sou · H5B35d2 · 2017-02-01 00:00:00 — Ytterligare villkor kan också ha sin grund i att nationell lagstiftning kräver bosätt- ning i medlemsstaten i överensstämmelse med en nationell definition av bosättning men en sådan kan endast få genomslag om de inte stri- der mot . Det vill säga att rätten till fri rörlighet inte hindras eller att de strider mot likabehandlingsprincipen.24 Följande kriterier omnämns i artikel 11 i förordning 987/2009 som stöd vid fastställande av stadigvarande bosättning: Vistelsens varaktighet och kontinuitet på de berörda medlems- staternas territorier. Personens situation, inbegripet: –Verksamhetens art och särskilda karaktär, särskilt platsen där verksamheten vanligtvis utövas, verksamhetens stadigvarande karaktär och ett anställningsavtals varaktighet. –Personens familjesituation och personens familjeband. –Utövandet av oavlönad verksamhet. –När det gäller studerande, deras inkomstkälla. 22Europeiska kommissionen (2014). Praktisk vägledning om den lagstiftning som gäller i EU, Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och , s. 44 f. 23EU-domstolens dom de Wit, C-282/91, ECLI:EU:C: Begreppet bosättning har samma innebörd i 1408/71 som förordning 883/2004. 24Se även Europeiska kommissionen (2014). Praktisk vägledning om den lagstiftning som gäller i EU, Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och , s. 42. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet –Personens bostadsförhållanden, särskilt huruvida bostaden har permanent karaktär. –Den medlemsstat där personen anses vara bosatt för skatte- ändamål. Varje enskilt fall ska bedömas utifrån en individuell bedömning på grundval av alla relevanta omständigheter i det aktuella fallet.25 19.2.4Jämförelse mellan det EU-rättsliga bosättningsbegreppet och nuvarande bosättningsbegrepp i SFB Vistelsens varaktighet och kontinuitet på de berörda medlemsstaternas territorier Gällande vistelsens varaktighet och kontinuitet har samordnings- bestämmelserna inte ett lika uttalat villkor om regelbunden fysisk närvaro i medlemsstaten som SFB, vilket möjligen kan ses som en skillnad mellan regelverken. Rättspraxis från har inte heller uppställt något krav på att personer regelbundet ska be- söka ursprungsstaten för att anses som bosatta där. En mer tydlig skillnad mellan det nationella och EU-rättsliga bosättningsbegreppet är tidsfaktorn. I SFB är bosättning starkt förknippat med antagandet om vistelsens längd vid inflyttning till och utflyttning från landet, medan den inte har samma avgörande betydelse i samord- ningsbestämmelserna. Tidsfaktorn förefaller ofta vara styrande i tillämpningen när bosättning utifrån SFB ska bedömas. Av EU- domstolens rättspraxis framgår att krav på en viss tids bosättning inte får uppställas som ett självständigt krav utan det måste göras en sam- lad bedömning av olika kriterier, varav ett kan vara tidsfaktorn.26 När det gäller hur länge en person kan antas vara borta från en medlemstat och ändå ses som bosatt i den staten har det i tidigare rättspraxis, avgjord under förordning 1408/71, förtydligats att en kortvarig bortavaro från en medlemsstat inte medför att bosättnings- 25Se även Europeiska kommissionen (2014). Praktisk vägledning om den lagstiftning som gäller i EU, Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och , s. 44. 26EU-domstolens dom Swaddling, C-90/97 ECLI:EU:C:1999:96 punkterna 29 och 30. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet staten ändras.27 har vidareutvecklat rättspraxis kring bosättning och tidsgränser för vistelse utomlands i målet I mot Executive (målet redogörs för nedan).28 Vid bedömning av bosättning enligt såväl som SFB ut- gör en persons familjesituation samt bostadsförhållanden viktiga kriterier. Det anges fler möjliga anknytningsmoment i bosättnings- bedömningen utifrån artikel 11 i tillämpningsförordning 987/2009 i jämförelse med det svenska nationella bosättningsbegreppet. Ett sådant är det skatterättsliga kriteriet, det vill säga där personen är bosatt för skatteändamål. I SFB anges inte skattskyldighet som en bedömningsgrund för bosättning. Det skatterättsliga bosättningsbegreppet är avsett som grund för bedömningen av huruvida en person ska vara skattskyldig i . Det är ett vidare begrepp än det socialförsäkringsrättsliga begreppet. Som framgår av förarbetena behöver en person inte ha en bostad i för att anses skatterättsligt bosatt i landet utan det kan vara tillräckligt att han eller hon har personliga eller ekonomiska intressen i landet. Inom skatterätten kan en person anses bosatt i långt efter det att han eller hon har lämnat landet. Den som vistas utom- lands omfattas emellertid vanligen av en annan stats system för social trygghet, och det saknas därför i allmänhet skäl att låta en person omfattas av svensk socialförsäkring under en längre tids utlandsvistelse såvida det inte finns en kvalificerad anknytning till landet såsom bosättning eller förvärvsarbete.29 En annan skillnad mellan samordningsbestämmelserna och SFB är bosättningsbedömningen för studenter. Om det uppstår en konflikt mellan medlemsstaterna om vilken medlemstats lagstiftning som är tillämplig ska enligt den berörda studentens bosättnings- ort bestämmas utifrån var han eller hon har sin huvudsakliga in- komstkälla. Enligt SFB anses emellertid personer som kommer till för att studera inte som bosatta här i landet. 27EU-domstolens dom mot Kommissionen, C-452/93, ECLI:EU:C:1994:332. 28EU-domstolens dom I mot Executive, C-255/13, ECLI:EU:C:2014:1291 punkt 56. 1998/99:119 s. 88 f. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet Vidare lyfts kriterier i tillämpningsförordningen som är relaterade till avlönat och oavlönat arbete eller verksamhet. Ersättningens be- tydelse betonas inte direkt i svensk rätt, men enligt svensk rättspraxis är det inte fråga om förvärvsarbete i om det inte utgår ersättning.30 19.3.1Tydligare skiljelinje mellan bosättning i gränsöverskridande- och icke gränsöverskridande situationer Förslag: Bestämmelsen om bosättning i 5 kap. 3 § första stycket SFB för personer som kommer till ska förändras. Kravet på antagande om än vistelse för att bedömas som bosatt i ska tas bort. Det ska i stället uttryckligen anges att bedömningen av om en person är bosatt i ska utgöras av en samlad bedömning av samtliga omständigheter. Bestämmelsen i 5 kap. 2 § SFB om att en person ska anses bosatt i om han eller hon har sitt egentliga hemvist här i landet ska inte förändras. Det ska även i 5 kap. 3 § andra stycket anges att den som behöver ha uppehållstillstånd för att få vistas i måste ha ett sådant tillstånd för att anses bosatt här i landet. Skälen för förslaget: Det nuvarande socialförsäkringsrättsliga bo- sättningsbegreppet bygger på en bedömning av flera kriterier, såsom vistelse i landet, uppehållstillstånd, personliga förhållanden, syssel- sättning i , familjeförhållanden samt bostadsförhållanden. Även om nuvarande begrepp och tillämpning förefaller fungera förhållande- vis väl bedömer jag att det finns ett behov av att förtydliga gällande regelverk i gränsöverskridande situationer för att skapa större tyd- lighet gällande bosättningsbedömningen, samt skapa möjligheter för en mer omfattande bosättningsbedömning i sådana situationer. Till exempel förekommer det, enligt uppgift från , att bosättning för personer i gränsöverskridande situationer bedöms en- 30 FÖD 1992:22 I och II. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet bart utifrån vistelsens längd i 5 kap. 3 § SFB, vilket skulle innebära att man inte beaktar 5 kap. 2 § SFB, trots att bosättningsbedömningen ska göras med tillämpning av denna och hjälpregeln i 5 kap. 3 § SFB. Genom förslaget införs en tydligare skiljelinje än mellan socialförsäkringsrättslig bosättning i icke gränsöverskridande respek- tive gränsöverskridande situationer. Bestämmelsen i 5 kap. 2 § SFB ska enbart utgöra grund för att bedöma bosättning i icke gränsöver- skridande situationer medan bosättning i gränsöverskridande situa- tioner ska bedömas enbart med stöd av 5 kap. 3 § SFB. Med en gräns- överskridande situation avses i detta sammanhang en situation när en person rör sig eller har rört sig över landsgränser, till exempel i syfte att bo eller arbeta i ett annat land, och hans eller hennes bosättning i inte uppfyller villkoren enligt 5 kap. 2 § SFB. Behovet av en tydlig uppdelning på två paragrafer understryks av det faktum att bosättningsbedömningen ofta är väldigt olikartad i de olika situationerna. När det gäller personer i icke gränsöver- skridande situationer fattas beslut om omfattning av svensk social- försäkring genom bosättning i samband med att en person begär en bosättningsbaserad förmån. Personen måste dock uppfylla kraven för att vara försäkrad för bosättningsbaserade förmåner vid varje enskilt förmånsbeslut.31 I gränsöverskridande situationer kan det vara aktuellt att fatta beslut om en person är försäkrad genom bosätt- ning även när rätten till en förmån inte prövas. Därutöver är bosätt- ningsbedömningen i gränsöverskridande situationer som regel mer komplex än i icke gränsöverskridande situationer eftersom det ofta krävs att flera omständigheter beaktas och att en mer utförlig utredning görs för att kunna göra en välavvägd bosättningsbedöm- ning i dessa fall. Jag anser vidare att nuvarande kriterier för att bedöma socialför- säkringsrättslig bosättning i i gränsöverskridande situatio- ner är för generella i sin utformning och att det finns ett behov av att tydligare definiera kriterierna för bosättning och hur tolkningen av detta begrepp ska göras (se rubrik nedan). Detta skulle i sin tur bidra till att ge ett mer konkret stöd för tillämpande myndigheter samt bidra till ökad rättsäkerhet. Därutöver bedömer jag att det finns utrymme för att komplettera nuvarande kriterier och möj- 31 (2012). Genombrottsprocessen försäkringstillhörighet, Diarienummer: 040455- 2012. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet liggöra en ännu mer välavvägd bosättningsbedömning genom att till- lämparen ska beakta fler omständigheter i det enskilda fallet. Jag bedömer även att den socialförsäkringsrättsliga bosättningsbedöm- ningen i gränsöverskridande situationer kan förenklas och förtydligas genom att ha en mer likartad metod för bedömningen av bosättning för personer som omfattas av samordningsbestämmelserna respektive för dem som enbart svensk rätt ska tillämpas. 19.3.2Särskilt om socialförsäkringsrättslig bosättning i gränsöverskridande situationer Förslaget gällande 5 kap. 3 § SFB innebär en komplettering och vidareutveckling av de kriterier som ligger till grund för be- dömningen av bosättning i gränsöverskridande situationer. De föreslagna kriterierna redovisas nedan. Därutöver innebär förslaget att den uttryckliga tidsgränsen i 5 kap. 3 § första stycket SFB ska tas bort för att tydliggöra att detta kriterium inte ska vara helt av- görande för bosättningsbedömningen utan att en helhetsbedömning av alla relevanta kriterier ska göras i varje enskilt fall. Jag bedömer att nuvarande regelverk kan leda till en rigid och fyrkantig tillämpning och den föreslagna bestämmelsen avser att möjliggöra en mer om- fattande och välavvägd bedömning i gränsöverskridande situationer. Att endast bedöma bosättning utifrån vistelsens längd kan strida mot unionsrätten. Av rättspraxis framgår att krav på en viss tids bosättning inte får uppställas som ett självständigt krav utan det måste göras en helhetsbedömning av olika relevanta kriterier, varav ett kan vara tidsfaktorn.32 Jag anser vidare att nuvarande regelverk och tillämpning kan för- enklas och förtydligas genom att ett mer likartat regelverk för alla personer i gränsöverskridande situationer införs samt genom att ett mer likartat administrativt tillvägagångssätt och praxis för sådana situationer utvecklas. Genom den föreslagna vidareutvecklingen och kompletteringen av de kriterier som ska ligga till grund för bedöm- ningen av bosättning i skulle en mer likartad bedömning kunna göras för de flesta personer i gränsöverskridande situationer. Det är dock i detta sammanhang viktigt att framhålla att även om de 32 dom Swaddling, C-90/97 ECLI:EU:C:1999:96 punkterna 29 och 30. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet föreslagna kriterierna har utvecklats utifrån ramverket för det EU- rättsliga bosättningsbegreppet så har hänsyn tagits till socialför- säkringssystemets svenska kontext. De föreslagna kriterierna har an- passats till det svenska systemet och svenska omständigheter. Vidare är det viktigt att understryka att de föreslagna kriterierna enbart innebär en utveckling av nuvarande rekvisit eftersom dagens bosätt- ningsbegrepp i SFB redan är relativt snarlikt det EU-rättsliga bosätt- ningsbegreppet (se jämförelse ovan).33 Den socialförsäkringsrättsliga bosättningsbedömningen för per- soner i flertalet gränsöverskridande situationer är ofta relativt resurs- krävande handläggningsmässigt. En mer enhetlig administrativ praxis för bosättningsbedömningen i flertalet gränsöverskridande situa- tioner skulle kunna bidra till ökad administrativ effektivitet genom till exempel gemensamma handläggningsprocesser och kunskapsbaser för denna grupp. Därutöver bedömer jag att förslaget även kan bidra till processen att utveckla och skapa tydligare riktlinjer kring den nationella tolkningen av det EU-rättsliga bosättningsbegreppet. Detta begrepp ligger till grund för att bedöma huruvida en person som omfattas av personkretsen för samordningsbestämmelserna ska omfattas av socialförsäkringssystemet, hälso- och sjukvårdssystemet och arbetslöshetsförsäkringen i genom EU-rättslig bosätt- ning. finns ingen enhetlig, nationell tillämpning av detta be- grepp utan det kan bli aktuellt med flera parallella bedömningar beroende på vilka system samt aktörer och myndigheter som berörs (se vidare kapitel 20). Kriterier för bedömning av bosättning enligt 5 kap. 3 § SFB Detta avsnitt behandlar mer ingående de kriterier som jag föreslår ska beaktas vid bedömningen av bosättning i enligt 5 kap. 3 § SFB. De föreslagna kriterierna syftar till att ge stöd i tillämp- ningen genom att ge ett tydligt ramverk för vilka kriterier som ska beaktas samt vilka kriterier som ska vara styrande och vägledande vid 33 Det innebär att bedömningen av EU-rättslig bosättning ska göras utifrån var den enskilde har sitt varaktiga centrum för sina intressen. Den största skillnaden i bedömningen mellan det EU-rättsliga begreppet och är den starka betoningen av tidsaspekten (den så kallade ettårsgränsen) i SFB och att skattskyldighet inte beaktas för att anses som social- försäkringsrättsligt bosatt i . Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet Kriterierna beskrivs på en övergripande nivå för att även fortsättningsvis ge utrymme för viss flexibilitet i bo- sättningsbedömningen och därmed möjliggöra för tillämpande myn- digheter att ta hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Det bör också inledningsvis konstateras att i varje enskilt fall ska en samlad bedömning av alla kriterier göras. Huruvida en person har en bostad av mer permanent karaktär i ska vara ett av kriterierna som ska beaktas när man ska bedöma bo- sättning här i landet. Det finns ingen definition av permanentbostad som jag anser vara tillämplig för att bedöma bostadshållanden i relation till socialförsäkringsrättslig bosättning. Bedömningen av en sådan bostad måste därför göras i fall till fall. Det kan vidare före- komma att en person har bostad i flera olika länder. Om flera bostäder skulle kunna ses som permanentbostäder måste det utredas var per- sonen huvudsakligen fysiskt befinner sig. Utöver kravet på att ha en bostad i bör personen huvudsakligen också vistas här i landet. I samband med en sådan bedömning bör man beakta kriterier såsom personliga avsikter, arbete, uppehållstillstånd och familjeförhållanden. Om den berörda personen enbart har en adress i kan det vara tveksamt om han eller hon uppfyller kravet. I sådana fall bör personen också kunna visa att han eller hon faktiskt bor i , till exempel genom att visa upp ett hyreskontrakt för ett rum eller lägenhet. Andra sätt att visa detta kan vara bostadsanknutna räk- ningar såsom el-, värme- eller gasräkningar. Att en person är folkbokförd i kan beaktas i bedömningen, men det bör göras med försiktighet. Enligt folkbokföringslagen krävs att man är bosatt på adressen som man är folkbokförd på, men en person kan vara folkbokförd på en fastighet utan att faktiskt vistas där.34 Om det råder tveksamhet om en persons bostadsförhållanden bör tillämpande myndighet i stället begära in kompletterande upp- gifter från den enskilde. 34 Se prop. 1998/99:119 s. 91 ff. Se även Hessmark, L-G. Kommentar till socialförsäkrings- balken, Avd. A, uppdaterad . Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet I gränsöverskridande situationer kan det i vissa fall få felaktiga konsekvenser om folkbokföringen tillmäts för stor betydelse vid bedömningen av socialförsäkringsrättslig bosättning mot bakgrund av de olika regelverkens syften och användningsområden, särskilt i förhållande till unionsrätten såsom samordningsbestämmelserna och rörlighetsdirektivet. Exempelvis kan en sådan tillämpning i vissa fall strida mot den EU-rättsliga principen om likabehandling. är uppehållsrätt inte ett rekvisit i SFB vilket det däremot är i folkbok- föringslagen. Om folkbokföringen får en avgörande betydelse vid fastställandet av socialförsäkringsrättslig bosättning kan det medföra en indirekt bedömning av uppehållsrätt i bosättningsbedömningen enligt SFB. Jag anser att detta kriterium bör vara ett vägledande kriterium för bosättning i socialförsäkringsrättslig mening i . Enligt förarbetena och lagkommentaren ska en persons sysselsätt- ning beaktas i samband med bedömningen av egentlig hemvist en- ligt nuvarande bestämmelse i 5 kap. 2 § SFB.35 Jag bedömer att arbete i även fortsättningsvis bör beak- tas vid bosättningsbedömningen i gränsöverskridande situationer eftersom det, enligt min mening, bidrar till att främja och stärka den svenska arbetslinjen – också i gränsöverskridande situationer. Avgörande för att beaktas som en väsentlig anknytning till är arbetets eller anställningskontraktet varaktighet, arbetets eller verksamhetens karaktär och var det utförs, vilket i sin tur kan ut- göra en indikation på en varaktig och kontinuerlig vistelse i . Arbetstagare som har kortare anställningsperioder eller egenföreta- gare som arbetar i får anses ha en svagare an- knytning till landet, även om det inte utesluter att en person som har flera kortare anställnings- eller arbetsperioder i landet tillsam- mans med andra kriterier kan anses som bosatt. När det gäller per- soner som har haft en anställning men blivit arbetslösa kan 35 Se prop. 1998/99:119 s. 91 ff. Se även Hessmark, L-G. Kommentar till socialförsäkrings- balken, Avd. A, uppdaterad . Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet under vissa förutsättningar anses behålla sin rättsliga ställning som arbetstagare enligt SFB. Ledning för bosättning för personer som arbetar i två eller flera länder finns i artikel 13 i förordning 883/2004. Där stadgas bland annat att endast i de fall en person arbetar en väsentlig del i sitt bo- sättningsland kommer han eller hon att tillhöra bosättningslandets sociala trygghetssystem. Genom rådets direktiv /50/EG av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning infördes det så kallade EU-blåkortet, ett särskilt arbets- och uppehållstillstånd med mer förmånliga villkor i syfte att ge bättre möjligheter för arbetstagare från tredjeländer att ta högkvalificerade arbeten i medlemsstaterna. Jag anser att en person med EU-blåkort bör anses som bosatt i . Detsamma ska gälla för dennes familje- medlemmar. För säsongsarbetare reglerar och rådets direk- tiv 2014/36/EU av villkoren för tredjelandsmed- borgares inresa och vistelse för anställning som säsongsarbetare.36 Migrerande säsongsarbetare får vistas lagligen och tillfälligt i EU på (beroende på medlemsstat) för att bedriva en verksamhet som är beroende av årstidernas väx- lingar, som de behåller sin huvudsakliga bosättning i ett tredje land. Dessa personer bör, enligt min mening, inte ses som bo- satta i . Sammanfattningsvis anser jag att arbets- och anställningsförhål- landen i bör vara ett vägledande kriterium för att fastställa bosättning. Det bör dock understrykas i detta sammanhang att min bedömning är att personer som omfattas av svensk socialförsäkring genom arbete enligt vad som följer av förordning 883/2004, men som inte anses bosatta i enligt nuvarande 5 kap. 2 och 3 §§ SFB, ska anses som försäkrade för både bosättnings- och arbetsbaserade förmåner (se vidare kapitel 23). 36 och rådets direktiv /36/EU av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet har konstaterat, bland annat i målet Swaddling, att en persons avsikt att stanna kvar i en stat bör vara av större betydelse än vistelsens längd vid bedömningen om bosättningen är stadigvarande.37 Jag föreslår att en persons avsikter med vistelsen i ska beaktas i samband med bosättningsbedömningen. Detta bör omfatta en bedömning av vistelsens karaktär och längd, samt anledningen till att personen väljer att flytta till eller från . Den enskilde måste kunna styrka sina avsikter. Det är alltså inte tillräckligt att en person endast förklarar sina avsikter om var han eller hon vill vara bosatt eller anser sig vara bosatt.38 Enligt artikel 16 i förordning 883/2004 finns dock möjligheter för en enskild att ansöka om dispens, vilket innebär att de två medlemsstaternas institutioner kommer överens om undan- tag från regeln om tillämplig lagstiftning.39 Ett exempel på detta är Jag anser att personliga avsikter endast bör vara en vägledande om- ständighet för att bedöma bosättning i . En persons avsikter kan styrkas genom till exempel anställningskontrakt, uppehållstill- stånd, familjesituation och bostadsförhållande. Personens avsikter att bosätta sig i bör tillmätas mer tyngd än vistelsens längd. Familjeförhållanden och familjens bosättning Ett annat kriterium som bör vara vägledande i bedömningen är den enskildes familjesituation och familjeband, och huruvida dennes familj är bosatt eller vistas i . Även barns skolgång i kan vara en faktor som pekar på att en familj vistas varaktigt och kontinuerligt i landet. Familjemedlemmar till en person som är bo- satt i och som flyttar hit bör ses som bosatta om de har för avsikt bosätta sig i landet och uppfyller andra kriterier. Beträffande vilka som kan ses som familjemedlemmar finns det inte någon definition i SFB, men ledning finns i 5 kap. 8 § där 37EU-domstolens dom Swaddling, C-90/97, ECLI:EU:C:1999:96 punkterna 17 och 30. 38Det kan finnas avvikande bestämmelser om särskilda förmåner i avdelning III i förord- ning 883/2004. Exempelvis vårdförmåner vid sjukdom till pensionärer som är bosatta i en annan stat än den som betalar ut pensionen. Se dom, m.fl. C-345/09, ECLI:EU:C:2013:249, punkt 48. 39Artikel 16 i förordning 883/2004. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet familjemedlemmar anses vara make och barn under 18 år.41 Förord- ning 883/2004 hänvisar till den nationella lagstiftningens definition av familjemedlemmen, men det finns även en definition av familje- medlemmar i artikel 1 i) 2 i förordning 883/2004. Det är make eller maka, minderåriga barn samt myndiga barn som är beroende av underhåll.