sou · H5B326 · 2017-04-03 00:00:00 — Exempelvis bör undersökas vilka möj- ligheter som och eventuella andra relevanta aktörer kan erbjuda. Utredningen bedömer att en organisation för delningseko- nomiska företag skulle fylla en viktig funktion, även utanför om- rådet kvalitetscertifiering, men ser inte möjlighet att lägga förslag i den delen. Det är dock viktigt att frågan hålls levande. Det kan ske genom att utredningens underlag och analyser följs upp, både på Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor departementsnivå och i olika myndigheter, t.ex. genom konferenser och workshops, där frågor om hur aktörer i både privat och offent- lig sektor kan agera för att främja delningsekonomins positiva ut- veckling. 9.6Stöd till innovationer och utveckling av delningsekonomin I det föregående har förslag presenterats, eller övervägts, som direkt syftar till att stärka och förtydliga användarnas ställning i delningsekonomin. Utredningen har dock också, bl.a. vid överlägg- ningarna med företrädare för delningsekonomiska plattformar, noterat ett behov av att främja delningsekonomin även i ett vidare perspektiv och bortom de användarrelaterade aspekterna. För den lokala delningsekonomin, som ofta drivs av föreningar eller mindre entreprenörer, är tillgång till externt ekonomiskt stöd centralt, framför allt i en uppstartsfas. Även de bredare, kommer- siellt orienterade plattformsföretagen, är i hög grad beroende av externt kapitaltillskott i sin startfas. Det finns olika sätt att få till- gång till kapital såsom via privata investerare, riskkapitalbolag, stiftelser, gräsrotsfinansiering och offentliga institutioner. , och kan erbjuda offentligt stöd till innovationer, entreprenörskap och näringslivsutveckling. Coompan- ion ger råd och stöd till de som vill starta kooperativa företag. ska t.ex. främja en hållbar näringslivsutveckling i alla delar av landet och en hållbar regional tillväxt. Vissa program är riktade till företag eller blivande företagare och inkluderar även sociala entreprenörer. Andra insatser är utformade för att utveckla förutsättningar och villkor som påverkar företagandet. I instruk- tionen för framgår t.ex. att verket ska ”främja goda förutsättningar för företagande inom såväl befintliga näringar som nya och potentiella tillväxtomoråden” samt ”främja tillgängligheten till kommersiell och offentlig service för företag och medborgare i serviceglesa områden”.6 uppdrag torde även inrymma att främja delningsekonomiska verksamheter. 6 Förordning (2009:145) med instruktion för , Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor Även arbetar med att stödja hållbar tillväxt, inte minst genom att förbättra förutsättningarna för innovation. främjar samverkan mellan företag, universitet och högskolor, forsk- ningsinstitut och offentlig verksamhet i syfte att stimulera innova- tion och internationalisering av innovationer. I instruktion framgår att myndigheten har ”ett särskilt ansvar inom teknikområdet samt områdena transport, kommunikation och arbetsliv.”7 Även här kan innovationer inom delningsekonomiområdet inrymmas. Till- växtverkets och verksamheter och budgetprioriteringar styrs via regleringsbrev och via särskilda regeringsuppdrag. Om en positiv och hållbar utveckling av delningsekonomin ska främjas skulle någon av dessa myndigheter kunna få i uppdrag att utveckla program där företag såväl som ideella organisationer kan söka stöd för innovationer och utveckling av delningsekonomin lokalt, nationellt och internationellt. Utvecklingsprojekten kan ske i samverkan med kommuner, regioner, forskningsinstitutioner eller andra samhällsaktörer. Stödsystem kan också handla om informa- tion eller rådgivning till aktörer, vilket både och arbetar med. Det är en form av stöd som de delningsekonomiska aktörerna efterfrågat vid utredningens överläggningar med dem. I exempelvis har regeringen via Innovate UK reserverat offentliga medel till innovation inom delningsekono- miområdet, som svarar mot ett antal samhällsutmaningar.8 Även EU har genomfört riktade stödåtgärder till entreprenörer inom delningsekonomin.9 Utredningen har inte närmare studerat denna typ av stödpro- gram, hur de utformats eller dess effekter. Vidare bedöms att åtgärder av detta slag faller utanför det tydliga användarperspektiv, som kännetecknar utredningsuppdraget. Mot den bakgrunden lägger utredningen inga förslag i denna del, men påpekar att stöd- insatser av beskrivet slag kan främja en positiv utveckling av del- ningsekonomin. 7Förordning (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem. 8https:///government/publications/funding-competition-digital-innovation-in- the-sharing-economy/funding-competition-digital-innovation-in-the-sharing-economy 9https:///call/3465/cosme-call-2017-opportunities-for-european- entrepreneurs-in-the-sharing-economy 10 Konsekvenser av förslagen I kommittéförordningen (1998:1474) anges flera typer av konse- kvenser som en statlig utredning ska bedöma och redovisa när åtgärder föreslås. Det handlar för det första, enligt 14 §, om att en utredning ska beakta kostnads- och intäktskonsekvenser för staten, kommunerna, landstingen samt för företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser ska dessa också bedömas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminsk- ningar för staten eller kommunerna, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare gäller, enligt 15 §, att en utredning ska beakta konse- kvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I 15 a § anges att om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra kon- sekvenser beskrivas i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningen ska dock inte föreslå nya författningar och inte heller nya myndigheter. Av 16 § kommittéförordningen framgår att regeringen i ett utred- ningsuppdrag kan ange vilka ytterligare konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Uppdraget till utredningen om- fattar inga sådana ytterligare krav på konsekvensanalyser. Utredningens förslag innebär ett förstärkt stöd till delningseko- nomins användare genom information och vägledning till privat- personer som deltar i, eller överväger att delta i, delningsekonomin. ska genom Hallå konsument och ansvara för sådan information och vägledning. Vidare föreslås att i samarbete med , och i samråd med andra berörda myndigheter, ska följa delningsekonomins utveckling i ett antal användarnära aspekter. Resultaten av uppföljningen ska utgöra underlag för att bedöma behovet av insatser , t.ex. förändrad lagstiftning, nationellt eller inom EU. 10.2.1Effekter av ökad delningsekonomisk aktivitet Utredningen bedömer att förslagen leder till att trösklarna till att påbörja delningsekonomisk aktivitet sänks för enskilda privatpersoner. Det är dock inte meningsfullt att söka skatta vilka effekter på delningsekonomins tillväxt detta kommer att ge i kvanti- tativa termer. Många andra faktorer påverkar denna utveckling. Emellertid bör noteras att bedömt att en positiv utveckling av delningsekonomin kan leda till ökade skatteintäkter.1 Utredningsresultaten indikerar att ekonomiska drivkrafter kan antas spela en större roll i de, större, delar av befolkningen som inte deltagit i delningsekonomin än i den grupp som varit aktiva. Bland de senare är exempelvis ideella och sociala drivkrafter mycket framträdande. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att delningsekonomin har störst tillväxtförutsättningar inom områden som korttidshyra av privatbostäder och privatbilar. Det gäller även om just bilhyra av befolkningen uppfattas som den mest otrygga typen av transaktion i delningsekonomin. Transaktioner inom sådana områden kan generera större intäkter, och större besparingar, i förhållande till transaktionskostnaderna än t.ex. hyra av verktyg eller vid småtjänster. När det gäller småtjänster finns dock, enligt utredningens bedömning, en potentiell efterfrågan som i 1 påverkan på skattesystemet, , s. 40 ff. många fall inte kan tillgodoses på traditionella marknader för t.ex. enklare trädgårdsskötsel eller snöskottning. Det handlar i första hand om okvalificerade tjänster, där köparen av tjänsten uppfattar utbudet bland traditionella leverantörer som för dyrt och där köparen inte själv kan eller vill utföra arbetet. En ökad omsättning av nyttigheter i delningsekonomin kan leda till en rad positiva effekter, förutom eventuella ökade skatteintäkt- er. En av dessa är en bättre hushållning med naturresurser. Men det kan finnas faktorer som verkar i motsatt riktning. Så kan vara fallet om resandet ökar som en följd av att korttidshyra av privatbostäder blir mer populärt. Delningsekonomin kan också leda till ökad sysselsättning, men kanske framför allt innebära en väg in till arbets- marknaden för grupper som , mer eller minder permanent, står utanför denna. Slutligen konstarerar utredningen i denna del att förslagen, om än strategiska, endast utgör en del av de insatser som behövs om delningsekonomin ska främjas. Det behövs även t.ex. finansiellt stöd till innovation och utveckling och, inte minst, åtgärder bland de delningsekonomiska plattformsföretagen för att skapa ökad tillit och trygghet hos användarna. 10.2.2Kostnader och intäkter för det allmänna Förslagen ska i första hand genomföras i och och i samråd med ett antal andra berörda statliga myndigheter. Utredningen bedömer att förslagen inte innebär ekonomiska konsekvenser för kommunerna.2 Förslagen i den del som gäller information och vägledning, främst inom verksamhet med Hallå konsument och , kan genomföras inom verkets befintliga budgetramar. Det gäller även flera av de övriga insatser med kopp- ling härtill, som utredningen bedömt angelägna, såsom marknads- rättslig tillsyn. Förslaget med att följa användarnas erfarenheter av delningsekonomins utveckling har en nära koppling till resultaten 2 Begreppet ”kommun” omfattar numera även landsting och regioner med själv- styrelse. av insatser med information och vägledning och de övriga insatser myndigheten, mot bakgrund av utrednings- resultaten, kan finna prioriterade. och har bedömt att det uppdrag som föreslås i denna del medför kostnadsökningar om i vardera myndigheten. Utredningen gör följande bedömning. Uppdraget med att följa utvecklingen i ett användarperspektiv faller huvudsakligen inom ansvarsområde. Det övergripande målet för konsumentpolitiken är väl fungerande kon- sumentmarknader och en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar konsumtion.3 Utredningen har i det föregående konstaterat att en ökad delningsekonomisk aktivitet kan bidra till en miljö- mässigt mer hållbar konsumtion. En sådan utveckling kan även bidra till ekonomiska besparingar i hushållen och, som framgått i bl.a. kapitel 4, ge positiva sociala effekter. tillförs för att inom verksamheten med Hallå konsument arbeta för en mer hållbar konsumtion. Vidare tillförs , och där- efter, , för att inrätta ett forum för en mer miljösmart konsumtion och livsstil.4 Delnings- ekonomi handlar i stora delar om både livsstil och miljösmart konsumtion. Utredningens förslag syftar i första hand till att undanröja hinder för, och främja, en positiv utveckling av delningsekonomin. De ligger därmed väl i linje med, och stödjer, strävan efter en miljö- mässigt, socialt och ekonomiskt mer hållbar konsumtion. Det finns också påtagliga synergier med övriga verksam- het med koppling till miljömålen, t.ex. forum för miljösmart kon- sumtion och livsstil. Härutöver menar utredningen att en bevakning av den fram- växande delningsekonomins effekter, för användarna och för mark- naderna, är en typ av ny bevakningsuppgift som, mot bakgrund av utredningsresultaten, redan ligger inom såväl som ansvarsområden. Så var för övrigt fallet 3Prop 2016/17:1, Utgiftsområde 18, s. 56. 4a.a., s. 66 f. också när det gällde den då framväxande e- handelns effekter. Mot den bakgrunden, och när arbetet med att följa utvecklingen i delningsekonomin till stor del bör kunna ske inom ramen för myndigheternas ordinarie omvärldsbevakning, bedömer utred- ningen att även uppdraget med att följa delningsekonomins utveckling ryms inom myndigheternas befintliga budgetramar. Om emellertid ett resurstillskott trots allt skulle bli aktuellt gör utredningen, i finansieringsfrågan, ingen annan bedömning än den Utredningen om framtidens stöd till konsumenter fann rimlig i samband med förslaget att inrätta den verksamhet som är Hallå konsument. Då konstaterades att det inte gick att finansiera en central, statlig, kompetent och rikstäckande konsumentinforma- tion på annat sätt än genom ökade förvaltningsanslag.5 När det gäller frågor med koppling till små företags verksamhets- förutsättningar kan konstateras att en fungerande delningsekonomi kan stimulera nyföretagande. De befintliga förtagen, små eller stora, kan utmanas av delningsekonomiska verksamheter. Ut- redningen menar att näringsverksamhet i delningsekonomin ska ske på samma villkor som gäller för annan näringsverksamhet. Ut- redningens förslag innebär dock inga direkta konsekvenser för kon- kurrensförhållandena och företagens förutsättningar. Det är där- emot ett område som kan bli aktuellt att studera närmare i den föreslagna uppföljningen, främst i den del där medverkar. Utredningen ser inga direkta konsekvenser av förslagen i de delar som avser den kommunala självstyrelsen eller för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet. Emellertid bör noteras att en förbättrad användarinformation kan minska risken för skatte- fel. Utredningen ser inga konsekvenser av förslagen för jämställd- heten mellan kvinnor och män. När det gäller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen bör endast konstateras att en ökad 5 SOU 2012:43, s. 283 f. delningsekonomisk aktivitet kan bidra till sysselsättning för grupper som står utanför arbetsmarknaden. Förslagen kan också, om de genomförs, leda till positiva effekter för tillgången till service i olika delar av landet. Sådan service, t.ex. ifråga om transporter i glesbygd, kan tillhandahållas även i delningsekonomiska affärsmodeller i kombination med den som erbjuds av offentliga aktörer. Även i denna del kan alltså del- ningsekonomiska verksamheter tillgodose en efterfrågan som inte svarar mot utbudet av t.ex. service av olika slag. Den s.k. delningsekonomin har många fördelar såväl för enskilda individer och företag som för samhället i stort. Det är dock inte tydligt om dagens system för att tillvarata konsumenters och en- skildas rättigheter är tillräckligt i ljuset av de förändringar som sker. För att få ett bättre kunskapsunderlag, bl.a. mot bakgrund av den snabba utvecklingen, ger regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en beskrivande kartläggning av olika modeller som möjlig- gör eller underlättar transaktioner där privatpersoner säljer, hyr ut, lånar ut eller ger bort materiella eller finansiella tillgångar, samäger eller samnyttjar sådana tillgångar eller erbjuder tjänster, analysera olika användares roller och rättsliga ställning vid sådana transaktioner, resonera kring om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig eller om det finns eventuella behov av författningsändringar, såväl nationellt som inom EU, framför allt i fråga om förmögenhets- rätt, konsumenträttsliga delar av marknadsrätten, produkt- säkerhet, tillsyn och tvistlösning och bedöma om det finns behov av andra åtgärder för att främja en positiv utveckling, exempelvis när det gäller information eller samarbete mellan olika samhällsaktörer. Uppdraget ska redovisas . Mycket tyder på att företeelsen där privatpersoner erbjuder till- gångar genom bl.a. uthyrning eller försäljning, delar på ägandet eller användningen av en tillgång eller utför tjänster åt varandra, är i stark framväxt. Utvecklingen har främjats av en ökad användning av internet och digitala innovationer, vilket gett etablerade företag och nya entreprenörer fler affärsmöjligheter, försäljningskanaler och marknadsföringsytor. På efterfrågesidan har utvecklingen bl.a. inneburit ett större utbud, mer och lättillgängligare information och nya sätt att köpa och konsumera varor och tjänster. Vidare har utvecklingen av sociala medier lett till möjligheter att organisera sig på nya sätt för att utbyta allt från bilder till åsikter, och för att samla sig kring gemensamma intressen. Ett framträdande uttryck för denna utveckling är de senaste årens framväxt av bl.a. webb- platser och mobilapplikationer som möjliggör och underlättar för privatpersoner att i större utsträckning sälja, hyra ut, låna ut, ge bort, samäga, och samnyttja materiella och finansiella tillgångar, eller erbjuda tjänster. Ofta är motparter eller medparter andra privat- personer men de kan också vara företag eller offentliga aktörer. Utvecklingen går ofta under namnet ”delningsekonomi” eller ”nyttjandeekonomi”, men beroende på sammanhang förekommer även ”kollaborativ ekonomi” eller ”kollaborativ konsumtion”. Europeiska kommissionen har inom ramen för meddelandet om den inre digitala marknaden (COM [2015] 192) och meddelandet om en strategi för en inre marknad för varor och tjänster (COM [2015] 550) aviserat en europeisk agenda för delningsekonomin. Agendan kommer att inkludera riktlinjer för tillämpningen av befint- lig EU-lagstiftning och bedömningar av om och i så fall hur even- tuella luckor i lagstiftningen bör hanteras. Behovet av en utredning Företeelsen där privatpersoner, inte sällan med hjälp av internet- baserade modeller, bl.a. säljer, hyr ut och samäger tillgångar eller erbjuder tjänster beskrivs ofta som omvälvande och positiv såväl för medborgare och näringsliv som för samhället i stort. nämnts ovan handlar det för köparna bl.a. om en ökad valfrihet, lägre priser och möjligheter till fler och mer varierade lösningar för användning och ägande, men också om möjligheter att konsumera mer hållbart. Utvecklingen innebär också möjligheter för både enskilda individer och företag att tjäna och spara pengar. När det gäller samhället i stort brukar det bl.a. framhållas att utvecklingen bidrar till att varor och tjänster tillgängliggörs för grupper som annars inte skulle ha råd med dem, att den främjar en miljömässigt mer hållbar konsumtion genom att resursallokeringen blir bättre när existerande produkter används av allt fler och och att den sociala sammanhållningen, innovationen och konkurrensen ökar. Bland de utmaningar som pekats ut finns bl.a. frågor som rör olika marknadsaktörers rättigheter och skyldigheter, förutsättning- arna för tillsyn och tillgången till tvistlösning. På arbetsmarknadens område finns en oro att utvecklingen kan medföra att en ny arbets- marknad växer fram som inte kännetecknas av samma villkor och skydd som gäller på den etablerade arbetsmarknaden. En annan fråga som lyfts fram rör skattesystemet och risken för framväxt av en svart eller grå sektor. Också frågan om under vilka förutsätt- ningar utvecklingen leder till en mer miljömässigt hållbar kon- sumtion diskuteras. Eftersom företeelsen är förhållandevis ny saknas tillräcklig kun- skap om dess utveckling, liksom om dess möjligheter och konse- kvenser i övrigt. Inblandade marknadsaktörers rättigheter och skyldigheter Inom ramen för den s.k. delningsekonomin är ofta både den part som erbjuder och den part som accepterar ett erbjudande en privat- person, till skillnad från situationen på traditionella konsument- marknader, där den ena parten är konsument och den andra närings- idkare. Inom ramen för de internetbaserade modeller som tas fram för att möjliggöra eller underlätta transaktionerna erbjuds dock ofta viktiga stödfunktioner för användarna, t.ex. användarvillkor, sökfunktioner, prisinformation, prisförslag, betalningssystem, tvist- lösningsmekanismer och verktyg för deltagarna att ge omdömen om varandra. Många funktioner har till syfte att skapa en miljö som ger deltagarna trygghet och skydd. Det finns olika intäktsmodeller, t.ex. prenumerationer, medlemskap, försäkringsförsäljning, avgifter av olika slag eller provision. En del aktörer bidrar i stor utsträck- ning i anslutning till transaktionen genom att t.ex. utforma erbju- danden och avtal och sätta priser, andra tillhandahåller i princip bara ett forum för kontakter. I de olika modellerna varierar också bredden på produktutbudet. Företeelsen väcker frågor om vilken rättslig ställning de olika marknadsaktörerna har i samband med transaktionen och därmed vilka rättigheter och skyldigheter som gäller. Oaktat olika aktörers ställning i arbetsrättsligt hänseende, som kan göras gällande av rätts- tillämpningen, finns skäl att analysera och värdera användares rättig- heter och skyldigheter i t.ex. avtals-, marknadsförings- och produkt- säkerhetshänseende. När det gäller de internetbaserade modellerna kan situationen kompliceras av att flera av de stora aktörerna är globala och att många transaktioner, åtminstone för vissa pro- dukter eller tjänster, sker mellan deltagare i olika länder. De juridiska frågor som aktualiseras kan exempelvis röra förmögenhets- rätt, konsumenträttsliga delar av marknadsrätten och produkt- säkerhet samt frågor om lagval och domsrätt. Den s.k. delningsekonomin har många fördelar för såväl enskilda individer som företag och samhället i stort. Det är dock inte tydligt om dagens system för att tillvarata konsumenters och enskildas rättigheter är tillräckligt i ljuset av de förändringar som sker. För att få ett bättre kunskapsunderlag, bl.a. mot bakgrund av den snabba utvecklingen, ger regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en beskrivande kartläggning av olika modeller som möjlig- gör eller underlättar transaktioner där privatpersoner säljer, hyr ut, lånar ut eller ger bort materiella eller finansiella tillgångar, samäger eller samnyttjar sådana tillgångar eller erbjuder tjänster, analysera olika användares roller och rättsliga ställning vid sådana transaktioner, resonera kring om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig eller om det finns eventuella behov av författningsändringar, såväl nationellt som inom EU, framför allt i fråga om förmögenhets- rätt, konsumenträttsliga delar av marknadsrätten, produkt- säkerhet, tillsyn och tvistlösning och bedöma om det finns behov av andra åtgärder för att främja en positiv utveckling, exempelvis när det gäller information eller samarbete mellan olika samhällsaktörer. Utredaren ska inte resonera kring behov av författningsändringar vad avser den arbetsrättsliga regleringen. Utredaren ska inte lämna författningsförslag och inte heller föreslå någon ny myndighet. Utredaren ska i sina resonemang och bedömningar analysera och redovisa konsekvenser för de berörda i enlighet med de bestämmelser som gäller för förslag enligt kommittéförordningen (1998:1474). Uppdragets genomförande och redovisning Utredarens arbete ska bedrivas i dialog med berörda myndigheter, företag, organisationer, forskare, och övriga intressenter. Genomförandet av uppdraget ska ske i dialog med utredningen om anpassning till nya förutsättningar för taxi och samåkning (dir. 2015:81) och andra relevanta utredningar. Utredaren ska beakta hur Europeiska kommissionen behandlar frågan, särskilt inom ramen för det pågående arbetet med inremark- nadsstrategin för varor och tjänster och strategin för den digitala inre marknaden, liksom utifrån meddelandet om en cirkulär eko- nomi. Utredaren ska även beakta erfarenheter från andra länder och internationella organisationer. Exempel på länder som uppmärk- sammat utvecklingen och tagit övergripande initiativ är och . Också intresserar sig för utvecklingen.