sou · H5B379 · 2017-10-16 00:00:00 — Bedömning: Företag och andra juridiska personer bör inte omfattas av avgiftsskyldigheten. Enligt nuvarande avgiftslag ska alla företag, organisationer och myndigheter som äger, hyr eller lånar en tv-mottagare betala radio- och tv-avgift. Som redogörs för i kapitel 4 betalade cirka 41 000 juridiska personer radio- och tv-avgift 2016, varav cirka 40 000 var företag. Avgiftsintäkterna från juridiska personer uppgick till totalt 2016, vilket var av de totala intäkterna . Kommitténs förslag innebär att en individuell public serviceavgift ska utgå från individer som är obegränsat skattskyldiga och har en beskattningsbar förvärvsinkomst. Det innebär att av alla som är eller äldre kommer att omfattas av avgiftsplikt. Många av dessa är också företagare eller företrädare för andra juridiska personer som enligt kommitténs mening inte bör betala dubbla avgifter. Med avskaffandet av kravet på innehav av tvmottagare försvinner också den koppling till användningen av public service-utbudet som har motiverat avgiftsplikten för juridiska personer. Enligt finns en teknisk möjlighet att koppla avgiften till lönekostnader för företag, men detta skulle leda till ett mer komplicerat regelverk och ökade administrativa kostnader. Det är enligt myndigheten svårare att koppla avgiften till omsättning, vilket görs i (se avsnitt 5.2.5), eftersom inte har i uppdrag att fastställa någon omsättning för företag. Till följd av de skäl som anges ovan bör företag och andra juridiska personer inte omfattas av avgiftsskyldighet. 7.3Överföring och förvaltning av avgiftsmedlen Förslag: De avgiftsmedel som får in ska redovisas mot inkomsttitel på inkomstsidan i statens budget och placeras på ett räntebärande konto i (public servicekontot). Preliminära avgiftsmedel ska föras över till kontot enligt de principer som gäller för systemet med preliminärskatt. Kammarkollegiet ska förvalta kontot och betala ut medlen till programföretagen i enlighet med beslut. Kammarkollegiet ansvarar också för redovisning och prognoser för kontot. Hanteringen av public service-avgiften i statens budget Som redogjorts för i föregående kapitel är det viktigaste fundamentet för public service att verksamheten står fri från ekonomiska, politiska och andra maktsfärer i samhället. Riksdag och regering har strävat efter att värna programföretagens oberoende gentemot staten, bl.a. genom en särskild ägarform (förvaltningsstiftelsen) och ramvillkor för hela tillståndsperioder. Det är därför centralt att en framtida finansieringsmodell värnar verksamhetens självständighet och oberoende. En viktig aspekt är att de medel som samlas in i systemet endast ska användas för public service-verksamhet. Medelstilldelningen till programföretagen bör därför inte ske via anslag i statens budget utan avgiftsmedlen ska i stället specialdestineras till ett konto i (public service-kontot) och därifrån betalas ut till programföretagen. Denna ordning överensstämmer med utredningsdirektiven som fastslår att insamlade medel även i fortsättningen ska hanteras åtskilda från övriga medel på statens budget. Detta innebär att medlen till public service inte är en del av de årliga budgetförhandlingarna om olika politiska prioriteringar. Kommittén avvisar således anslagsfinansiering. Den nuvarande finansieringsmodellen har bidragit till en hög grad av oberoende för public service-verksamheten. Modellen fungerar som ett slutet finansieringssystem där avgiftsintäkterna tas in av RIKAB och förs till rundradiokontot i och därefter betalas ut till programföretagen. Medlen redovisas inte på inkomst- eller utgiftssidan i statens budget och omfattas således inte av utgiftstaket. Sedan införandet av tv- avgiften finns en praxis att intäkterna som rör public service ska användas för den verksamheten. Den föreslagna finansieringsmodellen kommer på samma sätt att fungera som ett slutet finansieringssystem där medlen i stället tas in av men specialdestineras, dvs. förs över till public service-kontot i med en tolftedel . Specialdestineringen innebär att medelstilldelningen till public service även fortsatt kommer att ligga utanför utgiftstaket. Från kontot betalas medlen ut till programföretagen , i enlighet med beslut om medelstilldelning. Detta system för en fortsatt hög grad av oberoende. Av förarbetena till regeringsformen framgår att fullständighetsprincipen och bruttoprincipen bör vara vägledande vid utformningen av statens budget, men att undantag från dessa principer behöver göras (prop. 1973:90, s. 332). Enligt 9 kap. 3 § regeringsformen kan besluta att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på ett annat sätt än genom beslut om anslag. Då sker en specialdestinering av inkomster till ett visst ändamål. En grundläggande princip för statens budget är att den ska vara fullständig. Specialbudgetar ska inte finnas vid sidan av budgeten enligt 3 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). Regeringens förslag till statens budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Trots principen om fullständighet medger budgetlagen undantag från bruttoredovisning då har beslutat att en inkomst ska specialdestineras till en viss verksamhet. Inkomster av skatter ska dock alltid budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar (3 kap. 6 §). Detta gäller även sådana avgifter (som enligt nationalräkenskaperna definieras som skatter) som är avsedda att finansiera en viss verksamhet, t.ex. insättningsgarantiavgiften. Avgifter till statliga fonder är exempel på avgifter som enligt nationalräkenskaperna definieras som skatter och som specialdestineras. Dessa är konstruerade på olika sätt. Generellt budgeteras och redovisas avgifter till statliga fonder som skatteintäkter och förs sedan till respektive fond som avräkningar under övriga inkomster i statens budget, dvs. nettoeffekten på budgetens inkomstsida blir definitionsmässigt noll. Tillgångarna placeras därefter antingen på ett räntebärande konto i (t.ex. resolutionsreserven), i svenska statspapper (t.ex. insättningsgarantifonden) eller enligt en särskild placeringspolicy (t.ex. Kärnavfallsfonden). Public service-avgiften bör konstrueras på ett liknande sätt som avgifterna till olika statliga fonder, där intäkterna specialdestineras till en viss verksamhet och medlen förs till ett räntebärande konto i . Enligt 3 kap. 6 § budgetlagen gäller att om inkomsterna helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i en viss verksamhet ska inkomsterna och motsvarande utgifter inte heller budgeteras eller redovisas mot anslag. Avgifter till olika fonder, t.ex. insättningsgarantiavgiften och avgifter till Kärnavfallsfonden, och den föreslagna public service-avgiften är lika varandra eftersom intäkterna ska användas för en specificerad och avgränsad verksamhet som har en tydlig koppling till avgiften. Det finns också skillnader eftersom avgifter till olika fonder i högre grad handlar om att säkra finansiering för kostnader som uppkommer i en annan tidsperiod och där den enskilda inbetalarens andel av kostnaderna inte är definitivt beräknad. Eftersom den föreslagna public service-avgiften kommer att redovisas som en skatt i nationalräkenskaperna ska den redovisas mot inkomsttitel. Att utgifter enligt 3 kap. 5 § budgetlagen inte får budgeteras och redovisas mot en inkomsttitel utgör inte något hinder mot att korrigeringar, omföringar, avräkningar och överföringar görs av uppburna skatteinkomster m.m. Detta gäller även i de fall skatteinkomsterna tas i anspråk för ett bestämt ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. I och med att alla skatteinkomster förs upp på inkomsttitlar behöver i en del fall bl.a. avräkningar göras för olika inkomster. Detta görs för intäkter som förs till fonder, bl.a. insättningsgarantiavgifter, och för skatter som tillhör andra sektorer, bl.a. kommunala inkomstskatter, vilka budgeteras på negativa inkomsttitlar. Budgetering och redovisning på budgeten blir därmed tydlig och bör även i fortsättningen ske på detta sätt (prop. 2010/11:40, s. 47 f.). service bör i likhet med specialdestinerade avgifter redovisas mot inkomsttitel och avräknas på budgetens inkomstsida, med en positiv respektive en negativ inkomsttitel, eftersom medlen inte ska redovisas mot anslag. Detta innebär en tydlig bruttoredovisning på budgetens inkomstsida. bör löpande redovisa avgiftsinkomsterna mot inkomsttitel Löpande redovisade skatter m.m. och föra över medel via statens centralkonto till ett räntebärande konto i . Avgiftsinkomsterna kommer att vara preliminära då de preliminära avgifterna fördes över. En justering av avgiftsinkomsterna görs mot de avgifter som faktiskt har fått in efter beslut om slutlig skatt. För de allra flesta som betalar en full avgift, dvs. av de individer som fyllt vid beskattningsårets ingång, kommer avgiftsnivån inte att ändras, under förutsättning att förvärvsinkomsten inte blir lägre än gränsen på . För de som betalar en reducerad avgift kan avgiftsnivån ändras om den slutliga skatten skiljer sig från den preliminära skatten. Att den föreslagna public service-avgiften redovisas som en skatt i nationalräkenskaperna innebär att avgiftsinkomsterna ska redovisas under inkomsttyp 1000 Statens skatteinkomster, så att offentliga sektorns skatteintäkter stämmer överens med offentliga sektorns skatteintäkter i nationalräkenskaperna. När budgetåret avslutas nollställs inkomsterna i inkomsttyp 9000 och inkomsterna redovisas under inkomsttyp 1000. Inkomsterna bör redovisas under inkomsthuvudgruppen 1600 Restförda och övriga skatter, t.ex. under en ny inkomsttitelgrupp benämnd 1650 Avgifter till public service. Eftersom medlen ska specialdestineras bör de avräknas under inkomsttypen 7000 Avräkningar m.m. i likhet med intäkter som förs till fonder, t.ex. insättningsgarantiavgiften. En annan möjlighet är att medlen avräknas under inkomsttypen 8000 Utgifter som redovisas som krediteringar på skattekonto. finns dock inga utgifter under inkomsttyp 8000 och det kan därför vara mindre lämpligt att ta in medel under denna. Förvaltning av kontot i och utbetalning av medlen Kammarkollegiet ska ansvara för förvaltningen av avgiftsmedlen på public service-kontot i . I förvaltningen ingår ett ansvar för redovisning och prognoser för kontot, vilket innefattar en bedömning av kontots intäktsutveckling . Vid större överskott eller om det uppstår ett underskott på kontot bör Kammarkollegiet meddela regeringen detta. Om det riskerar att uppstå ett underskott kan regeringen, på samma sätt som , föreslå att beslutar om att en kredit kopplas till kontot. En redovisning av förvaltningen av avgiftsmedlen kommer att ingå i Kammarkollegiets årsredovisning och delårsrapport till regeringen. Förvaltningen kommer därmed också att bli föremål för granskning inom ramen för årlig revision enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Kammarkollegiet ska göra utbetalningarna från public service-kontot till programföretagen enligt beslut om medelstilldelning. Se kapitel 9 för en närmare redogörelse för kommitténs förslag om formerna för medelstilldelningen. Kammarkollegiet bedömer i ett underlag till kommittén att denna hantering kommer att kräva en årsarbetskraft vilket motsvarar (dnr Komm2017/00395-30). Förslag: Statens avtal med RIKAB ska sägas upp. Bedömning: Avtalet mellan staten och RIKAB bör upphöra att gälla och avtalet . Detta innebär att bolaget avvecklas . fram till dess bör RIKAB fortsatt bedriva delar av den nuvarande verksamheten och informera allmänheten om det nya finansieringssystemet. Programföretagen bör lämna en bedömning till regeringen av kostnaderna för RIKAB:s verksamhet . RIKAB:s uppgift att uppbära radio- och tv-avgifter och att bedriva avgiftskontroll följer av ett avtal mellan staten och RIKAB från Uppgiften att förvalta rundradiomedlen och sköta utbetalningarna till programföretagen regleras i ett avtal mellan samma parter . Om och Kammarkollegiet övertar ansvaret för uppbörden och förvaltningen av avgiftsmedlen fyller avtalen inte längre någon funktion och kan följaktligen sägas upp från statens sida. Enligt avtal träder RIKAB i likvidation om avtalet upphör att gälla. En uppsägning av avtalen medför alltså att bolagets verksamhet avvecklas. Kommittén bedömer att avtal bör upphöra att gälla , dvs. strax efter att RIKAB har ingett sin årsredovisning för rundradiorörelsen . Avtalet bör upphöra att gälla , dvs. efter att den nya finansieringsmodellen har införts. Genom detta kan delar av RIKAB:s verksamhet finnas kvar för att hantera de avgiftsärenden som är kopplade till den nuvarande radio- och tv-avgiften. Det rör både omprövningsbeslut och hantering av ärenden i förvaltningsdomstolarna avseende överklaganden av dessa beslut. RIKAB bör också ansvara för den fortsatta hanteringen av de obetalda radio- och tv-avgifter som har överförts till . Utöver dessa uppgifter bör RIKAB få i uppdrag att, från dess att har beslutat om det nya finansieringssystemet till dess att bolaget avvecklas, informera allmänheten om det nya finansieringssystemet, t.ex. genom ett tidsbegränsat avtal mellan staten och RIKAB. RIKAB bör också påminna befintliga och tillkommande avgiftsbetalare om att nuvarande radio- och tv-avgift ska betalas t.o.m. . Skälet är att motverka en eventuell minskning av antalet avgiftsbetalare i samband med att planerna på att införa det nya finansieringssystemet blir kända. Bolaget har ett befintligt kundregister och bedöms ha en väl uppbyggd organisation för att hantera denna uppgift. Det beslut om medelstilldelning som har fattat för innevarande tillståndsperiod inbegriper RIKAB:s nuvarande uppbördskostnader. Det bör därför finnas utrymme för programföretagen att finansiera såväl de kvarvarande uppgifterna som det tillkommande uppdraget på samma sätt som RIKAB:s nuvarande verksamhet, dvs. genom att avstå avgiftsmedel. Programföretagen bör i budgetunderlaget lämna en bedömning till regeringen av kostnaderna för RIKAB:s verksamhet under detta år. Med detta som underlag kan i sitt medelsbeslut anpassa tilldelningen till de nya Om medelstilldelningen för året blir lägre än vad som följer av nuvarande beslut kan även nivån på public ser- vice-avgiften anpassas nedåt. 7.5Kommitténs bedömning av en individuell public service-avgift Bedömning: En individuell public service-avgift enligt kommitténs förslag är långsiktigt stabil, legitim och värnar public serviceverksamhetens oberoende. Kommittén bedömer att en individuell public service-avgift enligt den föreslagna modellen har följande fördelar i förhållande till nuvarande modell och de alternativ som beskrivs i följande kapitel: Avgiften är inte kopplad till en viss teknisk utrustning vilket ger ett mer stabilt och hållbart system som inte påverkas av den tekniska utvecklingen när det gäller möjligheter att ta emot public service-utbudet. Avgiftsintäkterna är i hög grad förutsägbara och stabila då avgiften uppgår till en viss del av inkomsten upp till en viss nivå för samtliga personer med en beskattningsbar förvärvsinkomst. Genom att avgiftsintäkterna specialdestineras till public service med möjlighet till fleråriga beslut om medelstilldelning värnas programföretagens fortsatta självständighet och oberoende i förhållande till riksdag och regering. Inkomstbasbeloppet, som den högsta avgiftsnivån baseras på, är hållbart då det följer inkomstutvecklingen. Inkomstbasbeloppets utveckling leder också till en tillräckligt hög uppräkning för att medelstilldelningen till programföretagen ska motsvara dagens uppräkning. Modellen är mer solidarisk än den nuvarande eftersom en större andel av befolkningen bidrar till finansieringen oavsett vilken teknisk utrustning man har för att ta del av public service. SOU 2017:79 Förslag till uppbördsmodell utom kommer avgiftsskolket som uppgår till mellan , vilket motsvarar ett inkomstbortfall på (se kapitel 4), i princip att försvinna. Avgiften är inte beroende av begreppet hushåll som i vissa fall kan vara svårt att definiera t.ex. p.g.a. hushållens varierande sammansättning. Modellen är mer rättvis än den nuvarande eftersom den som inte har en beskattningsbar förvärvsinkomst inte behöver betala avgift och personer med låga inkomster betalar en lägre avgift än . Det gäller bl.a. studenter och garantipensionärer. Modellen bidrar till en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Ensamhushåll och hushåll som består av ensamstående med barn kommer att betala en betydligt lägre avgift jämfört med . Dessa hushåll utgör av landets hushåll och har lägre disponibel inkomst jämfört med genomsnittshushållet. Kvinnor är överrepresenterade i dessa hushållskategorier. Modellen blir troligen mer accepterad av allmänheten än den nuvarande eftersom RIKAB:s kontroller av tv-innehav, vilka kan uppfattas som integritetskränkande, avskaffas. Enskilda personer behöver inte anmäla eller avanmäla tv-innehav och inte heller hantera och betala fakturor. Modellen är resurseffektiv då kostnaden för hanteringen av avgiften är låg. bedömer att kostnaden för uppbörden kommer att uppgå till totalt –2022 och därefter . Kammarkollegiets kostnader bedöms uppgå till . De totala kostnaderna kommer alltså att motsvara av de insamlade medlen. RIKAB:s kostnader för det nuvarande avgiftssystemet uppgår till , vilket motsvarar av de insamlade medlen. Den beräknade kostnaden är också låg i ett internationellt perspektiv (jfr avsnitt 5.2.1). Till resurseffektiviteten bidrar också att detaljhandelns administrativa kostnader för anmälan av överlåtelse eller uthyrning av tv-mottagare till RIKAB försvinner. fogdemyndighetens och domstolarnas kostnader bli lägre jämfört med nuvarande finansieringssystem. Modellen har också några nackdelar: Genom att modellen är relaterad till avgiftsbetalarnas inkomst kan dess långsiktiga stabilitet påverkas av förändringar i skattebasen som kan följa av fluktuationer i samhällsekonomin. Allmänhetens acceptans av modellen kan påverkas av att även de som inte tar del av programföretagens verksamhet är tvungna att betala en avgift. Detta gäller dock även för de hushåll som har en tv-apparat men inte tar del av public service. Det skiljer inte heller förslaget från de alternativa modeller som beskrivs i kapitel 8. Modellen kan upplevas som betungande i hushåll som består av flera personer där fler än två har en beskattningsbar inkomst. Det kan t.ex. handla om ett hushåll med ett eller flera hemmavarande barn som yrkesarbetar. Dessa hushåll kommer i de flesta fall att få en högre avgift än . Kiruna kommun förlorar en förhållandevis stor arbetsgivare i samband med att RIKAB:s verksamhet avvecklas. Påverkan på public service-verksamhetens oberoende Som beskrivs ovan kommer den föreslagna uppbördsmodellen i likhet med den nuvarande att fungera som ett slutet finansieringssystem i vilket avgiftsmedlen specialdestineras till public service-verksam- heten. Detta innebär att medlen kommer programföretagen till del utan att passera ett anslag på utgiftssidan i statens budget, dvs. utgifterna för public service är inte takbegränsade. Det finns alltså ingen grund för att minska medelstilldelningen med hänvisning till att utgiftstaket för staten skulle vara hotat. Medlen till programföretagen ingår inte heller i de årliga budgetförhandlingarna där de hade riskerat att skäras ned till följd av politiska omprioriteringar. Enligt kommitténs bedömning är detta avgörande skäl för att den föreslagna uppbördsmodellen värnar verksamhetens oberoende i lika hög grad som den nuvarande. I kombination med de förslag som lämnas i kapitel 9 och 10, bl.a. att längden på tillståndsperioderna och principerna för medelstilldelningen slås fast i lag, kommer det nya finansieringssystemet totalt sett att borga för en högre grad av oberoende och integritet för programföretagen än vad det nuvarande kan leverera. Public service-avgiften kommer som nämnts att redovisas som en skatt i nationalräkenskaperna, vilket även blir fallet om nuvarande radio- och tv-avgift kvarstår (se avsnitt 6.3). Det betyder att finansieringen av public service, oavsett framtida utformning, kommer att ingå som en del av skattekvoten, dvs. de totala skatteintäkternas andel av bruttonationalprodukten (BNP), och även kan påverka den offentliga sektorns finansiella sparande. Som framgår av konsekvensbeskrivningen (kapitel 12) kommer effekten av detta dock att vara marginell och kommittén bedömer därför det som osannolikt att finansieringen av public service skulle dras ned med hänvisning till att skattekvoten är för hög eller att det budgetpolitiska överskottsmålet är hotat. Ett annat argument som skulle kunna lyftas mot den föreslagna konstruktionen är att en public service-verksamhet som finansieras via skattsedeln kommer att betraktas som en del av ”statsapparaten” och att programföretagens trovärdighet som fristående granskare av makthavare därför riskerar att minska. Kommittén konstaterar att finansieringen av public service bygger på beslut av riksdag och regering. Det faktum att uppbördssystemet förändras bedöms inte innebära någon principiell förändring av public service-verksam- hetens oberoende och självständighet mot nu gällande system. Det är inte uppbördsmodellen som har den avgörande betydelsen för publikens syn på bolagen. I stället grundas allmänhetens förtroende för public service på hur programföretagen bedriver och kommunicerar sin verksamhet i allmänhetens tjänst. Att bolagen levererar högkvalitativt public service-innehåll har en avsevärt större betydelse för hur allmänheten uppfattar verksamheten än metoden för hur avgifterna krävs in. Den direkta kopplingen mellan avgiftsbetalarna och programföretagen kommer dessutom även fortsättningsvis att vara synlig genom att avgiften redovisas på den preliminära skatteuträkningen som bifogas inkomstdeklarationen. Sammanfattningsvis anser kommittén att fördelarna med denna finansieringsmodell överväger nackdelarna och rekommenderar att en individuell public service-avgift införs enligt det förslag som har redovisats i detta kapitel. Finansierings- och uppbördsmodellen bedöms vara långsiktigt stabil, legitim och värna programföretagens oberoende i enlighet med de kriterier som ställdes upp i kapitel 6. 8Andra sätt att utforma public service-avgiften Kommittén har i föregående kapitel redogjort för sitt förslag till utformning av public service-avgiften. En individuell avgift för alla med en beskattningsbar förvärvsinkomst är alltså den modell som enligt kommittén bäst uppfyller de kriterier för den framtida finansieringen som ställdes upp i kapitel 6, dvs. långsiktig stabilitet, legitimitet och värnande av oberoendet. I detta kapitel beskrivs några alternativa sätt att utforma public service-avgiften och en bedömning görs av hur dessa uppfyller de tidigare uppställda kriterierna. Det rör sig om en utvidgad apparatavgift (motsvarande alternativ A i avsnitt 6.2), en obligatorisk hushållsavgift (alternativ B) och en obligatorisk individuell avgift (en variant av alternativ D). En individuell apparatavgift (alternativ C) bedöms som alltför svår att kontrollera och därför mindre realistisk. Detta alternativ utreds därför inte närmare. En avgift kopplad till apparatinnehav bygger på principen att alla som har tillgång till tjänsten public service ska vara med och finansiera verksamheten. I såväl som har apparatavgiften utvidgats till att omfatta all teknisk utrustning som kan användas för att ta emot och återge tv-sändningar, dvs. datorer, surfplattor och mobiltelefoner med internetuppkoppling. Försök från Radiotjänst i () att på motsvarande sätt göra en bredare och därmed en mer teknikneutral tolkning av begreppet tvmottagare har underkänts av , HFD (se kapitel 4). Andra sätt att utforma public service-avgiften Det nuvarande radio- och tv-avgiftssystemet beskrivs utförligt i kapitel 4.