sou · H5B33 · 2017-01-23 00:00:00 — I och för sig kan det vara svårt att särskilja vad som utgör sådan information och kunskap som ett statsråd eller en statssekreterare har erhållit i denna egenskap och vad som är sådant som han eller hon har fått i en annan egenskap. Statsråd och statssekreterare arbetar ju en stor del av dygnets vakna timmar och statsråden förutsätts dessutom i princip alltid vara i tjänst. All information som relaterar till ämbetet får i princip betraktas som förvärvad genom ämbetet. Enbart vad som helt klart faller utanför kan betraktas som information eller kunskap som vederbörande har erhållit i en annan egenskap. Risk för skada eller otillbörlig fördel måste föreligga I ett andra led måste bedömas om den information och kunskap ett statsråd eller en statssekreterare har förvärvat i sitt ämbete gör att det föreligger antingen en risk för någon form av skada för staten – det kan vara ekonomisk skada eller förtroendeskada – eller en risk för otillbörlig fördel för någon enskild, om statsrådet eller statssekreteraren påbörjar det nya uppdraget eller liknande. Det prövningsorgan vi tänker oss ska finnas (se avsnitt 8.12) behöver alltså inte konstatera att det faktiskt har uppstått skada eller otillbörlig fördel. Det räcker att en risk går att konstatera för att en övergångsrestriktion ska kunna aktualiseras. Kravet på att det måste föreligga en risk för skada eller otillbörlig fördel innebär i sig en begränsning av vilken information och kunskap som kommer att omfattas av regleringen. Statsråd och statssekreterare får information och kunskap från en mängd olika håll. Förutom att de har egna ansvarsområden, vilka framgår direkt och indirekt av bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för och de s.k. § 5-förordnandena (se mer om dem i avsnitt 4.1.2), deltar de på olika sätt i regeringens kollektiva beslutsfattande och förhandlingsmaskineri. Som vi ser det torde en risk för skada eller otillbörlig fördel kunna uppkomma endast när statsrådet eller statssekreteraren har mer ingående information eller kunskap på området, något vi tror kommer vara fallet i huvudsak i frågor som berör statsrådets eller statssekreterarens eget ansvarsområde. Vid bedömningen av om det föreligger en risk för skada av något slag eller otillbörlig fördel bör man också se till i vilken situation statsrådet eller statssekreteraren söker sig till ett nytt uppdrag eller liknande. Om ett enskilt statsråd eller en enskild statssekreterare avgår, torde ju han eller hon fortfarande ha kvar god kännedom om regeringens aktuella politik och ett stort kontaktnät i och omkring regeringen. För det fall hela regeringen avgår , t.ex. på grund av en valförlust, försvinner dock åtminstone en del av det nämnda kontaktnätet.14 Samma gäller kunskapen om regeringens politiska inriktning. Huruvida det föreligger en risk för skada av något slag eller en risk för otillbörlig fördel måste dock bedömas i det enskilda fallet. 14 Ett liknande resonemang förs i de norska förarbetena, se NOU 2012: 12 s. 68. Exempel på hur kriterierna skulle kunna användas Vad först gäller en risk för ekonomisk skada för staten anser vi att en sådan kan föreligga t.ex. om ett f.d. statsråd vid en avtalsförhandling mellan sin nya uppdragsgivare eller liknande och en statlig myndighet använder sig av i ämbetet förvärvad information och kunskap som andra inte har tillgång till. Ett exempel på risk för otillbörlig fördel för någon enskild är att en person under sin statsrådstid har varit involverad i diskussioner om nya regler på ett visst område men där detaljerna om dessa regler ännu inte är allmänt kända. Om det f.d. statsrådet då börjar arbeta för en uppdragsgivare eller liknande inom området i fråga, kan den nya uppdragsgivaren riskera att få otillbörliga fördelar. Dessa behöver inte nödvändigtvis vara av ekonomisk natur. En risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas kan uppkomma i en mängd situationer. Exempelvis torde de ovan nämnda situationerna – där vi alltså anser att risk för ekonomisk skada för staten respektive risk för otillbörlig fördel för någon enskild föreligger – kunna leda även till en risk för förtroendeskada. Enligt vår mening kan det aldrig bli fråga om att ålägga ett statsråd eller en statssekreterare en övergångsrestriktion enbart på grund av den kunskap han eller hon har om hur det politiska systemet och förhandlingsgångarna i det fungerar. Däremot ser vi det inte som otänkbart att även allmänt känd information och kunskap i vissa fall kan leda till att en övergångsrestriktion bör meddelas. Som exempel kan nämnas den situationen att ett statsråd väljer att gå över till ett uppdrag inom ett område där han eller hon under sin statsrådstid har varit djupt involverad i frågor av olika slag. Även om det i en sådan situation skulle vara så att all information och kunskap är allmänt känd och även om det kan konstateras att det inte föreligger någon risk för ekonomisk skada för staten eller risk för otillbörlig fördel för någon enskild, skulle det ändå kunna föreligga en risk för att statsrådets agerande uppfattas som olämpligt och att det därmed också finns en risk för förtroendeskada. Risken för förtroendeskada kan således beskrivas som en allmänt hållen regel som kan slå till där med fog kan uppfattas som att statsrådet eller statssekreteraren agerar på ett icke godtagbart sätt. 8.8En övergångsrestriktion bör kunna vara maximalt Förslag: En övergångsrestriktion ska kunna meddelas efter det att ett statsråd eller en statssekreterare har avslutat sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare. Restriktionens längd i det enskilda fallet ska avgöras efter en bedömning av hur den information eller den kunskap som statsrådet eller statssekreteraren har kan orsaka en risk för ekonomisk skada för staten, en risk för otillbörlig fördel för någon enskild eller en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas. Övergångsrestriktionen bör som längst kunna vara Vid bedömningen av för hur en övergångsrestriktion som längst ska kunna meddelas måste det allmännas och den enskildes intressen vägas mot varandra. Övergångsrestriktionens varaktighet måste vara skälig. Det saknas såväl hållpunkter som empiri för hur en övergångsrestriktions varaktighet ska bestämmas. Det är dock av intresse att se hur frågan har lösts i lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen) och i järnvägslagen (2004:519). Som vi har redogjort för i avsnitt 6.1 och avsnitt 6.2 finns ju där en reglering rörande vissa andra gruppers övergångar. En riksbanksledamot respektive generaldirektören och chefen vid kan hindras ta ny anställning eller liknande i som längst efter att denna slutade sin tidigare tjänst. Som ytterligare jämförelse kan nämnas att, enligt det avtal om användning av konkurrensklausuler i anställningsavtal som och Förhandlings- och samverkansrådet PTK har ingått, en konkurrensklausuls bindningstid inte ska överstiga 18 månader (se avsnitt 6.3.2).15 Avtalet har betydelse även för de parter som inte är formellt bundna av det. 15 Enligt avtalet ska en konkurrensklausul inte ha längre bindningstid än som svarar mot arbetsgivarens behov. Med beaktande av den intresseavvägning som måste göras bör bindningstiden inte överstiga , om tiden under vilken det finns risk för att företagshemligheterna utgör fara i konkurrenshänseende är kort. I andra fall ska bindningstiden inte överstiga 18 månader, om det inte finns särskilda skäl för detta (p. bör nämligen vid bedömningen av om en konkurrensklausul kan ses som skälig enligt 38 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen) en jämförelse göras med det nämnda avtalet.16 Också 36 § avtalslagen som är allmänt tillämplig på avtalsvillkor och inte bara på sådana som kan ses som regelrätta konkurrensklausuler är av intresse. Även enligt den bestämmelsen ska en skälighetsbedömning av avtalsvillkoret göras. Mot ovanstående bakgrund anser vi att en övergångsrestriktion bör kunna meddelas för som längst efter det att ett statsråd eller en statssekreterare har avslutat sitt uppdrag eller sin anställning. Detta gäller även vid en sådan kombination av karenstid och ämnesrestriktion som vi har diskuterat i avsnitt 8.6. Såväl korta som långa övergångsrestriktioner kan förekomma Övergångsrestriktionens längd i det enskilda fallet måste avgöras utifrån en bedömning av hur länge den information eller den kunskap som statsrådet eller statssekreteraren har kan orsaka en risk för ekonomisk skada för staten, en risk för otillbörlig fördel för någon enskild eller en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas. Längden på den meddelade övergångsrestriktionen måste stå i proportion till risken. Information och kunskap som kan motivera en restriktion torde vara en färskvara, såsom t.ex. information om att ett visst beslut i en viss fråga kommer att fattas i närtid. I ett sådant fall skulle enligt vår mening för övergångsrestriktionens varaktighet kunna komma i fråga. kan det dock vara ett senare bäst-före-datum på informationen och kunskapen, t.ex. om ett statsråd har fått detaljerad insyn i ett visst företag. I ett sådant fall kan för restriktionens varaktighet behöva väljas. Ett annat exempel är stora upphandlingar som statsrådet eller statssekreteraren på något sätt fått insyn i. Har en sådan process pågått och är på väg att avslutas, kan det tänkas att det inte behövs en lika lång övergångsrestriktion som om processen är i sin linda. Sammanfattningsvis tror vi alltså att det kommer att förekomma såväl korta som långa löptider för meddelade övergångsrestriktioner, dock aldrig . 16 Se t.ex. AD 2015 nr 8. 8.9Statsråd och statssekreterare bör anmäla alla övergångar av Förslag: Statsråd och statssekreterare ska vara skyldiga att anmäla alla uppdrag och anställningar i annan än statlig verksamhet och etablering av näringsverksamhet som de planerar att påbörja från det att de har frånträtt sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare. Vad gäller näringsverksamhet är det verksamheten som sådan som omfattas av anmälningsskyldigheten. Statsråd och statssekreterare behöver således inte anmäla varje enskilt uppdrag de utför inom näringsverksamheten. Om det från det att ett statsråd eller en statssekreterare har frånträtt sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare sker en betydande ändring av innehållet i ett uppdrag, en anställning eller en näringsverksamhet som prövningsorganet har prövat, ska statsrådet eller statssekreteraren vara skyldig att göra en ny anmälan till prövningsorganet. Det bör ankomma på statsrådet eller statssekreteraren själv att underrätta prövningsorganet om att han eller hon avser börja annat uppdrag eller liknande. Vidare anser vi att en obligatorisk och generell anmälningsplikt för alla uppdrag och liknande bör väljas. Det ska alltså inte behöva vara upp till den enskilde att bedöma om en övergång till annan än statlig verksamhet omfattas av regleringen eller inte. För att underlätta för statsråden och statssekreterarna och för att ge regleringen än mer legitimitet är det bättre att alla sådana övergångar prövas i den för ändamålet särskilt inrättade ordningen. Som vi har konstaterat i avsnitt 8.8 bör den maximala tiden för en övergångsrestriktion vara . Det gör att även skyldigheten att anmäla en övergång till ett nytt uppdrag eller liknande bör gälla bara sådana övergångar som ett statsråd eller en statssekreterare planerar att göra från det att han eller hon har frånträtt sitt uppdrag. Som vi ska se i avsnitt 8.18 gäller dock alltid en aktsamhetsbestämmelse. Det ska betonas att tanken inte är att statsråd och statssekreterare, för det fall de väljer att starta näringsverksamhet, ska anmäla varje enskilt uppdrag de åtar sig. Anmälningsskyldigheten bör gälla endast näringsverksamheten. Som vi har anfört i avsnitt 8.6 kan det i vissa fall vara svårt att pröva en nystartad verksamhet eftersom det kanske inte alltid finns en klar arbetsbeskrivning att utgå från. Det är i ett sådant fall viktigt att statsrådet eller statssekreteraren i sin anmälan noga beskriver den tänkta verksamheten. Prövningsorganet får sedan mot den bakgrunden och den övriga information som lämnas (se mer om informationen i avsnitt 8.10) pröva mot kriterierna för övergångsrestriktioner. Det är inte otänkbart att den situationen kan uppkomma att ett statsråd eller en statssekreterare har fått ett nytt uppdrag eller liknande prövat men att detta sedan får en annan utformning än vad som först prövades. För att inte öppna upp för missbruk men också för att se till att inte en strängare övergångsrestriktion än vad som är motiverad meddelas anser vi att det bör åligga statsrådet eller statssekreteraren att i ett sådant fall göra en ny anmälan till prövningsorganet. En ny anmälan bör krävas endast om det föreligger en betydande ändring. 8.10Anmälan bör ske på ett i förväg bestämt sätt Förslag: Statsrådet eller statssekreteraren ska förse prövningsorganet med de uppgifter som organet behöver för sin bedömning. Prövningsorganet ska dock även ha rätt att inhämta uppgifter från annan än statsrådet eller statssekreteraren. Innan så sker ska statsrådet eller statssekreteraren erbjudas möjlighet att själv komplettera med den eller de uppgifter som prövningsorganet begär. Som stöd för statsråden och statssekreterarna vid deras uppgiftslämnande bör det i huvuddrag finnas angett vilka uppgifter som ska lämnas till prövningsorganet. Det bör vara statsrådet eller statssekreteraren som i första hand ska förse prövningsorganet med uppgifter Det är alltså statsrådet eller statssekreteraren själv som måste underrätta det tänkta prövningsorganet om att han eller hon avser att påbörja ett annat uppdrag eller liknande. Vi anser också att ansvaret för att förse prövningsorganet med de uppgifter som behövs för en fullgod prövning bör ligga på statsrådet eller statssekreteraren. För det fall han eller hon av någon anledning inte lämnar tillräckliga uppgifter, bör det dessutom finnas en möjlighet för prövningsorganet att på egen hand inhämta uppgifterna i fråga. Innan så sker bör statsrådet eller statssekreteraren underrättas om vad prövningsorganet behöver och ges en ny möjlighet att själv komplettera med den eller de uppgifter som efterfrågas. Prövningsorganet ska naturligtvis också iaktta den diskretion som kan vara påkallad. Ett särskilt utformat formulär kan vara ett stöd vid uppgiftslämnandet Det ligger alltså ett ansvar på det enskilda statsrådet och den enskilde statssekreteraren att se till både att en anmälan sker och att för prövningen relevanta uppgifter lämnas. Vi tror att det är viktigt att det finns utrymme för en dialog mellan den som gör en anmälan och prövningsorganet om vilka uppgifter som kan behöva lämnas. Detta gäller särskilt i början av regleringens tillämpning, innan någon praxis har hunnit utvecklas. Det kan också vara bra om det någonstans i huvuddrag finns upplysningar om vilka uppgifter statsråden och statssekreterarna bör lämna till prövningsorganet. Ett sådant stöd skulle t.ex. kunna vara ett formulär där det framgår vilka uppgifter som prövningsorganet anser sig behöva för sin prövning.17 Hur detta stöd ska se ut får ankomma på prövningsorganet att avgöra. 17 Ett sådant formulär finns för t.ex. de norska statsråden och statssekreterarna, se avtaleverk/karantene/meldingsskjema-for-karantenesaker/id2484487/, senast besökt den Ett annat exempel är det formulär brittiska ministrar m.fl. har att fylla i, se Ministers_Business_Appointments_Application_Form_-_2016.doc, senast besökt . Olika typer av information behövs för prövningen Det bör lämnas åt prövningsorganet att bestämma på vilket sätt statsråden och statssekreterarna ska lämna information. Vi vill dock ändå säga något om vad vi tror prövningsorganet kommer att behöva för sin prövning. Det handlar dels om information som rör statsrådsuppdraget eller anställningen som statssekreterare, dels om information som rör det tilltänkta uppdraget eller liknande. Informationen kan vara av mer generell eller mer specifik karaktär. Med generell information tänker vi oss t.ex. en beskrivning av statsrådets eller statssekreterarens ansvarsområde som statsråd eller statssekreterare. Den generella informationen kan också utgöras av upplysningar om vem den tilltänkte uppdragsgivaren eller liknande är, vilken sektor denne verkar i och vilka tjänster och produkter denne levererar eller, om det är en intresseorganisation, vilka branscher och organisationer denne arbetar för. Det kan också handla om inom vilken bransch statsrådet eller statssekreteraren avser etablera en egen näringsverksamhet. När det gäller den mer specifika informationen bör de kriterier vi har ställt upp för att en övergångsrestriktion ska kunna meddelas (se avsnitt 8.7) vara vägledande. Exempel på upplysningar som kan behöva lämnas är än så länge okända förberedelser för lagstiftningsåtgärder som statsrådet eller statssekreteraren har hanterat inom ramen för sitt ansvarsområde och som kan komma att beröra den sektor inom vilken den nya uppdragsgivaren eller liknande verkar, kontakter med denne eller dennes konkurrenter. Vidare bör statsrådet eller statssekreteraren lämna uppgifter om tilltänkta ansvars- och arbetsområden i det nya uppdraget eller den nya anställningen. Gäller det etablering av näringsverksamhet, kan det vara lämpligt att han eller hon i stället mer i detalj redogör för vilka typer av uppdrag som avses tas. Vi är medvetna om att det innan ett uppdrag eller liknande påbörjas inte alltid föreligger en klar arbetsbeskrivning. kan det vara så att det är först när statsrådet eller statssekreteraren har börjat i sin nya roll som innehållet blir klart. Det är heller inte säkert att det företag som statsrådet eller statssekreteraren börjar arbeta för vill avslöja vilka dess kunder är. När det gäller etablering av näringsverksamhet kan det också i själva etableringsfasen vara svårt att bedöma t.ex. vilka kunder näringsverksamheten kommer att ha och därmed också mer exakt vad den kommer att gå ut på. 8.11Prövningsorganet bör ha på sig att pröva en anmälan Förslag: En tidsfrist enligt vilken prövningsorganet ska pröva en anmälan senast från det att en fullständig anmälan föreligger ska gälla. Det är prövningsorganet som avgör när anmälan är fullständig. Ett statsråd eller en statssekreterare ska inte få tillträda det nya uppdraget eller den nya anställningen eller etablera näringsverksamheten innan prövningsorganet har meddelat beslut i övergångsfrågan. Har ett sådant beslut inte meddelats när treveckorsfristen har löpt ut, får dock det anmälda uppdraget eller anställningen påbörjas eller näringsverksamheten etableras. Det tänkta prövningsorganet måste ges tillräckligt med tid för att kunna göra en fullgod prövning. är det inte säkert att det statsråd eller den statssekreterare som söker nytt uppdrag eller liknande vill yppa något om detta förrän ett nytt uppdragsförhållande mer eller mindre föreligger. Så torde framför allt vara fallet om statsrådet eller statssekreteraren fortfarande innehar ett uppdrag som statsråd eller en anställning som statssekreterare och funderar på att på eget initiativ bli entledigad från sin post för att därefter så gott som påbörja ett nytt uppdrag eller liknande. Sägas ska dock att vi tror att den situationen kommer att vara sällsynt – det vanliga verkar vara att statsråd och statssekreterare avvaktar åtminstone någon tid med att påbörja nya uppdrag eller liknande efter det att deras uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare har upphört. Det kan aldrig bli tal om att ett statsråd eller en statssekreterare ska behöva göra en anmälan redan vid blotta funderingen på att börja ett nytt uppdrag eller liknande. I stället måste det föreligga mera konkreta planer. Att i lag ställa upp en direkt gräns för när anmälan senast ska ske är dock knappast lämpligt. Bättre är att ange hur prövningsorganet har på sig att göra en prövning av frågan när en fullständig anmälan väl föreligger. Mot bakgrund av att de flesta statsråd och statssekreterare säkert vill göra en anmälan in i processen anser vi att tiden i fråga bör sättas från det att en fullständig anmälan föreligger. Det är därvid prövningsorganet som avgör när anmälan är fullständig. Med tanke på den korta tidsfristen ser vi inget skäl till att i lagtexten ställa upp ett skyndsamhetskrav. Prövningsorganet bör dock sträva efter att göra prövningen så snabbt det går. Det bör inte finnas någon möjlighet för prövningsorganet att i det enskilda fallet förlänga tidsfristen. Om prövningsorganet av någon anledning inte kan ge ett beslut från det att en fullständig anmälan föreligger, får det ses som att staten har försuttit sin rätt att pröva saken. Med den sammansättning av prövningsorganet vi föreslår (se avsnitt 8.12) torde det dock alltid vara beslutsfört och klara av att hantera ärendena inom den angivna fristen. Ett statsråd eller en statssekreterare bör inte kunna kräva att prövningsorganet uttalar sig innan en fullständig anmälan föreligger, dvs. det bör inte finnas någon rätt till förhandsprövning. Vi anser också att statsrådet eller statssekreteraren inte bör få tillträda det nya uppdraget eller liknande förrän prövningsorganet har meddelat beslut i övergångsfrågan. Har ett sådant beslut inte meddelats när treveckorsfristen har gått till ända får dock, som vi har nämnt, uppdraget eller liknande tillträdas. 8.12Prövningen bör göras av ett särskilt inrättat organ Förslag och bedömning: Ett särskilt prövningsorgan, statsråds och statssekreterares övergångar, ska inrättas för att pröva övergångsfrågor. Organet ska vara fristående under och ses som en förvaltningsmyndighet. Vid handläggningen av ärenden ska organet som huvudregel tillämpa förvaltningslagen. Prövningsorganet ska bestå av fem ledamöter. Det ska ledas av en domare eller en f.d. domare. I övrigt ska organet innehålla minst ytterligare en person med domarbakgrund som kan tjäna som ersättare för den ordinarie ordföranden, minst en person som har varit statsråd och minst en person som varit statssekreterare. Tre suppleanter ska utses för att vid behov ersätta de ledamöter som inte har domarbakgrund. För suppleanterna ska samma kvalifikationskrav gälla som för de ledamöter de är tänkta att ersätta. Det ska också finnas en sekreterare som prövningsorganet självt utser. Minst tre av organets medlemmar, varav en är ordföranden eller ersättaren för denne, måste delta i ett beslut. Vid ärenden av enkel beskaffenhet är organet beslutfört när ordföranden eller ersättaren för ordföranden deltar. Ordföranden, ersättare för ordföranden, ledamöterna och suppleanterna ska väljas var för sig av . Valet av dem ska gälla från det att de väljs eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under fjärde året därefter och den som då väljs har tillträtt uppdraget. ska beredas av . Regler rörande prövningsorganet ska placeras i riksdagsordningen och i en särskild instruktion. Prövningsorganet bedöms uppfylla krav på prövningsorgan i enlighet med artikel 6.1 i konventionen. Prövningsorganet bör vara en förvaltningsmyndighet under och bör tillämpa förvaltningslagen Prövningen av övergångsfrågor kan innebära att ett statsråd eller en statssekreterare inte får utöva ett nytt uppdrag eller liknande . Det handlar således om ingripande restriktioner för den enskilde. Frågorna är också av sådan art att det är viktigt att upprätthålla prövningens legitimitet. Det är därför av stor betydelse hur prövningsorganet utformas. Eftersom prövningsorganet kommer att ha att hantera frågor som rör personer i eller med nära anknytning till regeringen ser vi det som olämpligt att prövningen ska utföras av regeringen eller en myndighet under regeringen.