sou · H5B324 · 2017-03-28 00:00:00 — Utredningen anser vidare att det är viktigt att betona att problem med gränsdragning och ansvarsfördelning inte med nödvändighet behöver betyda att arbetsmiljöregelverket är otillräckligt i fråga om ansvarsbestämmelserna. Utredningens uppfattning är att när det gäller ansvarsbestämmelserna vid t.ex. inhyrning av arbetskraft så går det inte att säga att lagstiftningen är vare sig bristande eller otyd- lig. En uppfattning som verkar delas av Arbetsmiljöverket.4 Där- emot kan det vara så att vissa företag som antingen hyr in eller hyr ut personal av olika skäl inte lever upp till lagstiftningens krav. Det kan säkerligen finnas skäl för och för arbets- marknadens parter att, precis som för många andra branscher, upp- märksamma bemanningsbranschen för att se till att reglerna följs och för att skapa goda exempel på hur arbetsmiljöfrågor ska hante- ras på området. Utredningen konstaterar i det sammanhanget att har ett pågående uppdrag särskilt inriktat på bemanningsföretag. För vissa av de andra sätt att utföra arbete som har behandlats i detta avsnitt kan det möjligtvis förhålla sig annorlunda i fråga om behovet av att överväga ändringar av arbetsmiljöreglerna. Utred- ningen återkommer till det nedan. Redan här bör dock framhållas att en central del av problematiken inte ligger i hur ansvarsbestäm- melserna i sig är utformade, utan snarare i om de är tillämpliga över huvud taget. 4 (2014), s. 3. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret 13.3Utmaningar med den organisatoriska och sociala arbetsmiljön Vid de samtal som utredningen har fört med arbetsmarknadens parter har ett återkommande påpekande varit att den organisato- riska och sociala arbetsmiljön är en framträdande utmaning både och sannolikt även i det framtida arbetsmiljöarbetet. Flera före- trädare, främst på arbetstagarsidan, har uppgett att stressrelaterade besvär orsakade av bl.a. hög arbetsbelastning ökar på många områden. Som exempel på utvecklingen kan nämnas att organisatoriska eller sociala faktorer enligt statistik var den näst vanligaste misstänkta orsaken till arbetssjuk- dom 2015 och ligger bakom mer än vart tredje fall. Organisatoriska och sociala faktorer var särskilt framträdande hos kvinnor där siffran uppgick till . Motsvarande siffra för män var . har antalet anmälningar om arbetssjukdomar med orga- nisatoriska och sociala orsaker ökat bland kvinnor och var 2015 den vanligaste orsaken till anmälan om arbetssjukdom bland kvinnor. Ökningen bland män har inte varit lika kraftig.5 Utredningen kan konstatera att problem som hör ihop med den organisatoriska och sociala arbetsmiljön även har lyfts fram särskilt i relation till flera av de företeelser som utredningen har undersökt i det föregående. Olika aspekter har t.ex. beskrivits i förhållande till tidsbegränsade anställningar, inhyrd arbetskraft, it-baserat mobilt arbete och arbete via digitala plattformar. Utredningen anser att den problematik som har redovisats kan delas in i två huvud- grupper. För det första handlar det om sättet att organisera arbetet och att arbetsbelastningen riskerar att leda till stressrelaterad ohälsa och andra psykosociala besvär. För det andra är det fråga om att otrygga anställningsformer i sig riskerar att leda till stressrelaterad ohälsa och andra psykosociala besvär. Mot bakgrund av att nya arbetsformer för med sig ökade utma- ningar i den organisatoriska och sociala arbetsmiljön och att stati- stiken bl.a. pekar på att organisatoriska och sociala faktorer är fram- trädande vid arbetssjukdomar, finns det skäl att slå fast att frågor på 5 (2016e), s. 27 f. De uppgifter som lämnas i anmälan till Försäkrings- kassan ligger till grund för indelningen av arbetssjukdomarna i grupper. Indelningen görs utifrån vilken orsak som anmälaren misstänker ligger bakom besvären. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret detta område utgör en viktig utmaning i det moderna arbetslivet. Det är väsentligt att de grundläggande kraven på arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet läggs fast i lagstiftningen. Målet för sådan lag- stiftning bör vara att en god arbetsmiljö ska råda på hela arbets- marknaden. Det är angeläget att det finns ett regelverk som fångar upp och motverkar stressrelaterad ohälsa och psykosociala besvär och som tydligt pekar ut vem som bär ansvaret när problem upp- står. Fungerande och tydliga regler för dessa frågor utgör en lika central del av arbetsmiljöregelverket som regler om det som brukar betraktas som mer traditionella arbetsmiljöproblem, nämligen fysiska problem såsom belastningsskador. ska det framhållas att det i vissa frågor på området faller sig mer naturligt att arbetsmark- nadens parter har ansvaret för att hitta samförståndslösningar som tar hänsyn till hur det ser ut inom olika branscher. Utredningens uppdrag är att fokusera på ansvarsbestämmel- serna. När det gäller just den stressrelaterade ohälsan och psyko- sociala besvär kan utredningen konstatera att det finns bestämmel- ser som riktar in sig på detta. Det gäller inte minst den relativt nya föreskriften AFS 2015:4 om organisatorisk och social arbetsmiljö. Mot bakgrund av vad som har framkommit inom ramen för denna utredning är det svårt att peka ut några tydliga brister i ansvars- bestämmelserna på det aktuella området. Vidare har den nya före- skriften varit i kraft att det är för tidigt att utvärdera om föreskriften har haft någon effekt och uppskatta vilken eventuell effekt den kommer att ha på utvecklingen framöver. Utredningen ser det dock som angeläget att regeringen och berörda parter fort- sätter att följa frågan. I det sammanhanget kan noteras att reger- ingen i arbetsmiljöstrategin för det moderna arbetslivet 2016–2020 särskilt har framhållit den psykosociala arbetsmiljön som ett priori- terat område och riktat vissa uppdrag till . Som framförts ovan är det viktigt att i det arbete som bedrivs beakta att arbetsmarknadens parter själva i vissa frågor kan vara bäst lämpade att hitta lösningar. Utredningen vill vidare framhålla att psykosociala frågor på arbetsmarknaden inte enbart påverkas av frågor om vem som bär arbetsmiljöansvaret i en viss situation. Andra faktorer som spelar in kan t.ex. vara ålderssammansättningen på arbetsmarknaden, under vilka förutsättningar personer utför arbete (anställningsform, arbets- villkor, arbetstid, emotionella påfrestningar osv.) Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret Otrygga anställningsförhållanden där man inte vet hur länge man har arbete eller vad som händer när nuvarande arbete tar slut kan påverka den psykiska hälsan i negativ riktning. Som framgått ovan är detta också något som har framhållits som en av de stora utmaningarna med den organisatoriska och sociala arbets- miljön. Utredningen har även i det föregående poängterat att viss forskning pekar på att anlitandeformer som upplevs som otrygga kan påverka hälsan negativt. Utredningen betvivlar inte heller att det kan uppstå situationer där personer drabbas av psykosociala besvär på grund av sin anställningsform. Utredningen anser emeller- tid att det inte ligger inom ramen för uppdraget att gå djupare in på arbetsrättsliga frågor om t.ex. reglering av anställningsformer och arbetsgivarens rätt att leda arbetet på visst sätt, så länge dessa inte strider mot ansvarsbestämmelserna i arbetsmiljöregelverket. Utredningen anser vidare att det finns skäl att påpeka att det inte bara är arbetsgivaren som har en roll att spela för att minska ohälsan och öka välbefinnandet på arbetsplatserna. Även arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna spelar och bör fortsätta spela en viktig roll genom att gemensamt verka för att skapa en god arbets- miljö på landets arbetsplatser och ta initiativ för att öka kunskapen om den organisatoriska och sociala arbetsmiljön och de utmaningar den för med sig. Därtill har arbetstagare själva enligt 3 kap. 4 § AML ett krav på sig att medverka i arbetsmiljöarbetet på arbetsplatsen. I motiven till bestämmelsen framhålls att arbetstagarnas medverkan är av stor betydelse inte minst för att komma till rätta med problem på det psykosociala och arbetsorganisatoriska området.6 Utredningen menar inte att det finns skäl att ändra den rådande ansvarsfördel- ningen utan bara att det finns skäl att uppmärksamma de centrala roller som andra parter än arbetsgivaren har att spela redan enligt dagens regelverk. Sammantaget finns det alltså goda skäl att fortsätta prioritera in- satser för den organisatoriska och sociala arbetsmiljön utan att för den skull överväga några större förändringar av ansvarsbestämmelserna i detta avseende. Inom ramen för det arbetet har en arbetsgivare en skyldighet att agera på samma systematiska sätt som länge har varit fallet med den fysiska arbetsmiljön och göra riskbedömningar av t.ex. stress och arbetsbelastning. 1990/91:140, s. 37 f. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret det viktigt att i det framtida arbetet fånga upp situationen för kvin- nor eftersom de på detta område är drabbade i högre utsträckning än män och eftersom traditionellt kvinnodominerade yrken är mer utsatta. Att det kan vara fråga om systematiska problem stöds av att vissa studier tyder på att betydelsen av organisatoriska och psykosociala faktorer är likartade för män och kvinnor vid liknande arbetsförhållanden.7 Sannolikt ligger en stor del av förklaringen i könssegregeringen på den svenska arbetsmarknaden. Men det kan möjligen finnas skäl för att på ett mer övergripande och systema- tiskt sätt undersöka hur dagens arbetsmiljöregelverk är utformat ur ett genusperspektiv. Utredningen anser inte att en sådan uppgift ryms inom det aktuella uppdraget. 13.4Utmaningar med den delvis förändrade strukturen på den svenska arbetsmarknaden Utredningen vill vidare lyfta fram det som kort har berörts i inled- ningen av detta kapitel om att den svenska arbetsmarknaden sett över har genomgått en förändring. Både antalet och andelen småföretag och mindre arbetsställen har ökat på arbets- marknaden. Som en naturlig följd av att egenföretagandet har vuxit är det hos företag utan anställda som utvecklingen har varit starkast. Det har även på flera håll vittnats om att det har blivit vanligare med arbetsplatser där flera olika aktörer med olika anlitandeformer är verksamma . En annan aspekt av framväxten av det moderna arbetslivet är att utvecklingen har skett som andelen personer som väljer att ansluta sig till en arbetstagarorgani- sation har minskat och gått tillbaka till de nivåer som rådde . Dessa övergripande förändringar har lett till att strukturen på arbetsmarknaden ser delvis annorlunda ut än vad som var fallet när AML tillkom. Enligt utredningens bedömning leder den delvis förändrade strukturen till vissa utma- ningar ur ett arbetsmiljöperspektiv. Det finns en övergripande utmaning i att skapa goda och tydliga förutsättningar för att samtliga arbetsgivare ska kunna utföra ett framgångsrikt arbetsmiljöarbete. Utmaningen framträder dock sär- 7 Se t.ex. (2016c) och (2017a). Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret skilt i relation till småföretagens ökade betydelse. Utmaningen kom- mer nämligen ofta till tydligast uttryck hos mindre arbetsgivare som vanligtvis inte har samma organisation kring arbetsmiljöarbetet som större arbetsgivare har. Ett rimligt antagande är därför att det kan vara svårare för mindre arbetsgivare att ha full överblick över arbetsmiljöregelverket och de krav som det för med sig. I jämför- else har stora arbetsgivare normalt bättre förutsättningar och t.ex. oftare personer som är anlitade för att på heltid arbeta enbart med arbetsmiljöfrågor. Utredningen anser således att en övergripande och avgörande fråga för utvecklingen på arbetsmiljöområdet är hur lagstiftaren och tillsynsmyndigheten på bästa sätt kan bygga upp ett system som möjliggör för samtliga arbetsgivare att ta sitt arbetsmiljöansvar. Huvudfokus för denna utredning är ansvarsbestämmelserna och om de är väl avvägda för att bidra till en gynnsam utveckling eller inte. I det avseendet anser utredningen att utmaningen för små- företagen inte direkt består i att avgöra vilket ansvar en mindre arbetsgivare har för vissa arbetsmiljöfrågor. Som utredningen har framhållit i kapitel 6 är det nämligen tydligt att stora delar av regel- systemet blir tillämpligt direkt från det att anställning sker av den första arbetstagaren. Det gäller även för ansvarsbestämmelserna. Den huvudsakliga utmaningen består i stället i att skapa rätt för- utsättningar för att mindre arbetsgivare ska kunna ta sitt arbets- miljöansvar. I situationer där det råder brist på resurser kopplat till arbetsmiljöfrågor från arbetsgivarhåll kan möjligheten till ett fram- gångsrikt arbetsmiljöarbete tydligt påverkas. Om man sätter even- tuella utmaningar på arbetsgivarsidan i relation till en arbetsmark- nad där flera vittnar om att det är svårt att få personer att ta sig an fackliga uppdrag som skyddsombud växer utmaningen. En viktig del av utmaningen på området består således i att se till att förut- sättningarna är de rätta för att samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare, inklusive deras utsedda ombud, ska kunna fungera i enlighet med vad som föreskrivs i AML och andra bestämmelser på arbetsmiljöområdet. En fungerande lokal samverkan mellan arbets- givare och arbetstagare är enligt utredningen av stor betydelse för att arbetsmiljöarbetet på en arbetsplats ska fungera. Vidare finns det skäl att poängtera att det systematiska arbets- miljöarbetet är ett centralt område för arbetsmiljöarbetet på en arbetsplats. En särskild utmaning kopplad till den delvis förändrade Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret strukturen på arbetsmarknaden kan för många arbetsgivare vara just att få igång och upprätthålla ett fungerande systematiskt arbetsmiljö- arbete. Utmaningen är även i det fallet särskilt framträdande för små- företag som ofta har ett mindre organiserat arbetsmiljöarbete och i förlängningen ett mindre effektivt systematiskt arbetsmiljöarbete.8 I den mån det förekommer att småföretag verkar i branscher med hög personalomsättning och där tidsbegränsade anställningar är vanligt, finns det skäl att anta att arbetstagarna får sämre möjlig- heter att delta i arbetsmiljöarbetet i allmänhet och det systematiska arbetsmiljöarbetet i synnerhet. I sammanhanget finns det också anledning att nämna att flera aktörer har pekat ut att arbetsmiljöfrågor är en särskilt stor utma- ning för småföretagen. Som exempel har Europeiska arbetsmiljö- byrån i initierat ett forskningsprojekt inriktat på arbets- miljön i småföretag. Inom ramen för det pågående projektet har bl.a. den rådande situationen för småföretag granskats på europeisk nivå och problemområden pekats ut.9 Vidare pekas småföretagen ut i EU:s strategiska ram för arbetsmiljön 2014–2020, där möjligheterna för dessa att införa effektiva och ändamålsenliga riskförebyggande åtgärder framhålls som en särskild utmaning.10 En annan aspekt av den delvis förändrade strukturen på arbets- marknaden är att det på vissa arbetsplatser förekommer många olika typer av aktörer . Aktörerna kan t.ex. vara direkt anställda av ett företag som råder över arbetsplatsen eller hos en entreprenör som anlitats av företaget. De kan också vara anlitade som egen- företagare direkt av företaget som råder över arbetsplatsen eller av en entreprenör som anlitats av företaget. En annan möjlighet är att vara anställd hos ett bemanningsföretag som i sin tur hyrt ut perso- nal till företaget som råder över arbetsplatsen eller till en under- entreprenör som anlitats av företaget. Utöver det finns möjligheten att anlitandet sker i flera led av underentreprenörer eller med hjälp av ett egenanställningsföretag eller ett plattformsföretag som mellan- hand. Vid de samtal som utredningen har haft med parterna har det från både arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna vittnats om 8Se t.ex. (2013b), s. 61 f., för en genomgång av forskning om systema- tiskt arbetsmiljöarbete i småföretag. 9EU-Osha (2016). 10COM(2014) 332. Se även COM(2017) 12, s. 8 f. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret att en följd av utvecklingen är att det på vissa arbetsplatser är vanligare att det är fler aktörer verksamma på en arbets- plats än vad som var fallet tidigare. Det har också framhållits att det ur arbetsmiljösynpunkt är viktigt att se till att samordningen inte brister. Utredningen delar uppfattningen att samordningen spelar en viktig roll i sammanhanget. En tydlig utmaning för arbetsmiljöregel- verket är därför att bestämmelserna är tydliga när det gäller samord- ningsfrågor så att samordningsproblem i största möjliga utsträck- ning kan undvikas. Vidare är det av stor vikt att reglerna på området är tydliga för att olyckor och tillbud ska kunna undvikas. Just samordningsfrågor hör även till de delar av arbetsmiljöregelverket som har förändrats i takt med att arbetsmarknaden har utvecklats och för att vara i linje med . Den rättsliga utvecklingen av samord- ningsansvaret i 3 kap. AML har således på intet sätt stått stilla sedan lagens tillkomst. Utredningen anser dock på ett generellt plan att i de fall vissa delar av ett regelverk upplevs som otydligt eller otill- räckligt av dem som har att tillämpa det, kan det finnas skäl att från lagstiftarens sida att se över dessa delar. En slutlig utmaning i fråga om den delvis förändrade strukturen på den svenska arbetsmarknaden är att som till- synsmyndighet har fått se ett ständigt ökande antal poten- tiella tillsynsobjekt. För myndighetens del ökar utmaningen att ut- föra ett gott tillsynsarbete i takt med att arbetsmarknaden växer. Utredningen kan dock konstatera att denna utmaning i huvudsak handlar om hur organiserar sitt arbete och vilka resurser myndigheten tilldelas för att utföra detta. Det är frågor som ligger utanför ramen för denna utrednings uppdrag. 13.5Några slutsatser om det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret Som har framgått i det föregående har den svenska arbetsmarknaden genomgått en del förändringar jämfört med hur situationen såg ut när AML tillkom , bl.a. som en följd av de olika förete- elser utredningen har undersökt. Det är viktigt att arbetsmiljöregel- verket följer med i de förändringar som sker för att yrkesverksamma personer ska kunna tillförsäkras en god arbetsmiljö. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret ska garantera att dessa personer ges möjlighet att både tillvarata sin rätt och uppfylla sina skyldigheter i arbetsmiljöhänseende. Det finns inte skäl att hålla skyddsvärda grupper utanför arbetsmiljö- lagstiftningen bara för att de utför arbete i en form som innebär att arbete organiseras på ett sätt som skiljer sig från vad som har varit vanligt tidigare. som det är viktigt att skapa gynnsamma förutsättningar för dem som utför arbete är det lika viktigt att skapa goda förutsättningar för arbetsgivare och andra som har det huvud- sakliga arbetsmiljöansvaret. Även i det avseendet är det alltså ange- läget att regelverket följer med i utvecklingen. I utredningens uppdrag ingår att sätta det moderna arbetslivets utmaningar i relation till gällande bestämmelser om arbetsmiljö- ansvar. Detta har delvis gjorts i det föregående men ska vidare- utvecklas här. Som framgått ovan finns det områden där det går att ifrågasätta om nuvarande regelverk kan anses tillräckligt. Det gäller kanske framför allt de fall då det kan uppstå oklarheter kring ansvars- fördelningen. Enligt utredningen är det lämpligaste sättet att redo- visa uppdraget om ansvarsbestämmelserna genom att på ett över- gripande plan peka ut vissa särskilda områden där det kan finnas skäl att överväga åtgärder. 13.5.1Arbetsmiljöansvarets omfattning och behovet av information En uppfattning som har förekommit i vissa av de samtal som utred- ningen har haft med företrädare för arbetsmarknadens parter och även med utredningens referensgrupp är att det kan finnas skäl att fundera över om omfattningen av arbetsmiljöansvaret ska vara precis detsamma oavsett arbetsgivare. Det går t.ex. att ställa sig frågan om det är rimligt att en liten och kanske ganska ny arbetsgivare som precis har anställt sin första arbetstagare ska likställas med ett stor- företag som har varit verksamt och som har en väl in- arbetad arbetsmiljöorganisation. Som framförts i det föregående är det inte ett orimligt antagande att mindre arbetsgivare inte har samma resurser och kunskap för att uppfylla sitt arbetsmiljöansvar. I vilket fall som helst är det utredningens uppfattning att ett fram- gångsrikt arbetsmiljöarbete hos så många arbetsgivare som möjligt kräver utbildningsinsatser riktade till dem som har ett arbetsmiljö- ansvar att uppfylla. I det sammanhanget har , i lik- Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret het med hur myndigheten agerar , en viktig funktion i att sprida information om regelverket och hur arbetsgivare ska agera för att följa detta. Även arbetsgivarorganisationerna spelar en central roll för att utbilda arbetsgivarna i arbetsmiljöfrågor. Det gäller även parts- gemensamma initiativ såsom Prevent, och Suntarbetsliv. En annan kanal för att nå ut med information på området är , som är en webbplats där , och samlar information riktad till företagare. Webbplatsen innehåller viss information om arbetsmiljön men skulle kunna utvecklas på det området. I redovisningen av ett regerings- uppdrag om webbaserad information till utländska aktörer i har samma webbplats, vid sidan av olika myndigheters egna webb- platser, pekats ut som en lämplig informationskanal. För utländska arbetstagare framhölls i stället webbplatsen , som i ansvarar för. poängterades att personliga möten fortfarande behövs och att det är nödvändigt med vidare analys av målgruppernas behov och efter- frågan av information.11 Vidare är det betydelsefullt att på ett organiserat sätt bedriva forskning om arbetsmiljöfrågor och få spridning för denna forsk- ning ut i berörda verksamheter. Utredningen har bl.a. samrått med utredningen centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö (dir 2016:2), som har ett centralt uppdrag på området. Det är inte utredningens uppfattning att det ska finnas ett arbets- miljöregelverk som möjliggör för arbetsgivare att helt eller delvis av- säga sig arbetsmiljöansvaret och på det sättet skaffa sig konkurrens- fördelar. Bestämmelser på området bör i samtliga fall vara kon- kurrensneutrala. Utredningen vill dock poängtera vikten av att de arbetsmiljöbestämmelser som såväl större som mindre arbetsgivare har att tillämpa är tydliga, lämpliga och tillsynsbara. Det är också centralt att bestämmelserna är förutsägbara så att arbetsgivare och potentiella arbetsgivare på förhand kan få insikt om bestämmelserna och den fulla innebörden av dessa. Vad som har anförts i detta avsnitt innebär inte att personer som utför arbete hos mindre arbetsgivare ska omfattas av ett sämre skydd i arbetsmiljöhänseende än vad som hade varit fallet om de hade arbetat hos en större arbetsgivare. Som framhållits i det föregående 11 (2017b). Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret är en bra arbetsmiljö avgörande för att företagen på den svenska arbetsmarknaden ska bli framgångsrika och överleva på . En god arbetsmiljö är nödvändig för att vara attraktiv som arbets- givare och klara av konkurrensen. I utredningens direktiv nämns att beställaransvar i olika samman- hang har lyfts fram som en möjlig lösning för att minska risken för att arbetsmiljöansvaret för enskilda personer faller mellan stolarna. Förslag på området har tidigare lagts fram av bl.a. Arbetsmiljö- verket.12 Myndigheten har även framfört förslag på samma tema till denna utredning. vill se stärkta skyldigheter hos beställaren då uppdragstagare inte är självständiga och då arbets- miljön avgörs av beställaren.13