sou · H5B357 · 2017-06-22 00:00:00 — Detta godkännande ska framgå av att personen står med i passagerarförteckningen. Från begreppet passagerare exkluderas besättningsmedlemmar. Definitioner av begreppen PNR-uppgifter och passagerare bör föras in i lagen. Definitionerna bör utformas i nära anslutning till direktivets ordalydelse. För att inte i onödan tynga texten bör dock något kortare definitioner användas. Således bör passagerare defi- nieras som alla personer, förutom besättningsmedlemmar, som trans- porteras eller ska transporteras med ett flygplan och som finns upp- tagna i passagerarförteckningen. PNR-uppgifter bör i lagen definieras som en sammanställning av uppgifter om varje enskild passagerare som gör det möjligt för det lufttrafikföretag som sköter bokningen och andra deltagande lufttrafikföretag att behandla och kontrollera reservationen. Med PNR-uppgifter avses detsamma som flygpassa- geraruppgifter. Lufttrafikföretagens överföring av PNR-uppgifter 11.4.4PNR-uppgifter som ska överföras Våra förslag: Samtliga de PNR-uppgifter som ska överföras ska framgå av en bilaga till lagen. PNR-uppgifterna ska dock endast överföras i de fall lufttrafikföretagen samlar in uppgifterna som en del av sin normala verksamhet. API-uppgifter ingår bland de uppgifter som ska överföras. I den anslutande förordningen regleras att dessa ska överföras även om de inte lagras eller annars behandlas med hjälp av samma tek- niska metoder som andra PNR-uppgifter. PNR-uppgifter som omfattas av direktivet En förteckning över de PNR-uppgifter som ska överföras till en- heterna för passagerarinformation återfinns i bilaga I till direktivet. Lufttrafikföretagen ska dock enligt artikel 8.1 endast överföra dessa uppgifter för det fall de redan har samlat in dem som en del av sin normala affärsverksamhet. Direktivet ålägger alltså inte lufttrafik- företagen att inhämta ytterligare uppgifter eller några uppgifter alls om sina passagerare och medför inte någon skyldighet för passagerare att tillhandahålla några uppgifter utöver dem som redan tillhanda- hålls lufttrafikföretagen. Vad direktivet handlar om är således att redan insamlade uppgifter ska lämnas ut för ny användning i brottsbekäm- pande syfte. Förteckningen i bilaga I har enligt skäl 15 till syfte att återspegla de offentliga myndigheternas legitima krav på att kunna förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brotts- lighet och därigenom förbättra den inre säkerheten i EU, som grundläggande rättigheter skyddas, särskilt rätten till privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter. Vid framtagandet av för- teckningen har EU-stadgan, dataskyddskonventionen10 samt Europa- konventionen11 beaktats. Det anges vidare att förteckningen inte är avsedd att grundas på en persons ras eller etniska ursprung, religion eller övertygelse, politiska eller annan åskådning, medlemskap i fack- 10Europarådets konvention av om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter. 11Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. Lufttrafikföretagens överföring av PNR-uppgifter förening, hälsotillstånd, sexualliv eller sexuella läggning. De i för- teckningen angivna PNR-uppgifterna ska endast omfatta sådan in- formation om passagerarens bokning och resrutt som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att identifiera flygpassagerare som utgör ett hot mot den inre säkerheten. Förteckningen över PNR-uppgifter i bilagan omfattar 19 punkter. Uppräkningen innefattar exempelvis datum för bokning/utfärdan- de av biljett, namn, adress och kontaktuppgifter. PNR-uppgifternas lokaliseringskod enligt punkten 1 avser en kod innehållande siffror och bokstäver som är specifik för en särskild resenärs resa. Koden är detsamma som ett boknings- eller reservationsnummer. Med delade PNR-uppgifter enligt punkten 11 avses en uppgift om att det tidi- gare har funnits ytterligare resenärer med samma lokaliseringskod. När delade PNR-uppgifter finns har alltså inledningsvis två passa- gerare eller fler haft en gemensam bokning, men en eller flera har gjort ombokningar. Vid en ombokning får de utvalda passagerarna en ny lokaliseringskod. I punkten 12 i bilagan anges ”Allmänna anmärkningar (inklusive alla tillgängliga uppgifter om ensamkommande barn , såsom namn och kön, ålder, språkkunskaper, namn och kontakt- uppgifter för den person som följer barnet till incheckning för av- resan och denna persons förhållande till barnet, namn och kontakt- uppgifter för den person som hämtar barnet vid ankomsten och denna persons förhållande till barnet samt flygplatsanställd som led- sagar barnet vid avresan respektive ankomsten)”. Uppgifterna om barn som reser utan vuxet sällskap är här särskilt angivna eftersom de kan ha betydelse vid utredningar om människosmuggling. All- männa anmärkningar utgör ett fritextsfält för kommunikation mellan t.ex. resebokare och flygbolagspersonal. Bland de allmänna anmärk- ningarna kan finnas uppgifter om exempelvis cykel med ombord, specialkost, funktionshinder m.m. Användningen av fritextfältet för allmänna anmärkningar kan innebära att känsliga personuppgifter behandlas. Denna fråga kommer vi att återkomma till i avsnitt 18.5. Lufttrafikföretagens överföring av PNR-uppgifter I punkten 18 i bilagan anges eventuell förhandsinformation (API), som samlats in. Som exempel på API-uppgifter anges typ av identi- tetshandling, identitetshandlingens nummer, utfärdandeland och sista giltighetsdag, efternamn, förnamn, kön, födelsedatum, lufttrafik- företag, flygnummer, utresedatum, ankomstdatum, avresehamn, an- komsthamn, avresetid och ankomsttid. Nationalitet ingår numera även i den svenska exemplifieringen, sedan direktivet rättats på den punkten. lagrar insamlade API-uppgifter som en del av PNR-uppgifterna, andra gör det inte. Att använda PNR-uppgifter tillsammans med API-uppgifter anges i skäl 10 tillföra ett mervärde, genom att det hjälper medlemsstaterna att kontrollera en individs identitet, vilket ökar PNR-uppgifternas betydelse för brottsbekämp- ningen och minimerar risken för att man kontrollerar och utreder oskyldiga personer. I artikel 8.2 anges därför att om lufttrafikföre- tagen har samlat in sådana API-uppgifter om passagerare som för- tecknas i punkten 18 i bilagan, men inte lagrar denna information med hjälp av samma tekniska metoder som för andra PNR-uppgifter, ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att lufttrafikföretagen överför även dessa uppgifter till enheten för pas- sagerarinformation i de medlemsstater som avses i artikel 8.1. Direk- tivets samtliga bestämmelser ska vara tillämpliga även vid överföring av de uppgifterna. Det bör av lagen framgå vilka PNR-uppgifter som omfattas av luft- trafikföretagens överföringsskyldighet. Vidare bör det av lagen framgå att PNR-uppgifterna endast ska överföras i de fall lufttrafikföre- tagen samlar in uppgifterna som en del av sin normala verksamhet. En förteckning över de PNR-uppgifter som omfattas kan föras in i en bilaga till lagen. En hänvisning endast till den bilaga till direk- tivet där PNR-uppgifterna framgår har inte bedömts lämplig med hänsyn till att den svenska versionen av bilagan har rättats och i övrigt innehåller vissa oklarheter i översättningen. Vi föreslår således att det till lagen fogas en bilaga som listar de PNR-uppgifter som anges i bilaga I till direktivet, med följande justeringar. Lufttrafikföretagens överföring av PNR-uppgifter I punkten 7 har vi valt att byta ut uttrycket hela resrutten för aktuell passageraruppgiftssamling som används i direktivets bilaga mot det kortare uttrycket fullständig resplan. Enligt punkten 9 i direktivets bilaga ska uppgifter om resebyrå eller resebyråtjänsteman ingå bland de uppgifter som ska överföras från lufttrafikföretagen. Resebyråtjänsteman synes dock vara en fel- översättning av det engelska ordet travelagent, som bättre bör över- sättas med reseagent eller researrangör. Med hänsyn härtill föreslår vi att ordet reseagent används i stället. I punkten 12 i direktivets bilaga anges att så kallade allmänna anmärkningar ska ingå bland de uppgifter som ska överföras från lufttrafikföretagen. De allmänna anmärkningarna exemplifieras med tillgängliga uppgifter om ensamkommande barn. En bättre översätt- ning är ensamresande barn, vilket är den gängse terminologin inom luftfartssektorn. Enligt utredningens mening är också flygplatsper- sonal en bättre översättning än flygplatsanställd enligt samma punkt, eftersom det inte torde krävas att en person är anställd av flygplatsen för att omfattas av bestämmelsen. Vi har därför valt att använda dessa uttryck. Vidare får med eventuella API-uppgifter i punkten 18 i bilagan förstås samtliga API-uppgifter som finns tillgängliga. Således ska lufttrafikföretagen överföra alla API-uppgifter som de har samlat in (på eng. any advance passenger information data collected), oavsett om de upptas i exemplifieringen eller inte. Detta framgår därför i bilagan till vårt lagförslag. Vidare är enligt vår mening avrese- och ankomstflygplats bättre översättningar än avrese- och ankomsthamn. Dessa begrepp används därför i vårt förslag. I förteckningen över vilka PNR-uppgifter som ska överföras ingår, som framkommit ovan, API-uppgifter. Någon särskild bestäm- melse om att även API-uppgifter ska överföras är därför inte nöd- vändig i den föreslagna lagen. Däremot bör det föras in en bestäm- melse om att API-uppgifter ska överföras även om dessa inte lagras eller annars behandlas av företagen med hjälp av samma tekniska metoder som för andra PNR-uppgifter. Detta kan regleras i för- ordning. Lufttrafikföretagens överföring av PNR-uppgifter Våra förslag: PNR-uppgifterna ska överföras . Det första 24–före flygningens avgång, och det andra efter det att gatens dörrar har stängts. Den andra överföringen får begränsas till uppdateringar och kompletteringar av de uppgifter som överfördes vid det första tillfället. Av artikel 8.3 framgår att lufttrafikföretagen ska överföra sina PNR-uppgifter . Det första tillfället då en överföring ska ske är 24–före flygningens planerade avgång. Det andra tillfället är efter det att gatens dörrar har stängts, det vill säga när passagerarna har stigit ombord på planet inför av- gång och passagerare inte längre tillåts stiga ombord eller stiga av. Den sista överföringen av uppgifter anses vara av avgörande bety- delse för brottsbekämpningen eftersom t.ex. narkotikakurirer ofta bokar sina resor sent alternativt bokar om dem. Enligt artikel 8.4 ska medlemsstaterna tillåta lufttrafikföretagen att begränsa den sista överföringen till uppdateringar av de överföringar som har gjorts dess- förinnan. Direktivets bestämmelser om överföringstidpunkter bör föras in i vår lag. Bestämmelsen om att den första överföringen ska ske 24–före flygningens planerade avgång kan tolkas som att lufttrafikföretagen får välja när, inom denna tidsram, uppgifterna ska överföras. Skrivningen kan dock även tolkas som att det är upp till varje medlemsstat att bestämma när, inom denna tidsram, uppgifter- na ska överföras. Som har angetts i avsnitt 4.2.1 framgår av annex 9 till Chicagokonventionen att de fördragsslutande stater som kräver tillgång till PNR-uppgifter bör anpassa sin behandling av uppgifter- na och sina tekniska krav till de riktlinjer som anges i doku- ment 9944 och i instruktionerna för implementering av standard- formatet PNRGOV. Av artikel 2.8.2 i dokument 9944 framgår att staterna ska förses med PNR-uppgifter vid på förhand fastställda tidpunkter. Även i instruktionerna angående implementering av PNRGOV anges att överföringarna ska ske som bestäms av staterna. Där anges vidare att det är lufttrafikföretagen som ansvarar för att överföringarna sker i rätt tid. Staterna bör dock vara medvetna om att tiden det tar för lufttrafikföretagen att ta Lufttrafikföretagens överföring av PNR-uppgifter fram PNR-uppgifterna och överföra dem och för staterna att motta uppgifterna, kan variera. Om denna variation är ett bekymmer för en stat kan ett avtal mellan staten och lufttrafikföretaget behöva ingås för att förtydliga inom vilken tidsperiod som uppgifterna ska mottas.12 Enligt vår bedömning bör den tidsram om 24–som anges i direktivet bibehållas i den svenska lagstiftningen. Över- föringstidpunkten kan regleras närmare i avtal mellan enheten för passagerarinformation och berörda lufttrafikföretag. Har lufttrafik- företagen överfört sina uppgifter inom den i lagen angivna tidsramen har de dock uppfyllt sina lagstadgade skyldigheter och kan inte på denna grund bli föremål för någon sanktionsavgift. Den andra överföringstidspunkten kan i lagen avgränsas till när gatens dörrar har stängts. Tidpunkten för överföringen torde här- igenom vara tillräckligt definierad. Att gatens dörrar har stängts innebär att passagerare inte längre tillåts stiga ombord eller stiga av planet. Vidare bör det av lagen framgå att den andra överföringen får begränsas till såväl uppdateringar som kompletteringar av de upp- gifter som överfördes vid det första tillfället. Således ska en andra överföring alltid omfatta även nytillkomna PNR-uppgifter, t.ex. av- seende passagerare som bokat flygresan före avgång. Vårt förslag: När det i ett enskilt fall är nödvändigt med tillgång till PNR-uppgifter för att avvärja en specifik och faktisk fara med anknytning till terroristbrottslighet eller grov brottslighet, ska lufttrafikföretag på begäran av enheten för passagerarinfor- mation överföra PNR-uppgifter även . I vissa situationer kan lufttrafikföretagen behöva överföra PNR- uppgifter även än de som angetts ovan. I arti- kel 8.5 anges nämligen att i situationer där åtkomst till PNR-upp- gifter är nödvändig för att reagera på ett specifikt och faktiskt hot 12 , Functional and Business Principles, PNRGOV, Version 16.1, s. 6, punkterna 8 och 11. Lufttrafikföretagens överföring av PNR-uppgifter med anknytning till terroristbrott eller grov brottslighet, ska luft- trafikföretag efter en bedömning i det enskilda fallet på begäran av en enhet för passagerarinformation överföra PNR-uppgifter än de som anges i punkt 3. En sådan begäran kan exempelvis bli aktuell då omständigheterna medför att tillgång till PNR-uppgifter avseende en viss person eller en viss flygresa är nöd- vändig för att reagera på en särskild risk för sådan brottslighet som direktivet avser i tiden mellan den första och andra överförings- tidpunkten. Enligt direktivet ska en sådan ”extra” överföring ske efter en bedömning i det enskilda fallet. En bedömning huruvida det i ett en- skilt fall är nödvändigt med tillgång till PNR-uppgifter bör, enligt vår mening, göras av enheten för passagerarinformation, eventuellt efter framställan av en behörig myndighet. Det är ju enheten för passagerarinformation och de behöriga myndigheterna som har bäst kunskap i en sådan fråga och som har tillgång till det, troligen sekre- tessbelagda, material som bedömningen vilar på. Denna tolkning får stöd i artikel 2.8.3 i dokument 9944 och av dokumentet angående implementering av PNRGOV. Det är således inte upp till lufttrafik- företagen huruvida en överföring av PNR-uppgifter ska ske i dessa fall, utan överföringen ska ske när en sådan begäran kommer in från enheten för passagerarinformation. Detta bör framgå av regleringen. Bestämmelsen bör i övrigt genomföras i lag i enlighet med dess ordalydelse. I svensk lagstiftning brukar dock ordet fara användas i stället för hot. Ordet används bland annat i brottsdatalagen. Med hänsyn härtill föreslår vi att ordet fara används i stället för hot även i genomförandet av vår lag. Av samma anledning bör ordet avvärja användas i vår lag i stället för begreppet reagera på, som används i PNR-direktivet. Således föreslår vi att det i lagtexten anges att ytter- ligare överföringar ska ske när det i ett enskilt fall är nödvändigt med tillgång till PNR-uppgifter för att avvärja en specifik och faktisk fara med anknytning till terroristbrottslighet eller grov brottslighet. Lufttrafikföretagens överföring av PNR-uppgifter 11.4.7Hur överföringarna ska gå till Våra förslag: får inte med- ges direktåtkomst till lufttrafikföretagens uppgiftssamlingar med PNR-uppgifter. Lufttrafikföretagen ska överföra PNR-uppgifterna i elektro- nisk form. Närmare bestämmelser om formen för överföringarna bör framgå av förordning. Direktåtkomst är inte tillåten Det finns enligt PNR-direktivet två möjliga metoder för överföring av PNR-uppgifter (skäl 16 i ingressen). Den ena är direktåtkomstmeto- den (även kallad pull-metoden) som innebär att de behöriga myn- digheterna i den medlemsstat som begär tillgång till PNR-uppgifter kan få direktåtkomst till lufttrafikföretagets bokningssystem för att hämta en kopia av de PNR-uppgifter som behövs. Den andra meto- den är sändmetoden (även kallad push-metoden), som innebär att lufttrafikföretagen överför de begärda PNR-uppgifterna till den myn- dighet som har begärt dem. Båda metoderna används av vid deras insamlande av PNR-uppgifter . Sändmetoden gör det möjligt för lufttrafikföretagen att behålla kontroll över vilka upp- gifter som tillhandahålls. Den metoden anses därför ge en bättre skyddsnivå för uppgifterna (jfr skäl 16). Direktivet föreskriver så- ledes att all överföring av PNR-uppgifter från lufttrafikföretagen ska ske enligt sändmetoden (artikel 3.7 och 8.1). Det bör av lagen framgå vilken metod som ska användas för över- föringarna. Enligt vår mening görs detta lämpligast genom en bestäm- melse som anger att enheten för passagerarinformation inte får med- ges direktåtkomst till lufttrafikföretagens uppgiftssamlingar för PNR-uppgifter, så som dessa avgränsas i bilagan till lagen. Av en sådan bestämmelse framgår motsatsvis att sändmetoden ska användas för överföringarna som det anges att direktåtkomst inte är tillåten. Med uppgiftssamlingar avses i sammanhanget lufttrafikföre- tagens reservationssystem eller liknande datoriserade bokningssystem. Lufttrafikföretagens överföring av PNR-uppgifter All överföring av PNR-uppgifter från lufttrafikföretag till enheter för passagerarinformation inom ramen för PNR-direktivet ska enligt artikel 8.3 ske på elektronisk väg. Av bestämmelsen framgår också att överföringarna ska ske med användning av de gemensamma proto- koll och understödda dataformat som kommer att antas av kom- missionen. Vid eventuella tekniska problem får överföringarna ske på något annat sätt som säkerställer ett lämpligt dataskydd. I artikel 16.2 finns närmare bestämmelser om formen för över- föringarna. Här framgår att kommissionen ska anta en förteckning över godkända gemensamma protokoll och understödda dataformat som ska användas vid överföring av PNR-uppgifter. De gemensam- ma protokollen ska användas för alla överföringar, så att PNR- uppgifternas säkerhet under överföringen tryggas. Uppgifterna ska vidare överföras i ett understött format, för att säkerställa att det kan läsas av alla berörda parter. Alla lufttrafikföretag ska bestämma vilket gemensamt protokoll och vilket dataformat i förteckningen som de avser att använda för sina överföringar och underrätta en- heterna för passagerarinformation om detta. Kommissionen har i ett genomförandebeslut13 antagit en sådan förteckning över gemensamma protokoll och understödda format. Förteckningen kan senare komma att ändras (artikel 16.3). I genom- förandebeslutet anges att mindre lufttrafikföretag, som inte tillhanda- håller flygförbindelser i enlighet med en särskild och offentlig tidtabell och som inte har den nödvändiga infrastrukturen för att använda de gemensamma protokollen och understödda formaten, ska undantas från skyldigheten att använda dessa format och protokoll. Ett sådant lufttrafikföretag ska i stället överföra sina uppgifter på något annat elektroniskt sätt som tillhandahåller tillräckliga garantier med avse- ende på de tekniska säkerhetsåtgärderna, och som ska överenskom- mas mellan lufttrafikföretaget och den berörda medlemsstaten. från den dag då kommissionen har an- tagit gemensamma protokoll och understödda dataformat ska all överföring av PNR-uppgifter från lufttrafikföretag till enheter för passagerarinformation inom ramen för direktivet ske enligt de gemen- 13 Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/759 av om gemensam- ma protokoll och dataformat som ska användas av lufttrafikföretag när PNR-uppgifter överförs till enheterna för passagerarinformation. Lufttrafikföretagens överföring av PNR-uppgifter samma protokollen och understödda dataformaten (artikel 16.2). ska medlemsstaterna vidta de tekniska åtgärder som krävs för att dessa gemensamma protokoll och dataformat ska kunna börja användas (artikel 16.5). Till dess gemensamma protokoll och understödda dataformat finns tillgängliga ska överföringarna göras med elektroniska medel som tillhandahåller tillräckliga garantier med avseende på de tekniska säkerhetsåtgärder och de organisatoriska åtgärder som styr den be- handling som ska utföras. I händelse av tekniska problem får PNR- uppgifterna överföras på annat lämpligt sätt under förutsättning att samma säkerhetsnivå upprätthålls och att unionsrätten om data- skydd respekteras fullt ut. (Artikel 16.1 och 16.4.) Kommissionen har således antagit en lista över gemensamma proto- koll och understödda dataformat. Dessa ska användas såväl av luft- trafikföretagen som av medlemsstaterna redan när direktivet ska vara genomfört i nationell rätt. Det saknas därför anledning att reglera vad som skulle ha gällt för det fall sådana gemensamma protokoll och format inte hade antagits. Gemensamt för alla överföringar till enheten för passagerarinfor- mation kommer att vara att de ska ske i elektronisk form. Detta bör framgå av vår lag. De närmare formerna för överföringarna kommer dock att skifta mellan lufttrafikföretagen och bero på vilket format och protokoll de kommer att välja för överföringarna och huruvida företagen är sådana att de enligt kommissionens beslut kan använda sig av någon annan form för överföringen. Enligt direktivets artikel 14 ska sanktioner träffa de lufttrafik- företag som inte överför PNR-uppgifter i det fastställda formatet. Det behöver därför i regleringen finnas närmare bestämmelser om formaten för överföringarna. Eftersom formaten kan komma att ändras bör denna fråga lämpligen regleras i förordning. Enligt vår mening kan frågan lämpligen lösas genom att det i den till lagen an- slutande förordningen förs in en hänvisning till artikel 1 i kommis- sionens genomförandebeslut. Lufttrafikföretagens överföring av PNR-uppgifter Vid eventuella tekniska problem ska överföringarna enligt arti- kel 8.3 ske på något annat sätt som säkerställer ett lämpligt dataskydd, se även artikel 16.1. Även denna fråga kan regleras i förordning. Vårt förslag: Den som är skyldig att överföra PNR-uppgifter får anlita ett personuppgiftsbiträde för att utföra överföringen. Den grundläggande skyldigheten att överföra PNR-uppgifter åläggs vissa lufttrafikföretag. Som vi kommer att återkomma till i avsnitt 19.1 är lufttrafikföretagen personuppgiftsansvariga för PNR-uppgifter- na och ansvarar därmed för att överföringarna till enheten för passagerarinformation sker på ett säkert sätt. Det finns dock inget i direktivet som hindrar att lufttrafikföretagen använder sig av mellan- män, s.k. personuppgiftsbiträden, för att utföra själva överföringen. Det är således möjligt att överföringarna kommer att ske via system- leverantörer och datoriserade bokningssystem.14 Detta bör av tyd- lighetsskäl framgå av lagen. 14 Se t.ex. Europarlamentets och rådets förordning (EG) nr 80/2009 av om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem och upphävande av rådets förord- ning (EEG) nr 2299/89. 12 Resebyråer och researrangörer 12.1Medlemsstaternas överenskommelse och vårt uppdrag PNR-direktivet påverkar inte medlemsstaternas möjligheter att samla in och behandla PNR-uppgifter från andra transportföretag än luft- trafikföretag.