sou · H5B35d2 · 2017-02-01 00:00:00 — Vidare bygger medlemskapet på frivillighet, och detta alternativ måste därför också hanteras föreningsrättsligt. Ett ytterligare alternativ att hantera kvarstående medlemskap skulle kunna vara att införa möjligheten till att pausa sitt medlem- skap under utlandsarbete. Med incitamentet att man under en sådan paus inte betalar någon medlemsavgift, skulle det vara attrak- tivt för personer som arbetar utomlands att höra av sig till sin arbetslöshetskassa och meddela sitt utlandsarbete. Det är möjligt att även ett pausat inträde skulle innebära administration för arbetslöshetskassorna. Medlemsavgiften för ett sådant pausat med- lemskap borde i vilket fall kunna hållas betydligt lägre än medlems- avgiften för ett ”aktivt” medlemskap. Det bör i vilket fall också tydliggöras att ett sådant pausat medlemskap inte heller kan ligga till grund för att uppfylla kravet om 12 månaders medlemskap i 7 § . Syftet med att införa en sådan möjlighet till paus, skulle där- med vara att undvika administration kring utträde och efterföljande inträde när personen återvänder till svensk arbetsmarknad. Vidare skulle ett pausat medlemskap kunna återupptas, även om personen under utlandsarbetet eller efter utlandsarbetet tappat sin anknyt- ning till arbetslöshetskassans verksamhetsområde. Om personen inte i rimlig tid återknutit kontakten till sitt verksamhetsområde efter att medlemskapet återupptagits efter en sådan paus, skulle arbetslöshetskassan kunna använda den lagstiftning som redan finns i 37–39 §§ LAK för att överväga om en sådan medlem skulle uteslutas. En sådan möjlighet till paus av medlemskapet innebär dock ändå viss administration för arbetslöshetskassorna och den enskilde. Risk finns också att det skulle kunna uppfattas som att ett aktivt medlemskap under utlandsarbete, där medlemmen erlagt avgift, därmed är en slags frivillig möjlighet att stå kvar i den svenska Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer arbetslöshetsförsäkringen under sitt utlandsarbete. Det ser jag som i hög grad icke önskvärt. 24.4.3Rätt till inträde i en svensk arbetslöshetskassa efter arbete utomlands Förslag: När en inträdesansökan om medlemskap i en arbets- löshetskassa beviljas, efter arbete i en annan EU/EES-stat, eller en stat som har ingått avtal om arbetslöshetsförsäkring med, ska inträdet anses ha skett så att medlemmen omfattas av det inkomstrelaterade skyddet i arbetslöshetsförsäkringen i anslutning till att försäkringsskyddet upphör i det andra landet, dock som längst ansökan om medlemskap gjordes. En sökande, som ansökt till en arbetslöshetskassa inom vars verksamhetsområde han eller hon inte arbetar eller inte vid det senaste arbetstillfället arbetade inom, och som därför nekats inträde, ska om ansökan till en annan arbetslöshetskassa görs , och inträde beviljas, kunna få räkna inträdet från det datum som ansökan till den första arbetslöshetskassan gjordes. Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har inte den som är medlem i en annan svensk arbetslöshetskassa. arbetslöshetsförsäkring skiljer sig från många andra med- lemsstaters, i det att den delvis är frivillig. Det frivilliga medlem- skapet i en arbetslöshetskassa medför väsentliga rättsverkningar för den enskilde. Reglerna om inträde i och utträde ur en arbetslös- hetskassa har därför reglerats i lag. Det ställs stora krav på den som kommer till för att arbeta, vad gäller att själv söka information om arbetslöshets- försäkringen i och fatta beslut om att ansluta sig även till den frivilliga försäkringen. Många arbetslöshetskassor informerar därför om arbetslöshetsförsäkringen även på engelska på sina hem- sidor, för att underlätta för migrerande arbetstagare att ta del av regelverket kring den frivilliga försäkringen. Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer En person kan i den svenska arbetslöshetsförsäkringen mista rätten till inkomstrelaterad ersättning på grund av utan medlemskap vid sammanläggning av perioder, om det mellan de perioder som sammanläggs finns som varken är försäkringsperiod eller likvärdig med en försäkringsperiod med nuvarande tillämpning av artikel 61 i förordning 883/2004. Därför är det viktigt att regleringen kring in- och utträde ur en arbetslös- hetskassa är tydlig och begriplig. Detta gäller såväl vid gränsöver- skridande situationer som vid icke gränsöverskridande situationer. Jag tolkar i det här avseendet en gränsöverskridande situation som en situation då det vid ansökan om inträde i en arbetslöshetskassa eller ersättning från arbetslöshetsförsäkringen krävs att perioder från en annan medlemsstat beaktas för att uppfylla något eller några av villkoren för inträde, arbetsvillkoret, eller medlemsvillkoret. Jag menar att det är viktigt att värna medlemskapet i arbets- löshetsförsäkringen. Det framgår också av utredningens direktiv92 att medlemskapet är en central del av arbetslöshetsförsäkringen, och att utgångspunkten för eventuella förslag bör vara att bevara medlem- skapet. Det är också viktigt att värna legitimiteten för medlems- villkoret i försäkringen, i förhållande till alla som valt att bli med- lemmar eller att stå utanför den inkomstrelaterade försäkringen. Medlemsvillkoret är dock inte menat att vara en dold fallgrop för den enskilde, och ska så heller inte vara. Villkoret om medlemskap i en arbetslöshetskassa i minst 12 sam- manhängande månader för att kunna beviljas inkomstrelaterad er- sättning syftar bland annat till att värna försäkringsmässigheten i fö- rsäkringen, det vill säga förhindra att personer träder in i den frivilliga försäkringen först när de blir arbetslösa. Det är viktigt att påpeka att det syftet inte kan upprätthållas gentemot gränsarbetare, såsom samordningsförordningen ser ut . Gränsarbetare ska enligt förordningen omfattas av arbetslandets lagstiftning de arbetar. De har därför enligt förordningen ingen försäkringsmässig anledning att vara medlemmar i en arbetslöshetskassa i , om de bor men inte arbetar här. Vid arbetslöshet ska de sedan trots detta ansöka om ersättning från bosättningslandet, vilket innebär att de därför också bör ha rätt till inträde i en svensk arbetslöshetskassa vid arbetslöshet. Om de då vill ha inkomstrelaterad ersättning från 92 Se bilaga 1. Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer måste de gå med i en arbetslöshetskassa i samband med att de blir arbetslösa och ansöker om ersättning. Alltså precis tvärtemot syftet med medlemsvillkoret. Syftet med medlemsvillkoret är vidare att se till att många har anledning att betala medlemsavgift, och därmed bidra till finansi- eringen av försäkringen. Vad gäller gränsarbetare och andra migre- rande arbetstagare anser jag det därför vara viktigt, när de både har rätt och anledning att bli medlemmar i en arbetslöshetskassa i , att reglerna kring inträdet också gör det lätt för dessa grupper att bli medlemmar. Jag ser en risk att personer som skulle vilja försäkra sig mot arbetslöshet på inkomstrelaterad nivå går miste om den möjligheten på grund av dels brist på kunskap om den frivilliga arbetslöshets- försäkringen och arbetslöshetskassornas verksamhetsområden, dels konstruktionen av den inkomstrelaterade försäkringen vad gäller kravet på ett sammanhängande medlemskap som innebär att endast några dagars försenat inträde i en arbetslöshetskassa kan innebära att en sökande går miste om rätten till inkomstrelaterad ersättning. Jag anser att det därför finns skäl att se över reglerna vid inträde i en arbetslöshetskassa efter arbete utomlands för att säkerställa en likabehandling oavsett vilken arbetslöshetskassa som handlägger ansökan, men också för att göra medlemskapet i en arbetslöshets- kassa mer attraktivt och tillgängligt för personer som kommer eller återvänder till efter arbete utomlands. Åttaveckorsregel – läkning vid sent inträde i en arbetslöshetskassa En person som söker sig till efter arbete utomlands och som inte har något arbete och som inte heller är en helt arbetslös gräns- arbetare med bosättning i som omfattas av samordnings- förordningen, har inte rätt till inträde i en svensk arbetslöshetskassa. För att kunna bli medlem i en arbetslöshetskassa måste den personen börja arbeta i . Detta anser jag är rimligt. Dock uppstår situa- tionen att även om personen relativt snabbt efter ankomst till hittar en sysselsättning och då går med i en arbetslöshetskassa, så kommer personen inte vara berättigad till inkomstrelaterad ersätt- ning vid arbetslöshet innan personen upparbetat 12 månaders med- lemskap, om det innan inträdet i arbetslöshetskassan fanns en för- Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer säkrad period från det land som personen tidigare omfattades av den sociala tryggheten i. Enligt ett avgörande från Kammarrätten i Stockholm93 kan dock tre dagars avbrott mellan en tidigare försäkringsperiod eller period som likställs med en försäkringsperiod, och en medlemsperiod i en svensk arbetslöshetskassa, om den sökande gjort vad som stod i dess makt för att undvika ett sådant avbrott, bortses ifrån. Domen har lett till att arbetslöshetskassorna kan tillåta kortare avbrott då en person inte omfattas av något lands arbetslöshetsförsäkring. Förfarandet kallas med ett vardagligt uttryck ”läkning”94. En sådan läkning anser jag också kan motiveras med hänvisning till målet i EU- domstolen, även vad gäller arbetslöshetsförmåner. Även PSFU diskuterade i ett delbetänkande hur kortare sådana avbrott, då en person inte omfattas av något lands försäkrings- period eller period som likställs med försäkringsperiod, skulle kunna undvikas för att bevara personernas rätt till en inkomst- relaterad ersättning. Utredningen diskuterade alternativet att över- låta till arbetslöshetskassorna och domstolarna att avgöra hur långt ett sådant uppehåll får vara för att inte betraktas som ett avbrott, men menade att det kunde skapa olika tillämpning och osäkerhet för den enskilde, varför en lagändring var att föredra. Utredningen föreslog därför en bestämmelse om att inträdet i en arbetslös- hetskassa för dem vars rätt till arbetslöshetsförmåner skulle bedömas med stöd av förordning 883/2004, skulle anses ha skett tidigast innan den kalendermånad när ansökan om medlemskap gjordes. Enligt en rapport från IAF97 ”läker” vissa arbetslöshets- kassor sådana avbrott på . Enligt samma rapport varierar det mycket mellan arbetslöshetskassorna, då vissa kassor inte ”läker” avbrott över huvud taget. Den ovan nämnda kammar- rättsdomen har således lett till den olika tillämpning och osäkerhet för den enskilde som PSFU såg en risk för . Behovet att lagreglera detta förfarande kvarstår således. 93Kammarrätten i mål nr 859-09. 94Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016). Vilse i gränslandet, IAF rapport 2016:5, s. 24. 95Se Generaladvokatens yttrande i mål nr C-482/93 , ECLI:EU:C:1995:197, punkt 13. 96SOU 2011:74, s. 88–89. 97Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016). Vilse i gränslandet, IAF rapport 2016:5, s. 24. Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer Jag anser vidare att det finns skäl att vara generös vad gäller bibehållande av ett inkomstrelaterat skydd i arbetslöshetsförsäk- ringen efter arbete i ett annat land, för att bland annat uppmuntra till medlemskap i arbetslöshetskassan för personer som kommer till efter att ha arbetat utomlands. Enligt rapporten98 från IAF är en anledning till att grundersättning betalas ut vid arbetslöshet där någon form av sammanläggning gjorts för att uppfylla villkoren för ersättning, att personen som ansökt om ersättning inte är medlem i en arbetslöshetskassa. IAF uppskattade att cirka 30 pro- cent av sammanläggningsärendena i urvalet som endast fått grund- ersättning vid arbetslöshet, aldrig gick med i en arbetslöshetskassa. hade gått med i en arbetslöshetskassa, men inte för att kunna vara berättigade till inkomstrelaterad ersättning. Endast hade gått med i en arbetslöshetskassa , men av andra anledningar ändå inte kunnat uppfylla medlems- villkoret för inkomstrelaterad ersättning. Det framstår således som att det är många av de migrerande arbetstagarna som vill gå med i en arbetslöshetskassa, men som av någon anledning inte hinner gå med i en arbetslöshetskassa för att skydda sin rätt till inkomst- relaterad ersättning. Jag föreslår därför en ny paragraf, 34 b § LAK, som tillåter retroaktivt medlemskap om ansökan inkommit efter att försäkringsskyddet i det andra landet upphört. Anled- ningen till valet om just , är att det överensstämmer med vad som framgår av det administrativa avtalet till den nordiska konventionen, där det slås fast att ansökan om medlemskap i en arbetslöshetskassa ska ske inom åtta veckor99 räknat från det att försäkringstillhörigheten upphört att gälla i frånflyttningslandet för att femårsregeln ska kunna tillämpas. Regeln har varit tillämplig för dem som omfattas av den nordiska sociala konventions femårsregel , och har man inte sett skäl att varken förlänga eller förkorta den tidsrymd som ges för att hinna med att bli medlem i en arbetslöshetskassa, varför den framstår som väl avvägd. Ur ett likabehandlingsperspektiv torde det inte heller vara 98Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2016). Vilse i gränslandet, IAF rapport 2016:5, bilaga 3. 99Det administrativa avtalet till den nordiska sociala konventionen, artikel 8. Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer lämpligt med olika tidsfrister för olika grupper av rörliga arbets- tagare. Ansökan till fel arbetslöshetskassa Vidare anser jag att det behövs en reglering som tar hänsyn till den uttryckliga viljan att gå med i en arbetslöshetskassa, även om ansökan på grund av otillräcklig kunskap eller information, skickas in till en arbetslöshetskassa där personen på grund av arbete utan- för arbetslöshetskassans verksamhetsområde inte har rätt att bli medlem. Även i nationellt hänseende, så anser jag att det finns fog för att reglera situationer när en sökande ansökt till en arbetslöshets- kassa som den inte har rätt att bli medlem i. Anledningen till det är framför allt att regelverket blir mer lättöverskådligt ju färre sär- regleringar det innehåller, samt att regelverket inte ska vara diskri- minerande mot en person som inte är i en gränsöverskridande situation. Nationellt får dock regeln den konsekvensen att också en person som inte har arbetat, och som ansöker om inträde i en arbetslöshetskassa, kommer att kunna åberopa datumet för den ansökan vid ansökan till en andra arbets- löshetskassa. Det innebär i korthet att en person som ansöker till en arbetslöshetskassa dit han eller hon inte har rätt till inträde, och därefter ansöker till en arbetslöshetskassa där inträde beviljas, med hjälp av den föreslagna regeln snabbare kommer att kunna uppfylla medlemsvillkoret, jämfört med dagens lagstiftning. Detta ser jag som en fördel med förslaget. Jag föreslår därför en ny paragraf, 34 a § LAK, som reglerar att en ansökan som inkommer till en arbetslöshetskassa från en sök- ande vars ansökan till en första arbetslöshetskassa avslagits på grund av otillräcklig anknytning till arbetslöshetskassans verksamhetsom- råde, och som skyndsamt efter avslaget ansöker till en andra arbets- löshetskassa, hos den andra arbetslöshetskassan ska behandlas som om den inkommit som den första ansökan inkom till den första arbetslöshetskassan. Ansökningsdatumet till den första arbetslöshetskassan kan med andra ord åberopas vid ansökan till den andra arbetslöshetskassan för att fastställa medlems- periodens första dag. Denna förändring innebär dels att den andra arbetslöshetskassan måste få kännedom om när den första ansökan Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer från personen inkom till den första arbetslöshetskassan och när den avslogs, dels att det bör definieras en tidsram för vad som anses vara skyndsamt. Vad gäller informationen om de olika tidpunkterna för ansökan och avslag, anser jag att det skulle kunna räcka med att avslags- beslutet skickas in till den andra arbetslöshetskassan tillsammans med ansökan till densamma. Jag ser därför inget behov för en över- syn av sekretessregler mellan arbetslöshetskassorna, eftersom den sökande själv kan stå för underlagen som behövs. Vidare föreslår jag en tidsram från det att ansökan avslagits till det att den andra ansökan inkommer till den andra arbetslöshetskassan. Det kan diskuteras om det är en tillräcklig tidsram, eller om det är . Syftet med regleringen är att ge en sökande som fått avslag, en möjlighet att kunna bevara sin rätt till inkomstrelaterad ersättning, eller att så snabbt som möjligt kunna upparbeta sin rätt till inkomstrelaterad ersättning. bygger medlemsvillkoret på ett kontinuerligt medlemskap. Möjligheten att kunna bli med- lem i viss mån retroaktivt bör därför inte vara alltför generös. Till detta ska också läggas mitt förslag om en så kallad åttaveckorsregel, beskriven ovan, som jag anser kan åberopas tillsammans med som föreslås här. För att det inte ska bli en alltför som en person därmed retroaktivt kan åberopa, har jag valt att föreslå en tidsram . Jag föreslår vidare att denna regel endast ska gälla en ansökan bakåt i tiden, det vill säga det ska inte vara möjligt att ansöka till en tredje och en fjärde kassa, och vid den fjärde ansökan hänvisa till tidpunkten för den första ansökan. Jag finner ingen anledning att reglera att medlemsavgift ska er- läggas för hela den tid som medlemmen retroaktivt anses vara medlem. Det är en fråga för den enskilda arbetslöshetskassans stadgar. Samtida medlemskap i en dansk eller finsk arbetslöshetskassa Slutligen föreslår jag att det i 34 § LAK förtydligas att den som är medlem i en annan svensk arbetslöshetskassa inte har rätt att bli med- lem. Syftet med förändringen är endast att tydliggöra att medlem- skap inte ska kunna nekas enbart på grund av samtida medlemskap i en dansk eller finsk arbetslöshetskassa. Att någon nekas inträde av Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer det skälet torde vara mycket ovanligt, så förtydligandet innebär i praktiken ingen förändring jämfört med . En person kan inte vara medlem i två arbetslöshetskassor sam- tidigt, vilket följer av 34 § LAK. Situationer kan dock uppstå när en person fortfarande omfattas av försäkringsskyddet och medlem- skapet i en dansk eller finsk arbetslöshetskassa enligt nationella regler, men då förordningen pekar ut som behörig stat. En sådan situation beskrivs i målet från Kammarrätten i , då en person genom att ta ut semester och flextid under slutet av sin anställning i kunde påbörja sitt arbete i innan anställningen i upphört.100 Personen var således vid det tillfället anställd i två stater. Förutom det målet i kammarrätten finns fler liknande mål där en person nekats inkomstrelaterad ersätt- ning hos en arbetslöshetskassa med anledning av medlemskap i en dansk arbetslöshetskassa då svensk lag var tillämplig.101 Som beskrivs i avsnitt 24.3.2 innebär medlemskap i en svensk arbetslöshetskassa i sig inte något försäkringsskydd, varför det är möjligt att kvarstå som medlem vid resa från (se avsnitt 24.3.3). Med hänsyn tagen till bestämmelserna om tillämplig lag- stiftning i samordningsförordningen ser jag därmed ingen anled- ning att förhindra medlemskap, även om en person är medlem i en dansk arbetslöshetskassa som ger ett försäkringsskydd i . Vidare kan medlemskapet i den utländska arbetslöshetskassan vara reglerat på ett sådant sätt att det inte tar hänsyn till bestäm- melserna om tillämplig lagstiftning i förordning 883/2004. I fallet regleras utträdet så att det i normalfallet ska ske den sista i en månad. Utträde kan dock ske, och sker ibland, vid annat datum. Det är även så vid utträde ur en svensk arbetslöshetskassa, att en medlem som inte uppger något annat vanligen beviljas ut- träde den sista i en månad. En medlem som uppger att den önskar utträda eller en specifik dag, beviljas dock i normalfallet utträde enligt sitt önskemål. är det tydligt enligt förord- ningen att tillämplig lagstiftning kan förändras under månadens . 100Kammarrätten i mål nr 1715-16. Domen meddelades och har vid skrivande stund inte vunnit laga kraft. 101Se Kammarrätten i mål nr 5119-10 och 5122-10. Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer För att undanröja risken för att sådana situationer som i målen från kammarätten uppstår, även om det är ovanligt, anser jag att ett förtydligande ändå är motiverat. När regelverket för inträde i en arbetslöshetskassa ändå ses över i och med detta betänkande, är ett sådant förtydligande en enkel åtgärd för undanröja alla potentiella tveksamheter om vad som gäller vid samtida medlemskap i en dansk eller finsk arbetslöshetskassa, både gentemot handläggare på arbetslöshetskassorna och enskilda försäkringstagare. 24.4.464-årsregeln bör tas bort Bedömning: Nuvarande 64-årsregel i 34 § första stycket LAK bör tas bort så att rätten att bli medlem i en arbetslöshetskassa i stället upphör då rätten till dagpenning upphör enligt 22 § fjärde stycket , det vill säga före den månad då den arbetslöse fyller . Då ett liknande förslag remitterats avstår jag dock från att lämna ett eget förslag. Skälen för bedömningen: För att svensk lagstiftning ska vara för- enlig med samordningsförordningens syfte med sammanläggning av perioder, såsom det beskrivs i artikel 48 i EUF-fördraget, krävs det att även uppfyllande av medlemsvillkoret är möjligt för en person som är ersättningsberättigad genom sammanläggning av perioder. En 64-åring måste därför genom sammanläggning av perioder kunna få tal del av den inkomstrelaterade delen av arbetslöshetsförsäkringen, oavsett sin ålder, om villkoren i övrigt för inkomstrelaterad ersättning är uppfyllda. Åldersgränsen har prövats av Kammarrätten i , som kom fram till att ”bestämmelsen utgör ett hinder för den fria rör- ligheten i EU och [står därigenom] i strid med gemenskapsrätten”. Målet rörde en gränsarbetare som arbetat i . Kammar- rätten menade att det i det aktuella målet inte gick att neka med- lemskap i en svensk arbetslöshetskassa på den grunden att den ansökande fyllt . Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer IAF valde att inte överklaga domen. En av anledningarna att de valde att inte gå vidare var att det vid det laget redan förelåg ett förslag102 från parlamentariska socialförsäkringsutredningen om att gränsen för att kunna bli medlem skulle höjas, före den månad den sökande fyller , för personer vars rätt till arbetslöshetsförmåner ska bedömas enligt förordning 883/2004. Kommittén hade även i sitt betänkande slagit fast103 att det inte kunde uteslutas att bestämmelsen i 34 § LAK hindrar den fria rörligheten inom EU och därigenom står i strid med gemenskapsrätten. Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen övervägde att ta bort 64-årsgränsen för alla som önskade träda in i en svensk arbetslöshetskassa, men avstod med följande formulering104: ”Kom- mittén har övervägt om 64-årsgränsen för att bli medlem i en arbetslöshetskassa bör tas bort, vilket vore önskvärt. Men med hänsyn till kommitténs fortsatta arbete samt till att pen- sionsåldern och följdändringar i socialförsäkringssystemet för när- varande utreds, anser kommittén att en åldersgräns tills vidare bör finnas kvar i 34 § LAK.”. Jag gör bedömningen, liksom tidigare den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (PSFU), att åldersgränsen riskerar att bryta mot EU-lagstiftningen om den tillämpas vid en gränsöver- skridande situation. Jag bedömer likaså skyddsvärdet av 64-års- gränsen, att hindra personer utan möjlighet att uppnå tillräcklig medlemstid för att uppfylla medlemsvillkoret från att betala med- lemsavgifter i onödan, som lågt.