sou · H5B36 · 2017-02-08 00:00:00 — en socialnämnd som de berörda saknar anknytning till, skulle vara skyl- dig att utse någon att verkställa en utredning. Vår undersökning visar att det i mål med skyddade personupp- gifter var vanligast att uppdraget gavs till den kommun där den förälder som inte hade skyddade personuppgifter var bosatt. En part har rätt att ta del av uppgiften om var en utredning om vårdnad, boende eller umgänge handläggs (se avsnitt 14.5.4). Valet av socialnämnd skulle därmed kunna riskera att avslöja ett barns vistelseort. Normalt går det dock att träffa valet så att detta und- viks. Däremot har det från aktörshåll påtalats att dagens system ibland ger upphov till diskussioner om vilken socialnämnd som ska an- svara för utredningen och vem som ska stå för kostnaden. Dom- stolen känner inte heller alltid till vilken socialnämnd som bör ges ett utredningsuppdrag. Detta är inte tillfredsställande. Ett par av de aktörer som vi har hämtat in synpunkter från har efterfrågat en reglering om behörig familjerätt för verkställande av utredningar i mål där det förekommer skyddade personuppgifter. vårdnadskommitté föreslog att koncentration vid skyddade personuppgifter skulle tillämpas beträffande vilken socialnämnd som ska ansvara för att en utredning utförs respektive lämna upplys- ningar i frågan om vårdnad, boende eller umgänge (se SOU 2005:43 s. 284 och 285). Liksom när det gäller koncentration av målen till en eller flera domstolar skulle en koncentration till en eller flera socialnämnder innebära ökade möjligheter att på ett tryggt sätt hantera de svårig- heter som finns när det gäller mål med skyddade personuppgifter. Enligt vår bedömning är risken för att en hemlig vistelseort avslöjas minst lika stor, kanske t.o.m. större, inom ramen för socialnämndens utredningsarbete än vid handläggningen i domstol. Med en sådan reglering skulle det inte heller finnas någon risk för att domstolens 24 Vårdnad, boende och umgänge, 2012, s. 207. Barn och föräldrar med skyddade personuppgifter val av vilken socialnämnd som ska genomföra utredningen avslöjar var en person med skyddade personuppgifter vistas. En koncentra- tion skulle dessutom medföra att man skulle undvika diskussioner om vilken kommun som ska bära kostnaden för en utredning. En koncentration till en eller flera utsedda socialnämnder skulle innebära att utredningen vanligen genomförs av en socialnämnd på en ort där ingen av föräldrarna bor. Det vanliga är att utredaren träffar både barnet och föräldrarna. Ofta ingår också besök i föräldrarnas respektive bostad i utredningsarbetet. Att koncentrera utredning- arna och upplysningarna till vissa socialnämnder skulle alltså medföra mycket resor, vilket bl.a. skulle vara förknippat med stora kostna- der. Det är inte heller ovanligt att parter i vårdnadsmål även före en process har varit i kontakt med . Ur ett utrednings- perspektiv kan det därmed vara en fördel om arbetet bedrivs av en socialtjänst som redan har kännedom om familjen. Det finns alltså både fördelar och nackdelar med att ha särskilt utpekade familjerätter med ansvar för olika frågor när en person har skyddade personuppgifter. Om en koncentration är lämplig eller inte kräver ingående överväganden. Ett alternativ skulle vara att införa en motsvarande reglering för behörig socialnämnd som den vi föreslår i forumfrågan. Även en sådan lösning kräver ingående överväganden. Häri ingår bl.a. frågor om fördelningen av kostnaderna mellan olika kommuner och om hur underlag för utredarens bedöm- ning kan hämtas in. om det bör införas särskilda regler om behörig och utredningar är alltså komplex. Problematiken kan dessutom göra sig gällande även i andra mål och ärenden än sådana där det förekommer skyddade personuppgifter. Frågan om det bör införas regler om ansvarig social- och utredningar, t.ex. när det förekommer skyddade personuppgifter, och hur reglerna i så fall bör utformas, bör enligt vår bedömning utredas vidare i annan ordning. En annan svårighet som aktörerna påtalat är verkställighet av ett beslut om umgängesstöd när barnet har skyddade personuppgifter. Enligt 6 kap. 15 c § första stycket FB får rätten, när den beslutar om umgänge med en förälder som barnet inte bor tillsammans med, besluta att en person som utses av socialnämnden ska medverka vid umgänget, s.k. umgängesstöd. En förutsättning för ett sådant beslut är att barnet har behov av umgängesstöd. Av samma paragrafs tredje stycke framgår att socialnämnden efter rättens beslut om umgänges- Barn och föräldrar med skyddade personuppgifter stöd ska utse en viss person att medverka vid umgänget. Inte heller när det gäller umgängesstöd framgår det av lagtexten vilken social- nämnd som ska verkställa beslutet. Av förarbetena framgår dock att socialnämnden i den kommun där barnet är folkbokfört enligt vanliga principer är ansvarig för att utse en person som ska med- verka vid umgänget (se prop. 2009/10:192 s. 10). Ett beslut om umgängestöd ska gälla för (6 kap. 15 c § första stycket FB). En rimlig utgångspunkt har i för- arbetena angetts till högst . Men det uttalas att det inte kan uteslutas att det kan finnas enskilda fall med särskilda omständigheter som gör att umgängesstödet bör pågå något längre. I förarbetena betonas även att den person som medverkar vid um- gänget inte ska ses som en person med särskilt mandat att fysiskt förhindra att barnet förs bort eller kränks. Om barnet inte kan an- tas vara tryggt utan sådant skydd, är umgängesstöd inte något alter- nativ (se prop. 2009/10:192 s. 11 och 30). Dessa uttalanden ger intryck av att ett beslut om umgängestöd inte kan vara aktuellt i många fall där det förekommer skyddade personuppgifter. Verksamheten med umgängesstöd har utvärderats i rapporten Se, uppfatta, höra, men inte störa: En utvärdering av umgängesstöd för barn.25 Av rapporten framgår att det var vanligt att boendeför- äldern i ärenden med umgängesstöd hade sekretessmarkering eller skyddat boende. I rapporten anges att det finns indikationer på att det har förekommit våld i nära relationer i många fall där dom- stolen fattat beslut om umgängesstöd. Resultaten av studien tyder på att umgängesstöd har kommit att användas inte endast i ärenden där domstolen har bedömt att umgänget kan normaliseras (s. 27, 49 och 52). Resultatet från rapporten stämmer väl med den bild vi fått av praxis. Enligt vår bedömning är umgängesstöd absolut nödvändigt för att få igång ett umgänge när det förekommer skyd- dade personuppgifter. Ofta kan det också vara svårt att i förväg avgöra ett umgängesstöd behövs och om um- gänget alls med tiden kan normaliseras. Vi ser inget generellt hinder mot att utse umgängesstöd i fall där det förekommer skyddade per- sonuppgifter. En noggrann prövning bör dock ske i varje enskilt 25 Rapport om FoU-projekt med stöd av lokala utvecklingsmedel, , 2016, och FoU , dnr: 408-2016-1.6. Barn och föräldrar med skyddade personuppgifter fall och vid denna har risken för att de skyddade personuppgifterna kan avslöjas vid umgänget särskild betydelse. Vid skyddade personuppgifter kan verkställigheten av beslutet om umgängesstöd vara problematisk. För att inte avslöja den skyd- dade adressen och för att undvika att ett barn ska få alltför lång resväg till umgängesföräldern kan det finnas behov av att umgänges- stödet finns på annan ort än den där någon av föräldrarna bor. Enligt vår bedömning är det oklart om en neutral kommun, dvs. en kommun som de berörda saknar anknytning till, enligt gällande rätt är skyldig att bistå med umgängesstöd. Vi bedömer att det är lämp- ligt om det av oss förordade utredningsuppdraget även omfattar frågan om det bör införas regler om ansvarig ställande av ett beslut om umgängesstöd när det förekommer skyddade personuppgifter och hur sådana regler i så fall bör utfor- mas. 14.6.3Särskilda regler om vilken socialnämnd som kan väcka talan när barnet har skyddade personuppgifter Vårt förslag: Om någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vård- nad, umgänge eller förmynderskap för ett barn som har skyddade personuppgifter, får även socialnämnden i den kommun där barnet närmast var folkbokfört göra en framställning eller ansökan hos domstol. Som vi har uppmärksammat i avsnitt 14.5.4 kan i en del fall den omständigheten att socialnämnden i en viss kommun väcker talan eller gör en framställning i domstol om att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad, boende eller förmynderskap för ett barn avslöja var barnet bor eller vistas. Ett fall när det kan inträffa är då ett barn med skyddade personuppgifter bor tillsammans med en förälder utan att vara placerat i ett särskilt boende. Boendeföräldern kan av rädsla för den andra föräldern avstå från att föra talan om ensam vårdnad trots att det finns skäl för det. Om socialnämnden anser att det finns behov av att frånta den förälder som barnet inte bor tillsammans med vårdnaden kan nämnden föra talan om detta. Som regelverket är utformat kan en sådan talan avslöja var barnet bor. Detta skulle kunna avhålla en socialnämnd från att väcka Barn och föräldrar med skyddade personuppgifter talan och är inte lämpligt. När uppgift om var barnet är folkbokfört är sekretessbelagd bör alltså även någon annan socialnämnd än den som följer av en tillämpning av 2 a kap. SoL kunna föra en sådan talan. Enligt vår bedömning är det lämpligt om denna uppgift läggs på den kommun där barnet hade sin senaste offentliga folkbokförings- adress. Vi föreslår därför att en kompletterande bestämmelse om detta tas in i 5 kap. 2 § socialtjänstförordningen. 14.6.4Ytterligare vägledning när det gäller mål med skyddade personuppgifter Vårt förslag: Regeringen ska ge Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) i uppdrag att ta fram vägledning för hur arbetet med upplysningar och utredningar om vårdnad, bo- ende eller umgänge bör bedrivas när barnet eller en förälder har skyddade personuppgifter. Regeringen ska ge i uppdrag att ta fram en mall till vägledning som domstolarna kan använda vid den prak- tiska hanteringen av mål och ärenden om vårdnad, boende och umgänge där det förekommer skyddade personuppgifter. Olika moment i socialnämndens utredningsarbete kan riskera att avslöja vistelseorten för en person med skyddade personuppgifter. Ett sådant moment är inhämtande av uppgifter från referensper- soner. Det verkar råda delade uppfattningar bland aktörerna om ett sådant inhämtande bör ske eller inte. Frågan är komplicerad. Strävan att få en komplett utredning ställs här mot grundläggande krav på rättssäkerhet. Även i övrigt kan det i mål med skyddade personuppgifter krävas att utredaren tar särskilda hänsyn i arbetet med upplysningar och utredningar. Flera aktörer som vi har hämtat in synpunkter från har efterfrågat riktlinjer för handläggningen av mål där det förekommer sådana uppgifter. Enligt vår bedömning skulle ytterligare vägledning för socialnämnderna kunna bidra till en ökad trygghet för parter i sådana mål. Vi föreslår därför att regeringen ger MFoF i uppdrag att ta fram en vägledning för hur arbetet med upplysningar och utredningar om vårdnad, boende eller umgänge bör bedrivas när ett barn eller en förälder har skyddade personuppgifter. Barn och föräldrar med skyddade personuppgifter Även olika moment i domstolarnas praktiska tillämpning kan medföra att skyddade personuppgifter av misstag röjs. Det kan t.ex. ske genom en felaktig hantering av verksamhetsstöden eller vid förhandlingar där den med skyddade personuppgifter deltar genom ljud- och bildöverföring. Enligt vår bedömning finns det ett behov av att dels identifiera de ”fallgropar” som finns i den praktiska hand- läggningen, dels ta fram vägledning över hur olika frågor kan han- teras och hur verksamhetsstöden bör användas när det förekommer skyddade personuppgifter. På så sätt kan risken för att misstag begås reduceras. Vi föreslår därför att regeringen ska ge i uppdrag att ta fram en mall till vägledning som domstolarna kan använda vid den praktiska hanteringen av mål och ärenden om vård- nad, boende och umgänge där det förekommer skyddade person- uppgifter. Respektive domstol kan sedan med utgångspunkt i detta dokument ta fram handläggningsrutiner anpassade till den egna verk- samheten. Enligt vår bedömning finns det fördelar med att låta de av oss föreslagna uppdragen löpa parallellt. Det är också lämpligt att det i uppdragsbeskrivningarna anges att samråd bör ske mellan Dom- stolsverket och MFoF inom ramen för uppdragen. 14.7Behörig kommun vid skyddade personuppgifter när det gäller informationssamtal och prövningen av om ett avtal om vårdnad, boende eller umgänge kan godkännas Vårt förslag: Den kommun där barnet är folkbokfört ska se till att informationssamtal som avses i 5 kap. 3 a § socialtjänstlagen (2001:453) kan hållas. Om uppgift om var barnet är folkbokfört är sekretessbelagd ansvarar även den kommun där någon av för- äldrarna är folkbokförd för att sådana samtal kan hållas. Om uppgifter om var barnet och båda föräldrarna är folkbokförda är sekretessbelagda, kan en förälder begära ett informationssamtal i valfri kommun. Om uppgift om var barnet är folkbokfört är sekretessbelagd har även socialnämnden i den kommun där någon av föräldrarna är folkbokförd behörighet att pröva om ett mellan föräldrarna Barn och föräldrar med skyddade personuppgifter träffat avtal om vårdnad, boende eller umgänge ska godkännas. Om även uppgifter om var båda föräldrarna är folkbokförda är sekretessbelagda har socialnämnden i samtliga kommuner en sådan behörighet. Som framgått av avsnitt 9.5.4 föreslår vi att det som huvudregel är barnets folkbokföringskommun som ska se till att ett informations- samtal kan hållas. En sådan reglering innebär dock problem när uppgiften om var barnet är folkbokfört är sekretessbelagd. Boende- föräldern skulle avslöja sin och barnets vistelsort om han eller hon vänder sig till kommunen där barnet är folkbokfört. Den andra för- äldern skulle inte veta till vilken socialnämnd han eller hon ska vända sig. Vi föreslår därför en kompletterande regel som innebär att även en kommun där någon av föräldrarna är folkbokförd ansvarar för att ett informationssamtal kan komma till stånd i denna situation. Samma reglering kommer alltså gälla som när en förälder är bosatt långt från barnets folkbokföringskommun. I undantagsfall kan uppgifter om var barnet och båda föräldrarna är folkbokförda vara sekretessbelagda. Man skulle kunna överväga att koncentrera dessa fall till socialnämnden i en viss angiven kom- mun. En sådan lösning skulle i många fall innebära att en förälder tvingas vända sig till en socialnämnd på en avlägsen ort. Eftersom deltagande i ett informationssamtal är en förutsättning för att senare få en talan prövad, framstår detta alternativ inte som lämpligt. Vi föreslår i stället att en förälder i denna situation får välja fritt hos vilken kommun han eller hon vill begära ett informationssamtal. Även om det sannolikt inte kommer att vara särskilt vanligt kan även ett informationssamtal i de fall där barnet har skyddade person- uppgifter resultera i att föräldrarna träffar ett avtal om vårdnad, boende eller umgänge. Det framstår som lämpligt att även den kom- mun som hållit i informationssamtalet i ett sådant fall har behörig- het att pröva om avtalet ska godkännas. Vi föreslår därför att en kompletterande bestämmelse om detta tas in i 6 kap. 17 a § FB. Tillämpningsområdet för bestämmelsen bör inte begränsas bara till de fall där avtalet ingåtts efter att informationssamtal har hållits. Föräldrarna kan även i andra sammanhang, även om detta förmod- ligen kommer vara ännu mer sällsynt, ingå sådana avtal, t.ex. inom ramen för samarbetssamtal. Vi föreslår därför att bestämmelsen ut- formas generellt. När uppgift om var barnet är folkbokfört är sekre- Barn och föräldrar med skyddade personuppgifter tessbelagd föreslår vi alltså att även socialnämnden i den kommun där någon av föräldrarna är folkbokförd ska ha behörighet att pröva om ett avtal om vårdnad, boende eller umgänge ska godkännas. Om uppgifter om var båda föräldrarna är folkbokförda är sekretessbelagda ska socialnämnden i samtliga kommuner ha en sådan behörighet. 15Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Genom vårdnadsreform genomfördes vissa lagändringar för att skapa en mer effektiv domstolsprocess. Bland annat flyttades handläggningen av verkställighet av avgöranden om vårdnad, bo- ende och umgänge från de allmänna förvaltningsdomstolarna till de allmänna domstolarna. Vidare tydliggjordes att domstolen ska fatta ett interimistiskt beslut endast när det behövs för barnets bästa. Dessutom genomfördes ändringar för att förbättra kvaliteten på utredningar om vårdnad, boende och umgänge. Enligt våra direktiv finns indikationer på att de förändringar som genomfördes inte har fått det genomslag som eftersträvades. Bland annat har det påtalats att utredningar om vårdnad, boende och umgänge i många fall drar ut och att domstolarna fortfarande ofta fattar interimistiska beslut. Som ett led i utvärderingen av vårdnadsreform ska vi ta ställning till hur kvaliteten på utredningar om vårdnad, boende och umgänge kan förbättras. Vi ska också ta ställning till om det finns behov av åtgärder för att stärka kompetensen i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Slutligen ska vi ta ställning till om det i övrigt behöver vidtas åtgärder för att uppnå en mer effektiv och ända- målsenlig domstolsprocess. Kompetenshöjande åtgärder i frågor om barnets rätt att komma till tals och problematiken kring att en förälder kan hindra att bar- net hörs i vårdnadsutredningen har behandlats i avsnitten 11.8.6. och 11.8.5. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge 15.2En effektiv och ändamålsenlig process finns det ett uttryckligt krav i regerings- formen (RF) på att en rättegång ska genomföras inom skälig tid (2 kap. 11 § andra stycket RF). gäller att rätten ska driva förberedelsen i ett tvistemål med inriktning på ett snabbt avgörande (42 kap. 6 § tredje stycket [RB]). Denna förpliktelse ska rätten fullgöra genom formell och materiell pro- cessledning. Rätten ska också upprätta en tidsplan för målets hand- läggning om det inte är obehövligt på grund av målet beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl (42 kap. 6 § fjärde stycket RB). Utöver kravet på ett snabbt avgörande ska rätten, om det inte är olämpligt med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omstän- digheter, verka för att parterna förliks eller på annat sätt uppnår en samförståndslösning (42 kap. 17 § första stycket RB). Normalt främjar det barnet att den konflikt som finns mellan föräldrarna får en så hållbar lösning som möjligt. Om en samförståndslösning nås, är förutsättningarna för att lösningen ska hålla betydligt större än i andra fall. En samförståndslösning måste dock vara till barnets bästa för att den ska kunna godtas av rätten (prop. 2005/06:99, s. 63 och 104). I våra direktiv anges att det är angeläget att processen är effektiv och ändamålsenlig. Det är utifrån dessa begrepp som vi ska titta närmare på vissa specifika frågor. En effektiv domstolsprocess tar sikte , dvs. en process ska gå så snabbt som möjligt. I en ändamålsenlig process angående vårdnad, boende och umgänge ska domstolen, i de fall det inte är olämpligt, försöka få parterna att komma överens om en lösning som är förenlig med barnets bästa. I de fall det är olämpligt, eller det visar sig inte vara möjligt att nå en överenskommelse, ska domstolen avgöra målet genom dom. Vi vill poängtera att det i många vårdnadstvister kan finnas ett direkt mot- satsförhållande i att ett mål ska avgöras så snabbt som möjligt sam- tidigt som domstolen ska försöka hitta långsiktiga och hållbara lös- ningar som är förenliga med barnets bästa. Att hitta långsiktiga lösningar i en föräldrarelation med bristande förtroende tar tid. En sådan överenskommelse som är till barnets bästa är dock en så stor vinst för alla inblandade att en viss tidsfördröjning av målets avgörande måste få godtas. Det finns å andra sidan en risk för att föräldrarna, trots domstolens ansträngningar, inte kommer Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge överens under processens gång. En långvarig process i domstol kan då ha fördjupat föräldrarnas konflikt. Påfrestningen, inte minst för barnet, att leva med den ovisshet som en process innebär har då dessutom förlängts. JO har anfört att en grundläggande skyldighet för domstolen är att driva förberedelsen i mål om vårdnad, boende och umgänge med inriktning på ett snabbt avgörande av målet. Det är inom ramen för den skyldigheten som domstolen ska verka för att föräldrarna når en samförståndslösning, om det inte är olämpligt med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omständigheter.1 JO har dessutom pekat på att det ligger i sakens natur att det inte är bra för någon att vara inblandad i en rättegång som det är svårt att se något slut på. Framför allt för ett barn måste den otrygghet som följer av detta vara plågsam. Av betydelse är även JO:s uttalande om att den domare som tar på sig ansvaret för att dra ut på processen för att nå en samförståndslösning måste vara säker på att det är till nytta för barnet. En domare har – till skillnad från t.ex. en samtalsledare vid samarbetssamtal – i regel inte särskilda kunskaper om barns behov.2 Liksom i andra mål ska domstolens handläggning alltså vara in- riktad på ett snabbt avgörande av målet. Förfarandet med att söka samförståndslösningar får inte pågå utan att enighet nås. Vi har i kapitel 9 föreslagit en modell med obligatoriska informationssamtal där förutsättningarna för att nå samförstånds- lösningar innan tvisten når domstol förbättras. I de fall där talan om vårdnad, boende och umgänge ändå väcks vid domstol kommer möjligheten till samförståndslösning redan att ha behandlats vid socialnämndens samtal med föräldrarna. Detta innebär att förutsätt- ningarna för att handläggningen vid domstol ska kunna bedrivas mot ett snabbt avgörande av målet ökar. 1JO:s beslut , dnr 7131-2014. 2JO:s beslut , dnr 1814-2012. Se även JO:s beslut , dnr 6418-2013, JO:s beslut , dnr 382-2015 och Justitiekanslerns beslut den 19januari 2016, dnr 5114-15-22. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Genom vårdnadsreform tydliggjordes att domstolen ska fatta ett interimistiskt beslut endast när det behövs. Av våra direk- tiv framgår att det finns indikationer på att förändringen inte har fått det genomslag som eftersträvades. års vårdnadsreform följde av 6 kap. 20 § föräldra- balken (FB) att domstolen under handläggningen av ett mål fick besluta interimistiskt om vårdnad, boende eller umgänge. vårdnadskommitté framhöll att den allmänna uppfattningen var att det fanns en risk för att ett interimistiskt beslut fick en styrande inverkan på det slutliga avgörandet. Kommittén menade att detta främst berodde på att domstolen var försiktig med att flytta ett barn från barnets invanda miljö eller i övrigt ändra på en fungerande ordning. Kommittén ifrågasatte om det var lämpligt – och förenligt med barnets bästa – att fatta ett snabbt beslut, som kunde komma att ha stor inverkan på målets slutliga avgörande trots att det var grundat på bristfällig utredning. Den pekade också på att det finns frågor som inte är så angelägna att ett interimistiskt beslut krävs. Som exempel angavs upplösning av gemensam vårdnad. Kommittén föreslog därför en ordning som innebar att tingsrätten skulle fatta ett interimistiskt beslut endast i de fall som det fanns beaktans- värda skäl för ett sådant beslut (SOU 2005:43 s. 273–275). gäller enligt 6 kap. 20 § FB att i mål eller ärenden om vårdnad, boende eller umgänge får rätten, om det behövs, besluta om vårdnad, boende eller umgänge för tiden till dess att frå- gan har avgjorts genom en dom eller ett beslut som har vunnit laga kraft eller föräldrarna har träffat ett avtal om frågan och avtalet har godkänts av socialnämnden. Av förarbetsuttalanden framgår att principen bör vara att ett interimistiskt beslut får fattas bara om det behövs för barnets bästa.