sou · H4B371 · 2017-01-01 00:00:00 — Omvalet var hårt bevakat av media och politiker, vilket också var resurskrävande. Genomförande av val, och i förekommande fall omval, är en av de högst prioriterade uppgifterna för kommunen. Det är också en uppgift som är mycket resurskrävande. Vid omvalet krävdes det i princip samma resurser i för att ordna omvalet som för det ordinarie valet. Det innebär att omkring 2 200 personer behövdes i grundstaben och ytterligare cirka 150 personer som timanställda. Vallokaler och röstningslokaler behövde ordnas i samma utsträckning som vid det ordinarie valet. Personal som hade arbetat med valet ställde i mycket stor utsträckning upp även vid omvalet, vilket var en stor fördel bl.a. från utbildningssynpunkt. Vissa av de stora röstmottagningsställena för förtidsröstning var dock bokade till annat, varför man fick söka andra alternativ. Valdeltagandet var lågt vid omvalet, men det är inget kommunen kan kalkylera med. Kommunen måste kunna garantera ett säkert valgenomförande med högt valdeltagande och det innebär samma administration som vid det ordinarie valet. Samarbetet mellan och kommunen fungerade mycket bra och genomförandet av omvalet föll väl ut. och kommunen har dock framhållit att den tid som omvalet krävde, cirka , är den tid som behövs för att ett val ska kunna genomföras på ett säkert sätt. Genomförande är möjligt, men säkerheten kan då inte garanteras. Olika delfrister som uppställs i vallagen är inte avgörande utan det som tar tid och resurser är den mycket omfattande administrationen och allt praktiskt som måste ordnas såsom upphandling och avtalsingående med underleverantörer och anställda. Ska det gälla en frist för omval generellt måste det tas i beaktande att även ett omval till riksdag eller ett annat omval i ett stort valområde ska och kunna garanteras inom den uppställda tidsramen. 4.2.8Sammanfattning av nuvarande omvalssystem I vissa avseenden är alltså de rättsliga förutsättningarna vid omval reglerade men i stor utsträckning gäller samma bestämmelser vid val som vid omval. I princip samma arbetsmoment och processer måste genomföras vid omval. Som exempel kan nämnas omvalet i kommun , som medförde omfattande arbete för de berörda instanserna, trots att antalet röstberättigade uppgick till knappt 11 000 personer. Systemet med omval innebär alltså att planeringen av ett omval, och det praktiska genomförandet, behöver starta i ett tidigt skede. behöver till att börja med bl.a. anpassa och testa IT-stödet och sluta avtal med externa aktörer för exempelvis tryck, säkerhet, IT och rösttransporter. måste starta upp sitt IT-system för valadministrationen och ordna lämpliga lokaler för arbetet. Efter att det beslutats om dag för omval ska vidare bestämma sista dag för partierna att anmäla kandidater samt kungöra detta i Post- och (1 kap. 3 § andra stycket och 2 kap. 13 § 1 vallagen). Varje parti som registrerat en partibeteckning ska också underrättas om tidpunkten (2 kap. 13 § 2 vallagen). Anmälningsförfarandet för partiernas kandidater ska sedan administreras av eller (2 kap. 9 § vallagen). Partierna kan även anmäla eventuella nya partibeteckningar för registrering att gälla från och med omvalet (2 kap. 1 § vallagen). Dessa ska granskas och förväxlingsprövas av enligt förutsättningar som ges i 2 kap. 3 § vallagen. Vidare ska eventuella nya anmälningar från partier om deltagande i omvalet administreras av . En anmälan till det ordinarie valet gäller dock även i händelse av omval (2 kap. 16 § vallagen). Kommunerna ska ordna med röstnings- och vallokaler samt anmäla var förtidsröstning kommer att hållas (4 kap. 20 och 23 §§ vallagen). Kommunen ska även anställa röstmottagare (3 kap. 5 § vallagen). ska ta fram en röstlängd utifrån uppgifter från samt administrera produktion och distribution av nya röstkort (5 kap. 1 och 8 §§ vallagen). ska handlägga eventuella ansökningar om rättelse av röstlängden (5 kap. 6 § vallagen). före valdagen ska utlandsröstkort samt brevröstningsmaterial distribueras (5 kap. 8 § tredje stycket vallagen) och före ska kunna ta emot brevröster från utlandet för kontroll och sortering samt vidarebefordran till kommunerna (7 kap. 12§ vallagen). Partierna ska beställa valsedlar i valdatasystemet eller manuellt. Beställningarna ska administreras av eller Valmyndig- heten (6 § valförordningen). Exempelvis måste manus lämnas till tryck för att möjliggöra distribution av valsedlarna före valdagen. Partier som vill få valsedlar utlagda på röstmottagningsställen ska begära det hos eller (6 kap. 7 § vallagen). Dessutom behöver informationsmaterial och handböcker inte bara distribueras utan även uppdateras inför ett omval. Vidare ska kommunernas valnämnder förses med valmaterial. Vissa delar av informationsmaterialet behöver översättas till andra språk eller anpassas exempelvis till lättläst svenska eller tryckas i punktskrift. Information och blanketter ska även publiceras på . och kommunerna ska se till att de som arbetar med valet får erforderlig information och utbildning (3 kap. 2, 3 och 5 §§ vallagen). Åtgärderna som rör ett omval spänner alltså över ett mycket brett fält av moment och processer för flera inblandade instanser. Olika tidsfrister löper parallellt för genomförandet och inte minst inbegriper det en inte obetydlig del av rent praktisk hantering. Tiden för genomförandet av ett omval påverkas naturligtvis av dessa förutsättningar. I avsnitt 4.3.4 redovisas också de tidsfrister som uppställs för omval i vallagen. Beskrivningar över valförberedelser och valgenomförande från , i samt valnämnden i kommun framgår av Bilaga 3–5. 4.3.1Vilka förutsättningar ska gälla vid omval? Bedömning: Vid ett omval ska, så långt det är möjligt, samma förutsättningar gälla som vid det ordinarie valet. Omval ska också genomföras inom så som det är praktiskt möjligt och lämpligt. Vallagen har varit föremål för lagändringar och översyner . Allteftersom har förändringsbehov uppstått, inte minst som resultat av uppföljningar av ordinarie val. Det har alltså genomförts såväl övergripande lagändringar som ändringar i vissa särskilda frågor. De senaste lagändringarna genomfördes . Vissa av dem är tillämpliga först vid valet (se avsnitt 3.1.1). När det gäller regleringen av omval har det dock inte gjorts någon mer samlad genomgång. Det har troligen sin förklaring i att omval förekommit i förhållandevis liten utsträckning. Det är först i samband med omvalen , främst 2010, som uppföljningar har visat på ett behov av en översyn. Det är mot denna bakgrund som utredningen har fått i uppdrag att särskilt se över vissa omvalsfrågor. I utredningens uppdrag ingår att analysera hur förutsättningarna för omval kan ändras, i syfte att genomföra omval snabbare än . I detta ingår att undersöka möjligheterna att förenkla förfarandet och administrationen i syfte att skapa förutsättningar för att kunna genomföra omval snabbare samt att särskilt analysera och ta ställning till hur bestämmelserna om utövande av rätten att rösta och att delta som kandidat i ett omval bör ändras. Utredningen ska i övervägandena utgå från att förutsättningarna i ett omval så långt möjligt ska vara desamma som vid det ordinarie valet. I uppdraget ingår även att överväga och lämna förslag till en tidsfrist för genomförande av omval som ska vara så kort som det är praktiskt möjligt. I utredningsdirektiven anges i det avseendet sär- skilt att en utgångspunkt för en eventuell frist bör vara att den börjar löpa först den dag meddelar beslut om omval för att inte påverka nämndens förutsättningar att genomföra sitt uppdrag. Det framhålls även i utredningsdirektiven att omval ska genomföras med full respekt för de demokratiska principerna och med iakttagande av rättssäkerhetens krav. Omval eller nytt val? Anledningen till beslut om omval av val hade sin grund bl.a. i hanteringen av förtidsröster. Vissa förtidsröster hade inte skickats vidare till respektive kommun och kom därför inte med i rösträkningen. Andra fel som konstaterade rörde hanteringen av brevröster och budröster. I sammanhanget kan det noteras att andelen förtidsröster har ökat vid de senaste valen. (Se Valprövningsnämndens rapport av prövningen av överklaganden allmänna val, s. 9 ff., rapporter 2011:1 Erfarenheter från valen , s. 13 och 2015:1 Erfarenheter från valen 2014–2015, s. 22). Anledningen till omvalet i rörde avvikelser från föreskriven ordning vid rösträkningen. I flera avseenden har det genomförts lagändringar i syfte att öka effektiviteten och säkerheten i valprocessen vid förtidsröstningen, bl.a. krav på säker förvaring av valmaterial, krav på utbildning av röstmottagare samt möjlighet för valnämnden att avsluta den preliminära rösträkningen senare (se avsnitt 3.1.13). Vidare genomförde Kommuner och Landsting inför valen ett arbete för att öka kompetensen hos valnämnderna, vilket synes ha fallit väl ut (se 2015:1, s. 34). Det föreligger mot denna bakgrund inga konkreta farhågor att antalet omval kommer att öka. Ett val innebär dock att omfattande administration ska genomföras i flera led av många myndigheter, företag och personer. Detta gäller inte minst hanteringen av förtidsröster. Fel och misstag vid förfarandet kan därför inte helt uteslutas (jfr 2015:1 s. 22 och och , Vi tar om’et igen, i Omstritt omval, bokserie 55, s. 21 f.). Systemet måste alltså vara förberett för att omval undantagsvis kan komma att krävas även Det är därför angeläget att regleringen av omval ses över så att de i förekommande fall kan genomföras effektivt. Nuvarande system bygger som framgått på att de generella bestämmelserna i vallagen i stor utsträckning blir tillämpliga även vid ett omval. Det innebär bl.a. att ett omval är förenat med omfattande administrativa åtgärder, vilket påverkar genomförandetiden. Samtliga inblandade instanser arbetade under mycket stor tidspress i samband med omvalen . Det står klart att arbetet genomfördes så snabbt det gick. Förenklingar gjordes i fråga om administration och ledtider i den mån det var möjligt. Ändå krävdes cirka för genomförandet efter beslut. Omfattningen av ett omval har naturligtvis betydelse för genomförandetiden. Omvalet i , som var ett mindre val, hade sannolikt i och för sig kunnat genomföras . Som framgår av kommande avsnitt kan det inte antas att omval kommer att kunna hållas inom så mycket än , inom ramen för nuvarande system. Ett beslut om att upphäva ett valresultat och besluta om omval har sin grund i att det förekommit fel vid valet, varför det behöver korrigeras. Eftersom det naturligtvis inte går att backa och ta om ett val, är det medel som står till buds det som brukar benämnas som omval. För att förfarandet då vid omval ska motsvara de krav som bör ställas på ett omval i egentlig mening bör den självklara utgångspunkten vara att förutsättningarna vid omvalet är så lika de som gällde vid det ordinarie valet som det är möjligt. Ju närmare i tiden det ordinarie valet ett omval kan hållas desto bättre är utsikterna att den utgångspunkten kan upprätthållas. Det är därför angeläget att framtida eventuella omval kan genomföras inom så som det är möjligt och lämpligt efter ordinarie val och att samma förutsättningar så långt det är möjligt då bör gälla. Utredningen bedömer att nuvarande omvalssystem inte är invändningsfritt. I den oönskade situation som ett omval innebär måste så goda förutsättningar som möjligt föreligga för att valet ska kunna Det innebär att nuvarande reglering bör revideras. Det finns anledning att överväga förändringar i nuvarande system så att ett omval, så långt möjligt, kan genomföras som ett omval i egentlig mening. Ett omval bör också genomföras inom så som det är praktiskt möjligt och lämpligt. bör grundläggande demokratiska principer värnas och ett högt valdeltagande eftersträvas. Vidare måste ett omval kunna genomföras säkert till undvikande av avvikelse från valordningen. I följande avsnitt redogör utredningen för de närmare överväganden och förslag som krävs för att uppnå de bästa förutsättningarna för ett omval. Bedömning: Det bör inte införas särskilda bestämmelser om röstlängd vid omval. Grundläggande utgångspunkter – allmän och lika rösträtt En grundläggande förutsättning för omvalsförfarandet är att det ska genomföras med full respekt för demokratiska principer och med iakttagande av rättssäkerhetens krav. En första fråga att ta ställning till är vilka bestämmelser som ska gälla för utövandet av rätten att rösta i ett omval och, i anslutning härtill, vad som ska gälla i fråga om röstlängden. Den allmänna och lika rösträtten framgår av 1 kap. 1 § regeringsformen. Bestämmelsen innebär att alla har rösträtt och att ingen har mer än en röst. Av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen följer att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Bestämmelsen utgör således anvisningar till det allmänna att verka för dessa målsättningar. (Se SOU 1975:75 s. 93 och prop. 1975/76:209 s. För att rösträtt ska föreligga krävs även att vissa villkor är uppfyllda. Rösträttsvillkoren i riksdagsval framgår av 3 kap. 4 § regeringsformen. Av bestämmelsen framgår att den person har rösträtt som är svensk medborgare, om den är eller har varit bosatt i riket, och har fyllt . Den som har rösträtt i riksdagsvalet har också rösträtt vid val till (1 kap. 4 § vallagen). Rösträttsvillkoren vid val till kommun- och framgår av 4 kap. 2–4 §§ kommunallagen. Rösträtt har således den som är folkbokförd i kommunen, senast på valdagen fyller och är medborgare i eller i någon annan av EU:s medlemsstater, är medborgare i eller eller, för andra utlänningar, har varit folkbokförda i i följd före valdagen. Rösträtt har även en unionsmedborgare som är bosatt i kommunen men som inte ska vara folkbokförd där på grund av diplomatisk immunitet. Vidare följer av dessa bestämmelser att rösträtten avgörs av en röstlängd som upprättas före valet. Enligt 5 kap. 1 § vallagen upprättar en röstlängd för varje valdistrikt och den grundas på uppgifter som före valdagen finns i folkbokföringsdatabasen och fastighetsregistret. Svenska medborgare som inte är folkbokförda i landet ska tas upp i röstlängden från det att folkbokföringen upphörde. Därefter måste väljaren anmäla sin adress till för att upptas i röstlängden. (5 kap. 2 § vallagen.) Vid kommunalval gäller för unionsmedborgare som är bosatta men inte folkbokförda här ett krav på anmälan till för att tas upp i röstlängden (5 kap. 2 a § vallagen). Vid val till behöver unionsmedborgare som är folkbokförda här, eller bosatta men inte folkbokförda här, anmäla till att de vill bli upptagna i röstlängden och därvid även försäkra att de inte kommer att rösta i en annan medlemsstat (5 kap. 3 § vallagen). Unionsmedborgare som anmält sig på detta sätt står kvar i röstlängden tills de stryks på egen begäran eller villkoren för rösträtt är uppfyllda. Utöver de nationella reglerna följer av artikel 22 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt en unionsrättslig rösträtt för europeiska medborgare i kommunala val och vid val till i det medlemsland där de bor. Rösträtten följer även av artiklarna 39 och 40 i EU:s rättighetsstadga. Rösträtten till kommunala val styrs av rådets direktiv /80/EG av om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare. Vid val till styrs rösträtten av rådets direktiv /109/EG av om fastställande av närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare, ändrad genom direktiv /1/EU. Direktiven innebär inte någon harmonisering av medlemsstaternas vallagstiftningar utan innehåller grundläggande regler om rösträtt för utländska unionsmedborgare. De ger unionsmedborgare möjlighet att välja om rösträtten ska utövas i hemlandet eller i den medlemsstat där de bor. De grundar sig på principen om icke-diskrimi- nering mellan en medlemsstats medborgare och medborgare i andra medlemsstater, vilket innebär att unionsmedborgare har rösträtt på samma villkor som medborgare i bosättningsstaten. Den enskildes grundläggande rättigheter vid val följer även av , vilka fördragsstaterna är skyldiga att upprätthålla. Enligt artikel 3 i det första tilläggsprotokollet till konventionen ska det anordnas fria och hemliga val till den lagstiftande församlingen med skäliga tidsintervall, dvs. i första hand det nationella parlamentet. Även om lydelsen av bestämmelsen ålägger staten en skyldighet är innebörden av bestämmelsen även att individen har tillskapats en rättighet. Genom rättspraxis har bestämmelsen ansetts innefatta en rätt till fria val, allmän rösträtt och rätt för envar att kandidera i allmänna val. Rättigheter av motsvarande innebörd framgår även av artikel 25 om medborgerliga och politiska rättigheter. Rättigheterna är inte absoluta. Staterna har en betydande frihet att avgöra vilka inskränkningar som ska göras under förutsättning att de inte skadar själva kärnan i rättigheterna. Inskränkningar måste således tillgodose ett legitimt ändamål och får inte vara oproportionerliga i förhållande till ändamålet. (Se bl.a. Mathieu-Mohin and Clerfayt v. , 2 1987, Series A no. 113 och v. the (no. 2) [GC], no. 74025/01 ECHR 2005-IX, jfr , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Demokratiutredning resonerar ingående kring demokratins grundläggande principer, främst utifrån kriterierna inflytande, delaktighet och representativitet (SOU 2016:5, Låt fler forma framtiden, s. 76 ff., se även . , Democracy and its Critics, 1989 s. 218 ff.). Nuvarande mål för demokratipolitiken är ”en levande demokrati där individens möjligheter till inflytande förstärks”. I syfte att betona att demokratipolitiken även måste handla om individers politiska organisering och värdet av ett brett och jämlikt deltagande har utredningen föreslagit att nuvarande mål ersätts med ”en hållbar demokrati som kännetecknas av delaktighet och jämlikt inflytande” (a. bet. s. 90 f.). Ett delmål för att uppnå målsättningen bör enligt omfatta ett högt och jämlikt valdeltagande (a. bet. s. 93). Det anförs att valdeltagandet har ökat men att skillnader kvarstår mellan olika väljargrupper. Det offentliga bör därför fortsatt verka för ett högt och mer jämlikt valdeltagande, särskilt bland unga och utrikes födda väljare. Vidare gör utredningen bedömningen att det bör vidtas särskilda insatser för att öka valdeltagandet bland utlandssvenskar. För att underlätta röstandet i denna väljargrupp kan enligt betänkandet öppettiderna på svenska utlandsmyndigheter och honorära konsulat utökas inför de allmänna valen (a. bet. s. 149). Därutöver föreslås, i syfte att öka ungas representation samt stärka deras inflytande och deltagande, att det införs en försöksverksamhet i vissa kommuner med sänkt rösträttsålder till vid val till kommunfullmäktige och (se a. bet. s. 553 f.). Betänkandet bereds inom . Bestämmelserna om röstlängder bör vara desamma vid omval som vid ordinarie val. Hur ska då förutsättningarna för ett omval vara utformade för att bäst motsvara kraven på ett omval i egentlig mening, som grundläggande rättigheter och övergripande demokratiska målsättningar iakttas? Som framgått av tidigare avsnitt förutsätter omvalssystemet att det upprättas nya röstlängder. Enligt äldre vallagstiftning gällde att för det fall ett val upphävdes skulle det förordnas om ofördröjligt företagande av nytt val. Då gällde vad som om allmänt val var föreskrivet. Bestämmelser om detta fanns i vallag (56 § andra och tredje styckena). Regleringar beträffande riksdagsval saknades men det antogs att motsvarande gällde även för dessa val (jfr . , Valrätt, 1950, s. 132 f.). Det kan alltså vid en tillbakablick dras en direkt parallell från dåvarande till nuvarande omvalssystem. Det betyder att kretsen av röstberättigade ändras vid omval, som om det var ett nytt val. De som vid omvalet uppfyllde rösträttskraven hade alltså möjlighet att rösta då även om de inte kunde det vid det ordinarie valet. När det gäller de personer som uppnår myndighetsålder ska även nämnas att deras rösträtt vid omval särskilt framhölls i samband med en tidigare grundlagsändring (se prop. 1973:90 s. 247). I senare lagstiftningsarbeten har denna fråga inte berörts närmare (prop. 1987/88:32 och bet. 1992/93KU5). Vid grundlagsändringarna ändrades bestämmelsen i 3 kap. 4 § regeringsformen endast språkligt och redaktionellt (se SOU 2008:125 s. 191 och prop. 2009/10:80 s. 258). Det kan alltså konstateras att äldre bestämmelser förutsatte att ett nytt val skulle anordnas med tillämpning av de allmänna bestämmelserna om val. Nuvarande ordning utgår i allt väsentligt från samma synsätt, låt vara att det numera finns vissa särregleringar främst i vallagen där begreppet omval har förts in. Några särregleringar för omval i fråga om grundläggande bestämmelser om rösträtt föreligger dock inte. I grunden för systemet ligger alltså att det vid omval ska tas hänsyn till ändringar på väljarsidan vid dagen för omval. Detta för i vissa fall med sig att personer som upptogs i röstlängden vid det ordinarie valet inte kommer att upptas i röstlängden för omvalet och vice versa. Det är tre kategorier av väljare som berörs. Dessa är de som har avlidit, de som har hunnit uppnå myndighetsålder och de som, i fråga om kommunal- och landstingsval, har flyttat till eller från valområdet. Bör då bestämmelserna ändras så att det vid ett omval används samma röstlängd som vid det ordinarie valet? Det går att se fördelar med en sådan ordning. Valadministrationen skulle förenklas och det ter sig i förstone tilltalande att så få nya förutsättningar som möjligt förs in när ett val måste tas om. Att använda samma röstlängd skulle alltså i större utsträckning motsvara vad som mer allmänt kan betraktas som ett egentligt omval. Nödvändiga justeringar för personer som har avlidit ter sig för övrigt oproblematiskt. Vilka andra effekter skulle en sådan förändring få? En kategori som berörs av en sådan ordning är som nämnts de som hunnit uppnå myndighetsålder. Dessa personers rösträtt i den aktuella situationen framgår inte uttryckligen av nuvarande regleringar. Den måste ändå anses följa av nuvarande ordning, inte minst med hänsyn till de förarbetsuttalanden som nämnts ovan. En förändring kommer därmed att innebära överväganden som rör inte endast röstlängdsbestämmelserna i 5 kap. 1 § vallagen utan även grundläggande bestämmelser om rösträtt såväl i regeringsformen som i kommunallagen. En förändring av den ordning som gäller för rösträtten medför således en konfliktyta mot vad som får anses följa av grundlagsbestämmelser. Sådana förändringar bör lämpligen föreslås endast mot bakgrund av ett brett parlamentariskt stöd. De unionsmedborgare som enligt 5 kap. 2 a och 3 §§ vallagen har möjlighet att avanmäla sig från röstlängden skulle också beröras av en ändrad ordning. Det kan också framhållas att det är angeläget att unga personer är delaktiga i det politiska livet (jfr 1 kap. 2 § regeringsformen och Demokratiutrednings bedömningar och förslag, se SOU 2016:5, s. 552 ff.). En grupp av unga vuxna, som i och för sig uppfyller rösträttsvillkoren enligt regeringsformen, skulle med den förändring som diskuteras uteslutas från att rösta vid ett omval. En sådan förändring kan få en negativ betydelse för ungas upplevelse av demokratin och för deras politiska engagemang. Ett ändrat system för omval som rör de unga väljarna är således inte utan invändningar och kan vara svårt att motivera, även med beaktande av de förenklingar i processen totalt sett som en förändring skulle innebära. När det sedan gäller de personer som har flyttat till valområdet skulle det kunna hävdas att dessa personer, som inte hade rösträtt vid det ursprungliga valet, följaktligen inte borde få rösta i omvalet. skulle då de personer som har flyttat därifrån få behålla sin rösträtt.