sou · H5B322 · 2017-03-22 00:00:00 — 16.2.2Undvik negativa effekter för konkurrens Renhållningsavgiften bör inte få finansiera exempelvis reparations- tjänster eller begagnatförsäljning. En sådan ordning skulle riskera att hämma utvecklingen av privata entreprenörer. Utgångspunkten är att kommunens användning av renhållningsavgiften för avfalls- förebyggande åtgärder ska främja den privata återanvändnings- marknaden, inte göra det möjligt att med stöd av avgiften konkur- rera med privata aktörer. Som huvudregel bör det som den privata marknaden tillhandahåller sätta gränsen för vad kommunala aktörer bör göra i det avseendet. Kommunens möjlighet att bedriva säljverksamhet begränsas generellt av de så kallade KOS-reglerna (Konkurrensbegränsande Offentlig Säljverksamhet) i konkurrenslagen.23 Enligt KOS-reg- 23 3 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579). Underlätta för hushållen att förebygga avfall lerna får kommunen inte snedvrida eller hämma konkurrensen när den agerar som säljare.24 Utredningens bedömning är att det inte går att generellt svara på om begagnatförsäljning går att förena med KOS-reglerna. I de flesta fall torde det dock inte vara möj- ligt.25 Som huvudregel anser utredningen också att den typen av verksamhet har bättre förutsättningar att utvecklas om den drivs i privat regi. Kommunens roll bör vara att stimulera och initiera in- samling och sortering av återanvändbara produkter i samarbete med privata företag och ideella aktörer för att förebygga att sådana pro- dukter hamnar i avfallscontainrarna. säljverksamhet bör inte subventioneras med renhållningsavgiften. Kommuner bör redovisa kostnader för andra avfallsförebyg- gande åtgärder än de som renhållningsavgiften får användas till separat, genom särredovisning. rekommenderar kommuner att i sin redovisning skilja mellan avfalls- relaterad verksamhet som bedrivs på konkurrensutsatt marknad från den som bedrivs inom det kommunala avfallsmonopolet.26 Detta för att motverka misstankar om snedvridning av konkur- rensen genom till exempel korssubventionering. Utredningen bedömer att särredovisning även kan bidra till effektiviseringar i verksamheten, då det kan synliggöra kostnader som är förknippade med avfallshantering, och till att röja undan misstankar om otillåtna korssubventioner. Inom energiområdet finns av liknande skäl lagstadgade krav på särredovisning av fjärrvärmeverksamhet.27 Utredningen anser att kommunen bör särredovisa andra avfallsförebyggande åtgärder än de som renhållningsavgiften får användas till av samma skäl som de bör särredovisa åtgärder som vidtas vid sidan av monopolverksam- 24Kommunens särskilda förutsättningar på marknaden gör att den i olika sammanhang riskerar att störa marknaden. Därför finns KOS-reglerna som styr kommunens säljverk- samhet. Kommunens beställarverksamhet styrs genom regler om offentlig upphandling. 25KOS-reglerna har funnits , men finns endast begränsad praxis från om hur reglerna ska tolkas. Bland andra har dock påpekat att reglerna ännu inte fullt ut infriat näringslivets eller verkets förväntningar (Kon- kurrensverket. Dnr 313/2016. Utvärdering av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (UTKAST). Frågan om KOS-reglernas utformning och eventuella behov av revidering är dock för stor för denna utredning att behandla. Redovisning för den kommunala avfallsbranschen – Rekommendationer för intäkts-, investerings- och särredovisning. 27Fjärrvärmelag (SFS 2008:263), 41–43 §§. Underlätta för hushållen att förebygga avfall Vi har dock inte haft möjlighet att utreda förutsättningarna för tvingande krav om särredovisning. Utredningen bedömer dock att det finns anledning för konkurrensvårdande myndigheter att följa upp om kommuner och kommunägda bolag efterföljer Avfall rekommendationer. I annat fall kan lagstiftning behöva övervägas. 16.2.3Kommunens samarbete med privata aktörer Kommunens samarbetsformer med privata aktörer i syfte att minska avfallsmängderna kan se olika ut. Det kan exempelvis handla om att kommunen upplåter plats för en privat eller ideell aktör att samla in, sortera och/eller bedriva begagnatförsäljning av produkter som lämnats på kommunala återvinningscentraler. Sådana avtal bör i regel inte falla under krav på upphandling . Närmast till hands ligger de nya reglerna om upphandling av tjänstekoncessioner,28 men dessa regler gäller fullt ut endast om värdet av tjänstekonces- sionen överstiger tröskelvärdet på . Vissa grund- läggande krav om exempelvis likabehandling, icke-diskriminering, ömsesidigt erkännande och proportionalitet ska dock tillämpas även vid upphandlingar under tröskelvärdet.29 Kommunen bör utifrån vald samarbetsform i det enskilda fallet bedöma vilka regler som är tillämpliga, förslagsvis i samråd med . Kommunen bör givetvis, även för det fall upphandlingsreglerna inte gäller, tillämpa någon form av urvalsförfarande utifrån transpar- enta kriterier och ta ut marknadsmässig hyra, för att inte agera i strid med EU:s statsstödsregler30 och kommunallagens begränsningar när det gäller att lämna individuellt stöd till näringsidkare31. Två exempel på hur samarbetet mellan kommunen och privata aktörer kan se ut är återbruk och Retuna återbruks- galleria. 28Lag (2016:1147) om upphandling av koncessioner. 29Se 15 kap. i lag om upphandling av koncessioner. 30Artikel 107 FEUF. 31Jämför 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen (1991:900). Se också 3 kap. 6 § samt 1 kap. 3§ lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Underlätta för hushållen att förebygga avfall Återbruket ligger i och är anpassad för att be- sökarna kommer med saker till fots eller på cykel, jämfört med många andra anläggningar som kräver bil. Det första som besökaren möts av är ett så kallat återbruksﬁlter, en bemannad station där besökaren om- beds sortera ut återanvändbara produkter. Personalen sorterar produk- terna och det som är användbart hamnar på begagnatmarknaden genom avtal med sådana aktörer inom olika nischer. Först efter att ha passerat återbruksﬁltret kommer besökaren till återvinningscontainrarna. Satsningen på återbruk har gett tydlig effekt. Återbruksgraden, det vill säga andelen mottagna produkter som går till återanvändning i stället för återvinning, är vid återbruk jämfört vid övriga återvinningscentraler. Kommunens upphandling av återbrukets drift omfattar krav på att återbruksﬁltret alltid ska vara bemannat. Driftsentreprenören är utbil- dad av begagnataktörer för att kunna avgöra vilka produkter som kan återanvändas och hur de ska hanteras. Ju högre upp i avfallshierarkin mottagningen sker desto högre ersättning får driftsentreprenören av kommunen. I ﬁnns Retuna, första återbruksgalleria. har 14 butiker som säljer allt från möbler, inredning och kläder till verktyg och cyklar. I anordnas även föreläsningar, evenemang och workshops med syfte att inspirera och ge kunskap kring miljö, hållbarhet och återbruk. Butikerna förses med produkter från kom- munens återbruksdepå som ligger vägg i vägg. behöver produk- terna restaureras eller renoveras innan de läggs ut i butikerna. Återbruksgallerian är en del av kommunens kretsloppspark och drivs av det kommunala avfallsbolaget. Uppdraget är att minska avfall, vara en informationsplattform och skapa nya arbetstillfällen. Avfallsbolaget bedömer att de bäst uppfyller uppdraget genom att driva kommersiellt, och 10 av 14 butiker drivs därför av privata kommersiella entreprenörer. Utöver att minska avfallsmängderna har Retuna skapat cirka 60 nya arbetstillfällen i . öppnades och får ﬁnansiellt driftstöd från kommunen. Därefter ska vara själv- försörjande. *Personlig kontakt med , och , , samt , besökt . **Personlig kontakt med , och , , samt , besökt . Underlätta för hushållen att förebygga avfall 16.2.4Kommunen bör fortsatt få förbereda hushållsavfall för återanvändning Kommunens rätt att hantera hushållsavfall bör innefatta en möj- lighet att förbereda avfallet för att återanvändas när det är möjligt och lämpligt. På så sätt uppmuntras kommunen att verka uppåt i avfallshierarkin. Kommunen har ett ansvar för att hushållsavfall hanteras genom bland annat återvinning och får föreskriva att åter- vinningen ska finansieras med renhållningsavgiften.32 Förberedelse för återanvändning är en avfallshantering inom ramen för begreppet återvinning.33 Begreppet har förtydligats genom att definitionen av återvinning förts in i miljöbalken.34 Utredningen bedömer att det därmed står klart att kommunens renhållningsskyldighet omfattar förberedelse för återanvändning och att renhållnings- avgiften får användas för att finansiera detta återvinningsför- farande. Därför föreslår vi ingen ändring i det avseendet. Även om möjligheten att förbereda avfall för återanvändning kvarstår bör prioritet ges till att varor som kan återanvändas inte blir avfall överhuvudtaget, utan att det växer fram en marknad för återanvändning och reparation som gör dessa alternativ tillgängliga. Detta bör i regel vara mer effektivt än att i efterhand gå igenom avfallscontainrar för att finna sådant som lämpar sig för förbe- redelse för återanvändning. Dessutom minskar det risken för att produkter som kan återanvändas kontamineras. Det tar också bort det etiska dilemmat om det är rätt att återanvända något som en medborgare valt att slänga. Utredningen anser, i linje med tidigare resonemang, att kom- munen företrädelsevis bör engagera privata och ideella aktörer att utföra sådan reparation och rengöring som behövs för att förbereda avfall för återanvändning. Denna typ av verksamhet bör också lämpa sig väl för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, oavsett om det sker i eller privat regi. 32Miljöbalken 15 kap. 20 § och 27 kap. 4 §. 3315 kap. 6 § . 34Definitionen av återvinning fördes in i 15 kap. , i samband med att avfallshierarkin tydliggjordes i svensk rätt, se proposition 2015/16:166. framgick definitionen av avfallsförordningen (2011:927). Underlätta för hushållen att förebygga avfall 16.3.1Förslagets syfte och berörda miljömål Förslaget syftar till att minska hushållens generering av avfall. Detta ska ske genom att öka kommunernas informationsinsatser till invånare om hur de kan återanvända och på andra sätt agera mer resurseffektivt samt, styra kommunerna att underlätta för kommun- invånarna att göra detta. Se beskrivning av förslaget i början på detta kapitel. Förslaget underlättar i första hand35 att nå miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan. Detta sker genom minskat behov av nyproducerade konsumentprodukter och även genom minskat behov av transporter och avfallshantering. På samma sätt bidrar förslaget till att generationsmålet uppnås. Detta förslag bidrar även till att nå följande av Agenda 2030:s delmål för Mål 12 Hållbar konsumtion och produktion: 12.3 Till 2030, halvera det globala matsvinnet per person i butik- och konsumentledet, och minska matsvinnet längs hela livs- medelskedjan, även förlusterna efter skörd. 12.5 Till 2030 väsentligt minska mängden avfall genom åtgärder för att förebygga, minska, återanvända och återvinna avfall. 12.8 säkerställa att människor överallt har den information och medvetenhet som behövs för en hållbar ut- veckling och livsstilar i harmoni med naturen. Nollalternativet innebär att arbetet fortlöper och utvecklats så som det har gjort , exempelvis genom att kommunerna jobbar för målet halverat matsvinn . De flesta kommuner har då inte särskilda resurser avsatta för att samordna och driva det av- fallsförebyggande arbetet.36 Detta bottnar i att de inte får använda avfallstaxan för att finansiera ett sådant arbete samt att det 35Ytterligare miljökvalitetsmål påverkas. Se kapitel 11. Se fotnot 38. Underlätta för hushållen att förebygga avfall inte finns några lagkrav som uttryckligen kräver att ett sådant arbete ska finnas. Ett alternativ är att ge en statlig myndighet ansvaret för att infor- mera och underlätta för hushållen att förebygga avfall, i stället för att ge kommunerna ansvaret. En sådan myndighet skulle kunna vara eller . Fördelen med detta vore vissa samordningsfördelar och större möjligheter att bygga upp hög kompetens. Nackdelarna är att en central myndighet inte har kännedom om lokala förhållanden i respektive kommun och därför inte kan informera medborgarna om olika lokala, avfalls- förebyggande initiativ. Vidare skulle en central myndighet inte ha möjlighet att vidta lokala avfallsförebyggande åtgärder som under- lättar för kommuninvånarna att förebygga avfall. Sammantaget har utredningen bedömt att en statlig myndighet är mindre lämpad för uppdraget att underlätta för medborgarna på lokal nivå. och har uppdrag på nationell nivå för att förebygga avfall respektive verka för en hållbar konsumtion. Utredningen ser däremot att de stora möjligheterna till förbättringar ligger i att stärka det lokala arbetet. Utredningen har därför inte valt att gå vidare med att utreda kon- sekvenserna av att stärka en central myndighets ansvar för det lokala avfallsförebyggande arbetet. Trots brist på samordnande resurser i kommunen bedriver de flesta kommuner någon form av avfallsförebyggande arbete riktat mot kommunens invånare. Den vanligaste åtgärden är insam- lingsstationer på återvinningscentralerna där kommuninvånarna kan lämna fungerande saker för återanvändning.37 Det är även van- ligt att viss information om hur kommuninvånare kan förebygga avfall, sprids i avfallsbolagens kanaler eller via kommunens hem- sida. Överlag befinner sig arbetet i sin linda och det mesta är ogjort. En av de kommuner som har kommit längst är stad som arbetat utåtriktat med frågan till exempel genom en blogg om hur ”Avfallsfria ” minskat sitt avfall. Se fotnot 38. Underlätta för hushållen att förebygga avfall som bedrivs i olika kommuner beror till stor del på enskilda politikers och tjänstemäns engagemang. Utredningens bedömning är att nollalternativet innebär att det avfallsförebyggande arbetet riktat till hushållen blir fortsatt relativt lågt prioriterat i kommunerna. De som berörs av regleringen är i första hand landets 290 kom- muner och avfallsbolagen. Dessutom påverkas hushållen som kan få å ena sidan höjd avfallstaxa och å andra sidan mer lättillgängliga avfallsförebyggande lösningar. Även företag och ideella organisa- tioner som erbjuder avfallsförebyggande tjänster berörs genom att åtgärden indirekt ökar efterfrågan på deras tjänster. De branscher som berörs i första hand är uthyrnings-, och reparationsbranscherna samt begagnathandeln. Se tabell 16.1 nedan. Som det framgår av tabellen är det i huvudsak mindre företag inom dessa branscher. Dessutom påverkas företag som säljer nya produkter, det vill säga detaljhandeln. Dessa företag är många fler men påverkas bara marginellt av förslaget. Ytterligare företag kan komma att påverkas beroende på vilken inriktning kommunernas arbete tar. Underlätta för hushållen att förebygga avfall Tabell 16.1 i olika storleksklasser med begagnathandel, uthyrning eller reparation av konsumentvaror som huvudverksamhet, SCB:s företagsregister, Auktioner ej i butik eller på internet Uthyrare av fritids- och sportutrustning Uthyrare av videokassetter och dvd-skivor Uthyrare av andra hushållsartiklar och varor Reparationsverkstäder för datorer och kringutrustning Reparationsverkstäder för hushållsapparater samt utrustning för hem och trädgård Reparationsverkstäder för ur och guldsmedsvaror Reparationsverkstäder för cyklar, kläder, sportartiklar, 16.3.5Konsekvenser för kommunerna och avfallsbolagen Det är svårt att bedöma effekterna av förslaget eftersom kom- munernas respons på den nya lagstiftningen är okänd som det är oklart hur hushållen reagerar på kommunernas åtgärder. Därför har utredningen genomfört intervjuer av tre personer med god inblick i situationen38. Utifrån dessa intervjuer är utredningens bedömning att nästintill alla kommuner kommer att ha byggt upp ett mer systematiskt avfallsförebyggande informations- och underlättandearbete riktat till hushållen om utredningens för- 38 Följande personer intervjuades : , Stad, , egen konsult samt , Avfall . Underlätta för hushållen att förebygga avfall Omfattningen och ambitionsnivån kommer dock att variera. I studien ställdes frågor om vilka åtgärder som varit vanliga för kommuner att vidta för att förebygga avfall. Van- liga åtgärder var: 1.Iordningsställande av platser på återvinningscentralerna för att lämna in fungerande saker för återanvändning samt att teckna avtal med, aktörer, oftast ideella organisationer, som tar hand om dessa saker för vidareförsäljning. 2.Informationsinsatser till kommuninvånarna om hur man kan minska sitt matsvinn, var man kan lämna in saker för återan- vändning eller reparation, att man bör använda tygkasse i stället för plastkassar. Utredningen bedömer att förslaget i första hand kommer resultera i en utökning av dessa åtgärder. Det är svårt att veta hur kostsamt förslaget är eftersom kom- munerna kan välja att lägga ambitionsnivån olika högt. Svenska kommuner brukar dock leva upp till rådande lagkrav39 och de flesta har egna miljöambitioner. Därför är utredningens bedömning att kommunerna ger en person ansvaret för att arbeta med dessa frågor. I mindre kommuner antas denna person endast jobba med dessa frågor under delar av sin arbetstid, medan större kommuner antas tillsätta en heltidstjänst. Sammantaget beräknas förslaget kosta kommunerna 75 till per år.40 Kommunerna kan välja att finansiera denna utgift med en höjd renhållningsavgift. Till det tillkommer eventuella kostnader för investeringar i an- läggningar för att underlätta för insamling av produkter för återan- vändning. Dessa kostnader kan variera mycket från att kommunen ställer upp några containrar till mer omfattande ombyggnads- arbeten. Dessa investeringskostnader kan dock helt eller delvis bäras av de privata och ideella aktörer som nyttjar infrastrukturen eller så gör företagen investeringar direkt, snarare än kommunen. Avfallsbolagen kommer att påverkas i den mån kommunerna väljer att delegera det avfallsförebyggande arbetet till dem. Se fotnot 38. /år × 290 = /år. /år × 290 = /år. Det finns 290 kommuner i . Underlätta för hushållen att förebygga avfall 16.3.6Konsekvenser för företag och ideella organisationer Ideella organisationer och begagnatföretag påverkas dels genom att kommunerna i högre grad samarbetar med dem för att öka insam- lingen av återanvändbara produkter, dels av kommunernas infor- mation till hushållen om att öka inlämnandet av produkter för åter- användning. Den ökade omsättningen inom begagnathandeln leder till att den kan öka antalet anställda. När insamlandet av begagnade produkter ökar, blir delar av den svenska begagnatmarknaden mättad, se kapitel 12. Det leder till ökat behov av att sälja begagnade varor i andra länder. Kommunernas ökade information till medborgarna leder även till ökad efterfrågan på reparations- och hyrtjänster. Kommunen kan även vidta underlättande åtgärder för att stärka marknaden för reparationer och uthyrningsverksamhet. Detaljhandeln minskar å andra sidan sin försäljning marginellt. Detta gäller särskilt försäljningen av livsmedel som förväntas sjunka med någon procent (av vikten) på grund av ökad medvetenhet hos konsumenterna om hur man minskar matsvinnet. Förslaget bedöms inte påverka företagens konkurrensförhållanden negativt. Förslaget kommer i någon mån gynna företag och ideella organisationer som arbetar med begagnathandel, hyr- och repara- tionstjänster. Både små och stora företag samt svenska och utländska företag har förutsättningar att leverera denna typ av tjänster. Ett utökat kommunalt engagemang inom avfallsförebyggande kan potentiellt ge effekter för företag och ideella organisationer inom begagnathandeln på ett sätt som påverkar konkurrensen. För- slagen ger dock inte kommunen någon utökad rätt att konkurrera med privata aktörer. Tvärtom bör förslagen leda till att aktörer inom begagnathandel, reparation och uthyrning ser en viss ökad efterfrågan tack vare mer uppmärksamhet och bättre information till allmänheten samt genom utökade möjligheter att samarbeta med kommuner. Se även diskussionen i avsnitt 16.2.2. Underlätta för hushållen att förebygga avfall Kommuninvånarna får information där de uppmanas att bli bättre på att lämna in saker för återanvändning, minska sitt matsvinn och bli bättre på att reparera trasiga saker med mera. Det exakta inne- hållet i informationen bestämmer kommunerna själva över. Sam- tidigt gör kommunerna, ofta i samarbete med ideella organisationer och begagnatföretag det lättare att sälja eller lämna in saker för återanvändning. En del hushåll kommer därför ändra sitt beteende medan andra inte gör det. För vissa hushåll innebär utbyggda möj- ligheter att de vinner tid medan andra hushåll lägger ner mer tid på att reparera eller lämna in produkter för återanvändning. Vidare får hushållen information om hur de kan minska sitt matsvinn. De kan exempelvis bli bättre på att bedöma livsmedels hållbarhet, lära sig fler recept som görs på matrester eller bli bättre på att planera matinköpens storlek. Detta innebär merarbete för hushållen men innebär också lägre utgifter. Den löpande kostnadsökningen för kommunerna och avfalls- bolagen, som beskrivs i avsnitt 16.2.1, förväntas att tas ut genom en höjning av avfallstaxan. har ungefär 10 miljoner invånare. Kostnaden skulle då bli i genomsnitt 7,5–per per- son och år, 17–per hushåll41 och år eller en höjning av avfallstaxan med 1–för boende i lägenhet.42 Förslaget innebär att kommunernas ansvar för att underlätta för hushållen att förebygga avfall skärps utan att i detalj reglera hur detta ska gå till. I nästa steg vet utredningen inte hur hushållen reagerar på kommunens åtgärder. Alla miljöeffekter som beskrivs här måste därför betraktas med stor försiktighet. De åtgärder som förslaget förväntas leda till beskrivs nedan. Vidare bedömer utredningen att hushållen i genomsnitt har ett lågt 41 Antalet personer per hushåll ligger på 2,2 personer. Inkomster-och-inkomstfordelning/Hushallens-boende/Aktuell-pong/378518/ Behallare-for-Press/402401/, besökt . 42 Genomsnittlig avfallstaxa för boende i lägenhet var . Hushållsavfall i siffror – Kommun- och länsstatistik 2014. Rapport 2015:25, Avfall , 2015. Underlätta för hushållen att förebygga avfall till medelhögt intresse av att ta del av kommunens information och åtgärder och själva vidta avfallsförebyggande åtgärder. I ett räkneexempel antar utredningen att åtgärderna i stora drag har följande effekter : 1.Att inköpen av livsmedel minskar av den totalt inköpta mängden livsmedel. Detta på grund av att kommunerna antas informera hushåll om hur de kan förebygga matsvinn. Denna effekt antas utöver effekten på den satsning på minskat matsvinn som redan sker i nollalternativet. För att uppnå en minskning av inköpt mat krävs en minskning av hushållens matsvinn med några procent. För att kommunerna ska lyckas med att nå denna effekt krävs att kommuner som genomfört lyckade satsningar delar med sig av sina arbetsmetoder. Att effekten bedöms bli så tydlig beror på att det finns många konkreta åtgärder som hushållen kan vidta och därför informeras om. 2.Att inköpen av förbrukningsvaror minskar , jämfört med hur stor konsumtionen annars hade varit. Med förbrukningsartiklar menas i detta sammanhang förbrukningsvaror, rengöringsartiklar samt varor för kropps- och skönhetsvård. Effekten antas bli uppnådd genom att kommunerna informerar om alternativ till engångsartiklar, exempelvis tygpåsar. Att effekten bedöms bli låg beror på att det finns färre tydliga exempel för hur förbrukningsvaror kan ersättas jämfört med hur matsvinnet kan minskas. 3.Att inköpen av nya konsumentprodukter som exempelvis kläder, husgeråd, möbler, leksaker och elektronik minskar , jämfört med hur stor konsumtionen annars skulle varit, på grund av mer begagnathandel och återbruk, ökad ut- hyrning och fler reparationer. Denna effekt kan uppstå på flera sätt där kommunerna i samspel med ideella aktörer och företag verkar för att gynna att kommuninvånarna förebygger sitt avfall.