sou · H5B326 · 2017-04-03 00:00:00 — och de informationsansvariga myndigheterna ska vidare eftersträva samverkan med andra aktörer, som förmedlar opartisk konsumentinformation, såsom andra relevanta myndig- heter, kommuner, organisationer och de nämnda konsument- byråerna, som ger opartisk vägledning och konsumentinformation inom finans-, försäkrings-, telekom- och energimarknaderna. Upplysningstjänsten ska omfatta information och vägledning om konsumenters rättigheter och skyldigheter. Den ska också omfatta information som syftar till att underlätta för konsumenter att göra väl avvägda val. Där ingår även information om miljö- mässigt hållbar konsumtion relaterad till generationsmålet för miljö- arbetet och miljökvalitetsmålen liksom, när så bedöms lämpligt, information om andra hållbarhetsaspekter. har dock konstaterat att efterfrågan på vägledning i frågor som rör miljöval och hållbar konsumtion varit mycket låg. Arbetet med detta prioriterades inte , men inleddes ett utvecklingsarbete för att öka intresset i dessa delar.2 Det ska finnas ett råd för samordning av verksamheten i Hallå konsument mellan deltagande aktörer. Rådet ska sammanträda minst . generaldirektör är ordförande i rådet. Regeringen utser övriga ledamöter. Som en följd av att Hallå konsument inrättades gjordes ett för- tydligande av förordningen med instruktion för . Där framgår nu också att ska svara för att kon- sumenter har tillgång till information och vägledning om sina rät- tigheter och skyldigheter samt annan information som ger dem möj- lighet att göra väl avvägda val om ingen annan myndighet har den uppgiften. Det är en viktig principiell utvidgning och förändring; har statlig direktvägledning i konsumentfrågor inte före- kommit. Konsumenterna har hänvisats till den kommunala kon- sumentvägledningen. tilldelades för att bygga upp upplysningstjänsten. I budgetpropositionen ökades anslaget med , 14 miljoner kro- 2 (2016:8) Utvärdering av Hallå konsument – Delrapport, , s. 28. Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor I budgetproposi- tionen ökades anslaget för upplysningstjänsten permanent med ytterligare 3 miljoner . Härutöver har anslaget ökats med och med för att finansiera insatser för hållbar konsumtion inom ramen för verksamheten med Hallå Konsument. I detta sammanhang bör också inflikas att fått i uppdrag att inrätta ett Forum för miljösmart kon- sumtion i samverkan med andra berörda myndigheter. Forumet ska också samarbeta med andra samhällsaktörer än myndigheter. Finansi- eringen sker genom att anslag ökas med 11 mil- joner kronor , och därefter . En byrå för information och vägledning i delningsekonomiska frågor, liknande de ovan berörda, förutsätter att det finns institu- tioner och organisationer som kan finansiera verksamheten. Vidare är det, som framgått i föregående kapitel, många olika myndigheter och andra aktörer inom ett brett spektrum av samhållsområden som berörs av delningsekonomiska frågeställningar. Flera av dessa, såsom , och , är redan företrädda i verksamheten med Hallå Konsument. Utredningen bedömer att det inom det delningsekonomiska området f.n. saknas förutsättningar att bilda en informationsbyrå av beskrivet slag. Det torde gälla även om den skulle omfatta de köpsituationer som följer av annonsering eller auktioner via t.ex. Blocket och och som är betydligt vanligare än delnings- ekonomiska transaktioner. På marknaden för delningsekonomiska plattformar finns ännu ingen naturlig aktör eller part i form av en intresse- eller branschorganisation. Det torde vara en viktig förut- sättning för att ett samarbete mellan staten och marknadsaktörerna av detta slag ska kunna etableras. Till detta kommer att det inom finns påtag- liga synergier mellan delningsekonomisk information och vägled- ning och andra myndighetsuppgifter. Bland annat finns en nära Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor koppling mellan marknadsrättslig tillsyn och de användarproblem som kan uppstå i delningsekonomin genom t.ex. oskäliga avtalsvill- kor, bristande prisinformation och vilseledande marknadsföring. har konstaterat att intresset för frågor om hållbar konsumtion varit lågt bland konsumenter som vänt sig till Hallå konsument. Ett ökat deltagande i delningsekonomin är dock en utveckling som kan bidra till en mer hållbar kon- sumtion. En verksamhet med delningsekonomisk information och vägledning ligger därmed väl i linje med, och stödjer, strävan efter mer hållbar konsumtion. Här bör också understrykas att Hallå konsument har en inar- betad struktur och arbetsform, som utredningen bedömer vara väl ägnad att möta efterfrågan på information och vägledning i sam- band med delningsekonomisk aktivitet. Vidare bör beaktas ett redan väletablerat samarbete med myndigheter och organisationer, som också i många fall och i hög grad, berörs av delningsekonomins ut- veckling. Det gäller inte minst inom områden som boende och för- säkringar. ingår f.n. inte i den grupp av myndigheter som är samarbetspartners. Emellertid bedömer utredningen att en viss samverkan med kan bli aktuell, främst när det gäller att hänvisa användare för närmare information i skattefrågor. Detsamma gäller myndigheterna inom transportområdet. Utred- ningen noterar också att på sin webbplats upp- rättat en särskild informationssida för skattefrågor med koppling till delningsekonomi. Information och vägledning till användare i delningsekonomin bör därför inordnas i verksamheten med Hallå konsument och, i relevanta delar, i . Utöver uppdraget med information och vägledning till användare kan ytterligare ett antal åtgärder övervägas, såsom information till företagen i delningsekonomin och en prioritering av marknadsrätts- lig tillsyn av sådana företag. Dessa är, mot bakgrund av utrednings- resultaten, angelägna från ett användarperspektiv, men utredningen överlämnar åt att prioritera vilka åtgärder, områden och företag som ska bli föremål för insatser av olika slag. Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor Företagen på marknaden för delningsekonomiska plattformar har, enligt utredningens mening, i många fall mycket begränsade insikter om de krav som ställs i den marknadsrättsliga lagstiftningen. genomfördes, som ett led i proaktiva kon- sumentskyddsarbete, en satsning på information till just närings- idkare om deras skyldigheter och rättigheter. Utredningen menar att sådan information, som kan stödjas av erfarenheterna från verk- samheten med användarinformation och vägledning, sannolikt är effektiva sätt att åtgärda de brister som utredningen funnit. Rättslig information till företag i delningsekonomin bör, om den blir aktuell, hanteras i och via verkets webbplats. Standardiserade kontrakt med allmänna avtalsvillkor Även andra typer av stödinsatser för användare och företag i del- ningsekonomin än information och vägledning kan övervägas. Ett exempel är de i kapitel 7 och 8 nämnda kontrakten med standar- diserade villkor för bostadsuthyrning som används i . har tagit fram flera olika köpekontrakt för köp mellan privatpersoner, som kan fyllas i och laddas ned via Hallå konsuments webbplats. På liknande sätt skulle kontrakt för t.ex. tillfällig uthyrning av bostäder eller föremål samt tjänsteavtal i delningsekonomin kunna formaliseras genom webbaserade kontrakt som användarna kan fylla i och laddas ned. Förutom individuella uppgifter, såsom om objekt, hyra, hyrestid, alternativt vad tjänsten avser, tider för dess utförande och priset för tjänsten, kan även kortfattade allmänna avtalsvillkor utformas, som reglerar rättsförhållandet mellan part- erna i olika avseenden. Frågor som kan behöva regleras gäller bl.a. fel eller dröjsmål och påföljder vid sådana händelser. Sådana allmänna villkor skulle, i kombination med kontraktet, leda till att rättsför- hållandet mellan enskilda privatpersoner i delningsekonomiska trans- aktioner ges form och reglering i avsaknad av andra standardiserade villkor och tillämplig lagstiftning. Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor I det föregående har framgått att marknadsrättslig tillsyn är en angelägen åtgärd om bl.a. information och avtalsvillkor hos de del- ningsekonomiska plattformarna ska kunna förbättras. Mot den bakgrunden ser utredningen skäl att rikta särskild uppmärksamhet mot detta område. I den del som avser tillsyn kan exempelvis samlade kartläggningar av allmänna avtalsvillkor och de delningsekonomiska plattformarnas marknadsföring och prisinfor- mation övervägas som underlag för eventuella tillsynsinsatser. Utredningen understryker dock att självständigt priorterar bland de områden och de företag, som vid var tid och av olika skäl bör bli föremål för tillsyn. Den norska utredningen om delningsekonomi, Delingsøkonimi- utvalget, föreslog att myndigheterna inom konsu- mentområdet inleder en dialog med företagen i delningsekonomin om utveckling av branschstandarder för delningsekonomiska platt- formar i syfte att höja konsumentskyddet.3 Vidare föreslogs, om en sådan dialog inte kan komma tillstånd, att de norska myndig- heterna inom det konsumentpolitiska området tar fram vägled- ningar för företagen bl.a. mot bakgrund av de krav som ställs i den marknadsrättsliga lagstiftningen. Utredningen anser att detta kan vara proaktiva åtgärder av strategisk betydelse även i , men överlämnar åt att bedöma huruvida sådana åtgärder lämpligen ryms inom myndighetens verksamhet. Information och vägledning vid köp mellan privatpersoner Frågor och tvister med koppling till köp av lös egendom via mark- nadsplatser som Blocket, och liknande webbaserade platt- formar är f.n. betydligt vanligare än delningsekonomiska transak- tioner. 3 NOU 2017:4, s. 22. Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor har framfört till utredningen att det också är betydligt vanligare med problem i sådana köpsituationer än vid delningsekonomiska transaktioner. Problemen inom detta område är också ofta allvarligare. Det gäller inte minst i samband med överlåtelser av bilar mellan privatpersoner. Det talar för att Hallå konsument och borde ge vägledning även vid sådana transaktioner och informera om bl.a. parternas rättigheter och skyldigheter. Sådana köp är dock inte en del av delnings- ekonomin i den betydelse utredningen använder och som används i forskningen. Däremot är det en del av den cirkulära ekonomin. Utredningen lägger därmed inget förslag i den delen; frågan omfattas inte av uppdraget så som det tolkats av utredningen. Ut- redningen stannar vid konstaterandet att en utvidgning av Konsu- mentverkets informations- och vägledningsverksamhet till att om- fatta också köp mellan privatpersoner ligger väl i linje med sträv- andena att främja såväl delningsekonomin som den cirkulära eko- nomin. En sådan ordning skulle exempelvis, ytterligare, stödja en mer hållbar konsumtion. Utredningen bedömer, bl.a. mot bakgrund av de erfarenheter Hallå konsument redovisat om den i det föregående nämnda försöks- verksamheten –, att information och vägledning, i kombination med de övriga nämnda stödinsatser som kan komma att prioritera, tills- vidare kan ske inom befintliga budgetramar. 9.3Att följa utvecklingen i ett användarperspektiv Utredningens förslag: får i uppdrag att i samarbete med , och i samråd med andra berörda myndigheter, följa hur delnings- ekonomin utvecklas i ett användarperspektiv och rapportera resultaten till regeringen. Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor Utredningsresultaten visar att ungefär en tiondel av befolkningen har erfarenhet av delningsekonomiska transaktioner och att de flesta av dem bara har enstaka sådana erfarenheter. Det är också närmast försvinnande få, mindre än en halv procent av befolk- ningen, som har erfarenheter av delningsekonomiska problem som skulle kunna åtgärdas med civilrättslig lagstiftning. I de flesta fall, möjligen bortsett från vid korttidshyra av bostad, är det små belopp som omsätts i delningsekonomiska transaktioner, såsom vid små- tjänster och hyra av verktyg och maskiner. Utredningen har dock konstaterat att många nya delningseko- nomiska plattformar uppstått och att denna ut- veckling tycks fortsätta. Andra plattformar, exempelvis UberPOP, försvinner från marknaden. Entreprenörskap på marknaden för del- ningsekonomiska plattformar tycks kännetecknas av en större dynamik än vad som kunnat konstateras bland användarna, dvs. utbudet av delningsekonomiska plattformar förefaller öka snabbare än efterfrågan på de tjänster de förmedlar. Även här utgör boende- området ett undantag. Resultaten av användarundersökningen indikerar att användarnas intresse och efterfrågan ökar inom detta område. Situationen kan dock förändras snabbt även för andra nyttig- heter än korttidsboende. Ett förstärkt användarstöd och bättre användarvillkor i vid mening kan bidra till att allmänhetens efter- frågan på de nyttigheter som erbjuds i delningsekonomin ökar. En samlad bedömning leder till slutsatsen att det är angeläget att följa hur delningsekonomin utvecklas i ett användarperspektiv. När fler användarerfarenheter finns att kartlägga och analysera kan nya överväganden om behovet av lagstiftning och andra insatser behöva göras. Utredningen anser att exempel på områden som kan behöva följas är utvecklingen av delningsekonomi inom olika varu- och tjänste- områden, även internationellt, plattformarnas funktion och användarsäkerhet, företagens efterlevnad av marknadsrättsliga regler, betygsättningssystemens funktion och tillförlitlighet, tvister mellan användarna och vad de avser samt Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor frekvens och omfattning av användarproblem utöver tvister. Utredningen bedömer att det också är angeläget att en översiktlig men beskrivande sammanställning görs av användarproblem som kan vara en följd av områdesspecifika branschstrukturer och speciallag- stiftning. Sådana områden kan t.ex. avse livsmedelsområdet och livs- medelslagstiftningen i samband med delning av måltider, transport- sektorn med regler om transportlicenser vid transportuppdrag, boendeområdet med regler om korttidsuthyrning i andrahand m.m. samt, i mer generella termer, skatteregler som direkt berör använd- arna i delningsekonomin samt frågor om dataanvändning och dataskydd. Vidare finns skäl att följa hur konkurrensen på olika marknader påverkas av delningsekonomins utveckling . En sådan uppgift bör fullgöras av en eller flera myndigheter. Ut- redningen föreslår att får i uppdrag att i sam- arbete med och i samråd med berörda sektors- myndigheter följa utvecklingen av delnings- ekonomin i ett användarperspektiv, bl.a. utifrån de aspekter som berörts. En viktig uppgift för sektorsmyndigheterna är att ta fram underlag och göra bedömningar i de delar som avser sektors- specifika användarproblem till följd av t.ex. befintliga bransch- strukturer eller speciallagstiftning. Resultaten av uppdraget bör rapporteras till regeringen. och har bedömt att uppdraget skulle kräva ett årligt resurstillskott om till vardera myndigheten . Vi åter- kommer i kapitel 10 till frågan om resurstillskott och finansiering. Med undantag för hyra av tillfälligt boende torde, som framgått, delningsekonomiska transaktioner i regel avse relativt små pen- ningbelopp. Den instansordning för att pröva tvister mellan användare som står till buds utgörs i allt väsentligt av förenklat tvistemålsförfarande i allmän domstol. Så är fallet när transaktionen Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor inte sker i ett konsumentförhållande. Det är en ordning som, trots att den anpassats för smärre tvisteföremål, ändå inte framstår som ändamålsenlig i transaktioner mellan privatpersoner. Ett förfarande som i (), skulle däremot möta de eventuella behov av tvistlösning som kan förekomma i delningsekonomin. Mot den bakgrunden har utred- ningen övervägt om under en treårig försöksperiod ska få i uppdrag att pröva tvister mellan privatpersoner som har sitt ursprung i en delningsekonomisk transaktion. Prövningen skulle i så fall ske med de förutsättningar, t.ex. värdegränser, som i övrigt tillämpas av och, eventuellt, begränsas till tvister inom ett särskilt utpekat område. Tvister i samband med korttidshyra av privatbostad skulle kunna vara ett sådant område med hänsyn till att det är en av de vanligaste typerna av delningsekonomisk trans- aktion och att det också är en transaktionstyp som, typiskt sett, torde generera de mest betydande tvisteföremålen. I har Delingsøkonimiutvalget resonerat på ett liknande sätt.4 är en statligt finansierad men fristående orga- nisation med uppdrag att stärka konsumenternas ställning genom bl.a. information och vägledning samt medling i konsumenttvister. Medlingen innebär bl.a. att aktivt föreslår en lösning av tvisten mot bakgrund av omständigheterna i det enskilda fallet och gällande konsumenträttsliga regler. Resultatet av medlingen är inte bindande för parterna. Utöver möjligheten till medling genom finns i också Forbrukertvistutvalget (FTU), vars verksamhet i högre grad liknar ARN:s, dock med den skillnaden att FTU:s beslut är bindande och således kan verkställas med tvångsmedel, t.ex. via kronofogden.5 Den norska utredningen har föreslagit att medling utvidgas till att också omfatta tvister mellan privatpersoner när tvisten har sitt ursprung i en delningsekonomisk transaktion. Däremot föreslås inte att FTU får i uppdrag att pröva sådana tvister. I finns ingen funktion som liknar den norska medlings- funktionen bortsett från att , liksom domstolarna, om möjligt 4NOU 2017:4, s. 95. 5Forbrukertvistutvalget byter namn till Forbrukerklageutvalget. Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor ska verka för en förlikning mellan parterna. med- lingsfunktion synes utgöra ett mellanting mellan den vägledning som erbjuds i Hallå konsument och en prövning i . Frågan är då om det är möjligt, och lämpligt, att utvidga ARN:s ansvarsområde till att omfatta också delningsekonomiska tvister mellan privatpersoner, exempelvis som försöksverksamhet inom ett avgränsat område av delningsekonomin. Utredningen har funnit att ett sådant förslag är förenat med vissa svårigheter och komplikationer. ARN:s verksamhet avser prövning av konsumenttvister i ett partsförhållande. Besluten, oav- sett om de gäller en rekommendation i ett prövningsärende eller t.ex. ett avvisningsbeslut, innefattar myndighetsutövning. Det inne- bär att en utvidgning av ARN:s verksamhet på skissat sätt förutsätter en författningsändring i förordningen med instruktion för . Det går med andra ord inte att etablera en försöksverk- samhet av här avsett slag enbart genom ett regeringsuppdrag. Här ska också noteras att ärenden som avser korttidshyra av privatbostäder i många fall, kanske de flesta, kommer att ha en internationell dimension. De avser t.ex. hyra av bostäder i andra länder inom eller utom EU. På motsatt sätt kan de gälla en tvist där en medborgare i ett annat land hyrt en privatbostad i och där den svenske hyresvärden har krav på hyresgästen i anledning av t.ex. skador i bostaden. I sådana fall kan EU-systemet med Online Dispute Resolution, som beskrivits i kapitel 5, inte användas. Inte heller kan tvisten prövas av utländska motsvarigheter till . En sådan funktion kräver att den införs i gemensam ordning inom EU. Till detta kommer att de stora volymerna av tvister mellan privatpersoner, mot bakgrund av utredningsresultaten, inte kan förväntas uppstå i delningsekonomiska transaktioner, utan i sam- band med köp mellan privatpersoner via t.ex. Blocket, och liknande marknadsplatser. Det gäller inte minst i samband med överlåtelse av begagnade bilar. Det skulle för allmänheten sannolikt framstå som säreget om en ny prövningsmöjlighet införs inom ett område där den kan förväntas möta minst efterfrågan. Slutligen bör noteras att nämndens sammansättning med kon- sument- och näringsidkarrepresentanter, som i många fall inte är jurister, inte är anpassad till att pröva tvister mellan privatpersoner i fall där konsumenträtten inte är tillämplig. Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor Mot den bakgrunden, och vid en samlad bedömning, har utred- ningen stannat för att inte nu föreslå en utvidgning av ARN:s upp- drag till att avse också delningsekonomiska tvister mellan privat- personer. Den bedömningen kan komma att ändras mot bakgrund av de erfarenheter de föreslagna informations- och uppföljnings- åtgärderna eventuellt genererar. Vidare bör, , en särskild tvistlösning kunna övervägas. För det är tiden dock inte mogen. Det förutsätter att någon form av bransch- organisation för plattformsföretagen etableras. Med egenåtgärder avses åtgärder som företagen i en bransch på ett systematiskt sätt vidtar i syfte att sanera marknaden från illojala affärsmetoder och andra oönskade företeelser. En vanlig sådan egenåtgärd är kvalitetscertifiering av företag i branschen. När e-handeln började utvecklas under andra hälften av 1990- talet gav det effekter för konkurrensen, för företagen, för konsu- menterna och för samhället i stort. Frågan om konsumentskydd vid e-handelstransaktioner var också aktuell. är den elektro- niska handeln etablerad. Det har gynnat konsumenterna genom bekvämare inköpskanaler, större utbud och lägre priser. Både reg- leringar och konsumentinformation har varit viktiga komponenter i den utvecklingen, men egenåtgärder i e-handelsbranschen har också varit en viktig trygghetsskapande faktor. Inom e-handelsområdet finns t.ex. ett system med certifiering av e-handelsföretag genom branschorganisationen digital handel. Certifieringen innebär att det certifierade företaget förbin- der sig att leva upp till 14 olika krav på verksamheten. För att kunna certifieras krävs t.ex. information på webbplatsen om namn och firma, kontaktuppgifter, kundtjänst, prisinformation och ånger- rätt. Ett certifierat företag ska också följa Allmänna reklamations- nämndens rekommendationer. Kostnaden för att delta i certifier- ingssystemet uppgår f.n. till för företag med en årlig omsättning . I exempelvis i , finns som framgått i kapitel 7, exempel på sådana certifieringssystem och andra egenåtgärder, som Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor företagen i delningsekonomin vidtar i samråd eller i samarbete med myndigheter och andra aktörer. Andra typer av egenåtgärder är sådana som en branschorganisa- tion, efter förhandlingar eller överläggningar med Konsument- verket, åtar sig att verka för bland medlemsföretagen och som kan avse t.ex. förhållningsregler för marknadsföring inom ett visst varu- eller tjänsteområde. Ett certifieringssystem, liksom överläggningar med myndigheter, förutsätter dock, som i , att det finns en bransch- organisation som kan administrera systemet eller utgöra motpart vid överläggningar. En sådan branschorganisation saknas alltså än så länge i . Utredningen har vid överläggningar med företrädare för företag i den svenska delningsekonomin, noterat ett ökande intresse för att bilda en gemensam branschorganisation. Emellertid har framhållits att många av företagen är små och med starkt begränsade finansiella resurser. De har också i flera fall redovisat svårigheter med att attrahera ett tillräckligt antal användare för att en kritisk massa och lönsamhet ska uppstå. Utredningen har dock också noterat en insikt bland företagen om att okunskap och osäkerhet om partsför- hållanden m.m. hos potentiella användare, som kan motverkas med en god information, utgör återhållande faktorer i strävan att nå fler användare. Mot den bakgrunden tycks en konkurrensneutral kvalitetscerti- fiering av delningsekonomiska plattformar alltmer framstå som en strategisk åtgärd bland företagen. De framhåller dock att sådana initiativ måste komma från företagen och de avböjer med viss be- stämdhet myndigheters initiativ i den delen. Däremot har utred- ningen pekat på de möjligheter som eventuellt kan finnas, för platt- formsföretagen att söka finansiering för ett projekt med att bilda en intresseförening, i syfte att utveckla och stödja en ny och tek- niskt innovativ bransch.