sou · H5B324 · 2017-03-28 00:00:00 — Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? Betänkande av Utredningen om arbetsmiljöregler för ett modernt arbetsliv SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade (dir. 2016:1) att en sär- skild utredare skulle tillsättas för att se över vissa frågor som hade identifierats vid framtagandet av den nya arbetsmiljöstrategin. F.d. chefsjuristen förordnades som särskild utredare . Till experter i utredningen förordnades yrkesanalytikern , Arbetsförmed- lingen, docenten , , departementssekre- teraren , och projekt- ledaren , . Till utredningen har också knutits en referensgrupp med repre- sentanter för arbetsmarknadens parter m.fl. Till denna förordnades , , , , , , , , , Kommuner och Landsting och , TCO. ersattes av , , . Som sekreterare i utredningen anställdes juristen och föredraganden . Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredningen redovisa ett delbetänkande och ett slutbetänkande . I regeringsbeslut (dir. 2016:77) bestämdes att uppdraget skulle redovisas i sin helhet i ett betänkande, . Utredningen får härmed överlämna betänkandet Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? (SOU 2017:24). Utredningens uppdrag är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160) ............................................................................. Utredningens uppdrag och genomförande .................... Den svenska arbetsmarknaden .................................... Den svenska arbetsmarknaden och omvärlden ..................... 3.3Näringslivet och företagens roll på den svenska Organiseringen av den svenska arbetsmarknaden ................ Individens roll på arbetsmarknaden....................................... Olika sätt att utföra arbete...................................... Tillsvidareanställning dominerande anställningsformen ...... Lagens tillämpningsområde, ändamål m.m............ Samverkan och skyddsombudens roll.................... Systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1)....... Organisatorisk och social arbetsmiljö (AFS 2015:4) ........................................................... 4.5Tidigare behandling av vissa frågor som nämns i 4.5.1Tillträdesrätt för regionala skyddsombud (SOU 2007:43)........................................................ Nya utstationeringsregler (prop. 2016/17:107) .... 4.5.3Tidigare utredningar om beställaransvar (SOU 1990:49, SOU 1993:81 och SOU 2007:43) ........... Internationella åtaganden om arbetsmiljö ..................... Europeiska unionen (EU)...................................................... 5.2.4EU:s stadga om de grundläggande Europeiska sociala stadgan...................................... Internationella arbetsorganisationen () ......................... Övergripande trender på den svenska Jobbtillväxten på den svenska arbetsmarknaden................... Outsourcing på den svenska arbetsmarknaden ... Samtal med arbetsmarknadens parter................... Egenföretagare och falska egenföretagare ........................... Egenföretagare/soloföretagare ............................. Frivilligt och ofrivilligt företagande ..................... Samtal med arbetsmarknadens parter m.fl. .......... 6.4.6Slutsatser om egenföretagare och falska 6.5 Långa entreprenörskedjor .................................................... 6.5.1Entreprenörskedjor på den svenska Synpunkter från arbetsmiljöinspektörer .............. Samtal med arbetsmarknadens parter................... Slutsatser om långa entreprenörskedjor............... 7.2Tidsbegränsade anställningar på den svenska 7.2.2Närmare om vissa typer av tidsbegränsade 7.2.3Tidsbegränsade anställningar i olika branscher 7.2.4SCB:s kategorier i förhållande till reglerna i 7.2.5Tidsbegränsade anställningar ur ett köns- och 7.2.6Rapport från och LO om 7.3Möjliga risker i arbetsmiljön och Samtal med arbetsmarknadens parter.................................. Inhyrd arbetskraft m.m............................................. 8.3 Bemanningsbranschen på den svenska arbetsmarknaden .. 147 8.4Möjliga risker i arbetsmiljön och In-/utlåning........................................................................... Samtal med arbetsmarknadens parter.................................. Egenanställning på den svenska arbetsmarknaden.............. Är den egenanställde arbetstagare?...................................... 9.5Möjliga risker i arbetsmiljön och Samtal med arbetsmarknadens parter .................................. It-baserat mobilt arbete............................................ It-baserat mobilt arbete i förhållande till distansarbete...... It-baserat mobilt arbete och vissa yrkesgrupper ................. It-baserat mobilt arbete i ......................................... It-baserat mobilt arbete – egen undersökning .................... Möjliga risker i arbetsmiljön och Samtal med arbetsmarknadens parter .................................. 10.8.1 Utmaningar när det gäller arbetstagare ................ 10.8.2 Utmaningar när det gäller egenföretagare............ Arbete via digitala plattformar................................... Arbete som utförs via digitala plattformar ......................... 11.3.1 Vilken typ av arbete avses? 11.3.2 Arbete via digitala plattformar i andra länder...... 11.3.3 Arbete via digitala plattformar på den svenska Möjliga risker i arbetsmiljön och Samtal med arbetsmarknadens parter m.fl. ......................... och nya sätt att utföra arbete ......................... Det moderna arbetslivets utmaningar och Utmaningar med den oklara ansvarsfördelningen.............. Inlåning av arbetskraft .......................................... It-baserat mobilt arbete ........................................ 13.2.5 Arbete via digitala plattformar ............................. 13.2.6 Slutsatser om den oklara ansvarsfördelningen .... Utmaningar med den organisatoriska och sociala Utmaningar med den delvis förändrade strukturen på den svenska arbetsmarknaden.............................................. Några slutsatser om det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret ................................... 13.5.1 Arbetsmiljöansvarets omfattning och behovet 13.5.3 Rådighetsansvar i vid mening ............................... 13.5.4 Arbetstagar- och arbetsgivarbegreppen i 13.5.5Rollen för arbetsmarknadens parter och organiseringen av egenföretagare ......................... De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och De regionala skyddsombudens tillkomst och utveckling... Regionala skyddsombud i ......................................... Tillträdesrätt och befogenheter............................................ 14.6.2 Samtal med arbetsmarknadens parter m.fl. .......... Överväganden och förslag .................................................... Konsekvenser och ikraftträdande............................... Överväganden och bedömning ............................................ Konsekvenser för enskilda .................................... 15.2.2Konsekvenser för företag och andra 15.2.3 Konsekvenser för arbetsmarknadens parter ........ Konsekvenser för staten........................................ 15.2.5 Andra konsekvenser av förslagen ......................... Ikraftträdande och informationsinsatser............................. Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160) ........................................................................... Bilaga 3 Rapport: Trender i arbetslivet ..................................... Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag har bestått av tre huvudsakliga delar. För det första har utredningen haft i uppdrag att kartlägga vilka trender och nya former för arbete som förekommer i . Som en del av kartläggningen har även ingått att redovisa utma- ningarna med dem, sett ur ett arbetsmiljöperspektiv och med fokus på ansvaret för arbetsmiljön. För det andra har utredningen haft i uppdrag att analysera och bedöma om gällande bestämmelser om arbetsmiljöansvar är ända- målsenliga med tanke på det moderna arbetslivets utmaningar. Som en del av analysen har utredningen haft i uppdrag att redo- visa eventuella brister i regelverket som behöver åtgärdas för att ansvarsfördelningen för arbetsmiljön ska fungera på ett ända- målsenligt sätt. Som ett tredje uppdrag har utredningen haft att se över de regio- nala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter och i denna del utarbeta nödvändiga författningsförslag. Mer konkret har uppdraget i denna del bl.a. handlat om att ta ställning till om regionala skyddsombud ska få utses även för arbetsställen där medlemskravet inte uppfylls. I utredningens uppdrag har ingått att genomföra arbetet i dialog med företrädare för arbetsmarknadens parter, och andra relevanta myndigheter, organisationer och berörda intressenter. En viktig del av arbetet har därför bestått i möten med dessa olika aktörer. I kartläggningsdelen har på uppdrag av utredningen genomförts en extern undersökning av ett par av de nya formerna för att utföra arbete – it-baserat mobilt arbete och arbete via digitala plattformar. En rapport om undersökningen finns med som bilaga 3 till betän- kandet. Regeringen presenterade en ny nationell strategi för arbetsmiljöpolitiken –2020 (skr. 2015/16:80). Strategin utgår från det moderna arbetslivets utmaningar och möjligheter och arbetades fram i nära samråd med arbetsmarknadens parter. I samband med arbetet med arbetsmiljöstrategin uppmärksamma- des behovet av att tillsätta en särskild utredare för att kartlägga det moderna arbetslivets utmaningar, analysera ansvarsbestämmelserna och se över de regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogen- heter. Både i arbetsmiljöstrategin och i direktiven till utredningen framhålls att syftet med utredningen är att ta fram ett besluts- underlag för eventuella åtgärder och regeländringar på arbetsmiljö- området. De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter är en fråga som har varit föremål för utredningsinsatser. Den senaste utredningen på området var slutbetänkandet Bättre arbets- miljöregler II (SOU 2007:43). Där föreslogs bl.a. att regionalt skyddsombud ska få utses även för arbetsställen där arbetstagar- organisationen saknar medlemmar men har eller brukar ha kollektiv- avtal med arbetsgivaren. Förslaget har inte resulterat i ny lagstift- ning på området. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret Det moderna arbetslivet innebär nya företeelser som inte fanns eller var lika vanliga när arbetsmiljölagen trädde i kraft . I utredning- ens direktiv räknas upp en rad trender och nya former för arbete som förekommer i . Utredningen har kartlagt dessa företeelser och särskilt pekat ut risker och utmaningar ur ett arbets- miljöperspektiv för var och en av företeelserna. I fråga om de olika företeelsernas utbredning konstaterar utred- ningen att som det går att se en tydlig tendens mot fram- växten av nya sätt att utföra och organisera arbete så har utveck- lingen inte helt förändrat förutsättningarna på arbetsmarknaden. En klar majoritet av de sysselsatta är fortfarande arbetstagare med en tillsvidareanställning. Tidsbegränsade anställ- ningar har visserligen ökat med några procentenheter sett men kan inte sägas ha genomgått någon omvälvande för- ändring . Vissa skillnader föreligger dock i fråga om utvecklingen för olika typer av tidsbegränsade anställningar och mellan branscher. Vidare är inhyrd arbetskraft en företeelse som kontinuerligt har vuxit sedan det blev tillåtet . har dess andel av den sysselsatta befolk- ningen dock inte ökat i någon större omfattning utan legat på eller strax därunder. I fråga om nyare fenomen såsom egenanställning och arbete via digitala plattformar finns det indika- tioner på att det är arbetsformer som växer i popularitet. Men det verkar inte vara utbrett att dessa arbetsformer används för att för- sörja sig på heltid. Utredningen konstaterar dock att vissa andra förändringar på arbetsmarknaden framträder något tydligare. Det gäller t.ex. den roll som småföretag och mindre arbetsställen spelar i sysselsättningen och särskilt framväxten av egenföretagare. Även arbetsgivarnas ökade behov av flexibilitet är framträdande. Behovet visar sig bl.a. genom fokusering på kärnverksamhet och genom att en mängd olika arbetsformer anlitas i en och samma verksamhet. På flera håll har det vittnats om att det blir allt vanligare att ta in specialistkompetens i olika former för att utföra samma arbete som tidigare utfördes av en större grupp anställd personal. Omvandlingstrycket på den svenska arbetsmarknaden påverkas även av andra faktorer såsom digitaliser- ingen och den tekniska utvecklingen. Utredningen pekar ut ett antal utmaningar i relation till de olika företeelser som undersöks. De mest centrala utmaningarna i för- hållande till de nuvarande bestämmelserna om arbetsmiljöansvar består av den oklara ansvarsfördelningen, den organisatoriska och sociala arbetsmiljön och den delvis förändrade strukturen på den svenska arbetsmarknaden. De nya arbetsformer som har utvecklats som en del av det moderna arbetslivet har av lagstiftaren uppmärksammats i olika stor utsträck- ning i förhållande till arbetsmiljöregelverket. För vissa företeelser, såsom inhyrning, finns det uttryckliga ansvarsbestämmelser i lagen medan det för andra, såsom inlåning, saknas bestämmelser. Det finns även nyare företeelser där behovet av arbetsmiljölagstiftning kopplat direkt till företeelsen inte har övervägts, såsom egen- anställning eller arbete via digitala plattformar. Inom var och en av dessa arbetsformer och andra mer traditionella former av anställ- ningar och egenföretagande förekommer att arbete utförs som s.k. it-baserat mobilt arbete. Att arbete utförs på det sättet innebär i sin tur att arbetsmiljöförutsättningarna för en mängd olika potentiella arbetsplatser blir av intresse. En central fråga är gränsdragningen mellan om någon är arbetstagare eller om arbete utförs i någon annan egenskap och betydelsen det får för fördelningen av ansvaret för arbetsmiljön. Det är en fråga som inte alltid har ett självklart svar i det moderna arbetslivet och som därför utgör en tydlig utmaning. Den organisatoriska och sociala arbetsmiljön Olika aspekter av problem som hänger samman med den organi- satoriska och sociala arbetsmiljön har lyfts fram i relation till flera av de företeelser som utredningen har undersökt, däribland tids- begränsade anställningar, inhyrd arbetskraft, it-baserat mobilt arbete och arbete via digitala plattformar. Utmaningen på det här området kan delas in i två huvudgrupper. För det första handlar det om sättet att organisera arbetet och att arbetsbelastningen riskerar att leda till stressrelaterad ohälsa och andra psykosociala besvär. För det andra är det fråga om att otrygga anställningsformer i sig riskerar att leda till stressrelaterad ohälsa och andra psykosociala besvär. Utredningen anser sammantaget att det finns goda skäl att fortsätta prioritera insatser för den organisatoriska och sociala arbets- miljön utan att för den skull överväga några större förändringar av ansvarsbestämmelserna i detta avseende. Inom ramen för det arbetet har en arbetsgivare en skyldighet att agera på samma systematiska sätt som länge varit fallet med den fysiska arbetsmiljön och göra riskbedömningar av t.ex. stress och arbetsbelastning. Den delvis förändrade strukturen på den svenska arbetsmarknaden Förändringar i form av en mer framträdande roll för småföretag och mindre arbetsställen, arbetsplatser där flera olika aktörer med olika anlitandeformer är verksamma och en sjunkande facklig anslutningsgrad har lett till att strukturen på arbetsmarkna- den ser delvis annorlunda ut än vad som var fallet när arbets- miljölagen tillkom. Detta för med sig vissa utmaningar ur ett arbets- miljöperspektiv. En övergripande utmaning består i att skapa goda och tydliga förutsättningar för att samtliga arbetsgivare ska kunna utföra ett framgångsrikt arbetsmiljöarbete och ta sitt arbetsmiljö- ansvar. Utmaningen kommer ofta till tydligast uttryck hos mindre arbetsgivare, som vanligtvis inte har samma organisation kring arbets- miljöarbetet som större arbetsgivare har. En viktig del av utma- ningen består i att skapa rätt förutsättningar för att få till stånd en fungerande lokal samverkan. I relation till att det på vissa arbets- platser är flera aktörer verksamma än vad som brukade vara fallet tidigare är det vidare ur arbetsmiljösynpunkt viktigt att se till att samordningen inte brister. En tydlig utmaning för arbets- miljöregelverket är därför att bestämmelserna är tydliga när det gäller samordningsfrågor, så att samordningsproblem i största möjliga ut- sträckning kan undvikas. Några slutsatser om det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret Med utgångspunkt i de redovisade utmaningarna pekar utredningen ut vissa särskilda delar av regelverket som centrala för att ansvaret för arbetsmiljön ska fungera ändamålsenligt. Enligt utredningen finns det områden där det går att ifrågasätta om nuvarande regelverk kan anses tillräckligt. Det gäller kanske framför allt de fall då det kan uppstå oklarheter kring ansvarsfördelningen. Arbetsmiljöansvarets omfattning och behovet av information är centrala områden som behandlas. I det sammanhanget lyfts bl.a. fram att mindre arbetsgivare kan ha svårt att leva upp till arbetsmiljö- bestämmelserna och att det är angeläget att nå ut med information om dessa. Utredningen diskuterar även frågan om s.k. beställaransvar och anser i det sammanhanget att det är tveksamt om just ett beställar- ansvar är det bästa sättet att svara upp mot det moderna arbetslivets utmaningar. Det framhålls att ett rådighetsansvar i vidare mening än vad som är fallet i dagens regelverk kan vara något att överväga. Det skulle kunna vara en väg för att anpassa ansvarsbestämmelserna till vissa av de utmaningar som det moderna arbetslivet för med sig. Arbetstagar- och arbetsgivarbegreppen i arbetsmiljölagstiftningen är ett område där det kan ifrågasättas hur väl anpassade dessa begrepp är till utvecklingen av det moderna arbetslivet. Utan att frångå den rådande ordningen bör arbetsmiljöbestämmelsernas särskilda karaktär i större utsträckning påverka bedömningen av vem som ska ses som arbetstagare respektive arbetsgivare i frågor där arbetsmiljön är i centrum. Det kan även finnas skäl att i lagen uttryckligen förtydliga vem som omfattas av arbetsmiljöansvaret. Slutligen uppmärksammas rollen som spelas av arbetsmarknadens parter i form av att organisera de personer som utför arbete i vissa nya arbetsformer och för att möjliggöra kollektiva lösningar för dessa. Som en övergripande iakttagelse konstaterar utredningen att arbetsmiljöreglerna är tydligt uppbyggda kring vissa givna be- grepp såsom arbetsgivare, arbetstagare och arbetsställe samt att arbetsgivaren har det huvudsakliga arbetsmiljöansvaret. Det finns dock skäl att överväga om lagstiftningen bör vara så tydligt styrd av dessa förutsättningar. Det kan ifrågasättas om regelverket i alla situa- tioner gruppvis bör sortera personer som utför arbete. Utgångs- punkten bör i stället vara att den som kan påverka arbetsmiljöförut- sättningarna på en viss plats bör ha någon typ av ansvar för de per- soner som utför arbete på platsen. Det viktiga är således att alla personer som utför arbete och som bedöms vara skyddsvärda ur arbetsmiljöhänseende har ett regelverk att falla tillbaka på som täcker in deras arbetssituation. För att fullt ut nå dit kan det krävas att ansvarsbestämmelserna i dagens arbetsmiljöregelverk genomgår en förnyelse utifrån de utmaningar som har pekats ut. Utökad tillträdesrätt för regionala skyddsombud Utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden de senaste decenni- erna innebär att det finns anledning att anta att fler arbetstagare jämfört med har en anställning på ett arbetsställe där det saknas lokalt skyddsombud. Det kan på många ställen innebära att det uppstår brister i det lokala arbetsmiljöarbetet, som bygger på samverkan mellan arbetsgivare och skyddsorganisation. De regionala skyddsombuden har en viktig roll att spela i det sammanhanget. Mot bakgrund av bl.a. rörligheten på dagens arbetsmarknad be- dömer utredningen det som rimligt att regionala skyddsombud ska få tillträde till arbetsställen även när det inte finns en medlem men då det finns en koppling genom kollektivavtal. En tilläggsregel som innebär att även förekomst av kollektivavtal avgör om regionalt skyddsombud får utses leder till att det fortfarande finns en anknyt- ning till arbetsstället. Om arbetstagarorganisationen brukar vara bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren finns även vid ett tillfälligt avtalslöst tillstånd en sådan anknytning. Utredningen föreslår därför en ändring av 6 kap. 2 § tredje stycket arbetsmiljö- lagen som innebär att ett regionalt skyddsombud ska få utses även för ett arbetsställe där arbetstagarorganisationen saknar medlemmar men är eller brukar vara bunden av kollektivavtal med arbetsgivaren på arbetsstället. Liksom tidigare ska en förutsättning vara att det på arbetsstället inte har tillsatts skyddskommitté enligt bestämmelserna i lagen. I fråga om de regionala skyddsombudens befogenheter anser utredningen att dagens lagstiftning är väl avvägd och att det således inte finns skäl att ändra den rådande ordningen. Den begränsade ändring som föreslås när det gäller tillträdesrätten kan inte heller anses ge skäl att närmare överväga någon ändring av befogenheterna. Utredningens förslag föreslås träda i kraft . lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160) Härigenom föreskrivs i fråga om arbetsmiljölagen (1977:1160) att 6 kap. 2 § ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse På ett arbetsställe, där minst fem arbetstagare regelbundet syssel- sätts, ska det bland arbetstagarna utses ett eller flera skyddsombud (arbetsmiljöombud). Skyddsombud ska utses även på ett annat arbetsställe, om arbetsförhållandena kräver det. För skyddsombud bör ersättare utses. Skyddsombud utses av en lokal arbetstagarorganisation som är eller brukar vara bunden av kollektivavtal i förhållande till arbets- givaren. Finns det inte någon sådan organisation, utses skyddsombud För ett arbetsställe där sådan För ett arbetsställe där sådan skyddskommitté som avses i 8 § skyddskommitté som avses i inte har tillsatts får en lokal av- 8 eller 9 a § inte har tillsatts får delning inom ett förbund eller en lokal avdelning inom ett för- en med sådan avdelning jämförlig bund eller en med sådan avdel- utse ett skyddsombud utanför av arbetstagare utse ett skydds- kretsen av arbetstagarna på arbets- ombud utanför kretsen av arbets- stället (regionalt skyddsombud). tagarna på arbetsstället (regionalt 1 Senaste lydelse 2009:870. Rätten att utse ett regionalt skyddsombud gäller endast om ett regionalt skyddsombud gäller om avdelningen eller samman- ningen har någon medlem på slutningen har någon medlem på arbetsstället eller är eller brukar vara bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren på Bestämmelser om hur skyddsombud på fartyg ska utses finns i fartygssäkerhetslagen (2003:364). Denna lag träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och genomförande Enligt kommittédirektiven (dir. 2016:1) ska den särskilde utredaren se över vissa frågor som har identifierats vid framtagandet av reger- ingens arbetsmiljöstrategi –2020 (skr. 2015/2016:80). Syftet med utredningen är att ta fram ett beslutsunderlag för eventuella åtgärder och regeländringar på arbetsmiljöområdet. kartlägga det moderna arbetslivets utmaningar, dvs.