sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — I studier av den tekniska varigheten av energieffektiviseringsåtgärder i byggnader räknas också livsläng- den på en investering ofta till . Då osäkerheten ökar ju längre fram i tiden som effekterna uppstår och då en ytterligare osäkerhet består i att inte veta när stödet införs, väljer Ramböll att använda en tjugoårig diskonteringsperiod. En diskonteringsperiod , som testas i det högre känslighetsscenariot i scenario 2, är dock enligt Ramböll inte orimlig att använda för energibesparingar. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor Att använda en diskonteringsperiod i huvudscenariot skulle innebära en nettonuvärdeskvot på 1,09 justerat för dödvikts- förluster, dvs. det höga värdet i scenario 2 i Tabell 7.4. Detta värde bedömer dock Ramböll vara mycket osäkert, mot bakgrund av att dagens energipriser och skatter används i beräkningarna och att dessa sannolikt kommer att förändras så långt fram i tiden. När det gäller uppnådda nivåer för energieffektiviseringen i be- viljade projekt leder en större andel projekt som endast uppnår energibesparing till en högre kostnads-nytto-kvot. Det reflekterar att stödet för de högsta energibesparingarna är relativt högt. Trots att dödviktsförlusterna är små för dessa högre bespar- Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor ingsnivåer, väger detta ändå inte upp för kostnaden av det högre stödet. Det är som nämnts enbart de effekter som har varit möjliga att kvantifiera som ingår i Rambölls beräkningar. Av de effekter som inte har kvantifierats överväger de positiva sannolikt de negativa. Exempelvis är förbättrat inomhusklimat en potentiellt betydelsefull effekt av energieffektiviserande renoveringar, som inte ingår. Andra effekter som inte har beräknats är dynamiska effekter i ekonomin. En annan viktig effekt av stödet är den stimulanseffekt som kan uppstå. Ett energisparstöd väntas inte stimulera ekonomin och sysselsättningen i nuvarande konjunkturläge, då arbetskraft och andra resurser i byggsektorn är högt efterfrågade. Det finns i stället en risk att effekten leder till ytterligare kapacitetsbrist med åtfölj- ande kostnadsökningar. Vid ett läge där befinner sig i låg- konjunktur och ekonomin är i behov av stimulans väntas dock stödet påverka sysselsättningen och ekonomin på ett positivt sätt. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor Efterfrågan på arbetskraft inom byggsektorn ökar då, men också efterfrågan på exempelvis insatsvaror och kompletterande tjänster. En negativ effekt som inte är inräknad är den för fjärrvärme- system. En minskad energianvändning är önskvärd, men leder då till att fasta kostnader i ett fjärrvärmenät behöver fördelas ut på en mindre energimängd. Det gör att nyttan av varje uppnådd enhet sparad energi behöver viktas ned. 7.1.6Finansiering med höjning av energiskatten täcker kostnaden för 375 beviljade projekt Ramböll har inte kunnat bedöma hur många fastighetsägare som kan väntas söka ett energisparstöd. Anledningen är begränsad jäm- förbarhet med tidigare stöd och brist på tid för en grundlig analys av efterfrågan på stödet. Det går därmed inte att säga hur mycket kapital som behövs för att finansiera stödet. Omvänt anger Ramböll att om energiskatten för el höjs med , täcker denna höjning kostnaden för 375 beviljade projekt , sett till både utgift för stödet och bortfall av energiskatt. till enbart utgift för stödet täcks kostnaden för upp till 500 beviljade projekt . Detta baseras på en uträkning enligt beräknings- konvention av nettointäkter vid en höjning av energiskatten på el, vilket både inkluderar den direkta skatteintäkten per såld enhet och indirekta effekter på moms och bolagsskatt. En sådan höjning genererar intäkter på . Utredningen har noterat att för flera av de bostadsstöd som införts har någon finansiering inte presenterats vid beslutstillfället utan finansieringen har skett inom ramen för det så kallade reformutrymmet. 7.1.7Bristfälligt underlag gör bedömning för skolbyggnader svår Energisparstödet beviljas också för skolbyggnader. Gruppen inne- fattar gymnasieskolor, grundskolor och förskolor. Underlaget för beräkningar av konsekvenser för skolfastigheter är dock för brist- fälligt för att Ramböll ska ha kunnat göra en grundlig analys. Den genomsnittliga nettovärmen för skolor var 147 kWh per Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor kvm (inklusive högskolor och universitet) baserat på uppgifter från energimodellen HEFTIG. Detta överstiger genomsnittlig värme- användning för flerbostadshus, som uppskattas till omkring 130 kWh per kvm. Det finns därmed potential för energibesparingar också i skolfastigheter. Dock har redan många skolfastigheter installerade ventilationskanaler, som är en av huvudåtgärderna för stöd i utredningens förslag. Det gör att färre åtgärder kan genom- föras för att uppnå energibesparingar. Dessutom är skolfastigheter till antalet färre än flerbostadshusen, vilket gör att potentialen för energibesparingar blir samlat mindre. 7.1.8Stor potential för förbättrad inomhusmiljö i skolor Ett område där nyttor sannolikt kan uppnås för skolor är inom- husmiljön. I många fall innebär energieffektiviserande renoveringar förbättringar av inomhusmiljön, genom exempelvis bättre luft- kvalitet, bättre ljussättning och jämnare inomhustemperatur. Detta leder enligt forskningsresultat till förbättrade studieresultat för elever som vistas i byggnaderna. Länken mellan prestation och en hälsosam inomhusmiljö i skolor är väletablerad i flera studier. Exempelvis visar en rapport att en ökning av ventilationen i klass- rum med dåligt inomhusklimat ökade andelen studenter som blir godkända på ett standardiserat test för läsning och för matematik.3 Bättre ventilation i skolor rapporteras också minska sjukskrivning och astmasymtom bland både lärare och elever.4 7.1.9Nyttan av en kreditgaranti är sannolikt ganska liten då stödet gäller ett begränsat antal sökande I tillägg till förslaget om energisparstöd kan ägare av flerbostadshus beviljas en kreditgaranti, givet att byggnaden som ska renoveras finns på en svag marknad. Rambölls samlade bedömning av en kreditgaranti är i linje med den som exempelvis gör, dvs. 3Haverinen-Shaughnessy et al., (2011) Association between substandard classroom ventilation rates and students’ academic achievement. 4Se t.ex. Smedje G et al., (2000) New ventilation systems at select schools in – effects on asthma and exposure. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor att kreditgarantin förväntas påverka antalet energieffektiviserande renoveringar marginellt, främst på grund av att förutsättningarna för hyreshöjningar alltjämt förväntas vara begränsade. Även om det inte kan uteslutas att en kreditgaranti för energirenovering i fastig- heter på svaga marknader kan få positiva effekter, är nyttan sanno- likt begränsad, då stödet gäller en relativt liten grupp potentiella sökande. Effekter för de offentliga finanserna uppstår givet att kredit- garantin faktiskt utnyttjas. Den nuvarande kreditgarantin utnyttjas i liten utsträckning, vilket i olika studier delvis förklaras av bristande kunskap om stödet. Kreditgarantier för energieffektiviserande reno- veringar på svaga marknader kräver därmed sannolikt mer omfatt- ande informationsåtgärder än vad som har använts för nuvarande garantiordning för att blir framgångsrikt. 7.1.10Kostnader för en kreditgaranti innefattar främst en ökad kreditrisk för staten En kreditgaranti innebär att staten tar på sig viss risk för att lån- tagare inte kan betala tillbaka sina lån. Det gör med viss sannolikhet att man kommer att få utgifter för uteblivna betal- ningar, vilket ska ses som en kostnad för staten. Enligt är den nuvarande kreditgarantin för ny- och ombyggnationer självfinansierande genom den avgift som tas ut. Intäkterna från avgiften väger upp kostnaderna för de fordringar som staten tar över i de fall fastighetsägaren inte kan fullgöra sina åtaganden mot banken. Det finns två orsaker som gör att utred- ningens förslag inte nödvändigtvis resulterar i samma utfall som den befintliga kreditgarantin. Utredningen föreslår dels en subvention av avgiften och dels att det endast ska avse svaga marknader. En subvention av avgiften innebär att staten skjuter till pengar för att öka incitamenten för att använda kreditgarantin, vilket inne- bär att intäkterna från avgiften blir mindre. Eftersom förslaget enbart riktar sig mot svaga marknader är lånens risk annorlunda än för andra marknader. Det är sannolikt att risken för att staten behöver ta över fastighetsägarnas fordringar är större på svaga marknader än i övrigt, vilket leder vidare till att de förväntade kost- naderna för staten ökar. Ramböll bedömer sammantaget att statens kostnader för en kreditgaranti för svaga bostadsmarknader blir Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor begränsade med tanke på att antalet kreditärenden väntas bli få. Det är dock inte möjligt att göra någon kvantitativ bedömning, eftersom det inte finns några erfarenheter av någon motsvarande ordning på den svenska marknaden att jämföra med. För att belysa de ekonomiska konsekvenser som skulle kunna uppstå redovisar utredningen i det följande ett räkneexempel för både administrationskostnader och kostnader för statens subvention av garantiavgiften. Ramböll har vid sin uppskattning av den ökade administrations- kostnaden som förslaget innebär redovisat tre olika scenarier utifrån antalet ansökningar. I det lägsta scenariot med 30 ansökningar skulle kostnaden för handläggning uppgå till , i mellanscenariot med 60 ansökningar till och i det högsta scenariot med 120 ansökningar till . Då dessa kostnader förutsätts täckas in genom den garantavgift som långivarna betalar föranleder de inga budgeteffekter för staten. Hur stor kostnaden blir för den subventionerade avgiften beror dels på antalet garantiärenden och dels på hur stor subventionen blir i respektive garantiärende. Om kostnaden för renovering enligt det exempel som redovisas i Avsnitt 6.6.5 uppgår till per kvm, den tidigare belåningen uppgår till per kvm och marknadsvärdet till per kvm skulle den maximala kreditgarantin uppgå till per kvm (av per kvm) inom per kvm. Den subventionerade delen av avgiften uppgår till 2,51 pro- centenheter för garantier efter färdigställande. Om vi antar att det genomsnittliga projektet har en yta på 1 500 kvm skulle subven- tionen uppgå till (12 600 x 1 500 x ) = per projekt och år, motsvarande per kvm. Utifrån Rambölls tre scenarier skulle den totala subventionen då uppgå till mellan cirka och cirka . Om vi i stället antar att marknadsvärdet uppgår till 10 700 kro- nor per kvm kommer den subventionerade delen av avgiften enligt tidigare exempel att uppgå till för garantier efter färdigställande. Vid en yta på 1 500 kvm per projekt skulle subventionen då uppgå till (12 600 x 1 500 x ) = 856 170 kro- nor per projekt och år, motsvarande /kvm. I de tre scenarier Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor skulle den totala subventionen då uppgå till mellan cirka 25,5 mnkr och cirka 102,5 mnkr . I enlighet med tidigare överväganden i kapitel 6 kommer lån- givaren sannolikt bara att teckna garanti för den del av lånet som hamnar över 60–(jfr Tabell 7.5). Beroende på antaganden om marknadsvärde, garantins storlek, antal garantiärenden och projektens storlek skulle statens kostnad för den subventionerade garantiavgiften således uppgå till mellan och . Med hänsyn till den osäkerhet som detta innebär har utredningen inte funnit det meningsfullt att försöka uppskatta hur stor stock av kreditgarantier ett genomförande av förslaget skulle generera. 7.1.11Konsekvenser för berörda aktörer Ramböll belyser i sin utredning även förslagens konsekvenser för berörda aktörer som staten, kommuner, företag och enskilda. Förslagen bedöms inte få några konsekvenser för landstingen annat än när landsting är fastighetsägare som kan få del av stödet, vilket endast bedöms bli aktuellt i enstaka fall. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor Utredningens förslag innebär att staten ska finansiera och admini- strera stöden för energieffektiviserande åtgärder. Detta medför att staten är den aktör som finansiellt sett påverkas i störst utsträck- ning. De offentliga finanserna påverkas till följd av utgifter för att finansiera energisparstöden till fastighetsägare och för att admini- strera och informera om energisparstöd och kreditgaranti. Omfatt- ningen av dessa kostnader är beroende av i vilken utsträckning stödet kommer att användas av företagen. Om 200 fastighetsägare beviljas energisparstöd och 30 fastighetsägare beviljas kreditgaranti bedömer Ramböll de offentlig-finansiella utgifterna till för energisparstöden och för att administrera energisparstöd och kreditgarantier. Utöver dessa kostnader tillkommer utgifter för energisparstöd till skolbyggnader. Omfattningen på dessa utgifter har inte kunnat uppskattas med tillräckligt goda underlag för att inkludera beräk- ningarna i analysen. Utgifterna är dock förmodligen endast en mindre del av statens samlade utgifter av förslaget. De fastighetsägare som energisparstöden riktas till får bättre förut- sättningar att vidta energieffektiviserande åtgärder. En fastighets- ägares företagsekonomiska kalkyl påverkas positivt till följd av det direkta ekonomiska tillskott som energisparstödet innebär. Därtill är det möjligt att den ökade efterfrågan på energieffektiviserande åtgärder kan leda till att priserna på dessa pressas. Fastighetsägare som genomför åtgärderna sänker sina energikostnader, vilket i sin tur förbättrar driftnettot. För fastighetsägare innebär villkoren för att få energisparstöd en viss administrativ börda. Bördan är dock frivillig och uppstår för dem som söker stödet. Värdet av energisparstödet överstiger kost- naderna för ansökan. Det är möjligt att energisparstödet medför att det uppstår sökkostnader för fastighetsägare som undersöker möj- ligheterna att vidta energieffektiviserande åtgärder och därefter väljer att inte genomföra åtgärderna. Detta kan exempelvis ske till följd av svårigheter att förstå vilken typ av energieffektiviserande åtgärd som är mest lämplig för den aktuella fastigheten. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor En kreditgaranti på svaga bostadsmarknader medför att fastig- hetsägare får en förbättrad möjlighet att ta lån för energieffektivi- serande åtgärder. Detta kan i sin tur leda till att värdet på fastighet- erna på svaga marknaderna höjs. Utöver de företag som direkt berörs av energisparstödet och kreditgarantin, får stödet även positiva konsekvenser för de företag som arbetar med renoveringar och ventilationsarbeten. Konsekvenser för kommuner och kommunala bolag Kommuner berörs av förslagen om energisparstöd och kreditgaranti i form av ägare till allmännyttiga bostadsbolag, ägare av fastighets- bolag som i sin tur äger skolbyggnader samt ägare av producenter och nät för fjärrvärme. När det gäller konsekvenserna för fjärr- värmeproduktionen behandlar vi det särskilt under Avsnitt 7.2.2. De kommunala fastighetsbolag som genomför energieffektivi- serande åtgärder har möjlighet att erbjuda bostäder och skollokaler med förbättrad inomhusmiljö till de som studerar eller bor i kom- munen. Därtill medför energieffektiviserande åtgärder att kostnad- erna för uppvärmning av fastigheterna minskar för fastighetsägarna. Kommunerna kommer dock att få en något ökad elenergikostnad genom höjd energiskatt på el. Konsekvenser för elever, boende och anställda Elever, anställda samt boende i fastigheter där energieffektivi- serande åtgärder vidtas till följd av förslagen kan uppleva positiva konsekvenser av en förbättrad inomhusmiljö. Förbättrad inom- husmiljö blir en följd av att energieffektiviserande renoveringar kan förbättra exempelvis ventilationssystem och belysning. En av de åtgärder som kan kvalificera för ett energisparstöd är installation av från- och tilluftsventilation. Detta kan förbättra inomhusmiljön genom bättre luftkvalitet och jämnare inomhustemperatur. Det leder i sin tur till minskad risk för astma samt bättre studieresultat och högre produktivitet. Förbättrad inomhusmiljö gynnar särskilt barn och ungdomar med astmatiska besvär. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor Förslagen kan även leda till minskade luftföroreningar till följd av minskat behov av energiproduktion. Därtill kommer hushållen att få en något ökad energikostnad till följd av förslaget om att stöden ska finansieras med en höjning av energiskatten på el. 7.1.12Andra konsekvenser av förslagen Ramböll bedömer inte att utredningens förslag kommer att med- föra några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för den offentliga servicen i olika delar av landet eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Ramböll bedömer heller inte att förslagen ska ha någon betydelse eller få några konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Ramböll har inte gjort någon egen bedömning huruvida före- slagen berörs av de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Utredningen har som framgår av kapitel 6 och av författningskommentarerna själv och i dialog med EU- kommissionen utvecklat sina förslag när det gäller energisparstödet så att de är anpassade till gruppundantagsförordningens artikel 38 i . När det gäller frågan om en kredit- garanti för svaga bostadsmarknader har utredningen föreslagit att stödordningen bör anmälas till kommissionen för godkännande. Till de effekter som ska belysas i en konsekvensutredning hör enligt kommittéförordningen förslagens betydelse och effekter för jämställdheten mellan kvinnor och män. Energisparstödet innebär att staten ger stöd till fastighetsägare som kommer att sysselsätta individer inom byggsektorn (SNI F), vilken till består av män och av kvinnor. Sysselsättningseffekten av stödet kan därmed förväntas gynna män framför kvinnor. Energisparstödet innebär vidare att staten ger stöd till företag som till övervägande del leds av män. Av de 1 863 största fastig- hetsbolagen leds av en kvinna som VD och av en man. Av de 2 188 största fastighetsbolagen har en kvinna som styrelseordförande, och en man. Av samt- liga fastighetsbolag har av bolagen en kvinna i styrelsen, och av bolagen en man. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor Ramböll har dock inte kunnat bedöma huruvida stödet som sådant får en positiv eller negativ inverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. 7.2Utredningens bedömningar med anledning av konsekvensanalysen 7.2.1Förslagens samhällsekonomiska lönsamhet är osäker Bedömning: Flera faktorer talar för att det inte går att dra några säkra slutsatser om förslagens samhällsekonomiska lönsamhet av den genomförda konsekvensanalysen. Rambölls sammanvägda bedömning i huvudscenariot anger en kostnads-nytto-kvot under 1, dvs. bedömningen av huvudförslagets kostnader överstiger bedömningen av förslagets nyttor när dödvikts- förluster har räknats bort. I känslighetsanalysen framkommer att det är främst valet av diskonteringsperiod som påverkar resultatet. Utredningen vill understryka att ett uttalat syfte med förslaget om stödberättigade åtgärder i klimatskärm och i ventilationsanlägg- ningar är att skapa förutsättningar för mer djupgående renoveringar med längre varaktighet. Det bör påverka kalkylen på flera sätt. Ett är valet av diskonteringsperiod. Vedertagna diskonteringsperioder för dessa åtgärder är , för åtgärder i klimatskärmen det . I så kallade delegerade förordning till direktivet om byggnaders energiprestanda (EPBD) anges till exempel att diskonteringsperioden (kalkylperioden) ska vara för bostadshus vid beräkning av kostnadsoptimala nivåer för krav på energihushållning i nationella byggregler.5 En annan konsekvens är den bedömda storleken på additionali- teten eller på dödviktsförlusterna. Kraven på de åtgärder som ska ingå som villkor för stöd är högt satta. Avsikten är att stimulera till åtgärder som annars inte kommer att genomföras på grund av höga kostnader och utebliven lönsamhet. De erfarenheter som utred- 5 Commission Delegated Regulation (EU) No 244/2012. Optimala kostnader för energieffektivisering – underlag enligt och rådets direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda, Rapport 2013:2. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor ningen har tagit del av från beställargrupper för effektiv energianvändning tyder på att de ställda kraven i första hand leder till att åtgärderna inte genomförs om de inte kan stimuleras med ett särskilt stöd. Utredningen har vidare noterat att analysen inte kvantifierar indirekta effekter i form av bättre inomhusmiljö. Kraven på bättre inomhusmiljö kommer sannolikt att bli tydligare, särskilt i bostäder med otillfredsställande ventilation. Behovet av energieffektivisering och förbättring av inomhusklimatet sammanfaller ofta i vissa delar av bostadsbeståndet och positiva mervärden av åtgärder för bättre inomhusmiljö får inte underskattas. Det finns därför också all anled- ning att kvantifiera de bedömda effekterna. Utredningen har också noterat att Ramböll på grund av brist- ande tid till förfogande inte har haft underlag för att bedöma fastig- hetsägarnas intresse för den föreslagna stödformen och därmed heller inte fastighetsägarnas egna kostnader. 7.2.2Ett statligt energisparstöd får effekter för produktionen av fjärrvärme Bedömning: Lokala fjärrvärmesystem kan påverkas av minskad energianvändning. Utredningen ska enligt direktiven bland annat analysera vilka effekter ett statligt stöd får på det svenska energisystemet. Ram- bölls konsekvensanalys framhåller att det är viktigt att beakta ett systemperspektiv för att säkerställa att delar av åtgärderna ger en bra helhetslösning när energisparåtgärder genomförs, i synnerhet på en övergripande storskalig nivå. I detta sammanhang är det där- för viktigt att beakta förändringar på såväl lokal som nationell nivå samt att energibesparing av ett energislag inte leder till oönskade ökningar av ett annat. Eldistribution kan betraktas som ett nationellt system, där såväl de överliggande överföringsnäten som de lokala näten är samman- kopplade på ett eller annat sätt. En stor ökning eller minskning av elbehovet kan därför påverka eller utnyttjas på ett samordnat sätt på nationell nivå. Effekten för elnäten väntas oavsett det bli liten, SOU 2017:99 Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor då effekten för elanvändningen som konsekvens av förslaget bedöms bli marginell. Detsamma gäller dock inte för fjärrvärme. Uppvärmning av bygg- nader i tätorter sker till största delen med hjälp av fjärrvärme, som huvudsakligen använder förnybara bränslen. Flerbostadshus och skolor är oftast anslutna eller kan anslutas till närliggande när- värme- eller fjärrvärmenät. Målgruppen för renoveringsåtgärder förväntas huvudsakligen ligga i tätorter, varför en energibesparing i aktuella fastigheter beräknas få en ganska stor påverkan på befintliga närvärme- och fjärrvärmenät genom att energileveranserna i näten då minskar. Kvantitativa analyser av fallstudier visar hur viktiga de lokala förutsättningarna är för att bedöma effekten på fjärrvärmesystemet när omfattande energieffektiviseringsåtgärder genomförs.6 Utgångs- punkten för att studera effekterna på fjärrvärmen är teoretiska utfall av energieffektivisering, som antingen ger en jämn fördelning över året eller så kallad sommarskjuvning respektive så kallad vinterskjuv- ning. Åtgärder som ger störst effekt (vinterskjuvning) är främst klimatskalsåtgärder medan åtgärder som ger effekt på varm- vattenbehovet ger en mer jämnt fördelad minskning av energi- behovet över året. Analyserna visar att biobränslebaserade fjärrvärmesystem på- verkas annorlunda av olika utfall från energieffektiviserande åtgärder än ett system med avfallsförbränning som baslast eller med spillvärme och avfall.