sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — Kommissionen föreslår i vitboken att transporternas externa kostnader ska internaliseras , vilket föreslås genomföras i två steg. Under fas 1 (2011–2016) är ett av förslagen att det för tunga lastbilar gradvis ska införas en obligatorisk infrastrukturavgift med en gemensam avgiftsstruktur och gemensamma kostnadskompo- nenter som ska ersätta de nuvarande vägavgifterna. Under fas 2 (2016–2020) vill kommissionen när det gäller vägtransporter se en full övergång till en obligatorisk internalisering av de externa kost- naderna (däribland buller, lokala föroreningar och överbelastningar ovanpå den obligatoriska återvinningen av kostnaderna för slitage). transportpolitiska mål har utvecklats genom beslut av . Enligt transportpolitiska beslut (prop. 1963:191, S3 LU 1963:1, rskr. 424) var det generella målet för transportpolitiken att för landets olika delar trygga en tillfredsställande transportförsörj- ning till lägsta möjliga kostnader och under former som medger företagsekonomisk effektivitet och transportmedlens sunda utveck- ling. transportpolitiska beslut (prop. 1978/79:99, bet. 1978/79:TU18, rskr. 1978/79:419) var det generella målet för trans- portpolitiken att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. transportpolitiska beslut (prop. 1987/88:50, bet. 1987/88:TU22, rskr. 1987/88:249) uttrycktes att ”Det övergripande målet för samhällets trafikpolitik ska vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader”. Det övergripande målet vidareutvecklades i delmålen Tillgänglighet, Effektivitet, Säkerhet, God miljö och Regional balans. transportpolitiska beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) formulerades det övergripande målet snarlikt mål: ”Det övergripande målet för transport- politiken ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet”. Delmålen ändrades till Ett tillgängligt transportsystem, En hög transportkvalitet, En säker trafik, En god miljö och En positiv regional utveckling. beslutade (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) att införa ytterligare ett transportpolitiskt del- mål: Ett jämställt transportsystem. Det övergripande målet liksom delmålen kvarstod oförändrade transportpolitiska beslut (prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Även transportpolitiska beslut (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257) var det övergripande målet Däremot ersattes de tidigare sex delmålen av två jämbördiga delmål (Tillgänglighet respektive Säkerhet, miljö och hälsa) i syfte att underlätta avvägningar samt för att öka kommunicer- barheten och styreffekten. De nuvarande transportpolitiska målen presenterades i propositio- nen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257) och antogs av 2009. Målen består av ett övergripande mål och två delmål. Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Under det övergripande målet finns två delmål, nämligen funktionsmålet Tillgänglighet och hänsynsmålet Säkerhet, miljö och hälsa. Dessa del- mål är jämbördiga och väger alltså lika tungt. Effektivitet och hållbarhet är nyckelbegrepp i målformuleringen. Effektivitet innebär att tillgängliga resurser används på bästa sätt för att bidra till att uppnå överordnade välfärdsmål. Begreppet håll- barhet omfattar ekonomisk, ekologisk, kulturell och social hållbar- het. En ekonomiskt hållbar utveckling ställer krav på ett transport- system med hög kvalitet, tillförlitlighet, tillgänglighet och kapacitet i hela landet men också internationellt. En ekologiskt hållbar ut- veckling av transportsystemet förutsätter att miljön skyddas, att energi och andra naturresurser används effektivt och att vi har en hållbar försörjning med energi och andra naturresurser. Ett kultu- rellt hållbart transportsystem bidrar till att utveckla kulturen, för- sörja kulturbygder, tillvarata regionala karaktärsdrag och bevara kulturmiljöer. Ett socialt hållbart transportsystem förutsätter en god tillgänglighet för alla befolkningsgrupper i hela landet och på att transporterna är säkra så att liv och hälsa inte riskeras. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för männi- skor och gods. Transportsystemets utformning, funktion och an- vändning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglig- het med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklings- kraft i hela landet. Transportsystemet ska också vara jämställt genom att likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Transportsystemet ska också utformas så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning och så att barns säkerhet och rörelsefrihet ökar. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Transport- sektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålen nås, genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet beroende av fossila drivmedel. Transportsektorn ska vidare bidra till minskad ohälsa. Transportsystemet ska anpassas till att ingen dödas eller skadas allvarligt. Funktionsmålet respektive hänsynsmålet gäller generellt, men konkretiseras dessutom genom preciseringar inom ett antal priori- terade områden. fattade beslut i enlighet med regeringens förslag i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). Beslutet ersatte trafikpolitiska beslut. I propositionen betonade regeringen att transporterna syftar till att uppnå överordnade välfärdsmål och att transportsystemet måste ses som en helhet. Den övergripande utgångspunkten är att trans- portpolitiken ska bidra till en socialt, kulturellt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling. Som övergripande transportpolitiskt mål fastställdes att transportpolitiken ska säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Vidare formulerades fem delmål för ambitionsnivån på lång sikt. Vilka delmålen är har redovisats ovan. Av särskilt intresse i beskattningssammanhang är att propositio- nen förordar att rörliga skatter och avgifter så långt som möjligt bör motsvara samhällsekonomiska marginalkostnader. Regeringen konstaterar att det finns betydande hinder för att på kort sikt genomföra denna princip fullt ut, men anför att det är väsentligt att vidareutveckla en politik som leder till en mer rättvisande prissätt- ning som speglar såväl de direkta som de indirekta kostnader trans- porterna förorsakar. Regeringen framhåller att strävan efter att tillämpa en samhällsekonomiskt riktig prissättning av transporter har varit en viktig principiell utgångspunkt för svensk transport- politik . Denna politik har baserats på förviss- ningen om att priset har stor betydelse för transportkonsumtionen och att det endast är genom en samhällsekonomiskt grundad pris- sättning som det är möjligt att åstadkomma en fri transportmarknad som kan förenas med ett ansvarstagande också för bland annat miljön och trafiksäkerheten. I propositionen menar regeringen att det saknas skäl att gå ifrån detta synsätt och att tvärtom en rad skäl talar för att ekonomiska styrmedel blir allt viktigare i transport- politiken. De externa effekter som bör beaktas vid beräkningar av trafikens kortsiktiga marginalkostnader är, enligt propositionen, bland annat sådana trafikvolymberoende kostnader som är hänförliga till skador och slitage på trafikanläggningar, buller och vibrationer, utsläpp av miljö- och hälsoskadliga ämnen, olyckor och tidsförluster. Över- gången till ett marginalkostnadsansvar innebär vidare att den finan- siering av infrastrukturen som inte kan uppnås genom marginal- kostnadstäckning i fortsättningen bör ske på ett sådant sätt att oönskade styreffekter undviks och resursanvändningen snedvrids i så liten utsträckning som möjligt. I propositionen sägs att det finns betydande osäkerheter i det tillgängliga beräkningsunderlaget och att det finns ett stort behov av att förbättra de data, metoder och modeller som behövs för be- räkningarna. Frågan om vad som är en rättvis och effektiv prissätt- ning av transporter är dock komplicerad och till viss del beroende av skiftande värderingar. Någon slutligt korrekt nivå kan, enligt regeringen, sannolikt aldrig ges. Behovet av analyser och diskussio- ner kring trafikens kostnadsansvar bör därför vara ett stående in- slag i det transportpolitiska utvecklingsarbetet på såväl nationell nivå som inom EU och i andra internationella fora. I propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transport- system (prop. 2001/02:20), som antogs av (bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126), redovisar regeringen förslag till inriktning av den fortsatta planeringen av transportinfrastrukturen. Det övergripande transportpolitiska målet och de fem delmålen ligger fast. Målstrukturen kompletteras dock med ett nytt sjätte delmål om ett jämställt transportsystem, som en justering av delmålet om hög transportkvalitet görs, så att det omfattar såväl medborgarna som näringslivet. I propositionen hänvisas till vad som sagts om att strävan ska vara att skatter och avgifter som tas ut av trafiken, och som är transport- politiskt motiverade, ska motsvara trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader och bidra till att de transportpolitiska målen nås. Vidare sägs att fokus bör ligga på att åstadkomma ökad differentiering av avgifter för att bidra till utveck- lingen av ett långsiktigt hållbart transportsystem. I propositionen hänvisas till rapporten av alternativ till Eurovinjettsystemet (Rapport 2000:4), i vilken analyseras möjligheterna att införa ett samhällsekonomiskt effektivt kilometer- skattesystem för tunga lastbilar på det svenska vägnätet. I rapporten konstateras att det inte är möjligt att införa ett sådant system, efter- som begränsningar avseende det vägnät som kan avgiftsbeläggas med tillämpning av EU-lagstiftningen (Eurovinjettdirektivet i då gällande lydelse) skulle medföra omledning av trafik till sämre och längre vägar. Regeringen hänvisar dock till att i en vit- bok har aviserat avsikten att ta fram ett nytt vägavgifts- direktiv. Regeringen föreslår att den särskilde utredaren med upp- drag att göra en översyn av vägtrafikbeskattningen (Vägtrafikskatte- utredningen) ges tilläggsdirektiv att analysera hur ett eventuellt svenskt kilometerskattesystem kan utformas. proposition om moderna transporter I propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160), som antogs av (bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308), redovisar regeringen den fortsatta inriktningen av transportpolitiken. Det beslutas att det övergripande målet och delmålen för transport- politiken ska kvarstå oförändrade. Regeringen föreslår i propositionen att en kilometerskatt för tunga lastbilar införs under vissa förutsättningar. Som skäl anges att en sådan beskattning kan bidra till en hållbar utveckling och till att miljökvalitetsmålen uppnås. Rätt utformad har skatten potential att vara en del i en effektiv och långsiktigt hållbar transportpolitik där den som använder vägar också betalar för de samhällsekono- miska kostnader som trafiken ger upphov till. Ytterligare skäl anges vara att en kilometerskatt från konkurrenssynpunkt har fördelen att svenska och utländska tunga lastbilar kan beskattas på lika vill- kor. Dock framhålls i beslutet att hänsyn ska tas till den (då) pågå- ende revideringen av Eurovinjettdirektivet och vidare att effekterna för regioner och näringar samt detaljutformning av en kilometer- skatt måste analyseras innan skatten är möjlig att införa. Reger- ingen uttalar att om resultatet av analyserna inte visar på orimliga konsekvenser för regioner och näringar kommer regeringen att före- slå att en kilometerskatt införs för svenska och utländska tunga last- bilar. proposition om mål för framtidens resor och transporter transportpolitiska beslut (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257) är det övergripande målet fort- satt oförändrat. De tidigare sex delmålen ersätts däremot av två jämbördiga delmål: funktionsmålet Tillgänglighet och hänsynsmålet Säkerhet, miljö och hälsa. I tillgänglighetsmålet lyfts fram att transportsystemets utform- ning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Det innebär bland annat en ökad fokusering på medborgarperspektivet, på stärkt internationell konkurrenskraft för näringslivet och på att underlätta en hållbar regionförstoring. är det angeläget att transportpolitiken och transport- systemet utformas så att rese- och transportbehovet kan tillgodo- ses på ett sätt som stimulerar till och skapar goda förutsättningar för klimatsmarta, energieffektiva och säkra lösningar. Transport- sektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåver- kan nås, genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet beroende av fossila drivmedel, samt även bidra till att övriga miljökvalitetsmål nås och till minskad ohälsa. arbetet gäller fortsatt att transportsystemet ska anpassas till att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor. När det gäller användning av transportpolitiska styrmedel – som skatter, avgifter och regleringar – verktyg för att påverka efterfrågan på transporter, val av transportmedel och behovet av ny infrastruktur uttalar regeringen följande i propositionen. Vid utformningen av ekonomiska styrmedel och i regelgivning är den transportpolitiska principen om samhällsekonomisk kostnadseffektivitet en viktig utgångspunkt. Den kortsiktiga samhällsekonomiska marginal- kostnaden är den kostnad som uppstår för samhället till följd av att ytterligare ett fordon utnyttjar infrastrukturen. Denna kostnad inklu- derar de effekter resor och transporter har för andra än brukarna själva, som slitage på infrastrukturen, utsläpp av luftföroreningar och koldioxid, buller, trängsel och olyckor. Strävan mot konkurrens- neutralitet mellan trafikslagen är en ledstjärna för det transport- politiska utvecklingsarbetet men bör inte tolkas alltför strikt, eftersom redan en enklare differentiering i ett avgiftssystem kan få betydande och ofta tillräckliga styreffekter. För att ekonomiska styrmedel ska få önskad styrande effekt bör de kombineras med åtgärder som skapar alternativ för användarna, så att deras möjligheter att reagera på prisskillnader ökar. Tillhandahållande av infrastruktur, under- stödjande av teknisk forskning och utveckling samt stabila marknads- villkor är väsentliga delar i en sådan strategi. Den grundläggande principen om samhällsekonomiska kostnader kan även tillämpas vid utformning av styrmedel i form av regleringar, som förbud och på- bud, genom att dessa utformas så att de styr mot samhällsekonomiskt effektiva beteenden och åtgärder. De transportpolitiska styrmedlen ska bidra till att skapa goda förutsättningar för effektiva transportlös- ningar. Samhällsekonomisk effektivitet är inte bara en grundläggande princip, utan en central del av det övergripande transportpolitiska målet. Målet innehåller dock även andra centrala dimensioner, som också måste beaktas när ekonomiska styrmedel och regleringar ut- formas. Den slutliga utformningen av olika styrmedel måste utgå från en helhetsbedömning där konsekvenser även utanför trans- portpolitikens kärnområde beaktas. 4.6Tidigare överväganden avseende avståndsbaserade vägskatter 4.6.1Kilometerskatten 1974–1993 –1993 hade ett kilometerskattesystem som omfattade de flesta dieseldrivna fordon. Även för utländska diesel- drivna tyngre fordon som tillfälligt användes i togs kilometer- skatt ut och skattenivån var densamma som den som gällde för svenska fordon. Kilometerskattesystemet infördes i enlighet med Kungl. Maj:ts proposition angående införande av kilometerskatt 1971:153) och ersatte då en tidigare beskattningsordning, som innebar att en brännoljeskatt togs ut för sådan dieselolja som var avsedd för motorfordon. För införandet av kilometerskatten talade i huvudsak tre omständigheter. En kilometerskatt skulle er- bjuda de bästa möjligheterna till en anpassning av vägtrafikbeskatt- ningen efter den så kallade kostnadsansvarighetsprincipen för uttaget av skatter på vägtrafiken, som statsmakterna hade antagit genom trafikpolitiska beslut. Vidare skulle en kilometerskatt på ett effektivare sätt än en brännoljeskatt kunna avgränsa beskatt- ningen till vägtrafiksektorn. Slutligen hade dieseloljebeskattningen varit förknippad med betydande kontrollproblem och avsevärt skatteundandragande, vilket bedömdes kunna avhjälpas med ett in- förande av kilometerskatt. Kilometerskatten var beroende av fordonets körsträcka och togs ut med ett visst belopp per tiotal kilometer. Skattesatserna var bero- ende av fordonsslag och skattevikt. fanns en fast skatte- del, fordonsskatten, för både bensindrivna och dieseldrivna fordon. Svenska kilometerskattepliktiga fordon skulle vara försedda med kilometerräknare, det vill säga en plomberad stämplande räknare som skulle godkännas vid besiktningen. Kilometerräknaren acku- mulerade antalet körda kilometer och räknarställningen överfördes på kort enligt ett stämplingsförfarande. Dessa kort sände fordons- ägaren in till beskattningsmyndigheten, som med ledning av siffer- uppgifterna på korten ombesörjde skattepåföringen m.m. med ut- nyttjande av, som man då kallade det, automatisk databehandling. Utländska fordon var inte försedda med kilometerräknare, utan för dessa fordon användes ett deklarationsförfarande. Kilometerskatt togs ut endast för körning i . Om ett kilometerskattepliktigt fordon skulle användas utomlands skulle ett särskilt stämpelkort stämplas i fordonets kilometerräknare vid ut- resan och lämnas till tullmyndigheten. Vid därpå följande inresa skulle ett nytt kort stämplas i kilometerräknaren och lämnas till tull- myndigheten på inreseorten. Med hjälp av dessa stämpelkort kunde en avräkning ske, så att skatt inte behövde betalas för körningen utomlands. Det krävdes alltså beskattningsåtgärder vid varje gräns- passage av dieseldrivna fordon, såväl svenska som utländska. Kilometerskatten avskaffades och ersattes med en punktskatt på dieselolja genom lagen (1992:1438) om diesel- oljeskatt och användning av vissa oljeprodukter; lagen har sedan ersatts med lagen (1994:1776) om skatt på energi. Ett avgörande skäl till att kilometerskatten avskaffades var att de beskattningsåtgärder avseende dieselfordon som vidtogs vid gräns- passagerna innebar gränshinder och kunde förutsättas komma i konflikt med om fri rörlighet. Till detta kom också att det inom EU hade diskuterats gemensamma regler för fordonsskatt. Andra skäl som framhölls var att kilometer- skattesystemet var tekniskt komplicerat, administrativt tungrott och resurskrävande för såväl myndigheter som fordonsägare. I pro- positionen inför avskaffandet av kilometerskatten, Regeringens proposition om skatt på dieselolja m.m. (prop. 1992/93:124 s. 49 ff.), framhölls att kilometerskatten visserligen erbjuder både en av- gränsning av beskattning till vägsektorn och ett hänsynstagande till kostnadsansvarighetsprincipen som inte kan nås genom bränsle- skatt, men det bedömdes att föreslagna åtgärder i form av t.ex. märkning av dieselolja och den övriga utformningen av bränsle- skatten på diesel skulle kunna uppväga försämringen gällande be- skattningsavgränsning till vägsektorn och kostnadsansvarighets- principen på ett tillräckligt sätt. Avskaffandet av kilometerskattesystemet medförde att fordons- skatten på dieseldrivna lätta fordon höjdes för att motverka en, totalt sett, sänkt beskattning av dessa fordon. För dieseldrivna per- sonbilar av modell eller äldre bestämdes skatten till det dubbla beloppet jämfört med bensindrivna personbilar och för nyare dieseldrivna personbilar till fem gånger detta belopp. Den nu- varande högre fordonsskatten på dieseldrivna lätta fordon ska alltså ses mot bakgrund av bland annat den avskaffade kilometerskatten. Vad gäller det förhållandet att skatten inte höjdes lika mycket för dieseldrivna personbilar av modell eller äldre som för nyare årsmodeller så framgår bakgrunden till detta av betänkandet Skatt på dieselolja (SOU 1992:53), s. 83, som låg till grund för avskaffan- det av kilometerskatten. Det ansågs att utan nyssnämnda skillnad i fordonsskattenivå skulle konsekvensen bli oskälig för de fordons- ägare med korta årliga körsträckor som investerat i dieseldrivna personbilar under de dittills gällande förutsättningarna. På grund av detta ansåg utredaren att övergångsbestämmelser borde gälla och föreslog endast en fördubbling av fordonsskatten för dieseldrivna personbilar av de äldre årsmodellerna. höjdes dock fordonsskatten på dieseldrivna personbilar av modell och äldre till samma nivå som gäller för nyare dieseldrivna personbilar. Ett avgörande skäl bakom denna höjning var att en märkbar ökning av importen av äldre dieselfordon med sämre miljöegenskaper än nyare bilar kunde noteras.22 Diskussionen om kilometerskatt upphörde inte i och med avveck- lingen 1993. Resonemanget om att trafikrelaterade skatter och avgif- ter ska motsvara de kostnader som fordonen ger upphov till finns åter med trafikpolitiska beslut. Vidare sägs i infrastrukturpropositionen (prop. 2001/02:20) att differentiering av avgifter är ett viktigt medel för att nå ett långsik- tigt hållbart transportsystem. Propositionen lyfter också fram be- hovet av att ändra EU-lagstiftningen i syfte att möjliggöra införan- det av ett svenskt kilometerskattesystem. Det föreslås att den sär- skilde utredaren med uppdrag att göra en översyn av vägtrafik- beskattningen () ska ges tilläggsdirektiv att analysera hur ett eventuellt svenskt kilometerskattesystem kan utformas. föreslår i sitt slutbetän- kande Skatt på väg (SOU 2004:63) att kilometerskatt ska införas på nytt, men endast för tunga lastbilar. Som skäl anges att en sådan beskattning bedöms medföra goda möjligheter att i linje med den 22 Skatt på väg (SOU 2004:63), s. 397 f. svenska transportpolitikens kostnadsansvar internalisera de externa kostnaderna som godstrafik på väg medför. Ytterligare skäl anges vara att en kilometerskatt för såväl svenska som utländska fordon utjämnar konkurrensförhållandena inom transportsektorn. De nack- delar som utredningen anser främst bör beaktas i det fortsatta arbetet är de stora systemkostnaderna och det eventuella missgynnandet av svensk produktion. Det är inte något färdigt förslag på utformning av ett svenskt kilometerskattesystem för tunga lastbilar som läm- nas, utan i stället beskrivs huvuddragen kring utformningen av ett sådant system, vilket är avsett att ligga till grund för fortsatt arbete inom riksdag och departement. En majoritet av remissinstanserna är i huvudsak positiva till förslag om kilometerskatt. Däremot anser många att den skattenivå som ut- redningen använder för att illustrera sitt förslag är för hög. I stället för att beräkna kilometerskatten på ett genomsnitt av tätorts- och landsbygdsförhållanden förespråkar vissa remissinstanser differen- tierad skatt alternativt att skatten baseras på förhållandena utanför tätort. Några remissinstanser pekar på att förslaget kan ge negativa effekter för vissa landsdelar, t.ex. inland, samt för vissa näringar, särskilt skogsindustrin. Godstransportdelegationen 2002 uttalar sig om Vägtrafikskatte- utredningens förslag till kilometerskattesystem i sitt slutbetän- kande Godstransporter – noder och länkar i samspel (SOU 2004:76).