sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — Den tredje utlandsresans mål var , där kommittén träffade ett företag som tillhandahåller tjänster inom väg- tullssystem, och , där kommittén på nytt träffade personer involverade i det belgiska vägtullssystemet. Den fjärde utlandsresan gick till igen där kommittén på nytt besökte DG MOVE för ytterligare diskussioner. Det samråd som kommittén enligt direktiven ska ha med be- rörda myndigheter har skett huvudsakligen genom experterna. Kommittén har under arbetets gång fått in skrivelser från bland annat , , Näringslivets transportråd, , , BIL och . Skrivelserna får anses besvarade genom detta betänkande. Betänkandet är indelat i 14 kapitel. Av kapitel 1 framgår kommitténs förslag till författningsändringar. Kommitténs uppdrag och arbete redovisas i kapitel 2. Efter detta kommer kapitel 3, som kortfattat ger kommitténs syn på vad en avståndsbaserad skatt för tunga last- bilar skulle kunna föra med sig och vilka utgångspunkter kommittén haft för arbetet. Därefter följer ett bakgrundskapitel, kapitel 4, som behandlar svensk och europeisk transportpolitik i dåtid och nutid. I kapitlet ges även en beskrivning av hur det svenska vägnätet ser ut och hur lastbilstrafiken ter sig. Vidare görs i kapitlet en genomgång Kommitténs uppdrag och arbetssätt samt betänkandets disposition av relevanta tidigare utredningar och lagstiftningar. I det efterföljande kapitlet, kapitel 5, redogör vi för gällande rätt. Sedan kommer i kapitel 6 en beskrivning av de tekniska förutsättningarna när det gäller uttag och kontroll av skatten. En internationell utblick görs i kapitel 7, där vi presenterar de olika vägtullssystem som förekommer i andra länder. Kapitel 8 utgör kommitténs överväganden och vägval. Kapitlet inleds med en beskrivning av de allmänna krav som bör ställas på ett vägskattesystem och därefter avhandlas olika sär- skilda överväganden. I kapitel 9 redovisar kommittén dels möjlig- heten att överföra något annat lands system till svenska förhållanden, dels val av modell för utformning av systemet. Kommittén presen- terar sina förslag till ett vägskattesystem i kapitel 10. Kapitel 11 ägnas åt att beskriva hur systemet ska fungera i praktiken och hur det ska genomföras. I kapitel 12 redovisas konsekvenser av förslagen. Kapitel 13 innehåller förslag på ikraftträdande och övergångs- bestämmelser. I kapitel 14 återfinns författningskommentarer. Till betänkandet finns fyra bilagor. Bilagorna 1 och 2 innehåller kommitténs kommittédirektiv. Bilaga 3 innehåller en redovisning av beräkningar m.m. som ligger till grund för kommitténs förslag. Bilaga 4 innehåller en konsultrapport om behovet av kontroll- stationer inom ett vägskattesystem. 3Några utgångspunkter för kommitténs arbete Kommittén ska utreda och lämna förslag på utformningen av en avståndsbaserad skatt för tunga lastbilar. Uppdraget består av flera olika delar. Kommittén ska kartlägga och analysera möjliga tekniska lösningar för att hantera uttag och kontroll av skatten. I uppdraget ingår också att kartlägga och analysera införda och planerade system för avståndsbaserade avgifter och skatter i andra europeiska länder och överväga om något av systemen i stort går att överföra till svenska förhållanden. Kommittén ska lämna förslag på en teknisk lösning, utformning och omfattning av skatteuttaget, organisation och ansvarsfördelning samt nödvändiga förfaranderegler. Härutöver ska kommittén analysera förslagens konsekvenser. I detta kapitel redovisas de viktigaste utgångspunkterna för kommitténs arbete. 3.2Vägskatten är en skatt, inte en avgift Av kommittédirektiven följer att en avståndsbaserad pålaga som tas ut för användning av väg statsrättsligt är att anse som en skatt i . Att pålagan utgör en skatt för med sig vissa implikationer av såväl juridisk som ekonomisk natur. Exempelvis ska föreskrifter om skatt till staten meddelas genom lag (8 kap. 3 § regeringsformen). Sådana föreskrifter hör alltså till det obligatoriska lagområdet och omfattar inte enbart de materiella reglerna utan också regler som avser grunderna för beskattnings- och uppbördsförfarandet. Reger- ingens möjlighet att meddela föreskrifter är begränsad till verk- ställighetsföreskrifter. När det gäller ekonomiska implikationer inne- Några utgångspunkter för kommitténs arbete bär en skatt inga krav på motprestation från statens sida. Det bety- der att intäkterna från skatten inte behöver användas till åtgärder inom transportsektorn. 3.3Kostnadsansvar och externa kostnader All typ av trafik har ett så kallat kostnadsansvar. Enligt regeringens proposition Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) bör den principiella utgångspunkten vara att ”skatter och avgifter utformas så att transporternas inverkan på andra trafikanter vägs in på ett riktigt sätt i transportbesluten” (s. 41). Formuleringen ”inver- kan på andra trafikanter” tar fasta på att inkludera externa effekter i prissättningen av transporter. Det övergripande målet för transportpolitiken i är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.1 För att nå en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning är det viktigt att försöka åstadkomma en så samhällsekonomiskt effek- tiv prissättning som möjligt på transporttjänsterna. Det betyder i sin tur att utformningen av transportpolitiska styr- medel behöver ta hänsyn till trafikens samhällsekonomiska kostna- der. Detta är också en av de fem transportpolitiska principer som har beslutats av riksdagen.2 I fråga om i vilken utsträckning lastbilstrafiken bär sitt kostnads- ansvar (betalar för sina samhällsekonomiska kostnader) har Trafik- analys i uppdrag att analysera förhållandet mellan de samhälls- ekonomiska kostnaderna och nivån på avgifts- och skatteuttaget. 1Propositionen Mål för framtidens transporter (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257). 2Propositionen (prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). 3Avsnittet baseras på Trafikanalys (2016), Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader, Några utgångspunkter för kommitténs arbete I det arbetet behöver avvägningar göras kring vilka effekter som ska räknas som så kallade externa effekter. En effekt av ett fordons framfart (restid, olyckor, luftföroren- ingar, komfort, tillgänglighet etc.) kan vara antingen extern eller intern. En effekt är intern om aktörerna (operatörerna, resenärerna, speditörerna, varuägarna) i sina beslut om att företa en resa eller transport har anledning att ta hänsyn till att de ger upphov till dessa effekter. Om effekterna inte beaktas är de externa. De negativa externa effekter som trafik kan resultera i är luftföroreningar, trafik- olyckor, buller och trängsel/knapphet som påverkar andra negativt både i och utanför trafiksystemet. Även det slitage på och den deformation av infrastrukturen som trafiken ger upphov till är extern ur trafikantens eller transportörens synvinkel, om utnyttjan- det inte är prissatt utifrån marginalkostnaderna. Förekomsten av externa effekter utgör en form av marknadsmisslyckande som inne- bär att resurserna inte har allokerats optimalt. En extern effekt kan internaliseras bland annat genom rörliga skatter eller avgifter. Internaliseringen innebär att aktörerna genom prissättning ges anledning att väga in effekten. På så sätt kan ett rationellt utnyttjande av trafiksystemet uppmuntras och en över- konsumtion av begränsade resurser undvikas. Huvudsyftet med internalisering är att korrigera marknadsmisslyckandet och att underlätta ett decentraliserat beslutsfattande angående transporter för att understödja marknadslösningar på transportproblemen. Med en prissättning av de externa effekterna ges resenären eller trans- portköparen – via priset – tillgång till sådan information som leder till att de val som är bäst ur hans eller hennes perspektiv utgör en effektiv lösning för samhället i stort. I förlängningen ska dessa val stimulera utveckling av ny teknologi, nya fordon och nya transportlösningar som är bättre för samhället. Genom att kostnadsberäkna och prissätta de negativa externa effekterna tydliggörs trafikens samhällsekonomiska marginalkost- nader. har beslutat att alla transporter ska svara för sina samhällsekonomiska marginalkostnader, det vill säga den tillkom- mande kostnad som en ytterligare fordonskilometer orsakar.4 Skälet är att internaliseringen, rätt utformad, kan ge operatö- rerna incitament att minska belastningen på infrastrukturen och 4 (prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Några utgångspunkter för kommitténs arbete miljön samt reducera risken för allvarliga olyckor. Genom att påverka priset på transporter bidrar internalisering av de negativa externa effekterna dessutom till att trafikvolymerna blir samhällsekono- miskt optimala samt till att transportarbetets fördelning på trafik- slag optimeras. Ofta brukar internaliseringsgraden beskrivas i termer av tonkilo- meter. Enligt Trafikanalys senaste redovisning var internali- seringsgraden för tunga lastbilar utan släp och 70 pro- cent för tunga lastbilar med släp.5 Eftersom släpet ökar mängden tonkilometer leder det till en ökning av internaliseringsgraden mätt i termer av tonkilometer. 3.4.1Drivmedelsskatt är inte styrande Ett införande av en vägskatt behöver analyseras i förhållande till den befintliga drivmedelsbeskattningen. Det pågår en ständig för- nyelse av fordonsflottan med renare och mer energieffektiva fordon. har andelen biodrivmedel, ibland även biodrivmedel med lägre beskattning, fått en ökad användning. Biodiesel kan i de flesta fall användas direkt i den befintliga dieselmotorn och kräver ingen annan utrustning eller modifiering av lastbilen. genomför försök med elvägar som skulle kunna leda till elektrifiering av lastbilar och andra fordon. Andelen lastbilar som drivs med el i någon form är mycket liten . väntas dock även lastbilar i hög utsträckning ha olika typer av driv- källor, hybriddrift, eldrift eller andra typer. Utvecklingen medför därför att användningen av konventionella drivmedel minskar. Därmed minskar styrningen av drivmedels- beskattningen och därtill även skatteintäkterna. I förlängningen leder detta till att beskattningen av fordon behöver förändras. finns det alltså ett stort behov av en skatt som tas ut för använd- ning av infrastrukturen. 5 Trafikanalys (2016), Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader, Rapport 2016:6. Några utgångspunkter för kommitténs arbete 3.4.2En avståndsbaserad skatt är effektivare än en drivmedelsskatt I takt med att fordonsflottan förändras mot mer användning av förnybara drivmedel och eldrift kommer vägskatten att öka i bety- delse som styrmedel inom vägtransportsektorn. Det finns dock skillnader mellan drivmedelsskatt och vägskatt i deras egenskap av styrmedel. En vägskatt kan differentieras mer än vad drivmedels- skatten kan. Därmed kan vägskatten ge mer precisa relativa styr- signaler, vilket gör den till ett potentiellt mer effektivt styrmedel mot ett effektivt vägtransportsystem. I praktiken ger inte drivmedelsbeskattningen likformiga effekter mellan svensk och internationell trafik. Eftersom svenska drivmedels- priser är bland de högsta i , kan åkare som passerar den svenska gränsen förväntas köpa så mycket drivmedel som möjligt utanför . Det gäller såväl svenska som utländska åkare i inter- nationell trafik. En vägskatt beskattar däremot alla fordon som använder vägen på samma sätt och ger därmed inte upphov till motsvarande olik- formiga effekter som drivmedelsskatten gör. Vägskatten ger därför mer rättvisa konkurrensvillkor än drivmedelsskatten. Ett vägskattesystem som kan verifiera var ett fordon har varit har också möjlighet att minska incitamenten till olaga cabotage. Det bidrar ytterligare till utjämnade konkurrens- villkor mellan svenska och utländska åkare. När det gäller utsläpp av koldioxid är drivmedelsskatten mycket effektiv som styrinstrument, eftersom mängden utsläpp av koldi- oxid är direkt proportionell mot mängden drivmedel. Däremot sak- nas i stort sett styrmedel som riktar sig mot utsläpp av övriga luftföroreningar. Dessa luftföroreningar kan dock beskattas via en vägskatt. Genom en differentiering av vägskatten mot lägre belopp för fordon med nyare och renare utsläppsklass skapas en styrning mot förnyelse av fordonsflottan. När det gäller slitage av infrastruktur kan en vägskatt teoretiskt differentieras beroende på fordonens konstruktion och beroende på var fordonet kör. Det medger stora möjligheter till en exakt och effektiv differentiering. En effektiv differentiering betyder att fordo- net betalar så exakt som möjligt för den samhällskostnad som for- Några utgångspunkter för kommitténs arbete Men även en enkel differentiering av vägskatten kan få betydande och ofta tillräckliga styreffekter.6 3.4.3En avståndsbaserad skatt är effektivare än en tidsbaserad avgift I detta avsnitt beskrivs vilka för- och nackdelar en avståndsbaserad skatt har jämfört med dagens tidsbaserade vägavgift. Den nuvarande vägavgiften är tidsbaserad och ger incitament till att köra så mycket som möjligt man har betalat för, medan en avståndsbaserad skatt i stället ger incitament till att köra så lite som möjligt. Att införa en avståndsbaserad skatt kan således vända på incitamenten och bland annat medföra en högre resurs- effektivitet. Att införa en avståndsbaserad skatt skulle sannolikt ge högre skatteintäkter än den nuvarande tidsbaserade vägavgiften. Ett for- don med fyra axlar eller mer av EURO-utsläppsklass II eller senare betalar i vägavgift. Den genomsnittliga körsträckan för en svensk tung lastbil är och för de största och tyngsta lastbilarna är den genomsnitt- liga körsträckan mycket längre, i flera fall mer än 100 000 kilo- meter. En körsträcka skulle innebära en kost- nad på per kilometer (per 40 000 kilo- meter). En körsträcka skulle ge en kostnad på per kilometer. Inom är beloppen för vägtull- arna oftast mycket högre än så. vägtull är på per kilometer och inom EU ligger lägst med per kilometer.7 En jämförelse mellan dagens system i respektive visar att intäkter från den avståndsbaserade vägtullen är nästan nio gånger större än intäkter från den tidsbaserade vägavgiften, räknat per fordonskilometer.8 Även en avståndsbaserad skatt i kan väntas ge högre skatteintäkter än den nuvarande tidsbaserade vägavgiften. 6Propositionen (prop. 2005/2006:160) s. 141. 7Se avsnitten 7.3.8 och 7.3.11. Se även avsnitt 10.7 (tabell 10.3) för en jämförelse av skatte- och avgiftsnivåerna i andra länder. 8Vierth m.fl. (2015), Road Freight Transport Policies and their Impact – a Comparative Study of and , CTS working paper 2015:16, s. 9. Några utgångspunkter för kommitténs arbete Alla fordonsägare kommer dock inte att betala mer om dagens tidsbaserade avgift ersätts av en avståndsbaserad skatt. Detta eftersom skattebeloppet är beroende av körsträckans längd, medan avgifts- beloppet är ett fast belopp. Utöver större skatteintäkter innebär en övergång till en avstånds- baserad skatt med stor sannolikhet även en snabbare förnyelse av fordonsflottan. Studier visar att sedan införde sin avstånds- baserade vägtull har det funnits incitament för svenska åkare att använda sina renaste fordon i . Samma incitament gäller även för alla andra som använder det tyska vägtullssystemet. Upp- skattningar som har gjorts tyder på att såväl svenska som tyska åkare har använt genomsnittligt ”renare” fordon för transporter i , och ”smutsigare” fordon i där kostnaden för utsläpp varit lägre per fordonskilometer än i . Kostnaden för i termer av utsläpp har varit införde sin vägtull.9 En övergång till en avståndsbaserad skatt kan därför förväntas innebära en renare fordonsflotta på de svenska vägarna. En avståndsbaserad skatt betalas för den sträcka som körs och för de samhällskostnader som orsakas genom körningen. Det inne- bär att vägskatten bättre motsvarar de kostnader som väganvänd- ningen orsakar, jämfört med vägavgiften. Vägskatten som styrmedel är därför mer exakt i förhållande till vägavgiften. 3.5Vägtullar för lastbilar blir allt vanligare har flera EU-länder infört avståndsbase- rade vägtullar för lastbilar. Det finns alltså en trend att övergå från tidsbaserade vägavgifter till avståndsbaserade vägtullar. Denna ut- veckling är även något som uppmuntras av . föreslog kommissionen i sin vitbok, Rättvisa trafik- avgifter: En modell för ett stegvist införande av gemensamma avgifts- principer för transportinfrastruktur i EU, att infrastrukturavgifter bör vara baserade på principen ”användaren betalar”. Avgifter ska så långt som det är möjligt ligga nära det faktiska användandet. 9 Vierth m.fl. (2015),Road Freight Transport Policies and their Impact – a Comparative Study of and , CTS working paper 2015:16, s. 16. Några utgångspunkter för kommitténs arbete boken föreslås även att avgifterna ska baseras på principen ”för- orenaren betalar”, vilket innebär ett högre belopp för fordon som släpper ut mer föroreningar. 3.6Konkurrens på lika villkor Skatten ska vara neutral i förhållande till svenska respektive utländska åkare. Skatten får inte gynna endera gruppen, vilket är i linje med . I och är reglerna för cabotagetransporter om- debatterade. Det finns lite kunskap om det lagliga respektive det olagliga cabotaget som utförs på svenska vägar. En avstånds- baserad vägskatt kan ge ny kunskap på området. En annan fråga är skillnaden mellan inrikes och utrikes trans- porter när det gäller möjligheten att undkomma svensk drivmedels- skatt. Såväl svenska som utländska åkare som kör i internationell trafik har möjlighet att tanka utomlands och därigenom undkomma den svenska drivmedelsskatten, som är en av de högsta drivmedels- skatterna inom EU. Omfattningen av den utländska internationella trafiken är fyra gånger så stor som den svenska internationella trafi- ken, räknat i antal fordonskilometer inom . En avstånds- baserad skatt gör däremot ingen skillnad på vilken typ av transport (inrikes eller utrikes) som utförs. I takt med att drivmedelsskattens betydelse avtar, som en följd av ökad användning av hållbara biodriv- medel, ökar vägskattens betydelse och därmed utjämnas konkurrens- villkoren (inom ) mellan åkare i inrikes och utrikes trafik. Vägskatten skulle även kunna bidra till utjämnade konkurrens- villkor mellan svenska och utländska åkerier som verkar i . Kontroll av en avståndsbaserad skatt kan ge samordningsvinster genom samtidig kontroll av cabotage, kör- och vilotider, överlast, fortkörning m.m. Några utgångspunkter för kommitténs arbete 3.7.1Lätt att förstå och hantera Vägskatten bör vara okomplicerad, i meningen lätt att förstå, an- passa sig till och hantera. De skattskyldiga bör alltså relativt lätt kunna sätta sig in i när och hur skatten tas ut och hur man går till väga för att hantera den. Det bör också vara lätt att hålla reda på hur mycket skatt som ska betalas. Ett okomplicerat och lättförståeligt vägskattesystem med tydliga regler kan minska de skattskyldigas administrativa åtgärder och kostnader. De kan t.ex. skaffa nödvän- dig utrustning och kanske även anställa viss personal. De kan även förstå vilka kostnader skatten kommer att innebära för det egna företaget. Det kan också minska mängden oavsiktliga misstag och fel. 3.7.2Hög acceptans och legitimitet Införandet av nya skatter underlättas om syftet med skatten är tyd- ligt. En utgångspunkt har varit att försöka skapa acceptans och för- ståelse för vad en avståndsbaserad skatt innebär och vilka konsekven- ser en sådan skatt får. Enligt kommittédirektiven är ett syfte med skatten att bidra till målet om trafikens kostnadsansvar. Viktiga faktorer för systemets acceptans och legitimitet är också att möjlig- heterna att fuska och undkomma skatten är så små som möjligt samt att skatten uppfattas som rättvis. 3.7.3Låga anpassnings- och transaktionskostnader Det ska vara lätt för de skattskyldiga att anpassa sig till skatten. Genom att planera för en smidig övergång från dagens vägavgift till en vägskatt minskar kostnaderna för alla inblandade aktörer i fråga om nedlagd tid, personalkostnader m.m. Eventuella tekniska om- ställningar kostar tid och resurser, vilket kan hållas nere genom en smidig anpassning. Lastbilsflottan förändras relativt långsamt och investeringar är inte ekonomiskt effektiva att genomföra. Införandet bör därmed annonseras . Några utgångspunkter för kommitténs arbete 3.7.4Automatisk och elektronisk hantering Det allra mesta inom skattesystemet ska kunna ske automatiskt och elektroniskt, för att förenkla hanteringen och göra systemet smidigt att använda. Detta gäller exempelvis det underlag som samlas in som grund för skattebeslut, betalning m.m. De skattskyldiga ska inte behöva utstå onödig administration och tidsödande pappers- hantering. 3.7.5Förmåga att interagera med närliggande system Interoperabilitet, det vill säga förmågan för olika vägtullssystem att fungera tillsammans, är viktigt. Framför allt är det viktigt ur använ- darnas perspektiv. En okomplicerad skatt utan alltför långtgående differentiering underlättar interoperabilitet. Systemet ska även vara öppet för EETS-betalningsförmedlare på det sätt som kräver. Drivmedelsskatten är ett mycket kostnadseffektivt styrmedel på grund av dess låga administrationskostnader. En vägskatt kommer att innebära relativt höga administrationskostnader, jämfört med drivmedelsskatten. Vägskattens effektivitet beror dock på hur mycket systemet kostar i förhållande till de effekter det ger. En utgångs- punkt är därför att vägskattesystemet ska vara så kostnadseffektivt som möjligt. Genom att jämföra de samhällsekonomiska vinsterna i termer av minskade externa effekter med de kostnader som skattesystemet kräver, får man en samhällsekonomisk helhetsbild över hur mycket vägskattesystemet bidrar med. Det transportpolitiska målet om samhällsekonomisk effektivitet innebär att man inte ska ha ett väg- skattesystem som kostar mer att driva än vad det leder till i vinst i form av minskade externa effekter. Bakgrund och gällande rätt Kommittén har till uppdrag att analysera och ta fram förslag på hur en avståndsbaserad vägskatt för tunga lastbilar kan utformas. Bland annat behöver kommittén därför överväga vilka vägar och fordon som ska omfattas av skatten. I detta kapitel ges därför en beskriv- ning av hur det svenska vägnätet ser ut och hur den svenska last- bilstrafiken ter sig. I kapitlet tecknas även en bakgrund till den transportpolitik, som såväl inom Europeiska unionen som nationellt driver på utvecklingen när det gäller ansvar och fördelning av de kostnader som vägtrafiken ger upphov till. Vidare redovisas i kapitlet de tidigare överväganden som gjorts avseende en avståndsbaserad skatt (med den dåvarande benämningen ”kilometerskatt”). 4.2Sveriges vägnät och hur det är trafikerat vägnät utgörs av allmänna vägar, som kan vara statliga eller kommunala, och enskilda vägar. Vägnätet består av 98 500 kilo- meter statliga vägar, kommunala vägar och gator samt enskilda vägar. I det statliga vägnätet ingår drygt 16 000 broar, ett tjugotal tunnlar och 37 färjeleder. Enskild väg är väg som inte är allmän väg. Den allra största delen () av vägnätet utgörs av enskilda vägar. Det finns olika kategorier av enskilda vägar: vägar med statsbidrag, vägar till bebodda fastigheter och övriga enskilda vägar (oftast skogsbilvägar). De enskilda vägarna med statsbidrag kompletterar de allmänna väg- arna och måste hållas öppna för allmän trafik. En stor andel av de enskilda vägarna är skogsbilvägar som i många fall inte är öppna för allmän motorfordonstrafik. Väghållarna som har ansvar för de enskilda vägarna kan vara en- skilda markägare eller organisationer, såsom vägföreningar, väg- samfälligheter och samfällighetsföreningar. är en eller flera markägare väghållare. Sammanlagt är det cirka 23 000 väghållare som ansvarar för de enskilda vägarna. Underhållet för enskilda vägar finansieras med statsbidrag. Statsbidrag kan efter ansökan ges för vissa under- hålls- och upprustningsåtgärder på det enskilda vägnätet.