sou · H5B313 · 2017-03-01 00:00:00 — På motsvarande sätt innebär oväntade fördyringar att vinsten minskar för OPS- bolaget utan att det påverkar de offentliga finanserna. 6.2.5Underhållet blir mer kontinuerligt och effektivt Risken finns att underhållet av befintlig transportinfrastruktur prioriteras ner om de offentliga finanserna är under press. Om det kontinuerliga underhållet uteblir kan det leda till att de totala underhållskostnaderna för ett infrastrukturobjekt ökar genom att akuta underhållsinsatser tvingas fram. I är incitamenten för att upprätthålla ett kontinuerligt underhåll starkare eftersom fokus ligger på livscykelkostnaden för objektet. Detta gäller speciellt tidigt i drifts- och underhållsfasen medan drivkrafterna kan avta mot slutet av kontraktstiden.4 Den möjliga vinsten av ett kontinuerligt underhåll som minskar den totala underhållskostnaden kan dock även uppnås även inom ramen för en FEHA. I en klassisk utförandeentreprenad handlar konkurrensen huvudsakligen om att pressa styckkostnaderna för på förhand bestämda arbetsinsatser. I en FEHA och i en OPS-lösning handlar det i betydligt högre utsträckning om att få anbudsgivarna att konkurrera med hjälp av innovationer, såväl organisatoriska och projektrelaterade som tekniska. Dessa innovationsdrivkrafter är delvis en följd av livscykelperspektivet som i högre grad stärker fokus på resultatet, och ger större frihetsgrader för entreprenören i utformningen av ett infrastrukturobjekt och driften av detta. Belöningen för samhällsekonomiskt lönsamma innovationer är helt enkelt potentiellt högre i OPS-kontrakt än i mer traditionella entreprenadformer beroende på kontraktens längd och ersättningsformen till den privata OPS-parten. 4 Väl utformade krav på infrastrukturobjektets standard och kvalitet vid överlämnandet till det offentliga kan dock motverka dessa drivkrafter. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar är normalt mer komplexa än andra entreprenadkontrakt eftersom de löper . Avtalen innehåller också fler komponenter och situationer som behöver hanteras i form av exempelvis riskfördelningen. Det innebär att det eventuellt kan krävas mer resurser och delvis annan kompetens, främst juridisk och ekonomisk, hos både den offentliga och den privata OPS-parten än i exempelvis en klassisk utförandeentreprenad. Även det faktum att ett antal olika företag måste samordna sig på den privata sidan inom ramen för det gemensamägda projektbolaget kan bidra till högre transaktionskostnader för att genomföra upphandlingen, förbereda anbud och organisera arbetet. I länder eller på marknader där OPS är en relativt ny företeelse kan transaktionskostnaderna inledningsvis vara extra höga då det offentliga behöver bygga upp administrativa strukturer med såväl juridisk som ekonomisk kompetens (se avsnitt 7.3.3). En ny upphandlingsprocess behöver också skapas och vissa av de privata parterna behöver, om de inte tidigare deltagit i OPS-upphandlingar, få erfarenhet av samordning sinsemellan och att lösa finansieringsfrågan inom ramen för ett projektbolag. Vidare innebär kontraktsperiodens längd att det finns ett behov för såväl den privata som den offentliga sidan att vara en aktiv kontraktspart . Det är dock viktigt att komma ihåg att det även i en FEHA och mer traditionella entreprenadformer är viktigt att det offentliga är en kompetent och långsiktigt motpart i upphandlingar, genom kontroller och uppföljningar samt vid eventuella omförhandlingar. En stat lånar normalt billigare än ett privat bolag eller konsortium. Som kommittén argumenterar för i avsnitt 5 beror skillnaden i finansieringskostnad i ett OPS-projekt delvis på att risker omfördelas till den privata OPS-partens ägare och långivare, exempelvis oväntade fördyringar eller förseningar i projektet. Det finns dock ett antal faktorer som potentiellt ger en högre finansieringskostnad Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar för infrastrukturprojektet även efter att hänsyn tagits till risköverföringen. Se avsnitt 5.1.5 för en genomgång av dessa faktorer. 6.3.3Avtalsperiodens längd kan begränsa framtida politiskt handlingsutrymme kan innebära att framtida politiska beslutsfattare låses in av långsiktiga avtal som kan vara dyra att ta sig ur. Kostnaden för dåliga avtal riskerar därför att bli högre vid jämfört med andra upphandlingsformer. Sedvanlig finansiering av ny infrastruktur genom anslag innebär dock också att framtida politiker begränsas i sin ekonomiska politik av en högre statsskuld och högre utgifter för statsskuldsräntor. I tillkommer dock en dimension om det offentliga ingått avtal som är oflexibla när det gäller att hantera ändrade förutsättningar och nya prioriteringar. Detta kan i sin tur tvinga fram en omförhandling av ett avtal som kan innebära kostnader för det offentliga om förändrade politiska prioriteringar ska få genomslag i det aktuella projektet.5 Ett exempel på omförhandlingsproblematiken är de motsättningar som uppstod då den franska regeringen ville revidera gällande kontrakt för motorvägskoncessioner. Avtalen ansågs av den nytillträdda regeringen alltför generösa och det bedömdes även behöva skapas en myndighet som övervakade koncessionsinnehavarnas uttag av vägavgifter. De ingångna avtalen saknade emellertid klausuler som möjliggjorde förändringar av detta slag. Koncessionsinnehavarna hade därför rätt till ersättning för de förändringar i avtalen som initierades av den offentliga beställaren. Eftersom kontrakten i vissa fall löper innebar det höga ersättningsbelopp för förändringarna i avtalen.6 kan sådana restriktioner på politikerna innebära att de ursprungliga anbuden från de privata aktörerna hade lägre riskpremier än vad som annars hade varit fallet. 5I detta sammanhang kan dock argumenteras för att vinster kan finnas om vissa former av kortsiktigt politiskt handlande försvåras. 6Athias & Saussier (2016). Ett annat exempel på bindningarna för framtida politiker är RPA- garantierna i . Dessa innebär att staten vid en konkurs i ett OPS-projektbolag eller motsvarande måste betala de återstående icke avskrivna kapitalkostnaderna för infrastrukturen. Vid omförhandlingar i har den offentliga parten normalt en dålig förhandlingsposition eftersom en konkurs för projektbolaget slår mot de offentliga finanserna. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar Slutligen innebär ett OPS-kontrakt att budgeten för drift och underhåll av infrastrukturobjektet är fastställd på förhand för . Det är därför svårt för staten, att på grund av t.ex. konjunkturpolitiska eller statsfinansiella skäl, omprioritera omfattningen av drift- och underhållsåtgärderna för det specifika infrastrukturobjektet (se även avsnitt 6.2.5). 6.3.4Risk att låsa fast befintliga infrastrukturlösningar Under ett OPS-projekts kontraktstid hinner mycket hända med demografin, transportmönster och den teknologiska utvecklingen. Samtliga dessa faktorer kan ha stor påverkan på transportsystemet. Det är svårt, om inte omöjligt, att bedöma utvecklingen i alla relevanta dimensioner 25–. OPS-kontrakt med alltför rigid utformning riskerar därför att låsa fast infrastrukturlösningar som visar sig vara ineffektiva. Särskilt problematiskt kan det vara om ett , av konkurrensskäl, innehåller begränsningar av möjligheterna att bygga alternativ infrastruktur, något som är vanligt vid OPS-projekt med efterfrågebaserad ersättning till den privata parten. Sådana kontrakt bör därför utformas på ett sätt som möjliggör nya lösningar för att möta näringslivets och medborgarnas framtida transportbehov. påverkar dock graden av flexibilitet även riskfördelningen i projektet och projektbolagets finansieringskostnader (se vidare avsnitt 6.4). Vill det offentliga ha valmöjligheter innebär det normalt ett högre riskpåslag i anbudet från utföraren. En specifik nackdel när det gäller OPS med efterfrågebaserade ersättningsmodeller, som koncessioner och skuggtullar, är att OPS- bolaget i ett sådant avtal gärna vill lägga in begränsningar som förhindrar byggandet av ny konkurrerande infrastruktur. En efterfrågebaserad modell kan därför låsa in det offentliga och konservera befintliga infrastrukturlösningar under längd, dvs. ofta 30–. Det kan naturligtvis vara en nackdel vid stora demografiska, tekniska eller andra förändringar. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar 6.3.5Potentiellt icke-önskvärd fördelning av effektivitetsvinster Det monetära resultatet av oförutsedda effektivitetsvinster som görs i OPS-projekt tillfaller som regel inte den offentliga OPS-parten utan blir en vinst för det privata projektbolagets ägare. Ett OPS-kontrakt som medför att en privat entreprenör genom innovationer både lyckas hålla nere kostnaderna mer än förväntat och leverera en tjänst av god kvalitet innebär emellertid en samhällsekonomisk vinst. Det kommer dock inte att innebära en offentligfinansiell besparing då hela överskottet vid exempelvis en fast tillgänglighetsbaserad ersättning normalt går till den privata OPS-parten. I detta sammanhang bör nämnas att det finns kritiker som hävdar att aktuella vinster helt eller delvis bör tillfalla det offentliga i stället för projektbolagets ägare. Fördelningen av de samhällsekonomiska vinsterna kan med andra ord sett ur detta perspektiv bli problematisk i ett lyckat OPS-projekt. Det bör betonas att vinster till följd av effektiviseringar som hamnar hos privata entreprenörer är något som förekommer även i andra entreprenadformer. Detsamma gäller på andra områden där det offentliga upphandlar tjänster från den privata sektorn. Ersättning med fast pris avser just att skapa starka drivkrafter för effektivisering och är inte något unikt för OPS-kontrakt. En god konkurrens i upphandlingen gör att effektivitetsvinsterna delvis kan komma den offentlige beställaren tillgodo genom lägre anbud. Hur effektivitetsvinster fördelas kan också styras via , exempelvis genom någon form av vinstdelningsmekanism mellan den privata och den offentliga avtalsparten eller genom ett vinstbegränsningsarrangemang.7 kan ett system med vinstdelning eller vinstbegränsning minska drivkrafterna att effektivisera hos den privata OPS-parten. 6.4Riskfördelning, incitament och effektivitet Ett centralt antagande i en diskussion om OPS-kontrakt är att en lämplig fördelning av risk mellan den offentliga beställaren och privata utförare kan ge incitamentseffekter. Vidare antas att dessa 7 Vinstbegränsning är en del i så kallade NPD-modell för OPS (se avsnitt 3.3.4). Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar incitament kan bidra till ökad effektivitet över ett infrastrukturobjekts livscykel. Effektiviteten kan ta sig uttryck i kostnadseffektivitet, samhällsekonomisk effektivitet eller en kombination av dessa (se avsnitt 2.5 för en diskussion om dessa två typer av effektivitet). Många av de argument såväl för som emot OPS som refereras i avsnitt 6.2 och 6.3 leder vidare till frågan om riskfördelningen mellan beställaren och utföraren samt de incitament och potentiella effektivitetsvinster som riskfördelningen ger upphov till. Kommittén bedömer därför att det finns skäl att behandla frågan om riskfördelning och incitament i OPS-kontrakt närmare. 6.4.1Kontraktsteori – en utgångspunkt för analysen En lämplig utgångspunkt för att analysera OPS-kontrakt och riskfördelningen i dessa är den kontraktsteoretiska litteraturen.8 En central tanke i litteraturen är att merparten av alla kontrakt som ingås, inte minst , baseras på ofullständig kunskap om vad som kan komma att inträffa . En vanlig slutsats i både teoretisk och empirisk kontraktslitteratur är därför att de flesta avtal är ofullständiga. Det är därför viktigt att förstå hur en högre eller lägre grad av fullständighet kan påverka riskbeteenden. Avtalsparter måste vara medvetna om sannolikheten att åtminstone vissa avtalsklausuler kan komma att behöva omförhandlas eller att nya avtalsvillkor införs . Inte minst gäller detta i som normalt löper . Många finansiella avtalskonstruktioner syftar ytterst till att begränsa risken för, eller konsekvenserna av, oväntade förändringar av ett projekts förutsättningar. En annan central fråga inom kontraktsteorin är att studera metoder för att undvika att låga kostnader uppnås till priset av dålig kvalitet. Valet av utförare bör därför göras utifrån möjligheten att kontrollera de levererade tjänsternas kvalitet. Exempelvis byggs vägar i de flesta länder i världen av privata företag i någon form av kontraktslösning medan skattefinansierad skolverksamhet normalt drivs i offentlig regi. Det är betydligt mindre komplicerat för beställaren att kvalitetskontrollera en väg än att kontinuerligt 8 Avsnittet bygger på VTI (2017). Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar kontrollera kvaliteten i en skolverksamhet. Detta eftersom skolverksamhet innehåller svårmätbara aspekter som exempelvis vissa moraliska värderingar som undervisningen ska förmedla.9 Även kvaliteten på undervisningen som sådan är av uppenbara skäl mer svårmätbar än kvaliteten på en väg. 6.4.2Exogena och endogena risker Professor listar följande potentiella risker i större infrastrukturprojekt:10 Designrisk eller teknisk risk: Felaktiga bedömningar under utformningen av ett projekt. Byggrisk: Projekt genomförs på ett skickligt sätt eller inte. Tillgänglighetsrisk: Koppling till nyttjandet av färdig anläggning. Förseningar eller att objektet är stängt för ombyggnationer etc. Efterfrågerisk: Hur trafikerad är transportleden. Detta kan innebära samhällsekonomiska nyttorisker eller faktiska intäktsrisker. Operationell risk: Kostnaderna för drift och underhåll avviker från de ursprungliga bedömningarna. Finansiell risk: Exempelvis ränteutvecklingen eller inflationen. Politisk risk: Nya lagar eller övriga bestämmelser som påverkar projektets intäkter eller kostnader. Tillståndsprövningsrisk: Exempelvis överklaganden. Miljörisk: Negativa miljökonsekvenser som inte förutsetts när avtalet ingicks. Force majeure: Naturkatastrofer och krig. En avgörande kontraktsteoretisk distinktion kan göras mellan å ena sidan risker som ingen avtalspart har någon kontroll över, så kallade exogena risker och å andra sidan risker som beställaren eller utföraren i högre eller lägre utsträckning kan påverka, så kallade endogena 9Engel, (2014). 10Avsnittet följer (2009), s. 124 ff. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar Typexempel på exogena risker är naturkatastrofer. Det kan dock även vara fråga om överraskande miljöeffekter som uppkommer i projektet eller den generella konjunkturutvecklingen som kan ha effekter på såväl efterfrågan av infrastrukturtjänsten som byggkostnaden. Övriga risker som listas ovan är dock i högre eller lägre utsträckning att betrakta som endogena. Enligt kontraktsteorin bör risken fördelas till den part som är bäst lämpad att bära den. Vid en ytlig betraktelse innebär detta att staten med sin naturliga riskspridning och avsevärda finansiella resurser i form av beskattningsrätt bör bära i princip alla risker i ett infrastrukturprojekt. Ur ett mer utvecklat incitamentsperspektiv är detta dock problematiskt. Om en entreprenör ska ges incitament att genomföra projektet med riskminimering och maximal effektivitet måste denne bära vissa risker själv. När det gäller endogena risker är det den part som kan påverka sannolikheten för att risken ska realiseras, eller hantera konsekvensen om risken väl realiseras, som är den naturliga utgångspunkten. Ett bra exempel är att val som utföraren gör i byggskedet påverkar underhållskostnaden. I en traditionell entreprenad bär inte utföraren denna risk på samma sätt som i en funktionsentreprenad eller, i ännu högre utsträckning, i en OPS-lösning. Ur en rent kontraktsteoretisk synvinkel är därför någon av de senare formerna att föredra. Den kontraktsteoretiska litteraturen utgår från ett idealtillstånd med ett fullständigt kontrakt som reglerar vad som ska göras och vilken ersättning som ska utgå under alla tänkbara omständigheter. I ett fullständigt kontrakt vet båda parter vem som får bära konsekvenserna av olika utfall. Detta gäller såväl för endogena risker (som någon av parterna kan påverka sannolikheten för risken) som för exogena risker (som ingen av parterna kan påverka sannolikheten för). Exempelvis kan avtalet slå fast att samtliga kostnadsökningar för att bygga en anläggning jämfört med kostnaderna i den ursprungliga överenskommelsen måste bäras av en viss part. Alternativt kan ett fullständigt kontrakt stipulera att en viss part står för samtliga fördyringar utom ett antal väldefinierade undantag. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar frågan vid utformningen av fullständiga kontrakt är att avgöra vem som ska bära risken för varje typ av avvikelse från förväntningen.11 Som betonats i avsnitt 6.4.2 är flertalet risker i stora infrastrukturprojekt inte enbart exogena. Exempelvis påverkar entreprenörens skicklighet och noggrannhet många risker under ett projekts byggfas, såsom risken för eventuella förseningar, fördyringar och undermålig byggkvalitet. Likaså kommer risken för höga underhållskostnader att bero på val som görs redan i byggfasen. De olika parternas möjlighet att påverka sannolikheten för ogynnsamma utfall har därför betydelse för beslutet om vilken part som ska bära risk i det fullständiga kontraktet. Även möjligheten att hantera konsekvenserna om en risk realiseras bör därför noggrant vägas in i riskfördelningen. Trots att ingen part kan påverka risken för t.ex. extrema vädersituationer är det möjligt att i projektgenomförandet ta på sig kostnader i form av övertäckning av exempelvis byggplatser eller dikning som minskar konsekvenserna av extremt väder. Om den offentlige beställaren tar på sig hela risken för exempelvis översvämningar finns drivkrafter hos utföraren att inte bygga på ett sådant sätt att konsekvenserna minimeras eftersom det är troligt att exempelvis en översvämningssäker väg är dyrare att bygga än en väg som inte är det. Om beställaren tar hela risken för fördyringar vid exempelvis extremt väder finns också möjligheten att utföraren hävdar att fler fördyringar än vad som faktiskt är fallet beror på översvämningen. För beställaren kan det vara svårt att i detalj genomskåda ett sådant agerande. Så kallad moral hazard12 är det tydligaste problemet kopplat till riskfördelning i kontrakt. Ett exempel på detta är om ett kontrakt stipulerar att alla kostnadsökningar som beror på de geotekniska förutsättningarna ska bäras av den offentliga parten. Det innebär att det finns incitament för utföraren att vara slarvig med den geotekniska undersökningen eftersom beställaren alltid betalar för eventuella kostnadsöverskridanden som beror på brister i undersökningen. Läggs i stället risken på den privata utföraren innebär detta att denne kommer att göra mer noggranna undersökningar vilket dock troligen gör anbudet högre. Detta kan då liknas vid den Maskin (1999). 12Begreppet ”moral hazard” saknar vedertagen svensk översättning. I ett infrastrukturprojekt innebär det att utföraren har möjlighet och incitament att genomföra ett projekt på ett ineffektivt sätt om kostnader kan föras över på beställaren. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar typ av risköverföring och ökade kostnader som den offentliga parten skulle betala vid en försäkring. Risker i ett fullständigt kontrakt bör sammanfattningsvis fördelas så att det förväntade samhällsekonomiska överskottet maximeras. Det innebär att incitamenten för båda avtalsparterna bör vara sådana att de strävar efter att minska sannolikheten för att riskerna ska realiseras och minimera konsekvenserna om så sker. innebär maximalt samhällsekonomiskt överskott att parterna inte ska vidta riskreducerande åtgärder med hög kostnad som har små förväntade positiva effekter. Olika risker i olika faser av projektet En grundregel när det gäller infrastrukturinvesteringar är att ju senare under planeringsprocessen som upphandlingen genomförs desto säkrare kan beställare och utförare vara på förutsättningarna för upphandlingen. Vissa risker försvinner allteftersom projektet skrider framåt. På samma gång minskar utförarens handlingsfrihet ju senare upphandlingen sker och incitament för innovationer och effektivisering i olika former försvagas. När det gäller i vilken fas ett projekt bör upphandlas finns således en inbyggd målkonflikt mellan risknivå å ena sidan och potentiella effektivitetsvinster å den andra. En vanlig fråga som uppstår vid en upphandling är planlagstiftningens förhållande till infrastrukturprojektets genomförande. Risken för exempelvis överklaganden eller andra förseningar kan vara olika för skilda dragningar och övrig utformning av infrastrukturen. Normalt tar den offentliga parten dessa risker i enlighet med principen att denne har störst möjlighet att minska sannolikheten för problem i processen. Är planprocessen helt klar när upphandlingen görs behöver risker för processrelaterade problem inte behandlas i kontraktet. innebär en färdig planprocess att entreprenörens frihet att hitta alternativa lösningar minskat. Generellt sett är dock slutsatsen att ju högre potential som finns för effektiviseringar, genom alternativa tekniska lösningar, projektledning eller organisation av arbetet, desto tidigare bör upphandlingen ske. Både FEHA och OPS-upplägg bör därför principiellt sett upphandlas i ett tidigare skede än en traditionell utförandeentreprenad. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar Valet mellan ersättningsformer som riskfördelningsmekanism hänger delvis ihop med entreprenadformerna, vilka beskrivs närmare i avsnitt 3.2.1. En utförandeentreprenad ersätts normalt med styckpriser utifrån en detaljerad arbetsbeskrivning med angivna kvantiteter. Risken hamnar därför huvudsakligen på beställaren även om det finns incitament för utföraren att hålla nere styckkostnaden, t.ex. per kvadratmeter väg. När det gäller total-, och i ännu högre grad, funktionsentreprenader kan ersättningen ges till fast pris eller löpande räkning eller en blandning av dessa ersättningsformer. Med en fastprisersättning har utföraren maximala incitament att eftersträva effektiviseringsmöjligheter eftersom alla kostnadsbesparingar tillfaller utföraren som vinst. tvingas utföraren bära alla risker förknippade med projekterings- och byggprocessen. Sker ersättningen på löpande räkning fakturerar utföraren alla kostnader och saknar därmed incitament att hålla nere dessa. Ut- föraren kan till och med ha drivkrafter att genom minskad effektivitet öka ersättningen från den offentliga beställaren. Frånvaron av risk innebär dock att utföraren inte behöver göra någon riskreservation i det anbud som lämnas i upphandlingen. Ett mellanting mellan fast ersättning och löpande räkning är olika incitamentsinslag där avdrag och bonusar kan justera fastprisersättningen. Bonus kan ges för exempelvis ökad trafiksäkerhet och avdrag göras om en väg stängs av utanför de i avtalet stipulerade tiderna. Detta gör också att riskerna fördelas mer jämnt mellan beställare och utförare.13 Ett fastpriskontrakt med vissa incitamentsinslag, dvs. bonusar och avdrag för vissa situationer, är en ersättningsform som de senaste två decennierna blivit allt vanligare när det gäller OPS- projekt avseende väg och järnväg. De tre norska OPS-projekten för motorvägssträckor som genomfördes använder sig exempelvis av ett sådant ersättningssystem. En annan dimension av ersättningsformens påverkan på riskfördelningen i ett kontrakt är en eventuell indexering av ersättningen. Beställaren lyfter här av risker från utföraren som denne omöjligen kan påverka, exempelvis kraftiga konjunktur- och prisvariationer. Om utföraren ska bära dessa risker ger detta inga ytterligare incita- 13 (2009) s. 127. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar