sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa sär- skilt allvarliga brott får hemlig kameraövervakning användas när det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva viss brottslig verksamhet. Det gäller bl.a. sabotage, grovt sabotage, mordbrand, grov mordbrand, allmän- farlig ödeläggelse, uppror, väpnat hot mot laglig ordning, brott mot medborgerlig frihet, högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, grov olovlig underrättelseverksamhet mot , mot främmande makt eller mot person, terroristbrott, grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet samt mord, dråp, grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd. Övervakning kan också ske när det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brotts- lig verksamhet av det uppräknade slaget och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet. Hemlig kameraöver- vakning får avse en plats där personen kan antas komma att uppe- hålla sig eller en plats där den brottsliga verksamheten kan antas komma att utövas eller en nära omgivning till denna plats. Åtgär- den ska vara av synnerlig vikt för att förhindra den brottsliga verksamheten och skälen för åtgärden måste uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den berörde eller för något annat motstående intresse. Allmän domstol prövar om hemlig kameraövervakning ska få ske. I brådskande fall får en åklagare besluta om övervakning i av- vaktan på domstolens beslut. Förfarandet vid hemlig kameraöver- vakning är kringgärdat av vissa rättssäkerhetsgarantier som inte har några motsvarigheter i kameraövervakningslagen och inte heller kommer att ha det i den nya lagen. Det är självfallet så att polisen har berättigade behov av att i vissa situationer använda sig av kameror utan att upplysning om detta bör eller kan lämnas, behov som i sin tur tjänar det samhälleliga intresset av att brott kan bekämpas på ett effektivt sätt. Den rätta vägen att tillgodose dessa behov är dock, med hänsyn till den nu beskrivna bakgrunden, inte i första hand att genom kamerabevakningslagen öka möjligheten att bedriva dold kamera- bevakning. Därigenom skulle nämligen den särskilda lagstiftning som annars gäller för polisens dolda kameraövervakning frångås. Förfarandet vid hemlig kameraövervakning är kringgärdat av striktare rättssäkerhetsgarantier än övervakning utan upplysning enligt kamera- övervakningslagen och än vad som blir fallet för kamerabevakning enligt kamerabevakningslagen. Till detta kommer att polisens kameraanvändning i de situa- tioner som diskuteras typiskt sett – och till skillnad mot de fall som diskuterats i avsnitten ovan – avser miljöer som är särskilt integritetskänsliga därför att många människor befinner sig där och dessutom har som direkt syfte att kontrollera vissa av dessa män- niskors förehavanden. En av grundpelarna i kameraövervakningslagen och dess före- gångare liksom i den nya lagen är att den lagstiftningen reglerar användning av öppen kamerabevakning i samhället. Dold kamera- bevakning enligt den lagen ska i princip inte förekomma. Stor restriktivitet ska därför råda när det gäller att göra undantag från denna grundläggande princip. Den nya EU-regleringen innebär också nya krav på information som gör det svårt att avstå från att åtminstone allmänt informera om kamerabevakning. Det gäller även för de brottsbekämpande myndigheterna. Detta hindrar inte att det på just det område som gäller brottsbekämpning noga övervägs och i annan lagstiftning regleras att användning av kameror får ske utan att det informeras om denna, såsom också skett genom bestäm- melserna i och den nämnda lagen. Det är vidare svårt att se att ett undantag från upplysningskravet i kamerabevakningslagen skulle ha något påtagligt praktiskt mer- värde jämfört med vad som redan gäller enligt den lagstiftning som direkt reglerar dold övervakning. Den senare tar sikte på i huvud- sak samma typer av brott som omfattas av undantaget från till- ståndskravet enligt kamerabevakningslagen och kan användas både innan brottsligheten har begåtts och i förundersökningssituationer. Dessutom ger den lagstiftningen möjlighet till snabba beslut om tillstånd genom att åklagare, som alltid går att nå p.g.a. av jour- tjänstgöring, kan fatta sådana i avvaktan på domstolsprövning av frågan. Med detta sagt får det likväl anses finnas ett starkt behov för polisen av att utan upplysning kunna bedriva kamerabevakning i vissa oreglerade fall som bör tillgodoses . Det bör kunna ske i kamerabevakningslagen förutsatt att undan- taget begränsas till vissa situationer och att dessa ringas in så långt som möjligt. Polisens behov därutöver kan förtjäna att övervägas i annat sammanhang utifrån den särskilda reglering som gäller för hemlig kameraövervakning. Det ligger dock utanför detta utred- ningsuppdrag. De situationer som avses gäller de mer akuta fall med risk för allvarlig brottslighet som är undantagna från kravet på tillstånd till kamerabevakning. Vidare gäller det när det i dessa situationer är brådskande att påbörja kamerabevakningen som förhåll- andena är sådana att det inte är praktiskt möjligt att direkt uppfylla kravet på upplysning. Så är i regel fallet när bevakningen ska ske från drönare eller annars från luften, dvs. Det gäller däremot inte när bevakningen ska ske från rörliga objekt på marken, t.ex. fordon. Då är en upplysning möjlig att lämna på objektet, exempelvis genom en klisterlapp. Det gäller inte heller kamerabevakning från fasta objekt, som ju avser en avgränsad geo- grafisk plats. Vidare gäller det inte situationer som inte är brådskande. I de brådskande situationerna torde efter den första akuta inled- ningsfasen – förutsatt att kamerabevakningen då behöver fort- sätta – upplysningskravet gå att uppfylla antingen därför att en skyltning eller motsvarande kan åstadkommas med lite tid för detta eller därför att kamerabevakningen kan anordnas på annat sätt, t.ex. från ett fast objekt eller fortsatt från luften men avseende ett mer begränsat område . För det fall bevakningen behöver fortsätta och det är praktiskt omöjligt att ens då uppfylla upplysningskravet ska, som föreslås nedan, det finnas en möjlighet att ansöka om undantag från kravet hos tillsyns- myndigheten. Undantagsmöjligheten ska visserligen tillämpas med särskilt stor restriktivitet när det gäller polisen men helt utesluter den inte att undantag kan meddelas. Det får överlämnas åt rätts- tillämpningen att avgöra de eventuella sådana fall som kan upp- komma. Ett sådant undantag från upplysningskravet får anses förenligt med dataskyddsdirektivet. Direktivet innebär ett krav på att viss allmän information ska göras tillgänglig för registrerade. Utred- ningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att kravet genomförs genom en bestämmelse i brottsdatalagen. Information som lämnas generellt för personuppgiftsbehandling enligt den bestämmelsen kan då gälla även i den angivna undantagssituationen genom den i avsnitt 10.1 föreslagna bestämmelsen om hur kamera- bevakningslagen förhåller sig till andra bestämmelser. Sammanfattningsvis föreslås att ett begränsat undantag från upplysningskravet ska gälla för sådan kamerabevakning som be- drivs i brådskande fall från ett luftfartyg av eller Säkerhetspolisen, om det av särskild anledning finns risk för allvar- lig brottslighet som innebär fara för liv eller hälsa eller för om- fattande förstörelse av egendom på en viss plats och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra eller upptäcka sådan brotts- lig verksamhet eller utreda eller lagföra sådana brott. Undantag i enskilda fall Bestämmelsen om undantag i enskilda fall från upplysningsplikten i kameraövervakningslagen när det föreligger synnerliga skäl är av- sedd att tillämpas restriktivt. I förarbetena (prop. 2012/13:115 s. 89 ff.) har som exempel på när undantag kan beslutas angetts övervakning av rovdjurslyor i syfte att upptäcka och beivra tjuv- och plundring samt för att kartlägga rovdjurens bestånd. Det har alltså ansetts viktigt att kunna bedriva kamerabevakning för viltvårds- och artskyddsändamål utan att t.ex. rovdjurslyors lägen avslöjas, eftersom syftet med bevakningen då förfelas. I förarbetena har också uttalats att det kan förekomma angelägna behov av undantag även i andra fall. Det kan t.ex. röra sig om fall där det inte är möjligt att på ett verkningsfullt sätt upplysa om övervakningen. Enligt uppgift från Datainspektionen har undantag medgetts, för- utom vid bevakning av utrotningshotade djurarter, i fall där varor i butiker utsatts för hälsofarligt sabotage. Undantaget från upplysningsplikten när det föreligger synner- liga skäl bedöms fylla en viktig funktion. En motsvarande möjlig- het till undantag från kamerabevakningslagens upplysningskrav är alltså sakligt motiverad. Det är dessutom så att det numera kan vara rimligt att göra avsteg från upplysningskravet i en något högre utsträckning än vad som varit möjligt, eftersom kravet kan vara praktiskt omöjligt att uppfylla. Inte minst den tekniska utveck- lingen har bidragit till detta. Exempelvis kan kamerabevakning från rörliga objekt, t.ex. drönare, avse stora områden som skiftar från gång till annan. När sådan bevakning sker för ett berättigat och starkt intresse, exempelvis i räddningsverksamhet som bedrivs av en frivilligorganisation, som de motstående integritets- aspekterna inte gör sig gällande med någon större tyngd får en något mer tillåtande praxis i fråga om undantag från upplysnings- kravet anses befogad. Det skulle kunna åstadkommas genom att det i stället för synnerliga skäl uppställs ett krav på särskilda skäl för att undantag ska medges. Emellertid har i praxis synnerliga skäl ansetts föreligga i just en sådan situation. Den eftersträvade praxis- förskjutningen torde alltså kunna uppnås utan en ändring av bestäm- melsen. Det får anses gälla även för de begränsade situationer som berörts i de två närmast föregående avsnitten och där ett undantag eventuellt kan komma i fråga. Med hänsyn härtill och eftersom en sådan ändrad bestämmelse kan riskera att öppna upp för en alltför generös tillämpning, bör ett krav på synnerliga skäl gälla. Frågan är då om en undantagsmöjlighet av detta slag är förenlig med EU-regleringen. Möjligheten skulle visserligen vara generellt utformad. Emellertid skulle möjligheten vara begränsad på de sätten att det krävs ett beslut om undantag i det enskilda fallet och att det krävs synnerliga skäl för att undantag ska medges. Det innebär att en restriktivitet ska prägla prövningen. Till detta kommer att till- synen nedan föreslås samlas hos en enda tillsynsmyndighet, Data- inspektionen, vilket innebär garantier för såväl en restriktiv och enhetlig tillämpning av undantagsmöjligheten som en prövning där myndigheten beaktar de begränsningar som följer av EU-regleringen. Det bedöms därför vara förenligt med EU-regleringen att införa en bestämmelse i kamerabevakningslagen som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att besluta om undantag från upplysningskravet i enskilda fall, om det finns synnerliga skäl. Följaktligen föreslås att en sådan bestämmelse införs. Ska undantagen gälla även då ljud ska avlyssnas eller tas upp? Kamerabevakning som innefattar avlyssning och upptagning av ljud innebär i regel särskilt påtagliga integritetsrisker, eftersom det normalt inte finns anledning att förvänta sig att utomstående ska ta del av vad man säger även om man befinner sig i en offentlig miljö. I kamerabevakningslagen ska det därför på samma sätt som i kamera- övervakningslagen föreskrivas att de generella undantag från upp- lysningskravet som föreslagits ovan inte ska gälla, om ljud ska avlyssnas eller tas upp vid kamerabevakningen. I kameraövervakningslagen gäller inte heller undantaget från upplysningsplikten i enskilda fall vid synnerliga skäl, om ljud ska avlyssnas eller tas upp vid bevakningen. Det har framkommit att detta försvårar bevakning som sker för att kartlägga bestånd av hotade rovdjur. Vid sådana kartläggningar görs bl.a. undersökningar av föryngringen av rovdjursstammen och en möjlighet att registrera ljudet från rovdjursungarna är då ofta en förutsättning för att en bedömning av föryngringen ska vara möjlig. Det förekommer alltså situationer där kamerabevakning för ett starkt berättigat intresse måste ske med avlyssning eller upptagning av ljud utan upplysning för att bevakningen ska kunna fylla sitt syfte. En undantagsmöjlighet för sådana och liknande fall skulle inne- bära ett frångående av den princip som gällt och som inne- bär att upplysningskravet bör vara ovillkorligt när det gäller avlyss- ning eller upptagning av ljud. Det är emellertid fråga om situationer där riskerna för integriteten är mycket begränsade. Vidare skulle tillsynsmyndigheten råda över en sådan möjlighet; ett undantag från upplysningskravet skulle kräva ett beslut av tillsynsmyndig- heten. Ett sådant beslut skulle, med hänsyn till kravet på synnerliga skäl, endast komma i fråga i undantagsfall där intresset av avlyss- ning eller upptagning av ljud utan upplysning är berättigat och väger tungt som intresset av integritetsskydd är margi- nellt. Mot denna bakgrund föreslås att undantag från upplysnings- kravet i enskilda fall ska få göras också när ljud ska avlyssnas eller tas upp vid kamerabevakningen. Förfarandet för undantag i enskilda fall När det gäller förfarandet i ärenden om undantag från upplysnings- kravet i enskilda fall finns naturligen inte några bestämmelser om detta i förordningen eller direktivet. Bestämmelser om förfarandet måste tas in i kamerabevakningslagen. Dessa måste utformas så att de övergripande sett är förenliga med EU-regleringen. Som fram- gått lämnar både förordningen och direktivet utrymme bl.a. för att sanktioner föreskrivs i nationell rätt. En form av sanktion är åter- kallelse av ett positivt beslut. föreskrivs i kameraövervakningslagen att en ansökan om undantag från upplysningsplikten ska vara skriftlig. Vidare anges att vissa bestämmelser som gäller ärenden om tillstånd till kamera- bevakning ska tillämpas även i ärenden om undantag. Det gäller bestämmelser om att ett yttrande från en organisation som före- träder de anställda på arbetsplatsen ska avges och om att en berörd kommun ska ges tillfälle att yttra sig när övervakningsutrustningen ska kunna riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Den senare frågan är dock otydligt reglerad i kameraövervakningslagen på grund av en missvisande hänvisning. Att detta gäller står dock klart. En sådan möjlighet fanns i den lag som föregick kamera- övervakningslagen – lagen (1998:150) om allmän kameraövervak- ning – och inget tyder på annat än att avsikten varit att föra över denna till den nya lagen. Därutöver följer av kameraövervaknings- lagen att ett beslut om undantag ska förenas med de villkor som behövs. Sådana villkor kan skräddarsys och avse t.ex. undantaget gäller. Slutligen föreskrivs att ett beslut om undan- tag får ändras eller återkallas i motsvarande fall som ett tillstånd till kamerabevakning får ändras eller återkallas. Så är fallet om förut- sättningarna för ett sådant beslut ändras eller inte längre alls före- ligger. Motsvarande bestämmelser ska införas i kamerabevakningslagen. Frågan om ett yttrande från en arbetstagarorganisation ska krävas behandlas dock för sig i avsnitt 13 nedan. Vad gäller möjligheten för en berörd kommun att yttra sig har i avsnitt 11.10 föreslagits att motsvarande möjlighet i ett ärende om tillstånd till kamera- bevakning snävas in något jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen till att så ska ske endast om det behövs. Skälen för det har redovisats i det avsnittet. Detsamma föreslås gälla i fråga om ett ärende om undantag från upplysningskravet. Dessutom föreslås vissa ytterligare bestämmelser för att uppnå en överensstämmelse med vad som föreslagits för ansökningar och beslut om tillstånd till kamerabevakning. En ansökan om undantag ska göras hos tillsynsmyndigheten och innehålla uppgift om den som ska bedriva bevakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om bevakningen för hans eller hennes räkning. Skälen för ansökningen ska också framgå. Ett beslut om undantag ska ange vem som ska bedriva kamerabevakningen och i förekommande fall vem som ska ha hand om bevakningen för hans eller hennes räk- ning. Dessa bestämmelser för förfarandet i ärenden om undantag från upplysningskravet är förenliga med EU-regleringen. Av tydlighets- skäl – och till skillnad mot vad som gäller enligt kameraövervak- ningslagen – föreslås att de samlas och anges uttryckligen för just dessa ärenden i stället för genom delvisa hänvisningar till vad som gäller i ärenden om tillstånd till kamerabevakning. 13Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning Förslag: I fråga om kamerabevakning på arbetsplatser som om- fattas av kravet på tillstånd till kamerabevakning ska ett yttrande från ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen lämnas in till- sammans med en ansökan om tillstånd. Detsamma ska gälla i fråga om en ansökan om undantag från kravet på upplysning om kamerabevakning vid bevakning på arbetsplatser. I fråga om kamerabevakning på arbetsplatser som inte om- fattas av tillståndskravet ska det införas en skyldighet för arbets- givare att först förhandla om bevakningen med berörd arbets- anges i 11–14 §§ lagen (1976:580) om förhandlingsskyldigheten ska avvikelse få göras genom kollektiv- avtal. En organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen ska ha rätt att överklaga beslut om tillstånd eller om undantag från upplysningskravet. Utrymmet att förstärka integritetsskyddet vid kamerabevakning på arbetsplatser och vissa andra platser Vid kamerabevakning av platser dit allmänheten har tillträde kom- mer det, som föreslagits i avsnitt 11, i vissa fall att gälla ett krav på tillstånd för att kamerabevakning ska få ske. Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser garanti för ett starkt skydd av enskildas integritet. Tillsynsmyndig- heten ska som oberoende organ väga intresset av kamerabevakning mot intresset hos de enskilda som berörs av bevakningen att inte bli föremål för denna. När det gäller övrig kamerabevakning, såväl på platser dit allmänheten har tillträde men där tillståndskravet inte ska gälla som på platser dit allmänheten saknar tillträde, kommer det inte att finnas någon generell skyldighet att involvera tillsyns- myndigheten i bevakningen genom att anmäla den till myndigheten eller samråda med myndigheten om den. Som framgått tidigare kan en allmän skyldighet av det slaget inte införas, eftersom en sådan skulle vara oförenlig med den nya EU-regleringen. Därmed kan det bli svårt för tillsynsmyndigheten att få kännedom om vilken sådan bevakning som bedrivs och att vid behov tillsyna denna. När det gäller viss kamerabevakning, nämligen sådan bevakning som sker i anställningsförhållanden, finns det dock en möjlighet att i kamerabevakningslagen ta in bestämmelser som ger ett förstärkt integritetsskydd jämfört med vad som annars gäller enligt data- skyddsförordningen eller följer av dataskyddsdirektivet. Som framgått av avsnitt 7.1.12 får enligt en särskild bestämmelse i förordningen i nationell rätt eller i kollektivavtal fastställas mer specifika regler för att säkerställa skyddet av rättigheter och fri- heter vid behandling av personuppgifter i anställningsförhållanden. Det gäller särskilt t.ex. ledning, planering och organisering av arbetet, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen och skydd av arbetsgivarens eller kundens egendom. Sådana nationella regler ska innehålla lämp- liga och specifika åtgärder för att skydda den registrerades mänsk- liga värdighet, berättigade intressen och grundläggande rättigheter. Hänsyn ska särskilt tas till insyn i behandlingen, överföring av per- sonuppgifter inom en koncern eller en grupp av företag som deltar i gemensam ekonomisk verksamhet samt övervakningssystem på arbetsplatsen. Eventuella sådana nationella bestämmelser ska an- mälas till kommissionen. Bestämmelsen i förordningen ger alltså ett visst utrymme för att i kamerabevakningslagen särskilt reglera kamerabevakning i anställningsförhållanden. I direktivet finns inte någon likalydande bestämmelse, eftersom motsvarande situation hos de myndigheter och andra som i och för sig avses i direktivet omfattas av förordningen. Detsamma gäller myndigheter och andra aktörer som annars inte faller in under förordningens och direktivets tillämpningsområden. Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser för övrigt en bestämmelse om att det är tillåtet att i nationell rätt föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som följer av direktivet och vad gäller kamerabevakning i sådan verksamhet som faller utanför EU-regleringen kan den annars regleras utan beaktande av denna reglering. Frågan är då om det ska införas specifika bestämmelser i kamera- bevakningslagen som ger ett särskilt starkt integritetsskydd vid kamerabevakning i anställningsförhållanden och, i så fall, vilken typ av bestämmelser som kan införas och hur långtgående dessa kan vara utan att de kommer i konflikt med den särskilda bestämmelsen i förordningen och förordningen i sin helhet. Som slagits fast i av- snitt 9.2.1 bör lagen endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning till skillnad mot annan personuppgifts- behandling; bestämmelserna måste kunna motiveras av principiella skäl och av ett påtagligt praktiskt behov. har i av- snitt 9.2.2 som utgångspunkt lagts fast att integritetsskyddet vid kamerabevakning på arbetsplatser bör förstärkas. Eventuella bestäm- melser bör vidare vara desamma för all kamerabevakning när en sådan utformning är ändamålsenlig och inte hindras av EU- regleringen. I den utsträckning det är lämpligt bör bestämmelserna dessutom utformas med förebild i kameraövervakningslagens regler. Nedan diskuteras dessa frågor först i ett avsnitt som gäller kamerabevakning på arbetsplatser dit allmänheten har tillträde och där kravet på tillstånd ska gälla och därefter i ett eget avsnitt vad gäller kamerabevakning på övriga arbetsplatser. I det första av- snittet diskuteras även vad som bör gälla i ärenden om undantag från det i avsnitt 12 föreslagna kravet på upplysning om kamera- bevakning, oavsett om bevakningen avser en arbetsplats till vilken allmänheten har tillträde eller en annan arbetsplats. Att en sådan undantagsmöjlighet ska finnas i enskilda fall har föreslagits där. Avslutningsvis förtjänar påpekas att bestämmelserna i regleringen utgör en ”miniminivå”. Någon möjlighet att generellt göra bestämmelserna dispositiva och ge arbetsmarknadens parter utrymme att själva reglera olika frågor om personuppgiftsbehand- ling och kamerabevakning finns inte. Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser Ett extra integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser där tillstånd till kamerabevakning krävs, m.m. Vad först gäller kamerabevakning på arbetsplatser dit allmänheten har tillträde och där det ska krävas tillstånd för att sådan bevakning ska få ske innebär tillståndsförfarandet, som framgått ovan, i sig en garanti för ett starkt integritetsskydd. Vid tillståndsprövningen, som görs av en oberoende tillsynsmyndighet, ska intresset av kamerabevakning vägas mot intresset hos enskilda av att inte bli bevakade.