sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — I 1 § anges att Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen eller i underrättelseverk- samhet får hämta in vissa uppgifter i hemlighet från den som enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommuni- kationstjänst. Inhämtning får ske under de förutsättningar som anges i lagen och avse uppgifter om Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott 1.meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, 2.vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, eller 3.i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikations- utrustning finns eller har funnits. Det handlar således om att inhämta uppgifter som kan vara mycket integritetskänsliga på ett så tidigt stadium att det kanske inte finns någon misstänkt för ett brott. Det måste därför finnas begränsningar i inhämtningen. Sådana begränsningar finns i lagens 2 § där det sägs att uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgär- den är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse . Dessutom måste skälen för åtgärden uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden riktar sig mot eller för något annat motstående intresse. I 3 § medges inhämtande av uppgifter om elek- tronisk kommunikation för vissa samhällsfarliga brott även om det för dessa inte stadgas ett straffminimum . Dock måste fort- farande skälen för åtgärden uppväga integritetsintrånget. Den begränsning som finns i lagen med krav på brott med mini- mum i straffskalan gör att information inte kan hämtas in för ett flertal grova brott som har en bred straffskala. Det gäller bl.a. brotten grovt bedrägeri, grovt bokföringsbrott, grovt skattebrott och grov oredlighet. Straffskalan för dessa är konstruerad med högt straffmaximum och lågt straffminimum, dvs. Med utredningens förslag om en ändrad straffskala för grovt bidragsbrott kommer detta även gälla det brottet (se avsnitt 10.4.2). Det har förts fram till utredningen att inhämtningslagen har varit ett viktigt verktyg för de brottsbekämpande myndigheternas under- rättelseverksamhet i den fördjupade bearbetningen av information om annan brottslighet. Informationen kan bl.a. fylla eventuella kun- skapsluckor eller verifiera befintlig information eller motstridiga uppgifter. Genom information som inhämtas genom inhämt- ningslagen skapas ett bättre underlag för olika beslut än vad som annars är möjligt. Detta innebär vidare att underlagen kan bli mycket Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott mer precisa, vilket också sannolikt leder till att man på ett mer säkert sätt kan avfärda viss information och vissa misstankar. Enligt uppgift till utredningen är de förundersökningar som startats efter att in- hämtningslagen använts i underrättelsestadiet överlag mer väl underbyggda. Det har även förts fram att den kunskap som inhämtas på detta sätt ger förutsättningar för att identifiera den del av den organiserade brottsligheten som rymmer s.k. specialister och möjlig- görare bl.a. inom den ekonomiska brottsligheten. Sådana aktörer får man sällan kunskap om vid annan informationsinhämtning i under- rättelsestadiet. När det gäller allvarliga brott som riktas mot välfärdssystemen har det lyfts fram till utredningen att uppgifter om elektronisk kom- munikation bör kunna inhämtas också när det gäller mer avancerade upplägg. Uppgifter om elektronisk kommunikation kan då vara av- görande för att man ska nå upp till en sådan nivå i fråga om miss- tankarna att förundersökning kan inledas. Av den information om den kvalificerade välfärdsbrottsligheten som framkommit i utredningens kartläggning kan utredningen konstatera att en del av den brottslighet som riktas mot välfärds- systemen är såväl allvarlig och omfattande som avancerad. Brottslig- heten i sig är också särskilt svårupptäckt varför förutsättningarna att upptäcka den här typen av brottslighet ställer särskilda krav på effektiva verktyg i underrättelseverksamheten. Inte minst gäller det när det är många personer och företag inblandade i brottsuppläggen. Då syftet med inhämtningslagen är att komma åt grov och organi- serad brottslighet och det enligt vår mening även riktas sådan brotts- lighet mot välfärdssystemen, borde det ges möjligheter att tillämpa inhämtningslagen även för grova bidragsbrott när det finns skäl för det. Detta måste naturligtvis omgärdas med rättssäkerhetsgarantier och bör endast få ske när intresset av att beivra ett allvarligt brott uppväger det integritetsintrång som en sådan inhämtning innebär. De typer av ageranden som kan föranleda ansvar för grovt bidrags- brott uppvisar stora olikheter. Det kan, som framgår av de rättsfall som återfinns i kartläggningen, vara fråga om allt från att gärnings- mannen använt falska dokument till mycket avancerade brottsupp- lägg som är organiserade och systematiska. Med den utformning som inhämtningslagen har faller såväl grova bedrägerier som grova bidragsbrott utanför dess tillämpnings- område på grund av brottens breda straffskala. Vissa av dessa brott är Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott dock precis lika allvarliga och avancerade som annan brottslighet för vilken inhämtningslagen kan tillämpas. En sådan ordning är enligt vår mening inte tillfredsställande, varför förutsättningarna för att inhämta information om elektronisk kommunikation bör ses över. Med anledning av ett meddelat förhandsavgörande från i de förenade målen C-203/15 och C-698/15 måste bl.a. inhämtningslagens utformning ses över. För detta ändamål har regeringen tillsatt en utredning (Ju 2017:04, dir. 2017:16) med upp- giften att bl.a. se över bestämmelserna om skyldigheten att lagra uppgifter om elektronisk kommunikation som gäller för leverantörer av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektro- niska kommunikationstjänster, samt bestämmelserna om de brotts- bekämpande myndigheternas tillgång till sådana uppgifter. Utre- daren ska föreslå de förändringar som är nödvändiga för att det svenska regelverket ska vara proportionerligt och ha en ändamåls- enlig balans mellan skyddet för enskildas personliga integritet och behovet av uppgifter för att kunna förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra brott. Vi avstår därför från att närmare gå in på frågan om utformningen av inhämtningslagen. Dock menar vi att det är av stor vikt att man i särskild ordning särskilt ser över förutsätt- ningarna för att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet även vid sådana brott vars straffminimum inte medger en tillämpning av lagen, men trots det kan vara lika allvarliga, omfattande och avancerade som brott för vilka lagen kan tillämpas . Behovet av att i underrättelseverksamheten kunna inhämta uppgifter från banker m.fl. i fråga om grova bidragsbrott I fråga om informationsinhämtning i underrättelseverksamheten har utredningen identifierat ytterligare ett behov, nämligen behovet av att kunna inhämta uppgifter från banker och andra penninginrätt- ningar på underrättelsestadiet. Även vad avser denna typ av infor- mation är behovet av effektiva verktyg för inhämtande i under- rättelseverksamheten särskilt påtagligt när det gäller allvarlig brotts- lighet mot välfärdssystemen. Enligt 1 kap. 11 § lagen (2004:297) om bank- och finansierings- rörelse är ett kreditinstitut skyldigt att lämna ut uppgifter om en- skildas förhållanden till institutet, om det under en utredning enligt Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott bestämmelserna om förundersökning i brottmål begärs av under- sökningsledare eller om det i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol begärs av åklagare. Om inte situationen är sådan som sägs i bestäm- melsen är inte kreditinstitutet skyldigt att lämna ut uppgifter. I betänkandet Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) behandlades frågan om huruvida det ska vara möjligt att bryta bank- sekretessen innan en förundersökning har inletts. Några skäl att då föreslå en sådan möjlighet fann inte utredningen. Utredningen anser mot bakgrund av vår kartläggning och den information om brottsutvecklingen som framkommit under arbetets gång att det finns ett behov av att kunna inhämta uppgifter från banker och andra penninginrättningar redan på underrättelsestadiet. Sådana uppgifter kan vara mycket värdefulla och dessutom av- görande för om det ska finnas tillräckliga skäl för att kunna inleda en förundersökning om brott och det finns enligt utredningens mening skäl att ompröva tidigare överväganden. Enligt vår mening finns det därför anledning att ses över frågan på nytt. 9.2.2Den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet Utredningens bedömning: Med utgångspunkt i den myndig- hetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet finns det inte skäl att inom ramen för vår utredning föreslå särskilda åtgärder i syfte att utveckla och stärka samverkan mellan brotts- bekämpande och brottsutsatta myndigheter. Skälen för utredningens bedömning tog regeringen initiativ till en nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten. Ett antal experter fick i uppdrag att lämna förslag till åtgärder som skulle lägga grunden till en effektivare och mer uthållig bekämpning av den grova organi- serade brottsligheten. Experterna redovisade sina förslag i prome- SOU 2017:37 Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott mobilisering mot den grova organiserade brotts- ligheten – överväganden och förslag (Ds 2008:38). Med promemorian som underlag beslutade regeringen att ge tillsammans med , , , Kriminalvården, Kronofogde- myndigheten, och i uppdrag att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (dnr Ju2008/5776/PO). Regerings- uppdraget slutredovisades . Samverkansarbetet mellan de berörda myndigheterna som då påbörjades har fortsatt och utvecklats. Resultatet av den särskilda satsningen rapporteras i en skrivelse till regeringen enligt 8 § förordning (2014:1102) med instruktion för . Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2015 publicerades (dnr A490.504/2015). gav regeringen och andra myn- digheter i satsningen i uppdrag att utveckla den myndighetsgemen- samma satsningen mot organiserad brottslighet (Ju2015/09350/PO). I uppdraget ingick bl.a. att utveckla innehåll och organisation inom den myndighetsgemensamma satsningen på nationell och regional nivå för att möta de organisatoriska förutsättningar som råder inom efter ombildningen, inkludera fler brottsområden för att på så sätt kunna motverka fler typer av organiserad brottslig- het som bedöms vara allvarliga eller omfattande, utveckla organi- sationen inom nuvarande myndighetssamverkan till att även omfatta samverkan på lokal nivå mellan relevanta myndigheter inom sats- ningen med ett särskilt fokus på problematiken i utsatta områden, och säkerställa en effektiv och långsiktig samordning mellan den myndighetsgemensamma samverkan mot organiserad brottslighet och det lokala brottsförebyggande arbetet. Uppdraget har delredovisats genom skriften Myndigheter i sam- verkan mot den organiserade brottsligheten 2016 – Delredovisning av regeringsuppdrag att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet och ska slutredovisas . Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott I bilaga till inriktningen beslutad av framgår bl.a. följande. I den myndighetsgemensamma sats- ningen ingår Arbetsförmedlingen, , Försäkrings- kassan, Kriminalvården, , Kustbevak- ningen, , , , Säker- hetspolisen, och . Satsningen leds av , verkar genom Operativa rådet, Nationella underrättelsecentret (Nuc) samt dess styrgrupp, sju Regionala samverkansråd och sju regionala underrättelsecentra (Ruc). Operativa rådet ansvarar för helhetsbilden av den operativa verk- samheten och ska besluta om prioriteringar av strategiska personer och utsatta områden. Operativa rådet är beredningsorgan och kon- taktpunkt i strategiska frågor för samt beställare av strategiska rapporter. Därutöver ska Operativa rådet besluta om myndighetsgemensamma insatser och i vilka insatser och uppdrag polisens aktionssektioner ska engageras. Operativa rådet ska dess- utom löpande följa upp egna beslutade insatser och tillse att den myndighetsgemensamma satsningen följs upp i sin helhet. Till stöd för detta arbete finns Sekretariatet för och Opera- tiva rådet. Nuc ansvarar för att ta fram den nationella lägesbilden och beslutsunderlag för prioritering av strategiska personer och utsatta områden. Därutöver ska Nuc löpande bevaka prioriteringarna samt bereda och ta fram underlag till förslag avseende insatser för beslut i Operativa rådet. Nuc är kontaktpunkt för nationell underrättelse- samverkan och ansvarar för kompetensfrågor inom detta område i den myndighetsgemensamma satsningen. Arbetet i Nuc leds av dess styrgrupp. Regionala samverkansråden leder verksamheten i Ruc samt beslutar om, leder och följer upp regionala och lokala insatser. Där- utöver ska Regionala samverkansrådet avgöra om förslag till insatser ska omhändertas i regionen eller överlämnas för prövning i Opera- tiva rådet. Regionala samverkansrådet är kontaktpunkt för regional och lokal åtgärdssamverkan. Till stöd för detta arbete ska det finnas en samordningsfunktion i varje region. Ruc ansvarar för att löpande bevaka prioriteringarna samt bereda och ta fram underlag till förslag avseende insatser för beslut i Operativa rådet eller i de Regionala Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott Därutöver ska Ruc förse Nuc med underlagen till den nationella lägesbilden samt för prioritering av strategiska perso- ner och för utsatta områden. Ruc är kontaktpunkt för lokal under- rättelsesamverkan och tidigare nämnd samordningsfunktion i regionerna stödjer detta arbete. Samverkansarbetet bedrivs främst på underrättelsestadiet och tyngdpunkten består i brottsbekämpande verksamhet. I inriktningen anges bl.a. också att i det myndighetsgemensamma arbetet ska möjligheterna att förebygga, förhindra och upptäcka brott mot väl- färdsystemen särskilt beaktas. Särskilt vad avser brottslighet mot välfärden Som utredningen redovisat i kapitel 5 har brottslighet som riktas mot välfärdssystemen uppmärksammats i större utsträckning även om det inte är något nytt fenomen. I Polismyndig- hetens rapport om organiserad brottslighet 2015 (A185830/2015) redovisar myndigheten bl.a. att utnyttjandet av väl- färdssystemen sker alltmer systematiskt och utstuderat. Inslaget av företag för att tillskansa sig olika bidrag ökar och det är en bred kategori av kriminella aktörer som utnyttjar välfärdssystemen. Det handlar om både enskilda kriminella aktörer som utnyttjar systemen och avancerade grova brottsupplägg av mer systematisk karaktär. När det gäller utvecklingen på området konstaterar att den rådande utvecklingen påvisar att kriminella utnyttjar välfärdssystemen i högre utsträckning än tidigare och att precis som för många andra brottsområden uppvisar brottsligheten en större systematik . Vidare konstaterar att fenomenet med identitetsrelaterad brottslighet i form av identitets- intrång har konstaterats i samband med bidragsbrott. Polismyndig- heten anser dock att medvetenheten kring bidragsbrott är hög inom polisen och andra myndigheter, men att det inte alltid är polisen som kan vidta åtgärder varför myndighetssamverkan är oumbärlig för detta problemområde. Organiserad brottslighet mot välfärdssystemen lyfts också fram i den myndighetsgemensamma lägesbilden –2017 som Nuc arbetade med att ta fram (A023864/2015). Några av de brottsområden som var i fokus och som Nuc bedömde Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott vara fortsatt relevanta under kommande är bedrägeribrott, bidragsbrott och identitetsrelaterad brottslighet riktad mot välfärds- systemen (s. 6). En framgångsrik samverkan mellan myndigheter är nödvändig för att kunna bemöta och bekämpa all typ av organiserad brottslighet. Utredningen anser detta särskilt viktigt när det gäller den kvali- ficerade välfärdsbrottsligheten. Flera av de myndigheter som är brottsutsatta ingår också i den myndighetsgemensamma satsningen. Några av de utbetalande aktörer som utredningen konstaterat är utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet (CSN, arbetslöshets- kassorna, kommuner och ) ingår dock inte i det formaliserade samarbetet. Utredningen har i sitt arbete uppmärksammat att myndigheterna utöver den strukturerade samverkan som redovisats ovan också samverkar i andra former för att förebygga felaktiga utbetalningar och förebygga brott. Utredningen har försökt att inventera vilka former av samverkan som berörda myndigheter deltar i och kan konstatera att samverkan sker på olika nivåer och i olika former. I vissa fall är samverkan formaliserad och i andra fall sker samverkan i mer löst sammanhållna nätverk. Det är ibland också otydligt vad de olika samverkansgrupperna har för syfte eller uppdrag. En mycket översiktlig redovisning av den samverkan som olika myndigheter deltar i finns i kapitel 4. I detta avseende anser utredningen att det kan finnas skäl för myndigheterna att gå igenom det samverkans- arbete som de deltar i med syfte att effektivisera och tydliggöra den samverkan som faktiskt sker. När det gäller den organiserade brottslighet som riktar sig mot välfärdssystemen är en förutsättning för en effektiv samverkan också att myndigheter kan utbyta information på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Sekretesslagstiftningen får inte utgöra onödigt hinder för detta. Denna fråga har behandlats tidigare i olika sam- manhang. Senast behandlades den i de förarbeten som låg till grund för införandet av lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid sam- verkan mot viss organiserad brottslighet som trädde i kraft (SOU 2011:80, Ds 2014:30 och prop. 2015/16:167). Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott Utredningen anser att medvetenheten hos berörda myndigheter om brott mot välfärdssystemen är stor. De utsatta myndigheterna arbetar också aktivt genom samverkan i olika former för att före- bygga och motverka misstänkt brottslighet. Mot bakgrund av de rapporter som redovisas ovan framgår också att brottsbekämpande myndigheter delar utredningens uppfattning om att det är angeläget att bekämpa den organiserade brottslighet som riktas mot välfärds- systemen och att området är prioriterat. När det gäller förutsätt- ningarna för samverkan genom informationsutbyte anser utred- ningen att det ännu är för tidigt att dra några slutsatser om vilka effekter den sekretesslättnad som den nya lagstiftningen innebär vid informationsutbyte inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan mot organiserad brottslighet. Det är därför svårt att bedöma i vilken utsträckning som den nya lagen förbättrar förut- sättningarna för att utveckla och stärka den samverkan som sker . Även om det kan finnas ett myndighetsinternt behov för ut- betalande aktörer att se över den samverkan som sker anser utredningen, med beaktande av ovanstående, samt med hänsyn till det utvecklingsarbete som pågår inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet att det inte finns skäl att lägga ytterligare förslag i syfte att utveckla och stärka samverkan mellan brottsbekämpande och brotts- utsatta myndigheter. 9.3Utökad skyldighet att anmäla misstänkta brott till brottsbekämpande myndigheter Utredningens bedömning: Genom den utvidgning av tillämp- ningsområdet för bidragsbrottslagen som utredningen föreslår kommer fler misstänka brott mot välfärdssystemen att omfattas av anmälningsskyldigheten enligt 6 § bidragsbrottslagen (2007:612). Utredningens förslag: Det införs en skyldighet för konkurs- förvaltare, företagsrekonstruktör och att anmäla brott mot bidragsbrottslagen i fråga om lönegaranti. Vidare införs en skyldighet för att anmäla brott mot 9 kap. 1–3 och 11 §§ (1962:700) om gärningen har Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott samband med verksamhet enligt lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete. Det införs också en skyldighet för att anmäla brott mot folk- bokföringslagen (1991:481). Skälen för utredningens bedömning och förslag När det gäller brott mot välfärdsystemen kan sådana förfaranden rymmas under ett flertal olika brottsrubriceringar. Myndigheternas författningsreglerade skyldighet att anmäla brott är då beroende av vilken straffrättslig bestämmelse som är tillämplig. I ett flertal fall lämnas uppgift till brottsbekämpande myndigheter med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL. Så är fallet avseende t.ex. misstankar om brott enligt bedrägeri- bestämmelserna i 9 kap. (1962:700), BrB, och miss- tankar om vissa brott som upptäcks i folkbokförande verksamhet. Bestämmelsen ger myndigheterna en möjlighet att lämna vissa uppgifter. Någon generell författningsreglerad skyldig- het för myndigheter att lämna uppgift om misstankar om brott till brottsbekämpande myndigheter finns inte . Däremot har vissa myndigheter i flera fall en författningsreglerad skyldighet som tar sikte på särskilt angivna brott. När det gäller brott mot välfärdssystemen finns en sådan skyldighet avseende brott mot bidragsbrottslagen. Av 6 § bidragsbrottslagen framgår att , , , , Arbetsförmedlingen samt kommuner och arbetslöshetskassor ska göra anmälan till eller till om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts. I fråga om när ett brott ska anmälas anges i förarbetena till lagen att anmälaren bör göra en preliminär bedömning av såväl objektiva som subjektiva omständigheter för att sålla bort klara fall där inte brott har begåtts. Det anges att en sådan bedömning även inkluderar frågan om en gärning som i och för sig omfattas av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott har varit mindre allvarlig och därför inte kan förväntas föranleda straffansvar. Anmälan bör ske när det finns en välgrundad anledning att anta att brott har begåtts. 2006/07:80, s. 90) Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott Enligt 7 kap. 16 § konkurslagen (1987:672) är en konkurs- förvaltare skyldig att underrätta allmän åklagare om brott som avses i 11 kap. BrB. Detsamma gäller om gäldenären har drivit närings- verksamhet och det under konkursförvaltningen kommer fram att gäldenären kan misstänkas för något annat brott av inte ringa beskaffenhet som har samband med verksamheten. Enligt 17 § skattebrottslagen (1971:69) ska förvaltningsmyndig- heter som handlägger frågor om skatter eller avgifter, med vissa undantag, göra anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott enligt lagen har begåtts. Enligt 18 kap. 8 § skatteför- farandeförordningen (2011:1261) ska , utöver vad som följer av 17 § skattebrottslagen, göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till vissa särskilt angivna brott, bl.a. bokföringsbrott och brott mot låne- förbuden i aktiebolagslagen (2005:551). Behovet av en tydlig skyldighet att anmäla brott mot välfärdssystemen De utbetalande myndigheterna kan omöjligen upptäcka alla bidrags- brott eller andra brott som riktas mot välfärdssystemen. Som nämns inledningsvis är det dock av vikt att den misstänkta brottslighet som faktiskt upptäcks också anmäls och därmed kommer till brotts- bekämpande myndigheters kännedom. Frågan är om det finns anledning att tydliggöra myndigheternas skyldigheter att anmäla brott mot välfärdssystemen. Utifrån det material som utredningen tagit del av går det inte att dra några säkra slutsatser om i vilken utsträckning misstankar om brott som upptäcks också anmäls. Utredningens uppfattning är dock att misstankar om brott mot välfärdssystemen av olika skäl inte alltid anmäls.