sou · H5B323 · 2017-03-15 00:00:00 — Enligt lagen om läkarvårds- ersättning74 och lagen om ersättning för fysioterapi75 ska , vid ingående av samverkansavtal och vårdavtal enligt lagarna, som huvudregel tillämpa eller LOV. Genom lagen om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elek- tronisk identifiering76 har också införts ett valfrihetssystem för så- dana tjänster. Denna lag hänvisar dock inte till LOV utan föreskriver en fristående reglering för dessa tjänster, men valfrihetssystemet i lagen har många likheter med vad som gäller enligt LOV. I propositionen med förslaget till lagen om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering anförde regeringen att en skillnad i förhållande till valfrihetssystem enligt LOV är att det finns fler aktörer i de valfrihetssystem som regleras. kommer att fungera som mellanhand mellan myndigheterna och leverantörerna. Det är som i praktiken kommer att anskaffa eID-tjänsterna i de deltagande myndigheternas namn, efter överenskommelse med var och en av dem. Formellt sett är det alltså respektive myndighet som ansvarar för anskaffningen inklu- sive avtalstecknande, på samma sätt som i andra typer av valfrihets- system. Även om har en stor stödjande och samordnande funktion i förhållande till de deltagande myndigheterna finns det således inte någon avgörande skillnad i sak mot vad som gäl- ler valfrihetssystem enligt LOV. Inte heller det förhållandet att eID- tjänsterna, till skillnad mot vad som gäller i valfrihetssystem enligt LOV, utförs åt såväl de enskilda användarna som åt de deltagande myndigheterna kan anses ha betydelse.77 73Lagen ((2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. 74Lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning. 75Lagen (1993:1652) om ersättning för fysioterapi. 76Lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering. 2012/13:123. Mina meddelanden – bedömningar och förslag Regeringen bereder ett förslag till en ny LOV lämnade förslag till en ny lag om valfrihetssystem.78 Mot bakgrund av vad som anges i skälen till de nya upphandlingsdirektiven och utvecklingen i rättspraxis gör Väl- färdsutredningen bedömningen att valfrihetssystem, EU-rättsligt, är en form av auktorisationssystem. Detta innebär att valfrihetssystem inte behöver anpassas till det upphandlingsrättliga regelverket. I förslaget till den nya lagen om valfrihetssystem införs bland annat ytterligare grunder för när en sökande får uteslutas. Vidare föreslås att förvaltningslagen79 ska tillämpas vid handläggningen av ärenden enligt den nya lagen om valfrihetssystem, vilket inte är fal- let enligt nuvarande LOV. Några större förändringar av systemets uppbyggnad föreslås inte. Valfrihetssystem ger mottagaren möjlighet att välja leverantör Grundprincipen i valfrihetssystem enligt LOV är att den enskilde brukaren eller mottagaren väljer vilken, av den upphandlande myn- digheten godkänd och kontrakterad, leverantör som ska utföra tjänsten. Den upphandlande myndigheten har som huvudman för verksamheten ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls brukaren eller mottagaren i enlighet med gällande lag. Den upphandlande myndighet som vill tillämpa lagen måste annonsera löpande på en nationell webbplats för valfrihetssystem. Alla leverantörer som ansökt om att få vara med i valfrihetssyste- met och som uppfyller de fastställda kraven ska godkännas av den upphandlande myndigheten och när godkännande lämnats ska av- tal tecknas med leverantören. Det innebär att den upphandlande myndigheten tecknar avtal med nya leverantörer löpande. Vid avtal enligt LOV är det den upphandlande myndigheten som beslutar om grunderna för den ekonomiska ersättningen, och som huvudsakligen betalar ut ersättningen för tjänsterna. Det är också den upphandlande myndigheten som bestämmer villkoren för utförandet av tjänsten. Grunderna för den ekonomiska ersättningen ska framgå av förfrågningsunderlaget, och den upphandlande myndigheten får 78SOU 2016:78, Ordning och reda i välfärden, betänkande av . Mina meddelanden – bedömningar och förslag ställa särskilda villkor för hur kontraktet ska fullgöras. I valfrihets- system har inte leverantörerna rätt till någon garanterad ersättning. Den stora skillnaden mellan ett valfrihetssystem och traditionell offentlig upphandling är att det i ett valfrihetssystem inte finns någon konkurrenssituation mellan leverantörerna för tilldelningsbeslutet och att samtliga leverantörer som har godkänts kan teckna avtal med den upphandlande myndigheten. Konkurrens- situationen mellan leverantörerna uppstår i stället efter det att avtal har tecknats och pågår sedan löpande under hela avtalsperioden. Valfrihetssystemet medför att det uppstår en kvalitetskonkurrens i brukarledet. Den enskilde brukaren ges möjlighet att välja den ut- förare som tillhandahåller den bästa kvaliteten. Utredningen bedömer att mottagaren – för att ta emot elektro- nisk myndighetspost även fortsättningsvis ska ha möjlighet att, bland flera olika leverantörer av elektroniska brevlådor, själv välja den leverantör som denne uppfattar tillhandahåller den bästa kvali- teten. Därmed minskar risken för att brukaren måste ha fler än en brevlåda för viktigt elektronisk post. Det är också viktigt att det kontinuerligt går att ingå avtal som brevlådeoperatör för att upp- muntra fler aktörer på marknaden. Eftersom en sådan valfrihet inte går att åstadkomma inom ramen för den befintliga upphandlings- lagstiftningen anser utredningen att upphandling enligt lagen om offentlig upphandling, ,80 inte är ett alternativ i fråga om elek- troniska brevlådeoperatörer i Mina meddelanden. Denna valfrihet bör lämpligast regleras i ett valfrihetssystem för tjänster avseende elektroniska brevlådor och regleras i en lag. I utformningen av för- slaget till den nya lagen har utredningen utgått från de principiella och rättsliga utgångspunkterna för utformning och tillämpning av valfrihetssystem som utförligt framgår av förarbetena till flera av de befintliga ”LOV”-författningarna.81 Utredningen har därutöver beaktat utredningen och resone- om valfrihetssystem och förslaget till ny lag om valfrihet i delbetänkande.82 Utredningen instämmer dock i uppfattning, såsom den redovisas i förarbetena till lagen om valfrihet hos Arbetsför- 80Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. 2008/09:29, bet. 2008/09:SoU5, rskr. 2008/09:61, EGTL340/2002 s1, Prop. 2009/10:146, bet. 2009/10:AU11, rskr. 2009/10:267, Prop. 2012/13:123, bet. 2012/13:FiU37, rskr. 2012/13:212. 82SOU 2016:78, Ordning och reda i välfärden, betänkande av . Mina meddelanden – bedömningar och förslag medlingen, att det vore en fördel om all upphandling av tjänster med valfrihetssystem reglerades i en och samma lag. En lag med ett tillämpningsområde som även kunde omfatta de tjänster som här avses. Utredningen bedömer att, ingen av de befintliga lagarna om valfrihetssystem enkelt kan utvidgas till att även omfatta ett valfri- hetssystem för tjänster avseende elektroniska brevlådor som upp- handlas inom uppdrag att tillhandahålla Mina med- delanden. Utredningens bedömning är att de avtalsrelationer som regleras i lagen om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektro- nisk identifiering inte är direkt jämförbara med av- talsrelation med dels brevlådeoperatörer, dels med de avsändande myndigheterna. Utredningen föreslår därför en ny lag om valfri- hetssystem för tjänster avseende elektroniska brevlådor. Utredningen föreslår därmed att en ny lag ska ge , eller den myndighet som regeringen bestämmer, möjlighet att till- handahålla valfrihetssystem. Enligt förslaget får besluta att tillhandahålla valfrihetssystem för tjänster avseende elektroniska brevlådor, som upphandlas inom myndighetens verksamhet enligt för- ordningen om en infrastruktur för säkra elektroniska försändelser. Utredningen föreslår att statens elektroniska brevlåda, Min myndig- hetspost inom Mina meddelanden, ska omfattas av valfrihetssystemet. Utredningens förslag till författning har lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen83 som modell för utformningen. Enligt den lagen får Arbetsförmedlingen besluta att tillhandahålla valfrihetssystem för tjänster inom myndighetens arbetsmarknads- politiska verksamhet tillhandahåller valfri- hetssystem enligt lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen ska myndigheten, enligt samma lag, tillämpa lagen om valfrihetssystem.84 Denna formulering översatt till utredningens förslag till lag in- nebär att när tillhandahåller valfrihetssystem för tjäns- ter avseende elektroniska brevlådor som upphandlas inom myndig- hetens verksamhet enligt förordningen om infrastruktur för säkra elektroniska försändelser ska myndigheten tillämpa de villkor som regleras i lagen om valfrihetssystem förutom det som sägs i 2 kap. 3 § första meningen samt 6 och 7 §§. Mina meddelanden – bedömningar och förslag –att i valfrihetssystem måste samtliga aktörer förhålla sig till det pris som har erbjudits för utförandet av tjänsterna. Grunderna för ersättningen för tjänster, avseende elektroniska brevlådor som upphandlar inom myndighetens verksamhet enligt förordningen om infrastruktur för säkra elektroniska försändelser, ska framgå av förfrågningsunderlaget. –att den ersättning som erbjuds brevlådeoperatörerna ska be- stämmas av regeringen, uppgå till samma belopp för alla be- rörda brevlådeoperatörer, vara rörlig och utgå från volymer elektronisk myndighetspost. Brevlådeoperatörerna fakturerar respektive avsändare. Ersättningsmodellen ska kompensera för operatörernas verksamhet att göra myndighetspost tillgänglig för mottagaren. Modellen ska bidra till att förenkla för mottagarna av myndighetsposten samt sänka utgifterna för det offentligas myndighetspost. En över- gång till elektronisk myndighetspost medför att myndigheterna får lägre utgifter för porto och det måste vara utgångspunkten när er- sättningen till brevlådeoperatörerna bestäms. Ett pris för en tjänst eller vara kan bestämmas en- hetligt till ett fast pris. Denna prissättning lämpar sig för enhetligt bestämda prestationer. Brevlådeoperatörernas tjänster är i grunden enhetliga men kan variera i volym. Det finns dock kostnader i delar i av operatörernas verksamhet som är fasta, åtminstone språngvis. Brevlådeoperatörernas tjänster varierar i omfattning. En rörlig er- sättning är därför ett huvudalternativ och ersättningen bör så långt möjligt variera med de kostnader som följer med tjänsterna. Ett antagande är att kostnaderna för de enskilda tjänsterna mins- kar efter hand som volymen ökar och att de tjänster som operatö- rerna själva använder sig av blir mindre kostsamma i takt med ökade volymer. Ersättningen kan bestå av en ersättning grundad på antalet för- medlade försändelser och lämnas med nedsättningar grundade på Mina meddelanden – bedömningar och förslag Det vill säga att om man väljer denna form bör ersättningen kunna minska per försändelse i takt med ökad volym förmedlade försändelser. En brevlådeoperatör har dock inte enbart rörliga kostnader. Även i fortsatt löpande drift finns kostnader som inte beror av antalet för- sändelser utan av att avsändarna anpassar och uppdaterar sina rutiner, system och program. Därtill kommer support till avsändare och mottagare. Mot denna bakgrund skulle man kunna överväga att an- vända grundersättningar. Det kan röra sig om engångsersättningar för nyanslutningar och om årliga grundersättningar för driften. Ytterligare ett alternativ är att lämna en årlig ersättning för varje person och företag som anslutit sig som mottagare till en operatör av digital myndighetspost. En sådan ersättning skulle kunna lämnas och flyttas mellan operatörerna om mottagarna byter operatörer. Ett alternativ eller komplement till ekonomisk ersättning är att staten ger operatörerna gratis eller subventionerad tillgång till tjäns- ter i anslutning till brevlådetjänsten. En sådan ersättning kan vara att ge en allmän tillgång till infrastrukturen i Mina Meddelanden. Enligt utredningens bedömning ska ersättningen till brevlåde- operatörerna vara rörlig och utgå från volymen försändelser från avsändare till mottagare. Ersättningen ska kunna variera , efterhand som volymerna ökar. Ersättningen, som ska vara samma för alla berörda brevlådeoperatörer, ska beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Så länge har uppgiften att godkänna och sluta avtal med brevlådeoperatörer, inklusive Min myndighetspost, bör dock inte få detta uppdrag. Förslaget innebär vidare att respektive brevlådeoperatör, ska fak- turera respektive avsändare (som skickat försändelser till mottagare i brevlådan). Skälet till att brevlådeoperatörerna ska fakturera avsän- darna, dvs. statliga och kommunala myndigheter, direkt är att de olika avsändarna ska behandlas lika. Mina meddelanden – bedömningar och förslag 6.4Privata utförare av offentligfinansierad verksamhet Mina meddelanden regleras i 5 § förordningen om statliga myn- digheters elektroniska informationsutbyte.85 Enligt 1 § gäller förord- ningen för myndigheter under regeringen. får även kom- munala myndigheter ansluta sig som avsändare i Mina meddelanden. Stora delar av verksamhet utförs i privat regi. Det finns privata utförare av offentligfinansierad verksamhet även i stats- förvaltningen men de är jämförelsevis få. Privata utförare har dock, med dagens reglering, inte möjlighet att ansluta som avsändare till Mina meddelanden. Utredaren ska enligt utredningens direktiv ta fram förslag, inklu- sive eventuella författningsförslag, på hur privata utförare av offent- ligfinansierad verksamhet ska kunna ansluta sig som avsändare inom Mina meddelanden. 6.4.1Vilka är privata utförare av offentligfinansierad verksamhet? För att kunna föreslå en lösning för hur privata utförare av offentlig- finansierad verksamhet ska kunna ansluta sig som avsändare till Mina meddelanden behöver begreppen klargöras. Det gäller både begrep- pet privata utförare och begreppet offentligfinansierad verksamhet. Det ska alltså vara fråga om offentlig verksamhet som helt eller del- vis är skattefinansierad och där utförandet sköts av någon annan än den myndighet som svarar för finansieringen av verksamheten. Det finns olika exempel på vad som avses med begreppen pri- vata utförare och offentligfinansierad verksamhet. Ett förhållande- vis nytt exempel är Ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster från den 5 mars 2015.86 De nya reglerna ska omfatta verksamhet inom skolväsendet och äldre- omsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Vidare ska hem för vård och boende (HVB) och all verksamhet inom som bedrivs i privat regi omfattas, även sådan verksamhet som en kommun eller ett lands- 855 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. 86Kommittédirektiv (2015:22) s. 1. Mina meddelanden – bedömningar och förslag ting genom avtal har lämnat över till en enskild aktör att utföra, liksom all verksamhet som är kopplad till insatser enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Vad gäller personlig assi- stans som bedrivs i privat regi inkluderas sådan assistans som bedrivs med stöd av assistansersättning. I direktivet är utgångspunkten välfärdstjänster och den verksamhet som räknas upp rör huvudsakligen vård, skola och omsorg. Utöver dessa områden tillkommer exempelvis skötsel av vägar, renhållning, städning, färdtjänst, skolskjutsar och mycket annan myndighets- specifik verksamhet. Privata utförare av verksamhet Vad som är privata utförare av verksamhet regleras i kommunallagen, KL.87 Enligt KL avses med privat utförare en juri- disk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägenhet.88 Med en privat utförare avses inte ett hel- eller delägt kommunalt bolag och inte heller en stiftelse eller före- ning som är bildad för en angelägenhet. Kommuner och landsting får, efter beslut av fullmäktige, lämna över vården av en angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ förutsatt att det inte i lag eller förordning anges att angelägenheten ska bedrivas av en nämnd, eller om den innefattar myndighetsutövning.89 Begreppet privat utförare har även definierats av Utredningen om en kommunallag för framtiden i delbetänkandet Privata utförare – kontroll och insyn. Utredningen använder begreppet privata utförare för att beteckna så- dana aktörer som inte är hel- eller delägda kommunala bolag eller sådana stiftelser eller föreningar som avses i 3 kap. 17 och 18 §§ KL. Det kan vara fråga om ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ som har ett avtal med kommunen eller . Verksamheten är normalt upphandlad enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter 87Kommunallagen (1991:900). 883 kap. 18 c §, kommunallagen (1991:900). 893 kap. 16 §, kommunallagen (1991:900). 90SOU 2013:53, Privata utförare – kontroll och insyn, s. 55 f. Mina meddelanden – bedömningar och förslag och posttjänster, LUF, eller lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV. Också idéburna och kooperativa organisationer kan vara privata utförare. Även privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster som har samverkansavtal med omfattas av begreppet, dock inte så- dana yrkesutövare som p.g.a. olika övergångsbestämmelser har rätt till ersättning enligt lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning respektive lagen (1993:1652) om ersättning för sjukgymnastik. Det bör noteras att begreppet privata utförare är ett snävare begrepp än t.ex. enskild verk- samhet i socialtjänstlagen (2001:453), SoL, eftersom detta kan syfta på t.ex. kommunala företag eller t.o.m. en annan kommun. Privat utförare enligt utredningens definition är inte heller den enskilde som driver en fristående skola. En definition av privat utförare finns även i förarbetena till änd- ringen i KL som innebar att begreppet kommunala entreprenader ersattes med begreppet privata utförare.91 En privat utförare är en helt privat aktör utan kommunalt ägande som har hand om vården av en angelägenhet enligt 3 kap. 16 § KL. En privat utförare kan vara en enskild individ men kan också vara ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell för- ening eller en stiftelse. Regeringen vill i sammanhanget betona att även idéburna organisationer och kooperativa föreningar alltså kan vara pri- vata utförare. En privat utförare i KL:s mening har slutit ett avtal med kommun eller landsting enligt 3 kap. 16 § KL avseende vården av en ange- lägenhet. Därför är t.ex. en enskild som driver en fristående skola inte en privat utförare. En enskild som driver en fristående skola får sitt godkännande av Skolinspektionen och sluter inte något avtal enligt 3 kap. 16 § KL med den kommun där skolan är belägen. Däremot är en tillståndspliktig verksamhet enligt 7 kap 1 § SoL, t.ex. ett hem för vård och boende (HVB), en privat utförare i den mån utföraren bedriver verksamhet som överlämnats i enlighet med 3 kap. 16 § KL. är den utredning som använt de aktu- ella begreppen i sitt delbetänkande Ordning och reda i välfärden.92 använder i sina lagförslag beteckningen privata utförare som de definieras i KL. Därefter använder utredningen båda uttrycken privata aktörer och privata utförare men gör ingen betydelseskillnad, detsamma gäller privat regi och enskild regi. Så här står det i betänkandet; 2013/14:118, s. 42. 92SOU 2016:78, Ordning och reda i välfärden. Mina meddelanden – bedömningar och förslag I detta avsnitt beskrivs utvecklingen av privata aktörer som utförare av tjänster inom välfärdsektorerna. […]Utredningen har i avsnittet om- växlande använt beteckningarna privat regi och enskild regi för att avse driftsformer som är organisatoriskt fristående från den offentliga sek- torn, exempelvis i form av aktiebolag, stiftelser och ideella föreningar. Det görs dock ingen betydelseskillnad mellan begreppen.93 I en publikation utgiven av kommuner och landsting, SKL, finns också definitioner av begrepp som är centrala i detta samman- hang.94 I begreppet privata utförare ingår föreningar och stiftelser (ideella och ekonomiska föreningar samt stiftelser och ), pri- vata företag (aktiebolag, handelsbolag eller enskilda företag, andra kommuners kommunala företag) och enskilda personer (personliga assistenter, kontaktpersoner och familjehemsplaceringar). I begreppet offentliga utförare ingår kommunens egna kommunala företag, andra kommuner, kommunalförbund, landsting och stat. Det varierar mellan olika kommuner och landsting i vilken om- fattning man använder sig av privata utförare. Utredningen har bl.a. tagit del av underlag från kommun. , som ligger strax söder om , har 85 000 invånare och närhet till både storstad och landsbygd. Kommunen anlitar mer än 1 000 privata ut- förare för att genomföra kärnverksamhet inom den offentligfinansie- rade verksamheten. Inom socialförvaltningen, dvs. vård och omsorg (exklusive äldreomsorg) rör det sig om drygt 270 privata utförare.95 93SOU 2016:78 s. 125. 94Köp av verksamhet 2014 Kommuner, landsting och regioner 2006–2014, , s. 70. 95Utöver de privata utförare som ingick i underlaget tillkommer privata utförare som utför offentligfinansierad verksamhet som enskild näringsverksamhet. Mina meddelanden – bedömningar och förslag Privata utförare av statlig verksamhet När det gäller privata utförare av statlig verksamhet saknas en sådan enhetlig definition som finns för privata utförare av verksamhet. Det är inte heller lika vanligt förekommande att statliga myndigheter använder sig av privata utförare för att uträtta upp- gifter som ingår i deras kärnverksamhet som det är att kommuner och landsting gör det. I regeringsformen, , finns bestämmelser om den statliga för- valtningen och vilka villkor som gäller för att lägga en uppgift utan- för den offentliga sektorn. Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutöv- ning, skall det ske med stöd av lag.96 Förvaltningsuppgifter får alltså läggas på andra huvudmän, såväl juridiska som enskilda personer. Vad som är förvaltningsuppgift definieras inte i RF. En tolkning är att förvaltningsuppgifter helt enkelt är uppgifter som lagts på den statliga förvaltningen. RF läm- nar utrymme för och regeringen att, från fall till fall eller från område till område, genom lag definiera förvaltningsuppgifter, bestämma verksamheternas art och omfattning och utforma styr- ningen och styrmedlen.97 När det gäller uppgifter som innebär myndighetsutövning är möjligheterna att överlämna sådana uppgifter till privata utförare mer begränsade. Så länge inte explicit lagstöd finns för överlämnade av myndighetsutövningen är regelverket och tillämpningen restrik- tiv. Detta gäller för såväl som statlig verksamhet. Utredningen har försökt kartlägga vilka privata aktörer det rör sig om och vilka statliga myndigheter som anlitar privata utförare. Kartläggningen är inte fullständig men nedan följer exempel på några av de privata utförare som anlitas av statliga myndigheter. Arbetsförmedlingen använder sig av privata utförare som håller i arbetsmarknadsutbildningar. Det är en stor verksamhet där tusentals beslut som rör enskilda fattas med omfattande post- 9611 kap. 6 § regeringsformen (1974:152). 97Ekonomistyrningsverkets rapport 2016:15 Effektivare statlig verksamhet med privat med- verkan? – om konkurrensutsättning och styrning av offentlig verksamhet i privat regi, s. 13. Mina meddelanden – bedömningar och förslag hantering och telefonkontakt som följd. Arbetsförmedlingen har tidigare använt sig av privata jobbcoacher. finns inte jobb- coacher kvar men Arbetsförmedlingen administrerar fortfarande en del liknande åtgärder med privata utförare. Migrationsverkets anläggningsboenden drivs ofta i privat regi. Dessa privata utförare kan ha intresse av att skicka digital post till de boende.