sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns skatt på förbränning av avfall, bör utvärderas utifrån kriterierna verkningsfullhet och samhällsekonomisk effektivitet. Ovanstående kan sammanfattas med att syftet med en skatt på avfallsförbränning ska vara att: styra mot en mer resurseffektiv avfallshantering, styra mot en giftfri avfallshantering, styra mot målet att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer, verka för att utjämna den finansiella obalans som råder mellan olika avfallsbehandlingsmetoder, samt att verka för ökad materialåtervinning av återvinningsbara material- slag. 14.2Tidigare skatt på förbränning av avfall Enligt kommittédirektiv (dir. 2016:34) ska utredningen ta vara på erfarenheterna från tidigare beskattning av avfall som förbränns. En skatt på avfallsförbränning infördes i (se prop. 2005/06:125, bet. 2005/06:SkU33, rskr. 2005/06:352). Skat- ten var utformad som en schablonbeskattning på det fossila inne- hållet i hushållsavfall. tillsattes en utredning med syfte att förut- sättningslöst analysera den avfallsförbränningsskatt som infördes . I utredningens betänkande (Skatt i retur SOU 2009:12) föreslogs att avfallsförbränningsskatten skulle tas bort eftersom den inte kostnadseffektivt styrt mot relevanta politiska mål. Utredningen gjorde också bedömningen att skatten haft en blygsam effekt på materialåtervinningen, särskilt på det relativt fossilrika lätta plastavfallet, samt att skatten av tekniska skäl inte kan utformas så att den direkt ger hushåll och företag ökade incitament att källsortera. Sammantaget bedömdes att skatten inte styrt mot de politiska mål som motiverade dess införande. Den dåvarande regeringen delade i allt väsentligt utredningens slutsatser och avskaffade skatten 2010. Mer information om den tidigare skatten på förbränning av avfall finns i kapitel 10. Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns 14.3.1Tidigare skatt på förbränning i avfall Bedömning: Den skatt på förbränning av avfall som infördes i och avskaffades , bör inte återinföras. Skälen till utredningens bedömning: Den skatt på förbränning av avfall som infördes i och avskaffades föregicks av en utredning om hur skatten bäst skulle utformas. Utredningens resultat redovisades i betänkandet BRA- Skatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23). I betänkandet framgår att två olika lagtekniska lösningar utretts. Den ena, energiskattemodellen, innebar att avfallets fossila kol- innehåll infogades i lagen (1994:1776) om skatt på energi, för- kortad LSE, som ett skattepliktigt bränsle. Den andra lösningen, avfallsskattemodellen, innebar att lagen (1999:673) om skatt på avfall, förkortad LSA, utvidgades till att omfatta inte enbart avfall som deponeras utan också sådant avfall som förbränns. I båda modellerna införlivades alltså beskattning på avfall som förbränns genom smärre ändringar i befintlig lagstiftning. Den skatt som senare infördes följde energiskattemodellens logik och införlivades i LSE. Utredningen bedömer att en skattemodell där avfall införs i LSE som ett skattepliktigt bränsle, enligt den modell som tidigare användes i , inte bör införas. Skälen därtill är främst EU- rättsliga. tillåter att även bränslen som inte omfattas av skatteplikt enligt energiskattedirektivet (icke harmoniserade bränslen) beskattas. Men en sådan beskattning innebär en egen, nationell skattelogik som riskerar att orsaka en situation där anses ge ett statligt stöd till andra icke-harmoniserade uppvärmningsbränslen som inte omfattas av skatteplikt. Det innebär att ett statsstödsgodkännande för skattebefrielsen av andra icke-harmoniserade uppvärmningsbränslen så som ved, flis, skogsindustrins returlutar m.m. behövs innan beskattning av avfall som förbränns inom ramen för LSE kan införas. För att ett sådant statligt stöd till icke- harmoniserade bränslen ska kunna godkännas av kommissionen krävs att villkoren i kommissionens Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns SOU 2017:83 statsstödsriktlinjer för miljöskydd och energi 2014–2020, för- kortade EEAG, uppfylls. För icke-harmoniserade bränslen innebär det bl.a. att stöd- mottagarna ska betala av den nationella miljö- skatten. Ett sådant statsstödsgodkännande skulle alltså kräva att viss skatt införs på alla icke-harmoniserade uppvärmningsbränslen, vilket bedöms vara helt utsiktslöst eller i vart fall vara förenat med så stora problem att en sådan skattbreddning skulle bli väldigt komplicerad att hantera i praktiken. Det skulle bl.a. bli svårt att uppfylla rimliga krav på förutsägbarhet och kontrollmöjligheter. Det finns även andra skäl till varför utformningen av skatt bör undvikas. I betänkandet SOU 2009:12 Skatt i retur konstaterades att skatten inte bidrog nämnvärt till uppfyllnad av de avfalls- energi- och klimatpolitiska mål som motiverade skattens införande. Anledningarna därtill var flera. De två främsta anled- ningarna utöver att skatten passade illa in i avfallsområdes incita- mentsstruktur var att skatten begränsades till hushållsavfall och att skatten var lägre för avfall som förbrändes i kraftvärmeverk. Det finns således flera dåliga erfarenheter av skatt. Bedömning: En skatt på förbränning av avfall bör införas i en egen lag och utformas enligt en nettobeskattningsmodell. Skatt ska tas ut för avfall som förs in till en skattepliktig anläggning. För avfall som förs ut från anläggningen ska avdrag medges. Skälen till utredningens bedömning: Av den utvärdering ASKA- utredningen redovisar i sitt betänkande1 kan slutsatsen dras att en skatt på förbränning av avfall bör vara generell och med så få undantag som möjligt. Detta eftersom en utformning där bara vissa avfallsflöden omfattas och där olika skatt tas ut beroende på i vilken typ av anläggning avfallet förbränns, riskerar att undergräva skattens potentiella styreffekt. 1 Skatt i retur SOU 2009:12. Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns I fråga om skattens utformning ser utredningen fördelar med en nettobeskattningsmodell (skatt tas ut för de avfallsflöden som förs in till en anläggning och avdrag får göras för de flöden som förs ut från samma anläggning). En sådan modell används redan i lagen (1999:673) om skatt på avfall, förkortad LSA och bör vara enkel att administrera, kontrollera och följa upp. En sådan modell har också potential att inne på anläggningen stimulera till utsortering av material som kan återanvändas eller återvinnas genom andra behandlingsformer som ligger högre upp i avfalls- hierarkin än förbränning. Den skattetekniska modell som föreslås används alltså redan i LSA. Trots detta finns det flera anledningar till varför en skatt på förbränning av avfall inte bör införas genom kompletteringar i LSA. En anledning är att skatt på förbränning av avfall enligt utredningens författningsförslag har en annan skattebas än skatten på avfall som deponeras. Dessutom finns det flera bedömningar avseende statligt stöd i LSA som skulle riskera att behöva omprövas av kommissionen vid förändringar av den lagen. Utredningen bedömer därför att det är lämpligare att en skatt på förbränning av avfall införs genom bestämmelser i en egen lag. Förslag: Skatten ska omfatta avfall som förs in till en avfalls- förbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning. Vad som avses med avfallsförbränning, avfallsförbrännings- anläggning samt samförbränningsanläggning definieras i den nya lagen. Skälen till utredningens förslag: Om en skatt på förbränning av avfall ska styra i enlighet med avfallshierarkin genom att utjämna kostnaderna för olika behandlingsalternativ samt bidra till målet att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer så är det underordnat var, eller i vilken typ av anläggning, avfallet förbränns. Mot bakgrund av detta syfte bör en skatt på förbränning av avfall vara så generell som möjligt. Denna bedömning stöds även av erfarenheterna från den tidigare skatten på förbränning av avfall som avskaffades Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns Den tidigare skatten var utformad genom att skatteplikt infördes för avfall i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. Genom att skatteplikt infördes i LSE inträdde skattskyldighet endast när avfall användes för uppvärmning. Skatten var också utformad med en skattelättnad för bränsle som förbrukades för framställning av värme i kraftvärmeproduktion. Dessutom omfat- tades endast hushållsavfall av skatteplikt. Utformningen medförde att det skattepliktiga hushållsavfallet allokerades till kraftvärme- produktion medan det avfall som inte var skattepliktigt (verksam- hetsavfallet) allokerades till anläggningar med ren värmepro- duktion. Dessa erfarenheter från den tidigare skatten på förbränning av avfall leder till slutsatsen att om en skatt på förbränning av avfall ska införas, så bör den vara så generell och med så få undantag som möjligt. Ovan konstateras att skattens syfte medför att det är underordnat var, eller i vilken typ av anläggning, avfallet förbränns. Skatten bör därmed omfatta alla anläggningar där avfall förbränns, dvs. både avfallsförbränningsanläggningar och samförbrännings- anläggningar. Vad som menas med dessa båda begrepp bör definieras i den nya lagen. Företrädesvis bör någon av de defini- tioner som redan finns i annan lagstiftning användas. Det finns både en svensk och en EU-rättslig definition av begreppen avfallsförbränningsanläggning och samförbrännings- anläggning. De svenska definitionerna finns i förordning (2013:253) om förbränning av avfall, förkortad avfallsförbränningsförordningen, och den EU-rättsliga i och rådets direk- tiv 2010/75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (omarbetning), förkortad IED. Enligt 6 § avfallsförbränningsförordningen definieras avfalls- förbränningsanläggning som en förbränningsanläggning 1.som är avsedd för avfallsförbränning med eller utan återvinning av alstrad energi, 2.där förbränning av avfall sker på ett sådant sätt att det huvud- sakliga ändamålet med anläggningen inte kan anses vara pro- duktion av energi eller material, Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns 3.där av den alstrade värmen kommer från förbränning av farligt avfall, eller 4.där det förbränns annat hushållsavfall än avfall som enligt bilaga 4 till avfallsförordningen (2011:927) omfattas av någon av avfallstyperna i underkapitel och är källsorterat eller omfattas av någon av avfallstyperna i underkapitel . Denna definition innebär att de anläggningar som förbränner hushållsavfall omfattas av skatten, med undantag för förbränning av separat insamlade fraktioner (utom förpackningar) som är källsorterade eller utgörs av trädgårds- och parkavfall. Samförbränningsanläggningar definieras i 7 § avfallsförbrän- ningsförordningen som en förbränningsanläggning som 1.huvudsakligen är avsedd för produktion av energi eller material men där avfall används som normalt bränsle eller tillskotts- bränsle eller värmebehandlas i syfte att kunna bortskaffas, och 2.inte är en avfallsförbränningsanläggning. Den stora skillnaden mellan definitionerna i avfallsförbrännings- förordningen och IED är att definitionerna i IED bara gör åtskillnaden mellan avfallsförbränningsanläggningar och samför- bränningsanläggningar baserat på syftet med förbränningen. För att en anläggning ska klassas som samförbränningsanläggning enligt IED krävs att det huvudsakliga ändamålet med förbränningen är energialstring eller tillverkning av materiella produkter. För en avfallsförbränningsanläggning kan förbränningen ske med eller utan återvinning av alstrad värme. En avfallsförbränningsanläggning enligt avfallsförbrännings- förordningen är, enkelt uttryckt, en anläggning som förbränner hushållsavfall, med undantag för om det är fråga om separat insamlade fraktioner (utom förpackningar) och är källsorterat eller utgöras av trädgårds- och parkavfall. Det gäller även om det huvudsakliga syftet skulle vara produktion av energi eller material. För att undvika missförstånd genom att samma begrepp används med olika betydelser i olika författningar, bör definitionerna i avfallsförbränningsförordningen användas, dock med den skillnaden att hänvisningen till avfallstyperna i underkapitel och 20 02 görs till gällande EU-rätt (bilaga till kommissionens beslut /532/EG Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns SOU 2017:83 av om ersättning av beslut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv /442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direk- tiv 91/689/EEG om farligt avfall, i lydelsen enligt kommissionens beslut /955/EU av om ändring av be- slut /532/EG om en förteckning över avfall enligt Europa- parlamentets och rådets direktiv /98/EG) i stället för till svensk förordning. Genom att hänvisningen sker till en särskild förordning görs hänvisningen statisk, vilket innebär att eventuella senare ändringar av direktivet inte ska beaktas vid tillämpningen av bestämmelsen. Av samma skäl, dvs. för att undvika missförstånd, används också den definition av begreppet avfallsförbränning som finns i av- fallsförbränningsförordningen. Definitionen tydliggör att avfalls- förbränning avser värmebehandling av avfall genom oxidation men också andra värmebehandlingsprocesser som pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den mån som ämnena från behandlingen sedan förbränns. Utredningen har övervägt att utforma skatten på förbränning av avfall så att den endast omfattar avfallsförbränningsanläggningar enligt definitionen i avfallsförbränningsförordningen. En sådan avgränsning skulle innebära att anläggningar som förbränner blandat hushålls- och verksamhetsavfall skulle omfattas av skatten medan pannorna i skogs- och trämekanisk industri inte skulle omfattas eftersom dessa klassas som samförbränningsanläggningar. Inte heller cementindustrins pannor skulle träffas av en sådan skatt eftersom även dessa är klassade som samförbränningsanläggningar. Anledningen till att utredningen övervägt detta, trots att tidigare erfarenheter avseende skatt på förbränning av avfall visat att en skatt bör vara så bred som möjligt, är att det framgår av utredningens kommittédirektiv att biobränslen enligt definitionen i elcertifikatsförordningen och avfall från pappers- och massa- industrin eller trämekanisk industri som omhändertas i interna processer inte bör omfattas av skatten. Utredningen har dock kommit till slutsatsen att en sådan avgränsning, där ett antal anläggningar som förbränner avfall skulle undantas från beskattning, inte är förenlig med skattens syfte att i möjligaste mån utjämna kostnaderna för olika behandlings- Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns alternativ för avfall. En sådan skattestruktur riskerar också att medföra att avfallsflöden styrs över till anläggningar som inte omfattas av avfallsförbränningsskatt, vilket skulle minska skattens styreffekt. Utredningen har också övervägt om cementindustrins pannor borde undantas från skatten. Anledningen är att processen inom cementindustrin kräver ett bränsle med högt energiinnehåll. Alternativet till förbränning av avfall med högt plastinnehåll är därför att förbränna fossila bränslen. Utredningen bedömer dock att ett undantag för cementindustrins samförbränningspannor skulle vara ett avsteg från som inte kan motiveras av skattesystemets logik och därmed inte vara förenligt med . Enligt innebär nämligen alla selektiva åtgärder som gynnar vissa företag eller viss produktion i förhållande till konkurrenterna en potentiell påverkan på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Ett sådant undantag skulle därmed utgöra ett statligt stöd. En beskrivning av EU:s stats- stödsregler finns i kapitel 3. Enligt artikel 108.3 i fördraget måste ett statligt stöd prövas och godkännas av kommissionen innan det får genomföras (genomförandeförbudet). En skatt på förbränning av avfall är en nationell skatt som inte är harmoniserad på EU-nivå. Om en sådan skatt innehåller stöd till vissa bränslen eller vissa verksamheter måste stöden, för att kunna godkännas av kommissionen, uppfylla de förutsättningar som beskrivs i kommissionens statsstödsriktlinjer för miljöskydd och energi 2014–2020 (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1), förkortade EEAG. I artikel 176 i EEAG framgår att medlemsstaten bör avgränsa omfattningen av skattelättnaderna (stöden) för att visa att stödet är nödvändigt och proportionellt. Av artikel 178 i EEAG framgår vidare att kommissionen anser att stödet är proportionellt om stödmottagarna betalar av den nationella miljöskatten. Detta innebär att det inte är möjligt att undanta vissa branscher eller viss produktion helt från skatt på förbränning av avfall. Det finns dock möjlighet till differentiering av skattenivån om stödmottagarna betalar av skatten som det kan påvisas att stödet är nödvändigt. En annan av förut- sättningarna för att stödet ska kunna godkännas som anges i EEAG Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns är att medlemsstaten kan visa på miljönyttan av stödet. Med- lemsstaten måste även förklara vari marknadsmisslyckandet består. Utöver förekomsten av ett marknadsmisslyckande krävs det också att andra åtgärder inte redan vidtagits för att åtgärda detta mark- nadsmisslyckande. Sektorsreglering, reglering av mängden föroreningar som tillåts, marknadsmekanismer som EU ETS-systemet eller andra mark- nadsbaserade styrmedel måste beaktas och stöd får bara lämnas om andra åtgärder visar sig otillräckliga för att nå miljömålen. Av samma anledning får inte stöd leda till att principen om att förorenaren ska betala åsidosätts. Mot bakgrund av det nu sagda anser utredningen att det skulle vara mycket svårt att få kommissionen att godkänna en skatt där cementindustrins pannor undantas eller där en lägre skattetsats gäller för sådana pannor. Utredningen föreslår därför att alla avfallsförbrännings- anläggningar och samförbränningsanläggningar ska omfattas av skatten på förbränning av avfall. Skatten regleras i en ny lag om skatt på förbränning av avfall, se avsnitt 1.3. Skattens tillämpningsområde behandlas i 1, 6, 7och 8 §§. 14.5Skattskyldig och skattskyldighetens inträde Förslag: Skattskyldig ska vara den som bedriver verksamhet på en avfallsförbrännings- eller en samförbränningsanläggning. Skattskyldighet inträder när avfallet förs in till anläggningen. Skälen för förslaget: Skattskyldigheten bör kopplas till den anläggning där avfallet förbränns. Eftersom skatteplikt föreslås omfatta avfallsförbrännings- och samförbränningsanläggningar (se ovan) bör den skattskyldige vara den som bedriver verksamheten på sådana anläggningar. Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns Syftet med skatten på förbränning av avfall är att den ska belasta avfall som förbränns och därigenom bidra till att förbränning som behandlingsform fördyras jämfört med andra behandlingsmetoder som ligger högre upp i avfallshierarkin. När avfall förs in till en avfallsförbränningsanläggning vägs avfallet eftersom mottagningsavgifterna oftast regleras per ton avfall. Detta är en väl definierad punkt för skattskyldighetens inträde som också innebär en beskattning som är enkel att administrera, kontrollera och följa upp. Bestämmelser om skattskyldighet och skattskyldighetens inträde ges i 9 och 12 §§ den nya lagen om skatt på förbränning av avfall. 14.6.1Avdrag för avfall som förs ut från anläggningen Förslag: För avfall som förs ut från en skattepliktig anläggning ska avdrag medges. Detta gäller dock inte lakvatten, reningsvatten eller vatten och andra stabiliserande ämnen som inom anläggningen tillsatts till aska. Skälen för förslaget: Skälet till att avdrag bör medges för avfall som förs ut från en skattepliktig anläggning är att inne på anläggningen stimulera till utsortering av material som kan åter- användas eller återvinnas genom andra behandlingsformer som ligger högre upp i avfallshierarkin än förbränning. En avdragsrätt för avfall som förs ut från en skattepliktig anläggning innebär att en nettometod ska tillämpas. Med andra ord ska allt avfall och annat material som förs in till en skattepliktig anläggning (en avfallsförbrännings- eller samförbränningsanlägg- ning) beskattas, men avdrag ska medges för skatten på det som förs ut från anläggningen. Avfall som förs ut från en anläggning ska redovisas som en avdragsgill post i deklarationen. För varje bestämd period (redo- visningsperiod) redovisas alltså invägd respektive utvägd mängd Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns Skillnaden mellan mängderna utgör, med avdrag för de mängder som utgör skattebefriade avfallsslag (se vidare i nästa avsnitt), den mängd som ska beskattas. I den mån visst avfall under en och samma redovisningsperiod såväl förs in till som ut från en anläggning uppkommer ingen skattekonsekvens. Vid deklarationen ska dock bruttoredovisning tillämpas. Detta innebär att både mängden invägt och utvägt avfall ska redovisas. Enligt allmänna principer får avdrag dock endast göras för skatt på sådant avfall som tagits upp till beskattning. I enlighet med det resonemanget bör avdrag inte få göras för lakvatten som förs ut från anläggningen. Lakvatten bildas när nederbörd eller yt- och grundvatten infiltrerar avfallet och förorenas när det rinner genom eller över avfallet och har därmed inte beskattats. En fördel med denna beskattningsmetod är, som redan sagts, att den gynnar ytterligare utsortering, inne på avfalls- eller sam- förbränningsanläggningen. Förutom utsorterade mängder åter- vinningsbart avfall m.m. förs även flygaska och bottenaska som uppstått vid förbränningen ut från anläggningarna. Rätten till avdrag bör gälla även dessa askor eftersom de i stället blir föremål för skatt enligt LSA när askan förs in till en deponi. På så sätt undviks att askorna blir dubbelbeskattade. I många fall tillsätts vatten eller stabiliserande ämnen till askan inne på för- bränningsanläggningen. Denna vätska bör dock inte berättiga till avdrag när askan lämnar förbränningsanläggningen eftersom vätskan tillförts inne på anläggningen och ingen skatt därmed tagits ut för vätskan. Bestämmelsen om avdrag för avfall som förs ut från anläggningen finns i 13 § den nya lagen om skatt på förbränning av avfall. Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns Förslag: Avdrag ska medges för skatt på biobränsle som förts in till en skattepliktig anläggning. Med biobränsle avses material av biologiskt ursprung som används som bränsle. Med biobränsle avses dock inte 1.fossila material eller torv, 2.osorterat avfall, oavsett innehåll, eller 3.föremål eller ämne som avses i 2 men som har upphört att vara avfall efter en hantering som innebär återvinning. Begreppet återvinning ska ha samma betydelse som i miljö- balken. Skälen till förslaget: I den föreslagna skattemodellen blir det avfall som förs in till en anläggning som förbränner avfall skattepliktigt. Av utredningens direktiv framgår att vi ska överväga att biobränslen, enligt definitionen i förordningen (2011:1480) om elcertifikat, förkortad elcertifikatsförordningen, och avfall från pappers- och massaindustrin eller trämekanisk industri som omhändertas i interna processer inte bör omfattas av skatten. Enligt 2 § i elcertifikatsförordningen är biobränsle material av biologiskt ursprung som används som bränsle. Med biobränsle avses dock inte 1.fossila material eller torv, 2.osorterat avfall, oavsett innehåll, eller 3.föremål eller ämne som avses i 2 men som har upphört att vara avfall efter en hantering som innebär återvinning. Det kan dock noteras att det förekommit tolkningsproblem avseende definitionen av biobränslen i elcertifikatsförordningen. Problemet rör begreppet osorterat avfall, som enligt definitionen i elcertifikatsförordningen inte är biobränsle.