sou · H5B378 · 2017-10-17 00:00:00 — Avsnitten nedan innehåller en redogörelse för faktorer som bör vara relevanta vid en sådan bedömning. Redovisningen är inte uttömmande, utan bör betraktas som en vägledning för överväganden om huruvida ett lagförslag har tydlig anknytning till statens budget eller inte. Om ett lagförslag har budgeteffekter, men på grund av sitt sakliga innehåll eller övriga omständigheter inte bör ingå i budgetbeslut, måste budgeteffekterna av förslaget ändå alltid redovisas i propositionen om statens budget och ingå i beslut om budgeten. En viktig faktor och en naturlig utgångspunkt för bedömningen av om ett lagförslag har tydlig budgetanknytning är förslagets effekter på statens inkomster eller utgifter. En metod för att avgränsa lagförslag med tydlig budgetanknytning är att utgå från ett beloppsintervall där förslagets budgetanknytning presumeras vara försumbar om effekten understiger den nedre gränsen i intervallet, och tydlig om effekten överstiger den övre gränsen. I mitten av intervallet väger andra faktorer, dvs. det sakliga innehållet och övriga omständigheter, tyngre vid den samlade bedömningen av om lagförslaget har tydlig anknytning till statens budget. Den nedre gränsen i intervallet bör ligga på en sådan nivå att lagförslag med budgeteffekter som är av marginell betydelse för statens budget, eller är helt försumbara, presumeras sakna tydlig budgetanknytning. Regeringen redovisar budgeteffekterna av skatteförslag i miljarder kronor med två decimaler. Beräkningarna avrundas således till närmast hela . Det innebär att budgeteffekter av skatteförslag som understiger ca normalt inte redovisas av regeringen eller redovisas som om de uppgår till noll kronor. Mot den bakgrunden skulle kunna vara en lämplig nivå på den nedre gränsen i intervallet. Den övre intervallgränsen bör ligga på en så hög nivå att budgeteffekten är väsentlig och att motstridiga beslut mellan lagstiftning och budget skulle kunna få problematiska konsekvenser, t.ex. genom att lagstiftning medför kostnader men finansiering saknas, eller att medel anslås för en lagstiftning som sedan inte får stöd i . Det bör handla om budgeteffekter som uppgår till . En fördel med att tillämpa beloppsgränser är att dessa utgör tydliga och förutsägbara kriterier. Det medför dock också ett antal svårigheter, eftersom beräkningar av budgeteffekter är beroende av underliggande antaganden som ofta är osäkra. Beloppsgränser som tillämpas strikt riskerar att skapa incitament att beräkna effekterna på den ena eller andra sidan gränsen. Olika bedömare kan dessutom komma fram till olika slutsatser om förslagets budgeteffekter. Tilllämpningssvårigheterna kan dock begränsas med hjälp av de rikt- linjer som redovisas nedan för vilka budgeteffekter som i första hand ska beaktas. Beloppsgränserna i intervallet är inte avsedda att tillämpas strikt, utan är indikativa och ägnade att utgöra en del av en samlad bedömning. Det kan både finnas lagförslag som inte har tydlig budgetanknytning trots att deras budgeteffekter överstiger , och lagförslag som har tydlig budgetanknytning trots att deras budgeteffekt är . Bedömningen av om ett förslag har tydlig budgetanknytning eller inte måste, som anförs ovan, alltid göras genom en sammanvägning av förslagets budgeteffekter, sakliga innehåll och övriga omständigheter. Budgeteffekter för de kommande tre åren bör beaktas beslut om inkomstberäkning och utgiftsramar avser det efterföljande året, såvida inte särskilt beslutar om en annan budgetperiod (9 kap. 3 § regeringsformen). Budgetbeslutet är därmed ettårigt. I samma beslut fastställer emellertid även preliminära inkomstberäkningar och utgiftsramar för det andra och tredje tillkommande året (tilläggsbestämmelse 11.18.1 RO). Redovisningarna i budgetpropositionen, för såväl inkomster och utgifter som budgetpolitiska mål, avser normalt de kommande tre (eller fyra) åren. De bindande besluten om anslag och utgiftsramar avser alltså endast , men planeringen och utformningen av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken sträcker sig framåt. Det treåriga perspektivet kommer tydligast till uttryck i beslutet om utgiftstak, där fastställer ett nominellt tak för utgifterna för det tredje tillkommande året. Utgiftstaket och andra medelfristiga budgetpolitiska mål, som överskottsmålet, utgör riktlinjebeslut och ska enligt 11 kap. 18 § RO beslutas i rambeslutsprocessens första steg. Budgetprocessen kan därmed sägas både ha ett ettårigt och ett medelfristigt perspektiv. Mot den bakgrunden framstår det inte som lämpligt att endast låta beräkningen för det närmast kommande året ligga till grund för bedömningen av ett lagförslags budgeteffekt. De årliga budgeteffekterna kan variera . Ett lagförslag kan, t.ex. om det träder i kraft sent , innebära en försumbar effekt första året, för att därefter få väsentliga effekter. Andra lagförslag kan ge upphov till relativt begränsade effekter sikt medan effekterna initialt kan vara betydande på grund av genomförandekostnader för t.ex. systemstöd eller utbildningsinsatser. Lagstiftningen kan också vara tidsbegränsad eller införas successivt och därför ha budgeteffekter som är ojämnt fördelade över tiden. Alla tre åren som redovisas i budgetpropositionen bör beaktas och vägas samman när budgeteffekten av ett lagförslag bedöms. Då fångas budgeteffekterna av lagförslag upp oavsett om de är tillfälliga eller varaktiga. I propositioner om ändringar i statens budget redovisas normalt bara effekten för det löpande året. De medelfristiga effekterna framgår dock av den budgetproposition eller den ekonomiska vårproposition som lämnas till . Även för förslag i andra propositioner om ändringar i statens budget bör de kortsiktiga och medelfristiga budgeteffekterna beaktas och redovisas. Effekter för staten eller hela den offentliga sektorn – propositionens redovisning bör följas Regeringens redovisning av budgeteffekter skiljer sig mellan inkomster och utgifter på så sätt att redovisningen av utgifter i huvudsak avser staten, medan inkomsterna redovisas för hela den offentliga sektorn. Skillnaderna mellan de olika redovisningssystemen är dock sällan avgörande för bedömningen av ett förslags budgeteffekt eller för om förslaget ska behandlas i budgetbesluten. Det mest rimliga för att bedöma en åtgärds budgeteffekt är därför att följa den redovisning som regeringen lämnar i budgetpropositionen. Både effekten på enskilda poster och den samlade effekten är relevanta Budgeteffekten av ett lagförslag kan beräknas och redovisas för varje anslag och inkomsttitel för sig, eller för dess samlade effekt på budgeten. Exempelvis kan ett förslag leda till att både inkomster och utgifter ökar men den samlade effekten beräknas vara lika med noll. Det kan också förekomma att flera förslag läggs samman och att reformer och finansiering föreslås som ett paket. Det finns uppenbara problem med att enbart låta den samlade effekten ligga till grund för bedömningen av förslagets budgeteffekt. Olika delar av förslaget kan ha olika risker och delarna kan också ha olika tidsprofil. Att fokusera på den samlade effekten kan även skapa incitament att kombinera förslag på ett visst sätt för att på så sätt styra om det ska behandlas inom eller utanför budgetprocessen. Ett förslag kan ha betydande effekter på enskilda delar av budgeten även om den samlade effekten av förslaget bedöms vara försumbar. Exempelvis kan ett förslag om en sänkt skattesats finansieras genom en utvidgning av skattebasen för samma skatt. Detta kan ge upphov till stora budgeteffekter av förslagets enskilda delar även om förändringarna totalt sett tar ut varandra. För att bedöma budgeteffekterna av denna typ av förslag bör effekterna på enskilda delar, inte bara den samlade effekten, vara relevanta. Det kan emellertid också förekomma att förslag har små effekter på flera budgetposter så att dessa sammantagna ändå blir betydande. I sådana fall kan det vara relevant att göra en bedömning att förslagets samlade effekt. För att bedöma budgeteffekterna av ett lagförslag bör därför både effekterna på enskilda delar av budgeten och förslagets samlade effekt beaktas. Lagförslag som direkt reglerar statens inkomster eller utgifter har en nära anknytning till statens budget Ett lagförslag kan ha anknytning till statens budget på olika sätt. I vissa fall är lagförslag intimt kopplade till statens budget genom att lagstiftningen per automatik styr statens inkomster eller utgifter. Det kan handla om förändringar av skattesatser, transfereringsnivåer eller bidrag, men även om förslag som påverkar vilka personer som exempelvis är skattskyldiga eller bidragsberättigade. I dessa fall är det ofta uppenbart redan på grund av lagförslagets sakliga innehåll att det har tydlig budgetanknytning. Det framgår inte minst av att det i anslagsändamålet i budgeten ofta anges att utbetalning av medel får ske i enlighet med en viss lagstiftning. För denna typ av lagförslag, som direkt påverkar statens inkomster eller utgifter, talar det sakliga innehållet för att förslagen har tydlig budgetanknytning och därmed bör behandlas i budgetprocessen, även om budgeteffekten i kronor är relativt liten. Ett lagförslag som direkt förändrar t.ex. en skattesats, definitionen av en skattebas, en ersättningsnivå eller vilka grupper som är ersättningsberättigade kan ha tydlig anknytning till statens budget även om budgeteffekten understiger . Lagförslag med indirekta effekter på statens inkomster eller utgifter har en svagare anknytning till statens budget Många lagförslag har en indirekt koppling till statens budget och reglerar helt andra förhållanden än in- och utbetalningar till och från staten, som t.ex. ett nytt betygssystem i skolan, skärpta straff för grova våldsbrott eller ändrade regler för ekonomiska föreningar. I dessa fall finns det inte någon automatisk koppling mellan lagstiftningen och statens inkomster eller utgifter. Lagförslagen får ofta bara budgeteffekter genom att anslag för den statliga förvaltningen behöver förändras. För lagförslag med indirekt koppling till statens budget är det rimligt att budgeteffekterna bör vara större för att förslaget ska anses ha tydlig budgetanknytning. Det gäller särskilt i fall då lagförslaget berör frågor av stor principiell betydelse eller om förslaget av annan anledning är kontroversiellt. Om regeringen i en sådan fråga i budgetpropositionen lägger fram flera lagförslag som hör ihop, bör bedöma varje enskilt lagförslags budgetanknytning för sig. För att ett lagförslag med indirekta effekter på statens inkomster eller utgifter ska kunna bedömas, bör förslaget åtföljas av en redovisning av vilka delar av förslaget som främst ger upphov till budgeteffekter och vilka typer av inkomster respektive utgifter som påverkas, t.ex. avgiftsinkomster eller kostnader för it-system, personal och lokaler. En kartläggning som lät genomföra av samtliga propositioner som lämnades riksmötena /2009 och 2011/2012 visade att det är ovanligt att lagförslag ger upphov till mer än försumbara effekter på anslag för förvaltningsändamål. Det är i stället vanligt att lagförslagen ger mindre konsekvenser för förvaltningen och att dessa ryms inom befintliga anslag. Normalt sker inte en genomgripande prövning av enskilda myndigheters förvaltningsanslag , utan med längre mellanrum. Mindre förändringar av en myndighets kostnader, som kan bero på ändrad lagstiftning, behöver därför inte leda till att anslaget ändras För att det ska vara fråga om en budgeteffekt som ligger till grund för prövningen av om ett lagförslag har tydlig budgetanknytning eller inte krävs dock att budgetberäkningarna ändras i samband med att förslaget lämnas. 4.4.3Lagförslag för vilka budgetprocessen inte är anpassad Det är i vissa fall viktigt att inte bara säkerställa en majoritet, utan ett bredare stöd i för ett enskilt förslag. Det kan t.ex. röra sig om lagförslag som påverkar den nationella säkerheten eller landets internationella relationer. Det skulle också kunna handla om lagförslag som begränsar grundläggande rättigheter och friheter enligt t.ex. 2 kap. 20 § regeringsformen eller Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Om ett lagförslag som rör grundlagarna skulle ha budgeteffekter, talar både det sakliga innehållet och omständigheterna i övrigt med tyngd mot att förslaget ska ingå i besluten om statens budget. Sådana förslag bör därför i princip aldrig anses ha tydlig anknytning till statens budget. Det är inte möjligt att på förhand göra en uttömmande uppräkning av vilka lagförslag som kan vara av sådan karaktär att ett brett stöd i måste säkerställas. Detta bör utvecklas närmare i praxis. Det kan också finnas situationer då budgetprocessen av mer praktiska skäl inte är särskilt väl anpassad för ett lagförslag. Om- fattande lagstiftning behöver i regel för beredning i utskotten än vad som är möjligt inom ramen för budgetprocessen. Om ett sådant lagförslag har en tydlig budgetanknytning är det dock en fördel om förslaget hanteras i den ordning som beskrivs i avsnitt 4.3. Kommitténs bedömning: Ett lagförslags anknytning till statens budget bör bedömas på samma sätt oberoende av om budgeteffekten uppstår eller via tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen. En annan typ av påverkan på statens budget utgörs av lagförslag som aktiverar den kommunala finansieringsprincipen. Principen är en överenskommelse mellan och regeringen. Den är inte lagfäst men har ställt sig bakom riktlinjerna för principens tillämpning och den har använts sedan 1993.3 Finansieringsprincipen innebär enkelt uttryckt att staten inte bör ge nya obligatoriska uppgifter till kommuner eller landsting utan att också skjuta till finansiering. Om staten i stället lyfter bort uppgifter från kommuner eller landsting bör kommunernas kostnadsminskningar på motsvarande sätt återföras till staten. Förslag som aktiverar finansieringsprincipen kan ha tydlig anknytning till statens budget Lagförslag som aktiverar finansieringsprincipen påverkar inte automatiskt statens budget och i har sådana förslag inte alltid behandlats som en del av budgetbesluten. För att tillämpa principen krävs två beslut som är formellt oberoende av varandra, ett om själva åtgärden och ett annat om statsbidragen. Det saknas alltså en formell koppling mellan lagförslaget och statens budget. Denna koppling uppkommer endast genom en oreglerad överenskommelse – finansieringsprincipen. Storleken på kompensationen till kommuner och landsting om deras kostnader förändras, avgörs i praktiken genom förhandlingar mellan regeringen och företrädare för kommunsektorn. 3 I bet. 1993/94:FiU19 anfördes att utskottet såg positivt på att regeringen framlagt förslag till riktlinjer för hur finansieringsprincipen fortsättningsvis borde tillämpas. Enligt utskottets mening var de uttalanden som gjordes i prop. 1993/94:150 ägnade att klargöra och förtydliga tillämpningen och borde således kunna underlätta den fortsatta dialogen mellan staten och kommunsektorn om regleringen och finansieringen av den kommunala verksamheten. Utskottet tillstyrkte det som regeringen förordat om tillämpningen av finansieringsprincipen. Finansieringsprincipen är väl etablerad och har tillämpats . De ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn som den ger upphov till redovisas i budgetpropositionen och kan uppgå till betydande belopp. Det förhållandet att beslutet om själva åtgärden och beslutet om den ekonomiska regleringen inte är formellt sammanlänkade, utan bygger på en frivillig överenskommelse, bör inte vara anledning att särbehandla det aktuella lagförslaget i budgetprocessen. Om ett förslag har tydlig budgetanknytning eller inte bör bedömas efter samma kriterier när effekten uppstår genom finansieringsprincipen som när förslaget påverkar statens budget utan tillämpning av principen. Förslag som aktiverar finansieringsprincipen bör ingå i besluten om statens budget Det normala i budgetbehandling är att fackutskottet bereder såväl lagförslag som budgetfrågor som ligger inom utskottets beredningsområde, och att fattar beslut om dessa i en och samma beslutspunkt. I frågor där budgeteffekten uppstår via den kommunala finansieringsprincipen bryts dock denna ordning och ansvaret för beredningen av lagstiftningen respektive budgeteffekterna delas upp mellan fackutskotten och finansutskottet. Regeringen överlämnar budgetpropositionen till uppdelad i olika delar som sedan remitteras till berörda fackutskott. Den fördelning av yrkanden som regeringen överlämnar kan därmed betraktas som ett förslag till hur de olika yrkandena bör fördelas mellan utskott. Regeringen prioriterar normalt att hålla samman lagförslag och anslag. Det innebär att om ett lagförslag bedöms ge effekter för kommunerna via den kommunala finansieringsprincipen, och därmed påverkar utgiftsområde 25, lämnar regeringen lagförslaget i budgetpropositionens del om utgiftsområde 25. Det har förekommit att regeringen, för att upprätthålla principen att hålla samman lagförslag och budgetförslag, har delat upp lagstiftningen och lagt den i olika delar av budgetpropositionen (se prop. 2016/17:1 utgiftsområdena 9 och 25). En sådan ordning kan emellertid ge upphov till motstridiga beslut om olika delar av lagstiftningen, när den delas upp mellan olika utskott. Det får förutsättas att regeringens lag- och budgetförslag är konsistenta. Risken för motstridiga beslut när lagstiftning och budget- effekter behandlas i olika utskott torde därför vara begränsad om lagförslagen inkluderas i fackutskottens anslagsbeslut, även om budgeteffekten för det aktuella lagförslaget uppstår via statsbidragen till kommunerna och behandlas av finansutskottet. En ytterligare aspekt på frågan är att finansutskottet, i sådana fall där utskottet behandlar både lagförslag och anslagskonsekvenser på utgiftsområde 25, har valt att dela upp dessa i skilda beslutspunkter. Detta beror på att det saknas en formell koppling mellan lagförslaget och budgeteffekten, då budgeteffekten endast följer av att regeringen och kommunsektorn tillämpar en oreglerad överenskommelse. Denna hantering innebär att risken för motstridighet mellan lagstiftning och budgetbeslut kvarstår även om båda delarna bereds i samma utskott. Risken kan dock minimeras genom att utskotten inkluderar lagförslagen i sina anslagsbeslut i steg två, oavsett om budgeteffekten påverkar statens budget eller uppstår genom den kommunala finansieringsprincipen. Utskotten bör således inkludera lagförslagen i anslagsbesluten. 4.5Särskilt om lagstiftning som påverkar statens inkomster beslutade , efter initiativ från finansutskottet (bet. 2013/14:FiU16), att ändra en del av den skattelagstiftning som hade antagits i rambeslutet. Initiativet föregicks av en intensiv debatt om hur riksdagsordningens regler om rambeslutsprocessen skulle tolkas. Talmannen bedömde att finansutskottets initiativ stod i strid med riksdagsordningen och vägrade att ta upp förslaget till behandling i kammaren. Eftersom kammaren begärde proposition hänsköts frågan till , som gjorde en annan bedömning än talmannen och ansåg att finansutskottets förslag inte stod i strid med riksdagsordningen (dåvarande 5 kap. 12 §). Utskottet var emellertid inte enigt, utan regeringspartierna delade talmannens uppfattning och reserverade sig. anförde bl.a. att det för utgiftssidan finns en reglering i riksdagsordningen som innebär att utgifterna kan bli lägre än de ramar som fastställt, men att det däremot saknas en reglering för hur beslut på inkomstsidan ska hanteras efter det att beräkningen av inkomsterna fastställts (bet. 2013/14:KU32 s. 24). Någon månad före finansutskottets initiativ lämnade sitt betänkande. Kommitténs majoritet gjorde bedömningen att förslag som väcks inom och som har tydlig budgetpåverkan, bör avgöras inom ramen för något av besluten i den ordinarie budgetbehandlingen. En majoritet av ledamöterna i kommittén bedömde även att om intentionerna bakom budgetprocessen ska upprätthållas är det viktigt att en beslutad budget inte ändras i efterhand. ställde sig bakom bedömning, vilket visade att bedömningen hade ett brett parlamentariskt stöd. Det finns således olika uppfattningar om hur reglerna om rambeslutsprocessen ska tolkas. 4.5.1Inkomstberäkningen – en ram för regeländringar Kommitténs förslag: I 11 kap. 18 § tredje stycket riksdagsordningen införs en bestämmelse som anger att inkomstberäkningen utgör en ram för regeländringar som påverkar inkomsterna för det närmast följande budgetåret. Kommittén anser att riksdagsordningen bör kompletteras med en bestämmelse som reglerar vad som gäller för beslut om lagstiftning med inkomstpåverkan efter det att inkomstberäkningen för nästföljande budgetår har fastställts. Som redogjorts för ovan har praxis utvecklats mot att förslag om skatter och avgifter ingår i rambeslutet. Kommittén föreslår också i avsnitt 4.1 att denna praxis ska regleras genom en bestämmelse i 11 kap. 18 § RO. För att intentionerna bakom rambeslutsprocessen ska upprätthållas bör det införas en regel i riksdagsordningen som föreskriver att inkomstberäkningen utgör en ram för förändringar av lagstiftning som ligger till grund för beräkningen (regelram). Redan när rambeslutsprocessen infördes fanns en tanke om att fastställandet av inkomstberäkningen skulle utgöra ett slags ram för regeländringar om skatter och avgifter. Tanken fördes dock inte så långt som att förslag om ändrade skatter och avgifter skulle ingå i beslutet i rambeslutsprocessens första steg. det av inkomstberäkningen utgöra ett principbeslut om vilka regeländringar som skulle genomföras. I förarbetena till bestämmelserna om rambeslutsprocessen anfördes följande (1993/94:TK2 s. 20 f.): Det bör uppmärksammas att den av finansutskottet föreslagna inkomstramen har en delvis annan innebörd än motsvarande utgiftsramar. Skillnaden sammanhänger med att tar ställning till samtliga utgiftsposter på statsbudgeten medan motsvarande prövning inte erfordras för inkomsterna eftersom dessa flyter in enligt tidigare fastställda regler som gäller tillsvidare. Dessutom är statsinkomsternas storlek i hög grad beroende av den allmänekonomiska utvecklingen. Det går alltså inte att låsa statsinkomsterna vid en viss önskvärd nivå och sedan anpassa skatte- och avgiftsreglerna till denna. Man måste därför vara medveten om att inkomstramen, om än beloppsmässigt preciserad, är en beräkning av hur stora inkomsterna blir när ett givet regelverk för skatter och avgifter tillämpas vid en viss prognosticerad ekonomisk utveckling. Med samma regelverk kan statsinkomsterna snabbt förändras om den ekonomiska utvecklingen blir annorlunda. För den fortsatta riksdagsbehandlingen blir därför inte den beloppsmässiga nivån på inkomsterna av primärt intresse utan fastmer det regelverk beräkningen vilar på. utgår vid sin beräkning av inkomsterna från gällande regelverk för skatter och avgifter och kompletterar detta med de eventuella ändringsförslag som förs fram i budgetpropositionen och i fackutskottens yttranden. Varje sådant ändringsförslag bidrar till att inkomsterna blir större eller mindre. Eftersom flertalet skatte- och avgiftsregler kan förutsättas vara oförändrade är det i praktiken endast en mindre del av statsinkomsterna som kommer att omfattas av någon egentlig budgetprövning. förslag till inkomstram blir därför mer en ram för regeländringar och är i praktiken liktydig med de förslag till ändringar av skatter och avgifter som utskottet ställer sig bakom. Godtas finansutskottets förslag på denna punkt innebär detta att fattar principbeslut om vilka regeländringar som ska genomföras. Övriga utskott – och då främst skatteutskottet – får anpassa sin fortsatta behandling av förslag rörande statsbudgetens inkomster till detta ställningstagande. Kommitténs förslag innebär att det införs en bestämmelse i riksdagsordningen som ger uttryck för de motiv som anfördes i förarbetena till rambeslutsprocessen.