sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Enligt 18 kap. 8 § skatteförfarande- förordningen (2011:1261) ska , utöver vad som följer av 17 § skattebrottslagen (1971:69), göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till vissa särskilt angivna brott. Någon lagreglerad skyldighet att anmäla misstänkt bedrägeri enligt 9 kap. 1 § (1962:700), BrB, har inte. Uppgifter till eller åklagare om bedrägerier i samband med rot- och rutavdrag lämnas med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 24 § OSL. De utbetalande myndigheterna samverkar i olika uträckning i såväl mer formaliserad form som i mer löst sammanhållna nätverk och samverkansformer. I den myndighetsgemensamma satsningen mot den organiserade brottsligheten som inleddes medverkar bl.a. , , och Skatte- verket. Exempel på annan myndighetsöverskridande samverkan som flera myndigheter deltar i är Myndighetsgemensamt nätverk (ursprungligen mot bidragsbrott), – sund konkurrens som leds av utifrån ett regeringsuppdrag, (erfarenhetsutbyte om metoder för kvalificerade analyser, urvals- Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk profilering m.m.) och Nätverk för kvalitetssäkring och uppföljning av utbildnings- och arbetsmarknadstjänster. ansvarar enligt förordningen (2015:743) med instruktion för för den allmänna åklagarverk- samheten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrotts- myndigheten ska bedriva enligt förordningen (2015:744) med instruktion för . Grundläggande bestämmel- ser om åklagarväsendet finns i 7 kap. (RB) och i åklagarförordningen (2004:1265). Åklagarens huvuduppgifter är att leda utredningen av brott, att fatta beslut om åtal ska väckas eller inte, och att föra det allmännas talan i brottmålsprocessen. Åklagar- myndigheten bedriver inte någon underrättelseverksamhet. ansvarar enligt förordningen (2015:744) med instruktion för för bekämpning av ekono- misk brottslighet i viss angiven utsträckning. Myndigheten ansvarar också för att samordna åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten och för samordningen av de nationella åtgärderna mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och ineffektiv hantering och använd- ning av EU-relaterade medel i . är en åklagarmyndighet. Myndigheten har ett nationellt ansvar för de ärendetyper myndig- heten handlägger enligt sin instruktion. Verksamheten omfattar hela kedjan från underrättelseverksamhet till processen i domstol. Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser, civila utredare och administra- törer. Myndigheten handlägger mål om brott mot 11 kap. BrB, lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., skattebrotts- lagen och aktiebolagslagen (2005:551), mål om brott mot 9 kap. 1– 3 §§ BrB om gärningen rör EU:s finansiella intressen, och 9 kap. Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk 3 a § BrB, mål om brott mot lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter och mål om brott mot lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Utöver de särskilt angivna brotten ska myndigheten också handlägga mål om brott vars handläggning annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållan- den, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande. Andra mål om brott som bör handläggas vid myndigheten med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning, är av principiell natur eller av stor omfattning får övertas av efter framställning från . Om ett mål rör både brottslighet som enligt förordningen ska handlägga och annan brottslighet (blandad brottslighet), handläggs målet vid den åklagarmyndighet där det med hänsyn till omständig- heterna är lämpligast. Är det osäkert var ett mål ska handläggas avgörs frågan av riksåklagaren. En närmare beskrivning av fördel- ningen av ansvaret redovisas i kapitel 11. I förordning (2014:1102) med instruktion för anges att huvudsakliga uppgifter och ansvar framgår av polislagen (1984:387). Myndighetens uppgifter och ansvar framgår också av polisförordningen (2014:1104) och av andra för- fattningar. Till uppgifter hör att förebygga, för- hindra och upptäcka brottslig verksamhet samt utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal. Så snart det på grund av anmälan eller av annat skäl finns anled- ning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats ska förundersökning inledas. Beslut att inleda en förundersökning ska fattas av , Säkerhetspolisen eller åklagaren. Har förundersökningen inletts av eller Säkerhets- polisen och är saken inte av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen om brottet övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska också i annat fall överta ledningen när det är motiverat av särskilda skäl. Bestämmelser om detta finns i 23 kap. RB. Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk De brott för vilka saken ska anses vara av enkel beskaffenhet och där förundersökningen i normalfallet ska ledas av redogör vi närmare för i kapitel 10 och kapitel 11. Inom finns ett nationellt bedrägericenter (NBC). Syftet med NBC är bl.a. att öka möjligheterna för svensk polis att samordna sina resurser för de bedrägeribrott som sker över hela landet och som har samband med varandra samt att göra brotts- bekämpningen mer effektiv och strukturerad. NBC ska enligt sitt uppdrag stå på tre ben: polisoperativt arbete, metodutveckling och offensiva brottsförebyggande insatser. Genom samordning och brottsanalyser ska NBC bidra till att upptäcka mönster som sträcker sig över flera län, varvid möjligheten att identifiera okända gärningsmän ökar och därmed även möjligheten till brottsupp- . NBC ska vidare bidra med nationella brottsförebyggande insatser och metodutveckling.9 Inom ramen för NBC:s uppdrag ingår att upprätta en nationell lägesbild gällande bedrägeribrottslig- heten i . Utredningarna av anmäld brottslighet sker vid bedrägeri- rotlar/sektioner ute i de olika regionerna. ska enligt 6 § förordningen med instruktion för Skatte- verket förebygga och motverka ekonomisk brottslighet och med- verka i brottsutredningar som rör vissa brott. Av instruktionen framgår att det vid myndigheten ska finnas en eller flera särskilda enheter för uppgiften att medverka i brottsutredningar. Den brotts- bekämpande verksamheten utgör en egen verksamhetsgren inom . Bestämmelser om brottsbekämpande verksamhet finns i lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutred- ningar. Enheten bedriver utredningsverksamhet i form av åklagar- ledda förundersökningar och s.k. förutredningar samt underrättelse- verksamhet. Skattebrottsenhetens verksamhet omfattar i första hand brott mot skattebrottslagen, 30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolags- 9 Nationellt bedrägericenter, Nationell lägesbild Bedrägerier, s. 2.; i , Slutrapport – Inrättande av ett Nationellt bedrägericenter samt utveckling av polismyndighetens verksamhet för att utreda bedrägeribrott. Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk lagen, 11 § tredje stycket lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m., folkbokföringslagen, bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § BrB, samt brott mot lagen (2014:836) om näringsförbud. Om åklagaren finner att det finns särskilda skäl får även medverka vid undersökning också i fråga om annat brott. I fråga om de brott som finns angivna ovan får även bedriva spaning och underrättelseverksamhet. Bland de särskilt angivna brotten, i den s.k. brottskatalogen, finns inte bedrägeri eller bidragsbrott angivna. Skattebrottsenheten får således endast utreda bedrägeri och bidragsbrott om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för detta. Spaning och underrättelseverk- samhet får endast bedrivas avseende de särskilt angivna brotten. 4.5.4Offentlighet och sekretess vid brottsbekämpning Hos brottsbekämpande myndigheter gäller sekretess framför allt med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott och till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Den verksamhet bedriver är antingen polisverk- samhet eller åklagarverksamhet. Båda dessa verksamheter syftar till att förebygga eller beivra brott. Sekretess till skydd för enskild De huvudsakliga sekretessreglerna till skydd för enskild i brotts- bekämpande verksamhet återfinns i 35 kap. 1 § OSL. I paragrafen finns bl.a. bestämmelser om sekretess för förundersökning, brotts- förebyggande verksamhet och register. I paragrafen föreskrivs att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekono- miska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men och uppgiften förekommer i bl.a. verksamhet som syftar till att före- bygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av åklagar- myndighet, , , , Tull- verket eller . Även uppgifter om personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer inom underrättelseverk- samhet skyddas av denna bestämmelse. Paragrafen innehåller ett omvänt skaderekvisit vilket innebär en presumtion för sekretess. Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk Sekretess till skydd för brottsbekämpande verksamhet Sekretessbestämmelser till skydd för att förebygga eller beivra brott, dvs. skydd för den brottsbekämpande verksamheten, finns i 18 kap. OSL. Sekretess gäller enligt 18 kap. 1 § OSL bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel eller i annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen, Skatte- verket, eller , om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Med förundersökning menas förundersökning enligt rättegångs- balken. Skaderekvisitet i paragrafen är rakt, vilket innebär att det föreligger en presumtion för offentlighet. Sekretess gäller alltså enbart om ett offentliggörande av uppgifterna kan antas leda till skada för den brottsbekämpande verksamheten eller att syftet med olika åtgärder motverkas om uppgifterna röjs. Sekretessen kan innebära att en person som är misstänkt för att ha begått ett brott i ett inledande skede inte underrättas om detta förrän misstanken uppgår till misstankegraden ”skäligen misstänkt”. Vid den tidpunk- ten anses personen ha en begränsad partsställning i brottsutred- ningen och har då rätt att ta del av uppgifterna i utredningen. Rätten begränsas av att ett utlämnande av uppgifter endast kan ske om det inte medför men för utredningen (23 kap. 18 § RB och 10 kap. 3 § OSL). Bestämmelsen skyddar också de ovan nämnda myndig- heternas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet som inte hänför sig till något konkret fall. Det kan gälla polisens spaningsmetoder eller myndigheternas arbetsmetoder i allmänhet. Bestämmelsen i 18 kap. 2 § OSL föreskriver att sekretess till skydd för det allmännas arbete med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet gäller för uppgift som hänför sig till underrättelseverksamhet. Sekretessen gäller med ett omvänt skade- rekvisit vilket innebär att uppgifterna i regel är sekretessbelagda om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Underrättelseverksamhet innebär i detta sam- manhang verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning. Sekretessbestämmelsen i 18 kap. 3 § OSL föreskriver att samma sekretess som i 18 kap. 1–2 §§ OSL även gäller hos en myndighet när den biträder de i paragrafen uppräknade myndigheterna; en åklagar- myndighet, , , , Tull- verket eller i deras brottsförebyggande eller brotts- bekämpande verksamhet. Sekretess kan härigenom upprätthållas för andra myndigheters utredningar som exempelvis föregår åtals- anmälan, liksom för utlåtanden och yttranden som gjorts på begäran av polis eller åklagare och som ännu inte har kommit dessa myndig- heter till handa. En myndighet som upprättar en brottsanmälan anses biträda de uppräknade myndigheterna. Enligt bestämmelsen skyddas då uppgifterna i den utredning som ligger till grund för en brotts- anmälan av sekretess, även innan uppgifterna har kommit mot- tagaren till del (prop. 1979/80:2 Del A s. 140). Sekretessen kan då gälla hos annan myndighet för uppgift som angår misstanke om brott. Det innebär att sekretess även kan upprätthållas för sådana planeringsåtgärder som t.ex. vidtar inom ramen för myndighetsgemensamma aktioner tillsammans med bl.a. och som utförs i brottsförebyggande syfte (prop. 2001/02:191 s. 39 f). Sekretessen gäller för uppgift som angår miss- tanke om brott, oavsett vilket brott det är fråga om och oavsett vem som är misstänkt. , , huvudsakliga uppgifter framgår av förordningen (2016:1333) med instruktion för Kronofogdemyndig- heten. Dessa uppgifter är indrivning, verkställighet, betalningsföre- läggande och handräckning, skuldsanering samt tillsyn i konkurs. KFM ska verka för att en god betalningsvilja upprätthålls i samhället och tillhandahålla information och god service så att allmänhet och företag har goda förutsättningar för att kunna fatta långsiktiga och hållbara beslut. KFM ska också förebygga och motverka ekonomisk brottslighet. Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk KFM utövar tillsyn över konkursförvaltarnas lönegarantihand- läggning och beslut. I myndighetens uppdrag ingår att föra statens talan vid överprövning av ett beslut om lönegaranti.10 Såväl arbets- tagaren som myndigheten kan väcka talan i domstol om ett löne- garantibesluts riktighet.11 Med stöd av lönegarantiförordningen kan KFM ge ut föreskrifter för länsstyrelsernas hantering av statlig löne- garanti. Till myndighetens uppgifter hör även att besluta i vissa ären- den om lönegaranti i gränsöverskridande situationer.12 När det gäller myndighetens roll i samband med näringsförbud ska KFM också övervaka att den som meddelats näringsförbud inte överträder förbudet. omfattas av uppgiftsskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF, ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Arbetsför- medlingens handläggning av ärenden som har samband med arbets- löshetsförsäkringen samt Arbetsförmedlingens och Försäkrings- kassans handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivitets- stödet och utvecklingsersättningen. Detta framgår av förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen. Av förordningen framgår dessutom en detaljerad upp- räkning av särskilda uppgifter som faller på IAF. 10Utrymmet för förvaltaren eller rekonstruktören att ompröva ett beslut om lönegaranti är litet, en rättelse är dock möjlig, se 20 § lönegarantilagen och 27 § förvaltningslagen (1986:223). 11Se 29 och 30 §§ lönegarantilagen. Om återbetalningsskyldighet, se 34–36 §§ samma lag. 12Om en arbetsgivare är föremål för ett insolvensförfarande i annat land får arbetstagaren ansöka om utbetalning av garantibelopp hos tillsynsmyndigheten (21 § lönegarantilagen). Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk I förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, anges dess uppdrag. Där anges att ISF har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkrings- området. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om till- synsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Myndigheten ska bidra till att rätt ersättning betalas ut till rätt person . Inspektionen utövar tillsyn över och i vissa delar över och . Även andra som påverkar hur den statliga försäkringen fungerar kan bli föremål för granskningar t.ex. kommuner och landsting. ISF ska i sin verksamhet samverka med de tillsynsmyndigheter som kan komma att beröras av inspektionens tillsyns- och gransk- ningsverksamhet. 4.6.4Inspektionen för vård och omsorg Inspektionen för vård och omsorg, , ansvarar för tillsyn över hälso- och sjukvård, hälso- och sjukvårdspersonal, socialtjänst och verksamhet enligt LSS. Myndigheten ansvarar också för viss till- ståndsprövning, exempelvis enligt sistnämnda lag. Bestämmelser finns i förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. Syftet med tillsynen är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter. I huvudsak styrs IVO:s verksamhet av patientsäkerhetslagen (2010:659), socialtjänstlagen och LSS. Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk Särskilt om tillståndsgivning enligt LSS Enligt 23 § LSS, får en enskild person (fysisk eller juridisk) inte utan tillstånd av yrkesmässigt bedriva verksamhet med bl.a. person- lig assistans. Ett sådant tillstånd får endast meddelas den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt visar sig lämplig att bedriva sådan verksamhet. I fråga om juridiska personer ska lämplighetsprövningen även avse bolagets företrädare i form av verkställande direktör och annan som har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelse- ledamöter och styrelsesuppleanter med ekonomiska intressen i verk- samheten och bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handels- bolag. Kommun och landsting som ska bedriva tillståndspliktig verk- samhet ska anmäla denna till innan verksamheten påbörjas. Den som har beviljats ekonomiskt stöd för personlig assistans och som har anställt någon för sådan assistans, ska göra en anmälan till innan assistenten påbörjar sitt arbete. 5Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet I utredningens uppdrag ingår att kartlägga den ekonomiska brotts- lighet som i organiserade och systematiska former begås mot väl- färdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skatte- subventionerade system. Kartläggningen ska identifiera vilka system som utsätts för brottslighet av detta slag och vad som kännetecknar brottsligheten. Som framgår av kapitel 2 kommer utredningen inte att göra någon uppskattning av brottslighetens omfattning. I avsnitt 5.2 redovisas hur utredningen har tagit sig an uppgiften att kartlägga den aktuella brottsligheten. Vi redovisar den metod som har använts, det material som har analyserats, de begränsningar som materialet innebär samt de svårigheter som framkommit under arbetets gång. För att kunna anlägga ett systemperspektiv på brottsligheten har vi i huvudsak valt att redovisa resultaten av kartläggningen för varje system för sig. Det blir då möjligt att analysera resultaten för respek- tive utbetalare på ett mer ändamålsenligt sätt. I de fall en utbetalande myndighet har flera utbetalningssystem redovisas dessa separat. Det finns också omfattande information av betydelse för kartläggningen som berör samtliga myndigheter och arbetslöshetskassor (ut- betalande aktörer). I avsnitt 5.3 har vi därför valt att inledningsvis redovisa det som berör de utbetalande aktörerna gemensamt och först därefter det som specifikt rör respektive utbetalare. I avsnitt 5.4 lyfter vi fram några rättsfall för att illustrera brottsligheten och i avsnitt 5.5 redovisar vi några sammanfattande iakttagelser med anledning av kartläggningen. Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet 5.2.1Vilket material har analyserats? Det finns olika tillvägagångssätt när det gäller att kartlägga brotts- lighet. Valet av tillvägagångssätt har i detta fall fått styras av syftet med kartläggningen som enligt direktiven, och med beaktande av våra avgränsingar, är att identifiera vilka system som är utsatta för brottslighet och vad som kännetecknar brottsligheten. I avsnitt 2.3 redogör vi för hur vi ser på begreppet organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet utifrån utredningens upp- drag. För att kunna identifiera just den brottslighet som är relevant för utredningen måste kartläggningen bygga på ett brett material. I annat fall riskerar många brottsliga ageranden som borde omfattas av uppdraget att förbli oidentifierade. Med denna utgångspunkt har vi valt att inhämta material från ett flertal olika källor. Utöver den brottslighet som direkt riktas mot systemen finns det också annan brottslighet som vanligtvis inte anses utgöra brotts- lighet mot välfärdssystemen, men som utgör ett led i eller ligger till grund för ett efterföljande sådant brott. Som exempel kan nämnas att och folkbokföringsverksamhet anmäler brott som rör falska handlingar eller falska identiteter. Även denna brottslighet är av betydelse för utredningens uppdrag. Kart- läggningen tar dock i huvudsak sikte på den brottslighet som riktas direkt mot de utbetalande systemen. Rapporter och tidigare utredningar Flera tidigare utredningar har haft i uppdrag att på olika sätt genom- föra undersökningar om felaktiga utbetalningar från välfärdssyste- men. Även Brå har i ett flertal rapporter analyserat frågor med nära anknytning till sådan brottslighet. Analyserna har avsett såväl sådant som har betydelse för vad som kännetecknar brottsligheten som vilka system som är brottsutsatta. Resultaten från utredningar och rapporter utgör en värdefull kunskapskälla för kartläggningen och för att identifiera riskfaktorer i de mest utsatta utbetalningssyste- men. Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet Eftersom utredningens uppdrag tar sikte på organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet måste dock den information som finns i rapporter och tidigare utredningar läsas utifrån detta perspektiv. Det innebär att vi har gjort en bedömning av om de upp- gifter som presenteras i sådana rapporter och utredningar är rele- vanta för utredningens uppdrag. I det följande redogör vi för sådant material såväl myndighetsspecifikt som i mer generella termer. Det finns en förhållandevis stor mängd rapporter och tidigare utredningar, varför vi framför allt har koncentrerat oss på material från senare år som beskriver den aktuella situationen. Inhämtade uppgifter från utbetalande myndigheter och arbetslöshetskassor De utbetalande aktörerna hanterar ärenden som innehåller misstänkta angrepp mot välfärdssystemen. I handläggningen av sådana ärenden kan det senare visa sig att det inte förekommer något fel från den enskildes sida eller att det kanske varit fråga om fel som varit oavsiktliga. Handläggningen kan också visa att den enskilde avsiktligen har försökt och kanske lyckats erhålla utbetalningar felaktigt och på så sätt uppkommer misstankar om brott. I de fallen kan den utbetalande aktören göra en anmälan om brott. Handläggningen innebär att det byggs upp stor kunskap hos utbetalarna om olika brottsliga förfaranden och tillvägagångssätt, vilken är viktig för att identifiera vad som kan känneteckna brotts- ligheten och vilka utbetalningssystem som är brottsutsatta. Vidare är de utbetalande aktörerna förhållandevis återhållsamma när det gäller att anmäla brott och anmälningar ska endast göras då man från utbetalarens sida anser att man har en väl underbyggd misstanke. Mot denna bakgrund har vi ansett att brottsanmälningar från brotts- utsatta myndigheter och arbetslöshetskassor är av stort värde.