sou · H4B394 · 2017-01-01 00:00:00 — den variabel som används för att mäta resultaten i en studie) i internationell och svensk forskning inom pedagogik och på barns och ungas hälsa och välbefinnande. Däremot har utredningen fått information om skolor som använder närvaro som utfalls- och sambandsmått i den egna uppföljningen av skolresultat och som tycker sig ha god nytta av detta för att vägleda arbetet med att främja närvaro. Det är angeläget att fler skolor och huvudmän använder sig av närvaro som ett mått på hur väl skolan lyckas med sitt uppdrag. Det vetenskapliga stödet för interventioner vid frånvaro begränsas av en bristande överensstämmelse som gäller definitionen av frånvaro, t.ex. dess form och omfattning. De studier som finns är främst på school refusal och på truancy (skolk). Det finns studier på interven- tioner för skolk, men av dessa är majoriteten på elever i high school.101 Interventionerna minskar frånvaro, men effekterna varierar och det går inte att säga att någon modell för interventioner är bättre än någon annan. Studierna har metodologiska begränsningar och det är svårt att dra säkra slutsatser. 99Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i grundskolor. 100Västra (2016). Att motverka skolavhopp. Konsten att kunna ha två tankar i huvudet … 101Sutphen, R.D. m.fl. (2010). Truancy interventions: A review of the research literature. m.fl. (2013). Indicated truancy interventions for chronic truant students: a systematic review. Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro Det finns alltså ett stort behov av forskning på interventioner, både i och internationellt. Det skulle även vara värdefullt att utvärdera de arbeten som pågår i och se om det finns metoder och arbetssätt som främjar frånvaro eller förhindrar en åter- gång till skolan. Utredningen har tagit del av flera utvärderingar av arbeten i kommuner som går ut på att hjälpa elever med hög från- varo. Överlag visar de att frånvaron minskar, men har många elever inte kunnat återvända till undervisning. Det arbete som genomförs inom ramen för SKL:s projekt och Plug In 2.0. kan bidra med kunskap och erfarenheter. Arbetet är i huvudsak inriktat på att motverka studieavbrott, men interventio- nerna har nära koppling till att förebygga frånvaro i och i gymnasieskolan. Det är för tidigt att dra slutsatser från Plug In 2.0, eftersom projektet fortfarande pågår, men det finns delrapporter att läsa på projektets hemsida.102 Ett mål för arbetet är bland annat ökad närvaro. Inom Plug In har man sammanfattat följande fram- gångsfaktorer utifrån erfarenheterna i projektet: samverkan, flexi- bilitet, bemötande, uppmärksamhet på frånvaro och uppföljning och framför allt ett individcentrerat arbetssätt som genomsyrar hela arbetet. I projektet som en plats för lärande, utveckling och fram- gång vid finns det forskning kopplad till arbetet och effekten av modellen har utvärderats och visat på min- skade behov av åtgärdsprogram, förbättrade skolresultat och ökad närvaro. Modellen har prövats vid en grundskola och en mobil enhet i (mobil enhet betyder att resurserna gjordes mobila för eleven och flyttades till skolan där eleven befann sig, i stället för att eleven flyttades till resursverksamhet). En central del i arbetet är att orsakerna till frånvaron kartläggs och att eleven är delaktig i arbetet som utgår från elevens mål med skolan och livet. Elevens utveckling mot målen följs kontinuerligt. Närvaron mäts och följs upp tillsam- mans med eleven, vilket gör registreringen av närvaro meningsfull för eleven. Utredningen har i uppdrag att föreslå hur arbetet med närvaro- främjande åtgärder kan förbättras samt föreslå nödvändiga författ- ningsändringar och andra åtgärder. I det här kapitlet presenteras flera av utredningens förslag till författningsändringar. Förslagen syftar till att främja närvaro i skolan genom att tydliggöra skolans, huvudmannens och hemkommunens ansvar för att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro. I direktiven för utredningen används begreppet problematisk frånvaro, ett begrepp som rekommenderas i litteratur på området frånvaro. Problematisk frånvaro är inget vedertaget begrepp och om en elevs frånvaro ska anses som problematisk eller inte är bero- ende av en bedömning i det individuella fallet. En elev utan svårig- heter i skolarbetet kan i viss utsträckning vara frånvarande utan att måluppfyllelsen påverkas nämnvärt, medan en annan elev kan få stora problem redan vid en relativt liten frånvaro. Det finns forskning som visar att frånvaro generellt har ett nega- tivt samband med elevernas måluppfyllelse. Med måluppfyllelse avses i detta sammanhang kunskapsmålen, men utredningen vill betona att också de sociala målen för utbildningen är viktiga. Att eleverna är närvarande i skolan har en stor betydelse för att de sociala målen för utbildningen ska kunna uppnås. I läroplanerna1 anges mål för utbildningen. Vad gäller de sociala målen anges att skolans uppgift är att låta varje enskild elev finna sin unika egenart och därigenom kunna delta i samhällslivet genom att ge sitt bästa i ansvarig frihet. Skolan har i uppdrag att överföra grundläggande värden och främja elevernas lärande för att därigenom förbereda dem för att leva och verka i samhället. Skolan ska i sam- arbete med elevernas hem främja elevers allsidiga personliga utveck- 1 SKOLFS 2010:37, SKOLFS2010:250, SKOLFS 2010:251 och SKOLFS 2010:255. ling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Skolan ska vara ett stöd för familjerna i deras an- svar för barnens fostran och utveckling. Arbetet måste därför ske i samarbete med hemmen. Av läroplanerna framgår även att utbild- ningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Var och en som verkar inom skolan ska också främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden som skolan ska gestalta och förmedla. I läroplanerna lyfts att person- lig trygghet och självkänsla grundläggs i hemmet, men att också skolan har en viktig roll. Det finns tre avgörande skäl till varför det är nödvändigt att upp- märksamma och agera på frånvaro. För det första är frånvaro ofta är ett symtom på ett problem eller en brist. Det andra skälet är att frånvaro alltid utgör en potentiell risk för framtida problem, även om den kan vara ett tillfälligt beteende som upphör. Slutligen är aktiv uppmärksamhet på frånvaro ett effektivt sätt att minska från- varon, vilket forskning i påvisar. Frånvaro kan vara ett symtom på många problem, till exempel inlärningssvårigheter, en otrygg skolmiljö eller problem som rör psykisk hälsa. Utredningen belyser riskfaktorer för frånvaro närmare i kapitel 6. Sammantaget är det viktigt att skolan uppmärksammar frånvaro samt utreder och agerar på den på ett tidigt stadium. Från- varo kan bli en lösningsmodell för eleven och om man inte kommer till rätta med problemen bakom frånvaron, kan det finnas en risk för att elevens liv påverkas negativt både på kort och på lång sikt. Utred- ningen har valt att i förslag som avser problematisk frånvaro använda ordalydelsen ”frånvaro i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål.” I löptext använder utredningen det kortare begreppet ”problematisk frånvaro”. Med problematisk frånvaro avser utredningen all frånvaro som kan påverka elevernas måluppfyllelse, dvs. både giltig och ogiltig frånvaro samt sammanhängande och upprepad frånvaro. 9.1Problematisk frånvaro trots skolplikt Skolplikten är en av hörnstenarna i det svenska utbildningssystemet och en förutsättning för att fullgöra skolplikten och nå utbildning- ens mål är att eleverna är närvarande. Trots skolplikten visar under- sökningar att det finns elever som är frånvarande i betydande ut- sträckning i de obligatoriska skolformerna. Långvarig eller ofta återkommande frånvaro innebär att elever inte får den utbildning som de har rätt till. För den enskilde eleven kan frånvaro leda till stora svårigheter. En ofullständig grundskole- utbildning eller motsvarande försvårar ett framtida aktivt deltag- ande i såväl fortsatta studier som yrkes- som samhällsliv. Elever som är frånvarande från skolan löper stor risk att inte uppnå kun- skapskraven. Frånvaron kan vara en indikation på att skolan, i sam- verkan med andra aktörer, inte satt in det stöd som eleven behöver. Enligt är utbildning en av de viktigaste faktorerna för ungdomars framtida möjligheter. Ju tidigare utbildningskedjan bryts, desto sämre är framtidsutsikterna. De grupper som har låga eller ofullständiga betyg från har kraftigt förhöjda risker för framtida psykosociala problem.2 För individen utgör proble- matisk frånvaro också en risk för lägre måluppfyllelse, avhopp från gymnasieskolan, arbetslöshet och utanförskap. Forskning i England3 har påvisat, att frånvaro överlag har en negativ inverkan på elevers måluppfyllelse. Skolan har i uppgift att ge alla elever den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och ska utifrån sitt kompensatoriska uppdrag ta hänsyn till alla elevers olika behov. En strävan ska vara att uppväga skillnader i elevers förutsättningar. Det råder en sam- stämmighet om att tidiga åtgärder är av central betydelse för att åter- få eleven i utbildning. Synen på vad som är tidiga åtgärder varierar dock avsevärt mellan skolor, huvudmän och hemkommuner. Ytterligare reglering om frånvaro kan ifrågasättas, dels då skol- plikten innebär en närvaroplikt, dels då det redan finns en skyldighet för skolan att utreda och åtgärda frånvaro i skollagen. Både ogiltig och giltig frånvaro som är problematisk förekommer dock i prakti- ken. På motsvarande sätt finns en särskilt lagreglerad rätt för eleven 2Socialstyrelsen (2010). 3Department for Education (2016). The link between absence and attainment at KS2 and KS4, 2013/14 academic year. till extra anpassningar och särskilt stöd, trots att elevens rätt till utbildning och rätt att nå utbildningens mål i sig kan anses förutsätta att eleven har rätt till både extra anpassningar och särskilt stöd. 9.2Förslag och bedömning om skyldigheter att utreda och vidta åtgärder Utredningens förslag: Rektorns, huvudmannens och hemkom- munens ansvar för att vidta åtgärder om en elev är frånvarande från den obligatoriska verksamheten i sådan omfattning att från- varon riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska tydliggöras i skollagen. Ansvaret innebär att om en elev är frånvarande från den obli- gatoriska verksamheten i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska en utredning av orsakerna till frånvaron göras skyndsamt. Rektorn ansvarar för utredningen och för att åtgärder vidtas som skäligen kan krävas för att få eleven att delta i den verksam- het som anordnas. Utredningen ska göras i samråd med eleven och elevens vårdnadshavare. Samråd ska även ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. Rektorn ska se till att frånvaro som riskerar att ha negativ in- verkan på elevens utveckling mot utbildningens mål an- mäls till huvudmannen. Skälen för utredningens förslag Utredningen har med utgångspunkt i förekomsten av frånvaro och överväganden med anledning av den information som inhämtats funnit att det finns behov av lagreglerade krav på en skyldighet för skolor att vidta åtgärder vid frånvaro vid en fastställd gräns och föreslår därför att den skyldigheten tydliggörs i skollagen. Syftet med utredningens förslag är att motverka frånvaro och främja närvaro och därigenom tillgodose elevens rätt till utbildning. Utredningen anser att det finns flera faktorer som kan leda till att frånvaro motverkas och närvaro främjas, men gör bedömningen att skyldigheten att vidta åtgärder vid en viss nivå av frånvaro kan vara en närvarofrämjande faktor som inte minst handlar om en attityd- påverkan i fråga om frånvaro. Förslagen syftar därför även till viss del till att höja medvetenheten om problematisk frånvaro och synliggöra den i skollagen. Utredningen anser att det är befogat att införa regler om skyldig- heten att vidta åtgärder i skollagen även om dessa åtgärder till stor del redan följer av nu gällande bestämmelser. Utredningen anser att nu gällande regelverk inte har det tydliga signalvärde som en specifik reglering av frånvaro kan ge. En utgångspunkt för förslagen är att samma skyldighet ska gälla för skolor med offentlig och enskild huvudman. För kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet är det därför viktigt att skyldigheterna och villkoren för skolor med offentlig och med enskild huvudman är gemensamma i så stor utsträckning som möjligt, även om hemkommunen har det yttersta ansvaret för att barn får sin föreskrivna rätt till utbildning (7 kap. 21 § skollagen). Avsaknaden av en allmänt vedertagen definition av problematisk frånvaro försvårar enligt utredningens mening för skolan att till- sammans med eleven och elevens vårdnadshavare komma till rätta med frånvaron och avsaknaden innebär även att frånvaro hanteras på olika sätt av skolor, huvudmän och hemkommuner. Att mäta och agera på en viss omfattning av frånvaro är en uppgift som skolor ägnar sig åt, där det lokalt beslutats om gränser för när frånvaron ska anses vara så omfattande att den leder till att skolan utreder frånvaron och sätter in åtgärder. Enligt uppgifter som ut- redningen inhämtat förekommer en stor variation gällande vilken omfattning som krävs för att skolan ska reagera på frånvaro. Utredningen anser att en bedömning av om en elevs frånvaro är problematisk i det individuella fallet alltid måste baseras på en utred- ning, dvs. en systematisk kartläggning av elevens situation. Av den här orsaken föreslår utredningen att skyldigheten att utreda frånvaro ska inträda när frånvaron är av sådan omfattning att den riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. Med målen för utbildningen avser utredningen såväl kunskaps- kraven som de sociala målen för utbildningen. En svårighet med att ta fram en nationell definition eller gräns för när frånvaro ska anses vara problematisk är elevernas olika förutsättningar och livssitua- tioner. En elev som utan svårighet klarar av skolarbetet kan i viss utsträckning vara frånvarande utan att måluppfyllelsen påverkas nämnvärt, medan en elev med någon form av sårbarhet, såsom exem- pelvis en funktionsnedsättning, psykisk ohälsa eller svåra hemförhåll- anden kan få stora problem redan vid en relativt liten frånvaro. Det går inte att i förväg veta om frånvaro leder till problem för den en- skilda individen, men det finns alltid en potentiell risk att frånvaro påverkar måluppfyllelsen och den här risken ökar med omfattningen av frånvaron. Utredningen anser därför att det inte är möjligt att i lagtext när- mare definiera vilka förutsättningar som ska finnas för att skyldig- heten att vidta åtgärder ska inträda. Bestämmelserna måste därför vara allmänt hållna och knytas till ett ansvar för skolan att först be- döma om en elevs frånvaro är av sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbild- ningens mål och därefter, om frånvaron är av sådan omfattning, vidta åtgärder. Vid bedömningen ska bestämmelsen om särskild hänsyn till barnets bästa enligt 1 kap. 10 § skollagen beaktas. Utredningen anser att bedömningen av om en elevs frånvaro är problematisk i det individuella fallet alltid måste baseras på en utred- ning av elevens situation. Om elevens frånvaro bedöms vara proble- matisk ska orsakerna till frånvaron utredas skyndsamt och det bör enligt utredningen ske så fort som möjligt efter att bedömningen om att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveck- ling mot utbildningens mål har gjorts. Utredningen av orsakerna till frånvaron syftar till att uppmärk- samma de orsaker som kan ligga till grund för elevens frånvaro. En systematisk utredning av orsaker ska i sin tur ligga till grund för de åtgärder som vidtas för att eleven ska delta i den anordnade verk- samheten. Därigenom kan även elevens rätt till utbildning tillgodoses. Utredningen föreslår att utredningen av orsakerna till frånvaron ska göras i samråd med den berörda eleven och elevens vårdnadshavare samt med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. Det är viktigt att både eleven och elevens vårdnadshavare medverkar i utred- ningen för att skolan ska få en bild av elevens situation och för att lämpliga åtgärder ska kunna sättas in. Elevhälsan kan bidra med sin kunskap och kompetens i utredningen. Utredningen ska genomföras i samråd med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. ”uppenbart obehövligt” avser utredningen till exempel att en elev har upprepad frånvaro på grund av läkarbesök, men att frånvaron gäller och kan kompenseras genom extra anpass- ningar i undervisningen. Utredningen anser att det är rektorn som är bäst lämpad för att ha ansvaret för att utredning av frånvaro sker i likhet med hur motsva- rande uppgifter i skollagen är reglerade. Utgående från resultatet av utredningen ansvarar rektorn för att de åtgärder vidtas som skäligen kan krävas. Med detta avses åtgär- der som står i rimlig proportion till vad skolan kan göra för en elev och som hör till skolans uppgifter. Om utredningen visar att eleven kan vara i behov av särskilt stöd ska rektorn även se till att en utred- ning om särskilt stöd enligt 3 kap. 8 § skollagen inleds skyndsamt. Problematisk frånvaro innebär inte sällan att eleven har behov av extra anpassningar eller särskilt stöd, men även andra åtgärder kan krävas utifrån en helhetssyn på elevens situation. Det kan handla om att eleven upplever sig utsatt för kränkningar, att eleven har behov av hjälpmedel, eller att samverkan med externa parter kring elevens situation krävs, t.ex. barn- och ungdomspsykiatri (BUP) eller social- tjänsten. Utredningen anser därför inte att de bestämmelser som gäller särskilt stöd i skollagen i tillräcklig utsträckning tillgodoser de behov som elever med problematisk frånvaro kan ha. Orsaker till frånvaro behandlas i kapitel 6. En utredning om särskilt stöd blir aktuell om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås eller om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Reger- ingen har i förarbetena till skollagen (prop. 2009/10:165) angett att med uttrycket ”andra svårigheter i skolsituationen” avses sådana situationer där en elev behöver särskilt stöd, även om det inte finns anledning att befara att en elev inte ska nå de kunskapskrav som minst ska nås. Utifrån skollagens bestämmelser om stöd och uttalanden i förarbetena skulle det kunna anses som att åtgärder vid frånvaro redan i tillräcklig utsträckning är reglerade. anser dock att nu gällande regelverk inte har det tydliga signalvärde som en specifik reglering av frånvaro kan ge. Utredningen föreslår även att rektorn ska se till att frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbild- ningens mål anmäls till huvudmannen. Huvudmannen bör enligt utredningens mening ha kännedom om omfattningen av problematisk frånvaro utifrån sitt ansvar och rektorn ska ha skyldig- het att rapportera problematisk frånvaro till huvudmannen. Det är svårt att ange en exakt tidsgräns för när detta ska ske, men huvudregeln bör vara att information ska lämnas så fort som möjligt för att huvudmannen ska kunna agera därefter. Syftet med regle- ringen är att huvudmannen ska kunna stödja skolan i arbetet med att tillgodose elevens rätt till utbildning. Det här kan inbegripa kost- nader för utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats . I dessa fall anser utredningen att huvudmannen har ett an- svar för att se över sin resursfördelning så att skolan ges möjlighet att sätta in de åtgärder som behövs. Vid problematisk frånvaro ska åtgärder skyndsamt vidtas Utredningens förslag syftar till att betona betydelsen av en skynd- sam utredning och tidiga åtgärder vid problematisk frånvaro. Tidigt insatta åtgärder rapporteras vara av central betydelse för att återfå eleven i utbildning. Synen på vad som är tidiga åtgärder varierar avsevärt mellan skolor, huvudmän och hemkommuner, vilket ut- redningen redogör för i kapitel 5. Utredningen har visat att det förekommer brister vid utredning av frånvaro och att åtgärder sätts in utan utredning eller utan koppling till det som har framkommit av utredningen. I och med att elevgruppen är heterogen och orsakerna till frånvaro är mång- facetterade krävs en noggrann utredning av vad som har orsakat frånvaron för den enskilde eleven och vad som vidmakthåller från- varon. Det här förutsätter att både skolpersonal och personal inom elevhälsan har kunskap om riskfaktorer för frånvaro, om upptäckt och åtgärder samt kännedom om beprövad erfarenhet och forsk- ning om frånvaro. Enkla anpassningar utifrån kartläggning i det enskilda elevärendet och att skolpersonalen har generell kunskap om de faktorer som bi- drar till frånvaro kan underlätta för eleven att vara i skolan. Detta är något som framhålls av många aktörer utredningen har varit i kontakt med. Ofta räcker det med enkla lösningar, hjälpmedel och anpass- ningar av skolmiljön och undervisningssituationen. Utredningen an- ser att det generellt finns ett stort behov av kunskapshöjning för att skolan ska kunna bli en tillgänglig skola för alla elever. Kunskap om riskfaktorer för frånvaro är en förutsättning för att verksamma åtgärder ska kunna vidtas. Det efterfrågas också tydliga råd och rikt- linjer om konkreta åtgärder för skolorna att vidta. Med åtgärder som skäligen kan krävas för att tillgodose elevens rätt till utbildning avser utredningen åtgärder som står i rimlig pro- portion till vad skolan kan göra för en elev och som hör till skolans uppgifter. Åtgärder behandlas i kapitel 8 om Närvaroarbete. Vid pro- blematisk frånvaro krävs ofta också samverkan med externa parter, t.ex. hälso- och sjukvård, BUP, barnhabilitering eller socialtjänst. Sam- verkan behandlas närmare i kapitel 12. Utredningen lägger också ett förslag som avser hemkommunens ansvar för samordnande av in- satser, vilket presenteras i kapitel 16. Förslagen innebär ändringar i skollagen. I (U 2015:01) betänkande, En gymnasieut- bildning för alla (SOU 2016:77), föreslås att rektorns ansvar för att se till att upprepad eller längre frånvaro utreds i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska förtydligas i skollagen. gör bedömningen att rektorns skyldighet att utreda frånvaro och vidta åtgärder i ovan nämnda skolformer följer av de gällande bestäm- melserna om särskilt stöd och att det på olika ställen i skolförfatt- ningarna finns spridda bestämmelser som pekar i riktning mot att skolan har ett ansvar för att motverka frånvaro, främja närvaro och för att förhindra studieavbrott. Det gäller bestämmelser som avser bl.a. elevens skyldighet att närvara, skyldigheten att anmäla frånvaro, information till vårdnadshavare om elevens frånvaro samt ansvaret för skolan att notera ogiltig frånvaro i betygskatalogen. Trots att eleverna i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan inte omfattas av skolplikt gör utredningen bedömningen att det finns skäl att förtydliga ansvaret för att utreda frånvaro även i dessa skol- former och denna utredning delar således gymnasieutredningens uppfattning. Denna utredning anser till skillnad från Gymnasie- utredningen att det finns skäl att utreda såväl giltig som ogiltig frånvaro samt att det bör ske , dvs. vid frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot ut- bildningens mål.