sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Ett exempel är om plastrejekt eller gummigranulat ska anses utgöra biobränsle i den mening som avses i elcertifikatsförordningen (se dom i mål nr 12- 15, ). I domen bedömer Kammarrätten i att Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns den mest ändamålsenliga tolkningen av begreppet osorterat avfall är att om fossilt material inte har helt skiljts från icke-fossilt material av biologiskt ursprung så ska materialet anses utgöra osorterat avfall. Plastrejekt och gummigranulat utgör därmed inte biobränsle i den mening som avses i elcertifikatsförordningen. Det bör också nämnas att och rådets direktiv /28/EG av om främjande av an- vändningen av energi från förnybara energikällor, förkortat förnybartdirektivet, omfattar en annan definition av biomassa som inte har införts i elcertifikatsförordningen. Enligt denna definition är energi från förnybara energikällor energi från förnybara, ickefossila energikällor, nämligen vindenergi, solenergi, aero- termisk energi (luftvärme), geotermisk energi, hydrotermisk energi (vattenvärme) och havsenergi, vattenkraft, biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsverk samt biogas. Vidare definieras biomassa som den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk (inklusive material av vegetabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall. Denna definition är bredare än den definition som gäller enligt elcertifikatsförordningen. Det framgår dock av utredningens direktiv att en utgångspunkt ska vara att biobränslen enligt definition i elcertifikatsförordningen inte ska omfattas av en skatt på avfallsförbränning. Förordningens formulering ligger därmed till grund för definitionen i utredningens förslag. För det fall att elcertifikatsförordningen uppdateras med den definition av biomassa som gäller enligt förnybartdirektivet, bör dock även definitionen i utredningens förslag uppdateras. Definitionen av biobränsle enligt elcertifikatsförordningen är tillräckligt bred för att omfatta en stor det av det avfall från pappers- och massaindustrin eller trämekanisk industri som om- händertas i interna processer som enligt utredningens kommitté- direktiv inte heller ska omfattas av skatten på förbränning av avfall. Detta gäller dock inte det plastrejekt som uppkommer vid retur- pappersbruken (se ovan). Rejektet från returpappersbruken kommer från icke önskat material som t.ex. plast, gem, häftklamrar, sand och grus från det Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns Rejektet avskiljs i flera steg och sorteras i en brännbar respektive en icke brännbar fraktion. Den brännbara fraktionen, som främst består av plast men även av fiberrester från returpapperet förbränns i brukens egna pannor alternativt i externa förbränningsanläggningar. En skatt på förbränning av avfall är en nationell skatt som inte är harmoniserad på EU-nivå. Om en sådan skatt utformas på så sätt att den innehåller stöd till vissa bränslen eller vissa verksamheter måste stöden, för att kunna godkännas av kommissionen, uppfylla kraven i EEAG. I artikel 176 i EEAG framgår att medlemsstaten bör avgränsa omfattningen av skattelättnaderna (stöden) för att visa att stödet är nödvändigt och proportionellt. Att undanta plastrejekt som omhändertas i den interna proces- sen i pappers- och massaindustrin eller trämekanisk industri från beskattning skulle innebära att endast visst plastavfall vid för- bränning i vissa anläggningar skulle undantas från beskattning. Ett sådant förfarande skulle sannolikt innebära ett statsstöd till de anläggningar som drar nytta av skattebefrielsen. Det skulle också vara svårt att motivera detta specifika undantag eftersom det finns likartade fall som inte skulle få del av skatte- befrielsen. Det gäller exempelvis de restprodukter som uppstår efter annan materialåtervinning och sedan förbränns. Om plast- rejekten skulle undantas från beskattning, skulle alla rester från materialåtervinning behöva undantas från beskattning. Utred- ningen bedömer att avfallsförbränningsskattens styreffekt blir större om även restprodukterna beskattas. Inte minst minimeras risken att det uppstår en skattedriven marknad för ineffektiva materialåtervinnare. Bestämmelser om avdrag för biobränslen finns i 5 och 13 §§ den nya lagen om skatt på förbränning av avfall. Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns 14.6.3Avdrag för farligt avfall Förslag: Avdrag ska medges för skatt på farligt avfall. Med farligt avfall avses avfall med minst en av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III till och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv, i lydelsen enligt kommissionens förordning (EU) nr 1357/2014 av om ersättning av bilaga III till Europa- parlamentets och rådets direktiv /98/EG om avfall och om upphävande av vissa direktiv. Skälen för förslaget: I den föreslagna skattemodellen blir det avfall som förs in till en anläggning som förbränner avfall skattepliktigt. På detta sätt styr skatten i enlighet med avfallshierarkin genom att utjämna kostnaderna för olika behandlingsalternativ. Frågan avseende om farligt avfall ska undantas från en skatt på förbränning av avfall eller inte är både svår och komplex. En faktor som talar för ett undantag är att det inte är önskvärt att styra till annan behandling eller illegal hantering. Men det finns också faktorer som talar för att farligt avfall borde omfattas av skatten. Sådana faktorer är att förbränning inte är den lämpligaste behandlingsmetoden för allt farligt avfall och att det finns andra regelverk som är bättre lämpade än skatt när det gäller att styra mot den behandlingsmetod som miljömässigt är att föredra för olika typer av farligt avfall. Sammantaget bedömer utredningen dock att valet oftast bestäms av annat än avfallskostnaden, vilket innebär att ett undantag för farligt avfall får små effekter på materialvalen. Skatt på förbränning av avfall bör därför inte tas ut för farligt avfall som förs in till en anläggning som förbränner avfall. Skattebefrielsen bör åstadkommas genom att den som är skattskyldig för göra avdrag i deklarationen. Utvecklingen på marknaden bör dock följas mycket noga. Om det visar sig att undantaget av farligt avfall verkar som ett inci- tament för att använda resurser som genererar farligt avfall, som t.ex. att använda impregnerat trä i stället för obehandlat trä, bör undantaget tas bort. Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns Vad som menas med farligt avfall bör definieras i den nya lagen. Företrädesvis bör befintliga definitioner, som redan används i annan lagstiftning, användas. Av den anledningen föreslås att farligt avfall definieras som avfall med minst en av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III till och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv, i lydelsen enligt kommissionens förordning (EU) nr 1357/2014 av om ersättning av bilaga III till och rådets direk- tiv 2008/98/EG om avfall och om upphävande av vissa direktiv. Genom att hänvisningen sker till en särskild förordning görs hänvisningen statisk, vilket innebär att dvs. eventuella senare ändringar av direktivet inte ska beaktas vid tillämpningen av bestämmelsen. Bestämmelser om avdrag för farligt avfall finns i 4 och 13 §§ den nya lagen om skatt på förbränning av avfall. 14.6.4Ingen avdragsrätt för sekundäravfall Bedömning: Avdrag bör inte medges för sekundäravfall. Skälen till utredningens bedömning: Enligt den offentliga statistiken är det bara byggbranschen som genererar mer avfall än återvinningsbranschen (avfallshantering och partihandel med avfall och skrot). Det avfall som uppstår i återvinnings- branschen är huvudsakligen s.k. sekundäravfall, dvs. avfall som genererats i andra branscher och som varit föremål för ett åter- vinningsförsök. Det kan t.ex. handla om blandat industriavfall eller grovavfall från hushållen som sorteras i olika återvinningsbara material, brännbart avfall och deponirest. Exempelvis samlades av de plastförpackningar som sattes på marknaden in till materialåtervinning 20152. 2 (2015) Avfall i . Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns av det insamlade materialet återvanns och resterande del gick till förbränning3. Eftersom en betydande del av sekundäravfallet lämnas till förbränning kan en skatt på förbränning av avfall leda till ett högre relativpris på återvunnet material jämfört med jungfrulig råvara. Kostnaden övervältras sannolikt på de aktörer som har kostnads- ansvaret för det uppkomna avfallet, i detta fall materialåter- vinnaren. För att undvika risken att materialåtervinningen fördyras skulle sekundäravfall behöva undantas från skatten. Ett undantag skulle dock medföra en risk för att det uppstår en skattedriven marknad för ineffektiv materialåtervinning, med ökade mängder sekundär- avfall. I värsta fall skulle ett undantag kunna leda till att avfall processas i anläggningar för ”materialåtervinning” enbart i syfte att undvika skatt på avfall genom att få det klassat som sekundäravfall. Detta eftersom sekundäravfallet skulle få en relativt låg behandlingskostnad. En sådan utveckling skulle kunna leda till att allmänhetens förtroende för avfallshanteringen skadas. Om ett undantag görs bör det begränsas till anläggningar som uppnår väl avvägda mål för andelen processat avfall som faktiskt material- återvinns. Ett undantag från beskattning för återvinningsindustrin skulle också behöva stämmas av mot och utformas i enlighet med , detta eftersom undantaget påverkar konkurrens- situationen mellan olika aktörer på den inre marknaden. Med hänsyn till det nu sagda anser utredningen att sekundär- avfall inte bör undantas från skatten på förbränning av avfall. 14.7Skattenivå och fastställande av skatten Förslag: Skatten ska utgå med per ton avfall. Skatten ska bestämmas på grundval av vägning. Skälen till förslaget: Vid bedömningen av vilken skattenivå som bör införas bör följande beaktas. Det kan finnas fördelar med att 3 FTI, Avfall . Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns börja med en låg nivå som sedan successivt höjs för att aktörerna ska få en relativt lång förberedelse- och omställningstid för att vidta åtgärder i syfte att minska mängderna avfall som går till förbränning. På så sätt mildras negativa fördelnings- och över- gångseffekter. Mot detta står att incitamenten blir svaga för att minska mängderna avfall som går till förbränning om skattenivån är för låg. Utredningen bedömer att en skattenivå på per ton avfall är en väl avvägd nivå. Utredningen har övervägt om det är möjligt att utforma ett skattesystem med differentierade skattesatser utifrån avfallets lämplighet till andra behandlingsformer än förbränning. Skälet till detta skulle vara att i första hand styra bort sådant avfall som lämpar sig för återanvändning eller materialåtervinning från avfalls- och samförbränningsanläggningarna. Dock är frågan mycket komplex. Avfall är nämligen ett heterogent bränsle med ett flertal huvudkomponenter. Det är förknippat med stora svårigheter att kontinuerligt fastställa sammansättningen på det avfall som för- bränns i avfalls- och samförbränningsanläggningar. Det före- kommer också stora kvalitetsskillnader inom varje materialkategori som ger avfallet olika lämpligheter och möjligheter till material- återvinning. Det skulle t.ex. inte räcka med att utskilja plast som en egen kategori eftersom vissa plaster inte är lämpliga för återvinning eller återanvändning till följd av deras kvalitet eller föroreningsgrad medan andra plaster lämpar sig mycket väl för återanvändning eller annan återvinning än energiåtervinning genom förbränning. Mot bakgrund av det nu sagda bedömer utredningen att det inte är möjligt att på ett rättssäkert sätt utforma ett skattesystem med differentierade skattesatser utifrån olika avfalls- fraktioners lämplighet för återanvändning eller annan återvinning. För att underlätta hanteringen av skatten på förbränning av avfall bör den vara viktbaserad. Detta förutsätter i princip att det finns vägningsutrustning vid in- och utpassering från anlägg- ningarna. finns sådan utrustning vid alla anläggningar som förbränner avfall eftersom mottagningsavgifterna är viktbaserade. Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns Bestämmelserna om skattenivå finns i 10 § den nya lagen om skatt på förbränning av avfall. 14.8Omräkning av skattesatsen efter prisutveckling (indexering) Förslag: En årlig omräkning av skattesatsen för skatten på avfall som förbränns motsvarande den allmänna prisutvecklingen ska göras för kalenderår 2021 och efterföljande kalenderår. Om- räkningen av skattesatserna ska grunda sig på faktiska för- ändringar i konsumentprisindex (KPI) året närmast före det år beräkningen avser och . Beloppen ska avrundas till hela kronor. före november månads utgång ska regeringen fast- ställa de omräknade skattebelopp som efter den årliga omräk- ningen ska betalas för påföljande kalenderår. Skälen för förslaget: För att behålla styreffekten hos en skatt måste den realvärdesäkras. Detta kan ske genom att skattesatsen justeras motsvarande konsumentprisindex, förkortad KPI. En sådan indexjustering finns redan för ett flertal punktskatter, bl.a. tobaksskatt (se 42 § lagen [1994:1563] om tobaksskatt) samt energi- och koldioxidskatt på bränslen (se 2 kap. 1 b § lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE) och el (se 11 kap. 3 § LSE). För att realvärdesäkra skattesatsen bör en indexering av skatte- satsen på avfall som förbränns motsvarande konsumentprisindex införas. De omräknade skattesatserna bör träda i kraft första gången . Beloppen ska avrundas till hela ören. före november månads utgång bör regeringen fastställa de omräknade skattebelopp som efter den årliga omräkningen ska betalas för påföljande kalenderår. Detta skattebelopp ska grunda sig på faktiska förändringar i konsumentprisindex månad året närmast före det år beräkningen avser. Detta är samma förfarande som gäller för indexering av bl.a. tobaksskatten, koldioxidskatten och energiskatten. Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns prisindex för juni månad publiceras av /augusti, vilket innebär att omräkningsfaktorn i form av KPI kommer vara känd innan fastställandet av det omräknade skattebeloppet före november månads utgång. Bestämmelsen om indexering finns i 11 § den nya lagen om skatt på avfall som förbränns. Förslag: Bestämmelserna i skatteförfarandelagen ska som huvudregel vara tillämpliga på skatten på förbränning av avfall. ska vara beskattningsmyndighet. Skälen till förslaget: I skatteförfarandelagen (2011:1244), för- kortad SFL, finns bestämmelser om förfarandet vid beskattning. SFL tillämpas för alla skatter utom de som särskilt undantas. Av de förekommande punktskatterna är det endast trängselskatt och skatt enligt vägtrafikskattelagen som undantagits från SFL. Utredningen föreslår att bestämmelserna i ska tillämpas även för skatten på förbränning av avfall. Av detta följer att reglerna i SFL om bl.a. registrering av skattskyldiga, punktskatte- deklaration, tidpunkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, omprövning, över- klagande, skattekontroll och rätt till ersättning blir tillämpliga. ska vara beskattningsmyndighet. Av 26 kap. 2 § första stycket 5 SFL följer att en skatte- deklaration ska lämnas av den som är skattskyldig för punktskatt enligt någon av de lagar som anges i 3 kap. 15 §. I 26 kap. 6 § SFL anges att punktskatt ska redovisas i en punktskattedeklaration för redovisningsperioder om inte annat följer av 8 § och att den som är registrerad ska lämna en punktskattedeklaration för varje redo- visningsperiod. Enligt 26 kap. 10 § SFL omfattar en redovis- ningsperiod en kalendermånad, om inte något annat föreskrivs. Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns En bestämmelse om förfarandet finns i 14 § den nya lagen om skatt på avfall som förbränns. Förslag: De föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft . Bestämmelserna tillämpas på avfall som förs in till en avfallförbränningsanläggning eller en samförbrännings- anläggning efter lagens ikraftträdande. Skälen för förslaget: Enligt utredningens bedömning bör förslaget om skatt på avfall som förbränns kunna träda i kraft . För att berörda parter ska få rimlig förberedelsetid bör skatten träda i kraft tidigast efter att skatten beslutats. 15Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns 15.1.1Beskrivning av utredningens skatteförslag En skatt på förbränning av avfall införs i en egen lag och utformas enligt en nettobeskattningsmodell. Enligt förslaget tas skatt ut för avfall som förs in till en avfallsförbränningsanläggning eller en sam- förbränningsanläggning. För avfall som förs ut från anläggningen medges avdrag från skatt. Med avfallsförbränningsanläggning avses en förbränningsan- läggning 1.som är avsedd för avfallsförbränning med eller utan återvinning av alstrad energi, 2.där förbränning av avfall sker på ett sådant sätt att det huvud- sakliga ändamålet med anläggningen inte kan anses vara produk- tion av energi eller material, 3.där av den alstrade värmen kommer från förbränning av farligt avfall, eller 4.där det förbränns annat hushållsavfall än avfall som omfattas av någon av avfallstyperna i underkapitel och är källsorterat eller i underkapitel , enligt beslut /532/EG av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv /442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv /689/EEG om farligt avfall. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns Med samförbränningsanläggning avses en förbränningsanläggning som 1.huvudsakligen är avsedd för produktion av energi eller material men där avfall används som normalt bränsle eller tillskotts- bränsle eller värmebehandlas i syfte att kunna bortskaffas, och 2.inte är en avfallsförbränningsanläggning. Med avfallsförbränning avses värmebehandling av avfall genom oxidation eller andra värmebehandlingsprocesser som pyrolys, för- gasning eller plasmaprocess, i den mån som ämnena från behand- lingen sedan förbränns. Enligt nettomodellen ges skatteavdrag för avfall som förs ut från anläggningen. Detta gäller dock inte lakvatten, reningsvatten eller vatten och andra stabiliserande ämnen som inom anläggningen till- satts till aska. Skatteavdrag medges även för farligt avfall samt för biobränsle som förts in till anläggningen. Med biobränsle avses material av biologiskt ursprung som används som bränsle, dock inte: 1.fossila material eller torv, 2.osorterat avfall, oavsett innehåll, eller 3.föremål eller ämne som avses i 2 men som har upphört att vara avfall efter en hantering som innebär återvinning. Skattskyldig ska vara den som bedriver verksamhet på avfalls- förbrännings- eller samförbränningsanläggningen och skattskyldig- heten inträder när avfallet förs in till en avfallsförbrännings- anläggning eller en samförbränningsanläggning. 15.1.2Beskrivning av underlagen för konsekvensanalysen Profu i , förkortat Profu, har på uppdrag av utred- ningen analyserat konsekvenserna av en avfallsförbränningsskatt. Utredningens konsekvensanalys baseras i stora delar på Profus rapportering av uppdraget, som överlämnades till utredningen . Rapporten finns bifogad som bilaga 4 till detta betänkande. Profu har analyserat skattens eventuella effekt med Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns avseende på avfallsflöden, utsläpp av växthusgaser, utvalda åter- vinnings- och miljömål samt effekter på fjärrvärme- och elsystemet. Varje medlemsstat inom EU får själva besluta om vilka nationella skatter som ska tas ut under förutsättning att hänsyn tagits till unionsrättsrätten vid utformningen av skatterna. Inom EU tillämpas harmoniserande bestämmelser för vissa punktskatter, bl.a. bränslen och el som omfattas av rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elekt- ricitet, förkortat energiskattedirektivet1. För de harmoniserade punktskatterna finns det gemensamma bestämmelser i rådets direktiv /118/EG av om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv /12/EEG, för- kortat punktskattedirektivet2. Avfall är dock inte ett skattepliktigt bränsle enligt energiskattedirektivet. En skatt på förbränning av avfall utgör därmed inte någon harmoniserad skatt. Av artikel 1.3 i punktskattedirektivet framgår att medlemsstater får ta ut skatter på andra produkter än de som omfattas av punkt- skattedirektivet. Sådana skatter får dock inte leda till gräns- formaliteter i handeln mellan medlemsstater. Det innebär att det inte är tillåtet att införa nationella punktskatter som innefattar gränskontroller vid gräns mellan två medlemsstater. Det är inte heller tillåtet att kräva att redovisning och betalning av skatten ska ske i samband med att varorna passerar gränsen mellan två med- lemsstater. Eftersom förslaget till skatt på förbränning av avfall inte medför någon skatteplikt för avfall som förs in eller ut från leder skatten inte till några gränsformaliteter i handeln mellan medlems- stater. Skatteplikt inträder endast när avfall förs in till avfalls- förbrännings- och samförbränningsanläggningar i . 1EUT L 283, 31.10.2003, s. 51. 2EUT L 9, , s. 12. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns En nationell skatt på avfall som förbränns bedöms därför vara förenlig med punktskattedirektivet. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortad för- draget, innehåller bl.a. regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens på den inre marknaden. Bland dessa regler finns be- stämmelser om statligt stöd. Bestämmelserna återfinns i artiklar- na 107–109 i fördraget och har till syfte att förhindra att konkur- rensförhållandena inom unionen snedvrids genom att medlems- staterna gynnar vissa företag eller viss produktion ekonomiskt. En beskrivning av de delar av som är av betydelse i detta förslag redovisas i kapitel 3. Syftet med skatten är att styra mot en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering i enlighet med avfallshierarkin och reger- ingens ambition om att ska bli ett av världens första fossil- fria välfärdsländer. Förslaget till en skatt på förbränning har där- med utformats för att i möjligaste mån verka för att utjämna den finansiella obalans som råder mellan olika avfallsbehandlings- metoder. Detta förslag avser att utgöra en bred, enhetlig skatt på icke farligt avfall som förbränns oavsett om avfallet förbränns i avfallsförbränningsanläggningar eller i samförbränningsanläggningar. I förslaget undantas biobränslen samt farligt avfall. Båda undan- tagen bedöms kunna motiveras av skattesystemets logik och utgör därmed inte statligt stöd. Förslaget innehåller inga differentieringar eller övriga undantag från skatten. Utredningen bedömer därmed att förslaget inte innehåller några statliga stöd som behöver prövas av kommissionen innan det genomförs. De offentligfinansiella effekterna av en avfallsförbränningskatt har beräknats statiskt och utgår från antagandena att mängden avfall som förbränns i är 7 . Från denna mängd subtraheras avfallsflöden som inte är skattepliktiga, farligt avfall samt biobränsle. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns som tas ut från anläggningen och därmed berättigar till avdrag är 20 viktprocent av den totala förbränningsmängden. Givet dessa antaganden är den offentligfinansiella bruttoef- fekten av en avfallsförbränningsskatt på , . Utredningen bedömer att skatten inte kommer ha några märk- bara effekter på mängden avfall som förbränns i . Däremot finns andra styrmedel som kan komma att påverka avfalls- mängderna. Ändrade återvinningsmål och styrning mot en cirkulär ekonomi kan leda till att mängderna avfall som förbränns minskar.