sou · H5B3105 · 2017-12-20 00:00:00 — gör inte skillnad på vad som motsvarar ettåriga trafikeringsavtal och fleråriga ramavtal, utan erbjuder och tecknar endast s.k. track access agreements med de kapacitetssökande, ett avtal som kan sträcka sig över än och som i princip motsvarar ett ramavtal i SERA-direktivets mening. Som konstaterats under avsnitt 3.2.1 har dessa track access agreements en mycket stark ställning i kapacitetstilldelningsprocessen, och användandet av s.k. firm rights respektive contingent rights ger företräde i kapacitetstilldelningsprocessen och skapar en tydlig förutsägbarhet vad gäller omfattningen av den spårkapacitet som ramavtalsinnehavaren kan påräkna att få tillgång till . HS1 erbjuder såväl fleråriga framework track access agreements som ettåriga track access agreements. Som framgår av HS1:s järnvägsnätsbeskrivning 2018 erbjuder HS1 ramavtal på begäran av sökande. Inför beslut om att teckna ett framework track access agreement har HS1 bl.a. att ta ställning till om tecknandet av ramavtalet information vid möten och studiebesök med bl.a. Departement for Transport (DfT) och Office of Rail and Road (). 64The Railways (Access, Management and Licensing of Railway Undertakings) Regulations 2016 (2016 no. 645), regulation 21. innebär att andra sökande utestängs från HS1 och om den föreslagna avtalstiden är motiverad. Om kapaciteteten på HS1 inte är tillräcklig för att tillgodose sökandens begäran ska HS1 diskutera begäran med den sökande för att försöka hitta en alternativ överenskommelse. har enligt uppgift implementerat SERA-direktivet genom legislative decree 112/15. Vi har inte haft möjlighet att studera en engelskspråkig översättning av författningen och kan därför inte uttala oss om dess eventuella överensstämmelse med lydelsen i SERA- direktivet, men vi har haft muntliga samtal med (RFI). Med det sagt innehåller RFI järnvägsnätsbeskrivning utförlig information gällande användandet av ramavtal. Enligt RFI:s järnvägsnätsbeskrivning kan kapacitetssökande antingen begära tillgång till kapacitet genom ett ramavtal med giltighetstid som sträcker sig eller i form av ett ettårigt trafikavtal. Ramavtal ska innehålla en försäkran från infrastrukturförvaltaren om att den avtalade kapaciteten finns tillgänglig, som den sökande ska åta sig att använda den avtalade kapaciteten och tillhörande tjänster. Ramavtalssökande ska bl.a. ställa säkerhet för sina skyldigheter enligt ramavtalet. anger inte preciserade tåglägen, men har till syfte att möta den sökandes legitima kommersiella behov. Tåglägen detaljeras i trafikavtal. Den avtalade kapacitetens egenskaper bestäms normalt i ramavtal med följande faktorer: typen av transporttjänst; berörda linjer (avgång, ankomst och uppehåll), tågens tekniska egenskaper; identifiering av ankomstspår (för höghastighetståg), antal tåglägen per tidsperiod och linje med information om frekvens och hastighet, total volym tågkilometer per tågplaneperiod, samt avgift per tågplaneperiod. Ramavtalen kan också inkludera andra parametrar efter överenskommelse mellan den sökande och infrastrukturförvaltaren, t.ex. avseende infrastrukturtjänster och tillgång till rangerbangårdar etc. Ramavtal ingås normalt med en löptid och träder i kraft för den närmaste fullt användbara tågplaneperioden (den tågplane- 65 Bl.a. möten och studiebesök med Rete Ferroviaria Italiana (RFI). period som påbörjas tidigast efter tecknandet av ramavtalet). I motiverade fall kan en kortare eller längre avtalstid användas. För ramavtal med regionala trafikorganisatörer kan ramavtalets löptid kopplas till avtalstiden för ett tjänstekontrakt som trafikorganisatören träffat för utförande av de lokala transporttjänsterna som trafikorganisatören ansvarar för. För ramavtal som avser transporttjänster på reserverad infrastruktur får ramavtal tecknas med en löptid eller längre. Den maximala kapaciteten som får allokeras till en enskild sökande enligt ett ramavtal får inte överstiga av den totala kapacitet som finns tillgänglig för varje del av järnvägsnätet och berörd tidsperiod. Infrastrukturförvaltaren får, på icke-diskriminerande basis och efter tillsynsmyndighetens godkännande, besluta att inte erbjuda ramavtal på de linjer som är överbelastade. Infrastrukturförvaltaren ska identifiera och redovisa sådana linjer i sin förklaring avseende tillgänglig ramavtalskapacitet innan processen för tilldelning av kapacitet inleds. Därutöver innehåller järnvägsnätsbeskrivningen mekanismer som tillåter ändringar av ramavtal om en ny ansökan om ramavtal står i konflikt med tidigare ingångna ramavtal och den nya ansökan innebär ett förbättrat utnyttjande av infrastrukturen. Ramavtalen har en stark ställning i kapacitetstilldelningsprocessen, och ansökningar om kapacitet som sker med stöd av ett ramavtal har i princip högsta prioritet framför övriga ansökningar om spårkapacitet. Även om järnvägsmarknaderna i , och skiljer sig åt på ett flertal sätt kan konstateras att länderna valt att implementera SERA-direktivet på ett sätt som tillåter infrastrukturförvaltarna att teckna ramavtal med tågoperatörer när det bedöms som lämpligt, samt att låta sådana ramavtal få en framskjuten plats i den årliga tågplaneprocessen. Möjlighet att använda ramavtal för att skapa framförhållning Sammanfattningsvis kan konstateras att rätten att använda ramavtal innebär en möjlighet för operatörer och infrastrukturförvaltare att avtala om tillgång till viss infrastrukturkapacitet över längre tidsperioder än , dock utan att tågoperatören ges någon ensamrätt till infrastrukturen eller får en garanterad reservation av specificerade tåglägen. Det framgår tydligt av såväl SERA-direktivet som järnvägslagen att ramavtal inte kan användas i syfte att avtala om villkor för trafikering eller ange specificerade tåglägen. I stället ska en tidsram anges som ger tillräcklig flexibilitet för tågplaneprocessen, i vilken tilldelning av särskilda tåglägen genomförs.66 Ramavtalen gäller således endast mellan parterna och kan därför inte i sig läggas till grund för tilldelning av tåglägen i kapacitetstilldelningsprocessen. Som framgått ovan är det dock vanligt att ramavtalsinnehavarna åläggs en skyldighet att ansöka om tåglägen i enlighet med villkoren i ramavtalet, som europeiska infrastrukturförvaltare i sina järnvägsnätsbeskrivningar i förekommande fall ger prioritet till kapacitetsansökningar som sker med stöd av ett ramavtal. Grunden för ramavtalsanvändning är den övergripande regleringen i järnvägslagen och SERA-direktivet. Av denna framgår i huvudsak ovan nämnda huvuddrag samt de tidsramar för vilka ramavtalen kan ingås. Huvudregeln är att ett ramavtal får avse en tidsperiod , men för infrastruktur som reserverats för viss trafik får avtalet gälla och föreligger synnerliga skäl får avtalet ingås än och även innehålla detaljerade villkor avseende den kapacitet som ska tillhandahållas. Genom den nya ramavtalsförordningen, som kompletterar befintlig reglering, säkerställs att intresserade operatörer får information om tillgänglig kapacitet och möjligheten att teckna ramavtal med infrastrukturförvaltaren. Vidare införs kriterier för ingående av ramavtal och ändring av dessa i händelse av konfliktsituationer mellan ramavtalsinnehavarna, vilket bidrar till ökad tydlighet. Möjligheten att begära att den ramavtalskapacitet som tilldelats i enlighet med ramavtalet börjar gälla upp till för begäran medför i sig längre framförhållning. 66 Det kan emellertid noteras att det i skälen till förordning (EU) nr 2016/545 anges att det kan finnas olika krav på precisering av själva tidpunkten för trafiken, vilket bör återspeglas i tidsramarnas olika omfång. Vid en jämförelse mellan bestämmelserna i järnvägslagen och SERA-direktivet framgår emellertid att regelverken skiljer sig åt i ett flertal avseenden. Det skulle vara önskvärt med ett förtydligande av de närmare förutsättningarna för ingående av ramavtal och innehållet i dessa i järnvägslagen, vilket torde leda till en ökad säkerhet för operatörerna och möjliggöra investeringar i t.ex. höghastighetståg. En eventuell ändring av regleringen av ramavtal i järnvägslagen bedöms vara möjlig inom ramen för SERA-direktivets bestämmelser. Ändringarna bedöms även stå i överensstämmelse med bestämmelserna i ramavtalsförordningen, förordning (EU) nr 2016/545, och de bestämmelser denna innehåller avseende bl.a. ingåendet av ramavtal och innehållet i ramavtalen. Flera av förordningens bestämmelser saknar direkt relevans för frågan om det går att skapa bättre framförhållning genom ramavtal och det finns därför utrymme för såväl förtydliganden som förändringar i järnvägslagen. Det noteras dock att förordningen innehåller bestämmelser gällande bl.a. användning av sanktioner och villkor avseende ändring av ramavtalen vid t.ex. kapacitetsbrist som innebär begränsningar i möjligheten att införa nationella regler på området. Avslutningsvis noteras att, vad gäller tillämpning av ramavtal i konfliktsituationer, regleringen i ramavtalsförordningen tar sikte på i huvudsak hanteringen av ramavtal och ansökningar om tåglägen enligt ramavtal samt hur dessa ska samordnas. De bestämmelser i och järnvägslagen som reglerar hur konflikter vid ansökningar om tåglägen ska lösas är således fortsatt tillämpliga för det fall att det uppstår konflikter i den årliga tågplaneprocessen. An- vändningen av ramavtal kan bidra till ökad trygghet, men kan inte ensamt leda till längre framförhållning. Mot ovanstående bakgrund bedömer vi att det finns förutsättningar för att föreslå författningsändringar avseende förutsättningarna för att teckna ramavtal med en löptid överstigande och förtydliganden avseende vilka villkor som kan användas i ramavtal (med avseende på såväl ramavtal med en löptid kortare och längre än ). Användande av ramavtal och ramavtalets ställning Sverigeförhandlingens förslag: Järnvägslagen förtydligas så att det framgår att det är möjligt att teckna ramavtal med en löptid som överstiger om det föreligger affärskontrakt, särskilda investeringar eller risker. Järnvägslagen ändras också så att det framgår att det vid bedömningen av om det är möjligt att teckna ramavtal med en löptid som överstiger även ska tas hänsyn till sökandens omfattande och långsiktiga investeringar i t.ex. rullande materiel. De föreslagna ändringarna i ramavtalsbestämmelserna tillsammans med de föreslagna ändringarna gällande utformningen av prioriteringskriterier ger sammantaget infrastrukturförvaltarna möjlighet att dels teckna långfristiga avtal avseende spårkapacitet för höghastighetstågstrafik och/eller snabb storregional trafik, dels att ge prioritet till tåglägesansökningar som sker med stöd av sådana ramavtal. Det bör inte införas någon skyldighet för infrastrukturförvaltaren att ingå ramavtal. De förtydliganden av förutsättningarna för att ingå ramavtal och de klargöranden avseende sådana ramavtals innehåll som föreslås bedöms skapa tillräckliga förutsättningar för att stimulera ett användande av ramavtal i motiverade fall, om sökande efterfrågar det. Om ramavtal inte börjar användas trots att det finns en efterfrågan bör behovet av att införa en skyldighet för infrastrukturförvaltaren att teckna ramavtal utredas på nytt. Skälen för våra förslag: Ovan har framförts att infrastrukturförvaltare och tågoperatörer samt trafikorganisatörer har en relativt stor frihet enligt gällande EU-rätt att ingå ramavtal avseende infrastrukturkapacitet. Såväl SERA-direktivet som ramavtalsförordningen lämnar ett relativt stort utrymme att reglera användandet av och innehållet i ramavtalen på nationell nivå. Som har konstaterats ovan finns anledning att förtydliga järnvägslagens reglering i ett flertal avseenden för att stärka förutsättningarna för användande av ramavtal och i förlängningen öka framförhållningen i kapacitetstilldelningen. Förutsättningar för att teckna ramavtal längre än fem år För att underlätta tillämpningen av ramavtal, vilket sannolikt skulle bidra till att nå målet om längre framförhållning i kapacitetstilldelningsprocessen, förtydligas järnvägslagens 6 kap. 21 § avseende under vilka förutsättningar ramavtal med löptider längre än kan ingås. I SERA-direktivet anges att ramavtal kan vara längre än i särskilda fall, men att varje period som är längre än ska vara motiverad av att affärskontrakt, särskilda investeringar eller risker föreligger. Dessa förutsättningar framgår inte av järnvägslagen. För att tydliggöra vilka förutsättningar som kan motivera ramavtal med längre löptider än föreslås att det i lagtexten anges att sådana kan ingås om affärskontrakt, särskilda investeringar eller risker föreligger. Förutsättningar för att teckna ramavtal längre än femton år Vidare bör, i enlighet med regleringen i SERA-direktivet, förtydligas att ett ramavtal i fråga om järnvägstrafik som bedrivs på reserverad infrastruktur får gälla om trafiken kräver omfattande och långsiktiga investeringar. Det innebär att inte enbart infrastrukturförvaltarens investeringar i infrastrukturen ska vara avgörande för frågan huruvida ramavtal med lång löptid kan ingås. Detta skulle innebära att dagens starka koppling till investeringar i infrastrukturen luckras upp och att även sökandens långsiktiga investeringar, t.ex. i ett större antal nya höghastighetståg och i depåer, kan motivera ingåendet av ramavtal med löptider eller mer. Det noteras att det i viss mån är oklart om investeringarna måste ha gjorts inom järnvägssystemet, dvs. på infrastruktursidan eller avseende rullande materiel, eller om även investeringar inom andra delar av samhället, t.ex. investeringar i produktionsanläggningar såsom gruvor, fabriker etc., kan motivera långfristiga ramavtal. Enligt vår bedömning ger artikel 42.5 i SERA-direktivet inte utrymme för en sådan tolkning. I praktiken är det dock sannolikt så att även samhällsinvesteringarna förutsätter investeringar inom järnvägssystemet, antingen på infrastruktursidan eller i rullande materiel. I sådana fall kan det vara möjligt att teckna ramavtal med löptider överstigande även i sådana sammanhang. I sammanhanget noteras också att möjligheten att teckna ramavtal eller längre är förbehållen situationer där den berörda trafiken ska utföras på infrastruktur som reserverats för den berörda trafiktjänsten. För att säkerställa att långfristiga avtal endast används när det är motiverat innebär förslaget att det också anges i lagtexten, på motsvarande sätt som i SERA-direktivet och i norska jernbaneforskriften, att investeringarna ska motiveras av sökanden för det fall investeringarna i fråga avser förhållanden på sökandens sida. Bedömningen av om en motivering i det enskilda fallet utgör tillräckliga skäl för ingående av ramavtal med lång löptid bör ankomma på infrastrukturförvaltaren. Prioritet för kapacitetsansökningar i enlighet med ramavtal Förslagen till författningsändringar som syftar till ett ökat användande av ramavtal bör inte ses som fristående från förslagen gällande utformningen av prioriteringskriterier. Enligt vår bedömning skulle inte ett ökat användande av ramavtal i sig leda till en längre framförhållning i kapacitetstilldelningsprocessen. För att ramavtal ska få den avsedda effekten och öka framförhållningen krävs att ramavtalen ges en starkare ställning i kapacitetstilldelningsprocessen än vad som är fallet, vilket innebär att ansökningar om tåglägen som sker med stöd av ett ramavtal bör ges företräde framför ansökningar om tåglägen som görs utan stöd av ett ramavtal. Enligt vår bedömning innebär ändringen av reglerna kring prioriteringskriterier att infrastrukturförvaltaren med dessa ändringar får möjlighet att prioritera ansökningar om infrastrukturkapacitet som sker med stöd av ett ramavtal. Om detta börjar tillämpas i praktiken får ramavtalen en starkare ställning än tidigare, med tillmötesgående av de kommersiella aktörernas behov av framförhållning och säkerhet i kapacitetstilldelningsprocessen. På motsvarande sätt skulle det även ge möjlighet för regioner och regionala kollektivtrafikhuvudmän att teckna ramavtal som ligger till grund för upphandling av kollektivtrafiktjänster eller upplåtande av driftskoncessioner. Därmed inte sagt att infrastrukturförvaltaren bör garantera att en sökande som ingått ramavtal med infrastrukturförvaltaren alltid får tillgång till infrastrukturen i överenskommen utsträckning. Inte minst med hänsyn till de krav som följer av ramavtalsförordningen bör det alltid finnas utrymme att justera överenskommen kapacitet och att skapa tillräcklig flexibilitet i ramavtalen för att inte hindra en rationell kapacitetstilldelningsprocess. Vi bedömer att det i första hand bör vara upp till infrastrukturförvaltaren att säkerställa att ramavtal som tecknas innehåller villkor som ger en tillräcklig flexibilitet för att kunna förändra den avtalade kapaciteten om det är motiverat för att säkerställa ett effektivt utnyttjande av kapaciteten på infrastrukturen. Därmed undviks också risken att inträdesbarriären för nya sökande minskar. Därutöver har infrastrukturförvaltaren att erbjuda villkor som tillgodoser de ramavtalssökandes legitima kommersiella intressen. Det noteras i sammanhanget att ett ökat användande av ramavtal, förenat med en framskjuten ställning för ramavtalen i kapacitetstilldelningsprocessen, ställer höga krav på infrastrukturförvaltaren inför ingåendet av ramavtal. Infrastrukturförvaltarna är i detta underkastade de skyldigheter och begränsningar som följer av EU:s ramavtalsförordning. Ett användande av ramavtal förutsätter att infrastrukturförvaltaren fastställer förfaranden för tilldelning av ramavtal för att säkerställa transparens och likabehandling av de berörda kapacitetssökande. Därutöver förväntas infrastrukturförvaltarna även genomföra kapacitetsanalyser avseende de olika banavsnitt som ingår i järnvägsnätet för att kunna fastställa tillgänglig kapacitet för ramavtal som beaktar behovet av flexibilitet i den årliga tågplaneprocessen, behovet av reservkapacitet för ad hoc-ansökningar och behovet av tillgång till spårkapacitet för genomförande av underhåll och kapacitetsförstärkande åtgärder. Även om artikel 5.5 i ramavtalsförordningen kan tolkas som att infrastrukturförvaltare är skyldiga att erbjuda ramavtal på samma villkor över hela sitt järnvägsnät anser vi att de övriga bestämmelserna i ramavtalsförordningen lämnar utrymme för infrastrukturförvaltare att välja att erbjuda ramavtal i olika utsträckning för olika banavsnitt, förutsatt att förhållandena och kapacitetsutnyttjandet på de olika banavsnitten motiverar detta. Skyldighet att teckna ramavtal Ramavtal kan användas som ett verktyg för att bidra till längre framförhållning i kapacitetstilldelningsprocessen. har inte tecknat ramavtal. Enligt uppgift från beror detta bl.a. på att ansett sig förhindrade att erbjuda ramavtal som med tillräcklig säkerhet tillförsäkrar de ramavtalsintressenterna (framför allt tågoperatörer) kapacitet i den årliga tågplaneprocessen. Det har därför funnits anledning att ta ställning till om det bör införas en skyldighet för att ingå ramavtal om trafikorganisatörer eller tågoperatörer begär det. Vi bedömer att de föreslagna lagändringarna kommer att öka möjlighet att erbjuda ramavtal som tillgodoser trafikorganisatörers och tågoperatörers önskemål om framförhållning, inte minst genom de förtydliganden som bedöms skapa utrymme att ge prioritet till kapacitetsansökningar som sker i enlighet med villkoren i ett ramavtal. Införandet av en skyldighet att teckna ramavtal riskerar att medföra oönskade effekter genom att infrastrukturförvaltare tvingas att teckna ramavtal i situationer där det inte är lämpligt för att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av järnvägsnätet. Vi anser mot denna bakgrund att det inte bör införas någon skyldighet att teckna ramavtal, utan det bör överlämnas till infrastrukturförvaltarna att fastställa de förfaranden och kriterier som krävs för att säkerställa likabehandling av kapacitetssökande som målet att uppnå ett effektivt utnyttjande av infrastrukturen uppnås i så hög utsträckning som möjligt. Ett ökat användande av ramavtal, tillsammans med en stärkt ställning för ramavtalet i kapacitetstilldelningsprocessen, skulle kunna skapa förutsättningar för användande av ramavtalet som säkerhet vid tågoperatörers finansiering av investeringar i nytt rullande materiel. Sverigeförhandlingens förslag: Järnvägslagen förtydligas i enlighet med SERA-direktivets artikel 42 så att det framgår att det råder stor avtalsfrihet vid utformningen av villkor i ramavtal och att ramavtalet ska vara utformat på ett sådant sätt att den sökandes legitima kommersiella behov tillgodoses. Detaljerade krav på villkor bör inte fastställas i lag. I första hand bör det åligga infrastrukturförvaltarna att i samråd med ramavtalssökande utforma lämpliga villkor. Vid behov kan även regeringen utfärda ytterligare föreskrifter i saken. Skälen för vårt förslag: Järnvägslagen ger ingen ledning med avseende på vilka villkor ett ramavtal ska innehålla. Det klargörs därför här att ramavtal ska tillgodose den sökandes legitima kommersiella intressen. För att ramavtal ska bidra till längre framförhållning krävs att ramavtalet innehåller sådana villkor som klargör omfattningen på den kapacitet som tillförsäkras den sökande genom ramavtalet. Detta gäller för såväl ”normala” ramavtal med en löptid som för ramavtal med en löptid eller längre. För ”normala” ramavtal bör det vara tillräckligt att, på sätt som föreskrivs i SERA-direktivet, ange att ramavtalet ska tillgodose den sökandes legitima kommersiella intressen. Det bedöms inte lämpligt att införa mer detaljerade krav på innehållet i sådana ramavtal i lagtext, utan det bör överlämnas till infrastrukturförvaltaren att ta ställning till lämpliga villkor generellt och i de enskilda fallen, med beaktande av de krav som i övrigt följer av järnvägslagen och EU:s ramavtalsförordning. För ramavtal med en löptid eller längre ändras järnvägslagen för att bättre överensstämma med lydelsen i SERA-direktivets artikel 42.6. Genom ändringen klargörs att ramavtalet får reglera centrala kommersiella villkor, vilket i detta hänseende bör omfatta alla de förutsättningar som en sökande har behov av att trygga i ett rättsligt bindande avtal innan investeringar i t.ex. rullande materiel kan genomföras. Det kan också vara sådana förutsättningar som krävs för att en finansiär ska bidra med medel. Vidare tydliggörs att turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet är exempel på detaljerade villkor som kan anges i ramavtal och ska inte ses som en uttömmande uppräkning. Ramavtalen bör, med beak- tande av behovet att upprätthålla icke-diskriminerande villkor, präglas av principen om avtalsfrihet och parterna i ett ramavtal bör därför vara fria att, med beaktande av vissa minimikrav som uppställts i lagen, utforma villkoren på det sätt som passar bäst för parterna. 4.1Genomförande och ikraftträdande, övergångsbestämmelser Sverigeförhandlingens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft kort efter att lagändringarna antagits, och innan höghastighetsjärnvägens första delsträcka tas i bruk för trafik. Äldre föreskrifter gäller för mål eller ärenden som inletts före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna i järnvägslagen (2004:519) bör träda ikraft kort efter att ändringarna antagits av . Tillämpningen av de ändrade bestämmelserna förutsätter ändringar i infrastrukturförvaltarnas järnvägsnätsbeskrivningar och påverkas av de planeringstider som gäller för järnvägstrafiken. I järnvägslagen och föreskrifter meddelade i anslutning till den regleras ingående planeringsprocessen för tilldelning av infrastrukturkapacitet och infrastrukturförvaltarnas skyldigheter vid ändringar i järnvägsnätsbeskrivningar. Genom de föreslagna lagändringarna får svenska infrastrukturförvaltare möjlighet dels att utarbeta nya prioriteringskriterier, dels att reservera infrastruktur för transporttjänster som uppfyller vissa egenskapskrav, t.ex. sådana egenskaper som bidrar till att uppfylla syftena med en ny höghastighetsjärnväg.