sou · H5B394 · 2017-11-30 00:00:00 — Skattetillägget är ett viktigt verktyg för att säkra ett korrekt uttag av skatter och avgifter, vilket i förlängningen har stor betydelse för att upprätthålla förtroendet för det svenska skattesystemet. Det är därför av största vikt att enskildas uppgiftsskyldighet fullgörs på ett korrekt sätt. Översynen ska inledas med en analys av bestämmelserna om be- räkning av skattetillägg. Utredaren ska analysera vilken inverkan ut- formingen av bestämmelserna har haft på skattetilläggets allmän- preventiva effekt och hur regelverket uppfattas. Utredaren ska även t.ex. analysera effekten av att skattetillägget beräknas på olika sätt om det är fråga om överskott eller underskott i en näringsverksamhet eller i inkomstslaget tjänst och effekten av att storleken på skatte- tillägget varierar beroende på vilket inkomstslag som avses, om skatte- tillägget avser juridiska personer respektive fysiska personer eller dödsbon och vilken skatt som avses. Utifrån analysen ska utredaren klarlägga på vilket sätt bestämmel- serna om beräkning av skattetillägg bör vara utformade. Förslagen ska ha som utgångspunkt att de ska förstärka skattetilläggets allmän- preventiva effekt och att de ska uppfattas som legitima och rättvisa för de enskilda. Reglerna ska vidare vara så enkla, tydliga och lätt- hanterliga som möjligt, både för enskilda och tillämpande myn- digheter. Utredaren bör grundligt undersöka olika alternativ och efter en prövning av alternativens fördelar och nackdelar lämna ett förslag inklusive författningsreglering. Det kan tänkas att skattetillägget t.ex. inte ska beräknas på undanhållen skatt utan att skattetillägget i stället ska bestämmas med beaktande av andra faktorer, t.ex. undanhållet belopp. Ett differentierat sanktionssystem där skattetillägget bl.a. står i relation till överträdelsens svårighetsgrad och upprepade överträdelser bör undersökas. Dessutom bör utredaren överväga en ordning där skattetillägget tas ut med fasta belopp (jämför uttag av förseningsavgift och kontrollavgift). Det förslag som lämnas kan vara en kombination av olika alternativa sätt att bestämma skattetilläg- gets storlek, t.ex. att skattetillägget tas ut med ett fast belopp i kombination med ett rörligt belopp. Det är vid genomförandet av detta uppdrag lämpligt att studera andra europeiska länders påföljdssystem. Utredaren ska därför utifrån ovan nämnda utgångspunkter analysera bestämmelserna om beräkning av skattetillägg, och undersöka olika alternativ men lämna ett förslag inklusive för- fattningsreglering i syfte att förstärka skattetilläggets allmänpre- ventiva effekt och att göra sanktionssystemet mer legitimt och rättvist. Det ligger inte i utredarens uppdrag att se över bestämmelserna om tillämpningsområdet för skattetillägg, förutsättningarna för att ta ut skattetillägg, befrielse från särskilda avgifter eller beslut om skatte- tillägg, dvs. 49 kap. 2–10 c §§, 51 kap. och 52 kap. 3–8 a §§ skatte- förfarandelagen. Utredaren ska bedöma de offentligfinansiella konsekvenserna och konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. I konsekvenserna i övrigt ingår att även överväga om följdänd- ringar eller om andra författningsändringar krävs med anledning av de ändringar som föreslås. Om så bedöms vara fallet, ska författ- ningsförslag lämnas. Uppdraget ska redovisas . Rapport från intervju- och fokusgruppsundersökning Kantar genomförde på uppdrag av utredningen en kvalitativ undersökning bland tjänstemän från genom gruppintervjuer, s.k. fokusgrupper, och en enskild djupintervju. Syftet med den kvalitativa undersökningen var att få kunskap om den praktiska tillämpningen av bestämmelserna om skattetillägg, vilka utmaningar som kan finnas i det arbetet och få en inblick i tjänste- männens möten med enskilda och deras reaktioner på skattillägg. För kvalitativa undersökningar gäller det att kartlägga så många olika uppfattningar som möjligt. För att få en god spridning delades fokusgrupperna in efter beskattningsområden. Grupp 1 bestod av tjänstemän som huvudsakligen arbetar med inkomstbeskattning för fysiska och juridiska personer (förutom storföretag), tjänstemännen i grupp 2 arbetar i huvudsak med mervärdesskatt och arbetsgivarav- gifter och tjänstemännen i grupp 3 arbetar med beskattning av stor- företag,1 och viss mån föreningar samt stiftelser. Sammanlagt ingick 15 personer i fokusgrupperna och därutöver genomfördes en enskild djupintervju. Kantar har sammanställt resultatet av fokusgrupperna och djupintervjun i en rapport. Den fokuserar på synpunkter som kan anses gemensamma för de olika grupperna. Det betyder att om en 1 Enligt Arbetsordningen för som gäller fr.o.m. ansvarar Stor- företagsavdelningen för bl.a. för beskattning av stora skattebetalare – juridiska personer som själva eller i ekonomisk intressegemenskap med andra juridiska personer har stor betydelse för skatteuppbörden i eller utomlands. Med stora skattebetalare avses en juridisk person som har egen omsättning eller ingår i en ekonomisk intressegemenskap med en sam- manlagd omsättning i och utomlands som överstiger eller som har egen lönekostnad eller ingår i en ekonomisk intressegemenskap där någon annan juridisk person har lönekostnad i med . synpunkt framförts i en viss grupp som inte motsäger andra fram- förda synpunkter har den tagits med i det gemensamma resultatet utan att fokusera på i vilken grupp det har sagts. Om däremot en uppfattning tycks särskilja någon grupp har detta förtydligats. Nedan presenteras valda delar av rapporten. Det är lätt att se ett misstagsfel när något sticker ut eller när någon har svarat eller visat att denne inte förstår. Det är svårt att förstå om det är ett misstagsfel när en person med en ovanlig verksamhet inte har besvarat frågor men det kan tänkas att denne har missat regeländringar. Deklarationen blir kortare och mindre informativ (stora företag) Deklarationen blir kortare. För stora företag krävs få uppgifter i dekla- rationen. Det gör att företag kan avstå från att lämna information, som annars lätt hade kunnat plockas fram, i syfte att inte avvika från det förväntat slimmade formatet. finns också de företag som lämnar för mycket information för att de inte vet vilka uppgifter som bör lämnas. Det är oklart vad ”tillräckliga uppgifter” innebär. borde marknadsföra möjligheten att lämna ytterligare uppgifter och ställa frågor vid osäkerhet. Det finns dock också de företag som medvetet lämnar för mycket upplysningar för att inte få skattetillägg om ett avsiktligt fel upptäcks. Hur hämtas och lämnas information för beräkning av skattetillägg? Ibland är det ett program som tar fram all information. –måste handläggaren veta vilka siffror som ska föras in var. Ibland räknar handläggaren vid sidan av (papper och penna eller Excel) programmen. –Man vill försöka göra ett överslag och/eller en rimlighets- bedömning. Datorsystemet används för pågående inkomsttaxering och punktskatt. Datorsystemet IOR är till för omprövning. Datorsystemet MAGI används för mervärdesskatt och arbets- givaravgifter och inkluderar deklarationer bakåt i tiden. Det är svårare att i huvudet räkna ut skattetillägg för löntagare (med skattereduktioner och progressiv skatt) än för företagare med en fast procentsats. Man har föreslagit – men fått nej – att beräkningen bör förklaras närmare för löntagare.2 –Ett skäl kan vara att beräkningen genererar ytterligare frågor till . –Enskilda handläggare gör det dock ibland ändå. Även om man försöker göra en rimlighetsbedömning vid sidan av programmet är slutmålet oftast ändå att föra in rätt siffror på rätt ställen så att datorprogrammet levererar resultatet. När ska man berätta om att skattetillägg kommer att tas ut? Ett besked om skattetillägg bör inte komma som en stressande överraskning. Det är för tidigt att muntligen informera om skatte- tillägg innan det är sannolikt att personen kan få det, men det är också för sent att informera om skattetillägget när ett skriftligt besked om detta redan har skickats. 2 Förtydligande av Kantar per e-post : Denna del kommer från grupp 1, dvs. de som främst hanterar fysiker. Man pratar om att ”vi på min sektion” vill skicka med en förklaring och man säger att man vill att den ”ska skrivas ut i systemet” hur man har kommit fram till beloppet, men att de fått nej på detta (oklart av vem) eventuellt på grund av ”tekniska svårigheter”. Kanske är det alltså så att handläggaren kan förklara det själv, men önskade sig att systemen gjorde detta och att det är detta som inte är möjligt. Den som har hög kunskap (”fuskare”) och ändå gör fel blir uppen- bart inte avskräckt. Den personen kommer också oftare undan med sina fel. Därför är kvadranten hög kunskap/hög prevention tom. ”Ingen deklaration” är egentligen en blandning mellan låg och hög kunskap i form av a) en kalkylerad strategi för att bli skönsbeskattad och b) de som inte lämnar in för att de inte kan deklarera. När det är fråga om att ta ut skattetillägg med mer än en pro- centsats ligger en utmaning i att föra in rätt belopp på rätt ställe i datorprogrammet. Idén bakom proportionering av skattetillägg uppfattas som rätt- vis men regeln är svår att tillämpa. Innan en rätträkning måste man läsa på och konsultera en sär- skilt kvalificerad beslutsfattare. En utmaning vid kvittningsinvändningar kan vara att förstå vilka inköp som hänger ihop med vilka försäljningar om man inte känner till produktkategorin ifråga. Det kan också vara situationer som verkar principiellt lika, men där kvittningen ibland accepteras och ibland inte. När det gäller kvittningsfrågor kan man behöva söka vägledning i olika utslag av . Vad är svårförklarat? Att det är större skattetillägg vid underskott än överskott. Betydelsen av i vilken del av skatteskalan skattetillägget hamnar – lägre tillägg i början och högre tillägg ju mer man tjänar. Att fler små fel kan ge skattetillägg tillsammans även om varje enskilt fel i sig inte ger något skattetillägg. Kvittning kan vara knepigt när utgående och ingående mer- värdesskatt inte avser . Hur det kan bli ett nytt beslut efter omprövning om inget nytt har kommit fram inför omprövningen. Att uppsåt saknar betydelse. Att beloppet inte står i proportion till felet. Varför avdrag inte medges för vissa saker, snarare än skattetill- lägget i sig. Att skattetillägg tas ut trots att den enskilde samarbetat och försökt rätta felet. Det var tidigare svårare att förklara uteslutande i procent jäm- fört med när man nu även redovisar beloppet. Vad är syftet med skattetillägg? Att enskilda ska akta sig för att inte redovisa rätt eller inte redo- visa tillräckligt. Enskilda har dock lätt att tro att befrielse från skattetillägg ska medges av något skäl som är till ens fördel (sjukdom eller brist- ande språkförståelse). Skattetillägget på mervärdesskatt är inte så högt så vissa tycker det är värt att chansa. Man bör skriva ut att det kommer bli skattetillägg och med vilket belopp. När det inte skrivs ut tror de flesta att skattetilläggsbeloppet ska bli högre än det faktiskt blir – tror det är på inkomsten och inte på skatten Den preventiva effekten i det individuella fallet kan beskrivas med hjälp av modellen nedan. Hur påverkar skattetillägg synen på ? Svårt att få ihop med att ska vara alltmer service- inriktade. –En del av samtal som handlar om företagarens verksamhet syftar egentligen till att ge svar på frågan om skatte- tillägg fast företagaren kan tro att man är genuint nyfiken på att lära känna dennes verksamhet. Vissa anser att borde gå på de stora bovarna i stället för att gå på dem själva. Svårt att förstå att inte avsikten bakom felet (eller frånvaron av avsikt) tillmäts större betydelse. Skatteverket borde själva betona den kontrollerande och verk- ställande rollen mer. De möter borde kallas ”skattebetalare” eller ”skatte- skyldiga” snarare än ”kunder”. Förtroende försämras när två personer gör samma fel och dessa följs av olika konsekvenser. Allmänheten tycker att andra ska åka fast och bestraffas när de fuskar med skatten eller struntar i den. Företag kan se skattetillägg som ett sätt att hämma illojal kon- kurrens där vissa kommer undan med att fuska.3 Förtroendet stärks när omprövningar ger samma resultat. Det finns ett stort förtroende för roll i samhället på området, så länge man inte själv är drabbad. Bilden av den som bör få skattetillägg är en person som medvetet fuskar och inte sam- arbetar med . Det är svårt att inkludera sig själv i den bilden när man inte medvetet fuskar och försöker samarbeta med . 3 Förtydligande av Kantar per e-post : Enskilda företagare uppskattar att minskar illojal konkurrens. Fungerar skattetillägg såväl preventivt som förutsägbart? Nej, vissa saker är svårförklarliga och vissa påverkas inte av straffet. Den som är restförd och inte har några pengar att betala med påverkas inte. Det vore enklare om det fanns ett bestämt belopp för ett visst fel. En skattetilläggsnivå om är för låg för att avhålla folk från att ta risken och testa. Borde finnas ett minimibelopp på då utred- ningskostnaden i sig är högre än så. Det borde inte gå att få bort skattetillägg genom skattereduk- tioner. Det är bara förutsägbart om man vet att man har gjort fel. Inte förutsägbart med undantag och nedsättningar. Det lönar sig tyvärr bättre att låta bli att deklarera än att lämna in en ”skaldeklaration” (deklarera noll). –Den senare gruppen får ett skattetillägg och sedan rättar de dessutom sin deklaration. –Den som inte lämnat in sin deklaration kan ta en sköns- beskattning, ge in en deklaration och sedan undslippa skatte- tillägget. –Det borde vara högre skattetillägg om man inte lämnade in någon deklaration. Skattetillägg på underskott kan ibland vara bättre än den fram- tida bolagsskatten och dessutom undanhåller man skatt. Nej, ibland är man alltför försiktig med att ta ut skattetillägg då man inte vill förstöra relationen till det (stora) företaget eller till den enskilde tjänstemannen där eller för att det tar tid att gå igenom hela årsredovisningen. Vad ska man göra för att undvika att vissa återkommande får skattetillägg år ? Höja skattetillägget vid skönsbeskattning. Informera den som fått skattetillägg att kommer att följa upp och kontrollera vissa saker framöver. Ge råd under rubriken ”Tänk på det här framöver …” Differentiera skattetillägget utifrån oavsiktliga fel (lägre procent- sats) och avsiktliga fel (högre procentsats). Hota med publicering på av de företag som återkommande och uppenbarligen fuskar. De värsta fuskarna är svåra att få in några pengar från över- huvudtaget. Någonstans borde det gå från skattetillägg till brottsanmälan när det summerar till höga belopp. I slutändan kunde åklagarna vara lite mer offensiva med att yrka näringsförbud. Skatteplanering (av det mer aggressiva slaget) anses ovanligare i än utomlands. För stora företag kan man också upplysa om EU-böter som kan bli höga. Förslagen ovan förväntas ha minst effekt på gruppen ”fuskare” och störst effekt på gruppen ”slarvare”. De som återkom- mer mest och har lättast att undvika åtgärd från är grup- pen ”ingen deklaration”. Vilket fusk är lättast att komma undan med? Om man gör ett avdrag man inte har rätt till och får en fråga om detta kan man avstå från att svara på denna. Då får man inget avdrag, men heller inget skattetillägg. Om man har en blandad verksamhet och berättar om sin om- sättning fördelad på mervärdeskattefri och mervärdesskatteplik- tig kan det se ok ut trots att reglerna endast är applicerbara för ena delen av verksamheten. Att komma in med rätt information i efterhand och låtsas som att man är helt öppen och uttömmande fast man inte har varit det från början. Att inte lämna in någon deklaration alls och bli skönsbeskattad i stället. För att komma undan skattetillägg ska man antingen ge ofullstän- dig information tidigt eller rätt information i efterhand. Bästa sättet att lyckas är emellertid att undvika kommunikation med helt. Det senare sättet (där man blir skönsbeskattad) är svårast att hantera för handläggarna med nuvarande regler. Vilka ändringar borde lagstiftarna överväga? Mer fokus på felet än på skatten vid beräkning av skattetill- läggets storlek. Mer fokus på avdragets storlek vid beräkning av skattetillägg än på skatten. Förenkla reglerna så att det blir tydligare när befrielse ska tillämpas. Generell regelförenkling skulle göra det svårare för dem som försöker tillämpa flera principer (rättning, rätträkning, kvittning) att vinna. Generell regelförenkling skulle medföra att flera utredningar om skattetillägg skulle kunna påbörjas hos . Göra det enklare att förstå reglerna kring rätträkning och kvitt- ning (vilka inkomster som hänger ihop med vilka kostnader). Ökad tydlighet kring när man ska befria. De som återkommande gör samma fel borde bestraffas hårdare. Borde kunna ta ut en förseningsavgift när man lämnar in en ofull- ständig bluffdeklaration bara för att slippa förseningsavgiften. Även på bolagens deklarationsblankett borde det finnas ett sär- skilt fält för upplysningar (som det finns för löntagare). Man borde göra det lättare/snabbare att få svar från myndig- heter i andra länder (stora företag). Det ska inte löna sig att ducka från frågor. Man ska uppmuntra folk att skicka in egna frågor och upplysningar. Gene- rell regelförenkling gör det lättare att utreda, mera förutsägbart för alla parter och svårare att utnyttja regelverkets komplexitet i syfte att så att säga ”snacka sig fri”. Detta skulle möjliggöra fler utred- ningar och skattetillägg där det är befogat. Med regelförenklingar kan fler fall utredas enklare. Med regelbundna förtydliganden av komplexa regler och dess olika mål och tillämp- ningar – i och utanför datorsystem – kan färre fall utredas på ett mer kvalificerat och rättsäkert sätt. För att få en bild av vilka tankar om skattetillägg som kan finnas hos personer som i sin profession kommer i kontakt med skattetilläggs- systemet gav utredningen i uppdrag att genomföra en kvantitativ undersökning riktad till revisorer, redovisningskonsulter och skatterådgivare. Syftet var att ta reda på respondenternas uppfatt- ning om vilken allmänpreventiv effekt regelverket om skattetillägg har haft och hur det uppfattas. Undersökningen genomfördes som en webbenkätundersökning –. Kantar tog fram länkar till enkäten som branschorganisationerna FAR och Srf konsulterna skickade till sina medlemmar genom e-post. För påminnelser ansva- rade respektive organisation. Undersökningen gjordes tillgänglig för 5 218 medlemmar i och 2 801 medlemmar i konsulterna. Enkäten inleds med ett antal bakgrundsfrågor. Därefter följer ett antal påståenden med en femgradig svarsskala, där 1 betyder ”in- stämmer inte alls” och 5 betyder ”instämmer helt”. Ett sjätte svars- alternativ: tveksam/vet inte finns för de respondenter som är tvek- samma eller inte har någon uppfattning om ett påstående. Vidare ställs frågor om respondenternas uppfattning om företagares och all- mänhetens generella kunskaper om beräkning av skattetillägg och de generella nivåerna på skattetillägg med olika svaralternativ. Efter detta ställs frågor om respondenternas syn på beräkning av skatte- tillägg i underskottsfall med olika svarsalternativ och sedan ges re- spondenterna möjlighet att svara på vad de tycker om bestämmel- serna om beräkning av skattetillägg i övrigt. Vidare frågas om respon- denterna anser att bestämmelserna om beräkning av skattetillägg behöver ändras och i så fall, hur och varför. Möjlighet ges att lämna synpunkter i form av fri text på de senast nämnda frågorna. Av- slutningsvis ställs frågor om respondenternas uppfattning om sina egna kunskaper om bestämmelserna om skattetillägg och erfaren- heter av att tillämpa bestämmelserna om skattetillägg i praktiken med en femgradig skattningsskala från 1 till 5, där 1 betyder obe- fintliga/mycket små och 5 betyder mycket stora. Svarsalternativet tveksam/vet inte anges också. De flesta respondenter uppger att de är redovisningskonsulter (69 pro- cent). av respondenterna uppger revisor som yrkesgrupp och uppger sig vara skatterådgivare. När det gäller den kategori som bäst beskriver majoriteten av respondenternas kun- der, anger flest () att kunderna är mikroföretag (färre än 10 anställda). Omkring 1 av 4 () uppger att kunderna främst är små företag (10–49 anställda). uppger att de huvudsakliga kunderna är fysiska personer respektive medelstora företag (50–249 anställda). av respondenterna har i huvudsak stora företag (fler än 249 anställda) som främsta kunder. Angående frågan vilken bransch merparten av kunderna är verk- samma inom är resultatet spritt. Byggbranschen () följt av handelsbranschen () tycks vara de vanligaste branscherna. Respondenterna fick svara på ett antal påståenden där de fick ange sin personliga inställning angående skattetillägg. Gällande på- ståendet ”Det är rättvist att en person eller ett företag som av glömska inte deklarerar får skattetillägg” instämmer totalt medan uppger att de inte instämmer med påståendet. Att ”Det är rättvist att en person eller företag som av slarv lämnar oriktig uppgift i sin deklaration får skattetillägg” instämmer med, 3 av 10 () instämmer inte. Påståendet ”När någon har gjort fel av misstag bör man inte få skattetillägg” instämmer majoriteten (). Endast 1 av 10 in- stämmer inte (). Att kan bedöma om någon gjort fel av misstag är det som anser det medan 54 pro- cent inte håller med. Få () instämmer i att ”handläggning av skattetillägg är pålitlig och rättvis”. Drygt hälften () an- ser att detta inte stämmer. Att ”Skattetillägg bidrar till en högre lagefterlevnad” instämmer något fler i () än tar avstånd ifrån (). Totalt tror att enskilda och företag är noga med att lämna korrekta uppgifter till för att slippa betala skatte- tillägg, motsätter sig påståendet. Påståendet ”Skatte- tillägg bidrar till att skatteundandragande och skattefusk minskar i ” instämmer närmare fyra av tio med () medan inte instämmer. Gällande företagares generella kunskaper om beräkning av skatte- tillägg tror av respondenterna att de är mycket goda eller goda, och tror att kunskaperna är dåliga eller obefintliga. Angående allmänhetens generella kunskaper om beräkning av skattetillägg tror att de är dåliga eller obe- fintliga. Närmare hälften () anser att den generella nivån på skattetillägg dvs. på slutgiltig skatt är alldeles för hög, en procent tycker att den är alldeles för låg. Gällande det generella skattetillägget på på mervärdesskatt, socialavgifter och punktskatter anser att den är alldeles för hög. Det ord som flest anser beskriver bestämmelserna om beräkning av skattetillägg är komplicerade (). anser att bestämmelserna är tydliga, och att de är förutsägbara. Nära hälften () uppger att de anser att bestämmelserna om beräkning av skattetillägg bör ändras. anser att de inte bör göra det, och kan inte besvara frågan utan upp- ger tveksam, vet inte. anser sig själva ha goda kunskaper om bestämmel- serna kring skattetillägg och uppger att de har stora er- farenheter av att tillämpa dem. Merparten av respondenterna () har mikroföretag som kunder. Yrkesgruppen redovisningskonsulter uppger i signifikant större utsträckning att de har mikroföretag som kunder (), jämfört med övriga yrkesgrupper. De som tillhör yrkesgruppen revisorer har i högre grad små () och medelstora () företag som kunder. Yrkesgruppen skatterådgivare har i signifikant högre utsträckning stora företag () som kunder jämfört med övriga yrkes- grupper. I vilka branscher är merparten av dina kunder verksamma? Totalt har ungefär 4 av 10 respondenter kunder som är verksamma inom byggbranschen (). Redovisningskonsulter (41 pro- cent) och de som i huvudsak har mikroföretagskunder () har i signifikant större utsträckning kunder som tillhör byggbranschen jämfört med övriga.