sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Vad som komplicerar det hela är att va-huvudmannen inte utgör ett rättssubjekt i sig, utan endast en rättslig konstruktion. Det är i stället den som de facto är va-huvud man som utgör det rättsliga subjektet, alltså antingen kommunen eller en annan juridisk person, exempelvis ett kommunalt bolag. Ett starkt skäl som talar för att ansvaret i vattentjänstlagen troligtvis inte ersätter kommunens allmänna skadeståndsansvar vid planläggningen är att ansvaret avser olika företeelser. I det ena fallet handlar det om myndighetsövning och i det andra fallet om vilka krav som kan ställas på en avgiftsfinansierad tjänst. Kommunens ansvar vid planläggningen omfattar att marken ska vara lämplig för bebyggelse även med hänsyn till översvämningsrisk, vilket innebär ett bredare ansvar än vattentjänstlagens som i detta avseende förut sätter att översvämningen kan relateras till va-anläggningen. Utred ningens bedömning är att ansvarsreglerna i vattentjänstlagen inte ersätter kommunens ansvar för planläggningen. Det är i samman hanget viktigt att påtala att en skada naturligtvis inte ersätts två gånger. Om ersättning erhållits genom exempelvis vattentjänstlagen kan den inte därefter ersättas igen, eftersom skada då reglerats, även om ansvar för planläggningen skulle kunna visas. I praktiken innebär vattentjänstlagens skarpare ansvarsregler att det generellt sett är mer fördelaktigt att rikta sin talan mot va-huvud mannen. Vad utredningen kunnat finna har inte någon kommun ålagts att betala skadestånd på grund av vårdslöshet vid detaljplane ringen av ett område som resulterat i översvämning på grund av nederbörd, medan det finns ett stort antal avgöranden där va- huvudmannen funnits skadeståndskyldig mot bakgrund av vatten tjänstlagens ansvarsreglering. Innebörden i praktiken är således att skador vid ansvarskonkurrens i avgörs mot bakgrund av vatten tjänstlagens anavarsregler. En situation där ansvar enligt skadeståndslagen skulle kunna aktua liseras är vid en översvämning som inte är relaterad till va-anlägg ningen, som exempelvis en ytledes översvämning som inte beror på va-anläggningen. En annan fråga är om översvämningar vid kraftigare nederbörd, där va-anläggningen uppfyller funktionskraven, skulle kunna aktuali sera skadeståndsansvar för kommunen på den grund att marken varit olämplig i förhållande till risken för översvämning. Utred ningens bedömning är dock att möjligheterna till att nå framgång med ett ansvarsutkrävande i ett sådant fall får bedömas som mycket små. I avsnitt 4.2.1 underrubrik; Utredningens analys av skadestånds ansvaret, har jag konstaterat att det rent allmänt är svårt att påvisa vårdslöshet i ansvarsfrågor av den här typen eftersom det saknas närmare riktlinjer för kommunen avseende acceptabla risknivåer. I realiteten innebär det gällande rättsläget att om en fastighets ägare som drabbats av översvämning inte kan utkräva ansvar av va- huvudmannen, får fastighetsägaren själv bära kostnaderna (ofta genom ianspråktagande av sin försäkring). 5.4.5Utomobligatoriskt skadestånd kopplat till driften av va-anläggningen Vattentjänstlagen reglerar förhållandet mellan fastighetsägare och kommunen (innefattat va-huvudmannen). Ansvar kan inte krävas av utomstående med stöd i lagen. I rättspraxis har dock fastslagits ett ansvar på allmän skadeståndsrättslig grund genom NJA 1997 s. 468. Genom rättsfallet fastslogs att en innehavaren av en renvattenanlägg ning hade ett strikt skadeståndsansvar för skador orsakade av vatten utsläpp från anläggningen. En viktig aspekt här är att det skulle ge en situation där va-huvudmannen har ett mer omfattande ansvar mot utomstående personer än fastighetsägare som är tjänsteutnyttjare. Avseende detta uttalade högsta domstolen följande: Med anledning av kommunens invändning att strikt ansvar för läckage skador på allmän skadeståndsrättslig grund skulle innebära ett strängare ansvar än vad kommunen har gentemot va-abonnenter på va-rättslig grund kan erinras om att också huvudmannens ansvar gentemot abon nenterna enligt 29 § lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avlopps anläggningar för skador som orsakas av brister i va-anläggningen är oberoende av vållande, jfr NJA 1993 s. 764 samt SvJT 1994 s. 875. HD finner sålunda att kommunen bär strikt skadeståndsansvar för de skador som orsakats av utströmmande vatten från den brustna renvattenledningen. HovR:s domslut skall därför fastställas. Som redogjorts för ovan har ansvaret i vattentjänstlagen i proposi tionen inte bedömts vara strikt i den bemärkelse som generellt av ses. Det är får anses högst oklar vilka slutsatser som kan dras av det aktuella rättsfallet. I vattentjänstlagen finns ingen reglering som ger förutsättningarna för den markåtkomsten som behövs för ordnandet va-anläggning en. Stödet för vidtagande av åtgärder för att exempelvis få tillgång till utrymme för anläggningen finns i stället i annan lagstiftning. I egenskap av markägare i bebyggda områden kan kommunen även ordna med hantering utan att behöva använda sig av någon lagstiftning för att erhålla rättigheter. är exempelvis va-anläggningarna i stor omfattning dragen på kommunens mark exempelvis under det kommunala vägnätet. Genom ledningsrättslagen ges möjlighet att på annans fastighet få åtkomst till mark för va-anläggningen. Rättigheten blir en sakrätts ligt skyddad rättighet. Av 2 § följer att lagen bland annat gäller för vatten- eller avloppsledning som ingår i en allmän va-anläggning. Ledningsrättslagen kom till bland annat med syftet att säker ställa ett effektivt förfarande för att få rätt att dra ledningar på annans mark. I propositionen konstaterades att alternativet, expropriation, i åtskilliga fall syntes vara alltför omständigt och kostsamt (prop. 1973:157 s. 81). I motiven till lagen framgår även att man i led ningsrättslagen eftersträvat nära överensstämmelse med expropria tionsrättsliga bestämmelser (NJA II 1974 s. 197). I samma motiv uttalande har fastslagits att vatten- och avloppsledningar avser rör under mark och att diken, kanaler och liknande anläggningar faller utanför ledningsbegreppet. Ledningsrätt kan alltså inte med stöd av ledningsrättslagen erhållas för sådana anordningar. Det kan antas att ställningstagandet är en konsekvens av ingripandegraden i fastig hetsinnehavarens ägande. Generellt får det antas vara mindre ingrip ande för fastighetsägaren att någon får rätt att dra ledningar under jord i förhållande till exempelvis ett dike genom fastigheten. Genom ledningsrättslagen kan rättighet fås inte bara för själva ledningarna utan även, då det behövs, andra för ledningen erforder liga anordningar som transformatorer och pumpstationer. Vad som kan anses utgöra sådan anordning har prövats i NJA 1982 s. 700. Målet avsåg ianspråktagande av för en avslamningsanläggning med markbäddar. Anledningen till behovet av en sådan anläggning var att vattnet i ledningen behövde renas innan det släpptes ut. Fastighetsägaren motsatte sig anläggningen bland annat under åberopande av att avloppspumpstationen och avslamningsanläggningen var av sådan omfattning att de inte kunde anses innefattas i begreppet ”andra tillbehör” enligt ledningsrätts- lagen. fastslog att anläggningen utgjorde ett till behör. Domstolen förde ett längre resonemang om vad som kunde ses som tillbehör och bedömde att en anläggning av stort omfång alltjämt kunde utgöra ett tillbehör om anläggningen var nödvändig för ledningens funktion som ledning. Eftersom de aktuella ledning arna inte skulle kunna användas utan avslamningsanläggningen (på grund av att användningen förutsatte en reningsanläggning av före varande eller liknande slag) fanns det ett sådant samband mellan rören och anläggningen att den därav skulle kunna anses utgöra tillbehör. Anläggningen utgjorde inte heller inte på grund av stor lek eller ändamål eller av annan orsak en i förhållande till ledningen så självständig enhet att den på den grunden inte kunde betraktas som ett tillbehör. En invändning som gjordes i målet utan att vinna gehör, var att anläggningen gjorde ett för stort intrång på fastig heten. I det aktuella målet ansågs inte intrånget för stort. Marken avsåg en mindre del odlad jord (potatisland) och i övrigt skogsmark beväxt med ungskog. Bedömningen hade troligtvis blivit en annan om intrånget i stället avsett en fastighet där marken exempelvis utgjorde trädgård i nära anslutning till bostadshuset. Genom anläggningslagen skapas förutsättningar för att ordna med vattentjänster för flera fastigheter genom gemensamhetsanlägg ningar. Sådana anläggningar drivs av de fastighetsägare som har del i anläggningen. På ett nationellt plan är detta en viktig lagstiftning för hanteringen av vatten och avlopp. Störst är dock betydelsen utanför tätorterna där det inte finns någon allmän va-anläggning. I anläggningslagen fastslås i 1 § andra stycket att lagen inte gäller en allmän vatten- och avloppsanläggning. Anläggningslagen är därmed undantagen tillämpning inom vattentjänstlagens tillämpningsområde. Förklaringen till det torde vara att anläggningslagens syfte är att lösa frågor som är gemensamma för flera fastigheter, det vill säga ett formulerat sätt för fastighetsägare att gemensamt lösa en viss fråga. När vattentjänstlagen är tillämplig ligger i stället denna skyldighet på kommunen. I förhållande till dagvattenhantering är anläggningslagens tillämp ningsområde bebyggelse som inte är att bedöma som samlad men ändå så pass bebyggd (eller på grund av geologiska förhållanden) att dagvattenhanteringen på en fastighet påverkar andra fastigheter. Frågan om vattentjänster enligt vattentjänstlagen kan komma att aktualiseras genom att ett område utvecklas (förtätas). Om dag vattenhanteringen i området redan är löst genom en gemensam hetsanläggning föreligger inget behov av att lösa frågan genom en allmän va-anläggning (9 § vattentjänstlagen), se exempelvis under avsnitt 5.4.2 redogjorda rättfallet BVa 73/10 där frågan var uppe för bedömning. I rättfallet aktualiseras även en annan viktig fråga. Genom att anläggningen inte var ordentligt skött och underhållen fanns ett behov av att lösa va-frågan i ett större sammanhang. Skyldighet före låg därmed för kommunen att tillhandahålla dagvattenhantering genom en allmän va-anläggning, trots att en gemensamhetsanlägg ning fanns. Möjligheter att stödja upp dagvattenhanteringen genom PBL I detaljplaneringen av ett område har kommunen möjligheter att reglera frågor som underlättar dagvattenhanteringen. Initialt kan konstateras att kommunen i detaljplanen ska ange gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden (4 kap. 5 § PBL). Vid nyexploatering utgör detta ett viktigt instru ment och en grundläggande förutsättning för att klara av dagvatten hanteringen, då det därigenom kan tillskapas utrymme för dagvatten hantering på olika sätt till skydd för översvämningar vid kraftiga skyfall. Detta kan exempelvis ske genom att tillse att området har tillräckligt med allmän platsmark som även kan härbärgera vatten från skyfall. Kommunen har rätt att i detaljplanen reglera markens höjdläge, vilket skapar ytterligare förutsättningar för att kontrollera och styra vattnets vägar och exempelvis leda det till utvalda översvämnings ytor för hantering av kraftiga skyfall. I planen kan också bestäm mas i vilken utsträckning som markytan ska vara genomsläpplig, det vill säga inte hårdgjord. Regleringsmöjligheten avseende markens höjdläge och genomsläpplighet framgår av 4 kap. 10 § PBL. En annan möjlig vidtagbar åtgärd är reglering av byggnaders ut formning över och under mark. Exempelvis finns möjlighet att för bjuda källare i områden där det är olämpligt med sådana. För det fall det aktuella området saknar allmän va-anläggning får kommunen i detaljplanen kräva att en viss anläggning, som kom munen inte ska vara huvudman för, har ordnats för att bygglov ska medges, 4 kap. 14 § PBL. Markreservat för gemensamhetsanläggning kan också bestäm mas i detaljplan, precis som servitut och ledningsrätter samt vilka anläggningar som ska utgöra gemensamhetsanläggningar. Vidare kan det även regleras vilka fastigheter som ska delta i gemensamhets anläggningarna samt vilka utrymmen som ska tas i anspråk för an läggningarna. 5.4.7Analys av vattentjänstlagens utformning En av frågorna i utredningen är om vattentjänstlagen är utformad för att hantera den ökade risken för översvämning i va-system. Det kan därvid initialt konstateras att vattentjänstlagen utgör en ansvars lagstiftning som reglerar skyldigheter och rättigheter mellan fastig hetsägare och kommunen (inbegripet va-huvudmannen). Vid sidan av regler om finansiering finns i vattentjänstlagen ingen reglering som ger varken kommunen eller va-huvudmannen de förutsättningar som krävs för att kunna uppfylla sitt ansvar. Detta gäller främst möj lighet att få tillgång till mark för anordnande av va-anläggningen. Vattentjänstlagen är inriktad på funktioner och va-huvudmannen är relativt fri att utforma anläggningen så som finnes mest lämpligt. Som exempel finns det redan i lagen möjligheter till en förbindelse lös hantering av dagvatten. Vad som i stället är kan vara problemet är att annan lagstiftning inte är anpassad till ansvaret i vattentjänstlagen och att va-huvud mannen därigenom inte har de verktyg som behövs för att ordna dagvattenhanteringen. Som exempel har det till utredningen förts fram åsikter om att det är kommunen och inte va-huvudmannen som rår över den typ av frågor som skulle kunna möjliggöra ett skydd mot kraftiga skyfall genom exempelvis planering av området. Det behövs en förändrad dagvattenhantering för att få till stånd ett ökat skydd mot nederbördsöversvämningar. Tillgång till mark, oavsett om hanteringen sker i rörledningar eller genom öppna dagvattenlösningar, är en grundläggande förutsättning för att anlägg ningarna ska kunna uppföras. I ledningsrättslagen finns regler som ger möjlighet att dra ledningar på annans mark. Lagen är begränsad till ledningar (och vissa för deras funktion erforderliga anord ningar) och kan generellt inte avse öppna dagvattenlösningar. För öppna dagvattenlösningar aktualiseras i stället andra lagar, exempel vis PBL och expropriationslagen. Åtgärder som planering av mar kens användande, andelen genomsläpplig mark och olika höjder av marken kan regleras i detaljplan av kommunen. Beroende på om va-huvudmannen utgörs av kommunen eller av ett självständigt rättssubjekt, har huvudmannen formellt olika förut sättningar att lösa dagvattenhanteringen. Vidare äger kommunen på många orter mark, bland annat genom det kommunala vägnätet och allmänna platser. Egen mark kan som grund användas för anlägg ande av åtgärder för att förbättra dagvattenhanteringen, exempelvis genom öppna dagvattenlösningar och översvämningszoner. Samma möjlighet föreligger inte om va-huvudmannen i stället utgörs av en fristående juridisk person. Ur detta perspektiv kan konstruktionen med en va-huvudman utgöra ett problem om en förändrad dag vattenhantering ska komma till stånd. Det finns flera bakomliggande orsaker till att man valt kon struktionen med en va-huvudman i vattentjänstlagen. Ett viktigt skäl är att en sådan konstruktion medger ett samarbete mellan flera kommuner och att drift i bolagsform kan ge vissa skalfördelar (se bland annat Svenskt Vatten utveckling, Rapport 2015-23: Att driva VA i egen förvaltning – den lilla kommunens erfarenheter och utmaningar). För mindre kommuner kan denna möjlighet vara viktig för att kunna rekrytera den kompetens som behövs. En juridisk person kan vara va-huvudman i flera kommuner, vilket skapar bättre förutsättningar för att klara uppgifterna i vattentjänstlagen. Det ska här påpekas att regleringen i vattentjänstlagen med ett huvudmannaskap inte får leda till att lagens grundläggande ingångs värden kommer i skymundan. Dagvattenhantering är, i de fall frågan behöver lösas i ett större sammanhang, en angelägenhet. Va-huvudmannaskapet ger kommunen en möjlighet att äga anlägg ningen genom till exempel ett kommunalt bolag. Ur det perspekti vet har kommunen att sörja för att huvudmannen kan fullgöra sina uppgifter. Detta visar sig tydligt genom att va-huvudmannen alltid står i ett kraftigt beroende till kommunen. En helt basal förutsätt ning för att va-huvudmannen överhuvudtaget ska kunna bedriva någon form av verksamhet är att ekonomiska medel finns tillgäng liga. Va-huvudmannen har ingen bestämmanderätt över detta, utan taxan regleras helt av kommunen. Skulle ett strikt resonemang om formell behörighet föras, skulle va-huvudmannen inte kunna ta något ansvar eftersom denne inte har möjlighet att påverka inkomsterna till verksamheten. På samma sätt har va-huvudmannen inte någon som helst bestämmanderätt över vart verksamheten ska bedrivas. Även detta styrs av kommunen. Syftet med ett huvudmannaskap har aldrig varit att skapa skilje linjer mellan kommun och va-huvudman. Det är därför olyckligt när det uppstår åsiktskillnader mellan va-huvudmän och kommunen avseende dagvattenhantering och samhällsbyggande, vilket vid de kontakter utredningen haft uttryckts inte vara ovanligt. Sådana upp levelser har beskrivits både av va-huvudmän och kommunala före trädare. Som exempel kan nämnas att det från va-huvudmännens sida har anförts att kommuner ibland kan bebygga nya områden eller förtäta bebyggd miljö utan att reflektera över vilka effekter det får för dagvattenhanteringen. Lagen är tydlig med att va-huvudmannen måste vara rättsligt kon trollerad av kommunen och utgör därmed en del av den kommunala sfären. En va-huvudman och kommunen ska alltså i grunden inte ha några intressemotsättningar (större än vad som kan uppstå i alla orga nisationer och förvaltningar där olika intressen ska hanteras). Om va-huvudmannen utgörs av en annan juridisk person än kommunen är det viktigt att kommunen i sin ägarroll ser till att möjligheter skapas för va-huvudmannen att klara kraven på dagvattenhanteringen. Även om en annan juridisk person än kommunen innehar huvud manaskapet är ett samarbete en förutsättning för att va-huvudman nen ska klara sina uppgifter. Från Svenskt Vatten har uppmärksam mats att flera av deras medlemmar till dem uppgett att de önskar att få komma in tidigare i kommunens planeringsprocess av områden. Ju tidigare i planeringen dagvattenfrågorna beaktas, ju större möjlig heter finns att hitta de mest optimerade och effektiva lösningarna. En stärkt koppling mellan dagvattenhanteringen och samhällsplane ringen bör kunna öka förutsättningarna för att en förändrad han tering av dagvattnet ska kunna åstadkommas. 5.5Fastighetsägares ansvar vid användandet av va-anläggningen En viktig del av fastighetsägarens ansvar är skyldigheten att betala va-avgiften (se vidare avsnitt 5.7). Fastighetsägarnas primära ansvar är att genom avgifter täcka kostnaderna för anläggningen. En fastighetsägare kan bli skadeståndskyldig om denne har över skridit sin rätt eller åsidosatt en skyldighet enligt vattentjänstlagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och detta orsakar va-huvudmannen skada. En fastighetsägare har där med samma typ av ansvarsform som va-huvudmannen (se exempel vis NJA 1983 s. 209) En fastighetsägare har relativt stora rättigheter avseende använd andet av va-anläggningen. Som grund har fastighetsägaren rätt att använda en allmän va-anläggning, om fastigheten finns inom va- anläggningens verksamhetsområde, fastighetsägaren behöver en vatten tjänst och behovet inte kan tillgodoses bättre på annat sätt (16 § vattentjänstlagen). Från detta finns vissa undantag i 17–18 §§ genom vilka va-huvudmannen dels har rätt att under vissa förhållanden vänta med att utföra de anläggnings- eller utbyggnadsarbeten som är nödvändiga för att fastighetsägaren ska kunna använda va-anlägg ningen, samt vägra att låta en fastighet kopplas eller vara kopplad till va-anläggningen innan anläggningsavgift betalats eller fastighetens va-installation har väsentliga brister. När det gäller vilka skyldigheter som föreligger för fastighets ägaren vid användandet av va-anläggnigen regleras dessa i lagens 21 §: En fastighetsägare får inte använda en allmän va-anläggning på ett sätt som innebär 1.att avloppet tillförs vätskor, ämnen eller föremål som kan inverka skadligt på ledningsnätet eller anläggningens funktion eller på annat sätt medför skada eller olägenhet, 2.att huvudmannen får svårt att uppfylla de krav som ställs på va- anläggningen och driften av den eller att i övrigt uppfylla sina skyl digheter enligt lag, annan författning eller avtal, eller 3.andra olägenheter för huvudmannen eller någon annan. Vidare framgår av 23 § att regeringen får bemyndiga kommunen att närmare meddela föreskrifter om användningen av den allmänna anläggningen. Ett sådant bemyndigande finns också i vattentjänst förordningen. Innebörden är att kommunen får meddela närmare föreskrifter avseende de frågor som fastslås i 21 §. En central fråga är om den allmänna forumleringer i 21 § inne bär en rätt för kommunen att i närmare föreskrift begränsa fastig hetsägarens rätt att använda anläggningen avseende tjänsten bort- ledande av dagvatten. Konsekvensen av att en sådan rätt inte skulle finnas är att fastighetsägaren har rätt att lämna allt sitt dagvatten vidare till va-anläggningen utan begränsning. Regleringen är till sin utformning öppen vilket också varit lag stiftarens avsikt. Genom en ren bokstavstolkning av paragrafen skulle man kunna sluta sig till att relativt omfattande begränsningar föreligger för fastighetsägaren. Som exempel kan nämnas att ett mycket stort antal olika former av användande av den allmänna va- anläggningen skulle kunna tänkas innebära någon typ av olägenhet för va-huvudmannen. Det kan konstateras att regeln i praktiken inte används för detta ändamål även om motsatsen inte går att utläsa. För att kunna bedöma om 21 § medger en rätt att kräva att fastighetsägare ska begränsa sitt användande av tjänsten dagvatten är det nödvändigt att analysera paragrafens ursprung och bakom liggande syften. En begränsningsregel har funnits länge inom den lagstiftning som reglerat allmänna va-anläggningar. I 55 fanns ett förbud mot att i en allmän avloppsledning släppa ut ett ämne som genom frätning, slambildning eller på annat sätt kunde skada anläggningen. Anläggningen skulle i övrigt användas med ”nödig försiktighet” så att olägenhet för andra anslutna fastigheter och för va-huvudmannen såvitt möjligt undveks. När lagen senare ersattes av 70 reglerades frågan om begränsning i lagens 21 §. Initialt hade regeln då följande lydelse: ”Allmän va-anläggning skall brukas så att olägenhet för huvudmannen och annan såvitt möjligt undvikes” senare ändrades formuleringen till ”En allmän va-anläggning skall brukas så att det inte uppkommer olägenhet för huvudmannen eller annan samt så att det inte uppstår svårigheter för huvudmannen att uppfylla kraven från miljö- och hälsoskyddssynpunkt eller att i övrigt uppfylla sina åligganden enligt lag eller annan författning eller enligt avtal.”. Departementschefen uttalade avseende möjligheten till begräns ning att det inte var lämpligt med en exemplifiering i lagen om vad fastighetsägaren hade att förhålla sig till. En exemplifiering gjordes dock av Departementschefen om vad det var för typ av frågor som det skulle kunna vara frågan om. Det konstaterades därvid att hit hörde sådant som regler om skyldighet för brukare att med hänsyn till vattentillgången och vid behov begränsa sin vattenförbrukning. Utöver detta var fråga om inskränkningar i rätten att i avloppsled ning släppa ut industriellt avloppsvatten eller annat avloppsvatten av särskild beskaffenhet eller ämnen och föremål, som kan skada anläggningen eller driften. Slutligen omnämndes att man (vid in förande av duplikatsystem) kunde föreskriva förbud om att i spill- vattenledning släppa ut dagvatten. När lagregeln därefter ändrades anfördes i specialmotiveringen att paragrafen kompletterades med vissa uttryckliga förbud avseende användandet kopplade till miljö- och hälsoskyddsintressen med mera.