sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Vi redogör också för viss statistik över hur många elever som i stället för att delta i utbildning i de vanliga skolformerna deltar i någon av de särskilda utbildningsformerna. 7.3.1Ogiltig frånvaro från skolan Att elever då och då är frånvarande utan giltigt skäl är inte det som är aktuellt för oss att titta närmare på, då det kan ha många olika anledningar. Det som är relevant för vår del är elever som har en mer omfattande frånvaro, dvs. elever som knappt eller inte alls del- tar i undervisningen. Skolinspektionen undersökte omfattningen av elever- nas ogiltiga frånvaro i , med fokus på situationen . I myndighetens rapport konstaterades att nästan 1 700 elever (av totalt nästan en miljon skolpliktiga elever) hade rap- porterats ha minst en månads sammanhängande ogiltig frånvaro för enkäten. Av dessa hade nästan 200 elever varit borta från skolan under mer än ett läsår. Sammanhängande ogiltig frånvaro var betydligt vanligare i årskurs 7–9 än i de lägre årskurserna, mot- svarande av eleverna.16 14SOU 2016:94, s. 235. 15SOU 2016:77, s. 287. 16Skolinspektionen (2016c), s. 11 f. Därutöver undersöktes ogiltig upprepad ströfrånvaro, vilket de- finierades som ogiltig frånvaro från enstaka lektioner eller dagar, motsvarande minst cirka 5 procents frånvaro, som pågått . Drygt 18 000 elever i hade sådan ogiltig upprepad ströfrånvaro och även denna typ av frånvaro var mycket vanligare i årskurs 7–9.17 För gymnasieskolorna och gymnasiesärskolorna gäller att de ska rapportera in till () om en elev har ogiltig frånvaro som uppgår under en månad. CSN har publicerat statistik för hur vanligt detta är och under /16 fick cirka 24 000 elever sitt studiebidrag in- draget, vilket motsvarade av samtliga gymnasie- elever. Andelen skiljer sig mellan länen, från cirka 4 till av eleverna.18 publicerade en rapport om frånvaro i gymnasieskolan, bl.a. med statistik från om ogiltig frånvaro och om hur skolorna arbetar med att förebygga frånvaro och främja närvaro. Bland annat ingick en enkät till rektorer på olika gymna- sieskolor. Rektorerna fick svara på hur vanligt förekommande olika orsaker var till frånvaro utan giltigt skäl på respektive skola. Klart vanligaste svaret var hemsituation eller social situation utanför sko- lan, som angav att det var ganska eller mycket van- ligt. De två faktorerna strategisk frånvaro – att elever väljer att ute- bli från vissa lektioner för att studera till andra – och stress och en upplevelse av höga prestationskrav hade vardera svarat ganska eller mycket vanligt på. Övriga svarsalternativ var förvärvs- arbete, undervisningssituation och social situation i skolan, som av 21, av rektorerna sågs som vanligt.19 Det bör dock noteras att dessa enkätsvar bygger på rektorernas egna bedömningar, vilket gör att resultaten bör betraktas med viss för- siktighet, då det kan finnas skäl för rektorerna att ange att orsaker- na finns utanför skolan. Noteras bör att denna enkätfråga syftade på vad som var vanligt förekommande på skolan. Olika alternativ, såsom den sociala situa- tionen i skolan med kränkande behandling, kan ändå förekomma på 17Skolinspektionen (2016c), s. 13 f. 19Skolverket (2014a), s. 60 f. många håll även om den sällan ses som den främsta orsaken till ogiltig frånvaro på skolan. Det vill säga, denna fråga anger inte hur fördelningen är mellan olika orsaker för samtliga elever. Drygt fem av tio hemkommuner angav till att inga huvudmän för elever som går i en fristående skola eller i en annan kommuns skola rapporterar dessa elevers frånvaro utan giltigt skäl till hemkommunen.20 Det är de dock skyldiga att göra (15 kap. 15 § respektive 18 kap. 15 § skollagen). Om hemkommunen saknar vet- skap om en elevs frånvaro kan kommunen inte bidra till att hjälpa eleven tillbaka. 7.3.2Giltig frånvaro från skolan Även giltig frånvaro kan vara problematisk och ibland är det oklart om frånvaron bör betraktas som giltig eller ogiltig. Det kan t.ex. handla om elever som mår psykiskt dåligt eller elever som ofta sjuk- anmäls av sina föräldrar. Av de rektorer som svarade på Skol- inspektionens enkät angav två tredjedelar att de uppmärksammat oroande giltig frånvaro på sin skola.21 Det finns många orsaker till att elever är frånvarande från skolan och förklaringarna för enskilda elever är ofta komplexa. Vanligen delas riskfaktorerna för frånvaro in i tre kategorier: faktorer i skolan (pedagogiska faktorer, t.ex. ostrukturerad under- visning, organisatoriska faktorer, t.ex. få lärarledda lektioner, eller sociala faktorer, t.ex. trakasserier eller kränkande behandling), faktorer i hem och familj (t.ex. konflikter i familjen), och individuella faktorer (t.ex. ångest eller neuropsykiatriska funk- tionsnedsättningar). Detta är förstås en förenklad indelning. Ofta uppstår också en situa- tion där en riskfaktor leder till frånvaro, vilket i sin tur medför att 20Skolverket (2014a), s. 58. 21Skolinspektionen (2016c), s. 24. en annan riskfaktor skapas och ökar frånvaron.22 För en mer utförlig beskrivning av olika riskfaktorer för frånvaro och deras ömsesidiga påverkan hänvisar vi till betänkandet om just frånvaro i som överlämnades till regeringen i december 2016.23 Vi kommer senare, i fråga om distansundervisning, att tala om elever med medicinsk, psykisk eller social problematik (av- snitt 13.3.2). Att på något sätt bedöma hur vanlig sådan problema- tik är ser vi dock som svårt, men den ingår delvis i samtliga tre av de ovanstående kategorierna. Vi har därför koncentrerat oss på hur problem av dessa slag yttrar sig i form av frånvaro. 7.3.4Deltagande i annan undervisning (särskilda utbildningsformer) Ett mindre antal elever deltar av olika skäl inte i reguljär undervis- ning utan får i stället undervisning inom någon av de särskilda utbild- ningsformerna som regleras i 24 kap. skollagen (se avsnitt 3.1.8). får ungefär 8 000 elever i och gymnasieskolan sjukhusundervisning, dvs. undervisning på sjukhus eller en institu- tion knuten till ett sjukhus. Dessutom är det några hundra som får särskild undervisning i hemmet eller på annan plats samt färre än hundra elever som har medgivits att fullgöra skolplikten på annat sätt.24 Antalet platser på särskilda ungdomshem, där utbildning också kan ges, var cirka 700 . Även om principen är att såväl lärare som elev ska vara på plats i skolan och mötas så finns det vissa möjligheter till anpassningar . Dessa möjligheter redogör vi för i detta avsnitt. 22Skolinspektionen (2016d), s. 10 f. 23SOU 2016:94, s. 143 ff. 7.4.1När skolan har utmaningar Utmaningar för skolan, eller för huvudmannen, är först och främst svårigheter att få tag på rätt kompetens, dvs. behöriga lärare, till huvudmannens organisation eller till en viss skola. Det senare gäller framför allt när det är stora geografiska avstånd mellan huvudman- nens olika skolor. Som vi har redogjort för finns det vissa möjligheter till undantag från behörighetsreglerna (avsnitt 3.3.1). Det handlar t.ex. om en öppning för att använda sig av en annan lämplig lärare när det inte finns någon behörig lärare att tillgå inom huvudmannens organi- sation. Därmed kan ändå undervisning bedrivas i ämnet, men då av en för den aktuella undervisningen obehörig lärare. Det kan också finnas behöriga lärare på andra av huvudmannens skolenheter. Huvudmannen kan då i vissa fall välja att använda sig av fjärrundervisning inom den egna organisationen, som vi har redo- gjort för i kapitel 4. I ett mindre antal fall är det dessutom möjligt att överlämna uppgifter som avser undervisning på entreprenad till en annan aktör, som vi beskrev i avsnitt 5.6.6. 7.4.2När eleven har utmaningar Olika utmaningar som gör att elever inte kan vara på plats kan t.ex. vara svårigheter i skolan, såväl svårigheter med skolarbetet i sig som svårigheter till följd av en medicinsk, psykisk eller social proble- matik. Skolan har naturligtvis ett långtgående ansvar för att se till att eleven kan vara på plats i skolan. För den elev som riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås ska skolan tidigt ge stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd (se av- snitt 3.1.10). Även i de fall som det uppmärksammas att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling har rektor och huvudmannen vissa skyldigheter att skyndsamt utreda omständig- heterna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling (6 kap. 10 § skollagen). Trots dessa skyldigheter kan det gå så långt att en elev inte förmår närvara i skolan. Andra svårigheter för eleven kan vara att denne befinner sig på en otillgänglig plats, dvs. faktorer som inte har direkt med skol- gången att göra. Det kan exempelvis bero på var bostaden är be- För dessa elever underlättas skolgången av möjligheten att få inackorderingsstöd eller -tillägg (se avsnitt 3.1.7). Andra exempel på elever som befinner sig på andra platser och därför har svårt att när- vara i skolan är sådana som har en framgångsrik karriär, t.ex. inom någon idrott, som medför resor runtom i världen. För dessa elever är i många fall riksidrottsgymnasier och nationellt godkända idrotts- utbildningar tänkbara lösningar, eftersom studierna då anpassas till elevernas träningar och tävlingar. En annan möjlighet som finns är distansundervisning vid Korrespondensgymnasiet i kommun (avsnitt 4.6.1). 7.5Önskemål om fjärr- och distansundervisning samt entreprenad Till regeringen har det inkommit olika önskemål och tillkänna- givanden om att regelverket för fjärrundervisning och entreprenad bör förändras samt om distansundervisning. har, som framgår av utredningens direktiv, tillkännagett att regeringen bör tillsätta två olika utredningar. Den ena utred- ningen skulle syfta till utökade möjligheter till modersmålsundervis- ning och studiehandledning på modersmål. Den andra utredningen skulle generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skol- lagen (2010:800).25 7.5.2Skrivelser från myndigheter och organisationer , i samband med att fattade beslut om fjärr- undervisning, skickade de två huvudmannaorganisationerna Kommuner och Landsting (SKL) och en skrivelse till utbildningsministern. Skrivelsen handlade om försöks- verksamheten med fjärrundervisning (se avsnitt 4.3.3). Underteck- narnas förslag var att det inom försöksverksamheten skulle bli tillå- 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141. tet att bedriva fjärrundervisning även på entreprenad. Kommuner och fristående skolor, dvs. kommunala och enskilda huvudmän, skulle på så sätt kunna avtala om fjärrundervisning med varandra.26 Även Skolinspektionen skickade en skrivelse till utbildningsministern på detta tema. Skolinspektionen menade att entreprenadmöjligheterna bör utökas, både för närundervisning och för fjärrundervisning. Framför allt hänvisade myndigheten till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, men konstaterade att det kan bli aktuellt även i andra ämnen med lärarbrist.27 Från (SiS) kom en skrivelse i novem- ber 2015. Önskemålet i denna skrivelse var att även fjärrundervis- ning som anordnas för ungdomar vid de särskilda ungdomshemmen skulle kunna bedrivas på entreprenad, inte bara inom den egna organisationen.28 Korrespondensgymnasiet i kommun har i en skrivelse till hemställt om att det införs en reglering som tillåter nätbaserad undervisning på distans genom en hel och sammanhållen utbildning (eller åtminstone försöksverksamhet med detta under en längre sammanhållen tidsperiod). I skrivelsen yrkade Korrespondensgymnasiet även på fortsatt riksintag till skolan.29 Remissyttrandena över vårt delbetänkande innehöll en del allmänna synpunkter på entreprenadbestämmelserna. Till dem som var positiva till entreprenad var Kommuner och Landsting (SKL). SKL ansåg i sitt remissvar att fjärrundervis- ning på entreprenad bör tillåtas inom alla ämnen och kurser i grund- skolan, gymnasieskolan och motsvarande skolformer där skol- huvudmannen finner det möjligt och lämpligt samt där behov finns. De juridiska möjligheterna bör finnas oberoende av hur tillgången till lärarkompetenser ser ut. SKL ansåg vidare att skolhuvudmannens bedömning i kombination med utbud och efterfrågan samt elevernas 26Sveriges Kommuner och Landsting och (2015). 27Skolinspektionen (2015b). 28Statens institutionsstyrelse (2015). 29Dnr U2016/00721/GV. rätt till undervisning av god kvalitet bör vara styrande när det gäller såväl närundervisning som fjärrundervisning på entreprenad.30 Även efterlyste utökade möjligheter till entre- prenad. Förbundet konstaterade att det som efterfrågas av de mindre skolhuvudmännen är att kunna anlita andra aktörer för fjärrunder- visning. Behovet uppstår enligt vanligen just för att skolhuvudmannen är liten och verkar i miljöer där bristen på behöriga lärare är stor, t.ex. glesbygd.31 Bland dem som var negativa till entreprenad återfanns bl.a. Förbundet framhöll att undervisning på entreprenad inte ska vara tillåtet och menade att det är oroväckande att man från politiskt håll verkar allt öppnare för sådana kortsiktiga lösningar som riskerar innebära sänkta ambitioner för elevernas utbildning. ansåg vidare att lösningen på bristen på lärare i svenska som andraspråk och i andra bristämnen kräver helt andra och mer långsiktiga åtgärder än att öppna upp för entreprenadlösningar som riskerar att försämra likvärdighet och kvalitet för eleverna.32 30Sveriges Kommuner och Landsting (2016). 31Friskolornas riksförbund (2016). 32Lärarnas (2016). 8 Utgångspunkter för utredningen Utifrån vad som har sagts i tidigare kapitel, om gällande regelverk och dagens situation, vill vi i detta kapitel kort beskriva hur vi ser på vårt uppdrag och vilka utgångspunkter vi har haft i vårt arbete. 8.1Digitalisering skapar nya möjligheter Den digitala utvecklingen skapar nya möjligheter. Skolan ska på olika sätt ta till vara dessa möjligheter, både som medel för att uppnå sitt syfte i stort och för att bidra till och utveckla elevernas digitala kompetens. Vi ser mycket positivt på den utveckling som sker, men med det sagt vill vi påpeka att vårt uppdrag inte är att utreda hur it kan an- vändas bättre i skolan (det finns det däremot andra som har gjort, t.ex. i enlighet med ett regeringsuppdrag1). Vi analyserar därför inte heller i vilken utsträckning lärare använder sig av digi- tala lärverktyg, s.k. flipped classrooms2 eller annat. Det som detta betänkande handlar om – som är av intresse när det gäller digitalisering – är fjärrundervisning och distansunder- visning. Det som särskiljer dessa två från reguljär undervisning är att den ansvarige läraren befinner sig på en annan plats än eleven; att eleven inte alls eller sällan träffar denne. Den lärare som enligt definitionen är åtskild i rum, och när det gäller distansundervisning , från eleven är den lärare som ansvarar för undervisningen, bedömning av elevernas kunskaper, etc. 1Dnr U2015/04666/S. 2Det vill säga att läraren ger eleverna i uppgift att gå igenom lektionsinnehållet inför lektion- en, ofta med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, för att sedan kunna använda lektionen åt t.ex. fördjupning och feedback. Vi kommer i princip att behålla de definitioner för fjärr- respek- tive distansundervisning som har använts , dvs. att lärare och elever vid fjärrundervisning är åtskilda i rum men inte och vid distansundervisning åtskilda i både rum och tid. Även om det naturligtvis finns blandformer av dessa och traditionell klassrumsundervisning och även om samma hjälpmedel används i annan undervisning än fjärr- och distansundervisning anser vi att dessa definitioner ska användas också i fortsättningen, dock med några justeringar när det gäller det som betecknas som distans- undervisning. Definitionerna tar sin utgångspunkt i var ansvarig lärare befinner sig i förhållande till eleverna. 8.2Närundervisning ska vara huvudregel Som vi har redogjort för i delbetänkandet anser vi att skolans under- visning som princip ska bedrivas som närundervisning. Även reger- ingen har konstaterat detta. I propositionen om fjärrundervisning bedömde regeringen att ”elever primärt ska undervisas i skolan, av lärare som finns på plats tillsammans med eleverna” och hänvisade sitt ställningstagande till studier som visar på lärarens betydelse för undervisningens kvalitet och resultat.3 Vi vidhåller denna inställning, att undervisning i första hand ska hanteras på plats, där ansvarig lärare möter eleven. Under vårt arbete har vi inte kunnat hitta något belägg för att fjärr- eller distansunder- visning skulle vara att föredra framför närundervisning. Däremot spelar fjärr- och distansundervisning en viktig roll för att erbjuda möjligheter för elever som annars skulle ha stått utan undervisning. På så sätt menar vi att fjärr- och distansundervisning, med elevernas bästa för ögonen, ska vara ett komplement till ordinarie undervis- ning. Fjärrundervisning är ett tänkbart alternativ om skolan annars inte kan erbjuda undervisning i det aktuella ämnet eller kursen eller om undervisningsgruppen är för liten. Distansundervisning bör endast komma i fråga för de elever som inte skulle ha deltagit i re- guljär undervisning. Skälen för dessa ställningstaganden är flera. Som vi har redogjort för i kapitel 3 är läraren avgörande för elevens framgång i skolan. 2014/15:44, s. 13. Läraren har en rad olika uppgifter som riskerar att försvåras vid fjärr- och distansundervisning, som vi visar i kapitel 4. Dessutom försvåras skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag om ele- verna inte är på plats i skolan. De studiebesök som vi har gjort under arbetets gång talar också för detta. Oavsett vilken aktör vi har talat med – skolledning, lärare, handledare eller elever – konstateras att fjärrundervisning kan vara ett alternativ till närundervisning när den fungerar väl. sägs att fjärrundervisning ändå har vissa brister och därför bara bör användas när närundervisning inte går att ordna. Därför anser vi att fjärrundervisning aldrig bör få utgöra mer än en begränsad del av en elevs utbildning. Flera remissinstanser delar denna syn. Den undervisning som ger bäst resultat är när läraren är fysiskt närva- rande med eleverna. Det visar all forskning och utifrån lärares erfaren- het är det självklart. För ämnen som har ett litet, utspritt elevunderlag och få behöriga lärare, kan dock fjärrundervisning vara den lösning som gör att eleven kan få undervisning över huvud taget.4 Även instämmer i principen att barnen bör få möta läraren på plats i skolan och att en period med fjärrunder- visning bör bli kortvarig.5 Distansundervisning innebär än större avstånd mellan lärare och elev och att eleven själv i hög utsträckning måste ansvara för sitt lärande, särskilt när lärare och elev även är åtskilda . När läraren har en mer tillbakadragen roll och elevernas ansvar för det egna lärandet har ökat har konstaterat att stödet hemifrån blir allt viktigare. En hög grad av individualisering i form av indivi- duellt arbete har konstaterats ha negativ inverkan på elevernas re- sultat. Även elevens motivation och engagemang påverkas nega- tivt.6 Detta talar också för att närundervisning bör vara huvud- principen. 4Lärarförbundet (2016). 5Barnombudsmannen (2016). 6Skolverket (2009), s. 48 f. 8.3Huvudmannen ska ansvara för att bedriva undervisning En annan princip som bör framhållas är att huvudmannen, som ut- gångspunkt, bör bedriva undervisningen själv. Detta följer av att bestämmelser om utbildning i skollagen (2010:800) nästan ute- slutande riktar sig till en huvudman eller anställda hos huvudman- nen. Vi skrev om detta även i vårt delbetänkande och flera remiss- instanser, t.ex. Skolinspektionen och , instämde i detta. Regeringen delade utredningens syn på fördelarna med att huvudmannen bedriver utbildningen själv.7 Principen bör gälla eftersom det då är tydligt vem som ansvarar för verksamheten och all undervisning bedrivs inom en och samma organisation. Huvudmannen bedriver undervisning med lärare som står under pedagogiskt ledarskap av en rektor och verksamheten omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet som bedrivs av huvud- mannen (2 kap. 9 § och 4 kap. 3 § skollagen). Arbetet i skolan ska dessutom ske ämnesöverskridande och lärare behöver samverka kring enskilda elevers situation och utveckling, vilket kan vara lättare för lärare som finns inom samma organisation. Detta gäller visserligen även vid entreprenad, men kan då vara svårare att åstad- komma i praktiken. Dessutom förbättras förutsättningarna för ele- verna att få en bra utbildning eftersom Skolinspektionen har bättre möjligheter att utöva tillsyn när undervisningen bedrivs inom den egna organisationen i stället för på entreprenad. Precis som med fjärrundervisning ska undervisning som bedrivs av någon annan således vara ett tillåtet alternativ, men som huvud- regel först när situationen inte är möjlig att lösa på egen hand. Det är jämförbart med regelverket om behöriga lärare, vilket säger att sådana lärare ska användas i första hand. Vidare ser vi det som en viktig princip att en huvudman måste förväntas klara av att anordna undervisning i en viss omfattning inom den egna organisationen. För den som inte uppnår vissa villkor, t.ex. en viss mängd undervisning inom den egna organisa- tionen, bör själva rätten att vara huvudman kunna ifrågasättas. Det bör i detta sammanhang också beaktas att Skolinspektionen vid sin tillståndsprövning av fristående huvudmän bl.a. prövar om 2015/16:173, s. 18. en aktör har möjlighet att bedriva en ansökt utbildning innan till- stånd för detta beviljas. 8.4Förslagen ska passa alla Motiverade elever kan klara sina uppgifter väl och nå goda resultat oavsett hur undervisningen ges, alltså oavsett om läraren är på plats eller inte, oberoende av lärarens skicklighet och utan att någon vuxen person vakar över studierna. Likaså kan skickliga lärare klara av att undervisa såväl i ett vanligt klassrum som över internet, såväl motiverade eller lugna elever som mindre motiverade och oroliga elever. För en del lärare och elever kan fjärrundervisningen alltså fungera mycket väl. Vi är dock angelägna om att skapa ett regelverk som fungerar för alla, ett förslag som utgår från reella förhållanden snarare än från ett idealtillstånd i fråga om elevers motivation och lärares skicklighet. Precis som våra förslag ska passa alla elever och lärare måste försla- gen också passa alla typer av huvudmän. Såväl stora kommuner som en enskild huvudman med en liten fristående skola kan behöva använda sig av de förslag som vi kommer att lägga fram. Detta har vi också med bland våra utgångspunkter. Dessutom följer vi samma princip som har gällt skolpolitiska för- slag : samma villkor ska gälla för offentliga och en- skilda huvudmän. Fristående skolor är sedan den nuvarande skollagen började tillämpas en del av skolväsendet på samma sätt som t.ex. kommunala skolor. I så stor utsträckning som möjligt bör reglerna vara desamma för skolorna oavsett vilken huvudman de har. Elevernas rättigheter och skyldigheter ska inte påverkas av vilken skola de går i. Under utredningen har vi diskuterat en lång rad olika frågor som handlar om hur fjärr- och distansundervisning bör fungera. Vi har sett flera exempel på principer som bör följas när sådan under- visning ges och ibland är det sådant som är mycket angeläget att ta efter för den som vill använda fjärr- och distansundervisning. Det betyder dock inte att vi i varje avseende föreslår att lämpliga till- vägagångssätt ska regleras. Vår princip i arbetet har varit att den typ av frågor som inte är reglerade för traditionell närundervisning inte heller ska vara reglerade för fjärr- och distansundervisning. Därmed finns det en del punkter som vi har lyft tidigare i betänkandet, t.ex. vad forskning och beprövad erfarenhet har visat på, som vi inte lämnar några konkreta förslag om men som kan tjäna som goda exempel på hur man kan lösa olika frågor som uppstår. En annan anledning till att inte reglera för mycket är att vi vill få en lagstiftning som är hållbar. Utvecklingen på området går snabbt framåt och förslaget behöver därför vara teknikoberoende.