sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — 17.3.4Ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska och juridiska personer ........................................... 17.4 Andra konsekvenser för huvudmännen och andra 17.4.3 ........................Små företag i förhållande till stora 17.4.4Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ........................................................ 17.5 Konsekvenser för skolorna................................................... 17.5.1 Fria skolvalet och elevunderlaget ......................... 17.5.2 Lärares arbetsuppgifter och arbetstid................... 17.6 Konsekvenser för eleverna ................................................... 17.6.1 Rätt till likvärdig tillgång till utbildning .............. Rätt till stöd........................................................... Socialiserings- och värdegrundsuppdraget .......... 17.6.5 Konsekvenser för den personliga integriteten .... 17.6.6Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män ................................................... 17.6.7Konsekvenser för brottsligheten och det 17.6.8Konsekvenser för de integrationspolitiska Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................... Utredningens uppdrag är att föreslå hur skolhuvudmän för grund- skolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisnings- former som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning. Syftet är att öka möjligheterna för skolhuvudmän att erbjuda den undervisning som elever har behov av och att ge alla elever en likvär- dig tillgång till utbildning. Utredningen ska föreslå under vilka förutsättningar skolhuvud- män, eller i vissa fall andra aktörer, i övrigt bör ges ökade möjlig- heter att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän. Vidare ska utredningen utreda om distansundervisning inom vissa skolformer bör regleras. Nödvändiga författningsförslag ska också lämnas. Utredningen ska dessutom bedöma hur entreprenad inom skol- väsendet förhåller sig till lagen (2016:1145) om offentlig upphand- ling, . Vidare ska utredningen vid behov ta ställning till om möjligheterna i och förslag1, tillsam- mans med andra samarbetsformer, är tillräckligt flexibla och effek- tiva för att huvudmännen ska kunna tillhandahålla eleverna lika tillgång till utbildning av god kvalitet. Slutligen ska utredningen vid behov utreda och föreslå lämpliga författningsändringar som be- döms vara möjliga med hänsyn till . Betänkandets första del innehåller bakgrundskapitel, med bl.a. fakta om gällande rätt, om utbildningssystemet i stort, olika under- visningsmetoder och samarbetsformer. Dessutom redogör vi för dagens situation och våra utgångspunkter för arbetet. 1 SOU 2016:78. inleds med förslag om samarbetsformer och ställningstaganden om upphandling. Därefter lämnas förslag om fjärrundervisning, om studiehandledning på modersmålet samt om distansundervisning. I denna sammanfattning beskriver vi gällande rätt i anslutning till re- spektive område. Utredningen ska bl.a. lösa problemet att huvudmän kan ha svårt att erbjuda elever den undervisning som de enligt skollagen har rätt till eller som enskilda individer har behov av, särskilt inom huvudmän- nens befintliga organisation och verksamhet. En förklaring är lärar- brist och i viss mån ökad efterfrågan både när det gäller undervis- ning inom vissa ämnen och studiehandledning på modersmålet. En annan förklaring handlar om hur huvudmän och skolor är organise- rade. Exempelvis kan mindre huvudmän ha svårt att erbjuda elever undervisning i flera olika modersmål och glesbygdskommuner kan ha svårt att erbjuda ett allsidigt utbud av ämnen och kurser på grund av litet elevunderlag. Dessa faktorer, kombinerat med att det finns begränsade möjligheter för skolhuvudmän att erbjuda elever undervisning som utförs av någon annan, är bakgrunden till våra förslag om fjärrundervisning och om entreprenad. Ett annat problem som vi ska hantera är att en del elever av olika skäl har svårigheter att delta i skolförlagd undervisning. Distans- undervisning har setts som ett alternativ för dessa elever, men någon allmän reglering av vad som ska gälla vid sådan undervisning har inte funnits. Utredningen har därför haft i uppdrag att ta fram författ- ningsförslag på området och utreda för vilka elever det kan vara aktuellt att använda distansundervisning. Vidare har tillkännagett för regeringen att en utredning borde tillsättas för att generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen (2010:800). Vi anser att skolans undervisning som princip ska bedrivas som närundervisning. Fjärr- och distansundervisning kan dock spela en viktig roll för att erbjuda möjligheter för elever som annars skulle ha stått utan undervisning. Fjärr- och distansundervisning ska där- för, med elevernas bästa för ögonen, vara ett komplement till ordi- narie undervisning. En annan princip som bör framhållas är att huvudmannen, som utgångspunkt, bör bedriva undervisningen själv, eftersom det då är tydligt vem som ansvarar för verksamheten och all undervisning bedrivs inom en och samma organisation. Huvudmannen bedriver då undervisning med lärare som står under pedagogiskt ledarskap av en rektor och verksamheten omfattas av det systematiska kvalitets- arbetet som bedrivs av huvudmannen. Att undervisning överlämnas på entreprenad ska därför, precis som med fjärrundervisning, vara ett tillåtet alternativ, men som huvudregel först när huvudmannen inte kan lösa situationen på egen hand. Vidare är vi angelägna om att skapa ett regelverk som fungerar för alla, dvs. att lämna ett förslag som utgår från reella förhållanden snarare än från ett idealtillstånd i fråga om elevers motivation och lärares skicklighet. Ytterligare en utgångspunkt är att frågor som inte är reglerade för traditionell närundervisning inte heller ska vara reglerade för fjärr- och distansundervisning. Vi ska inte heller uttala oss om hur och när fjärr- och distansundervisning bör få användas i verksamhet som inte är reglerad i skollagen. Gällande rätt om samarbetsformer Med entreprenad avses i skollagen att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman (huvudmannen) med bibehållet huvudmanna- skap sluter avtal med någon annan än kommunen, eller den enskilde huvudmannen om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Ett undantag från lokalise- ringsprincipen i kommunallagen (1991:900) gör det möjligt för kom- muner och landsting att utföra uppgifter åt andra huvudmän inom skolväsendet. Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, vuxen- utbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verk- samhet som avses i 25 kap. skollagen får alla uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan är regelverket striktare. Inom dessa skolformer får uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen, t.ex. skolskjuts och skolmåltider, överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet får överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Dessutom får enskilda huvudmän över- lämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Samtliga dessa uppgifter får även överlämnas när de avser fjärrundervisning. Uppgifter som avser fjärrundervisning får även överlämnas på entreprenad till staten när det gäller undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i . Slutligen får uppgifter som avser under- visning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil i gymnasieskolan överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Med samverkan avses i skollagen att en kommun överlämnar an- svaret för kommunens uppgifter till en annan kommun, ett landsting eller staten. Huvudmannaskapet övergår då till den som tar över an- svaret för uppgifterna. Vid samverkan får en annan kommun ta över ansvaret för den överlämnande kommunens uppgifter inom förskolan, fritidshemmet, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Ett landsting får genom samverkan ta över ansvaret för kommunens uppgifter in- om vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå eller inom särskild utbildning för vuxna. Dessutom får staten, som huvudman för sameskolan, efter avtal om samverkan med en kommun, ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan. Även medicinska insatser som en huvudman ska svara för kan överlåtas. Endast delar av huvudmannens ansvar överlämnas då till någon annan. Samarbetsformen entreprenad bör behållas och beteckningen ent- reprenad bör inte ändras. Med entreprenad ska avses att en huvud- man inom skolväsendet sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom den utbildning som huvudmannen ansva- rar för. Huvudmannen ska behålla huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verk- samhet enligt skollagen ska gälla även för uppgifter som utförs på entreprenad, med de undantag som anges i skollagens kapitel om entreprenad. Det innebär bl.a. att samma bestämmelser ska gälla elevernas rätt till trygghet och studiero och angående arbete mot kränkande behandling. De lärare och förskollärare som undervisar hos entreprenören, dvs. de som utför de uppgifter som har överlämnats, ska uppfylla kraven på legitimation och behörighet. Det undantag från behörig- hetskraven som finns i 2 kap. 18 § skollagen ska bara få användas för modersmål och yrkesämnen. Motiveringen är att entreprenad endast ska få genomföras när det innebär ett mervärde för utbildningen; om en beställande huvudman inte har någon behörig lärare att tillgå ska entreprenad vara tillåten om den utförande huvudmannen an- vänder sig av legitimerade och behöriga lärare. Detta ska gälla samt- liga skolformer utom vuxenutbildning och särskild ut- bildning för vuxna, eftersom hela verksamheten kan bedrivas på entreprenad inom dessa skolformer. Om en huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervis- ning på entreprenad, ska huvudmannen som tidigare även få över- lämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervis- ningsuppgift till utföraren. Dit hör betygssättning och frågor om åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero. Inom vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna ska en kommun eller ett landsting som tidigare få över- lämna även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgif- ter till utföraren. När entreprenad ska vara tillåten Förslagen om entreprenad innebär förändringar av hur huvudmän inom skolväsendet, och i viss mån andra huvudmän, får ta hjälp av andra aktörer. Regelverket om entreprenad förtydligas. På flera områden utökas möjligheterna till sådana samarbeten, t.ex. genom att de får användas i fler skolformer och för fler typer av uppgifter. I ett par fall begränsas dock möjligheterna på grund av förändrade omständigheter som innebär att behovet av entreprenad enligt vår mening inte längre finns. Entreprenad ska vara undantag när det gäller undervisning. Vissa uppgifter som avser undervisning ska därför endast få överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Vilka uppgifter som får överlämnas på entreprenad, samt inom vilka skolformer och till vilka, framgår av tabell 1. En kommun eller ett landsting ska som tidigare genom ett avtal om entreprenad få utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skol- väsendet, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om an- knytning till kommunens eller område eller deras med- lemmar. Statens möjligheter att, i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan, utföra uppgifter på entreprenad be- gränsas till uppgifter som avser undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i samt special- pedagogiska insatser. För utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen samt utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution enligt 24 kap. 17–19 §§ skol- lagen ska samma bestämmelser gälla angående entreprenad som för den skolform som den anordnade utbildningen ska motsvara. Samverkan och överlåtelse av medicinska insatser Vi föreslår inte några ändringar i sak när det gäller andra slags sam- arbeten som regleras i 23 kap. skollagen, samverkan och överlåtelse av medicinska insatser. Bestämmelserna om sådana samarbeten före- slås dock förändras lagtekniskt. Det betyder att en kommun som tidigare ska kunna sluta avtal om att överlåta uppgifter till olika aktörer genom ett samverkansavtal enligt vad som anges i tabell 2. *Endast för sådan utbildning på grundläggande nivå och på gymnasial nivå, dvs. inte för vuxenutbildning i svenska för invandrare. **Endast för sådan utbildning på gymnasial nivå. Vidare ska en huvudman inom skolväsendet som tidigare få över- låta ansvaret för sådana medicinska insatser som anges i 2 kap. 25– 28 §§ skollagen utan hinder av att huvudmannen i övrigt behåller huvudmannaskapet för utbildningen. Den som är huvudman inom skolväsendet ska kunna överlåta ansvaret för de medicinska insat- serna till en kommun eller ett landsting. En kommun kan dock inte överlåta ansvaret till en annan kommun, och ett landsting inte till ett annat landsting. Beskrivning av EU-rätt och Offentlig upphandling regleras på EU-nivå genom flera direktiv, där- ibland LOU-direktivet. I detta direktiv anges att icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, s.k. NESGI, inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. För att en viss tjänst ska anses vara av ekonomisk natur ska den ske mot ersättning. Tjänstens ekonomiska art beror inte på tjänste- leverantörernas juridiska ställning eller tjänstens natur, utan snarare på hur verksamheten utförs, organiseras och finansieras. EU-dom- stolen har slagit fast att utbildning som ingår i ett system för offent- lig undervisning och som helt eller delvis finansieras med allmänna medel är av icke-ekonomisk art och inte omfattas av begreppet tjänster i fördragens mening. Utbildning som uppfyller dessa två kriterier är att betrakta som icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse och omfattas således inte av LOU-direktivets tillämpnings- område. LOU-direktivet har genomförts i svensk rätt genom . Med begreppet tjänster avses i samma sak som i LOU-direktivet och EUF-fördraget. De tjänster som inte omfattas av upphandlings- direktiven omfattas således inte heller av . LOU-direktivet och innehåller förenklade upphandlings- regler för sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Till dessa tjäns- ter, som räknas upp i en bilaga till och regleras i ett särskilt kapitel i lagen, hör bl.a. skolbespisning, undervisning och utbildning samt hälsovårdstjänster. Om verksamheten avser icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse är den dock som sagt helt undantagen från tillämpningen av . Vår bedömning: NESGI Utbildning och verksamhet inom de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, förskolan, förskoleklassen, fri- tidshemmet, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna uppfyller kraven på att ingå i ett nationellt utbildningssystem och till övervägande del finansieras av det allmänna. Samtliga dessa skolformer utgör därmed enligt vår mening icke-ekonomiska tjäns- ter av allmänt intresse, NESGI. Det gäller med andra ord hela skol- väsendet som regleras i skollagen. Sådana tjänster har uttryckligen undantagits från EU:s upphand- lingsdirektiv och någon skyldighet att upphandla de uppräknade tjänsterna finns alltså inte enligt . Som en följd av detta är utbildning inte heller en tjänst som omfattas av . Således råder enligt vår bedömning ingen skyldighet att upphandla tjänster som av- ser utbildning inom skolväsendet enligt regelverket i . Vi avser då tjänster som avser utbildningen i dess helhet samt tjänster som är direkt hänförliga till utbildningens operativa mål. Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning För de uppgifter som får överlämnas på entreprenad men som inte är hänförliga till undervisning och inte heller direkt syftar till att nå utbildningens operativa mål gör vi en annan bedömning i fråga om vilka upphandlingsregler som ska tillämpas. Även om tjänsterna måhända kan räknas som delar av utbildning, dvs. som icke-ekono- miska tjänster av allmänt intresse, menar vi att det av försiktighets- skäl finns goda skäl att också fortsättningsvis upphandla dessa tjäns- ter i enlighet med bestämmelserna i . I de flesta fallen bedömer vi att upphandlingen kommer att om- fattas av de förenklade upphandlingsreglerna i , eftersom det rör sig om sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Bland annat gäller det för skolmåltider och elevhälsa. En tjänst som inte är en social tjänst eller en annan särskild tjänst, t.ex. skolskjuts, omfattas inte automatiskt av de förenklade upp- handlingsreglerna. Om värdet på sådan upphandling understiger tröskelvärden som anges i LOU-direktivet gäller dock de förenklade upphandlingsreglerna, annars ska i sin helhet tillämpas. Regeringen bör överväga att föreslå att ett förtydligande i ska göras, så att det direkt av lagen framgår att icke-ekono- miska tjänster av allmänt intresse inte omfattas av lagens tillämp- ningsområde. Ett sådant klargörande direkt i skulle på ett för- tjänstfullt sätt underlätta tillämpningen av lagen. det underlätta för dem som ska tillämpa lagen som inte har full kän- nedom om LOU-direktivet och primärrätten i EUF-fördraget. Ett sådant klargörande skulle tydliggöra för tillämparen att det finns anledning att ta ställning till om den tjänst som är ak- tuell för upphandling, och som betecknas som tjänst med ett vardag- ligt språkbruk, också är en tjänst i den mening som begreppet har inom upphandlingslagstiftningen. Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte . En handledare ska vara närvarande i den lokal där eleverna befinner sig. Fjärrundervisning får anordnas i , grundsär- skolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan. Fjärrundervisning tillåts dels när det inte finns någon legi- timerad och behörig lärare, eller när det gäller studiehandledning på modersmålet annan lämplig person, inom huvudmannens skolenhet, dels när elevunderlaget är otillräckligt. De ämnen och verksamheter som det är tillåtet att anordna fjärrundervisning i är moderna språk, modersmål, teckenspråk, studiehandledning på modersmålet, samiska i sameskolan och integrerad samisk undervisning i . De flesta av dessa får endast anordnas inom huvudmannens egen organi- sation, men uppgifter som avser fjärrundervisning i modersmål eller studiehandledning på modersmålet får även överlämnas på entrepre- nad till en annan huvudman. Därutöver pågår försöksverksamhet med fjärrundervisning i fler ämnen. Definition av fjärrundervisning och villkor för att få använda fjärrundervisning Fjärrundervisning ska även framöver definieras som interaktiv under- visning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte . Undervisnings- metoden definierar de undervisningstillfällen där elever och lärare är åtskilda, inte all undervisning i ämnet. Ett nytt kapitel i skollagen föreslås, för att reglera fjärrundervisning. Fjärrundervisning ska endast få användas när undervisning annars inte kan komma till stånd, dvs. om det inte finns någon lärare som uppfyller kraven på behörighet att tillgå inom en huvudmans skol- enhet eller om elevunderlaget är otillräckligt. Detta innebär ingen ändring i sak jämfört med dagens villkor. En huvudman som avser använda fjärrundervisning i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för en viss verksamhet ska i förväg fatta ett särskilt beslut om det. Om fjärrundervisning används för att det saknas lärare som uppfyller kraven, får fjärrundervisning som huvudregel beslutas för högst i taget. Om det används för att elevunderlaget är otillräckligt finns inte någon begränsning . Fjärrundervisning ska få användas i fler ämnen Fjärrundervisning ska få användas i samma skolformer som , men i fler ämnen. I , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska fjärrundervisning få användas i samtliga ämnen utom de praktisk- estetiska ämnena. Därutöver ska fjärrundervisning få användas för studiehandledning på modersmålet och integrerad samisk undervis- ning i . Regeringen ska få meddela föreskrifter som begränsar i vilka års- kurser i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan som fjärrundervisning får användas i respektive ämne och verksam- het. Vi bedömer att i årskurs 1–3 i , grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 1–4 i specialskolan bör fjärrundervis- ning endast få användas vid undervisning i modersmål och samiska i sameskolan och vid integrerad samisk undervisning i . I årskurs 4–6 i , grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 5–7 i specialskolan bör fjärrundervisning därutöver även få användas vid undervisning i moderna språk och teckenspråk. I års- kurs 7–9 i och grundsärskolan respektive i årskurs 8–10 i specialskolan bör fjärrundervisning få användas i samtliga ämnen och verksamheter där sådan är tillåten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning ska få användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Fjärrunder- visning bör få användas i de teoretiska ämnen som anges i bilaga 4 till högskoleförordningen (1993:100), men inte i de praktisk-estetiska ämnen som anges i samma bilaga. Regeringen bör ge i uppdrag att utfärda föreskrifter om vad som ska gälla för övriga äm- nen i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Regeringen ska få meddela föreskrifter om försöksverksamhet med fjärrundervisning i andra ämnen och skolformer. En försöks- verksamhet bör genomföras med fjärrundervisning i modersmål i förskoleklass. Fjärrundervisning ska som även få användas för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen. För sådan utbildning ska samma bestämmelser om fjärrundervisning gälla som för den skolform som den aktuella utbildningen ska motsvara. Uppgifter som avser fjärrundervisning ska också få överlämnas på entreprenad. Det gäller samtliga tillfällen då fjärrundervisning är tillåten, förutsatt att huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Den lärare som bedriver fjärrundervisning ska uppfylla kraven på legitimation och behörighet. Det undantag från behörighetskraven som finns i 2 kap. 18 § skollagen ska bara få användas för moders- mål och yrkesämnen. Fjärrundervisning är en metod som får till- lämpas när den egna skolenheten inte förmår bidra med det som fjärrundervisningen kan ge i form av en legitimerad och behörig lärare. Med andra ord ska behörighetsreglerna därför i princip alltid gälla i fråga om fjärrundervisning. Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare hos eleverna. Handledaren ska vara en för detta ändamål lämplig person. Hand- ledaren ska få vidta sådana åtgärder för trygghet och studiero som ankommer på lärare. De erfarenheter som vi har gjort under utredningsarbetet talar för att en kvalitativ fjärrundervisning bl.a. förutsätter att lärare och elever träffas regelbundet, att undervisningsgrupperna inte är för stora och att fjärrundervisning inte görs mot för många olika elev- grupper vid samma lektionstillfälle. En detaljreglering rörande frå-