sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — Delegationen delar bedömning att en kilometerskatt för tunga lastbilar bör införas. framhålls betydelsen av att en sådan skatt sätts på en rimlig nivå. Delegatio- nen anser, på grund av de osäkerheter som finns beträffande den korrekta nivån på de samhällsekonomiska marginalkostnaderna, att skatten snarare bör baseras på värdering av landsbygdsexternaliteter än på ett medelvärde för tätort och landsbygd samt att behovet av att beakta näringslivets generella konkurrensförutsättningar moti- verar en lägre skattenivå än den som använde för att illustrera sitt förslag. En majoritet av de remiss- instanser som uttalar sig i frågan ger ett principiellt stöd till delega- tionens överväganden beträffande kilometerskatt. Många remiss- instanser anser att kilometerskatt bör införas samordnat inom EU. Flera anser att andra trafikrelaterade skatter bör sänkas så att in- förandet av kilometerskatt blir en kostnadsneutral reform. I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) uttalar regeringen att införandet av en kilometerskatt för tunga fordon kan vara en viktig åtgärd för att bidra till en hållbar utveckling av vägtrafiksektorn och till att miljökvalitetsmålen upp- nås. En sådan skatt kan ge goda möjligheter att internalisera de externa kostnader som godstrafik på väg medför och därmed bidra till ett mer effektivt transportsystem. Vid den fortsatta behandlingen av utredarens förslag bör möjligheten att utnyttja potentialen för ytterligare differentiering och effekterna på företagens konkurrens- kraft studeras närmare. I den transportpolitiska propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160), som antogs av , återkommer regeringen till frågan. Där framhålls att en kilometerskatt för tunga lastbilar kan bidra till en hållbar utveckling och till att uppnå miljö- kvalitetsmålen samt är fördelaktig ur konkurrenssynpunkt efter- som beskattningen sker på lika villkor. Hänsyn skulle dock tas till den då pågående revideringen av Eurovinjettdirektivet som skulle sätta förutsättningar och ramar för ett effektivt kilometerskatte- system. Det framhålls också att effekterna för regioner och näringar samt detaljutformning av en kilometerskatt måste analyseras innan kilometerskatt är möjlig att införa. Regeringen uttalar att den kom- mer att föreslå att en kilometerskatt införs för tunga svenska och utländska lastbilar, om resultatet av analyserna inte visar på orim- liga konsekvenser för regioner och näringar. Utredningen om vägavgifter på pekar i sitt betänkande Andra vägar att finansiera nya vägar (SOU 2006:33) på möjliga strategier för avgiftsfinansiering, som ska ses som underlag för en fortsatt diskussion. Utredningen framhåller i betänkandet att det finns många skäl för att införa en kilometerskatt för tunga lastbilar. En sådan skatt skulle enligt utredningen bidra till samhällsekono- misk effektivitet i transportsystemet, eftersom det faktiska skatte- uttaget kan knytas direkt till uppkomsten av externa marginalkost- nader. Fordonsägaren får därigenom tydliga incitament att beakta de samhällsekonomiska kostnader som transporten ger upphov till, exempelvis kostnader för miljöbelastning och vägslitage. Vidare innebär dagens vägavgift för tunga lastbilar (Eurovinjetten) en kon- kurrensfördel för de utländska lastbilarna och det förekommer problem med avledning av utländska lastbilar från de avgiftsbelagda vägarna till mindre vägar som inte är avsedda för tung trafik. utom är det svårt att se Eurovinjetten som ett alternativ i ett längre perspektiv, eftersom utvecklingen i sannolikt kommer att gå mot kilometerbaserade vägavgiftssystem. analyserade hur ett eventuellt införande av en svensk kilometerskatt skulle påverka skogsindustrin (trävaruindustrin och massa- och pappersindustrin). Vidare analyserades konsekvenser för regioner och näringar av () och presenterades i två rapporter (Kilometerskatt för lastbilar – Effekter på näringar och regioner 2007:2 och Kilometerskatt för last- bilar – Kompletterande analyser 2007:5). Arbete kring elektroniska vägtullssystem och kilometerskatt har också bedrivits i Arena–projektet, som drivs av NetPort.Karlshamn i samarbete med tekniska hög- skola. Under projektets olika faser har bland annat rapporter avse- ende teknik, integritet och kontrollsystem tagits fram. Utredningen om fossilfri fordonstrafik föreslår i sitt betänkande Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) att den långsiktiga beskattningen av vägtrafiken bör utredas, inbegripet att bland annat frågan om kilometerskatt behandlas. Långsiktigt ser utredningen att driv- medelsbeskattningen, i takt med att fordonen blir energieffektivare, ger en allt sämre styrning och även minskade skatteintäkter. Även energieffektiva fordon ger upphov till externa effekter. För att kunna ta hand om de externa effekterna av vägtrafiken och säkerställa miljömålen bedömer utredningen att det sannolikt kom- mer att behövas en kilometerskatt för både tunga och lätta fordon. Utredningen tänker sig att de tunga fordon som betalar kilometer- skatt kan få en del av sin inbetalda dieselskatt återförd, vilket i praktiken innebär att avgifter för att använda vägnätet för tunga fordon frikopplas från drivmedelsbeskattningen. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) anges att en utredning bör tillsättas för att utreda hur en avståndsbaserad väg- slitageskatt för tunga fordon kan utformas. Vidare anges ekonomiska vårproposition (prop. 2014/15:100) att regeringen har påbörjat ett arbete för att införa en avståndsbaserad vägslitageskatt. 4.6.3Vägtrafikskatteutredningens förslag till kilometerskattesystem föreslår i sitt slutbetänkande Skatt på väg (SOU 2004:63) att kilometerskatt ska införas för tunga last- bilar. Enligt kan en kilometerskatt motiveras av att den tydliggör och prissätter de samhällsekono- miska kostnaderna som lastbilstransporter ger upphov till i form av miljö- och hälsofarliga utsläpp (t.ex. partiklar och kväveoxider), vägslitage och vägdeformation, buller och olyckor. Enligt förslaget ska kilometerskatt införas för tunga lastbilar med en totalvikt över oavsett i vilket land de är registrerade. Bussar och personbilar ska enligt förslaget inte omfattas av syste- met. Kilometerskatten ska tas ut på vägar och gator som har statligt eller kommunalt huvudmannaskap samt på de gator inom detalj- planelagt område där kommunen bestämt att det ska vara enskilt huvudmannaskap. Den stora delen enskilda vägar på landsbygden föreslås alltså inte ingå i systemet. För att garantera kilometerskattesystemets funktion bör systemet inledningsvis vara förhållandevis enkelt och byggas ut efter hand, enligt utredningen. Det innebär att skatten i början endast differen- tieras med avseende på fordonsegenskaper (fordonskombination- ens totalvikt och EURO-utsläppsklass), men att det på lite , när systemet bedöms tillräckligt stabilt, införs differentiering mellan tätort och landsbygd. På lång sikt bör möjligheterna att differentiera systemet ytterligare analyseras vidare. Att debitera skatt efter ett fordons totalvikt, differentierat mellan skilda EURO-utsläppsklasser, anses spegla marginalkostnaderna förhållandevis väl, som systemet blir enkelt och lättför- ståeligt. Skatten blir densamma för ett fordon oavsett lastfaktor. Kilometerskatten föreslås vara marginalkostnadsbaserad och i princip motsvara de externa samhälleliga marginalkostnaderna. illustrerar förslaget med exakta skatte- satser, men framhåller att den inte tar slutlig ställning till om marginalkostnadsskattningarna, och därmed de framräknade skattesatserna, är korrekta. konstaterar att även om energi- skatten är en fiskalt motiverad skatt så bidrar den till att internali- sera de externa kostnader som trafiken ger upphov till, om än otill- räckligt och utan hänsyn till fordonsegenskaper, samt utan hänsyn till variation i rum och tid. I fråga om vilken hänsyn som bör tas till detta vid utformandet av en kilometerskatt är enligt Vägtrafik- skatteutredningen åtminstone två olika förhållningssätt möjliga. Det ena sättet är att bortse från att energiskatten bidrar till att inter- nalisera externa kostnader, varvid enbart kilometerskatten används till att täcka de totala externa marginalkostnaderna. Det andra sättet är att ta hänsyn till att energiskatten trots allt bidrar till att interna- lisera externa kostnader och därmed låta kilometerskatten endast täcka de totala externa marginalkostnader som inte täcks av energi- skatten på bränsle. förespråkar det sist- nämnda förhållningssättet, det vill säga att kilometerskatten ska användas till att ”fylla på” upp till full internaliseringsnivå (så att de totala samhälleliga marginalkostnaderna blir täckta). anser att det av marginalkostnads- skäl i och för sig är välmotiverat att differentiera skatten mellan körning inom tätort och landsbygd, eftersom det är mycket stora skillnader i externa marginalkostnader dem emellan, men att det med hänsyn till risker gällande tekniken och juridiska svårigheter inte är lämpligt med en sådan differentiering i inledningsskedet. Beräkningen baseras i stället på en genomsnittlig marginalkostnad där av trafiken uppskattas ske på landsbygd och 18 pro- cent i tätort. Det innebär att fordon som kör mycket i tätort i in- ledningsskedet betalar en kilometerskatt som understiger marginal- kostnaden och att fordon som kör mycket på landsbygden betalar en kilometerskatt som överstiger marginalkostnaden. Därmed blir lastbilskollektivets externa kostnader som helhet internaliserade. Enligt utredningens förslag ska fordonsskatten, i samband med att kilometerskatt införs, sänkas till EU:s minimiskattenivå för samtliga skattepliktiga lastbilar. analys indikerar att den föreslagna skattestrukturen möjligen innebär en viss överinternalisering av de tyngsta lastbilarna, medan lättare fordon däremot gynnas något. Man framhåller att detta, om man så vill, kan hanteras antingen genom att sätta ett tak för skatteskalan vid , så att alla fordon med högre vikt betalar skatt som om de hade högst 40 tons total- vikt, eller att skatteskalan görs degressiv. Det senare innebär dock att strukturen blir mer komplicerad. Införande av kilometerskatt på den föreslagna nivån beräknas grovt sett ge staten intäkter på 4 till , vid antagande om att av de tunga lastfordonens trafikarbete sker på skattepliktigt vägnät och att den genomsnittliga skatten för tunga lastfordon är per fordonskilometer. I en tabell illu- streras årliga kostnader för vissa typfordon. För mindre lastbilar (budbilar) beräknas kostnaden bli måttlig, medan den för tunga fordon bedöms uppgå till . Utredningens förslag till teknisk systemlösning är utformat för att erbjuda stor flexibilitet, låg komplexitet och för att möjliggöra successiv systemutveckling. Enligt förslaget kan transportföretagen själva välja vilken teknisk lösning som ska användas. Systemmässigt omfattar förslaget tre tekniska delsystem: tillgång till internet, fordonsutrustning och betalningsapplikation. Alla moment i beskattningsprocessen kan genomföras via inter- net, vilket är betydelsefullt i synnerhet för utländska fordon på tillfälligt besök i landet. Internet används också för att tillhanda- hålla systemmoduler för exempelvis skatteberäkning samt fram- ställning av digitala fingeravtryck etc. till användarna. För de flesta fordon kommer det att finnas skäl att använda ett elektroniskt stödsystem för att registrera fordonets färdväg. Utred- ningen anser inte att det är nödvändigt att föreskriva ett särskilt val av teknisk lösning för registrering av färdväg, eftersom moderna automatiska positionsbestämningssystem erbjuder tillfredställande lösningar. Betalningsapplikationen är ett datorsystem som omvandlar färd- vägsregistrering till betalningsinformation. Betalningsapplikationen tillhandahålls av uppbördsmyndigheten. Den kan antingen vara integrerad i fordonsutrustningen, eller finnas i den skattskyldiges kontorssystem eller hos en betalningsförmedlare som den skatt- skyldige anlitat. föreslår att kontrollsystemet dimen- sioneras så att ”risken för upptäckt” vid fusk står i proportion till väglänkens utnyttjande, vilket innebär att omfördelning av trafik mellan olika typer av väglänkar bör medföra att kontrollsystemet successivt omformas. Kontrollsystemet (inklusive nivå på böter/ sanktionsavgift) ska vara så effektivt att fusk inte lönar sig. Sank- tionen vid upptäckt tillsammans med sannolikheten för upptäckt ska vara avskräckande. Förslaget innebär att en kontrollstation upprättas var 50:e kilometer på hela det skattepliktiga vägnätet. Beroende på frekvensen av användningen av olika delar av vägnätet etableras fasta kontrollpunkter i permanent och slumpmässig drift samt mobila kontrollenheter. Vid kontrollerna registreras fordonets registreringsnummer tillsammans med uppgift om tid och plats för observationen. Dessa uppgifter jämförs i efterhand med de betal- ningar som kommit in. Om betalningen inte är korrekt inträder en sanktion i någon form (kontrollavgift, böter e.d.). Utlandsregistre- rade fordon kommer att bli föremål för indrivning i sitt hemland. Om ett utländskt fordon har en oreglerad skatteskuld (inkl. kontroll- avgift/böter) och är registrerat i ett land med vilket det saknas ruti- ner för verkställighet av påföljder kan det förvägras inträde i . bedömer att en kilometerskatt har goda möjligheter att stimulera till mer miljövänliga transportlös- ningar, genom en ökad användning av mer miljövänliga lastbilar, en ökad fyllnadsgrad i lastbilarna och en överföring av gods från väg till andra trafikslag. Därmed skulle miljökonsekvenserna från trans- portsektorn minska vid ett införande av kilometerskatt. I ett bredare transportpolitiskt perspektiv utgör en kilometerskatt, enligt Väg- trafikskatteutredningen, också ett sätt att bidra till en större kon- kurrensneutralitet för gods på väg i , genom en mer rättvis konkurrens mellan svenska och utländska åkare. Dock skulle vissa konkurrensutsatta näringsgrenar, såsom skogsindustrin, kunna drabbas negativt vid ett införande av en svensk kilometerskatt. Effekterna för näringar och regioner behöver, enligt utredningen, undersökas närmare. gjorde en specialstudie av vilka kon- sekvenser en eventuell kilometerskatt för tunga fordon skulle få för skogsindustrin.23 Studien behandlar främst konsekvenserna för svensk skogsindustri med särskilt fokus på trävaruindustrin samt massa- och pappersindustrin. 23 (2006), Konsekvenser för skogsindustrin vid ett eventuellt införande av en svensk kilometerskatt, 10, . anför att eftersom skogsindustrin använ- der relativt mycket vägtransporter är oron stor för att konkurrens- villkoren för skogsindustrin ska försämras av en kilometerskatt.24 Skogsindustrin är en bransch med många, tunga och ofta långa transporter. Vidare är delar av skogsindustrin utsatta för en hård internationell konkurrens. bedömer att effek- terna av en kilometerskatt i andra branscher sannolikt är av mindre betydelse och att analysen av skogsindustrin kan ses som en övre gräns för vilka konsekvenser kilometerskatten kan komma att få på produktionen i Sverige.25 bedömer att skogsindustrins kostnader för transporter av gods på väg i genomsnitt utgör en liten del av de totala produktionskostnaderna. beräknar kostnads- ökningarna och hur mycket dessa påverkar ett antal typiska trans- porter inom skogsindustrin. Vidare beräknas också hur mycket mindre sågtimmer som sågverken kommer att använda när priset på timmer ökar och hur detta påverkar produktionsbortfallet. diskuterar även frågan om vem som i slut- ändan tvingas bära kostnaden för kilometerskatten. Det är ofta stora skillnader på vem som är skattskyldig och vem som bär skattebördan (den så kallade skatteincidensen), vilket beror på att de skattskyldiga kan ha vissa möjligheter att vältra över kostnaden på andra. Det är svårt att få en bra bild av hur stora övervältringsmöjligheterna är. sorterar dock ut några möjligheter, t.ex. att åkarna vältrar över skattekostnaden på transportköparna (skogs- industrin), att skogsindustrin erbjuder skogsägare mindre betalt för råvaran, att skogsindustrin vältrar över kostnaden på sina kunder eller att företag som bär skattekostnaden försöker minska andra kostnader. bedömer att övervältringen antag- ligen blir en kombination av ovanstående (och säkert några till), men att skogsindustrin också får bära en relativt stor del av skatte- bördan. Detta eftersom skogsindustrins produkter i stor utsträck- ning priskonkurrerar på en internationell marknad, vilket innebär relativt stora svårigheter att vältra över skattekostnader på konsu- menter i och andra länder. 24Konjunkturinstitutet (2006), s. 6. 25Konjunkturinstitutet (2006), Konsekvenser för skogsindustrin vid ett eventuellt införande av en svensk kilometerskatt, 10, , s. 19. I studie används en så kallad faktorefter- frågemodell, det vill säga en modell över hur användningen av olika insatsvaror (produktionsfaktorer) påverkas av priser på dessa varor.26 Resultaten indikerar att produktionsminskningar och personalned- dragningar är de sätt som företagen kan förväntas välja för att hålla nere totala produktionskostnader och bibehålla vinstmarginaler. En möjlig förklaring till de relativt stora minskningarna i vägtransporter kan vara en kombination av effektivare vägtransporter (högre fyllnads- grad) och ökad användning av andra trafikslag. De negativa effekterna på produktion och sysselsättning totalt sett är sannolikt inte jämnt fördelade och stora effekter på lokal och regional nivå kan inte uteslutas. Detta gäller speciellt för de före- tag där vägtransportkostnaderna står för en stor andel av produktions- kostnaderna. menar därför att det sannolikt är bland dessa företag som de största personalneddragningarna kommer att ske. Sågverk är transportintensiva för både in- och uttransporter och har mycket begränsade möjligheter att välja andra transportlös- ningar. Det som kommer att bli avgörande för effekterna på total pro- duktion är hur stora vägtransportkostnaderna är relativt de totala produktionskostnaderna och i vilken utsträckning som produktion i andra länder kan öka sin produktion (och marknadsandel på den internationella marknaden). menar i studien att kostnaderna för väg- transporter är förhållandevis små, men också i viss mån osäkra. Osäkerheten beror på företagens uppdelning av transportkostna- derna och att det råder osäkerhet om betydelsen av företagens egna transporter (inte inköpta transporttjänster). 26 (2006), s. 38. Rapporterna från () Kilometerskatt för lastbilar – Effekter på näringar och regioner Redan innan studie blev klar fick dåvarande och i uppdrag av regeringen att analysera inverkan på näringar och konsekvenser härav för regioner vid införandet av en kilometerskatt för tunga fordon.27 För att kunna bedöma effekterna för näringar och regioner gjordes som ett första steg skattetabeller där den marginalkostnadsbaserade kilometerskatten var differentierad med avseende på fordonens vikt och miljöklass. Sammansättningen av fordonsparken avseende miljö- klasser uppskattades för . Tätorts- respektive landsbygdskörning var ytterligare en grund för differentiering. Beräkningarna baserades på uppgifterna i Väg- trafikskatteutredningens betänkande Skatt på väg (SOU 2004:63), och den genomsnittliga marginalkostnadsbaserade kilometerskatten beräknades till per fordonskilometer. För lands- bygdskörning uppskattades den genomsnittliga kilometerskatten till per kilometer och för tätortskörning till per kilometer. Skattebeloppen var uttryckta prisnivå. Analyserna genomfördes dels genom att låta marginalkostnaderna täckas enbart genom en kilometerskatt, dels genom att ta hänsyn till att energiskatten bidrar till att internalisera kostnaderna och att kilometerskatten används för att täcka den resterande delen. I det senare fallet skulle den genomsnittliga kilometerskatten uppgå till i genomsnitt per kilometer. I modellberäkningarna av effekterna på näringar och regioner var detta huvudalternativet. I ett andra steg beräknades, med hjälp av modellsystemet Samgods, den relativa förändringen av transportkostnaderna för olika varu- slag till och från olika regioner. Den för alla varuslag och regioner genomsnittliga transportkostnadsökningen, avseende alla transporter, beräknades till , om en marginalkostnadsbaserad kilometerskatt läggs ovanpå befintliga skatter. Vid en reduktion av 27 (2007), Kilometerskatt för lastbilar – effekter på näringar och regioner, Rapport 2007:2. Rapporten var ett samarbete mellan och , men eftersom rapporten gavs ut i rapportserie hänvisar vi till rapporten och analysen som ””. kilometerskatten motsvarande energiskatten blir den genomsnittliga transportkostnadsökningen . Ökningen varierade mellan olika varuslag och olika regioner. Precis som i studie, var uppgifter om hur stor andel av de totala produktionskostnaderna som utgörs av transportkostnader ett viktigt underlag för analys. Den officiella statistiken utnyttjades, kompletterad med uppgifter från olika branschföreträdare. Varuslag som har en förhållandevis hög transportkostnadsandel och som dessutom beräknas få en förhåll- andevis hög transportkostnadsökning till följd av kilometerskatten bör särskilt uppmärksammas i konsekvensbedömningen, menade . En sådan kombination kan vara en indikation på att effekter på produktion och sysselsättning kan bli märkbara, även om det inte är det enda kriteriet för att sådana effekter ska uppstå. Medan studie fokuserade på skogsindustrin och dess delar, identifierade sålunda några viktiga varugrupper att studera: rundvirke, livsmedel och högvärdiga produkter. De förväntade transportkostnadsökningarna är, enligt , generellt sett störst i norra och , men variationerna inom dessa stora områden tycks vara mycket stora. En viss kon- centration av förhållandevis höga kostnadsökningar kan skönjas i inre och inre . För livsmedelstransporter är kon- centrationen till påtaglig. Den beräknade genomsnitt- liga ökningen av transportkostnaderna framstår som liten. Efter- som variationerna inom olika branscher och regioner är stora går det dock inte att utesluta märkbara effekter på enskilda enheters produktion och sysselsättning. Kilometerskatt för lastbilar – Kompletterande analyser Efter att ha lämnat in rapporten om konsekvenserna för näringar och regioner, fick ett tilläggs- uppdrag att i samarbete med ITPS och komplettera den inlämnade rapporten med ytterligare några analyser.28 Uppdraget omfattade att: 28 (2007), Kilometerskatt för lastbilar – kompletterande analyser, Rapport 2007:5. Analysera inverkan på näringar och konsekvenser för regioner av en kilometerskatt, som är differentierad utifrån om fordonet framförs i tätort eller på landsbygd. Sätta de administrativa kostnaderna för olika utformningar av en kilometerskatt i relation till nyttan i form av minskade samhälls- kostnader av olika slag. Analysera produktions- och sysselsättningseffekter för skogs- bruket vid ett kilometerskatteuttag. fokuserar på deluppdraget att sätta kostnader i relation till nytta, beroende på att en samhällsekonomisk analys av att införa en skatt rymmer flera principiellt intressanta och långt ifrån självklara frågeställningar. Deluppdraget om effekterna för skogsbruket behandlas i en separat rapport från ITPS, men samman- fattas i . bedömer att den samhällsekonomiska allokeringsvinsten ligger i intervallet 180 till , som den nya kostnadsbedömningen indikerar att kostnaden skulle kunna ligga kring . De redovisade skatt- ningarna visar således att allokeringsvinsterna och systemkostna- derna är av samma storleksordning. Trots att systemkostnaden nu bedöms vara betydligt lägre än förut, så går det alltså inte att med säkerhet hävda att allokeringsvinsten är större än systemkostnaden. Den samhällsekonomiska nyttan av en kilometerskatt kommer inte till uttryck i skatteinkomsten. Skattebeloppet representerar en inkomstöverföring (transferering) från privat till offentlig sektor.