sou · H5B352 · 2017-06-07 00:00:00 — Kommittén framhöll att en lagstiftning av hög kvalitet måste vara baserad på genomtänkta behovsanalyser, intresseavvägningar och konsekvensbeskrivningar. Kännetecken på en sådan lagstiftning är ändamålsenlighet, lagtekniskt invändningsfria lösningar, lättillgänglighet och klarhet. Den förutsätter ett fullvärdigt beslutsunderlag, noggrant arbete och tillräckligt med tid. Kommittén framhöll att det får en rad negativa konsekvenser om kvaliteten i lagstiftningen eftersätts. Det kan leda till att skyddsbehov av olika slag inte uppmärksammas eller får för liten uppmärksamhet i förhållande till andra intressen. Det kan också leda till att lagstiftningen blir osammanhängande, motsägelsefull och mindre väl förenlig med sitt syfte. Alla dessa slag av kvalitativa tillkortakommanden hade kommittén påträffat vid sin kartläggning av den svenska integritetsskyddslagstiftningen.5 slutsats var att grundlagsskyddet för den personliga integriteten behövde stärkas. När det gällde frågan hur detta skulle åstadkommas hade kommittén funnit det nödvändigt att utgå från den uppbyggnad som fri- och rättighetsskyddet redan hade i regeringsformen. Det innebar att ett utökat skydd inte borde utformas som en positiv förpliktelse för det allmänna, exempelvis i form av ett stadgande som ålägger det allmänna att visa respekt för varje medborgares rätt till personlig integritet. Skyddet måste i stället utformas som ett förbud för lagstiftaren, dvs. , att vidta integritetsbegränsande åtgärder, såvida inte begränsningarna gjordes i form av lagstiftning som var underkastad det i regeringsformen särskilt föreskrivna förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning.6 Resultatet av kartläggning och analys gav enligt regeringens uppfattning belägg för slutsatsen att lagstiftning som innefattar intrång i den enskildes personliga integritet i 4SOU 2007:22 s. 445 ff. 5SOU 2008:3 s. 189. 6SOU 2008:3 s. 16. Uppföljning av grundlagsskyddets effekt i lagstiftningsarbetet viss utsträckning uppvisade brister.7 Regeringen hänvisade till de brister som kommittén funnit, bl.a. att de avvägningar mellan olika motstående intressen som normalt ska göras i lagstiftningsärenden i vissa fall var bristfälligt redovisade. Regeringen återgav också kommitténs påpekande att det i första hand var de negativa effekterna av olika integritetsbegränsande åtgärder som var knapphändigt belysta. Det kunde enligt regeringens uppfattning inte uteslutas att detta förhållande kan ha fått negativa återverkningar för enskilda i den meningen att det kan ha påverkat omfattningen av de intrång i enskildas integritet som har tillåtits genom lagstiftning. Sammantaget ansåg regeringen8, i likhet med både och , att det fanns ett behov av att stärka skyddet för den personliga integriteten i grundlag. En reglering som ger ett stärkt integritetsskydd borde därför införas i regeringsformen. I likhet med ansåg regeringen att den nya grundlagsbestämmelsen inte skulle utformas som en absolut rättighet i den meningen att den endast skulle kunna inskränkas genom ändring i grundlag. I stället borde det utvidgade integritetsskyddet kunna inskränkas i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 12 § RF (som motsvaras av 2 kap. 20 och 21 §§ RF). Det skulle innebära – med några få undantag – att inskränkningar i integritetsskyddet bara skulle kunna göras i lag. Det skulle också ställas krav på att begränsningarna ska vara nödvändiga för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna skulle inte få gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett begränsningarna och inte heller sträcka sig så långt att de skulle utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. hade påpekat var en följd av denna reglering bl.a. att lagstiftaren tvingas att tydligt redovisa vilka avvägningar som gjorts vid proportionalitetsbedömningen. Detta kunde förväntas öka förutsättningarna för att avvägningarna i fråga om integritetsintrånget blev mer ingående belysta och att de presenterades på ett sådant sätt att kvaliteten i lagstiftningen skulle höjas ytterligare.9 2009/10:80 s. 175. 2009/10:80 s. 176. 2009/10:80 s. 176 ff. Uppföljning av grundlagsskyddets effekt i lagstiftningsarbetet Genom att lyfta upp centrala inslag i integritetsskyddet på grundlagsnivå betonar lagstiftaren respekten för människovärdet och för varje människas rätt till självbestämmande. Om skyddet för den personliga integriteten däremot ges en svag förankring i grundlagen, kan följden bli att tillräcklig vikt inte läggs vid integritetsskyddsaspekterna när ny lagstiftning arbetas fram. De negativa konsekvenserna av en sådan underlåtenhet från grundlagsstiftarens sida kan sägas ha blivit synliggjorda genom analys.10 16.1.2Hur lagstiftningsarbetet ska gå till förslag ledde sedan till att det i 2 kap. 6 § andra stycket RF infördes en bestämmelse som anger att var och en, utöver vad som i övrigt gäller enligt paragrafen, gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, som görs utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Denna grundlagsändring innebar en väsentlig förstärkning av integritetsskyddet och påverkar därmed lagstiftningsarbetet genom att fler tänkbara intrång från det allmännas sida än enbart lagstiftning omfattas av grundlagens principiella förbud, intrång av visst slag i rätten till skydd för den personliga integriteten endast får tillåtas i form av lag, begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, sådana tillåtande lagregler bara får införas om begränsningen i rätten till skydd för den personliga integriteten inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den, begränsningen inte heller får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar, och begränsningen inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. 10 SOU 2008:3 s. 15. Uppföljning av grundlagsskyddets effekt i lagstiftningsarbetet Det utvidgade grundlagsskyddet medför att intrång i rätten till skydd för den personliga integriteten måste föregås av en sådan proportionalitetsbedömning som avses i 2 kap. 20 och 21 §§ RF. Visserligen medför redan att alla inskränkningar i den personliga integriteten måste stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses genom intrånget. Genom att tillåtligheten av inskränkningarna kopplas till kraven i 2 kap. 20 och 21 §§ RF tvingas emellertid lagstiftaren att redovisa sina bedömningar i proportionalitetsfrågan, bland annat för att minska risken för att inskränkningarna underkänns såsom grundlagsstridiga vid en prövning enligt 11 kap. 14 § RF. När proportionalitetsbedömningen på så sätt kommer i blickpunkten ges också möjlighet till offentlig debatt och ytterligare analys under lagstiftningsprocessen och inte minst under behandling av förslaget till lag.11 uppdrag har varit att följa upp och analysera effekterna i lagstiftningsarbetet av det förstärkta grundlagsskyddet. Detta har vi gjort genom att granska betänkanden – 2016 i vilka lagstiftningsåtgärder har övervägts. Därefter har kommittén även granskat hur lagstiftningsarbetet fortsatt i eventuella propositioner. Däremot har vi inte granskat arbete med regleringar i andra former, som förordningar eller myndighetsföreskrifter. Kommittén har inriktat sin uppföljning och analys på frågan om vilket genomslag bestämmelsen i RF 2:6 andra stycket har fått i lagstiftningsarbetet. Vårt tillvägagagångssätt har varit att granska alla remissyttranden från Datainspektionen, Justitiekanslern, , och i vilka bestämmelsen i RF 2:6 andra stycket berörs. Därefter har undersökts om regeringen gått vidare med en proposition och i så fall i vad mån bestämmelsen i RF 2:6 andra stycket har berörts. 11 SOU 2008:3 s. 189. Uppföljning av grundlagsskyddets effekt i lagstiftningsarbetet Utöver uppdraget till att följa upp lagstiftningsarbetet, har regeringen såvitt vi känner till inte vidtagit några andra uppföljande åtgärder med anledning av RF 2:6 andra stycket. En sådan åtgärd skulle exempelvis kunna vara att undersöka om förordningar, myndighetsföreskrifter eller myndigheternas faktiska handlande är förenliga med bestämmelsen i RF 2:6 andra stycket. –2016 har Datainspektionen avgivit sammanlagt 452 yttranden över olika lagförslag. RF 2:6 andra stycket nämns i 46 av dessa yttranden, dvs. i av alla yttranden. En återkommande synpunkt i dessa yttranden från Datainspektionen är att integritetsanalysen eller proportionalitetsbedömningen är bristfällig eller helt saknas. Några exempel på detta: I yttrandet över betänkandet Särskilda spaningsmetoder12 anför Datainspektionen att ”det förstärkta integritetsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen innebär också att lagstiftaren tydligt måste redovisa vilka avvägningar som gjorts vid proportionalitetsbedömningen. Någon sådan redogörelse har utredningen inte lämnat”.13 I den efterföljande propositionen saknas fortfarande en mer utförlig redogörelse än betänkandet när det gäller vilka avvägningar som gjorts vid proportionalitetsbedömningen.14 I yttrandet över en departementspromemoria om kustbevakningsdatalag anför Datainspektionen att proportionalitetsbedömningen enligt RF 2:6 andra stycket – mellan behov av personuppgiftsbehandling i sin verksamhet å ena sidan och den enskildes rätt till skydd för intrång i den personliga integriteten å andra sidan – behöver göras tydligare. ”Datainspektionen anser att det fortsatta lagstiftningsärendet bör innehålla en djupare analys och diskussion om de proportionalitetsavvägningar som har gjorts”.15 Den efterföljande propositionen innehåller – med ut- 12Polismetodutredningens betänkande Särskilda spaningsmetoder (SOU 2010:103). 13Datainspektionens yttrande med dnr 445-2011. 2011/12:55 De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation. 15Datainspektionens yttrande med dnr 679-2011. Uppföljning av grundlagsskyddets effekt i lagstiftningsarbetet trycklig hänvisning till Datainspektionens remisssvar – en mer omfattande redogörelse än betänkandet när det gäller avvägningen mellan behov av att behandla personuppgifter och skyddet för den personliga integriteten.16 I yttrandet över en promemoria med utkast till lagrådsremiss avseende register för viss forskning, anför Datainspektionen att ”de frågor som ska regleras med förslaget är förtjänta av en grundligare utredning än den som presenteras i promemorian med utkast till lagrådsremiss Med största sannolikhet skulle en djupare analys av frågorna på innebära vinster såväl för forskningens trovärdighet och möjligheter som för deltagarnas personliga integritet”.17 Den resulterande lagstiftningen gavs tidsbegränsad giltighet. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för registerbaserad forskning, varvid hänsyn skulle tas till bland annat skyddet för den enskildes integritet.18 En annan återkommande synpunkt från Datainspektionen är att myndigheten anför att bestämmelsen i RF 2:6 andra stycket kan vara eller är tillämplig. Detta framförs utan att Datainspektionen fördjupar sig i frågan om i vad mån förslaget är förenligt med bestämmelsen, eller närmare går in på vad bestämmelsen innebär för det aktuella förslaget. Några exempel på detta: I yttrandet över betänkandet En ny biobankslag19, förutsätter Datainspektionen att ”eventuella författningsförslag kommer att föregås av noggranna överväganden och analyser av integritetsaspekter som gör sig gällande för tidigare och kommande provgivare”.20 Förslaget har inte förts vidare till en proposition. I yttrandet över promemorian Hälsoväxling för aktivare rehabilitering och omställning på arbetsplatserna anför Datainspektionen att ”det föreslagna informationsutbytet kan även innebära en så betydande kartläggning av enskildas personliga förhållanden att 2011/12:45 Kustbevakningsdatalag, se bland annat s. 66 ff. 17Datainspektionens yttrande med dnr 156-2013. 18Registerforskningsutredningens betänkandet Unik kunskap genom registerforskning (SOU 2014:45). 19Biobanksutredningens betänkande En ny biobankslag (SOU 2010:81). 20Datainspektionens yttrande med dnr 1939–2010. Uppföljning av grundlagsskyddets effekt i lagstiftningsarbetet 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen blir tillämplig. I ett konkret lagstiftningsärende innebär det att det intrång som sker i den enskildes personliga integritet måste vara befogat och inte större än nödvändigt. Intrånget ska mötas av integritetshöjande bestämmelser till förmån för den enskilde vars personuppgifter behandlas”.21 Datainspektionen utvecklar inte i yttrandet vad det får för konsekvenser om bestämmelsen skulle vara tillämplig. I den efterföljande lagrådsremissen redovisar regeringen utförligt sina överväganden i integritetsfrågan, utan att uttryckligen hänvisa till RF 2:6 andra stycket.22 I ett remissvar fick Datainspektionen anledning att diskutera den närmare innebörden i RF 2:6 andra stycket: I yttrandet över betänkandet Myndighetsdatalag23 anför Datainspektionen att ”det resonemang som ligger till grund för utredningens ställningstagande utmynnar i bedömningen att bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen inte syftar till att ange vilka bestämmelser om exempelvis behandling av personuppgifter som ska ha form av lag i stället för förordning. Enligt utredningen har bestämmelsen i stället primärt funktionen att bland sådana intrång som omfattas av lagkravet i 8 kap. 2 § första stycket regeringsformen skilja ut de intrång som är så kvalificerade att de ska omfattas av de särskilda begränsningar som enligt 2 kap. 20–22 §§ gäller för möjligheter att besluta om en rättighetsinskränkande lag”. I sitt yttrande tar Datainspektionen tydligt avstånd från betänkandets tolkning av RF 2:6 andra stycket. Enligt Datainspektionen ”råder det inga tvivel om att bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen utgör en från 8 kap. regeringsformen fristående bestämmelse, som ställer krav på lagform”.24 Betänkandet har inte lett till lagstiftning. Vi har även granskat yttranden från och Justitiekanslern och följt upp hur deras synpunkter tagits omhand i det eventuella, fortsatta lagstiftningsarbetet. 21Datainspektionens yttrande med dnr 662-2016. 22Lagrådsremiss , Hälsoväxling för aktivare rehabilitering och omställning på arbetsplatserna. 23Informationshanteringsutredningens betänkande Myndighetsdatalag, (SOU 2015:39). 24Datainspektionens yttrande med dnr 1125-2015. Uppföljning av grundlagsskyddets effekt i lagstiftningsarbetet Justitiekanslern har –2016 relativt ofta framfört synpunkter på hur integritetsaspekter tagits omhand i betänkanden. efterlyser ofta bättre redovisningar av ett förslags integritetsaspekter – detta har samfundet gjort i sammanlagt 30 yttranden över lagförslag . Vanligtvis görs detta utan uttrycklig hänvisning till RF 2:6 andra stycket, men i enstaka yttranden hänvisar samfundet uttryckligen till bestämmelsen. Några exempel på synpunkter från : I yttrandet över promemorian Förslag till vissa ändringar av förslagen i departementspromemorian Informationsutbyte vid samverkan mot grov organiserad brottslighet25 konstaterar – utan att uttryckligen nämna RF 2:6 andra stycket – att det ”saknas nödvändig analys och bedömning av hur informationsflödet mellan myndigheterna påverkar den personliga integriteten och rättssäkerheten för individen, liksom att det saknas en erforderlig proportionalitetsbedömning i fråga om avvägningen mellan hänsynen till den enskildes integritet och rättssäkerhet å ena sidan och myndigheternas behov av uppgifter för sin brottsbekämpande verksamhet å den andra”.26 I den efterföljande propositionen ägnar regeringen ett särskilt kapitel åt att redovisa sina överväganden beträffande ”balans mellan effektivitet och integritet”. Regeringsformens 2 kap. nämns i propositionen, utan att regeringen särskilt går in på 2 kap. 6 § andra stycket. Regeringen anser sammanfattningsvis att ”förslaget kan få konsekvenser för den personliga integriteten och att dessa konsekvenser, i motsats till vad anser, är tillräckligt belysta”.27 I yttrandet över promemorian Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet28 uppger – utan att uttryckligen nämna RF 2:6 andra stycket – att samfundet, på det presenterade underlaget, inte är ”berett att tillstyrka att även RKP [] får inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. För att det över huvud taget ska vara möjligt att överväga att utvidga den krets som ska kunna inrikta 26Advokatsamfundets yttrande med beteckningen R-2015/2121. 2015/16:167 Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet, s. 46. Uppföljning av grundlagsskyddets effekt i lagstiftningsarbetet signalspaning, krävs en ingående analys av behovet för att kunna ta ställning till om detta kan anses godtagbart, med hänsyn till rättssäkerhets- och integritetsskyddsintressen”.29 Även lagrådet ansåg att promemorian och lagrådsremissen gav begränsad vägledning när det gällde proportionaliteten, eller ”nödvändigheten med hänsyn till ändamålet, av de begränsningar i skyddet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen som förslaget skulle kunna innebära”.30 Den efterföljande propositionen innehåller i allt väsentligt samma behovsanalys som promemorian.31 Propositionen ger inte heller mer hjälp för proportionalitetsbedömningen än promemorian. Det är enligt kommitténs uppfattning svårt att med någon säkerhet uttala sig om hur lagstiftningsarbetet skulle ha bedrivits om inte RF 2:6 andra stycket hade tillkommit . Även gällde enligt somliga förarbetsuttalanden och Datainspektionen, att viss hantering av personuppgifter krävde lagform – med därtill hörande noggranna överväganden om behovet.32 En jämförelse med tiden före försvåras också av att förutsättningarna för lagstiftningsarbetet har förändrats i takt med att nya arbetssätt och ny teknik utvecklats och börjat användas inom den offentliga förvaltningen. Det som går att uttala sig om, är om och i så fall hur RF 2:6 andra stycket används och kommer till uttryck i lagstiftningsarbetet. På denna punkt visar vår uppföljning av lagförslag som i remisshanteringen fått kritik med avseende på RF 2:6 andra stycket, att bestämmelsen åberopas och används, fast på mycket skiftande sätt. Bestämmelsen kan således sägas ha haft effekt genom att den eller de krav som ställs i bestämmelsen nämns och tillämpas. Det görs, om än i varierande omfattning, i flera led i lagstiftningskedjan: i betänkanden, remissyttranden och i propositioner. Vi kan konstatera att det inte är ovanligt att remissinstanser, särskilt Datainspektionen, anser att utredningar har allvar- 29Advokatsamfundets yttrande med beteckningen R-2011/1790. 2011/12:179 Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, s. 31. 2011/12:179 Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. 1997/98:44 s. 41 där det hänvisas till äldre förarbetsuttalanden. Uppföljning av grundlagsskyddets effekt i lagstiftningsarbetet liga brister med avseende på hur utredningarna har tillämpat kraven i RF 2:6 när det gäller att redovisa förslagens konsekvenser för den personliga integriteten och när det gäller att redovisa sin bedömning av förslagens proportionalitet. Av vår granskning framgår även att regeringen ibland reparerar bristerna eller tar ställning till – åtminstone vissa delar av – den kritik som riktats mot utredningar med avseende på den aktuella bestämmelsen i regeringsformen. Detta görs dock inte i alla lagstiftningsärenden där regeringen går vidare med en proposition. Det är också många utredningar som inte lett till fortsatta lagstiftningsåtgärder. Skälen till detta kan vara svåra att med någon säkerhet uttala sig om. Det kan inte uteslutas att avstannandet av lagstiftningsarbetet i vissa fall delvis beror på kritik som i remissförfarandet framförts med avseende på RF 2:6 andra stycket. Eftersom det är så många betänkanden som inte har lett till lagstiftning, anser kommittén att det inte går att dra några säkra slutsatser beträffande beredning av lagstiftningsärenden där RF 2:6 andra stycket är av betydelse. Även i de fall regeringen i någon mån reparerar bristerna i det underliggande betänkandet, görs detta först i skedet efter remissbehandlingen. Det betyder att remissinstanserna inte har kunnat ta del av den mer utförliga redogörelsen för förslagets integritetsaspekter. Det innebär i sin tur en risk för att en del viktiga synpunkter från remissinstanserna avseende integritetsfrågan inte kommer fram under remisshanteringen. får dock ta del av regeringens eventuella förbättringar av redogörelserna för integritetsaspekterna, vilket i sig är av stor betydelse för integritetsskyddet och uppfyller ett väsentligt syfte med det förstärkta grundlagsskyddet. Sammantaget anser att det är otillfredsställande att bestämmelsen i RF 2:6 andra stycket tillämpas på så olika sätt av utredningar, myndigheter och inom . Det finns olikheter både avseende när bestämmelsen överhuvudtaget anses vara tillämplig och i så fall hur den ska tillämpas. Det saknas uppenbarligen en enhetlig förståelse av bestämmelsens närmare innebörd och hur den ska tillämpas. Särskilt tydligt framgår detta av de olika tolkningar av bestämmelsen som framförts i betänkandet Myndighetsdatalag respektive i Datainspektionens yttrande över betänkandet. En mer enhetlig förståelse och tillämpning av bestämmelsen skulle enligt vår bedömning gynna såväl integritetsskyddet som digitali- Uppföljning av grundlagsskyddets effekt i lagstiftningsarbetet seringen av förvaltningen, genom att det tydligare skulle framgå vilka avvägningar som ett förslag aktualiserar. Lagstiftningsarbetet skulle inte på samma sätt som riskera att tappa tempo på grund av att beredningsunderlag behöver kompletteras relativt sent i lagstiftningsprocessen – vilket ibland överhuvudtaget inte låter sig göras. En mer enhetlig förståelse och tillämpning av bestämmelsen skulle också spara resurser för den sammanlagda arbetsinsatsen i lagstiftningsprocessen. Utifrån dessa bedömningar lämnar kommittén de förslag som följer nedan. förslag: Regeringen bör i kommittéförordningen (1998:1474) införa en bestämmelse som föreskriver att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den personliga integriteten i de fall som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Kommittén anser att det är angeläget att statliga kommittéer och särskilda utredare blir bättre på att uppmärksamma och tillämpa det grundlagsfästa kravet på lagstiftningsarbetet som stadgas i RF 2:6 andra stycket. Kommittéförordningen är en reglering som på ett konkret och nära sätt styr arbetet i statliga utredningar (kommittéer och särskilda utredare). Vi noterar att kommittéförordningen saknar krav på konsekvensanalyser av förslag i förhållande till RF 2:6 andra stycket och till den personliga integriteten överhuvudtaget. Det finns inget hinder mot att i kommittéförordningen påminna om rättigheter för enskilda eller skyldigheter för det allmänna som framgår av regeringsformen. Tvärtom kan sägas att detta är en inte oväsentlig del av innehållet i kommittéförordningen. Exempelvis föreskriver kommittéförordningen en skyldighet för utredningar att redovisa konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, som det i 2 kap. 13 § RF stadgas att lag eller annan före- Uppföljning av grundlagsskyddets effekt i lagstiftningsarbetet skrift inte får innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön, jämställdhet och motsvarande. Kommittén anser att kommittéförordningen på motsvarande sätt som för jämställdheten, bör innehålla en påminnelse om vad 2 kap. 6 § andra stycket RF innebär för utredningsarbetet.