sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Det finns dock inte någon definition av begreppet inom unionsrätten och inte heller någon utvecklad praxis från som be- lyser hur begreppet ska förstås, särskilt inte när det gäller kamera- bevakning i samband med sådana uppgifter. I den praxis som finns har begreppet tolkats förhållandevis snävt. I kommunal- lagen (1991:900) däremot används begreppet allmänt intresse i en vid mening som ger kommunerna förhållandevis långtgående möjlig- heter att ägna sig åt olika typer av verksamheter. har uttalat att mycket talar för att be- greppet på dataskyddsområdet genom förordningen måste anses ha fått en vidare unionsrättslig betydelse än det haft tidigare. Detta bl.a. eftersom myndigheter oftare än vad som varit fallet enligt direktiv kommer att behöva grunda sin behandling av Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra personuppgifter på att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Utredningen har föreslagit att det i data- skyddslagen tas in en förtydligande bestämmelse om när person- uppgifter får behandlas i dessa fall. Enligt bestämmelsen får person- uppgifter behandlas, med stöd av artikel 6.1 e i förordningen, om behandlingen är nödvändig som ett led i myndighetsutövning som den personuppgiftsansvarige utövar enligt lag eller annan författ- ning eller för att den personuppgiftsansvarige ska kunna utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Det är mot denna bakgrund inte en enkel uppgift att uttöm- mande slå fast vad som ryms i begreppet och vad som faller utanför. Som rättsläget är nu kan det vara befogat att tolka begreppet relativt generöst i förevarande sammanhang, även om det inte kan tolkas helt fritt. Språkligt får begreppet anses avse något som är av intresse för eller berör många människor på ett bredare plan i motsats till ett särintresse. Under begreppet måste anses falla uppgifter som utförs av statliga myndigheter för att uppfylla uttryckliga uppdrag från eller regeringen. Detsamma gäller obligatoriska uppgifter som kommuner och landsting utför till följd av författningsreglerade åligganden. Som exempel på obligatoriska uppgifter för kommuner kan nämnas barnomsorg, skola, äldreomsorg, kollektivtrafik, rädd- ningstjänst, hälso- och sjukvård och tillsynsverksamhet. Även biblio- teksverksamhet är en obligatorisk uppgift. Obligatoriska uppgifter för landstingen är bl.a. kollektivtrafik och hälso- och sjukvård. Sådana uppgifter som utförs efter ett uttryckligt uppdrag eller till följd av ett åliggande måste anses vara av allmänt intresse oavsett om de utförs i myndighetens egen regi eller om de utförs av någon annan som kontrakterats att utföra uppgiften för myndighetens räkning. När en juridisk eller fysisk person på uppdrag av en statlig eller myndighet utför en förvaltningsuppgift som åligger den statliga myndigheten eller kommunen utför alltså den personen en uppgift av allmänt intresse. Under begreppet måste också anses rymmas de frivilliga upp- gifter som kommuner och landsting kan utföra så länge det är fråga om angelägenheter av allmänt intresse i den mening som avses i kommunallagen. Kommuner och landsting har som en följd av det Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra kommunala självstyret en vidsträckt möjlighet att göra frivilliga åtaganden som avser angelägenheter av allmänt intresse. Som exempel kan nämnas tillhandahållande av bostäder, drift av fritids- eller idrottsanläggningar, kulturell verksamhet utom biblioteksverk- samhet och drift av campinganläggningar. Sådana åtaganden ska framgå av de reglementen som kommunfullmäktige eller lands- tingsfullmäktige i varje kommun respektive landsting ska fastställa för sina nämnder i kommunen eller . Därutöver utför alla myndigheter vissa administrativa uppgifter – såsom säkerhetsarbete – för att de ska kunna fullgöra sina kärn- verksamheter. Även sådana uppgifter som ska säkerställa myndig- heternas förvaltning och funktion får anses vara av allmänt intresse. Vidare kan vissa verksamheter som bedrivs av privaträttsliga subjekt innefatta uppgifter av allmänt intresse som har skötts i statlig eller regi. Det gäller t.ex. avseende skola, hälso- och sjukvård och järnvägstransporter. Det är också tänkbart att vissa andra uppgifter som utförs av privaträttsliga subjekt utan uppdrag från det allmänna eller med stöd i författning skulle kunna anses vara av allmänt intresse, såsom verksamhet som avser idrott, kultur eller vissa transporter. Ett tillståndskrav ska gälla för myndigheter Myndigheter med verksamheter som faller in under förordningens tillämpningsområde kan omfattas av ett krav på tillstånd till kamera- bevakning. Myndigheternas verksamhet består i myndighetsutöv- ning eller annars i uppgifter av allmänt intresse. Flera av de skäl som angetts ovan för förslaget om ett tillståndskrav på direktivets område och det område som faller utanför direktivet och förord- ningen kan åberopas även vad gäller kamerabevakning av myndig- heter på förordningens område. Ett krav på tillstånd har gällt länge för myndigheternas kamera- bevakning såvitt gäller platser dit allmänheten har tillträde. Syftet har varit att ge ett skydd för den personliga integriteten på platser där allmänheten befinner sig. Tillståndskravet gäller i en mängd olika myndighetsverksamheter på det område som omfattas av för- ordningen, även om det finns vissa undantag. Ordningen är alltså etablerad och avsedd att garantera ett starkt skydd för integriteten Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra som den ska ge möjligheter till kamerabevakning. Som framgått har det inte framkommit att det finns några grund- läggande problem med ett tillståndsförfarande, även om – som också slagits fast tidigare – möjligheterna till kamerabevakning i och för sig bör öka. De ursprungliga skälen för tillståndskravet gör sig följaktligen gällande även . Till detta kommer att enskilda enligt och regeringsformen är garanterade ett starkt skydd mot intrång i den personliga integriteten från det allmännas sida. Det talar för ett tillståndskrav för myndigheter, särskilt som kamerabevakning som utgångspunkt är att anse som en särskilt integritetskänslig åtgärd. För det talar också att de verksamheter som bedrivs av myndig- heter enligt förordningen kan avse platser som är av speciellt integritetskänslig natur, t.ex. simhallar och badanläggningar, platser som enskilda måste uppsöka exempelvis för vård eller annan om- sorg eller platser som många människor måste passera för att kunna ta sig till arbete, skola eller olika aktiviteter såsom knutpunkter för kollektivtrafik och bussar, spårvagnar och liknande. Vidare är det så att de myndigheter som omfattas av det ovan föreslagna tillståndskravet kommer att träffas av förordningens bestämmelser i vissa fall. I den mån sådana myndigheter bedriver kamerabevakning i samband med uppgifter som faller in under förordningens tillämpningsområde framstår det som naturligt att tillståndskravet ska gälla även då. kan det också vara så att myndigheterna på en viss plats bedriver både verksamhet som avses i direktivet och verksamhet som omfattas av förordningen och på den platsen använder sig av kamerabevakning. Det är också så att vissa myndigheter som i regel träffas av förordningens bestäm- melser kan ha uppdrag som i någon del innebär brottsbekämpning eller annan verksamhet enligt direktivet. Som exempel på det nu sagda kan nämnas när eller bedriver såväl verksamhet för brottsbekämpning som kontrollverksamhet på en viss plats. Kontrollverksamhet kan bestå i t.ex. utlännings- kontroll, tullkontroll och gränskontroll. Att samma regler gäller i fråga om tillstånd för samtliga myndigheter kan ge en tydlighet och förutsebarhet. Gränsdragningsproblem kan undvikas och ett tillståndskrav blir enklare att tillämpa. Ett krav på tillstånd skulle också fylla ett praktiskt behov. Det förekommer kamerabevakning eller finns intresse av att bedriva Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra kamerabevakning i ett flertal av de olika verksamheter som om- fattas av förordningen. Det gäller exempelvis i kollektivtrafiken, i simhallar, i myndigheters väntrum, på akutmottagningar inom vården och i olika verksamheter för kontroll av miljö m.m. I den tillsyns- verksamhet som länsstyrelserna och Datainspektionen bedriver på området har det framkommit att kameraövervakning inte alltid sker på ett korrekt sätt. Som exempel kan nämnas övervakning på sjuk- hus, vårdcentraler och andra vårdinrättningar. Vid en tillsyn , som genomfördes av alla länsstyrelser utom en, tillsynades 195 sådana verksamheter. Av dessa fick 53 en eller flera anmärk- ningar. De vanligaste anmärkningarna var att tillstånd till kamera- övervakning saknades eller att upplysning om övervakningen saknades. Ett krav på tillstånd till kamerabevakning kan alltså ge tillsynsmyndigheten en god överblick över och god kontroll av den bevakning som myndigheter vill bedriva. Ett annat exempel är bad- anläggningar. gjorde länsstyrelserna en nationell tillsyn av sådana anläggningar. Av de 40 badanläggningar som tillsynades, varav åtminstone flertalet bedrevs i myndighetsregi, fick 29 någon form av anmärkning. De vanligaste anmärkningarna handlade om att det saknades tydlig skyltning om övervakningen, att antalet kameror översteg beviljat tillstånd och att övervakningen skedde utanför tillåtet område. Tre av anläggningarna bedrev kamera- övervakning trots att de helt saknade tillstånd. Mot ett tillståndskrav kan invändas att myndigheternas verk- samheter är mångskiftande. Behovet av kamerabevakning kan variera betydligt från fall till fall och de integritetsskyddsaspekter som gör sig gällande i olika fall kan också variera i tyngd. Vidare kan det anföras att en stor del av den kamerabevakning som omfattas av förordningen och som tidigare krävt tillstånd framöver kommer att kunna ske tillståndsfritt. Ett tillståndskrav på förordningens om- råde blir alltså begränsat. Ett ytterligare skäl mot ett tillståndskrav är att ett sådant kom- mer att innebära vissa skillnader mellan kamerabevakning i likartade situationer som kan uppfattas som svårmotiverade. Som utvecklas närmare nedan kan ett tillståndskrav komma att gälla för kamera- bevakning i ett visst sammanhang men inte för kamerabevakning i ett motsvarande sammanhang trots att integritetsskyddsaspekterna i grunden är desamma. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Det kan också invändas att det finns situationer där det kan diskuteras om kamerabevakning som rör en myndighet sker i en verksamhet av allmänt intresse, såsom när bevakning sker av en myndighetsbyggnad för att motverka klotter och annan skadegörelse eller för att inspektera byggnaden. I de fall myndigheten är att anse som den som bedriver kamerabevakningen och denna har som syfte att skydda verksamheten mot brott eller andra störningar bör bevakningen dock anses ske för ett allmänt intresse. I andra fall av bevakning av det diskuterade slaget är det andra än myndigheter som bedriver bevakningen. Beroende på i vilken uppgift bevak- ningen då sker kan det variera om den sker vid utförande av en uppgift av allmänt intresse eller inte. Sammanfattningsvis finns det starka skäl som talar för ett krav på tillstånd för att myndigheterna ska få bedriva kamerabevakning. Skälen mot ett sådant krav är däremot av begränsad styrka. Det föreslås därför att ett tillståndskrav ska gälla för kamerabevakning som ska bedrivas av myndigheter i verksamheter som omfattas av förordningen. I praktiken förekommer det inte att eller kommun- eller – som inte är myndigheter – bedriver kamerabevakning. Det sker i stället genom riksdagsförvalt- ningen eller en myndighet. Ett tillståndskrav ska också gälla för vissa privaträttsliga subjekt Frågan är då om tillståndskravet även bör omfatta kamerabevak- ning som ska bedrivas av privaträttsliga subjekt. Enligt förord- ningen kan ett tillståndskrav gälla förutsatt att kamerabevakningen sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse, inklusive när den sker som ett led i myndighetsutövning. Mot ett tillståndskrav kan invändas att det inte kommer att träffa en stor del av den kamerabevakning som omfattas av förord- ningen och som tidigare krävt tillstånd. Betydelsen av denna invändning ska dock inte överdrivas. Ett begränsat tillståndskrav är en konsekvens av hur förordningen är utformad och alltså förutsatt i förordningen. För ett tillståndskrav kan anföras att ett sådant har gällt länge för kamerabevakning i verksamheter med uppgifter av det angivna slaget såvitt gäller platser dit allmänheten har tillträde. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra tag finns dock. Ordningen med ett tillståndskrav för att kamera- bevakning ska få ske i sådana verksamheter som kan anses vara av allmänt intresse är alltså vedertagen. Den är avsedd att ge ett skydd för den personliga integriteten och ge möjligheter till bevakning. Några grundläggande problem med ett tillstånds- förfarande finns såvitt framkommit inte. De skäl som ursprungligen legat till grund för tillståndskravet har alltså fortfarande bärkraft, även om – som slagits fast tidigare – möjligheterna till kamera- bevakning bör öka. Vidare talar de skäl som anförts ovan för att tillståndskravet ska gälla kamerabevakning som ska bedrivas av myndigheter för att kravet även bör gälla när förvaltningsuppgifter som innefattar myn- dighetsutövning har anförtrotts privaträttsliga subjekt. Detsamma gäller när juridiska och fysiska personer bedriver vissa verksam- heter som tidigare drivits i offentlig regi. Avmonopolisering och konkurrensutsättning av offentlig verksamhet har inneburit att många uppgifter som tidigare utförts av statliga eller kommunala myndig- heter sköts av andra. Inom den traditionellt statliga sektorn kan nämnas t.ex. järnvägstransporter. Som exempel på det kommu- nala området kan nämnas skola och hälso- och sjukvård. Det kan hävdas vara inkonsekvent att kräva tillstånd till kamerabevakning i myndighetsfallet men inte när ett privaträttsligt subjekt ska bedriva kamerabevakning vid utförandet av en sådan uppgift av allmänt intresse, särskilt som vissa av verksamheterna kan vara mycket integritetskänsliga. Ett tillståndskrav skulle då gälla så länge som en myndighet utför uppgiften men upphöra så snart uppgiften överlåts åt ett privaträttsligt subjekt, t.o.m. när subjektet står under statligt eller kommunalt inflytande. Dessutom kan det variera från plats till plats om det är det offentliga eller någon annan som bedriver en viss verksamhet av allmänt intresse. Ett tillståndskrav skulle också fylla ett praktiskt behov. Det förekommer kamerabevakning eller finns intresse av att bedriva kamerabevakning i ett flertal av de olika verksamheter som om- fattas av förordningen och som innefattar uppgifter av allmänt in- tresse. Det gäller exempelvis i kollektivtrafiken och inom hälso- och sjukvården. I länsstyrelsernas tillsynsverksamhet har, som fram- gått av föregående avsnitt, framkommit brister i hur kameraöver- vakning bedrivits på bl.a. vårdinrättningar. Vanliga brister har varit att övervakningen saknat tillstånd eller att det inte lämnats upp- Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra lysning om övervakningen. Ett tillståndskrav för att få bedriva kamerabevakning kan ge tillsynsmyndigheten en bättre överblick över förekomsten av kamerabevakning och bättre förutsättningar att tillsyna på området än vad som annars skulle gälla. Det finns följaktligen flera skäl som med styrka talar för ett krav på tillstånd när det gäller kamerabevakning som ska bedrivas av privaträttsliga subjekt – juridiska personer eller fysiska personer – vid utförande av uppgifter av allmänt intresse. Dessa skäl väger tyngre än skälen mot ett sådant krav. Kravet på tillstånd för att få bedriva kamerabevakning ska alltså gälla också för vissa privaträtts- liga subjekt. Avgränsningen av tillståndskravet för privaträttsliga subjekt Frågan är då hur kravet på tillstånd till kamerabevakning ska av- gränsas för privaträttsliga subjekt som utför uppgifter av allmänt intresse. Avgränsningen måste givetvis göras så att den håller sig inom ramarna för det utrymme som förordningen ger för ett tillstånds- krav. Den bör vidare göras så att den ger ett tillfredsställande integritetsskydd. Största möjliga del av den kamerabevakning som det kan krävas tillstånd för enligt förordningen bör omfattas förut- satt att det också är lämpligt för de enskilda sammanhang där bevakning kan förekomma. Dessutom bör eftersträvas en utform- ning som så långt det är möjligt gör det förutsebart och enkelt att avgöra vad tillståndskravet omfattar. Med dessa hållpunkter ska till en början tillståndskravet omfatta verksamheter som i sin kärna har stöd i gällande rätt. Andra verk- samheter som privaträttsliga subjekt bedriver och som i och för sig kan motsvaras av verksamheter som drivs av myndigheter, främst av kommunerna som frivilliga uppgifter, ska inte omfattas. Det gäller t.ex. verksamheter som avser fritid, inklusive idrott, och kul- tur och turism. Från integritetssynpunkt framstår det visserligen som sakligt motiverat att ett tillståndskrav som omfattar t.ex. kamera- bevakning i en simhall också ska omfatta kamerabevak- ning i en simhall som drivs av ett privaträttsligt subjekt på eget initiativ. Liknande exempel kan tänkas. Ett tillståndskrav som om- fattar alla verksamheter hos privaträttsliga subjekt som motsvarar Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra uppgifter som myndigheter kan utföra, särskilt de kommunala myn- digheterna, skulle dock bli väldigt långtgående och sannolikt strida mot förordningen. Som exempel kan tas kulturverksamhet eller turistverksamhet, som enskilda kan bedriva och som kommuner får ägna sig åt inom vissa ramar. När en sådan verksamhet bedrivs i regi kan verksamheten sägas vara av intresse för ett stort antal människor i kommunen och därmed utgöra en angelägenhet av allmänt intresse enligt förordningen. Det kan däremot knappast ha varit avsikten med förordningen att i begreppet uppgift av allmänt intresse innefatta varje kulturevenemang, stort eller litet, som anordnats av en privat aktör för allmänheten och där kamerabevakning kan förekomma. Inte heller kan t.ex. campingverksamhet eller hotellverksamhet som drivs av privaträttsliga subjekt rimligen sägas utgöra uppgifter av allmänt intresse. Kamerabevakning i sådana verksamheter kan därmed inte omfattas av ett tillståndskrav. Att motsvarande verksamheter ska omfattas av tillståndskravet i den mån kommuner driver dem och vill kamerabevaka i dessa motiveras av att verksamheterna då drivs för att det gagnar kommunen och kommunmedborgarna och att de därför är av allmänt intresse. Vidare skulle ett så långtgående tillståndskrav medföra många och svåra gränsdragningsproblem. Som exempel kan tas fritids- och idrottsverksamhet samt kulturverksamhet. Några allmänt veder- tagna definitioner av sådana verksamheter finns inte. Innebörden av begreppen kan också växla . Möjligen är det inte uteslutet enligt förordningen att ett tillståndskrav skulle vara möjligt att ställa upp för kamerabevakning vid t.ex. fotbolls- eller ishockey- matcher på elitnivå på idrottsarenor eller vid större konserter i konserthallar eller på arenor. Däremot kan knappast matcher eller träningar eller musikframträdanden i mindre sammanhang, t.ex. en träningsmatch i fotboll för ungdomar på en icke inhägnad plan, betraktas på samma sätt. Vidare är det ytterst tveksamt om ett tillståndskrav skulle kunna träffa en idrottslig eller kulturell aktivi- tet som förekommer i vissa verksamheter av annat slag, t.ex. biljard- spel på en krog eller en författares uppläsning av sin bok i en bok- handel. Restaurangverksamhet och butikverksamhet kan nämligen inte betecknas som uppgifter av allmänt intresse enligt förordningen och därmed inte omfattas av ett tillståndskrav. Det är ogörligt att tydligt och heltäckande räkna upp vilka typer eller former av idrott, Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra kultur etc. som skulle omfattas av ett tillståndskrav och vilka som skulle falla utanför. Vidare skulle en generell avgränsning av sådana verksamheter innebära en oförutsebar lagstiftning och medföra svårig- heter i tillämpningen. Följaktligen måste tillståndskravet ges en snävare avgränsning. Ett sätt att göra detta på är att fånga den distinktion som ligger i obligatoriska respektive frivilliga uppgifter för myndigheter och använda den för att skilja mellan motsvarande uppgifter som utförs av andra. Det är dock svårt att dra en skarp gräns mellan obliga- toriska och frivilliga uppgifter, även för kommunernas del. Upp- gifternas natur kan också förändras i takt med att samhället och politiken förändras. Så har t.ex. flyktingmottagandet gått från att vara en frivillig till en tvingande uppgift för kommunerna. En dylik avgränsning skulle alltså medföra gränsdragningssvårigheter. Ett alternativ är att knyta an till förordningens begrepp uppgift av allmänt intresse och, som redan angetts ovan, kombinera detta med att uppgiften har stöd i gällande rätt, dvs. ska följa av lag eller annan författning eller av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. I detta ligger då även en anförtrodd myndighetsutövande uppgift. Huruvida kamera- bevakning förekommer vid utförande av en uppgift som följer av kollektivavtal är svårt att säga men kan inte uteslutas. Uppgifter av allmänt intresse kan – som en följd av den svenska arbetsmark- nadsmodellen – vara fastställda genom kollektivavtal. Kollektivavtal bör därför inkluderas, vilket överensstämmer med det ovan nämnda förslaget av . För detta alternativ talar att hela det utrymme som förord- ningen ger för ett svenskt tillståndskrav kan tas i anspråk. Till- ståndskravet kan då ges en omfattning som mest liknar dagens till- ståndsplikt. Därmed kan ett tillfredsställande integritetsskydd uppnås. Visserligen kan invändas att begreppet allmänt intresse är vagt och att en reglering som bygger på detta därmed i vissa avseenden kommer att brista i förutsebarhet och medföra tillämpningssvårig- heter. Både den enskilde som vill bedriva kamerabevakning och tillsynsmyndigheten kommer att behöva göra en bedömning av om den enskildes verksamhet är sådan att den är av allmänt intresse. Bedömningen kan ibland bli svår, åtminstone från det att förordningen och kamerabevakningslagen ska börja tillämpas. Det kan i sin tur vara problematiskt med hänsyn till Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra att överträdelser av tillståndskravet ska vara sanktionerade, vilket föreslås nedan. är det en fördel att använda just det begrepp som används i förordningen. Innebörden av begreppet har diskuterats ovan och även av i anslutning till den ovan redovisade bestämmelsen i dataskyddslagen till förordningen som förtydligar att personuppgiftsbehandling är tillåten som ett led i myndighetsutövning eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Innebörden kommer sannolikt att utvecklas inom unionen efter hand som praxis utvecklas. Artikel 29-gruppen har också inrättat en arbetsgrupp som fått i uppdrag att utarbeta vägledande yttranden om vissa nyckelbestämmelser och begrepp i förord- ningen. Vidare har, som framgått, motsvarande begrepp i svensk rätt en relativt klar innebörd som kan ge god ledning i tillämp- ningen. Dessutom innebär kravet på att uppgiften av allmänt in- tresse måste följa av författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av författning en tydlig avgränsning. Den ute- sluter uppgifter som är eller möjligen kan vara av allmänt intresse men som saknar författningsstöd liksom uppgifter som inte kan anses vara av allmänt intresse. Till detta kommer, vilket föreslås nedan, att tillståndsprövningen ska samlas hos en myndighet. Det kommer att skapa goda förutsättningar för en tolkning som står i överenstämmelse med förordningen och som blir enhetlig.