sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Detta kommer att stärka huvudmän- nens självutvecklande kapacitet och bidra till skolsystemets robusthet. De stödjande skolgranskningar som skolmyndigheten på regional nivå genomför med hjälp av externa lärare och skolledare samt läro- Ett robust skolsystem med utvecklingskraft och stärkt likvärdighet säten kommer att belysa och stärka undervisningens kvalitet. Gransk- ningen inriktas mot hur skolan säkrar villkoren för hög kvalitet i undervisningen. Det gäller t.ex. hur man på skolan identifierar och analyserar verksamhetens utvecklingsbehov och därefter vidtar för- bättringsåtgärder, t.ex. kompetensutveckling, förstärkning av en gemensam syn på skolans mål, översyn av resursfördelning m.m. Skolans starka och svaga sidor identifieras och diskuteras utifrån jäm- förelser med skolans självvärdering. Vid behov erbjuds olika former av stöd i samråd med skolledning och huvudman. Mer omfattande riktade stödinsatser sätts, i samråd med huvud- mannen, in för skolor med stora utmaningar och utvecklingsbehov. Huvudmännen får i många fall avsevärt förstärkta resurser till undervisning och elevhälsa och får stöd i att utnyttja medlen på ett evidensbaserat sätt, t.ex. genom att styra och fördela lärar- och skolledarresurser, minska klasstorlekar eller öka lärartätheten. Huvud- männen kommer också att ha stärkt förmåga att analysera kompe- tensutvecklingsbehov och genomföra effektiva kompetensutveck- lingsinsatser på vetenskaplig grund. De förstärkta resursernas starka fördelningsprofil förbättrar förutsättningarna för skolans kompen- satoriska uppdrag. Rätt använd kommer resursförstärkningen att leda till högre kvalitet i undervisningen och förbättrade resultat, särskilt för lågpresterande elevgrupper, vilket är viktigt både för att förbättra likvärdigheten och för att höja den nationella resultat- nivån. Detta understöds ytterligare genom förslagen om tidigt spe- cialpedagogiskt stöd, där utgångspunkten ska vara att i första hand tidigt förebygga skolsvårigheter i stället för att sent i utbildningen försöka reparera följderna av dem. Genom regleringen av skolchefens ansvar kommer rollfördel- ningen mellan huvudman, rektor och lärare att kontinuerligt bevakas och tydliggöras vilket stärker den professionella autonomin och även tilliten mellan de olika ansvarsnivåerna. Staten kommer genom sin regionala närvaro att initiera och stödja samarbete och samver- kan mellan huvudmän och skolor, vilket främjar lärares och rektorers professionella kunnande och därmed även deras autonomi. Kontinuer- liga kontakter och regelbundet erfarenhetsutbyte mellan huvudmän och skolor, såväl kommunala som fristående, samt med näringsliv och lärosäten stärker också skolsystemet som helhet. Samarbetet med det regionala och lokala arbetslivet är en viktig del i att förbättra den regionala samverkan kring gymnasieskolans utbildningsutbud. Ett robust skolsystem med utvecklingskraft och stärkt likvärdighet Efter utredning införs en ny regionalt baserad modell för finansiering och styrning av gymnasieskolan, med utgångspunkt från ett starkare nationellt ansvar. Undervisningens kvalitet kommer vidare att stärkas genom kom- missionens förslag på kompetensförsörjningsområdet. Tillgången på nyutbildade lärare kommer att främjas, bl.a. genom bättre tillgång till behörighetsgivande och behörighetskompletterande utbildningar vid sidan av de reguljära lärarutbildningarna. Lärarutbildningens kvali- tet förbättras genom samverkan mellan lärosäten och skolhuvud- män och en förstärkt vetenskaplig grund. Systematisk och effektiv kompetensutveckling, som stöds av praktiknära forskning och bygger på kollegialt lärande och externt stöd, leder till förbättrad undervis- ningskvalitet och högre måluppfyllelse. Långsiktigt stärks den veten- skapliga grunden för skolans undervisning genom att den generella forskningskapaciteten, såväl grundforskning som praktiknära forsk- ning, förbättras. Genom professionsprogrammet ökar lärar- och rektorsyrkenas attraktionskraft. Lärares och rektorers autonomi och makt över pro- fessionsfrågorna ökar genom styrningen av professionsprogrammet och genom inflytande över den löpande läroplansutvecklingen. Lärar- nas och rektorernas professionella autonomi stärks också genom kon- centration på kärnuppdraget undervisning respektive organisation och ledning av skolan. Det statliga regionala stödet för att stärka huvudmännens kapaci- tet, förbättringarna inom kompetensutvecklingsområdet samt pro- fessionsprogrammet innebär, i enlighet med rekommenda- tioner, en starkare systematik i arbetet med att förbättra skolorna, utan att därför någon statlig detaljstyrning införs. Med tydligare läroplaner när det gäller trygghet och studiero, respektfullt uppträdande och elevens eget ansvar för skolarbetet ges tydliga signaler till alla som arbetar i skolan, eleverna och till vårdnads- havarna. Detta förstärks genom förslagen inom elevhälsan. Det kom- mer att gynna arbetsmiljön och därmed kvaliteten i undervisningen. Likvärdigheten i skolsystemet kommer att stärkas genom kom- missionens samlade förslag som helhet. En ökad likvärdighet kommer också att höja den nationella resultatnivån. Enskilda förslag som särskilt bör framhållas är den kompensatoriska resursfördelningen, tidigt förebyggande insatser mot skolsvårigheter, riktat stöd till skolor med utmaningar och den starka betoningen på systematisk Ett robust skolsystem med utvecklingskraft och stärkt likvärdighet kompetensutveckling på vetenskaplig grund. Genom bestämmelsen om socialt allsidigt sammansatta skolor kommer kommuner i sin samhällsplanering att lägga ökad vikt vid hur t.ex. nya bostadsom- råden och allmänna kommunikationer utformas. Ett system med aktivt skolval, där vårdnadshavare och elever får ett gott stöd inför valet av förskoleklass och grundskola genom saklig och rättvisande information, kan leda till mer blandade skolor sett till elevernas bak- grund. Förändrade regler för hur urval ska gå till när antalet sök- ande överstiger antalet platser kan bidra ytterligare. Kommissionens förslag bygger vidare på det svenska skolsystemets styrkor. Ett robustare skolsystem med starkare utvecklingskraft ut- formas utifrån en redan väl utbyggd och sammanhållen skola. Den strävan efter likvärdighet, som länge präglat skolpolitiken och som även länge var framgångsrik, ges förnyad kraft. Möjligheterna att välja mellan olika offentligt finansierade skolor, kommunala såväl som fri- stående, stärks genom aktivt skolval med stöd av allsidig och rätt- visande kvalitetsinformation. Det goda förhållandet mellan lärare och elever samt elevernas trivsel i skolan ges förutsättningar att utvecklas positivt genom förebyggande av skolsvårigheter, högre kvalitet i undervisningen, bättre arbetsmiljö och stärkt elevhälsa. Genom kommissionens samlade förslag stärks och förtydligas statens styrning av skolan på områden som har stor betydelse för skolresultat, likvärdighet och kvalitet i undervisningen. Staten skaffar sig också bättre förutsättningar för att hantera olika delar av sina styrinstrument. Det gäller t.ex. utformningen av den finan- siella styrningen, den regionala stödorganisationen och den löpande läroplansutvecklingen. En stark lärar- och skolledarprofession, skolhuvudmän med god kapacitet och en aktivt stödjande stat skapar förutsättningar för en ökad ömsesidig tillit mellan skolans ansvariga aktörer. Genom en tillsyn av hög kvalitet och tillräcklig omfattning, inrik- tad mot för tillsynen relevanta områden, hävdar staten elevers rätt utifrån ett medborgarperspektiv samt grundläggande krav på skol- huvudmännen. Genom sina möjligheter att, om stöd och föreläggan- den är verkningslösa, ingripa mot skolhuvudmän, kommunala såväl som enskilda, ser staten till att allvarliga brister i skolorna inte tillåts fortsätta. och ikraftträdande av kommissionens förslag Genomförandet av skolkommissionens förslag bör så långt möjligt göras samlat. De flesta förslag kan tillämpas eller . Ett förberedande uppdrag till om implementering av nationella målsättningar och om stöd till lokal uppföljning av målsätt- ningarna bör lämnas möjligt efter avlämnandet av kommis- sionens slutbetänkande. Förberedelser för implementering av de beslut som blir följden av kommissionens förslag och för en bred samhällsinformation bör inledas . Kommissionens förslag: Statsbidragsförordningen (avsnitt 8.2.1) träder i kraft . Förändringarna i läroplanerna gällande rektors ansvar för trygghet och studiero, vikten av elevens egen ansträngning, att elever ska visa respekt och hänsyn för skolans personal och andra elever (avsnitt 9.1) samt skolans uppdrag att främja elevers hälsa och välbefinnande (avsnitt 9.3) träder i kraft . Samtliga lagändringar och förordningsändringar i kapitel 10 om aktivt skolval och skolsegregation träder i kraft . Kravet på att de urvalskriterier som en enskild huvudman använ- der ska anges i beslutet om godkännande ska gälla även äldre beslut om godkännande. Dessa huvudmän ska lämna in en anmälan till Skolinspektionen om vilka urvalsgrunder som huvudmannen avser tillämpa. Anmälnings- datum får inte användas som grund för urval efter . Genomförande och ikraftträdande av kommissionens förslag Inrättandet av en nationell funktion för lärar- och skolledar- utveckling (avsnitt 6.1) ska hanteras inom ramen för föreslagen myndighetsöversyn (avsnitt 4.3). En interim arbetsgrupp tillsätts med uppgift att påbörja beredning av funktionens verksamhet. Fortsatt utredning behövs inom följande områden. Utred- ningsåtgärder bör inledas möjligt. •En myndighetsöversyn där även organiseringen av den funk- tion för professionsfrågor som kommissionen föreslagit, samt berörda myndigheters ansvar och samverkan när det gäller elevhälsan, bör ingå (avsnitt 4.3). •Extraordinära åtgärder för att öka antalet behöriga lärare (av- snitt 5.1). •Införande av höjda behörighetskrav för antagning till lärar- utbildningarna (avsnitt 5.2). •Förutsättningarna för en statlig satsning på inrättande av excel- lenta centra eller starka utbildningsmiljöer för lärarutbildning (avsnitt 5.2). •Förutsättningarna för lärares och skolledares tillgång till uni- versitets- och högskolebibliotekens resurser (avsnitt 5.2). •En miniminivå för varje huvudmans resurser till undervisning och elevhälsa samt förutsättningarna för ett sektorsbidrag, vilket med nödvändighet även kommer att beröra reglerna för finansiering av skolverksamhet hos såväl kommunala som enskilda huvudmän (avsnitt 8.2). •En ny regionalt baserad modell för finansiering och styrning av gymnasieskolan, med utgångspunkt från ett starkare natio- nellt ansvar (avsnitt 8.3). •Utvecklande av ett nationellt sammanhållet system med forsk- ningsbaserade metoder och arbetssätt gällande insatser för ele- ver i behov av särskilt stöd (avsnitt 9.2). Genomförande och ikraftträdande av kommissionens förslag •Hur närhetsprincipen vid placering på kommunala skolor kan förändras i syfte att möjliggöra en större flexibilitet för kommuner i hur de organiserar sitt skolväsende och därmed få ett mer effektivt verktyg att motverka skolsegregation (av- snitt 10.6). •Ett system för gemensam antagning av elever till skolenheter inom förskoleklass och grundskola med respek- tive enskild huvudman (avsnitt 10.7). Det är angeläget att författningsförslagen träder i kraft så fort som möjligt. Den första tidpunkt det kan ske avseende statsbidraget till resursförstärkning för undervisning och elevhälsa är enligt kommis- sionens bedömning . Statsbidrag kan då utbetalas ut första gången för , men då endast för . Med avses således perioden –. Änd- ringarna i skollagen, skolförordningen och läroplanerna bör tillämpas första gången i samband med ett nytt läsår och ska därför träda i kraft . Förslaget om ändrad reglering av urvalskriterier vid antagning till fristående grundskolor kräver övergångsbestämmelser. Anmäl- ningsdatum bör därför få användas som grund för urval fram till . De nya reglerna bör tillämpas på ansökningar till utbildning som påbörjas efter . Utgångspunkten bör vara att befintliga köer får finnas kvar, men inte fyllas på efter detta datum. Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utred- ning redovisa konsekvenserna av de förslag som lämnas i ett betän- kande. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för stat, kommun, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen innebär samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt, ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för stat, kommuner eller landsting, ska finansiering föreslås. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska detta redovisas. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konse- kvenser anges. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I direktivet till denna utredning (dir. 2015:35) preciseras att Skol- kommissionen, utöver det som anges ovan, ska belysa förslagens kon- sekvenser för enskilda utbildningsanordnare, t.ex. huvudmän för fri- stående grund- och gymnasieskolor och för skolverksamheter där staten är huvudman. Vidare ska kommissionen redovisa vilka konsekvenser förslagen får för elever, lärare, rektorer och övrig skolpersonal. Kommissio- nen ska även särskilt bedöma hur förslagen påverkar jämställdheten mellan flickor och pojkar, kvinnor och män. sionen beakta barnrättsperspektivet utifrån FN:s konvention om bar- nets rättigheter samt tillgängligheten och förutsättningarna för del- aktighet för elever med funktionsnedsättning. 14.2Vilka berörs av förslag? Kommissionens förslag berör elever, lärare, rektorer och övrig skol- personal i förskoleklass, grundskola och gymnasieskola. Vidare berörs statliga, kommunala, samt enskilda huvudmän. De statliga myndig- heter som berörs är Sameskolstyrelsen, Skolinspektionen, , , , Specialpedagogiska skolmyndig- heten, samt lärosätena. Vidare berörs arbetsmarknadens parter. Det är viktigt att understryka att skolan är en angelägenhet för hela sam- hället. 14.3Problemet och vad som ska uppnås Kunskapsresultaten i den svenska har sjunkit inom kun- skapsområdena matematik, läsförståelse och naturvetenskap. Ned- gången i kunskapsresultaten gäller såväl högpresterande som lågpres- terande elever. Även om 2015 års PISA- och TIMSS-resultat visade på en förbättring av resultaten ligger svenska elevers resultat långt ifrån de nivåer som rådde . De internationella kunskapsmätningarna visar också att likvärdigheten i den svenska skolan har försämrats. Kommissionens uppdrag är att lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och ökad lik- värdighet i skolan. Kommissionens förslag, som ska ses som en helhet, har riktats mot systemsvagheter i det svenska skolsystemet. Kon- sekvenserna av kommissionens samlade strategi och dess väntade effekter utvecklas i kapitel 12. 14.4Utredningens förslag i korthet Kommissionen har bland annat lämnat konkreta förslag, lagt grunden till eller uttalat stöd för fortsatta processer inom följande områden: •Nationella målsättningar för kunskapsresultat, kvalitet i undervis- ningen och likvärdighet. •Ett stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan på regional nivå. •Kompetensförsörjning som säkerställer rekrytering och utveck- ling av lärare och skolledare genom bland annat åtgärder gällande lärarutbildning, inrättande av professionsprogram, systematiserad kompetensutveckling samt stärkt vetenskaplig bas, forsknings- anknytning och praktiknära forskning. •Bättre förutsättningar för lärare och rektorer att ägna sig åt sina kärnuppgifter, undervisning och skolledning, genom förenkling och minskning av administrativa uppgifter, bl.a. genom digitali- seringens möjligheter. •Ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering genom ett statligt bidrag till huvudmännen utifrån ett index som speglar deras socioekonomiska förutsättningar. Efter fortsatt utredning införs bindande miniminivåer. Vidare ska förutsättningarna analy- seras för ett sektorsbidrag eller andra former av nationell finansier- ing av skolan. En utredning ska genomföras i syfte att ta fram en ny regionalt baserad modell för finansiering och styrning av gym- nasieskolan, med utgångspunkt från ett starkare nationellt ansvar. •En god miljö för lärande och utveckling, bland annat genom en stärkt och mer tillgänglig elevhälsa, en tidig kartläggning av elevers behov och förutsättningar samt att genom tidigt specialpedago- giskt stöd förebygga att skolsvårigheter uppstår (individpreven- tion). Vidare genom kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning om vad som främjar trygghet och studiero samt om effektiva arbetssätt, metoder och strukturer som främjar olika elevgruppers lärande och kunskapsutveckling. Vidare genom evidensbaserade program och metoder gällande elever i behov av särskilt stöd och psykisk ohälsa, samt genom tillägg i läroplanerna om rektorns an- svar för trygghet och studiero, elevers respekt och hänsyn för skolans personal och för andra elever, elevernas egna ansträng- ningar i skolarbetet samt skolans uppdrag att främja elevers hälsa och välbefinnande. •Minskad skolsegregation genom en övergripande bestämmelse om att huvudmannen ska sträva efter socialt allsidigt sammansatta skolor och klasser, aktivt skolval för alla grundat på bred och sak- lig information samt vissa förändringar för placering i kommunala skolor och urval till fristående skolor. En utredning i syfte att ta fram ett system för gemensam antagning av elever till skolenheter inom förskoleklass och grundskola med respektive en- skild huvudman. •Statens sanktioner mot kommunala respektive enskilda huvud- män som så långt som möjligt ska vara likvärdiga. En motsvarig- het till ett återkallande av godkännande för en enskild huvudman är statligt ingripande mot en huvudman. Det är viktigt att fastställa vilka samhällsekonomiska konsekvenser skolväsendet genererar och vilka alternativkostnader som skulle uppstå om mindre resurser avsattes till skolväsendet. Ett väl fungerande skolväsende har konsekvenser för såväl individen som på aggregerad samhällsnivå. Stora samhällsekonomiska vinster kan göras med en skola där alla elever ges goda möjligheter att utvecklas utifrån sina egna förutsätt- ningar och där alla ges tillgång till bildning, personlig utveckling och förutsättningar till ett aktivt deltagande i ett demokratiskt samhälle. Ökade möjligheter att uppnå gymnasiebehörighet ökar även chanser- na för att fullfölja gymnasiet och för inträde på arbetsmarknaden. Vinsterna av avslutade studier på både grundskole- och gymnasienivå är många och höga, både mänskligt, socialt och ekonomiskt. Utbild- ning ger ökade kunskaper och färdigheter som gör människor mer produktiva, vilket tar sig uttryck i högre löner och högre ekonomisk tillväxt. De elever som inte uppnår behörighet till gymnasieskolans natio- nella program löper större risker att misslyckas i gymnasieskolan och att hamna i utanförskap senare i livet. (2010) visar att av elever med låga betyg från hade full- följt en gymnasieutbildning. Ett skolmisslyckande innebär att den unges val av studieväg i gymnasieskolan begränsas och sannolikheten för studieavhopp ökar. Kunskaperna från är således av stor vikt för framgångsrika gymnasiestudier. visar att låga eller ofullständiga betyg från årskurs 9 var den starkaste riskfaktorn för framtida psykosociala pro- blem. Omvänt var frånvaron av skolmisslyckande den starkaste skyddande faktorn. Psykosociala problem bland eleverna varierade mellan unga flickor och pojkar. Självmord, kriminalitet och missbruk var vanligare bland unga män medan självmordsförsök, tonårsför- äldraskap och ekonomiskt bistånd var vanligare bland kvinnor. Skolmisslyckanden har konsekvenser för såväl individen som sam- hället. Kostnader för individen av ett skolmisslyckande består av för- senad etablering på arbetsmarknaden, begränsade yrkesval, försäm- rade möjligheter till egen försörjning samt psykisk ohälsa. Kostnaderna för samhället beror på hur många ungdomar som lämnar med låga eller ofullständiga betyg och tiden det tar att inhämta kunskaperna och till etableringen på arbetsmarknaden. De samhällsekonomiska kostnaderna av ett försenat inträde på arbetsmarknaden utgör kostnader för insatser i form av prevention, vård eller rehabilitering samt kostnader för rättsväsendet. Till de sam- hällsekonomiska kostnaderna tillkommer även det förlorade produk- tionsvärde som uppstår då individer som annars skulle arbeta inte gör det och när deras bidrag till bruttonationalproduktionen därmed uteblir. Därutöver uppstår finansiella kostnader i termer av minskade skatteintäkter. Till kostnader för samhället kan även räknas sådant som minskad produktivitet hos arbetskraften och därmed försämrad konkurrenskraft för företagen. Enligt statistik var 17 800 elever, eller närmare 17 pro- cent av eleverna, inte behöriga till gymnasieskolan när de gick ut . Trots att en hög andel elever är obehöriga övergår av eleverna till gymnasiet. De som inte är behöriga till gymnasieskolans nationella program börjar på något av introduktionsprogrammen. En förhållandevis stor andel av elever- na i gymnasieskolan, , erhåller inte gymnasieexamen inom tre eller . uppgick antalet ungdomar i åldern 15–som varken arbetade eller studerade (NEETS1) till 15 900. De samhällsekonomiska kostnaderna av skolmisslyckanden eller försenat inträde på arbetsmarknaden är svåra att uppskatta och sam- hällsekonomiska bedömningar inom utbildningsområdet är sällsynta. Ett beräkningsexempel från rapporten , misslyckande och arbetsmarknad (2014) visar att de samhällsekonomiska kost- naderna vid ett uppskjutet arbetsmarknadsinträde för en en- skild individ utan några psykosociala problem uppgår till i form av produktionsbortfall och försörjningsstöd. Tillkom- mer psykosociala problem uppgår kostnaden för samhället till 6 miljo- ner kronor och vid missbruksproblem uppgår kostnaderna till 10 mil- joner kronor för en enskild individ. m.fl. (2012) har visat att det är samhällsekonomiskt lönsamt att minska klasserna då de framtida intäkterna av bättre skolresultat vida överstiger de kostnader som en minskad klasstorlek innebär. Flertalet av kommissionens förslag bedöms höja elevens kunskaper och betyg och verkar därmed preventivt mot kriminalitet, missbruk och utanförskap, vilket innebär en samhällsekonomisk besparing. 14.6Ekonomiska konsekvenser för staten Kommissionen föreslår ett villkorat statsbidrag till huvudmännen för undervisning och elevhälsa. Bidraget baseras på socioekonomiskt be- tingade förutsättningar, med infasning . Bidraget avser för- skoleklass och grundskola. Kommissionen menar att 6 miljarder kro- nor är en avvägd nivå, i syfte att möjliggöra undervisning av hög kvali- tet och kompensatoriska insatser för en likvärdig utbildning. Det centrala i kommissionens förslag är att staten får ett verktyg för att stärka sin styrning över skolans resurser. Detta verktyg kan tas i bruk med olika ambitionsnivåer och genomförandetakt. Statsbidra- get kan delvis finansieras genom att vissa riktade bidrag avvecklas. Nettokostnaden för staten blir beroende av dels hur stort bidraget blir, dels i vilken utsträckning finansiering sker genom att andra bidrag avvecklas. 1 Not in Education, Employment or Training.