sou · H5B392 · 2017-11-28 00:00:00 — Utredningen delar Statskontorets bedömning, och menar också att det, liksom regeringen framhåller avseende jämställdhetsarbetet, sannolikt ger störst genomslag på politiken inom ett visst område att ha en ansvarig myndighet. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet så att myndigheten ska kunna inleda verksamheten (dir. 2016:108). överlämnade utredaren ett första förslag på verksamhetsplan för myndigheten (Komm2017/00201) och redogjorde där bland annat för ett förslag att myndigheten ska arbeta med att analysera effekter av jämställdhetsintegrering som metod och också bygga upp en systematisk form för analys och utveckling inom de sex jämställdhetspolitiska delmålen. Utredningen ser positivt på den första verksamhetsplan som lämnats över av utredaren som förbereder bildandet av den nya jämställdhetsmyndigheten och vill särskilt lyfta fram planens beto- ning av vikten av att inkludera också andra maktordningar i arbetet. Detta talar för att goda synergieffekter kommer att kunna uppnås såväl i arbetet för jämställdhet som i arbetet för hbtqi-personers rättigheter. Utredningen vill särskilt påminna om att könsidentitet och köns- uttryck har med kön att göra och inte med sexuell läggning. Det är därför särskilt rimligt att arbetet för lika rättigheter för transperso- ner och personer med intersexvariation ingår i jämställdhetsarbetet. Som nämns i kapitel 4 har flera aktörer också framfört att det är önskvärt att detta arbete bedrivs med ett mindre binärt synsätt. Eftersom arbetet för transpersoners rättigheter också har många likheter med arbetet för homosexuellas och bisexuellas rättigheter, bland annat vad gäller utsatthet för hatbrott, är det dock rimligt att arbetet för lika rättigheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck fortsätter att vara samlat. En samordnande roll för arbetet med implementeringen av hbtqi- handlingsplanen skulle innebära ett ansvar för uppföljning och ut- värdering av de olika strategiska myndigheternas arbete. Samordning- en skulle innebära att överblicken över arbetet med hbtqi-personers rättigheter skulle förbättras. har en av de strategiska myn- digheterna samordnande ansvar och ansvaret flyttas mellan myndigheterna. Det är utredningens bedömning att när nu ännu fler myndigheter föreslås tillkomma är en tydligare samordning ännu viktigare än tidigare och det är önskvärt att en av myndigheterna ges detta ansvar. Utredningen är medveten om att är en helt ny myndighet, och att det därför kan innebära utmaningar att ge denna ännu fler ansvarsområden. Vi vill därför ge en bak- grund till varför vi ändå landat i att detta förslag är det bästa. Vare sig bland de myndigheter som är strategiska myndig- heter eller bland de som utredningen föreslår ska tillkomma som strategiska myndigheter finns det enligt utredningen någon, för- utom , som har ett sådant brett fokus på olika politikområden som alla berörs i arbetet för hbtqi-personers rättigheter. Närmast till hands ligger kanske DO, men som vi beskrev i kapitel 4, har DO än så länge en viss särställning bland myndighe- terna på så sätt att ombudsmannens självständighet och oberoende säkras genom att myndighetens grundläggande ansvarsområden och uppgifter regleras i lag och att det därmed är och inte regeringen som bestämmer mandatet. Vikten av en hög grad av själv- ständighet och oberoende i förhållande till regeringen betonades bland annat i betänkandet Bättre skydd mot diskriminering (SOU 2016:87). Övriga strategiska myndigheter har enligt utredningen ett tyd- ligt avgränsat mandat inom sina respektive ansvarsområden, vilket skulle göra ett övergripande samordnande ansvar för arbetet med handlingsplanen för hbtqi-personers rättigheter till en ganska apart del av myndighetens uppdrag och dessutom riskera att ge arbetet en slagsida åt det område som den samordnande myndigheten är verksam inom. Ett alternativ, eller ett komplement, till att utse den nya jäm- ställdhetsmyndigheten till samordnande myndighet för arbetet skulle kunna vara att inrätta ett om hbtqi-personers levnadsvillkor, av liknande slag som det norska Lhbt-senteret som vi beskrev i kapitel 4. Ett sådant centrum skulle exempelvis kunna vara knutet till ett universitet, på samma sätt som Nationellt centrum för kvinnofrid varit knutet till . Centret skulle också kunna utgöra en mindre del av den nya Jämställd- hetsmyndigheten. För utredningen är det dock mycket centralt att erfarenheter från arbetet med jämställdhet tas till vara i arbetet med andra jämlikhetsfrågor, som arbetet för hbtqi-personers rättigheter och möjligheter. En nära kontakt med den nya jämställdhetsmyn- digheten är därför oavsett organisation något vi ser som nödvändigt i det fortsatta arbetet. Utredningen noterar att , i regerings- kansliets nuvarande interna organisering, ligger under Socialdepar- tementet, medan till exempel DO och arbetet med En strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck hör till , och att detta innebär att de därmed hör hemma under olika politikområden. Vi kan dock konstatera att frågor som rör hbtqi-personer redan nu i praktiken hanteras av flera olika departement och att ett departe- mentsövergripande arbetssätt är nödvändigt. Utredningen har också noterat att den nya redan föreslås få ansvar för frågor som inte sorterar under jämställdhetspolitiken, som till exempel frågor om människohandel för andra ändamål än sexuella. är det enligt instruktionen för Kultur- departementet som ansvarar för utveckling och samordning av arbet- et för lika rättigheter och skyldigheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck, såvida det inte rör sig om en fråga som hör till ett annat departement. Det är utredningens uppfatt- ning att detta faktum inte kan vara ett avgörande hinder för att ge uppdraget att samordna arbetet med tillämpningen av handlingsplanen. Det ligger dock utanför utred- ningens uppdrag att föreslå exakt hur ska organisera sitt arbete. Det är utredningens mening att också borde bistå med stöd till kommuner, landsting, regioner och statliga myndigheter i arbetet med att ta fram och implementera ett hbtqi- perspektiv i till exempel handlingsplaner. Som vi redogjort för i kapitlet om psykisk hälsa faller ett stort ansvar på lokala aktörer och det är tydligt att det i mycket hög utsträckning är enskilda per- soners engagemang som är avgörande för om ett trans- och inte- rsexperspektiv inkluderas i till exempel suicidpreventionshandlings- planer. Detta leder till en orimligt ojämlik situation och det är inte sannolikt att det kommer vara möjligt för varje enskild kommun att själva få fram den kompetens som krävs. Ett stöd i arbetet skulle öka sannolikheten för att medvetenheten om transpersoners och personer med intersexvariations behov leder till ett inkluderande i relevanta handlingsplaner. I det ovannämnda första förslaget till verksamhetsplan för Jäm- ställdhetsmyndigheten betonade utredaren att uppdraget att ge stöd till myndigheter, landsting, regioner och kommuner i genomföran- det av jämställdhetspolitiken ska ha som utgångspunkt att också andra maktordningar, som till exempel könsidentitet och könsuttryck, i relation till kön påverkar genomförandet av jämställdhetspolitiken. Utredningen delar den bedömningen och vill också framhålla det som Nationella sekretariatet för genusforskning påpekat i Så gör du: HBTQ-kompetent jämställdhetsarbete. En handledning för dig som arbetar med jämställdhetsintegrering på myndighet. Det finns ett stort behov av ett systematiskt, integrerat arbete, inte minst på lokal och regional nivå, med frågor om till exempel hur arbetet för psykisk hälsa bättre kan inkludera transpersoner och hur kommuner kan säkerställa att alla kan ta del av de möjligheter till fysisk träning som erbjuds. Här finns stora lärdomar att dra från hur arbetet med jäm- ställdhet har bedrivits, vilket borde kunna användas också inom arbetet för hbtqi-personers rättigheter. Möjligheter till förbättring av jämställdhetspolitiken Det ligger inte inom ramen för den här utredningens uppdrag att bidra med någon djupgående analys av de jämställdhetspolitiska målen eller föreslå någon förändring av jämställdhetspolitikens inriktning, men det är angeläget att påpeka det uppenbara problemet med den binära synen på kön i målformuleringarna, vilket också påpekades av flera remissinstanser på den jämställdhetspolitiska utredningen, bland andra Nationella sekretariatet för genusforskning och RFSL. Det övergripande målet med jämställdhetspolitiken är inte att alla ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv oavsett kön, utan att kvinnor och män ska ha det. Detta leder till att en av de grupper som den här utredningen ska belysa situationen för, icke- binära personer, utesluts ur jämställdhetsarbetet. Utredningen har inte heller kunnat hitta någon definition av be- greppen ”kvinnor” och ”män”. Är det personer som har något av dessa två juridiska kön som avses, eller definieras kön på något annat sätt? Dessa brister leder förstås också till frågor om hur personer med intersexvariation inkluderas i jämställdhetsarbetet. För vår utredning innebär detta att en konsekvensanalys ur ett jämställdhetsperspektiv, där de jämställdhetspolitiska målen är ut- gångspunkten, blir svårgenomförd. Vår analys är att en omformule- ring av målen i linje med vad Nationella sekretariatet för genus- forskning eller RFSL föreslår vore gynnsamt också för inklude- ringen av transpersoner och personer med intersexvariation i arbetet för att alla ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. RFSL:s förslag till formulering av målen var att lägga till ”alla, oavsett kön, könsidentitet och könsuttryck”, efter skrivningarna om ”kvinnor och män”. Syftet var att försöka åstadkomma en skriv- ning som skulle synliggöra ojämlikhet mellan just kvinnor och män, men ändå inte osynliggöra andra personer som också påverkas av ojämlikhet baserad på kön och därför borde inkluderas i jämställd- hetsarbetet. Utredningens bedömning är att det i det föreslagna uppdraget till att samordna arbetet för lika rättig- heter för hbtqi-personer bör ingå att säkerställa att arbetet med upp- följningen av de jämställdhetspolitiska målen blir trans- och inter- sexinkluderande. Som konstaterats är målen i sin nuvarande ut- formning utformade utifrån en binär syn på kön, men som visats i bland annat sekretariatets handledning om hur jämställdhetsinte- greringsarbetet kan bli mer hbtq-kompetent, finns ändå möjlighet att utifrån målen arbeta på ett sätt så att icke-binära personer in- kluderas i arbetet för allas lika rätt oavsett kön. Vi menar att både arbetet för hbtqi-personers rättigheter och jämställdhetsarbetet skulle vinna på samordning. Det är en ofta upp- repad målsättning, också i regeringens skrivelse om jämställdhets- politiken, att jämställdhetsarbetet ska ha ett mer intersektionellt för- hållningssätt. Som Nationella sekretariatet för genusforskning kon- staterar i sin guide till hbtq-kompetent jämställdhetsarbete är dock de praktiska erfarenheterna av detta än så länge få, och det riskerar att bli resurskrävande för de aktörer som är först ut med att för- söka kombinera perspektiven. Om får ansvar för att samordna arbetet med hbtqi-handlingsplanen finns goda möjligheter till synergieffekter. Utredningen vill också understryka det sekretariatet påpekar om vikten av att ta till sig lärdomar från arbetet med jämställdhetsinte- grering in i arbete med hbtq-rättigheter, som hbtq-rättig- hetsarbetet inkluderas i jämställdhetsintegreringsarbetet. För att verklig skillnad ska kunna uppnås för transpersoner och personer med intersexvariation krävs ett mer integrerat, systematiskt arbete också med dessa perspektiv. Att ge i upp- drag att samordna arbetet med hbtqi-personers rättigheter, och arbeta tillsammans med de andra strategiska myndigheterna, skulle innebära stora möjligheter till ett bättre, mer inkluderande jäm- ställdhetsarbete. 14.1.2Utredning om att införa ett tredje juridiskt kön Förslag: Regeringen tillsätter en utredning i syfte att utreda möjligheten till ett tredje juridiskt kön i samt därmed ett införande av könsneutrala personnummer. Den svenska folkbokföringen utgår från att den som vistas i tilldelas ett personnummer eller samordningsnummer. Numrens respektive konstruktion regleras i folkbokföringslagen (1991:481). Av 18 § och 18 a § folkbokföringslagen framgår att personnumret respektive samordningsnumret är könsspecifikt på så sätt att den tredje siffran efter födelsedatumet är jämn för kvinnor och udda för män. Det tilldelade juridiska könet kan alltså utläsas direkt av personnumret. Konstruktionen med könsspecifika personnummer har vissa fördelar, framför allt gör den det möjligt att ta fram könsspecifik statistik, något som framhållits som centralt för jämställdhetsar- betet i . För många transpersoner och personer med inter- sexvariation har konstruktionen med könsspecifika personnummer dock betydande nackdelar. Ett flertal negativa konsekvenser har behandlats i detta betänkande, bland annat i kapitel 11 om admi- nistrativa svårigheter. I sammanhanget kan till exempel nämnas att det innebär att transpersoner riskerar att få sin transidentitet eller transbakgrund känd mot sin vilja. Det förhållandet att könsmarkören är binär och enbart utgår från kategorierna man och kvinna innebär även att per- soner som inte kan eller inte vill identifiera sig i enlighet med dessa kategorier osynliggörs i statistiken. Gruppen får inte heller ett rätts- ligt erkännande eftersom den egna könsidentiteten inte erkänns av staten. I Transgender Europes (TGEU:s) enkätundersökning (TGEU 2017b) ställdes frågan om det skulle vara en bra idé att införa ett alternativ till ett tredje juridiskt kön. av respondenterna som var transpersoner instämde starkt och 72 pro- cent av vårdgivarna ansåg att det skulle vara en bra idé. respondenterna svarade av de som inte planerade att ändra juridiskt kön att anledningen till det är att det inte finns något alternativ som passar dem. För att transpersoners levnadsvillkor och hälsa ska förbättras är synlighet och rättsligt erkännande centralt. Det är i förlängningen en fråga om rätten till privatliv som fastställts av (se domar B. mot [plenum] appl.nr 13343/87, mot [GC] , appl.nr 28957/95; Y.Y. mot , appl.nr 14793/08). har även, vilket vi redogjort för i kapitel 3, uppmanat medlems- staterna att överväga att införa en tredje könskategori för dem som önskar tillhöra en sådan (se PACE resolutionen [2015]). För att minimera de negativa konsekvenser som följer av att den enskilde inte obehindrat kan delta i samhällslivet anser vi att reger- ingen bör tillsätta en utredning som får i uppgift att utreda kon- struktionen av personnummer, det vill säga det sätt som juridiskt kön registreras i , på så sätt att ett tredje juridiskt kön möj- liggörs. En sådan utredning skulle behöva omfatta en genomgång av de författningsändringar och de system som skulle komma att påverkas av en sådan förändring samt av kostnaderna för en sådan ändring. Det är centralt att en utredning om att införa ett tredje juridiskt kön utgår från att könstillhörigheten ska utgå från själ- videntifikation. En konstruktion med könsneutrala personnummer skulle avhjälpa ett flertal av de administrativa problem som trans- personer ställs inför, som vi redogjorde för i kapitel 11. Med nödvändighet måste en sådan utredning utreda möjligheten att införa helt könsneutrala personnummer, se över hur juridiskt kön kan registreras på annat sätt i folkbokföringen, samt beakta vikten av att kunna samla in relevant statistik, för att kunna fortsätta att analysera ojämlikhet som grundar sig i könstillhörighet. Med ett tredje juridiskt kön skulle denna centrala del av svensk jämställdhets- politik dessutom bli mer korrekt. Frågan om personnumrets konstruktion har tidigare berörts i betänkande Personnummer och Sam- ordningsnummer (SOU 2008:60). Utredningen konstaterade i sitt betänkande att en ändring av personnumret torde innebära kostna- der för i stort sett alla sektorer i samhället och att det var svårt att uppskatta de totala kostnader som förslaget kan komma att med- Utredningen nämner vidare i sitt betänkande att det både finns för- och nackdelar med att personnumret innehåller den informa- tion som den gör . Uppgiften om kön har betydelse inom forsk- ningen och den statistiska verksamheten för att kunna redovisa re- sultaten uppdelade på kön. Utredningen konstataterar å andra sidan att det är en fördel om enskilda inte behöver byta personnummer vid till exempel ändrad juridisk könstillhörighet. Utredningen hade dock inte till uppgift att utreda just frågan om könsneutrala person- nummer och fördjupade sig inte i saken. 14.1.3Kunskap om hbtqi-personers levnadsvillkor i relevanta utbildningar Förslag: Ändringar i examensbeskrivningarna i högskoleförord- ningen i relevanta utbildningar genomförs för att säkerställa att kunskap om hbtq-personers och personer med intersexvariatio- ners levnadsvillkor ingår. I utredningens direktiv noteras att i sin rap- port Rätten till hälsa – Hur normer och strukturer inverkar på trans- personers upplevelser av sexuell hälsa (2016) konstaterar att många i samhället, speciellt de personer som i sin yrkesroll möter transper- soner, behöver mer kunskap om frågor kring könsidentiteter. Detta är också en mycket vanlig uppfattning bland transpersoner. Syn- punkter om detta har nämnts på våra communityforum och fram- förts i inskickade berättelser. Det framgår också av TGEU:s enkätundersökning (TGEU 2017b) att av de svenska respondenterna ansåg att det skulle förbättra tillgången till den allmänna hälso- och sjukvården om alla anställda fick regelbunden och obligatorisk ut- bildning om transfrågor. ansåg att det vore en bra idé att ha transspecifika kliniker och mottagningar. TGEU menade att allmänläkare behöver ha mer kunskap om transidentiteter och erfarenheter för att kunna ge rätt vård. Utredningen har också noterat att regeringen i den tioåriga natio- nella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvin- nor, vilken presenterades i den jämställdhetspolitiska skrivelsen Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid 2016/17:10), har inkluderat just ett sådant förslag. Högskole- förordningens (1993:100) examensordning för de yrkesexamina där det bedöms mest angeläget ska ändras. Regeringen anser att de yrken där detta är relevant för att förbättra arbetet mot mäns våld mot kvinnor är fysioterapeutexamen, juristexamen, läkarexamen, psyko- logexamen, sjuksköterskeexamen, socionomexamen och tandläkar- examen. Utredningen välkomnar detta förslag och noterar att det av skrivelsen (skr. 2016/17:10) också framgår att strategin även om- fattar hbtq-personers utsatthet för våld i nära relationer Vi konsta- terar att krav på en sådan ändring i examensbeskrivningar är något som framförts av organisationer som är verksamma på området mäns våld mot kvinnor, exempelvis Unizon. Samma krav har också framförts av organisationer som arbetar för hbtq-organisationers rättigheter, liksom från organisa- tioner som arbetar för rättigheter för personer med intersexvaria- tioner, till exempel RFSL och . Vi föreslår därför om att ändringar görs i examensordningen så att kunskap om hbtqi-personers levnadsvillkor ska ingå i relevanta yrkesexamina, liksom en starkare betoning av vikten av ett jämlikt, kompetent och respektfullt bemötande oavsett sexuell läggning, könsidentitet, könsuttryck och könskaraktäristika. De yrkesexamina som regeringen identifierat ovan menar vi är relevanta också på vårt område, men vi vill också lägga till följande utbildningar: farmaceut, folkhälsovetare, lärare, samhällsplanerare, arkitekt. Utredningen kan också konstatera att flera andra aktörer också har framfört liknande tankar. Bland annat föreslår MUCF i Fokus15 (MUCF 2015) att mänskliga rättigheter generellt och sexuella rättig- heter specifikt, bör ingå som ett ämne i lärar- och rektorsutbildningar. I UngKAB15 (2017c) framför Folkhälso- myndigheten att fler yrkesgrupper i skolan borde få kunskap om sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter i sin grundutbildning, för att unga ska få jämlika förutsättningar. Framför allt, menade , behöver kunskaperna ingå i yrkesutbildningar för förskollärare, lärare och personal inom elevhälsan (sjuksköt- erskor, psykologer, läkare och socionomer). 14.1.4 Ökade möjligheter till personlig upprättelse för diskriminerade Bedömning: Fortsatt stärkt statligt stöd till antidiskriminerings- byråerna och ökad uppföljning ur transperspektiv. Som vi redogjorde för i kapitel 4 får antidiskrimineringsbyråerna statligt stöd enligt förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering. För när- varande finns 16 antidiskrimineringsbyråer geografiskt utspridda. För fördelade MUCF totalt till antidiskrimineringsbyråernas arbete. genomförde en utvärdering av lokal antidiskrimineringsverksamhet som finansieras av statsbidrag. Enligt Rambölls bedömning har antidiskrimineringsbyråernas verk- samhet ett stort värde framför allt för att verksamheten når en mål- grupp som andra aktörer på området har svårt att nå ut till. Vidare har de en förmåga att anpassa sina insatser efter behov och efterfrå- gan på den lokala nivån. Enligt Ramböll kan svaga grupper i sam- hället ha särskilt stor nytta av antidiskrimineringsbyråernas verksam- het och verksamhetens oberoende kan bidra till att nå en målgrupp som inte har förtroende för till myndigheter. Ramböll menade dock att bristande kontinuitet och incitament till utveckling hindrar antidiskrimineringsbyråerna att nå sin fulla potential. I betänkandet Bättre skydd mot diskriminering (SOU 2016:87) konstateras att antidiskrimineringsbyråerna spelar en viktig roll i det lokala och regionala arbetet med att motverka diskriminering. Utredningen föreslår att storleken på stödet till byråerna bör höjas och att minst hälften av bidraget ska gå till att stödja enskilda, samt konstaterar också att många av antidiskrimineringsbyråernas pro- blem har samband med att resurserna är små. Som vi redogjorde för i kapitel 4 var Antidiskrimine- ringsbyråer (SADB) i sitt remissyttrande positiva till förslaget om ökade resurser till antidiskrimineringsbyråerna, men motsatte sig förslaget om att det huvudsakliga målet ska vara att stödja enskilda, eftersom behoven ser olika ut på olika platser i landet. SADB pe- kade också på att byråernas dåliga ekonomi gör det svårt att utveckla verksamheten. I budgetpropositionen för föreslår regeringen att stödet för det lokala antidiskrimineringsarbetet utökas med , vilket innebär att anslaget mer än för- dubblas. Utredningen välkomnar detta förslag. Utredningen anser att det är rimligt att antidiskrimineringsbyrå- erna får ett utökat stöd, men vill också framhäva vikten av konti- nuitet och långsiktighet i byråernas framtida finansiering. Att medlen endast kan sökas i taget försvårar detta. Som utredningen har redogjort för i kapitel 5 om transpersoners levnadsvillkor har en relativt stor andel av transpersonerna lågt förtroende för olika samhällsinstanser, och avstår från att söka stöd och hjälp av detta skäl. Som vi konstaterat i kapitel 4 och kapitel 10 har DO inte drivit något ärende på diskrimineringsgrunden könsöverskridande identitet eller uttryck, vilket däremot en del antidiskrimineringsbyrå- er har gjort. Att DO inte drivit något fall är något som ofta kom- mit upp på de communityforum och möten med organisationer som utredningen har haft. Det har varit tydligt att detta faktum bidragit till att många har ett bristande förtroende för DO, även om myn- digheten bedriver annat arbete, såsom tillsynsarbete på området. Många avstår därför från att anmäla.