sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — Den allmänna situationen bedöms vara relativt lugn men med en inneboende instabilitet.50 betecknade regeringen i en proposition situationen i som att landet uppvisade tre olika ”konfliktnivåer”: Situationen i kännetecknas av att landet befinner sig i minst tre olika konfliktnivåer. I landets södra delar pågår en intern väpnad konflikt. Landets östra och västra delar, liksom , är utsatta för omfattande terrorism och oroligheter, medan det i landets centrala och norra delar råder ett instabilt postkonflikttillstånd.51 Utredningen noterar att tidigare under hade i ett formellt brevsvar till en svensk myndighet gjort en annan bedömning av situationen i . Myndighetens fråga gällde om det pågick en väpnad konflikt i , i synnerhet i området kring . Av svaret från framgår att gör bedömningen att det förelåg en intern väpnad konflikt i . I efterföljande propositioner redogjorde regeringen för ett ständigt försämrat säkerhetsläge i landet, inklusive i de norra delarna, men talade inte om existensen av en väpnad konflikt i hela landet. Regeringens formuleringar i prop. 2009/10:38 från angav, , att det rådde en intern väpnad konflikt i hela : 2005/06:34. 2006/07:83. Det internationella engagemanget i Den interna väpnade konflikten i mellan den afghanska regeringen med stöd av internationell militär närvaro och taliban och andra regeringsfientliga grupper är fortsatt tydligast i de södra och östra delarna av landet […]52 Situationen i norra skiljer sig fortfarande från den som råder i södra där läget präglas av en mer utbredd våldsanvändning. Skillnaden är också markant i relation till de områden i östra, västra och centrala där våldsdåd utförda av taliban och andra regeringsfientliga grupper är mer omfattande. I norra har dock en geografisk utökning skett av det område som omfattas av en högre nivå av våldsanvändning.53 Regeringens Afghanistanstrategi beskriver en eskalerande intern väpnad konflikt. Regeringen fortsatte att betona att säkerhetsläget i norra var bättre än i de södra delarna av landet. Bedömningen av säkerhetsläget gick från att utgöra en ”fortsatt svår säkerhetssituation” till att det 2012 förelåg en ”förbättrad säkerhetssituation” och att säkerhetssituationen hade en ”förändrad karaktär” men var ”alltjämt utmanande”.54 3.2.3Otydlig karaktärisering av konflikten De anförda exemplen visar att det tog innan den väpnade konflikten i offentligt betecknades som sådan av regeringen. Det kan noteras att regeringen i kring 2005/2006 offentligt bedömde att det pågick en intern väpnad konflikt i hela Afghanistan.55 Utredningen menar att regeringen borde ha talat om en intern väpnad konflikt i hela landet, alltså även i det område i norra som PRT:et i Mazar-e säkerhetsmässigt ansvarade för. 52Prop 2009/10:38. 2011/12:29; prop. 2012/13:41; prop. 2013/14:33. 55Den norska menade att den norska regeringen redan tidigare borde ha bedömt att en intern väpnad konflikt förelåg i landet. En god alliert – i –2014. 4 Målsättningar för engagemanget har gett ett humanitärt inriktat bistånd till projekt och program i , särskilt genom och delar av FN-systemet. Detta fortsatte som taliban styrde landet. När störtades och säkerhetsrådet, i enlighet med Bonnöverenskommelsen etablerade en FN-mandaterad internationell säkerhetsstyrka i , påbörjades en ny fas för det svenska engagemanget. Det kom att bli en del i det stora internationella engagemang som gradvis utvecklades. målsättningar –2014 har i huvudsak överensstämt eller sammanfallit med det internationella samfundets. Ett övergripande svenskt mål har varit att bidra till och ge stöd inom ramen för det internationella militära och civila engagemanget. Inom denna ram har betonat vissa målsättningar för de egna insatserna. 4.1Internationella målsättningar 2001/2002 Bonnöverenskommelsen från formulerade ett antal målsättningar för och det internationella stödet . Konferensdeltagarna var beslutna att ”den tragiska konflikten i landet skulle bringas till ett slut, och man skulle främja nationell försoning, fred, stabilitet och respekt för mänskliga rättigheter”. Överenskommelsen var en konkret färdplan för en politisk process för som ”ett första steg mot etablerandet av en regering som skulle vara brett baserad, jämställdhetsinriktad, multi-etnisk och helt representativ”. Det var ”det afghanska folkets rätt att fritt bestämma sin egen politiska framtid i enlighet med principerna för islam, demokrati, pluralism och social rättvisa.” I överenskommelsen bad deltagarna det internationella samfundet att sända en FN-mandaterad säkerhetsstyrka som skulle upprätthålla säkerheten i med omgivningar. Den internationella styrkan skulle också stödja interimsadministrationen när det gällde att etablera och träna nya afghanska säkerhets- och väpnade styrkor. FN och det internationella samfundet, särskilt givarländer och multilaterala institutioner, att bekräfta, stärka och verkställa utfästelser om stöd till återställande, återhämtning och återuppbyggnad av landet, i samarbete med interimsadministrationen. gav fullt stöd till Bonnöverenskommelsen i resolution . I resolution beslutade säkerhetsrådet om en internationell säkerhetsstyrka i enlighet med kapitel VII i . före Bonnöverenskommelsen hade president deklarerat det så kallade kriget mot terrorismen i ett tevesänt tal. sade i kongressen att: Vårt krig mot terrorn börjar med , men det slutar inte där. Det kommer inte att upphöra förrän varje terroristgrupp med global räckvidd har hittats, stoppats och besegrats […] Varje nation i alla regioner har att göra ett val: antingen är ni med oss eller så är ni med terroristerna.1 Det av deklarerade kriget mot terrorismen blev ett styrande motiv, som fick påtagliga effekter på genomförandet av det internationella engagemanget i . 4.2Svenska målsättningar 2001/2002 hade gett ett omfattande bistånd till där det övergripande målet varit att i enlighet med internationella humanitära principer främja afghanernas rätt till ett 1 Text: the Nation. /wpsrv/nation/specials/attacked/transcripts/bushaddress_092001. drägligt liv i samband med konflikter och återkommande naturkatastrofer.2 Den nya landstrategin för utvecklingssamarbetet med –2004, som antogs , betonade att det övergripande målet var att minska fattigdomen. Andra viktiga mål var att främja en stabil utveckling i landet och hjälpa till att bygga upp infrastruktur och grundläggande sociala institutioner (utbildning och hälso- och sjukvård), bidra till utvecklandet av ett demokratiskt samhälle, samt stödja kvinnors ställning i samhället. Fred och politisk stabilitet sades vara grundläggande förutsättningar för verklig fattigdomsminskning, genuint utvecklingssamarbete och långsiktigt uthållig utveckling i . Stöd skulle ges till initiativ som hade potential att främja försoning och fredlig utveckling.3 De första målsättningarna för det svenska bidraget till den internationella säkerhetsstyrkan (ISAF) hade flera komponenter. 2001/02:60 gällde det att, förutsatt ett existerande FN-mandat, bidra med en väpnad styrka om högst 45 personer så att interimsadministration skulle kunna inleda sitt arbete i enlighet med Bonnöverenskommelsen, vilket var en förutsättning för en framtida fredlig utveckling. Ett förbättrat säkerhetsläge sades vara en förutsättning för att ett effektivt bistånd skulle kunna genomföras. Deltagandet i en fredsstyrka låg enligt propositionen i linje med redan mycket omfattande engagemang i och skulle dessutom visa att aktivt var berett att ta ett ansvar för FN:s fredsarbete i landet. De svenska målsättningarna såväl biståndsmässigt som militärt låg således i praktiken inom de ramar som Bonnöverenskommelsen angav och som i stort stöddes av det internationella samfundet. 2Sida (2001): Erfarenhetsanalys –2000. 3Utrikesdepartementet (2002): Country strategy for development cooperation with . Efter Bonnprocessens slut tog det så kallade Afghanistanfördraget (Compact) vid som en fortsatt överenskommelse mellan och det internationella samfundet för de kommande fem åren. Fördraget bekräftade målsättningarna från Bonnöverenskommelsen och fastställde tre viktiga och ömsesidigt förbundna områden för insatser: säkerhet; samhällsstyrning, rättsstat och mänskliga rättigheter; ekonomisk och social utveckling. Härutöver var bekämpandet av narkotikaverksamhet angeläget. Man deklarerade att säkerhet fordrade inte bara militära medel utan också god samhällsstyrning, rättvisa och en fungerande rättssektor, förstärkta av återuppbyggnad och utveckling. Demokratisk samhällsstyrning och skydd av mänskliga rättigheter var hörnstenar för uthålliga politiska framsteg. Den ekonomiska och sociala utvecklingen gällde infrastruktur och naturresurser, utbildning, hälsa, jordbruk, sociala skyddsnät och privatsektorutveckling. Genom utökningen av ISAF:s operationsområde till hela utvidgades också mandatet för den internationella säkerhetsstyrkan. ISAF skulle nu stödja de afghanska myndigheterna med att upprätthålla säkerheten i hela landet.4 efter 2002 förekom mindre variationer av de svenska målsättningarna för engagemanget i . De formulerades i landstrategierna för utvecklingssamarbetet och i de återkommande propositionerna om ISAF. En strategi för hela det svenska engagemanget utarbetades . I den fjärde propositionen om ISAF, prop. 2003/04:71 , angavs att det var regeringens utgångspunkt att det svenska bidraget ”skall kunna stå till den internationella styrkans förfogande ”. Det var första gången som regeringen förmedlade att den militära insatsen skulle ses i ett längre perspektiv. 4 S/RES/1510. 2006/07:83 om det fortsatta svenska deltagandet i den internationella säkerhetsstyrkan sade regeringen att: bidrag till ISAF är en del av vårt breda engagemang för stabilisering och återuppbyggnad. Ett långsiktigt åtagande för ledningen för den regionala enheten för säkerhet och återuppbyggnad i Mazar-e-Sharif kan medverka till att bibehålla det relativa lugnet i norra . Ledningsansvaret stärker även trovärdighet som truppbidragare till internationella krishanteringsinsatser samt vår förmåga att samverka under ledning av Nato. 4.5Övergripande svenska målsättningar 2010 En mer omfattande strategi togs fram . I strategin för stöd till det internationella engagemanget i från angav regeringen följande punkter som mål för insatser i : engagemang ska stärka förmåga att upprätthålla stabilitet och säkerhet, demokrati och mänskliga rättigheter samt erbjuda sina invånare möjligheter att förbättra sina levnadsvillkor och en rättvis och hållbar utveckling. Inom ramen för målet ovan kan , där så kan ske, också främja andra svenska utrikes- och säkerhetspolitiska, utvecklingspolitiska och nationella intressen. engagemang ska ske i enlighet med folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt, samt stå i överensstämmelse med internationellt vedertagna etiska principer. Strategin angav vidare: intressen att bidra till stabilisering och återuppbyggnad av är alltså en kombination av flera motiv, medmänsklighet och solidaritet med det afghanska folket, ett globalt ansvarstagande och mer traditionella säkerhetsintressen ingår som viktiga delar. Att dessa motiv låter sig förenas hänger samman med att de alla i grunden främjas av en positiv utveckling i Afghanistan.5 5 (2010): Strategi för stöd till det internationella engagemanget i . 4.6Svenska målsättningar – en summering Det har förekommit variationer i svenska målsättningar men de har under engagemangets gång varit i huvudsak de samma. Utredningen väljer, utifrån studiet av officiella målbeskrivningar , att summera målsättningarna för det svenska engagemanget i följande punkter: Utveckling socialt och ekonomiskt Trovärdighet för och förmåga hos som deltagare i internationella insatser. Det svenska militära bidraget till ISAF förlades i norra och de fyra provinserna inom PRT-MeS. Denna geografiska inriktning förstärktes när övertog ledningen för PRT-MeS. Regeringen bedömde att genom ledarskapet för ett PRT hade ett så kallat särskilt ansvar för de fyra provinserna som detta PRT omfattade. Som en följd beslutade regeringen att en viss procentandel av biståndet skulle gå till de fyra provinserna i norr.6 Svenska målsättningar för engagemanget har som en följd också varit särskilt gällande för de fyra provinserna i norra . De sammanfattande punkterna ovan stämmer i hög grad överens med den övergripande svenska målsättning som formulerades 2010. Utredningen tar därför sin utgångspunkt i denna målsättning i bedömningen av grad av måluppfyllnad. Bedömningen görs utifrån hur de militära insatserna, utvecklingssamarbetet samt de politiska och diplomatiska insatserna lyckats i att uppfylla de sex ovan nämnda punkterna. En samlad bedömning görs därefter för graden av måluppfyllnad gentemot det av regeringen angivna målet för engagemanget. Utredningen återkommer till denna bedömning i kapitel 11. 6 Se kapitel 6. bidrog med militär personal till ISAF till utgången av 2014. De svenska styrkebidragen var i huvudsak grupperade i Mazar-e , där hade ledningsansvaret för ett Provincial Reconstruction Team (PRT). Som en följd av den interna väpnade konfliktens utveckling och det internationella samfundets övergripande inriktning har de svenska styrkebidragen gått från att vara stabiliserande till stridande och slutligen stödjande till de afghanska säkerhetsstyrkorna. Utmaningar och problem har uppstått på grund av PRT-konceptets oklarheter och det sätt på vilket upprorsbekämpningen respektive kapacitetsuppbyggnaden av de afghanska säkerhetsstyrkorna genomfördes. Den säkerhetsmässiga utvecklingen i är nedslående. Insatserna har inneburit betydande ansträngningar i personal och kostnader. Sammanlagt har 8 024 svenskar tjänstgjort i den militära insatsen i . Fem svenska soldater och två afghanska tolkar i svensk tjänst har stupat. Ett 30-tal svenska soldater har skadats. militära insatser SOU 2017:16 Styrkebidrag till ISAF 2002–2014 Källa: Försvarsmaktens underlag till utredningen, ISAF-propositioner 2001–2014. 1Antal tjänstgörande i respektive kontingent. 2Antal befattningar i respektive kontingent från Försvarsmaktens underlag. Dessa siffror innehåller även befattningar som bemannats av . Från FS25 redovisas enbart det svenska styrkebidraget till NBTSU. 3Från ISAF-propositionen sökte regeringen bemyndigande för en ram som var tillräcklig för att tillfälligt kunna förstärka eller evakuera styrkan. En indikativ storlek på det faktiska bidraget angavs ram och storlek som ett. 5.1ISAF:s uppdrag och deltagande ISAF:s uppdrag var, i enlighet med säkerhetsrådets resolution från , att upprätthålla säkerheten i med omnejd. Godkänner, som förutsågs i bilaga 1 till Bonnöverenskommelsen, att etablera en internationell säkerhetsstyrka för att bistå den afghanska interimsadministrationen att upprätthålla säkerheten i med omnejd, så att såväl den afghanska interimsadministrationen som personal kan verka i en säker miljö.”1 ISAF hade enligt resolutionen rätt till våldsanvändning enligt kapitel VII om fredsframtvingande åtgärder i : Fastställer att situationen i fortfarande utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet, Agerar av dessa skäl under kapitel VII i stadga, Bemyndigar de medlemsstater som deltar i den internationella säkerhetsstyrkan att vidta alla nödvändiga åtgärder för att uppfylla sitt man- Eventuell våldsanvändning skulle vara proportionell i förhållande till insatsens mandat och måste också respektera mänskliga rättigheter och i tillämpliga fall internationell humanitär rätt. 5.1.1Sverige i –2004 bemyndigade regeringen att sända en väpnad styrka om högst 45 personer till ISAF. Beslutet föregicks av kontakter med som skulle leda styrkan och av svenskt deltagande vid insatsens styrkegenereringskonferenser. Skälet för ett deltagande i ISAF var att ett svenskt styrkebidrag skulle bidra till säkerheten i och därmed ge stöd till genomförandet av Bonnöverenskommelsen. Det svenska styrkebidraget var 1S/RES/1386 (2001). Utredningens översättning från den engelska texten. 2S/RES/1386 (2001). Utredningens översättning från den engelska texten. också uttryck för solidaritet med efter terrorattackerna och en markering att värnar kollektiv säkerhet. Det svenska styrkebidraget började verka i . Styrkan bestod av en specialförbandsenhet ur Särskilda skyddsgruppen (SSG) och sedermera av Insatskompaniet (IK) ur fallskärmsjägarskolan. Den huvudsakliga uppgiften var underrättelseverksamhet och samverkan.4 De efterföljande svenska kontingenterna i benämndes Fortsättningsstyrka (FS). bestod det svenska styrkebidraget av en militär enhet för civil-militär samverkan, en så kallad CIMIC-enhet. CIMIC-enheten hade i uppgift att samverka med nationella och internationella civila aktörer i syfte att bidra till ISAF:s målsättning att skapa säkerhet i . Insatsen i ISAF i denna form avslutades . Under en del av 2004 bidrog enbart med stabs- och samverkanspersonal till ISAF i . 5.1.2ISAF:s utvidgade geografiska uppdrag och PRT-modellen resolution från utvidgade ISAF:s uppdrag till hela . Godkänner utvidgning av mandatet för den internationella stödjande säkerhetsstyrkan för att, i den utsträckning som resurserna tillåter, stödja den afghanska övergångsregeringen och dess efterföljare i upprätthållandet av säkerhet i utanför med omnejd, så att såväl afghanska myndigheter som personal och annan civil internationell personal som särskilt är engagerad i humanitära ansträngningar och återuppbyggnad, kan verka i en säker miljö, och för att erbjuda säkerhetsstöd för utförandet av andra uppgifter till stöd för Bonnöverenskommelsen6 4INS ERF (2015): bidrag till ISAF 2002-201 – en insatshistorik: en rapport från INS ERF . Försvarsmakten, Högkvarteret. 5Se kapitel 9 om civil-militär samverkan och begreppet CIMIC. 6S/RES/1510. Utredningens översättning från engelska texten. ISAF:s numerär var begränsad. Det var ett skäl till att tillämpa det så kallade PRT-konceptet för den gradvisa expansionen till hela landet. Konceptet hade börjat användas inom OEF när den amerikanska interventionen skulle inriktas mot återuppbyggnad7 och etablerade de tre första PRT i provinserna var en ny konstruktion men liknande koncept hade använts i av , i av USA9 och i av Sovjetunionen.10 Modellen integrerade militära och civila komponenter i en enhet under en ledarnation. Detta antogs ge synergieffekter, vilket förmodades avhjälpa bristen på större militära resurser. ISAF övertog existerande PRT från OEF med början och etablerade successivt nya PRT. Expansionen av ISAF började i norra , i västra och slutligen i södra och östra delarna av landet under 2006.11 PRT:s uppdrag var att ge stöd till den afghanska regeringen, skapa en stabil och säker miljö i ett geografiskt område och möjliggöra säkerhetssektorreformer och återuppbyggnadsinsatser.12 Verksamheten skulle följa afghanska prioriteringar och alla aktiviteter skulle sträva mot ökad stabilitet och bättre förmåga till samhällsstyrning hos afghanska myndigheter. PRT var underställda ISAF i sina militära delar. ISAF hade tre operationslinjer: säkerhet; samhällsstyrning; utveckling. Upprätthållandet av säkerhet var ISAF:s ansvar och det skulle göra det möjligt för andra aktörer att stödja samhällsstyrning och utveckling. De civila delarna av PRT var inte underställda ISAF utan respektive nationella myndigheter. (2007): ”A MEANS TO WHAT END? WHY PRTS ARE PERIPHERAL TO THE BIGGER POLITICAL CHALLENGES IN ”. 8Driest, (2014): ”Provincial Reconstruction Teams as elements of OEF and ISAF: The development of an operational tool to stabilize ”, s. 31–49, i Chiari, (ed.) (2014): From to Mars? : provincial reconstruction teams and military experience in , 2001-2014. 10Giustozzi, (2015): The army of : a political history of a fragile institution. 11Rynning, (2012). NATO in : the liberal disconnect. 12”Provincial Reconstruction Teams (PRTs) will assist The Islamic Republic of to extend its authority, in order to facilitate the development of a stable and secure environment in the identified area of operations, and enable Security Sector Reform (SSR) and reconstruction efforts.” (NATO (2009): ISAF Provincial Reconstruction Team (PRT) Handbook Edition 4). De riktlinjer som fanns för PRT grundades på ett antaget samband mellan säkerhet och utveckling, civil-militär samverkans synergieffekt och teoretiska utgångspunkter för COIN-konceptet.13 Den närmare utformningen av varje PRT och dess verksamhet överlämnades till respektive ledarnation.14 5.2Styrkebidragen till det brittiskledda PRT-MeS 2004–2006 bidrog till det brittiskledda PRT:t i Mazar-e . hade fått förfrågningar om att bidra till ett PRT från både och . Det fanns på svensk sida en försiktigt positiv hållning eftersom PRT sågs som ett lämpligt uttryck för den ambitionshöjning som var beredd att genomföra. Försvarsmakten och övervägde ett antal olika varianter för svenskt deltagande i ett PRT både vad gäller geografisk placering och vem som skulle ha ledningsansvar. Resonemang fördes kring ett svenskt PRT, ett nordiskt PRT eller ett EU-PRT och enbart inom ISAF:s ram.15 Risken för icke önskvärd civilmilitär sammanblandning hade noterats. De nordiska länderna förde diskussioner om ett gemensamt PRT och genomfördes en nordisk rekognosceringsresa till och Mazar-e . Upplägget i det av ledda PRT i Mazar-e överensstämde med svensk syn på fredsfrämjande insatser vad gäller lätt utrustning och förtroendeskapande uppträdande. hade också sedan insatserna på på 1990- talet ett välutvecklat samarbete med och en samsyn när det gällde militär krishantering. De nordiska länderna hade i detta läge inte förmåga att själva leda ett PRT varför man inriktade sig på att bidra till det av ledda PRT-MeS. 13Tham , – , (2011): Jakten på synergin. Erfarenheter av civil-militär samverkan i PRT Mazar-e . 14FOI (2010): Utvärdering av PRT MeS. 15Det gjordes bedömningar om lämpligheten att delta eller att leda ett PRT i flera provinser och orter. Några av dessa var Kunduz, Charikar, Bamiyan, , , MeS, Gardez och . MeS var ett relativt lugnt område var en bidragande faktor till det senare beslutet. Regeringen sökte och fick medgivande för ett fortsatt bidrag till ISAF med en väpnad styrka om högst 150 personer för att ingå i ett PRT.16 Regeringen beslutade att den svenska styrkan skulle grupperas till PRT-MeS, vilket skedde . 5.2.2Verksamheten i det brittiskledda PRT-MeS PRT-MeS var i sina militära delar uppbyggt kring så kallade militära observationsgrupper (Military Observation Teams, MOT). Dessa var mindre patruller med uppgift att bidra med en säkerhetshöjande närvaro och samverka med lokala makthavare i PRT-provinserna. bidrog genom att bemanna två MOT samt en snabbinsatsstyrka. Därtill tillhandahöll transportflygplan till ISAF.17 utsattes ett svenskt fordon för en stridshandling i form av en fjärrutlöst vägbomb. Som en följd av detta stupade två svenska soldater. En svensk soldat och en lokalanställd tolk skadades.18 De fyra provinser som utgjorde PRT-MeS ansvarsområde var och är sinsemellan mycket olika och den miljö som verkade i var politiskt och säkerhets- och utvecklingsmässigt mångfacetterad. , , och Sar-e Pul har en sammanlagd yta . Området är nästan dubbelt så stort som . Kosovo, där en militär krishanteringsinsats har genomförts , har en yta . De fyra provinserna har en sammanlagd befolkningsmängd på uppskattningsvis 2,6 miljoner invånare. är den största provinsen med ungefär 1,3 miljoner invånare. Största stad är Mazar-e , tredje största stad med uppskattningsvis mellan 2003/04:71. 17INS ERF (2015): bidrag till ISAF 2002-2014 – en insatshistorik: en rapport från INS ERF . Försvarsmakten, Högkvarteret. 550 000 och 700 000 invånare. Staden är ekonomiskt centrum i norra I de norra delarna av området börjar den centralasiatiska stäppen och i söder ligger bergskedjan . I norr gränsar området till , och , i väster till provinsen , i söder till provinserna samt i öster till provinserna .