sou · H4B394 · 2017-01-01 00:00:00 — Alla barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning är en av de grundläggande principerna i det svenska skolväsendet. I en av skol- lagens portalparagrafer anges att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform, oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen). Kravet på likvärdighet innebär dock inte att verksamheten ska vara likformig. Målen för verksamheten kan nås på olika sätt utifrån lokala behov och förutsättningar, där hänsyn ska tas till barns och elevers olika förutsättningar och behov.1 I skollagen regleras såväl huvudmannens som rektorns ansvar för att fördela resurser efter elevernas förutsättningar och behov. För de obligatoriska skolformerna ingår även förtydliganden av rektorns an- svar för resursfördelning i läroplanerna2 som anger att rektorn har ett särskilt ansvar för att resursfördelning och stödåtgärder anpassas till den värdering som lärare gör av elevernas utveckling. Enligt skollagen3 ska elever ges stöd och stimulans så att de ut- vecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillna- der i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. I för- arbetena till skollagen anges att avsikten med dessa formuleringar är att uppmärksamma det ansvar huvudmän och profession har för att vid resursfördelning, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten till elevers skilda förutsättningar och behov.4 När det gäller kommunernas resursfördelning till sin egen verk- samhet ger styrdokumenten på skolans område ett stort friutrymme för kommunerna att efter lokala behov och förutsättningar fördela resurser till sin egen verksamhet. Den enda bestämmelse som reglerar kommunens fördelning av resurser på detta område är 2 kap. 8 a § skollagen där det anges att kommuner ska fördela resurser till utbild- ning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsätt- ningar och behov. Hur den här viktningen efter förutsättningar och behov ska göras berörs dock inte i bestämmelsen eller förarbetena, utan detta får kommunen själv avgöra. Huvudmannen har det övergripande ansvaret för att skapa goda förutsättningar för skolverksamheten i stort och behöver därför 2009/10:165. 2SKOLFS 2010:37, SKOLFS 2010:250, SKOLFS 2010:251 och SKOLFS 2010:255. 31 kap. 4 § skollagen. 2009/10:165. Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser känna till hur undervisningen och skolan i övrigt fungerar för att kunna utveckla skolan och ge skolan de rätta förutsättningarna. 16.1.1Hemkommunens bidrag till enskilda huvudmän Reglerna om hemkommunens bidrag till enskilda huvudmän i grund- skolan och grundsärskolan finns dels i de olika skolformskapitlen i skollagen, dels i skolförordningen. Bidraget består av ett grund- belopp och, i förekommande fall, av ett tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd eller elever som har rätt till moders- målsundervisning. Beslut om bidrag enligt skollagens regler kan över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. För fristående skolor ska grundbeloppet bestå av posterna under- visning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt samt lokalkostnader. Bidraget ska grunda sig på hemkommunens budget för det kommande budgetåret och beslutas före kalenderårets början. Posterna administration och mervärdesskatt ska beräknas utifrån schabloner där administration ska utgöra av grund- beloppet och mervärdesskatt av det totala bidragsbeloppet (grundbelopp och tilläggsbelopp). På förordningsnivå finns närmare bestämmelser om vilka kostnader som ska ingå i de olika posterna, t.ex. anges i 14 kap. 4 § 1 skolförordningen att i posten för undervis- ning ska ingå kostnader för skolans rektor och andra anställda med ledningsuppgifter, undervisande personal, stödåtgärder till elever samt arbetslivsorientering. Den grundläggande utgångspunkten i regel- verket är att bidraget ska utgå från kommunens budget för det aktuella kalenderåret. Eftersom det primära syftet med de nuvarande reglerna är att säkerställa lika villkor mellan fristående och kommunala skolor finns dock även regler för situationer då kommunen gör avsteg från budget. Om ytterligare resurser tillförs hemkommunens verk- samhet under budgetåret, ska motsvarande tillskott ges till de enskilda huvudmännen. Om hemkommunen under löpande budgetår minskar ersättningen till sin motsvarande verksamhet får bidrag till enskilda huvudmän minskas i motsvarande mån. För elever med omfattande behov av särskilt stöd kan det i bi- draget till enskilda huvudmän utöver grundbeloppet även utgå ett tilläggsbelopp för att täcka kostnader för extraordinära stödåtgär- der. Till skillnad från grundbeloppet ska tilläggsbeloppet utgå från Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser en elevs individuella behov och tilläggsbelopp beviljas i varje enskilt fall efter ansökan. Det är bara för de elever med allra mest om- fattande behov av stöd som tilläggsbelopp ska utbetalas. I annat fall ska stödbehovet kunna täckas av grundbeloppet. Tilläggsbelopp för särskilt stöd ska avse ersättning för extraordinära stödinsatser för elever i omfattande behov av särskilt stöd. Av förarbetena till nu gällande bidragsregler (prop. 2008/09:171) framgår att den absoluta merparten av kostnaderna för en elevs särskilda stöd ska täckas av grundbeloppet. Av 14 kap. 8 § skolförordningen framgår att med tilläggsbelopp avses ersättning för assistenthjälp, anpassning av loka- ler eller andra extraordinära stödåtgärder, däribland sådana som riktas till elever med stora inlärningssvårigheter. Reglerna om kommunala bidrag till enskilda huvudmän har be- tydelse för i vilken utsträckning en fristående skola kan tacka nej till en elev eller neka en elev fortsatt utbildning. Huvudregeln enligt skollagen är att en fristående skola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. Fristående skolor har enligt skollagen även möjlighet att rikta in sin verksamhet på elever i behov av särskilt stöd, medan motsvarande möjlighet inte finns för skolor med huvudman. En enskild huvudman behöver dock inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev i de fall då man ansökt om tilläggsbelopp för särskilt stöd hos elevens hemkommun och hemkommunen har avslagit ansökan på den grun- den att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter annars skulle uppstå för kommunen. Sedan nu gällande bidragsregler trädde i kraft har olika aspekter av regelverket varit föremål för domstolsprövning vid ett mycket stort antal tillfällen. Den rättspraxis som utvecklats av- seende tilläggsbelopp innebär en mycket restriktiv tillämpning där tilläggsbelopp i princip inte beviljas för insatser som kan hänföras till undervisningen (se bland annat HFD 2012 ref. 46). I den praktiska tillämpningen av regelverket kan också konstateras att det finns en stor variation mellan kommuner avseende i vilka situationer tilläggs- belopp för särskilt stöd beviljas samt vilket belopp som utbetalas för ett visst stödbehov. Regeringen föreslog i propositionen Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever, (prop. 2015/16:134) förtydliganden i skollagens regler om tilläggsbelopp. I propositionen aviserade regeringen även att bestämmelserna om tilläggsbelopp i skolförordningen skulle förtydligas. Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser med regeringens förslag (bet. 2015/16UbU19, rskr 2015/16:255) och de nya reglerna i skollag och förordningar trädde i kraft (SFS 2016:550, 551 och 552). Syftet med regeländringarna är att för- tydliga regelverket för att få en tillämpning som är mer i enlighet med de bakomliggande motiven till reglerna om tilläggsbelopp och som inte är fullt lika restriktiv som nuvarande rättspraxis har varit. De nya reglerna innebär att det tydliggörs att tilläggsbeloppet ska vara indivi- duellt bestämt utifrån elevens behov samt att det klargörs att tilläggs- belopp också ska kunna utgå för extraordinära stödinsatser som kan hänföras till undervisningen. (U 2014:14) föreslår i sitt betänkande (SOU 2016:66) att kommunens kostnader kopplade till sitt generella myndighetsansvar eller till sitt huvudmannaansvar enligt skollagen, vilket enskilda huvudmän inte har, tydligt ska specificeras, beräknas och motiveras i samband med bidragsberäkningen och inte ingå i underlaget för fastställande av bidrag. Enligt Skolkostnadsutredning- ens uppfattning måste det anses stå klart att kommunen har vissa kostnader kopplade till sitt ansvar enligt skollagen som enskilda huvudmän inte ska kompenseras för, eftersom de inte har motsva- rande ansvar. Exempelvis finner att kommu- ner har ett övergripande ansvar att tillgodose elevers rätt till utbildning som enskilda huvudmän inte har och att det finns kostnader kopplade till detta ansvar. Dessa kostnader som är unika för kommunen ska inte räknas med vid fastställande av bidragsbeloppet, men måste tydligt specificeras till art och nivå och motiveras i samband med bidrags- besluten. betänkande bereds vid tid- punkten för publiceringen av detta betänkande i . 16.1.2Interkommunal ersättning och ersättning till staten När det gäller interkommunal ersättning, dvs. ersättning från elevens hemkommun till en annan kommun som är huvudman för den ut- bildning som eleven deltar i, finns ett särskilt regelverk som inte närmare reglerar hur bidraget ska räknas fram, utan i stället på en mer övergripande nivå anger utifrån vilka principer det ska bestämmas.5 Utgångspunkten är att den anordnande kommunens självkostnad ska vara utgångspunkten för när en kommun är skyldig att ta emot en 5 10 kap. 34 § och 11 kap. 33 § skollagen. Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser elev från en annan kommun,6 medan hemkommunens egen kostnad har större betydelse när elever i andra fall tagits emot i en annan kom- mun än hemkommunen. Reglerna varierar till viss del beroende på vilken skolform det gäller. Enligt gällande regelverk ska hemkommunen betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som är elev i sameskolan eller specialskolan.7 16.2Hemkommunen har det yttersta ansvaret för att tillgodose elevernas rätt till utbildning Hemkommunen, som har det yttersta ansvaret för elever får sin rätt till utbildning tillgodosedd, behöver få information om att en elev har problematisk frånvaro för att kunna vidta lämpliga åtgärder, exempel- vis att samverka med andra samhällsaktörer eller tillsätta ytterligare stöd till eleven, elevens vårdnadshavare eller skolan. I kapitel 15 före- slår utredningen att huvudmän ska lämna uppgift om en skolpliktig elev börjar eller slutar eller är frånvarande på ett sätt som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål till hemkommunen. Som ytterst ansvarig för skolplikten bör hemkom- munen ha en beredskap att följa upp problematisk frånvaro och agera på den. Att kraftfulla och tidiga åtgärder sätts in för att tillgodose elevens rätt till utbildning ligger i såväl elevens, vårdnadshavarnas som samhällets intresse. Dessa åtgärder kan gå utöver vad som skäligen kan krävas av en skola eller huvudman för att få eleven att delta i den verksamhet som anordnas. Elever med problematisk frånvaro kan ha behov av insatser som erbjuds av flera olika samhällsorgan, t.ex. socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatri. Aktuella insatser kan även vara att stödjer eleven och vårdnadshavarna i hemmiljön. Sammantaget anser utredningen att elevens situation och behov ska vara avgörande för de åtgärder som vidtas. Den samverkan som krävs ska beslutas utifrån det individuella behovet. Att resurser till- förs för att alla elever ska kunna genomföra en utbildning i de obliga- toriska skolformerna kan vara en lönsam investering ur ett socio- ekonomiskt investeringsperspektiv. 6Närmare reglering av när en kommun är skyldig att ta emot en elev från en annan kommun framgår av 10 kap. 25–28 §§ och 11 kap. 25–27 §§ skollagen. 712 kap. 24 § och 13 kap. 22 § skollagen. Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser Tidiga insatser mest effektiva för att motverka problematisk frånvaro Skolans kompensatoriska roll innebär att barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Skolans kompensatoriska uppdrag innebär en skyldighet för skolan att vidta åtgärder vid problematisk frånvaro. Elever med pro- blematisk frånvaro är en riskgrupp. Kraftfulla insatser som sätts in tidigt behövs. De förslag som görs i den här utredningen syftar till att få in åtgärder där de behövs, innan frånvaro från skolan hunnit leda till en destruktiv utveckling för individen och sam- hället. En framgångsfaktor för att motverka frånvaro är att frånvaron uppmärksammas på ett tidigt stadium. Uppmärksamhet på frånvaro leder i sig till en minskning av frånvaron. Problematisk frånvaro ska ses som ett symtom på ett problem, vilket tyder på att eleven behöver hjälp. Skolans åtgärder måste baseras på en utredning av orsakerna till frånvaron. En sådan utred- ning förutsätter ett relationsskapande arbete från skolans sida. Den förutsätter också kunskap och kompetens. Det finns en risk att en elev med hög frånvaro hamnar in i ett undvikande beteendemönster som hen senare i livet tar till vid kravfyllda situationer. Det kan vara ett föredrag eller ett kundbesök som i arbetslivet förorsakar ångest och därmed frånvaro. Också därför är det viktigt att ta itu med frånvarobeteendet i ett tidigt skede och försöka ändra på det.8 Det är av stor betydelse att orsakerna till frånvaron kartläggs och utreds och att åtgärder vidtas innan frånvaron blivit ett etablerat mönster. Problematisk frånvaro kan leda till utanförskap Elever som inte går i skolan och inte ingår i sociala interaktioner mister möjligheter till att erhålla kunskaper och erfarenheter. Vidare förlorar de en grund till förberedelse för vuxenlivet samt för att skapa sig den identitet som skola och arbete kan ge. Det har i forsk- ning påvisats att elever som har en problematisk frånvaro löper större 8 Folkhälsan (2014). Tillbaka till framtiden. Metoder för att stärka skolnärvaro. Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser risk än elever utan närvaroproblem för senare utanförskap med bland annat psykiska besvär, missbruk och kriminalitet.9 En studie som har gjorts av stad10 visar att elever som skolkar i högre grad har ett normbrytande beteende och har fler riskfaktorer jämfört med icke-skolkande elever. Andelen elever med riskfaktorer ökar ofta i relation till ökat antal skolktillfällen. Det gäller alla studerade områden såsom kriminalitet, skol- och familjesituation, psykisk hälsa och ANDT-området (Alkohol, Narkotika, Doping och Tobak). Interna- studier visar samma resultat.11 Av de unga som borde vara i arbete, eller i studier för att senare komma i arbete, är det en relativt stor grupp som är utanför. Det är en grupp som av olika orsaker inte tar sig in i arbete eller studier utan särskilt stöd. Åtgärder för att bryta deras utanförskap är mycket viktiga. Risken är annars att deras utanförskap permanentas och att de inte kan uppfylla de krav som arbetslivet ställer.12 Andelen unga som varken arbetar eller studerar varierar i olika länder, vilket framgår av följande figur. 9Se t.ex. Flakierska-Praquin, N. & , C. (1997). School phobia with separation anxiety dis- order: a comparative 20 to – 29 year follow-up study of 35 school refusers. 10Stockholms stad (2014). Risker med skolk. Olovlig frånvaro bland elever i årskurs 9 och gymnasiet år 2, baserat på resultat från . 11Se t.ex. Curran Neild, R., m.fl.(2008). Connecting entrance and departure. The transition to ninth grade and high school dropout. 12Temagruppen Unga i arbetslivet (2011). Det lönar sig. En analys av 28 arbetsmarknads- projekts samhällsekonomiska potential. Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser och har utgående från statistik på riksnivå be- räknat sannolikheten för olika former av utanförskap. Enligt deras modell anses av dagens ungdomar hamna i ett fram- tida utanförskap av olika omfattning. Man kan anta att en del av dessa ungdomar är ungdomar som har haft en problematisk från- varo under grundskoleutbildningen. Ett socialt investeringsperspektiv på problematisk frånvaro Det finns ett samband mellan problematisk frånvaro och utanförskap. Kommuner har betydande kostnader för utanförskap: en person med ekonomiskt bistånd kostar kommunerna i snitt och en person med alkohol- eller narkotikamissbruk kostar 95 000 respektive . De totala samhällskostna- derna är ännu högre om man räknar med sjukvårdens, polisens och 13OECD (2016) Education at a glance 2016: Indicators. 14Nilsson, I & Wadeskog, A. (2010). till en förenklad socioekonomisk analys- modell, SEE & Idéer för Livet/. Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser Att förebygga och förhindra utanförskap innebär med andra ord att betydande samhällsbesparingar kan göras.15 Flera studier som gjorts visar att det verkar vara samhällsekono- miskt lönsamt att fokusera på unga vuxna som står utanför arbete och studier.16 Än mer lönsamt – både för individerna själva och samhället – är det att se till att så få individer som möjligt finns i gruppen unga vuxna som står utanför arbete och studier. Människor som levt i ett utanförskap har ofta olika försvårande omständig- heter som depression, funktionsnedsättning, läs- och skrivsvårigheter, social ångest eller missbruksproblem. Individen kan ha tappat dygns- rytmen och de rutiner som utgör en förutsättning för en fungerande vardag. Det sociala investeringsperspektivet skulle kunna beskrivas som ett paradigmskifte där man slutar se olika stödåtgärder för målgruppen som en kostnad och i stället ser dem som ett socialt investerings- projekt. Sociala investeringar brukar förklaras som kostnaden för en åtgärd som ställs mot förväntade vinster , om insatsen är framgångsrik.17 Man tar en tydligt och konkret investeringskostnad för eleverna för att längre fram få lägre samhälls- kostnader eller högre samhällsintäkter till följd av deras större fram- gång på arbetsmarknaden. Det innebär att man i en kalkyl ställer den nutida säkra kostnaden mot en framtida osäker intäkt. En rimlig tanke är att skolan är den som gör investeringen. Vinsterna kommer förmodligen att tillfalla kommunens socialtjänst och längre fram staten i form av minskade kostnader inom framför allt socialförsäk- ringssystemet.18 Det här innebär att skolan som tar kostnaden för in- satsen får begränsad utdelning, medan de som får vinsterna kan avstå från att satsa. Då saknas ofta ekonomiska incitament för att agera preventivt.19 Allt fler kommuner erbjuder medel från sociala investeringsfonder och bland annat beviljas medel för att förebygga frånvaro. Kommuner och Landsting bedrev ett projekt, 15Sarkadi, A., m.fl. (2015). Sociala investeringar lönar sig – en satsad krona ger fem tillbaka sikt! idéer för livet. 16Temagruppen Unga i arbetslivet (2011). Det lönar sig. En analys av 28 arbetsmarknads- projekts samhällsekonomiska potential. 2011:2 samt Det lönar sig II, 2012:7. 17Mötesplats Social Innovation (2013). ABC i sociala investeringar. 18Nilsson , m.fl.(2016). En barriär mellan mig och världen. En socioekonomisk analys av elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning, SOU 2016:46. 19Nilsson, I., .m.fl. (2014). En bok om förebyggande sociala investeringar. Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser Psynk, som syftade till att synkronisera insatser för barn och ung- domar med psykisk ohälsa. Ett av projektets fem teman var Tidiga insatser/sociala investeringar. Det behövs en helhetssyn på individen och samhällets insatser. Individens behov och förutsättningar måste styra och en väg som leder till betyg från skolan och en framtida sysselsättning ska vara målet. Det är viktigt att möta eleven där hen befinner sig och med ut- gångspunkt från den enskildes kompetens och vilja. Att man lyckas skapa en relation till elever med problematisk frånvaro är centralt. Det behövs en långsiktighet och stabilitet i relationer, insatser och finansiering. Det här förutsätter samverkan och samlokalisering av resurser. Tillgång till medicinsk och psykiatrisk kompetens är bety- delsefull. Arbete i multikompetenta team, samverkan och att se indivi- dens situation i sin helhet är centrala framgångsfaktorer. Det handlar om att erbjuda stöd som ökar elevens studieförmåga, stärker själv- förtroendet, livskvaliteten och den sociala kompetensen. En organisation och finansieringsformer som främjar samverkan kring problematisk frånvaro Ofta uppstår det glapp i samverkan till följd av strukturen i de offent- liga systemen. Det första glappet handlar om samverkan mellan olika aktörer . Vem ska stödja eleven? Det kan handla om stöd från , från barn- och ungdomspsykiatrin, från hjälpmedelscentraler etc. Det andra glappet handlar om övergången mellan skola och arbetsliv, där elever alltför ofta upplever att de inte kan ta sig in i arbetslivet. Glapp i samverkan kan uppstå mellan skola och till exempel Arbetsförmedlingen, arbetsgivare eller arbetsmark- nadsinsatser från kommunens sida. Det tredje glappet uppstår i det tidiga vuxenlivet för dem som inte kvalar in på arbetsmarknaden på grund av svaga skolresultat eller andra hinder, såsom psykosociala och neuropsykiatriska problem.20 Det finns exempel på goda, framgångsrika och effektiva struk- turer för samverkan kring barn och unga. Ett problem är dock ofta, att samverkan bedrivs i projektform, vilket gör att den blir kortlivad. Arbete av detta slag behöver vara långsiktigt uthålligt. 20 , E., m.fl. (2016). En barriär mellan mig och världen. En socioekono- misk analys av elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser sätter en organisationsstruktur som gör att man kan agera utifrån en helhetssyn och som främjar samverkan. I Temagruppen Unga i arbetslivets rapport organisa- tioner för permanenta problem undersöktes betydelsen av bland annat socioekonomiska kalkyler för att implementera projekt- verksamhet i den ordinarie organisationen. En slutsats från rappor- ten är att utvärderingarna, trots övertygande kalkyler, ändå inte har betydande effekt på dem som förväntas besluta om verksamheten. Anledningen är att de operativa cheferna i kommunen inte berörs särskilt mycket av den förmodade lönsamheten som man på för- hand heller inte vet var den landar. Ansvariga chefer vet att det inte kommer att vara synbart lönsamt för den enhet eller förvaltning som de ansvarar för på kort sikt, och även om det blir lönsamt för enheten kommer inte budgeten att öka till följd av det. Med kort sikt avses i det här sammanhanget innevarande år eller inför planering av det kommande årets budget. Också på kan det vara svårt att se den lönsamhet som finns, eftersom en effektivisering inom den del av organisationen som arbetar med ungdomarna gör att fokus och resurser flyttas till andra områden, vilket leder till att någon finansiering inte frigörs. Lönsamhet innebär alltså inte att det kom- mer pengar till kassan, utan i stället innebär det minskade utgifter.21 Beslut om implementering av insatser måste följaktligen fattas utifrån ett helhetsperspektiv och på övergripande nivå. Det behövs en ökad samverkan mellan berörda aktörer, ökad kunskap om elever med problematisk frånvaro och insatser riktade direkt till den här gruppen. Ett individuellt och samordnat stöd är av största vikt. För att göra det här krävs i sin tur, vid sidan av kon- kreta arbetsredskap och metoder, att man kan skapa team med samlad kompetens, att man lyckas samordna resurserna och att man tilläm- par ett socialt investeringstänkande kring individens situation. 21 Temagruppen unga i arbetslivet (2012). Det lönar sig II – en analys av arbetsmarknads- projekts samhällsekonomiska lönsamhet, 2012:7. Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser 16.3Brist på samordning av insatser