sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Bestämmelserna om produktgodkännande har sanktionerats med straff (29 kap. 4 § första stycket 1 l–m, prop. 2011/12:59, s. 26 f., prop. 2013/14:39, s. 116 f.). Straffbestämmelsen har emellertid visat sig vara ett ineffektivt medel för att motverka överträdelser av be- stämmelserna. Problemen är desamma som för de andra straffbestäm- melserna. Med hänsyn till att skyddsintresset är lägre och att den typen av gärningar som aktualiseras framstår som mindre klander- värda finns det förutsättningar för att beivra överträdelser av ansvars- bestämmelsen på annat sätt än genom en straffrättslig sanktion. Det är angeläget att öka regelefterlevnaden på området. Använd- ningen av ett bekämpningsmedel som inte har genomgått den av- sedda prövningen skulle kunna innebära oacceptabla effekter på människors hälsa och miljön. Det kan exempelvis leda till att farliga resthalter finns kvar i foder och livsmedel eller att grundvatten för- Vilken sanktion ska vi välja? Allvarliga risker skulle även kunna uppstå i samband med den yrkesmässiga hanteringen av bekämpningsmedlet. Straffsank- tionen utgör emellertid inte ett effektivt medel för att motverka önskade beteenden. För att åstadkomma detta behöver såväl kunskapen om reglerna som sannolikheten för att en sanktion faktiskt påförs öka. Över- trädelserna lämpar sig väl för den handläggningsform som gäller för ärenden om miljösanktionsavgift. Informationen om det finns ett godkännande finns tillgänglig på Kemikalieinspektionens hemsida. Miljösanktionsavgiftens storlek kan också anpassas till gärningens allvar. I 29 kap. 5 § straffbeläggs den gärning som består i att lämna oriktiga uppgifter eller inte lämna vissa underrättelser eller uppgifter. Bestämmelsen är begränsad till sådana uppgiftsskyldig- heter som har omedelbar betydelse för att myndigheten ska kunna fatta beslut och rör sådana uppgifter som myndigheterna har svårt att få tillgång till på annat sätt. Lämnandet av förväntade uppgifter från kända verksamhetsutövare har exempelvis inte ansetts behöva sanktioneras med straff eftersom de lättare kan kontrolleras på andra sätt (prop. 2005/06:182, s. 96 f.). Bestämmelserna syftar till att se till att tillsynsmyndigheterna ska kunna fatta riktiga beslut eller vidta åtgärder till skydd för miljön för att förebygga eller begränsa skador. Kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till ska registreras i ett produktregister (14 kap. 10 § miljöbal- ken). Regeringen har meddelat ytterligare bestämmelser om detta i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Syftet med bestämmelsen är att skapa ett underlag för tillsynsmyndigheternas verksamhet. I produktregistret lagrar Kemi- kalieinspektionen information om kemiska produkter och biotek- niska organismer som tillverkas i eller förs in till och om hur de används. Exempel på sådan information är produkternas sam- Vilken sanktion ska vi välja? mansättning, användningsområde, funktion, produktionsvolymer och klassificering. Kemikalieinspektionen använder registret bland an- nat till officiella statistik över kemikalieanvändningen, för inspektioner och för att utveckla reglerna och minska riskerna för människors hälsa och miljön. Straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § 5 har inte visat sig vara effektiv för att motverka överträdelser av de nu aktuella reglerna. Med hän- syn till att skyddsintresset är lägre och till den typen av gärningar som aktualiseras finns det förutsättningar för att beivra överträdel- ser av bestämmelsen på annat sätt än genom en straffrättslig sanktion. Det finns dessutom alternativa metoder till straff som framstår som tillräckliga. Överträdelser mot reglerna lämpar sig väl för den hand- läggningsform som gäller för ärenden om miljösanktionsavgift. Straffbestämmelsen i 29 kap. 6 § omfattar endast in- formation som lämnas eller ska lämnas till andra än myndigheter. Det handlar om bestämmelser om produktinformation, klassificer- ing, märkning, tillhandahållande av säkerhetsdatablad och liknande. Gemensamt för dessa bestämmelser är att de syftar till att användare ska få tillräcklig information för att kunna bedöma riskerna och vidta lämpliga försiktighetsmått med utgångspunkt i denna information. Överträdelser av krav på märkning intar en mellanställning mellan brott mot kontrollsystemet (exempelvis otillåten miljöverksamhet) och brott mot miljö och människors hälsa (exempelvis miljöbrott och miljöfarlig kemikaliehantering). Det finns ett nära samband mellan underlåtenhet att följa märkning och risken för skador om exempelvis en kemisk produkt hanteras felaktigt till följd av brist på korrekt information. Ansvar enligt denna bestämmelse ska inte dömas ut om under- låtenheten eller den oriktiga eller bristfälliga informationen varit sådan att den inte kunnat försvåra bedömningen av risken för skada på människors hälsa eller i miljön (andra stycket). Vilken sanktion ska vi välja? Straffbestämmelserna i 29 kap. 6 § första stycket 1, 2 a, 2 c och 6 rör regler om klassificering och märkning och syftar till att se till att den som ska hantera kemiska produkter har korrekt information. Straffbestämmelserna kan inte anses vara effektiva. Problemen är i stort desamma som för kemikalielagstiftningen i övrigt. Anmälningarna är många och en stor del läggs ned. Många av reglerna om märkning är att betrakta som mindre all- varliga och i viss mån administrativa och även i övrigt lämpliga för en sanktionsavgift. Om märkning saknas är också typiskt sett ett lätt och objektivt konstaterbart faktum varför bestämmelserna kan sanktioneras med en miljösanktionsavgift. Rör det sig däremot om systematiska överträdelser i syfte att vilseleda kan det finnas anled- ning att behålla straffsanktionen för uppsåtliga brott. Kemikalieinspektionen har framfört att straff bör behållas i de fall där en felklassificering har lett till att människors hälsa eller miljön skadas i hanteringen av produkten. Vi noterar att det vid över- väganden av om straff kan anses vara befogat ska i första hand det närmsta skyddsintresset identifieras. Eftersom skyddsintresset är lägre och den typen av gärningar som aktualiseras framstår som mindre allvarliga finns enligt vår mening förutsättningar för att beivra bestämmelser om klassificering på annat sätt än genom en straff- rättslig sanktion. Regeringen har emellertid bedömt att det inte finns några alternativ till straff i fråga om överträdelser av bestämmelser om klassificering. Det huvudsakliga skälet synes vara att bedömningen av om klassifi- ceringsskyldigheten har fullgjorts inte alltid är enkel att avgöra (prop. 2005/06:182, s. 100 f.). Kemikalieinspektionen får emellertid antas ha den juridiska och tekniska kompetens som kan behövas i ärenden om klassificering. ska all klassificering och märkning göras i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av äm- nen och blandningar. Kemikalieinspektionen har uppgett att straff- bestämmelsen i 29 kap. 6 § första stycket 1 då blir inaktuell. Vilken sanktion ska vi välja? Den som använder kemiska produkter i sitt arbete behöver få in- formation om produkternas farliga egenskaper, risker och de skydds- åtgärder som ska vidtas. Sådan information ska finnas i ett säkerhets- datablad. Ansvaret för att upprätta ett säkerhetsdatablad för en kemisk produkt ligger på tillverkaren eller importören. Aktörer längre ner i distributionskedjan kan också behöva ta fram och tillhandahålla säkerhetsdatablad. Alla som tillhandahåller säkerhetsdatablad har an- svar för att informationen i bladet är korrekt även om de inte har tagit fram bladet själva. Bestämmelser om detta finns i Europaparlamen- tets och rådets förordning (EU) nr 649/2012 om export och import av farliga kemikalier samt och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier och inrättande av en europeisk kemikalie- myndighet. Den som med uppsåt eller oaktsamhet bryter mot dessa be- stämmelser ska dömas för bristfällig miljöinformation (29 kap. 6 § första stycket 2 c och 5 b). Om det rör sig om ett säkerhetsdatablad på svenska ska hen betala en miljösanktionsavgift om (7 kap. 1 § förordningen om miljösanktionsavgifter, se emellertid 29 kap. 11 sista stycket). Straffbestämmelserna har inte visat sig vara effektiva i praktiken. Det rör sig om relativt många anmälningar som till stor del läggs ned. Överträdelserna beror oftast på att man saknar kännedom om reglerna. Med hänsyn till att skyddsintresset är lägre och den typen av gärningar som aktualiseras finns enligt vår mening det förutsätt- ningar att beivra överträdelser av bestämmelserna på annat sätt än genom en straffrättslig sanktion. Överträdelsernas lämpar sig dess- utom väl för den handläggningsform som gäller för ärenden om miljösanktionsavgift. 21.5.5Bötestraffkatalogen i 9 § 29 kap. 9 § brukar ibland kallas bötesstraffkatalogen och innehåller en lista av gärningar som är sådana att det ansetts tillräckligt att sank- tionen kan vara böter. Vilken sanktion ska vi välja? Det finns regler om så kallade parallellhandelstillstånd i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden samt och rådets förordning (EU) nr 528/2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter. Bestämmelserna innebär att den som har ett sådant tillstånd får importera och sälja en biocidprodukt eller ett växtskyddsmedel på den svenska marknaden under förut- sättning att produkten är godkänd i annat medlemsland och iden- tiskt med ett medel som redan är godkänt i . 29 kap. 9 § 12–13 innebär att det är straffbart att bryta mot kraven på parallellhandelstillstånd. En straffsanktion krävs inte med hänsyn till gärningens allvar. Det rör sig om en admini- strativ överträdelse som inte innebär en omedelbar risk för skada på miljö eller människors hälsa och kan inte heller anses vara central för samhällets kontrollsystem. Vidare kan straffsanktionen inte anses vara ett effektivt medel för att motverka överträdelserna. Det rör sig om många anmälningar och kunskapen om reglerna är fortfarande dålig. Det kan exempelvis vara fråga om småföretag som säljer kos- metiska produkter och som inte förstått att de också har ett bekämp- ningsmedel som kräver ett tillstånd. Anmälningarna läggs ofta ned av samma skäl som för många andra överträdelser på kemikalieområdet. Det finns alternativa sanktioner som bör övervägas. I vilka situa- tioner som miljösanktionsavgift kan vara ett alternativ till straff bör utredas vidare. Kemikalieinspektionen har framfört att det är lätt att avgöra om ett tillstånd finns även för en återförsäljare då informa- tion om detta finns på myndighetens hemsida. Av propositionen till bestämmelsen som rör växtskyddsmedel framgår emellertid att det finns svårigheter som är förknippade med en utredning av om ett växtskyddsmedel är identiskt med ett annat växtskyddsmedel (prop. 2011/12:59, s. 36). Kemikalieinspektionen torde emellertid ha kompetens för att avgöra detta. I detta kapitel behandlar vi frågor om miljösanktionsavgiftens storlek. I uppdraget ingår att undersöka dels om det bör genomföras en gene- rell höjning av avgiftsbeloppen i förordningen (2012:259) om miljö- sanktionsavgifter och dels om det finns skäl att höja vissa av beloppen särskilt för att på så vis uppnå en bättre efterlevnad. Som en bakgrund till uppdraget anges i direktiven att miljösanktionsavgifternas storlek inte har förändrats sedan systemet infördes och att det är oklart om avgiftsbeloppen är avvägda på ett sådant sätt att de har den handlings- styrande verkan som eftersträvas. Det administrativa sanktionssystem som infördes genom miljö- skyddslagen (1969:387) hade som bärande princip att avgiften skulle bestämmas så att den ekonomiska vinningen av en överträdelse elimi- nerades. Den var således individualiserad och krävde ibland omfat- tande utredningar. Principen om vinsteliminering skulle emellertid visa sig leda till bevissvårigheter och långa handläggningstider. Att utreda om och i vilken utsträckning överträdelsen medfört ekono- misk fördel var svårt. Erfarenheterna ledde regeringen till slutsatsen att systemet med att försöka undanröja en ekonomisk vinst inte var effektivt (prop. 1997/98:45, del 1, s. 532 f.). I samband med att infördes gjordes därför föränd- ringar i det administrativa sanktionssystemet. Ett system med miljö- sanktionsavgifter infördes. Den ekonomiska fördelen av en över- trädelse skulle inte längre vara avgörande för avgiftens storlek, utan målet var att utforma ett mer schabloniserat förfarande som på ett enkelt och tydligt sätt beivrade överträdelser av mindre allvarlig karaktär. Avgiftens syfte skulle därmed inte vara vinsteliminerande, Miljösanktionsavgiftens storlek SOU 2017:63 utan enbart styrande och på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande verksamhet. För att åstadkomma en stark styreffekt bedömdes det vara sär- skilt viktigt att avgiften kunde beslutas frekvent vid överträdelser och efter det att överträdelsen hade ägt rum. Enligt reger- ingen kunde ett sådant system åstadkommas endast om det var enkelt att avgöra med vilket belopp avgiften skulle påföras vid varje enskilt tillfälle (prop. 1997/98:45, del 1, s. 538 f.). Miljösanktionsavgiftens storlek ska vara lägst och högst (30 kap. 1 § ). nen till föreslogs att avgiften skulle högre var att alla tillsynsmyndigheter ska besluta om dem, och dessa kunde antas ha lägre kompetens jämfört med koncessionsnämnden, som beslutat om miljöskyddsavgiften (prop. 1997/98:45, del 1, s. 540). Beloppet höjdes emellertid under riksdagsbehandlingen till för att öka avgiftens handlingsstyrande verkan (1997/98:JoU20, s. 87). Det lägsta beloppet sänktes . Ett belopp om hade upplevts som anmärkningsvärt högt för de typer av överträdelser som rör bestämmelser av admi- nistrativ karaktär som till exempel vissa rapporterings- och anmäl- ningsskyldigheter (prop. 2002/03:54, s. 23 f.). De överträdelser som kan föranleda en miljösanktionsavgift be- skrivs närmare i förordningen miljösanktionsavgifter. Där anges också beloppen. När regeringen fastställer beloppen ska den väga in såväl överträdelsens allvar som betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Med överträdelsens allvar avses de objektiva omständigheterna, den tid som överträdelsen har pågått, överträdel- sens omfattning, den typiska faran som överträdelsen medför samt känsligheten hos den omgivning som påverkas. Vissa överträdelser är irreparabla medan effekterna av andra kan åtgärdas om rättelse vid- tas. Med betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser avses betydelsen av bestämmelsen som sådan och intresset av det den är avsedd att skydda. Här ska således en värdering av skyddsintresset göras. Skydd av människors liv och hälsa ska ges en tyngre vikt än de bestämmelser som avser att skydda estetiska intressen eller främja det rörliga friluftslivet, och att underlåta att söka nödvändiga till- stånd förutsättas vara allvarligare än att inte anmäla en verksamhet som omfattas av anmälningsplikt (prop. 1997/98:45, del I, s. 539, och del II, s. 316). Beloppen i förordningen varierar mellan och . I vissa fall görs en differentiering av beloppet bero- ende på vem miljösanktionsavgiften riktas mot, en fysisk eller juri- disk person, tillverkare eller annan som släpper ut en vara på mark- naden. Andra omständigheter kan också ha betydelse, exempelvis om tillståndsplikt enligt miljöprövningsförordningen med beteck- ning A eller B gäller för en viss verksamhet. Om en miljösanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige inte upphör med överträdelsen eller där- efter upprepar en sådan överträdelse från det tidigare beslutet, ska en avgift för den nya överträdelsen tas ut med dubbla det belopp som anges (3 och 4 §§ förordningen om miljösanktions- avgifter). 22.2Naturvårdsverket bör se över beloppen i förordningen om miljösanktionsavgifter Vårt förslag: bör få i uppdrag att efter samråd med berörda tillsynsvägledande myndigheter se över beloppen i förordningen om miljösanktionsavgifter i skärpande riktning och undersöka om reglerna om återfall är ändamålsenliga. Skälen för vårt förslag En sanktionsväxling kräver inte en ändring av ramen för avgiftens storlek eller grunderna för dess bestämmande Vi har tidigare i betänkandet redogjort för vårt förslag att tillsätta en miljöstraffrättsutredning som bland annat bör få i uppdrag att lämna förslag på en sanktionsväxling på miljöområdet (avsnitt 21.4). En sanktionsväxling skulle innebära att nya gärningar förs in i systemet med miljösanktionsavgifter som ska knytas till en avgift. Vi kan inte se att det skulle föranleda ett behov av att se över max- eller minimi- beloppet (30 kap. 1 § ). De överträdelser som vi be- dömer kan komma att omfattas av sanktionsavgiftssystemet vid en sanktionsväxling är av mindre allvarlig karaktär och skulle – om de varit kvar i det straffrättsliga systemet – gett en bötesstraffpåföljd. Sanktionsavgiftssystemet är inte tänkt att innebära en mer ingrip- ande påföljd än vad som varit fallet i det straffrättsliga systemet. De gärningar som växlas över ryms därför inom ramen för nuvarande beloppsgränser. Det kan emellertid finnas anledning att införa steg och att dif- ferentiera beloppen i de olika stegen. På kemikalieområdet finns exempelvis en stor variation när det gäller verksamhetsutövare. Allt från företag som importerar stora mängder kemikalier till enskilda personer som bedriver verksamhet i begränsad skala eller vidtar en åtgärd. Överträdelsernas allvar kan därför antas variera i hög grad. Detta är en parameter som regeringen ska ta hänsyn till när storleken bestäms. Det är därför möjligt att, som ett exempel, bestämma ett visst belopp för en tillverkare och ett annat för en återförsäljare. Vi menar emellertid att systemet inte bör bestå av för många nivåer. Systemet måste vara enkelt för tillsynsmyndigheterna att tillämpa och det ska vara tydligt för den som kan påföras en miljösanktionsavgift vilket beteende som kan leda till vilken avgift. Införa fler parametrar för att öka styreffekten på större företag En del av den kritik som framförts mot miljösanktionsavgifterna synes bottna i att regleringen av vilka belopp som ska tas ut blivit alltför trubbig. Samma miljösanktionsavgift påförs verksamhets- utövare av mycket olika storlek med helt skilda förutsättningar. För att komma till rätta med detta problem har det framförts att avgifterna bör sättas i relation till antalet anställda eller omsättning. Kemikalieinspektionen har föreslagit att regeringen bör ta hänsyn till företagens storlek när avgifternas storlek bestäms. Syftet är att öka den handlingsdirigerande effekten på större företag. Vid be- dömning av ett företags storlek föreslår myndigheten att reger- ingen tar sin utgångspunkt i rekommendation 2003/361/EG för tillverkare och importörer (Kemikalieinspektio- nen, Effektivare sanktioner på kemikalieområdet, 2015, s. 2). Ett sanktionssystem ska naturligtvis vara proportionerligt och rättvist och systemet ska ha handlingsdirigerande verkan för såväl små som stora aktörer. Storleken på avgiften är emellertid endast en av flera faktorer som får betydelse för avgiftens handlingsstyrande verkan. Erfarenheterna visar att det är lika viktigt att tiden mellan överträdelse och beslut inte är för lång. Om avgiften differentieras med hänsyn till exempelvis företagens storlek på det sätt Kemikalie- inspektionen föreslagit frångås en av huvudtankarna bakom den nu- varande konstruktionen – att systemet ska vara enkelt, tydligt, scha- bloniserat och handläggning snabb. En koppling till verksamhetens omsättning eller antalet anställda förutsätter att ytterligare uppgifter måste hämtas in av tillsynsmyndigheten och bedömningar göras i denna del (jfr prop. 2002/03:54). Att införa en sådan differentiering kan vara ändamålsenlig men kräver fler överväganden än vad som är möjligt att göra inom ramen för denna utredning. bör få i uppdrag att se över beloppen Vi bedömer att det finns skäl att se över de belopp som ska utgå för olika överträdelser. Beloppen har inte setts över . Vi har dessutom fått signaler om att storleken på avgifterna är för låga. Det finns inte några empiriska undersökningar på området. Tidi- gare uppföljningar och utvärderingar av miljösanktionsavgifterna har inte fokuserat på om avgifternas storlek bidrar till att motverka över- trädelser av miljölagstiftningen. Det finns emellertid viss forskning som tyder på att avgiftens storlek har betydelse i sammanhanget. Forskningsprogrammet miljötillsyn har tillämpat statistiska metoder på data från Kammarkollegiet i syfte att analysera effekten av miljösanktionsavgiften på återfall. Av resultatet drar författarna två slutsatser. För det första är ca en tredjedel av alla miljösanktionsavgif- ter (26–) riktade mot en verksamhetsutövare som påförts en miljösanktionsavgift . För det andra är stor- leken på den första miljösanktionsavgiften starkt kopplad till benä- genheten att upprepa en överträdelse. Ju större storlek desto mindre sannolikhet för återfall (, Effektiv miljötillsyn, 2013, s. 74 f.) Underlaget bör vara tillräckligt för att se över beloppen i skär- pande riktning. Vi menar dessutom att det finns skäl att undersöka om reglerna om höjda avgifter vid återfall bidrar i tillräcklig utsträck- ning till att motverka de riktigt straffvärda beteendena, nämligen de uppsåtliga och risktagande (1 kap. 3 § förordningen, 2012:259, om miljösanktionsavgifter). Vi föreslår att , som har ett ansvar för allmän tillsynsvägledning i frågor som avser tillämpningen av 26 och 30 kap. , får i uppdrag att se över beloppen i förordningen om miljötillsynsavgifter i skärpande riktning samt undersöka om det ska vara möjligt att ta ut ett ännu större belopp vid återfall eller konstru- era stegen på ett effektivare sätt. Det finns slutligen skäl för oss att understryka betydelsen av en ändamålsenlig uppföljning och utvärdering av tillsynsmyndigheter- nas administrativa sanktioner. Det är svårt att sätta ändamålsenliga belopp. Det bör därför vara en angelägen uppgift för tillsynsväg- ledande myndigheter att följa upp och utvärdera beloppen. Målet bör vara att kunna svara på om systemet fungerar tillfredställande eller om det finns anledning att föreslå ändringar samt skapa en beredskap för att anpassa beloppen till vad som krävs för att systemet ska vara effektivt. 23 Ett nytt 29 kap. I uppdraget ingår att ge förslag på redaktionella ändringar av 29 kap. för att öka kapitlets överskådlighet och straffbestäm- melsernas tydlighet. En straffbestämmelse måste uppfylla högt ställda krav på förutse- barhet och andra krav på rättssäkerhet. Den ska vara tydlig så att det är möjligt för enskilda att anpassa sitt beteende efter vad som är tillåtet. Den måste också vara tillgänglig i den meningen att den ska vara lätt att hitta. Förslag som bidrar till att uppnå dessa syften kan anses öka kapitlets överskådlighet och straffbestämmelsernas tydlighet. Våra överväganden begränsas till rent redaktionella ändringar. För att åstadkomma effektiva straffbestämmelser kan det krävas materiella ändringar. Sådana överväganden faller utanför uppdraget. 23.2.1Miljöbalkens straffbestämmelser finns samlade i ett kapitel straffbestämmelser har förts in som ett särskilt kapitel. Kapitlet har fjorton paragrafer, varav nio innehåller straffbud. Straffbestämmelserna har sorterats på ett visst sätt. Miljöbrottet (1 §) placeras först och följs av bestämmelser som rör skydd av om- råden (2–2 a §§), artskydd (2 b §) och brott mot kemikalielagstift- ningen (3, 3 a och 3 b §). Därefter följer olika typer av brott mot sam- hällets miljökontroll (4–6 §§) och brottet nedskräpning (7–7 a §§). Straffbestämmelserna avslutas med två straffkataloger med punkter som inte har egna brottsbeteckningar (8–9 §§). I den sista bestämmel- Ett nytt 29 kap.