sou · H5B357 · 2017-06-22 00:00:00 — I artikel 9.3 ges dock möjlighet för en medlemsstats behöriga myndig- heter att i undantagsfall vända sig direkt till enheten för passagerar- information i en annan medlemsstat med en begäran om utlämnan- de av PNR-uppgifter som finns lagrade i den enhetens databas. En sådan begäran får endast framställas i nödfall och i övrigt på samma villkor som anges i artikel 9.2. Även en sådan begäran ska vara vederbörligen motiverad. En kopia av begäran ska alltid skickas till enheten för passagerarinformation i den begärande medlemsstaten. Som angetts ska denna möjlighet endast användas i undantagsfall. I alla andra fall ska de behöriga myndigheterna översända sina fram- ställningar via enheten för passagerarinformation i den egna med- lemsstaten. skyldigheter enligt artikel 9.4 bör genomföras i lag. Av en sådan lagbestämmelse bör framgå att enheten endast i speciella undantagsfall ska besvara en begäran från en behörig myndighet i en annan medlemsstat om att få ta del av Enhetens överföring och utbyte av PNR-information I direktivets svenska översättning används ordet nödfall (jfr hastende i den danska översättningen). Med nödfall torde menas detsamma som om det är absolut nödvändigt i ett brådskan- de fall. Enligt vår mening passar detta uttryckssätt bättre in i svensk lagstiftning. Vi föreslår därför att detta används i lagtexten. Över- föring ska i övrigt ske endast under samma förutsättningar som över- föring till en annan enhet för passagerarinformation. Det innebär bl.a. att endast motiverade förfrågningar ska besvaras. För det fall en förfrågan avser avmaskerade PNR-uppgifter ska förutsättningar- na för överföring av sådana vara uppfyllda, se vidare i avsnitt 15.5. 15.3.4Enhetens inhämtande av PNR-uppgifter från andra medlemsstaters motsvarande enheter Våra förslag: En begäran om att få ta del av PNR-information som lagras hos en enhet för passagerarinformation i en annan medlemsstat ska bara få göras om syftet därmed faller inom ramen för när PNR-uppgifter alls får behandlas, dvs. för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller grov brottslighet. Endast när det i ett enskilt fall är nödvändigt för att reagera på en specifik och faktisk fara med anknytning till terrorist- brottslighet eller grov brottslighet, får enheten för passagerar- information hos en motsvarande enhet i en annan medlemsstat begära att PNR-uppgifter ska hämtas in från lufttrafikföretag i enlighet med artikel 8.5 i PNR-direktivet för vidarebefordran till enheten. Bestämmelser om detta kan tas in i förordning. Som framgått ovan innehåller artikel 9.2 och 9.4 också vissa upp- gifter om hur en nationell enhet för passagerarinformation ska gå till väga när den vill ha tillgång till PNR-information som lagras hos en motsvarande enhet i en annan medlemsstat. Av artikel 9.2 fram- går att en enhet för passagerarinformation har rätt att vid behov begära att få del av sådan information. Således ska en begäran fram- ställas. Vidare ska begäran vara vederbörligen motiverad. Härmed torde i huvudsak avses att informationen kan antas behövas av en- heten eller de svenska behöriga myndigheterna för att förebygga, Enhetens överföring och utbyte av PNR-information förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra sådan brottslighet som omfattas av direktivet. Begäran får vidare enligt artikel 9.2 avse en viss uppgift eller en kombination av uppgifter. Något krav på formen för begäran anges inte och därmed inte heller något uttryckligt skriftlighetskrav. Av artikel 9.5 framgår att informationsutbytet får ske via alla befintliga kanaler för samarbete mellan staterna. En be- gäran om att få ta del av PNR-information som finns lagrad vid en annan medlemsstats enhet för passagerarinformation kommer tro- ligen normalt sett att överföras elektroniskt och därmed skriftligt. Det finns dock alltså inget som hindrar att en begäran framställs muntligen. Av artikel 13.5 b framgår dock att den mottagande en- heten ska dokumentera varje begäran. Den frågan återkommer vi till i avsnitt 19.3. Enligt vår mening kan frågan om enheten för passagerarinfor- mations skyldigheter i samband med en begäran om att få ta del av PNR-information från en motsvarande enhet i ett annat land enligt artikel 9.2 regleras i förordning. En sådan bestämmelse kan dock in- skränkas till att ange att en förfrågan bara ska få göras om syftet därmed faller inom ramen för när PNR-uppgifter alls får behandlas enligt direktivet, dvs. för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller grov brottslighet. I artikel 9.4 behandlas vår nationella enhets möjlighet att begära att en annan medlemsstats motsvarande enhet hämtar in uppgifter från lufttrafikföretag på andra tider än som i övrigt följer av direk- tivet. En bestämmelse som genomför artikeln i fråga om enhetens begäran bör utformas på samma sätt som angetts ovan för den situa- tion där vår enhet mottar en sådan begäran. Även denna fråga kan regleras i förordning. Informationsutbytet mellan medlemsstaterna får enligt artikel 9.5 ske via alla befintliga kanaler för samarbete mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter. Det språk som används i samband med be- gäran och informationsutbytet ska vara det som gäller för den kanal som används. Medlemsstaterna ska i samband med att de lämnar meddelanden i enlighet med artikel 4.5 även meddela kommissionen uppgifter om de kontaktpunkter till vilka framställningar kan sändas Enhetens överföring och utbyte av PNR-information Kommissionen ska underrätta medlemsstaterna om dessa uppgifter. Bestämmelserna i artikel 9.5 behöver enligt vår bedömning inte författningsregleras. 15.4Europols tillgång till PNR-information 15.4.1Europol och dess verksamhet Europol är EU:s gemensamma polisbyrå och utgör en del av det brottsbekämpande samarbetet i unionen. Europol har till uppgift att stödja och stärka medlemsstaternas polismyndigheter och andra brottsbekämpande organs insatser och deras samarbete för att förebygga och bekämpa viss brottslighet. Europol är en egen juridisk person och har ställning av en EU- enhet, finansierad genom unionens allmänna budget. Europols be- hörighet omfattar organiserad brottslighet, terrorism och vissa andra former av allvarlig brottslighet som rör två eller flera medlemsstater på ett sådant sätt att det krävs en gemensam åtgärd från medlems- staternas sida på grund av brottslighetens omfattning, betydelse eller följder. Europol arbetar till stor del med insamling, behandling och analys av underrättelser om allvarlig och gränsöverskridande brottslighet inom unionen och fungerar som en knutpunkt för utbyte av upp- gifter mellan medlemsstaterna. Medlemsstaterna tillhandahåller Europol uppgifter främst ur sina . Dessa upp- gifter sammanställs och bearbetas samt kompletteras i vissa fall med uppgifter från annat håll. Uppgifterna analyseras sedan hos Europol. Underrättelser går tillbaka till medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter som härigenom får ett bättre underlag för sin opera- tiva verksamhet. Härutöver stödjer Europol medlemsstaterna med rådgivning och fördjupade specialkunskaper vid utredningar och till- handahåller även strategiska underrättelser för att främja operationer i medlemsländerna m.m. Europol har egna datasystem och upprättar särskilda analysfiler för de ärenden där Europol tar på sig att utföra analysarbetet. Regel- verket innehåller detaljerade bestämmelser om dataskyddet hos Europol och om tillgång till uppgifter som behandlas av Europol. Enhetens överföring och utbyte av PNR-information Inom ramen för samarbetet finns också ett gemensamt informa- tionssystem () för säkert informationsutbyte. I varje medlemsstat finns det en nationell enhet som är kontakt- punkt och förbindelselänk mellan Europol och medlemsstaternas myndigheter. Chefen för den nationella enheten har också en formell roll i Europols interna verksamhet. I är nationell enhet. Det operativa ansvaret har lagts vid Polismyndig- hetens nationella operativa avdelning. Den nationella enheten har till huvudsaklig uppgift att förse Europol med den information från de nationella polisregistren eller motsvarande som ska överlämnas till Europol, samt att ta emot information som kommer från Europol och vidarebefordra denna till sådana nationella myndigheter och organ som är ansvariga för att förebygga och bekämpa brott. Europols ledning utgörs dels av en styrelse bestående av repre- sentanter från alla medlemsstater och kommissionen, dels en verk- ställande direktör som assisteras av tre biträdande verkställande direktörer. Europols huvudkontor ligger i i . Vid huvudkontoret finns personal som är direkt anställd av Europol, t.ex. experter och analytiker inom olika områden. Där arbetar också särskilda sambandsmän som är utsända av medlemsstaterna. Sam- bandsmännen har till uppgift att praktiskt genomföra informations- och underrättelseutbytet mellan Europol och de nationella enheter- na samt att samverka med Europols anställda i bl.a. analysarbetet. Europol inrättades genom Europolkonventionen . När tillträdde Europolkonventionen gjordes bedömning- en att tillträdet till konventionen endast i mycket begränsad om- fattning krävde lagändringar (prop. 1996/97:164). Europols verk- samhet inleddes . Europolkonventionen ersattes sedermera av rådets beslut /371/RIF av om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europolrådsbeslutet). PNR-direktivet hän- visar till detta rådsbeslut. antog och rådet förordning (EU) 2016/794 om Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) och om ersättande och upphävande av rådets beslut /371/RIF, 2009/934/RIF, 2009/935/RIF, Enhetens överföring och utbyte av PNR-information 2009/936/RIF och 2009/968/RIF (Europolförordningen). Förord- ningen ska i sin helhet tillämpas då Europolrådsbeslutet upphörde att gälla. Eftersom Europolförord- ningen är bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna har be- stämmelserna i förordningen inte genomförts i svensk lagstiftning. Europolförordningen har inte heller bedömts medföra behov av några kompletterande bestämmelser i svensk rätt (se prop. 2016/17:139 s. 81). Europolförordningen innehåller det styrande regelverket för Europol. Europol kommer även fortsättningsvis ha som huvudsak- lig uppgift att stödja och stärka insatser som utförs av de brotts- bekämpande myndigheterna i medlemsstaterna samt deras ömsesidiga samarbete för att förebygga och bekämpa allvarlig brottslighet som rör två eller fler medlemsstater, terrorism och sådana former av brottslighet som påverkar ett gemensamt intresse som omfattas av unionens politik. Vilken form av brottslighet som avses anges i bilaga I till Europolförordningen. Genom Europolförordningen har Europols uppgifter och mandat utökats något. Europol har bl.a. fått i uppgift att samordna, organisera och initiera insatser tillsammans med med- lemsstaterna. Medlemsstaternas skyldighet att förse Europol med den infor- mation som byrån behöver för att genomföra sitt uppdrag förtyd- ligas i Europolförordningen. Enligt artikel 7.6 ska varje medlems- stat tillhandahålla Europol den information som är nödvändig för att den ska kunna uppfylla sina mål. Varje medlemsstat ska också säker- ställa att nationell rätt efterlevs vid tillhandahållande av information till Europol. Enligt förordningen föreligger således en uppgiftsskyl- dighet för de nationella myndigheterna gentemot Europol. Ansvaret för att översändandet av uppgifterna är lagenlig ligger enligt för- ordningen hos den medlemsstat som lämnade uppgifterna. En annan skillnad i förhållande till rådsbeslutet är att den pro- cedur enligt vilken Europol kan ingå avtal med tredjeland och vill- koren för överförande av personuppgifter till tredjeland regleras. Europolförordningen innehåller även ett uppdaterat avsnitt med data- skyddsregler. Europolförordningen innehåller därmed en komplett och enhetlig uppsättning regler som omfattar alla relevanta aspekter av dataskydd och som är mer detaljerade än det nya dataskydds- direktivet (se SOU 2017:29 s. 577). Enhetens överföring och utbyte av PNR-information Av artikel 41 framgår att ska utse ett data- skyddsombud, som ska vara anställd vid Europol. Vid fullgörandet av sina arbetsuppgifter ska dataskyddsombudet agera oberoende. Europol har enligt PNR-direktivet rätt att både motta och begära tillgång till PNR-information. Europols rätt att motta PNR-uppgifter framgår på flera ställen i direktivet. I artikel 4.2 anges att enheten för passagerarinformation ska ansvara för att bl.a. utbyta PNR-uppgifter och resultatet av behandlingen av dessa uppgifter med Europol. Även av artikel 6.2 a och b framgår att enheten för passagerarinformation får behandla PNR-uppgifter för ändamålen att tillhandahålla Europol resultatet av en behandling av dessa uppgifter. I artikel 6.2 a, som behandlar enhetens förhandsbedömningar, anges bl.a. att sådana ska göras för att identifiera personer som i förekommande fall Europol enligt artikel 10 behöver utreda ytterligare. De närmare bestämmelserna om Europols tillgång till PNR- uppgifter finns i artikel 10. Av artikel 10.1 framgår att Europol, inom ramen för sina befogenheter och för fullgörandet av sina arbetsupp- gifter, ska ha rätt att begära specifika PNR-uppgifter eller resultatet av behandlingen av dessa uppgifter från enheterna för passagerar- information i medlemsstaterna. Detta ska, enligt artikel 10.2, gå till på så sätt att Europol från fall till fall via sin nationella enhet lämnar in en elektronisk, vederbörligen motiverad begäran om översändan- de av specifika PNR-uppgifter eller resultaten av behandlingen av dessa uppgifter till enheten för passagerarinformation i en medlems- stat. Europol får lämna in en sådan begäran när detta är absolut nödvändigt för att stödja och stärka medlemsstaternas åtgärder för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda ett specifikt terrorist- brott eller grovt brott i den mån brottet i fråga omfattas av Europols behörighet enligt Europolrådsbeslutet. I den motiverade begäran ska rimliga skäl anges till varför Europol anser att översändandet av PNR-uppgifterna eller resultaten av behandlingen av PNR-uppgift- erna väsentligt kommer att bidra till att brottet i fråga förebyggs, upptäcks eller utreds. Enligt artikel 10.3 ska Europol informera det dataskyddsombud som har utsetts i enlighet med artikel 28 i Europolrådsbeslutet om Enhetens överföring och utbyte av PNR-information varje informationsutbyte enligt den här artikeln. Som angetts finns en liknande bestämmelse i artikel 41 i Europolförordningen. I artikel 10.4 anges att informationsutbyte enligt artikeln ska äga rum via och i enlighet med Europolrådsbeslutet. Det språk som används för framställningen och informationsutbytet ska vara det som gäller för . Av direktivets skäl 23 framgår att medlemsstaterna bör utbyta PNR-uppgifter som de har mottagit med Europol om det bedöms vara nödvändigt för att förebygga, förhindra, upptäcka utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet. Vidare anges att bestäm- melserna i direktivet inte bör påverka andra unionsinstrument om informationsutbyte mellan polismyndigheter och andra brottsbe- kämpande och rättsliga myndigheter. Som exempel på ett sådant unionsinstrument anges Europolrådsbeslutet. 15.4.4Våra överväganden och förslag Vårt förslag: ska besvara en motiverad begäran från Europol och överföra PNR-information dit. PNR-direktivets förhållande till Europolförordningen PNR-direktivet innehåller hänvisningar till Europolrådsbeslutet som upphörde att gälla . Direktivets hänvisningar till råds- beslutet får därför tolkas som hänvisningar till den ersättande Europolförordningen. Regleringen i Europolförordningen innebär bl.a. att , lik- som övriga medlemsstater, har en skyldighet att lämna sådan infor- mation till Europol som är nödvändig för att den ska kunna uppfylla sina mål. PNR-uppgifterna utgör sådana uppgifter som kan vara nödvändiga för att Europol ska kunna uppfylla sina mål och utföra sina arbetsuppgifter. Uppgiftsskyldigheten omfattar således även PNR-uppgifter. En tanke bakom PNR-direktivet är att det inte ska påverka andra unionsinstrument om informationsutbyte på det brottsbekämpande området. Uppgiftsskyldigheten i Europolförordningen kan därför sägas gälla framför PNR-direktivet (jfr SOU 2017:29 s. 577.). Enhetens överföring och utbyte av PNR-information ansvarar enligt förordningen medlemsstaterna för att nationell rätt efterlevs vid tillhandahållande av information till Europol. För det fall det i svensk rätt genomförs närmare bestämmelser om hur PNR- uppgifterna får överföras till Europol, kommer dessa bestämmelser att behöva tillämpas av enheten för passagerarinformation vid över- föringar till Europol. Enligt vår bedömning är det inte tillräckligt att luta sig mot de bestämmelser om tillhandahållande av uppgifter som anges i Europol- förordningen. För att genomföra PNR-direktivet på ett korrekt sätt bör vår lag även innehålla en bestämmelse som reglerar överföring av PNR-uppgifter till Europol. Hur uppgifterna därefter får behandlas av Europol och hur en eventuell vidarebefordran av uppgifter där- ifrån får gå till regleras av Europolförordningen. Därtill hörande data- skyddsfrågor regleras också i Europolförordningen. Genomförandet av direktivets bestämmelser Artikel 10 innehåller såväl skyldigheter för medlemsstaternas enhe- ter för passagerarinformation att på begäran vidarebefordra PNR- information till Europol, som en rättighet för Europol att begära och motta sådana uppgifter. På samma sätt som vid överföring till andra medlemsstater ser vi det som vår uppgift att författningsreg- lera vår enhet för passagerarinformations skyldighet att i vissa fall översända uppgifter till Europol. I den mån bestämmelserna inne- håller stadganden om i vilka fall och hur Europol ska gå till väga för att begära in PNR uppgifter från de nationella enheterna för passa- gerarinformation, bör dessa tas om hand av Europol. Det kan i vart fall inte ankomma på att genomföra dessa bestämmelser. De grundläggande förutsättningarna för den svenska enheten för passagerarinformations överföring av PNR-information till Europol bör regleras i lag. En nationell bestämmelse om överföring av PNR- uppgifter till Europol bör innehålla den grundläggande anvisningen att PNR-information på begäran ska överföras till Europol. En så- dan överföringsskyldighet kan enligt vår tolkning av direktivet inte begränsas till information om resenärer som har flugit, utan ska om- fatta även uppgifter om resenärer som ännu inte har flugit. Således ska Europol på begäran kunna få tillgång till såväl förhandsbedöm- ningar av passagerare (artikel 6.2 a) som information om tidigare Enhetens överföring och utbyte av PNR-information resor (artikel 6.2 b). Med hänsyn härtill och till skyldigheterna enligt Europolförordningen att tillhandahålla Europol med information, bör lagen inte innehålla närmare reglering om i vilka fall PNR- information får överföras till Europol. Innehållet i artikel 10 och direktivets skäl 23 medför dock enligt vår mening att det i bestäm- melsen bör anges att en begäran från Europol ska vara motiverad. Härigenom säkerställs att överföringar endast sker för användning i verksamhet med att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller grov brottslighet. I artikel 10 anges inte närmare i vilken form de efterfrågade upp- gifterna ska tillhandahållas. För det fall de begärda PNR-uppgifter- na är äldre än kommer de uppgifter som kan användas för att identifiera passagerare att vara maskerade (se avsnitt 13.4). För att utlämnande av fullständiga uppgifter i sådant fall ska få ske krävs att de förutsättningar som anges i artikel 12.3 är uppfyllda. Det finns inte något undantag i den bestämmelsen för det fall uppgifterna ska tillhandahållas Europol. Bestämmelsen är därför tillämplig även på sådana uppgifter som ska överföras dit. Denna fråga behandlas närmare nedan i avsnitt 15.5. Enligt artikel 10.3 ska Europol informera sitt dataskyddsombud om varje informationsutbyte som sker enligt artikeln. Det bör an- komma på Europol, och således inte på den nationella lagstiftaren, att genomföra denna bestämmelse. Bestämmelsen i artikel 10.4 innebär enligt vår tolkning att infor- mationsutbytet med Europol ska ske via och i enlighet med Europolförordningen. Dessa frågor behöver enligt vår mening inte författningsregleras. 15.5Överföring av avmaskerade PNR-uppgifter När de PNR-uppgifter som har överförts från lufttrafikföretagen har lagrats i databasen vid enheten för passagerarinformation kommer de att vara maskerade på ett sådant sätt att uppgifter som identifierar den eller de personer som uppgifterna avser döljs och bara blir tillgängliga efter en avmaskering. Om någon utanför enheten för passagerarinformation som enligt direktivet har rätt att få ta del av PNR-uppgifter begär tillgång till uppgifter, kom- Enhetens överföring och utbyte av PNR-information mer därmed endast de maskerade uppgifterna att lämnas ut. Full- ständiga PNR-uppgifter kan dock lämnas ut även efter den inledande i vissa fall. I artikel 12.3 anges således att vid utgången av sexmånadersperio- den ska utlämnande av fullständiga PNR-uppgifter tillåtas endast om två förutsättningar är uppfyllda. För det första ska ett utlämnande rimligen kunna antas vara nöd- vändigt för de ändamål som anges i artikel 6.2 b. Av den bestämmel- sen följer att enheten får behandla personuppgifter för ändamålet att i enskilda fall besvara en vederbörligen motiverad förfrågan som bygger på tillräckliga skäl från de behöriga myndigheterna om att tillhandahålla och behandla PNR-uppgifter i specifika fall i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrott eller grov brottslighet och tillhandahålla de behöriga myndigheterna eller, när så är lämpligt, Europol resultaten av en sådan behandling. För det andra krävs tillstånd från a)en rättslig myndighet, eller b)en annan nationell myndighet som i enlighet med nationell rätt är behörig att kontrollera om villkoren för tillgång (på eng. disclosure) är uppfyllda. Detta gäller under förutsättning att dataskydds- ombudet vid enheten för passagerarinformation informeras och att denne genomför en efterhandsutvärdering. Enligt artikel 9.2 sista meningen och 9.3 gäller likalydande villkor vid utlämnande från enheten till en enhet eller behörig myndighet i en annan medlemsstat. I artikel 9.2 anges således att enheten för passagerarinformation ska tillhandahålla avmaskerade uppgifter en- dast om det rimligen kan antas vara nödvändigt för de ändamål som anges i artikel 6.2. b och detta endast efter tillstånd från en behörig myndighet som avses i artikel 12.3 b. I artikel 9.3 hänvisas till denna bestämmelse. I artikel 11.1 d görs också en hänvisning varav framgår att samma villkor också gäller vid överföring till tredjeland, utöver de ytterligare begränsningar som finns föreskrivna i artikel 11, se avsnitt 17.3.2. Enhetens överföring och utbyte av PNR-information 15.5.2Vilka överföringar kräver att särskilda förutsättningar är uppfyllda? Vårt förslag: Överföring av avmaskerade PNR-uppgifter ska bara få ske för ändamålet att besvara en begäran av behöriga motta- gare eller tredjeland om tillgång till uppgifterna för användning i mottagarens verksamhet med att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller grov brottslighet. Artikel 12.3 anger alltså förutsättningarna för överföring av fullstän- diga, dvs. avmaskerade PNR-uppgifter, efter den inledande sexmåna- dersperioden. Av artikeln framgår bl.a. att utlämnande av avmaske- rade uppgifter bara får ske för ändamålet att besvara en begäran enligt artikel 6.2 b. Artikeln har en central funktion för integritets- skyddet i PNR-direktivet och måste genomföras av medlemsstaterna. Enligt vår uppfattning bör den genomföras genom reglering i den nya lagen.