sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — I samband med genomförandet av reformen fick kommunerna ökade resurser för att klara sina nya uppgifter på kontrollområdet. Det fanns hos lagstiftaren flera motiv till att kommunerna skulle ha en roll i kontrollverksamheten. Bl.a. framfördes att kommunen och dess företrädare i regel finns nära sina invånare och därför har möjlighet till personliga möten i högre grad än tjänstemän på central nivå. Dessutom har man i kommunerna en god lokal kännedom om olika förhållanden som är relaterade till dess invånare. I aktörernas kontrolluppgifter ingår att de ömsesidigt ska lämna information till varandra. Udbetaling kan på sina ansvars- områden uppmana kommunerna att lämna information som har bety- delse för handläggningen av ärenden om olika ersättningar. Dessutom finns det en skyldighet för både Udbetaling och kommu- nerna att till varandra lämna information som inhämtats från egna 324 af , Rigsrevisionen, Beretning til Statsrevisorerne om samarbejdet mellem kommunerne og Udbetaling , . 12Udbetaling , Årsrapport . kontroller, eller information som erhållits vid kontroller med anled- ning av misstanke om felaktiga utbetalningar (9–11 §§ Lov om Ud- betaling , och Lov om ). 14.4.2Uppföljning och utvärdering av reformen I motsats till NAV-reformen har någon mer grundlig utvärdering som bygger på etablerade samhällsvetenskapliga metoder inte gjorts av den danska reformen. Däremot finns det vissa enstaka analyser som är fokuserade på hur väl reformen har klarat sina uppställda mål. Dessa analyser är begränsade på olika sätt och ska i första hand tolkas som en indikation på möjliga effekter av reformen.13 En viktig slutsats av dessa analyser är att driftskostnaderna för Udbetaling minskade som en följd av att verksamheten var mer kostnadseffektiv och klarade uppställda effektivitetsmål. Genom övergången till obligatorisk självbetjäning är det rimligt att räkna med fortsatta förbättringar av effektiviteten i verksamheten och myndigheten räknar med att denna utveckling fortsätter . Även när det gäller kvaliteten i handläggningen av ärenden har utvecklingen visat sig vara positiv. Detta avspeglas i den höga andel av mottagarna av ersättningar som är nöjda med servicen och ärendehandläggningen. Denna positiva bild bekräftas också av en relativt låg andel överklagade beslut. Målen för kontrollarbetet vad gäller andelen korrekta utbetal- ningar för alla ärendekategorier har vid utvärdering ansetts uppfyllda. Däremot har samarbetet mellan Udbetaling och kom- munerna inte, enligt den danska Rigsrevisionen, fungerat tillfreds- ställande, utan det finns en potential för förbättringar av samarbetet som kan öka kontrollverksamhetens effektivitet. Medborgarna och mottagarna av ersättningar har däremot varit nöjda med kommunens service till de grupper som har särskilda behov av stöd och hjälp. Insatserna till denna grupp har varit samordnade och myndigheten har därför kunna undvika att de har ”hamnat mellan stolarna”. 13 Udbetaling , Årsrapport ; Udbetaling , Årsrapport ; Rigs- revisionen, Notat til Statsrevisorerne om beretning om samarbejdet mellem kommunerne og Utdbetaling , . Den danska reformen har inneburit att stora grupper av ärenden flyttats över från ett stort antal kommuner till en samlad och över- gripande förvaltning. Det har således handlat om en ärendekoncen- tration, som inneburit att ärenden och uppgifter på olika förvalt- ningsområden flyttats och koncentreras till ett färre antal aktörer . Vid en jämförelse mellan det danska systemet och en tänkbar modell med en samordnande utbetalningsfunktion i är utgångspunkterna mycket olika. En är olikheterna i huvudmanna- skap (verksamhetsansvar) och ansvar för olika ersättningar främst till individer och hushåll. I hade, som nämns ovan, kom- munerna ansvaret för det dominerande antalet ersättningar från välfärdssystemen, oavsett om dessa, ur ett rättsligt eller ekonomiskt perspektiv, var bidrag eller obligatoriska försäkringar. Genom reformen har ansvaret för många av ersättningarna överförts till Udbetaling . I är förhållandena det rakt motsatta. Både historiskt och utifrån dagens förhållanden har socialförsäkringar och olika bidragssystem varit en angelägenhet för statliga myndig- heter medan kommunerna har haft ett marginellt ansvar för denna del av välfärdssystemen. I princip finns det redan en hög grad av ärende- koncentration i det svenska systemet. Ansvaret för beredningen, alltså utredning, beslut och utbetalning av ersättningar från välfärd- systemen, ligger för tillfället på ett fåtal myndigheter. Man kan fråga sig om inte ärendekoncentrationen beträffande ersättningarna i redan är så hög att fördelarna och nyttan med ytterligare koncentration i linje med den danska modellen skulle vara mycket begränsade. Vad som är mer intressant är dock att den danska reformen har haft ett helt annat syfte än den norska förvaltningsreformen och har ur detta perspektiv en större betydelse för utredningens arbete. Utöver att den danska reformen i första hand handlade om en över- föring av besluts- och beredningsansvaret för ett antal sociala för- måner från de danska kommunerna till en statlig förvaltnings- myndighet, ledde reformen också till ett nytt regelverk för kon- trollen av dessa ersättningar. Regelverket innebar ett utökat sam- arbete mellan denna myndighet och kommunerna för att effekti- och stärka kontrollen av olika ersättningar. härigenom ett antal nya kontrolluppgifter för dessa delar av välfärds- systemen. Mot bakgrund av att målen för kontrollarbetet vad gäller andelen korrekta utbetalningar har ansetts uppfyllda är det utredningens uppfattning att koncentrationen har haft positiva effekter för att motverka felaktiga utbetalningar. Liksom vid den analys som gjordes av det norska systemet kan utredningen framhålla de fördelar ur ett kontrollperspektiv som föreligger när information som har betydelse för olika utbetalningar från välfärdssystemen samlas på ett ställe. 14.5En samordnad utbetalningsfunktion bör inrättas Utredningens bedömning: Det finns stora fördelar att i högre grad samordna utbetalningar från välfärdssystemen. En sam- ordnad statlig utbetalningsfunktion bör därför inrättas och kombineras med en förstärkt utbetalningskontroll. Utredningens förslag: Regeringen utreder i särskild ordning frågan om hur en samordnad statlig utbetalningsfunktion bör organiseras och hur dess uppdrag närmare bör se ut. Skälen för utredningens bedömning och förslag Utredningens bedömning vad avser för- och nackdelar med att i högre grad samordna utbetalningar från välfärdssystemen har i första hand gjorts utifrån ett kontrollperspektiv. Det kan också finnas välfärdspolitiska och offentligfinansiella skäl att beakta i en sådan analys. Som exempel på ekonomiska skäl för en samordning kan nämnas effektivitetsvinster genom minskade transaktionskostnader och administrationskostnader vid utbetalningar. Om man skapar en gemensam myndighetsöverskridande fordringshantering av återkrav och kvittning skulle även detta kunna innebära effektivitetsvinster. Mot bakgrund av att vårt uppdrag begränsas till att göra en inledande analys utifrån ett kontrollperspektiv kommer vi dock inte gå närmare in på sådana överväganden. En generell utgångspunkt i utredningens arbete har varit att i så stor utsträckning som möjligt förebygga och förhindra den kvali- ficerade välfärdsbrottsligheten. Detta innebär att många av våra för- slag tar sikte på att förbättra beslutsunderlagen för myndigheterna genom bättre möjlighet att inhämta och kontrollera uppgifter så att en utbetalning blir rätt från början. Med hänsyn till mängden ut- betalningar är det dock inte möjligt för myndigheterna att manuellt kontrollera alla utbetalningar. Enligt utredningens mening bör därför dessa åtgärder kombineras med en utökad samordning och en maskinell kontroll av utbetalningarna utifrån ett systemövergripande perspektiv som sträcker sig över den nuvarande myndighets- strukturen. Av vår kartläggning framgår att kvalificerad välfärdsbrottslighet kan vara myndighetsöverskridande på så sätt att flera utbetalnings- system är utsatta . I vilken omfattning så sker går inte att uttala sig om. Det finns dock skäl att tro att också andra felaktiga utbetalningar än sådana som beror på kvalificerad välfärdsbrottslig- het sker från olika myndigheters utbetalningssystem . Det kan vara fråga om såväl avsiktliga som oavsiktliga fel. Felaktiga utbetalningar kan också ske från ett och samma utbetalningssystem, t.ex. från flera olika arbetslöshetskassor eller från flera olika kommuner. Felaktiga utbetalningar kan även utgå från olika utbetalningssystem inom en och samma myndighet, exempelvis från olika system. I sådana situa- tioner kan information finnas hos en aktör som, om den hade delats med en annan utbetalande aktör, hade kunnat förhindra en felaktig utbetalning hos den . Mot bakgrund av ovanstående är utgångspunkten för utred- ningens inledande analys att en samordning i större utsträckning kommer att leda till en minskning av felaktiga utbetalningar. Nedan redovisar vi därför övergripande hur samordningen bör ske samt vissa idéer och principiella utgångspunkter som vi anser värdefulla att beakta vid fortsatta överväganden. En högre grad av samordning bör ske genom en koncentration av välfärdssystemens utbetalningar I avsnitt 14.3.3 och i avsnitt 14.4.3 redovisas våra slutsatser av de norska och danska utbetalningssystemens betydelse för en eventuell förändring av den svenska förvaltningsmodellen. Även om de norska och danska reformerna hade olika utgångspunkter och förutsätt- ningar, byggde båda reformerna på en samordning som innebar att handläggningen av flera olika kategorier av ärenden för ersättningar koncentrerades och flyttades till en eller ett mindre antal myndig- heter. Som utredningen redovisat har en förändring i enlighet med de norska eller danska modellerna ett begränsat mervärde för den svenska förvaltningsmiljön. Den beskrivna NAV-reformen ger i huvudsak vägledning för hur en samordning och en ökad integration mellan myndigheter kan skapas för arbetsmarknadspolitiska och andra välfärdspolitiska frågor. När det gäller det danska systemet ger detta i huvudsak vägledning för en förflyttning av ärendehandlägg- ning från kommunerna. Frågan är om det finns anledning att ytterligare koncentrera ärendehandläggningen vid beslut om ersättningar från de svenska välfärdssystemen. De svenska förhållandena motiverar, enligt utredningens mening, inte en utveckling mot en ytterligare integ- rering av olika typer av beslut då redan har en hög ärende- koncentration. av de totala utbetalningarna för olika ersättningar från välfärdssystemen handläggs av För- säkringskassan och Pensionsmyndigheten.14 Det finns dock andra former av koncentration och samordning som kan vara motiverade. Handläggningen av ärenden om olika ersättningar regleras i huvudsak av förvaltningslagen. Det innebär att ärendena omfattas av lagens grundläggande principer och är typiska exempel på myndig- hetsutövning. Ett förvaltningsärende innehåller många olika delar, alltifrån att ärendet initieras till den fortsatta handläggningen med olika beredningsåtgärder (t.ex. utredning och kommunikation med 14 De totala utbetalningarna som utgör i stort sett alla utbetalningar från , , arbetslöshetskassorna och CSN vilka uppgick till drygt 565 mdr kronor varav omkring 524 mdr kronor utbetalades av och . Budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) och Försäkrings- kassan, Socialförsäkringen i siffror 2016. parter) och därefter myndighetens beslutsfattande. Därtill kommer också beslutets verkställighet dvs. utbetalningen av ersättning. Enligt vår mening är det av stor vikt att den kompetens som byggts upp hos befintliga beslutande myndigheter tas tillvara och att beslutens materiella innehåll fastställs av samma beslutande myndigheter som . Det är handläggarna vid de beslutande myndigheterna som har den materiella kompetensen och därmed de bästa förutsättningarna för att fatta korrekta beslut gällande utbetalningar. Vi anser därför att den mest ändamålsenliga modellen för samordning är att man endast koncentrerar verkställigheten av samtliga beslut hos en särskild och fristående myndighet eller hos en redan befintlig myndighet. En sådan omläggning av myndighetsorganisationen möjliggör också en utökad gemensam och samordnad kontroll av det totala flöde av utbetalningar av ersättningar som ständigt pågår (se vidare nedan). En modell med en samordnad utbetalningsfunktion, som utgår från en överflyttning av beslutens verkställighet, är i större skala helt oprövad i den svenska förvaltningen. Det finns dock några exempel i mindre omfattning på ärenden där ansvaret för beslutet ligger hos en myndighet medan en annan myndighet har ansvaret för utbetal- ningen av ersättningen. Den nuvarande etableringsersättningen till personer med utländsk bakgrund som har fått uppehållstillstånd är ett exempel på detta. Arbetsförmedlingen fattar besluten medan utbetalningsfunktionen, och därmed verkställigheten, administreras av . Detsamma gäller för handläggningen av lönegaranti som beslutas av konkursförvaltare men utbetalas av vissa länsstyrelser. Denna ordning är därför inte något helt unikt i svensk förvaltningstradition. Dock är en samordnad utbetalningsfunktion kombinerad med en förstärkt kontrollfunktion som täcker alla beslutsmyndigheter något helt nytt och innebär en stor förändring av nuvarande administration av utbetalningarna. Mot denna bak- grund och i frånvaro av tydliga principer för hur en sådan modell kan utformas bör noggranna överväganden ske och formerna för en sådan noga undersökas i särskild ordning. När det gäller vilka aktörers beslut som bör omfattas av en sam- ordnad utbetalningsfunktion gör utredningen den initiala bedöm- ningen att funktionen kan inkludera utbetalningar från Arbetsför- medlingen, arbetslöshetskassorna, CSN, , kom- munerna, och . ordning är också att det finns ett konto för varje enskild person dit utbetalningarna sker.15 I det fortsatta resonemanget utgår vi från en modell där verk- ställandet av utbetalningarna samlas hos en särskild och fristående myndighet. Ett alternativ till en sådan ordning är att låta själva ut- betalningen ligga kvar hos den beslutande myndigheten, som måste invänta klartecken från den samordnande myndigheten som har att genomföra en förstärkt och samordnad kontroll. Sammantaget har båda dessa alternativ det gemensamt att en ny fristående myndighet, fortsättningsvis kallad den samordnande myndigheten, inrättas som bl.a. får till uppgift att sköta en samordnad och förstärkt maskinell kontroll innan besluten verkställs. En samordning av utbetalningar bör kombineras med en systemöverskridande maskinell kontroll Som tidigare nämnts finns i många fall information hos en myndig- het som hade kunnat förhindra ett felaktigt beslut hos en annan, om informationen funnits tillgänglig innan beslutsfattandet. Ett exempel på missbruk som skulle kunna stävjas är de möjligheter som finns att till olika myndigheter lämna olika uppgifter om samma förhållande och på så sätt erhålla ersättning på felaktiga grunder från flera utbetalande myndigheter . Någon närmare analys av i vilken omfattning så sker har utredningen, som ovan nämnts, inte gjort. Det kan dock som exempel nämnas att Arbetslöshetskassornas samorganisation gör årliga stickprovsundersökningar för att mäta effekten av informationsutbytet med , och för att motverka att dubbla ersättningar betalas ut till arbetslösa. De felaktiga utbetalningar av arbetslöshets- ersättning som upptäcktes i samband med en sådan undersökning uppgick till totalt , vilket utgör av totalt utbetald arbetslöshetsersättning.16 Infor- mationsutbytet synes således ha en mycket positiv effekt på de felaktiga utbetalningar som beror på dubbla ersättningar även om det 15Se tidigare förslag SOU 2008:74 s. 143 gällande frågan om en gemensam funktion för utbetalningskontroll och frågan om ett s.k. individuellt transfereringskonto för ersättningar, bidrag och lån från välfärdssystemen (även prop. 2007/08:1, del 1, s. 39). 16Arbetslöshetskassornas samorganisation, A-kassorna betalar ut ersättning rätt – stickprovsundersökning vecka 38, 2015. enligt utredningens mening också framgår att det inte är tillräckligt för att förhindra dem. Det finns inte heller några fullständiga och säkra beräkningar av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. De beräkningar som är gjorda indikerar att dessa kan uppskattas till omkring 16–. Det utgör cirka 3–av de totala utbetalningarna. Delegationen mot felaktiga utbetalningar gjorde ett försök att bedöma den procentuella fördelningen av de felaktiga utbetalningarna och angav att beräknas bero på avsiktliga fel från den sökandes sida, på oavsiktliga fel från den sökandes sida och på oavsiktliga fel från myndigheterna.17 Oavsiktliga fel kan vara sådana som beror på missförstånd, okunskap, skriv- eller räknefel eller slarv. En förstärkning av utbetalningskontrollen där konfliktsituationer mellan olika utbetalningssystem uppmärksammas, t.ex. att ersätt- ningar utgår från flera olika system på ett oriktigt sätt, skulle innebära att många fel helt kan elimineras innan beslutet verkställs. Den maskinella utbetalningskontrollen får dock inte ersätta den maskinella kontroll avseende beloppsgränser, folkbok- föring m.m. som görs i samband med den materiella prövningen . Enligt utredningens bedömning skulle en förstärkt utbetalnings- kontroll, där uppgifter från flera myndigheter samkörs, också bidra till ett minskat behov av uppgifter och annat beslutsunderlag från enskilda individer och andra aktörer. Härigenom skulle även hand- läggningen inför besluten både förenklas och effektiviseras och dess kvalitet höjas vilket medför en bättre service för enskilda. Den ökade effektiviteten i handläggningen skulle därigenom leda till kortare handläggningstider och snabbare beslut. Ett färre antal felaktiga beslut leder till ett färre antal beslut om återkrav vid felaktiga ut- betalningar, vilket innebär stora fördelar för både beslutande myndigheter och ersättningsmottagare. En modell där en samordnande myndighet ges ansvar för en maskinell kontroll måste utformas utifrån grundläggande förvalt- ningsrättsliga principer. Detta innebär att frågor om förutsätt- ningarna för en sådan myndighets uppdrag noggrant måste utredas. I detta sammanhang måste t.ex. frågor som rör de förvaltningsrättsliga 17 SOU 2008:74 och RIR 2016:11. konsekvenserna av ett ”utbetalningsstopp” eller en ”signal” om ytterligare utredning hos den utbetalande myndigheten beaktas. Frågor om i vilken utsträckning handläggningen av utbetalning eller kontroll hos den samordnande myndigheten ska ses som en del i beredningen av beslutet eller om den utbetalande myndighetens ”utbetalningsstopp” ska betraktas som en omprövning av ett redan tidigare fattat beslut måste utifrån förvaltningsrättsliga grunder också utredas närmare. En avgörande förutsättning för att en förstärkt kontroll vid utbetalningen i praktiken ska fungera utan allvarliga störningar är att information som behövs för en maskinell kontroll är tillgänglig på digital väg och bygger på ett effektivt och driftsäkert informations- utbyte från de beslutande myndigheterna, och även vissa andra aktö- rer, till den utbetalande myndigheten. Detta kräver i sin tur ett elekt- roniskt informationsutbyte som har kapacitet att hantera det informationsflöde som kommer att behövas i ett sådant system. Ytterligare en förutsättning för att en samordnande utbetalande myndighet ska fungera är givetvis att det finns en tydlig ansvars- fördelning mellan dagens beslutande myndigheter och den ut- betalande funktionen. Detta så att myndigheterna inte bygger upp parallella kontrollsystem eller att deras olika syften får till följd att kontroll prioriteras olika beroende på vilken myndighet som har fattat det materiella beslutet. I detta avseende bör utredningens för- slag om en gemensam förfarandelag motverka sådana farhågor. Det bör också poängteras att även om en modell med en förstärkt ut- betalningskontroll innebär en förstärkning av kontrollen av utbetal- ningar på det sociala trygghetsområdet, får en sådan reform inte leda till någon nedprioritering av den nödvändiga kontroll som görs hos beslutande myndigheter innan ett beslut fattas. Den samordnande myndigheten bör få i uppdrag att göra riskanalyser och urval Som påpekats ovan gör det stora antalet utbetalningar från välfärds- systemen det omöjligt för de utbetalande myndigheterna att göra djupare kontroller av samtliga utbetalningar. Det är inte heller önsk- värt eftersom alltför många medborgare som lämnat korrekta uppgifter då skulle besväras i onödan. Myndigheterna måste därför prioritera vilka kontroller som ska genomföras. Det är då viktigt att myndigheterna har väl utvecklade system för kontrollurval och riskanalyser för att effektivare kunna använda statens resurser. Enligt utredningens mening är det också viktigt att kontroll- nivåerna är enhetliga och att träffsäkerheten i urvalen är hög. Varje myndighet under regeringen har till uppgift att göra riskanalyser med fokus på att identifiera omständigheter som utgör risk för att en myndighets verksamhet inte bedrivs effektivt och att myndigheten inte hushållar väl med statens medel. Analysen och åtgärderna ska följas upp och dokumenteras. Denna typ av analyser görs i varierande utsträckning av beslutande myndigheter. Regeringen har också i olika regleringsbrev preciserat uppgiften att göra riskbedöm- ningar av förväntade felutbetalningar för olika ersättningar från välfärdssystemen. I våra överväganden kring en samordnande myndighet har vi funnit att en tänkbar ordning är att den samordnande myndigheten, utöver de urval som görs av beslutande myndigheter, gör urval för kontroll baserat på den information som samlas hos myndigheten. De beslutande myndigheterna vidtar därefter de kontrollåtgärder som är nödvändiga. Ett sådant kontrollurval kan tas fram genom t.ex. körningar i olika register, men också genom tips från allmän- heten, samverkan med andra myndigheter och aktörer, eller utifrån en bredare omvärldsbevakning. I det vidare arbetet med hur ett samlat urvalssystem för fördjupad kontroll av utbetalningar från välfärdssystemen närmare bör organiseras och utvecklas kan Skatte- verkets och nuvarande system tjäna som utgångs- punkt. Utredningen vill betona att ett effektivt informations- utbyte vid beredningen av ett ärende och en utökad samordning mellan berörda aktörer vid utbetalning är avgörande faktorer i arbetet för att såväl minska felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen generellt som för att förebygga och beivra kvalificerad välfärdsbrottslighet. Genom att låta samtliga utbetalningar av ersättningar från väl- färdssystemen passera en samordnande utbetalande myndighet skapas förutsättningar för att införa automatiska kontroller i syfte att upptäcka såväl avsiktliga som oavsiktliga felaktigheter. Vidare skulle ett uppdrag att göra övergripande riskanalyser och urval leda till en mer enhetlig och jämn kontroll av samtliga utbetalningar från välfärdssystemen. En samordning av utbetalningarna skulle också innebära att endast en funktion för utbetalning och maskinell utbetalningskontroll ska förvaltas och underhållas. Vi menar också att det ger bättre förutsättningar för en högre kvalitet i statistiskt underlag och för mer avancerade analyser. Vår slutsats är därför att frågan om en förstärkt och samordnad utbetalningskontroll är så pass intressant och kan förväntas ha så stora fördelar att det är motiverat att frågan utreds i särskild ordning. Förutsättningarna för och förslag till utformning av en sådan funktion bör lämpligen utredas tillsammans med frågan om en gemensam förfarandelag (avsnitt 8.2.1). Konsekvenser och författningskommentarer m.m. och konsekvenser av förslagen Utredningens förslag: De författningsförslag som utredningen lägger ska träda i kraft .