sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Av EU-rättsliga och konkurrensrättsliga skäl bör – om möjligt – ett statligt företag som har ensamrätt att bedriva visst spel inte bedriva verksamhet på det direkt konkurrensutsatta spel- området. Utredningens utgångspunkt är att de delar av som agerar med stöd av den exklusiva licensen och den konkurrens- utsatta delen av företaget strikt ska åtskiljas. Detta inte minst för att undvika korssubventionering och för att inte rubba konkurrens- neutraliteten. Som ett första led i denna åtskillnad bör det således slås fast i spellagen att ett statligt företag som har licens enligt spellagens be- stämmelser för statligt spel (4 kap.) inte kan få licens till andra spel enligt spellagen. En sådan bestämmelse återfinns i 4 kap. 2 § spellagen. Det sagda innebär att den del av som har ensamrätt att bedriva kasino i därför avsedd lokal (Casino Cosmopol), spel på värdeautomater och lotterier (delad ensamrätt med spel för allmän- nyttiga ändamål) inte kan få en licens för vadhållning eller Statens roll på spelmarknaden Vilka konsekvenser detta bör få i praktiken berörs i det följande. Förutsättningar för en väl fungerande marknad Genomförandefasen – dvs. övergången från ett system med ensam- rätter med ett betydande inslag av statligt ägande och kontroll till en spelmarknad med flera spelföretag i konkurrens – får enligt ut- redningens bedömning en central betydelse. Staten behärskar tre väsentliga instrument inför kommande om- reglering och det påföljande genomförandet: 1.Föreslå den författningsreglering som ska gälla för en omreglerad spelmarknad. 2.Utöva ägarpolitik gentemot det statligt ägda . 3.Kontrollen av ATG. Det är instrument nr 2 som bör behandlas. Utredningen finner det angeläget att uppmärksamma förutsätt- ningarna för en effektiv transformationsperiod, dvs. från den tidpunkt då de nya författningarna införs anpassat för en fleraktörsmarknad men där och fortfarande – åtminstone i formell mening – i allt väsentligt är ensamma aktörer, till den tidpunkt då en rimlig fördelning av marknadsandelarna som korresponderar med regelverket har uppstått. Problemet med en eller två aktörer som har en sådan marknadsmakt kan i huvudsak riktas mot två håll i distri- butionskedjan: Dels från spelföretag till kund. Valfriheten begränsas och kundens möjlighet att faktiskt nå alternativen begränsas då det är sannolikt att ett spelföretag med betydande marknadsandel fortsatt kommer att framstå som det enda alternativet. Dels i leden bakåt mot ombudsledet. Ett spelföretag i samarbete med ett väl utvecklat ombudsnät, begränsar dynamiken och ger be- gränsat utrymme för konkurrerande aktörer. När det gäller har staten i sin ägarpolitik teoretiskt tre vägar att välja mellan: Alternativ 1: Avstå från att lägga restriktioner på och låta bolaget fortsatt agera utifrån ägardirektiv utan begräns- Statens roll på spelmarknaden ningar, aktiebolagslagen (2005:551) och i enlighet med de nya be- stämmelserna för den omreglerade spelmarknaden. Detta innebär att staten förlitar sig på att etablerade konkurrensvårdande institutioner som , med de legala medel som står till buds, be- vakar att inte utnyttjar sin dominerande ställning på marknaden. Alternativ 2: Via restriktiva ägardirektiv, där nya aktörer etableras, aktivt begränsar Svenska Spels handlingsut- rymme att starta nya försäljningsställen eller på annat sätt agera så att det försvårar konkurrenters inträde på marknaden, och/eller att genom sitt inköpsagerande snedvrider konkurrensen. Alternativ 3: Via ett strukturerat avyttringsförfarande av delar av underlätta marknadsinträdet för nya aktörer, defi- niera Svenska Spels initiala marknadsandel och därmed tämligen omgående erhålla en pluralistisk aktörssituation och tillåta den nya författningsregleringen att slå igenom på marknaden. Där ska i princip samma villkor gälla för som för andra spelföretag. Alternativ 1: Inga åtgärder visavi Alternativet att inte vidta några ägaråtgärder visavi ser utredningen som svårförenligt med direktivens intentioner att etablera en spelmarknad med konkurrens. Flera av utredningens förslag skulle inte fungera effektivt i denna situation och detta trots att det råder hård konkurrens på spelmarknaden. Hit hör bl.a. förslagen om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent. Det behövs exempelvis flera oberoende spelföretag om konsumenterna ska få del av lägre priser, men med en hög grad av konsumentskydd. Utredningen bedömer att det i detta alternativ är osäkert om nya aktörer kommer att vara villiga att etablera sig på den svenska spel- marknaden genom ett licensförfarande. kommer bl.a. att förfoga över ett stort ombudsnät och har ett mycket inarbetat varumärke. För potentiella konkurrerande spelföretag riskerar Svenska Spels försteg därmed att framstå som en riskfylld och resurskrävan- de etableringsprocess. Särskilt gäller detta mindre aktörer. Härtill kommer också kostnaderna för de spelansvarsåtgärder som behöver implementeras. Statens roll på spelmarknaden Alternativ 2: Inskränka Svenska Spels rörelsefrihet Om ägaren staten i sina verksamhetsavtal lägger restriktioner på skapas rådrum för nya spelföretag att bygga upp sin leveransstruktur från grunden, s.k. greenfieldingstrategi. Nödvändiga restriktioner att lägga på vid en sådan handlingsstra- tegi skulle kunna vara: •Hinder mot nyetablering av ombud. I kraft av marknadsandel och volym skulle en sådan etablering dra undan de kommersiella förutsättningarna för andra aktörer. •Hinder mot användning av gemensam kunddatabas, spelsystem, webbplats och marknadsföring m.m. mellan de spelområden som drivs med ensamrätt respektive i fri konkurrens. •Hinder mot nya internationella samarbeten. •Hinder mot att försvåra för personal att pröva anställning hos konkurrenter. Nya aktörer får därmed inom vilken de kan etablera sig på den svenska marknaden och där den dominerande aktörens affärs- utvecklingsmöjligheter hålls tillbaka av ägaren staten. kan nya aktörer bygga upp verksamheten genom att söka licens, förvärva eller hyra lämpliga lokaler, rekrytera personal, etablera affärs- relationer med leverantörer, bygga organisation och trimma IT- system samt marknadsföra sig mot kund. En etableringsstrategi som denna, ”greenfielding”, kan också omfatta förvärv av pågående spel- verksamhet. Möjligheten att rekrytera specialister kan vara en nyckel- faktor till framgång. Greenfieldingstrategin tillämpas vanligen där inga objekt finns att förvärva men där lönsamhetspotentialen på marknaden ändå moti- verar att ta de relativt höga inträdeskostnaderna och de risker stra- tegin medför. Det måste framhållas att de presumtiva licenshavarna i väldigt hög utsträckning redan finns på den svenska spelmark- naden. De börjar i de flesta fall sannerligen inte från ”noll”. Utredningen gör bedömningen att alternativ två – sett isolerat – inte tillräckligt effektivt leder fram till en fungerande aktörsbalans på marknaden. Detta innebär att restriktionerna på måste bibehållas med en uppenbar risk att bola- Statens roll på spelmarknaden get passiviseras, att bolaget förlorar nyckelpersoner och att lönsam- heten successivt försämras. Alternativ 3: Avyttring av delar av I detta alternativ genomför staten/ägaren en programlagd avyttring av delar av vars syfte är att understödja genomföran- det av de uttryckta mål som ligger bakom omregleringen. Även andra mål kan styra en avyttringsprocess. Instrumentet att införa nya författningar för en omreglerad marknad används tillsammans med ägarmakten för uppdelning av den i inledningsskedet enda aktören, med initial dominans på mark- naden, för att underlätta etablering av en ur konkurrenssynpunkt fungerande struktur. Hur en programlagd process bör läggas upp får analyseras och formas av ägaren i särskild ordning. Utredningen är av den uppfatt- ningen att det skulle påskynda etableringen av en spelmarknad med en mångfald av aktörer om avyttringsprocessen koordinerades med införandet av utredningens förslag. Utredningen vill peka på några kritiska faktorer som skulle kunna beaktas i en sådan analys: •Bör Svenska Spels marknadsandel begränsas initialt? •Hur kan en rimlig andel små spelföretag ges ett inträde på mark- naden, givet större aktörers intresse och betalningsförmåga? •Hur kan samhällsvillkor kopplas till avyttringsprocessen såsom t.ex. ansvar för att upprätthålla driften av Svenska Spels verksam- het på ? •Hur värderas i samband med olika avyttrings- alternativ? •Hur ska nya ägardirektiv formas för och ska dessa innehålla fortsatta säråligganden för den statligt ägda aktören? Statens roll på spelmarknaden Utredningen menar att det såväl ur ett konsumentperspektiv som ur ett marknadsdynamiskt perspektiv, där konkurrenters och om- buds affärsförutsättningar beaktas, är rekommendabelt att på något sätt kontrollera Svenska Spels annars dominerande ställning i samband med att det nya regelverket för spelmarknaden börjar tillämpas. Om den föreslagna modellen för ett licenssystem accepteras i den fortsatta beredningen inom är det enligt utred- ningens mening nödvändigt med vissa åtgärder för att omreglering- en inte ska misslyckas. Detta gäller framför allt i förhållande till den långsiktiga hållbarheten och . Att konkurrensneutraliteten måste iakttas innebär inte att alla har samma utgångsläge eller förutsättningar när omregleringen väl genomförs. Men villkoren ska vara lika för alla. Några grundsatser kan skönjas. De rör förhållanden som också uppstod i och som de danska spelbolagen menar har varit den kanske största bristen i den danska omregleringen. Av 4 kap. 2 § spellagen framgår att ett statligt företag som har licens enligt 4 kap. inte kan få licens till andra spel enligt spellagen. Bestämmelsen är en konsekvens av att ett sådant företag ges ensam- rätt till licenser för de spel som anges i 4 kap. 1 § spellagen. Det bör, i varje fall initialt, vara tillåtet för att t.ex. genom ett holdingbolag äga de två separerade delarna. Åtminstone spellagens krav på att det inte får vara samma företag som, vid sidan av en licens för statligt spel, har en licens för vadhållning eller online- spel, är då uppfyllt. Men detta kan inte anses tillräckligt. Staten bör tillse att företagen inte delar samma kunddatabas. I praktiken innebär det att de kunder som spelar på vadhållning ”förs över” till det bolag som verkar inom fri konkurrens, medan t.ex. lott- köpare förs över till företaget med de exklusiva rättigheterna. För det fall en spelare så att säga spelat i båda ”lådorna” bör dock båda bolagen tillåtas att använda uppgifterna. Att användningen av kund- databaser är särskilt viktig framgår bl.a. av ett fall från . Det nationella statliga lotteriet i har monopol på att anordna lotterier för allmänheten. anordnar det nationella stat- liga lotteriet också sportvadhållning under varumärket . Genom att använda uppgifter i sitt kundregister för att skicka e-postmed- Statens roll på spelmarknaden delande om lanseringen av fann den belgiska konkurrens- myndigheten att det nationella statliga lotteriet hade brutit mot kon- kurrensreglerna. Enligt myndigheten hade kunddatabasen byggts upp genom ett monopol och ett motsvarande register kunde inte byggas upp av konkurrenterna inom rimlig tid och till rimliga kost- nader. beslutade därför konkurrensmyndigheten att det nationella statliga lotteriet skulle betala en sanktionsavgift på . Inledningsvis blir det av flera skäl svårt att hävda att Svenska Spels separerade delar inte ska få använda t.ex. en gemensam webb- plats. Först måste frågor om teknik, spelkonton, rätt till varumärke m.m. lösas. bör emellertid en åtskillnad ske också här, om inte mycket starka skäl talar för något annat. De olika delarna av Svenska Spels tekniska system är djupt integre- rade med varandra. Spelsystem, ombudsterminaler m.m. utgör alla komponenter i denna integration. Det bör ankomma på ägaren att vidta åtgärder som främjar en separering också i detta avseende. Detta är viktigt, inte minst om den del av företaget som verkar i fri konkurrens ska avyttras . Under alla förhållande bör staten säkerställa att medel inte flyttas mellan företagen i syfte att användas för olika slags korssubven- tionering. Särskilt gäller detta marknadsföring, där villkoren för det statliga bolag som verkar med licens enligt 4 kap. spellagen föreslås bli olika i förhållande till andra spelföretag (se avsnitt 11.3 och 11.4). Det är naturligtvis också centralt att Svenska Spels interna organi- sation utformas på ett sätt som inte motverkar syftet med separa- tionen. Vid sidan av dessa åtgärder som ägaren kan vidta blir Konkur- rensverkets roll helt avgörande. Utredningen har i avsnitt 28.5 pekat på den särskilda uppföljning som i detta avseende kan göras av och . Det ligger ett stort ansvar på att följa upp vidtagna åtgärder så att målet med konkurrensneutralitet uppfylls. Statens roll på spelmarknaden Avyttring av delar av Det kan knappast sägas vara en huvuduppgift för staten att erbjuda spel till medborgarna. Som framhållits i kap. 4 finns det dock en politisk logik på spelområdet som skiljer sig från andra sektorer. Att detta bl.a. leder till att staten – för att begränsa de negativa kon- sekvenserna av spel – vill och bör begränsa marknadstillträdet till vissa spelsektorer är naturligt. I den nuvarande svenska situationen skulle en marknad med helt fri konkurrens leda till konsekvenser som inte går att förutse och sannolikt leda till att spelandet skulle hamna på allt annat än rimliga nivåer. Att ett statligt bolag som driver spelverksamhet med exklusiva rättigheter kan och måste ta särskilda hänsyn är naturligt. Ett statligt spelföretag som verkar i direkt konkurrens med andra är däremot i princip som vilket annat spelföretag som helst. Särskilt i denna del ska licensmarknaden vara konkurrensneutral och så långt som möjligt ge alla spelföretag samma affärsmässiga förutsättningar (och begränsningar). Ett statligt spelföretag som verkar i fri kon- kurrens kan naturligtvis ta särskilda hänsyn, men om dessa i alltför hög grad avviker från konkurrenternas åtgärder kommer detta att skada bolaget. Utredningen kan inte se att det finns annat är rent ekonomiska skäl för staten att driva ett spelföretag på en marknad med fri kon- kurrens. Det är naturligtvis tillåtet för staten att fortsatt verka på spelmarknaden också under denna premiss. För att undvika, inte minst de konkurrensrättsliga problemen, rekommenderar utredning- en ändå att staten avyttrar de delar av som verkar på den del av marknaden som har fri konkurrens. Den danska reger- ingen har indikerat att man vill sälja den konkurrensutsatta delen av Danske , Danske . Medan partier som stöder reger- ingen har uppgett att en sådan försäljning vore ”lika lätt som att knäppa med fingrarna”, har de danska socialdemokraterna hävdat att det är en dålig idé att göra sig av med en stabil intäktskälla på en marknad som troligen kommer att växa ännu mer . Ännu har inget beslut i frågan tagits.2 2 Danske genererade en GGR på där Danske stod för (1,) av den totala GGR:n. Bedömare har uppgett att pris- lappen för Danske bör ligga på mellan 3–(Gambling Compliance, ). Statens roll på spelmarknaden Det ska konstateras att detta vägval är ett rent politiskt ställ- ningstagande med stora konsekvenser för såväl som offentligfinansiellt. Några mer konkreta förslag lämnas därför inte rörande detta. Under förutsättning att tillräckliga åtgärder vidtas när det gäller åtskillnaden mellan Svenska Spels båda delar, dvs. den del med den exklusiva licensen och den del med de direkt konkurrensutsatta delar- na, finns goda förutsättningar att det uppstår en marknadssituation med en ur konkurrensaspekt acceptabel och fungerande aktörsbild. Utredningens förslag: Staten överlämnar kontrollen av ATG till ägarna. ST och SG åtar sig att tills vidare svara för finansieringen av (). På många marknader som öppnats för konkurrens är tillträde till infrastruktur/nödvändiga faciliteter och villkoren för detta avgör- ande för att konkurrensen ska fungera väl.3 Frågan om hur andra spelföretag ska få tillgång till dessa nöd- vändiga faciliteter har behandlats i avsnitt 10.6.6. Utöver de förhål- landen som direkt har bäring på spelet har företrädare för Svensk Travsport (ST) och (SG) angett att ATG:s bolagsord- ning bör anpassas till ATG:s nya roll och att avtalet mellan staten och ST/SG bör anpassas till ”sportens” nya roll. Härutöver har an- getts att ST tillsammans med SG, svarar för finansiering av HNS enligt särskilt avtal med staten. Den gällande bolagsordningen för ATG anger att styrelsen ska bestå av elva ledamöter. Regeringen utser sex ledamöter. Övriga ledamöter väljs på ordinarie bolagsstämma, varvid ST nomi- nerar fyra ledamöter och SG en ledamot. 3 Se t.ex. i förändring (2004:13). Statens roll på spelmarknaden ledamöterna en ordförande. Som styrelsens beslut gäller den mening varom de flesta förenar sig eller, vid lika röstetal, den mening som ordförande eller, vid hans frånvaro, vice ordförande biträder (§ 7). Upphör det avtal som gäller mellan staten och förbunden ST och SG (se nedan) utan att ett nytt avtal då träder i dess ställe, ska bolaget träda i likvidation. Vid likvidation ska det be- lopp, med vilket bolagets behållna tillgångar överstiger summan av det inbetalade aktiekapitalet och eventuella övriga kapitaltillskott från aktieägarna, disponeras för trav- och galoppsporten på sätt reger- ingen, efter hörande av förbunden, beslutar (§ 15). 27.7.2Avtalet mellan staten och förbunden (ST och SG) Det nu gällande avtalet mellan staten och förbunden ST och SG gäller t.o.m. . Avtalets syfte är att reglera och spegla ansvarsförhållandena mellan den svenska staten, ST, SG och ATG. Förbunden sörjer för såväl tävlingsverksamheten och de sportsliga värdena i verksamheten som för trav- och galoppsportens utveckling i övrigt. ATG ansvarar för spelverksamheten och att ekonomiska resurser ställs till hästsportens förfogande för att säkerställa en långsiktig och positiv utveckling. Staten ansvarar för att genom beviljande av tillstånd verka för att bolaget ges förutsättningar att uppfylla sitt uppdrag (§ 1). ATG och förbunden har att verka för att trav- och galopps- porten inom landet ska kunna bedrivas på ett sådant sätt att de lång- siktiga förutsättningarna för sportens utveckling och geografiska spridning tryggas. Därvid ska galoppsportens och de mindre trav- banornas särskilda behov beaktas (§ 3). Ett gott djurskydd ska upp- rätthållas i verksamheten (§ 4). ATG ska efter tillstånd av regeringen anordna vadhållning om pengar för allmänheten i samband med hästtävlingar. Bolaget har enligt beviljat tillstånd ensamrätt att anordna sådant spel i . Det åligger bolaget att tillse att formerna för vadhållningen är be- tryggande. Bolaget ska beakta konsumenternas intresse av ett trovärdigt alternativ till i illegal spelverksamhet. En väl utbyggd service i såväl storstad som glesbygd ska eftersträvas. Statens roll på spelmarknaden Sociala skyddshänsyn ska prioriteras när spelformer utvecklas och i övrig verksamhet. Risken för bedrägerier och olagligt spel ska också beaktas. Maximal säkerhet i spelhanteringen ska eftersträvas. En effektiv och oberoende kontroll ska möjliggöras för tillsyns- myndigheten. Bolaget ska i sin marknadsföring av verksamheten ha en ansvars- full inriktning som också innebär ett socialt åtagande, i syfte att inte uppfattas som alltför påträngande (§ 8). 27.7.3Finansieringen av () Av avtalet med staten följer att det ska avsättas av ATG:s överskott från spelverksam- heten för övergripande insatser av riksintresse för hästsektorn i . Dessa medel ska avsättas till HNS. Medlen ska fördelas en- ligt följande: ska avse särskilda satsningar på barn- och ungdomsverksamhet inom hästsektorn, ska avse särskilda satsningar på utvecklings- projekt inom hästsektorn, varav ska avse främ- jande av avel och uppfödning, ska avse utbildningsverksamhet, inklusive häst- sportens ansvar för delfinansiering av hippologutbildningen och hovslagarutbildningen, ska avse säkerställande av verksamheterna vid anläggningarna Wången, och . Av dessa medel får högst användas för stiftelsens administration och förvaltning av medlen. De administra- tiva kostnaderna ska belasta samtliga utgiftsposter. I övrigt ska medlen oavkortat användas för sitt nämnda ändamål och fördelas allsidigt inom sektorn. För att följa effekterna av detta avtal finns en referensgrupp med företrädare för förbunden, ATG, HNS, och . Statens roll på spelmarknaden och ska som utgångspunkt särskilt följa upp de satsningar som gjorts i enlighet med ovanstående. Om den föreslagna modellen accepteras i den fortsatta beredningen innebär detta – om inga åtgärder vidtas – att staten kontrollerar tre spelföretag. Särskilt när det gäller ATG leder detta till särskilda problem. Genom omregleringen faller statens grundåtagande enligt avtalet mellan staten och de berörda förbunden som innebär att staten ansvarar för att genom beviljande av tillstånd verka för att ATG ges förutsättningar att uppfylla sitt uppdrag. Regeringen blir med förslaget inte längre tillståndsmyndighet och ska och kan i sin licensgivning inte ta några hänsyn som innebär att vissa spelföretag gynnas framför andra. Utred- ningsdirektiven anger inte heller att några särskilda förutsättningar ska gälla för just de spellicenser som kan komma att tilldelas häst- sportens företag. Utredningens ställningstagande kan därför inte bygga på annat än rent spelmässiga förutsättningar. Om ATG, i överensstämmelse med vad som aviserats, vill expan- dera sin spelverksamhet till annat än spel på hästar, t.ex. sportvad- hållning, leder detta till att företaget kommer att konkurrera med bl.a. . Staten kommer då på ett sätt att konkurrera med sig själv. Detta blir i en marknadssituation som den nu aktuella direkt olämpligt. ATG är inte ett statligt ägt bolag. Detta medför en begränsning av vilka åtgärder som kan föreslås. Den föreslagna licensmodellen innebär att hästsporten har möjlig- het att sälja vissa rättigheter (ljud, bild, tillgång till banor och sport- databas m.m.) till andra spelföretag. Detta ska ske på konkurrens- neutrala och icke-diskriminerade villkor. Att dessa rättigheter ska säljas av ett spelföretag som direkt konkurrerar med köparna är inte heller optimalt. Det blir också svårt att tänka sig bra sponsorsam- arbeten om spelföretagen, direkt eller indirekt, tvingas sponsra en konkurrent (ATG). Statens roll på spelmarknaden För att undvika situationer som dessa har ST och SG lämnat en avsiktsförklaring som innebär att ATG blir ett ”rent” spelföretag och vidare att t.ex. sportdatabasen flyttas från ATG till ”sporten”, ST/SG:s nuvarande avtal med banorna om exklusiv rätt till ljud- och bild från tävlingar bibehålls/förstärks och avtalet mellan ST/SG och ATG om ljud- och bildrättigheter sägs upp. Enligt den bedömning som har framförts av företrädare för och SG samt ATG tar denna separation ungefär att genomföra. Utredningen kan för sin del inte dra någon annan slutsats än att staten bör uppmuntra och stödja de föreslagna åtgärderna. Genom dessa bryts ”intimiteten” mellan sporten och spelet på ett ändamåls- enligt och konkurrensneutralt sätt. Åtgärden bör också medföra att spelsäkerheten i någon mån förstärks eftersom sporten kan upp- rätthålla en tydlig gränsdragning till spelet i förhållande till alla spel- företag. Slutsatsen för utredningens del blir även att staten i den uppkom- na situationen inte längre behöver behålla ett bestämmande inflytan- de över ATG. Trav- och galoppsportens utveckling inkl. bl.a. avel och uppfödning, registrering enligt uppdrag från , ungdomsverksamhet, utbildning, centrala servicefunktioner för och ekonomisk kontroll av banor m.m. löses i vart fall inte på bästa sätt inom ramen för den föreslagna licensmodellen. Efter en anpassning av ATG:s bolagsordning som måste anpassas till ATG:s nya roll bör staten därför kunna släppa sitt inflytande över ATG. Företrädare för har till utredningen uppgett att man, i ett avtal med staten, är beredd att tillsammans med SG svara för finansiering av HNS.