sou · H5B333 · 2017-04-25 00:00:00 — Kombi- nerat med en dämpande effekt på fastighetspriser bedömer utred- ningen därför det som troligt att lagändringarna också kommer att få en dämpande effekt på omsättningen av fastigheter. Utredningen bedömer inte det som troligt att lagändringen i en direkt mening påverkar nyproduktionen av fastigheter. Det kan dock inte uteslutas att nyproduktionen kan påverkas indirekt. Utredningen ser det som möjligt att en del av kapitalet som investeras genom en köpa-renovera-sälja-strategi flyttar över till nyproduktion av bostads- och hyresrätter, eftersom dessa inve- steringar relativt sett kan uppfattas bli mer affärsmässigt attrak- tiva. Det kan heller inte uteslutas att den förväntat dämpande effekten på fastighetspriserna också kan ge en dämpande effekt på kommunernas nyproduktion eftersom de tillämpar en strategi där de säljer ut äldre fastigheter i behov av renovering för att fri- göra kapital till nyproduktion. Vidare kan det inte uteslutas att lagändringen gör det mer attraktivt för fastighetsägare med fastig- heter med mycket omfattande behov av underhåll och reno- veringar, och där efterfrågan är låg, väljer att riva fastigheten och bygga nytt. Det skulle kunna uppstå som konsekvens om fastighetsägare senarelägger renoverings- och underhålls- arbete för . Utredningen kan sammantaget inte göra en be- dömning om vilken nettoeffekt och omfattning som lagändring- arna kommer att få på nyproduktionen. Små konsekvenser för antalet tvister i hyresnämnden och administrativa kostnader Teoretiskt sett är det rimligt att anta att hyresgästens stärkta ställ- ning gör det betydligt mer attraktivt för hyresgästen att gå emot hyresvärden, och i förlängningen vara villig att söka rättslig tvist. Utredningen gör dock inte bedömningen att föreslagen förändring kommer att medföra en ökad konfliktnivå och fler tvister i hyres- nämnden. Ett huvudskäl till det är att det är fastighetsägare, inte hyresgäster, som ansöker om tillstånd att genomföra åtgärder hos hyresnämnden. De flesta fastighetsägare är anslutna till eller , där deras jurister ofta agerar ombud för fastighets- ägarna. Det är därför rimligt att anta att förändringen i lagstiftningen snabbt kommer att få genomslag. Trots att hyresgästens ställning stärks, så att utsikterna för hyresgästen att få rätt i hyresnämnden vid tvist stärks, bedömer utredningen därför inte det som troligt att antalet tvister kommer att öka. Möjligen ökar måltillströmningen på kort sikt i samband med att fastighetsägare ser det som önskvärt att söka nya rättsliga avgöranden. Det kan heller inte uteslutas att antalet tvister i stället kommer att minska som en följd av de ökade inslagen av samråd och förhandling. Det kan inte uteslutas att de tvister som går till hyresnämnden blir mer komplicerade och administrativt betungande, eftersom det införs fler bedömningsgrunder. Utredningens bedömning är att de administrativa kostnaderna för hyresnämnden och företagen, sammantaget både kan öka och minska, men att det är sannolikt att de sammantaget förblir på be- fintliga nivåer. Om hyresgästen begär det och inte särskilda skäl talar emot det ska hyresnämnden, om den hyra som är att anse som skälig vid en pröv- ning enligt första stycket är väsentligt högre än den tidigare hyran i hyresförhållandet, bestämma att hyra ska betalas med lägre belopp . Utredningen föreslår att tiden ska bestämmas med hänsyn till hyreshöjningens storlek och får högst vara . Vad som sägs i första stycket ska inte tillämpas om hyran bestäms enligt 55 c §. Det är relativt vanligt att trappning tillämpas vid om- fattande ombyggnationer, framför allt av allmännyttiga bostadsföre- tag. Tidningen har i sin undersökning av 51 bostads- bolag funnit att av hyreshöjningarna fasas in . Föreslagen förändring innebär att trappningsregeln som används i rättspraxis tydligare kommer att kodifieras i lagstiftningen. Det är troligt att fastighetsägare, likt , fortsatt kommer välja att fri- villigt erbjuda trappning för hyresgäster för att undvika bindande beslut i hyresnämnden. Utredningen anser därför sammantaget att föreslagen förändring kommer att medföra små förändringar. Det är troligt att föreslagen lagändring kommer att medföra att trappning blir mer vanligt förekommande. minskar beho- vet av trappning om fastighetsägare, i enlighet med föreslagna för- ändringar i 18 f §, erbjuder hyresgäster alternativa upprustnings- nivåer. Möjligheten för enskilda att begära trappning bör alltjämt ses som en komplementär åtgärd för att stärka besittningsskyddet och motverka antalet påtvingade flyttar i samband med omfattande hyreshöjningar. Förändringen blir ett ytterligare kompletterande skydd för inkomstsvaga hyresgäster som riskerar att be- höva flytta i samband med omfattande standardhöjningar. Försla- get kan därmed förväntas generera en god träffbild i den meningen att det går att uppnå positiva effekter för enskilda till en låg kost- nad för fastighetsägaren. Förändringen förväntas inte medföra någon signifikant ökad mängd ärenden eller administrativ börda för hyresnämnderna. 9.4.5Är konsekvenserna önskvärda för samhället? Samtliga förslag i kapitel 4 kan förväntas medföra en mängd olika konsekvenser som i olika utsträckning kan betraktas som önsk- värda respektive icke önskvärda för samhället. Tendensen att försla- gen är till fördel för sittande hyresgäster, och till nackdel för fastig- 32 , Hem & Hyra, Så mycket höjs hyran vid renovering, /tips/ sa-mycket-hojs-hyran-vid-renovering, . hetsägare, är tydlig. Den centrala frågeställningen för utredningen är om de förmodat positiva konsekvenserna för samhället överväger de negativa. Det finns många olika sätt att tänka och resonera kring detta. Nedan följer en diskussion i syfte att kasta lite ljus på denna fråga. Det är många parametrar som behöver vägas in i en samhälls- ekonomisk bedömning av om föreslagna lagändringar sammantaget kan förväntas skapa en positiv eller negativ samhällsekonomisk effekt. Förslagen är i huvudsak utformade för att rätta till en identi- fierad obalans mellan hyresvärdens och hyresgästens ställning. Det innebär att delar av de effekter som lagändringen kan förväntas skapa kan förstås i termer av ett nollsummespel. Ett exempel på det är tidigare resonemang om att förändringen kan förväntas överföra en del av hyresvärdens producentöverskott till hyresgästernas konsu- mentöverskott. Det finns betydande inslag i den tänkta reformens effekter som inte har karaktären av nollsummespel. Det är särskilt dessa typer av effekter som blir intressanta utifrån ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. Några centrala frågeställningar blir därför: •Är det de hyresgäster som är i störst behov av stärkt skydd som också kommer att använda, och påverkas av, sin stärkta ställning mest? •Stärks sittande hyresgästers ställning på bekostnad av presum- tiva hyresgäster? •Skapar förändringen mer samhällsekonomiskt motiverade (lön- samma) renoveringar? •Skapar förändringen önskvärda sociala effekter och externa effek- ter? En standardhöjande åtgärd genomförs i teorin om den är företags- ekonomiskt lönsam, dvs. beräknas ge en bättre avkastning än alterna- tiva investeringar. En parameter för att värdera det är de beräknade framtida drifts- och underhållskostnaderna. Om en åtgärd bidrar till att sänka de framtida kostnaderna mer än investeringens kost- nader, är renoveringen i regel motiverad. Det blir då inga problem för fastighetsägaren att själv stå för kostnaderna. Det vanliga är dock att så inte är fallet där det föreligger omfatt- ande renoveringsbehov, varför fastighetsägare utöver de sänkta kostnaderna också eftersträvar en ökad hyra. Om renoveringen leder till en hyreshöjning är den avgörande faktorn hur denna hyreshöjning förhåller sig till hyresgästernas betalningsvilja för den förbättring som åtgärden leder till – och det varierar från fall till fall. På en perfekt konkurrensmarknad utan transaktionskostnader skulle det inte vara lönsamt för fastighetsägaren att höja hyran mer än vad som motsvarar hyresgästers betalningsvilja, eftersom det annars skulle uppstå vakanser. Den hyresgäst som inte är villig att betala för den aktuella kvalitetshöjning antas då helt enkelt flytta till ett annat område med lägenheter med lägre kvalitet och lägre hyra. I dagens hyresregleringssystem är sambanden mer komplexa. Ligger dagens hyra under marknadshyran i det aktuella området kan ju fastig- hetsägaren vilja genomföra åtgärder som möjliggör större hyreshöj- ningar, även om hyresgästerna inte är villiga att betala så mycket för de aktuella åtgärderna. Som visas i (2014)33 kan man se det som att fastighetsägaren utnyttjar regelsystem för att lägga beslag på en del av det ”konsumentöverskott” som hyresregleringen skapat.34 Förenklat uppstår en samhällsekonomiskt motiverad (lönsam) reno- vering när det finns hyresgäster som har betalningsvilja för renover- ingen (s.k. willingness to pay) som är högre än den lägsta hyreshöj- ning som fastighetsägaren kan acceptera för att vara beredd att genomföra renoveringen (s.k. reservationshyreshöjning). (2015) diskuterar tre teoretiska typfall av renoveringar som visar hur samhällsekonomiskt lönsamma respektive olönsamma invester- ingar kan vara önskvärda respektive icke önskvärda för olika parter:35 33Hänvisningen i citatet avser , The effect of rent regulations and contract forms on renovation: A theoretical analysis of the Swedish system. , Dept of and , 2014, s. 13. 34Hans Lind, Ekonomiska aspekter på renoveringar av bostäder: en översikt, Sustainable Integrated Renovation, Rapport 2014:1, , och Byggande. 2014, s. 14. 35Dessa tre typfall illustrerar på ett förenklat sätt hur det går att tänka kring de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av föreslagna lagändringar. I verkligheten skulle typfallen behöva kompletteras med flera aspekter. En sådan aspekt är värdet av att den sittande hyresgästen inte ska behöva flytta. En annan aspekt är alternativkostnaden av att de icke standardhöjande åtgärderna som stambyten riskerar att utebli. Trots typfallens brister kan de dock åskådlig- göra ett antal principiella drag som kan vara värda att resonera kring för att värdera lag- ändringens träffbild. Fall 1: Samhällsekonomiskt lönsam renovering som alla vinner på En samhällsekonomiskt lönsam renovering som både hyresvärden och kollektivet hyresgäster vinner på kännetecknas av att hyres- gästens betalningsvilja är större än fastighetsägarens reservations- hyreshöjning och överstiger den tillåtna hyreshöjningen. Annat uttryckt genomför fastighetsägaren standardhöjande åtgär- der som uppskattas så mycket av hyresgästerna att de mer än gärna är med och betalar hyresökningen. Fall 2: Samhällsekonomiskt lönsam renovering som hyresgäster förlorar på I situationer där standardhöjande renoveringar medför stora hyres- höjningar som överstiger hyresgästernas betalningsvilja, men där den nya hyresnivån alltjämt ligger under marknadsnivån, är reno- veringen att betrakta som samhällsekonomiskt lönsam. Eftersom den nya hyran ligger under marknadsnivån kommer fastighetsäga- ren fortsatt att kunna hitta nya hyresgäster. Renoveringen blir så- ledes ett sätt för fastighetsägaren att ”lägga beslag på en del av det konsumentöverskott som hyresregleringen skapade”.36 Fall 3: Samhällsekonomiskt olönsam renovering som är lönsam för fastighetsägaren finns det många renoveringar som – trots fastighets- ägarens höga avkastning – inte är samhällsekonomiskt lönsamma. I dessa fall är sittande hyresgästers betalningsvilja för den förbätt- rade standarden låg – och lägre och än reservationshyreshöjningen – som hyreshöjningen stiger över fastighetsägarens reserva- tionshyreshöjning. Eftersom hyran fortfarande kommer att ligga under marknadshyran efter renovering – som det finns icke-sittande hyresgäster redo att flytta in på grund av bostads- bristen – så kommer hyresgästerna att bo kvar eftersom hyran fort- farande ligger under marknadshyran efter renovering. 36 , Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, Sustainable Integrated Renovation Rapport 2015:1, , och Byggande, 2015, s. 16. ”är det enda som driver renoveringen att fastighetsägaren kan lägga beslag på en betydande del av det konsumentöverskott som hyres- gästen hade innan renoveringen.”37 Utredningen gör här bedömningen att lagändringen kommer att få en återhållande effekt på standardhöjande renoveringar och under- hållsarbeten, och göra det svårare för fastighetsägare att lägga beslag på det konsumentöverskott som hyresregleringen skapar genom hyresnivåer som ligger under marknadsnivåerna. Utifrån Linds typo- logi förväntar utredningen att lagändringen kommer medföra färre samhällsekonomiskt olönsamma renoveringar med sittande hyresgäs- ter som enbart är lönsamma för fastighetsägaren (typfall 3). Skälen till det är att fastighetsägaren i större utsträckning kommer att behöva anpassa sig till sittande hyresgästers betalningsvilja, vilket minskar fastighetsägarens möjligheter att konvertera konsumentöverskottet till ett producentöverskott. Det är fullt möjligt att en del av de renoveringar som enligt nu gällande lag blir samhällsekonomiskt olönsamma i stället blir samhällsekonomiskt lönsamma enligt typ- fall 2 efter lagändringen. Den samlade effekten på typfall 3 är dock svårbedömd om fler fastighetsägare väljer att övergå till renovering av friställda lägenheter, då dessa typer av renoveringar typiskt sett ger fastighetsägaren möjligheter att optimera producentöverskottet. Vidare bedömer utredningen att lagändringen kan få en återhåll- ande effekt på samhällsekonomiskt lönsamma renoveringar som hyres- gäster förlorar på (typfall 2). På samma sätt som för typfall 3 kom- mer fastighetsägaren i större utsträckning att behöva anpassa sig till sittande hyresgästers betalningsvilja, vilket minskar fastighetsägarens möjligheter att konvertera konsumentöverskottet till ett producent- överskott. Det finns här en viss risk att lagändringen medför att den hyreshöjning som de sittande hyresgästerna kan acceptera under- stiger fastighetsägarens reservationshyreshöjning. För en kommersiell aktör medför det teoretiskt sett att investeringen uteblir. Utredningen gör bedömningen att typfall 1 – samhällsekonomiskt lönsamma renoveringar som alla vinner på – berörs minst av lag- ändringen. I detta fall är den potentiella intressemotsättningen mellan hyresgäster och hyresvärdar som minst. 37 , Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, Sustainable Integrated Renovation Rapport 2015:1, , och Byggande, 2015, s. 17. Det positiva samhällsekonomiska scenariot är således att reno- veringar som tidigare enbart var positiva för företagen nu blir mindre negativa för hyresgästen, och i bästa fall, till och med blir samhällsekonomiskt lönsamma till fördel för både hyresvärd och hyresgäst. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv kan vi anta att färre tekniskt och samhällsekonomiskt omotiverade renover- ingar kommer att ske om hyresgästen får mer att säga till om. Den huvudsakliga risken med förslagen utifrån ett samhällseko- nomiskt perspektiv är att lagändringen försämrar fastighetsägarens kalkyler så att den s.k. reservationshyreshöjningen ökar till en nivå där fastighetsägaren är villig att genomföra renoveringen eller kan finansiera den. Det kan tänkas uppstå, dels som en konse- kvens av att det blir dyrare att genomföra renoveringarna p.g.a. ökade inslag av särlösningar, dels, att det går att ta ut lägre hyres- ökningar och därmed framtida intäkter. Risken finns att lagänd- ringen medför att samhällsekonomiskt lönsamma renoveringar, som tidigare även var företagsekonomiskt lönsamma, nu blir före- tagsekonomiskt olönsamma, och därmed uteblir eller senareläggs. Samtliga dessa tre typfall är teoretiskt renodlade och bygger på ett antagande om att hyresgäster kan flytta fritt – och tvingas flytta – utan att det uppkommer samhällsekonomiska kostnader för det. Ett annat sätt att se på de samhällsekonomiska effekterna är helt enkelt att tänka på de troliga konsekvenserna av förslagen i termer av flyttar. Att enskilda hyresgäster får hyresökningar som tvingar dem att flytta är inte att betrakta som samhällsekonomiskt positivt, eftersom dessa personer i regel värderar flytten som en mycket större förlust för dem än de som flyttar in ser det som en vinst för dem. är det inte självklart att ett stärkt besittningsskydd sammantaget är samhällsekonomiskt motiverat. Det hänger samman med hyresmarknadens och bruksvärdessystemets utformning, kom- binerat med den rådande bostadsbristen. Det kan sägas ge upphov till flera sammankopplade problem. Eftersom hyresnivåerna även efter omfattande standardhöjande åtgärder i regel ligger under marknadshyrorna, finns det en insider- outsider-problematik, som gör att de sittande hyresgästerna vinner mer än de presumtiva hyresgästerna.38 38 , Bostadsbristen och hyressättningssystemet – Ett kunskaps- underlag, . Det finns således argument för att såväl hyresvärden som den sittande hyresgästen – kommer att välja en nivå för standardhöjande renoveringar som är samhällsekonomiskt motiverade. Det som talar för hyresvärden är att: •Hyresvärden har incitament att maximera sitt värde, som i regel kan förväntas utgå från en långsiktig marknadsmässig efterfrå- gan, dvs. utifrån kollektivet hyresgäster. •Hyresvärden representerar ett mer långsiktigt intresse eftersom hyresgäster flyttar, medan den ekonomiska avkastningen på renoveringen bör räknas på hela underhållscykeln . •Hyresgäster är ett heterogent kollektiv som kommer att förhålla sig olika till den ökade möjligheten att påverka vid renovering. Det kan inte uteslutas att det här finns en risk att det inte är de hyresgäster som är i störst behov av stärkt skydd som kommer att utnyttja sin stärkta ställning i störst utsträckning, utan att det i stället är de hyresgäster som redan är aktiva och försöker på- verka planerna som kommer utnyttja sin stärkta ställning mest. finns det argument som talar för att ett ökat hyresgäst- inflytande också kan bidra positivt samhällsekonomiskt: •Eftersom ny hyresnivå ofta ligger under en tänkt marknadsnivå behöver hyresvärden inte ta så stor hänsyn till efterfrågan, utan kan renovera relativt långtgående och i samma omfattning i hela fastigheten. Det gör att kommersiellt agerande fastighetsägare strävar efter att genomföra åtgärder som ger fastigheten ett högre bruksvärde och en höjd standard, men som inte nödvän- digtvis är tekniskt eller samhällsekonomiskt motiverade.39 •En sittande hyresgäst har incitament att maximera sitt värde ut- ifrån sin betalningsvilja och sina preferenser. På kort sikt kom- mer renoveringen därför att bli mer ändamålsenlig och samhälls- ekonomisk. 39 , Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, 2015 samt , och , Miljöstyrning av renoveringsprocessen: intervjustudie samt litteratur- och projektsammanställning, 2014. •Sittande hyresgäster kanske inte värdesätter standardhöjande åt- gärder, varför de kommer att försöka hålla ner standarden. Det kommer att medföra lägre hyresökningar som i sin tur kan för- väntas bidra till ökad samhällsekonomisk lönsamhet i reno- veringarna eftersom hyresgästernas efterfrågan som kollektiv också är differentierad. Slutligen, går det att samhällsekonomiskt resonera kring de externa och sociala effekterna av de föreslagna förändringarna. Utredningen tror att föreslagna förändringar kan bidra positivt i sociala hänseenden. Genom ökade inslag av samråd, medbestämmande och uteblivna motvilliga flyttar, kan förändringen förväntas medföra att hyres- gästernas delaktighet och engagemang stärks. Det kan i sin tur för- väntas ge en ge en återhållande effekt på skadegörelser40 och brotts- ligheten i stort. Det kan exempelvis handla om minskade egen- domsskador, minskade kostnader i rättsväsendet, minskat lidande för brottsoffer, minskade samhällskostnader för utryckningspersonal etc. Utredningen gör bedömningen att förslagen sammantaget bör ge denna effekt, men kan inte bedöma effektens storlek. Vidare, kan lagändringen förväntas bidra till ett ökat och mer differentierat utbud av hyresrätter med lägre hyra och standard. Det kan ge upphov till olika typer av möjliga sociala konsekvenser . Med ett mer differentierat utbud av lägenhetsstandarder och färre forcerade flyttar minskar inte enskilda hyresgästers disponibla inkomster. Utredningen ser det som möjligt att hyresgäster i mindre utsträckning behöver blir beroende av transfereringar från det offentliga, exempelvis försörjningsstöd och bostadsbidrag. Dess- utom bör föreslagna lagändringar således bidra till att skapa en mer blandad boendestruktur, socialt och ekonomiskt, där förutsättning- arna för att olika typer av individer och hushåll kan bo inom samma fastigheter stärks. Utredningen ser detta som önskvärt. är hyreshöjningar vid standardhöjande åtgärder en orsak till gentrifiering och segregering.41 I en rapport av kartlades och analyserades flyttmönster till följd av omfattande reno- 40Boverket, Boendeinflytande: Spara tid och pengar. Hämtad från: /sv/boende/for-dig-som-bor-i-hyresratt-eller-kooperativ-hyresratt/ boendeinflytande1/varfor-satsa-pa-boendeinflytande/spara-tid-och-pengar/2014 veringar i Sverige.42 slutsats är att omfattande renover- ingar leder till att fler hyresgäster flyttar. Andelen individer som flyttade då renoveringen avslutades var . I kontrollgruppen var motsvarande andel . Ekonomiskt utsatta hushåll var överrepresenterade bland de hyresgäster som flyttade från fastigheter som byggdes om, vilket torde visa att ”kraftiga hyreshöjningar förekommer och de leder till ofrivilliga flyttningar.”43 Att de som flyttade från renoverade fastigheter tende- rade att koncentrera sig till mindre attraktiva områden som hade lägre inkomster och tog ökat bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd44 tyder på att låginkomsttagare drabbas hårdast och att dagens regel- verk riskerar att bidra till inkomstmässig segregation. Det utökade och differentierade utbudet av hyresrätter med lägre hyra och standard kan ge önskvärda positiva effekter i termer av minskad boendesegregation. ”[En] viss blandning av kvaliteter på lägenheterna kan även ha långsiktiga fördelar om man vill bidra till minskad inkomstmässig segregation.”45 Utredningen ser dessutom att ett mer blandat boende till övervägande del bör inverka positivt på attraktiviteten och den sociala samhörigheten i boendeområdena. På ser utredningen det som ett möjligt scenario att lagändringarna bidrar till färre hyresrätter med en högsta nivå av standard. Över tid kan det inte uteslutas att lagändringen medför en risk att synen på hyresrätten som boendeform påverkas negativt, då skillnaden i boendestandard mellan hyres- och bostadsrätt ökar. 9.4.6Beskrivning av alternativa lösningar och jämförelse av konsekvenser för övervägda alternativ Utredningen har diskuterat en lösning som avfärdats av utredningen. Lösningen var tänkt att ge hyresgästen inflytande över den hyres- nivå som blir resultatet av att hyresvärden, i samband med ombygg- nad, höjer standarden i antingen de enskilda lägenheterna eller i de gemensamma delarna av fastigheten. Den enskilda hyresgästen skulle 42Boverkets rapport, 2014:34, Flyttmönster till följd av omfattande renovationer, 2014. 43Ludvig , Hyresgästinflytande vid ombyggnation – bostadshyresgästens reella besittningsskydd, Examensarbete, , s. 39. 44Boverkets rapport, 2014:34, Flyttmönster till följd av omfattande renovationer, 2014, s. 54. 45Hans Lind, Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, Sustainable Integrated Renovation Rapport 2015:1, , och Byggande, 2015, s. 24. i ett sådant system ges skydd mot alltför höga hyreshöjningar i sam- band med ombyggnader som hyresvärden ges utrymme att utforma fastigheten utifrån ekonomiskt rationella överväganden utan att behöva godkännande från hyresgästerna. Det direkta hyresgästinflytandet över standardhöjande åtgärder skulle tas bort.