sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — Icke desto mindre skulle en särskild bestämmelse om återkallelse av uppehållstillstånd i den här situa- tionen behöva införas i 7 kap. utlänningslagen. Detta förfarande framstår som sämre från administrativ synpunkt och rent princi- piellt avviker en sådan grund från andra återkallelsegrunder i lagen. När det gäller tiden på det beviljade uppehållstillståndet för inresa, finns flera faktorer att ta i beaktande. Självfallet bör ansökan om asyl lämnas in så snart det kan ske efter ankomsten till . Väntetiden från det att man fått uppehållstillstånd till dess att man får uppehållstillståndskort och således kan resa till sägs uppgå till 4–5 veckor27. Det framstår inte som realistiskt att de sökande kommer ha möjlighet att flyga till som uppehållstillstånd meddelats, utan mer tid behövs för att ordna med praktiska arrangemang, kanske till och med . Tillståndets längd behöver dock inte framgå av lagen. Bedömning: Avslag på ansökan kan beslutas med hänvisning till att den årliga kvoten är fylld, varigenom alla beslut kan utformas på samma sätt, avidentifierat och utan att känsliga uppgifter röjs. Beslut bör expedieras per e-post eller via informationsanslag på webbplatsen, utan uppgift om vilka som varit sökande. Sökande som inte kommit ifråga för tidsbegränsat uppehålls- tillstånd har enligt svenska regler rimligen rätt att få ett motiverat besked om detta, dvs. någon form av avslagsbeslut. Enligt 20 § FL ska ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighets- utövning mot någon enskild. I bestämmelsens andra stycke finns vissa undantag, vilka inte är tillämpliga här. Enligt 21 § FL ska sökande, klagande eller annan part underrättas om innehållet i det 27 Se SOU 2016:36 s. 21. beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen ska dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Det finns inget stöd i FL för att utlänningars ansökningar gene- rellt skulle kunna handläggas på annat sätt än andras, men FL är subsidiär till andra lagregler. I 13 kap. 9 § utlänningslagen finns som nämnts en regel innebärande att reglerna om partsinsyn och kommunicering i 17 § FL inte gäller för dem som inte är bosatta eller annars vistas i . Det finns således möjlighet att genom lagstiftning begränsa tillämpligheten av FL i den ärendetyp som här är i fråga, om det skulle anses lämpligt. I det följande lämnas dock den möjligheten därhän och den fortsatta utgångspunkten är att alla sökande har rätt till ett motiverat beslut. Om ansökan är öppen för envar, torde detta förhållande medföra behov av att fatta ett stort antal avslagsbeslut efter varje års uttagning. För att hålla nere administrationen och därmed kostnaderna är det angeläget att ett sådant avslagsbeslut är så enkelt utformat som möjligt, förslagsvis ett massutskick per e-post till dem som inte kom ifråga (där diarienummer men inget annat kopplat till individen framgår). Om avslagsgrunden är densamma för alla och inga personuppgifter behöver framgå, framstår detta som fullt möjligt. Mer individualiserade avslagsbeslut är inte bara krångligare från administrativ synpunkt utan också en uppenbar säkerhetsrisk för de sökande, vars korrespondens skulle kunna vara föremål för övervakning (i synnerhet om personen ännu befinner sig i sitt hem- land). Ett sätt att åstadkomma denna förenklade hantering vore att avvakta med att fatta beslut i preliminära avslagsärenden till dess att man fattat det antal bifallsbeslut som kvoten uppgår till. Därefter kan övriga sökande erhålla ett enkelt utformat avslagsbeslut på den grunden att den årliga kvoten är full. Ärendena sorteras sålunda i två ”högar” beroende på utsikterna till framgång. Någon sakpröv- ning behöver inte framgå av avslagsbesluten om grunden för avslag består i att kvoten är full (det räcker med att pröva en avslagsgrund; att ansökan även skulle kunna avslås på grund av brister i de åberopade skyddsskälen eller förekomsten av exklusionsgrunder behöver inte anges). Detta borde ha flera säkerhetsmässiga fördelar för de sökande – man kan annars ha invändningar mot att expediera beslut med känsliga personuppgifter och preliminär bedömning av asylskäl till en e-postadress i utlandet. Personerna befinner sig dessutom inte i utan löper fortsatt risk för förföljelse. Här kan nämnas att i andra ärenden om uppehållstillstånd är den normala proceduren att besluten får hämtas ut på utlandsmyndig- heten, efter att sökanden meddelats per e-post att det finns ett beslut att hämta (se SOU 2016:36 s. 81). Vissa ambassader och konsulat skickar i stället beslutet och uppehållstillståndskortet per post till den adress som sökanden uppgett under handläggningen. En sådan ordning vore alltför omständlig om det rör sig om hundratusentals avslagsbeslut (vilket inte kan uteslutas). Det framstår inte heller som motiverat när det inte utgör ett beslut i själva asylfrågan och, som framgår i nästa avsnitt, bör besluten heller inte kunna prövas i domstol. Detta förhållande har stor betydelse för hur omfattande skälen för besluten måste vara. Av det ovan anförda framgår att handläggningen i bifalls- besluten behöver vara skyndsam (cirka ). I annat fall kan det knappast anses försvarbart från förvaltningsrättslig syn- punkt att lägga potentiella avslag åt sidan bara för att kunna avslå dem på formell grund snarare än på saklig grund. Bedömning: Avslagsbeslut bör inte kunna överklagas. I artikel 6 , som rör rätten till domstolspröv- ning och rättssäker process, föreskrivs att ”var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.” I artikel 13, som har rubriken ”Rätt till ett effektivt rättsmedel” anges att var och en, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Begreppet ”civil rättighet” ska, liksom andra begrepp i konven- tionen, ges en autonom tolkning. Det är alltså inte avgörande om en rättighet betraktas som civilrättslig enligt nationell rätt, utan begreppet ska tolkas enhetligt för alla konventionsstater. Vid till- lämpning av dessa allmänna principer har för mänskliga rättigheter i och för sig funnit att artikel 6:1 reglerar inte bara förfaranden som allmänt anses gälla privaträtten utan också en rad förfaranden som i många länder är av förvaltningsrättslig snarare än civilrättslig natur. Vissa rättsområden har likväl ansetts falla utanför artikelns till- lämpningsområde, bl.a. förfaranden som gäller viseringar, uppe- hållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor.28 Här ska också framhållas att för att artikel 6 Europakonven- tionen ska kunna äga tillämpning, måste tvisten gälla ett anspråk på något som är eller påstås vara en rättighet enligt inhemsk rätt. Enligt är det svårt att i praxis dra gränsen mellan en rättighet och en förmån som beviljas på rent sköns- mässiga grunder.29 Ofta har det ansetts vara fråga om en rättighet även i fall då en myndighet haft stor frihet att efter en lämplighets- prövning avgöra om ett tillstånd eller ett ekonomiskt bidrag skulle beviljas. har i flera sådana fall framhållit att avgöranden som grundar sig på ett stort mått av skönsmässig bedömning ändå innefattar en tillämpning av vissa övergripande rättsliga regler eller principer och att detta är tillräckligt för att artikel 6:1 ska vara tillämplig. hänvisar därvid till ett antal mål som rört främst trafiktillstånd och byggnadstillstånd. Inget av fallen rör utlänningslagstiftning, vilket som nämnts i regel faller utanför artikel 6 i . infördes i svensk rätt möjlighet att överklaga alla beslut av i fråga om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller återkallelse av ett sådant tillstånd.30 Fram till dess fanns en rätt att överklaga ett sådant beslut endast om Migra- tionsverket fattat ett beslut om avvisning eller utvisning. Inte heller kunde den som får avslag på en ansökan om uppe- hållstillstånd som görs före inresan överklaga detta beslut.31 I sam- 28Danelius, H. (2015) Mänskliga rättigheter i europeisk praxis - En kommentar till Europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna (femte upplagan), s. 171. Ett principavgörande i denna fråga är Maaouia mot (stor kammare) . 29Danelius, H. (2015) Mänskliga rättigheter i europeisk praxis - En kommentar till Europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna (femte upplagan), s. 164. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80. 1996/97:25 s. 186. band med att rätten infördes att överklaga beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd som görs före inresan anförde regeringen bl.a. följande (prop. 1996/97:25 s. 212). Regeringen föreslår alltså en utvidgad rätt att överklaga beslut om uppehållstillstånd för medborgare inom EES-kretsen. Den första frågan som inställer sig är vilken betydelse det förhållandet att reglerna föreslås ändrade för denna krets ska ha vid överväganden om rätten att överklaga beslut om uppehållstillstånd i stort. Regeringen delar uppfattning att det i och för sig inte kan anses stötande att ha olika regler för EES-kretsen och personer som kommer från andra delar av världen. Att gentemot EU har förbundit oss att iaktta t.ex. särskilda överklaganderegler för beslut om uppehållstillstånd för vissa staters medborgare behöver således inte ha någon inverkan på de bestämmelser som vi tillämpar mot medborgare från andra länder. Att medborgare i EES-staterna nu föreslås få rätt att överklaga alla avslagsbeslut såvitt gäller uppehållstillstånd talar dock med viss styrka för att införa en sådan rätt även för medborgare från andra stater. Utöver detta finns det en rad andra principiella skäl som talar för att en överklaganderätt bör införas beträffande avslagsbeslut där ansökan om uppehållstillstånd görs före inresan oberoende av medborgarskap. (…) Givetvis förbättras rättssäkerheten avsevärt om besluten går att överklaga. Rätten att överklaga har även betydelse för praxisbildningen. (…) En eninstansprövning av frågor om uppehålls- tillstånd kan riskera att komma i konflikt med föreskrifterna om ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i . Även om konventionen normalt inte påverkar konventionsstaternas rätt att bestämma vilka utlänningar som får vistas på dess territorium kan i undantagsfall åtgärder på immigrationsområdet påverka denna rätt. (…) Artikel 13 innebär att den vars rätt enligt konventionen har kränkts ska tillförsäkras en effektiv möjlighet att föra talan om detta inför en inhemsk myndighet. (…) Regeringen anser att en bred säkerhetsmarginal bör upprätthållas såvitt gäller utlänningslagens förhållande till som inte bara inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits särskild status (jfr 2 kap. 23 § regeringsformen). Det är mot den bakgrunden svårt att inta någon annan ståndpunkt än att en överklagandemöjlighet bör införas för den nu aktuella beslutskategorin. Behovet av praxisbildning kan inte anses väga särskilt tungt vid beslutsfattande enligt den nu diskuterade regleringen. Merparten kommer att få avslag för att kvoten är fylld, inte för att de inte skulle kunna få asyl. Behovet av praxis på asylområdet är dessutom redan tillgodosett genom den ordinarie asylprocessen. Enligt utred- ningens mening går det heller inte att åstadkomma en lika rätts- säker prövning av sökandens asylskäl utomlands som vid den ordi- narie asylprövningen när den sökande befinner sig i , t.ex. vad gäller muntlig förhandling, offentligt biträde m.m. Det är bl.a. därför som sökanden måste ta sig till för en regelrätt prövning av asylskälen. Om besluten skulle gå att överklaga, skulle det höja sökandenas förväntningar på utredning, beslutsmotivering och enhetliga (rättssäkra) bedömningar m.m. på ett sätt som inte är motiverat. Den tänkta bestämmelsen är inte utformad som en rättighet till uppehållstillstånd för den som uppfyller vissa förut- sättningar och uppnår ett visst beviskrav. Syftet med den föreslagna regleringen är inte att ta utförlig ställning till asylskälen utan att ge möjlighet till säker transport för en person som förefaller ha rätt till asyl vid en summarisk prövning (screening). I sammanhanget noteras att förarbetsuttalandet ovan rörde beslut om uppehållstillstånd på grund av anknytning, som aktuali- serar en annan artikel i , artikel 8, vilket särskilt framhölls av regeringen. Regeringen ansåg däremot inte att det fanns skäl att införa en rätt att överklaga beslut om arbets- tillstånd (a. prop. s. 214). Sammanfattningsvis kan det inte gärna komma i konflikt med artikel 6 att tredjelandsmedborgare inte får överklaga ett i grunden icke-juridiskt, skönsmässigt och icke individualiserat beslut varigenom en tredjelandsmedborgare utan anknytning till nekats tillträde till landets territorium. Det finns också uppenbara praktiska argument mot att beslut av ifrågavarande art ska kunna överklagas. Benägenheten att överklaga negativa beslut torde vara en funktion av hur stort intresset är av att få en ändring till stånd och vad man har att förlora på att över- klaga. I den svenska asylprocessen är andelen som överklagar ett avslagsbeslut hög (är ändringsprocenten påfallande låg), vilket torde sammanhänga med att man inte behöver lämna innan beslutet vunnit laga kraft som det inte kostar något att överklaga (avgifter kan antas ha en dämpande effekt). Det är inte självklart att samma dynamik skulle uppstå i de ärenden varom nu är ifråga, eftersom personerna inte kan skjuta upp en utvisning genom att överklaga. Det som talar för att en stor andel likväl skulle överklaga är att de inte har något att förlora på det. Här kan dras en parallell till viseringsärenden. Eftersom viseringsbesluten inte hindrar en ny ansökan för en senare period, är det troligtvis lättare att söka på nytt i stället för att överklaga. I samband med införandet i av viseringskodexens regler om överklagande (prop. 2010/11:121 s. 50 f.) uppskattades överkla- gandefrekvensen till , vilket skulle ge ett inflöde av nya viseringsmål till domstolarna om cirka 3 600 . Av årsredovisningen för domstolsväsendet framgår att antalet migrationsmål i första instans ökat i antal från cirka 27 2014 till knappt 40 2016 (vilket beror på den stora ökningen asylsökande 2015). De inkomna asylmålen ökade från 5 869 till 13 478 stycken. Inkomna mål av alla andra kategorier uppgår till drygt 100 000 stycken. Om nu aktuella beslut skulle kunna överklagas, skulle det kunna leda till – beroende på hur många som söker via webben – ett påfallande stort antal avslags- beslut, vilka alla rent principiellt skulle kunna överklagas även om orsaken till avslaget är att den årliga kvoten är fylld. Det skulle mycket väl kunna bli den största målkategorin i förvaltnings- domstol, vilket framstår som uppenbart orimligt med tanke på beslutens art. Om besluten ska kunna överklagas, borde man därför i syfte att dämpa efterfrågan överväga att införa en avgift för överklagande, vilket inte förekommer i förvaltnings- process, men väl i allmän domstol. Den samlade bedömningen av vad som anförts ovan är att besluten inte bör kunna överklagas. Eftersom beslutet inte är en visering, föreligger ingen konflikt med unionsrättens regler om rätt att överklaga. Huvudregeln enligt 14 kap. 1 § utlänningslagen är att en förvaltningsmyndighets beslut enligt utlänningslagen får över- klagas endast i de fall där det är särskilt angivet, i 14 kap. utlän- ningslagen. I 14 kap. 3 § utlänningslagen finns dock en regel om att beslut om uppehållstillstånd får överklagas, varför ändring skulle behöva ske i den bestämmelsen, förslagsvis genom ett nytt sista stycke som reglerar vad som ska gälla för den nya beslutskategorin. Asylansökan och process i Den asylansökan som ges in efter att personen anlänt till ska handläggas i enlighet med gällande regler för asylprocessen här, bl.a. innebärande rätt till offentligt biträde32 och rätt att överklaga. För det fall man får avslag på sin asylansökan har migranten, efter att beslutet vunnit laga kraft, inte längre rätt att vistas i landet. Beroende på hur många tillstånd som får meddelas , kan och rättsväsendets kostnader komma att öka mer eller mindre. Avslagsbeslut överklagas i stor utsträckning. Här ska dock framhållas att andelen bifallsbeslut för denna grupp bör vara högre än annars, eftersom de sökande redan vid en preliminär screening bedömts ha rätt till asyl. Detta innebär i sin tur att antalet domstolsprocesser borde bli få. kan inte uteslutas att det först i framkommer att uppgifter i ansökan inte stämmer eller att förfalskade handlingar åberopats till stöd för ansökan. Dessutom kan tänkas att personerna inte erhåller flyktingstatus och överklagar i den frågan (en måltyp som har ökat i omfattning). Konsekvenser av en tänkt nationell reglering När det gäller förväntade kostnader för handläggning av ärenden om inresetillstånd, asylärenden och för kommunernas del hänvisas i allt väsentligt till vad som anförts i kapitel 9 med konsek- vensanalys. Här ska bara kort beröras sådana konsekvenser som är specifika för scenariot att ensidigt skulle införa en dylik reglering. En effekt är att fördelningen av asylsökande mellan EU- länderna på kort sikt skulle kunna bli mindre jämn (eftersom inte alla medlemsländer inför samma regler). De närmare konsekvenser- na är helt avhängiga faktorer som hur många uppehållstillstånd som får meddelas , om handläggningen ska ske elektroniskt, vilka utlandsmyndigheter som ska biträda etc. Samtliga 32 I 18 kap. 1 § utlänningslagen första stycket föreskrivs att offentligt biträde ska förordnas i vissa mål eller ärenden enligt utlänningslagen, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det föreligger således en presumtion för att offentligt biträde ska förordnas i de utlänningsärenden som anges i bestämmelsen under punkterna 1–5. Det gäller bl.a. i mål eller ärenden om utvisning (punkt 2). dessa förhållanden kommer regeringen att kunna förfoga över genom föreskrifter i förordning, något som skapar bättre förutsätt- ningar för överblick och kontroll än när det anländer många asyl- sökande spontant. Icke desto mindre finns det osäkerhetsfaktorer som behöver tas i beaktande, dels när det gäller utlandsmyndig- heternas situation och hur regleringen kan påverka de bilaterala relationerna med andra länder, dels när det gäller hur regleringen skulle påverka asylsökandes uppfattning om som asylland.33 I fråga om finansiering har övervägts om ansökan om inrese- tillstånd kan förenas med en avgift, men möjligheten avvisas bl.a. med hänvisning till att en asylansökan inte är förenad med avgift. För enskilda har det stor betydelse vilka utlandsmyndigheter som skulle väljas ut för att bistå (om inte alla ska göra det), eftersom förutsättningarna för att ta sig till en viss utlands- myndighet kan variera. Det allmänna säkerhetsläget kan utgöra ett hinder, gränser kan vara stängda och det kan vara svårt att få besöksvisum till det land där utlandsmyndigheten ligger. Utlands- myndigheterna kommer att behöva hjälpa till med att ta emot pappersansökningar, kontrollera identitet, granska handlingar, ta upp biometri, i förekommande fall genomföra intervju, lämna ut handlingar till sökande som fått bifallsbeslut samt eventuellt bistå vid passhantering. Arbetsuppgifter som tillkommer är att boka besök med de sökande och besvara förfrågningar från sökande men också från allmänheten, företrädesvis per telefon och post/e-post. Vilka de närmare konsekvenserna för utlandsmyndigheterna blir är beroende av dels hur många sådana tillstånd som får meddelas , dels vilka utlandsmyndigheter som ska biträda Migrations- verket, dvs. förhållanden som regeringen kommer att förfoga över om bemyndigande om begränsningar skulle ges till regeringen. När det gäller konsekvenserna för utlandsmyndigheterna av införandet av regler om inresetillstånd, hänvisas till avsnitt 9.11 i kapitlet om konsekvensanalys. Det som förtjänar att tilläggas här är att proble- matiken med inkomna skrivelser och besök på utlandsmyndig- 33 Det som ofta benämner attraktionskraft. heterna även under tid då kvoten är fylld skulle kunna accentueras mer i ett system där bara ska ta emot ansökningar om inresetillstånd. Även om de problemen skulle visa sig hanterbara, torde en ensidigt svensk reglering innebära högre kostnader för utlandsmyndigheterna än en EU-gemensam. skulle få ansvaret för att ta emot och handlägga webbaserade ansökningar om tidsbegränsat uppehållstillstånd i syfte att möjliggöra inresa till för att söka asyl. Efter att personerna anlänt till och ansökt om asyl, skulle dessa ansökningar handläggas i enlighet med gängse regler. Detta skulle medföra en ökad arbetsbörda och ökade kostnader. har ansvar för funktionsspecifikt it-stöd för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna.34 W2 är ett ärendehanteringssystem som används vid handläggning av ärenden om uppehållstillstånd och visering. är det möjligt att i de allra flesta fall ansöka elektroniskt om uppehålls- och arbetstillstånd genom att använda webbplats. görs 30–av ansökningarna i anknytningsärenden elektroniskt.35 I fråga om arbetstillstånd görs av ansökningarna elektroniskt.36 Viseringspliktiga arbetstagare, perso- ner som fått uppehållstillstånd på grund av anknytning och stu- denter måste dock besöka en utlandsmyndighet för att lämna bio- metri och få uppehållstillståndskort före avresan.37 Vidare har utarbetat en förenklad digital handläggnings- process för skyddsprocessen. Effekten förväntas bli synlig 2018.38 har framfört bl.a. följande till utredningen. Det går inte att utifrån förslagets nuvarande utformning svara på vilken typ och hur omfattande it-utveckling som behövs eller om skulle kunna använda befintliga it-system. Däremot krävs ingen ny plattform, utan det skulle bli frågan om en 34Se närmare i SOU 2017:14 s. 97 och 104. 35SOU 2017:14 s. 84 f. 36SOU 2017:14 s. 92. 37SOU 2017:14 s. 47 38Se årsredovisning 2016, s. 26. elektronisk ansökan bland andra. Införandet av ett nytt ärendeslag innebär att det skulle behöva tas fram ett nytt handläggningsstöd för att handlägga ärendena digitalt. Kostnaden för att ta fram en ny e-tjänst och ett handläggningsstöd kan grovt och ungefärligt uppskattas till 5–och ta 6–8 månader att ta fram utifrån de förutsättningar som gäller för nya utvecklingsinsatser inom myndigheten. För tillfället har begränsade it-resurser för utveckling varför s.k. utvecklingsresurser prioriteras hårt. Således skulle behöva tillföras ytterligare ekonomiska medel för att genomföra en reform som denna. Kostnader för att utbilda personal torde kunna hållas på en rimlig nivå, eftersom det är egen personal, inte utlandsmyndighetens personal, som ska fatta besluten och man borde kunna använda sig av handläggare med erfarenhet av asyl- ärenden, som relativt enkelt kan urskilja ett ärende där chanserna för att personen ska få asyl vid en senare prövning framstår som goda. har dock pekat på att dessa behövs i den ordinarie verksamheten och att ny personal kan behöva rekryteras. Utredningen har försökt att uppskatta en tänkt kostnad per ärende, i linje med hur gör för andra ärendetyper. Här ska dock framhållas att det inte finns någon ärendetyp som riktigt liknar den aktuella ärendetypen. De speciella förhållanden som talar för relativt låga kostnader när det gäller förfarandet då personen befinner sig i utlandet är följande: 1.All handläggning utom kontroll av identitet och upptagande av biometri är webbaserad. 2.Prövningen och utredningsskyldigheten är kraftigt begränsad jämfört med vanlig asylprocess, t.ex. ska intervjuer inte hållas. 3.Rätt till offentligt biträde föreligger ej. 4.Avslagsbeslut kommer inte vara individualiserade.