sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — I vilken mån dessa planer förverkligas och marken tas i anspråk för olika användning och brukande är ofta ett samspel mellan den kommunala, den statliga och den regionala nivån likväl som med samhällets övriga aktörer. Andra lagar som reglerar hur marken används, nyttjas och brukas är exempelvis (1998:808) och skogsvårdslagen (1979:429). Den som har ägande- och bruksrätt till marken har stort inflytande över hur den används och brukas. Be slut om markanvändning i vissa fall på statlig nivå, exempelvis för skyddade områden som nationalparker. (Med miljömålen i fokus, SOU 2014:50 s. 369–370). Innebörden är att markanvändning innefattar allt som mark kan an vändas till, bebyggelse (inklusive tomtmark), jordbruk, skogsbruk, parker, fritidsanläggningar, vägar, infrastruktur, el, telefoni, vatten hantering, naturreservat osv. Även här är det en exemplifierande uppräkning. Däremot tycks vatten falla utanför, eftersom man vanligtvis talar om mark- och/ eller vatten. Det skulle betyda att skador på sjöar, vattendrag och hav utöver vattenområdets roll som dagvattenrecipient (mottagare av dagvatten) formellt inte ingår i uppdraget. Med bebyggd miljö avses områden/platser som är bebyggda, bygg nader eller andra konstruktioner. Ett område kan vara bebyggd miljö oavsett om det ligger inom detaljplanelagt område eller utanför. På landsbygden är den bebyggda miljön dock inte bebyggd i samma om fattning som i områden. Någon begränsning i direktivet ges inte, varför all bebyggelse i landet omfattas. I termen ingår även s.k. förtätning, dvs. ny bebyggelse inom befintlig bebyggelse. anges särskilt i direktivet att det ingår att se över frågan om en långsiktig dagvattenhantering. Detta ingår rimligen i mark användning, men är ett exempel på något som ingår och särskilt lyfts fram. Inom dagvattenproblematiken kan skador på sjöar, vattendrag och hav aktualiseras. Den närmare gränsdragningen får ske i kapitel 5, där dagvattenfrågan kommer att definieras. Enligt Svenskt Vatten och SGI är relevanta frågor bl.a. avrinning och gränsdragning mot kommunalt verksamhetsområde. En slutsats är att inte heller skyddsobjekten är avgränsade. Innebörden är därmed att direktiven avser alla klimateffekter och all mark och att uppdraget därmed är mycket omfattande. Klimat- och sårbarhetsutredningen angav i sitt betänkande, ”inför Utredningens uppdrag och uppläggning klimatförändringar – hot och möjligheter”, SOU 2007:60, kapitel 4 att klimatförändringar kommer att beröra sex olika huvudområden, som i sin tur har 4–6 undergrupper. Dessa var kommunikation (väg, järnväg, sjöfart osv,), tekniska försörjningssystem (elsystem, fjärr värme osv. ), bebyggelse och byggnader (bl.a. översvämning, ras, skred och erosion samt dagvatten), areella näringar och turism (skogsbruket, jordbruket, fiske, turism osv. ), naturmiljön och miljö målen samt människors hälsa. Sammantaget handlar det därmed om ca 25 olika områden. I termen ansvarsfördelning ingår olika aspekter. En sådan är vem som ansvarar för att förebygga skador eller i alla fall att be gränsa skadorna. Ett nära samband med förebyggande åtgärder har frågan vem som i slutänden står den ekonomiska risken för inträf fade skador. Utgångspunkten är att den som äger egendom i första hand står den ekonomiska risken, men att skadekostnaderna ibland täcks av ett försäkringsbolag. Utifrån detta ligger det i ägarens in tresse att skydda sin egendom. Enligt direktiven är det angeläget att enskilda får kännedom om kända riskområden och själva bidrar till att identifiera områden där det finns risk för ras, skred eller över svämning samt vidtar åtgärder som minskar behovet av långtgående ingripanden från samhällets sida. En viktig fråga kommer att vara hur detta ska ske. Därutöver har dock kommunen ett ansvar för olyckor eller över hängande fara för olyckor enligt lag (2003:778) om skydd mot olyck or. Kommunen har ett ansvar för att skydda människors liv, hälsa och egendom samt för miljön och för att genom räddningsinsatser förhindra och begränsa skador. Med olyckor avses i lagen plötsligt inträffade händelser, som exempelvis bränder, skred, ras och skyfall. Däremot skulle långsamma skeenden som erosion och översväm ningar med långsamt stigande vatten falla utanför. När det gäller an svaret för kostnaderna för räddningsinsatsen har kommunen under vissa förutsättningar rätt till ersättning av staten. kan också särskilda myndigheter/affärsverk, som exempelvis och ha någon form av ansvar för sina respektive om råden som järnväg, väg och elförsörjning. Kommunen har ett ansvar för planläggning enligt PBL och kan bli skadeståndsskyldig för fel aktiga beslut efter det att beslutet fattades om kommunen varit vårdslös. Även staten eller verksamhetsutövare kan Utredningens uppdrag och uppläggning ha ett ansvar och det finns i jordabalken även ett grannelagsrättsligt ansvar. Samtliga ansvarsförhållandena behöver klarläggas. Sammantaget betyder detta att termen ansvarsfördelning inne håller olika delar och att den gällande fördelningen påverkas av såväl ägarförhållanden, lagstiftning om statens, kommuners och myndig heters skyldigheter, skadeståndslagstiftning och avtal, som exem pelvis försäkringsavtal. Den gällande ansvarsfördelningen kommer därför att variera ut ifrån skadeorsak. Som framgått ser lagstiftningen exempelvis olika ut för olyckshändelser som klassas som plötsliga, medan annat gäller för mer långsamma skeenden. Det innebär skilda förutsättningar för olika effekter av ett förändrat klimat, men också att en typ av effekt som översvämning kan falla inom båda grupperna. Det kan också ha juridisk betydelse vilken typ av anläggning det gäller, eftersom särskilda regler gäller om det är en särskild anläggning som exempel vis järnväg. Avgörande för ansvarsfördelningen är vidare om anlägg ningen omfattas av någon form av bindande planlägg ning, som detaljplan, eftersom en översiktsplan inte är bindande. Slutligen har det också betydelse vilken nationell myndighet som an svarar för skaderisken och anläggningen. På sidan 7 i direktivet anges exempelvis att många aktörer anser att det måste klarläggas hur nationella myndigheter ska samordna arbetet för att stödja kom muner och enskilda på bästa sätt. En slutsats av det anförda är att det inte går att analysera de gäl lande ansvarsförhållanden utan att ange vilken typ av effekt av ett förändrat klimat som avses och vilken typ av mark. Uppdraget måste därför delas upp i områden. I uppdraget ingår också att sedan an svarsförhållandena klarlagts att vid behov lämna förslag om en ny ändamålsenlig ansvarsfördelning. En viktig del av ansvarsfördelningen är också finansiering. Utred ningen ska föreslå olika finansieringsmöjligheter för kommunerna för att täcka kostnaden för att anpassa pågående och planerad mark användning inklusive bebyggd miljö och belysa om samhällets för säkringsskydd är tillräckligt samt överväga statlig delfinansiering. På samma sätt som när det gäller ansvaret finns det olika aspekter på kostnaden. En kostnad är utgifter för att åtgärda redan inträffade skador. En annan kostnad är att förebygga skador och här finns ett nära samband. Rimligen bör det ankomma på utredningen att på ett i vart fall översiktligt sätt så långt möjligt räkna ut vad det kommer Utredningens uppdrag och uppläggning att kosta att skydda mark och bebyggelse från ett förändrat klimat genom förebyggande åtgärder. Det blir svårare att föreställa sig att någon accepterar ett ansvar utan att ha klart för sig vad det inne fattar eller vad det kommer att kosta. Även kostnadsberäkningen borde dock kräva att det sker en uppdelning utifrån typ av skador och mark så långt det är möjligt. För att kunna beräkna kostnader na för att förebygga skador bör också tidsperspektivet bestämmas. Klimat- och sårbarhetsutredningen utgick i många fall från kostnads beräkningar , även om klimatförändringar och dess effekter i vissa fall kommer att förstärkas därefter. Jag bör rimligen utgå från samma tidsperspektiv. Utredningen bör inte bara beräkna vad det kostar att förebygga skador utan också som en jämförelse – mycket grovt – ange kostnaderna för om inget görs. I direktiven anges beträffade konsekvensanalys att utredningen ska ange antaganden av vikt för utfallet, inklusive antaganden om vad som sker om utred ningens förslag inte kommer till stånd. Utredningen måste på grund av det som anförts på förhand klar göra vilka områden som ingår. En rimlig arbetshypotes är att begränsa sig till de områden som är viktigast. En fråga blir då hur urvalet ska ske. Utifrån den allvarligaste effekten av ett förändrat klimat eller utifrån de skyddsobjekt som är viktigast? Utifrån ett helhetsper spektiv ger direktivet intryck om att i första hand handla om de skador vatten kan ge på bebyggelse, befintlig eller ny. I direktivet (s. 7) pekas särskilt på att befintlig bebyggelse och infrastruktur kräver kostsamma åtgärder. På s. 9 anges om finansiering att utred ningen ska föreslå olika finansieringsmöjligheter för kommunerna att täcka kostnaden för att anpassa pågående och planerad mark användning inklusive bebyggd miljö. En betydande svårighet är att hitta skärningspunkterna, eftersom hänsyn måste tas till gällande lagstiftning och att variablerna skade påverkan och mark ger utrymme för olika kombinationer, exempelvis översvämning av bebyggelse, torka av jordbruk, ras av motorväg. En slutsats när det gäller skador på grund av klimateffekter är att utredningen i första hand ska fokusera på översvämningar jord skred, ras och erosion. Utredningen bör vidare fokusera på bebyg gelse, ny och befintlig. Innebörden är därmed att jag avgränsar mig till ett av de sex delområden som Klimat- och sårbarhetsutredningen identifierade, nämligen bebyggelse och byggnader (bl.a. översväm ning, ras, skred och erosion samt dagvatten). De andra fem huvud Utredningens uppdrag och uppläggning områden behöver därmed utredas i annan särskild ordning. Samlad bebyggelse ska som huvudregel planläggas genom detaljplan eller områdesbestämmelser och jag kommer därför framöver att fokusera på sådan bebyggelse. Med bebyggelse avses inte bara byggnader utan även allmänna platser, vägar, parker och andra anläggningar som ligger i nära anslutning till och sammanhänger med byggnader såsom lek platser, men inte friluftsområden eller utrymmeskrävande anlägg ningar såsom golfbanor och skidliftar, se vidare 4.2.1. Vidare skulle förstås dagvattenproblematiken ingå. Ett särskilt problem är att även med en avgränsning till bebyg gelse skulle särskilda anläggningar som vindkraftverk, energianlägg ningar ingå. För sådana anläggningar gäller särbestämmelser och för att klarlägga ansvarsfördelningen skulle hänsyn behöva tas till dem. Utredningens bedömning är att dessa särskilda anläggningar bör falla utanför uppdraget. Detsamma bör gälla vägar och järnvägar, efter som det finns särskilda komplexa regelsystem för dem. De klimateffekter som med en sådan avgränsning skulle falla utan för skulle vara skadepåverkan i form av värmeböljor, smittspridning, förändringar i den biologiska mångfalden, storm- och åskskador samt vegetationsbrand. Slutligen ska utredningen utöver vad som anförts analysera even tuella hinder i lagstiftningen som förhindrar genomförandet av anpassningsåtgärder. Detta bör ske utifrån utredningens förslag om ansvarsfördelning och finansiering. Utredningen ska också analysera hur ansvarsfördelningen kan förväntas påverka incitament att vidta åtgärder. I direktivet framhålls att det sannolikt blir billigare att vidta åtgärder på ett tidigt stadium. En målsättning är att resurser används så effek tivt som möjligt och på ett sätt som inte inverkar negativt på övriga aktörers incitament att vidta åtgärder. Utredningens förslag ska så långt som möjligt ta hänsyn till det kommunala självstyret. Inskränk ningar får göras, men dessa måste vara ändamålsenliga. Även själv kostnadsprincipen, likställighetsprincipen och lokaliseringsprincipen nämns. Utredningens uppdrag och uppläggning På sidan 8 anges att utredningen särskilt bör överväga ett förslag om att införa en skyldighet för att ta fram en plan för klimatan passning. När det gäller finansiering nämns särskilt den gällande självkostnads principen för va-avgifter. I avsnittet om statlig delfinansiering hän visas till Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag som utgick från att berörda aktörer som huvudprincip borde stå för kostnaderna för att skydda sin egendom. Utredningen ansåg vidare att storskaliga åtgärder för att förebygga naturolyckor, som skulle överstiga kom munens eller regionens betalningsförmåga och som bedömdes ha hög prioritet bör kunna få bidrag från staten genom en särskild an slagspost i budgeten. Andra kriterier för statlig finansiering skulle kunna vara stort område eller skydd av områden av nationellt intresse. I den efterföljande propositionen. 2008/09: 162, ansåg regeringen som utredningen att grundprincipen bör vara att den som har nytta av åtgärden också tar den största delen av kostnaden, men att det i vissa fall kan finnas skäl att staten delfinansierar åtgärder. Det an förs vidare i propositionen att det kan vara rimligt att kostnaden bärs av staten i de fall nyttan är spridd över flera aktörer. Av redo visningen i direktiven förefaller det som om den tidigare regeringen inte ansåg att bristande betalningsförmåga hos kommun eller region skulle utgöra skäl för statlig delfinansiering. I avsnittet om lagstiftning pekas särskilt på behovet av att stärka kommuners eller andra fastighetsägares möjligheter att vidta åtgärder på annans mark och behovet av ändringar i anläggningslagen för att göra det möjligt att skapa gemensamhetsanläggningar som skydds åtgärd. I sammanhanget pekas också på Klimat- och sårbarhetsutredning ens förslag om att utöka kommunernas ansvar för detaljplan och bygglov när det gäller skadeståndskrav för översvämning, ras, skred och erosion till , preskriberas ansvaret från beslutsdatum. Utredningens uppdrag och uppläggning I direktivet betonas konsekvensbeskrivningar och det ges långtgåen de instruktioner om hur dessa ska utföras. Dessa ska påbörjas tidigt och utföras av personer med dokumenterad kompetens inom sam hällsekonomisk analys. Detta bör tolkas som om utredningen måste anlita konsultstöd för konsekvensanalys och att det stödet måste påbörjas så snart bakgrunden är analyserad. De konsekvensanalyser som särskilt betonas är de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda och samhällsekonomisk analys. re ingår det att bedöma vilka effekter förslagen kan få för miljön, synergieffekter för miljöanpassning och åtgärder för att säkra bio logisk mångfald och ekosystemtjänster. En synpunkt kan vara att en konsekvensanalys för biologisk mångfald och ekosystemtjänster med utgångspunkt från det förslag till avgränsning som förts fram kan bli alltför långtgående. Att dra konsekvenser för biologisk mång fald och ekosystemtjänster utan att beröra dessa ämnen framstår som svårt. I direktivet anges att utredningen vid eventuella statsfinansiella effekter ska föreslå finansiering. Enligt 14 § kommittéförordningen gäller redan att en utredning för kostnadsökningar för staten, kom muner eller landsting ska föreslå en finansiering. Innebörden i finan siering betyder i allmänhet att det inte är tillräckligt att föreslå bud getanslag eller skattehöjning. Anpassningsåtgärder kan komma att innebära stora kostnadsökningar och frågan om finansiering kan bli ett svårlöst problem för utredningen. Vidare anges att utredningen ska samråda med flera olika myn digheter och organisationer. Samtliga som är nämnda är representera de i utredningen som experter utom Havs- och vattenmyndigheten, , , , och geologiska undersökning. Därutöver ska utredningen samråda med andra utredningar, särskilt . En synpunkt är vidare att det är värdefullt att samråda med intresse organisationer som och Fastighetsägarna samt nätverk som ”Making cities resilient”. Som begränsning anges också att utredningen inte ska utreda frågor som Vattenverksamhetsutredning redan klargjort och som finns redovisade i betänkandet ”I vått och torrt – förslag till änd rade vattenrättsliga regler” (SOU 2014:35). Utredningens uppdrag och uppläggning Som kommer att framgå är klimatanpassning en ”ny fråga” och det har därför saknats konkret underlag i litteratur, praxis eller i för arbeten för de frågor som utredningen enligt direktiven ska dra slut satser om, bl.a. ansvarsfördelningen och hinder i lagstiftning. För särskilt lagstiftningshinder har det också saknats en konkret pro blembeskrivning. Jag har därför sökt stöd genom att sammanträda med ett stort antal företrädare för berörda myndigheter, kommuner, företag och organisationer bl.a. för att kunna göra en problemanalys. Syftet har varit att genom personliga kontakter inhämta underlag för en sådan problemanalys. Sedan har jag utifrån den inhämtade problembeskrivningen dragit slutsatser utifrån bl.a. en rättslig analys av gällande lagstiftning och praxis. När det gäller ansvarsfördelning en har jag behövt göra en tvärsektoriell ansvarsanalys utifrån olika lagstiftningar. Utredningen har haft stöd av såväl en expertgrupp som en kom munal referensgrupp. Expertgruppen har bestått av 13 experter som företrätt , myndigheter, SKL, kommuner, Svensk Försäkring och Svenskt Vatten, jämför missiven. Den kommunala referensgruppen har haft företrädare från fem olika kommuner (, kommun, , och kommun) samt från SKL. Jag har haft nio dagslånga sammanträden med expertgruppen och tre heldagsmöten med den kommunala referensgruppen. Därutöver har jag haft enskilda möten med samtliga experter, däribland flera sepa rata sammanträden med Svenskt Vatten, och i . (Ramböll) fick en 2016 i uppdrag att på ett översiktligt sätt beräkna totalkostna derna för klimatanpassning för översvämning, ras och skred samt erosion av främst bebyggelse inom detaljplanerat område för tiden . Arbetet avslutades /2017 och deras arbete redovisades i en rapport. Därutöver har jag och mitt sekretariat deltagit i flera olika semi narier med SKL, Svenskt Vatten och Svensk Försäkring. Vidare har vi varit med i ”Workshop Skogsbruk” och på en konferens som an ordnats av i och haft separat möte med före trädare för den . Vidare har jag haft kontakt med före Utredningens uppdrag och uppläggning trädare för samtliga länsstyrelser i . Utredningen har också deltagit i ett sammanträde anordnat av Fastighetsägarna i med representanter från , , och () samt i konfe rensen Klimatanpassning i och i . Därutöver har jag sammanträtt med och deltagit i en work shop som anordnats av . Slutligen har utredningen i kronologisk ordning sammanträtt med följande myndigheter, orga nisationer och företag: Making Cities resilient i Ystads kommun Nationellt nätverk för dricksvatten Den fortsatta framställningen har disponerats enligt följande: tel 3 är en allmän bakgrundsbeskrivning. Här redovisar jag bl.a. de förväntade klimatförändringarna och dess effekter och ger en över sikt av relevanta lagrum och viktiga principer. Vidare beskrivs kom munernas arbete med klimatanpassning och fördelningen ny och befintlig bebyggelse. Kapitel 4 innehåller en bakgrundsanalys med syfte att klarlägga ansvarsförhållandena, myndighetsstrukturen och brister i lagstiftningen. I kapitel 5 sker motsvarande analys för dag vatten. Kapitel 6 redovisar Rambölls konsultrapport. Kapitel 7 inne håller mina överväganden och förslag och kapitel 8 motsvarande för dagvatten. I kapitel 9 redovisar jag mina överväganden om finan siering. Kapitel 10 innehåller en konsekvensanalys av mina förslag och kapitel 11 en författningskommentar. Utredningens uppdrag och uppläggning Jag redovisar i betänkandet hög grad synpunkter som framförts av experter och andra. Det har varit nödvändigt för att ge läsaren en allsidig och relevant beskrivning av problemen och mina övervägan den. Det hänger samman med, som även anförts inledningsvis, att frågorna jag utrett är nya och att jag själva behövt konkretisera problembeskrivningarna. är experternas och andras syn punkter eller invändningar inte heltäckande redovisat, avgörande har varit om det gagnat redovisningen. I detta kapitel kommer en allmän bakgrund att presenteras. I kapitlet beskrivs klimatets förändring och vad förändringen ger för effekter. Klimatet är det genomsnittliga vädret, inklusive förväntade återkomst- tider och magnituder av extrema vädersituationer, normalt beräknat från 30-åriga tidserier. Väder är temperatur, lufttryck, molnighet och andra egenskaper hos atmosfären . Med klimat förändring avser utredningen trender hos det globala eller regionala klimatet såsom högre medeltemperaturer och ökad och intensivare nederbörd, som inte enbart beror på natur lig variation. En redogörelse för de förväntade klimatförändring arna görs i avsnitt 3.1. Ett förändrat klimat ger upphov till olika effekter. Som redogjorts för i kapitel 2 kommer utredningen fokusera på översvämningar, jordskred, ras och erosion. Ökade risker för översvämning, jordskred och ras samt erosion utgör effekter av ett förändrat klimat, klimat effekter. I avsnitt 3.2–3.4 redogörs för dessa klimateffekter. Som redogjorts för i kapitel 2 omfattar inte utredningens uppdrag att föreslå specifika åtgärder för särskilda problemområden. För att ändå ge en bild av vilka utmaningar som föreligger kommer i dessa av snitt exemplifierande beskrivningar av områden med identifierade problem redogöras. Som en allmän bakgrund görs i avsnitt 3.5 en beskrivning av stor leksförhållandena mellan den redan befintliga bebyggelsen och den förväntade tillkommande bebyggelsen (ny bebyggelse) att presenteras. En central roll i arbetet med att minska riskerna av klimateffek ternas konsekvenser för bebyggelsen har kommunerna, bland annat genom planmonopolet. I avsnitt 3.6 görs en redogörelse för kom munernas arbete med klimatanpassning. Slutligen aktualiserar frågorna i utredningen flera lagar och prin ciper. I avsnitt 3.7 görs en allmän redogörelse för den centrala lag stiftningen och viktiga principer. 3.1.1Klimatscenarier – möjliga utvecklingar av klimatet FNs klimatpanel (IPCC) publicerade 2013 och 2014 sin femte utvär dering av kunskapen om klimatets förändring (Assessment Report 5, AR5). Beräkningarna i den femte utvärderingen baseras på en ny uppsättning av scenarier, så kallade representativa koncentrations utvecklingsbanor (RCP). De beskriver fyra olika (RCP 2.6, 4.5, 6.0, 8.5) utvecklingsvägar för framtida koncentrationer av långlivade växt husgaser, aerosoler samt andra klimatpåverkande faktorer. Syftet med RCP:erna är inte att förutse framtiden, utan att konkretisera klimatutvecklingen beroende på graden av klimatpåverkan, främst driven av halten växthusgaser i atmosfären. RCP:er visar på möjliga utvecklingsvägar för strålningsdrivningen. De är namngivna efter den nivå av strålningsdrivning som beräknas uppnås . När strålningsdrivningen ökar stiger den globala temperaturen. RCP 4.5 bygger på att utsläppen kuliminerar runt 2040 och inne bär att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären genererar en strålningsdrivning på 4,5 W/m2, vilket ger en global genomsnittlig temperaturhöjning, jämfört med förindustriella värden (– 1900), med (°C) till 2050 och till 2100. RCP 8.5 som förutsätter att utsläppen fortsätter att öka i nuvaran de takt ger en höjning med till 2050 och till 2100. Metodmässigt är RCP-scenarierna inte direkt jämförbara med tidigare generationers scenarier (SRES) som var kopplade till unika socioekonomiska scenarier eller utsläppsscenarier. Resultaten från de olika RCP-scenarierna är dock i stort överensstämmande med de RCP-scenarier som baseras på liknande strålningsdrivning, där exem pelvis RCP4.5 genererar liknande global medeltemperatur som SRES B1. Det innebär att även äldre scenarier kan användas för att studera klimatförändringen i och de effekter den för med sig. För senare delen av finns stora skillnader mellan olika scenarier men detta styrs inte av om scenarierna är av äldre eller senare