sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — Ett sådant sammanhållet synsätt förbättrar möjligheterna för Domstols- verket att stödja domstolarna i arbetet med att attrahera de skickli- gaste och för domaryrket mest lämpade juristerna och det ger goda förutsättningar för och domstolarnas rekryterings- arbete. Allmänna utgångspunkter för en reform 10.7Offentlighet eller sekretess vid domarrekrytering Ordinarie domare utses med fullmakt och har stora maktbefogen- heter. Offentligheten i rekryteringen av ordinarie domare måste inne- bära en rimlig avvägning mellan behovet av insyn i hur tillsättningen går till och de skäl för sekretess som har framförts för att få fler sökande till anställningar som ordinarie domare. I den mån förfarandets offentlighet avhåller jurister från att söka ordinarie domaranställningar kan det finnas skäl för att skydda uppgif- ter med sekretess. Intresset av sekretess måste vägas noga mot allmän- hetens intresse av insyn i domarrekryteringen och den rätt till insyn som följer av offentlighetsprincipen. – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister Bedömning: En viktig och principiell utgångspunkt för rekryter- ingen av ordinarie domare är att domaryrket ska vara tillgängligt för och locka till sig kvalificerade och erfarna jurister med olika yrkesbakgrund. Vår analys av uppgifter från visar att dom- stolarna behöver rekrytera fler skickliga jurister som domare och bland dem jurister som är kvalificerade och erfarna men inte har gått igenom den särskilda domarutbildningen. Rekryteringen kan underlättas om det finns möjligheter för en kvalificerad och erfaren jurist som inte är domarutbildad att meri- tera sig för en ordinarie domaranställning genom att tjänstgöra i domstol. Domaryrket är tillgängligt för och ska locka till sig kvalificerade juris- ter med olika bakgrund. Ett fåtal grundläggande krav på svenskt med- borgarskap, juristutbildning och att domaren inte är i konkurs eller har förvaltare, gäller för ordinarie domaranställningar. Det innebär att de flesta svenska jurister som är tillräckligt skickliga och lämpliga för yrket skulle kunna anställas som ordinarie domare utan hinder av några formella krav. Vid utnämningen av ordinarie domare ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet (11 kap. 6 § andra stycket regeringsformen). Dessa kriterier gäller för ordinarie domar- anställningar oavsett vilken yrkesbakgrund sökanden har. Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister Det är en grundläggande förutsättning för rekrytering av ordinarie domare att den skickligaste juristen ska utnämnas oavsett om sökan- den är domarutbildad eller har annan erfarenhet som jurist. Vår ge- nomgång av tillsättningsärenden visar att jurister som inte är domarutbildade varken söker eller får domaranställningar i så stor utsträckning som det skulle behövas för att domstolarnas be- hov av att rekrytera de skickligaste och mest lämpade juristerna ska tillgodoses. Vår genomgång visar också att kvalificerade och erfarna jurister som inte har genomgått särskild domarutbildning men som har adjungerat i domstol har goda möjligheter att utnämnas till ordi- narie domare. För att domstolarna i större utsträckning ska kunna rekrytera kva- lificerade och erfarna jurister med bakgrund utanför domstolarna bör möjligheterna att tjänstgöra i domstol förbättras för kvalificerade och erfarna jurister med annan bakgrund än den särskilda domarutbild- ningen. En viktig utgångspunkt för våra fortsatta överväganden är att möjligheterna att tjänstgöra i domstol ska utformas individuellt så att tjänstgöringen ger kompletterande kunskaper som risker för jäv undviks. 11.2En ny form av domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister Bedömning: Nya möjligheter till domarmeritering bör erbjudas jurister som har lång erfarenhet av arbete som jurist på kvalifice- rad nivå. En mångfald av yrkesbakgrunder behövs i alla domstolar Domaryrket ska locka högt kvalificerade jurister med gedigen er- farenhet inom olika rättsliga områden och olika yrkesbakgrunder. De ordinarie domarnas bakgrund varierar även om de flesta av dem har genomfört den särskilda domarutbildningen. Att domare har olika bakgrund bidrar till en bred och djup kompetens i domstolarna. Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister I och verkar högt kvalificerade jurister med många olika yrkesbakgrunder inom såväl offentlig som privat sektor. I dessa domstolar är det vanligt att ledamöterna har bakgrund som domare, forskare eller advokater. Det är vanligt att justitieråd är disputerade inom rättsvetenskapliga ämnen och har arbetat som professorer eller har arbetat med advokatverk- samhet. Det är önskvärt att de högsta domstolarnas ledamöter även fortsättningsvis kommer att representera olika yrkesbakgrunder. Att det inom ramen för dessa domstolars sammansättning finns en rad olika specialiteter är av stor betydelse för de högsta domstolarnas förutsättningar att leda rättstillämpningen. I hovrätterna och kammarrätterna är arbetet, liksom i de högsta domstolarna, kollegialt. Även i dessa domstolar är det värdefullt att ledamöterna har olika specialkunskaper och att de på så sätt bidrar till bredd och djup när mål och ärenden avgörs. Det är därför viktigt att förbättra möjligheten för sökande med olika typer av bakgrund att kunna meritera sig för ordinarie domaranställningar i dessa domstolar. När det gäller tingsrätterna och förvaltningsrätterna är arbetssättet oftast inte kollegialt. En domare i underrätt förutsätts kunna leda sammanträden, döma och fatta beslut och formulera avgöranden på egen hand. Varje domare i underrätt måste alltså ha goda kunskaper om alla typer av mål och ärenden som förekommer vid domstolen. är det även i underrätterna mycket värdefullt med en mång- fald sett till domarnas yrkesbakgrund. De rättsområden som en domare i våra domstolar ska sätta sig in i och tillämpa blir allt mer komplexa och det finns också i underrätt ett ökande behov av domare med specialkunskaper inom ett visst område. Det är också viktigt att framhålla att erfarenhetsutbyte mellan domare i underrätt sker på många olika sätt även om domarna oftast inte avgör mål i kollegial sammansättning. Det kan exempelvis röra sig om praxisdiskussioner eller om att domare med specialkunskaper blir ämnesansvariga inom ett visst område och därmed ges ett ansvar för att förmedla sina kun- skaper till de andra domarna i domstolen inom det området. Vår slutsats blir att det behövs ordinarie domare med olika yrkes- bakgrund i alla domstolar. Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister Adjunktion i domstol ökar möjligheterna att få en ordinarie domaranställning Vi har gått igenom uppgifter från om sökande till ordinarie domaranställningar –2016 och analyserat i vilken utsträckning sökande med annan bakgrund än särskild domar- utbildning får anställningar som ordinarie domare. Vi har då sett att sannolikheten för att en sökande ska få en ordinarie domaranställning ökar betydligt om sökanden har genomgått särskild domarutbildning. Vi har också sett att sannolikheten att få en ordinarie domaranställ- ning ökar betydligt om en kvalificerad och erfaren jurist har adjunge- rat i överrätt före ansökan om ordinarie domaranställning.1 Vår under- sökning visar alltså att domstolserfarenhet ofta är en mycket värdefull erfarenhet för en jurist som vill få en anställning som ordinarie domare. De nuvarande bestämmelserna om adjunktion ger möjlighet till adjunktion endast i överrätt. Det saknas alltså ett system för att er- bjuda kvalificerade och erfarna jurister en möjlighet att meritera sig för ordinarie domaranställningar genom att arbeta i en underrätt. söker många kvalificerade och erfarna jurister som inte är domarutbildade men har adjungerat i överrätt ordinarie domaranställ- ningar i just underrätt. Det är också i underrätt som behovet av att rekrytera fler ordinarie domare är som störst. Ett sätt att behålla fördelarna med de möjligheter att adjungera i överrätt som finns och ge kvalificerade och erfarna jurister bättre möjligheter att arbeta som domare i både överrätt och underrätt och på det sättet meritera sig för anställning som ordinarie domare är att införa en möjlighet till en sammanhållen domarmeriter- ing för kvalificerade och erfarna jurister. Det skulle innebära en stor förbättring av domstolarnas möjligheter att rekrytera de skickligaste och mest lämpade juristerna hos andra myndigheter och bland advo- kater till lediga domarbefattningar i olika domstolar i hela landet. 1 Se avsnitt 6.3. Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister Vilka skulle attraheras av domarmeritering? Även om utgångspunkten är att skickliga och lämpliga jurister utan erfarenhet av arbete i domstol kan utnämnas till ordinarie domare är det inte alla som vill söka en ordinarie domaranställning eller har så- dana meriter att det räcker i konkurrensen med andra sökande. Systemet med adjunktionstjänstgöring visar att det finns ett in- tresse bland erfarna och skickliga jurister i olika myndigheter och bland advokater att prova domaryrket. En domarmeritering skulle också ge goda förutsättningar för den som vill bli ordinarie domare att mer konkret sätta sig in i domaryrket och också få den utbildning som kan behövas utifrån den enskilde juristens behov. Det är inte heller helt enkelt att börja verka inom en helt ny yrkes- roll. Målen i domstolarna har blivit större och mer komplicerade, bl.a. genom rättens internationalisering och domstolarnas ökade ansvar för frågor i gränslandet mellan politik och juridik. En domares arbets- uppgifter kan se olika ut beroende på i vilken domstol domaren tjänst- gör. Även för mycket skickliga jurister med flerårig erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete finns det kunskaper om domarrollen och de processuella förutsättningarna för domstolen som man bäst till- godogör sig genom särskilda utbildningar i kombination med arbete i domstol. Det är också genom att kombinera utbildning med praktiskt arbete som skickliga jurister kvalificerar sig för andra juristyrken, t.ex. åklagaryrket eller advokatyrket. Det kan utan någon direkt jämförelse finnas anledning att kort redovisa hur en skicklig jurist meriterar sig för att få en anställning som kammaråklagare eller för att bli advokat. Den som vill bli anställd som kammaråklagare måste vara svensk med- borgare. För att kunna anställas som kammaråklagare krävs vidare en svensk eller nordisk juristexamen. Efter sin juristexamen måste den som vill bli kammaråklagare full- göra notariemeritering, dvs. arbeta som notarie under som utgångs- punkt i tingsrätt eller förvaltningsrätt. En del av notarie- meriteringen kan förläggas till . Åklagarkarriären inleds med nio–tolv månaders provanställning som åklagaraspirant. som åklagaraspirant påbörjar åkla- Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister garaspiranten sin åklagarutbildning. Efter provanställningens slut övergår anställningen i en tillsvidareanställning som assistentåklagare då assistentåklagaren genomgår huvuddelen av sin utbild- ning. Efter tiden som assistentåklagare bedöms om assistentåklagaren är lämplig för åklagaryrket. I så fall utnämns han eller hon till kammar- åklagare. får även förordna extra åklagare att utföra uppgifter som ska utföras av åklagare vid myndigheten. Detsamma gäller i fråga om åklagaruppgifter vid myndig- heten. Det kan exempelvis röra sig om advokater, jurister med domarutbildning eller andra kvalificerade jurister. En extra åklagare har en tidsbegränsad anställning som omfattar 12–18 månaders tjänst- . Därefter bedöms om den extra åklagaren kan bli anställd som kammaråklagare på dispens.2 Oavsett om en jurist får en anställning som kammaråklagare via ut- bildningstjänstgöring som åklagaraspirant och assistentåklagare eller via en anställning som extra åklagare innebär systemet för rekrytering av åklagare att det för en anställning som kammaråklagare krävs erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete som åklagare. Det innebär att en jurists lämplighet för åklagaryrket ska prövas genom praktisk tjänstgöring innan han eller hon kan få en anställning som kammar- åklagare. Sammanfattningsvis ställs mycket höga krav på en jurist för att han eller hon ska kunna få en anställning som kammaråklagare. En rad krav måste vara uppfyllda för att en jurist ska kunna antas som ledamot av . Sökanden ska bland annat –ha sin hemvist i eller ett annat land inom EU och EES eller –ha avlagt de kunskapsprov som krävs för domarbehörighet, dvs. iSverige ha en jur.kand.- eller juristexamen, –ha ägnat sig åt praktisk kvalificerad juridisk verk- samhet och även göra det vid tiden för ansökan, 2 /karriar/rekrytering/rekrytering-av-aklagare/ (hämtad ). Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister –ha genomgått utbildning för advokatexamen och därefter ha godkänts i examen samt –ha gjort sig känd för redbarhet och i övrigt anses lämplig att verka som advokat. kan medge undantag från reglerna. För sökande från andra EU- och EES-länder eller , som uppfyller utbildningskraven för att bli advokater i sina hemländer, gäller sär- skilda regler. utbildning för advokatexamen består av tre kurstillfällen om vardera två och en halv dag som avslutas med muntlig examination. Utbildningen, som genomförs i internatform, behandlar främst advokatetiken, förberedelser för och genomförande av förhand- lingar i domstol, konstitutionell rätt och olika yrkesfrågor som advoka- ter möter. ingår en skriftlig examina- tion i konstitutionell rätt som en obligatorisk del i advokatexamen. För att en jurist ska kunna beviljas inträde i krävs alltså dels flerårig erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete, dels att juristen ska bedömas som lämplig för sitt arbete. Lämplighets- prövningen består bl.a. i att skickar ett formulär med frågor angående sökandens lämplighet till de domstolar där sökanden har uppträtt som ombud. Med andra ord sker en prövning av juristens praktiska arbete. Sammanfattningsvis ställs mycket höga krav på en jurist för att han eller hon ska kunna beviljas inträde i . En ny möjlighet för kvalificerade jurister att meritera sig för ordinarie domaranställningar Bedömning: Möjligheterna för kvalificerade jurister med olika bakgrund att meritera sig för en ordinarie domaranställning bör förbättras genom en ny möjlighet till meritering i överrätt och underrätt för kvalificerade och erfarna jurister. Det ställs mycket höga krav på sökandenas kunskaper, erfarenheter och egenskaper vid rekrytering av ordinarie domare. Utgångspunkten är att en jurist måste ha flerårig erfarenhet av kvalificerat juridiskt Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister arbete för att kunna komma i fråga för en ordinarie domaranställning. Vidare är det enligt vår bedömning nödvändigt att antalet sökande till lediga anställningar som ordinarie domare ökar för att de som ut- nämns till ordinarie domaranställningar i alla domstolar i hela landet ska tillhöra de skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna. Det kräver i sin tur att möjligheterna för kvalificerade jurister med olika bakgrund att meritera sig för en ordinarie domaranställning förbättras. Det finns olika sätt för kvalificerade och erfarna jurister att meri- tera sig för en ordinarie domaranställning. Ett sätt är att genomgå den särskilda domarutbildningen och därefter meritera sig ytterligare genom kvalificerat juridiskt arbete inom offentlig eller privat sektor. En jurist kan också meritera sig för en ordinarie domaranställning uteslutande genom arbete utanför domstolarna, exempelvis inom en myndighet eller på advokatbyrå. Därutöver finns en möjlighet för kvalificerade jurister, som inte arbetat som domare tidigare, att inför en ansökan om ordinarie domaranställning skaffa sig ytterligare en merit genom en kortare tids tjänstgöring som adjungerad ledamot i överrätt. Även om många av dem som utses till ordinarie domare har arbetat i domstol tidigare utnämns det också ordinarie domare som har arbetat uteslutande inom exempelvis förvaltningsmyndighet eller på advokatbyrå. Det är dock endast ett fåtal jurister utan domstols- erfarenhet som utnämns till ordinarie domare . Genom att förbättra möjligheterna till domarmeritering för kvalificerade och er- farna jurister ökar möjligheterna att rekrytera fler jurister som inte är domarutbildade till domstolarna. Även om domaryrket ska vara till- gängligt för skickliga jurister med olika bakgrund och med få formella krav bör det alltså finnas en möjlighet att komplettera en gedigen erfarenhet inom ett annat juristyrke med i domstol som innehåller både teoretiska utbildningar och praktiskt arbete i domstol. Vår analys har visat att det finns ett behov av ett nytt och sam- ordnat system för att erbjuda kvalificerade och erfarna jurister en möjlighet till en meriterande tjänstgöring i domstol som innefattar en möjlighet till tjänstgöring i både överrätt och underrätt. En viktig anledning till att införa en sådan ny möjlighet är att det befintliga sy- stemet för extern adjunktion inte innehåller någon samordning som innebär tjänstgöring i både överrätt och underrätt. Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister Det bör alltså införas en ny möjlighet till domarmeritering i både överrätt och underrätt för kvalificerade och erfarna jurister. Det nya systemet bör ses som ytterligare en möjlighet för kvalificerade och erfarna jurister att arbeta i domstol. 11.2.2Domarmeritering i både överrätt och underrätt Bedömning: Ett nytt system för domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister bör innefatta tjänstgöring i överrätten och därefter tjänstgöring i underrätten . Den totala tjänstgöringstiden bör alltså vara . Tjänstgöring i två instanser En invändning som har riktats mot systemet med extern adjunktion i överrätt är att det inte ger möjligheter till inblick i arbetet i under- rätt. Adjunktionen ger därmed begränsade möjligheter för en kvalifi- cerad och erfaren jurist att meritera sig ytterligare inför en eventuell ansökan om ordinarie domaranställning i underrätt. Detta ska ses i ljuset av att behovet av att öka antalet sökande till ordinarie domar- anställningar gäller både överrätter och underrätter. Det är visserligen tänkbart att inrätta ett system som innebär att kvalificerade och erfarna jurister som avser att söka ordinarie domar- anställning i överrätt kan söka adjunktion i överrätt medan de som av- ser att söka ordinarie domaranställning i underrätt ges möjlighet att söka en adjunktionsplats i underrätt. Mot en sådan lösning talar att möjligheterna till handledarskap är större i överrätterna, där dömandet som utgångspunkt är kollegialt och en adjungerad domare därmed regelmässigt kan delta i avgöranden tillsammans med ordinarie do- mare. Om en adjunktionsanställning skulle inledas i underrätt, skulle den adjungerade domaren i ett tidigt skede av anställningen ställas inför uppgiften att på egen hand avgöra mål och ärenden. Det finns av dessa anledningar goda skäl för att inleda tjänstgöringen i överrätt och sedan låta den fortsätta i underrätt. Tjänstgöring i två instanser medför också att referenser från två domstolar kan åberopas i samband med en senare ansökan om anställning som ordinarie domare. Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister Vi föreslår alltså att det nya systemet för domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister ska innefatta först tjänstgöring i överrätt och därefter tjänstgöring underrätt. Mot bakgrund av de tyd- liga fördelarna med en samlad meritering i både överrätt och under- rätt saknas det enligt vår bedömning anledning att införa en särskild möjlighet till adjunktion som är begränsad till att gälla i underrätt. Systemet för extern adjunktion i överrätt har byggt på de allmänna bestämmelserna om förordnande av adjungerade ledamöter i 44 § för- ordningen med hovrättsinstruktion och 44 § förordningen med kam- marrättsinstruktion. Det finns inte något krav på att extern adjunk- tion ska pågå . I praktiken har många förordnanden av externa adjunkter avsett perioder . För att en gedigen domarutbildning ska kunna genomföras inom ramen för ett system för domarmeritering för kvalificerade och er- farna jurister bör domstolstjänstgöringen genomföras under , varav i överrätt och därefter i underrätt. De praktiska förutsättningarna hos den enskilde för att delta i domarmeritering, exempelvis i form av möjlighet till tjänstledighet, varierar mellan olika jurister. Vi anser därför att det inte bör införas någon bestämmelse om en generell övre tidsgräns för domarmeriter- ingen. Däremot ska den överrätt som anställer en kvalificerad och erfaren jurist för domarmeritering alltid ange en bestämd anställ- ningstid i anställningsavtalet (se avsnitt 11.2.3 under . Som utgångspunkt bör anställningstiden vara . Förslag: Den nya möjligheten till domarmeritering för kvalifice- rade och erfarna jurister i överrätt och underrätt ska genomföras inom ramen för en ny typ av domaranställning. Den nya befatt- ningen ska benämnas adjungerat råd. Adjungerade råd bör vara anställda i överrätten och anställningarna bör vara tidsbegränsade. Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister En viktig skillnad mot systemet för extern adjunktion är att den nu föreslagna domarmeriteringen kan genomföras i såväl hovrätter och kammarrätter som tingsrätter och förvaltningsrätter. Anställnings- formen liknar anställningen som fiskal inom ramen för den särskilda domarutbildningen på det sättet att den jurist som antas till domar- meriteringen anställs i en överrätt och är skyldig att tjänstgöra även i underrätt. sker ett visst samarbete mellan överrätter och under- rätter i syfte att ge kvalificerade och erfarna jurister möjlighet att arbeta i både överrätt och underrätt i Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , , och samt Hovrätten för och . Det finns inget i den nuvarande regleringen som hindrar att överrätter och underrätter träffar överens- kommelser om kombinationer av anställningar även . Sam- tidigt finns det ett starkt intresse av att ge domarmeriteringen ett tyngre genomslag i domstolarnas rekryteringsarbete och att öka förutsebarheten och tydligheten exempelvis när det gäller anställnings- villkoren för den adjungerade domaren. Det skulle också bidra till att tydliggöra skillnaden mellan å ena sidan tidsbegränsade anställningar som ordinarie domare som motiveras av behov av vikarier eller för- stärkning och å andra sidan anställningar med ett tydligt utbildnings- syfte. Det finns alltså starka skäl att införa en sammanhållen möjlighet till domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister. Den nya befattningen kan benämnas adjungerat råd. Begreppet råd ingår som ett led såväl i namnet på vissa domaranställningar i över- rätterna (justitieråd, hovrättsråd och kammarrättsråd) som i namnet på domaranställningar i underrätterna (chefsrådman och rådman). Vi anser att det föreslagna namnet på den nya anställningen – adjungerat råd – är förenligt med att tjänstgöringen ska äga rum i både överrätt och underrätt. Externa adjunkter som förordnas att ingå i hovrätt eller kammarrätt med stöd av 44 § förordningen med hovrättsinstruktion eller 44 § förordningen med kammarrättsinstruktion är tidsbegränsat anställda Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna jurister vid hovrätten respektive kammarrätten och får lön. Den som antas till den särskilda domarutbildningen anställs som fiskal av hovrätten eller kammarrätten (38 § förordningen med hovrättsinstruktion och 38 § förordningen med kammarrättsinstruktion). Som utgångspunkt ska fiskalen vara provanställd enligt lagen (1982:80) om anställnings- skydd med en prövotid (41 § förordningen med hovrättsinstruktion och 41 § förordningen med kammarrättsinstruk- tion). Därefter löper anställningen tills vidare.