sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Det rör sig t.ex. om enhetliga arbetssätt, att ha personal som är beredd att rycka in med kort varsel och beredskap för att arbeta på annan ort tillfälligt eller med andra uppgifter. Polismyndig- heten beredskap och förutsättningarna för att snabbt hantera ökade krav var relativt goda jämfört med myndigheter som inte har en tidigare vana av att ställa om till ändrade förhållanden snabbt. Vana av att ta emot människor på flykt gav bättre beredskap Kommuner har framhållit betydelsen av tidigare erfarenheter. Vana av att ta emot ensamkommande barn och den kunskap som det ger att vara en kommun med stor inflyttning och ett stort mottagande av människor på flykt var en betydelsefull faktor för beredskap och initial förmåga att klara mottagandet . De kom- muner som finns i de tre storstadsområdena och de kommuner som redan var ankomstkommuner hade haft en verksamhet som gett kunskap om det regelverk som gällde för mottagande av barn på flykt. Det har i flera fall också funnits en särskild orga- nisation för just migrationsmottagande, även om den var dimen- sionerad utifrån antaganden om dels färre, dels snabbare anvisade barn till kommunen. En slutsats är att en tidigare vana av att ta emot människor på flykt skapade en beredskap som underlättade arbetet med migrationsmottagandet . erfarenhet av samverkan gav bättre beredskap Länsstyrelser, kommuner och landsting har lyft fram att tidigare erfarenhet av samverkan underlättade beredskapen och arbetet med migrationsmottagandet . Vi har kunnat se exempel på detta på olika sätt. Det har handlat om en etablerad struktur för samverkan inom en del av mottagandet, t.ex. en organiserad sam- verkan mellan flera kommuner om överförmyndarverksamhet. Det har också handlat om en etablerad struktur utan att ha någon koppling till mottagande av människor på flykt, t.ex. överenskom- melser om samverkan i samband med olyckor. Dessa erfarenheter av samverkan gällde ofta samverkan inom ett geografiskt område, och eller ett kommunförbund hade en sam- manhållande funktion. Den gemensamma nämnaren är att erfarenhet av samverkan skapade bättre beredskap och bättre förutsättningar för migrationsmottagandet . Ett exempel är att använde sig av överenskommelsen Samverkan och att tog på sig en samordnande och delvis operativ roll i förhållande till olika civilsamhällesorgani- sationer och även i fråga om transport av barn mellan kommuner. 9.2.4Arbetet med att identifiera risker kan utvecklas Analys av risker är viktiga beslutsunderlag Analys av risker för den egna verksamheten är viktiga underlag för myndigheternas arbete. Arbetet med riskanalyser regleras i flera för- fattningar. Enligt förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska alla förvaltningsmyndigheter under regeringen som har skyldig- het att följa internrevisionsförordningen(2006:1228) göra en riskanalys. Analysen ska syfta till att identifiera risker för att myndig- heten inte ska kunna fullgöra sin uppgift enligt 3 § myndighets- förordningen som innebär att verksamheten ska bedrivas effektivt, enligt gällande rätt och enligt förpliktelser som följer av EU-med- lemskapet. Analyserna ska dokumenteras. Analyserna ger ett under- lag för både regeringen och myndigheterna när myndighetens verksamhet ska finansieras och organiseras. De kan också identifiera behov av samverkan mellan olika delar av staten. Riskanalyser är alltså centrala som beslutsunderlag för både regeringen och myndig- hetschefer. Enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ska statliga myndigheter under regeringen i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndig- hetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom ansvarsområdet. Myndigheten ska värdera och sammanställa resultatet i en risk- och sårbarhetsanalys. Vissa myndigheter har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och de förtecknas i en bilaga till förordningen. Dessa myndigheter ska lämna en redovisning baserad på den egna analysen till och till MSB. Redovisningen ska innefatta vilka åtgärder som planeras och en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder. Länsstyrelserna ska enligt sin instruktion (2007:825) upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som kan användas för egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder. I detta ingår att kommunerna rapporterar sina risk- och sårbarhetsanalyser till läns- styrelserna. Länsstyrelserna ska också lämna en rapport till MSB om vilka beredskapsåtgärder som kommuner och landsting har vidtagit enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Vi kan alltså konstatera att det finns regelverk som innebär att de flesta av de statliga myndigheterna ska göra både riskanalyser med inriktning på den egna myndighetens förmåga att fullgöra sin uppgift enligt myndighetsförordningen och risk- och sårbarhets- analyser med inriktning på krisberedskap. Det finns också en reglering som innebär att staten får kunskap om vilka beredskaps- åtgärder som vidtas av kommuner och landsting. Om regelverket används av myndigheterna finns det därmed en struktur för en mycket god beredskap. Mot bakgrund av erfarenheterna blir en lärdom att riskanalyser och myndighetens risk- och sårbarhetsanalyser bör genomföras och utvecklas. Det skulle ge ett bättre underlag för styrningen och ledningen av myndigheten och också öka samhällets beredskap för att ta emot människor på flykt. För att öka hela förvaltningens beredskap inför olika oförutsedda händelser blir lärdomen utifrån att arbetet med myndig- heternas riskanalyser och risk- och sårbarhetsanslyser kan utvecklas och ge utrymme för en diskussion om förmågan att förhålla sig till tidig och kanske ofullständig information. Särskilt om regleringen av risk- och sårbarhetsanalyser Enligt 8 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevak- ningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, (kris- beredskapsförordningen) ska varje statlig myndighet, för att stärka sin egen och samhällets krisberedskap, analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvars- område som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verk- samhet inom området. (Regleringen fanns också i den tidigare kris- beredskapsförordningen [2006:942].) Kommuner och landsting har i stort sett en likalydande skyldighet, enligt 2 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Vid sin analys ska myndigheten särskilt beakta 1.situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan komma att uppstå, 2.situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer, 3.att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhälls- viktig verksamhet, och 4.förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndig- hetens ansvarsområde. Myndigheten ska värdera och sammanställa resultatet av arbetet i en risk- och sårbarhetsanalys. De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen enligt nämnda förordning (10 §) och de myndigheter som MSB beslutar i enskilda fall, ska lämna en redovisning baserad på analysen till och . Redovisningen ska innehålla åtgärder som planeras och en bedöm- ning av behovet av fler åtgärder. ingick inte bland de myn- digheter som har ett särskilt ansvar enligt krisberedskapsförord- ningen och MSB hade inte beslutat att skulle lämna en redovisning av sin risk- och sårbarhetsanalys. Krisberedskaps- förordningen ändrades , och ytterligare en ändring beslutades . ingår bland de utpekade myndigheter som ska redovisa arbetet med analyser. Analysen ska identifiera samhällsviktig verksamhet Risk- och sårbarhetsanalysen ska för statliga myndigheter bl.a. inne- hålla en uppräkning av identifierad samhällsviktig verksamhet inom myndighetens ansvarsområde, som är av nationell betydelse, och identifiera kritiska beroenden för den samhällsviktiga verksamheten. Identifierade och analyserade hot och risker för myndigheten och dess ansvarsområde ska framgå, liksom genomförda, pågående och planerade åtgärder. För länsstyrelser gäller detsamma med den modi- fikationen att samhällsviktig verksamhet ska identifieras inom det geografiska området som är av regional betydelse, och att myndig- heten utöver hot och risker för också ska analysera hot och risker för länets geografiska område. Detta följer av MSB:s föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2016:7).9 Analys inriktad på mer än olyckor och oroshärdar Av MSB:s allmänna råd och en vägledning som MSB har gett ut framgår vad redovisningen av en myndighets risk- och sårbarhets- analys ska innehålla. Redovisningen bör delas in i riskidentifiering och riskanalys och omfatta myndighetens ansvarsområde och för även det geografiska området. Riskidentifiering syftar till att identifiera händelser och förhållanden inom myndighetens ansvarsområde och 9 Jämför MSBFS 2015:3. MSB har föreskriftsrätt, se 21 § krisberedskapsförordningen. för även det geografiska området som innebär ett hot eller en risk. Resultatet av riskidentifieringen kan omfatta risker och hot för exempelvis naturolyckor, andra olyckor, teknisk infra- struktur och försörjningssystem, antagonistiska hot och social oro samt sjukdomar. Riskanalysen bör utgå från de identifierade riskerna eller ett urval av dessa. De identifierade riskerna bör utvecklas till beskrivna riskscenarier. Riskanalysen bör innehålla en värdering av hur sannolikt det är att scenariot ska inträffa och vilka direkta konse- kvenser som det medför. Utgångspunkten för konsekvensbedöm- ningen bör vara befolkningens liv och hälsa, samhällets funktiona- litet, grundläggande värden som rättssäkerhet och demokrati, samt skador på egendom och miljö. Ett utvecklat arbete med risk- och sårbarhetsanalyser Med anledning av att krisberedskapsförordningen ändrats har MSB påbörjat en översyn av föreskrifterna om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser. Översynen är enligt MSB också motiverad av de samhällsförändringar som skett, det försämrade säkerhets- politiska läget och brister som myndigheten identifierat i arbetet med en nationell risk- och förmågebedömning.10 Myndigheternas riskanalyser kan användas bättre Att människor på flykt söker skydd i vårt land kan inte i sig anses vara en risk eller en kris. Migration hör till i ett globalt samhälle. Antalet människor som söker sig till kan dock variera mycket och det i sig kan innebära en stor ansträngning för myndig- heterna och risk för att förvaltningen inte klarar sitt uppdrag. Oförutsedda händelser som en stor ökning av antalet människor på flykt kan lyftas fram i de berörda myndigheternas riskanalyser enligt förordningen om intern styrning och kontroll och i deras risk- och sårbarhetsanalyser. Den lärdom som utredningen vill lyfta i sam- manhanget är att myndigheter i ett konkret arbete med både risk- analyser enligt förordningen om intern styrning och kontroll och sina risk- och sårbarhetsanalyser har ett verktyg för att skapa bered- 10 MSB (2016). Konsekvensutredning , dnr 2016-803, s. 2. skap för oförutsedda händelser som i varierande omfattning påverkar den ordinarie verksamheten. Det är inte rimligt att tänka sig att varje myndighet under reger- ingen som ska göra riskanalyser eller risk- och sårbarhetsanalyser ska ta höjd för väldigt omfattande samhällsförändringar av det slag som inträffade . Det måste vara en uppgift för de myndigheter som har ett särskilt ansvar för kris och beredskap och för regeringen som har den samlade bilden av de analyser som görs. En lärdom måste bli att beredskapen måste öka inför oförutsedda händelser som inte i sig är farliga eller riskabla eller innebär kriser men som blir en stor utmaning för samhället. 9.2.5Höstens erfarenheter har gett insikter som kan stärka den framtida beredskapen Migrationsströmmar är svårbedömda och var det knappast möjligt att med någon exakthet förutse hur många män- niskor totalt som skulle välja att resa till och hur många som skulle ansöka om asyl här . Ännu för regeringsförklaringen och vid överlämnandet av budgetpropositionen något förlitade sig reger- ingen på juliprognos trots att verkligheten var en annan med allt fler människor som anlände till . Beredskapen inför det som väntade myndigheterna måste ännu bedömas som mycket låg både hos regeringen, i och i de olika myndigheterna. Även om det finns en bra struktur för myndigheternas risk- analyser och risk- och sårbarhetsanalyser bör det finnas en bättre beredskap för att agera på andra signaler och att använda tidig infor- mation som finns. En mer handlingsinriktad hantering hade inne- burit spridning av den tidiga information som lämnade till efter juliprognosen. Det hade stärkt beredskapen både i och i myndigheterna. fick stora delar av den svenska förvaltningen nya erfarenheter och byggde upp en gedigen kunskap om bra sätt att ta emot människor på flykt. Det utvecklades också bättre strukturer för samverkan och samordning mellan myndigheter och inom myn- digheter. Allt detta byggde på att myndigheterna hade tillgång till information. Ett fortlöpande arbete för att underhålla och utveckla upparbetade kanaler för informationsöverföring och samverkan är viktigt. Det handlar också om att behålla kompetens och säkra de lärdomar som vunnits för en ökad beredskap . Att använda den samlade kunskapen som myndigheternas riskanalyser och risk- och sårbarhetsanalyser ger tillsammans med andra signaler och tidig information en bättre beredskap. Migration hör till ett globaliserat samhälle och antalet människor på flykt som väljer att söka asyl i kommer att variera. Erfarenheterna har gett en bättre insikt om att förmågan att ta till sig och använda tidig information ger en bättre beredskap inför oväntade händelser. 9.3Att styra riket i kontexten migrationsmottagande Styrning utifrån ett helhetsperspektiv Det är regeringens uppgift att styra riket. Styrningen ska ta sikte på hela förvaltningen med utgångspunkt i den fördelning av ansvaret mellan staten och kommunerna som har lagt fast. Reger- ingen organiserar den statliga förvaltningen i olika myndigheter, anger inriktningen och följer upp den verksamhet som bedrivs av myndigheterna. Myndighetsstyrningen bör ha ett långsiktigt per- spektiv för att ge möjlighet till kontinuitet och stabilitet i statsför- valtningen som den måste kunna hantera oförutsedda händelser. När det är fråga om ett offentligt åtagande som ska genomföras av många myndigheter i både staten och kommunerna blir det reger- ingens uppgift att med stöd av ha ett helhets- perspektiv. De statliga myndigheterna bör styras så att hela den offentliga verksamheten ges goda förutsättningar att genomföra det offentliga åtagande som formuleras i målet för migrationspolitiken. Det är ett ansvar för regeringen att styra de statliga myndigheterna som arbetar med migrationsmottagandet så att både de statliga och de kommunala myndigheterna ges förutsättningar att åstadkomma en verksamhet som sammantaget svarar mot kraven på rättssäkerhet och effektivitet. Inom migrationsområdet ansvarar dessutom staten delvis för kommunernas ekonomiska förutsättningar genom att kommunerna får ersättning för vissa kostnader. Myndigheterna ska inom sina ansvarsområden svara för att utveckla verksamheten så att den kan möta de nya krav som ställs utifrån förändringar i omvärld och politik. Myndigheterna ska förutse och analysera vilka konsekvenser förändringar i omvärlden får för den egna verksamheten och informera regeringen. Detta kon- kretiseras bl.a. genom bestämmelserna i myndighetsförordningen och i förordningen om intern styrning och kontroll. Det är en gemensam uppgift för regeringen och myndigheterna att identifiera och analysera följder av de utmaningar som kan påverka och förvaltningens arbete.11 Målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete (Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt prop. 2009/10:175).12 En tydlig inriktning efterlystes Många myndigheter på både statlig och nivå efterlyste en tydligare inriktning från regeringen . Anled- ningarna till detta kan vara flera. Det har framförts att det behövs en utpekad, drivande aktör för att flera myndigheter ska arbeta mot en gemensam inriktning. Behovet av en tydligare inriktning kan också hänga samman med att myndigheter hamnar i frågeställningar och diskussioner som handlar om olika syn på ansvaret eller en fördel- ning av kostnader i stället för att genomföra gemensamt arbete för att uppnå det övergripande målet på ett mer effektivt och samlat sätt. Det som särskilt länsstyrelser och kommuner uttryckt är att det krävs mer än insamling och spridning av information för att förvalt- ningen som helhet ska kunna agera tillräckligt samordnat. Regeringens styrning behöver ta hänsyn till att en myndighets verksamhet utgör ett led i en process i vilken flera myndigheter ingår och främja samordning mellan myndigheterna. 11Regeringskansliet (2012). En statsförvaltning i förnyelse, s. 5. 2016/17:1 UO 2, bilaga 1 s. 7. initiativ för att med hjälp av MSB skapa en gemensam bild av läget var en form av styrning mot mer samordning. Att på detta sätt skapa en gemensam bild är ofta nödvändigt men inte tillräckligt och inte heller helt enkelt när det offentliga åtagandet är brett och innefattar många olika verksamheter. Det kan också finnas risker förknippade med att överlåta på en aktör att utforma och förmedla vad som framstår som en etablerad gemensam bild (se avsnitt 9.6.). Det blev tydligt när MSB:s lägesbilder med terminologi utifrån krisberedskap och krishantering mötte landstingens, kommunernas och Social- styrelsens mer vårdinriktade begrepp. Vad som har framkommit i vår utredning om önskemålet om tydlig inriktning och ledning från regeringens sida är troligen inte heller direkt avhängigt just frågan om migrationsmottagandet . Att flera myndigheter som verkar inom en del av den offentliga verksamheten kräver mer samordning av styrningen är naturligt och inget nytt. Det förutsätter ofta en samordning av reger- ingen och arbetsformer inom som har en samlad offentlig verksamhet som utgångspunkt snarare än en enskild myn- dighet.13 I en rapport från Statskontoret , Utvecklad styrning, tas upp att myndighetschefer i en enkät framfört att samordningen inom gentemot myndigheter kan bli bättre och haft önskemål om att de informella kontakterna utvecklas.14 En generell slutsats är att styrningen och arbetsformerna inom bör fortsätta att utvecklas så att de ger helhetssyn och förutsättning för ledarskap på alla nivåer och därmed stödjer sam- ordning mellan myndigheter. Ansvarsprincipen och kommunalt självstyre En styrning från regeringen som bygger på helhetsyn ställer särskilda krav på tydlighet i styrningen. Ansvarsprincipen gäller både när offentlig verksamhet genomförs i normala lägen och när den genom- förs i ansträngda lägen eller i kris. Regeringens styrning av myndig- heterna måste utgå från både en helhetssyn och ansvarsprincipen och hitta en rimlig balans mellan önskemålet om en tydlig inriktning med 13Se t.ex. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, SOU 2007:75 s. 193 f, s. 197. 14Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen, s. 26. ett helhetsperspektiv och varje myndighets eget ansvar enligt ansvarsprincipen. När det gäller styrningen på nivå utgör den kommunala självstyrelsen en konstitutionell utgångspunkt som regeringen måste förhålla sig till. Vår analys av regeringens styrning ska genomföras mot bakgrund av den beskrivna balansen. Regeringen och ska med överblick styra mot ett sammantaget effektivt och rättssäkert migrationsmottagande. Myndigheterna ska utföra sina uppgifter utifrån ansvarsprincipen och på grundval av sin kunskap och expertis på området. 9.3.2Regeringen fattade många beslut Ett intensivt arbete på nationell nivå Regeringen fattade särskilt många beslut som var kopplade till att det kom ett ökat antal människor på flykt till . Besluten har ställts samman i en lista över regeringens åtgär- der och beslut som regeringen lämnat till inför dess granskning 2016.15 I arbetade Kansliet för krishantering med informationshantering och möten för samordning av departemen- tens arbete på migrationsområdet. Det indikerar att regeringen ville intensifiera sitt arbete jämfört med vad som skulle kunna karak- täriseras som ett normalt läge. Kansliet för krishantering arbetade på detta sätt , vilket är den längsta perioden för ett händelseförlopp sedan kansliet inrättades. Besluten hade olika syften och inriktning I regeringsförklaringen nämndes inte något om en ansträngd situation eller behov av särskilda åtgärder på grund av det stora antal människor på flykt som hade börjat komma till . Budgetpropositionen innehöll inte heller något som tydde på en ovanlig situation och antalet asyl- 15 Promemoria Ju i Granskningsbetänkande KU2015/16:KU20, bilaga 1, s. 505 ff. sökande beräknades utifrån prognos . Mot hade regeringen fått en annan bild av händelseutvecklingen och fattade ett stort antal beslut fram . Besluten hade olika syften och olika inriktning. Här lämnas en mycket kortfattad redogörelse för olika beslut som en grund för vår analys av regeringens hantering av händelseförloppet . En utförligare beskrivning finns i avsnitt 4.1. Beslut som inriktades på att ge överblick och samordning Samordningsuppdraget till MSB inriktades på att ge regeringen och myndigheterna överblick och samordning på nationell nivå. Beslut som gällde boenden Flera av regeringens beslut gällde boenden för asylsökande som t.ex. uppdraget till landshövdingen i att inventera möjliga boenden och samordna länsstyrelserna i deras uppdrag att inventera lokaler och anläggningar i länen som kunde användas som asylboenden, uppdraget till Upphandlingsmyndig- heten att ta fram en vägledning för att underlätta upphandling av boenden för asylsökande och uppdraget till , och att uppföra och förvalta tillfälliga asyl- boenden (tält). Regeringen tog också fram ett förslag till ändring i lagen om mottagande av asylsökande som innebär att rätten att bo i ett anläggningsboende upphör för vuxna utan barn efter ett laga- kraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Beslut som gällde skola och utbildning Regeringen fattade flera beslut som bl.a. gällde tolkutbildning, validering och direktiv till en utredning om åtgärder för att säkra kommunernas möjligheter att tillgodose nyanlända elevers rätt till utbildning. Beslut som gällde hälso- och sjukvård Regeringen fattade flera beslut som gällde tillgången till hälso-och sjukvård och tandvård. och fick i uppdrag att stödja landstingen och fick i uppdrag att kartlägga behov av vaccinationer och lägga fram förslag som skulle underlätta hälsovård till asylsökande. Beslut som gällde kommunerna Vissa uppdrag gällde kommunerna som t.ex. uppdraget till Social- styrelsen om att inrätta en svarsfunktion för stöd till kommunerna och uppdraget att samordna informationsinsatser om familjehem för barn samt flera uppdrag som gällde boende för ensamkommande barn. Regeringen beslutade också att öka anslaget som gäller ersätt- ning till kommunerna. Beslut som gällde civilsamhället Regeringen fattade beslut om ökade medel till det civila samhällets arbete som skulle fördelas av Röda korset och ett annat beslut om att fördela till det civila samhället och trossam- funden för arbetet med människor på flykt. Myndigheten för ung- doms- och civilsamhällesfrågor fick i uppdrag att ta fram en vägled- ning för samverkan mellan kommunerna och civilsamhället kring mottagande av asylsökande och nyanländas etablering.