sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Dricksvattenhanteringen är nära kopplad till livsmedelsfrågor som exempelvis att vattnet inte ska vara ohälsosamt att dricka. Spillvattenhanteringen har å sin sida starka kopplingar till miljöfrågor, exempelvis vilken kvalitet det vatten som släpps ut i sjöar, hav och vattendrag ska ha. Frågornas spänn vidd tillsammans med att tjänsterna historiskt har hanterats på ett likartat sätt genom tillhandahållande i rörledningar kan ha lett till en uppfattning om att samtliga de frågor som faller inom lagen ut gör ett särområde. Bara avseende dagvatten kan hanteringen delas upp mellan – i vart fall – två olika frågor där den ena handlar om kvalitén på det dagvatten som lämnar va-anläggningen och den andra avser anläggningens kapacitet att leda bort dagvatten till skydd för bebyggelse. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten Det finns inget bemyndigande för någon central myndighet att meddela föreskrifter för frågorna i vattentjänstlagen. Den kun skapsinformation som ges ut avseende ordnande av vattentjänsten bortledande av dagvatten består av Svenskt Vattens publikationer. ger visserligen också ut vägledning, men denna är inriktad på planeringsfrågor kopplade till skydd mot dagvatten för bebyggel sen (se exempelvis ”PBL kunskapsbanken” på : ). Även här sker i så motto en viss uppdelning av frågorna mellan löpande hantering och planering av bebyggelsen. Frågorna riskerar därmed att hamna i två ”block” där den ena utgörs av exempelvis höjdsättning av bygg nader och den andra delen ren hantering i rörledningar. För att kunna åstadkomma en förändrad dagvattenhantering måste denna proble matik överbryggas. Sammanfattningsvis kan konstateras att en förbättrad dagvatten hantering som innefattar öppna dagvattenlösningar medför ett behov av att kommunerna får kunskap om hur denna hantering kan och bör ordnas. En gemensam vägledning för dagvattenhantering och planering kan bidra till att kopplingen mellan dessa områden stärks och medvetandegörs hos kommunerna. Det allmänna behovet av en vägledning aktualiseras ytterligare av mitt förslag i avsnitt 7.3. Förslaget innebär att kommunerna i sin översiktliga planering av markanvändandet kommer att vara skyldiga att analysera riskerna för bland annat översvämning på grund av nederbörd. Denna analys avser även befintlig miljö. Förslaget med för ett ytterligare behov av kunskapsstöd till kommunerna. En kun skapsvägledning skulle kunna stödja kommunerna i arbetet med deras strategier för hur riskerna för översvämning på grund av dagvatten ska minska eller upphöra. 8.5.1En vägledning för kommunerna Utredningens förslag: Regeringen bör ge i uppdrag att, med utgångspunkt i att få till stånd en förändrad dagvattenhan tering, ge en särskilt vägledning till kommunerna om hur dag vattenhanteringen till skyddande av bebyggelsen kan ordnas. Väg ledningen ska avse både ny och befintlig bebyggelse. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten Av instruktioner, förordning (2012:546) med instruktion för , framgår av 1 § att är förvaltningsmyndighet för frågor om (1) byggd miljö, (2) hushållning med mark- och vatten områden, (3) fysisk planering, (4) byggande och förvaltning av be byggelse (5) boende, och (6) bostadsfinansiering. Goda argument kan anföras för att frågorna om hur en förändrad dagvattenhante ring kan ordnas ligger inom ett det område som är förvalt ningsmyndighet för. Att inte ger någon vägled ning avseende den löpande dagvattenhanteringen, det vill säga frågor som aktualiseras på grund av vattentjänstlagens ansvar, beror, enligt uppgift från verket, på att man bedömt att dessa frågor inte ingår i uppdrag. gav 2010 ut en publikation avseende bland annat dag vattenhantering i befintlig miljö: Mångfunktionella ytor – Klimat anpassning av befintlig bebyggd miljö i städer och tätorter genom grönstruktur. Publikationen hade till syfte att öka medvetandet och kunskapen kring värdet av att inte hårdgöra mark och vidga synen på grönstrukturen, grönytorna, mellanrummen och friytorna i stad och tätort. Målet med skriften var att visa på den fysiska planering ens roll att integrera grön- och blåstrukturen i klimatanpassning av städer för att kunna skörda vinster av samordnade insatser. En sådan publikation har självklart en roll att spela och utgör en viktig del i att förändra uppfattningen och synen på dagvattenhanteringen. Den fyller dock inte funktionen som rådgivning för och vägledning i hur en omställning till eller nyordnande av en öppen dagvattenhan tering praktiskt kan genomföras. Eftersom ett sådant behov klart föreligger bör regeringen ge i uppdrag att utforma en vägledning till kommunerna för hur en förändrad dagvattenhantering med lägre risk för översväm ning kan ordnas både vid planering av områden men även i befintlig bebyggelse. Vägledningen ska utformas för att vara ett stöd till kom munerna i de strategier som kommunen, enligt mitt förslag, i över siktsplanen ska ta fram för att minska risken för översvämning på grund av nederbörd. Vägledningen bör innefatta vilka frågor som kan regleras i planbestämmelser. Viktigt är att inriktningen även be aktar och vägleder hur den löpande hanteringen ska kunna ordnas och fungera. Vägledningen bör ta sikte på hur kommunerna kan åstadkomma en minskad sammanblandning av dag- och spillvatten, eftersom en separerad hantering utgör en förutsättning för öppna Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten Av vägledningen bör också framgå hur öppna lösningar till skydd mot kraftiga skyfall kan integreras i den allmänna dagvattenhanteringen. Vägledningen bör innefatta generella förslag och exemplifieringar på hur dagvattenhanteringen lämpligen skulle kunna ordnas. Vid utformningen av vägledningen bör ta del av erfarenheter från platser där en omställning av dagvattenhan teringen redan ordnats, exempelvis . Uppdraget bör redovisas till regeringen . 8.6Reglering av markens genomsläpplighet Utredningens förslag: Det bör införas en möjlighet för kommu nen att ställa krav på marklov för förändring av markytans ut formning för att säkerställa att en sådan reglering i detaljplanen efterföljs. I avsnitt 5.4.6 har redogjorts för hur en kommun i detaljplaneringen av ett område exempelvis kan reglera markens höjdläge, i vilken ut sträckning som markytan ska vara genomsläpplig och byggnaders utformning och placering. När det gäller frågan om genomförande krävs bygglov eller mark lov för vissa åtgärder. Syftet med en lovprövning är att se till att tänkta åtgärder utförs korrekt. Oberoende av om en åtgärd är lov pliktig eller inte, får en åtgärd i strid med detaljplanen som huvud regel inte vidtas (det finns vissa undantag exempelvis vissa åtgärder i anslutning till bostadshus, se 10 kap. 2 § och 9 kap. 4–4 c och 5 §§ PBL). Genom att en viss åtgärd är lovpliktig får kommunen bättre kontroll av vilka åtgärder som vidtas. Det ger också en möjlighet att stoppa en åtgärd som inte är planenlig. Generellt kan sägas att bygglov krävs för uppförande av bygg nader. När det gäller ändringar av markförhållanden är lovkravet beroende av vilken åtgärd som avses. Av 9 kap 11 § PBL framgår att huvudregeln är att det krävs mark lov för schaktning eller fyllning om detta avsevärt ändrar höjdlägen inom en tomt eller för mark inom en allmän plats. Möjlighet finns dock för kommunen att i detaljplanen bestämma att lov inte krävs. Genom regeln skyddas regleringen av markens höjdlägen. I 9 kap 12 § regleras en möjlighet för kommunen att i detaljplanen bestämma Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten att det ska krävas marklov för trädfällning och skogsplantering. En förutsättning är att dessa frågor reglerats i detaljplanen. Departementschefen anförde avseende regeln i prop. 1985/86:1 s. 299 f. följande: Särskilt betydelsefullt för kommunerna vid planeringen av nya bebyg gelseområden är att de redan på ett tidigt stadium får ett grepp över naturförhållandena inom områden som skall bebyggas. Det bör fram hållas att skogen inte bara har betydelse för ett bebyggelseområdes ut seende utan även kan inverka på avrinnings- och grundvattenförhål landen, klimat m.m. PBL bör därför ge kommunerna möjlighet att kontrollera sådana förändringar av skogen som kan rubba förutsätt ningarna för att åstadkomma en i vid bemärkelse god bebyggelsemiljö inom ett visst område. Departementschefens argument kopplas bland annat till bebyggelse områdets inverkan på avrinnings- och grundvattenförhållanden, klimat m.m. Samma argumentation går att föra avseende frågan om markens genomsläpplighet. Andelen hårdgjord yta har en stor in verkan på avrinningsförhållandena i ett område. En möjlighet för kommunen att även göra frågan om förändring av markens genom släpplighet marklovspliktig bör därför införas i paragrafen. Förslaget till ändring av paragrafen är följande: 9 kap 12 § Det krävs marklov för trädfällning, skogsplantering och förändring av markytans utformning, inom ett område med detaljplan, om kommunen har bestämt det i planen. En del av utredningens uppdrag handlar om finansiering. Utred ningens uppdrag kan som närmre framgår av avsnitt 2.1 delas upp i tre delar. Huvuduppdraget avser att klarlägga ansvarsfördelningen. Därutöver handlar det om att undanröja lagstiftningshinder och att föreslå en finansiering. I direktiven anges bl.a. följande om finan siering: De kostnader som förväntas för genomförande av åtgärder för anpass ning till ett förändrat klimat föranleder en översyn relaterad till finan siering. Viktiga frågor i detta avseende är om samhällets försäkrings skydd är tillräckligt, om det finns behov av justeringar i kommunernas möjlighet till kostnadstäckning samt om det i vissa fall finns skäl för staten att delfinansiera åtgärder och hur detta i så fall ska utformas. (s. 6) Mot bakgrund av detta ges utredningen i uppdrag att a)föreslå olika finanseringsmöjligheter för kommunerna att täcka kostnaden för att anpassa pågående och planerad markanvänd ning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat, b)belysa om samhällets försäkringsskydd i sin nuvarande utform ning är tillräckligt för att klara av de skadekostnader som kan följa av ett förändrat klimat och i vilken utsträckning det stimulerar klimatanpassningen. Särskild vikt läggs vid frågan om statlig del finansiering och kriterier för denna. För att klara detta uppdrag har utredningen inhämtat en konsult rapport av Ramböll, vars uppdrag var att på ett översiktligt sätt be räkna totalkostnaderna för klimatanpassning för översvämning, ras och skred samt erosion av främst bebyggelse inom detaljplanerat område för tiden . Syftet var att få fram underlag för att kunna göra överväganden om kommunernas kostnadstäckning, statlig delfinansiering och om försäkringsskyddet är tillräckligt. Den bakomliggande tanken var att det inte skulle vara möjligt att utarbeta kriterier för bl.a. statlig delfinansiering utan att ha en uppfattning om kostnadernas storlek. Som framgår av kapitel 6 anges i den rapporten att den totala kostnaden för att genomföra klimatanpassningsåtgärder för bebyggd miljö på grund av översvämning, ras och skred samt erosion i har mycket grovt skattats till 137–för tiden . Den största kostnadsposten utgörs av anpassningskost nader för översvämningar, primärt för översvämningar från havet och skyfall. Skattningen bygger på offentliga uppgifter. Dessa upp gifter har varit begränsade, eftersom enbart ett fåtal kommuner uppskattat kostnader för att genomföra åtgärder. På grund av det bristfälliga svenska dataunderlaget samlades också in uppgifter från danska kommuner för att bredda underlaget. Därefter gjordes anta ganden om att lösningar och kostnader för klimatanpassningsåtgärder är snarlika mellan och . I rapporten anförs att det bristande underlaget för kostnadsuppgifter haft påverkan på kvalitén för kostnadsskattningarna och att skattningen skulle varit mindre osäker om underlagsmaterialet hade vart bredare, jämför vidare kapi tel 6. Av rapporten framgår vidare att kostnaderna i första hand skulle drabba och , men i mycket mindre utsträck ning . Sammantaget är det utredningens slutsats att den skattning som gjorts är behäftad med osäkerhet och därför ska ses som en finger visning. Den geografiska fördelningen av kostnaderna kommer att variera kraftigt mellan kommunerna, men hur fördelningen kommer att vara mellan dem saknas det underlag om. Det kan noteras att totalbeloppet är i överensstämmelse med de beräkningar som gjordes av Klimat- och sårbarhetsutredningen . Där skattades kostna derna till följd av för översvämningar, ras, skred och erosion mellan åren 2010–2100 till 90–, vilket i dagens pen ningvärde (2016) motsvarar 98–, jämför vidare kapitel 6. 9.3Hinder för att uppfylla uppdraget Utredningen har dragit den slutsatsen att inte bara staten utan även kommunerna saknar juridiskt ansvar för att klimatanpassa den be fintliga bebyggelsen, jämför avsnitt 7.2. Innebörden är att kommu nerna inte har någon skyldighet att klimatanpassa den befintliga be byggelsen enligt gällande lagstiftning. I stället får fastighetsägaren bära det ansvar som inte staten eller kommunerna har. Det blir därmed fastighetsägaren som får bära konsekvenserna av utebliven klimat anpassning. Fastighetsägaren kan vara en enskild eller en juridisk per son, som exempelvis ett företag, kommunen eller staten. Min analys om att staten och kommunen saknar ett juridiskt ansvar utgår från deras ansvar enligt lag, inte i deras egenskap av fastighetsägare. I den mån staten eller kommunen äger fastigheter har de samma ansvar som övriga fastighetsägare. förs enskildas fastighetsägares kostnader till stor del oftast över på försäkringskollektivet, medan juridiska personers som exempelvis kommunernas, försäkringsskydd är mer begränsat. Det finns en risk för att fastighetsägare inte på samma sätt som kommer att kunna försäkra sig för skador på grund av klimateffekter, jämför 4.3. Som framgår av avsnitt 3.5 utgör den befintliga bebyggelsen merparten av all bebyggelse. Det finns en konsensus om att proble met med klimatanpassning och finansiering i första hand handlar om den befintliga bebyggelsen. När det gäller planering av ny bebyggelse har kommunerna ett ansvar, vilket de också enligt uppgift bättre kan hantera. Om kommunerna saknar ett juridiskt ansvar för klimatanpass ning av befintlig bebyggelse saknar kommunerna därmed även ett bindande finansieringsansvar utöver att de som även andra fastig hetsägare ansvarar för sin mark och sina fastigheter. Min slutsats är att hela finansieringsfrågan måste klarläggas i ett senare skede. Det finns flera skäl till detta. För det första menar jag att formellt måste utgångspunkterna vara andra än som förutsätts i direktiven. Utgångspunkterna statlig delfinansiering, kommunens möjligheter att täcka kostnader eller för säkringsskydd förutsätter att det är kommunerna som bär ansvaret för klimatanpassningen av befintlig byggnation. Ett annat hinder mot att nu överväga konkreta finansierings förslag är att det saknas kunskap om hur kostnaderna kommer att fördela sig mellan kommunerna och det inte har varit möjligt att kartlägga detta inom utredningstiden. Det krävs framöver bättre kun skap om hur kostnaderna kommer att fördela sig geografiskt, dvs. inom vilka kommuner kostnaderna främst kommer att uppstå. Av avsnitt 3.2–3.4 framgår att klimateffekterna kommer att variera kraf tigt geografiskt. Havsnivåhöjningen leder till ökad översvämnings risk vid högvatten i kustområdena, särskilt i södra där det inte finns någon landhöjning som kompenserar. De delar av landet som är mest utsatta för havsnivåhöjningen är också mest drabbade av kusterosion. Därutöver finns det kommuner som är särskilt ut satta för översvämning från sjöar och vattendrag. Översvämning från skyfall kan drabba samtliga kommuner, men extrem nederbörd har –2014 varit vanligare längs och i , och . Även när det gäller ras och skred varierar risken geografiskt och är en av de mest skredfrekventa dalgångarna i . Konsultrapporten fram håller att de framtida kostnaderna i första hand kommer att drabba och , men i mindre utsträckning , jäm för kapitel 6 under avsnitt 5.1.1. Som framgått är en förklaring till rådande osäkerhet att endast en del av alla kommuner gjort någon form av klimatanpassningsplan och endast en mindre del har även övervägt åtgärder. Ett exempel på en kommun som börjat planera för åtgärder för att förhindra skador på grund av klimateffekter är . Den kom mer på grund av sitt läge vid hav och älv vara särskilt utsatt för översvämningar. Mycket översiktligt bedömer staden att kostnader för en framtida översvämningssäkring av kommer att upp gå till fördelat . Av beloppet skulle yttre skydd mot hav uppgå till ca , älv kantsskydd till ca och skydd mot skyfall till ca 5–. Exemplet och redogörelsen i kapitel 3 och 6, som pekar på stora geografiska skillnader för riskerna visar att den uppskattade totalkostnaden för att förebygga skador kommer att variera stort mellan kommunerna. kommuns beräkning indikerar att bara åtgärder för översvämning skulle kunna utgöra av det beräknade totalbeloppet för (dividerat med och där står för medelvärdet inom det angivna spannet på 137–jarder kronor, dvs. den uppskattade kostnaden av Ramböll). Utredningen har i avsnitt 7.3 föreslagit ett krav om att samtliga kommuner ska analysera risken för skador och en strategi för hur dessa skador ska förhindras eller minskas. Det ska genomföras –2022. När arbetet är färdigt kommer det finnas ett bättre underlag om kostnaderna för klimatanpassning av bebyggelse och hur kostnaderna kommer att variera mellan kom munerna som är grundat på konkreta analyser i alla kommunerna. Först då menar jag att det är möjligt att överväga och föreslå en finan siering. Därutöver är det så att de investeringar som skulle behöva över vägas är stora, men kan spridas över . För att kunna avgöra tidsspannet krävs det bl.a. först politiska ställ ningstaganden till vilka scenarier det är lämpligt att utgå från och vilka risker som är acceptabla. Slutligen är det förstås så att den svåra finansieringsfrågan och dess kostnadstäckning inte rimligen kan hanteras av mig under den korta utredningstiden utan stöd av kvalificerad finansiell expertis. Från kommunalt håll har framförts följande: De förväntade och kända kostnaderna förklimatanpassning är enorma. Det är bra att klimatanpassningsfrågor betonas i översiktsplaneringen men de bidrag till utredningar som föreslås i utredningen är inte till räckliga på något sätt. Det är också så att med den angelägenhetsgrad som råder beträffande klimatanpassningsåtgärder så borde ett stat ligt stöd för klimatanpassningsåtgärder föreslås . Utredningen borde kunna göra det på befintligt underlag. Stödet skulle kunna utformas som dels möjligheter för kommuner na att göra fonderingar för anpassningsåtgärder både för befintlig be byggelse som för planerad sådan. För den planerade bebyggelsen måste inte åtgärder alltid vidtas direkt. Därför vore det lämpligt att separera i kommunernas budgetar för kommande åtaganden. I dessa medel kan även exploatörers bidrag till exploateringen fonderas i avvaktan på att de behöver tas i anspråk. Inte ens de större kommunerna klarar av dessa investeringar på egen hand. Här finns också regionala skillnader som beskrivs i betänkandet som måste beaktas. Ett statligt stöd kunde rikta sig till de kommuner som planerar att vidta åtgärder och som bedöms som lämpliga och nödvändiga av ett organ som regeringen utser. nolikt behövs många miljarder i sådant stöd. Lämpligt är att kommu nerna själva också bidrar med medel. 9.4Sammantagen slutsats om finansiering Sammantaget delar jag den kommunala uppfattningen om att det är angeläget att klarlägga finansieringsfrågan, men menar att det hinder jag beskrivet ovan omöjliggör att jag nu kan lämna ett genomarbetat förslag. Jag har därför i avsnitt 7.4 föreslagit att en utredning ut arbetar förslag till en nationell strategi för klimatanpassning och gett exempel om vilka frågor som behöver analyseras. En viktig fråga är finansiering av åtgärder för att förhindra skador på grund av klimat effekter på bebyggelse. Den utredningen bör i den delen som be handlar finansiering av klimatanpassning för bebyggelse förstärkas med experter inte bara från , kommuner, myndig heter utan enligt min uppfattning även bl.a. från fastighetsägare organisationer och finanssektorn. Det anförda innebär att finansieringsfrågan i stort inte kan lösas förrän efter 2022. Redan nu finns det dock statliga medel att söka. Som jag redovisat i 4.1.3 hanterar MSB statsbidrag till kommunerna för förebyggande åtgärder mot naturolyckor. Kommunerna kan an söka om bidrag för fördjupade utredningar och permanenta förebyg gande åtgärder. Som framgår av texten ansöktes det för om bidrag på , men endast 20 miljoner kro nor delades ut. har dock det belopp MSB kan fördela höjts till och motsvarande ska gälla även för . Jag föreslår att denna beloppshöjning består även , dvs. till dess kommunernas kart läggning är genomförd, de ekonomiska behoven tydliggjorts och en uttömmande finansiering kan utarbetas. Beloppet är inte tillräckligt, men kan utgöra ett bidrag . 10.1Utredningens uppdrag om konsekvensanalys Av kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Detsamma gäller sam hällsekonomiska konsekvenser. För kostnadsökningar och intäkts minskningar för staten, kommuner eller landsting ska en finansiering föreslås. Vidare ska en utredning enligt samma förordning redovisa för slagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brotts ligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförut sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Detsamma gäller för jämställdhet och för möjlig heterna att nå de integrationspolitiska målen. I direktivet ska enligt förordningen kravet på konsekvensbeskriv ningar utvecklas. Enligt mitt direktiv ska konsekvenser i olika avseenden av utred ningsförslag beräknas och redovisas. Konsekvensanalysen ska på börjas tidigt i arbetet och genomföras av eller med stöd av personer med dokumenterad kompetens inom området samhällsekonomisk analys. Vilka alternativa åtgärder som har övervägts ska dokumen teras och för de åtgärdsalternativ som inte analyseras vidare ska skälen till detta anges. Antaganden av vikt för utfallet ska anges, in klusive antaganden om vad som sker om utredningens förslag inte kommer till stånd. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de eko nomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna. Utredaren ska redogöra för förslagets konsekvenser för den kommunala självstyrel Utredaren ska också redovisa om förslagen leder till konsekven ser för jämställdheten. Utredaren ska därutöver bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön samt bedöma möjligheter till synergieffekter avseende åtgärder för klimatanpassning och åt gärder för att säkra biologisk mångfald och ekosystemtjänster. I enlighet med uppdragsbeskrivningen ska utredaren vid eventuella statsfinansiella effekter föreslå finansiering. 10.2Utredningens utgångspunkter för konsekvensanalysen Som framgår ska utredningen göra en konsekvensanalys och det ska ske med stöd. Utredningen har använt sig av konsultstöd från Ramböll. Som framgått ovan har Ramböll i första hand haft ett över gripande uppdrag att beräkna totalkostnaderna översiktligt av klimat anpassning för översvämning, ras och skred samt erosion av främst bebyggelse inom detaljplanerat område för tiden . Dessa kostnader skulle Ramböll även ställa i relation till kostnader för om inget gjordes. Exempel på sådana kostnader anges i 5.2 i rapporten, som finns intagen i kapitel 6.