sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — När det gäller behovet av författningsändringar är det även vår bedömning att det kan ifrågasättas om den kartläggning som har genomförts av rättstillämpningen har kunnat påvisa att syftet med befintlig lagstiftning inte har fått genomslag i gällande praxis. Exempelvis, pekar utredaren på att det i en majoritet av granskade domar och beslut hänvisas till att det krävs att ett försök till verk- ställighet av ett avlägsnandebeslut måste ha gjorts för att praktiska verkställighetshinder ska kunna beaktas i ett grundärende. Detta menar utredaren är en följd av att möjligheten att bevilja uppe- hållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder inte är tyd- ligt uttryckt i utlänningslagen samt Migrationsöverdomstolens väg- ledning i avgörandet MIG 2008:38. Enligt utredaren för underinstans- ernas tolkning av avgörandet med sig att praktiska verkställighets- hinder i princip inte kan föranleda att uppehållstillstånd beviljas i ett grundärende. Vi ifrågasätter inte förekomsten av ett till detta möjligen närliggande resonemang i de granskade besluten och dom- arna. Att det däremot skulle föreligga något sådant generellt krav som inte utgår från en individuell bedömning i det enskilda ärendet är emellertid enligt vår mening inte klarlagt. I avgörandet från Migra- tionsöverdomstolen konstateras visserligen att det i det aktuella målet inte har gjorts något försök att verkställa utvisningsbeslutet men det slås även fast att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte be- höver ha vunnit laga kraft för att verkställighetshinder ska kunna beaktas. Det får anses ligga i sakens natur att det i en övervägande majoritet av ärendena i detta skede av asylprocessen saknas reella förutsättningar för att bedöma huruvida det ”står klart” att ett avlägs- nandebeslut inte kommer kunna verkställas och att en följd av detta blir att utrymmet att bevilja uppehållstillstånd är relativt begränsat. När det gäller ärenden om uppehållstillstånd som en följd av att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har preskriberats menar utred- aren att mycket få uppehållstillstånd har beviljats som en följd av preskription. Vi anser att skälen för detta kan vara flera och inte med nödvändighet beror på rättstillämpningen. Utredaren pekar dock på en rättsutveckling som gått från att det tidigare före- låg en presumtion för uppehållstillstånd som en följd av preskrip- tion, till att uppehållstillstånd av detta skäl numera är något som kan komma i fråga endast i undantagsfall. Detta, menar utredaren, har skett utan någon vägledning från lagstiftaren om att tidigare praxis inte var eftersträvansvärd och synes till stor del vara ett resultat av Migrationsöverdomstolens vägledning genom framför allt avgöran- det MIG 2009:13. Enligt den praxis som vuxit fram förutsätts den enskilde visa att han eller hon aktivt medverkat till verkställighet för att uppehållstillstånd ska komma i fråga. Detta menar utredaren skapar vissa svårigheter i bevishänseende. I stället för ett uttalat krav på aktivt handlande från den enskilde sida, togs det i äldre praxis fasta på i vilken utsträckning verkställande myndigheter hade vid- tagit åtgärder för att få en verkställighet till stånd. Enligt utredaren är detta en omständighet som alltjämt borde tillmätas betydelse. Mot ovanstående bakgrund, föreslår utredaren författningsänd- ringar som synes syfta till att omfördela kravet på medverkan och som även medför en skiftning av bevisbördan. Vår uppfattning är dock att vikten av den enskildes medverkan klart betonas i för- arbetena och att uppehållstillstånd inte kan komma i fråga om det rör sig om ett verkställighetshinder som personen i fråga själv skulle kunna medverka till att undanröja. En person som har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning är skyldig att självmant lämna landet (12 kap. 15 § UtlL) och det förväntas att vederbörande respek- terar detta beslut och själv medverkar till att verkställighet av beslutet ska kunna genomföras (prop. 1997/98:173 s. 18 och prop. 2004/05:170, s. 193, 226 och 299). Att myndigheterna vid behov ska bistå den enskilde vid ett återvändande får anses vara ostridigt. ret för att verkställigheten av ett avlägsnandebeslut ska kunna ske bör dock alltjämt tydligt åligga den enskilde. Av utredningen fram- går inte heller klart vad som ska anses vara passivitet från myndig- heternas sida eller om en sådan passivitet eventuellt skulle kunna uppväga bristande medverkan från den enskildes sida. Förslagen i denna del skulle enligt vår mening riskera att orsaka än av- hjälpa oklarheter i den praktiska tillämpningen. När det gäller författningsförslagen bedömer vi även att det finns vissa lagtekniska oklarheter. Bland annat när det gäller hur de före- slagna bestämmelserna förhåller sig såväl till utlänningslagens nuvar- ande struktur och tillämpning som till varandra. Vi delar emellertid utredarens slutsats att eventuella praktiska hinder mot att verkställa ett avlägsnandebeslut bör uppmärksammas i asylprocessen och att detta är av betydelse för såväl ett effektivt återvändandearbete som för att eventuella praktiska verkställighetshinder ska kunna identifieras. Utredaren har kunnat påvisa att det här finns ett utrymme för förtydliganden från myn- digheternas sida när det gäller att ge den enskilde praktisk vägled- ning om vilka åtgärder den enskilde förväntas vidta för att skapa förutsättningar för verkställighet. Vi vill dock framhålla att eventuella brister i anvisningar från myndigheterna inte kan tas till intäkt för den enskilde att kunna förhålla sig passiv i verkställighetsarbetet. Förslag om att statslösas personers rättsliga ställning utreds Utredaren konstaterar att statslösa personer är vanligt förekom- mande i de grupper som och domstolarna bedömer har praktiska verkställighetshinder och att denna grupp i högre utsträckning än andra asylsökande får sina avlägsnandebeslut pre- skriberade utan att besluten har verkställts. Utredaren föreslår därför att en utredning om statslösas rättsliga ställning tillsätts som ska ge förslag till hur en definition av statslöshet kan införlivas i svensk rätt och hur en procedur för att fastställa statslöshet kan utformas samt analysera utrymmet i utlänningslagstiftningen för statslöshet som tillståndsgrund. Även om statslöshet inte definieras i utlännings- lagen så följer den praktiska tillämpningen redan definitionen om statslösa personers rättsliga ställning. I kartlägg- ningen har inte heller framkommit något exempel där den enskildes uppgift om sin ställning som statslös har ifrågasatts av myndighet- erna. Följaktligen ser vi inte att frågan om huruvida den enskilde har fått sin ställning som statslös formellt fastställd eller inte skulle ha någon avgörande inverkan på den verkställighetsproblematik som är föremål för den förevarande utredningen. Appave, , “Emerging legal issues in international migration”, i Foundations of international migration law, Opeskin B., Perruchoud R., Redpath-Cross J.(red). university press (2012). Bausager Heegaard m.fl. (Final report, ). Study on the Situation of Pending Return/Removal in the EU Member States and the Schengen Associated Countries. : European Commission (2013). “Stuck in the Desert. Hampered Mobility among Transit Migrants in Northern ”, i ; . of the Threshold. Border Closures and Migration Movements in . (2012): 73–88. , ”Jämlikhet och icke-diskriminering” i A. (red. ), Mänskliga rättigheter – juridiska perspektiv. Liber (2010). Cantor, m.fl. “The Emperor’s New Clothing: National Responses to “Undesirable and Unreturnable” Aliens under Asylum and Immigration .” Refugee Survey Quarterly, 36.1 (2017): 1–8. “Stranded migrants and the fragmented journey.” 23.3 (2010): 273–293. Making people illegal: What globalization means for migration and law. (2008). Dembour, , and , eds. Are human rights for migrants? : Critical reflections on the status of irregular migrants in Europe and the . Routledge (2011). Bevis: Prövning av migrationsärenden. juridik (2012). “Asylum as a General of Inter- national .” 27.1 (2015): 3–28. , , “The Human Rights of Legally Stranded Migrants”, Cholewinski m.fl. (red.) International Migration , TMC (2007). N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl am Rhein: N.P. Andra upp- lagan (2005). Opeskin, m.fl (red.) Foundations of international migration law. (2012). Migrationsrätt: Skyddsbehov och trovärdighet – bedömning i asylärenden. Liber (2016). Valenta, och . ”Avviste asylsøkere i – Ventemottaksordningen og andre returmotiverende tiltak.” for samfunnsforskning 52.2 (2011): 211–234. Wikrén, och . Utlänningslagen: med kom- mentarer. Elfte upplagan (2017). Regeringens proposition 1975/76:18 om ändring i utlänningslagen (1954:193) m.m. Regeringens proposition 1979/80:96 med förslag till ny utlännings- lag, m.m. Regeringens proposition 1988/89:86 med förslag till utlänningslag m.m. Regeringens proposition 1997/98:173. Verkställighet och återvänd- ande – en del av asylprocessen. Regeringens proposition 2004/05:170. Ny instans- och processord- ning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Regeringens proposition 2011/12:60. Genomförande av återvänd- andedirektivet. Regeringens proposition 2015/16:146. – Ändring av rätten till bistånd för vissa utlänningar. Regeringens proposition 2015/16:174. Tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Regeringens proposition 2016/17:17. Genomförande av det omarbet- ade asylprocedurdirektivet. Regeringens proposition 2016/17:191. Tydligare befogenheter för polisen när beslut om avvisning eller utvisning verkställs. Flyktingskap, betänkande av utlänningsutredningen, SOU 1972:84. Översyn av utlänningslagen, betänkande av utredningen för översyn av utlänningslagen, SOU 1988:1. Kortare väntan, betänkande av asylärendeutredningen, SOU 1988:2. Barnets främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter i , SOU 1996:115. Utlänningslagstiftningen i ett domstolsperspektiv, betänkande av över- synsutredningen, SOU 2004:74. Asylförfarandet – genomförandet av asylprocedurdirektivet i svensk rätt, betänkande av , SOU 2006:61. Den nya migrationsprocessen, utvärderingsutredningens slutbetänk- ande, SOU 2009:56. Synnerligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder – en kartläggning av rättstillämpningen, Ds 2011:14. Regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättig- heter (skr. 2016/19:29). Kriminalvårdens årsredovisning 2016. Polisens årsredovisning 2016. Rättschefens rättsliga ställningstagande angående utredning och kon- troll m.m. av omständigheter som kan utgöra verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, RCI 09/2010, . Rättschefens rättsliga ställningstagande angående handläggningen av asylärenden som väcks efter det att tidigare avlägsnandebeslut preskriberats samt förfarandet när någon ny ansökan om uppe- hållstillstånd inte görs efter preskription, RCI 16/2010, . Rättsligt ställningstagande avseende situationen i , RCI 17/2014, . Rättslig kommentar angående situationen i , SR 05/2015, . Rättsligt ställningstagande angående de migrationsrättsliga konse- kvenserna av erkännande av , SR 11/2015, . Rättsligt ställningsstagande angående praktiska verkställighetshinder, SR 10/2016, . Rättsligt ställningstagande angående innebörden av rekvisitet uppen- bart oskäligt i 11 § i lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl., SR 13/2016, . Rättsligt ställningstagande angående begreppet vanlig vistelseort, SR 14/2016, . Rättsligt ställningsstagande angående praktiska verkställighetshinder, SR 25/2016, . Rättsligt ställningstagande angående bedömning om säker resväg i asylärenden, SR 29/2016, . Rättslig kommentar angående möjligheten för bidooner från att få uppehållstillstånd efter preskription av avlägsnandebeslut, SR 32/2016, . Rättsligt ställningstagande angående handläggningen vid preskrip- tion, SR 37/2016, . Rättsligt ställningstagande angående utredning och kontroll av om- ständigheter som kan utgöra verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, SR 40/2016, . Rättsligt ställningstagande angående flyktingstatus för palestinier, SR 43/2016, . Rättsligt ställningstagande angående situationen i , SR 54/2016, . Rättsligt ställningstagande angående situationen i , SR 58/2016, . (2015a). Kvalitetsuppföljning praktiskt verkställig- hetshinder , Dnr 131-2015-30446. , HFD 2017 ref. 33. Conference of European Churches () v. The (com- plaint), Complaint No 90/2013, : , [Tillgänglig här: . European working with the Home- less (FEANTSA) v. the (decision on the merits), Complaint No. 86/2012, : European Com- mittee of Social Rights, [Tillgänglig här: . och rådets direktiv /115/EG av den 16 decem- ber 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvänd- ande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. och rådets direktiv /95/EU av den 13 decem- ber 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att be- tecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). , and (2017) CAN’T STAY. CAN’T GO. Refused asylum seekers who cannot be returned, by Policy, Research and Advocacy, British Red Cross. [Tillgänglig här: ents/About%20us/Research%20reports%20by%20advocacy%2 0dept/Cant%20Stay%20Cant%20Go%20webready.pdf. EMN (2016) EMN Synthesis Report for the EMN Focused Study 2016. The Return of Rejected Asylum Seekers: Challenges and Good Prac- tices [Tillgänglig här: 18.4100dc0b159d67dc6148e42/1494418282407/emn-studies- 00_synthesis_report_rejected_asylum_seekers_2016.pdf. EMN (2017): Ad-Hoc Query 2017.1128 on Practical impediments of enforcement and for TCNs, compilation of responses as of 25 2017. Svenska Röda Korset (2017), Konsekvenser av ändringen i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) [Tillgänglig här: opinion/rapporter/roda-korset_lagesrapport_-lma-2016.pdf. UNHCR (2014a), Background Note on Gender Equality, Nationality Laws and Statelessness 2014, [Tillgänglig här: . UNHCR (2014b), Handbook on Protection of Stateless Persons, [Tillgänglig här: . UNHCR (2016a) Mapping Statelessness in , [Tillgänglig här: . UNHCR (2016b) Good Practices Paper – Action 6: Establishing State- lessness Determination Procedures to Protect Stateless Persons, july [Tillgänglig här: . Where there’s a will but no way. An advice about the implementtation of the policy for foreigners who by no fault of their own are unable to independently leave the . [Tillgänglig här Advies38-ACVZwebSUM.pdf. Möjligheten att bevilja uppehållstillstånd när ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas eller har preskriberats En särskild utredare ska kartlägga förekomsten av och rättstillämp- ningen i ärenden om uppehållstillstånd där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas av praktiska skäl. •kartlägga rättstillämpningen när det gäller och domstolarnas möjlighet att beakta praktiska verkställighetshinder, dels under asylprocessen, dels efter det att ett beslut om avvis- ning eller utvisning har fattats men inte har kunnat verkställas, • studera effekterna av Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2009:13 när det gäller möjligheten att bevilja uppehållstill- stånd efter att ett beslut om avvisning eller utvisning har pre- skriberats, •lämna relevanta förslag som syftar till att motverka att personer som har ansökt om asyl hamnar eller blir kvar i en situation där deras avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför deras egen kontroll. Uppdraget ska redovisas . Fler människor än någonsin har sökt asyl i och regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att skapa ord- ning och reda i det svenska mottagandet av asylsökande. För att ett rättssäkert asylsystem ska vara väl fungerande är det viktigt med ett tydligt avslut. Ett väl fungerande återvändande är en av förutsätt- ningarna för att asylsystem ska vara långsiktigt hållbart. Om ett beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas, ska det göras . Om ett beslut inte kan verkställas, av skäl som ligger utanför den enskildes kontroll, finns möjligheter att bevilja uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716). Trots detta finns ett antal personer som blir kvar i och i mottagande med beslut om avvisning eller utvisning utan att beviljas uppehållstillstånd. För att frigöra boendeplatser på anläggningsboenden och öka incitamenten för personer med avlägsnandebeslut att återvända själv- mant, ändrades rätten till bistånd enligt lagen (1994:137) om mot- tagande av asylsökande m.fl. . Ändringen innebär att rätten till asylboende och dagersättning, som regel ska upphöra för vuxna utan barn i samband med att avvisnings- eller utvisningsbeslut får laga kraft eller därefter, om det inte är uppenbart oskäligt. Det kan till exempel anses vara uppenbart oskäligt att låta rätten till bistånd upphöra när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas, trots att personen i fråga har visat att han eller hon fullt ut har verkat för att beslutet ska kunna verkställas. Prövning av verkställighetshinder före beslut om avlägsnande och migrationsdomstolarna gör en självständig prövning av varje enskilt ärende om uppehållstillstånd och i den prövningen ska de även beakta eventuella hinder mot att verkställa beslut om avvisning eller utvisning (8 kap. 7 § utlänningslagen). Enligt förarbetena till utlänningslagen bör ett beslut om avvisning eller utvisning inte meddelas om det redan inför beslutet står klart att det inte skulle gå att verkställa (prop. 2004/05:170, s. 193). Om det rör sig om ett verkställighetshinder som inte är bestå- ende får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas (5 kap. 11 § ut- länningslagen). Ett hinder som däremot bedöms vara bestående att personen i fråga kan bedömas få en särskild anknytning till , får beaktas inom ramen för bestämmelsen om uppehålls- tillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen och prop. 2004/05:170, s. 192–193 och s. 280). I ett avgörande från Migrationsöverdomstolen (MIG 2008:38) anges att när den enskilde själv inte har gjort försök att undanröja eventuella verkställighetshinder har det inte visats att det finns något konkret verkställighetshinder som skulle kunna beaktas vid en sådan bedömning. I domskälen konstaterades det att det i det här fallet inte hade gjorts något försök att verkställa beslutet. Prövning av verkställighetshinder efter beslut om avlägsnande En person som har kommit till och som inte får sin ansök- an om uppehållstillstånd beviljad är skyldig att självmant lämna lan- det (12 kap. 15 § utlänningslagen). Det förväntas av en person som har fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut att vederbörande respekterar detta beslut (prop. 1997/98:173, s. 18). Om nya omständigheter kommer fram efter att ett beslut har fått laga kraft, ger bestämmelserna om verkställighetshinder i utlän- ningslagen möjligheter för att bevilja uppehålls- tillstånd, bland annat om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot sökanden (12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen). I förarbetena anges som exempel att sökandens hemland eller tidigare vistelseland med- delat att sökanden inte kommer att tas emot där och att fortsatta kontakter i frågan med det landet inte bedöms kunna nå framgång. En förutsättning för att uppehållstillstånd ska beviljas i ett sådant fall är att sökanden själv medverkat för att en verkställighet ska kunna genomföras (prop. 2004/05:170, s. 193, 226 och 299). Om verkställighetshindret bedöms vara av tillfällig natur, får förordna att verkställigheten av beslutet om av- visning eller utvisning tills vidare ska avbrytas eller bevilja ett tids- begränsat uppehållstillstånd. Om hindret bedöms vara bestående får permanent uppehållstillstånd beviljas. Om det bedöms att det sak- nas grund för att meddela inhibition eller uppehållstillstånd, ska åtgärd- erna för att verkställa avlägsnandebeslutet fortsätta (prop. 2004/05:170, s. 226 f.). beslut i fråga om verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen får inte överklagas och det finns därmed ingen vägledande domstolspraxis gällande tillämpningen av denna bestämmelse. Prövning av verkställighetshinder efter att ett beslut om avlägsnande har preskriberats För att förskona en person från att behöva leva under hot om avlägsnande på grund av ett beslut som av någon anledning inte har kunnat verkställas, finns regler om preskription i utlänningslagen (prop. 1975/76:18, s. 120 f.). Dessa regler innebär att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla från det att beslutet fick laga kraft (12 kap. 22 § utlänningslagen). har lagstiftaren ansett att det, när en person ansöker om uppehållstillstånd på nytt, också ska finnas en möjlighet att pröva frågan om avvisning eller utvisning på nytt. Möjligheten till prövning ska finnas även efter det att det ursprungliga beslutet har preskriberats, om verkställig- heten av avlägsnandebeslutet har omöjliggjorts genom att personen i fråga har hållit sig gömd (prop. 1979/80:96, s. 109). I ett vägledande avgörande från Migrationsöverdomstolen (MIG 2007:46) konstaterades, i linje med tidigare praxis, att åtskill- nad måste göras mellan beslut som inte har kunnat verkställas trots medverkan av personen i fråga och beslut som inte har kunnat verkställas på grund av att personen inte har samarbetat eller har hållit sig undan. Domstolen framhöll också särskilt att det i första hand är den avvisade eller utvisade som är skyldig att självmant lämna landet, och inte svenska myndigheter som är skyldiga att genom tvångsåtgärder verkställa beslutet. Det är vidare den som ansöker om uppehållstillstånd efter att preskription har inträtt som ska visa att detta har skett utan hans eller hennes förskyllan och inte verkställande myndigheter som ska visa att beslutet att avvisa eller utvisa sökanden inte har kunnat verkställas. Migrationsöverdomstolen har därefter i ett vägledande avgörande (MIG 2009:13), betonat skyldigheten att medverka till verkställighet av ett avlägsnandebeslut för att uppehållstillstånd ska komma i fråga sedan avlägsnandebeslutet har preskriberats. Enligt domstolen innefattar skyldigheten att medverka bland annat ett krav på att den avvisade eller utvisade i så stor utsträckning som det är möjligt aktivt deltar i arbetet med att fastställa sin identitet. En utvisad eller avvisad person som förhållit sig passiv i samarbetet med de verkställande myndigheterna ansågs inte uppfylla kravet på medverkan. Att personen varken hållit sig gömd eller undvikit kon- takt på annat sätt ansågs inte tillräckligt för att kravet på medverkan skulle vara uppfyllt. Tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i trädde lagen om tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i (2016:752) i kraft. Lagen ska gälla i högst . När lagen varit i kraft kommer reger- ingen att bedöma behovet av att lagen ska gälla även av giltighetstiden. Under lagens giltighetstid gäller bland annat att uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen om synnerligen öm- mande omständigheter endast får beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa personen i fråga (11 §). Vidare gäller att ett sådant uppehållstillstånd ska vara tids- begränsat (12 §). Detsamma gäller om uppehållstillstånd beviljas efter att ett beslut om avvisning eller utvisning har fått laga kraft (15 §). Uppdraget att undersöka situationer där ett avlägsnandebeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför