sou · H5B33 · 2017-01-23 00:00:00 — Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2011:745) med instruktion för ska ha följande lydelse. är en myndighet under med uppgift att biträda . 1.tillhandahålla resurser och service för talmannens, kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet samt för riksdagsledamöterna och partikanslierna, 2.svara för de myndighetsfunktioner och förvaltningsuppgifter som anges i 14 kap. 2 § riksdagsordningen, 3.informera om arbete och frågor som rör EU och 4.vårda och bevara de byggnader och samlingar som och disponerar. ska därutöver biträda nämndmyndigheter enligt vad som sägs i 2 och 7 a §§. till ombudsmän och riksrevisorerna, f. , och g. statsråds och statssekreterares övergångar, till ombudsmän och riksrevisorerna, g. , och h. Denna lag träder i kraft den xxxx. lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ Härigenom föreskrivs att 1 a § lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ ska ha följande lydelse. Årsarvode ska betalas för uppdrag hos nämndmyndigheter enligt följande. Årsarvode i procent av till ombudsmän och riksrevisorerna statsråds och statssekreterares över- Denna lag träder i kraft den xxxx. lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter ska ha följande lydelse. Denna lag gäller överklagande av beslut av Bestämmelserna i 4 och 7 §§ Bestämmelserna i 4 och 7 §§ ska även tillämpas i fråga om ska även tillämpas i fråga om överklagande av beslut av överklagande av beslut av statsråds och statssekreterares över- c) till riks- d) till riks- dagens ombudsmän och riks- dagens ombudsmän och riks- Denna lag träder i kraft den xxxx. förordning om ändring i förordningen (2016:1022) om inkomstgaranti, tjänstepension och vissa försäkringsförmåner för statsråd Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen (2016:1022) om inkomstgaranti, tjänstepension och vissa försäkringsförmåner för statsråd ska ha följande lydelse. Ett statsråd har inte rätt att Ett statsråd har inte rätt att få inkomstgaranti enligt denna (2016:411) om för tid då statsrådsarvode eller för tid då statsrådsarvode, uppdrag som statsråd betalas ut. uppdrag som statsråd eller ersätt- ning enligt lagen (0000:000) om annan än statlig verksamhet be- Detsamma gäller motsvarande förmåner enligt äldre författningar. Denna förordning träder i kraft den xxxx. 2Utredningens uppdrag och arbete beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2016:26) till vår utredning om översyn av möjligheter till föräldraledighet för statsråd. Vi hade avlämnat vårt betänkande Föräldraledighet för statsråd? (SOU 2016:20). Vi har tagit namnet Utredningen om vissa villkor för statsråd och statssekreterare. Enligt tilläggsdirektiven är vårt uppdrag att undersöka om det behövs förändringar av förutsättningarna för statsråd och statssekreterare att, inom efter det att de har lämnat sitt uppdrag respektive sin anställning, ingå avtal om respektive åta sig vissa typer av anställningar och uppdrag och, om vi bedömer att det finns behov av förändringar, lämna nödvändiga författningsförslag eller förslag till andra åtgärder. Vi ska kartlägga statsråds och statssekreterares rättigheter och skyldigheter enligt gällande regelverk vid övergång till annan anställning eller uppdrag, redovisa motsvarande förhållanden i andra relevanta länder, främst övriga nordiska länder, och vid behov föreslå ändringar i det system för avgångsförmåner som finns för statssekreterare. Utredningens direktiv finns i bilaga 1. Vi har bedrivit vårt utredningsarbete på sedvanligt sätt. Den särskilde utredaren och utredningssekreteraren har regelbundet träffats för planering, överläggningar, genomgång av texter m.m. Sammanlagt har vi haft fyra sammanträden då utredningens experter har deltagit. Vi har också haft informella kontakter med experterna. Utredningens uppdrag och arbete brukligt har propositioner, betänkanden, rapporter av olika slag och litteratur som har relevans för utredningen studerats. I enlighet med tilläggsdirektiven har vi inhämtat synpunkter från en parlamentariskt sammansatt referensgrupp med vilken vi har haft tre sammanträden. Vi har också haft informella kontakter med bl.a. berörda inom . För att på bästa sätt kunna redovisa motsvarande förhållanden i andra relevanta länder har vi undersökt respektive lands reglering av området, såsom bl.a. lagstiftning och i förekommande fall förarbeten samt övrig information från officiella webbplatser. För vissa av länderna har vi även haft kontakt via e-post med företrädare som har hand om dylika frågor i respektive land. Vi ska enligt våra direktiv behandla vad som ska gälla för statsråd och statssekreterare vid övergångar. Som vi kommer att utveckla i kapitlet med våra överväganden och förslag är vår uppfattning att en reglering, med några få undantag, bör omfatta sådana övergångar som sker till annan än statlig verksamhet. Vad vi anför om statsrådens och statssekreterarnas dylika övergångar kan givetvis i valda delar appliceras även på andra typer av befattningar och verksamheter. I samband med att frågor om övergångar diskuteras brukar två typer av risker nämnas.1 Den ena typen av risk uppstår när den anställde fortfarande arbetar i den statliga sektorn och handlar om risk för otillbörlig påverkan till följd av löfte om en ny anställning. Den andra typen av risk avser situationen när personen har lämnat den statliga sektorn och handlar om ett missbruk av information, kunskap eller kontakter med tidigare arbetskamrater. I båda fallen kan det uppstå en skada för staten i form av en ekonomisk skada och/eller en förtroendeskada. Agerandet kan också leda till en risk för otillbörlig fördel för någon enskild. Vi fokuserar här framför allt på den andra typen av risk och vad som kan göras för att minska den. Åtgärder ägnade att reducera den typen av risk kan 1 Se t.ex. , och , , Svängdörr i staten – en om när politiker och tjänstemän byter sida, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2012:1, här kallad , s. 23 samt , Regulating the Revolving Door, Working Paper 06/2010, s. 2 f. Utredningens uppdrag och arbete dock givetvis ha betydelse även för hur den anställde agerar när han eller hon fortfarande arbetar i den offentliga sektorn. På samma sätt kan sådana åtgärder påverka också det som kallas lobbying.2 Vi behandlar inte lobbyingfrågan särskilt. Av tilläggsdirektiven framgår också att vi vid behov ska föreslå ändringar i det system för avgångsförmåner som finns för statssekreterare. Mot bakgrund av problemställningen i tilläggsdirektiven tolkar vi det som att vi ska föreslå bara sådana ändringar som kan behöva göras med anledning av frågan om begränsningar av statssekreterares möjlighet att, efter det att de har lämnat sin anställning som statssekreterare, ingå avtal om respektive åta sig vissa typer av anställningar och uppdrag. Betänkandet består av 10 kapitel. Kapitel 3 inleds med en kort introduktion till övergångsproblematiken. Därefter redogör vi för såväl den inhemska behandlingen av frågan som utländska granskningar och rapporter. I kapitel 4 redogör vi för vilka roller de båda kategorierna statsråd och statssekreterare har och under vilka villkor de i övrigt verkar. I kapitel 5 går vi igenom den befintliga reglering som gäller för statsråd och statssekreterare i form av t.ex. regler om bisysslor och sekretess. Kapitel 6 tar upp hur en reglering av övergångsfrågor ser ut för några andra grupper som t.ex. ledamöterna i direktion. I kapitel 7 beskriver vi hur regleringen av övergångsfrågor ser ut i några andra länder. De länder som redovisas är våra nordiska grannländer samt , och . I kapitel 8 finns våra överväganden och förslag. I kapitel 9 redogör vi för konsekvenserna av våra förslag. Kapitel 10 innehåller en författningskommentar till våra författ- ningsförslag i kapitel 1. 2 Det finns inte någon entydig definition av vad lobbying är. På en grundläggande nivå verkar det dock råda enighet om att lobbyism omfattar påverkan i form av direktkontakter mellan dem som vill påverka och politiska beslutsfattare, se en rapport från i (PRECIS) skriven 2010 av Strömbäck, , Lobbyismens problem och möjligheter – Perspektiv från dem som både lobbar och har blivit lobbade, s. 7. Detta kapitel inleder vi med ett mer allmänt hållet avsnitt om de frågor som kan uppstå i samband med övergångar.1 Avsnittet är tänkt att vara en grund för den fortsatta redogörelsen (avsnitt 3.1). Därefter följer en redogörelse av tidigare riksdagsbehandling av övergångsfrågor, bl.a. i form av granskningar av (avsnitt 3.2). I nästa avsnitt behandlar vi internationella åtaganden på området som har gjort (avsnitt 3.3). Sedan kommer fem avsnitt där vi redogör för granskningar och rapporter etc. i ämnet såsom granskningar gjorda av GRECO (avsnitt 3.4), en studie gjord av (avsnitt 3.5), en rapport av (avsnitt 3.6), en rapport till (avsnitt 3.7) och uttalanden av (avsnitt 3.8).2 Avslutningsvis nämner vi det seminarium om sidbytarfrågor som regeringen anordnade (avsnitt 3.9). Vår redogörelse gör inte anspråk på att vara heltäckande. Ett utbyte mellan det offentliga och det privata är i grunden positivt. Rörlighet mellan de båda sektorerna bidrar till att utveckla kompetens på båda håll. kan risken öka för intressekonflikter av olika slag. En typ av intressekonflikter som kan uppstå är när politiker eller tjänstemän går över från offentlig till privat sektor. 1Med övergångsfrågor avser vi frågor relaterade till offentligt anställdas övergång från offentlig verksamhet till verksamhet utanför det offentliga oavsett om den nya verksamheten handlar om anställning, uppdrag, näringsverksamhet eller liknande. På engelska brukar man tala om ”revolving doors” och på svenska används ibland termen svängdörrsfrågor. 2För information om de olika organens fullständiga namn hänvisas till respektive avsnitt. Två typer av risker brukar nämnas i dessa sammanhang.3 Den ena typen av risk uppstår när den anställde fortfarande arbetar i staten och handlar om risk för otillbörlig påverkan till följd av löfte om en ny anställning. Den andra typen av risk avser situationen när personen har lämnat staten och handlar om ett missbruk av information, kunskap eller kontakter med tidigare arbetskamrater vilket i sin tur kan leda till en positiv särbehandling. Vi fokuserar framför allt på den senare typen av risk. Enbart misstanken – dvs. det krävs inte faktiska fall – om att ett dylikt missbruk kan föreligga kan påverka förtroendet för staten och innebära skada för den. Skadan kan utgöras av såväl ekonomisk skada som förtroendeskada. I finns det inte någon särskild reglering av frågor rörande statsråds och statssekreterares övergångar från den offentliga till den privata sektorn. I stället har det ansetts vara tillräckligt med det skydd som ges genom reglerna om bl.a. bisysslor och sekretess. Det hindrar dock inte att det finns exempel på övergångar gjorda av statsråd och statssekreterare till anställningar i näringslivet som har väckt uppmärksamhet och kritiserats. En blick på andra länder visar att en del har valt att reglera övergångsfrågorna särskilt (se kapitel 7). har också av bl.a. Group of States Against Corruption (GRECO) rekommenderats att införa klara regler/riktlinjer för situationer där offentliganställda går över till privat sektor för att på så sätt undvika intressekonflikter. GRECO säger dock att det inte finns någon modell för en reglering som kan sägas vara den bästa för alla länder. Att införa regler på området måste också föregås av en delikat avvägning mellan dels den enskildes önskemål och rätt att fritt ta anställning, dels den offentliga sektorns krav på att säkerställa demokratiska och ekonomiska värden för det allmännas bästa (se avsnitt 3.4). Vissa andra studier, såsom t.ex. en jämförande studie gjord av 2007, påpekar också att mer reglering inte nödvändigtvis leder till färre intressekonflikter och mindre korruption. För många och för restriktiva regler kan bli kontraproduktivt (se avsnitt 3.5). 3 Se t.ex. , och , , Svängdörr i staten – en om när politiker och tjänstemän byter sida, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2012:1, här kallad s. 23 samt , Regulating the Revolving Door, Working Paper 06/2010, s. 2 f. 3.2Tidigare riksdagsbehandling av frågan avgick den dåvarande näringsministern från sin post. Kort därefter tillträdde han en tjänst som ”senior advisor” inom Stenbecksfären där bl.a. Tele2, en konkurrent till , ingick. I en anmälan till begärdes att utskottet skulle granska statsministerns roll vad avsåg godkännande eller accepterande av den f.d. näringsministerns uppdrag. I anmälan hänvisades bl.a. till att den f.d. näringsministern hade haft stor insyn i affärerna kring och i dess strategival. Enligt anmälan borde utskottet också granska om regeringen hade någon policy för ”karantän” när det gäller tillgång till känslig information om statliga företag och om en sådan policy gäller även statsråd. Om den inte finns, borde det granskas vilka andra åtgärder regeringen hade vidtagit för att förhindra att de statliga eller delstatliga företagens affärshemligheter sprids vidare genom s.k. sidbyten.4 Utskottet kom i sitt ställningstagande fram till att det saknas anledning att rikta någon kritik mot statsministern när det gäller förre näringsministerns uppdrag för Stenbecksfären. Det finns inte förutsättningar för statsministern att hindra att ett statsråd som lämnar regeringen tar ett nytt uppdrag inom t.ex. näringslivet. Utskottet fortsatte därefter med att säga att det i princip anser att det både i offentlig och privat verksamhet är av godo med erfarenhet från samhällets skilda sektorer. Sekretesslagens och även insiderlagens regler med det straffansvar som reglerna innebär ger ett gott skydd för statens intressen när någon lämnar verksamhet i staten för tjänstgöring inom t.ex. näringslivet. Det kan emellertid enligt utskottets mening inte bortses från att ett statsrådsuppdrag kan lämnas för en tjänst eller ett uppdrag som skulle kunna rubba allmänhetens förtroende för att ett f.d. statsråd utövat sitt statsrådsuppdrag helt utan hänsyn till kommande anställnings- eller uppdragsmöjligheter eller för att det f.d. statsrådet i sin nya anställning eller i sitt nya uppdrag inte får särskilda fördelar i kontakterna med företrädare för staten. Utskottet avslutade med att konstatera att det därför kan finnas anledning för regeringen att pröva t.ex. en möjlighet för en tidskarantän.5 2002/03:KU30 s. 119. 2002/03:KU30 s. 127. har vid ett stort antal tillfällen även granskat t.ex. bissysslor och jäv. En mer utförlig redovisning av sådana frågor finns i kapitel 5 om befintlig reglering för statsråd och statssekreterare. Frågan om att reglera vissa gruppers övergångar mellan offentlig och privat sektor har tagits upp i ett antal riksdagsmotioner.6 Argument som har förts fram av motionärerna är bl.a. att det i flera andra länder finns karantänsbestämmelser för politiska makthavare och att olika externa aktörer, såsom t.ex. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () och , har påpekat att har otydliga regler på området. Samtliga motioner har avstyrkts av och har följt utskottet. Av utskottets betänkanden framgår i huvudsak att utskottet är av den uppfattningen att den befintliga lagstiftningen ger ett gott skydd för statens intressen när verksamhet i staten lämnas för tjänstgöring inom t.ex. näringslivet. konstaterar utskottet att det inte kan bortses från att ett statsrådsuppdrag kan lämnas för en tjänst eller ett uppdrag som skulle kunna rubba allmänhetens förtroende för att ett f.d. statsråd utövat sitt statsrådsuppdrag helt utan hänsyn till kommande anställnings- eller uppdragsmöjligheter eller för att det f.d. statsrådet i sin nya anställning eller i sitt nya uppdrag inte får särskilda fördelar i kontakterna med företrädare för staten. Utskottet markerar därför att det kan finnas anledning för regeringen att pröva möjligheterna att införa regler om tidskarantän för statsråd.7 6Några av motionerna är följande. Motion 2004/05:K389 som behandlas i bet. 2004/05:KU23 s. 11 ff.; motion 2006/07:K334 som behandlas i bet. 2006/07:KU11 s. 2; motion 2007/08:K278 och motion 2007/08:K368 som behandlas i bet. 2008/09:KU15 s. 40 ff.; motion 2011/12:K293 som behandlas i bet. 2011/12:KU15 s. 28 ff.; motion 2012/13:K211, motion 2012/13:K271, motion 2012/13:K325, motion 2013/14:K204, motion 2013/14:K301, motion 2013/14:K362 och motion 2013/14:K389 som behandlas i bet. 2013/14:KU18 s. 31 ff. samt motion 2014/15:1654 och motion 2015/16:99 som behandlas i bet. 2015/16:KU16 s. 60 ff. 7Det har även väckts motioner senare i ämnet, såsom motion 2014/15:1654 och motion 2015/16:99 som båda behandlas i bet. 2015/16:KU16 s. 62 f. Utskottet konstaterar där att regeringen har gett en utredare i uppdrag att undersöka om det behövs förändringar av förutsättningarna för statsråd och statssekreterare att, inom efter det att de har lämnat sitt uppdrag respektive sin anställning, ingå avtal om respektive åta sig vissa typer av anställningar och uppdrag. Detta utredningsarbete, som vi alltså nu redovisar, bör enligt utskottet inte föregripas. Det har också hållits interpellationsdebatter i frågan om det behövs en reglering av vissa gruppers övergångar mellan offentlig och privat sektor. Några exempel är interpellation 2015/16:23 och interpellation 2015/16:495 där interpellanterna riktar frågor till försvarsministern.8 För dessa redogörs dock inte närmare här. 2006/07:74 om tillträde till konvention mot korruption 2006/07:74 behandlas tillträde till () konvention mot korruption.9 Konventionen är den första mer omfattande konvention mot korruption som är avsedd att vara global, och den antogs av . Av intresse för vår utredning är framför allt konventionens artikel 8 och artikel 12. I artikel 8 behandlas uppförandekoder för tjänstemän. Där sägs bl.a. att varje konventionsstat ska sträva efter att tillämpa uppförandekoder och att initiativ på detta område av regionala, interregionala och multilaterala organisationer ska beaktas. I artikel 12 anges att varje konventionsstat ska vidta åtgärder i enlighet med grundprinciperna i sin nationella lagstiftning bl.a. för att förebygga korruption som involverar den privata sektorn. Så- dana åtgärder kan innefatta t.ex. att förebygga intressekonflikter genom att införa begränsningar, när så är lämpligt och för en skälig tid, i fråga om tidigare offentliga tjänstemäns yrkesverksamhet eller för att anställa offentliga tjänstemän inom den privata sektorn efter uppsägning eller pensionering, där sådan verksamhet eller anställning står i direkt samband med uppgifter som har utövats eller övervakats av dessa offentliga tjänstemän när de var i tjänst. Regeringen konstaterar i propositionen att det för svensk offentlig förvaltning inte finns några generella uppförandekoder av det slag som avses i artikel 8. Några lagstiftningsåtgärder bedöms dock inte vara påkallade, bl.a. mot bakgrund av att den svenska förvaltningen bygger på självständiga myndigheter, sekretesslagstiftningen och reglerna om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig 8Se protokoll 2015/16:89 s. 14 ff. 9Regeringen föreslår i propositionen att godkänner konventionen. Så skedde också , se riksdagsskrivelse 2006/07:149. anställning ().10 Vad gäller artikel 12 så konstateras även där att det i svensk rätt inte finns någon reglering som mera ställer upp sådana begränsningar som föreslås i artikeln. På några områden finns det dock regler som tar hänsyn till att det skett en övergång mellan offentlig och privat tjänst. Ett exempel är sekretesslagstiftningen. Den innebär att en tjänsteman som byter anställning är förhindrad att utnyttja sekretessbelagd information som han har fått del av i verksamhet i offentlig tjänst. Regeringen hänvisar vidare till lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Enligt regeringen kan frågan om det behövs regler för övergång mellan offentlig och privat tjänst inte lösas i detta sammanhang. Regeringen konstaterar också att något sådant inte fordras för att konventionen ska kunna tillträdas. Avslutningsvis nämner regeringen att har berört frågan i ett granskningsbetänkande (bet. 2002/03:KU30).11 I en försvarspolitisk rapport pekar Försvarsberedningen på behovet och möjligheterna av ett karenssystem för personal inklusive politiskt anställda som lämnar statsförvaltningen till förmån för försvars- och säkerhetsindustrin. Syftet med ett sådant karenssystem vore enligt Försvarsberedningen att minska riskerna för att vissa företag genom rekrytering av nyckelpersoner tillgodogör sig information. I en efterföljande proposition säger regeringen att den avser att återkomma i frågan.12 Frågan nämns återigen av Försvarsberedningen i en rapport från 2014.13 Regeringen gör då, i likhet med Försvarsberedningen, bedömningen att behovet av och möjligheterna att införa ett karenssystem för personal som lämnar statsförvaltningen till förmån för försvars- och säkerhetsindustrin bör ses över. Vidare sägs att försvarsområdets unika karaktär bl.a. i fråga om sekretess och det nära samarbetet mellan industri och stat medför att en särskild reglering bör övervägas.14 2006/07:74 s. 13 f. 2006/07:74 s. 19 f. 2008/09:140 s. 95. 13Ds 2014:20 s. 102. 2014/15:109 s. 118. har antagit en uppförandekod för offentliga befattningshavare som rekommenderat – Recommendation No. R (2000) 10 of to Member States on Codes of Conduct for Public Officials.15 deltog när rekommendationen arbetades fram och det fanns från svensk sida inte några invändningar mot rekommendationen. Bedömningen var att några lagstiftningsåtgärder inte behövdes.16 Uppförandekoden gäller enligt dess artikel 1 inte för valda representanter och regeringsmedlemmar men är tillämplig på bl.a. statssekreterare. I artikel 26 och 27 behandlas frågan om övergång från offentlig till privat sektor. Av artiklarna framgår bl.a. att den offentligt anställde inte bör skaffa sig otillbörlig fördel av sin tjänst för att få möjlighet till anställning utanför den offentliga sektorn. De tar också upp möjligheten att i lag ställa upp regler om att en f.d. offentligt anställd, efter det att han eller hon har slutat sin tjänst i den offentliga sektorn, inte bör agera i en fråga som han eller hon har agerat i eller rådgett det allmänna om och som skulle kunna resultera i en särskild förmån för någon person eller något organ. Vidare framgår att offentligt anställda inte får ge f.d. offentligt anställda en positiv särbehandling. I en förklaring till rekommendationen sägs att det är ett allmänt intresse att människor med erfarenhet av offentlig administration kan ha möjlighet att ta uppdrag utanför det offentliga området. Det är dock lika viktigt att uppdraget inte skulle kunna föra med sig misstankar om otillbörlighet. Rekommendationen i denna del syftar till att undvika misstankar om att befattningshavarens råd, beslut och agerande skulle kunna vara påverkade av förhoppningar eller förväntningar om en framtida anställning hos en särskild arbetsgivare eller misstankar om att arbetsgivaren skulle kunna få en orättvis fördel framför konkurrenter genom att anställa en offentlig befattningshavare som har tillgång till sådan information som konkurrenterna betraktar som sina egna affärshemligheter R (2000) 10 of to Member States on Codes of Conduct for Public Officials, antagen av . 2002/03:KU30 s. 125. eller som har anknytning till föreslagen utveckling i offentlig policy som berör dem. Nämnas kan att det inom också har utarbetats två konventioner om korruption – dels straffrättsliga konvention om korruption, dels civilrättsliga konvention mot korruption. Ingen av dessa innehåller dock några regler rörande övergångar.17