sou · H5B35 · 2017-02-01 00:00:00 — I konstellationen för syssel- sättning, socialpolitik, hälso- och konsumentfrågor (EPSCO) be- handlas bland annat frågor relaterade till social trygghet. I denna rådskonstellation samlas alla EU-staternas ministrar med ansvar för sysselsättning, sociala frågor, hälso- och sjukvård samt konsument- politik. Även ansvariga EU-kommissionärer deltar. Två av dessa möten ägnas vanligtvis enbart åt frågor som rör sysselsättnings- och socialpolitik. Dessutom utarbetar rådet årliga riktlinjer för syssel- sättning som medlemsstaterna ska beakta i sin nationella politik. Innan en fråga når rådet bereds den på tjänstemannanivå. För- handlingarna om ett förslag från Europeiska kommissionen börjar i en eller flera rådsarbetsgrupper vars uppgift är främst att lösa tekniska detaljer kring förslaget. I dessa arbetsgrupper företräds medlemsstaterna vanligtvis av tjänstemän från departementen eller EU-representationen. För del kan även tjänstemän från myndigheterna delta. Därefter förhandlas förslaget i det beredande organet Comité des représentants permanents (Coreper), innan det tas upp i rådet. I Coreper ingår ambassadören och den biträdande ambassadören från medlemsstaternas EU-representation, och mötena brukar ledas av ordförandestaten. ledamöter väljs direkt av väljare i medlems- staterna och utöver den lagstiftande makten har parlamentet även en viktig budget- och kontrollfunktion. Ledamöterna är uppdelade i olika utskott. Sociala trygghetsfrågor behandlas särskilt i utskottet för sysselsättning och sociala frågor (Employment and ). Andra viktiga organ är Europeiska unionens regionkommitté och Europeiska ekonomiska och social kommittén som bistår , rådet och Europeiska kommissionen. Kom- mittéerna har en rådgivande funktion. Därutöver finns olika de- centraliserade myndigheter och organ samt Europeiska kommissions genomförande organ. Inom det sociala trygghetsområdet finns bland annat följande organ: Europeiska Arbetsmiljöbyrån, Europeiska fonden för förbättring av levnads och arbetsvillkor, samt genom- förandeorganet för konsument-, hälso-, jordbruks- och livsmedels- frågor. Viktiga policyinitiativ inom ramen för social trygghet och del- aktighet är 2020-strategin, som är en tioårsstrategi för till- växt och jobb, samt den öppna samordningsmetoden för socialt skydd och social integration. Målet med samordningsmetoden är att arbeta mot gemensamma europeiska mål genom politiskt utbyte och ömsesidigt lärande inom områdena fattigdom och social ute- stängning, pensioner, hälso- och sjukvård samt långtidsvård. Med- lemsstaterna utarbetar även egna strategier inom ramen för dessa områden för att uppnå de gemensamma EU målen. Europeiska kommissionen stödjer och övervakar framsteg utifrån dessa gemen- samma mål och särskilda indikatorer, samt genom kontinuerlig rapportering. Målen och arbetsmetoderna för den öppna samord- ningsmetoden för socialt skydd och social integration har anpassats till målen för 2020-strategin, som rör sysselsättning, inno- vation, utbildning, social delaktighet och klimat/energi. Det euro- peiska ramverket för policyutveckling och -utbyte för social trygg- het och delaktighet har utarbetats i nära samarbete med skydd (, SPC) som är en rådgivande kommitté för rådet beträffande sysselsättning, social- politik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor. Kommittén förbereder även rådets diskussioner om social trygghet samt de landspecifika rekommendationerna inom ramen för 2020- strategin.17 Inom ramen för den Europeiska kommissionens arbete finns den Administrativa kommissionen för samordning av de sociala trygg- hetssystemen (AK). Dess huvudsakliga uppgifter är att behandla administrativa frågor och tolkningsfrågor inom ramen för samord- ningsbestämmelserna, att främja och utveckla samarbetet mellan medlemsstaterna, att lämna förslag till regeländringar samt att, på förfrågan av medlemsstaterna, förlika mellan skilda uppfattningar om tolkning och tillämpning av gällande regelverk.18 AK är förvalt- ningsrättsligt oberoende från den Europeiska kommissionen, som endast har en rådgivande roll. Till AK finns ett sekretariat knutet med representanter från den Europiska kommissionen. Ord- förandeskapet följer rådets roterande ordförandeskap. Till AK har två administrativa kommittéer knutits, den Tekniska kommissionen (TK) och (). TK ansvarar främst för införandet av administrativa rutiner för ärendehandläggning med stöd av elektronisk informationsbehandling, systemet för of Information (EESSI). RK ansvarar för beräkningar och kostnader för sjukvårdsförmåner och återbetalning mellan medlemsstaterna. representeras både av regeringskansli- och myndighetsrepresentanter som utses av . 17Artikel 160 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 18Artikel 72 i förordning 883/2004. Därutöver finns för samordning av de sociala trygghetssystemen. Den rådgivande kommittén består av företrädare för regeringen, arbetstagarorganisationer samt arbets- givarorganisationer i respektive medlemsstat. Inom EU finns även ett antal nätverk. Exempel på sådana är nätverket för rådgivare för Eures som Arbetsförmedlingen deltar i. Nätverket är en del av ett gemensamt nätverk inom EU/EES och för att främja arbetstagares rörlighet. Ett annat exempel är (Eurocanet) som Skatte- verket deltagit i. Nätverket har till syfte att åstadkomma ett skynd- samt informationsutbyte vid misstanke om bedrägerier avseende mervärdesskatter. Det finns även specifika nätverk för rörlighet i arbetslivet som består av oberoende experter inom juridik och sta- tistik. Nätverken förser Europeiska kommissionen med underlag i form av rapporter och analyser. on Social Protection (MISSOC) organiseras och finansieras av Europeiska kommissionen. MISSOC tar fram detaljerade, jäm- förbara och aktuella uppgifter om de nationella sociala trygghets- systemen i EU/EES. Europeiska kommissionen tillhandahåller visst ekonomiskt stöd till gränsöverskridande samarbete mellan institutioner, informa- tionskampanjer för att upplysa om rättigheter och skyldigheter enligt reglerna om samordning av de sociala trygghetssystemen i EU/EES, samt åtgärder för att förbereda och införa systemet för elektroniskt informationsutbyte. 3.1.3Det nordiska samarbetet och dess utveckling bildade tillsammans med sina nordiska grannländer en gemensam nordisk arbetsmarknad. Överenskom- melsen syftade till att underlätta för arbetskraft att röra sig mellan de nordiska länderna. Det var då det gick stora nor- diska flyttströmningar till framför allt Sverige.19 Arbetet med att etablera en gemensam nordisk arbetsmarknad hade dock redan pågått . 19 , P., Wadensjö, E. (2008). Arbetskraftens rörlighet i , TemaNord 2008:524, s. 7–8. arbetstillståndskravet för medborgare från nordiska länder. Efter slut gick ytterligare ett steg längre och avskaffade visumkravet för medborgare från nordiska länder. , som är en parlamentarisk organisation som består av parlamentariker från medlemmarnas nationella parlament, grun- dades av , , och . gick, av försvarspolitiska anledningar, med först . Den nordiska integrationen av arbetsmarknaden fortsatte sedan att utvecklas bland annat genom avtal som gjorde det möjligt för olika yrkesgrupper att använda sin utbildning (särskilt inom hälso- och sjukvården) i ett annat nordiskt land samt överenskommelser rörande socialförsäkringarna.20 Den på det sociala trygghetsområ- det kanske viktigaste nordiska överenskommelsen är den nordiska konventionen om social trygghet.21 Syftet med den nuvarande kon- ventionen är att komplettera EU-förordningarna, och konventionen ger i vissa fall ytterligare rättigheter för personer som flyttar mellan de nordiska länderna. grundades , som är ett samarbete mellan de nordiska regeringarna. grundades uttryckligen för att verka för att bibehålla det nordiska samarbetet i samband med att ett nordiskt land, , gick med i EG , medan de övriga fyra länderna valde att stå utanför samarbetet. och blev medlemmar i . och är inte medlemmar av EU utan endast av EES. Varken eller ingår i EU. ingår i unionen men har vissa särskilda avtal. Det nordiska samarbetet arbetar aktivt gällande frågor om ar- betskraftens rörlighet och trygghetssystemen. Arbetet sker både på parlamentarisk nivå, tjänstemannanivå, och på myndighetsnivå. Formellt sett sker arbetet i genom ett presidium, fem utskott (Kultur- och utbildningsutskottet, Medborgar- och konsumentutskottet, Miljö- och naturresursutskottet, Näringsut- 20Överenskommelsen om upphävande av passkontroll vid internnordiska gränser vilken uppdaterats , överenskommelsen om gemensam nordisk arbetsmarknad för hälso- och sjukvårdspersonal och veterinärer trädde 1994 och ändrades , avtalet om genomförande av vissa bestämmelser 2002, överens- kommelsen om samordning av pensionsrätt trädde 2002, överenskommelsen 1989, som uppdaterades , med flera. 21Den nordiska konventionen om social trygghet gäller som lag i , se lagen (2013:134) om nordisk konvention om social trygghet. skottet samt ) samt inom partigrupperna. Vidare sammanträder under session . organiseras i tio olika ministerråd. Sam- arbetet koordineras i ett elfte ministerråd, som består av de nordiska samarbetsministrarna från alla medlemsländerna. Ordförandeskapet för alternerar mellan länderna enligt en be- stämd ordning. Under finns ett antal ämbetsmanna- kommittéer22 som består av nationella tjänstemän som har till upp- gift att förbereda och följa upp ärenden inom en rad prioriterade områden. Därutöver finns den nordiska socialförsäkringsgruppen, som består av regeringsföreträdare för de länder som har undertecknat den nordiska konventionen. Socialförsäkringsgruppen träffas och har bland annat i uppgift att följa och övervaka tillämpningen av den nordiska konventionen om social trygghet, inklusive att löpande utvärdera behovet av ändringar i den, samt följa gränshinderfrågor på det sociala området. Den parlamentariska nivån arbetar aktivt med gränshinder. Nordiska ministerrådets definition av ett gränshinder är alla former av hinder som omöjliggör, försvårar eller begränsar män- niskors möjlighet att verka över nationella gränser och som beror på EU-regler, nationella lagar, administrativa regler, anpassningar eller föreskrifter som utfärdas av en offentlig myndighet eller liknande23. handlingsplan följer samarbetsministrarnas vision om ett gränslöst . Handlingsplanen innehåller tre prioriterade insatsområden: 22Det finns totalt 16 ämbetsmannakommittéer. För trygghetssystemens del är de viktigaste för arbetsliv (ÄK-A), för ekonomi- och finanspolitik (ÄK-FINANS), för lag- samarbete (ÄK-LA) och den för social- och hälsofrågor (ÄK-S). 23SOU 2011:74, s. 66. 1.Eliminera existerande gränshinder mellan de nordiska länderna. 2.Förebygga så att inte nya gränshinder uppstår. 3.Öka och effektivisera informationsinsatserna. består av en medlem från de nordiska länderna och från , och . De åtta medlemmarna är utvalda av respektive lands/självstyres samarbetsminister. I gränshinderrådet ingår också en representant från det , Nordiska ministerrådets generalsekreterare, samt en representant från det , ordföranden för gränshindergrupp. Ordförandeskapet i följer ordförandeskapet i . Myndigheterna i de nordiska länderna har såväl formella som in- formella informationsutbyten och samarbeten inom det sociala trygghetsområdet. Behovet av samverkan har till stor del sin grund i den relativt stora migrationen mellan länderna och i de gemen- samma regelverk som länderna har att tillämpa, unionsrätten och den nordiska konventionen om social trygghet. Samarbetet bygger på lång tradition samt samhällelig och geografisk närhet. Det finns ett flertal områdesspecifikas formaliserade samarbetsformer och utbyten, som till exempel förbindelseorgansmöten (förmånsinriktade såväl som mer generella möten), Nordiska kontaktgruppen för arbetslöshetsförsäkringen, samarbete mellan pensionsinstitutioner (), Nordiska Generaldirektörsmötet samt nordiskt samarbete inom elektroniskt informationsutbyte (detta arbete utgår bland annat från EU:s insatser för elektroniskt informationsutbyte, EESSI). Därutöver finns olika forum, som Nordiskt socialförsäkringsmöte och Nordiskt arbetslöshetsför- säkringsmöte, samt gränsöverskridande informationssamarbeten som Öresunddirekt (och ), gräns- tjänst (, och ) och Grensetjänsten (och ). Vidare finns den Nordiska socialförsäkringsportalen som innehåller landspecifik information, som har sammanställts av de behöriga myndigheterna i de nordiska länderna. De moderna sociala trygghetssystemen i har en drygt hundra- årig historia. (social trygghet) har blivit ett interna- tionellt begrepp som används för att beteckna det system av offent- ligt stöd som ges vid inkomstbortfall vid havandeskap, arbetsskada, arbetsoförmåga, arbetslöshet, sjukdom, offentlig sjukvård, behov av ekonomiskt bistånd, kompensation till exempelvis krigsveteraner eller krigsoffer, ålderdom eller död.24 Utformningen av trygghetssystemen bland EU:s medlemsstater uppvisar förhållandevis stora skillnader. Systemen har växt fram ur respektive stats politiska, kulturella och historiska kontext och det är knappast möjligt att tala om någon gemensam europeisk modell. så är kunskap om specifika särdrag i olika länders lös- ningar viktig för att förstå framväxten och utvecklingen inom EU- rätten inom det socialpolitiska området. Kunskap om andra länders system är även viktigt för att möjliggöra utbyte och lära av andra länders tillvägagångssätt och lösningar för gemensamma eller lik- artade utmaningar inom det sociala trygghetsområdet. Nedan ges en kort beskrivning över tre olika välfärdsmodeller som översiktligt karaktäriserar de olika sociala trygghetssystemen i . Modellerna beskriver hur olika stater har valt att utforma sina sociala trygghetssystem med utgångspunkt i kvalificerings- villkor, ersättningsnivåer, administration och finansiering. Bismarckmodellen avser de sociala trygghetssystem som karakteri- seras av försäkringar avsedda för särskilda kategorier av den yrkes- verksamma befolkningen och diverse hjälpinitiativ. I Bismarck- modellen ligger tyngdpunkten på noggrant definierade delar av befolkningen för vilka inkomstrelaterade förmåner skapats.25 När etablerades som en sammanhållen stat växte behovet av socialpolitiska lösningar i takt med den allt starkare industrialiseringen av samhället. 24Begreppet introducerades i den amerikanska Act 1935. 25För en närmare beskrivning av Bismarckmodellen se t.ex. Edebalk, P. (2003). ”och de första socialförsäkringarna”, Socialvetenskaplig tidskrift nr 4, s. 352 ff. säkringen inrättades inte som en del av offentlig förvaltning utan som en självförvaltande enhet med statlig styrning under gemen- sam ledning av arbetstagare och arbetsgivare. Modellen har således starka korporativistiska drag. Karaktäristiskt för Bismarckmodellen är också en tydlig tre- partsstruktur med stat, arbetstagare och arbetsgivare som aktörer. Försäkringsmässigheten i systemet är stark i bemärkelsen att ersätt- ningen baseras på värdet av de inbetalda avgifterna. Det finns således en stark koppling mellan betalda avgifter och rätt till ersättning. För hälso- och sjukvården innebär Bismarckmodellen att alla medborgare (även den som inte har ett arbete) tillhör en försäk- ringskassa och att kassan betalar den vård medborgaren behöver. Sjukhusen och andra vårdinstitutioner ägs inte av kassorna utan ägs i skiftande former av privat eller samhälleligt ägande. Till länder med trygghetssystem som bygger på Bismarck- modellen brukar nämnas , , , , och . Beveridgemodellen syftar till att utforma ett försäkringssystem som i huvudsak ger en grundtrygghet till samtliga medborgare. Försäkrings- lösningen med minimi inkomstskydd utformades först i Storbritan- nien under mitten av 1940-talet.26 Beveridgemodellen ger försäkringsskydd till alla medborgare, oavsett om de är yrkesverksamma eller inte och syftar till att skapa ett säkerhetsnät för samtliga medborgare. Beveridgemodellen gjorde det möjligt att avskaffa de tidigare behovsprövade fattigför- månerna i ett samhälle där en stor del av befolkningen levde under mycket knappa förhållanden. De medborgare som önskar ett för- säkringsskydd utöver denna grundnivå får själva köpa marknads- lösningar. Systemet är därmed dualistiskt till sin karaktär där staten står för en grundnivå och marknaden kompletterar. I en renodlad Beveridgemodell finns ingen korrelation mellan lön och avgift för respektive förmån. I stället ger enhetliga avgifter 26 För en närmare beskrivning av Beveridgemodellen se t.ex. Edebalk, P. (1999). ”Beveridgeplanen – En klassiker”, Socialvetenskaplig tidskrift nr 2, s. 159 ff. rätt till enhetliga förmåner. Rätten till ett grundskydd kompletterar detta synsätt och således finns inget skydd för inkomster över lägsta nivån. Skattefinansiering är därför det primära sättet att finansiera systemet. Hälso-och sjukvårdsystemet är offentligt och kostnadsfritt med målet att det ska vara tillgängligt för alla. Inom EU/EES representerar och även stater vars sociala trygghetssystem bygger på Beveridgemodellen. Utformningen av de sociala trygghetssystem i de nordiska länderna innehåller gemensamma drag som motiverar att tala om en nordisk välfärdsmodell.27 Den nordiska välfärdsmodellen präglas av univer- salism i bemärkelsen att hela befolkningen omfattas av välfärds- systemen. I modellen ses sociala rättigheter inte endast som en ange- lägenhet för lägre samhällsklasser utan utsträcks även till att få stor betydelse för medelklassen. Modellen syftar till att ge en gemensam hög nivå av välfärd och inte bara en garanterad miniminivå. För att detta ska vara möjligt har välfärdssystemen utformats så att de levererar tjänster på en relativt hög nivå. Genom sin höga ambitions- nivå håller denna modell undan för omfattande kompletterande privata marknadslösningar. Hälso- och sjukvården är generellt tillgänglig för alla bosatta i landet. I den nordiska välfärdsmodellen sker administrationen i huvudsak genom statliga och kommunala myndigheter. I administreras hälso- och sjukvård genom landsting och kommuner. Arbetslös- hetsförsäkringen administreras av arbetslöshetskassor med frivilligt medlemskap. Finansieringen sker genom en kombination av avgifter och skatter. Ett direkt krav på erlagda avgifter för att omfattas av ett specifikt trygghetssystem är relativt ovanligt även om det före- kommer. Den svenska inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen samt ålderspension i form av inkomst- och premiepension är exem- 27 För en genomgång av den nordiska välfärdsmodellen se Valkonen, T., Vihriälä, V. (2014). The Nordic model – challenged but capable of reform, , TemaNord 2014:531. pel på detta. Generellt är dock kopplingen mellan avgifter och för- måner förhållandevis svag. 3.3De svenska sociala trygghetssystemen 3.3.1Vad ingår i den sociala tryggheten? Uppgiften för sociala trygghetssystem är att hantera olika sociala rikssituationer. I denna utredning avses med social trygghet när det gäller systemen i förmåner från socialförsäkringen, arbets- löshetsförmåner samt hälso- och sjukvård. Denna definition över- ensstämmer med den reglering som finns inom och är därmed ändamålsenlig i förhållande till utredingens uppdrag. Enligt direktiven till utredningen ska socialt bistånd inte omfattas av ut- redningens arbete och ingår därför inte i definitionen av sociala trygghetssystem. De svenska sociala trygghetssystemen är universella till sin karak- tär. Med detta menas förenklat att alla som är bosatta eller arbetar i omfattas av den sociala tryggheten. Arbetsskade-, sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarnas roll är att bidra till ekonomisk standardtrygghet om försörjningsförmåga för- svagas eller upphör p.g.a. arbetsskada, sjukdom eller arbetslöshet. Den ekonomiska familjepolitiken ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer samt minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn. Den eko- nomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräldra- skap. En utgångspunkt för de svenska trygghetssystemen är att för- månerna är knutna till en individ. I många andra stater är i stället förmånerna knutna till familjen och ersättningarna kan härledas till att en individ ingår i en familj. Detta har betydelse för samord- ningen mellan svenska förmåner och förmåner i andra stater som är av härledd karaktär. Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. I definieras socialförsäkring som de system som omfat- tas av socialförsäkringsbalken (SFB).28 Detta är en pragmatisk 28 1 kap. 1 §, SFB. definition som undviker behovet av närmare preciseringar som en mer principiell definition skulle innebära. innebär detta att inom definitionen ryms det som är genuina riskförsäkringar, som t.ex. sjuk- och arbetsskadeförsäkringen, men även försäkrings- lösningar som inte egentligen hanterar försäkringsbara risker som t.ex. föräldraförsäkringen. SFB innehåller dessutom rena bidrag, både behovsprövade sådana såväl som andra som ges med samma belopp till alla. Exempel på detta är bostadsbidrag och barnbidrag. Utifrån den svenska definitionen är arbetslöshetsförsäkringen inte definitionsmässigt en socialförsäkring. Arbetslöshetsförsäkringen regleras i lagen om arbetslöshetsförsäkring () samt i lagen om arbetslöshetskassor. Likaså omfattas inte heller hälso- och sjukvård som utgör det mest basala försäkringsskyddet i samhället. Denna regleras huvud- sakligen i hälso- sjukvårdslagen (HSL). En central tanke i svensk arbetsmarknads- och socialförsäkrings- politik är den så kallade arbetslinjen. Arbetslinjen kan förenklat be- skrivas som en strävan att alla som kan försörja sig genom eget arbete ska göra det. För att bidra till detta bör försäkringslösningarna vid arbetslöshet och sjukdom utformas så att de ger drivkrafter för åter- gång i arbete. Försäkringarna har alltså en omställningskaraktär som uppnås genom utformningen av regelverket och en nivå på den ekonomiska ersättningen så att återgång i arbete lönar sig jämfört med att uppbär ersättningen från försäkringssystemen.29 3.3.2De sociala trygghetssystemens historia Historiskt växte både sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen fram ur frivilliga kassor där människor slöt sig samman för att skaffa sig ett försäkringsskydd. Denna utveckling är förknippad med industrialismens genombrott och de förändrade familjemönster som följde i dess spår. kunde ett grundläggande skydd finnas inom familjen i vid bemärkelse och detta blev att svårare att upprätthålla när familjekretsen blev mindre och försörjningen blev allt mer baserad på lönearbete. Successivt ökade det statliga inflytandet över de frivilliga 29 Begreppet arbetslinjen är dock mångtydigt och ibland motsägelsefullt. Betydelsen har också skiftat över tiden För en genomgång av begreppet arbetslinjen se (2005). Vad är arbetslinjen? Samtal om socialförsäkringen, nr 4. Sjukförsäkringen blev helt statligt reglerad men fortsatte att administreras av fristående försäkringskassor med stort lekmannainflytande ända fram . Den första arbetslöshetskassan i – arbetslöshetskassa – grundades . Efterhand bildades flera ar- betslöshetskassor. Kostnaderna för arbetslöshetskassornas verk- samhet finansierades uteslutande genom medlemsavgifter. hade redan flera europeiska länder antingen en obligatorisk eller frivillig arbetslöshetsförsäkring. Länder med obliga- torisk arbetslöshetsförsäkring var , , , , och . Länder med frivillig försäkring var , , , , , , , och . I valde man att införa ett system med bidrag av allmänna medel till frivilliga arbetslös- hetskassor som arbetarna själva kunde bilda. trädde den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringen i kraft. Den kom alltså att bli frivillig och delvis finansieras med statsbidrag. Flera fackförbund hade redan tidigare egna arbets- löshetskassor och för dem var det då naturligt att ombilda dessa till ”erkända kassor”, skilda föreningsrättsligt från fackförbunden. I sina huvuddrag är det alltjämt denna modell som gäller i .