sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — 1.undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och 2.läraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket. Som vi beskrev i avsnitt 4.4 ställer fjärrundervisning högre krav på den som undervisar. En duktig lärare klarar sannolikt av fjärrunder- visningen väl, medan en sämre lärare får ännu större problem när eleverna är på en annan plats än läraren. De behörighetsregler som generellt gäller i skolan blir därmed än viktigare vid fjärrunder- visning. Därför vill vi fastslå dels att 2 kap. 13 § skollagen gäller, dels att de undantagsregler som annars kan användas, enligt 2 kap. 18 § skollagen, inte ska få tillämpas vid fjärrundervisning. En sådan bestämmelse blir också en signal om att fjärrundervisning inte kan användas godtyckligt. I stället är det en metod som får tillämpas när den egna skolenheten inte förmår bidra med det som fjärr- undervisningen kan ge i form av en legitimerad och behörig lärare. Med andra ord ska behörighetsreglerna (som vi utvecklade i av- snitt 3.3.1) i princip alltid gälla i fråga om fjärrundervisning. Det finns dock ett undantag som vi anser vara nödvändigt. Det gäller de ämnen och kurser där skollagen medger att en lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § skollagen får bedriva under- visning , i enlighet med 2 kap. 18 § andra stycket skollagen. Det gäller, för de skolformer som vi hanterar, under- visning som avser modersmål eller yrkesämne i gymnasieskola eller gymnasiesärskola. Detta undantag infördes med hänvisning till att det inte finns behöriga lärare att tillgå i den omfattning som behövs för dessa ämnen. Därmed kan vi inte heller vid fjärrundervisning kräva legitimerade och behöriga lärare i dessa ämnen. Läraren bör dock ändå vara lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den ut- bildning som är behörighetsgivande, dvs. uppfylla kraven i 2 kap. 18 § första stycket skollagen. För integrerad samisk undervisning i ställs inte samma krav på legitimerade och behöriga lärare. För närundervis- ning finns inte några föreskrifter om behörighetskrav för de som håller i integrerad samisk undervisning vare sig i skollagen eller i behörighetsförordningen. Detsamma bör därför gälla för fjärr- undervisning. Med detta sagt bör det dock poängteras att det natur- ligtvis ofta kan vara så att den som bedöms vara en lämplig person för att utföra integrerad samisk undervisning inom ett visst ämne är någon som dessutom är behörig lärare i det ämnet. Det kan t.ex. vara så att integrerad samisk undervisning ges i ämnet historia, och att den person som bedöms lämplig att utföra integrerad samisk undervisning dessutom är en legitimerad lärare med behörighet att undervisa i ämnet historia i den aktuella årskursen, vilket också är ett krav om denna lärare ensam ska ansvara för undervisning i ämnet historia. Något krav på behörighet i integrerad samisk undervisning kan dock aldrig uppställas. Utöver dessa krav bör inte några specifika krav ställas i lag eller förordning på fjärrlärare – vi vill som sagt inte reglera mer för fjärr- undervisning än för närundervisning. Läraren kan visserligen behöva kunskap såväl om tekniken som ska användas som om vad fjärr- undervisning kan kräva i form av förändrad metodik. Det är dock upp till lärarens arbetsgivare att ordna detta, eftersom huvud- mannen ska se till att personalen vid skolenheterna ges möjligheter till kompetensutveckling (2 kap. 34 § skollagen). Kompetensutveck- lingen ska bygga på kontinuerlig analys av behoven i skolan och hos den enskilde läraren.16 Elevens huvudman ansvarar för att den undervisning som ges håller tillräckligt god kvalitet. För att underlätta för fjärrlärare bör staten möjliggöra kompe- tensutveckling genom olika fortbildningsinsatser från sida. Vi beskriver detta närmare i avsnitt 16.4.1. En annan sak som förutsätts av fjärrläraren är samarbetet med elevernas övriga lärare, rektor och eventuellt med elevhälsan. Den samverkan vi beskriver ovan i 11.7.3 ansvarar inte bara elevens hemskola för, genom att inkludera fjärrläraren. Fjärrläraren själv har också ett ansvar för att t.ex. medverka inför utvecklingssamtal och anmäla eventuella svårigheter. Inte minst ansvarar fjärrläraren för att informera handledaren om vad som ska tas upp i undervis- ningen och vad som behöver förberedas, samt följa upp hur under- visningen har fungerat. Fjärrläraren är som sagt den som sätter betyg på eleverna (se av- snitt 11.7.3) och detta är görbart eftersom fjärrläraren ska vara legi- timerad och behörig lärare. Undantagen från dessa behörighetskrav vid fjärrundervisning gäller modersmål och yrkesämnen. Just för dessa ämnen har regeringen, som vi redogjorde för i avsnitt 3.3.1, föreskrivit vissa undantag från kravet på legitimation för att sätta betyg. Om den undervisande läraren saknar legitimation och är an- ställd utan tidsbegränsning för att bedriva undervisning i modersmål eller, i gymnasieskolan, i ett yrkesämne, får läraren ändå sätta betyg 2009/10:165, s. 282. (6 kap. 5 § skolförordningen respektive 8 kap. 1 c § gymnasieför- ordningen). Ett annat krav som ställs på många lärare är registerkontroll (se av- snitt 3.3.3). Vi bedömer att några kompletterande regler om register- kontroll inte behövs med anledning av förslagen om fjärrundervisning, eftersom vi föreslår att endast huvudmän ska få anordna fjärr- undervisning. Den som erbjuds en anställning inom , grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan omfattas av bestäm- melserna i 2 kap. 31 § skollagen. Den som erbjuds en anställning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan omfattas av kravet på re- gisterutdrag om arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn (1 § lagen [2013:852] om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn). Det är då upp till arbetsgivaren att avgöra om arbe- tet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn. 11.8.4Förutsättningar för att kunna nå eleverna Hur många elever som får ingå i en undervisningsgrupp är inte re- glerat för närundervisning.17 Vi föreslår därför inte heller någon bestämmelse på detta område för fjärrundervisning. Vi vill dock redogöra för några inspel som vi har fått under arbetets gång. Fjärr- undervisning fungerar, åtminstone med dagens teknik, sämre ju fler elever som deltar och också ju fler olika platser som undervisningen sänds till. Den som anordnar fjärrundervisning rekommenderas därför att ta hänsyn till detta i planeringen. Undervisningsgrupperna behöver sannolikt vara betydligt mindre än vid närundervisning och den erfarenhet som vi har fått ta del av säger att fjärrundervisning inte bör användas på så sätt att den riktar sig till fler än två eller tre platser . En anledning till begränsningen av antalet platser är att eleverna som deltar i undervisningen behöver vara bekanta med varandra, för att inte hämmas för mycket av tekniken. Fjärrläraren behöver också ha regelbunden kontakt med handledaren och samverka med elevernas övriga lärare, som vi redogjorde för. 17 För förskolan och fritidshemmet anges dock att huvudmannen ska se till att barn-och elev- grupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att barnen respektive eleverna även i övrigt erbjuds en god miljö (8 kap. 8 § respektive 14 kap. 9 § skollagen), men varken förskolan eller fritidshemmet berörs av fjärrundervisningsfrågorna i denna utredning. ohanterligt om mottagarna av fjärrundervisningen finns på flera platser. För att underlätta undervisningen är det också viktigt att skapa en relation mellan lärare och elever, trots avståndet. Det kan t.ex. ordnas genom fysiska möten i början av terminen eller regelbundet under terminen. Vi har dessutom erfarit att även elever som går på olika skolor behöver träffas och lära känna varandra något, för att förbättra förutsättningarna för att eleverna är avslappnade och vågar ta för sig under lektionerna. Även om vi inte föreslår några bestämmelser på området vill vi rekommendera noggranna överväganden kring upplägget av under- visningen, såsom gruppstorlek, antal platser där eleverna befinner sig och hur sociala relationer kan byggas. Sådana överväganden behöver göras med hänsyn till t.ex. tillgänglig teknik och hur långt utvecklingen har nått. Utredningens förslag: Uppgifter som avser fjärrundervisning ska få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom Överlämnande ska endast få göras om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. i detta kapitel har vi framför allt lämnat förslag som rör fjärrundervisning generellt – alltså oavsett om den bedrivs inom huvudmannens egen organisation eller av någon annan huvudman. Detta avsnitt behandlar den sistnämnda situationen, dvs. fjärr- undervisning på entreprenad. De aktuella bestämmelserna för detta är något svåra att sätta sig in i, eftersom fjärrundervisning är tillåten enligt en uppräkning av villkor och entreprenad är tillåten enligt en annan uppräkning. Frågan om när fjärrundervisning på entreprenad är tillåten besvaras alltså med de fall som uppfyller något villkor från båda dessa uppräkningar. Dagens reglering är dessutom något svåröverskådlig på grund av att en del av bestämmelserna återfinns i skollagen och andra i skol- förordningen och gymnasieförordningen. I vårt författningsförslag ges de grundläggande bestämmelserna om när fjärrundervisning får tillämpas, dvs. under vilka förutsätt- ningar fjärrundervisning kan bli aktuell, i ett eget kapitel i skollagen. Vidare menar vi att de fall då andra huvudmän ska kunna anlitas ska framgå av entreprenadbestämmelserna, inte i anslutning till regel- verket om fjärrundervisning. På så sätt samlas alla tänkbara möjlig- heter till entreprenad på ett och samma ställe, i 23 kap. skollagen. Vi har alltså valt en lösning där bestämmelserna som avser fjärrunder- visning sätter upp vissa ramar, alltså begränsar möjligheterna i viss mån. Därefter snävar entreprenadbestämmelserna in möjligheterna till fjärrundervisning på entreprenad ytterligare genom att det där anges – som villkor för att få överlämna vissa typer av undervisning på entreprenad – att huvudmannen först måste ha vidtagit åtgärder för att lösa situationen inom den egna organisationen (se av- snitt 9.5.5). I avsnitt 11.8.1 beskrev vi att endast huvudmän skulle få an- ordna fjärrundervisning. Det betyder att uppgifter som avser fjärr- undervisning bara ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet. Vi avser inte att begränsa ytterligare vilka huvudmän som uppgifter ska få överlämnas till. Sannolikt kommer dock det vanligaste att bli att uppgifterna utförs av en aktör som är huvudman för motsvarande utbildning som den eleven deltar i, då en sådan huvudman har rätt kvalifikationer för att kunna uppfylla kraven på undervisningen. För de statliga huvudmännen finns det dock skäl att begränsa i vilken utsträckning de får utföra uppgifter på entreprenad, vilket vi har beskrivit tidigare (av- Begränsningen ska vara densamma oavsett om det är närundervisning eller fjärrundervisning. Även (SiS) bör kunna överlämna uppgifter på entreprenad (se avsnitt 9.3.6). Då utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen inte är en del av skolväsendet räknas inte SiS som en huvudman inom skolväsendet. SiS ska därför enbart kunna överlämna uppgifter till huvudmän inom skolväsendet, men inte själv få utföra fjärrundervisning på entreprenad åt någon annan. Några andra aktörer än huvudmän bör alltså inte vara aktuella för att bedriva fjärrundervisning på entreprenad. Vi föreslår visser- ligen att regeringen även fortsättningsvis ska ha möjlighet att be- vilja dispens för att överlämna uppgifter som avser undervisning på entreprenad (se avsnitt 9.5.14). Detta är dock möjligt enbart så länge bestämmelserna kring fjärrundervisning följs i övrigt. Reger- ingen ska därmed inte kunna besluta om dispens som innebär att uppgifter överlämnas till någon annan aktör än en huvudman att bedriva fjärrundervisning. Att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entre- prenad ska, som sagt, omfattas av det villkor vi beskrev i av- snitt 9.5.5. Det betyder att entreprenad ska vara tillåten endast om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att an- ordna utbildningen inom den egna organisationen. Dessutom vill vi påminna om att elevens huvudman fortfarande har ansvaret vid entreprenad, vilket bl.a. innebär att elevens huvudman ska följa upp kvaliteten på den undervisning som bedrivs på entreprenad. 12Förslag om studiehandledning på modersmålet Eftersom studiehandledning på modersmålet inte är ett eget ämne bör bestämmelserna delvis se annorlunda ut. Vi behandlar därför denna verksamhet i detta kapitel, separerat från förslagen om fjärr- undervisning. 12.1Studiehandledning på modersmålet i interaktiv form Utredningens bedömning: Studiehandledning på modersmålet bör inte regleras i bestämmelserna om fjärrundervisning. Studiehandledning på modersmålet bör dock även få ges i inter- aktiv form med informations- och kommunikationsteknik där eleven och studiehandledaren är åtskilda i rum men inte , om det inte finns någon lämplig person att tillgå inom skolenheten. Studiehandledning på modersmålet är en verksamhet som väsent- ligen skiljer sig från undervisning i ämnen och kurser där fjärrunder- visning ska kunna användas, som vi har konstaterat tidigare (av- snitt 11.2.1). Studiehandledning på modersmålet är inte ett ämne utan en särskild typ av stödinsats som ska ges till en elev om eleven behöver det (5 kap. 4 § skolförordningen [2011:185] och 9 kap. 9 § gymnasieförordningen [2010:2039], se avsnitt 3.1.11). Det rör sig alltså om en slags extra anpassning inom ramen för den ordinarie undervisningen eller särskilt stöd. Vidare är studiehandledning på modersmålet vanligtvis kopplad till elevens studier i ett eller flera ämnen. Som vi har nämnt tidigare finns det inte heller några be- stämmelser om den person som ska utföra studiehandledningen. Förslag om studiehandledning på modersmålet Detta gör situationen speciell för denna verksamhet, jämfört med ämnen inom t.ex. . När fjärrundervisning infördes som en möjlighet i vissa fall reglerades dock studiehandledning på modersmålet tillsammans med bl.a. modersmålsundervisning. De nya bestämmelserna öppnade för skolorna att även erbjuda studie- handledning på modersmålet via fjärrundervisning. Dessutom har studiehandledning på modersmålet behandlats tillsammans med modersmålsundervisning i skollagens (2010:800) bestämmelser om entreprenad, i och med att det är möjligt att överlämna uppgifter som avser denna verksamhet på entreprenad. Studiehandledning på modersmålet är en verksamhet inom skol- väsendet som ofta lämpar sig väl för användning av informations- och kommunikationsteknik när verksamheten inte kan anordnas på plats i skolan. Eftersom verksamheten skiljer sig från undervisning menar vi emellertid att det , när vi ser över regleringen av fjärr- undervisning, finns anledning att reglera studiehandledning på modersmålet utanför bestämmelserna om fjärrundervisning. Som vi har beskrivit ovan anser vi att det i själva definitionen av fjärrunder- visning ska ingå att det är interaktiv undervisning. Därmed passar inte studiehandledning på modersmålet in. Vi avstår därför från att reglera verksamheten tillsammans med de ämnen och kurser för vilka fjärrundervisning ska vara tillåten att använda, vilket således skiljer sig åt från hur bestämmelserna ser ut . Problemet att hitta lämpliga personer som kan ge eleverna studie- handledning på modersmålet kvarstår förstås ändå. Dessutom har den erfarenhet som finns visat att studiehandledningen kan fungera väl även när den ges av en person som är någon annanstans än eleven. Detta inte minst då läraren, dvs. den som ansvarar för undervisningen i respektive ämne, träffar eleven regelbundet och dessutom finns på samma plats som eleven i de allra flesta fall. Vi menar därför att möjligheterna till studiehandledning på moders- målet med studiehandledare på annan plats än eleven bör kvarstå, även om vi inte reglerar den tillsammans med fjärrundervisning. Eftersom studiehandledning på modersmålet inte är under- visning, även om den har tydliga kopplingar till undervisningen, be- gränsas verksamheten inte heller av föreskrifterna i det nya kapitlet om fjärrundervisning som vi föreslår ska införas i skollagen. Vi be- dömer därför att möjligheten att använda informations- och kom- munikationsteknik för studiehandledning på modersmålet där elever Förslag om studiehandledning på modersmålet och handledare är åtskilda i rum men inte kan regleras på för- ordningsnivå, i anslutning till befintliga bestämmelser om studie- handledning på modersmålet. Vi bedömer därmed att det i 5 kap. 4 § skolförordningen och 9 kap. 9 § gymnasieförordningen bör anges att studiehandledningen även kan ges i interaktiv form med informa- tions- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte . Att ha studiehandledaren på samma plats som eleven är att föredra, men sådan studiehandledning som vi möjliggör här bör vara tillåten om det inte finns någon lämplig person att tillgå inom skolenheten. Detta bör gälla samtliga aktuella skolformer. Även samtliga års- kurser bör kunna omfattas av denna möjlighet. Eftersom studie- handledning på modersmålet vanligtvis ges individuellt eller i en mindre undervisningsgrupp bedömer vi att också elever i de tidiga årskurserna bör kunna få studiehandledning på modersmålet via in- formations- och kommunikationsteknik. I fråga om studiehandledning på modersmålet finns en skyldig- het för huvudmannen att anordna sådant stöd om eleven behöver det. Genom att även framöver möjliggöra att verksamheten ges av en studiehandledare som befinner sig på en annan plats än eleven kan fler elever få ta del av detta och få stöd i sin kunskapsutveckling. 12.2Studiehandledning på modersmålet i interaktiv form på entreprenad Utredningens förslag: Överlämnande av uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet på entreprenad ska få inne- bära att sådan studiehandledning ges i interaktiv form med in- formations- och kommunikationsteknik där eleven och studie- handledaren är åtskilda i rum men inte . Detta ska gälla för samtliga skolformer där studiehandledning på modersmålet får överlämnas på entreprenad. Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan är det möjligt att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning till en annan huvudman på entreprenad, om upp- gifterna är sådana som avser studiehandledning på modersmålet och om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att Förslag om studiehandledning på modersmålet anordna utbildningen inom den egna organisationen (23 kap. 4 § skollagen). Inom dessa skolformer får uppgifter som avser studie- handledning på modersmålet överlämnas på entreprenad även när det inte är fjärrundervisning (23 kap. 3 a § skollagen). Eftersom det kan vara mycket svårt att hitta rätt kompetens för studiehand- ledning, inte minst någon som talar det aktuella modersmålet, ska detta gälla även framöver och då även inom specialskolan och same- skolan (se avsnitt 9.5.8). Överlämnande av uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet ska kunna överlämnas på entreprenad oavsett om studie- handledaren befinner sig på samma plats som eleverna eller om det rör sig om sådan studiehandledning som utförs med studiehandledare på annan plats än eleverna. Detta ska gälla samtliga skolformer där uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet ska få över- lämnas på entreprenad, dvs. , grundsärskolan, special- skolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Vi kommer att beskriva vilka möjligheter som bör finnas att an- vända distansundervisning, dvs. undervisning när elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid. I detta kapitel lämnar vi förslag av mer allmän karaktär; förslag som rör distansundervisning oavsett skolform. Det handlar bl.a. om definitionen av distansundervisning, vilka elever som kan komma i fråga för distansundervisning samt hur den ska bedrivas. I de två kommande kapitlen kommer vi sedan att redovisa mer specifika förslag för obligatoriska respektive frivilliga skolformer. 13.1Möjligheter till distansundervisning ska införas Utredningens förslag: Distansundervisning ska få användas. Som vi har beskrivit tidigare är vår uppfattning att undervisning i första hand ska bedrivas som närundervisning, dvs. att ansvarig lärare är på samma plats som eleverna (avsnitt 8.2). I föregående kapitel redogjorde vi för att möjligheterna till fjärrundervisning bör utvidgas. Motivet till detta var att förbättra ur ett skolperspektiv, dvs. när sko- lan annars inte kan erbjuda eleverna undervisningen. Distansunder- visning, däremot, bör tillåtas ur ett elevperspektiv. Det gäller främst sådana elever där andra försök till lösningar av en problematisk situa- tion inte har lett till att eleverna deltar i den vanliga undervisningen. Vidare bör målet för distansundervisning inom de obligatoriska skol- formerna vara att eleven ska återgå till reguljär undervisning, dvs. distansundervisning ska vara en metod för att hjälpa eleven tillbaka till sin vanliga skola. I begränsad omfattning bör distansundervisning Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser också få användas i de frivilliga skolformerna för elever som av andra särskilda skäl har svårt att delta i reguljär undervisning. Distansunder- visning bör alltså endast komma i fråga för de elever som annars inte alls skulle ha deltagit i undervisning. Eftersom distansundervisning redan förekommer, utan att det på något sätt är reglerat vad det innebär, finns det också goda skäl att tydliggöra innebörden och hur den ska få användas. En så- dan reglering skulle också medföra en mer likartad tillämpning av möjligheterna till detta undervisningssätt över landet och underlätta Skolinspektionens granskning av verksamheten. 13.2Vad som ska betraktas som distansundervisning För att kunna diskutera närmare hur distansundervisning ska få användas och fungera behöver vi först en definition av företeelsen. I detta avsnitt föreslår vi hur distansundervisning ska definieras i skollagen (2010:800) och förklarar vad som skiljer distansunder- visning från olika särskilda utbildningsformer som existerar . Utredningens förslag: Distansundervisning ska definieras som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid. Det finns ingen definition av distansundervisning i skollagen. Inte heller i förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distans- undervisning i gymnasieskolan i kommun finns det någon närmare förklaring av vad distansundervisning innebär. När vi nu ska reglera distansundervisning i författning behövs en tydlig defi- nition av vad det egentligen är. Den tidigare utredningen om fjärr- och distansundervisning före- slog att distansundervisning skulle preciseras som ”en interaktiv undervisningsmetod som innebär att elever och lärare är åtskilda i Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser rum och och undervisningen sker genom användande av infor- mations- och kommunikationsteknik”.1 Skillnaden jämfört med fjärr- undervisning är alltså att distansundervisning innebär asynkron undervisning, inte samtidig undervisning, medan fjärrundervisning är synkron, alltså samtidig. Den då föreslagna definitionen klargör därmed vad som känne- tecknar distansundervisning som sådan, dvs. hur den fungerar i en typsituation. På samma sätt som vi i föregående kapitel har konsta- terat – att undervisning som ges genom fjärrundervisning i regel kombineras med moment av närundervisning – förhåller det sig dock med distansundervisning. Även om distansundervisning till sin karaktär innebär att elever och lärare är åtskilda i både rum och tid så måste den ofta i någon mån kompletteras med mo- ment som liknar fjärrundervisning eller rentav närundervisning.