sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Quality assessments should be conducted at the to examine the impact of internal guidelines on, among other things, its responsibility for applying the provision and practical impediments to enforcement following a final and non-appealable decision. If necessary, a quality assessment should be followed by skills enhancement activities. We also propose further training and skills enhancement activities for officers. When appropriate, external trainers should be involved in these activities. The background to this proposal is that the provision in the Aliens Act allowing a permit to be granted on the basis of practical impediments to enforcement coming to light is, in our assessment, partially misleading. By expressly stating that practical impediments to enforcement have the effect that a per- mit may be granted (instead of the current wording that “the intended country of return will not be willing to accept ...”), the application of the provision will be broadened to include all the practical difficulties that may constitute an impediment to enforce- ment. This will also create consistency in the Act (cf. our proposed amendments to Chapter 5 Section 6, Chapter 8 Sections 7 and 15, and Chapter 8 a Section 4 of the Aliens Act). It may also be assumed that the explicit introduction of “practical impediments to enforce- ment” in the Aliens Act may lead to the question of how these are to be assessed generally receiving greater attention, even following a final and non-appealable removal order. Our analysis has found that the individual bears considerable responsibility for proving that practical impediments to enforce- ment exist in their case, even when obtaining proof may be very difficult (for example, for a stateless person or when citizenship needs to be established in states with weak institutions). In the decisions we have examined, we found no direct guidance from the to the individual on what they can do to assist in the enforcement. We have also found a lack of clarity in the guidance from the to the Swedish Authority during the enforcement process. These circum- stances, together with limited examination of practical impediments to enforcement following a final and non-appealable removal order, are likely to lead to any such impediments going unaddressed. This is of particular concern due to the common reference in initial cases that impediments to enforcement are only considered possible to assess once a refusal-of-entry or expulsion order has become final and non-appealable. Proposal 3: A new provision should be introduced explicitly stating that if a removal order has expired, a permit may be granted if the individual’s own actions are not the decisive reason for the removal order being unenforceable. A new provision should be introduced explicitly stating that if a removal order has expired, a permit may be granted if the individual’s own actions are not the decisive reason for the removal order being unenforceable. The background to this proposal is the absence in the current regulations of a clear provision on the possibility of granting a permit after a removal order becomes statute-barred. Our examination of the application of the law shows that the general rule on granting a permit as a result of the statutory limi- tation period having expired has become an exception now that some of the Migration Court of Appeal’s decisions have had an effect. specifically, the lower courts’ interpretation of decision MIG 2009:13 (a decision to be examined under the terms of reference) has led to a shift in practice without any legislative amendments having taken place. We have noted arguments for deviating from the main rule in the application of the law that are often about the individual not playing an role in the enforcement process, or that the case has been handed over to the . In past practice, consideration was given to the individual’s actions during the period between a final and non-appealable removal order and statutory limitation together with the measures authorities had taken to enable enforcement to take place. This happens to an insignificant extent today. We believe that the passivity or activity of the authorities must also be given due weight when assessing whether to deviate from the main rule, not just the individual’s actions. A main concern of the regulations on statutory limitation must be that they should help to spare people from having to live for a very long time under threat of removal due to decisions that cannot be enforced. At the same time, the regulations should not give the impression that an individual who is in hiding from the authorities long enough will be granted a permit. It should therefore be clearly stated for a resi- dence permit to be granted the individual’s actions must not be the decisive reason for the statutory limitation period having expired. Proposal 4: An inquiry should be appointed on the legal status of stateless people and a statelessness determination procedure. The legal status of stateless people and the possibility of intro- ducing a statelessness determination procedure in should be examined. The terms of reference for an inquiry on this issue should include presenting proposals for how Article 1 of the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons can be in- corporated into Swedish law, presenting proposals for the design of a statelessness determination procedure, and analysing what scope could be created in aliens legislation for granting permits on the basis of statelessness. The background to this proposal is the conclusion from our analysis that the lack of a clear definition of statelessness in Swedish law – combined with statelessness as a discernible and recurring circumstance in our own analysis of practical impediments to en- forcement and permits as a result of statutory limitation – is an argument for an inquiry on the introduction of a state- lessness determination procedure. As the present inquiry on practical impediments to enforcement has not been tasked with studying the issue of statelessness, this has not been done. However, our study has found that statelessness is a key circumstance in cases that put the spotlight on assessments of practical impediments to enforce- ment or permits as a result of statutory limitation. The UNHCR’s ongoing work on the statelessness issue and current international research confirms this. We therefore consider that it is important to examine the issue of statelessness particularly with a view to preventing asylum seekers ending up in a situation where their refusal-of-entry or expulsion order cannot be enforced for reasons beyond their control. Since statelessness is an international issue, international cooperation should be sought. A future inquiry should be based on international research on the issue. Ultimately, an inquiry on statelessness that brings about the introduction of a statelessness determination procedure should also be a step for the Government towards better fulfilling its obligations under the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 5 kap. 6 och 18 §§, 8 kap. 7 och 15 §§, 8 a kap. 4 § och 12 kap. 18 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 5 a §, av följande lydelse. Uppehållstillstånd på grund av preskription Om ett beslut om avvisning eller utvisning har preskriberats, enligt 12 kap. 22 § första stycket, får uppehållstillstånd beviljas om inte den enskildes eget agerande varit den avgörande orsaken till att beslutet inte kunnat verkställas. Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlän- ningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständig- heter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedöm- ningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet särskilt beaktas. För barn får uppehållstillstånd enligt första stycket beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande. Synnerligen eller särskilt öm- mande omständigheter ska anses finnas om det råder ett bestående från första och andra styckena som från första stycket som framgår framgår av 11 och 12 §§ lagen av 11 och 12 §§ lagen (2016:752) (2016:752) om tillfälliga begräns- om tillfälliga begränsningar av ningar av möjligheten att få uppe- möjligheten att få uppehållstill- En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha an- sökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Första stycket gäller dock inte om 1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehålls- tillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2. utlänningen med stöd av 2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd 5 a eller 6 § bör beviljas uppehålls- 3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familje- anknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 1Senaste lydelse 2016:753. 2Senaste lydelse 2016:753. 4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd här med stöd av 15 §, 5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt iSverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5, 7.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, 8.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §, 9.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som mot- svarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbild- ning, 10.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, 11.det annars finns synnerliga skäl. Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehålls- tillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efter- frågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvens- erna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrif- terna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 c och 18–20 §§. I 19 § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i föreskrivs ytterligare undan- tag från första stycket –. När en fråga om utvisning enligt 1 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land. Hän- syn ska också tas till om det annars finns praktiska, medicinska eller andra särskilda hinder mot att beslutet verkställs.När en fråga om avvisning eller utvisning enligt 8, 9, 10 eller 11 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land. Hän- syn ska också tas till om det annars finns praktiska, medicinska eller andra särskilda hinder mot att beslutet verkställs.När en fråga om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestäm- melserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land. Hänsyn ska också tas till om det annars finns praktiska, medicinska eller andra särskilda hinder mot att beslutet verkställs. När en fråga om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestäm- melserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs. När en fråga om avvisning eller utvisning enligt 8, 9, 10 eller 11 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs. När en fråga om utvisning enligt 1 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs. 3Senaste lydelse 2014:198. 4Senaste lydelse 2014:198. 5Senaste lydelse 2014:198. Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständig- heter som innebär att 1. det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2. det finns anledning att anta 2. det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet att det råder praktiska verkställig- inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller 3. det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anled- ning att beslutet inte bör verkställas, får , om hindret är bestående, bevilja perma- nent uppehållstillstånd. Finns det endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Barn får beviljas permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket 3 även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns någon annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska konse- kvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt be- aktas, om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4 eller 5 kap. 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . får också besluta om inhibition. Av 15 § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i framgår att uppehållstill- stånd som beviljas enligt första stycket ska tidsbegränsas –. Denna lag träder i kraft . 6 Senaste lydelse 2016:753. lag om ändring i lagen (2017:356) om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om lag om ändring i lagen (2017:356) om ändring i utlänningslagen (2005:716) att 5 kap. 18 § ska ha följ- ande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha an- sökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Första stycket gäller dock inte om 1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstill- stånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2. utlänningen med stöd av 2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd 5 a eller 6 § bör beviljas uppehålls- 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familje- anknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd här med stöd av 15 §, 5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt iSverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5, 7.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, 7 Senaste lydelse 2017:356. 8.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §, 9.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som mot- svarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbild- ning, 10.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, 11.det annars finns synnerliga skäl. Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehålls- tillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efter- frågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvens- erna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrif- terna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 c och 18–20 §§. I 7 § lagen (2017:000) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå föreskrivs ytterligare undantag från första stycket –. 2 Uppdrag och arbetssätt Många som söker asyl i får avslag på sin ansökan vilket också innebär ett beslut att de ska återvända till det land där de är medborgare eller som har varit deras tidigare vistelseland. Det kan finnas omständigheter som förhindrar att det beslutet verkställs. I vissa fall kan sådana omständigheter motivera att de sökande be- viljas uppehållstillstånd i . Denna utredning handlar dels om uppehållstillstånd som följd av att ett avvisnings- och utvisningsbeslut1 har preskriberats2 och dels om uppehållstillstånd på grund av praktiska hinder3 mot att verk- ställa ett avvisnings- och utvisningsbeslut. Enligt utlänningslagen ska de senare beaktas av myndigheter och domstolar när en fråga om avvisning eller utvisning avgörs (se bl.a. 8 kap. 7 § utlänningslagen). Hindren ska beaktas av i grundprövningen men även då de uppkommer efter att ett avlägsnandebeslut har vunnit laga kraft (se 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen). Preskrip- tion innebär att ett beslut om avvisning eller utvisning upphör att gälla, normalt från det att beslutet vann laga kraft (se 12 kap. 22 § första stycket utlännningslagen). Därefter kan den enskilda personen lämna in en ny ansökan om uppehållstillstånd och ska samtliga grunder för uppehållstillstånd bedömas på nytt. 1Ibland används ordet avlägsnandebeslut för att beskriva ett sådant beslut, dvs. beslut om verkställighet av skyldigheten att återvända (prop. 2011/12:60, s. 20). 2Preskriberats betyder att det upphört att gälla. 3Det handlar här närmare bestämt om rättstillämpningen gällande verkställighetshinder som inte är skyddsrelaterade i den meningen att den berörda personen är i behov av skydd. Emellertid kan denna risk aktualiseras även då frågan gäller praktiska verkställighetshinder. Vårt4 uppdrag har två huvudsakliga delar. Vi behandlar rättstillämp- ningen gällande praktiska hinder mot verkställighet (reglerat i någon form i svensk rätt )5 och rättstillämpningen gällande uppehållstillstånd som en följd av preskription (reglerat i svensk rätt ). Vidare ska vi enligt direktiven kartlägga förekomsten av situationer där ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av skäl ”utanför den enskildes kontroll”.6 Vi ska också vid behov lämna lag- förslag så att det klart framgår av lagen att personer vars avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av skäl som ligger utanför deras kontroll får7 beviljas uppehållstillstånd, samt vid behov lämna andra förslag som syftar till att motverka att personer som har ansökt om asyl hamnar eller blir kvar i en situation där deras avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl som ligger utanför deras kontroll. internationella åtaganden om mänskliga rättigheter (MR) ska beaktas i utredningsarbetet och vi ska samråda med och in- hämta information från , migrationsdomstolarna, och Kriminalvården. Relevant arbete som pågår inom och inom EU ska också beaktas. Vidare har vi att lämna en redogörelse för offentligfinansiella, samhällsekonomiska och andra konsekvenser som eventuella för- slag kan medföra för berörda myndigheter (däribland Migrations- verket och ), för kommuner och för enskilda. Om förslagen leder till offentligfinansiella kostnader, ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. Konsekvensanalysen har i enlighet med direk- tiven löpt parallellt med det övriga arbetet. En redovisning lämnas även i korthet för vilka förslag som har övervägts, men avfärdats. Kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) 4När orden vårt och vi används i texten så avses den särskilda utredaren och utrednings- sekreteraren i nära samarbete. I utredningsarbetet har vi på olika sätt kontinuerligt sam- arbetat med de experter och referenspersoner som varit knutna till utredningen. 5Utredningen handlar om praktiska verkställighetshinder för personer som är eller har varit asylsökande i . Vårt uppdrag omfattar inte att närmare utreda situationer där en per- son har ett utvisningsbeslut p.g.a. brott och fall där exempelvis anknytning till en anhörig i har ansetts vara för svag varför en person meddelats ett avlägsnandebeslut. 6Om den ”enskilde” används i texten avses alla kön. 7Det är fråga om en möjlighet och inte en skyldighet att bevilja uppehållstillstånd, då det i enlighet med 5 kap. 17 § utlänningslagen ska beaktas om det finns särskilda skäl mot att be- vilja uppehållstillstånd till följd av i första hand brottslighet, när en rätt till uppehållstillstånd inte följer av internationella åtaganden. om konsekvensutredning vid regelgivning tillämpas vid kostnads- beräkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Ett huvudsakligt syfte med denna utredning är att kartlägga före- komsten av situationer då asylsökande har fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut men som av praktiska skäl ”utanför deras egen kontroll” inte kan lämna landet, samt beskriva och analysera rätts- tillämpningen i fråga om möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på grund av sådana verkställighetshinder, respektive när ett avlägsnande- beslut har preskriberats. Vi beaktar i vår kartläggning och analys inter- nationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Utredningens uppdrag och urval av material Med utgångspunkt i kommittédirektiven har vi identifierat ett antal uppdrag som redovisas nedan, tillsammans med en presentation av det material som ligger till grund för vår analys: •361 beslut från . •178 domar från migrationsdomstolarna. •8 domar från Migrationsöverdomstolen. •8 avgöranden från eller regeringen. •8 intervjuer med personer som befinner sig i med laga- kraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut som inte har verk- ställts och där så svårligen kan ske enligt de berörda individerna själva.8 •2 gruppintervjuer och en individuell intervju med domare vid migrationsdomstolen i , och Stockholm.9 8Intervjusvaren ger en bild av enskilda individers erfarenheter och har varit viktiga för att få en allmän förståelse för den situation som de berörda befinner sig i.