sou · H5B3100 · 2017-12-12 00:00:00 — •analysera i vilka avseenden det finns anledning att anpassa be- stämmelserna om beslag och husrannsakan till modern teknik, •ta ställning till om kopiering av beslagtaget material bör lag- regleras, •ta ställning till om nuvarande sekretessbestämmelser behöver ändras när det gäller uppgifter som förekommer i beslagtagna föremål och handlingar och kopior av dessa, •analysera om det bör vara möjligt att i vissa fall dröja med att underrätta om ett beslag när den som beslaget görs hos inte är närvarande, och •lämna fullständiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Reglerna om beslag och husrannsakan behöver anpassas till moderna förhållanden Beslag och husrannsakan tillhör de vanligaste formerna av tvångs- medel i en brottsutredning. Beslag innebär att en brottsbekämp- ande myndighet tillfälligt tar om hand någon annans egendom. Syftet kan t.ex. vara att säkra föremål som kan ha betydelse för brotts- utredningen eller att återställa det beslagtagna föremålet till den rättmätiga ägaren. Som ett medel för att leta efter egendom som kan beslagtas används ofta husrannsakan. Åtgärden gör det möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna att undersöka miljöer som de annars inte skulle haft tillträde till. För att kunna möta de högt ställda krav på effektivitet och kva- litet som gäller för brottsutredningar behöver lagstiftningen vara ändamålsenlig och anpassad efter rådande förhållanden. Flera av bestämmelserna om beslag och husrannsakan har inte ändrats sak- ligt sedan de trädde i kraft . har samhället förändrats avsevärt på många områden. Framför allt den tekniska utvecklingen har varit närmast explosionsartad. Användningen av informationsteknik och möjligheten att kommunicera elektroniskt med andra har bidragit till att nya brottstyper utvecklats och att viss brottslighet har blivit svårare att utreda och lagföra. Mobiltele- foner, datorer och andra liknande kommunikationsmedel används i stor utsträckning som ett medel för att planera och begå brott. Detta medför att beslag och husrannsakan numera ofta görs i it-miljö. Även de brottsbekämpande myndigheternas arbetsmetoder i sam- band med verkställighet av dessa tvångsåtgärder har därför förändrats radikalt sedan regleringen infördes. Bestämmelserna är dock inte anpassade efter den utvecklingen. har i ett be- slut om husrannsakan också uttalat att lagstiftaren behöver göra något åt den omoderna regleringen (NJA 2015 s. 631). I vissa avseenden saknas det dessutom uttrycklig reglering. Lagstiftningen behöver därför ses över. Uppdraget att se över reglerna om beslag och husrannsakan Hur kan reglerna om beslag och husrannsakan anpassas till modern teknik? Bestämmelserna om beslag och husrannsakan kom till i då främst papper var bärare av information och antalet beslag och hus- rannsakningar var betydligt lägre än . är information i stor utsträckning elektroniskt lagrad i form av t.ex. skrift, bilder och ljud. Att datorer, mobiltelefoner och andra liknande informa- tionsbärare tas i beslag inom ramen för en förundersökning är mycket vanligt. De brottsbekämpande myndigheterna får då tillgång till all den information som finns lagrad i det beslagtagna föremålet. I många fall är det också just informationen i en dator – och inte datorn i sig – som är intressant ur brottsutredningssynpunkt. Be- stämmelserna om beslag och husrannsakan tar emellertid sikte på fysiska objekt och miljöer. Eftersom informationen är lagrad på ett föremål, som kan tas i beslag, har reglerna trots det kunnat tillämpas i en modern teknisk miljö. Frågan om att anpassa reglerna om beslag och husrannsakan till den tekniska utvecklingen har diskuterats länge (SOU 1992:110, SOU 1995:47, Ds 2005:6, SOU 2011:45). Uppfattningen i fråga om regleringens tillämplighet på elektroniskt lagrad information har gått isär. En särskild fråga i sammanhanget har varit beslagsför- budsreglernas (27 kap. 2 § , förkortad RB) räck- vidd när det gäller sådan information. Enligt reglerna får en skriftlig handling inte tas i beslag om den kan antas innehålla uppgifter som en befattningshavare eller någon annan som avses i 36 kap. 5 § RB inte får höras som vittne om (frågeförbudet), och handlingen inne- has av honom eller henne eller av den som tystnadsplikten avser att skydda. Det finns också i vissa fall hinder mot beslag av skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och en närstående till honom eller henne eller mellan sådana närstående inbördes (närstående- fallen). Meddelanden får endast tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående om minimistraffet för brottet är fängelse eller om förundersökningen avser vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott. Diskussionen i fråga om reglernas tillämplig- het på elektroniskt lagrad information har bl.a. gällt om elektroniska handlingar och uppgifter kan jämställas med skriftliga handlingar för att tillförsäkra dem ett motsvarande skydd mot beslag och hus- rannsakan som vissa skriftliga handlingar har. De förslag till änd- ringar som har lämnats har emellertid inte lett till lag- stiftning. Behovet av en anpassning till modern teknik har som nämnts också uppmärksammats i ett beslut av (NJA 2015 s. 631). Målet gällde möjligheten att göra husrannsakan på en tidningsredaktion för att eftersöka, och beslagta, en eller flera elektroniska informationsbärare som innehöll viss information. I beslutet, som särskilt tar sikte på beslagsförbudsbestämmelsens tillämpning på elektroniskt lagrad information, konstaterar bl.a. att beslagsförbudet i 27 kap. 2 § RB även omfattar annan information än skrift och andra bärare av information än papper. Det finns nu skäl att överväga hur reglerna om beslag och hus- rannsakan bör anpassas till modern teknik. Bland annat uppkom- mer frågan om beslag inte bara bör kunna göras av föremål och skriftliga handlingar utan även av elektroniskt lagrad information. En annan fråga är vad som bör gälla vid de brottsbekämpande myn- digheternas hantering av t.ex. en beslagtagen mobiltelefon i närstå- endefallen i 27 kap. 2 § andra stycket RB, eftersom det i princip alltid finns korrespondens mellan nära anhöriga i mobiltelefoner. En möjlig anpassning skulle kunna vara att i de grundläggande be- stämmelserna om beslag och husrannsakan införa en möjlighet att beslagta elektroniskt lagrad information och att husrannsakan får göras för att söka efter information som kan tas i beslag. En annan tänkbar lösning skulle kunna vara att ändra i beslagsförbudsreglerna, t.ex. så att föremål eller skriftliga handlingar inte får tas i beslag om avsikten är att eftersöka viss skyddad information. Även andra alter- nativ kan tänkas. Det har t.ex. tidigare föreslagits att det bör in- föras en särskild regel om husrannsakan i en dator, ett datorsystem eller annan liknande teknisk utrustning för att söka efter data i elek- tronisk form (Ds 2005:6 s. 292 f.). En sådan ordning skulle dock innebära en särreglering i förhållande till regleringen i övrigt. Ett beslut om husrannsakan anses nämligen normalt innefatta en rätt att undersöka egendom som påträffas vid undersökningen. I samma promemoria lämnades även förslag till husrannsakan på distans (s. 299 f.). Förslaget, som innebar att det skulle vara möjligt att göra husrannsakan i en dator, ett datorsystem eller annan lik- nande teknisk utrustning via ett elektroniskt kommunikationsnät, genomfördes dock inte. Att elektronisk information finns lagrad på en annan plats än platsen för husrannsakan blir dock allt vanligare. För att inte informationen ska ändras eller förstöras är det viktigt att ett ingripande kan ske snabbt. Det kan därför finnas anledning att överväga frågan på nytt. är det angeläget att förfaran- det är rättssäkert och att den drabbade får kännedom om åtgärden på samma sätt som vid en fysisk husrannsakan. Det står utredaren fritt att överväga olika alternativ till en tek- nisk anpassning och att bedöma vilka frågor som behöver belysas med hänsyn till syftet med översynen. Målsättningen för översynen bör dock vara att skapa så goda förutsättningar som möjligt för de brottsbekämpande myndigheterna att utreda brott på ett effektivt och rättssäkert sätt som man tillförsäkrar elektroniskt lagrad information ett gott skydd mot beslag och husrannsakan i vissa fall. Detta skydd bör dock inte gå längre än vad som gäller för skriftliga handlingar. Tekniska svårigheter som kan finnas med olika lösningar bör belysas. Även andra nackdelar, men också fördelar, bör lyftas fram. För att möta framtidens it-utveckling bör regleringen vara så teknik- neutral och flexibel som möjligt. Det finns också anledning att göra en språklig översyn av de aktu- ella bestämmelserna. Bland annat bygger den grundläggande bestäm- melsen om husrannsakan (28 kap. 1 § RB) på äldre lagstiftningsteknik, vilket gör att den kan vara svår att tillämpa. Även flera andra be- stämmelser i 28 kap. RB är oförändrade – såväl sakligt som språk- ligt – sedan balkens tillkomst. •analysera i vilka avseenden det finns anledning att anpassa be- stämmelserna om beslag och husrannsakan till moderna förhåll- anden, •överväga olika alternativ till hur en anpassning till modern tek- nik kan se ut samt belysa fördelar och nackdelar med dessa alter- nativ, •föreslå hur en sådan anpassning ska se ut, och •föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs. Bör det införas ett mindre ingripande alternativ till husrannsakan och beslag? Förutom beslag och husrannsakan kan även reglerna om edition användas för att få tillgång till skriftliga bevis som är av betydelse för en brottsutredning (23 kap. 14 § andra stycket och 38 kap. RB). Den faktiska användningen av edition i brottmål är dock begränsad. Till exempel är den misstänkte och hans eller hennes närstående undantagna från editionsplikten. Det har från editionsskyldigheten också gjorts motsvarande undantag som finns i beslagsförbuds- regeln i 27 kap. 2 § första stycket RB för handlingar vars innehåll omfattas av frågeförbudet. Vidare förutsätter ett editionsförelägg- ande att det finns någon som är skäligen misstänkt (NJA 2003 s. 107), vilket innebär att edition ofta inte kan användas i det inledande stadiet av en förundersökning. I det mål om husrannsakan som avgjordes av (NJA 2015 s. 631) var syftet med husrannsakan som nämnts att leta efter och beslagta en eller flera elektroniska infor- mationsbärare som innehöll viss information. Informationen avsåg omaskerade fotografier av personer som kunde ha medverkat i all- varlig brottslighet och man ville identifiera personerna med hjälp av bilderna. Enligt utgjorde proportionalitetsprin- cipen i det fallet hinder mot husrannsakan. Beslutet väcker frågan om det i vissa fall bör vara möjligt att kunna komma åt elektroniskt lagrad information på ett mindre in- gripande sätt än genom husrannsakan och beslag. Ett sådant behov kan möjligen även finnas när det gäller information i annan form. Eftersom husrannsakan i det aktuella fallet ytterst syftade till att klarlägga de misstänkta gärningsmännens identitet kunde inte edi- tionsreglerna tillämpas för att få tillgång till fotografierna. Det finns anledning att överväga om rätten, när den informationsbärare där den eftersökta informationen finns kan antas innehålla annan och skyddad information, ska få besluta om att innehavaren i en eller annan form ska överlämna den eftersökta och oskyddade informa- tionen och endast denna. En sådan ordning skulle behöva samord- nas med reglerna om edition. Även rätten att inte belasta sig själv behöver beaktas (art. 6 Europeiska konventionen d. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihet- Det bör också övervägas om en sådan åtgärd skulle kunna förenas med vite eller någon annan sanktion. Det finns i sammanhanget även skäl att se över om editions- reglerna, som i likhet med beslagsreglerna tar sikte på skriftliga handlingar, bör anpassas till den tekniska utvecklingen. Att infor- mation är elektroniskt lagrad hindrar inte att utskrifter av informa- tionen görs till föremål för edition (NJA 1998 s. 829). Det har dock anförts att det är oklart om det går att få tillgång till datalagrat material också i annan form än genom utskrifter, även om det har antagits att så skulle kunna vara fallet (, 2010, Anskaff- ning av bevisning i dispositiva tvistemål, s. 451 f.). En motsvarande begränsning till skriftlig handling finns även i bestämmelserna om syn (39 kap. 5 § RB). •analysera och ta ställning till om det finns anledning att dels anpassa bestämmelserna om edition till modern teknik, dels in- föra en möjlighet att på annat sätt än genom husrannsakan och beslag få tillgång till information, •föreslå hur en sådan anpassning och ett sådant alternativ till hus- rannsakan och beslag ska se ut, och •föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs. Är beslagsförbudsregeln i närståendefallen ändamålsenligt utformad? Beslagsförbudsbestämmelsen i 27 kap. 2 § andra stycket RB hindrar beslag i vissa fall hos den misstänkte och hans eller hennes närstå- ende. Förbudet avser beslag av skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och en närstående till honom eller henne eller mellan sådana närstående inbördes. Som närstående räknas t.ex. maka, make, barn och syskon. Enligt bestämmelsen får skriftliga meddel- anden tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående endast om minimistraffet förbrottet är fängelse eller för- undersökningen avser vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott. Det innebär att beslag kan göras vid brott som mord, människorov, våldtäkt, sabotage och terroristbrott, men inte om förundersök- ningen avser t.ex. grov misshandel, rån, sexuellt utnyttjande av barn eller grov kvinnofridskränkning. Det är givetvis angeläget att även dessa typer av allvarlig brottslighet kan utredas och lagföras. Även jämställdhetsaspekter bör beaktas i sammanhanget. Studier visar t.ex. att en stor del av det våld som kvinnor utsätts för sker i nära rela- tioner (, Rapport 2009:12). Regeringen har som jämställdhetspolitiskt delmål att andelen personer i befolkningen som blir offer för våld i nära relationer ska minska (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 4, s. 13 f.). Syftet med beslagsförbudsbestämmelsen är att skydda förtrolig- heten mellan nära anhöriga. Bestämmelsen gör emellertid inte undan- tag för det fall brottsmisstankarna riktar sig mot såväl avsändaren som mottagaren av meddelandet. Således skyddas situationen när t.ex. makar i korrespondens sinsemellan planerar att begå brott. Det finns inte heller något undantag för de fall där lämnandet av meddelandet utgör själva brottet, t.ex. brev med hotfullt innehåll eller där innehållet utgör en överträdelse av ett kontaktförbud. Sådana brott kan vara led i grova fridskränknings- eller kvinno- fridskränkningsbrott. Även meddelanden mellan närstående med insiderinformation eller råd om att köpa finansiella instrument som omfattas av insiderinformationen är skyddade mot beslag, vilket kan försvåra utredningar om sådana brott. Det kan mot den angivna bakgrunden ifrågasättas om beslags- förbudet i 27 kap. 2 § andra stycket RB skyddar mer än vad som är motiverat med hänsyn till intresset att värna förtroligheten mellan närstående. •analysera och ta ställning till om förbudet mot beslag enligt 27 kap. 2 § andra stycket RB bör begränsas, och •föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs. Bör kopiering av beslag regleras i lag? Det är mycket vanligt att brottsbekämpande myndigheter kopierar beslagtagna föremål och handlingar. Ett vanligt sätt att säkra elek- troniskt lagrad information är s.k. spegelkopiering. Metoden inne- bär att en identisk, icke ändringsbar, kopia av allt innehåll i en hårddisk skapas och förs över på ett annat lagringsmedium. En annan teknik är att genom selektiv kopiering framställa kopior av vissa specifika dokument eller filer och sedan föra över dessa till t.ex. ett usb-minne. Att fotokopiera skriftliga handlingar är också en variant på kopiering. Det finns många fördelar med kopiering. Metoden minskar olägen- heterna för den som har drabbats av beslaget, eftersom beslaget kan hävas tidigare än vad som annars hade varit möj- ligt. En annan fördel är att man vid spegelkopiering kan säkra och återskapa raderad information, vilket kan vara av stor betydelse i en brottsutredning. innebär tekniken att det inte är möjligt att ta bort delar av materialet som inte längre behövs i brottsutred- ningen. Det är inte heller möjligt att få åtgärden prövad av domstol i de fall det beslagtagna materialet kopieras och beslaget därefter hävs. Det kan ifrågasättas om inte arbetsmetoden borde lagregleras. Ett så- dant förslag lämnades av (SOU 2011:45 s. 334 f.). Förslaget genomfördes dock inte eftersom majoriteten av remissinstanserna ansåg att det även borde införas bestämmelser om gallring av kopiorna (prop. 2015/16:68 s. 53). I uppdraget bör det därför även ingå att ta ställning till den fortsatta hanteringen av kopiorna i de fall beslaget hävs. Frågan är alltså om regleringen, med hänsyn till den enskildes integritetsintresse, bör kompletteras med en bestämmelse om att kopiorna ska förstöras. Den frågan bör dock ses mot bakgrund av regleringen i bl.a. polisdatalagen (2010:361) om behandlingen av personuppgifter i polisens verksamhet. Det är också angeläget att digitala bilder med barnpornografiskt innehåll även i fortsättningen kan läggas in i det nationella referensbiblio- teket över barnpornografi som förs av Nationella operativa avdel- ningen vid . •analysera och ta ställning till om kopiering av beslagtaget mate- rial bör lagregleras och om det i så fall finns behov av regler om att kopiorna ska förstöras, och •föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs. Frågor om sekretess, registrering, bevarande och arkivering Det har diskuterats om beslagtagna handlingar, och kopior av sådana handlingar, ska betraktas som allmänna handlingar. ansåg att så var fallet, bl.a. av det skälet att en beslagtagen handling anses inkommen till polismyndigheten (SOU 1995:47 s. 200 f.). Samma ståndpunkt framfördes av Förunder- sökningsutredningen eftersom det i tryckfrihetsförordningen (för- kortad TF) inte finns något undantag för den typen av handlingar (SOU 2011:45 s. 344 f.). Emellertid har även motsatt ståndpunkt framförts. Bland annat har beslagets karaktär av en temporär besitt- ningsrubbning lyfts fram och att det inte finns något som tyder på att lagstiftaren, när beslagsreglerna kom till, avsåg att beslagtagna handlingar skulle betraktas som något som tillhör de brottsbekämp- ande myndigheterna. Tvärtom ger regleringen i RB uttryck för att beslagtagna handlingar ska behandlas på ett sätt som avviker från vad som gäller för allmänna handlingar, bl.a. genom särskilda regler om dokumentation och förvaring samt att beslaget ska hävas när det inte längre behövs (, 2012, Straffprocessuella tvångs- medel, s. 410 f.). Frågan om beslagtagna handlingars och kopiors status har vid olika tillfällen även varit föremål för rättslig prövning. Kammarrätten i uttalade t.ex. i en dom att be- slagtagna handlingar ska anses som allmänna handlingar (den 18 sep- tember 2015, mål nr 6017-15). Eftersom domen var till klagandens fördel och myndigheten som meddelade det överklagade beslutet saknar möjlighet att överklaga domen, kommer frågan inte att prövas i högre instans. har inte heller i något prejudicerande avgörande särskilt tagit ställning till frågan om beslag- tagna handlingar ska anses som allmänna handlingar. Beslag innebär ofta att mycket stora mängder information förs över till de brottsbekämpande myndigheterna. I utredningar om eko- nomisk brottslighet är det inte ovanligt att tusentals skriftliga hand- lingar beslagtas. Även beslag i it-miljö kan resultera i mycket stora informationsmängder, framför allt vid spegelkopiering. Som hand- lingar räknas enligt TF inte bara texter och bilder utan även infor- mation lagrad i t.ex. en dator eller en mobiltelefon. Att tillämpa de bestämmelser om dokumentation, registrering, bevarande och arki- vering som gäller för allmänna handlingar medför särskilda svårig- heter för myndigheternas hantering av sådan information som finns i beslagtagna föremål och beslagtagna konventionella handlingar samt kopior av dessa. Till exempel ska allmänna handlingar som kommer in till en myndighet eller upprättas där som huvudregel registreras (5 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL). Av registret ska bl.a. datum då handlingen kom in eller upprättades framgå och i korthet vad handlingen rör (5 kap. 2 § första stycket OSL). Även karaktären på den information som finns i sådana handlingar – som kan röra både affärshemligheter och känsliga uppgifter av privat natur – medför särskilda svårigheter. En förundersökningsledare har i många fall mycket små förutsättningar att göra en korrekt sekretessprövning av materialet. Att sekretess- pröva innehållet i en hårddisk eller annat liknande lagringsmedium är också mycket tidskrävande och innebär en utökad risk för intrång i den drabbades personliga integritet. Att all information i en dator gås igenom är ju sällan nödvändigt av utredningsskäl. Det kan med hänsyn till skyddet för enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden ifrågasättas om sekretesskyddet för uppgifter som före- kommer i sådan egendom håller en rimlig nivå. Dessutom syftar offentlighetsprincipen till att ge allmänheten insyn i offentlig verk- samhet, vilket alltså inte uppnås när det gäller beslagtaget material. För det fall elektronisk information som lagras i beslagtagna föremål och beslagtagna konventionella handlingar och kopior av dessa ska anses som allmänna handlingar uppkommer även frågor när det gäller kraven på bevarande och arkivering av allmänna hand- lingar. Huvudprincipen i arkivlagen (1990:782) är att allmänna hand- lingar ska bevaras i myndigheternas arkiv. Utöver gallring och över- lämnande till en arkivmyndighet får en statlig myndighet endast avhända sig allmänna handlingar om det finns författningsstöd eller särskilt beslut av regeringen (12 § första stycket arkivlagen). Sam- tidigt är myndigheterna skyldiga att återställa besittningsrubbningen av det beslagtagna när ett beslag har hävts (27 kap. 8 a § RB). •analysera rättsläget när det gäller den rättsliga statusen hos elek- tronisk information som lagras i beslagtagna föremål och beslag- tagna konventionella handlingar och kopior av dessa. Utredaren ska också, oavsett resultatet av den analysen, utifrån an- tagandet att informationen som lagras i beslagtagna föremål och beslagtagna konventionella handlingar och kopior av dessa är all- männa handlingar •analysera och ta ställning till om det bör göras undantag från registreringsskyldigheten i 5 kap. OSL när det gäller sådana hand- lingar, •analysera och ta ställning till om nuvarande sekretessbestäm- melser behöver ändras när det gäller uppgifter som förekommer i sådana handlingar, •analysera och ta ställning till hur kraven på bevarande och arki- vering förhåller sig till skyldigheten att återställa besittnings- rubbningen av det beslagtagna när beslaget har hävts, och •föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs. I uppdraget ingår inte att lämna förslag tillgrundlagsändringar. Bör det vara möjligt att dröja med en underrättelse om beslag? Om den som beslag sker från inte är närvarande vid beslaget ska han eller hon utan dröjsmål underrättas om åtgärden och om vad som har hänt med det beslagtagna (27 kap. 11 § RB). Syftet med bestämmelsen är framför allt att ge den berörde möjlighet att be- vaka sin rätt, t.ex. genom att begära rättens prövning av beslaget. En liknande bestämmelse finns även i fråga om husrannsakan. Till skillnad mot en underrättelse om beslag är det dock möjligt att dröja med underrättelsen till dess att den är till men för utredningen. Eftersom en husrannsakan ofta är en förutsättning för beslag kan en omedelbar underrättelse om beslag få effekten att även husrannsakan blir känd, vilket riskerar att försvåra utredningen.