sou · H5B375 · 2017-10-11 00:00:00 — Enligt den ska verksamheten bedrivas så att uppgifterna som omfattas av lagrings- skyldigheten utan dröjsmål kan lämnas ut och så att verkställandet av utlämnandet inte röjs. Uppgifterna ska göras tillgängliga på ett sådant sätt att informationen enkelt kan tas om hand. För försvarsunderrättelseändamål finns en annan sorts anpass- ningsskyldighet. För att inhämtning av signaler i elektronisk form enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverk- samhet ska kunna ske, är operatörer som äger tråd i vilka signaler förs över gräns skyldiga att överföra dessa till vissa sam- verkanspunkter. I lagen finns dessutom bestämmelser som ger såväl de brotts- bekämpande som andra myndigheter möjligheter att utan domstols- prövning få tillgång till vissa uppgifter (6 kap. 22 §). Reglerna innebär bl.a. att operatörerna i vissa fall är skyldiga att på begäran lämna ut uppgifter om abonnemang, dvs. uppgifter som identifierar en abon- nent eller ett abonnemang, framför allt namn, titel, adress och abon- nentnummer. Sådana uppgifter har ibland kallats för kataloguppgifter eftersom informationen som kan erhållas närmast motsvarar vad som finns i telefonkataloger (prop. 2011/12:55 s. 100). Begreppet är emellertid missvisande eftersom abonnemangsuppgifter omfattar även andra uppgifter, t.ex. vilken användare som vid varje given tidpunkt hade en viss ip-adress eller ett IMSI-nummer (prop. 2011/12:55 s. 100 och SOU 2007:76 s. 64).1 Enligt 2 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommuni- kation är tillsynsmyndighet enligt LEK. 1 Mer om begreppet abonnemangsuppgifter finns att läsa i avsnitt 6.2.1. Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Polisen har således – tillsammans med åklagaren – en brottsutredande funktion. Även vissa andra myndigheter, däribland , har vissa brottsutredande uppgifter. Förfarandet vid den utredning som föregår ett beslut om åtal, för- undersökningen, regleras främst i RB och i förundersöknings- kungörelsen (1947:948). En förundersökning ska, enligt 23 kap. 1 § RB, inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har för- övats. Beslut att inleda förundersökning fattas av , Säkerhetspolisen eller av åklagare. För vissa särskilda brott får även beslut om att inleda förundersökning fattas vid andra myndigheter som , och JK. Om förundersökning har inletts av eller Säkerhetspolisen och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon är skäligen misstänkt för brottet eller om det finns särskilda skäl. Så är bl.a. fallet om det blir aktuellt att använda sig av hemliga tvångsmedel. Förundersökningen har enligt 23 kap. 2 § RB huvudsakligen två syften. Det ena syftet är att utreda om brott har begåtts och vem som i så fall skäligen kan misstänkas för brottet samt att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal ska väckas. Det andra syftet är att bereda målet så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid en huvudförhandling i domstol. De i lagen angivna syftena understryker förundersökningens förberedande karaktär och klargör att den primära uppgiften för polisens brottsutredande verksamhet är att ge åklagaren underlag för Huruvida åklagaren kan väcka åtal är helt beroende av vad som har kommit fram under förundersökningen. Därför blir resultatet av förundersökningen i praktiken helt avgörande för utgången av målet. Vissa av de brottsbekämpande myndigheterna bedriver underrättelse- verksamhet. Denna verksamhet är i huvudsak inriktad på att avslöja om en viss inte närmare specificerad brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Ett övergripande mål med underrättelseverksamheten är att förse de brottsbekämpande myndigheterna med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. I underrättelseverksamheten samlar myndigheterna in, bearbetar och analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att före- bygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Det första ledet i underrättelseprocessen, där information förädlas till underrättelser, är planeringsfasen. I planeringsfasen tas ställning t.ex. till vilka områden som är prioriterade för underrättelseverksam- heten och vilka uppgifter som ska inhämtas. Inhämtningen kan ske från olika källor. Det kan t.ex. ske genom rutinmässig spaning, internationell samverkan eller genom infor- mation från tipsare och informatörer. En annan källa för inhämtning är allmänt tillgänglig information i tidningar eller på internet. När informationen har inhämtats bearbetas den genom att in- formationen struktureras, systematiseras och värderas, t.ex. genom jämförelser med kända uppgifter. Därefter vidtar den avgörande fasen i underrättelseprocessen – analysen. Det kan handla om hot- och riskanalys, analys av brottsmönster och kartläggning av kriminella nätverk och grupperingar. Efter inhämtning, bearbetning och analys är ambitionen att kunna använda materialet i operativt arbete. Det framtagna underrättelse- materialet kan t.ex. läggas till grund för beslut om att inleda för- undersökning eller beslut om att vidta särskilda åtgärder för att före- bygga, förhindra eller upptäcka brott. Det kan också användas för att gå ut i media för att förebygga ett visst brottsligt tillvägagångssätt. En annan form av förebyggande verksamhet är att de berörda perso- nerna kontaktas och därigenom blir medvetna om den brottsbekäm- pande myndighetens intresse, vilket leder till att den planerade brottsliga verksamhet aldrig kommer till stånd. Till skillnad från utredande verksamhet fokuserar underrättelseverksamheten inte på enskilda brott, utan på brottslig verksamhet. Utredande verksamhet i form av en förundersökning eller primärutredning är att betrakta som bakåtblickande, då utred- ningen avser ett specifikt brott som har begåtts. Underrättelseverk- samheten är typiskt sett framåtblickande, då den ofta försöker upp- täcka, förutse och beskriva viss brottslighet, brottsutveckling eller ett visst fenomen i syfte att förebygga och förhindra. I enlighet med underrättelseprocessen bearbetar och registrerar inkommen eller inhämtad information. Informationen kommer bl.a. direkt från allmänheten i form av tips, från särskilda informatörer, från enskilda poliser, från tekniska system, från andra myndigheter i , från polisens sambandsmän i andra länder samt från Europol och . Inhämtad information bedöms och värderas för registrering och vidare bearbetning. Genom analys länkas uppgifter samman och sam- manhang, nätverk och skeenden värderas. Resultatet blir ett underlag för strategiska och operativa beslut i polisverksamheten och ett direkt stöd till medarbetare i kärnverksamheten. Genom att utvärdera resul- tatet av vidtagna operativa åtgärder och underrättelsernas betydelse för dessa tillförs verksamheten ny kunskap som kan användas i fram- tiden. Polisens underrättelseverksamhet bedrivs i huvudsak vid Polis- myndighetens underrättelsetjänst. Underrättelsetjänsten är verksam på samtliga nivåer i organisationen. På nationell nivå finns en underrättelseenhet vid Nationella operativa avdelningen, . Underrättelseenheten vid har det övergripande ansvaret för polisens underrättelseverksamhet. I detta ansvar ligger bl.a. att ta fram en nationell underrättelsebild och en underrättelsemodell samt processmässigt styra verksamheten. Underrättelseverksamheten vid den nationella underrättelseenheten är huvudsakligen inriktad mot organiserad brottslighet på nationell och internationell nivå. Underrättelseenheten vid innefattar Nationellt underrät- telsecenter, NUC, som samordnar myndigheters underrättelsearbete mot organiserad brottslighet på nationell nivå. I NUC ingår före- trädare för , , Kriminal- vården, , , , , , , Försäkrings- kassan, och Arbetsförmedlingen. På regional nivå finns en underrättelseenhet per region som bedriver underrättelseverksamhet med såväl strategiskt som operativt fokus. Dessa enheter stöder samtliga delar inom regionen, från lokal- polisområde till regional nivå. Förutom bearbetning av information och delgivning av underrättelser tillhandahåller enheterna också stra- tegiska och operativa underrättelseanalyser. De regionala enheterna upprätthåller en regional underrättelsebild. De regionala enheterna innefattar även myndighetsgemensamma regionala underrättelse- center, RUC. I likhet med NUC samordnar RUC myndigheters underrättelsearbete men på regional nivå. Inom den regionala enheten finns delar som stöder polisområdes- nivån med underrättelser. Som stöd till lokalpolisområdesnivån finns underrättelsesamordnare. Dessa arbetar direkt mot varje lokalpolis- område med stort fokus på den operativa kärnverksamheten. Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet syftar till att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som bl.a. avser rikets säkerhet och bekämpning av terrorism samt fullgöra uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Med säkerhetsskydd avses skydd mot bl.a. spioneri lik- som mot terroristbrott. Säkerhetspolisen har också i uppdrag att leda och bedriva det bevaknings- och säkerhetsarbete som avser den centrala statsledningen eller som har samband med statsbesök och liknande händelser. Uppdraget att förebygga, förhindra och upptäcka brott mot rikets säkerhet innebär att Säkerhetspolisen ska motverka olaglig eller oanmäld underrättelseverksamhet som bedrivs i . ska Säkerhetspolisen förhindra att organisationer, grupper, nätverk eller enskilda individer bedriver säkerhetshotande verksamhet som syftar till att hota eller störa det demokratiska styrelseskicket eller enskildas rätt att utöva sina demokratiska rättigheter. Uppdraget att bekämpa terrorism innebär att Säkerhetspolisen ska minska risken för att terroristbrott begås i och utomlands samt motverka att och svenska förhållanden utnyttjas som bas för stöd till terroristverksamhet. När det gäller skyddet av den centrala statsled- ningen ska Säkerhetspolisen verka för att den och de personer i övrigt som omfattas av Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet ska kunna utföra sina åtaganden under trygga och säkra former. Säker- hetspolisens uppdrag är således i allt väsentligt brottsförebyggande. Den brottsutredande verksamheten utgör en begränsad del av verk- samheten. Detta avspeglar sig också i Säkerhetspolisens resursför- delning mellan brottsförebyggande och brottsutredande arbete. För att Säkerhetspolisen ska kunna fullgöra sitt uppdrag måste myndighetens verksamhet inriktas utifrån den hotbild som finns. Det är fråga om dels en strategisk hotbild för att inrikta verksam- heten långsiktigt, dels hotbilder som är knutna till en viss person, en viss händelse eller vissa företeelser. Hotbilden bestäms utifrån en bedömning av vilken avsikt och förmåga som en aktör har när det gäller att begå aktuella brott. Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet syftar i allt väsentligt till att lägga grunden för hotbildsbedömningarna och därigenom det brottsförebyggande arbetet. Tillförlitliga hotbilder och relevanta skyddsåtgärder förutsätter att underrättelseverksamheten kan följa olika aktörer och fånga upp varningssignaler redan innan en viss person vidtagit konkreta åtgärder för att begå ett brott. Det kan handla om att kartlägga utländsk underrättelseverksamhet i eller grupper som tydligt manifesterat en vilja att hota eller begå andra brott för att störa personer i syfte att få dem att sluta bedriva en viss politik. Det kan naturligtvis förekomma att Säkerhetspolisen får uppgifter som gör att en förundersökning ska inledas. Säkerhetspolisen tillämpar i princip samma modell som den öppna polisen för att styra underrättelsearbetet. Modellen innebär i korthet att ett definierat underrättelsebehov leder till en beställning av upp- gifter. Beställningen resulterar i att olika inhämtningsåtgärder vidtas. De inhämtade uppgifterna bearbetas och analyseras varefter resul- tatet rapporteras till beställaren. Resultatet ligger sedan till grund för beslut om fortsatta åtgärder. Underrättelseverksamheten är tydligt avgränsad och det finns ett väl definierat mål för arbetet. Liksom beträffande den öppna polisen sätter de allmänna prin- ciperna för polisingripande som anges i 8 § polislagen (1984:387) den yttre ramen för verksamheten. Säkerhetspolisens inhämtningsme- toder skiljer sig härigenom inte från de metoder som används inom . Det kan exempelvis vara fråga om inhämtning genom fysisk spaning, liksom genom öppna eller egna källor. Även nationell och internationell samverkan har stor betydelse för under- rättelseverksamheten. I sammanhanget bör nämnas att EU har verkat för en mer effek- tiv samverkan inom unionen när det gäller utbyte av information mellan medlemsstaterna för att bekämpa bl.a. terrorbrott.1 I uppdrag ingår bl.a. att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs och brottslighet vid in- och utförseln av varor före- byggs och motverkas. underrättelseverksamhet är framåtblickande och består i att inhämta, bearbeta och analysera information om externa aktörer och fenomen i syfte att skapa underrättelser med framtids- perspektiv. Underrättelseverksamheten inriktar sig på att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och skiljer sig därmed från utredande verksamhet, som har till syfte att utreda ett specifikt brott som har begåtts. Syftet med underrättelseverksamheten är att producera under- rättelser som ger rekommendationer om inriktning och prioritering av myndighetens verksamhet. Underrättelseverksamheten är en kun- skapsuppbyggande verksamhet om sådana förhållanden som bl.a. kan vara av intresse för att upptäcka och identifiera brottslig verksamhet. Att underrättelseverksamheten är kunskapsuppbyggande innebär att verksamheten är kumulativ och varje dokument, ärende och produkt utgör en pusselbit som adderas till förståelse för de 1 Europeiska unionens råds slutsatser om vägen till ett förbättrat informationsutbyte och säkerställande av interoperabiliteten mellan EU:s informationssystem, 10151/17, . aktörer och fenomen som verksamheten har i uppdrag att följa. Målet med underrättelseverksamheten är att reducera osäkerheter som är kopplade till beslutsfattande genom kunskaper och insikter om omvärlden. Underrättelseverksamheten vid beskrivs genom en uppdelning i strategisk och operativ underrättelseverksamhet. Målet med den strategiska underrättelseverksamheten är att producera underrättelser i syfte att identifiera, formulera och stödja övergripande mål, policy, inriktningar och prioriteringar. Den strate- giska verksamheten berör i huvudsak frågor om hur ska lösa sitt uppdrag. Målet är att arbetet ska generera rekommendationer om operativa åtgärder. Operativ underrättelseverksamhet producerar underrättelser i syfte att stödja prioritering och genomförande av operativa insatser riktade mot identifierade aktörer och fenomen. Den strategiska underrättelseverksamheten skiljer sig därmed från den operativa genom att den har ett mer långsiktigt och övergripande fokus på myndighetens samlade verksamhet. 5.3Allmänt om straffprocessuella tvångsmedel RB innehåller inte någon definition av vad ett straffprocessuellt tvångsmedel är. Det rör sig dock om åtgärder som har en funktion inom straffprocessen men som inte utgör straff eller andra sank- tioner. Åtgärderna företas i myndighetsutövning och innebär intrång i en persons rättssfär utan att personen har lämnat sitt samtycke (, Straffprocessuella tvångsmedel, 3:e uppl., 2013, s. 5–6). Exempel på tvångsmedel är husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, beslag, gripande, anhållande och häktning. Bland de straffprocessuella tvångsmedlen intar de hemliga tvångs- medlen en särställning. Dessa är hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommuni- kation, hemlig kameraövervakning, kvarhållande (och kontroll) av försändelse samt hemlig rumsavlyssning. Till dessa kommer de osjälvständiga tvångsmedlen, dvs. tvångsmedlen enligt LSU och preventivlag, som har sin tillämpning utanför en förundersök- ning. Dessa lagar utökar möjligheterna att under särskilda om- ständigheter ge och Säkerhetspolisen tillstånd att använda vissa hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. RB. ning av uppgifter enligt IHL utgör ett hemligt tvångsmedel (prop. 2011/12:55 s. 111). Den berörde är inte medveten om dessa åtgärder, men det antas att de äger rum mot hans eller hennes vilja. Inhämt- ning av abonnemangsuppgifter enligt LEK har inte ansetts som ett hemligt tvångsmedel, prop. 2011/12:55 s. 110–111. Utredningen delar denna bedömning. En grundläggande förutsättning för att använda straffprocessuella tvångsmedel är normalt att en förundersökning har inletts. Använd- ningen ska då ytterst ha till syfte att utreda eller lagföra ett visst brott. Regleringen ger dock stöd även för att i vissa fall använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, avslöja eller förhindra brotts- lig verksamhet utan att förundersökning har inletts, dvs. i under- rättelseverksamhet. När lagstiftaren har preciserat i vilka fall en viss myndighet ska ha rätt att få tillgång till en viss typ av uppgifter gäller enligt tolknings- principen om lex specialis att de begränsningar som följer av denna reglering inte ska kunna kringgås genom att myndigheten väljer att tillämpa t.ex. de allmänna bestämmelserna om husrannsakan och beslag. Regeringen har mot den bakgrunden uttalat att uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande som finns hos en leveran- tör inte kan inhämtas med stöd av ett editionsföreläggande eller hus- rannsakan i förening med beslag i fall där annars andra regler för utfående av sådana uppgifter gäller (prop. 2002/03:74 s. 45–46). Följande exempel kan belysa detta. Polisen har inte rätt att utverka ett beslag av en server hos en operatör för att därigenom få tillgång till trafikuppgifter. Polisen måste i sådant fall i stället genom åklagare ansöka om tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation hos domstol. Principerna om ändamål, behov och proportionalitet Villkoren för att använda de olika tvångsmedlen skiljer sig åt beroende på vilket slags åtgärd som avses och för vilket ändamål den vidtas. För all användning av tvångsmedel gäller dock – vid sidan av kravet på ut- tryckligt lagstöd (legalitetsprincipen) – tre allmänna principer: ända- målsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Dessa principer gäller både vid lagstiftningsarbetet samt vid beslut om, och tillämpning av, de hemliga tvångsmedlen. på flera ställen, se t.ex. SOU 1984:54, avsnitt 3.2.2, SOU 2012:44 s. 118, prop. 1988/89:124 s. 26 och , Straffprocessuella tvångsmedel, 3:e uppl., 2013, kapitel 3. Principerna gäller inte enbart för tvångsmedel, bl.a. återfinns behovs- och proportionalitetsprincipen i 8 § polislagen, som avser alla tjänsteuppgifter en polisman utför. Enligt ändamålsprincipen får ett tvångsmedel användas endast för det ändamål som framgår av lagstiftningen. Det är därför av stor vikt att det för varje enskilt tvångsmedel anges i lagstiftningen för vilket eller vilka ändamål det får användas. Som påpekats av bl.a. har lagstiftaren inte gjort detta för t.ex. hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, , Straffprocessuella tvångsmedel, 3:e uppl., 2013, kapitel 3.2, not 10, och kapitel 36.2. En ändamålsprövning bör ske före behovs- och proportionalitets- prövningen. Om tvångsmedlet inte ska användas för det ändamål det är till för, spelar det ingen roll om det finns ett påtagligt behov och åtgärden framstår som proportionerlig. Enligt ändamålsprincipen kan man inte heller använda ett tvångsmedel med syfte att få fram överskottsinformation. Behovsprincipen innebär att ett tvångsmedel får användas endast om det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. När det inte längre föreligger skäl för åtgärden ska den upphävas. Åtgärder som huvudsakligen har till syfte att under- lätta för myndigheten anses strida mot principen. Enligt proportionalitetsprincipen ska en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Proportionalitetsprincipen finns lagstadgad i t.ex. 27 kap. 1 § RB och 2 § IHL, men anses gälla vid all tvångsanvändning även utan lagstöd. Vid bedömningen om åtgärden är proportionerlig ska det intrång eller annat men som tvångsmedlet innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse beaktas. Härmed inbegrips, förutom direkta följder för den som ut- sätts för tvångsmedlet, även indirekta verkningar av tvångsmedels- användningen. Det kan t.ex. röra sig om intrång i tredje mans rätts- ligt skyddade intressen. Proportionalitetsavvägningar kan därför få till följd exempelvis att en myndighet underlåter en tvångsåtgärd mot en advokatbyrå, ett sjukhus eller någon annan inrättning där särskilt känsliga uppgifter bevaras eller yppas. Det ska alltid ske en prövning huruvida tvångsmedlet över huvud taget är påkallat med hänsyn till förhållandena i det särskilda fallet och om syftet kan tillgodoses genom någon mindre ingripande åt- gärd. Utgångspunkten bör vara att pröva om alternativa spaningsåt- gärder kan användas och om det kan räcka med att exempelvis till- gripa hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i stället för hemlig avlyssning. Proportionalitetsprincipen innebär alltså att utred- ningen i princip ska ha nått ett stadium där det förefaller omöjligt att komma längre med mindre ingripande metoder. kan det emel- lertid redan från början stå klart att det är meningslöst att försöka med andra metoder. Det kan t.ex. bero på att den misstänkte går mycket försiktigt till väga och kan förutsättas på alla sätt skydda sig mot normala utredningsmetoder. Ett annat fall kan vara att efter- forskningar med vanliga metoder skulle kräva en orimligt stor insats av personal, kunna avslöja den pågående utredningen eller vara farliga för polispersonalen. 1988/89:124 s. 27, 28 och 66) Personlig frihet och integritet ska också beaktas. Ingrepp i dessa intressen är till sin art allvarligare än ingrepp mot egendom eller andra ekonomiska intressen (SOU 1979:6 s. 294 och SOU 1984:54 s. 78). Det är särskilt viktigt att proportionalitet iakttas vid långt- gående intrång i den privata sfären. Som framgår ovan (avsnitt 3.1.3), följer ett krav på proportiona- litetsavvägningar även av internationella åtaganden. När begränsningar görs i rättigheter som följer av eller EU-stadgan ska alltid proportionalitetsprincipen beaktas. Endast om det finns ett rimligt förhållande mellan behovet av det som ska tillgodoses och ingreppet i den enskildes rätt kan ingreppet vara pro- portionerligt och därmed nödvändigt i ett demokratiskt samhälle (, Mänskliga rättigheter i Europeisk praxis, 5:e uppl., 2015, s. 57–58 samt artikel 52.1 i stadgan). Sammanfattningsvis ger proportionalitetsprincipen i sig stöd för att rätten att använda tvångsmedel ska begränsas till vad som är strängt nödvändigt. möjliggör den ett generöst tillämp- ningsområde, eftersom myndigheterna i varje enskilt fall måste göra övervägningar som leder till begränsningar som annars hade behövt vara lagstadgade. Utöver de principer som redogjorts för, påverkar andra principer användandet av tvångsmedel. Till dem hör exempelvis objek- tivitets- och hänsynsprinciperna i 23 kap. 4 § RB (objektivitets- principen finns även uttryckt i 1 kap. 9 § RF). 6Uppgifter om elektronisk kommunikation i brottsbekämpande verksamhet 6.1Regleringen av lagring av uppgifter Som utvecklas nedan är uppgifter om elektronisk kommunikation och abonnemangsuppgifter mycket viktiga för brottsbekämpningen (avsnitt 7). Det finns därför regler som har till syfte att säkerställa att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till dessa uppgifter.