sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Vi har valt att undersöka tillämpning av 5 kap. 11 § utlänningslagen i första hand genom att studera de 101 beslut om beviljande av uppehållstillstånd på denna grund som verket fattade för vuxna och barn i familj. Bland dessa 101 avgöranden återfanns 11 beslut där sökanden ute- slöts från att anses som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande till följd av att hen exempelvis gjort sig skyldig till krigsförbrytelser eller grov brottslighet. Som en följd av den förföljelse eller allvarliga övergrepp de bedöms riskera vid ett återvändande beviljas dessa sökande i stället tidsbegränsade uppe- hållstillstånd på grund av skyddsrelaterade verkställighetshinder. Eftersom svårigheterna med verkställighet i dessa ärenden inte är av praktisk karaktär faller de utanför området för denna utredning. Vidare har de beslut som visat sig vara felregistrerade eller som rör flera olika medlemmar ur en och samma familj gallrats. Därmed återstår slutligen 26 individuellt motiverade beslut om tidsbegrän- sade uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder från . Samtliga dessa 26 beslut rör sökande som bedömts ha gjort sannolikt att de är statslösa palestinier med hemvist i . Beslutsmotiveringen är i stort sett likalydande i alla ärendena varvid en hänvisning görs till styr- dokument om situationen i och vad som däri uttalas om att ett icke bestående verkställighetshinder för statslösa palestinier råder (se SR 05/2015). Tolv av dessa 26 beslut avser familjer med minderåriga barn. I ett av dessa uttalas att det inte ”framkommit omständigheter som pekar på att det skulle strida mot barnets bästa Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet att bevilja [NN] ett tillfälligt uppehållstillstånd”24. I de övriga elva besluten återfinns inga resonemang om på vilket sätt principen om barnets bästa har beaktats inom ramen för bedömningen av prak- tiska verkställighetshinder och vid valet av tillståndstidens längd. Några exempel på beviljade uppehållstillstånd på grund av icke bestående praktiska verkställighetshinder för andra än statslösa palestinier från finns således inte från . I syfte att få inblick också i vilka överväganden har gjort när man beviljat tidsbegränsade uppehållstillstånd för andra än denna grupp har vi undersökt ett urval om ytterligare 26 indi- viduellt motiverade beslut om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen för andra än statslösa palestinier från Libyen.25 I ett av besluten beviljar ett nytt uppe- hållstillstånd för en libyer som tidigare fått ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd på grund av det dåliga säkerhetsläget i landet. Den överväldigande majoriteten av besluten, 25 stycken, rör emellertid sökande som utesluts från att anses som flykting, alternativt skydds- behövande eller övrig skyddsbehövande men som ändå beviljas tids- begränsade uppehållstillstånd på grund av skyddsrelaterade verk- ställighetshinder. Inte i något av besluten i det kompletterande ur- valet beviljar således uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. 4.3Migrationsverkets aktuella rättsliga ställningstaganden och kommentarer26 Rättsligt ställningsstagande angående praktiska verkställighetshinder, SR 25/2016, () rättschef ger i ställningstagandet övergripande väg- ledning för hur personal ska göra bedömningen i ärenden där praktiska hinder kan finnas mot att verkställa ett avlägs- 24Migrationsverkets beslut nr 3 från . 25Besluten i urvalet rör sökande med av registrerat medborgarskap i , , , , , , , , och . 26Endast de delar av rättschefens vägledning som bedöms ha särskild relevans för utredningens uppdrag återges i det följande. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Av intresse för oss i denna del av utredningen är fram- för allt vad som sägs i ställningstagandet om situationen då den sökande eventuellt inte skulle tas emot i hemlandet och hur denna fråga ska bedömas i grundprövningen, före det att beslut om avvis- ning eller utvisning har tagits. Rättschefen konstaterar att det följer av utlänningslagen att en bedömning av om det skulle finnas hinder mot att verkställa ett avlägsnandebeslut ska göras redan i grundprövningen (8 kap. 7 § utlänningslagen). Med hänvisning till Migrationsöverdomstolens praxis (MIG 2008:38) uttalar rättschefen att utredningen måste visa att det finns konkreta hinder mot att verkställa ett avlägsnande- beslut för att ska kunna ge den sökande uppe- hållstillstånd. Vidare uttalas att eftersom det bedöms vara relativt enkelt att visa om det finns sådana hinder kan ställa högre krav på bevisningen som den sökande lämnar in (MIG 2010:6). Rättschefen drar också slutsatsen av Migrationsöverdomstolens praxis att bevisningen måste styrka att det finns praktiska hinder mot verkställighet för den enskilde individen. I ställningstagandet fastslås också att bevisbördan för att det finns praktiska verkställig- hetshinder vilar på den enskilde men att utredningsskyldigheten är delad med . Rättsligt ställningstagande angående bedömning av säker resväg i asylärenden, SR 29/2016, () Frågan om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighets- hinder berörs också något i detta ställningstagande. Där anges att bedömningen av om en resväg är säker i första hand görs för att fastställa om skyddsbehov föreligger. Bedömningen i övrigt av om en verkställighet kan ske eller av andra eventuella hinder längs res- vägen görs för att fastställa om det föreligger praktiska verkställig- hetshinder. Sådana hinder kan till exempel utgöras av svårigheter att erhålla pass eller att resa till destinationen. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Rättschefens vägledning avseende specifika länder Rättslig kommentar angående situationen i , SR 05/2015, () Rättschefen konstaterar att det varit svårt att återvända till , till exempel är båda de internatio- nella flygplatserna stängda. Emellertid finns det enligt rättschefen planer på att återuppta viss internationell flygtrafik. Mot bakgrund av bl.a. detta anges att ett återvändande inte är omöjligt eller uteslutet. Det bedöms därför inte föreligga ett generellt verk- ställighetshinder mot att återvända till . När det gäller stats- lösa palestinier och vissa tredjelandsmedborgare bedöms dock situa- tionen, med hänvisning till vad som framgår av landinformation, vara särskilt problematisk. Omständigheten att den internationellt erkända regeringen beslutade om bl.a. inreseförbud för statslösa palestinier lyfts fram i den rättsliga kommentaren. Mot denna bakgrund gör rättschefen bedömningen att det föreligger ett generellt verkställighetshinder för personer från denna grupp som gör sannolikt att de haft sin vanliga vistelseort i , vilket kan medföra att uppehållstillstånd beviljas. Vidare anges att Migrations- verket fortsatt noggrant bevakar händelseutvecklingen i landet på grund av det osäkra läget. Rättslig kommentar angående möjligheten för bidooner från att få uppehållstillstånd efter preskription av avlägsnandebeslut, SR 32/2016, () Den rättsliga kommentaren syftar, som titeln antyder, främst till att ge vägledning om konsekvenserna av preskription för den berörda gruppen (se avsnitt 6.5). Emellertid uttalar sig rättschefen också om hur de praktiska svårigheterna för bidooner att återvända ska bedömas vid en förstagångsansökan. Av kommentaren framgår bl.a. att undersökt olika möjligheter för att kunna fastställa identitet, hemvist och status i gällande bidooner med utvisningsbeslut till . Flera möten ska ha hållits med olika myndigheter i utan att leda till någon större framgång. Dock pågår alltjämt initiativ för att få att accep- tera att de bidooner återvänder som varit bosatta i landet Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet och som saknar skyddsbehov. Enligt den rättsliga kommentaren är dessa åtgärder inte beroende av vidare medverkan från de enskilda. Eftersom åtgärder fortfarande pågår för att få att acceptera återresa för statslösa bidooner är det rättschefens bedöm- ning att det inte finns något stöd för att vid en förstagångsansökan bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. Rättsligt ställningstagande angående situationen i , SR 54/2016, () Rättschefen uttalar att det är mycket osäkert om egyptiska myn- digheter kommer utforma transitviseringar för palestinier som ska till . Även om så skulle ske kvarstår en betydande osäkerhet om öppethållandet av gränsövergången , vilket i praktiken tycks kontrolleras av den egyptiska militären. Om gränsövergången inte är öppen är det enligt rättschefen sannolikt att en sökande som anländer till kommer att skickas tillbaka till alter- nativt bli fast i transiteringsområdet på flygplatsen i i väntan på att gränsen eventuellt öppnas. Det förefaller vidare inte längre vara möjligt för palestinier att uppehålla sig i Rafah i väntan på att gränsen in till ska öppnas. Dessutom anges säkerhetsläget i området runt Rafah vara mycket dåligt. Mot denna bakgrund gör rättschefen bedömningen att det i regel får anses styrkt att det före- ligger ett praktiskt verkställighetshinder som ska beaktas redan i ett grundärende. Eftersom situationen bedöms föränderlig får hindret mot verkställighet i regel anses tillfälligt varför ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen som utgångs- punkt ska beviljas. Rättsligt ställningstagande angående situationen i , SR 58/2016, () I ställningstagandet avhandlas frågor om återvändande endast i be- gränsad omfattning. Dock framgår att det bedöms vara svårt för statslösa palestinier att återvända till . Med hänvisning till Migra- tionsverkets egen rapportering27 anger emellertid rättschefen att 27 Lifos 35734, , temarapport: Palestinier i , . Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet aktuell landinformation inte ger stöd för att det generellt föreligger ett praktiskt verkställighetshinder för dem. Uppehållstillstånd beviljas i liten utsträckning på grund av praktiska verkställighetshinder i grundärenden Bland de beslut från om uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen som vi har undersökt har vi kunnat identifiera att praktiska verkställighetshinder som ensam omstän- dighet låg till grund för tillståndet i av besluten (sex stycken). I av besluten (fyra stycken) var praktiska verkställighetshinder en av omständigheterna som vid en sammantagen bedömning motiverade uppehållstillstånd. Den kart- läggning som presenteras i Ds 2011:14 ger en liknande bild av att praktiska verkställighetshinder som ensam grund sällan leder till uppe- hållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Av de beslut om uppehållstillstånd för vuxna med stöd av denna be- stämmelse som undersöks i promemorian motiverades med förekomsten av sådana hinder. Andelen uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder var enligt kartläggningen i promemorian ännu lägre bland de beslut som under- söktes, samt för sökandegruppen barn i familj under båda åren. När det gäller migrationsdomstolarna har vi undersökt 50 domar där frågan om praktiska verkställighetshinder var föremål för pröv- ning. I av domarna (tre stycken) gör migrationsdom- stolen en annan bedömning än i det överklagade beslutet och kom- mer fram till att praktiska verkställighetshinder föreligger. Enligt migrationsdomstolen är det emellertid inte i något av fallen fråga om ett bestående hinder varför uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen inte beviljas. I stället anses förutsättningar för tidsbegränsat uppehållstillstånd föreligga. På samma sätt framgår av Ds 2011:14 att ingen av de domar från migrationsdomstolarna –10 som ingick i utredningens kartläggning medförde att uppe- hållstillstånd beviljades enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen på grund av praktiska verkställighetshinder. Vidare tyder promemorians genom- gång av avslagsdomar på att verkställighetsproblematik var en omstän- dighet som prövades i mycket liten utsträckning. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Om ett hinder mot verkställighet anses föreligga men detta inte bedöms vara bestående är 5 kap. 11 § utlänningslagen tillämplig (i stället för 5 kap. 6 § samma lag). Av de 101 beslut från Migra- tionsverket om uppehållstillstånd med stöd av denna bestämmelse som vi har undersökt beviljades i 26 beslut tillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. Någon kartläggning av tillämpningen av 5 kap. 11 § utlänningslagen gjordes inte i Ds 2011:14. Däremot framgår av det statiska underlag som vi fått del av från Migrations- verket att uppehållstillstånd på denna grund först före- kommit annat än i mycket begränsad omfattning. Beviljade uppehållstillstånd vilar oftast på generella ställningstaganden avseende vissa platser eller grupper I samtliga sex beslut från i vårt underlag där per- manent uppehållstillstånd beviljas på grund av praktiska verkställig- hetshinder vilar bedömningen på generella ställningstaganden från rättschef. På samma sätt är det rättschefens väg- ledning som, i alla de 26 besluten i vårt underlag, ligger till grund för meddelade tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av sådana hinder. När sådana generella ställningstaganden av relevans för det aktuella ärendet inte finns redovisas ofta inte några närmare över- väganden om eventuella praktiska hinder mot verkställighet. Några exempel på att praktiska verkställighetshinder anses föreligga efter en renodlat individuell bedömning av den enskildes specifika förut- sättningar för återvändande till det aktuella landet/platsen har vi inte påträffat i de beslut vi tagit del av. I en del av de avgöranden från och migrationsdomstolarna som vi har under- sökt redovisas inte någon uttrycklig bedömning av om uppehålls- tillstånd kan beviljas på grund av praktiska verkställighetshinder, trots att frågan varit aktuell i ärendet. Migrationsöverdomstolens vägledning om försök till verkställighet i MIG 2008:38 har fått stort genomslag I rubriken till MIG 2008:38 lyfts frågan om huruvida något försök att verkställa en utvisning har gjorts, som en omständighet att be- akta i bedömningen av om det visats att det finns något konkret Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Eftersom vi inte har gjort någon undersök- ning av rättstillämpningen före MIG 2008:38 kan vi inte bedöma om verkställighetsförsök var en omständighet som också tidigare lades vikt vid i grundärenden. Däremot kan vi konstatera att det är något som i stor omfattning med hänvisning till MIG 2008:38 lyfts fram i såväl de domar från migrationsdomstolarna som de beslut från som vi undersökt. I en del av dessa avgöranden förs resonemang som ger bilden av att de individuella omständigheterna är sådana att det inte kan an- ses tillräckligt klarlagt att ett praktiskt verkställighetshinder finns förrän försök till verkställighet har gjorts. Bevisläget i det enskilda fallet tycks helt enkelt inte anses tillräckligt starkt. Därutöver har vi sett flera exempel i rättstillämpningen på att MIG 2008:38 anses föra med sig att en förutsättning för att praktiska verkställighetshinder alls ska kunna föreligga är att försök till verkställighet har gjorts. I de intervjuer med domare vid migrationsdomstolarna som genomförts har på vissa håll framhållits att man upplevt det svårt att förena ett krav på försök till verkställighet med en samtidig för- pliktelse i 8 kap. 7 § utlänningslagen att redan i ett grundärende ta hänsyn till verkställighetshinder. I ett grundärende finns nämligen ännu inte något lagakraftvunnet beslut om utvisning varför några försök till verkställighet inte heller ska ha gjorts. I två av domarna i vårt underlag problematiseras också detta varvid migrationsdom- stolen kommer till slutsatsen att ett konkret verkställighetshinder, trots vad som uttalas i MIG 2008:38, kan föreligga även om något försök till verkställighet inte genomförts. Den enskilde måste försöka undanröja eventuella praktiska hinder mot verkställighet för att uppehållstillstånd ska kunna bli aktuellt Såväl i betänkande som i den efterföljande propositionen görs bedömningen att uppehållstillstånd inte bör följa av hinder mot verkställighet som kan undanröjas genom den en- skildes medverkan. På liknande sätt lyfter Migrationsöverdomstolen i 2008:38 fram den enskildes agerande för att försöka undan- röja eventuella hinder som en betydelsefull omständighet i bedöm- ningen av om uppehållstillstånd kan beviljas. Av vår undersökning att döma är detta något som också migrationsdomstolarna tagit Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Den som inte kan visa på konkreta vidtagna åtgärder för att undanröja praktiska hinder mot verkställighet anses vanligen inte ha medverkat i tillräcklig utsträckning. Några resonemang i domarna om att förhållandet att den enskilde eventuellt själv för- orsakat ett verkställighetshinder, i sig skulle utesluta möjligheterna till uppehållstillstånd återfinns däremot inte. Den centrala frågan synes genomgående vara om hindret kan undanröjas av den enskilde eller ej och vilken bevisning som krävs för att tillräckliga försök gjorts. Ett genomgående högt beviskrav tillämpas I såväl förarbeten som Migrationsöverdomstolens vägledande avgör- anden återfinns resonemang om att det beviskrav som ska tillämpas vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen är beroende av vilka omständigheter som åberopas. Migrationsöverdomstolen för i MIG 2010:6 ett resonemang om att när det gäller omständigheter som kan utredas väl bör ett högre beviskrav ställas. Vidare uttalar Migrationsöverdomstolen att verkställighetshinder tillhör de omstän- digheter som är ”relativt enkla att klarlägga”. rättschef kommer i Rättsligt ställningstagande om praktiska verk- ställighetshinder (SR 25/2016) mot bl.a. denna bakgrund fram till att bevisningen måste styrka att det finns praktiska hinder mot att verk- ställa ett avlägsnandebeslut avseende en specifik person för att uppe- hållstillstånd ska komma i fråga. Resonemangen i såväl MIG 2010:6 som i SR 25/2016 ger intrycket av att det primärt är den enskilde som har att uppfylla detta höga beviskrav. Ett annat synsätt kom- mer till uttryck i där det framhålls att myn- digheten bör ha tillgång till relevanta uppgifter om den enskildes hemland. Vidare anges att det vid en bedömning av ett påstående om verkställighetshinder inte bör råda några problem ur bevishän- seende och att några särskilda beviskrav inte behöver ställas på sök- anden (SOU 2004:74, s. 160 f.). Vår undersökning av migrationsdomstolarnas och Migrations- verkets rättstillämpning i grundärenden tyder på att det i praktiken ofta har hänvisats till att ett högt beviskrav gäller för praktiska verkställighetshinder. Även när den enskilde argumenterat för att det finns svårigheter att få fram bevisning till stöd för åberopade Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet praktiska hinder synes samma höga beviskrav ställas. Inte heller i de fall då den enskilde berörs av en känd verkställighetsproblematik har vi i de beslut och domar vi undersökt kunnat se att ett annat beviskrav tillämpas. Principen om barnets bästa får genomslag i varierande grad Genom vår undersökning av rättstillämpningen har vi inte kunnat se att metoderna för bedömning av om det föreligger praktiska verkställighetshinder för barnfamiljer skiljer sig från hur bedöm- ningen görs avseende vuxna personer. Någon sådan åtskillnad är enligt vår mening inte heller påkallad då de praktiska förutsätt- ningarna för återvändande vanligen torde vara likvärdiga för familjer med eller utan barn. Däremot uppmärksammas genomgående i domar och beslut i underlaget som rör barnfamiljer, att barn omfattas av prövning och att särskilda hänsyn därmed ska tas. I två av migra- tionsdomstolarnas domar rörande barnfamiljer görs också uttryck- liga bedömningar utifrån ett barnperspektiv om betydelsen av barns anpassning till inom ramarna för prövningen av 5 kap. 6 § utlänningslagen. I de beslut där bedömer att prak- tiska verkställighetshinder föreligger återfinns vidare exempel på att hänsyn till barnets bästa för med sig att permanenta, i stället för tidsbegränsade, uppehållstillstånd beviljas för de berörda familjerna. I nästan samtliga beslut om tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder för barnfamiljer som vi har undersökt, redovisas dock inte någon bedömning av i vilken utsträck- ning tidsbegränsningen kan vara förenlig med barnets bästa. När det gäller specifikt statslösa palestinier från , där det till följd av rättschefens vägledning bedöms föreligga ett generellt verkställighets- hinder, beviljades permanent uppehållstillstånd för 4 av de 16 barn- familjerna i vårt underlag. Någon avgörande skillnad mellan de ären- dena, annat än vilken betydelse principen om barnets bästa tillmäts, tycks inte finnas. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Statslöshet är en vanligt förekommande omständighet de gånger frågan om praktiska verkställighetshinder är under bedömning I sammanlagt 35 av de 50 domar från migrationsdomstolarna som ingår i vår undersökning har målet gällt statslösa eller medborgare i . Statslöshet är vidare en gemensam omständighet i Migra- tionsverkets samtliga sex individuella beslut om permanent uppe- hållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder . Bland de 26 individuellt motiverade beslut om tids- begränsat uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighets- hinder som meddelade återfinns också endast statslösa. Av de sju beslut om uppehållstill- stånd till följd av praktiska verkställighetshinder som redovisas i Ds 2011:14 avser vidare fyra stycken statslösa personer. Statslöshet tycks således vara en mycket vanligt förekommande omständighet i de fall där frågan om praktiska verkställighetshinder är under be- dömning, såväl i äldre avgöranden som i praxis av senare datum. Det är också en omständighet som innebär att det inte finns någon skyldighet ur ett folkrättsligt perspektiv för det anvisade mottagar- landet att ta emot den enskilde (se kap. 9 om MR m.m.). 5Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Som vi redovisat i kapitel 4 ska det redan vid grundprövningen av en ansökan om uppehållstillstånd tas hänsyn till vad som då fram- kommer om eventuella verkställighetshinder. Hinder mot verk- ställighet kan också uppkomma eller bli kända först efter det att ett avlägsnandebeslut har vunnit laga kraft. har också en skyldighet att i ett verkställighetsärende beakta förekomsten av sådana hinder och kan, i enlighet med 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen, om bestående hinder bedöms föreligga bevilja per- manent uppehållstillstånd: Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som inne- bär att 1.det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kom- mer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller 3.det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas, får , om hindret är bestående, bevilja permanent uppe- hållstillstånd. Om verkställighetshindret inte bedöms bestående kan enligt andra stycket ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bli aktuellt: Finns det endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket be- vilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut I paragrafens femte stycke återfinns vidare en möjlighet att i stället för uppehållstillstånd inhibera verkställigheten: får också besluta om inhibition.1 I 12 kap. 18 § utlänningslagen görs en distinktion mellan fyra typer av nya omständigheter som kan ligga till grund för uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder.