sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem 8.11Vilken efterlevnadskontroll behövs? Kommittén ska enligt kommittédirektiven ta ställning till vad som bör kontrolleras, hur det bör ske och vem som bör utföra kon- trollen. Vilka kontrollåtgärder och sanktioner som är aktuella be- stäms av hur skattesystemet är utformat och organiserat. Bland annat har det betydelse vilka uppgifter de skattskyldiga ska lämna och hur lämnandet av uppgifter ska ske. Kommittén ska överväga behovet av att kunna ålägga sanktioner direkt på plats och behovet av att kunna besluta om att ett fordon inte får fortsätta färden i av- vaktan på betalning. Vid analysen av vilka sanktioner och påföljder som bör föreslås för efterlevnad av bestämmelserna om vägskatt ska kommittén beakta förbudet mot dubbelprövning i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till . Enligt artikel 9a i Eurovinjettdirektivet ska medlemsstater som inför vägtullar upprätta lämpliga kontroller och fastställa det påföljds- system som ska tillämpas för överträdelser av de nationella bestäm- melser som antagits enligt direktivet. De ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas. De fastställda påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. I ingressen till EETS-beslutet30 anför att åkerier som inte betalar vägtullarna skulle beröva medlemsstaterna och gemenskapen finansiella resurser för detta ändamål och vinna orättvisa konkurrensfördelar jämfört med åkerier som betalar. Undandragande från vägtullar skulle kunna underminera de transport- politiska målen när det gäller trafik, trafikstockningar och utsläpps- hantering. har uttalat sig om proportionalitetsprincipens räckvidd i bland annat mål C-29/95 (Pastoors och Trans-Cap). Domen rörde belgiska regler angående färdskrivare vid vägtrans- porter. Reglerna innebar att en förare som inte var bosatt i 30 Kommissionens beslut /750/EG av om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter för detta. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem och som bröt mot reglerna var skyldig att på plats be- tala ett deponeringsbelopp vid äventyr att fordonet annars togs i förvar för kvarstad. Domstolen ansåg att skillnaden i behandling mellan överträdare bosatta i landet och utomlands bosatta var objektivt motiverad, eftersom förpliktelsen att deponera pengar som säkerhet var ägnad att förhindra att de undandrog sig en faktisk påföljd. Enligt fanns det en reell risk för att verkställigheten av en fällande dom som hade meddelats mot en person som inte var bosatt i landet skulle bli omöjlig eller åtminstone avsevärt svårare och dyrare, varför särskilda regler var objektivt motiverade för sådana personer. Proportionalitetsprincipen i sig utgjorde alltså inte hinder mot att kräva omedelbar betalning vid äventyr av tvångsåtgärder. Däremot ansåg domstolen att de belgiska reglerna med avseende på betalningens storlek stred mot propor- tionalitetsprincipen. Deponeringsbeloppet var mycket högre än vad som skulle betalas vid den omedelbara reglering som avbröt det straffrättsliga förfarandet. Dessutom skulle ett deponeringsbelopp utkrävas för varje överträdelse som tillskrevs överträdaren, trots att överträdelserna skulle hanteras samlat vid det straffrättsliga förfa- randet. gjorde liknande uttalanden i mål C-224/00 (Kommissionen mot ). Målet gällde den italienska vägtrafik- lagen, som innebar en skillnad i behandling som var till nackdel för de lagöverträdare som hade ett fordon registrerat i ett annat land än . Dessa lagöverträdare skulle ställa en säkerhet eller uppvisa ett borgensåtagande, vid äventyr att körkortet eller fordonet annars skulle tas i beslag. Domstolen ansåg att reglerna var godtagbara då syftet var att säkerställa betalning av sanktionsavgifter. Däremot var reglerna inte proportionerliga, eftersom beloppet för ställande av säkerhet var dubbelt så stort som den lägsta sanktionsavgiften. Syftet kunde uppnås genom att vidta andra åtgärder . gjorde i mål C-501/14 (Ltd.) be- dömningen att en säkerhetsåtgärd som bestod i att hindra fortsatt färd med ett fordon inte uppfyllde de krav som följer av proportio- nalitetsprincipen. Målet gällde ungersk lagstiftning, enligt vilken det var tillåtet att hindra fortsatt färd med ett fordon som tillhör ett transportföretag i en situation där dels föraren, som är anställd av företaget, har framfört fordonet i strid med bestämmelserna i Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem rådets förordning (EEG) nr 3821/85 av om färdskrivare vid vägtransporter, dels den behöriga nationella myn- digheten inte hållit nämnda företag ansvarigt för överträdelsen. uttalade att det i sig är förenligt med unionsrätten att vidta en sådan säkerhetsåtgärd som att hindra fortsatt färd med ett fordon, vilken drabbar transportföretaget, med anledning av en överträdelse som företagets förare gjort sig skyldig till, för att säkerställa att en sanktion som beslutats på grund av överträdelsen genomförs. Dock får säkerhetsåtgärder inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas och när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den minst ingripande väljas. I förevarande fall vidtogs säkerhetsåtgärden att hindra fordonets fortsatta färd inom ramen för ett administrativt förfarande som bara avsåg föraren. En sådan säkerhetsåtgärd var i princip ändamålsenlig och effektiv för att upp- nå målen att förbättra arbetstagarnas sociala förhållanden och den allmänna trafiksäkerheten, men beslutet att hindra fortsatt färd med ett fordon som tillhör ett transportföretag som inte hållits an- svarigt inom ramen för ett administrativt förfarande gick enligt domstolen utöver vad som var nödvändigt för att uppnå dessa mål. Det fanns andra mindre ingripande, men lika effektiva och mer rimliga, åtgärder att tillgå, såsom återkallelse eller begränsning av förarens körkort till dess att bötesbeloppet betalas. Till skillnad från körkortsåterkallelse var dessutom säkerhetsåtgärden att hindra fortsatt färd med fordonet, vilken uteslutande riktade sig mot trans- portföretaget, inte avskräckande och effektiv i förhållande till föraren. Kommittén ska som sagt beakta förbudet mot dubbelprövning i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till . Enligt denna artikel får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmåls- rättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångs- ordningen i denna stat. En motsvarande bestämmelse finns i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (rättighetsstadgan). Enligt artikel 50 får ingen lagföras eller straffas på nytt för en lagöver- trädelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen. Bestämmelserna ger uttryck för principen om ne bis in idem och har som syfte att förhindra återupprepning av en prövning som avslutats med ett lagakraftvunnet avgörande. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem skydd för den enskilde att utsättas för flera prövningar på grund av samma gärning (samma händelseförlopp). En överträdelse får alltså inte bli föremål för mer än en sanktion eller mer än ett förfarande. I avsnitten 5.5.4 och 5.6.3 redogörs för vissa av dagens sanktioner på yrkestransport- respektive skatteområdet i . Som exempel kan nämnas att en kontrollavgift om tas ut om vid ett kontrollbesök bedömer att den som är skyldig att använda kassaregister eller föra personalliggare inte gör det. Om kontrollavgift redan tagits ut och ska tas ut på nytt ska avgiften i stället vara . Ett annat exempel som kan nämnas är sanktionsavgiften om som tas ut vid över- trädelse av bestämmelserna om cabotagetransporter. I utländska vägtullssystem tar man ut höga och frekventa sank- tionsavgifter eller böter för överträdelser. I , där viss fordons- utrustning är obligatorisk, tas en avgift på ut i som längst för de som kör utan sådan utrustning. I tar man ut för liknande överträdelser. I tar man ut cirka 2 000–beroende på typ av överträdelse och bero- ende på om fusket är medvetet eller inte. I tas extra väg- tull om ut vid för liknande överträdelser och tilläggsavgift på cirka 3 000–om man inte betalar den extra vägtullen i rätt tid. I varierar beloppen mellan 1 000 till beroende på vilken typ av överträdelse det rör sig om. Gemensamt för andra europeiska vägtullssystem är att deras kontrollsystem ofta är mycket omfattande. Förutom att någon form av fordonsutrustning används för lagring av information, finns det ofta ett stort nätverk av kameror och annan utrustning som samlar in observationer om fordon och deras positioner. Därtill sker det ett stort antal bemannade vägkontroller och kontrollanterna har ofta befogenhet att stoppa och hålla kvar fordon. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Det behövs ett effektivt kontroll- och sanktionssystem Bristande efterlevnad av skattesystemets regler medför att skatte- intäkter undandras. Vidare skaffar de företag som inte följer reg- lerna sig konkurrensfördelar framför de företag som gör rätt för sig. En effektiv kontroll är av stor vikt för att syftena med reglerna ska uppnås i praktiken. Enbart kontrollen i sig är dock inte till- räcklig för att få till stånd en hög efterlevnad av reglerna. De över- trädelser som upptäcks vid kontrollen måste också leda till en sanktion av något slag. Frågor om kontroll och sanktionsmöjligheter har även stor betydelse för om ett system ska upplevas som trovärdigt och rättvist, vilket i sin tur har betydelse för om trafikanterna ska acceptera systemet. Kommittén bedömer att det behövs ett effektivt sanktionssystem för att upprätthålla efterlevnad av det föreslagna regelverket. Vissa allmänna utgångspunkter gör sig gällande. Till att börja med bör syftet med en sanktion primärt vara att avskräcka från överträdelser av de föreslagna reglerna. Vid valet av sanktioner och den närmare utformningen av dessa bör målsättningen vara att skapa effektiva sanktioner. För att en sanktion ska vara effektiv bör den kunna bestämmas av den myndighet som har ansvar för tillsyn över att regelverket efterlevs. På det sättet undviks det dubbelarbete och den tidsutdräkt som blir följden av att flera handläggare behöver sätta sig in i varje ärende. Vidare bör sanktionerna utlösas av lätt konstaterbara överträdelser, så att utredningsproblem inte uppstår. nämnda krav på effektivitet får dock inte medföra att rätts- säkerheten åsidosätts. Av rättssäkerhetsskäl är det även av stor vikt att det tydligt framgår vem som ansvarar för att skyldigheterna enligt kontrollbestämmelserna fullgörs, det vill säga vem som riskerar sanktioner om så inte befinns vara fallet. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Det bör inrättas ett effektivt kontrollsystem utan orimligt höga kostnader och ett för komplicerat regelverk Det går förstås att bygga ett system som så gott som omöjliggör skatteundandragande. Det kan dock medföra ett mycket komplicerat regelverk och orimligt höga kostnader för såväl det allmänna som för de enskilda, högst troligen även i förhållande till det skatte- mässiga utfallet. I andra länder prioriteras omfattande vägkantsutrustning och bemannade vägkontroller för att minska skatte- eller avgiftsundan- dragandet. Vidare används ibland särskilda metoder för att minska de skulder som ska drivas in, exempelvis genom tvingande förskotts- betalning (), krav på att ställa säkerhet (, ) eller reservering av belopp på kredit- eller bränslekort (). Dessa metoder framstår dock som främmande att använda på det svenska skatteområdet. Det bör därför eftersträvas att inrätta ett system som medför beaktansvärda fördelar för skattekontrollen utan att kostnaderna blir orimligt höga eller regelverket alltför komplicerat. Det blir där- för nödvändigt att göra avvägningar mellan dessa intressen vid den närmare utformningen av olika enskildheter i ett vägskattesystem. Sanktionerna ska vara effektiva och avskräckande men proportionerliga Sanktionerna måste vara tillräckligt kännbara för att kunna ha av- sedd effekt. Som redan sagts ska de dock också vara proportioner- liga i förhållande till den skatt som trafikanterna betalar. Frågan är då hur mycket de skattskyldiga behöver betala om den nya väg- skatten införs. Någon som kör i genomsnittlig omfattning med ett fordon som hör till en låg skattesats (låg viktklass och ren utsläpps- klass) kommer sannolikt att behöva betala mycket mindre än någon som kör i samma omfattning med en lastbil som ligger i en hög skattesats (tung viktklass och smutsig utsläppsklass). Mest kommer den få betala som kör i en mycket stor omfattning med ett fordon som hör till en hög skattesats. Spannet är alltså väldigt stort mellan de som kommer att betala mest respektive minst skatt. Detta måste beaktas när nivåerna på sanktioner bestäms. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Allt som påverkar skattebeloppet måste gå att kontrollera Systemet för kontroller bör kunna användas för att verifiera samt- liga uppgifter som ligger till grund för skatteuttaget. Det inkluderar uppgifter om körd sträcka på de vägar där skatten tas ut och de fordonsparametrar som påverkar skattesatsen. Ett vägtullssystem som har olika skatt för fordon baserat på antalet axlar eller vilken utsläppsklass fordonet har, måste också kunna verifiera att det upp- givna antalet axlar och den uppgivna utsläppsklassen stämmer över- ens med verkligheten. Ett vägtullssystem som har olika skatt bero- ende på tid och rum, måste också kunna verifiera att uppdelningen av körd sträcka på respektive vägnät och stämmer överens med verkligheten. Ur en teoretisk ekonomisk synvinkel kan det vara önskvärt att styra skattenivån med hög precision och att ha en detaljrik tariff, med olika belopp beroende på många olika parametrar. Det skulle till exempel ur ett ekonomiskt perspektiv vara optimalt att ett fordon beskattas för de marginalkostnader som fordonet orsakar vid varje enskilt tillfälle samt att skatten varierar med hänsyn till vägens tålig- het eller beroende på hur många som blir störda av buller. Det är teoretiskt möjligt att konstruera ett system som samlar in informa- tion med tillräcklig precision för att kunna formge skatten så. Där- emot skulle det vara mycket svårt att konstruera ett kontrollsystem som upptäcker fusk med sådana parametrar utan att kostnaden för kontrollen vida överstiger värdet av den ytterligare precisionen. Kommittén redogör för fler svårigheter med ett sådant system i avsnitt 8.8.3. Möjligheten att på ett kostnadseffektivt sätt kontrollera syste- mets efterlevnad skapar därmed en situation där kontrollsystemet sätter ramarna för hur skatten kan utformas, och leder till att tariffen med nödvändighet kommer att bli mer trubbigt utformad än den hade behövt vara om kontrollsystemet inte hade varit så centralt för systemets acceptans och effektivitet. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Stickprov och sammanvägd data En del trafikrelaterade överträdelser går att kontrollera med stick- provskontroller vid vägsidan, såsom nykterhet, hastighet och över- last. Andra överträdelser går bara att belägga genom att samla data över en längre tidsperiod. I ett par vägtullssystem i andra länder (exempelvis i och ) har detta hanterats i två steg. Fordonsutrustningen ges antingen ut av myndigheten eller en privat aktör. Därefter görs stickprovskontroller av om fordonen verkligen har utrustningen monterad och att den är i drift. På så sätt möjliggörs en enkel kon- troll vid vägkanten av sådant som kan verifieras där och då. Nack- delen med stickprovskontroller är att alla överträdelser inte kan verifieras vid kontrolltillfället. Särskilt svårt är det om systemet tillåter rapportering eller deklaration av färdvägen i efterhand. Då kan den som kontrolleras alltid hävda att den har för avsikt att deklarera eller rapportera den pågående färden korrekt, och efter- som åkaren nu känner till att just den här färden är kontrollerad, väljer denne troligen att inte fuska vid just detta tillfälle. Därför kompletterar några länder sina stickprovskontroller med kontroller där data från flera källor sammanvägs och lagras . På det viset förvaltar myndigheten för varje skattskyldig en samling kontrolldata, som sammanvägt kan ge starkare eller svagare skäl att stoppa ett fordon. När ett fordon väl stoppas får den som utför kontrollen tillgång till information om tidigare observationer och överträdelser, som kan jämföras med den information som finns tillgänglig vid vägkontrollen. Ett sådant kontrollsystem ger också den personal som utför vägkontrollerna ett hjälpmedel att styra och prioritera sitt arbete, så att de kan välja ut de fordon för stickprovs- kontroll som mest troligt har gjort överträdelser. Det ovannämnda kontrollförfarandet bedöms vara tekniskt och praktiskt möjligt att använda i och det skulle sannolikt finnas vinster med att tillämpa det. En annan fråga är om det kan vara förenligt med regleringen kring personuppgiftsbehandling och sekretess. Frågan hinner inte utredas inom ramen för detta upp- drag. Kommittén avstår därför från att lämna förslag på ett sådant kontrollförfarande som det ovan beskrivna. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem I många europeiska länder som har infört vägtullar är det möjligt för den som utför vägkontroller att få information om exakt vilket fordon som har gjort en överträdelse. Detta görs genom att kon- trollanten har tillgång till centralsystemet, där det finns informa- tion i realtid om exempelvis att ett fordons saknar fordonsutrust- ning eller saknar ruttbiljett. På så sätt kan en sållning göras och kontrollanten kan koncentrera sig på de fordon som har en konsta- terad överträdelse i stället för att slumpmässigt stanna alla fordon. Den svenska polisen har direktåtkomst till uppgifter i väg- trafikregistret. I den mån det finns uppgifter om överträdelser i registret har polisen således även direktåtkomst till dessa uppgifter. Som exempel kan nämnas att det förs in uppgifter i registret om användningsförbud vid vissa fall av obetalda skatter och avgifter samt beslut om sanktionsavgift vid överträdelse av kör- och vilo- tidsregleringen. Liknande uppgifter skulle kunna föras in i registret avseende vägskatten. Det talar för att även uppgifter om utländska fordon bör föras in i vägtrafikregistret. En del av polisens fordon har ANPR-utrustning31 för att polisen lättare ska kunna avgöra vilka fordon som behöver stoppas för närmare kontroll. Kamerorna läser av registreringsskyltar på fordon i närheten och jämför dem med uppgifter från vägtrafik- registret och registret för efterlysta fordon. Detta är något som även skulle vara till nytta för kontroll av vägskatten, såvida uppgif- ter om överträdelser förs in i vägtrafikregistret. Kommittén ser det som önskvärt att regeringen ser över polis- ens möjligheter att införskaffa och använda flyttbar ANPR-utrust- ning, som kan placeras före polisens kontrollplatser. Därigenom möjliggörs en gallring av vilka fordon som ska stoppas, vilket skapar en mer effektiv vägkontroll. Detta kan i sin tur få en positiv inver- kan på efterlevnaden och acceptansen för vägskatten, genom att kontrollerna inriktas på de som faktiskt fuskar och att de vägtrans- portörer som fullgör sina plikter störs i så liten utsträckning som möjligt. 31 Vad som menas med ANPR-utrustning förklaras närmare i kapitel 6. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Som redan anförts är kontrollsystemet viktigt för att åstadkomma en tillräcklig nivå av kontroll och för att uppnå acceptans för väg- skattesystemet samt för att minska skatteundandragandet. En utgångspunkt vid överväganden om vilka delar kontroll- systemet ska bestå av kan vara att studera hur andra länder gör med kontroll i vägtullssystem. I kapitel 6 och kapitel 7 redogörs för olika kontrollmetoder i andra länder. Dock måste hänsyn tas till storleken på det vägnät som omfattas av skatten, typ av förfarande, teknisk lösning, antalet fordon som omfattas av skatten etc. I avsnitt 8.4.3 för kommittén fram att skattesystemet bör vara deklarationsbaserat. I ett deklarationsbaserat system är den skatt- skyldiges dokumentation av väganvändningen väsentlig för kontroll av skatten. I samma avsnitt för kommittén även fram att väganvänd- ningen bör dokumenteras i en elektronisk logg. I avsnitt 8.9.3 bedömer kommittén att den elektroniska loggen bör föras med hjälp av en privat aktör, en så kallad tjänsteleverantör. I avsnitt 8.10.3 för kommittén fram att det bör finnas en särskild lösning (ruttbiljett) för sällananvändare och tillfälliga besökare. Med detta som bakgrund bedömer kommittén att kontroll- systemet bör bestå av automatiska fasta kontrollstationer (vid landsgränsen och inom landet) och flyttbara kontrollstationer automatiserade kontroller genom Transportstyrelsens central- system indirekta kontroller genom tjänsteleverantörer. Kommitténs förslag till kontrollsystem finns i avsnitt 10.15. I kapi- tel 11 beskriver kommittén hur kontrollsystemet är tänkt att fungera i praktiken. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Möjlighet till samordning med andra kontroller Polisens vägkontroller av vägskatt kan med fördel samordnas med de vägkontroller som polisen utför på yrkestrafikområdet. Det centralsystem som byggs upp för vägskatten kan teoretiskt sett användas även för annan kontroll. Genom vägkantsutrustningen kommer centralsystemet bland annat att innehålla information om fordons passager av landsgränsen och passager av fasta kontroll- stationer inom landet. Det blir således teoretiskt möjligt att få indikationer på överträdelser av reglerna om cabotagetransporter och få bättre bevismöjligheter. Även annan kontroll av yrkes- trafiken skulle i teorin vara möjlig. Exempelvis skulle information från systemet kunna användas i syfte att kontrollera kör- och vilo- tider. Dock skulle en sådan kontroll vara begränsad, eftersom information om förare saknas i systemet för vägskatten. Kommittén tar inte ställning till om och i så fall vilka ytterligare kontrollfunktioner som bör samordnas med kontrollen av väg- skatten, utan lämnar enbart konstaterandet att sådan samordning är tekniskt och praktiskt möjlig och att det bör finnas vinster med en samordning. En annan sak är om personuppgifter som samlas in för beskattning och kontroll av vägskatt får användas även för andra syften. Det framstår för kommittén som osäkert om det kan vara för- enligt med regleringen kring personuppgiftsbehandling och sekretess. Den frågan skulle därför behöva utredas särskilt. Bristande efterlevnad av skattesystemets regler medför att skatte- intäkter undandras. Vidare skaffar sig de företag som inte följer reglerna konkurrensfördelar framför de företag som gör rätt för sig. Ett effektivt kontroll- och sanktionssystem är därför av stor vikt för att syftena med reglerna ska uppnås i praktiken. Frågor om kontroll och sanktionsmöjligheter har även stor betydelse för om ett system ska upplevas som trovärdigt och rättvist, vilket i sin tur har betydelse för om trafikanterna ska acceptera systemet. Kontrollsystemet bör bestå av automatiska fasta och flyttbara kontrollstationer, bemannade vägkontroller, automatiserade kon- troller genom Transportstyrelsens centralsystem, skatte- kontroller och indirekta kontroller genom tjänsteleverantörer. 9Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Kommittén har i föregående kapitel redovisat vissa vägval vad gäller utformningen av ett framtida vägskattesystem. Styrande för dessa vägval har dels varit kommitténs uppdrag, dels givetvis sär- skilda förutsättningar. I det här kapitlet redovisar kommittén dels möjligheten att överföra något annat lands system till svenska för- hållanden, dels val av en modell för utformning av systemet. Frågan om något befintligt vägtullssystem går att överföra i stort till svenska förhållanden är en del av kommitténs uppdrag enligt kommittédirektiven.