sou · H5B323 · 2017-03-15 00:00:00 — saknar dock asylsökande möjlighet att få e- legitimation i och de kan därmed inte ansluta som mottagare i Mina meddelanden . Myndigheten för arbetar mot privata utförare som är anordnare av utbildningar inom , konst och kul- tur samt tolkutbildning. Vissa är stora utbildningsanordnare, andra är enmansföretag. Transportstyrelsen anlitar bl.a. en privat utförare för att sköta vissa uppgifter som gäller trängelskatt och infrastrukturavgifter. Företaget är en aviseringspartner som fungerar som Transportstyrelsens för- längda arm för att söka upp adresser i olika länder och även avisera och ta in betalning. Transportstyrelsen använder sig även av parker- ingsbolag när det gäller parkeringsanmärkningar samt privata ut- förare som sköter tillsyn av verksamhet med vissa flygfordon. Inte heller begreppet offentligfinansierad verksamhet har någon en- tydig klar definition som kan användas i alla sammanhang. I direktiven till Utredningen om ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i verksamhet som är helt eller delvis offentligt finan- sierade finns en definition för hur begreppet används i det samman- hanget:98 Med offentlig finansiering avses ett direkt stöd eller betalning för att driva verksamheten. Stöd som inte har detta syfte avses inte, t.ex. det allmännas köp av tjänster på marknadsmässiga villkor eller stöd för att ordna en praktikplats. 98 Dir. 2016:4, Ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i verksamheter som är helt eller del- vis offentligt finansierade, s. 8. Mina meddelanden – bedömningar och förslag Även i avgränsas offentligt finansie- rad verksamhet, eller offentligt finansierad välfärdsverksamhet som utredningen mest använder. Utredningen ska föreslå hur offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster kan utformas […]. De nya reglerna ska omfatta verk- samhet inom skolväsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Vidare ska hem för vård och boende (HVB) och all verksamhet inom social- tjänsten som bedrivs i privat regi omfattas, även sådan verksamhet som en kommun eller ett landsting genom avtal har lämnat över till en en- skild aktör att utföra, liksom all verksamhet som är kopplad till insat- ser enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade. Vad gäller personlig assistans som bedrivs i privat regi inkluderas sådan assistans som bedrivs med stöd av assistansersättning.99 Någon tydlig begreppsdefinition anges inte av offentligt finansierad verksamhet utöver att den avgränsning som finns i direktiven av vilken verksamhet (med offentlig finansering) som utredningen ska skapa regelverk för. har därefter i sitt del- betänkande Ordning och reda i välfärden beskrivit offentlig finansier- ing som ett särdrag som präglar välfärdsmarknaden: 100 Välfärdens marknader kännetecknas av att de som åtnjuter tjänsterna inte är de som direkt finansierar dem. I stället finansieras tjänsterna av det offentliga genom skattesystemet. Eftersom välfärdstjänster i och flertalet andra länder i västvärlden betraktas som grundläggande rättigheter ska alla oavsett betalningsförmåga beredas tillgång till sådana välfärdstjänster efter behov. Den offentliga finansieringen innebär att efterfrågan på de marknader för välfärdstjänster som skapats inte be- stäms av konsumenternas eller brukarnas betalningsförmåga eller betal- ningsvilja utan av offentliga budgetbeslut. Det innebär också att tjäns- ternas ”pris”, dvs. ersättningen till utförarna fastställs av den offentliga aktören. Begreppet offentligfinansierad verksamhet angränsar här till frågan om vad som ingår i det offentliga åtagandet. När det gäller det offentliga åtagandet kan kort nämnas några skäl som brukar anges för offentligt åtagande; effektivare samhällsekonomi, fördelningsmotiv, stabiliseringspolitik samt ansvarstagande för det medborgarna inte 2015:22, Ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster, s. 1. 100SOU 2016:78, Ordning och reda i välfärden, s. 310. Mina meddelanden – bedömningar och förslag själva har kunskap och information nog att sköta själva, dvs. en rad olika mål och motiv som alla kan diskuteras.101 menade i betänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning att frågan om vad som bör vara statliga myndighetsuppgifter bör besvaras utifrån en pragma- tisk ansats. Utifrån en given politisk ambition bör en bedöm- ning göras av de enskilda samhällsområdenas art och förutsättningar, innan det statliga åtagandet i form av myndighetsuppgifter närmare preciseras.102 Det statliga åtagandet är vidare, enligt , en- dast en del av det sammanlagda offentliga åtagandet. Bedömningar av hur uppgifter bör fördelas måste göras från fall till fall och med iakttagande av de särskilda förutsättningar som råder vid be- dömningstillfället. Såväl demokrati-, rättsäkerhets- som effektivitets- argument måste beaktas. En generell princip är att en uppgift inte bör ligga på en högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till dem som direkt berörs. Utredningen konstaterar här att om en verksamhet finansieras av det offentliga bör den vara en del av det som har bedömts ska ingå i det offentliga åtagandet. 6.4.2Regler för privata utförare inom vård och omsorg Flertalet av de uppgifter som kommuner och landsting ansvarar för inom vård- och omsorgsområdet regleras i speciallagstiftning. I flera av dessa lagar, t.ex. socialtjänstlagen104, SoL, hälso- och sjukvårds- lagen105, HSL, och lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade106, LSS, har lagstiftaren förtydligat vilka regler som gäller för att kommuner och landsting ska få lämna över utförandet av viss verksamhet till privata utförare. 101Den effektiva staten, Statskontorets antologi, 2012. 102SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. 103SOU 2008:118, s. 31. 104Socialtjänstlagen (2001:453). 105Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 106Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Mina meddelanden – bedömningar och förslag är det obligatoriskt för landstingen att erbjuda vård- valssystem i primärvården.107 Det innebär att landstingen har en skyldighet att organisera primärvården så att alla som omfattas av deras ansvar för hälso- och sjukvård ska kunna välja utförare av hälso- och sjukvårdstjänster samt få tillgång till och välja en fast läkarkontakt. Landstingen ska utforma vårdvalssystemet så att alla utförare behandlas lika, men de har rätt att själva utforma sina regel- verk och de närmare villkoren för godkända leverantörer. Inom övriga delar av vård- och omsorgsområdet innebär den kommunala självstyrelsen att kommuner och landsting har en rela- tivt stor frihet att själva organisera sin verksamhet. Som ett led i rätten att organisera verksamheten kan, som redan nämnts, kom- muner och landsting välja att antingen bedriva verksamhet i egen regi eller anlita privata utförare för viss verksamhet.108 Även om en kommun eller ett landsting efter upphandling har lämnat över en viss uppgift åt en privat utförare har kommunen eller kvar huvudmannaskapet och det övergripande ansvaret för verksamheten. Kommunen eller har bl.a. en skyldighet att se till att den anlitade privata utföraren följer de be- stämmelser som gäller för verksamheten. 6.4.3Regler för enskilda huvudmän och privata utförare inom skolväsendet Det finns en viktig och grundläggande skillnad mellan skolverk- samhet för barn och unga och andra områden som kommuner och landsting ansvarar för. För att en enskild fysisk eller juridisk person ska få bedriva utbildning inom skolväsendet krävs att personen har godkänts som huvudman för utbildningen. Det är Statens skol- inspektion (Skolinspektionen) som beslutar om godkännande av enskilda huvudmän för verksamhet som avser förskoleklass, grund- skola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, eller fritids- hem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. När det gäller förskolor och andra fritidshem är 1075 § Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). 108Av 12 kap. 4 § regeringsformen framgår att förvaltningsuppgifter kan lämnas över till juri- diska personer och enskilda individer. Att kommuner och landsting har möjlighet att lämna över förvaltningsuppgifter till privata utförare framgår också av 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900). Mina meddelanden – bedömningar och förslag det i stället den kommun där verksamheten ska bedrivas som ska besluta om godkännande. Ett godkännande som enskild huvudman medför en rätt till bi- drag från elevens hemkommun. Den enskilde har som huvudman fullt ansvar för verksamheten. Skolinspektionen har det huvudsak- liga ansvaret för tillsyn av utbildning inom skolväsendet. Det gäller oavsett om utbildningen bedrivs av en enskild eller offentlig huvud- man. De fristående förskolor och fritidshem som har godkänts av en kommun omfattas dock av kommunens tillsynsansvar. En kommun har således inte något ansvar för den utbildning som bedrivs vid fristående skolor. Kommunen har inte heller möjlighet att bestämma över etableringen av fristående skolor inom kommunen. Berörda kommuner ska dock ges tillfälle att yttra sig över en ansökan om att godkännas som huvudman för en utbildning. Huvudmän som har ansökt om godkännande efter ska även sam- råda med den berörda kommunen innan utbildningen startar. Om verksamheten vid en fristående skola eller förskola läggs ned, är det kommunens ansvar att erbjuda barn och elever i den nedlagda verk- samheten motsvarande verksamhet. I skolväsendet ingår även skolformer som riktar sig till vuxna: vuxenutbildning (komvux), särskild utbildning för vuxna (särvux) och utbildning i svenska för invandrare (sfi), för vilka kom- munerna som huvudregel är huvudmän. För dessa skolformer finns ingen godkännandeprövning på det sätt som finns för skolväsendet i övrigt. I stället kan kommunen uppdra åt enskilda att anordna vuxen- utbildning på samma sätt som inom vård- och omsorgsområdet. Även delar av huvudmannaskapet, t.ex. utfärdandet av betyg, kan överlåtas till en enskild utbildningsanordnare. Detta förutsätter bl.a. att anordnaren har beviljats s.k. betygsrätt av Skolinspektionen. Kommunen har dock alltid kvar huvuddelen av huvudmannaskapet och det övergripande ansvaret för verksamheten. Utöver regleringen av verksamheter inom skolväsendet inne- håller skollagen109 även bestämmelser om vissa särskilda utbildnings- former och annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i stället för utbildning inom skolväsendet. För sådan verksamhet, som alltså inte ingår i skolväsendet, gäller gemensamma bestämmelser i skol- 109 Skollagen (2010:800). Mina meddelanden – bedömningar och förslag lagen endast om det anges särskilt. I skollagen110 finns bestämmelser om de särskilda utbildningsformerna: internationella skolor, utbild- ning vid särskilda ungdomshem, utbildning för intagna i kriminal- vårdsanstalt, utbildning vid folkhögskola som motsvarar utbildning i svenska för invandrare, utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution samt utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats. är det endast enskilda som, efter godkännande av Skolinspektionen, är huvudmän för internationella skolor. När det gäller annan pedagogisk verksamhet finns i skollagen111 bestämmelser om pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för för- skola eller fritidshem, öppen förskola, öppen fritidsverksamhet och omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds (s.k. nattis). Den kommun där en enskild bedriver pedagogisk omsorg ska efter ansökan, och om kraven uppfylls, besluta att den enskilde har rätt till bidrag. Om en enskild, som har godkänts som huvudman för fritids- hem, i stället erbjuder öppen fritidsverksamhet till elever, ska bidrag under vissa förutsättningar lämnas av hemkommunen. En kommun får även, om vissa krav är uppfyllda, lämna bidrag till öppen förskola, öppen fritidsverksamhet och omsorg under tid då förskola eller fri- tidshem inte erbjuds. 6.4.4Privata utförare av offentligfinansierad verksamhet och regler om offentlig upphandling När kommuner eller landsting beslutar att anlita en privat utförare för att mot ersättning tillhandahålla en viss verksamhet måste de som huvudregel upphandla tjänsten. Bestämmelser om upphand- ling finns i lagen om offentlig upphandling112, , och lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster113, LUF.114 11024 kap. skollagen (2010:800). 11125 kap. skollagen (2010:800). 112Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. 113Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster. 114Dessa lagar bygger i huvudsak på rådets direktiv om offentlig upphandling (2004/18/EG) re- spektive rådets direktiv om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster (2004/17/EG). Mina meddelanden – bedömningar och förslag Utöver reglerna om upphandling i och finns bestäm- melser om valfrihetssystem i lagen om valfrihetssystem115, LOV. Denna lag reglerar vad som gäller för de kommuner och landsting som vill konkurrensutsätta kommunala och landstingskommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd-, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. LOV är således ett alternativ till upphandling enligt som kan tillämpas på bl.a. omsorgs- och stödverksamhet för äldre och för personer med funktionsnedsättning samt på hälso- och sjukvårdstjänster. Vid upphandlingar har kommuner och landsting möjlighet att på olika sätt ställa krav, både på tjänsten som upphandlas och på leverantörerna som ska utföra tjänsten. Kraven måste dock utfor- mas i enlighet med upphandlingsdirektiven och i övrigt. 6.4.5Utvecklingen av privat utförda välfärdstjänster Ser man på hur användandet av de privata driftformerna har vuxit fram, så var det till en början främst inom de s.k. hårda områdena. För skötsel av exempelvis vägar, renhållning, städning, färdtjänst, skolskjutsar och andra tekniska tjänster har externa producenter an- vänts sedan åtskilliga decennier tillbaka. Inom ”mjuka” sektorer som vård, omsorg och skola har utvecklingen tett sig annorlunda och där har rått en större tveksamhet inför renodlade marknadslösningar.116 Privata aktörer som bedriver hälso- och sjukvård, förskole- och skolverksamhet samt omsorgsverksamhet har funnits i . Det finns exempel på privata skolor och sjukhus som star- tades . När välfärdsstaten expanderade under 1900- talet minskade dock andelen som bedrevs i privat regi och andelen som var privatanställda inom sektorn sjönk. När den offentligt finansierade omsorgen om äldre och personer med funktionshinder expanderade kraftigt förlades den i princip helt i offentlig regi. Även skolorna kom att drivas i huvudsak i offentlig regi. Kring 1980 gick drygt en halv procent av grundskole- 115Lagen (2008:962) om valfrihetssystem. 116SOU 2006:1, Skola och samhälle, s. 63. Mina meddelanden – bedömningar och förslag och gymnasieeleverna i landet i drygt 30 fristående grundskolor och drygt 40 fristående gymnasieskolor. Andelen privatpraktiserande läkare minskade under efterkrigs- tiden bl.a. på grund av den expanderande sjukhusvården som i huvud- sak bedrevs i offentlig regi. inleddes ett arbete med att förändra for- merna för hur kommuner och landsting styrde och organiserade sin verksamhet. Den offentliga sektorn uppfattades som byråkratisk och att den inte anpassade sig efter medborgarnas behov och önskemål. Kritiken riktade sig även mot uppfattad dålig produktivitets- och effektivitetsutveckling i sektorn. ökade andelen personal som arbetade för orga- nisationer som bedrevs i enskild regi inom den offentligt finansie- rade välfärden. Ett vanligt motiv till de reformer som genomfördes var att åstadkomma effektiviseringar. Mer verk- samhet i privat regi antogs även öka valfrihet, mångfald, innovation, arbetsvillkor och delaktighet. har andelen verksamhet som bedrivs i enskild regi ökat ytterligare även om graden varierar mycket mellan olika regioner.117 Kommuners och landstings köp av verksamhet Utvecklingen visar att kommuner och landsting i allt större utsträckning köper verksamhet av privata utförare i stället för att utföra verksamheten i egen regi. Som exempel kan nämnas att kommunernas kostnader för köp av verksamhet inom vård och omsorg från privata utförare har ökat från 2006 till 2013. De privata utförarnas andel av de totala kostnaderna har ökat från till drygt 16 procent.118 Inom vissa verksamheter har andelen köpt verksamhet ökat mer är inom andra. Andelen hemtjänsttimmar i privat regi har ökat med 2007–2013 för personer i ordinärt boende som är eller äldre. 117SOU 2016:78, Ordning och reda i välfärden, s. 125 ff. 118SKL:s skrift Köp av verksamhet, kommuner, landsting och regioner 2006–2013. Mina meddelanden – bedömningar och förslag tjänsttimmar för personer i ordinärt boende som är , och har en funktionsnedsättning, ökat med nästan 20 procentenheter.119 Ökningen av kommunernas kostnader för köp av verksamhet har dock mattats av något . Nettokostnaden för hälso- och sjukvården uppgick till . Ande- len verksamhet som landstingen producerade i egen regi motsvarade och andelen köpt verksamhet uppgick till (motsvarande ). –ökade andelen köp av verksamhet från till av den totala verksamheten. Av den totala andelen köpt verksamhet ökade köpen från privata utförare från till av nettokostnaden. Andelen köp av verksamhet från offentliga ut- förare ökade från sju till nio procent.120 Skolväsendet och vissa andra utbildningsformer för barn och unga Andelen barn och elever i förskolor och skolor med enskild huvud- man har ökat. uppgick andelen barn och elever i förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola med enskild huvudman till . Höst- terminen 2013 hade motsvarande andel ökat till . Inom förskolan finns det ett stort antal enskilda huvudmän, drygt 2 000. Av dessa är drygt hälften ekonomiska föreningar och lite mer än en fjärdedel aktiebolag. Av statistik framtagen av () framgår att aktiebolagen driver nästan lika många förskolor som de ekonomiska föreningarna. Det finns även olika driftsformer representerade bland huvudmän- nen för de fristående skolorna. efter genom- förandet av den s.k. friskolereformen 1992 drevs de flesta fristående skolorna av idéburna aktörer, dvs. ideella föreningar och stiftelser. När det gäller barn och unga har skolväsendet emellertid utvecklats så att den enskilt bedrivna verksamheten numera domineras av vinst- drivande aktiebolag, som ofta är delar av större utbildningskoncerner. Av aktörer inom förskola och skola, En 119Socialstyrelsens rapport och personer med funktionsnedsättning – regiform 2013. 120SKL:s skrift Köp av verksamhet, kommuner, landsting och regioner 2006–2013. Mina meddelanden – bedömningar och förslag nationell kartläggning av enskilda huvudmän och ägare121 framgår att av eleverna i fristående gymnasieskolor gick i skolor som drevs av aktiebolag. Motsvarande andel i de fristående grundskolorna var . Inom vuxenutbildningen, dvs. komvux, särvux och sfi, är andelen kursdeltagare som deltar i utbildning som bedrivs av enskilda an- ordnare större än andelen elever i en fristående förskola eller skola inom skolväsendet i övrigt. Rikstäckande statistik över antalet pri- vata anordnare inom vuxenutbildningen saknas. Enligt statistik deltog totalt av kursdeltagarna i komvux 2013 i utbildning som anordnades av någon annan än kommunen. Av kurs- deltagarna som studerade på gymnasial nivå studerade hos en privat anordnare. För dem som studerade på grundläggande nivå var motsvarande andel . Det innebär att andelen kursdeltagare i komvux som anordnas av en privat utförare hade ökat med tolv procent- enheter . Inom sfi deltog en dryg tredjedel av kursdelta- garna 2013 i utbildning som anordnades av en annan än kommunen: i utbildning som gavs av en folkhögskola, i utbildning som anordnades av ett studieförbund och i utbildning som anordnades av en annan privat anordnare. För sär- vux saknas motsvarande uppgifter. Inom området pedagogisk omsorg minskade antalet verksamheter från cirka 4 350 verksamheter 2009 till cirka 3 050 verksamheter 2013. hade andelen verksamheter som drivs av enskilda huvud- män ökat från till , och andelen barn i privat bedrivna verksamheter ökat från till . Av de öppna förskolorna drevs i enskild regi 2013, vilket var en minskning från 2008. Andelen enskilda som bedrev öppen fritidsverksamhet 2013 var , vilket var en liten ökning jäm- fört med 2008. 121 , rapport 410, 2014. Mina meddelanden – bedömningar och förslag 6.4.6Privata utförare av offentligfinansierad verksamhet –att privata utförare av offentligfinansierad verksamhet inte ska beredas möjlighet att ansluta som avsändare i Mina meddelanden. Det har tidigare föreslagits av bl.a. och i en gemen- sam hemställan att enskilda ska få ansluta som avsändare i Mina med- delanden.122 SKL har därefter på nytt i en framställan till regeringen föreslagit att enskilda inklusive privata utförare inom t.ex. vård, skola och omsorg tillåts ansluta som avsändare i Mina meddelanden.123 Som skäl angavs att det innebär ett hinder för likabehandling då medbor- gare får olika möjlighet till digital service beroende på vilket service- alternativ de väljer. Kommuner och landsting köper, som framgår ovan, i allt större omfattning verksamhet för att genomföra sina uppdrag. Inom vissa områden, t.ex. och primärvården, finns det många mindre företag. Trenden är dock att det bildats större, nationella koncerner som verkar inom många kommuner och landsting. Även inom skolväsendet har det bildats större nationella kon- genom att framför allt mindre utbildningsföretag och skolor har köpts upp. De privata utförarna har därmed i många fall goda resurser att ställa om sin post och genomföra teknisk utveckling av system för att kunna anpassa sig till att ansluta som avsändare av digital post. Som en ökande del av marknaden inom vård, skola och omsorg har det hävdats att det vore ett naturligt steg för de privata utförarna att kunna agera på samma sätt som sina offentliga konkurrenter när det gäller kommunikation med kunder. Ur ett medborgarperspektiv är det också bra om privata utförare av offentligfinansierad verksamhet kan skicka digital post. Privat- personer som vill använda sig av digital post ges då möjlighet att ta emot säker digital post oavsett om de har att göra med en offentlig 122Hemställan från , Dnr 131-830189-12/111, , Dnr AD 2028/2012, , Dnr 07-2012-5608 och Kommuner och Lands- ting, Dnr 12/6757. 123Framställan från SKL , Dnr 15/2758. Mina meddelanden – bedömningar och förslag myndighet eller en privat utförare. Då blir kommunikationsvägen inte en avgörande faktor för vilken vårdgivare eller skola man väljer. Frågan i detta sammanhang är dock om det är skäl nog för att ansluta privata utförare av offentligfinansierad verksamhet som avsändare i infrastrukturen Mina meddelanden. Utredningen har kommit fram till att de privata utförarna inte bör beredas möjlighet att ansluta som avsändare i Mina meddelanden. Det beror främst på följande orsaker som för- vidare nedan: Behovet saknas hos de privata utförarna. Den nya finansieringsmodellen ger likabehandling. 6.4.7De privata utförarna har inte behov av Mina meddelanden –att privata utförare av offentligfinansierad verksamhet inte själva har några större behov av att ansluta som av- sändare i Mina meddelanden. Den digitala infrastrukturen i är i full gång. Merparten kommuner, landsting och skolor har fungerande kommunikations- system med kunder, vårdtagare, elever och vårdnadshavare. Detta har byggts upp parallellt med Mina meddelanden. Det kan invändas att det inte är effektivt att alla tar fram egna lösningar men i många fall har det nu redan genomförts. För de privata utförare som konkurrerar med offentliga och kom- munala verksamheter är det viktigt att få tillgång till samma system som de offentliga motsvarigheterna använder.