sou · H5B3106 · 2017-12-20 00:00:00 — Ut- maningen blir ännu större när operatörer ska investera i en större mängd nya och dyra tåg utan att veta om, och i vilken omfattning, man får bedriva trafik. Med nuvarande tillämpning får man kännedom om vilken trafik man får bedriva i taget och med cirka två och en halv månads framförhållning. En konsekvens av nuvarande hantering bedöms vara att det kan hämma fordonsanskaffningen, framför allt i samband med att det behöver införskaffas en större mängd tåg, depåkapacitet m.m. Faktor som gör detta mer försvårande när det gäller höghastighetsjärnvägen är dels att det i inte finns tåg för /h, och dels att det tillkommande behovet av nya tåg är omfattande. Detta kan i så fall medföra att trafikeringen begränsas, och att trafiken inte blir i enlighet med syftet med den nya järnvägen. För län och regioner 1Sverigeförhandlingen, Delrapport från Sverigeförhandlingen. finansiering och kommersiella förutsättningar (SOU 2016:3), 2Sverigeförhandlingen, Infrastruktur och bostäder – ett gemensamt samhällsbygge (SOU 2017:107). anges som en ytterligare konsekvens att möjligheten att samordna anslutande trafik försvåras, vilket i sin tur kan påverka kollektivtrafikens möjlighet att bidra i den regionala utvecklingen. Den korta framförhållningen kan illustreras med följande utdrag ur tågplaneprocessen avseende de tidtabeller för järnvägen som avser tågplan 2018 (T18, –).3 •2017-04-10: Sista dag att ansöka om tåglägen inför tågplan 2018. •2017-07-03: presenterar sitt förslag till tågplan 2018. •2017-08-04: Sista dag att lämna synpunkter på förslag. •2017-09-22: Tågplan 2018 fastställs och publiceras. •2017-12-10: Tågplan 2018 börjar (trafikstart). Den svenska lagstiftningen avseende kapacitetstilldelning på järnväg utgår från EU-direktiv. har en översiktlig genomgång av andra EU-medlemmars motsvarande regelverk visat att vissa har valt andra tillämpningar än vad som gjorts i . En så omfattande ny trafikering som en helt ny höghastighetsjärnväg möjliggör leder till stora investeringar också i fordon, personal och depåkapacitet. Detta gäller såväl för kommersiella aktörer som för offentliga aktörer vid eventuell upphandling av storregional trafik. Vi har bedömt att det finns risk att utvecklingen begränsas om höghastighetsjärnvägen också trafikeras av långsammare trafik och/ eller det råder stor osäkerhet i möjligheten att kunna bedriva effektiv, snabb och punktlig trafik. Det kan i så fall innebära att den trafik som egentligen motiverar en investering i en höghastighetsjärnväg, det vill säga höghastighetstågstrafik och snabb storregional trafik, såväl för långväga som för regionalt resande, kan påverkas negativt. Detta gäller oavsett om trafiken är kommersiell eller upphandlad. Mot bakgrund av detta startades i Sverigeförhandlingens regi en process för att undersöka möjligheten att föreslå förändringar i det svenska regelverket, men inom ramen för gällande EU-direktiv. Detta arbete beskrivs i avsnitt 2.2.2. 3 , Järnvägsnätsbeskrivning 2018 (Utgåva ), Delvis parallellt med vårt arbete har utredningen ”En annan tågordning – bortom järnvägsknuten”2015 lyft upp delvis likartade frågeställningar och problematik. I den utredningens förslag till regeringen står bl.a. följande: ”Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider . Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort. Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare utreda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg.” Under vår utredningstid har också Kommuner och Landsting (SKL) studerat frågan om kapacitetstilldelning och anlitat konsult för en studie. I deras rapport5 lyfts också här frågan om längre framförhållning, och bl.a. skriver man följande: ”Det verkar finnas en enighet mellan de kommersiella och de regionala aktörerna om att avtalsperioden för tilldelning av kapacitet på höghastighetsbanorna bör förlängas. Motiven skiljer sig dock delvis åt. De kommersiella aktörerna ser det som avgörande med längre avtalsperioder för att minska risktagandet vid investeringar i nya tåg för höghastighetsbanorna. För de regionala aktörerna är även kopplingen till annan planering ett viktigt argument för längre avtalsperioder. Det gäller t.ex. samplanering med anslutande kollektivtrafik, etablering av arbetsplatser och inte minst resenärsperspektivet.” Förslagen till lösningar skiljer sig delvis åt mellan olika aktörer. I denna SOU redogörs för vårt förslag till lösning, vilket i korthet innebär anpassningar i järnvägslagens (2004:519) 6 kap. 3, 21, 21 a och 25 §§. Ändringarna ger möjlighet att •åstadkomma längre framförhållning, t.ex. för den som gjort omfattande investeringar i nya tåg, och •ge prioritet för t.ex. sådan trafik som motiverat att den nya järnvägen byggs. 4En annan tågordning – bortom järnvägsknuten (SOU 2015:110), 5WSP, Regionaltågstrafik på höghastighetsbanorna? Däremot föreslår vi att detaljreglering kring detta inte regleras i lag utan beslutas senare av eller annan som regeringen utser. Med anledning av vad som beskrivs i avsnitt 2.2.1 genomfördes , inom ramen för Sverigeförhandlingens uppdrag, en studie av gällande svenskt regelverk.6 Studien inkluderade jämförelser med på området så som de var formulerade då, för att undersöka om det går att åstadkomma tydligare planeringsförutsättningar och om prioritet kan ges till sådan trafik som bidrar till att den nya järnvägens syfte uppnås. Studien visade bl.a. att det är möjligt att, inom ramen för gällande EU-direktiv, införa förändringar i järnvägslagen (2004:519) med syftet att •reservera de nya järnvägarna för snabba tåg, •prioritera viss trafik framför annan trafik, och •teckna ramavtal för att trafiken ska ges bättre framförhållning. Resultatet från utredningen blev ett underlag till vår andra delrapport, och där beskrivs resultatet närmare.7 fortsatte arbetet genom att en samrådsprocess tog vid. Samrådsprocessen bestod i möten med ett antal aktörer, oftast med en aktör i taget. I den delen av samrådsprocessen ingick inga formella remisser eller remissvar, utan det handlade snarare om intervjuer. De aktörer som ingick i samrådet var , , , , , , kommun, Mälab, Region , Länstrafik, , , Skånetrafiken, Region , Östgötatrafiken, MTR, , , Transportstyrelsen, Alstom, , , Kommuner och Landsting och Jernhusen. 6Advokatfirman till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg (), . 7Sverigeförhandlingen, Delrapport från Sverigeförhandlingen. finansiering och kommersiella förutsättningar (SOU 2016:3), Vår sammanfattande bedömning var att problembeskrivningen i all huvudsak delades av de vi intervjuade. Utifrån resultatet från det som nämns ovan (Konsultrapporten om kommersiella förutsättningar , utredningen ny tågordning , utredningen på initiativ av Kommuner och Landsting , samt våra intervjuer ) fortsatte arbetet /2017. Samrådsprocessen gick vidare med att vi skickade ut ett utkast till uppdragsbeskrivning avseende en planerad kommande konsultupphandling till ett antal aktörer. Dessa hade möjlighet att svara muntligt eller skriftligt. De som deltog i samrådet var , , , , , , Region , Länstrafik, , , Region och . Efter detta gjordes upphandling av konsult för uppdraget. Upphandlingen gjordes i konkurrens utifrån tecknade ramavtal. bjöd vi, tillsammans med vår upphandlade konsult, in aktörer till ett öppet samråd. Inför det öppna samrådet skickades samrådsmaterial ut, och möjlighet fanns att lämna synpunkter upp efter det öppna samrådet. Synpunkter, vilka sedan tagits i beaktande i det fortsatta arbetet, inkom från Region , Länstrafik, , , , Svensk Kollektivtrafik, Kommuner och Landsting, , , och Region . togs också internationella kontakter för att göra jämförelser med några andra länder. Efter en inledande analys bedömdes att , och kunde vara av särskilt intresse för våra frågor. Förutom Sverigeförhandlingen och vår konsult deltog också vid såväl telefonmöten som besök på plats Kontakterna med , och togs med följande myndigheter/organisationer: • : Samferdselsdepartementet. •Storbritannien: (DfT), Office of Road and Rail (ORR8), High Speed two limited (HS2) och (RDG9). Organisatörer var DfT respektive . Mötet på plats i organiserades av RDG på förfrågan av DfT. •Italien: Rete Ferroviaria Italiana (RFI)10 och Grandi Stazioni.11 har deltagit i processen och har bidragit med sakkunskap, synpunkter och frågeställningar, och deras medverkan har också bidragit till ett ömsesidigt informationsutbyte mellan vårt arbete och pågående arbete med att utveckla tågplaneprocessen. Från det arbetet inom har vi också förstått att det inom delar av järnvägssektorn finns en negativ inställning till ramavtal, och det verkar vara tydligast inom godstrafiken vilka inte ingått i våra samråd eftersom vi fokuserat på höghastighetsjärnvägen. Risker som tas upp är t.ex. att för mycket kapacitet kan tas i anspråk genom ramavtal och att ramavtalen gör att den flexibilitet flera aktörer har behov av minskar. Transportstyrelsen har hållits informerade om hur arbetet fortskridit, och de har också deltagit vid vissa möten. Som framgår av uppräkningarna av vilka aktörer som deltagit i samrådsprocessen har vi inte haft samråd med godstrafikens aktörer, annat än med som även organiserar dessa. Skälet till detta har varit att arbetet har haft höghastighetsjärnvägen i fokus, vilken planeras att trafikeras enbart av persontåg. Konsultens slutrapport12 levererades i , och publicerades då på vår webbplats. Slutrapporten har beaktat de synpunkter som inkommit under den ovan beskriva samrådsprocessen och konsulten har också deltagit vid de internationella kontakterna. Uppdraget har innefattat framtagande av författningsförslag, konsekvensbeskrivningar och författningskommentarer. Innehållet i slutrapporten har sedan analyserats av Sverigeförhandlingen. 8ORR motsvarar i detta sammanhang ungefär Transportstyrelsen i . 9RDG är en branschorganisation för såväl järnvägsföretag som infrastrukturförvaltare. 10RFI kan närmast jämföras med det tidigare i . 11Grandi Stazioni kan närmast jämföras med Jernhusen i . 12Setterwalls regler för kapacitetstilldelning; prioritetskriterier, ramavtal m.m. (), En viktig konsekvens av det arbete som skett 2015–2017 är att det visat sig vara svårt att i författningstext reglera prioritering, ramavtal m.m. för just höghastighetsjärnvägen, utan att också reglera övriga delar av det nationella järnvägsnätet. De författningsändringar vi föreslår håller sig därför på en övergripande nivå. Det innebär t.ex. att de gör det möjligt för , eller annan som regeringen utser, att bryta ner författningens skrivningar så att de anpassas för olika järnvägars behov. Exempel kan vara att på höghastighetsjärnvägen ska höghastighetståg och snabba storregionala tåg ges prioritet, men på någon annan järnväg kanske godståg ska ges prioritet, och på ytterligare någon annan järnväg ska regional persontrafik ges prioritet. 3 Överväganden och förslag Detta kapitel berör i bred bemärkelse regelverket för tilldelning av infrastrukturkapacitet till tågoperatörer. Det svenska regelverket bygger i dess nuvarande utformning på ett antal EU-direktiv som införlivats i svensk rätt i kapitel 6 järnvägslagen (2004:519) samt i kapitel 5 järnvägsförordningen (2004:526). Här ägnas särskild uppmärksamhet åt de rättsliga förutsättningarna för att använda prioriteringskriterier för att ge höghastighetstågstrafik och storregional trafik företräde på den nya höghastighetsjärnvägen samt möjligheten att reservera järnvägsinfrastruktur för vissa typer av trafik. Vidare följer en beskrivning av de rättsliga förutsättningarna för att använda ramavtal för att skapa framförhållning i kapacitetstilldelningsprocessen. Det som beskrivs i detta kapitel ligger till grund för de förslag till ändrade författningstexter som föreslås i kapitel 1. I detta avsnitt beskrivs gällande rätt avseende kapacitetstilldelningsprocessen schematiskt, medan de för utredningen mest relevanta bestämmelserna kommenteras mer utförligt i avsnitten 3.2–3.4. 3.1.2Bakgrund till befintligt regelverk Redan i rådets direktiv /19/EG om tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter fastställdes de övergripande principerna för tilldelning av järnvägsinfrastrukturens kapacitet på EU:s järnvägsnät. Även efter direktivets införlivande av medlemsstaterna fanns det dock en betydande variation inom EU vad gällde strukturen och nivån på infrastrukturavgifter samt utformningen och varaktigheten av förfarandet för kapacitetstilldelning. då det första järnvägspaketet antogs saknades en gemensam strategi på EU-nivå för hur effektivisering av järnvägen skulle åstadkommas. Genom EU:s första järnvägspaket fick principen om att tillträdet till järnvägsinfrastrukturen skulle vara öppet och att det på icke-diskriminerande villkor skulle komma varje järnvägsföretag till del, genomslag på allvar i . Direktiv /14/EG om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (härefter ”infrastrukturdirektivet”) som var en del av det första järnvägspaketet syftade bl.a. till att harmonisera förutsättningarna för tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur. Direktivet fastslog därför vissa principer och införde de grundläggande bestämmelserna för hur fördelning av infrastrukturkapacitet ska genomföras samt hur prissättning av denna kapacitet skulle ske. För att säkerställa insyn och icke-diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen för samtliga järnvägsföretag fastslog infrastrukturdirektivet att all nödvändig information som krävs för att utnyttja tillträdesrätten ska offentliggöras i en beskrivning av järnvägsnätet. Det första järnvägspaketet införlivades i svensk rätt i och med att järnvägslagen trädde i kraft . Järnvägslagens förarbeten i prop. 2003/04:123 innehåller de överväganden som gjordes i samband med att reglerna i infrastrukturdirektivet infördes i järnvägslagen. Det andra respektive tredje järnvägspaketet fortsatte den gemensamma strategin inom EU. All infrastruktur öppnades upp för godstransporter , och 2010 öppnades marknaden upp för järnvägsföretag som bedriver internationell persontrafik på järnväg. Det tredje järnvägspaketet inkluderade direktiv /34/EU, det s.k. SERA-direktivet, vilket endast innehöll vissa förtydliganden avseende kapacitetstilldelningsprocessen. Eftersom i järnvägslagen redan gått längre än vad EU-direktiven tidigare krävt med avseende på tillträdesrätt för operatörer baserade i andra EU-länder, innebar SERA-direktivet inga betydande justeringar av det svenska förfarandet för kapacitetstilldelningsprocessen. Dock gjordes mindre ändringar i järnvägslagen. Det fjärde järnvägspaketet röstades igenom i EU och har ännu inte införlivats i svensk rätt. Detta paket bedöms inte innebära några justeringar av SERA-direktivet som påverkar de här föreslagna författningsändringarna. Sammanfattningsvis har systematiken för kapacitetstilldelning och hantering av konflikter kvarstått sedan infrastrukturdirektivet . Dock gjordes vissa justeringar i och med SERA-direktivet. Utgångspunkten är att infrastrukturförvaltaren ansvarar för kapacitetstilldelningsförfarandet och har att säkerställa att infrastrukturkapacitet tilldelas på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt. Infrastrukturförvaltarna, i oftast , har bl.a. i uppgift att svara för framkomligheten på järnvägsnätet. De uppgifter infrastrukturförvaltaren har består dels av att planera och tilldela framkomlighet för att undvika konflikter och trafikstockningar, dels av att upprätthålla och utveckla den fysiska infrastrukturen. Vid eventuella störningar i trafiken ska infrastrukturförvaltaren vidta åtgärder för att återställa trafiken till planerad drift. Framkomligheten på järnvägen planeras i form av tilldelning av infrastrukturkapacitet, vilket sker i form av tåglägen.1 Redan i första järnvägspaketet angavs det att grundprincipen är att det är sökandens önskemål om infrastrukturkapacitet som ska ligga till grund för tilldelningen eftersom dessa representerar den mest effektiva användningen av sökandens produktionsresurser i förhållande till transportkundernas krav, och så stor hänsyn som möjligt ska tas till förhållanden som är av betydelse för sökanden. Motivet angavs vara att en effektiv användning av infrastrukturen, dvs. i enlighet med sökandens önskemål, ansågs leda till minskade transportkostnader för samhället. Svårigheten är dock att lösa situationer där olika sökandens önskemål om tåglägen står i konflikt med varandra. 1 I prop. 2003/04:123 s. 110 definieras vad som menas med ett tågläge: ”Ett tågläge definierar ett tågs planerade förflyttning på infrastrukturen i tiden och rummet”. tivet antogs med beaktande av att infrastrukturförvaltaren ska få största möjliga flexibilitet vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet som sökandens rimliga krav på framkomlighet ska tillgodoses. Kapacitetstilldelningsmodellen måste dock utformas på ett sätt som ger järnvägsföretag och andra trafikorganisatörer möjlighet att fatta rationella beslut. Mot bakgrund av infrastrukturdirektivet konstaterades i förarbetena till järnvägslagen att kapacitetstilldelningen omfattas av ett krav på samhällsekonomisk effektivitet. Ett sådant krav ansågs ligga i linje med det faktum att så gott som all utveckling av det svenska järnvägsnätet ska ske på grundval av samhällsekonomiska bedömningar. Prioriteringskriterier och i förekommande fall avgifter i tilldelningsprocessen ska därför utformas i syfte att medge ett samhällsekonomiskt effektivt nyttjande av infrastrukturen. Grundprincipen för kapacitetstilldelning återfinns i artikel 39 i SERA-direktivet och innebär att medlemsstaterna ska ha särskilda regler för tilldelning av kapacitet samt att infrastrukturförvaltaren särskilt ska säkerställa att tilldelningen sker på ett rättvist och ickediskriminerande sätt. Bestämmelserna avseende tilldelning av kapacitet har införts i kapitel 6 järnvägslagen. Av 6 kap. 1 § järnvägslagen framgår att infrastrukturförvaltaren är skyldig att behandla en ansökan om infrastrukturkapacitet och att på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt mot avgift tilldela infrastrukturkapacitet. Med utgångspunkt från de ansökningar om kapacitet som inkommit, och med beaktande av behovet av reservkapacitet, ska infrastrukturförvaltaren enligt 6 kap. 9 § järnvägslagen ta fram ett förslag till tågplan. Infrastrukturförvaltaren ska även i så stor utsträckning som möjligt tillmötesgå alla ansökningar om infrastrukturkapacitet samt beakta den ekonomiska effekten på sökandenas verksamhet och andra förhållanden av betydelse för sökandena. En central fråga är dock hur eventuella kapacitetskonflikter ska lösas. När sökanden ansöker om infrastrukturkapacitet är det oftast bara sökandens förstahandsalternativ som framgår. Förstahandsalternativet får även antas vara sökandens lönsammaste alternativ. Det kan dock antas finnas ett flertal mindre lönsamma alternativ för sök- anden som sökanden inte har några incitament att informera infrastrukturförvaltaren om. Vid intressekonflikter vid kapacitetstilldelningen ska infrastrukturförvaltaren enligt 6 kap. 10 § järnvägslagen i första hand försöka lösa konflikterna genom samordning. Om ansökningarna kan samordnas ska infrastrukturförvaltaren, enligt 6 kap. 11 § järnvägslagen, fastställa kapacitetstilldelningen i en tågplan. Som framgår av förarbetena till järnvägslagen innebär samrådsförfarandet att kapacitetskonflikter löses mellan de kapacitetssökande på frivillig basis. Det blir således upp till de sökande att justera önskemålen om tåglägen. Om ansökningarna om infrastrukturkapacitet inte kan samordnas trots de tillgängliga förfarandena för samordning och tvistlösning, ska infrastrukturförvaltaren enligt 6 kap. 13 § järnvägslagen förklara den del av infrastrukturen där ansökningarna är oförenliga som överbelastad och ange under vilka tider så är fallet. Om det är uppenbart att det kommer att bli en betydande kapacitetsbrist på en del av infrastrukturen inom kommande tågplaneperiod, får infrastrukturförvaltaren förklara denna del av infrastrukturen som överbelastad redan innan ett förfarande för samordning inleds enligt 6 kap. 10 § järnvägslagen. Regleringen av överbelastning motsvaras av artikel 47 i SERA-direktivet. 3.2.1Gällande rätt och nuläge Om ansökningar om infrastrukturkapacitet inte kan samordnas, ska infrastrukturförvaltaren enligt 6 kap. 3 § första stycket järnvägslagen (2004:519) tilldela kapacitet med hjälp av avgifter eller i enlighet med prioriteringskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. 6 kap. 3 § första stycket järnvägslagen lyder enligt följande: ”En infrastrukturförvaltare ska bedöma behovet av att organisera tåglägen för olika typer av transporter, inklusive behovet av reservkapacitet. Om ansökningarna om infrastrukturkapacitet inte kan samordnas, ska förvaltaren tilldela kapacitet med hjälp av avgifter eller i enlighet med prioriteringskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen”. Bestämmelsen infördes som ett led i införlivandet av artikel 22 i infrastrukturdirektivet som sedermera, med mindre ändringar, ersatts genom artikel 47 i SERA-direktivet. Om en kapacitetskonflikt uppstått och infrastrukturförvaltaren inte kunnat lösa den i samförstånd med de sökande finns det alltså två typer av verktyg som kan användas för att lösa konflikten, prioriteringskriterier och avgifter. Som konstateras i förarbetena till bestämmelsen har avgifter och förpublicerade prioriteringskriterier en styreffekt på sökandes kapacitetsefterfrågan.2 Ett viktigt motiv bakom reglerna var att ett uttag av avgifter inte får motverka ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Det ansågs även i förarbetena att det inom ramen för bestämmelserna var möjligt att utforma avgifterna i syfte att medge en effektiv kapacitetstilldelning. Det skulle ha sin utgångspunkt i sökandenas önskemål och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. I förarbetena till järnvägslagen klargjordes det även att utformningen av prioriteringskriterier bör åstadkomma att transportkostnaderna blir lägre för samhället. Kriterierna bör därför inte få utformas på sådant sätt att s.k. grandfather’s rights skyddas.3 Vad gäller utformningen av prioriteringskriterier innehåller varken infrastrukturdirektivet eller SERA-direktivet några tydliga krav eller riktlinjer. Artikel 47.4, som rör utformningen av prioriteringskriterier, i SERA-direktivet lyder som följer: ”I prioriteringskriterierna ska hänsyn tas till tjänstens betydelse för samhället i förhållande till varje annan tjänst som följaktligen inte kommer att tilldelas kapacitet. För att säkerställa utvecklingen av adekvata transporttjänster i detta sammanhang, och i synnerhet för att uppfylla kraven på allmännyttiga tjänster eller för att gynna utvecklingen av nationella och internationella godstransporter med järnväg, får medlemsstaterna på ett icke-diskriminerande sätt vidta nödvändiga åtgärder för att sådana tjänster ska prioriteras vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet.” 2003/04:123 s. 111. 2003/04:123 s. 111 ff. SERA-direktivet anger således uttryckligen att medlemsstaterna får reglera verktygen för tilldelning i syfte att säkerställa utvecklingen av adekvata transporttjänster, som exempelvis allmännyttiga transporttjänster och godstransporter på järnväg.