sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — långvarig obetald ledighet är begränsad även för de föräldrar som har låga inkomster och som därmed har behov av ett mer inten- sivt uttag av föräldrapenning för att klara försörjningen. I de grupper där det är mer vanligt att en av föräldrarna (oftast pappan) inte använ- der föräldrapenning alls, eller enbart använder kommer ett oförändrat beteende sannolikt leda till att den totala föräldraledig- hetslängden kommer att minska något i jämförelse med om inga ytterligare dagar reserverades. Det kan komma att innebära negativa effekter för barnet, som exempelvis förkortad tid för omsorg och anknytning till föräldrarna. Exempelvis är det av männen med låg inkomst som inte använt en enda dag med föräldrapenning (barn födda ). Förslagen som lämnas här kommer inte per automatik att leda till en helt jämn fördelning av föräldrapenning och föräldraledighet. Som tidigare beskrivits är det osannolikt att även en fullständig reservering av dagar skulle ha en sådan effekt. Fler faktorer än reserverade dagar påverkar föräldrarnas val gällande fördelning av föräldraledigheten, exempelvis normer och förväntningar om kön, föräldraskap och barn, föräldrarnas inbördes relationer och positioner i arbetslivet, förvänt- ningar om t.ex. inkomstförlust m.m. Utbild- ningsnivå och inkomster har spelat stor roll för uttaget. För- slagen om ytterligare reserverade dagar och en skarp gräns för uttaget när barnet är litet kommer dock att leda till att skillnaderna i föräldra- penninguttaget utjämnas och även till att föräldraledighet innan eller i samband med förskolestarten kommer att fördelas mer jämställt än vad som är fallet . Om män och kvinnor kommer att dela mer lika på föräldrapenning och föräldraledighet kan även fortsatt hem- och omsorgsarbete, när barnen är äldre, komma att delas mer lika. En sådan mer jämn fördelning är en av de centrala jämställdhetspolitiska målsättningarna. En mer jämn fördelning av både obetalt och betalt arbete kan även stärka kvinnors hälsa och minska sjukskrivningar då dubbelarbetet, som har varit en förklaring till kvinnors ökade psykiska ohälsa och sjukfrånvaro, minskar. Storleken på effekterna är dock svåra att uppskatta. Om båda föräldrarna aktivt vårdar barnet och har ett helhetsansvar för tillsyn och vård, ökar inte bara barnets tillgång till föräldrarna, utan det kan även bidra till en mer jämställd syn på män och kvinnor och på ansvaret för hem- och omsorgsarbete. Barn bör med förslaget om ytterligare reserverade månader få en ökad tillgång till framförallt sina fäder som är de som inte tar ut många dagar med föräldrapen- ning. Detta är dock under förutsättning att män ökar sitt uttag när kvinnor minskar sitt. med båda föräldrarna ökar förutsättningarna för god kontakt även när barnet är äldre. Möj- ligheten att även fortsatt avstå en viss del av föräldrapenningen till någon annan som betecknas som förälder gör det också möjligt för barnet att få tillgång till fler föräldrar än vårdnadshavarna, och ger möjlighet att skapa nära relation med personer som liksom vårdnads- havarna vill axla ett föräldraansvar eller avlasta föräldern. För de barn som fortsatt enbart har en förälder som väljer att an- vända föräldrapenningen kan en reservering av ytterligare dagar inne- bära en förkortad ledighetsperiod. Detta i sin tur kan leda till en tidi- gare förskolestart än vad som skulle vara fallet om en förälder tilläts ta ut samtliga dagar eller enbart en mindre del av dagarna var reserverade. I de situationer en förälder är långvarigt förhindrad att vårda barnet t.ex. på grund av sjukdom kan dock även de reserverade månaderna överlåtas, och därmed ges möjlighet till lika lång föräldraledighet som för barn där inga sådana långsiktiga hinder för föräldraledighet före- kommer. Undantagsregeln är dock just ett undantag, och innefattar inte situationer som är beroende av temporära hinder, exempelvis av arbetsmarknadsskäl eller för att inkomstförlusten blir för stor för hushållet. I sådana situationer kan försäkringens flexibilitet och möj- ligheten till anpassning utifrån hushållets och barnets unika förutsätt- ningar vara av stor vikt för att garantera att barnet kan vårdas av för- äldrarna. Eftersom familjer ser olika ut och har olika förutsättningar samt arbetsmarknaden och föräldrarnas förutsättningar varierar kraf- tigt är det därför viktigt att viss flexibilitet behålls. Med utredningens förslag ges fortsatt möjlighet att anpassa beslutet om vården av barnet. På så sätt begränsas de negativa effekterna av att en förälder kan vara förhindrad att vårda barnet. Med den ytterligare reservering av dagar som utredningen föreslår har en förälder fortsatt möjlighet att an- vända totalt med föräldrapenning på sjukpenningnivå om den andra föräldern överlåter samtliga av sina dagar under barnets första . Det är en tiondel av alla barn med föräldrar som har gemen- sam vårdnad som har enbart en förälder som använder föräldrapen- ning. Huvudsakligen beror det på att det är barnens pappor som inte använder en enda dag med föräldrapenning. Det finns en överrepre- sentation bland fäder med låg utbildning, låg inkomst och pappor med utländsk bakgrund. Några av dessa (huvudsakligen) fäder kan vara lediga med barnet på annan grund, exempelvis genom att de arbetar flexibelt, studerar eller är lediga av andra skäl än föräldra- ledighet. Men då detta inte är möjligt, kan resultatet av fler reser- verade månader bli en förkortning av föräldraledigheten för barnet där det är möjligt för den andra föräldern att använda fler dagar. Ytterligare ett alternativt scenario kan vara att den obetalda ledig- heten blir längre för den av föräldrarna som kan ta ut föräldrapen- ning, vilket kan resultera i en sämre ekonomisk situation för hushål- let. På så sätt kan skillnaden mellan hushåll med en jämställd fördel- ning av föräldrapenning och en ojämställd fördelning komma att öka, vilket förstås även påverkar barnen. I de relationer där det förekommer stora konflikter mellan föräld- rarna, eller där barnet inte har en nära relation till den ena föräldern kan ytterligare reserverade dagar medföra en förstärkning av konflik- ten, och begränsa möjligheten till ersatt föräldraledighet för barnet totalt sett. Det förekommer att en förälder inte vill avstå dagar till den andra föräldern men heller inte har för avsikt att använda sina föräldrapenningdagar. Om konflikterna är stora och samarbetet om barnet inte fungerar, eller det förekommer våld eller hot om våld kan frågan om rätten till föräldrapenning bli svårlöst och även användas som ett maktmedel mellan föräldrarna. Detta är fallet eftersom föräldrapenningen är delad lika mellan vårdnadshavarna och dessa har en egen bestämmanderätt över hur den används. I vissa svåra fall kan det bli aktuellt att väcka frågan om ensam vårdnad för barnet för att på sätt öka förutsättningarna för att barnets bästa står i centrum vid överväganden om föräldraledighet etc. Ensam vårdnad är dock inte vanligt, och inte heller en enbart positiv åtgärd. Att få en vårdnadsöverflyttning kan även ta , vilket kan innebära att rätten till föräldrapenning förblir en olöst fråga då den behövs som bäst, dvs. när barnet är litet. Det bör därför övervägas om det bör införas ytterligare undantag för en förälders möjlighet att använda samtliga dagar med föräldrapenning. I detta sammanhang kan det även lyftas att vissa föräldrar kan förväntas välja ensam vård- nad för barnet i högre utsträckning än tidigare för att undkomma kravet . sker detta i vissa fall, men omfatt- ningen kan inte förväntas bli särskilt stor eftersom det finns starka skäl till att i stället välja gemensam vårdnad. nads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har undersökt effekten av reserverade dagar på separationsfrekvensen. De finner att bland par som delat föräldrapenningen mer lika på grund av refor- merna ökade sannolikheten att separera med . Separationerna ökar mest i par där pappan förväntats ta ut liten eller ingen föräldraledighet om inte reserverade dagar fanns, dvs. baserat på föräldrarnas inkomst, utbildningsnivå etc. De reserverade dagar som infördes , och som togs från föräldrarnas gemensamma antal dagar, ökade separationerna mer än den andra reformen 2002, då antalet dagar med föräldrapenning utökades . Resultaten tyder på att den ökade sannolikheten för separation snarare handlar om ett tidigareläggande av separationer som annars hade skett ändå, än att fler separationer tillkom som en följd av mäns ökade för- äldraledighet. (och 2016) Sammanfattningsvis bedöms utredningens förslag leda till ökad tillgång till båda föräldrarna och även till fler individer i barnets när- het, i form av längre sammanhängande föräldraledigheter när barnet är litet och en jämn fördelning av omsorgsansvaret även när barnet är äldre och ledighetsbehovet i högre utsträckning är av kortvarig karaktär. Den flexibilitet som utredningen anser ska bibehållas ger utrymme för föräldrarna att göra val och bedömningar om hur vår- den av barnet bör fördelas och arrangeras, vilket ger utrymme för hänsyn till barns skiftande behov. 7.8Även grundnivådagar ska ingå i den reserverade tiden för föräldrapenning Förslag: Även dagar med föräldrapenning på grundnivå ska ingå i den tid för vilken en förälder inte kan lämna över sin rätt till för- äldrapenning till någon annan (den s.k. reserverade tiden). 7.8.1Grundnivådagarna ingår inte i den reserverade tiden Bestämmelsen om reserverad tid omfattar till sin lydelse endast dagar med föräldrapenning på sjukpenningnivå och innebär att en förälder kan avstå sin rätt till föräldrapenning för alla utom ett visst antal av förälderns dagar med föräldrapenning på den ersättningsnivån till den andra föräldern. Mot bakgrund av ett avgörande av Högsta för- valtningsdomstolen (HFD) 2009 finns det emellertid skäl att inled- ningsvis se närmare på vad regleringen omfattar, dvs. om även dagar med föräldrapenning på grundnivå kan anses ingå i den reserverade tiden enligt gällande rätt. HFD har i avgörandet (RÅ 2009 not. 52) funnit att bestämmel- sen om reserverad tid inom ramen för regelverket så som det var ut- format före socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, omfattade även dagar med ersättning på grundnivå. Som grund för den bedömningen låg framförallt syftet med förbudet att avstå ett visst antal dagar till den andra föräldern, dvs. att öka pappornas uttag av föräldrapenning, och det att grundnivån enligt lagtexten var den lägsta nivå enligt vil- ken föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpen- ning (nu kallad föräldrapenning på sjukpenningnivå) kunde utges. Syftet med regleringen, som återfinns i SFB, är samma som . Emellertid har bestämmelserna i när det gäl- ler de tre olika ersättningsnivåerna en annan struktur än det regelverk som grundade sig på. Den högsta ersättningsnivån har namngetts (föräldrapenning på sjukpenningnivå). Vidare är de tre ersättningsnivåerna i SFB tydligt avskilda och grundförutsättningarna för ersättning på respektive nivå regleras i olika paragrafer. Bestäm- melsen om den reserverade tiden hänvisar uttryckligen till bestämmel- serna om ersättning på sjukpenningnivå, inte bestämmelsen om ersätt- ning på grundnivå. Det framgår inte av förarbetena till SFB (prop. 2008/09:200) att ändringarna av regleringen har haft något annat syfte än att göra lagstiftningen tydligare. Det kan dock inte uteslutas att den tydliga uppdelningen i tre separata ersättningsnivåer och den uttryck- liga hänvisningen även har påverkat hur bestämmelsen om den reser- verade tiden ska tolkas i förhållande till de faktorer som låg till grund för HFD:s avgörande.13 Det kan inte tas för givet att HFD skulle göra 13 Se också författningskommentaren till 12 kap. 17 § SFB i prop. 2008/09:200, del B, s. 419, där de tre ersättningsnivåerna anges uttryckligen och bestämmelsen om reserverad tid anges omfatta endast föräldrapenning på sjukpenningnivå. samma tolkning av gällande rätt som domstolen gjorde av det tidigare regelverket. Det bör i detta sammanhang även beaktas att föräldrapen- ning på grundnivå inte helt är kopplad till ersättning på sjukpenning- nivå utan även kan lämnas till en förälder som överhuvudtaget inte har rätt till föräldrapenning på den högsta nivån, på grund av att han eller hon inte har arbete i . Utredningen drar utifrån detta slutsatsen att dagar med föräldrapenning på grundnivå inte omfattas av bestämmelsen om reserverad tid för vardera föräldern. Utredningen har därutöver informerats om att har gjort bedömningen att även dagar med föräldrapenning på grundnivå omfattas av bestämmelsen om reserverad tid. gör dock den tolkningen att det endast är för- äldrapenningdagar på sjukpenningnivå som omfattas av bestämmel- sen och som därmed inte kan avstås till den andra föräldern. (Infor- mation vid utredningens kontakt med . Se även 2017d, s. 34 och 47, där endast dagar med ersätt- ning på sjukpenningnivå anges som reserverade.) 7.8.2Grundnivådagar bör ingå i den reserverade tiden Den nu gällande regleringen är inte konsekvent Av regleringen om fördelning av föräldrapenningdagarna föräldrarna emellan vid gemensam vårdnad om ett barn framgår att den grund- läggande principen om likadelning avser samtliga ersättningsnivåer, dvs. även grundnivån (se 12 kap. 15 § SFB). Tanken bakom den prin- cipen avspeglar sig emellertid inte fullt ut i regleringen om reserverade dagar för vardera föräldern, i och med ersättning på grundnivå inte omfattas av den reserverade tiden trots att föräldra- penning på den ersättningsnivån till stor del utgör ett alternativ till föräldrapenning på sjukpenningnivå och de två ersättningsnivåerna omfattar samma föräldrapenningdagar. Regleringen om reserverad tid infördes . Föräldrapenning på grundnivå introducerades som en ersättningsnivå först senare, 2002. Det kan av förarbetena till de ändringar i regelverket om föräldrapenning som är av intresse inte utläsas någon särskild anledning till att dagar med ersättning på grundnivå, eller deras tidigare motsvarighet, inte ut- tryckligen omfattas av den reserverade tiden (se t.ex. prop. 2001/02:1, utg.omr. 12; bet. 2001/02:SfU1 om införandet av föräldrapenning på Frågan om reservering av sådana dagar har överhuvud- taget inte berörts, varför det inte går att utläsa om det handlar om ett medvetet ställningstagande eller ett förbiseende. Anledningen till att, i vart fall uttryckligen, endast dagar med ersättning på sjukpenningnivå omfattas av den reserverade tiden har sin grund i en avsikt att motverka att de tidigare garantidagarna skulle ha en negativ effekt på pappornas uttag av föräldrapenning. Garanti- dagarna motsvaras i dagens regelverk av lägstanivådagarna, dvs. de dagar för vilka en förälder alltid får ersättning enligt lägstanivån. Om ingen begränsning gjordes, skulle pappan, om han inte ville ta ut för- äldraledighet, kunna välja att avstå från att ta ut garantidagarna och bestämmelsen om reserverade dagar skulle kunna komma att få rela- tivt liten effekt i förhållande till dess syfte att uppnå en jämnare för- delning av föräldraledigheten genom att öka pappornas uttag av för- äldrapenning. 1994/95:61, s. 31) Bestämmelsen om reserverad tid inom föräldrapenningen inför- des då föräldrapenning lämnades på garantinivå eller, under vissa förutsättningar, på sjukpenningnivå (då kallad föräldra- penning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning). Grund- nivådagarna ersatte de dagar för vilka föräldrapenning lämnades på garantinivån på grund av att förutsättningarna för ersättning med ett högre belopp på sjukpenningnivå inte var uppfyllda. Om avsikten är att förhindra att lägstanivådagarna ska motverka effekten av bestäm- melsen om reserverad tid finns det ingen anledning att undanta dagar med ersättning på grundnivå från den reserverade tiden. Utredning- en föreslår dessutom att föräldrapenning på lägstanivå ska tas bort (se avsnitt 7.4). Föräldrapenningen är i grunden en inkomstbortfallsförsäkring. Ur perspektiven att föräldrapenning på grundnivån i det samman- hanget är ett alternativ till föräldrapenning på sjukpenningnivån, när förutsättningarna för den senare inte är uppfyllda, och att de två er- sättningsnivåerna omfattar samma dagar är det principiellt rimligt att dagarna också behandlas lika i fråga om reservering för respektive förälder. Regleringen av ersättningsnivåerna skiljer sig visserligen åt i vissa delar. Föräldrapenning på grundnivån lämnas, till skillnad från föräldrapenning på sjukpenningnivån, inte endast till personer som arbetar i , som en kompensation för inkomstbortfall, utan även till föräldrar som är bosatta men inte har arbete i . Vidare kan ersättning på grundnivå, till skillnad från ersättning på sjukpen- ningnivå, lämnas för arbetsfri tid utan några begränsningar och tas ut på vilken förmånsnivå som helst (hel, tre fjärdedels, halv, en fjärde- dels eller en åttondels föräldrapenning) när föräldern arbetar upp till sju åttondelar av normal arbetstid. Enbart den omständigheten att försäkringsgrunden och vissa delar av regelverket skiljer sig åt inne- bär dock inte att intresset för en jämn fördelning av uttaget av för- äldrapenning gör det. Effekter av dagens reglering på incitamenten att dela på föräldrapenningen Den nuvarande bestämmelsen om reserverad tid innebär att en för- älder som enbart har rätt till dagar med ersättning på grundnivå kan avstå samtliga sina dagar till den andra föräldern eller till någon som inom föräldrapenningen likställs med förälder. Bestämmelsen inne- bär vidare att det att det i en familj där ingen av föräldrarna uppfyller förutsättningarna för föräldrapenning på sjukpenningnivå inte finns någon reglering om fördelningen av uttaget av förmånen, mer än att vardera föräldern som utgångspunkt har rätt till hälften av ersätt- ningsdagarna om båda har vårdnad om barnet. Det innebär att det finns färre incitament för ett jämnt uttag av föräldrapenning mellan föräldrarna i familjer där en förälder eller båda föräldrarna har rätt till föräldrapenning på grundnivå än i familjer där båda föräldrarna har rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivå. I och med detta upp- muntras inte båda vårdnadshavarna inom ramen för lagstiftningen att ta del i vården av barnet, endast på grund av att den ena av dem eller båda inte uppfyller kraven för ersättning på den högre nivån eller för att de saknar arbetsmarknadsanknytning. Lagstiftningens utformning innebär således att målet med en jäm- nare fördelning av föräldrapenninguttaget har olika tyngd beroende på vilken ersättningsnivå föräldrarna har rätt till. Även om det i familjer där föräldrarna enbart har rätt till ersättning på grundnivå inte blir någon skillnad ekonomiskt beroende på vem som tar ut föräldrapen- ningen, så ges andra faktorer som påverkar vem av föräldrarna som är hemma med barnen, t.ex. normer, större utrymme att få genomslag. Effekterna av att bestämmelsen om reserverad tid inte omfattar dagar med föräldrapenning på grundnivå är otillfredsställande framförallt ur ett jämställdhetsperspektiv. Detta konstaterade utredningen också i sitt delbetänkande som lämnades (SOU 2016:73, s. 250 f.). Effekter av att reservera grundnivådagar De fördelar som en reservering av föräldrapenningdagar i allmänhet har för att främja en jämn fördelning av uttaget av föräldrapenning mellan kvinnor och män (se avsnitt 7.5 och 7.7) finns att vinna även i fråga om en reservering av grundnivådagar. En reservering av även sådana dagar skulle innebära att samtliga föräldrar som tar ut för- äldrapenning träffas av regleringen, även de som inte är etablerade på arbetsmarknaden i och de med relativt sett låg inkomst, vil- ket medför en mer jämlik reglering. Incitamenten för ett visst uttag av föräldrapenning och effekterna i övrigt för enskilda familjer som skulle beröras av en reservering av grundnivådagar kan variera stort, bl.a. beroende på hushållets ekono- miska situation, kopplingen till arbetsmarknaden samt normer, och är svåra att förutse. Det kan emellertid konstateras att det är i huvudsak kvinnor som använder ersättning på grundnivå och män som avstår dagar (se t.ex. avsnitt 6.5). Det är vidare tydligt att det är män med låga inkomster, varav några är hänvisade till ersättning på grundnivå, som har ett lägre uttag av föräldrapenning än genomsnittet. En reservering av grundnivådagar och de incitament en sådan reser- vering för med sig träffar därför framförallt dessa män och kan få effekten att de ökar sitt uttag av föräldrapenning och därmed även sin tid med barnen. I och med att denna grupp män omfattar bland annat pappor som kommer till med barn, som i hög utsträckning endast har rätt till föräldrapenning på grundnivå och som till viss del har ett mycket lågt föräldrapenninguttag, kan en reservering av grund- nivådagar även innebära att jämställdhetseffekterna i förhållande till begränsningen av föräldrapenning för dessa föräldrar (se 12 kap. 12 § andra stycket SFB) förstärks (se SOU 2016:73; prop. 2016/17:154). ska sådana effekter som anges ovan inte överdrivas eftersom har tolkat bestämmelserna i socialförsäk- ringsbalken som att även grundnivådagar är reserverade. tolkar emellertid myndigheten lagstiftningen annorlunda (se ovan). För vissa mammor, vars uttag av föräldrapenning omfattar dagar som har av- ståtts från den andra föräldern, kommer en reservering av grundnivå- dagar innebära att de måste minska sitt uttag av föräldrapenning jäm- fört med de möjligheter som dagens regelverk ger. Detta är en naturlig effekt av ambitionen att pappornas uttag ska öka. En reservering av dagar med föräldrapenning på grundnivå skulle få påverkan på flexibiliteten för hur föräldrapenningen kan användas. På vilket sätt och i vilken omfattning beror även här på förutsätt- ningarna i det enskilda fallet, exempelvis varför en förälder inte har rätt till en högre ersättning än grundnivån, hur försörjningen i övrigt i familjen ser ut och föräldrarnas inställning till att vara hemma med barnet. En familj där en förälder eller båda föräldrarna enbart har rätt till ersättning på grundnivån bör dock ställas inför samma villkor som föräldrar som har rätt till en högre ersättning. Ett jämställt för- äldraskap och en jämn fördelning av föräldrapenninguttag och föräldraledighet bör uppmuntras oavsett föräldrarnas inkomstnivå och arbetsmarknadsanknytning. I en familj där båda föräldrarna sak- nar arbetsmarknadsanknytning och har rätt till ersättning på grund- nivån kan en förälder med nuvarande bestämmelser avstå samtliga dagar med föräldrapenning till den andra föräldern som därmed kan vara hemma en mycket med en vårdnadsbidragsliknande, relativt låg ersättning. Med en reservering av dagar med föräldrapen- ning på grundnivå upphör denna möjlighet, vilket bidrar till en mer jämn fördelning av föräldrapenning och föräldraledighet. För den förälder som ökar sitt uttag och sin föräldraledighet blir dock effek- ten att etableringstiden förlängs. Att en förälder som annars hade varit hemma utan en reservering minskar sin frånvaro får positiva effekter. För den förälder som står långt från arbetsmarknaden minskar tiden innan föräldern kan återgå till åtgär- der eller studier. En mer jämn fördelning av ledigheten, som möjlig- gör arbetsmarknadsetablering för båda föräldrarna är fördelaktigt för hushållets ekonomi på lång sikt. En reservering även av dagar med föräldrapenning på grundnivå innebär bland annat att samtliga dagar med föräldrapenning kommer vara reserverade för alla de föräldrar som kommer till med barn och som berörs av begränsningsregeln inom föräld- rapenningen (12 kap. 12 § andra stycket SFB). Som tidigare nämnts, har många av dessa föräldrar inte rätt till föräldrapenning på sjukpen- ningnivå och omfattas således inte av bestämmelsen om reserve- rad tid. Flexibiliteten när det gäller användningen av föräldrapenning- en minskar således även för många inom denna grupp jämfört med om det skulle finnas möjlighet att överlåta dagar mellan föräldrarna.