sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — Att systemet ska vara långsiktigt innebär att det ska hålla och vara inriktat mot jurister i olika skeden av karriären. Kravet på samordning innebär att , och domstolarna gemensamt ska formulera och stå fast vid ett sammanhållet system för domarrekryteringen. Bedömningen av om sekretess behöver införas för att fler ska kunna rekryteras som ordinarie domare måste göras med utgångs- punkt i en noggrann och rimlig avvägning mellan allmänhetens behov av insyn och möjligheten att öka antalet sökande till anställ- ningar som ordinarie domare genom att införa sekretess. Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister En utgångspunkt är att domaryrket ska fortsätta att vara tillgängligt för mycket skickliga och för yrket lämpade jurister utan tidigare erfa- renhet av arbete i domstol. Det ska vara möjligt för skickliga och för yrket lämpliga jurister utan bakgrund i domstol att utnämnas till ordi- narie domare. visar vår analys att tjänstgöring i domstol ofta är en bra merit för den som söker en ordinarie domaranställning. Vi föreslår en ny möjlighet för kvalificerade och erfarna jurister som vill få inblick i arbetet i domstol att meritera sig ytterligare för en ordi- narie domaranställning genom att tjänstgöra som domare. Vi föreslår att det ska finnas 50 platser för domarmeritering i domstolarna. Det nya systemet för domarmeritering ska innefatta tjänstgöring i överrätt och därefter i underrätt. Det innebär en möjlighet att fördjupa sig i nya rättsliga områden och få erfarenhet av dömande verksamhet i över- rätt och underrätt. Det ger också möjlighet till referenser från två domstolar för den kvalificerade och erfarna jurist som har domar- meriterat sig och som väljer att söka en ordinarie domaranställning. och regeringen får på så sätt ett mer omfattande underlag för sin bedömning av sökandens skicklighet och lämplighet. Vi föreslår att det för dem som genomför domarmeritering ska in- föras en ny domarbefattning som adjungerat råd. Tjänstgöringens innehåll ska inriktas mot rättsområden och måltyper som det adjung- erade rådet har begränsad tidigare erfarenhet av. Det innebär mer utbildning inom nya rättsområden och en minskad risk för jävssitua- tioner. Vi föreslår också att domarmeriteringen ska samordnas mellan domstolarna och att lediga anställningar som adjungerat råd ska ut- lysas av . En utökning av den särskilda domarutbildningen Fler bör ges möjlighet att genomföra särskild domarutbildning För att säkerställa att ordinarie domare kan rekryteras bland de skick- ligaste och för yrket lämpligaste juristerna behövs generellt sett fler sökande till ordinarie domaranställningar. Systemet för rekrytering av ordinarie domare kan inte bygga på att ordinarie domare ska kunna rekryteras enbart bland jurister som är verksamma utanför domsto- larna. Det krävs också att domstolarna erbjuder betydligt fler jurister än möjlighet att genomföra den särskilda domarutbildningen. Alla som genomför utbildningen och blir assessorer stannar inte i domstolarna utan många arbetsgivare som t.ex. , och JO bygger sin verksamhet på att det finns utbildade assessorer att rekrytera. Det gäller också för andra statliga arbets- givare. Den särskilda domarutbildningen bör därför kunna erbjudas till fler skickliga jurister tidigt i karriären. Domstolarna har kapacitet att utbilda fler domare och jurister under domarutbildning är en viktig del i domstolarnas verksamhet i både överrätterna och underrätterna. Vi föreslår att ytterligare 50 assessorer ska utbildas . Den särskilda domarutbildningen ska vara attraktiv och ge jurister möjlighet att etablera sig på en ort Utbildningen bör anpassas till unga juristers behov av att kunna ut- bilda sig och stanna kvar och arbeta i domstolar på olika orter i landet. Det är nödvändigt för att ordinarie domare ska kunna rekryteras i hela landet. Den som genomför den särskilda domarutbildningen och ska arbeta i underrätt ska ges möjlighet att tidigt få veta vid vilken domstol som underrättstjänst- göringen kan genomföras. Vi föreslår också att den som har genom- gått den särskilda domarutbildningen och blivit assessor ska kunna erbjudas möjlighet till fortsatt tjänstgöring i underrätt. En domarutbildad jurist ska alltså kunna skaffa sig ytterligare meriter för att söka en ordinarie domaranställning genom fortsatt arbete i domstol och särskilt i domstolar utanför storstadsområdena. Det ökar förutsättningarna för en jurist att kunna etablera sig och arbeta på en ort utanför storstadsområdena. Det kan bidra till att öka antalet sökande till ordinarie domaranställningar på orter som kan ha svårt att rekrytera ordinarie domare. Tydligare lagreglering av domarmakten Domare kan delas in i ordinarie domare och icke ordinarie domare. De ordinarie domarna utnämns av regeringen med fullmakt. Till de icke ordinarie domarna hör vikarier för ordinarie domare och tillfälligt an- ställda förstärkningsdomare. Det finns också domare under utbildning som är fiskaler i underrätt eller överrätt eller adjungerade ledamöter i överrätt. Vikarier för ordinarie domare och tillfälligt anställda förstärk- ningsdomare anställs i vissa fall genom beslut av regeringen. Andra icke ordinarie domare anställs av överrätten eller underrätten. Ungefär en tredjedel av domarna är icke ordinarie domare. Vidare finns det i underrätterna notarier och notariemeriterade berednings- jurister som får döma och fatta beslut i enklare mål. Vilka olika ordinarie domare som får döma i de allmänna dom- stolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras i och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar. Att icke ordinarie domare får döma i domstolarna framgår inte av lag. Det är viktigt av konstitutionella skäl, för allmänhetens insyn i domstolarnas verksamhet och för förtroendet för domstolarna att det framgår av lag vilka som har behörighet att utöva den dömande mak- ten. Vi föreslår därför att det ska anges i bestämmelser i rättegångs- balken och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar att det i dom- stolarna finns vikarier och förstärkningsdomare samt domare som är anställda i utbildningssyfte. Ett mer aktivt rekryteringsförfarande De grundläggande momenten i arbetet med rekrytering av ordi- narie domare ska framgå av lag. Vi föreslår att uppgift att bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete ska syfta till att främja rekryteringen av ordinarie domare. Det är viktigt att betona att rekryteringen av ordinarie do- mare bygger på samarbete och samordning mellan , de enskilda domstolarna och . bör kontinuerligt anpassa de kriterier som används för bedömningen av skickligheten och lämpligheten hos dem som söker en anställning som ordinarie domare utifrån de krav som ställs på domarna och domstolarna. Vi anser också att i större utsträckning än bör arbeta för att förtydliga det underlag som referensperso- nerna bidrar med i utnämningsärendena. Ett mer aktivt rekryterings- förfarande bör bl.a. bidra till att förbättra möjligheterna att bedöma skicklighet och lämplighet hos sökande som har meriterat sig för en ordinarie domaranställning på annat sätt än genom att tjänstgöra i domstol. Vi anser att bör ges förutsättningar att an- lita personalvetarkompetens i större utsträckning än . Huvuddragen i rekryteringsförfarandet bör anges tydligare i ut- nämningslagen i tre avseenden. Vi föreslår att det ska tas in en be- stämmelse i utnämningslagen om att ska inhämta ett yttrande från chefen för den domstol som ärendet gäller när rekryter- ingen inte gäller utnämning av domstolschef. Vi föreslår också att en företrädare för i ärenden som gäller tillsättning av en domstolschef ska få närvara och yttra sig vid nämndens sammanträde. Vi föreslår därutöver att , för att kunna värdera sökandenas skicklighet och lämplighet, ska få möjlighet att låta en sakkunnig närvara och yttra sig vid nämndens sammanträde. Det kan exempelvis handla om ett ärende om anställning av tekniskt råd, där det krävs expertkunskap för att kunna bedöma vad den enskilda an- ställningen kräver och en viss sökandes skicklighet. En bestämmelse om sekretess i det inledande skedet av ansökningsförfarandet Vi har prövat olika sätt att utforma en sekretessreglering som skulle gälla under förfarandet i och innebära en lämplig av- vägning mellan intresset av offentlighet och intresset av att skydda uppgifter om sökandena. Även om det är uppgifter om sökandena som kan skyddas är syftet med en sekretessreglering att öka antalet sökande till ordinarie domaranställningar. En möjlig sekretessreglering som vi har övervägt är en reglering som gäller alla uppgifter som kan bidra till ledning när det gäller sökandens identitet. Vi har också analyserat olika former av en snävare avgränsad sekretessreglering. Ett sätt att avgränsa sekretess- regleringen som vi har övervägt är att begränsa regleringen till vissa typer av uppgifter om sökandena. Ett annat sätt som vi har övervägt är att begränsa sekretessregleringen till att gälla ärenden om utnäm- ning av vissa kategorier av domare, exempelvis domstolschefer och justitieråd. Vidare har vi övervägt att införa en reglering som skulle innebära en individuell sekretessprövning av skälen för och emot sekretess för varje enskild sökande. Vi har också analyserat olika sätt att avgränsa sekretessen till att gälla av förfarandet vid . Vår slutsats är att det finns tydliga nackdelar med alla de sätt att avgränsa en sekretessreglering som vi har övervägt. Alla former av sekretessreglering inskränker allmänhetens insyn i rekryterings- förfarandet och det är tveksamt i vilken utsträckning en sekretess- reglering skulle kunna bidra till att öka antalet sökande till alla typer av ordinarie domaranställningar. I den enkätundersökning som vi har gjort i den delen svarade av de jurister som inte hade sökt en ordinarie domaranställning att offentligheten var anledningen till att de inte hade sökt anställning. svarade att de skulle bli mer positiva till att söka domaranställning om sekretess skulle införas. Nackdelarna med en sekretessreglering väger enligt vår bedömning tyngre än skälen för sekretess. Om sekretess anses nödvändigt för att de skickligaste och mest lämpade juristerna ska kunna rekryteras som ordinarie domare föreslår vi att det ska införas en bestämmelse om att sekretess ska gälla hos i ärenden om utnämning av ordinarie domare och från ansökningstidens utgång. En sökande som, efter att ha tagit del av uppgifter om vilka andra som har sökt anställningen, vill återkalla sin ansökan kan göra det och uppgif- terna om henne eller honom skyddas då av fortsatt sekretess. Uppgif- ter om de sökande som väljer att stå kvar som sökande i ärendet blir offentliga. Vi bedömer att en sådan reglering skulle kunna öka antalet sökande till ordinarie domaranställningar. får allmänheten insyn i uppgifter om alla sökande som faktiskt bedöms av . En sådan sekretessreglering inskränker alltså inte allmän- hetens insyn i uppgifter om de sökande som kan ingå i Domarnämn- dens förslag till regeringen. Vi föreslår att det ska framgå av sekretessbestämmelsen att sekre- tess inte gäller mellan behöriga sökande i ett ärende. Det ska alltså finnas en i lag reglerad rätt till partsinsyn. Vidare har vi, mot bak- grund av intresset av att rekryteringsförfarandet ska vara transparent, gjort bedömningen att huvudregeln om s.k. meddelarfrihet ska gälla vid tillämpning av den nya sekretessbestämmelsen. Det innebär att vi inte lägger fram något förslag om att det ska vara straffbart att lämna ut uppgifter som skyddas av sekretessbestämmelsen. Långsiktiga och stabila förutsättningar för rekrytering av ordinarie domare Rekryteringen av ordinarie domare förutsätter långsiktighet och sta- bilitet. Det behövs flera olika vägar för den som vill bli utnämnd till ordinarie domare och det är nödvändigt för att öka antalet sökande till ordinarie domaranställningar. Arbetet måste ske . För att domarmeriteringen för kvalificerade och erfarna jurister, den särskilda domarutbildningen och tjänstgöringen i underrätt för assessorer ska fungera väl är det viktigt att budgeten för dessa verk- samheter används effektivt, så att de olika formerna av domarutbild- ning kan erbjudas så många jurister att det svarar mot domstolarnas långsiktiga behov av ordinarie domare. Den nuvarande finansieringen av den särskilda domarutbildningen bygger på ett delat budgetansvar som innebär att det finns ett visst antal fiskalsplatser och att både överrätterna och har budgetmedel för utbildningen. Vi pekar på att det ofta innebär ett bättre resursutnyttjande om hela budgeten kan användas utan begränsningar till platser och om bud- geten delegeras till den eller de delar av verksamheten där uppgiften genomförs. Det är som har ansvaret för att fördela och delegera budgeten så att de ekonomiska resurserna kan användas effektivt. Vårt resonemang bygger på att det skulle vara mer effektiv om budgeten för de olika formerna av domarutbildning delegeras till överrätterna. Vi gör bedömningen att en regional budget för domar- meriteringen för adjungerade råd, den särskilda domarutbildningen och assessorers tjänstgöring i underrätt skulle öka förutsättningarna för ett effektivt budgetutnyttjande och ge samordningsfördelar. Hur omfattande utbildningsinsatser och andra åtgärder för att främja rekryteringen av ordinarie domare som behöver göras för att öka antalet kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar måste grunda sig på kvalificerade analyser från och . gör analyser som tar sikte på kom- mande behov av att rekrytera ordinarie domare. Vi anser att det finns anledning att också dra nytta av den samlade kunskap som finns hos och dess kansli, om sökande till ordinarie domar- anställningar, när sådana analyser ska göras. har goda förutsättningar för att kunna analysera utvecklingen när det gäller tillgången på kvalificerade och lämpliga sökande i förhållande till behovet av att anställa ordinarie domare. Vi föreslår därför att ska göra en analys av de framtida möjligheterna att rekrytera ordinarie domare. Analysen ska inriktas på tillgången på kvalificerade sökande och komplettera de uppgifter som lämnar till regeringen. På så sätt får regeringen ett utförligt underlag både från och från av vilka åtgärder som behövs för att säkerställa att det finns tillräckligt många kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar. The Swedish Act (2010:1390) on the appointment of permanent judges (the Appointment Act) came into force on 1 January 2011. The reform introduced a public application procedure for all cases of permanent judges’ appointments. The same reform established . prepares all cases concern- ing appointment of permanent judges ahead of government deci- sions, and also has other functions relating to matters including re- cruitment of permanent judges. The commission of inquiry’s overall task has been to review the recruitment of permanent judges, to ensure that all courts through- out can, in the future as well, recruit judges from among those who are the most highly skilled and suited to the profession. The assignment has included surveying the recruitment situation and considering whether the special judges’ training or the system of co-opting external lawyers to courts of appeal and administrative courts of appeal should be changed. The assignment has also in- cluded surveying and analysing whether lawyers’ propensity to apply for judges’ positions is influenced by the openness of the application procedure and, if this is deemed to be so, deciding whether confidentiality should be introduced. Another task in the assignment has been to consider other measures to promote judg- es’ recruitment and improve the recruitment process. In part, this has involved considering how to clarify and develop the roles and functions of the courts, and the in recruitment work. Few applicants for permanent judges’ appointments the past five years there have been only three or fewer applicants for many of the judges’ positions announced. In 2016, for more than 51 percent of the judges’ positions announced, there have been only three or fewer applicants. Appointment cases with few applicants occur in all courts, of all categories, nationwide. A small number of applicants does not necessarily imply that the requirements of proficiency and suitability for the role must be reduced in a particular case. Where there are few applicants, the person(s) applying for the appointment may belong to the most skilled and suitable lawyers. Nevertheless, if there are only a few applicants there is a risk of the proficiency and suitability require- ments having to be reduced. Conversely, a larger number of appli- cants and increased competition for appointments typically afford better of the positions being filled with the most skilled and suitable candidates. Applicants’ chances of getting permanent positions affected by their professional background We have also analysed how applicants’ different occupational back- grounds have affected their opportunities of obtaining permanent judges’ appointments. We note that an applicant who has completed special training as a judge and subsequently gained further qualifi- cations through other advanced legal work is roughly three times as likely to be appointed as a permanent judge as one who has become qualified solely by means other than serving as a judge. In our analysis, we have also seen that a lawyer who has mainly worked outside the courts, but has been a co-opted member of a superior court for some time, has considerably greater chances of getting a permanent judge’s appointment than one who has not been co-opted to a superior court. Public nature of application process no explanation of why few lawyers seek permanent judges’ appointments To analyse whether the propensity to apply for employment as a judge is affected by the application process being public, we conducted a questionnaire survey of 7,135 lawyers. The results provide limited support for the view that confidentiality might encourage a higher number of qualified applicants for permanent judges’ appointments. Only 8 percent of the questionnaire respondents who had not applied for such appointments cited the public nature of the process as a reason for not applying. In addition, only 15 percent of the same group replied that they would be more inclined to apply for a judge’s appointment if confidentiality were introduced to some extent. Courts part of the lawyers’ labour market The courts’ needs and of recruiting permanent judges must be seen in light of the developing labour market for lawyers. This market is growing steadily, which means that employers’ competition for lawyers is becoming stiffer. At the same time, labour mobility has increased. This means that lawyers, to a greater extent than before, are moving among various jobs with different employers in the public and private sectors. The labour-market situation for lawyers is such that state employers need, in our assessment, to make great efforts to get qualified applicants for positions and to retain qualified staff. Number of qualified applicants for permanent judges’ posts must rise Our assessment is that a higher number of skilled lawyers with varying backgrounds must apply for permanent judges’ appointments. Only then can there be any that the most skilled lawyers who are best suited to the profession can be appointed. A stable long- term system for recruiting permanent judges must offer several different options for those who wish to apply for permanent positions as judges. The special judges’ training must be extended to enough young lawyers. At the same time, there must be an improvement in the scope for qualified, experienced lawyers with professional back- grounds other than working in courts to apply for and obtain appoint- ments as permanent judges. This is a matter of how their credentials are assessed, but also of the need for qualified, experienced lawyers to be offered more opportunities to equip themselves for, apply for and obtain employment as permanent judges. The roles of , the courts and the in the recruitment of per- manent judges differ. Good coordination is required among these agencies, to build up young lawyers’ interest in equipping themselves to become judges, and to attract proficient, experienced lawyers to the profession of judge. The fact that the Board is responsible for working actively and on a long-term basis to recruit permanent judges is made clear in the Appointment Act. Individual courts’ responsibility for recruiting permanent judges should be highlighted, and the variety of existing options for skilled lawyers wishing to become permanent judges should be made clearer to court managers. Other requirements are a good, stimulating work environment and scope for non- permanent judges’ training. is responsible for paving the way, in various ways, for implementation of public employment policy in the courts, so that sufficient numbers of proficient, suitable lawyers apply for permanent judges’ appointments. What is needed is to give the courts opportunities to develop their activities in areas that make the courts attractive workplaces, not least through technological development. What matters is to shape a stable and long-term system for recruiting permanent judges. General starting points for reform Ensuring that courts’ activities live up to high standards of legal security and quality is fundamental to the rule of law. Recruitment of permanent judges must be based on the criteria of high quality and continuity. At any given time, a well-functioning democracy requires the existence of a sufficient number of well-qualified judges. It is they who are responsible for ensuring that cases and matters in all courts and instances are settled in a way that meets stringent requirements of impartiality, independence, legal quality and effectiveness. This, in turn, requires there always to be enough highly qualified lawyers who are interested in applying for permanent judges’ positions in all kinds of courts throughout the country. A reformed system of recruiting permanent judges must be based on the following starting points: The courts’ constitutional role imposes stringent demands on judges. This is especially true because demands on courts and judges have increased, because of the advent of more international elements in judicial administration and the transfer of new types of task from political bodies to the courts’ sphere of responsibility. Only highly skilled lawyers suited to the profession should therefore be considered for appointments as permanent judges. Accordingly, there must be a sufficient number of qualified law- yers applying for each available permanent judge’s position. The identity of those who exercise the power of sentencing should be transparent. Information about who perform adjudica- tion functions in the courts should therefore be explicit by law. The courts must be attractive employers for lawyers who are at various stages of their careers. The profession of judge must be accessible to skilled lawyers suited to the profession with varying backgrounds and experience. To recruit enough lawyers who meet high standards of skill and suitability, the profession needs to be an attractive option for well- qualified, experienced lawyers with various types of background, who contribute a varied range of knowledge to the courts. The system of recruiting permanent judges must be long-term and coordinated. The requirement of long-termism means that the system should be sustained over time and cater for lawyers at various stages of their careers. The requirement of coordination means that , the and the courts jointly formulate and are bound by a coherent system for judges’ recruitment.