sou · H5B379 · 2017-10-16 00:00:00 — Bedömning: Begreppet public service bör användas för att beteckna den verksamhet som bedrivs av SR, SVT och UR och finansieras med allmänna medel. Public service är en demokratisk kollektiv nyttighet som är till gagn för hela samhället. Alla medborgare bör därför vara med och bidra till finansieringen av verksamheten. Varför kommittén använder public service som begrepp Radio och tv i allmänhetens tjänst har använts som benämning på sändningsverksamhet som bedrivs på uppdrag av statsmakterna och finansieras av allmänheten, i genom programföretagen . Begreppet är en översättning av det engelska public service broadcasting som myntades på 1920- talet för verksamheten i brittiska BBC. Radio och tv i allmänhetens tjänst är som begrepp starkt förknippat med det traditionella sättet att distribuera programmen, dvs. genom radio- och tv-sändningar via marknät, kabel och satellit. Villkoren för programverksamheten har dock ändrats i grunden , genom utvecklingen av nya digitala och mobila plattformar där vilket innehåll som helst kan publiceras när som helst och till vem som helst (Nord 2016, s. 242). Med stöd av IP-baserad distributionsteknik kan programföretagen via multiplattformsstrategier nå ut bredare till allmänheten, möta nya publikgrupper och utveckla nya tjänster som beställ-tv och s.k. poddradio. Med den nya tekniken förmedlas ett allt större utbud till publiken i en onlinemiljö där de traditionella gränserna mellan ljud, bild och text är vagare och mindre betydelsefulla för publiken. Vad som spelar allt större roll är i stället vem som är avsändare och att innehållet håller en viss kvalitet. I takt med den beskrivna utvecklingen har forskare i princip slutat använda begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst och använder i allt högre grad det engelska begreppet public service media (se t.ex. och Steemers 2012), eller medier i allmänhetens tjänst på svenska. Denna översättning är dock inte särskilt etablerad, varken i dagligt svenskt språkbruk eller i den allmänna debatten. Här har i stället begreppet public service fått ett starkt fäste, inte minst hos programföretagen, som bl.a. kallar sin årliga redovisning av hur uppdraget har uppfyllts för public service-redovisning. Begreppet public service finns även upptaget i och är således en del av det svenska språket. Mot denna bakgrund använder kommittén därför begreppet public service genomgående i detta betänkande, även i författningsförslagen, för att beteckna den verksamhet som bedrivs av SR, SVT och UR och finansieras med allmänna medel. Detta ska inte tolkas som att all verksamhet som programföretagen bedriver per definition är public service. Vilken betydelse kommittén lägger i begreppet kommer att utvecklas i slutbetänkandet, men i anslutning till frågan om hur verksamheten ska finansieras behöver några övergripande principer för utformningen av public service-uppdraget diskuteras . Varför alla ska bidra till finansieringen av public service Det är ytterst få som ifrågasätter förekomsten av public service, utan dessa medier är i allmänhet accepterade och uppskattade (Nord 2016, s. 251). I råder också en bred politisk enighet om att det vid sidan av kommersiella medier behövs ett starkt och oberoende public service med högt förtroende hos allmänheten. En förutsättning för en välfungerande demokrati är välinformerade och engagerade medborgare som bl.a. kan utkräva ansvar av makthavare, t.ex. i samband med val. Detta kräver i sin tur oberoende medier som har tillräckligt med resurser och kompetens att producera granskande journalistik av god kvalitet. Tillgången till oberoende medier och en mångfald i medielandskapet utgör därmed ett fundament i ett demokratiskt samhälle. Medier fyller en viktig funktion som central informationskälla, som vakthund och som ett offentligt rum för samhällsdebatt (2016, s. 488). Ett demokratiskt samhälle behöver också grundas på någon form av social sammanhållning, dvs. att människor känner gemenskap och tillit till varandra, att toleransen inför olikheter är stor och att det finns utrymme för konstruktiva politiska diskussioner (Strömbäck 2015, s. 341 ff.). En förutsättning för detta är att människor har någorlunda gemensamma verklighetsbilder, och dessa förmedlas i mycket stor utsträckning av medierna. Forskning visar att den sociala sammanhållningen i , mätt som grad av tillit till andra människor, är stabil och stark vid en jämförelse med andra länder (och 2012, s. 540 f.). Detta har sannolikt ett samband med att kunskapsklyftorna i vårt samhälle generellt är låga, vilket bl.a. anses bero på en internationellt sett hög nyhetskonsumtion. Nyhetssändningar med fasta tablåtider i tv under bästa sändningstid har i , liksom i övriga , länge varit ett viktigt bidrag till medborgerlig kompetens och här spelar public service en avgörande roll (2016, s. 494). Medier med offentligt uppdrag har generellt bättre förutsättningar att tillgodose medborgarnas behov av att hålla sig välinformerade om det som händer i samhället och de åtnjuter ett större förtroende genom att stå friare gentemot offentlig och privat makt (Nord 2016, s. 251). Att producera kvalitetsjournalistik är dyrt eftersom det kräver research, kontakt med källor och faktagranskning. har journalistiken ett värde både för den enskilde och för samhället som är långt större än det som ingår i marknadsaktörernas ekonomiska transaktioner och som människor betalar för sin mediekonsumtion (Allern och 2016, s. 38). I av ökande konkurrens från globala distributionsplattformar sätts den traditionella affärsmodellen för många kommersiella medier, dvs. intäkter från abonnenter och annonsörer, allt mer under press. Detta drabbar ofta journalistiken hårt genom neddragningar av personal och redaktionellt innehåll (Allern och 2016, s. 39 ff.). Det kraftigt ökade medieutbudet innebär att människors preferenser får allt större betydelse för vilka medier som väljs. Nyhetsselektiviteten riskerar att öka i takt med att människor i allt högre grad tar del av nyheter via sociala medier, där algoritmer allt mer styr vilken information vi exponeras för. Detta leder till en fragmentiserad mediekonsumtion som kan påverka den sociala sammanhållningen negativt (Strömbäck 2015, s. 348). Den beskrivna utvecklingen ökar vikten av att det finns oberoende medier med hög legitimitet hos allmänheten och starka resurser genom en stabil finansiering. Dessa medier kan bidra till att medborgarna är välinformerade och kan föra konstruktiva diskussioner utifrån gemensamma verklighetsbilder. Genom att tillgodose dessa behov är public service en demokratisk kollektiv nyttighet som gynnar alla medborgare, oavsett om utbudet konsumeras eller inte. en konsekvens av detta bör alla medborgare vara med och bidra till finansieringen av verksamheten. Av detta följer att programföretagen bör ha ett brett uppdrag att tillhandahålla innehåll som är relevant för publiken. Centralt i public service-uppdraget är att utifrån krav på saklighet och opartiskhet granska makthavare, bevaka viktiga samhälls- och kulturfrågor och ge utrymme för en mångfald av uttryck och åsikter som annars inte hade synts eller hörts i offentligheten. Public service kan också bidra till den sociala sammanhållningen genom att utgöra en betydande kulturinstitution som främjar det svenska kulturlivet och bidrar till att göra ett brett kulturutbud tillgängligt i hela landet. Det är centralt att innehållet finns där publiken finns, oberoende av plattform. Det gäller inte minst när samhället befinner sig under påfrestning eller i kris samt vid höjd beredskap, då programföretagens sändningar utgör en viktig informationskälla. Detta ställer höga krav på att programföretagen ska upprätthålla en hög säkerhet för produktion och distribution. Kommittén återkommer i slutbetänkandet till frågorna om hur public service-uppdraget ska definieras, avgränsas och följas upp under kommande tillståndsperiod. Efter denna inledning där direktiven, utredningsarbetet och kommitténs syn på public service-begreppet har presenterats fortsätter betänkandet i följande tre kapitel med en redogörelse för det mediepolitiska utgångsläget för kommitténs förslag och bedömningar. I kapitel 3 beskrivs medborgarnas tillgång till och användning av olika medier, i kapitel 4 utformningen av uppbördssystemet och avgiftskontrollen i samt i kapitel 5 det internationella ramverket och olika finansieringssystem i andra europeiska länder. I kapitel 6 diskuteras vilka slutsatser som bör dras av den beskrivna kontexten och utvecklingen när det gäller den framtida finansieringen av public service i . I kapitel 7 redogör kommittén för sitt förslag till en uppbördsmodell som bedöms vara långsiktigt stabil, legitim och som värnar programföretagens oberoende. I kapitel 8 diskuteras några alternativa sätt att utforma uppbördssystemet. I kapitel 9 och 10 redovisar kommittén sina förslag och bedömningar avseende hur public service-verksamhetens oberoende kan stärkas, bl.a. när det gäller medelstilldelningen och sändningstillståndens giltighetstid. I kapitel 11 behandlas frågor kring införandet av författningsförslagen, i kapitel 12 redogörs för konsekvenserna av förslagen och i kapitel 13 återfinns en författningskommentar. 3 Medierna och deras användare I detta kapitel beskrivs medieutvecklingen med fokus på hur medborgarnas tillgång till och användning av radio och tv förändras. Syftet är att belysa ett antal aspekter som är viktiga för frågan om det framtida avgiftssystemet. Kapitlet innehåller också en kortare beskrivning av hushållens sammansättning och ekonomi som bakgrund till de överväganden som presenteras i följande kapitel.1 Den tekniska utvecklingen har skapat nya förutsättningar för mediemarknadens aktörer och för allmänhetens mediekonsumtion. Förändringarna kännetecknas bl.a. av att konkurrensen mellan medieföretagen blivit hårdare, att utbudet av medier ökat och att mediekonsumtionen individualiserats. Mediemarknadens internationalisering är en aspekt av förändringarna. Inhemska aktörer är i allt större utsträckning beroende av utvecklingen på global nivå. Det handlar både om att konkurrensen om publiken ökar och att medielandskapet blir alltmer komplext. Public service har som alla andra aktörer på mediemarknaden att förhålla sig till dessa förändringar. En viktig fråga är hur innehållet distribueras. Regeringen bedömde i den senaste public service-pro- positionen att programföretagen utöver de tillståndspliktiga sändningarna själva bör bedöma var programutbudet ska göras tillgängligt. Programföretagens bedömning ska baseras på publikens efterfrågan, publikens tillgång till och användning av olika distributionsformer samt publikens tillgång till utrustning för att tillgodogöra sig utbudet (prop. 2012/13:164, s. 49). SVT har en fortsatt stark ställning på tv-marknaden och SR dominerar på radioområdet sett till lyssnarandel. 1 Utvecklingen på medieområdet, bl.a. vad gäller strukturella förskjutningar i medielandskapet och medborgarnas förändrade nyhetskonsumtion (t.ex. via internet och sociala medier), har beskrivits mer utförligt i två betänkanden och forskningsantologi (SOU 2015:94, SOU 2016:30 och SOU 2016:80). Medierna och deras användare bud på andra plattformar än de traditionella markbundna sändarnäten har också utvecklats . Ett exempel är att SVT tillhandahåller sina linjära tv-sändningar, dvs. de tablålagda sändningarna via marknäten, också via webben. När det gäller allmänhetens förtroende för medier så ligger public service-företagen högt i jämförelse med andra medieföretag. Förtroendet för och har dock minskat . Andelen av befolkningen som uppger att de har mycket eller ganska stort förtroende för har minskat från . För SVT är motsvarande minskning från . Jämförelsevis har förtroendet för minskat från och för TV4 uppger nu mot att de har mycket eller ganska stort förtroende (Medieakademin 2017, s. 17). I direktiven till kommittén framhåller regeringen att konsumtionen av radio och tv via traditionella mottagare minskar, som användningen av internet som plattform för radiolyssnande och tv-tittande ökar markant, särskilt i yngre målgrupper. Utvecklingen riskerar enligt regeringen att leda till en situation där ansvaret för finansieringen av radio och tv i allmänhetens tjänst åligger ett minskande antal hushåll som innehar en traditionell tv-mottagare, medan allt fler konsumerar programföretagens utbud via internet utan att delta i finansieringen. Det innebär en risk att legitimiteten för det nuvarande radio- och tv-avgiftssystemet urholkas. Sammantaget innebär utvecklingen att det blir allt viktigare för programbolagen att kunna tillhandahålla sitt utbud via internet. En grundläggande drivkraft är den tekniska utvecklingen som möjliggör en annan konsumtion av tv och radio . Det är en flexibel och individuell mediekonsumtion som inte längre kräver innehav av en traditionell tv-apparat. Publiken har i allt större utsträckning bejakat denna utveckling. Ett framtidssäkert finansieringssystem måste beakta de förändrade konsumtionsmönster som denna utveckling innebär. Medierna och deras användare Radiomarknaden i är koncentrerad till tre aktörer, SR samt de två kommersiella nätverken och . Företagens verksamhet bedrivs i huvudsak i form av analoga sändningar på FM-bandet. I vissa områden förekommer även DAB-sändningar. Det marksända utbudet finns också tillgängligt på internet som webbradio och via särskilda appar framtagna av radioföretagen. SR har fler lyssnare än den kommersiella radion. Enligt företaget tekniska PPM-mätningar (portable people meter) är SR:s andel av lyssnartiden och den kommersiella radions andel (Kantar 2017, s. 31).2 SR beskriver sitt utbud som en integrerad helhet som står på tre ben: marksänd radio, digitala plattformar och sociala medier. På webbplatsen finns hela utbudet av kanaler, program och poddradio tillgängligt. Flera appar för smarta mobiltelefoner erbjuds, t.ex. SR Play, som i snitt hade över 500 000 unika användare , vilket var en ökning jämfört med . SR utnyttjar också s.k. tredjepartsplattformar, t.ex. Facebook och Youtube, för att interagera med publiken (SR 2017, s. 47 ff.). Den kommersiella delen av radiomarknaden i är liten i ett internationellt perspektiv. Intäkterna från reklamförsäljning har varierat men visar på en uppåtgående trend. Försäljningstillväxten uppgick till . Tillväxten fortsatte 2016 med en uppgång på . Sammanlagt såldes radioreklam för . Det kan jämföras med reklaminvesteringarna i tv-mediet och i internet som uppgick till respektive (IRM 2017). 2 Mätningarna bygger på att en särskilt rekryterad panel i åldern 12–bär en liten mottagare som fångar upp radioljud. Lyssningen registreras oavsett om den sker via FM eller via webben. Medierna och deras användare Den svenska tv-marknaden, definierad utifrån de företag som levererar program via marknät, kabelnät och satellit, består i huvudsak av fyra aktörer. Det är SVT/UR, med TV4-gruppen, MTG med bl.a. TV3 och med bl.a. Kanal . Kännetecknande för den kommersiella tv-marknaden är att den är abonnemangsdriven. fanns det enligt () 5,3 miljoner digitala och analoga tv-abonnemang i (PTS 2017c, s. 52). Det finns således fler abonnemang än hushåll beroende på att många har ett analogt kabel-tv-abonnemang via fastighetsägaren och därutöver något betal-tv-abonnemang. Dessa abonnemang avser paket av linjära tv-kanaler som följer en fastlagd tablå. Utöver hushåll som innehar tv-abonnemang finns det hushåll som endast tar del av fri-tv via marknätet. PTS har uppskattat att av hushållen har fri-tv som enda mottagningssätt för tv i sitt permanentboende (PTS 2017c, s. 59 f.). De fyra dominerande aktörerna på den svenska tv-marknaden svarade för av allt tv-tittande. SVT/UR är störst och stod för , (TV4) för , MTG för och för (MMS 2017a, s. 15). En företeelse som vuxit starkt är de s.k. svodtjänsterna (subscription video on demand). Enligt MMS abonnerar över fyra miljoner svenskar på någon form av svod-tjänst. Netflix och Viaplay är störst på detta område (MMS 2016). Utvecklingen innebär att den traditionella betal-tv-sektorns aktörer får konkurrens från ett helt nytt håll. Konkurrensen på tv-området ökar också genom att internationella aktörer som Facebook och Youtube tillhandahåller rörlig bild. Även inhemska aktörer som inte har sin ursprungliga verksamhet inom rörlig bild breddar sin verksamhet och börjar tillhandahålla webb-tv. Ett exempel är tidningsföretagen. MMS mäter bl.a. webb- tv-konsumtionen som antalet startade strömmar per dag och mängden konsumerad webb-tv i timmar per dag. Mätningarna omfattar webb-tv från SVT, UR, TV4, och . Statistiken visar bl.a. att SVT:s innehåll når en stor publik via webben (figur 3.1). Medierna och deras användare Källa: MMS: Månadsrapport 2017:4. Distribution av SVT:s och UR:s innehåll SVT:s sändningar ska enligt företagets sändningstillstånd nå hela landet. Det innebär att av den fast bosatta befolkningen ska kunna ta emot sändningarna. Av sändningstillstånden framgår att teknik för digitala marksändningar ska användas och att sändningarna också får distribueras på andra sätt så att de blir möjliga att ta emot i hela . Sändningarna ska vidare enligt tillståndet utformas på ett sådant sätt att de inte bara kan tas emot av en begränsad del av allmänheten i sändningsområdet. Av anslagsvillkoren följer att SVT:s sändningar ska kunna tas emot av allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd radio- och tv-avgift. Marknätssändningar är således den centrala distributionsformen och SVT:s sändningar är fritt tillgängliga för alla som kan sätta upp en antenn för mottagning. För hushåll i flerbostadshus som saknar möjlighet att ordna mottagning genom egen antenn, men är anslutna till ett kabel-tv-nät, innebär radio- och tv-lagens (2010:696) regler om vidaresändningsplikt (9 kap.) att operatören är skyldig att se till att de som är anslutna till nätet kan ta emot SVT:s kanaler utan särskild betalning. SVT:s sändningar är också tillgängliga via det öppna internet. En förutsättning för detta är dock att användaren har ett abonnemang och betalar för den nödvändiga datatrafiken. Medierna och deras användare Grunden för SVT:s online-tjänster är och egna applikationer. Företagets programutbud finns inte tillgängligt på exempelvis sociala medie-plattformar. SVT redovisar i sin public service redovisning att det traditionella tv-tittandet står för den absolut största delen av användningen, även om räckvidden växt kraftigt för de olika internetbaserade plattformarna (SVT 2017, s. 27 ff.). Av redovisningen framkommer även att knappt tre av fyra svenskar använder SVT:s tv-kanaler en genomsnittlig vecka medan nästan hälften tar del av SVT:s webbutbud. Ungefär en miljon svenskar tar del av SVT:s utbud enbart via de digitala tjänsterna, främst SVT Play. UR sänder i marknätet i SR:s och SVT:s kanaler samt i Kunskapskanalen som drivs gemensamt med SVT. UR:s utbud finns också tillgängligt på webben via UR Play och (UR 2017, s. 17 ff.). De senaste årens statistik över användningen av medier visar att det samlade användandet av radio och tv är relativt stabilt, men något minskande (figur 3.2). Tv och radio är fortsatt viktiga medieformer och har totalt sett en hög användning bland allmänheten. Källa: , Mediebarometern 2016. Medierna och deras användare kan dock ett nytt mönster skönjas där användningen av nya plattformar för att ta del av medier ökar. senaste undersökning visar att det totala tv-tittandet har minskat marginellt som allt fler tittar på webb-tv definierat som traditionell tv via internet (figur 3.3). Andelen som tittar på webb-tv en genomsnittlig dag har ökat från till . Användningen av webb- och poddradio ökar också, men inte i samma utsträckning som webb-tv- användningen. Andelen av befolkningen som använder webb-/podd- radio en genomsnittlig dag uppgår till (2017). När det gäller lyssnande på radio med traditionell radiomottagare saknas jämförbar statistik. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Källa: , Mediebarometern 2016. 3.2.1Färre tv-apparater i hushållen Statistiken över medieanvändningen visar att den traditionella tvapparaten får mindre betydelse för allmänhetens möjlighet att ta del av tv. Andra undersökningar pekar också på att antalet tv-apparater i hushållen minskar. Enligt Mediebarometern 2016 så har av hushållen numera tillgång till tv genom en vanlig tv-apparat eller en smart tv, jämfört 2008. Medierna och deras användare AB, som baserar sin bedömning på uppgifter från MMS, () och Boxer uppgår andelen hushåll med tv till . I åldersgruppen 20–är andelen tv-hushåll . Det finns en tydlig trend att unga i eget hushåll inte i samma utsträckning som tidigare investerar i en tv-apparat för det nya hemmet. Statistik från Elektronikbranschen visar också att den årliga försäljningen av tv-apparater minskat (figur 3.4). Mot bakgrund av att antalet hushåll i enligt SCB ökat med 176 000 är den minskande tv-försäljningen talande för utvecklingen. Källa: Uppgifter från Elektronikbranschen (dnr Komm2017/00395 -43). 3.3Internet som bärare av radio och tv Internet spelar huvudrollen när mediekonsumtionen förändras. Den fortsatta utbyggnaden av infrastrukturen, i kombination med att tekniken för att ta del av webbaserat innehåll blir alltmer lättanvänd och tillgänglig, kan förstärka den senaste tidens utveckling. Medierna och deras användare Investeringarna i fast och mobil bredbandsinfrastruktur har ökat från till (PTS 2017a, s. 24 f.). Den största delen av de samlade investeringarna görs i fast infrastruktur. Utvecklingen drivs bl.a. av utbyggnaden av fiber till enfamiljshus. PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016 visar att antalet fiberanslutna enfamiljshus ökat . fanns cirka 820 000 anslutna enfamiljshus, motsvarande av alla enfamiljshus i . Det finns enligt PTS en fortsatt stor betalningsvilja hos slutkunderna som driver bredbandsutbyggnaden. Kartläggningen visar vidare att av alla hushåll och företag i hade tillgång till bredband om minst /s . Det är en ökning från samma tidpunkt året innan. Utbyggnaden av mobilnäten i fortsätter och har utbyggnaden främst skett när det gäller 4G-nät och i den norra delen av landet. Mobilnät som medger /s täckte 2016 av yta vilket är en ökning på (PTS 2017b). beslutade regeringen om en ny bredbandsstrategi (helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi). Strategin innebär bl.a. att målsättningen på kort sikt höjs till att av alla hushåll och företag bör ha tillgång till bredband om minst /s . På bedömer regeringen att det behövs mål på två områden. Det handlar dels om tillgång till snabbt bredband i hela , dels om stabila mobila tjänster av god kvalitet. En förutsättning för att nå målen är enligt regeringen en fortsatt hög utbyggnadstakt och samverkan mellan olika tekniker. Regeringen föreslår i strategin aktiviteter på områden som handlar om växelverkan mellan marknaden och staten, hur utbyggnaden kan bli mer kostnadseffektiv samt hur den kan nå allt fler och allt längre. 3.3.2Tillgång till egen utrustning Det är en självklarhet att kunna ta del av radio och tv med en mängd olika typer av konsumentelektronik. Gemensamt för mycket av denna utrustning, vid sidan av att internetuppkopplingen är cen- Medierna och deras användare tral, är att den är utvecklad för att vara personlig på ett helt annat sätt än traditionella tv-apparater. Utvecklingen tydliggör att den personliga, individualiserade mediekonsumtionen har blivit allt viktigare. Till detta kommer att denna typ av utrustning oftast inte anskaffas primärt för att ta del av just radio och tv utan för att upprätthålla kommunikation, vara ett arbetsredskap, ge tillgång till kunskap eller underhållning och till samhällsdeltagande. Allmänhetens tillgång till egen utrustning som kan användas för mediekonsumtion via internet har vuxit kraftigt . Det kan jämföras med den ovan redovisade minskningen av antalet sålda tv-apparater. Enligt undersökningen Svenskarna och internet har av befolkningen en dator som de kan använda som sin egen.