sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Vi föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter i vilka fall en åtgärd ska antas medföra en sådan miljöpåverkan. Det handlar i praktiken om att införa krav på att , vid sin bedöm- ning av om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska tillämpa vissa kriterier som anges i bilaga 2 till MKBF. Vi föreslår även att regeringen ska få meddela föreskrifter om att vissa åtgärder ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpå- verkan. Även detta handlar om sådana åtgärder där området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för sådana verksamheter och åtgärder som avses i MKB-direktivet. Avsikten är att regeringen ska kunna förenkla byggnadsnämndernas bedömningar genom att klar- göra att vissa åtgärder aldrig respektive alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vilka åtgärder som skulle kunna omfattas av förslaget får beredas i annan ordning. MKB-direktivet innehåller inte något krav på att myndigheten måste genomföra ett samråd med andra berörda myndigheter i sam- band med behovsbedömningen, vilket är en skillnad i förhållande till de krav som finns på motsvarande bedömningar enligt SMB-direkti- vet. Vi menar att det inte heller finns anledning att införa sådana krav. Enligt MKB-direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att resul- tatet av de ansvariga myndigheternas behovsbedömningar görs till- gängliga för allmänheten. Av den anledningen föreslår vi att skälen för bedömning ska framgå av beslutet om lov eller förhandsbesked, när det gäller slutsatsen att vissa åtgärder inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. MKB-direktivet innehåller krav på att medlemsstaterna ska se till att det sker en miljöbedömning för vissa projekt, om dessa kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det gäller bl.a. anlägg- ning av industriområden. I PBL används i stället termen industri- ändamål. Det innebär att en detaljplan, vars genomförande kan an- tas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområ- det får tas i anspråk för industriändamål, ska ha en utförligare redo- visning av miljökonsekvenserna. Termen industriändamål, som om- fattar fler åtgärder än ”anläggning av industriområden”, innebär att kravet på redovisning av miljökonsekvenser är högre ställt än vad som krävs enligt MKB-direktivet. Vi föreslår därför att kravet på detalj- plan ska vara kopplat till om området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk som ett industriområde i stället för industriändamål. Där- igenom minskar risken för dubbla miljöbedömningar för åtgärder som ändå kommer att miljöbedömas enligt bestämmelserna i miljö- balken. Vi förordar även en samordning mellan de termer som används i kravet på detaljplan och de termer som används i kraven på bygg- lov. Vi konstaterar dock att det behövs ytterligare utredning av denna fråga innan det finns tillräckligt med underlag för att föreslå en lagändring. Sammanfattningsvis ser vi ett behov av att ändra PBL på följande sätt. –Kravet på bygglov bör ändras så att det avser skidbackar, skidlif- tar och linbanor i stället för skidbackar med liftar och kabinbanor. –Vi anser att det är lämpligt att kravet på detaljplan avser småbåts- hamnar, i stället för en hamn för fritidsbåtar. –Kravet på detaljplan bör även avse en campingplats, i stället för en permanent campingplats. När det gäller kravet på bygglov bör detta även i fortsättningen av- se parkeringsplatser utomhus, som kravet på detaljplan bör avse en parkeringsanläggning. Därigenom tydliggörs att det finns en skillnad mellan kravet på bygglov och kravet på planläggning. Några ytterligare slutsatser med anledning av uppdraget att se över detaljplanekravet Utöver de förslag som vi har redovisat ovan redovisar vi även några slutsatser som vi har dragit under utredningsarbetet. –Vi menar att större planavvikelser är ett olämpligt alternativ till att öka möjligheten att kunna bygga utan detaljplan i flera fall. –Kommunens uppfattning bör även i fortsättningen väga tungt när det gäller bedömningen av om en detaljplan behövs. –Det finns inte något behov av att statliga myndigheter ska kun- na begränsa möjligheten att pröva vissa åtgärder, som normalt ska prövas genom detaljplaneläggning, genom ett bygglov eller förhandsbesked. –Talerätten för miljöorganisationer behöver inte utvidgas till att även omfatta beslut om bygglov och för- handsbesked för att uppfylla kraven i Århuskonventionen. Vi bedömer att våra förslag uppfyller kraven i MKB-direktivet, SMB-direktivet, Sevesodirektivet och Århuskonventionen. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar i angränsande lagstiftning Många lagar bygger på antagandet att bebyggelse av viss omfattning ska regleras med en detaljplan. I de fall som lagstiftaren har önskat knyta vissa bestämmelser till sådan bebyggelse har dessa ofta knutits till själva detaljplanen. Enligt gällande rätt kan förekomsten av en detaljplan bl.a. medföra krav på tillstånd, att vissa åtgärder är förbjud- na eller att åtgärderna kan utföras utan sådana tillstånd som annars skulle behövas. Om kravet på detaljplan förändras – så att sammanhållen bebyg- gelse inte med nödvändighet kommer att omfattas av en detaljplan – uppstår ett behov av att göra ändringar i angränsande lagstiftning. Behovet av att ändra sådan lagstiftning finns dock oavsett om kra- vet på detaljplan förändras eller inte. Förslaget i promemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag bör inte ligga till grund för lagstiftning Principförslaget i departementspromemorian (Ds 2014:31) byggde på tanken att krav i angränsande lagstiftning, som är kopplad till förekomsten av en detaljplan, även skulle kopplas till termen samlad bebyggelse. Sådan bebyggelse skulle enligt promemorian anses före- ligga om bebyggelsen omfattar minst 10–20 hus, om de bebyggda tomterna gränsar till varandra eller åtskiljs endast av väg, parkmark o.d. Termen skulle alltså avse samma områden som motsvarande term avsåg enligt den äldre (1987:10). Kommunens uppfattning om vilka områden som utgör samlad bebyggelse skulle redovisas i översiktsplanen.5 Under remissbehandlingen kritiserades förslaget av remissinstan- serna, bl.a. eftersom översiktsplanen inte är juridiskt bindande. Några remissinstanser menade även att förslaget i departementspromemo- rian skulle innebära att vissa krav skulle få alltför stor räckvidd, om kraven även skulle gälla inom samlad bebyggelse. Vi delar remissinstansernas kritik och menar att förslaget i pro- memorian i väsentliga delar måste utvecklas för att kunna ligga till grund för lagstiftning. Vissa krav bör gälla inom samlad bebyggelse – men andra krav bör enbart gälla inom tätbebyggelse De krav som är kopplade till förekomsten av en detaljplan är i flera fall av sådan karaktär att de endast bör gälla inom tätbebyg- gelse, dvs. tätorter och annan bebyggelse av större omfattning än vad som avses med termen samlad bebyggelse. Det gäller exempel- vis vissa krav i ordningslagen (1993:1617) och vissa krav på bygglov 5 Skillnaden mellan samlad och sammanhållen bebyggelse kan beskrivas på följande sätt. Samlad bebyggelse avser bebyggelsegrupper av viss minsta storlek och används för att beskri- va var vissa krav gäller, t.ex. när det gäller kraven på bygglov. Sammanhållen bebyggelse inne- bär att bebyggelsen ska ha en viss struktur och omfattning. Termen används bl.a. för att be- skriva kravet på att kommunen i vissa fall ska pröva en ny bebyggelse genom en detaljplan. Enligt vår bedömning skulle det föra för långt att ut- sträcka de krav som endast gäller inom områden med detalj- plan till att även gälla inom samlad bebyggelse, vilket även omfattar mindre byar och liknande. En sådan ändring skulle leda till att nack- delarna med den tillkommande administrationen inte motsvarar nyt- tan med kraven. finns det andra krav som även bör vara kopplade till de områden som enligt departementsprome- skulle benämnas samlad bebyggelse. Vi drar slutsatsen att de olika kraven inte kan hanteras på ett en- hetligt sätt. Vi menar att det behövs två olika indelningar, där vissa krav ska gälla inom samlad bebyggelse och andra krav enbart inom tätbebyggelse. ska peka ut vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse på förhand Från rättssäkerhetssynpunkt behöver samhällets krav vara förutsebara för den enskilde. Vi anser att samhället dels ska precisera vad som av- ses med tätbebyggelse respektive samlad bebyggelse, dels peka ut vil- ka områden som utgör sådana områden på förhand med bindande verkan. Enligt vår bedömning är det möjligt att åstadkomma en sådan ordning så att den blir både rättssäker för den enskilde och ändamåls- enlig. Vi föreslår att berörda lagar ändras så att vissa krav också ska till- lämpas inom en tätbebyggelse eller en samlad bebyggelse. I en ny lag anger på en övergripande nivå om vad som avses med tät- respektive samlad bebyggelse. Regeringen bemyndigas att utveckla innebörden av vad som utgör sådan bebyggelse för att skapa tydliga kriterier, t.ex. hur uttrycket ska förhålla sig till vissa kart- och registerdata. Utifrån dessa kriterier tar med stöd av en GIS-analys (geografiskt informationssystem) fram en karta över vilka områden i landet som utgör sådan bebyggelse. Med denna karta som grund får meddela föreskrifter om vilka områden i länet som utgör tät- respektive samlad bebyggelse. I normalfallet kommer beslut att sammanfalla med den GIS-analys som har tagit fram. Om det finns särskilda skäl, bör kunna göra avsteg i förhållande till de områden som pekats ut genom GIS-analysen, t.ex. om resultatet av denna är uppenbart oriktigt. Innan beslutar om vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse ska länssty- relsen samråda med berörda myndigheter och kommuner. Vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse kom- mer formellt att framgå av länets författningssamling, men görs i praktiken tillgängliga för allmänheten genom karttjänster via läns- styrelsernas webbplatser. Vilka områden som omfattas ska omprövas för att säkerställa att de områden som pekas ut som tät- res- pektive samlad bebyggelse speglar eventuella förändringar i bebyggel- sen. Genom att koppla tillämpligheten av berörda lagar och förord- ningar till de områden som har pekat ut blir det entydigt och förutsebart var kraven enligt berörda lagar kommer att vara till- lämpliga. GIS-analysen tryggar i sin tur att områdena pekas ut på ett enhetligt vis över landet. Kriterier för tät- respektive samlad bebyggelse Vi anser att ett område ska utgöra samlad bebyggelse om 1.bebyggelsegruppen omfattar minst 20 hus där avståndet mellan husen inte överstiger vissa mått, eller 2.berör ett sådant område som avses i punkten 1 och som enligt fas- tighetskartan utgör en ospecificerad, låg, hög eller sluten bebyg- gelse, ett industriområde, ett torg, en begravningsplats, ett anlägg- ningsområde, en idrottsplan eller en start- eller landningsbana. Plantskolor, fröplantager, golfbanor, skjutbanor, täkter, rengärden och motionsanläggningar ska dock inte ingå i samlad bebyggelse. Även områden vars area understiger ska inkluderas i sam- lad bebyggelse om de helt eller till övervägande del ligger inom ett sådant område som avses i 1 och 2. Tätbebyggelse ska definieras på motsvarande sätt, men där ska bebyggelsegruppen omfatta minst 50 hus. Vi anser att ordningslagen bör ändras i linje med det som föreslogs i departementspromemorian, men att kraven ska kopplas till tät- bebyggelse i stället för till samlad bebyggelse. Det innebär att kravet på att anmäla allmänna sammankomster utomhus, respektive offentliga tillställningar som det inte krävs till- stånd för, även ska gälla i de fall som dessa anordnas inom tätbebyg- gelse och inte enbart inom områden med detaljplan. Även skyldig- heten att anmäla en allmän sammankomst som anordnas inomhus bör gälla inom tätbebyggelse. Även kravet på att en offentlig plats inom detaljplanelagt område inte får användas på visst sätt, utan tillstånd av , bör utökas till att omfatta alla offentliga platser inom tätbebyggelse. Det gäller om den offentliga platsen ska användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Vidare bör kravet på tillstånd från för spräng- ning och skjutning med eldvapen utökas så att det även omfattar tätbebyggelse och inte bara, som , inom ett område som om- fattas av detaljplan. Motsvarande ska även gälla för de särskilda reg- ler som gäller för vissa luft- eller fjädervapen. Vi anser att definitionen av offentlig plats inte behöver ändras. Vi anser att bör ändras när det gäller definitionen av avloppsvatten, i linje med det som föreslogs i departementsprome- . Definitionen bör dock kopplas till tätbebyggelse och inte till samlad bebyggelse. Det innebär att definitionen, som bl.a. avser vat- ten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, även ska omfatta mot- svarande avvattning av mark inom tätbebyggelse. I linje med det som föreslogs i departementspromemorian bör miljöprövningsförordningen (2013:251) ange att anmälningsplikt C och verksamhetskod 10.50 gäller för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter inom samlad bebyggelse. För asfaltverk eller oljegrusverk som ställs upp inom samlad bebyggelse bör anmälningsplikt C och verksamhetskod 26.150 gälla. Enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska den som avser att anordna en gödselstad m.m. inom ett område med detaljplan normalt anmäla detta till miljö- och hälso- skyddsnämnden. Om det i en kommun finns tätbebyggt område som inte omfattas av detaljplan, får kommunen, om särskilda skäl föran- leder det, enligt gällande rätt föreskriva att en sådan bestämmelse även ska gälla ett tätbebyggt område. Bemyndigandet avser även till- lämpningsområdet för vissa andra kommunala föreskrifter inom hälsoskyddsområdet. I linje med det som föreslogs i promemorian anser vi att bemyndigandet även bör avse samlad bebyggelse som inte omfattas av detaljplan. Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning I departementspromemorian föreslogs ändringar i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Bland annat skulle kommunens ansvar för gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder på sådana gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i en detaljplan, och för vilka kommunen är huvudman, utvidgas till att även gälla motsvarande områden som kommunen har iordningställt för att tillgodose gemensamma behov inom samlad bebyggelse. Vi menar att dessa ändringar inte behövs till följd av bestämmelsen i 6 kap. 21 § PBL som verkar ha förbisetts i arbetet med prome- . Den bestämmelsen innebär att kommunen ska svara för underhållet av gator och andra allmänna platser som kommunen är huvudman för. Detta gäller även om detaljplanen upphävs. I departementspromemorian föreslogs en ändring i väglagen (1971:948). Ändringen syftade till att den ändring som föreslogs i lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning inte skulle leda till ändrat ansvar för att underhålla rastplatser i anslutning till områden för motorväg eller motortrafikled. Eftersom vi nu menar att det inte behövs någon ändring i lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning behöver inte heller väglagen ändras i detta avseende. Med ägofred avses hur den enskilde jordägarens mark skyddas mot intrång av främmande betesdjur. Om en fastighet används för bete av bl.a. hästar och nötkreatur finns en skyldighet att anordna stäng- sel, om någon av grannarna yrkar på det (s.k. stängselskyldighet). I lagen (1933:269) om ägofred finns ett undantag som innebär att stängselskyldighet inte gäller inom områden med detaljplan. När det gäller bestämmelserna om ägofred gör vi ingen annan bedömning än den bedömning som gjordes i departementsprome- . Vi instämmer därmed i bedömningen att det inte behövs någon ändring i denna lag. I minerallagen (1991:45) finns bestämmelser om undersökning och bearbetning av fyndigheter av vissa mineraliska ämnen, s.k. konces- sionsmineral, på egen eller annans mark. Om en prospektör får bearbetningskoncession innebär det en rätt gentemot markägaren att efter en s.k. markanvisningsförrättning att bedriva bearbetning på dennes mark. I lagen finns bestämmelser som påverkar möjlig- heten till undersökningsarbete respektive möjligheten att få mark- anvisning på annans mark, bl.a. inom områden med detaljplan. När det gäller minerallagen gör vi ingen annan bedömning än den bedömning som gjordes i departementspromemorian. Vi in- stämmer därmed i bedömningen att det inte finns behov av någon ändring i denna lag. Inte heller i jordabalken behövs det någon ändring, vilket ligger i linje med den bedömning som gjordes i departementspromemorian. För- slagen att ska peka ut vilka områden som utgör tät- res- pektive samlad bebyggelse leder emellertid till att våra skäl skiljer sig något åt från de skäl som redovisades i promemorian. Det gäller bedömningen i promemorian av att det inte behövs någon ändring av bestämmelserna som anger att giltighetstiden för nyttjanderätter endast är inom områden med detaljplan, mot de som annars gäller. Lagen om allmänna vattentjänster I lagen om allmänna vattentjänster (2006:412) finns bestämmelser som hänger samman med bestämmelserna om detaljplan i PBL. Bland annat ska sådan mark som i en detaljplan har redovisats som allmän plats utgöra allmän platsmark enligt vattentjänstlagen. För sådana områden ska berörda fastighetsägare i vissa fall betala avgifter för en allmän va-anläggning. Vidare gäller bl.a. att en fastighetsägare normalt ska betala avgifter för en obebyggd fastighet om fastigheten enligt en detaljplan är avsedd för bebyggelse. När det gäller vattentjänstlagen gör vi ingen annan bedömning än den bedömning som gjordes i promemorian. Vi instämmer därmed i bedömningen att det inte finns behov av någon ändring i denna lag. Vi föreslår flera följdändringar i PBL. Bland annat bör kravet på bygg- lov för en annan ändring av en byggnad än tillbyggnad, där ändringen innebär att byggnaden byter färg, fasadbeklädnad eller taktäcknings- material eller att byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt, även gälla inom tätbebyggelse. Även kravet på bygglov för en ekonomibyggnad för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring inom ett område med detaljplan bör utvidgas till att även gälla inom tätbebyggelse. Vi föreslår att undantaget från kravet på bygglov för att byta färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial på en- eller tvåbo- stadshus med tillhörande komplementbyggnader inom ett område med detaljplan, om åtgärden inte väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär, ska utökas till att även gälla inom tätbebyggelse. Vidare ska undantaget från kravet på bygglov, inom område med detaljplan, för att på andra byggnader än en- eller tvåbostadshus byta färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial på fasad eller tak som vetter mot kringbyggd gård, om åtgärden inte väsentligt ändrar bygg- nadens eller områdets karaktär, utökas till att gälla även inom tätbe- byggelse. Undantaget från kravet på bygglov för en liten tillbyggnad i form av balkong, burspråk och uppstickande byggnadsdel, om den inte pla- ceras närmare gränsen än , ska utökas till att gälla även inom tätbebyggelse. Kravet på rivningslov och marklov ska utökas till att även gälla inom tätbebyggelse. Kravet ska emellertid inte gälla om kommunen i områdesbestämmelser beslutar att bygglov inte krävs. För att göra regelverket enhetligt bör formuleringen ”samman- hållen bebyggelse där bygglov behövs med hänsyn till omfatt- ningen av byggnadsverk i bebyggelsen”, som med några variationer förekommer på ett par ställen i PBL, ändras till ”samlad bebygg- else”. Motsvarande justering bör även göras i plan- och byggförord- ningen (2011:338). Vidare bör möjligheter att ingripa med före- lägganden för ökad trafiksäkerhet inom områden med detaljplan utvidgas till att gälla alla områden. ska inte få ingripa med förelägganden i de fall som väghållningsmyndigheten respektive har rätt att ingripa med förelägganden en- ligt väglagen, dvs. när det gäller allmän väg. Slutligen görs bedömningen att kravet på bygglov för vissa skyl- tar eller ljusanordningar, som vanligtvis gäller inom områden med detaljplan, normalt även ska gälla inom en tätbebyggelse. De författningsändringar respektive nya bestämmelser som är direkt kopplade till förslaget att ändra kravet på detaljplan föreslås träda i kraft . Övriga förslag, som hänger samman med införandet av en ny lag och förordning för att reglera innebörden av termerna tät- respek- tive samlad bebyggelse, föreslås träda i kraft . Vissa övergångsbestämmelser föreslås med innebörden att de nya bestämmelserna inte ska tillämpas på ärenden respektive åtgärder som har påbörjats före respektive . Det ändrade kravet på detaljplan Förslaget innebär både lättnader och skärpningar. Lättnaderna inne- bär att kravet på att kommunen ska göra en detaljplan minskar i vissa fall. kan därigenom i stället pröva en ”ny sam- manhållen bebyggelse” respektive en ”bebyggelse som ska förändras eller bevaras” genom ett bygglov eller förhandsbesked i fler fall . Skärpningarna är huvudsakligen av lagteknisk karaktär och innebär ett förtydligande av den ordning som redan är avsedd genom gällande rätt. Att fler åtgärder kan prövas genom bygglov och förhandsbesked ger förutsättningar för en smidigare process, vilket innebär att tiden från idé till färdigt byggprojekt kan kortas i vissa fall. Kortare ledtider ger förutsättningar för att fler mindre och medelstora exploatörer kan ta initiativ till byggprojekt som förutsätter detaljplaneläggning. Detta kan leda till ökad konkurrens inom byggsektorn och därmed ett ökat utbud av bostäder. Ett genomförande av förslagen kan därigenom sägas bidra till att effektivisera plan- och byggproces- sen och förbättra förutsättningarna för bostadsbyggandet. Förslaget innebär att bebyggelse i vissa fall kan till- komma utan det underlag och de samråd som krävs inom ramen för detaljplaneprocessen. Det innebär att bebyggelse kan tillkomma på ett sätt som är olämpligt i förhållande till olika statliga intressen. Det begränsade underlaget kan även leda till att bebyggelsen utfor- mas på ett sätt om inte långsiktigt hållbart. Risken för att så ska ske bedöms dock vara liten. Det har inte varit möjligt att beräkna i vilken utsträckning som det kan vara möjligt att undvara en detaljplan och i stället pröva åtgärden genom ett bygglov eller ett förhandsbesked. ska peka ut vilka områden som utgör tätbebyggelse respektive samlad bebyggelse Förslaget att med bindande verkan ska peka ut vilka områden i länet som utgör tät- respektive samlad bebyggelse innebär att det blir tydligare inom vilka områden som vissa krav gäller enligt bl.a. PBL, och ordningslagen. till att effektivisera prövningen hos berörda myndigheter och bidra till ökad rättssäkerhet för enskilda. Förslaget medför även vissa kost- nader för staten. Ändringarna i angränsande lagstiftning Förslaget att ändra PBL, och ordningslagen leder till att vissa krav inte bara kommer att gälla inom områden med detaljplan utan även inom områden med tätbebyggelse respektive samlad bebyggelse. Det kan i vissa avseenden medföra högre krav kommuner och enskilda. Konsekvenserna bedöms dock vara små och propor- tionerliga i förhållande till syftet med de föreslagna ändringarna. lag om betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse Härigenom föreskrivs följande. 1 § Med termen tätbebyggelse avses i 2.ordningslagen (1993:1617), och 3.plan- och bygglagen (2010:900), ett sådant område som följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § andra stycket. 2 § Med termen samlad bebyggelse avses i (2010:900) ett sådant område som följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § andra stycket. Föreskrifter om tätbebyggelse och samlad bebyggelse