sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Företrädare för i län säger i en intervju att den lågintensiva utvecklingen och händelsens art gjorde att med- arbetarna inom krisberedskapsområdet hade svårt att hitta sin roll och inte förstod hur de skulle arbeta med frågan. De som arbetade med integrationsfrågor fanns sig heller inte tillrätta inom krisled- ningsstrukturerna. Det ansågs därför vara naturligt att återföra arbetet till linjeorganisationen, men förstärkt med styr- och sam- ordningsgrupper (se ovan). 84 (2015), Därför arbetar i stabsläge, artikel publicerad , tillgänglig på (läst ). Förhållandet till ledning och linjeorganisation I hade den tillfälliga organisationen uttryckligen i uppdrag att avlasta linjeorganisationen. Det medförde att personal inom den ordinarie verksamheten ibland inte visste hur de skulle förhålla sig till projektgruppen. såg man inte att situa- tionen med människor på flykt skulle kunna hanteras i linjen efter- som det var en tvärsektoriell fråga. i län valde i stället att i stor utsträckning föra hanteringen närmare det ordinarie arbetet, men med en högre ambitionsnivå . Kontakterna med länsledningen skedde via den styrgrupp som inrättades och som sammanträdde en gång . I intervjuerna framför medarbetare dock att den inter- na kommunikationen inte fungerade så bra som de önskat och att länsledningen inte var tillräckligt närvarande. Denna problematik fanns inte i , där projektmedarbetarna uppfattar att länsledningen var närvarande i deras arbete. Statskontoret konstaterar att samtliga länsstyrelser inrättade någon form av särskild organisation med anledning av situationen med människor på flykt men med olika organisatoriska lösningar. Många länsstyrelser valde att bilda en krisledningsstab eller skapa någon annan typ av krisledningsgrupp. Ett mindre antal länsstyrel- ser tillsatte i stället arbets- eller projektgrupper som var frikopplade från krisledningen, men med kompetens från krisberedskaps- området. Det går inte att se något tydligt samband mellan valet av organisation i sig och länsstyrelsernas förmåga att hantera situa- tionen. Länsstyrelserna i och valde att ta in externa projektledare för att leda en projektorganisation med stabsliknande arbetssätt. Statskontoret konstaterar att detta var sista steget i en gradvis upptrappning mot en organisation med allt större inslag av krishantering för att hantera behovet av sam- ordning inom länet. Dessa projektorganisationer var också ett sätt att föra samman kompetens från olika områden inom , framför allt kommunikation, social hållbarhet och integration och krisberedskap. Länsstyrelserna i och län valde i stället att i så stor utsträckning som möjligt hantera situationen inom linjeorganisationen med syftet att främja det långsiktiga arbetet. Statskontoret gör vidare iakttagelsen att det enligt flera läns- styrelser var en utmaning att hantera medarbetarnas olika kultur, begreppsanvändning och arbetssätt. I de flesta fall övervanns dock dessa kulturskillnader relativt snabbt. 6 Insatser och sakfrågor I detta kapitel redogör vi för länsstyrelsernas insatser med anled- ning av situationen med människor på flykt. Vi redovisar först de aktiviteter och arbetsuppgifter som länsstyrelserna genomförde inom ramen för sitt geografiska områdesansvar. Därefter redogör vi för deras konkreta åtgärder och de sakområden som upptog mest tid. I kapitlet behandlar vi också länsstyrelsernas samarbete och kontakter med andra aktörer. De flesta aktiviteter gällde samverkan Länsstyrelserna har fått ange vilka aktiviteter de genomförde i sam- band med situationen med människor på flykt, utöver de nationella samverkanskonferenser som anordnades av MSB. Resultatet visar att samtliga länsstyrelser deltog i regionala samverkansmöten och arbetade med att ta fram regionala lägesbilder (se figur 7). Regionala samverkansmöten på telefon Träffar med frivilliga organisationer Källa: Statskontorets enkät till länsstyrelserna. Nästintill samtliga länsstyrelser deltog även i informationssamord- ningsmöten där syftet framför allt var att få en bild av det kom- munikativa läget och identifiera eventuella behov av informations- samordning. Majoriteten anordnade också träffar med frivilliga enskilda och organisationer, kunskapshöjande seminarier, work- shopar eller liknande. De flesta länsstyrelserna har angett att de även genomförde andra aktiviteter, till exempel styrgruppsmöten, interna avstämningsmöten och nationella samverkansmöten. Frågor kopplade till situationen hanterades i huvudsak under regionala samverkansmöten Det varierar mellan olika länsstyrelser hur ofta man genomförde aktiviteterna som vi redogör för ovan. Regionala samverkansmöten var den aktivitet som var mest frekvent förekommande i länsstyrel- sernas arbete. I figur 8 framkommer att majoriteten av länsstyrel- serna genomförde 11–28 möten . Länsstyrelserna i , och utmärker sig med 50 träffar eller mer. Källa: Statskontorets enkät till länsstyrelserna. i ingår inte i redo - visningen eftersom vi saknar exakta siffror. i uppger att de medverkade i samverkansmöten , ibland oftare. Syftet med samverkansmöten är att åstadkomma ett samordnat agerande och en gemensam inriktning på arbetet för att på bästa sätt ta vara på de resurser som man har till sitt förfogande. Sam- verkansmötena är på så sätt ett tillfälle för berörda aktörer att utbyta information, identifiera behov av samverkan och få en sam- lad lägesbild. Vanligtvis involverades länets kommuner och lands- tinget, , räddningstjänsten och polisen. En vanlig dagordning var att gav en samlad regional lägesbild utifrån det inkomna materialet från kommuner och andra regionala aktörer, varefter de medverkande aktörerna utbytte information för att komplettera lägesbilden innan man gick vidare till att identifiera eventuella behov av samordning eller stöd till enskilda aktörer. En del länsstyrelser behandlade också kommunikationsinsatser på sina samverkansmöten medan andra hade särskilda möten för informa- tionssamverkan. Flera länsstyrelser lyfter i vår enkät fram att samverkan i sam- band med de regionala samverkansmötena fungerade väl under situationen med människor på flykt. Även i interna utvärderingar ger många länsstyrelser den regionala samverkan ett högt betyg.85 Enligt en del kommuner handlade dock samverkansmötena mer om att informera än om att fånga upp kommunernas synpunkter.86 I vår intervju med företrädare för region framkommer att de regionala samverkanskonferenserna i inte gav särskilt mycket vad gäller operativ samordning. Företräda- re för i län anger dock att inte deltog i samverkanskonferenserna fram till beslutet om att införa gränskontroller. Lägesbildsarbete upptog mest tid Som framgår av figur 9 är lägesbildsarbete den arbetsuppgift som länsstyrelserna ägnade mest tid åt. Länsstyrelserna fick i uppdrag av MSB att regelbundet rapportera en regional lägesbild av situationen. Arbetet innebar dels att samla in infor- mation från kommuner och andra regionala aktörer, dels att sam- manställa informationen och förmedla den vidare till MSB. 85Se t.ex. län (2016), Utvärdering av krisberedskapsarbetet i länet under flyktingsituationen; (2016), Regional utvärdering av samverkan under flyktingsituationen. 86Uppfattningen framkom under mötet med NKK. Samordning relaterat till praktiska frågor Kontakt med frivilligorganisationer och… Källa: Statskontorets enkät till länsstyrelserna. Länsstyrelserna har fått rangordna tidsåtgången för olika arbetsuppgifter på en sjugradig skala, där sju är högst. I lägesrapporteringen skulle länsstyrelserna beskriva hur samhälls- viktig verksamhet påverkas av händelsen, men även ta upp länssty- relsernas och kommunernas arbete och förmåga att hanterera situa- tionen. Detta gjordes via en enkät som distribuerades av MSB. Enkäternas utformning varierade, men den handlade bland annat om att värdera situationens påverkan på socialtjänst och överför- myndarverksamhet, hälso- och sjukvård, skola och utbildning och räddningstjänst. Länsstyrelsernas uppfattningar om lägesbildsarbetet varierar Fritextssvaren i Statskontorets enkät och länsstyrelsernas interna uppföljningar visar att länsstyrelserna har olika syn på lägesbilds- arbetet. Några menar att det fungerade väl. Enligt i var det dock svårt att i ett så stort län få en samlad regional lägesbild.87 i läns interna 87 i (2016), Projekt . Beskrivning och erfarenheter. uppföljning visar att för rapportering fungerade bra, men att den samlade lägesbilden i det senare skedet av situationen inte till- förde särskilt mycket ny information.88 i upplever att MSB saknade för- ståelse för den arbetsinsats som krävdes för att svara på enkäterna med den detaljeringsgrad och de täta tidsintervaller som inled- ningsvis efterfrågades. Under det möte med NKK som vi deltog i framförde även företrädare för kommunerna att de upplevde detta som problematiskt. Informationsspridning till kommunerna och externt kommunikationsarbete En annan arbetsuppgift som länsstyrelserna ägnade mycket tid åt var informationsspridning till kommunerna (se figur 9). Ett par länsstyrelser anger att informationsspridning mellan berörda aktö- rer var en utmaning i hanteringen. Då handlar det bland annat om det webbaserade kommunikationssystemet WIS som i huvudsak ska användas av aktörer i det svenska krishanteringssystemet före, under och efter en kris. Flera länsstyrelser har använt WIS som en kommunikations- kanal, men med varierande framgång. i Västra Göta- lands län menar att WIS användes frekvent och att detta bidrog till en höjd samverkansförmåga. Även i län upp- ger att WIS underlättade informationsdelning mellan länets aktö- rer. Enligt i var det en utmaning att det fanns många ovana användare och detta framförde även företrädare för kommunerna på mötet med NKK. En del kommuner ifråga- satte även att alla länsstyrelser inte använde WIS under situationen. Länsstyrelserna arbetade även med att samordna den externa kommunikationen regionalt. I hade redan tidigare tagit fram inriktning och rutiner för kriskommunika- tionssamverkan i länet, och uppger att detta för- beredande arbete var ett viktigt stöd i organiseringen av samverkan. kommunikationsarbete genomfördes inom ramen för särskilda informationssamordningskonferenser och arbets- 88 i län (2016), Utvärdering av krisberedskapsarbetet i länet under flyktingsituationen. arbetade man framför allt med att få en kommunikativ lägesbild, samordnabudskap och ta fram en media- bild och omvärldsbild som sedan spreds externt. Flera länsstyrelser använde sin webbplats som en central kom- munikationskanal under situationen. i län upp- rättade till exempel en så kallad flyktingwebb i syfte att samla infor- mation om situationen till allmänheten och berörda aktörer. Enligt egen uppföljning fungerade modellen väl och kom att använ- das av andra länsstyrelser.89 i använde efterhand sin webbplats alltmer som ett verktyg för sam- verkande aktörer snarare än som en informationskanal till allmän- heten. Kontakter med frivilligorganisationer var en mindre vanlig arbetsuppgift Som framkommer av figur 9 ovan ägnade länsstyrelserna minst tid åt kontakter med frivilligorganisationer. hade flera länsstyrelser inget tydligt uppdrag kopplat till frivilligresurser, vil- ket vi nämnde i kapitel 2, och därför prioriterades inte samord- ningen av frivilliga. ser många ett behov av att klargöra hur frivilligresurser ska samordnas inför framtida händelser. Många av de sakfrågor som länsstyrelserna hanterade under situatio- nen med människor på flykt handlade om boende och kommunernas förmåga att ta emot ensamkommande barn. I detta avsnitt redogör vi för vilka konkreta åtgärder som länsstyrelserna vidtog och vilka sakfrågor som upptog mest tid av länsstyrelsernas arbete. 89 i län (2016), Flyktingsituationen och . Intern uppföljning av insatser och förmåga. Boendefrågor upptog mest tid innebar stora utmaningar vad gäller boendesituationen, och det blev även en stående fråga på MSB:s nationella samverkans- konferenser. Länsstyrelserna fick i uppdrag av reger- ingen att inventera befintliga platser för tillfälliga boenden inom sina respektive län. i fick ansvaret att sam- ordna arbetet. Figur 10 visar att boendefrågor är den sakfråga som länsstyrelserna bedömer upptog mest tid (6,86 av 7). Ensamkommande barn och socialtjänst Skola, förskola och SFI Hälso- och sjukvård samt smittspridning Källa: Statskontorets enkät till länsstyrelserna. Länsstyrelserna har fått rangordna tidsåtgången för olika sakfrågor på en sjugradig skala, där sju är högst. Många länsstyrelser gjorde olika aktiviteter utöver inventeringen av tillfälliga boendeplatser. Till exempel besökte landshövdingen i samtliga kommunalförbund i länet i syfte att föra dialog om situationen. Kommunerna fick därigenom möjlighet att signalera problem, exempelvis bristen på boenden och läget för socialtjänsten.90 i län genomförde samverkans- möten som fokuserade på plan- och byggfrågor.91 i 90Länsstyrelsen i (2016), Projekt . Beskrivning och erfarenheter. 91Länsstyrelsen i län (2016), Flyktingsituationen och . Intern uppföljning av insatser och förmåga. medverkade vid besök på tillfälliga boenden för att öka aktörernas kunskap och medvetenhet om människohandel.92 Flera länsstyrelser nämner att kommunernas förutsättningar var en av de främsta utmaningarna i det egna arbetet.93 Till exempel framför några länsstyrelser att kommunerna hade svårt att följa lag- stiftningen för plan- och byggfrågor och boende för barn (så kal- lade HVB-hem) och hantera det akuta behovet av boende. Några länsstyrelser lyfter i fritextsvaren fram faktorer som för- svårade en effektiv hantering av boendesituationen. Enligt Läns- styrelsen i var lagstiftningen inte tillräckligt flexibel för att kunna möta den stora efterfrågan på bostäder. Ett par länsstyrelser menar att boendesituationen hade kunnat hanteras mer effektivt om länsstyrelserna hade fått ett tydligare uppdrag. i pekar på att behovet av evaku- eringsboenden inte klargjordes . fram- för bland annat i att det rådde en begreppsförvirring kring olika typer av boenden och vad som avsågs med ett visst boendebegrepp. Det var dessutom oklart hur länge boendeplatser skulle tillhandahållas av kommunerna.94 Flera länsstyrelser uppger även att inte hade förmåga att omhänderta de listor med boenden som man hade sammanställt utifrån kommunernas kartläggningar. Företrädare för i län menar att det redan rådde bostadsbrist i länet och att och kommunerna konkurrerade om lediga lokaler för boenden. bedömde därför att det var kontraproduktivt att även de engagerade sig i att leta boenden. I stället arbetade med att lyfta upp de långsiktiga frågorna såsom bostadsplanering. 92Länsstyrelsen i (2016), Årsredovisning , s. 154. 93Detta framkommer i svaren på en öppen fråga där vi har bett länsstyrelserna nämna vilka de främsta utmaningarna var. har själv valt antalet utmaningar. 94Länsstyrelsen i (2015), Flyktingsituationen från ögon. Ensamkommande barn, socialtjänst och trygghets och säkerhetsfrågor tog också tid Frågor kopplade till ensamkommande barn och socialtjänst, följt av trygghets- och säkerhetsfrågor, tog enligt länsstyrelserna också mycket tid (se figur 10). hade ett mycket ansträngt läge i många kommuner och en stor utmaning var brist på personal, främst socionomer. Särskilt ansträngd var situa- tionen i och , som blev ankomstkommuner för ett stort antal ensamkommande barn.95 En annan fråga var hur transporter av ensamresande barn skulle ordnas på ett säkert sätt. Ingen myndighet hade ett tydligt ansvar för detta.96 i tog dock på sig att samordna ett samarbete mellan kommunerna gällande ledsagning av ensam- kommande barn från ankomstkommun till anvisningskommun. Med hjälp av volontärer bemannades och Centralsta- tionen med transportvärdar som kunde hjälpa ensamresande barn i samband med transportbyte.97 Frivilligresurser och hälso- och sjukvård är de sakfrågor som upptog minst tid Under situationen med människor på flykt ökade belastningen på hälso- och sjukvård som det fanns en stor vilja att bidra bland frivilligorganisationer och trossamfund.98 Figur 10 visar emellertid att länsstyrelserna ägnade minst tid åt dessa sakfrågor. Som vi nämner ovan tolkade länsstyrelserna sitt ansvar olika vad gäller frivilligresurser. Enligt i läns egen upp- följning innebar oklarheterna att det fanns förväntningar på att skulle ta en samordnande roll i regionen i denna fråga. 95Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2016), Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 17 f. 96Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2016), Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 19. 97Länsstyrelsen i (2016), Årsredovisning 2015, s 157. 98Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2016), Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 21 f. Andra berörda aktörer uppfattade dock agerande som otillräckligt i frågan.99 Enligt MSB var det få länsstyrelser som hade tillsatt en frivilligsamordnare eller bjudit in frivilliga till samverkans- möten.100 i län å andra sidan tog tidigt på sig ansvaret att samordna frivilliga. tillsatte i septem- ber en samordnare för frivilligsektorn med utgångspunkt i läget på , och genomförde inledningsvis möten med frivilliga, kommuner och relevanta myndigheter.101 6.3Samarbete och kontakter med andra aktörer Länsstyrelserna anser i huvudsak att samarbetet har fungerat bra med de berörda aktörerna. Det framgår av figur 11 som visar länsstyrel- sernas uppfattning om samarbetet och kontakterna med andra aktörer. Mest nöjda är länsstyrelserna med samarbetet och kontak- terna med kommunerna i länet; enligt 15 länsstyrelser fungerade samarbetet mycket bra. Kommunerna var också de aktörer som läns- styrelserna hade mest kontakt med under situationen med männi- skor på flykt. 99Länsstyrelsen i län (2016), Flyktingsituationen och . Intern uppföljning av insatser och förmåga. 100Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2016), Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 22 101Länsstyrelsen i (2016), Årsredovisning 2015, s. 157. Källa: Statskontorets enkät till länsstyrelserna. Svarsalternativet Vet ej ingår inte i figuren. Avseende samarbetet och kontakterna med regeringen har 10 länsstyrelser svarat Vet ej och 5 länsstyrelser ha r svarat Vet ej avseende Frivilliga. Länsstyrelserna är mindre nöjda med kontakten med Länsstyrelserna hade också frekvent kontakt med Migrationsver- ket, och ibland under de mest inten- siva perioderna. Ändå är länsstyrelserna minst nöjda med kontak- terna med – nästan en tredjedel av länsstyrelserna anger att kontakterna fungerade mindre bra eller dåligt. Som vi nämner i kapitel 2 upplevde många att ansvarsfördel- ningen i förhållande till var oklar, och att det samarbetet var en av de främsta utmaningarna. I fritextsvaren beskriver en del länsstyrelser att det fanns motstridiga budskap mellan lokal, regional och nationell nivå och att informationen från var otillräcklig. Ett par länsstyrelser menar också att var svåra att komma i kontakt med. En annan förklaring till att samarbetet inte fungerade optimalt uppges vara att var en ny samarbetspartner inom krisberedskapen och saknade bra strukturer för samverkan. Enligt i vädjade i novem- ber om hjälp med att snabbt få fram evakueringsboenden i länet, men när platserna väl stod klara togs de inte i anspråk på grund av logistikproblem.102 i län anger att under långa perioder var svåra att komma i kontakt med och menar att det för- svårade en fungerande samordning. Företrädare för Migrations- verkets region hade å andra sidan förväntat sig att i skulle ta ett tydligare samordningsinitiativ. Vi beskriver detta mer ingående i kapitel 2. Osäkert hur kontakterna fungerade med regeringen och frivilliga När det gäller kontakten med frivilligresurser och regeringen är mer osäkra. Häften (10 av 20) uppger att de inte vet hur samarbetet och kontakterna fungerade med regeringen. Läns- styrelserna uppger att regeringen är den aktör som de hade minst kontakt med, vilket kan vara en förklaring till att de har haft svårt att svara på frågan. Det bör dock påpekas att enkäten i huvudsak har besvarats av beredskapsdirektörer, beredskapshand- läggare eller motsvarande vid länsstyrelserna och att vi inte uttryck- ligen har efterfrågat vilka kontakter länsledningen hade med reger- ingen. Det är därför svårt att dra någon bestämd slutsats utifrån iakttagelsen. När det gäller frivilliga uppger 5 av 21 länsstyrelser att de inte vet hur samarbetet och kontakterna fungerade. Även detta skulle kunna förklaras av att flera länsstyrelser hade få eller inga kontakter med frivilligresurser. Två länsstyrelser uppger att de inte hade någon kontakt med frivilliga överhuvudtaget. Statskontoret konstaterar att regionala samverkansmöten var den aktivitet som länsstyrelserna genomförde mest frekvent, även om det finns en variation mellan länsstyrelserna i hur ofta man hade 102 i (2016), Flyktingsituationen i – ur Läns- styrelsens perspektiv. Länsstyrelserna ägnade också mycket tid åt läges- bildsarbete och informationsspridning till kommunerna. Flera läns- styrelser använde kommunikationssystemet WIS under händelsen. Några anser att systemet underlättade deras arbete, men en försvå- rande omständighet var att det fanns en del ovana användare. Länsstyrelserna ägnade dessutom mycket tid åt att hantera boendefrågor, bland annat för att de fick ett nationellt uppdrag om att inventera befintliga platser för tillfälliga boenden. En del läns- styrelser lyfter fram hinder för arbetet med denna fråga, till exem- pel att lagstiftningen saknade flexibilitet, att det rådde en begrepps- förvirring kring olika typer av boenden och att de fick otydliga besked från nationella myndigheter. Statskontoret konstaterar att länsstyrelserna ägnade minst tid åt kontakter med frivilligorganisationer. Länsstyrelserna hade inte något tydligt uppdrag kopplat till frivilligresurser och det varierar om de tog ansvar för att samordna frivilliginsatser eller inte. Statskontoret noterar även att länsstyrelserna överlag är nöjda med samarbetet med andra aktörer, även om samarbetet med i flera fall fungerade mindre bra eller dåligt. Enligt länsstyrelserna beror detta på otillräcklig information från myndigheten och bristande samordning mellan nationellt och regionalt samt på att var en ny samarbetspartner för länsstyrelserna inom krisberedskapen. Stats- kontoret konstaterar därtill att länsstyrelserna är osäkra på hur samarbetet fungerade med regeringen och frivilliga, som även är de aktörer som länsstyrelserna hade minst kontakt med. 7 Slutsatser och lärdomar I detta kapitel redogör vi för våra slutsatser kring länsstyrelsernas arbete när det gäller mottagandet av de människor som flydde till . Vi presenterar även några lär- domar utifrån dessa slutsatser. Statskontorets övergripande slutsats är att länsstyrelserna överlag gjorde en rimlig tolkning av situationen utifrån förutsättningarna. konstaterar vi att det finns skillnader i länsstyrelsernas sätt att tolka sin roll och hantera situationen. Länsstyrelserna gjorde överlag en rimlig tolkning av situationen Statskontoret bedömer att länsstyrelserna överlag gjorde en rimlig tolkning av situationen; man identifierade att mottagandet av män- niskor på flykt var en situation som krävde agerande, trots att det inte fanns någon planering för att hantera ett sådant scenario. Länsstyrelserna utgick från sitt krisberedskapsansvar Vare sig länsstyrelserna eller andra berörda aktörer hade förutsett eller planerat för ett sådant omfattande mottagande av migranter som blev fallet . hade inte läns- styrelserna något direkt uppdrag att arbeta med mottagande av migranter. De relaterade uppdragen fanns inom integrationsområdet där länsstyrelserna bland annat hade i uppdrag att förhandla med kommunerna och verka för att få fram platser för ensamkommande barn och för asylsökande som beviljats uppehållstillstånd (ny- anlända).