sou · H4B348 · 2017-01-01 00:00:00 — En återkommande faktor är också behovet av ett starkt politiskt ledarskap, som förmår att se till helheten och värna om det lång- siktiga perspektivet. För företagen på de funktionella arbets- marknaderna är detta självklart. De behöver en helhet av kompetens, tillgång till forskning, en bra infrastruktur och väl avvägd regional tillväxtpolitik – för att kunna växa. Om förutsättningarna inte är de rätta och företagen ser att det finns risker kan man avstå en satsning eller etablering. betänkande En regional planering – ökad samordning och bättre bostadsplanering (SOU 2015:59) ger en lång rad exempel på motsatsen till helhetsperspektiv. Här illustreras ett stort antal problem och tillkortakommanden i dagens splittrade system för bostadsförsörjning; där inte minst bristande förmåga till samspel mellan kommunala och regionala strukturer uppmärksammas. Genom ett samlat regionalt huvudmannaskap, där regional tillväxt- politik och hälso- och sjukvårdsfrågor integreras i en och samma organisation, kan många av de problem som uppmärksammat tacklas. Slutsatsen är att den regionala samhällsorganisationen behöver utvecklas för att bättre kunna överbrygga olika planeringsstuprör på regional nivå. Det handlar om att skapa goda processer eller en mer ändamålsenlig samhälls- organisation på regional nivå där olika mål och krav behandlas, i nära samverkan mellan de regionala aktörerna. I betänkandet Effektiv vård (SOU 2016:2) ges bilden av stora framtidsutmaningar, både när det gäller finansieringen av vården och när det gäller hur själva vårdsystemet ska utformas. Klart står att framtidens hälso- och sjukvård kommer att kräva nya behandlingsformer, med krav på nya organisatoriska lösningar och tekniska innovationer; särskilt en långtgående och genomgripande digitalisering. En grundläggande förutsättning för fortsatt hållbar tillväxt är att en svensk samhällsorganisation på regional nivå formas så den bättre kan förmå att skapa goda utvecklingsprocesser liksom ett samspel och samverkan mellan olika aktörer i samhället, både offentliga och privata. På så sätt kan samhällsorganisationen bli mer ändamålsenlig. 7En ändamålsenlig regional samhällsorganisation Utvecklingen i samhället ställer nya krav på den regionala samhälls- organisationen. Vi står inför en ökad global konkurrens. Allt större krav ställs också på hälso- och sjukvården. Ett flertal utredningar har pekat på att dagens regionala samhällsorganisation är inte bara fragmenterad, sektoriserad och asymmetrisk utan att vi också har en kraftig regional obalans i . I detta kapitel ger vi en bild av dagens regionala samhällsorganisation med fokus på de statliga myndigheterna samt våra bedömningar av hur staten på ett bättre sätt kan samordnas regionalt. Vi avser att i slutbetänkandet åter- komma med en fördjupad bild och analys av den regionala sam- hällsorganisationen. I regeringsformen slås de grundläggande principerna för organiseringen av politisk makt och offentlig förvaltning i fast. Av andra författningar framgår hur uppgifter är fördelade mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting. Tillsammans utgör detta fundamenten i den svenska samhällsorganisationen. finns centralt, regionalt och lokalt. Historiskt har regionbegreppet närmast förknippats med statlig regionalpolitik, det vill säga att med olika medel stödja svagare delar av landet. och försöken med ändrad regional ansvarsfördelning (se kapitel 4) har begreppet kommit att bli allt mer synonymt med länen eller landstingen. Framför allt i de län där ansvaret för regional utveckling flyttats från till ett regionalt organ. En ändamålsenlig regional samhällsorganisation På den regionala arenan finns många aktörer, såväl statliga som kommunala. Flera statliga myndigheter med uppgifter som direkt kan relateras till det regionala tillväxtarbetet har en regional indelning. I varje län finns en länsstyrelse som ska verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Landstingen ansvarar för hälso- och sjukvård. De kan också ha ansvar för frågor om kultur, utbildning och turism samt kollektiv- trafik. I ett flertal län har det regionala utvecklings- ansvaret. Kommunerna har huvudansvaret för frågor som har anknytning till lokalsamhället. Allt fler frågor behöver dock hanteras på en mellankommunal- eller regional nivå. Det kan handla om bostads- planering, gymnasieskola etc. I de län där det finns ett kommunalt samverkansorgan som har det regionala utvecklingsansvaret är kommunerna involverade i detta arbete. I den meningen är kommunerna också en av aktörerna på den regionala arenan. 7.2Asymmetri och sektorisering i den regionala samhällsorganisationen Det pågår ett fortlöpande arbete med att effektivisera den statliga förvaltningen. En av de större förvaltningspolitiska förändringarna har inneburit en utveckling mot allt fler så kallade enmyndigheter, det vill säga att regionala, oftast länsvisa, myndig- heter och den centrala myndigheten inom samma verksamhets- område har ombildats till en sammanhållen myndighet, ofta med en regional organisation. har 13 sådana myndigheter bildats. Exempel på myndigheter som ombildats till enmyndigheter är , , , och . Reformarbetet för att effektivisera den statliga förvaltningen har i huvudsak gjorts och görs utifrån ett visst politikområde eller utifrån enskilda myndigheters perspektiv. Resultatet har blivit en ökad sektorisering där varje myndighet har utvecklats och effektiviserats utifrån den egna verksamhetens förutsättningar. Utredningen om statens regionala förvaltning gjorde bedömningen att detta har gjorts utan att tillräcklig hänsyn har tagits till En ändamålsenlig regional samhällsorganisation effekterna för den samlade statliga förvaltningen, vilket i sin tur har lett till att myndigheterna är organiserade på olika sätt och att staten därigenom försvagats regionalt. Vid en jämförelse mellan ett antal statliga sektorsmyndigheter med regional indelning kan vi konstatera att deras respektive regionindelning skiljer sig åt och att det i princip inte är någon som är den andra lik. Dock kan man konstatera att samtliga statliga myndigheter har en regional indelning som innefattar betydligt större geografiska områden än de nuvarande länen. De flesta myndigheter har en regional indelning med mellan fem och åtta regioner. En del färre, andra något fler. De enda statliga myndigheter som har länet som indel- ningsgrund är länsstyrelserna. Även detta är dock en sanning med modifikation, eftersom ett antal ärendetyper har koncentrerats till ett begränsat antal länsstyrelser. Exempelvis är fem länsstyrelser vattenmyndigheter, vid tolv länsstyrelser finns miljöprövnings- delegationer och till sju länsstyrelser har vissa ärendegrupper koncentrerats, se kapitel 15. 7.2.1Vissa statliga myndigheters regionala indelning Nedan följer några exempel på statliga myndigheters regionala indelning. En ändamålsenlig regional samhällsorganisation är indelat i sex regioner: Region består av och . består av , , och . Region består av , , , och . Region består av och . Region består av , och . Region består av , , , och län. En ändamålsenlig regional samhällsorganisation är indelad i sju regioner: Region består av , , och . består av , och Västmanlan ds län. Region består av , och län. Region består av och . Region består av , , och . Region består av och och Region består av , , och län. En ändamålsenlig regional samhällsorganisation Inspektionen för vård och omsorg är indelad i sex regionala avdelningar. Avdelning Nord har , , och som sitt tillsynsområde. Avdelning Mitt har , , , , , och Södermanla nds län som sitt tillsynsområde. Avdelning Öst har och som sitt tillsynsområde. Avdelning Sydöst har , och län som sitt tillsynsområde. Avdelning Sydväst har och som sitt tillsynsområde och Avdelning Syd har , och som sitt tillsynsområde. En ändamålsenlig regional samhällsorganisation 7.2.2Sjukvårdsregioner och strukturfondernas programområden Staten är således både asymmetrisk och fragmenterad i sin regionala indelning. Även landstingens två största verksamhetsområden, hälso- och sjukvården samt regional utveckling bedrivs till viss del i geografier större än länen. Enligt 9 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) får regeringen föreskriva om regioner för hälso- och sjukvård som berör flera landsting. Bestämmelsen anger också att landstingen ska samverka i frågor som rör sådan landstingsövergripande hälso- och sjukvård. Regeringen har föreskrivit om sådana regioner genom förordning (1982:777) om rikets indelning i regioner för hälso- och sjukvård som berör flera landstingskommuner, där landet har delats in i sex sjukvårdsregioner: Södra, Sydöstra, Västra, , och Norra. I varje sjukvårdsregion finns en samverkansnämnd vars uppgift bland annat är att inom regionen samordna den högspecialiserade vården. Sjukvårdsregionerna är administrativa enheter vars syfte är att möjliggöra samverkan kring regionsjukvård och övergripande kunskapsstyrningsfrågor mellan de landsting som ingår i respektive sjukvårdsregion. Sjukvårdsregionernas mandat regleras i ovan angivna författningar och dess existens härstammar från region- sjukvårdsutredningarna . är det huvudsakliga forumet för sam- verkan i sjukvårdsregionerna. Samverkansnämnderna består av politiker från aktuella sjukvårdshuvudmän, vilka fattar rådgivande beslut. Besluten fastställs därefter formellt i vart och ett av de ingående landstingen. Samverkansnämnderna som från början var en relativt homogen funktion, ser mer olika ut vad gäller utformning och ansvar. I Norra och Sydöstra sjukvårdsregionen har exempelvis de ingående landstingen valt att utveckla samverkansnämnden och skapat en plattform med ett tydligare beslutsmandat. I Norra regionen har samverkansnämnden omvandlats till som är ett kommunalförbund med de ingående landstingen som En ändamålsenlig regional samhällsorganisation avtalar bland annat om riks- och regionsjukvård I Sydöstra regionen har en regionsjukvårdsnämnd inrättats med placering i läns landstings linje- organisation och med representation från de ingående landstingen. Särskilda avtal reglerar ansvar och uppgifter för samverkans- och regionsjukvårdsnämnder samt regionförbund. De huvudsakliga delarna är regionsjukvård eller utomlänsvård som det också kallas, forskning, utveckling och utbildning, regionala medicinska råd eller motsvarande samt solidariskt finanseriade verksamheter till exempel regionala cancer- centrum, likartade villkor för medborgarna bland annat avseende remisser till specialiserad vård och övrigt som innebär att landstingen i sjukvårdsregionen kan uppnå gemensamma fördelar. I avtalen anges även att universitetssjukhusen ska ses som en gemensam regional angelägenhet och att en grundläggande uppgift för sjukvårdsregionen är att komma överens om prislistan för regionsjukvården. En ändamålsenlig regional samhällsorganisation De sex sjukvårdsregionerna har följande indelning. Norra sjukvårdsregionen består av , , och . sjukvårdsregion består av , , , , , och . -sjukvårdsregion består av och . Sydöstra sjukvårdsregionen består av , och län. Västra sjukvårdsregionen består av och den norra delen av . regionen består av , och län samt den södra delen av . En ändamålsenlig regional samhällsorganisation Arbetet med regional utveckling är till stora delar regionaliserat. Staten anslår medel för regionala tillväxtåtgärder (1:1-medel) till varje län. är viktiga i arbetet och är indelade i åtta så kallade NUTS-II-områden1. I varje sådant område fördelas medel från bland annat Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Inom det geografiska området för varje regionalt strukturfondsprogram och motsvarande regional handlingsplan för det nationella socialfondsprogrammet finns det ett gemensamt strukturfondspartnerskap. Strukturfondspartner- skapet ska yttra sig över vilka ansökningar som ska prioriteras bland de ansökningar som godkänts av förvaltande myndighet för det berörda strukturfondsprogrammet. Strukturfondspartnerskapets yttrande är bindande i den förvaltande myndighetens fortsatta hand- läggning. Partnerskapen består av förtroendevalda representanter för kommuner och landsting samt företrädare för arbetsmarknadens organisationer, länsstyrelser, Arbetsförmedlingen, intresseorganisa- tioner och föreningar. I de två nordligaste regionerna ingår även representanter för . För innevarande programperiod (2014–2020) utgår genom regionalfonden och genom socialfonden. 1 NUTS är en förkortning för Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques. En ändamålsenlig regional samhällsorganisation Strukturfonderna är indelade i åtta programområden. består av och . Mellersta består av och . består av , och . består av , , , och . och öarna består av , , och . består av och län. består av och . En ändamålsenlig regional samhällsorganisation För stora delar av såväl statens som landstingens regionala verk- samheter är dagens län är inte längre utgångspunkten – så som det var tänkt. Dagens länsgränser har spelat ut sin roll som riktmärke för en administrativ indelning. Staten måste återsamlas regionalt för att på ett samordnat sätt kunna möta mer resursstarka landsting som verkar och planerar över ett större geografiskt område. 7.3.1Samordnad statlig regional indelning Kommitténs bedömning: För att skapa en ändamålsenlig regional samhällsorganisation bör relevanta statliga myndigheter ha en samordnad regional indelning. Vi har en stat på regional nivå som är fragmenterad och sektoriserad med en asymmetrisk indelning. Många statliga myndigheter har svårigheter att samordna sig sinsemellan på grund av olika regionala indelningar. Till detta ska läggas svårigheter att samordna sig och samverka med kommuner och landsting. Detta har medfört att statens samlade ställning på den regionala nivån har försvagats vilket kan ses som ett demokratiskt problem om det innebär att statens legitimitet ifrågasätts till följd av att staten inte kan utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Vår bedömning är således att ett första steg i att samordna staten regionalt är att relevanta statliga myndigheter med en regional indelning koordineras med en ny läns- och landstings- indelning. Med detta läggs grunden för en samhällsorganisation som utgår från behovet av samverkan för utveckling och tillväxt. Vi anser att de statliga myndigheter som främst är relevanta för en samordnad regional indelning är de som har särskild betydelse för samverkan kring det regionala utvecklingsansvaret och för den regionala utvecklingen i länen, har tydliga kopplingar till landstingens och kommunernas verk- samheter, eller har tydliga kopplingar till länsstyrelsernas verksamheter. En ändamålsenlig regional samhällsorganisation Vi avser att i slutbetänkandet återkomma till frågan om vilka statliga myndigheter som bör ha en samordnad regional indelning. Dock kan konstateras att en samordnad regional indelning är av särskilt vikt gällande de myndigheter där det regionala självstyret gör prioriteringar och fattar beslut om användningen av statliga medel i myndigheternas budgetar. Detta rör främst , och . Kommitténs bedömning: Länsstyrelsernas uppdrag att sam- ordna staten regionalt bör förtydligas och förstärkas. Länsstyrelsernas roll i det regionala tillväxtarbetet bör förtydligas. Staten är organiserad vertikalt, i stuprör, med olika specialiserade sektorsmyndigheter. Specialiseringen och avgränsning av sakområden är nödvändig för att myndigheternas ska kunna hålla hög kompetens och ha en effektivitet i verksamheten. Men specialiseringen har också avigsidor då allt fler samhällsfrågor rör flera sakområden. Specialiseringen kan också skapa svårigheter i samverkan med kommunerna och det regionala självstyret vars uppdrag är horisontellt och omfattar hela samhällsspektrat. Behovet av samverkan mellan olika statliga myndigheter för att kunna göra en helhetsanalys och behovet av att göra avvägningar mellan olika sektorsintressen blir allt större. Att återsamla staten geografiskt genom att vissa statliga myndig- heter har samma indelning som de nya länen och landstingen är, som nämnts, ett första steg i att åstadkomma en ändamålsenlig regional samhällsorganisation. Men det handlar också om att samordna staten så att det regionala självstyret möter staten på ett samlat sätt och i det avseendet har länsstyrelserna en nyckelroll. Läns- styrelserna är de enda statliga myndigheter som i likhet med den kommunala sektorn har ett horisontellt uppdrag med en rad olika verksamhetsområden, se kapitel 15. Länsstyrelserna har också i uppdrag att samordna staten regionalt och att göra tvärsektoriella avvägningar mellan statliga sektorsintressen. En ändamålsenlig regional samhällsorganisation Det finns i vissa fall överlappande uppgifter och otydliga ansvarsområden mellan länsstyrelserna och det regionala själv- styret. Otydligheter leder till effektivitetsförluster och kan utgöra hinder för utveckling och tillväxt. konstaterade också detta och föreslog att rollerna borde renodlas så till vida att det regionala självstyret skulle tilldelas ett regionalt utvecklings- uppdrag och att länsstyrelsernas roll och uppgifter skulle renodlas till ett utvecklat myndighetsansvar med fokus på statlig sam- ordning, tillsyn, tillstånd och annan rättstillämpning samt uppfölj- ning, utvärdering och tvärsektoriell kunskapsbildning. Utredningen om statens regionala förvaltning drog i betänkandet Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) motsvarande slutsatser i sitt arbete. De fann att det är en delvis oklar rollfördelning i det regionala tillväxtarbetet på grund av att den kommunala och statliga nivån i länet har delvis överlappande uppgifter. Utredningen pekade på att länsstyrelsernas arbete med att samordna statliga myndigheters arbete för regional tillväxt innebar att ledarskapet för det regionala tillväxtansvaret blivit otydligt i de län där det finns en organisation som har det formella ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet som själva har direkta kontakter med berörda statliga myndigheter, näringsliv, organisationer och andra aktörer. Vår bedömning är att den organisation som har det formella ansvaret för regionalt utvecklingsarbete självfallet har behov av egna kontakter med såväl statliga myndigheter, näringsliv som andra aktörer. Men vi menar att det ändock finns behov av en myndighet med ansvar att samordna staten regionalt så att det regionala självstyret möter en samordnad stat med mandat och ansvar på regional nivå. Den uppgiften har och vi anser den kommer att behövas i än högre grad framöver. Vi anser vidare att rollerna i det regionala tillväxtarbetet behöver förtydligas. Det finns ett särskilt värde i att utveckla rollerna, så långt det är möjligt. Det förefaller dock svårt, kanske inte ens önskvärt, att renodla dem helt och hållet. Med Ansvarskommitténs ord handlar formandet av en ändamålsenlig samhällsorganisation ”inte om att resa murar mellan statligt och kommunalt, utan om att lägga en stabil grund för en kontinuerlig reformprocess och en samverkan med tydliga roller” (SOU 2007:10). En ändamålsenlig regional samhällsorganisation Vi avser därför att i slutbetänkandet återkomma med förslag om hur uppdrag att samordna staten regionalt kan för- tydligas och förstärkas samt hur länsstyrelsernas roll i det regionala tillväxtarbetet kan förtydligas. 8Utgångspunkter för indelning i nya län I detta kapitel beskriver vi de utgångspunkter som ligger till grund för våra förslag till en ny indelning av i färre och därmed större län och landsting som är mer ändamålsenlig än dagens, en indelning som även kommer att beröra vissa statliga sektors- myndigheters regionala organisation. 8.1Ansvarskommitténs kriterier för indelning Vi ska enligt direktiven utgå från det arbete som gjorts av tidigare utredningar, framför allt av och Utredningen om den statliga regionala förvaltningen. före- slog i betänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklings- kraft (SOU 2007:10) att en ny indelning av län och landsting bör utformas efter följande kriterier, vilka vi mer ingående beskriver i kapitel 4. En gemensam läns- och regionkommunindelning som även statliga sektorsmyndigheter med regionindelning som regel ska följa. Ett riktvärde för invånarantal på mellan en och två miljoner invånare och som inte utan starka skäl understiger en halv miljon invånare. Att varje regionkommun har ett eget regionsjukhus eller, om så inte är möjligt, etablerar ett institutionaliserat samarbete med en regionkommun som har det. Att varje regionkommun har minst ett universitet med betydande fasta forskningsresurser. Utgångspunkter för indelning i nya län Att arbetsmarknadsregionerna, så som de beräknas se ut , utgör byggstenar i läns- och regionkommunindelningen och inte bör delas, annat än om mycket starka skäl föreligger. Att län och regionkommuner så långt som möjligt avgränsas så att medborgarna kan känna anknytning dit. 8.1.1Är kriterierna alltjämt relevanta? Vi har som del i vårt arbete uppmanat samtliga landsting och läns- styrelser att värdera dessa kriteriers fortsatta relevans. Landstingen uppmanades dessutom att förankra de yttranden de lämnade med kommunerna i respektive län. En betydande majoritet av landstingen ansåg att Ansvars- kommitténs kriterier fortfarande i allt väsentligt är relevanta. Många framhöll vikten av en regionreform såväl ur det regionala utvecklingsperspektivet som utifrån hälso- och sjukvårdens utmaningar. Många lyfte fram invånarantalet som ett viktigt kriterium för såväl hälso- och sjukvården som den regionala utvecklingen. En del tyckte däremot att invånarantalet inte bör vara särskilt tungt vägande. Flera landsting resonerade kring kriteriet om att människor ska kunna känna anknytning till de nya länen, av dessa tyckte några att det bör vara av mindre vikt, medan andra lyfte fram anknytningskriteriet som viktigt. Några tog upp frågor om de demokratiska utmaningarna och avståndet till medborgarna i en stor region. Ett stort antal pekade på och argumenterade för att hänsyn bör tas till befintliga samarbetsstrukturer vid en ny indelning. Knappt hälften av länsstyrelserna ansåg att kriterier i huvudsak är relevanta. De flesta ansåg dock att kriterierna bör kompletteras och att sjukvårdens behov har tillmätts för stor betydelse. Många lyfte fram risker med stora avstånd, bristande lokalkännedom, långt för medborgarna till beslutsfattare och därmed risk för bristande legitimitet. Flera ansåg att kriteriet folkmängd bör vägas mot de tilltänkta regionernas yta. Även de problem som skulle kunna uppstå med stöd och samordning när det gäller kommunerna, om det blir för många primärkommuner i ett län, lyftes fram av flera länsstyrelser. De flesta länsstyrelser ansåg att regional identitet inte ska vara det avgörande kriteriet. Utgångspunkter för indelning i nya län 8.2Våra utgångspunkter för indelning Med utgångspunkt i tidigare utredningar, ovan refererade yttranden från landsting och länsstyrelser liksom egna analyser har vi tagit fasta på fyra utgångspunkter för en ny indelning i län och landsting. Dessa är att länen och landstingen ska vara jämnstarka, ha tillräcklig kapacitet att kunna bygga strukturer för regional utveckling, ha förmåga att ansvara för det regionala hälso- och sjukvårdssystemet inklusive regionsjukvården samt att utgå från befintliga samverkansmönster. 8.2.1Jämnstarka län och landsting En viktig utgångspunkt i indelningsarbetet bör vara att sträva efter att åstadkomma mer jämnstarka län och landsting. Det betyder att befolkningens storlek är en mycket viktig utgångspunkt eftersom det handlar om skatteunderlag och ekonomisk bärighet för att kunna möta befolkningens behov och förväntningar samt fram- tidens utmaningar. Asymmetrin mellan dagens län och landsting när det gäller bland annat befolkningsunderlag och antal kommuner medför en regional obalans som äventyrar likvärdig- heten över hela landet.