sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — saknar de utbetalande aktörerna möjlighet att genomföra nödvändiga kontroller på grund av det regelverk som styr verksamheten, t.ex. finns inte samma möjligheter för Försäkrings- kassan att begära uppgifter om ett företag som om en enskild person. brister det i mer generella regelverk, genom att det t.ex. saknas ett företrädarregister för ideella föreningar. När det gäller företagsmiljön är denna särskilt lämplig att använda för den organiserade brottsligheten. Brottsligheten kan döljas i till synes seriösa företag och det finns ofta en stor kunskap om hur företag kan användas som fasad för brottsliga upplägg. Det kan också nämnas att brottsligheten kan präglas av många gråzoner mellan det legala och det illegala. Även om denna typ av förfaranden inte är någon nyhet för brottsbekämpande myndigheter, ställer detta särskilda krav på att de utbetalande aktörerna har verktyg att kon- trollera företag när dessa vill bedriva verksamhet med t.ex. personlig assistans eller anställa personer med arbetsmarknadspolitiskt stöd. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att det finns en stor risk att kvalificerad brottslighet inte upptäcks om inte nöd- vändiga uppgifter om företag i större utsträckning får inhämtas vid beslut om utbetalningar. Prioritering av tidig kontroll Enligt vår mening är det viktigt att det sker kontroller i handläggningsprocessen. Detta har flera fördelar såväl för den offentliga sektorn som inte drabbas av felaktiga utbetalningar, som för den enskilde mottagaren av utbetalningar som kan känna trygghet i att denne har fått ett korrekt beslut. Att hantera återkrav är både tids-, arbets- och kostnadskrävande, vilket gör att den totala kostnaden blir högre om felaktig utbetalning sker och åter- krävs jämfört med om inte någon felaktig utbetalning alls sker. Vi menar därför att det finns anledning att fokusera på ändamålsenliga och väl avvägda kontroller som en del i beslutsprocessen innan en utbetalning sker. Det finns dock behov av kontroll även efter att ett beslut om utbetalning har fattats. Inte minst gäller det när mot- tagaren är skyldig att anmäla ändrade förhållanden som kan ha betydelse för en pågående utbetalning. I denna mening kan kon- trollerna efter ett utbetalningsbeslut vara minst lika viktiga. Tidsbrist och prioritering av service och effektivitet är viktiga anledningar till att kontrollen i den inledande beslutsprocessen kommer i andra hand. Den tid som adekvata kon- troller skulle ta under ärendehandläggningen kan uppfattas som en onödig belastning och ett hinder. Vi menar att detta bidrar till att kontroller under beslutsprocessen nedprioriteras. Det leder i sin tur till en obalans mellan kvantitet och kvalitet i ärendehandläggningen och innebär en risk att beslut fattas på ett felaktigt underlag. 6.4Brottsbekämpande myndigheters förutsättningar som riskfaktor Utredningens bedömning: De brottsbekämpande myndig- heterna har inte de förutsättningar som är nödvändiga för att brott mot välfärdssystemen ska kunna beivras effektivt. Det finns en risk att sådana brott inte upptäcks och anmäls. Vidare finns det en risk att anmälda brott inte utreds och lagförs i tillräcklig omfattning. 6.4.1Brottslighetens karaktär gör den svårupptäckt Allmänna drag som gör brottsligheten svårupptäckt Den brottslighet som riktas mot välfärdssystemen skiljer sig från många andra typer av brottslighet bl.a. genom att det inte finns något brottsoffer i traditionell mening. Det innebär att det sällan finns något fysiskt brottsoffer som direkt kan reagera på brottslig- heten. I nu aktuell brottslighet tjänar också de inblandade i normal- fallet på uppläggen, vilket innebär att det inte finns incitament för någon att anmäla, lämna information eller hjälpa till vid en utred- ning. Brottsligheten är även speciell på så sätt att om man lyckas ge sken av att uppfylla villkoren för utbetalning från välfärdssystemen kan man lita på att pengar också utbetalas. Det innebär att flera moment av brottsligheten kan utföras helt öppet, medan man endast i vissa delar behöver dölja sina avsikter, t.ex. genom att manipulera i bokföringen eller med löneutbetalningar. Som anges ovan kan man också använda sig av bolagskonstruktioner för att dölja brottslig- heten. Den materiella lagstiftningens konstruktion Utredningen kan konstatera att tillvägagångsätten vid brottslighet mot välfärdsystemen är föränderliga. Incitamenten för och anpass- ningen av brottsligheten påverkas i stor utsträckning av förändringar i de materiella regler som styr förutsättningarna för utbetalningar. Utbetalningssystemen kan ofta vara lättillgängliga i den meningen att tröskeln för att få en utbetalning kan vara låg. Det kan räcka med att ta fram ett intyg som visar att man uppfyller villkoren och i vissa fall räcker det med att ta fram handlingar i efterhand vid eventuell kontroll. Om man inte redan i lagstiftningsprocessen beaktar vilka risker en reglering löper för brottsliga angrepp kan det skapa stora problem i form av överutnyttjande. För att uppnå ändamålen med en viss reglering kan det vara nödvändigt att tillåta sådana risker, men man måste då kompensera dessa med tillräckliga kontrollmöjligheter. I en lagstiftningsprocess bör man därför sträva efter att inte skapa onödigt komplicerade regleringar samt se till att den beslutande aktören har de resurser och verktyg som är nödvändiga för att säker- ställa att kontroll kan bedrivas på ett adekvat sätt så att syftet med stödet kan uppnås. Även behovet av förenkling av befintliga regel- verk inom vissa områden som exempelvis de stöd som handlägger kan lyftas fram. Effektiva verktyg för att upptäcka misstänkta brott Kombinationen av brottslighetens allmänna särdrag, komplicerade regelverk som inte alltid har en anpassad kontrolldimension och en brottslighet som förändras i takt med den materiella lagstiftningen, gör enligt vår bedömning den kvalificerade välfärdsbrottsligheten särskilt svårupptäckt. Detta innebär stora risker för att brottslig- heten inte upptäcks eller anmäls och därmed inte kommer till brottsbekämpande myndigheters kännedom. I arbetet med att upp- täcka och stoppa redan begången eller pågående brottslighet på ett så omfattande område som välfärdsområdet, är det därför viktigt att insatserna sätts in där förekomsten av brott bedöms vara störst. För att kunna göra detta på ett effektivt och ändamålsenligt sätt är det enligt utredningens mening viktigt att de utbetalande aktörerna också har bra förutsättningar att arbeta med riktade kontroller med hjälp av urvalsprofiler och avancerad analys. För den enskilde med- borgaren innebär ett effektivt och rättssäkert urvalssystem att seriösa medborgare som är i behov av stöd från samhället inte i onödan belastas med onödiga kontroller och ifrågasättanden. Utredningen menar att det finns en risk att kvalificerad välfärds- brottslighet inte upptäcks om utbetalande myndigheter inte får för- bättrade förutsättningar för kontroll. Motsvarande risk finns för den brottsbekämpande verksamheten om den inte ges de förut- sättningar som är nödvändiga för att upptäcka nu aktuell brottslig- het. 6.4.2Den straffrättsliga regleringen är inte sammanhållen Det finns inte någon helt enhetlig straffrättslig reglering för de brott som riktas mot välfärdssystemen. Bidragsbrottslagen och bedrägeribestämmelserna i 9 kap. BrB är de brottsstadganden som i huvudsak tillämpas. När det gäller brott mot välfärdssystemen menar vi att detta kan innebära problem och i vissa avseenden framstå som inkonsekvent. En enskild person som fuskar till sig ersättning från exempelvis bedöms enligt den förstärkta straffrättsliga lagstiftningen i bidragsbrottslagen, medan ett företag som fuskar till sig betydligt större belopp genom mer avancerade upplägg från exempelvis Arbetsförmedlingen inte om- fattas av denna lag utan i stället av bedrägeribestämmelserna. Olika bestämmelser blir alltså tillämpliga på ageranden som i flera av- seenden är principiellt lika. Utbetalningarna, oavsett om mottagaren är en juridisk person eller om de går direkt till den enskilde, uppvisar också liknande sär- drag avseende handläggning, funktion och betydelse. Vidare hanteras utbetalningar av detta slag av de i bidragsbrottslagen angivna aktö- rerna. Då bidragsbrottslagen var tänkt att bl.a. utgöra en markering av att lagstiftaren ser allvarligt på brottslighet som riktas mot statens finanser, och man därför utvidgade det straffbara området, mot- verkar den nuvarande ordningen en sådan strävan vad avser vissa utbetalningar. En annan skillnad mellan bestämmelserna är att den förstärkta straffrättsliga regleringen i bidragsbrottslagen har en straffskala för grovt brott som väsentligt understiger den som gäller för grovt bedrägeri. Det kan också konstateras att det i praxis uppstått en viss oklarhet i fråga om vilken lagstiftning som ska tillämpas i olika situationer, se vidare kapitel 10. Den ordning som gäller ger, enligt utredningens mening, en splittrad, otydlig och inkonsekvent bild av välfärdssystemens straff- rättsliga skydd och skapar inte den markering av brottets allvarlighet som var avsikten då lagen infördes. En risk med detta är att tilltron till välfärdssystemen sjunker om det inte är tydligt att systemen omgärdas av ett effektivt och ändamålsenligt straffrättsligt skydd. En annan risk är att det skickar otydliga signaler gällande prioriteringar för dem som är satta att värna om systemen, dvs. såväl brottsbekäm- pande som utbetalande aktörer. Ett annat problem som utredningen identifierat under arbetets gång är att en inte helt samlad straffrättslig ordning fortfarande leder till svårigheter att följa upp och utvärdera den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten. Det går inte, utan en genomgång, att på ett enkelt sätt få fram en samlad bild över samtliga de brott som begås mot välfärdssystemen, bl.a. därför att dessa inte kan urskiljas från andra brottsliga ageranden som faller under bedrägeribestämmelsen. Det bör då särskilt framhållas att det just är dessa brott som är de mest allvarliga, sett till omfattningen i pengar och graden av organisation. Detta innebär att värdefull kun- skap om vilken brottslighet som riktas mot systemen, gällande såväl tillvägagångssätt som omfattning, kan gå förlorad, vilket i sin tur kan få allvarliga konsekvenser. Bristande kunskaper om brottsligheten kan leda till att den kan agera ostört med stor påverkan på statens finanser, att brottsligheten inte prioriteras, att de brottsbekämpande myndigheternas kunskap om brottsligheten inte uppdateras, att de utbetalande aktörernas möjlighet att upptäcka nya tillvägagångssätt minskar och att varken brottsbekämpande eller utbetalande myndig- heter ges de förutsättningar som är nödvändiga för att motverka och bekämpa brottsligheten. En otydlig och ofullständig bild av brotts- ligheten riskerar således att leda till ett otydligt och splittrat arbete för att stävja densamma. Regelverket kring anmälningsskyldigheten är inte sammanhållet Det är oklart i vilken utsträckning som olika aktörer anmäler miss- tänkta brott som riktas mot välfärdssystemen. I flera olika samman- hang har företrädare för aktörerna och enskilda handläggare framfört till utredningen att alla brottsliga förfaranden som upptäcks inte anmäls. Detta gäller såväl misstänka brott för vilka en författnings- reglerad anmälningsskyldighet föreligger, som andra brott vilka t.ex. kan utgöra ett led i den brottslighet som riktas mot välfärdssyste- men. Vad utredningen erfar kan detta bero på ett antal olika förhållan- den. En förklaring kan vara otydliga regelverk eller bristande kun- skaper om vilken skyldighet som föreligger att anmäla brott. bero på ambitionsnivån och prioriteringar hos myndigheten, arbets- löshetskassan eller den enskilda handläggaren som upptäcker den misstänkta brottsligheten. Utredningens bedömning är att den anmälande aktörens prioriteringar och handläggarnas benägenhet att anmäla misstänkt brottslighet i stor utsträckning också påverkas av deras förväntan på huruvida ärendet kommer att leda till någon åtgärd från de brottsbekämpande myndigheternas sida. Detta torde i synnerhet gälla mindre allvarliga brott. Utredningen menar, även i detta avseende, att en otydlig reglering avseende aktörernas skyldighet att anmäla misstänkta brott mot välfärdssystemen riskerar att skicka otydliga signaler gällande priori- teringen för dem som är satta att värna om systemet, dvs. såväl brottsbekämpande som utbetalande myndigheter. 6.4.3Behov av enhetlig och samordnad styrning för utbetalande och brottsbekämpande myndigheter Utredningar av bidragsbrott berör många olika myndigheter och arbetslöshetskassor, såväl utbetalande som brottsbekämpande. De olika aktörerna har olika mål, styrsystem, myndighetskulturer, kom- petenser etc. De brott som begås mot välfärdssystemen är i huvud- sak s.k. spanings- och ingripandebrott, vilket innebär att antalet anmälningar styrs av anmälarens prioriteringar och verksamhets- inriktning. Flera omständigheter kan leda till att myndigheterna eller arbetslöshetskassorna måste göra olika prioriteringar och avsaknaden av en samlad styrning innebär att det finns en risk att statens resurser ur ett helhetsperspektiv inte används på ett effektivt sätt. Till exem- pel kan en utbetalande aktör lägga ner stora resurser på kontroll- åtgärder för att upptäcka misstänkta brott som därefter sedan inte utreds eller lagförs på grund av den brottsbekämpande myndig- hetens prioriteringar eller arbetsbelastning. Detta gäller såväl enklare utredningar som utredningar om kvalificerad välfärdsbrottslighet. 6.4.4Behov av kompetens och samverkan I utredningens arbete har det lyfts fram att det finns brister i kom- petens i flera led i utredningskedjan och att det finns ett stort behov av samverkan mellan utbetalande aktörer och brottsbekämpande Anmälarna har inte tillräckliga kunskaper om bevis- värdering i samband med brott, vilket kan leda till bristande doku- mentation under handläggningen och otillräckligt underlag vid anmälan. De brottsbekämpande myndigheterna har inte tillräcklig kunskap om de materiella regelsystem som ligger till grund för utbetalningarna. Dessa brister har påtalats i flera olika sammanhang och de berörda aktörerna arbetar aktivt på olika sätt för att höja kompetensen. Utredningen anser att bristen på kompetens och samverkan när det gäller utredningar av kvalificerade välfärdsbrott utgör en stor risk för att upptäckta brott inte utreds och lagförs. Utredningens överväganden och förslag 7Korrekta uppgifter i register förebygger brott Av direktiven framgår att vi med riskinventeringen som grund ska föreslå åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och för- hindra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden. En av de övergripande risker som utredningen har identi- fierat är att de uppgifter som hämtas från olika register inte speglar verkliga förhållanden. I detta kapitel behandlar vi därför förslag i syfte att motverka detta. För att säkerställa att den hjälp och det stöd som samhället erbjuder når rätt personer med rätt belopp är det viktigt att registre- rade uppgifter som ligger till grund för samhällets olika funktioner och beslut speglar verkliga förhållanden i fråga om bl.a. identitet, korrekt bosättning och korrekta familjerättsliga förhållanden. Upp- gifter i folkbokföringsdatabas har i detta avseende en central roll när det gäller att förebygga brott mot välfärden. Detta gäller också uppgifter i verksamhet, eftersom de uppgifter som verket samlar in i många fall ligger till grund för olika beslut inom folkbokföringsverksamhet. Vidare framgår av vår kartläggning att det vid kvalificerad väl- färdsbrottslighet är vanligt med utbetalningar till företag. Detta innebär att även registrerade uppgifter hos har stor betydelse för andra myndigheters möjligheter att förebygga och beivra brott mot välfärdssystemen. I avsnitt 7.2 ges en närmare beskrivning av folkbokföringsverksamheten och i avsnitt 7.3 ges en kort beskrivning av . En orsak till att registrerade uppgifter inte alltid speglar verkliga förhållanden är förekomsten av oriktiga intyg och oriktiga identiteter. Våra överväganden för att motverka detta behandlas i avsnitt 7.4. Korrekta uppgifter i register förebygger brott samma avsnitt behandlas också arbetsgivarintyget. Intyget har ett stort användningsområde beroende på vilka uppgifter som efter- frågas. Det har stor betydelse för beslut om uppe- hållstillstånd för arbete och för EES-medborgares uppehållsrätt, vilket är uppgifter som i sin tur får betydelse för frågan om folkbok- föring. Det har också betydelse för utbetalande myndigheter för att fastställa rätt ersättningsnivå för den som söker ersättning vid arbets- löshet, föräldraledighet och sjukdom samt för att fastställa rätt nivå på stöd till arbetsgivare som anställer arbetssökande med stöd från Arbetsförmedlingen. En annan orsak till att registrerade uppgifter inte alltid speglar verkliga förhållanden är att olika beslut fattas på beslutsunderlag som på andra sätt inte är fullständiga eller korrekta. En viktig åtgärd i syfte att förbättra detta är att ge bättre förutsättningar för att dela information mellan olika myndigheter och olika verksamhetsgrenar inom . Åtgärder som syftar till att höja kvaliteten i beslutsunderlag genom informationsutbyte behandlas i avsnitt 7.5. I avsnitt 7.6 behandlas slutligen våra överväganden i fråga om andra förutsättningar för folkbokföringsverksamhet och för att kontrollera de uppgifter som lämnas. För att tillgodose samhällets och enskildas olika behov har det funnits skäl att föra register över befolkningen. Registreringen har sitt ursprung . I fanns det två former av befolkningsregistrering, kyrkobokföring och mantalsskrivning. var det kyrkan som ansvarade för en stor del av sam- hällets verksamheter, såsom fattigvård och skolor. Kyrkobokföringen tillgodosåg då kyrkans behov av uppgifter om befolkningen. De första riksomfattande bestämmelserna om registrering av befolk- ningen infördes genom kyrkolag. Prästerna blev skyldiga att föra husförhörslängder och registrera vissa uppgifter om befolk- ningen, exempelvis födelser, namn, familjerelationer, dödsfall, in- flyttningar och utflyttningar. Mantalsskrivningen å sin sida tillgodo- såg bl.a. behovet av uppgifter för beskattning och utskrivning av Korrekta uppgifter i register förebygger brott började man jämföra uppgifter som byggde på kyrkobokföringen med mantalsskrivningen för att avhjälpa brister som länge varit uppenbara på mantalsskrivningsområdet. Från början skilde sig de materiella bosättningsreglerna åt för mantalsskrivningen och kyrkobokföringen och de reglerades i olika lagar och förordningar. Först i och med folkbokförings- förordning (1946:469) upphörde skillnaderna. I förordningen slogs fast att det huvudsakliga syftet med folkbokföringen var att regist- rera medborgarna för samhällets behov, bl.a. skatteindrivning och deklarationskontroll. Folkbokföringen kom då att bestå av tre delar: den löpande registreringen genom kyrkobokföringen, den periodiska registreringen genom mantalsskrivningen och den nyinrättade centrala registreringen vid länsbyråer och Riksbyrån för folkbok- föring. introducerades bl.a. födelsenumret och person- akterna. Efter hand knöts rättigheter och skyldigheter i allt större utsträckning till den löpande folkbokföringen, dvs. slogs kyrkobokföringen och mantalsskrivningen samman till en enda folkbokföring. I samband med det övertogs ansvaret för kyrkobokföringen av skatteförvaltningen som haft ansvaret för mantalsskrivningen (prop. 2012/13:120 s. 35). Efter att enmyndighetsreformen för genom- fördes , blev folkbokföringen det nya enhetliga begreppet för den samlade verksamheten som hanteras inom skatteförvaltningen. De materiella bestämmelserna om folkbokföring finns i folkbok- föringslagen (1991:481), FOL, och i folkbokföringsförordningen (1991:749), FOF. För varje folkbokförd person fastställs ett person- nummer som identitetsbeteckning. Personnumret innehåller födelse- tid, födelsenummer och en kontrollsiffra. Ett barn som föds i av vårdnadshavare som är folkbokförda här ska folkbokföras i landet. I vissa fall ska även barn som föds i andra länder folkbokföras i (2 och 2 a §§ FOL). Den som efter inflyttning till bosätter sig i landet ska folkbokföras. En person anses bosatt i om denne kan antas Korrekta uppgifter i register förebygger brott komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under . Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folkbokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här (3 § FOL). En utlänning måste i princip ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd att vistas i för att få folkbokföras (4 § FOL). En person ska folkbokföras på den fastighet och i den kommun där denne är bosatt. En person som folkbokförs på en fastighet som innehåller flera bostadslägenheter ska folkbokföras också på lägenhet (6–17 § FOL). Den som anmäler flyttning till ska som huvudregel göra det skriftligen. Om det finns särskilda skäl får begära att anmälan eller uppgift ska lämnas vid personlig inställelse (23 § FOL). Enligt uppgift från är ärenden om inflyttning från utlandet till sin natur av sådan karaktär att det finns särskilda skäl att uppgifter ska lämnas vid ett personligt besök. Vid barns födelse görs anmälan antingen av sjukhus, barnmorska, enskilt sjuk- hem eller av vårdnadshavare (24 § FOL). Den som har flyttat in från utlandet och ska folkbokföras ska anmäla inflyttningen inom efter det att han eller hon har vistats i landet . Den som är folkbokförd och har flyttat inom landet ska vidare inom anmäla flyttningen till . Även den som är folkbokförd och avser att flytta till utlandet ska anmäla det till . (25–27 §§ FOL) En anmälan om inflyttning eller flytt inom landet ska bl.a. inne- hålla uppgifter om vem som upplåtit den fastighet eller bostadslägen- het som den nya bostadsadressen avser, uppgift om inflyttningsdag till landet, avsikten med vistelsen och dess beräknade varaktighet (28 § FOL). En anmälan för den som avser flytta till utlandet ska bl.a. innehålla uppgifter om datum för utresan, adress i utlandet samt bostadstyp, avsikten med vistelsen och dess beräknade varaktighet (29 § FOL). Vid inflyttning till landet eller flyttning inom landet gäller den nya folkbokföringen från och med flyttningsdagen om den som flyttat gör en anmälan inom från flyttningen. Kommer anmälan in senare gäller folkbokföringen från och med den dag då anmälan kom in. Vid flyttning till utlandet upphör den flyttande att Korrekta uppgifter i register förebygger brott vara folkbokförd utresedagen eller om flyttningen anmäls senare den dag anmälan kom in (35 och 36 §§ FOL). Den som avlider eller dödförklaras ska avregistreras från folkbok- föringen. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under ska som huvudregel avregistreras från folkbokföringen som utflyttad. Den som oavbrutet saknat känd hemvist ska också avregistreras från folk- bokföringen som försvunnen. (19–21 §§ FOL) En person som inte är eller har varit folkbokförd får efter begäran från en myndighet eller ett annat organ som regeringen bestämmer tilldelas ett samordningsnummer (18 a § FOL). Folkbokföringens betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen Uppgifter om folkbokföring ligger till grund för ett stort antal rättigheter och skyldigheter som kan vara avhängiga av såväl att en person är folkbokförd som var personen är folkbokförd. Att en person är folkbokförd anges ibland som en förutsättning för att en författning ska kunna tillämpas i förhållande till personen. Sådana bestämmelser finns exempelvis i förordningen (2009:284) om identi- tetskort för folkbokförda i . Det kan också finnas särskilda definitioner av kriterier som, för att den specifika författningen ska vara tillämplig, inte är identiska med dem i folkbokföringslagen.