sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — givet en viss inflationsnivå minskar värdet av pengar . Den andra delen kan förstås som alternativkostnaden på kapitalet. 20 WSP (2013) Bedömningar och resonemang kring potential för energieffektivisering, s. 13. som staten kan låna pengar relativt billigt jämfört med privata företag bör alternativkostnaden av kapitalet beräknas lågt, vilket sammantaget ger en låg diskonteringsränta. Slutligen antar vi att hälften av energispararingarna uppnås under investeringsåret, resten förskjuts . till årlig energibesparing uppskattas att omkring 50 GWh energi kan sparas genom ett energisparstöd, om 200 stöd beviljas, se Figur 3. Detta motsvarar av energianvändningen för uppvärmning och varmvatten i flerbostadshus . Samtliga ingångsvärden och antaganden sammanfattas i Tabell 9. Källa: Beräkningar Ramböll. Värt att notera är att samtliga uppskattningar är förknippade med osäkerhet, bland annat då vi använder värden som eventuellt har förändrats när och om stödet införs. Uppskattningar av exempelvis energianvändning är dessutom förknippade med viss osäkerhet i sig. Vi använder också kontinuerligt genomsnittliga värden, vilket gör att det inte går att säga något om resultaten för enskilda fall. Av naturliga skäl finns det heller inget exakt dataunderlag för en åtgärd som denna som fortfarande bara finns på utredningsstadiet. Konsekvensanalysen är ett försök att beskriva vad som kommer att hända om åtgärden genomförs men analysen är en approximation. Det görs därför som nämnts även i slutet av denna konsekvens- analys ett antal känslighetsanalyser, där de osäkra faktorer som är av störst betydelse för utfallet varieras. Slutligen är det värt att notera att åtgärder som minskar värme- användningen genom att öka elanvändningen inte nödvändigtvis är önskvärda ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. El är en högvär- dig energikälla, som har många användningsområden och där det tillkommer nya områden där i synnerhet IT-system och även transportsektorn förväntas få ett ökat behov framöver. Det är därför viktigt att ett speciellt fokus riktas mot elanvändning för uppvärmningsändamål och då synnerhet på hur en eventuell använd- ning av värmepumpar påverkar elbehovet i sin helhet. Nytta 2: Indirekta effekter Economics (2016)21 identifierar ett flertal indirekta nyttor av energieffektiviserande renoveringar, bland annat hälso- och miljöeffekter och minskat beroende av importerad energi. Effekterna bedöms vara mer eller mindre viktiga i en svensk kon- text. Vi kvantifierar somliga av dessa nyttor och beskriver övriga i följande stycke. Energibesparingar behandlas i föregående avsnitt. Hälsoeffekter omfattar både förbättrad inomhus- och utomhus- miljö. I många fall innebär en energieffektiviserande renovering förbättringar av ventilationssystem och belysning, något som i regel förbättrar inomhusmiljön. Detta sker både genom exempelvis bättre luftkvalitet, bättre ljussättning och jämnare inomhustempe- ratur. Detta kan vidare leda till fördelar för människor som bor, studerar eller arbetar i byggnaden. Bland annat leder en bättre in- omhusmiljö till minskade risker för sjukdom som astma.22 Det kan också leda till bättre studieresultat23 och högre produktivitet24. Trots att ligger i framkant i jämförelse med andra länder finns det utrymme för förbättring vad gäller inomhusmiljön.25 21Copenhagen Economics (2016), Multiple benefits of energy renovations of the Swedish stock. 22Jmf Swedish Work Environment Authority, (2016) Inomhusmiljö och hälsobesvär. 23Coley et al., (2007) The effect of low ventilation rates on the cognitive function of a primary school class. 24Olesen B., (2014) Thermal comfort assessment of Danish occupants exposed to warm environments and preferred local air movement. 25ECORYS, (2016) The relationship between quality of dwelling, socioeconomic data and well- being in EU28 and its member states. Economics uppskattar en samhällsekonomisk vinst av genomgripande energieffektiviserande renoveringar av flerbostads- beståndet som också förbättrar inomhusmiljön motsvarande vid . Hur stora effekt- erna blir beror på hur stor andel av renoveringarna som också om- fattar ventilation och belysning samt hur pass genomgripande reno- veringar som utförs. Resultaten är svåra att koppla till specifika renoveringar, då värdet kvantifieras på aggregerad nivå och under antagandet att flerbostadsbestånd renoveras mycket genom- gripande. Uppskattningarna är dessutom osäkra och vi kvantifierar inte denna effekt som resultat av energisparstöd i flerbostadshus. Denna nytta bedöms dock viktig för det samhällsekonomiska värdet av energieffektiviserande renoveringar. Genom att minska den generella energianvändningen kan man också minska den andel energi och värme som produceras i anlägg- ningar med relativt höga utsläpp av luftföroreningar.26 Därigenom kan en minskning av energianvändningen också leda till renare 26 Economics 2016. utomhusmiljö genom exempelvis lägre halter av svavel- och kväve- oxid. Då luftföroreningar är samhällsekonomiskt kostsamma, både i termer av individers välmående och utgifter för vård, omsorg och miljöförstöring, leder en reducering av energianvändningen till samhällsekonomiska vinster. Den största mängden utsläpp av luft- föroreningar kommer från värmeproduktion genom förbränning av olja och naturgas. Då dessa energikällor utgör en liten andel av den svenska värmeproduktionen blir dessa effekter små. Detsamma gäller för minskade koldioxidutsläpp. Att producera energi är vanligen förknippat med utsläpp av koldioxid och bidrar till den globala uppvärmningen. Om den allmänna energianvänd- ningen minskar behöver mindre energi produceras, vilket i sin tur leder till att koldioxidutsläpp minskar. För att möta mål att bli utsläppsfria krävs det att koldioxidutsläppen minskar. Dock är värmeproduktion i princip koldioxidfri, vilket innebär att en minskad energianvändning sker på bekostnad av andra energikällor än de som bidrar till koldioxidutsläpp. Därför förväntas heller inte koldioxidutsläppen minska nämnvärt som ett resultat av energisparstödet, även om en minskad energianvändning kan hjälpa till att tränga ut fossilbaserade bränslen ur energisystemet. Not: Baserat på utsläpp per kWh fjärrvärme, och per kwh el, i värde per ton utsläpp NOx samt överföringsförluster från fjärrvärme. Netto av minskad värme- och ökad elanvändning. Figur 4 visar värdet av den sammantagna minskningen av utsläpp av NOx, vilket sker vid viss värmeproduktion. Värdet uppskattas endast till , baserat på 200 beviljade ansökningar. Detta kan jämföras med värdet av energibesparingar som uppskattas till drygt 1,4 miljarder. Det är dessutom mycket osäkert att bedöma minskade utsläpp baserat på genomsnittliga värden, då skadan och därmed värderingen av utsläpp är högst bero- ende av var och hur utsläppen sker (exempelvis i tätbefolkade områden eller inte, vilket typ av värmeverk som släpper ut etc.). Vi inkluderar dessa värden i beräkningarna, men de ska tolkas med stor försiktighet. Energianvändning kan subventioneras av olika anledningar, exempelvis av sociala skäl eller av miljöskäl. I subventioneras förnybar energi av miljöskäl för att öka incitamenten att producera förnybar energi. Om den totala energianvändningen minskar, leder det till att förnybarhetsmålen kan uppnås tidigare, eftersom en större andel av den totala energianvändningen då kan utgöras av förnybar energi. I ett sådant scenario skulle behovet av att subven- tionera förnybar energi minska, då målen är enklare att nå. Dock har regeringen uttryckt ambitionen att all energianvändning ska vara förnybar och kommer därmed sannolikt att fortsätta subventionera förnybar energi. Det är därmed inte san- nolikt att energisparstödet skulle medföra offentligfinansiella vinster i termer av mindre behov av subventioner av förnybar energi. Energisäkerhet kan definieras som hur pass robust ett lands el- försörjning är. Detta kan vidare analyseras utifrån tre kriterier:27 Tillgänglighet – Om energikällor finns tillgängliga inhemskt eller via import, Affordability – Om energi finns tillgänglig till rimliga priser för slutkonsumenter och är lönsamt för investerare, samt Godtagbarhet – Om energikällor anses – exempelvis etiskt eller socialt – acceptabla av samhället. Att minska användningen av energi leder generellt till förbättring av energisäkerheten, då importberoendet av osäkra, dyra eller kon- 27 Rambölls omarbetning av Kruyt et al., (2009) Indicators for energy security. troversiella energikällor minskar. är näst intill självför- sörjande vad gäller energiproduktion, vilket gör att den indirekta nyttan av att ytterligare minska beroendet av importerad energi blir relativt liten. Att ett ökat antal energieffektiviserande renoveringar sker inne- bär att fler arbetade timmar efterfrågas och således att ekonomin stimuleras, vilket potentiellt påverkar sysselsättningen positivt. Huruvida detta sker beror på vilket konjunkturläge ekonomin be- finner sig i. Under en lågkonjunktur sätter ett stöd eventuellt igång ekonomisk aktivitet som annars hade uteblivit, vilket påverkar sysselsättningen positivt då fler arbetade timmar efterfrågas. Om ekonomin å andra sidan befinner sig i en högkonjunktur väntas effekten på sysselsättningen bli mindre eller utebli. Detta beror på att det inte finns lika mycket outnyttjad arbetskraft och resurser, och för att annan typ av investeringar eller ekonomisk aktivitet inte blir av, vilka skulle kunna vara samhällsekonomiskt mer effektiva. Ett energisparstöd skulle därmed kunna skapa en nytta i form av ökad ekonomisk aktivitet i lågkonjunktur, men inte i högkonjunktur. 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 Källa: Statistik från . BNP väntas enligt ligga runt eller över sin strukturella nivå (d.v.s. befinna sig i högkonjunktur) då prognosen slutar, se Figur 5. Energisparstödets additionalitet och dödviktsförlust Realisering av nyttorna ovan är beroende av att stödet faktiskt ger upphov till den tänkta energieffektiviseringen. Det finns flera tänk- bara sätt genom vilka ett energisparstöd kan ge effekt för ökad energieffektivisering. Fastighetsägare kan välja att genomföra ett projekt som inte hade genomförts utan stödet, vilket vi kallar pro- jektadditionalitet. Fastighetsägare kan också välja att göra mer ut- förliga eller djupgående energieffektiviseringar än de skulle ha gjort i avsaknad av stödet, så kallad skaladditionalitet. Då skalan för stödet är progressiv, dvs. att stödet ökar ju mer långtgående reno- veringar som görs, uppmuntras denna typ av additionalitet särskilt genom stödets utformning. Fastighetsägare kan också välja att tidigarelägga renovering som annars skulle skett senare, så kallad tidsadditionalitet. En oundviklig konsekvens av ett allmänt utformat stöd är att som- liga fastighetsägare tilldelas stöd för energieffektiviserande åtgärder som skulle ha genomförts på samma sätt även utan ett stöd. Detta skapar en så kallad dödviktsförlust, då pengar från statsbudgeten trans- fereras till företag. Sammanfattningsvis kan stödets additionalitet förstås utifrån fyra idealtypiska utfall. Stödet gör att en energieffektiviserande renovering genomförs som annars helt hade uteblivit (projektadditionalitet) – ingen dödviktsförlust. Stödet gör att en mer långtgående energieffektivisering genom- förs än vad som hade blivit fallet utan stöd (skaladditionalitet) – viss dödviktsförlust. Stödet gör att energieffektiviseringen tidigareläggs (tidsaddi- tionalitet) – viss dödviktsförlust. Stödet subventionerar ett projekt som hade genomförts på samma sätt även utan stödet (dödviktsförlust) – fullständig död- viktsförlust. Den faktiska positiva effekten av projekten är därför lägre än nyt- torna, på grund av det vi kallar dödviktsförlust, dvs. att man sub- ventionerar hela, eller delar av, projekt som ändå skulle ha genom- förts. För att uppskatta hur stor denna effekt är hade vi i detalj behövt kartlägga företag som kommer utnyttja stödet och på vilket sätt. Vi har inte haft möjlighet att göra detta, men utgår i syfte att påvisa effekten av en grov uppskattning av hur mycket som kan räknas som dödviktsförlust i olika scenarier, givet i vilken uträck- ning olika aktörer kan väntas söka stödet och vilken energieffekti- viseringsnivå som uppnås. Vi antar att projekt som genomförs av allmännyttiga bostads- bolag har relativt hög dödviktsförlut, då dessa renoverar i hög utträckning och kan söka stöd för redan planerade projekt. Skaladditionaliteten kan dock vara relativt stor hos dessa. Vi antar vidare att privata fastighetsbolag har lägre dödviktsförluster och att bostadsrättsföreningar har lägst. Vi antar dessutom att projekt som uppnår 30 procents energi- effektivitet har relativt hög dödviktsförlut, då energieffektiviserings- åtgärder på dessa nivåer har kortare pay-off-tider. Projekt som når högre energieffektiviseringsnivåer har lägre dödviktsförlust, Tabell 11 sammanfattar de dödviktsförluster som vi antar uppstår för olika typer av fastighetsägare och energieffektiviseringsnivåer. I den sammantagna bedömningen senare i avsnittet räknas dessa död- viktsförluster bort från de samlade nyttorna. Not: *) Viktat baserat på storlek och renoveringsbehov inom respektive företagskategori . Källa: Bedömningar Ramböll. Kostnad 1: Offentliga utgifter för energisparstöd Not: *) Inkluderar både bostads- och lokalyta. Källa: Rambölls beräkningar. För att bedöma de offentligfinansiella effekterna av energispar- stödet använder vi oss av antal lägenheter per fastighet, areor, bedömningar av renoveringsbehov inom respektive ålderskategori och scenarier för energibesparingar som har definierats. Dessa sammanfattas i Tabell 12. Antalet beviljade projekt och storleken på stödet är det som till största delen avgör budgeteffekten av energisparstödet. Stödets storlek föreslås av utredningen och visas i Tabell 14. Underlaget för stödet motsvarar energieffektiviseringskostnader per kvadratmeter, och företag av olika storlek kan beviljas stöd för mellan eller däröver av denna kostnad. Vi har använt fördelning av stödmottagare som faller inom kategorierna stora, medelstora och små företag i 13. Fördelningen är baserad på följande an- taganden och beräkningar. Antal företag som uppfyller kriterierna för respektive företags- storlek för allmännyttiga bostadsföretag utifrån statistik från medlemsregister och finansiella uppgifter från Retriever.28 Antal fastighetsföretag enligt SCB:s Företagsdatabas för kategorin Uthyrning och förvaltning av egna eller arrenderade bostäder som uppfyller kriterierna för respektive företagsstorlek.29 Samtliga bostadsrättsföreningar faller inom kategorin små före- tag. Viktning av söktrycket så att det är störst bland allmännyttiga fastighetsbolag, därefter privat fastighetsbolag, och minst bland bostadsrättsföreningar. Värt att notera är att ett relativt högt söktryck antas bland små företag, då dessa är den största ägargruppen sett till EU:s definition för företagsstorlek. Detta utfall är dock avhängigt att processen för att energieffektivisera och för att söka stöd för energieffektivisering är relativt enkel. bedömer många små aktörer som överväger energieffektivisering att information om tekniska möjligheter samt utfall av olika åtgärder är svårt att ta till sig. Om stödet inte utnyttjas bland små företag i den uträckning som vi antar i tabellen ovan, överskattas de offentligfinansiella utgifterna för stödet, då små företag är berättigade till högre stödnivåer. Sammantaget beviljas energisparstöd enligt Tabell 14. 28Retriever saknar finansiella uppgifter för allmännyttiga föreningar eller stiftelser, varför vi har antagit att fördelningen av stora, medelstora och små fastighetsägare i allmännyttan följer fördelningen för allmännyttiga företag. 29Retriever saknar finansiella uppgifter för övriga juridiska personer än svenska bolag (till exempel utländska ägare, föreningar eller stiftelser) varför vi har antagit att fördelningen av stora, medelstora och små fastighetsägare bland privata fastighetsägare följer fördelningen för svenska bolag. Källa: Rambölls beräkningar. Källa: Utredningens förslag. Not: Diskonterat . Källa: Beräkningar Ramböll. Sammantaget uppskattas den offentligfinansiella utgiften för stödet till , givet 200 beviljade ansök- ningar . Kostnad 2: Statligt intäktsbortfall från energiskatt Utöver utgiften för stödet förlorar staten skatteintäkter på grund av minskad energianvändning. Värmeanvändningen minskar som konsekvens av energieffektivisering, medan elanvändning ökar något som konsekvens av vissa installationer som sparar värme. Netto- effekten beräknas som skattebortfall från minskad användning av fjärrvärme, och skatteintäkten från ökad elanvändning. Konsumtionsskatter för el utgörs av energiskatt på per kWh (vissa kommuner har en reduktion på per kWh) samt moms. Själva elkostnaden varierar efter lokala förutsättningar vilket påverkar momsen. I snitt antas momsen vara nästan i samma stor- leksordning som elskatten. Den totala konsumtionsskatten (skatt och moms) kan därför antas uppgå till per kWh. Skattebelastningen för värme är helt beroende av lokala förut- sättningar, eftersom den till exempel kan vara baserad på lokala värmepumpar (elskatt), lokala biobränsleeldade pannor (ingen skatt) eller fjärrvärme. Även för fjärrvärme varierar skattebelastningen mellan olika nät. Nedanstående baseras på ett genomsnitt för hela fjärrvärmeproduktion. Fjärrvärme är till största delen baserad på förnybara och skatte- befriade bränslen. För den samlade fjärrvärmeproduktionen i används dock fossila bränslen samt el. Den genomsnittliga skattebelastningen för den senare produk- tionen beräknas vara per kWh och om denna slås ut på den totala fjärrvärmeproduktionen motsvarar det en genomsnittlig skattebelastning på per kWh. Medelpriset i för större flerbostadshus är per kWh inkl. moms där. I genom- snitt utgör därmed momsen per kWh varför den sam- lade skattebelastningen för fjärrvärme utgör per kWh. Källa: Rambölls bedömningar. Den offentligfinansiella effekten av minskad energiförsäljning upp- skattas till , baserat på 200 beviljade ansökningar , se nedan. På samma sätt som för nyttorna räknas en del av denna kostnad bort i den sammanvägda bedömningen, då intäktsbortfall från energirenoveringar som skulle ha genomförts även utan stöd (dödviktsförluster) inte bör ses som en kostnad för staten. Not: Netto av minskad värme- och ökad el-försäljning. Källa: Beräkningar Ramböll. Sammantagen bedömning och känslighetsanalys För att stödet ska betraktas som samhällsekonomiskt lönsamt behöver de samlade samhällekonomiska nyttoökningarna överstiga de samlade kostnadsökningarna. För att bedöma om detta är fallet beräknas kvoten av diskonterade (nuvärdesjusterade) nyttoök- ningar, genom diskonterade kostnadsökningar – den så kallade kostnads-nytto-kvoten. Kvoten beräknas på följande sätt. Om kostnadsnyttokvoten överskrider 1 är stödet samhällseko- nomiskt lönsamt och bör genomföras. Vi har beräknat denna kvot för huvudscenariot i vår analys för ett exempel på 200 beviljade Dödviktsförluster beräknas både för de samlade nyt- torna och på intäktsbortfall från energiskatter. Huruvida ett stöd är kostnadseffektivt i tillägg till samhällseko- nomiskt lönsamt avgörs om det finns andra alternativ för att uppnå samma mål (i detta fall energibesparingar i bostadsbeståndet) till en lägre kostnad. För att avgöra det sistnämnda behöver kostnads- nytto-kvoterna för styrmedlen jämföras med samma kvoter för andra styrmedel. Då sådan information är bristfällig fokuserar vi främst analysen på styrmedlens samhällsekonomiska lönsamhet. Not: Samtliga värden är diskonterade . Källa: Rambölls beräkningar. De beräknade nyttorna och kostnaderna visas i Tabell 16. I huvud- scenariot i analysen hamnar kostnads-nytto-kvoten strax över 0,8, när dödviktsförluster har räknats bort. Dödviktsförluster beräknas både för de samlade nyttorna och på intäktsbortfall från energi. Vi testar vissa av analysens känsliga parametrar i en känslighets- analys. De analyserade scenarierna beskrivs i Tabell 17. Källa: Rambölls beräkningar. Resultaten av känslighetsanalysen visas i Tabell 18. Vi noterar att energipriser spelar relativt stor roll för resultaten (scenario 4), vilket är relevant då dessa kan förväntas förändras under den stu- Två andra resultat sticker dessutom ut. Dessa är dels effekten av val av diskonteringsperiod (scenario 2) och dels antagna effektiviseringsnivåer i beviljade projekt (scenario 3). Källa: Rambölls beräkningar. Vi utgår i huvudscenariot från att investeringar skapar energibe- sparingar fram i tiden, vilket kan ses som ett konservativt antagande. De flesta åtgärder för energieffektivisering som beskrivs exempelvis i energimodellen HEFTIG bedöms ha en livslängd på . I studier av den tekniska varigheten av energi- effektiviseringsåtgärder i byggnader räknas också livslängden på en investering ofta till . Då osäkerheten ökar ju längre fram i tiden vi rör oss, och då en ytterligare osäkerhet består i att vi inte vet när stödet införs, väljer vi att använda en tjugoårig diskonteringsperiod. En diskonteringsperiod , vilket är det högre värdet som testas i scenario 2, är dock inte orimlig att använda för energibe- sparingar. Användning av en diskonteringsperiod i huvud- scenariot skulle innebära en nettonuvärdeskvot på 1,09 justerat för dödviktsförluster; det höga värdet i scenario 2 i Tabell 18. värde är dock mycket osäkert, speciellt givet att dagens energipriser och skatter används i beräkningarna, och dessa sannolikt kommer förändras givet den långa tidshorisonten. När det gäller uppnådda energieffektiviseringsnivåer i beviljade projekt leder en större andel projekt som endast uppnår energibesparing till en högre kostnads-nytto-kvot. Det reflekterar att stödet för de högsta energibesparingarna är relativt högt. Trots att dödviktsförlusterna är små för dessa höga energibesparings- nivåer, väger detta ändå inte upp för kostnaden av det högre stödet. Det är viktigt att notera att enbart de effekter som har varit möjliga att kvantifiera ingår i dessa beräkningar. Av de effekter som inte har kvantifierats överväger de positiva sannolikt de negativa, givet tidpunkten för stödets införande och det sätt energireno- veringar utförs på. Exempelvis är förbättrat inomhusklimat en po- tentiellt betydelsefull effekt, givet att ventilationen förbättras som konsekvens av energieffektiviserande renoveringar, vilket inte ingår i beräkningarna. En ytterligare potentiellt viktig positiv effekt är den ekonomiska stimulans stödet kan skapa, om det införs i en lågkonjunktur. In- förande ett av energisparstöd väntas inte stimulera ekonomin och påverka sysselsättningen i nuvarande konjunkturläge, bland annat då arbetskraft i byggsektorn är högt efterfrågad. Vid ett läge där befinner sig i lågkonjunktur och ekonomin är i behov av stimulans väntas dock stödet påverka sysselsättningen och ekono- min positivt. Detta både då efterfrågan på arbetskraft inom bygg- sektorn ökar, men också då efterfrågan på exempelvis insatsvaror och kompletterande tjänster ökar. En efterfrågeökning med inom byggindustrin beräknas teoretiskt leda till en produktionsökning på för samhället som helhet enligt utrednings- tjänst.30 Översatt till sysselsättning beräknas effekten till 1,8, vilket innebär att för varje nytt arbetstillfälle i byggbranschen skapas ytter- ligare 0,8 arbetstillfällen inom andra sektorer. Dessa värden ligger över många andra branscher och sektorer. Andra viktiga ytterligare effekter som inte har räknats är all- män-jämviktseffekter, vilka bland annat innefattar förändringar av 30 Rapport från utredningstjänsten, Dnr 2014:1111. relativpriser, vilket i sin tur ger effekter för olika sektorer i svensk ekonomi. En negativ effekt om inte är inräknad är effekt för fjärrvärme- system. En minskad energianvändning är önskvärd, men leder då till att fasta kostnader i ett fjärrvärmenät behöver fördelas ut på en mindre energimängd.