sou · H5B37 · 2017-02-23 00:00:00 — och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål Delbetänkande av Utredningen om processrätt och stora brottmål SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet (dir. 2016:31). Till särskild utredare förordnades hovrättspresidenten . anställdes som sekreterare i utredningen . I utredningen har följande experter medverkat: kammaråklagaren , , chefsåklagaren , , numera kanslirådet , , advokaten , lagmannen , , enhetsrådet , , sektionschefen , , och hovrättsrådet tillika vice ordföranden , . förordnades även enhetschefen , , som expert i utredningen. entledigades från sitt uppdrag och vice chefsåklagaren , , förordnades som expert. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om processrätt och stora brottmål (Ju 2016:10), överlämnar härmed delbetänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål (SOU 2017:7). Experterna har ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag och delbetänkandet är därför formulerat i vi-form. Uppdraget och dess genomförande.............................. Vad behandlas i detta delbetänkande? Det fortsatta utredningsarbetet ............................................. Behovet av en reform.............................................................. Vad är ett stort brottmål? Exempel på stora brottmål ...................................... Processrätten och stora brottmål ........................... Slutsats om reformbehovet ..................................... En processrätt anpassad även för stora mål........................... Hur redovisas våra reformförslag?......................................... Nuvarande ordning inklusive viss praxis ....................... 3.2Förundersökningens syften, grundprinciper och 3.3 Åtals- och .........................................förundersökningsplikt 3.3.5Ytterligare undantag från åtals- och 3.4 Insyn och delaktighet i brottmålet ........................................ Delgivningens betydelse för den misstänkte......... Komplettering av förundersökningen ................... Sammanträde inför åtal ........................................... 3.5 Den misstänktes rättigheter och försvararens uppgift......... Den misstänktes rätt till en rättvis rättegång ........ 3.6 Domstolens ansvar för brottmålet ........................................ 3.6.1Inte det yttersta ansvaret för utredningens Allmänt om rättens förberedande åtgärder ........... 3.6.4Föreläggande att skriftligt redovisa sin inställning till åtalet................................................. Sammanträde inför huvudförhandling................... 3.7 Den misstänktes medverkan i brottmål ................................ Strafflagberedningen 1953 och 1956...................................... -90 1992............................................... Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) 2005.... Riksåklagarens idéskrift 2006............................................... Justitiekanslerns rapport om felaktigt dömda 2006............ Utredningen om förundersökningsbegränsning 2010........ Våra överväganden och förslag................................... Vad är det vi har i uppdrag att föreslå?................................ Vad är problemet med stora brottmål? Nackdelar för den misstänkte med nuvarande 6.3.2Nackdelar för övriga enskilda med nuvarande 6.3.3Nackdelar för brottsbekämpningen med Slutsats om nackdelarna med stora brottmål ...... 6.4Huvudinriktningar för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål.......... Mindre processer och bättre förutsättningar ...... Förslag om två huvudinriktningar ....................... 6.5Reglerna om straffprocessens ramar bör utredas – förundersökning och förberedelse av brottmål .................. 6.5.1Parternas positioner bör ange straffprocessens Ytterligare prioriteringar vid förundersökning ... 6.5.3Processverktyg för att successivt bestämma Åklagarens ansvar för påföljdsfrågan................... Det föreslagna uppdragets inriktning .................. 6.6Reglerna om domstolens beslutsunderlag bör utredas – prövningen i domstol ........................................................... Ett adekvat beslutsunderlag.................................. Det föreslagna uppdragets inriktning .................. Bilaga 2 Referensgrupp till utredningen .................................... Bilaga 3 Deltagare vid seminarium............................................. Bilaga 5 Statistik från ...................................... Bilaga 6 Mekanismer vid internationella domstolar för att effektivisera och begränsa processernas omfattning Några rättspsykologiska reflektioner (Per , m.fl.).............................................................. mot tortyr och omänsklig eller Reformen om en modernare Europeiska domstolen för de Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och lagen (1964:167) med särskilda Vår övergripande uppgift har varit att analysera hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet. I uppdraget har bl.a. ingått att identifiera möjliga huvudinriktningar i ett kommande arbete för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål, bedöma vilka åtgärder inom ramen för dessa huvudinriktningar som det kan finnas anledning att låta utreda närmare, såsom t.ex. förändringar i åtals- och förundersökningsplikten eller ytterligare åtgärder för att säkerställa att huvudförhandlingar kan genonföras i ett sammanhang, och i förekommande fall föreslå inriktningen på sådana uppdrag. Utgångspunkt för uppdraget har varit att med ett brett angreppssätt analysera alla tänkbara åtgärder inom ramen för vår övergripande uppgift. Några författningsförslag ska inte nu lämnas i denna del. Det är regeringens avsikt att med utgångspunkt i den analys som redovisas lämna tilläggsdirektiv avseende sådana åtgärder som det finns anledning att utreda närmare. Straffprocessen är i vissa avseenden mindre väl anpassad för hantering av stora brottmål. Vår utgångspunkt är att brottmålsförfarandet måste präglas av flexibilitet utan att förutsebarhet och rättssäker- het går förlorad. Detta synsätt förutsätter bl.a. ett större genomslag för parternas positioner när straffprocessens innehåll bestäms. Det förutsätter också en genomtänkt prioritering av rättsväsendets resurser. Dessutom är det en förutsättning att straffprocessen är anpassad till den alltmer genomgripande digitaliseringen i samhället. Om brottmålsprocessen inte begagnar sig av de tekniska möjligheter som finns att tillgå blir prövningen mer tungrodd än som borde vara fallet. För att åstadkomma en bättre straffprocess enligt våra utgångspunkter kan, i enlighet med vad som också uttrycks i våra direktiv, reglerna om åtals- och förundersökningsplikt samt om omedelbarhet, muntlighet och koncentration behöva omprövas i vissa avseenden. Våra överväganden inom ramen för utredningens arbete har lett till förslag om två huvudinriktningar i arbetet för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål. För det första föreslår vi att reglerna om straffprocessens ramar bör utredas. Detta förslag berör i första hand reglerna om förundersökning och förberedelse av brottmål. Här innefattas bl.a. överväganden om åtgärder som avser åtals- och förundersökningsplikten, slutdelgivningen av förundersökning och säkerställandet att huvudförhandlingar kan genomföras koncentrerat utan onödiga uppehåll i ett sammanhang. Grundantagandet i dessa överväganden är att parterna bör utöva ett större inflytande och därför ta ett större ansvar för processens innehåll samt att domstolen bör ta ett större ansvar för den materiella processledningen under förberedelsen av brottmålet. För det andra föreslår vi att reglerna om vad som ska gälla för domstolens beslutsunderlag ses över. Här ingår, i enlighet med vad som anges i våra direktiv, frågan om en utökad användning av förhör som har dokumenterats under förundersökningen i domstolsprövningen. Här ingår också frågan om utökade skriftliga inslag vid domstolens prövning av brottmål. Övervägandena i denna del kommer att beröra principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Hur redovisas våra reformförslag? I enlighet med våra direktiv är det regeringens avsikt att med utgångspunkt i den analys som redovisas i detta delbetänkande lämna tilläggsdirektiv avseende sådana åtgärder som det finns anledning att utreda närmare. Huvuddelen av detta delbetänkande ägnas åt vårt reformförslag om straffprocessens ramar, dvs. åtgärder som rör reglerna om förundersökning och förberedelse i brottmål. När det gäller vårt reformförslag om domstolens beslutsunderlag är det vår ambition att överlämna ett fullständigt beredningsunderlag med författningsförslag i frågan om en utökad användning av tidigt dokumenterade förhör vid rättens prövning till regeringen . Flera av de skäl för och emot avsteg från principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration som måste prövas vid vår analys av förhörsfrågan har relevans även för frågan om utökade skriftliga inslag vid domstolens prövning av brottmål. De slutsatser som vår analys av förhörsfrågan leder till bör därför utgöra grunden för en analys av frågan om utökade skriftliga inslag i straffprocessen. Mot den bakgrunden utvecklas inte överväganden om förändringar av principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration närmare i detta delbetänkande utan först i det betänkande som överlämnas . 1Uppdraget och dess genomförande Regeringen beslutade utredningens direktiv En modern brottmålsprocess anpassad även för stora mål . Direktiven finns fogade till betänkandet i fulltext som bilaga 1. Vårt uppdrag har omfattat centrala frågor inom straffprocessrätten. Inom ramen för vår huvuduppgift att analysera hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet har vi utan närmare begränsningar kunnat överväga och föreslå alla de åtgärder som vi har bedömt lämpliga. Uppdraget består av två delar. Den första delen, som redovisas i detta delbetänkande, har gällt frågan hur handläggningen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras. Uppdraget har i den delen varit bl.a. att identifiera möjliga huvudinriktningar i ett kommande arbete för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål, bedöma vilka åtgärder inom ramen för dessa huvudinriktningar som det kan finnas anledning att låta utreda närmare, såsom t.ex. förändringar i åtals- och förundersökningsplikten eller ytterligare åtgärder för att säkerställa att huvudförhandlingar kan genomföras i ett sammanhang, och i förekommande fall föreslå inriktningen på sådana uppdrag. I uppdraget anges att vi ska närma oss frågan utifrån ett brett angreppssätt. Vi ska analysera bl.a. några frågor som särskilt lyfts Uppdraget och dess genomförande fram i direktiven, men även andra tänkbara åtgärder ska övervägas. Några författningsförslag ska inte nu lämnas i denna del. Enligt direktiven är det regeringens avsikt att med utgångspunkt i den analys som redovisas lämna tilläggsdirektiv avseende sådana åtgärder som det finns anledning att utreda närmare. Den andra delen av vårt uppdrag är att analysera om det bör införas utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol och om så är fallet lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Utredningen ska redovisa denna del av uppdraget . Vårt arbete inleddes och har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. Utredningen har fram till och med denna delredovisning haft fem sammanträden med experterna, varav ett tvådagarssammanträde. Utredningen har därutöver haft löpande kontakt med hela eller delar av expertgruppen. Utredningsarbetet har bedrivits med ambitionen att alla synpunkter som har diskuterats i expertgruppen ska redovisas i betänkandet. Utredningen har vidare haft stöd av en särskild referensgrupp med representanter för brottsutredande myndigheter och domstolar (tingsrätter och hovrätter). Referensgruppen har tagits i anspråk framför allt för att få ett bredare underlag för våra bedömningar. Vi har bl.a. inhämtat uppgifter om och synpunkter på tillämpningen av gällande rätt och den praktiska hanteringen av stora brottmål från gruppen. De inhämtade uppgifterna har därefter stämts av i en vidare krets med representanter för rättsväsendet. Under arbetet har vi också haft kontakt med en grupp brottmålsadvokater för att diskutera den misstänktes perspektiv på våra överväganden. genomförde utredningen ett seminarium med referensgruppens representanter, utredningens experter och ett antal brottmålsadvokater med särskild erfarenhet av försvararuppdrag i stora brottmål. Vid seminariet inhämtades synpunkter på våra överväganden inom ramen för utredningsarbetet. BRÅ har hållit utredningen uppdaterad om arbetet inom ramen för ett pågående regeringsuppdrag om stora brottmål som myn- Uppdraget och dess genomförande digheten ska redovisa till regeringen . Utredaren och/ eller sekreteraren har även i övrigt haft kontakter och samråd med domstolar, myndigheter, organisationer och andra som berörs av vårt arbete. I enlighet med vad som anges i våra direktiv är utmaningarna med att hantera alltmer komplexa mål ett internationellt problem och det har därför funnits skäl att ta del av lösningar som har valts i länder med en närliggande rättsordning. Vi har bl.a. tagit hjälp av lektorn och docenten i folkrätt för att informera oss om vissa processuella lösningar som de internationella domstolarna har utvecklat för att begränsa processmaterialets omfattning och effektivisera processerna. Vid våra överväganden har vi funnit skäl att inhämta kunskap från rättspsykologins område. Professor har tillsammans med en forskargrupp vid psykologiska institutionen vid på utredningens uppdrag gjort några rättspsykologiska reflektioner om formerna för förhör. Under arbetets gång har vi hållit oss informerade om det arbete som pågår inom med betänkandena Brottmålsprocessen (SOU 2013:17), Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m. (SOU 2011:45), Partsinsyn enligt (SOU2010:14), Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) samt Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52). Vårt uppdrag ger ett brett mandat att överväga centrala frågor inom straffprocessrätten. Inom ramen för vår huvuduppgift att analysera hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet har vi utan närmare begränsningar kunnat överväga och föreslå alla de åtgärder som vi bedömer lämpliga. kan det konstateras, som också görs i direktiven, att de frågor som aktualiseras genom vårt uppdrag i förhållandevis stor utsträckning har varit föremål för utredning . Flera utredningar har övervägt behovet av lagändringar för att reformera brottmålsprocessen. Bland dessa kan nämnas Häktes- och restrik- Uppdraget och dess genomförande tionsutredningen1, Straffprocessutredningen2, Förundersökningsutredningen3 och Utredningen om förundersökningsbegränsning4. Vår allmänna förutsättning för arbetet har därför varit att i möjligaste mån undvika att utreda frågor som redan har utretts . Vi har alltså vinnlagt oss om att inte belasta utredningsarbetet med frågor där det redan finns ett fullständigt beredningsunderlag för regeringen att ta ställning till. Det rör sig dock inte alltid om helt vattentäta skott mellan de frågor som redan har utretts och som vi har övervägt. har det exempelvis funnits skäl att bryta ut enskildheter i tidigare överväganden och bedöma dem i ett nytt sammanhang. Det pågår ett intensivt arbete bland poliser, åklagare, domare och advokater med att inom ramen för gällande regelsystem utveckla metoder och arbetssätt för att bättre hantera stora och komplicerade brottmål. Som exempel kan nämnas projekt om stora brottmål och det av initierade arbetet om handläggningen av stora och komplicerade mål som resulterat i rapporten ”En Skräddarsydd rättegång – och vägen dit”. Dessa insatser inom ramen för gällande rätt lever sitt eget liv och det har varit vår ambition att inte bromsa detta arbete utan att tvärtom understödja och stärka det pågående arbetet. Vår utgångspunkt har därför varit att de frågor som utredningen ska gå in på mer i detalj är sådana frågor som kräver ändrad lagstiftning eller andra ställningstaganden av den centrala statsmakten. 1Färre i häkte och minskad isolering (SOU 2016:52). 2Brottmålsprocessen (SOU 2013:17). 3Förundersökning – objektivitet, beslag och dokumentation (SOU 2011:45). 4Förundersökningsbegränsning (SOU 2010:43), avskrivet från vidare hantering . Uppdraget och dess genomförande 1.4Vad behandlas i detta delbetänkande? Delbetänkandet är indelat i sex kapitel. Kapitel 1 beskriver utredningens uppdrag och arbete inklusive de avgränsningar vi har gjort för vårt arbete. I kapitel 2 redovisas några allmänna utgångspunkter. Kapitlet innehåller ett avsnitt om reformeringsbehovet som beskriver straffprocessen enligt och de huvudsakliga lagstiftningsreformer som skett sedan ikraftträdandet , samhällsutvecklingen i vissa avgörande avseenden samt förekomsten av stora brottmål inom rättsväsendet. Beskrivningen av förekomsten av stora brottmål innehåller statistik och ett antal praktiska exempel. Kapitlet avslutas med en redogörelse för den allmänna utgångspunkten för våra överväganden om en brottmålsprocess anpassad även för stora brottmål och en beskrivning av hur våra reformförslag kommer att redovisas i det följande. Kapitel 3 behandlar nuvarande ordning i de avseenden som har betydelse för våra fortsatta överväganden. Kapitlet inleds med en beskrivning av förundersökningens syften, grundprinciper och ledning. Därefter följer beskrivningar av åtals- och förundersökningsplikten, reglerna om insyn och delaktighet i brottmålet, den misstänktes rättigheter och förvararens uppgift, domstolens ansvar för brottmålet samt betydelsen av den misstänktes medverkan i processen. Kapitlet innehåller dessutom vissa uppgifter om praxis som utredningen inhämtat från domstolar, , , och försvarare. I kapitel 4 finns en sammanställning av tidigare överväganden i vissa för utredningens fortsatta analys angelägna frågor. Sammanställningen omfattar framför allt tidigare överväganden och förslag som rör åtalspliktens utformning, domstolens roll och betydelsen av parternas medverkan och delaktighet vid prövningen av brottmålet. Kapitel 5 innehåller en internationell utblick med tyngdpunkt på de nordiska länderna. Kapitlet inleds med några anmärkningar om europarätten. Våra överväganden och förslag presenteras i kapitel 6. Utredningens direktiv finns som nämnts i bilaga 1. ningar över personer som enligt vad som beskrivs ovan deltagit i utredningsarbetet finns i bilagorna 2–4. Till betänkandet har fogats viss statistik om stora brottmål i bilaga 5. En promemoria av lek- Uppdraget och dess genomförande torn och docenten i folkrätt finns i bilaga 6. En promemoria av professorn i psykologi Per finns i bilaga 7. Vi har med denna delredovisning fullgjort den del av uppdraget som avser en analys av hur handläggningen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras genom överväganden om vissa förändringar av processrätten. Utredningen fortsätter nu arbetet med att analysera frågan om utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol. Denna del av uppdraget redovisas . Utredningens ambition är att då överlämna ett fullständigt underlag med författningsförslag för regeringen att ta ställning till. 2.1Behovet av en reform Bedömning: Nuvarande rättegångsordning är anpassad för mål av relativt begränsad omfattning. Utvecklingen av stora förundersökningar och mål och de påfrestningar för rättsväsendet och enskilda som det har gett upphov till har gjort att behovet av en reform av brottmålsprocessen har ökat. Straffprocessen brukar sägas ha två huvudsakliga funktioner. Den ena är att realisera straffhotet så att de materiella straffreglerna får ett faktiskt genomslag. I detta ingår att fastställa den reaktion som anses påkallad från samhällets sida med hänsyn till den åtalade gärningen. Den andra är att säkerställa ett rättssäkert brottmålsförfarande. Den dubbla funktionen innefattar å ena sidan statens behov av en effektiv brottsbekämpning (statsperspektivet) och å andra sidan den enskilde medborgarens behov av att skyddas mot rättsliga övergrepp från staten (individperspektivet). För att uppfylla sina funktioner utgår svensk straffprocess från grundläggande principer om bl.a. objektivitetsplikt, åtals- och förundersökningsplikt samt muntlighet, omedelbarhet och koncentration i domstol. Principerna lagreglerades genom den nuvarande och har gällt i huvudsak oförändrade. Behovet av en reform av brottmålsprocessen har länge varit känt, och flera förslag om mer eller mindre omfattande för- ändringar har också lämnats5. Vissa lagändringar har genomförts, men dessa ändringar har inte rubbat grunderna i svensk processrätt. En viktig faktor för en processordning är hur inflytandet över processens innehåll fördelas mellan rätten och parterna. innebar då den trädde i kraft en brytning med det inkvisitoriska förfarande som tidigare hade präglat brottmålsprocessen och som innebar att domstolen ansvarade för prövningen av brottmålet. Parternas relativt svaga processuella ställning hade sin grund i att domstolsprocesserna ofta drevs av enskilda personer utan juridisk skolning och att kvaliteten på advokat- och åklagarkårerna var låg. Det fanns helt enkelt inte förutsättningar att kräva ett större ansvar av parterna. Med lyftes ansvaret för statens brottsbekämpning från domstolen till åklagaren som fick i uppdrag att föra statens talan mot en person tillhandahållen vissa rättigheter och biträdd av en försvarare. Straffprocessen övergick till en ackusatorisk process med ett tvåpartssystem. Genom bestämmelser om insyn och delaktighet i brottsutredningen fick den misstänkte ställning som likvärdig part i förhållande till åklagaren. Det infördes regler om åtalsplikt för åklagaren. Åklagarens gärningspåstående sätter ramarna för vad som ska prövas i målet. Domstolen får med andra ord inte pröva en fråga utan att åtal har väckts eller döma för ett brott som inte omfattas av åklagarens gärningspåstående. Domaren har i princip en objektiv och i förhållande till parterna helt opartisk ställning. Det är i princip parterna som avgör vilken bevisning som ska åberopas. Den ackusatoriska grundprincipen genomfördes emellertid inte konsekvent i . I förarbetena underströks vikten av materiellt riktiga domar i brottmål. Straffprocessen kom även fortsättningsvis att präglas av den s.k. officialprincipen som syftar till att tillgodose statens intresse av att oskyldiga inte anklagas eller döms för brott. Principen ger uttryck för att domstolen kan eller 5 Se t.ex. SOU 2013:17, SOU 2010:43 och SOU 2005:84. ska vara självständigt verksam i brottmålsprocessen vid prövningen av brottsmisstanken.