sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — En sak- kunnig får dock inte självständigt genomsöka lokal efter handling, utan syftet med att anlita en sakkunnig kan vara t.ex. för värdering eller för urval av de handlingar som ska tas i beslag. Därigenom kan man undvika att handlingar tas med från förrättningen i onödan. Regler om kroppsbesiktning genom DNA-prov i annat syfte än att utreda brott, s.k. registertopsning, finns i 28 kap. 12 a § RB. I bestämmelsen anges att salivprov får tas på den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa, om syftet är att göra en DNA-analys av provet och registrera uppgifter om resultatet av analysen i det DNA-register eller det utredningsregister som förs enligt polisdatalagen (2010:361). För att det ska vara aktuellt med provtagning ska, liksom vid annan kroppsbesiktning, proportionalitetsprincipen i 28 kap. 3 a § RB tillämpas. Med tillämpningen av den principen säkerställs att rena bagatellbrott, där påföljden kan förväntas bli enbart böter, inte kommer att föranleda provtagning på den misstänkte. I bedöm- ningen av behovet av provtagning bör det även kunna vägas in att prov inte ska tas om det är onödigt. Det är exempelvis naturligt att prov inte tas om den enskilde redan är registrerad i eller om DNA-prov redan har tagits under utredningen av brottet med stöd av 28 kap. 12 § RB. 2005/06:29 s. 23) I riktlinjer (RåR 2008:1) anges bl.a. att den som är skäligen misstänkt för ett brott varpå fängelse kan följa, som huvudregel ska registertopsas. Beslut om sådan registertopsning ska fattas rutinmässigt. I riktlinjerna anges närmare på vilket sätt pro- portionalitetsprincipen ska komma till uttryck i tillämpningen. Det finns inte några särskilda regler om vem som ska verkställa en kroppsbesiktning. Så länge åtgärden att genomföra en kroppsbesikt- ning genom salivprov inte kräver polisiär våldsanvändning är det inte något som hindrar att den som saknar polismans kompetens tar salivprovet. Detta innebär att även civila utredare hos Polis- myndigheten och har möjlighet att genom- föra ett DNA-prov om den misstänkte går med på detta utan att Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet sätta sig till motvärn. (Se bl.a. Ds 2013:64 och Ekobrottsmyndig- heten, Registertopsning vid .) Polismans befogenheter att använda våld Polisman har enligt 10 § polislagen (1984:387) särskilda befogen- heter att, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. Vidare har polisman samma rätt som var och en att bruka våld i skilda nödsituationer m.m. enligt 24 kap. BrB. I 29 § polislagen finns regler som under särskilda förutsättningar ger annan än polisman rätt att använda samma våld som en polisman. ansvarar för den allmänna åklagarverksamheten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyndig- heten ska bedriva enligt förordningen (2015:744) med instruktion för . Den operativa verksamheten inom utövas i sju geografiska åklagarområden. Åklagarområdena består av landets 32 allmänna kammare, som har ett geografiskt arbetsfält ungefär motsvarande ett län. Myndigheten har också tre internationella åklagarkammare och en nationell åklagaravdelning. Åklagarmyndig- heten har cirka 1 350 anställda varav cirka 900 är åklagare. Inom finns tre utvecklingscentrum. Dessa har i upp- gift att bedriva metod- och rättsutveckling inom olika brotts- områden. Utvecklingscentrum i ansvarar för metod- och rättsutveckling avseende förmögenhetsbrott, inklusive ekobrott, skattebrott och it-brott i den utsträckning ansvaret inte ligger på . Här ingår också brott enligt bidragsbrotts- lagen. I den rapport (ÅM-A 2015/0440) som vi redogör för i avsnitt 10.4.3 framtagen av Utvecklingscentrum i före- slogs att handläggningen av bedrägerier och bidragsbrott med assistansersättning skulle koncentreras till färre kamrar inom Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet respektive åklagarområde och att särskilt utsedda åklagare skulle utses för att handlägga ärendena. har ansvar för de ärendetyper som myndigheten handlägger enligt sin instruktion, för vilka vi redogör i kapitel 4, och verksamheten omfattar hela kedjan från underrättelse- verksamhet till processen i domstol. Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser, civila utredare och administratörer. Civila utredare kan vara inriktade mot analys eller revision. Civilanställda finns också inom kriminalunderrättelseverksamheten. var cirka 560 personer verksamma inom myndigheten. Närmare om fördelningen av ansvar och uppgifter mellan och Den närmare fördelningen av ansvar och uppgifter mellan Åklagar- myndigheten och styrs av framtagna rikt- linjer (ÅMR 2013:2 och EBMR 2013:2). Av instruktionen och riktlinjerna framgår att brott enligt bidragsbrottslagen och bedräge- rier som huvudregel ska handläggas av . När det gäller fördelningen av bedrägerier finns det ytterligare förtydliganden till riktlinjerna (ÅM-A 2014/0950 och EBM-A 2014/0329). Av dessa kan man bl.a. utläsa att ska handlägga bedrägerier som begåtts inom ramen för näringsverk- samhet och som kräver omfattande och kvalificerade bedömningar av räkenskapsinformation. Detta omfattar exempelvis bedrägerier som har begåtts med begagnande av vilseledande bokföring som är svår- utredd. Vid bedrägerier (och även förskingring och trolöshet mot huvudman) krävs vanligen inte sådana kvalificerade bedömningar av räkenskapsinformationen. Att målet kräver en genomgång av räken- skapsinformation i något avseende är inte att jämställa med en kvali- ficerad bedömning av räkenskapsinformation. Ekobrottsmyndig- heten ska vidare handlägga bedrägerier som utgör en kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning eller inter- nationell anknytning eller är av principiell natur eller av stor omfatt- ning. I riktlinjerna anges som exempel på ekonomisk brottslighet som är kvalificerad, brott som bedrivs organiserat eller annars är satta i system, samt brott som kan anses hota de finansiella markna- derna. Att brottsligheten är komplicerad är inte tillräckligt för att den ska anses kvalificerad. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Som exempel på mål som är av stor omfattning som också kan ha nationell utbredning anges bl.a. assistansbedrägerier. Myndigheternas gemensamma syn på fördelningen är att målen bör handläggas av då dessa bedrägerier normalt inte utgör kvali- ficerad ekonomisk brottslighet. Om det förekommer ekonomisk brottslighet i de bolag som används i den brottsliga verksamheten så bör det vara fråga om en blandbrottslighet. En lämplig hand- läggningsmetod för sådan blandbrottslighet är, enligt förtydligan- dena, att åklagarna vid respektive myndighet samverkar men själva handlägger sina delar. Det sista förtydligandet rör fördelningen av mål som just rör ekonomisk brottslighet och annan brottslighet (blandbrottslighet). I riktlinjerna nämns att vid en omfattande härva av assistansbedrägerier med inslag av ekonomisk brottslighet bör målet handläggas vid om tyngdpunkten ligger på bedrägeribrotten. I dessa fall kan handlägga den ekonomiska brottslighet som upptäcks i de bolag som använts i brottsupplägget. I utredningar där det förutom ekonomisk brottslighet även före- kommer misstanke om annan brottslighet, såsom exempelvis för- falskning, bör åklagare vid handlägga målet i dess helhet om tyngdpunkten ligger på utredningen av den ekono- miska brottsligheten. Ett annat exempel som tas upp i samman- hanget är lönegarantibedrägerier. Dessa handläggs enligt förtydligan- det som huvudregel vid eftersom de har ett nära samband med annan konkursrelaterad brottslighet, såsom bok- föringsbrott. Utredningar om bidragsbrott handläggs i huvudsak tillsammans med andra brottsbalksbedrägerier vid särskilda bedrägerisektioner hos . Misstankar om brott enligt bidragsbrottslagen ska anmälas till eller till enligt 6 § bidrags- brottslagen. Som nämns ovan ska så snart det på grund av anmälan eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats förundersökning inledas. Beslut att inleda en förundersökning ska fattas av , Säker- Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet hetspolisen eller åklagaren. Har förundersökningen inletts av Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen och är saken inte av enkel beskaf- fenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska också i annat fall överta ledningen när det är motiverat av särskilda skäl. De brott där saken ska anses vara av enkel beskaffenhet och där förundersökningen i normalfallet ska ledas av är bl.a. förundersökningar om bedrägeri, bedrägligt beteende, urkunds- förfalskning, osant intygande samt brott enligt bidragsbrottslagen. Fördelningen för betänkandets slutförande innebär att även förundersökningar om grovt bidragsbrott som regel leds av (se avsnitt 10.4.3). Utredningar om brottslighet mot välfärdsystemen kan ha mycket olika karaktär beroende på om det handlar om organiserad och syste- matisk ekonomisk brottslighet eller om det handlar om brottslighet där en enskild misstänkt ensam lämnat oriktiga uppgifter t.ex. för att oriktigt erhålla tillfällig föräldrapenning. För att hitta den mest ända- målsenliga ordningen, i syfte att få en så effektiv brottsbekämpning på området som möjligt, behöver en övergripande analys av utred- ningarnas karaktär göras. Detta är viktigt främst för att avgöra vilken kompetens som huvudsakligen behövs i utredningarna. För att undersöka detta har vi eftersökt information om hur vanligt det är att tvångsmedel används i utredningar om bidragsbrott. Enligt uppgift från företrädare hos går det inte att få fram sådana uppgifter utan en genomgång av utred- ningarna, men bedömningen är att tvångsmedel är sällan förekom- mande. En annan intressant fråga i sammanhanget är de misstänktas tidigare brottsbelastning. Brå redovisar att det är betydligt mindre vanligt att personer som lagförs för bidragsbrott har någon tidigare registrerad brottsbelastning, jämfört med personer lagförda för brottsbalksbedrägerier (Brå rapport 2016:9 s. 136). Det kan dock noteras att det skiljer sig åt mellan olika kategorier av bidragsbrott (s. 121 f). Utredningen har gjort en grov förenkling och en översiktlig indelning av de ärenden som kan förekomma vid nu aktuell brotts- Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Ärendena kan avse såväl brottslighet som bedöms enligt bidragsbrottslagen som brott som faller in under 9 kap. BrB men som riktar sig mot välfärdssystemen. Nedanstående kategorisering utgör således exempel på hur det kan se ut i olika typer av utred- ningar.2 Olika typer av utredningar Av utredningens kartläggning framgår att majoriteten av de brott enligt bidragsbrottslagen som anmäls är enklare välfärdsbrott. Dessa utgör en stor del av de ärenden som kommer in till Polismyndig- heten . I en enklare utredning om bidragsbrott kan det handla om en misstänkt som fått ersättning från välfärdsystemen som denne haft andra ersättningar. Som exempel kan nämnas att den misstänkte har haft föräldrapenning och arbetat, eller åtminstone fått lön. Denna typ av utredningar kräver oftast endast några få utredningsåtgärder hos . Det kan handla om ett förhör med den misstänkte och möjligen en komplettering av vissa skriftliga handlingar eller förhör av arbetsgivare. Någon användning av tvångsmedel i större omfattning torde inte vara nöd- vändig. Utredningarna kan därmed sägas vara relativt enkla från utredningsteknisk synpunkt. Inom denna kategori torde det dess- utom vara mindre vanligt med tidigare brottsbelastade eller aktivt kriminella personer. Till denna kategori kan räknas grova bidragsbrott som inte är utred- ningstekniskt svåra. Här skulle man kunna placera de mer planerande och kvalificerade bidragsbrottslingarna. Det kan avse enskilda personer som satt i system att i större omfattning kombinera olika bidrag med följden att de felaktigt utbetalda beloppen kan uppgå till 2 Brå delar upp gärningsmännen i tre kategorier (s. 120 f). Kategoriseringen är till stor del densamma som utredningens uppdelning. För utredningens syfte är det dock hela ärendets karaktär som måste beaktas varför kategoriseringen beskrivs på ett annorlunda sätt här. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Dessa ärenden kan också inkludera flera misstänkta personer och det torde inte vara ovanligt att det förekommer falska handlingar. Inom denna kategori finns ofta de gärningspersoner som av vänner eller familj lärt sig tillvägagångssätten och hur man ut- nyttjar välfärdssystemen (jfr Brå 2016:9, s. 121). I vilken grad brotts- ligheten inom denna kategori är organiserad och systematisk varierar naturligtvis mellan olika utredningar. I dessa utredningar är det vanligare med beslut om tvångsmedel. Utredningen kan vara om- fattande på så sätt att den inkluderar flera misstänkta och att upp- gifter måste inhämtas genom beslut om beslag eller husrannsakan. Hit kan också föras den typ av assistansärenden som är s.k. simulant- fall. Dessa beskrivs som fall där brukaren antingen låtsas ha ett hjälp- behov eller överdriver hjälpbehovet i kontakterna med Försäkrings- kassan. I sådana utredningar kan det krävas spaningsinsatser för att utreda det misstänka brottet. Majoriteten av de brott som anmäls av utbetalande myndigheter avser, som nämnts ovan, enklare brott. Välfärdssystemen är också utsatta för organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet. Sådan brottslighet kan rymmas inom kategorin ovan men kan också ingå i det som vi valt att kategorisera som särskilt kvalificerade utred- ningar. När det gäller denna kategori kan det handla om brottslighet som i huvudsak är riktad mot välfärdsystemen t.ex. genom upplägg som innehåller mer komplicerade bolagskonstruktioner. Ärendena inkluderar flera misstänkta personer och det torde inte vara ovanligt att det förekommer såväl falska handlingar som falska identiteter. Det kan handla om avancerade lönegarantiärenden eller mer avancerade assistansbedrägerier där personer med hjälpbehov och funktions- hinder används som brottsverktyg i andras brottsliga verksamhet. Utredningarna domineras av polisiära inslag, som de bidragsrelaterade frågorna i sig kan vara mycket komplicerade. I denna kategori verkar många personer med tidigare kriminellt för- flutet. Det är inte ovanligt att det i denna typ av utredningar före- kommer hemliga tvångsmedel. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Det är inte heller ovanligt att bidragsbrott förekommer som ett led i en mera allmänt kriminell verksamhet och som inkomstkälla för att kunna begå annan brottslighet. I utredningar av den här typen är det viktigt att såväl faktakun- skap kring det utbetalande regelsystemet tillförs utredningarna som att polismans kompetens vad avser polisiära åtgärder tillvaratas. Till denna typ av ärenden hör ärenden som genom beslut av Operativa rådet prioriterats genom t.ex. användandet av aktionsgrupper eller andra resurser där samverkan mellan ett stort antal myndigheter ofta är nödvändig. Samarbetet mellan , och Nedanstående beskrivning utgår från handläggningen av ett ärende som anmäls av . När det gäller brottsanmälningar som kommer från andra myndigheter följer dessa i huvudsak samma mönster även om vissa avvikelser kan förekomma. En kontrollutredning kan starta genom en impuls från en anonym anmälare eller en underrättelse från en myndighet. Av utredningens kartläggning framgår att av kontrollutredningarna som lett till en brottsanmälan har initierats genom intern impuls. Felaktiga utbetalningar som uppstår på grund av att försäkrings- tagaren oavsiktligt har lämnat oriktiga uppgifter eller inte har med- delat ändrade förhållanden ska hanteras av förmånshandläggare i den ordinarie handläggningsprocessen. I sådana situationer handlar det ofta om att hjälpa försäkringstagaren att göra rätt genom att ge denne nödvändig information. Om den försäkrade inte har meddelat ändrade förhållanden och det finns anledning för förmånshand- läggaren att tro att den försäkrade medvetet har undanhållit infor- mation för att få felaktigt utbetald ersättning blir det ett ärende för kontrollutredningsverksamheten. Syftet med en kontrollutredning uppges vara att systematiskt upptäcka och stoppa bidragsbrottslighet. I arbetet ska Försäkrings- kassan rikta in sina insatser mot utbetalningar där förekomsten av bidragsbrott bedöms vara störst och där de felaktigt utbetalda beloppen bedöms som höga. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet handläggare som har särskild kompetens inom området. arbetade cirka 135 personer på med kontroll- utredning. I 110 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB, finns bestäm- melser om handläggningen av ärenden hos . När det behövs för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av socialförsäkringsbalken får handläggare bl.a. göra förfrågan hos den försäkrades arbetsgivare, läkare, anordnare av personlig assistans eller någon annan som kan antas kunna lämna behövliga uppgifter, samt besöka den försäkrade (14 §). När kontroll- utredningen har lett till beslut om att den försäkrade inte har rätt till ersättning och/eller till beslut om återkrav ska handläggaren göra en bedömning av om brott kan misstänkas. Handläggaren gör då en preliminär bedömning av subjektiva om- ständigheter innan ärendet överlämnas till . Den preliminära bedömningen innebär att man gör en bedömning av de subjektiva omständigheterna i syfte att sålla bort helt klara fall där det inte finns en misstanke om brott. Om handläggaren bedömer att det finns en välgrundad anledning att anta att brott har begåtts upprättas en brottsanmälan (jfr prop. 2006/07:80 s. 90). När det gäller frågan om vad som ska anmälas har Försäkrings- kassan i normalfallet inte någon kontakt med eller åklagare. har en självständig ställning när det gäller vad som ska polisanmälas. I undantagsfall förekommer det dock att har underhandskontakt med och åklagare och att man vid sammanträffanden presenterar sin utredning och redogör för sina misstankar. Så sker enbart i ärenden som är kopplade till den myndighetsgemensamma samverkan mot organiserad brottslighet. kan då få ett bättre underlag för sin bedömning av om det föreligger en brottsmisstanke som bör föranleda en formell anmälan. har tagit fram interna rutiner för vad som ska framgå av innehållet i en anmälan. En brottsanmälan ska bl.a. innehålla den försäkrades aktuella personuppgifter, samtliga kända adresser och telefonnummer. Den ska också innehålla namn och telefonnummer till den handläggare som genomfört kontrollutredningen, personer på som utredaren vid och åklagare kan diskutera försäkringsjuridiska regler med samt namn på andra personer som kan lämna uppgifter av betydelse för brottsutred- Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet I anmälan ska det finnas en beräkning av felaktigt utbetald ersättning och handläggare ska ge en objektiv och saklig beskrivning av det misstänkta brottet, brottstiden och vilket belopp som betalats ut felaktigt och/eller som skulle ha betalats ut felaktigt. Om det är nödvändigt kan en längre beskrivning av det misstänkta brottet göras i en separat bilaga. Handläggaren ska i anmälan redogöra för samtliga omständigheter i ärendet, alltså inte bara det som talar till den för- säkrades nackdel. Även en beskrivning av hur brottet upptäcktes ska bifogas. Detta för att utredare vid och åklagade ska kunna bedöma om det förelegat en konkret fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp. Upprättande av anmälningarna har koncentrerats till ett fåtal med- arbetare inom . Anmälan lämnas därefter in till kontaktcenter (PKC) där den tas upp och eventuella handlingar scannas. För när- varande pågår ett gemensamt utvecklingsarbete mellan Polismyndig- heten och för att ta fram ett utvecklat system för digitala brottsanmälningar där anmälan ska ske via e-post från . När anmälan kommit in till lämnas den till en förundersökningsledare som gör en bedömning av om ärendet ska avskrivas eller om det ska inledas en förundersökning. Om ärendet inte avskrivs tar förundersökningsledaren fram direktiv om hur utredningen ska bedrivas. Därefter läggs ärendet ut på en utredare inom som genomför de utredningsåtgärder som anses nödvändiga. Ska ärendet drivas av en åklagare som förunder- sökningsledare det i stället på en åklagare vid Åklagarmyndig- heten. När har gjort en anmälan om misstänkt brotts- lighet och en förundersökningsledare har beslutat att inleda förunder- sökning, är det uppgift att utföra utredningsåtgär- derna. I de enklaste fallen ligger anmälan till grund för förunder- sökningen och kompletteras med förhör med den misstänkte och kanske en arbetsgivare. Kontakten med kan då inskränkas till en telefonkontakt i samband med att utredaren vid sätter sig in i ärendet. Handläggare från de utbeta- lande myndigheterna deltar mycket sällan vid förhör eller husrann- sakan. Endast i några enstaka fall, t.ex. vid komplicerade assistans- bedrägerier, har tjänstemän från närvarat. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet När ärendet är klart redovisar utredaren vid ärendet till åklagare som ska fatta beslut i åtalsfrågan. Utredningen har med hjälp av de utbetalande myndigheterna gått igenom en stor mängd anmälningar som gjorts . Brottsrubriceringen av anmälda brott varierar men samtliga har samband med felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Den absolut vanligast förekommande brottsrubriceringen är bidragsbrott. Som utredningen tidigare konstaterat går det inte att dra några slutsatser om brottslighetens omfattning utifrån antalet gjorda anmälningar. Antalet brottsanmälningar är i hög grad beroende av myndigheternas riktlinjer och kontrollsystem och speglar snarare de utbetalande myndigheternas och andra aktörers verksamhetsinrikt- ning, ambitionsnivå, effektivitet och observationsförmåga. Den statistik som finns på området är också svårtolkad, inte bara genom mörkertalet, utan också genom att jämförelser i statistiken försvåras av att uppgifter som är tillgängliga bl.a. bygger på olika beräknings- sätt hos myndigheterna. I den del som avser utredningens uppdrag att kartlägga vad som kännetecknar kvalificerad välfärdsbrottslighet var vår utgångspunkt de utbetalande myndigheternas brottsanmäl- ningar, vilket vi utifrån uppdraget att kartlägga vad som kännetecknar brottsligheten ansåg mest ändamålsenligt. Detsamma gällde upp- draget att identifiera de system som är brottsutsatta. När det nu gäller uppdraget att analysera de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra brott utgår vi i stället från den officiella kriminalstatistiken från Brå. Inflödet av polisanmälningar till bedrägerisektionerna ökar anmäldes cirka 14 000 misstankar om brott enligt bidragsbrottslagen. Därutöver anmäls andra brott mot välfärds- systemen vilka regleras i . Det kan handla om urkunds- förfalskningar, osanna intyganden eller brott som inte omfattas av bidragsbrottslagens nuvarande tillämpningsområde och som faller in Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet under bedrägeribestämmelserna i 9 kap. BrB. Som nämnts ovan handläggs utredningar om bidragsbrott tillsammans med andra brottsbalksbedrägerier vid särskilda bedrägerisektioner hos Polis- myndigheten. Sektionerna i , och är centraliserade men i övriga landet utreds brotten ute på lokalpolis- områdena. Enligt statistik kom av de bidragsbrott som anmäldes från kontrollutredningsverksam- het, från arbetslöshetskassorna och från kom- muner och andra anmälare som CSN, Arbetsförmedlingen, Pensions- Antalet anmälda brott ökade jämfört med . De anmälda bidragsbrotten mot ökade med 4 300 brott (). Jämfört med har de anmälda bidragsbrotten för totalt ökat (+4 760 brott).