sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Utvärdering av särskilda egenskaper i spelet bör göras i fråga om svårmätbara egenskaper hos spelet, t.ex. hur attraktivt det är (till- gänglighet och visuellt), bonusspelens funktion och vinstnivåer. Komparativ analys av speldata från liknande spel Mot bakgrund av utredningens förslag om att spelföretagen ska följa spelarnas spelbeteende kommer det att finnas stora mängder data om både spelbeteende och spelen i sig. Det borde ur riskvärderings- synpunkt vara intressant för att kunna jämföra olika spel och analysera hur stor del av spelföretagets förtjänst som kommer från respektive spel. Det bör även vara intressant att se hur spelarna fördelar sig mellan, traditionellt sett, spel med låg risk (t.ex. Spel – problem och ansvar traditionellt lotteri) och de med hög risk (t.ex. värdeautomatspel som anordnas online). Data från befolkningsstudier, data från stödlinjer, forskningsstudier och dylikt Genom att kombinera relevant data från spelföretagen med data från befolkningsstudier, data från stödlinjer, forskningsdata och andra som arbetar med problemspelande bör kunna få en så komplett bas som möjligt för att kunna utvärdera de olika spel- ens risker för sociala skadeverkningar. Eftersom inget spel kan anses som riskfritt ur ett problemspels- perspektiv finns det ett värde i att anpassa de krav som ställs på aktörerna i förhållande till spelets risknivå. Att gradera spel utifrån risk är en komplicerad bedömning. Även om man skulle använda sig av den metod som föreslås återstår viktiga frågor, t.ex. saknas systematisk insamling av statistik från stödlinjer och andra som arbe- tar med problemspelande. Det är även svårt att jämföra resultaten från olika akademiska studier då spelformerna ofta kategoriseras olika. Att avgöra hur tungt de olika parametrarna ska väga är också en svår fråga. Förhoppningsvis kan en del av nämnda frågor få sitt svar när föreslagna regelverk trätt i kraft. arbete med riskvärdering och kontinuerlig utvärdering av spelen – tillsam- mans med arbete på spelområdet – bör leda till goda förutsättningar för att bl.a. hålla regeringen informerad om riskerna med befintliga och nya spelformer, men också för att Spel- myndigheten själv ska kunna vidta relevanta åtgärder gällande spel som visar sig vara mer riskabla än önskvärt. 19 Självavstängning i olika former En grundläggande utgångspunkt för en ny spelreglering är att de nega- tiva konsekvenserna av spelandet ska begränsas. För att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spelansvarsåtgärder som behöver vidtas och om spel över internet kräver särskilda åtgärder. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren mot denna bakgrund lämna förslag till reglering avseende åtgärder mot problemspelande, innefattande de regler som behövs för att den självavstängnings- funktion som tas fram av Lotteriinspektionen ska kunna användas inom ramen för ett licenssystem. I detta kapitel be- handlas olika åtgärder beträffande självavstängning. av befolkning har spelat om pengar . För en del utvecklas spelandet till ett problem och olika åtgärder måste utvecklas för att motverka detta. Självavstängning är allmänt accepterat som en viktig spelansvarsåtgärd. Det är inte bara viktigt för de som har ett problem med sitt spelande utan även för personer som vill använda ett verktyg för att bättre hantera sitt spelande alternativt helt avstå från spel. En grundförutsättning för att man ska kunna stänga av sig från spel är att spelet är registrerat. Detta är ett förhållande som blir ett faktum för de flesta spel på spelmarknaden genom ikraftträdandet av det fjärde penningtvätts- direktivet. Direktivets reglering omfattar i princip hela spelmark- naden. Självavstängning i olika former 19.3De enskilda spelföretagens avstängningar Utredningens förslag: Spelföretag med licens enligt 4–7 kap. spellagen ska se till att registrerade deltagare i spel har möjlighet att stänga av sig från spel , eller tills vidare. Avstäng- ning tills vidare får hävas först . Spelföretag som tillhandahåller eller anordnar kasinospel online, bingo online och spel på datorsimulerade automater online ska på sin webbplats även erbjuda spelaren en möjlighet att göra en omedelbar avstängning som är gällande i (panikknapp). Denna panikknapp ska placeras väl synlig och vara åtkomlig från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och på sidor där det finns uppgifter om kundkonto och spelansvar enligt 15 kap. 7 § 2 st. Av kommissionens rekommendation av om prin- ciper för att skydda konsumenter och spelare i samband med online- speltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar (2014/478/EU) framgår bl.a. följande. Medlemsstaterna bör se till att aktörernas spelwebbplatser är så utformade att en spelare när som helst har möjlighet att aktivera en time-out eller egenav- stängning, antingen från en viss onlinespeltjänst eller från alla typer av onlinespelstjänster (punkt 32). Enligt gällande svensk reglering åligger det den som har tillstånd att anordna s.k. EMV-lotteri (i praktiken främst spel via internet) att erbjuda sina kunder möjligheter att kunna stänga av sig från spel i eller tills vidare, se 8 § Lotteriinspektionens föreskrifter (LIFS 2014:2) till skydd för sociala intressen avseende sådana lotte- rier som avses i 21 a § lotterilagen (1994:1000). I övrigt finns det inga ytterligare regler om självavstängning, panikknappar eller liknande. Självavstängning i olika former Som anförts inledningsvis är självavstängning allmänt accepterat som en viktig spelansvarsåtgärd. Spelföretagen bör vidta åtgärder för att hjälpa en spelare att minska sitt spelande när det finns anledning att göra det. Dessa åtgärder innefattar kontakt med spelaren när satta gränser överskrids, samt att tillämpa restriktioner och tillträdesbe- gränsningar. För de spelare där ovanstående insatser ger otillräckliga incitament att minska ett negativt spelbeteende bör strategin för före- byggande förstärkas med en möjlighet för en spelare att stänga av sig från deltagande i spel. Detta kan användas för att hålla ett till- räckligt ”avstånd från spelet” för en bestämd period, och därmed hjälpa spelaren att behålla kontrollen över sitt faktiska spelbeteende. De åtgärder som spelföretagen är skyldiga att vidta beror på de ökade nivåer av intensitet som spelarens beteende uppvisar när det gäller risk för problemspelande (t.ex. en ökad spelfrekvens eller upp- repade höjningar av självpåtagna gränser). Mot denna bakgrund bör spelföretagen vara skyldiga att se till att registrerade spelare har en möjlighet att stänga av sig från spel eller tills vidare. Detta gäller spelföretag med licens enligt 4–7 kap. spellagen för sådant spel som kräver registrering. Kasinospel online, bingo online och spel på datorsimulerade auto- mater online är snabba spel. För dessa spel bör spelföretagen därför också på sin webbplats erbjuda spelaren en möjlighet att göra en omedelbar avstängning som är gällande i . Denna panik- knapp ska placeras väl synlig och vara åtkomlig från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och på sidor där det finns upp- gifter om kundkonto och spelansvar enligt 15 kap. 7 § andra stycket spellagen. Utredningens förslag: ska föra ett register över spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel hos alla spelföretag. En spelare kan bli uppförd i registret på Spel- myndighetens webbplats. Spelaren ska lämna sitt uttryckliga sam- tycke till att bli registrerad. Självavstängning i olika former Möjligheten till avstängning är obligatorisk för alla spel som kräver att spelaren är registrerad. Uppgifterna i registret ska om- fattas av sekretess. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om självavstängningsregistret. Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter om självavstängningsregistret. Av kommissionens rekommendation av om prin- ciper för att skydda konsumenter och spelare i samband med online- speltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar (2014/478/EU) framgår bl.a. följande. Medlemsstaterna bör verka för att det inrättas ett nationellt register över egenavstäng- da spelare (punkt 37) och, i de fall ett sådant register inrättats, bör medlemsstaterna se till att spelaktörerna lätt kan få tillgång till dessa nationella register över egenavstängda spelare och se till att spel- aktörerna regelbundet konsulterar dessa register så att de kan hindra egenavstängda spelare från att fortsätta spela (punkt 38). Lotteriinspektionens Spelpaus syftade bl.a. till att uppfylla kom- missionens rekommendation i denna del (se avsnitt 19.4.3). 19.4.2Erfarenheter från vissa andra länder Utredningen har närmare studerat fyra länders nationella självav- stängningssystem ellerförslag till självavstängningssystem. har självavstängningssystemet ROFUS. ROFUS är ett register över alla spelare i som frivilligt har valt att stänga av sig från att spela onlinespel hos licenshavare i . Registret administreras av den danska spelmyndigheten, Spillemyndigheden, som är ansvarig för registret. För att registrera sig kan spelaren antingen kontakta spelmyndigheten online i inloggat Självavstängning i olika former läge eller manuellt fylla i en blankett som skickas till myndigheten. Spelaren kan välja att stänga av sig tillfälligt i 1, 3 eller 6 månader eller permanent. ROFUS regleras i föreskrifter uppsatta av spelmyndig- heten. var cirka 7 700 personer registrerade i ROFUS. har stängt av sig permanent, medan övriga har stängt av sig tillfälligt för av 1–6 månader. I det danska systemet finns inga möjligheter till tredjepartsan- mälan och/eller tvångsavstängning. Ett annat europeiskt land som har ett system som hanterar frivillig avstängning, avstängning efter myndig- hetsbeslut samt avstängning efter anmälan av anhörig m.m., är . har ett register över spelare som är av- stängda enligt lag (t.ex. domare och poliser), efter domstolsbeslut eller frivilligt, (). EPIS är ett elektroniskt system som innehåller alla uteslutna spelare. När man vill registrera sig för att besöka ett kasino eller spelmaskins- arkad, eller onlinespel är det i ett obligatoriskt krav på att registrera efternamn, förnamn och födelsedatum på spelaren. Detta kontrolleras sedan i EPIS för att se om spelaren kan komma in/registreras. Det är möjligt för anhöriga att anmäla en anhörig till den belgiska tillsynsmyndigheten som efter utredning kan lägga in den anhörige i EPIS. Samma möjlighet har den som är ansvarig för annan, jfr förvaltare. I anses EPIS vara ett mycket kraftfullt instrument i kampen mot problemspelande. I , som håller på att ta fram en ny spelreglering, diskuteras också förutsättningarna för ett framtida själv- avstängningsregister. Av det nuvarande förslaget framgår att grund- principen för registrering i registret är att det sker frivilligt på spelar- ens eget initiativ. Det föreslås dock finnas en möjlighet att ofrivilligt registrera spelare i registret. I de fall en tillståndshavare misstänker att en spelare spelar oansvarigt, och där tillståndshavaren har skäl att Självavstängning i olika former misstänka att spelaren kan skada sig själv och sina familjemedlemmar med sitt spelbeteende, måste tillståndshavaren informera spelmyn- digheten om detta. föreslås ges möjlighet att besluta om den aktuella spelaren ska ingå i det centrala registret. Ett beslut att ofrivilligt utesluta en spelare ska omfattas av rätten att göra invändningar samt kunna överklagas. Även en tredje part t.ex. en spelares make/maka ska kunna lämna en motiverad begäran om ofrivillig avstängning av spelare till spelmyndigheten. Spelmyndig- heten ska inleda en utredning med anledning av begäran och om det föreligger tillräckliga skäl för avstängning måste spelmyndigheten uppmana spelaren att komma in med synpunkter på en ofrivillig avstängning. Spelaren ska ha rätt att anlita ett juridiskt ombud. Själv- avstängningsregistret föreslås hanteras av spelmyndigheten. Gambling Commission i har arbetat med ett själv- avstängningssystem . offentliggjorde myn- digheten ett dokument där syftet med självavstängningssystemet framgår och påbörjade en offentlig upphandling av tekniska tjänster för ett sådant system. drog myndigheten slutsatsen att den inte var en lämplig organisation att driva och hantera självavstängningssystem och gav branschorganisationen () i uppdrag att upprätta och driva systemet, National Online (NOSES). gav RGA revisionsfirman i uppdrag att leda en undersökande studie. Förhoppningen är att NOSES ska kunna levereras . De exakta villkoren för NOSES har ännu inte fastställts, men har följande beståndsdelar: •Systemet ska möjliggöra för onlinespelskunder hos spelföretag med licens för onlinespel hos Gambling Commission att själv ute- sluta sig hos alla sådana spelföretag via ett enda gränssnitt (en central webbplats som stöds av ett databassystem). •Webbplatsen kommer att innehålla information och råd om an- svarsfullt spelande och vart spelaren kan vända sig om man vill få ytterligare råd och stöd. Självavstängning i olika former •Befintliga kunder kommer fortfarande att ha möjlighet att stänga av sig hos enskilda spelföretag i stället för att välja den nationella självavstängningen. •Operatörerna ska på sina webbplatser hänvisa till NOSES, men tanken är inte att kunderna ska kunna utesluta sig själva på spel- företagens webbplatser. Lotteriinspektionen har tidigare vidtagit förberedelser för att ta fram ett register för dem som vill stänga av sig från allt registrerat spel som getts tillstånd i . Registret, med arbetsnamnet Spelpaus, var tänkt att bygga på en frivillig överenskommelse mellan Lotteriinspek- tionen och de spelanordnare som har tillstånd i . Överens- kommelsen skulle innebära att spelanordnarna åtar sig att inte erbjuda spel till de som anmält sig i registret. Tanken var att spelanordnarna skulle ”hämta” uppgifter ur registret . Enligt planerna skulle registret vara i drift . Eftersom Lotteriinspektionen inte fick något svar på sin hem- till regeringen avseende bl.a. sekretesskydd avbröt Lotteri- inspektionen den påbörjande upphandlingen av systemet. På Spelpaus hemsida var det tänkt att spelare skulle kunna stänga av sig från spel i 1, 3, 6 månader eller tills vidare. Vid avstängningen skulle spelaren aktivt ge sitt samtycke till att Lotteriinspektionen fick hålla och delge dennes uppgifter till andra spelföretag. Bekräftelse om avstängning och av villkor skulle alltid ske via e-legitimation. Uppsägning av en självavstängning skulle inte kunna ske under aktuell avstängningsperiod. Undantaget var den självavstängningsperiod som gällde tillsvidare, som skulle kunna sägas upp tidigast . Uppsägning av tillsvidareavstängning skulle genom e-legitimering via Spelpaus webbplats. Ingen uppsägning skulle kunna ske tillåtas. Spelaren måste sedan alltid vända sig till spelaktören för att öppna sitt spelkonto igen. Självavstängning i olika former Utredningen har valt att hålla fast vid den modell för självavstäng- ning som utarbetats av Lotteriinspektionen. Den är dessutom för- ankrad hos de nuvarande tillståndshavarna i . Således ska spelare kunna stänga av sig från spel tillfälligt eller tillsvidare hos alla spelföretag som har licens enligt spellagen (antalet alternativ för tillfällig avstängning bör fastställas av ). Undantag bör emellertid göras för landbaserade lotterier och land- baserad bingo som inte har något registreringskrav. Däremot finns det inget som hindrar att de spelföretag som har licens för dessa spelformer och där spelföretaget kräver registrering ansluter sig till systemet på frivillig väg. Anmälan sker via webbplats och verifiering ska alltid ske med hjälp av e-legitimation. Det ska finnas till- gång till de vedertagna system för e-legitimationslösningar som finns i , t.ex. BankID, mobilt BankID samt e-legitimation. anmälningar kommer att erbjudas. Spelare ska vid avstängning aktivt bekräfta att får registerhålla och delge dennes uppgifter till andra spelföretag. Uppsägning av en självavstängning kan inte ske under aktuell avstängningsperiod. Undantag införs för den period som gäller tills- vidare och som kan sägas upp tidigast . Uppsägning av tills- vidareavstängning ska ske genom e-legitimering via den hemsida som kopplas till funktionen. Ingen uppsägning ska tillåtas. Spelaren måste sedan alltid vända sig till spelaktören för att öppna kontot igen. Sammanfattningsvis innebär detta att självavstängningssystemets processer kommer att se ut på följande sätt. Självavstängning i olika former Figur 19.1 Process för att anmäla självavstängning Figur 19.2 Process för spelföretagen att hämta information från systemet Självavstängning i olika former Figur 19.3 Process för spelföretgen att kontrollera spelare vid inloggning Figur 19.4 Process för spelföretagen att kontrollera spelare vid nyregistrering Självavstängning i olika former Figur 19.5 Process för spelföretagen att förhindra marknadsföring till avstängda personer Det är värt att notera att den ovan beskrivna modellen skiljer sig från det danska ROFUS-systemet i ett avseende. I är det spelföretagen som hämtar in uppgifterna från ROFUS (en s.k. pull- modell) medan det föreliggande förslaget innebär att det är Spelmyn- digheten som skickar ut uppgifterna från registret (en s.k. push- modell). Fördelen med den senare modellen är att alla spelföretag får kontinuerlig uppdatering om personerna i registret vilket innebär att det också blir möjligt att förhindra reklamutskick till alla spelare i självavstängningsregistret, dvs. även om spelaren inte har försökt logga in hos alla spelföretag. Den danska modellen medger endast att reklamutskick stoppas från de spelföretag där personen faktiskt har försökt logga in. I övrigt är systemen i det närmaste identiska. Lotteriinspektionens avsikt med Spelpaus var att det skulle vara ett frivilligt register i den meningen att spelanordnarna inte var tvung- na att neka spel till de som registrerat sig. Detta då det rått någor- lunda konsensus bland de nuvarande svenska spelföretagen om att de frivilligt åtog sig denna spelarskyddsåtgärd. Utredningen gör dock bedömningen att en sådan ordning inte kommer att fungera i den modellen som föreslås. Antalet spelföretag kommer troligtvis att mångdubblas och konkurrensen dem emellan kommer att öka. Självavstängning i olika former övriga spelansvarsåtgärder som krävs av spelföretagen bör också ur konkurrenssynvinkel vara reglerade för att minska risken för att spelarna ska veta vilken miniminivå spelarskyddet ligger på. När det gäller vilka spelansvarsåtgärder spelföretagen ska erbjuda i övrigt för att få licens i hänvisas till kapitel 18. När det gäller frågan om självavstängningsregister är det nästan ofrånkomligt att även diskutera om det även ska vara möjligt för an- höriga till någon med problemspelande att begära avstängning eller om vissa personer inte ska få spela alls på den svenska spelmarkna- den (jfr dagens förbud i lotterilagen för anordnarens eller ombuds personal att delta i vissa lotterier), dvs. Utred- ningstiden räcker inte till för att till fullo utreda konsekvenserna av införa en möjlighet till tvångsavstängning på begäran av anhöriga eller att utreda konsekvenserna av att andra myndigheter kan begära att få personer inlagda i ett självavstängningsregister. Utredningen kan se ett behov av detta i fall där personers försörjningsstöd går till spel eller då personer dömts för brott med anledning av problemspelan- de. En annan fråga är om man ska få överklaga tvångsavstängningen, eller om detta endast får göras i samband med överklagande av huvudfrågan (försörjningsstöd, brottmålsdomen). Tredjepartsanmälan/tvångsavstängning väcker många frågeställ- ningar och dessa bör enligt utredningen utredas och övervägas, för- slagvis i anslutning till en uppföljning av det självavstängningsregister som föreslås. Fråga uppkommer också om huruvida det ska vara möjligt för aktörer som saknar licens på den svenska spelmarknaden att ansluta sig till det . Licenssystemet bygger på principen att aktörer som saknar licens inte ska kunna verka på den svenska spelmarknaden. Att öppna upp en möjlighet för dessa aktörer att ansluta sig till självavstängningsregistret strider mot grund- idén med att införa ett licenssystem och riskerar därför att under- minera syftet med lagstiftningen. En sådan möjlighet skulle även kunna komma innebära en olämplig spridning av känsliga person- uppgifter samt att det kan uppkomma en risk för att dessa uppgifter missbrukas. Utredningen kommer därför inte att föreslå att det ska vara möjligt för aktörer som saknar licens i att ansluta sig till självavstängningsregistret. Självavstängning i olika former Behovet av sekretess för registrerade personuppgifter Lotteriinspektionen beslutade att till regering- en (och ) inge en hem- om bl.a. ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:401) med anledning av bristande sekretesskydd för uppgifter som skulle komma att lagras i det föreslagna självavstängningsregistret Spelpaus (då kallat Lotteriinspektionens Självavstängningssystem, ). Utredningen gör samma bedömning som Lotteriinspektionen och konstaterar det inte finns något fullgott sekretesskydd för de uppgifter som registreras i Spelpaus. Registret innehåller in- formation som rör personliga angelägenheter och som kan uppfattas som känsliga av de personer som valt att registrera sig. Det får antas att det är av stor vikt för de allra flesta som väljer att stänga av sig att denna uppgift inte blir tillgänglig för vem som helst. Lotteriinspek- tionen ansåg i sin hemställan att fanns en risk för att ett svagt sekretesskydd skulle avhålla personer från att registrera sig. Detta då det hos allmänheten finns missuppfattningar kring spelproblem som bl.a. ger en bild av personer med spelproblem såsom karaktärssvaga och därför missbruksbenägna. Utredningen delar denna farhåga och anser att det bör införas ett starkt sekretesskydd för de som väljer att registrera sig, oavsett varför individen väljer att göra detta (t.ex. att man anser sig lida av hasardspelssyndrom eller att man inte vill spela om pengar p.g.a. moraliska eller religiösa övertygelser). Förslag till en sådan regel behandlas i avsnitt 20.4. Den närmare regleringen av det nationella registret för självavstäng- ning bör hanteras av regeringen, se 12–15 §§ i spelförordningen (bilaga 2). Hur upprättandet och driften av registret ska finansieras behandlas i kapitel 25. 20Behandling av personuppgifter och vissa frågor om sekretess I samband med att utredningsdirektiven behandlar spelansvar tas också frågor om behandling av personuppgifter upp. Under rubriken spelansvar anges först att det för att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spel- ansvarsåtgärder som behöver vidtas och om spel över internet kräver särskilda åtgärder. Som exempel på spelansvarsåtgärder nämns olika former av registreringar av spelares beteende. Under samma rubrik framhålls vidare att sådana åtgärder som avser olika former av registreringar av spelares beteenden kan komma i konflikt med personuppgiftslagens bestämmelser. En reglering som aktualiserar behandling av personuppgifter måste vidare vara förenlig med den EU-rättsliga dataskyddsregleringen, som är föremål för ett omfattande reformarbete. Utredningen ges där- efter i uppdrag att bl.a. lämna förslag till reglering avseende åt- gärder mot problemspelande, innefattande de regler som behövs för att den självavstängningsfunktion som tas fram av Lotteriinspektionen ska kunna användas inom ramen för ett licenssystem. Utredningen ska också bedöma om undantag från personuppgiftslagens regler behöver och kan göras, samt vid behov lämna förslag till en sådan reglering.