sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — Konstitutionella befogenheter som faller utanför dessa kategorier kan över huvud taget inte överlåtas. Befogenheter som på ett eller annat sätt nämns i regeringsfor- men, men som inte hämtar sitt omedelbara stöd där, utan i normer av lägre dignitet, faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Det förhållandet att ett visst organ är namngivet i regeringsformen är inte ensamt avgörande för frågan om dess befogenheter direkt grundar sig på regeringsformen. Avgörande är i stället i vilket sam- manhang organet nämns. Ett krav på att ett organ med konstitu- tionell befogenhet av det slag som avses i bestämmelsen anges i samband med sin befogenhet ställs å andra sidan inte upp. Som framgått kan överlåtelse enligt bestämmelsen endast ske till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete eller till en mellan- folklig domstol. Enligt bestämmelsen kan konstitutionell befogenhet inte överlåtas till annan stat. En sådan överlåtelse kan enbart ske med stöd av 10 kap. 8 § regeringsformen. Enligt utredningens bedömning innefattar inte avtalen några så- dana befogenheter som grundar sig direkt på regeringsformen. Det finns därför inte anledning att behandla bestämmelsen ytterligare. Utredningen har, som framgått tidigare, i uppgift att göra en analys av i vilken utsträckning avtalet innebär att förvaltningsuppgifter i den mening som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen överlåts till och om dessa uppgifter innefattar myndighetsut- övning. Av skäl som redovisats i avsnitt 7.1 avser framställningen även överlåtelse av beslutanderätt som avser rättskipningsuppgifter. I uppdraget ingår även att lämna författningsförslag avseende de uppgifter som innefattar myndighetsutövning som amerikanska tjänstemän ska få utföra i . I detta avsnitt redovisas utredningens överväganden och be- dömningar i dessa hänseenden. Först lämnas en allmän beskrivning av utredningens utgångpunker vad gäller frågeställningen, se av- snitt 7.4.2. Därefter redovisas en sammanställning över de åtgärder som inresekontrollanter ska kunna utföra i med utgångs- punkt i vilket lands lagstiftning som ska vara tillämplig på åtgärden, se Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium Slutligen lämnas en redogörelse för i vilken omfattning förvaltnings- eller rättskipningsuppgifter behöver överlåtas till och om dessa uppgifter innefattar myndighetsutövning, se avsnitt 7.4.4–7.4.6. I avsnitt 7.4.7 behandlas frågan om vissa undantag för svenska polismän och tulltjänstemän från de bestämmelser som utredningen föreslår. Utredningens författningsförslag i dessa frågor redovisas löpande i anslutning till övervägandena. Gränsdragningsfrågor som rör den amerikanska verksamheten på svenskt territorium Avtalen om amerikansk inresekontroll syftar till att skapa ett system där amerikanska myndighetspersoner genomför amerikansk inrese- kontroll av resenärer på svenskt territorium. Systemet förutsätter att företrädare för amerikanska myndigheter tilldelas vissa befogenheter gentemot enskilda inom kontrollområdet, dvs. det område på flyg- platsen inom vilket den amerikanska behöriga myndigheten bedriver sin verksamhet. Det är av vikt att all beslutanderätt som överlåts till utländska organ är klart avgränsad i den svenska rättsordningen. Starka rätts- säkerhetshänsyn talar för att denna princip upprätthålls och tillämpas på ett särskilt stringent sätt vad gäller överlåtelse av uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Av den svenska lagstiftning som genomför avtalet ska alltså kunna utläsas hur långt de amerikanska tjänstemännens befogenheter sträcker sig när de utövar myndighet på svensk mark. De författningsförslag som utredningen lämnar tar sin utgångspunkt i avtalen och bygger på antagandet att avtalen inne- håller en uttömmande reglering av de befogenheter som innefattar myndighetsutövning som amerikanska tjänstemän behöver tilldelas till fullgörande av sina uppgifter enligt avtalen. Några andra myndig- hetsutövande befogenheter än dem som följer av avtalen ska alltså inte kunna komma i fråga. Avtalet förutsätter att även svenska tjänstemän utför vissa upp- gifter, bl.a. allmän säkerhetskontroll. Dessa uppgifter är dock inte av intresse i detta sammanhang och kommer inte att tas upp här. Det huvudsakliga syftet med den kontroll som amerikanska tjänstemän ska genomföra i är att bevilja respektive neka Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium personer inresa till . I denna verksamhet, inrese- kontrollen, ska enligt artikel VII.1 i huvudavtalet ha rätt att tillämpa det amerikanska regelverket när det gäller tull, invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa. Denna rätt innefattar enligt samma bestämmelse bl.a. att besluta om och verk- ställa förverkanden och andra sanktioner då regelverket överträds. Av artikel IV.3 m i samma avtal framgår även att har rätt att i ta ut olika slags avgifter och penningsanktioner av resenärer och flygbolag som överträder de amerikanska bestäm- melserna, utom i de fall inleder ett straffrättsligt förfarande om samma överträdelse. Sammanfattningsvis får den amerikanska inresekontrollen anses omfatta –att, med tillämpning av regelverket inom de fem nämnda områdena, avgöra om inresa till ska medges eller nekas, –att utreda och beivra överträdelser av detta regelverk, –att under utredningen ingripa med straffprocessuella tvångs- medel i den omfattning som detta är medgivet enligt avtalen, –att besluta om olika slags avgifter vid överträdelser av bestäm- melserna, och –att använda tvångsmedel för att i säkerhetssyfte eftersöka före- mål i den omfattning som detta är medgivet enligt avtalen. Inresekontrollen är av naturliga skäl i huvudsak begränsad till resenärer, eftersom syftet med verksamheten är att pröva rätten till inresa. Det kan dock förekomma fall då inresekontrollen kan avse även en annan person i kontrollområdet. Ett exempel är då en per- son kan misstänkas för medhjälp till smugglingsbrott genom att i kontrollområdet bära med sig gods som ska överlämnas till en resenär som sedan olovligt ska föra in det i . Avtalet ger amerikanska myndigheter befogenhet att vidta också andra åtgärder än sådana som hör till inresekontrollen. Dessa åt- gärder är samtliga att hänföra till området allmän ordning och säkerhet eller allmän övervakning. De vidtas alltså inte i syfte att avgöra om en person ska medges inresa i och kan avse såväl resenärer som andra. Dessa åtgärder ska samtliga utföras Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium med tillämpning av svensk lag. Detta följer av artikel VII.1 läst till- sammans med artikel II.6. Det kan vara svårt att i praktiken dra en gräns mellan inrese- kontroll och annan verksamhet. Med hänsyn till att de två verksam- heterna regleras av skilda nationella lagstiftningar, den amerikanska respektive den svenska, är det dock nödvändigt att upprätthålla en sådan uppdelning. Som redovisats tidigare saknar dock frågan om viket lands lagstiftning som är tillämplig på den överlåtna uppgiften betydelse för frågan om överlåtelse av myndighetsutövning behöv- er ske eller inte. En konsekvens av att inresekontrollen ska bedrivas med tillämpning av amerikansk lag är att de rättsliga förutsättning- arna för att vidta en viss åtgärd inom ramen för denna verksamhet följer av amerikansk lag. Någon svensk reglering i dessa hänseenden är således vare sig nödvändig eller möjlig. Det torde vara tillräckligt att de befogenheter som överlåts tydligt beskrivs och avgränsas. De ytterligare förutsättningarna, exempelvis krav på viss misstankegrad, liksom bestämmelser om vem som får besluta om åtgärden och om förfarandet i övrigt, regleras av amerikanska föreskrifter, se bl.a. den Personal Search Handbook som getts ut av US Customs and Border Protection. Åtgärder som amerikanska inresekontrollanter ska utföra enligt svensk rätt ska däremot, som nämnts, regleras i sin helhet med svenska bestämmelser. En generell bestämmelse om amerikansk myndighetsutövning enligt avtalen Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas en bestäm- melse som reglerar de allmänna förutsättningarna för ameri- kansk myndighetsutövning på svenskt territorium. I bestämmel- sen ska anges att –all amerikansk verksamhet i anledning av avtalen ska bedrivas i enlighet med lagen, –proportionalitet måste iakttas vid all vålds- och tvångs- användning (artikel III.5), –andra åtgärder som begränsar fri- och rättigheter än dem som uttryckligen anges i lagen inte ska kunna vidtas, Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium –inresekontrollanter ska vid ingripanden med våld eller tvång enligt lagen kunna använda hjälpmedel vid våldsanvändning och att skjutvapen bara ska få användas för att avvärja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person i kontrollområdet (artiklarna III.1 b, III.5 och VII.2). Utredningen anser det vara av vikt att den svenska lag som genom- för avtalen ska ange att all amerikansk verksamhet på svenskt territorium ska utövas enligt föreskrifterna i den svenska lagen. Detta innebär naturligtvis att inresekontrollanter, vid fullgörande av överlåtna uppgifter inom ramen för inresekontrollen ska följa lagstiftning. Vidare är det ur rättssäkerhetssynpunkt angeläget att en be- stämmelse införs i lagen som erinrar om att åtgärder som begränsar grundläggande fri- och rättigheter, utöver dem som anges i lagen inte ska kunna vidtas. För svenska polismäns vidkommande kommer allmänna princi- per för polisingripanden till uttryck i 8 § polislagen (1984:387). De principer som har lagts fast i den paragrafen brukar benämnas be- hovs- och proportionalitetsprinciperna. Behovsprincipen innebär att ett polisingripande får göras bara om ingripandet är nödvändigt för att polisen ska kunna fullgöra sina skyldigheter, exempelvis för att avvärja eller undanröja en aktuell fara eller ordningsstörning. Proportionalitetsprincipen tar sikte på det intrång som polisingripandet medför för den som ut- sätts för det eller för något annat motstående intresse och innebär att detta intrång inte får stå i missförhållande till ingripandets syfte. Vidare klargörs att minsta möjliga tvång eller våld ska användas. Dessa principer gäller också vid våldsanvändning enligt 10 § polis- lagen. Kompletterande föreskrifter om skjutvapen finns i kun- görelsen (1969:84) om polisens användning av skjutvapen. Motsvarande bestämmelser för ingripanden av tulltjänstemän finns i 4 kap. 1 och 2 §§ tullagen (2016:253). Avtalens bestämmelse om proportionalitet vid ingripanden med våld och tvång, som återfinns i artikel III.5, bör genomföras genom en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen. Bestämmelsen bör ut- formas med polislagen som förebild. Frågan om användning av vapen och annan liknande utrustning är nära kopplad till frågan om befogenheter. Det bör därför i lag Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium anges att utrustning vid utövande av våld får användas vid tvångsin- gripanden enligt lagen. Lagreglering krävs också för att klargöra att skjutvapen endast får användas i syfte att avvärja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person. I en sådan situation bör alltså en inresekontrollant kunna få använda sitt vapen för att av- värja angrepp mot sig själv eller mot andra personer som befinner sig i kontrollområdet, jfr 1 § kungörelsen om polisens användning av skjutvapen. Till vem ska beslutanderätt överlåtas? I avtalen utpekas omväxlande och inkonsekvent inresekontrollanter och såsom utövare av sådana uppgifter som enligt utredningens bedömning behöver överlåtas. Frågan är till vem eller vilken myndighet eller organ förvaltningsuppgifterna ska överlåtas. Av artikel I.22 i huvudavtalet kan utläsas att benämningen kan, beroende av i vilket sammanhang den används, beteck- na förenta stater, dess regering eller amerikanska myn- digheter som tilldelats uppgifter vid inresekontroll, och då särskilt US Customs and Border Protection. I 10 kap 8 § regeringsformen anges på samma sätt en stat som en möjlig mottagare av rättskip- nings- och förvaltningsuppgifter. I den svenska bestämmelsen görs således, såsom redovisats i avsnitt 7.3.1, inte heller någon skillnad mellan olika delar av staten. Begreppet staten torde alltså omfatta alla organ som tillhör staten, exempelvis myndigheter. En möjlig och i vissa fall även rimlig slutsats är att inresekon- trollanter, även i de fall det är som anges som mot- tagare av viss uppgift, ska vara utförare av uppgiften. Det finns dock bestämmelser i avtalet där det inte kan anses vara tillfredställande att uttryckligen knyta uppgiften till inresekontrollant. Utredningen har därför ansett det vara nödvändigt att göra egna överväganden och gränsdragningar i frågor om möjliga utförare av uppgifter enligt av- talen. Utgångspunkten för utredningens överväganden i denna del har varit att det primära syftet med den föreslagna lagen är att avgränsa den amerikanska myndighetsutövningen. I vissa uppenbara fall där uppgiften måste läggas på en fysisk per- son, har utredningen valt att lägga uppgiften på inresekontrollant. Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium I andra fall, där detta inte har varit lika uppenbart, eller när det ur rättssäkerhetssynpunkt inte kan anses vara lika angeläget att utpeka viss myndighet eller befattningshavare som beslutar i frågan eller utför uppgiften, har utredningen valt att lägga uppgiften på . Exempel på fall där uppgiften enligt utredningens bedöm- ning kan läggas på är bestämmelserna i arti- kel IV.1 d, som handlar om kontroll av personer som begär tillträde till kontrollområdet i annat syfte än att resa till . Detsamma gäller artikel IV.3 o enligt vilken tillfälliga besökare och anställda från får beviljas tillträde till kontroll- området. 7.4.3Åtgärder som ska vidtas med stöd av amerikansk respektive svensk lagstiftning Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas en bestäm- melse som anger att åtgärder inom ramen för inresekontrollen ska vidtas med tillämpning av lagstiftning om tull, invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa. Såsom redovisats ska ha rätt att tillämpa ameri- kanska regler om tull invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa vid inresekontrollen i samband med utresan från . Detta bör framgå av den föreslagna lagen. Åtgärder och förfaranden som anges i följande artiklar är enligt utredningens bedömning att hänföra till inresekontrollen och ska därmed utföras med tillämpning av amerikansk lagstiftning: –III.2 a och b, –IV.1 b, –IV.3 h, –IV.3 i – k, –IV.3 m, –VII.3 i den del den avser inresekontroll, Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium –VIII c. Övriga åtgärder och förfaranden som amerikanska inresekon- trollanter ska ges behörighet att utföra enligt huvudavtalet kan inte anses ingå som en del i den amerikanska inresekontrollen. De ska därför regleras i sin helhet med svenska bestämmelser. Åtgärder enligt följande artiklar ska alltså, i den mån en författningsreglering överhuvudtaget krävs, genomföras enligt svenska bestämmelser: –III.1 b, –IV.1 c, –IV.1 d, –IV.1 e, –IV.3 o, –V.1 i, –V.1 j, –VII.3 i den del den avser annat än inresekontroll, De åtgärder som avses i artikel VII.3 intar en mellanställning. De kan avse resenärer och vidtas då inom ramen för nationell säkerhet vid inresekontrollen i samband med utresan från . I denna del ska amerikansk lagstiftning tillämpas enligt avtalet. Enligt av- talet kan åtgärderna emellertid vidtas även inom ramen för att upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet och vidtas beträffande såväl resenärer som andra som uppehåller sig i kontrollområdet. I denna del kan åtgärderna inte anses vidtagna inom ramen för den ameri- kanska inresekontrollen. Av avtalet följer då att åtgärderna ska vid- tas med tillämpning av svensk lag. De regler om personella tvångs- Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium medel i nuvarande lagstiftning som då kan komma ifråga är sådana som motsvarar bestämmelserna om kroppsvisitation enligt 3 § lagen (2004:1100) om luftfartsskydd och bestämmelserna om kropps- visitation i 28 kap. . Mot denna bakgrund behandlas de åtgärder som avses under i artikel VII.3 i den fortsatta framställningen i detta kapitel som vid- tagna med stöd av amerikansk lag i den del åtgärderna sker inom ramen för inresekontrollen och som vidtagna med stöd av svensk lag i den del de vidtas i annat syfte mot resenärer och andra inom kontrollområdet. Det innebär att dessa åtgärder behandlas i såväl avsnitt 7.4.4 som 7.4.5. I avsnitt 7.4.6 behandlas åtgärder vid överträdelser som, på lik- nande sätt som åtgärderna enligt artikel VII.3, ska kunna tillämpas såväl vid inresekontrollen som inom ramen för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Det kan inte råda något tvivel om att tull- och gränskontroll som sådan är en uppgift för det offentliga. Sådan kontrollverksamhet, liksom säkerhetskontroll på flygplats, är i svensk rätt underkastad en utförlig reglering på främst lag- och förordningsnivå och full- görs av gränskontrollmyndigheter. Dessa myndigheter är Polismyn- digheten, och . Inresekontrollen enligt avtalet motsvarar den verksamhet som svenska myndigheter utför inom ramen för denna förvaltningsuppgift. Tull- och gränskontroll, alltså i detta fall inresekontroll, är därför att anse som en sådan för- valtningsuppgift som avses i 10 kap. 8 § regeringsformen och som, för att kunna överlåtas till en annan stat, fordrar riksdagsbeslut. Inom ramen för denna verksamhet förekommer en rad olika del- moment som innefattar myndighetsutövning mot enskild. Då inresekontrollen enligt artikel VII.1 kommer att genomföras enligt amerikansk lag, kan det tänkas förekomma moment i denna som saknar motsvarighet i svensk rätt. Så länge dessa moment inte innefattar längre gående möjligheter till kontroll än vad som följer av svensk ordning eller befogenheter som avser myndighetsutöv- ning utöver det som uttryckligen anges i avtalet, torde momenten Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium rymmas inom den överlåtna förvaltningsuppgiften att genomföra inresekontroll. Däremot får åtgärder som innefattar myndighets- utövning, och som inte uttryckligen anges i avtalet, inte utövas med hänvisning till artikel VII.1. Regleringen i avtalet vad gäller uppgif- ter som innefattar myndighetsutövning får anses vara uttömmande. De generella bestämmelserna om inresekontrollen och befogen- heter i anslutning till denna finns i artiklarna III, IV och VII i huvudavtalet. Vissa av bestämmelserna i de två förstnämnda artik- larna korresponderar mot varandra på så sätt att de befogenheter som åläggs att tillförsäkra amerikanska tjänstemän enligt artikel III, återfinns i artikel IV som befogenheter för de ameri- kanska tjänstemännen inom kontrollområdet. I detta avsnitt tas upp de åtgärder och förfaranden som utredningen har identifierat såsom hörande till inresekontrollen. Frågor om i vad mån åtgärden eller förfarandet kan anses innefatta myndighetsutövning kommer också att behandlas. Kontroll av resenärer och gods Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som ger rätt att vid genomförande av inrese- kontrollen –undersöka personers pass och andra identitetshandlingar, bagage, handväskor, handlingar och annan medhavd egen- dom (artikel III.2 a, VII.3 och VII.7), –inhämta upplysningar och personuppgifter från resenärer (artikel III.2 b och IV.1 b), –undersöka flygplan och förnödenheter för användning om- bord (artikel III.2 a), –genom fysisk kontakt med den påklädda kroppen undersöka a)resenärer i kontrollområdet för att eftersöka föremål som personen bär på sig som kan utgöra hot mot liv, hälsa eller säkerhet, eller föremål som inte lagligen får innehas eller föras in till och som är gömda på personens kropp (artikel VII.3), Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium b) personer i kontrollområdet för att eftersöka föremål som har gömts på personens kropp som kan utgöra bevisning i för- faranden om överträdelse av amerikansk lagstiftning om tull, in- vandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa (artikel VII.3) – undersöka personer i kontrollområdet genom att avlägsna delar av personens klädsel, i syfte att söka efter föremål som har gömts på den undersökta personens kropp eller i personens klädsel som kan utgöra bevisning i förfaranden om överträdelse av amerikansk lagstiftning om tull, invandring, jordbruk, natio- nell säkerhet och folkhälsa (artikel VII.3). I artikel IV.3 i anges den allmänna befogenheten för Förenta sta- terna att bevilja amerikansk inresekontroll för behöriga flygningar från till . Enligt artikel III.2 a åligger det att tillåta amerikanska inresekontrollanter att genomföra kontroller avseende personer, varor och flygplan. Enligt samma artikel ska inresekontrollanter även kunna undersöka sådant som på engelska betecknas aircraft stores på behöriga flygningar. Begreppet aircraft stores, som defi- nieras i artikel I.2, får enligt utredningens bedömning anses mot- svara det svenska begreppet förnödenheter för användning ombord. Bestämmelsen i artikel III.2 b innebär att amerikanska inresekon- trollanter ges rätt att genomföra frivilliga kontroller och/eller be- dömningar av resenärer. Inhämtande av personuppgifter får endast ske om personen i fråga har lämnat sitt samtycke till detta. I arti- kel IV.1 b föreskrivs på liknande sätt att ska kunna inhämta all slags information från resenärer som behövs för att avtalet ska kunna tillämpas. Kontrollanter får neka amerikansk inresekontroll av resenärer som inte tillhandahåller alla nödvändiga uppgifter för att avtalet ska kunna tillämpas. Även i artikel VII.3 finns bestämmelser om möjlighet att genomföra kontroll av resenä- rer och andra personer i kontrollområdet inom ramen för inrese- kontrollen. De uppräknade bestämmelserna innefattar myndig- hetsutövning mot enskild och behöver regleras i lagen. I artikel IV.1 c föreskrivs en befogenhet för att uppmana personer i kontrollområdet att anmäla sig till en in- resekontrollant, identifiera sig och svara på frågor om syftet med Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium hans eller hennes vistelse där. Då artikeln omfattar mer än bara inresekontroll, behandlas den i avsnitt 7.4.5. Artikel VII.3 innehåller bestämmelser om rätt för inresekon- trollanter att genom fysisk kontakt med den påklädda kroppen undersöka resenärer och andra personer i kontrollområdet för att eftersöka föremål som personen bär på sig som kan utgöra hot mot liv, hälsa eller säkerhet, eller handelsvaror, inklusive smuggelgods eller föremål som kan utgöra bevisning och som är gömda på per- sonens kropp. Inresekontrollanter får enligt samma bestämmelse, läst tillsammans med artikel I. 11 och 12, undersöka resenärer och andra personer genom att avlägsna delar av personens klädsel, i syfte att söka efter bevisföremål som har gömts på den undersökta personens kropp eller personens klädsel. Befogenheten för inresekontrollanter att bedriva utrednings- verksamhet är begränsad till brott mot det amerikanska regelverk som uttryckligen anges i artikel VII.1 i huvudavtalet. Befogen- heterna att använda personella tvångsmedel kommer att utnyttjas framför allt gentemot resenärer och troligen främst i syfte att be- ivra brott och överträdelser av amerikansk tullagstiftning. Det kan då inte uteslutas att exempelvis misstanke om medverkan till brott mot amerikansk lagstiftning uppkommer mot annan än en resenär i kontrollområdet. Befogenheten att inom ramen för inresekontrollen kunna undersöka en person genom de personella tvångsmedel som anges i artikel VII.3 måste därför kunna användas även mot andra personer än resenärer. Det torde stå klart att undersökning av personer på sätt som föreskrivs i artikel VII.3 utgör myndighetsutövning. En lagregler- ing är därför nödvändig. Befogenheten enligt artikel VII.3 omfattar även åtgärder som vidtas inom ramen för upprätthållande av allmän ordning och säker- het. I denna del behandlas befogenheten i avsnitt 7.4.5 . Artikel VII.7 innehåller också bestämmelser som är att hänföra till kontroll av medhavd egendom.