sou · H5B326 · 2017-04-03 00:00:00 — Även detta uttryckssätt antyder att begreppet delnings- ekonomi och dess innebörd inte är helt klar eller allmänt spridd och vedertagen. Företeelsen delningsekonomi är däremot mer känd, i syn- nerhet om medialt väl exponerade verksamheter som Airbnb eller Uber nämns som exempel. En orsak till detta är att delningsekonomin är mycket mångfacet- terad med verksamheter som spänner över en stor bredd av olika varu- och tjänsteområden och som kan vara ideella, kommersiella, multi- nationella eller geografiskt begränsade till en tätort, en stadsdel eller ett kvarter. De plattformar som matchar användarnas utbud och efter- frågan kan utgöras av Facebook-grupper, specialdesignade webbplatt- formar och appar eller av fysiska lokaler. Delningsekonomin är hel enkelt svår att beskriva. Det återspeglas i den strävan efter defini- tioner av delningsekonomi, som finns i både forskning och i utred- ningsverksamhet. Generellt brukar dock i sådana sammanhang anges att en del- ningsekonomisk transaktion, t.ex. småtjänster eller hyra av föremål, kännetecknas av tre huvudkriterier. Det första innebär ett nyttig- görande av en vilande eller underutnyttjade resurs, t.ex. maskiner som sällan används i hushållen eller bostäder i den mån de inte används av de boende. Det andra kriteriet innebär en matchning av tillgång till, och efterfrågan på, resursen via någon typ av marknads- plats, en plattform, som kan vara endera webbaserad eller analog. Slutligen brukar framhållas att delningsekonomiska transaktioner kännetecknas av ett fokusskifte från privat ägande av resursen till tillgänglighet via en plattform. Delningsekonomin har varit föremål för stor medial uppmärksam- het och väckt mycket debatt. Många nya utredning- ar, betänkanden och rapporter berör direkt eller indirekt delnings- ekonomin. Slutsatserna och attityderna till fenomenet delningseko- nomi varierar starkt mellan optimistisk framtidstro och ett mer pessimistiskt eller avvaktande förhållningssätt. Många skribenter menar att vi bara är i början av en ny, omvälvande transformation av ekonomin och marknaderna för varor och tjänster, medan andra redan hunnit skriva delningsekonomins dödsruna.1 Så är det, i ett historiskt perspektiv, ofta med nya företeelser vars betydelse kan anas, men vars karaktär, utbredning, innebörd och effekter ännu är okända, diffusa, hoppingivande eller skrämmande, beroende på vem betraktaren är. Det är också lätt att i debatten överskatta, eller underskatta, be- tydelsen av, eller fördelar och faror med, i var tidsepok nya företeel- ser såsom järnvägar, ”automobiler”, elnät, hemvideo, satellit-TV, internet, e-handel eller delningsekonomi. ”Internet är bara en fluga!” har i efterhand blivit ett bevingat uttryck. E-handeln, som började introduceras , gav snabba och dramatiska effekter, såsom en börsbubbla som sprack, stora konkurser i spåren av över- optimistiska investeringar (), en intensiv debatt och en lika intensiv utredningsverksamhet i intresseorganisationer, regeringar och myndigheter i många länder. Den då ”så kallade” e-handelns effekter för konkurrensen, för företagen, för konsumenterna och för samhället i stort behövde en allsidig belysning i tiden kring mil- lennieskiftet. I efterhand vet vi att elektronisk handel med tiden fann sin form, strukturerade om marknader och ökade effektiviteten i samhällsekonomin. Den gynnade transparensen och bidrog till större utbud och lägre priser. Både regleringar, nationella och på EU- nivå, konsumentinformation och möjlighet till internationell tvist- lösning var viktiga komponenter i den utvecklingen. Delningsekonomin är, liksom den elektroniska handeln en gång var, ett nytt samhällsfenomen, vars potential i huvudsak kan relateras till den tekniska utvecklingen inom IT. En viktig skillnad är att del- ningsekonomiska transaktioner typiskt sett utförs mellan privat- personer, medan e-handeln sker mellan näringsidkare och kon- sumenter. Delningsekonomin beskrivs ofta som positiv såväl för medborgare och näringsliv som för samhället i stort. Beskrivningarna är inte sällan svepande och fokuserar på fördelar med delningsekonomi. Bland så- dana fördelar brukar nämnas en ökad valfrihet för köpare av nyttig- heter, lägre priser och att delningsekonomin i många fall kan fylla nischer i efterfrågan, som inte kan tillgodoses av traditionell handel och näringsliv. Vidare brukar möjligheten till en mer hållbar konsum- tion framhållas. Så kan bli fallet när ett hushåll väljer att låna eller hyra en maskin eller ett verktyg av ett annat hushåll i stället för att köpa nytt. Utvecklingen innebär också möjligheter för både enskilda indi- vider och företag att tjäna och spara pengar. I ett bredare samhälls- perspektiv brukar bl.a. framhållas att delningsekonomin bidrar till att varor och tjänster görs tillgängliga för grupper som annars inte skulle ha råd med dem, att den främjar en miljömässigt mer hållbar konsumtion genom att resursallokeringen blir bättre när existeran- de produkter används av fler och och att den sociala sammanhållningen, innovationen och konkurrensen ökar. Delnings- ekonomin drivs även av sociala drivkrafter. Att delta i delnings- ekonomiska transaktioner kan vara en väg in i en social gemenskap. Det kan också vara en väg in i arbetslivet. Delningsekonomi handlar mycket om nya fokuspunkter i för- hållande till traditionell ekonomi. En sådan fokuspunkt ligger på an- vändarna i delningsekonomin och de delningsekonomiska rättshand- lingar de ingår mellan varandra. Sådana rättshandlingar, såsom att med eller utan betalning upplåta olika slag av nyttjanderätter till sov- platser, fordon och föremål, regleras i många fall på ett annat sätt än mellan näringsidkare och konsument. Ytterligare en komplikation finns i relationen mellan användarna och den förmedlande platt- Vilken roll och vilket ansvar har en sådan plattform? En annan aktuell frågeställning är vilken tillsyn som kan behövas av verksamheten med delningsekonomiska plattformar och vem som ska utföra tillsynen. Delningsekonomin handlar ofta om kommer- siell verksamhet, som utövas mellan privatpersoner, även om den i de flesta fall har liten omfattning. Det innebär att skatterättsliga och skattetekniska frågor aktualiseras. En sådan fråga gäller hur ett system för deklaration och skatteuppbörd kan organiseras för användarna i delningsekonomin, så att uppkomsten av svarta eller grå marknader kan motverkas och en positiv utveckling av delnings- ekonomin främjas. Utredningen har ett tydligt användarperspektiv. En allmän utgångs- punkt är också att delningsekonomin ska ges förutsättningar att utvecklas på ett positivt sätt, inte minst för användarna. Det inne- bär att användarrelaterade hinder för en sådan positiv uteveckling ska identifieras. I ett andra steg ska utredningen analysera vad som, med balanserade åtgärder, bör göras för att minska eller undanröja användarrelaterade hinder. Frågan är då vilka typer av hinder som i första hand kan relateras till användarna? En lång rad och starkt skiftande verksamheter ingår i delnings- ekonomin, såsom lån och hyra av bostäder, bilar, verktyg, cyklar och kläder liksom att samåka med, utför tjänster åt eller arrangera middagar för andra i förväg okända privatpersoner. Inom vart och ett av dessa områden finns strukturella förutsättningar och tradi- tioner. Det finns också författningar som reglerar motsvarande professionella verksamheter. Exempel är regler om yrkesmässig trafik med gods eller personbefordran, livsmedelslagstiftningen, bestämmel- ser för hotell- och restaurangverksamhet, hyres- och bostadsrätts- lagstiftningen samt behörighets- eller auktorisationsregler av olika slag, såsom för hälso- och sjukvårdspersonal, elektriker, fastighets- mäklare, revisorer och VVS-installatörer. Skatteregler kan också, även när de är tillämpliga på delningsekonomiska transaktioner, utgöra användarrelaterade inträdesbarriärer till delningsekonomin genom sin komplexitet. I kapitel 7 har också några påtagliga kommunala eller delstatliga restriktioner när det gäller tillfällig uthyrning av I har sådan uthyrning av hela bostäder i praktiken förbjudits. Som framgått i kapitel 2 har det inte varit möjligt för utredning- en att närmare kartlägga och analysera sådana, i vidare bemärkelse, offentligrättsliga regelverk. Det gäller även om de, såsom skattereg- lerna, kan ha direkt inverkan på användarnas möjligheter och för- utsättningar i delningsekonomin. Utredningen ska bl.a. kartlägga och beskriva delningsekonomiska modeller, analysera användarnas roller och rättsliga ställning samt resonera om huruvida befintlig lagstiftning är ändamålsenlig. I direk- tiven nämns bl.a. förmögenhetsrätt, med vilket i huvudsak får för- stås köp- och avtalsrätt, samt konsumenträttsliga delar av mark- nadsrätten. Mot den bakgrunden, och med hänsyn till den tid och de re- surser i övrigt som stått till förfogande, har utredningen stannat för att i första hand undersöka och analysera problemställningar och regelverk i relationen mellan användarna och i relationen mellan dem och de plattformar som förmedlar delningsekonomiska transak- tioner. En viktig del av bakgrunden till utredningsuppdraget är fram- växten av specialdesignade, webbaserade plattformar för delnings- ekonomiska transaktioner. Det är också sådana, och inte t.ex. lokala Facebook-grupper, som kan bli föremål för tillsyn och rättslig prövning enligt de konsumenträttsliga delarna av marknadsrätten. Med den utgångspunkten har utredningen i den inledande kart- läggningen haft ett brett perspektiv på de delningsekonomiska modeller som ska beskrivas. Där ingår plattformar i vid mening, såsom analoga medier, bytesbutiker och platser liksom webbaserade plattformar och appar. I utredningens senare skede, som avser bl.a. rättsliga frågor och behovet av lagstiftning och tillsyn, har utred- ningen tillämpat ett snävare perspektiv och i huvudsak fokuserat på webbaserade, kommersiella plattformar, vars verksamhet regleras i bl.a. marknadsrätten och som kan bli föremål för tillsyn enligt marknadsrättsliga regler och diskrimineringslagstiftningen. I denna del har utredningen utgått från rättsregler och roller i den treparts- konstellation, som beskrivits i kapitel 2 och illustrerats i figur 2.1, dvs. mellan användarna inbördes och mellan dem och den förmed- lande webbplattformen. Utredningens kartläggning visar att de plattformar som kan betrak- tas som delningsekonomiska knutpunkter, genom att matcha använ- darnas utbud av och efterfrågan på olika nyttigheter, kan vara såväl analoga som digitala. Med analoga plattformar avses t.ex. fysiska butiker och bytesmarknader. Dessa kan annonseras via webbaserade medier såsom hemsidor och mobilappar, men matchningen mellan användare sker analogt. De digitala plattformarna kan indelas på olika sätt utifrån dimen- sioner som geografi eller kommersiell kontra ideell verksamhet. Ytterligare en skiljelinje avser det hudsakliga syftet med den digitala infrastruktur som används. En första kategori utgörs av plattformar som byggts med primärt syfte att förmedla nyttigheter i delningsekonomin. En andra kategori utgörs av plattformar, främst Facebook, som inte primärt har detta syfte, men som kan användas för sådan förmedling. Facebook an- vänds t.ex. systematiskt inom för att förmedla sam- åkning. Det tycks också finnas ett stort antal olika typer av lokala Facebook-grupper för andra ändamål än samåkning, t.ex. lokala mark- nader för att låna, hyra eller köpa begagnade föremål eller för små- tjänster. Dessa låter sig, genom sin natur, svårligen kartläggas och kvantifieras. Utredningen stannar vid konstaterandet att sådana platt- formar finns och används, utan närmare kännedom om hur vanliga de är eller hur många som använder dem. Delningsekonomiska plattformar kan användas inom olika geo- grafiska områden beroende på den typ av nyttighet som förmedlas. Plattformer som har användare i flera länder kan också i huvudsak indelas i två kategorier. Den första kategorin avser plattformar som möjliggör gränsöverskridande transaktioner mellan användarna, t.ex. Airbnb och Couchsurfing. Den andra kategorin avser plattformar för i huvudsak lokala transaktioner, men där relationen mellan an- vändaren och plattformen är gränsöverskridande. Exempel på denna senare företeelse är , som är en kommersiell multinatio- nell plattform för lokalt tjänsteutbyte samt brittiska Streetbank, som är en ideell plattform där föremål kan bytas eller skänkas lokalt och som har användare i många länder, även i . Utredningens kartläggning av plattformar visar att bland de olika slag av nyttigheter som kan delas mellan användarna är den klart övervägande delen inte gränsöverskridande. Delningsplattformarna är snarare, i användarledet, närmast uteslutande förankrade i mycket lokala geografiska marknader, såsom vid samåkning, småtjänster (snöskottning m.m.), uthyrning eller utlåning av lös egendom, del- ning av kläder och middagsförmedling. Ett undantag är förmedling av boende av olika slag, som kan ske på nationell bas, men också mellan användare i olika länder. av boende förefaller f.ö. vara en av de mest populära typerna av delningsekonomiska transaktioner. Det finns också i utredningsmaterialet indikationer på att det är den typ av delningsekonomisk transaktion som ökar mest. Det är också den transaktionstyp där användarna, enligt utred- ningens användarundersökning, känner störst trygghet vid sidan av förmedling av småtjänster. Det gäller både vid uthyrning av egen bostad och när en annan användares bostad hyrs. Övriga allmänna intryck av kartläggningen I fokus för utredningens kartläggning står digitala plattformar, som byggts och anpassats för matchning av användare. De har funktioner som underlättar för användare att finna en motpart, som söker eller kan leverera den typ av nyttighet som är aktuell från fall till fall. Sådana digitala plattformar, såsom Airbnb, Couchsurfing, Yepstr och Rentl, är i en varierande grad utrustade med olika andra funk- tioner, som är avsedda att främja funktionalitet och användartrygg- het. Det kan t.ex. handla om system för betygsättning, betalnings- strömmar och för att säkerställa användarnas identitet. Användarstöd och kundtjänst kan också förekomma med starkt varierande utform- ning och omfattning. I många fall består användarstödet av en lista med vanliga frågor, ibland i kombination med en möjlighet att ställa skriftliga frågor via en chattfunktion, ett kontaktformulär eller liknande. Även i denna kategori, dvs. webbaserade, specialdesignade platt- formar, finns en närmast oändlig mängd kombinationer när det gäller utformning och tillämpning. Det innebär att plattformarna, redan i denna begränsade del, är svåra att kartlägga och kategorisera. Till detta kommer den stora spännvidd som förekommer i fråga om de nyttigheter som kan förmedlas. Utvecklingen går också fort. Nya plattformar, såsom UberEats, har tillkommit under utredningsarbetet och andra, t.ex. UberPOP, har försvunnit. Rentl marknadsfördes under utredningens kartläggningsdel som en plattform för uthyr- ning av föremål, t.ex. verktyg. marknadsförs den också som ett forum för korttidsuthyrning av privatbostäder i kon- kurrens med bl.a. Airbnb. En viktig iakttagelse från användarsynpunkt gäller plattformar- nas informationsinnehåll. Detta varierar, men generellt innehåller plattformarna, enligt utredningens mening, sällan information av den typ som kan antas vara väsentlig för användarna. I kapitel 3 framgår t.ex. att det i många fall är oklart vilken roll plattformen ikläder sig. Vidare är det oklart vilket ansvar en användare har för att kraven i olika slags speciallagstiftning såsom livsmedelslagstiftningen och reg- ler om transporter, uppfylls. Av mer generellt intresse, för de användare som tar betalt för delningsekonomiska tjänster, är de skyldigheter som kan uppstå en- ligt skattelagstiftningen. I kapitel 5 har framgått att inkomster av delningsekonomisk verksamhet med småtjänster normalt ska dekla- reras och beskattas, endera som hobbyverksamhet eller som upp- dragsverksamhet, i inkomstslaget inkomst av tjänst. Det gäller alla som redan har en inkomst överstigande grundavdraget. Det innebär att exempelvis en pensionär med enbart garantipension måste betala skatt redan från den första hundralapp som tjänas in på delnings- ekonomisk tjänsteutövning. På de kartlagda plattformarna saknas nästan genomgående information om att skattskyldighet kan uppstå. I några fall hänvisas till . I andra fall har direkt felaktig information förekommit, som dock numera tagits bort. Ytterligare en fråga där det genomgående saknas information, gäller när en användare som tillhandahåller nyttigheter får ställning som näringsidkare. En sådan ställning påverkar i hög grad förutsätt- ningarna för transaktionen. På många plattformar finns också mycket begränsad skriftlig in- formation. I några fall erbjuds en kort animerad filmsekvens, där plattformens funktion förklaras, men där information i nämnda av- seenden helt saknas. Det tycks, ganska genomgående, finnas en uttalad strävan att betona hur enkelt och okomplicerat det är att använda plattformarna och att undvika ämnen som, hur väsentliga de än må vara från användarsynpunkt, bedöms kunna skrämma eller oroa användarna. Utredningens undersökning av användarnas erfarenheter visar att de som deltagit i delningsekonomin generellt är positiva till denna och tycks ha hög acceptansnivå för att fel och friktion kan uppstå i samband transaktionen. Ungefär 8 av 10 av de som gjort delningsekonomiska transaktioner uppger att de har haft överväg- ande positiva erfarenheter av delningsekonomi. Mycket få, tre pro- cent, anger att de haft övervägande negativa erfarenheter. Det motsvarar 22 personer i den bas som utgörs av respondenter som använt delningsekonomiska tjänster. Detta hänger av allt att döma starkt samman med den sociala di- mension, som genomgående framträder som en stark drivkraft för att använda delningstjänster. ”Mötet mellan människor”, ”att träffa nya vänner” är uttryck som återkommer i både djup- intervjuer och fokusgrupper. I den kvantitativa delen vinner detta antagande stöd genom att de som råkat ut för problem anger ”Otrev- ligt bemötande från motparten” som det klart vanligaste problemet jämte ”försening eller utevaro när vi bestämt att träffas”. Ett generellt intryck av undersökningen är att det i hög grad är ”early adopters” och unga människor i storstadsregioner som använder delningsekonomiska tjänster mest. De är förlåtande inför bristande funktioner och friktion i relationerna med andra använ- dare. Resultaten visar också att om större volymer av andra typer av användare, som kan ha mer ekonomiska drivkrafter ska kunna nås, krävs att plattformarna utvecklar sina trygghetsskapande funktioner och sin information. Bland annat behöver informationen om ansvars- fördelningen och parternas inbördes rättsliga ställning förbättras. Det är en erfarenhet som också användarna ger uttryck för i undersökningen. Det gäller t.ex. rättslig information, priser och kontaktuppgifter. Sådan information har bedömts som viktig av användarna i enkätundersökningen. Den andel som anger att sådan information är viktig är dock betydligt större än den andel som anger att informationen är lätt att finna. Här bör också inflikas att utredningen haft stora svårigheter och ägnat mycket tid åt att söka kontakt med de plattformar som beskrivits i kapitel 3 i syfte att erbjuda faktagranskning. I något fall har det inte lyckats. I ett annat fall har utredningen fått ansöka om kontakt via ett kontaktformulär. Befolkningens samlade erfarenheter av delningsekonomiska trans- aktioner är ännu mycket begränsad, med undantag för en liten grupp av mycket vana användare. av befolkningen har använt någon delnings- ekonomisk tjänst via en webbplattform. De som använt tjänsterna har, i de flesta fall, gjort det en eller enstaka gånger. Det klart mest markerade alternativet när det gäller användningsfrekvens är 1–3 gånger. Det gäller i stort sett genomgående och oavsett vilken typ av nyttighet delningstjänsten avsett. Ungefär en fjärdedel av de enkätdeltagare som har erfarenhet av delningsekonomi uppger att de stött på problem i rela- tionen till en motpart i en delningsekonomisk transaktion. De flesta av dem har bara upplevt enstaka problem. Av de som upplevt pro- blem med motparten är det, relativt sett, ganska få som stött på problem av ett sådant slag att konsumenträtten skulle ha gett väg- ledning om den varit tillämplig. Det handlar t.ex. om fel och dröjs- mål och om påföljder i sådana situationer, såsom prisavdrag, om- leverans, hävning och skadestånd. av samtliga har upplevt problem av denna typ. ”Problem med be- talning” är något vanligare, men kan omfatta även t.ex. tekniska störningar i betalningssystemen. Det kan också handla om ett legi- timt innehållande av betalning på grund av fel eller motkrav. Enkätdeltagarna har fått ange hur de ställer sig till olika slag av åtgärder som kan motverka problem mellan användarna. Samman- taget stöder tanken på lagstiftning, som reglerar använ- darnas ansvar mot varandra. Fyra av tio respondenter anser att information till användarna med t.ex. eller kon- sumentorganisationer som avsändare skulle vara till nytta. En dryg tredjedel markerar alternativet uppföranderegler och branschstandar- der för de företag och organisationer som står bakom delningseko- nomiska webbplatsar och appar. Tre av tio tycker att lagstiftning som reglerar verksamheten med plattformar och appar skulle vara en lämplig åtgärd för att motverka problem. Enkätdeltagarna har även fått ange vilka åtgärder som skulle göra att de börjar använda delningsekonomiska tjänster, alternativt använda dem oftare än . Här återkommer det upplevda behovet av lagar som skyddar privatpersoner i delningsekonomiska transaktioner. Det är det alternativ som flest, , har markerat. En officiell kvalitetsmärkning eller certifiering av typen ”Trygg E-handel” är också en åtgärd som har visst stöd bland re- spondenterna. En tredjedel har angett detta alternativ. På tredje plats i ordningen kommer tillgång till enkel och billig tvistlösning, som markerats av . En dryg femtedel har inte tagit ställning genom att markera svarsalternativet ”Vet ej”. 8.2.3Användarnas och plattformarnas roller och rättsliga ställning Utredningen ska bl.a. analysera olika användares roller och rättsliga ställning. Den delningsekonomiska huvudmodellen, som beskrivits i kapitel 2, innebär en trepartskonstellation där de tre parterna, användarna och plattformen, har olika avtalsrelationer till varandra. I uppdraget i denna del ligger därmed också att bedöma vilken roll och rättslig ställning de förmedlande plattformarna har i förhållan- de till användarna. En allmän utgångspunkt i denna analys får tas i delningsekono- mins mångfacetterad och heterogena karaktär. Användarnas inbördes rättsförhållande och deras förhållande till plattformen bestäms av en rad olika faktorer såsom gällande författningar, hur plattformen marknadsförs, vilken information de förmedlar till användarna och, inte minst, innehållet i de villkor som gäller mellan användare och plattform. Den nämnda huvudmodellen innebär dock, rent teoretiskt, att användarna i en delningsekonomisk transaktion ingår ett avtal, vars förutsättningar kan regleras i avtalsvillkor dem emellan och, i andra hand, av direkt eller analogt tillämplig lagstiftning. Vidare innebär modellen att relationen mellan användarna och plattformen utgör ett konsumentavtal i den mån plattformen utför en tjänst åt användarna och tar betalt för tjänsten. I praktiken finns i stort sett lika många varianter av rollfördelning mellan dessa tre parter som det finns aktörer på marknaden för delningsekonomiska plattformar. I kapitel 5 framgår att en delningsekonomisk plattform rekommenderats av () att be- tala förseningsersättning till en användare på grund av motpartens dröjsmål med att lämna tillbaka en hyrd bil.