sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — SKL anser att det bör vara möjligt att mäta om tillsynen ger effekt genom exempelvis att följa förändring i hur tillstånd efterlevs, antal åtalsanmälningar och vitesförelägganden. Vidare framför SKL att kommunerna bedöms vara villiga att lämna årsrapport för att inte alla kommuner ska få svepande kritik om ett dåligt tillsynsarbete. Det förutsätter dock att digitala lösningar tas fram och att det tydliggörs vad som ska rapporteras. I det samman- hanget jämför kommunerna med årsrapporteringen inom livsmedels- området. bör fortsatt utveckla en samlad uppföljning, och redovisning av tillsynen enligt I samband med granskning 2014 visade det sig vara svårt att ge en samlad bild av hur tillsynen genomförs. En av rekom- mendationer var att ansvar för uppföljning och ut- värdering av tillsynen borde stärkas. Även i Statskontorets utvärdering av tillsynsvägledningen konstaterades att trots att en mängd myndigheter har ansvar för att följa upp tillsynen, saknas en samlad information om vilken tillsyn som bedrivs. Statskontoret föreslog att borde få i uppdrag att dels samla in uppgifter om vilken tillsyn som bedrivs, dels samlat rapportera om tillsynens resultat (Granskning av miljöpolitik, 2014 och Vägledning till bättre tillsyn, 2014). Mot bakgrund av bland annat dessa rekommen- dationer fick ett uppdrag 2014 att lämna förslag på hur den tillsynsredovisning som verket ska lämna enligt 1 kap. 28 § miljötillsynsförordningen kan utformas för att ge en samlad bild av hur tillsynen enligt genomförs. har redovisat uppdraget och lämnat förslag om hur En förbättrad uppföljning och utvärdering en mer samlad uppföljning och redovisning kan utvecklas (Natur- vårdsverket, Tillsyn enligt – möjligheter till utveckling och förbättring, 2015). har utformat en enkät, i samverkan med centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner, för att samla in uppgifter från länsstyrelser och kommuner om till- synen. Två uppföljningar med stöd av enkäten har gjorts och redo- visats till regeringen . Vi bedömer mot bakgrund av det pågående arbetet att det inte finns skäl att styra arbetet ytter- ligare från regeringens sida och lämnar därför inga förslag i denna del. Vi vill dock framhålla att det är angeläget att fortsätter arbetet med att utveckla uppföljningen och utvärderingen i samverkan med övriga centrala myndigheter, länsstyrelser och kom- muner. Det är viktigt att uppföljningen och redovisningen utvecklas så att den ger underlag för ett antal kvalitativa parametrar som kan visa på vilka behov av tillsyn som finns, hur tillsynen planeras, prioriteras och genomförs och i vilken mån tillsynen leder till beslut om föreläggande, miljösanktionsavgifter eller åtalsanmälningar. En förutsättning för en kostnadseffektiv uppföljning som inte ska bli för administrativt betungande är en mer samordnad digitalisering av informationsinhämtande- och lämnande samt för redovisning av resultaten. I kapitel 14 lämnar vi förslag om en samlad digitalisering genom- förs och att får i uppdrag, i samverkan med övriga berörda myndigheter att ta fram förslag till digitala lösningar bland annat för rapportering av tillsynen och för att göra resultaten lätt till- gängliga. Det behövs även fördjupade och särskilda uppföljningar och redovisningar inom specifika tillsynsområden Som vi redovisat i kapitel 5 genomför flera centrala myndigheter specifika uppföljningar av länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn, bland annat med anledningen av krav på rapportering till EU. En gemensam uppföljning och redovisning, på det sätt har initierat ger inte det djup och den detaljeringsgrad som kan be- hövas för att belysa tillsynen och dess utveckling inom specifika till- synsområden. Fler av de centrala myndigheterna framhåller att en uppföljning av länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn, både en kvantitativ och en kvalitativ uppföljning, är en viktig komponent i En förbättrad uppföljning och utvärdering Det utgör ett viktigt underlag för de centrala myndigheternas planering av den tillsyn som den ska utföras men också för planering av deras tillsynvägledning. Som exempel fram- håller att för att följa upp verksamheten inom myn- dighetens ansvarsområde krävs kvantitativa uppgifter och en tids- redovisning nedbruten på detaljnivå på ett annat sätt än vad Natur- vårdsverket enkät gett utrymme för. Med hänsyn till de framförda synpunkterna bedömer vi att det även fortsättningsvis finns behov av specifik uppföljning inom de olika tillsynsområdena, inte minst mot bakgrund av de krav som finns på rapportering till EU. Samtliga centrala myndigheter bör därför också utveckla sitt eget arbete med uppföljning och utvärdering inom respektive ansvarsområde. En ökad samverkan mellan de centrala myndigheterna i detta avseende bör dock eftersträvas för att minska den administrativa bördan för tillsynsmyndigheterna. Det bör kunna ske inom ramen för det uppdrag vi föreslår i kapitel 14 om att utveckla digital lösningar bland annat för rapportering av tillsynen. Vi bedömer därmed att det inte finns skäl att föreslå något särskilt uppdrag eller redovisningskrav. 17.4Tydligt definierade gemensamma indikatorer behöver tas fram Det har framförts, bland annat i rapporten miljötillsyn, men också under utredningen, att det finns behov av att utveckla indika- torer som en del i uppföljningen och utvärdering och för att kunna jämföra utfallet mellan tillsynsmyndigheter men också . I rapporten redovisas resultaten från en enkät till kommunerna. Av resultaten framgår att av kommunerna använde någon typ av mått eller indikator för att mäta utfallet av sin tillsyn. I rap- porten framfördes att det krävs att det finns gemensamt framtagna mått som är tydligt definierade och att inhämtandet av data görs på ett konsekvent sätt för att jämförelser mellan tillsynsmyndigheternas genomförande och resultat ska kunna göras (, Effektiv miljötillsyn, 2013). Inom ramen för IMPEL (for the Im- plementation and Enforcement of Environmental ) genomfördes ett projekt där tio indikatorer för miljöinspektioner utvärderades. En förbättrad uppföljning och utvärdering Slutsatserna som redovisades var att alltid ha ett brett spektrum av indikatorer samt att vara tydlig med för- och nackdelarna av att fokusera på ett urval av indikatorer. Indikatorer som föreslogs var bland annat antalet inspektörer, antalet arbetstimmar, antalet inspek- tioner, antalet utförda inspektioner som en kvot av antalet planerade inspektioner samt genomsnittlig inspektionstid (Exploring qualita- tive and quantitative assessment tools to evaluate the performance of environmental inspectorates across the EU. Final report, 2012). Det har således i tidigare undersökningar visats på ett behov av att gemensamma indikatorer som är tydligt definierade tas fram och det ges också exempel på sådana indikatorer. Vi bedömer att en utveck- ling av gemensamma indikatorer kan ske inom ramen för arbetet med en mer samlad uppföljning och redovisning av tillsynen. Vi ser därför inte anledning att lämna några förslag avseende detta. En av de grundläggande förutsättningarna för att tillsynsmyndig- heterna ska kunna utföra en professionell tillsyn är att det finns till- räckliga resurser. I vårt uppdrag ingår att analysera och lämna förslag som kan bidra till mer likartade förutsättningar när det gäller finansiering av miljötillsynen mellan statliga och kommunala myndigheter samt bedöma om det finns förutsättningar för olika former av lättnader, till exempel en lägre tillsynsavgift, för verksamhetsutövare som tar ett utökat miljöansvar. I detta kapitel redogör vi för våra över- väganden i denna del. Precis som i föregående kapitel gäller att när det i det följande talas om tillsyn och tillsynsmyndigheter avses det som kallas operativ tillsyn och operativ tillsynsmyndighet. 18.1Nuvarande principer för finansering av tillsyn 18.1.1Allmänna principer för finansiering av tillsyn I tillsynsskrivelse redogör regeringen för sin syn på hur tillsyn ska finansieras (skr. 2009/10:79). Regeringen bedömde att tillsyn i nor- malfallet bör finansieras genom avgifter. motsvaras av en tydlig motprestation, ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål, vara lättbegriplig och förutsebar för de objektsansvariga, ge incitament till önskade beteenden hos tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare, inte vara konstruerade så att de uppfattas som orättvisa, och inte vara styrande för tillsynens inriktning och omfattning. Kravet på tydlig motprestation innebär inte nödvändigtvis enligt regeringen att tillsynsbesök behöver ske på plats. Tillsynsorganets riskprioritering kan göra det möjligt att för vissa tillsynsobjekt eller under vissa år ersätta besök med andra tillsynsåtgärder. Inom vissa områden sker tillsyn exempelvis genom systemtillsyn. Detta bör fortfarande kunna betraktas som en tillsynsåtgärd, då kontrollen medför en viss kostnad för tillsynsorganet. Den motprestation som blir tydlig för den objektsansvarige kan exempelvis vara ett svar på att kraven på egenkontroll har uppfyllts. Vilka kostnader som bör ingå i kostnadsunderlaget skiljer sig åt mellan olika tillsynsområden, men de måste ha uppkommit genom tillsynsverksamheten. Till detta hör de administrativa kostnader som kan hänföras till tillsynsverksamheten. Gränsdragningen mellan vad som bör ingå i kostnadsunderlaget vid beräkningen av nivån på tillsynsavgifterna och vad som rör annan verksamhet kan vara sär- skilt svår att göra i den tillsyn som kommunerna utför, där genom- förandet av tillsynen är nära kopplat till annan verksamhet. Statliga myndigheters intäkter av tillsynsavgifter omfattas av principen att intäkterna ska redovisas mot inkomsttitel och inte disponeras av myndigheten. Det kan emellertid finnas skäl att göra undantag från principen (s. 19 f.). 18.1.2Dagens regler och principer när det gäller finansiering av tillsyn enligt Huvudprincipen på miljöområdet är att förorenaren betalar. Det innebär att den som riskerar att orsaka skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön ska bära kostnaderna för att sådan förebyggs, begränsas eller avhjälps. De åtgärder som myndigheterna vidtar för att regelverket ska följas ska i princip bekostas av den som riskerar att åstadkomma negativa effekter på miljön eller männi- skors hälsa. I praktiken är det svårt att härleda kostnaden för varje sådan myndighetsåtgärd till ett tillsynsobjekt eller en ansvarig per- son och det är knappast kostnadseffektivt att göra det fullt ut. I förarbetena till anges att tillsynen över hela miljö- balkens område som huvudprincip bör vara avgiftsfinansierad. Så långt det är möjligt bör samma principer gälla för finansiering av till- synen enligt hela . En tillsynsmyndighet bör således få ta ut avgift för tillsyn av olika objekt på ett enhetligt sätt oavsett om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet, kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser (prop. 1997/98:45, del 1, s. 515 f.). Vi konstaterar att inte har ett enhetligt avgifts- system, utan att det finns avgifter med skilda konstruktioner för olika verksamhetstyper och tillsynsområden till exempel när det gäl- ler prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet, vissa delar inom kemikalieområdet, strålskydd och dammsäkerhet. finansieras tillsynen enligt delvis med avgifter delvis med skatte- medel. Hur stor del av tillsynen som är avgiftsfinansierad skiljer sig åt mellan de olika tillsynsområdena. Avgifter som tas ut av statliga tillsynsmyndigheter regleras i för- ordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt , i vissa fall med hänvisning till den allmänna avgifts- förordningen (1992:191). Avgiftssystemet enligt förordningen av- ser bara att täcka miljödomstolars och statliga förvaltningsmyndig- heters kostnader för prövning och tillsyn i första instans. För flertalet av de centrala myndigheternas arbete med tillsyn och tillsynsvägledning sker finansieringen genom myndigheternas förvaltningsanslag. Men det finns undantag, till exempel finansieras den tillsyn bedriver med avgifter liksom delar av den tillsyn Kemikalieinspektionen utövar. Länsstyrelserna miljötillsyn finansieras i huvudsak genom förvalt- ningsanslaget, i regel utan specificerade villkor om hur stor del av anslaget som ska användas för tillsyn. Förvaltningsanslaget fördelas av den enskilda till de olika verksamhetsområdena inom . En ökning av förvaltningsanslaget skedde med för bland annat skydd av värdefull natur, miljö- tillsyn och det strategiska miljöarbetet (prop. 2014/15:1, utgifts- område 1, anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m.). När det gäller avgifts- intäkterna från tillsynen av dammsäkerhet får dessa däremot dispone- ras av den länsstyrelse som utövar tillsyn. har vissa år fått särskilda medel för tillsyn inom utpekade tillsynsområden, som till exempel tillsyn av vattenverksamhet och dammar. områden tillförs dessutom medel genom anslag som fördelas av en central myndighet, som exempel kan nämnas de medel som fördelar avseende tillsyn av förorenade om- råden. Genom en bestämmelse i 27 kap. 1 § har kommu- nerna fått ett generellt bemyndigande att besluta om avgifter för sin verksamhet. Kommunerna kan genom detta, med begränsning av bland annat självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § kommunallagen (1991:900), utforma taxan efter sina förutsättningar och ambitioner. En konsekvens av detta är att avgifterna mellan kommunerna kan skifta betydligt i storlek. SKL:s undersökning visar att den genomsnittliga handläggningskostnaden som kommunerna tar ut för tillsyn enligt var . Spannet på avgifterna låg mellan och . Vår bedömning: Med hänsyn till de kostnader för samhället som skador på människors hälsa och miljön föranleder torde det vara samhällsekonomiskt motiverat att tillföra myndigheterna resur- ser som möjliggör en effektiv miljötillsyn. Principen om att förorenaren betalar bör följas i högre grad än för att finansiera de tillsynskostnader som verksamheter och åtgärder föranleder. Vissa kostnader föranledda av tillsyns- verksamheten bör emellertid inte finansieras med avgifter. Principen om att en avgift ska följas av en motprestation måste respekteras. Skälen för vår bedömning Skillnader mellan myndigheternas kostnader och intäkter för miljötillsynen bör minska Det får anses visat att det finns en resursbrist inom miljötillsynen. Det har lyfts fram i tidigare utredningar och undersökningar (se ex- empelvis , Länsstyrelsernas tillsyn – dags- läge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter, 2009:2, SOU 2008:62, , Redovisning av myndigheters intäkter och kostna- der 2016 för prövning och tillsyn enligt , 2017). (SOU 2011:86) framförde att för- utom att tillsynsarbetet prioriteras är det av stor vikt att de offent- liga åtagandena har stöd av staten genom en långsiktig finansierings- plan. Detta krav uttrycks i industriutsläppsdirektivet på så sätt att medlemsstaterna bör se till att det finns tillräcklig tillgång till per- sonal med de färdigheter och kvalifikationer som behövs för att effektivt genomföra tillsynen (skäl 26). Regeringen har i flera budgetpropositioner noterat att tillsynen av miljöfarliga verksamheter lider brist på resurser. Länsstyrelserna har också i olika sammanhang pekat på att deras miljöbalkstillsyn är underfinansierad jämfört med en bedömd lägsta nivå. I länsstyrelsernas rapportering till för redovisas uppgifter om de avgifter de får in, den tillsyn de sedan bedrivit och en jämförelse av dessa uppgifter med uppskattningar av det faktiska tillsynsbehovet. Uppgifterna visar på relativt stor en skillnad mellan intäkter och kostnader. har bedömt att det är svårt att dra några gene- rella slutsatser av länsstyrelsernas redovisning då informationen inte är tillräckligt tillförlitlig. Uppgifterna är till viss del uppskattningar och länsstyrelserna har gjort egna reservationer och avgränsningar. Dessutom kan skillnaden mellan kostnader och intäkter till viss del förklaras av att riktade anslag för tillsyn när det gäller förorenade områden och tillsyn av vattenverksamhet inte ingår i de kostnader som ska rapporteras enligt förordningen (, Redo- visning av myndigheters intäkter och kostnader 2016 för prövning och tillsyn enligt , 2017). För en fullständig bild av de samlade kostnader och intäkter som är förknippade med miljötillsynen måste även kommunernas upp- gifter redovisas. I en utvärdering anges att många kom- muner upplever sig ha betydande brister vad gäller tillgången till resurser för tillsynen enligt . Mellan av kommunerna uppgav att de inte hade tillräckligt många anställda för att klara av tillsynsuppgifterna. Utöver det så uppgav nästan samtliga kommuner att de på grund av resursbrist hade behövt göra be- tydande nedprioriteringar av arbetet (, Kompetens- försörjning i miljöbalkstillsynen, 2016). I den mån skador och olägenheter på människors hälsa och miljön inte förebyggs eller begränsas leder det till stora kostnader för samhället och den enskilde. Mot denna bakgrund torde det vara samhällsekonomiskt motiverat att tillföra miljötillsynen resurser. Inom de tillsynsområden där det är möjligt att ta ut avgifter för tillsynen finns anledning att se över kostnadstäckningsgraden så att avgifterna bättre täcker tillsynsverksamheten. Inom de tillsyns- områden där det inte är möjligt att ta ut avgifter är det angeläget att tydliggöra behoven av tillsyn så att resurser avsätts även för denna tillsyn. Det bör inte vara möjligheten att ta ut en tillsynsavgift utan tillsynsbehovet som är avgörande för vilken tillsyn som utförs. Det bör vara tydligt vad som kan avgiftsfinansieras vida tillsynsbegrepp innebär att det finns delar i till- synsmyndigheternas arbete som inte självklart kan härledas till en enskild verksamhetsutövare eller kollektivet verksamhetsutövare. Det kan exempelvis vara delar av det miljöstrategiska arbetet med tydlig koppling till tillsynen som att ha kunskap om miljötillstån- det i kommunen eller länet. Det är dessutom rimligt att vissa kost- nader som kan hänföras till myndigheternas allmänna skyldighet att ha förutsättningar för att fullgöra sitt uppdrag finansieras med skattemedel även om det är av betydelse för myndighetens möjlig- het att genomföra tillsynsuppdraget. Exempel på sådana förutsätt- ningar kan vara att myndigheten måste ha en lämplig organisation, strategisk kompetens samt god intern styrning och kontroll. I slutbetänkande redovisades en under- sökning av bland annat myndigheters och verksamhetsutövares erfarenheter och inställning till avgifterna. Det framgick att många av myndigheterna var angelägna att genom avgifter täcka kostnaderna för en så stor del som möjligt av sitt miljöarbete. Verksamhets- utövarna var å sin sida angelägna om att avgifterna ska motsvara tjänster som är till direkt nytta för företaget. Stora verksamhets- utövare, som skogsindustri och stålverk, angav att avgifterna i stort sett upplevdes som rättvisa och att fasta schablonavgifter var lämp- liga. Mindre verksamhetsutövare var mer kritiska. Vidare framgår av betänkandet att representanter för näringslivet påpekade att skillna- derna i avgifter mellan länsstyrelser och kommuner måste minska, att avgifterna inte var kostnadsrelaterade, att de skiljer mycket mel- lan olika kommuner och att skälen till olikheterna var svåra att för- stå. Det framfördes också att det tydligt måste framgå vad avgifterna ska användas till. Många verksamhetsutövare ansåg att verksamheter med god egenkontroll, exempelvis genom att de hade miljöled- ningssystem, borde premieras genom lägre avgifter (SOU 2005:59). För att öka förståelsen och acceptansen för tillsynsavgifterna bör det vara tydligt vad av myndigheternas tillsynsarbete som ligger till grund för avgifterna. Vi lämnar i detta betänkande förslag på ett tydligare tillsynsbegrepp i kapitel 9. Förslaget kommer att få be- tydelse för vad som kan finansieras genom avgifter. Vi bedömer att det kan finnas skäl att höja avgifterna så att en större andel av kostnaderna för tillsynen täcks av dessa. Men det är först när en tydligare redovisning av vilken tillsyn som sker och kostnaderna för olika delar finns att tillgå som det är möjligt att avgöra vad som är en rimlig nivå på avgifterna. Bättre redovisning av kostnader och intäkter behövs Det saknas en samlad sammanställning av kostnader och intäkter som kan ge en bild av hur stor andel av den tillsyn som utförs som täcks av avgifter, i vilken mån genomförd tillsyn motsvarar de av- gifter som debiterats samt om den tillsyn som genomförs matchar behovet av tillsyn. I och med det redovisningskrav som införts (10 kap. för- ordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt ) när det gäller intäkter och kostnader för den statliga prövningen och tillsynen kommer det finnas ett bättre underlag när det gäller att identifiera finansieringsgapet. I det sammanhaget är det också angeläget att utveckla den uppföljning som sker med stöd av 1 kap. 28 § miljötillsynsförordningen så att dessa båda uppföljningar och redovisningar sammantaget ger ett bättre underlag när det gäller behovet av tillsyn, genomförd tillsyn och finansieringen av tillsynen. Ett bättre underlag kan också ge förutsättningar för mer korrekt utformade avgifter. Principen att förorenaren betalar bör följas … Det är samhällsekonomiskt riktigt att verksamhetsutövare, och i för- längningen konsumenterna, står för de tillsynskostnader en verk- samhet eller åtgärd ger upphov till. Det kan emellertid finnas god- tagbara skäl för att principen att förorenaren betalar inte följs fullt ut vad gäller tillsyn. Ett sådant skäl kan vara administrativa svårigheter som har sin grund i att det är svårt att identifiera tillsynsobjekt. Det kan dessutom vara kostsamt att administrera ett avgiftssystem, vilket får till följd att det inte alltid är kostnadseffektivt att begära in avgif- ter. Men det kan också finnas osakliga skäl till att avvika från prin- cipen att förorenaren betalar. Exempelvis att en verksamhetsutövare är ett litet företag eller en enskild person och att det därför är känsligt att ta ut avgifter vid tillsyn. De kan vidare bero på politiska avvägningar som grundar sig på att verksamhetsutövarna är känsliga för högre avgifter och att detta påverkar utformningen av avgifterna. Detta kan i sin tur vara faktorer som påverkar tillsynsmyndig- heternas benägenhet att ta ut avgifter som ger full kostnadstäckning. Det är angeläget att öka förutsättningarna för att principen om att förorenaren betalar följs. … likväl som att ett avgiftsuttag ska motsvaras av en motprestation Under utredningen har det framkommit att det finns verksamhets- utövare som betalar en fast årlig avgift som inte ens efter har varit föremål för en tillsyn som motsvara den erlagda avgiften. Näringslivet har i olika sammanhang framfört att denna brist på motprestation måste hanteras, exempelvis genom en bättre redovisning av kostnader och intäkter relaterade till utförd tillsyn. Representanter för näringslivet påpekar dock att det finns exempel där fast årlig avgift tas ut samt att avgifterna höjs utan att det upp- levs som något större problem eftersom förtroende finns för att kommunen utför det arbete som man betalat för och berörda verk- samhetsutövare i övrigt har förtroende för tillsynen. Det är angeläget att principen att ett avgiftsuttag ska följas av en motprestation respekteras. 18.3Finansieringen av länsstyrelsernas tillsyn enligt Vår bedömning: Finansiering av länsstyrelsernas tillsyn enligt bör ses över. Länsstyrelserna bör tillföras medel som motsvarar dels de avgifter som tagits ut för tillsynen, dels behovet av tillsyn som inte kan avgiftsfinansieras och dessutom medel som motsvarar behovet av tillsynsvägledning. Skälen för vår bedömning Finansieringen av länsstyrelsernas miljötillsyn bör ses över I de årliga regleringsbreven till länsstyrelserna kan regeringen mar- kera vikten av att tillsynen prioriteras. Så har skett inom miljöbalks- området i vissa fall. Även om det på så sätt har gjorts tydligt att sådan tillsyn är prioriterad ges många andra styrsignaler genom olika uppdrag och återrapporteringskrav.