sou · H5B398 · 2017-12-05 00:00:00 — De uttryckta farhågorna är enligt vår mening överdrivna. Erfaren- heter av ljud- och bildupptagningar som följt med EMR-reformen talar för att det finns en beredskap både vid domstolarna och hos parterna för att förhålla sig till bevisning som presenteras med ljud- och bild. Både domstolar och parter har redan en vana att handskas med teknikupptagen bevisning inklusive de processfrågor som kan uppstå med anledning av presentationsformatet. Det faktum att denna form av bevisning är etablerad i brottmålsprocessen bör enligt vår mening underlätta både i frågor om hur en part ställer sig till att åberopa en ljud- och bildinspelning och vid domstolens bedöm- ningar av bevis i olika presentationsformat. Såväl domstolar som parter har dessutom genom EMR visat en förmåga att ställa om till nya förutsättningar på ett sätt som kommer att vara nödvändigt även vid denna reform. En särskild utmaning med den reform vi föreslår är att bevisningen enligt våra förslag kan komma att presenteras med olika presentationsformat inom ramen för en och samma rättegång. Detta ställer i och för sig krav på en skärpt medvetenhet hos inte minst domstolarna vid bevisvärderingen. Det finns rimligtvis också skäl för parterna att argumentera i dessa frågor vid rättegången. förekommer dock bevisning med skilda presentations- format i betydande utsträckning, inte minst i de större brottmålen. Våra överväganden om huruvida parterna kommer att vilja tillämpa en utökad möjlighet att åberopa ljud- och bildupptagningar bygger vidare på att den part som åberopar en berättelse som dokumenterats med ljud och bild uppfattar att det finns ett processuellt mervärde med ljud- och bildupptagningen i förhållande till ett förhör med per- sonlig inställelse. Vår bedömning är som framgått att ett sådant mer- värde ofta kommer att finnas, inte minst eftersom det finns bevis- mässiga fördelar med att lägga fram färsk bevisning för rätten. I en- skilda fall bör därför ofta fördelarna med ljud- och bildupptagna berättelser som bevis väga tyngre än oron för att det ska finnas nack- delar på grund av presentationsformatet. 2015/16:39 s. 36. Våra överväganden och förslag 6.9Vårt förslag om en utökad möjlighet till vittnesersättning av allmänna medel Vårt förslag: Det bör införas en möjlighet för rätten att besluta att ersättning för ett vittnes inställelse får betalas av allmänna medel även om vittnet har åberopats av den misstänkte i de fall då det är skäligt med hänsyn till vittnesförhörets betydelse för till- varatagande av den misstänktes rätt. Skälet för vårt förslag Ersättning till ett vittne, en målsägande eller en sakkunnig som åbe- ropats av enskild part, dvs. i brottmål i princip den tilltalade eller målsäganden, ska enligt gällande huvudregel betalas av parten. Om det är skäligt med hänsyn till partens ekonomiska förhållanden får dock domstolen besluta att ersättningen ska betalas av staten. Dom- stolen är skyldig att se till att onödig bevisning inte läggs fram. Någon särskild prövning utöver denna ska inte göras av om bevis som åbe- ropats av en enskild part bör tillåtas. Om en tilltalad begär omförhör med ett vittne i högre instans, är det enligt gällande ordning den tilltalade som ska betala för inställelsen även om åklagaren i och för sig har begärt att vittnets tingsrättsberättelse ska läsas upp.64 För att säkerställa att den tilltalades möjligheter att åberopa för- hör med en person vars uppgifter läggs fram av åklagaren genom en ljud- och bildupptagning inte begränsas av ekonomiska hänsyn finns det skäl att justera bestämmelserna om ersättning för inställelse. Vi föreslår att det införs en möjlighet för rätten att besluta att ersätt- ningen för förhörspersonens inställelse i vissa av dessa fall ska stanna på staten. Vi föreslår att rätten får besluta att ersättningen ska betalas av allmänna medel om bedömningen görs att det är skäligt med hänsyn till förhörets betydelse för tillvaratagande av den misstänktes rätt. Den utformning vårt förslag ges innebär att rätten får en möjlig- het att fatta sådana beslut vid alla förhör som åberopas av en miss- tänkt, oavsett skälet till att förhöret åberopas. Att rätten ska ges en sådan möjlighet vid bevisning som har en betydelse för tillvaratagan- – en kommentar på internet, kommentaren till 36:24 RB. Våra överväganden och förslag det av den misstänktes rätt bedömer vi är rimligt ur rättssäkerhets- synpunkt. Vårt förslag: Bestämmelsen i 11 § FUK ska upphöra att gälla. Av 11 § FUK framgår att om den misstänkte begär att undersök- ningsledaren ska yrka att ett visst bevis som den misstänkte avser att åberopa vid huvudförhandlingen tas upp vid rätten, bör undersök- ningsledaren under de i 23 kap. 15 § RB angivna förutsättningarna gå med på framställningen om det kan antas att beviset har betydelse för utredningen. Denna bestämmelse tillkom mot bakgrund av att den misstänkte hade att utge ersättning till den hörde, om förhöret skedde på hans eller hennes begäran. gäller dock att kostna- derna för bevisupptagningen och för den misstänktes inställelse utgår av allmänna medel även i det fallet att det är den misstänkte som tagit initiativet. Som en följd av detta och de ändringar vi före- slår om bevisupptagning i domstolarna enligt 23 kap. 15 § RB bör bestämmelsen i 11 § FUK upphävas. 6.11Avslutande synpunkter om den föreslagna bevisreformen Våra förslag om nya bevisregler innebär att möjligheterna att lägga fram bevisning på det sätt som är lämpligast i enskilda fall öppnas upp. Förslagen är inte utformade för att anvisa hur bevis ska läggas fram oavsett omständigheterna i enskilda fall. Avsikten är i stället att erbjuda nya processuella verktyg i straffprocessen som kan användas när det är lämpligt för att få mer tillförlitlig bevisning eller andra processuella vinster i ett enskilt fall. Frågan om vilket närmare genomslag reformen får kommer, med den utformning vi har valt, i stor utsträckning att avgöras genom rättstillämpningen. Precis som har skett med EMR-reformen kommer, föreställer vi oss, praxis att klarlägga i vilka situationer och under vilka närmare förutsätt- ningar som de föreslagna reglerna ska utnyttjas. Närmare anvisningar om tillämpningen kan sannolikt också komma att meddelas i rikt- Våra överväganden och förslag linjer från myndigheterna. Reformens fulla potential för en bättre hantering av stora brottmål kommer enligt vår bedömning därför att utvecklas successivt. 7Kostnader och andra konsekvenser I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande. Det anges vidare uttryckligen i våra direktiv att utredningen ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna för det allmänna av de förslag som läm- nas. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det all- männa, ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. Utred- ningen ska också redovisa i vilken utsträckning resursutnyttjandet i rättsväsendet kan bli effektivare genom förslagen. Vi har i anslutning till våra överväganden och förslag analyserat för- och nackdelar med respektive förslag och i vissa fall alternativ till våra förslag. I detta kapitel gör vi en sammanfattande bedömning av de konsekvenser som våra förslag kan antas medföra. 7.2Författningsenliga krav på redovisningen av konsekvenser Bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett be- tänkande finns i 14–15 a §§ kommittéförordningen. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska, enligt 14 § kommittéförordningen, en beräkning av dessa konse- kvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällseko- nomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Kostnader och andra konsekvenser Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska, enligt 15 § kommittéförordningen, konsekvens- erna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a § kommittéförordningen, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Närmare bestämmelser om kraven på konsekvensutredningens innehåll finns i 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Enligt 6 § ska en konsekvensutredning innehålla följande: 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kom- mer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser reg- leringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen, 5.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och 6.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. I 7 § anges närmare vad som ska framgå i de fall regleringen kan få effekter för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Kostnader och andra konsekvenser Vårt uppdrag har varit att mot bakgrund av den utveckling som skett när det gäller stora brottmål överväga om det bör vara möjligt att i ökad utsträckning använda förhör med målsägande, vittnen och misstänkta som tagits upp före huvudförhandlingen som bevis vid rättegångar. Utgångspunkten för behovet att överväga denna fråga är enligt direktiven effektivitetskäl. För målsägande och vittnen skulle, enligt direktiven, en ny ordning för förhör dessutom kunna medföra att den påfrestning som upprepade förhör kan innebära minskar. En utökad möjlighet att använda dokumenterade förhör skulle också kunna bidra till kortare häktningstider och minskad restriktions- användning, eftersom behovet att skydda bevisningen från yttre på- verkan genom häktning med restriktioner kan bli mindre om bevis- ningen säkras i ett tidigare skede. En ytterligare önskvärd effekt som anges i direktiven är förbättrade möjligheter att styrka brott. Eventu- ella förändringar måste tillgodose högt ställda krav på förutsebarhet och rättssäkerhet för den enskilde. 7.4Alternativa förslag och nollförslag BRÅ har i sin rapport förundersökningar och brottmål gjort en uppskattning av resursåtgången i stora brottmål –2015.1 Som framgår av vårt delbetänkande har an- talet stora brottmål uppgått till motsvarande siffror som under den mätperiod som BRÅ:s iakttagelser grundar sig på.2 Av BRÅ:s rapport framgår bl.a. att de stora förundersökningarna i snitt har pågått i 1–, men att en del har pågått betydligt längre. Det framgår vidare att de största förundersökningarna kräver åklagarresurser som grovt räknat skulle räcka till handläggning av över 100 genomsnittliga ärenden. Vid har enligt rapporten kostnaderna för s.k. särskilt krävande ärenden under den aktuella mätperioden uppgått till totalt , vilket motsvarar en genomsnittskostnad per ärende om . Kostnaden har i genomsnitt varit 12 gånger högre 1BRÅ:s rapport 2017:4, Stora förundersökningar och brottmål – Utveckling, omfång och karaktär, s. 64 f. 2SOU 2017:7, bil. Kostnader och andra konsekvenser i dessa ärenden än i ett genomsnittligt ärende vid myndigheten. De förundersökningar vid myndigheten som resulterat i brottmål med i huvudförhandlingstid kan enligt BRÅ antas ha kostat betydligt mer än det genomsnittliga särskilt krävande ärendet. När det gäller resursåtgången i domstolarna beräknar BRÅ att tingsrätterna åren 2013–2015 har haft en sam- manlagd extra resursåtgång på för mål i huvudförhandlingstid, dvs. Den totala resursåtgången för ersättning till offentliga försvarare och målsägandebiträden i tingsrätternas stora mål upp- skattas ha varit , dvs. Av denna kostnad har försvararkost- naderna utgjort . Den genomsnittliga för- svararkostnaden per brottmål har beräknats till medan den genomsnittliga kostnaden för målsägandebiträden per mål beräknats till . Siffrorna inkluderar inte ersättningar som kan ha utgått i övre instanser. Utredningen konstaterar, bl.a. med utgångspunkt i de redovisade resultaten från BRÅ, att hanteringen av de stora brottmålen innebär en stor resursåtgång för samhället. Det gäller bl.a. kostnader för om- fattande förundersökningar som pågår , långdragna rättegångar och långa häktestider samt höga kostnader för offentliga försvarare och målsägandebiträden. Som vi redogjort för i av- snitt 6.3.2 med hänvisning till BRÅ:s rapport kännetecknas stora brottmål av att ett stort antal personer förhörs inom ramen för brottmålen. Den muntliga bevisningens omfattning är ett avgörande skäl till att ett brottmål blir stort. En reform av reglerna för hur muntlig bevisning kan tas upp och läggas fram bedömer vi därför vara nödvändig för en mer effektiv hantering av brottmål. Att inte göra något åt nuvarande ordning skulle innebära att en alltför stor del av rättsväsendets resurser även fortsättningsvis kommer att användas för de stora brottmålen på bekostnad av mindre brottmål. BRÅ framhåller att en rimlig slutsats är att en förskjutning mot fler stora ärenden troligen skulle innebära en minskning av antalet lag- förda personer och personuppklarade brott.3 En sådan tänkbar ut- veckling förutsätter att åtgärder vidtas. 3 BRÅ:s rapport 2017:4, Stora förundersökningar och brottmål – Utveckling, omfång och karaktär, s. 79. Kostnader och andra konsekvenser Nuvarande regler för hur muntlig bevisning läggs fram i brottmål har, i belysning av utvecklingen med stora brottmål, också inneburit att själva prövningen av brottmålen är mer tungrodd än som förut- sågs då nuvarande regelverk infördes. Handläggningstiderna är långa. Detta har lett till en hög påfrestning för enskilda personer som är inblandade i brottmålen. Det har också lett till att häktnings- och restriktionstiderna är mer omfattande än som var avsikten då nu- varande ordning utformades. Nuvarande bevisregler innebär också att det blir svårare att utreda och lagföra brott än som kunde räknas med då reglerna infördes. Ingenting tyder på att antalet stora brottmål kommer att minska i rättsväsendet. Utan någon förändring av regelverket kvarstår de beskrivna problemen för straffprocessen. Utredningen lämnar förslag som syftar till ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottmålsprocessen. I huvudsak handlar det om att göra det möjligt att lägga fram bevisning på det sätt som, ur effekti- vitets- och rättssäkerhetssynpunkt, är mest lämpligt i det enskilda fallet. Förslagen innebär att parterna ges ett stort inflytande över hur de vill lägga fram bevisning med hänsyn till omständigheterna som är för handen i brottmålet. Ett alternativ till den reform vi föreslår skulle vara att behålla grundprincipen att berättelser som ska användas som bevis ska tas upp i domstol. En sådan ordning skulle, som vi har påpekat tidigare, sannolikt uppfattas som mindre kontroversiell än de förslag vi nu lämnar. Vår bedömning är emellertid att det, inte minst av effektivi- tetsskäl, finns anledning att ompröva nuvarande antaganden om be- tydelsen av att berättelser tas upp i domstol för att kunna användas som bevis. Detta gäller inte minst i belysning av de möjligheter att tekniskt dokumentera och presentera bevisning som finns. Ett annat alternativ som vi har övervägt är att föreslå en ny fast ordning för när och hur bevisning ska tas upp under vissa givna förutsättningar för att på det sättet utvidga valmöjligheterna när det gäller hur bevisning kan läggas fram. Exempelvis har vi övervägt om en formell bevisupptagningsmöjlighet utom rätta bör införas. En sådan ordning skulle innebära att det fanns formella krav på att alla förhörspersoner behandlas likadant och all bevisning läggs fram på likadant sätt. Som vi har utvecklat i kapitel 6 gör vi i denna fråga bedömningen att rollfördelningen mellan åklagare och poliser å ena sidan och domstolar å andra sidan bör upprätthållas och att formell bevisupptagning av det skälet bör vara en uppgift reserverad för dom- Kostnader och andra konsekvenser Vi gör vidare, som också framgår i kapitlet, bedömningen att det är angeläget att undvika detaljreglering av förundersöknings- arbetet. Ytterligare ett alternativ som utredningen har övervägt är att göra en mer grundlig förändring av straffprocessen och överge nuvarande grundprinciper om bl.a. muntlighet och omedelbarhet för prövningen av brottmål. Vårt ställningstagande är emellertid att en så drastisk förändring vare sig är nödvändig eller lämplig för att uppnå de för- ändringar som vi har konstaterat att det finns ett behov av. Princi- perna om muntlighet och omedelbarhet har alltjämt goda skäl för sig som en grund för prövningen av brottmål. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att de alternativ vi övervägt inte medför samma positiva konsekvenser för brottmåls- processen som de förslag vi har lämnat. De olika förslag vi har läm- nat ska ses som delar av en reform som syftar till att öppna upp möj- ligheterna att lägga fram bevisning på det sätt som är lämpligast i det enskilda fallet. Det är en fakultativ möjlighet som föreslås. Mot bak- grund av detta är det enligt vår bedömning knappast möjligt att be- skriva effekterna av att enskilda förslag inte genomförs. 7.5Något om de faktiska konsekvenserna av våra förslag Det är, vid bedömningen av konsekvenser, viktigt att den omställ- ning som följer med att införa nya förutsättningar för hur muntlig bevisning läggs fram och den resursomställning som i vissa fall krävs vägs mot den nytta som reformen har för brottmålsprocessen och för enskilda förhörspersoner. Utredningen menar att förändringarna är nödvändiga för att komma till rätta med de svårigheter ur effektivi- tets- och rättssäkerhetssynpunkt som nuvarande ordning innebär för enskilda personer och för möjligheterna att kunna lagföra brott rättssäkert och effektivt. Kostnader och andra konsekvenser 7.5.2Förslaget om en utökad möjlighet att ta upp bevis i domstol före huvudförhandling Bevis bör kunna tas upp i domstol på yrkande av undersöknings- ledaren eller den misstänkte (under förundersökningen) eller part (under förberedelsen) om det inte är olämpligt med hänsyn till ut- redningens/målets beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt. Bevis bör vidare kunna tas upp i domstol under förundersökningen om det kan få betydelse för frågan om att häva häktning eller restriktio- ner. Ett skyndsamhetskrav ska gälla vid handläggningen i domstol. Vilka berörs av förslaget? Personer som är misstänkta för brott, brottsoffer och andra enskilda personer i brottmål Såväl personer som är misstänkta för brott, brottsoffer, vittnen och sakkunniga berörs av förslaget på sätt som vi har redovisat på andra ställen i betänkandet (kapitel 6). Vårt förslag ställer i viss utsträckning krav på ett förändrat arbetssätt för poliser, åklagare, advokater och domare som inledningsvis kan komma att innebära ökade utbildnings- och arbetsinsatser för rätts- väsendets aktörer. Den praktiska hanteringen kan också i vissa fall komma att innebära en ökad arbetsinsats, åtminstone inledningsvis. Förslagen innebär också att det måste finnas en teknisk beredskap vid domstolar att spela in förhör med ljud och bild och att hantera det inspelade materialet. En sådan beredskap torde dock i stor ut- sträckning finnas . Vårt förslag påverkar arbetet vid polis- och åklagarmyndigheterna. Förslaget innebär att åklagare kommer att förväntas medverka i sam- manträden i rätten för att ta upp bevis i högre utsträckning än . För polismyndigheterna kan förslaget antas innebära att poliser kommer att behöva ta del av bevisupptagningsförhören i domstol Kostnader och andra konsekvenser under förundersökningar, ofta genom att närvara vid sammanträdena, och praktiskt se till att dessa dokumenteras och granskas i enlighet med de krav som gäller för förundersökningar. Vad förslaget när- mare innebär för arbetsbelastningen vid myndigheterna är emellertid svårt att avgöra, inte minst eftersom det är parterna själva som kom- mer att begära att bevis tas upp före huvudförhandlingen och tillämpningen därför är delvis oförutsägbar. Åklagarnas medverkan vid sammanträden för bevisupptagning är enligt vår be- dömning i första hand en förflyttning av arbetsinsatsen till ett tidigare skede av processen. För personal vid polismyndigheterna innebär det sannolikt en något ökad arbetsbelastning att se till att de krav som ställs på dokumentation och granskning av berättelser som ingår i förundersökningar uppfylls vid bevisupptagningar som ska ingå i förundersökningsprotokoll. I vart fall gäller detta i de fall det rör sig om förhör som inte annars skulle ha hållits under förunder- sökningen. Svårigheterna att bedöma förslagets innebörd för arbets- belastningen ökar ytterligare eftersom möjligheten att ta upp bevis- ning i ett tidigare skede ofta, på sätt som vi har utvecklat på andra ställen i betänkandet, kommer att innebära andra effektivitetsvinster för polis- och åklagarmyndigheternas arbete med handläggningen av förundersökningar och med att lägga fram bevis vid rättegångar (kapitel 6). När det gäller offentliga försvarares och biträdens arbete så ställer förslaget krav på en ökad aktivitet under förundersöknings- och förberedelsestadiet då försvarare och biträden kommer att behöva förbereda och delta i förhör i högre utsträckning. I vilken omfatt- ning sammanträden för bevisupptagning kommer att hållas är i nu- läget svårbedömt. Om försvarare och biträden har medverkat vid bevisupptagning under förundersökningen eller förberedelsen kom- mer kraven på aktivitet avseende förhörens innehåll att minska vid rättegången. Att bedöma om kompletteringar är nödvändiga i sam- band med slutdelgivningen eller efter att åtal väcks ingår redan i uppdraget för offentliga försvarare och biträden. Vår uppfattning är att arbetsinsatsen, på samma sätt som för åklagare, framför allt för- flyttas till ett tidigare skede av processen. Någon märkbart utökad arbetsinsats kan det enligt vår mening inte antas bli frågan om. För de allmänna domstolarnas del kommer förslaget om en ut- ökad möjlighet att ta upp bevisning i domstol utom huvudförhand- ling framför allt ställa krav på nya rutiner. Detta särskilt eftersom det Kostnader och andra konsekvenser rör sig om framställningar till domstolarna som ska hanteras skynd- samt. Det rör sig dock inte om nya arbetsuppgifter för domstolarna. Det är heller inte frågan om att domstolarna ska pröva något annat än det parterna har anfört i frågan om bevisupptagningen. Typiskt sett är det därför ett begränsat underlag som domstolarna har att ta till sig vid prövningen. Domstolarna kommer dock att behöva av- sätta tid för att ta upp bevisning som sedan också ska läggas fram vid rättegångarna. En dubblering av förhandlingstiden när det gäller beviset kommer därför uppstå i dessa fall i förhållande till vad som gäller. På sätt som vi har utvecklat på andra ställen i betänkandet kommer förslaget ofta medföra andra handläggningsvinster, av- seende bl.a. förutsebarhet, kallelser och utevarohantering som kan antas kompensera tidsåtgången (kapitel 6). Förslaget innebär att Kriminalvården kan behöva transportera häktade personer till sammanträden för bevisupptagning i ökad ut- sträckning.