sou · H5B354 · 2017-06-07 00:00:00 — Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasiet Betänkande av Utredningen om elever som kommer till under senare årskurser SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid sammanträde att tillsätta en särskild utredare med uppdrag om att bl.a. föreslå hur utbildningen för nyanlända elever som kommer till under senare årskurser kan anpassas för att öka elevernas möjligheter att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program (dir. 2016:67). förordnades som särskild utredare. Regeringen beslutade i ett tilläggsdirektiv att förlänga utredningstiden till (dir. 2017:35). Som experter i utredningen förordnades från departementssekreteraren , departementssekreteraren , Kultur- departementet, kanslirådet , Utbildningsdepartmentet, departementssekreterare , Finansdepartmentet, departementssekreterare , Finansdepartmentet och kanslirådet , Arbetsmarknadsdepartmentet. entledigades och och departementssekreterare , , och departementssekreterare , Utbildningsdeparte- mentet, förordnades som experter i deras ställe. Som sekreterare anställdes och . anställdes på deltid. Utredningen överlämnar här betänkandet Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasiet (SOU2017:54). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i skollagen................................... 1.2Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)................................................................................ 1.3Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)....................................... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordning (2014:47) om statsbidrag för undervisning under Utredningens definition av nyanlända elever 3.2Omfattande invandring till under Prognos för framtiden ............................................ 3.2.2Flyktingar, skyddsbehövande och familjeanknytning är de vanligaste skälen till att flytta till ........................................... 3.3Ojämn fördelning av nyanlända elever mellan landets kommuner, huvudmän och skolor ........................................ 3.3.1Fördelning av elever på huvudmannanivå 3.4 har en förändrad elevsammansättning...................... 3.5Fler elever börjar sent i och har en annan skolbakgrund jämfört med tidigare....................................... 3.6 Elevernas kunskapsresultat .................................................... 3.6.1Övergripande resultatutveckling –2016 3.6.3Andel elever som når eller inte når kunskapskraven i alla ämnen .................................. 3.6.4Behörighet till gymnasieskolans nationella 3.6.5Antalet år i svensk skola har stor effekt på behörigheten till gymnasiet ............................... Stora skillnader i skolämnen................................... 3.7Nyanlända elever som kommer sent i har svårare att etablera sig ...................................................... 4.2Forskning och studier om goda förutsättningar för nyanlända elevers lärande....................................................... Vilken forskning om nyanlända elever finns......... 4.2.2Hur mottagandet organiseras har stor betydelse för elevernas utbildning och lärande ..... Vad innebär förberedelseklass och direktplacerad i klass............................................... 4.2.4Övergång från förberedelseklass till ordinarie klass är ett kritiskt läge............................................ 4.2.5Framgångsrik undervisning för nyanlända Språkets betydelse för skolframgång...................... 4.2.8Språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt kan bidra till snabbare språkutveckling.................. Kartläggning av elevens tidigare kunskaper och erfarenhet är en framgångsfaktor för god Studiehandledning på modersmålet ökar möjligheten att kunna följa med undervisningen och utveckla ämneskunskaper...... Lärarnas kompetens och samarbete är avgörande för elevernas möjlighet till 4.2.12Samarbete med vårdnadshavare är 4.3Studier och intervjuer om elevernas syn på mottagande, organisation och utbildningen ............................................. 4.3.1Undersökningar om elevers syn på mottagandet i svensk skola ................................... Studier om elevernas upplevelse av förberedelseklass och undervisningen där ........... 4.3.3Studier om elevernas syn på övergången till 4.3.4Undersökning om elevernas upplevelse av inledande bedömning av deras tidigare Elevröster om programmet språkintroduktion ... 4.5Huvudmännens mottagande av nyanlända elever och syn på hur eleverna i högre uträckning kan bli behöriga.... Urval och intervjuade huvudmän ......................... 4.5.2Organisation och mottagande – från kaos till diskussion om kvalitet i undervisningen........ Skolplacering, närhetsprincip och skolval ........... 4.5.4Fördelar och nackdelar med att placera eleverna i lägre årskurser eller att gå om en årskurs .......... 4.5.5Hur huvudmännen arbetar med inledande 4.5.6Anpassad studiegång och prioriterad timplan tolkas och används väldigt olika........................... 4.5.7Vilka arbetssätt eller metoder fungerar väl för elever med god respektive svag skolbakgrund .... 123 4.5.8Vilka ämnen framstår som särskilt 4.5.9Hur kan elevens individuella kunskaps- utveckling synliggöras när kunskapsnivån ännu inte motsvarar ett godkänt betyg................ Omdömen i stället för betyg F............................. Digitalt stödmaterial och fjärrundervisning ........ 4.5.12Hur kan nyanlända elever i högre uträckning uppnå behörighet till gymnasieskolans 4.5.13Hur elevernas skolgång kan präglas av mer kontinuitet även om de flyttar mellan boenden.. 137 4.5.14 Lärarsituation, för svenska som andraspråkslärare, modersmålslärare och studiehandledare på modersmål ........................... 4.5.15 Vilken typ av kompetensutveckling behövs det mer av .............................................................. 4.5.16 Samarbete med fristående skolor eller med Hur ska fler nyanlända elever nå behörighet till gymnasiet?......................................................... 5.2Grundläggande bestämmelser om mottagande 5.2.1Rätten till utbildning enligt skollagen gäller den som anses bosatt i landet................................ 5.2.2Särskilda bestämmelser om utbildning 5.2.3Nya bestämmelser om mottagande och undervisning av nyanlända .................................... Nyanlända elever får i skolan ............................ Skolplikten och nyanlända.................................... Undervisningstid för nyanlända elever ................ Anpassningar av utbildningen.............................................. Nyanlända elever har behov av stöd..................... 5.4.2Övergripande problembild: Anpassningar i undervisningen utifrån nyanlända elevers 5.5 Studiehandledning på modersmålet..................................... Studiehandledning – en stödinsats ....................... 5.5.2Hur ser studiehandledning på modersmålet studiehandledning på modersmålet...................... Elevernas utveckling mot kunskapskraven .................. Nyanlända elevers resultat.................................................... Gällande bestämmelser om betyg och kunskapskrav ......... Läroplan, kursplan och kunskapskrav.................. 6.3.2Betyg i och motsvarande 6.4 Nyanlända och betyg ............................................................ 6.4.1Olika tolkningar och problem med betygsättning för nyanlända elever....................... Information om elevens kunskapsutveckling ...... Prioriterad timplan och slutbetyg ........................ Nyanlända och kursplanerna ............................................... 6.6.1Ett skriftligt omdöme i stället för 6.6.2Ett nationellt bedömningsstöd för kunskapsutveckling som ligger under de krav som motsvarar godkänt betyg .............................. Svenska som andraspråk....................................................... Nyanlända och svenska som andraspråk ............. 6.8.2Antal elever berättigade till 6.8.3Elever som har kommit som ensamkommande barn och modersmålsundervisning ...................... Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola .................................. Vem ansvarar för nyanlända elevers skolgång vid flytt ...... Nyanlända elever är en rörlig elevgrupp .............. 7.2.2Nyanlända elever med uppehållstillstånd som ligger till grund för folkbokföring – 7.2.3Nyanlända asylsökande elever – elever utan 7.3Boendesituationen för asylsökande elever påverkar Hur bor personer som är asylsökande? Skolans samverkan med .......... 7.3.3Behandling av asylsökandes personuppgifter Hur kan skolorna byta information ..................... 7.4 Övergångar mellan skolenheter ........................................... 7.4.1Framgångsfaktorer vid övergångar mellan 7.4.2Generella svårigheter vid överlämning mellan 7.4.3Asylsökande elevers övergång mellan 7.5 Övergångar mellan grundskola och gymnasieskola............ Dokumentation vid överlämning mellan grundskola och gymnasieskola ............................. Svårigheter vid överlämning.................................. 7.5.3Nyanlända elevers övergångar till 7.6Det finns behov av ytterligare dokumentation av nyanlända elevers skolgång vid övergångar..................... Fler vägar in i gymnasieskolan .................................. Behörighetskrav till gymnasieskolan ................................... Målgrupp för gymnasieskolan .............................. Allmänna behörighetskrav till gymnasieskolan... 8.2.3Särskilda behörighetskrav till de nationella Undantag från krav på behörighet i engelska ...... Fullföljd gymnasieutbildning är en skyddsfaktor............... 8.4.1Nyanlända är målgruppen för 8.4.3Introduktionsprogram för nyanlända elever Analys av förslagen i förhållande till diskrimineringslagen m.m.................................... 9.2Analys och sammanfattande bedömning av utredningens förslag ........................................................ Problemet och vad som ska uppnås..................................... Utredningens förslag i korthet ............................................ Vilka berörs av utredningens förslag................................... Ekonomiska konsekvenser för kommunerna..................... 11.6.1 Förslaget om individuell studieplan..................... 11.6.2 Förslaget om ett skriftligt omdöme i stället för terminsbetyget F............................................. 11.6.3 Förslaget om studiehandledning på 11.6.4 Förslaget om rätt till modersmålsundervisning för ensamkommande barn .................................... 11.6.5 Ekonomiska konsekvenser för kommunerna – Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen............... Ekonomiska konsekvenser för staten ................................. 11.8.1 Förslaget om fortsatt bidrag till lovskola ............ 11.8.2 Konsekvenser för skolmyndigheterna................. Särskilda konsekvenser enligt utredningens direktiv.......... 11.10.1 Konsekvenser för barn och elever ........................ 11.10.2 Konsekvenser för elever med 11.11.1 Konsekvenser för skolans personal ...................... 11.11.2 Konsekvenser för företag/enskilda huvudmän.... 11.11.3 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet................................. 11.11.4 Konskevenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.................................................... 11.11.5 Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.............................. Konsekvenser för brottsligheten .......................... Analys av förslagen i förhållande till Utredningen har i uppdrag (dir. 2016:67) att analysera och exempli- fiera, utifrån forskning och beprövad erfarenhet, hur undervisning- en i kan organiseras för att möta behov och förutsätt- ningar hos elever med kort skolbakgrund och som kommer till i senare år. I denna del ingår att analysera om dagens reglering är tillräcklig för att tillgodose målgruppens behov av undervisning och främja integration på bästa sätt samt att föreslå hur målgruppen med kostnadseffektiva lösningar kan ges bättre förutsättningar att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Utredningen ska även utreda hur elever som har en god skolunderbyggnad men som är nybörjare i svenska kan ges bättre förutsättningar att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Hur den individuella kunskapsutvecklingen kan synliggöras när kunskapsnivån ännu inte motsvarar ett godkänt betyg ingår också i uppdraget. En annan del i direktivet handlar om att analy- sera hur nyanlända elevers skolgång kan präglas av kontinuitet även om de flyttar mellan olika boenden och därför placeras i olika skolor eller hos olika huvudmän samt analysera hur övergången från olika huvudmän och skolor kan förbättras för de elever som flyttar. Slut- ligen ska utredningen lämna nödvändiga författningsförslag och analysera hur förslagen förhåller sig till diskrimineringslagen. Skolan är en av de första platser som nyanlända barn och elever kom- mer till och den har en viktig roll för den fortsatta integrationen. Det handlar inte bara om undervisningen, att lära sig det svenska språket och att utveckla ämneskunskaper, utan skolan har även en central betydelse för elevens individuella utveckling. har en annan elevsammansättning än bara . –2016 har andelen elever med utländsk bakgrund i fördubblats från ungefär 12 till nästan 24 pro- cent. Allt fler elever börjar också skolan efter ordinarie skolstart. Nyanlända elever som kommer i senare årskurser är en särskilt utsatt grupp som på förväntas komma ikapp sina jämnåriga svenska klasskamraters ämneskunskaper, på ett språk som de inte kan och dessutom i en ny kultur som kan vara främ- mande. Det var av eleverna som var födda i som blev behöriga till gymnasieskolan nationella program . Andelen nyinvandrade1 elever som var behöriga var och inom gruppen elever med okänd bakgrund2 var det som uppnådde behörighet . När de utlandsfödda eleverna in- vandrar till har stor betydelse för skolresultaten. Elever som invandrar efter uppnår behörighet i betydligt lägre utsträckning än t.ex. de elever som invandrar i åldern 7–. () har undersökt hur många personer3 som hade slutbetyg från gymnasiet . I gruppen in- rikes födda elever hade omkring åtta av tio slutbetyg från gymnasiet vid . Bland utrikes födda elever som inflyttat var andelen närmare åtta av tio kvinnor och knappt sju av tio män. När det gäller elever som invandrat vid eller äldre som kom- mer från ett land utanför och som flykting eller dess anhörig var det av kvinnorna och av männen som hade slutbetyg från gymnasiet . En avslutad gymnasieutbildning ger betydligt större chanser till etablering på arbetsmarknaden, fortsatta studier och stabila in- komster vilket bidrar till aktivt deltagande i samhällslivet. Att klara skolan är således den enskilt viktigaste faktorn för barns utveckling och framtid. I betänkandet exemplifieras forskning och resultatet från olika granskningar om mottagande och organisation av nyanlända elevers 1Med nyinvandrade elever menas elever som är födda utomlands, har båda föräldrarna födda utomlands, och som har kommit till . I begreppet nyinvand- rade ingår enbart folkbokförda elever. 2Elever med okänd bakgrund saknar personnummer samt enstaka elever som har skyddad identitet med hemliga personnummer. 3I datamaterialet ingår personer födda –1991 och som – 2015 var registrerade i gymnasieskolan. utbildning och lärande. Det handlar t.ex. om vilka framgångsfaktorer som identifierats för mottagandet och vad som kännetecknar en god undervisning för nyanlända elever. Utredningen presenterar även studier om nyanlända elevers syn på mottagandet i svensk skola, upplevelse av förberedelseklass, inkludering, övergång till ordinarie klass, erfarenhet av inledande bedömning och bild av gymnasiepro- grammet språkintroduktion. För att få en lägesbeskrivning, och i syfte att identifiera problem och föreslå lösningar, har utredningen även genomfört 35 intervjuer med olika huvudmän. Utifrån dessa kunskapsinhämtningar och berörda underlag har utredningen analy- serat vilka förändringar som behöver göras och föreslår ett antal varierande åtgärder och anpassningar av utbildningen. Målet är att fler nyanlända elever som kommer i senare år ska uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Fortsatt statsbidrag till lovskola i årskurs 8 och 9 I definitionen av nyanlända elever i skollagen anges att eleverna ska ha påbörjat skolgången i efter ordinarie skolstart. Redan av definitionen följer alltså att nyanlända som huvudregel inte får på sig att fullgöra . Nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i i årskurs 7–9 får mycket begränsad tid i grund- skolan. Både studier och statistik talar för att ju mer tid den ny- anlände eleven får i svensk grundskola desto lättare har eleven att klara de kunskapskrav som minst ska uppnås i och upp- nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Utredning- en anser därför att det finns skäl att överväga om nyanlända elever som påbörjar sin skolgång sent i bör få utökad tid att fullgöra utbildningen i bl.a. i form av lovskola. Under har det varit möjligt för huvudmän att ansöka om statsbidrag för sommarskola. Statsbidrag lämnas för kostnader för sommarskola för en elev som behöver den för att nå kunskaps- kraven i ett eller flera ämnen och som bl.a. har gått i årskurs 6, 7, 8, eller 9 i . Regeringen har före- slagit en skyldighet att erbjuda lovskola för elever i årskurs 8 och 9 i under vissa förutsättningar (prop. 2016/17:156). Med anledning av regeringens förslag kommer statsbidrag inte längre lämnas för elever som går i årskurs 8 eller 9 i och som deltar i undervisning under skollov under läsåret eller under sommar- lovet i anslutning till att någon av dessa årskurser avslutats. Nyanlända elever, i synnerhet nyanlända elever i årskurs 7–9, där det krävs att eleverna ligger på en avancerad nivå i svenska för att kunna tillgodogöra sig ämnesundervisningen, har ett extra stort behov av att få undervisning . Dessa elever har inte tid att stanna eller backa i sin språkutveckling. Utredningen bedömer därför att huvudmännen bör fortsätta att stimuleras till att ordna lovskola under fler veckor än vad regeringen föreslår ska bli obligatoriskt i . Utredningen föreslår därför att statsbidrag för lovskola även i fortsättningen ska utgå till huvudmän som anordnar lovskola för elever i årskurs 8 eller 9 i som deltar i undervisning i anslutning till att någon av dessa årskurser avslutas (sommarlovet). Statsbidrag ska lämnas under de förutsättningar som anges i för- ordningen (2014:47) om statsbidrag för sommarskola eller under andra skollov och enbart för sådan lovskola som huvudmannen an- ordnar utöver den obligatoriska lovskolan. Ökade möjligheter till anpassning av nyanlända elevers utbildning Utredningen konstaterar att nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i årskurs 7–9 har mycket begränsad tid på sig att fullgöra sin grundskoleutbildning. Utredningen bedömer att den korta tiden sannolikt är avgörande för de låga kunskapsresultat som eleverna har. Eftersom det finns begränsningar för hur mycket den enskilde elevens undervisning kan utökas, finner utredningen det nödvändigt att i stället överväga på vilket sätt utbildningen kan anpassas i sitt innehåll för att de nyanlända elever som påbörjar skolgången i i årskurs 7–9 ska få bättre förutsättningar att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Utredningen kan konstatera att nyanlända elever är en mycket heterogen grupp. Nyanlända elever har olika kunskaper och erfaren- heter med sig in i svensk skola. Skolförfattningarna innebär dock att alla elever oavsett skolbakgrund som huvudregel ska läsa 16 ämnen på , vilket är mycket för en elev som t.ex. är nybörjare i skolan eller enbart har läst ett par ämnen i sitt hemland. Statistiken visar att det är svårt för en nyanländ elev som påbörjar sin skolgång i i senare år att hinna få godkänt i de ämnen som krävs för att bli behörig till ett nationellt program. Statistiken visar också tydligt att elever som anlänt efter i betydligt högre utsträckning än övriga elever inte uppnått en fullföljd gym- nasieutbildning och att en högre andel av dessa ungdomar är arbetslösa jämfört med infödda elever. Det finns där- för, enligt utredningens mening, skäl för att införa en bestämmelse som ger möjlighet för skolan att ge elever som påbörjar skolgången i årskurs 7–9 utökad undervisning i ett mer begränsat antal ämnen. Utredningen föreslår därför att rektorn får, om det finns sär- skilda skäl, fatta beslut om att en nyanländ elev som har tagits emot i det svenska skolväsendet i årskurs 7–9 i eller i års- kurs 8–10 i specialskolan får ges mer undervisning i utvalda ämnen än övriga elever i samma årskurs hos huvudmannen genom en omför- delning av undervisningstiden (anpassad timplan). Ett sådant beslut får inte innebära att eleven ges mindre undervisning totalt än andra elever i samma årskurs hos huvudmannen. Ett sådant beslut får dock innebära avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen. Den anpassade timplanen ska utformas så att eleven dels får förutsättningar att nå behörighet till gymnasie- skolans nationella program, dels får förutsättningar att genomföra ett sådant program. Det innebär, enligt utredningens mening, att eleven alltid ska få undervisning i 10–12 ämnen. Eleven ska också alltid ges undervisning i svenska eller svenska som andraspråk, matematik, engelska och idrott och hälsa. Ett beslut om anpassad timplan får en- bart fattas efter att en elevs kunskaper har bedömts och efter sam- tycke av eleven och elevens vårdnadshavare. En elev får ha anpassad timplan under högst . Förstärkt rätt till studiehandledning på modersmålet Enligt forskning och studier gjord av skolmyndigheter är det tyd- ligt hur viktig studiehandledning på modersmålet är för nyanlända elevers språk- och kunskapsutveckling. Med studiehandledarens stöd kan eleverna förstå undervisning som annars hade varit för svår och med sådant stöd ges möjlighet för läraren att stimulera och utmana de nyanlända eleverna. Utredningen uppfattar därför att studiehand- ledning på modersmålet är den absolut viktigaste insatsen för att förbättra nyanlända elevers kunskapsutveckling och öka målupp- fyllelsen. Skolinspektionen har under ett flertal år påpekat brister i huvud- männens hantering av studiehandledning på modersmålet. Studie- handledning ges t.ex. inte i tillräcklig omfattning eller av tillräcklig kvalitet för att vara ett stöd i nyanlända elevers kunskapsutveckling. Utredningen uppfattar mot den bakgrunden att eleverna inte får studiehandledning i den omfattning som de har behov av och att det finns skäl att förstärka rätten till studiehandledning för ny- anlända elever som påbörjar sin skolgång sent i och mot- svarande skolformer. Utredningen föreslår därför att en nyanländ elev som mottas i det svenska skolväsendet i årskurs 7–9 i grund- skolan och grundsärskolan samt i årskurs 8–10 i specialskolan och vars kunskaper har bedömts, ska få studiehandledning på moders- målet om det inte är uppenbart obehövligt. Sådan studiehandledning ska syfta till att ge eleven förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska som uppnås. Studiehandledningen får ges på elevens starkaste skolspråk om det är ett annat än modersmålet. Nyanlända elever ska få ett skriftligt omdöme i stället för terminsbetyget F