sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — Ändamålet att förebygga brott var angeläget när lagen om luft- fartsskydd antogs och det är enligt utredningens bedömning inte mindre angeläget . Att göra det möjligt att utföra kroppsvisi- tation vid en säkerhetskontroll som följer av samarbetsavtalet för att förbygga brott mot luftfarten, i det här fallet vid flygningar till För- enta staterna, bör därför också kunna anses uppfylla regeringsform- ens krav på godtagbarhet. En begränsning av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen ska inte bara vara godtagbar, utan också stå i proportion till det ända- mål som har föranlett den. Ändamålet med säkerhetskontrollerna är att förebygga brott som utgör fara för säkerheten vid luftfart. Det finns olika kontrollmetoder för att utföra säkerhetskontrollerna. En del metoder kan vara helt igenom tekniska, exempelvis undersökning med säkerhetsskanner, medan andra är , exempelvis under- sökning med handhållen metalldetektor eller undersökning för hand. En kontroll som utförs med hjälp av tekniska hjälpmedel anses inne- bära ett relativt litet ingrepp i den personliga integriteten, jfr prop. 2009/10:117, s. 32. Inte sällan kombineras olika kontrollmetoder för att bästa möjliga resultat ska uppnås. I syfte att förebygga brott och göra varje flygning säker kan det, enligt utredningens bedömning, inte anses vara oproportionerligt ingripande för den enskilde att göra det möjligt för säkerhetskon- trollanterna att utföra kroppsvisitation i form av undersökning med säkerhetsskanner, undersökning med metalldetektorbåge och manu- ell kroppsvisitation av passagerare och andra personer som vill få till- träde till kontrollområdet. För att genomföra samarbetsavtalet i denna del, dvs. för att åstad- komma ett rättsligt stöd för att säkerhetskontrollanterna ska kunna utföra en kroppsvisitation av en person, behöver åtgärden regleras genom lag. Utredningen föreslår därför att bestämmelser om kroppsvisi- tation tas in i lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . Bestämmelserna ska ge stöd för de undersökningsåtgärder som kan komma att vidtas med stöd av artikel VII.C 1, alltså under- sökning med säkerhetsskanner, undersökning med metalldetektor- båge och kroppsvisitation. Bestämmelserna om kroppsvisitation i 4–6 §§ lagen om luftfarts- skydd torde kunna användas som förebild vid utformningen. När det gäller var och av vem en kroppsvisitation ska utföras, samt hur den ska dokumenteras, kan 4 och 6 §§ användas som förebild. Bestämmelserna i 5 § kan fungera som utgångspunkt i fråga om vad som bör ske om förbjudna föremål eller annars otillåtna föremål, jfr avsnitt 11.5.9, påträffas vid en kroppsvisitation. Se 3 kap. 4–6 §§ lag- en om amerikansk inresekontroll vid utresa från . Av 3 kap. 4 § tredje stycket förslaget framgår att den som vägrar att låta sig eller sitt gods undersökas inte får passera säkerhetskontrollen. Detta följer av artikel VII.B i samarbetsavtalet. Har den kontrollerade rätt att välja kontrollmetod? Utredningens bedömning: ger inte den som ska kontrolleras någon rätt att välja kontrollmetod vid den sär- skilda säkerhetskontrollen. Enligt om luftfartsskydd ska en passagerare före säkerhetskontrollen med säkerhetsskanner informeras om bl.a. möj- ligheten att välja att inte kontrolleras med säkerhetsskanner, jfr punkt 4.1.1.10 fjärde stycket i bilagan till genomförandeförordning (EU) 2015/1998. Passageraren har således rätt att välja att inte kon- trolleras med säkerhetsskanner. Gör passageraren det valet så ska han eller hon kontrolleras med hjälp av en alternativ metod för säker- hetskontroll, inbegripet åtminstone en genomsökning. Enligt utredningens bedömning medför inte samarbetsavtalets bestämmelser någon motsvarande rätt att välja kontrollmetod. Som bestämmelsen i artikel VII.C 1 är utformad behöver det visserligen finnas utrustning och utrymme för tre olika kontrollmetoder, men huvudregeln är att säkerhetskontrollen ska utföras genom en under- sökning med säkerhetsskanner. Undersökning med metalldetektor- båge och kroppsvisitation ska endast användas när en säker- hetsskanner av något skäl inte är tillgänglig. Såvitt utredningen kan bedöma ger ordalydelsen i bestämmelsen inte utrymme för någon annan tolkning. ger således inte den som ska kontrolleras någon rätt att välja kontrollmetod vid säkerhetskontrollen. används inte säkerhetsskanner i . Det är en teknik som regeringen och har uttalat att man i princip är positiv till, se ovan. Tekniken är tillåten enligt om luftfartsskydd och det finns också bestämmelser om tekniken på föreskriftsnivå i Transportstyrelsens föreskrifter om luftfartsskydd. Det torde således vara en tidsfråga innan säkerhetsskannrar tas i bruk på svenska flygplatser som en följd av . Såsom framgått pågår, enligt uppgift från Transportstyrelsen, upphandling av säkerhetsskannrar till svenska flygplatser. Utrustningen bedöms finnas på plats . Den dag säkerhetsskannrar används på enligt både och samarbetsavtalet, kommer följande situation att kunna uppstå. En resenär till ska som redovisats säkerhetskontrolleras . I den första kon- trollen, den allmänna säkerhetskontrollen, som utförs av svensk per- sonal enligt , har resenären rätt att välja att inte kontrolleras med säkerhetsskanner. I den andra kontrollen, den sär- skilda säkerhetskontrollen, som också utförs av svensk personal men enligt samarbetsavtalet, har resenären inte rätt att välja bort en kon- troll med säkerhetsskanner. Ett sådant förfarande är rättsligt korrekt och avsett. Man kan dock föreställa sig att det kan väcka frågor hos resenären. För att besvara dessa frågor, blir det viktigt med tydlig information till de resenärer som ska flyga till via kontrollområdet, om att den särskilda säkerhetskontroll som sker där utförs enligt andra bestämmelser än EU:s. Att se till att sådan information tillhanda- hålls, torde vara en fråga som faller inom Transportstyrelsens an- svarsområde. Frågan om information till resenärer behandlas även i avsnitt 19.5.1. 11.5.9Möjligheten att hänvisa den eller det som kontrolleras till en polisman Utredningens förslag: En bestämmelse om att personer eller medförda föremål som inte godkänns i den särskilda säkerhets- kontrollen ska hänvisas till en polisman ska tas in i lagen om ame- rikansk inresekontroll vid utresa från . Enligt artiklarna VII.E och IX.E i samarbetsavtalet ska en per- son eller egendom (”property”) som inte kan godkännas i en säker- hetskontroll hänvisas till en ””. Artiklarna har följande lydelse: Luftfartsskydd och säkerhetskontroller SOU 2017:58 shall establish, and STA shall en- ska upprätta, och Transport- sure the implementation of, mu- tually acceptable procedures to andet av, rutiner som är godtag- ensure that passengers and other bara för båda parter för att se till persons in the Preclearance Area att passagerare och andra person- are prevented from carrying pro- er i kontrollområdet inte kan föra hibited items into the Sterile Area in förbjudna föremål i behörig- or onboard an aircraft, and that hetsområdet eller ombord på ett such mutually acceptable proce- luftfartyg, och att dessa för båda dures shall be comparable to the jämförbara med de rutiner för required in the . particular, STA, at a minimum, som gäller i . shall ensure the following:… åtminstone säkerställa följande:… person who cannot be Personer som oavsett kon- cleared by using any combination trollmetod inte kan godkännas i of applicable Screening proce- dures shall be referred to a . till en tjänsteman vid de brotts- shall establish, and STA shall ska upprätta och Transportstyr- ensure the implementation of, av rutiner för säkerhetskontroll for accessible property Screening av medförd egendom i kontroll- in the Preclearance Area, which området som är godtagbara för shall be comparable to the acces- båda parter och som är jämför- sible property Screening proce- bara med de rutiner för säkerhets- dures required in the United At a minimum, such pro- cedures shall ensure the follow- ing:… E. Property that cannot be cleared by using any combination of the mutually-decided upon procedures shall be referred to a . Dessa rutiner ska minst säker- ställa följande:… Egendom som inte kan godkännas vid kontroll enligt en eller flera av de ömsesidigt beslut- ade rutinerna ska hänvisas till en tjänsteman vid de brottsbekämp- ande myndigheterna. Av artikel V.A 6 framgår att med förkortningen ”” avses en ”law enforcement officer”. Det sägs inte uttryckligen, men det får antas att det är en svensk sådan tjänsteman som avses när begreppet och förkortningen används i samarbetsavtalet. Förutom i redan nämnda artiklar, används förkortningen också i artikel VII.G. I artikel I.20 i huvudavtalet definieras begreppet ”Swedish law enforcement officers” som svenska polismän och tulltjänstemän. Svenska tulltjänstemän avses dock inte i regelverket om luftfarts- skydd. Hänvisningar i samarbetsavtalet till tjänstemän vid brottsbe- kämpningsmyndigheter torde därför endast avse svenska polismän. För att genomföra samarbetsavtalet i denna del, bör enligt utred- ningens bedömning, en bestämmelse som har samma innebörd som artiklarna VII.E och IX.E tas in i lagen om amerikansk inrese- kontroll vid utresa från . Av bestämmelsen bör alltså framgå att personer eller medförda föremål som inte godkänns i den sär- skilda säkerhetskontrollen ska hänvisas till en polisman. Se 3 kap. 7 § i den nya lagen. Bestämmelsen riktar sig till den svenska personalen i den säker- hetskontroll som ska utföra innan en person får tillträde till kontrollområdet, jfr artikel V.1 g i huvudavtalet. Bestämmelsen är närmast av upplysande karaktär. Den innebär i sig ingen skyldighet för den kontrollerade att följa uppmaningen och ger inte heller kon- trollpersonalen rätt att använda tvång enbart av det skälet att person- en inte följer uppmaningen. 11.5.10 Övriga bestämmelser i samarbetsavtalet Utredningens bedömning: Artiklarna XV–XVII i samarbetsav- talet kräver ingen lagstiftning. I artiklarna XV–XVII i samarbetsavtalet återfinns sedvanliga slut- bestämmelser om ändringar i avtalet, lösning av tvister, ikraftträd- ande och upphörande. Dessa bestämmelser kräver enligt utredning- ens bedömning ingen lagstiftning. I det här kapitlet behandlas vissa sekretessfrågor med bäring på luft- fartsskydd. innehåller inga bestämmelser om sekretess. I sam- arbetsavtalet och dess bilagor finns däremot förhållandevis detaljer- ade regler om offentlighet och sekretess i artikel XIII och bilaga A som gäller uppgifter som utbyts vid införandet och driften av den särskilda säkerhetskontroll som ska användas vid den amerikanska inresekontrollen på . Det kommer sannolikt att fin- nas ett förhållandevis stort praktiskt behov av utbyte av sekretessbe- lagda uppgifter mellan framför allt Transportstyrelsen och den ame- rikanska myndigheten . En beskrivning av artikel XIII i samarbetsavtalet finns i avsnitt 12.2. Enligt direktiven, s. 6, ska utredningen med anledning av innehål- let i samarbetsavtalet och dess bilagor analysera behovet av ändringar i eller tillägg till befintlig reglering om offentlighet och sekretess. Av intresse är framför allt bestämmelsen om sekretess för uppgifter som gäller luftfartsskyddet i 18 kap. 8 § 5 offentlighets- och sekretesslag- en (2009:400), men även bestämmelsen i 15 kap. 1 a § den lagen om sekretess i det internationella samarbetet bör nämnas i sammanhang- et. Även lagen om luftfartsskydd bör beaktas enligt direktiven. En genomgång av relevanta bestämmelser i offentlighets- och sekretess- lagen görs i avsnitt 12.3. Utredningen ska föreslå de eventuella ändringar eller tillägg i of- fentlighets- och sekretesslagen eller annan författningsreglering som krävs för att bestämmelserna om offentlighet och sekretess i samar- betsavtalet och dess bilagor ska kunna uppfyllas. Utredningens över- väganden och förslag i dessa delar finns i avsnitt 12.4. Frågan om sekretess (”confidentiality”) regleras som nämnts i arti- kel XIII i samarbetsavtalet. Den har följande lydelse. Parterna får som ett led i det samarbete som bedrivs enligt MOC may include the use and detta samarbetsavtal använda och Information and/or AVSEC Sec- ret Information, to the extent uppgifter som avser skyddet av den civila luftfarten i den mån det regulations, and policies of the är tillåtet enligt parternas tillämp- liga lagar, förordningar och prin- Såvida inget annat följer av by law or regulation, the Com- lagar eller förordningar ska ingen petent Authority of either Party av parternas behöriga myndig- shall not disclose to any person (including, but not limited to, a contractor of a Party) other than material som mottas från den andra parten i samband med det information, documents, records, arbete som utförs enligt detta or other materials received from the other Party in connection with work performed under this MOC or its Annexes without the express written consent of the ner för utbyte av känslig säker- Information exchanges under this skyddet av den civila luftfarten MOC is contained in to enligt detta samarbetsavtal anges i bilaga A till detta samarbetsavtal. The Competent Authority of each Party shall take all prac- ticable steps to ensure that information provided or genera- ted pursuant to this MOC is protected from further dis- closure. In furtherance of that objective, the Competent Au- thority of each Party shall take steps, to the extent consistent with its domestic laws and regu- lations, to ensure that: 1.It does not use Information and/or AVSEC Secret Information for purposes other than what is provided for in the Annexes to this MOC. 2.It complies with any distri- bution and access restrictions on information that is provided pur- suant to the Annexes to this MOC. 3.It investigates in all cases in which it is known or where there are grounds for suspecting that Information or AVSEC Secret Information, or material provided or generated pursuant to the Annexes to this MOC has been lost or disclosed to persons not authorized to receive such information under the terms of this MOC, and promptly and fully informs the Competent Authority of the other Party of the details of any such occurrences, as well as the Respektive parts behöriga myndighet ska vidta alla genom- förbara åtgärder för att se till att den information som tillhanda- hålls eller upprättas enligt detta samarbetsavtal skyddas från vidare utlämning. För att främja detta mål ska respektive parts behöriga myndighet i enlighet med sina inhemska lagar och förordningar vidta åtgärder för att säkerställa följande: 1.Att den inte använder känslig säkerhetsinformation och/eller sekretessbelagda upp- gifter som avser skyddet av den civila luftfarten för andra ändamål än vad som anges i bilagorna till detta samarbetsavtal. 2.Att den iakttar de begräns- ningar när det gäller spridning av och åtkomst till information som anges i bilagorna till detta sam- arbetsavtal. 3.Att den utreder alla fall där det är känt eller finns skäl att misstänka att känslig säkerhets- information eller sekretessbelagda uppgifter som avser skyddet av den civila luftfarten eller material som tillhandahålls eller upprättas enligt bilagorna till detta sam- arbetsavtal har förkommit eller lämnats ut till personer som inte är behöriga att motta sådan information enligt villkoren i detta samarbetsavtal, och att den utan dröjsmål uttömmande infor- merar den andra partens behöriga final results of the investigation and of the corrective action taken to preclude recurrences. om de korrigerande åtgärder som vidtagits för att förhindra att of each Party shall ensure that myndighet ska se till att endast personer som genomgått er- formation and/or AVSEC Secret Information is limited to those som har ett särskilt behov av att persons who possess requisite ta del av informationen i enlighet security clearances and have a specific need for access to the arbetsavtal får ta del av känslig information as specified in A to this MOC. avser skyddet av den civila I artikeln finns bestämmelser om sekretess när Transportstyrelsen och utbyter uppgifter om luftfartsskydd. Artikeln diskuteras utförligt i avsnitt 12.4.1. I artikeln finns hänvisningar till bilaga A. Bilagan berörs närmare i det nämnda avsnittet. I det här sammanhanget är det tre bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som är av särskilt intresse. Det är 8 kap. 3 § om sek- retess mot utländska myndigheter eller mellanfolkliga organisatio- ner, se avsnitt 12.3.1, 15 kap. 1 a § om sekretess i det internationella samarbetet, se avsnitt 12.3.2, och 18 kap. 8 § 5 om sekretess för upp- gifter som avser bl.a. den civila luftfarten, se avsnitt 12.3.3. 12.3.18 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen Bestämmelsen har följande lydelse: En uppgift för vilken sekretess gäller enligt denna lag får inte röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om inte 1.utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förord- ning, eller 2.uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. I bestämmelsen regleras lagens tillämpning i förhållande till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer, jfr prop. 1981/82:186, s. 57 f. och 61 samt prop. 2008/09:150, s. 321 och 367. Utgångs- punkten är att en uppgift, för vilken sekretess gäller enligt offent- lighets- och sekretesslagen, inte får röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation. Från denna regel görs i första punkten undantag för det fall att uppgiftslämnandet har reglerats särskilt i lag eller förordning. Som exempel på sådana fall nämns i förarbetena de socialförsäkringskon- ventioner som har ingått med främmande länder. Dessa kon- ventioner innehåller åtaganden att lämna uppgifter i olika hänseen- den. Eftersom konventionernas bestämmelser genom förordning har införlivats med svensk rätt innefattas de av det nämnda undantaget. Som ytterligare exempel kan nämnas lagen (1978:801) om interna- tionellt samarbete rörande kriminalvård i frihet, lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m., lagen (1990:313) om Europaråds- och OECD-konven- tionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden, lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete samt de förordningar om bl.a. upp- giftsutbyte i tullfrågor som beslutats med anledning av bilaterala överenskommelser. En uppgift får vidare enligt andra punkten lämnas i sådana fall då uppgiften i motsvarande situation skulle få lämnas till en svensk myn- dighet. I förarbetena understryks att det naturligtvis inte får före- komma att hemliga uppgifter lämnas till en utländsk myndighet, om en svensk myndighet i motsvarande läge inte skulle ha fått uppgift- erna på grund av sekretesslagstiftningen. är att uppgiftslämnandet är förenligt med svenska intressen. Vid den- na bedömning får beaktas bl.a. intresse av internationellt samarbete med organet i fråga. Av bestämmelsen framgår vidare att den prövning som ska göras av om uppgiftslämnandet är förenligt med svenska intressen ska ut- föras av myndigheten som sådan (”enligt den utlämnande myndighe- tens prövning”). Prövningen får alltså inte göras av en enskild offent- lig funktionär annat än om han eller hon enligt en arbetsordning eller motsvarande är den som beslutar på myndighetens vägnar i sådana fall. Detta innebär att 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen inte är tillämplig. Vid behov bör samråd ske med Utrikesdeparte- mentet, jfr 10 kap. 13 § regeringsformen. Innebär svensk rätt att uppgifter får lämnas ut till en utländsk myn- dighet under särskilda villkor, ska dessa naturligtvis följas. Ett annat förhållande som måste tas med i bedömningen är det intresse som sekretessen ska skydda. Det bör särskilt observeras att bestämmel- serna inte bara gäller till skydd för svenska fysiska eller juridiska per- soner utan också skyddar utländska medborgare och företag. Det kan alltså inträffa att utlämnande av vissa uppgifter till en utländsk myndighet hindras av att sekretess gäller till förmån för t.ex. ett ut- ländskt företag. Bestämmelsen medför inte någon skyldighet att lämna en uppgift utan har endast till funktion att fastställa under vilka förutsättningar sekretessbelagda uppgifter får lämnas till en utländsk myndighet eller en internationell organisation. Bestämmelserna i 6 kap. offentlighets- och sekretesslagen om överklaganderätt för myndigheter gäller inte utländska myndigheter. 12.3.215 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen Bestämmelsen har följande lydelse: Sekretess gäller för uppgift som en myndighet har fått från ett ut- ländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU in- gånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller för uppgift som en myndighet har in- hämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal som avses i första stycket. Om sekretess gäller enligt första eller andra stycket, får de sekretess- brytande bestämmelserna i 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket inte tillämpas. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Om det finns särskilda skäl, får dock regeringen meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla . I paragrafen regleras sekretess för uppgifter som har lämnats till eller inhämtats av en myndighet på grund av en bindande EU-rättsakt el- ler ett av EU ingånget eller av godkänt internationellt av- tal, se prop. 2012/13:192, s. 43 f. I den fortsatta beskrivningen ligger fokus på det som sägs om avtal. Av första stycket framgår att sekretess under vissa förutsättning- ar gäller för en uppgift som en myndighet har fått på grund av reg- lerat internationellt samarbete med en annan stat eller mellanfolklig organisation. Uttrycket ”har fått från ett utländskt organ” innebär att uppgifter som en myndighet har fått från såväl utländska myndig- heter som andra utländska organ omfattas av sekretessbestämmelsen. Att uppgiften finns hos myndigheten ”på grund av” en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal innebär att endast sådana uppgifter som myndigheten har fått som en direkt följd av rättsakten eller avtalet träffas av bestämmelsen. Upp- gifter som finns hos myndigheten av andra skäl än just på grund av rättsakten eller avtalet i fråga omfattas således inte. Med ”ett av EU ingånget … avtal” avses sådana internationella av- tal som EU kan ingå, med bindande verkan för medlemsstaterna, med stöd av sin exklusiva kompetens. En förutsättning för bestäm- melsens tillämplighet när det gäller andra former av internationella överenskommelser, t.ex. bilaterala avtal och sådana s.k. blandade av- tal som måste ratificeras både av EU och av dess medlemsstater för att kunna träda i kraft, är att avtalet har godkänts av . Uppgiftens innehåll, art eller karaktär saknar betydelse för be- stämmelsens tillämplighet, till skillnad från vad som gäller i fråga om utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen är vidare tillämplig även i fråga om uppgifter om en- skilda, om de finns hos myndigheten på grund av ett reglerat inter- nationellt samarbete. Så kan exempelvis vara fallet om uppgiften in- kommit från en utländsk myndighet och härrör från en utredning, en upphandling eller ett annat ärende där. Av första stycket framgår vidare att en förutsättning för att sekre- tess ska gälla är att ett röjande av uppgiften kan antas försämra möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i avtalet.