sou · H5B325 · 2017-04-05 00:00:00 — Samlad kunskap – stärkt handläggning Betänkande av Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att se över försäkringen vid arbetsskada. för- ordnades generaldirektören vid för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Formas, att vara särskild utredare. Till utredningen har en referensgrupp knutits. I referensgruppen har följande personer ingått: Utredaren , LO, för- handlaren och försäkringsexperten , Svenskt Närings- liv, docenten , uni- versitet, projektledaren och vik. avdelningschefen , social utvärdering, enhets- chefen , , docenten , Inspektionen för socialförsäkringen, kammarrättsrådet , Kammarrätten i , verksamhetsutvecklaren , , avdelningschefen , Försäkring, sakkunnige handläggaren , Arbets- miljöverket och professorn, överläkaren och enhetschefen , Arbets- och miljömedicin . Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 22 feb- ruari 2016 juristen , kammarrättsassessorn och departementssekreteraren . I betänkandet används ”vi-formen”. Med ”vi” avses utredaren och utredningens sekretariat. svarar dock som särskild utredare ensam för innehållet i betänkandet. Utredningen har antagit namnet Utredningen om en mer rätts- säker och jämställd försäkring vid arbetsskada. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Samlad kunskap – stärkt handläggning, SOU 2017:25. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt Utredningens uppdrag och arbete................................ Tillkomsten ................av kollektivavtalsgrundad försäkring Försäkringsordningarna vid arbetsskada ....................... Gällande rätt – den allmänna arbetsskadeförsäkringen........ Arbetsskadebegreppet – arbetsskada enligt 4.4Arbetsskadeförsäkringen – vetenskaplig kunskap Vetenskap och juridik – olika syften ..................... 4.4.2Olika bevisregler – olika krav på medicinsk 4.5Arbetsskadebedömningen i 39 kap. 3 § SFB – bedömning av faktiska omständigheter och rättslig bevisvärdering av dessa........................................................... 4.6 Ersättning från arbetsskadeförsäkringen .............................. 4.6.1Livränta vid bestående nedsättning av arbetsförmågan på grund av arbetsskada ............... Trygghetsförsäkring vid arbetsskada, TFA........... 4.8.2Arbetsskadeförsäkringen och TFA – Rättssäkerhet och jämställdhet ................................... Särskilt om rättssäkerhet i arbetsskadeförsäkringen............ Transparens och förutsebarhet............................... Centrala begrepp och teorier .................................. De jämställdhetspolitiska målen............................. 5.3.3Indikationer på brister i jämställdhet 5.3.4Faktorer som kan förklara skillnaderna i utfall för kvinnor och män................................................ Förmånens utveckling och nuläge ............................... Inkomster och utgifter i arbetsskadeförsäkringen................ 6.2.1Antal beslut, kostnad per ärende Kvaliteten i ärendehandläggningen....................... Vem får och vem får inte livränta? behov av tillgång till kunskap ....... 7.2.1Vari består behov av kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom? 7.3 Hur bör kunskapsförsörjningen utvecklas?........................ 7.3.2Hur ser andra aktörer på 7.4Överväganden och förslag om Uppgift till SBU om Stöd för bedömning och beslut i ärenden om Bedömningsutrymme inom arbetsskadebedömningen...... 8.2.3Om bedömningsutrymmet i bedömningen 8.3 Stöd för bedömning och beslut i arbetsskadeärenden .. Praxisbildningen för arbetsskadeförsäkringen .... 8.4Intressenternas syn på behovet av förändrat eller utbyggt stöd för bedömning och beslut ..................... 8.5 arbeten och publikationer ..................................... 8.5.7Inspektionen för socialförsäkringen Rapport 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv ................................. De nordiska arbetsskadeförsäkringarna .............................. Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada......................................... 9.3Bör ett stöd för bedömning och beslut i arbetsskadeärenden införas?............................................... För- och nackdelar med att införa ett stöd.......... 9.3.2Genomslag i tillämpningen – jämförelse med Vilka är behoven av stöd i 9.3.4Sammanfattande bedömning – ett stöd bör 9.4 Hur bör ett stöd utformas?.................................................. Ett icke normerande kunskapsbaserat stöd ......... 9.5En förteckning med exempel på kvantitativa mått på exponering av arbetsmiljöfaktorer .................................. 9.5.1Referenspunkter för kvantitativa krav för skadlighet behöver synliggöras............................. 9.5.2Försäkringskassan bör ges i uppdrag att sammanställa förteckning med måttangivelser.... 9.6 Ett förstärkt rättsligt stöd? bör ges i uppdrag att utvärdera behovet av rättsligt stöd.................. Behov av ny forskning av relevans för Universitet och högskolor.................................... Universitet och högskolor.................................... Vilka är kunskapsbehoven och hur kan de åtgärdas? Överväganden och förslag om behov av ny forskning av relevans för arbetsskadeförsäkringen.............................. 10.7.1 Forskning om kvinnors arbetsmiljö..................... 10.7.2 ska redovisa kunskapsbehov ....... Prövning av rätt till livränta....................................... Gällande rätt och historik .................................................... 11.2.1 Nuvarande lydelse av det s.k. varaktighetskravet .................................... 11.2.2 Förändring av det s.k. varaktighetskravet............ 11.2.3 Den tidsbegränsade sjukersättningen avskaffas .. 11.2.4 Något om handläggning Svårigheter i dagens system ................................................. 11.3.1 Rapport från Inspektionen för 11.3.2 Intressenternas syn på vägen in i försäkringen ... Rättsförluster i arbetsskadeförsäkringen............................. Handläggningsbestämmelse 13 § FASP .............................. 11.6.1Skäl för att mildra kravet på läkarutlåtande 11.7 Överväganden och förslag om förbättrad utredning.......... Skälen för utredningens förslag............................ 11.7.2Ny lydelse av 13 § FASP – tydligare reglering om komplettering av utredningsunderlaget i ärenden om arbetsskada ........................................ 11.7.3Satsning på information till de försäkrade och fördjupat samarbete mellan personliga handläggare och arbetsskadeutredare................... Rehabiliteringspenning vid arbetsskada ............... 11.8 Alternativa utformningar...................................................... 11.8.2Utredningens bedömning om fast Rehabilitering och rehabiliteringsersättning................ Rehabilitering vid sjukdom................................... Rehabilitering vid arbetsskada .............................. 12.3Överväganden och förslag om en ny arbetsskadeersättning – rehabiliteringspenning Skälen för utredningens förslag............................ 12.3.3Förändrade grundkrav för ersättning Närmare om handläggningen ............................... 12.3.6 Avräkning mot annan ersättning.......................... 12.3.7Incitament för de försäkrade att delta i av reglerna för rehabiliteringsersättning ............................. Drivkrafter för återgång i arbete................................. Utgångspunkter för hur drivkrafter för återgång i arbete kan skapas ................................................................ Förslag från tidigare utredningar......................................... Vilka drivkrafter för återgång i arbete finns i nuvarande 13.4.1 För personer med livränta och sjuk- eller 13.4.2 För personer med enbart livränta......................... Överväganden och bedömning om drivkrafter för återgång i arbete.................................................................... Förtydligande av 39 kap. 5 § socialförsäkringsbalken... Gällande rätt och historik .................................................... 14.2.1 Nuvarande lydelse av 39 kap. 5 § SFB ................. 14.2.2Principen för undantagsbestämmelsen i lag 14.2.4Tidigare utredningsarbete – SOU 1998:37 Den framtida arbetsskadeförsäkringen ................... 14.3 Tillämpningen av 39 kap. 5 § SFB........................................ Rättspraxis rörande 39 kap. 5 § SFB..................... 14.3.2Skador av psykisk och psykosomatisk natur inom arbetsskadeskyddet – exklusive kränkande särbehandling och mobbning ............. 14.3.3 Kränkande särbehandling och mobbning i förhållande till undantagsbestämmelsen 14.4 Begreppen kränkande särbehandling och mobbning.......... 14.4.1Avsaknad av enhetlig definition av begreppen kränkande särbehandling och mobbning ............. 14.5 Svårigheter i tillämpningen................................................... 14.5.1 Svårigheter med att avgränsa tillämpningsområdet för 39 kap. 5 § SFB............. 14.5.2 Övriga svårigheter i tillämpningen ....................... 14.5.3 Särskilt om bevissvårigheter i ärenden om arbetsskada som gäller trakasserier 14.6 Hur vanliga är ärenden som rör 39 kap. 5 § SFB?............... 14.6.2Andel beviljade livräntor på grund av skador av psykisk natur ..................................................... 14.6.3 Tillgänglig information om antal mål i domstol som rör arbetsskada på grund av 15 Överväganden och förslag rörande översyn av 39 kap. 5 § socialförsäkringsbalken ........................... Behov av förtydligad systematisk funktion ........................ 15.2.1 Problem i tillämpningen på grund av otydlig 15.2.2 Arbetsskadeskyddets yttre gräns – prövning i förhållande till 39 kap. 3 § SFB .......................... Behov av förtydligande av undantagsbestämmelsens syfte ... – rättslig värdering av föreliggande Förslag om ny beteckning och lydelse – förtydligad systematisk funktion och syfte............................................ Avslutande kommentar om kränkande särbehandling och det arbetsmiljörättsliga regelverket .............................. regler om smitta ...................................................... Gällande rätt och historik .................................................... 16.2.1 Gällande rätt – särskild reglering av smittsamma sjukdomar .................................... 16.2.2Bestämmelserna i om arbetsskada 16.2.3 utredningsarbete – SOU 1998:37.......... Praxis rörande arbetsskada på grund av smitta................... Om smittvägar och vanliga smittor ..................................... Synen på behovet av förändrade eller kompletterade regler inom arbetsskadeförsäkringen rörande smitta ......... Synen hos smittskyddsexpertis............................. Synen hos intressenter .......................................... Hur vanliga är arbetsskador på grund av smitta?................ 16.7.1 Anmälda arbetsskador på grund av smitta ........... 16.7.2 Livränteärenden på grund av smitta ..................... Överväganden och förslag – arbetsskadeskyddet Förslag om ett generellt skadebegrepp som omfattar arbetsskada på grund av smitta............................................. 17.3.1 Mer flexibelt arbetsskadeskydd avseende smitta genom generellt skadebegrepp .................. 17.3.2 Starka skäl mot att införa ett generellt skadebegrepp vid smitta saknas vid nuvarande 17.3.3 Oförändrade regler i 40 kap. SFB om ersättning vid sjukdom ................................... Förslag om att slopa de särskilda personkretsarna ............. Är personkretsarna ändamålsenliga?.................... 17.4.2 Personkretsarna slopas i konsekvens med ett generellt skadebegrepp .................................... Det statliga personskadeskyddet ......................................... Indexering av arbetsskadelivränta.............................. Skälen för nuvarande lagstiftning......................... Vilka problem finns med dagens regler?............................. Indexeringen följer inte löneutvecklingen........... 18.3.2Lägre uppräkning för den som har inkomst Vad betyder ändrat inkomstindex för indexeringen Överväganden och förslag om indexeringsreglerna De olika stegen i handläggningsprocessen.......................... 19.2.1 Stöd till handläggningen för att säkra god kvalitet och jämställdhet................................ Hur väl fungerar handläggningsprocessen? Överväganden och förslag om förbättrad handläggning.... Konsekvenser av förslagen ........................................ Konsekvenser för den försäkrade........................................ 20.4.3 Ökade drivkrafter för återgång i arbete............... 20.4.4 Ekonomiska konsekvenser för den försäkrade ... Konsekvenser för Försäkring ..................................... Konsekvenser för hälso- och sjukvården............................. Konsekvenser för domstolarna och andra myndigheter..... Förenlighet med och andra internationella Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Skälen för förslagen .............................................................. Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...... Lagen (1962:381) om allmän Förordningen (1977:284) om Förvaltningslagen (1986:223) tionen, International Labour Lagen (1976:380) om arbets- Socialavgiftslagen (2000:980) Lagen (2010:211) om införande Lagen (1954:243) om yrkes- Utredningen har haft i uppdrag att se över försäkringen vid arbets- skada. Syftet med översynen är enligt direktivet att kvinnor och män ska ha lika möjligheter att få skador godkända som arbets- skada. Därtill har utredningen haft i uppdrag att se över och förtyd- liga vissa försäkringsregler. Utredningens uppdrag har alltså inte varit att göra en total översyn av arbetsskadeförsäkringens utform- ning, utan att se över vissa delar. En utgångspunkt har varit att arbetsskadeförsäkringen även fortsättningsvis ska vara allmän och bygga på ett generellt arbetsskadebegrepp. Utredningens uppdrag har i korthet varit att se över –hur behov av kunskap om arbetsmiljöns bety- delse för uppkomst av sjukdom ska kunna tillgodoses, –om ett stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada kan öka tydligheten och transparensen i arbetsskadeförsäkringen, –och lämna förslag om hur ett stöd för bedömning och beslut ska förvaltas, om utredaren finner ett sådant lämpligt, –hur det kan förhindras att människor gör rättsförluster på grund av att det inte prövas om en skada är en arbetsskada, –bestämmelserna om arbetsskada vid psykisk ohälsa, –reglerna om arbetsskada till följd av smitta, –indexeringen av arbetsskadelivränta, –om en person som har en arbetsskada ska ha möjlighet till rehabili- teringsersättning utöver vad som gäller vid annan sjukdom och –om drivkrafterna för återgång i arbete kan förbättras. Arbetsskadeförsäkringen kan ge ersättning vid skada på grund av olycksfall eller sjukdom i arbetet. Den är inte en primär försäkring utan ett komplement till den ersättning som utgår från sjukför- säkringen. Ersättning kan också lämnas om en försäkrad byter till ett lägre betalt arbete eller går ner i arbetstid på grund av arbets- skadan. Arbetsskadeförsäkringen bygger på grundtanken om att den som skadas av sitt arbete ska få full kompensation för den inkomst- förlust som hen lider till följd av skadan. Ersättning från arbetsskadeförsäkringen lämnas huvudsakligen i form av livränta. För att livränta ska kunna beviljas ska två grund- krav vara uppfyllda. Dels ska den försäkrade ha fått sin förmåga att skaffa sig inkomst nedsatt med minst en femtondel och inkomst- förlusten ska uppgå till minst en fjärdedel av prisbasbeloppet . Dels ska nedsättningen antas bestå under . I arbetsskadeförsäkringen tillämpas ett generellt arbetsskade- begrepp vilket innebär att alla typer av skador kan omfattas. Vad som godkänns som arbetsskada avgörs från fall till fall. Vid bedöm- ningen tas även hänsyn till den försäkrades befintliga skick och till eventuella konkurrerande skadeorsaker. Detta medför att Försäk- ringskassan i sin handläggning har behov av generell kunskap om skadligheten av olika exponeringar, och även behöver information om den enskilde försäkrade. De sociala försäkringarna kan öka eller minska i omfattning , till följd av regelförändringar men även på grund av föränd- ringar i samhället. Arbetsskadeförsäkringen är en social försäkring som har minskat betydligt i omfattning . Utgifterna har minskat från 1991 till 3 miljar- der kronor . Reglerna reformerades och blev då mindre generösa. Utfasningen av de livräntor som beviljades när reglerna var mer generösa märks än i systemet, vars kost- nader fortsätter att minska år för år. Kvinnor har fått del av arbetsskadeförsäkringen i lägre utsträck- ning än män, vilket till stor del verkar bero på den könssegregerade arbetsmarknaden och på att det har funnits mindre kunskap om Försäkringen har reformerats i syfte att för- bättra förutsättningarna för kvinnor att beviljas arbetsskadeersätt- ningar. har könsskillnaderna minskat något, men består fortfarande. Det gäller särskilt för egenlivräntan. Arbetsmarknadens betydelse för försäkringen Arbetsmarknaden i är, liksom i många länder, fortfarande segregerad. Bara var sjunde person arbetar i ett yrke där könsför- delningen är jämn. Yrke har visat sig vara en viktig förklarings- faktor till att beviljandegraden för livränta skiljer sig åt mellan kvinnor och män, men det finns inte belägg för att mansdominerade yrken skulle vara mer skadliga i vid bemärkelse än kvinnodominerade yrken. Tidigare studier har visat att män beviljas livränta oftare än kvinnor även inom samma yrke, och det finns ingen uppdaterad information som visar om detta kan ha förändrats. Utredningen redogör här för de mest väsentliga förslagen i betänk- andet. behov av tillgång till kunskap Utredningen föreslår att ges i uppgift att ta fram konsensusdokument om kunskapsläget inom arbetsskadeförsäk- ringens område. Av konsensusdokumenten ska framgå vilken kun- skap som kan utgöra underlag om samband mellan olika diagnoser inom besvärsområdet och exponering i arbetet. Konsensusdokumenten ska tas fram av en grupp experter inom respektive besvärsområde och beskriva deras gemensamma syn på det befintliga kunskapsläget. Konsensusdokumenten är i första hand till för att stödja de försäkringsmedicinska rådgivarna på Försäk- ringskassan i deras skadlighetsbedömning, men syftar även till att tillgängliggöra för andra intressenter, såsom de försäkrade, deras ombud och läkare vilken kunskap som är utgångspunkt i den för- säkringsjuridiska bedömning som handläggare och förvaltningsdomstolarna ska göra. Utredningen föreslår vidare att social utvärdering, SBU, ges i uppgift att systematiskt samman- ställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjuk- dom. Det uppdrag som SBU haft i regleringsbrev om att göra kun- skapssammanställningar på detta område har varit värdefullt för För- säkringskassans handläggning, och bör enligt utredningen perma- nentas genom att föras in som uppgift i myndighetens instruktion. Stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada Utredningen bedömer att ett stöd för bedömning och beslut i ären- den om arbetsskada bör införas. bör därför ges i uppdrag att inrätta kunskapsbaserade stöd till vägledning genom att: –sammanställa förteckningar med exempel på kvantitativa mått av olika exponeringsfaktorers omfattning, intensitet och varaktig- het som kan utgöra skadlig inverkan utifrån evidensbaserade data om exponering. Exemplen bör hämtas från uppgifter om expo- nering som finns i konsensusdokument som tas fram av Social- styrelsen. –utvärdera behovet av rättsligt stöd för handläggningen av arbets- skadeärenden och redovisa hur myndigheten avser att utveckla stödfunktionerna i detta avseende om behov föreligger. Arbetsskadeförsäkringen innehåller ett stort bedömningsutrymme, bl.a. i bedömningen av om en viss exponering varit skadlig för den försäkrade och i bedömningen av om det föreligger orsakssamband mellan exponering för en skadlig arbetsmiljöfaktor och den upp- komna skadan. Det finns därför behov av vägledande stöd. Det stöd som utredningen bedömer vara lämpligt innebär att arbetsskade- bedömningarna går att relatera till det kunskapsunderlag som finns tillgängligt. Stödet bör inte i sig vara styrande för vad som kan god- kännas som arbetsskada eller inte. Genom en tydliggjord gemen- sam kunskapsbas kan fördelar i form av transparens och förutse- barhet uppnås, vilket i förlängningen ger möjlighet till en så rätts- säker och sammanhållen tillämpning av arbetsskadeförsäkringen som möjligt. Avsikten med ett kunskapsbaserat stöd är att det ska vara till hjälp i de självständiga bedömningar som varje handläggare eller beslutsfattare har att göra inom ramen för arbetsskadebedömningen. Behov av ny forskning om arbetsskador Utredningen föreslår att forskning till stöd för arbetsskadeförsäk- ringen bör inkluderas i det nationella programmet för arbetslivs- forskning. Det gäller särskilt forskning om hur arbetsmiljön påver- kar hälsa och välbefinnande i kvinnodominerade sektorer. Utred- ningen föreslår även inrättandet av ett forskningsprogram om social- försäkringens funktionssätt, handläggning och tillämpning. Reformeringen av arbetsskadeförsäkringen 2002 syftade till att underlätta för kvinnor att få arbetsskador godkända. Även om en viss förbättring skedde är det så att kvinnor beviljas fortsatt arbets- skadeersättning i lägre utsträckning än män. Det är också fortsatt så att vi vet mer om arbetssjukdomar som förekommer i mans- dominerade sektorer än om de som förekommer i kvinnodominerade sektorer. Utredningens erfarenhet är att det finns en god med- vetenhet om behovet av mer forskning om kvinnors arbetsmiljöer och kvinnors arbetssjukdomar och av genusperspektiv i forskningen i . Men eftersom forskning är en internationell verksamhet och därtill en mycket långsam process kommer det att ta tid innan den kunskap som forskats fram kan ge lika mycket kunskap om kvinnodominerade arbetsmiljöer som mansdominerade. Prövning av rätt till livränta Utredningen föreslår att 13 § förordningen (1977:284) om arbets- skadeförsäkring och statligt personskadeskydd ges en ny lydelse. Förslaget innebär att ska hämta in läkarutlåtande om grundkraven i 41 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, SFB, för att stärka beslutsunderlaget vid bedömningen av rätt till livränta om det inte är obehövligt. Vid bedömningen av rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen i övrigt ska hämta in läkarutlåtande om det behövs. Arbetsskadelivränta kan lämnas till en försäkrad som uppfyller grundkraven för livränta. Den försäkrade måste själv ansöka om livränta. Sedan den tidsbegränsade sjukersättningen togs bort finns inte någon given tidpunkt vid vilken frågan om livränta aktuali- seras. Detta har ökat kraven på den enskilde individen att ansöka om livränta när denne anser att förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete kan antas vara nedsatt framåt till följd av en arbetsskada. Antalet ansökningar om livränta har minskat . avslås en allt större andel av ansökningarna därför att grundkraven för livränta inte är uppfyllda. Det innebär att det i dessa ärenden inte blir någon prövning av sambandet mellan den anmälda skadan och arbetet.