sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Det är svårt att säga i vilken utsträckning detta för- dröjde hanteringen och det tycks ha spelat mindre roll för läns- styrelsernas agerande eftersom majoriteten såg allvaret i situationen och aktiverade någon form av krisberedskapsorganisation, oavsett hur situationen definierades. Ansvaret var otydligt i relation till andra Flera länsstyrelser uppfattade att deras ansvar var otydligt eller bara delvis tydligt i förhållande till och . När det gällde upplevde länsstyrelserna att ansvars- fördelningen var otydlig framför allt på regional nivå. Otydligheten handlade dels om hur såg på sitt ansvar i förhål- lande till andra myndigheter, dels om vad i prak- tiken hade kapacitet att göra. Till exempel uppger flera länsstyrelser att de genomförde åtgärder som man uppfattade låg inom Migra- tionsverkets eller andra myndigheters ansvar, såsom att upprätta boendelistor och kontaktlistor till de olika typer av boenden som etablerades i länet och att inventera boendelokaler för ensamkom- mande barn. Man upplevde också att inte gick ut med tillräcklig information, t.ex. om behovet av evakuerings- boenden, och att informationen inte var samordnad mellan nationell och regional nivå. Myndigheternas beredskap och hantering Flera länsstyrelser anger också att ansvaret inte var tydligt i för- hållande till regeringen och SKL. En förklaring till detta kan vara att länsstyrelserna hade lite kontakt med både regeringen och SKL. Länsstyrelserna anser att MSB:s lägesbilder inte fångade upp de påfrestningar som fanns och informationslämnarna kände inte igen sig i den bild som gavs. Länsstyrelserna pekar på att krisberedskaps- systemet bygger på en regional och lokal struktur som MSB inte var tillräckligt bekant med.381 Länsstyrelserna upplevde att de hade svårt att förmedla sin bild av läget och vad som behövde göras till regeringen. Länsstyrelserna lämnade förslag på hur man kunde hjälpa kommunerna med t.ex. stöd och råd och satte ihop en åtgärdslista som överlämnades till , men det tog tid innan något hände. När SKL presenterade ungefär samma förslag till åtgärder agerade fortare.382 En majoritet av länsstyrelserna uppfattade att det egna ansvaret var tydligt i förhållande till andra länsstyrelser, och kom- munerna i länet samt polisen. Okunskap om ansvar gav felaktiga förväntningar Flera länsstyrelser upplevde att t.ex. frivilliga och inte fullt ut förstod uppdrag inom krisberedskap. De hade förväntningar på som gick utöver vad som ingår i det geografiska områdesansvaret. Dessa aktörer hade inte heller tillräcklig kunskap om eller erfarenhet av krisbered- skapsorganisation och dess arbetssätt med t.ex. samverkanskon- ferenser och lägesbilder. Enligt ett par länsstyrelser gällde detta också kommunerna, även om ansvaret i förhållande till kommu- nerna var tydligt juridiskt sett. Enligt några länsstyrelser berodde kunskapsbristerna delvis på att man involverade nya aktörer och personer med annan kompetens. Några länsstyrelsers erfarenhet är att MSB saknade kunskap om integrationsområdet och de etablerade samverkansformer och nät- verk som finns där. Det innebar enligt dessa länsstyrelser en otyd- Myndigheternas beredskap och hantering lighet i kommunikationskanalerna och delvis parallella samverkans- möten i olika spår. Organisation eller resurser var inte avgörande Länsstyrelserna valde olika sätt att organisera arbetet. Valet av orga- nisation var i sig inte avgörande för länsstyrelsernas förmåga att hantera situationen och föra samman olika kompetenser. De organisatoriska lösningarna i de tre mest berörda länen (, och ) utvecklades på olika sätt . I och infördes stegvis allt mer fokuserade projektorganisationer för att hantera den tilltagande komplexiteten i händelsen. I län, som berördes allra mest av situationen, utvecklades organisationen i motsatt riktning. I septem- ber 2015 inledde arbete i stab, men en månad senare valde man att frångå detta för att i större utsträckning hantera arbetet inom de ordinarie strukturerna, det vill säga närmare linjen. Inte heller var tillgången till resurser eller oklarheter kring finan- siering av olika aktiviteter av betydelse för vilka åtgärder som läns- styrelserna valde att genomföra. Att länsstyrelserna agerade på olika sätt förklaras i stället till stora delar av hur de tolkade situationen, sin roll och sitt ansvar. i län gjorde en snäv tolkning i län gjorde en snäv tolkning av sitt uppdrag, vilket bl.a. innebar att man var mindre aktiv än flera andra läns- styrelser när det gällde att samordna länets kommuner, regionen och civilsamhället. Detta tillsammans med att i län ersatte arbetet i en särskild stab med en mindre fokuserad samord- ningsorganisation gjorde att man inte tog på sig rollen som den ledande statliga aktören i länet. Det var något som andra aktörer hade förväntat sig utifrån geografiska områdesansvar och det ledde i sin tur till att resurserna i länet inte utnyttjades på ett optimalt sätt. Myndigheternas beredskap och hantering Länsstyrelserna agerade olika när ansvaret var otydligt Länsstyrelserna genomförde de åtgärder som uttryckligen ingår i det geografiska områdesansvaret och de uppdrag de fick från reger- ingen och MSB. Däremot agerade länsstyrelserna på olika sätt i frågor där ansvaret inte var tydligt definierat, vilket till stora delar förklaras av att man tolkat sitt ansvar på olika sätt. Länsstyrelserna var också olika aktiva i det operativa arbetet med olika sakfrågor. Det gäller exempelvis arbetet med att koordinera frivilligresurser, transportera ensamkommande barn och koordinera boenden. Samtliga länsstyrelser deltog i regionala samverkansmöten. Nästan alla länsstyrelser deltog även i informationssamordningsmöten där syftet framför allt var att få en bild av det kommunikativa läget och att identifiera eventuella behov av informationssamordning. Majoriteten av länsstyrelserna anordnade också träffar med frivil- liga (både enskilda och organisationer), kunskapshöjande seminarier, workshopar eller liknande. De flesta länsstyrelserna har angett att de även genomförde andra aktiviteter, t.ex. styrgruppsmöten, interna avstämningsmöten och nationella samverkansmöten. Länsstyrelserna fick i uppdrag av MSB att regelbundet rapportera en regional lägesbild. Arbetet innebar dels att samla in information från kommuner, landsting och andra regionala aktörer, dels att sammanställa informationen och förmedla den vidare till MSB. Samtliga länsstyrelser arbetade med att ta fram regionala läges- bilder och lägesbildsarbetet blev en tidskrävande uppgift för läns- styrelserna. Myndigheternas beredskap och hantering Information till kommuner och andra En annan arbetsuppgift som länsstyrelserna ägnade mycket tid åt var informationsspridning till kommuner. Flera länsstyrelser använde WIS som en kommunikationskanal. arbetade med att samordna den externa kommunikationen regionalt. Vid informationssamordningskonferenser och arbetsmöten ledde läns- styrelsen arbetet med att få fram en kommunikativ lägesbild, att samordna budskapen och ta fram media- och omvärldsbilder. Kontakter med frivilligorganisationer var en mindre vanlig arbetsuppgift Länsstyrelserna ägnade mindre tid åt kontakter med frivilligorga- nisationer. Flera länsstyrelser hade inget tydligt uppdrag kopplat till frivilligresurser . såg många ett behov av att klargöra hur frivilligresurser ska samordnas inför framtida hän- delser. Boendefrågor tog mest tid Boendefrågor tog mycket tid för länsstyrelserna . Efter det följde ensamkommande barn/socialtjänst, trygg- hets- och säkerhetsfrågor, skola/förskola/SFI, frivilligresurser och hälso- och sjukvård inkl. smittspridning. 4.7.1Landstingens ansvar vid mottagandet av människor på flykt I kapitel 2 finns en utförlig redogörelse för landstingens ansvar för människor på flykt. Här görs en sammanfattning av landstingens ansvar. trädde lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. i kraft. Lagen reglerar landstingens skyldigheter att erbjuda asylsökande m.fl. hälso- och sjukvård samt tandvård. Lagen innebär en kodifiering av den ordning som tidigare gällde enligt Myndigheternas beredskap och hantering särskilda överenskommelser mellan staten och SKL. Utgångs- punkten är att en hälsoundersökning erbjuds först när den asyl- sökande etablerat ett boende. Asylsökande barn ska erbjudas samma hälso- och sjukvård och tandvård som barn som är bosatta i landet. Även barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning erbjuds vård på samma villkor som bosatta barn och ungdomar inom lands- tinget. Vuxna asylsökande ska erbjudas hälso- och sjukvård och tandvård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och preventiv- medelsrådgivning. Landstingen får ersättning för kostnaderna för hälso- och sjuk- vård till asylsökande. Stabilt utgångsläge men låg beredskap inför situationen I verksamhet som drivs av landsting finns alltid en beredskap för situationer som kräver mer än vanligt. Däremot hade man en låg beredskap inför en ökad belastning på grund av en snabb och kraftig ökning av antalet människor på flykt och de nya utmaningar detta skulle medföra. Landstingen hade en ansträngd situation. Landstingen hade dock förhållandevis god beredskap i den bemärkelsen det fanns förutsättningar att hantera det ökade antalet arbetsuppgifter som uppstod . I fanns etablerade former för samarbete . samarbetade med andra myndigheter genom Samverkansfunktion . Samverkansfunk- tion är ett långsiktigt samarbete som Länssty- relsen i har etablerat tillsammans med andra myndig- heter i länet för att utveckla en effektiv samverkan för krishantering. I samarbetet ingår bl.a. polis, räddningstjänst, SOS Alarm, kollek- tivtrafik, några kommuner och . Inom samarbetet finns en rutin för hur man initierar omedelbar telefonkontakt med varand- ra och tog initiativ till sådana samtal den 5 och 6 sep- tember 2015. Inom Samverkansfunktion hade man genomfört övningar tillsammans, dock inte kring den sortens frågor som blev aktuella . Det fanns en vana att Myndigheternas beredskap och hantering Det gjorde det lättare att hantera den ökade arbetsbelast- ningen och de nya frågor man ställdes inför. hade det största problemet med att det fattades kompetens och personal på vissa om- råden. hade tagit fram en inventering av vilka delar av hälso- och sjukvården som gav vilken hjälp till asylsökande och nyanlända. Rapporten föredrogs för den politiska ledningen och förvaltningen fick sedan i uppdrag att ta fram en vägledning om vilka vårdgivare som skulle arbeta på olika platser inom regionen med olika frågor kopplade till asyl- sökande och nyanlända. Det gjorde att regionen var bättre förberedd än man annars skulle ha varit. Det är oklart om initiativet var en följd av att regionen hade en föraning om vad som skulle hända eller om det var mer av en tillfällighet. Ett skäl var dock att regionen ville öka antalet genomförda hälso- undersökningar för asylsökande. I förändrades situationen med fler människor på flykt långsamt och började regionen inse mer tydligt att läget var annorlunda jämfört . Regionen hörde av kommunerna (t.ex. och ) att situationen höll på att förändras. Regionen fick också information via massmediernas rapportering. Däremot tog ingen statlig myndighet några kontakter med regionen. hade stor erfarenhet av att använda en krislednings- organisation och en låg tröskel för att få igång den sortens arbete. Regionens beredskap var god och man hade förhål- landevis goda resurser. Däremot hade regionen inte en god bered- skap för det som hände på . Landstingens beredskap – våra iakttagelser Det finns alltid en viss beredskap för situationer som kräver mer än vanligt i landsting. Däremot hade landstingen en låg beredskap i form av resurser inför en ökad arbetsbelastning på grund av en ökning av antalet människor på flykt. Myndigheternas beredskap och hantering Landsting med erfarenhet av arbete med människor från andra länder och asylsjukvård hade lättare att hantera den ökade arbetsbördan . hade stor erfarenhet av att arbeta med människor från olika länder och kulturer och att det var avgörande för deras arbete . I hade man redan tidigare definierat hur man skulle bedriva vård för personer utan uppehållstillstånd. Det fanns beslut om att man skulle ha en generös tolkning av regelverket och detta kunde man luta sig mot när antalet människor som kom snabbt ökade. I finns också ett transkulturellt centrum med goda kunskaper om målgrupperna och med tillgång till hälso- informatörer. (med många vårdtagare med bak- grund i olika länder) klarade situationen mycket bra, medan (med färre vårdtagare med bakgrund i olika länder) hade större svårigheter med de förändrade arbets- uppgifter man ställdes inför. ger vård till mer än 2,2 miljoner per- soner. För innebar därför inte antalet nya människor någon större ansträngning i sig. hade också viss allmän beredskap för ett ökat antal vårdbehövande. Bedömning av vårdbehov och organisatorisk lösning Vård inom ordinarie strukturer Landstingen valde att organisera arbetet genom att förstärka sam- ordningen på ledningsnivå. Däremot utfördes hälso- och sjukvården inom den ordinarie organisationen, med ett par undantag. Samtliga intervjuade landsting bedömer också att de klarade höstens hälso- och sjukvård utan alltför stora ansträngningar och utan att annan vård påverkades i någon större utsträckning. fick den information från om att de upplevde en för- ändrad situation. kunde därför reagera snabbt och inrättade en särskild organisation . I bedömde att det antal människor med vård- Myndigheternas beredskap och hantering behov som kom inte var större än att kunde hantera behoven inom ramen för den ordinarie vårdstrukturen och med ordinarie kvalitet. Katastrofmedicinska insatser innebär att man är beredd att sänka kvaliteten på vården och det bedömde man i inte var nödvändigt. Någon formell begäran om katastrof- medicinsk insats kom inte heller från . Över huvud taget anser att vården klarade situationen utan alltför stor påverkan. gjorde dock två undantag från princi- pen om vård inom ordinarie strukturer. Båda undantagen gällde barn på boenden. sökte barn på boenden vård vid närmaste vårdcentral. Personalen bokade tid åt barnet och följde med honom eller henne dit. Det innebar mycket belastning för personalen på boendena och ändrade sitt arbetssätt så att barnen i stället fick vård på boendet. Det andra undantaget gällde vård av barn med oro och ångest och nätter. Det var svårt att göra bedömningar av barnens tillstånd per telefon när sjukvårds- personalen inte talade deras språk och barnens ångest skapade oro för andra barn på boendet. valde därför att utöka antalet jourbilar för att snabbt kunna hjälpa barnen på plats på boendet utan att först behöva göra en bedömning på telefon. I aktiverades regionens krishanterings- enhet Prehospitalt och katastrofmedicinskt centrum (PKMC) tidigt i samband med att fler människor på flykt kom. Vid centret finns en tjänsteman i beredskap och verksamheterna lägesrapporterade till centret. När det gällde hälso- och sjukvården samt tandvård arbetade man inom ordinarie vårdstrukturer i . Det var aldrig kris enligt . Sjukhusen hade liten belastning och det var främst i primärvården som man märkte av ökningen. Regionen bedömer att händelseförloppet hante- rades bra och att det till stor del berodde på de initiativ som togs ute på sjukhusen och som sjukhusen tilläts att ta. sammankallade Krisledningsstab (RSKS) för ett första övergripande stabsmöte . Mötet med krisledningsstaben, som bemannas utifrån den aktuella händelsen, hade till uppgift att skapa en gemensam bild över situationen samt att klara ut var i den ordinarie organisationen olika uppgifter i samband med situationen bäst kunde lösas. Myndigheternas beredskap och hantering få in arbetet i den ordinarie ledningsorgani- sationen. Medarbetare från centrala krishanterings- organisation höll sedan bl.a. i de enkäter och lägesrapporter som skulle levereras till t.ex. . Medarbetarna deltog också i samverkanskonferenser en till . Regionen utförde inledningsvis vården inom ramen för den ordinarie vårdorgani- sationen. kom visserligen fler människor med svårare skador och sjukdomar men regionen bedömde att man kunde hantera situationen. I efterhand kan tänka att det kanske var en svaghet att man lade arbetet i linjen och inte såg situationen mer som en ”kris”, för då hade det kanske gått fortare att få igång arbetet. bedrev arbetet inom ramen för ordinarie vårdstrukturer. ansåg att sjuk- vården klarade sig väl , med något enstaka undan- tag. Landsting har även hand om kollektivtrafik. Kollektivtrafiken i bildade en krisgrupp , i samband med beslutet om gränskontroller. Olika lösningar vid centralstationer de människor på flykt som kom till tågstationerna fanns det personer i behov av vård. I de flesta fallen var det frågan om vård- behov som inte var medicinskt komplicerade eller krävde sjuk- husvård. Landstingen i olika delar av valde olika sätt att organisera arbetet när många människor och på en och samma plats behövde vårdbedömningar och vård. I bedömde att många som kom var med- tagna och hade mindre skador som behövde omplåstring. Däremot var det få som bedömde behövde sjukhusvård. läns landsting valde att inte ge sjukvård vid . bedömde att de som kom var för- hållandevis friska. Människorna som tog sig ända till hade ofta en god grundfysik. gav inte vård på plats på och det gjorde inte heller . Myndigheternas beredskap och hantering beskriver att det ganska omgående blev ett stort tryck på . utförde vård på och på den mottagning som byggdes upp på Posthusplatsen. Regionen hade två sköterskor på plats. Den vård som tillhandahölls var medicinska bedömningar med eventuell triage. På spreds det många falska uppgifter, t.ex. om sjukdomar. Det gjorde det svårt att anpassa nivån på vårdinsatserna. Regionen fick t.ex. uppgift om att det skulle komma ett tåg med ett stort antal kräksjuka personer ombord, men när tåget anlände visade det sig gälla en person. hyrde som vänthall för personer som skulle registreras som asylsökande. Det förekom rykten om att planerade att förändra organisationen av arbetet med dem som väntade, men fick ingen information i förväg från . Regionen utgick från att mottagandet på Malmö- mässan skulle fungera ur medicinska och hygieniska aspekter, eftersom det gjort det på och Posthusplatsen, men så blev det inte. Regionen hade inledningsvis ingen stationär vård- personal inne på . bemannade en sjuksköterskemottagning i anslutning till Malmö- mässan. träffades en överenskommelse med ett apotek inne på ett närbeläget varuhus om att skulle leverera recept- belagda läkemedel till eftersom människorna inte kunde lämna för att hämta ut mediciner. När arrange- manget hade börjat fungera fullt ut avvecklades verksamheten på . Vård till personer som reste vidare En av de svåraste frågorna som hanterade var hur man skulle ställa sig till vård av människor på flykt som valde att resa vidare och där det rent medicinsk inte skulle vara ansvarsfullt att påbörja en behandling som sedan med största sannolikhet skulle avbrytas. Myndigheternas beredskap och hantering sjuka barn som hade en biljett vidare till . valde förhållningssättet att det var kommunens personal som hade ansvar för att bedöma om barnet var så sjukt att hon eller han skulle om- händertas för vård. Man valde därför att inte påbörja vård när man visste att någon skulle resa vidare. Olika erfarenheter av samarbete med frivilliga på stationerna Landstingen har blandade erfarenheter av samarbetet med frivilliga. beskriver att frivilligorganisationerna agerade fort och att de snabbt skickade signaler om vad som behövdes. ordnade frivilliga en organisation för att ta emot och sedan dela ut kläder och mat. försökte få frivilliga att avstå från att ge vård på . Många frivilliga ”drog” i människorna som kom och ville hjälpa dem. Människor på flykt behöver få möjlighet att välja vård utifrån kunskap om vilken vård man har rätt till och var den ges. Det var inte en uppgift för frivilliga och lands- tinget försökte vara tydliga med det. Det fanns många vårdanställda som erbjöd sig att hjälpa till. I rekommenderades den vårdpersonal som ville hjälpa till att samarbeta med Röda Korset, eftersom personalen inte kunde ge vård i egenskap av privatpersoner och inte heller som landstingsanställda. I fick personalen en möjlighet att som julgåva arbeta ideellt med mottagandet under arbetstid. Även om landstingen bedömde att de i det stora hela klarade ansträngningarna i samband med det ökade antalet människor på flykt var vissa frågor svårare att lösa än andra. Landstingen nämner särskilt tolkar och administration som områden där man upplevde problem. Myndigheternas beredskap och hantering Brist på tolkar ett stort problem Bristen på tolkar bedöms ha varit ett av de största problemen för hälso- och sjukvården . I förhindrades sjukvårdsinsatser på grund av brist på tolkar. Även upplevde brist på tolkar. upplevde stor tolkbrist . Alla har visserligen rätt till tolk vid kontakt med hälso- och sjuk- vården, men den ökade efterfrågan ledde till att det inte fanns tolkar till alla och det gjordes ingen bedömning av i vilka situationer de hade gjort mest nytta. kunde tolkar användas vid ett återbesök för att ta bort gips, medan det saknades tolk vid en suicid- bedömning av ett barn. anser att det inte var ett effektivt sätt att använda resurserna. Svårt att komma i kontakt med patienterna Flera landsting tar upp administration av person- och kontakt- uppgifter som några av de största problemen. ställdes inför administrativa problem med sjukresor för hälsoundersökningar. Systemet med sjukresor förutsätter att patienten själv betalar för resan och sedan får ersätt- ning i efterskott. De som söker asyl har sällan pengar att betala resan med. Dessutom låg ofta boenden långt bort från vårdställen, vilket gjorde att resan kunde bli dyr. Det var därför svårt för människorna att ta sig till och från vårdcentraler och sjukhus. Ett problem för var att de inte fick veta av på vilka platser det skulle öppnas eller stängas boenden. Det gjorde det svårare för regionen att ordna god sjukvård och planera hur man bäst skulle utnyttja resurserna. Resultatet blev bristfällig kapacitet på vissa håll och överkapacitet på andra. Det var svårt för sjukvården att få kontakt med personer som påbörjat en behandling eller som skulle kallas till en hälsounder- sökning. Många personer fick nya personnummer, exempelvis när ändrade sin bedömning av personens ålder. Likaså fanns en grupp som av landstingen först antecknades som pappers- lösa och sedan inte gick att spåra av sjukvården när de fick ett LMA- nummer. Myndigheternas beredskap och hantering Sjukvården påbörjade vårdinsatser för barn och när kontakten skulle följas upp var barnen borta. På grund av sekretess kunde man inte spåra dem. Situationen påverkade bl.a. arbetet med smittskydd eftersom man inte kunde följa upp prover som tagits. Dessa problem löstes senare tillsammans med . Ytterligare ett problem var att sjukvården inte visste vart de skulle skicka patienterna efter avslutad vårdinsats. Patienterna visste inte alltid själva adressen till sitt boende och det gick inte att få tag på utanför ordinarie arbetstid för att få besked. Områden som krävde särskilda åtgärder Hälsoundersökningar av asylsökande, tandvård, mödravård och barn- sjukvård nämns som områden som krävde särskilda åtgärder eller ökade resurser . Hälsoundersökningar var ett område där det blev en ökad arbets- belastning . I lades stort fokus på hälsoundersök- ningarna i samband med att det kom fler människor på flykt. Regio- nen fattade ett antal beslut och ökade resurserna för att möjliggöra fler hälsoundersökningar. Bland annat inrättade regionen mobila team och man fyllde på lagren av vissa mediciner. I hade sex vårdcentraler i uppdrag att genomföra hälsoundersökningar av asylsökande och väntetiden ökade . Landstingen beskriver att det blev en ökad arbetsbelastning för tand- vården.