sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — En sådan ordning kommer troligen att minska arbetsbelastningen på utlandsmyndigheterna och innebära att personalstyrkan kan minskas, främst vad gäller lokalt anställd personal som utför de uppgifter som till viss del skulle kunna överlåtas åt tjänsteleverantören. Också planeringen och genomförandet av en sådan förändring kan antas bli bättre om den drivs av en aktör som med ett helhetsansvar för både processer och resurser. 12.2.3Kortare handläggningstider i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd får enligt utredningens förslag ett ansvar såväl för uppehålls- och arbetstillståndsprocessen som helhet, som för resurser och planering av migrationsverksamheten. På så sätt främjas ett jämnt flöde i hela processen med minskad risk för flaskhalsar. Vidare leder detta till en mer flexibel resurssättning av verksamheten, vilket i sin tur innebär att snabba skiftningar i antalet sökande kan hanteras bättre och att resurser snabbare kan sättas in där de behövs. Enligt utredningens bedömning leder detta till kortare handläggningstider i migrationsärendena. begränsar myndighetsstrukturer stödet och verksamhetsutvecklingen för utlandsmyndigheterna, vilket i slutänden påverkar effektiviteten i verksamheten. Genom att enligt förslaget får huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kan verket ge ett bättre stöd för att hantera problem Konsekvenser av utredningens förslag och styra utvecklingen av verksamheten. Att enligt förslaget ges ansvar för finansiering och kostnader ökar drivkraften att hitta kostnadseffektiva lösningar. Även detta kommer att leda till kortare handläggningstider för sökande, vilket i sin tur kan innebära att de snabbare kan återförenas med familjemedlemmar eller börja arbeta eller studera i . 12.2.4Ekonomiska konsekvenser för statsbudgeten Som utgångspunkt för utredningens bedömning av de ekonomiska konsekvenserna för statsbudgeten ligger en analys från (se avsnitt 2.2). skrivelse har bilagts betänkandet, se bilaga 4. Som nämns i avsnitt 12.2.1 finns det enligt utredningens bedömning effektivitetsvinster med ett samlat ansvar för migrationsverksamheten. Dessa vinster kommer sannolikt inte att kunna realiseras direkt. Inledningsvis bedömer därför utredningen att kostnader för verksamheten kommer att vara desamma som de har , möjligen till och med något högre . har beräknat sina kostnader för verksamheten (se avsnitt 6.2 och bilaga 3) men understryker att kalkylerna till stor del är uppskattningar och att uppgifterna i vissa delar är osäkra. Även betonar att ytterligare bedömningar behöver göras. Det exakta omfånget av den överföring från första till åttonde utgiftsområdet som erfordras återstår därför att fastställa, men i allt väsentligt är detta en intern operation som inte påverkar statsbudgetens totala utgifter. Utredningens bedömning: Utredningens förslag innebär att del av ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna överförs till . Merparten av de medel som tilldelas departementet för detta kommer enligt förslaget att övergå till . Verket kommer emellertid enligt förslaget att ersätta Utrikesdepartemen- Konsekvenser av utredningens förslag tet för lokaler och tjänster samt även för personal, framför allt lokalt anställda. Detta innebär att en stor del av de medel som förs över till kommer att återföras till . uppgifter kommer att minska, vilket leder till ett något lägre behov av personal på departementet. Utredningens förslag innebär att ansvar för bemanning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna övergår till . Vid utlandsmyndigheter som har en mindre migrationsverksamhet kan välja att köpa in del av en utsänd årsarbetskraft från för att handlägga migrationsärenden eller arbetsleda lokalt anställda medarbetare med sådana uppgifter. Mot bakgrund av att de cirka 47 årsarbetskrafter utsänd personal som arbetar med migration som kärnverksamhet rekryteras främst från , bedömer utredningen att det i detta avseende inte kommer att finnas någon övertalig personal på efter det att förslaget har genomförts. Den lokalt anställda personal som arbetar med handläggning av migrationsärenden kommer även fortsättningsvis att anställas av utlandsmyndigheterna men på uppdrag av , som kommer att stå för kostnaden genom kostnadsdelning med . har enligt förslaget inte heller ansvar för förberedelser och utbildning av utsänd migrationspersonal på utlandsmyndigheterna, utöver det som gäller allmänt för arbete på utlandsmyndigheter, medan självständigt har ansvar för den migrationsspecifika utbildningen, vilket innebär en förenkling. Det förhållandet att rekrytering och utbildning läggs på innebär att kapaciteten på personalenhet i någon utsträckning torde kunna minska. Konsekvenser av utredningens förslag 12.3.2Det gemensamma verksamhetsstödet för migrationsarbetet vid utlandsmyndigheterna Det är uppskattningsvis tio utsända årsarbetskrafter som arbetar med det gemensamma verksamhetsstödet för migrationsarbetet vid utlandsmyndigheterna. Dessa ingår i gemensamma funktioner för all stödjande verksamhet vid utlandsmyndigheten. Den mest effektiva lösningen torde vara att dessa funktioner även fortsättningsvis stödjer migrationsarbetet, men mot ersättning från . I det gemensamma verksamhetsstödet ingår personal- och arbetsgivarfrågor, som till exempel organisationsfrågor, arbetsmiljöfrågor och löneadministration för lokalt anställda etc., vilket alltså de gemensamma funktionerna på utlandsmyndigheten bör svara för. Däremot kan en utsänd från ha i uppgift att arbetsleda till exempel en sektion för migrationsfrågor samt svara för löne- och medarbetarsamtal efter delegation från utlandsmyndighetens chef. Som nämnts ovan torde dock en utsänd från få utföra dessa uppgifter vid de utlandsmyndigheter som endast har en liten migrationsverksamhet, men mot kompensation från . Vidare ingår ekonomifrågor i det gemensamma verksamhetsstödet, till exempel fakturahantering, bokföring, budgetuppföljning, internkontroll, etc. och även dessa uppgifter bör utföras av funktioner som är gemensamma för hela utlandsmyndigheten, men mot ersättning från för den del som avser migrationsverksamheten. Det gäller även fastighets- och säkerhetsfrågor som bland annat arbete med avtal, administration och underhåll av lokaler/bostäder, vaktmästaruppgifter, trädgårdsarbete, lokalvård, brandsäkerhet och skalskydd. Slutligen gäller detta även övrigt verksamhetsstöd, såsom arkiv, reception, transport, generellt it-stöd, kurirer, m.m. Sammantaget medför förslaget att det kommer att krävas ungefär lika många utsända från som för att hantera det gemensamma verksamhetsstödet för migrationsarbetet vid utlandsmyndigheterna, vilket bör kompenseras ekonomiskt av genom kostnadsdelning. Konsekvenser av utredningens förslag 12.3.3Arbetet mot utlandsmyndigheterna på i Som en konsekvens av förslaget kommer inte att arbeta med stöd, styrning, utveckling och uppföljning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, utan detta vilar på . Av det följer att också ansvarar för information i sådana frågor till utlandsmyndigheterna. ska vidare ha ett huvudansvar för utlandsmyndigheternas externa kommunikation med sökande och andra intressenter, men kan även fortsättningsvis behöva samråda med . Utlandsmyndigheterna har precis som tidigare också ett eget ansvar för extern kommunikation, men får enligt förslaget ett starkt stöd från . Utredningens förslag innebär emellertid att vissa nya uppgifter läggs på samt att vissa av de nuvarande uppgifterna består. Till exempel kommer departementet och tillsammans att behöva utforma rutiner för kommunikationen mellan utlandsmyndigheterna och . Vidare måste och löpande samråda i olika frågor och kostnaderna i verksamheten behöver delas av parterna. och ska enligt förslaget även samverka i verksamhetsplaneringen för utlandsmyndigheterna. Dessa frågor bör enligt förslaget regleras i en förvaltningsöverenskommelse mellan () och . Dessutom kommer att ansvara för den formella hanteringen av viseringsrepresentationsavtal med andra stater för räkning, men efter beredning av och i samråd med . Därtill innebär förslaget att inspektioner av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna alltjämt kommer att vila på med deltagande av . Slutligen bör i en uppbyggnadsfas av den nya organisationen bistå med råd och stöd. Enligt utredningens bedömning kommer det att behövas personalresurser på i för att utföra dessa uppgifter samt för arbetet såväl med att utforma förvaltningsöverenskommelsen som för att löpande hantera samråd och andra kontakter med . Totalt sett kommer dock Utrikes- Konsekvenser av utredningens förslag departementets uppgifter inom detta område att minska, vilket leder till ett något lägre behov av personal. 12.3.4Särskilt om resurserna för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Medlen för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ska enligt förslaget tas från och anslag under utgiftsområde 1 och tilldelas anslag under utgiftsområde 8 Migration. Enligt beräkningar från uppskattades verksamheten kosta cirka 230–(se avsnitt 6.2 och bilaga 3). Detta utgör utgångspunkt för bedömningen nedan. Utredningen har dock inte tagit fram en beräkningsmodell för hur kostnaderna faktiskt ska fördelas. Vilka medel ska återföras till genom en kostnadsdelning? Personalkostnader för migrationsarbete vid utlandsmyndigheterna beräknades uppgå till cirka 100–. Det rörde sig om kostnader för cirka 47 årsarbetskrafter utsänd personal från och cirka 167 årsarbetskrafter lokalt anställd personal. I båda fallen inkluderas högsäsongsförstärkare. Medel för utsänd och lokalt anställd personal ska enligt förslaget överföras från till . Medel som avser kostnader för lokalt anställda kommer därefter att föras från till eftersom det är utlandsmyndigheterna som på uppdrag av anställer personalen (se avsnitt 12.3.1). Personalkostnaderna för det gemensamma verksamhetsstödet för migrationsarbetet vid utlandsmyndigheterna uppgick till cirka 20–. Kostnaden fördelades på cirka tio årsarbetskrafter utsänd personal och cirka 57 årsarbetskrafter lokalt anställd personal. I avsnitt 12.3.2 görs bedömningen att det är mest effektivt om funktioner som är gemensamma för allt verksamhets- Konsekvenser av utredningens förslag stöd vid utlandsmyndigheten även fortsättningsvis stödjer migrationsarbetet, men mot ersättning från . Medlen för gemensamt verksamhetsstöd förs följaktligen från till men kommer därefter att återföras till genom kostnadsdelning. Övriga kostnader för utlandsmyndigheterna uppskattades till cirka 110–. Huvuddelen avsåg kostnader för hyror och drift av kanslierna. Medel för sådana kostnader kommer att överföras till , men sedan återgå till som ersättning för hyra och drift av kanslier. När det gäller stödet från i torde, som nämns ovan, det angivna beloppet om cirka 5–inte helt kunna överföras till . Den del som övergår till kommer inte att föras till . Större delen av kostnaden för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, som uppskattades till cirka 230–, kommer alltså att föras från till . Av dessa medel kommer dock en del att återgå till () genom kostnadsdelning för personal, lokaler och tjänster. Däremot kommer de medel för utsänd personal som överförs till inte att föras till . Mot bakgrund av att ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna minskar i samma utsträckning som medlen för verksamheten bedömer utredningen att förslaget inte kommer att innebära ökade kostnader för . Övergångslösningar om andra arbetsformer för migrationsverksamheten införs Om effektiviserar verksamheten, till exempel genom att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd på en extern tjänsteleverantör eller regionaliserar eller centraliserar verksamheten, och inte behöver lika stora lokaler eller lika mycket av det gemensamma verksamhetsstödet, tar det tid att omdimensionera verksamheten vid utlandsmyndigheterna. Om migrationsverksamheten förändras och efterfrågan på lokaler eller stöd minskar, behövs därför övergångslösningar som hanterar Utrikes- Konsekvenser av utredningens förslag departementets kostnader tills omstrukturering eller avveckling är möjlig, till exempel genom flytt, uthyrning till annan hyresgäst, etc. Utredningens bedömning: Förslaget medför i övrigt inte några större förändringar för utlandsmyndigheterna när det gäller uppgifter eller kostnader. Chefen för utlandsmyndigheten är fortsatt ytterst ansvarig för migrationsverksamheten vid myndigheten men kommer normalt att delegera det författningsreglerade uppdraget att fatta beslut i viseringsärenden till utsänd personal från . Andra uppgifter som i regel delegeras är löpande arbetsledning och uppföljning, i form av medarbetar- och lönesamtal för migrationshandläggare och lokalt anställda. Utlandsmyndigheterna ska enligt förslaget bistå med att hantera anställningar för personal lokalt och verket debiteras sedan kostnaden. Utlandsmyndigheterna anställer denna personal och skillnaden kommer att vara att personalen anställs på uppdrag av . ska även bistå med lokaler och säkerhetsarrangemang för migrationsverksamheten. har dessa uppgifter , men det ska enligt förslaget ske på uppdrag av och i samråd med som bekostar åtgärderna genom kostnadsdelningen med . Eftersom förslaget innebär att utlandsmyndigheterna ska vidta åtgärder på uppdrag av har det tagits in en sådan skyldighet i förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. Det rör sig till exempel om att hantera anställningar för medarbetare lokalt och se till att lokalerna är dimensionerade och anpassade efter migrationsverksamhetens krav i fråga om att kunna ta emot sökande samt säkerhetsaspekter. En annan skyldighet är att utlandsmyndigheterna på begäran av ska lämna den information som behövs för verksamhet. På den punkten behöver dock säkerställa samordning inom sin myndighet för att detta inte ska vara en betungande uppgift för utlandsmyndigheterna. Konsekvenser av utredningens förslag kommunicerar utlandsmyndigheterna både med och i migrationsfrågor, men efter att förslaget har genomförts kommer utlandsmyndigheterna i huvudsak att ha kontakt med . Det gäller precis som i frågor om stöd och verksamhetsutveckling, men även i frågor som rör bemanning eller är av mer strategisk karaktär. Detta kommer enligt utredningens bedömning att underlätta för de som arbetar med migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Sammanfattningsvis innebär förslaget inte några större förändringar för utlandsmyndigheterna när det gäller övriga uppgifter eller kostnader. Stöd och styrning från blir tydligare. Dock krävs i hög grad ett samspel mellan och berörda utlandsmyndigheter och det är väsentligt att och tar fram tydliga överenskommelser kring detta samspel. Utredningens bedömning: behöver i någon utsträckning nyanställa personal för det tillkommande arbetet i mot utlandsmyndigheterna. Detta innebär ökade kostnader för , vilka emellertid torde kompenseras av de resurser som överförs från till verket och möjliga framtida rationaliseringsvinster. Som framgår av avsnitt 2.2 har utredningen bett om en bedömning av hur verkets verksamhet skulle påverkas vid ett övertagande av huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. skrivelse har fogats till betänkandet, se bilaga 2. Vid bedömningen av konsekvenserna för har utredningen huvudsakligen utgått från uppgifter. Konsekvenser av utredningens förslag Allmänt om tillkommande uppgifter Som tidigare nämnts innebär förslaget att får huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. An- svaret ställer särskilda krav på hemmaverksamhet och verket har inte en organisation som kan hantera utlandsstationerad personal i den omfattning som är aktuell. En överföring av ansvar kräver således att en organisation med tillräcklig kapacitet och kompetens utvecklas på . Den nya organisationen måste kunna handha bland annat kompetensförsörjning, som är en tillkommande uppgift, samt stöd, styrning, utveckling och uppföljning i större utsträckning än , liksom ökad intern och extern kommunikation. Vidare måste ha resurser för att hantera samråd och kostnadsdelning med samt för att tillsammans med departementet utarbeta en förvaltningsöverenskommelse som reglerar dessa frågor mellan parterna. Samverkan i verksamhetsplaneringen för utlandsmyndigheterna måste också kunna hanteras av den nya organisationen. En annan delvis tillkommande uppgift som måste utveckla kapacitet för är avtalen med en extern tjänsteleverantör och frågor om viseringsrepresentation. Frågor om säkerhet, arbetsmiljö och inspektioner och tillsyn av verksamheten ingår dessutom i ansvaret. Enligt utredningens bedömning kommer i någon utsträckning att behöva nyanställa personal för det tillkommande arbetet i mot utlandsmyndigheterna. Detta innebär ökade kostnader för , vilka emellertid torde kompenseras av de resurser som överförs från till verket och möjliga framtida rationaliseringsvinster. Särskilt om ledning, styrning och organisation av migrationsverksamheten Det är chefen vid utlandsmyndigheten som ytterst ansvarar för den operativa ledningen av migrationsverksamheten vid myndigheten, men normalt kommer dock ledningen att delegeras till utsända från . Verkets ledning av arbetet på utlandsmyndig- Konsekvenser av utredningens förslag heterna kommer att vara inriktat på att ta fram vägledningar, rutiner, arbetssätt och att leda verksamhetsutvecklingen. För att effektivisera migrationsverksamheten och uppnå enhetlighet krävs att aktivt leder och styr sina utlandsstationerade resurser. möjlighet att leda och styra verksamheten vid utlandsmyndigheterna är av naturliga skäl begränsad. Vid en överföring av ansvar skulle ledningen och styrningen av verksamheten bli mer effektiv. Vidare skulle även förutsättningar för större enhetlighet i hanteringen av ärenden öka om ges huvudansvaret för att styra verksamheten. En sådan utveckling skulle därmed även leda till ökad rättssäkerhet i förfarandet. Utlandsmyndigheter med mer omfattande migrationsverksamhet bör, på samma sätt som , organiseras genom att ha en utsänd med lokalt arbetsledningsansvar över övriga utsända och lokalt anställda. För de nuvarande migrationssambandsmän som har arbetsledande uppdrag (vid utlandsmyndigheterna i , , , och ) finns struktur och rutiner inom internationella avdelningen på för utövande av ledning, styrning och arbetsgivaransvar. För utlandsmyndigheter med mindre omfattande migrationsverksamhet bör det räcka med en utsänd migrationshandläggare, som har en teamledarfunktion för de lokalt anställda medarbetarna. På utlandsmyndigheter där migrationsverksamheten inte kräver en hel årsarbetskraft skulle sannolikt det mest effektiva alternativet vara att träffa en överenskommelse med om att dess utsända även i fortsättningen sköter migrationsverksamheten mot kostnadstäckning från . Personalfrågor hanteras av . Inom den avdelningen bedöms det finnas kapacitet för att omhänderta det utökade uppdraget. Rekrytering av kompetent personal till utlandsverksamheten torde inte innebära några större utmaningar eftersom en stor del av den utsända personal som arbetar med migrationsfrågor vid utlandsmyndigheterna kommer från . Den nya ordningen skulle möjligen innebära Konsekvenser av utredningens förslag bättre förutsättningar att rekrytera lämpliga personer med rätt kompetens för uppdraget av den orsaken att rekryteringsbasen huvudsakligen utgörs av medarbetare inom den egna organisationen. Förutsättningar och incitament för att genom utbildning förbereda rekryterade resurser för uppdraget skulle också förbättras då endast en myndighet är ansvarig. Inom den internationella avdelningen har ett rekryterings- och utbildningsprogram för utlandsstationerad personal utvecklats som skulle kunna tillämpas för ändamålet. Migrationshandläggartjänsterna på utlandsmyndigheterna är attraktiva för verkets personal. När verket tar över ansvaret för migrationsverksamheten från kan utlandstjänsterna utgöra en alternativ karriärväg för personal inom organisationen, vilket ytterligare skulle kunna stärka som en attraktiv arbetsgivare. Den utsända personal som arbetar inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kommer huvudsakligen från . När övertar organisation finns alltså större delen av denna personal redan på plats. Ett övertagande innebär därför inte något behov av omfattande rekrytering för verksamheten och det uppstår inte heller något personalbortfall på utlandsmyndigheterna. När det gäller de lokalt anställda medarbetarna torde inte någon större skillnad i antal vara aktuell, under förutsättning att verksamheten organiseras som . huvudansvar bör kunna förbättra förutsättningarna för en löpande anpassning av arbetsvolymen till kommande efterfrågeförändringar. 12.5.4Ett ökat tryck för att erhålla mer migrationspersonal Flera utlandsmyndigheter anser sig ha en underdimensionerad bemanning för att omhänderta migrationsverksamheten, särskilt viseringshanteringen som är säsongsbetonad. Arbetet med viseringar är också viktigt i andra delar av utlandsmyndigheternas verksamhet, till exempel handelsfrämjandet. Av detta skäl har myndighetscheferna, även efter ett överförande av huvudansvaret till , Konsekvenser av utredningens förslag ett intresse av migrationsfrågorna och i synnerhet viseringsverksamheten. Myndighetschefer vid utlandsmyndigheterna kan därför även framöver ha synpunkter på till exempel bemanningsfrågorna. framförs utlandsmyndigheternas önskemål om bemanning till planeringsenhet som bereder frågorna inom departementet. disponerar en större budget än , men har också ett större uppdrag. Detta kan leda till uppfattningen att är mindre känsligt för ökade kostnader för en enskild verksamhet. Ett ökat tryck från utlandsmyndigheterna för att erhålla mer personal kan därför uppkomma. Enligt kan det dock antas att verket önskar stärka bemanningen på utlandsmyndigheter med högt migrationstryck. Detta kan i förlängningen innebära att kostnaderna för personal ökar, åtminstone innan eventuella effektiviseringsåtgärder har kunnat genomföras. Å andra sidan bör handläggningstiderna kunna kortas. Kostnaderna bedöms emellertid inte vara större än att de bör kunna finansieras inom ramen för nuvarande anslag. 12.5.5Andra alternativ för att hantera migrationsverksamheten Utvecklingsinsatser till följd av effektiviseringar av verksamheten Fungerande it-stöd och handläggningssystem finns för utlandsmyndigheterna (/W2) som ägs och förvaltas av och något nytt övergripande system behöver således inte utvecklas. Sannolikt skulle utvecklingsarbetet bli mer effektivt om tar över verksamheten genom att det blir lättare att genomföra pilotprojekt och tester om verket förfogar över både verksamhet och personal vid utlandsmyndigheterna. I sammanhanget måste dock konstateras att även om själva systemen ägs av är det som äger nätverket. Detta medför att det finns två huvudmän för driften av systemen, vilket i sig innebär en tröghet när förändringar ska genomföras. är redan personuppgiftsansvarigt för personuppgifter som databehandlas vid utlandsmyndigheterna. Ett samlat ansvar för migrationsverksamheten utomlands underlättar denna uppgift. Konsekvenser av utredningens förslag Reglering av nya arbetsformer Som ovan nämnts kan verksamheten effektiviseras genom bland annat en utläggning av uppgifter i uppehålls- och arbetstillståndsärenden, centralisering eller regionalisering. Det finns emellertid en risk för att eventuella förändringar i såväl arbetsmetoder, arbetsuppgifter och bemanning som föreslås kan möta motstånd till exempel från enskilda utlandsmyndigheter. Det kan därför vara lämpligt att frågan om ansvar för beslut om genomförande av förändringar i verksamheten behandlas och tydligt regleras i en förvaltningsöverenskommelse mellan () och samt att det finns effektiva fora och mekanismer för att kunna samarbeta runt sådana frågor och för att säkerställa förankring inom respektive organisation.