sou · H4B333 · 2017-01-01 00:00:00 — Dessutom tas i simuleringen lite större hänsyn till vikt än i den slutgiltiga varianten av nytt bonus–malus- system, vilket innebär att skillnaden mellan utredningens två varian- ter av förslaget antagligen är mindre än vad simuleringen säger. Känslighetsanalyser visar att en höjning av koldioxidkomponenten från till skulle innebära en total minskning på i stället för . En sänkning av gränsen för malus till i stället för skulle innebära en minskning på . Slutligen skulle en höj- ning av alla bonusar med inte innebära någon märk- bar effekt. Att nivån inte har någon större effekt kan också bero på att simuleringsmodellen underskattar priseffekten. Om detta stämmer innebär det att skillnaden mellan nuvarande system och utred- ningens två varianter av förslag till nytt bonus–malus-system också underskattas eftersom vi föreslår ökade bonusar. Förutom effekten på nybilsförsäljningen, som har redovisats ovan, diskuterar vi här fem ytterligare konsekvenser för konsumenter: 1. Nivån på fordonsskatten, 2. Andrahandsmarknaden, 3. Trafik- säkerhet, 4. Förmånsbilar och 5. Den omedelbara effekten av ett nytt bonus–malus-system är en förändring av fordonsskatten. Om vi till att börja med utgår från att konsumenterna inte förändrar valet av bil, kan vi beräkna den genomsnittliga fordonsskatten för olika fordon utifrån drivmedel med hjälp av hur nyregistreringarna fördelades . Dessa beräkningar presenteras i tabell 11.3. med förhöjd malus skulle den genomsnittliga for- donsskatten med varianten utan viktdifferentiering vara högre än för bensindrivna personbilar, högre för dieseldrivna personbilar, högre för etanol- och gas- drivna personbilar, samt högre för lätta lastbilar. skulle den genomsnittliga fordonsskatten för varianten utan viktdifferentiering vara högre än för bensindrivna personbilar, högre för dieseldrivna personbilar, högre för etanol- och gasdrivna person- bilar, högre för el- och hybriddrivna personbilar och lägre för lätta lastbilar. För en genomsnittlig personbil 4Data från Transportstyrelsen för nyregisteringar . Beräknat på fordon upp till . 5Inkluderar femårig skattebefrielse. Annuitetsberäkning med diskonteringsränta och en fordonslivslängd . blir fordonsskatten 2,8 gånger högre med förhöjd malus än under resten av fordonets livslängd. För det viktdifferentierade bonus–malus-systemet skulle fordons- skatten , jämfört med ett bonus–malus- system utan viktdifferentiering, vara högre för bensin- drivna personbilar, lägre för dieseldrivna personbilar och lägre för lätta lastbilar. Skattelättnaden på grund av fordonets tjänstevikt slår alltså igenom främst för diesel- drivna fordon (av de lätta lastbilarna drivs med diesel). För en genomsnittlig personbil blir fordonsskatten 2,7 gånger högre med förhöjd malus än under resten av for- donets livslängd. Malusen kommer att påverka valet av bil i riktning mot bilar med lägre koldioxidutsläpp. Det innebär att den genomsnittliga for- donsskatten kommer att bli lägre än den som redovisas i tabell 11.3. Resultaten från simuleringsstudien visar en minskning av de genom- snittliga utsläppen på för varianten utan vikt- differentiering och för varianten med viktdifferentiering. Simuleringsstudien visar också att om inte bonus–malus-systemet förändras kommer de genomsnittliga utsläppen att minska med på fem år.6 Om vi utgår från dessa minskningar för samt- liga fordonstyper och drivmedel, ökningen av fordonsflottan, samt hur försäljningen av bilar med olika drivmedel bedöms förändras blir den genomsnittliga fordonsskatten enligt siffrorna i tabell 11.4 nedan. 6 Vi har utgått från fördelningen av fordonen över utsläpp av koldioxid och sedan minskat alla fordonstyper med samma gram. Exempelvis är det lika många fordon som släpper ut som släpper ut givet ingen ny bonus–malus, med det ej viktdifferentierade systemet och med det vikt- differentierade systemet. Den genomsnittliga fordonsskatten kommer att minska över tiden eftersom koldioxidutsläpp per kilometer minskar över tiden för nya fordon. För bensindrivna personbilar kommer den genomsnitt- liga fordonsskatten per bil minska till från under den förhöjda malusdelen (för varianten utan viktdifferentie- ring). Med andra ord blir det en minskning med per bil . För dieseldrivna personbilar blir minskningen 2 000 kro- nor per bil. För lätta lastbilar minskar skatten med . För perioden efter den förhöjda malusen kommer minskningen bli för bensindrivna personbilar, för diesel- drivna personbilar och för lätta lastbilar på grund av att koldioxidutsläppen per nyregistrerad bil minskar över tiden. Den viktdifferentierade varianten av nytt bonus–malus-system väntas leda till en något mindre minskning av det genomsnittliga koldioxidutsläppet och därmed något mindre minskningar av den genomsnittliga fordonsskatten. Fordonsskatterna kommer dock fortsatt bli lägre jämfört med varianten av bonus–malus-system utan viktdifferentiering. Som vi redan har diskuterat finns det skäl att anta att de genom- snittliga koldioxidutsläppen blir ännu lägre, vilket skulle innebära att den genomsnittliga fordonsskatten skulle bli ännu lägre än vad som anges ovan i tabell 11.4. En minskning av ett gram koldi- oxidutsläpp per kilometer resulterar dock i en minskning av fordons- skatten på , för de fordon som släpper ut koldioxid per kilometer. Slutligen presenteras i tabell 11.5 fordonsskatter för ett antal olika personbilar som finns till försäljning år 2016.7 7 Samtliga uppgifter kommer från Bilsvar, år 1–3 år 1–3 år 1–3 år 1–3 En annan marknad som kan påverkas av en förändring av bonus och malus är andrahandsmarknaden. För det första finns en direkt effekt av att fordonsskatten ändras för fordon som inte omfattas av det nya bonus–malus-systemet i och med att malus tas ut vid koldioxidutsläpp per kilometer i stället för vid koldioxid per kilometer. Detta kan leda till ett lägre andrahandsvärde för redan registrerade fordon. För det andra kan en förändrad struktur av fordonsskatten på- verka den framtida andrahandsmarknaden. Fordon som har en för- höjd fordonsskatt kan bli relativt sett attraktiva när fordonsskatten blir lägre. Det bör dock påpekas att fordonsskatten inte blir lägre jämfört med dagens system. Någon skillnad jämfört med kan därför inte ses som trolig. Däremot blir dessa fordon mer attraktiva än nya fordon som belastas med förhöjd malus. Detta skulle då leda till en ökad efterfrågan på for- don som är , på bekostnad av fordon som är helt nya eller gamla. Som vi diskuterar längre fram i det här kapitlet leder det troligen även till en ökad import av den här typen av fordon. Effekten på trafiksäkerhet är svårbedömd och komplex. Allt annat lika, leder en ökad beskattning av koldioxidutsläpp till incitament för konsumenten att välja en mindre och lättare bil eftersom koldi- oxidutsläppen, och därmed fordonsskatten, är lägre för dessa for- don. Inom varje intervall av koldioxidutsläpp finns det ett utbud av bilar med olika trafiksäkerhetsegenskaper. En ökning av mindre bilar är i linje med att fler hushåll skaffar en andra bil.1 Den totala effekten på trafiksäkerheten av fler små bilar är inte självklar. Tyngre bilar är mer säkra för passagerarna, även om skillna- derna mellan små och stora bilar blir allt mindre. Dessutom är det oftast de tyngre och större bilarna som först och främst utrustas med de nya säkerhetslösningarna. utgör mindre bilar en 1 Trafikanalys, Peak car i sikte? Statistik och analys över personbilsflotta och dess användning, 2015, PM 2015:14. mindre fara för andra trafikanter. De tekniska säkerhetslösningarna kan även innebära att bilens vikt ökar. Om de små bilarna ersätter större och tyngre bilar är därför effekten på trafiksäkerheten oklar. Om ökningen av små bilar till stor del sker i form av att hushållen köper en andra bil är det dock inte troligt att det är en sådan substi- tution från större bilar som vi kommer att se. Eftersom en viktdifferentiering av malusen leder till en relativt sett lägre ökning av skatten för tyngre fordon, kommer en sådan utformning innebära en högre genomsnittsvikt på nybilsförsälj- ningen. Som vi har redovisat ovan anser vi inte att det är möjligt att säga vilken konsekvens detta har för trafiksäkerheten. Både bonus och malus riktar sig till ägaren av fordonet. Det inne- bär att exempelvis en höjning av fordonsskatten ökar kostnaden för företag som äger tjänstebilar eller företags leasingkostnader för for- donen. Förmånens storlek värderas enligt en schablon som ska motsvara samtliga kostnader för bilen utom drivmedlet. Värdet av bilförmånen beräknas som en andel av fordonets pris enligt Skatte- verkets nybilsprislista. En förändrad fordonsskatt påverkar dock inte schablonberäkningen. För att en ökad fordonsskatt eller en ökad bonus ska påverka valet av fordon måste antagligen företaget påverka förmånstagarens val av bil. Som diskuteras bland annat i en underlagsrapport till Utredningen om en fossilfri fordonsflotta går utvecklingen på marknaden mot mindre personliga val och mer styrda alternativ för att sänka kostnaderna för företagen.2 Utred- ningen bedömer därför att även förmånsbilar kommer att påverkas av den förändrade beskattningen och bonusen. En erfarenhet från införandet av ett bonus–malus-system i var att bilköpare sköt upp sina nybilsköp i väntan på det nya syste- met. Det skulle kunna ske även i . Vi kan se två effekter på nybilsförsäljningen. Köpare av bonusbilar med inga eller låga ut- 2 Ynnor, Beskattning av förmånsbilar, 2012, Underlag till utredningen om fossilfri fordons- flotta i (N 2012:05), reviderad version. släpp av koldioxid kan avvakta köpet i väntan på att den högre bonusen börjar gälla. Köpare av malusbilar kan snabba på inköpet för att komma undan den förhöjda malusen som införs i och med att det nya bonus–malus-systemet träder i kraft. Båda effekterna är dock negativa när det gäller utsläpp av koldioxid eftersom det köps färre fordon med låga koldioxidutsläpp. Det är svårt att bedöma hur stora dessa effekter är. En ytterligare effekt kan inträffa på grund av att den femåriga skattebefrielsen tas bort, vilket kan på- skynda inköp av miljöbilar. För att undvika större negativa effekter bör det inte gå från att ett nytt system föreslås till att det börjar gälla. 11.4.5Konsekvenser för producenter av bilar, återförsäljare och andra aktörer Förändringen av bonus och malus syftar till att påverka köparnas val av fordon. Som vi har redogjort för i avsnitt 11.4.2 bedömer utredningen att ett skärpt bonus–malus-system för nya lätta fordon kommer att påverka vilka fordon som köps. Dels kommer fordon med relativt sett lägre koldioxidutsläpp att efterfrågas mer, dels kommer fordon med utsläpp under gränsen för bonus att efter- frågas mer. Det innebär att tillverkare och återförsäljare av fordon som har relativt sett låga utsläpp kommer att möta en ökad efter- frågan. Andra tillverkare kommer att möta en minskad efterfrågan. Antalet nya bilar som säljs kan också komma att påverkas. En fortsättning och höjning av bonusnivåer kan leda till en ökad efter- frågan på bilar. Det var bland annat en av de större effekterna av att ett bonus–malus-system infördes i . I vilken utsträckning detta blir fallet om utredningens förslag realiseras är svårt att säga. Den simuleringsmodell som utredningen har använt pekar på en relativ liten effekt totalt sett. Som vi har diskuterat tror vi dock att modellen underskattar den effekten. Nybilsförsäljningen skulle även kunna bli lägre på grund av den effekt som vi diskuterade ovan att fordon som är blir mer attraktiva jämfört med nuvarande system. Slutligen är det möjligt att längden på leasingkontrakten blir längre och att förmånsbilar innehas än vad som är fallet . Detta eftersom fordonen får en lägre malus . Relaterat till ovanstående är importen av bilar. Om efterfrågan på lätta fordon som är ökar, ökar incitamen- ten till import av den typen av fordon eftersom priset har ökat. Redan första året systemet är i gång finns det incitament att impor- tera en gammal bil. Detta är helt klart ett potentiellt problem. Vi har tidigare sett liknande effekter vid förändringar av fordons- relaterade skatter, till exempel vid övergången från kilometerskatt till en fordonsskatt för dieseldrivna bilar . Enligt är det inte möjligt att behandla importerade begagnade fordon på ett annorlunda sätt än vad som sker för fordon som finns på den svenska marknaden. 11.5Konsekvenser för fordonens utsläpp Den totala effekten på miljön beror på hur många bilar som säljs, hur mycket dessa körs och hur stora genomsnittliga koldioxid- utsläpp dessa bilar har. En ytterligare effekt är förändring av ut- släppen från fordonstillverkningen. Enligt simuleringsstudien kommer, som har redovisats i av- snitt 11.4, bilförsäljningen att öka med ungefär en procent . Detta beror dock nästan uteslutande på befolkningsökning och ekonomisk tillväxt och alltså inte på bonus–malus-systemets styr- effekt. Av den anledningen bedömer vi att det inte kommer att bli någon effekt på utsläppen vid tillverkning av bilar på grund av bonus–malus-systemet. Enligt simuleringsstudien kommer, i varianten utan viktdiffe- rentiering, koldioxidutsläppen per bil att minska med mer jämfört med det nuvarande koldi- oxidbaserade fordonsskattesystemet. I varianten med viktdifferentie- ring är minskningen mer . Vad gäller bonus–malus-systemets påverkan på fordons kör- sträckor har utredningen inte bedömt denna. I figur 11.6 visas hur den totala bilparken utvecklas enligt simule- ringsmodellen –2030, uppdelad på drivmedels- typ. Här används ett långt tidsperspektiv som innebär en högre osäkerhet, men som ändå kan vara belysande. Det totala antalet bilar väntas öka , vilket är en följd av den under- Andelen bensindrivna bilar beräk- nas minska fram till den senare delen av perioden, för att sedan öka något. Detta beror på att dieselandelen bland nya bilar är betydligt högre än i bilparken som genomsnitt. Att bensinandelen ökar på slutet beror på att bensinbilarna i modellen antas ha en snabbare effektiviseringstakt än dieselbilarna. Övriga fordon ökar knappt synbart , och minskar sakta därefter (förutsättning- arna antas desamma som ). Det som i figuren kallas A är givet nuvarande fordonsbeskattning och supermiljöbilspremier. Det som kallas B1 är givet alternativet av bonus–malus-system utan viktdifferentiering. Effekten av alternativ B1 (utan viktdifferentiering) är förhållande- vis marginell sett till hela bilparken jämfört med nuvarande system. Effekten på de totala koldioxidutsläppen är därför också marginell. Resultatet av simuleringen är att utsläppen uppskattas vara ungefär en procent lägre med ett nytt bonus–malus-system jämfört med nuvarande system. Uppskattningarna efter 2021 ska ses som mycket osäkra och är inget som utredningen kommenterar vidare. En ändrad fordonsbeskattning i kan få effekter på andra marknader genom spridning och läckage. Spridningseffekter upp- står om bonus–malus-systemet leder till att tillverkare kommer att erbjuda fordon med ännu lägre utsläpp inte bara på den svenska marknaden utan även på den europeiska marknaden eller på världs- marknaden. Vi har svårt att tänka oss några större sådana effekter, eftersom den svenska marknaden för de flesta tillverkare är mycket liten. Undantaget är där man kan tänka sig att det blir en styrningseffekt, men är å andra sidan en liten producent i resten av världen och därför blir spridningseffekten antagligen liten.3 Läckageeffekter uppstår om bonus–malus-systemet leder till att fordonstillverkarna genom att sälja fordon med lägre utsläpp i , kan sälja fordon med högre utsläpp i övriga EU och ändå uppfylla EU:s krav på högst genomsnittliga koldioxidutsläpp på koldioxid per kilometer. Storleken av spridning och läckage beror också på den tekniska förändringen. Är den hög kan den leda till större spridning och är den låg kan den leda till mindre läckage.4 I och politik fram- förs EU-regleringen på genomsnittliga utsläpp från nybilsförsälj- ningen som ett huvudargument mot ett bonus–malus-system.5 I rapporten argumenteras det för att en sådan reglering endast leder till en omfördelning av nybilsförsäljningen inom EU. För det första delar utredningen åsikten att frågan om effekten av ett styrmedel blir mycket mer komplicerad när det finns flera andra styrmedel och/eller regleringar. För det andra finns det en risk för läckage i den meningen att försäljningen omfördelas inom EU. Notera att om läckaget är fullständigt är det ett argument för en fordonsskatt utan någon som helst differentiering baserad på koldioxidutsläpp. Dock skulle då målet om koldioxid per kilometer i EU inte nås i . Det är även ett argument för 3Volvo har av personbilsmarknaden i , men av marknaden i övriga . andel av personbilsmarknaden i EU och EFTA är . 4Bunch, D. S. med flera, Potential design, implementation, and benefits of a feebate program for new passenger vehicles in , 2010, , , Research Division, 2010. 5Konjunkturinstitutet, Miljöekonomi och politik 2015. allmänt lägre nivåer på styrmedel som på något sätt påverkar valet av ny bil. Det finns ändå några faktorer som talar för användningen av kompletterande styrmedel. För det första är det inte troligt att ett hundraprocentigt läckage sker. Konkurrensen på marknaden är så stor att företagen inte kan styra sitt utbud fullständigt. Dessutom sker produktion och försäljning av fordon i relativt långa plane- ringscykler, vilket gör att kortsiktiga omplaneringar av fordons- försäljningen mellan länder är svåra att göra. För det andra har den svenska miljöpolitiken ett annat och mer ambitiöst mål än EU- regleringen. För det tredje kvarstår fortfarande skälen kring att stödja ny teknik och inte minst nå en större volym av el- och hybrid- fordon. För det fjärde kommer även andra länder att skärpa sina skatter och regleringar kring fordonsutsläpp. Hur starka dessa skäl är, är delvis en empirisk och delvis en politisk fråga. En miljöbil definieras i 2 kap. 11 a § vägtrafikskattelagen (2006:227) utifrån vilka fordon som anses ha så pass bra miljöegen- skaper att dessa ska ge rätt till befrielse från fordonsskatt från det att fordonet blir skattepliktigt . Den femåriga skattebefrielsen beror på fordonets koldi- oxidutsläpp i förhållande till dess tjänstevikt. Ju högre tjänstevikt, desto högre tillåtet utsläpp av koldioxid. För bensin- och diesel- drivna bilar beräknas gränsen som en grundkomponent på utsläpp av koldioxid per kilometer som adderas till skillnaden mellan tjänstevikten och 1 372 multiplicerad med 0,0457. För bilar som kan drivas med alternativa drivmedel är i stället grundkompo- nenten utsläpp av koldioxid per kilometer. För batteri- fordon och laddhybrider uppställs även vissa energieffektivitetskrav för att få skattebefrielse. Förslaget till nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon inne- bär att den femåriga skattebefrielsen tas bort (se avsnitt 8.3). Där- med försvinner även den definition av miljöbil som har använts tidigare. Det får konsekvenser för tillämpningen av förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor. Förordningen ställer upp bland annat miljökrav för myndigheters inköp, leasing samt användning av bilar samt för vissa upphandlade vägtransporter och syftar till att öka andelen miljöanpassade och trafiksäkra bilar. I förordningen hänvisas till att med miljöbil avses en personbil som uppfyller kraven för befrielse från fordonsskatt enligt 2 kap. 11 a § vägtrafikskattelagen. Genom att den nämnda paragrafen upphävs kommer regeringen att behöva ta fram en ny definition av vad som avses med miljöbil i förord- ningen vid bland annat myndigheters köp av personbilar. På så sätt kommer sannolikt en ny miljöbilsdefinition att växa fram. Utredningens förslag till ett nytt bonus–malus-system har knappast någon större effekt på skrotningen av äldre fordon. Däremot för- väntas den höjda fordonsskatten för fordon som beskattas i det viktbaserade systemet ha en positiv effekt på skrotning av äldre fordon. Som har redogjorts för i kapitel 8 finns det inte några starka skäl till att behålla miljötillägget för dieseldrivna lätta fordon i fortsätt- ningen. I och med Euro 6 är skillnaden i utsläpp av kväveoxid mellan bensin- och dieseldrivna fordon mycket mindre . Även utsläppskraven för partiklar är desamma för bensin och diesel. Det innebär att valet mellan bensin och diesel inte innebär någon direkt skillnad när det gäller utsläpp av partiklar och kväveoxider. Det bör kanske betonas att vi då utgår från att de certifierade vär- dena är en korrekt beskrivning av de faktiska utsläppen, vilket inte alltid behöver vara fallet. Problemet med att mäta utsläpp blir dock mindre i och med introduktionen av nya körcykler och nytt test vid typgodkännande. Den totala effekten på andra utsläpp kommer därför att vara i linje med effekten på koldioxid. Effekten på andra utsläpp än koldi- oxid kommer även bero på om det nya bonus–malus-systemet på- verkar den totala försäljningen av fordon. Som vi har diskuterat tidigare är den effekten svår att uppskatta. Det är också viktigt att notera att det i ett längre perspektiv är relevant att diskutera utsläpp av både koldioxid och andra utsläpp från elproduktion. är effekterna relativt små, men i ett läge där en betydligt större del av fordonsflottan är elektrifierad blir frågan om elproduktion på marginalen relevant. En ökad andel eldrivna fordon kan förväntas minska buller- nivåerna i stadsbebyggelse. 11.6Konsekvenser för den offentliga sektorn Den främsta statsfinansiella konsekvensen av bonus–malus-systemet för nya lätta fordon är förändringen av fordonsskatteinkomsten och bonusutbetalningarna för nybilsregistrering. Till detta tillkommer de förändringar som föreslås för fordonsskatten för nuvarande for- donsflotta. Beräkningarna i avsnittet är utförda som bruttoberäk- ningar vad avser skatteinkomster. Med andra ord har inte avdrag som företag kan göra för sin fordonspark räknats bort.6 Effekten på skatteinkomsterna från fordonsskatten beräknas dels baserat på nyregistreringarna , dels på en prognos för ny- bilsförsäljningen gjord med hjälp av resultaten från simu- leringsstudien. Vad gäller nyregistrerade fordon finns det fyra förändringar jämfört med dagens system. För det första höjs fordonsskatten . För det andra sänks gränsen för koldioxid- beskattning från . För det tredje tas den femåriga skattebefrielsen bort och för det fjärde tas miljötillägget för diesel- 6 Enligt data som utredningen fått från BIL för nyregistreringar 2015 är av personbilarna registrerade på juridiska personer och registre- rade på fysiska personer. Den genomsnittliga bolagsskatten är . För att få fram nettoeffekten borde skatteinkomsterna för personbilar därmed minskas med 0,6 × 0,22 = 13 pro- cent. För lätta lastbilar kan samtliga antas vara ägda av juridiska personer, vilket betyder att skatteinkomsterna för dem borde minskas för att få fram nettoeffekten. En förändrad försäljning över tiden och förändrade priser påverkar även inkomsterna från mervärdesskatten för bilar sålda till privatpersoner. Mervärdesskatteförändringen har dock inte räknats in i förändrade skatteinkomster. drivna lätta fordon bort. I tabell 11.6 visas de skattemässiga konse- kvenserna för personbilar i de två alternativen av förslag på nytt bonus–malus-system uppdelat på respektive förändring. Det är den förhöjda malusen som står för nästan hela den skattemässiga konse- kvensen. I tabell 11.7 ovan visas de totala skatteinkomsterna för systemet är igång, dels givet nyregistreringar 2015, dels givet en simulerad nybilsförsäljning . Av tabellen framgår att båda varianterna av förslaget på nytt bonus–malus-system inne- bär en relativt stor ökning av skatteinkomsterna när det gäller ny- registrerade fordon. Givet oförändrade nyregistreringar ger det, för den viktdifferentierade varianten, en inkomstökning för personbilar och lätta lastbilar , eller systemet är i gång. För den viktdifferentierade varianten är inkomstökningen 1,1 miljarder kro- nor första året.