sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — bedömde att den så kallade ingenjörspotentialen för flerbostadshus uppgår till . Den hindrade effektiviseringspotentialen, dvs. den potential som inte utnyttjas spontant, skulle utgöra eller knappt 25 pro- cent av den totalt bedömda energianvändningen. Motsvarande be- dömning för kontorslokaler är en ingenjörspotential på , varav den hindrade potentialen skulle uppgå till eller av den bedömda energianvändningen. För att kunna bedöma hur allvarliga olika marknadshinder är, definierade sju kategorier av hinder för energieffektiviser- ingar som förefaller företagsekonomiskt lönsamma, nämligen Asym- metrisk information, Kunskap och osäkerhet om ny teknik, Transak- tionskostnader, Begränsad rationalitet, Organisatoriska hinder, Finansiella hinder samt Policyinstabilitet. Till detta kommer den effektivisering som hindras av externa kostnaders otillräckliga internalisering. Om externa kostnader för produktion och användning av energi inte är internaliserade, sänder det fel prissignaler när det gäller önskvärd energieffektivisering i samhället och är således något som hindrar energieffektivisering. beaktade externa kostnader för bland annat elanvändning och värmeproduktion. Enligt studien är externa kostnader för el- användning internaliserade i sin helhet, medan värmeproduktionens negativa externa effekter har en sammanvägd internaliseringsgrad på . I rapportens slutsatser faller asymmetrisk information, kunskap och osäkerhet om ny teknik, transaktionskostnader samt organisa- 2 , Kvantitativ utvärdering av marknadsmisslyckanden och hinder. En rapport till Närings- departementet, . Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel SOU 2017:99 toriska hinder alla ut som de mest betydande hindren, sett till alla sektorer tillsammans. Hindren delades sedan upp i tre olika grupper utifrån deras karaktär – rena marknadsmisslyckanden, verksamhets- relaterade hinder samt omvärldsrelaterade hinder. En jämförelse mellan de tre olika kategorierna visar att för nästan alla sektorer är den största gruppen de verksamhetsinterna hindren, som alltså inte är egentliga marknadsmisslyckanden. För flerbostadshus bedömdes den samhällskonomiska effektivi- seringspotentialen till , vilket motsvarar ungefär hälften av den så kallade ingenjörspotentialen. Marknads- misslyckanden och andra hinder beräknas omfatta . För kontorslokaler är gruppen marknadsmisslyckanden lika stor som verksamhetsinterna hinder. Detta beror främst på att asym- metrisk information enligt rapporten är det största hindret för energieffektivisering av kontorslokaler. Inga nämnvärda finansiella hinder anses föreligga när det gäller kontorslokaler. och har i sitt underlag till regeringen för uppdatering av den nationella strategin för energieffektiviserande renovering av byggnader pekat på förekomsten av asymmetrisk in- formation som ett potentiellt marknadsmisslyckande.3 Enligt den bedömningen har aktörer olika information och gör därför olika bedömningar av renoverings- och energieffektiviseringsbehoven. Professor uppger i sin tidigare nämnda rapport till utredningen (jfr Avsnitt 5.2.3) att det kan finnas flera grundläg- gande förklaringar till att fastighetsägare inte genomför energi- effektiviserande åtgärder.4 En kan vara att även om åtgärderna en- ligt en objektiv kalkyl är lönsamma, genomförs de ändå inte därför att transaktionskostnaderna är för höga. Även Energimyndigheten lyfter i en rapport fram transaktions- kostnader som ett påtagligt hinder för att genomföra energieffekti- viseringsåtgärder.5 beskrev begreppet transak- tionskostnader på följande sätt.6 3Boverket och , Underlag till den andra nationella strategin för energi- effektiviserande renovering., Rapport 2016:29 respektive ET 2016:15, 4Lind, Transaktionskostnader och incitament för energieffektivisering, 2017 (ej publicerad). 5Energimyndigheten: Finansieringsinstrument för energieffektivisering, ER 2010:37. 6Energieffektiviseringsutredningens slutbetänkande, Vägen till ett energieffektivare , SOU 2008:110, Bilaga 4. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Generellt brukar man med transaktionskostnader avse sådana kost- nader som uppkommer, och måste uppkomma, för att få till stånd ett köp. Den som söker en viss tjänst eller produkt måste lägga ner och ett visst arbete samt eventuella andra kostnader för att köpet skall kunna bli genomfört. Denna ganska breda definition medför att man träffar på olika omfattning av begreppet ”transaktionskostnad” i litteraturen och i samspråk med ekonomer. tenderar det att syfta på alla eller en stor del av de faktorer eller ”hinder” som medvetet eller omedvetet måste ingå för att man skall få hela bilden av att exempelvis en energiåtgärd blir genomförd eller ej. I vårt arbete har vi använt ”transaktionskostnad” i en mer avgränsad betydelse: Den insats som åtgår för köparen av en energiåtgärd, från det att idén om åtgärd uppstår, inklusive att skaffa information, under- söka möjliga alternativa utföranden, leta upp utförare eller leveran- törer, förhandla med dem, beställa, hålla kontakter under utförandet, följa upp samt utvärdera genomförandet. Den insats som säljaren be- höver lägga ned för att få till stånd åtgärden antas vara inkluderad i det pris som köparen betalar. Den är alltså redan inkluderad i ingenjörs- posten. Definitionen betyder att vi främst värderar transaktionskostnad som en tidsåtgång, som vi sedan kan sätta ett timpris på. kan till- komma utlägg för att åka och titta, eller köpa in något informations- material. anger i sin rapport att ett företag måste övervinna fyra hinder för att kunna genomföra en objektivt sett lönsam åtgärd.7 Företaget måste vara medvetet om att det finns en möjlighet, Företaget måste kunna skaffa sig trovärdig information om hur lönsamma olika åtgärder är, Företaget måste kunna övertyga en bank om att det är ett lön- samt projekt, om det behöver låna till finansieringen, samt Företaget måste veta vilka tillstånd som krävs och hur det kan skaffa dessa. I förslaget till den första nationella strategin uttrycker Energimyn- digheten och att det är ett påtagligt hinder för fastighets- branschens aktörer att kunna hantera alla aspekter av energieffek- 7 , Transaktionskostnader och incitament för energieffektivisering, Rapport för utred- ningen om energisparlån, 2017. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel tivisering.8 Transaktionskostnader i form av tid och eventuell ersätt- ning för professionell hjälp uppstår för fastighetsägare för att hitta och tillgodogöra sig information om möjliga åtgärder och för att beräkna lönsamhet. Dessa kostnader kan vara en förklaring till varför energieffektiviseringar som förefaller vara lönsamma inte kommer till stånd. I rapporten gör myndigheterna en genomgång av olika marknadshinder som kan påverka fastighetsägarens beslut. Av ett 15-tal olika kategorier av hinder har de inom ramen för metodfrågor samlat hinder som är relaterade till metoder för att göra lönsamhetsbedömningar och vilka faktorer dessa innehåller. Höga avkastningskrav, att en pay-off-metod används i stället för en räntemetod och att kalkyler är bristfälliga är exempel på hinder som inte bedöms vara marknadsmisslyckanden. Däremot är enligt myndigheterna informationsbrist när det gäller underskattning av energiprisutveckling och underskattning av lönsamheten vid kalky- lering exempel på marknadsmisslyckanden. Information om den framtida prisutvecklingen kan vara ojämnt fördelad mellan olika grupper i samhället. Det kan till exempel innebära att fastighetägare avstår från långsiktiga energieffektiviseringar som baseras på råd- ande energipris, även om framtida prisstegringar bedöms som högst troliga av experter (jfr Avsnitt 5.2.2). anger i sin rapport till tre orsaker som bidrar till transaktionskostnader uppkommer. En orsak enligt rapporten är bristande kunskap om energieffektivisering, som för- svårar genomförandet och ökar kostnaden av energieffektivi- seringsåtgärder. Denna syn delas även av Kommuner och Landsting (SKL), som anser att det råder bristande tillgång till speci- fik kunskap inom både den offentliga och privata sektorn om vilka energieffektiviseringsåtgärder som bör vidtas.9 SKL anser i sin rapport att bristen på kunskap och dess ojämna fördelning är ett av de största hindren för energieffektivisering. Den andra orsaken till transaktionskostnader är enligt Swecos rapport den tid och de resurser som läggs på intern kommunikation inom företag för att genomdriva energieffektiviseringsfrågor. En tredje bidragande orsak är att informationsinsamling, planering, 8Energimyndigheten och , Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader, Rapport . 9Sveriges Kommuner och Landsting, Miljarder skäl att spara! Lönsamma energimål i kommunala fastigheter, 2011. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel dialog med kund, val av teknik, leverantörskontakter samt projek- tering är tids- och resurskrävande. För att minimera dessa kost- nader anses enligt rapporten tillräcklig intern kompetens vara vik- tig. Själva implementeringen, installationen och konstruktionen av energieffektiva teknologier anses däremot inte ta mer tid och resurser än mindre energieffektiva sådana. bedömde att transaktions- kostnader för flerbostadshus uppgår till drygt . Enligt dessa rapporter är således transaktionskostnader ett väsent- ligt marknadshinder, som i vissa avseenden också är ett marknads- misslyckande. Det torde framför allt gälla mindre och medelstora bostads- och fastighetsföretag liksom bostadsrättsföreningar. I dessa organisationer finns inte personal med ingå- ende kunskaper på energiområdet eller med erfarenhet av att handla upp kompetenta energitjänster. Ett statligt stöd skulle enligt utredningens bedömning i många fall kunna överbrygga transaktionskostnader och andra marknads- hinder och leda till skalfördelar när det gäller att öka takten på de renoveringar som krävs för att genomföra långsiktigt hållbara energieffektiviseringsåtgärder. Ett stöd kan bland annat bidra till att en osäker kalkyl kan vändas till ett positivt resultat för fastig- hetsägaren, som underlättar för denne att ta ställning till sådana åtgärder. Det huvudsakliga syftet med ett statligt stöd bör vara att få fastig- hetsägare att överväga, tidigarelägga och genomföra mer långtgående energieffektiviserande åtgärder. Utredningen gör bedömningen att ett stöd bör vara tillräckligt omfattande och attraktivt för att förändra fastighetsägares investeringskalkyler. Inspirerade av stödet ska fastighetsägare kunna söka information och undersöka de eko- nomiska och praktiska förutsättningarna för åtgärder och därigenom passa på att tidigarelägga åtgärder till den period som stödet avser. Fastighetsägare ska också kunna gå djupare i åtgärderna än vad de eventuellt har planerat från början. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel 6.2Alternativa möjligheter för att stimulera energieffektiviseringsåtgärder Utredningsdirektivens utgångspunkt är ett förslag om ett statligt energisparlån i syfte att få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Utredaren gjorde i sin delrapport bedömningen att det finns starka skäl som talar för att det fortsatta utrednings- arbetet borde omfatta även andra incitamentsformer än ett statligt energisparlån. Rapporten utmynnade i tre alternativa lösningar för det fortsatta arbetet. Ett statligt lån, En statlig kreditgaranti, samt En statlig kreditgaranti med energisparbonus. Ställningstagandet för ett bredare perspektiv hade bland annat sin grund i att förebilder till olika slags statliga stimulanser finns i flera andra länder. Det finns därför anledning att studera dessa närmare innan utredningen tar ställning för en svensk modell. Det fortsatta utredningsarbetet har lett till att utredningen har stannat för att särskilja och utförligare beskriva följande sex alternativa möjlig- heter till statliga stimulanser för energieffektiviserande åtgärder i det svenska bostads- och fastighetsbeståndet. Ett statligt lån, där staten svarar för såväl upplåning som ut- låning Ett statligt lån av tysk modell En statlig kreditgaranti utan subventionsinslag En statlig kreditgaranti med energisparstöd Ett energisparstöd med sedvanlig finansiering på kreditmarknaden Alternativa utformningar av ROT-avdraget Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel 6.2.1Statligt lån där staten svarar för såväl upplåning som utlåning Ett statligt lån i sin mest konsekventa form innebär att staten själv svarar för såväl upplåning som utlåning av det kapital som behövs för energieffektiviserande åtgärder. Staten kan typiskt sett låna upp pengar på kapitalmarknaden till en lägre ränta än privata långivare. Tanken bakom ett statligt lån är alltså att bidra till en minskad kostnad för upplåning av kapital, vilket teoretiskt skulle möjliggöra en lägre utlåningsränta än den marknadsmässiga. Det skulle också gå att förena utlåningen med vissa av staten beslutade villkor. En sådan modell har likheter med det system som användes i för viss del av bostadsfinansieringen . Tillkomsten av en renodlad statlig långivning skulle således åt- minstone i teorin innebära att det uppkom en konkurrenssituation mellan staten och privata långivare. Staten har – om den själv svarar för utlåningen – inte samma kapitaltäckningskrav och inte heller samma vinstkrav som privata långivare. Effekten av denna konkur- renssituation skulle kunna bli en press på utlåningsräntan. Staten måste dock utöver upplåningskostnaden också få täckning för sina kostnader för att hantera systemet och dessutom för kreditrisken (förväntad förlust). är det en konkurrensnackdel att staten inte har samma kunskaper om lånemarknaden som etable- rade privata långivare. Ett statligt lån av den nu beskrivna typen skulle sannolikt behöva prövas mot . En annan effekt av en renodlad statlig långivning skulle kunna bli att låntagare uppfattar det statliga lånet som en stark signal från statsmakterna att energieffektiviserande renoveringar ska genom- föras i större omfattning. Avgörande för intresset hos låntagarna skulle sannolikt vara att statens medverkan i praktiken skulle med- föra en lägre utlåningsränta och därmed förbättrad lönsamhet. Det är dock inte en självklar slutsats. En annan viktig faktor är att staten lyckas bygga upp en hantering som upplevs som obyråkratisk, snabb och smidig. Sedan förvaltningen av de statliga lånen i sin helhet fördes över till 1989 finns någon speciell statlig organisation för hantering av bostadslån. Att åter införa ett renodlat statligt lån skulle innebära att en organisation för kreditprövning, låneförvalt- ning, kravhantering, obeståndshantering m.m. behöver byggas upp Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Sannolikt skulle det utöver en central organisation också kräva en regional organisation, antingen inom den statliga förvalt- ningen genom länsstyrelserna eller genom en av staten ägd lån- givare. 6.2.2Statligt lån av tysk modell Utredningen har studerat det stödsystem som tillämpas i . Systemet tas upp i utredningsdirektiven som en möjlig förebild för svenska förhållanden, även om det inte är självklart att det tyska systemet går att överföra till svenska förhållanden. Den statliga tyska banken , Kreditanstalt fur Wiederaufbau, som ägs av och delstaterna, har statens upp- drag att bland annat förmedla lån till renovering och energieffek- tivisering. Staten finansierar verksamheten med budgetmedel. Banken samarbetar med andra banker, som gör kreditbedömningar och fungerar som en länk mellan KfW och kunderna. Banken svarar för den faktiska utlåningen till låntagaren. Banken får ersättning för sitt arbete men står också för en viss kreditrisk om kunden inte fullföljer sina åtaganden. De lokala bankerna har, om de gör kor- rekta kreditbedömningar, möjlighet att göra en viss vinst. Låntag- aren får en lägre ränta än som annars skulle varit fallet, genom att staten har en lägre upplåningskostnad än de privata konkurrenterna. Det är svårt att utan vidare överföra egenskaper i det tyska systemet till svenska förhållanden, men ett liknande system skulle kunna bli framgångsrikt även i . I praktiken skulle sannolikt den avgörande faktorn för framgång vara att det leder till lägre ut- låningsräntor. Ett statligt finansierat lån skulle teoretiskt kunna bidra till att minska kostnaden för långivarens upplåning, eftersom staten har möjlighet att låna till en lägre ränta än banken. På så sätt kan kostnaden för lånet minska för banken, vilket ger förutsätt- ningar för banken att i sin tur ta ut en lägre ränta än den marknads- mässiga. Låntagarens totala räntekostnad skulle därigenom kunna minska. Ur låntagarnas synvinkel skulle en annan av fördelarna jämfört med den renodlade statliga lånemodellen vara att låntagarna kan hantera låneärendet via sina vanliga bankkontakter. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Hur stort intresset från långivarna skulle vara i praktiken beror på en mängd faktorer som är svåra att bedöma. Eftersom det rör sig om en helt ny produkt, krävs att långivare anpassar sina rutiner och IT-system, vilket i sig skulle medföra stora kostnader. Avgörande för intresset är sannolikt att dessa kostnader kan täckas med mot- svarande intäkter och att kunderna kan förväntas efterfråga den nya produkten. Avgörande är också om den billigare finansiering som blir möjlig genom statlig upplåning kombinerad med långivarnas ökade kostnader i slutändan de facto medför en lägre utlåningsränta. 6.2.3Statlig kreditgaranti utan subventionsinslag En statlig garanti innebär att långivaren skyddas mot eventuella kreditförluster. Den minskar behovet av riskersättning och innebär att utlåningsräntan kan sättas lägre än vad som vore fallet utan kreditgaranti. Kreditgarantin innebär vidare att behovet av egen- insats eller dyra topplån minskar. Hur stor denna effekt blir beror naturligtvis på garantins utformning och hur mycket garantin täcker. Det svenska systemet för statliga kreditgarantier för bostads- byggande bygger på att anslutna kreditgivare dels tecknar ett ram- avtal med staten och dessutom ett avtal om villkoren för den en- skilda garantin. Utifrån villkoren i garantiavtalet registrerar lån- givaren sedan garantin i garantiportal. lämnar information om hur kreditgivare ska gå tillväga för att registrera, ändra och säga upp en kreditgaranti. Någon skillnad i detta hänse- ende bör inte finnas beträffande en kreditgaranti för finansiering av energieffektiviserande renoveringar. Långivarna har i begränsad utsträckning utnyttjat nuvarande möj- ligheter till statlig kreditgaranti för bostadsbyggande. I den mån garantimöjligheten utnyttjas, verkar långivarna oftast ha belastat lån- tagarna med garantiavgiften fullt ut. En orsak till det låga utnytt- jandet är enligt vad utredningen har erfarit att den lagstiftning och de interna regler som reglerar långivningen enligt bankerna medför att låneärendet ändå måste hanteras på vanligt sätt oavsett kredit- garantin. För att ett system med statlig kreditgaranti för lån till energi- sparåtgärder ska få ett verkligt genomslag på marknaden, krävs att Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel låntagarna upplever att de positiva effekterna av en garanti verk- ligen faller ut. Detta förutsätter att långivarna dels är intresserade av att teckna garanti och dels att garantin faktiskt medför att låne- räntan blir lägre än utan kreditgaranti. Som nämnts är detta ingen självklarhet. För hantering av kreditgarantier finns redan en uppbyggd organisation inom , som kan byggas ut för att ta hand om dessa kreditgarantier. Economics har i ett underlag till och bedömt att den tillkommande personalkostnaden för att verksamheten också skulle omfatta ga- rantier för energieffektiviserande renoveringar skulle uppgå till per år.10 Det gäller utifrån antagandet att antalet garantiärenden skulle uppgå till 300 ansökningar . Om det genomsnittliga projektet skulle innehålla 50 lägenheter skulle det motsvara cirka 15 000 lägenheter. 6.2.4Statlig kreditgaranti med energisparstöd Utredningen har också övervägt ett stödsystem kopplat till statliga kreditgarantier med subventionsinslag. Ett sådant system tillämpas i genom det statligt ägda institutet främsta verksamhetsområde är bostadskreditgarantier.12 Kredit- garantin hjälper långivare att erbjuda låntagare billigare finansi- eringslösningar än som varit fallet utan garanti. Långivaren betalar en avgift för garantin, vanligtvis över garantiavgiften på låntagaren. Garantiavgiften beräknas som en procentandel av lånet och bas- eras på den egna insatsens storlek. Ju högre belåningsgrad i förhål- lande till fastighetens värde, desto högre avgift. Normalt anses kost- naden för en CMHC-garanti kompenseras av en lägre låneränta och lägre administrativa avgifter för lånet. Om kreditgarantin används för att finansiera köp av energieffektiva hus eller vid energibespar- ande investeringar i bostäder, kan en del av garantiavgiften åter- betalas.13 Reduktionen är beroende på nivån för energieffektivi- 10Copenhagen Economics, Förslag till styrmedel för ökad renoveringstakt – Rapport åt och . 11Canadian Mortgage and , 13Energy Efficent Homes. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel seringen enligt ett särskilt ratingsystem. En förutsättning för energi- stöd är att finansieringen stöds med CMHC-garanti. De kreditgarantier som används i har stora likheter med det svenska garantisystemet. Modellen skulle omsatt till svenska förhållanden kunna utformas så att långivaren initialt debiteras en subventionsfri garantiavgift. Subventionen av garantiavgiften skulle kunna ske i samband med att lånet beviljas eller i efterhand. En reduktion av garantiavgiften när det har visats att de förut- satta energibesparingarna verkligen har uppnåtts skulle innebära att låntagaren inte får tillgodogöra sig bonusen. Det skulle då ske först i efterhand genom en kreditering från långivaren. En direkt justering av garantiavgiften skulle troligen ge starkare stimu- lans, men på bekostnad av energisparbonusens träffsäkerhet. En kreditgaranti med energisparbonus har i grunden samma för- delar som en kreditgaranti utan bonus. Den skulle kunna ge staten större möjligheter att prioritera vilka åtgärder som ska genomföras än en kreditgaranti utan bonus. Genom en kombination mellan en kreditgaranti och en energisparbonus skulle låntagaren förutom sänkta energikostnader även kunna tillgodogöra sig en lägre invester- ingskostnad och en lägre räntekostnad. Huruvida en tillämpning av den skisserade modellen skulle bli framgångsrik i står och faller med långivarnas intresse för en sådan modell. Det som talar emot är långivarnas begränsade intresse för hittillsvarande kreditgarantier för ny- och ombyggnad av bostäder. Den statliga subventionen, som kan bidra till ökad lönsamhet för en energiinvestering, borde dock öka låntagarnas intresse. Om den statliga kreditgarantin förenas med en energisparbonus, krävs en organisation för att administrera bonusen. Det förslag som finns i Economics tidigare nämnda underlagsrap- port till och utgår från att en energi- sparbonus lämnas genom ett bidrag.14 Även här har underlagsrap- porten antagit att det skulle röra sig om 300 ansökningar och att den tillkommande personalkostnaden uppgår till cirka 2 mil- joner kronor . 14 Economics, Förslag till styrmedel för ökad renoveringstakt – Rapport åt och . Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Ett system med en kreditgaranti med energisparbonus bör rent tekniskt kunna genomföras inom ramen för den hittillsvarande garantihanteringen. Dock krävs härutöver personalresurser för be- dömning och kontroll av det underlag beträffande energibesparande åtgärder som redovisas av fastighetsägaren/energikonsulten, såväl före som efter det att åtgärden har genomförts. 6.2.5Energisparstöd i kombination med sedvanlig finansiering på kreditmarknaden Stöd för energieffektivisering i form av direkta bidrag och sub- ventioner är det vanligaste ekonomiska styrmedlet i EU:s med- lemsländer.