sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Här deltar kommunen i samarbete med bl.a. i ett projekt med förhoppningen att med stöd av EU-bidrag starta ett projekt för att minska erosionen. I projektet ingår att ta bort betonghinder som uppförts av enskilda på stränderna, eftersom de försvårar erosionen. Eftersom hindrena uppförts utan tillstånd utgör bortforslandet enligt uppgift från Läns styrelsen inte ett problem. kommer att försöka ta bort olika hinder, medan Ystads kommun inte avser att göra det, i bedöms hindrena vara av betydelse för fastig hetsägarna. Därutöver planeras sandtillförsel i havet nära kusten, efter som mer sand enligt senaste forskning minskar kraften i vågorna. Kostnaderna för projektet skulle uppgå till . Från har också påpekats att myndigheten ofta kon taktas av fastighetsägare som drabbas av erosionen med förfrågan om vad de ska göra för att skydda sina fastigheter. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … fastighetsägarna efter varje storm att ersätta stenarna som skyddar fastigheten. När det gäller risk för skada och vad som i det sammanhanget kan vara ett allmänt intresse kan en utgångspunkt vara att en allmän plats, skolor, gator som allmänheten har tillträde till har ett allmänt intresse. Att kommunen vidtar åtgärder för att skydda dessa platser borde därmed inte utgöra ett problem i förhållande till likställighets- principen. Därmed är det förstås så att det – som Ystads kommun påpekat – inte är ett problem att kommunen lägger medel på strandfodring för att skydda stranden som har stor betydelse både för invånarna och för turistnäringen. Från kommunalt håll har påpekats att det även en större grupp fastigheter i en kommun skulle kunna beskrivas som ett allmänt intresse. På samma sätt bör åtgärder som är en del av ett större sammanhang inte behöva vara ett hinder. Fastighetsägaren är den som drabbas av skador på sin fastighet. I första hand är det därför fastighetsägaren som ansvarar för sin fastig het, ägaren har det primära ansvaret. I den mån staten eller kom munen uppbär ett ansvar kan det minska fastighetsägarens ansvar. En fastighetsägare kan vara en enskild person eller en juridisk person, som t.ex. en kommun. Som framgått har kommunen inget uttalat juridiskt ansvar för att skydda befintlig bebyggelse från skador på grund av klimateffekter när kommunen inte äger fastigheten. Ansvaret för ny bebyggelse handlar om att se till att planläggning sker på lämplig mark med hänsyn till bl.a. risken för översvämning, ras, skred och erosion. Som konstaterats ovan kan det dock i praktiken vara väldigt svårt för fastighetsägare att agera mot kommuner som inte följer detta. Innebörden blir därmed att ansvaret för skador på grund av klimat effekter hamnar på den enskilde fastighetsägaren. förs fastig hetsägarnas kostnader för skadorna till viss del över på försäkrings bolagen. I slutänden är det sedan fastighetsägarkollektivet som be talar skadorna via försäkringspremierna. Alla försäkringsbolag i erbjuder en möjlighet för fastighetsägare att försäkra sin fastighet även för skador på grund Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Undantaget är endast dammgenombrott och kärn kraftsolyckor, eftersom det här kan handla om alltför kostsamma skador. I övrigt finns det dock möjlighet att teckna försäk ring. Ersättning utgår därmed även för extraordinära händelser som översvämning, ras osv., det är inte så att dessa händelser undan tas av försäkringsbolagen. Detta är i ett internationellt perspektiv ovanligt, de flesta europeiska försäkringsbolag erbjuder endast ett begränsat skydd för den här typen av skador, i stället erbjuds separata naturskadeförsäkringar. Inom finns därmed ett mycket gott försäkringsskydd för naturskadehändelser. Mot bakgrund av att naturskador hitintills inte varit så frekventa och omfattande har alla konsumentförsäk ringar i form av hem-, villa-, fritidshus-, båt-, och motorfordons försäkringar ett försäkringsskydd för naturskador. Inom företags försäkring innehåller alla kombinerade försäkringar för små- och medelstora företag ett motsvarande försäkringsskydd. Vad gäller stora företag och industrier tecknar dessa försäkringar mer på indi viduell basis och efter de behov de anser sig ha. Till denna senare grupp får kommuner även anses tillhöra. De naturskador som omfattas av detta försäkringsskydd är brand, blixt, översvämningsskador av olika orsak, storm, hagel, snötryck, men även mer ovanliga skadeorsaker som jordskalv, jordskred, jordras, bergras, laviner och vulkanutbrott. För vissa händelser, t ex översvämningsskador är det vanligt med en förhöjd självrisk på vid konsumentförsäkringar och för företagsförsäkring är självrisken ofta på betydligt högre be lopp. Syftet med en förhöjd självrisk är att försäkringstagaren själv ska ha intresse i att skydda sin fastighet och tillhörigheter från över svämningsskador. Försäkringsbolagen tillämpar generellt i av tradition samma försäkringsvillkor över hela landet och har endast i begränsad om fattning en individuell riskbedömning av konsumentförsäkringar. Detta ger ett omfattande försäkringsskydd till låg kostnad tack vare en stor riskspridning. Motsvarande solidariska synsätt tillämpas inte generellt inom . För större företag, industrier och kommuner sker premiesättning eller individuell riskprövning. Däremot är det så att för att försäkringsersättning ska utgå krävs det att det är en oförutsedd händelse. Om det blir så att en del fastigheter regelmässigt drabbas av exempelvis översvämningar Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … skulle ett försäkringsbolag kunna komma fram till att översvämning en inte är en oförutsedd händelse. Det kan leda till att försäkring inte kommer att kunna tecknas för dessa händelser. Eftersom löp tiden på försäkringar för konsumenter bara är så detta kan uppstå plötsligt. Då uppstår s.k. försäkringsnöd, det är inte möjligt att försäkra sig mot vissa skador. har inget försäkringsbolag i använt sig av detta, klimatskadorna är ännu inte ständigt återkommande. Från Svensk Försäkring har dock anförts att den med stark oro ser på utvecklingen av klimatskador. över steg enbart försäkringsbolagens kostnader med . (I beloppet ingick inte bara ersättning för de av utredningen avgrän sade klimateffekterna översvämning, ras, skred och erosion utan även brand, åska och storm). Den verkliga kostnaden kan då vara den dubbla, eftersom man i försäkringsbranschen mycket grovt uppskattar att försäkringsersättningen kan vara av totalkostnaden, det tillkommer självrisk och olika samhällskostnader för räddnings tjänst, utebliven arbetsinkomst osv. Ett ytterligare orosmoment är att ersättningsbeloppen ständigt ökar. Särskilt är det ersättning på grund av översvämningar som ökar och de lokala skillnaderna är stora. var det i särklass och som drabbas, men de geografiska variatonerna är stora över åren. Enligt Svensk Försäkring innebär utvecklingen att det inom snar tid kan leda till att något försäkringsbolag känner sig tvingade till att börja tolka vissa skador på grund av klimateffekter som icke oförut sedda och därmed inte försäkra för skador på grund av klimateffek ter. Om ersättningarna för klimatskador blir alltför stora kan det bli nödvändigt för att inte premierna för den stora allmänheten blir alltför betungande. I ett sådant scenario skulle de fastighetsägare vars fastigheter är belägna på utsatta områden hamna i försäkrings- nöd och därmed bli lämnade ”i sticket”. Från Svensk Försäkring har vidare anförts att om det i fram tiden visar sig att viss eller vissa fastigheter inte kan erhålla ett för säkringsskydd för översvämningar faller ansvaret och kostnaden för återställande på fastighetsägaren. Att leva under sådana förhållanden är sannolikt inte enligt Svensk Försäkring hållbart varken ekonomiskt eller ur ett socialt/praktiskt perspektiv. Kan inte åtgärder vidtas för att förebygga dessa problem skulle fastighetens värde kunna falla drastiskt. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Från Svensk Försäkrings sida är uppfattningen att en sådan ut veckling vore djupt olycklig och efterlyser därför kraftfulla åtgärder för att denna situation inte ska uppstå. De svenska försäkringsbola gen har enligt Svensk Försäkring uttalat en vilja att även fortsättnings vis kunna erbjuda denna solidariska försäkringsmodell. Det innebär att skadorna inte får bli för omfattande eller frekventa i vissa om råden så att övriga försäkringstagare inte vill solidariskt bära dessa kostnader. Bedömningen är att så länge som skadefrekvensen och omfattningen av skador kan hållas på en rimlig nivå i förhållande till övriga skademoment inom aktuell försäkring, så kommer svenska hus håll och företag ha ett gott försäkringsskydd även för dessa skador. Enligt utredningens uppfattning är förstås en utveckling mot s.k. försäkringsnöd inte acceptabel av flera skäl. I första hand handlar det förstås om att vissa fastighetsägare skulle drabbas hårt om deras fastigheter utsattes för ständiga översvämningar/ras eller skred, som det inte var möjligt att försäkra sig mot. Det skulle i sin tur betyda att de som bor i fastigheten kommer att drabbas av svårlösta och återkommande reparationskostnader, som marknadsvär det på fastigheten kraftigt försämras. Som framgått kan en fastighetsägare vara såväl privatperson eller en juridisk person. För exempelvis privatpersoner kan det handla om fastighetsägare som helt saknade kännedom om detta när de köpte fastigheten, eftersom den breda allmänheten inte känner till och inte heller kan föreställa sig att kommunen saknar ansvar för den befintliga bebyggelsen. Bortsett från de personliga tragedierna kan dock ett ännu större problem vara att de enskilda fastighetsägarna saknar möjligheter att åtgärda problemen, eftersom de saknar förut sättningar för utredning och samordning. Från kommunalt håll har pekats att många fastighetsägare saknar kännedom om sitt ansvar, att det här finns en stor kunskapsbrist. Även för juridiska personer finns här ett stort problem, inte minst kommer kommuner att kunna drabbas hårt, eftersom många kom muner äger mycket mark. För dem tillkommer som angetts pro blemet med att deras försäkringsskydd kan variera. Fastighetsägare har utöver ansvaret för sin egen fastighet också en skyldighet att se till att den egna fastigheten inte orsakar olägen het för omgivningen enligt 3 kap. 1 § Jordabalken. Innebörden är att en fastighetsägare kan bli ansvarig för skador på annans fastighet som är en följd av exempelvis grävningsarbete. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … svarar inte för orörd natur utan det krävs någon form av påverkan på markens naturliga förhållanden, t.ex. genom upplag eller fyllning. I detta kapitel presenteras bakgrundsanalysen för utredningens dag vattenfrågor. Analysen syftar till att utreda om det behövs ändringar i lagstiftningen för att åstadkomma en långsiktigt hållbar dagvatten hantering som medför att bebyggd miljö blir mer översvämnings säker i förhållande till klimateffekterna. För att kunna ta ställning till vad långsiktigt hållbar dagvattenhantering innebär görs i avsnitt 5.2 en analys av de bakomliggande frågorna som till exempel klimatför ändringar i förhållande till dagvattenhantering. Denna analys utgör sedan utgångspunkt för kapitlets fortsatta analyser och slutsatser. I avsnitt 5.3 redogörs för dagvatten som en del av begreppet avlopp. Utredningens övergripande uppdrag är att klarlägga den befintliga ansvarsfördelningen mellan olika aktörer för att förebygga skador på grund av klimateffekter. För dagvattenhantering finns särskilda ansvarsregler i vattentjänstlagen. I avsnitten 5.4–5.6 görs en analys av gällande ansvarsfördelning. I avsnitt 5.7 analyseras vattentjänster nas avgiftsfinansiering. 5.1Särskild analys av dagvattenfrågorna I kapitel 2 har direktiven analyserats. Denna analys gäller även dag vatten. Dagvattenfrågan är dock till viss del av annan karaktär än övriga frågor i direktiven. Dels eftersom det är en tydligt utpekad och avgränsad fråga, dels eftersom dagvattenhantering generellt är en lokal fråga för varje område med dagvattenhantering. Vidare är dagvatten reglerat i en särskild lagstiftning, vattentjänstlagen, och det finns i den lagen en gällande reglering om ansvarsfördelning. Med anledning härav föreligger behov av att ta särskild ställning till vissa frågor avseende dagvattenfrågorna i utrednigen. Vad som utgör dagvatten är inte författningsreglerat. I vattentjänst lagen anges i 2 § att avlopp innefattar bland annat bortledande av dagvatten. I propositionen till lagen (prop. 2005/06:78 s. 44) uttalas att dagvatten är tillfälliga flöden av regnvatten, smältvatten och fram trängande grundvatten samt spolvatten (i bred bemärkelse utgör spolvatten vatten som på något sätt spolas, det vill säga allt från vatten i spolningsanordningen i toaletten till vatten som spolas för att ren göra till exempel tankar på fartyg och vägar). Dagvatten förekom mer vidare i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall (27 § andra stycket 2) och i bilskrotningsförordningen (2007:186) (24 § andra stycket och 25 § andra stycket 4). Även om begreppet förekommer i båda lagarna ges där ingen definition av vad som avses med dagvatten. En tolkning av ordet ger vid handen att det handlar om vatten , det vill säga vatten som flyter och/eller befinner sig ovanpå viss markyta. Ytvattenförekomster som finns beständigt på en plats, det vill säga exempelvis kustvattensträckor, sjöar och vattendrag, är inte dagvatten. I TNC 95 (Ordlista om ca 2 000 svenska plan- och byggtermer från ) definieras dagvatten som till fälligt förekommande, avrinnande vatten på ytan av mark eller kon struktion av exempelvis regnvatten, smältvatten, spolvatten eller framträngande grundvatten. Definitioner återfinns även på andra ställen: Dagvatten är den nederbörd som faller på hårdgjorda ytor i staden och som regel samlas upp i gatubrunnar och leds bort till någon recipient (vattendrag eller sjö)– Ytavrinnande regn-, spol- och smältvatten som rinner på hård gjorda ytor, via diken eller ledningar till recipienter eller reningsverk. Nederbördsvatten, dvs. regn- eller smältvatten, som inte tränger ned i marken, utan avrinner på markytan. – Statens naturvårdsverks författ ningssamling, SNFS 1994:7 MS:75 Dagvatten är vatten som tillfälligt rinner på markytan. menar man vatten från hårdgjorda ytor så som hustak, vägar, parkeringsplatser och stenläggningar. Det mesta dagvattnet är regn eller smältvatten från snö och is. Om någon står och tvättar bilen på en gata så räknas tvätt vattnet som dagvatten eftersom det är vatten som tillfälligt rinner på en hårdgjord yta. Dagvatten är regn-, spol- och smältvatten som rinner på hårdgjorda ytor eller på genomsläpplig mark – Med dagvatten avses tillfälliga flöden på bebyggda eller hårdgjorda ytor till följd av nederbörd och smältvatten. – SOU 2014:50 Med miljö målen i fokus – hållbar användning av mark och vatten Gemensamt för samtliga definitioner är att det rör sig om vatten som flyter eller lägger sig ovan en viss yta där det inte beständigt finns vatten. Dock är det inte endast vattnets placering som styr om det är fråga om dagvatten utan även vattnets härkomst. Helt klart är att vatten från nederbörd kan utgöra dagvatten. Även smältvatten, det vill säga vatten från tidigare nederbörd, kan utgöra dagvatten. I vissa sammanhang räknas även spolvatten in. Lika klart är det inte om tillfälligt framträngande grundvatten, vilket normalt sker på grund av nederbörd, utgör dagvatten. En annan fråga är om det spelar någon roll i vilken typ av om råde vattnet finns. Begreppet dagvatten används främst avseende nederbördsvatten i sammanhållen bebyggelse eller annars i anslutning till byggnationer. Man kan fråga sig om ett efter skyfall uppkommet vattenflöde i skogen utgör dagvatten. I Miljömålsberedningens be tänkande Med miljömålen i fokus (SOU 2014:50, s. 205) anges att dagvatten avser bebyggda eller hårdgjorda ytor och att för natur mark i stället ofta används det synonyma begreppet ytavrinning. Vidare synes ofta förutsättas att vattnet ska vara i rörelse, varvid stillastående vatten inte skulle utgöra dagvatten. Med detta sagt får det förmodas att samsyn råder om att vatten ovanpå mark som av någon anledning blir stående, exempelvis i en vattenpöl på trotto aren utgör dagvatten. Som ovan nämnts förekommer dagvatten i vattentjänstlagen där det fastslås att med avlopp avses bortledande av bland annat dag vatten. Vidare fastslås i MB 9 kap. 2 § att med avloppsvatten avses bland annat vatten som avleds från sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en eller vissa fastigheters räkning. Enligt MB utgör dagvatten inom detaljplanerat område därmed generellt avloppsvatten medan dagvatten utanför sådant område inte gör det (se vidare avsnitt 5.3). Enligt vattentjänstlagen utgör dagvatten av loppsvatten oavsett om området är detaljplanerat eller inte, så länge det rör sig om ett område med samlad bebyggelse. Så fort dagvatten når och sammanblandas med vattenförekomster som sjöar, kustvattensträckor, vattendrag eller annan vattenansam ling där det varaktigt finns vatten utgör vattnet inte längre dagvatten. Detta får konsekvensen att översvämningar på grund av ökade vatten mängder i sjöar och vattendrag till följd av nederbörd inte utgör någon ”dagvattenproblematik”. Dagvatten kan dock bidra till att en flod översvämmas om mycket dagvatten leds till denna. Detta kan resultera i att ett samhälle längre nedströms översvämmas. Grovt kan man uttrycka det så att medan en översvämmad flod inte utgör en dagvattenproblematik, kan dagvatten utgöra en del av en översväm ningsproblematiken av en flod. Markegenskaperna påverkar förekomsten av dagvatten. Regn på en gräsmatta bildar inte dagvatten så länge gräsmattan klarar av att infiltrera vattnet. När gräsmattan på grund av nederbördsmängden och/eller nederbördsintensiteten inte längre klarar att infiltrera vattnet och detta lägger sig på gräsmattan bildas dagvatten. Existen sen av dagvatten blir således större ju sämre den aktuella ytan är på att infiltrera nederbörden. På mark som t.ex. asfalterats eller bebyggts med bostadshus uppstår det redan vid liten mängd nederbörd dag vatten medan en skogsdunge i en park klarar mer nederbörd innan dagvatten uppstår. Att dagvatten inte är definierat i författning kan eventuellt orsaka problem avseende vissa tillämpningsfrågor. Å andra sidan kan det konstateras att en tydlig definition av vad som utgör dagvatten även inneburit en klar avgränsning av vad som inte utgör dagvatten. En klar definition är inget som med lätthet görs varför en lösare be greppsform där en friare bedömning får göras från fall till fall kan vara att föredra. Utredningens slutsats är att det saknas skäl att definiera termen dagvatten i författning. 5.1.2Särskilt om dagvatten i direktiven I direktiven nämns särskilt avseende dagvatten att det förändrade klimatet med ökade vattenflöden skapar ett behov av en effektiv hantering av dagvatten i och omkring miljöer. Vidare anges att Miljömålsberedningen i betänkandet Med miljömålen i fokus (SOU 2014:50) bedömt att vattentjänstlagen inte är utformad för att hantera den ökade risken för översvämningar i va-system dels på grund av stigande vattennivåer och dels på grund av ändrade neder bördsförhållanden, varför en översyn av lagen behövs. Utöver den direkta frågan avseende vattentjänstlagen anges vidare att regleringen avseende dagvatten är utspridd över flertalet författ ningar, t.ex. lagen om allmänna vattentjänster, , lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet samt PBL. Detta resul terar enligt Miljömålsberedningen dels i att det är svårt för de som ska tillämpa reglerna att få överblick över vad som gäller, dels att det finns vissa skillnader i bestämmelserna. Analys ska därför göras för att se om det behövs ändringar i lagstiftningen för en långsiktigt hållbar dagvattenhantering i syfte att göra bebyggd miljö mer över svämningssäker. Det kan vidare konstateras att direktiven handlar om översväm ningsproblematiken avseende dagvatten. Direktiven anger inte sär skilt att utredningen ska se över miljöaspekterna av dagvatten, exem pelvis vilka föroreningar olika dagvattenmassor kan innehålla och när visst dagvatten borde tvingas renas före utsläpp i vattendrag. Frågorna avseende när krav kan ställas på rening av dagvatten och eventuella förändringar av detta är komplicerade och något som en ligt utredningens uppfattning bör utredas i särskild ordning, se även avsnitt 5.2.4. I utredningen kommer därför inte dessa frågor behand las. Utredningen har dock att se till att det inte förslås förändringar som skulle försämra dagvattenhanteringen ur ett miljöperspektiv. Direktiven omnämner dagvattenfrågan avseende ökade vatten flöden på grund av klimatförändringar. Detta specificeras i någon mån till ökad och mer intensiv nederbörd men även stigande vattennivå er. Ovan har redogjorts för vad som kan anses utgöra dagvatten. Stigande vattennivåer i hav, sjöar och vattendrag utgör därmed inte en dagvattenfråga i annat avseende än att det kan beröra utlopps- frågan från dagvattensystem. Utredningen är därmed i denna del av gränsad till nederbördsrelaterade översvämningar, så kallade pluviala översvämningar (Jmf MSB:s , s. 7 f). Med begreppet förstås översvämningar på grund av regn i området som översvämmas. Översvämningen beror då på att de system som ska leda undan vatten inte har tillräcklig kapacitet eller att marken inte klarar av att infiltrera vattenmängderna. Kapaciteten att leda bort vattnet och markens förmåga att ta emot vatten samverkar med varandra när det gäller ett områdes förmåga att hantera skyfall. Ett regn som faller på en plats resulterande i ökade vattenmäng der i ett vattendrag som i sin tur innebär att vattendraget längre nedström svämmar över ett område utgör inte en pluvial översväm ning i det nedströms liggande området eftersom regnet fallit någon annanstans. Denna avgränsning är också rimlig utifrån att dagvatten system inte är eller rimligen bör vara dimensionerade för att ta hand om översvämningsvatten från en flod, vattendrag, sjöar och hav som svämmar över ett urbant område. Vidare utgör vattendraget ofta mot tagare av dagvattnet vilket ger ett moment 22 (I realiteten står vatt net i dagvattenledningarna stilla i det område som översvämmas efter som det inte längre finns något fall, lutning på vattenytan, mellan dagvattensystemet och recipienten). När utredningen fortsättnings vis talar om nederbördsrelaterade översvämningar eller översväm ningar på grund av dagvatten avses pluviala översvämningar. I direktiven talas det om dagvatten i miljöer. Det är också i sådana miljöer som man kan tänka sig att framtida problem med översvämningar relaterade till dagvatten kommer vara störst och med kraftigast samhällspåverkan (se dock synpunkter från jordbruksver ket i bilaga 3 till betänkandet). I kapitel 2 har jag fastslagit att ut redningen kommer att fokusera utredningen på sådan bebyggelse som aktualiserar planläggning genom detaljplan eller områdesbestäm melser. Det är på de skäl som anförs där rimligt att göra samma avgränsning avseende dagvattenfrågorna. Dock nämns i direktiven även en närmare översyn av vattentjänstlagen. Vattentjänstlagen syftar till att säkerställa att (bland annat) dagvattenhantering ordnas i ett större sammanhang om det behövs med hänsyn till skyddet för män niskors hälsa eller miljön, det vill säga i realiteten anordnande av en allmän va-anläggning. Även om merparten av de allmänna va-anlägg ningarna ligger inom detaljplanerat område är det inte nödvändigt att det förhåller sig så. En rimlig avgränsning när det gäller dagvatten frågan är därmed detaljplanerade områden samt övriga områden där det finns eller bör inrättas en allmän va-anläggning. Klimatförändringar i relation till dagvattenhanteringen I kapitel 3 har redogjorts för beräkningar av framtida nederbörds förändringar, samt de uppdateringar av beräkningarna som därefter gjort.