sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — En individuell bedömning av skälen till att den enskilda personen blivit kvar i landet ska göras. Om den enskilda personens agerande inte bedöms ha varit den avgörande orsaken till att avvisnings- eller utvisningsbeslutet inte har kunnat verkställas, fram till dess att det preskriberats, får uppehållstillstånd beviljas. I denna bedömning kan beaktas bl.a. sådant som att individen har undanhållit sig, an- vänt sig av falska handlingar, uppträtt under falsk identitet, utan giltig anledning uteblivit från möten med eller på samma sätt underlåtit att utföra av verkställande myndigheter tilldelade uppgifter. I de fall tillgänglig information ger en entydig bild av att det har funnits möjligheter för den enskilda personen att genom eget handlande skapa förutsättningar för ett återvändande så kan även dennes even- tuella passivitet beaktas. Det är inte tillräckligt att den enskilda personen agerat på ett för verkställigheten för- svårande sätt, om inte detta agerande bedöms ha varit den avgör- ande orsaken till att verkställighet inte genomförts. bör också omständigheter beaktas som talar emot att den enskilda personens agerande har varit den avgörande orsaken till att beslutet inte har kunnat verkställas. Åtgärder som åligger verkställande myndigheter att vidta är av betydelse i bedömningen. Härvid kan beaktas om myndigheterna har underlåtit eller på annat sätt brustit i att utföra åtgärder som de rimligen borde ha vidtagit i ärendet. Därutöver kan vikt läggas vid andra omständigheter som har varit ett hinder mot verkställigheten som avlägs- nandebeslutet har gällt, exempelvis hinder till följd av ohälsa eller säkerhetsläget i mottagarlandet. Den enskilda personens individuella förmåga och ansvar för den tid som förflutit, sett till framför allt individens ålder, bör också vägas in. En samlad bedömning måste göras. I bedömningen bör särskilt ett underårigt barns bristande möjligheter att påverka sin situation och vistelse i beaktas. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har upphört att gälla, men övriga förutsättningar för uppehållstillstånd enligt denna para- graf inte är uppfyllda, får en samlad bedömning av den enskilda per- sonens situation göras i enlighet med 5 kap. 6 § utlänningslagen. Vid tillämpningen av denna paragraf måste vägas in eventuella skäl som talar mot uppehållstillstånd. Om den enskilda personen gjort sig skyldig till brott är det en omständighet som ska vägas in i be- dömningen enligt 17 §. 6 § Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlän- ningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständig- heter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedöm- ningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet särskilt beaktas. För barn får uppehållstillstånd enligt första stycket beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande. Synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter ska anses finnas om det råder ett bestående praktiskt verkställighetshinder. –gäller de avvikelser från första stycket som framgår av 11 och 12 §§ lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Paragrafen ger i det första stycket vissa möjligheter till uppehålls- tillstånd på grund av ömmande omständigheter, för den som inte kan ges tillstånd på annan grund. Vid den samlade bedömningen som föreskrivs ska särskilt beaktas den enskilda personens hälso- tillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. I tredje stycket, som är nytt, föreskrivs att sådana ömmande omständigheter som kan utgöra grund för uppehållstillstånd enligt första stycket ska anses finnas om det råder ett praktiskt verk- ställighetshinder som har en bestående karaktär. Övervägandena finns i avsnitt 11.1. Praktiska svårigheter i fråga om verkställighet som inte bedöms tillräckliga för att ensamma kunna ligga till grund för tillstånd kan också beaktas i den samlade bedömning som ska göras enligt 5 kap. 6 § första stycket. Vid en sådan samlad bedömning kan också praktiska verkställighetshinder som inte bedöms vara bestående be- aktas. Om förutsättningar för uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § inte föreligger, följer av utlänningslagens systematik att en bedömning ska göras av om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen kan bli aktuellt. Om det finns omstän- digheter som medför att ett praktiskt verkställighetshinder inte kan förväntas vara bestående får uppehållstillstånd i stället beviljas en- ligt det lagrummet. Praktiska verkställighetshinder kan vara att det land mot vilket den enskilda personens ansökan prövas inte bedöms vara villigt att ta emot densamme. Därutöver kan praktiska verkställighetshinder råda bl.a. då det får anses praktiskt omöjligt att ta sig till den plats dit verkställigheten skulle ske, eller då det inte kan klarläggas vilket medborgarskap den enskilda personen har, eller om rätt till vistelse i det aktuella landet föreligger. Det är emellertid inte möjligt att uttömmande ange vad som kan utgöra praktiska verkställighetshinder. En förutsättning för att bedöma praktiska verkställighetshinder i enlighet med lagrummet är att förhållandena i det land som verk- ställighet kan komma att ske till beaktas. Hänsyn måste även tas till en tidigare känd verkställighetsproblematik. Den enskilda person- ens förutsättningar att kunna medverka i ett eventuellt framtida verkställighetsarbete är också en del av bedömningen. En utgångs- punkt i bedömningen av om uppehållstillstånd på grund av prak- tiska verkställighetshinder kan beviljas är att individen inte genom eget agerande skulle kunna undanröja hindren. Hänsyn måste tas till den enskilda personens individuella förutsättningar, förmåga och situation, liksom vilka förutsättningar svenska myndigheter bedöms kunna ha att möjliggöra verkställighet till det aktuella mottagarlandet. Något krav på att vare sig den enskilda personen medverkar till verkställighet eller på att verkställande myndigheter vidtar konkreta försök till verkställighet ska inte ställas vid bedömningen av om praktiska verkställighetshinder råder, innan ett lagakraftvunnet avvis- nings- eller utvisningsbeslut föreligger. En annan sak är att det ofta kan vara svårt att i grundprövningen komma till slutsatsen att prak- tiska verkställighetshinder av varaktig karaktär föreligger. Vilka beviskrav som ska tillämpas vid bedömningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter har i praxis angetts kunna variera beroende på vilka omständigheter det är som ska bedömas.1 En utgångspunkt har varit att högre krav på bevisningen får ställas när det gäller sådana omständigheter som, om de är för handen, den enskilda personen normalt sett bör kunna dokumen- tera och belägga medan beviskravet är lägre när omständigheterna är mer svårbevisade. 1 Se bl.a. MIG 2010:6 och MIG 2010:23. Möjligheterna att dokumentera och belägga förekomsten av ett praktiskt verkställighetshinder varierar. Det förekommer exempel- vis att det tänkta mottagarlandet uttryckligen förklarar sig ovilligt att ta emot personer tillhörande vissa grupper varvid några särskilda svårigheter i bevishänseende inte bör föreligga, då ett sådant ställ- ningstagande också bör vara känt för rättstillämparen. I andra fall kan större svårigheter tänkas föreligga om några sådana uttryckliga generella ställningstaganden inte offentliggjorts, men ändå synes tillämpas i praktiken. Svårigheter att utfå nödvändiga identitets- och resehandlingar kan också vara en komplicerande faktor. Beviskravet avseende praktiska verkställighetshinder i ett grund- ärende måste som en följd av ovan resonemang således kunna vari- era beroende på vilka förutsättningar som finns i det enskilda fallet. Ska det bedömas huruvida en person skulle kunna undanröja verk- ställighetshinder måste kravet på bevisningen för detta sättas i rela- tion till bl.a. vilka svårigheter som kan anses finnas i det enskilda fallet att dokumentera sådana ansträngningar. En ytterligare förutsättning för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas på grund av praktiska verkställighetshinder enligt paragrafen är att verkställighetshindret inte är av tillfällig karaktär. I bedöm- ningen av denna omständighet bör beaktas till exempel sådant som att den enskilda personen bedöms kunna utveckla särskild anknyt- ning till , som verkställighetshindret består. Härvid ska särskilt beaktas situationen för underåriga barn och ut- länningslagens portalparagraf om barnets bästa. Vid tillämpningen av 5 kap. 6 § utlänningslagen måste vägas in eventuella skäl som talar mot uppehållstillstånd. Om den enskilda personen gjort sig skyldig till brott är det en omständighet som ska vägas in i bedömningen enligt 17 §. Så måste även göras om omstän- digheterna är sådana att bestående praktiska verkställighetshinder enligt 5 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen bedöms föreligga. Ändringarna i fjärde stycket är endast av redaktionell karaktär. 18 § En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha an- sökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Första stycket gäller dock inte om 1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehålls- tillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2.utlänningen med stöd av 5 a eller 6 § bör beviljas uppehålls- tillstånd här, 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd här med stöd av 15 §, 5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt iSverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5, 7.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, 8.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §, 9.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som mot- svarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbild- ning, 10.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, 11.det annars finns synnerliga skäl. Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehålls- tillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efter- frågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgiv- aren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvens- erna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller före- skrifterna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 c och 18–20 §§. I 19 § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i föreskrivs ytterligare undan- tag från första stycket –. Paragrafen reglerar när en ansökan om uppehållstillstånd får be- viljas efter inresan i . I paragrafens andra stycke har i punkt 2 lagts till en hänvisning till den nya bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av pre- skription i 5 a § för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas, trots att den enskilda personen befinner sig i . Övervägandena finns i avsnitt 11.3.6. 7 § När en fråga om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmel- serna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land. Hänsyn ska också tas till om det annars finns praktiska, medicinska eller andra särskilda hinder mot att beslutet verkställs. Paragrafen föreskriver att verkställighetshinder ska beaktas när en fråga om avvisning eller utvisning i angivna fall ska prövas. I andra meningen, som delvis är ny, anges uttryckligen att praktiska och medicinska hinder tillhör de särskilda hinder mot verkställighet som ska beaktas. Praktiska verkställighetshinder ska vid tillämpning av bestämmelsen ges samma innebörd som vid tillämpningen av 5 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen. Övervägandena finns i avsnitt 11.1. 15 § När en fråga om avvisning eller utvisning enligt 8, 9, 10 eller 11 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av be- stämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land. Hänsyn ska också tas till om det annars finns praktiska, medicinska eller andra särskilda hinder mot att beslutet verkställs. Paragrafen föreskriver att verkställighetshinder ska beaktas när en fråga om avvisning eller utvisning i angivna fall ska prövas. I andra meningen, som delvis är ny, anges uttryckligen att praktiska och medicinska hinder tillhör de särskilda hinder mot verkställighet som ska beaktas. Praktiska verkställighetshinder ska vid tillämp- ning av bestämmelsen ges samma innebörd som vid tillämpningen av 5 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen. Övervägandena finns i avsnitt 11.1. 4 § När en fråga om utvisning enligt 1 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land. Hänsyn ska också tas till om det annars finns prak- tiska, medicinska eller andra särskilda hinder mot att beslutet verk- ställs. Paragrafen föreskriver att verkställighetshinder ska beaktas när en fråga om avvisning eller utvisning i angivna fall ska prövas. I andra meningen, som delvis är ny, anges uttryckligen att praktiska och medicinska hinder tillhör de särskilda hinder mot verkställighet som ska beaktas. Praktiska verkställighetshinder ska vid tillämpning av bestämmelsen ges samma innebörd som vid tillämpningen av 5 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen. Övervägandena finns i avsnitt 11.1. 18 § Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvis- ning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omstän- digheter som innebär att 1. det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2.det finns anledning att anta att det råder praktiska verkställig- hetshinder, eller 3.det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anled- ning att beslutet inte bör verkställas, får , om hindret är bestående, bevilja permanent uppehållstillstånd. Finns det endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Barn får beviljas permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket 3 även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns någon annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska kon- sekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt be- aktas, om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark an- knytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4 eller 5 kap. 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . får också besluta om inhibition. Av 15 § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i framgår att uppehållstill- stånd som beviljas enligt första stycket ska tidsbegränsas –. Paragrafen reglerar vilka åtgärder får vidta om det i ett ärende om verkställighet kommer fram nya omständigheter som enligt verkets bedömning innebär hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Eftersom har att beakta nya omständigheter ex officio finns det inte något formellt krav på hur prövningen ska initieras. Det kan ske genom anmälan från den enskilda personen, av eller på annat sätt. Genom ändringen i första stycket 2 framgår att får bevilja uppehållstillstånd om det kommer fram nya omständig- heter som ger anledning att anta att praktiska verkställighetshinder råder. Övervägandena finns i avsnitt 11.2. Praktiska verkställighetshinder ska vid tillämpning av bestäm- melsen ges samma innebörd som vid tillämpningen av 5 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen. Därmed följer att punkten två inte längre enbart omfattar situationen då det avsedda mottagarlandet inte bedöms villigt att ta emot den enskilda personen, utan även andra hinder av praktisk karaktär. En förutsättning för att praktiska verkställighetshinder ska anses råda när ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut finns, är att den enskilda personen inte själv bedöms kunna medverka till att undanröja hindret. Genom det grundläggande kravet i 12 kap. 18 § på nya omstän- digheter tydliggörs att det är fråga om ett extraordinärt prövnings- förfarande. följer av formuleringen anledning att anta i punkten två att ett lägre beviskrav än det som vanligen gäller i prövningen av en asylansökan ska tillämpas när det gäller praktiska verkställighetshinder. Nya omständigheter har i praxis bl.a. ansetts kunna vara ny landinformation eller dokumen- terade försök från den enskilda personen att skapa förutsättningar för en verkställighet. Eftersom den enskilda personen normalt inte har något offent- ligt biträde i ärenden om verkställighetshinder är utgångspunkten vid tillämpningen av paragrafen att har ett utökat utredningsansvar. Här ingår att samla in och bedöma information om det aktuella verkställighetslandet. Här ingår också en skyldig- het att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i ärenden om praktiska verkställighetshinder. 13.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:356) om ändring i utlänningslagen (2005:716) 18 § En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska ha an- sökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Första stycket gäller dock inte om 1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstill- stånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §, 2.utlänningen med stöd av 5 a eller 6 § bör beviljas uppehålls- tillstånd här, 3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familje- anknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket, 4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd här med stöd av 15 §, 5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt iSverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, 6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5, 7.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, 8.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §, 9.utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som mot- svarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbild- ning, 10.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, 11.det annars finns synnerliga skäl. Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehålls- tillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efter- frågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgiv- aren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvens- erna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i . I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller före- skrifterna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 c och 18–20 §§. I 7 § lagen (2017:000) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå föreskrivs ytterligare undantag från första stycket –. Paragrafen reglerar när en ansökan om uppehållstillstånd får beviljas efter inresan i . I paragrafens andra stycke har i punkt 2 lagts till en hänvisning till den nya bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av pre- skription i 5 a § för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas, trots att den enskilda personen befinner sig i . Övervägandena finns i avsnitt 11.3.6. av sakkunniga , och Av utredningsdirektiven framgår att utredaren ska kartlägga före- komsten av och rättstillämpningen i ärenden om uppehållstillstånd där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas på grund av skäl utanför den enskildes kontroll. Utredaren ska vid be- hov lämna lagförslag samt andra relevanta förslag som syftar till att motverka att personer som har fått avslag på sin asylansökan ham- nar eller blir kvar i en situation där deras avlägsnandebeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför deras kontroll. Ut- redaren ska i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Om förslagen leder till offentligfinansiella kostnader, ska utredaren före- slå hur dessa ska finansieras. Kartläggning av förekomsten, konsekvensanalys och behov av författningsförslag Vi delar inte fullt ut utredarens slutsatser och förslag. Utredaren har visat på flera svårigheter när det gäller att nume- rärt klarlägga situationer där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas på grund av skäl utanför den enskildes kontroll och konstaterat att det inte är möjligt. För att ändå få en uppfatt- ning har utredaren granskat statistik för särskilda grupper av asyl- sökande där utredaren har identifierat en känd verkställighetsproble- Utifrån detta drar utredaren slutsatsen, såsom vi uppfattar det, att det sannolikt inte rör sig om ett så stort antal personer. Vi instämmer i att det finns svårigheter med att kartlägga före- komsten, men menar att det därmed också kan ifrågasättas om utredningen har kunnat påvisa behov av författningsändringar och andra åtgärder i den omfattning och utsträckning som föreslås. Ut- redaren har genomfört en konsekvensanalys av de offentligfinan- siella kostnaderna som följer av de föreslagna författningsändring- arna. Effekten av att en kartläggning av förekomsten inte kunnat genomföras medför dock att de antaganden som används är behäftade med betydande osäkerhet. Beräkningarna är baserade på ett fall som enligt utredaren inte kan sägas vara representativt och vi ställer oss därför frågande till i vilken utsträckning de ekonomiska konse- kvenserna baserade på denna förenklade fallbeskrivning kan anses vara rimlig. Utredaren har inte heller beaktat de samhällsekonomiska konsekvenserna av hur författningsändringarna i förlängningen skulle kunna inverka på asylsökandes beslut att välja som asylland.