sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Ett bättre kunskapsutbyte bedöms också kunna vara ett komplement till polisens underrättelseverksamhet, men naturligtvis inte ersätta den. Det behövs en utökad samverkan på central nivå. Myndigheter som i vidare mening kan komma i kontakt med företeelser som kan vara brott mot behöver träffas och byta erfarenheter. Syftet med denna form av samverkan är att följa utvecklingen av miljöbrottsligheten, trender och företeelser, uppmärksamma nya in- slag, vara ett forum för övergripande informationsutbyte, strategiska överväganden och sådant utvecklingsarbete som kräver samverkan mellan flera myndigheter. Detta torde i första hand beröra Polismyn- digheten, , , , Trans- portstyrelsen och centrala tillsynsvägledande myndigheter som Kemi- kalieinspektionen, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Havs- och vattenmyndigheten, , Livs- medelsverket (och , Strategier mot miljöbrott, 2010). Samverkansformerna bör inte regleras i en författning, men väl vad samverkan ska åstadkomma Vi bedömer att myndigheternas resurser för samverkan med fördel kan koncentreras till ett eller flera forum. Om så sker blir samver- kansstrukturen tydlig och enkel och myndigheternas resurser utnytt- jas på ett mer effektivt sätt. Det vore emellertid inte ändamålsenligt att formalisera en regional och central samverkan. Erfarenheterna visar att den mest ändamåls- enliga myndighetssamverkan uppnås genom att de deltagande myn- digheterna själva får bestämma verksamhetens innehåll och utform- ning. Här kan konstateras att det är många olika parametrar som har betydelse för hur en effektiv samverkan bör ske för att förebygga och beivra brott mot . Miljöbrottsligheten blir alltmer komplicerad, mångfacetterad och ibland är en del av annan brottslig- het. Det innebär att man i arbetet med att förebygga och effektivt bekämpa brott mot bör ha ett vidare synsätt för att kunna arbeta ändamålsenligt. Det kan därför finnas skäl att samverka med andra myndigheter än sådana som vanligtvis kommer i kontakt med miljöbrottslighet. Behovet av att utveckla den regionala samverkan är dessutom sannolikt olika stort i olika delar av landet beroende på om- Effektivare miljöbrottsbekämpning genom bättre samverkan fattningen av befintlig brottssamverkan. Erfarenheterna visar dess- utom att samverkansformerna bör anpassas till den miljöbrottslighet som ska bekämpas. Samverkan som initieras efter behov i projektform har exempelvis visat sig vara effektivt på avfallsområdet, artskydds- området och kemikalieområdet. Däremot finns skäl att tydliggöra vad som avses med samverkan och vad den syftar till. Erfarenheterna från andra områden visar att om syftet med samverkan inte är tydligt kan det leda till att myndig- heterna inte ser poängen med att samverka och då inte avsätter till- räckliga resurser för att samverkan ska bli meningsfull (Statskontoret 2016:19, s. 45). Vi föreslår därför att det tydligt bör framgå att sam- verkan ska syfta till att förebygga brott mot och effektivt hantera sådana brott. Vi föreslår också att termen samarbeta ersätts med samverka. Vi bedömer att det finns ett behov av en större konsekvens i använd- ningen av de olika begreppen (se kapitel 12). värjer sig också mot att använda begreppet samarbeta i alla situationer och menar att det är viktigt att värna om myndigheternas olika rol- ler. En inspektör kan exempelvis komma att kallas som vittne eller sakkunnig i en senare rättegång. bör även fortsättningsvis vara den myndighet som på olika sätt ska arbeta för en tillfredställande miljöbrottssamverkan på lokal och regional nivå. Vi har övervägt att placera ansvaret på Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål vid (). Som vi har beskrivit måste man i arbetet med att förebygga och effektivt be- kämpa brott mot ha ett vitt synsätt för att kunna arbeta ändamålsenligt. Det behövs också en tydlig och sammanhållande kraft i miljöbrottsbekämpningen. Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att ge REMA en central och sammanhållande uppgift i miljöbrotts- bekämpningen och ett uppdrag att bevaka och se till att det finns en tillräcklig och verkningsfull regional och central samverkan mot miljö- brottsligheten. Vi anser emellertid att vi inte har ett tillräckligt underlag för att föreslå att ett sådant uppdrag läggs på REMA. Effektivare miljöbrottsbekämpning genom bättre samverkan att har fått andra uppdrag som skulle kunna bidra till att de prioriterar uppgiften högre. Som ett exempel kan nämnas att det har inrättats regionala samordnare vid länsstyrelserna i syfte att åstadkomma ett långsiktigt strukturerat stöd som kan möta kom- muners och andra lokala aktörers behov av samverkan, kompetens- utveckling och expertstöd i brottsförebyggande arbete (förordning, 2016:1258, om regional samordning inom det brottsförebyggande området). Det finns däremot skäl att skärpa kraven på samverkan i miljötill- synsförordningen. Det bör tydligt framgå att länsstyrelserna ska stödja och bidra till att samverkan utvecklas och att övriga myndigheter ska medverka till att så sker. 24.2.3Ett uppdrag att utveckla samverkan Vårt förslag: bör tillsammans med Polis- myndigheten och få i uppdrag att –utveckla samverkan mot miljöbrottsligheten, samt –identifiera branscher som erfarenhetsmässigt är särskilt utsatta för miljöbrottslighet och föreslå branschspecifika åtgärder. Syftet med uppdraget är att skapa förutsättningar för att mer effektivt utnyttja myndigheternas respektive befogenheter och kompetenser i kampen mot den mer allvarliga miljöbrottslig- heten. Skälen för vårt förslag De förslag som vi lämnat i avsnitt 24.2.2 förväntas göra det lättare för myndigheterna att ta initiativ till och prioritera miljöbrottssamverkan. För att samverkan ska få önskvärd effekt bedömer vi att myndig- heterna dessutom behöver klara ut ett antal frågor. Ett hinder mot en effektiv myndighetssamverkan är exempelvis skillnader i myndigheternas inriktning, tidshorisont och arbetstider. Det finns också ett behov av ökad kunskap om respektive myndig- hets roller och befogenheter. Tydligare krav på samverkan behöver Effektivare miljöbrottsbekämpning genom bättre samverkan inte heller handla om att mer pengar ska läggas på området, utan i stället om att samverkan fokuseras och struktureras så att det blir mer effektiv. För att detta ska ske i praktiken behöver det redas ut hur man effektivt kan utnyttja myndigheternas respektive befogen- heter och kompetenser i kampen mot den mer allvarliga miljöbrotts- ligheten. Vi föreslår att i samråd med Polismyndig- heten och får i uppdrag att tillsammans utveckla sin samverkan. I uppdraget bör också ingå att identifiera branscher som erfarenhetsmässigt är särskilt utsatta för miljöbrottslighet och före- slå branschspecifika åtgärder. I valet av samverkansform bör myndigheterna ta hänsyn till redan existerande samverkansformer och initiativ och vid behov samordna med dessa. Genomförandet bör kunna ske inom myndigheternas befintliga ekonomiska ramar. bör leda och sam- ordna arbetet samt ansvara för att redovisa det. Vi föreslår att redo- visningen ska innehålla en beskrivning av vilka åtgärder som vid- tagits, på vilket sätt den valda arbetsformen kommer att integreras i myndigheternas befintliga verksamhet inklusive en beskrivning av hur rutiner för samverkan ska implementeras och följas upp i berörda verksamheter. Eventuella hinder mot samverkan bör också uppmärk- sammas. 25Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål En effektiv miljöstraffrätt förutsätter kompetens i alla led i miljö- balkskedjan. Såväl tillsynsmyndigheter, polis och åklagare som dom- stolar måste ha de kunskaper som behövs för att kunna hantera mål som rör misstänkt miljöbrottslighet. Hög kompetens hos domarna är dessutom en avgörande del i ett rättssystem och en förutsättning för att domstolarna ska upprätthålla medborgarnas förtroende och respekt. Miljöbrottmål hanteras som vanliga brottmål vid de all- männa domstolarna. Målen är få vilket innebär att en stor del av domarkåren har liten eller obefintlig erfarenhet av sådana mål. I upp- draget ingår att ta ställning till om domstolarnas kompetens behöver stärkas och hur det i så fall ska ske. Vårt uppdrag omfattar mål om straff eller förverkande enligt 29 kap. . Det innebär att mål om straff eller förverkande enligt andra lagar med anknytning till miljön faller utanför. Här kan som exempel nämnas jaktlagen (1987:259), kulturmiljölagen (1998:950), lagen om utsläpp från fartyg (1980:424), skogsvårds- lagen (1979:429) och djurskyddslagen (1988:534). Vi kommer dock att ta hänsyn till dessa måltyper i uppdraget. Misstankar om brott mot dessa lagar utreds nämligen ofta av samma åklagare och poliser som också utreder misstankar om brott mot . Dessa mål kallas också ibland för miljöbrottmål men kategoriseras under en annan målkategori än brott mot . Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål 25.1Domstolarna, kompetensförsörjning och specialisering I domstolarna handläggs en stor mängd olika mål och ärenden som kan hänföras till alla rättsområden och samhällssektorer. Som ut- gångspunkt ska den allmänna ordningen för domstolsprövningen vara så utformad att den kan säkerställa att alla mål och ärenden av- görs inom rimlig tid och med hög kvalitet. I vissa fall kan det emellertid finnas anledning att vidta särskilda åtgärder för att uppnå en viss typ av kompetens. I detta avsnitt ger vi en bild av hur kompetensförsörjningen vid domstolarna ser ut och vilka åtgärder som kan vidtas för att åstad- komma en fördjupad juridisk kunskap inom ett visst område eller annan kompetens än rent juridisk. ansvarar för kompetensutveckling för ordinarie domare och andra jurister inom den dömande verksamheten. Den övergripande målsättningen är att kvalitetssäkra dömandet. Utöver de fasta utbildningarna för notarier och fiskaler finns ett centralt kursutbud. Tanken är att dessa kurser ska möta utbildnings- behov som finns över hela landet. Det centrala kursutbudet innehåller en tvådagars baskurs i grundläggande miljörätt. Därutöver finns ett antal fördjupningskurser som framför allt riktar sig till domare vid mark- och miljödomstolarna, men som också är öppna för andra ordinarie domare med intresse för mark- och miljörätt. Som ett exempel kan nämnas att akademin med början anordnar spe- ciella och återkommande utbildningsdagar för domare med särskilt intresse för miljörätt. Som ett komplement till det centrala kursutbudet finns möjlig- het till olika typer av anpassade insatser för att utveckla kompeten- sen. Dessa syftar till att möta behov som är specifika för en grupp domstolar, en enskild domstol eller en enskild medarbetare. Dom- stolsakademin kan också erbjuda kompetensutveckling genom bildan- det av juridiska nätverk eller utbyte i en internationell miljö. Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål Specialisering för domare har förekommit på olika sätt inom domstolsväsendet. Den specialisering som finns kan delas in i tre huvudtyper: Handläggning av vissa måltyper på specialdomstolar. Koncentration av vissa måltyper till någon eller några domstolar. Intern uppdelning av målen inom en viss domstol. De två första typerna av specialisering följer av lag eller förordning medan den tredje typen sker genom att domstolarna på eget initia- tiv fattar beslut om att organisera den dömande verksamheten så att domarna specialiserar sig inom vissa ämnesområden (Domstols- verket, Specialisering, 2003). Utöver dessa huvudtyper finns andra regler som i praktiken in- nebär viss specialisering i vissa typer av mål. Det finns exempelvis bestämmelser om att domare som dömer vid allmänna domstolar i ungdomsmål särskilt ska utses till detta (25 § lagen, 1967:167, med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). I det följande redogör vi kort för olika typer av specialisering. Redogörelsen bygger till stor del på betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper (SOU 2010:44) och syftar till att ge en översiktlig bakgrund till våra överväganden. Den är inte uttömmande. Till de allmänna domstolarna är ett antal så kallade särskilda dom- stolar knutna. De är specialiserade på en eller flera typer av mål och är exklusivt behöriga att pröva dessa. Till denna typ av domstol räknas exempelvis mark- och miljö- domstolarna och Mark- och . De handlägger inga brottmål men väl andra typer av ärenden om sanktioner såsom ansökan om utdömande av vite och överklagade beslut om miljö- sanktionsavgift. De inrättade Patent- och och Patent- och marknadsöverdomstolen är också exempel på denna typ av dom- Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål Vid avgörande av mål och ärenden i patent- och marknadsdom- stolarna behövs såväl domare med juridisk specialkompetens som domare med teknisk och ekonomisk expertkunskap (särskilda leda- möter). I vissa av domstolarnas mål och ärenden dömer enbart jurist- domare, medan rätten i andra mål och ärenden består av både jurist- domare och särskilda ledamöter. Domstolen handlägger även brottmål där det utöver juristdomare, i de flesta fall, även nämndemän dömer (lag, 2016:188, om patent- och marknadsdomstolar). Lagfarna domare vid en särskild domstol har sin tjänst vid en viss tingsrätt eller hovrätt med tjänstgöringsskyldighet i hela dom- stolen, inte endast vid en viss avdelning som hanterar en viss typ av mål, till exempel avdelningarna för mark- och miljödomstolen. Där- emot kan placeringen ske vid en viss avdelning. Koncentration till vissa tingsrätter Huvudregeln är att alla allmänna domstolar ska ha behörighet att handlägga alla typer av mål som hör till det domstolsslaget. Vilken domstol som är behörig att ta upp ett enskilt mål till prövning följer av ett stort antal forumregler i 10 och 19 kap. . För vissa speciella måltyper finns särskilda forumregler som innebär att dessa mål eller ärenden koncentreras till en domstol eller några särskilt utpekade. Som ett exempel kan nämnas den särskilda forumregel för mark- nadsmissbruksbrott som infördes . Som skäl för regeln anfördes bland annat att mål om insiderbrott och marknads- manipulation ofta är svårbedömda och att domaren behöver särskild sakkunskap och erfarenhet för att rätt bedöma de ageranden som omfattas av gällande straffbestämmelser (prop. 2016/17:22, s. 300 f.). En domstol kan på eget initiativ organisera den dömande verksam- heten så att domarna och den övriga personalen specialiserar sig på vissa ämnesområden eller typer av mål. Domstolsintern specialisering förekommer i mycket skiftande utsträckning och det är i huvudsak upp till varje domstol att be- stämma om sådan specialisering ska ske. Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål flera tänkbara förklaringar till den skiftande specialiseringen. Dom- stolen måste exempelvis vara av en viss storlek och ha ett visst mål- underlag (SOU 2010:44, s. 310). Även Statskontoret har i en under- sökning funnit att det fanns ett tydligt samband mellan storleken på tingsrättens målunderlag och i vilken grad tingsrätterna specialiserade sig (Sammanslagna tingsrätter, 2007:9, s. 7). Genom en domstolsintern specialisering kan domarna tillägna sig särskild erfarenhet och särskilda kunskaper på olika områden. Det antas leda till ökad kvalitet i dömandet och till en mer enhetlig praxis. En högre specialiseringsgrad kan också antas öka förtroendet för domstolarna och deras avgöranden, bland annat för att domarna ges möjlighet att möta den specialisering som externa aktörer såsom åklagare och advokater ofta har (SOU 2010:44, s. 310 f.). har i sitt betänkande ställt upp ett antal principer för när det kan finnas behov av att använda författningsreglerade särlös- ningar, så kallade särskilda åtgärder, för att uppnå särskild kompetens. Som vi redogjorde för är den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet att allmän domstol ska vara behörig att hand- lägga alla typer av mål som hör till det domstolsslaget. Enligt Mål- utredningen kan huvudregeln frångås när det finns behov av viss typ av kompetens. Särskilda åtgärder bör emellertid användas restrik- tivt och endast när behovet finns för de allra flesta målen av aktuell typ. menade (SOU 2010:44, s. 342) att det finns ett behov av särskilda åtgärder för att uppnå särskild kompetens när den juridiska komplexiteten är stor eller när förfarandereglerna i hög grad avviker från de allmänna processrättsliga reglerna sam- tidigt som målunderlaget är klart begränsat, eller det för en korrekt prövning i saken krävs fackkunskap som inte kan eller av processekonomiska skäl inte bör mötas genom sak- kunnigbevisning. Det innebär enligt att det endast i undantagsvis kan antas finnas ett behov av särskilda åtgärder i organisatoriskt eller processuellt hänseende i syfte att åstadkomma en viss typ av kompetens (SOU 2010:44, s. 331). Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål Regeringen har ställt sig bakom principer och anser att dessa bör gälla som inriktning för det fortsatta arbetet med att säkerställa att mål och ärenden i domstol avgörs effektivt och med hög kvalitet (prop. 2011/12:1, utgiftsområde 4, s. 27). Mark- och miljödomstolarna och Mark- och prövar vissa typer av mål och ärenden enligt . Enligt 16 kap. 1 § gäller emellertid i fråga om prövningen av mål om straff eller förverkande enligt 29 kap. vad som är föreskrivet för brottmål i allmänhet. Det innebär att miljöbrotten ska utredas på vanligt sätt av polis, att åtal ska väckas av åklagare och att brott mot ska avgöras av de allmänna domstolarna enligt reglerna i . En utgångspunkt för regeringens överväganden om prövningssystem och instansordning var att instansordningen skulle vara så rak och enkel som möjligt. Regeringen bedömde att mål och ärenden enligt skulle handläggas inom ramen för samma prövningssystem och att de processuella reglerna skulle finnas i balken. På detta vis förväntades den i eftersträvade sam- mansmältningen kunna uppnås. Regeringen ansåg att miljödomsto- larnas huvudsakliga verksamhet skulle vara tillståndsprövning och att de inte skulle pröva brottmål. Dessa skulle i stället prövas av tingsrätt i den sammansättning som enligt gäller för sådana mål. Några egentliga skäl för att prövningen av miljöbrottmål inte skulle ske i de miljödomstolar som inrättades genom införandet av angavs varken i det betänkande som Miljöbalksutred- ningen lade fram eller i efterföljande proposition (jfr SOU 1996:103, del 1, s. 478 f. och prop. 1997/98:45, del 1, s. 463 f.). Inte heller har frågan om handläggningen av miljöbrottmålen bör ske på ett särskilt sätt eller om målen är sådana att särskild kompetens krävs klargjorts i senare utredningar och lagstiftningsärenden. En specialisering inom det miljörättsliga området är ingen ny företeelse. Vattendomstolar inrättades och den verk- samheten övergick sedan till miljödomstolarna. Som skäl för att slå ihop miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna i en särskild dom- Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål stol hänvisade regeringen till att flertalet fastighetdomstolar hade ett mycket begränsat målunderlag och att detta innebar svårigheter att åstadkomma en tillräcklig specialisering bland de lagfarna domarna som handlägger fastighetsmål. En koncentration av fastighetsmålen till färre domstolar bedömdes ge ökade möjligheter till kompetensutveck- ling för de lagfarna ledamöterna och ge bättre förutsättningar för ett specialiserat beredningsstöd. En samordning förväntades också öka förutsättningarna för en enhetlig praxis i besläktade frågor vilket i sin tur kunde bidra till ökad kvalitet i dömandet (prop. 2009/10:215, s. 80). 25.3Frågans hantering i andra sammanhang 25.3.1Tidigare rapporter och utredningar I detta avsnitt redovisar vi tidigare utredningar som belyst frågan om domstolarnas kompetens när de hanterar miljöbrottmål. Av en förstudie av i samarbete med framgår att miljöbrott var ett område som domare vid allmänna domstolar ville specialisera sig inom. Ombud och parter ansåg dessutom att det var angeläget med en ökad grad av speciali- sering (Specialisering, 2003, s. 29 f.). Året efter bedömde i sitt delbetänkande sanktionssystem och hänsynregler (SOU 2004:37) att det krävs särskild kompetens för att döma i miljöbrottmål (s. 318 f.). Brott mot straffbestämmelserna i handläggs i de allmänna domstolarna av domare som sällan har specialkunskap i miljörätt. Efter- som dessa mål är utspridda på samtliga domstolar blir det förhållandevis få mål som varje enskild domare kommer i kontakt med. Inriktningen bör vara att öka kompetensen också inom domstolarna på miljöstraffrät- tens område. Vid de domstolar som är miljödomstolar eller Miljööver- domstol får förutsättas att denna kompetens finns. Det är inte önskvärt att ändra nuvarande ordning och låta miljödomstolarna och Miljööver- domstolen pröva även brottmål i den sammansättning som gäller i dessa domstolar. Brottmål bör prövas av tingsrätt respektive hovrätt i den sammansättning som gäller enligt för sådana mål. Den kompetens som de lagfarna domarna i miljödomstolar har bör dock kunna tas till vara för handläggning av brottmål avseende miljö- brottslighet. Det torde inte vara annat än undantagsvis som dessa domare är jäviga att handlägga ett brottmål på grund av deras tidigare deltagande i prövningar i miljömål. Att låta miljöbrottmålen handläggas enbart vid Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål dessa domstolar är emellertid knappast lämpligt. Dessa domstolar är så få att avstånden skulle bli oacceptabelt långa för parterna i ett brott- mål. Det viktiga är att det finns särskild kompetens i domstolarna för att handlägga och avgöra brottmål med miljörättslig anknytning och att kompetensen är spridd runt om i landet och inte skiljer sig stort mellan domstolar eller olika regioner. En lösning för de regioner där det inte finns miljödomstolar är att någon eller några domare specia- liserar sig inom miljöstraffrätten och dömer i alla sådana brottmål vid den domstol hon tjänstgör vid och eventuellt också i mål vid flera domstolar. Det förefaller ligga i linje med tankarna kring den pågående reformeringen av domstolsväsendet. Kommittén lämnade inga förslag i denna fråga. har i en rapport analy- serat faktorer som inverkar på effektiviteten inom miljöbrottsbe- kämpningen (Är vi bra på miljöbrott, 2006). Av rapporten framgår bland annat att de intervjuade i rapporten var kritiska till domsto- larnas kunskap och kompetens på miljöbrottsområdet och deras benägenhet att ogilla åtal. En av de intervjuade framförde att åkla- garen i ett miljöbrottmål måste hålla en naturvetenskaplig lektion för domstolen (s. 47). I en annan rapport från undersöks den illegala handeln med hotade djur- och växtarter (Illegal handeln med hotade djur- och växtarter. I studien har intervjuer, domar och förundersökningar, beslagsstatistik, register- körningar och en litteraturgenomgång lagts till grund för en be- dömning av hur brottstypen hanteras av tillsynsmyndigheter, polis, åklagare och domstolar. När det gäller domstolarnas hantering be- dömde rådet att rättstillämpningen inte var enhetlig mellan olika domstolar (s. 58 och 62). fick i uppdrag att föreslå åtgärder för att före- bygga artskyddsbrott och stärka och samordna berörda myndigheters arbete mot artskyddsbrott. I redovisning (För- stärkta åtgärder mot artskyddsbrott, 2016:02) konstateras att majorite- ten av de domare som dömer i mål om artskyddsbrott saknar ut- bildning och erfarenhet inom miljörätt. bedömde att det krävdes åtgärder inom domstolsväsendet för att säkerställa hanteringen av artskyddsbrott och att det fanns anledning för dom- stolarna att överväga om artskyddsbrott och annan miljöbrottslighet skulle hanteras av domare med kunskap i miljörätt. Detta föreslogs ske antingen genom att alla domare successivt fick en fördjupad Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål utbildning i eller att målen skulle hanteras av de ting- srätter som också är mark- och miljödomstolar (s. 15 och 21).