sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Vid distansundervisning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är det elevens hemkommun som ska ersätta den utförande huvudmannen. Slutligen kan nämnas att flera av våra förslag syftar till att under- lätta för huvudmännen att uppfylla sina skyldigheter enligt skolför- fattningarna, något som annars kan vara svårt framför allt för mindre huvudmän. I förlängningen kan underlåtenhet att uppfylla sådana skyldigheter leda till föreläggande från Skolinspektionen och ett sådant föreläggande kan i vissa fall förenas med vite (26 kap. 27 § skollagen). Förslagen erbjuder följaktligen möjligheter att undvika sådana ökade kostnader. 17.3.2Ekonomiska konsekvenser för staten Ekonomiska konsekvenser för staten handlar, utöver de nämnda konsekvenserna för olika huvudmän, om förändrade uppgifter för myndigheterna. Skolinspektionen föreslås få ansvara för tillståndsprövning för dem som vill utföra utbildning där distansundervisning används. Detta innebär ett visst merarbete för myndigheten – dels inledningsvis för att ta fram ett ansökningsförfarande och kriterier, dels löpande för själva prövningen – och därmed ökade kostnader. Vi har dock före- slagit att Skolinspektionen ska bemyndigas att få ta ut avgifter för denna prövning, motsvarande full kostnadstäckning, från dem som ansöker om tillstånd (avsnitt 13.7.3). Intäkterna kan därför öka i samma utsträckning som kostnaderna. Våra förslag bedöms inte påverka kostnaderna för myndighetens tillsynsverksamhet. får i våra förslag ansvar för att meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning får användas i gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan, utöver ett antal kurser som bör anges i gymnasieförordningen (2010:2039) (avsnitt 11.5.3). Detta arbete innebär insatser av engångskaraktär för vilka kostnaderna ryms inom förvaltningsanslag enligt vår bedömning. ska enligt förslagen också fastställa grundbelopp, dvs. den ersättning som en elevs hemkommun ska betala till anordnaren av utbildningen, för olika utbildningar inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan där distansundervisning används (avsnitt 15.4.2). Myndigheten ansvarar redan för denna verksamhet för riksrekryte- rande utbildningar i övrigt. Eftersom det endast rör ett mycket litet antal utbildningar, hos ett fåtal aktörer, innebär det endast en margi- Även dessa kostnader bör kunna rymmas inom ramen för befintligt anslag. För SPSM och Sameskolstyrelsen, och möjligen även för SiS, under- lättas anskaffningen av viss entreprenad inom den utbildning som de bedriver, genom bedömningen om att inte behöver tillämpas. Vi bedömer att detta inte får några ekonomiska konsekvenser för myn- digheterna. Slutligen innebär våra förslag om distansundervisning i viss mån utökade möjligheter att överklaga beslut. Beslut i fråga om mot- tagande till utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används får överklagas till (avsnitt 15.3.3). Vidare får beslut i fråga om godkännande som utförare av sådan utbildning överklagas till allmän förvaltningsdomstol (avsnitt 13.7.7). Detsamma gäller beslut i fråga om en hemkommuns beslut om bidrag till utföraren (avsnitt 15.4.2). Eftersom det som sagt handlar om ett begränsat antal aktörer som ska få utföra sådan utbildning och en begränsad grupp av elever be- dömer vi att detta ryms inom rådande ram både för domstolsväsen- det och för . 17.3.3Ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting Förslagen innebär också vissa förändringar som är specifika för kommuner och landsting, alltså utöver de ovanstående för samtliga huvudmän (avsnitt 17.3.1). Vi ska också redogöra för vilka ekono- miska konsekvenser det innebär för dem. Förslagen om samarbetsformer handlar om att skapa verktyg för bl.a. effektiv resursanvändning för kommuner och landsting. Då vi inte föreslår några förändringar i sak angående samverkan innebär det dock inte några ekonomiska konsekvenser. Vidare bedömer vi att kommuner och landsting i fråga om de flesta typerna av entreprenad inom skolväsendet inte behöver till- lämpa när de aktuella tjänsterna upphandlas. I och med detta underlättas administrationen i samband med entreprenad, vilket skulle kunna betyda minskade kostnader. Omfattningen av dessa är dock svår att bedöma eftersom vi inte vet hur vanligt förekommande upphandling av entreprenad är och på grund av att vi föreslår fler möjligheter till entreprenad. Vi har också analyserat risken för att kostnaderna för entreprenadavtal ökar om det inte sker någon upphandling. Den risken bedömer vi dock som liten. Det beror på att de tjänster där vi bedömer att inte behöver upphandlas i flertalet fall är områden där det i princip inte förekommer någon marknad för tjänsterna. Dessutom står det ju huvudmannen fritt att välja att ändå tillämpa . Även förändringarna om distansundervisning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan påverkar kommunerna, då det är hemkom- munen som ska betala ersättning till anordnaren av sådan utbildning. Å ena sidan innebär förslagen att det införs en skyldighet för kom- munen att betala för elever som läser en utbildning där distansunder- visning används. Å andra sidan är kommunerna skyldiga att betala interkommunal ersättning för elever som studerar på Korrespondensgymnasiet i kommun. saknas också före- skrifter om vilka elever som får studera på Korrespondensgymnasiet. Med våra förslag begränsas vilka som får delta i en sådan utbildning och det betyder att det kommer att handla om färre elever.7 Vidare bedömer vi att en förutsättning för att godkännas som utförare av utbildning där distansundervisning används bör vara att kostnaden för utbildningen är rimlig i förhållande till utbildningens syfte och kostnaden för annan gymnasial utbildning. Slutligen kan påpekas att alternativet för de elever som får distansundervisning – med tanke på målgruppen – är att de annars inte skulle ha deltagit i någon under- visning. Det betyder att det i stor utsträckning handlar om ungdomar som utan möjligheten till distansundervisning skulle ha omfattats av kommunernas aktivitetsansvar, vilket också innebär kostnader för hemkommunen. Vid distansundervisning i gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan föreslår vi också att hemkommunen ska stå för kostnader för en elevs resor inom som behövs för utbildningen. Det- samma gäller för kostnader för kost och logi, när sådana resor förut- sätter övernattning utanför hemmet (avsnitt 15.4.3). Vi har erfarit att ett antal kommuner ersätter eleverna vid Korrespondens- gymnasiet för sådana kostnader. Distansundervisningen kan i vissa fall innebära att en elev som inte har kunnat fullfölja studier vid gymnasieskolan i den egna kommunen kan bo kvar hemma och 7 hade Korrespondensgymnasiet 615 elever enligt statistikdatabas . Alternativet för att slutföra utbildningen skulle för en del elever ha varit att flytta till en annan kommun. Hade det varit en skola med offentlig huvudman hade då hemkommunen kunnat vara skyldig att betala inackorderingsstöd (avsnitt 3.1.7). För andra ele- ver skulle alternativet ha varit att inte studera alls, vilket som nämns ovan innebär att eleverna omfattas av kommunernas aktivitets- ansvar, vilket också medför att olika kostnader uppstår. Varken kostnader för inackorderingsstöd eller för aktivitetsansvaret uppstår när eleven får möjlighet till distansundervisning. Vi menar därför att den mindre kostnadsökning som uppstår till följd av skyldigheten att stå för resor, kost och logi till fullo täcks av andra kostnads- minskningar. 17.3.4Ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska och juridiska personer Det finns ett fåtal enskilda fysiska och juridiska personer som inte är enskilda huvudmän som också berörs av våra förslag. Det gäller de som utför uppgifter som avser undervisning inom skol- väsendet på entreprenad på områden där vi föreslår att uppgifterna framöver endast ska få överlämnas till enskilda huvudmän. Det finns exempel på företag som anordnar studiehandledning på modersmålet och på företag som ger distansundervisning inom de obligatoriska skolformerna (avsnitt 4.6.3). Att vi nu tydliggör att sådan entreprenad inte är tillåten innebär naturligtvis ett hinder för dessa näringsidkares verksamhet och där- med risk för minskade intäkter. Dock innebär våra förslag egentligen inte någon begränsande regel, eftersom det inte heller har funnits några bestämmelser som har tillåtit sådan entreprenad och därmed menar vi att dessa tänkbara negativa konsekvenser inte behöver beaktas. Vidare finns det möjlighet att utveckla verksam- heten och ansöka om att bli huvudman. Det ska inte längre vara tillåtet för enskilda huvudmän att över- lämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (avsnitt 9.5.7). Det finns några exempel på sådana utförare . Enligt våra förslag till över- gångsregler ska entreprenadavtal som ingås före gälla även efter det, dock längst till dess att entreprenadavtalet löpt ut. Våra förslag om entreprenad, fjärrundervisning och distansunder- visning handlar i stor utsträckning om att elever som annars inte skulle ha fått undervisning av behöriga lärare i ett visst ämne kan få det. Dels genom att vi underlättar för de skolor som har problem, dels genom att distansundervisning blir en möjlighet för elever som annars inte skulle ha deltagit i undervisning. Genom dessa åtgärder bedömer vi att fler elever i viss mån kan nå högre kunskapsresultat och att fler elever kan ges möjlighet att fullfölja en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Den som saknar en full- följd gymnasieutbildning har svårare att lyckas på arbetsmarknaden, löper större risk att hamna i kriminalitet och riskerar att ha sämre fysisk och psykisk hälsa.8 Att fler ungdomar genom våra förslag kan fullfölja en gymnasieutbildning bör därmed ha positiva samhälls- ekonomiska konsekvenser . 17.4Andra konsekvenser för huvudmännen och andra företag Vi utreder i detta avsnitt vilka konsekvenser våra förslag kan få för huvudmän – såväl offentliga som enskilda – och för enskilda fysiska och juridiska personer som inte är enskilda huvudmän inom skol- väsendet. Ekonomiska konsekvenser har vi dock hanterat i av- snitt 17.3.1–17.3.4 och vilka som berörs av förslagen beskrivs i av- snitt 17.2.4. Här handlar det om bl.a. självstyrelse och sysselsättning i olika delar av landet. Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestäm- melser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nöd- 8 SOU 2016:77, s. 285 ff. vändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen). De flesta av våra förslag innebär inte några utökade skyldigheter för kommuner och landsting. I stället ger de flesta av förslagen fler tänkbara tillvägagångssätt som är frivilliga att använda och därmed ökade möjligheter att uppfylla befintliga skyldigheter (se även av- snitt 17.3.1). Förslagen begränsar visserligen under vilka förut- sättningar som uppgifter får överlämnas på entreprenad samt när fjärrundervisning eller distansundervisning får användas, men de föreslagna bestämmelserna är mer tillåtande än de nuvarande. För kommunerna (och för enskilda huvudmän) tillkommer möj- ligheten att erbjuda särskilt stöd i form av distansundervisning till vissa elever i och grundsärskolan. Eftersom det alltid är huvudmannen som beslutar i vilken form det särskilda stödet ska ges, innebär möjligheten att använda distansundervisning som särskilt stöd inte att kommunerna åläggs några nya skyldigheter. Det är alltså inte fråga om någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Förslagen om distansundervisning i gymnasieskolan och gymna- siesärskolan innebär en rättighet för de elever som uppfyller förut- sättningarna att gå sådan utbildning om de så önskar. Det skulle kunna ses som en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Det är dock endast ett fåtal individer som kommer att kunna åbe- ropa denna rättighet, varför det i så fall får betraktas som en mindre inskränkning. Dessutom är det berättigat då elever som annars inte skulle ha deltagit i reguljär undervisning får möjlighet att fullfölja utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Våra förslag om distansundervisning innebär några förändringar i bestämmelserna om Skolinspektionens prövning av en enskild som vill bli enskild huvudman, i de fall det handlar om en enskild som enbart vill anordna utbildning där distansundervisning används. Kommunen där utbildningen är tänkt att bedrivas, och intilliggande kommuner, får enligt förslagen inte yttra sig över den enskildes ansökan om godkän- nande, vilket de annars får göra när det gäller ansökningar om att bli enskild huvudman. Detta innebär dock inte en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, eftersom möjligheten att bli enskild huvudman och enbart anordna utbildning där distansundervisning används är ny. Som vi har utvecklat i avsnitt 13.7.4 är förändringarna också en naturlig följd av att den föreslagna utbildningen inte riktar sig mot närområdet i första hand, utan ska rikta sig mot alla kommuner i Samråd med lägeskommun med flera skulle därför sakna be- tydelse och vi bedömer att det är rimligt att förändra bestämmelserna. Vi bedömer att våra förslag om entreprenad inte innebär några nega- tiva konsekvenser för konkurrensen mellan olika aktörer. Detta gäller entreprenader som utförs såväl av endast huvudmän inom skolväsendet som av enskilda fysiska och juridiska personer. När huvudmän inom skolväsendet utför entreprenad Våra förslag innebär utökade möjligheter för huvudmän inom skol- väsendet att på entreprenad utföra uppgifter som avser undervisning åt andra huvudmän. Förslagen innebär vidare att alla huvudmän, dvs. såväl enskilda som offentliga huvudmän, kan utföra uppgifter på entreprenad. Statens möjlighet att, i egenskap av huvudman för utbildning inom skolväsendet, utföra uppgifter på entreprenad åt andra huvudmän har dock begränsats till ämnen och verksamheter där de statliga skolfor- merna har specialistkompetens. Det är ett fåtal områden där det inte torde förekomma särskilt många andra huvudmän som har överskott på lärarkompetens för de aktuella ämnena eller verksamheterna. Någon snedvridning av konkurrensen kan därför inte befaras. När det gäller kommuner och landsting finns inga begränsningar av i vilka ämnen eller verksamheter som det allmänna får utföra uppgifter på entreprenad, förutsatt att uppgifterna får överlämnas på entreprenad. Då vi inte har funnit skäl att föreslå några särskilda bestämmelser som reglerar kommuners och landstings prissättning vid entreprenad är kommuner och landsting vidare bundna av själv- kostnadsprincipen (avsnitt 9.4.1). Detta kan i alla fall teoretiskt innebära begränsningar när det gäller enskilda huvudmäns möjlighet att konkurrera med det allmänna om möjliga entreprenader, efter- som enskilda huvudmän kan behöva få ett visst ekonomiskt över- skott av sin verksamhet. Det är dock viktigt att poängtera att det vare sig , eller när våra förslag genomförs, kan förväntas uppstå en fungerande kommersiell marknad när det gäller entreprenad av undervisning. mer också de begränsningar som vi har föreslagit, t.ex. när det gäller hur mycket fjärrundervisning en huvudman får utföra på entre- prenad. Även om fjärrundervisning tillåts i större utsträckning och därmed möjliggör samarbeten mellan huvudmän i olika delar av lan- det innebär möjligheten till entreprenad i första hand, att skolor i närområdet eller regionen får möjlighet att köpa och sälja uppgifter som avser undervisning sinsemellan, för att utnyttja tillgängliga och oftast knappa lärarresurser på ett optimalt sätt. När det gäller distansundervisning har vi föreslagit att alla huvud- män, dvs. såväl enskilda som offentliga, ska kunna ansöka hos Skol- inspektionen om att bli godkända som utförare av utbildning där distansundervisning används, vilket innebär lika villkor. Inte heller här finns anledning att tro att det kommer att uppstå en fungerande kommersiell marknad, utan det handlar om en begränsad krets ut- förare av utbildning där distansundervisning används. Det avgörande för vilken utförare som väljs kommer snarare att vara vilken sorts undervisning som erbjuds än de avgifter som tas ut för utbildningen. Vidare föreslår vi att sådan utbildning inom de frivilliga skolformerna ska finansieras med ett grundbelopp som fastställs av , varför ersättningen till utföraren således kommer att bli densamma för en viss utbildning, t.ex. ett visst program, oavsett vilken utförare det rör sig om. I sammanhanget bör också nämnas att villkoren för offentliga och enskilda huvudmän blir mer lika om de offentliga huvudmännen inte omfattas av krav på upphandling enligt för viss entreprenad inom skolväsendet. När enskilda fysiska eller juridiska personer utför entreprenad Vi föreslår i några fall att entreprenad, på samma sätt som , ska kunna utföras av enskilda fysiska eller juridiska personer. Våra för- slag innebär dock att detta ska kunna ske i något färre fall än vad som är möjligt , då det för vissa uppgifter i stället kommer att krävas att den som utför entreprenaden är huvudman inom skol- väsendet (avsnitt 9.5.2 och 9.5.7). I detta avseende innebär förstås förslagen att konkurrensen mellan aktörer som är huvudmän inom skolväsendet och de som inte är det snedvrids. Enligt vad vi erfar har dock möjligheten att överlämna modersmålsundervisning eller verk- samhet inom förskola, förskoleklass eller fritidshem till enskild fysisk eller juridisk person endast nyttjats i mycket begränsad om- fattning. Vidare menar vi att den kvalitetsförbättring som ligger i att entreprenaden framöver endast ska få utföras av huvudmän inom skolväsendet motiverar att konkurrensen i detta avseende begränsas. När det gäller entreprenader som fortsatt ska få utföras av en- skilda fysiska eller juridiska personer innebär våra förslag inga skill- nader jämfört med . Förslagen kan därmed inte anses ha någon inverkan på konkurrensen. 17.4.3Små företag i förhållande till stora I den mån våra förslag påverkar små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större före- tags, så handlar det om villkoren för utbildningsanordnare av olika storlek. Förslagen om fjärrundervisning och entreprenad betyder att huvudmän som har svårt att på egen hand anordna viss undervisning får fler möjligheter att göra detta. Exempelvis kan en större huvud- man ha lättare att rekrytera legitimerade och behöriga språklärare, då fler elever betyder att läraren kan erbjudas en heltidstjänst, medan en mindre huvudman kan ha svårare att rekrytera lärarkate- gorier där det råder brist (se avsnitt 7.1). Förslagen innebär därmed att villkoren för små och stora företag blir mer lika. Vi har bedömt att särskild hänsyn inte behöver tas till små före- tag vid reglernas utformning. Tvärtom är det en viktig princip inom skolväsendet att samma regler gäller för alla huvudmän, för att alla elever ska få likvärdig utbildning. Angående bedömningarna om upphandling kan vi konstatera att om inte tillämpas finns en risk att mindre företag som är god- kända som huvudmän får svårare att få information om pågående anskaffning från en upphandlande myndighet, när det inte finns något krav på annonsering. Vi bedömer dock den risken som liten, inte minst för att det finns ett begränsat antal tänkbara leverantörer inom de aktuella områdena – en upphandlande myndighet kan rela- tivt enkelt skaffa sig en överblick över utbudet av leverantörer. Be- dömningarna underlättar för små företag genom att anskaffnings- förfarandet blir enklare, och därmed minskar även kostnaderna. Vidare gynnas små företag sannolikt mer än stora av att processen fram till leverans förkortas. 17.4.4Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Förslagen som vi lämnar får också betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. De delar som gäller fjärr- undervisning innebär att huvudmännen inom skolväsendet ges större möjligheter att erbjuda undervisning av legitimerade och behöriga lärare inom olika ämnen även då det saknas sådana lärare i närområ- det. Detsamma gäller om elevunderlaget annars är otillräckligt för att erbjuda undervisning. Därmed är en av konsekvenserna av förslagen att tillgången till utbildning kan öka, där den är bristfällig, och bli mer likvärdig. Annan offentlig service kan också gynnas av att fjärrundervisning är tillåten. använder t.ex. fjärrunder- visning för att kunna erbjuda gymnasieskolans vård- och omsorgs- program på skolenheter i samtliga av förbundets fyra kommuner (avsnitt 4.4.6). Ett av syftena med detta är framtida kompetens- försörjning inom kommunernas vård och omsorg, dvs. att underlätta den offentliga servicen inom andra områden. Det är ett exempel på hur våra förslag kan förbättra kompetensförsörjningen i olika delar av landet. Vi kan också konstatera att våra förslag om fjärrundervisning och entreprenad kan påverka möjligheterna till sysselsättning i vissa regioner. En lärare kan ibland vara mer flexibel varifrån hon eller han undervisar, genom fjärrundervisningen. För de lärare som hos sin ordinarie huvudman inte kan fylla en heltidstjänst, t.ex. på grund av bristande elevunderlag hos huvudmannen eller när en lärare har behörighet i ämnen som ges i mindre omfattning, kan fjärrunder- visning på entreprenad i vissa fall vara ett alternativ för att komplet- tera arbetsuppgifterna så att de motsvarar heltidstjänstgöring. Avsnittet innehåller en redogörelse av olika aspekter av förslagens konsekvenser för skolorna. Bland annat handlar det om följder för det fria skolvalet och eventuella behov av kompetensutveckling. 17.5.1Fria skolvalet och elevunderlaget Förslagen om fjärrundervisning och entreprenad skapar mer rättvisa villkor för olika skolor. Det är svårt för en huvudman med en enda skolenhet att konkurrera med ett utbud av valbara ämnen såsom språk som motsvarar det hos en kommun med flera skolenheter. Att vi öppnar för fjärrundervisning inom fler områden underlättar för huvudmännen, särskilt mindre huvudmän, att bredda sitt utbud. Det betyder att en elev inte behöver välja bort en skola, t.ex. på grund av svårigheter att läsa ett visst språk på skolan. Förslagen kan därför ha positiva effekter för det fria skolvalet. Med samma argument bör förslagen gynna elevunderlaget på enskilda skolor och för skolor inom olika regioner. 17.5.2Lärares arbetsuppgifter och arbetstid När entreprenad används – vilket redan är tillåtet och vi utökar i viss mån möjligheterna i våra förslag – kan det påverka lärarnas arbets- uppgifter och arbetstid. De aspekter som vi nämner här gäller även i de fall då det är uppgifter som avser fjärrundervisning eller distans- undervisning som överlämnas på entreprenad. I de fall då endast en del av uppgifterna som avser undervisning överlämnas, t.ex. för ett eller ett par ämnen, ställer det krav på elevens lärare hos såväl utföraren som beställaren. Lärarna ska, oavsett vilken av dessa två de finns hos, samverka i arbetet för att nå utbildnings- målen och dessutom ska eleverna ha möjlighet att arbeta ämnesöver- gripande (avsnitt 3.4.8 och 3.4.9). Vidare är det nödvändigt att alla elever på en skola bedöms på ett likvärdigt sätt, vilket också förut- sätter samarbete. Dessa krav betyder inte ytterligare arbetsuppgifter jämfört med undervisning som bedrivs i egen regi, men formerna för samarbetet kan behöva se annorlunda ut, särskilt om lärarna finns på olika platser. Det är rektor för skolan hos beställaren som ansvarar för att skapa förutsättningar för att detta fungerar. Exempelvis kan det behövas en introduktion för lärare som deltar i undervisningen genom entreprenad, men det skiljer sig inte från behoven av intro- duktion av en nyanställd som ska inkluderas i arbetet.