sou · H5B332 · 2017-03-31 00:00:00 — Genom att placera Substitutionscentrumet vid ett forskningsinsti- tut skulle en flera företag i praktiken riskera exkluderas från verksam- heten. Ett exempel är handlande företag som är den företagsgrupp som uppger att de har störst behov av substitutionsstöd. De efter- frågar en annan typ av stöd än det som forskningsinstituten erbjuder (se avsnitt 3.3 och bilaga 3). Att placera centrumet inom ett av forsk- ningsinstituten skulle därför i praktiken innebära en avgränsning bort från de företag som har störst behov av stöd. En annan aspekt som analyserats är att instituten verkar på en marknad bland andra konsulter och där kunskap och kompetens i princip utgör konkurrensfördelar. Om centrumet placeras vid ett befintligt institut skulle det riskera att andra konsulter och institut Förslag till organisation och styrmodell väljer att avstå fån att delta, vilket skulle hämma samverkan och kun- skapsspridning. Ett fristående och neutralt centrum som samlar och sprider kunskap, kompetens och erfarenheter kan ha potential att bli en kontaktpunkt där industriforskningsinstitut och kemikalie- konsulter själva vill delta. Utredningens bedömning är att detta talar för en konstruktion där centrumet bildas som en självständig organi- sation. En annan möjlighet är att Substitutionscentrumet placeras inom en miljöorganisation som har lång erfarenhet av ideellt arbete med kemi- kaliefrågor och substitutionsfrågor. ChemSec (Secretariat) är den mest framstående svenska ideella organisationen inom kemikalieområdet. Organisationen bildades som en ideell förening med Världsnaturfonden, , Svenska natur- skyddsföreningen och som medlemmar. Utredningen bedömer att ChemSec fyller en viktig funktion på EU-nivå och på den internationella arenan som spridare av infor- mation och drivare av påverkansarbete. ChemSec företräder miljö- rörelsen inom EU:s och internationella institutioner och verkar för en starkare Reach-lagstiftning. Opinionsbildningen riktas även mot det internationella näringslivet, genom att organisationen samverkar med företag som ställer sig positiva till en progressiv kemikalielag- stiftning. ChemSec har även tagit fram generella verktyg som på olika sätt stödjer företag, myndigheter och organisationer (se bilaga 2). Att placera centrumet inom ChemSec är också något som över- vägts av utredningen. Fördelen med en sådan lösning är att verksam- heten skulle kunna få en relativt snabb start genom att ChemSec redan har upparbetade nätverk, arbetsformer och rullande projekt. ChemSec arbetar internationellt och har mångårig erfarenhet och har hög trovärdighet i många läger. Utredningen visar att företagen efterfrågar konkret vägledning och stöd med substitution där myndigheternas ansvar slutar. Cent- rumets verksamhet baseras på frivilligt deltagande. Centrumet bör inte syssla med policyrelaterat påverkansarbete, medan detta är en huvuduppgift för ChemSec. Förslag till organisation och styrmodell För att stimulera särskilt små och medelstora företags arbete med substitution bör Substitutionscentrumet även inkludera andra stöd- funktioner än de som ChemSec erbjuder. Exempelvis behöver kun- skapen om kemikalierisker i den egna verksamheten höjas och krav- ställning bland nedströmsföretag stärkas. Centrumet bör även skapa genvägar i leverantörskedjan för att möjliggöra att handlande före- tag nedströms kan kommunicera direkt med kemiindustrin (se av- snitt 3.3). En annan viktig aspekt är att ChemSec inte uppfattas som neutral aktör av alla parter. I det här sammanhanget är det en svag- het att ensidigt representeras av fyra miljöorgani- sationer. Styrelsen saknar representation från näringslivet och andra samhällsintressen. Det skulle vara svårt för ChemSec att förena den rollen med den funktion som utredningen föreslår (se kapitel 4). För att klara detta skulle organisationen behöva göras om i grunden. Utredningen bedömer att ChemsSec är en väl fungerande och viktig verksamhet som bör fortsätta på inslagen väg. I stället bör ChemSec samverka med Substitutionscentrumet och de båda ömsesidigt bidra med kunskap och kontaktnät. 5.3Substitutionsstöd på lika villkor Utredningen har haft löpande kontakt med för att säkerställa att förslaget håller sig inom EU:s handelsregler.2 Staten får inte snedvrida konkurrensen eller hindra den fria rörligheten, exempelvis genom att erbjuda råd och stöd som kan betraktas som ”faktiskt bindande krav” och då blir anmälningspliktiga tekniska föreskrifter enligt . Nedan nämns några utgångspunkter som diskuterats med och som har betydelse för hur verksamheten tolkas i förhållande till handelslagstiftningen. I kapitel 4 föreslår vi att organisationen tar formen av en ideell förening där staten tillsammans med företag och berörda organisa- tioner tar initiativ till att bilda föreningen. Styrningen överlämnar staten på så sätt till föreningens styrelse och stämma. Organisationen är inte en myndighet. Den styrs inte av regeringen och kommer inte ägna sig åt myndighetsuppgifter. 2 är den myndighet som ansvarar för frågor som rör utrikeshandel, EU:s inre marknad och EU:s handelspolitik. Myndighetens uppdrag är att verka för frihandel, dvs. fri rörlighet på den inre marknaden och handeln mellan EU och omvärdlen. Förslag till organisation och styrmodell I kapitel 6 framgår att Substitutionscentrumet initialt kommer att vara beroende av statlig finansiering. Målsättningen är att få en högre grad av självfinansiering. Av förslaget till stadgar (se bilaga 7) framgår att så länge staten är största bidragsgivare har regeringen rätt att utse en styrelserepre- sentant och styrelsens ordförande. Styrelsen består av upp till tio leda- möter, där stämman väljer övriga ledamöter. I kapitel 1 framgår att centrumets verksamhet ska utgå från krite- rier som baseras på miljökvalitetsmålet Giftfri miljö som i sin tur bi- drar direkt till sju av de Globala målen. Detta innebär att kriterierna kommer vila på en tydlig vetenskaplig grund. Kriterierna gäller för alla delar av centrumets arbete och för alla som vill delta i centrumets verksamhet, vilket innebär lika villkor för alla aktörer. I kapitel 3 framgår att verksamheten baseras på frivilligt deltagande och vänder sig till alla intresserade företag och offentliga upphandlare och organisationer. Föreningen är inte stängd för några företag. Alla är välkomna som vill verka i enlighet med föreningens ändamål. I kapitel 4 redogörs för förslag på inriktning. Centrumet erbjuder generell kunskap och verktyg till intressenter som vill förbättra sitt kravställningsarbete och leverantörsuppföljning kan centrumet öka substitutionsarbetet. 5.3.1Slutsatser och rekommendationer från utesluter inte att Substitutionscentrumets råd- givande och stödjande verksamhet kan komma att betraktas som ”faktiskt bindande regler för varor och/eller tjänster” som behöver anmälas enligt direktiv (EU) 2015/1535 (anmälningsdirektivet) samt direktiv (EG) 2006/123 (tjänstedirektivet). Överenskommelser som ingåtts mellan ekonomiska aktörer kan inte anses vara tvingande eftersom de har sitt ursprung i den privata sektorn. Men eftersom Substitutionscentrumet har statlig represen- tation i styrelsen och finansieras med offentliga medel så kan Kom- merskollegium inte utesluta att de råd och stöd som centrumet er- bjuder kan komma att betraktas som faktiskt bindande krav. För att minska risken för att Substitutionscentrumet stör konkur- rensen på EU:s inre marknad bedömer att det är viktigt att centrumets rådgivande funktion är tillgänglig på lika villkor Förslag till organisation och styrmodell för samtliga berörda aktörer på marknaden, samt att rådgivningen är transparent och bygger på tydliga och vetenskapligt grundade krite- rier. De framarbetade kemikaliekraven bör också vara jämförbara på internationell nivå. Även om centrumet enligt kan komma att tolkas som ”ett instrument i den svenska nationella regleringspoli- tiken” så beror det helt och hållet på om och vilken mån råden blir ”faktiskt bindande” för dess målgrupp fortsätter kollegiet. Utred- ningen konstaterar att detta än så länge är för tidigt att bedöma, men att det blir viktigt att beakta synpunkter i det fortsatta arbetet. 6Utredningens överväganden gällande finansiering av centrumet 6.1Statlig medfinansiering en förutsättning budgetproposition aviserade regeringen att avsätts för –2019 i syfte att starta upp ett sub- stitutionscentrum. Utredningen delar regeringens bild att Substitu- tionscentrumet inledningsvis behöver finansieras med stöd av staten. Vi menar att bristen på kunskap, konkret stöd och vägledning i sub- stitutionsarbetet är att betrakta som ett marknadsmisslyckande. Trots stort behov av substitutionsstöd och intresse från företagens sida saknas en aktör som samlar, bearbetar och sprider tillämpade erfarenheter och arbetssätt från olika branscher om substitution av farliga kemikalier. Vidare visar studier att samhällets kostnader för exponering av kända farliga ämnen är hög. Sammantaget finns en potential för sam- hället att spara i form av vårdkost- nader, minskad arbetsfrånvaro, lidande, sanering av förorenad mark etc.1 Det finns alltså goda skäl att som regeringen föreslår i budget- propositionen avsätta medel för att inrätta ett substitutionscentrum. 1 Det är dock svårt att beräkna den totala hälso- och miljökostnaden tillföljd av exponering av farliga ämnen. Vår uppskattning bygger på en genomgång av studier av samhällskostnader från några väl kända kemikalier, se bilaga 6. Utredningens överväganden gällande finansiering av centrumet Större risk med liten budget Utredningen har analyserat förutsättningarna för Substitutionscent- rumet att verka inom ramen för den budget som regeringen avise- rade i budgetpropositionen á 2017–2019, totalt . Bedömningen är att centrumet med denna budget kan anställa två till tre personer inklusive budget för omkost- nader, vilket måste betraktas som en absolut lägsta ambitionsnivå för att starta upp en fungerande verksamhet. Utredningens bedömning är att en version av ett centrum i mindre skala har förutsättningar att höja medvetenheten om kemikalierisker något och eventuellt för- djupa kunskapen inom någon särskilt prioriterad produktgrupp. Ett väl fungerande centrum kräver förutom generalistkompetens, kom- petens och erfarenhet inom olika områden – exempelvis toxikologi, ekotoxikologi, kemi, teknik samt materialkunskap. Utöver detta be- höver centrumet antingen köpa in eller rekrytera kommunikations- kompetens och IT-kompetens. Substitutionscentrumet kommer med en budget ha svårt att anställa de specialistkompetenser som behövs. Risken är stor för att ett centrum modell mindre inte når upp till den kritiska massa av kunskap och kompetens som krävs för att attrahera företagen att delta och göra egna investeringar. I stället kommer budgeten enbart kunna täcka in ett par resurser med generalistkom- petens och verksamheten kommer att ha svårare att erbjuda den substitutionsspecifika kompetensplattform som företagen efterfrågar. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en mindre satsning i praktiken innebär en större risk, eftersom det blir svårare att bli riktigt relevant för intressenterna. Centrumet löper större risk att förbli beroende av statlig finansiering, vilket blir kostnadsdrivande . Alternativet om Substitutionscentrumet har svårt att stå på egna ben är att verksamheten läggs ned innan den lyckats åstadkomma något substantiellt. Stor utväxling med något större budget Vi bedömer att en något större budget skulle öka intresset för kemi- kaliesubstitution i allmänhet och för centrumet i synnerhet. Detta är något som aktörer från olika håll (däribland myndigheter, före- tag, branschorganisationer, miljöorganisationer och berörda forsk- ningsinstitut) särskilt har framfört till utredningen. Utredningens överväganden gällande finansiering av centrumet centrumet behöver en större uppstartsbudget för att locka aktörer till att delta och själva bidra till finansieringen av centrumet. bedöms vara för lite för att etablera en verksamhet som kan fånga företagens intresse. Utredningen har analyserat några olika varianter på budgetnivå och har kommit fram till att centrumet skulle få stor utväxling med en något högre ambitionsnivå än den som regeringen redan aviserat i budgetpropositionen . Enligt våra beräkningar skulle regeringen med i genomsnitt 3,3 mil- joner kronor extra (–2019) kunna få sju till åtta heltidstjänster , vilket ska jämföras med för- slaget i budgetpropositionen som räcker till två till tre heltidstjäns- ter. En relativt modest budgetökning skulle alltså ge förutsättningar att centrumet kan uppnå den kritiska massa av kompetens, som krävs för att attrahera företag och samverkanspartners. Med en sådan sats- ning bedömer utredningen att det finns en realistisk chans för organi- sationen att ta fram verktyg och stöd som innebär ett mervärde för företagen och som företagen är beredda att betala för. Utredningen gör även bedömningen att den statliga finansieringen kommer att behöva finnas kvar inom överskådlig tid, som förutsättningarna att få intäkter från tjänster och medlemsavgifter ökar . Utredningen bedömer att omsättningen på Substi- tutionscentrumet bör ligga på . I tabell 6.2 nedan illustreras olika nivåer av finansiering med exem- pel på hur kompetensförsörjningen kan fördelas med olika ambi- tionsnivå. Utredningens överväganden gällande finansiering av centrumet *Beräkningarna baseras på schablonkostnader för löner till anställda, lön till VD, resekostnader, konsultbudget samt lokaler och utrustning. 6.1.1Kemikalieskatten ger goda förutsättningar att stödja näringslivets substitutionsarbete Regeringen har beslutat att införa en skatt på kemikalier i vissa hemelektronikvaror. Syftet med skatten är att minska tillförseln av farliga ämnen till människors hemmiljö. Skatten är konstruerad så att samtliga varor inom avgränsade varu- grupper är skattepliktiga, exempelvis kylskåp, datorer, läsplattor, spel- konsoller, mobiltelefoner och tvapparater.2 Den skattskyldige får sedan göra avdrag för skatten om vissa listade grupper av ämnen inte förekommer i varan. Enligt beräkningar kom- mer den nya skatten att inbringa i omkring två miljarder kro- nor till statskassan. 2 Skattskyldig är den som yrkesmässigt tillverkar eller importerar, för in eller tar emot en vara från ett annat land. Skatten uppgår till per kilo vara för vitvaror och per kilo vara för övrig elektronik. Det maximala skattebeloppet ska dock uppgå till per vara. Utredningens överväganden gällande finansiering av centrumet Remissinstanserna: ”Skatten är inte substitutionsdrivande” Utredningen har gått igenom remissvar till kemikalieskatteutred- ningen och konstaterar att flera tunga remissinstanser kritiserar skattens utformning just för att den inte ökar substitutionen av far- liga ämnen. Kritikerna menar att skatten inte gör skillnad på ämnen utifrån miljö- och hälsoegenskaper och därmed slår blint mot olika typer av ämnen i elektronikprodukter. Elektronikföretaget visar exempel på att väl undersökta (säk- rare) kemikalier kommer att beskattas, medan direkt olämpliga ämnen kan erhålla skatterabatt, vilket leder till så kallad ”falsk substi- tution”. TCO Development, världsledande miljömärkning inom IT- produkter, menar att skatten i sin nuvarande utformning ”under- gräver det substitutionsarbete som påbörjats inom IT-industrin att ersätta farliga flamskyddsmedel med mindre farliga flamskydds- medel”. Liknande synpunkter kommer från bl.a. Teknikföretagen, Svensk Elektronik, och som säger sig förespråka styrmedel som stimulerar substitution. Utredningen delar bedömningen att eftersom skatten inte gör skillnad på ämnen utifrån miljö- och hälsoegenskaper så blir skattens substitutions- drivande effekt låg. Detta motiverar dock kompletterande insatser som underlättar för företagen att byta ut de farliga ämnena mot mindre farliga ämnen. Inrättandet av ett substitutionscentrum kompletterar kemikalieskatten Utredningen konstaterar att kemikalieskatten och substitutions- centrum angriper samma problem, men från två olika håll. Därför blir det intressant att se inrättandet av substitutionscentrumet som ett svar på den kritik som remissinstanserna framfört, att skatten skulle vara trubbig och att den i praktiken bara blir en ”straffskatt” som inte bidrar till ökad substitution. Genom att staten bidrar till finansieringen av ett substitutionscentrum kompletteras kemikalie- skatten med ett substitutionsdrivande styrmedel. Indirekt kommer intäkterna från kemikalieskatten delvis tillbaka till näringslivet i form av riktat substitutionsstöd. På så sätt kan kemikalieskatten in- direkt sägas bidra till ett proaktivt och främjande substitutions- arbete. Utredningens överväganden gällande finansiering av centrumet Ökad acceptans genom stöd till substitutionscentrum Beskattningen av kemikalier i vissa varor är ett uttryck för att staten vill sätta ett pris på en tidigare osynlig kostnad, betald av samhället i form av bl.a. försämrad hälsa, sjukfrånvaro och vårdkostnader. Enligt samma logik internaliseras kostnaderna för klimatförändringarna genom skatter på fossila bränslen. Utredningen bedömer att acceptansen för kemikalieskatten bland företagen kan öka när regeringen främjar substitution i syfte att hjälpa företagen i arbetet med att byta ut farliga kemikalier. Vid intervjuer, workshops och hearingar har olika intressenter framfört att substitu- tionscentrumet och kemikalieskatten hör ihop men att den budget som avsatts för Substitutionscentrumet är orimligt liten jämfört med intäkterna från kemikalieskatten. Utredningens bedömning är att det är viktigt att staten gör en ordentlig satsning på ett substi- tutionscentrum och att detta blir särskilt viktigt i och med att kemi- kalieskatten genererar i skatteintäkter . Ett SC med rätt förutsättningar kan hjälpa företagen att prioritera ut- fasningsämnen och välja rätt ersättningsämnen, som gör det lätt för företagen att göra rätt. Av regeringens uppdrag framgår att kemikalieinnehåll i varor och kemiska produkter är ett företagsansvar och inte primärt ett statligt åtagande. Kemikalielagstiftningen är tydlig med att det företag som tillverkar eller importerar produkter och sätter dem på svenska mark- naden har det yttersta ansvararet för att produkterna inte innebär någon risk för människans hälsa eller miljö. I praktiken har det dock visat sig svårt för företagen att leva upp till det ansvaret. Flödet av nya kemikalier, svårigheten att få infor- mation om kemikalieinnehåll, bristande information om ämnens egenskaper, komplexa leverantörskedjor och ständigt nya riktlinjer för kemikaliehantering gör det svårt för företag att göra rätt. Små och medelstora företag har särskilt problem med detta, men även stora företag som vill gå före och fasa ut farliga ämnen har problem med att arbeta långsiktigt proaktivt med sina kemikaliefrågor (se av- snitt 3.1). Genom att ta fram relevanta och uppdaterade stöd och Utredningens överväganden gällande finansiering av centrumet verktyg med hög trovärdighet kan ett centrum för substitution under- lätta för företag att göra rätt. Utredningen bekräftar den bild som regeringen antyder i utred- ningsdirektivet att det saknas ett kunskapsbaserat centrum för att öka substitutionen av farliga ämnen. Det saknas en aktör som kan stödja och vägleda enskilda företag mer riktat än vad myndigheternas mandat medger. behöver en sådan aktör ha integritet och uppfattas som oberoende, vilket gör det svårt för konsulter eller andra företag att axla rollen eftersom dessa är helt beroende av intäkter från försäljning. Utredningens bedömer att det finns en potential för sådana stöd och verktyg att bli självfinansierande, även om detta ligger en bit fram i tiden. Förutom den statliga finansieringen, som kommer vara den dominerande finansieringen inom överskådlig tid kommer medlemsavgifter, serviceavgifter och försäljning av tjänster bidra till finansieringen i en successivt ökande grad. 7Förslag till hur myndigheterna ska stödja substitutionsarbetet 7.1Myndigheterna skapar förutsättningar för substitution Regeringen upprepar att miljömålen ska nås och att giftfri vardag är ett särskilt prioriterat område.1 För att öka takten i arbetet vill vi understryka vikten av att hantera frågan om substitution på ett samlat sätt. Substitutionscentrumet är ett viktigt tillskott i arbetet mot Giftfri miljö, men behöver rätt förutsättningar för att nå resul- tat. I detta ingår att berörda myndigheter tar ett steg framåt och bi- drar genom att stärka det substitutionsrelaterade arbetet inom re- spektive myndighets uppdrag. ska Substitutionscentrumet fokusera på de delar som ligger utanför myndigheternas uppdrag och mandat. Utredningen har särskilt analyserat berörda myndigheters verk- samhet baserat på uppdrag och roll i substitutionsarbetet. En rad myndigheters verksamheter påverkar direkt eller indirekt förutsätt- ningarna för företagens och offentliga aktörers arbete med substitu- tion. Fyra myndigheter som har en särskilt viktig roll i detta arbete är Kemikalieinspektionen, , Konsument- verket och . 1 Se exempelvis regeringsförklaringen , 2015 och 2016. Förslag till hur myndigheterna ska stödja substitutionsarbetet Utredningen föreslår att regeringen, genom miljöministern och näringsministern, inrättar ett Substitutionsforum som på årlig basis för samman Substitutionscentrumet, forskningsråden, forsk- ningsinstituten och några utvalda myndigheter för att identifiera morgondagens gröna innovationspotential. Substitutionsforumet ska rikta sig till myndighetscheferna och syftar till att samla och kanalisera kunskap om ämnesgrupper, material-, produkt- eller teknikområden som har särskilt goda marknadsförutsättningar när det gäller grön produktutveckling och substitution. Utredningen konstaterar att det finns en outnyttjad marknads- potential inom kemikalierelaterad produktutveckling. När kunskap och information om farliga egenskaper i varor och kemiska produk- ter når marknaden kan det gå snabbt. Oblekt hushållspapper och freonfria kylskåp och bisfenoler i barnartiklar är några exempel på när marknadsförutsättningarna hastigt vänds upp och ned. Plötsligt står marknadsledande företag inför valet att göra enorma invester- ingar eller se sig omsprungna av nya innovativa företag. Vi kan dock konstatera att kunskap om problemen i många fall funnits långt innan marknaden reagerat. Med ett centrum som befinner sig mittemellan företag, myndig- heter och akademi finns förutsättningar att fånga upp tidig kunskap om marknadens behov av alternativ innan den kritiska marknads- omställningen sker. Inom centrumet samlas både kunskap om före- tagens efterfrågan på nya funktioner och produkter, och nya forsk- ningsrön om miljö- och hälsorelaterade problem med produkter och material som finns på marknaden . Substitutionsforum blir ett avrapporteringstillfälle för och ett sätt för regeringen att kanalisera behovsbase- rad innovationspotential till forskningsråden och forskningsinstituten. Utredningen föreslår att miljöministern och näringsministern står som värdar för Substitutionsforum. Inbjudna till forumet bör vara verkställande direktör för , Generaldirek- törerna för Formas, Forte, , och Kemikalie- inspektionen, verkställande direktör för , och och . Förslag till hur myndigheterna ska stödja substitutionsarbetet Målsättningen bör vara att skapa kanaler för Substitutionscent- rumet att dela med sig av den aggregerade kunskap som fångats upp. Dels avseende innovationsbehov och behov av policy- och regel- utveckling som stärker svenskt konkurrenskraft och bidrar till att miljömålen nås. Och dels att skapa förutsättningar för att etablera sub- stitutionsperspektivet som en naturlig del av innovationsprocessen. Kemikalieinspektionen är förvaltningsmyndighet för frågor om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, biotekniska organis- mer, och varor.