sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Bör avfallsförbränning och utsläpp av kväveoxider från energiproduktion beskattas? SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att utse en särskild utredare med uppdrag att 1.se över förutsättningarna för avfallsförbränning samt analysera behovet av att införa skatt på förbränning av avfall, 2.se över om kväveoxidavgiften kan göras med verkningsfull ur miljösynpunkt och samhällsekonomiskt effektiv, i första hand om den görs om till en skatt, samt 3.lämna förslag på hur prissignalen på utsläpp av fossil koldioxid inom EU:s system för handel med utsläppsrätter kan komplet- teras med andra ekonomiska styrmedel vad gäller el- och värme- produktion. Regeringen förordnade kammarrättslagmannen att vara särskild utredare . Som experter förordnades departementssekreteraren , Miljö- och energi- departementet, ämnesrådet , Miljö- och energi- departementet, departementssekreteraren , Finans- departementet, departementssekreteraren , Närings- departementet, rättsliga experten , , rättssakkunnige , Finansdeparte- mentet, ämnesrådet , Miljö- och energideparte- mentet och ämnesrådet , Miljö- och energideparte- mentet. förordnades även dåvarande utredaren vid , numera departementssekreteraren vid Finans- departementet . entledi- gades från sitt uppdrag. som experter i utredningen departementssekreteraren , Miljö- och , experten energi och klimat , , verkställande direktören , Återvinningsindustrierna, ansvarige för skatter och styrmedel , Energiföretagen samt verkstäl- lande direktören , Avfall . förordnades miljödirektören , Skogsindu- strierna, som expert i utrednigen. entledigades och från sina uppdrag. förordnades som experter i utredningen departementssekreteraren , och utredare , . entledigades från sitt uppdrag. förordnades chefen för hållbar återvinning och cirkulär ekonomi , Återvinnings- industrierna, som expert i utredningen. Som sekreterare anställdes kanslirådet . Professor anställdes som sekreterare till och med . anställdes som sekreterare till och med . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Brännheta skatter! Bör avfallsförbränning och utsläpp av kväveoxider från (SOU 2017:83). Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Alternativ I, Förslag till lag om skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för 1.2Alternativ II, Förslag till lag om skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för 1.3 Förslag till lag om skatt på avfall som förbränns .................. 1.4Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ............................................................................. Uppdraget och dess genomförande.............................. Svensk energi- och miljöpolitik ............................................. Riktlinjer för skattepolitiken.................................................. Ett legitimt och rättvist skattesystem .................... Generella och tydliga regler .................................... Hållbara regler i förhållande till EU ....................... om statligt stöd................................................... Vad är statligt stöd? Förutsättningar för godkännande av stöd ............. Principerna för kommissionens bedömning av ett stöds förenlighet med fördraget ....................... Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi (EEAG) ............................. Överträdelser av om statligt stöd....... Resurshushållning i en marknadsekonomi ........................... Den perfekta marknaden ........................................ Olika typer av styrmedel ........................................ ”Ett mål ett medel” ................................................. Institutionellt perspektiv på styrmedel.................. Systemgränser för samhällsekonomisk analys ...................... 4.5Utformning av styrande skatter och 5.1Skatt och andra ekonomiska styrmedel för avfallsförbränning i andra EU medlemsstater samt 5.1.2Medlemsstater som inte har skatt eller annat ekonomiskt styrmedel för avfallsförbränning ....... Medlemsstater som har skatt eller annat ekonomiskt styrmedel för avfallsförbränning ....... 5.1.4Medlemsstater som har föroreningsskatt som 5.2 Prisgolv i andra medlemsstater .............................................. 5.3Kväveoxidavgifter och skatter i andra medlemsstater Bör prissignalen från EU:s system för handel med utsläppsrätter kompletteras?..................................... Klimatpolitiskt ramverk i EU och .......................... 6.3Är EU ETS ett klimatpolitiskt nollsummespel på kort och lång sikt?......................................................................... Utsläpphandelns funktion i teorin ....................... Utsläppshandel i en politisk kontext ................... 6.4Bör prissignalen på utsläpp av fossil koldioxid inom EU:s system för handel med utsläppsrätter Gränsöverskridande handel med avfall ...................... Handel med avfall ................................................................. Beskrivning av nuläget .......................................... Drivkrafter för handel........................................... Avfallstransporter med lastbil.............................................. 9.3Kondenskraftverk, kraftvärmeverk och värmeverk – vad Vad är en avfallsförbränningsanläggning? Avfallsförbränning inom industrin ...................... 9.4.4Kontroll vid mottagning av avfall för Aska och slagg ....................................................... Svenska erfarenheter avseende skatt på förbränning utredningar och propositioner .............................. 10.1.1 Beskattning av avfall som deponeras .................... 10.1.2 Beskattning av visst hushållsavfall som Skatt i retur ............................................................ 10.1.4 Slopandet av skatten på förbränning av Handelsdirektivet och förordningen om förbränning av avfall .............................................. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och Energi- och koldioxidbeskattningen ................................... 11.5.2 Hur övervakas de fossila koldioxidutsläppen 11.5.3Har EU ETS påverkat priset på Andra avfallspolitiska styrmedel .......................................... Avfallsskatten och deponiförbud ......................... Avfallsplanering och föreskrifter.......................... Att styra hushållsavfall med prissättning ............. Styrning mot vägledande miljömål ...................................... Bör skatt införas på förbränning av avfall? Behovet av en skatt på avfall som förbränns....................... 12.3.1 Vilka bränslen är skattepliktiga enligt energiskattedirektivet och lagen om skatt på Avfallsförbränningsskatt som klimatpolitiskt styrmedel .. Avfallsförbränningsskatt som miljöpolitiskt styrmedel .... Analys av en skatt på hushållsavfall som förbränns .......... Incitamentsstrukturen för hushållsavfall............. 12.6.2 Analys av avfallsförbränningsskatt........ 12.6.3 Sammanfattande bedömning avseende skatt på förbränning av hushållsavfall ................................ Analys av en skatt på verksamhetsavfall som förbränns ... Incitamentstrukturen för verksamhetsavfall ....... 12.7.2 Mängden icke-farligt avfall som potentiellt 12.7.3 Sammanfattande bedömning avseende skatt på förbränning av verksamhetsavfall......................... Skattens inverkan på mottagningsavgifterna ...................... Överväganden och förslag ................................................... Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt Diskussion om alternativa styrmedel .................................. 13.2.2 Ansvarsfördelning och incitamentsstruktur på den svenska avfallsmarknaden .............................. 13.2.3Styrmedel för att åstadkomma ett ökat utbud av återvinningsbart avfall....................................... 13.2.4Styrmedel för att åstadkomma en ökad efterfrågan på återvunnet material........................ 13.2.5Traditionella miljöpolitiska styrmedel kan också främja materialåtervinning .......................... Överväganden och förslag avseende skatt på avfall skatt på förbränning av avfall ................................ 14.3.1 skatt på förbränning i avfall.................... Val av skattemodell ................................................ Skattskyldig och skattskyldighetens inträde ....................... 14.6.1 Avdrag för avfall som förs ut från 14.6.3 .........................................Avdrag för farligt avfall 14.6.4 ....................Ingen avdragsrätt för sekundäravfall Skattenivå ................................och fastställande av skatten Omräkning av skattesatsen efter prisutveckling (indexering)........................................................................... Konsekvenser .......av en skatt på avfall som förbränns 15.1.1 ..........Beskrivning av utredningens skatteförslag 15.1.2Beskrivning av underlagen för Konsekvenser ............................för materialåtervinningen Konsekvenser ...................................................för klimatet Konsekvenser ......................................................för miljön Påverkan .............................på import och export av avfall Påverkan ............................................på olika avfallsflöden Konsekvenser .....................................................för företag Pappers - och massaindustri 15.9.6 .........................Övriga konsekvenser för företag 15.9.7 ..................Administrativa kostnader för företag 15.9.8 .................................Små och medelstora företag Konsekvenser .....................................................för hushåll Konsekvenser för energisystemet och försörjningstryggheten ..............................av el och värme Konsekvenser .......................för kommuner och landsting Konsekvenser ...för de allmänna förvaltningsdomstolarna Konsekvenser ...för jämställdhet mellan kvinnor och män Samhällsekonomiska konsekvenser – En övergripande Reflektioner kring framtida utvärderingar av en skatt avfall som .............................................................förbränns Behov av ............................sammanlagd konsekvensanalys Kväveoxidavgiften och utsläppsgränser – utformning Den svenska kväveoxidavgiften ........................................... 16.2.1 Avgiftens bakgrund och utformning.................... 16.2.2 Möjliga åtgärder för att reducera och mäta utsläppen av kväveoxider....................................... Kväveoxidavgiftens effekter på utsläppen ........................... Kväveoxidavgiftens ekonomiska effekter på de berörda Sidoeffekter av kväveoxidavgiften ....................................... Begränsningsvärden för kväveoxidutsläpp i 16.6.1 EU-lagstiftningens inverkan på 16.6.2 Interaktionen mellan kväveoxidavgiften och gränsvärden på utsläpp .......................................... Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift......... Skatt eller avgift?................................................................... Avgiftens samhällsekonomiska effektivitet ........................ avgiftens samhällsekonomiska effektivitet .......... 17.5 Kväveoxidavgiftens verkningsfullhet och Kväveoxidskatt (slopad återföring)..................................... Verkningsfullhet och kostnadseffektivitet .......... utredningsförslag på reformeringar av Breddning av avgiftskollektivet............................ 17.7.4 Bibehållen men begränsad återföring................... 17.7.5 Andra kriterier för återföringen ........................... Handel med utsläppsrätter ................................... Överväganden och bedömning ............................................ För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider från energiproduktion.............................. Inledande resonemang om skattens utformning ................ Ekonomiska konsekvenser av en skatt................................ 18.3.1 Beräkningsunderlaget för aggregerad data .......... 18.3.2 Beräkningar baserade på aggregerade data........... 18.3.3 Beräkningsunderlag och beräkningar baserade Överväganden och bedömning ............................................ 19Överväganden och förslag avseende skattemodeller för utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar från energiproduktion .......... Alternativ I Förslag till hur en enhetlig skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion skulle kunna utformas............................ 19.2.3 Skattskyldig och skattskyldighetens inträde ....... 19.2.5Omräkning av kväveoxidskattesatsen efter prisutveckling (indexering)................................... Rätt till grundavdrag.............................................. Krav på mätutrustning och mätmetod ................. 19.3Alternativ II Förslag till hur en differentierad skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion skulle kunna utformas ...................... 19.3.3 Skattskyldig och skattskyldighetens inträde ....... 19.3.4 Krav på mätutrustning och mätmetod ................. 19.3.6Omräkning av kväveoxidskattesatsen efter prisutveckling (indexering)................................... Rätt till grundavdrag.............................................. 19.3.11Statligt stöd i form av skattebefrielse medges inte till företag i svårigheter och endast till företag som inkommit med uppgifter om Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion..... Beskrivning av utredningens skatteförslag .......... Beskrivning av underlagen för Konsekvenser ......................................................för miljön 20.4.1Kvalitativ analys av skatteförslagens effekter på utsläppen av kväveoxider ................................. 20.4.2Beräkningar av skatteförslagens effekter på utsläppen av kväveoxider ...................................... Risk för kväveoxidläckage .................................... Konsekvenser för företag och hushåll................................. 20.5.1 Konsekvenser för små och medelstora ................ 20.5.2 Administrativa konsekvenser för företagen ........ Konsekvenser för energiförsörjning samt systemeffekter i elnätet ........................................................ Konsekvenser för och ...... Konsekvenser för kommuner och landsting....................... Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna... Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män... Samhällsekonomiska konsekvenser – En övergripande Reflektioner kring framtida utvärdering av en skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar Behov av sammanlagd konsekvensanalys............................ 21.1Alternativ I Förslag till lag om skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för 21.2 Alternativ II Förslag till lag om skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för 21.3 Förslag till lag om skatt på avfall som förbränns ................ 21.4 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ........................................................................... Bilaga 3 Ekonomiska konsekvenser av en kväveoxidskatt – branschspecifika beräkningar av mikrodata ................ Bilaga 4 Profus rapport av en skatt på Bilaga 5 Swecos rapport för Enligt utredningens direktiv (dir. 2016:34) kan uppdraget delas in i tre, separata delar. 1.Se över förutsättningarna för avfallsförbränning samt analysera behovet av att införa en skatt på förbränning av avfall. Syftet är att uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering i enlighet med avfallshierarkin och regeringens ambition om att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. 2.Se över om kväveoxidavgiften kan göras mer verkningsfull ur miljösynpunkt och samhällsekonomiskt effektiv, i första hand genom att den görs om till en skatt. 3.Lämna förslag på hur prissignalen på utsläpp av fossil koldioxid inom EU:s system för handel med utsläppsrätter kan kom- pletteras med andra ekonomiska styrmedel vad gäller el- och värmeproduktion. Utgångspunkten för ekonomiska styrmedel på miljöområdet är att de i möjligaste mån ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. En ny skatt eller ett förändrat ekonomiskt styr- medel bör också vara kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt samt innebära så låga administrativa kostnader som möjligt. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2017:49) för utredningen. I tilläggsdirektiven framgår att utredningen ska lämna ett förslag på utformningen av en skatt på förbränning av avfall. Uppdraget beskrivs närmare i utredningens direktiv som finns i bilaga 1 och i bilaga 2. Ett prisgolv för utsläpp av fossil koldioxid inom EU ETS? En skatt som kompletterar kostnaden för att släppa ut koldioxid från el- och värmeproduktionsanläggningar inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, skulle utgöra ett s.k. nationellt prisgolv. För de anläggningar som ingår i systemet innebär det att kostnaden för att släppa ut ett kilo koldioxid aldrig blir lägre än skattens storlek (prisgolvet). Syftet med EU ETS är att harmonisera klimatpolitiken inom EU för att åstadkomma ett större avtryck på de globala utsläppen samt utnyttja de möjligheter till samordningsvinster som finns på EU-nivå. Genom EU ETS harmoniseras ambitionsnivån och prissättningen av koldioxid mellan EU:s medlemsstater. Det möjliggör att de vinster som EU-samarbetet medför kan utnyttjas för att minimera kostnaderna för driva en ambitiös klimatpolitik. Denna ambition undergrävs av nationella prisgolv. Utsläppshandelssystemet är ett klimatpolitiskt nollsummespel på EU-nivå. Utsläppstaket bestäms genom demokratiska beslut. När taket är bestämt har även de totala utsläppen från systemet bestämts. Nationell klimatpolitik påverkar därför inte per auto- matik den mängd utsläpp som anläggningarna inom EU ETS orsakar. Det innebär i sin tur att nationella prisgolv inte får några långsiktiga klimateffekter. Att bara införa ett prisgolv för utsläpp från värmeproduktion i värme- och kraftvärmeverk, skulle ha en ytterst liten effekt på de fossila koldioxidutsläppen i . Anledningen till det är att värme- och kraftvärmeverken i till stor del redan har gått över från fossila bränslen till biobränslen. Av de fossila koldioxidutsläpp som fortfarande sker från värme- och kraftvärmeverk kommer en övervägande del från förbränning av avfall. Energi- eller koldioxidskatt som tas ut för bränslen som används för värmeproduktion i värme- och kraftvärmeverk skulle dock inte träffa avfallsbränslen eftersom avfall inte är skattepliktigt enligt EU:s energiskattedirektiv. Ett prisgolv skulle därför inte omfatta avfall och inte få någon större effekt. beslutade bl.a. om klimatmålet att , inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. målsättningen ska nås måste utsläpp av fossil koldioxid både inom och utanför EU ETS minska kraftigt. Utredningen bedömer dock att frågan om att utvidga dagens nationella prisgolv är för tidigt väckt. Frågan bör aktualiseras igen när förhandlingarna om utbudet av utsläppsrätter inom EU ETS avslutats. Det är först då det finns tillräckligt med information för att analysera vilken styreffekt EU ETS kan förväntas få i ett 2045- perspektiv och vilket behov det finns av kompletterande styrmedel. Skatt på förbränning av avfall En grundregel för miljöpolitisk styrning är att styrmedel bör sättas in så nära problemkällan som möjligt. En skatt på förbränning av avfall innebär att en skatt införs i slutet av avfallsströmmen, långt ifrån de aktörer som skapar problemen, dvs. de som tillför farliga kemikalier som riskerar att hamna i naturen och som bidrar till förbrukningen av naturresurser. En skatt på förbränning av avfall skulle därför inte påverka beslut om produktdesign eller materialval för att underlätta materialåtervinning, ansträngningar för att sortera ut vissa material etc. Ett annat problem är att allt avfall skulle beskattas lika hårt oavsett avfallets miljöpåverkan och möjlighet till annan behandling än förbränning där det är lämpligare. Att åstadkomma en mer träffsäker beskattning utifrån t.ex. miljöpåverkan är praktiskt sett mycket svårt. I finns en överkapacitet på avfallsförbränning i förhållande till den inhemska tillgången på avfall. Kapaciteten fylls därför genom införsel av avfall från andra länder. Det betyder de facto att anläggningarna konkurrerar med varandra om avfalls- bränslet. En eventuell skatt på förbränning av avfall kommer därför inte att överföras från förbränningsanläggningarna till de aktörer som genererar avfallet. I stället skulle en sådan skatt medföra kost- nadsökningar och försämrad lönsamhet för förbränningsanlägg- ningarna. Dessa kommer att i så stor utsträckning som möjligt övervältra den ökade kostnaden på fjärrvärmekunderna. Hushållens och företagens kostnader för avfallshanteringen skulle däremot inte påverkas i någon större utsträckning. En skatt på avfall som förbränns skulle med andra ord bli rent fiskal, dvs. inte på ett verkningsfullt och kostnadseffektivt sätt styra mot en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering. Utred- ningen bedömer därför att det är lämpligare att se över och vid behov skärpa de styrmedel som direkt riktar sig mot exempelvis utsortering av särskilt angelägna avfallsfraktioner samt produkt- design. Exempel på sådana styrmedel kan t.ex. vara tillståndsvillkor och ett utökat producentansvar. Utredningen har i enlighet med tilläggsdirektiven (dir. 2017:49) ändå tagit fram ett förslag på hur en skatt på förbränning av avfall kan utformas. Utredningens skatteförslag har utformats enligt en nettobeskattningsmodell. Det innebär att skatt tas ut för avfall som förs in till en skattepliktig anläggning och att avdrag medges för avfall som förs ut från anläggningen. En sådan modell kan stimulera till utsortering av material som kan återanvändas eller material- återvinnas inne på en och samma anläggning. En skattenivå på per ton avfall innebär en kostnad om för de skattskyldiga aktör- erna. Eftersom den föreslagna skatten förväntas bli så gott som verkningslös medför den inga (eller mycket små) åtgärdskostnader och inte heller några miljövinster. Motivet för en skatt är inte att minska de miljöeffekter som orsakas av de skattskyldiga förbränningsanläggningarna utan att minska de miljöeffekter som orsakas av de aktörer som genererar avfallet. Eftersom den föreslagna skatten inte kommer att föras över till de aktörer som har rådighet över avfallets uppkomst och sortering uppfylls inte heller principen om att föreorenaren ska betala. Skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion Dagens avgift på utsläpp av kväveoxider från energiproduktion innebär att de företag som har lägre utsläpp av kväveoxid per producerad energienhet än genomsnittet av de avgiftsskyldiga, får tillbaka mer pengar än de betalat in via avgiften. Problemet med återföringen av avgiften är att denna inte gynnar en kostnadseffektiv reduktion av utsläppen. En annan nackdel är att principen om att förorenarna ska betala inte uppfylls eftersom vissa avgiftsskyldiga gör vinster på systemet. Avgiften ger före- tagen incitament att kostnadseffektivt minska sina utsläpp endast genom reningstekniska åtgärder men ger inte motsvarande incita- ment för att via produktionsförändringar reducera utsläppen. En ren skatt på kväveoxider (utan återföring) skulle i detta avseende vara mer ändamålsenlig, och dessutom vara mer förenlig med principen om att förorenaren betalar.