sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — Vidare innebär de långa handläggningstiderna hos att utlandsmyndigheterna får att utföra utredningar för att till exempel studenter ska kunna få sitt beslut . En sådan situation kan dessutom innebära merarbete för utlandsmyndigheter genom att studenter som beviljats uppehållstillstånd nära terminsstarten genererar ett nytt ärende när de vänder sig till utlandsmyndigheten med önskemål om en så kallad D-visering i stället för att invänta uppehållstillståndskort. 3.4Migrationsverksamheten skiljer sig åt mellan olika utlandsmyndigheter Migrationsverksamhetens karaktär kan variera mellan olika utlandsmyndigheter. Ofta hanterar en utlandsmyndighet såväl ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd som viseringar, men tonvikten kan ligga på den ena eller andra ärendetypen. På vissa orter handläggs ansökningar om visering emellertid av ett annat Schengenland som representerar och på andra orter representerar i sin tur andra medlemsstater. Vidare kan medborgarna i ett land vara viseringsfria som det i viss utsträckning kan finnas behov av att hantera ansökningar om viseringar från medborgare i andra länder än verksamhetslandet. Antalet migrationsärenden skiljer sig kraftigt åt mellan olika utlandsmyndigheter. Hur resurskrävande migrationsverksamheten vid en viss utlandsmyndighet är beror på mängden ärenden, men också på vilken sorts ärenden det är frågan om. Vissa ärendetyper kräver i större utsträckning utredning med personlig inställelse för sökanden på utlandsmyndigheten och är alltså mer resurskrävande än andra. Allmänt sett kräver anknytningsärenden mer utredning och resurser än studerandeärenden eller arbetstillståndsärenden. Viseringsärenden kan vara olika resurskrävande beroende på vilka riskbedömningar som görs. Oavsett ärendeslag kan det också förekomma att de ID- handlingar som en sökande presenterar är falska eller manipulerade. För vissa utlandsmyndigheter är ärenden om viseringar i fokus, till exempel vid ambassaden i Moskva.2 Syftet med en viseringsansökan kan vara turism, besök och affärer. 2 I har emellertid antalet ansökningar sjunkit markant , från cirka 56 2013 till 15 300 av . i dominerar ansökningar om viseringar migrationsverksamheten.3 Större delen av ärendena rör turism, men en hel del gäller också affärer. Ett exempel på en utlandsmyndighet där viseringar för affärsändamål är den mest framträdande typen av ansökningar är ambassaden i . I finns flera svenska företag etablerade, vilket skapar ett behov av viseringar till för bland annat affärsmöten och utbildningar. Det kan nämnas att främjande av personrörligheten är en målsättning i exportstrategi. Som ett led i arbetet med att främja personrörligheten genomförde en inventering av hur affärsviseringar hanteras vid ett antal utlandsmyndigheter i länder med hög prioritet i exportfrämjandet och omfattande viseringsverksamhet. Denna visade att utlandsmyndigheterna överlag ger en god och snabb service till personer som ansöker om affärsvisering. Vid utlandsmyndigheter i länder som har haft hög invandring till är ansökningar om visering för familjebesök vanliga. Det gäller bland annat vid ambassaden i där medborgare i Kosovo söker visering. Även ambassaden i har en omfattande viseringsverksamhet för besök hos familj i . Normalt ska beslut i viseringsärenden fattas inom 15 dagar.4 I de flesta fall når man emellertid utrikesförvaltningens mål om en handläggningstid som understiger fem dagar.5 I genomsnitt beviljas av alla ansökningar, men detta varierar starkt från land till land. I och beviljas uppskattningsvis av ansökningarna medan beviljas i och . De ärenden som slutar med ett avslag är generellt mer tidskrävande att handlägga. Även hanteringen av överklaganden tar tid för utlandsmyndigheterna. 3Antalet ansökningar har här tydligt stigit från omkring 31 2013 till runt 68 000 av . 4Se artikel 23 i viseringskodexen. 5Se verksamhetsplanen för utrikesförvaltningen , promemoria , bilaga till protokoll , UD2016/01185/PLAN (delvis), s. 4. Som en följd av att många människor har sökt asyl och beviljats uppehållstillstånd i har flera utlandsmyndigheter haft en omfattande hantering av anknytningsärenden. märktes detta på utlandsmyndigheterna på och senare i östra . har utlandsmyndigheter i närområden haft ett betydande antal uppehållstillståndsärenden på grund av familjeåterförening. Ärenden om uppehållstillstånd kan i sådana situationer vara särskilt krävande och komplexa bland annat eftersom sökande och deras anhöriga kan ha varit åtskilda samt att de som ansöker om uppehållstillstånd ofta lever under påfrestande omständigheter. Dessutom kan de handlingar som ska bifogas ansökan vara svåra att få tag på för sökanden. Därtill kan förutsättningarna för att ta sig till en utlandsmyndighet variera. Det allmänna säkerhetsläget i regionen kan utgöra ett hinder, gränser kan vara stängda och det kan vara svårt eller dyrt att få besöksvisum till det land där utlandsmyndigheten ligger. är det betydande mängder ärenden som utlandsmyndigheterna har att hantera. Skiftningarna i antalet ansökningar är också stora, vilket påverkar behovet av lokaler, bemanning, logistik och service. Inte minst kan förfrågningar från sökande och anhöriga via telefon, e-post och personliga besök vara omfattande. Blir dessutom väntetiderna långa, är detta i sig en grund till att förfrågningarna växer. Även språkkunskaper och tillgång till tolk kan vara begränsande. Huvudregeln är dock att sökande hänvisas till det land där man är medborgare eller stadigvarande bosatt, vilket normalt innebär att de lokalt anställda på utlandsmyndigheten har de språkkunskaper som krävs. Problem uppstår framför allt om det förekommer flera olika språk i landet eller regionen eller när sökande måste hänvisas till en utlandsmyndighet i ett närliggande land. På andra utlandsmyndigheter kan arbetet med familjeåterföreningsärenden ske under helt andra förutsättningar, såsom då en medborgare i till exempel vill förenas med en partner i . Även i dessa fall är angelägenhetsgraden för de berörda hög, men omständigheterna är i allmänhet mindre besvärliga än när ärendena rör anhöriga till skyddsbehövande. borgare kan dessutom besöka anknytningspersonen . Det kan nämnas att utlandsmyndigheter, framför allt de som verkar i de regioner som asylsökande kommer från, också får till uppgift att bistå och polisen vid återvändande av personer som inte har beviljats uppehållstillstånd i . Andra åligganden som utförs av vissa utlandsmyndigheter är bedömning av handlingar och kontroll av uppgifter. 3.4.4Särskilt om studerandeärenden och arbetstillståndsärenden Ärenden om uppehållstillstånd för studier eller arbetstillstånd är i allmänhet mindre krävande för utlandsmyndigheterna än andra ärenden. Antalet ansökningar för studier har dessutom minskat kraftigt då anmälnings- och studieavgifter för universitetsstudier infördes för sökande som inte är medborgare i EU, EES-länderna eller . har även webbansökningar utvecklats, vilket har inneburit att flertalet arbetstagare och studenter numera ansöker elektroniskt och kraven på besök vid en utlandsmyndighet för utredning har minskat. Dock behöver viseringspliktiga arbetstagare och studenter fortfarande besöka en utlandsmyndighet för att lämna biometri och få ett uppehållstillståndskort före avresan. 3.5Tidigare överväganden om ansvarsfördelningen mellan och utlandsmyndigheterna Samspelet mellan (tidigare ) och har uppmärksammats av och flera tidigare utredningar, liksom i rapporter från JO och . Två huvudlinjer kan urskiljas i dessa tidigare överväganden. En- ligt den ena är migrationsfrågorna en kärnuppgift för . utgör en enhet som ytterst regleras av de båda Wienkonventionerna. Det är därför viktigt att ge Utrikes- departementet kapacitet för strategisk styrning av alla sina verksamheter och att betona beskickningschefernas odelade ledningsansvar. Den andra linjen fäster större vikt vid behovet av en sammanhållen migrationspolitik och migrationsförvaltning. I samband härmed refereras ofta till statsförvaltningens internationalisering, som medfört att många departement och myndigheter numera har verksamhet och kontaktytor utanför landet. har därmed inte längre ett ensamansvar för rikets internationella förbindelser utan fungerar inom vissa områden mera som stöd och expertorgan åt andra statliga organ. reform av regeringsarbetet betjänar beskickningarna inte enbart utan hela myndigheten ambassaderna finns numera tjänstemän som i varierande utsträckning är underställda sina utsändande huvudmän. De halvstatliga handelssekreterarna utgör egna myndigheter. Ambassadörens ledningsansvar har därmed blivit asymmetriskt. 3.5.2Migrationsfrågorna som en kärnuppgift för Denna tes drivs eftertryckligt i två utredningar om organisation. I rapporten för handläggning av utlänningsärenden vid vissa utlandsmyndigheter (PUG 1995:1) poängterade en UD-intern projekt- och utredningsgrupp under ledning av att någon delning av ansvaret för utlänningsärenden inte var acceptabel. Varje utlandsmyndighet leds av en chef som bär det fulla ansvaret för myndighetens totala verksamhet, betonade projektgruppen: Tanken att skulle kunna svara för utlänningsärendena utomlands med hjälp av en egen utlandsorganisation och utan utrikesförvaltningens medverkan torde därför kunna avfärdas som orealistisk (s. 50). Den andra utredning som har förordat att bör ha ett ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är i betänkandet i världsklass (SOU 2011:21). 6 Se förordningen (1996:1515) med instruktion för . hanteringen av viseringsärenden och ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd hör till utrikesrepresentationens kärnuppgifter och föreslog en förstärkning av resurser inom området. Förstärkningen omfattade att den av regeringen instiftade samrådsfunktionen mellan , och (Helga-gruppen) skulle ges en starkare strategisk roll både när det gäller att implementera och att delta i beredningen av en sammanhållen svensk migrationspolitik. Vidare föreslog utredningen att kapacitet i inom migrationsområdet skulle stärkas för att förbättra verksamheten i fält, skapa förmåga till omvärldsanalys och kunna bidra effektivt i beredningen av politik och lagstiftning på området. Migrationsfrågorna har nära koppling till andra delar av verksamhet, såsom främjandet. Detta ställde krav på hög beredskap för olika slags insatser: UD måste vara en framträdande aktör i framtida nationellt lagstiftningsarbete, EU-förhandlingar och andra frågor med bäring på utrikesrepresentationens migrationsverksamhet. En hög profil från UD:s sida krävs för att utvecklingen ska leda till en mer flexibel, effektivare och mer rättssäker verksamhet i utrikesrepresentationen. Att förordningen (1996:1515) med instruktion för tilldelade ett huvudansvar för migrationsfrågorna innebar inte att andra departement frånkändes ansvar, framhöll utredningen: instruktion fördelar ansvaret för beredningen av regeringsärenden mellan departementen. Instruktionen står emellertid inte för en skarp fördelning av samtliga arbetsinsatser som utförs inom . Som exempel bestäms inte var omvärldsbevakning eller kapacitet för långsiktigt analytiskt arbete i en särskild fråga ska finnas. Vänder man på resonemanget innebär inte instruktionen för i sig att något departement helt befrias från engagemang inom något politikområde. Utredningen citerade regeringens skrivelse 2010/11:29 Migration och asylpolitik där det gavs stöd för ett bredare perspektiv: migrations- och asylpolitik ingår i ett större regionalt och globalt sammanhang. Den är en del av en helhet som bland annat omfattar utrikespolitiken, inklusive handels- och biståndspolitiken (s. 40). Regeringens skrivelse pekar på starka samband mellan migrationspolitiken och politiska kärnområden, varför har ett särskilt ansvar, framhöll utredningen. Mot denna bakgrund föreslogs en förstärkning av centrala resurser inom området. Härigenom skulle departementet bli bättre skickat att bevaka och analysera migrationsströmmar och deras bakomliggande faktorer ur ett bredare utrikespolitiskt perspektiv. Det skulle också mer aktivt kunna delta med underlag i lagstiftningsprocesser och EU-förhandlingar, engagera sig i utveckling av ny teknik och på andra sätt driva utvecklingen i en riktning som bidrar till verksamhetens kvalitet och effektivitet. 3.5.3Förord för en sammanhållen migrationsförvaltning Andra bedömare har under det senaste kvartsseklet i stället efterlyst ett ökat ansvar för respektive . I Effektivitetsstudier inom utrikesförvaltningen (UD Ds 1991:71) ansåg Statskontoret i likhet med Utredningen om flykting- och immigrationspolitiken (SOU 1991:1) att flykting/immigrationsattaché- er på försök borde inrättas vid vissa ambassader och att kostnaderna härför borde belasta eller annan myndighet inom arbetsmarknadsområdet. Även i de fall där det inte fanns skäl att sända ut särskild personal från borde kostnadsansvaret för handläggningen av ärenden avseende flykting- och migrationsärendena odelat överföras på : Med ansvaret samlat hos skapas ytterligare förutsättningar för att vidga kompetensen hos SIV:s personal, exempelvis genom ökade länderkunskaper. Vidare ges större möjligheter för utrikesförvaltningen att koncentrera arbetet kring den politiska och ekonomiska bevakningen. Statskontoret anser att en klarare uppdelning av beställar- och produktionsrollerna vad gäller arbetet med arbets- och uppehållstillstånd enligt ovan sagda skulle underlätta och effektivisera arbetet vid utlandsmyndigheterna. (s. 48 f). uppmärksammade problem i samarbetet mellan och (betänkande 1997/98:UU23). Enligt verket ägnade otillräcklig uppmärksamhet åt utlänningsverksamheten utomlands. Kvaliteten och effektiviteten skulle öka om verket hade en De lokalt anställda hade generellt sett god kompetens men fick enligt verket för lite fortbildning. En gemensam verksamhetsplanering saknades. bestred enligt betänkandet att verkets önskemål hade nedprioriterats men medgav att samordningen kunde förbättras. förordade en allmän översyn. Ett resultat av önskemål om ett närmare samarbete blev den så kallade Hjalmarrapporten (1998), vari en konsultbyrå föreslog att skulle ges helhetsansvar för migrationsärendena. Rapporten låg till grund för Hjalmarreformen, som dock inte fullföljde förslaget i vad avser överföring av resurser och ledningsansvar för handläggningen vid utlandsmyndigheterna. konstaterade i (RRV 2003:24) och utlandsmyndigheternas arbete med migration att intentionerna bakom tidigare reformer inte hade infriats. rekommenderade att gavs ett helhetsansvar även för handläggningen utomlands. Även Statskontoret pläderade i rapporten styrning av (2004:20) för att myndigheten skulle ges ett övergripande ansvar för migrationsfrågorna. Häri ingick bland annat bedömningar av den lämpliga dimensioneringen av personella resurser vid ambassaderna. Om detta skrev Statskontoret följande: Även utlandsmyndigheterna – dvs. svenska ambassader och konsulat i utlandet – har en roll i migrationspolitiken, dels när det gäller viseringar och uppehållstillstånd, dels när det gäller att bidra med utredningar i asylärenden. Drygt tio utlandsmyndigheter har fått särskilt inrättade funktioner för migrationstjänstemän. Utlandsmyndigheterna har också ett ansvar för övergripande rapportering i frågor som relaterar till migration. Utlandsmyndigheterna är en del av /UD. Expeditionschefen vid betraktas som generaldirektör för utlandsmyndigheterna. I vissa fall krävs att någon utlandsmyndighet gör undersökningar för att ett asylärende hos ska kunna avgöras. När det förekommer kan handläggningstiden förlängas med 2–4 månader eller mer. beror detta på att landets myndigheter inte svarar snabbt eller andra omständigheter som man inte rår över. Men ofta beror den långa handläggningstiden hos utlandsmyndigheterna på resursbrist, trots att arbetstiden per ärende ofta bara är en arbetsdag. Bristande resurser hos utlandsmyndigheterna leder till väsentligt ökade kostnader i mottagningssystemet i . Fyra månaders väntan på en arbetsdag på en utlandsmyndighet kan innebära i merkostnader för en tvåbarnsfamilj i mottagningssystemet. Lösningen på detta problem kan vara att får möjlighet att styra dimensioneringar av de utlandsresurser som arbetar med utredningar, t.ex. genom att de finansieras av verket. Genom en sådan ordning skulle kunna avgöra vilken bemanning som ska finnas på myndigheterna för att man snabbt och tillförlitligt ska kunna utföra de undersökningar som den svenska delen av asylprocessen kräver. Troligen handlar det om relativt marginella förstärkningar av denna verksamhet som dock bör kunna finansieras via minskade väntetider och därmed besparingar i mottagningsverksamheten I en intern UD-promemoria Utrikesförvaltningens regeringskansli- och förvaltningsmyndighetsuppgifter (UD ) som utarbetades på uppdrag av expeditionschefen förordade Per Taxell en bodelning inom departementet mellan policyfrågor och frågor avseende enskilda. Om förvaltningsärendena avspjälkades skulle mera odelat kunna inrikta sig på sina uppgifter till stöd för regeringen och övriga . I UD i en ny sits – organisation, ledning och styrning i en globaliserad värld (Rapport till 2011:1) föreslog att bör anpassa sig till rollen som specialistorgan för utrikeskontakter. Genom att erbjuda service åt olika instanser som behöver hjälp med information, kontakter och förhandlingar med andra länder kunde departementet betjäna många uppdragsgivare: En sådan verksamhetsidé – att vara en serviceplattform för svenska intressen – vänder slutligt upp och ner på utrikesförvaltningens roll från att ha varit den organisation som haft monopol på utrikes relationer. I stället för att ha monopol ska utrikesförvaltningen bistå den eller de som inte på egen hand vill eller kan sköta sina utrikes relationer (s. 205). Vid en samlad läsning av de nio tidigare analyser som gjorts i dessa utredningar, rapporter och promemorior är det slående att problembilden inte har förändrats särskilt mycket under det senaste kvartsseklet. Spänningen mellan en häftigt fluktuerande efterfrågan och en avsevärt långsammare anpassning av de administrativa resurserna har bestått. Internationaliseringen och EU-medlemskapet har stadigt ökat trycket på att hantera ärenden i samverkan med andra länder. Inte minst utrikesförvaltningen har konfronterats med många nya uppgifter. Även om ett engagerat arbete har utförts för att hantera migrationsärendena är det tydligt att dessa inte så väl har kunnat hävda sig i konkurrensen om uppmärksamhet. De förslag som från tid till annan har framförts om en uppbyggnad av strategiska resurser för migrationsfrågor inom har inte realiserats. I gengäld har kompetensen stärkts inom såväl som . Utredningsuppdraget rör ansvarsfördelning, organisation och finansiering av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Utredningen inleder därför kapitlet om gällande rätt med en redogörelse för relevanta rättsregler i följande huvudsakligen organisatoriska rättsakter: förordningen (1996:1515) med instruktion för (avsnitt 4.2), förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen (avsnitt 4.3) och förordningen (2007:996) med instruktion för (avsnitt 4.4). Därefter behandlas de bestämmelser i och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) (avsnitt 4.5), i utlänningslagen (2005:716) (avsnitt 4.6) och i utlänningsförordningen (2006:97) (avsnitt 4.7), som är av intresse med utgångspunkt från utredningens uppdrag. 4.2Förordningen (1996:1515) med instruktion för Av 3 § framgår att utrikesförvaltningen består av och utrikesrepresentationen samt att i utrikesrepresentationen bland annat ingår beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter). Vidare anges i bestämmelsen att föreskrifter om utrikesrepresentationen finns i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. Enligt 4 § lyder utrikesrepresentationen under . Chefer för utlandsmyndigheter tillsätts enligt 34 § av regeringen. beslutar enligt 4 § i övriga frågor som rör personalen i utrikesrepresentationen och i andra frågor som rör utrikesrepresentationens administration, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Dessutom stadgas att får överlämna åt en utlandsmyndighet att avgöra ärenden eller grupper av ärenden som enligt föreskrifter i en annan förordning ska prövas av . I bilagan till förordningen finns bestämmelser som reglerar vilka förvaltnings- och lagstiftningsärenden respektive myndigheter som hör till de olika departementen. Av bilagan framgår att har tilldelats förvaltningsärenden som bland annat gäller svenska beskickningar och konsulat samt viseringar och uppehållstillstånd enligt 3 kap. 5 § respektive 5 kap. 20 § tredje stycket utlänningslagen och 3 kap. 12 § utlänningsförordningen. Vidare framgår att svenska beskickningar och konsulat ligger under . Enligt bilagan har tilldelats förvaltningsärenden bland annat i fråga om passlagen (1978:302) när det gäller passmyndighet inom riket, flyktingar, mottagande av asylsökande och utlänningars rätt att vistas i landet, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement, och svenskt medborgarskap. Vidare framgår att ligger under . 4.3Förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen Utlandsmyndigheternas organisation och uppgifter regleras av förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. I 1 kap. finns bestämmelser om utrikesrepresentationen, som enligt 1 § verkar inom de ramar som anges av om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1), om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10) och andra internationella konventioner. Utrikesrepresentationen utgörs av utlandsmyndigheterna, honorärkonsulaten och i (1 kap. 2 §). Av bestämmelsen framgår vidare att utlandsmyndigheter är beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat samt att utlandsmyndigheterna tillsammans med Utrikesdeparte- SOU 2017:14 Gällande rätt mentet bildar utrikesförvaltningen. Utrikesrepresentationen lyder under och utlandsmyndigheterna är i administrativt hänseende direkt underställda (1 kap. 6 §). får besluta om lokal samverkan med en annan utrikesförvaltning (1 kap. 10 §). Inom ramen för sådan samverkan får besluta om diplomatisk eller konsulär närvaro där inte har en utlandsmyndighet. får även medge att ett annat lands diplomat eller konsul placeras vid en svensk utlandsmyndighet. Utlandsmyndigheternas organisation och personal regleras i 2 kap. Vid utlandsmyndigheterna finns personal som är utsänd av regeringen och och personal som är lokalt anställd eller inhyrd av utlandsmyndigheterna (2 kap. 5 §). får medge att en annan myndighet eller en organisation placerar personal vid en utlandsmyndighet. Ett exempel på sådan personal är migrationssambandsmän. Det är chefen för en utlandsmyndighet som leder myndigheten och som ansvarar för myndighetens verksamhet (2 kap. 2 och 7 §§). Vidare ska chefen för en utlandsmyndighet bland annat fastställa en verksamhetsplan för myndigheten, följa upp verksamheten och analysera resultatet (2 kap. 8 §). Chefen ska även se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den utvecklas och anpassas till de krav som ställs på den och han eller hon ansvarar även för myndighetens inre och yttre säkerhet (2 kap. 9 och 10 §§). Varje utlandsmyndighet beslutar om sin arbetsordning inom ramen för de föreskrifter som beslutar (2 kap. 12 §). I frågor som ska avgöras av en utlandsmyndighet beslutar chefen för utlandsmyndigheten (2 kap. 13 § första stycket). Om inte något annat är föreskrivet får chefen överlåta åt andra tjänstemän vid myndigheten att avgöra ärenden som inte är av det slaget att de behöver prövas av chefen (2 kap. 13 § andra stycket). Utlandsmyndigheternas uppgifter behandlas i 3 kap. Delegationer, beskickningar och konsulat ska bland annat i samverkan med verka för genomslag och förståelse för svenska ståndpunkter inom utrikespolitiken och andra politikområden (3 kap. 1 §).