sou · H5B321d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Begreppet särskilda boendeformer är inte närmare preciserat i lag, men i förarbetena19 som låg till grund för lagändring med infö- rande av samlingsbegreppet angavs att begreppet omfattar ålder- domshem och andra samt gruppboenden och sjukhem. Även platser för korttidsboende omfattas av begreppet särskilda boendeformer.20 I ett senare förarbete konstateras att det har blivit många olika former av särskilt boende för äldre och att beteckning för boendena varierar mellan olika kommuner.21 Några beteckningar som an- vänds i olika kommuner är vård- och omsorgsboende, vårdbostä- der, demensboende, servicelägenheter, , omsorgsboende och vårdhem. I detta betänkande används benämningarna särskilt boende eller särskild boendeform i stället för samlingsbegreppet särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre män- niskor, som anges i 5 kap. 5 § SoL. 16Proposition 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen, s. 88 f. och 121. 17Proposition 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen, s. 88 f. och 121. 18Proposition 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen, s. 89. 19Proposition 1987/88: 176 Äldreomsorgen inför 90-talet s. 62–70 och Proposition 1990/91:14 Ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m. s. 38–46 och s. 146–147. 20Proposition 2005/06:115 Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre s. 79–80. 21Proposition 2011/12:147 Rätten att få åldras tillsammans – en fråga om skälighet, värdighet och välbefinnande i äldreomsorgen, s. 13. Boende för äldre personer Utgångspunkten i förarbetena är att bostaden i en särskild bo- endeform ska vara utformad och utrustad så att den äldre personen kan fortsätta leva ett så självständigt liv som möjligt.22 Vidare ska ett särskilt boende kännetecknas av krav på att de tjänster som den äldre personen behöver ”skall kunna ges under alla tider samt krav på att det ska finnas tillgång till personal som dels kan bedöma när social och medicinsk vård krävs, dels svara för att sådan ges.”23 I de särskilda boendeformerna har kommunen ansvar för hälso- och sjukvård upp till och med sjuksköterskenivå enligt 18 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL24. Kommunens ansvar omfattar även habilitering, rehabilitering och hjälpmedel. God vård och om- sorg ska enligt socialtjänstlagen genomföras med beaktande av en- skildas behov av självbestämmande, integritet, trygghet och kvalitet. Genom en ny bestämmelse i 2 kap. 3 § socialtjänstförordningen (2001:937), SoF, tydliggörs att det i ett särskilt boende ska finnas tillgång till personal, som dygnet runt utan dröjsmål kan uppmärk- samma om en boende behöver stöd och hjälp. Den boende ska ges det stöd och den hjälp som behövs till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa. Tillgången till personal ska bestämmas utifrån de boendes aktuella behov. I förordningsmotivet till den nya be- stämmelsen framhålls socialnämndens möjligheter att ordna bo- ende på olika sätt enligt följande: Kravet på tillgång till personal villkoras med andra ord utifrån den en- skildes förutsättningar samt behov av stöd och hjälp. kan t.ex. fortsatt placera äldre i s.k. servicelägenheter med trygghets- larm. Vidare förtydligas att de äldre som placeras i exempelvis s.k. de- mensboenden och behöver dygnet runt vård ska tillförsäkras detta. Finns behov av på boendet närvarande personal ska sådan finnas. Enligt 4 kap. 1 c § SoL ska det, för den som beviljas bistånd i form av särskilt boende för äldre personer, ingå i en skälig levnadsnivå att kunna sammanbo med make, maka eller sambo, den s.k. parbo- garantin. Detta gäller oavsett om maken, makan eller sambon har behov av boende i särskild boendeform eller inte. 22Proposition 2005/06:115 Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre s. 75. 23Proposition 2005/06:115 Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre s. 75. 24Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen Ny hälso- och sjukvårdslag (prop. 2016/17:43). De paragrafer som hänvisas till i detta kapitel finns, med annan numrering men med samma ordalydelse, i den nya hälso- och sjukvårdslagen. Boende för äldre personer Det kan också tilläggas att det finns äldre personer som bor i bostad med särskild service enligt 5 kap. 7 § tredje stycket SoL samt i bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna, som regleras i 9 § punkten 9 i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Rättspraxis beträffande rätt till särskilt boende för äldre I en prejudicerande dom från Högsta Förvaltningsdomstolen25 klargörs att rätten till särskilt boende kan bero på såväl fysiska omvårdnadsbehovet som sociala och psykologiska faktorer samt att även känsla av otrygghet och social isolering kan beaktas. Målet gäller en 90-årig kvinna som ansökte om bostad i särskilt boende. Kvinnan, som bodde ensam i en lägenhet hade problem med bland annat hjärtsvikt och yrsel och kände sig otrygg i den egna bosta- den. Hon kände sig även socialt isolerad och önskade att få komma till ett särskilt boende. Kvinnan fick hjälp av för att bland annat klara mathållning, påklädning och bäddning, men klarade den personliga hygienen själv. Hon hade också be- viljats ett trygghetslarm. Av utredningen framgick vidare att kvinnan på grund av sitt hälsotillstånd oftast var hänvisad till att vistas ensam i lägenhet. konstaterar i målet att förarbe- tena till socialtjänstlagen synes mena att man i första hand bör be- akta det fysiska omvårdnadsbehovet, men domstolen anser inte att förarbetena hindrar att faktorer, som sociala och psykologiska, beaktas. Vidare framhåller domstolen bestämmelsen i 5 kap. 4 § SoL som markerar socialnämndens ansvar för att stödja äldre män- niskor som är ensamma och isolerade. Domstolen uttryckte också följande: ”Om hälsan sviktar och/eller om de yttre förhållandena förändras på ett avgörande sätt är det inte lika självklart för alla att vilja bo kvar i den egna bostaden även om hemtjänstinsatser er- bjuds. Tilltagande fysisk svaghet kan leda till en känsla av otrygghet och till social isolering. Även sådana aspekter måste beaktas vid en helhetsbedömning av frågan om den enskilde alltjämt är tillför- säkrad en skälig levnadnivå i kvarboende i den egna bostaden. 25 RÅ 2007 ref.86. Boende för äldre personer samma gäller hänsynen till den enskildes egen uppfattning, oavsett att den enskilde inte har någon obegränsad frihet att välja sociala tjänster.” I domen ges kvinnan rätt till särskilt boende på grund av yrsel- och svimningsanfall i kombination med hennes känsla av otrygghet samt höga ålder som talade för att hennes hälsoproblem och hjälp- behov snarare skulle komma att öka än minska. Urval av kammarrättsavgöranden angående rätt till särskilt boende för äldre Av följande urval av kammarrättsavgörande i lik- nande mål framgår att domstolarna beaktar olika slags behov, men att prövningen av det sammantagna behovet ändå kan leda till att behoven anses kunna tillgodoses genom stöd och hjälp i det egna hemmet, så att rätt till särskilt boende inte anses föreligga. Urval av kammarrättsavgörande där rätt till särskilt boende för äldre har ansetts föreligga I ett avgörande av Kammarrätten i , , mål nr 4959-16, ansågs en 83-årig kvinna ha rätt till bistånd i form av särskilt boende. Kammarrätten menar i domen att kvinnans psy- kiska ohälsa och otrygghetskänslor måste beaktas, vilket innebär att hennes omsorgsbehov är sådant att hon behöver bistånd i form av särskilt boende för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Kvinnan hade flera sjukdomsbesvär som kronisk smärta, yrsel, dålig balans, ångestproblematik och depression. Hon klarade delar av sin personliga omvårdnad och vardagssysslor, men det var utrett att besvären medförde begränsningar. Oro och stress hindrade henne från att delta i dagverksamhet och andra sociala aktiviteter. Nämnden ansåg att behovet av trygghet bättre kunde tillgodoses genom insatser i hemmet, men kammarrätten tog hänsyn till kvin- nans egen uppfattning och ifrågasatte inte att hon kände sig orolig och isolerad i bostaden och att det påverkade hennes livssituation. I en dom från Kammarrätten i , , mål nr 1202-16, bedömdes en 85-årig kvinnas behov med anledning av fysiska besvär kunna tillgodoses genom hemtjänst, men på grund Boende för äldre personer av mångårig ångestproblematik som hade lett till dålig psykisk hälsa och social isolering, så ansågs hon ha rätt till särskilt boende. Urval av kammarrättsavgöranden där rätt till särskilt boende för äldre inte har ansetts föreligga I ett mål från Kammarrätten i , , mål nr 757- 16 gällde prövningen en 81-årig kvinna vars hälsotillstånd medförde ett fysiskt omvårdnadsbehov. Kommunen menade att detta behov kunde tillgodoses i hemmet genom hemtjänstinsatser. Kvinnan framförde emellertid också att hon har ett behov av att känna sig trygg och att hon längtar till det sociala, då hon har svårt att ta sig ut på grund av trapporna i fastigheten. Hon ansåg att hennes sociala behov inte kunde tillgodoses av . Kvinnan hade beviljats insatser i form av bl.a. daglig tillsyn och trygghetslarm i sitt boende. Hon hade även erbjudits utökad hemtjänst för att få sitt behov av social samvaro tillgodosett, men hade avböjt detta. Vidare hade hon informerats om möjligheten till seniorboende. Hon fick hjälp med att träna på att gå i trappor och funge- rade även träning på egen hand bra och hon kunde ta sig upp och ner för trapporna med en vilostol. Kammarrätten fann vid en sammantagen bedömning – även med beaktande av hennes ålder – att hennes behov av social samvaro och trygghet kunde tillgodoses genom utnyttjande av redan beviljade och erbjudna insatser. Hon ansågs därför inte ha rätt till särskilt boende. I ett avgörande från Kammarrätten i , , mål nr 2251-16 hade en 87-årig man ansökt om vård- och omsorgs- boende. Ansökan avslogs av kommunen, mot bakgrund av att hans behov kunde tillgodoses genom dagliga insatser från och trygghetslarm. Mannen hade lungsjukdom och nedsatt balans- förmåga och var inneboende hos en dotter. En läkare hade bedömt att han behövde plats på vårdhem för att få tillsyn dygnet runt. Förvaltningsrätten biföll överklagandet på grund av mannens ålder, sjukdomsbesvär och känsla av otrygghet och hänvisade till avgörande RÅ 2007 ref. 86. Kammarrätten ansåg dock att mannen var tillförsäkrad skälig levnadsnivå i det egna boendet och med erbjudna insatser. Att han hade tackat nej till insatser med hänvisning till dottern (som arbe- Boende för äldre personer tade mycket, var lättväckt och blev störd av ) utgjorde inte skäl att i stället bevilja stöd i form av särskilt boende. I ett avgörande från Kammarrätten i , , mål nr 3888-16, var det en 92-årig kvinna som hade haft en stroke och tidigare även hade haft en hjärtinfarkt som an- sökte om vård- och omsorgsboende. Kvinna hade nedsatt balans och svårt att andas. Vidare var hon trött och hade värk i kroppen. Hon hade ramlat på grund av lågt blodtryck och hade balans- problem, men klarade lättare inköp på egen hand och hade kontakt med andra i huvudsak på telefon. Kommunen avslog ansökan om vård- och omsorgsboende på grund av att kvinnan inte ansågs ha så omfattande behov. Kvinnan överklagade och anförde bland annat att hon var olycklig, ensam och gammal. Hon tyckte det var job- bigt att vara ensam och det gjorde henne ledsen. Hon tyckte inte att trygghetslarm räckte, eftersom det tar tid med ambulans och på vård- och omsorgsboende blir hon lugnare för det finns sjuk- sköterskor och läkare i närheten. I målet framgick även att kvinnan var yr och var orolig att ramla. Förvaltningsrätten ansåg att kvinnan hade rätt till boende och biföll överklagandet. Kommunen som överklagade domen uppgav i kammarrätten bland annat att kvinnan skötte sin personliga omvårdnad till stor del själv och att hennes behov av vissa serviceinsatser och matlagning tillgodosågs genom hemtjänstinsatser Kommunen menade också att hemtjänst i kom- bination med trygghetslarm kunde tillgodose behov av trygghet. Kammarrätten biföll kommunens överklagande. I ytterligare ett avgörande från Kammarrätten i , , mål nr 1981-16, så var det en 95-årig man som ansökte om vård- och omsorgsboende. Kommunen ansåg inte att han hade sådana behov av omvårdnad som inte kunde tillgodoses i hemmet, utan menade att han i stället för boende kunde ansöka om utökade insatser såsom stöd med personlig omvårdnad och mathållning och dagverksamhet. Alternativt kunde behoven tillgodoses genom bostad i , vilket han hade erbjudits. Mannen tyckte att det var svårt att släppa in hemtjänst, han hade ramlat och kände sig svag och yr. Han framhöll att han skulle må bättre av att träffa andra människor. Förvaltningsrätten, som konstaterade att mannen led av kärl- kramp, njursvikt, artros och diabetes och nedsatt syn, bedömde att Boende för äldre personer han hade rätt till särskilt boende och att han även var berättigad till bistånd i form på vård- och omsorgsboende. Kommunen överklagade domen och framförde att mannens omvårdnadsbehov inte var så omfattande att han behövde regel- bunden hjälp och tillsyn dygnets alla timmar. Han hade en hög ålder, men beredskapen i form av omvårdnadspersonal samt hälso- och sjukvårdspersonal var dock i det sökta boendet anpassat för personer med större omvårdnads- eller tillsynsbehov än vad mannen hade. Kammarrätten, som vägde in att mannen hade erbju- dits särskilt boende i form av , bedömde inte att han hade så omfattande behov av hjälp och omvårdnad att han hade rätt till vård- och omsorgsboende med heldygnsomsorg. I ett avgörande från Kammarrätten i , , mål nr 2390-16, så var det en 89-årig kvinna som hade ansökt om sär- skilt boende eftersom hon ville kunna tillbringa sina sista år under trygga omständigheter. Hennes syn hade försämrats vilket gjorde henne rädd, osäker och ledsen och hon kände oro och ängslan i vardagen. Hon bodde själv i en lägenhet på andra våningen i en fastighet utan hiss och stod i kö till seniorlägenhet. Trapphiss kunde möjligen vara ett alternativ. Hon förflyttade sig med rollator och kunde sköta sina dagliga rutiner. Hon fick stöd med tyngre hushållssysslor och ärenden utanför hemmet. Detta eftersom hon ramlat och inte klarade av att gå i trappor. Både förvalt- ningsrätten och kammarrätten ansåg dock att skälig levnadsnivå kunde tillgodoses i hemmet med de insatser som kommunen kunde erbjuda där. I en dom från Kammarrätten i , mål nr 1128-16, bedömdes en 87-årig kvinna inte ha rätt till särskilt boende. Kvinnan hade en del fysiska besvär, kände oro och ville inte vara ensam . Hon hade tackat nej till vissa insatser för att hon även blev orolig av att det från kom olika personer. Lagändring behövs inte, men tillämpningen behöver följas upp Denna rättsfallsgenomgång har visserligen begränsad omfattning, men har ändå intresse, särskilt eftersom samtliga domar är från lägst kammarrätt. Boende för äldre personer Enligt min uppfattning så visar domarna att äldre personers olika behov beaktas vid prövning av rätt till särskilda boenden, oav- sett om behoven orsakas av fysisk eller psykisk nedsättning eller känsla av oro och isolering. Däremot innebär krav på behovens omfattning, att inte alla som ansöker anses ha rätt till särskilt boende. Detta tycks i synnerhet gälla om ansökan om särskilt boende i hög grad beror på oro och ensamhet. Enligt min mening är Kammarrättens i avgörande, , mål nr 1981-16, av särskilt intresse eftersom det i målet konstateras att mannens behov kan tillgodoses genom , men att han inte har så omfattande behov som motiverar den personaltäthet som finns i vård- och omsorgsboende som han hade ansökt om. Rent allmänt sett anser jag inte att det är självklart att personer som har relativt små behov ska få plats i sådana särskilda boenden, som är utformade med mycket personal och kompetens med in- riktning att kunna möta omfattande och komplexa behov hos äldre personer. En fråga som då uppstår är om det borde finnas skyldighet för kommunerna att inrätta boenden för personer med mindre omfat- tande behov av vård och omsorg, så att dessa också skulle ha rätt till särskilt boende, men med mindre personal och kanske utform- ning som de som fanns tidigare i flertalet kommuner? tangeras i en rapport från Boverket26 en- ligt följande: Kommunerna har lagt ner ett stort antal platser i särskilt boende för äldre och man planerar att lägga ner ännu fler. Kommunernas ”kvarboendestrategi” för äldre innebär att man avveck- lar äldreboenden och omvandlar till ordinära bostäder. Ut- vecklingen bygger på att man tillämpar striktare krav vid biståndsbe- dömningen, vilket innebär att en plats i särskilt boende erbjuds först vid mycket omfattande vård- och omsorgsbehov. Jag har stor respekt för äldre personers upplevelse av ensamhet, oro och otrygghet, och deras önskan att därför få ett mer tryggt boende. Det är dock långt ifrån klarlagt att alla äldre personer som Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses. Regeringsuppdraget till och . : , 2004. Boende för äldre personer flyttar till ett särskilt boende primärt på grund av oro och isolering skulle få det bättre i det särskilda boendet. Tvärtom talar mycket för att behoven för många äldre personer kan tillgodoses bättre vid kvarboende i en känd miljö. Det fordras dock anpassningar som gör att den äldre personen kan komma ut och in i bostaden och eventuellt kan en flytt till ett hus med hiss vara avgörande för att den äldre personen ska få ett ökat välbefin- nande. Vidare förutsätts även att hjälp i hemmet fungerar så att den skapar trygghet och underlättar sociala aktiviteter och är utformade tillsammans med den äldre personen och utifrån dennes behov. Enligt min mening ger nu gällande bestämmelser om särskilda boendeformer i socialtjänstlagen tillräckligt stöd för att äldre personer med behov av stöd på grund av olika orsaker ska kunna få plats i särskild boendeform. Det som är avgörande är inte vad be- hovet beror på utan hur omfattande behovet är. Domstolspraxis, som refererats tidigare, ger också stöd för att tillämpningen sker i enlighet med detta. Enligt min mening finns det därför inte anledning till förslag om lagändring härvidlag. Jag föreslår inte heller, , någon ändring av hur omfattande behov som krävs för att få rätt till särskild boendeform för äldre. Det kan däremot finnas anledning att följa upp om det finns olikheter mellan landets kommuner, och om vissa kommuner satt ”ribban” för att beviljas plats i särskilt boende så högt att bara personer med demenssjukdom eller mycket omfattande fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar beviljas plats. Det är väl känt att det skiljer sig mellan kommunerna hur stor andel av den äldre befolkningen som har plats i särskilt boende. Är ”ribban” högre satt i kommuner som har en liten andel platser? Vilka orsaker finns till dessa skillnader, och vad innebär de för de äldre personerna i en kommun med hög respektve låg andel platser i särskilt boende? Det är mot den bakgrunden jag föreslår att ska få ett uppdrag att följa upp om det finns skillnader mellan kommu- nerna hur omfattande vård- och omsorgsbehov en person ska ha för att beviljas plats, och med vilka motiv äldre personer får avslag på sina ansökningar. Det saknas också kunskap om det finns skill- nader i möjlighet att få plats i särskilt boende beroende på skillna- der mellan kvinnor och män, socioekonomiska villkor, etnicitet, hbtq, funktionsnedsättning, det samiska folket och övriga natio- nella minoriteter. Det finns inte heller någon kunskap on kommu- Boende för äldre personer nernas ekonomi har någon betydelse. Uppföljningen bör därför även belysa de aspekterna. Jag tar också upp denna fråga i ett vidare sammanhang i kapitel 16. Särskilda boendeformer är en omfattande och kostsam insats, som medför krav på kommunen att se till att det finns tillräckligt med personal dygnet runt och att det även finns tillgång till hälso- och sjukvårdspersonal. Därtill är det, som jag nämnt och återkommer till, inte säkert att en flytt till särskilt boende innebär en minskning av oro och otrygghet. Det är också därför som jag i de följande avsnitten före- slår åtgärder för att stödja utvecklingen av ordinärt boende inklu- sive trygghetsboenden, seniorboenden och andra boenden för äldre personer liksom kommunernas arbete med sociala aktiviteter och samverkan med civilsamhället. För personer som inte har så omfattande behov, men som känner sig otrygga, ensamma och isolerade och som kanske har behov av hemtjänst, kan det vara mer adekvat och lämpligt att ge stöd med utgångspunkt från bostaden i ordinärt boende, än att kommunens ansvar att tillhandahålla särskilda boenden utvidgas eller att nya boendeformer tillskapas. Kommunerna kan också bevilja biståndsbedömd dagverksamhet, och erbjuda olika former av öppna verksamheter för äldre personer, ibland i kombination med stödpersoner som hjälper de äldre att komma till träffpunkter och liknande sociala aktiviteter. Hit kan också räknas kommunernas samverkan med och stöd till olika former av sociala aktiviteter, träffpunkter, väntjänst och likande som ordnas av pensionärsorgansationer, föreningar, trossamfund och andra aktörer. Den formen av insatser kan vara mer adekvata än att flytta till en ny bostad. Jag föreslår därför att Myndigheten för vård- och omsorgsanalys ska få ett uppdrag att studera livssituationen för personer som har ansökt men inte beviljats plats i särskilt boende och där de anfört oro, ångest och/eller ensamhet som motiv för sin ansökan. Om dessa äldre personer beviljats andra insatser bör studien inkludera om dessa insatser i så fall visat sig ändamålsenliga. Boende för äldre personer Behov av ökad kunskap om vilka grupper som får avslag genomförde en undersökning av samt- liga länsrättsdomar avseende hemtjänst och särskilt boende för personer . I undersökningen konstaterades att endast en mycket liten del av samtliga beslut var avslag och det var också en liten del som överklagades. Undersök- ningen visade emellertid också att länsrätterna biföll vart fjärde överklagande.27 Det saknas en aktuell sammanställning på nationell nivå om hur många äldre personer som söker särskilt boende, orsakerna till det, antal och andel bifall respektive avslag samt aktuella uppgifter om överklaganden, om beslut och domar ändras av domstolarna och domstolarnas motiv för det. Det finns inte heller någon kunskap om det finns socioekonomiska och könsskillnader vad gäller vilka som överklagar. Även dessa frågor bör därför ingå i den uppfölj- ning jag ovan föreslagit att bör göra. För att kunna följa ärenden under kommunens handläggning och vid eventuella överklaganden bör undersökningen pågå , t.ex. . En sådan uppföljning behövs även för att få uppgifter över hur många äldre personer som ansöker om plats i särskilt boende på grund av främst oro, otrygghet och isolering och hur dessa ansökningar behandlas. Syftet är att bidra till ett bättre underlag för framtida bedömningar av behov avseende särskilt boende för äldre personer samt ökad kunskap om skillnader och villkor för olika grupper av äldre personer över landet. Frågan om rätt till särskilt boende vid en viss ålder I olika sammanhang har det framförts att äldre personer över en viss ålder ska har rätt till en plats i en särskild boendeform. Den äldre personen över en viss ålder ska själv kunna bestämma om och när hen ska få flytta till ett särskilt boende. Bestämmelserna i socialtjänstlagen utgår från att en äldre person har rätt till särskilt De äldre och besvärsrätten. Överklagade beslut om hemtjänst och särskilt boende. : , 2002. Boende för äldre personer boende om behov föreligger och det är med nuvarande lagstiftning inte tillåtet att tillhandahålla insatser med ålder som enda grund.28 Om man skulle göra en förändring av detta uppkommer frågan om det skulle vara en möjlighet för kommunen att tillhandahålla en plats i särskilt boende med ålder som grund, en skyldighet för kommunen eller vara en rättighet för den äldre personen att få en plats i särskilt boende när hen uppnått en viss ålder.