sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — De 34 instanser som avstyrkte förslaget framhöll bland annat att förslaget vara dåligt underbyggt. Flera länsstyrelser konstaterade att utredningen inte hade lyckats visa fördelarna med att bilda en ny myndighet. De ansåg att dagens system är mer rättssäkert och att de eventuella brister som förekommer borde kunna lösas med mindre förändringar. SKL framförde att regeringen i stället borde satsa på att optimera rollerna i det nuvarande systemet. De instanser som inte uttryck- ligen tog ställning till förslaget (28 stycken) argumenterade på lik- nande sätt som de som avstyrkte det. Flera instanser ställde sig tvek- samma till om det verkligen skulle innebära effektivitetsvinster med en ny myndighet. De framförde vidare att de ändringar som behövs kan åstadkommas inom ramen för den nuvarande ordningen. Inga beslut har fattats avseende organisationen av miljötillsynen med anledning av förslag att inrätta en central myndighet för prövning och tillsyn. Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras 8.3Exempel på hur tillsynen organiserats på andra tillsynsområden I detta avsnitt blickar vi utåt och hämtar inspiration från andra till- synsområden. För att en jämförelse med andra tillsynsområden ska vara meningsfull måste tillsynsområdena ha någorlunda lika karak- tär. Vi har – liksom Statskontoret i rapporten till bättre tillsyn – funnit det svårt att hitta andra områden som har liknande karaktär (2014:17, s. 64, se också avsnitt 5.7 i detta betänkande). ramlagskaraktär gör exempelvis att förutsättningarna för tillsynen och tillsynsvägledningen blir mer beroende av lokala avvägningar och bedömningar än vad som är fallet inom områden med en mer detaljerad lagstiftning. Det är emellertid några tillsynsområden som återkommer i våra samtal med tillsynsmyndigheterna. Vi anser därför att det finns ett värde i att redovisa några av dessa tillsynsområden. De som valts ut har olika övergripande organisationer och varit föremål för diskus- sioner om vilken organisation som är mest ändamålsenlig. har ansvar för att leda och samordna den offent- liga livsmedelskontrollen och verka för att den är effektiv och lik- värdig i hela landet. är också kontrollmyndighet för ca 1 400 anläggningar. Länsstyrelserna har kontrollansvar för ca 55 000 primärproducenter och kommunerna har kontrollansvar för drygt 86 000 livsmedelsanläggningar. Inom Försvarsmaktens verk- samheter ansvarar Generalläkaren för kontrollen. Den offentliga livsmedelskontrollen har varit föremål för flera utredningar de senaste 10–15 åren. och Riks- dagens revisorer genomförde granskningar av statens stöd till och styrning av den lokala livsmedelskontrollen. I båda gransk- ningarna gjordes bedömningen att det inte var motiverat med ett förstatligande av kontrollen, utan att det fanns utrymme att för- bättra kontrollen inom det befintliga systemet. Vissa förändringar av ansvarsfördelningen har skett , där delar av kon- trollansvaret förts över från kommunerna till staten. I en granskning utförd av konstaterades att det fortsatt finns problem i livsmedelskontrollen. Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras annat att regeringen och de ansvariga myndigheterna inte har använt de möjligheter som finns för att styra kontrollverksam- heten. Den övergripande rekommendationen som lämnade var att regeringen och de ansvariga myndigheterna bör pröva om en tydligare statlig styrning leder till tillräckliga förbätt- ringar i kontrollverksamheten (, Livsmedelskontrollen, tar staten sitt ansvar, 2014). har ansvaret för djurskyddet på nationell nivå med undantag för de djur som används av Försvarsmakten. Det finns ca 100 000 verksamheter och anläggningar som är registrerade. Kon- troll kan också ske av andra typer av djur, ofta sällskapsdjur, där det finns misstanke om bristande djurskydd. Länsstyrelserna ansvarar för tillsyn av djurskyddet på regional nivå. Det huvudsakliga syftet med reformen var att åstadkomma en kvalitetssäkrad och likvärdig djurskyddskontroll i hela landet. Regeringen motiverade reformen med att kraven på en god styrning, samordning och uppföljning av djurskyddskontrollen ökat sedan EU införde nya gemensamma bestämmelser om den offentliga kontrollen (prop. 2007/08:63). hade vid flera av EU:s inspektioner fått kritik för sitt genom- förande. Enligt en utvärdering som Statskontoret genomfört har kvali- teten och rättssäkerheten i tillsynen ökat, bland annat genom att länsstyrelserna har infört ett gemensamt arbetssätt. Antalet ingri- panden har ökat och länsstyrelserna har tagit itu med många svåra fall som inte upptäckts eller lämnats utan åtgärd vid den kommu- nala kontrollen. Däremot har antalet kontroller minskat drastiskt, både i absoluta tal och per årsarbetskraft (Statskontoret, Djurskydds- kontrollens utveckling, 2011:23, s. 83 f.). Tillsyn av arbetsmiljölagen utförs av staten. bil- dades med tio inspektionsdistrikt som ändrades till fem inspektionsregioner. Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras myndigheter, , för tillsynen med Arbetarskydds- styrelsen som central myndighet. Inriktningen på inspektions- aktiviteterna styrs i huvudsak av strategiska plan och regeringsuppdrag. Inriktning i den strategiska planen beslutats bland annat utifrån statistik och omvärldsanalyser. 8.4Vi stärker upp, vi river inte ner Vår bedömning och vårt förslag: Den nuvarande organisationen i sig ger en grund för att de förutsättningar regeringen angivit i propositionen till ska kunna komma på plats. Tillsynsmyndigheternas förutsättningar bör i tillräcklig grad kunna stärkas genom en tydligare och mer samlad statlig styrning, åtgärder för att öka samverkan, ett tydligare ansvar för samordning av tillsynsverksamheten, ökad styrning av hur tillsynen genomförs, insatser för att stärka och utveckla kompetensen, en utvecklad uppföljning och utvärdering, och en utvecklad dialog med näringslivet. Nuvarande organisationsstruktur bör därför inte ändras. Skälen för vår bedömning och vårt förslag Vi delar i huvudsak den problembild som Miljömyndighetsutred- ningen och andra tidigare utredningar har lyft fram. Kvaliteten och bredden på tillsynen varierar mellan tillsynsmyndigheterna. Det riskerar att leda till att brister i regelefterlevnaden inte upptäcks eller åtgärdas och att osäkerhet skapas för verksamhetsutövare som kan påverka deras konkurrenskraft. Att ansvaret för tillsynen enligt är fördelat på så många myndigheter på alla nivåer, centralt, regionalt och lokalt, är en utmaning när det gäller att skapa förutsättningar för en enhetlig Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras och effektiv tillsyn, men också en möjlighet. Vissa av de påtalade bristerna med den kommunala tillsynen har sin grund i den kom- munala strukturen som sådan. Detta har att göra med att majorite- ten av landets kommuner är relativt små, att de finansiella och demografiska förutsättningarna varierar kraftigt mellan olika kom- muner samt att kommunerna ansvarar för ett stort antal samhälls- uppgifter som ökar . Det får återverkningar i form av jävsförhållanden, bristande oberoende och att vissa tillsynsmyndig- heter får svårt att säkerställa den kompetens som behövs för att klara sitt tillsynsuppdrag. har det blivit tydligt att det är mycket som fungerar bra och att det genomförts en rad insatser när det gäller samverkan, samordning, utbildning och gemensamma tillsynsprojekt. Det pågår dessutom ett utvecklingsarbete som kan förväntas öka förutsättningarna för en mer enhetlig och effektiv tillsyn. En för- ändring av den övergripande organisationen skulle äventyra detta arbete och dra undan förutsättningarna för det goda tillsynsarbete som faktiskt pågår och fortlöpande utvecklas. För många av de tillsynsobjekt som omfattas av länsstyrel- sernas och kommunernas tillsyn är det dessutom en fördel med god lokalkännedom samt närhet till tillsynsobjekten och medborgarna. Det ger till exempel mervärden i form av ökad service till företag och en möjlighet till ett snabbt agerande vid klagomål från allmän- heten eller vid oförutsedda händelser som haverier och utsläpp. Det finns dessutom ett tydligt kunskapsmässigt samband med andra uppgifter som ligger på länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelserna har en övergripande och samordnande roll som regionala miljömyndigheter och för att miljökvalitetsmålen får genomslag i länen. Denna roll förstärks ytterligare genom läns- styrelsernas ansvar för tillsyn och tillsynsvägledning enligt miljö- balken. Miljötillsynen bör kunna utföras mer effektivt inom läns- styrelserna än i en nationell myndighet, även om den också har en regional organisation. Länsstyrelserna täcker hela landet, har god kännedom om lokala och regionala förhållanden samt nära kontakt med kommunerna. De har därför goda förutsättningar att på ett effektivt sätt bedriva sådan tillsyn som kräver närhet och god lokal- kännedom. Med hänsyn till den uttalade ambitionen att miljölag- stiftningen ska vara en grund för vilka samhällets aktörer driver ett strategiskt miljöarbete som går längre än lagens krav är det värde- Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras fullt att tillsynsmyndigheterna har kunskap om och uppgifter knutna till det strategiska miljöarbetet, även om det måste vara tydligt vilka av myndigheternas åtgärder som hänför sig till tillsynen och vilka som hänför sig till den miljöstrategiska verksamheten. En effektiv till- syn bidrar till ett bra företagsklimat vilket är positivt för den regio- nala tillväxten. Det finns också ett mervärde av att samla ärenden som har koppling till varandra inom samma myndighet. Inte minst för att kunna samordna staten i frågor som kräver avvägningar mellan olika samhällsintressen. Kommunerna har haft ansvar för miljötillsynen långt innan miljö- balken trädde i kraft. Den kommunala tillsynen enligt är den mest omfattande tillsynen som kommunerna bedriver både vad gäller antal anställda och antal tillsynsobjekt. Att vissa kommuner har svårare att klara sitt tillsynsuppdrag eller inte sköter det på ett tillfredställande bör inte enligt vår mening tas som intäkt för att kommuner generellt sett inte ska ha ansvar för miljötillsynen. Den lokala miljötillsynen är dessutom viktig för kommunerna. Den ger en bra grundkompetens och erfarenhet som är en viktig resurs i det kommunala ansvaret för den fysiska planeringen som lokaliserings-, näringslivs- och fastighetsfrågor samt vid framtagande av planer och program inom till exempel miljö-, vatten- och naturvårdsområdet. SKL har vidare betonat att kommunernas eget lokala miljöarbete inte skulle stå sig så bra internationellt som det gör om inte tillsyns- arbetet varit så omfattande – inte minst för de kommuner som har överlåten tillsyn över mer komplexa verksamheter. Det är också så att det krävs ett underlag av viss kvalitet för att besluta om att den övergripande organisationen för miljötillsynen ska ändras. Vi konstaterar att det finns utvärderingar, utredningar och revisionsrapporter som ger oss en beskrivning av kritiken som framförts mot miljötillsynen. Vi har trots det inte en samlad bild av och hur tillsynen genomförs och vilka effekter den får. Det saknas ett underlag som tydligt visar hur stora kostnaderna och intäkterna är och hur de fördelar sig mellan olika myndigheter och tillsyns- områden. Vi vet inte hur, för vilka aktörer och i vilka situa- tioner som tillsynen varierar eller hur rimlig en viss variation är (, Effektiv miljötillsyn, 2013). Vi har heller inte en samlad bild av hur tillsynens genomförande påverkar verksamhets- utövarna. Vi vet att det finns skillnader, men vi vet inte hur dessa skillnader påverkar förutsättningarna att bedriva verksamhet på lika Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras Det gör det svårt att närmare ringa in på vilket sätt och inom vilka tillsynsområden och branscher det brister i enhetlighet och effektivitet. Detta förhållande påverkar i sin tur möjligheterna att bedöma konsekvenserna av att föra över kommunerna tillsyn till länsstyrelserna eller renodla tillsynen genom att skapa en helt ny myn- dighet. Det gäller såväl konsekvenserna för miljötillsynen i sig som vilka konsekvenser det kan få för det övriga miljöarbete som bedrivs regionalt och lokalt. Vi delar således inte slutsats att ansvaret för miljötillsynen ska samlas hos en ny myndighet som ska ha tillsyn som huvudsaklig uppgift. Det finns inte heller enligt vår mening tillräckliga skäl för att flytta ansvaret för tillsyn från kom- munerna till länsstyrelserna. Fördelarna är, som vi tidigare konsta- terat, många med att låta både kommuner och länsstyrelser ha ansvar för tillsyn på miljöområdet. Det är också så att en organisatorisk förändring i sig sällan löser några problem. En sådan kan visserligen utgöra ett verktyg för att underlätta andra typer av åtgärder som är nödvändiga för att förändra verksamheten i den riktning som önskas. Vi bedömer emellertid att det går att hantera de brister och varia- tioner som identifierats utan att ändra den övergripande organisa- tionen. Ett av de stora problemen är en otillräcklig statlig styrning. För att garantera enhetlighet och rättssäkerhet bör staten ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av miljötillsynen. Det kan ske genom en mer sammanhållen och tydlig styrning från reger- ingens sida (kapitel 10). Vi ser också att det behövs en ökad sam- verkan mellan myndigheterna (kapitel 12), en utvecklad dialog med näringslivet, ett tydligare ansvar för samordningen av tillsynsvägled- ningen (kapitel 14) och att staten tar ett ökat ansvar för att tillgodose de långsiktiga behoven av kompetens och kompetensutveckling inom miljötillsynen (kapitel 13). I vissa delar behövs också en tydligare styrning av tillsynens genomförande för att minska skillnaderna mellan tillsynsmyndigheterna (kapitel 15). Staten bör också få tyd- ligare möjligheter att ingripa i syfte att åtgärda brister i enskilda kommuners tillsyn (kapitel 16). Denna styrning bedöms emellertid inte vara så detaljerad och långtgående att den i sig motiverar en annan organisation än den nuvarande. Ett annat problem är att vi saknar kunskap om vad en effektiv och enhetlig tillsyn är. För att kunna identifiera brister och få under- Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras lag för åtgärder är därför en fortsatt utveckling av uppföljningen och utvärderingen av tillsynen nödvändig (kapitel 17). Vi bedömer att den nuvarande organisationen i sig ger en grund för att de förutsättningar regeringen angivit i propositionen till miljö- balken ska kunna komma på plats även om så inte skett i tillräcklig grad. De åtgärder vi föreslår i detta betänkande syftar till att stärka tillsynsmyndigheternas förutsättningar för att bedriva en effektiv och enhetlig tillsyn. har bedömt att det inte finns finansiella skäl att anföra mot att tillsynen koncentreras till en myndighet, men ser inte heller att det är visat att det är samhällsekonomiskt effektivt jämfört med att behålla dagens organisatoriska struktur. 9 Ett tydligare tillsynsbegrepp Vad som avses med tillsyn påverkar både tillsynsmyndighetens arbete och de som berörs av tillsynen. Om tillsynsmyndigheten har rätt att vidta åtgärder för att åstadkomma rättelse i samband med tillsyn, måste det exempelvis gå att avgöra om en viss åtgärd eller situation kan anses utgöra tillsyn. Det påverkar dessutom vad som kan finansieras med en tillsynsavgift. Om tillsynsmyndigheterna tolkar uppdraget olika kan det i förlängningen påverka allmänhetens förtroende för tillsynsmyndigheterna och reglerna på miljöområdet. Det finns inte ett gemensamt tillsynsbegrepp för alla tillsyns- områden. Regeringen anser att begreppet tillsyn i första hand bör användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objekts- ansvarige. Det innebär bland annat att statliga myndigheters samord- nande uppdrag, det som i kallas tillsynsvägledning, bör falla utanför tillsynsbegreppet (skr. 2009/10:79, s. 14 f.). På miljöområdet har vi ett tillsynsbegrepp som skiljer sig från regeringens syn på vad tillsynsbegreppet bör omfatta, om det inte finns särskilda skäl för något annat. När vi nu ser över tillsynen enligt undersöker vi om det finns anledning att föreslå ändringar av dagens tillsynsbegrepp för att få en mer effektiv och enhetlig tillsyn. 9.1Den nuvarande regleringen i Det finns inte en legaldefinition av begreppet tillsyn i . Däremot regleras tillsynens syfte och tillsynsmyndigheternas upp- gifter (26 kap. 1 § ). Enligt första stycket ska tillsynen säkerställa syftet med miljö- balken och de föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Till- synsmyndigheten ska för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av reglerna och besluten och vidta de åtgärder som behövs för att åstad- komma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverk- samhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fort- löpande bedöma om villkoren är tillräckliga (andra stycket). Vilka åtgärder som behövs för rättelse är upp till den operativa tillsyns- myndigheten att bedöma. Det beror bland annat på vilket tillsyns- objekt det rör sig om, hur lagstiftningen är utformad och till vem tillsynsmyndigheten riktar sig. räcker det med information eller rådgivning. Informationen kan riktas till en person eller en bestämd grupp personer. I andra fall behöver tillsynsmyndigheten förelägga om åtgärder eller förbjuda en verksamhet. Tillsynsmyndig- heten ska emellertid i all myndighetsutövning iaktta proportionali- tets- och behovsprincipen. Det innebär att den inte får tillgripa mer ingripande tvångsåtgärder än vad som krävs i det enskilda fallet för att åstadkomma att balkens regler följs (prop. 1997/98:45, del 2, s. 273). ska också genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ända- mål ska kunna tillgodoses (tredje stycket). Här avses andra aktiviteter än den kontrollerande tillsynen. Med stöd av denna bestämmelse är det tänkt att de operativa tillsynsmyndigheterna ska arbeta före- byggande på olika sätt. Centrala och regionala tillsynsmyndigheter har däremot ett särskilt ansvar för att tillsynen bedrivs ändamålsenligt både med hänsyn till lokala, regionala och nationella förhållanden. Detta ska ske genom att myndigheterna samordnar den operativa till- synsverksamheten, löpande följer och utvärderar tillsynen samt genom råd och stöd informerar och stimulerar vidareutveckling av denna. I miljötillsynsförordningen definieras begreppen operativ tillsyn och tillsynsvägledning (1 kap. 3 § miljötillsynsförordningen). Upp- delningen mellan operativ tillsyn och tillsynsvägledning syftar till att tydliggöra olika funktioner hos tillsynsmyndigheterna (Ds 1998:50, s. 52, Ds 2000:67, s. 44). Den fastslår skillnaden mellan dessa funk- tioner utan att innehålla en bestämning av vad som utgör tillsyn. Uppdelningen får emellertid till följd att stödjande och främjande verksamhet som en myndighet med ett tillsynsvägledande ansvar bedriver direkt mot verksamhetsutövare varken är operativ tillsyn eller tillsynsvägledning. Ett sådant arbete sker ändå på sina håll med stöd av den allmänna serviceskyldigheten i 4 § förvaltningslagen eller bestämmelser i myndighetens instruktion. Därutöver ska tillsynsmyndigheterna med stöd av 26 kap. 3 § tredje stycket ägna sig åt en stödjande, utredande och uppföljande verksamhet av mer generell karaktär som inbegriper i vart fall delar av det så kallade miljöstrategiska arbetet. Syftet är då inte i första hand att åstadkomma regelefterlevnad, utan att identifiera hälso- och miljöproblem, utarbeta handlingsplaner och följa upp beslutade lång- siktiga eller övergripande miljöpolitiska mål (prop. 1997/98:45, del 2, s. 266 f., del. 1, s. 493 f. och s. 171). 9.2Tillsynsbegreppet i begränsas för en ökad tydlighet i tillsynen och ökat förtroende för myndigheterna Vårt förslag: Tillsynsbegreppet i bör preciseras så att det framgår att tillsyn alltid syftar till att åstadkomma regel- efterlevnad. Det bör också begränsas till främjande och kontrol- lerande åtgärder som riktas direkt mot den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet. Tillsynsvägledning bör därmed inte ingå i tillsynsbegreppet. Tillsynsvägledning och tillsynsvägledande myndigheter bör i stället införas som självständiga begrepp i där också syftet med tillsynsvägledningen bör framgå. Skälen för vårt förslag Tillsynsbegreppet är inte tillräckligt preciserat Under utredningen har det blivit tydligt att det finns olika uppfatt- ningar om vad som är tillsyn enligt . Vi kan se att det framför allt är 26 kap. 3 § tredje stycket som vållar problem och ger upphov till olika tolkningar bland tillsynsmyndigheterna. Natur- vårdsverket, som ska vägleda om allmänna frågor rörande 26 kap., bekräftar detta och ifrågasätter för egen del om främjande åtgärder över huvudtaget är tillsyn eller om det snarare är annan verksamhet som tillsynsmyndigheterna ska utföra. Bristen på en entydig definition av tillsyn leder till att tillsynsmyn- digheter upplever att det kan vara svårt att veta tillsynsuppdragets gränser. Olika tolkningar leder i sin tur till att tillsynen får olika inriktningar. Vissa tillsynsmyndigheter prioriterar kontroll framför främjande åtgärder såsom information och dialog med verksamhets- utövarna, medan andra gör tvärtom (, Miljöfarlig verksamhet – Tillämpning, avgifter, tillsyn och samordning, 2016). Otydligheten om vad som är tillsyn bidrar också till olika förväntningar på hur myndigheterna ska agera och att aktörer talar förbi varandra. Näringslivet har dessutom framfört att det ibland uppstår situationer där det inte är tydligt för verksamhetsutövaren vad som är tillsyn, vilka åtgärder som vidtas i syfte att åstadkomma rättelse och vilka som vidtas i syfte att främja en allmän utveckling av verksamheten. Detta kan naturligtvis inte accepteras. Det behövs ett tydliggörande av vad tillsynsbegreppet innebär och vad myndigheternas uppgifter innehåller. Tillsyn är ett offent- ligt maktmedel och det får därför inte råda någon tvekan om vad till- synsmyndigheterna har för ansvar och befogenheter. Otydligheten leder också till att det är svårt att följa upp och utvärdera tillsynen och kan också antas påverka verksamhetsutövarnas förtroende för myndigheterna och därmed deras vilja att göra rätt för sig. Mot denna bakgrund finns anledning att precisera tillsynsbegreppet i . Tillsynen kan aldrig handla om mer än regelefterlevnad En utgångspunkt är att tillsynen aldrig kan handla om mer än regel- efterlevnad. Det måste finnas en författningsregel som på något sätt ligger till grund för tillsynen. Det får inte råda några tvivel om när en åtgärd vidtas i syfte att förmå en verksamhetsutövare att följa lagstiftningen respektive främja en allmän utveckling av verksam- heten. Gränsen mellan politik och förvaltning ska med andra ord vara tydlig. Vi föreslår att syftet med tillsyn tydliggörs i . Genom att begränsa tillsynen till regelefterlevnad tydliggörs att det så kallade miljöstrategiska arbetet inte är tillsyn. Vi bedömer att mer- parten av tillsynsmyndigheterna skiljer mellan tillsyn, som utgår från regler, och det miljöstrategiska arbetet, som utgår från nationella, regionala och lokala miljömål, lokala miljöprogram och ambitioner eller Agenda 2030. Ändringen bedöms emellertid vara angelägen för att skapa den tydlighet som eftersträvas och kan antas öka verksamhetsutövarens förtroende för myndigheterna och där- med viljan att göra rätt för sig. Tillsyn enligt är mer än kontroll En annan utgångspunkt för våra överväganden är att tillsynen ska vara utformad så att den effektivt uppfyller sitt syfte. Avgörande för hur tillsynsbegreppet bör vara utformat är således vad tillsynen ska åstadkomma.