sou · H4B36 · 2017-01-01 00:00:00 — Det kan också vara resurskrävande att behandla varje ansökan om akut nödbistånd. Eftersom bedömningen ska göras utifrån den aktuella situationen, kan behovet av akut härbärge se olika ut vid milt väder och vid snöstorm. En annan svårighet för är att bedöma uppehållsrätt (Se avsnitt 2.1, ”Uppehållsrätten – Vem har rätt till välfärd i ?”) när ansökningar om försörjningsstöd inkommer. Ansvaret för barnen i gruppen har varit en annan svår fråga för kommunernas socialtjänst. Det har ibland kommit orosanmälningar från allmänheten. När barn bor på illegala boplatser eller vistas med föräldrar som tigger är de synliga på ett sätt som gör att kommunens socialtjänst direkt kan ta kontakt och informera om vad som förväntas av föräldrar i . Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan relevanta aktörer kommuner där utsatta EU-medborgare har bott i eller i lägenheter hos privata hyresvärdar, har det varit svårare att ingripa till skydd för barn som far illa, då barnen inte i lika hög grad väckt uppmärksamhet. Bristande kunskap om vad som gäller vid handläggning och beslut för utsatta EU-medborgare, liksom en osäkerhet inför vad det kan innebära att ingripa, kan också ha varit anledningar till att ibland i stället har avvaktat. Politiker i många kommuner beskriver flera dilemman. Det ses som positivt att invånare engagerar sig för en utsatt grupp i samhället. är det en pedagogisk utmaning att förklara att de utsatta EU-medborgarna har begränsade rättigheter och inte full tillgång till välfärdssystemet. I ett rättssamhälle är det viktigt att upprätthålla de lagar och regler som gäller. På samma gång är lokalpolitiker eller tjänstemän sällan okänsliga inför den moraliska dimensionen – att denna grupp kommit hit och lever i stor utsatthet. En del medborgare saknar kunskap om vad kommunens resurser får eller kan användas till och argumenterar för ett mycket generöst synsätt. Andra medborgare vakar över att kommunen inte ska göra mer än lagen tillåter och inte tveka i tillämpningen av den när det gäller illegala boplatser, ordningsfrågor och annat. Lokalpolitiken bygger på att de som bor i kommunen är en del av det demokratiska samtalet och använder sin röst. På de flesta ställen har frågan om nöd och fattigdom och vad som kan göras lokalt, startat samtal mellan politiker, medborgare, kyrkor, romska organisationer och etablerade hemlöshetsorganisationer. Sådana samtal leder ofta till en förståelse för de olika rollerna och en uppdelning av vem som gör vilka insatser. I några kommuner har utvecklingen varit en annan; en sorts ytterligheternas dynamik har växt fram. På ena sidan finns främlingsfientliga krafter som inte drar sig för att verbalt eller fysiskt kränka utsatta EU-medborgare eller att i sociala medier uppmuntra till våldsbrott. Samordnaren fick oroande mycket rapporter om misstänkta hatbrott och kränkningar mot gruppen. Polisen fick motsvarande information och fick i uppdrag av regeringen att kartlägga och utveckla sina åtgärder mot brott mot EU- medborgare. Det uppdraget redovisades . (Se avsnitt 2.5, ”Skydd och rättssäkerhet”.) På andra sidan finns aktivistgrupper Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan relevanta aktörer som engagerat sig för utsatta EU-medborgare men som inte primärt, varit inriktade på dialog med vare sig kommunen eller andra organisationer. Det har på olika platser förekommit att aktivister underlättat för utsatta EU-medborgare att bryta mot lagen exempelvis genom att peka ut nya (illegala) platser för tältläger efter avhysningar. Det har även vid enstaka tillfällen förekommit att aktivister kedjat fast sig vid boplatser i ett försök att hindra avhysningar. Frågan om utsatta EU-medborgare har lyfts i media nästan . Sedan samordnaren tillsattes har han haft frekvent och intensiv kontakt med lokal och nationell media. Böcker och uppsatser har skrivits i ämnet och samordnaren har fått intervjuförfrågningar. Framför allt har dessa handlat om uppdraget, resultaten från informationsinhämtningen och förmedling av kontakter med de olika aktörerna. Även internationell media har visat intresse för frågan. Många kommuntjänstemän och politiker har haft en liknande intensitet i kontakter med media på det lokala planet. Många kommuner har lyft mediernas opinionsbildande roll på orten. Ett flertal tidningar har följt utsatta EU-medborgare, inte bara i utan också i deras hem i och . Detta har bidragit till en förhöjd kunskapsnivå och välvilligare inställning till gruppen hos lokalbefolkningen. Det finns också exempel på samarbeten mellan tidningar, näringsliv och idéburen sektor vilka lett till utbyten mellan kommuner i och kommuner . Intensiteten i mediebevakningen har pressat beslutsfattare att ha klara besked i frågor där det emellanåt funnits en osäkerhet om vilken lagstiftning som gäller och hur den ska tolkas. Kommunerna har framhållit den kraft och det engagemang de ser hos idéburna organisationer, kyrkor och andra frivilliga i den här frågan. De är beroende av deras humanitära arbete, eftersom lagstiftningen sätter tydliga gränser för hur långt kommuner kan sträcka sig i sitt stöd. En del har backat upp frivilligsidan med finansiering. Andra har inte haft den möjligheten. Många har dock sett behov även av annat stöd till frivilligsidan. Exempelvis har det kunnat handla om att hjälpa till med information till de utsatta EU- medborgarna, eller till kommuninvånare om vilka insatser som erbjuds och inte. (Se avsnitt 2.6, ”Kraften i civilsamhället”.) Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan relevanta aktörer Kommunernas beredskap för oväntade förändringar tycks också ha haft betydelse för hur bemötandet av utsatta EU-medborgare blivit. På ställen där man har tidigare erfarenhet av social oro eller stort flyktingmottagande finns ofta redan en god sammanhållning mellan kommunens förvaltningar, idéburna organisationer och samfund, polis, räddningstjänst, samt hälso- och sjukvård. Där finns upptrampade stigar för samarbete och en ömsesidig tillit som blir till nytta även i denna fråga. I sådana kommuner har tiden mellan de utsatta EU-medborgarnas första besök på platsen och framtagandet av ett sammanhållet förhållningssätt från samhällets sida oftast varit kortare. Därmed har onödig frustration och missförstånd mellan olika aktörer kunnat förhindras. Informationen till kommunens invånare om gruppen har varit samlad och tydlig och de som har velat engagera sig ideellt har hittat smidiga vägar för att göra så. Det förefaller viktigt att kommunerna erbjuder en möjlighet för medborgarna att framföra sina synpunker och eventuella klagomål. Saklig information på hemsidan, med till exempel frågor och svar, är också värdefullt. Många medborgare vill ha svar på enskilda mejl eller samtala direkt med ansvariga tjänstmän och politiker. Att skapa ett öppet klimat för dialog med medborgarna har visat sig vara en framgångsfaktor, som motverkat spänningar och motsättningar kring de utsatta EU-medborgarna. De kommuner som tidigt flaggat för att den nya gruppen kan komma att påverka budgeten har haft ett större handlingsutrymme när det sedan blivit en dialog om insatser. I några kommuner har man avsatt en summa pengar för arbete med utsatta EU-medborgare , utan att i detalj specificera vad medlen ska användas till. Det har gett en frihet för politiker och tjänstemän att följa utvecklingen och ta snabba beslut utifrån ny kunskap eller nya behov. Kostnaderna för kommunerna kan röra sig om utgifter för akut nödbistånd, bidrag till frivilligsidan som tillgodoser gruppens basbehov, inrättandet av tjänster som samordnare eller uppsökare, eller städ och saneringskostnader efter avhysning av illegala boplatser. I några kommuner har frågan om insatser till utsatta EU- medborgare blivit extra besvärlig. Möjligheten att skapa budgetutrymme för sådana har emellanåt saknats, vilket ibland lett till ett Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan relevanta aktörer mer passivt förhållningssätt i förhållande till exempelvis illegala boplatser eller förekomsten av barn som riskerar att fara illa. Det blir då ofta oklart både för de utsatta EU-medborgarna och för tjänstemännen vilket stöd som kan förväntas, respektive erbjudas. Det förekommer att utsatta EU-medborgare stannar i än de de har rätt till utan att ha uppehållsrätt. Både vuxna och eventuella medföljande barn riskerar då att leva i stor utsatthet. I de kommuner där de vistas är det särskilt viktigt med ett uppsökande arbete och att agera utifrån socialtjänstelagens uppdrag att inleda utredning när barn riskerar att fara illa. Samordnaren har kallat till möten med några kommuner som haft särskilda utmaningar och sett över möjligheterna att ge dessa extra stöd med kompetensutveckling för och även insatser från polis. Kommuner och stadsdelar med många invånare med invandrarbakgrund och/eller stort flyktingmottagande, har inte sällan en förförståelse i sitt arbete med utsatta EU-medborgare som underlättar. Det finns då rutiner för att arbeta med människor som har begränsad kunskap om svenska lagar och regler, och som kan ha en annan syn på myndigheter. Det finns också en vana att kommunicera med hjälp av tolk, och erfarenhet av personer med oklar status vad gäller uppehållsrätt. Kontakterna med myndigheter som och Arbetsförmedlingen, liksom med idéburna organisationer är i sådana kommuner ofta väl utvecklade och en stor tillgång i arbetet med hjälpsökande EU-medborgare. 2.2.1Barn – Skyddslagstiftning och skola Denna rapport resonerar kring hur det svenska samhället utifrån gällande lagstiftning och samhällsstruktur bör agera gentemot en mycket utsatt grupp. Barn riskerar i ett sådant sammanhang att vara de mest sårbara, därför är det nödvändigt att särskilda överväganden görs om dem. Det svenska samhället som helhet bör inte agera på ett sätt som uppmuntrar människor, vilka lever i en utsatt situation i hemlandet, att resa till utan att i förväg planera för att barnens behov av till exempel boende och skola kan tillgodoses här. Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan relevanta aktörer Utgångspunkten bör vara att barn ska gå i skola i sitt hemland. Skolplikt råder i såväl som . Det är därför viktigt att kommuner och andra berörda aktörer har ett genomtänkt och strukturerat förhållningssätt kring hur man ska agera om barn till utsatta EU-medborgare kommer till och riskerar att fara illa. Detta är lättare om de olika kommunala förvaltningarna är samspelta. Kommunernas agerande kan påverka om EU-med- borgare tar med sig sina barn till just den kommunen. Om barn till exempel tillåts komma in på härbärgen eller matserveringar brukar det finnas barn i de kommunerna, liksom om skola eller pedagogisk verksamhet erbjuds. Föräldrar kan då tolka det som att dessa kommuner i större utsträckning än andra accepterar att barn följer med när de reser hit för att tigga. Den tillvaro som utsatta EU- medborgare utan uppehållsrätt normalt sett lever under, i , lämpar sig dock inte för barn. Kommuner har en skyldighet att agera när barn riskerar att fara illa. Skyddslagstiftningen för barn är inte avsedd att göra skillnad på barn till utsatta EU-medborgare och barn till svenska medborgare eller personer med uppehållsrätt. En bedömning av barnets behov av skydd ska alltid göras av när det har kommit in en anmälan. En sådan bedömning ska göras eller senast . Informationen i anmälan ger i de allra flesta fall tillräckligt underlag för detta. Om så inte är fallet kan en kontakt behöva tas med den anmälan berör, eller den som kom in med anmälan.9 Om ett skyddsbehov föreligger, kan konsekvensen ytterst bli ett omhändertagande av barnet.10 Om får uppgifter om att barn riskerar att fara illa ska en förhandsbedömning göras och ett beslut fattas om att inleda eller inte inleda en utredning.11 ska genast inleda en 9Socialstyrelsen, Utreda barn och unga – arbete enligt socialtjänstlagen, 2015. 10Ett interimistiskt omhändertagande sker då med stöd av jämförd med lagen om vård av unga. En reviderad bestämmelse har föreslagits i betänkandet Barns och ungas rätt vid tvångsvård. Förslag till ny LVU (SOU 2015:71), jämför även justitieombudsmannens remissyttrande över betänkandet samt beslut i ärende 229–2013. 11En förhandsbedömning ska i normalfallet ta än . Om det finns synnerliga skäl kan förhandsbedömningen ta än . Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan relevanta aktörer SOU 2016:6 utredning om den anser att barnets situation är sådan att det kommer att behövas någon åtgärd från socialtjänsten.12 Av de 94 kommuner som samordnaren fått uppgifter ifrån uppger 18 att de träffat på barn från gruppen utsatta EU- medborgare. I flertalet fall handlar det om enstaka barn och kortare tillfällen. Sedan sökt kontakt för att föra dialog om barnens situation har det inte sällan hänt att familjen valt att lämna kommunen, ibland på egen hand, ibland med hjälp till hemresa. Hjälp till hemresa har då beviljats som nödbistånd. I några kommuner har utredningar inletts och i ett fåtal fall har det varit aktuellt med omedelbara omhändertaganden. Det finns ett litet antal kommuner där barn vistas mer permanent, vilket kan hänga samman med de beslut kommunen fattat kring skolgång, pedagogisk verksamhet, barn på härbärgen och så vidare. I vissa fall kan det dock i stället handla om bristande resurser, vilket lett till att det dröjt innan kunnat vidta åtgärder för att möta den nya situationen. ska i sitt uppsökande arbete upplysa om sin roll och vid behov erbjuda hjälp. Det är särskilt viktigt med ett uppsökande arbete i förhållande till barn till utsatta EU-medborgare för att förebygga att de far illa. Att avgöra om ett barn far illa är en svår bedömning för . Exempelvis kan bedömningen av boendevillkoren variera över året. kan det i vissa fall bedömas vara förenligt med ett barns bästa att bo i tält. Övriga årstider kan däremot bedömningen bli en annan. Ett barn bör inte i något fall bo i tält eller i en bil . Likaså kan föräldrars omsorgsförmåga normalt ifrågasättas om vederbörande inte ser till att barnet går i skola. Vilka insatser som ska erbjudas avgörs från fall till fall, men vägledande ska vara principen om barnets bästa. Utredningen ska göras i dialog med vårdnadshavaren och barnet ska ges inflytande och delaktighet. En viktig avvägning är vad som är ett skäligt boende för barnet. I förekommande fall kan insatser behöva göras så att barnet ges ett acceptabelt boende i avvaktan på att andra åtgärder vidtas. Ytterst kan ett ingripande genom vård enligt lagen om vård av unga bli aktuellt. I de sistnämnda fallen måste internationella konventioner beaktas. 12 Med åtgärder avses närmast insatser på individnivå, dvs. utrednings-, stöd- och behandlingsinsatser. 1996/97:124 Ändring i socialtjänstlagen s. 100. Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan relevanta aktörer (EG nr 2201/2003) och finns bestämmelser om när interimistiska skyddsåtgärder får vidtas i ett land där barnet inte har sitt hemvist. Utrikesdepartements enhet för konsulära och civilrättsliga ärenden är centralmyndighet i för såväl förordningen och konventionen. Om ett barn som har hemvist i en annan medlemsstat omhändertas i kan det finnas skyldighet att skyndsamt meddela hemlandet detta. och civilrättsliga ärenden på kan vara behjälplig i den kommunikationen. Utgångspunkten är till exempel att ett omhändertagande kan ske i landet där barnet vistas, men att ett eventuellt långsiktigt beslut om omhändertagande tas i barnets hemland. Det är av stor vikt att kommunerna säkerställer ett uppsökande arbete för att uppmärksamma om det finns barn bland utsatta EU-med- borgare (vidare avsnitt 2.2.2, ”Uppsökande arbete och nödbistånd”.) Det finns behov av att inrätta en funktion med uppgift att besvara frågor från, och ge stöd till, kommunernas socialtjänster, när det gäller handläggningen av ärenden som rör barn till utsatta EU-medborgare (vidare avsnitt 2.9, ”Fortsatt samverkan”.) Inom ramen för det tecknade samarbetsavtalet med , och det som är på väg att tecknas med , är erfarenhetsutbyte om barnrätt, jämställdhet samt välfärdsutveckling prioriterade områden. Det vore värdefullt om kontakter kan upparbetas mellan svenska kommuners socialtjänst och deras motsvarighet i och . Detta skulle underlätta för svensk socialtjänst att ta direkt kontakt med barnens hemkommun när eventuella utredningar inleds i . Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan relevanta aktörer Skolors verksamhet styrs av kommunallagen, skollagen och skolförordningen. Av dessa följer att barn till utsatta EU-medborgare inte har rätt till skolgång i , men att kommunerna däremot kan välja att erbjuda undervisning. Frågan har prövats av skolväsendets överklagandenämnd.13 Samma bedömning görs i kommuner och landstings rättsliga analyser.14 har i en skrivelse till regeringen efterlyst klargörande på en mer principiell nivå om hur den fria rörligheten inom EU kan komma att påverka rätten till utbildning.15 Ett par organisationer har argumenterat utifrån en mycket långtgående tolkning av mänskliga rättigheters räckvidd och bland annat uttalat att de barn som vistats i borde ses som tillståndslösa och att de därmed i ljuset av omfattas av rätt till utbildning, enligt lagen om utbildning för tillståndslösa.16 Mänskliga rättigheter gäller på samma sätt i alla stater vid alla tillfällen. Därför är det nödvändigt att tydligt definiera vad som faktiskt är mänskliga rättigheter och hur långt de sträcker sig. Mycket långtgående tolkningar riskerar att försätta de tjänstemän och politiker som har att hantera frågorna om utsatta EU- medborgare i svårigheter vid tolkningen av vilket regelverk som gäller för utsatta EU-medborgare. om skydd för mänskliga rättigheter innehåller en rad bestämmelser som tolkas av . Dessa avgöranden binder medlemsländerna. har ingen motsvarande mekanism. Det gör den därför betydligt svårare att härleda rättigheter ur. I framgår att alla barn har rätt till utbildning. Detta tolkas på olika sätt av olika organisationer. Till exempel hävdar rights defenders, i en rapport , att EU-medborgare, vid behov, har samma rätt till socialt bistånd, 13Den uttalade nämnden (dnr 2014:556) att det enligt inte finns någon rätt till skolgång. 14Statens Kommuner och Landsting, Utsatta EU-medborgare – Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan relevanta aktörer arbetsmarknadsåtgärder och skolgång som svenska medborgare.17 , som kom med en rapport , anser att barn till utsatta EU-medborgare bör ses som tillståndslösa och omfattas av lagstiftning om skolgång för tillståndslösa. Samordnaren är ytterst tveksam till dessa tolkningar. och har givetvis en skyldighet att erbjuda sina medborgare utbildning. Men att skulle vara skyldig att erbjuda alla barn till föräldrar utan uppehållsrätt utbildning är att göra en för vidsträckt tolkning av räckvidd. En klar majoritet av de utsatta EU-medborgarna uttrycker att de är i tillfälligt och att de ser sin långsiktiga framtid i hemländerna.19 Samordnaren fick signaler från företrädare för organisationen till Hjärta samt från den svenska ambassaden i att barn till utsatta EU-medborgare avbrutit skolgång i under terminen för att följa med sina föräldrar till Sverige.20 Det svenska samhället ska, i enlighet med de mänskliga rättigheterna, verka för att alla barn får gå i skola. Det betyder emellertid inte alltid att de ska tas in i svenska skolor. I första hand bör barnen fullfölja sin skolgång i hemländerna, i sin hemmiljö, på ett språk de behärskar. I några kommuner finns dock barn till utsatta EU-medborgare som är födda i eller som levt här . Kontakten med hälso- och sjukvård, skola och socialtjänst har som regel varit mycket begränsad. I dessa fall är det viktigt att kommunens socialtjänst kopplas in för att informera om att ett föräldraskap i inkluderar ansvar för att barnen går i skola och vid behov har kontakt med hälso- och sjukvården. Kommunen bör föra ett resonemang med föräldrarna om att barnet i första hand bör inleda 17 Civil rights defenders, Utsatta unionsmedborgare i : Statens skyldigheter enligt internationella människorättsnormer, EU-rätt och svensk rätt, 2015. 18Bergmark, , , , , , , , Vilka rättigheter har barn som är EU-medborgare och lever i utsatthet i ? En rättsvetenskaplig undersökning av minderåriga unionsmedborgares rätt till utbildning, hälso- och sjukvård samt socialt stöd och skydd, Barnrättscentrum och , 2015. 19”EU-teamet. Uppsökande arbete med EU-medborgare och tredjelandsmedborgare som befinner sig i hemlöshet eller annan utsatt situation”, och , –samt: Djuve, , , , , , Huafeng, When poverty meets affluence, (Faforapport ). 20Klerfors , , , Minst 100 barn har tagits ur skolan för att resa till , , 150624. Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan relevanta aktörer skolgång i hemländerna. Om detta inte når framgång kan resultatet bli, att man i enstaka fall efter en individuell bedömning, kan använda sig av skolförordningens möjlighet att erbjuda skolgång även för barn som inte har rätt till skolgång. 2.2.2Uppsökande arbete och nödbistånd Flera av de kommuner som samordnaren besökt eller fått information från, har undersökt behoven hos utsatta EU-medborgare och har gjort bedömningar när orosanmälan om barn i gruppen kommit in till . Några kommuner har uppsökande arbete i egen regi och andra genom samverkan med frivilligorganisationer. I finns till exempel ett EU-team som arbetar uppsökande, specifikt med gruppen. En förenklad modell av uppsökande arbete generellt är att vid det första kontakttagandet görs en bedömning av det individuella eller kollektiva behovet. Sedan vidtar stödjande arbete, som ofta består av motivationshöjande insatser för att personen eller personerna ska vilja ta emot hjälp eller förändra sin situation. Det kan till exempel vara hemlöshet, missbruk eller psykisk sjukdom. Det kan även innebära hjälp med att lösa praktiska frågor. I den tredje fasen är det sociala förändringsarbetet i fokus. För uppsökande verksamheter handlar det då om att länka individer till olika hjälpfunktioner exempelvis den ordinarie , dagverksamheter eller natthärbärgen. Uppföljning är central, liksom att samla generell kunskap om de människor man söker upp och förmedla denna vidare.21 Genom det uppsökande arbetet med utsatta EU-medborgare kan akuta nödsituationer avvärjas när minderåriga eller vuxna i behov av särskilt stöd påträffas. Språkkompetens, tålamod och förståelse för att gruppen inte är homogen, bidrar till framgång i insatsen. Genom kontinuiteten i kontakterna tydliggörs de mest pressande hjälp- 21 , , Erfarenheter av uppsökande arbete med vuxna och unga vuxna – En rapport baserad på fem forskningscirklar om uppsökande arbete, FoU i Väst/GR, Rapport 6: 2010, 2010. Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan relevanta aktörer Kanaler etableras för att snabbt och smidigt ge hjälp till gravida kvinnor och människor med hälsoproblem. Om uppsökarna träffar på kvinnor i ett tidigt stadium av sin graviditet kan de motivera och stötta till hemresa. De kan också informera om de administrativa svårigheter kring folkbokföring i hemlandet som kan följa efter en födelse i . Det är viktigt att ge tydlig information till gravida kvinnor om den skyddslagstiftning som finns för barn i . Här bör understrykas den bedömning av föräldrars omsorgsförmåga som ska göras om kvinnan och det nyfödda barnet inte lever under ordnade förhållanden. Genom förtroendet som uppstår mellan gruppen och uppsökare underlättas möjligheten att snabbt få veta om det förekommer barn som riskerar att leva i utsatthet. Uppsökande arbete hjälper också kommunen att upprätthålla en aktuell bild av antalet boplatser och sovplatser i kommunen. Det kan ha en avgörande roll när det gäller att förebygga etablering av illegala boplatser (Se avsnitt 2.4, ”Boplatser och avhysningar”). Uppsökare kan ge information till gruppen om vad som gäller för camping i och hur processen vid avhysning av illegala boplatser ser ut. Kommunerna bör i sitt uppsökande arbete säkerställa att: Akuta nödsituationer avvärjs när det påträffas minderåriga eller vuxna i behov av stöd.