sou · H5B325 · 2017-04-05 00:00:00 — Detta forskningsprogram skulle inkludera arbetsskadeförsäkringen. Det finns begränsad forskning om tillämpningen av socialförsäk- ringen som kan ge kunskap om rättssäkerhet eller jämställdhet i försäkringen. Utredningens bedömning är att en satsning enligt ovanstående bör omfatta och finan- sieras inom ramen för Fortes forskningsanslag. 10.7.2Socialstyrelsen ska redovisa kunskapsbehov Utredningens förslag: ges i uppgift att samman- ställa behov av forskning inom arbetsskadeförsäkringens område. Skälen för utredningens förslag: Det finns flera myndigheter som har till uppgift att sammanställa vilka behov som finns av forskning inom områden där arbetsskadeförsäkringens behov är en del. Dessa myndigheters ansvarsområde är betydligt större än arbets- skador, och det forskningsbehov som finns från försäkringens sida kan ha svårt att komma fram i dessa redovisningar. Arbetsmiljö- frågor handlar i regel om förebyggande arbete, och inom det medi- cinska området är förstås också arbetsskador en mindre del. Utred- ningen anser därför att det finns god anledning att ge Socialstyr- elsen i uppgift att sammanställa behov av forskning inom arbets- skadeförsäkringens område i samband med att myndigheten ges ansvar för att ta fram konsensusdokument för arbetsskadeförsäk- ringens område. ska inom ramen för sitt uppdrag samverka med arbetsmarknadens parter och och bör få en välgrundad bild av vilka kunskapsluckor som är mest ange- lägna att fylla. Parterna lär ha god information om läget på arbets- platserna och har kunskap om vilka obeforskade besvärsområden som ofta får avslag för att forskning saknas. Social- styrelsen bör delge forskningens finansiärer och utförare dessa sammanställningar. 11 Prövning av rätt till livränta Arbetsskadelivränta lämnas till en försäkrad som till följd av en arbetsskada har fått sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med minst en femtondel. För detta krävs även att nedsättningen kan antas bestå under och att inkomst- förlusten uppgår till minst en fjärdedel av gällande prisbasbelopp. Dessa krav benämns grundkraven för livränta. Den försäkrade måste själv ansöka om livränta. Antalet ansökningar om livränta har minskat . avslås en allt större andel av ansökningarna därför att grundkraven för livränta inte är upp- fyllda. Det innebär att det i dessa ärenden inte blir någon prövning av sambandet mellan den anmälda skadan och arbetet. Regeringen har givit utredningen i uppdrag att se över hur det kan förhindras att arbetsskadade gör rättsförluster på grund av okunskap om regel- verket. Regeringen skriver i direktiven att det sedan den tids- begränsade sjukersättningen togs bort inte finns någon given tid- punkt vid vilken frågan om livränta aktualiseras. Detta har ökat kraven på den enskilda individen att ansöka om livränta när denne anser att förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete kan antas vara nedsatt framåt till följd av en arbetsskada. Även i fall där de försäkrade behöver byta arbete på grund av en arbets- skada och får en lägre inkomst än tidigare kan bristande kunskap om regelverket medföra att människor inte ansöker om livränta. I kapitlet redogörs för hur handlägger grund- kraven och vilka svårigheter som finns när det gäller vägen in i arbetsskadeförsäkringen. Utredningen bedömer att Försäkrings- kassans utredning av grundkraven, och då särskilt frågan om var- aktigheten av nedsättningen att skaffa sig inkomst genom arbete, måste förstärkas. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen i Prövning av rätt till livränta 13 § förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och stat- ligt personskadeskydd, FASP, ändras på så sätt att Försäkrings- kassan ska inhämta läkarutlåtande för att bedöma om kraven i 41 kap. 2 § SFB är uppfyllda, om det inte är obehövligt. Utred- ningen bedömer vidare att bör förändra hand- läggningsrutinerna i ärenden om sjukpenning för att säkerställa att försäkrade inte går miste om information om arbetsskadeförsäk- ringen. 11.2Gällande rätt och historik 11.2.1Nuvarande lydelse av det s.k. varaktighetskravet Det varaktighetskrav som finns i arbetsskadeförsäkringen är att nedsättningen av förvärvsförmågan enligt 41 kap. 2 § SFB ska kunna antas vara nedsatt under (varaktighetskravet beskrivs närmare i avsnitt 4.6.1). Ett likadant varaktighetskrav har funnits i sjukförsäkringen för samtliga tidsbegränsade förmåner som har kunnat utgå i de fall när arbetsförmågan varit nedsatt men inte permanent. gäller samma varaktig- hetskrav för aktivitetsersättning men inte längre för sjukersättning.1 11.2.2Förändring av det s.k. varaktighetskravet I förarbetena till lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, anfördes att folkpensioneringens ersättningsformer vid invaliditet var uppdelade i invalidpension och sjukbidrag. Invalidpension ut- gick tills vidare, om invaliditeten var varaktig, medan sjukbidrag fastställdes att utgå , om invaliditeten kunde antas vara av övergående natur. Sjukbidraget skulle i realiteten vara att anse som en tidsbegränsad invalidpension. För rätt till sjukbidrag kräv- des att arbetsförmågan var nedsatt under minst ett år.2 1För att sjukersättning ska kunna beviljas krävs enligt 33 kap. 6 § SFB att arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt. För att aktivitetsersättning ska kunna beviljas krävs enligt 33 kap. 7 § SFB att arbetsförmågan kan antas vara nedsatt under . Aktivitetsersättning kan beviljas till försäkrade som är gamla. 1962:90 s. 168. Prövning av rätt till livränta var det oklart om livränta kunde utges när den försäkrade uppbar sjukbidrag. I RÅ 1998 ref. 5 klarlades emellertid att rätt till livränta kunde föreligga även om det med sjukbidrag var aktuellt med medicinsk behandling eller rehabilitering. Detta ansåg () vara fallet när det inte längre bedömdes vara möjligt att genom medicinsk behand- ling väsentligen återställa arbetsförmågan eller om fortsatt medi- cinsk behandling endast var inriktad på att förebygga en fortsatt försämring eller lindra de besvär som uppkommit genom skadan. Om den försäkrade däremot genomgick medi- cinsk rehabilitering med inriktning på återgång i förvärvsarbete förelåg det dock inte förutsättningar för att utge livränta.3 När sjukbidraget avskaffades och ersattes med tidsbegränsad sjukersättning vidhöll lagstiftaren att arbetsförmågan måste vara nedsatt under för att tidsbegränsad sjukersättning skulle kunna utgå. 2000/01:96 s. 180 uttalades följande: Sjukersättning skall, liksom förtidspension, kunna utges antingen tills vidare eller under en viss bestämd tid. Detta följer av fjärde stycket. Avgörande för vilken form av ersättning som beviljas en försäkrad är den prognos för varaktigheten av nedsättningen av dennes arbetsför- måga som kan göras. Kan arbetsförmågan anses varaktigt nedsatt skall sjukersättning beviljas tills vidare. Om arbetsförmågan däremot kan antas vara nedsatt för en begränsad tid, vilken enligt första stycket måste vara , skall sjukersättningen, på samma sätt som nu- varande sjukbidrag, istället beviljas . Bestämmelsen om varaktig nedsättning av förvärvsförmågan i arbets- skadeförsäkringen fick sin nuvarande lydelse genom lagstiftning 2003. 2001/02:81 s. 55 anfördes bl.a. följande: För att skapa bestämmelser som är förståeliga och därmed lättare kan accepteras av den försäkrade, samt för att underlätta administrationen och tillämpningen, föreslår regeringen att bestämmelserna om den tid- punkt när livränta kan beviljas, ska ansluta till vad som kommer att gälla för sjukersättning och aktivitetsersättning. Det innebär att liv- ränta ska kunna beviljas, om nedsättningen är varaktig eller kan antas bli bestående för en tidsbegränsad period om . Med en sådan formulering är rätten till livränta inte beroende av om sjukersätt- ning eller aktivitetsersättning faktiskt beviljas. Arbetsskadelivränta kommer även i fortsättningen att beviljas i enlighet med de kriterier som följer av LAF. Detta innebär till exempel att livränta kan beviljas 3 Se även RÅ 1999 not. Prövning av rätt till livränta när nedsättningen av arbetsförmågan är av så liten omfattning att sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning inte kan utges. Livränta kan näm- ligen beviljas när förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete är ned- satt med minst en femtondel. Rätt till sjukersättning och aktivitets- ersättning kan föreligga först när arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel. Livränta kan även utges till försäkrad som på grund av skada måste byta till ett lägre betalt arbete utan att arbetets omfattning reduceras. I den situationen är det inte möjligt att få sjukersättning eller aktivitetsersättning. Införande av samma varaktighetskrav Genom att 2003 införa samma varaktighetskrav för rätt till livränta synkroniserades arbetsskadeförsäkringen med vad som gällde för sjukersättning och aktivitetsersättning. Som framgår ovan var syftet med regeländringen främst att skapa en regel som var enklare att förstå för de försäkrade och som medförde förenklingar för admini- strationen hos . I förarbetena konstaterades att bedömningen av varaktighet blev svår att göra när varaktighets- kraven var utformade på två olika sätt i två förmånssystem som i övrigt har nära samband med varandra.4 En effekt av förändringen var att livränta i vissa fall kunde beviljas på ett tidigare stadium . HFD har i RÅ 2010 ref. 12 därefter slagit fast att det förhåll- andet att en person faktiskt uppbär sjukpenning inte utgör hinder mot att bevilja arbetsskadelivränta . Det är alltså möjligt att bli beviljad livränta under tid som man är sjukskriven och beviljad sjukpenning. Avgörande för rätten till livränta är den medicinska utredningen i målet utvisar att förvärvsförmågan är nedsatt i sådan utsträckning att kravet på var- aktighet är uppfyllt. 11.2.3Den tidsbegränsade sjukersättningen avskaffas Tidsbegränsad sjukersättning avskaffades . Sjukersätt- ning kan enligt 33 kap. 6 § SFB beviljas när arbets- förmågan är stadigvarande nedsatt med minst en fjärdedel på grund 2001/02:81 s. 54. Prövning av rätt till livränta Varaktighetskravet i arbetsskadeförsäkringen föränd- rades inte när den tidsbegränsade sjukersättningen avskaffades. Det finns i förarbetena till förändringen av sjukförsäkringen inte någon förklaring till varför det på nytt ska finnas två olika varaktighets- krav för sjukersättning respektive livränta. Förändringen innebar rent praktiskt för många försäkrade att den naturliga tidpunkten för att ansöka om livränta upphörde. För de försäkrade som anser att deras besvär är orsakade av arbetet har de ändrade reglerna medfört att det har blivit svårare att veta när det är en lämplig tidpunkt att ansöka om livränta. Detta gäller i synnerhet under en pågående sjukskrivning. Livränta som aktuali- seras på grund av arbetsbyte eller omskolning kan inte sägas ha på- verkats på samma sätt. De fallen har i allmänhet inte en lika tydlig koppling till sjukersättningen. 11.2.4Något om handläggning av grundkraven För att kunna bedöma om förvärvsförmågan kan antas vara nedsatt under och om inkomstförlusten kan antas uppgå till minst en femtondel krävs att det finns en framåtsyftande prognos. I de medicinska underlagen bör finnas ett antagande om att ned- sättningen av förvärvsförmågan kommer att bestå framåt. Det räcker alltså inte med att konstatera att den försäkrade redan har varit sjukskriven vid ansökningstillfället och gjort en inkomstförlust för att livränta ska kunna beviljas. Det är först när grundkraven i 41 kap. 2 § SFB är uppfyllda som prövar om den anmälda skadan har samband med arbetet. utredning i livränteärenden startar därför i allmänhet med en kontroll av om grundkraven är uppfyllda. I de fall där grundkraven inte bedöms uppfyllda blir det inte aktu- ellt att gå vidare med att göra exponeringsutredning eller konsul- tera försäkringsmedicinsk rådgivare om skadlighet och samband. Ansökan kommer då i stället att avslås efter en mer begränsad ut- redning. har stöd i rättspraxis för att utreda arbets- skadeärenden i den ordning som de gör . Av HFD 2013 ref. 2 framgår att inte behöver pröva om skadan har Prövning av rätt till livränta samband med arbetet i de fall då det kan konstateras att kraven på varaktighet och inkomstförlust inte är uppfyllda.5 11.3Svårigheter i dagens system När det gäller prövningen av rätt till livränta finns det huvud- sakligen två företeelser i dagens arbetsskadeförsäkring som skulle kunna uppfattas som problematiska. Den ena är att antalet ansök- ningar om livränta har minskat väsentligt sedan den tidsbegränsade sjukersättningen avskaffades. Den andra är att av dem som söker livränta är det betydligt fler än hälften som får avslag på ansökan utan att ha fått någon prövning av sambandet mellan skadan och arbetet. 11.3.1Rapport från Inspektionen för socialförsäkringen I en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen,ISF, om var- aktighetskravet vid arbetsskadelivränta konstaterades att antalet ärenden om livränta har minskat väsentligt sedan förändringarna i sjukförsäkringen 2008.6 Avskaffandet av den tidsbegränsade sjuk- ersättningen angavs som en trolig förklaring. För de ärenden som prövas är den vanligaste grunden för avslag att grundkraven inte är uppfyllda. Denna andel utgjorde av alla avslag under åren 2013 och 2014.7 avslog av ärendena på grund av att varaktighetskravet inte var uppfyllt. ISF:s slutsats av detta är att det är färre som ansöker om livränta och att det av dem som an- söker är betydligt fler som får avslag utan att ha fått någon pröv- ning av om besvären beror på arbetet eller inte. Det är otydligt för de försäkrade när de ska ansöka om livränta. En annan aspekt som ISF bedömer kan ha haft betydelse för att färre ärenden om livränta prövas är den omorganisation som För- säkringskassan genomförde 2008. Den sammanföll tidsmässigt med 5Jfr 42 kap. 12 § SFB. 6ISF Rapport 2015: 14 Kravet på varaktighet vid arbetsskadelivränta. 7Enligt statistik från har andelen stigit ytterligare och är andelen av- slag p.g.a. att grundkraven inte anses uppfyllda . Se vidare avsnitt 6.3.1. Prövning av rätt till livränta borttagandet av den tidsbegränsade sjukersättningen. Omorganisa- tionen innebar bl.a. att arbetsskadehandläggningen koncentrerades till ett fåtal orter i landet vilket gjorde att arbetsskadehandläggare inte längre hade kontorsgemenskap med de handläggare som han- terar sjukfall. ISF skriver i sin rapport att de intervjuade hand- läggarna ger en samstämmig bild av att omorganisationen innebar att arbetsskadehandläggarna förlorade det naturliga sambandet med handläggningen av sjukpenningärendena. hade de en dia- log med sjukpenninghandläggarna vilken då upphörde. En svårighet som ISF lyfter fram är att det är svårt för dem som söker att uppfylla kravet på varaktighet. ISF påpekar att det van- ligtvis krävs ett medicinskt underlag som säger att nedsättningen av förmågan att skaffa sig inkomst kommer att bestå framåt men att en sådan bedömning är svår att göra rent medicinskt. Det läkarintyg som används i ärenden där den försäkrade är sjukskriven är dessutom inte utformat för att besvara frågan om varaktighet. Intyg om sjukskrivning är därför i många fall inte tillräckligt under- lag för att bedöma om varaktigheten är uppfylld. Underlaget be- höver ofta kompletteras med ytterligare medicinska uppgifter, upp- gifter från den försäkrade eller från andra myndigheter eller arbets- givare. ISF beskriver i rapporten vilka medicinska underlag som an- vänds vid handläggningen av om grundkraven är uppfyllda. I utred- ningen av om varaktighetskravet är uppfyllt används ofta blanketten ”Läkarintyg för bedömning av förmågan att arbeta vid sjukdom” (FK 7263), vilket är det intyg som används som underlag i beslut om rätten till sjukpenning. På läkarintyget ska läkaren ange en prognos för den försäkrades möjligheter att återgå till sina aktu- ella arbetsuppgifter. Läkaren gör ingen prognos för när den för- säkrade kan börja arbeta, utan enbart en prognos av om den för- säkrade kan arbeta igen. Det finns också en ruta att kryssa i när det inte går att bedöma om den försäkrade kan börja arbeta igen. Enligt intyget ska läkaren inte ange någon prognos över huvud taget för försäkrade som saknar arbete. Detta innebär att intyget inte inne- håller tillräckliga uppgifter för att ta ställning till varaktigheten. I blanketten ”Läkarutlåtande för hälsotillstånd” (LuH, FK3200) ges däremot en prognos av hur arbetsförmågan kan utvecklas . Ett LuH ska alltid bifogas ansökan om sjukersättning och används även för att bedöma varaktigheten i ett arbetsskadeärende om det Prövning av rätt till livränta är fråga om samma sjukdomsbesvär i båda ärendena. Men i och med att det är relativt få personer som beviljas sjukersättning nu jämfört med tidigare ses dessa läkarutlåtanden inte lika ofta i livränteären- dena utan varaktigheten får bedömas med ledning av andra intyg och uppgifter som utredaren kan få fram. ISF konstaterar i rapporten att inte alltid utreder varaktigheten tillräckligt. I de granskade ärendena där den sökande fått avslag på grund av att varaktigheten inte var uppfylld, bedömde ISF att var otillräckligt utredda. Otillräcklig utredning förekom särskilt för försäkrade som hade sjukpenning, var arbetslösa eller genomgick rehabilitering. ISF har i dessa akter inte kunnat hitta tillräckliga underlag från hälso- och sjukvården, den försäkrade eller från ärenden i andra förmåner eller från andra aktörer för att det ska vara möjligt att bedöma varaktigheten. I ett flertal av ärendena är det enda underlaget ett läkarintyg i vilket det saknas en tidsangiven prognos. I andra fall finns det ytterligare underlag från hälso- och sjukvården eller dokumentation från sjuk- penningärenden, men dessa ger inget stöd för hur länge nedsätt- ningen av förvärvsförmågan kan antas bestå. Det rör sig även i vissa fall om att det finns motstridiga uppgifter i ärendena som inte ut- retts närmare. 11.3.2Intressenternas syn på vägen in i försäkringen Att det är svårt att komma in i arbetsskadeförsäkringen och få en anmäld arbetsskada sambandsprövad vid ansökan om livränta har genomgående lyfts fram som ett problem vid de kontakter som utredningen har haft med arbetsmarknadens parter, forskare och myndigheter. En av förklaringarna till varför det är vanligt att få av- slag på ansökan om livränta utan att ha fått någon prövning av sam- bandet är att först prövar om grundkraven är upp- fyllda. Arbetstagarorganisationerna har lyft fram att det är frustrerande för organisationernas medlemmar att inte få något svar på om deras besvär är orsakade av skadlig inverkan i arbetet eller inte. Det är svårt för enskilda att veta när de ska ansöka och arbetstagarorga- nisationerna tycker också att det är svårt att lämna rådgivning om när det är lämpligt i tiden att ansöka. De anser att Försäkrings- Prövning av rätt till livränta kassan i högre grad borde ta initiativ till att bistå enskilda med att ansöka och att de personliga handläggarna inom sjukförsäkringen borde ta initiativ till detta i de ärenden där det skulle kunna vara fråga om en arbetsskada. En annan svårighet som nämns är att det saknas ett givet medicinskt underlag för läkare att använda för att lämna uppgifter om enskilda försäkrade så att de kan komma att uppfylla varaktighetskravet. Det behöver bli tydligare för både vården och för de försäkrade att det krävs ett läkarintyg som visar nedsättning av förvärvsförmågan. har framhållit att den omständigheten att prövar sambandet i så få ärenden har medfört att ersättningen vid olycksfall från trygghetsförsäkringen vid arbets- skada som administreras av Försäkring har blivit den huvud- sakliga ersättningen och inte det komplement till socialförsäkringen som den är tänkt att vara. I svar8 till regeringen med anledning av ISF:s rapport 2015:14 om kravet på varaktighet vid arbetsskadelivränta nämndes det pågående projektet, En enklare arbetsskadeprocess. Målet med projektet är att identifiera lösningar för att uppnå ett effektivt flöde för god kvalitet och resursanvändning samt för att öka förut- sebarheten i handläggningen av försäkringen. Enligt syftar projektet både till att ta fram förslag till åtgärder för att förbättra kvaliteten i utredningarna av rätten till livränta och till att göra tillämpningen av försäkringen mer transparent. Av det underlag9 som utredningen har tagit del av framgår att i projektet har tagit fram olika åt- gärder för att göra försäkringen mer känd och för att få in ”rätt” ansökningar om livränta. Med det sistnämnda avses att minimera de ansökningar där det står klart att varaktigheten inte är uppfylld . Och i stället försöka fånga upp dem som inte ansöker trots Svar på ISF:s rapport 2015:14 Kravet på varaktighet vid arbets- skadelivränta (dnr ). 9Försäkringskassan Beslutsunderlag En enklare arbetsskadeförsäkring (EEA), För- säkringskassan Mer förutsägbart besked, Informa- tion om projektet enklare arbetsskadeprocess. Prövning av rätt till livränta att förvärvsförmågan kommer att vara nedsatt . bedömer att det finns en grupp som skulle kunna vara berättigade till livränta men som inte ansöker, kanske på grund av okunskap om vad som krävs för att ansökan ska prövas. Några av de åtgärder som har genomfört i syfte att göra tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen mer förut- sebar är: •Förändrat ansökningsblanketten om livränta på så sätt att grund- kraven om inkomstförlust och varaktighet tydligare framgår. •Tagit fram ett gemensamt frågebatteri till utredarna om varaktighet som stöd när läkarintygen inte är tillräckliga och utredarna där- för behöver komplettera med frågor till behandlande läkare. •Tagit fram ett skriftligt material till kundcenter med vanliga frågor och svar om arbetsskadeförsäkringen så att även Försäkrings- kassans kundcenter ska kunna ge korrekt information till de försäkrade på ett tidigare stadium. •Gjort förändringar på hemsida där det har förtydligats när det är lämpligt att ansöka och vad som krävs för att livränta ska kunna beviljas. Några av de åtgärder som har genomfört i pro- jektet i syfte att effektivisera handläggningen är: •Multikompetenta möten på arbetsskadekontoren med flera roller representerade för att kunna diskutera svåra ärenden och få stöd i handläggningen. •Förenklad FMR-förfrågan där utredaren väljer vilka frågor som de vill ställa till FMR vilket avgörs av ärendets karaktär. I ett mindre komplicerat ärende kan det räcka med ett kort svar från FMR. Om någon del av svaret går emot den försäkrades anspråk ska FMR förklara sitt svar. •Utökad samverkan med Försäkring genom ett utredarforum där handläggare kan utbyta erfarenheter med varandra. Projektet avslutades varför någon utvärdering inte har kunnat göras . Det som har kunnat se är att kundcenter besvarar av frågorna om arbetsskador Prövning av rätt till livränta sedan dokumentet med vanliga frågor och svar infördes, mot tidi- gare , vilket har minskat antalet frågor till arbetsskade- utredarna. Vidare har den förändrade ansökningsblanketten med- fört att färre ansökningar avvisas p.g.a. uteblivet ersättningsanspråk jämfört med tidigare. Införandet av multikompetenta möten har inneburit utökat samarbete mellan utredarna, kortare liggtider för ärendena och mindre belastning på FMR och försäkringsspecia- lister. Projektet innehåller moment som skulle kunna minska risken för att försäkrade gör rättsförluster varför utredningen anser att det är angeläget med en kontinuerlig uppföljning av de olika delarna. För att kunna utföra uppdraget i direktivet att se över hur det kan förhindras att arbetsskadade gör rättsförluster på grund av okun- skap om regelverket har utredningen identifierat två typiska situa- tioner där de försäkrade skulle kunna göra rättsförluster. Den första situationen är att en försäkrad inte ansöker om liv- ränta över huvud taget, antingen på grund av okunskap om arbets- skadeförsäkringen eller därför att hen inte vet när hen ska ansöka. Den naturliga tidpunkten för att ansöka om livränta försvann i och med avskaffandet av den tidsbegränsade sjukersättningen.