sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — hade 10 privata/ideella sponsoråtaganden ingåtts.41 En- ligt uppgift har man fokuserat på att bygga upp kapacitet och säkerställa kvaliteten innan man utökar omfattningen av pro- grammet. Förutsättningarna och ansvarsfördelningen är tydligt reglerat, till skillnad från programmen i och . De utvalda erhåller en nationell lång visering för att ta sig till territoriet (är inte bundet av viseringskodexen). Efter an- komsten erhålls ett femårigt uppehållstillstånd med möjlighet att an- söka på nytt. Sponsorerna är registrerade välgörenhetsorganisationer, allmännyttiga bolag och religiösa organisationer som blivit ackredite- rade hos inrikesministeriet. Dessa måste underteckna ett sponsoråta- gande , inkomma med en detaljerad plan och robusta garantier för att godkännas. Grupper som ska sponsra en familj måste garantera () samt boende . Det är dock staten som betalar huvudparten av kostnaderna, inklusive för boende, vilket avsevärt minskar den finansiella risken för privata aktörer. Flyktingarna i fråga kan liksom andra människor söka bistånd och socialförsäkringsförmåner. Här ska dock framhållas att sponsor- organisationen måste ha tillstånd från den kommunala myndighet som ska stå för bistånd om sponsoråtagandet avbryts. I finns flera vidarebosättningsprogram med tids- begränsade uppehållstillstånd, bl.a. sådana som är avsedda för släktingar och innehåller sponsringskomponenter.42 startade flera regionala program inom det s.k. Landesaufnahme- programme. I mitten av 2017 hade 23 000 personer anlänt via dessa program. De flesta stängdes dock . Programmet har stöd i lag och administreras helt av regionerna (”Länder”). Det tillåter tyska medborgare eller i bosatta som har släktingar som berörs av att stå för släktingens hela försörjning. Inresa sker genom en humanitär visering. Släktingen erhåller därefter ett tvåårigt uppehållstillstånd som kan förnyas. Sponsorn avlägger en ”Verplichtungserklärung” och måste bevisa att man kan stå för alla kostnader inklusive resan till . Sponsoråtagandet sträcker sig och gör 41Enligt nyhetsbrev från hr nu 30 ”pledges” ingåtts, se /sites/icmc.tttp.eu/files/%20Newsletter%20%232.pdf 42 Se (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 27 f. Befintliga lagliga vägar in i EU undantag endast för sjukvård. beslutade den tyska federala förvaltningsdomstolen att även om asylansökan vinner bifall, blir inte sponsorer befriade från sina åtaganden mot staten, innebärande att det kan bli aktuellt att återkräva bidrag av olika slag som betalats ut till personen efter beviljad asyl. Detta kom som en överraskning för många enskilda. Trångboddhet kan också uppstå när många familjemedlemmar ska samsas. För att hjälpa sponsorer med tunga, ofta orealistiska, bördor, har olika frivilligorganisationer trätt in som ”co-sponsors”, t.ex. Fleucht- lingspaten i , som genom crowd-funding kunnat stötta 197 ansökningar (t.ex. genom att åta sig att bekosta flyg- resa, boende och uppehälle för personen). Slutligen noteras att det varit ett högt antal sökande till Länder- programmen, vilket skapat problem för tyska utlandsmyndigheter, i synnerhet de som ligger i grannländer. Handläggnings- tiden för viseringar kan numera uppgå till 1,5 år.43 hade ett humanitärt mottagningsprogram för flyktingar från (SHAP) i tillägg till sin ordinarie vidarebosättning 2014 (ansökan kunde ges in – och besluten fattades ).44 Genom SHAP kunde irländska medborgare eller fast bosatta människor från sponsra släktingar med särskild sårbarhet.45 Inresa skulle ske med hjälp av en humanitär visering, varefter personen kunde få ett tvåårigt uppehållstillstånd. Sponsorer skulle stå för samtliga kostnader. Någon rätt till sociala förmåner fanns heller inte. Totalt beviljades 119 ansökningar av 308 (det är dock oklart hur många som kom). Kraven, t.ex. på hemlandspass, ska ha varit svåra att tillmötesgå. 43Se EMN report ’Family reunification of .’ 44Se (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 31 f. 45Grunden var ett ministerbeslut, inte lagstiftning. 46Se (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 31. 47Enligt uppgift har både och övervägt privata sponsorprogram för flyktingar. I ska ha bildats en arbetsgrupp för att förbereda ett förslag till program liknande Humanitarian , med 100 platser åren 2018–2019, se (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 32. Befintliga lagliga vägar in i EU Uppgifterna ovan har i stor utsträckning hämtats från en rap- port från + other legal pathways (ERN+)48, som publicerades ; Private Sponsorship in Europe. I rapporten beskrivs ett antal nationella program och även det kanadensiska systemet. Vidare framhålls bl.a. följande (s. 36 f). Det finns ett behov av att enas om en definition för att kunna arbeta mot ett gemensamt regelverk. Programmen bör likna varandra mer för att motverka förvirring om vad som gäller, både för dem som kommer i åtnjutande av programmen och för sponsorer. Sponsorer och myndigheter bör ha tydligt defini- erade roller och tydligt avgränsat ansvar. Tiden för sponsoråtagan- det ska vara fastslagen i förväg. Det är av väsentlig betydelse med en noggrann kontroll och uppföljning av sponsorerna i fråga (vilket endast förefaller satsa särskilt på), till undvikande av problem som kan drabba alla inblandade och skada programmets rykte. Erfarenheterna från de tyska Länder- programmen visar att bördan på enskilda släktingar lätt blir för stor. Medsponsring kan avsevärt minska riskerna. Det är viktigt att boendet håller en rimlig standard och att frivilliga av olika slag deltar i utbildning och samordning. Det är viktigt med ett lång- siktigt perspektiv. Flyktingar bör erbjudas permanent uppehålls- tillstånd och en tydlig rättslig status. Man borde i högre utsträck- ning informera potentiella sökanden redan i hemlandet om mot- tagandevillkor, status, rättigheter, integrationsförväntningar m.m. Slutligen framhålls att privata sponsorprogram borde användas i tillägg till vidarebosättning, en uppfattning som även Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter () givit uttryck för.49 48ERN driver ett projekt med finansiering från EU, Developing Innovative European Models for the Protection of Refugees and Providing Support to New Resettlement Countries. Projektet syftar till att undersöka och förespråka en utökning av kompletterande lagliga vägar, se s. 7 i den rapport som nämns i texten. 49Se FRA (2015). Legal entry channels to the EU for persons in need of international protection: a toolbox, s. 6. Befintliga lagliga vägar in i EU Medicinsk evakuering möjliggör inresa för flyktingar med akuta medicinska behov som kan behandlas framgångsrikt i ett tredje land. Inresa kan ske med hjälp av en s.k. humanitär visering. Flyk- tingar med medicinska behov kan tas emot inom ramen för vidare- bosättningsprogram eller humanitära mottagningsprogram, till- sammans med sina familjer. Syftet behöver dock inte vara bosätt- ning utan att personen ska resa hem efter behandling. evakuerade exempelvis 39 personer som skadats vid sammandrabbningar med polisen i –. Detta skedde inom ramen för det tjeckiska MEDEVAC-programmet vars syfte är att hjälpa människor i krigszoner eller andra områden där adekvat vård inte kan erhållas. Programmet har använts för att människor från , och , oftast barn.50 Humanitära viseringar framställs ofta som en särskild laglig asylväg oberoende av vidarebosättning och humanitära bosättnings- program, men som framgår av redogörelsen ovan används det ofta för att möjliggöra inresa inom ramen för ett HAP. Om humanitär visering ska ses som en självständig asylväg, bör det rimligen användas på ett sådant sätt att de sökande inte valts ut i förväg, som sker vid vidarebosättning, HAP och privata sponsorprogram. I artikel 25 i viseringskodexen framgår en möjlighet för en medlemsstat att bevilja en visering med territoriellt begränsad giltighet på grund av humanitära skäl. Viseringen som sådan ger dock inte sökanden någon särskild status eller rätt att bosätta sig inom EU. Medlemsstaterna har också möjlighet att bevilja natio- nella viseringar än . Humanitära vise- ringar används emellanåt av medlemsstaterna när man vill möjlig- göra för personer att ta sig till EU för att söka asyl. Vanligast är dock att humanitära viseringar används inom ramen för ett HAP och/eller av humanitära skäl (dvs. medicinska och sociala skäl), 50 Se FRA (2015). Legal entry channels to the EU for persons in need of international protec- tion: a toolbox, s. 15. Befintliga lagliga vägar in i EU snarare än vid asylskäl. Humanitära viseringar används tydligen ibland även vid familjeåterförening.51 Delvis på grund av begreppsförvirring är det svårt att få grepp om hur många och vilka typer av humanitära viseringar som beviljats av medlemsstater. Det saknas data på såväl EU-nivå som nationell nivå.52 Kommissionen har tidigare efterlyst ett mer koor- dinerat förhållningssätt och framtagandet av gemensamma rikt- linjer om humanitära viseringar.53 Kommissionen anförde sålunda bl.a. att förfaranden för skyddad inresa – som ger människor möjlighet att begära internationellt skydd utan att först med fara för eget liv resa till EU:s gränser – kan komplettera arbetet med vidarebosättning, och inledas med en samordnad hantering av vise- ringar som beviljas av humanitära skäl och gemensamma riktlinjer. Enligt en studie som tagit fram54 är det 16 medlemsstater som har eller har haft någon modell för humanitära viseringar (på olika rättsliga grunder), avsett att använ- das i undantagsfall. Exempelvis har på diskretionär basis och i undantagsfall beviljat visering till skyddsbehövande som närmat sig deras ambassader med en asylansökan. Detta har använts t.ex. för offer för jordbävningen på och för irakiska kristna. använder sig av ett visa au titre d’asile, en nationell s.k. D-visering. beviljade fler än 8 500 humani- tära viseringar, varav 1 500 till flyktingar från och 1 700 till irakier, enligt uppgift på grund av religiös förföljelse.55 ställdes ut nästan 1 400 viseringar till flyktingar från Syrien.56 Humanitära viseringar belyses och diskuteras ingående längre fram i betänkandet (kapitel 7). 51UNHCR (2014). Legal avenues to safety and protection through other forms of admission. 52Fratzke, S. och Salant, B. (2017). Tracing the channels refugees use to seek protection in Europe, se bl.a. s. 17. 53Se meddelande från kommissionen, Ett öppet och säkert EU (KOM (2014)154 slutlig), s. 8. 54Jensen, U. (2014) Humanitarian visas: option or obligation? 55Fratzke, S. och Salant, B. (2017). Tracing the channels refugees use to seek protection in Europe, s. 17. 56Se FRA (2015). Legal entry channels to the EU for persons in need of international protect- tion: a toolbox, s. 10. Befintliga lagliga vägar in i EU Uppehållstillstånd grundat på familjeåterförening är ett sätt för familjemedlemmar att ta sig in i EU utan att utsätta sig för faror. I många situationer är anhöriga beroende av möjligheten till familjeåterförening för att kunna lämna konfliktdrabbade områden eller få sina skyddsbehov tillgodosedda. Personer som beviljas uppehållstillstånd genom familjeåterförening kan ha egna skyddsskäl. Många av dem som korsar antas ha familjemedlemmar i . Att utöka möjligheterna till familjeåter- förening för flyktingar är ofta enklare än att stötta genom särskilt utformade HAP eller vidarebosättning. Personer som har rätt till familjeåterförening kan dock mötas av praktiska problem i form av långa handläggningstider och svårigheter att ta sig till en utlandsmyndighet, liksom av ekonomiska hinder. Gemenskapsrätten erkänner rätten till familjeåterförening. Rådets direktiv /86/EG, det s.k. familjeåterföreningsdirekti- vet, är tillämpligt på tredjelandsmedborgare och i inledningen till direktivet framhålls att familjeåterförening är ett nödvändigt medel för att skydda familjen och att respektera och möjliggöra familjelivet. bidrar enligt direktivet till att skapa en social och kulturell stabilitet som underlättar integrering.57 Direktivets tvingande bestämmelser är tillämpliga på kärnfamiljen, dvs. makar och minderåriga barn.58 Enligt artikel 3.2.c i direktivet gäller inte direktivet när anknytningspersonen har status som subsidiärt skyddsbehövande (till skillnad från den som har flyktingstatus). Direktivet är ett s.k. minimidirektiv och hindrar inte medlemsstaterna från att införa mer förmånliga nationella bestämmelser. Rätten till familjeliv kommer även till uttryck bl.a. i artikel 8 i . Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv och offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för 57Skäl 2 och 4 till familjeåterföreningsdirektivet. 58Bestämmelserna om familjeåterförening för flyktingar framgår i direktivets kapitel V. Befintliga lagliga vägar in i EU hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Staterna har således möjlighet att göra inskränkningar i rättigheten av olika skäl, t.ex. i fråga om släktbandets art, ålder, vänteperioder, försörjningskrav, boende och integrations- åtgärder.59 Så sker också. har tillfälligt stramat åt sina regler kring familjeåterförening i syfte att dessa ska harmoni- era med regelverket i resten av EU, jfr lagen (2016:752) om tillfäl- liga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Personer som faller under kategorin alternativt skyddsbehövande med tillfälliga uppehållstånd har inte längre rätt att återförenas med sin familj (om de inte kom före och ansöker om familjeåterförening från det att de fått sitt beslut om uppehållstillstånd). fick av alla asylsökande från som beviljades uppehållstillstånd status som alternativt skyddsbehövande. Lagen upphör att gälla (se övergångsbestämmelserna punkt 5). Möjligheten till arbetskraftsinvandring kan hjälpa personer som har fått ett erbjudande om arbete att på ett lagligt sätt ta sig till ett tredjeland för att där i förekommande fall söka asyl. Arbetskrafts- invandrare har inte någon permanent status. Länderna i EU skiljer sig åt i fråga om möjligheterna till arbets- kraftsinvandring. De flesta länder har regelverk för invandring av utomeuropeisk högkvalificerad arbetskraft, med kompli- cerade poängsystem och liknande.60 För potentiella arbetsgivare i EU saknas det inte sällan ekonomiska incitament för utlands- rekryteringar av lågutbildad arbetskraft om det är dyrt och kompli- cerat. I en del medlemsstater förekommer det att politiker försöker begränsa invandring av lågutbildade arbetstagare, som väljarna kan uppfatta som att de konkurrerar med den inhemska arbetskraften. De flesta regeringar sätter ett tak för hur många som får arbets- 59Sådana regler kan dock inte åberopas mot unionsmedborgares familjemedlemmar även om de är tredjelandsmedborgare, på grund av regelverket om fri rörlighet. 60Collett, E. m.fl. (2016). No way out? Making additional migration channels work for refugees (MPI), s. 4. Befintliga lagliga vägar in i EU kraftsinvandra per år.61 En återkommande oro har dessutom varit inför den segmentering av arbetsmarknaden som kan uppstå, där arbetskraftsinvandrare lätt hamnar i osäkra, lågkvalificerade jobb i den svarta sektorn. I är arbetskraftsinvandringen laglig. Vissa av EU:s medlemsstater tenderar att ha stora populationer med arbetskraftsinvandrare till följd av stor efterfrågan på billig arbetskraft. Både och är beroende av lågkvalificerad arbetskraft från utlandet och irreguljära migranter dras lätt till den relativt stora svarta arbetsmarknaden där.62 Det har också funnits regelrätta program för arbetskraftsinvandring. Här kan nämnas The Temporary and Circular Labour Migration Programme (TCLM) mellan och åren 2006–2008, vilket finansierades inom ramen för det s.k. AENEAS-programmet (EU).63 Målgrup- pen var jordbruksarbetare, däribland människor som tvingats fly på grund av naturkatastrofer. Projektet innebar mycket administra- tion; personer valdes ut, matchades med arbetsgivare och genom- gick utbildningsinsatser. Arbetarnas remitteringar styrdes till all- männyttiga ändamål och familjerna erhöll ekonomiskt stöd som arbetarna var i . Den totala budgeten var , som projektet endast kom knappt 3 000 migranter till del. Av de utvärderingar som gjorts framgår inte att projektet medfört några positiva konsekvenser på sikt.64 I det här sammanhanget kan också nämnas TAPiG (Trans- formation Partnership in the Healthcare Sector), ett projekt mellan och 2012–2013. Det syftade till att ta emot 150 akademiker från för utbildning och arbete inom sjuk- vård, men stoppades på grund av höga kostnader. I synnerhet var det problematiskt för de sökande att själva betala 20 000 euro.65 61Enligt uppgift tvingades att reformera sitt system för arbetskraftsinvandring på grund av att en ohållbar balans med ansökningar hade byggts upp. Att det går att ansöka trots att den årliga kvoten är full har skapat problem även i , där det fanns en vänte- lista med minst 4,5 miljoner viseringsansökningar för 140 000 platser. Eftersläpningen kan sträcka sig över , till och med decennier för vissa typer av ansökningar. Se , E. m.fl. (2016). No way out? Making additional migration channels work for refugees (MPI), s. 5. 62Boswell, C. & Geddes, A. (2014). Migration and Mobility in Union, s. 91. 63Collett, E. m.fl. (2016). No way out? Making additional migration channels work for refugees (MPI), s. 27. 64Collett, E. m.fl. (2016). No way out? Making additional migration channels work for refugees (MPI), s. 28. 65Collett, E. m.fl. (2016). No way out? Making additional migration channels work for refugees (MPI), s. 28. Befintliga lagliga vägar in i EU I har arbetskraftinvandringen i stort sett utgjorts av unionsmedborgare som utnyttjat sin fria rörlighet. Det finns ett poängbaserat system för högutbildade och gränser för lågutbildade tredjelandsmedborgare.66 var en av endast tre medlemsstater67 som inte hade några övergångsregler när de åtta nya staterna från Öst- och gick med i EU . fick därefter bevittna en rekord- stor invandring, vilket kan ha bidragit till en mer negativ inställning till den fria rörligheten inom EU. Antalet potentiella migranter från A8-länderna68 till uppskattades först till 5 000–13 000 , men totalt kom det fler än 600 000. EU har trots ett formellt mandat genom Amsterdamfördraget (1997), och trots ett flertal initiativ för att utveckla gemensamma synsätt, inte haft någon framträdande roll i fråga om arbetskrafts- invandring. Medlemsstaterna har ställt sig avvisande till att avstå från sin nationella suveränitet eller minska skillnaderna mellan län- derna. I stället har alla länderna sitt eget regelverk och ser inga för- delar med att ge EU en större roll på området.69 Kommissionen har därför valt att närma sig frågan från annat håll, genom s.k. mobility partnerships med ramverk som möjliggör bilaterala överenskommel- ser med tredjeländer. Dessutom kan nämnas det s.k. blåkorts- direktivet70 som antogs . Betydelsen för flyktingar är dock förhållandevis begränsad, bl.a. för att blåkortet bara är öppet för dem med relevant kompetens och ett konkret jobberbjudande. Problem i sammanhanget är att flyktingar ofta saknar jämförbara dokument som utvisar vilken kompetens de besitter, liksom att det inte alltid är möjligt att utvärdera vilken utbildning de har.71 Det är medlemsstaterna som bestämmer hur många som kan komma ifråga och stater kan beviljas undantag från reglerna. genomfördes en arbetskraftsreform i , som möjliggjorde för människor utanför EU/EFTA-området att 66Boswell,C. & Geddes, A. (2014). Migration and Mobility in Union, s. 78 f. och s. 89. 67Irland och var de andra två. 68Tjeckien, , , , , , och . 69Boswell, C. & Geddes, A. (2014). Migration and Mobility in Union, s. 94. 70Rådets direktiv /50/EG av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning. 71En tanke är att ta fram ”refugee skills passports”, jfr , E. m.fl. (2016). No way out? Making additional migration channels work for refugees (MPI), s. 8. Befintliga lagliga vägar in i EU komma till för att arbeta om de erbjudits anställning (se prop. 2007/08:147 Nya regler för arbetskraftsinvandring). Den tidi- gare ordningen för prövning av om det finns behov av att rekrytera arbetskraft från tredjeland, den s.k. myndighetsbaserade arbets- marknadsprövningen, upphörde. I stället är det arbetsgivarens bedömning av behovet som ska tjäna som utgångspunkt. Som huvudregel gäller att en utlänning som ska arbeta här på grund av anställning i eller utomlands ska ha arbetstillstånd enligt 2 kap. 7 § utlänningslagen.72 I 6 kap. 2 § första stycket utlän- ningslagen anges att arbetstillstånd får ges till en utlänning som erbjudits en anställning om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig. Detta krav avser i första hand arbetstiden och innebär att inkomsten från den erbjudna anställ- ningen måste vara av sådan omfattning att utlänningen inte behöver försörjningsstöd för att täcka kostnaderna för bland annat boende och uppehälle. Det krävs också att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som gäller för arbetstagare i . Ytterligare krav för arbetstillstånd är att rekryteringsförfarandet är förenligt med åtaganden inom EU, se 6 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen. Av detta följer att ska pröva om arbetsgivarens rekrytering är för- enlig med principen om unionsföreträde, vilket innebär att det egna landets befolkning samt befolkningen i övriga EU/EES och ska ha företräde till befintliga arbetstillfällen. Om kravet inte är uppfyllt ska arbetstillstånd inte meddelas. Av 6 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen framgår att arbetstillstånd även får ges till en utlänning som deltar i ett internationellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Hit räknas bland annat lednings- och specialistpersonal inom inter- nationella koncerner, praktikanter inom ramen för internationella praktikantutbytesavtal och au-pairer.73 kan arbetskraftsinvandraren ansöka om permanent uppehållstillstånd (5 kap. 5 § utlänningslagen). 72Kravet på arbetstillstånd gäller dock inte för medborgare i de nordiska länderna, för dem som har uppehållsrätt eller för utlänningar med permanent uppehållstillstånd, se 2 kap. 8 c § utlänningslagen. 73SOU 2016:91 Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden, s. 44 f. Befintliga lagliga vägar in i EU 3.9Stipendier och uppehållstillstånd för studier beviljades 476 817 nya uppehållstillstånd i utbildnings- syfte i EU, varav 422 623 för studier. Per hade 1 063 412 personer uppehållstillstånd i utbildningssyfte inom EU.74 I hela världen var det 4,1 miljoner människor som åkte utom- lands för att studera 2013.75 Akademiska stipendier ger flyktingar som är studenter och som vill studera eller har fått sina studier avbrutna i hemlandet en möjlighet att fortsätta sin utbildning. Initiativ kan komma från civilsamhället, universitet och olika statliga aktörer, som samar- betar för att utveckla och finansiera akademiska stipendier. Pro- grammen tillhandahåller finansiering för resor, boende, uppehälle och undervisning. Studenterna får hjälp med att ordna giltiga rese- handlingar och visering på grund av studier. Programmen kan också inkludera språkundervisning, samhällsorientering och psyko- socialt stöd till studenterna. Under eller efter slutförandet av dessa program har studenterna rätt att ansöka om asyl eller begära en förlängning av sitt uppehållstillstånd.76 Det finns flera nätverk och organisationer som har till uppdrag att erbjuda arbete eller studerandeplatser till forskare eller studen- ter som riskerar att utsättas för hot eller förföljelse. Programmen ger ofta ett tillfälligt uppehållstillstånd, för att arbeta eller studera. Utgångspunkten är att personen ska återvända när situationen i hemlandet har förbättrats.