sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — gående slutsatser inte dras av denna variation i bifallsfrekvensen mellan domstolarna som finns i materialet. Figur 6.3 Antalet bifall som en följd av preskription, respektive avslag, per domstol Vilka omständigheter lyfts fram i bifallsdomarna? En avgörande fråga för migrationsdomstolarna i bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas till följd av att ett tidigare avlägs- nandebeslut preskriberats är, redan före MIG 2009:13, vilket ansvar den enskilde har för att verkställighet ej kunnat genomföras. En bedömning av hur den enskilde agerat som avlägsnande- beslutet varit verkställbart är således central. av bi- fallsdomarna (åtta stycken) gör migrationsdomstolen bedömningen att den enskilde inte agerat på något försvårande sätt varför, med beaktande också av andra omständigheter, huvudregeln om att uppe- hållstillstånd ska beviljas efterföljs (se figur 6.4). Migrationsdomstolen uttrycker sig exempelvis på följande sätt: Familjen [NN] har inte återvänt till sitt hemland efter att deras beslut vunnit laga kraft. Av utredningen framgår inte annat än att familjen [NN] samarbetat med efter att ha fått avslag på asylansökan. Det har inte framkommit att de brustit när det gäller deras medverkan till att Uppehållstillstånd som en följd av preskription Det är ostridigt att de alltid har hållit sig tillgängliga för myndigheterna och att de aldrig varit gömda.10 I fyra av bifallsdomarna framgår att den enskilde i vart fall av den tid som avlägsnandebeslutet varit verkställbart har hållit sig undan. Detta framhålls i dessa domar som en besvär- ande omständighet för den enskilde, men bedöms alltså inte ensamt tala emot presumtionen för uppehållstillstånd med sådan styrka att uppehållstillstånd kan vägras. I ytterligare en dom framgår i stället att den enskilde tydligt deklarerat att hen vägrar att återvända till hemlandet frivilligt. Inte heller denna omständighet anses, vid en sam- mantagen bedömning, med tillräcklig styrka tala mot presumtionen för uppehållstillstånd i det aktuella målet. Figur 6.4 Vad anges om den enskildes agerande i bifallsdomarna? ej framkommit att försvårat verkställigheten En omständighet som ges en framträdande betydelse i domstolar- nas resonemang är i vilken utsträckning de svenska myndigheter som haft ansvar för verkställigheten av avlägsnandebeslutet agerat för att få till stånd en verkställighet. I nästan hälften (sex stycken) 10 Migrationsdomstolen i , UM 1384-08. Uppehållstillstånd som en följd av preskription av bifallsdomarna i materialet lyfts en bristfällig aktivitet från myn- digheternas sida, eller i vart fall avsaknaden av dokumentation av en tillräcklig aktivitet, fram som en omständighet som talar för att den enskilde inte kan hållas ansvarig för en utebliven verkställighet (se fi- gur 6.5). Migrationsdomstolarna ger uttryck för detta på exempelvis följande två olika sätt: har uppgivit att man överlämnat verkställigheten till polisen och att polisen fattat beslut om förvar och utfärdat en personefterlysning. Därutöver framgår inte vilka verkställighetsåtgärder polisen respektive vidtagit för att få en verkställighet till stånd. Vad som framkommit i målet visar således inte att verkställande myndigheter fortlöpande har undersökt möjligheten till verkställighet. Verkställande myndigheter kan därför inte anses ha gjort vad som rimligen kan begäras av dem.11 Av utredningen framgår inte vilka åtgärder som vidtagits för att lokali- sera [NN] sedan ärendet om verkställighet överlämnats till polisen. Det framgår inte heller om hon varit efterlyst eller om något ytterligare egentligt försök att verkställa avvisningsbeslutet har gjorts.12 Liknande resonemang om brister i verkställande myndigheters akti- vitet återfinns även i två domar som inte resulterade i att uppe- hållstillstånd beviljades till följd av att avlägsnandebeslutet preskribe- rats. I dessa båda domar ansågs vid den sammantagna bedömningen tillräckliga skäl för att frångå huvudregeln ändå finnas. 11Migrationsdomstolen i , UM 1446-06. 12Migrationsdomstolen i , UM 1876-06. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Figur 6.5 Vad sägs om myndigheternas aktivitet i bifallsdomarna? Ytterligare en omständighet som förs fram av migrationsdomstol- arna som något som talar för att den enskilde inte ska hållas ansva- rig för att avlägsnandebeslutet blivit preskriberat är om hen beviljats uppehållstillstånd i på grund av verkställig- hetsproblematik. Denna omständighet tas upp i sex av bifallsdom- arna på exempelvis följande sätt: har dessutom efter att beslutet vann laga kraft ex officio beviljat ett tillfälligt uppehållstillstånd på grund av verk- ställighetsproblematik i förhållande till Irak.13 Vilka omständigheter lyfts fram i domarna till stöd för slutsatsen att uppehållstillstånd inte ska beviljas trots preskriptionen (avslagsdomarna)? I vårt material ingår 28 domar () där migrationsdom- stolarna gör bedömningen att det finns skäl att göra avsteg från huvudregeln/presumtionen och inte bevilja uppehållstillstånd trots 13 Migrationsdomstolen i , UM 674-08. Uppehållstillstånd som en följd av preskription att det tidigare avlägsnandebeslutet har preskriberats. I dessa domar anses den enskilde på olika sätt ha ett ansvar för att beslutet inte har kunnat verkställas. Den klart vanligaste omständigheten i en enskilds agerande som lyfts fram av migrationsdomstolarna till intäkt för att preskriptionen inte har inträtt utan dennes förskyllan är att vederbörande hållit sig undan svenska myndigheter (se figur 6.6). Ett sådant undanhåll- ande kan ha uppdagats exempelvis genom att den enskilde inte infunnit sig vid möten som hen kallats till och därefter inte kunnat påträffas eller att hen avvikit i samband med en planerad verk- ställighetsresa. I flertalet av dessa 14 domar har den enskilde be- dömts ha hållit sig gömd och därmed orsakat preskriptionen av avlägsnandebeslutet. Bland dessa fall finns exem- pel på hur migrationsdomstolen efter en kortfattad redovisning av sina skäl härför, relativt enkelt kommer till slutsatsen att avsteg från huvudregeln om uppehållstillstånd bör göras: Domstolen konstaterar i likhet med att klaganden efter att beslutet att utvisa honom hade vunnit laga kraft har hållit sig undan verkställighet. Mot denna bakgrund bedömer domstolen att det finns skäl att meddela ett nytt utvisningsbeslut, om det inte framkommer sådana omständigheter som utgör grund för att bevilja uppehållstillstånd.14 finns exempel på hur undanhållandet tillsammans med också andra aspekter i den enskildes agerande ges avgörande bety- delse: [NN] har vistats i , men drygt två av dessa har utgjort illegal vistelsetid. Därtill kommer att han hållit sig undan tidigare verkställighet och uppträtt under falsk identitet. Mot denna bakgrund anser migrationsdomstolen att det föreligger skäl att frångå huvudregeln om att bevilja uppehållstillstånd på grund av att det tidigare beslutet om avvisning upphört att gälla.15 14Migrationsdomstolen i , UM 8547-07. 15Migrationsdomstolen i , UM 484-08. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Figur 6.6 Vad lyfts fram om den enskildes agerande i avslagsdomarna? Utöver undanhållande är det förhållandet att den enskilde lämnat falska identitetsuppgifter en omständighet som är ganska vanligt förekommande i avslagsdomarna i materialet. Lika ofta, i sex domar, framhåller domstolen att individen inte samarbetat i specifika delar av verkställighetsarbetet eller har underlåtit att utföra konkreta upp- gifter som svenska myndigheter har ålagt denna i syfte att möjlig- göra en verkställighet av avlägsnandebeslutet. Det kan exempelvis vara fråga om att den enskilda personen inte har lämnat informa- tion eller inkommit med handlingar som hen sedan visat sig ha till- gång till: Migrationsdomstolen delar emellertid uppfattning att [NN] inte har medverkat till att verkställighet av beslutet har kunnat ske. Han har undanhållit sitt körkort, vilket haft betydelse för ambassadens möjlighet att skaffa resehandlingar och har i övrigt inte heller samarbetat för att verkställighet skall kunna äga rum.16 Det kan också vara fråga om bristande vilja från individen att genom- föra konkreta åtgärder för att kunna återvända: [NN] har av informerats om skyldigheten för honom att följa beslutet om utvisning. Han har emellertid sagt att han inte tänker medverka till att skaffa handlingar från irakiska ambassaden 16 Migrationsdomstolen i , UM 475-08. Uppehållstillstånd som en följd av preskription eller ta kontakt med IOM för att skapa förutsättningar för att kunna återvända till Irak.17 I ett mindre antal domar lyfter domstolen inte fram någon konkret omständighet i individens agerande som har inverkat menligt på möjligheten att verkställa avlägsnandebeslutet. I stället tycks dom- stolen i dessa tre domar lägga vikt vid den enskilda personens passi- vitet när man betonar att hen ”inte självmant agerat för att tillse att verkställighet av det tidigare avvisningsbeslutet kunnat genom- föras”18. lägger domstolen också vikt vid att individen har bevisbördan då man också uttalar att hen ”heller inte visat att verk- ställighet inte kunnat ske”. Avslutningsvis har två domar identifierats i materialet där om- ständigheterna bedöms vara sådana att de anförda praktiska svårig- heterna med att återvända ifrågasätts. Detta då individen i det ena fallet tidigare kunnat resa åter till hemlandet respektive i det andra fallet uppgett sig ovillig att självmant återvända som åter- vändande till den aktuella regionen också visat sig möjlig för andra. Hur redovisas bedömningen av preskriptionens betydelse? I nästan samtliga domar som ingår i materialet har en uttrycklig be- dömning gjorts av frågan om betydelsen av att preskription inträtt (se figur 6.7). I det stora flertalet av dessa gör domstolen inled- ningsvis bedömningen, ofta under egen rubrik, av om det finns möjlighet att meddela ett nytt avlägsnandebeslut trots att det tidi- gare beslutet preskriberats eller om huvudregeln om att uppehålls- tillstånd ska beviljas är tillämplig. Först därefter tas ställning till på vilken grund uppehållstillstånd ska beviljas när den enskilde inte kan lastas för preskriptionen och huvudregeln blir tillämplig, respek- tive om någon annan grund för tillstånd föreligger även om så inte skulle vara fallet. På samma sätt har gjort sin be- dömning i de allra flesta beslut som vi har fått del av, då de ofta funnits som bilagor till domarna i materialet. 17Migrationsdomstolen i , UM 723-08. 18Migrationsdomstolen i , UM 2140-07. Uppehållstillstånd som en följd av preskription SOU 2017:84 Har en uttrycklig bedömning av konsekvenserna av inträdd I materialet har vi emellertid identifierat två beslut från Migra- tionsverket, såväl som två domar från migrationsdomstolarna, där någon uttrycklig bedömning i preskriptionsfrågan inte redovisas. I det ena fallet där inte avhandlat preskriptions- frågan i sitt beslut görs en sådan prövning av migrationsdomstolen. I det andra fallet återfinns emellertid inte heller några uttryckliga resonemang rörande preskriptionsfrågan i migrationsdomstolens påföljande dom. Migrationsdomstolen berör i domskälen i vart fall inte uttryckligen att det tidigare avlägsnandebeslutet preskriberats. I stället konstaterar domstolen att synnerligen ömmande omstän- digheter varken föreligger på grund av medicinska skäl eller till följd av den tid som klaganden tillbringat i innan man slutligen anger följande: Inte heller vid en samlad bedömning av vad som framkommit i målet anser migrationsdomstolen att det föreligger synnerligen ömmande omständigheter.20 19I fråga om vilken bedömning som gjorts i det överklagade beslutet från har vi i de fall beslutet inte bilagerats till migrationsdomstolens dom förlitat oss på den samman- fattning av beslutet som återfunnits i domen. 20Migrationsdomstolen i , UM 5840-07. Uppehållstillstånd som en följd av preskription I den andra domen där man, utifrån vad som uttalas i dom- skälen, kan ställa sig frågande till om en fullständig prövning av preskriptionens betydelse görs av migrationsdomstolen hade en ut- förlig sådan bedömning gjorts i det överklagade beslutet. Migra- tionsdomstolen ansluter sig i sin dom i huvudsak till Migrations- verkets bedömning och de skäl som myndigheten i sitt beslut angav till stöd för slutsatsen att några skyddsskäl inte förelåg. Någon hänvisning till bedömning i preskriptionsfrågan återfinns däremot inte. I stället anger domstolen: Inte heller finns det skäl att företa en anknytningsutredning eller att bevilja honom uppehållstillstånd på någon annan grund.21 Det finns således exempel på att respektive migra- tionsdomstolarna inte uttryckligen redovisat någon bedömning i preskriptionsfrågan. Någon slutsats om huruvida detta beror på att skälen för avgörandena formulerats otydligt eller att frågan inte behandlats närmare kan emellertid svårligen dras. Hur många av domarna rör barnfamiljer? En av domarna i materialet rör en familj där även barnens avlägs- nandebeslut hade preskriberats.22 I domen redovisas inte någon sär- skild bedömning av om det till följd av preskriptionen finns hinder mot att meddela nya avlägsnandebeslut för familjen och om det därmed också finns grund för att meddela uppehållstillstånd. I stället görs, med beaktande av principen om barnets bästa, en fördjupad bedömning av barnens anpassning till svenska förhållanden under deras fleråriga vistelse i landet. Migrationsdomstolen gör därefter, med särskild hänvisning till barnens förhållanden, bedömningen att hela familjens situation är sådan att permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen ska beviljas. 21Migrationsdomstolen i , UM 700-08. 22Migrationsdomstolen i , UM 2310-07. Uppehållstillstånd som en följd av preskription 6.3Migrationsdomstolarnas avgöranden avseende konsekvenserna av inträdd preskription För att kartlägga hur migrationsdomstolarna, efter Migrationsöver- domstolens vägledande avgörande MIG 2009:13, har hanterat frågan om preskription i asylmål har vi studerat samtliga domar från , som finns tillgängliga i JP Infonet, där ordet ”pre- skription” förekommer. Såväl de domar som i domskälen innehåller ordet, som de domar där ”preskription” endast förekommer i ett bilagerat beslut från har inkluderats i undersök- ningen. Endast de domar har valts ut där förutsättningar funnits för att göra en materiell bedömning av betydelsen av preskription. Med materiell bedömning menar vi här att domstolen haft möjligheter att bedöma om uppehållstillstånd kan beviljas som ett resultat av att det tidigare avlägsnandebeslutet preskriberats. De domar där ordet ”preskription” förvisso omnämns men som rör andra måltyper, eller som återförvisats till , har mot denna bakgrund gallrats innan den närmare analysen av migra- tionsdomstolarnas praxis påbörjats.23 Efter denna inledande gallring har vårt material kommit att utgöras av sammanlagt 87 individuellt motiverade domar från de fyra migrationsdomstolarna i , , och Luleå.24 Valet att begränsa kartläggningen till domar från motiveras dels av att under- sökningsmaterialet härmed bedöms bli tillräckligt stort, dels att det ger en relativt aktuell bild av migrationsdomstolarnas praxis utan att ikraftträdandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i (tidsbegränsade lagen) komplicerar analysen. Vilka konsekvenser den tidsbegränsade lagen har för möjligheterna till uppehållstillstånd på grund av inträdd preskription belyses i stället i avsnitt 7.3. 23Exempelvis mål om uppehållstillstånd på grund av anknytning, förvarsmål, mål om ny pröv- ning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen respektive mål om uppehållstillstånd efter ny pröv- ning. 24Domar som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett mål oavsett om de meddelats som ett gemensamt avgörande eller flera. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Vilken migrationsdomstol har gjort prövningen? Hälften av de domar som ingår i kartläggningen har meddelats i . Migrationsdomstolen i är den domstol som med- delat minst antal domar där konsekvenserna av inträdd preskription har bedömts.25 Om denna fördelning av mål rörande preskription är representativ över och vad den i så fall beror på låter sig inte besvaras av denna utredning. Det kan emellertid konsta- teras att rättspraxis från och till stor del kom- mer att prägla vår analys. Vilket är verkställighetslandet mot vilket prövningen görs? Domarna i undersökningsmaterialet har vidare sorterats utifrån vilket land den asylsökande i enlighet med överklagade beslut ska verkställas till. Vilket är verkställighetslandet mot vilket prövningen görs? Som figur 6.8 visar är variationen stor vad gäller vilket land den enskilde skulle komma att verkställas till, vilket van- ligen också är det land som han eller hon bedöms ha sitt ursprung i. 25 44, 24, 10, 9. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Endast sticker ut som mer vanligt förekommande. Av samtliga domar i materialet rörde tre stycken personer som bedömdes vara statslösa. Migrationsdomstolarnas bedömning av betydelsen av inträdd preskription En naturlig utgångspunkt vid en analys av rättspraxis är vidare att särskilja mellan situationer där domstolen bifaller överklagandet respektive avslår detsamma. I det här sammanhanget skulle det så- ledes vara relevant att, på samma sätt som gjorts avseende redovisad migrationsdomstolspraxis i avsnitt 6.2.3, identifiera i vilken utsträck- ning uppehållstillstånd har beviljats som en följd av inträdd preskrip- tion. Figur 6.9 Vad blev utfallet av migrationsdomstolarnas prövning? Efter en genomgång av materialet kan konstateras, som åskådlig- görs av figur 6.9, att inte någon dom påträffats där uppehållstillstånd meddelats som en följd av inträdd preskription . Någon omedelbar analys av vilka omständigheter och vilket agerande från den enskilde som skulle kunna ligga till grund för ett uppehållstillstånd som en följd av preskription låter sig därför Uppehållstillstånd som en följd av preskription I stället får vi i första hand undersöka vad som i dom- arna lyfts fram till stöd för slutsatsen att preskription inte har in- trätt utan den enskildes förskyllan. Vilka omständigheter lyfts i domarna fram till stöd för slutsatsen att preskriptionen inte medför att uppehållstillstånd ska beviljas? I det stora flertalet granskade domar, se figur 6.10, har den enskilde genom sitt agerande bedömts, på ett eller annat sätt, ha försvårat eller förhindrat verkställigheten av det tidigare lagakraftvunna avlägs- nandebeslutet. Det kan exempelvis vara fråga om att den enskilde avvikit eller hållit sig undan, uppträtt under falsk identitet, under- låtit att utföra uppgifter som hen tilldelats av svenska myndigheter eller uttryckt en tydlig ovilja att medverka till verkställighet. På grund av sådant agerande hålls den enskilde i vart fall delvis ansvarig för att preskription inträtt, varför uppehållstillstånd inte beviljats. I många fall har migrationsdomstolarna mycket kort avhandlat frågan om preskription och gjort bedömningen att det finns förutsättningar att på nytt meddela ett avlägsnandebeslut eftersom den enskilde inte har ”visat att preskriptionen inträtt utan [NN:s] egen för- skyllan”.26 I dessa domar har migrationsdomstolarna i de egna dom- skälen således inte angett hur den enskilde agerat. I stället tycks domstolarnas sammantagna bedömning vara att den enskilde inte har uppfyllt sin initiala bevisbörda. I nästan alla dessa domar fram- går av det bilagerade eller sammanfattade beslutet från Migrations- verket emellertid något om hur den enskilde agerat. När så är fallet har vi inkluderat dessa av utpekade omständig- heterna i sammanställningen i figur 6.10. 26 Se till exempel Migrationsdomstolen i mål UM 125-16, Migrationsdomstolen i mål UM 5095-15, Migrationsdomstolen i mål UM 1535-15, Migrationsdom- stolen i mål UM 8287-15, Migrationsdomstolen i mål UM 2018-16. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Figur 6.10 Vad lyfts fram om den enskildes konkreta agerande? Utöver agerande som försvårat verkställigheten lyfter domstolarna också i stor omfattning fram avsaknaden av aktivitet från den en- skildes sida i syfte att förenkla och medverka till verkställighet. I sammanlagt av de undersökta domarna (se figur 6.11) har den enskildes passivitet tagits upp som i vart fall en av flera omständigheter i bedömningen av om denne visat att preskription inträtt utan hens förskyllan. I nio domar () anges ut- tryckligen passivitet eller avsaknad av självmant agerande som den enda omständigheten till grund för domstolens bedömning att pre- skription inte inträtt utan den enskildes förskyllan. I dessa domar kommer detta ofta till uttryck utan någon redogörelse för vad den enskilde hade kunnat göra: Av utredningen i målen framgår att familjen har förhållit sig passiva i verkställighetsärendet och att det är på grund av deras agerande som verkställighetsbesluten har preskriberats. Med hänsyn härtill finns det möjlighet att frångå huvudregeln och meddela ett nytt avlägsnande- beslut om det inte nu framkommer sådana omständigheter som utgör grund för att bevilja uppehållstillstånd.27 27 Migrationsdomstolen i , UM 6896-15. Uppehållstillstånd som en följd av preskription [NN] har inte självmant agerat för att se till att det tidigare avlägs- nandebeslutet kunnat verkställas och har inte heller visat att verk- ställighet inte kunnat ske sedan beslutet vann laga kraft.28 I ytterligare nio domar () saknas resonemang om något konkret för verkställigheten försvårande agerande från den enskildes sida. Någon uttrycklig hänvisning till passivitet eller avsaknad av själv- mant agerande görs inte i dessa nio domar. I stället är det bristande medverkan till verkställighet i form av avsaknad av agerande från den enskildes sida som domstolarna synes grunda sina avgöranden på. Det finns exempel på att det redovisas på vilket sätt den en- skilde inte varit tillräckligt aktiv: Migrationsdomstolen gör bedömningen att [NN] inte aktivt har med- verkat till verkställigheten av det tidigare utvisningsbeslutet. Detta stöds bland annat av att [NN] inte har lämnat in någon passhandling som kan styrka hans identitet samt att behövt överlämna verkställighetsärendet till den [XX] för att beslutet skulle kunna verkställas.29 finns det bland dessa nio domar också exempel på att innebörden av vad som hade varit ett godtagbart agerande från den enskildes sida inte utvecklas: Det framgår dock inte av handlingarna i målet att [NN] på något sätt har aktivt medverkat till att få till stånd en verkställighet av utvis- ningsbeslutet.30 Bland de sammanlagt 21 domarna vi identifierat där en passivitet från den enskildes sida på olika sätt lyfts fram i domskälen finns också tre exempel på att passiviteten varit en av flera omständigheter som tas upp. Tillsammans med en uttryckt ovilja att medverka till verkställighet, brister avseende lämnade identitetsuppgifter eller att den enskilde inte genomfört uppgifter som hen tilldelats har man i dessa mål kommit till slutsatsen att det inte funnits hinder mot att meddela ett nytt avlägsnandebeslut. 28Migrationsdomstolen i , UM 1376-16. 29Migrationsdomstolen i , UM 7322-15. 30Migrationsdomstolen i , UM 1382-16. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Figur 6.11 I vilken utsträckning framhålls den enskildes passivitet? Utöver att i domskälen lyfta fram aspekter i den enskildes agerande eller avsaknad av tillräckligt agerande, förekommer det även att överlämnande av verkställighetsärendet till Polis- myndigheten framhålls i bedömningen av om preskription inträtt utan den enskildes förskyllan (se figur 6.12). är den myndighet som i normalfallet, med undan- tag för när det är fråga om ett säkerhetsärende, ska verkställa sina egna beslut om avvisning eller utvisning (12 kap. 14 § 1–3 st. utlännings- lagen).