sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — Vid utformningen av författningsförslagen har utredningen utgått ifrån den enda ver- sionen av avtalen som äger giltighet, alltså den engelska versionen. 5Riksdagens behandling av avtalen Utredningens förslag: Regeringen bör föreslå att god- känna –avtalet av mellan och förenta staters regering om amerikansk inresekon- troll inom luftfarten, och –samarbetsavtalet av mellan reger- ing och förenta staters regering om civilt luftfarts- skydd vid amerikansk inresekontroll på . Utredningens bedömning: behöver besluta i frågan om att vissa avgiftsintäkter hos Transportstyrelsen får disponeras för särskilda ändamål och således inte redovisas mot inkomsttitel. Amerikansk inresekontroll redan vid utresan från avreseorten, s.k. preclearance, innebär att amerikanska tjänstemän utför gräns-, tull- och jordbrukskontroller enligt amerikansk lagstiftning i samband med avresan från något av dessa länder i stället för vid ankomsten till . På flygplatser föregås inresekontrollen av en säker- hetskontroll som utförs enligt amerikanska normer, men av flygplats- operatörens personal. Efter utförda kontroller kan flyg sedan i prin- cip behandlas som inrikesflyg när de ankommer till . För flyg eller passagerare som inte varit föremål för amerikansk in- resekontroll i samband med avresan sker själva inresekontrollen på plats i . Amerikansk inresekontroll vid utresa finns i sex länder: , , , , och . påbörjades processen för att införa sådan kontroll på utvalda flygplatser i ytterligare tio länder, bl.a. . inleddes förhandlingarna mellan och Förenta sta- terna om ett avtal om amerikansk inresekontroll vid utresa från (huvudavtalet). därefter inleddes också för- handlingar om ett avtal om den särskilda säkerhetskontrollen (sam- arbetsavtalet). innehåller de bestämmelser som har bedömts vara nödvändiga för att amerikansk inresekontroll ska kunna utföras på . Det finns därför bestämmelser om avtalets tillämp- ningsområde, detaljerade regler om respektive skyldigheter och rättigheter, bestämmelser om flygplats- operatörens roll, bestämmelser om privilegier och immunitet för de amerikanska tjänstemännen, regler om tillämplig lag och jurisdiktion och bestämmelser om procedurer i förhållande till de deltagande flygbolagen. Det finns också bestämmelser som reglerar kostnads- frågan och samråd mellan parterna. och bilagorna till det avtalet innehåller bl.a. bestämmelser om standarder, rutiner och teknisk utrustning vid säkerhetskontrollerna på . Där finns också förhållandevis detaljerade bestämmelser om sekretess för uppgifter som lämnas mellan parternas behöriga myndigheter. Parternas gemensamma syfte med avtalen är att underlätta resandet mellan länderna och stärka ländernas luftfartsskydd. Parternas bedömning är, såsom den redovisas i huvudavtalet, att amerikansk inresekontroll vid utresa från även ska medföra fördelar för såväl den inrikes som den nationella säkerheten. För del anses avtalen därutöver innebära näringspolitiska fördelar. Närings- och innovationsministern har i denna del gett ut- tryck för bl.a. följande. Fler direktlinjer till tillsam- mans med amerikansk inresekontroll kan bidra till att göra till den viktigaste flygplatsen i norra . En stark flyg- plats betyder mycket för och näringslivsutveck- ling och för jobbtillväxten. En attraktiv flygplats kan locka till sig nya utländska investeringar och företagsetableringar i Stockholms- regionen, se regeringens pressmeddelande . Genomförandet av avtalen kräver att en ny lag stiftas och att lagar ändras. När det gäller huvudavtalet handlar det om att reglera förut- sättningarna för de amerikanska tjänstemännens tjänsteutövning och samarbetet mellan dessa och svenska myndigheter. När det gäller samarbetsavtalet handlar det om att reglera den särskilda säkerhets- kontrollen. Eftersom ett genomförande av avtalen delvis måste reg- leras i lag krävs godkännande av dem enligt 10 kap. 3 § re- geringsformen. Regeringen bör föreslå att godkänna avtalen. Den nya lag som krävs för att genomföra avtalen ska beslutas en- ligt en särskild ordning eftersom den innefattar överlåtelse av myn- dighetsutövning, se 10 kap. 8 § regeringsformen. Samma beslutsord- ning ska följas då beslutar i frågan om att godkänna avtalen, se 10 kap. 3 § regeringsformen. 5.5Vissa andra beslut av I avsnitt 17.3 föreslår utredningen att de kostnader som flygplats- operatören har för den särskilda säkerhetskontrollen ska kunna fördelas vidare på de berörda flygbolagen genom en avgift som fastställs av Transportstyrelsen. De medel som inbetalas till Transportstyrelsen behöver hanteras vid sidan av statsbudgeten. Riks- dagen behöver därför, utöver övriga beslut med anledning av avtalen, godkänna att de avgiftsintäkter som brukarmodellen kommer att generera får disponeras för att finansiera flygplatsoperatörens kost- nader för den särskilda säkerhetskontrollen på , liksom Transportstyrelsens kostnader för att administrera detta av- giftssystem, och således inte redovisas mot inkomsttitel. Denna fråga behöver hanteras i den budgetproposition som behandlas i tiden före behandlingen av lagstiftningspropositionen. 6 En ny lag 6.1Avtalen om amerikansk inresekontroll bör genomföras genom en särskild lag Utredningens förslag: En ny lag om amerikansk inresekontroll vid utresa från införs. Lagen ska innehålla de bestämmel- ser som krävs för genomförandet av avtalen. om verkställigheten regleras i en särskild förordning. I förord- ningen ska också finnas mer detaljerade bestämmelser om för- farandet och om samarbete mellan behöriga myndigheter. Be- stämmelser om immunitet och privilegier genomförs genom änd- ring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. En transformering av avtalen innebär som framgått att avtalsinne- hållet införlivas i den nationella rättsordningen genom att de enskil- da bestämmelserna omformuleras till inhemsk lagtext. Artiklarna, som således omvandlas till svensk författningstext, kan då antingen inarbetas i befintlig lagstiftning eller hållas samman i en egen lag. Förfarandet med amerikansk inresekontroll vid utresa från är nytt. Det finns alltså därmed ingen lagstiftning om inrese- kontroll i vilken den amerikanska inresekontrollen naturligen hör hemma och skulle kunna inordnas. Det är första gången den svenska rättsordningen kan komma att ge utländska myndighetspersoner sådana relativt omfattande befogenheter att utöva myndighet på svenskt territorium som det nu är frågan om. Redan rättssäkerhets- aspekten talar därför med styrka för att bestämmelserna om detta ska kunna läsas fristående och i ett sammanhang. Avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från , med undantag av bestämmelserna om immunitet och privilegier, bör således genomföras genom helt ny lagstiftning. Inkorporeringsmetoden bör, av skäl som redovisats i det tidigare, begränsas till de lagändringar som föreslås i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Utredningens förslag: De grundläggande bestämmelserna om amerikansk inresekontroll bör beslutas av och alltså ges i lagform. Artiklar med bestämmelser som inte är av den karak- tären att de kräver lagform bör genomföras genom förordning el- ler i form av myndighetsföreskrifter. I 8 kap. regeringsformen regleras fördelningen av normgivnings- makten mellan och regeringen. Det primära lagområdet består av två delar, dels det delegeringsbara lagområdet, dels det obli- gatoriska lagområdet. Det senare är inte delegeringsbart. Det icke delegeringsbara området utgörs av frågor som alltid måste regleras i lagform. Det delegeringsbara lagområdet omfattar sådana frågor där det är tillåtet för att delegera sin normgivningskompetens till regeringen. Till det obligatoriska lagområdet hör enligt 8 kap. 2 § regerings- formen föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmän- na, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i en- skildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Detta område om- fattar bl.a. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott samt skatt till staten. kan genom delegering till regeringen överlåta delar av sin normgivningskompetens inom det primära lagområdet. Det om- råde där detta är möjligt kallas för det delegeringsbara området och regleras i 8 kap. 3–5 §§. När delegerar normgivningsmakt till regeringen i ett visst ämne, kan enligt 8 kap. 10 § re- geringsformen också medge att regeringen bemyndigar en förvalt- ningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet. Detta kallas subdelegering. Vidare kan regeringen enligt 8 kap. 11 § regeringsformen inom sitt primärområde delegera normgivningsmakt till myndigheter under regeringen och, med vissa undantag, till riks- dagens myndigheter. bemyndigande ska ges i lag och rikta sig till regeringen. I 8 kap. 7 § finns de huvudsakliga bestämmelserna om det område där regeringen utan delegering får meddela föreskrifter, dvs. reger- ingens primärområde. Hit hör föreskrifter om verkställighet av lag, s.k. verkställighetsföreskrifter, samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av , den s.k. restkompetensen. kan vara av två slag. De kan avse till- lämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, med t.ex. hand- läggningsrutiner och formaliteter som enskilda ska iaktta. De kan också ”fylla ut” lagen i materiellt hänseende. En verkställighetsföre- skrift med materiell innebörd får inte innebära något nytt åliggande eller ingrepp för den enskilde. Detta förutsätter att den lagregel, som ska fyllas ut, har ett någorlunda bestämt innehåll och inte ger utrym- me för godtycklighet. Avtalen om amerikansk inresekontroll innehåller ett flertal bestäm- melser som måste regleras i lag, eftersom de rör frågor som faller utanför det delegerbara området. Exempel på sådana bestämmelser är olika former av myndighetsutövning mot enskilda och betungande föreskrifter för enskilda. Den nya lagen bör innehålla enbart de be- stämmelser som kräver lagform för genomförandet av avtalen. Öv- riga bestämmelser, exempelvis närmare regler om förfarandet och om samverkan mellan behöriga myndigheter, kan meddelas genom verkställighetsföreskrifter i förordningsform. Vilka bestämmelser som bör genomföras på respektive sätt be- handlas i övervägandena i anslutning till att den aktuella bestämmel- sen behandlas. I utredningens uppdrag har ingått att analysera i vilken form – genom ägaranvisning, dvs. instruktioner från ägaren till bolagets sty- relse, eller på annat sätt – som bör ges i uppdrag att uppfylla de åtaganden som har gjorts gentemot i hu- vudavtalet och som det enligt avtalet är bolagets uppgift att utföra. Utredningens överväganden i denna del finns i kapitel 16. 6.4Inledande bestämmelser i den nya lagen Utredningens förslag: I lagen bör införas en bestämmelse som anger att lagen innehåller bestämmelser för genomförande av av- talet av mellan och förenta staters regering om amerikansk inresekontroll inom luftfarten och tillhörande samarbetsavtal på flyg- plats. Av bestämmelsen bör även framgå att lagen inte är tillämp- lig på kommersiellt gods som transporteras av en resenär eller ett transportföretag. I en inledande bestämmelse i den nya lagen bör anges att lagen inne- håller bestämmelser för genomförande av avtalen om amerikansk in- resekontroll. Av den nya lagen bör även framgå det undantag från tillämpnings- området för kommersiellt gods som framgår av artikel II.3 i huvud- avtalet. Utredningens förslag: I den nya lagen bör införas en bestämmel- se med definition av vissa centrala begrepp som används i förfat- tningen. Bestämmelsen ska placeras inledningsvis i lagen, tillsam- mans med bestämmelsen som övergripande anger tillämpnings- området för lagen. Utredningen har, som framgår av avsnitt 4.2, gjort bedömningen avtalen bör genomföras i svensk rätt genom s.k. transformering; en metod som innebär att avtalstexten omvandlas till svensk författning. Denna metod förutsätter att de begrepp och benämningar som används i den engelska originaltexten översätts till svenska termer. I syfte att etablera en enhetlig och lättöverskådlig begreppsanvänd- ning i lagen, bör enligt utredningens mening lagen innehålla defini- tioner av vissa för lagstiftningen centrala begrepp. Definitionerna bör placeras inledningsvis i lagen. Begreppet huvudavtalet betecknar avtalet av mellan och förenta staters regering om amerikansk inresekontroll inom luftfarten. Begreppet samarbetsavtalet står för samarbetsavtalet av mellan och förenta staters regering om civilt luftfartsskydd vid amerikansk inresekontroll på och till avtalet hörande bilagorna A och B. Även begreppet den amerikanska gränskontrollmyndigheten bör definieras. Begreppet står för US Customs and Border Protection. Amerikansk inresekontroll bör definieras som det förfarande ge- nom vilket tjänstemän vid den amerikanska gränskontrollmyndighe- ten kontrollerar passagerare, gods, luftfartyg och förnödenheter för användning ombord på behöriga flygningar från till . Behöriga flygningar, som definieras i artikel I.6 i huvudavtalet, bör i lagen definieras såsom för inresekontroll godkända kommersiella reguljära eller charterflygningar som avgår efter genomförd inrese- kontroll från kontrollområdet. Det får förutsättas att urvalet av flyg- ningar som ska godkännas för inresekontroll sker på ett icke-diskri- mineranade sätt enligt det ensidiga åtagande som gjort i avtalet genom artikel IV.3 f. Med biografisk information avses i lagen uppgifter om en persons namn, personnummer eller födelsetid, och adress. Biometrisk information bör definieras som personuppgifter som rör en persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga känneteck- en, som tagits fram genom särskild teknisk behandling och som möj- liggör eller bekräftar unik identifiering av personen i fråga. Även begreppet gods bör definieras. Begreppet står i lagen för personliga tillhörigheter, bagage, varor, inklusive djur och växter och varor av djur och växter, kontanter och andra kontanta medel, elek- tronisk utrustning, elektroniska medier samt handlingar. Begreppet kontanter och andra kontanta medel motsvarar i huvudsak currency and other monetary instruments som används i artikel I.7 i huvudav- talet. Med handling bör betecknas framställning i skrift eller bild och upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniskt hjälpmedel. En inresekontrollant är en tjänsteman vid den amerikanska gräns- kontrollmyndigheten eller vid en annan behörig myndighet som har utsetts av att utföra amerikansk inrese- kontroll i i den myndighetens ställe. Med begreppet kontrollområdet menas det område enligt arti- kel I.14 i huvudavtalet på inom vilket den ame- rikanska gränskontrollmyndigheten bedriver sin kontrollverksamhet. En resenär, ett begrepp som definieras i artikel I.21 i huvudavtalet, är en flygpassagerare eller besättningsmedlem som genomgår ameri- kansk inresekontroll för inresa eller tillträde till . Utredningens förslag: I den nya lagen bör införas en bestämmel- se om att regeringen fattar beslut om att kontrollområdet ska inrättas. Det bör även införas en bestämmelse om att det är reger- ingen som, efter framställning från Transportstyrelsen och sam- råd med den amerikanska gränskontrollmyndigheten, ska fast- ställa kontrollområdets gränser. Vidare bör det införas en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om mindre justeringar i gränserna för kontrollområdet. Avtalet förutsätter att ett område inom vilket den amerikanska gräns- kontrollmyndigheten bedriver sin verksamhet etableras. Enligt sven- ska bestämmelser om kompetensfördelning ligger det nära till hands att låta regeringen fatta beslutet om inrättande av kontrollområdet. Ett bemyndigande för regeringen med denna innebörd bör införas i den nya lagen. Enligt artikel III.1 a i huvudavtalet åligger det att fastställa kontrollområdets gränser. Även detta bör enligt utredningens bedöm- ning ske genom regeringsbeslut, efter framställning från Transport- styrelsen. Inför ett beslut om att inrätta kontrollområdet och fast- ställa dess gränser bör US Customs and Border Protection tillfrågas. Det torde även vara lämpligt att konsultera , Tull- verket och flygplatsoperatören på , dvs. Under avtalets tillämpning kan det visa sig vara nödvändigt att göra mindre justeringar av gränserna för eller utformningen av kon- trollområdet. En bestämmelse som möjliggör sådana justeringar ge- nom regeringsbeslut eller myndighetsföreskrifter bör införas i den nya lagen. Utredningens förslag: I lagen bör införas en bestämmelse som reglerar skyldigheten för enskilda att vid ankomst till kontrollom- rådet anmäla sig till en inresekontrollant och visa upp det gods som han eller hon har med sig. Svenska polismän och tulltjänste- män bör undantas från denna skyldighet. I bestämmelsen bör äv- en anges att resenärer efter detta ska genomgå amerikansk inrese- kontroll. Enligt artikel III.2 c i huvudavtalet ska se till att personer som kommer in i kontrollområdet åläggs en skyldighet att anmäla sig till en inresekontrollant och för denna person förevisa gods som han eller hon har med sig. För resenärers räkning ska även en skyldighet att genomgå inresekontroll föreskrivas. Bestämmelserna bör genomföras genom en föreskrift i den före- slagna lagen. Avtalet föreskriver inte några sanktioner som är kopp- lade till skyldigheterna i nämnda hänseenden. Utredningen anser inte heller att sådana sanktioner behövs. Förpliktelsen enligt artikel III.2 c för den som har kommit till kontrollområdet för att ta sig till att underkasta sig inresekontroll bör enligt utredningens mening inte tolkas som en absolut skyldighet för den enskilda resenären att underkasta sig in- resekontroll. Resenären bör även efter ankomsten till kontrollom- rådet kunna välja att avbryta sin resa och inte genomgå inresekon- troll. Följden av att inte underkasta sig kontrollen är att resenären inte tillåts att flyga med den tilltänkta avgången till . Efter ett sådant besked har resenären inte anledning att stanna kvar i kontrollområdet och ska lämna det. I artikel III.2 c föreskrivs undantag för svenska polismän och tull- tjänstemän från anmälningsskyldigheten och skyldigheten att före- visa medhavt gods. Detta undantag bör anges i den föreslagna be- stämmelsen. 7Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium Enligt kommittédirektiven, s. 3, ska utredningen närmare analysera i vilken utsträckning avtalen mellan och innebär överlåtelse av förvaltningsuppgifter till i den mening som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen och om dessa förvaltningsuppgifter innefattar myndighetsutövning. I den mån det rör sig om myndighetsutövning ska det också genom utredarens förslag tydliggöras vilka sådana uppgifter som amerikanska tjänste- män får utföra i . Enligt utredningens bedömning är det med andra ord följande frågor som ska analyseras och besvaras: 1.I vilken utsträckning innebär avtalen, dvs. både huvudavtalet och samarbetsavtalet med bilagor, mellan och överlåtelse av beslutanderätt avseende förvaltningsupp- gifter till i den mening som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen? 2.Innefattar de förvaltningsuppgifter som avses i fråga 1 myndig- hetsutövning? 3.I den mån det rör sig om överlåtelse av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, vilka sådana uppgifter får amerikanska tjänstemän utföra i ? Dessa frågor är ämnet för detta kapitel. Enligt kommittédirektiven ska analysen avse överlåtelse av förvaltningsuppgifter. Emellertid ger 10 kap. 8 § regeringsformen också utrymme för överlåtelse av be- slutanderätt avseende rättskipningsuppgifter. Såvitt vi kan bedöma Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium innehåller avtalen också sådana uppgifter, jfr exempelvis artikel VII.10 sista meningen i huvudavtalet där det sägs att “… seizures shall be subject to the appeal procedures (vår kurs.) of the …”. Därför omfattar den fortsatta framställningen i detta kapitel också överlåtelse av rättskipningsuppgifter. I 10 kap 8 § regeringsformen regleras överlåtelse av beslutande- rätt avseende rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte grundar sig direkt på regeringsformen, se avsnitt 7.3.1. Beslutande- rätt avseende rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter kan emeller- tid också överlåtas enligt 10 kap. 7 § regeringsformen. Då avses beslutanderätt som grundar sig direkt på regeringsformen. För full- ständighetens skull finns det skäl att också titta närmare på den be- stämmelsen, se avsnitt 7.3.2. Utredningens överväganden och förslag till de författningsbestämmelser som behövs för att reglera vilka upp- gifter förenade med myndighetsutövning som amerikanska tjänste- män ska kunna utföra i finns i avsnitt 7.4. Avsnitt 7.5 inne- håller en kort sammanfattning av utredningens ställningstaganden och förslag i fråga om överlåtelse av myndighetsutövning enligt av- talen om amerikansk inresekontroll. Reglerna om överlåtelse av en förvaltningsuppgift kan aldrig aktua- liseras då personal vid en svensk myndighet tillämpar svensk lag på svenskt territorium. För den fortsatta framställningen är det därför av betydelse att klarlägga på vilken stats territorium åtgärden vid- tas, vilken stat som utför åtgärden och enligt vilken stats rättsord- ning åtgärden vidtas. I de fall åtgärden avser myndighetsutövning, finns det anledning att beröra frågan om vilken stats myndighet som utövas. Det råder ingen tvekan om att de åtgärder som avtalet omfattar ska utföras på svenskt territorium. Avtalet förutsätter således inte att exempelvis kontrollområdet skulle vara att anse som ameri- kanskt territorium. En sådan lösning vore för övrigt svår att förena med svensk rätt. Beroende på åtgärd kan den utföras av antingen svensk eller amerikansk myndighet. För framställningen i detta kapitel är en- dast åtgärder som vidtas av amerikansk myndighet av intresse. Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium En annan fråga som behöver klarläggas är vilka regler som gäller för en förvaltningsuppgift när den väl har överlåtits. Överlåtelser av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter är i de fall som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen resultatet av förhandlingar mellan två jämställda stater. Staterna kan träffa överenskommelse om vad som ska gälla för uppgiften när den överlåts. Exempelvis kan anges att ett organ endast tillämpar sitt hemlands regler, att olika regler ska användas beroende på för vilket land en uppgift utförs, eller att uppgiften inom en stats territorium måste utföras enligt denna stats regler (, , Reglering av överlåtna förvaltningsuppgifter, Förvaltningsrättslig tidskrift, nr 4, s. 411–426, 2010, s. 414). Av huvudavtalet framgår att svensk lagstiftning gäller inom det område på där kontrollen genomförs om inte annat föreskrivs i avtalet, se artikel II.6. Enligt artikel VII.1 ska de amerikanska inresekontrollanterna tillämpa amerikansk lagstiftning om tull, invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa vid utförande av inresekontrollen. Även då amerikansk lagstiftning är tillämplig, föreskrivs emellertid i artikel II.5 att enskilda alltjämt ska tillförsäkras samma grundläggande fri- och rättigheter som annars gäller i . Avtalet innehåller således en uttrycklig reglering av frågan om vilken stats lagstiftning som ska tillämpas för de överlåtna uppgif- terna. Utgångspunkten enligt avtalet är som framgått att inresekon- trollen ska utföras enligt amerikansk lag, som Europa- konventionens och regeringsformens rättighetsskydd alltjämt ska gälla avseende de överlåtna uppgifterna. Avtalets bestämmelser innebär att har åtagit sig att låta amerikanska tjänstemän genomföra tull- och gränskontroll på enligt amerikansk lag. Detta torde innebära att det är amerikansk myndighet som utövas på svenskt territorium. För frågan om det föreligger en överlåtelse som kräver lagstöd, och i förekommande fall tillämpning av den särskilda beslutsord- ningen i 10 kap. 8 § andra stycket regeringsformen, saknar det be- tydelse vilken stats myndighet som utövas och vilken stats lagstift- ning som ska tillämpas vid genomförande av uppgifterna.