sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — I artikel 77.2 a ges mandat för att fatta beslut om den gemensamma politiken för viseringar och andra tillfälliga uppehållstillstånd för kortare tid.36 Övriga punkter i artikeln rör huvudsakligen åtgärder för gränskontroll. 36 Sådana beslut ska enligt punkt 2 fattas av och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (dvs. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken I artikel 78 FEUF (tidigare artikel 63 i EG-fördraget) framgår att unionen ska utforma en gemensam politik avseende asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd i syfte att erbjuda en lämplig status till alla tredjelandsmedborgare som har behov av internationellt skydd och att säkerställa principen om non-refoulement. Denna politik ska överensstämma med av , med protokollet av om flyktingars rättsliga ställning och med andra tillämpliga fördrag (punkt 1). och rådet får enligt artikel 78.2 FEUF i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder om ett gemensamt europeiskt asylsystem som omfattar a)en enhetlig asylstatus för tredjelandsmedborgare som ska gälla i hela unionen, b)en enhetlig status för subsidiärt skydd för de tredjelands- medborgare som, utan att beviljas europeisk asyl, har behov av internationellt skydd, c)ett gemensamt system, i händelse av en massiv tillströmning, för tillfälligt skydd för fördrivna personer, d)gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla enhetlig asylstatus eller subsidiärt skydd, e)kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om asyl eller subsidiärt skydd, f)normer för mottagande av personer som söker asyl eller sub- sidiärt skydd, g)partnerskap och samarbete med tredjeländer för att hantera flöden av personer som söker asyl eller subsidiärt eller tillfälligt skydd. I punkt 3 anges att om en eller flera medlemsstater försätts i en nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredje- länder, får rådet på förslag av kommissionen besluta om provi- soriska åtgärder till förmån för den eller de medlemsstater som berörs. Rådet ska besluta efter att ha hört . Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken Enligt artikel 79.1 FEUF (tidigare artikel 63 ) ska unionen utforma en gemensam invandringspolitik i syfte att i alla lägen säkerställa en effektiv förvaltning av migrationsströmmarna, en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna samt förebyggande av och förstärkt bekämpning av olaglig invandring och människohandel. I artikel 79.2 a anges att åtgärder ska beslutas på området villkor för inresa och vistelse, normer för medlemsstaternas utfärdande av visering och uppehållstillstånd , inbegripet sådana som avser familjeåterförening. Stöd för att besluta om rättsakter gällande områdena olaglig invandring och olaglig vistelse, inbegripet avvisning, utvisning och återvändande av personer som vistas olagligt återfinns i punkt (c). Enligt artikel 79.5 ska artikeln i fråga inte inverka på medlems- staternas rätt att bestämma hur många tredjelandsmedborgare som får beviljas inresa till deras territorium för att där söka sysselsätt- ning som arbetstagare eller egenföretagare. 6.3.3Utvecklingen av sekundärrätten på området Den gemensamma asylpolitiken (, CEAS) som utgår från mandatet i Amsterdamfördraget, numera artikel 78 FEUF, innefattar ett gemensamt europeiskt asylsystem med enhetliga normer för vem som ska beviljas asyl, vilken medlemsstat som ska bevilja asyl och hur prövningen ska gå till. Efter Amsterdamfördraget organiserades EU:s arbete på asyl- området i femårsplaner, de s.k. Tammerfors37-, Haag38- och Stock- holmsprogrammen39. Genom antagandet av Tammerforsprogram- met beslutade att ett gemensamt europeiskt asylsystem skulle genomföras i två etapper. Systemet skulle på kort sikt omfatta ett tydligt och praktiskt genomförbart sätt att fastställa vilken stat som är ansvarig för prövning av en asyl- ansökan, gemensamma normer för ett rättvist och effektivt asyl- 371999–2004. 382005–2009. 392010–2014. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken förfarande, gemensamma minimivillkor för mottagande av asyl- sökande samt tillnärmning av reglerna för erkännande och innebörd av flyktingstatus. På ansågs gemenskapsbestämmelserna kunna leda till ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för dem som beviljas asyl. vilar på fem rättsakter: •Asylprocedurdirektivet, dvs. och rådets di- rektiv 2013/32/EU av om gemensamma för- faranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (om- arbetning), som fastställer normer för asylprövningen.40 •Mottagandedirektivet, dvs. och rådets direktiv /33/EU av om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning), som fastställer villkoren för hur asylsökande ska behandlas och syftar till att garantera värdiga levnadsvillkor.41 •Skyddsgrundsdirektivet, dvs. och rådets di- rektiv 2011/95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berät- tigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyk- tingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). Huvudsyftet är att garantera att med- lemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd och att garantera att en miniminivå av förmåner är till- gänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater.42 •Dublinförordningen, dvs. och rådets för- ordning (EU) nr 604/2013 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning). Huvudsyftet är att fastställa vilken medlemsstat som ansvarar för att pröva en asylansökan 40EUT L 180, 29.6.2013, s. 60–95. 41EUT L 180, 29.6.2013, s. 96–116. 42EUT L 337, 20.12.2011, s. 9–26. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken och att ge snabb tillgång till asylprocessen för den sökande. Enligt förordningen ska asylansökan prövas i den medlemsstat dit den asylsökande först anlänt, om det inte finns särskilda skäl.43 •Eurodacförordningen, dvs. och rådets för- ordning (EU) nr 603/2013 av om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv till- lämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekäm- pande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa.44 Eurodac-systemets syfte är att fastslå om en asylsökande redan har registrerats i en annan medlemsstat och ansökan prövas där. Rättsakterna ovan är i flera fall omarbetningar av direktiv som togs fram . Samarbetet till trots kan konstateras att alla uppsatta mål inte nåtts och att skillnaderna mellan länderna är betydande. En faktor som kan antas ha haft betydelse för den utvecklingen är att harmoniseringen skett i form av direktiv, vilka slår fast vilka målen är men lämnar till medlemsstaterna att besluta om formerna för genomförande. Direktiv skapar ett större ut- rymme för olikartade lösningar och därmed för olikheter i till- lämpningen. 43EUT L 180, 29.6.2013, s. 31–59. 44EUT L 180, 29.6.2013, s. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken antogs kommissionens meddelande om den europeiska migrationsagendan,45 en omfattande strategi för att klara de omedelbara utmaningarna i samband med den pågående flyktingkrisen. Agendan innehöll även kommissionens förslag till åtgärder för att bättre hantera migrationen på medellång och lång sikt. I fråga om insatser på kort sikt lyftes särskilt fram åtgärder för att rädda liv, kampen mot människosmuggling samt ökad ansvars- fördelning mellan staterna. I sammanhanget angavs bl.a. att kom- missionen avsåg att föreslå att utlösa mekanismen för omfördelning (”relocation”) av skyddsbehövande46 för att säkerställa en jämnare fördelning.47 bedömdes behövas ett permanent, tvingande system för omfördelning som utlöses automatiskt vid massflykt.48 Mot denna bakgrund tänkte sig kommissionen ett EU- gemensamt vidarebosättningsprojekt där EU:s medlemsstater rekommenderades att upplåta 20 000 platser. Personerna skulle fördelas enligt en fördelningsnyckel baserad på variablerna brutto- nationalprodukt, befolkningsstorlek, arbetslöshetstal och tidigare invandring.49 I annexet till agendan framgår att förslaget för del var ett tal på 2,92 procent.50 Därutöver identifierades ett behov av en EU-gemensam hållning i fråga om att ta emot skyddsbehövande som befann sig utanför EU, genom vidarebosättning (”resettlement”). Kommissionen anförde att EU har en plikt att ta emot sin ”andel” av personer i tydligt behov av internationellt skydd, vilka identifierats av UNHCR. Dessa män- niskor borde inte behöva vända sig till smugglare och kriminella nätverk, varför det ansågs finnas ett behov av ”säkra och lagliga vägar” 45KOM (2015) 240. 46Jfr artikel 78.3 FEUF. 47Se agendan, s. 4. 48Jfr Rådets direktiv /55/EG om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta, det s.k. massflyktsdirektivet. För att fastslå att massflykt råder krävs en kvalificerad majoritet bland medlemsländerna. Direktivet har ännu inte kommit till användning. 49Programmet planerades tillföras ytterligare stöd i form av . 50De största andelarna fick , , och . Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken för dem att nå EU. Vissa medlemsstater ansågs bidra mer än andra och vissa inte alls när det gällde vidarebosättning.51 På grund av risken för sekundära förflyttningar, skulle vidare- bosättningen villkoras av att kvotflyktingen kvarstannar i det nya bosättningslandet . Eventuell sekundär förflyttning skulle innebära nekat uppehållstillstånd och sociala förmåner i den andra medlemsstaten.52 I migrationsagendan framhöll kommis- sionen att, om nödvändigt, skulle vidarebosättningsprojektet följas upp med ett förslag till bindande och tvingande lagstiftning. Därutöver uppmanades medlemsstaterna att fullt ut använda sig av andra sätt att hjälpa skyddsbehövande, såsom privata sponsor- program, humanitära viseringar och familjeåterförening. På lite ansågs ytterligare åtgärder behövas. Migra- tionskrisen i hade avslöjat strukturella begräns- ningar i det gemensamma regelverket på migrationsområdet. Enligt kommissionen måste en hård linje mot irreguljär migration, män- niskohandel och flyktingsmugglare förenas med en tydlig gemen- sam asylpolitik, liksom med en gemensam europeisk politik i fråga om reguljär migration. Ett tydligt och väl genomfört regelverk för lagliga vägar in i EU ansågs minska incitamenten för att ta sig in och uppehålla sig illegalt i EU. Åtgärder på medellång sikt utgjorde den huvudsakliga stommen i migrationsagendan, i form av fyra ”pelare” uppdelade på områdena irreguljär migration, gränsförvaltning, asylpolitik och reguljär migra- tion. När det gäller området irreguljär migration framhöll kommis- sionen att det finns olika motiv till irreguljär migration samt vikten av att minska incitamenten för densamma. Grundorsakerna till migrationen, såsom inbördeskrig, förföljelse, fattigdom och klimat- förändringar behövde därför adresseras av EU, ansåg kommis- sionen, t.ex. genom samarbete med ursprungsländer, bilateralt och regionalt. Kommissionen ansåg att mycket fanns att vinna på ett djupare samarbete med . Slutligen ingick även en effektivi- sering av återvändandesystemen som en del av denna pelare. 51Se agendan, s. 4. 52Se annex till agendan, s. 20. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken Inom området för gränsförvaltning betonade kommissionen både vikten av att rädda liv samt kontroll av de yttre gränserna genom de samordnade gränskontrolloperationerna. I fråga om en stärkt gemensam asylpolitik lyfte kommissionen bl.a. fram vikten av att tillämpningen blev mer enhetlig. För att i högre utsträckning förverkliga detta avsåg kommissionen att öka sin kontroll av att medlemsstaterna följde den gemensamma lag- stiftningen. En förstärkning av det europeiska asylsystemet ansågs även utgöra en effektiv strategi mot missbruket av asylsystemet. Vidare konstaterades att Dublinförordningen inte fungerade väl, trots de senaste regeländringarna 2014. En ökad ansvarsfördelning mellan medlemsländerna ansågs behöva komma till stånd. I fråga om reguljär migration betonade kommissionen behovet av att attrahera kompetens till EU samt vikten av ett ökat sam- arbete med näringsliv och arbetsmarknadens parter för att maximera migrationens fördelar. Kommissionen anförde att arbets- kraftsinvandring även fortsättningsvis rymdes inom medlems- staternas exklusiva kompetens, men behoven av arbetskraft och erfarenheter av system för arbetskraftsinvandring kunde med fördel utvärderas på europeisk nivå. Inom detta område nämndes även en modernisering av viseringspolitiken, effektiviserad integ- ration samt maximerade utvecklingsfördelar för ursprungsländer. 6.3.5Utvecklingen av migrationspolitiken efter migrationsagendan Migrationspolitiska beslut inom EU Som en uppföljning av migrationsagendan presenterade kommis- sionen ett förslag om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för och Grekland.53 Det föreslogs att 40 000 personer i behov av internationellt skydd skulle omfördelas. Förslaget lades med stöd av den mekanism för nödsituationer som avses i artikel 78.3 FEUF. Vid sitt möte den 25–enades om detta och vid rådsmötet för rättsliga och inrikes frågor (RIF) den 53 KOM (2015) 286 slutlig. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken fattades ett formellt beslut att omfördela 40 000 personer. I migrationsagendan hade kommissionen även rekommenderat ett EU-omfattande system för vidarebosättning av 20 000 personer i behov av internationellt skydd under en tvåårsperiod.54 beslutade medlemsstaterna om att vidarebosätta sam- manlagt 22 504 personer i behov av internationellt skydd från , och . I ett rådsbeslut55 som antogs med kvalificerad majoritet beslutades därefter om omfördelning av ytter- ligare 120 000 personer från framför allt och Grekland.56 ställde sig bakom kommissionens förslag med tillägget att man måste ta hänsyn till flyktingars preferenser vid omfördelning och vidarebosättning.57 gjorde EU och ett gemensamt ut- talande (statement) om åtgärder i syfte att bryta mönstret med okontrollerade migrantflöden som medfört en humanitär kris. Vidarebosättning av syrier i behov av internationellt skydd i med- lemsstaterna utgjorde en sådan åtgärd. Uttalandet mellan och innebar bl.a. att för varje syrier som återsänds till från i enlighet med uttalandet skulle EU vidarebosätta en syrier från . Efter uttalandet ändrades beslutet från för att göra det möjligt för medlemsstater som beviljade inresa för syriska medborgare som befann sig i genom vidare- bosättning, inresetillstånd av humanitära skäl eller andra former av 54Kommissionens rekommendation av om ett europeiskt vidarebosättnings- program – KOM (2015) 3560 slutlig. 55Rådets beslut (EU)2015/1601 om fastställande av provisoriska åtgärder på området inter- nationellt skydd till förmån för och . 56I ett första skede skulle 15 600 sökande omplaceras från och 50 400 sökande från . Från skulle återstående 54 000 sökande omplaceras från och om inte kommissionen senast samma datum fann att en anpassning av omplaceringsmekanismen var rimlig till förmån för andra medlemsstater. Utöver de sammanlagt 66 000 personer som enligt beslutet ska omplaceras från eller finns enligt beslutet en reserv på 54 000 personer för omfördelning från , eller annan medlemsstat i behov. 57European Parliament 2014-2019: Provisional measures in the area of international protection for the benefit of and . European Parliament Legislative Resolution of on the proposal for a Council decision establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of and (COM (2015) 0286: C8-0156/2015 – 2015/0125(NLE) (Consultation). P8 TAPROV (2015)0306. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken lagligt beviljad inresa, att avräkna dessa från sin andel av den s.k. omfördelningsreserven på 54 000 platser.58 Per hade fler än 23 000 människor vi- darebosatts enligt det system som man enats om och enligt uttalandet från EU och . Medlemsstaterna har därtill vidarebosatt ytterligare personer i behov av internationellt skydd genom sina egna nationella system.59 För att säkerställa en fortsatt vidarebosättning till dess att det finns ett EU-vidarebosättningsprogram uppmanade kommissionen vid det åttonde forumet för vidarebosättning och omplacering medlemsstaterna att lämna in ambitiösa åtaganden om vidarebosättning.60 Urvalet av prioriterade regioner grundas på behovet av att fortsätta genomförandet av uttalandet från EU och av , bland annat med hjälp av det framtida frivilliga humanitära mottagandesystemet, fortsätta vidarebosätt- ningen från och och följa upp uttalandet i handlingsplanen om åtgärder för att stödja , minska trycket längs den centrala Medelhavsrutten och öka solidariteten för att vidarebosätta från de centrala som ligger längs med och leder till migrationsvägen i , t.ex. , , , , och . hade den omgång med utfästelser som inleddes resulterat i cirka 14 000 utfästelser från medlemsstaterna. Kommissionen framhöll att det behövs ett starkare engagemang från alla medlemsstater som bidrar till en gemensam insats för att rädda liv och erbjuda trovärdiga alternativ till irreguljära förflyttningar.61 De globala behoven av vidarebosätt- ning rör 1,2 miljoner personer och UNHCR har upprepade gånger uppmanat alla länder att gradvis utöka sina vidarebosättningspro- gram i enlighet med de avsikter som uttrycks i New York-deklara- tionen om flyktingar. Mot denna bakgrund och på grundval av de framsteg som har gjorts ansåg kommissionen i 58Rådets beslut /1754 av om ändring av beslut (EU) 2015/1601 om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för och (EUT L 268, 1.10.2016, s. 82). 59Kommissionens rekommendation (EU) 2017/1803 av om förbättrade lagliga vägar för personer i behov av internationellt skydd [delgivet med nr C(2017) 6504], se punkt 7. 60Ovan nämnda rekommendation, punkt 11. 61Ovan nämnda rekommendation, punkt 15. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken att unionen bör erbjuda minst 50 000 platser för vidarebosättning för att ta emot perso- ner i behov av internationellt skydd från tredjeländer. För att stödja medlemsstaterna bör ställas till förfogande från unionens budget. Medlemsstaterna får ett schablonbelopp på för varje vidarebosatt person från prioriterade regioner. Förslag till reformerat asylsystem offentliggjorde kommissionen ett meddelande som utgjorde startskottet för den process för att reformera det gemensamma europeiska asylsystemet som kommissionens ord- förande aviserade i sina politiska riktlinjer och som beskrivs i den europeiska migrationsagendan. I meddelandet angavs även målet att minska irreguljär migration, bl.a. genom att upprätta säkra och lagliga vägar till EU för skyddsbehövande. Därefter lade kommissionen fram ett första paket med reformer . I paketet ingick förslag till reviderad Dublin- förordning62, reviderad Eurodac-förordning63 och reviderad förord- ning för Europeiska unionens byrå för asylfrågor.64 Ändringarna syftar enligt kommissionen till att skapa ett verkligt gemensamt europeiskt asylsystem och garantera att asylsökande får en likvärdig och lämplig behandling, oavsett i vilken medlemsstat de lämnar in ansökan. inför vi tydliga krav och skyldigheter för asylsökande för att motverka sekundära förflyttningar och missbruk av förfaranden. Vårt mål är att skapa ett gemensamt system som är snabbt och effektivt och bygger på harmoniserade regler och ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna. 62Förslag till och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att av- göra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning) (KOM (2016) 270). 63Förslaget till förordning om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat, för identifiering av tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som vistas olagligt, och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och Europol begär jämförelser med Eurodac-uppgifter för brottsbekämpande ändamål (omarbetning) (KOM (2016) 0272). 64Förslag till och rådets förordning om Europeiska unionens asylbyrå och om upphävande av förordning (EG) nr 439/2010 (om EASO) (KOM (2016) 0271). Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken När den nu gällande Dublinförordningen (eller III-förord- ningen, som den också kallas) antogs 2013 förutsågs inte de om- fattande migrationsströmmar som kom . Syftet med Dublinförordningen har inte heller varit att skapa förutsättningar för en jämnare fördelning av asylsökande mellan medlemsstaterna utan att etablera ansvarig medlemsstat enligt vissa kriterier.65 Kom- missionens förslag till ändrade regler innehåller dock bl.a. en auto- matisk och tvingande omfördelningsmekanism. Dessutom föreslås en uttrycklig bestämmelse om att det är den sökandes skyldighet att söka asyl i den medlemsstat där den första inresan skett eller där sökanden befinner sig lagligt. Med bestämmelsen klargörs att sökanden inte har rätt att välja medlemsstat som ska pröva asyl- ansökan. Om den sökande ändå tar sig till en annan medlemsstat ska den ansvariga staten pröva ansökan genom ett s.k. påskyndat förfarande. Vidare har sökanden bara rätt att få de materiella mot- tagandevillkoren tillgodosedda i den stat där han eller hon har rätt att vistas. Allra först ska dock kontrolleras om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland, ett säkert tredje land eller ett första asylland. Vidare föreslås som nämnts en omfördelningsmekanism som aktiveras per automatik när antalet asylansökningar i en medlemsstat överstiger en viss tröskel (se artikel 34 i förslaget). Omfördelningen ska aktiveras när antalet asylansökningar i en medlemsstat är av den andel som en medlemsstat tilldelats enligt en särskild referensnyckel (se artikel 35 i förslaget), som ska upprätt- hållas av Europeiska unionens asylbyrå baserat på uppgifter från . Utformningen av referensnyckeln utgår från en viktning mellan befolkning () och BNP (). Referens- nyckeln ska beräknas utifrån antal asylsökande och vidarebosatta som registrerats i systemet . En medlemsstat ska kunna besluta sig för att tillfälligt inte delta i omfördelningen . Medlemsstaten måste då i stället bidra ekonomiskt med per asyl- sökande, vilket ska utbetalas till den medlemsstat som i stället blir ansvarig för att pröva ansökan. Rent administrativt ska ett automatiskt system inrättas för att registrera alla ansökningar och övervaka medlemsstaternas andelar 65 KOM (2016) 270 slutlig s. 9. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken av ansökningarna (se artikel 44 i förslaget).