sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — Att som i den nu aktuella språkpolicyn helt förbjuda medarbetare att tala något annat språk än svenska i alla situationer utom de uppräknade kan emellertid enligt DO:s bedömning inte anses vara nödvändigt för att uppnå språkpolicyns syfte. Några särskilda omständigheter kopplade till situationen på den aktuella arbetsplatsen som eventuellt skulle kunna tala för motsatt slutsats har inte framkommit i ärendet, och de ändamål som åtgärden syftat till borde alltså enligt DO:s bedömning ha kunnat uppnåtts med mindre ingripande medel. Härtill kommer att tillämpningen av ett på detta sätt utformat generellt förbud mot användningen av andra språk än svenska vid dessa förhållanden framstår som en alltför ingripande åtgärd i förhållande till den en- skildes intresse av att under bland annat raster och pauser kunna samtala med arbetskamrater och andra på sitt modersmål. Utredningen konstaterar att DO:s beslut illustrerar komplexiteten i de bedömningar som behöver göras för att ta ställning till om ett språkförbud utgör direkt eller indirekt diskriminering. En koppling måste finnas mellan språket och diskrimineringsgrunden etnisk tillhörighet. I DO:s beslut konstaterades att ett antal medarbetare i Folktandvården hade ett annat modersmål än svenska, vilket var en situation som Arbetsdomstolen tidigare prövat. De som talar de na- minoritetsspråken har emellertid ofta svenska som moders- mål. En sådan situation har såvitt utredningen kunnat konstatera inte varit föremål för bedömning. Därtill kan utredningen konstatera, när det gäller indirekt disk- riminering, att en prövning behöver göras i det enskilda fallet av om ett språkkrav är lämpligt, nödvändigt och proportionerligt. Hur det tillåtna området ser ut är svårt att generellt uttala sig om mot bakgrund av avsaknaden av rättspraxis. Även inom det straffrättsliga området finns lagstiftning som tar sikte på diskriminering. Enligt 16 kap 9 § kriminalise- ras olaga diskriminering på grund av personer på grund av deras ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse. Inte heller i denna bestämmelse räknas alltså språk upp bland diskri- mineringsgrunderna. Bestämmelsen i är dessutom inte tillämplig i bl.a. relationen arbetsgivare–arbetstagare. En väsentlig del av tillämpningsområdet för punkt 1.b) i artikel 13 i språkstad- gan faller därmed utanför det straffbara området. Utökade åtaganden enligt språkstadgan 3.7.3Motarbetande av sedvanor som syftar till att motverka användning av minoritetsspråk (punkt 1.c) Förpliktelsen i föregående punkt tar sikte på formella villkor som förbjuder eller begränsar användningen av minoritetsspråk. Denna punkt rör istället sedvanor eller beteenden65 som syftar till att mot- verka eller avskräcka användning av minoritetsspråk inom ekono- misk och social verksamhet. Förpliktelsen är alltså inriktad mot hur situationen ser ut i praktiken inom exempelvis arbets- eller närings- livet. Medan föregående punkt innehåller ett krav på staten att förbjuda formella villkor innebär förpliktelsen i detta fall att staten mot- verkar66 sedvanor som avskräcker enskilda från att tala sitt minori- tetsspråk. Antidiskrimineringslagstiftning kan vara ett sätt att motverka sådana sedvanor. Uttrycket ”motverka” antyder emellertid att staten kan behöva gå längre än att införa diskrimineringsförbud. har bedömt att det kan krävas att staten inte en- bart agerar mot enskilda fall, utan även exempelvis genomför med- vetandehöjande eller toleransskapande åtgärder (Urrutia Libarona, 2012, s. 464–465). Kommittén har noterat, och godkänt, en rad olika metoder för att genomföra sådana positiva åtgärder (Urrutia Libarona, 2012, s. 465): lagstiftning som ger språkrättigheter inom hälsoområdet och fastställer förpliktelser för privata hälsovårdsorgan att erbjuda språkliga tjänster en konstitutionell och legal garanti för användningen av minori- tetsspråk inom den socioekonomiska sfären lagstiftning mot diskriminering som ger en rättslig grund för att motsätta sig de sedvanor som anges i punkten språkpolitisk lagstiftning som fastställer regler om påföljder för bristande efterlevnad av särskilda bestämmelser. practices, i svenska översättningen praxis. oppose, i svenska översättningen motsätta sig. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Utredningen konstaterar att det kan vara svårt att avgöra vilken slags åtgärder som kan vara lämpliga att vidta utan att staten först har klar- lagt förekomsten och omfattningen av sedvanor som avskräcker an- vändning av minoritetsspråk. 3.7.4Uppmuntrande m.m. av användning av minoritetsspråk vid ekonomiska och sociala aktiviteter (punkt 1.d) Punkten innehåller en generell förpliktelse för staten att, inom eko- nomisk och social verksamhet, underlätta eller uppmuntra använd- ning av minoritetsspråk på andra sätt än vad som anges i de före- gående punkterna. Punkten är mycket allmänt hållen, vilket ger utrymme för många alternativa sätt att genomföra förpliktelsen på. I del II i språkstad- gan finns ett allmänt mål för staten att underlätta och/eller upp- muntra användning av minoritetsspråk i tal och skrift i det offent- liga och privata livet (punkt 1.d) i artikel 7). Det kan ifrågasättas vad punkt 1.d) i artikel 13 tillför i förhållande till detta allmänna mål. I litteraturen har konstaterats att det är svårt att dra några slut- satser från expertkommitténs rapporter på grund av den stora varia- tionen i minoritetsspråkens situation. Två grundläggande aspekter har emellertid noterats. För det första beaktar expertkommittén situationen för det aktuella minoritetsspråket, så att en åtgärd som är tillräcklig för ett språk kan bedömas otillräcklig för ett annat språk. För det andra beror frågan om förpliktelsen är uppfylld på hur effektiv den aktuella åtgärden är för det enskilda språket (Urrutia Libarona, 2012, s. 466). Följande är exempel på hur konventionsstaterna har tillämpat punkten, vilka godtagits av expertkommittén: bidrag till stöd för användning av minoritetsspråk för utgivning av litteratur, i religiösa sammanhang och inom turism (Europa- rådet, 2009, p. 179–180) bidrag till kommuner för att utveckla hälso- och social service på minoritetsspråket (, 2007c, p. 272–273) lagstiftning som ger konsumenter rätt att använda minoritets- språk (, 2010a, p. 139–140) Utökade åtaganden enligt språkstadgan bidrag till företag och icke-vinstdravande organisationer för språk- utbildning, erbjudande av service på samt främjande av mino- ritetsspråket, skyldighet enligt lag att lämna information till konsumenter på minoritetsspråket, samt en mekanism för att certifiera kunskap i minoritetsspråket (, 2005b, p.312–316) bidrag till organisationer som främjar användning av minori- tetsspråk inom det ekonomiska och sociala livet, samt regionala språktjänster bekostade av staten, vilka bl.a. utförde översätt- ningar åt banker, turistorganisationer osv. (, 2001b, p.168–169 och 245–246). Förpliktelsen i punkt 1.d) bör rimligtvis tolkas så att den avser andra åtgärder än sådana som följer av övriga förpliktelser i del III i språkstadgan. Tyngdpunkten bör därför ligga på åtgärder som främjar användning av minoritetsspråk inom ekonomisk och social verksamhet utanför den offentliga sektorn. En sådan tolk- ning är även i linje med hur övriga förpliktelser i punkt 1 artikel 13 är formulerade. 3.7.5Möjlighet att upprätta finansiella dokument på minoritetsspråk (punkt 2.a) Punkten innehåller en förpliktelse för staten att ta in vissa bestäm- melser om användning av minoritetsspråk i sina regler för bank- och finansinstitut. Bestämmelserna ska göra det möjligt att använda minoritetsspråk vid upprättande av betalningsuppdrag67 och i ”and- ra finansiella dokument”. Av ordalydelsen framgår att punkten avser skriftlig användning av minoritetsspråk. Eftersom uttrycket ”betalningsuppdrag” an- vänds bör punkten i vart fall innefatta en möjlighet för enskilda att vända sig till banker och finansinstitut på sitt minoritetsspråk. Uttrycket ”andra finansiella dokument” skulle kunna täcka in såväl handlingar upprättade av enskilda som av banker och finansinstitut, exempelvis skuldebrev, bankgarantier och kontoutdrag. 67 I den engelska texten används uttrycket ”payment orders” vilket i den svenska översätt- ningen blivit ”skuldebrev”. Utökade åtaganden enligt språkstadgan I punktens andra led föreskrivs att staten även, där det är lämp- ligt, ska se till att befintliga bestämmelser som tillåter användning av minoritetsspråk tillämpas.68 Formuleringen är något märklig då den skulle kunna tolkas som att staten kan införa bestämmelser som inte ska tillämpas, vilket knappast vara avsikten. En rimlig tolkning av andra ledet i punkt 2.a) är att staten inte bara ska införa regler som formellt gör det möjligt att använda mino- ritetsspråk, utan även genom olika åtgärder ska uppmuntra att sådana möjligheter utnyttjas. Staten kan alltså behöva gå längre än att enbart undanröja olika förbud i lag eller införa antidiskrimi- neringslagstiftning. Sådana uppmuntrande åtgärder skulle exempelvis kunna bestå i att staten låter utarbeta lämplig terminologi på mino- ritetsspråket eller lämnar ekonomisk kompensation för de merkost- nader som kan uppstå. Förpliktelsen innebär inte att staten behöver införa en ovillkorlig rätt att använda minoritetsspråket i all slags finansiella dokument. För det första gäller, liksom för övriga förpliktelser i punkt 2, att den ska genomföras inom rimliga gränser. För det andra behöver staten endast införa bestämmelser i regelverket som föreskriver förfaringssätt som är förenliga med den kommersiella praktiken.69 Den senare skrivningen skulle bl.a. kunna tolkas så att tillgången till lämplig terminologi på språket, liksom till språkkunnig personal hos banker och finansinstitut, kan sätta gränser för hur omfattande möjligheten att använda minoritetsspråket kan bli. 3.7.6Åtgärder för främjande av användning av minoritetsspråk inom offentlig sektor (punkt 2.b) Punkten innehåller en förpliktelse som tar sikte på de ekonomiska och sociala sektorer som står under statens direkta kontroll, i punkt- en benämnd den offentliga sektorn. Enligt punkten åtar sig staten att 68I den engelska texten anges ”… implementation of such provisions” vilket i den svenska översättningen blivit ”… att sådana bestämmelser införs”. Översättningen är felaktig. Att sådana bestämmelser ska införas följer redan av första ledet som börjar med ”att i sina regler för finans- och bankinstitut ta in bestämmelser som …”. ”Implementation” måste här över- sättas med ”tillämpas”, ”förverkligas” eller något liknande. 69I det engelska originalet används uttrycket ”by means of procedures compatible with com- mercial practice” vilket i den svenska översättningen blivit ”genom förfaringssätt som är för- enliga med god affärsmannased”. Utökade åtaganden enligt språkstadgan organisera aktiviteter som främjar användningen av minoritetsspråk inom den offentliga sektorn. Punkten avser företag och andra slags organ som ägs eller kon- trolleras av staten eller av regionala eller lokala myndigheter (dvs. kommuner och landsting). Detta innebär när det gäller företag dels företag som helt ägs av det allmänna, dels företag som direkt kon- trolleras av det allmänna. Exempel på verksamheter som typiskt sett skulle kunna omfattas är kollektivtrafik, posttjänster, bankverk- samhet, avfallshantering, infrastruktur av allmänintresse (energi, gas, telekommunikationer) och offentligt ägda boenden (Urrutia Libarona, 2012, s. 470–471). Tillämpningsområdet för punkt 2.b) liknar således tillämpnings- området för punkt 3 i artikel 10 (se avsnitt 3.4.8). Skillnaden är att punkt 2.b) å ena sidan även omfattar verksamheter som inte utgör ”public services”. Å andra sidan tycks punkten inte omfatta myn- digheters verksamhet, utan endast den hos offentligt kontrollerade företag och liknande organ. Förpliktelsen i punkt 2.b) är jämfört med punkt 3 i artikel 10 vagare formulerad: ”att organisera aktiviteter för att främja använd- andet av minoritetsspråk”70. Även om staten har en bred bedöm- ningsmarginal krävs dock att åtgärderna är planerade, dvs. sker inom ramen för någon form av handlingsprogram (Urrutia Libarona, 2012, s. 472). 3.7.7Vård och omsorg på minoritetsspråk (punkt 2.c) Enligt punkten åtar sig staten att se till att institutioner inom ”social omsorg”71 erbjuder personer som har behov av vård, på grund av ohälsa, hög ålder eller andra orsaker, möjlighet att tas emot och få vård på minoritetsspråket. Som exempel på sådana institutioner nämns sjukhus, pensionärshem och vårdhem. Redan av denna upp- räkning framgår att vad som avses med ”social omsorg” i stadgan är såväl egentlig social omsorg72 som hälso- och sjukvård. 70Se den engelska texten. 71I engelska originalet ”social care facilities”. 72”Social omsorg” utgör i en svensk kontext en samlingsbenämning på barnom- sorg samt social service, vilken omfattar omsorg om äldre och funktionshindrade. Utökade åtaganden enligt språkstadgan uppräkningen är exemplifierande kan även andra institutioner inom ”social omsorg” omfattas. Punktens tillämpningsområde överlappar delvis tillämpnings- området för punkt 3 (samhällsservice) i artikel 10. Skillnaden är att sistnämnda punkt tar sikte även på annan service än social omsorg. Punkt 2.c) tar dessutom sikte på service som lämnas till personer som vistas vid institutioner, medan punkt 3 i artikel 10 även om- fattar service som inte bedrivs vid särskilda institutioner. Punkten träffar såväl vård- och omsorg som lämnas direkt av det allmänna som sådan som bedrivs i privat regi. Eftersom punkten ska tillämpas så långt det är rimligt bedömer utredningen att staten inte på något grundläggande sätt behöver förändra styrningen av den privat bedrivna vården och omsorgen för att se till att minori- tetsspråk används där. Vilken typ av åtgärder som krävs bör därför bl.a. bero på om det handlar om vård- och omsorg som bedrivs direkt av myndigheter, upphandlad vård- och omsorg eller vård vid helt privata institutioner. I formell mening skulle punkten omfatta i vart fall följande typ av institutioner i : sjukhus, vårdcentraler och tandvårdsklini- ker, äldreboenden och boenden för funktionshindrade, behand- lingshem för missbrukare samt s.k. HVB-hem73. Möjligen skulle även kriminalvårdsanstalter kunna inräknas. Eftersom det ska röra sig om vård eller omsorg vid institutioner bör däremot exempelvis hemtjänst för äldre eller personlig assistans enligt LSS74 falla utan- för tillämpningsområdet. Möjlighet att tas emot och få vård och omsorg på minoritets- språket innebär att enskilda garanteras att få använda sitt språk inte enbart för att undanröja kommunikationssvårigheter (Urrutia Liba- rona, 2012, s. 473). Det handlar med andra ord inte enbart om exem- pelvis patientsäkerhet, utan om att ge minoritetsspråket ytterligare ett användningsområde. Rätten att få använda språket kan därför inte göras beroende av att den enskilde inte behärskar majoritets- språket. Det framgår inte av punkten om förpliktelsen kan genomföras enbart med hjälp av tolkar. Tolkning innebär emellertid inte direkt- 73Hem för vård eller boende. Ett yrkesmässigt drivet hem inom som tar emot enskilda ungdomar för vård eller behandling i förening med ett boende. 74Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Utökade åtaganden enligt språkstadgan kommunikation, varför utbildning i minoritetsspråket för sjuk- vårdspersonal bör prioriteras (, 2007c, p. Anlitan- de av en tolk innebär ett ytterligare moment för den vårdsökande, vilket innebär att de som behärskar både majoritets- och minori- tetsspråket kan avskräckas från att utnyttja en rätt att använda det . Inför ratificering av språkstadgan anfördes som skäl emot att tillämpa punkt 2.c) i artikel 13 och punkt 3 i artikel 10 att det inte fanns förutsättningar att uppfylla förpliktelserna i punkt- erna inom alla områden för statlig, landstingskommunal och kom- munal service eller social omsorg. Kostnaderna ansågs bli för höga och de praktiska problemen att genomföra rättigheterna för stora (se prop. 1998/99:143 s. 53). Utredningen menar att en tillämpning av punkt 2.c) inte nöd- vändigtvis måste innebära att det införs en möjlighet att få vård på minoritetsspråket inom alla slags institutioner som formellt skulle omfattas av punkten. Detta följer av att punkten ska tillämpas i rimlig utsträckning, vilket innebär att de faktiska möjligheterna och behoven bör kunna sätta gränser för vad som kan krävas. Inom exempelvis hälso- och sjukvården ryms såväl bredare former av ser- vice som högt specialiserad vård som bedrivs vid ett fåtal sjukhus. Det bör inte nödvändigtvis krävas att service på minoritetsspråket kan lämnas inom alla mer specialiserade grenar av sjukvården. står det klart att förpliktelsen inte kan genomföras genom punktinsatser. Det krävs ett proaktivt och systematiskt an- greppssätt grundat på planering i förväg. har an- fört att en policy för tvåspråkig personal bör vara en nödvändig del i ett sådant angreppssätt. Kommittén har även anfört att myndig- heterna måste garantera tillräcklig tillgång till personal för att kunna genomföra förpliktelsen (Urrutia Libarona, 2012, s. 473– 474. 3.7.8Säkerhetsanvisningar på minoritetsspråk (punkt 2.d) Enligt punkten åtar sig staten att, på lämpligt sätt, se till att säker- hetsanvisningar även avfattas på minoritetsspråket. Syftet med förpliktelsen är inte främst att öka säkerheten för minoritetsspråks- talare, vilka i allmänhet förstår säkerhetsanvisningar på majoritets- Utökade åtaganden enligt språkstadgan Syftet är snarare att bidra till att språket blir ett kommu- nikationsmedel i det dagliga livet (, 2005b, p. 320–324). Begreppet ”säkerhetsanvisningar” är brett. Till skillnad från punkt 2.e (se nästa avsnitt) tar förpliktelsen dessutom inte enbart sikte på meddelanden från myndigheter. I litteraturen har anförts att säkerhetsanvisningar är offentligt visade meddelanden som varnar för faror från anläggningar och utrustning, exempelvis utrymningsanvisningar i händelse av brand, säkerhetsföreskrifter i kollektivtrafiken, varningsskyltar i närheten av farliga konstruktioner och säkerhetsföreskrifter i fabriker (Woehr- ling, 2006, s. 230). Av ordalydelsen följer emellertid att förpliktelsen avser alla slags anvisningar som syftar till att förebygga olyckor. Det är även så expertkommittén har tolkat punkten (, 2012b, p. Det framgår inte av ordalydelsen att det skulle krävas att säkerhets- anvisningarna måste utgöra skyltar eller offentligt anslagna med- delanden. Exempelvis har expertkommittén lyft fram säkerhetsinfor- mation i bipacksedlar för läkemedel (, 2004b, p. En särskild fråga är om även generella föreskrifter meddelade av myndigheter bör omfattas. I den engelska texten används uttrycket safety instructions och inte safety regulations, vilket talar emot att så- dana föreskrifter skulle omfattas. Även om uttrycket ”säkerhetsanvisningar” potentiellt har ett omfattande tillämpningsområde finns vissa begränsningar. För det första avser förpliktelsen uppenbarligen endast skriftliga säkerhets- anvisningar.75 För det andra följer av inledningen till punkt 2 att förpliktelsen gäller så långt myndigheterna är behöriga. Det krävs med andra ord inte att staten utökar sin kompetens att reglera ut- formningen av säkerhetsanvisningar. För det tredje gäller förplikt- elsen ”inom rimliga gränser” och ska genomföras på ”lämpligt sätt”. I litteraturen har bl.a. anförts att sistnämnda uttryck avser att ge staterna tillräckligt handlingsutrymme och att staten inte åtar sig att systematiskt översätta alla säkerhetsanvisningar inom det om- råde där minoritetsspråket används. Däremot måste staten tillämpa en genomtänkt strategi baserad på minoritetsspråkets situation (se Woehrling, 2006, s. 230). 75 I den engelska texten anges ”… safety instructions are also drawn up in regional or mino- rity languages” (utredningens kursivering). Utökade åtaganden enligt språkstadgan 3.7.9Konsumentinformation på minoritetsspråk (punkt 2.e) Enligt punkten åtar sig staten att se till att information om konsu- menters rättigheter som lämnas av behöriga myndigheter görs till- gänglig på minoritetsspråket. Förpliktelsen är avgränsad på så sätt att det endast är behöriga myndigheter som behöver lämna information på minoritetsspråk. Med uttrycket får förstås den eller de myndigheter som har ett sär- skilt ansvar för att informera om konsumenters rättigheter (Woehr- ling, 2006, s. 231). Även om andra myndigheter inom ramen för sin serviceskyldighet kan lämna information av betydelse för konsu- menter bör dessa således inte omfattas. Förpliktelsen gäller ”inom rimliga gränser”. Den mängd infor- mation som lämnas om konsumenters rättigheter kan vara mycket omfattande. Även om idealet givetvis vore att all sådan information fanns tillgänglig på minoritetsspråket bör förpliktelsen sättas i relation till språkets situation. Effekten av åtgärden att informera även på minoritetsspråket torde att ytterligare ett användningsom- råde för språket skapas och att dess status och synlighet ökar. Vid genomförandet borde den vanligaste, viktigaste och mest använda informationen därför prioriteras. Information om konsumenters rättigheter i I regleras konsumenters rättigheter i ett stort antal lagar.76 har i uppdrag att i samverkan med informations- ansvariga myndigheter77 ansvara för att tillhandahålla och samordna en upplysningstjänst med opartisk information och vägledning till konsumenter. Hallå konsument är en rikstäckande upplysnings- tjänst som samordnas av . Konsumenter kan kon- takta tjänsten via telefon, e-post, Facebook eller en chatt. Konsu- mentverkets hemsida innehåller dessutom information om ett 76Se exempelvis listan på , angra-eller-anmala/vad-lagen-sager/avtalsvillkorslagen/ 77Informationsansvariga myndigheter är , , Energi- marknadsinspektionen, Fastighetsmäklarinspektionen, , Kemikaliein- spektionen, , , , Pensionsmyn- digheten, och . Utökade åtaganden enligt språkstadgan Information finns på minoritetsspråk, främst när det gäller finska. Många kommuner erbjuder även konsumentvägledning, vilket emellertid är en frivillig verksamhet. Bedömning: Det bör finnas möjlighet för att utöka sitt åtagande till punkt 2.e) i artikel 13 i förhållande till finska, samiska och meänkieli. Ett sådant åtagande bör kunna genom- föras genom att regeringen ger i uppdrag till att tillhandahålla den mest väsentliga konsumentinformationen på de tre språken. Utredningen bedömer däremot inte att kan utöka sitt åtagande till någon av de övriga punkterna i artikel 13. Utredningen anser när det gäller frågan om åtgärder mot språkförbud att det är tveksamt om diskrimineringslagen är till- räcklig för att motsvara kravet i språkstadgan. Frågan behöver angripas mer systematiskt av lagstiftaren innan det är möjligt att ta ställning till om kan och bör tillämpa punkt 1.b) och 1.c). Vidare noterar utredningen när det gäller punkt 1.c) att det kan krävas andra åtgärder än förbudslagstiftning för att mot- verka sådana sedvanor. Förekomsten av sådana sedvanor kan be- höva kartläggas. Utifrån en sådan kartläggning kan lämpliga åt- gärder övervägas. De frågor som rör punkt 1.b) och 1.c) bör ut- redas i ett sammanhang. Konsumentinformation på finska, meänkieli och samiska (p. Utredningen anser att det finns möjlighet för att tillämpa punkt 2.e). Det finns en myndighet, , med tydligt ett utpekat ansvar att lämna information till konsumenter om deras rättigheter inom en rad skilda områden. Möjligheten att genomföra punkten underlättas av att ansvaret för informationen är samlat till en myndighet. Möjligheten att få information om konsumenträttigheter skulle innebära en statushöjning och att minoritetsspråken synliggörs. Utökade åtaganden enligt språkstadgan följd skulle även kunna bli att relevant terminologi på språken utvecklas eller upprätthålls. Utredningen kan konstatera att lämnar infor- mation på en rad olika sätt, såväl muntligt som skriftligt.