sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — Det kommer att krävas en genomgripande samhällsomställning för att uppnå de globala och nationella klimatmålen. Samhällsomställningen kommer att kräva insatser inom samtliga politikområden och av samtliga samhällsaktörer. Klimatpolitiken är ett gemensamt och övergripande ansvar för samtliga statsråd. Ytterst är det statsministern som har att se till att regeringen fullföljer sitt ansvar. I enlighet med 7 kap. 1 § regeringsformen ska regeringen bistås av ett regeringskansli med departement för olika verksamhets- grenar. Det är, enligt samma bestämmelse, regeringens uppgift att fördela regeringsärenden mellan departementen. Det ankommer på regeringen att organisera och fördela arbetsuppgifter inom och mellan respektive berörda statliga förvaltnings- myndigheter på det sätt som behövs för att uppfylla klimatlagens bestämmelser. En viktig förutsättning för regeringens möjligheter att bedriva ett effektivt klimatarbete som leder mot klimatmålen är att myndigheter, kommuner, företag, ideella organisationer, enskilda och andra samhällsaktörer involveras i arbetet, både i planerings- och genomförandefasen. Av 7 kap. 2 § regeringsformen framgår att regeringen har en generell skyldighet att inhämta behövliga upplys- ningar och yttranden vid beredningen av regeringsärenden. Reger- ingen är skyldig att involvera berörda intressenter i det klimat- politiska arbetet på det sätt och i den omfattning som behövs för att uppfylla bestämmelserna i klimatlagen. Det är stora osäkerheter behäftade med att bedöma utvecklingen fram i tiden till . De samhällsekonomiska bedömningar som redovisas bör därför läsas med försiktighet och resultaten ses som indikationer och kvalificerade resonemang. En viktig utgångspunkt för konsekvensanalysen är att och inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp utan liknande styrning återfinns på samtliga ekonomiskt betydelse- fulla marknader. Resultaten från internationella studier pekar mot att omställningar till utsläpp nära noll skulle kunna genomföras till årliga kostnader motsvarande enstaka procentenheter av BNP. Då har de betydande sidovinster som finns inom bland annat hälsoområdet inte räknats in. Beredningen har genomfört en egen studie med en energisystemmodell, specifikt anpassad för svenska förhållanden. Resultaten från analysen ligger i linje med resultaten från de internationella studierna. Sammantaget indikerar de genomförda analyserna att effekterna på den svenska ekonomin inte borde avvika jämfört med andra . Förslaget om förstärkning av formerna för det klimat- politiska arbetet medför i sig inga samhällsekonomiska konse- kvenser. Det innebär en årlig statsfinansiell utgift på . 9.2Konsekvenser av förslaget om förstärkning av formerna för det klimatpolitiska arbetet Syftet med konsekvensbedömningen i detta avsnitt är att beskriva konsekvenserna av beredningens förslag till hur det klimatpolitiska arbetet med återkommande uppföljningar och handlingsplaner kan förstärkas. Förslagen återfinns i kapitel 4, 6, 7 och 8. Förslagen syftar till att ge långsiktighet, bättre samordning och kontinuitet i det nationella klimatarbetet. Förslagen innebär följande: Regeringen ska följa upp hur utsläppsutvecklingen fortskrider. Uppföljningen ska redovisas i en klimatårsredo- visning till i en bilaga till budgetpropositionen. Regeringen ska varje mandatperiod redovisa en klimatpolitisk handlingsplan till som visar hur olika politikområden sammantaget klarar att nå klimatmålen, samt hur politiken kan behöva förändras och skärpas. Ett klimatpolitiskt råd inrättas som ett oberoende, självständigt expertorgan med syfte att bedöma regeringens samlade politik för att nå klimatmålen. De aktörer som främst påverkas av förslagen är regeringen, inklusive , samt . Förslaget med återkommande rapporteringstillfällen innebär att det ställs krav på regeringen att regelbundet ta fram handlingsplaner och årsredovisningar till . Regeringen gör en årlig klimatredovisning under utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård, i budget- propositionen och bedömningen är att merarbetet med att ta fram en årlig sektorsövergripande klimatårsredovisning som en bilaga till budgetpropositionen är begränsad. Beredningens förslag om att regeringen ska ta fram en klimathandlingsplan varje mandatperiod är delvis en tillkommande uppgift för regeringen och , som ersätter tidigare arbete med mer oregelbundna kontrollstationer. Den ökande belastningen på för arbetet med handlingsplanen, inkluderande beredningen i , kan bedömas uppgå till 0,5 årsarbetskrafter. Vissa myndigheter har tidigare, med oregelbundna intervall, getts i uppdrag att ta fram underlag inför kontrollstationer för klimatpolitiken. Myndigheternas arbete får nu en mer förutsägbar form och kan planeras och samordnas med andra återkommande insatser med bättre koordinering. I förslaget till ramverk ingår att ett klimatpolitiskt råd inrättas som ett oberoende, självständigt expertorgan med syfte att granska reger- ingens samlade politik för att nå klimatmålen. Rådets analyser ska komplettera myndigheternas redovisningar med tvärpolitiska bedömningar på ett sätt som ingen befintlig myndighet har i uppdrag att göra. Myndigheternas befintliga ansvar inom ramen för miljömåls- systemet – att verka för att nå miljökvalitetmålen, inklusive klimat- målen, samt följa upp och utvärdera möjligheterna att nå målen – ändras inte. Rådets oberoende granskningar kommer att ge tillgång till ytterligare analyser av regeringens samlade politik för att nå klimatmålen Detta bör ge ökade möjligheter för att granska regeringens politik på klimatområdet. Genom expertorganet skapas bättre förutsättningar för att statsmakternas arbete mot klimatmålen bedrivs på ett effektivt sätt. 9.2.3Påverkan på andra miljö- och samhällsmål Ett av syftena med de förändringar som beredningen föreslår är att klimatmålen ska integreras i alla politikområden. Om det långsiktiga mål som beredningen föreslår ska kunna nås måste arbetet med att minska utsläppen av växthusgaser genomsyra alla politikområden. Förslaget om att regeringen ska ta fram en bred handlingsplan för hur målen ska nås och att regeringen ska bistås av ett klimatpolitiskt råd med uppgift att ha en bred överblick skapar bättre förutsättningar för regeringen att identifiera konflikter och synergier med andra miljö- och samhällsmål och att hitta potentiella lösningar. Uppgifterna för kan ske inom ramen för befintlig verksamhet. Inrättandet av ett klimatpolitiskt råd innebär däremot en tillkommande kostnad. Med utgångspunkt att rådet ges likartad finansiering som det befintliga kan det inne- bära en årskostnad på cirka 10 miljoner kronor1. Beredningen återkommer med förslag till en samlad finansiering av framlagda förslag i det betänkande som ska redovisas . 9.3Konsekvenser av förslaget till långsiktigt mål Syftet med konsekvensbedömningen i detta avsnitt är att beskriva och föra resonemang om möjliga konsekvenser för ekonomin i stort samt för vissa centrala aktörer av en omställning till mycket låga utsläpp av växthusgaser i enlighet med beredningens förslag till långsiktigt mål för klimatpolitiken. Målet innebär att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären och att utsläpp från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . För att nå ett netto-noll-utsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler. Målet beskrivs närmare i kapitel 5. Betänkandet innehåller inte några förslag till konkreta styrmedel. Sådana överväganden kommer i stället ingå i beredningens nästa betänkande där förslag till en strategi för en långsiktig klimatpolitik med etappmål, styrmedel och åtgärder ska presenteras. 2015/16:1, Bilaga 1, . Utgångspunkt för konsekvensbedömningen – målet nås i en värld som ställer om En utgångspunkt för beredningens förslag om ett skärpt ramverk är att resten av världen också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med vad som sägs i om att den globala temperaturökningen ska hållas väl med en fortsatt strävan att begränsa ökningen till högst . En förut- sättning är att EU skärper sin klimatpolitik i linje med genom att takten för utsläppsbegränsningar i EU:s system för handel med utsläppsrätter skärps. Utgångspunkten att omställningen i sker i en värld som ställer om innebär att konsekvenserna av de insatser som behöver genomföras i blir annorlunda än om världen i övrigt inte skulle ställa om. Konsekvenserna för konkurrensutsatt industri i blir till exempel mindre om även industrin inom andra ekonomiskt betydelsefulla marknader har liknande koldioxid- restriktioner. När världen ställer om ökar också möjligheterna till vinster för de företag som ligger långt framme i utvecklingen. De lösningar som kan komma att utvecklas i kan potentiellt exporteras till betydligt större marknader utanför vårt land. Ett annat exempel är att när världens länder, regioner, städer och företag fokuserar på att ställa om så kan teknikgenombrott på andra marknader innebära betydligt lägre kostnader även för omställning. Det är något som redan sker . Några tydliga exempel är inom förnybar elproduktion och batteriutveckling. Det långa tidsperspektivet och omfattningen av förändringen innebär stora osäkerheter i bedömningar om utvecklingen Vi kan inte säga något med säkerhet om utvecklingen fram i tiden till . Det finns gott om exempel på tidigare framtids- scenarier, både ekonomiska och inom till exempel energiområdet, som bara efter att de publicerats inte längre uppfattas som relevanta. Det finns en betydande osäkerhet både i vad som går att säga om utvecklingen med nuvarande politiska beslut och i bedömningar om vad som kan åstadkommas med olika typer av förändrad styrning till olika långsiktiga målnivåer runt 2045/2050. Osäkerheten om utvecklingen ökar ju kraftigare förändringar som analyseras. Att bedöma konsekvenserna av de förändringar som krävs för att åstadkomma utsläppsminskningar ned till nära noll innebär givetvis betydligt större osäkerheter än analyser av mer begränsade policyförändringar närmare i tiden. Val av metod och avgränsningar De osäkerheter i långsiktiga bedömningar som diskuteras ovan, och det faktum att betänkandet inte innehåller förslag till styrmedel eller etappmål innebär att det inte är möjligt eller rimligt att arbeta fram en detaljerad samhällsekonomisk analys av en omställning till utsläpp nära noll 2045. Analysen hålls i stället på en mer övergripande nivå. Beredningen har grundat sina bedömningar främst på befintliga studier där en genomgång görs av hur ekonomiska konsekvenser av lågkolbanor analyserats på global, regional och nationell nivå, kvalitativt och i olika kvantitativa modellanalyser. De befintliga studierna har kompletterats med nya modellkörningar med energi- systemmodellen TIMES – . Det är en modell som ofta används i andra större OECD-länder2, men som inte funnits tillgänglig på ett mer heltäckande sätt för . Beredningen har tillfrågat om att låta göra modellanalyser för effekter på ekonomin i stort av långsiktiga klimatmål i . har inte haft möjlighet att göra en sådan analys. Den modell som ofta används i för att analysera effekten på ekonomin i stort av olika koldioxid- restriktioner, allmänna jämviktsmodell EMEC, lämpar sig inte, enligt , för analyser på så lång sikt som mot 20503. En genomgång görs även av kostnadsuppskattningar för huvudtyperna av de åtgärder som ligger i de målscenarier som utgjort underlag för beredningens överväganden om det långsiktiga målet (se bilaga 5). En diskussion förs även om konsekvenser för olika aktörer. 2eller MARKAL som är föregångaren till TIMES-modellen. 3Konjunkturinstitutet (2013). Syftet med en konsekvensanalys är att bedöma de tillkommande effekterna av en föreslagen politik. Beredningen har därför tagit fram ett referensscenario för utvecklingen till 2050 med nuvarande styrmedel som utvecklingen i målscenarierna jämförs mot, se bilaga 5. Även i de olika modellanalyser med målscenarier mot låga utsläpp som refereras i denna konsekvensbedömning redovisas utvecklingen jämfört med ett referensscenario. I ett så långt perspektiv som till 2050 går det dock att argumentera för att det inte finns något relevant referensalternativ då en utveckling med dagens styrmedel inte ger en önskvärd utveckling på sikt4. Beredningen har ändå valt att redovisa vissa resultat även för mot en referensbana för att få en jämförbarhet med inter- nationella analyser. 9.3.2Effekter på ekonomin i stort av att nå det långsiktiga målet Samhällsekonomiska analyser handlar om att förstå den samlade påverkan ett förslag har för samhällets olika aktörer. Det gäller både kostnader och nyttor av förslaget. Internationellt har det länge funnits ett stort antal olika klimatekonomiska modeller, både för att uppskatta vissa samhällsekonomiska kostnader av klimat- förändring och kostnaderna av olika målbanor för att minska utsläppen jämfört med att fortsätta med nuvarande politik. Modellbaserade studier är vanliga men de förenklar verkligheten på många sätt Fördelen med modellanalyser är att de med olika grad av detaljering kan beskriva kopplingar och beroenden mellan olika sektorer i ekonomin. Modellerna kan ge övergripande resultat om på vilket sätt, och till vilken uppskattad kostnad, en given målnivå skulle 4 och inte heller är i linje med målen i det globala klimatavtal under Klimatkonventionen som en överväldigande majoritet av världens länder skrev under i . kunna nås utifrån gjorda modellantaganden samt illustrera hur känsliga resultaten är för de antaganden som görs. Det finns en rad förenklingar och osäkerheter i modelleringar som gör att modellresultat kan antas underskatta, men också överskatta, de faktiska omställningskostnaderna . Exempel på kritik som framförs mot modellbaserade analyser är att de som regel inte tar hänsyn till att det kan finnas flerfaldiga vinster med klimatåtgärder, att de inte förmår väga in effekter av klimatförändring i modelleringens referensscenario, att de inte tar hänsyn till att utvecklingen är dynamisk och att ekonomier i verkligheter kännetecknas av olika typer av ineffektiviteter5. Globala modelleringar förutsätter också ofta att utsläpps- minskningarna startar och i alla delar av världen. Alla nyckeltekniker och institutioner som behövs för en omställning förutsätts finnas tillgängliga. Kostnaderna för åtgärderna antas sjunka successivt till följd av så kallade lär-effekter. Även övriga delar av styrningen av omställningen antas fungera utan hinder6. I flertalet av dessa modeller används förändringar av BNP, eller systemkostnadsförändringar relativt BNP, som en sammanfattande beskrivning av de ekonomiska konsekvenserna av analyserade målnivåer och målbanor. Det finns kritik mot att BNP inte är något bra välfärdsmått. En utveckling med låg eller ingen BNP- tillväxt kan medföra en högre välfärd än en utveckling med hög BNP-tillväxt beroende på utvecklingen av miljötillståndet, hälso- aspekter, sociala värden etc. Utvecklingen av BNP ger ändå en viktig indikation på utvecklingen av ekonomin men modell- analyserna bör kompletteras med kvalitativa analyser av andra värden när man analyserar styrmedel mer i detalj. Bedömningar av utvecklingen på mycket lång sikt ställer särskilda krav på modellanalyserna För att kunna bedöma konsekvenserna av en utveckling mot mycket låga utsläpp av växthusgaser till 2050 bör analysmodellerna vara dynamiska i flera hänseenden. Mest centralt är att de behöver kunna hantera att teknikutveckling sker då detta är en förutsättning 5The Global Commission on the Economy and Climate (2014). 6IPCC (2014b). för att nå låga utsläppsnivåer. Det är även ett realistiskt antagande att teknikutvecklingen i ett 30 års-perspektiv kommer att vara betydande inom många områden i en värld som ställer om till låga utsläpp. Om modellen inte inkluderar framtida teknikutveckling kommer modell- resultaten att överskatta kostnaderna av en given omställning. Om världens länder samlat inte stabiliserar klimatutvecklingen finns det en stor risk att vi kommer att drabbas av stora skadekostnader, olika stora i olika delar av världen. presenterade en forskningsartikel där han, efter att Sternrapporten publicerades, konstaterar att ”Immediate climate action is the only sensible economic choice” 7. menar att slutsatsen från att ”kostnaderna av att inte vidta åtgärder vida överstiger kostnaderna att göra det”, nu äger en ännu större giltighet. I den senaste IPCC-rapporten8 konstateras att när åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser genomförs så kan även tillkommande nyttor (co-benefits) uppstå, som det även finns en risk för negativa sidoeffekter. De risker för negativa effekter som potentiellt kan följa vid ett genomförande av utsläppsminskningar är dock inte så omfattande som de risker för allvarliga, omfattande och irreversibla skadeeffekter som blir följden av att den globala temperaturökningen inte begränsas. Detta stärker, enligt , fördelarna med att vidta utsläppsminskande åtgärder i närtid. I IPCC-rapporten9 dras även slutsatsen att strategier för att minska utsläppen av växthusgaser kan vinna på om de ingår i en integrerad strategi som även syftar till att uppnå andra samhällsmål, inklusive en anpassning till ett förändrat klimat. I den sektorsvisa genomgången av möjliga utsläppsminsknings- åtgärder och -strategier i rapporten från arbetsgrupp 3 från IPCC återkommer detta tema. Värdet av en integrerad ”multimål-analys” lyfts fram i varje sektor (inom till exempel energisektorn, transporter, 7Stern (2015). 8IPCC (2014a) s. 79. 9IPCC (2014a); IPCC (2014b); IPCC (2014c). industri, stadsutveckling, jordbruk och skogsbruk). En återkommande bedömning är att det går att hitta åtgärder och strategier som är gynnsamma sett från flera olika samhällsmål som omfattningen av negativa sidoeffekter begränsas10. Samtidiga vinster av integrerade strategier, där även utsläppen av växthusgaser minskar, kan till exempel handla om lägre utsläpp av luftföroreningar, högre energisäkerhet, lägre bullernivåer, ökad resurshushållning, hållbar utveckling av livsmedelsproduktion och ett ökat skydd av den biologiska mångfalden. Även rapporten ”Better Growth; Better Climate”, The New Climate Economy Report illustrerar fördelar med att klimatfrågan integreras i beslutsfattandet på olika samhällsområden. I rapporten konstateras till exempel att en koordinerad tätortsbebyggelse kan vara gynnsam ur många perspektiv. Möjliga tillkommande nyttor av klimatpolitik har däremot inte kvantifierats i de resultat från klimatekonomiska modelleringar som också redovisas i , se nedan. Kostnader för att minska utsläppen jämförs inte heller med kostnader för att hantera effekter av klimatförändring som kan uppstå om utsläppen inte sänks. Kostnaden av klimatpolitik – slutsatser från internationella studier Alla osäkerheter till trots så finns det flera modellstudier internationellt som har försökt uppskatta kostnader för att kraftigt minska utsläppen i ett 2050-perspektiv. I IPCC-rapporten11 redovisas en summering av resultat från ett stort antal scenariomodelleringar av utsläppsbanor. Studier av konsekvenser av en global lågkolsomställning Slutsatserna i rapporten är att de samlade kostnaderna för en omställning till växthusgaskoncentrationer som ligger i intervallet 10I lyfts användningen av biomassa, biologisk mångfald och livsmedelsförsörjning fram som ett område med många potentiella målkonflikter. 11IPCC (2014b). mellan 430–480 ppm koldioxidekvivalenter vid seklets slut, motsvarar konsumtionsförluster på mellan 1–av global BNP respektive 2–. Det handlar enligt modellresultaten12 om en relativt liten påverkan på en global BNP- utveckling som i referensscenarierna antas växa med mellan till under det här århundradet. Det kan vara värt att notera att de modellresultat som rapporten omfattar inte inkluderar det stora kostnadsfall som skett och fortsatt sker på bland annat elproduktion från sol- och vindkraft under senare år13. The Global Commission on the Economy and Climate har i sin rapport 201414 försökt svara på frågan om det är möjligt att begränsa den långsiktiga klimatförändringen och öka den ekonomiska tillväxten. Kommissionen menar att är kritiska eftersom den globala ekonomin kommer att genomgå en djup strukturomvandling med bland annat en starkt växande ekonomi, en miljard fler människor som bor i städer och stora teknikskiften. Kommissionen framhåller att sättet som framtida, enorma, investeringar genomförs på kommer att forma tillväxtens inriktning, produktiviteten och utvecklingen av levnads- standarder som det kommer att ha stor betydelse för hur utsläppen av växthusgaser utvecklas. Slutsatsen i rapporten är att tillväxtens kvalitet är av stor betydelse för vår framtida välfärd. Om klimatfrågan inte hanteras så kommer den ekonomiska utvecklingen i sig att utgöra en risk. Bedömningen är att de tillkommande investeringarna i infrastruktur, som krävs globalt för att ställa om till en lågkolekonomi, skulle motsvara av BNP . Man bedömer också att högre kapital- kostnader kan bli helt kompenserade för genom lägre driftskostnader, till exempel lägre energikostnader och andra effektiviseringsvinster. 12Resultaten härrör främst från mer teknikrika sk. energioptimeringsmodeller eller IAM- modeller men bland resultaten finns också körningar med olika typer av makroekonomiska modeller (ekonomiska jämnviktsmodeller och ekonometriska modeller) samt hybrider mellan olika modelltyper. 13Den framtida oljeprisutvecklingen varierar i scenarierna, från låga till relativt höga prisantaganden. 14The Global Commission on the Economy and Climate (2014). Konsekvensanalyser av EU-länders nationella färdplaner till 2050 har gått igenom hur förslagen till nationella färdplaner till 2050 i några av EU:s medlemsländer (, , och ) och kommissionens förslag till en EU-roadmap till 2050 har konsekvensanalyserats15. De flesta av konsekvensanalyserna bygger på olika former av modeller. Det har främst rört sig om energiekonomiska optimerings- och simulerings- modeller, bland annat har energisystemmodellen MARKAL använts i flera länder. I något fall () har man även använt sig av en makroekonomisk jämviktsmodell för att skatta kostnaderna för systemet. I de flesta färdplaner finns ett stort fokus på teknik och man intresserar sig relativt lite för andra beteendeförändringar än de som är kopplade till byte av teknik. I några fall påverkas även andra typer av beteenden genom den påverkan förändrade priser bedöms ha på energianvändningen. De bedömda kostnaderna för genomförandet av färdplanerna mot låga utsläppsnivåer hamnar genomgående på någon eller några procent av BNP . Uppskattningarna av kostnaderna som andel av BNP är alltså jämförbara med resultaten i de globala analyserna. Analyser för med energisystemmodeller av lågkolbanor IEA har tagit fram scenarioanalyser för som baseras på analys med energiekonomiska modeller16. Enligt resultaten är investerings- behovet omfattande både i energitillförselsystemet, med tillhörande infrastruktur, som i bostads-, industri- och transportsektorerna. Resultaten visar också att de nya investeringarna ger upphov till besparingar i förhållande till driftskostnaderna i referensscenariot. Resultaten är relevanta för alla länder i även om utgångsläget när det gäller el- och värmetillförselsektorn skiljer sig åt. Utsläppen från transportsektorn (exklusive internationella transporter) når nära-noll-nivåer 2050 i i de nordiska lågut- 15Naturvårdsverket (2012b). 16IEA och (2013). Förändringarna i transportsektorn ställer enligt scenarioresultaten krav på de mest omfattande investeringarna i alla sektorer. I rapporten konstateras dock att ett slående resultat är att systemkostnaderna (investeringar, drift och underhåll) för de olika scenarioalternativen (inklusive referensalternativet utan skärpt politik) för transportsektorn hamnar på ungefär samma nivå.