sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Enligt den rådande ansvarsfördel ningen i vattentjänstlagen har fastighetsägare rätt att ställa vissa krav på tjänsten dagvattenhantering när den tillhandahålls genom en all män va-anläggning. Exempel på ett sådant krav kan vara att anlägg ningen ska ha en viss kapacitet att leda bort dagvatten från området, så att anläggningen tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet i förhål lande till risken för översvämning. Om anläggningen inte lever upp till detta kan va-huvudmannen bli skadeståndsskyldig om bristen leder till översvämningsskador på fastigheten. För att kunna leva upp till ansvaret måste va-huvudmannen vidta åtgärder och anlägga system för bortledning av vattnet. För de kostnader som detta tillsammans med driften av anläggningen ger upphov till, har va-huvudmannen rätt att ta ut avgifter från fastig hetsägaren motsvarande självkostnaden. I vissa områden kan de åt gärder som va-huvudmannen måste vidta, vara mycket kostsamma eller svåra att få till. Genom att fastighetsägaren fördröjer eller tar hand om en del av dagvattnet själv behöver inte åtgärder i samma omfattning vidtas, varför självkostnaden då också blir lägre. Förslaget innebär att fastighetsägare kan bli skyldiga att vidta åt gärder på sin fastighet för att kunna leva upp till kravet i lagen. I så motto kan förslaget innebära kostnader för enskilda (och även för stat, landsting och kommun i den mån de är fastighetsägare). För olika fastighetsägare kan ett krav på hanterande av dagvatten på fastigheten ge upphov till olika kostnader beroende på fastighetens beskaffenhet En bedömning ska dock alltid göras av skäligheten. Om utfallet av skälighetsbedömningen visar att den kostnad det skulle innebära för fastighetsägaren att fullgöra kravet på att för dröja eller ta hand om dagvattnet i förhållande till den förtjänst man kan förvänta sig av åtgärden är att bedöma som oskälig, kan kravet inte göras gällande mot den fastighetsägaren. Förslaget syftar till att möjliggöra en mer optimerad dagvatten hantering med samhällsekonomiska fördelar. Regeln innebär en möj lighet för kommuner att ställa krav på fastighetsägare. Det är inte möjligt att bedöma i vilken omfattning kommunerna de facto kom mer välja att vidta de föreslagna åtgärderna. Mot bakgrund av den osäkerhetsfaktorn är det inte möjligt att i belopp ange de samhälls ekonomiska fördelarna med förslaget. Alternativet till att inte införa en reglering som ger kommunerna rätt att kunna ställa krav på fastighetsägare skulle, för de områden där detta kan komma att aktualiseras, innebära högre kostnader för hanteringen och därmed generellt högre avgifter för fastighetsägar en. Sammantaget innebär därmed förslaget därmed större samhälls ekonomiska fördelar än nackdelar. 10.3.6Ekonomiska konsekvenser av förslaget i 8.6 om marklov för förändring markytans utformning Jag har i avsnitt 8.6 presenterat ett förslag som innebär att ett tillägg görs i 9 kap 11 § PBL. Tillägget innebär en utvidgning av det befintliga marklovet till att även omfatta förändring av markytans utformning. Regleringen berör kommuner och fastighetsägare. Det har från kommunalt håll anförts att en sådan åtgärd skulle leda till högre efterlevnad av de detaljplaner där bestämmelser finns avseende markytans utformning. Detta är också förslagets syfte. För ändringen innebär ingen konsekvens för fastighetsägare i förhållan de till vad de har rätt att göra med sin mark, eftersom möjligheten att reglera markytans utformning i detaljplan redan finns. Det är inte alla frågor avseende markytan som kan regleras, utan de som är av allmänt intresse. Exempelvis skulle det kunna vara att en viss pro centuell del av fastighetsarean ska vara genomsläpplig för dagvatten. Det som tillkommer är möjlighet att för kommunen att bestämma en prövning eller tillsyn för ändrande av i detaljplanen reglerade frågor om markytans utformning. För att ett marklovsförfarande ska kunna aktualiseras ska kommunen ha bestämt det i planen. Det kommer därmed vara långt ifrån all förändring av markytans ut formning som kan komma att aktualisera ett marklovsförfarande, även i de områden där vissa frågor om markytan reglerats i detalj planen. kan man förvänta sig att frågor om markytans ut formning som påverkar dagvattenhanteringen kommer att bli van ligare med anledning av behovet i förhållande till förväntade neder bördsrelaterade klimatförändringar. kan det därmed tänkas bli fler fastighetsägare som kommer att påverkas av marklovs- förfarandet vilket påverkar den långsiktiga effekten av förslaget. För fastighetsägarna innebär förslaget kostnader framför allt i form av att en lovavgift kan komma att behöva betalas. Vidare innebär ansökningsförfarandet i sig naturligtvis vissa arbetsinsatser. De kostnader som förslaget kan komma att innebära för fastig hetsägaren måste dock ställas mot nyttan. Frågan om markytans utformning kan vara av stor vikt i vissa områden. En kontrollmöjlighet för att säkerställa att kraven följs medför fördelar för områdets säkerhet mot översvämning. Denna effekt kommer även fastighetsägaren till del eftersom dennes fastighet löper lägre risk att översvämmas. Sammantaget är min bedömning att fördelarna med förslaget överväger de nackdelar som det kan medföra för vissa fastighetsägare genom att de kan tvingas till ett lovförfarande. För kommunerna innebär förslaget att det kan komma att bli fler lovansökningar, vilket leder till ökad arbetsbelastning. Kommunerna drabbas dock inte av några extra kostnader eftersom kommunen har rätt att ta ut en avgift för beslut om lov. Vidare är det kommu nen själv som styr över när lovansökan kan komma att aktualiseras. Sammantaget är min bedömning att möjlighet av att få till ett lovförfarande kopplat till utformningen av markyta av sådan vikt för dagvattenhanteringen att dessa fördelar markant överväger de nackdelar som förslaget kan ge för vissa fastighetsägare. Mitt förslag medför inga konsekvenser för brottsligheten. 10.4.2Konsekvenser för det kommunala självstyret Jag har i 7.3 föreslagit en skyldighet för kommunerna att i över siktsplanen analysera risken för skador på grund av klimateffekter och ange en strategi för hur dessa kan minska eller upphöra. För slaget medför också som framgår av 7.4.3 att länsstyrelserna genom samrådsförfarandet om översiktsplanen ska medverka till att denna analys blir tillräcklig och ändamålsenlig. Innebörden av förslaget är att det innebär en inskränkning i det kommunala planmonopolet och därmed i det kommunala självstyret. Jag har i avsnitt 3.7.4 redo gjort för innebörden av det kommunala självstyret och i 7.3 dragit slutsatsen att förslaget där om en något utökad statlig reglering inom dessa områden är rimliga även med hänsyn till principerna om plan monopolet eller det kommunala självstyret. Skälet är som framgår närmre av avsnitt 4.1 och 4.2 är att risken för olyckor, översväm ning och erosion är områden där staten behållit sin tillsyn, eftersom staten har det övergripande ansvaret för samhällets utveckling och möjlighet att ingripa i frågor om nationell betydelse. Därutöver har jag även föreslagit att redan befintliga regeringsuppdrag om tillsynsvägledning till länsstyrelserna ska utökas. Eftersom upp draget riktar sig till länsstyrelserna och handlar om av tillsyn, som länsstyrelserna redan har enligt gällande lagstiftning menar jag att det förslaget inte inskränker det kommunala självstyret. Motsvarande bedömning bör ha gjorts av regeringen, eftersom det redan finns ett befintligt uppdrag för översvämning, som vi utökar. Övriga förslag i kapitel 7 och kapitel 8 berör inte heller det kommunala självstyret. 10.4.3Konsekvenser för jämställdhet och om biologisk mångfald, ekosystemtjänster och synergieffekter Utredningens förslag får inga konsekvenser för jämställdheten. Enligt direktiven ska jag även bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön samt bedöma möjligheter till synergi effekter avseende åtgärder för klimatanpassning och åtgärder för att säkra biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Som framgått har jag begränsat mitt uppdrag till ett av de sex olika huvudområden, som Klimat- och sårbarhetsutredningen identifierade och då det som benämndes bebyggelse och byggnader (bl.a. översvämning, ras, skred och erosion samt dagvatten). Jag har bl.a. klarlagt ansvarsfördelningen för detta område, jag har lämnat föreslag för hur arbetet med klimatanpassning kan förbättras utifrån ett mer samlat perspektiv och jag har sett över myndighetsstruktur en för detta område. Det innebär också att jag inte kunnat utreda området naturmiljön och miljömålen samt människors hälsa och menar att detta viktiga område måste utredas i särskild ordning, vilket jag också föreslagit i avsnitt 7.4. Biologisk mångfald och ekosystemtjänster ingår i det området. När det särskilt gäller synergieffekter är det självklart att de ca 25 olika delområden om klimatanpassning hänger ihop och att stora synergieffekter kan uppnås om det sker en samordning. Jag har i 7.4.1 utvecklat varför samordning av alla dessa områden brister och understrykt behovet av en förbättring. måste motsvaran de arbete jag gjort för det delområde jag utrett först även ske för de andra områden, dvs. att bl.a. ansvarsfördelningen och myndighets strukturen för delområdet ses över. Först därefter kan samordning av all klimatanpassning övervägas och synergieffekter uppnås. har föreslagit att detta arbete sker genom att en nationell strategi utarbetas, se mitt förslag i 7.4.2. 3 kap. 5 § punkt 7 PBL Av översiktsplanen ska framgå 7. kommunens syn på risken för skador på bebyggelse och verk på grund av översvämning, ras, skred och erosion och hur dessa risker kan minska eller upphöra. Innebörden av förslaget är att den analys som ska göras ska avse bebyggelse och byggnadsverk. Det betyder att kravet även omfattar planerad bebyggelse. Att kommunen i dess helhet omfattas följer av att det är en översiktsplan. Det gäller trots att utredningen avgrän sat sitt uppdrag till detaljplanerat område. PBL:s terminologi är att det finns byggnader och anläggningar, se 1 kap. 4 § och avsnitt 4.2.1, där byggnader är varaktiga konstruk tioner som består av tak eller tak och väggar och som är placerad på visst sätt och som är konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den, medan anläggningar anses täcka de flesta andra konstruktioner som exempelvis vägar, broar, ledningar, parker, parkeringsplatser, järnväg osv. Ett samlingsnamn för byggnader och anläggningar är byggnadsverk. Med bebyggelse avses enligt PBL:s 1 kap. 4 § en sam ling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader. Med bebyggelse avses därmed inte bara byggnader utan även vägar, parker och andra anläggningar som ligger i nära anslutning till och sammanhänger med byggnader (prop. 1985/86:1 bil. s. 232). För en del anläggningar gäller särregler och/eller särskild lagstiftning, som exempelvis för väg och järnväg. Som framgår av avsnitt 2.1 har utredningen avgränsat sådana anläggningar som om fattas av särreglering från uppdraget. Denna begränsning är dock i det här sammanhanget olämplig. De anläggningar som finns i kom munen bör ur helhetsperspektiv formellt omfattas. kan det finnas särskilda ansvarsbestämmelser för dessa enligt särskild lag stiftning. Vid behov bör kommunerna klarlägga ansvarsförhållan dena och samarbeta med den som är ansvarig, vilket exempelvis för vissa vägar och järnvägar bör vara staten. I lagtexten använder vi be byggelse och byggnadsverk, skälet till det är att enstaka verk (byggnader eller anläggningar) inte ingår i termen bebyggelse. Den nya punkten ska anknyta till 2 kap. 5 § PBL. är det nödvändigt att justera termen olyckor för att klargöra att den analys kommunerna ska göra avser klimateffekter och inte olyckor i stort som t.ex. trafikolyckor. Utredningen har också begränsat sitt uppdrag till ras, skred, översvämningar och erosion, eftersom de är särskilt relevanta för bebyggelse. Kravet mot kommunerna ska be gränsas till risken för översvämning, ras, skred och erosion och det framgår av paragrafens ordalydelse. Det handlar inte bara om översvämning, ras, skred och erosion som kan uppstå i närtid utan även som kan förväntas i ett längre perspektiv och påverka bebyggelses utnyttjande och ekonomiska värde. Uttrycket kommunens syn anknyter till punkt 2 i samma paragraf. Förslaget föreslås träda i kraft . Innebörden blir sedan att förslaget ska genomföras under den mandatperiod som påbörjas efter valet . Det blir en följd av den redan gällande bestämmelsen i 3 kap. 27 § PBL om att kommunfullmäktige minst en gång ska pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till kraven i 3 kap. 5 §. 9 kap. 12 § PBL Det krävs marklov för trädfällning, skogsplantering och förändring av markytans utformning, inom ett område med detaljplan, om kom munen har bestämt det i planen. Våra överväganden finns i avsnitt 8.6 Bestämmelsen har ändrats på så sätt att förändring av markytans utformning har lagts till som en åtgärd som kan omfattas av mark lov. Kommunen får med stöd av 4 kap. 10 § PBL i en detaljplan be stämma om vegetation och om markytans utformning och höjdläge. I 4 kap. 15 § PBL regleras att kommunen i en detaljplan får bestämma omfattningen av kraven på marklov enligt 9 kap. 12 § PBL. En förutsättning för krav på marklov är alltså att kommunen bestämt det i planen. För att frågan om markytans utformning ska regleras i planen krävs att frågan har betydelse för miljön i plan området. Vårt förslag förändrar inte vad kommunen har rätt att reg lera i planen, utan innebär endast att kommunen i planen ges möjlighet att reglera att marklov ska gälla för en viss förändring av markytans utformning. 9 kap. 30 § PBL tredje stycket En ansökan om bygglov får efter genomförandetiden alltid avslås om det finns en uppenbar risk för skador på fastigheten eller verket på grund av översvämning, ras, skred eller erosion. Utredningen föreslår en ändring av 9 kap. 30 § så att det finns lag stöd för avslag vid uppenbara risker. Vi använder oss av begreppen ”fastigheten respektive byggnadsverket”, eftersom paragrafen om fattar dessa, jämför inledningen till paragrafen. 9 kap. 30 § är en paragraf som stipulerar ett undantag från huvud regeln i PBL, 2 kap. 5 §, som bl.a. anger att vid planläggning och i ärenden om bygglov ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till risken för olyckor, översvämning och erosion. Det huvudsakliga innehållet av 9 kap. 30 § är att bygglov ska ges om ansökan avser en byggnation som är i enligt med detaljplanen, det saknas därmed lagstöd för av slag på grund av risk för olyckor, översvämning och erosion. Därmed görs en sådan prövning i bygglovsärenden enligt det gällande regel systemet enbart utanför detaljplan. Mitt förslag innebär att jag nu föreslår ett ”undantaget från undantaget”, dvs. vid uppenbara risker efter genomförandetiden införs ett lagstöd för avslag i bygglovs ärenden även om det är i överensstämmelse med detaljplanen. I de fallen gäller då 2 kap. 5 §, på motsvarande sätt som för bygglovs ärenden utanför detaljplan. Mitt förslag innebär att även om det finns en risk, men risken inte är uppenbar, ska bygglov beviljas. För slaget är därmed begränsat till de klara fallen där risken är både klarlagd och kvalificerad och vidare är förslaget begränsat till efter Vid bedömningen ska hänsyn tas till befintliga eller planerade åtgärder, exempelvis skydds- eller anpassningsåtgär der. De särskilda indikationer som skulle kunna finnas är om om rådet exempelvis skulle ha hunnits peka ut i översiktsplanen som riskfyllt enligt vårt förslag i 7.3. eller att kommunen av andra skäl känner till att platsen är särskilt riskfylld. Förslaget kommer med hänsyn till att det utgår från bygglov inte bara träffa nybyggnation utan bl.a. även tillbyggnad och ändring som t.ex. byggnaden tas i anspråk för ett väsentligt annat ändamål (jämför 9 kap. PBL). Det är ändamålsmässigt, eftersom exempelvis en tillbyggnad mot vatten kan innebära en ökad och därmed en uppenbar risk för översvämning. På samma sätt som förslaget i 3 kap. 5 § begränsas förslaget till skador på grund av klimateffekterna översvämning, ras, skred och erosion. 21 a § vattentjänstlagen En fastighetsägare ska ta hand om eller fördröja viss del dagvatten på fastigheten om det ger väsentliga fördelar för ordnandet av vatten tjänsten avlopp. Våra överväganden finns i avsnitt 8.4 Paragrafen är ny och innebär en utvidgning av vad fastighets ägare kan ha att förhålla sig till vid användning av den allmänna va- anläggningen. Paragrafen följer den struktur som finns i 21 § genom att det är de generella förutsättningarna för användandet som ställs upp. Kommunen får meddela de närmare föreskrifterna. Genom lagändringen införs en möjlighet för kommunen att, om det ger väsentliga fördelar för ordnandet av vattentjänsten avlopp, närmare föreskriva om begränsningar av fastighetsägares rätt att an vända vattentjänsten avlopp. Regeln gäller i förhållande till dagvatten. Av 2 § framgår att med vattentjänster avses vattentjänster: vatten försörjning och avlopp (va). Tjänsten avlopp utgörs av bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse eller från en begravningsplats och bortledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning. lagens struktur används därför begreppet vattentjänsten avlopp i paragrafen. Med väsentliga fördelar avses i sammanhanget kostnadseffektiva fördelar för att ordna hanteringen genom anläggningen. Det är kom munen som ska visa att det är mer fördelaktigt att fastighetsägaren hanterar viss del av dagvattnet på den egna fastigheten än andra möjliga åtgärder som skulle behövas vidtas för att anläggningen ska uppfylla lagens krav på skäliga anspråk på säkerhet i förhållande till risken för översvämningsskador. Det räcker inte med en viss fördel utan fördelarna bör vara väsentliga. Kommunens rätt att meddela föreskrifter är begränsad till att avse regler om användandet av den allmänna va-anläggningen och inte till installationsföreskrifter, det vill säga utförandet av fastighetens va-installation. Förslaget innebär ingen förändring avseende kom munens rättigheter. Paragrafen är därför kopplad till användningen av anläggningen som till viss del kan begränsas. Med omhänderta avses att vattnet ska hanteras på ett sådant sätt att det inte belastar den allmänna va-anläggningen. Med fördröja avses att fastighetsägaren ska försena dagvattenavlämnandet för att minska flödestopparna i anläggningen. En viktig aspekt är den allmänna principen i vattentjänstlagen att fastighetsägaren inte oskäligt får begränsas eller få svårt att använda va-anläggningen. Vad som kan medföra att föreskriften är oskälig i förhållande till fastighetsägaren ska bedömas utifrån ett helhetsper spektiv, men kan exempelvis bestå i att fastighetsägaren orimligt skulle begränsas i nyttjandet av fastigheten eller att kostnaderna för fastighetsägaren att ordna omhändertagande av dagvatten på fastig heten framstår som ekonomiskt oskäliga. Ett stärkt arbete för anpassning till ett förändrat klimat En särskild utredare ska analysera hur ansvaret fördelas mellan staten, landstingen, kommunerna och enskilda i fråga om att vidta åtgärder för att anpassa pågående och planerad markanvändning och bebyggd miljö till ett gradvis förändratklimat. I de delar där ansvarsfördelning en är otydlig eller inte ändamålsenlig ska utredaren föreslå förbätt ringar. Utredaren ska också analysera eventuella hinder och begräns ningar i lagstiftningen för genomförande av sådana anpassningsåt gärder. Vid behov ska författningsförslag lämnas. Här ingår även att se över befintlig lagstiftning och föreslå de ändringar som krävs för en långsiktigt hållbar dagvattenhantering i syfte att göra bebyggd miljö mer översvämningssäker. Uppdraget ska redovisas . Samhällets anpassning till ett förändrat klimat () redovisade ett underlag om det klimatvetenskapliga kunskaps läget inför regeringens kontrollstation 2015 för de klimat- och energi politiska målen. Av redogörelsen framgår att klimat blivit varmare och mernederbördsrikt. Även om den globala medeltemperaturökningen begränsas till väntas kraftiga klimatförändringar som kommer att påverka naturmiljö och de flesta av samhällets sektorer. Enligt klimatscenarier kan nederbördsmängden komma att öka med mellan under det närmaste seklet. Skyfall och kraftiga regn förväntas öka i intensitet vilket t.ex. kan ge ökade problem med översvämningar. Översvämningar och inträngning av salthaltigt vatten förväntas också öka på grund av stigande havsnivåer och då särskilt i låglänta kusttrakter i . Uppvärmningen kommer sannolikt att få konsekvenser för en mängd ekosystem och ge effekter på nyttjandet av dessa, exem pelvis inom fiske, jord- och skogsbruk. Miljömålsberedningen (M 2010:04) definierar i betänkandet Med miljömålen i fokus (SOU 2014:50) begreppet klimatanpassning kopp lat till hållbar användning av mark och vatten som: Åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors liv, hälsa och egendom genom att samhället anpassas till de konsekvenser som ett förändrat klimat kan medföra för mark, vatten och bebyggelse. I andra sam manhang talas också om att ta till vara de möjligheter som kan följa av ett förändrat klimat. I Europeiska kommissionens vägledning i att ta fram nationella anpassningsstrategier (SWD(2013) 134 final) beskrivs olika steg i arbetet såsom att identifiera risker och sårbarheter och vidta före byggande åtgärder för att undvika framtida skadekostnader och stör ningar i samhället. I ettsvenskt perspektiv kan det t.ex. avse åtgärder som syftar till att förhindra eller minska konsekvenserna av skred, ras, erosion, översvämning, havsnivåhöjning, värmeböljor, smitt spridning och markförorening eller åtgärder för att hantera föränd ringar i sammansättningen av den biologiska mångfalden, markens produktivitet eller växtsäsongens längd. För att säkerställa den bio logiska mångfalden och förmågan hos ekosystemen att kunna leve rera ekosystemtjänster i ett förändrat klimat är det nödvändigt att upprätthålla egenskaper i landskapet som möjliggör för arter att för flytta sig mellan områden som är lämpliga för dem, så kallad grön infrastruktur. Många ekosystemtjänster, som t.ex. fluvial flödesreg lering och reglering av fastmaterialflöden, bidrar till samhällets anpassning till klimatförändringar (se information om ekosystemtjänster, dnr M2012/01507/Nm). Klimatanpassning på lokal nivå Kommunerna har en central roll i arbetet med klimatanpassning i egenskap av huvudman för teknisk försörjning samt till följd av att kommunerna ansvarar för bl.a. samhällsplanering och det förebyg gande arbetet mot naturolyckor inom sitt geografiska område. Den kommunala självstyrelsen är inskriven i regeringsformen (14 kap. 2 §) och innebär att kommuner och landsting sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Kommuner och landsting har rätt att ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. Av kommunallagen (1991:900) framgår att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägen heter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller geografiska område eller dess medlemmar (lokaliserings principen). Vidare framgår att kommuner ochlandsting inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller (självkostnadsprincipen). Kommuner och landsting ska också be handla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat (likställighetsprincipen). Klimatanpassning på regional nivå Länsstyrelserna har i sin instruktion ett ansvar för att samordna klimatanpassningsarbetet på regional nivå.