sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — På motsvarande sätt har meriteringen för externa adjunkter som utgångspunkt berott på de olika överrätternas möjlighet att be- kosta sådan tjänstgöring, även om också har valt att skjuta medel för extern adjunktion till de domstolar som har haft så- dan verksamhet. En bättre metod brukar vara att använda den avsatta budgeten utan hänsyn till platser så att antalet personer som utbildas kan vara maximalt i förhållande till avsatta budgetmedel. En annan metod som vanligtvis brukar leda till ett mer effektivt utnyttjande av bud- geten brukar vara att budgeten delegeras till den del av eller de delar av verksamheten där uppgiften genomförs. Det ger goda förutsättningar både för ett effektivt budgetutnyttjande och möjligheter till samord- ning. Ett gott exempel från Domstolar är att tingsrätterna i har en gemensam budget som ger utrymme för detta. Enligt vår uppfattning måste det antal jurister som genomför domarmeritering som adjungerade råd eller den särskilda domarutbild- ningen eller är assessorer i underrätt anpassas ut- ifrån långsiktiga rekryteringsbehov. Budgeten bör delegeras för att ge utrymme för domstolarna att på ett effektivt sätt använda sin gemen- samma kapacitet. Vi gör alltså bedömningen att det blir ett mer effektivt resurs- utnyttjande om delegerar budgeten till överrätterna så att domarmeriteringen för adjungerade råd och andra adjunkter och domarutbildningen för fiskaler och assessorer kan ske utifrån ett budgetsamarbete mellan domstolarna som ger utrymme för ett effek- tivt resursutnyttjande. En sådan mer flexibel lösning skulle förbättra förutsättningarna för att anställa skickliga och erfarna jurister som vill domarmeritera sig, utbilda jurister inom den särskilda domarutbild- ningen och anställa assessorer som vill fördjupa sig. När budgeten delegeras är det viktigt att den kunskap som finns vid domstolarna om deras långsiktiga behov av och kapacitet att ut- bilda domare och deras möjligheter att samarbeta och samordna verk- samheterna får vara avgörande. Möjligheterna till långsiktig överblick Budget för domarmeritering och domarutbildning finns i första hand hos överrätterna men förutsätter ett nära och lång- siktigt samarbete med underrätterna. På vilket sätt en delegerad budget till överrätterna bör fördelas mellan överrätterna behöver analyseras i den kretsen. En möjlighet är att domstolscheferna ges tillfälle att i samråd med varandra ta ställ- ning till hur de olika formerna av domarutbildning bör samordnas och finansieras för både överrätterna och underrätterna inför Dom- stolsverkets beslut om budgetens fördelning mellan domstolarna. En sådan lösning ställer mycket höga krav på att inför budgetbesluten informerar sig inte bara om domstolschefernas för- slag utan också om de olika omständigheter, även på detaljnivå, som förslagen grundar sig på. Den mer effektiva lösningen borde i stället vara att delegera budgeten så att budget och verksamhet ligger på samma ställe. Det skulle innebära att budgeten för domarmeriter- ingen för adjungerade råd, utbildningen av domare inom den sär- skilda domarutbildningen och tjänstgöringen i underrätt för assesso- rer borde kunna hanteras av överrätterna själva. Den mer detaljerade fördelningen mellan överrätterna analyseras i avsnitt 15.2. Bedömning: Det är ansvar att bestämma hur budgeten för Domstolar ska fördelas mellan olika verk- samhetsområden. och domstolscheferna har sam- ma ansvar enligt myndighetsförordningen att bedriva verksam- heten effektivt och inom de ekonomiska ramarna. En budget som är gemensam för domarmeriteringen för adjun- gerade råd, den särskilda domarutbildningen och assessorers tjänst- i underrätt i olika regioner skulle öka förutsättningarna för ett effektivt budgetutnyttjande och samordningsfördelar. För att budgeten för domarmeriteringen för adjungerade råd, den särskilda domarutbildningen och den längre tjänstgöringen i underrätt för assessorer ska kunna samordnas och användas effektivt i hela landet bör budgeten för dessa verksamheter delegeras så att det ger förutsättningar för en mer samordnad verksamhet i hela landet på det sätt vi har behandlat i avsnitt 11 och 13. Det bör ske genom att den budget som avsätter för dessa verksamheter delegeras Budget för domarmeritering och domarutbildning Exempelvis skulle budgeten kunna fördelas som en gemensam budget för domstolarna i ett visst geografiskt område. Bud- geten skulle alltså kunna vara regional. En sådan modell ger ett större ansvar men också större möjligheter till en effektiv verksamhet som dessutom kan anpassas till förhållandena i olika delar av landet. Hur den gemensamma budgeten för de olika formerna av utbildning av domare ska användas i de olika över- och underrätterna i olika delar av landet skulle därmed vara en fråga för presidenterna i inom vissa geo- grafiska områden att komma överens om. Vi bedömer att det vore en stor fördel eftersom domstolarna har bäst inblick i både det långsiktiga behovet och den egna kapaciteten att utbilda framtidens domare. En delegerad budget skulle också ge både överrätter och underrätter större möjligheter att informera om de olika möjligheterna att meri- tera sig för en ordinarie domaranställning och att intressera lämpliga personer för att söka sig till domaryrket. Det skulle alltså finnas flera klara fördelar om delegerade budgeten exempelvis till överrätterna i olika regioner. Den vidare fördelningen mellan överrät- terna i t.ex. geografiska områden kunde beslutas i samråd mellan över- rättspresidenterna. När det gäller hur en delegerad budget skulle användas av överrät- terna, för att få bästa möjliga kvalitet och effektivitet och nå målet att fler ska kunna rekryteras till ordinarie domaranställningar, måste an- vändningen av budgeten utformas i samarbete mellan överrätterna och underrätterna. Tingsrätterna i har en gemensam budget och beslutar tillsammans hur den ska användas. Det är en bra modell. En mer detaljerad reglering än så behövs enligt vår mening inte. Presi- denterna i landets överrätter har, utöver direkt inblick i sina egna dom- stolars verksamhet, upparbetade kontakter och samarbete med under- rättslagmännen i domkretsen. Det ger en bra grund för ett samarbete mellan varje överrätt och underrätterna i domkretsen om fördelning och samordning av budgeten för de olika utbildningsvägarna för att meritera sig för en ordinarie domaranställning. 16 Lagreglering av domarmakten Domaruppgifter utförs inte bara av ordinarie domare. En stor del av de domar och beslut som domstolarna meddelar har beslutats av icke ordinarie domare. För den som är part i ett mål eller ärende och för allmänheten är det viktigt att det är tydligt vilka domare som har be- hörighet att utöva den dömande makten. De kategorier av domare som får döma och fatta beslut i dom- stolarna – dvs. de som utövar den dömande makten – är alltså både ordinarie domare och icke ordinarie domare. Till de icke ordinarie domarna hör vikarier för ordinarie domare, tidsbegränsat anställda förstärkningsdomare, fiskaler i underrätt, tf. assessorer och andra adjungerade ledamöter i överrätt. Vikarier för ordinarie domare och tidsbegränsat anställda förstärkningsdomare anställs i vissa fall genom beslut av regeringen. Andra icke ordinarie domare anställs av dom- stolen. I underrätterna finns också notarier som anställs av Domstols- verket och som kan förordnas av underrätten att döma och fatta be- slut i mål som typiskt sett är av enklare beskaffenhet. Domarnas självständiga ställning och maktbefogenheter ställer krav på tydlighet när det gäller vilka som är behöriga att utöva domar- yrket i domstolarna. 16.2En tredjedel av domarna är icke ordinarie domare Bestämmelserna om domare i regeringsformen, och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar anger vilka som är ordinarie domare. utförs dömandet i stor utsträckning av icke ordi- narie domare. Icke ordinarie domare kan vara tidsbegränsat anställda vikarier för ordinarie domare, tidsbegränsat anställda domare för förstärkningsändamål, jurister som adjungerar i överrätt för att meri- tera sig för ordinarie domaranställningar eller fiskaler och tf. assessorer som genomgår den särskilda domarutbildningen. Till de icke ordinarie domare som tjänstgör för vikariats- eller förstärkningsändamål hör pensionerade domare som efter sin ordinarie domaranställning tjänst- gör tillfälligt i domstolarna. Utöver dessa icke ordinarie domare finns det i underrätterna notarier, beredningsjurister och föredragande som kan förordnas att självständigt avgöra vissa typer av mål och ärenden som typiskt sett är av enklare beskaffenhet. Förhållandet mellan antalet ordinarie domare och antalet icke ordi- narie domare framgår av följande tabell. Beräkningarna utgår från an- talet årsarbetskrafter för ordinarie domare respektive icke ordinarie domare. I kategorin icke ordinarie domare ingår fiskaler, assessorer och andra adjungerade ledamöter samt pensionerade f.d. ordinarie domare och andra tidsbegränsat anställda domare för vikariats- eller förstärkningsändamål. I kategorin ingår inte notarier, föredragande eller beredningsjurister, även om dessa ibland kan ha dömande upp- gifter.1 1 Årsarbetskrafter för notarier, föredragande och beredningsjurister redovisas separat i Dom- stolsverkets årsredovisning. Av tabellen framgår att förhållandet mellan antalet ordinarie domare och antalet icke ordinarie domare har varit stabilt . Den fortsatta jämförelsen är därför begränsad till att avse . De ordinarie domarna i alla domstolar utgjorde av det totala antalet domare och de icke ordinarie domarna utgjorde resterande . Cirka en tredjedel av alla domare i alla instanser var alltså icke ordinarie domare. Det finns skillnader mellan instanserna och domstolsslagen. I hovrätterna utgjorde de ordinarie domarna av det totala antalet domare medan de icke ordi- narie domarna utgjorde resterande , dvs. närmare hälften av domarna. I kammarrätterna var ordinarie domare och icke ordinarie. För tingsrätternas del var andelen ordinarie domare och andelen icke ordinarie domare , dvs. cirka en fjärdedel. För förvaltningsrätternas del var andelen ordinarie domare och andelen icke ordinarie domare . Att de icke ordinarie domarna står för en tredjedel av det totala antalet domare måste inte innebära att en tredjedel av alla mål och ärenden handläggs av icke ordinarie domare. Till att börja med är de flesta icke ordinarie domare i både överrätt och underrätt domare som är under utbildning. Domare under utbildning tilldelas typiskt sett inte arbetsuppgifter i lika stor utsträckning som ordinarie domare. När en fiskal dömer i underrätt har han eller hon ett tidsbegränsat förordnande som tingsfiskal eller förvaltningsrättsfiskal. Därefter följer adjunktion i överrätt med ett tidsbegränsat förordnande som tf. hovrättsassessor eller tf. kammarrättsassessor. I överrätterna finns utöver tf. assessorerna exempelvis åklagare, advokater och andra juris- ter som adjungerar i domstolen . Vidare anlitar överrät- terna regelbundet pensionerade ordinarie domare, som då är att anse som icke ordinarie domare, för vikariats- eller förstärkningsändamål. En fiskal i underrätt får inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet (11 § förordningen med tingsrättsinstruktion och 10 § förordningen med förvaltningsrättsinstruktion). Det skulle kunna tala för att fiskalerna inte avgör lika många mål och ärenden som ordi- narie domare. är fördelningen av mål inom en viss domstol ofta sådan att de ordinarie domarna handlägger färre men mer omfat- tande och komplicerade mål medan fiskaler handlägger fler men mind- re omfattande och komplicerade mål. Det innebär att en fiskal kan döma och fatta beslut i minst lika många mål och ärenden som en or- dinarie domare. Gruppen icke ordinarie domare består också i under- rätterna av tidsbegränsat anställda domare för vikariats- eller förstärk- ningsändamål. För sådana icke ordinarie domare, exempelvis tf. råd- män, finns inte några sådana begränsningar som gäller för fiskaler. En tf. rådman deltar alltså i den dömande verksamheten på samma huvud- sakliga villkor som en rådman med ordinarie domaranställning. De icke ordinarie domarna står sammanfattningsvis för en bety- dande del av det totala antalet avgöranden i form av domar och beslut i domstolarna. Det finns inte några mer exakta uppgifter om andelen avgöranden som meddelas av icke ordinarie domare eftersom det inte finns någon sammanställd information i domstolarna om vilka do- mare som har ingått i ett avgörande. Man kan dock dra slutsatsen att icke ordinarie domare står för en stor del av domstolens avgöranden. 16.3Vilka som utöver de ordinarie domarna får utöva domaryrket ska framgå av lag 16.3.1Regleringen av icke ordinarie domare är otydlig Bedömning: I domstolarna dömer icke ordinarie domare i stor ut- sträckning. Det framgår inte av lag att även icke ordinarie domare är behöriga att utöva den dömande makten. För att domstolarna ska kunna bedriva sin verksamhet på ett effektivt sätt krävs att det finns tidsbegränsade domaranställningar för vika- riats- och förstärkningsbehov. För att utbildningen av nya domare ska fungera är det också helt nödvändigt att det finns olika slags möjlig- heter för jurister att tjänstgöra i domstol för att meritera sig ytterligare för ordinarie domaranställningar. Det finns alltså ett starkt intresse av att det även fortsättningsvis finns icke ordinarie domaranställningar. finns det ett lika starkt intresse av att den som av någon an- ledning kommer i kontakt med en domstol får veta eller åtminstone har en möjlighet att kunna ta reda på vilka regler och villkor för an- ställning som gäller för den domare som han eller hon möter i sina kontakter med domstolen. Det bör alltså vara möjligt för den som ex- empelvis är part i ett mål eller ärende vid en domstol att få information om att domaren kan vara exempelvis en vikarie eller en domare under utbildning som inte har utnämnts av regeringen enligt de huvudregler som gäller för domare utan anställts genom beslut av domstolen. Bestämmelser om ordinarie domare finns i bl.a. 1–4 kap. rätte- gångsbalken, 3, 10 och 15 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och 1 § utnämningslagen. Det framgår alltså tydligt av lag att det finns ordinarie domare i domstolarna. Däremot saknas det bestämmelser i lag om de icke ordinarie domare som vid sidan av de ordinarie do- marna utövar den dömande makten. Frågan om vem som har rätt att utöva ett domarämbete är grund- läggande från konstitutionell synpunkt och viktig för allmänhetens insyn i domstolarna. Det bör därför vara tydligt vilka som får utöva den dömande makten. 16.3.2Det ska införas bestämmelser i lag om icke ordinarie domare Förslag: Det ska införas bestämmelser i och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar om att det utöver ordinarie domare vid hovrätterna, kammarrätterna, tingsrätterna och förvaltningsrätterna får finnas tidsbegränsat anställda domare för vikariats- eller förstärkningsändamål och domare anställda i ut- bildningssyfte. Vilka som faktiskt utövar den dömande makten är fundamentalt för hur domstolarna fullgör sin uppgift. Det är också viktigt både för den långsiktiga stabiliteten och för förtroendet för domstolarna att det direkt av lag framgår att det vid sidan av de ordinarie domarna och nämndemännen finns andra kategorier av domare som kan ha samma behörighet som de ordinarie domarna att fatta beslut i och att avgöra mål och ärenden. Domare under utbildning och andra icke ordinarie domare fattar beslut och avgör mål i en ganska stor utsträckning och mest i underrätterna. Det är också i underrätterna som flertalet av de mål som prövas i domstol avgörs. I och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar anges kategorier av ordinarie domare som finns i hovrätterna, tingsrät- terna, kammarrätterna och förvaltningsrätterna (se 1 kap. 2 § och 2 kap. 3 § respektive 10 och 15 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Det saknas däremot lagbestämmelser om att det finns vikarier för ordinarie domare, förstärkningsdomare, domare under utbildning och andra icke ordinarie domare i överrätterna och Den nuvarande regleringen innebär alltså att den som tar del av reglerna om domare i eller lagen om all- männa förvaltningsdomstolar inte får insikt om att det finns andra domare än ordinarie domare och nämndemän som är verksamma i de allmänna domstolarna respektive de allmänna förvaltningsdomsto- larna. Att det finns icke ordinarie domare som är behöriga att avgöra mål i domstol, antingen ensamma eller tillsammans med andra leda- möter, framgår i stället av bestämmelser i förordningarna med dom- stolsinstruktioner. Samhällsutvecklingen med ökade krav på transparens och öppenhet talar för att det bör anges i lag vilka som har befogenheter att utöva den dömande makten. Det gör också den omständigheten att vissa av dem som tjänstgör som icke ordinarie domare har samma behörighet och befogenhet som en ordinarie domare. I sammanhanget bör det också beaktas att det inte finns något formellt hinder mot att andelen icke ordinarie domare ökar. Andelen icke ordinarie domare i en domstol skulle – utan att det skulle strida mot vare sig grundlag eller lag – kunna vara större än andelen ordi- narie domare. Även om det finns icke ordinarie domare som utnämns av regeringen finns det också icke ordinarie domare som anställs av domstolarna för utbildning eller enligt de bestämmelser om bl.a. korta vikariat som finns i domstolsinstruktionerna. Det nuvarande systemet innebär alltså en teoretisk möjlighet för domstolarna att anställa icke ordinarie domare som skulle kunna bilda en majoritet av domarna i domstolen. Även ansåg att bestämmelser om icke ordi- narie domares behörighet skulle framgå av lag. I sitt betänkande före- slog utredningen att bestämmelser om domares behörighet skulle in- föras i den av den utredningen föreslagna nya lagen om domstolar och domare.2 Utredningens förslag har – i fråga om lag om domstolar och domare – inte lett till lagstiftning. Vår bedömning blir att det är grundläggande utifrån rättsstatliga aspekter och intresset av god insyn för allmänheten att det tydligt av lag framgår vilka som utövar domarmakten. Det bör därför anges i lag att det finns icke ordinarie domaranställningar i form av tidsbegrän- sade domaranställningar för vikariats- och förstärkningsändamål samt domaranställningar som inrättats i utbildningssyfte. 2 Se t.ex. SOU 2011:42 s. 183–187. Vår bedömning innebär inte att de olika domarbefattningarna bör regleras i detalj i lagtext. Regleringen om domstolar och domare i och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör dock tydligt ange att det utöver de ordinarie domarna finns andra typer av domaranställningar. Om lagtexten innehåller upplysning om att det finns andra typer av domaranställningar än ordinarie domar- anställningar blir regleringen transparent och tydlig. Bestämmelser om de ordinarie domare som tjänstgör i överrätter och underrätter finns i 1 kap. 2 § och 2 kap. 3 § samt 10 och 15 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Bestäm- melser om att det i hovrätterna, kammarrätterna, tingsrätterna re- spektive förvaltningsrätterna får finnas domare för vikariats- eller för- stärkningsändamål och domare under utbildning ska föras in i dessa paragrafer. 17 Ett aktivt rekryteringsförfarande Det behövs fler kvalificerade sökande till ordinarie domaranställ- ningar i alla typer av domstolar och i alla delar av landet.1 En viktig förutsättning för att domstolarna ska kunna locka till sig skickliga jurister med olika yrkeserfarenheter är att , domstolscheferna och inom ramen för sina olika roller och uppdrag bedriver ett aktivt rekryteringsarbete som når ut till potentiella sökande och som utvecklas i linje med de rekryteringsprocesser som andra attraktiva arbetsgivare använder. I detta avsnitt analyseras hur rekryteringsförfarandet och dess olika verktyg för bedömning av de sökande kan utvecklas och förbättras. En viktig utgångspunkt för ett aktivt rekryteringsförfarande är att möjliga sökande får tydlig information om vad varje enskild an- ställning innefattar för krav och möjligheter. Vidare krävs, för att de skickligaste och lämpligaste juristerna ska kunna utnämnas till ordi- narie domare, att rekryteringsförfarandet är utformat så att meri- terna hos jurister med olika yrkesbakgrund kan dokumenteras och bedömas under beredning av ärendet. Vår uppfattning är att förfarandet i fungerar väl. måste förfarandet i , på samma sätt som andra verksamheter, utvecklas i takt med utvecklingen inom andra verksamheter som påverkar förutsättningarna för och kraven på verksamheten i nämnden. De förslag vi lägger fram för att göra det möjligt att rekrytera fler skickliga och för yrket lämpliga jurister som ordinarie domare innebär att det kommer att ställas större krav på Domar- nämndens verksamhet i några avseenden. 1 Se avsnitt 6.2. 17.2Domarnämnden ska arbeta aktivt och långsiktigt för att främja rekryteringen Förslag: ska bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete för att främja rekryteringen av ordinarie domare. En be- stämmelse om det ska tas in i utnämningslagen. har uppgiften att arbeta aktivt och långsiktigt med rekryteringen av ordinarie domare för att tillgodose rekryterings- behovet. Det är knappast möjligt för som enda myndighet att genom ett aktivt och långsiktigt arbete kunna till- godose behovet av att rekrytera ordinarie domare. Vår utredning visar att det krävs en rad olika åtgärder och samordning och sam- arbete mellan , domstolarna och för att åstadkomma detta (se avsnitt 9.4). aktiva och långsiktiga arbete bör därför inriktas på att främja rekryteringen av ordinarie domare. arbetar aktivt med att främja domar- rekryteringen, främst genom att informera om domaryrket i olika sammanhang och genom ett aktivt rekryteringsförfarande i utnäm- ningsärendena. Ett aktivt och långsiktigt arbete för att främja rekryteringen av ordinarie domare kan och bör handla om att utveckla själva förfaran- det vid enskilda utnämningsärenden och om att på ett tydligare sätt rikta olika informationsinsatser mot vissa målgrupper. Domarnämn- dens aktiva och långsiktiga arbete handlar också om att nämndens ledamöter ska främja rekryteringen av ordinarie domare, exempelvis genom att bidra med sin kännedom om skickliga jurister och genom kontakter med jurister verka för fler sökande till lediga anställningar som ordinarie domare. Vi gör bedömningen att bör få i uppgift att göra årliga analyser av möjligheterna att rekrytera ordinarie domare mot bakgrund av den kunskap om sökande till ordinarie domaranställningar som finns hos Domarnämnden.2 Ett sådant arbete kommer att vara en viktig del av aktiva och lång- 2 Se avsnitt 19. siktiga rekryteringsarbete och analysen kan bli ett bra underlag för inriktningen av särskilda informationsinsatser. uppdrag att långsiktigt främja rekryteringen av ordinarie domare är en viktig förutsättning för rekryteringen av ordi- narie domare och ett av nämndens två huvuduppdrag. har den uppgiften bör anges i lag. 17.3Domarnämndens bedömning av sökandenas skicklighet ska utgå från moderna, långsiktiga och kända kriterier 17.3.1Generella kriterier för bedömning av skicklighet Bedömningen av skickligheten och lämpligheten hos dem som söker en ordinarie domaranställning ska göras med utgångspunkt i de all- männa bedömningsgrunderna förtjänst och skicklighet (se 11 kap. 6 § regeringsformen). Sådana allmänt formulerade bedömningsgrunder måste konkretiseras i form av mer detaljerade bedömningskriterier för att ge en tydlig ram för bedömning av en sökande. För att systemet för bedömning av sökande till ordinarie domar- anställningar ska vara transparent i förhållande till allmänheten, för att sökandena ska veta vilka kriterier som gäller och för att sökande ska bedömas på ett enhetligt sätt i olika utnämningsärenden krävs alltså att det finns mer detaljerade men ändå generella kriterier som används och ligger till grund för bedömningen i alla utnämnings- ärenden.