sou · H4B333 · 2017-01-01 00:00:00 — Om bonusdelen hade varit inbakad i fordons- skattesystemet såsom ett avdrag eller en skattelättnad i stället för som en fristående stimulansersättning hade systemet varit själv- finansierande och problem med underfinansiering hade inte upp- kommit. En annan nackdel med att utforma bonusdelen i ett nytt bonus– malus-system som ett bidrag är de administrativa kostnaderna som ett bidragssystem är förenat med. Transportstyrelsens kostnader för administrationen av supermiljöbilspremien uppgick till . har Transportstyrelsen budgeterat för att administrera supermiljöbilspremierna.10 Kostnaderna består främst av arbetstimmar för personal som diarie- för och handlägger inkomna ansökningar samt hanterar utbetal- ningarna. Några administrativa kostnader hade inte uppkommit om bonusdelen hade utformats exempelvis som en skattebefrielse inom ramen för fordonsskattesystemet. Utformas bonusdelen som ett statligt bidrag måste bidraget ut- formas så att det inte utgör ett otillåtet statsstöd enligt EU:s regel- verk. Det kan lösas genom att bidraget anpassas till gruppundan- 10 Mailkontakt med , controller, Skatte- och avgiftsavdelningen, Transport- styrelsen, . Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon tagsförordningen och följer de förutsättningar som gäller däri. Så har som bekant skett när det gäller supermiljöbilspremier som läm- nas till juridiska personer. Enligt gruppundantagsförordningen är subventionen begränsad till en viss del av merkostnaden för den mer miljövänliga investeringen. gäller en sådan begräns- ning för supermiljöbilspremie till juridiska personer, men med en lägre procentsats än den som gruppundantagsförordningen tillåter. Statsstödsreglerna och gruppundantaget begränsar också hur stora premierna bör vara för att inte riskera att allt för många köpare av supermiljöbilar blir utan . ska framhållas att statsstödsreglerna kan aktualiseras även om bonusdelen i ett nytt bonus–malus-system utformas som en lättnad eller befrielse från skatt. Statsstöd behöver nämligen inte utgöras av direkta bidrag från det offentliga till stödmottagaren. Om det är fråga om statligt stöd eller inte beror helt på hur åtgär- den är utformad. Vid en samlad bedömning anser utredningen att fördelarna med att ha bonusdelen skild från malusdelen i en separat förordning överväger de praktiska svårigheter som bidragsformen för med sig. Utredningen ser ingen anledning att upphäva den gällande förordningen om supermiljöbilspremie och ersätta den med en ny förordning. I stället föreslår utredningen att bonusdelen i ett nytt bonus–malus-system regleras i nämnda förordning men att bonusen benämns supermiljöbilsbonus. De ändringar som bedöms nödvän- diga för att ytterligare premiera lätta fordon med relativt låga koldi- oxidutsläpp bör kunna göras inom ramen för befintlig förordning. Ett problem med dagens system med supermiljöbilspremie är, som utredningen har varit inne på, att den är beroende av att det finns medel att tillgå för utbetalningen. Under i stort sett alla år som systemet har varit i kraft har medlen tagit slut gått till ända. Det skapar en osäkerhet hos den bilköpare som över- väger att köpa en supermiljöbil eftersom han eller hon inte kan räk- na med att få ut premien inom en rimlig tid efter köpet. Det kan i sin tur medföra att köpet av supermiljöbil skjuts eller att valet av bil faller på en annan mindre miljöanpassad bil. För att förstärka incitamentet att välja lätta fordon med inga eller mycket låga utsläpp av koldioxid föreslår utredningen att den förutsättning som finns för utbetalning av supermiljöbils- premien, att det finns medel till det, tas bort och att utbetalning av Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon bonus i fortsättningen är oberoende av att det finns medel att tillgå. Eftersom bonusen är en del av ett bonus–malus-system ska den inte vara beroende av att det finns tillräckligt med medel avsatta i statsbudgeten. Den som köper en bonusberättigande bil har rätt att få ut sin bonus och ska kunna förlita sig på detta, även om utbetal- ningen inte kan ske direkt. På motsvarande sätt ska den tidsbegränsning som finns för när en supermiljöbil ska vara förvärvad för att berättiga till premie tas bort i och med att premien görs om till en bonus som en del av ett bonus–malus-system för nya lätta fordon. Systemet ska vara verksamt och bonusen ska därför inte vara en tillfällig stödåtgärd. Däremot kommer det att behöva göras en översyn av bonusdelen på samma sätt som malusdelen kommer att behöva ses över. Detta berörs närmare i avsnitt 8.11. I detta sammanhang ska också nämnas att i och med att en ny form av miljöstyrning för nya lätta fordon införs genom det nya bonus–malus-systemet ska den femåriga befrielsen från fordons- skatt för mer miljöanpassade fordon slopas. För de fordon som skatt inte betalas enligt de gamla bestämmelserna bör skattebefri- elsen gälla även efter att det nya systemet har trätt i kraft. Föränd- ringen föranleder en ändring i vägtrafikskattelagen i och med att bestämmelsen om skattebefrielse tas bort, men påverkar också för- ordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndig- heters bilar och bilresor i vilken en hänvisning finns till 2 kap. 11 a § vägtrafikskattelagen. Till detta återkommer utredningen i konsekvensbedömningen, se avsnitt 11.5.2. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon 8.4Vilka fordon ska ingå i ett nytt bonus–malus- system för nya lätta fordon? Utredningens förslag: Det nya bonus–malus-systemet ska som utgångspunkt omfatta alla nya lätta fordon. I begreppet lätta fordon inkluderas personbilar klass I och II samt lätta bussar och lätta lastbilar med en totalvikt på maximalt . Fordonsbegreppen och viktbegreppen i bonus– malus-systemet har samma betydelse som i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner. Med nya fordon avses fordon av fordonsår 2018 eller senare som registreras i vägtrafikregistret eller . Bakgrund: Motorfordon delas in i bilar, motorcyklar och mopeder. Med bilar avses ett motorfordon som är försett med tre eller flera hjul eller medar eller med band och som inte är att anse som en motorcykel eller en moped. Bilar delas in i personbilar, lastbilar och bussar. Personbil är en bil som är försedd med högst åtta sittplatser utöver förarplatsen och 1.är inrättad huvudsakligen för personbefordran eller 2.är permanent försedd med ett karosseri som är inrättat som bostadsutrymme och utrustat med åtminstone a)fast monterade sittplatser, b)fast monterade sovplatser som kan utgöras av sittplatser som kan omvandlas till sovplatser, c)fast monterad utrustning för matlagning och lagring och d)bord. Personbilar delas in i klass I och klass II. Personbil klass II är en personbil som uppfyller kraven i nämnda punkt 2. Det mot- svarar vad vi i dagligt tal kallar husbilar. Personbil klass I är alla andra personbilar som inte tillhör klass II. Lastbil är en bil som är inrättad huvudsakligen för godsbeford- ran eller en annan bil som inte är att anse som personbil eller en buss. Lastbilar delas in i lätta och tunga lastbilar. En lätt lastbil har Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon en totalvikt av högst medan en tung lastbil har en totalvikt över detta. På motsvarande vis delas bussar in i lätta och tunga bussar och gränsen går även där vid . En buss är definitionsmässigt en bil som är inrättad huvudsakligen för person- befordran och är försedd med fler än åtta sittplatser utöver förar- platsen. Skälen för utredningens förslag: Av kommittédirektiven följer att utredningen ska föreslå hur ett bonus–malus-system för nya lätta fordon kan utformas. Med nya fordon bör förstås sådana fordon som registreras i vägtrafikregistret efter systemets ikraftträdande. För att lätta fordon som importeras hit eller förs in i landet av annan anledning och registreras här inte ska missgynnas i förhållande till de inhemska fordonen bör det finnas en koppling till fordonens fordonsår för att avgöra om ett fordon är nytt. Utredningen föreslår därför att det nya bonus–malus-systemet omfattar lätta fordon av fordonsår 2018 eller senare som registreras i vägtrafikregistret eller . Frågan är då vilka nya fordon som ska ingå i systemet. Det är inte aktuellt att låta några andra fordon än bilar omfattas av ett bonus–malus-system. Bilar innefattar per definition person- bilar, bussar och lastbilar. Att vanliga personbilar (klass I) ska ingå är givet. Det är denna fordonstyp som fordonsbeskattningen i första hand tar sikte på. Det följer dessutom redan av kommittédirektiven att personbilar klass I inkluderas i begreppet lätta fordon. Av direktiven följer vidare att personbilar klass II, lätta bussar och lätta lastbilar om möjligt också bör ingå. Dagens koldioxidbaserade fordonsskatt gäller utöver person- bilar klass I även för personbilar klass II, lätta bussar och lätta last- bilar som är av ett visst fordonsår eller registrerats efter ett visst datum. Den femåriga befrielsen från fordonsskatt gäller också för alla personbilar (klass I och II), lätta lastbilar och lätta bussar. Med begreppen lätta lastbilar och lätta bussar avses här samma som i 2 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner, det vill säga lastbilar och bussar som har en totalvikt på högst . Super- miljöbilspremier betalas bara ut till personbilar (3 § förordningen om supermiljöbilspremie). För att få ett enhetligt, tydligt och sammanhängande fordons- skattesystem bedömer utredningen att ett nytt bonus–malus-system ska utgå från samma typer av lätta fordon som vägtrafikskattelagen Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon Detta gäller alltså såväl på bonussidan som på malussidan. Eftersom ett av syftena med ett skärpt bonus–malus-system är att nå en fossiloberoende fordonsflotta bör så många fordon som möj- ligt omfattas av systemet. Det är då inte rimligt att vissa fordons- typer belastas med en malus, men inte kommer i åtnjutande av bonus. Dessutom är gränsen mellan en personbil och exempelvis en lätt lastbil ibland hårfin och risken finns annars att fordon byggs om eller registreras som något de i realiteten inte är. Utredningen föreslår därför att även personbilar klass II (husbilar), lätta bussar och lätta lastbilar inkluderas i det nya bonus–malus-systemet för nya lätta fordon. Redan av den anledningen att ett bonus–malus-system bara är avsett för fordon som går in under begreppet bil faller motor- cyklarna utanför systemet. Motorcyklar används dessutom normalt i mindre utsträckning än andra lätta fordon och har därmed inte lika stor klimatpåverkan11. Det finns därför inte samma behov av att påverka motorcykelköparna vid inköpstillfället. Motorcyklarna bör därför varken premieras med en bonus eller bestraffas med en förhöjd fordonsskatt. Hur fordonsskatteuttaget för dessa fordon i stället bör ske behandlas längre fram i detta betänkande (se av- snitt 9.7). Vad som har sagts innebär att utgångspunkten är att nya personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar ska ingå i det nya bonus– malus-systemet för nya lätta fordon. Vilka fordon som i praktiken kommer att premieras med bonusar eller belastas med högre skatt, och i så fall hur höga dessa blir, avgörs av de olika nivåer på fordons koldioxidutsläpp som utredningen väljer vid utformningen av syste- met. Redan av direktiven följer det att det är mängden utsläpp av koldioxid som ska vara avgörande för vilka fordon som omfattas av bonus–malus-systemet. Någon annan miljöhänsyn, till exempel i termer av utsläpp av partiklar eller kväveoxider, tas inte vid bedöm- ningen av vilka fordon som ska ingå i bonus- respektive malus- delen. I frågan vilka fordon som ska ingå i ett nytt bonus–malus-system ligger också om det bör uppställas några särskilda krav på de fordon som omfattas av systemet, exempelvis när det gäller trafiksäkerhet 11 Motorcyklarnas bidrag till koldioxidutsläpp har visserligen ökat men det beror huvudsakligen på att antalet motorcyklar i trafik i har ökat. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon I avsnitt 8.13 behandlas frågan om systemet ska utformas för att beakta trafiksäkerhetsmässiga aspekter. Beträff- ande frågan om det bör ställas något krav på en viss nivå av energi- effektivitet för att få bonus gör utredningen den bedömningen att ett sådant krav inte bör uppställas. Ett bonus–malus-system syftar bland annat till att nå en fossiloberoende fordonsflotta och i arbe- tet med att nå dit är det viktigt att premiera alla eldrivna fordon. Ett krav på energieffektivitet skulle kunna motverka utvecklingen mot en större andel eldrift. 8.5Vilka fordon ska ingå i bonus- respektive malusdelen i ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon? Utredningens förslag: Bonusdelen omfattar nya lätta fordon som släpper ut högst koldioxid per kilometer. Malus- delen omfattar nya lätta fordon som har koldioxidutsläpp utöver koldioxid per kilometer. Bakgrund: I bonus–malus-systemet ska miljöanpassade fordon med relativt låga utsläpp av koldioxid premieras vid inköpstillfället genom en bonus medan fordon med relativt höga utsläpp av koldioxid be- lastas med högre skatt (malus). Som dagens fordonsskattesystem ser ut finns det olika gränser för vad som anses vara ett miljöanpassat fordon. En sådan gräns är den som gäller för vilka lätta fordon som omfattas av den femåriga befrielsen från fordonsskatt. Denna kommer till uttryck i 2 kap. 11 a § vägtrafikskattelagen. Kravet för att ett fordon ska vara skatte- befriat innebär att fordon som drivs med bensin och dieselbränsle inte får släppa ut koldioxid per kilometer om for- donets tjänstevikt uppgår till , som är genomsnittet inom EU:s medlemsländer. Mellanskillnaden mellan fordonets faktiska tjänstevikt och medelvikten () multipliceras med 0,0457 och resultatet adderas sedan till för att få fram det högsta tillåtna koldioxidutsläppet i förhållande till bilens vikt. För fordon som kan drivas med alternativa drivmedel gäller i stället för (alltså mer). Rabatten är till för att Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon kompensera för att bilar som kan drivas med alternativa drivmedel ger lägre klimatpåverkan. Det ställs också vissa krav på el- och ladd- hybridfordons energieffektivitet för att dessa ska omfattas av skatte- befrielsen (se avsnitt 4.2.3). En annan definition av vad som är ett miljöanpassat fordon är den för supermiljöbil som finns i 3 § förordningen om supermiljö- bilspremie. Med supermiljöbil avses enligt den bestämmelsen en personbil som är typgodkänd enligt 3 kap. fordonsförordningen (2009:211), uppfyller utsläppskraven för Euro 5 eller Euro 6 samt enligt uppgift i vägtrafikregistret släpper ut högst koldi- oxid per kilometer vid blandad körning. Den relevanta gränsen för koldioxidutsläpp går alltså här vid koldioxid per kilometer.12 Utöver de två nämnda gränserna finns det ytterligare en utsläpps- nivå för koldioxid som är relevant i sammanhanget. Det är den som finns i 2 kap. 9 § vägtrafikskattelagen och som anger gränsen för när koldioxiddifferentieringen i fordonsskatten slår till. För varje gram kolidoxid som ett fordon vid blandad körning släpper ut utöver per kilometer tas ett koldioxidbelopp på 22 kro- nor ut enligt den nämnda bestämmelsen. För fordon som är utrustade med teknik för drift med en bränsleblandning som till övervägande del består av alkohol, eller helt eller delvis med annan gas än gasol, är koldioxidbeloppet per gram koldioxid som fordonet vid blandad körning släpper ut utöver 111 gram.13 Av intresse är också den gränsdragning som finns för vilka for- don som anses vara så miljöanpassade att de ska föranleda ett lägre värde vid förmånsbeskattning. Det rör sig här om bilar som är ut- rustade med teknik för drift helt eller delvis med elektricitet eller med andra mer miljöanpassade drivmedel än bensin och dieselolja (61 kap. 8 a § inkomstskattelagen). Har en sådan bil ett högre ny- bilspris än nybilspriset för närmast jämförbara bil utan nämnda teknik, ska förmånsvärdet sättas ned till den nivå som motsvarar förmånsvärdet för den jämförbara bilen.14 Skälen för utredningens förslag: För att nå målsättningen om att det genomsnittliga koldioxidutsläppet från personbilar i ska vara högst per kilometer, och i förlängningen nå 12Se avsnitt 4.2.4. 13Se avsnitt 4.2.2. 14Se avsnitt 4.4. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon den långsiktiga prioriteringen att ska ha en fossiloberoende fordonsflotta 2030, behöver incitamentet att välja fordon med låga koldioxidutsläpp bli starkare än med dagens system. Av den anledningen anser utredningen att de miljöanpassade fordonen som ska var berättigade till bonus i det nya bonus–malus- systemet bör begränsas till de fordon som har inga eller mycket låga utsläpp av koldioxid. Dagens gräns för vilka fordon som är supermiljöbilar utgör en rimlig och naturlig utgångspunkt för vilka fordon som ska vara berättigade till bonus. Vi talar då om lätta for- don som släpper ut högst koldioxid per kilometer. Av samma anledning bedömer utredningen att nuvarande nivå för när den koldioxiddifferentierade fordonsskatten börjar tas ut på per kilometer är för hög för att användas som gräns för när den del av fordonsskatten som beror på koldioxidutsläpp (malusen) ska börja tas ut. Andelen miljöanpassade fordon av den totala for- donsflottan i måste öka i ganska snabb takt för att de upp- satta målen ska nås inom bara . Då behöver också styr- ningen bli tydligare. Utredningen föreslår därför att nivån för malusen, som utgångs- punkt, sätts till koldioxid per kilometer. Det är denna gräns som i praktiken gäller för att en normalviktig bil ska omfattas av den femåriga fordonsskattebefrielsen. Det är också den nivån som ska nås inom EU för alla nya personbilar som registreras . Fordon som har utsläpp under koldioxid per kilometer får anses vara så miljövänliga att de, i vart fall initialt, inte ska belastas med malus. Den nivån utgör därför en lämplig utgångs- punkt för utformningen av malusdelen i en systemvariant som är oberoende av vikt. I en systemvariant av bonus–malus där hänsyn tas till vikt bör nuvarande gräns för den femåriga befrielsen från fordonsskatt kunna användas som utgångspunkt för när malusen slår till. Sammantaget innebär detta att bonusdelen i det nya bonus– malus-systemet omfattar nya lätta fordon som släpper ut högst koldioxid per kilometer och malusdelen omfattar nya lätta fordon som har koldioxidutsläpp utöver koldioxid. I mellan- skiktet kommer vare sig någon bonus utgå eller någon förhöjd for- donsskatt tas ut (utan endast ett grundbelopp). Hur bonusdelen respektive malusdelen ska utformas och vilka nivåer som ska gälla inom dessa kommer att behandlas i det följande. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon 8.6Ska det nya bonus–malus-systemet för nya lätta fordon utformas linjärt eller är ett system med trappsteg att föredra? Utredningens förslag: Malusdelen i det nya bonus–malus- systemet för nya lätta fordon ska vara linjär, medan bonusdelen ska vara i form av trappsteg. Bakgrund: Bonus–malus-systemet ska, enligt kommittédirektiven, utformas inom ramen för befintligt system med supermiljöbils- premie och fordonsbeskattning. Det nuvarande systemet kan, såsom vi påpekat i inledningen av det här kapitlet, beskrivas som ett bonus–malus-system. För for- don drivna med bensin och diesel ökar fordonsskatten med 22 kro- nor för varje ytterligare gram koldioxid som fordonet släpper ut över en viss nivå. För fordon drivna med alternativa bränslen ökar fordonsskatten med för varje ytterligare gram koldioxid- utsläpp. Den koldioxidrelaterade fordonsbeskattningen utgår från utsläpp av koldioxid per kilometer. I nuvarande system är alltså fordonsskatten linjär i förhållande till varje fordons registre- rade koldioxidutsläpp i gram per kilometer. Supermiljöbilspremien är utformad som en trappa med två trapp- steg. För bilar med noll gram utsläpp av koldioxid per kilometer utgår en premie om . För övriga supermiljöbilar, det vill säga bilar med koldioxidutsläpp på upp till och med per kilometer, utgår en bonus om . Det ursprungliga bonus–malus-systemet i utformades så att skatten eller bonusen varierade i trappsteg beroende på ut- släpp av koldioxid per kilometer. Klassificering av utsläpp byggde på rekommendationer från EU om energimärkning, men jämfört med hur en del andra länder har genomfört den, valde den franska regeringen att dela upp klasserna A, C och E i två klasser vardera. En genomgång av bonus–malus-system i olika länder i kapitel 6 visar på en stor variation i utformningen av trappstegen, både när det gäller antalet klassindelningar och gränserna i sig. Skälen för utredningens förslag: Det huvudsakliga problemet med trappsteg i både bonus- och malusdelen är att marginaleffek- terna kan bli stora och snedvridande. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon mycket eller inte alls av en liten förändring av utsläppen beroende på var på trappan fordonet befinner sig. Detta kan i sin tur leda till att tillverkare dels försöker påverka trappstegen till att bättre passa just deras utbud av fordon, dels tvingas anpassa sitt utbud utan någon större miljöfördel. Eftersom är en liten marknad där man inte kan förvänta sig att tillverkarna påverkas så mycket kan två utsläppsmässigt väldigt lika fordon hamna på olika nivåer. Utredningen föreslår ändå en bibehållen trappa för bonusdelen av det nya bonus–malus-systemet. Det beror på att trappsteg är enklare att kommunicera till nybilsköpare jämfört med om en bonus ges per gram koldioxid som fordon släpper ut per kilometer, särskilt eftersom utformningen liknar den nuvarande supermiljö- bilspremien. Utredningen bedömer att teknikutvecklingen är svår att förutse för el- och hybridfordon. Därmed kommer förändringar av bonusdelen att behöva göras oftare än vad som förväntas bli fallet med malusdelen. Med trappsteg är det enklare att göra större förändringar av bonusen (både uppåt och nedåt) om effekten inte blir den avsedda. Ett sådant system är också lättare att hantera administrativt. En annan anledning är att det finns relativt få fordon under gränsen på som föreslås för malusdelen (se avsnitt 8.5). För malusdelen föreslås en linjär modell. Ett skäl till det är att undvika oönskade marginaleffekter. Ett annat skäl är att ett ytter- ligare gram utsläpp av koldioxid påverkar klimatet i lika hög grad oberoende om det sker från fordon med i genomsnitt låga eller från fordon med höga utsläpp. Ett tredje skäl är att nivån på skatten är svårare att ändra på kort sikt, och med ett linjärt system är inte behovet av förändringar lika viktigt. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon 8.7Ska malusen vara lika stor fordonet är i trafik? Utredningens förslag: Malusdelen av fordonsskatten för nya fordon ska vara högre från det att for- donet tas i trafik, det vill säga blir skattepliktigt . Bakgrund: I den nuvarande utformningen av den koldioxidbase- rade fordonsskatten är nivån på skatten lika stor fordonet är i trafik. Från denna huvudregel görs undantag för fordon som uppfyller särskilt uppställda miljövillkor (2 kap. 11 a § vägtrafik- skattelagen). Dessa fordon är skattebefriade från det att fordonet blir skattepliktigt , det vill säga när det tas i trafik. Skälen för utredningens förslag: Som har redogjorts för i kapi- tel 5 har studier visat att konsumenter kan ha ett ganska kortsiktigt perspektiv när det gäller framtiden. Det innebär att konsumenter inte i tillräcklig utsträckning tar hänsyn till faktorer under fordo- nets hela livslängd när de köper bil. Nybilsköpare byter dessutom bil . Detta gäller både för juridiska personer och för privatpersoner. Tjänstebilar byts också ofta ut . Även om fordonsskatten efter påverkar andrahandsvärdet är det inte säkert att nybilsköpare fullt ut tar hänsyn till den effekten. Även leasingavtal som ofta används av juridiska nybilsköpare, men som också börjar bli vanligt för privata köpare, löper ofta .