sou · H5B33 · 2017-01-23 00:00:00 — I propositionen konstateras att det överordnade ändamålet med att ha ett regelverk rörande karantän och sakförbud är att stärka tilliten till den offentliga förvaltningen och till det politiska systemet. Även om det faktiskt inte sker något missbruk av information, så kan risken för ett sådant missbruk och en begränsad möjlighet till kontroll utgöra grogrund för en misstanke som kan undergräva förtroendet för den offentliga förvaltningen och styrningen. Allmänhetens tillit är avhängig att det politiska systemet och statsförvaltningen fungerar och uppfyller vissa krav. Det sägs också att det inte är tillräckligt att detta faktiskt sker, det måste också vara synligt (propositionens kursivering) för allmänheten. Karantänsregler kan bidra till att synliggöra att både förvaltningen och politikerna inrättar sig efter gällande regler och riktlinjer. Vidare konstateras att det i visserligen finns regler rörande tystnadsplikt, krav på saklighet etc. Den regleringen är dock inte tillräcklig för att 44 L (2014–2015) s. 44. 7Rapporterna går att hitta på utvalg/karantenenemnda/id611309/, senast besökt . 8Kommittén bestod av elva medlemmar. Sju av dem representerade de olika partierna i medan de övriga fyra var juridiska eller statsvetenskapliga experter. 44 L (2014–2015), Lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og tjenestemenn (karanteneloven). Jämförelse med andra länder känslig information ska skyddas på ett tillfredsställande sätt. Regler om karantän och sakförbud ger också en tidsmässig skillnad mellan rollerna som politiker eller anställd i offentlig förvaltning och sysselsättning inom andra sektorer. Detta kan minska den faktiska möjligheten eller sannolikheten för bl.a. missbruk av känslig information. Det kan bidra till att stärka allmänhetens förtroende för staten och det politiska systemet.10 I propositionen föreslås också att ordningen med ett oberoende organ som har att pröva frågor om karantän, sakförbud och eventuella sanktioner för politiker som lämnar statsförvaltningen ska finnas kvar. Organets oberoende är en förutsättning för dess legitimitet. Organet bör ha formen av en nämnd och byta namn från Karanteneutvalget till Karantenenemnda. Nämnden ska även fortsättningsvis bestå av fem personer och dessa ska ha hög integritet och hög offentlig trovärdighet. Liksom tidigare ska nämnden få hjälp med beredning och administration av ett sekretariat i Kommunalog moderniseringsdepartementet. Med tanke på variationen i ärendemängd är det inte lämpligt att upprätta ett särskilt sekretariat utanför departementet.11 Vad så gäller behovet av att reglera frågorna i lag sägs i propositionen att det är väsentligt att regelverket är tillgängligt för allmänheten eftersom en viktig del är att stärka tilliten till den offentliga förvaltningen och till det politiska systemet. Att lagfästa bestämmelserna tjänar också bl.a. till att motverka tillfälliga variationer i praxis. En lag kan i och för sig göra ordningen mindre flexibel, men det beror på hur lagen utformas. Karantän och sakförbud innebär också ett ingrepp i den enskildes rätt att byta arbete han eller hon väljer. Sådana tyngande plikter måste därför som utgångspunkt ha sin grund i lag.12 7.2.2Närmare om de norska bestämmelserna I karanteneloven finns alltså bestämmelser om bl.a. politikers övergång till tjänst utanför statsförvaltningen. Med politiker avses enligt lagen nuvarande och tidigare medlemmar av regeringen, statssekreterare och politiska rådgivare (2 §). Som framgår i avsnittet ovan be- 44 L (2014–2015) s. 27 f. 44 L (2014–2015) s. 45 f. 44 L (2014–2015) s. 34. Jämförelse med andra länder handlar vi inte vad som sägs om politiska rådgivare. Lagen omfattar inte övergångar till partipolitiskt arbete eller politiskt värv i , kommuner och s.k. fylkeskommuner (1 § tredje stycket). Av lagen följer att en politikers övergång till en tjänst utanför statsförvaltningen från det att han eller hon frånträdde som politiker ska prövas av en särskilt sammansatt nämnd, Karantenenemnda (5 §).13 Nämnden består av fyra ledamöter varav minst två ska ha varit statsråd, statssekreterare eller politiska rådgivare. Det finns också krav på att minst två av ledamöterna ska ha en juridisk ämbetsexamen eller i rättsvetenskap (5 § föreskriften till lagen). Nämnden kan ålägga politikern karantän eller sakförbud efter det att han eller hon har frånträtt sin post (6 och 7 §§).14 Om det föreligger särskilt tungt vägande skäl, kan en karantän om som längst kombineras med ett sakförbud om som längst (7 §). Med karantän avses ett förbud mot att tillträda en ny tjänst eller värv utanför statsförvaltningen eller etablera näringsverksamhet. Ett sakförbud innebär ett förbud att involvera sig i bestämda saker eller sakområden (2 §). Politikern ska senast före övergången lämna alla nödvändiga upplysningar till nämnden (5 §). För ändamålet finns en särskild blankett.15 Karantenenemnda har på sig att fatta beslut efter det att politikern har uppfyllt sin upplysningsplikt enligt 5 §. Den nya tjänsten får inte påbörjas förrän nämnden har fattat beslut i frågan (9 §). Vad så gäller kriterierna för att karantän och/eller sakförbud ska kunna meddelas anges i lagen tre situationer. Den första är att det föreligger en konkret förbindelse mellan politikerns tidigare ansvarsområden, arbetsuppgifter i den politiska ställningen eller saker som har behandlats i departementet där och intressena i den verksamhet politikern knyts till. Den andra är att politi- 13Karantenenemnda ses som ett förvaltningsorgan, se prop. 44 L (2014–2015) s. 45. 14I samband med karantenelovens tillkomst diskuterades det om tiden för karantän borde utsträckas , dvs. som gäller för sakförbud. Efter en utvärdering av Karanteneutvalgets praxis kom man dock fram till att gällande gräns är tillräcklig för värna förtroendet för förvaltningen och det politiska systemet. I propositionen (se prop. 44 L [2014–2015] s. 51 f.) sägs bl.a. att övergångar till andra sektorer inte ska hindras i onödan. 15För blankettens utformning, se arbeidsgiverpolitikk/lov-og-avtaleverk/karantene/meldingsskjema-for- karantenesaker/id2484487/, senast besökt . Jämförelse med andra länder kerns tidigare ansvar och arbetsuppgifter har gett eller kan ge den verksamhet politikern knyts till eller etablerar särskilda fördelar. Den tredje är att övergången på annat sätt kan rubba förtroendet för förvaltningen rent generellt (6 §). Av förarbetena framgår att det ibland vållade det tidigare Karanteneutvalget vissa problem att utforma omfattningen av sakförbudet. En formulering som ”saker som hör till x-departementets arbetsområde” var inte tillräckligt upplysande och medförde en precisering efter det att politikern bad om en ny värdering.16 I propositionen konstateras att det är av stor vikt att sakförbudet utformas så att alla kan förstå omfattningen av det.17 En politiker som åläggs karantän erhåller ersättning motsvarande den lön han eller hon hade som politiker. Om han eller hon erhåller lön eller annat vederlag, sker en avräkning från ersättningen. då karantän gäller omfattas politikern av en grupplivsförsäkring som motsvarar den som gäller enligt det s.k. hovedtariffavtale i staten 8 §). Vid sakförbud utgår ingen ersättning. Vid överträdelse av bestämmelserna i lagen och beslut fattade med stöd av lagen kan nämnden besluta om åtgärder i form av s.k. tvangsmulkt – en form av löpande vite – eller s.k. administrativ inndragning – en form av indragning av intäkt som uppbärs som en följd av överträdelse av lagen (18 och 19 §§). Vid grov oaktsamhet eller uppsåtlig överträdelse kan nämnden besluta om en s.k. overtredelsesgebyr – en form av administrativ sanktionsavgift (20 §). I föreskriften till lagen finns bestämmelser om tvangsmulktens och overtredelsesgebyrens storlek. Om politikern inte är nöjd med ett beslut rörande karantän, sakförbud eller en sanktion, kan han eller hon begära att nämnden ska pröva frågan på nytt. Som huvudregel kan ett beslut inte överklagas förrän rätten att begära en prövning av frågan på nytt har utnyttjats och ett beslut därvid har fattats (3 §).18 Nämndens beslut publiceras på 16NOU 2012: 12 s. 64. 44 L (2014–2015) s. 55. 18I samband med frågan om överprövning kan det vara värt att nämna att det i inte finns några särskilda förvaltningsdomstolar utan det är de allmänna domstolarna som överprövar även förvaltningsbeslut, se , Hans, Nordiska rättsliga myndigheter och det straffrättsliga samarbetet i EU, TemaNord 2010:523 (en beskrivning av den nordiska ämbetsmannamodellen och myndighetsstrukturen i de nordiska länderna, utförd på uppdrag av ämbetsmannakommitté) s. 19 f. Jämförelse med andra länder Vid begäran om att få ut handlingar gäller Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova), LOV-2006-05-19-16, för Karantenenemndas verksamhet. Begäran om att få ut handlingar behandlas på vanligt sätt enligt offentleglova.19 7.2.3Något om antalet meddelade beslut om karantän och/eller sakförbud Av den sammanställning av ärenden som bifogas till Karanteneutvalgets årsmelding framgår följande.20 finns inget beslut rörande statsråd. Däremot finns två beslut rörande statssekreterare där det meddelades en kombination av karantän och sakförbud (som mest karantän följt av sakförbud). finns ett beslut rörande ett statsråd där det meddelades en kombination av karantän och sakförbud (karantän följt av sakförbud). Det finns också fem beslut rörande statssekreterare där det meddelades en kombination av karantän och sakförbud (som mest karantän följt av sakförbud) och fyra beslut där det meddelades sakförbud (). finns två beslut rörande statsråd där det meddelades sakförbud (i båda fallen ). Det finns också sju beslut rörande statssekreterare där det meddelades en kombination av karantän och sakförbud (som mest karantän följt av sakförbud), sex beslut där det meddelades karantän (som mest ) och sex beslut där det meddelades sakförbud (som mest ). Noteras ska att det skedde ett regeringsskifte. 19Se dokumentet Veiledning for politikere i forbindelse med overgang til ny mv. utenfor statsforvaltningen, alget_veiledning_meldeskjema_bm.pdf, senast besökt . 20Här tar vi bara med de ärenden som rör statsråd och statssekreterare och där karantän och/eller sakförbud meddelades. Ärenden rörande politiska rådgivare utelämnas alltså, likaså de beslut som resulterade i att ingen karantän eller sakförbud meddelades. För årsmeldingen, se karanteneutvalget_-2015.pdf och melding_karanteneutvalget_2015.pdf, båda senast besökta . Jämförelse med andra länder finns två beslut rörande statsråd där det meddelades en kombination av karantän och sakförbud (i båda fallen karantän följt av sakförbud), ett beslut där det meddelades karantän () och två beslut där det meddelades sakförbud (som mest ). Det finns också två beslut rörande statssekreterare där det meddelades en kombination av karantän och sakförbud (som mest karantän följt av sakförbud), tre beslut där det meddelades karantän (som mest ) och två beslut där det meddelades sakförbud (i båda fallen ). finns inget beslut rörande statsråd. Däremot finns två beslut rörande statssekreterare där det meddelades en kombination av karantän och sakförbud (som mest karantän följt av sakförbud) och ett beslut där det meddelades karantän (). I har det pågått en debatt om huruvida karantänsregler för ministrar bör införas eller ej. Än så länge har det dock inte lett till någon lagstiftning på området. I finns det alltså inte några bestämmelser om övergång till tjänst utanför statsförvaltningen, vare sig för ministrar eller deras s.k. særlige rådgivere (se mer om dem nedan).22 Vissa andra bestämmelser rörande närbesläktade frågor finns dock.23 Exempelvis måste de som ut- 21I benämns regeringsmedlemmarna ministrar. Utöver statsministern finns det Det finns inga statssekreterare utan i stället är det den s.k. departementschefen som är ministerns närmaste medarbetare. Departementschefen är en opolitiskt tillsatt tjänsteman. Överlag förekommer inte politiskt tillsatta tjänstemän på samma sätt som i i . Nästan varje minister har dock en, och i något fall två, s.k. særlige rådgivere. Sådana har funnits . Från början hade de främst medierelaterade uppgifter och hade ofta bakgrund som journalister. synes de dock ha fått ett allt större ansvarsområde och rekryteras också i större utsträckning från ministerns egen partiorganisation, se mer om detta i Ministrenes særlige rådgivere – et serviceeftersyn, Betænkning fra Udvalget om særlige rådgivere, Betænkning nr. 22Funktionærloven behandlar förvisso möjligheten att använda sig av konkurrensklausuler, men de bestämmelserna gäller enligt ett uttryckligt undantag inte för statstjänstemän, se § 1 stk. 3 funktionærloven (LBK nr 81 af 03/02/2009). Konkurrensklausuler används vanligtvis inte heller för andra statsanställda. 23Vid den jämförande studie av regleringen av intressekonflikter som lät utföra (se avsnitt 3.5), den s.k. , framkom att har reglerat 11 av de efterfrågade områdena, se s. 189. Jämförelse med andra länder nämns till ministrar i ett särskilt formulär lämna upplysningar om vilka värv de har och har haft , om de bedriver någon självständig näringsverksamhet, aktuella investeringar och andra ekonomiska intressen som överstiger 50 000 DKR, om de har några avtal av ekonomisk karaktär med tidigare eller framtida arbetsgivare samt vilka föreningar de är medlemmar i. Make/maka eller sambo måste också lämna vissa uppgifter. Formuläret som offentliggörs på har till syfte att säkra största möjliga öppenhet kring ministrarnas personliga ekonomiska förhållanden etc. och därigenom medverka till att säkra allmänhetens tillit till att ministrarna inte påverkas av osakliga hänsyn. Det ska fyllas i senast efter det att ministern har tillträtt och ska sedan uppdatereras i sin helhet en gång . Väsentliga ändringar meddelas löpande till Statsministeriet.24 I har varje minister möjlighet att anställa en, och i vissa fall två, s.k. særlige rådgivere. Formerna för deras anställning och uppsägning behandlas i en särskild vägledning samt tillhörande standardavtal.25 Enligt avtalet upphör anställningen vid utlysande av val till eller när en ny minister utses. Uppsägningstiden är och den særlige rådgiveren är under den tiden friställd. Han eller hon har rätt att ta andra arbeten under friställningen men måste skriftligen upplysa departementet om det samt vilken ersättning han eller hon får för det. Avräkning sker därvid från lönen i enlighet med bestämmelserna i funktionærloven. Om en særlig rådgiver återanställs inom , bortfaller lönen för den återstående delen av perioden. Samma gäller om han eller hon anställs i en liknande position i ett annat departement. 24http://statsministeriet.dk/_a_1628.html, senast besökt . 25Se , senast besökt . Jämförelse med andra länder kom med en rekommendation rörande ministrars och statssekreterares övergångar till anställning utanför statsförvaltningen.27 I rekommendationen föreslogs bl.a. en övergångstid efter ministerns mandatperiod, ifall ministern ämnar åta sig uppdrag inom det egna ansvarsområdet utanför statsförvaltningen. Den nu sittande regeringen fattade ett beslut rörande vad som ska gälla för ministrar vid övergångar. Beslutet innebär bl.a. att ministrar som planerar att övergå till en tjänst utanför statsförvaltningen ska anmäla detta till statsministern och . En karenstid kan därvid meddelas om den planerade övergången kan förorsaka en intressekonflikt i förhållande till ministerns uppgifter och ansvarsområde inom regeringen eller om övergången annars skulle försvaga tilltron till den offentliga förvaltningens verksamhet. Eftersom inte någon minister har övergått till en tjänst utanför statsförvaltningen sedan beslutets tillkomst har de ännu inte tillämpats. I övrigt kan konstateras att grundlag (/731) innehåller en bestämmelse om ministrarnas bindningar. Enligt dess 63 § får en medlem av statsrådet inte som minister sköta en offentlig tjänst eller sådant annat uppdrag som kan inverka menligt på ministeruppdraget eller äventyra förtroendet för ministerns verksamhet som medlem av statsrådet. Varje minister ska också utan dröjsmål efter utnämningen ge en för avsedd redogörelse för sin näringsverksamhet, sitt ägande i företag och annan betydande förmögenhet samt för sådana uppdrag och andra bindningar vid sidan av ministerns tjänsteåligganden som kan ha 26I benämns regeringsmedlemmarna ministrar. Utöver statsministern finns det Statsministern har en egen statssekreterare och därutöver finns tre statssekreterare som alla är statssekreterare för sin egen regeringsgrupp. 27Statens tjänstemannaetiska delegation är verksam vid finansministeriet och har till uppgift att bl.a. utfärda allmänna rekommendationer om tjänstemannaetik och utlåtanden i fall där en tjänsteman avgår från statens tjänst. Delegationen har också haft till uppgift att utarbeta ett förslag åt finansministeriet om sådana med tjänstemäns övergångar jämförbara förfaranden som borde tillämpas vid ministrars, politiska statssekreterares och specialmedarbetares direkta övergångar till befattningar utanför statsförvaltningen, då intressekonflikten med det tidigare uppdraget är uppenbar, se da-ministrar-tar-anstallning-utanfor-statsforvaltningen, senast besökt . Jämförelse med andra länder betydelse vid bedömningen av ministerns verksamhet som medlem av statsrådet. För tjänstemän, dit statssekreterare räknas, finns det i statstjänstemannalagen (/750) regler rörande deras allmänna skyldigheter. En tjänsteman får t.ex. inte ta emot ekonomiska förmåner, om det kan försvaga förtroendet för honom eller myndigheten (15 §). Han eller hon får heller inte inneha en bissyssla som äventyrar förtroendet för en opartisk tjänsteutövning (18 §). För bl.a. statssekreterare gäller att de före utnämningen ska lämna en redogörelse för sin näringsverksamhet, sitt ägande i företag och annan förmögenhet samt för sina uppgifter utanför tjänsten, sina bisysslor och för sina andra bindningar som kan vara av betydelse vid bedömningen av hans eller hennes förutsättningar att sköta de uppgifter som hör till tjänsten.28 Sekretess råder för uppgifter om en persons ekonomiska förhållanden (8 a §). Enligt lagen kan ett ämbetsverk med en tjänsteman ingå skriftligt avtal om dennes anställningsvillkor (44 §). Det finns också allmänna råd rörande tjänstemäns övergång från tjänstgöring hos staten.29 Av dessa framgår bl.a. att det finns möjlighet att med de tjänstemän som är i kontakt med uppgifter som är särskilt känsliga med tanke på statens intressen eller företagsverksamhet ingå ett sådant avtal som avses i den ovan nämnda 44 § i statstjänstemannalagen. Det sägs dock också att det är ovanligt att ingå sådana avtal och att det blir aktuellt endast i fråga om ett fåtal tjänstemän. Behovet av ett avtal om anställningsvillkoren ska bedömas från fall till fall. En förutsättning är att tjänstemannen har sådan information eller kompetens som inte är allmänt tillgänglig 28För blanketten, se koskeva+ilmoitus+sidonnaisuuksista+lomake+RU.pdf/f2fac1cb-42c8-42bb-880a- a1d8dd0366e5, senast besökt . 29För de allmänna råden, se 274-b39f-48b4-a465-4368fbee3202, senast besökt . De allmänna råden slogs fast första gången och de nu gällande är . Noteras kan att dokumentet egentligen heter ”Anvisning om tjänstemäns övergång från tjänstgöring hos staten”, men i detta betänkande är ”anvisningar” översatt till ”allmänna råd”. I Svenskt lagspråk i , Slaf, Föreskrifter, anvisningar och rekommendationer från statsrådets kansli 1/2010 s. 327 (se a7ba-4baf-9e54-87ec8634de52, senast besökt ) står att läsa att ”Anvisningar är närmast skriftliga rekommendationer som inte är bindande. I talar man om allmänna råd. I EU-sammanhang är det ofta fråga om riktlinjer …”. Jämförelse med andra länder för företag inom branschen. Det sägs vidare att man i avtalet ska komma överens om tjänstemannens lön under en särskilt avtalad karenstid efter det att tjänsteförhållandet har upphört. Om en tjänsteman säger upp sig och kommer att övergå till tjänstgöring hos en arbetsgivare där tjänstemannen kan utnyttja särskilt känsliga uppgifter som han eller hon har fått genom sin tjänsteställning, träder karensvillkoret i avtalet om anställningsvillkoren i kraft. Dessutom ska arbetsuppgifterna för en tjänsteman som arbetar med uppgifter som är särskilt känsliga med tanke på statens intressen eller företagsverksamhet ändras för uppsägningstiden så att tjänstemannen inte behandlar uppgifter som han eller hon kunde utnyttja vid övergången från tjänstgöringen hos staten. har inga regler rörande övergångar. Även här finns det dock en del andra bestämmelser som kan vara av intresse. Exempelvis finns i artikel 136 Almenn hegningarlög, nr 19/1940 (den isländska strafflagen), ett straffsanktionerat förbud för offentligt anställda mot att avslöja hemligheter som de har kommit i kontakt med i sitt arbete.31 Lagen gäller även ministrarna och deras politiska rådgivare. Det nämnda förbudet gäller även efter det att den offentligt anställde har lämnat sin anställning. Av artikel 18 Lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr 70/1996 (lagen om regeringsanställda), framgår att varje anställd är skyldig att iaktta sekretess när det gäller frågor som han eller hon får kännedom om i sitt arbete och som ska betraktas som konfidentiell enligt lag, anvisningar eller sakens natur. Även denna skyldighet kvarstår efter det att han eller hon har lämnat sin anställning.32 Ministrarna är dock undantagna från lagen. De politiska rådgivarna betraktas som anställda, för det fall deras uppdrag varar mer än en månad, och de omfattas således av lagen. 30De isländska regeringsmedlemmarna kallas ministrar. Utöver statsministern finns det nio ministrar. Till sin hjälp har ministrarna en eller flera politiska rådgivare. Till hjälp att leda departementen finns s.k. permanent secretaries, vilka är opolitiska tjänstemän. 31För den engelska lydelsen av lagen, se , senast besökt . 32 För den engelska lydelsen, se _70_1996.pdf, senast besökt . Jämförelse med andra länder Det finns också riktlinjer för ministrarna, bl.a. i form av bestämmelser rörande intressekonflikter. Dessa handlar framför allt om ministrarnas agerande under deras ämbetstid. Enligt nämnda riktlinjer får en minister inte utnyttja sin ställning eller information som den ger honom eller henne tillgång till. En minister ska också bl.a. undvika intressekonflikter mellan å ena sidan allmänna intressen och å andra sidan ministerns egna eller dennes familjs ekonomiska intressen (se artikel 1).33 Liknande riktlinjer gäller för statligt anställda.34 Minsitrar ska också lämna in en deklaration rörande finansiella intressen och tillgångar m.m.35 Ministrar kan också hållas ansvariga enligt Lög um ráðherraá- byrgð, nr 4/1963 (lagen om ministrars ansvar).36 Bestämmelserna i lagen gäller dock inte för det som ministrarna företar sig efter det att de har slutat som ministrar. I finns reglering av såväl ministrars som ämbets- och tjänstemäns övergångar.38 För ministrarna gäller särskilda riktlinjer, Ministerial Code, antagna av premiärministern.39 Riktlinjerna är drygt 25 sidor långa och innehåller bl.a. regler om hur ministrarna ska förhålla sig till departementet och tjänstemännen samt ministrarnas privata intressen, såväl finansiella som andra. Vad gäller övergångsfrågor framgår att, när en minister har lämnat sin post, han eller hon är förbjuden att utöva lobbying mot 33Se Siðareglur ráðherra, nr 400/2016. Någon engelsk översättning finns inte tillgänglig. 34Se Siðareglur fyrir starfsfólk Stjórnarráðs Íslands, nr 410/2012. Någon engelsk översättning finns inte tillgänglig. 35Deklarationerna finns endast på isländska, se , senast besökt . 36För den engelska lydelsen, se Accountability.pdf, senast besökt . 37I finns det totalt 118 ministrar. Ministrarna i den inre kärnan, det som närmast liknar vår regering, benämns Cabinet ministers och uppgår till 21 ministrar samt premiärministern.