sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — fel, innebär alltså enligt utredningens mening att de inte heller bör omfattas av sådant straffrättsligt skydd som tjänstemän annars har i myndighetsutövning. Skulle man likväl anse att inresekontrollanter och andra ameri- kanska tjänstemän ska tillförsäkras straffrättsligt skydd i deras myn- dighetsutövning, förutsätter detta lagstiftning. En särskild bestäm- melse i den lag som föreslås för att genomföra avtalen skulle alltså behöva införas. Innebörden i den bestämmelsen skulle vara att in- resekontrollanter och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet ska jämställas med svenska tjänstemän vad gäller straffrättsligt skydd. Enligt den grundläggande regeln om det allmännas skadeståndsan- svar i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Vidare innebär det s.k. principalansvaret enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen att staten under vissa förutsättningar är ersättningsskyldig för skada som vållas i tjänsten av en statlig arbetstagare. Den allmänna regleringen i skade- ståndslagen kompletteras på vissa områden med särskilda regler. För att dessa bestämmelser ska omfatta skada som utländska tjänstemän vållat vid myndighetsutövning i krävs lagstiftning. Avtalen om amerikansk inresekontroll innehåller ingen reglering när det gäller skadeståndsfrågor. Frågan tas inte heller upp i utred- ningens direktiv. Utredningen lämnar mot denna bakgrund inte nå- gra författningsförslag i denna del. Om det under den fortsatta beredningen bedöms nödvändigt med regler om skadestånd, kan regleringen utformas med bestäm- melserna i 13 och 14 §§ lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete som förebild. Dessa bestämmelser motsvarar i huvudsak 5 kap. 3 och 4 §§ i den nya lagen om internationellt polisiärt sam- arbete som föreslås träda i kraft , se prop. 2016/17:139, s. 13. Det allmännas ansvar när talan mot staten grundats direkt på om mänskliga rättigheter har berörts i av- snitt 8.5.2. 19Konsekvenser av utredningens förslag För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommitté- förordningen (1998:1474). Enligt förordningen ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i olika avseenden. I 14 § kommittéförordningen föreskrivs att, om förslaget i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska också dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för det allmänna ska utredaren i förekommande fall föreslå en finansiering. Enligt 15 § kommittéförordningen gäller att, om förslaget i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska enligt 15 a § kommittéförordningen förslagets kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konse- kvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvenser av utredningens förslag Enligt 16 § kommittéförordningen kan regeringen i utrednings- uppdraget närmare ange vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. I den här utredningens direktiv, s. 7 f., har särskilt följande angetts. Utredningen ska analysera vilka förändrade krav och andra konsekvenser som ett genomförande av utredningens förslag innebär för , , , och samt andra aktörer och myn- digheter som kan beröras av avtalen om amerikansk inrese- kontroll. Utredningen ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och särskilt beakta kostnadseffektiva lösningar. Om förslagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. Konsekvenserna av utredningens förslag ska redovisas enligt 14– 15 a §§ kommittéförordningen och 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Slutligen ska utredningen analysera vilka konsekvenser en möjlig användning av det svenska gemensamma avgiftsutjämnings- systemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage, GAS-systemet, som finansiär får exempelvis på den regionala tillgängligheten och regionala flygplatser. 19.2.1Avtalens innebörd och syfte De avtal om amerikansk inresekontroll vid utresa från som och avser att ingå under förutsättning att de godkänns enligt respektive stats rättsordning innebär samman- fattningsvis följande: –förlägger den inresekontroll som avser flyg- resenärer dit från , och som annars skulle ha genomförts i , till . –I praktiken genomförs detta genom att statio- nerar amerikansk personal i med uppgift att utföra denna kontroll. Konsekvenser av utredningens förslag –Som ett led i den amerikanska inresekontrollen ska med svensk personal, men med tillämpning av amerikansk standard, genomföra en särskild säkerhetskontroll. –ska i huvudsak svara för samtliga kostnader för såväl den amerikanska inresekontrollen som den särskilda säkerhets- kontrollen. Parternas gemensamma syfte med avtalen är att underlätta resandet mellan länderna, stärka ländernas luftfartsskydd och ytterligare förbättra det befintliga samarbetet mellan berörda svenska och amerikanska myndigheter. Parternas bedömning är att en inrese- kontroll vid utresa från skulle medföra fördelar för såväl den inrikes som nationella säkerheten. Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag till hur avtalen ska genomföras i svensk rätt. Utredningens uppdrag avser alltså inte i någon del att överväga om de ska genomföras. Konsekvens- bedömningen avser följaktligen inte sådana överväganden som följer redan av avtalen. Med undantag för frågan om hur en tillämpning av GAS-systemet på kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen skulle påverka regionala förhållanden, se avsnitt 19.6, är konsekvensbedömningen begränsad till de förslag som utredningen lägger fram. Utredningen bedömer att förslagen kan få konsekvenser i den omfattning som redovisas i avsnitten 19.3–19.5. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens bedömning: Utredningens förslag kommer att medföra fler arbetsuppgifter för , och Transportstyrelsen. Dessa myndigheter torde ha tillgång till den kompetens som arbetsuppgifterna kräver. Kostnaderna för vissa av de arbetsuppgifter som tillförs Transportstyrelsen täcks genom avgiftsintäkter som myndigheten får disponera. Resterande merkostnader för Transportstyrelsen bedöms kunna hanteras inom befintliga anslagsramar för Transportstyrelsens avgifts- belagda respektive skattefinansierade verksamhet. De merkost- nader som eventuellt kan uppkomma för och kan hanteras inom ramen för befintliga anslag. Verksamheten vid övriga myndigheter påverkas inte i nämn- värd omfattning av utredningens förslag. I avsnitt 10.4.1 redovisar utredningen förslag som innebär att främst och får en författningsreglerad skyldig- het att samverka med den amerikanska gränskontrollmyndigheten. Såsom redovisas på flera ställen i avsnitt 10.4 kommer avtalen att innebära ett omfattande operativt samarbete mellan de två svenska myndigheterna och deras amerikanska motsvarighet. I direktiven anges att en förutsättning för en väl fungerande anläggning för den amerikanska inresekontrollen är att den amerikanska myndigheten Protection och svenska myndigheter, framför allt och , har ett nära samarbete. Ett införande av amerikansk inresekontroll vid utresa från kommer således att innebära fler arbetsuppgifter för främst och . De två arbetskrävande arbetsuppgifterna, inresekontrollen och den särskilda säkerhets- kontrollen som ska föregå inresekontrollen, kommer dock inte att utföras av dessa myndigheter. Deras uppgifter kommer därför att bestå främst av att ingripa då något framkommer vid sådana kontroller som kan kräva åtgärder av svenska myndigheter. Dessa arbetsuppgifter kräver, enligt utredningens bedömning, ingen ytterligare kompetens utöver den som finns vid dessa myndigheter Konsekvenser av utredningens förslag De uppgifter som tillkommer är i huvudsak sådana som utförs av den personal som de båda myndigheterna har statio- nerad på . Om merkostnader uppkommer, torde de vara en följd av ett behov av viss utökad bemanning. Polis- myndigheten och disponerar tillsammans ett anslag om . Eventuella merkostnader ryms enligt utredningens bedömning inom myndigheternas anslagsramar. Avslutningsvis bör nämnas att , i enlighet med vad utredningen föreslår i avsnitt 11.5.7, ska förordna den som ska utföra de särskilda säkerhetskontrollerna. Myndigheten förordnar den som ska utföra de allmänna kontrollerna. Utred- ningen utgår därför ifrån att det inom Polismyndigeten finns såväl kompetens som administrativ resurs för att handlägga det mindre antal ärenden som tillkommer. Transportstyrelsen får enligt utredningens förslag utökade arbets- uppgifter främst när det gäller uppgifter som avser den särskilda säkerhetskontrollen. Transportstyrelsen ska enligt utredningens förslag i avsnitt 17.3.9 fastställa storleken på den avgift för den särskilda säkerhetskontroll som ska få ta ut av flygbolagen. Denna arbetsuppgift kommer att kräva att Transportstyrelsen avsätter resurser. Enligt utredningens bedömning kan dock betydande förenklingar uppnås genom att arbetet med att fastställa denna avgift och de liknande avgifter som fastställs inom GAS-systemet samordnas hos styrelsen. Enligt utredningens förslag kommer Transportstyrelsen att kunna ta ut de merkostnader som kan uppstå för myndigheten i och med den nya uppgiften inom ramen för den avgift som flygbolagen ska betala för kontrollen. Transportstyrelsen kommer således att kunna kompensera sig för dessa merkostnader, se även avsnitt 5.5 om specialdestinerade avgifter för ändamålet. Vidare är, såsom utredningen redovisar i avsnitt 11.5.4, Transport- styrelsen behörig myndighet vid tillämpningen av samarbetsavtalet. Detta innebär att styrelsen ansvarar för de arbetsuppgifter som har enligt det avtalet. Avtalet innehåller bestämmelser om hur den särskilda säkerhetskontrollen ska utföras. Enligt avtalet ska Transport- Konsekvenser av utredningens förslag styrelsen tillsammans med amerikanska myndigheter ta fram standar- der för säkerhetskontroll och säkerhetskontrollanter samt metoder för säkerhetskontroll av passagerare och bagage. Styrelsen ska också, tillsammans med amerikanska myndigheter, genomföra regelbundna operativa utvärderingar av luftfartsskyddet på . I avsnitt 11.5.4 redovisas att Transportstyrelsen bör utpekas som tillsynsmyndighet när det gäller det nya regelverket. Med hänsyn till att Transportstyrelsen, enligt sin instruktion, har som huvuduppgift att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn bl.a. inom området flygtransporter, får det förutsättas att styrelsen har kompetens för arbetsuppgifter av det slag som samarbetsavtalet omfattar. Det kan antas att arbetet inledningsvis kommer att vara mer omfattande då standarder och metoder ska tas fram, för att sedan vara begränsat till i huvudsak tillsyn och samråd. Erfarenheter från visar att inte minst underhandskontakter med amerikanska myndigheter och andra berörda tar förhållandevis mycket tid och resurser i anspråk. Myndighetens kostnader för den tillsyn som kommer att utövas ska enligt de finansieringsprinciper som gäller för myndighetens verksamhet täckas av avgifter, se avsnitt 11.5.4. Enligt principerna redovisas dessa avgiftsintäkter mot inkomsttitel på statens budget. Verksamhetskostnaderna finansieras från myndighetens förvalt- ningsanslag, anslagsposten för avgiftsbelagd verksamhet. När det däremot gäller kostnader för den verksamhet som avser regelgivning tas någon avgift inte ut. Denna verksamhet finansieras från förvaltningsanslaget, anslagsposten för skattefinansierad verk- samhet. Kostnaderna för de anslagsfinansierade verksamheterna bedöms rymmas inom befintliga anslagsramar för Transport- styrelsens avgiftsbelagda respektive skattefinansierade verksamhet. Enligt artikel XII i samarbetsavtalet ska svara för sina kostnader i denna del. Det finns således ingen möjlighet för Transportstyrelsen att ta ut ersättning av . Utredningens förslag påverkar inte verksamheten vid övriga myndigheter i nämnvärd omfattning. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens bedömning: Det innebär ett betydande åtagande för att bygga upp, organisera och bedriva den särskilda säkerhetskontroll som bolaget enligt utredningens förslag kommer att ha ett författningsreglerat ansvar för. Det finns såväl kompetens som erfarenhet av sådan verksamhet hos . väljer att utnyttja möjligheten till vidare fördelning av kostnaderna för den särskilda säkerhets- kontrollen, kommer bolaget inte att ha några merkostnader för denna säkerhetskontroll. De övriga skyldigheter som har enligt avtalen, såsom att tillhandahålla lokaler för den amerikanska inrese- kontrollen och att i rätt tid betala kostnader för denna kontroll, ska regleras genom ägaranvisning. Dessa arbetsuppgifter kommer att kräva resurser hos bolaget. De mer- kostnader som kan uppstå till följd av detta får anses var en del av kostnadssidan i den kommersiella kostnads-intäktskalkylen för att erbjuda amerikansk inresekontroll vid utresa från . är ett av staten helägt bolag som äger och driver . Bolaget har en central roll enligt huvudavtalet om den amerikanska inresekontrollen. Många av de konsekvenser som uppstår för är en följd redan av de avtal som avser att ingå med och inte av de förslag som utredningen lämnar om genom- förandet. Såsom redovisats i avsnitt 19.2.2 omfattar utredningens konsekvensanalys endast de . I kapitel 16 har utredningen redovisat förslag som avser uppgifter och ansvar för . Vid konsekvensanalysen finns det anledning att skilja mellan sådana förslag som genomförs genom offentligrättslig reglering och sådana som genomförs genom civilrättsliga instrument, alltså bolagsordning och ägaranvisningar. I avsnitt 16.4.3 föreslår utredningen att skyldigheten för att säkerställa den särskilda säkerhetskontroll som behövs ska författningsregleras. Bolaget har således ansvaret, inklu- sive det ekonomiska ansvaret, för att det finns tillräcklig personal, lokaler och utrustning för den särskilda säkerhetskontrollen. Konsekvenser av utredningens förslag innebär ett betydande åtagande för bolaget att bygga upp, organisera och bedriva denna säkerhetskontroll. Det bör dock understrykas att dels varit aktivt i arbetet med att ta fram de avtal som ligger till grund för utredningens förslag, dels har motsvarande ansvar för den allmänna säkerhets- kontroll som omfattar samtliga resenärer på . Det kan således förutsättas att det finns såväl kompetens som erfaren- het av den verksamhet som nu ges ett författnings- reglerat ansvar för. I avsnitt 17.3.8 har utredningen föreslagit att bolagets kostnader för den särskilda säkerhetskontrollen ska kunna fördelas vidare på de flygbolag som utnyttjar den amerikanska inresekontrollen vid utresa från . väljer att utnyttja denna möjlighet till vidare fördelning, kommer bolaget således inte att drabbas av några merkostnader för denna säkerhetskontroll. I detta sammanhang finns det anledning att uppmärksamma det samband som finns mellan kostnaderna för den särskilda säker- hetskontrollen och de ekonomiska mål som gäller för det statligt ägda bolaget . Konkurrensskäl kan medföra att bolaget anser sig inte kunna ta ut hela eller delar av kostnaden för den särskilda säkerhetskontrollen av de flygbolag som utnyttjar möjlig- heten till amerikansk inresekontroll på . En följd av detta kan då bli att denna del av verksamheten går med under- skott. Ett sådant underskott kan påverka resultatet för bolaget och ytterst även medföra att inte kan uppfylla de eko- nomiska mål som gäller för bolaget. Detta kan aktualisera frågan om bolaget ska kompenseras för det samhällsekonomiska åtagande som är förenat med den särskilda säkerhetskontrollen, som ju utgör en nödvändig förutsättning för den amerikanska inresekontrollen, och, i så fall, hur en sådan kompensation ska utformas. I avsnitt 16.4.3 gör utredningen den bedömningen att de övriga skyldigheter som har enligt avtalen ska regleras genom ägaranvisning. Dessa skyldigheter gäller sådant som att tillhandahålla lokaler för den amerikanska inresekontrollen och att i rätt tid betala kostnader för denna kontroll. Dessa arbetsuppgifter kommer naturligen att kräva resurser hos bolaget. De merkostnader som kan uppstå får anses var en del av kostnadssidan i den kommersiella kostnads-intäktskalkylen för att erbjuda amerikansk inresekontroll vid utresa från . Konsekvenser av utredningens förslag 19.5Konsekvenser för andra enskilda Utredningens bedömning: Det finns ett behov av att informera resenärer, liksom allmänheten i övrigt, om syftet bl.a. med att det finns uniformerad personal från en annan stat på flyg- plats. En sådan informationsinsats torde kunna samordnas mellan , och Transportstyrelsen. När det gäller resenärer, men även de som av andra skäl behöver tillträde till kontrollområdet, finns det anledning att informera också om inresekontrollanternas befogenheter och de rättigheter man har på svenskt territorium som enskild. När det gäller anställda och annan personal som anlitas av har bolaget ett särskilt ansvar för detta. har möjlighet att ta ut hela eller delar av kost- naden för den särskilda säkerhetskontrollen, 61–per resenär, av de flygbolag som väljer att utnyttja möjligheten till amerikansk inresekontroll på . Konskevensen av detta förslag för det enskilda flygbolaget är beroende dels av om väljer att utnyttja denna möjlighet, dels om flygbolaget väljer att föra kostnaden vidare på resenären helt eller delvis genom att höja biljettpriset. Om detta kan utred- ningen inte göra några säkra antaganden. Grundat på tidigare erfarenheter kan det antas att flyg- bolagen kommer att ta ut hela eller delar av kostnaden för den särskilda säkerhetskontrollen, 61–per resenär, av resenärerna. Det är inte möjligt för utredningen att bedöma hur en sådan merkostnad påverkar resandet. För den som flyger från till kommer ett införande av amerikansk inresekontroll vid utresa från den flygplatsen att innebära att den inresekontroll som görs vid ankomsten till i stället görs vid utresan från . I praktiken är det således samma slags kontroller som genomförs enligt samma metoder och av kontrollanter vid de myndigheter som gör dessa kontroller i . Konsekvenser av utredningens förslag Av huvudavtalet framgår bl.a. att enskilda vid inresekontrollen ska tillförsäkras samma rättigheter som annars gäller i samt vidare att svensk lagstiftning, inklusive om mänskliga rättigheter, ska gälla även inom det område på där kontrollen genomförs. Utredningen behandlar frågan om enskildas rättssäkerhet i kapitel 8. Även om kontrollförfarandet som sådant inte är nytt, kommer likväl inslaget av en annan stats uniformerade personal på att vara nytt och främmande. Det finns därför ett behov av att informera resenärer, liksom allmänheten i övrigt, om syftet med detta. En sådan informationsinsats torde kunna samordnas mellan , och Transportstyrelsen. När det gäller resenärer finns det anledning att informera också om inresekontrollanternas befogenheter och de rättigheter man har på svenskt territorium som resenär. I avsnitt 17.3.8 har utredningen redovisat att de kostnader för den särskilda säkerhetskontroll som uppkommer för bör kunna tas ut av de flygbolag som utnyttjar tjänsten med amerikansk inresekontroll på . Kostnaden för kontrollen kan räknat per resenär uppskattas till 61–. Grundat på tidigare erfarenheter kan det antas att flygbolagen kommer att ta ut hela eller delar av denna kostnad av resenärerna. Det är naturligtvis inte möjligt för utredningen att bedöma hur en sådan merkostnad påverkar resandet. Utredningen nöjer sig med att konstatera att kostnaden, enligt utredningens förslag, grundas på att det är de faktiska kostnaderna för säkerhetskontrollen som fördelas på dem som utnyttjar tjänsten med inresekontroll redan på samt att denna kostnad får anses vara för- hållandevis blygsam sedd i relation till den totala reskostnaden. För de flygbolag som väljer att utnyttja möjligheten till amerikansk inresekontroll på medför utredningens förslag, såsom redovisats, att har möjlighet att av flygbolagen ta ut hela eller delar av kostnaden för den särskilda säkerhets- kontrollen av dem, cirka 61–per resenär. Konsekvensen av detta förslag är beroende av dels om väljer att Konsekvenser av utredningens förslag utnyttja denna möjlighet, dels om det enskilda flygbolaget väljer att föra kostnaden vidare på resenären helt eller delvis genom att höja biljettpriset. Om detta kan utredningen inte göra några säkra anta- ganden. I övrigt hänvisas till de konstateranden som utredningen gör i avsnitt 19.5.1. Enligt huvudavtalet kan även andra personer än resenärer under vissa förutsättningar bli föremål för åtgärder av amerikansk kontrollpersonal. Det gäller andra än resenärer som befinner sig i kontrollområdet eller som önskar få tillträde dit utan att vara resenär. Utredningens förslag för att genomföra avtalet i denna del finns i kapitel 7. I avsnitt 19.5.1 har utredningen redovisat att det finns behov av att informera också andra än resenärer om syftet med den amerikanska inresekontrollen på och närvaron av utländsk uniformerad myndighetspersonal. När det gäller anställda och annan personal som anlitas av har bolaget ett huvudansvar för detta. 19.6Konsekvenser för den regionala tillgängligheten och regionala flygplatser I avsnitt 17.3.7 har utredningen redovisat hur en tillämpning av GAS-systemet, dvs. det gemensamma avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage, på kostna- derna för den särskilda säkerhetskontrollen skulle påverka vissa regionala förhållanden. Det bör uppmärksammas att utredningen inte föreslår att en modell grundad på GAS-systemet ska användas för att fördela kostnaderna. Utredningens förslag: De författningsändringar som behövs för att genomföra avtalen ska träda i kraft den dag som reger- ingen bestämmer. Utredningens bedömning: Det finns inte behov av några över- gångsbestämmelser vare sig i de nya eller i de ändrade författ- ningar som utredningen föreslår. Artikel XI.1 i huvudavtalet reglerar när avtalet ska träda i kraft. Enligt artikeln träder avtalet i kraft den dag då parterna efter ut- växling av diplomatiska noter i en sista not meddelar varandra att de har vidtagit de åtgärder som krävs för att avtalet ska kunna träda ikraft. Enligt artikel XVII i samarbetsavtalet träder det avtalet i kraft den dag då huvudavtalet träder i kraft. Såvitt gäller behöver ha godkänt avtalen och nödvändiga författningsändringar ha beslutats innan en sådan not om huvudavtalet kan lämnas. Vidare behöver en rad praktiska förberedelser göras på innan verksamheten enligt avtalen kan påbörjas där. Slutligen ska Transportstyrelsen ha ut- färdat de föreskrifter som behövs, bl.a. om avgiften för den sär- skilda säkerhetskontrollen, se främst avsnitt 17.3.9. För att huvudavtalet ska träda i kraft måste även alla nödvändiga nationella åtgärder ha vidtagits av och mot- svarande not ha lämnats till . Eftersom den närmare tidpunkten för ett ikraftträdande inte går att bestämma , bör författningsändringarna träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.