sou · H4B333 · 2017-01-01 00:00:00 — Utredningen utgår dock från att den optimala nivån inte är uppnådd. Det kan bero på att prislappen är för låg, men också på att prislappen är för otydlig och att konsumenter inte tar tillräcklig hänsyn till den. En följd av ett ekonomiskt styrmedel, som en koldioxidskatt, är att alla betalar samma skatt på marginalen men olika skatt totalt sett. Det kan också innebära att olika sektorer kommer att drabbas olika av skatten. En miljöskatt är mer kostnadseffektiv om de som drabbas av skatten har olika kostnader för att minska sina utsläpp. En nackdel med en miljöskatt är dock att för att kunna sätta den samhällsekonomiskt optimala nivån borde lagstiftaren känna till de utsläppsgenererande aktörerna respektive kostnadsstrukturerna. Givet den utsläppsmängd som vill uppnås sätts då miljöskatten. Detta känner inte regleraren i allmänhet till och därför finns det en osäkerhet om miljöeffekten. Miljöskatten bör därför kunna justeras efter hand och speciellt efter hur den övriga ekonomiska aktivite- ten i samhället påverkar prisnivån (både realt och nominellt). För mycket farliga ämnen kan därför en kvantitativ reglering vara att föredra. Ekonomiska styrmedel kan ge starkare incitament till tek- nisk utveckling eftersom utsläppen är prissatta. Det gör att det blir tydligare för företagen hur de kan åstadkomma kostnadsbesparingar. En skatt ger jämfört med en kvantitativ reglering statsfinansiella intäkter. Ur ekonomisk synvinkel är detta endast en transferering Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik från konsumenter och producenter och påverkar därmed inte i standardfallet den samhällsekonomiska välfärden. Även om miljöskatter är det vanliga sättet att korrigera för ut- släpp av oönskade ämnen skulle subventioner kunna användas. En miljösubvention som ges till aktörer när de minskar sina utsläpp leder till en liknande effekt som en miljöskatt på samma nivå. Även om den samlade effekten på samhället (mätt som summan av produ- centers, konsumenters och miljöns konsekvenser) för skatt och subvention är densamma blir fördelningen olika. En subvention gynnar de som minskar sina utsläpp. För företag kan det leda till att vinsterna ökar och därmed att produktion och utsläpp ändå ökar i slutändan. En subvention för att köpa bilar med lägre koldioxid- utsläpp kan på samma sätt leda till att bilparken ökar betydligt och därmed att utsläppen inte minskar (eller till och med ökar). Rent fiskala skatter och miljöskatter ger båda statsfinansiella intäkter. Konsekvenserna är dock olika enligt ekonomisk teori. En rent fiskal skatt leder i allmänhet till effektivitetsförluster i ekono- min. Att konsumenter får betala högre priser och producenter er- håller lägre priser är inte det primära problemet, utan det är att den omsatta kvantiteten av varan minskar och därmed minskar nyttan för konsumenterna och intäkterna för producenterna mer än skatte- intäkterna ger. En ren miljöskatt leder i stället till effektivitets- vinster i ekonomin. På grund av miljöproblemet är syftet att an- vändningen av en vara ska minska, och miljövinsten överstiger vad samhället i övrigt förlorar. Värdet av miljövinsten överstiger värdet som samhället i övrigt förlorar när produktionen minskar. Hur stora effekterna blir beror på hur konsumenter och producenter reagerar på skatten. För att en fiskal skatt ska få så liten effektivi- tetsförlust som möjligt bör den ge så liten effekt på marknaden som möjligt, vilket sker ju mindre priskänsliga konsumenter och producenter är. För att en miljöskatt ska få så stor effektivitetsvinst som möjligt bör den ge en stor effekt på marknaden, vilket sker ju mer priskänsliga konsumenter och producenter är. Intuitivt kan det tyckas att en skatt eller subvention ska slå igenom direkt på priset. Införs en extra registreringsskatt på bilar på borde priset på bilen inklusive den nya skatten öka med . Enligt ekonomisk teori är det dock inte vad som normalt kan förväntas på en marknad. Skulle bilens pris höjas med finns det konsumenter som tycker att bilköpet blir Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik för dyrt, vilket betyder att efterfrågad kvantitet minskar. För att motverka detta kommer producenter och säljare att sänka sina priser. I normalfallet betyder det att skatten inte bara blir en börda för konsumenten, utan att den delas mellan konsumenter och pro- ducenter. Hur denna fördelning ser ut beror på hur priskänsliga konsumenter och producenter är. Ju mindre priskänslig en aktör är, desto större del får aktören bära. Den långsiktiga inkomstelasticiteten för bensin har legat på drygt 1 i . Det betyder att konsumtionen av bränsle (och därmed utsläppen) har ökat med tillväxttakten i ekonomin. Inkomstelastici- teten verkar dock bli lägre desto rikare ett land blir. Det ska också noteras att elasticiteterna som vi redovisar här grundar sig på tradi- drivlinor.1 5.3Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från fordonstrafiken i Här diskuteras drivmedels- och fordonsskatters påverkan på bränsle- förbrukning, fordonsanvändning och fordonsflottan. I slutbetänkande Bilen, miljön och säkerheten, SOU 1999:62, gjordes en genomgång av ekonomiska styrmedel och styreffekter i allmänhet och för drivmedelsskatt och fordonsskatt i synnerhet. För att vara ett bra styrmedel ur miljö- hänseende bör skatten, enligt , rikta sig mot faktorer som är nära relaterade till problemet. Detta är klart uppfyllt för en drivmedelsbeskattning, eftersom koldioxid- utsläppen är direkt proportionella mot mängden använt drivmedel. Däremot är drivmedelsskatten inte ett bra styrmedel för problem som är lokala snarare än globala, såsom exempelvis buller och ut- släpp av kolväten som kan ha större konsekvenser i tätort än på landsbygd. Ett ytterligare villkor är att skatten påverkar konsumenternas beteende. Det kan mätas med hjälp av så kallade priselasticiteter 1 , C., Measuring global gasoline and diesel price and income elasticities, Energy Policy, 2012, 41, s. 2–13, och , Survey of transport fuel demand elasticities, Naturvårds- verket rapport 4486, 2006. Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik som visar priskänsligheten mätt som hur mycket konsumtionen minskar i procent när priset ökar . På kort sikt har konsumenten en bil med given bränsleförbrukning och invanda vanor för köreffektivitet och körsträcka. På kan bränsle- förbrukningen förändras genom köp av mer bränsleeffektiv bil, genom att lära sig köra på ett mer bränsleeffektivt sätt, genom att minska hushållets bilinnehav från en till två bilar, genom samåkning och genom att använda andra transportmöjligheter såsom kollektiv- trafik och cykel. Ekonomiska studier visar att priselasticiteten är lägre på kort sikt än på lång sikt. På kort sikt ligger priselasticiteten på 0,2–0,3 och på lång sikt på 0,6–0,8.2 Den långsiktigt minskade konsum- tionen beror enligt studierna i lite högre grad på ökad bränsle- effektivitet och kortare körsträcka än på antalet bilar. Siffrorna som redovisas här kommer från studier från hela världen. För kan någon tiondel läggas på, eftersom priselasticiteten i , och , som har fler bilar per capita och lägre bränslekost- nader, är lägre. Anledningen är främst att i dessa länder byter bil- ägare bil i lägre utsträckning. En skatteökning på , som får fullt genomslag på bränsle- priset (och som ligger på ), ökar priset med . Det betyder att konsumtionen kommer att minska med ungefär en procent på kort sikt. Säg att för att minska koldioxidutsläppen till koldioxid per kilometer krävs en minskning av bränslekonsumtionen. För att uppnå den minskningen med hjälp av endast drivmedelsbeskattning skulle bränslepriset behöva öka med , eller nästan 5 kro- nor, om de långsiktiga priselasticiteterna används. En sådan stor ökning kan vara svår att genomföra, vilket gör det rimligt att koldi- oxidskatten på drivmedel kompletteras med en fordonsskatt. 2 För översikter se exempelvis , Survey of transport fuel demand elasticities, nr. 4486, 2006, och Brons med flera, A meta-analysis of the price elasticity of gasoline demand. A SUR approach, Energy Economics, 2008, 30, s. 2105–2122. Gränsen mellan kort och lång sikt definieras inte exakt , men kort sikt kan röra sig om . Här diskuteras endast den allmänna priselasticiteten. Nyare studier visar att priselasticiteten kan vara högre för skattedelen av bränslepriset än övriga delen, vilket där- med gör att en skatteökning påverkar konsumenterna mer; se till exempel Li med flera, gasoline taxes and consumer behavior, – Economic Policy, 2015, 6, s. 302–42. Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik Dessutom blir konsumenterna mindre priskänsliga för bensin- priset över tiden ju mer bränslesnåla bilarna blir. Det innebär att styr- ningen mot lägre utsläpp avtar . Detta utgår dock från att storleken på priselasticiteterna är givna. Även om de har varit ganska konstanta över tiden skulle det kunna gå att påverka dem. Ett större medvetande och/eller förtydligande om effekten av bränsleförbrukningen skulle kunna leda till en högre priskänslighet. Många bilmodeller redovisar bränsleförbrukningen per mil i liter och har visare som visar om man kör energieffektivt eller inte. Priskänsligheten skulle kunna öka om användaren av fordonet kan se en än tydligare koppling till den egna plånboken eller till miljön av en lägre bränsleförbrukning. En relaterad fråga är hur ökade bränslepriser påverkar konsu- mentens val av bilmodell. I en studie av den europeiska bilmark- naden –2007 analyserades påverkan på val av bilmodell utifrån dess bränsleekonomi vid förändrade bränslepriser.3 Bilmodellerna delades upp i fem grupper utifrån bränsleekonomi, och det visade sig att inom alla grupper ökar registreringarna för bilar med bättre bränsleekonomi om bränslepriset ökar. Den största förändringen är dock att konsumenterna rör sig mot grupperna med bättre bränsle- ekonomi. Utryckt som elasticitet är effekten av bränslepriset på bränsleekonomi 0,03 i . Med andra ord, om bränslepriset skulle öka leder det till att bränsleekonomin, mätt som kilometer per liter, ökar . Analysen visade dock på betydande skillnader mellan olika länder (är tyvärr inte särredovisat). Studien tar hänsyn till olika fordonsskatter i olika länder, men att notera är att fordonsskatterna i de flesta länderna förändrades . I en amerikansk studie studerades i vilken grad skatten fördelas mellan konsumenter och producenter.4 Eftersom konsumenterna har låg priskänslighet för bränsle får de betala en stor del av skatten. Studien visade att konsumenterna fick betala mellan 90 och 100 pro- cent av skatten. 3Klier, T. och , J., Fuel prices and new vehicle fuel economy – Comparing the and Western Europe, , 2013, 66, s. 280–300. 4Marion, J. och Muehlegger, E., Fuel tax incidence and supply conditions, , 2011, 95, s. 1202–1212. Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik poängterar att det är vad som ger upphov till den externa effekten som avgör om drivmedels- eller fordonsskatt bör användas. Kan den externa effekten hänföras till drivmedlet ska drivmedelsskatten användas, medan om den externa effekten främst beror på val av bil ska fordons- eller försäljnings- skatt användas. Utredningen ska inte utreda en registreringsskatt eller försälj- ningsskatt på fordon. Enligt ekonomisk teori borde dock en regi- streringsskatt och en årlig fordonsskatt vara likvärdiga. Nuvärdet av fordonsskatten skulle lika gärna kunna betalas direkt vid försälj- ningen. Ett problem är dock att skatten kan påverka bilens livs- längd. En högre årlig fordonsskatt kan skjuta fram tidpunkten för skrotning och därmed förkorta bilens livslängd. En högre registre- ringsskatt kan i stället göra att bilens livslängd förlängs, eftersom dess kostnad reduceras i takt med livslängden. Styrningseffekten blir också olika. En registreringsskatt styr endast , vid inköpet, och påverkar därmed inte bilistens beteende över tiden. Fordonsskatten kan förändras över tiden med ny information och därmed kan också styrningen över bilistens beteende förändras. Det är inte heller givet att konsumenterna beter sig enligt ekono- misk teori. I avsnitt 5.4 ges exempel på vad beteendeekonomisk forskning har kommit fram till. Ur ekonomisk synvinkel är det intressant att veta vilken styr- ningseffekt fordonsskatten har på bilförsäljningen och inte minst vilken tidshorisont köparen tar hänsyn till vid inköpstillfället. Det är också intressant att veta hur effekten varierar beroende på om det är en försäljningsskatt av engångskaraktär eller en årlig skatt. Slutligen är det intressant att kunna separera effekten av fordons- skatten från effekten av drivmedelsskatten, både när det gäller bränsle- förbrukningen och fordonsförsäljningen och i förlängningen på koldioxidutsläppen. Tyvärr är detta område mycket mindre ut- forskat än när det gäller själva drivmedelsskatten. En studie presenterad av , SOU 1999:62, baserad på svensk data kommer fram till att styreffekterna av försäljningsskatten och av den årliga fordonsskatten är lika per krona. Eftersom fordonsskatten betalas och försäljnings- skatten bara en gång betyder det att styreffekten är större av försälj- Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik ningsskatten för en given skattebelastning. Tyvärr visade studien ingen effekt av drivmedelsskatten eller av den femåriga fordons- skattebefrielsen för miljöbil. I en studie på undersökte och hur både drivmedelsskatten (via bensinpriset) och annan beskatt- ning (det vill säga registreringsskatt, årlig fordonsskatt och import- avgifter) påverkar bensinefterfrågan.5 Efterfrågan per capita är lika med produkten av bilbeståndet per capita, bränsleefterfrågan per bil och genomsnittlig körsträcka per bil. Det visar sig att annan be- skattning har en negativ effekt på bilbeståndet och en negativ effekt på genomsnittlig bränsleefterfrågan per bil, men en positiv effekt på genomsnittlig körsträcka per bil. Drivmedelsskatten har en negativ påverkan på samtliga tre komponenter. För samtliga tre kompo- nenter har bensinpriset en större effekt än annan beskattning. Slut- satsen blir att bensinskatten är ett bättre medel för att påverka bensinefterfrågan och därmed utsläppen än icke-körsträcksbero- ende skatter. Klier och jämför registrerings- och fordonsbeskattningen i , och för åren 2005–2010 när det gäller effekter på koldioxidutsläpp.6 I introducerades bonus– malus-systemet . och hade årliga fordonsskatter baserade på motorstorlek eller koldioxid- utsläpp beroende på tidpunkt. Notera att i analysen exkluderas vad författarna till studien kallar hybrid-, plugin- och gasfordon. I samt- liga tre länder minskade de genomsnittliga koldioxidutsläppen . hade högre utsläpp än och hade mycket högre utsläpp i början av tidsperioden 2010 vara i nivå med . Förklaringen är att dieselandelen av ny- registreringarna i ökade kraftigt. Fordonsskattens effekt på nyregistreringar varierar mellan länderna på kort sikt. Den är kraf- tigast i med en elasticitet på 0,42, sedan följer med 0,32 och med 0,24. Författarna tolkar detta i termer av en given skattesats i kronor och jämför också med deras tidigare 5Johansson, O. och Schipper. L, Measuring the long-run fuel demand of cars: Separate estimations of vehicle stock, mean fuel intensity, and mean annual driving distance, , 1997, 31, s. 277–292. 6Klier, T. och , J., Fuel prices and new vehicle fuel economy – Comparing the and Western Europe, , 2013, 66, s. 280–300. Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik resultat vad gäller drivmedelsskatt. Slutsatsen är att registrerings- skatten i och fordonsskatten i har en större effekt på registreringar än vad drivmedelsskatten har. För är effekten av fordons- och drivmedelsskatten dock ganska lika. Simuleringar används för att ta fram hur mycket skatten påver- kar koldioxidutsläppen i respektive land. För del visar det sig att av den faktiska minskningen på koldioxidutsläpp per kilometer förklarar fordonsskatten , det vill säga ungefär en tredjedel. För och förklarar skatten nästan hela minskningen. Tyvärr kan studien inte svara på frågan om skillnaderna mellan länderna beror på att människor har olika preferenser vad gäller bilköp, att skatten är en registreringsskatt i och årlig fordonsskatt i och , eller om bonus–malus-systemet i tillför något i sig. I studien tas hänsyn till den svenska miljöbilsrabatten, men tyvärr redovisas inte effekten av just den, förutom att den inte påverkar skatteelasticite- tens storlek. Enligt ekonomisk teori är skillnaderna i styreffekt mellan att be- skatta eller subventionera mycket små. I fanns en miljöbilspremie i form av en rabatt på . Definitionen av miljöbil var bred, vilket gjorde att av de sålda bilarna fick premien. En utvärdering av miljöbilspremien har gjorts av Huse och med hjälp av månadsdata från åren 2004 och 2009.7 För- fattarna skapade först en modell utifrån val av bil beroende på pris (negativ effekt på efterfrågan), motorstyrka (+), motorstorlek (+), fordonsskatt (-) och bränsleförbrukning (-). Med hjälp av modellen gjordes en kontrafaktisk beräkning av vad som hade hänt om inte miljöbilspremien hade funnits. Det kontrafaktiska utfallet jämför- des sedan med det faktiska. En stor del av miljöbilarna var etanol- bilar, som kan köras på både etanol och bensin. Om användningen är av båda bränslena leder miljöbilspremien enligt beräk- 7 Huse, C. och , C., The market impact and the cost of environmental policy: Evidence from the Swedish green car rebate, , 2014, 124, s. F393–419. Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik ningarna i utvärderingen till en besparing på sammanlagt koldioxidutsläpp. Det kan värderas till per sparat ton koldioxidutsläpp. Om etanol användes blir kostnaden i stället per sparat ton koldioxid.8 5.3.4Direkt reglering av koldioxidutsläpp från nya bilar I EU fastställdes ett genomsnittligt gränsvärde på koldioxid per kilometer som ett krav på nya personbilar som säljs. Kravet infördes etappvis och skulle omfatta alla bilar. Regleringen innehöll några aspekter som mildrade omfattningen, bland annat att bilar som släpper ut mindre än fick räknas som mer än en bil. I andra länder, inte minst , har liknande regleringar funnits längre.9 Den här typen av regleringar har, om de utformas tillräckligt strikt, per definition en positiv effekt på till exempel det genom- snittliga koldioxidutsläppet från nya bilar. En jämförelse mellan hur nyregistrerade bilars koldioxidutsläpp har minskat i visar att ländernas minskningstakter är snarlika trots olika koldioxidbeskattningssystem. Det talar för att EU-regleringen har en styreffekt, men kan också bero på att bensinprisutvecklingen slår lika för länderna.10 Kritiken mot den här typen av reglering är främst att den är kostnadsineffektiv jämfört med till exempel en skatt på koldioxidutsläpp. Vidare kan en ökad bränsleeffektivitet leda till en så kallad ”rebound”-effekt, det vill säga att användningen av fordon ökar så pass mycket att effekten på koldioxidutsläpp till och med kan bli den motsatta.11 8Tyvärr redovisas inte skillnaden utryckt som koldioxidutsläpp per såld bil. 9Plotkin, S., Examining fuel economy and carbon standards for light vehicles, Transport Policy, 2009, 37, s. 3843–3853. 10Nordregio 2030-sekreteriatet, Vad avgör? Nya bilars koldioxidutsläpp – analys marknad för marknad, 2015. 11Plotkin, S., Examining fuel economy and carbon standards for light vehicles, Transport Policy, 2009, 37, s. 3843–3853. Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik 5.3.5Andra styrmedel som påverkar Det finns en mängd andra åtgärder som styr fordonsanvändningen och därmed koldioxidutsläppen. Här berörs inte dessa vidare. Det gäller exempelvis förmånsbeskattningens effekt, reseavdragets effekt, avdrag för egen bil i tjänst, trängselskatter – nedsättning miljöbil, parkeringsavgifter – nedsättning miljöbil och eventuella effekter av skrotningspremier. Förutom offentliga åtgärder finns det andra faktorer som kan påverka val av bil, körsträcka och därmed koldioxidutsläpp. En genomförd analys av hur fordonskilometer per person har utvecklats i visar att av förändringen förklaras av bränslepriset och inkomstförändringen (mätt som BNP-utveckling).12 Det över åren stigande bränslepriset har haft en negativ effekt och den stigande inkomsten en positiv effekt på fordonskilometer per person. Författarna till analysen skriver dock att det inte gör att det vid prognoser helt kan bortses ifrån att andra efterfrågefaktorer som attityd-, preferens-, livstils- och sociala trendförändringar påverkar köpbeslut. Utbudsfaktorer såsom vilka modeller som finns tillgängliga och teknisk utveckling påverkar också fordonsanvändningen. Kågeson fastslår att det är främst utbudsfaktorer som har lett till att diesel- andelen av nyregistrerade bilar i har ökat från till en nivå kring från och med år 2011.13 5.4Beteendeekonomiska aspekter på köp och användning av fordon Som har framgått i avsnitt 5.2 gäller att på en perfekt fungerande marknad, där köpare och säljare har full information och fattar rationella beslut, är en koldioxidskatt fullt tillräcklig för att uppnå kostnadseffektivitet vad gäller reducering av utsläpp och/eller för att uppnå en samhällsekonomiskt optimal nivå på utsläppen från till exempel transportsektorn. Den stora svårigheten med en skatt är att fastställa dess storlek. Antingen vilken storlek skatten bör ha 12Bastian, A. och , M., Peak car? Drivers of the recent decline in Swedish car use, Transport Policy, 2015, 42, s. 94–102. 13Kågeson, P., Dieselization in , Energy Policy, 2013, 54, s. 42–46. Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik för att uppnå ett visst mål, eller vad den samhällsekonomiskt opti- mala skatten är. Att en skatt har den önskvärda effekten förutsätter dock att konsumenter och producenter tar hänsyn till skatten fullt ut vid sina produktions- och konsumtionsbeslut, och att de har full information om till exempel storleken på skatten. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda finns det skäl för att dels tillhandahålla bättre information till berörda aktörer, till exem- pel i form av miljömärkningar, dels modifiera eller komplettera en koldioxidskatt. Det är i ljuset av detta som vi bör se andra typer av regleringar såsom ett bonus–malus-system. Ett annat skäl för ett bonus–malus-system är att det ur politisk synvinkel är lättare att genomföra än till exempel en höjd bensinskatt. Relativt ny forskning har visat att konsumenter har en tendens att inte ta tillräcklig hänsyn till framtida kostnader eller mindre framträdande kostnader jämfört med priset på produkten. Mindre framträdande kostnader kan till exempel vara fraktkostnader eller en skatt som ska betalas på försäljningspriset. Studier har till exem- pel funnit att konsumenter undervärderar fraktkostnader jämfört med priser när de handlar på och att konsumenter reagerar mindre på en prisökning i form av en ökad försäljningsskatt som läggs på priset när konsumenten betalar i kassan jämfört med mot- svarande direkta prisökning.14 I en ny studie undersöker Allcott och Wozny hur efterfrågan på mer bränslesnåla bilar varierar med priset på bensin på den ameri- kanska bilmarknaden.15 Även om efterfrågan ökar när priset på bränsle stiger, och därigenom det relativa priset på mer bränslesnåla bilar ökar, finner de att anpassningen inte fullt ut motsvarar ökningen av bränslepriset. Huvudresultatet kan sammanfattas på följande sätt: bilköpare är indifferenta mellan en diskonterad bränslekostnad på och i priset på en bil. Det innebär att en ökning av bilpriset på har samma effekt på efterfrågan som en ökning av den diskonterade bränslekostnaden på . 14Tanjim, H. och , J., Plus and handling: Revenue (non)equivalence in field experiments on . Advances in Economic Analysis and Policy, 2006, 6. Chetty, R, med flera, Salience and taxation: Theory and evidence, , 2009, 99, s. 1145–1177.