sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Följaktligen ger artikel 36.5 utrymme för en medlemsstat att i sin nationella rätt behålla eller införa ett allmänt krav på samråd och tillstånd för personuppgiftsbehandling som behövs för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Avslutningsvis ska noteras att artikel 6.1 e men inte artikel 36.5 utöver behandling för att ”utföra en uppgift av allmänt intresse” anger behandling ”som ett led i myndighetsutövning”. Myndighets- utövande uppgifter måste alltid anses som uppgifter av allmänt in- tresse. Uppgifter av allmänt intresse kan däremot vara ett vidare begrepp. Eftersom det är det senare uttryckssättet som används i båda artiklarna, uppkommer inte någon betydelseskillnad mellan dem som är av relevans i detta sammanhang. I det följande behand- las därför båda begreppen samlat. I sammanhanget kan också nämnas att förordningen enligt arti- kel 40 förutsätter att uppförandekoder utarbetas och används inom olika branscher. Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen Vad avses med myndighetsutövning och en uppgift av allmänt intresse? Frågan är då vad som avses med myndighetsutövning och en upp- gift av allmänt intresse. Begreppet myndighetsutövning har en unionsrättslig innebörd. Som rättsläget ser ut finns det dock inte något som hindrar att ett svenskt synsätt anläggs på den närmare innebörden av begreppet. Enligt svensk rätt karakteriseras myndighetsutövning av beslut eller andra ensidiga åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutöv- ning kan medföra både förpliktelser för enskilda och åtgärder som är gynnande för enskilda. Det krävs författningsstöd för myndig- hetsutövning i . I första hand är det statliga och kommunala myndigheter som ägnar sig åt myndighetsutövning. Även andra juridiska personer liksom fysiska person kan dock anförtros för- valtningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. När det gäller vad som avses med en uppgift av allmänt intresse är det också ett unionsrättsligt begrepp. Det finns dock inte någon definition av begreppet inom unionsrätten och inte heller någon praxis, vare sig från eller svenska myndigheter, som belyser detta närmare. Vid tolkningen måste man ha i åtanke att eftersom det är fråga om ett unionsrättsligt begrepp får detta inte tolkas fritt av varje enskild medlemsstat. Bedömningen ska avse uppgiften som sådan och inte den personuppgiftsbehandling – t.ex. kameraövervakning – som ska ske vid utförandet av uppgiften. Under begreppet bör anses falla uppgifter som utförs av statliga myndigheter för att uppfylla uttryckliga uppdrag från eller regeringen. Detsamma bör gälla obligatoriska uppgifter som kommuner och landsting utför till följd av författningsreglerade åligganden. På samma sätt bör man rimligen se på de frivilliga åtag- anden som kommuner och landsting kan göra så länge de avser angelägenheter av allmänt intresse i den mening som avses i svensk rätt. Därutöver utför myndigheter vissa andra, administrativa upp- gifter – såsom säkerhetsarbete – för att de ska kunna fullgöra sin kärnverksamhet. Även sådana uppgifter bör anses vara av allmänt intresse. På samma sätt bör man se på den situationen att enskilda juridiska personer eller fysiska personer på uppdrag av en statlig eller myndighet utför förvaltningsuppgifter som åligger Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen myndigheten eller kommunen. Även vissa andra verksamheter som kan bedrivas av privaträttsliga subjekt kan falla in under begreppet uppgift av allmänt intresse. Allmänt intresse – inklusive myndighetsutövning – och kameraövervakning När det gäller just kameraövervakning får mot bakgrund av det som angetts i avsnittet ovan följande anses gälla. Kameraövervakning som utförs av statliga eller kommunala myn- digheter som ett led i kärnverksamheten utgör en personuppgifts- behandling som sker för att utföra en myndighetsutövande uppgift eller annars en uppgift av allmänt intresse. Detsamma gäller kamera- övervakning i övrigt hos myndigheterna, åtminstone när det finns en koppling till kärnverksamheten, såsom att övervakningen sker för att skydda de anställda eller verksamheten i övrigt så att den kan utföras. Sådan övervakning kan t.ex. ske av yttre in- och utgångar för personalen och av väntrum för allmänheten. Också kameraövervakning som bedrivs av privaträttsliga subjekt som ett led i förvaltningsuppgifter som anförtrotts dem utförs för att fullgöra antingen en myndighetsutövande uppgift eller någon annan uppgift av allmänt intresse. Även vissa andra verksamheter som drivs av sådana subjekt kan med hänsyn till verksamhetens syfte ha ett allmänt intresse. Kameraövervakning kan då ske för att utföra denna uppgift. Vilka sådana verksamheter, där kameraöver- vakning kan förekomma, som kan anses vara av allmänt intresse är svårt att i detalj uttala sig om. Generellt gäller att det är verksam- heten eller uppgiften som sådan som ska vara av allmänt intresse, inte kameraövervakningen. Som exempel kan nämnas bedrivande av kollektivtrafik. Enligt Artikel 29-gruppen, som är en arbetsgrupp som inrättats enligt dataskyddsdirektiv, kan kameraövervak- ning anses avse en uppgift av allmänt intresse när det gäller över- vakning för att upptäcka våldsamt beteende i kollektivtrafik i brotts- belastade områden (Opinion 4/2004 on the Processing of by means of Video , s. 17). Vad gäller brottsbekämpning är det en verksamhet som i princip är förbehållen , och ytterligare några myndigheter. Kameraövervakning i den verksamheten reg- leras inte genom förordningen utan i direktivet. Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen aktörer bedriver kameraövervakning för att motverka brottslighet i sina verksamheter omfattas övervakningen av förordningen men är det inte fråga om en kameraövervakning som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Visserligen kan kamera- övervakning även i sådana verksamheter sägas gagna det allmänna intresset av att brott förebyggs, upptäcks, utreds och lagförs. Enligt förordningen är det dock inte syftet med kameraövervakningen utan själva verksamhetens syfte som är det centrala i samman- hanget. Om verksamheten inte kan anses vara av allmänt intresse, saknas möjlighet att med stöd av artiklarna 6.2, 6.3 och 36.5 reglera kameraövervakningen i nationell rätt, t.ex. genom att ställa upp ett krav på tillstånd för övervakningen. Detta gäller t.ex. enskilda som bedriver butiksverksamhet och kameraövervakar sina butiker för att skydda anställda och egendom mot brott. Sådana enskilda kan i stället, om förutsättningar för det föreligger, bedriva kameraöver- vakning med stöd av artikel 6.1 f i förordningen (dom Ryneš, C-212/13, EU:C:2014:2428). Sammanfattningsvis får frågan om kameraövervakning behövs för att en uppgift av allmänt intresse ska kunna utföras avgöras utifrån vem som vill bedriva övervakningen och i vilket samman- hang samt med beaktande av en viss restriktivitet i tolkningen av begreppet uppgift av allmänt intresse. Kameraövervakningslagen och utrymmet för allmänt intresse Vad då gäller hur dagens kameraövervakningslag förhåller sig till de redovisade artiklarna kan först konstateras att lagen inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse med en sådan rättslig grund som avses i artikel 6.3 när det gäller kameraövervakning som sker som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av all- mänt intresse. Den i avsnitt 2.1.3 nämnda har gjort bedömningen att artikel 6.3 ska förstås så att för att en behandling av personuppgifter ska vara laglig enligt artikel 6.1 e måste behandlingen dels vara nödvändig antingen som ett led i myndig- hetsutövning eller för att kunna utföra en uppgift av allmänt in- tresse, dels vara fastställd i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten. Vidare måste ändamålet med behandlingen vara nödvändigt för myndighetsutövningen respektive utförandet av Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen Enligt utredningen gäller kravet på uttryckligt författ- ningsstöd den övergripande uppgiften. Artikeln innebär alltså inte ett krav på stöd i nationell rätt för den specifika behandlings- åtgärden, i detta sammanhang kameraövervakningen som sådan. Detta innebär att kameraövervakning är tillåten enligt artikel 6.1 e, om övervakningen är nödvändig som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av gällande rätt. Enligt utredningen finns stöd i svensk rätt för myn- dighetsutövning och utförande av uppgifter av allmänt intresse. Ut- redningen har ändå föreslagit bestämmelser som tydliggör att per- sonuppgifter får behandlas endast om minst ett av de villkor som anges i artikel 6.1 är uppfyllt. Enligt dessa får personuppgifter be- handlas med stöd av artikel 6.1 e i förordningen, om behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan för- fattning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning eller om behandlingen är nöd- vändig som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutöv- ning enligt lag eller annan författning. Vidare innehåller kameraövervakningslagen andra bestämmelser av det slag som är tillåtna att ha i nationell rätt med stöd av arti- kel 6.3 förutsatt att kameraövervakningen är nödvändig för myndig- hetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Exempelvis finns bestämmelser om lagringstid i 32 §. Lagen inne- håller också i 8 § ett krav på tillstånd till kameraövervakning som i och för sig kan behållas med stöd av artikel 36.5 i den utsträckning övervakningen sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse. En ren anmälningsskyldighet som liknar den anmälningsplikt som finns i 12–16 §§ i lagen kan däremot knappast behållas, eftersom det i förordningen anges att ett nationellt krav ska avse samråd och till- stånd. I kameraövervakningslagen finns i 9 § även bestämmelser om hur intresseavvägningen ska göras i de fall där det krävs tillstånd till kameraövervakning. Någon form av sådan avvägning måste anses möjlig att fortsatt föreskriva i svensk rätt för det fall ett tillstånds- krav bör gälla. Artikel 6.3 lämnar utrymme för nationella regler om allmänna villkor för personuppgiftsbehandling och ett nationellt till- ståndskrav enligt artikel 36.5 förutsätter också vissa kompletterande bestämmelser om hur tillståndsprövningen ska gå till, dvs. vilka närmare omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen tillstånd ska ges eller inte. Det kan också erinras om att artikel 6.1 e innehåller ett krav på nödvändighet, som i någon form måste åter- speglas i en eventuell tillståndsprövning. I sammanhanget förtjänar att upprepas att myndigheter som rättslig grund för kameraövervakning inte kan åberopa en intresse- avvägning enligt artikel 6.1 f men däremot kan artikel 6.1 e utgöra rättslig grund för deras kameraövervakning. Därutöver kan ett svenskt tillståndskrav för myndigheters kameraövervakning i och för sig gälla. Ett tillståndsförfarande förutsätter naturligen att pröv- ningen av om tillstånd ska ges eller inte sker enligt vissa kriterier och av artikel 58 följer också att tillsynsmyndigheten ska ha befogen- het att ge tillstånd till behandling. En anknytande fråga är om andra subjekt som skulle kunna omfattas av ett sådant tillståndskrav och som i och för sig kan åberopa den rättsliga grunden i artikel 6.1 f kan kringgå tillståndsförfarandet genom att åberopa den grunden. Svaret måste vara nej. Detta kan rimligen inte anses ha varit för- ordningens mening när den lämnat utrymme för att kräva tillstånd för personuppgiftsbehandling som sker vid utförandet av vissa upp- gifter. I de verksamheter där kameraövervakning sker och där över- vakningen omfattas av dagens tillstånds- eller anmälningsplikt men verksamheten inte utgör myndighetsutövning eller är av allmänt intresse enligt artikel 36.5 kommer kameraövervakning framöver att få ske tillstånds- eller anmälningsfritt. I dessa fall gäller förord- ningens bestämmelser om när och hur kameraövervakning får ske. Avslutningsvis ska nämnas att förordningen i artikel 88 lämnar utrymme för nationella regler i lagstiftning eller kollektivavtal om kameraövervakning i anställningsförhållanden. Denna artikel behand- las i avsnitt 7.1.12. Ett utrymme för svensk lagstiftning om kameraövervakning, t.ex. ett tillståndskrav Av avsnitten ovan följer sammanfattningsvis följande. Svensk lag- stiftning som kompletterar förordningen kan med stöd av artik- larna 6.2, 6.3 och 36.5 i förordningen innehålla detaljerade bestäm- melser för sådan kameraövervakning som sker som ett led i myn- dighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse men inte för kameraövervakning i övrigt. Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen Lagstiftningen kan exempelvis innehålla ett krav på tillstånd för att kameraövervakning ska få ske vid utförandet av en sådan upp- gift. Ett tillståndskrav kan gälla för statliga och kommunala myndig- heters kameraövervakning men också för kameraövervakning som utförs av privaträttsliga subjekt i samband med vissa särskilda verk- samheter, såsom i kollektivtrafiken. För anställningsförhållanden finns enligt förordningen ett särskilt utrymme för eventuella svenska regler i lagstiftning eller kollektivavtal, se avsnitt 7.1.12. 7.1.9Vissa definitioner och principer Bedömning: Kameraövervakningslagens definitioner enligt 2 §, utöver de som behandlats i avsnitt 7.1.3, är förenliga med för- ordningens definitioner enligt artikel 4. Lagens allmänna krav för kameraövervakning enligt 7 § och bestämmelser om behand- ling av bild- och ljudmaterial i 28–33 §§ överensstämmer delvis med förordningens principer enligt artikel 5. Bestämmelser på kameraövervakningsområdet om definitioner m.m. som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen kan inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Skälen för bedömningen: I förordningens kapitel I och II med all- männa bestämmelser respektive principer finns, utöver de ovan behandlade artiklarna om bl.a. syfte, tillämpningsområde, vissa defini- tioner och rättsliga grunder för behandling, vissa ytterligare bestäm- melser av intresse i detta sammanhang. I artikel 4.11 finns en definition av begreppet samtycke. En så- dan definition finns även i 2 § kameraövervakningslagen. Den motsvarar i sak den som finns i artikeln, även om den är anpassad till sådan personuppgiftsbehandling som sker genom kameraöver- vakning. Något utrymme att i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen upprepa denna definition finns inte. Kameraövervak- ningslagen innehåller även ett antal ytterligare definitioner som inte finns i förordningen och som i och för sig är förenliga med för- ordningen. saknar lagen ett antal definitioner som finns i förordningen. Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen Vidare innehåller artikel 5 i förordningen vissa principer för be- handling av personuppgifter. Dessa krav utgör tillsammans med de rättsliga grunderna enligt artikel 6, som behandlats ovan, de all- männa förutsättningarna för att en behandling av personuppgifter ska vara tillåten. I förordningen finns sedan ett flertal artiklar med ett närmare innehåll som bygger på dessa principer. Vissa av dessa och därmed artikel 5 kan enligt artikel 23 begränsas i nationell rätt, se avsnitt 7.1.10. I artikel 5 anges sammanfattningsvis att person- uppgifter a)ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade, b)ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål, c)ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhåll- ande till de ändamål för vilka de behandlas, d)ska vara korrekta och om nödvändigt uppdaterade; alla rimliga åtgärder måste vidtas för att säkerställa att personuppgifter som är felaktiga i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas raderas eller rättas utan dröjsmål, e)inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas, och f)ska behandlas på ett sätt som säkerställer lämplig säkerhet för personuppgifterna med användning av lämpliga tekniska eller orga- nisatoriska åtgärder. Kameraövervakningslagen innehåller flera bestämmelser vars inne- håll kan sägas motsvara de principer som anges i artikel 5. Enligt 7 § i lagen gäller som allmänna krav för kameraövervakning att över- vakningen ska bedrivas lagligt, enligt god sed och med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Vidare regleras i 28–33 §§ hur bild- och ljudmaterial från kameraövervakning får behandlas. Till exempel anges att den som bedriver kameraövervakning inte får behandla bild- och ljudmaterial från övervakningen för något ända- mål som är oförenligt med det som materialet samlades in för. Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen finns också exempelvis angivet hur länge material från kameraöver- vakning får bevaras, se även avsnittet nedan. Lagens allmänna krav för kameraövervakning och bestämmelser om behandling av bild- och ljudmaterial överensstämmer dock endast delvis med förord- ningens principer enligt artikel 5. Eftersom förordningen kommer att gälla direkt i , kan bestämmelser på kameraövervaknings- området som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen inte behållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Bedömning: Kameraövervakningslagens upplysningsplikt och tider för bevarande av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning enligt 25–27 §§ och 32 § är i huvudsak förenlig respektive är för- enliga med förordningens rättigheter för registrerade och möj- ligheter att begränsa dessa rättigheter enligt artiklarna 12–23. Bestämmelser om tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter i 37 § kameraövervakningslagen och i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) är förenliga med förordningen. Rättigheterna enligt förordningen är fler än vad som följer av lagen. Vissa bestämmelser på kameraövervakningsområdet om upp- lysningsplikt och bevarandetider samt andra bestämmelser som innebär undantag från rättigheterna för de registrerade kan be- hållas eller införas i svensk lagstiftning som kompletterar för- ordningen. Skälen för bedömningen: Kapitel III i förordningen, artiklarna 12– 23, innehåller bestämmelser om registrerades rättigheter. Rättig- heterna gäller insyn och villkor, information och tillgång till person- uppgifter, rättelse och radering samt rätt att göra invändningar. Kapitlet innehåller också bestämmelser som ger en medlemsstat möj- lighet att i sin nationella rätt begränsa både dessa rättigheter och de krav som följer av artikel 5, se ovan angående innehållet i den arti- keln. I kapitlet finns bl.a. en detaljerad reglering om vilken informa- tion som en personuppgiftsansvarig är skyldig att lämna till den Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen Information ska t.ex. lämnas om vem som behandlar uppgifterna och om ändamålet med behandlingen. Vidare finns utförliga bestämmelser om den registrerades rätt att, under vissa förutsättningar, få tillgång till personuppgifter och viss information i samband med det och att få uppgifter rättade, kompletterade eller raderade samt att få behandlingen begränsad. Exempelvis ska personuppgifter raderas när de är nöd- vändiga för de ändamål för vilka de samlats in eller annars behand- lats. Den registrerade har även rätt att göra invändningar mot behandling av personuppgifter som grundar sig på artikel 6.1 e eller f. I artikel 23.1 ges medlemsstaterna dock en möjlighet att i natio- nell rätt begränsa de registrerades rättigheter enligt kapitlet liksom kraven enligt artikel 5. Sådana begränsningar får göras endast om de sker med respekt för andemeningen i de grundläggande rättig- heterna och friheterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle i syfte att säkerställa vissa an- givna intressen, såsom den nationella säkerheten, försvaret, den allmänna säkerheten, verkställande av straffrättsliga sanktioner eller förebyggande, förhindrande, utredning, avslöjande eller lagföring av brott. I artikel 23.2 anges vad en nationell reglering med denna typ av begränsningar ska innehålla. Exempelvis ska en sådan inne- hålla, om det är relevant, bestämmelser om lagringstid. Enligt 25 § kameraövervakningslagen gäller som huvudregel en upplysningsplikt vid all kameraövervakning som omfattas av lagen. Upplysning om kameraövervakning ska lämnas genom tydlig skylt- ning eller på något annat verksamt sätt. Upplysning ska också läm- nas om vem som bedriver kameraövervakningen, om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp, ska det lämnas en särskild upplysning om detta. Upplysnings- plikten inträder när övervakningsutrustningen sätts upp. Den som bedriver övervakningen ska enligt 26 § på begäran även informera den övervakade om ändamålet med övervakningen. I vissa i 27 § angivna fall behöver det inte lämnas någon upplysning, t.ex. när övervakning bedrivs av en räddningsledare för att efterforska en försvunnen person. Vidare följer av 32 § kameraövervakningslagen att bild- eller ljud- material från kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde får bevaras , om inte en längre bevarandetid beslutas. Material från övervakning av en plats dit Kameraövervakningslagen och den nya EU-regleringen allmänheten inte har tillträde får inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med övervak- ningen. Material som inte längre får bevaras ska förstöras. I 37 § kameraövervakningslagen finns också en bestämmelse med rubriken tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter. Av bestäm- melsen följer att den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom kameraövervakning inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. Vidare innehåller bestämmelsen en upplysning om att i det allmännas verksamhet ska i stället bestäm- melserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, tillämp- as. Enligt 32 kap. 3 § OSL gäller sekretess för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kamera- övervakning som avses i kameraövervakningslagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men. Hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet gäller sekretessen endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Av 12 kap. 1 § OSL följer att sekretess till skydd för en enskild inte gäller i förhållande till den enskilde själv, om inte annat anges i lagen. Detta innebär att när det gäller kameraövervakning i det allmännas verksamhet kan en enskild normalt få tillgång till material från övervakningen som avser honom eller henne själv. Om materialet omfattar även andra personer, kan den enskilde få tillgång till mate- rialet förutsatt att ett utlämnande inte är till men för någon sådan annan person eller dennes närstående. Detta gäller under förutsätt- ning att det inte finns någon annan bestämmelse i OSL som reg- lerar sekretess i den aktuella verksamheten. Under motsvarande förutsättningar kan en enskild vid kameraövervakning i annan verk- samhet än det allmännas få tillgång till material som avser honom eller henne själv. Vid tolkningen av bestämmelsen om tystnadsplikt för privata aktörer i 37 § kameraövervakningslagen ska ledning sökas i regleringen i OSL (se bl.a. prop. 2012/13:115 s. 161).