sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Eftersom lägstanivådagarna medför endast en låg kompensation för inkomstförlusten som uppstår när en förälder avstår arbete, består värdet av i huvudsak av den rätt till ledighet enligt för- äldraledighetslagen (1995:584), förkortad FLL, som också följer av föräldrapenningdagar. För en förälder som önskar ha kortvariga ledig- heter kan användande av lägstanivådagarna innebära en stark förhand- lingsposition eftersom möjligheterna att neka ledighet är små, och inkomstförlusten kan vara hanterbar när det enbart gäller eller som en utfyllnad till föräldrapenning enligt sjukpenning- nivån. Det är till viss del skilda regelverk för hur föräldrapenning på lägstanivån får tas ut jämfört med föräldrapenning på grund- och sjuk- penningnivån. När det gäller arbetsfria dagar finns det en begränsning för uttag av föräldrapenning på sjukpenningnivå som innebär att för- äldrapenning betalas ut för högst fyra arbetsfria dagar bara om föräldern tar ut föräldrapenning på motsvarande eller högre förmåns- nivå i direkt anslutning till den arbetsfria tiden (12 kap. 11 § SFB). Det finns dock inte någon motsvarande begränsningsregel för lägsta- nivådagar eller dagar med ersättning på grundnivån. Det innebär att sådana dagar kan tas ut för till exempel utan att andra dagar tas ut i anslutning till dem. På så sätt kan lägstanivå- dagarna i stället användas som en inkomstförstärkning snarare än som en inkomstbortfallsförsäkring eller som en grund för ledighet. De kan därmed, före skatt, ge en total inkomstökning på utan att föräldern behöver ha något lönebortfall. Ut- taget skulle i så fall ske (det krävs uttag under totalt ). Det finns ingen sta- tistik på hur vanligt det är att föräldrarna systematiskt använder lägsta- nivådagarna på detta sätt, men det kan konstateras att det i genomsnitt är så att föräldrarna sprider över hela uttagsperioden, med en koncentration till barnets yngre åldrar. De som använder flest dagar på lägstanivå är unga mammor och in- vandrade mammor (m.fl. 2015). Lägstanivådagarna utgjorde av det totala antalet uttagna dagar för både kvinnor och män och eftersom kvinnors uttag är så pass mycket högre än mäns är det genomsnittliga antalet dagar högre för kvinnorna. är också relativt sett många dagar på lägstanivå som inte används alls. För barn födda var det i genomsnitt 31 av totalt som inte utnyttjats då barnet var . 7.4.3Lägstanivådagarna bör tas bort Lägstanivådagarna är en av de faktorer som bidrar till att dagens för- äldraförsäkring är så flexibel. Orsaken till det att det med rätt till för- äldrapenning kommer en ledighetsrätt enligt FLL. Som nämns ovan kan dagarna också användas som utfyllnad till föräldrapenning på sjukpenningnivån i syfte att skydda den sjukpenningsgrundade in- komsten från att sänkas om föräldern inte återgår till arbete i samma omfattning som tidigare efter barnets ettårsdag. De dagar som er- sätts enligt lägstanivån kan dessutom tas ut då föräld- rarna inte arbetar, t.ex. . Dagarna kan därför användas som inkomstförstärkning snarare än som kompensation för ledighet med barnet. Därmed uppfylls inte föräldraförsäkringens syfte att ge föräldrar möjlighet att kombinera arbetsliv och familjeliv genom att vårda barn med ersättning av föräldrapenning. Ersättningen för lägstanivådagarna är så låg att den i många fall inte fungerar som er- sättning för förlorad arbetsinkomst. Föräldraförsäkringen ger därmed inte alla föräldrar reella ekonomiska möjligheter att vårda sina barn under dessa . Det är också som oftast brinner inne när barnet fyller . Regelverket är dessutom komplicerat och borttagandet av en ersättningsnivå skulle medföra en avsevärd förenkling för föräldrarna, inte minst i planeringshänseende, och även bidra till en förenklad administration av föräldraförsäkringen. Utredningen bedömer mot bakgrund av det som redovisas ovan att ersättningen på lägstanivån bör slopas och lägstanivådagarna därmed försvinna helt ur föräldraförsäkringen. Det totala antalet föräldra- penningdagar föreslås i stället uppgå på sjukpenning- eller grundnivå vilket alltså innebär fler dagar med en högre ersätt- ningsnivå än (se avsnitt 7.2). Enligt gällande rätt lämnas ersättning för barn utöver det första barnet på de högre ersättningsnivåerna, dvs. sjukpenning- eller grundnivå i stället för lägstanivå, i olika omfattning beroende på om det handlar om födsel eller adoption av två eller flera barn (se 12 kap. 42–45 §§ SFB och motiven till denna skillnad i prop. 1999/2000:1, 12, s. 23). Med utredningens förslag görs ingen skillnad mellan olika flerbarnsfödslar eller flerbarnsadoptioner utan föräldra- penning lämnas alltid på sjukpenning- eller grundnivån. Detta torde gynna flertalet föräldrar som får mer än ett barn ; det största antalet flerbarnsfödslar avser tvillingar12 och den mindre förmånliga regleringen gäller dessa. Utredningen ser inget problem med att regleringen om föräldrapenning vid flerbarnsfödslar eller flerbarns- adoptioner är densamma i den aspekt som är i fråga oavsett antal barn. Som en följd av att lägstanivån slopas och de kvarvarande er- sättningsnivåerna är alternativa nivåer för samma dagar och lämnas på samma sätt vare sig det handlar om födelse eller adoption av ett eller flera barn, kan de särskilda bestämmelserna om ersättningsnivå för de ytterligare dagarna som tilldelas föräldrar vid flerbarnsfödsel tas bort. 7.5Fördelningen av föräldrapenning mellan föräldrarna är inte jämställd Bedömning: Fördelningen av föräldrapenning mellan föräldrarna är inte jämställd. Regelverket bör ändras i syfte att uppnå en mer jämn fördelning av förmånen. Användningen av föräldrapenning är inte jämställd. Män använder enbart en mindre del av de med föräldrapenning som läm- nas med anledning av ett barns födelse, trots att dagarna är fördelade med hälften var till vardera föräldern. Män använde 2016 enbart av de föräldrapenningdagar som betalades ut och är dessutom i genomsnitt föräldra- lediga en betydligt än vad kvinnor är. Att kvinnor använ- der huvuddelen av föräldrapenningen och därtill förlänger ledigheten med obetald ledighet medför en totalt sett längre frånvaro från ar- betsmarknaden för kvinnor än vad som är fallet för män. Den längre frånvaron kan vara en delförklaring till mer negativa arbetsmarknads- utfall för kvinnor, t.ex. avseende möjligheter till anställning, arbetade timmar, löne- och karriärutveckling m.m. En längre föräldraledighet 12 föddes 114 870 barn. Totalt var det bland dessa 1 628 tvillingfödslar, 20 trilling- födslar och två fyrlingsfödslar. Se /sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Ovanligt-hog-andel- pojkar-foddes-2015/ och en sned fördelning av ansvaret för hem- och omsorgsarbete när barnet är litet tenderar också att cementera mönster även avseende senare fördelning av obetalt och betalt arbete. Anknytningen till arbetsmarknaden kan påverkas, vilket kan observeras genom att en mycket högre andel av kvinnorna än männen arbetar deltid på grund av vård av barn. Ett större omvårdnadsansvar och dubbel- arbete kan även i vissa fall resultera i ohälsa och sjukskrivning. över ett helt arbetsliv kan deltidsarbete, längre föräldraledigheter och sjukskrivningar leda till lägre pension för kvinnor än för män. En mer jämn fördelning av föräldraledighet och föräldrapenning bör kunna bidra till mer positiva arbetsmarknadsutfall för kvinnor. Nuvarande fördelning av föräldrapenning kan också innebära att barnet får sämre tillgång till sina fäder än till sina mödrar. Föräldra- penninguttaget är dock inte den enda faktorn som påverkar till- gången till föräldrarna. Föräldraledighetslängden kan variera kraftigt eftersom det finns möjlighet till ledighet utan ersättning, t.ex. att barnet vårdas i kombination med att föräldern arbetar oregelbundna tider och är ledig, exempelvis vid skiftarbete, vid studier m.m. För många är föräldrapenningen dock en förutsättning för att kunna vara föräldraledig . Män använder i genomsnitt enbart 104 av de som de har en självständig rätt till. till hur många dagar kvinnor använder så avstår männen . Det finns stora variationer, exempelvis använder av papporna inte någon dag alls (motsvarande uppgift är en procent av mammorna) det är möjligt att använda föräldrapenning. Nuvarande fördelning av föräldrapenning mellan män och kvinnor påverkas förutom av förälderns kön av föräldrarnas utbildningsnivå, inkomstnivå, om föräldrarna är sysselsatta i privat eller offentlig sek- tor eller om de är egna företagare. Det är få par som delar föräldra- penningen lika, även bland de grupper som i ett jämförande per- spektiv är mer jämställda i fördelningen av föräldra-penning än andra grupper, t.ex. högutbildade föräldrar. Det finns därmed stora varia- tioner i hur föräldrapenningen fördelas när en jämförelse görs mellan olika grupper i samhället, men kön spelar ofta större roll för fördel- ningen än andra bakgrundsfaktorer. Möjligheten till föräldraledighet och kompensation för inkomst- förlust i samband med sådan ledighet är ett erbjudande till båda vård- nadshavarna. Vården, omsorgen och försörjning av barnet är föräld- rarnas gemensamma ansvar. Därtill har barnet rätt till en nära och tät kontakt med båda föräldrarna. Föräldrapenningens grundläggande syfte är att ge möjlighet för barnet att få omsorg av och tid med båda föräldrarna, ofta på heltid när barnet är litet. Det är barnets behov av föräldrarnas närvaro och omsorg som är den livshändelse som för- äldrapenningen är avsedd att täcka. Barnets behov av omsorg och därmed längden på föräldraledigheten är därför central att studera vid åtgärder som rör t.ex. åldersgränser, fördelning av dagar mellan för- äldrarna etc. Med en mer jämn fördelning av föräldrapenningen får därför i första hand avses att män förväntas öka sitt uttag och kvin- nor minska sitt, inte att kvinnor anpassar sitt uttag till mannens lägre nivå och att den totala föräldraledigheten för barnet därmed minskar kraftigt. Ytterligare ett mål är att även föräldraledigheten blir mer lika i längd, så att inte en omfördelning av föräldrapenning mellan föräldrarna medför att den obetalda ledigheten för kvinnor ökar. När förslag lagts fram om hur en mer jämn fördelning av för- äldrapenning och föräldraledighet ska uppnås har antalet reserverade månader i föräldrapenningen ofta varit i fokus. Övriga förslag har gällt informationsinsatser med syfte att stärka kunskapen om konse- kvenser av en ojämställd fördelning samt insatser avsedda att ändra normer och föreställningar om t.ex. föräldrarollen samt normer och attityder till föräldraledighet på arbetsplatser och hos arbetsgivare. Andra insatser har exempelvis varit att höja taket för ersättning för föräldrapenning samt att införa en jämställdhetsbonus. Av de åtgär- der som vidtagits har reservering av dagar till föräldrarna gett faktiska resultat på framförallt mäns uttag av föräldrapenning. Reser- verade dagar innebär i de flesta fall ett starkt incitament till ökat ut- tag för män då dagar annars blir outnyttjade och den totala betalda ledighetslängden för barnet minskar. Ett antal olika utredningar har därför föreslagit att antalet reserverade månader ska utökas. Den senaste stora föräldraförsäkringsutredningen, som redovisades 2005 (SOU 2005:73), föreslog att antalet föräldrapenningdagar på sjukpen- ningnivå skulle uppgå till totalt , där var reserve- rade för vardera föräldern (av dagarna). Delegationen för jämställdhet i arbetet föreslog i sin tur att antalet dagar med föräldra- penning skulle uppgå till totalt , där var reserve- rade för vardera föräldern vilket vid gemensam vårdnad motsvarar av det totala antalet dagar (SOU 2015:50). I betänkandet Män och jämställdhet (SOU 2014:6) diskuteras positiva effekter av en individualiserad föräldrapenning, men även en tredjedelslösning förespråkas där ska kunna överlåtas till någon annan försäkrad. reserverades i föräldrapenningen för vardera föräldern. Även förslaget om att delvis sänka åldersgrän- sen i föräldrapenningen till , vilket skedde för barn födda , liksom att dela upp de olika dagtyperna i föräldra- penningen mellan föräldrarna, har beskrivits som åtgärder som skulle kunna ha positiva effekter på mäns uttag. Någon uppföljning av för- ändringarna har ännu inte gjorts och för den tredje reser- verade månaden finns ännu inga uppgifter tillgängliga avseende effekter på fördelningen mellan föräldrarna. I översynen av reglerna för föräldraledighet och föräldrapenning är ett av huvuduppdragen att identifiera problem och föreslå åtgärder för att föräldraförsäkringen i högre grad än ska bidra till jäm- ställdhet på arbetsmarknaden och ett jämställt föräldraskap. Utreda- ren ska föreslå de åtgärder som behövs för att uppnå en jämn fördel- ning mellan föräldrarna av föräldraledighet och föräldrapenning. Utgångspunkten är den problemformulering som kommer till ut- tryck i utredningens direktiv, dvs. att det är relationen man och kvin- na som är i fokus och de negativa konsekvenser den ojämna fördel- ningen av föräldrapenningen har för individerna men även samhället i stort. I direktiven ställs mot bakgrund av denna problemformulering krav på åtgärder för en mer jämn fördelning av föräldrapenning mel- lan män och kvinnor. En jämn fördelning av föräldrapenning och föräldraledighet mellan föräldrarna är förstås eftersträvansvärd även för familjer som har en annan sammansättning, exempelvis familjer där föräldrarna har samma kön, eller där det är fler än två personer som delar på föräldraansvaret (se vidare kapitel 5 om familjekonstel- lationer). Det finns enbart möjlighet att ha maximalt två vårdnadshavare för ett barn, och det är även utredningens utgångs- punkt att det är vårdnadshavarna som har en självständig rätt till för- äldrapenning och därmed har en särställning. Eftersom jämställd- hetsfrågan är i fokus i denna del av direktiven utgår texten i det föl- jande huvudsakligen från en tvåförälderfamilj med en man och en kvinna och att de åtgärder som föreslås har för avsikt att göra den relationen mer jämställd. Den relativa fördelningen av föräldrapen- ning beskrivs därför i huvudsak som en fördelning mellan mamma Ytterligare ett skäl till detta är att den statistik som finns att tillgå i huvudsak är uppdelad på om mottagaren av förmånen ur ett aggregerat perspektiv är man och kvinna och endast i ett fåtal fall finns t.ex. par presenterade. Utredaren ska enligt direktiven särskilt analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att reservera ytterligare månader i föräldra- penningen. Hur ska bedömningen göras avseende hur många dagar som bör reserveras? Ska föräldrapenningen reserveras fullt ut, eller ska reserveringen ökas på med och att möjligheten att fritt välja hur resterande delar av föräldrapenningen ska användas kvarstår? Utredningen presenterar i nästa avsnitt en bedömning om konsekvenser av att fullständigt reservera föräldrapenningen då det uttryckligen finns som en uppgift i direktiven. 7.6Det bör inte göras en fullständig uppdelning av föräldrapenningen Bedömning: Det bör inte göras en fullständig uppdel- ning av föräldrapenningdagarna på så sätt att hälften av samtliga dagar reserveras för vardera vårdnadshavaren. 7.6.1Föräldrapenningen är individualiserad men ojämnt fördelad Föräldrapenningen är delad helt lika mellan vårdnads- havarna, är dessutom föräldrapenningens olika dagtyper uppdelade mellan dem. Avsikten med en sådan fördelning är att båda vårdnadshavarna ska ha rätt till lika stort antal dagar för att vårda barnet och därmed ska försäkringen uppmuntra och skapa förutsätt- ningar för en jämställd fördelning av vården av barnet och därmed bidra till en jämn fördelning av obetalt och betalt arbete mellan män och kvinnor. Möjligheten att avstå till den andra vårdnads- havaren har dock inneburit en konsekvent, könsbestämd och ihål- lande ojämn fördelning och användande av föräldrapenningen, där kvinnor i genomsnitt tar ut en mycket stor majoritet av dagarna. Så har varit fallet alltsedan förmånens införande 1974 och fram till . Utredningen har enligt direktiven i uppgift att analysera konsekven- serna av att reservera ytterligare månader, inklusive en fullständig uppdelning av dagarna mellan föräldrarna. En fullständig uppdelning av dagar mellan föräldrarna på så sätt att samtliga dagar reserveras och inte kan avstås till någon annan brukar ibland kallas för en indi- vidualisering eller kvotering av föräldrapenningen. Det kan dock argumenteras att det redan existerar en individualisering av föräldra- penningen, eftersom den är delad med hälften var mellan de två vård- nadshavarna och det är dessa som självständigt beslutar om huruvida de önskar använda dagarna helt själva eller överlåta delar av dem på någon annan. I det följande behandlar vi begreppet ”en fullständig uppdelning av dagar mellan föräldrarna” så som att åtgärden innebär att föräldrarna inte har möjlighet att avstå dagar till varandra eller överlåta dem till någon annan som likställs med förälder enligt socialförsäkringsbalken. I utredningens direktiv anges att analysen av en fullständig reser- vering av dagarna ska innehålla en beskrivning av konsekvenserna och effekterna utifrån: barns och familjers behov, oavsett familje- konstellation, fördelningspolitiskt utfall, kvinnors och mäns position och förutsättningar på arbetsmarknaden (arbetskraftsdeltagande, löneutveckling, karriärmöjligheter, sjukfrånvaro och ohälsa, livs- inkomster och pensioner) och effekter för kommunerna. 7.6.2Effekter för barn och familj I fastslås att barnet har ett behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna, något som även finns med som en vik- tig utgångspunkt i . slår även fast att konventionsstaterna ska ge lämpligt bistånd till föräldrarna då de fullgör sitt ansvar och ska säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn. Barn och deras föräldrar Barn har olika förutsättningar och behov, varje barn är unikt. Några barn är redo för förskola tidigt, andra senare och några barn kan ha ett starkare behov av kontakt och anknytning till enbart en förälder än andra barn, osv. Föräldrapenningen och föräldraledighetslagen gör det möjligt att till viss del anpassa tid- punkten och längden på ledigheten utifrån barnets och familjens be- hov, men det finns restriktioner i fråga om exempelvis ersättningens längd och familjens ekonomiska förutsättningar. Principen om bar- nets bästa innebär att det inte räcker med att konstatera att en åtgärd är till nytta för de flesta barn. Det är även nödvändigt att ta hänsyn till utfallen för enskilda barn, även om alla behov inte alltid kan mötas inom ramen för föräldrapenning eller inom socialförsäkringsområdet i stort, som i hög utsträckning kännetecknas av generella regler. Bar- nets behov av omsorg och därmed längden på föräldraledigheten är en central faktor att ta hänsyn till när nya regler i föräldrapenningen ska utformas. Vid en avvägning av hur många dagar som bör reser- veras bör effekten på den totala föräldraledighetslängden ur barnets perspektiv vägas in. Vårdnadshavarna är de som med dagens lagstift- ning har en självständig rätt till hälften var av föräldrapenningdagarna och som kan besluta om längden på föräldraledigheten, vem som ska vårda barnet etc. Det är vårdnadshavarna som gemensamt och utifrån sitt barns behov får ta beslut om t.ex. lämplig tidpunkt för förskole- start och lämpliga tider i förskolan. Det är en naturlig utgångspunkt eftersom det är vårdnadshavarna som har ett ansvar för barnets per- sonliga förhållanden och gemensamt har ansvar för att barnets behov av omvårdnad, trygghet, försörjning m.m. tillgodoses. En fullständig uppdelning utan möjlighet till överlåtande skulle ha fördelen av att ge en mycket tydlig signal om hur vårdnadshavarna förväntas använda föräldrapenningen och därmed även i huvudsak föräldraledigheten. Barnets behov av omsorg och vård ska med hjälp av föräldrapenning tillgodoses av de båda vårdnadshavarna gemensamt och därmed garantera barnet en god och nära kontakt med dem båda. Detta synsätt (att föräldrarna gemensamt har ett ansvar för barnet) ligger även i linje med artikel 9 om barnets rätt till båda föräldrarna. En fullständig uppdelning av dagarna kan även komma att förbättra barns kontakt med och möjlighet att få omsorg av sin pappa, åtmin- stone om sådan omsorg avser närvaron i form av använd föräldrapen- ning och sammanhängande längre föräldraledighet. Barns behov av nära anknytning, till en eller flera personer, skulle i högre grad upp- fyllas om båda föräldrarna använder av föräldraledighet. Det finns även långsiktigt positiva effekter av längre föräldra- ledighet för män. Pappor som tagit ut av föräldra- ledighet tar ett mer jämställt ansvar för omsorgen av barnen även längre fram i barnets liv (Oláh m.fl. 2017), vilket torde leda till en djupare kontakt med pappan även på lång sikt. För de familjer där föräldraledigheten är mycket lång, och föräldrarna står långt ifrån arbetsmarknaden, kan en mer jämn för- delning av föräldraledigheten mellan män och kvinnor leda till för- delar för familjen. Om föräldrarna delar på ansvaret för barnen kan kvinnor i högre grad, eller tidigare, etablera sig på arbetsmarknaden, påbörja eller fullfölja studier etc. Om arbetsmarknadsdeltagandet för föräldrarna ökar gynnar det även hushållets ekonomiska situation och kan minska andelen barn som lever i hushåll med låg ekonomisk standard. Det finns alltså stora fördelar för familjen och för barnet av att föräldrarna delar föräldrapenningen jämnt mellan sig, både på kort och på lång sikt. Effekten av en ytterligare reservering av dagar är dock beroende av att en ändring av regelverket leder till en beteende- förändring, dvs. att framförallt pappor tar ut fler dagar med föräldra- penning och förlänger sin nuvarande föräldraledighet . Vilken effekt på uttaget kan då förväntas av en fullständig reservering? De reserveringar av dagar som genomfördes och 2002 har haft en påvisbar effekt på mäns uttag av föräldrapenning, och den första re- serverade månaden verkade som en utjämnande faktor mellan olika grupper av män (RFV 2002). För den andra reserverade månaden minskade dock inte kvinnors ledighetslängd, eftersom tillfördes försäkringen (och 2016). finns det även en ökande andel män som använder många dagar med föräldrapenning och en högre andel av föräldra- paren som delar föräldrapenningen jämställt (40/) även om det är en stor majoritet som inte delar föräldrapen- ningen på det sättet (se kapitel 6). Med dagens situation, där många av de föräldrar som är föräldralediga eller har rätt till föräldrapen- ning har 60 eller reserverade, kan de reserverade dagarna förloras helt eller delvis utan att den totala ledigheten för barnet på- verkas kraftigt. En fullständig reservering av dagar utan möjlighet till överföring innebär däremot att ett stort antal dagar går förlorade om inte pappan ökar sitt uttag av föräldrapenning från dagens nivåer. Att ledighetstiden med barnet skulle minska och möjligheten för barnet att få omsorg och vård av föräldrar eller personer som står det nära, är för många föräldrar ett starkt incitament till ett förändrat ut- tagsmönster. Det är sannolikt att en fullständig reservering därför skulle ha en positiv effekt på fördelningen av föräldrapenning mellan föräldrarna, i genomsnitt såväl som i flertalet grupper. Hur stor effekten blir, hur mycket den påverkar olika grupper av föräldrar och hur ledighetslängden för föräldrarna och för barnet påverkas beror dock på ett stort antal olika faktorer. Normer och attityder till lämp- liga föräldraledighetslängder, starttidpunkter och vistelsetider i för- skolan samt synen på barn, föräldraskap, moderskap och faderskap påverkar valen som föräldrarna gör, liksom externa faktorer som för- äldrarnas arbetsmarknadstillhörighet, arbetsplatsförhållanden och deras ekonomiska situation. En fullständig reservering av dagar kan också påverka sagda normer och attityder, men förändringsprocesser kan ta innan de ger effekt på beteendet.