sou · H5B361 · 2017-06-29 00:00:00 — Ett sådant behov får framför allt anses föreligga när det finns risk för att den dömde åter- faller i allvarliga vålds- eller sexualbrott eller allvarliga brott som in- gått som ett led i en organiserad brottslighet. Rättssäkerhetsskäl talar för att en ordning som innebär att reg- lerna om villkorlig frigivning återigen får ett utökat fakultativt in- slag ges ett tydligt och på förhand väl avgränsat tillämpningsområde. Som nämnts ovan har tillämpningsområdet enligt tidigare reglering begränsats till intagna som dömts för viss allvarlig brottslighet till fängelse (lägst ). Med särskilt allvarlig brottslighet avsågs då brottslighet som riktat sig mot eller medfört fara för enskildas liv eller hälsa (t.ex. mord, dråp, våldtäkt, grov misshandel, grovt rån, mordbrand och grov narkotikabrottslighet).15 Även per- soner som dömts för annan typ av allvarlig brottslighet (t.ex. vissa kvalificerade stöld-, bedrägeri- och skattebrott) som ingått som ett led i en yrkesmässig eller organiserad brottslighet har omfattats av regleringen.16 lagföringar utgör en viktig del av bedömningen av om det finns risk för återfall i samma typ av brottslighet. Att den intagne är dömd för vissa allvarligare brott bör dock inte vara ett kriterium för reglernas tillämplighet. Vi föreslår att tillämpningsområdet i stället avgränsas så att reglerna endast omfattar intagna som, oavsett brottets karaktär, avtjänar fängelsestraff av en viss längd. En sådan reglering innebär att reglerna dels omfattar de fall där kravet på samhällsskydd i allmänhet får anses göra sig särskilt gällande, dels tillgodoser kraven på förutsebarhet. För en grupp intagna, s.k. långtidsdömda ska, om det inte är uppenbart obehövligt, beslutas om de särskilda villkor som av säker- hetsskäl är nödvändiga när det gäller placering i anstalt, permission och särskilda utslussningsåtgärder (1 kap. 7 § fängelselagen). Reg- lerna omfattar intagna som avtjänar fängelse och, om det finns särskilda skäl, intagna som dömts till fängelse i lägst . Om flera straff verkställs är det den sammanlagda strafftiden som är avgörande för om reglerna är tillämpliga. Det innebär att den som dömts till kortare straff än fängelse omfattas om han eller hon till följd av flera straff eller förverkande av villkorligt medgiven frihet ska avtjäna lägst fängelse. Möjligheten att besluta om särskilda villkor för en intagen som dömts till fängelse i lägst avser t.ex. en intagen som har kopplingar till grov organiserad brottslighet.17 (I kapitel 3 och 7 har redogjorts för reglerna om särskilda villkor för långtidsdömda.) Det finns anledning att avgränsa tillämpningsområdet för de nu aktuella reglerna till långtidsdömda. En avgränsning som innebär att reglerna omfattar intagna som avtjänar fängelse leder till att personer som dömts för mycket allvarlig brottslighet som mord, dråp, synnerligen grov misshandel och människorov 1982/83:85 s. 45. 1992/93:4 s. 25 f. och 39. 17Berggren m.fl., Fängelselagen, kommentaren till 1 kap. 7 § fängelselagen, Zeteo, uppdaterad . regelmässigt kommer att tillhöra den kategori intagna som, vid risk för återfall, kan få verkställa av straffet i anstalt. Även livstidsdömda vars straff omvandlats till fängelse kommer att omfattas av regleringen. En särskild fråga är om reglerna också bör omfatta intagna som avtjänar kortare fängelsestraff än . Som anförts ovan finns det en möjlighet att besluta om särskilda villkor för intagna som dömts till fängelse i lägst . En förutsättning är att det finns särskilda skäl. Det som framför allt talar emot en utvidgning av tillämpningsområdet till att omfatta även intagna som dömts till fängelse i lägst är den osäkerhet som är förknippad med bedömningar om risk för återfall på individnivå. En sådan ordning innebär också att gruppen intagna som kan bli föremål för upp- skjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk blir avsevärt större. blev 353 personer som avtjänat fängelsestraff villkorligt frigivna. blev 761 intagna som avtjänat fängelsestraff på 2–villkorligt frigivna. Det finns som framgått enligt vår mening starka skäl för att göra tillämpningsområdet för regleringen snävt. De åtgärder som disku- teras anses emellertid motiverade av intresset av samhällsskydd. Kravet på samhällsskydd får också antas göra sig gällande i många fall i fråga om intagna som avtjänar kortare fängelsestraff än och där återfallsrisken bedöms vara hög. Det kan tilläggas att fler- talet mycket allvarliga brott som t.ex. våldtäkt, människohandel, grovt koppleri och grovt övergrepp i rättssak har ett miniminstraff om fängelse och leder i genomsnitt till kortare straff än fäng- else . Detsamma gäller brott som begås inom ramen för organiserad brottslighet. Mot denna bakgrund bör en reglering också omfatta intagna som dömts till fängelse i lägst , om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan t.ex. vara att den intagne har kopplingar till grov organiserad brottslighet eller ett kriminellt nät- verk eller annars har en uttalad kriminell identitet. En konkret och beaktansvärd risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag En förhållandevis stor andel av dem som friges villkorligt från fängelse återfaller i brott. Det kan därför sägas att det alltid finns en risk för återfall i brott. För att risk för återfall ska kunna beaktas som skäl mot villkorlig frigivning bör dock krävas att det är fråga om en kvalificerad risk och att risken avser brottslighet av allvarligt slag. Risk för återfall i brottslighet som är av allvarligt slag är en av förutsättningarna för att rättspsykiatrisk vård ska förenas med sär- skild utskrivningsprövning enligt 31 kap. 3 § andra stycket brotts- balken. När det gäller nivån på risken krävs enligt motiven att risken för nya brott är beaktansvärd.18 Risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag har vidare betydelse för prövningen av en ansökan om omvandling av livstidstraff till ett tidsbestämt fängelsestraff enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid (omvand- lingslagen). Beträffande den riskbedömning som ska göras vid prövningen av en ansökan om omvandling av livstidstraff anges i förarbetena att betydelsen av återfallsrisken får avgöras från fall till fall, men att ansökan om omvandling av livstidstraffet ska avslås om det föreligger en konkret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet.19 Vad som närmare avses med konkret och beaktansvärd risk framgår inte av förarbetena till omvandlingslagen även om det där sägs att det är fråga om en lägre risknivå än ”på- taglig” risk.20 I praxis har antagits att avsikten varit att riskbedöm- ningen måste grundas på några konkreta omständigheter som direkt kan hänföras till den dömde. Vidare att det, för att risken ska anses vara konkret och beaktansvärd, inte är tillräckligt att det all- mänt sett inte kan uteslutas att den dömde skulle kunna återfalla i allvarlig brottslighet (NJA 2008 s. 579 I). Det är här fråga om fortsatt inkapacitering som grundas på en bedömning av risk. Endast sådan risk för återfall som är konkret och beaktansvärd bör kunna leda till att villkorlig frigivning ska ske än vad som annars gäller. Vad som närmare konkretiserar en konkret och beaktansvärd risk för återfall får be- dömas från fall till fall. Det bör dock krävas att risken är hög och grundas på konkreta omständigheter som direkt kan hänföras till den dömde. Risken måste också ställas i relation till den typ av samhällsskyddsåtgärd som diskuteras. Inom ramen för ett tids- bestämt straff kan intresset av samhällskydd beaktas under en be- 1990/91:58 s. 466. Se även NJA 2007 s. 266. 2005/06:35 s. 39 och 60. Det bör därför också krävas att risken för återfall bedöms föreligga i någorlunda närtid. En ordning som innebär att risk för fortsatt brottslighet ska beaktas som skäl mot villkorlig frigivning motiveras av behovet av samhällsskydd. Som anförts inledningsvis får behovet av sådant skydd framför allt anses föreligga när återfallsrisken avser allvarliga vålds- eller sexualbrott eller allvarliga brott som ingår som ett led i en organiserad brottslighet. Det bör därför endast komma i fråga att som skäl mot villkorlig frigivning beakta risk för återfall i brotts- lighet av allvarligt slag. Som redogjorts för ovan har tidigare regler om senareläggning av villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk omfattat personer som dömts till fängelse i lägst för särskilt allvarlig brotts- lighet som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa eller som ingått som ett led i en yrkesmässig eller organiserad brotts- lighet. Som exempel på allvarlig brottslighet har i det sammanhanget angetts mord, dråp, våldtäkt, vissa former av grovt rån, grov miss- handel, mordbrand och grov narkotikabrottslighet. Att återfalls- risken ska avse brottslighet av allvarligt slag gäller också vid pröv- ningen av omvandling av livstidsstraff och vid frågan om rätts- psykiatrisk vård ska förenas med särskild utskrivningsprövning. Någon närmare vägledning avseende vilken slags brottslighet som är att bedöma som så allvarlig att återfallsrisken kan utgöra hinder för bifall till en ansökan om omvandling av livstidstraff ges inte i förarbetena till omvandlingslagen. har uttalat att vad som ansetts vara brottslighet av allvarligt slag i fråga om rätts- psykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning bör kunna tjäna som vägledning även enligt omvandlingslagen (NJA 2008 s. 579 I). I motiven till regleringen om rättspsykiatrisk vård anges att särskild utskrivningsprövning i första hand bör komma i fråga när risk- bedömningen avser brott som riktar sig mot eller innebär fara för annans liv, hälsa eller personliga säkerhet.21 Som exempel på sådana brott nämns misshandel, medan t.ex. ofredande inte bör kunna motivera särskild utskrivningsprövning. Särskild utskrivningspröv- ning bör emellertid enligt förarbetena kunna komma i fråga även när återfallsrisken avser grovt egendomsbrott, såsom grov stöld eller grov skadegörelse, t.ex. genom anläggande av brand. 1990/91:58 s. 534. som inte kan sägas direkt drabba någon enskild, som t.ex. nar- kotikabrottslighet och spioneri, ska också kunna utgöra grund för särskild utskrivningsprövning. Departementschefen betonade att kravet på att det ska vara fråga om brottslighet av allvarligt slag innebär att det ska ske en samlad bedömning där inte bara enskilda gärningar utan den totala omfattningen av brotten och sambandet mellan dessa får vägas in. Det krävs i och för sig inte något sam- band mellan det begångna brottet och den nya brottslighet som kan befaras komma att äga rum, eller att det begångna brottet ska vara av allvarligt slag. Med hänsyn till kravet på samband mellan den psykiska störningen och det begångna brottet respektive risken för ny brottslighet är det dock i praktiken knappast möjligt att göra en riskbedömning av det aktuella slaget i andra fall än då det är fråga om allvarligare brott av liknande slag som lagöverträdaren dömts för i målet.22 Frågan om vilka brott som utgör brottslighet av allvarligt slag har behandlats i flera andra sammahang, bl.a. i samband med att straffen för vissa allvarliga brott har skärpts.23 Vilka gärningar eller brott som är att bedöma som allvarliga har vidare behandlats i sam- band med överväganden om samhällsskyddsåtgärder för psykiskt sjuka lagöverträdare.24 Det är inte lämpligt eller ens möjligt att närmare specificera vilken typ av brottslighet som är tillräckligt allvarlig för att återfallsrisken ska motivera att en större del av ett utdömt straff verkställs i anstalt. Som angetts inledningsvis är avsikten att regleringen ska träffa de fall där intresset av samhällsskydd gör sig mest gällande. I detta ligger att det främst är fråga om sådan brottslighet som riktar sig mot eller medför fara för liv eller hälsa eller som ingår som ett led i en organiserad brottslighet. Att brottsligheten ska vara allvarlig innefattar också ett krav på att det ska vara fråga om brott som har ett visst straffvärde. 22Se a. prop. 23Se t.ex. prop. 2009/10:147 Skärpta straff för allvarliga våldsbrott och prop. Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott. 24Se SOU 2012:17 och SOU 2002:3. Vi har som ett led i arbetet med att föreslå hur en ordning som innebär att risken för fortsatt brottslighet i vissa fall ska kunna be- aktas som skäl mot villkorlig frigivning bör vara utformad, övervägt tre olika lagtekniska modeller. Den första modellen utgår från gällande regler om uppskjuten villkorlig frigivning. Prövningen enligt denna modell följer gällande bestämmelser om uppskjuten villkorlig frigivning. Vid bedöm- ningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska då, utöver misskötsamhet under verkställigheten, även särskilt kunna beaktas om det finns en konkret och beaktansvärd risk för att den dömde återfaller i brottslighet av allvarligt slag. Den andra modellen bygger på senareläggning av villkorlig fri- givning enligt en särskild kvotdel i de fall det finns en risk för att den dömde begår nytt brott av allvarligt slag. Under utredningen har också en tredje modell med särskild frigivningsprövning aktualiserats. Enligt denna modell ska domstolen vid domstillfället göra en bedömning av risk för återfall i brotts- lighet av allvarligt slag och om sådan risk föreligger kunna besluta om särskild frigivningsprövning. Modellen har sin förebild i reg- lerna om rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. En sådan modell kräver en förnyad prövning av återfallsrisken inför villkorlig frigivning och ett regelverk för hur den nya frigivnings- tidpunkten ska bestämmas (om det ska kunna ske med åt gången eller efter en särskild kvotdel).25 Utredningen har valt att inte vidare överväga en modell med särskild frigivningsprövning bl.a. med hänsyn till att vi inte ser det som den bästa lösningen med upprepade domstolsprövningar av frågan. Erfarenheterna från det finska systemet med frigivningsprövning har lett till att det lagts ett lagförslag som innebär att dömda som vid frigivningen från anstalt avtjänat hela strafftiden kan ställas under övervakning. Bakgrunden är den finska regleringen som innebär att domstol i vissa fall kan förordna att hela strafftiden ska avtjänas i anstalt vid risk för återfall i brott. 25 Jfr Fängelsestraffkommitténs förslag om att domstolen beträffande en närmare angiven grupp dömda som gjort sig skyldiga till särskilt allvarlig brottslighet i domen skulle förordna om att villkorlig frigivning skulle ske enligt en särskild kvotdel (SOU 1981:92 s. 12). Förslaget kom inte att genomföras (prop. 1982/83:85 s. 44 ff.). Risk för återfall i allvarlig brottslighet bör hanteras genom att frigivningstidpunkten skjuts upp Vi har övervägt om en ordning som innebär att risk för återfall i brott ska beaktas som skäl mot villkorlig frigivning bör utformas på ett sätt som innebär att frigivningstidpunkten skjuts upp eller om risk för återfall bör leda till senareläggning av frigivnings- tidpunkten enligt en särskild kvotdel. En ordning som innebär att risk för återfall i brott kan leda till att frigivningstidpunkten skjuts upp motsvarar den lag- tekniska modell som gäller för uppskjuten villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet. Det fakultativa inslaget i de gällande reg- lerna om villkorlig frigivning innebär att det inte finns någon begränsning i fråga om hur mycket den villkorliga frigivningen sammanlagt kan skjutas upp. Enligt gällande rätt finns en presum- tion för villkorlig frigivning efter det att två tredjedelar av ett tids- bestämt straff, dock minst en månad, har avtjänats. Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska den skjutas upp med högst åt gången. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska det göras en helhets- bedömning av allt som inträffat under verkställigheten och endast allvarliga överträdelser ska beaktas. För att undvika dubbelbestraff- ning kan en händelse, som har polisanmälts, läggas till grund för beslut om uppskjuten villkorlig frigivning endast om det står klart att lagföring inte kommer att ske. Om den villkorliga frigivningen skjuts upp, ska det i beslutet anges en ny tid för när den dömde ska friges villkorligt. När den nya tidpunkten för villkorlig frigivning närmar sig, ska det åter göras en bedömning av om det finns synner- liga skäl mot villkorlig frigivning. Vid denna prövning ska dock endast misskötsamhet som inträffat efter det tidigare beslutet om att skjuta upp den villkorliga frigivningen beaktas. Reglerna innebär att den villkorliga frigivningen teoretiskt sett kan skjutas upp så mycket att hela fängelsestraffet verkställs i anstalt. I förarbetena anges emellertid att uppskjuten villkorlig frigivning i sådan utsträckning att någon villkorlig frigivning inte alls kommer till stånd endast bör ske i yttersta undantagsfall och förbehållas fall av synnerligen allvarlig misskötsamhet.26 Enligt uppgift från Kriminalvården har det inte i något fall förekommit att den villkorliga frigivningen skjutits upp i sådan utsträckning att den dömde avtjänat hela straff- tiden i anstalt. Syftet med ett kriterium som avser risken för återfall i brott är att skydda eventuella brottsoffer och samhället från att den dömde begår ytterligare brott. En inkapacitering omfattande hela straff- tiden framstår då möjligen som en naturlig och konsekvent följd av det samhällsskyddsintresse som åberopas till stöd för en sådan ordning. Det kan dock på goda grunder argumenteras för att kravet på samhällsskydd också innebär att det efter fri- givningen bör finns tillgång till återfallsförebyggande åtgärder och kontroller. Vid utformningen av regler om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall i allvarlig brottslighet kan inte bortses från att det får anses förenat med påtagliga nackdelar att låta en intagen avtjäna hela straffet i anstalt. Den som avtjänat hela fängelsestraffet i anstalt kommer inte att omfattas av de över- vaknings- och kontrollmöjligheter som syftar till återanpassning i samhället som systemet med villkorlig frigivning och prövotid bygger på. Enligt gällande regler kan prövotiden efter villkorlig frigivning vara längre än den återstående strafftiden. Prövotiden motsvarar den återstående strafftiden, dock (26 kap. 10 § brotts- balken). Att låta reglerna om prövotid och övervakning omfatta dömda som avtjänat hela fängelsestraffet i anstalt framstår dock knappast som särskilt meningsfullt. Sanktionsmöjligheten att för- klara av den villkorligt medgivna friheten förverkad står naturligen inte till buds och det framstår som systemfrämmande att införa regler om övervakning beträffande frigivna som har verk- ställt hela det utdömda straffet. (Jfr det finska lagförslaget om kombinationsstraff som berörts ovan och som närmare behandlas i kapitel 5.) Vi har därför övervägt om regler av nu aktuellt slag kan utformas på ett sådant sätt att de fördelar som är förenade med villkorlig frigivning inte går helt förlorade genom att hela det ut- dömda fängelsestraffet verkställs i anstalt. 2005/06:123 s. 61. (Samma restriktivitet anfördes beträffande tillämpningen av bestäm- melsen i dess tidigare lydelse, se prop. 1997/98:96 s. Som angetts ovan har det beträffande nu gällande regler om uppskjuten villkorlig frigivning förutsatts att det endast i undan- tagsfall blir fråga om att skjuta upp frigivningstidpunkten i sådan utsträckning att någon villkorlig frigivning inte alls kommer till stånd. Det är rimligt att också regler om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk utformas på ett sådant sätt att hela straffet som huvudregel inte ska verkställas i anstalt. Vid be- dömningen av återfallsrisk ingår flera olika faktorer. Det är fråga om såväl statiska riskfaktorer (t.ex. tidigare brottslighet) som dyna- miska riskfaktorer (t.ex. kriminella och antisociala attityder). Be- dömningen av risk för återfall är annorlunda än den som görs beträffande misskötsamhet. De omständigheter som har beaktats vid ett tidigare beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet prekluderas och får inte åter beaktas när den nya frigivningstidpunkten närmar sig. Vid bedömningen av återfallsrisk måste alla relevanta faktorer, gamla såväl som nya, beaktas inför varje beslut. Det kan därmed befaras att risken för återfall i många fall leder till att den intagne får avtjäna hela straffet i anstalt. Om den nya frigivningstidpunkten ska bestämmas genom att den vill- korliga frigivningen skjuts upp bör därför reglerna, för att för- hindra att hela straffet verkställs i anstalt, innefatta någon form av yttersta gräns för hur mycket frigivningstidpunkten får skjutas upp. Ett alternativ till en modell med uppskjuten villkorlig frigivning är en lagteknisk modell som innebär att villkorlig frigivning vid risk för återfall i allvarlig brottslighet bestäms enligt en särskild kvotdel. Som redogörs för i kapitel 4 har återfallsrisk enligt tidigare reg- lering kunnat medföra senareläggning enligt en särskild kvotdel. Den främsta fördelen med att den nya tidpunkten för villkorlig frigivning bestäms enligt en särskild kvotdel är att den dömde som huvudregel blir föremål för villkorlig frigivning samt omfattas av den övervakning och kontroll som syftar till den frigivnes anpass- ning till ett liv i frihet. En sådan reglering är också förutsebar och enkel samt lämnar mindre utrymme för skönsmässiga bedömningar och godtycke. En ordning med två olika kvotdelar är emellertid inte heller helt invändningsfri. Vid kortare strafftider blir det endast fråga om enstaka månaders förlängning. Enligt huvudregeln om villkorlig frigivning efter två tredjedelar ska den som dömts till fängelse vill- korligt friges och (två tredjedelar av Om frigivning vid risk för återfall i stället ska ske enligt en särskild kvotdel som innebär att tre fjärdedelar ska avtjänas i anstalt kommer villkorlig frigivning att ske och anstaltsvistelsen förlängs . Differensen mellan tänkta tidpunkter för villkorlig frigivning blir naturligen större vid längre fängelse- straff. Tidpunkten för villkorlig frigivning för den som dömts till fängelse infaller normalt och . Vill- korlig frigivning från samma fängelsestraff efter tre fjärdedelar innebär att villkorlig frigivning i stället ska ske och . Ytterligare kommer att verkställas i fängelse. Ytterligare tid i anstalt (3/4 jämfört med 2/3) år och 4 månader år och 6 månader år och 3 månader år och 8 månader år och 4 månader år och 9 månader år och 6 månader år och 8 månader år och 3 månader år och 4 månader år och 9 månader år och 8 månader år och 6 månader år och 4 månader år och 3 månader år och 8 månader år och 9 månader år och 1 månad år och 4 månader år och 6 månader år och 2 månader år och 3 månader år och 3 månader år och 4 månader år och 9 månader år och 5 månader år och 6 månader år och 6 månader Det främsta skälet mot en ordning som innebär att den villkorliga frigivningen senareläggs enligt en särskild kvotdel är att man vid förlängningen av den tid av straffet som ska verkställas i anstalt utgår från det utdömda straffet eller den aktuella strafftiden. Det framstår inte som logiskt att låta den aktuella strafftiden vara styrande för den nya frigivningstidpunkten. Ett beslut om att den villkorliga frigivningen bör ske än annars är inte avsett att vara en ytterligare reaktion på den tidigare brottsligheten. Syftet med en reglering som innebär att risk för återfall i brott ska utgöra skäl mot villkorlig frigivning är att tillgodose intresset av samhällsskydd och förhindra återfall. Medan det inom ramen för en modell med uppskjuten villkorlig frigivning på ett bättre sätt är möjligt att tillgodose intresset av samhällsskydd är det enkelt att se att en sådan ordning kan leda till avsevärt längre anstaltstider än om senareläggning sker enligt en särskild kvotdel. Det är dock svårt att se hur intresset av samhällskydd ska kunna tillgodoses genom en åtgärd som innebär att frigivningstidpunkten senareläggs .