sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — Till enheten hör även migrations- och återvändandesambandsmännen, både de som är placerade utomlands och de som finns i inom backoffice-funktionen (se närmare avsnitt 5.5.3). Dessutom ansvarar enheten för inkommande och utsända sambandsmän inom Dublinverksamheten (sambandsmän som placeras av på nationella myndigheter i andra europeiska länder och vice versa). ESU medverkar även vid utbildning av den personal som skickas ut från – migrationshandläggarna – samt vid utbildning av lokalt anställda på utlandsmyndigheterna (se avsnitt 5.5.5). ESU medverkar också vid rekrytering av tillfällig personal som förstärker utlandsmyndigheterna under högsäsong eller ordinarie personals semester. Därtill ansvarar enheten för kontakter med när det gäller samarbete i förhållande till migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna. På ESU arbetar fyra personer med ledning, styrning och administration. Backoffice-funktionen finns i , , och och med detta arbetar nio personer. Migrationssambandsmännen är tolv och de är placerade i , , , , , , , , , , och Teheran.87 Återvändandesambandsmän finns i , , , och . (Se avsnitt 5.5.3.) En del av kvalitetsavdelningens uppdrag är att ställa krav på verksamhet och kontinuerligt värdera olika faktorer som påverkar verksamheten samt påtala behov av förbättringar. Av- delningen ska även utveckla, besluta om och kommunicera ändamålsenliga standarder för processer. En annan del av uppdraget är att skapa ett ramverk för styrning och uppföljning av verksamheten. 87 kommer en migrationssambandsman även att vara placerad i . Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering På kvalitetsavdelningen arbetar man bland annat utifrån huvudprocessen ”att komma till ”. Delar av den processen äger rum vid utlandsmyndigheterna och det finns därför en stödprocess som kallas ”migration på utlandsmyndighet”. Arbetet rör också erfarenhetsutbyte och information samt kunskapsspridning inom verket och till utlandsmyndigheter. På kvalitetsavdelningen finns experter som har dagliga telefon- och mejlkontakter med tjänstemän, utsända på utlandsmyndigheter och lokalt anställda där. Dessa experter deltar även i månadsmöten med och i EU:s rådsarbetsgrupper på området. Verksamheten vid utlandsmyndigheterna är starkt kopplad till den operativa verksamheten och då särskilt tillståndsenheterna. Utlandsmyndigheterna och tillståndsenheterna har kontakt med varandra i specifika ärenden, till exempel när utlandsmyndigheterna genomför utredningar till eller då bistår med stöd till en utlandsmyndighet. Även personalavdelningen är ett viktigt stöd i rekrytering av utlandsstationerade och i de personalfrågor som hör till utlandsstationeringen. Därtill arbetar avdelningen för verksamhetsstöd och utvecklingsavdelningen med frågor som rör drift, förvaltning och utveckling av utlandsmyndigheternas it-stöd för migrationsverksamheten. 5.5.3Migrationsverkets verksamhets- och processtöd ESU ska sammanlänka migrationsverksamheten i och i världen och är också utlandsmyndigheternas huvudsakliga ingång till (se avsnitt 5.5.2). Det innebär att anställda på och på utlandsmyndigheterna alltid ska kunna kontakta varandra via ESU. Alla ärendefrågor går emellertid inte via ESU. Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering prövningsverksamheten i till exempel har en statusförfrågan88 skickar man den direkt till ansvarig utlandsmyndighet och har en utlandsmyndighet en ärenderelaterad fråga skickas den på samma sätt direkt till ansvarig enhet på . Den ärenderelaterade korrespondensen sker huvudsakligen via de elektroniska ärendehanteringssystemen. Sambandsmännen och backoffice-funktionen hör som tidigare nämnts till ESU. placerades de första migrationstjänstemännen, eller migrationsattachéer som de då kallades, ut vid ambassaderna i , , och samt på generalkonsulatet i . Följande placerades migrationsattachéer ut i , , , , , och . Placeringsorterna valdes på grundval av att det där fanns komplexa ärenden, migrationsrörelser, betydande återvandring och olaglig invandring. Migrationsattachéerna var inledningsvis utsända från , där de fram hade sin anställning i Ut- rikesdepartementet och därefter i . tog över anställningarna och dessa befattningshavare fick då beteckningen migrationssambandsmän. Det är som förordnar migrationssambandsmannen och ort. Uppdraget kan ha betoning på arbetsledning eller på omvärldsbevakning. finns det också sambandsmän med uppdrag som rör återvändande. Ortsplacering och typ av uppdrag bestäms i samråd med . Med omvärldsbevakning avses bland annat rapportering av migrationsströmmar och trender som kan komma att påverka antalet asylsökande i . Även rapportering av landinformation89 ingår i omvärldsbevakningen. Rapporteringen avser att identifiera faktorer som påverkar migrationsströmmarnas storlek och vilka möjliga åtgärder som finns för att påverka dessa. Migrationssambandsmännen avlägger olika typer av rapporter. Vissa består av en kortfattad sam- 88En statusförfrågan kan röra huruvida en person har uppehållstillstånd i eller hur man får thailändskt medborgarskap. 89Med landinformation avses till exempel förhållanden, situationer och företeelser i ett land ur ett migrationsperspektiv. Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering manställning av händelser, möten med mera. Även längre rapporter av mer beskrivande och analyserande art författas av sambandsmännen. Migrationssambandsmännen hanterar normalt inte ärenden på migrationsavdelningen, men ska vid behov bistå med handläggning av uppehålls- och arbetstillståndsärenden och fatta beslut i viseringsärenden. Migrationssambandsmännen har även ett andrahandsansvar i migrationshandläggarnas frånvaro. Vidare ansvarar sambandsmännen på vissa utlandsmyndigheter för att handlägga och besvara förfrågningar från svenska myndigheter angående migrationsärenden. Migrationssambandsmännen har också ett kvalitetsstödjande uppdrag gentemot utlandsmyndigheterna. Det innebär att de ansvarar för att bistå migrationssektionerna (inom sin region) med att effektivisera handläggning och arbetsprocesser samt även stödja hanteringen utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. I detta ligger också att bistå med kompetensutveckling i den mån det bedöms relevant. Migrationssambandsmännen är den huvudsakliga kontaktpunkten mellan utlandsmyndigheterna och i generella frågor. De har också ett regionalt ansvar i varierande utsträckning, vilket innebär att de bevakar utvecklingen i migrationsfrågor även i andra länder som ingår i den region som faller inom deras ansvarsområde. De hemmastationerade sambandsmännen har också ett omvärldsbevakande uppdrag för de länder som inte täcks av de utsända migrationssambandsmännen. Verket har därutöver så kallade Dublinsambandsmän i och . Regeringen beslutade (Ju2016/03927/SIM) att ge i uppdrag att, efter samråd med och (), planera för att placera sambandsmän vid utlandsmyndigheter i syfte att öka antalet verkställigheter av lagakraftvunna avvisnings- och utvisningsbeslut samt följa utvecklingen i återvändandeländerna. Sambandsmännens uppgifter bör enligt beslutet kunna omfatta olika typer av insatser som kan bidra till ökat återvändande, till exempel familjeeftersökning eller insatser för att säkerställa ett ordnat mottagande för ensam- Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering har nationella återvändandesambandsmän placerade på ambassaderna i , och . Som nämns i avsnitt 5.4.8 finns svenska EURLO:s placerade i och . EURLO:s är EU-gemensamma återvändandesambandsmän och de kan bistå även andra deltagande medlemsstater i deras återvändandeärenden gentemot det aktuella landet. De nationella återvändandesambandsmännen verkar emellertid bara för svensk räkning. Samråd inför placeringen av personal på en utlandsmyndighet Ett samrådsförfarande med är obligatoriskt inför placeringen av personal på en utlandsmyndighet.90 Vid samråden diskuteras vid vilka ambassader sambandsmän bör vara placerade, innehållet i sambandsmännens uppdrag samt sambandsmännens regionala stöd. förs en dialog inom ramen för samrådet mellan och i syfte att på ett tydligare sätt reglera migrationssambandsmännens uppdrag. Det innebär att har inkluderats i det allmänna dokument som beskriver förhållandena mellan och andra huvudmän som placerar personal på utlandsmyndigheterna. Därtill ska kopplas en beskrivning av sambandsmännens roll på utlandsmyndigheterna, utifrån de aspekter som behöver regleras mellan Ut- rikesdepartementet och . Baserat på dessa två dokument, kommer att anta individuella förordnanden anpassade till respektive uppdrag och placeringsort. I avvaktan på den här utredningens resultat, har inställning under den pågående dialogen varit att myndigheten ska fokusera mer på omvärldsbevakning och mindre på arbetsledning i migrationssambandsmännens uppdrag. 90 Se 2 § andra stycket förordningen med instruktion för . Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering backoffice-grupp, som är en del av ESU (se avsnitt 5.5.2), utgör ett stöd för migrationssambandsmännen (genom sambandsteamet) och hjälper utlandsmyndigheterna i handläggningsrelaterade frågor (UM-stödteamet). Nedan redogörs för några av de frågor som backoffice-gruppen bistår med. I UM-stödteamet ingår funktionsbrevlådan, , där utlandsmyndigheterna får mejla in frågor i enskilda ärenden. Till UM- stödteamet hör även en utbildningspool och en förstärkningspool. Utbildningspoolen har till uppgift att utbilda utsänd personal från och lokalt anställd personal. Förstärkningspoolen består av personal från verket som skickas ut på de utlandsmyndigheter som behöver hjälp . Förstärkningspoolen får ett 30–40-tal uppdrag och uppdragens längd kan variera och upp till . Som nämns i avsnitt 5.3.2, arbetar en person på verket med förstärkningspoolen. Arbetet innefattar hanteringen kring poolen, inklusive att föreslå passande personer till aktuella posteringar. beslutar sedan om anställningen vid utlandsmyndigheten. bistår även med en säkerhetskontroll av de personer som skickas ut som migrationshandläggare. Vidare ger teamet stöd till flera av utlandsmyndigheterna i och , där det inte finns några migrationssambandsmän. De har också regionala möten och videomöten med utlandsmyndigheterna i dessa områden. Till UM-stödet hör även UM-Net, som är en dataportal som alla som är anställda vid utlandsmyndigheterna har tillgång till. Genom UM-Net ges ingångar till ärendehanteringssystem och vägledningar samt viss information om vad som händer i olika frågor. Slutligen företräder UM-stödteamet också utlandsmyndigheterna i olika frågor internt på . Sambandsteamet har till uppgift att ge stöd till migrationssambandsmännen i olika frågor och de fungerar som hemmaplacerade migrationssambandsmän för de geografiska områden som inte bevakas av de utsända migrationssambandsmännen. Sambandsteamet är vidare kontaktpunkt för Lifos91 och omvärldsenheten och genom- 91 Lifos är som arbetar med att samla in och analysera landinformation. Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering för analyser av behovet av utlandsstationeringar. Även andra frågor av strategisk karaktär, såsom framtagande av prognosunderlag, hanteras av sambandsteamet. Handböcker, cirkulärmeddelanden och föreskrifter CIRK-UM, som är cirkulär till utlandsmyndigheterna, och handboken för handläggning av migrationsärenden på utlandsmyndigheterna är också delar av det stöd som ger till utlandsmyndigheterna. bistår även med manualer för it-stöd (se avsnitt 5.5.4). Dessutom kan de styrande föreskrifter som meddelar i olika författningar sägas utgöra en del av stödet till utlandsmyndigheterna. ansvarar för it-stödet till migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Ansvarsfördelningen för förvaltning och ägandeskap av it-system och utrustning är uppdelad mellan och enligt den detaljerade förvaltningsöverenskommelsen om teknisk utrustning mellan och verket.92 svarar för de datorer som finns på utlandsmyndigheterna (stationär PC med standardprogram), e-postkonto, tillgång till utlandsmyndigheternas lokala filserver och intranät. ansvarar för de funktionsspecifika systemen som används på utlandsmyndigheterna och dess utrustning inklusive frakt, installation, underhåll, licenser och förändringar.93 ansvarar också för it-stöd på it-enhets plattform. 92Se FA2011/27/IT, , med tillägg bland annat . 93Detta avser VIS (informationssystem för viseringar), W2 (it-stöd för processtyrd ärendehantering), RES-UM (it-stöd för elektronisk hantering av biometriska pass/), AHS (it-stöd för avgiftshantering), E-ansökan (it-stöd för elektronisk ansökan), BioVision (itstöd för outsourcing av viseringsärenden till extern tjänsteleverantör), e-Booking (it-stöd för tidsbokning), biometristatoner, mobila biometristationer, skrivare för viseringsmärken, passläsare, MRZ-läsare (Readable , vilket är en del av ett formulär som är avsett för maskinavläsning. Exempelvis placeras ett pass vid en passkontroll i en maskin som maskinellt läser av det ), dokumentskanner och barcodeskanner. Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering Inom avdelningen för verksamhetsstöd på finns till exempel produktansvariga och förvaltningsledare för det it-stöd som tagits fram. Här finns också, liksom på utvecklingsavdelningen, roller som ansvarar för att planera och genomföra vidareutvecklingsaktiviteter. It-sektionens helpdesk ger dessutom teknisk support till användare av system. De har bemanning en relativt stor del av dygnet och kan därmed bistå utlandsmyndigheter i andra tidszoner. It-sektionen och kvalitetsavdelningen deltar även i EU:s rådsarbetsgrupper samt i kommissionens arbetsgrupper för drift och förvaltning av utlandsmyndigheternas EU-datasystem. 5.5.5Bistånd i form av utbildning, information och kontroller Av viseringskodexen (artikel 38.3 och 38.4) framgår att medlemsstaternas centrala myndigheter ska se till att personal på konsulaten får lämplig utbildning och ansvara för att de får fullständiga, exakta och aktuella upplysningar om relevant EU-rätt och nationell rätt. Medlemsstaternas centrala myndigheter ska enligt bestämmelserna även se till att viseringshandläggningen regelbundet kontrolleras. An- svaret för dessa frågor regleras i en nationell överenskommelse rörande ansvarsfördelningen av olika uppgifter som föreskrivs i viseringskodexen.94 Av överenskommelsen framgår att ska bistå med utbildning av och information till utsänd personal och lokalt anställda och med att kontrollera arbetet med att handlägga viseringsansökningarna. har även förklarat sig villigt att sammanställa praxis på UM-Net. Av överenskommelsen framgår vidare att ska bekosta resor i samband med sådana biståndsaktiviteter. deltar även vid inspektioner av utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet (se föreskrifter om inspektörernas verksamhet [UF 2009:1]). ansvarar, tillsammans med , också för utbildningen inför en utlandsstationering och för migrationsseminarier ute på utlandsmyndigheterna (se även avsnitt 5.5.2). står för utbildare och deras traktamenten samt res- 94 Ansvarsfördelningen har fastställts efter samråd mellan JU SIM, JU , JU L 7, JU PO, planeringsstab, UD RS samt , och Säkerhetspolisen. Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering Utlandsmyndigheterna ansvarar för lokal samt traktamenten och res- och logikostnader för deltagarna. av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna 5.6.1Olika utgiftsområden för migrationsverksamheten i och i utlandet Migrationsverksamheten i och i utlandet finansieras inom olika utgiftsområden och anslag. Utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet finansieras från anslaget 4:1 m.m. (förvaltningsanslag) under utgiftsområde 1 . Det innebär att kostnader för bland annat personal (både ordinarie personal och förstärkningar), lokaler, kanslier och verksamhetsstöd finansieras från detta anslag (se närmare avsnitt 6.2). verksamhet finansieras från anslaget 1:1 (förvaltningsanslag) under utgiftsområde 8 Migration. Även merparten av övriga kostnader för migrationsverksamheten belastar utgiftsområde 8, till exempel migrationsdomstolarna. Vid utlandsmyndigheterna svarar för kostnader för det verksamhets- och processtöd samt visst it-stöd, som behövs i migrationsverksamheten. I verksamhets- och processtödet ligger till exempel kostnader för ESU och de stödfunktioner som hör till enheten i form av sambandsmän, backofficefunktionen (UM-stödet och sambandsteamet) samt handböcker, cirkulärmeddelanden och föreskrifter. Även utbildning och bemanning av förstärkningspoolen (se avsnitt 5.5.3) ingår i den kostnad som belastar . Därtill ska läggas kurirkostnader för postbefordran av uppehållstillståndskort och ansökningshandlingar. Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering 5.6.2Planerings- och budgetprocessen inom Det konkreta arbetet med statens budget inom inleds innan budgeten ska beslutas och budgetåret startar. lämnar de statliga myndigheterna, däribland , in sina budgetunderlag där de beräknar hur stora utgifterna väntas bli de kommande tre åren. Därefter sammanställer alla departement sina myndigheters underlag och gör konsekvensberäkningar som lämnas in till . lämnar regeringen en ekonomisk vårproposition till . Under den så kallade ramberedningen lämnar alla departement in förslag till på hur utgifterna ska fördelas inom de utgiftsramar som beräknats i vårpropositionen. De- partementen lämnar också in sina förslag till reformer som medför ökade utgifter. Alla olika förslag granskas och analyseras av som därefter lämnar sin bedömning av förslagen till finansministern. Därefter tar regeringsöverläggningar om budgetförslaget vid och det slutliga budgetförslaget arbetas fram i form av budgetpropositionen . Förutom nya förslag och beräkningar innehåller det slutliga budgetförslaget alla utgifter och beräknade inkomster för statens budget . Regeringen ska överlämna sin budgetproposition till (se avsnitt 5.6.4). I finns en gemensam verksamhetsplaneringsprocess. Processen börjar med utarbetandet av direktiv för verksamhetsunderlag, som skickas till departementen och som avser verksamheten nästkommande år, det vill säga budgetåret. Dessa direktiv innehåller bland annat uppgifter om de övergripande politiska prioriteringar som ska vägleda departementens egen verksamhetsplanering samt en uppgift om de ekonomiska förutsättningarna för varje departement. Inför framtagandet av verksamhetsunderlagen ska departementen utgå från de beräkningsgrunder som anges i direktiven. medel är enligt direktiven upp- Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering delade på två budgetramar – en för och en för utrikesrepresentationen – som för angavs vara respektive 1 . Verksamhetsunderlagen ska ges in till förvaltningschefens kansli och utgör, tillsammans med beräkningsgrunderna i direktiven, underlag vid fördelningen av anslag (se avsnitt 5.6.6). 5.6.3Planerings- och budgetprocessen inom utrikesförvaltningen förs verksamhetsdialoger med utlandsmyndigheterna. Dialogerna har fokus på utveckling av verksamheten samt att tydliggöra prioriteringar i verksamheten. Därefter vidtar verksamhetsdialoger mellan enheterna på och utrikesråden, expeditionschefen respektive rättschefen. Enheter och utlandsmyndigheter ges möjlighet att äska medel . Arbetet med nästa års verksamhetsplan och budgeten fortsätter och utrikesministern beslutar om verksamhetsplan och budget för utrikesförvaltningen . Det är således då besked kan lämnas bland annat i fråga om antalet migrationshandläggare som kan förstärka utlandsmyndigheterna . Utlandsmyndigheterna ska löpande följa upp sin ekonomi. Vid behov kan utlandsmyndigheterna begära extramedel även under andra delar av året. har för beslutat att tilldelas 7 i anslaget 4.1 m.m.95 Anslaget får användas för förvaltningsutgifter, men även för andra utgifter till exempel för utrikesrepresentationen. tilldelades 5 under anslaget 1:1 och det angavs att anslaget får användas bland annat för förvaltningsutgifter.96 2016/17:1 utgiftsområde 1, s. 41, bet. 2016/17:KU1, rskr. 2016/17:77. 2016/17:1 utgiftsområde 8, s. 9 och 33, bet. 2016/17:SfU4, rskr. 2016/17:91. Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering tilldelades även medel under andra anslag, till exempel 1:2 Ersättningar och bostadskostnader, 1:3 Migrationspolitiska åtgärder, 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden, 1:7 Utresor för avvisade och utvisade, samt 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar. När riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen är klar beslutar regeringen om regleringsbrev till samtliga myndigheter. innehåller en årlig ekonomisk styrning av myndigheterna som kompletterar den mer långsiktiga styrningen i myndighetens instruktion. anger hur stor del av anslagen myndigheten får använda, vad anslagen får användas till samt de finansiella villkoren för användningen av anslagen, till exempel i fråga om anslagskredit, anslagsbehållning, låneram och krediter. regleringsbrev för innehåller inte någon närmare styrning när det gäller hur medlen ska användas (se vidare avsnitt 5.6.6 i fråga om tilldelningen av medel inom ). I regleringsbrev uppställs mål för . innehåller också krav på återrapportering i vissa frågor och särskilt utpekade uppdrag till verket. De olika anslagen till styrs genom att villkoren för användningen anges i regleringsbrevet. 5.6.6Tilldelningen av medel inom Utifrån de medel som tillförts i den föreslagna budgetpropositionen, de beräknade budgetramarna i direktiven för verksamhetsunderlag (se avsnitt 5.6.2) och departementens framförda behov i verksamhetsunderlagen, förs en dialog mellan Statsrådsberedningen och departementen som mynnar ut i ett fördelningsbeslut med budgetramar för respektive departement för kommande budgetår. tilldelades 741 320 000 kro- Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering nor för verksamheten i och 2 för utrikesrepresentationen.97 Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna har vissa år givits extra tillfälliga resurser. Det kan ske i form av att de tillfälliga medlen tilldelas i budgetpropositionen eller via en omfördelning av anslag (besked om detta ges i det nämnda fördelningsbeslutet). 97 Se utdrag ur protokoll I:2 vid regeringssammanträde , SB2015/06474/FCK, Fördelning av anslagsmedel avseende , senast ändrat , utdrag ur protokoll, RK § 95, FA2016/01127/FCK. 6 Kostnader och intäkter Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna finansieras via anslag, medan verksamhets- och processtödet för handläggningen av migrationsfrågor vid utlandsmyndigheterna bekostas av anslag (se avsnitt 5.6.1). kostnader för verksamheten avser huvudsakligen personal, lokaler och administration. har till utredningen lämnat en beräkning av kostnader för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, bilaga 2. Beskrivningen i avsnitt 6.2 är baserad på dessa uppgifter. Enligt grundar sig den uppskattade omfattningen av migrationsarbetet på resultatet i utlandsmyndigheternas årliga tidsenkät . Det innebär att uppgifterna baserar sig på en uppskattning på individnivå av hur arbetet fördelade sig på olika kärnverksamheter – till exempel migration – och gemensamt verksamhetsstöd. Enligt departementet kan antalet årsarbetskrafter och omfattningen av verksamheten variera något . Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna genererar även intäkter. Utredningen redogör för dessa i avsnitt 6.3. 6.2Beräkning av kostnader för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna har uppskattat att den totala kostnaden för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna uppgår till cirka 230–. Kostnaderna fördelar sig på följande sätt. Personalkostnader för migrationsarbete som kärnverksamhet beräknas uppgå till cirka 100–. Det rör sig om kostnader för cirka 47 årsarbetskrafter utsänd personal från och cirka 167 årsarbetskrafter lokalt anställd personal. Både när det gäller utsänd och lokalt anställd personal inkluderar uppgiften i fråga om årsarbetskrafter högsäsongsförstärkare. Personalkostnaderna för de utsända beräknas uppgå till cirka 60–.