sou · H5B36 · 2017-02-08 00:00:00 — Vi föreslår även att det ska införas en ny bestämmelse i 6 kap. FB om barnets rätt att komma till tals och rätt att få information (se avsnitt 11.8.5). Dessa bestämmelser kommer även gälla för samtal vid medling en- ligt 6 kap. 18 a § FB. För medlare innebär våra förslag att medlare ska se till att barnets rätt att komma till tals uppfylls inom ramen för medlingsförfarandet. Medlaren ska, vid sitt arbete med att få föräldrarna att träffa en överenskommelse, därmed också tillmäta barnets åsikter och inställning betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Eftersom en fråga om vårdnad, boende eller umgänge har stor betydelse för barnets framtid är det, i de fall barnet inte framför sina synpunkter, viktigt att barnets åsikter eller perspektiv så långt det är möjligt klarläggs på annat sätt. Det kan t.ex. handla om ett 18CRC/C/GC/12, p. 16 och 19. 19Jfr CRC/C/GC/12, p. yngre barn som inte har förmågan att uttrycka sina åsikter. Det kan också röra sig om ett barn som till följd av en funktionsnedsättning, trots hjälpmedel, inte kan uttrycka åsikter i frågorna.20 I sådana fall kan barnets åsikter eller perspektiv i flera fall utredas genom inhämtande av uppgifter från barnets föräldrar, andra närstående, eller någon annan företrädare för barnet. Även i ett fall när barnet inte vill uttrycka sin synpunkt är det viktigt att barnets åsikter och inställning så långt möjligt klarläggs på annat sätt (se mer om detta i avsnitt 11.8.5). Det är i sammanhanget också viktigt att betona att den rätt att komma till tals som barnet har inte innebär att med- laren i alla fall bör träffa och samtala med barnet. Om det av andra handlingar, t.ex. snabbupplysningar eller en vårdnadsutredning, eller uppgifter tydligt framkommer att barnet har uttryckt sin åsikt och det inte finns skäl att ifrågasätta denna är det inte nödvändigt att tala med barnet utan barnet får då anses ha kommit till tals även inom ramen för medlingsförfarandet. När en medlare samtalar med ett barn är det viktigt att medlaren ger barnet relevant information. För att barnet ska kunna framföra sina åsikter är det nämligen en förutsättning att barnet har fått den information som krävs för att kunna sätta sig in i frågan. Informa- tionen ska anpassas utifrån barnets ålder och mognad på ett sådant sätt att barnet kan ta den till sig. Informationen ska inte enbart om- fatta faktauppgifter utan även information om hur uppgifterna kommer användas och vilka följder barnets åsikter kan få.21 Barnets förmåga att förstå det som han eller hon ska uttrycka sin åsikt om måste bedömas i varje enskilt fall. Det är medlaren som ansvarar för att barnets rättigheter till- godoses. Detta ställer höga krav på medlarens kompetens. I den av godkända strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige22 anges att för att ge barnet förutsättningar att uttrycka sina åsikter ska ansvariga aktörer ha kunskap om hur denna rättighet ska förverkligas i den egna verksamheten. Det innebär att det måste 20Av FN:s kommitténs för barnets rättigheter allmänna kommentarer om barnets rätt att bli hörd följer att konventionsstaterna är skyldiga att säkerställa att rätten att komma till tals genomförs för barn som har svårt att föra fram sina åsikter. Till exempel ska man förse barn som har en funktionsnedsättning med de kommunikationsverktyg som behövs för att de lättare ska kunna uttrycka sina åsikter, och göra det möjligt för dem att använda dessa verk- tyg (CRC/C/GC/12 p. 2012/13:10 s. 35 med gjorda hänvisningar. finnas kunskap om och utarbetade arbetssätt för hur barnets åsikter på bästa sätt kan inhämtas, utifrån barnets ålder och mognad. Det har också angetts att det är viktigt att miljön känns trygg för barnet och att metoder och arbetssätt är väl anpassade till barnets förut- sättningar (s. 6)23. De kompetens- och lämplighetskrav för medlare som vi föreslår ska införas syftar till att säkerställa att medlaren har tillräcklig kompetens bl.a. i dessa avseenden. För att barnets rättigheter ska kunna tillgodoses fullt ut föreslår vi i avsnitt 11.8.5 att rätten att barnets rätt att komma till tals vid samtal med företrädare för socialnämnden inte ska vara beroende av vårdnadshavarnas inställning i frågan. Motsvarande bör gälla för samtal med medlare. Detta innebär ett ingrepp i principen om vård- nadshavarnas beslutanderätt. Om den ena föräldern, eller båda för- äldrarna, motsätter sig att barnet hörs med hänsyn till barnets bästa bör medlaren vara lyhörd för deras uppfattning24. Det kan t.ex. handla om att barnet redan hörts av många olika personer och att barnet därför inte ska behöva höras igen. Om föräldrarna inte samtycker till ett samtal kan det också tala för att barnet befinner sig i en stark lojalitetskonflikt. Det bör endast i klara undantagsfall förekomma att en medlare talar med barnet när någon av föräldrarna motsätter sig det. I de flesta fall kommer sannolikt föräldrarna att informera bar- net om resultatet av medlingen. Det är dock medlaren som ansvarar för att barnet får information om resultatet av medlingen. Om resultatet av medlingen skiljer sig från barnets åsikt i frågan är det viktigt att medlaren utifrån barnets ålder och mognad, förklarar för barnet varför överenskommelsen inte överensstämde med barnets åsikter. Inget hindrar att föräldrarna förklarar detta för barnet om det bedöms lämpligt. 23Se även prop. 2012/13:10 s. 37. 24Under förutsättning att det inte rör ett barn som uppnått sådan ålder och mognad att hans eller hennes åsikt i frågan bör inhämtas oberoende av föräldrarnas inställning (jfr prop. 2009/10:192 s. 16 och JO:s beslut i dnr 1059-2003 och 4857-2003). 10.7.6Behövs en ny bestämmelse om vilka uppgifter medlares redogörelse ska innehålla? Vår bedömning: Det behövs ingen ny bestämmelse om vilka uppgifter som medlares redogörelse ska innehålla. Lagstiftaren har varit tydlig med vilka uppgifter som ska ingå i redogörelsen. I propositionen (prop. 2005/06:99 s. 91) angavs att medlarens redo- görelse till domstolen normalt kan begränsas till korta uppgifter om vilka möten som har förekommit och vilka andra kontakter som eventuellt har tagits. Det angavs också att redogörelsen inte ska innehålla några uppgifter om parternas eventuella förslag till lös- ningar eller i övrigt om vilka ståndpunkter de kan ha intagit under medlingsförsöken. Mot bakgrund av dessa uttalanden menar vi att det är tydligt att lagstiftarens avsikt inte har varit att redogörelsen ska innehålla några uppgifter om vad som kommit fram under med- lingen. Inte heller har avsikten varit att medlaren ska lämna in en bedömning av sakfrågorna i målet. En förtydligande bestämmelse om vilka uppgifter som en medlares redogörelse ska innehålla be- hövs alltså inte. 10.7.7Är medlare anmälnings- och uppgiftsskyldiga till socialnämnden? Vår bedömning: Medlare omfattas av anmälnings- och uppgifts- skyldighet enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Ett syfte med anmälningsskyldigheten är att så långt som möjligt säkerställa att får kännedom om när ett barn far illa eller misstänks fara illa. Av 14 kap. 1 § SoL följer att de som är verksamma inom bl.a. yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn och unga eller inom annan sådan verksamhet inom hälso- och sjukvården eller på område är anmälningsskyldiga. Att en person är anmälningsskyldig innebär alltså att han eller hon är skyldig att genast anmäla till socialnämnden om personen i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. Den som är anmälningsskyldig är också uppgiftsskyldig. Det innebär en skyldighet att lämna social- nämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för en barna- vårdsutredning. Det råder delade meningar bland de medlare vi varit i kontakt med om de anser sig omfattas av anmälningsskyldighet eller inte. Att de har olika uppfattning i frågan kan, som vi ser det, sannolikt förklaras av deras olika yrkesbakgrund. En person som arbetar inom , och som i den rollen är anmälnings- skyldig enligt 14 kap. 1 § SoL, ser det kanske som naturligt att han eller hon är anmälningsskyldig även i sin roll som medlare. En per- son som i stället arbetar som advokat, och som därmed inte om- fattas av anmälningsskyldighet i den verksamheten25, anser kanske inte heller att han eller hon är anmälningsskyldig i sin roll som medlare enligt 6 kap. 18 a § FB. Avgörande för om en medlare omfattas av anmälningsplikt eller inte kan enligt vår mening inte vara vilken yrkesbakgrund som medlaren i fråga har. Detta skulle få orimliga konsekvenser för barn eftersom vissa medlare då skulle ha anmälningsskyldighet och andra inte. Frågan om medlare är anmälningsskyldiga bör i stället bedömas enbart utifrån personens roll som medlare enligt 6 kap. 18 a § FB. Anmälnings- och uppgiftsskyldighet gäller för myndigheter och befattningshavare som typiskt sett i sin verksamhet kommer i kon- takt med barn och ungdomar och deras förhållanden på ett sådant sätt att de kan få indikationer på att barn far illa. Det har då enligt förarbetena inte någon principiell betydelse om befattningshavaren arbetar i offentlig eller privat tjänst (prop. 2012/13:10 s. 44). Enligt vår bedömning är ett medlingsförfarande enligt 6 kap. 18 a § FB ett exempel på en sådan verksamhet som omfattas av 14 kap. 1 § SoL. Vi bedömer alltså att medlare har anmälnings- och uppgiftsskyldig- het till socialnämnden. 25 Jfr prop. 1996/97:124 och prop. 2012/13:10 s. 44. Vår bedömning: Medlare bör själva ansvara för sin utbildning och kompetensutveckling. För att säkerställa kvaliteten i medlingsförfarandet är det viktigt att medlare är kompetenta. Detta förutsätter bl.a. att medlare har den utbildning som krävs för uppdraget. Det är också viktigt att med- lare håller sig uppdaterade inom området. De medlare som vi har varit i kontakt med har haft en gedigen yrkesbakgrund och erfarenhet på det familjerättsliga området. De flesta av dem har också, även om utbildningsutbudet inom familje- medling är begränsat i , genomgått olika utbildningar i med- ling. De flesta av de medlare vi inhämtat synpunkter från har berättat att de på olika sätt på egen hand håller sig uppdaterade inom området, t.ex. genom vidareutbildning och genom att delta i seminarier och dylikt. SFM har familjemedling som en av sina huvud- inriktningar. Det bedrivs alltså, om än i begränsad omfattning, olika verksamheter i syfte att säkerställa kvaliteten på medlingsförfaran- det. vårdnadskommitté bedömde att det borde anordnas ut- bildningsinsatser för medlare i familjemål, lämpligen via Domstols- verket (SOU 2005:43 s. 261 och 264). har inte an- ordnat någon sådan utbildning. har vi övervägt om bör anordna någon form av utbildning för medlare. Några av de medlare som vi har varit i kontakt med har efterfrågat sådan kompetensutveckling. Det kan dock ifrågasättas om en sådan ordning skulle vara lämplig, bl.a. av konkurrensskäl. Vi föreslår därför inte att ska anordna utbildning för medlare. Medlare bör i stället på egen hand stå för sin utbild- ning och kompetensutveckling. 10.7.9Ökad information till medlare Vår bedömning: Det bör tas fram viss gemensam information som ges till alla personer i samband med att de får uppdrag som medlare. Detta görs lämpligen av . Vi menar att det är värdefullt om det tas fram viss information som kan ges till personer som första gången får uppdrag som medlare. Av informationen kan t.ex. framgå syftet med medling, betydelsen av barnets rätt att komma till tals och vad medlarens redogörelse till domstolen ska innehålla. Det ligger närmast till hands att Dom- stolsverket arbetar fram sådan information. 11Barnets bästa och barnets rätt att komma till tals Barnets bästa och barnets rätt att komma till tals är två av barn- konventionens grundläggande principer. Genom vårdnads- reform tydliggjordes att barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut i frågor om vårdnad, boende eller umgänge. I vårt övergrip- ande uppdrag ingår att ta ställning till om regelverket behöver ändras för att vårdnadsreforms grundläggande syfte – att stärka barnrättsperspektivet – ska uppnås. Frågan om barnets bästa i sig är inte en av de frågor som våra direktiv anger att vi ska undersöka närmare. Vi har dock under arbetets gång kommit fram till att vissa ändringar i bestämmelsen om barnets bästa skulle göra regleringen tydligare. Vi inleder därför detta kapitel med några avsnitt om bar- nets bästa och behovet av förändringar i den delen. Principen om barnets bästa har ett samband med principen om barnets rätt att komma till tals. Barnets vilja ska, utifrån barnets ålder och mognad, beaktas vid bedömningen av vad som är barnets bästa i mål om vårdnad, boende och umgänge. För att barnet ska kunna framföra sina åsikter behöver han eller hon ha fått informa- tion för att kunna sätta sig in i frågan och för att kunna överblicka konsekvenser av ett eventuellt ställningstagande. Av våra direktiv framgår att det är viktigt att regler som syftar till att garantera barnets rätt att komma till tals, och inte minst reglernas tillämp- ning, säkerställer att barnets åsikt hämtas in och beaktas i tillräcklig utsträckning. •kartlägga och analysera i vilken utsträckning och på vilket sätt barnets åsikt och vilja redovisas och beaktas av domstolar och Barnets bästa och barnets rätt att komma till tals socialnämnder i mål om vårdnad, boende och umgänge vid be- dömningen av barnets bästa, •ta ställning till hur barnets rätt att komma till tals kan stärkas, och •ta ställning till hur barnets rätt att få del av relevant information i frågor om vårdnad, boende och umgänge kan förbättras. Vi kommer att avgränsa oss till att undersöka barnets bästa och barnets rätt att komma till tals inom ramen för mål om vårdnad, boende och umgänge enligt 6 kap. (FB). I avsnitt 15.8 konstaterar vi att bestämmelserna om verkställighet är i behov av en översyn. Vid en sådan framtida översyn bör ställning också tas till om barnets rätt att komma till tals och barnets rätt att få del av information behöver stärkas i verkställighetsprocessen. 11.3.1Reglering om barnets bästa , artiklarna 3 och 18 En av huvudprinciperna i är barnets bästa. I arti- kel 3 i anges att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn (se mer om artikeln i av- snitt 4.2.2). Barnets situation, behov och intressen ska alltid beaktas i beslutsfattandet. Beslutande myndigheter ska så långt som möjligt ha försäkrat sig om att barnets bästa har kommit med i avvägningen och redovisats i beslutsprocessen. för barnets rättig- heter (barnrättskommittén) har uttalat att det enskilda barnets bästa ska vara det enda kriteriet i beslut om föräldraansvar. Bedömningen av barnets bästa kräver kontinuerliga analyser, s.k. barnkonsekvens- analyser. Det är också viktigt att barn själva får uttrycka sina åsikter i samband med uppföljningar och utvärderingar av beslut och åt- gärder som rör dem.1 1 CRC/C/GC/14 p. 67, CRC/GC/2003/5 p. Jfr även prop. 2009/10:232, s. 17. Barnets bästa och barnets rätt att komma till tals Av artikel 18 i följer att barnets bästa ska komma i främsta rummet för föräldrarna. Genom vårdnadsreform infördes i 6 kap. FB en portal- paragraf om barnets bästa. I paragrafen angavs bl.a. att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid avgörande enligt detta kapitel av alla frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Genom vårdnadsreform tydliggjordes betydelsen av barnets bästa i lagen. Sedan reformen anges att barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. Av bestämmelsen fram- går några omständigheter som det vid bedömningen av barnets bästa ska fästas avseende särskilt vid. –risken för att barnet eller någon annan i familjen utsätts för övergrepp eller att barnet olovligen förs bort eller hålls kvar eller annars far illa, och –barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna. Vid bedömningen av barnets bästa ska även hänsyn tas till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Vi återkommer till denna del av bestämmelsen senare i kapitlet. Av förarbetsuttalanden följer att det inte är möjligt att i lag- texten mera utförligt ange vad som ska anses vara bäst för barnet utan risk för att nödvändig flexibilitet i enskilda fall går förlorad. Det anges också att utöver de omständigheter som framgår i be- stämmelsen om barnets bästa kan den uppräkning av barnets grund- läggande rättigheter som görs i 6 kap. 1 § FB vara till hjälp. Ett barn har enligt den bestämmelsen rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran och ska behandlas med aktning för sin person och egenart. Kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling får inte förekomma. Vad som är barnets bästa måste avgöras i varje enskilt fall utifrån en bedömning av de individuella förhållandena. Bedömningen ska bygga på kunskap och beprövad erfarenhet i kombination med att barnet självt får komma till tals. Hänsyn ska tas till allt som rör barnets fysiska och psykiska välbefinnande och utveckling. Så långt det är möjligt bör såväl långsiktiga som kort- siktiga effekter för barnet beaktas (jfr prop. 2005/06:99 s. 40). Barnets bästa och barnets rätt att komma till tals 11.3.2Vår utvärdering av barnets bästa Något om barnets bästa i utredningar och domar Vi har gått igenom ett relativt stort antal domar och utredningar, se kapitel 7. Vårt samlade intryck av genom- gången är att barnets bästa genomgående varit avgörande för ut- redares förslag till beslut och för domstolars avgöranden. Vårt in- tryck är också att utredare och domare generellt sett gör en, utifrån barnets enskilda situation, nyanserad bedömning av barnets bästa. I vissa fall har det rört sig om svåra förhållanden där en avvägning har gjorts av olika faktorer eller rättigheter som barnet har, för att slutligen mynna ut i en bedömning om vad som kan vara bäst för barnet. Ett exempel på en sådan bedömning är att det å ena sidan har funnits bärande skäl för ensam vårdnad utifrån barnets bästa med hänvisning till djupa konflikter mellan föräldrarna är. Å andra sidan har det bedömts finnas en risk att barnet tappar kontakten med den förälder som inte får del i vårdnaden, något som inte ansetts förenligt med barnets bästa. I ett sådant fall kan barnets bästa ha medfört att föräldrarna, trots samarbetssvårigheter, har fått gemensam vårdnad om barnet. Vi har också identifierat förbätt- ringsområden. Av undersökningar vi gjort framgår t.ex. att social- nämnder och domstolar behöver bli bättre på att redovisa risk- bedömningar, barnets åsikter och hur åsikterna beaktats (angående riskbedömningar, se kapitel 12). Föräldrar i vårdnadstvister kan ha svårt att se till barnets bästa I de kontakter vi haft med olika aktörer, framför allt familjerätts- sekreterare och domare, har det funnits en bred samsyn om att föräldrar i en vårdnadstvist inte sällan har svårt att se till barnets bästa. Det har framförts att föräldrar har sitt fokus på den egna konflikten och sina egna behov. Vissa föräldrar har svårt att skilja sina egna behov från barnets och använder barnets bästa som ett argument för sina egna intressen. Det har också angetts att föräldrarnas konflikt verkar bottna i andra frågor än barnet. Det finns därmed en risk för att barnets behov kommer i skymundan. Barnets bästa och barnets rätt att komma till tals 11.3.3Våra överväganden och förslag om barnets bästa Vårt förslag: Betydelsen av barnets bästa ska komma till klarare uttryck i lagtexten. Barnets bästa ska vara avgörande inte enbart för alla beslut utan också för alla frågor om vårdnad, boende och umgänge. I bestämmelsen om barnets bästa i anges att barnets bästa ska vara avgörande för alla beslut om vårdnad, boende och umgänge. Bestämmelsen om barnets bästa har dock i praktiken ett bredare tillämpningsområde än ordalydelsen signalerar (jfr t.ex. prop. 2005/06:99 s. 38–40, 44–48). Enligt ska dessutom barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. För en bättre överensstämmelse mellan bestämmel- sens ordalydelse och tillämpningsområde föreslår vi att ett tillägg görs i bestämmelsen med innebörd att barnets bästa ska vara av- görande inte enbart för beslut utan för alla frågor om vårdnad, boende och umgänge. Bestämmelsen om barnets bästa gäller då ut- tryckligen även åtgärder som inte innebär att ett beslut fattas, t.ex. samarbetssamtal och en utredning om vårdnad, boende och um- gänge. Bestämmelsen kommer också gälla andra frågor under social- nämndens och domstolens handläggning som kan påverka barnet. Föräldrarnas förmåga att sätta barnets behov före konflikten ska komma till uttryck i lagtext Vårt förslag: Vid bedömningen av barnets bästa ska det fästas avseende särskilt vid föräldrarnas förmåga att sätta barnets be- hov före den egna konflikten. Enligt ska barnets bästa komma i främsta rummet för föräldrarna (jfr art. 18). Barnets bästa ska också vara avgörande för alla frågor om vårdnad, boende och umgänge. I de fall där föräldrarna fokuserar på den egna konflikten och låter sitt hand- lande styras av denna finns det risk att barnet dras in och påverkas av konflikten på ett sätt som är skadligt för barn. Från olika håll har Barnets bästa och barnets rätt att komma till tals synpunkten förts fram att det är vanligt att det är först när för- äldrarna förstår barnets perspektiv – och hur negativt konflikten faktiskt påverkar barnet – som de kan lägga sin egen ilska och besvikelse åt sidan till förmån för barnet. Vi föreslår att en ny bestämmelse om barnets bästa införs i 6 kap. 2 a § FB. Bestämmelsen utformas som en ny strecksats i paragrafen med innebörden att det vid bedömningen av barnets bästa ska fästas avseende särskilt vid föräldrars förmåga att sätta barnets behov före den egna konflikten. Bestämmelsen ger en viktig signal till föräldrar som tvistar eller överväger en tvist. Be- stämmelsen kommer också fungera som ett effektivt verktyg för alla aktörer som har kontakt med föräldrar inför eller under en tvist, för att motivera föräldrar till att komma överens i frågor om barnet. Exempelvis vid de informationssamtal som vi föreslår ska införas. Huvudsyftet med bestämmelsen är att uppmärksamma för- äldrar på vikten av att se barnets behov. Tanken är att en sådan medvetenhet kan motverka att barn dras in och påverkas av föräld- rarnas konflikt på ett skadligt sätt. Vid de hearingar och möten där vi diskuterat förslaget har det till stor del väckt positiva reaktioner. Det har dock även riktats kritik mot förslaget. Vissa har menat att bestämmelsen kan bli svår att tillämpa. Synpunkten att bestämmelsen kan innebära en risk för att föräldrar börjar anklaga varandra för att inte ta tillräcklig hänsyn till barnets behov har också förts fram. Det skulle i så fall riskera att trappa upp konfliktnivån i stället för att dämpa den. Det har också uttryckts oro för att våldsutsatta kvinnor skulle se sig tvingade att samarbeta med den förälder som utsatt dem för våld för att inte riskera att anklagas för att låta konflikten gå före barnens behov. Om det finns uppgifter om att en förälder, barnet eller någon annan i familjen varit utsatt för våld, kränkande behandling eller något annat övergrepp från en av föräldrarna är utgångspunkten att den icke våldsutövande förälderns fokus på konflikten inte utgör ett åsidosättande av barnets behov utan utgår från omsorg om barnet och barnets behov av säkerhet. I övrigt kan följande tilläggas. Våra förslag bygger i stor ut- sträckning på att barnet, och barnets behov, sätts i fokus. Även ur ett föräldraperspektiv bör detta bli så tydligt som möjligt. På de informationssamtal som vi föreslår ska införas kommer föräldrar, i ett tidigt skede, få information om hur deras konflikt och agerande Barnets bästa och barnets rätt att komma till tals riskerar att påverka barnet negativt. Föräldrar bör också informeras om vikten av att sätta barnets behov före den egna konflikten. Vi menar att sådana samtal kommer att minska risken för att föräldrar, medvetet eller omedvetet, kommer att agera för att trappa upp kon- flikten.