sou · H5B354 · 2017-06-07 00:00:00 — Syftet med förslaget är att de elever med annat moders- mål än svenska som bosätter sig i och påbörjar sin skolgång i högstadiet bör få en förstärkt rätt till studiehandledning på moders- målet för att få bättre förutsättningar att tillgodogöra sig den under- visning som ges och för att på så sätt få ökade förutsättningar att nå godkända betyg i de ämnen som krävs för behörighet till gymnasie- skolans nationella program. Förslaget innebär en tillkommande rättig- heter och kan således inte anses utgöra något missgynnande. Härtill kommer, av de skäl som redovisats ovan, att åtgärden saknar sam- band med etnisk tillhörighet. Så som angetts i föregående avsnitt har gruppen nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i årskurs 7–9 ett särskilt behov av att få mer likvärdiga förutsättningar att nå målen med utbildningen. Det bör därför framhållas att den föreslagna åtgärden handlar om att till- godose detta behov. Förslaget syftar till att ge eleverna bättre förut- sättningar att tillgodogöra sig den undervisning som ges och för att på så sätt få ökade förutsättningar att nå godkända betyg i de ämnen som krävs för behörighet till gymnasieskolans nationella program. Vid en jämförelse med elever med annat modersmål än svenska som påbörjar sin skolgång vid ordinarie skolstart, kan det konstate- ras att dessa elever som regel har möjlighet att genomföra sin skol- gång i i de nio årskurser som skollagen anger (10 kap. 3 § skollagen). Rätten till studiehandledning på modersmålet finns för de elever som behöver det under hela skolgången i (5 kap. 4 § skolförordningen). Dessa elever ska således enligt gällan- de skolförfattningar få den minsta garanterade undervisningstiden fördelat på ämnen och dessa elever har rätt att få studiehandledning på modersmålet så länge de behöver. Eleverna med annat modersmål än svenska som påbörjar sin skolgång vid ordinarie skolstart får därigenom anses ha goda förutsättningar att uppnå behörighet till gymnasieskolan. Något behov av motsvarande åtgärd finns därför typiskt sett inte hos elever tillhöriga denna grupp. Mot denna bakgrund finns inte skäl att anse att förslaget diskri- minerar den grupp av elever som inte kommer att omfattas av för- slaget. Åtgärden har i vart fall ett godtagbart ändamål, och framstår som lämpligt och proportionerligt. Förslaget utgör därför varken direkt eller indirekt diskriminering. Förslaget om skriftligt omdöme i stället för terminsbetyget F Förslaget innebär att nyanlända elever som inte når de kunskaps- krav som motsvarar ett godkänt betyg ska få ett skriftligt omdöme i stället för F i terminsbetyg. Syftet med förslaget är att elevens ska få en tydligare bild av sin kunskapsutveckling för att på så sätt få ökade förutsättningar att i högre grad nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Förslaget innebär en tillkommande rättigheter och kan således inte anses utgöra något missgynnande. Härtill kommer, av de skäl som redovisats under förslaget om anpassad timplan, att åtgärden saknar samband med etnisk tillhörighet. Så som angetts i föregående avsnitt har gruppen nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i årskurs 7–9 ett särskilt behov av att få mer likvärdiga förutsättningar att nå målen med utbildningen och även denna föreslagna åtgärd handlar om att tillgodose detta behov. Genom förslaget ges eleven mer likvärdiga förutsättningar att uppnå de kunskapskrav som motsvarar godkänt i äm- nen. Statistiken i avsnitt 3.6.3, visar på att nyanlända elever har be- tydligt svårare att nå kraven för godkänt i flera ämnen. Den före- slagna bestämmelsen kommer i praktiken att tillämpas på nyanlända elever som tidigast påbörjar sin skolgång i årskurs 3, eftersom betyg inom sätts från och med årskurs 6 och en elev faller inom definitionen för nyanländ under högst skolgång. De elever som kommer att omfattas av bestämmelsen har således gått som längst cirka tre läsår i svensk skola när betyg sätts första gången till skillnad från övriga elever i motsvarande årskurs som har gått fem läsår. För de nyanlända elever som påbörjar sin utbildning senare än årskurs 3 kommer skillnaden mellan antalet läsår i skolan innan betyg sätts, i jämförelse med övriga elever, att öka. De nyanlända eleverna får därför generellt sett mindre undervisningstid i varje ämne totalt sett i den svenska skolan när betyg sätts i jämförelse med en jämnårig elev som gått utbildningen sedan ordinarie skolstart. Inom och de obligatoriska skolformerna finns be- stämmelser om hur eleven och elevens vårdnadshavare ska ges in- formation om elevens kunskapsutveckling. Enligt skollagen ska ut- vecklingssamtal hållas minst en gång per termin. Samtalet ska handla om hur elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling bäst kan stödjas samt om vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kun- skapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Informationen vid samtalet ska grunda sig på en ut- värdering av elevens utveckling i förhållande till läroplanen och kunskapskraven i de ämnen som eleven får undervisning i. Det finns vidare bestämmelser om att läraren vid ett av utvecklingssamtalen ska upprätta en skriftlig individuell utvecklingsplan. En sådan plan ska dock enbart upprättas under de årskurser som betyg inte sätts. Vidare ska läraren i en sådan plan ge omdömen om elevens kunskaps- utveckling i förhållande till kunskapskraven i de ämnen som eleven får undervisning i och sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så lång som möjligt inom ramen för läroplanen. Motivet till att en skriftlig indi- viduell utvecklingsplan inte ska skrivas när eleven får betyg har varit att utvecklingsplanen inte behövs för att ge information om elevens kunskapsutveckling eftersom betygen i sig har ansetts utgöra en tydlig information om elevens kunskapsutveckling till eleven och elevens vårdnadshavare. Vid en jämförelse med elever som påbörjar sin skolgång vid ordinarie skolstart och som därmed inte kommer att omfattas av förslaget, kan konstateras att både elever och vårdnadshavare genom utvecklingssamtal varje termin och skriftliga individuella utveck- lingsplaner en gång per läsår fått en vana att tillgodogöra sig infor- mation om den individuella kunskapsutvecklingen och vilka krav som minst ska uppnås. Denna elevgrupp har också, även om enskilda elever av olika anledningar ibland missar stora delar av sin skolgång, i realiteten haft möjlighet till att få dels den totala undervisnings- tiden i de ämnen som betyg sätts dels den information om elevens kunskapsutveckling som skolförfattningarna förutsätter att varje elev får. Något behov av motsvarande åtgärd finns därför typiskt sett inte hos elever tillhöriga denna grupp. Mot denna bakgrund finns inte skäl att anse att förslaget diskri- minerar den grupp av elever som inte kommer att omfattas av för- slaget. Åtgärden har i vart fall ett godtagbart ändamål, och framstår som lämpligt och proportionerligt. Förslaget utgör därför varken direkt eller indirekt diskriminering. I finns förbudet mot diskriminering i artikel 2. Principen om icke-diskriminering är en av konventionens grund- principer. I artikel 2.1 stadgas att konventionsstaterna ska respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag. De diskrimine- ringsgrunder som anges är ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. I artikel 2.2 slås fast att staterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro. neringsförbudet i artikel 2.1 är kopplat till rättigheterna i konven- tionen, innebär artikel 2.2 att staten ska skydda barnet mot alla former av diskriminering, inte bara i förhållande till de rättigheter som konventionen omfattar. Artikel 2 ska genomsyra genomföran- det av övriga artiklar för att garantera varje barns rättigheter enligt konventionen. I barnrättskommitténs allmänna kommentar om genomförandet av konventionen konstaterar kommittén att tillämpningen av arti- kel 2 om att varje barn ska ha lika tillgång till rättigheterna i kon- ventionen inte är detsamma som att alla barn ska behandlas exakt lika.16 Skyldigheten att inte diskriminera barn kan enligt kommittén kräva särskilda åtgärder för enskilda eller grupper av barn så att deras rättigheter ska bli tillgodosedda. Såsom redovisas ovan är den personkrets som omfattas av utred- ningens förslag definierade genom kriterier som är neutrala i för- hållande till diskrimineringslagens diskrimineringsgrunder. Av de elever som bosätter sig i efter ordinarie skolstart, får större delen antas ha ett annat etniskt ursprung än svenskt. Utredningen har dock gjort bedömningen att förslagen om anpassad timplan, en individuell studieplan, förstärkt rätt till studiehandledning och ett skriftligt omdöme i stället för F inte strider mot diskriminerings- förbudet i vare sig diskrimineringslagen eller direktivet mot etnisk diskriminering. Det saknas anledning att göra en annan bedömning i relation till diskrimineringsförbud. Frågan om hur förslagen förhåller sig till artikel 3 om barnets bästa behandlas i avsnitt 11.10.1. Artikel 14 i innehåller ett förbud mot diskri- minering. I artikeln stadgas att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell mino- ritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Enligt artikel 1 gäller konventionsrättigheterna var och en som befinner sig inom ett 16 CRC/GC/2003/5, p. Diskrimineringsförbudet i artikel 14 är inte gene- rellt utan gäller endast i förhållande till de rättigheter som behand- las i konventionen och dess tilläggsprotokoll. För att omfattas av diskrimineringsförbudet i artikel 14 behöver en handling dock inte innefatta en kränkning av en annan artikel i konventionen, däremot måste handlingen vara att hänföra till det område som be- handlas i någon annan artikel. Som redogjorts för i avsnitt 13.2.2 bi- laga 3, innehåller artikel 2 i protokoll 1 till en fristående rätt till undervisning och anser följakt- ligen att klagomål om diskriminering på utbildningsområdet omfattas av artikel 14. För att det ska kunna vara fråga om diskriminering enligt Europa- konventionen måste de personer som jämförs med varandra befinna sig i en likartad situation. I fråga om rätten att vistas och vara bosatt i ett land tillhör detta lands medborgare och utlänningar olika kate- gorier, och skillnaderna mellan deras rättigheter är därför i allmän- het inte diskriminerande. Inte heller det förhållandet att vissa länders medborgare ges en förmånligare behandling och i stor utsträckning likställs med landets egna medborgare (t.ex. EU-medborgare inom EU) är diskriminerande eftersom detta utgör en del av ett mera omfattande internationellt samarbete.17 Många andra distinktioner mellan egna medborgare och utlänningar, bl.a. i frågan om rätten att bedriva vissa typer av ekonomisk eller annan verksamhet, ska inte heller ses som diskriminerande, trots att artikel 14 i princip för- bjuder skillnad på grund av nationalitet i fråga om rättigheterna i konventionen.18 Relevanta rättsfall att nämna i detta sammanhang är inlednings- vis målet D.H. m.fl. mot Tjeckien.19 I målet användes en rad olika tester för att fastställa elevers intelligens och lämplighet så att man kunde avgöra om de skulle tas ur det vanliga utbildningssystemet och placeras i särskolor. Särskolorna var avsedda för barn med in- tellektuella funktionshinder och andra former av inlärningssvårig- heter. Samma test användes för alla elever som man övervägde att placera i särskolor. I praktiken hade testet utarbetats för den tjeckiska 17Moustaquim mot , dom . 18Danelius (2015). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakon- ventionen om de mänskliga rättigheterna, 5 u., Juridik, 2015 s. 551. 19Europadomstolens dom av i målet D.H. m.fl. (stor avdel- ning) (klagomål nr 57325/00). majoritetsbefolkningen, vilket ökade sannolikheten för att romska barn skulle få ett sämre testresultat – vilket de fick. Till följd av detta undervisades 80–av de romska barnen utanför det vanliga utbildningssystemet. fann att detta inne- bar indirekt diskriminering. Ett annat rättsfall värt att nämna i sammanhanget är Oršuš m.fl. mot Kroatien.20 I målet hade vissa skolor infört klasser som följde en reducerad läroplan jämfört med andra klasser. Det hävdades att dessa klasser innehöll oproportionerligt många romska elever och därmed innebar indirekt diskriminering på grund av etniskt ursprung. Regeringen gjorde gällande att klasserna satts samman på grundval av kunskaperna i kroatiska och att eleverna förflyttades till vanlig klass när de bedömdes ha tillräckligt goda språkkunskaper. Europa- domstolen fann att till skillnad från i målet D.H. m.fl. kunde man inte enbart av statistiken presumera diskriminering. I en skola var av eleverna romer varav gick i klasser med enbart romer. I en annan skola var av eleverna romer och av dessa gick i klasser med bara romer. Härigenom bekräftades att det inte fanns någon allmän policy om att automa- tiskt placera romer i separata klasser. konstaterade emellertid att det gick att fastställa indirekt diskriminering utan att grunda det på statistiska uppgifter. Åtgärden att placera elever i separata klasser på grund av bristande kunskaper i kroatiska tilläm- pades här bara på romska elever. Därför kunde man anta att det rörde sig om särbehandling. För att kunna rättfärdiga olikbehandling krävs att den är objek- tivt motiverad och har en godtagbar grund, vilket innebär att det ska finnas ett legitimt syfte och att olikbehandlingen ska stå i pro- portion till syftet. När det gäller just etnisk diskriminering måste kravet på en objektiv och godtagbar grund tolkas strikt. Europa- domstolen har understrukit att olikbehandling som uteslutande eller till övervägande del utgår från etnisk tillhörighet aldrig kan rättfärdigas.21 Staterna medges vanligtvis en omfattande rätt att vidta olika åtgärder när det gäller åtgärder avseende ekonomisk- eller socialpolitik. har dock uttryckligen angett att 20Europadomstolens dom av i målet Oršuš m.fl. mot (stor avdelning)(klagomål nr 15766/03). 21Se t.ex. D.H m.fl. mot , dom , Sajdic och Finci mot Bosnien och , dom och Biao mot , dom . för att rättfärdiga olikbehandling grundat på etnisk tillhörighet krävs tungt vägande skäl. För att avgöra om risk för etnisk diskriminering föreligger, an- vänder sig således av kriterier som är jämförbara de som redovisas under avsnittet om diskriminering med avseende på etnisk tillhörighet ovan. Utredningen anser därför att föreslagen om anpassad timplan, en individuell studieplan, en förstärkt rätt till studiehandledning samt ett skriftligt omdöme i stället för betyget F, även i relation till krav, inte strider mot diskrimineringsförbud. 13.3.2Förslagen och diskriminering med avseende på nationalitet? Allmänt om bestämmelser om rätt till utbildning och krav på likabehandling Av artikel 14 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan) följer att varje unionsmedborgare har rätt till utbildning och tillträde till yrkesutbildning och fortbild- ning. Denna rätt innefattar möjligheten att kostnadsfritt följa den obligatoriska undervisningen. Reglerna om hur en EU-medborgare får rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium återfinns i artikel 7 i och rådets direktiv /38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas terri- torier (rörlighetsdirektivet). Enligt artikel 7 krävs det att EU-med- borgaren har en anställning eller tillräckliga till- gångar för att försörja sig själv samt en gällande sjukförsäkring för att inte belasta mottagarlandets sociala biståndssystem. Likabehandlingsprincipen i artikel 24 i rörlighetsdirektivet anger att om inte annat följer av sådana specifika bestämmelser som ut- tryckligen anges i fördraget och sekundärlagstiftningen ska alla unionsmedborgare som uppehåller sig i den mottagande medlems- staten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna med- borgare inom de områden som omfattas av fördraget. Enligt artikel 10 i och rådets förordning nr 492/2011 av om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen, ska barn till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat ha tillträde till den statens allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkeshögskoleutbildning på samma villkor som statens medborgare, om barnen bor där. Den fria rörligheten för unionsmedborgare att förflytta sig mellan medlemsländerna innebär även en rätt att likabehandlas i förhållande till medborgarna i värdlandet. Som utvecklas närmare i avsnitt 13.2.4 bilaga 3 finns likabehandlingsprincipen uttryckt i såväl EUF-för- draget som rörlighetsdirektivet och i förordning 492/2011. Lika- behandlingsprincipen, eller icke-diskrimineringsprincipen som den också kallas, innebär att diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom EU. I avsnittet prövar utredningen om förslagen om anpassad timplan, en individuell studieplan, en förstärkt rätt till studiehandledning samt skriftligt omdöme i stället för terminsbetyget F är förenliga med likabehandlingsprincipen. Kan förslagen utgöra diskriminering? Inledningsvis kan konsteras att förslagen om anpassad timplan, individuell studieplan, studiehandledning på modersmål och skriftligt omdöme i stället för terminsbetyg inte gör skillnad mellan svenska eller utländska medborgare. Förslagen kan därför inte anses utgöra direkt diskriminering enligt . Förbudet mot diskrimine- ring omfattar dock även indirekt diskriminering. En första fråga att överväga är därför om nämnda förslag riskerar att missgynna EU- medborgare jämfört med svenska medborgare. Förslaget om anpassad timplan och indirekt diskriminering Förslaget om anpassad timplan innebär att vissa nyanlända elever som påbörjat sin skolgång i årskurs 7–9 har möjlighet att få en be- gränsning i antalet ämnen, men då i stället få fler undervisnings- timmar i ämnena än övriga elever. Med nyanländ avses i skollagen den som har varit bosatt utomlands, nu är bosatt i landet och har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalenderår han eller hon fyller . En elev ska inte längre anses vara nyanländ skolgång i (3 kap. 12 a §). Av praxis framgår dock att såsom indirekt diskri- minerande anses nationella bestämmelser som till sin natur innebär en risk för medborgare i andra medlemsländer påverkas i högre grad än landets egna medborgare och därför riskerar att missgynnas.22 Kraven för när ett missgynnande kan anses föreligga sätts alltså för- hållandevis lågt. Utredningen har, i föregående avsnitt 13.3.1 bilaga 3, ifrågasatt om den föreslagna bestämmelsen kan anses utgöra ett missgynnande. innebär förslaget att eleverna inte läser alla obligatoriska ämnen i . För det fall bestämmelsen ändå kan anses utgöra ett missgynnade av nyanlända elever uppfattar utredningen att svenska medborgare lättare uppfyller kriteriet att vara bosatt i och påbörja skolgången senast det kalenderår eleven fyller . Den föreslagna bestämmelsen skulle därför, om den upp- fattas som ett missgynnande, kunna innebära att svenska medborgare och medborgare i andra medlemsländer behandlas olika. Förslaget skulle därmed kunna komma att särskilt missgynna medborgare i andra medlemsländer. Vid ett sådant förhållande kan dock förslaget rättfärdigas om det finns tvingande samhällshänsyn/objektivt god- tagbara skäl och, om så är fallet om begränsningen är proportio- nerlig.23 Rättspraxis avseende indirekt diskriminering När det gäller EUF-fördragets regler har domstolen i flera mål uttalat att en åtgärd som inskränker en av de grundläggande friheter som säkerställs i fördraget är motiverad endast om åtgärden har ett legitimt syfte som är förenligt med fördraget och om proportiona- litetsprincipen iakttas.24 För att så ska vara fallet krävs att åtgärden är ägnad att säkerställa uppnåendet av det mål som eftersträvas med den och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. 22Se t.ex. mål C-308/14, Kommissionen mot , punkt 77. 23Paju (2015). Om påverkan på nationella sociala trygg- hetsmodeller; särskilt , Ragulka förlag, 2015, s. 232. 24C-19/92, , punkt 32. Eftersom har som mål att eleverna ska uppnå vissa kun- skaper och färdigheter och därigenom få förutsättningar att uppnå de krav som ställs för att få övergå till gymnasieskolans nationella program, kan det hävdas att en åtgärd som syftar till att elever med på sig inom den svenska ska få bättre förut- sättningar att nå sådan behörighet till gymnasieskolan är objektiv godtagbar. Utredningen vill när det gäller proportionalitetsbedömningen framhålla att om eleven bedöms kunna uppnå behörighet till gym- nasieskolans nationella program utan ett beslut om anpassad timplan finns inte skäl att fatta ett sådant beslut. Åtgärden kan också upp- fattas som proportionerlig eftersom det enbart ska vara möjligt att fatta ett sådant beslut om det föreligger särskilda skäl och den en- skilde eleven och dess vårdandshavare samtycker till beslutet. Beslutet ska vidare vara individuellt utformat utifrån elevens förutsättningar. Förslaget om anpassad timplan är därför, enligt utredningens mening, ägnad att säkerställa att den enskilde eleven får förutsättningar att uppnå behörighet till gymnasiekolans nationella program och för- slaget kan inte anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Förslaget om en individuell studieplan innebär att en sådan plan ska upprättas för alla nyanlända elever som påbörjar sin utbildning i svenska skolan i årskurs 7–9. Syftet med den individuella studie- planen är bl.a. att eleven och elevens vårdnadshavare ska få infor- mation om hur undervisningen och eventuella stödinsatser planeras. Studieplanen ska också innehålla en långsiktig plan för hur eleven ska bli behörig till gymnasieskolans nationella program. Förslaget innebär en tillkommande rättighet och utgör därför, enligt utred- ningens mening, inget missgynnande i den mening som avses i EU- domstolens praxis. När det gäller förslaget om att förtydliga rätten till studiehand- ledning på modersmål för nyanlända elever som påbörjat sin skol- gång i årskurs 7–9 innebär detta att alla nyanlända elever i dessa årskurser har rätt till studiehandledning om det inte är uppenbart Förslaget innebär ett förtydligande av en rättighet varför förslaget inte utgör något missgynnande i den mening som avses i praxis. Slutligen innebär förslaget om ett skriftligt omdöme att en ny- anländ elev som inte uppnår det kunskapskrav som motsvaras av ett godkänt betyg få ett skriftligt omdöme i stället för terminsbetyget F. Förslaget innebär en tillkommande rättighet och utgör därför, enligt utredningens mening, inget missgynnande i den mening som avses i praxis. 13.3.3Förslagen och diskriminering med avseende på ålder Förslagen om anpassad timplan, individuell studieplan och förstärkt rätt till studiehandledning riktar sig till elever som påbörjar sin skol- gång i i årskurs 7–9 vilket som regel innebär att eleverna är i åldern 13–när de påbörjar sin skolgång i . Det finns därför anledning att analysera hur förslagen förhåller sig till diskri- mingeringsgrunden ålder. Förbud mot diskriminering som har samband med ålder finns i diskri- mineringslagen (2008:567), se avsnitt 13.2.6 bilaga 3.