sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — har vid beräkningarna tagit hänsyn till att en något lägre lönenivå gäller för migrationshandläggare i förhållande till andra utsända och till att det lönetillägg som migrationshandläggare får i stället för den ortskostnadsersättning som andra utsända erhåller, är något lägre. Dessutom nämner departementet att det är ungefär lika vanligt att migrationshandläggare tar med sig familj som det är för övriga utsända, vilket innebär att de har motsvarande merkostnadstillägg, medföljandetillägg samt skol- och förskolkostnader. Personalkostnaden för den tid som lokalt anställd personal lägger ner på migrationsarbete som kärnverksamhet beräknas uppgå till cirka 40–. Personalkostnader för det gemensamma verksamhetsstödet för migrationsarbetet vid utlandsmyndigheterna beräknas uppgå till cirka 20– för . Kostnaden innefattar sammanlagt cirka tio årsarbetskrafter utsänd personal – beräknad till cirka 10– – och cirka 57 årsarbetskrafter lokalt anställd personal – beräknad till cirka 10–. I det gemensamma verksamhetsstödet ingår personalfrågor, det vill säga personal-, arbetsgivar- och organisationsfrågor, löneadministration, medföljandefrågor, etc. Till arbetsgivarrollen hör aktiviteter som rör planering, löne- och medarbetarsamtal, administration och arbetsledning av lokalt anställda. Vidare ingår ekonomifrågor, till exempel bokföring, budgetuppföljning, internkontroll, etc. Dessutom omfattas fastighets- och säkerhetsfrågor. När det gäller fastighetsfrågor rör det bland annat arbete med kontrakt, avtal och administration kring lokaler/bostäder, underhållsarbete, vaktmästaruppgifter, trädgårdsarbete, lokalvård, etc. I säkerhetsfrågor inbegrips till exempel brandsäkerhet och skalskydd. Slutligen innefattas övrigt verksamhetsstöd såsom arkiv, reception, transport, generellt it-stöd, kurirer, m.m. Migrationsverksamhetens andel av övriga kostnader för utlandsmyndigheterna uppskattas till cirka 110–. Av detta belopp avser cirka 105–kostnader för i huvudsak hyror och drift av kanslierna. Det totala beloppet för övriga kostnader för utlandsmyndigheterna uppgår till , exklusive Sidas kostnader. I proportion till hur mycket tid som läggs på migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna uppskattas den delen av kostnaderna till nämnda belopp om cirka 105–. Enligt råder emellertid stor osäkerhet i fråga om omfattningen av denna kostnad och departementet uppger att det kan vara relevant att räkna på andra sätt, till exempel genom att exkludera vissa kostnader eller att väga in att migrationsverksamhet kräver mer lokaler och säkerhetsarrangemang. Kostnaden för stöd och styrning av migrationsverksamheten från administrativa enheter på i ingår också i övriga kostnader och den uppskattas till cirka 5–. Några tidsenkäter som underlag för sistnämnda kostnad finns emellertid inte. 6.3Intäkter från migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Intäkterna från migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna består av ansökningsavgifter för viseringar och uppehålls- och arbetstillstånd. Avgifterna kan antingen erläggas till en utlandsmyndighet när en ansökan lämnas in vid myndigheten eller till vid webbansökningar. Ansökningsavgifterna redovisas mot inkomsttitel, vilket innebär att myndigheterna inte disponerar de pengar som betalas in. Av budgetpropositionen 2016/17:1 framgår att utlandsmyndigheternas intäkter från expeditionsavgifter och ansökningsavgifter för viseringar m.m. för uppgick till och att utfallet beräknas till för vart och ett av åren.1 Av budgetpropositionen framgår inte vilken del som rör migrationsverksamheten respektive den konsulära verksamheten vid utlandsmyndigheterna. Trots efterforskningar har utred inte kunnat erhålla uppgift om hur intäkterna från de olika verksamheterna fördelas. 1 Se budgetpropositionen 2016/17:1, utgiftsområde 1 , s. 41. Därutöver redovisar intäkter från webbansökningar. Av verkets årsredovisning 2015 framgår att tillkommer i form av avgifter för viseringar och för uppehålls- och arbetstillstånd. 7Andra länders organisation av migrationsverksamheten i utlandet Här följer en översiktlig redogörelse för hur några andra Schengenländer har organiserat migrationsverksamheten i utlandet. Därtill har utredningen valt att kortfattat belysa hur nämnda fråga hanteras av , och . 7.2Några andra Schengenländers organisation av migrationsverksamheten i utlandet I ansvarar Utlännings-, integrations- och bostadsministeriet (Udlændinge-, Integrationsog ) för migrationsfrågor. Det är även detta ministerium som styr Utlänningsstyrelsen (Udlændingestyrelsen), vilket är den myndighet som ansvarar för bland annat uppehållstillstånd på grund av anknytning, permanenta uppehållstillstånd samt viseringar i . Uppehållstillstånd för arbete och studier hanteras av Styrelsen för internationell rekrytering och integration (Styrelsen for International Rekruttering og Integration), som också ligger under Utlännings-, integrations- och bostadsministeriet. De danska utlandsmyndigheterna tar emot, handlägger och beslutar om de viseringsansökningar som inkommer till utlandsmyndigheterna. Mer komplicerade ärenden skickas vidare till Utlänningsstyrelsen för beslut. I de fall en utlandsmyndighet har avslagit ansökan överklagas viseringsbeslutet till Utlänningsstyrelsen och i de fall Andra länders organisation av migrationsverksamheten i utlandet Utlänningsstyrelsen har beslutat om avslag som första instans överklagas ärendet till Utlännings-, integrations- och bostadsministeriet. De handläggare och beslutsfattare som arbetar med viseringar på de danska utlandsmyndigheterna är utsända av men utbildas av Utlänningsstyrelsen. De danska utlandsmyndigheterna styrs av . När det gäller uppehållstillstånd lämnas ansökningarna antingen in till de danska utlandsmyndigheterna eller till Utlänningsstyrelsen respektive Styrelsen för internationell rekrytering och integration on-line via Internet. Beslut fattas därefter av antingen Utlänningsstyrelsen (anknytningsärenden och permanenta uppehållstillstånd) eller Styrelsen för internationell rekrytering och integration (arbets- och studerandeärenden). I handhas överklaganden av beslut rörande uppehållstillstånd av (Udlændingenævnet). ansvarar för migrationspolitik och lagstiftning angående migration och medborgarskap i . Det är som tar emot, handlägger och beslutar om viseringar. Den personal som hanterar viseringsärendena är utsänd från medan utbildningen av handläggarna hanteras av det finska . I , , och har grundat viseringscenter som ansvarar för mottagande och överlämning av ansökningarna till de finska utlandsmyndigheterna som sedan lokalt handlägger och beslutar i viseringsärendena. Arbetsfördelningen har minskat utlandsmyndigheternas arbetstryck, till exempel i och klarar viseringscentralerna av att ta emot hundratals ansökningar per dag. Omprövning av ett beslut om avslag, upphävande eller återkallande av en visering kan begäras hos den utlandsmyndighet som har fattat beslutet. Om personen inte är nöjd med utlandsmyndighetens omprövning är det möjligt att söka ändring genom besvär till förvaltningsdomstol. Utlandsmyndigheterna lyder under . Ansökan om uppehållstillstånd kan, beroende på var sökanden befinner sig, antingen lämnas till finska utlandsmyndigheter, till polisen i eller lämnas in elektroniskt till . Andra länders organisation av migrationsverksamheten i utlandet Som huvudregel behandlar och avgör ett ärende om uppehållstillstånd, men i vissa fall kan även polisen fatta ett sådant beslut. En ansökan om arbetstillstånd ska lämnas till en finsk beskickning i det land där sökanden är bosatt och om sökanden befinner sig i ska ansökan lämnas till polisen. Alternativt går det att skicka in ansökan elektroniskt till . Det är som beslutar om arbetstillstånd. beslut om uppehålls- och arbetstillstånd kan överklagas till förvaltningsdomstol, vars beslut kan överklagas till högsta förvaltningsdomstolen. och polisen lyder under . Hanteringen av migrationsärenden vid kontrolleras av och visumärenden. I beslutar utlandsmyndigheterna i fråga om viseringar. Vid behov av vägledning kan ambassaden/konsulatet vända sig till antingen , om det gäller en innehavare av diplomatpass, eller , om det gäller innehavare av annat pass. Det är som ansvarar för visumhanteringen inom utrikesrepresentationen. Myndigheten för immigration och integration (Office Français de l’Immigration et de l’Intégration, OFII) är ansvarig för ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Det är emellertid de franska länsstyrelserna (prefekturerna) som i regel handlägger och fattar beslut rörande uppehålls- och arbetstillstånd. Beslut om tidsbegränsade uppehållstillstånd kan även fattas av en utlandsmyndighet. Förlängning av ett sådant uppehållstillstånd beslutas av en prefektur. OFII fattar inte beslut i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Prefekturerna lyder under och utgör en del av . Beslut i fråga om viseringar kan överklagas till kommissionen för visaöverklagandeärenden (Commission de recours contre les décisions de refus de visa, CRRV) som ligger i . Därefter kan CRRV:s beslut överklagas till förvaltningsdomstolen i (tribunal administratif de ). Beslut om uppehålls- och arbetstillstånd över- Andra länders organisation av migrationsverksamheten i utlandet klagas som huvudregel till CRRV i och nämnda förvaltningsdomstol. bär i ansvaret för Schengenvisumpolitiken och ansvarar för övriga migrationsfrågor. Det finns emellertid ett omfattande samarbete mellan dessa departement inom migrationsområdet. Den nationella myndigheten för migrationsfrågor är Immigratieen Naturalisatiedienst (IND). Det är utlandsmyndigheterna som tar emot och handlägger ansökningar om visering. Beslut i fråga om Schengenviseringar fattas av regionala serviceorganisationer (RSO), som finns på sju orter i världen. Om särskilda skäl föreligger, eller om ärendet är känsligt, kan ansökan vidarebefordras till eller IND för beslut. I ärenden om D-viseringar och uppehållstillstånd får beslut enbart fattas av IND. I finns ett system med administrativa överklaganden och överklagande till domstol. har en budgetseparation mellan migrationsverksamheten och övrig verksamhet i utrikesrepresentationen. Utöver reguljära inspektioner har en intern revision som även övervakar effektiviteten i migrationshanteringen vid utlandsmyndigheterna. Justisog beredskapsdepartementet har det överordnade ansvaret för invandrings- och flyktingpolitik med uppgifter såsom beredning av lagstiftning, överordnat ansvar för drift av statliga asylmottagningar samt integration. Även andra departement hanterar migrationsfrågor, till exempel som ansvarar för utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet samt Arbeidsog sosialdepartementet som har huvudansvaret för arbetsinvandringspolitiken. Den närmsta motsvarigheten till det svenska är i Utlendingsdirektoratet, som lyder under Justisog beredskapsdepartementet. Utlendingsdirektoratet verkställer regeringens migrationspolitik och bidrar till dess utveckling. Andra länders organisation av migrationsverksamheten i utlandet De norska utlandsmyndigheterna handlägger och beslutar om viseringar. Vidare tar utlandsmyndigheterna emot ansökningar och inleder handläggningen i uppehålls- och arbetstillståndsärenden. I dessa ärenden görs ansökningarna elektroniskt och följs upp av utlandsmyndigheterna innan de sänds vidare till Utlendingsdirektoratet för handläggning och beslut. Vidare har ett fåtal ambassader beslutsrätt i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd och ett sådant beslut kan överklagas till Utlendingsdirektoratet. Utlendingsnemnda hanterar överklaganden i ärenden där Utlendingsdirektoratet har fattat beslut som första instans. Det är och Utlendingsdirektoratet som kontrollerar migrationsverksamheten på . (Bundesministerium des Innern) har huvudansvaret för migrationspolitiken och lagstiftningen på migrationsområdet. Det finns inte någon myndighet i som motsvarar det svenska . handlägger och beslutar som huvudregel om viseringar, lokalt på myndigheterna. Mer komplicerade viseringsansökningar prövas av . Det är förvaltningsdomstolen i som hanterar överklaganden i viseringsärenden. Utlandsmyndigheterna lyder under (Auswärtiges Amt). Ansvaret för ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd tillkommer 16 delstater (Bundesländer). Det är över 600 utlänningsmyndigheter (Ausländerbehörden) i de olika delstaterna som handlägger och beslutar i sådana ärenden. Utredningen av ärendena hanteras dock på utlandsmyndigheterna. En visering (i normalfallet en D-visering) utfärdas alltid i anslutning till att uppehålls- och arbetstillstånd beviljas. Viseringen ger utlänningen möjlighet att resa in i och själva uppehålls- och arbetstillståndet utfärdas och utlämnas sedan på plats av ansvarig utlänningsmyndighet. Förvaltningsdomstolarna (två instanser: Verwaltungsgericht och Oberverwaltungsgericht) ute i delstaterna hanterar överklaganden i ärenden rörande uppehålls- och arbetstillstånd. Bundesverwaltungsgericht i kan, efter prövning i en Oberverwaltungsgericht, ge pröv- Andra länders organisation av migrationsverksamheten i utlandet ningstillstånd i principiellt viktiga utlänningsärenden. Utlänningsmyndigheterna lyder under i respektive delstat. koordinerar och kontrollerar/granskar migrationsverksamheten på . Departementet för migration och gränskontroll () ansvarar för migrationspolitik och lagstiftning på området i . Det finns inte någon myndighet i som motsvarar det svenska . Migrationsärenden handläggs på utlandsmyndigheterna av personal som är utsänd från Departementet för migration och gränskontroll. Handläggningen koncentreras dock till ett fåtal myndigheter i en region, till exempel handläggs migrationsärenden i endast vid ambassaderna i och . Det är sedan underavdelningar på nämnda departement som beslutar om viseringar respektive uppehålls- och arbetstillstånd. Överklaganden hanteras av Administrative Appeals Tribunal. Det är även Departementet för migration och gränskontroll som kontrollerar migrationsverksamheten på de australiensiska utlandsmyndigheterna. Det är Immigration, Refugees and Citizenship (IRCC) och som tillsammans ansvarar för migrationspolitik och lagstiftning på området. Det är (CPC:s), Central Intake Office (CIO) och () som handlägger och beslutar i fråga om federala migrations- och medborgarskapsärenden i . Dessa lyder under departementet IRCC. De kanadensiska provinserna (dock inte provinsen ) och de två territorierna har egna provinsiella antagningsprogram för att attrahera immigranter som passar provinserna/territoriernas behov. Andra länders organisation av migrationsverksamheten i utlandet De provinsiella antagningsprogramen kan ha andra utvalskriterier och kortare väntetid än de federala migrationsprogrammen. Provinsen har ett avtal – the Accord – med den federala regeringen för att välja sina egna immigranter (undantaget bland annat familjeåterförening samt ansökan om asyl där sökanden redan vistas i ). Ansvarig för migration i är Ministère de l'Immigration, de la Diversité et de l'Inclusion. När regeringen har fastställt att en viss person möter kriterierna för att immigrera till provinsen utfärdas ett certifikat. Detta bifogas ansökan till IRCC tillsammans med sedvanliga ansökningshandlingar för permanent uppehållstillstånd. Utanför tas ansökningar emot av (centrum för visumansökningar) och av kanadensiska utlandsmyndigheter. Det är VFS Global som driver för visumansökningar. Centrumen tar emot ansökningar om studietillstånd, arbetstillstånd, besöksviseringar och resedokument för permanent boende i . Det fattas emellertid inte några beslut i ärendena på centrumen utan de ansökningar som tas emot skickas vidare till visumkontoren på utlandsmyndigheterna där beslut fattas av utsända handläggare från IRCC. För personer med permanent uppehållstillstånd i och kanadensiska medborgare finns det en begränsad möjlighet att överklaga ett negativt beslut från IRCC till Immigration Appeal Division (som är en del av IRCC). Överklagandena rör bland annat avvisning eller bosättningskrav för personer med permanent uppehållstillstånd. Ett annat alternativ är att hos en Federal Court of Appeal ansöka om tillstånd för en juridisk översyn av hur ett beslut har fattats i ett specifikt ärende. () upprätthåller migrationslagar vid och är ansvarigt för arrestering, häktning och avvisning av individer som inte tillåts att vistas i . CBS lyder under . Kanadensiska inspekterar sina utlandsmyndigheter och migrationsverksamheten inspekteras som en del av utlandsmyndigheternas verksamhet. IRCC genomför därutöver egna inspektioner av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Normalt genomförs omkring fyra inspektioner . Andra länders organisation av migrationsverksamheten i utlandet The Home Office1 har det övergripande ansvaret för migrationsfrågor i . Migrationspolitiken utformas av the International and som utgör en del av the Home Office. UK Visas and Immigration (UKVI) är en annan del av the Home Office och UKVI arbetar både i och globalt med att handlägga och besluta i viserings- och uppehållstillståndsärenden (arbetstillstånd erbjuds inte längre i , men visum kan erhållas för arbete – work visas). I migrationsärenden där sökanden inte vistas i använder UKVI sig av en blandning av regionalt beslutsfattande runt om i världen och centralt beslutsfattande i . Besöksvisum behandlas företrädesvis regionalt medan uppehållstillstånd behandlas centralt. Ansökningar om uppehållstillstånd från sökande som befinner sig i behandlas centralt av UKVI. The Immigration and Asylum Chamber of Her Majesty’s Courts and behandlar överklaganden rörande viseringar och uppehållstillstånd. Det kan i sammanhanget nämnas att det förutom UKVI och the International and finns andra delar av the Home Office som arbetar med migrationsrelaterade frågor. Border Force säkrar den brittiska gränsen genom att bland annat kontrollera de människor som reser in i . Immigration Enforcement är ansvarigt för att förhindra oegentligheter, spåra människor som bryter mot migrationslagstiftningen och öka efterlevnaden av nämnda lagstiftning. Immigration Enforcement har också en verksamhet som arbetar med att identifiera personer som hjälper människor över gränsen till och som är involverade i falska visumansökningar. 1 The Home Office är det departement i som har hand om inrikesfrågor. Del III Överväganden och förslag 8 Utmaningar i verksamheten Det finns olika typer av utmaningar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Mot bakgrund av utredningens uppdrag behandlas i detta kapitel uppgifter som utredningen bedömer skulle kunna lösas bättre med en annan ansvarsfördelning, organisation eller finansiering för verksamheten. Framställningen fokuserar på de förhållanden som råder vid utlandsmyndigheterna och tar därför inte upp andra problem som arbetar med på hemmaplan. analyser av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna har redovisats i avsnitt 3.5. För att skapa sig en bild av det aktuella läget har utredningen intervjuat ett stort antal intressenter samt besökt ambassaderna i , , , , , och samt generalkonsulatet i . Utredningen har även tagit del av synpunkter på migrationsverksamheten som utlandsmyndigheter lämnade till hösten 2015.1 Vidare har såväl inspektörernas årsrapporter för åren 2012–2015 som inspektörernas rapporter från enskilda utlandsmyndigheter åren 2009– 2016 utgjort underlag i detta arbete.2 Dessutom har utredningen deltagit i en workshop som anordnades av Migrationsverket.3 Därtill har värdefull information inhämtats vid utredningens kontakter med företrädare för , , andra 1I anledning av inrättandet av samordnare för flykting- och migrationsfrågor inbjöds utlandsmyndigheterna att komma med synpunkter rörande arbete med migrations- och flyktingfrågor. 2Utrikesdepartementets inspektörer har uppdraget att granska chefskapet, verksamheten, organisationen och resursanvändningen vid utlandsmyndigheterna. Inspektörernas verksamhet regleras av föreskrifter (UF 2009:1) om inspektörernas verksamhet. 3Workshopen hölls och syftet var att utifrån en övergripande kartläggning av tillståndsprocessen rörande anknytningsärenden synliggöra vem som gör vad under processen samt identifiera var eventuella problem finns utifrån hur processen ser ut . delar av , och andra myndigheter och organisationer (se närmare avsnitt 2.2). Statistik och prognoser avseende antalet ansökningar och handläggningstider för uppehålls- och arbetstillstånd och viseringar har hämtats från och . Utredningen har på basis av nämnda information valt att lyfta fram följande frågor som mest angelägna för verksamheten: de stora skiftningarna i antalet sökande (avsnitt 8.2), vägledning och stöd till utlandsmyndigheterna för utvecklingen av migrationsverksamheten (avsnitt 8.3), en oklar ansvarsfördelning (avsnitt 8.4), en oflexibel budgetordning (avsnitt 8.5), statistik och prognoser (avsnitt 8.6), samordning, kommunikation, information och styrning (avsnitt 8.7), samt personal- och utbildningsfrågor (avsnitt 8.8). 8.2Stora skiftningar i antalet sökande Antalet anknytningsärenden åren 2011–2016 Det allt osäkrare läget i många konflikthärdar har bidragit till att antalet människor på flykt i världen har ökat till nivåer som inte skådats sedan . Enligt UNHCR4 var över 60 miljoner människor runt om i världen på flykt . För del ökade asylansökningarna från 29 600 till 43 900. Därefter har antalet ansökningar fortsatt att växa; 54 2013, 81 2014 och 162 2015.5 En betydande nedgång har skett . De senaste årens kraftiga ökning av antalet asylsökande till , varav en hög andel beviljats uppehållstillstånd, har lett och fortsätter leda till många ansökningar om familjeåterförening. Utvecklingen har inneburit en ökad arbetsbelastning för flera utlandsmyndigheter. är utlandsmyndigheterna i och särskilt ansträngda. 4UNHCR står för United Nations High Commissioner for Refugees och det är . 5Uppgifter hämtade från , syls%C3%B6kande+till+Sverige+2000-2015.pdf. Statistiska uppgifter över inkomna anknytningsärenden åren 2011– 2016 har sammanställts och tagits in i figur 8.1.6 Inkomna anknytningsärenden åren 2011–2016 Av statistik framgår att antalet inkomna anknytningsärenden har ökat –2016. Den kraftiga ökningen av antalet asylsökande hann emellertid inte få någon inverkan på antalet inkomna anknytningsansökningar (se dock nedan prognoser).7 Totalsiffrorna ger heller inte någon bild av svängningarna mellan de olika ursprungsländerna. Handläggningstiderna från ansökan till beslut för förstagångsansökningar i anknytningsärenden har fortsatt att öka och uppgick , från ett genomsnitt . Orsaken till de förlängda handläggningstiderna är huvudsakligen att prövningskapacitet inte motsvarade behovet eftersom personalen deltog i registrering och mottagande av nya asylsökande som de öppna ärendena blev allt äldre.8 prognoser i fråga om utvecklingen av antalet sökande i anknytningsärenden åren 2017–2020 prognos har sammanställts och tagits in i figur 8.2.9 6Samtliga siffror innefattar både nya ärenden och ansökningar om förlängning. 7Se budgetpropositionen 2016/17:1, utgiftsområde 8 Migration, s. 18. 8Se budgetpropositionen 2016/17:1, utgiftsområde 8 Migration, s. 18. 9Migrationsverkets prognos (P5-16), s. 57. Samtliga siffror innefattar både nya ärenden och ansökningar om förlängning. Utmaningar i verksamheten SOU 2017:14 Prognos anknytningsärenden åren 2017–2020 Antal ärenden som förväntas inkomma Av oktoberprognos framgår att antalet anknytningsärenden som beräknas inkomma ökar från 70 000 ärenden till så mycket som 109 000 respektive 113 000 ärenden respektive . Av prognosen framgår att den enskilt största gruppen anhöriginvandrare för prognosen var syrier. Av de som kommer att beviljas asyl beräknas också en stor del vara syrier. Det är därför enligt prognosen troligt att den största gruppen anhöriginvandrare kommer att utgöras av syrier . Vidare anges i prognosen att antalet inkommande anknytningsärenden fortsätter vara svårberäknat.