sou · H5B378 · 2017-10-17 00:00:00 — Betänkande av Kommittén om en tydligare budgetprocess SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en översyn av vissa delar av budgetprocessen och lämna förslag eller redovisa bedömningar som syftar till att göra processen mer förutsebar. Som ordförande förordnades generaldirektören . Som ledamöter förordnades fr.o.m. tidigare riksdagsledamoten (S), riksdagsledamoten (KD), tidigare riksdagsledamoten (V), riksdagsledamoten (S), tidigare riksdagsledamoten (S), riksdagsledamoten (MP), riksdagsledamoten (M), riksdagsledamoten (M), riksdagsledamoten (L), riksdagsledamoten (SD) och chefsekonomen (C). lämnade uppdraget och i stället förordnades riksdagsledamoten (L). lämnade uppdraget och förordnades riksdagsledamoten (KD). Som experter förordnades fr.o.m. kanslichefen , ämnesrådet , kanslirådet , kanslirådet , kanslirådet , kanslirådet , kanslichefen , föredraganden och kanslichefen . Som sekreterare förordnades från utredningsekonomen och rättssakkunniga . Kommittén får härmed överlämna sitt betänkande En sammanhållen budgetprocess (SOU 2017:78). Kommitténs uppdrag är därmed slutfört. Kommitténs uppdrag och arbete ................................. Hantering av lagförslag inom ramen för 2.1.2Förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden Förslag med budgetpåverkan som väcks inom Kodifiering av praxis ............................................................... Budgetprocessens nuvarande utformning ............................. En samlad budgetprocess ....................................................... Lagstiftning i budgetprocessen ................................... 4.1Lagförslag som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ......................................... 4.2 Lagförslag som lämnas efter budgetpropositionen............... Det s.k. reservationsförbudet ................................. Lagförslag som lämnas före budgetpropositionen ............... Begreppet tydlig anknytning till statens budget................... Lagförslagets sakliga innehåll ................................. 4.4.3Lagförslag för vilka budgetprocessen inte är anpassad........................................................ Den kommunala finansieringsprincipen................ 4.5 Särskilt om lagstiftning som påverkar statens inkomster .... 4.5.1Inkomstberäkningen – en ram för Beslut om rättelser m.m.......................................... 5.2Hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden 5.3Hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden som väcks vid sidan av budgetprocessen............................... 5.4Budgetrelaterade tillkännagivanden bör inte regleras Införandet av utskottens initiativrätt .................................... 6.3Utskottsinitiativ som påverkar beslut som fattats 6.3.1Utskottsinitiativ om budgeten för närmast 6.3.2Utskottsinitiativ om ändringar i statens budget för löpande budgetår .................................. Motioner med anledning av händelser av större vikt ...... Ekonomiska konsekvenser för staten.................................... Kommittén har haft i uppdrag att mot bakgrund av uttalanden, arbete och praxis analysera och ta ställning till vilka slags lagförslag som ska behandlas inom ramen för budgetprocessen och hur detta ska regleras i lag. Uppdraget har även omfattat att analysera hur förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden ska behandlas i budgetprocessen samt hur förslag som väcks inom utanför den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget ska hanteras, samt att se över i vilken utsträckning dessa frågor kan regleras i lag. Besluten om statens budget är de viktigaste ekonomiska besluten fattar. Syftet med en samlad budgetprocess är bl.a. att ge en helhetsbild av regeringens förslag till budget och ekonomisk politik. En samlad budgetprocess uppnås bl.a. genom att regeringens respektive övriga riksdagspartiers budgetförslag ställs mot varandra som jämförbara alternativ. Därigenom fattar beslut om, och tar ansvar för, budgetens helhet. har det utvecklats en praxis som innebär att regeringen lägger fram lagförslag som har budgetpåverkan i en proposition om statens budget och att inkluderar lagförslagen i besluten om statens budget. Med utgångspunkt i denna praxis föreslår kommittén att det ska regleras i riksdagsordningen att lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i något av besluten om statens budget. Huruvida ett lagförslag har en tydlig anknytning till statens budget ska avgöras av genom en samlad bedömning av förslagets budgeteffekter, dess sakliga innehåll och övriga omständigheter. Kommitténs förslag syftar bl.a. till att göra budgetprocessen tydligare och mer förutsebar. Regeringen får endast lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter efter budgetpropositionen om den bedömer att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl. har emellertid en praxis tillämpats som medger att propositioner om statens inkomster eller utgifter kan lämnas efter budgetpropositionen utan sådana skäl, under förutsättning att förslaget är aviserat, dvs. att det är väl beskrivet och dess konsekvenser är beaktade i budgetpropositionen. Förslaget betraktas då som en författningsteknisk komplettering till budgetpropositionen. Kommittén föreslår att denna praxis ska regleras i riksdagsordningen för att regelverket ska bli tydligare. I skatteutskottet tillämpas det s.k. reservationsförbudet vid behandlingen av aviserade lagförslag. Kommittén bedömer att reservationsförbudet bör tillämpas i alla utskott som behandlar lagförslag om statens inkomster, och oberoende av om motionsförslagen förstärker eller försvagar budgeten. Det förekommer att regeringen lämnar lagförslag med tydlig anknytning till statens budget för . Kommittén bedömer att sådana förslag bör aviseras i föregående budgetproposition. Beräkningar av förslagens budgeteffekter bör ingå i de preliminära inkomstberäkningarna och utgiftsramarna för det andra och tredje tillkommande året. I samband med att fattade ett nytt beslut om viss skattelagstiftning som redan hade antagits av i rambeslutet, blev det uppenbart att regelverket avseende beslut om lagstiftning som avser statens inkomster kan tolkas på olika sätt. Kommittén föreslår därför att det ska regleras i riksdagsordningen att lagförslag som ligger till grund för inkomstberäkningen för nästföljande budgetår ska beslutas genom ett enda beslut vid ett enda tillfälle. Förslaget har formulerats så att den inkomstberäkning som beslutar om ska utgöra en regelram för inkomsterna. Under den allmänna motionstiden är det vanligt att det i oppositionspartiernas budgetmotioner framförs yrkanden med förslag om tillkännagivanden som illustrerar kärnpunkterna i respektive partis budgetförslag. I tillämpas en praxis som innebär att förslag om tillkännagivanden som väcks under den allmänna motionstiden och som korresponderar med ett partis budgetförslag, eller på annat sätt tydligt är budgetrelaterade, behandlas i budgetprocessen och ingår i något av besluten som fattas under rambeslutsprocessen. Kommittén bedömer att nuvarande praxis i för att hantera budgetrelaterade tillkännagivanden fungerar väl och inte bör regleras i lag. För att fördelarna med den samlade budgetprocessen ska realiseras är det viktigt att inte fattar beslut som i efterhand ändrar de beslut som har fattats i rambeslutsprocessen. Kommitténs förslag om att inkomstberäkningen ska utgöra en regelram innebär att efter budgetbesluten, men , inte ska fatta beslut som påverkar de regler som ligger till grund för inkomstberäkningen. Kommittén konstaterar vidare att det är viktigt att utskotten, i enlighet med den överenskommelse som träffades inom , respekterar de beslut som fattats inom rambeslutsprocessen och inte tar initiativ om att ändra dessa. Det är i första hand regeringen som lämnar förslag om ändringar i statens budget. För regeringen gäller att förslag om ändringar i budgeten endast får lämnas vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen om det finns särskilda skäl. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att det ska finnas särskilda skäl även för att ett utskott ska få väcka förslag om ändringar i statens budget. Kommittén föreslår att de nya bestämmelserna ska träda i kraft . Förslagen förväntas inte få några ekonomiska konsekvenser av det slag som avses i kommittéförordningen. lag om ändring i riksdagsordningen Härigenom föreskrivs att 9 kap. 5 och 16 §§ samt 11 kap. 18 § riksdagsordningen ska ha följande lydelse. Regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret (budgetproposition). Budgetåret sammanfaller med kalenderåret. Budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget. I förslaget till statens budget ska utgifterna hänföras till utgiftsområden som anslagen ska fördelas på, om inte med stöd av 11 kap. 18 § genom lag har beslutat något annat. Endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomiskpolitiska skäl, får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen. En proposition som innehåller lagförslag med tydlig anknytning till statens budget och som lämnas efter budgetpropositionen omfattas inte av bestämmelsen i tredje stycket om förslaget har beskrivits väl och dess konsekvenser för statens budget har beaktats i budgetpropositionen. En proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag eller om riktlinjer enligt 9 kap. 6 § regeringsformen för statens verksamhet än anslaget till verksamheten avser bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser. Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas. Ett utskott får väcka förslag hos i ett ämne som hör till dess beredningsområde (utskottsinitiativ). Ett utskottsinitiativ tas genom ett utskottsbetänkande enligt de bestämmelser som gäller för betänkanden i allmänhet. får i ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag även i ett ämne som hör till ett annat utskotts beredningsområde. Ett utskott får väcka förslag om ändringar i statens budget för det löpande budgetåret endast om det finns särskilda skäl. Beslut om statens budget ska Beslut om statens budget ska fattas enligt andra–femte stycke- fattas enligt andra–sjätte stycke- na, om inte genom lag na, om inte genom lag har beslutat något annat. har beslutat något annat. Statens budget för det närmast följande budgetåret beslutas i två steg. I ett första steg fastställs genom ett enda beslut 1. en beräkning av inkoms- 1. en beräkning av inkoms- terna på statens budget, terna på statens budget som ut- gör en regelram för inkomsterna, 2.för varje utgiftsområde det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (utgiftsram), 3.en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov, och 4.beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som har beslutat att använda. Sedan ett beslut enligt tredje stycket har fattats fastställs i ett andra steg genom ett enda beslut för varje utgiftsområde anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Ändringar i statens budget beslutas genom ett enda beslut. En- dast om ändringarna är mycket omfattande får beslut fattas i två steg, enligt tredje och fjärde styckena. Lagförslag som har tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i något av besluten i tredje–femte styckena. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången i fråga om statens budget . 2 Kommitténs uppdrag och arbete Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av vissa delar av budgetprocessen och lämna förslag eller redovisa bedömningar som syftar till att göra processen mer förutsebar (dir. 2017:01), se bilaga. Kommitténs uppdrag utgår från arbete. tillsattes och hade bl.a. i uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen. Kommitténs arbete resulterade i flera lagförslag (prop. 2013/14:173). slutbetänkande innehöll dock även flera bedömningar som ledamöterna i kommittén inte var eniga om (SOU 2013:73). Dessa bedömningar avsåg bl.a. vilka lagförslag som bör behandlas i rambeslutsprocessen, hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden och förslag med budgetpåverkan som väcks inom utanför den ordinarie budgetprocessen. beslutade regeringen att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Kommittén antog namnet . återkopplade i sitt betänkande En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67) till arbete. I betänkandet uttalade kommittén att den, för att skapa ökad tydlighet i fråga om hur vissa förslag med budgetpåverkan ska hanteras i budgetprocess, ställer sig bakom de principer som presenterades av . Principerna handlar om hur man i budgetprocess hanterar: (1) lagstiftning med budgetpåverkan, (2) budgetrelaterade tillkännagivanden till regeringen, och (3) förslag som väckts inom utanför den ordi- Kommitténs uppdrag och arbete narie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget. uttalade vidare att regeringen ska inleda ett arbete för att genom lagstiftning reglera (1) ovan, och för att se över i vilken utsträckning även (2) och (3) kan regleras på detta sätt. uttalade vidare att detta arbete ska vara avslutat . 2.1.1Hantering av lagförslag inom ramen för budgetprocessen Kommittén ska överväga vilka regler som bör gälla för när lagförslag ska behandlas inom budgetprocessen samt analysera och ta ställning till hur lagförslag med tydliga budgeteffekter som lämnas i eller i samband med de ekonomiska propositionerna ska behandlas i budgetprocessen samt hur detta ska regleras i lag. I samband med detta ska kommittén även analysera hur lagförslag med tydliga budgeteffekter för som lämnas före budgetpropositionen ska behandlas. Kommittén ska utgå från uttalanden, arbete och praxis. 2.1.2Förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden i budgetprocessen Kommittén ska mot bakgrund av praxis, uttalanden och de bedömningar som gjordes av analysera hur förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden ska hanteras i budgetprocessen, med utgångspunkten att motstridiga beslut i bör undvikas. Kommittén ska också överväga om, och i så fall hur, detta skulle kunna regleras i lag. Kommittén bör i detta sammanhang beakta de bedömningar som och av riksdagsordningen () gjort avseende möjligheterna och lämpligheten av att i regeringsformen respektive riksdagsordningen reglera tillkännagivanden. Kommitténs uppdrag och arbete 2.1.3Förslag med budgetpåverkan som väcks inom utanför den ordinarie budgetprocessen Enligt kommitténs direktiv är kärnan i budgetprocessen att de olika förslagen till statens budget ställs mot varandra som jämförbara paket, där varje förslag representerar en helhetssyn på budgetpolitiken. Rambeslutsprocessen, inklusive den process som tillämpas vid beslut om ändringar i budgeten, syftar till att säkerställa att besluten om dessa paket fattas samlat. Beslut som fattas efter budgetbesluten och som bryter sönder eller helt eller delvis upphäver en beslutad budget försämrar det helhetsperspektiv som rambeslutsprocessen syftar till. Vidare riskerar sådana beslut att urholka budgetprocessen. Kommittén ska därför, med utgångspunkt i uttalanden och bedömning, analysera hur förslag med budgetpåverkan som väcks inom vid sidan av den ordinarie budgetprocessen bör hanteras. Kommittén ska också överväga om och i så fall hur detta skulle kunna regleras i lag. Kommittén har sammanträtt vid sex tillfällen. Utredningsarbetet har bedrivits i samarbete med experterna, som har beretts tillfälle att lämna synpunkter. beslutade att tillkalla en utredning med uppdrag att se över hantering av statens budget. Utredningen, som antog namnet , redovisade sitt uppdrag i tre betänkanden . I det första betänkandet redogjorde för problemen med den dåvarande budgetprocessen, som kritiserades bl.a. för att vara långdragen och splittrad. Kravet på att regeringen skulle lämna sitt budgetförslag till budgeten skulle träda i kraft ledde till att regeringen på grund av tidsbrist och förändringar i omvärlden lämnade ofullständiga budgetpropositioner, utbrutna anslagsposter i särskilda propositioner och kompletteringspropositioner . Det ledde i sin tur till att hade dåliga möjligheter att få en helhetsbild av regeringens förslag för den ekonomiska politiken samt statens utgifter och inkomster. Även oppositionspartierna hade dåliga möjligheter att formulera heltäckande och fullständiga alternativ till regeringens politik. I ett bakgrundsavsnitt konstaterade utredningen vidare att det fanns en risk för att en svag minoritetsregering inte skulle få igenom sina förslag, vilket skulle kunna få allvarliga följder för budgetutvecklingen om inte beslutsformer anpassades för detta (1993/94:TK1 s. 36). För att göra budgetpropositionen fullständig, heltäckande och mer översiktlig föreslogs ett införande av den s.k. fullständighetsprincipen, som innebar att budgetpropositionen skulle omfatta statens samtliga inkomster och utgifter som påverkar statens lånebehov. Inkomster och utgifter skulle dessutom redovisas brutto, dvs. var för sig. Fullständighetsprincipen innebar också att förslag om utgifter och inkomster för det följande budgetåret fick läggas efter budgetpropositionen endast om regeringen ansåg att det förelåg synnerliga ekonomisk-politiska skäl. Utredningen föreslog också en ny form för budgetbehandling, kallad rambeslutsmodellen, som innebar att skulle fatta beslut om budgeten i två steg. Beslutet i det första steget skulle avse statens totala utgifter och inkomster och beslutet i det andra steget skulle avse anslagsfördelningen inom fackutskottens respektive utgiftsområden. Oppositionspartiernas förslag skulle ställas mot regeringens förslag som paket. Införandet av rambeslutsmodellen motiverades av ett behov av att strama upp budgetprocessen, som i sin tidigare utformning både var svår att överblicka och regelmässigt ledde till att statens utgifter översteg inkomsterna. Den nya modellen skulle också bidra till att undvika fortsatta budgetunderskott och en växande statsskuld, genom att budgetens totala omslutning skulle beslutas före de enskilda anslagen. tillstyrkte utredningens förslag om en heltäckande budgetproposition och ett införande av rambeslutsmodellen (bet. 1993/94:KU18). Rambeslutsmodellen, eller rambeslutsprocessen som den oftast kallas numera, tillämpades första gången vid behandlingen av budgetpropositionen . tillsatte en parlamentarisk kommitté, , som bl.a. skulle utvärdera den nya budgetprocessen. , som lämnade sitt betänkande , anförde att det är viktigt att en regering kan få helheten i sitt budgetförslag prövad av . Kommittén konstaterade vidare att rambeslutsmodellen innebär att en minoritetsregerings möjlighet att få igenom budgetpropositionen i har ökat samt att detta var en avsedd effekt av reformen. framhöll att det är en fördel att budgetprocessen hindrar att det under utskottsberedningen bildas hoppande majoriteter för anslag utan finansiering. Kommittén konstaterade vidare att rambeslutsmodellen stärker regeringsmakten, men att det viktigaste ur synvinkel var att reformen hade ökat möjligheterna för att göra en samordnad beredning av regeringens budgetförslag (2000/01:RS1 s. 68). När införandet av rambeslutsmodellen föreslogs ansåg att en långtgående lagreglering av interna arbetsformer varken var nödvändig eller önskvärd. stor del av budgetprocessen fortfarande oreglerad och vilade på en ordning av praxis och överenskommelser då den till viss del formaliserades och förtydligades (prop. 2013/14:173, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:352). De nya reglerna, som hade utarbetats av (SOU 2013:73), innebar bl.a. att det i riksdagsordningen infördes en presumtion för att rambeslutsprocessen ska tillämpas om inte genom lag har beslutat något annat. gjordes vissa förtydliganden av vad som ska ingå i besluten i rambeslutsprocessens två steg. Även formerna för beslut om ändringar av statens budget förtydligades. bedömning att en långtgående lagreglering av interna arbetsformer inte var nödvändig eller önskvärd innebär att rambeslutsprocessen har kunnat utvecklas i praxis. översyner av budgetprocessen har i flera fall resulterat i att denna praxis har kodifierats i nya regler. Till exempel noterade i sitt betänkande inför 2000-talet att utgiftsramarna fått en ändrad betydelse jämfört med de ursprungliga intentionerna (2000/01:RS1 s. 89 f.). En anpassning till den i praktiken gällande ordningen krävde enligt en ändring av dåvarande 5 kap. 12 § riksdagsordningen (RO). Flera av de lagändringar som föreslogs av var också i stor utsträckning en kodifiering av praxis, såsom förslaget att propositioner med förslag till ändringar av statens budget för det löpande budgetåret som huvudregel får lämnas vid högst två tillfällen och då i anslutning till budgetpropositionen eller vårpropositionen. Även andra ändringar av riksdagsordningen än sådana som rör rambeslutsprocessen har i stor utsträckning varit kodifieringar av praxis. Exempelvis lämnade i flera fall förslag till reglering på områden där en fast praxis utvecklats i arbete (2002/03:RS1 s. 4). I en promemoria i kommitténs betänkande anfördes bl.a. att informationsvärdet hos författningen ökar om en fast praxis som har etablerats på ett område regleras (bilaga 2, s. 121). Enligt 9 kap. 5 § RO ska regeringen lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret (budgetproposition). Endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen. Med synnerliga ekonomisk-politiska skäl avses enligt förarbetena att ekonomin utvecklas på ett sådant sätt att regeringen, för att kunna bemästra en uppkommen situation, måste komplettera sitt budgetförslag med särskilda åtgärder, dvs. någon form av krissituation (1993/94:TK2 s. 37). Vad budgetpropositionen ska innehålla regleras närmare i budgetlagen (2011:203). Av 11 kap. 15 § andra stycket RO följer att ett ärende som gäller statens budget för närmast följande budgetår ska avgöras före budgetårets början, om det inte utan olägenhet för beslut om statens budget kan avgöras . Enligt 11 kap. 18 § RO ska rambeslutsprocessen tillämpas för beslut om statens budget, om inte genom lag har beslutat något annat. Rambeslutsprocessen innebär att statens budget för det närmast följande budgetåret beslutas i två steg. I ett första steg fastställs genom ett enda beslut en beräkning av inkomsterna, de belopp som respektive utgiftsområdes anslag högst får uppgå till (utgiftsramar), en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov samt beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som har beslutat att använda. I förarbetena konstaterades att flertalet skatte- och avgiftsregler kan förutsättas vara oförändrade och att det därmed i praktiken endast är en mindre del av inkomsterna som kommer att omfattas av någon egentlig budgetprövning.