sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — Denna be- handlar rättsliga frågor som rör tolkning och tillämpning av flyktingkonventionen och i övrigt frågor som rör det rättsliga skyddet för flyktingar. På förslag av denna kommitté antar exekutivkommittén riktlinjer för staternas handlande (s.k. Excom conclusions). Dessa är inte formellt bindande, men torde ha en styrande effekt på rättstillämpningen. UNHCR är en av det internationella systemets viktigaste huma- nitära aktörer med ett unikt mandat att skydda flyktingar. Orga- nisationen har en normativ roll som övervakare och uttolkare av flyktingkonventionen men spelar också en aktiv roll i arbetet med harmoniseringen av migrations- och asylpolitiken inom EU. UNHCR:s uppdrag består i att tillvarata flyktingars rättsliga ställning, tillhandahålla materiellt bistånd och att verka för att finna varaktiga lösningar. När det gäller juridiskt skydd värnar UNHCR om den individuella asylrätten och för att motverka att flyktingar skickas tillbaka till ett land där deras liv eller frihet hotas på grund av de skäl som anges i flyktingdefinitionen (principen om non- refoulement). Till uppdraget hör också att i vissa stater utreda Bakgrund och gällande rätt skyddsbehov samt att övervaka att staters syn på flyktingskap är förenlig med den internationella flyktingrätten. UNHCR medverkar även vid frivillig repatriering av flyktingar till hemlandet, när för- hållandena medger detta (voluntary repatriation). När frivillig re- patriering inte är möjligt inom rimlig tid försöker UNHCR finna någon annan varaktig lösning på flyktingarnas situation, antingen att flyktingen ges möjlighet att stanna kvar permanent i det land dit han eller hon har flytt (local integration) eller att UNHCR föreslår ärendet för vidarebosättning till tredje land (resettlement). UNHCR arbetar kontinuerligt för att fler stater ska etablera vidarebosättnings- program eller utöka antalet bosättningsplatser. Antalet bosättnings- platser har också ökat . I erbjuds vidarebosättning inom ramen för flyktingkvoten i första hand av personer som UNHCR rekommenderat för överföring. Enligt en gemensam förklaring av medlemsstaterna i EU ska samråd ske med UNHCR och andra relevanta internationella organisationer i frågor som rör flyktingpolitik (se prop. 1997/98:58 s. 61 f.). () bildades för att ta hand om de migrationsströmmar som uppstod efter . införlivades IOM i FN som FN:s migrations- organisation. Organisationens huvudsakliga målsättning är att under- lätta en ordnad och human hantering av internationell migration. IOM:s arbete inbegriper att uppmuntra till internationellt sam- arbete på migrationsområdet genom globala dialoger om migration, migration och utveckling, förebyggande och bekämpande av smuggling av migranter och människohandel, frivilligt åter- vändande och att hjälpa till i sökandet efter praktiskt inriktade lösningar på migrationsrelaterade problem och att tillhandahålla humanitärt stöd till behövande migranter, inklusive flyktingar och internflyktingar. 2.2.3Det globala migrationsramverket (Global Compact on Safe, Orderly and Regular Migration) FN har präglats av fragmentisering när det gäller migrationsfrågorna, som inte haft någon tydlig hemvist utan hanterats av olika FN-organ. Detta belystes bl.a. i den s.k. Doylerapporten (2003) och i rapporten från den Globala kommissionen om internationell migration (2005). Bakgrund och gällande rätt Bristen på institutionellt ledarskap i kombination med att migra- tionsfrågorna präglats av polarisering mellan staterna begränsade länge utsikterna för att skapa en global samarbetsregim för säker, ord- nad, ansvarsfull och reglerad migration. om flyktingar och migranter som ägde rum i , som bl.a. ledde till att IOM in- förlivades i FN och ett beslut om att arbeta fram globala ramverk om flyktingar respektive om migration, bidrog till att stärka förut- sättningarna för samordning kring migration på global nivå. Syftet med det globala migrationsramverket är att ta fram en övergripande överenskommelse mellan FN:s medlemsstater med principer, åtaganden och överenskommelser gällande samtliga di- mensioner av internationell migration. ska bestå av följande huvudkomponenter: konkreta åtgärder, medel för genomförande, ramverk för uppföljning och granskning av genom- förande. substansområden är indelade i följande kluster: 1.Mänskliga rättigheter, social integration, sammanhållning och alla former av icke-diskriminering, inklusive rasism, främlings- fientlighet och intolerans 2.Hantera migrationens grundorsaker, inklusive de negativa effek- terna av klimatförändringar, naturkatastrofer och kriser orsaka- de av människan, genom skydd och assistans, hållbar utveckling, fattigdomsbekämpning, konfliktförebyggande och konfliktlösning 3.Internationellt samarbete och styrning av migration i alla dess dimensioner, inklusive vid gränser, transit, inresa, återvändande, integration, återtagande och återintegrering 4.Migranters och diasporagruppers bidrag till alla dimensioner av hållbar utveckling, inklusive remitteringar och portabilitet av intjänade förmåner 5.Människosmuggling, människohandel och nutida former av sla- veri, inklusive ändamålsenlig identifiering, skydd och assistans till migranter och offer för människohandel 6.Irreguljär migration och lagliga vägar för migration, inklusive anständigt arbete, arbetskraftsmigration, validering av kunskap och utbildning. Bakgrund och gällande rätt Den mellanstatliga processen för att förhandla fram migrations- ramverket består av tre faser: I.en inledande tematisk fas och regional konsultationsprocess (april–) i , och ), II.en inventeringsfas med ett förberedande möte i i de- cember 2017 för att konsolidera resultaten av konsultations- fasen och en generalsekreterarrapport i syfte att konkretisera migrationsramverkets innehåll, och avslutande textförhandlingar (februari–). 2.2.4Det globala flyktingramverket (Global Compact on Refugees) Syftet med det globala flyktingramverket är att stater ska ta ett ökat globalt ansvar för flyktingar. Genom antagande av ett globalt flyktingramverk bekräftar stater sitt åtagande när det gäller inter- nationell flyktingrätt och samtycker till att stödja allomfattande gensvar på stora flyktingrörelser baserat på internationellt samar- bete och global ansvarsfördelning. ska antas vid en högnivåkonferens . UNHCR har föreslagit att flyktingramverket ska bestå av två kompletterande delar: 1 till New York-deklarationen, the Comprehensive Refugee Response Framework (CRRF) samt en handlingsplan (Program of Action). Implementeringen av CRRF pågår på sex geografiska platser (i tretton länder) i samverkan med FN:s medlemsstater och andra berörda aktörer. Målsättningen med ramverket är att minska trycket på värdlän- der, utveckla flyktingars förutsättningar till självförsörjning, öka tillgång till lösningar i tredjeländer och slutligen att stödja förhål- landen i ursprungsländer för att underlätta återvändande i säkerhet och värdighet. Handlingsplanen, vars format ännu inte är fastställt, ska definiera implementeringen av annex 1 i New York-deklarationen och inne- hålla åtgärder som ska kunna vidtas av såväl FN:s medlemsstater som andra aktörer. Handlingsplanen kommer eventuellt innehålla meka- nismer för att säkerställa en jämlik fördelning av ansvar för att gen- omföra CRRF samt mekanismer för uppföljning. Bakgrund och gällande rätt ska beskriva hur existerande åtaganden bäst uppfylls och hur an- svaret för dessa åtaganden jämnare kan fördelas. Processen för att utarbeta flyktingramverket, framför allt dess handlingsplan, består av olika komponenter. CRRF implementeras nu i ett antal länder. Lärdomarna från implementeringen ska ingå i handlingsplanen. hålls fem tematiska möten med FN:s medlemsstater och andra aktörer under ledning av UNHCR i syfte att utveckla handlingsplanen. Framtagandet av handlingsplanen sker framför allt i genom UNHCR. hålls UNHCR:s årliga skyddsdialog i där en inventering av pro- cessen ska göras som ska ligga till grund för ett första utkast av det globala flyktingramverket. ska fyra formella konsulta- tionsmöten hållas med FN:s medlemsstater och andra relevanta aktörer innan UNHCR:s högkommissarie ska lägga fram sitt slut- giltiga förslag till generalförsamlingen . Grundläggande i är att en förordning är bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat.19 En förordning blir alltså automatiskt en del av staternas nationella rättssystem och gäller enligt sin lydelse på samma sätt som nationella lagar (någon författ- ning som inför en förordning i nationell rätt får inte förekomma). Direktiv är däremot bindande endast med avseende på det resultat som ska uppnås och inom vilken tid detta ska ske. Särskilt tydliga regler i direktiv kan dock ha s.k. direkt effekt. Medlemsstaterna avgör själva på vilket sätt direktiv ska införas i den nationella rätten. På områden som faller utanför kan medlemsstaterna ha i princip vilka regler de vill. 2.3.1Asylpolitiska beslut inom EU Det gemensamma regelverket på asylområdet har utformats och har bl.a. kopplingar till utvecklingen av . har ett betydande antal rättsakter 19 Jfr artikel 189 i (numera 249). Bakgrund och gällande rätt antagits på asylområdet. Det har i huvudsak rört miniminormer. Det nuvarande fördraget20 ger dock möjlighet och grund för en längre gående harmonisering. EU:s asylpolitik (, CEAS), som utgår från artikel 78 i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt, FEUF, ska omfatta •en enhetlig asylstatus, •en enhetlig status för subsidiärt skydd, •ett gemensamt system för tillfälligt skydd, •gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla enhetlig asylstatus eller subsidiärt skydd, •kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om asyl, •normer för mottagandevillkoren, och •partnerskap och samarbete med tredjeländer. Denna politik ska överensstämma med av , med protokollet av om flyk- tingars rättsliga ställning och med andra tillämpliga fördrag. I Stockholmsprogrammet, som antogs för perioden –2014, bekräftades ”målet att upprätta ett gemen- samt område för skydd och solidaritet grundat på ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för dem som beviljats inter- nationellt skydd”. I programmet betonades i synnerhet behovet att främja verklig solidaritet med de medlemsstater som är utsatta för särskilt hårt tryck samt den centrala rollen för det nya Europeiska stödkontoret för asylfrågor (EASO). fastställde strategiska riktlinjer för lagstiftningsprogrammet och den operativa programplaneringen på området med frihet, säkerhet och rättvisa (artikel 68 FEUF) för , på grundval av Stockholmsprogrammet. 20 Lissabonfördraget trädde i kraft . Lissabonfördraget utgör en ändring av (, 1993) och fördraget om Europeiska Gemenskapen (, 1958). Bakgrund och gällande rätt ständigt införlivande och faktiskt genomförande av det gemen- samma europeiska asylsystemet var en absolut prioritering. Trots att ett reviderat gemensamt asylsystem hade trätt i kraft , fanns ett behov av reform på grund av det höga migrationstrycket och de uppenbara bristerna i med- lemsstaternas hantering av situationen. presenterade kommissionen följaktligen förslag till reform av det gemensamma europeiska asylsystemet, varom mera i avsnitt 6.3. har vissa stater avstått från kontroll av personer vid sina inre gränser genom det s.k. . godkände anslutning till Schengensamarbetet.21 deltar fr.o.m. i hela det operativa . deltagande i det operativa föranledde vissa tillägg och ändringar i svensk rätt. Regler om enhetlig visering infördes, så att en visering som utfärdats av en Schengenstat gäller även här.22 23 är , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . En viktig del av är den gemensamma vise- ringspolitiken. Den innebär bland annat att länderna enats om vilka länders medborgare som ska ha visering för att få resa in i Schengenområdet. De inre gränserna är landgränserna mellan de deltagande länderna samt flygplatser och hamnar (i de fall trafiken går till och från ett annat Schengenland). Inom gränserna är det tillåtet att passera över- allt och när man vill utan någon personkontroll. Asylsökande kan dock inte resa fritt mellan länderna. De yttre gränserna är gränserna mot länder som inte deltar i . Där ska alla rese- 1997/98:42, bet. 1997/98:JuU15, rskr. 1997/98:181. 222 kap. 7 a § utlänningslag, jfr artikel 10 i . 23Den nuvarande regleringen av är tillfällig i avvaktan på att gemen- samma regler kan antas inom EU. Bakgrund och gällande rätt närer kontrolleras noggrant. Resenärer ska passera dessa gränser vid särskilda gränsövergångsställen och under bestämda öppettider. , , är ett gemensamt data- system som använder som hjälpmedel för spa- ning och efterlysning. I SIS får varje medlemsland föra in uppgifter om personer, fordon eller föremål som är efterlysta. I SIS finns också en spärrlista. Där kan medlemsländerna registrera personer som de inte vill ska få resa in i Schengenområdet. En orsak till registreringen kan vara att personen begått grova brott, en annan att personen av- eller utvisats med återreseförbud. 2.3.3EU-förordningar som berör asylsökande Den s.k. kom för samtliga EU:s medlemsstater att ersätta regleringen i om hanteringen av asylansökningar (prop. 1997/98:58 s. 125).24 Sedan Amsterdamfördraget trätt i kraft fördes regelverk över till första pelaren (prop. 1997/98:58 s. 61). Dublin- konventionen har sedermera ersatts av rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat, dvs. Denna förordning har upphävts genom och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om krite- rier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är an- svarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i nå- gon medlemsstat. Den nya Dublinförordningen (III) bygger i huvudsak på samma ordning och struktur som den tidi- gare. De s.k. ansvarskriterierna har preciserats ytterligare och även i övrigt har Dublinförordningen anpassats till rådande förhållanden. Den nya förordningen trädde i kraft . 24 trädde i kraft och tillträddes av (se prop. 1996/97:87, bet. 1996/97:SfU16, rskr. 1996/97:248). Bakgrund och gällande rätt Dublinförordningen kan sägas vara grundstenen i det gemen- samma europeiska asylsystemet. Syftet med Dublinförordningen är att fastställa en ansvarig stat (EU-stat eller , , eller ) som ska pröva en utlännings asylansökan. Genom att den ansvariga staten identifieras undviker man dels att den asylsökande inte får sin ansökan prövad i något land, dels att en ansökan görs och prövas i flera länder . Dublinförord- ningen reglerar däremot inte skälen för att bevilja asyl. Av arti- kel 33.1 i asylprocedurdirektivet25 framgår att medlemsstaterna inte behöver pröva om asylsökanden är flykting, om ett beslut om överföring har fattats enligt Dublinförordningen. Ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen innebär alltså att asylansökan inte prövas materiellt i medlemsstaten i fråga. Ett skäl för detta är att de anslutna EU-länderna kan anses ha likartade förutsättningar att tillgodose människors behov och rättigheter och likartade regler för när en person ska ha rätt till asyl. Artikel 3.1 i Dublinförordningen slår fast att en asylsökande har rätt att få sin ansökan prövad och att prövningen ska tillgodoses av en enda ansvarig medlemsstat. I kapitel III, artiklarna 7–15 i för- ordningen, framgår kriterier för hur ansvarig medlemsstat ska fast- ställas. Ansvarskriterierna ska tillämpas i den rangordning som anges i förordningen. Lite förenklat kan sägas att en asylansökan ska prövas enligt följande prioritetsordning; av medlemsstat där personen (1) redan har familjemedlem, (2) redan har uppehållstill- stånd eller visering, eller (3) passerat gränsen utan giltigt tillstånd. Alla asylsökande som är eller äldre ska lämna fingeravtryck när de registrerar sin ansökan. Fingeravtrycken registreras i data- basen . Där registreras också fingeravtryck från den som reser in i Dublinområdet utan tillstånd och påträffas i anslutning till gränspassagen. De som ansöker om Schengenvisering vid en Dublinstats utlandsmyndighet får sina fingeravtryck registrerade i databasen (en databas som innehåller information om vise- ringar inom Schengenområdet). Härigenom kan en slagning i Eurodac och VIS bekräfta om den asylsökande redan ansökt om visering, rest in utan tillstånd eller sökt asyl i en annan Dublinstat. 25 och rådets direktiv /32/EU av om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd. Bakgrund och gällande rätt Det förekommer i viss utsträckning att migranter inte söker asyl i det första EU-land de kommer till utan först i exempelvis . Om det saknas en registrering i Eurodac eller VIS är det i regel svårt att leda i bevis att en person t.ex. rest in i utan tillstånd innan han eller hon ansökte om asyl i . I sådana fall överförs sällan personen till och den materiella prövningen görs i (såvida inte något av övriga ansvarskriterier är tillämpliga gentemot en annan medlemsstat). Om inresan skett via sker inte heller någon överföring, eftersom det råder sådana systematiska brister i mottagningsvillkoren och asylförfa- randet i att asylsökanden riskerar att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling vid överföring dit, jfr artikel 4 i EU:s rättighetsstadga, för mänskliga rättigheter dom i målet MSS mot och (appl.nr 30696/09), dom i de förenade målen C-411/10 och C-493/10, NS m.fl. samt MIG 2010:21. Av domskälen i MIG 2010:21 synes framgå att på flera sätt tillhandahållit dåliga villkor (även i rättsligt avseende) för asyl- sökande i avskräckande syfte, dvs. en form av signalpolitik. Som utgångspunkt måste dock gälla att alla EU:s medlemsländer både kan och vill leva upp till vad som beslutats inom unionen (se bl.a. MIG 2013:23). När kritik riktas mot en medlemsstats sätt att följa gällande gemensamma regelverk anses det i domstolarna främst vara en sak för EU-institutionerna att följa upp. har i anslutning till Dublinförord- ning utfärdat en förordning med tillämpningsföreskrifter, kommis- sionens förordning (EG) nr 1560/2003. Den sistnämnda förord- ningen gäller även i förhållande till Dublinförordning med undantag för vissa bestämmelser som förts över till Dublinförord- ningen, bl.a. vissa bestämmelser i artikel 17.2 om frivilligt över- tagande av en asylansökan av humanitära skäl.26 Dublinförordningen leder inte i sig till en jämnare fördelning av asylsökande mellan medlemsstaterna. Beroende på sitt geografiska läge vid yttre gränser får vissa medlemsstater hantera opro- 26 Se även kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 118/2014 av om ändring av förordning (EG) nr 1560/2003 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat. Bakgrund och gällande rätt portionerligt många asylansökningar. Även medlemsstater som inte har en yttre EU-gräns har varit stora mottagarländer av asylsökande. Den stora majoriteten asylansökningar i ett fåtal medlemsstater skapar kapacitetsproblem i mottagningssystemen. har föreslagits en reviderad Dublinförordning, KOM(2016) 270 (se när- mare i avsnitt 6.3). Genom denna avser kommissionen etablera en omfördelningsmekanism av asylsökande i Dublinförordningen som aktiveras med automatik när antalet asylansökningar i en medlemsstat överstiger en viss tröskel. Förslaget avser att förenkla och effektivi- sera handläggningen av Dublinärenden. Ett annat syfte med förslaget är att minska asylsökandes sekundära förflyttningar inom unionen.27 fanns bestämmelserna om vilka villkor som skulle vara upp- fyllda för att en inresa skulle tillåtas i artikel 5 i Schengenkonven- tionen.28 och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) trädde därefter i kraft . Förordning 562/2006 har ersatts av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (kodifiering), som trädde i kraft . Eftersom kodexen är en förordning gäller den som den är utan att inkorporeras i eller transformeras till nationell rätt. Ett förslag om ändring av kodexen lades fram av kommissionen och antogs . Förslaget var ett svar på uppmaningen i rådets slutsatser om en riktad översyn av kodexen. Förslaget var även ett svar på de ökade terroristhoten i . Genom ändringen är medlems- staterna skyldiga att, vid de yttre gränserna, genomföra systema- tiska kontroller mot relevanta databaser av alla personer, även per- soner som omfattas av rätten till fri rörlighet enligt unionsrätten. Artikel 4 i kodex om Schengengränserna, under rubriken ”Grundläggande rättigheter”, har följande lydelse: 27Regeringskansliet: Faktapromemoria 2015/16:FPM94. 28Konvention om tillämpning av av mellan regeringarna i , och Franska republiken om gradvis avskaf- fande av kontroller vid de gemensamma gränserna. Bakgrund och gällande rätt Vid tillämpningen av denna förordning ska medlemsstaterna handla i full överensstämmelse med relevant unionsrätt, däribland Europeiska uni- onens stadga om de grundläggande rättigheterna[nedan kallad stadgan], relevant folkrätt, däribland konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, som ingicks i (nedan kallad Genève- konventionen), de skyldigheter som följer av tillträde till internationellt skydd, särskilt principen om non-refoulement, och de grundläggande rättigheterna. I enlighet med de allmänna principerna i unionsrätten ska beslut enligt denna förordning fattas på individuell grund. I artikel 6, som har rubriken ”Inresevillkor för tredjelandsmed- borgare”, föreskrivs följande: För planerade vistelser på medlemsstaternas territorium som inte varar , … ska följande villkor gälla för inresa för tredjelandsmedborgare: a)De är innehavare av en giltig resehandling (…). b)De innehar giltig visering, om sådan krävs (…). c)De kan styrka syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen och de har tillräckliga medel för sitt uppehälle (…). d)De finns inte registrerade i SIS i syfte att nekas inresa. e)De anses inte utgöra en risk för någon av medlemsstaternas all- männa ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella förbindel- ser (…). Med undantag från punkt 1 gäller följande: c) Tredjelandsmedborgare som inte uppfyller ett eller flera av vill- koren i punkt 1 får av en medlemsstat beviljas tillstånd till inresa på dess territorium av humanitära skäl, av nationellt intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Syftet med EU:s () viseringspolitik är, att inom ramen för en reglerad invandring, ha ett så fritt besöksutbyte som möjligt. Medborgare i vissa länder måste ha en visering för inresa i Schengenområdet (Schengenvisering). Genom de s.k. positiva och negativa förteckningarna i bilagorna till rådets förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de Bakgrund och gällande rätt yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars med- borgare är undantagna från detta krav, fastställs vilka tredje länders medborgare som ska vara viseringspliktiga och vilka som är undan- tagna från detta krav vid inresa till . Viseringsför- ordningens bilagor uppdateras fortlöpande. Genom och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskaps- kodex om viseringar (viseringskodex) har inrättats förfaranden och villkor för utfärdande av viseringar för transitering genom med- lemsstaternas territorium eller för planerade vistelser på medlems- staternas territorium som inte varar än (jfr artikel 1.1).