sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — internationella förpliktelser som föreskrivs i denna förordning.” I motiveringen anges bl.a. att översynen av viseringskodexen är ett tillfälle att se till att eventuella skyddsbehov hamnar mer i fokus för konsulaten och kan på så sätt vara en del av lösningen på ”migra- tionskrisen och de oacceptabla dödstalen till havs”. Formuleringen i skälet ska påminna om att stater ”enligt rätts- praxis i en del situationer har vissa förpliktelser i utövandet av sin jurisdiktion även utanför sitt territorium”, varefter hänvisas till Hirsi m.fl. mot (s. 10). Det avgörande som avses är för mänskliga rättigheter avgörande i mål nr 27765/09 (Grand Chamber), Hirsi Jamaa m.fl. v. . Italienska militär- båtar förhindrade somaliska och eritreanska ”båtflyktingar” på in- ternationellt vatten från att nå och skickade dem tillbaka till utan bedömning av deras skyddsskäl, vilket ansågs strida mot bl.a. artikel 3 i . Migranterna i fråga hade överförts från sina båtar till de italienska militärbåtarna, som sedan åkte till där sökandena överlämnades till libyska myndig- heter, i enlighet med bilaterala avtal med . menade att händelsen skedde utanför italienskt territorium och att överföringen skett inom ramen för ett räddningsuppdrag i enlighet med internationell rätt.37 ansåg dock att klagan- dena befann sig under de italienska myndigheternas de jure och de facto kontroll. ansågs därmed ha jurisdiktion även om det var en räddningsaktion på internationellt vatten. ansågs ha brutit mot artikel 3 genom att överlämna sökandena till utan beaktande av principen om non- refoulement. I det föreslagna skäl 6 (b) erinras om att ”vid tillämpningen av denna förordning bör medlemsstaterna fullgöra sina respektive förpliktelser enligt internationell rätt, särskilt angående flyktingars rättsliga ställning, den europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna” samt ytterligare angivna akter. I motiveringen anges att viseringskodexen hänvisar till medlems- 37 Vidare framhöll att sökandena aldrig antydde att de hade för avsikt att söka inter- nationellt skydd och dessutom att , som ratificerat ett antal konventioner om mänskliga rättigheter, skulle anses utgöra ett säkert tredje land. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt staternas internationella förpliktelser, men det sägs inget om vad som menas med dessa förpliktelser. ”Beroende på rättspraxis och tolkning” kan vissa bestämmelser i de angivna akterna innebära att ”medlemsstaterna är skyldiga att respektera sökandenas rättigheter när de handlägger viseringsansökningar”. Huvudnumret i utskottsbetänkandet är den nya punkt 5 a i för- slagets artikel 22, ”Utfärdande av visering med territoriellt begrän- sad giltighet”, där kommissionen endast föreslagit redaktionella ändringar (se även det föreslagna nya skäl 26 a). Rapportörens för- slag lyder: Personer som söker internationellt skydd får ansöka om en europeisk humanitär visering direkt på något konsulat eller någon ambassad i medlemsstaterna. Om en sådan humanitär visering beviljas efter en be- dömning ska den tillåta dess innehavare att resa in på den utfärdande statens territorium endast för att söka skydd där (…). Kommissionen ska ges befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 48 med avse- ende på de specifika villkoren och förfarandena för sådana viseringar (…) om det är nödvändigt för att ta hänsyn till de särskilda omstän- digheterna för personer som söker internationellt skydd och för med- lemsstaternas konsulat och ambassader.” I ändringsförslaget till artikel 1 vill utskottet lägga till att viserings- kodexen ”är tillämplig utan att det påverkar eventuella ansökningar om internationellt skydd på medlemsstaternas territorium och rät- tigheter för flyktingar och personer som söker internationellt skydd, särskilt när det gäller principen om non-refoulement. Enligt motiveringen (s. 21) syftar tillägget till att klargöra att bestämmel- sen om planerade kortare vistelser inte får användas som skäl att neka visering för en person som söker skydd. Enligt förslag till ändring i artikel 14.3 ska ”mottagare” av en vi- sering med territoriellt begränsad giltighet som utfärdats av huma- nitära skäl eller på grund av internationella förpliktelser inte betala någon viseringsavgift. Ordet ”mottagare” antyder att det bara är i de fall någon faktiskt beviljas visering på dessa grunder som avgift inte ska tas ut, men det är tveksamt om det stämmer. Avsikten är troligtvis att ansökan ska kunna göras utan avgift, snarare än att återbetalning av avgiften ska ske vid bifallsbeslut. I förslagets artikel 18, som handlar om ”Kontroll av inresevill- koren och riskbedömning” föreslås en passus om vad särskild upp- märksamhet bör ägnas åt vid prövningen av viseringsansökningar utgå (”huruvida sökanden har för avsikt att lämna medlemsstatens Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt territorium när den visering som sökanden ansökt om löper ut”). Vidare föreslås att vid bedömningen av en ansökan om europeisk humanitär visering enligt artikel 22.5 a ska bortses från flertalet inresevillkor i artikel 18 (s. 45). I den omarbetade artikel 20, som handlar om beslut, föreslår rapportören att beslut ska fattas ”utan dröjsmål i enskilda motiverade nödsituationer”, bl.a. på grund av internationella förpliktelser (s. 46). Artikel 29 i kommissionens förslag rör avslag på ansökan om vi- sering. Sökande som fått avslag på sin viseringsansökan har som tidigare rätt att överklaga. I rapportörens ändringsförslag anges att detta inbegriper rätt till domstolsprövning, vilket sökanden ska upplysas om på ett språk som sökanden förstår eller rimligen kan antas förstå (s. 57). Annat framgår inte än att rätten till domstols- prövning även är tänkt att gälla för dem som har sökt en europeisk humanitär visering på valfritt konsulat. Sammanfattningsvis har rapportörens betänkande ett helt annat fokus än vad kommissionens förslag till omarbetning av viserings- kodex har och det utgår dessutom från den juridiskt kontroversiella uppfattningen att asylviseringar omfattas av viseringskodexen. har sedermera prövat frågan om visering för att söka asyl i en dom i mål C-638/16 PPU.38 Målet gällde en begäran om förhandsavgörande av den belgiska staten. Begäran gällde tolkningen av artikel 25.1 a i viseringskodexen samt artikel 4 och 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan). Av artikel 25, som har rubriken ”Utfärdande av visering med territoriellt begränsad giltighet”, framgår som tidigare nämnts att en visering med territoriellt begränsad giltighet undantagsvis ska utfärdas om den berörda medlemsstaten finner det nödvändigt att, av humanitära skäl, av hänsyn till nationella intressen eller på grund av internationella förpliktelser avvika från principen att inrese- villkoren i kodexen om Schengengränserna ska vara uppfyllda. 38 PPU betyder procédure préjudicielle d'urgence, dvs. en procedur vid en brådskande begäran om förhandsavgörande. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt I artikel 6 i kodexen om Schengengränserna, som har rubriken ”Inresevillkor för tredjelandsmedborgare”, föreskrivs ett antal inre- sevillkor, bl.a. innehav av giltig resehandling och att de kan styrka syftet med vistelsen. I punkt 5 c anges att med undantag från punkt 1 gäller att tredjelandsmedborgare som inte uppfyller ett eller flera av villkoren i punkt 1 får av en medlemsstat beviljas till- stånd till inresa på dess territorium av humanitära skäl, av nationellt intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Klagandena i det belgiska målet var ett gift par med tre barn, alla från i . ansökte de om visering med territoriellt begränsad giltighet vid i (). Dagen efter återvände de till . Syftet med vise- ringarna var att kunna lämna för att söka asyl i . I sak åberopades ett antal omständigheter, bl.a. förföljelse på religiös grund och den prekära säkerhetssituationen som var i . An- sökningarna avslogs bl.a. därför att sökandena hade för avsikt att vistas längre än i . Vidare framhölls att asylansökan inte kan lämnas in vid belgiska beskickningar. Om inresevisering skulle utfärdas i den aktuella situationen skulle det vara likställt med att låta dem söka asyl vid beskickning, ansågs det. Belgiska staten ansåg sig heller inte skyldig, vare sig enligt artikel 3 i Europa- konventionen eller enligt artikel 33 i , att ge en tredjelandsmedborgare tillträde till sitt territorium. Enligt var den enda skyldighet som åligger staten i det avseendet att iaktta principen om non-refoulement (punkt 21 och 24). noterade att viseringskodexen antagits med stöd av artikel 62.2 a och b led ii i EG-fördraget, enligt vilken Euro- peiska unionens råd ska besluta om åtgärder avseende visering för vistelser som inte är avsedda att vara , jfr även artikel 1 viseringskodexen, där syftet med viseringskodexen sägs vara att inrätta förfaranden och villkor för utfärdande av viseringar för transitering genom medlemsstaternas territorium eller för pla- nerade vistelser på medlemsstaternas territorium som inte varar än . Vidare definieras visering som ett tillstånd som utfärdats av en medlemsstat för ”transitering genom eller en planerad vistelse inom medlems- staternas territorium som inte varar under en 180- dagarsperiod” respektive för ”transitering genom de internationella Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt transitområdena på flygplatser i medlemsstaterna” (se artikel 2.2 a och b i viseringskodexen). uttalade vidare bl.a. följande (punkt 42–43). Av beslutet om hänskjutande framgår att klagandena i det nationella målet ansökte om visering av humanitära skäl, på grundval av artikel 25 i viseringskodexen, vid i i syfte att vid an- komsten till ansöka om asyl i den medlemsstaten och att därefter erhålla ett uppehållstillstånd vars giltighet inte är begränsad . Av artikel 1 i viseringskodexen följer att sådana ansökningar inte omfattas av kodexens tillämpningsområde – ens om de formellt har framställts på grundval av artikel 25 i nämnda kodex – och särskilt inte tillämpningsområdet för artikel 25.1 a som den hänskjutande domstolen har bett tolka med avseende på begreppet internationella förpliktelser som förekommer i den bestämmelsen. I punkt 44 angavs vidare. Eftersom unionslagstiftaren (…) inte heller har antagit någon akt med stöd av artikel 79.2 a FEUF vad gäller villkoren för medlems- staternas utfärdande, av humanitära skäl, av visering och uppehålls- tillstånd till tredjelandsmedborgare, omfattas de i det nationella målet aktuella ansökningarna endast av nationell rätt. Situationen i det nationella målet var således inte reglerad i unions- rätten och stadgan var därmed inte tillämplig (punkt 45). Vidare anförde domstolen att situationen inte kännetecknades av att det förelåg rimligt tvivel om sökandens återvändandeavsikt utan av att ansökan har ett annat syfte än att visering för en kortare vistelse ska utfärdas (punkt 47). De belgiska myndigheterna gjorde således fel när de fann att ansökningarna i fråga utgjorde ansökningar om vise- ring för kortare vistelse (punkt 50). Domstolen noterade också att en sökande annars skulle kunna ge in en ansökan om visering i syfte att erhålla internationellt skydd i en medlemsstat som de själva valt, vilket skulle inverka menligt på den allmänna systemati- ken enligt Dublinförordningen (punkt 48). Slutligen framhölls att unionsakter som antas med stöd av artikel 78 FEUF vilka reglerar förfarandena för ansökningar om internationellt skydd inte före- skriver någon skyldighet att tillåta tredjelandsmedborgare att lämna in ansökan om internationellt skydd vid beskickningar belägna på tredjelands territorium utan tvärtom undantar ansökningar som lämnas in vid beskickningar (punkt 49, jfr artikel 3 i det omarbe- tade asylprocedurdirektivet). Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt 7.3.5Den senaste tidens utveckling i fråga om humanitära viseringar inom EU Frågan om humanitära viseringar hade hamnat i skymundan redan före dom . Fokus har legat på vidare- bosättning. I samband med att kommissionen lade fram sina förslag till reviderade rättsakter 2016 presenterades sålunda inga förslag på området lagliga vägar utöver förslaget om en förordning om inrät- tande av ett EU-gemensamt system för vidarebosättning.39 Humanitära viseringar nämns heller inte i kommissionens med- delande om framskridandet av arbetet med den europeiska migrationsagendan.40 Där anges att den gemen- samma viseringspolitiken är ett viktigt verktyg för att underlätta för turism och affärsverksamhet, men också för att förhindra sä- kerhetsrisker eller irreguljär migration. Vidare anges att för- handlingarna om ändringarna i viseringskodexen inte har gått framåt, som migrations- och säkerhetsläget ändrats vä- sentligt. Den nuvarande viseringspolitiken behöver anpassas ytter- ligare till de nuvarande utmaningarna, med beaktande av fördelar som kan finnas med nya it-lösningar. Kommissionen avser att komma med ett nytt förslag till en moderniserad viseringspolitik . De huvudsakliga målen är att: anpassa viseringspolitiken till utvecklingen av de nya gränsförvalt- ningssystemen (in- och utresesystemet och Etias), att bättre utnyttja viseringspolitiken i vårt samarbete med tredjeländer och att säkerställa en bättre jämvikt mellan migrations- och säkerhetsfrågor, ekonomiska överväganden och allmänna frågor rörande yttre förbindelser. Vidare framgår att kommissionen planerar att föreslå en översyn av regelverket kring VIS, informationssystemet för viseringar. Kommissionen har också i sitt arbetsprogram bekräftat att förslagen om en översyn av viseringskodexen samt förslaget om rundresevisering dras tillbaka.41 Här kan också nämnas att kommissionen lade fram lag- förslag om ett stärkt mandat för eu-LISA (for the operational management of large-scale IT systems in the area of free- 39KOM (2016) 468. 40KOM (2017) 558 (se s. 15 f.). 41KOM (2017) 650 slutlig. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt dom, security and ). Myndigheten har hand om EURODAC, () and andra generatio- nens (SIS II). ska ha hand om () och Information and (), som föreslagits av kommissionen inom ramen för arbetet med smarta gränser. ETIAS berör bara tredjelandsmedborgare som kommer från viseringsfria länder och är ett system för obligatorisk förhandskontroll av varje enskild resenär från tredjeland till EU som är undantagen från viseringskravet. Innan resan till EU sker ska information inhämtas från resenären för att bedöma om personen utgör en säkerhets- eller migrationsrisk. 7.4Humanitära viseringar i andra EU-länder 7.4.1Begreppsförvirring och brist på säkra uppgifter saknas statistik eller annars tillförlitliga data om vilka kanaler som asylsökande använder sig av för att nå EU. Ytterligare ett pro- blem är att det inte finns någon konsensus kring hur medlemsstaterna, EU och internationella aktörer använder sig av begreppen vidarebosättning, humanitära viseringar och humanitärt mottagningsprogram. Regelverken för olika kanaler överlappar ofta, i likhet med de mål som ska gälla för programmen i fråga. Detta medför att det är svårt att säga hur många som berörs men också att det blir extremt svårt att bedöma vilka effekter ett visst program eller metod har haft.42 Även om uppgifter kan hämtas från Eurodac, , Frontex, VIS, UNHCR och European Migra- tion Network (och från nationella myndigheter), är det ett pro- blem att data är ofullständiga och/eller av låg kvalitet, i synnerhet vad gäller asylsökande. Ingen källa på vare sig nationell eller EU- nivå tillhandahåller uppgifter om hur asylsökande tagit sig in i landet eller vilken legal status de hade vid ankomsten.43 Mot denna bakgrund rekommenderades europeiska regeringar att överväga åtgärder för att förbättra insamlande och rapportering 42Se Fratzke, S. & Salant, B. (2017) Tracing the channels refugees use to seek protection in Europe, () s. 1. 43Fratzke, S. & Salant, B. (2017). Tracing the channels refugees use to seek protection in Europe, (), s. 3. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt av data i olika närmare angivna avseenden (bl.a. status) i en nyligen publicerad studie om lagliga asylvägar till från ().44 Utan gemensamma definitioner är det svårt att utvärdera resultat och programmens effektivitet.45 De här problemen framgår även av den ovan nämnda LIBE- rapporten , där man försökte undersöka användningen av ”humanitära viseringar”. I den rapporten anges bl.a. följande. Eftersom det inte finns någon övervakandemekanism när det gäller utfärdandet av Schengenviseringar, är det svårt att fastställa i vilken utsträckning medlemsstaterna använder sig av möjligheten att ut- ställa visering med stöd av artikel 25 i viseringskodexen. Begreppet humanitära skäl är heller inte definierat i någon bindande rättsakt. Dock har det framkommit att totalt 16 av medlemsstaterna har eller har haft program för utfärdande av ”humanitära visa”, vilket kan vara nationella viseringar (D-visering) såväl som Schengen- viseringar (enhetlig eller LTV-visering). Nio medlemsstater har eller har haft program för att an- vända D-viseringar av humanitära skäl (, , , , , , , och Förenade kunga- riket). Fyra medlemsländer har eller har haft program för att ställa ut LTV-viseringar av humanitära skäl, inklusive skyddsbehov (, , och ). Sex medlemsstater har eller har haft pro- gram för att utställa enhetlig visering, LTV-visering eller D-visering av humanitära skäl eller av skyddsskäl (, , , , och ). Därtill har använt sig av möjligheten att bevilja C-viseringar på grund av medicinska skäl, lik- som och vid familjeåterförening. var antalet LTV-viseringar knappt 300 000 inom EU. Statistiken visar dock inte vilka skäl som låg bakom besluten och kommissionen har heller ingen information om detta.46 Dessutom var viseringskodexen relativt ny. Det finns länder där det är oklart om det är fråga om nationella viseringar eller Schengenviseringar. 44Uppgifterna i studien har samlats in 2010 och 2012 via , . 45Fratzke, S. & Salant, B. (2017). Tracing the channels refugees use to seek protection in Europe, (), s. 2. 46Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 43. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt 7.4.2Exempel på humanitära viseringar inom EU Enligt uppgifter använde sig av D-viseringar av humanitära skäl i rätt begränsad omfattning; till vissa personer, t.ex. välkända utländska politiker eller oppositionsledare, eller tyd- liga fall av där asylskäl föreligger, ofta efter att kontaktats av UNHCR. Det finns exempel på att D-viseringar använts även för grupper, t.ex. medborgare från i samband med folk- mordet och palestinska barn i behov av sjukvård. I inrättade man 2007 och 2013 särskilda viseringsprogram till följd av politiska överenskommelser. Överenskommelserna syftade till att tolkar och andra tidigare anställda i de danska väpn- ade styrkorna i och skulle kunna komma till , tillsammans med sina familjer. ”pre-screening” av en särskild delegation, som skulle undersöka bl.a. kopplingen till Danmark.47 Detta skulle kunna ses som ett humanitärt mottagningsprogram (HAP), men syftet förefaller ha varit att erbjuda sökandena möjlighet att söka asyl. I samband med särskilda händelser kan franska konsulat få in- struktion om att underlätta viseringar till vissa kategorier, t.ex. i samband med jordbävningen på 2010 och attacken på en katedral i 2010.48 utfärdade 1 100 humanitära visum till syrier och 1 800 till kristna irakier som levde under hot från ISIS.49 har 47Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 47. 48EMN (2011). Visa Policy as Migration Channel. Study carried out by the French Contact Point of the EMN. 49Country Factsheet: 2015, European migration network. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt utfärdat 2 622 asylviseringar för syrier och har utfäst att utfärda ytterligare 1 500 humanitära visum under 2016.50 särskilda gränsasylprocedur infördes men är inte lagreglerad.51 Proceduren möjliggör inresa för personer som kommer till en flygplats och söker asyl utan att förebringa före- skrivna dokument. Det är departementet med ansvar för asylfrågor som fattar beslut, efter att ha hört OFPRA, dvs. den franska myn- digheten för skydd av flyktingar och statslösa personer. Ut- länningar som inte uppfyller kraven kvarhålls i en ”väntezon” som deras ärende är föremål för utredning. Den längsta tiden är , men ska frihetsberövandet prö- vas i domstol, som då kan förlänga tiden och vid ännu en prövning till. OFPRA:s gränsasyldivision intervjuar varje asylsökande och avger därefter ett utlåtande till departementet, som därefter fattar beslut. Om inresa beviljas, er- bjuder gränspolisen lejdebrev och sökanden har på sig att ansöka om asyl på vanligt sätt. Skulle sökanden inte få till- stånd att besöka territoriet för att söka asyl, kan beslutet överklagas till förvaltningsdomstol , som i sin tur har på sig att avgöra målet. Enligt uppgifter var proceduren då inte lagreglerad, om än formaliserad. Asylvisering existerade inte formellt utan man angav andra skäl för visering, såsom turism eller studier. Besluten fattades då av konsulaten själva.52 Visering utfärdades antingen som C-visering eller som D-visering. Någon statistik som visar antalet viseringar för asyl finns inte. Det franska uppskattade dock att 120–160 fall fördes vidare dit från ambassaderna för vidare granskning (vilket alltså inte var samtliga ansökningar), varav 2/3 fick visering. 50Irish , , /wp- content/uploads/2016/06/Safe-and-Legal-Pathways-to-Protection-WRD-20.6.16-2.pdf 51EMN (2011). Visa Policy as Migration Channel. Study carried out by the French Contact Point of the EMN, s. 29. 52Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 45, som troligtvis hämtat uppgifterna från studie . Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt utfärdade LTV-viseringar för ”turism/artighetsändamål” till 150 eritreanska flyktingar från i samarbete med UNHCR 2007 och 2010. LTV-viseringar utfärdades också för 160 palestinska flyktingar i samarbete med UNHCR . Dessa viseringar utfärdades som en del i informella vidarebosättningsprogram och när de anlände till fick de tillgång till den ordinarie asyl- proceduren där. Italiensk rätt som sådan tillåter inte utfärdandet av viseringar för att söka asyl.53 Inom ramen för projektet ”Humanitarian ” som inrät- tades tillåter laglig inresa (genom humani- tär visering). Målgruppen är personer på flykt med ett tydligt be- hov av internationellt skydd, med möjlighet att ta hänsyn till indi- viduella skäl för personer som till följd av sin sårbarhet lätt skulle falla offer för människohandel och som inte skulle ha någon möj- lighet att på egen hand ta sig till . Dessa personer kan tas ut även om de inte uppfyller kraven i . De ansvariga organisationerna föreslår potentiella deltagare i program- met, riktigheterna i uppgifterna kontrolleras och listan över delta- gare överförs därefter till de italienska utlandsmyndigheterna för ytterligare kontroll. Slutligen utfärdar utlandsmyndigheterna i de berörda länderna viseringar med begränsad geografisk giltighet i enlighet med artikel 25 i viseringskodexen, vilken föreskriver att en medlemsstat har möjligheten att utfärda visum för humanitära skäl eller nationella intressen eller på grund av internationella förpliktel- ser. Totalt räknar man med att ta emot 1 000 personer under en tvåårsperiod.54 Vidare använde sig av D-viseringar för skyddsändamål i samband med den s.k. arabiska våren.55 53Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 44. 54www.santegidio.org/documenti/doc_1064/Humanitarian%20Corridors%20ENG.pdf 55EMN (). Visa Policy as Migration Channel, p. 19 och 25. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt