sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — I ett något längre perspektiv kan dessutom denna signaleffekt föra med sig ytterligare positiva verkningar. Dels eftersom en väl kommunicerad klimatlag som binder politiska beslutsfattare vid vissa processer i just denna fråga signalerar att klimatarbetet bör prioriteras i samhället, vilket kan resultera i att också sociala normer som föreskriver detta etableras. Klimatfrågan kan därmed få en högre status i såväl politiskt som privat beslutsfattande. Dels eftersom ett högt institutionellt förtroende har visat sig öka legitimiteten för och acceptansen av nya politiska styrmedel, vilket öppnar möjligheten för staten att exempelvis mer kraftfullt reglera olika klimatstörande aktiviteter (Scholz och Lubell, 1998; et al, 2000; och Jagers, 2006; et al, 2007; Kallbekken et al, 2013; 2014). Det bör dock ytterligare påpekas att möjligheterna att nå de eventuella positiva, direkta såväl som indirekta, effekterna av en processreglering får antas vara större ju större bundenhet som regleringen innebär och desto tydligare den pekar ut ansvars- fördelningen i klimatarbetet. Dock ska inte parallellerna med det finanspolitiska området dras alltför långt. En avgörande skillnad, vilken också kan innebära att reaktionerna från allmänheten på en dylik lag blir mindre positiva, ligger i politikområdenas natur. Medan det får hållas för troligt att en övervägande majoritet av medborgarna i uppfattar budgetarbetet som den centrala uppgiften för en regering och därför finner det viktigt att också processerna som omger det finanspolitiska arbetet är effektiva och för ett väl genomtänkt utfall, är klimatfrågan inte helt okontroversiell. Exempelvis så framstår svenskar, när de tillfrågas explicit, visserligen som oroade av dagen miljö- och klimatsituation, men är det bara en tiondel som själva nämner frågor som rör miljö och klimat som viktiga samhällsproblem (och , 2015). När det gäller uppfattningar om orsaker till, och därmed potentiella lösningar på, klimatproblematiken är såväl opinion som politik splittrad, vilket bland annat visar sig i en övervägande negativ inställning till implementeringen av nya klimatskatter (Nässén och , 2015). Det ska därmed inte hållas för garanterat att en majoritet av medborgarna är lika intresserade av en processreglering på klimatområdet som på det finanspolitiska dito, eller ens finner detta att vara nödvändigt eller önskvärt. Problemet med bristande genomförande Enligt resonemanget ovan finns det emellertid skäl att anta att en processreglerande klimatlag visserligen kan medföra ett antal positiva konsekvenser. Med tydligare kommunikation inom såväl som mellan politiska nivåer, en tydligare prioriteringsordning för myndigheter att förhålla sig till i sitt interna arbete och en ökad transparens vad gäller regeringens eget arbete finns goda skäl att anta att klimatarbetet blir både mer effektivt samt att arbetet mot att nå klimatpolitiska målsättningar dessutom intensifieras. Efter- som medborgarnas, liksom andra aktörers, förtroende för såväl förmåga som ambition inom regeringen är central för viljan att acceptera styrmedel och anpassa sina beteenden till att bli mer klimatvänliga även om detta innebär vissa kostnader på kort sikt, kan symbolvärdet av en processreglerande lagstiftning dessutom vara av vikt. Emellertid är de eventuella positiva effekterna framförallt indirekt verkande och därmed långtifrån garanterade vare sig att påverka måluppfyllelse eller, i ett längre perspektiv, själva klimatproblematiken i sig. I de externa översyner som gjorts av den svenska klimat- politiken pekas, åtminstone implicit, ytterligare en problematik ut som bidragande till att inte når upp till de målsättningar som utfästs, nämligen att det finns ett genomförandeproblem i den svenska klimatpolitiken. Den politiska retoriken motsvaras inte av politisk praktik, vare sig när det gäller prioriteringar mellan olika samhällsmål eller upprättandet av strategiska handlingsplaner. För att råda bot på dessa brister är visserligen en processreglering, där samordning, transparens och möjligheter till uppföljning skärps, en del av lösningen. Men, denna problematik pekar också på ett betydligt större hinder för en långsiktigt effektiv och resultatinriktad klimatpolitik, nämligen att regeringens klimatarbete präglas av frivillighet. Eftersom, vilket också (2015) lyfter fram, miljömålen inte har någon formell rättslig status och etappmål såväl som strategier och styrmedel i huvudsak fastställs av regeringen6 står det därmed den politiska majoriteten fritt att själv avgöra inriktningen på klimatpolitiken, att göra prioriteringar mellan olika sektorer och olika utfall, och att inför varje budgetperiod revidera målsättningarna. Det vill säga en liknande situation vad gäller politiska beslut och prioriteringar som råder på övriga sakpolitikområden där regeringen åtnjuter stor handlingsfrihet att besluta om inriktningen för politiken. De hinder som frivilligheten ställer upp för implementeringen av en effektiv klimatpolitik också i praktiken, är ett välkänt fenomen (jmf. Eckersley, 1992; , 2004c; Jagers, 2003; , 2003; , 1999). Till stor del kan detta hänföras dels klimatfrågans komplexitet, där många samhällssektorer måste involveras och dra åt samma håll för att resultat ska nås, dels dess abstraktionsnivå, där både de negativa konsekvenserna av ett förändrat klimat och de positiva effekterna av klimatarbetet, är kraftigt utspridda såväl tidsmässigt som spatialt och därmed inte synbara för många människor (se exempelvis Hoff- Elimari et al, 2014). Att hantera denna typ av problem utgör en stor utmaning för demokratiskt tillsatta regeringar, eftersom problemen på grund av deras särdrag sannolikt inte kan lösas genom att vädja till individers omedelbara egenintresse, utan snarare kräver en implementering av åtgärder som vid första anblicken går emot detta. För demokratiskt valda representanter i system med på förhand avgränsade mandatperioder skapar detta naturligtvis problem eftersom avväganden och prioriteringar ibland behöver göras mellan att besluta om och genomdriva en politik som inte har ett opinionsstöd och en politik som kortsiktigt tilltalar stora eller inflytelserika väljargrupper. I den forskning som närmare studerat hur samspelet mellan opinion och politiska beslut ser ut konstateras dels att väljare både uppmärk- sammar och reagerar på politiska beslut (jmf. Stimson, MacKuen och , 1995; Wlezien, 1995), dels att demokratiskt valda representanter, i synnerhet när det gäller uppmärksammade frågor, 6 Även om dessa, vilket är fallet för etappmål av särskild betydelse (jmf. 2009/10:155), fastställs av innebär det parlamentariska systemet i som regel att regeringen har erforderligt stöd för sin politik och därmed i praktiken självständigt kan bestämma och förändra etappmål. sällan tillåter att politiken rör sig alltför långt bort från allmänt etablerade preferenser (och , 1983; et al, 1999; Burstein, 2003; , 2008). Den framhåller också i sitt svar på översyn av klimatpolitiken att det, snarare än bristande processer, just är klimatfrågans komplexitet och svårigheten att göra politiska prioriteringar som är den största utmaningen (Skr. 2013/14:209). Vidare öppnar regeringens självständighet i beslut som rör politikens inriktning för en klimatpolitik som inte bara varierar med fluktuationer i den allmänna opinionen , utan också saknar en kontinuitet över mandatperioder, särskilt i de fall då den politiska makten växlar mellan partier och koalitioner. Tidigare studier, både i (och , 2015; Bennulf, 1994; , 1998; 2014) och utomlands (Dunlap, Xiao och McCright 2001, Nawrotzki 2012), lyfter fram ideologisk placering7 som en viktig faktor för att förklara både miljöintresse och miljöattityder, inte minst på grund av det upplevda förhållandet mellan miljöskyddande åtgärder och ekonomisk tillväxt samt synen på Statens skyldigheter och begränsningar (Carman, 1998; McCright & Dunlap, 2011; , 2014). Det är därför inte helt orimligt att anta att intresset för ett prioriterat genomförande av en kraftfull klimatpolitik också varierar mellan regeringar av olika politisk färg och styrka (se exempelvis SNF, 2014 som konstaterar att den gångna mandatperiodens starka blockpolitik var en bidragande orsak till genomförandebrister i miljöpolitikens). Slutligen kan den frivillighet som präglar implement- eringen av politiken på kort och medellång sikt vidare antas göra kontrollen av politikens genomförande och möjligheter att korrigera strategier för att nå en högre måluppfyllelse svårare, eftersom en bindande strategisk ram som klimatpolitiken kan utvärderas gentemot därmed saknas. I de fall ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk syftar till att åtgärda denna typ av genomförandeproblematik orsakad av den frivillighet som regeringen åtnjuter i sitt prioriteringsarbete är sannolikt inte en processreglering tillräcklig. Även om en process- 7 Ideologisk placering mäts i de flesta studier som en självskattad placering på en skala mellan höger och vänster (se Inglehart, 1990; Jacoby, 1991; Lijphart, 1984; Treier & Hillygus, 2009). reglerande klimatlag kan utgöra ett steg på vägen mot en högre måluppfyllelse (se ovan), föreskriver en sådan lag endast hur reger- ingen ska agera i klimatarbetet, inte vad som ska uppnås. För att återigen jämföra med de, visserligen fördelaktiga, processregler- ingarna som Budgetlagen (SFS 2011:203) innebär för arbetet på det finanspolitiska området föreskriver denna inte, mer än högst översiktligt (jmf. 1 kap. 3 §), vilka mål som regeringen ska nå upp till, inte heller hur prioriteringar mellan olika områden och sektorer bör göras. Om den ovan beskrivna genomförandeproblematiken önskas åtgärdas bör ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk snarare fokusera på att garantera långsiktighet och kontinuitet i klimat- arbetet, och därför på att i möjligaste mån minska regeringars handlingsfrihet när det gäller målsättningar och prioriteringar såväl över som mellan mandatperioder. Ett sätt att uppnå detta är att införa en målreglering vilken, utöver att specificera processer, också reglerar utsläppsmål och föreskriver att regeringen måste vidta särskilda åtgärder för att nå dessa. Precis som för en eventuell processreglering kan en målreglering utformas på ett antal olika sätt (se Bremdal, 2015 för en diskussion om olika konstitutionella alternativ och överväganden). Det ska dock beaktas att en målreglering, för att ha avsedd effekt bör vara utformad på ett sätt som dels kräver att sittande regering handlar på ett sätt som gör att de uppsatta målen nås, dels kraftigt försvårar för framtida regeringar att förändra målsättningarna om de så önskar, och dels möjliggör för en effektiv kontroll av efterlevnad. Detta skulle i sin tur kräva den höga grad av rättslig bundenhet som ges av lagstiftning. Visserligen finns, som ovan nämnt, klimatpolitiska målsättningar beslutade av i form av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och dess etappmål, men eftersom detta inte är formaliserad i lagstiftning och inte innehåller några specificerade krav på regeringen att agera för att målen ska uppnås, så lämnas det likväl öppet för ett stort mått av frivillighet vad gäller genomförandet. Inte heller garanteras den önskvärda kontinuiteten , eftersom kommande regeringar både kan bortse från och driva igenom förändringar i såväl långsiktiga- som etappmål baserat på kortsiktiga politiska prioriteringar. Därmed blir tydliga inlåsningseffekter till mer klimatvänliga utvecklingsspår inte heller trolig. Också (2015) lyfter i sin rapport fram att miljömålen saknar formell rättslig status, att de generellt har en begränsad betydelse för myndigheternas miljöarbete, samt att regeringen ännu har att formulera ”ett övertygande politiskt svar på slutsatserna års utvärdering [av måluppfyllelsen i miljömålssystemet] och de bakomliggande problemen” (s. 50). I den svenska politiska traditionen är emellertid lagstadgade målsättningar som kräver att regeringens politik inriktas på ett specifikt sätt högst ovanligt.8 Snarare lämnas detta fritt för varje ny regering att avgöra, som kontinuerligt kontrollerar och avgränsar regeringens arbete genom det parlament- ariska förhållandet mellan lagstiftare och exekutiv. Detta gör dels att det inte finns några direkta erfarenheter från tidigare målregler- ande lagstiftning att luta sig mot, dels att frågan om en dylik reglering uppfattas som legitim av medborgarna blir svårbesvarad. Här skulle fortsatta vetenskapliga studier vara av stor vikt för att närmare bedöma om, och i så fall vilken form av, målregleringar på klimatområdet skulle mottas positivt. Eftersom i sin roll om folkvald lagstiftare beslutar om införande är emellertid inte inflödessidan av legitimiteten direkt ifrågasatt. Det finns dock liknande målreglerande lagstiftning i närområdet som kan illustrera hur en sådan kan utformas. Den brittiska Climate Change Act är det närmaste internationella exemplet. Denna antogs av en bred parlamentarisk majoritet och reglerar förutsättningarna för regeringens klimatarbete på en mycket detaljerad nivå. Förutom processregleringar som avser bland annat upprättande av handlings- planer och rapporteringsskyldighet till parlamentet, innehåller lagen dels krav på att bindande utsläppsmål ska upprättas i taget9, dels ålägger lagen den ansvariga ministern ett direkt ansvar för att säkerställa att de angivna målen uppnås. I och med att 5- årsperioderna överlappar de fasta brittiska mandatperioderna10 och slås fast med framförhållning det brittiska systemet också för en kontinuitet även om regeringar byts ut eller förändrar 8Dock, se Bremdal (2015) för en översikt om förekomsten av målsättningsstadganden och portalparagrafer i svensk lagstiftning, inklusive dessas rättsliga status. 9Dessa ska utarbetas och föreslås av regeringen men beslutas av parlamentet. De 5-åriga utsläppsmålen ska i sin tur korrespondera med ett långsiktigt mål om lägre utsläpp av CO2 och andra växthusgaser , jämfört med 1990-års nivå. Därutöver innehåller lagen ett specificerat mål om att utsläppsmålen för perioden –2022 ska vara lägre än 1990-års nivå. Utsläppsmålen får bara förändras av parlamentet och bara under vissa i lagen angivna förutsättningar. 10Fasta mandatperioder infördes i i och med Fixed-term Parliaments Act 2011 och träder i kraft i och med parlamentsvalet . Den brittiska ansvarig för lagens utarbetande och införande framhöll också att ambitionerna med lagstiftning är just att skapa ett rättsligt bindande klimatpolitiskt ramverk, där möjligheter till rättslig prövning också finns, för att på så sätt säkerställa en långsiktighet i klimatarbetet. Det brittiska commonlaw systemet och den tydliga betoningen av ministerstyre, det vill säga att en minister både har rätt att detaljstyra sin förvaltning och har det yttersta ansvaret för all aktivitet inom sitt departement, skiljer sig dock tydligt från det svenska systemet där exempelvis ministerstyre är förbjudet och regeringen kollektivt ansvarar för att ge instruktioner till myndigheter. Möjligheten att, såsom i , hålla en person juridiskt ansvarig för att vidta specifika åtgärder torde därför vara såväl rättsligt svårt som relativt poänglöst. Detta innebär visserligen att bestämmelserna i den brittiska Climate Change Act inte kan direkt överföras till , men erfarenheterna från rörande både lagens tillämpning i praktiken, hur den är utformad och dess funktion, bör icke desto mindre tjäna som ett viktigt exempel för det fortsatta svenska arbetet. Efter införandet av en klimatlag Ett beslut om införandet av en klimatlag i , vare sig dessa tar formen av en processreglering enligt de modeller som finns i flera europeiska länder eller en mer ambitiös målreglering av brittisk modell, markerar emellertid inte slutet på de politiska processerna. För att en klimatlag ska få avsedd effekt bör också vissa fortsatta överväganden och åtgärder vidtas. Generella aspekter efter klimatlagens införande Oavsett om en klimatlag reglerar hur regeringen ska arbeta och/eller vad som ska uppnås genom detta arbete finns det vissa centrala aspekter som bör tas i beaktande när klimatlagen utformas och implementeras. Till stor del handlar detta om att tillse att klimatlagen används på ett sätt som för såväl dess legitimitet som dess effektivitet, vilka i många fall ska ses som ömsesidigt stödjande En primär faktor är att kommunikationen kring klimat- lagens införande och funktion är väl utförd och når fram till både medborgare och andra aktörer involverade i klimatarbetet, exempelvis lägre politiska nivåer och myndigheter. Men också att kommunikationen är strukturerad på ett sätt som möjliggör att samtliga aktörer regelbundet kan följa utvecklingen av regeringens klimatarbete. Framförallt för en processreglering, där tydlighet, transparens och symbolism är centrala ledord, bedöms detta vara av största vikt för att positiva effekter av en klimatlag ska uppnås. En stor öppenhet och en regelbunden, strukturerad kommunikation av både misslyckanden och framsteg stärker möjligheterna för såväl medborgare som andra aktörer att själva och via media kontrollera samt följa upp regeringens arbete. Dels har avsaknaden av kommunikation kring klimatarbetet med nödvändighet en negativ inverkan på den möjliga symboleffekt en klimatlag kan tänkas ha (se ovan), eftersom denna förutsätter att såväl existens som funktion av lagen är känd. Dels kan ökade möjligheter till politisk, medial och medborgerlig kontroll antas vara viktig för att binda regeringar vid fastslagna målsättningar. Trots att en process- reglering inte lagfäster utsläppsmål och föreskriver specifika handlingar för att tillse att dessa nås, innebär en underlättad insyn i och ett större uppmärksammande av regeringsarbetets klimat- konsekvenser sannolikt också att de politiska möjligheterna för en regering att undandra sig handling och göra klimatnegativa prioriteringar blir svårare och mer kostsamma. Trots att kraven i en processreglering givetvis kan uppfyllas även i de fall då uppställda klimatmål inte nås, bör inte betydelsen av negativ publicitet underskattas. Så kallade naming and shaming-strategier har visat sig vara högst effektiva för att utöva påtryckningar mot regeringar (se exempelvis , 2008; , 2013; Murdie och Urpelainen, 2014), inte minst eftersom demokratiskt valda beslutsfattare i hög grad är känsliga för opinionssvängningar och reaktioner från presumtiva väljare. Detta gäller troligtvis även i de fall klimatfrågan inte rankas i topp av viktiga samhällsfrågor. Dels eftersom flertalet undersökningar trots allt visar att svenskars oro för miljö- och klimatsituationen är stor, dels eftersom negativ publicitet i en fråga kan ha en spridningseffekt och därmed negativt påverka förtroendet för regeringen också i andra (, 2008; , 2010). Två ytterligare faktorer som bör beaktas vid implementeringen av en klimatlag är att den är utformad på ett sätt som garanterar regelefterlevnad och kontrollen av densamma. Att klimatlagen är utformad på ett sätt som binder regeringar till att åtfölja de instruktioner som ges och inte har möjlighet att lättvindigt förändra innebörden i dessa är naturligtvis helt centralt om en klimatlag ska borga för kontinuitet och långsiktighet i klimat- arbetet. Av detta skäl, vilket får betraktas som synnerligen tungt vägande, är lagstiftningsinstrumentet att föredra. Till skillnad från andra regleringsformer ger detta, vilket påpekas i Bremdals (2015) konstitutionellt fokuserade rapport, en högre bundenhet och bättre möjligheter till kontroll. Den rättsliga bundenhet som uppkommer genom lagstiftning innebär också att kontrollinstrumentet inte bara blir politiskt, det vill säga en fråga mellan riksdag och Regering, utan också att juridiskt ansvar kan utkrävas. Trots att den politiska kontrollen enligt ovan kan vara nog så effektiv för att uppmärk- samma och på så sätt hålla regeringen till bestämmelserna i ett klimatpolitiskt ramverk bör också konsekvenserna av ett parlamentariskt system med stark tradition av att följa partilinjen här noteras. Eftersom en regering i ett sådant system utgår från och ansvarar inför parlamentet, och enskilda parlamentariker ogärna går emot sin partiledning i uppmärksammade frågor, är det inte heller troligt att ett eventuellt avsteg från regelverket skulle få digra politiska konsekvenser (här kan jämföras med de politiska konsekvenser som tenderar att resultera efter att via granskar regeringens eller enskilda statsråds handlande). Också regeringen (Prop. 2010/11:40) har uppmärk- sammat fördelarna med lagreglerade ramverk. En hög grad av regelefterlevnad och en transparent och tydlig kontrollfunktion är också av yttersta vikt för att en klimatlags interna (för de inblandade beslutsfattarna) och externa (för samhället i stort) legitimitet ska upprätthållas. Detta gäller i synnerhet i de fall kommunikationen kring införandet av lagstiftningen har fungerat väl och nått ut brett i samhället, vilket bidragit till att förväntningarna på lagens funktion skruvats upp. Utan ett effektivt kontrollinstrument och ett fungerande system för att sanktionera regelbrott kommer sannolikt såväl medborgares som beslutsfattares förtroende och stöd för klimatlagen att snabbt erodera, vilket i sin tur dels riskerar att göra efterlevnaden än lägre, dels att försvaga de symboldrivna beteende- effekterna av en klimatlag (se exempelvis Axelrod, 1986; Knight, 1992; Ostrom, 1990). Trots att själva införandet av en lagstiftning i sig självt skickar tydliga formella signaler om vad som bör uppfattas som riktiga och oriktiga beteendeval, måste icke desto mindre denna alltid åtföljas av ett välfungerande system för övervakning och kontroll. Särskilda aspekter av införandet av en målreglering Som erfarenheterna från har visat (se Lockwood, 2013) är de politiska svårigheterna med att låta tidigare fastslagna målsättningar styra framtida satsningar svårt, trots förekomsten av lagreglerade mål. Detta har sina orsaker i flera aspekter vilka måste beaktas och hanteras om en målreglerande lag ska få avsedd effekt. Av anledningar liknande de som aktualiserar införandet av en lag, det vill säga att frivilligheten är svårhanterlig i representativa system med korta mandatperioder på grund av starka motstående intressen vilket föder problem med politiska prioriteringar till förmån för klimatet, kommer sannolikt inte påtryckningar gentemot regeringen att minska till följd av lagstiftning. När politiken ställs på sin spets måste icke desto mindre prioriteringar göras mellan olika utfall. Särintressen, vilka kan komma att missgynnas ekonomiskt av ett mer ambitiöst arbete med att minska klimatpåverkan, kan i dessa lägen vara svårt att handskas med för regeringar, särskilt i de fall som stödet för en ambitiös klimatpolitik upplevs som svagt och splittrat. En klimatlag måste då vara så pass stabil och stark att avsteg från målen inte kan göras på grundval av uteslutande politiska prioriteringar. Men, ska påpekas, detta kommer naturligtvis till priset av bristande flexibilitet och möjligtvis även en försvagning av de demokratiska principerna då vissa politiska målsättningar lyfts ut från den traditionella demokratiska processen och låses fast för långa tidsperioder (i fallet också överlappande mandat- perioderna). En mer politisk-filosofisk fråga är naturligtvis hur detta ska hanteras i de fall en stor majoritet av väljarna kräver en nedprioritering av klimatarbetet till förmån för andra satsningar, och kanske rösta fram politiska majoriteter som stödjer denna ståndpunkt. Detta ställer bredare frågor om legitimitet i fokus och visar på vikten av att en målreglerande lag, för att fungera optimalt, inte bara är så motståndskraftig som möjligt gentemot tillfälliga svängningar i opinion och politisk vilja, utan också åtföljs av satsningar på att stärka stödet för de uppställda målen. Klimat- situationen är, vilket bidrar till svårigheterna att hantera den, en fråga som präglas av en och rum utsträckt kollektiv nytta (Duit, 2010; Ostrom, 2000; Hodge och McNally, 2000).