sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Dock kvarstod flera brister, såsom svårigheter med att skapa gemensamma analyser och att arbeta proaktivt i kommunikations- arbetet.153 MSB ger också övningsstöd till t.ex. länsstyrelsernas regionala samverkansövningar och andra myndigheters regionala, nationella och internationella övningar. gavs stöd till 21 övningar.154 De handlade bl.a. om strålskydd, smittskydd, kärnavfall, IT-säkerhet, civilt försvar, utsläpp av farliga ämnen, trafikområdet och kriskom- munikation.155 151MSB (2014). Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, s. 21. 152MSB (2014). 153MSB (2015). Årsredovisning 2014, s. 33. 154MSB (2015). Årsredovisning 2014, s. 31. 155MSB (2015). Myndigheternas beredskap och hantering Ingen av de övningar eller 2014 som MSB gav övningsstöd till var inriktade på den sortens situation som uppstod när en stor mängd människor på flykt kom till . Varken MSB eller andra myndigheter hade arbetat med migration som händelse i övningar tidigare.156 MSB arrangerar i normalfallet samverkanskonferenser på telefon . Konferensen pågår i och ett drygt 30-tal aktörer deltar. MSB bedömer att upplägget med regel- bundna konferenser ger en vana att samverka i formen av rappor- tering av lägesbilder. Fysiska samverkansmöten sker i normalfallet fyra gånger per år.157 avhandlade samverkanskonferenserna löpande nu- läget med stående rapportering från , , , och . MSB arbetade dessutom med redovisning av pågående händelser från aktörer som normalt inte rapporterar, t.ex. i samband med ebolautbrottet.158 deltog inte i MSB:s samverkanskonferenser , eftersom myndigheten inte hade ett särskilt ansvar inom krisberedskapen. deltog MSB i dia- loger med om vilka boenderesurser MSB skulle kunna bistå med vid ett eventuellt stort antal asylsökande . Den planering som togs fram 2014 aktualiserade MSB i det interna arbetet för att ha i beredskap om den skulle behövas.159 MSB tar fram ett internt underlag utifrån det senaste dygnets omvärldsbevakning. Underlaget, som benämns inriktnings- underlag, ligger till grund för den inriktning av den kommande 156MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 24. 158MSB (2015). Årsredovisning 2014, s. 44. 159Skriftlig information MSB . Myndigheternas beredskap och hantering dagens operativa arbete som ges vid stabsorientering. Inriktnings- underlagen läggs in i det nationella webbaserade informationssyste- met WIS för att andra myndigheter ska kunna ta del av informa- tionen. Innehållet i inriktningsunderlaget delges muntligt till Kansliet för krishantering på . Vid behov infor- meras av samhällets krisberedskap (SSK) i om inträffade eller nära förestående händelser. Vid särskilda händelser tar MSB fram lägesbilder till interna och externa mottagare. Lägesbilderna innehåller, utöver en beskrivning av pågående händelseförlopp, en bedömning av konsekvenserna för de mål för vår säkerhet som har satt upp och vilka problem- områden som är prioriterade att lösa. var sådana nationella särskilda händelser t.ex. skogsbranden i , it- störningar samt väderrelaterade händelser i Sverige.160 MSB:s beredskap inom migrationsområdet I sitt arbete bevakar MSB olika händelser, identifierar hot samt definierar vad hotet eller händelsen består av. MSB ringar sedan in vilka samhällsområden som påverkas primärt och sekundärt, och vem som har ansvaret inom området. I nästa steg definierar MSB vad de kan ha för uppdrag och ansvar.161 MSB hade länge följt frågor om människor på flykt och migrationsfrågor i utlandet för att kunna bedöma situationen i de länderna. Däremot hade myndigheten inte på samma sätt omvärldsbevakat frågorna utifrån att migrationen till skulle kunna öka som den senare gjorde.162 MSB hade inte förutsett en så stor ökning av migrationen.163 MSB tar i normala fall fram underlag (s.k. inriktnings- underlag) utifrån sin omvärldsbevakning. togs hän- delser kopplade till människor på flykt upp i MSB:s inriktnings- underlag, i första hand avseende ett stort antal människor på flykt runt (se vidare avsnitt 9.6).164 160MSB (2015). Årsredovisning 2014, s. 44–45. Skriftlig information MSB . 163MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 24. 164Skriftlig information MSB . Myndigheternas beredskap och hantering MSB har inte specialistkunskap om alla samhällssektorer utan får information och bedömningar från de aktörer som ansvarar för respektive område. MSB:s specialistkunskap ligger i hur olika sektorer interagerar, är ömsesidigt beroende av varandra och vad det ger för konsekvenser för de mål för vår säkerhet som har satt upp. tillkommer nya aktörer, som under hösten 2015.165 MSB om myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser MSB gör sammanställningar och analyser av myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser.166 ska de myndigheter som anges i krisberedskapsförordningen, eller beslutas av MSB, lämna en redo- visning baserad på sin risk- och sårbarhetsanalys. I sammanställ- ningen nämns inte samhällets påverkan av ökad migration eller några frågor som tangerar detta. De oftast förekommande ris- kerna enligt myndigheterna var i stället naturhändelser, smitt- samma sjukdomar, utsläpp av farliga ämnen, kriminella handlingar, störningar i elektroniska kommunikationer och störningar i energi- försörjning. MSB har sökt i de statistikdatabaser de har för de statliga myndig- heternas risk- och sårbarhetsanalyser . MSB har sökt på migration, asyl, flyktingkris, flyktingströmmar, ström- mar och flykt. Utifrån sökningarna kan MSB konstatera att ingen av Risker och förmågor 2014. Redovisning av regeringsuppdrag om nationell risk- och förmågebedömning. I redovisningen ingick risk- och sårbarhetsanalyser från följande myndigheter: , , , Folk- hälsomyndigheten, , , Havs- och vattenmyndigheten, , , , , i , i , i , i , i , i , i , i län, i , i , i län, i , i Söderman- lands län, i län, i , i , i , i , i , i län, i , MSB, , , , , , , , , , Statens energi- myndighet, , , , , geologiska undersökning, , , , Transportstyrelsen samt . Myndigheternas beredskap och hantering de statliga myndigheterna identifierat eller analyserat migration som en ”risk” under dessa två år.167 Endast de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisbered- skapen enligt krisberedskapsförordningen och de myndigheter som MSB beslutar i enskilda fall, är skyldiga att lämna en redovisning baserad på analysen till och . Migrations- verket hade inte ett sådant ansvar och MSB fattade inte heller beslut om att skulle lämna en sådan redo- visning. hade därför inte något krav på sig att lämna en särskild redovisning baserad på risk- och sårbarhets- analysen till MSB och . fattade regeringen beslut om att ska ingå bland de myndigheter som anges i bilagan till i krisberedskaps- förordningen och därmed vara en myndighet som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och ett ansvar vid höjd beredskap (bevakningsansvarig myndighet) enligt bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndighe- ters åtgärder vid höjd beredskap. MSB:s beredskap – våra iakttagelser MSB hade en god beredskap för att genomföra övningar och en stående operativ organisation som bl.a. omvärldsbevakade, analyse- rade, samverkade med aktörer, arrangerade samverkanskonferenser och tog fram lägesrapporter. Däremot var beredskapen inom området migration låg. MSB:s operativa verksamhet var inriktad på händelser som kan innebära allvarliga konsekvenser för de mål för vår säkerhet som har satt upp, t.ex. IT-hot, smittor, terrorattentat och extrema väder- händelser. MSB:s verksamhet var därför framför allt inriktad på händelser av karaktären olyckor, naturkatastrofer och utsläpp. MSB:s sammanställning av andra myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser visar att migration och frågor kopplade till hur migration kunde komma att påverka myndigheterna inte hade identifierats som en risk eller sårbarhet. 167 Skriftlig information MSB . Myndigheternas beredskap och hantering Tidiga inriktningsunderlag och lägesbilder MSB tar i normala fall fram underlag (s.k. inriktningsunder- lag) utifrån sin omvärldsbevakning. togs händel- ser kopplade till människor på flykt upp i MSB:s inriktnings- underlag, i första hand avseende ett stort antal människor på flykt runt Medelhavet.168 När MSB tog fram den första lägesbilden med anledning av situationen med många människor på flykt angavs att ansvariga myndigheter då hade förmåga att hantera de nuvarande strömmarna av människor på flykt, även om situationen var ansträngd. I lägesbilden skrev MSB att ansvariga myndigheter borde börja planera för eventuell ytterligare ökning av antalet människor på flykt till inom ramen för respektive ansvarsområde och att detta borde ske på ett samordnat sätt. MSB uppfattade snart att situationen inte var under kontroll.169 MSB följde myndigheternas hantering kunde MSB se att samhällsviktiga verksamheter var belastade. Genom sina ordinarie kanaler (samverkanskonferenser, regionala lägesbilder från länsstyrelser och kontakter med myndigheter som och ) fick MSB information om att hanteringen av situationen med människor på flykt innebar påfrestningar för olika delar av samhället. kunde MSB se att många myndigheter inte agerade som att de berördes, eller skulle kunna komma att beröras, av situationen. MSB ansåg sig därför behöva skicka en signal till myndigheterna om att de behövde skaffa sig en bild av läget och planera för en eventuellt förvärrad situation.170 Vid en nationell samverkanskonferens uppmanade därför MSB alla länsstyrelser och myndigheter med sektorsansvar att inom sina respektive ansvarsområden kartlägga och 168Skriftlig information MSB . 169Intervju MSB , skriftlig information MSB . SOU 2017:12 Myndigheternas beredskap och hantering rapportera utifrån ett antal frågor. ligt och i en bilaga till mötesprotokollet.171 Frågorna var: Vilka verksamheter inom ansvarsområdet är främst berörda av att hantera situationen? Vilken uthållighet har dessa verksamheter utifrån nuvarande belastning? Hur hög ytterligare belastning klarar verksamheterna? Vilka åtgärder behöver planeras redan nu för att ha en beredskap för en eskalerad situation? Finnas det åtgärder som behöver samordnas på en nationell nivå? MSB:s avsikt var att myndigheterna skulle lägga in informationen i sina ordinarie lägesbilder i informationssystemet WIS. MSB kunde dock inte se i WIS att myndigheterna gjorde detta, med några undan- tag, t.ex. länsstyrelserna i och . Någon läns- styrelse uttryckte t.o.m. att de inte var berörda och därför inte behövde kartlägga sitt ansvarsområde.173 MSB fick signaler om att ansåg att de hade situationen under kontroll. Vid samverkanskonferenserna rapporterade Migra- tionsverket om en ansträngd situation som de ändå kunde hantera. angav att situationen even- tuellt kunde förvärras framöver men att den ännu gick att hantera. Vid samverkanskonferens uppgav Migrations- verket att boendesituationen var problematisk men att den skulle komma att lösa sig . Vid samverkans- konferensen uppgav ett fortsatt ansträngt läge men nämnde inget om att de inte klarade av situationen.174 172MSB (2015). MSB:s arbete med flyktingsituationen. Finns på: /Upload/Om%20MSB/Insysnsrad/2015%20Protokoll%204_bilaga_MSBs%20i nsynsr%C3%A5d.pdf Skriftlig information MSB . Myndigheternas beredskap och hantering inrättade MSB en särskild organisation. Då bedömdes MSB:s egen hantering ha blivit så resurskrävande att sär- skild organisation behövdes för att skapa uthållighet och en sam- manhållen ledning av samtliga åtgärder som MSB vidtog. Den sär- skilda organisationen syftade till att skapa förutsättningar för att med uthållighet kunna hantera en händelse som var så omfattande att MSB:s resurser måste orga- niseras och ledas på ett särskilt sätt.175 Den särskilda organisationen leddes av en operativ chef. Arbetet organiserades i olika funktioner (TiB, personalplanering, insatser, rekrytering, logistik, samordning, , analys, kommuni- kation, samt juridik). Funktionerna samarbetade i tematiska områden som utkristalliserade sig alltefter- som det blev tydligt inom vilka områden de största myndighets- gemensamma utmaningarna låg. De huvudsakliga tematiska områ- dena var enligt MSB boende, hälso- och sjukvård, ensamkommande barn, socialtjänst, skola, förskola, SFI, frivilligresurser samt trygghet och säkerhet.176 Den särskilda organisationen samordnade berörda myndigheters hantering, gav stöd till bl.a. och ett antal kommu- ner med experter och materiel, mäklade resurser från såväl offentliga som privata och ideella aktörer, samt försåg med information.177 avvecklades den särskilda orga- nisationen. Man bedömde då att det inte längre uppstod nya frågor eller att man behövde driva på arbetet på samma sätt längre.178 Uppdraget att samordna ansvariga aktörers hantering beslutade regeringen att ge i uppdrag till MSB att på nationell nivå samordna ansvariga aktörers hantering av den situation som hade uppstått till följd av att ett stort antal flyktingar 175MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 6. MSB (2014). Rutin för särskild organisation, dnr 2014- 1676. 176MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 6. 177MSB (2016). Årsredovisning 2015, s. 7. Myndigheternas beredskap och hantering och andra skyddsbehövande anlänt till Sverige.179 Enligt regeringen innebar uppdraget en precisering och konkretisering av MSB:s befintliga uppdrag.180 I uppdraget ingick att ta fram nationella läges- bilder som skulle innehålla information om områden där behov av åtgärder hade identifierats av ansvariga aktörer men där tillräckliga åtgärder saknades. MSB skulle även identifiera och rapportera övriga förhållanden till regeringen för att regeringen skulle kunna bedöma behovet av åtgärder.181 Uppdraget gav ingen instruktion från regeringen till MSB om hur lägesbilderna skulle tas fram eller vad de skulle innehålla. Däremot försökte MSB göra sina lägesbilder ännu tydligare efter uppdraget och lägga till källhänvisningar för att det skulle gå att se var myndig- heten hade hämtat informationen.182 Begäran om information gav en tydlig bild MSB hade uppmanat länsstyrelser och andra myndigheter att påbörja en kartläggning och planering. kunde MSB fortfarande inte i länsstyrelsernas lägesbilder eller annan rapportering i WIS se att länsstyrelser och andra myndigheter hade satt igång ett sådant arbete.183 ansåg MSB därför att de behövde använda sitt mandat att genom hemställan begära in lägesrapportering i form av en enkät att besvara. I första hand gjordes detta för att få igång arbetet i länsstyrelser och andra myndigheter med en analys av hur läget påverkade den egna organisationen. I andra hand gjordes hemställan för att samla information som MSB behövde för sin lägesanalys.184 hade MSB en sammanställning av svaren i enkäterna och det var första gången som MSB ansåg sig ha svart på vitt hur ansträngt läget var inom vissa samhällsviktiga verksamheter och hur stora delar av landet som berördes. Det var då MSB bedömde att situationen med människor på flykt inne- 179Uppdraget förlängdes sedan till . 180Promemoria Ju i Granskningsbetänkande /16:KU20, s. 490. 181Regeringsbeslut Ju2015/07321/SSK (). Myndigheternas beredskap och hantering bar betydande utmaningar för värnandet av målen för vår säkerhet främst med avseende på liv och hälsa samt samhällets funktiona- litet.185 Efter den första enkäten ansåg sig MSB behöva löpande infor- mation från länsstyrelserna och hemställde därför om löpande rap- porteringar om läget i kommuner och landsting genom svar på enkäter fram till . I början var enkäterna till läns- styrelserna mer allmänt utformade kring belastningen på samhälls- viktiga områden men de kom med tiden att inriktas på särskilda områden, som boende eller kommunernas socialtjänst. Enkäterna kunde också ändras efter samtal med sektorsmyndigheter för att bättre beskriva verksamheter eller komma till användning för fler.186 Några länsstyrelser valde att skicka MSB:s enkät till länets kom- muner och landsting. Länsstyrelserna skulle göra en bedömning av påverkan på ordinarie verksamheters funktion, av den samlade förmågan i länet och av andra förmågeskapande verksamheter, såsom egen förmåga att lösa länets behov av inriktning och samordning. MSB begärde även in lägesrapporteringar från (och från till ) och från (). samarbetade MSB och t.ex. genom att Social- styrelsen tog del av MSB:s material och kompletterade det med fördjupade frågor till vissa kommuner och landsting. MSB följde också t.ex. och genom deras rappor- tering i WIS och genom andra kontakter.187 MSB anser att det började finnas en gemensam lägesbild bland myndigheter och andra, men att situationen förändrades och att lägesbilden därför förändrades löpande. MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 7. Skriftlig information MSB . Myndigheternas beredskap och hantering I det samordningsuppdrag som MSB hade fått ingick att ta fram nationella samlade lägesbilder. Lägesbilderna skulle enligt uppdraget innehålla information om områden där behov av åtgärder hade iden- tifierats av de ansvariga aktörerna, men där tillräckliga åtgärder ännu inte hade vidtagits. MSB skulle även identifiera och rapportera övriga förhållanden som regeringen behövde ha kännedom om för att kunna bedöma behovet av åtgärder från regeringens sida. Lägesbil- derna riktade sig till operativa aktörer på central och regional nivå och till regeringen.189 Lägesbilderna beskriver och bedömer hur en inträffad situation på- verkar värnandet av de mål för vår säkerhet som har lagt fast. De tar upp frågor som myndigheter och andra behöver lösa, sprider information och tar fram förhållanden som ligger till grund för MSB:s bedömning av målen för samhällets säkerhet. Genom lägesbilderna bedömer MSB vilka problemområden som är högst prioriterade att lösa och vilka åtgärder som behöver vidtas. De avgränsas till problemställningar som är viktiga och som inte han- teras tillräckligt. Sådant som är ett problem men som hanteras finns därför inte med i lägesbilden. I lägesbilderna tas dessutom sådant upp som ska skötas av flera aktörer tillsammans. Hantering som klart och tydligt faller på en enda myndighet tas därför inte med. Eftersom lägesbilderna inte kan vara för långa tas endast de vikti- gaste problemen med. Däremot följer MSB och samlar information om fler frågor och bredare områden än de tas upp i lägesbilderna.190 När MSB bedömer värnandet av målen för vår säkerhet görs det utifrån avvikelser från det normala. Sjukvården, eller skolan kan vara ansträngda av flera orsaker, men i lägesbilderna söker MSB efter avvikelser från det normala. För att få en korrekt och rimlig bild stämmer MSB ofta av den med andra myndigheter, t.ex. eller Skolverket.191 189MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 7. 190Intervju MSB och . Myndigheternas beredskap och hantering lämnade flera myndigheter och organisationer uppgifter och information till lägesbilderna och tog också del av lägesbilderna:192 läget inom det geografiska området, fokus på att tidigt upptäcka vilka samhällsviktiga verksamheter som påverkas, vilka åtgärder som vidtas för att ha en uthållighet asylsökande (nu och prognos) möjligheten till boenden för asylsökande  kommunernas möjligheter att ta emot ensamkommande barn  läget inom ordning och säkerhet  läget inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst eventuella förändringar avseende nya smittor och nya förutsätt- ningar för smittspridning  läget inom skola och utbildning 192 Skriftlig information MSB . Myndigheternas beredskap och hantering  situationen för ensamkommande barn MSB tog fram 17 nationella samlade lägesbilder från till . Lägesbilderna spreds till myndigheter och andra (t.ex. SKL) via mail, i WIS och vid olika samverkans- konferenser. Operativ rytm för lägesrapporter och konferenser utvecklades en operativ veckorytm för den stående informationsdelningen. tering till RK SSK Möte med SKL om ensam Källa: Intervju MSB . 193 MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 7. Myndigheternas beredskap och hantering MSB:s lägesrapportering till regeringen byggde till stor del på läges- bilderna men inbegrep också svar på direkta frågor som ställt till MSB. Lägesrapporteringen skedde skriftligt och/eller muntligt enligt önskemål från Justitiedepartementet.194 Utöver lägesbilderna skickade MSB mellan och skriftlig lägesrapportering till Enhe- ten för samordning av samhällets krisberedskap (SSK) i Justitie- departementet. Lägesrapporterna innehöll MSB:s genomförda, på- gående och planerade insatser samt sammanställning av de regionala lägesbilder som länsstyrelserna publicerade i WIS. Mellan och rapporterade MSB:s generaldirektör och/eller överdirektör till statssekreteraren i och senare även till statssekreteraren i Arbetsmarknadsdepartemen- tet.195 MSB rapporterade först men till av samhällets krisberedskap i . Vid dessa möten deltog även andra enheter i , t.ex. Den muntliga rapporteringen till av samhällets krisberedskap m.fl. och till statssekreterarna innebar fördjupningar och förtydliganden av den skriftliga lägesbilden. Från medverkade MSB i ett 30-tal möten i Reger- ingskansliet.197 MSB upplevde att efterfrågade MSB:s kunskap, tog emot deras information och att dialogen fungerade. MSB begärde lägesrapportering från länsstyrelserna och MSB anser att i synnerhet efter , då läges- rapporteringen från länsstyrelserna samlats in, togs MSB:s kunskap på stort allvar. När MSB föredrog läges- rapporteringen från länsstyrelserna förändrade det Regerings- kansliets syn på situationen, som då kom att ses som mer allvarlig.198 194MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 7. Skriftlig information MSB . 195MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 7. Skriftlig information MSB . 198Intervju MSB och . Myndigheternas beredskap och hantering genomförde MSB en rad olika samverkans- aktiviteter. Syftet var att åstadkomma en gemensam samordning och inriktning mellan de myndigheter som hade någon del i den gemensamma uppgiften att ta emot människor på flykt. Konferen- serna och mötena skulle ge berörda myndigheter och andra aktörer möjlighet att delge lägesbilder, ta fram underlag för beslut samt identifiera behov av åtgärder och diskutera resursfördelning.199 Särskild samverkan utvecklades också där behov fanns av mer djupgående arbete med specifika frågeställningar (t.ex. boende, hälso- och sjukvård och ensamkommande barn). Områdena togs fram tillsammans med de aktörer som var berörda av respektive problemställning. Att ha separata och fördjupade diskussioner var enligt MSB motiverat eftersom migrationsmottagandet var en komplex och omfattande situation. Som regel var det MSB som tog initiativ till särskilda konferenser i olika frågor.200 Från till genomförde MSB 64 samverkanskonferenser eller arbetsmöten. Ett flertal konfe- renser och möten hölls per telefon eller via videolänk, men möten hölls också fysiskt på plats mellan berörda aktörer.201 Tidiga kontakter med andra myndigheter MSB deltog inte i och hade inte kännedom om interna informationsmöten mellan regionerna och huvudkontoret i med början /under namnet särskild ledningsstab (SLS). MSB deltog i dessa möten först när MSB hade personal på plats på , vilket var tidigt i oktober.202 Vid den veckovisa regelbundna samverkanskonferensen rapporterade att ett beslut om en nationell särskild händelse med anledning av situationen i hade fattats och att de samverkade med bl.a. . 199MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 8, 25. 200Skriftlig information MSB . MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 8, 25. 201MSB (2016).