sou · H5B321d2 · 2017-03-31 00:00:00 — () har i ett par beslut tagit upp hur preciserat ett beslut behöver vara.48 Den mer generella slutsats som kan dras från JO-besluten är att ett beslut ska vara tydligt. Av beslutet bör det alltid framgå vad biståndsinsatsen innebär i praktiken, det vill säga det ska finnas en närmare beskrivning av vad insatsen innebär för den enskilde personen. När det gäller vissa typer av biståndsinsatser, som till exempel hemtjänst, ska om- fattning av insats framgå i beslutet, men besluten kan utformas så att viss flexibilitet lämnas till verkställigheten av beslutet. verkställighetsåtgärder behöver inte anges i besluten. Det är emellertid inte alltid enkelt att dra en tydlig gräns mellan vad som utgör en verkställighetsåtgärd och en insats (som ska anges i beslutet) inom ramen för . Det som avser rena verkställighetsåtgärder kan inte prövas genom förvaltningsbesvär, men kan däremot granskas av tillsyns- myndigheten, Inspektionen för vård och omsorg () i samband med klagomål på kvaliteten. Den sammanlagda tidsåtgången för hemtjänstinsatser kan bli föremål för domstolsprövning om beslutet inte på annat sätt är så preciserat att det är möjligt att ta ställning till vad som har beviljats. Frågan om den sammanlagda tidsåtgången kan också vara av stor betydelse för insatsens kvalitet, uppföljningsmöjligheterna och hur den äldre personen upplever genomförandet. Sammantaget kan sägas att ett beslut ska ange vad den äldre personen ska få för hjälp och stöd. Frågor om hur stödet ska utformas och när det ska ges är sådant som ska konkretiseras inom ramen för beslutsunderlag och verkställighet. Jag återkommer till detta nedan under avsnittet möjlighet till inflytande. Beslut om bistånd enligt socialtjänstlagen, utgör myndighets- utövning. Enligt 12 kap. 4 § regeringsformen (1974:152), RF, kan förvaltningsuppgift överlämnas åt juridiska personer och enskilda 48 JO beslut , dnr 699-1999 och JO 2004/05 s. 291. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Innefattar uppgifter myndighetsutövning, får överläm- nandet endast göras med stöd av lag. Enligt 2 kap. 5 § SoL får kommunen sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av bestämmelsen överlämnas åt ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. JO har i ett beslut tagit ställning till om en utredning enligt bestämmelsen i 11 kap. 1 § SoL kan genomföras av privaträttsliga subjekt. I beslutet anger JO att beredning av och beslutet i ärendet i princip måste anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. Det är därmed, enligt JO, inte möjligt att överlämna till ett privaträttsligt subjekt att vidta utredningsåtgärder som inryms i bestämmelsen i 11 kap. 1 § SoL.49 Det förekommer kommuner som uppger att fördelningen av servicetjänster till enskilda grundas på ett ”civilrättsligt avtal” mellan två jämbördiga parter och att det därmed inte förekommer någon myndighetsutövning vid fördelningen. Enligt min mening kan emellertid inte kommunens lagstiftade skyldighet och ansvar, att efter behovsprövning ge enskilda stöd och hjälp, anses vara en del i ett civilrättsligt avtal utan inslag av myndighetsutövning. Det kan i detta sammanhang även understrykas att kommunen enligt 3 kap. 3 § SoL ansvarar för att de beviljade insatserna utförs med god kvalitet. Kommunens ansvar härvidlag understryker att det inte är fråga om något avtalsförhållande när kommunen uppfyller sin skyldighet enligt socialtjänstlagen, att tillhandahålla vissa insatser till de som behöver insatserna. Av kvalitetsbestämmelsen i 3 kap. 3 § SoL följer, som nämnts, kommunens ansvar att genom uppföljning säkerställa att beslutade insatser utförs med god kvalitet. Vidare har i förarbetena till social- tjänstlagen angetts följande om nämndens ansvar för individ- uppföljningar: 49 JO 2001/02 s. 250 f. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Regeringen vill i detta sammanhang understryka att det alltid är den beslutande nämnden som har ansvaret för att den enskilde verkligen får det bistånd som har beviljats, oavsett vem – den beslutande nämn- den själv, en annan nämnd eller en enskild verksamhet – som verk- ställer det beslutade biståndet. Med detta ansvar följer självklart en skyldighet att dokumentera att beslutet har verkställts samt att följa upp det beviljade biståndet.50 I många kommuner förekommer riktlinjer som stöd för hand- läggningen. De kommunala riktlinjerna får inte inskränka den äldre personens rätt till bistånd som hen har behov av och rätt till enligt socialtjänstlagen. Den äldre personen har alltid rätt att ansöka om insatser enligt 4 kap. 1 § SoL och att få sin ansökan prövad utifrån de individuella förutsättningarna oavsett kommunens riktlinjer.51 Bistånd enligt 4 kap. 2 § SoL Enligt 4 kap. 2 § SoL får socialnämnden ge bistånd utöver vad som följer av 4 kap. 1 § SoL, om det finns skäl för det. Bestämmelsen har tillkommit sedan Lagrådet52 i samband med behandling av den nuvarande socialtjänstlagen väckt fråga om rätt att återkräva eko- nomisk hjälp som har lämnats i annat fall än som avses i 4 kap. 1 § SoL. Angående motsvarande bestämmelse i tidigare lagstiftning53 har i förarbeten54 uttalats följande: Regeringen anser att kommunernas befogenhet att utge ekonomiskt stöd utöver vad som omfattas av rätten till bistånd enligt 6 § SoL fyller en viktig funktion i mer långsiktiga förebyggande arbete. Den nya 6 h § ger enskilda möjlighet att få ekonomiskt stöd t.ex. i rehabiliterande syfte eller för tillfälliga eller akuta hjälpbehov även om rätt till försörjningsstöd inte föreligger. Omfattningen av sådant ekonomiskt stöd är enligt regeringens uppfattning helt en fråga för kommunens bedömning. Att den enskilde, när den sociala och ekonomiska situationen så medger, återbetalar stödet är en naturlig konsekvens.55 50Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 118. 51Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 87. 52Proposition 2000/01:80. Ny socialtjänstlag m.m., s. 165. 53Socialtjänstlagen (1980:620). 54Proposition 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen, s. 95. 55Proposition 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen, s. 95. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Bestämmelsen i 4 kap. 2 § SoL används inte bara för försörjnings- stöd utan även avseende annat bistånd, men tillämpligheten förutsätter att prövning först sker enligt 4 kap. 1 § SoL.56 Hemtjänst till äldre personer – genomförande av beslut Den äldre personens rätt till inflytande och delaktighet Socialtjänstlagen innehåller flera bestämmelser som handlar om den äldre personens självbestämmande. Av 3 kap. 5 § SoL framgår att socialnämndens insatser för den äldre personen ska utformas och genomföras tillsammans med hen. Av förarbetena till bestäm- melsen framgår att inte får vidta insatser ”över huvudet” på den enskilda personen.57 I 5 kap. 4 § SoL finns bestämmelsen om nationell värdegrund för äldreomsorgen, som innebär att omsorg om äldre ska inriktas på att den äldre får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande samt att den enskildes rätt till delaktighet ska respekteras. Rätten till delaktighet innebär till exempel att social- tjänsten ska uppmärksamma vikten av samråd och samförstånd kring insatsernas utförande.58 I 5 kap. 5 § tredje stycket SoL tydliggörs äldre personers rätt till inflytande över insatsernas utformning och genomförande. Av bestämmelsen följer att den äldre personen, så långt det är möjligt, ska kunna välja när och hur beslutade insatser i äldreomsorgen såsom stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges inom ramen för de beslutade insatserna enligt 4 kap. 1 § SoL. Paragrafen stadgar att den enskildes önskemål ska beaktas. Den äldre personens rätt till bistånd regleras i 4 kap. 1 § SoL.59 56JO beslut , dnr 3309-228. 57Proposition 2009/10:116. Värdigt liv i äldreomsorgen, s. 28. 58Proposition 2009/10:116. Värdigt liv i äldreomsorgen, s. 28. 59Proposition 2009/10:116. Värdigt liv i äldreomsorgen, s. 97. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Möjlighet till inflytande över hur beslutade insatser genomförs Min bedömning: Jag föreslår inte någon ändring i lagstiftningen gällande äldre personers inflytande över genomförande av beslutade insatser. Nuvarande bestämmelser anger tydligt att äldre personer, så långt det är möjligt, ska kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan service ska ges. Gällande bestämmelser utgör en bra avvägning av, dels intresset att tillgodose den enskildes möjligheter att påverka utförandet, dels krav på tillräcklig precisering för att beslutet ska kunna överklagas och vara uppföljningsbart. Bestämmelsen i 5 kap. 5 § SoL syftar till att ge äldre personer inflytande över genomförandet av de beslutade insatserna oavsett om personen bor i ordinärt eller särskilt boende. Genom bestäm- melsen stöds en utveckling mot att biståndsbeslut som rör hem- tjänst utformas utifrån en samlad tidsram för de insatser som beslutats, grundade på redovisade behov samt en bedömning av skälig levnadsnivå. I propositionen Värdigt liv i äldreomsorgen60 uttrycks att det utifrån biståndsbeslutet om insatserna bör finnas utrymme för att genomföra insatserna i samtal mellan den äldre personen och personalen som ska utföra den. Ett sådant arbetssätt ger äldre personer större inflytande över såväl insatsernas innehåll som över hur och när de utförs som det är viktigt att personalens arbetsmiljö beaktas. Socialtjänstlagen är en ramlag som skapar utrymme för indivi- duell anpassning. Men enligt vad som anges i propositionen ut- nyttjades inte detta utrymme i tillräcklig omfattning i praktiken. För en rättssäker handläggning är det enligt samma proposition viktigt att den enskildes behov och önskemål om hjälp dokumen- teras, men detaljerade biståndsbeslut om när och hur beviljade insatser ska utföras kan vara ett hinder för den äldre personens självbestämmanderätt. I propositionen framhålls att tillämpning av olika lösningar för att skapa flexibilitet för människor genom individuell anpassning av 60 Proposition 2009/10:116. Värdigt liv i äldreomsorgen, s. 36. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer – exempelvis när det gäller tilldelning av trygghets- larm, matdistribution m.m., genom mer eller mindre daglig anpass- ning – stämmer med den tidigare socialtjänstlagens intentioner som framgår av förarbetena.61 I propositionen62 uttrycks även att rambeslut om tid grundat på den enskildes behov kan innebära ökad frihet för äldre personer att avgöra när de beviljade insatserna ska utföras. Enligt propositionen kan det t.ex. vara att i stället för en planerad städning få hjälp till frisören eller att få en tidning eller bok uppläst. Det viktiga vad gäller byte av insatser är att personalen och den äldre personen är överens om det och att det sker inom ramen för biståndsbeslutet. Det konstateras emellertid också i propositionen, att eftersom det också finns inbyggda risker i en sådan beslutskonstruktion, så är det ur rättssäkerhetssynpunkt önskvärt att det tydligt framgår av dokumentationen att den enskilde och den som beslutar om insatsen är överens om att insatserna ska ges på ett flexibelt sätt. Mot bakgrund av mitt uppdrag enligt direktiven i denna del så får jag konstatera att gällande lagstiftning ger särskilt stöd för den enskildes inflytande över beslutade insatser enligt 5 kap. 5 § tredje stycket SoL i enlighet med vad jag här har redovisat. Förslag om ytterligare flexibilitet riskerar, enligt min mening försämra rätts- säkerheten och kan också vara kostnadsdrivande, på liknande sätt som assistansersättning enligt Socialförsäkringsbalken (2010:110) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade, LSS, kan vara. Beslut om insatser måste utformas så tydligt att de är både överklagningsbara och kan följas upp, framför allt utifrån den äldre personens perspektiv. Jag vill i detta sammanhang också peka på den beroendesituation som äldre personer i behov av hjälp i hemmet trots allt ofta befinner sig i. I denna situation kan det vara svårt att hantera ansvar att styra över insats och hemtjänst- personalens utförande. För att kommunen ska kunna uppfylla sitt ansvar för beslutade insatser så krävs det att den enskildes inflytande över insatserna kompletteras med en väl fungerande uppföljning. 61Proposition 1979/80:1, del A. Om s. 275 och s. 287. 62Proposition 2009/10:116. Värdigt liv i äldreomsorgen, s. 28. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Kommunerna (som huvudmän för ) och staten kan få svårt att följa upp behov, beviljade och utförda insatser inom äldreomsorgen samt om insatserna har uppnått målen och/eller avsedd effekt. Det innebär också att det är svårt att bedöma ekonomiska konsekvenser och effekter och i vilken mån det finns icke relevanta skillnader beroende på kön, ålder, socioekonomisk bakgrund, etnisk bakgrund, sexuell läggning och funktionsned- sättning tidigare i livet. Mitt förslag: Regeringen föreslås ge i uppdrag att initiera och stödja ett långsiktigt utvecklingsarbete avseende genomförandeplaner hos såväl kommuner i egenskap av huvud- män för äldreomsorgen, som hos kommunala och privata ut- förare. I uppdraget bör ingå att följa upp arbetet med att utveckla genomförandeplanerna och användningen av dem. Utvecklings- arbetet bör läggas upp så att det går att följa upp genomförande- planers betydelse för äldre personers inflytande och delaktighet, möjlighet till lyhördhet för den äldres önskemål i utförandet, den enskildes rättssäkerhet, jämställd och jämlik omsorg, kommunens ekonomi samt kvalitet och effektivitet. När det gäller den äldre personens möjlighet att ha inflytande över hur insatserna utförs och dokumentation av detta samt av genom- förandet av de beslutade insatserna, så har arbetet med genom- förandeplaner en stor betydelse. En genomförandeplan har sin utgångspunkt i socialnämndens beslut och om det finns en upp- rättad samordnad individuell plan, som enligt 2 kap. 7 § SoL (eller 3 f § hälso- och sjukvårdslagen [1982:763] och 6 kap. 4 § patient- lagen (2014:821]) aktualiseras när någon har behov av insatser både från och hälso- och sjukvården. I ett allmänt råd från anges att hur en insats ska genomföras bör dokumenteras i en genomförandeplan, som upp- rättas hos utföraren med hänsyn till den äldre personens själv- bestämmanderätt och integritet. Planen bör upprättas med utgångspunkt i den beslutande nämndens uppdrag till utföraren. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Av planen bör det bl.a. framgå vilket eller vilka mål som gäller för insatsen enligt nämndens beslut, om insatsen innehåller en eller flera aktiviteter, vem hos utföraren som ansvarar för genom- förandet av varje aktivitet, när och hur aktiviteter ska genomföras, om den enskilde har deltagit i planeringen och i så fall vilken hän- syn som har tagits till hans eller hennes synpunkter och önskemål samt när och hur planen ska följas upp. Vidare framgår att genom- förandeplanen bör ligga till grund för löpande journalföring och användas som underlag för uppföljning.63 Mot bakgrund av den avgörande betydelse genomförandeplanen har, dels för att säkerställa den äldre personens inflytande över genomförande av beviljade insatser enligt 5 kap. 5 § tredje stycket SoL, dels för rättssäkerheten, är arbetet med dessa planer av största vikt. Det är mot denna bakgrund som jag föreslår att Social- styrelsen ska ges i uppdrag att stödja och följa upp arbetet med att utveckla genomförandeplaner. Lagen om vissa kommunala befogenheter – den s.k. befogenhetslagen Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, den så kallade befogenhetslagen, innehåller kompetensutvidgande regler som ger kommunerna ökade möjligheter att tillhandahålla servicetjänster utan någon individuell behovsprövning till samtliga kommun- medlemmar som fyllt (2 kap. 7 §). Lagen innebär endast en befogenhet för kommunerna att tillhandahålla servicetjänster, men medger ingen rättighet för äldre personer att få sådana tjänster. Det är kommunen som beslutar om den vill tillhandahålla service- tjänster med stöd av lagen och i så fall vilka servicetjänster som ska erbjudas, i vilken utsträckning och till vilken åldersgrupp (eller äldre) som ska omfattas samt vilken avgift som ska tas ut.64 Samma nämnd eller de nämnder som enligt 2 kap. 4 § SoL hand- har verksamhet enligt socialtjänstlagen ska handha verksamhet enligt befogenhetslagen (1 kap. 4 §). 63Allmänt råd i 6 kap. i Föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. 64Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 149 och Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer dock inte de skyldigheter en kommun har enligt socialtjänstlagen (1 kap. 4 §). Det betyder bland annat att en ansökan om bistånd inte kan avslås med hänvisning till att den enskilde personens behov kan tillgodoses genom de tjänster som ges med stöd av befogenhetslagen.65 Med servicetjänster avses enligt bestämmelsen i 2 kap. 7 § befogenhetslagen, tjänster som är avsedda att förebygga skador, olycksfall eller ohälsa och som inte utgör personlig omvårdnad. I förarbetena anges att servicetjänster kan avse en rad olika tjänster, men att det inte går att exakt ange vad som utgör sådana tjänster. Det ska dock vara fråga om tjänster eller uppgifter som en yngre frisk person utan funktionsnedsättning kan utföra själv, exempelvis byta glödlampor eller göra tunga lyft.66 Andra exempel på fallföre- byggande servicetjänster som nämns är montering av halkskydd och städning.67 I förarbetena till befogenhetslagen uttalar regeringen följande angående de aktuella insatserna: Servicetjänster har ofta stor betydelse för de enskildas fysiska och psykiska välbefinnande. Uppgifter som för en frisk, yngre person utan funktionshinder ter sig som vardagliga och enkla, t.ex. att byta en glödlampa, kan för en äldre, skör person leda till fallolyckor som förorsakar lidande för den enskilde och medför ökade kostnader för hälso- och sjukvården. Att kunna t.ex. få sällskap på en promenad betyder mycket för både det psykiska och fysiska välbefinnandet för den som känner sig ensam, isolerad eller otrygg och därför inte vill gå ut utan sällskap. I många fall förebygger sådana tjänster att en enskilds fysiska eller psykiska förmåga försämras och möjliggör för den äldre att t.ex. kunna bo kvar i hemmet än vad som annars varit möjligt.68 Kommunerna har dock inte utnyttjat denna möjlighet att ge servicetjänster i någon större utsträckning. Resultatet av den enkät som genomfördes visar att det är 70 av de 218 kom- muner som svarat på frågan som använder sig av befogenhetslagen 65Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 148. 66Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 148. 67Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 149. 68Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 149. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer och 148 kommuner som svarat nej. Den tjänst som flest kommuner tillhandahåller med stöd av befogenhetslagen är ”Fixartjänst”.69 På frågan om varför kommunen inte använder sig av befogen- hetslagen är det vanligaste svaret att kommunen (57) vill till- handahålla alla insatser till äldre personer enligt socialtjänstlagen. De tre svar som anges därefter är risk för stor efterfrågan på tjänster och ökade kostnader (41), att kommunen inte vill fördela individuellt inriktade insatser med ålder som grund (26) och avsaknad av regler om dokumentation, kvalitet, tillsyn m.m. för servicetjänster enligt befogenhetslagen vilket försvårar uppfölj- ningen (24). Kommunerna kunde ange flera alternativ som svar på frågan. Kommunallagen – den kommunala kompetensen Enligt den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL, får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse och som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Av bestämmelsen följer att kommunen inte får lämna understöd åt enskilda kommunmedlemmar, utan stöd i speciallag, eftersom understöd till enskilda inte betraktas som en angelägenhet av allmänt intresse. Enligt 2 kap. 2 § § KL ska kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Likställighetsprincipen innebär att det inte, utan stöd i speciallag, är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla sina kommun- medlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Ett par exempel på sådana speciallagar som avses i 2 kap. 1 och 2 §§ KL är socialtjänstlagen och befogenhetslagen. De båda lagarna innehåller kompetensutvidgande regler som ålägger respektive ger möjlighet till kommunen att tillhandahålla individuellt anpassade insatser till enskilda. 69 Resultatet från enkäten om flexibla former för handläggning, behovsbedömning och beslut inom äldreomsorgen redovisas i bilaga 9. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Enligt 2 kap. 19 § RF får inte lag eller annan föreskrift meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska kon- ventionen () angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vidare följer det av bestämmelserna i 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § RF att domstolar och andra offentliga organ som finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, inte får tillämpa den föreskriften (lagprövning). I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna anges i artikel 21 att diskriminering på grund av bland annat ålder är förbjuden. Angående begränsning i förhållande till förbudet anges i artikel 52 följande: Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.70 innehåller inte någon definition av vad som avses med diskriminering, men enligt praxis från den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () är olika behandling diskriminerande i konventionens mening om den saknar objektiv och saklig grund. Olikhet i behandlingen som inte tjänar något godtagbart syfte eller om de medel som används för ett i och för sig godtagbart syfte inte står i rimlig proportion till syftet innebär att det föreligger kränkning.71 Ålder ingår i de sju diskrimineringsgrunder som omfattas av huvudregeln i diskrimineringslagens (2008:567) diskriminerings- förbud. I diskrimineringslagen behandlas direkt och indirekt diskri- minering. Med direkt diskriminering avses enligt 1 kap. 4 § punk- ten 1 att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jäm- 70Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Europeiska gemen- skapernas officiella tidning. (2000/C 364/01), s. 21. 71Proposition 2011/12:159 Ett utvidgat skydd mot åldersdiskriminering. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer