sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Detta innebär i sin tur att lotterilagen helt saknar regler om t.ex. vadhållning på såväl sport som hästar. Detta måste nu kor- rigeras. För att regleringen ska uppfylla kraven på bl.a. transparens och förutsebarhet bör den nya lagen omfatta allt spel om pengar. I detta läge blir det också nödvändigt med en mängd bemyndiganden för att inte tynga lagen med detaljerade bestämmelser och för att det ska finnas en flexibilitet för framtida utveckling och snabba kor- rigeringar. Ramlagstekniken har vissa fördelar. Den ger t.ex. större möjligheter att snabbt och tämligen enkelt anpassa regelverket till följd av den snabba utvecklingen på spelområdet. Inte minst det förhållandet att bestämmelserna i den nuvarande lotterilagen, trots att den har änd- rats ett 70-tal gånger sedan ikraftträdandet , inte på ett långsiktigt hållbart sätt kunnat anpassas till förändringar i omvärlden talar för en ramlag. Härtill kommer att det varken fram- står som lämpligt eller praktiskt genomförbart att i lag införa de komplicerade och detaljerade regler som är nödvändiga. Fråga uppkommer hur en ny ansvarsfördelning mellan , regeringen och ska struktureras. Ett bakomliggande mål med spelregleringen är att fastställa grund- en för en framtida framgångsrik spelverksamhet av spelföretag som står under effektiv tillsyn av svenska myndigheter. Men lagen kan inte och bör inte innehålla varenda detalj av den reglerade mark- nadens funktion. Detta av två skäl: tydlighet och flexibilitet. Primär lagstiftning måste vara tydlig och bör omfatta så få undantag som möjligt. Tydlig lagstiftning bidrar till rättslig och operationell säker- het. Spelföretagen föredrar att komma in på en marknad med tyd- liga regler, där de vet vad de kan förvänta sig, hellre än att beträda en marknad, där reglerna antingen är alltför komplicerade eller där de blir föremål för oproportionerliga utvärderingar av sin verksamhet. Till skillnad från lagregler, som endast kan ändras av genom en tämligen betungande och tidskrävande procedur, utfärdas förordningar och föreskrifter/villkor av regeringar eller spelmyndig- heter. Även de sistnämnda är självfallet skyldiga att respektera natio- nella lagar och lagstiftningsprocesser, men de kan vara mer flexibla i sin inställning och snabbare kunna vidta nödvändiga förändringar i driften av spelverksamheten. Det föreliggande lagförslaget innehåller den allmänna ramen för spel om pengar, inte minst när det gäller onlinespel. Utredningen gör bedömningen att huvudreglerna om spelverk- samheten bör anges i lag. I lagen anges bl.a. vem av aktörerna på den svenska spelmarknaden som får göra vad. Vidare kommer alla grund- läggande bestämmelser om exempelvis licensgivning, tillsyn, sank- tionsmöjligheter, straff och marknadsföring att lagregleras. Beträf- fande licensgivning definieras de olika tillåtna spelformerna, licenser- nas utformning och vilka krav som måste vara uppfyllda för att en sådan ska beviljas. I lagen anges vidare att ytterligare villkor kan ställas upp, grunderna för när en licens kan avslås, återkallas eller förklaras vilande och om avgiftsskyldighet (beträffande skatt, se kapitel 26). I en ny ramlag för spel bör i större utsträckning bestämmelser bli föremål för delegering till regeringen och till Lotteriinspektionen, som enligt förslaget byter namn till . Inom ramen för den nya ramlagstiftningen bör regeringen i större utsträckning kunna utöva spelpolitiken i förordningsform. Delega- tion till regeringen bör kunna omfatta bl.a. de allmänna förutsätt- ningarna för att anordna spel inte minst när det gäller insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent (se avsnitt 14.13.4). Regeringen innehar rollerna som tillståndsgivare, regel- givare och spelanordnare. Detta har varit föremål för kritik. Efter- som allt spel nu ska regleras i spellagen bör regeringens möjlighet att meddela tillstånd upphöra. I stället får ansvar för all licensgivning av spel. Detta innebär att Svenska Spels och ATG:s spelverksamhet fortsättningsvis kommer att omfattas av spellagen. Vad som i övrigt bör delegeras till är rätten att meddela föreskrifter inom områdena krav på licensgivningen, säker- het i spel, problemspelande och förebyggande åtgärder. Även möjlig- heten för att meddela villkor vid licensgivningen kommer också att vara tillsynsmyn- dighet för allt spel i , med undantag för sådant spel som sker efter registrering hos en kommun. Myndighetens roll kommer i den nya lagstrukturen att bli mer framträdande och dess ansvarsområde kommer utöver licens och tillsyn bl.a. omfatta säkerhet i spel och förebyggande skyddsåtgärder av varierande slag. Det finns anledning att här kort beröra frågan om Spelmyndig- hetens dubbelroll som både normgivare och beslutsfattare. Enligt utredningens uppfattning är detta inget problem eftersom de licenser och de undantag som myndigheten kan komma att meddela enligt lagen inte grundar sig på föreskrifter som meddelats av myndighet- en. Att den nya rollen kan komma att påverka interna organisation berörs i kapitel 28. Med den nya roll som föreslås få med utökad delegation till myndigheten, kommer emellertid myndighetens roll för att uppnå regeringens spelpolitik att bli helt avgörande. För att kunna föreslå att ett så stort ansvar läggs på be- dömer utredningen att mycket höga kompetenskrav måste ställas på för att en utökad föreskriftsrätt ska kunna föreslås. Förslagen bygger även på att tillförs erforder- liga medel för att kunna utveckla verksamheten både när det gäller personal och övriga resurser. I den nya lagen byts det tidigare begreppet ”lotteri” ut mot ”spel”. Lotteribegreppet kommer fortsättningsvis endast att använ- das där detta är nödvändigt. Anledning är att begreppet lotteri är oklart och att begreppen spel och lotterier ibland används synonymt och inkonsekvent. Begreppet lotteri kan uppfattas som en begräns- ning till spelverksamhet i form av lottning. I den föreslagna lagen avses med begreppet spel däremot allt spel inklusive lotteri och som bedrivs i form en verksamhet där en eller flera deltagare, med en insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få, dvs. spel om pengar eller pengars värde. Lika med vad som gäller avseende begreppet lotterier bör begreppet spel inte omfatta rena skicklighetsspel. Lagen ska alltjämt vara straffsanktionerad och främjandeför- budet i dagens 38 § lotterilagen ska finnas kvar och även stärkas. Den nya lagtekniska strukturen utredningen föreslår kommer alltså innehållsmässigt att bygga på många av de grundprinciper som gällt för svensk lotterilag . kompletteras med nya bestämmelser, exempelvis marknadsförings- regler, spelansvarsregler m.m. Den nya lagen har därtill fått en annan utformning än lotterilagen. Lagen har i förslaget fått kapitelindelning. Syftet är att det ska vara lättare för läsaren att orientera sig i lagen. Förordningar och föreskrifter, inklusive tekniska specifikationer och regleringen av licensprocessen, utgör en mycket viktig del av de nationella spelregleringarna. Om regeringar och myndigheter menar allvar med att minska storleken på den oreglerade marknaden, måste länderna införa inte bara fungerande spellagar, utan också se till att den underliggande regleringen täcker alla nödvändiga detaljer sam- tidigt som den blir praktiskt och ekonomiskt möjlig för spelföre- tagen att följa. Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså en ny ramlag för spel om pengar, i vilken ansvarsfördelningen mellan , reger- ingen och tydliggörs. Alla huvudbestämmelser om spel bör stå i lagen, regeringen bör kunna utöva spelpolitik i för- ordningsform och bör få utökad föreskriftsrätt. Den nya lagen bör, för att tydliggöra tillämpningsområdet, kallas spellagen. I lagen anges de krav som gäller för en licenstagare beträffande säte, rättslig form, öppenhet, kontinuitet, tillförlitlighet och yrkeskom- petens samt krav rörande bl.a. •spelsystemen och deras funktion, •de villkor på vilka spelare får delta i onlinespel, •betalningstransaktioner mellan spelföretaget och spelaren, •säkerhetsåtgärder beträffande spelarsaldon, •internationellt samarbete mellan olika spelföretag och med spel- myndigheter i andra länder, och •tillsyns- och sanktionsmöjligheter. Lagförslaget bygger på principen om transparens, dvs. att förutsätt- ningarna för licens och de skyldigheter som följer för licenstagaren ska vara kända i förväg i lagen eller uttryckta i regeringens och Spel- myndighetens regelgivning. Alla tillkommande villkor och krav som ställs upp av , när det gäller licensgivningen, berör huvudsakligen individuella fall när de grundläggande kraven är upp- fyllda men då ytterligare mekanismer är nödvändiga för att säker- ställa att verksamheten bedrivs på ett sätt som är sunt och säkert. Förordningar och föreskrifter kommer att innehålla mer konkreta operationella aspekter rörande de nämnda faktorerna. I syfte att uppnå önskad kanalisering och för att begränsa den admini- strativa bördan och kostnaderna för att efterleva regelverket bör förordningar och föreskrifter – där detta är möjligt och då det är förenligt med målen för den svenska spelpolitiken – baseras på nu- varande internationell praxis för onlinespel. De begränsningar som följer av måste naturligtvis respekteras. På samma sätt som i t.ex. eller bör i förord- nings- eller föreskriftsform anges de regler som gäller för t.ex. den tekniska hanteringen av dataservrar, certifiering av onlinespelpro- dukter, krav på ledning, regelförändringar och utveckling (som en del av den kontinuerliga kommunikationen mellan licenshavarna och tillsynsmyndigheten), och regler rörande verifieringssystem för iden- titetskontroll eller självavstängningssystem. Överensstämmelse med sådana regler bör inte bara prövas vid ansökningstillfällena utan under hela licensperioden. För att säkra detta bör tillsynsmyndighet- en inte bara få tillträde till licenshavarnas data (i realtid eller i när- heten av realtid), utan också ha en lagstadgad rätt att begära regel- bundna verksamhetsrapporter från licenshavarna. Ur praktisk synvinkel är det önskvärt att licensförfarandena inte är alltför betungande, som trovärdigheten och integriteten hos licenserna kan säkerställas. Nationella regler som innebär orea- listiskt betungande skyldigheter för licenshavarna kan avskräcka potentiella sökanden från att ansöka om licenser, i synnerhet på mindre marknader (även om naturligtvis inte ens stora marknader kan göra vad de vill i detta sammanhang, då spelföretag inte har obe- gränsade resurser att lägga på licensprocesser som går utöver vad som är rimligt och nödvändigt). När reglerna för nationella licensprocesser skapas bör därför den dokumentation som krävs lätt kunna erhållas eller skapas av de Detta gäller t.ex. kontoutdrag, affärsplaner, reviderade räken- skaper, tekniska underlag eller immateriella rättigheter. Vissa spel- företag är noterade på börser vilket innebär att de redan har gått igenom strikta och betungande förfaranden för att få sin notering. Detta bör kunna räknas till deras fördel när det gäller trovärdighet och finansiell ställning. Att man skulle ha ett ömsesidigt godkännan- de av andra länders tillstånd ligger dock långt ifrån vad som är tillämpligt i . Emellertid bör tillsynsmyndigheten, så långt möjligt, tillåta sökanden att lämna tekniska certifikat utfärdade av god- kända laboratorier inom ramverket för sina tidigare licenser som ett bevis på tillförlitligheten hos sina system. Det är ett vedertaget faktum i spelbranschen att det innebär stora påfrestningar för licenshavarna när de måste få sina system och andra funktioner certifierade på nytt för varje licensförfarande. 9.1Syftena med den svenska spelregleringen lagregleras Utredningens förslag: Syftena med den svenska spelregleringen lagregleras. Spel om pengar ska bedrivas på ett sätt som är sunt och säkert under statlig kontroll. Detta innebär att spel så långt möjligt ska kanaliseras till spelföretag med tillstånd i i form av licens. Spelandet i ska hållas på rimlig nivå. Därutöver ska spellagen tillämpas så att 1.spelen får ett högt konsumentskydd, 2.det råder hög säkerhet i spelen, 3.de negativa konsekvenserna av spelande begränsas, och 4.spel om pengar inte används som stöd i kriminell verksamhet. Lotterilagens (1994:1000) syften är inte lagreglerade. Syftena är be- handlade främst i förarbetena till lotterilag (prop. 1981/82:170). Som ett av syftena med regleringen utpekades kon- sumenternas, dvs. lottköparnas och speldeltagarnas intressen. Stor vikt lades vid en offentlig kontroll bl.a. med avseende på insatsernas storlek, vinsternas antal och kvalitet samt fördelningen av vinster. Regleringen syftade också till att säkerställa att lotterier inte skulle anordnas för obehöriga ändamål samt att behållningen i lotterierna i tillräckligt hög grad skulle komma de avsedda ändamålen till godo. Regleringen syftade också till att så långt det är möjligt motverka Särskilt viktigt ansågs det att försöka motverka att lotterier på ett otillbörligt sätt lockar eller bedrivs bland barn och ungdom. Dessutom pekades på att den illegala lotteri- och spelverk- samheten kommit att spela en alltmer framträdande roll. En reglering av lotterier skulle kunna, förutom att motverka illegala lotterier, syfta till att i viss mån kanalisera allmänhetens spel- intresse till sådana lotterier och spel som kan kontrolleras och som bedrivs under socialt acceptabla former. Lotterier utgör en inte oväsentlig inkomstkälla för staten genom den beskattning av verk- samheten som äger rum. Regleringen borde även ha till syfte att möjliggöra en lämplig och effektiv beskattning. Det angivna målet för spelpolitiken är ”en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. för- eningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset av ett vari- erat spelutbud och risken för bedrägerier och olagliga spel beaktas” (prop. 2002/03:93, bet. 2002/03:KrU8, rskr. 2002/03:212). Enligt utredningens mening ska den nya spellagen alltjämt vara en förbudslagstiftning där anordnande av spel om pengar kräver tillstånd i form av licens. Med ett undantag för s.k. registreringslotterier (se avsnitt 12.8) bör allt spel om pengar stå under statlig kontroll. Frågan om lagens syften är av stor betydelse. När syftena väl formulerats blir detta styrande för såväl myndigheter som aktörer. Genomförandet sker huvudsakligen genom utformningen av lagens andra bestämmelser, genom förordningar och föreskrifter på myn- dighetsnivå (se kapitel 8). Om det inte är tydligt vad staten vill uppnå med regleringen får t.ex. beslutsfattare inget sammanhang för de olika prövningar som ska göras i bl.a. licensgivningen. Följden kan bli att beslutsfattare agerar inkonsekvent och ersätter regleringens syften med ovidkom- mande hänsyn och antaganden. Motsatta synsätt beträffande syftena med regleringen riskerar då att leda till konflikter mellan myndig- heter, beslutsfattare och även tjänstemän. I lagen bör därför en kodifiering ske av de syften som redan kan sägas utgöra grunden för den spelreglering som gäller i . En tämligen väsentlig anpassning måste göras beträffande målbilden efter- som ett licenssystem inte kan syfta till att överkottet ska värnas det allmänna eller allmännyttiga ändamål. Genom införandet av en bestämmelse som innebär att lagen ska tillämpas så att de angivna målen uppnås ges bättre förutsättningar för enhetlighet och förutsebarhet. ställer krav på en nationell reglering som är systema- tisk och sammanhängande för att det ska vara möjligt att begränsa spelet. Överskottsmål får enligt praxis i sig inte rätt- färdiga en spelreglering utan får endast vara en s.k. positiv acces- sorisk effekt av spelandet. De nedan föreslagna syftena med lagen är, enligt utredningens bedömning, i överensstämmelse med de tvingan- de hänsyn av allmänintresse som framgår av praxis. Sunt och säkert under statlig kontroll Det bör tydligt anges att lagens syfte är att spel om pengar ska an- ordnas sunt och säkert under offentlig kontroll. Detta syfte är av stor betydelse där sunt avser en avvägning mellan sociala skydds- intressen och önskemålet att tillgodose en efterfrågan på spel. Att spel som anordnas under offentlig kontroll också ska underkastas krav på säkerhet är en självklarhet och är en fråga främst för tillsynsmyn- digheten. Den nuvarande lagstiftningen bygger på att i princip alla lotterier dels ska ha erforderliga tillstånd, dels ska stå under tillsyn av en stat- lig myndighet. Dessa utgångspunkter bör gälla även i fortsättning- en. Att endast spel med tillstånd ska tillåtas är en förutsättning för att motverka brottslighet av det slag som spel till sin natur kan med- föra och som i första hand förekommer i anslutning till illegalt spel. Inte heller konsumentskyddet kan i tillräcklig omfattning beak- tas på annat sätt än vid en prövning i förväg av varje licens, varvid det finns möjligheter att närmare ange vilka villkor som ska gälla i det enskilda fallet. Ytterst ska det gå att vägra licens till spelet. Vid en sådan tillståndsprövning finns det dessutom möjligheter att ställa villkor som medför att spelet inte spär på spelproblemen eller an- ordnas till förmån för obehöriga ändamål. Tillsyn över spelen är likaså en nödvändighet för att lagstiftningen ska kunna tillgodose de önskvärda intressena. Kanalisera spelandet och hålla det på en rimlig nivå Om det finns en efterfrågan på vissa former av spel bör i första hand ett lämpligt erbjudande regleras, inte förbjudas. Genom att kana- lisera efterfrågan kommer konsumenterna att styras mot så tillför- litliga och kontrollerbara erbjudanden som möjligt. Den som inte har licens för spel i kan svårligen kontrolleras här. Frågan om kanalisering av spel har behandlats bl.a. i Regeringsrätt- ens dom RÅ 2004 ref. 95 och även i dom Placanica1. Med stöd i Placanica-domen får det anses klarlagt att kanalisering av spel kan anföras som ett skäl för en reglering. Kanaliseringen, i syfte att kanalisera spelandet till spel som an- ordnas med stöd av lagen, ska möjliggöra utveckling av nya produk- ter och användning av nya tekniker samt i viss mån även marknads- föring av dessa. Utredningens bedömning är dock att kanaliseringen får anses vara ett medel för att uppnå lagens övergripande syften och inte ett mål i sig. Enligt utredningens mening uppfylls inte de politiska målen genom att minska utbudet så långt som möjligt, utan genom att placera strikta regler och villkor på det tillåtna utbudet, och att säkerställa en effektiv övervakning av efterlevnaden. Detta gäller i synnerhet marknaden för onlinespel. Till skillnad från landbaserade erbjudand- en, är marknaden för onlinespel gränsöverskridande till sin natur, vilket försvårar ingripanden mot illegala tillhandahållanden. Syftet med att öppna upp och reglera marknaden för onlinespel är att vägleda konsumenterna mot ansvariga, tillförlitliga och kon- trollerbara erbjudanden så långt som möjligt. Spelerbjudandena bör vara så attraktiva att spelarna inte lockas till platserna för illegala leverantörer. Kanaliseringssträvandena får emellertid inte drivas så långt att spelandet i inte kan hållas på en rimlig nivå. Med rimlig nivå innebär att det totala spelandet inte bör överstiga vad som krävs för att uppfylla ett gott konsumentskydd med hög säkerhet i spelen, 1 De förenade målen C-338/04, C-359/04 och C-360/04, Placanica, 2007, s. I-1891. för att motverka brottslighet och för att begränsa de negativa effek- terna av spelande, liksom en allmän strävan att upprätthålla allmän ordning. Dessa faktorer ska ses i ljuset av den svenska kulturella kon- texten. Ett annat syfte med den svenska spelpolitiken är att säkerställa en hög nivå på konsumentskyddet. En långsiktigt hållbar spelreglering förutsätter ett starkt konsumentskydd. Konsumentskyddet innebär att ett juste spel erbjuds spelaren i den betydelsen att förutsättning- arna för spelet, t.ex. spelregler är klara och tydliga och att lättill- gänglig information om spelet lämnas m.m. Spel om pengar är ofta icke-transparenta produkter som känne- tecknas av asymmetrisk information. Konsumenten av spel, dvs. spelaren, måste kunna lita på att spelen är rättvisa och pålitliga, och att vinster faktiskt betalas ut. Konsumenternas rättigheter har snabbt harmoniserats enligt gemenskapsrätten . Dock har spel om pengar inte tagits med i de berörda direktiven på grund av den särskilda karaktären hos spel och kompetensen hos med- lemsstaterna att definiera sin egen politik när det gäller spel. När det gäller spel är det viktigt att medlemsstaterna ska kunna vidta sina egna (eventuellt strängare) åtgärder för att skydda spelarna. För att säkerställa en hög nivå på konsumentskyddet, särskilt när det gäller onlinespel, bör ett antal grundläggande principer gälla. Spelare bör kunna göra ett medvetet val om huruvida de vill delta i spelet, och hos vilka spelföretag de vill spela. Ett spelföretag bör ge tillräcklig information om sådana saker som vilken typ av spel som erbjuds, kostnaderna för deltagande, och vart konsumenten kan rikta frågor eller klagomål. Denna information bör vara uppdaterad och tillgänglig för spelaren i en tydlig, begriplig form. Deltagande i spel av minderåriga och andra utsatta personer ska förebyggas. Detta är särskilt relevant när det gäller onlinespel, efter- som tillgänglighetströskeln är mycket låg för t.ex. minderåriga som använder internet. Undersökningar visar att i använder av minderåriga 6 till internet. Det är därför på sin plats att vidta förebyggande säkerhetsåtgärder för att förhindra att dessa personer får tillgång till onlinespel. kommer därför att innehålla stränga krav för att förhindra delta- gande av minderåriga. Medlen på en spelares spelkonto bör ges ett tillräckligt skydd. Konsumenterna bör kunna lita på att deras tillgodohavanden kan och kommer att betalas ut säkert och snabbt när som helst och inte kommer att användas för andra ändamål av spelföretaget. Uppgifter om konsumenten bör skyddas på lämpligt sätt. I on- linespel lagras en stor mängd information om t.ex. spelarens identitet och hans eller hennes spelbeteende på nätet. Detta måste göras för- siktigt och missbruk av sådan information måste förhindras. Konsumenterna måste också skyddas mot bedrägliga tjänster. Spel- erbjudandet måste vara rättvist och pålitligt. Används t.ex. en slump- generator ska den uppfylla vissa tekniska standarder. Detsamma gäller andra spelkritiska system. Slutligen måste reklamaktiviteter hindras från att uppmuntra överdrivet spelande. Av kanaliseringsskäl bör licenshavarna tillåtas att i tillräcklig omfattning göra konsumenterna bekanta med deras ansvarsfulla, pålitliga och verifierbara erbjudanden och fördelarna med dessa. Sådan reklamverksamhet får dock inte uppmuntra till över- drivet deltagande i spel. Därför måste tillståndshavare marknads- föra sina spel bara på ett ansvarsfullt sätt. I enlighet med vad som anförs i kapitel 21 kommer mer detaljerade regler därför att införas beträffande reklam. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas åt sådana frågor som bonus. Det ska råda hög säkerhet i spelen För att förhindra bedrägerier och annan brottslig verksamhet, måste spelföretagen uppfylla strikta krav. Bland annat måste de fastställa identiteten på spelare och kontrollera sådan identitet, registrera alla finansiella transaktioner, och stänga av spelare i fall av misstänkt bedrägeri eller andra spelrelaterade former av brottslighet. Dessutom måste spelföretagen uppfylla kraven i lagen (2009:62) om penning- tvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). Med ända- målsenlig reglering erbjuder internet utmärkta möjligheter att upp- täcka och spåra misstänkta transaktioner.