sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — (FBA) inrättades och är en statlig myndighet under UD med den övergripande uppgiften att stödja internationell fredsfrämjande verksamhet. Myndigheten ska samverka med nationella och internationella aktörer för att uppnå effektivitet och samordning i bidrag till internationell fredsfrämjande verksamhet och är inom sitt verksamhetsområde Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet svensk kontaktpunkt gentemot organisationer som FN, , EU och Nato. FBA har fem verksamhetsområden; 1.personalförsörjning till internationella insatser 2.utbildning, samträning och övning, 3.forskning, policy och metodutveckling, 4.bilateralt utvecklingssamarbete inom fred och säkerhet 5.stöd till civilsamhället. Enligt myndighetens instruktion ska FBA rekrytera, förbereda, sända ut och stödja civil personal som regeringen beslutar att ställa till förfogande för internationella freds- och krishanteringsinsatser. Myndigheten ska också vara sammanhållande för det svenska civila personalbidraget till internationella fredsinsatser där mer än en myndighet berörs. I syfte att stärka förmågan att tillgodose inter- nationell efterfrågan på civil personal till freds- och krishanterings- insatser arbetar FBA också med att förvalta och utveckla en resurs- bas som möjliggör rekrytering av personal. Vidare ingår i FBA:s uppdrag att, på grundval av kvalitetssäkrad information från de berörda myndigheterna, upprätthålla en överblick över de samlade civila kompetenser och personalkategorier som respektive myndig- het kan bidra med och redan bidrar med till pågående insatser. FBA ansvarar även för utbildningen av den civila personal som regeringen beslutar att ställa till förfogande för internationella insatser. Myndigheten har därtill till uppgift att genomföra sådan utbildning, samträning och övning som tillsammans med andra myndigheters insatser krävs för att förbereda svensk och utländsk personal för deltagande i internationella insatser. FBA ska även bidra till en effektiv samordning av och samstämmighet mellan svenska utbildnings-, samtränings- och övningsinsatser inom verk- samhetsområdet, inklusive insatsförberedande utbildning för civil personal. Vidare arbetar FBA med erfarenhetshantering och forsk- ning-, policy och metodutveckling inom området. SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet Som framgått ovan består en del av FBA:s kärnverksamhet i att rekrytera och sända ut civil personal till internationella freds- och krishanteringsinsatser som deltar i, främst insatser som leds av EU, FN eller . Sedan FBA bildades har majoriteten av den av myndigheten utsända personalen sekunderats till uppdrag inom EU och . sekunderar FBA emellertid allt fler svenskar till civila FN-uppdrag. mer än dubblerade FBA antalet svenskar på FN-uppdrag jämfört med . hade FBA civila experter på plats i FN-insatser i , och , på i , på för utvecklingsprogram (UNDP – av det engelska namnet United Nations Development Programme) i , på i , och på kontoret för FN:s generalsekreterares särskilda sändebud för samt experter på plats i , och . Den sekunderade personalen arbetar bl.a. som politiska rådgivare, freds- och utvecklingsexperter, rådgivare inom rättsstatsuppbyggnad, stabiliseringsinsatser eller avväp- ning, demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter. 4.11.3Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten Det förekommer, om än i begränsad omfattning, att FBA hanterar känsliga uppgifter inom ramen för myndighetens internationella samarbeten för fred och säkerhet. För uppgifterna råder normalt sekretess enligt 15 kap. 1 § (utrikessekretess), 15 kap. 1 a § (sekre- tess i det internationella samarbetet) eller 15 kap. 2 § OSL (för- svarssekretess). Personal som tjänstgör vid insatser ledda av exem- pelvis EU, FN eller kan därtill komma att hantera uppgifter av känsliga uppgifter som inte omfattas av svensk sekretesslagstift- ning. FBA arbetar till största del med biståndsfinansierad verksamhet som uppfyller och utveck- lings () kriterier för vad som kan klassificeras som bistånd, varför det inte är aktuellt för FBA att teckna säkerhetsskyddsavtal med andra stater eller organisationer innan känsliga uppgifter delas. Delning av känsliga uppgifter med en annan stat eller organisation Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet förutsätter dock att detta finns reglerat i ett mandat eller ett så kallat Memorandum of Understanding (MoU). När FBA delar känsliga uppgifter med andra stater eller organisationer så sker det via UD eller utlandsmyndigheterna med det av Försvarsmakten god- kända kryptografiska system som, kryptofax, kryptotelefon, fil- krypto (MGSI). All distribution och mottagande av känsligt material diarieförs i ett särskilt register och förvaras i en för ändamålet av- sedd liggare. Den personal som har rätt att ta del av informationen är registerkontrollerad, säkerhetsklassad och säkerhetsprövad. Där- till är det endast den som behöver uppgifterna i sitt arbete som del- ges densamma. Den personal som FBA rekryterar och sekunderar till organisationer som FN, EU, etc. förbinder sig dessutom att förhålla sig till den tystnadsförbindelse som respektive organi- sation stadgar. Vid rekrytering i har personalen dessutom säkerhetsprövats. I vissa förekommande fall har personalen också säkerhetsklarerats av () innan ut- stationering. Såvitt myndigheten känner till har det inte hänt att någon röjt känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet. FBA är en myndig- het som nästan uteslutande rekryterar civila experter. Rekryteringen av personal är noggrann där en bred referenstagning och säkerhets- prövning företas innan anställning. Den största delen av personalen är eller blir registerkontrollerad. All personal som sekunderas till FN, EU och träffar myndighetens psykolog/personalkonsulent före, under och efter sin insatstjänstgöring. All personal får också en säkerhetsdelgivning av myndighetens säkerhetsskyddschef där personalen får information om vilka säkerhets- och underrättelse- hot som finns i målområdet som de har att verka i. Säkerhets- skyddschefen följer också upp personal i vissa insatser via telefon, mail eller personliga besök. FBA är dock väl medveten om riskerna för att känsliga uppgifter röjs trots ovanstående säkerhetsarbete och kan därför inte garantera att läckor inte förekommit, utan att myndigheten lyckats upptäcka det. Om sådana känsliga uppgifter som förekommer i myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet röjs skulle det skada FBA som myndighet och även . FBA och har som en tongivande fredsfrämjande aktör på den säker- hets- och biståndspolitiska arenan ett mycket gott anseende inter- SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet Konsekvenserna av ett röjande av känsliga uppgifter beror av naturliga skäl på vilken typ av uppgifter som röjs, till vem uppgifterna sprids och hur de därefter används. Exempel på konse- kvenser av ett röjande är följande: •Bristande förtroende för och svensk personal, vilket kan försvåra möjligheterna att delta i framtida samarbeten eller be- gränsar möjligheterna att fortsatt få ta del av känsliga uppgifter. •Försvårande av den pågående insatsens genomförande och genom- förandet av framtida insatser. Underrättelsetjänst förekommer världen över med olika slags inrikt- ning och organisatorisk anknytning. I regel syftar underrättelseverk- samhet till att klarlägga främmande makters militära och säkerhets- politiska förhållanden. De flesta stater bedriver underrättelseverksamhet mot andra stater. var underrättelseverksamheten främst inriktad på andra länders militära förmåga. Sedan slut har emellertid praktiskt taget alla främmande säkerhets- och underrättelsetjänster ändrat inriktningen för underrättelseverksamheten mot frågor som berör risker och hot mot samhället i form av spridning av mass- förstörelsevapen, internationell terrorism, organiserad brottslighet, narkotikasmuggling och regionala konflikter m.m. Inhämtning sker även av ekonomiska och teknisk-vetenskapliga och industriella under- rättelser (oftast i syfte att vinna konkurrensfördelar). Vissa länder har underrättelseorganisationer som är knutna till länders politiska ledning – en allmänpolitisk civilt betonad under- rättelsetjänst – för att förse ledningen med information om andra staters förhållanden och då inte bara på det militära området. Andra länder, däribland , har en i huvudsak militärt inriktad under- rättelsetjänst även om verksamheten har vidgats till att avse även andra typer av yttre hot. Syftet med under- rättelseverksamheten är, liksom för svensk del, att informationen ska ge beslutsfattarna i det egna landet stöd att bedöma den säker- hetspolitiska situationen och utvecklingen i omvärlden samt ge underlag för beslut i försvars- och utrikespolitiska frågor. Främmande stater bedriver också en omfattande underrättelse- verksamhet mot och svenska intressen. är riktad mot uppgifter och personer inom och utom riket, riskerar att leda till ett skadat förtroende för den svenska staten, både inter- nationellt och hos landets egna medborgare. Som vi redogjort för i kapitel 3 karaktäriseras handels-, utrikes- och säkerhets- politik och andra politikområden av en hög grad av internationellt beroende. För att vi ska kunna upprätthålla vår politiska, ekono- miska och militära handlingsfrihet krävs därför att vi har insyn och inflytande i olika mellanstatliga sammanhang. Den underrättelse- verksamhet som bedrivs mot och svenska intressen riskerar, vid ett skadat förtroende för den svenska staten, att begränsa vår insyn och vårt inflytande i olika mellanstatliga sammanhang och därmed också inskränka handlingsfrihet. Något som i händelse av kris eller krig skulle kunna bli ödesdigert. Främmande makts underrättelseverksamhet och påverkansförsök kan också under- minera internationella förhandlingspositioner samt skada landets utrikesrelationer och anseende. Verksamheten kan vidare leda till förlust av liv och hälsa, ekonomiska förluster och kostnader samt funktionsstörningar i samhället. Vårt huvudsakliga uppdrag är, som vi redan nämnt , att analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för upp- gifter av betydelse för de internationella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i. Som vi redogjort för i avsnitt 3.2.3 inbegrips i begreppet internationella samarbeten för fred och säkerhet olika säkerhetsfrämjande internationella samarbeten för att avvärja hot och utmaningar mot vår säkerhet, t.ex. deltagandet i olika civila och militära internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och samt rättsligt och polisiärt samarbete. I begreppet internationella samarbeten för fred och säkerhet inbegrips även sådant internationellt underrättelsesamarbete som deltar i. I kapitel 3 och 4 har vi redogjort för ett antal internationella samarbeten för fred och säkerhet och svenska myndig- heters deltagande i dessa. Personer som deltar i eller på annat sätt har insyn i det arbete som bedrivs inom ramen för dessa samarbeten, och som därmed också har tillgång till känsliga uppgifter, riskerar att utsättas för bearbetning av främmande makts underrät- telsetjänst i syfte att han eller hon ska röja känsliga uppgifter. För att ge läsaren en större förståelse för hur främmande makts underrättelse- tjänst arbetar lämnar vi i detta kapitel en allmänt hållen redogörelse för underrättelseverksamhet, underrättelseprocessen, olika under- rättelsekällor och den främmande underrättelseverksamhet som bedrivs mot . Kapitlet innehåller vidare en översiktlig redo- görelse för svensk underrättelseverksamhet och svenskt deltagandet i internationellt underrättelsesamarbete. Kapitlet avslutas med en redogörelse för ett antal fall där svensk personal röjt känsliga upp- gifter inom ramen för det internationella samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Redogörelsen bygger i stor utsträck- ning på uppgifter ur offentligt tryck och litteratur på området, men också på information från Försvarsmakten (Must), Säkerhetspolisen och och terrorismstudier (Cats) vid . I den kamp som säkerhets- och underrättelsetjänst för mot dagens säkerhetshot, t.ex. terrorism, spridning av massförstörelsevapen och grov organiserad brottslighet är underrättelser av avgörande betydelse. Alla med jämförbara länder bedriver underrättelsetjänst. För ett alliansfritt land som är det särskilt viktigt att kunna göra självständiga bedömningar i säkerhetspolitiska frågor och att kritiskt kunna granska andra aktörers argumentation och agerande. Med underrättelseverksamhet avses vanligtvis en verksamhet eller en process för att inhämta, bearbeta, analysera och delge sådan svår- åtkomlig information som kan tjäna som ett kompletterande under- lag för bedömningar och beslut av en regering eller en myndighet. På övergripande nivå tjänar underrättelsetjänst främst till att bidra till löpande kunskapsuppbyggnad, kompetenshöjning och förmåga att bekräfta eller vederlägga öppen information eller andra aktörers utspel och påståenden. I en trängre militärt inriktad säkerhetspolitisk mening brukar underrättelseverksamhet beteckna den verksamhet som syftar till att kartlägga främmande makters militära och politiska förhållanden samt handlingsmöjligheter. Underrättelseverksamhet kan bedrivas öppet eller i det dolda. Verksamheten är inte rättsstridig i sig, inte ens om den riktar sig mot uppgifter om stater och staters intressen av skiftande slag. All underrättelseverksamhet bedrivs inte heller mot stater. Verksamheten kan t.ex. avse andra förhållanden i omvärlden eller nationella förhållanden. Till begreppet underrättelseverksamhet hör även begreppet under- rättelsetjänst. Detta begrepp ger verksamheten en mer formell, officiell eller organisatorisk prägel. Underrättelsetjänsten bedriver underrätt- elseverksamhet för exempelvis en stats räkning. Också här handlar det om att inhämta, bearbeta och delge information som underlag för beslut.1 Verksamheten kan förutom militära och politiska för- hållanden även avse ekonomiska, etniska och religiösa förhållanden. Inhämtningen kan ske genom öppna eller slutna, hemliga, källor. Underrättelsetjänst handlar i första hand om att följa främmande makters eller organisationers verksamhet och att upptäcka de kon- kreta hot som verksamheten kan utmynna i. Underrättelsetjänsten kan t.ex. bidra till förändrade slutsatser om skeenden i omvärlden och leda till olika dispositioner hos mottagaren av informationen.2 I torde med underrättelsetjänst ofta avses den verksamhet som bedrivs av försvarsunderrättelsemyndigheterna. skiljer man på militär underrättelsetjänst å ena sidan och inrikes underrättelseverksamhet å andra sidan. Som militär underrättelsetjänst brukar man beteckna den underrättelsetjänst som är organisatoriskt knuten till ett lands försvarsmakt. Ett vidare begrepp är försvarsunderrättelseverksamhet3 som kan bedrivas av för- svarsmakter men även av civila myndigheter. I bedrivs den verksamheten av de s.k. försvarsunderrättelsemyndigheterna, varom mera nedan. Gemensamt är att denna verksamhet i huvudsak har sin inriktning på yttre hot, alltså hot som emanerar från utlandet. Verk- samheten får därtill endast avse utländska förhållanden. Internatio- nellt används ofta begreppet foreign intelligence. Försvarsunderrättelseverksamheten ska bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kart- läggning av yttre hot mot landet. Underrättelseverksamheten syftar då inte bara till att ge landets högsta beslutsfattare uppgifter om den rent militära verksamheten i omvärlden, utan också om den allmänna säkerhets- och försvarspolitiska utvecklingen. I handböcker för militär underrättelsetjänst brukar man ange att den militära underrättelse- underrättelsekommittés betänkande, ”Underrättelsetjänsten – en översyn” (SOU 1999:37), s. 64. 2Agrell, ”Konsten att gissa rätt – Underrättelsevetenskapens grunder”, 1998, s. 22. 3Försvarsunderrättelsetjänst är en term kopplad specifikt till svensk lag och svensk under- rättelseverksamhet och är inget generellt eller vedertaget begrepp i den internationella under- rättelsetermonologin. tjänstens huvuduppgift i en krigssituation är att bidra med underlag för militära operationer. Underrättelserna tar därvid sikte på att ge underlag för var, när och hur de egna stridskrafterna ska sättas in och användas. Man brukar då tala om operativ och taktisk militär under- rättelsetjänst. I övrigt och i fredstid är den militära underrättelse- tjänstens mål i stället att lämna underlag om främmande makters militära förmåga och handlingsmöjligheter vid kriser eller i händelse av krig. Underlaget ska ligga till grund för bedömningar och beslut om den egna försvarsmaktens beredskap och hävdandet av rikets ter- ritoriella integritet, om krigsplanläggning och om försvarsmaktens utveckling samt om internationella insatser och stöd åt egna förband eller enheter i sådana sammanhang. Den militära under- rättelsetjänsten ska även ge stöd i förhandlingar m.m. om rustnings- kontroll och om förtroendeskapande åtgärder.4 Som exempel på inrikes underrättelseverksamhet i kan och Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet tjäna. Polisen bedriver kriminalunderrättelsetjänst som syftar till att avslöja om brott har begåtts, pågår eller kommer att begås. Säker- hetspolisen bedriver säkerhetsunderrättelsetjänst som syftar till att avslöja brott mot rikets säkerhet eller annan säkerhetshotande verk- samhet. I samband med diskussioner om underrättelseverksamhet och underrättelsetjänst förekommer också begreppet säker- hetstjänst. Medan underrättelseverksamhet och underrättelsetjänst syftar till att förstå yttre hot och fenomen så syftar säkerhetstjänst till att förstå hot i och mot det egna landet. Med säkerhetstjänst avses även verksamhet för att skydda landet. Ofta är underrättelse- tjänsten underlagsgivare till säkerhetstjänsten eftersom källan till hot mot den inre säkerheten finns utanför landets gränser. Sålunda inriktar säkerhetstjänsten ofta underrättelsetjänstens arbete, så även i . I säkerhetstjänst ingår säkerhetsskydd och säkerhetsunderrättelse- tjänst. Säkerhetsskyddstjänst bedriver förebyggande verksamhet, t.ex. genom analyser och rekommendationer till svenska myndig- heter om hur de kan anpassa sitt skydd. Registerkontroller och till- syn är andra konkreta sätt att säkerställa att skyddsvärd verksamhet 4 underrättelsekommittés betänkande, ”Underrättelsetjänsten – en översyn” (SOU 1999:37), s. 64 och 66. är skyddad på lämpligt sätt. Till säkerhetsskydd i vid mening hör även personskydd. Säkerhetsunderrättelsetjänst avser inhämtning, bearbetning (och analys) och delgivning av uppgifter som rör säker- hetshotande verksamhet. Ett exempel på säkerhetsunderrättelse- tjänst är kontraspionage, se vidare om kontraspionage i avsnitt 5.6.1.5 I torde med säkerhetstjänst ofta avses den verksamhet som be- drivs av Säkerhetspolisen eller av Säkerhetskontoret inom Försvars- makten. 5.3Kort om utvecklingen från och framåt Behovet av underrättelsetjänst för att inhämta information om främ- mande makters eller fienders förhållanden och handlingsmöjligheter har förankring långt tillbaka i tiden. Beslutsfattare har haft och har alltjämt behov av en underrättelsetjänst, som kan undanröja oviss- heten om en motståndares resurser och möjligheter i krig och klar- lägga dessa. I fred har det behövts en underrättelsetjänst för att på motsvarande sätt ge besked om den säkerhetspolitiska situationen och huruvida denna kräver en mobilisering av krigsmakten eller andra åtgärder. Vid utbrott hade samtliga stormakter utom väl utvecklade organisationer för underrättelseinhämtning. De flesta försvarsmakter hade även egna under- rättelsetjänster. Det var inte bara de krigförande staterna som höll sig med spionorganisationer, utan också neutrala länder. Denna utveckling fortsatte även under . Både och hade också utvecklat effektiva säkerhetstjänster, vilket gjorde det mycket svårt att framgångsrikt bedriva spionage i dessa länder. I de neutrala länderna förekom dock en omfattande spioneriverksamhet under kriget. Efter slut ökade underrättelseverksamheten och spionaget avsevärt, mycket till följd av det . kom också de tekniska underrättelsemedlen att få allt större betydelse. Slutet på det har lett till en ökad öppen- 5 Se vidare i om säkerhetstjänst i betänkande, ”Rikets säkerhet och den personliga integriteten. De svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksam- het ” (SOU 2002:87), s. 55 ff. het mellan världens stater. Det har emellertid inte betytt att efter- frågan på underrättelser har minskat. Teknikutvecklingen har därtill gjort det möjligt att effektivisera underrättelseinhämtningen och skapat ytterligare åtkomstmöjligheter för den som vill inhämta under- rättelser. kan också informationssystemen i sig vara an- greppsobjekt, med potentiellt mycket omfattande skadeverkningar. Sedan slut har dock intresseområdena för under- rättelseverksamheten ändrats, eller vidgats, även om de traditionella områdena för underrättelseinhämtning som försvar och politik fort- farande är betydelsefulla. Utöver uppgifter som rör försvarsindustri, försvarsförmåga och liknande är också underrättelser om forskning och utveckling inom det civila området av intresse. Därtill finns ett stort intresse för underrättelser om ett lands infrastruktur (vägar och järnvägar, elnät och andra energisystem, telenät och internet, vatten- och avloppsnät etc.) eftersom man kan lamslå en stat genom att slå ut dess kritiska infrastruktur. Underrättelseverksamheten av utgår inte heller bara från stater, utan också från terroristorganisa- tioner och andra icke-statliga aktörer.6 I faktaböcker om och handböcker för underrättelsetjänst presenteras underrättelseprocessen i form av en underrättelsecykel i fem olika steg. Underrättelseprocessens första steg sker genom att ledningen för underrättelseverksamheten eller dess uppdragsgivare preciserar verksamhetens underrättelsebehov, vilket brukar anges som planering och inriktning av underrättelseverksamheten. Led- ningen för underrättelsetjänsten uppdrar sedan åt olika inhämtnings- organ att samla in behövlig information. En stat kan t.ex. vilja ha information om ett annat lands försvarsförmåga, forskning och utveckling inom olika områden, förhandlingspositioner och över- väganden inför regeringsbeslut m.m. Inhämtningen utgör det andra steget i underrättelseprocessen eller underrättelsecykeln. Eftersom mycket information finns åtkomligt i öppna källor, som även är tillgängliga på distans, kan den intresserade inhämta informationen 6 Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhets betän- kande, ”Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet – Ett förstärkt skydd för säkerhet” (SOU 2012:95), s. 63. utan att han eller hon behöver besöka den stat som informationen rör. Den tekniska utvecklingen har vidare inneburit att den efter- frågade informationen även kan inhämtas på distans på andra sätt, t.ex. genom signalspaning. Trots möjligheterna till underrättelse- inhämtning på distans är det emellertid fortfarande vanligt att den eftersökta informationen inhämtas i den stat där den finns. Den kan t.ex. ske genom attachéer och diplomater samt genom samtal med flyktingar, emigranter och s.k. avhoppare. Information hämtas även in i samarbete med utländska underrättelsetjänster (liaison) och genom underrättelsetjänstens kontakter med myndigheter m.fl. Militära förband och enheter hämtar också in information genom bl.a. radarspaning samt fartygs- och flygspaning. Information hämtas även in genom materielundersökningar och inom ramen för forsk- ningsprojekt. När det gäller inhämtning av annat än offentliga uppgifter låter detta sig sällan göras genom att man uppsöker myndigheten eller företaget i fråga.