sou · H5B354 · 2017-06-07 00:00:00 — Insatserna riskerar dock att bli kortsiktiga om en långsiktig planering saknas. Beslut om att gå om en årskurs fattas ofta först då det redan har konstaterats att en elev inte uppnått god- kända betyg i de kurser som krävs för behörighet till ett av gym- nasieskolans nationella program. Beslut om att låta en elev gå innebär även att eleven kommer att ingå i undervisningsgrupper där majoriteten av eleverna är betydligt yngre, särskilt om eleven vid skolstarten har placerats i en lägre årskurs än den som oftast är aktuell för elever av motsvarande ålder, vilket varken gynnar elevens sociala utveckling eller möjligheterna till integration. Om skillnaderna i för- kunskaper är markanta mellan eleverna innebär det även en stor utmaning för såväl lärare, den nyanlända eleven som eleverna i den undervisningsgrupp där den nyanlända placeras. I 10 kap. skollagen (2010:800) regleras dels de åtgärder som nyanlända elever har rätt till, dels det särskilda stöd som ska ges till alla elever som befaras att inte kunna nå de nationella kunskapskraven. Dessa insatser är dock inte främst avsedda för elever där det tidigt kan konstateras att de på grund av kort skolbakgrund och relativt hög ålder vid inträdet i svensk skola kommer att ha mycket små möjligheter att bli behöriga till gymnasieskolans nationella program inom den tid som återstår i eller i kombination med gymnasieskolans introduk- tionsprogram, t.ex. språkintroduktion. Det krävs en ändamålsenlig reglering för att stödja huvudmän- nens arbete att ge alla elever en likvärdig utbildning av god kvalitet med syftet att eleverna ska få de bästa förutsättningarna att uppnå Erfarenhet visar att redan då en elev börjar i den svenska kan det konstateras att elevens möjligheter att inom avsedd tid bli behörig till gymnasieskolans nationella program är starkt begränsad. Det kan t.ex. handla om att eleven inte har till- räckliga läs- och skrivkunskaper för att kunna följa den reguljära undervisningen. Därför måste det på ett tidigt stadium göras en lång- siktig planering för dessa elevers skolgång för att ge dem en utbild- ning av likvärdig och hög kvalitet och öka deras möjligheter att få behörighet till ett nationellt gymnasieprogram. Detta kan kräva in- satser som inte ryms inom dagens reglering. Även för vissa elever som har en god skolunderbyggnad kan det bli svårt att nå kunskapskraven i de fall eleven börjat i den svenska under de senare årskurserna, främst på grund av att de ännu inte har språkkunskaper på den nivå som ämnesundervisning- en i sena årskurser kräver. Även dessa elever kan be- höva särskilda anpassningar av undervisningen med en långsiktig planering för hur de ska nå kunskapsmålen och bli behöriga till ett nationellt gymnasieprogram. Skollagens reglering om nyanlända elever gäller en ny reglering för nyanlända elever i skollagen. En utgångspunkt för den nya regleringen är att nyanlän- da elever, förutom att de har gått i svensk skola och inte har kunskaper i det svenska språket, inte generellt är i behov av särskilt stöd i meningen specialpedagogiska insatser. Den nya reg- leringen innebär dels att det ställs krav på alla huvudmän att vidta vissa åtgärder i fråga om nyanlända i syfte att öka likvärdigheten i utbildningen, dels att det har införts ytterligare möjligheter för rek- torerna att anpassa undervisningen för nyanlända (prop. 2014/15:45 s. 18). Enligt skollagen är en nyanländ elev en person som har varit bo- satt utomlands och som är bosatt i landet eller ska anses vara bosatt i landet och som har påbörjat sin utbildning här senare än höstter- minens start det kalenderår då personen fyller . En person ska inte längre anses vara nyanländ skolgång här i landet (3 kap. 12 a §). En nyanländ elevs kunskaper ska enligt skollagen kartläggas då eleven kommer till . Kartläggningen ska ligga till grund för vilken undervisningsgrupp eleven ska placeras i och hur den kom- mande undervisningen ska planeras. Senast från det att eleven har tagits emot inom eller motsvarande skolformer ska eleven placeras i en årskurs och undervisningsgrupp (3 kap. 12 c–12 e §§). En nyanländ elev kan delvis ges undervisning i en förberedelse- klass, men ska ha en placering i ordinarie undervisnings- grupp och successivt övergå till att följa den ordinarie undervis- ningen. En elev kan som längst vara placerad i förberedelseklass . Undervisningen i förberedelseklass ska så långt som möjligt såväl lokalmässigt som verksamhetsmässigt bedrivas i nära anslutning till annan undervisning. Undervisningstiden ska motsvara minst den tid som återstår för övriga elever i den årskursen under den kvarvaran- de skoltiden (3 kap. 12 f §). En nyanländ elev får ges mer undervisning i svenska eller svenska som andraspråk än övriga elever i samma årskurs hos huvudmannen genom en omfördelning av den undervisningstid huvudmannen be- slutat (prioriterad timplan). En elev får omfattas av prioriterad tim- plan under högst och eleven får inte ges mindre undervisning totalt än andra elever i samma årskurs hos huvud- mannen. Prioriterad timplan kan användas exempelvis då en elev in- ledningsvis har ett behov av fler timmar undervisning i svenska eller svenska som andraspråk och bedöms ha förutsättningar att därefter hinna i kapp i de övriga ämnena. I andra fall kanske en prioriterad timplan måste kombineras med utökad undervisning för att eleven ska ha förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Vid beslut om prioriterad timplan får således, till skillnad från när det är fråga om åtgärden anpassad studiegång inom ramen för särskilt stöd, avvikelser från de ämnen och mål som gäller för utbildningen inte göras (10 kap. 5 §, 11 kap. 7 §, 12 kap. 5 § och 13 kap. 5 § skol- lagen samt 9 kap. 4 §, skolförordningen [2011:185]). Flera olika åt- gärder kan kombineras, t.ex. undervisning i förberedelseklass och prioriterad timplan (prop. 2014/15:45 s. 38 och 44 f). Regleringen för nyanlända ska, om det behövs, även tillämpas på en elev som har varit bosatt utomlands och som har påbörjat sin ut- bildning här senast vid höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller , eller efter skolgång i har varit bosatt utomlands och därefter har återvänt till för att återuppta sin utbildning här (3 kap. 12 c § andra stycket, 12 d–12 f §§, 10 kap. 5 §, 11 kap. 7 §, 12 kap. 5 §, 13 kap. 5 § skollagen samt 5 kap. 5 a § och 9 kap. 4 § skolförordningen). Skolan kan på ett tidigt stadium, t.ex. i samband med kartlägg- ningen av en elevs kunskaper, befara att eleven inte kommer att nå kunskapskraven även om det skulle fattas beslut om t.ex. priorite- rad timplan och delvis undervisning i förberedelseklass. Bedömning- en kan t.ex. göras att en elev skulle ha haft behov av åtgärder som motsvarar särskilt stöd även om eleven hade fått undervisning i sitt hemland. I sådana fall ansvarar rektorn för att behovet av särskilt stöd skyndsamt utreds (prop. 2014/15:45 s. 47 och 49 f). Det förekommer att särskilt stöd används som en generell åtgärd. Utgångspunkten i skollagen är att alla elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver för sitt lärande och sin personliga utveck- ling för att utifrån sina behov och förutsättningar kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska upp- nås, ska rektorn se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds (3 kap. 3 § och 6–12 §§). Om en utredning visar att en elev behöver särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd. Ett åtgärdsprogram ska då utarbetas. Om det finns särskilda skäl får ett beslut för en elev innebära att särskilt stöd ska ges enskilt eller i en annan undervisningsgrupp än den som eleven normalt hör till. Om det särskilda stödet för en elev inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar får beslut fattas om avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen, s.k. anpassad studiegång (3 kap. 12 §). Det innebär att eleven endast läser ett mindre antal ämnen. Elevens möjlighet att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program kommer då att bli starkt begränsad. Det förekommer att nyanlända elever som kommer till under senare årskurser och som har kort skolbakgrund ges insatser inom ramen för särskilt stöd och t.ex. placeras i särskild undervisningsgrupp eller får anpassad studiegång. Enligt Statens skol- inspektion förekommer det ofta att kartläggningar, utredningar och beslut relateras till hela grupper av nyanlända elever i stället för att de individuella elevernas förutsättningar och behov beaktas (Skol- inspektionen 2016: Ökat fokus på skolor med större utmaningar. Skolinspektionens erfarenheter och resultat 2015). Som tidigare nämnts är dock särskilt stöd inte avsett som en generell insats för elevgruppen utan utbildningen ska utgå från den enskilda elevens behov och förutsättningar med målet att öka varje elevs möjligheter att nå kunskapskraven. Obehöriga elevers möjligheter att slutföra När en elev slutar årskurs 9 utan att ha uppnått kunskapskraven för att bli behörig till ett av gymnasieskolans nationella program kan eleven gå ett introduktionsprogram. Det finns fem introduktions- program som ska ge obehöriga elever möjlighet att komma in på ett nationellt program eller leda till arbete. Utbildningen är på heltid och eleven följer en individuell studieplan. Introduktionsprogrammet språkintroduktion är till för nyanlända elever. Utbildningen har tyngdpunkten i det svenska språket och syftar till att eleven ska kunna gå vidare till något annat program i gymnasieskolan eller till annan utbildning. På språkintroduktionen ska eleven få undervisning i de grundskole- och gymnasieämnen som eleven behöver för sin fortsatta utbildning. Enligt förslag i slutbetänkande Förlängd skolplikt – mer tid för kunskap (SOU 2015:81) ska huvudregeln om skolpliktens upphörande ändras på så sätt att skolplikten ska upp- höra när eleven går ut den högsta årskursen. Skolplikten ska dock senast upphöra när eleven fyller . En elev som inte är behörig till ett nationellt yrkesprogram efter att ha avslutat den högsta års- kursen i ska ha förlängd skolplikt under högst . Den förlängda skolplikten ska få fullgöras inom ett introduktions- program i gymnasieskolan eller i , enligt beslut av huvud- mannen. Förslagen bereds i . Den pågående (U 2015:01) har bl.a. i upp- drag att föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och full- följa en gymnasieutbildning och analysera om det finns behov av att höja åldersgränsen för nyanlända elever när det gäller rätten att påbörja en utbildning i gymnasieskolan och, om det finns behov, föreslå förändringar inom detta område (dir. 2015:31). Utredningen ska redovisa uppdraget . Nyanlända elever flyttar mellan olika skolor Det är vanligt att nyanlända elever byter bostadsort i början av sin skoltid i . Det förekommer att asylsökande tvingas flytta när kontrakt för boendet går ut, t.ex. i samband med att turistsäsongen börjar. Eleverna måste då byta skola. Detta beror på hur mottagandet av asylsökande personer är organiserat. I första hand ordnar boende i lägenheter åt asylsökande. När inte det räcker till hyr myndigheten även platser på vandrarhem, stugbyar och i andra anläggningar, så kallade tillfälliga anläggnings- boenden. Anläggningsboenden kan även drivas av privata aktörer, t.ex. i hotell, vandrarhem och stugbyar. Konsekvensen kan bli att ny- anlända elever flyttas mellan olika huvudmän och att undervisningen då riskerar att bli fragmentarisk. Det medför också svårigheter för långsiktig planering av elevens undervisning. När uppehållstillstånd beviljas anvisas den nyanlände till en kom- mun och det medför ofta en flytt från den skola och kommun som eleven har varit i . Behov av ytterligare utredning Redan då en elev med mycket kort skolbakgrund som har kommit till under senare årskurser börjar i den svenska , kan bedömningen vara att eleven har sådana förutsätt- ningar och behov som kräver anpassningar av undervisningen ut- över dagens reglering. En ändamålsenlig reglering som stöder huvud- männens arbete med att ge alla elever en likvärdig utbildning av god kvalitet ökar elevernas förutsättningar att uppnå kunskapskraven. Det behöver därför utredas på vilket sätt undervisningen kan an- passas för att på bästa sätt stödja dessa elevers kunskapsutveckling med målet att de ska bli behöriga till ett nationellt program i gym- nasieskolan. Det är i sammanhanget viktigt att ta hänsyn till elevernas möjligheter till integration i samhället och att undvika segregation. Utgångspunkten ska vara ett sammanhållet skolsystem som möjlig- gör en långsiktig planering för varje elevs kunskapsutveckling, ut- formad efter elevens individuella förutsättningar. För att främja skolgången för de asylsökande elever som flyttas mellan olika boenden och olika skolhuvudmän behöver det utredas hur dessa elever ska kunna ges en så samman- hållen utbildning som möjligt. •analysera och exemplifiera, utifrån forskning och beprövad erfaren- het, hur undervisningen i kan organiseras för att möta behov och förutsättningar hos elever med kort skolbakgrund och som kommer till i senare år, •analysera om dagens reglering är tillräcklig för att tillgodose mål- gruppens behov av undervisning och främja integration på bästa sätt, •föreslå hur målgruppen med kostnadseffektiva lösningar kan ges bättre förutsättningar att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program, •utreda hur elever som har en god skolunderbyggnad men som är nybörjare i svenska kan ges bättre förutsättningar att uppnå be- hörighet till gymnasieskolans nationella program, •analysera hur den individuella kunskapsutvecklingen kan synlig- göras när kunskapsnivån ännu inte motsvarar ett godkänt betyg utan att lärarnas administrativa börda ökar, •utreda hur nyanlända elevers skolgång kan präglas av kontinuitet även om de flyttar mellan olika boenden och därför placeras i olika skolor eller hos olika huvudmän samt analysera hur övergången från olika huvudmän och skolor kan förbättras för de elever som flyttar, •analysera hur förslagen förhåller sig till diskrimineringslagen (2008:567), och •lämna nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska i detta arbete ta hänsyn till de förslag som lämnats av (U 2014:05) och (U 2015:01). Utredaren ska redogöra för ekonomiska och andra konsekvenser av sina förslag. Utöver vad som följer av 14–15 a §§ kommittéförord- ningen (1998:1474) ska en konsekvensbedömning göras där särskild hänsyn tas till funktionshinderperspektivet och konsekvenserna redo- visas ur ett barnrättsperspektiv utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter. Även huvudmannaperspektivet för de skolformer som berörs ska redovisas. I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitets- prövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av för- slagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska därför, utöver förslagets konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslaget särskilt redovisas. Genomförande och redovisning av uppdraget Utredaren ska inhämta information och synpunkter från , , Specialpedagogiska skolmyndighe- ten, , , Diskrimine- ringsombudsmannen, och , Frisko- lornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund, berörda fackliga organisationer, elevorganisationer och funktionshinderorganisationer samt andra berörda myndigheter och organisationer med relevans för uppdraget. Utredaren ska också, i aktuella frågor, inhämta syn- punkter från barn och unga med relevanta erfarenheter. Utredaren ska vidare inhämta synpunkter från andra relevanta utredningar, t.ex. skolkommission (U 2015:03), Gymnasie- utredningen (U 2015:01) och Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06). Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om elever som kommer till under senare årskurser (U 2016:05) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om elever som kommer till under senare årskurser (dir. 2016:67). Enligt utredningens direktiv ska uppdraget redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . 13Analys av förslagen i förhållande till diskrimineringslagen m.m. Utredningen ska bl.a. föreslå hur elever med kort skolbakgrund och som kommer till i senare år med kostnads- effektiva lösningar kan ges bättre förutsättningar att uppnå behörig- het till gymnasieskolans nationella program. Utredningen ska vidare utreda hur elever som har en god skolunderbyggnad men som är nybörjare i svenska kan ges bättre förutsättningar att uppnå behörig- het till gymnasieskolans nationella program samt analysera hur den individuella kunskapsutvecklingen kan synliggöras när kunskaps- nivån ännu inte motsvarar ett godkänt betyg utan att lärarnas admi- nistrativa börda ökar. Slutligen ska utredningen, utifrån ovan nämnda uppdrag, lämna nödvändiga författningsförslag och analysera hur förslagen förhåller sig till diskrimineringslagen (2008:567). Eftersom har att följa internationella åtaganden i diskrimineringsfrågor kommer ut- redningens analys att gå utöver direktivets skrivning när det gäller det sistnämna uppdraget. Principen om icke-diskriminering är central i FN:s konventioner om mänskliga rättigheter. Den har sin utgångspunkt i den grund- läggande principen om alla människors lika värde och rättigheter. I artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna slås fast att alla människor är födda fria och lika i värde och rättig- heter. Av diskrimineringsförbudet i artikel 2 följer att var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas i förkla- ringen utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. I artikel 22 anges att var och en har, i egenskap av samhällsmedlem, rätt till social trygghet, och är berättigad till att de ekonomiska, sociala och kultu- rella rättigheter som krävs för hävdandet av hans eller hennes män- niskovärde och utvecklingen av hans eller hennes personlighet, för- verkligas genom nationella åtgärder och mellanfolkligt samarbete i enlighet med varje stats organisation och resurser. Den allmänna förklaringen är inte ett rättsligt bindande instrument, men delar av den, däribland förbudet mot diskriminering, har status som inter- nationell sedvanerätt.1 Det skydd för mänskliga rättigheter och prin- cipen om icke-diskriminering som kommer till uttryck i den all- männa förklaringen har utvecklats och förstärkts genom ett flertal bindande konventioner som också innehåller förbud mot diskrimi- nering. Särskilt kan nämnas FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (CERD) som ratificerades av 1971 (SÖ 1971:40 och prop. Med uttrycket rasdiskrimi- nering avses i konventionen varje skillnad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hudfärg, härkomst eller nationellt eller etniskt ursprung som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännande, åtnjutande eller utövande på lika villkor av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på politiska, eko- nomiska, sociala, kulturella eller andra områden av det offentliga livet (artikel 1.1). Genom rasdiskrimineringskonventionen har åtagit sig att verka för att rasdiskriminering avskaffas (artikel 2). följer av artikel 1.4 att särskilda åtgärder som är vidtagna för att åstadkomma framsteg i bekämpningen mot rasdiskriminering inte ska ses som diskriminering. Konventionen är inte heller tillämp- lig på åtskillnader, undantag, inskränkningar eller företräden som en konventionsstat gör mellan medborgare och icke-medborgare (artikel 1.2). Enligt artikel 5.e förbinder sig konventionsstaterna att förbjuda och avskaffa rasdiskriminering i alla dess former och att 1 , Stüber, Diskrimineringslagen, 2 u., juridik, 2015, s. 18. tillförsäkra rätten för var och en, utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg, nationalitet eller etniskt ursprung, till likhet inför lagen, särskilt när det gäller åtnjutandet av bl.a. ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som t.ex. rätten till utbildning och yrkesutbild- ning. för avskaffande av alla former av rasdiskrimi- nering övervakar att konventionen efterlevs. 1950 antog den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheter- na (). ratificerade konventionen 1952. Konventionen gäller som lag i (SFS 1994:1219). Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av Europa- konventionen. Den europeiska domstolen för de mänskliga rättig- heterna () prövar staternas skyldighet att leva upp till sina åtaganden enligt . avgöranden är rättsligt bindande för den berörda staten. Alla Europa- rådets medlemsländer är anslutna till . Alla har dock inte anslutit sig till alla de tilläggsprotokoll som senare har utarbetats och som ger ytterligare rättigheter. Artikel 14 i innehåller ett förbud mot diskri- minering. I artikeln stadgas att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad så- som på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell mino- ritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Enligt artikel 1 gäller konventionsrättigheterna var och en som befinner sig inom ett lands jurisdiktion. Diskrimineringsförbudet i artikel 14 är inte generellt utan gäller endast i förhållande till de rättigheter som tas upp i kon- ventionen. För att omfattas av förbudet mot diskriminering i artikel 14 behöver en handling inte innefatta en fristående kränkning av en annan artikel i konventionen eller något av proto- kollen, men handlingen måste vara att hänföra till det område som behandlas i någon annan artikel. De fri- och rättigheter som omfattas av konventionen är bl.a. rätten till en rättvis rättegång (artikel 6), rätten till skydd för privat- och familjeliv (artikel 8) och rätten till effektiva rättsmedel (artikel 13). Ett generellt förbud mot diskrimi- nering har införts genom tilläggsprotokoll nr 12, men det har inte vunnit allmän anslutning och har inte ratificerat protokollet. Artikel 2 i protokoll 1 till innehåller en fristå- ende rätt till undervisning och anser följaktligen att klagomål om diskriminering på utbildningsområdet omfattas av artikel 14.2 Enligt FN:s konvention om barnens rättigheter ska konventions- staterna respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdik- tion de rättigheter som anges i konventionen, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ur- sprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt (artikel 2.1). De ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro (artikel 2.1). Vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i första rummet (artikel 3). har föreslagit att ska bli svensk lag (SOU 2016:19). I avsnittet beskrivs relevant EU-rätt. Det handlar primärt om olika regler avseende diskriminering och likabehandling. Principerna om icke-diskriminering och likabehandling är centrala inom EU och åter- kommer på flera olika nivåer och i olika sammanhang i och övriga delar av unionsrätten. 2 Se t.ex. dom av i målet D.H.