sou · H4B349 · 2017-01-01 00:00:00 — Skillnader i grundprinciperna kring hur man ålägger böter kan också resultera i olika utgångar vad gäller bötesnivån för samma typ av överträdelse av en EU-rättslig bestämmelse, vilket underminerar de lika villkor som enhetliga konkurrensregler har till syfte att skapa. 3) Eftergiftsprogram är nyckelverktyg när det kommer till att upptäcka karteller. Företag som överväger att ansöka om eftergift behöver en tillräcklig grad av rättssäkerhet för att motiveras att samarbeta med myndigheterna. är gränsöverskridande rättssäkerhet begränsad, vilket gör ansökandet om eftergift riskfullt och underminerar eftergiftsprogrammets attraktionskraft inom EU. 4) Ett antal konkurrensmyndigheter kämpar med otillräckliga mänskliga och finansiella resurser, vilket kan ha betydelse för deras förmåga att på ett effektivt sätt övervaka konkurrensreglernas efterlevnad. När de nationella konkurrensmyndigheterna tillsammans med kommis- sionen tillämpar de EU-rättsliga konkurrensreglerna bör de agera i EU:s intresse. Sammanfattningsvis menade kommissionen att det inte var till- räckligt att endast ge de nationella konkurrensmyndigheterna En utökad beslutanderätt för befogenheterna att tillämpa de EU-rättsliga konkurrensreglerna, de måste också ha möjligheten att agera på ett effektivt sätt. Under avsnittet ”option mapping”, där kommissionen överväger olika alternativ, framgår att det inte är aktuellt med ett alternativ som innebär att inte vidta några åtgärder, eftersom alla identifierade problem då skulle kvarstå (1). Därefter överväger kommissionen ett alternativ som innebär fortsatt användande av enbart ”soft action” (2). Vidare övervägs EU-rättsliga lagstiftningsåtgärder för att garantera de nationella konkurrensmyndigheterna vissa minimi- befogenheter (3) och slutligen EU-rättsliga lagstiftningsåtgärder som skulle innebära omfattande befogenheter för de nationella konkurrensmyndigheterna (4). Det som för kommissionen fram- står som det bästa alternativet vid dessa överväganden är alternativ (3). Kommissionen uttalar härvid bland annat att sättandet av en minimistandard för att ge de nationella konkurrensmyndigheterna befogenheterna att effektivt tillämpa de EU-rättsliga konkurrens- reglerna är nödvändigt för att försäkra att dessa har de funktionella verktyg som krävs för att de fullt ut ska kunna fungera som kom- missionens samarbetspartners. ger en minimistandard möjlighet för medlemsstaterna att sätta en högre standard och att vid behov anpassa efter nationella särdrag. Det lämpligaste sättet att åstadkomma detta är enligt kommissionen att använda sig av lagstiftningsåtgärder i form av direktiv. Även i ingressen till IIA:n där vissa kortfakta finns angivna framgår att det troligaste initiativ som kommissionen kommer att vidta är lagstiftning (legislative) och enligt den vägledande planeringen (indicative planning) kommer detta att ske . lanserade kommissionen ett samråd som sträckte sig fram till och handlade om att belysa frågorna som beskrivits i den inledande konsekvensbeskriv- ningen (IIA), vilken också ingick i referensmaterialet till samråds- förfarandet. Enligt informationen på kommissionens hemsida kring samrådsförfarandet önskade kommissionen få synpunkter från intressenter om hur man kan möjliggöra för de nationella konkur- rensmyndigheterna att bli mer effektiva i sin konkurrenstillsyn. Kommissionen beskrev vidare problemen för de nationella myn- digheterna att uppnå sin fulla potential mot bakgrund att de genom förordning nr 1/2003 har behörigheten att tillämpa EU:s konkur- En utökad beslutanderätt för rensregler men att det saknas bestämmelser om de medel och verktyg som konkurrensmyndigheterna behöver för att kunna använda sig av behörigheten. Kommissionen önskade därför få synpunkter på hur man ska kunna tillförsäkra att de nationella konkurrensmyndigheterna inom EU 1) kan agera oberoende vid tillämpningen av EU-rättsliga konkurrensregler och har de resurser som krävs för arbetet, 2) har en tillräcklig verktygslåda för att upptäcka och beivra överträdelser, 3) kan ålägga företag som bryter mot reglerna effektiva böter och 4) har effektiva eftergiftsprogram som fungerar effektivt över hela Europa.66 Efter avslutat samrådsförfarande bjöd utskott för ekonomi- och valutafrågor (, ECON) och GD Konkurrens in till en offentlig utfrågning ”public hearing” med temat att ge de nationella konkurrensmyndigheterna möjlig- heter att bli mer effektiva vid sin tillämpning av de EU-rättsliga konkurrensreglerna; ”Empowering national competition authorities to be more effective enforcers”. Syftet med utfrågningen var att ge experter och intressenter ytterligare ett tillfälle att framföra synpunkter på kommissionens samrådsförfarande.67 Sammanfattningsvis kan konstateras att kommissionens initiativ som här har beskrivits syftar till en framtida reglering bl.a. av frågan om befogenheter för nationella konkurrensmyndigheter att kunna besluta om sanktionsavgifter. Initiativet har ännu inte lett vidare till något förslag på lagstiftning, men man har kommit en bit på väg. Nuvarande konkurrenskommissionär har sedan sitt tillträde hållit tal i olika konkurrensrättsliga sammanhang där hon uttalat sig om det konkurrensrättsliga systemet inom EU. Hon har fokuserat bl.a. på ECN och vikten av samarbete mellan medlemsstaterna samt av att konkurrensmyndig- heterna har de rätta verktygen för att tillämpa de gemensamma reglerna. Nedan följer en sammanfattning i punktform av några av de centrala tankarna i dessa uttalanden. 66Se kommissonens webbplats. 67Se kommissonens webbplats. Anförande vid nämnda public hearing hölls av bland andra utredaren . En utökad beslutanderätt för •ECN har en viktig roll i den EU-rättsliga konkurrenstillämp- ningen. har av alla beslut om tillämpning av EU-rättsliga regler fattats av nationella konkurrensmyndigheter. •Systemet med samarbete inom ECN är en stor framgång.69 För att de nationella konkurrensmyndigheterna ska kunna utföra ett ännu bättre arbete är det dock viktigt att de har de rätta verk- tygen; 1) kraftfulla utredningsbefogenheter, 2) effektiva efter- giftsprogram, 3) befogenheter att ålägga böter samt 4) rättsliga garantier för sitt oberoende.70 •Efter avslutat samrådsförfarande kan det bli tal om att föreslå lagstiftning för att komma till rätta med de befogenhetsproblem som vissa nationella konkurrensmyndigheter har och skapa ett mer effektivt ECN.71 •Viktiga delar i det gemensamma arbetet är förutsägbara regler, opartisk regeltillämpning och hårda sanktioner. Resultatet blir en inre marknad som levererar det som förväntas av den; ökade investeringar, fler arbetstillfällen, bättre produkter till lägre priser, konkurrenskraftiga företag och en mer rättvis inre mark- nad.72 •Att se till att den inre marknaden har lika villkor är ett gemen- samt ansvar för kommissionen och de nationella konkurrens- myndigheterna. Hela systemet måste vara självständigt och obe- roende, inte bara kommissionen i Bryssel.73 •Såväl företag som konkurrensmyndigheter behöver göra förändringar. Det är grundläggande för den inre marknaden att företagen kan lita på en konsekvent tillämpning av den EU- 68http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/setting-priorities- antitrust_en och 2019/vestager/announcements/perspectives-europe_en 69http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/perspectives- europe_en 72http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/perspectives- europe_en 73http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/independence-non- negotiable_en En utökad beslutanderätt för rättsliga regleringen oavsett vilken myndighet som fattar beslutet.74 •Det är viktigt att se till att bildandet av en kartell aldrig är värt risken företagen tar och höga sanktioner är en central del av detta. Böter behöver dock vara baserade på gemensamma prin- ciper så att samma överträdelse ger jämförbara böter över hela unionen.75 Utvärdering av förordning nr 139/2004 Den omarbetade koncentrationsförordningen nr 139/2004 antogs . Under de år som gått har kom- missionen på olika sätt utvärderat arbetet med företagskoncent- rationer. kom en rapport från kommissionen om hur förordningen fungerade.76 Kommissionen konstaterade att som helhet hade koncentrationsförordningen varit ett ändamålsenligt regelverk för fördelning av ärenden mellan gemenskapen och med- lemsstaterna. Trots detta fanns det utrymme för ytterligare förbätt- ringar av systemet; bland annat förekom ett betydande antal trans- aktioner som måste anmälas i fler än en medlemsstat.77 När förordning nr 139/2004 hade varit i kraft utkom kommissionen med en ”vitbok” som handlade om effektivare kontroll av företagskoncentrationer inom EU.78 redo- gjorde för kommissionens idéer för att uppdatera delar av den EU- rättsliga regleringen avseende företagskoncentrationer i syfte att göra kontrollen mer effektiv. Kommissionen genomförde även en samrådsprocess (”consultation”) , vars syfte var att få in åsikter om de möjliga förbättringarna av den EU-rättsliga regleringen på området för företagskoncentrationer i enlighet med vad som framgick av vitboken, bland annat avseende hänskjut- 74http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/state-union- antitrust-eu-2015-2016_en 75http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/perspectives- europe_en 76Meddelande från kommissionen till rådet (KOM(2009) 281), Rapport om hur förordning (EG) nr 139/2004 fungerar, . 77Rapport om hur förordning (EG) nr 139/2004 fungerar, bl.a. p. 12 och 23. 78White Paper ”Towards more effective EU merger control”, COM(2014) 449 final, med tillhörande ”Commission Staff Working Document”, SWD (2014) 221, utfärdat vid samma tillfälle. En utökad beslutanderätt för ningar av ärenden mellan medlemsstaterna och kommissionen skulle göras mer företagsvänliga och effektiva, att göra förfar- andena enklare och att förbättra samstämmighet och konvergens. Därefter förefaller inga konkreta förslag ha lagts fram beträffande vitboken och det är oklart hur aktuell den är . har sedan hon tillträdde som kommissionär också gjort ett antal uttalanden i fråga om hur hon ser på företags- koncentrationer, hur rättsområdet har utvecklats och hur en fortsatt utveckling kan se ut. Nedan följer en sammanfattning i punktform av de viktigaste punkterna i dessa tal. •Kontroll av företagskoncentrationer utgör ett påtrycknings- medel för att verka för tillväxt på den gemensamma marknaden.79 •Det har vidtagits en mängd åtgärder för att göra processen av att kontrollera företagskoncentrationer enklare, bland annat genom att ändra vissa processer för att uppnå minskad byråkrati och göra kontrollen mer företagarvänlig.80 •De två huvudsakliga anledningarna för reformerna är 1) att för- bättra systemet som används för att bestämma om en affär ska undersökas av kommissionen eller av en nationell konkurrens- myndighet och 2) att täppa till den lucka som finns i regeltil- lämpningen avseende minoritetsaktieägare.81 •Det är viktigt att beskydda innovation inom ramen för företags- koncentrationsprövningen.82 •Det viktigaste med kontrollen av företagskoncentrationer inom EU är att det fungerar likvärdigt för såväl företag som kon- sumenter.83 •Koncentrationsförordningen innebar ett stort steg framåt för tillämpningen av de EU-rättsliga konkurrensreglerna vilket var 79http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/thoughts-merger- reform-and-market-definition_en 81http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/thoughts-merger- reform-and-market-definition_en 82http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/competition- mother-invention_en 83http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/refining-eu-merger- control-system_en En utökad beslutanderätt för positivt för den inre marknaden. Det ursprungliga målet var att å enda sidan se till att företagskoncentrationer inte försvagade konkurrensförhållandena på marknaden, å andra sidan att skapa en ”one-stop-shop” (en ansökningsinstans) för hela den inre marknaden.84 8.5.3Rapport från de nordiska konkurrensmyndigheterna Inom de nordiska länderna finns det ett mångårigt gränsöver- skridande samarbete mellan konkurrensmyndigheterna. Samarbetet har bland annat resulterat i en rapport, som publicerades (en svensk version publicerades ), om hur en effektiv konkurrens- politik och effektiva konkurrensmyndigheter kan bidra till att hantera kommande utmaningar för ekonomisk tillväxt och välfärd i de nordiska länderna.85 De gemensamma nordiska utmaningar för en hållbar ekonomisk tillväxt som betonas i rapporten är en avmattning i produktivitets- tillväxten , den globala konkurrensen från snabbväxande ekonomier i exempelvis samt kombi- nationen av en åldrande befolkning och en krympande del av befolkningen i arbetsför ålder. Rapporten lyfter fram att väl fun- gerande konkurrens och effektiv konkurrenspolitik kan vara en del av en bredare lösning för dessa utmaningar. Man menar att det i princip finns fyra huvudkanaler genom vilka konkurrenspolitiken kan främja konkurrensen och stimulera ekonomisk tillväxt: 1) tillämpning av konkurrenslagstiftningen för att upptäcka och lagföra brott mot konkurrenslagen, 2) konkurrensfrämjande arbete som syftar till att avlägsna regelverk som snedvrider konkurrensen, 3) förstärkning av konkurrenskulturen samt 4) främjandet av en effektiv konkurrens på det offentliga området.86 Det övergripande målet för de nordiska konkurrensmyndighet- erna är att verka för effektiv konkurrens till nytta för konsument- erna. varierar de rättsliga och institutionella ramverk som 84http://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/merger-review- building-global-community-practice_en 85Rapport från de nordiska konkurrensmyndigheterna, svensk version 2014, En vision för konkurrenspolitiken Med blicken mot 2020, s. 5. s. 7 och 8. En utökad beslutanderätt för styr tillämpningen av ländernas konkurrenslagar. Trots grund- läggande likheter finns det många skillnader mellan de nordiska konkurrensmyndigheternas befogenheter att utreda, besluta om påföljder eller på annat sätt ingripa mot konkurrensproblem, vilket framgår av rapporten. Det förekommer också skillnader mellan de nordiska myndigheterna och EU-kommissionen.87 Vad avser beslutsbefogenheter i antitrustärenden är det endast konkurrensmyndigheterna på och i som liksom kommissionen har möjlighet att självständigt besluta om bötes- förelägganden vid överträdelser av konkurrensreglerna. I och behöver konkurrensmyndigheten vända sig till dom- stol med en ansökan om stämning för att få administrativa böter (i alltså konkurrensskadeavgift) för ett företag utfärdade. I måste konkurrensmyndigheten vända sig till stats- åklagaren för att få böter för ett företag utdömda. Den danska konkurrensmyndigheten får dock utfärda besked om fasta bötes- straff med samtycke av statsåklagaren i fall där brottet medges av de berörda parterna och det finns en tydlig rättspraxis. Detta för- farande liknar det svenska där i fall där sakom- ständigheterna kring en överträdelse är klara och parterna inte bestrider avgiften kan besluta om avgiftsföreläggande (jfr 3 kap. 13–18 §§ konkurrenslagen).88 I fråga om företagskoncentrationer är det endast i och som konkurrensmyndigheterna inte har möjlighet att besluta om att förbjuda en koncentration.89 I rapporten uttalas att överträdelser av konkurrensreglerna är kostsamma för samhället. Genom tillämpning av konkurrens- reglerna kan konkurrensbegränsande beteenden stoppas och bestraffas och en kraftfull lagtillämpning har också en förebyg- gande effekt i den meningen att den avskräcker från överträdelser av konkurrensreglerna. Att göra tillämpningen av konkurrens- reglerna mer effektiv, även med hänsyn till den förebyggande och avskräckande funktionen, är därför något man anser bör prioriteras av de nordiska konkurrensmyndigheterna. Vidare menade man att de jämförande analyser som gjorts i rapporten visade att de s. 9 och 49 f. 88Jfr vad som skrivits i kapitel 6 om respektive land samt En vision för konkurrenspolitiken s. 49 ff. s. 61 och 63. En utökad beslutanderätt för nordiska konkurrensmyndigheterna generellt sett föreföll ha mindre effektiva rättsliga befogenheter än . Detta menade man var ett tecken på att det fanns såväl behov som utrymme för att stärka de nordiska ländernas konkurrensrättsliga ramverk i syfte att öka effektiviteten i lagtillämpningen vid bland annat kartellbekämpning och kontroll av företagskoncentrationer.90 , och utveckling, () är ett samarbetsorgan för 34 länders regeringar. Det övergripande syftet med samarbetet är att bidra till tillväxt, sysselsättning och ökad levnadsstandard i medlemsländerna, att bidra till sund eko- nomisk utveckling både i medlemsländerna och i omvärlden samt att bidra till en expansion av världshandeln. En stor del av verksamhet består av att utvärdera och jämföra de olika medlems- ländernas politik och policyer. På det konkurrensrättsliga området har beslutande organ, rådet, antagit en rekommendation (recom- mendation).91 rekommendation ersatte den tidigare rekom- mendationen och innebär ytterligare ett steg framåt i kampen mot konkurrensbegränsande förfaranden.92 Globaliseringen, teknologiska framsteg och ett ökande antal företag som gör internationella affärer har på nytt fört internat- ionellt samarbete vid tillämpningen av konkurrensrättsliga regler upp på den politiska agendan. genomförde i samarbete med ICN (Network, se vidare nedan) en undersökning vilken visade att det var väldigt få jurisdiktioner som samarbetade med andra på konkurrensrättens område. Detta berodde i synnerhet på rättsliga och/eller praktiska 91Recommendation of the Council concerning International Co-operation on Competition Investigations and Proceedings, as approved by Council [C(2014)108]; (/daf/competition/2014-rec-internat-coop-competition.pdf). 92Se webbplats (/competition/international-coop-competition-2014- recommendation.htm). En utökad beslutanderätt för begränsningar för samarbete. Det finns numera drygt 120 länder som har konkurrensrättsliga system och konkurrensmyndigheter som tillämpar dessa regler. Antalet ärenden som sträcker sig över flera jurisdiktioner ökar vilket gör att konkurrensmyndigheterna allt oftare möter situationer där en effektiv tillämpning av de nationella konkurrensrättsliga reglerna beror på samarbete med andra regeltillämpare.93 uttrycker inledningsvis i rekommendationen att konkurrensbegränsande förfaranden och företagskoncentrationer med konkurrensbegränsande effekter kan utgöra hinder mot ekonomisk tillväxt, ökad handel och andra ekonomiska målsätt- ningar. Vidare uttalas att en granskning av samma eller ett när- stående förfarande eller en företagskoncentration som görs av flera olika konkurrensmyndigheter kan väcka frågor om kostnader samt möjligheten till inkonsekventa analyser och åtgärder.94 menar att fortsatt tillväxt av den globala ekonomin ökar sannolikheten för att konkurrensbegränsande förfaranden och företagskoncentrationer med konkurrensbegränsande effekter påverkar stater negativt samt leder till att antalet internationella företagskoncentrationer som faller under flera konkurrensrättsliga jurisdiktioner ökar. Detta innebär att utredningar och processer som en stat vidtar på det konkurrensrättsliga området i vissa fall kan påverka andra staters vitala intressen. Man menar att trans- parenta och rättvisa förfaranden är nödvändiga för att uppnå ett effektivt och ändamålsenligt samarbete vad avser tillämpningen av konkurrensrättsliga regler. Vidare kan ett effektivt samarbete medföra fördelar för de parter som är föremål för konkurrensrätts- liga utredningar eller processer genom att minska tillsynskostnader och dröjsmål samt begränsa risken för inkonsekventa analyser och åtgärder.95 Mot denna bakgrund menar att stater bör ha ett nära samarbete för att effektivt och ändamålsenligt kunna utreda kon- kurrensrättsliga ärenden, inklusive företagskoncentrationer, samt för att bekämpa de skadliga effekterna av såväl gränsöverskridande som inhemska konkurrensbegränsande förfaranden samt företags- 94OECD:s rekommendation; (/daf/competition/2014-rec-internat-coop- competition.pdf), s. 1. En utökad beslutanderätt för Allt i överensstämmelse med internationella rättsliga principer.96 rekommenderar att stater förbinder sig till effektivt internationellt samarbete samt vidtar lämpliga åtgärder för att minimera direkta eller indirekta hinder och restriktioner för effektivt samarbete mellan nationella konkurrensmyndigheter vid tillämpning av konkurrensregler. För att uppnå detta bör staterna ha som mål att bland annat 1) minimera effekten av lagstiftning och reglering som kan orsaka begränsningar av samarbetet mellan konkurrensmyndigheter eller hindra en utredning eller ett för- farande i en annan stat, 2) göra tillräcklig information om sina materiella och processuella regler offentlig; inklusive sekretess- regler, för att underlätta den gemensamma förståelsen för hur de nationella systemen för tillämpning av konkurrensregler fungerar och 3) minimera inkonsekvens mellan deras program för eftergift eller amnesti som påverkar samarbetet negativt.97 Samordning mellan staterna bör ske 1) från fall till fall mellan berörda konkurrensmyndigheter, 2) på ett sätt som inte påverkar staternas rätt att fatta oberoende beslut baserade på deras egna utredningar eller förfaranden, 3) med målsättning att undvika möj- liga motstridiga tillvägagångssätt och resultat samt minska dub- bleringen av tillämpningskostnader och maximera användandet av de involverade staternas resurser.98 Sammanfattningsvis ställer rekommendationen krav på att regeringar utvecklar sina konkurrensrättsliga regler och för- faranden för att verka för ytterligare internationellt samarbete mellan konkurrensmyndigheter samt för att minska skadan av konkurrensbegränsande handlingar och företagskoncentrationer med konkurrensbegränsande effekter. ICC (International Chamber of Commerce) är en global närings- livsorganisation. Medlemmarna är företag och näringslivs- organisationer. ICC:s huvudsyften är 1) att främja ekonomisk frihet, 96OECD:s rekommendation s. 2. 97OECD:s rekommendation s. 4. En utökad beslutanderätt för fri handel och fri konkurrens, 2) att verka för harmonisering och förenkling av regler och rutiner i internationell handel, 3) själv- reglering genom uppförandekoder som sätter etiska standarder samt 4) att lösa kommersiella tvister genom medling och skiljedom.99 ICC har bland annat utfärdat rekommendationer om system för anmälan av företagskoncentrationer.100 Av doku- mentet framkommer inledningsvis att ICC inte motsätter sig att det finns regler för kontroll av företagskoncentrationer, däremot menar man att en fortsatt konvergens mot en gemensam mini- mistandard och god praxis på ett avgörande sätt kan förbättra nuvarande situation, utan att hindra enskilda jurisdiktioner från att självständigt bestämma egenskaperna hos det egna systemet. ICC föredrar inte något specifikt tillvägagångssätt utan förespråkar effektivitet och rättssäkerhet vid kontroll av företagskoncentrat- ioner.101 Av rekommendationen i punkten E framgår att ICC förespråkar snabba förfaranden i fråga om företagskoncentrationer.102 Avslut- ningsvis framkommer att ICC menar att olikheterna i ländernas system för kontroll av företagskoncentrationer, osäkerheten och oförutsägbarheten av såväl kraven för anmälningsskyldighet samt själva prövningen samt bristen på insyn i processen i ett antal länder orsakar frustration hos de involverade parterna och leder till att transaktionskostnaderna skjuter i höjden. Dessa problem har ökat genom globaliseringen av ekonomin och i synnerhet globaliseringen av de företag som förvärvar eller blir förvärvade inom systemet för prövning av företagskoncentrationer.103