sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — I några av besluten framgår att ansökan gjorts med hjälp av svenska myndigheter. I ett fåtal beslut anges vidare att den enskilde fått skriftligt intyg om avslag på viseringsansökan, eller att ambassadsamordning vid besök på ambassaden fått ett motsvarande muntligt besked. I de allra flesta besluten har emellertid den enskilde inte fått något svar alls på viseringsansökan. gör i dessa fall bedömningen att svar från egyp- tiska ambassaden inte har kommit inom rimlig tid. Någon gräns för vad som i sammanhanget är rimlig tid kan inte utläsas av besluten, då allt från att ansökan gjorts för 4 före- kommer i materialet. Såväl om ett avslag på viseringsansökan har erhållits, som om något svar överhuvudtaget inte kommit inom rim- lig tid, betraktas det i besluten som en ny omständighet av Migra- tionsverket. Eftersom svårigheterna inte beror på bristande samarbete från den enskildes sida bedöms det vara fråga om praktiska verkställighetshinder som motiverar att uppehållstillstånd beviljas. Även i besluten om uppehållstillstånd för personer med avlägs- nandebeslut till andra platser än tycks det vara någon form av bevisning för att tydliga försök att skapa förutsättningar för en verkställighet, vilka pågått , från främst den enskildes sida, som bedöms vara en ny omständighet. I beslutet avseende en statslös familj med ett avlägsnandebeslut som skulle verkställas till är det skriftlig bevisning i form av ytterligare svars- brev på jobbansökningar, till styrkande av att någon sponsor inte lyckats erhållas, som fäller avgörandet. I beslutet avseende en familj med okänt medborgarskap med lagakraftvunna avlägsnandebeslut till eller Sydsudan är det samarbete med vid kontakt med båda dessa länders ambassader, tillsammans med familjens egna försök att utverka resehandlingar som Migrations- verket lägger vikt vid. En ny omständighet kan också, som i be- slutet angående en statslös med verkställighet till , vara att det av tillgänglig e-postkorrespondens mellan svenska myndigheter och intyg från verkställighetsgrupp framgår att Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut verkställighetslandet inte är villigt att ta emot den enskilde. Av beslutet framgår också att den enskilde samarbetat för verkställig- het, inte bara till det i det lagakraftvunna beslutet angivna verk- ställighetslandet , utan även till . För en statslös palestinier med ett avlägsnandebeslut till , som också återfinns i mate- rialet, som tidigare beviljats anstånd med verkställighet på grund av verkställighetshinder, är i stället omständigheten att hen nu hade inkommit med giltigt pass det som enligt möjlig- gör att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan beviljas. Beviljas permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder? Andelen av de beslut vi har undersökt som har resulterat i att per- manent uppehållstillstånd beviljats är i stort sett lika stor som an- delen beviljade tidsbegränsade uppehållstillstånd i materialet (se fi- gur 5.2). Figur 5.2 Beviljades permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd? Fem av de nio besluten som innebar att permanent uppehållstill- stånd beviljades rör personer med avlägsnandebeslut med verkställig- het till . Detta för med sig att i nio beslut i stället meddelade tidsbegränsat uppehållstillstånd för per- Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut soner med avlägsnandebeslut med verkställighet till . I en strävan efter att få inblick i vad som fäller avgörandet för Migrations- verkets beslut om huruvida ett beviljat tillstånd enligt bestäm- melsen ska vara permanent eller tidsbegränsat har vi undersökt beslutsmotiveringarna närmare. Besluten avseende verkställighets- hinder gentemot blir här särskilt intressanta eftersom vi bland dem har exempel på både permanenta och tidsbegränsade tillstånd. Vi har kunnat konstatera att de beslut där verkställighetshindret mot bedöms vara bestående och således anses kunna ligga till grund för ett permanent uppehållstillstånd är de fem av äldst datum i vårt material. framgår också att samtliga 14 beslut rörande uttryckligen hänvisar till samma ovan nämnda rättsliga ställ- ningstagande, RCI 17/2014, till stöd för slutsatsen att hinder mot verkställighet föreligger.14 I ett av besluten om permanent tillstånd motiveras detta på följande sätt: Det finns ingen särskild anledning att anta att ditt individuella verk- ställighetshinder är tidsbegränsat och det föreligger ingen annan sär- skild anledning att tidsbegränsa beslutet, varför beslutet om uppehålls- tillstånd ska vara permanent.15 I resterande fyra beslut om permanent uppehållstillstånd avseende personer från motiveras beslutet avseende tillståndstidens längd inte närmare, i stället anges endast att hindret mot verk- ställighet ”bedöms bestående” eller ”i vart fall kan förutses finnas framöver”. Bland de nio besluten om tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder i relation till återfinns två beslut där tidsbegränsningen uttryckligen motiveras. I det ena be- slutet anges följande motivering: finner att det föreligger ett praktiskt hinder för att verkställa utvisningsbeslutet till . Det finns dock inget som hindrar att du återigen ansöker om en transitvisering. Upp- giften om att palestinier med gällande egyptiska viseringar kommer att stoppas vid Kairos flygplats och skickas tillbaka till den avreseort de kom ifrån kommer från en företrädare för Palestinska ambassaden i . Uppgiften har inte har bekräftats av några oberoende källor eller av egyptiska myndigheter [så!]. 14Därutöver tillkommer ett beslut om permanent uppehållstillstånd som rörde en person vars avlägsnande skulle genomföras till antingen , eller . 15Migrationsverkets beslut nr 1 från . Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut att det inte visats att det nu föreliggande praktiska hindret mot verk- ställighet är bestående.16 I det andra beslutet, där den enskilde ansökt om transitvisum vid för att möjliggöra en inresa till men inte fått svar, motiveras tidsbegränsningen så här: Med hänsyn till den tid som gått sedan du ansökte om transitvisum och den omständighet att du inte erhållit något formellt avslag på din visumansökan bedömer att hindret inte kan anses vara bestående.17 I de övriga sju besluten om tidsbegränsat uppehållstillstånd för personer från återfinns inte någon närmare motivering till varför hindret mot verkställighet inte bedöms vara bestående. I dessa beslut anges helt kort att ”verkställighetshindret inte kan anses vara bestående” eller lite mer utförligt att hindret kan ”antas bestå ” men att det inte ”kan anses bestående”. Ser man till de fyra beslut i materialet om praktiska verkställig- hetshinder i förhållande till andra platser än kan konstateras att tre av dessa föranledde att permanent uppehållstillstånd beviljades. Några utförliga resonemang om varför verkställighetshindret be- döms vara bestående återfinns inte i besluten. I det fjärde beslutet, där tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas för en statslös med avlägsnandebeslut till , anges följande motivering: Utvecklingen i är svår att förutse och det går inte att avgöra när en verkställighet skulle vara möjlig. be- dömer därför att du ska beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd under tolv månader.18 Vad sägs i besluten om ansvaret för att påvisa förekomsten av praktiska verkställighetshinder? Samtliga beslut i vårt material innehåller en redovisning av relevanta bestämmelser i utlänningslagen. Därmed klargörs också i besluten att uppehållstillstånd enligt lagens 12 kap. 18 § får beviljas om det kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns an- 16Migrationsverkets beslut nr 14 från . 17Migrationsverkets beslut nr 19 från . 18Migrationsverkets beslut nr 3 från . Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut ledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot den enskilde. Vi har endast begärt ut besluten i de ärenden som här ingår i vår undersökning av beviljade uppe- hållstillstånd. Någon möjlighet att med säkerhet säga hur de om- ständigheter som föranlett att tillstånd beviljats ”kommit fram” utan att undersöka de aktuella akterna finns inte. Däremot kan det vara intressant att undersöka hur inom ramen för den individuella prövningen i besluten formulerar sig kring hur rekvisiten i bestämmelsen kommit att uppfyllas. I hälften av besluten19 använder sig av formu- leringar som inte nödvändigtvis tydliggör på vilket sätt de relevanta nya omständigheterna kommit att omfattas av prövningen. I stället använder man sig av formuleringar som att det mot bakgrund av underlaget i ärendet ”finns” ett hinder mot verkställighet, att detta ”framgår” eller har ”framkommit”, alternativt att det därigenom ”är visat” att verkställighetshinder föreligger (se figur 5.3). I den andra hälften av besluten har däremot använt sig av for- muleringar likt denna: Mot denna bakgrund anses du vid en individuell bedömning ha visat [vår kursivering] att det föreligger ett praktiskt verkställighetshinder.20 I vilken utsträckning valet av formulering skulle kunna ses som ett uttryck för olika synsätt på frågan om bevisbördan och vem som har ansvar för att aktualisera frågan om praktiska verkställighets- hinder återkommer vi till i den sammanfattande analysen (se av- snitt 5.5). 19I denna sammanställning exkluderar vi beslutet där ett inlämnat pass möjliggjorde att uppe- hållstillstånd kunde beviljas som ett resultat av det verkställighetshinder som redan identi- fierats i en tidigare process. Således utgörs vårt totala underlag här av 18 individuella beslut. 20Se exempelvis beslut nr 11, från . Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Figur 5.3 På vilket sätt har rekvisiten för ett praktiskt verkställighetshinder uppnåtts? Den enskilde har visat 5.2.2Migrationsverkets beslut om att inte meddela uppehållstillstånd Utöver beslut om uppehållstillstånd som ovan redovisats har vi undersökt samtliga beslut, avseende vuxna och barn i familj, om att inte bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen som meddelade –4 2016.21 På samma sätt som i övriga delar av utredningen har vi enbart närmare granskat individuellt motiverade beslut.22 De beslut som visat sig vara felklassificerade har också gallrats. Därmed har 101 individuella beslut kommit att ingå i det material vi undersöker i det följande. 21Frågan om ordnat mottagande för ensamkommande underåriga asylökande ligger inte inom ramen för denna utredning att undersöka varför beslut rörande denna grupp inte har undersökts. 22Beslut som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett beslut oavsett om de meddelats som ett gemensamt avgörande eller flera. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Vilka omständigheter har i huvudsak prövats i besluten? Till skillnad från när uppehållstillstånd beviljas, tilldelas Migrations- verkets beslut att inte bevilja uppehållstillstånd inte någon klassi- ficeringskod beroende på vilken punkt i 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen som i huvudsak varit föremål för bedömning. Således förekommer bland de 101 besluten i vårt material en rad olika omständigheter som anförts av den enskilde, eller som på annat sätt kommit fram, vilka föranlett att göra en bedöm- ning enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. I materialet har vi identifierat sex beslut () där en ut- trycklig prövning har gjorts av om praktiska verkställighetshinder föreligger, se figur 5.4. Dessa beslut behandlar vi närmare i det följande. Vi har därutöver sorterat övriga beslut utifrån vilken om- ständighet som enligt vår bedömning varit den mest centrala för prövningen inom ramen för den bedömning som gjorts enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Det ska emellertid framhållas att i många av besluten har flera omständigheter av olika karaktär bedömts, även om vi i vår sammanställning bara tagit fasta på en av dem. Figur 5.4 Vad har prövats inom ramen för 12 kap. 18 § utlänningslagen? Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Hur har bedömningen avseende praktiska verkställighetshinder sett ut i besluten? I de sex besluten i materialet där gör en uttrycklig prövning av om praktiska verkställighetshinder föreligger behand- las varierande omständigheter av individuell karaktär. Vi redovisar därför också i första hand vad som går att utläsa om prövningen av praktiska verkställighetshinder i varje beslut var för sig. Ytterligare exempel på hur prövningen av praktiska verkställighetshinder kan se ut återfinns i de ärenden vi presenterar i avsnitt 3.1. Beslut nr 1 () Beslutet rör en barnfamilj där samtliga är statslösa palestinier. Familjen har vid prövningstillfället lagakraft- vunna beslut om utvisning till . I ingiven anmälan om hinder mot verkställighet anförs bl.a. att kvinnan i familjen utan framgång har försökt ansöka om visum. Myndig- heterna i uppges emellertid ha nekat henne visum tidigare på grund av hennes nationalitet och inte velat ge henne något dokument som säger att hon inte kan få visum. Vidare anges att hon köpt en tur- och returbiljett för att kunna ansöka om visum genom en resebyrå men att hon fått ett e-post- meddelande från dem om att visum inte utfärdas till palestinier. Till stöd för sina uppgifter ger familjen in flera utskrifter av bl.a. visumansökan, tur- och returbiljett till och e-postkorrespondens. Familjen uppger sig också ha samarbetat med och inte kunna göra mer. gör bedömningen att ingivna handlingar har lågt bevisvärde då det är fråga om utskrifter av e-postmeddelanden från privata aktörer. Eftersom de inte heller direkt härrör från en myndighet kan de vidare inte läggas till grund för slutsatsen att familjen skulle nekas tillträde till . Migra- tionsverket lyfter vidare fram att det inte framkommit att familjen gjort något konkret försök att erhålla en ekonomisk garant i landet samt att något försök till verkställighet inte heller gjorts. Mot denna bakgrund gör bedömningen att det inte finns anledning att anta att inte Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut kommer att ta emot familjen varför praktiska hinder mot verk- ställighet inte föreligger. Beslut nr 3 () Beslutet rör en statslös barnfamilj med lagakraftvunna utvisnings- beslut till . Familjen anför bl.a. att ambassaden inte kan ut- färda något dokument till dem eftersom de inte är kuwaiter. Familjen anser att det är underligt att bedömer dem som registrerade bidooner i trots att den kuwaitiska ambassaden, på förfrågan från verket, angav att det inte fanns någon information om deras namn i . Till anmälan om verkställig- hetshinder bifogar familjen svar från den kuwaitiska ambassaden, till styrkande av att landet inte erkänner familjen. konstaterar att det ingivna brevet från ambas- saden har omfattats av såväl som migrations- domstolens tidigare prövning. Därmed anses inte någon ny om- ständighet föreligga som innebär att det kan antas att skulle vara ovilligt att ta emot familjen. Således saknas skäl att bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlännings- lagen. Beslut nr 203 () Beslutet rör en vuxen kvinna med tre barn där alla utom ett barn är registrerade som medborgare i . I de lagakraftvunna avlägsnandebesluten avseende kvinnan och de två äldsta barnen framgår att utvisningen ska verkställas genom att de reser till eller till . Det yngsta barnet är av Migrations- verket i stället registrerat som medborgare i och har ett lagakraftvunnet beslut om utvisning till det landet. Familjen anför en rad olika omständigheter som hinder mot att verkställa avlägs- nandebesluten. I fråga om eventuella praktiska verkställighetshinder lyfter i sin bedömning fram vad som anförs om att barnen saknar identitetskort från . anger emellertid att det inte har ”visats att det föreligger praktiska verk- ställighetshinder”. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Beslut nr 215 () Beslutet rör en vuxen statslös person med ett lagakraftvunnet be- slut om utvisning till och området . Personen anför att hen saknar pass och att mottagarlandet inte är villigt att ta emot hen. konstaterar att uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder förutsätter att det är styrkt att det finns ett sådant hinder. anger vidare att ”den sök- ande ansvarar för den utredning som avser försök att styrka sin identitet, få tag i resehandlingar och i övrigt få fram de dokument som krävs för att kunna återvända”. gör bedöm- ningen att den enskilde inte ”har visat” att hen uttömt sina möj- ligheter att återvända till . Beslut nr 231 () Beslutet rör en vuxen etiopisk kvinna med ett lagakraftvunnet be- slut om utvisning till . Kvinnan anför en rad olika om- ständigheter som hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet. Bl.a. uppger hon sig ha varit i kontakt med den etiopiska ambas- saden för att fråga om de kan hjälpa henne att utfärda en rese- handling. Enligt kvinnan fick hon då till svar att ambassaden inte kommer att utfärda någon handling eftersom hon kommer från Ogadenprovinsen23. Om kräver denna information skriftligt hemställer hon om anstånd för att kunna ta kontakt med ambassaden och försöka få en skriftlig handling rörande detta. gör bedömningen att det kvinnan anför om att etiopiska ambassaden meddelat att de inte kommer hjälpa henne att utfärda en resehandling eftersom hon kommer från Ogaden- provinsen, är en ny omständighet. anger emeller- tid att ”med beaktande av att det i råder fri bevisföring är det [hon] själv som har att avgöra om [hon] vill åberopa eventuella handlingar från den etiopiska ambassaden”. anger också att man därför inte kommer att anmoda henne att komma in med eventuell skriftlig bevisning. Genom det hon anfört anser 23 En provins i sydöstra . Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut dock inte att hon har ”gjort sannolikt att det föreligger ett praktiskt verkställighetshinder”. Beslut nr 253 () Beslutet rör en vuxen kvinna och hennes son, båda med lagakraft- vunna beslut om utvisning respektive avvisning till . Både modern och sonen är av registrerade som medborgare i . I skrivelse till anför kvinnan bl.a. att hon inte vet var pappan till barnet finns och att enligt irakisk lag kan inte ett barn registreras som irakisk medborgare om inte faderskapet kan fastställas eller barnet fyllt . I sällsynta fall kan dock en släk- ting på kvinnans sida ta på sig faderskapet för ett barn. Hon anför vidare att hon själv har besökt irakiska ambassaden för att få rese- dokument för sin son, vilket har nekats henne. Hon anser sig följ- aktligen ha vidtagit de åtgärder som kan krävas av henne för att möjliggöra en utresa. konstaterar att kvinnan gör gällande att hennes son inte kommer att kunna registreras som irakisk medborgare och att det därför föreligger ett praktiskt verkställighetshinder. Migra- tionsverket noterar härvid att irakiska ambassaden ännu inte svarat på verkets förfrågan för ett drygt halvår sedan om att utfärda resehandlingar. Av det intyg, utfärdat av den irakiska ambassaden, som tidigare getts in i ärendet framgår dock att man inte har de handlingar som krävs för att en resehandling ska kunna utfärdas. Vidare framgår att faderns godkännande krävs för att handlingar ska kunna utfärdas. konstaterar att intyget utfärdats på kvinnans begäran och att det inte framgår vilka uppgifter som hon har lämnat till ambassaden och som intyget därmed baseras på. finner att intyget som sådant inte kan läggas till grund för bedömningen att alla möjligheter att skaffa resehand- lingar är uttömda. Inte heller hennes egna uppgifter om att hon inte har någon kontakt med barnets far är tillräckliga för att en sådan slutsats ska kunna dras. Därmed är det uppfattning att det inte framkommit någon ny omständighet som innebär att det kan antas att är ovilligt att ta emot dem. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut 5.2.3Hur hanteras frågor om verkställighetshinder när ansvaret för verkställighet av avlägsnandebeslutet överlämnats till ? Även om har överlämnat ett avlägsnandeärende för verkställighet till (enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen) upphör inte ansvar att självmant och fortlöpande bedöma om det finns hinder mot verk- ställighet enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.24 När Polismyndig- heten har fått ansvar för verkställigheten ankommer det däremot på att underrätta om myndigheten finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked (12 kap. 17 § första stycket utlänningslagen). Detsamma gäller om den enskilde hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen mot verkställigheten (relaterade till ett skyddsbehov) eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder. Efter en sådan underrättelse från har en skyldighet att ge anvisningar om verkställigheten eller att agera genom att vidta andra åtgärder (12 kap. 17 § andra stycket utlän- ningslagen). I motiven till motsvarande bestämmelse utlänningslag anges att exempelvis kan ge Polis- myndigheten praktiska anvisningar om lämpliga alternativa transport- vägar eller transportmedel. Det uttalas även att överhuvudtaget bör bistå den verkställande myndigheten med de råd som kan behövas i det enskilda fallet för att eventuella kom- plikationer med verkställigheten ska kunna undanröjas på ett smidigt och godtagbart sätt (prop. 1988/89:86 s. 203). Av årsredovisning framgår att det 2016 in- kom 5 428 verkställighetsärenden från medan 7 551 ärenden inkom till myndigheten under 2015.25 Sätter vi dessa siffror i relation till antalet upplagda återvändandeärenden26, 17 563 156 , framstår det som att en relativt stor andel av verkställighetsärendena överlämnas från Migrations- 24Detta följer av att 12 kap. 18 § utlänningslagen endast riktar sig till och är också något som framhålls i rättschefs rättsliga ställningstagande SR 40/2016. 25I dessa siffror ingår inte överlämnade ärenden som handläggs enligt Dublinförordningen. 26Enligt inhämtad statistik från . Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut verket till Polismyndigheten.27 Enligt den statistik vi inhämtat från är det inte heller ovanligt att i de ärenden som överlämnats till myndigheten, inkommer med en underrättelse till (enligt 12 kap. 17 § första stycket utlänningslagen). gjordes detta och . Någon möjlighet för att återlämna ett ärende om verkställighet till har inte funnits utlänningslag. Regeringen har emellertid föreslagits att en möjlighet till återlämnande om samtycker till det, ska införas i 12 kap. 14 § femte stycket utlänningslagen per (prop. 2016/17:191). I motiven till den föreslagna bestämmelsen anges att det normalt bör handla om att en enskild som avvikit ger sig till känna och är beredd att återvända frivilligt och att det därför inte längre behövs polisiär kompetens för att genomföra verkställigheten (s. 42). I den mån denna möjlighet kommer att utnyttjas framöver skulle färre av de verkställighets- ärenden som överlämnats till komma att förbli myndighetens ansvar. I så fall får också behovet av underrättelser från till enligt 12 kap. 17 § ut- länningslagen antas minska något. De bakomliggande skälen till att inkommer med en underrättelse till kan variera. kan det handla om sådana individuella praktiska verkställighetssvårig- heter som är i fokus för denna utredning men ofta är de ett resultat av ett förändrat säkerhetsläge i ett visst land som föranlett ny vägledning från rättschef.28 har i den interna kvalitetsuppföljning som redovisats i avsnitt 3.2 identifierat vissa brister i hur Polismyndig- hetens underrättelser har hanterats. Eftersom denna kvalitetsupp- följning gjordes relativt (2015) är det vår bedömning att den alltjämt är relevant för att ge en förståelse av vilka behov av praktisk vägledning som kan uppstå för i verk-