sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — Bland annat nämns att parterna bör skydda klimatsystemet åt nutida och framtida generationer i överensstämmelse med sitt gemensamma men olikartade ansvar och förmåga, att industri- länderna bör ta ledningen i arbetet mot klimatförändring och att åtgärderna bör vara kostnadseffektiva för att säkerställa globala minskningar till lägsta möjliga kostnad. Det åligger samtliga parter under konventionen att beakta behovet av åtgärder mot klimatförändring, så långt det är rimligt, i relevant social, ekonomisk och miljömässig politik och handlande. För industriländernas del preciseras detta åtagande till en skyldighet att föra nationell politik och vidta motsvarande åtgärder för att motverka klimatförändring, genom att begränsa sina antropogena utsläpp av växthusgaser och skydda och öka sina sänkor och reservoarer för växthusgaser (artikel 4.1 f och 4.2 a). Konventionen betonar att klimatarbetet ska bedrivas i ljuset av bästa tillgängliga vetenskapliga information och utvärdering av klimatförändring och dess följder såväl som relevant teknisk, social och ekonomisk information (artikel 4.2 d). Denna avsikt kommer till uttryck även i preambeln till konventionen. Parterna uttrycker där att de steg som erfordras för att förstå och bemöta klimat- förändring kommer att vara miljömässigt, socialt och ekonomiskt mest effektiva om de baseras på relevanta vetenskapliga, tekniska och ekonomiska överväganden och kontinuerligt omvärderas i ljuset av nya rön inom detta område. Betydelsen av att allmänheten involveras i arbetet betonas särskilt. Av artikel 4.1 i) följer att konventionsparterna åtagit sig att främja allmänhetens medveten- het om klimatförändring och uppmuntra till det bredaste deltagande i processen, även av icke-statliga organisationer. I artikel 6 preciseras åtagandet under artikel 4. Där anges att parterna under konventionen ska främja och underlätta deltagande för allmänheten i bemötande av klimatförändring och dess effekter och i utveckling av ändamålsenliga motåtgärder. Vid partsmötet i , COP15, enades konventionens parter om det så kallade tvågradersmålet som sedan formaliserades i ett beslut under ”Shared Vision” vid COP16 i . Målet innebär att ökningen av den globala medeltemperaturen begränsas till högst över förindustriell nivå. Konventionen innehåller i sig inga bindande utsläppsmål men den ligger till grund för det internationellt rättsligt bindande Kyotoprotokollet som antogs vid klimatkonventionens tredje partsmöte i , COP3. Kyotoprotokollet innehåller bindande utsläppsminskningsåtaganden för vissa av konventionens industrialiserade länder. Den första åtagandeperioden under protokollet löpte och den andra åtagande- perioden, som antogs i vid COP18, gäller – 2020. Den andra åtagandeperioden har dock ännu inte trätt i kraft. Vid partsmötet i , COP17, togs beslut om att Kyotoprotokollet ska ersättas med ett nytt rättsligt system 2020 som omfattar alla parter och att systemet ska beslutas . Vid partsmötet i , COP21, träffades ett nytt internationellt avtal för tiden . Avtalet innehåller en avsiktsförklaring om att den globala temperaturökningen ska hållas väl med strävan att begränsa den till högst (artikel 2.1). Detta innebär, enligt avtalstexten, att de globala utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser behöver nå sin högsta nivå och därefter minska i snabb takt och vara negativa från mitten av detta århundrande (artikel 4.1). Genom avtalet åtar sig samtliga parter att avge progressiva nationella bidrag (nationally determined contribution, NDC) . Avtalet kan undertecknas från och därefter följer en godkännandeprocess. Sedan Lissabonfördraget, som trädde i kraft , fastställs målen för Europeiska Unionens miljöpolitik i artikel 191 i fördraget om unionens funktionssätt. Artikel 191 innebär bland annat att unionens miljöpolitik ska bidra till att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen. Unionens miljöpolitik ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala. När unionen utarbetar sin miljöpolitik ska den beakta tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, miljöförhållanden i unionens olika regioner, de potentiella fördelar och kostnader som är förenade med att åtgärder vidtas eller inte vidtas samt den ekonomiska och sociala utvecklingen i unionen som helhet och den balanserade utvecklingen i dess regioner. EU antog , inför Kyotoförhandlingarna, ett mål om att verka för en maximal höjning av den globala medeltemperaturen med jämfört med förindustriell nivå. Unionens utsläppsminskningsmål innebär att utsläppen av växthusgaser ska minska till 2020, till 2030 och med 80–till 2050, jämfört med utsläppsnivåer14. EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU-ETS) infördes 200515. Det primära syftet med handelssystemet är att minska utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt. Utsläppen från anläggningar som omfattas av handelssystemet (den handlande sektorn) ska sammantaget för hela EU minska till 2020 jämfört med utsläppen . Två handelsperioder, 2005–2007 och 2008–2012, har redan genom- förts och systemet är nu inne på sin tredje period, 2013–2020. Under den första och andra handelsperioden delades utsläpps- rätterna i huvudsak ut gratis till anläggningarna i systemet, utifrån nationella tilldelningsplaner. Från den tredje handelsperioden har handelssystemet fått en mer omfattande inriktning mot auktionering. Systemets sammanlagda ”tak” bestäms nu av Europeiska kommis- sionen. De utsläppsminskningar om till 2020, jämfört med , som ska ske utanför handelsystemet (den icke-handlande sektorn) är fördelade mellan EU:s medlemsländer enligt en intern bördefördelning (ESD)16. publicerades "Principles on Global Climate Change Obligations" (Oslo-principerna) av en grupp framstående experter från hela världen, under ledning av professor 14COM(2014) 015 final: A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030; (2014) EUCO 169/14 2030 CLIMATE AND ENERGY FRAMEWORK. 15Dir 2003/87/EG. 16Decision No 406/2009/EC of Parliament and of the Council of on the effort of Member States to reduce their greenhouse gas emissions to meet the Community’s greenhouse gas emission reduction commitments up to 2020 (Effort Sharing Decision, ESD). vid , , och , generaladvokat vid i . Oslo-principerna tillkom för att, i avsaknad av rättsligt bindande internationella regleringar, ge domare runt om i världen klara och väl underbyggda legala grunder för beslut om staters legala skyldigheter. Enligt Oslo-principerna har stater, enligt gällande internationell rätt, mänskliga rättigheter, miljörätten och skadeståndsrätten, skyldighet att bedöma den miljörättsliga inverkan av sina handlingar och att vidta åtgärder för att förhindra skadliga effekter av klimatförändring. Principerna uttalar också att staterna måste reglera växthusgasutsläpp i sin jurisdiktion eller under sin kontroll och att staterna måste acceptera oberoende domstolars och tribunalers jurisdiktion, där staternas efterlevnad av de skyldigheter som regleras i principerna kan ifrågasättas och bedömas. Rechtbank (distriktsdomstolen i ) beslutade i en dom att nederländska staten måste vidta kraftigare åtgärder för att minska växthusgasutsläppen i och att staten måste säkerställa att de nederländska utsläppen kommer att vara lägre än utsläppen . Det är första gången som en domstol förelägger en stat att vidta åtgärder för att motverka klimatförändring. Domen är banbrytande och uppvisar ett helt nytt sätt att resonera vad gäller statens ansvar för att förhindra klimatförändring i förhållande till landets med- borgare. Domen har överklagats av den nederländska staten men staten har uppgett att man kommer att följa domen. Den legala grunden för domen är artikel 6:162 i den neder- ländska civillagen som innebär en rätt att föra talan mot en person som gör sig skyldig till en olaglig handling mot en annan person och artikel 21 i den nederländska grundlagen som innebär att myndigheterna ska iaktta en aktsamhetsprincip i förhållande till medborgarna beträffande landets beboelighet och skydd och förbättring av miljön. Dessa bestämmelser tolkades i ljuset av FN:s 17 mål nr C/09/456689/ HA ZA 13-1396, engelsk översättning. ramkonvention om klimatförändring och Kyoto-protokollet, den internationella försiktighetsprincipen samt . Talan ansågs inte gå utöver domstolens jurisdiktion då kravet i grunden rörde legalt skydd för medborgare, vilket domstolen är skyldig att pröva. Att beslutet också kan få politiska konsekvenser och påverka det politiska beslutsfattandet ansågs, utifrån dom- stolens roll i en rättsstat, inte hindra en domstolsprövning. Konsekvenser och beaktningsvärda aspekter för det politiska systemet vid införande av en klimatlag i En expertrapport på uppdrag av Miljömålsberedningen I enlighet med uppdraget från Miljömålsberedningen är ambitionen med denna rapport att beskriva konsekvenser och beaktningsvärda aspekter för det politiska systemet vid införande av en klimatlag, det vill säga ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläpps- minskningar, som utgör en rättslig grund för styrning, ansvars- fördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet, i . Särskilt har rapporten haft ambitionen att belysa och diskutera ett antal centrala överväganden som bör ingå i den fortsatta diskussionen kring införandet och utformningen av en eventuell klimatlag, samt de effekter och konsekvenser olika politiska val kan tänkas få. Det ska här poängteras att rapporten inte i sig tar ställning till hur dessa val bör göras, detta är i högsta grad beslut som måste förankras i och beslutas inom ramen för det svenska demokratiska systemet. Emellertid pekar rapporten på ett antal möjliga följder för effektivitet och legitimitet som bör beaktas. Det bör också noteras att det inom utredningsuppdragets tidsramar inte varit möjligt att gå in på djupet i alla tänkbara konsekvenser eller diskutera samtliga möjliga utformningar av en svensk klimatlag i detalj. Rapporten har därför fokuserat på betydelsen av ett antal centrala överväganden som behöver göras under det fortsatta beredningsarbetet. Slutligen, samhällsvetenskapen är ingen exakt vetenskap. Det finns visserligen goda skäl att, baserat på tidigare studier, anta att olika utformning av en klimatlag påverkar olika aktörers beteenden i varierande grad. Men, de resonemang som läggs fram i rapporten bör likväl inte tas för skarpa förutsägelser utan snarare läsas som ett vetenskapligt baserat resonemang kring möjliga effekter. Rapporten inleds med att konstatera vikten av att ny politik har en god passform med de redan etablerade politiskt-administrativa systemen och normerna i samhället, om såväl implementering som funktionssätt ska åtnjuta en hög nivå av legitimitet och effektivitet. Rapporten visar att ett fortsatt arbete för att, genom ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk, stärka klimatfrågans ställning i den svenska politiken och lyfta denna till en prioriterad position skild från andra sakpolitikområden inte nödvändigtvis ska betraktas som någonting helt nytt i den svenska politiska traditionen. Trots att en lagreglering av regeringsarbetet, och än mer av specifika mål med detta, är att betrakta som en anomali har det funnits en relativt stark politisk retorik som betonat miljöfrågornas särställning, dessas sektorsövergripande natur och behovet av en tydligare integrering och prioritering av dessa i samtliga sakpolitik- områden. Införandet av en klimatlag i syfte att också den praktiska politiken ska röra sig i samma riktning kan mycket väl ses som en förlängning och fördjupning av denna retorik. I sammanhanget ska också noteras att det inte heller finns några konstitutionella hinder för att stiftar dylika lagar. Vidare diskuteras i rapporten ett antal olika politiska överväganden som bör göras innan utformningen av en klimatlag slås fast. Dessa gäller såväl mer övergripande, men nog så viktiga, frågor om en klimatlags syfte och dess ambitionsnivå, samt mer specifika frågor kring grad av bundenhet, och lokalisering av besluts- och kontrollmakt. I rapporten belyses ett antal direkta och indirekta konsekvenser och effekter som en processreglering, vilken främst fokuserar på att åtgärda brister i styrningen av klimatpolitiken, respektive en målreglering som snarare fokuserar på att binda nuvarande och framtida regeringar till specificerade utsläppsmål samt ålägga regeringen ansvar för att vidta de åtgärder som behövs för att dessa ska nås. De direkta effekterna av en processreglering, liknande Budgetlagen, förutses vara en mer effektiv styrning och möjlighet till kontroll av klimatarbetet. Indirekt kan också ytterligare positiva effekter förutses, bland annat de positiva beteendeeffekterna som kan resultera av en högre grad av transparens och tydlighet, samt av de symboleffekter som ett mer ambitiöst klimatarbete innebär. Det finns emellertid inga garantier för att detta kommer att påverka klimatet i någon avsevärd riktning. En målreglering efter brittisk modell, som skapar en långsiktig bundenhet till mål och pekar ut ett juridiskt ansvar för regeringen att nå dessa, har däremot potential att påverka klimatsituationen direkt eftersom den begränsar den frivillighet som regeringen åtnjuter att prioritera andra utfall och sektorer högre än klimatet. En dylik reglering kommer dock till priset av bristande flexibilitet, vilket kan ha såväl praktiska som teoretiska implikationer. Inte minst om möjligheten för riksdagsvalens utfall att styra och förändra klimatpolitiken kringskärs. Vad gäller den mer detaljerade frågan om olika regleringsformers konstitutionella konsekvenser och möjligheter väljer rapporten, med hänvisning till Bremdal (2015) att inte gå in på dessa i detalj. konstateras det att om kontinuitet och goda möjligheter till uppföljning och kontroll eftersträvas är lagstiftning att föredra, för såväl en process som en målreglering. Rapporten diskuterar också ett antal ytterligare aspekter som omger införandet av en klimatlag i och som ämnar lyfta fram att det betydelsefulla politiska arbetet inte tar en ände då klimatlagen formellt finns på plats. Här betonas vikten av att en klimatlag, för att bli så effektiv som möjligt och bidra till att legitimiteten för en ambitiös klimatpolitik både stärks och upprätthålls, måste omges av en god kommunikation till andra samhällsaktörer, samt att dess regelefterlevnad bör kontrolleras och följas upp på adekvat sätt. Dessutom menar rapporten att mekanismer för att i möjligaste mån undvika att klimatlagen blir en vinnarlös reform och därmed inte förmår skapa eller vidmakthålla ett tydligt opinionsstöd för dess fortsatta existens bör inrättas parallellt med lagens inrättande. Opinioner förändras snabbt och ett brett stöd för en ambitiös klimatpolitik kan väl vara utraderat . Slutligen framhåller rapporten att samtliga dessa mekanismer, och därför funktion, effektivitet och legitimitet för en klimatlag, kan vara betjänta av att ett oberoende expertorgan, som både granskar, kommunicerar och utvärderar klimatpolitiken, samt tillser att klimatfrågan tar en betydande plats i samhällsdebatten, inrättas. För trovärdigheten av, eller snarare för att undvika kritik gentemot, ett dylikt organ föreslår rapporten att detta dels bör bestå av uteslutande vetenskaplig kompetens från en bred flora av samhälls- och naturvetenskapliga discipliner, dels organisatoriskt placeras under . Avslutningsvis, rätt utformad kan en klimatlag mycket väl få ett antal positiva effekter. Det finns också faktorer som talar för att legitimiteten för en dylik lagstiftning inte är direkt ifrågasatt. För att vidare undersöka och belägga de resonemang som här framförts behövs emellertid gedigna vetenskapliga studier. Dels kring de beteendeeffekter som en klimatlag kan tänkas få för medborgare och andra samhällsaktörer, för tjänstemän i såväl ledande befattning som nära den politiska praktiken, och för politiska beslutsfattare. Dels kring hur effekterna av en nationell klimatlag kan komma att påverka såväl agerandet och det politiska beslutsfattandet på lägre admin- istrativa nivåer (exempelvis de svenska kommunerna) och förut- sättningarna för ett framgångsrikt klimatarbete över gränserna i multilaterala relationer. Miljömålsberedningen har till uppgift att lägga grunden för en bred politisk överenskommelse kring hur det nuvarande klimatpolitiska ramverket kan förstärkas. Som ett led i detta arbete ingår också att undersöka förutsättningar och eventuella konsekvenser av införandet av en klimatlag, det vill säga: ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar, som utgör en rättslig grund för styrning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet, i . Docent , biträdande professor i statsvetenskap vid har fått i uppdrag att bistå Miljömålsberedningen med i denna uppgift. Uppdraget innebär mer specifikt att beskriva de effekter en lagreglering av ett klimatpolitiskt ramverk skulle kunna få för det svenska politiska systemet, jämfört med förväntade effekter till följd av andra regleringsformer. Särskilt ska beskrivas vilken betydelse lag- reglering skulle kunna få för statsmakterna, inklusive behov av organisatoriska förändringar; vilken beteendeeffekt i samhället som kan förväntas till följd av en sådan lagreglering; om och i så fall hur konsekvenserna kan förändras utifrån hur ambitiöst man väljer att utforma lagregleringen; samt om och i så fall i vilken grad, lagreglering kan förväntas medföra högre måluppfyllelse, det vill säga klimatnytta, än övriga regleringsformer. I enlighet med uppdraget diskuterar denna rapport ett antal aspekter, överväganden och möjliga konsekvenser som bedöms som centrala inför ett eventuellt beslut att införa en klimatlag. Överväganden handlar framförallt om olika alternativa reglerings- former och de konsekvenser dessa alternativ kan tänkas få ur såväl ett effektivitets- som ett ansvarsutkrävandeperspektiv. Vidare diskuterar rapporten huruvida vissa organisatoriska och institutionella förändringar i det svenska politiska systemet blir nödvändiga om införandet av en klimatlag beslutas, och i förekommande fall vilken typ av förändring som krävs. Det ska dock noteras att jur.dr. vid , parallellt med detta arbete, har utrett de konstitutionella aspekterna av ett utvidgat klimatpolitiskt ramverk där olika regleringsformers för- och nackdelar ur ett statsrättsligt perspektiv ställts i fokus. I föreliggande rapport kommer därför inte konstitutionella frågeställningar och överväganden att lyftas explicit, även om de alternativa regleringsformer som Bremdal diskuterar också här belyses ur ett statsvetenskapligt perspektiv. En ny inriktning på svensk klimatpolitik? från ett globalt perspektiv uppvisar styrningen och organiseringen av nationell klimatpolitik en betydande variations- rikedom. Detta står tydligt inte minst när man beaktar den breda flora av politiska styrmedel, från strikt tvingande lagstiftning till mjuka, informativa styrmedel, som finns implementerade i olika stater (se IPCC, 2014; , 2005). Orsakerna till denna variationsrikedom är flera och kan ha såväl historiska som institutionella och kulturella förklaringar (jmf. and Sundstrom 2010, Lachapelle and Paterson 2013; and Vogl 2013; Dunlap and 2008; et al. 2014; , 2014). En minsta gemensamma nämnare är dock att den förda politiken tenderar att vara en tydlig spegling av redan etablerade system och traditioner i ett land. När effektiviteten av en politik utvärderas är det därmed inte bara de direkta och indirekta effekterna på klimatet som bör vägas mot kostnaden för implementering, övervakning och upprätthållandet av regelefter- levnad. Också frågan om ett politiskt ramverk, eller ett enskilt styrmedel, passar in i nuvarande politiskt-institutionella system, i vilken mån den harmonierar väl med tidigare fattade beslut, och huruvida den uppfattas som legitim hos de aktörer den, direkt såväl som indirekt, riktar sig till bör beaktas (för en översikt, se IPCC, 2014; även Cochran och , 1995). Denna passforms- problematik är central för utvärderingen av politiska ramverk, inte minst eftersom tidigare politiska beslut skapar spår som tendrar att vara svåra att avvika från (jmf. och , 1996) och eftersom redan etablerade intressen, opinioner och traditioner har en tendens att underminera nya politiska beslut som utmanar dessa (Nee, 2001; Knight, 1992; North, 1990). En inledande frågeställning är därför i vilken mån ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk utmanar eller följer de traditioner redan finns etablerade i svensk klimatpolitik. Ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar målsättningar och/eller processer i klimatarbetet och som åtföljs av organisatoriska och institutionella förändringar i syfte att stödja detta arbete, är en tydlig markering om att frågor som rör klimatet innehar en särställning, och därmed är av högre prioritet än andra sakpolitikområden. Detta gäller naturligtvis särskilt i det fall ramverket befästs genom lagstiftning (se Bremdal, 2015). Utvecklingen av den svenska miljö- och klimatpolitiken Trots att mer specifika regleringar av ett sakpolitiskt område i praktiken är ovanligt i den svenska traditionen, där varje ny regering med stöd i Regeringsformen (SFS 1974:152) har möjlighet att relativt självständigt utforma arbetsprocesser och intern organisation för att passa den politik som önskas drivas , är inte den mer grundläggande idén om miljön och klimatet som överordnade samhällsfrågor, vilket kräver en integrering av klimatfrågan i all sektorspolitik och en brett politiskt ansvarstagande, helt ny i den svenska politiska traditionen. Alltsedan tidigt 1990-tal har den politiska retoriken präglats av idéer om miljö- (och senare även klimat-) frågans särställning. Som flera forskare (t.ex. , 2000, 2004b och 2004c, , 2000, Duit, 2002) har noterat, skedde en stor förändring i den svenska miljöpolitiken nästan efter FNs konferens om miljö och utveckling (UNCED) i och den socialdemokratiska segern riksdagsvalet 1994.1 Med grund i var också budskapet från den nya regeringen tydligt. I en rad officiella uttalanden (se till exempel Regeringsförklaringen eller Skr. 1994/95:120 Miljön – vårt gemensamma ansvar) placeras miljöfrågorna högst upp på den politiska dagordningen och ambitionerna att utveckla ett ekologiskt hållbart , samt att göra till en föregångare i miljöarbetet, slås fast. I den reformerade retoriken framställs miljö och klimat just som breda samhälls-, välfärds-, och livsstilsfrågor, vilka kräver en likaledes bred politisk strategi. Att den nya politiken har en betydligt mer omfattande ambition än regleringar av specifika miljöstörande verksamheter är också tydligt i den retoriska inramningen av projektet som byggandet av ”det gröna folkhemmet” (se , 2010; , 1 Det bör emellertid påpekas att den svenska , och med en borgerlig majoritet beslutat att genomföra riktlinjerna i (se exempelvis Skr. 2004b; , 2002; Duit, 2002). I flertalet politiska uttalanden redogör regeringens syn på behovet av social omstrukturering längs ekologiskt hållbara linjer, för strävan att göra till en föregångare i det globala miljöarbetet, liksom för det positiva sambandet mellan tillväxt och miljö. Framförallt det senare är en central tanke i den dåvarande svenska miljöpolitiken. Det tänkta ömsesidigt förstärkande förhållandet mellan ekonomi och miljö indikerar, i likhet med den principiella tanken bakom ekologisk modernisering som politisk strävan (se exempelvis Hajer, 1995; , 1998; Langhelle, 2000; Mol and , 2000; Dryzek, 2005), en förhoppning om att ingen sektor kommer att stå med unilaterala kostnader för genomförandet av de politiska ambitionerna. Snarare skulle en genomgripande omstrukturering av samhället ge goda förutsättningar för en framtida stark tillväxt.