sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — Enligt artikel VI.8 i huvudavtalet har en skyldighet att se till att familjemedlemmar till inresekontrollanter ska ha rätt att ar- beta i och vara befriade från eventuella avgifter för arbetstill- stånd och studieavgift. Noteras bör att avtalens regler om immunitet och privilegier en- dast gäller för fysiska personer. Några bestämmelser om motsvaran- de rätt för myndigheterna US Customs and Border Protection eller som sådana finns inte. Slutligen finns det anledning att ta upp frågan om omfattningen av de privilegier som följer av artikel VI.4 och 5 i huvudavtalet och artikel XIV D i samarbetsavtalet. I dessa bestämmelser uttrycks sam- bandet mellan de tillförsäkrade privilegierna och det regelverk i vilka de återfinns genom formuleringarna ”under the ...” i artikel VI.4 och i artikel XIV D i samarbetsavtalet samt genom formuleringen ”pursuant to …” i artikel VI.5. Enligt normalt språkbruk avses alltså de privilegier som ”framgår av” eller ”anges i” . De privilegier som ska tillförsäkras inresekontrollanterna, deras familje- medlemmar och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samar- betsavtalet är således sådana som kan utläsas av bestämmelser om administrativ och teknisk personal. Den uppfattningen har framförts att avtalsbestämmelserna ska tolkas på ett annat, mer extensivt, sätt när det gäller de privilegier som tillkommer inresekontrollanterna och deras familjemedlemmar, men inte de tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbets- avtalet. Bestämmelserna skulle enligt denna alternativa tolkning inne- bära att inte endast de privilegier som administrativ och teknisk per- sonal vid en utländsk beskickning har enligt ska ges inresekontrollanterna och deras familjemedlemmar. De skulle dessutom omfattas av vissa privilegier för administrativ och teknisk personal i deras egenskap av utsänd personal som inte omnämns i , men som följer av andra bestämmelser i svensk rätt. I avsnitt 4.3 har utredningen redovisat de internationella principer som gäller för tolkning av internationella överenskommelser och hur utredningen tillämpat dem. Utredningen har inte haft tillgång till underlag som visar att parternas gemensamma avsikt varit en annan än den som kommer till uttryck i avtalstexten. Till detta kommer att den alternativa tolkningen skulle innebära att olika privilegier skulle komma att gälla för inresekontrollanterna och de tjänstemän som ut- för arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet och detta trots att deras anknytning till bestämmelser i båda fallen anges på samma sätt, genom begreppet ”under the”. Om en sådan skillnad mellan de båda grupperna varit avsedd, har den i vart fall inte kommit till uttryck i avtalet. Utredningen lägger därför parternas avsikt, så- som den får anses komma till uttryck i avtalstexten, till grund för för- slagen om genomförande. De bedömningar som utredningen redovisar torde påverkas i följande avseenden om den alternativa tolkningen skulle tillämpas i stället. Enligt utredningens bedömning kan inresekontrollanterna och deras familjemedlemmar, om inga författningsändringar föreslås, komma att folkbokföras i , se avsnitt 14.4.6. Som en följd av detta är dessa familjemedlemmar berättigade till kostnadsfri grund- skole- och gymnasieutbildning, se avsnitt 14.4.7. Vidare omfattas, enligt utredningens bedömning, kontrollanter och deras familjemed- lemmar av reglerna om arbetstillstånd, se avsnitt 14.4.5. En tolkning som innebär att inresekontrollanterna och deras familjemedlemmar dessutom ska omfattas av de privilegier som denna kategori har som utsänd personal enligt övrig svensk lagstiftning, skulle medföra att de inte ska folkbokföras i och möjligen även undantas från kravet på arbetstillstånd. Som en följd av att de inte ska folkbokföras här skulle medföljande familjemedlemmar inte ha rätt till grund- skole- och gymnasieutbildning i . Vissa privilegier, såsom rätten till avgiftsfri högskoleutbildning här, är inte beroende av hur artiklarna VI.4 och VI.5 tolkas, se av- snitt 14.4.7. Detsamma gäller frågan om tilldelning av skyltar för diplomatfordon. Även befogenheten för (Utrikes- departementet) att besluta om uppehålls- och arbetstillstånd samt att utfärda legitimationshandlingar saknar direkt samband med denna tolkningsfråga, se avsnitt 14.4.8. 14.3Bestämmelser om immunitet och privilegier i svensk rätt Frågor om immunitet och privilegier för internationella organ och personer med anknytning till sådana organ regleras i lagen om im- munitet och privilegier i vissa fall. I 2 § föreskrivs att främmande stats beskickning och beskick- ningsmedlemmar jämte deras familjer och betjäning samt diplomatis- ka kurirer åtnjuter immunitet och privilegier enligt Wienkonvention- en om diplomatiska förbindelser. Av bestämmelsen i 4 § framgår att det för organ som anges i en bilaga till lagen och personer med anknytning till sådana organ gäller immunitet och privilegier enligt vad som bestämts i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande till . Bilagan, som är utformad som en tabell, redovisar vilket organ och vilka personkretsar som omfat- tas samt vilket avtal som innehåller de materiella bestämmelserna. För att en organisation och dess personal ska komma i åtnjutande av immunitet och privilegier enligt ett avtal behöver alltså bilagan kom- pletteras så att den även omfattar organisationen och dess personal. Immuniteten och privilegierna gäller i den utsträckning som framgår av avtalet. Förutsättningen för att bestämmelser om immunitet och privile- gier enligt en internationell överenskommelse ska kunna regleras i 4 § och föras in i bilagan till lagen är dels att det är fråga om en inter- nationell organisation, dels att det aktuella avtalet är i kraft i förhåll- ande till . Bestämmelser om immunitet och privilegier som har överenskommits i icke folkrättsligt bindande avtal eller i avtal som inte har anknytning till en internationell organisation har införts i lagen genom separata bestämmelser. I vissa fall beror alltså särregleringen på att överenskommelsen inte är knuten till ett internationellt organ i den mening som avses i 4 §. I andra fall beror det på att överenskommelsen inte är folkrätts- ligt bindande och sålunda inte är i kraft i förhållande till . Som exempel kan nämnas den immunitet som en främmande stats obser- vatörer, inspektörer och medlemmar av en utvärderingsgrupp som utövar uppdrag som avses i det s.k. Wiendokumentet och deras med- följande familjemedlemmar åtnjuter enligt 2 a §. Eftersom utvärde- ringsgruppen inte är baserad på en traktat i folkrättslig mening som faller in under 4 §, har alltså reglerna tagits in i en särskild bestäm- melse i lagen. På motsvarande sätt har reglerna om immunitet och privilegier avseende personal i den internationella arbetsgruppen för globala gemensamma nyttigheter, som inte ansetts utgöra en interna- tionell organisation i den mening som avses i 4 §, tagits in i en sepa- rat bestämmelse i lagen, 4 a §. Specialregler om immunitet och privilegier finns i en rad andra författningar, t.ex. på tull- och skatteområdet. 14.4Genomförande av avtalen i denna del 14.4.1Lagen om immunitet och privilegier i vissa fall Utredningens förslag: För tjänstemän som utför inresekontroll enligt huvudavtalet, deras familjemedlemmar som tillhör deras hushåll, och tjänstemän som utför uppgifter enligt samarbetsav- talet ska immunitet och privilegier gälla i den utsträckning som anges i avtalen om amerikansk inresekontroll. Officiella arkiv och handlingar, inbegripet elektroniska filer och dokument som tjänstemän som utför inresekontroll använder när de arbetar i kontrollområdet på ska åtnjuta okränkbarhet i den omfattning som följer av avtalen. Detsamma ska gälla sådana arkiv och handlingar som tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet använder i samband med samarbetsavtalet. Bestämmelser om detta ska tas in i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. För att amerikanska tjänstemän, deras familjemedlemmar och de of- ficiella arkiv och handlingar som förekommer i verksamheten enligt avtalen ska komma i åtnjutande av immunitet, privilegier respektive okränkbarhet enligt vad som föreskrivs i avtalen, behöver lagen om immunitet och privilegier i vissa fall kompletteras så att den omfattar även nämnda kategorier av personer respektive handlingar. Som framgått tidigare åtnjuter enligt 4 § vissa i en bilaga till lagen angivna organ och personer med anknytning till internationella or- gan immunitet och privilegier enligt vad som bestämts i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande till . En förutsättning för att bestämmelserna om immunitet enligt av- talen om amerikansk inresekontroll ska kunna föras in i bilagan är att det är fråga om personal knutna till en internationell organisation. Varken US Customs and Border Protection eller utgör emellertid någon internationell orga- nisation i den mening som avses i 4 § i lagen om immunitet och pri- vilegier i vissa fall. Utredningen föreslår därför att en ny paragraf in- förs i lagen, som innebär att inresekontrollanter, familjemedlemmar som ingår i deras hushåll, samt tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet ska omfattas av immunitet och privilegier i den omfattning som följer av avtalen. I samma paragraf ska anges att de officiella handlingar m.m. som inresekontrollanter och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet använder när de ar- betar i kontrollområdet på respektive utför arbets- uppgifter enligt samarbetsavtalet, ska omfattas av okränkbarhet i den omfattning som följer av dessa avtal. Utredningen föreslår alltså att avtalsåtagandena om immunitet och privilegier genomförs genom en ny paragraf i lagen om immu- nitet och privilegier i vissa fall. Genom den föreslagna bestämmelsen uppkommer rätt till den immunitet och de privilegier som följer av avtalen. Därutöver kan det i vissa fall krävas en reglering av hur pri- vilegierna ska uppnås. Vissa bestämmelser i annan lagstiftning kan alltså behöva införas för att möjliggöra tillämpningen av avtalet vad gäller immunitet och privilegier. Utredningens överväganden om och förslag till sådana bestämmelser redovisas i avsnitten 14.4.2–14.4.8. Utredningens bedömning: Amerikanska tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt avtalen omfattas inte av svensk socialförsäk- ring. Några lagstiftningsåtgärder behöver inte vidtas i denna del. Utredningens förslag: Familjemedlemmar till tjänstemän som utför amerikansk inresekontroll enligt huvudavtalet och som hör till deras hushåll, ska anses vara bosatta respektive arbeta i endast i den mån det är förenligt med vad som följer av avtalen. Bestämmelser om detta ska tas in i socialförsäkringsbalken. Inresekontrollanter, deras medföljande familjemedlemmar och tjän- stemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet är, genom hänvisningen i avtalen till bestämmelserna i , undantagna från svensk socialförsäkring, se artiklarna 37.2 och 33 i konventionen. Tjänstemän och familjemedlemmar som är svenska medborgare eller som varit stadigvarande bosatta i när an- ställningen påbörjats omfattas dock enligt avtalet av svensk social- försäkring. Socialförsäkringsförmånerna är i svensk rätt grundade på antin- gen bosättning, s.k. bosättningsbaserade förmåner, eller arbete i , s.k. arbetsbaserade förmåner. Enligt 5 kap. 2 § social- försäkringsbalken anses en person vara bosatt i om han eller hon har sitt egentliga hemvist här i landet. I 6 kap. 2 § samma balk föreskrivs att med arbete i avses förvärvsarbete i verksamhet här i landet. I 5 kap. 4 § andra stycket socialförsäkringsbalken föreskrivs att när en annan stat som arbetsgivare sänder en person till för arbete för arbetsgivarens räkning, ska den personen inte anses vara bosatt här i landet. Inte heller ska det arbete som han eller hon utför för den utsändande arbetsgivarens räkning anses som arbete i , se 6 kap. 4 § socialförsäkringsbalken. Det torde inte råda något tvivel om att amerikanska tjänstemän som kommer att utföra arbetsuppgifter enligt avtalen kommer att vara anställda av den amerikanska staten. De amerikanska tjänstemännen kommer därmed att vara undantagna från svensk socialförsäkring utan att det behöver vidtas några lagstiftningsåtgärder. Mostvarande bestämmelser för utländska statsanställdas medfölj- ande familjemedlemmar finns i 5 kap. 8 § socialförsäkringsbalken, vad gäller bosättning. Av bestämmelsen följer att medföljande make och minderåriga barn till personer som avses i bl.a. 5 kap. 4 § inte ska anses vara bosatta i i den mening som avses i socialförsäk- ringsbalken. Med make likställs i bestämmelsen den som utan att vara gift med den utsände lever tillsammans med denne, om de tidi- gare har varit gifta eller gemensamt har eller har haft barn. Begreppet familjemedlemmar enligt bestämmelsen omfattar en snävare personkrets än vad som får anses omfattas av samma begrepp enligt bestämmelserna om privilegier i avtalen om amerikansk inrese- kontroll. Enligt utredningens bedömning ska i socialförsäkringsbal- ken, i syfte att säkerställa att medföljande familjemedlemmar till in- resekontrollanter undantas från bosättningsbaserade förmåner enligt svensk socialförsäkring, införas en ny bestämmelse. Av bestämmel- sen bör framgå att medföljande familjemedlemmar till inresekontrol- lanter ska anses vara bosatta i endast i den mån det är för- enligt med huvudavtalet. I 5 kap. 5 § socialförsäkringsbalken finns bestämmelser om bo- sättningskravet vad gäller utländska diplomater m.m. och personer som på grund av anknytning till en internationell organisation om- fattas av bestämmelserna i 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Den senare kategorin av personer ska anses vara bosatt i endast i den mån det är förenligt med vad som följer av till- lämplig stadga eller avtal som anges i bilagan till den lagen. Bestämmel- sen innebär att personernas immunitet mot svensk socialförsäkring i princip styrs av den stadga eller avtal som styr personkategorins verk- samhet i . På motsvarande sätt anses enligt 6 kap. 5 § social- försäkringsbalken, ett sådant arbete som medför att en person på grund av anknytning till en internationell organisation omfattas av bestämmelserna i 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall som arbete i endast om det är förenligt med vad som följer av tillämplig stadga eller avtal som anges i bilagan till den lagen. Mot bakgrund av den lagtekniska lösning som valts vad gäller di- plomater och personer som är knutna till internationella organisatio- ner, framstår det som motiverat att i socialförsäkringsbalken även ange det undantag från svensk socialförsäkring som avtalens bestäm- melser innebär för inresekontrollanternas medföljande familjemed- lemmar. I socialförsäkringsbalken bör således införas en ny bestäm- melse med innebörden att inresekontrollanters medföljande familjemedlemmar ska anses arbeta i endast i den mån det är förenligt med vad som följer av avtalen om amerikansk inresekon- troll. Utredningens bedömning: Åtagandena i avtalet om privilegier i fråga om skatt genomförs genom den föreslagna bestämmelsen i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Behov av ytter- ligare lagstiftning finns inte. Amerikanska tjänstemän och i förekommande fall, deras medfölj- ande familjemedlemmar ges enligt avtalen skatteprivilegier motsvar- ande de som enligt ges till administrativ och tek- nisk personal vid diplomatiska beskickningar. Som huvudregel gäller enligt artikel 34 i att administrativ och teknisk personal ska vara befriad från alla statliga, regionala eller kommunala skatter och pålagor, vare sig de avser per- son eller egendom. Från skattebefrielsen undantas dock vissa typer av skatter, bl.a. indirekta skatter som är inräknade i varors och tjän- sters pris, fastighetsskatt och inkomstskatt från anställning i den mottagande staten. Utredningen bedömer att den föreslagna bestämmelsen i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall, se avsnitt 14.4.1, är till- räcklig för att berörda personkategorier ska komma i åtnjutande av skattebefrielse enligt avtalen. Några lagstiftningsåtgärder utöver den föreslagna bestämmelsen behövs alltså inte. Det bör noteras att undantaget från skattebefrielsen för inkomst- skatt från anställning i den mottagande staten innebär att inresekon- trollanters medflyttande familjemedlemmar, som skaffar sig anställ- ning hos arbetsgivare i , kommer att vara skattskyldiga i för inkomster från sådan anställning. Utredningens förslag: I lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. ska införas en ny bestämmelse med innebörden att tullfrihet gäl- ler för varor som deklareras för övergång till fri omsättning för tjänstemän som utför inresekontroll enligt huvudavtalet, deras medföljande familjemedlemmar som tillhör dessa personers hus- håll, och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbets- avtalet i den utsträckning som följer av avtalen. Genom hänvisningen i avtalet till ska inresekon- trollanter, deras familjemedlemmar och tjänstemän som utför arbets- uppgifter enligt samarbetsavtalet vara befriade från bl.a. tullar. Den svenska lagstiftningen om tull och tullfrihet bygger på EU- bestämmelser och avvikelser måste vara tillåtna enligt unionsrätten. Bestämmelser om tullfrihet finns i rådets förordning (EG) nr 1186/2009 av om upprättande av ett gemenskapssystem för tullbefrielse. I artikel 128.1 punkten b anges att ingenting i förordningen ska hindra medlemsstaterna från att be- vilja befrielse från tull enligt sedvanliga privilegier som beviljas på grund av internationella överenskommelser eller överenskommelser om högkvarter, i vilka antingen ett tredjeland eller en internationell organisation är avtalsslutande part. Medlemsstaten ska enligt arti- kel 129, till kommissionen anmäla de tullbestämmelser som följer av överenskommelsen. Det finns alltså stöd i för att utsträc- ka tullfriheten till att avse tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt avtalen och i förekommande fall medföljande familjemedlem- mar till dessa personer. I lagen om tullfrihet m.m. finns redan bestämmelser om tullfrihet där unionsrätten inte hindrar att tullfrihet i vissa fall regleras av nationella bestämmelser. I 4 § första stycket anges tullfrihet för varor som förtullas för bl.a. en främmande stats beskickning. Andra styck- et reglerar tullfrihet för varor som förtullas för en internationell organisation eller en person som är knuten till en sådan organisation, om organisationen eller personen är upptagen i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. I tredje stycket föreskrivs tullfrihet enligt villkor i avtal som är i kraft i förhållande till för varor som förtullas för en främmande stats styrka eller dess personal, som be- finner sig i landet inom ramen för internationellt militärt samarbete eller internationell krishantering. Amerikanska tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt avtalen om amerikansk inresekontroll kan inte anses tillhöra någon inter- nationell organisation i den mening som avses i andra stycket i be- stämmelsen i 4 §. Däremot grundas nämnda personkategoriers verk- samhet i på villkor i ett avtal som är i kraft i förhållande till i den mening som avses i tredje stycket. En ny bestämmelse om detta bör införas i lagen om tullfrihet m.m. Av redaktionella skäl bör bestämmelsen införas som en ny paragraf och inte som en ny punkt i 4 § tredje stycket. Utredningens bedömning: Tjänstemän som utför inresekontroll enligt huvudavtalet, deras familjemedlemmar, och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet behöver uppe- hållstillstånd för sin vistelse här. Gällande bestämmelser torde ge stöd för att bevilja samtliga tre nu berörda personkategorier uppe- hållstillstånd i den omfattning som behövs. Inresekontrollanter, deras familjemedlemmar och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet omfattas av be- stämmelserna om arbetstillstånd i utlänningslagstiftningen. De behöver således arbetstillstånd för att arbeta här. Gällande be- stämmelser torde ge stöd för att bevilja dessa personkategorier arbetstillstånd i den omfattning som behövs. Det finns därför inget behov av lagstiftning för att uppfylla huvudavtalet i dessa delar. Enligt huvudavtalet är familjemedlemmar som ingår i samma hushåll som amerikanska tjänstemän som utför inresekontroll be- friade från skyldigheten att betala avgift för arbetstillstånd. Denna avgiftsbefrielse genomförs genom den föreslagna bestämmelsen i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Behov av ytterli- gare lagstiftning finns inte. Uppehållstillstånd är enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen (2005:716) ett tillstånd att vistas i (tidsbegränsat uppehållstill- stånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Arbetstillstånd är enligt 2 kap. 7 § samma lag ett tillstånd att arbeta i . Enligt bestämmelsen ska en utlänning som ska arbeta i på grund av anställning här eller utomlands ha arbetstillstånd. Enligt 2 kap. 10 § första stycket utlänningslagen tillämpas bestäm- melserna om krav på pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstill- stånd inte för diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänste- män som är anställda i av främmande stater samt deras familjer och deras anställda, och främmande staters kurirer. I fråga om andra utlänningar som är berättigade till förmåner enligt lagen om immunitet och privilegier i vissa fall föreskrivs i bestämmelsens tredje stycke att de inskränkningar som följer av den lagen ska iakt- tas. I den mån annat inte följer av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall är alltså utlänningslagens bestämmelser fullt ut tillämpliga på de personkategorier som anges i tredje stycket. När det gäller kravet på uppehållstillstånd för de tjänstemän som utför inresekontroll enligt huvudavtalet innehåller detta avtal inga särskilda bestämmelser. Detsamma gäller för dessa tjänstemäns familjemedlemmar, liksom för de tjänstemän som utför arbetsupp- gifter enligt samarbetsavtalet. Dessa grupper omfattas således av be- stämmelserna om uppehållstillstånd i utlänningslagstiftningen. Den- na lagstiftning innehåller inga undantag från kravet på sådant till- stånd för vistelsen i i dessa fall. Detta innebär att 2 kap. 5 § utlänningslagen, där det stadgas krav på uppehållstillstånd för att vis- tas i i mer är , kommer att gälla fullt ut för dem. Gällande bestämmelser torde ge stöd för att bevilja samtliga tre nu berörda personkategorier uppehållstillstånd i den omfattning som behövs. Det finns därför inget behov av lagstiftning om uppehållstillstånd för att uppfylla huvudavtalet i dessa delar. När det gäller beräkningen av den uppehållstillståndsfria tiden behöver följande beaktas. Enligt 4 kap. 1 § utlännings- förordningen (2006:97) räknas den tid av under vilken en utlänning enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen inte behöver ha uppe- hållstillstånd vid vistelse i , s.k. uppehållstillståndsfri tid, från den tidpunkt då utlänningen reste in i eller in i en annan Schengenstat. Av samma bestämmelse följer att tiden för vistelse i eller i en annan Schengenstat före inresan i ska räknas in i den uppehållstillståndsfria tiden. Den sam- manlagda vistelsen inom Schengenområdet får inte överstiga tre måna- der av räknat från första inresedag. I fråga om arbetstillstånd anges i huvudavtalet att utan dröjsmål ska ge inresekontrollanter arbetstillstånd. Det föreskrivs även att inresekontrollanternas familjemedlemmar ska ha rätt att ar- beta här och vara undantagna från eventuella avgifter för arbetstill- stånd. Utredningen bedömer att skrivningarna i avtalet inte kan tol- kas på annat sätt än att avsikten är att reglerna om sådana tillstånd ska vara tillämpliga på inresekontrollanter och deras familjemedlem- mar. En sådan tolkning stämmer också väl överens med hur regel- verket är utformat på detta område. Undantagen från kravet på arbetstillstånd är få och är, när de förekommer, som regel begränsade till arbete , se främst 2 kap. 8 c § utlännings- lagen och 5 kap. 2 § utlänningsförordningen.