sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — I teorin skulle skattenivån behöva differentieras mellan olika avfallsfraktioner. Men även om en effektiv skattestruktur skulle kunna kan definieras i teorin är den näst intill omöjlig att tillämpa i praktiken. 2.Vissa avfallsfraktioner lämpar sig inte för materialåtervinning eller återanvändning. För att avgifta kretsloppen kan det vara fördelaktigt att förbränna eller till och med deponera avfall som innehåller farliga ämnen eller som på annat sätt innebär risker för människors hälsa eller miljön. Utifrån ett samhälls- ekonomiskt perspektiv bör sådant avfall gå till energiåtervinning eller deponi. Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt avfallshierarkin 3.En begränsad efterfrågan på återvunnet material medför ett lågt resursvärde för vissa avfallsfraktioner. Detta innebär att kost- naden för materialåtervinningen blir förhållandevis hög från såväl ett företagsekonomiskt som ett samhällsekonomiskt perspektiv. En skatt på avfall som förbränns måste i sådana fall sättas på en motsvarande hög nivå för att bli verkningsfull. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv är energiåtervinning att föredra om en mycket hög skatt på dessa avfallsfraktioner inte kan motiveras av miljöskäl. 4.Ansvars- och incitamentsstrukturen i avfallssektorn avviker från de förutsättningar som definierar en kostnadseffektiv skatte- styrning. För att en skatt på avfall som förbränns ska vara verkningsfull samt kostnadseffektiv måste den utgöra ett ekonomiskt incitament för de aktörer som fattar beslut om avfallets uppkomst, sortering och behandling. Dessa aktörer bör dessutom ha kostnadsminimering som sitt främsta mål. Den struktur som finns för hushållsavfallet uppfyller inte fullt ut dessa förutsättningar, och styreffekten av en skatt riskerar därför att bli liten. Dessutom riskerar skattebördan att falla på aktörer som inte orsakar de mer systembaserade miljöeffekter som skatten avser att träffa (t.ex. effekter av att naturresurser används för att producera varor och tjänster). Utredningens övergripande bedömning är således att det inte är lämpligt att införa en avfallsförbränningsskatt. Detta ska dock inte tolkas som att nya styrmedel för att främja ökad material- återvinning är överflödiga. I det här kapitlet diskuteras därför alternativa styrmedel som enligt utredningens bedömning poten- tiellt skulle kunna bidra med en mer träffsäker styrning, i enlighet med avfallshierarkin och bidra till uppfyllnad av de svenska miljö- och klimatpolitiska målen. I kapitlet hänvisas till praktiska erfarenheter rörande olika avfallsfraktioner. Ambitionen är att med utgångspunkt i tidigare studier identifiera styrmedel, som sedan kan analyseras mer i detalj i kommande avfallspolitiska utredningar. Fokus ligger på styrmedel som på olika sätt kan bidra till ökad materialåtervinning medan mindre utrymme ägnas åt ökad styrning för att främja återanvändning samt avfallsförebyggande åtgärder. Ett antal förslag på de två sistnämnda områdena har Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt avfallshierarkin 2017 lagts fram i betänkandet om en cirkulär ekonomi1. Dessa inbegriper bl.a. skattereduktion för tjänster som syftar till reparation och uthyrning av begagnade produkter samt åtgärder som ska underlätta för hushållen att förebygga avfall. De styrmedel som diskuteras nedan ska dessutom i första hand betraktas som intressanta exempel, och utgör ingen uttömmande lista på alternativ. tillsattes en utredning som ska analysera de negativa miljöeffekterna från plast (Dir 2017:69). Syftet med den utredningen är att öka kunskapen om och på en vetenskaplig grund identifiera de miljöproblem som uppstår på grund av produktion och användning av plast, plastens tillsatser och de konsekvenser som uppstår i avfallshantering och materialåtervinning, samt de miljöproblem som orsakas av ökande mängder plastavfall och mikroplast som hamnar i hav och sjöar. Utredaren ska föreslå kostnadseffektiva åtgärder som syftar till att minska de negativa miljöeffekterna från plast som giftfria och resurseffektiva kretslopp skapas som en viktig del av en cirkulär och biobaserad ekonomi. Även regeringens ambition att ska bli ett fossilfritt välfärdsland ska beaktas i utformandet av förslagen. 13.2Diskussion om alternativa styrmedel Det är viktigt att påpeka att den logik som presenteras här bygger på principen om en samhällsekonomiskt effektiv allokering av resurser i en marknadsekonomi. Motivet för den politiska styr- ningen är att åtgärda marknadsmisslyckanden. Dessa uppstår som ett resultat av välfärdshämmande incitamentsstrukturer, t.ex. att företag har marknadsmakt och/eller inte beaktar att kostnaden för deras produktion ofrivilligt bärs av andra aktörer på ett sätt som inte reflekteras i existerande marknadspriser. I grunden finns inget skäl till att genom politisk styrning ändra knapphetssignalen om det inte föreligger ett marknadsmisslyckande. Argumentet här är med andra ord att styrningen mot ökad materialåtervinning inte 1 SOU 2017:22. Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt avfallshierarkin bör syfta till att förebygga en ökad knapphet av kommersiella naturresurser utan i stället fokusera på det miljö- ekonomiska perspektivet. Marknadshushållningens styrka är att den via ändrade relativ- priser skapar ett omställningstryck i samhället, t.ex. till följd av en ökad knapphet av naturresurser. I ett miljöekonomiskt perspektiv är målet en samhällsekonomiskt effektiv återvinning som utnyttjar ekonomiska resurser i sådan grad att kostnaden för att återvinna ytterligare en enhet motsvarar dess samhällsekonomiska värde (inklusive eventuella positiva miljöeffekter). Om återvinnings- processen förbrukar mer ekonomiska resurser än den återskapar bör ingen ytterligare återvinning ske eftersom den då inte är lönsam varken företagsekonomiskt eller för samhället som helhet. Den politiska styrningen på avfallsområdet kompliceras av att det ofta är praktiskt sett omöjligt att direkt reglera alla de externa effekter som olika materialströmmar ger upphov till i ett livs- cykelperspektiv. Att komplettera mer direkta styrmedel med en mer holistisk styrning med sikte på systemeffekter av ökad åter- skulle därför kunna ses som ett näst-bästa alternativ. En kostnadseffektiv avfallspolitisk styrning bör därför bygga på en kombination av styrmedel, exempelvis för att åstadkomma en effektiv fördelning mellan minskad användning av avfallsgene- rerande produkter och en ökad återvinning av restprodukter. Många existerande styrmedel bygger på en sådan kombination av incitament, till exempel producentansvaret och pantsystem i generell mening. I det förstnämnda fallet används exempelvis de avgifter som producenterna betalar för att i senare led finansiera insamling och återvinning av avfall som avgifterna – i teorin – motiverar företagen att minska materialåtgången för förpackningar. Att åstadkomma en effektiv avfallshantering handlar dock inte bara om traditionella avfallspolitiska styrmedel, utan även om att hantera andra marknadsmisslyckanden som kan göra det svårt att sälja och köpa återvunnet material. Information är centralt för etablerandet av effektiva avfallsmarknader. Säljaren har ofta mer kunskap om materialets egenskaper än köparen och detta kan ge upphov till en situation där i först hand material av sämre kvalitet bjuds ut på marknaden (s.k. adverse selection). Detta problem är sannolikt mest framträdande för de avfallsfraktioner där olika Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt avfallshierarkin material tenderar att blandas vid insamlingsstadiet såsom vissa plaster, bygg- och rivingsavfall etc. Exempelvis skapar det problem för riskaversiva köpare om ofarliga avfallsfraktioner i olika led av återvinningsprocessen kan ha kontaminerats av farliga ämnen. Om det är svårt att genom tredjeparts-certifiering påvisa att en återvunnen avfallsfraktion är lämplig för specifika syften kan detta utgöra ett betydande marknadshinder för att en effektiv marknad för vissa fraktioner ska uppstå. Problemet fortplantar sig dessutom i systemet och spiller över till de aktörer som fattar beslut om hur avfallet ska behandlas. En undersökning av återvinnings- och plasttillverkningsindustrin i bekräftar exempelvis att ovan nämnda informationsmiss- lyckanden har varit en bidragande förklaring till bristen på behandlat plastavfall på den svenska marknaden2. En tredje form av marknadsmisslyckande som är centralt inom avfallssektorn är att produkter ofta tillverkas på sätt som försvårar materialåtervinning i senare led, och därigenom ökar kostnaderna för att återvinna material i andra sektorer. Det finns då inga sätt för återvinnaren att ge producenten tillräckliga incitament att ändra produktens design, tillverkningsmetod eller materialval. Tidigare studier visar t.ex. att existerande avfallspolitiska styrmedel, exem- pelvis producentansvaret, ofta genererar svaga incitament för producenterna att öka sina produkters återvinningsbarhet3. Avslutningsvis är det viktigt att nämna att avfallsmarknadens effektivitet även påverkas av konkurrensen mellan olika aktörer. Konkurrensneutralitet förbättrar effektiviteten på marknaden, inte minst eftersom den gör det möjligt för nya företag att träda in. En bristande konkurrens kan leda till att varor inte tillverkas eller inte tillhandahålls av de aktörer som gör detta mest effektivt. Det kan också begränsa förutsättningarna för utvecklandet av ny teknik, en fråga som är mycket viktig för samhällets hantering av avfall . I de resterande delarna av det här avsnittet diskuteras kort ett antal problem- och styrmedelsområden som bör utredas mer noggrant. Alla dessa områden kan på olika sätt rela- teras till de marknadsmisslyckanden som diskuterats ovan. 2Hennlock med flera (2014). (2007) samt (2016). Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt avfallshierarkin 13.2.2Ansvarsfördelning och incitamentsstruktur på den svenska avfallsmarknaden Utredningen har tidigare argumenterat för att den rådande ansvarsfördelningen och incitamentsstrukturen på den svenska avfallsmarknaden innebär att styreffekten för skatt på hushållsavfall som går till förbränning är svag. Detta ska dock inte tolkas som att utredningen därmed menar att dagens avfallsmarknad är effektivt organiserad. Utredningen menar att det bör noggrant analyseras om det är så att rådande ansvarsfördelning och incitamentsstruktur på avfallsområdet kan förbättras för att svara upp mot den politiska visionen om mer cirkulära materialflöden. Denna angelägna fråga ingår dock inte i våra direktiv. Ansvarsfördelningen på den svenska avfallsmarknaden har behandlats i tidigare utredningar. Exempelvis tillsattes 2011 den s.k. avfallsutredningen.4 Utredningen föreslog bl.a. nya skrivningar i , avfallsförordningen etc., utökad information till medborgare om förebyggande av avfall, samt att det fysiska ansvaret för insamling av förpacknings- och tidningsavfall från hushållen skulle övergå från producenterna till kommunerna. Dessutom föreslogs en möjlighet för hushållen att kunna få välja vem som skulle hämta deras grovavfall. Förslagen i betänkandet5 har ännu inte resulterat i några fattningsändringar. som det finns argument för ökad kommunalisering finns även argument till varför fler avfallstjänster skulle kunna konkurrensutsättas och inte drivas i eller statlig regi. En omfattande internationell forskning har både teoretiskt och empiriskt visat att privatisering av tjänster som kan konkurrens- utsättas kan öka effektiviteten i tillhandahållandet av dem6. Argumentet är att privata företag har ett starkare incitament än offentliga aktörer att driva verksamheter ekonomiskt effektivt. Genom privatisering minskar därmed kostnaden för de aktuella tjänsterna. Forskningen har dock dessutom visat att kostnads- minskningar till följd av privatisering till viss del kan bero på en försämrad servicekvalitet. Överlag talar forskningslitteraturen dock 4Kommittédirektiv 2011:66 Särskild utredare för översyn av avfallsområdet. Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering. 6För en översikt av litteraturen se Megginson och Netter (2001) “From state to market: A survey of empirical studies on privatization”. , 39, 321–389. Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt avfallshierarkin till fördel för privatiseringar. Huruvida denna generella lärdom kan antas gälla även för avfallstjänster behöver dock analyseras i mer detalj. Utredningen anser att framtida analyser bör ha ett starkare fokus på vilka incitament de olika aktörerna på avfallsmarknaden möter för att främja en effektiv hantering, hur rollerna och ansvaret fördelas mellan aktörer samt hur olika styrmedel, både isolerat och i kombination, påverkar utfallen på marknaden i termer av materialåtervinning, avfallsförbränning etc. Avfallsmarknadens kom- plexitet bör analyseras, bl.a. med fokus på hur det kommunala ansvaret interagerar med de konkurrensutsatta marknaderna för verksamhetsavfall respektive producentansvarsavfall. Det kan också vara motiverat att närmare utreda förhållandet mellan målen i avfalls-, miljö- och klimatpolitiken å den ena sidan samt förutsättningarna för att säkerställa en effektiv och kon- kurrensutsatt marknad å den andra. Detta behov förstärks av att utvecklingen och spridningen av innovationer är en nyckel för att öka resurseffektiviteten i samhället. Konkurrens är ofta en viktig drivkraft för att frigöra innovationskraft. En öppnare marknad för hushållsavfallet skulle även kunna stimulera en marknadsutveckling där stordriftsfördelar och konceptlösningar i högre grad kan utnyttjas jämfört med dagens ordning. I en rapport från de nordiska konkurrensmyndigheterna läggs ett antal rekommendationer för en mer konkurrensutsatt avfalls- marknad fram7. Här betonas exempelvis värdet av att konkurrens- utsätta avfallshanteringstjänster (t.ex. via upphandling) samt behovet av ett förtydligande av kommunernas roller och ansvar gentemot privata aktörer. Dessa rekommendationer går i linje med utredningens tidigare bedömning att fördjupade analyser av avfallsmarknadens funktionssätt och incitamentsstruktur bör vara prioriterade. 7 De nordiska konkurrensmyndigheterna (2016). Se även (2016) för en diskussion om behovet av en kombinerad analys av konkurrens- och avfallspolitik. Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt avfallshierarkin 13.2.3Styrmedel för att åstadkomma ett ökat utbud av återvinningsbart avfall I tidigare avsnitt betonades betydelsen av att i avfallspolitiken kombinera styrmedel som ökar efterfrågan på återvunnet material med styrmedel som stimulerar utbudet av sådant material. Utbudet är beroende av tidigare konsumtionsmönster, och marginalkost- naderna för att tillhandahålla mer (ekonomiskt intressant) material för återvinning kan ofta vara starkt stigande i takt med en ökad efterfrågan på detta. Om så är fallet kommer efterfråge- stimulerande styrmedel endast leda till högre priser, men till små effekter på den återvunna mängden. Av denna anledning är det viktigt att identifiera styrmedel som kan bidra till att: (1) öka utsorteringen av återvinningsbart avfall; samt (2) öka återvinningsbarheten i produkter som bjuds ut på marknaden. Information av olika slag, t.ex. i syfte att skapa problemmedvetenhet och kunskap om handlingsalternativ, har länge varit ett viktigt styrmedel i den svenska avfallspolitiken. I de flesta fall utgör informationen ett komplement till andra styrmedel, t.ex. avfallsplaner och förordningar som inbegriper fastighetsnära insamling eller viktbaserade komponenter i avfallstaxor. Att informationen kan göras mer effektiv har bl.a. illustrerats i forskningsprogram Hållbar avfallshantering. I programmets slutrapport konstateras bl.a. att hushållens och före- tagens källsortering kan stimuleras genom att informationen: (1) lyfter fram den moraliska innebörden av att källsortera och på sätt aktiverar normer; (2) så långt det är möjligt anpassas för olika individer och situationer (s.k. nudging); samt (3) betonar att den enskilda individens insats gör skillnad8. Ökade krav på utsortering samt ekonomiska styrmedel kan också spela en utökad roll inom avfallshanteringen. Höga krav på utsortering av återvinningsbart avfall från verksamheter finns i andra länder (t.ex. ) och skulle kunna omfatta även åter- vinningscentraler och fastighetsägare. Att prissätta hushålls- och verksamhetsavfall är i grunden en bra idé. Sådan prissättning ger företag och hushåll incitament att 8 och (2012). Se också (2008) för en sammanställning av resultaten från ett forskningsprogram finansierat av som undersökte förutsättningarna för en ökad källsortering hos svenska hushåll. Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt avfallshierarkin hushålla med inköp av avfallsgenererande produkter samt att behandla det uppkomna avfallet på ett ändamålsenligt sätt. Inslaget av effektiva ekonomiska incitament, t.ex. viktbaserade avfallstaxor, är dock begränsat i svenska kommuner. En rik forskningslitteratur visar att denna form av styrning kan ha betydande effekter på t.ex. källsorteringsbeteendet9. Det kan därför vara lämpligt att utreda hur och i vilken omfattning de ekonomiska incitamenten kan stärkas på avfallsområdet. I en sådan analys måste dock även de kostnader som är förknippade med att tillhandahålla nödvändig infrastruktur (t.ex. logistiklösningar, mätutrustning etc.) belysas. Inte minst är det viktigt att analysera det motsatsförhållande som kan finnas mellan insamlingssystem som bygger på vikttaxa och sådana som bygger på fastighetsnära insamling av flera avfallsfraktioner. Dessa insamlingssystem bygger på olika infrastrukturlösningar i fråga om insamlingsfordon och förbehandlingsanläggningar. Om målet är att sortera ut så mycket som möjligt från restavfallet finns det flera alternativa sätt att uppnå detta. Ett sätt är att på olika sätt öka inslaget av viktbaserad insamling och debitering. Ett annat sätt är att helt enkelt genom förordningar kräva att kommunerna inför system med fastighetsnära insamling av alla relevanta avfalls- fraktioner. Erfarenheter från de kommuner som infört FNI av fler avfallsfraktioner än restavfallet tyder på att hushållen inte behöver ekonomiska incitament för att sortera sitt avfall ändamålsenligt, detta givet att de försetts med en god infrastruktur för käll- sorteringen. När det gäller styrmedel som kan öka återvinningsbarheten i produkter kan bl.a. offentligt stöd till forskning, utveckling och demonstration vara viktigt, och sådant finns bl.a. inom ramen för de strategiska innovationsprogrammen. Effekterna av dessa pro- gram är dock ännu okända. En annan möjlighet är att utveckla producentansvarssystemen så att de i högre grad baseras på olika ”materialåtervinningsindikatorer” samt att avgifterna i systemen kopplas till dessa10. Även här finns dock en tydlig avvägning att 9Viktbaserade avfallstaxor har också visat sig harmoniera väl med mer moralbaserade argument (information) för återvinning. Se t.ex. Thogersen (2003). 10Hennlock med flera (2014) samt (2016). Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt avfallshierarkin göra mellan starkare incitament till förbättrad produktdesign och ökade kostnader för tillsyn och verifiering av indikatorerna. En brist i dagens producentansvar är att det saknar en tydlig sanktionsmekanism eftersom målen är satta på nationell nivå och inte på företagsnivå. Det innebär att det inte finns ett tryck på de enskilda aktörerna inom producentansvaret att uppnå mer ambitiösa återvinningsmål. Denna fråga aktualiseras om det relativt låga återvinningsmålet för plastförpackningar skulle höjas för att korrespondera mot målen för andra förpackningsmaterial och samt returpapper. Den relativt låga andelen plastförpackningar som samlas in är i viss mån resultatet av en låg politisk målsättning. 13.2.4Styrmedel för att åstadkomma en ökad efterfrågan på återvunnet material I en undersökning om plastavfall som genomförts på uppdrag av konstateras att bristande information på användarsidan är en vanlig barriär för ökad användning av åter- vinningsbar plast.11 Det behandlade plastavfallet uppfyller inte alltid den kvalitet som en del tillverkare efterfrågar och det är ibland svårt för tillverkarna att på förhand bedöma kvaliteten i en leverans. I en enkät ombads verksamhetsföreträdare (återvinnare och tillverkare) att gradera olika styrmedel som skulle underlätta användandet av kvalitativt plastavfall. De pekade bl.a. ut behovet av en kvalitetscertifiering (helst på EU-nivå) för att bättre kunna signalera potentiell kvalitet på marknaden. Verksamhetsutövarna pekade även ut en skatt på jungfrulig plast som ett effektivt styrmedel.12 Andra studier har också pekat på behovet av att utveckla produktstandarder, t.ex. sådana som är gemensamma för återvunna och jungfruliga material. 11Hennlock med flera (2014). Se också Nicolli med flera (2012) för en generell diskussion om informationsproblem på marknaderna för återvunna material. 12Hennlock med flera (2014). Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt avfallshierarkin 13.2.5Traditionella miljöpolitiska styrmedel kan också främja materialåtervinning För att uppnå en samhällsekonomiskt effektiv avfallshantering krävs att styrmedel vars uppgift är att internalisera externa miljökostnader finns på plats och är väl utformade, t.ex. skatter på utsläpp i luft och vatten. Materialåtervinningen missgynnas om andra avfallsbehandlingsmetoder inte fullt ut bär sina totala samhällsekonomiska kostnader. Enligt tidigare forskning leder materialåtervinning av plastförpackningar ofta till lägre utsläpp av växthusgaser än förbränning.13 Detta innebär i sin tur att om samhället lyckas med att införa en effektiv prissättning av dessa utsläpp gynnas materialåtervinningen kontra förbränning. kan i sammanhanget lyftas fram som ett föredöme som inkluderat energiåtervinning genom avfallsförbränning i regelverket för handelssystemet för utsläppsrätter, förkortat EU ETS, och därigenom adresserat problemet genom en likabehandlingsprincip för utsläpp från kraftvärmeproduktion. Det är dock olyckligt att tillsammans med är de enda länderna inom EU som utformat politiken på detta sätt. bör därför inom EU driva på för att samtliga länder ska inkludera energiåtervinning genom avfallsförbränning i EU ETS för att harmonisera regelverket och på så sätt bidra till att åstadkomma ytterligare konkurrens- neutralitet på marknaden för avfallsförbränning. 13 Se exempelvis och (2009). 14Överväganden och förslag avseende skatt på avfall som förbränns I utredningens uppdrag ingår att överväga en skatt på förbränning av avfall och om en sådan bedöms lämplig att införa föreslå vilka avfallsströmmar som skatten bör omfatta. Enligt utredningens direktiv (dir. 2016:34) ska en utgångspunkt för utredningens even- tuella förslag vara att det inte bör omfatta biobränslen, enligt definition i förordningen (2011:1480) om elcertifikat, och avfall från pappers- och massaindustrin eller trämekanisk industri som omhändertas i interna processer. I kapitel 12 gör utredningen bedömningen att en skatt på för- bränning av avfall inte är ett ändamålsenligt styrmedel enligt de kriterier som anges i utredningens direktiv och därför inte bör införas. Enligt utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2017:49) ingår det dock i utredningens uppdrag att ändå ta fram ett förslag på hur en sådan skatt kan utformas. Enligt utredningens direktiv ska syftet med en skatt på avfalls- förbränning vara att uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering i enlighet med avfallshierarkin och regeringens ambition om att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Enligt utredningens tilläggsdirektiv ska förslaget till en skatt på förbränning av avfall utformas så att det i möjligaste mån verkar för att utjämna den finansiella obalans som råder mellan olika avfallsbehandlingsmetoder. Skatten ska även ge incitament till ökad materialåtervinning av återvinningsbara materialslag. Vidare ska utredningen lämna förslag på hur samtliga förslag som lämnas i betänkandet, inklusive en