sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Med biometri avses i dessa sammanhang tekniker som läser av en persons unika drag och översätter dem till en datakod som kan användas vid maskinell och automatisk identifiering (Ds 2015:12, Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag, s. 40). Nationella identitetskort och pass som utfärdas av Polismyndig- heten är försedda med chip som lagrar personuppgifter och foto. I passet lagras även fingeravtryck i chippet. Syftet är att höja säker- heten och säkerställa att personen på fotot och den som använder handlingen är samma person. 6 Det gäller sådana uppgifter som avses i 13 § andra stycket utlänningsdataförordningen (2016:30). Korrekta uppgifter i register förebygger brott Frågan om huruvida identitetshandlingar i större utsträckning bör innehålla biometriska uppgifter, bl.a. för att förhindra missbruk av identitetsintrång och bedrägerier och därigenom förebygga brott mot välfärden, bör utredas tillsammans med ovanstående frågor. Utredningen menar att med en utökad användning av biometri i identitetshandlingar blir identifieringsförfarandena säkrare, men också enklare, snabbare och bekvämare för den enskilde. I utred- ningen måste särskilt beaktas de risker som användningen av bio- metriska tekniker innebär för den personliga integriteten. Riskerna redovisas bl.a. av i betänkandet Hur står det till med den personliga integriteten? – en kartläggning av (SOU 2016:41 s. 583 f.). Om de problem som identifierats ovan inte ses över finns enligt vår mening risk att de kriminella aktörer som lärt sig hur systemen fungerar i ökad utsträckning kommer att begå brott med hjälp av oriktiga identiteter, vilket drabbar såväl välfärdssystemen som enskilda som utsätts för brott. Utfärdande av identitetshandlingar är en central funktion i sam- hället men är fördelat på ett flertal olika aktörer. Som framgår ovan ansvarar , , Transportstyrelsen samt många banker och andra privata aktörer för godkända identitets- handlingar. Därutöver utfärdar bl.a. olika tillfälliga handlingar för utländska medborgare bosatta eller under vistelse i . En tänkbar ordning är att ge en myndighet ett övergripande ansvar för identitetsrelaterade frågor. Det skulle bl.a. kunna leda till en enklare ordning för allmänheten, mer rättssäker och enhetlig handläggning och större effektivitet ur ett serviceperspektiv. Enhet- liga processer och kompetenskrav för handläggare som ska fastställa identiteter och bedöma identitetshandlingar skapar också en högre kvalitet och ger bättre förutsättningar att upptäcka och spåra identi- tetsrelaterade brott och bedrägerier kopplade till oriktiga identiteter. Enligt utredningens mening finns det därför skäl att se över förut- sättningarna för att samla ansvaret av utfärdande av fysiska och elektroniska identitetshandlingar hos en myndighet. Frågorna måste dock utredas i ett större sammanhang vilket inte låter sig göras i Korrekta uppgifter i register förebygger brott En särskild utredning bör därför tillsättas med uppdrag att se över behovet av och förutsättningarna för ett gemen- samt regelverk för identitetsrelaterade frågor och se över ansvaret för utfärdande av identitetshandlingar och fastställande av identiteter. I sammanhanget bör också frågan om biometri samt behovet av myndighetsgemensamma rutiner och definitioner av begrepp som är relaterade till identiteter utredas. 7.4.2Utökade möjligheter att avregistrera personnummer från folkbokföring Utredningens förslag: ges möjlighet att avregistrera ett personnummer från folkbokföringen om den registrerade uppgiften är uppenbart felaktig. Skälen för utredningens förslag för avregistrering från folkbokföringen finns i 19–21 § FOL. Den som avlider eller dödförklaras ska avregistreras (19 §). Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under ska som huvudregel avregistreras som utflyttad (20 §). Den som oavbrutet saknat känd hem- vist ska också avregistreras som försvunnen (21 §§). Någon grund för att avregistrera personer från folkbokföring i andra fall finns inte. Av 2 kap. 3 § första stycket FdbL framgår att för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § samma lag får uppgifter om avregistrering enligt 19–21 §§ FOL behandlas i folkbokföringsdatabasen. Av 1 kap. 2–3 § FdbL framgår bl.a. att bestämmelserna i 9 e–h § personuppgiftslagen (1998:204), PUL, är tillämpliga vid behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. I bestämmelserna behandlas frågor om personuppgifters kvalitet och omfattning. Av punkten g framgår att de behandlade personuppgif- terna ska vara riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella. En uppgift är riktig om den stämmer överens med de verkliga förhållandena. Den personuppgiftsansvarige måste också, enligt punkten h, vidta alla rimliga åtgärder för att rätta, blockera eller utplåna sådana Korrekta uppgifter i register förebygger brott personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Rättelse av en personuppgift anses innebära att den ursprungliga, felaktiga eller ofullständiga uppgiften ersätts av en uppgift om de rätta förhållandena eller att uppgifterna annars kompletteras. Rättelse kan bara användas när en felaktig uppgift kan ersättas eller kom- pletteras med en uppgift som är korrekt. Går det inte att utröna det rätta förhållandet, får uppgiften i stället utplånas eller blockeras. Det finns i fråga om rättelse inte något krav på att den felaktiga uppgiften ska utplånas. Det bör vara upp till den personuppgiftsansvarige att avgöra hur rättelsen ska göras. Om den felaktiga uppgiften inte utplånas ska det i alla sammanhang klart framgå att den felaktiga uppgiften har ersatts av eller kompletterats med en annan uppgift och vilka de rätta förhållandena är. Om det skulle bli aktuellt med utlämnande av personuppgiften till tredje man finns det inte heller något hinder mot att lämna ut såväl den tydligt markerade felaktiga uppgiften som de riktiga uppgifterna och upplysning om den rättelse som skett. (SOU 1997:39 s. 217) I sammanhanget kan också konstateras att det har ansetts att skyldigheten enligt punkten h att vidta alla rimliga åtgärder för att rätta, blockera eller utplåna personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen, skulle innefatta en skyldighet för en personuppgiftsansvarig som har åtkomst till ett register med bl.a. personuppgifter som någon annan är personuppgiftsansvarig för, att underrätta denne om att det finns en misstanke om att en personuppgift som denne registrerat är fel- aktig (prop. 1999/2000:64 s. 153 f. och Ds 2007:40 s. 74 f.). Falska identiteter i folkbokföringsdatabasen måste avregistreras Utredningen har konstaterat att det förekommer att oriktiga identi- teter blir registrerade i folkbokföringsdatabasen. När en uppgift väl blivit registrerad i databasen finns det begränsade möjligheter att rätta eller korrigera denna. Uppgifterna från folkbokföringsdata- basen delas med en rad andra myndigheter. De mottagande myndig- heterna utgår då från att registrerade uppgifter är korrekta och den oriktiga uppgiften kan därför i sin tur ligga till grund för ett beslut av en annan myndighet eller arbetslöshetskassa. Korrekta uppgifter i register förebygger brott Identitetsuppgifter som är delvis felaktiga i folkbokföringsdata- basen kan rättas med stöd av 9 h § PUL. Rättelsen innebär då att den ursprungliga, felaktiga eller ofullständiga uppgiften ersätts av en upp- gift om de rätta förhållandena eller att uppgifterna annars kom- pletteras. Får en person som agerat med en oriktig identitet, t.ex. med oriktiga uppgifter om namn eller ålder, ett nytt personnummer, så kan det gamla och nya personnumret kopplas ihop i folkbok- föringsdatabasen så att det framgår att det rör sig om samma person. Mer komplicerat är det om en identitet som registrerats i folk- bokföringsdatabasen är helt falsk, dvs. identiteten skulle aldrig ha tilldelats ett personnummer. I dessa fall finns det inte några riktiga uppgifter som kan ersätta de tidigare då registreringen inte borde skett från början. Möjlighet finns då att annullera/utplåna uppgiften med stöd av samma bestämmelse. En annullering/utplåning av ett personnummer eller ett samordningsnummer får dock till följd att all historisk information kring den falska identiteten inte längre blir spårbar. Mot bakgrund av att personen bakom den falska identiteten kan ha vidtagit ett flertal rättshandlingar i den falska identiteten är en utplåning inte en lämplig åtgärd. Åtgärden är vidare inte lämplig ur brottsutredande synpunkt då spårbarheten försämras eller försvinner helt. Med stöd av de nuvarande bestämmelserna i folkbokförings- lagen kan inte heller en falsk identitet avregistreras. Då det inte finns stöd att avregistrera en falsk identitet från folk- bokföringen och då en utplåning av uppgifter får konsekvenser för spårbarheten, har detta lett till att falska identiteter kan finnas kvar i folkbokföringsdatabasen. Det innebär i sin tur att andra myndig- heter inte får kännedom om att identiteten är falsk och person- numret och identiteten kan då även fortsättningsvis användas för brottsliga ändamål. För att komma till rätta med detta finns flera tänkbara lösningar. En lösning är att koppla den falska identiteten till ett samord- ningsnummer som grundas på ostyrkta uppgifter. Om en falsk eller oriktig identitet skulle kopplas till ett sådant samordningsnummer skulle detta aviseras i Navet. Även om samordningsnumret då fort- farande kan användas i samhället skulle andra myndigheter kunna få en signal om att uppgifterna som samordningsnumret grundas på är ostyrkta. Vad utredningen erfar finns det vissa kunskapsbrister hos myndig- heter när det gäller skillnaden mellan ett personnummer, ett samord- Korrekta uppgifter i register förebygger brott ningsnummer grundat på styrkta uppgifter och ett samordnings- nummer grundat på ostyrkta uppgifter. Det är vidare endast de myndigheter som utöver de obligatoriska uppgifterna i Navet har valt till möjligheten att se huruvida ett samordningsnummer grundas på styrkta eller ostyrkta uppgifter som erhåller informationen. Vi kan också konstatera att det råder viss oklarhet om i vilken utsträck- ning som myndigheterna har valt till denna möjlighet. I utredningens kartläggning har det även framkommit att det är oklart vilken betydelse ett samordningsnummer tillmäts av utbetalande myndig- heter. Det innebär att det finns en stor risk att ett samordningsnum- mer, som grundas på ostyrkta uppgifter, felaktigt läggs till grund för vidare åtgärder. Enligt vår mening är en bättre och mer ändamålsenlig lösning att införa en möjlighet att avregistrera uppgifter då en identitet har kon- staterats vara falsk. En sådan kan införas motsvarande den som finns då en person avlidit (19 § FOL). Avregistreringen innebär då att en identitet avslutas i folkbokföringsdatabasen och att personnumret inte kan användas . Genom personnumret är identiteten ändå fortsatt sökbar i folkbokföringsdatabasen. En falsk identitet bör kunna avslutas i databasen på motsvarande sätt. De nuvarande bestämmelserna om avregistrering utgår från att det ursprungliga beslutet varit riktigt men att omständigheterna förändrats på ett sådant sätt att ett beslut om avregistrering ska ske. Vidare utgår de från att det finns en person som blir avregistrerad. Med anledning av de särskilda förhållanden som är aktuella anser vi att en helt ny grund för avregistrering ska införas i en särskild bestämmelse. Avregistrering ska ske först när en identitet konstaterats vara falsk Med hänsyn till de olika rättsverkningar som knutits till folkbok- föring såvitt gäller samhälleliga rättigheter och skyldigheter är en avregistrering från folkbokföringen en ingripande åtgärd. Det är därför viktigt att säkerställa att avregistrering sker först då upp- gifterna har konstateras vara felaktiga och att en sådan avregistrering är förenad med vissa rättssäkerhetsgarantier. Det har till utredningen framförts att det hade varit önskvärt ur ett kontrollperspektiv att det av folkbokföringsdatabasen framgår för andra myndigheter och Korrekta uppgifter i register förebygger brott arbetslöshetskassor om det är fråga om en oklar identitet eller om det pågår en utredning kring en viss folkbokföringsuppgift. Utredningen anser inte att en sådan ordning är lämplig utan först när efter utredning konstaterat att en identitet är falsk bör uppgifter kunna avregistreras. En avregistrering innebär att det ställs krav på att fattar ett formellt beslut. beslutar i ärenden enligt folkbokföringslagen efter anmälan eller ansökan eller annars när det finns skäl till det (34 § FOL). Ett sådant beslut är också överklagbart (38 § FOL). En avregistrering leder till att andra myndigheter får kännedom om att tidigare registrerade uppgifter inte var riktiga Enligt 22 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning som regeringen föreskriver det, i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen. Sekretessen gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Upp- gifter om namn, adress, personnummer, civilstånd och nationalitet är således normalt offentliga (prop. 1979/80:2 del A s. 210). Det får anses tveksamt om en uppgift om en falsk identitet om- fattas av bestämmelsen då det inte kan anses finnas en verklig person bakom uppgiften som ska skyddas. Annorlunda kan det förhålla sig med en oriktig identitet dvs. där vissa uppgifter är oriktiga t.ex. ålder eller namn. Mot bakgrund av presumtionen för offentlighet torde dock även en sådan uppgift, utan hinder av sekretess, kunna lämnas till andra myndigheter. Som vi redogör för ovan är det viktigt att andra myndigheter får kännedom om falska identiteter. Ett informationsutbyte mellan myndigheterna som inte bygger på direktåtkomst i dessa avseenden förutsätter dock antingen att har kännedom om vilka spår identiteten satt i samhället eller att andra myndigheter har anledning att begära ut uppgiften från . Med hänsyn till den direktåtkomst som myndigheter enligt 2 kap. 8 § FdbL får ha till uppgift i folkbokföringsdatabasen om person- eller samordningsnummer, namn, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, distrikt och folkbokföringsort samt avregistrering Korrekta uppgifter i register förebygger brott från folkbokföringen innebär utredningens förslag emellertid att andra myndigheter genom aviseringen i Navet får kännedom om att en avregistrering skett. Andra myndigheter kan då vidta de åtgärder som är nödvändiga för sitt beslutsfattande. kan t.ex. vidta åtgärder så att den falska identiteten kan stå som företrädare i bolag. Vårt förslag innebär också att de avregistrerade uppgifterna framöver kommer att vara sökbara i de fall uppgifterna satt spår hos andra i samhället, t.ex. myndigheter, kommuner, före- tag, banker och privatpersoner. Sammanfattningsvis innebär förslaget att risken för att falska identiteter i folkbokföringsdatabasen ligger till grund för andras beslut om utbetalningar från välfärdssystemen minskar. 7.4.3Uppgifter om pass får registreras i folkbokföringsdatabasen Utredningens förslag: ges möjlighet att registrera passnummer i folkbokföringsdatabasen. Skälen för utredningens förslag Folkbokföringsdatabasen kan teoretiskt sett sägas bestå av en uppgiftsdel och en handlingsdel. I 2 kap. 3–4 §§ FdbL och 4–5 a §§ FdbF anges vilka förutbestämda uppgifter som får behandla i uppgiftsdelen i folkbokföringsdatabasen. För de ändamål som anges i 1 kap. 4 § FdbL finns i 2 kap. 3 § samma lag närmare angivet vilka uppgifter som i uppgiftsdelen får behandlas i folkbokföringsdatabasen. Dessa är person- eller samord- ningsnummer, namn, födelsetid, födelsehemort, födelseort, adress, folkbokföringsfastighet, lägenhetsnummer, folkbokföringsort, distrikt och folkbokföring under särskild rubrik, medborgarskap, civilstånd, make, barn, föräldrar, vårdnadshavare och annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen samt samband som är grundat på adoption, inflyttning från utlandet, avregistrering enligt 19–21 §§ FOL, anmälan enligt 5 kap. 2 § vallagen (2005:837), gravsättning, personnummer som personen har tilldelats i Korrekta uppgifter i register förebygger brott ett annat nordiskt land, och uppehållsrätt för en person som är folkbokförd. I ärenden om tilldelning av personnummer enligt 18 b § FOL eller samordningsnummer får även grunden för tilldel- ningen anges och de handlingar som har legat till grund för identi- fiering. I ärenden om tilldelning av samordningsnummer får även uppgift om att det råder osäkerhet om personens identitet anges. Enligt 2 kap. 4 § FdbL får också uppgifter om yrkanden, grunder och beslut i ett ärende samt andra uppgifter som behövs för hand- läggningen av ett ärende behandlas i databasen. Ett passnummer är att betrakta som en personuppgift som direkt eller indirekt kan knytas till en fysisk person. kan behöva hämta in uppgifter om pass för handläggningen av ett ärende. För att få behandla uppgifter om pass i uppgiftsdelen i folkbok- föringsdatabasen behöver då författningsstöd. Något stöd att behandla passnummer i folkbokföringsdatabasen finns dock inte . Behandling av passnummer i folkbokföringsdatabasen motverkar folkbokföring av falska identiteter I samband med folkbokföring på grund av inflyttning till ska en inflyttad styrka sin identitet och andra personuppgifter. För varje folkbokförd person fastställs ett personnummer som identitets- beteckning. får, enligt 9 § FOF, begära att EES-med- borgare visar upp ett giltigt pass eller ett giltigt nationellt identitets- kort samt andra handlingar som styrker att han eller hon har uppe- hållsrätt i . En kontroll görs då av den handling som den sökande visar upp. En identitetskontroll ska uppfylla höga anspråk på säkerhet för att tilltron till personnumret som identifikations- begrepp ska upprätthållas (prop. 1997/98:9 s. 79). En anmälan om flyttning till och tilldelning av ett personnummer ska avslås om personen inte kan styrka sin identitet. Som utredningen lyft fram i föregående avsnitt förekommer det att personer använder oriktiga identitetshandlingar för att få flera olika identiteter registrerade i folkbokföringsdatabasen. Särskilt har detta uppmärksammats avseende inflyttning av EES-medborgare. Enligt uppgift till utredningen har det i utredningar visat sig att det vid registrering av en del falska identiteter har använts falska eller manipulerade pass. Det förekommer t.ex. att Korrekta uppgifter i register förebygger brott olika personer har nyttjat samma pass vid invandring, d.v.s. att ett och samma pass har återanvänts. Namn och personuppgifter på passet har varit detsamma. Däremot har passbilden bytts ut. Som exempel kan nämnas ett fall där en person ansökt om identitetskort för folkbokförda hos och till styrkande av sin identitet uppvisat ett europeiskt pass. Av olika skäl fattades misstankar om personens identitet och vid upphämtande av identi- tetskortet tillkallades polis. När polis kom till platsen påträffades det uppvisade europeiska passet vars bild överensstämde med den fysiska personen. Polisen påträffade även ett svenskt körkort med ett annat namn, men med en bild på samma person. Vid registerkontroll upp- täcktes att identiteten på körkortet hade varit folkbokförd i . På detta sätt kan flera falska identiteter bli registrerade i folkbok- föringsdatabasen och användas såväl vid välfärdsbrottslighet som vid annan grov organiserad brottslighet. När det gäller missbruk av svenska pass har vissa åtgärder vid- tagits i syfte att motverka detta (prop. 2015/16:81). Utifrån utred- ningens uppdrag finns dock skäl att även föreslå åtgärder för att motverka att förfalskade eller manipulerade pass används just i sam- band med folkbokföring. Ett pass innehåller såväl ett passnummer som en MRZ-rad (Readable ). MRZ-raden utgörs av ett antal kontroll- tecken som finns längst ner på personuppgiftssidan i pass som är utfärdade av ett land som är anslutet till (). skapar bl.a. standarder för utform- ning av resehandlingar. Standarderna beskriver bl.a. en del säkerhets- detaljer i pass och nationella identitetskort för att minska risken för förfalskning och försvåra manipulering. Vid folkbokföringstillfället kontrolleras bl.a. MRZ-raden på handlingen. I de fall som beskrivs ovan är dock MRZ-raden giltig och vid en kontroll av koden får handläggarna inte någon signal om att samma pass har använts tidigare för folkbokföring av en annan person. För att förhindra att en person folkbokförs under en falsk identitet är det då nödvändigt att handläggare vid folkbokföringsverksamhet i sina egna system kan kontrollera om samma pass använts för folkbokföring av olika personer. Eftersom passnumret identifierar den handling som det finns angivet i innebär en registrering av numret i folkbokföringsdatabasen Korrekta uppgifter i register förebygger brott att det kan kontrolleras för att upptäcka om handlingen tidigare förekommit i samband med folkbokföring. Som framgår ovan saknar dock stöd för att registrera uppgifter om pass i folkbokföringsdatabasen. För att förhindra att oseriösa aktörer använder manipulerade eller falska pass för att få en identitet som kan användas för välfärdsbrottslighet registrerad i databasen anser vi det angeläget att 2 kap. 3 § FbdL kompletteras så att passnummer får registreras. Detta innebär att handläggare vid folkbokföringsverksamhet får en varningssignal om samma passnummer skulle anges vid ny ansökan om folkbokföring gällande en annan identitet. Utredningen bedömer att uppgifter om passnummer, i förhållande till de uppgifter som i övrigt behandlas i folkbokföringsdatabasen, inte kan anses särskilt integritetskänsliga och att det integritets- intrång som behandlingen medför står i rimlig proportion till den nytta som behandlingen innebär. Den reglering som finns till skydd för den personliga integriteten får därför anses tillräcklig även med nu föreslagna ändring. 7.4.4Intyg med uppgifter om arbetsförhållanden standardiseras Utredningens förslag: Regeringen ger i uppdrag att ta fram ett standardiserat intyg med uppgifter om arbetsför- hållanden, kallat arbetsbevis. Handlingen ska tillhandahållas av och kunna beställas genom en automatiserad tjänst hos . Uppgifter i arbetsbeviset ska utifrån vem som är frågeställare och arbetsbevisets syfte sammanställas och presen- teras på ett standardiserat sätt. Skälen för utredningens förslag Ett arbetsgivarintyg (eller anställningsbevis) är den vanliga benäm- ningen på en handling som innehåller uppgifter om ett anställnings- förhållande och som utfärdas av arbetsgivaren. Det finns inte några generella bestämmelser som anger hur en sådan handling ska ut- Korrekta uppgifter i register förebygger brott formas, utan såväl utseende som innehåll kan variera beroende på arbetsgivare och vilka uppgifter som efterfrågas. Vanligtvis lämnas intyget in av arbetstagaren eller arbetsgivaren själv i samband med en ansökan om ersättning från välfärdssystemen eller i samband med beslut om uppehållstillstånd eller folkbokföring. Intyg som innehåller uppgifter om anställning har stor betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen. Det kan ha betydelse för bedömningen av förmånens storlek, men också för frågan om huru- vida den enskilde över huvud taget omfattas av en viss förmån. Den information som inhämtas genom arbetsgivarintyg varierar beroende på vilken förmån det är fråga om eftersom de utbetalande myndigheterna och arbetslöshetskassorna behöver olika uppgifter för att kunna fatta riktiga beslut. Det kan handla om uppgifter om vem som är arbetsgivare, och i vilken omfattning en person varit anställd, vilken anställningsform den anställde har eller har haft och vilken lön den enskilde har fått eller skulle ha fått .