sou · H5B365 · 2017-08-09 00:00:00 — Partsorganisationerna har framfört att dessa presumtionshyror troligen kommer att omfattas av de kollektiva förhandlingarna . har framfört att just denna övergång troligen kommer att fungera utan problem, men att det finns risk för att framtida övergångar kan bli svårhanterliga. har presum- tionshyrorna i flertalet fall nämligen varit mycket höga, vilket kan försvåra en infasning till bruksvärdesystemet . Flera av aktörerna på bostadshyresmarknaden har bedömt att sådana svår- hanterliga övergångar kan komma att inträffa först , dvs. för presumtionshyror som avtalats (Governo, bilaga 2, s. 6). En sådan situation bedöms därmed kunna uppstå för presumtionshyror som övergår till bruks- värdesystemet först –2022, och därefter (inga presumtionshyror kommer att övergå till bruksvärde- systemet –2027 eftersom presumtionstiden förlängdes från 10 till för presumtionshyror som avtalades efter ). En samstämmig bedömning av flera av aktörerna på bostadshyresmarknaden verkar ändå vara att förhandlingssystemet kommer att kunna hantera situationen när den väl uppkommer. Flertalet av aktörerna på bostadshyresmarknaden har även fram- fört att det ska mycket till för att begära sänkning i hyresnämnden av en tidigare överenskommen presumtionshyra, eftersom avtal är avtal. Det är även oklart vad en prövning i hyresnämnden av en presumtionshyra efter presumtionstidens utgång skulle resultera i: en sänkning till en hyra enligt bruksvärdesnivå för en jäm- förlig lägenhet, eller om presumtionshyresnivån skulle accepteras såsom skälig i sig (jfr punkterna 1 och 3 ovan). Flera aktörer på bostadshyresmarknaden har framfört att de tror att hyresnämnden, utifrån åberopat material, endast kommer att jäm- föra tidigare presumtionshyror med varandra och därför bedöma hyresnivåerna som skäliga. Risken för att presumtionshyran sänks efter presumtionstidens utgång bedöms med ett sådant resone- mang som liten. Den reella innebörden av detta resonemang är att de tidigare presumtionshyrorna vid en prövning kommer att hållas åtskilda från förhandlade bruksvärdehyror i de fall då hyres- skillnaderna är stora. I de fall där hyresskillnaderna inte är så stora Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra bedöms att de kollektivt förhandlande parterna kommer att kunna hantera situationen inom ramen för de årliga förhandlingarna. Om detta resonemang stämmer, kommer de facto två parallella system med skilda hyresnivåer ha etablerats inom ramen för ett och samma bruksvärdesystem (jfr punkten 3 ovan och Governo, bilaga 2, s. 16 f.). Det bör hållas i minnet att detta resonemang är en bedömning av vad som kan komma att ske och av hur hyres- nämnderna – vid en prövning – kommer att tillämpa gällande rätt. Resonemanget visar dock på de förväntningar som flera aktörer på bostadshyresmarknaden har på hyressättningssystemet, dvs. att presumtionshyror i allmänhet inte kommer att sänkas efter presum- tionstidens utgång. En sådan utveckling kan vara avgörande för incitamenten att producera hyresbostäder . Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns en osäkerhet om vad som händer med hyran när presumtionstiden löper ut. Denna osäkerhet kan i viss mån antas påverka hyresvärdens val av hyressättningsmodell, även om osäkerheten inte verkar vara avgör- ande för detta val. Hyresvärdens risk för sänkning av hyran efter presumtionstidens utgång kommer avgöras av hur de kollektivt förhandlande parterna hanterar presumtionshyrornas övergång till bruksvärdesystemet och hur hyresnämnden, vid en prövning, kommer att tillämpa lagstiftningen. Våra överväganden kring problematiken med övergångseffekter efter presumtionstiden utgång behandlas i avsnitt 7.3.3. I kapitel 8 föreslår vi en ny möjlighet till medling som kan ha stor betydelse vid tvist om bruksvärdehyra efter presumtionstidens utgång. Några övergripande problem med modellens konstruktion Under utvärderingen har det framkommit att vissa aktörer anser att presumtionshyresmodellens konstruktion är bristfällig i sig. Vårt uppdrag är dock att utveckla och förbättra modellen, inte avveckla modellen. Vi föreslår därför inte några ändringar av modellens grundläggande konstruktion. För att ge en fullständig bild av problematiken kring presumtionshyresmodellen redovisar vi ändå de synpunkter som framkommit i denna del. Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra Fastighetsägarna har framfört att modellen med presumtions- hyra i grunden är olycklig. Detta eftersom produktionskostnaderna alltför ofta ges företräde framför seriösa kalkyler om skälig fram- tida avkastning. Modellen skapar dessutom lokala undantag på marknaden eftersom nyproduktionshyror göms undan och inte får användas vid en jämförelseprövning enligt bruksvärdesystemet. Om presumtionshyra används i stor utsträckning innebär det att väldigt få nyproducerade hyreslägenheter kan användas vid en jäm- förelseprövning. På en transparent marknad är det ideala tvärtom att samtliga hyror kan jämföras vid en prövning. För fastigheter som byggs om och erbjuder lägenheter med nyproduktionsstandard är det exempelvis viktigt att det finns relevanta jämförelseobjekt. För en fastighetsägare som har ett intresse av ett långsiktigt ägar- och förvaltarskap är det värdefullt med transparens och möjlighet till jämförelser mellan det befintliga och nyproducerade beståndet. Dessutom bör prisbildningen på hyresmarknaden primärt avspegla befintliga och kommande hyresgästers värderingar av boendet, inte enskilda produktions- eller driftskostnader (Fastighetsägarna, En ny svensk modell är möjlig, s. 4 och Fastighetsägarna, Hyressättning vid nyproduktion. En sammanställning av enkät. Presumtionshyressystemet innebär även att ju bättre en bygg- herre är på att effektivisera och optimera byggprocesserna och därmed sänka kostnaderna i projektet, desto lägre presumtions- hyra. Ur fastighetsägarens perspektiv är systemet därmed kontra- produktivt. Systemet kan även vara kostnadsdrivande eftersom byggherren saknar incitament att begränsa sina kostnader (Fastig- hetsägarna, Hyressättning vid nyproduktion. En sammanställning av enkät. En ytterligare brist med modellens konstruktion är att det finns en tydlig obalans vid förhandlingarna mellan hyresvärden och hyres- gästorganisationen. Hyresvärdens förhandlingsposition är svagare än hyresgästföreningens eftersom föreningen alltid kan säga nej till hyresvärdens förhandlingsbud utan att föreningen drabbas av några kännbara konsekvenser. Hyresvärden kan exempelvis inte begära prövning av presumtionshyran i hyresnämnden, vilket exempelvis är möjligt vid strandade förhandlingar om hyra i det befintliga hyresbeståndet. har framfört att presumtionshyres- systemet infördes som en möjlighet att vid nyproduktion göra Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra undantag från huvudregeln, dvs. en hyra bestämd enligt bruks- värdesystemet. Undantaget verkar numera ha blivit huvudregel vid nyproduktion. Presumtionshyrorna är dessutom mycket höga. Detta leder till att allt färre konsumenter har möjlighet att efter- fråga och bo i nyproducerade hyreslägenheter. finns en risk för att de dyra hyreslägenheterna kommer att stå tomma (, Nyproduktion och renoveringar av hyresrätter – en lönsam affär? s. 6 f.). 6.2.9Våra slutsatser – den nuvarande modellen med presumtionshyra Vi drar sammanfattningsvis följande slutsatser av den statistik och analys som redogjorts för i detta avsnitt. De kommersiella och skattemässiga villkoren styr byggherrens val i fråga om att bygga hyresrätt eller annan boendeform. För att fler hyresrätter ska byggas bör villkoren mellan upplåtelseformerna göras mer likvärdiga. Det nuvarande hyressättningssystemet känne- tecknas av ett komplext samspel mellan kollektiva förhandlingar, det i viss mån hyresreglerande bruksvärdesystemet och möjlig- heterna till presumtionshyror för nyproduktionen. Detta kan sam- mantaget ha medfört att byggherrar har ansett och fortfarande anser det mer ekonomiskt fördelaktigt att bygga bostadsrätter jämfört med hyresrätter. Trots detta framgår det av statistiken att det produceras hyresrätter i betydande utsträckning (se avsnitt 5.1.5). Anledningarna till detta kan vara flera, såsom den starka konjunkturen och det rådande ränteläget, möjligheterna till statliga investeringsstöd, markanvisning för byggande av hyres- rätter och modellen med presumtionshyra. har överenskommelser om presumtionshyra jämte att hyresvärden kommer överens om hyran individuellt med hyresgästen framträtt som de vanligaste sätten att bestämma hyran i nyproduktionen. Detta beror troligen på en rad olika men också samverkande faktorer. Det kan exempelvis bero på att hyresvärden inte får ihop nyproduktionskalkylen om hyran hade bestämts med utgångspunkt i bruksvärdet. Att överenskommelser om presum- tionshyra träffas i relativt stor utsträckning kan tyda på att presum- tionshyressystemet har etablerat sig på hyresmarknaden och att aktörerna har anpassat sig väl till möjligheten för ökat bostads- Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra byggande, genom ökad kostnadstäckning, som systemet ger. Det kan vidare tyda på att den förlängda presumtionstiden som infördes har gett visst resultat. Det kan dessutom visa på att parterna lyckas träffa överenskommelser om presumtionshyra i relativt stor utsträckning. Att hyran i stor utsträckning sätts i individuella avtal mellan hyresvärd och hyres- gäst kan dock även tyda på att parterna inte lyckas komma överens i de kollektiva förhandlingarna. Det kan även tyda på hyresvärdar inte önskar förhandla kollektivt i samma utsträckning som . Det kan vidare tyda på att hyresnivåerna vid individuella avtal numera motsvarar eller närmar sig presumtionshyresnivåerna, varför någon kollektivt förhandlad presumtionshyra inte behövs i samma utsträckning som tidigare för att hyresvärden ska kunna få täckning för sina kostnader jämte rimlig avkastning för att kunna producera hyresbostäder. Att en presumtionshyra inte kan användas som jäm- förelsematerial vid en prövning i hyresnämnden, synes också vara en faktor som påverkar vilken hyressättningsmodell som används i nyproduktionen. De avgörande ekonomiska faktorerna för om parterna lyckas träffa en överenskommelse om presumtionshyra verkar huvud- sakligen vara: vilket avkastningskrav som kan anses rimligt, och vilken schablonkostnad för drift och underhåll som kan anses rimlig. Ur hyresgästens perspektiv kan de nuvarande presumtionshyrorna, beroende på betalningsförmågan och betalningsviljan för boende, framstå som höga. Ur hyresvärdens perspektiv kan presumtions- hyrorna emellertid inte framstå som för höga eftersom hyresnivån inte möjliggör nyproduktion av hyreslägenheter på samt- liga orter där det råder bostadsbrist. Detta beror till stor del på de höga produktionskostnaderna. Produktionskostnadernas storlek verkar försvåra och begränsa parternas möjligheter att komma överens om presumtionshyra (se avsnitt 6.2.6). Vi anser att det framstår som troligt att modellen med presum- tionshyra har bidragit till en ökad produktion av hyresrätter jäm- fört med om presumtionshyressystemet inte hade införts (se avsnitt 6.3 nedan). Modellen måste på så sätt anses värdefull för Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra Vi har dock identifierat ett antal brister med modellen (se ovan avsnitt 6.2.8). Sammantaget kan de identifierade bristerna innebära att modellen inte uppnår sin fulla potential som ett attraktivt hyressättningssystem för nyproduktionen. En ut- vecklad modell om presumtionshyra skulle delvis kunna bidra till att detta uppnås. I kapitel 7 och 8 redogör vi för våra överväganden i denna del. 6.3Den nuvarande modellens effekt på nyproduktionen av hyresbostäder Det är svårt att avgöra om och i vilken utsträckning presumtions- hyresreglerna, såsom en av flera omständigheter, har påverkat pro- duktionen av hyresrätter . Detta eftersom det inte med säkerhet går att fastställa att projekten inte hade blivit verklighet om presumtionshyressystemet inte fanns. Det går därför inte heller att avgöra hur stor effekt modellen har haft på byggandet av hyres- bostäder. Vi anser dock att det framstår som troligt att systemet har bidragit till en ökad produktion av hyresrätter jämfört med om presumtionshyressystemet inte hade införts. Denna bedömning grundar sig sammanfattningsvis på följande omständigheter (se avsnitt 6.2). Presumtionshyressystemet har använts vid hyressättning i ny- produktionen i relativt stor utsträckning sedan det infördes, särskilt . Både privata och allmännyttiga fastighets- ägare har använt modellen. Detta tyder på att modellen möj- liggjort en produktion av hyreslägenheter som inte hade varit möjlig om hyran bestämts med utgångspunkt i bruksvärdet. I samband med att presumtionshyressystemet infördes avskaff- ades de tidigare statliga stöden till produktion av hyresrätter. Trots detta ökade det faktiska färdigställandet av hyreslägen- heter. Systemet kan delvis ha fungerat som ett alternativ till statliga bidrag för hyresvärden att få kostnadstäckning för pro- jekten. Systemet kan på så sätt anses ha bidragit till att ett större antal hyreslägenheter färdigställdes –2015 jämfört med –2006. Denna slutsats måste dock bedömas Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra med försiktighet eftersom andra omständigheter likväl kan ha bidragit till produktionsökningen (se avsnitt 4.2 och 5.1.1). Modellen är attraktiv för hyresvärden eftersom den säkerställer en förutsägbarhet om den hyra som kan tas ut under presum- tionstiden. Hyresvärden riskerar inte heller att hyran sänks av hyresnämnden efter det att lägenheterna tagits i bruk, eftersom den avtalade hyran har presumtionsverkan . Modellen har satt ökat fokus på nyproduktion av hyres- lägenheter. Modellen med presumtionshyra har alltså sannolikt bidragit till en ökad produktion av hyresbostäder. Hyressättningen verkar dock inte vara den avgörande faktorn för om en fastighetsägare väljer att producera hyresbostäder (jfr kapitel 4). Det är därför troligt att en utvecklad modell om presumtionshyra endast i begränsad utsträck- ning kan bidra till en ytterligare ökad produktion av hyresbostäder. En förändrad modell torde däremot kunna skapa bättre förutsätt- ningar för fastighetsägare som bygger och förvaltar hyresbostäder, se kapitel 7. 7En utvecklad modell för att bestämma hyran för nybyggda bostäder 7.1Utgångspunkter för våra överväganden Vår bedömning: Det råder bostadsbrist i stora delar av . Det byggs relativt mycket bostäder, men inte i den utsträckning som krävs för att råda bot på bristen. Det behöver därför byggas fler bostäder, däribland fler hyreslägenheter. En god tillgång på hyresbostäder fyller många viktiga funktioner i det svenska samhället. Hyressättningen är bara en av flera faktorer som kan antas ha betydelse för bostadsbyggandet och för nyproduktionen av hyreslägenheter. Hyressättningen tycks dock inte vara den av- görande faktorn för om en fastighetsägare väljer att producera hyresbostäder. Den nuvarande modellen med presumtionshyra kan ändå antas ha bidragit till en ökad produktion av hyres- bostäder. En förändrad modell kommer sannolikt att fortsätta att bidra till produktion av hyresbostäder i samma utsträckning som den nuvarande modellen. Det är dock inte troligt att en förändrad modell om presumtionshyra annat än i mycket be- gränsad utsträckning kommer att kunna bidra till en ökad pro- duktion av hyresbostäder. En förändrad modell kan däremot skapa bättre förutsättningar för fastighetsägare som bygger och förvaltar hyresbostäder. Detta kan i sin tur bidra till att det blir mer attraktivt att producera hyresbostäder. En förändrad modell för att bestämma hyran för nybyggda hyresbostäder Hyresrätten är en av flera former av boende. Sedan efterkrigstidens sociala bostadspolitik har hyresrätten varit den dominerande upp- låtelseformen i flerfamiljshus och den fyller alltjämt en mycket vik- tig funktion för en stor del av befolkningen. Hyresrätten passar särskilt väl för den som inte vill eller har möjlighet att ta den eko- nomiska risk som är förenad med att köpa sin bostad, eller för den som räknar med att inom en relativt snar framtid byta bostad. Hyresrätten innebär även ett tryggt boende med tydliga ansvars- förhållanden mellan hyresvärden, som sköter boendet, och hyres- gästerna, som betalar hyran. Hyresrätten har således fördelar både för enskilda och – genom att möjliggöra en rörlighet i befolkningen – för samhället och inte minst för näringslivet. Det är därför ange- läget att det finns ett utbud av hyresbostäder som motsvarar be- hovet. Det råder bostadsbrist i stora delar av . De bostäder som produceras räcker inte till för att råda bot på bostads- bristen. Det behöver därför byggas fler bostäder och däribland fler hyreslägenheter (se avsnitt 5.1). Hyrorna i nyproducerade hyres- bostäder kan vara relativt höga, vilket innebär att inte alla potentiella hyresgäster kan efterfråga en sådan lägenhet. Bostads- byggande i allmänhet är dock bra även för hushåll med lägre inkomster eftersom det ökar det totala utbudet och därmed rörlig- heten på bostadsmarknaden. Kötiderna till hyresbostäder kan där- med kortas. Ett ökat utbud kan även bidra till att pressa priserna (s. 40). Hyressättningen är en av flera faktorer som kan antas ha bety- delse för bostadsbyggandet och för nyproduktionen av hyreslägen- heter. Det finns brister i det nuvarande bruksvärdesystemet, se avsnitt 4.1.1. Det finns även brister i systemet med presumtions- hyra, se nedan. En väl fungerande hyresbostadsmarknad handlar inte bara om hyressättningen utan om en mängd andra faktorer, såsom hur jäm- bördiga de kommersiella och skattemässiga villkoren är mellan de olika boendeformerna, kostnaderna för att bygga bostäder, mark- tillgången och den kommunala bebyggelseplaneringen samt kon- kurrensförhållanden och arbetskraftskapacitet inom byggsektorn (se avsnitt 4.2). Orsakerna till att det inte byggs nya hyresbostäder i tillräcklig utsträckning är således flera. En förändrad modell för att bestämma hyran för nybyggda hyresbostäder är bara en av flera bidragande faktorer. Rättar man bara till en av flera brister i systemet, är det inte säkert att effekterna på byggan- det blir särskilt stora. Vårt uppdrag är emellertid begränsat till att se över modellen för hyressättning vid nyproduktion av hyres- lägenheter och då i huvudsak modellen med presumtionshyra. Syftet enligt direktiven är att skapa bättre förutsättningar för att hyreslägenheter byggs där det behövs. Vi bedömer dock att en ut- vecklad modell om presumtionshyra endast i mycket begränsad utsträckning kan bidra till en ytterligare ökad produktion av hyres- bostäder. Detta eftersom hyressättningen inte tycks vara den avgö- rande faktorn för om en fastighetsägare väljer att producera hyres- bostäder, och den nuvarande modellen med presumtionshyra troli- gen redan har bidragit till en ökad produktion. Dessutom är pro- duktionen av nya bostäder, däribland hyresbostäder, relativt hög . Det kan därför ifrågasättas om mindre ändringar av hyres- sättningssystemet kommer att kunna påverka produktionstakten i den utsträckning som krävs för att råda bot på bostadsbristen (jfr Governo, bilaga 2, s. 16 ff.). Vi bedömer att en förändrad mo- dell om presumtionshyra emellertid kan skapa bättre förutsätt- ningar för fastighetsägare som producerar bostäder, vilket skulle kunna bidra till att det blir mer attraktivt att producera och förvalta hyresbostäder. Vi har tillsammans med hyresmarknadens största intresse- organisationer identifierat ett flertal brister med den nuvarande modellen med presumtionshyra (se avsnitt 6.2.8). Vi anser att det finns ett behov av att åtgärda vissa av dessa brister och därmed skapa bättre förutsättningar för fastighetsägare som producerar och förvaltar hyresbostäder. Av direktiven framgår att ändringarna bör innebära att fastighetsägaren tillförsäkras en större förutsägbarhet om det ekonomiska utfallet vid produktion av hyresbostäder. En förutsättning är även att det skapas attraktiva boenden för hyres- gästerna. Av direktiven framgår vidare att en utgångspunkt ska vara att modellen för kollektiv förhandling av hyran ska kvarstå och att hyressättningen i det befintliga beståndet inte ska påverkas. En förändrad modell för att bestämma hyran för nybyggda hyresbostäder 7.2Olika alternativ för att utveckla modellen om hyressättning i nyproduktionen Vårt förslag: Den nuvarande modellen med presumtionshyra justeras med avseende framför allt på möjligheten till ändring av hyran . Vår bedömning: Det finns flera tänkbara alternativ som ut- vecklar modellen om hyressättning vid nyproduktion av hyres- bostäder. Vårt uppdrag innefattar att utveckla och förbättra mo- dellen med presumtionshyra. Vi bedömer att modellen med pre- sumtionshyra bör justeras i syfte att förbättra förutsättningarna för fastighetsägare som producerar och förvaltar hyresbostäder. Tillsammans med vissa andra ändringar kan utökade möjligheter till ändringar av presumtionshyran undanröja några av de problem och osäkerhetsmoment som är förenade med dagens modell. Som tidigare redovisats är det svårt att avgöra om och i vilken ut- sträckning presumtionshyresreglerna har påverkat produktionen av hyresrätter sedan reglerna infördes . Detta eftersom det inte med säkerhet går att fastställa att projekten inte hade blivit verklig- het om presumtionshyressystemet inte fanns. Det framstår ändå som troligt att systemet har bidragit till en ökad produktion av hyresrätter jämfört med om presumtionshyressystemet inte hade införts (se avsnitt 6.3). En förändrad modell kommer sannolikt att fortsätta att bidra till produktion av hyresbostäder i samma ut- sträckning som den nuvarande modellen. har överenskommelser om presumtionshyra, jämte individuellt överenskommen hyra mellan hyresvärd och hyres- gäst, framträtt som de vanligaste sätten att bestämma hyran i ny- produktionen (se avsnitt 6.2). Detta kan bero på att hyresvärden inte får ihop nyproduktionskalkylen om hyran hade bestämts med utgångspunkt i bruksvärdet. Det kan även tyda på att presumtions- hyressystemet har etablerat sig på hyresmarknaden. Det kan vidare tyda på att den förlängda presumtionstiden som infördes har gett visst resultat. Det visar dessutom på att de parter, som vill ha en kollektivt förhandlad hyra, lyckas träffa En förändrad modell för att bestämma hyran för nybyggda hyresbostäder överenskommelser om presumtionshyra i relativt stor utsträckning. Det visar också på att privata hyresvärdar väljer att träffa individu- ella hyresavtal i relativt stor utsträckning framför förhandlings- överenskommelser om presumtionshyra eller bruksvärdeshyra. Vi har kunnat identifiera flera positiva faktorer med den nuva- rande modellen med presumtionshyra. Som framgått ovan har vi även kunnat identifiera ett flertal brister med den nuvarande mo- dellen med presumtionshyra (se avsnitt 6.2.8). Det finns bl.a. en osäkerhet för fastighetsägaren om det ekonomiska utfallet vid pre- sumtionshyror efter presumtionstidens utgång. Dessutom framstår modellen med presumtionshyra som stelbent eftersom hyran endast kan ändras med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten. Förändringar som sker i fastigheten eller om sättet att beräkna hyran ändras kan inte påverka hyrans storlek. Prisbildningen vid presumtionshyra avspeglar dessutom enskilda projekts produktions- och driftskostnader i stället för be- fintliga och kommande hyresgästers värderingar av boendet. Mo- dellen kan på så sätt bli kostnadsdrivande. Modellen skapar också lokala undantag på bostadsmarknaden eftersom nyproduktions- hyrorna inte får användas som jämförelse- eller bakgrundsmaterial vid en prövning enligt bruksvärdesystemet. På en transparent marknad tycks det ideala tvärtom vara att samt- liga hyror kan jämföras vid en prövning.