sou · H5B393 · 2017-11-30 00:00:00 — Avgiften är för ansökan om ett främlingspass och för ansökan om ett provisoriskt främlingspass. 9.2.3Migrationsverkets handläggning av ärenden rörande resedokument och främlingspass har i 8 kap. 13 § 1 utlänningsförordningen bemyndigats att meddela föreskrifter för verkställigheten av förordningen i fråga om pass och resedokument. Så har skett i föreskrifter om främlingspass och resedokument (MIGRFS 03/2017). Av föreskrifterna framgår bland annat följande. Den som ansöker om resedokument eller främlingspass ska som huvudregel komma personligen till eller till en svensk utlandsmyndighet. Ansökan sker på en särskild blankett och ska vara undertecknad av sökanden, om denne är skrivkunnig och kan teckna sitt namn. För barn ska personbevis eller annan handling, som visar vem som är barnets vårdnadshavare ges in. Som huvudregel krävs vårdnadshavares medgivande till att barnet får ha resedokument eller främlingspass. En myndighet som tar emot ansökan eller som lämnar ut resedokument eller främlingspass ska kontrollera sökandens identitet. Har sökanden tidigare fått ett resedokument eller ett främlingspass utfärdat, ska den tidigare utfärdade handlingen lämnas in tillsammans med ansökan eller när den nya handlingen lämnas ut. Om sökanden påstår sig ha förlorat den tidigare handlingen, ska han eller hon i ansökan eller i en särskild förklaring på heder och samvete uppge hur det har skett och vilka åtgärder som vidtagits för att återfå handlingen. Sökanden ska också lämna en kopia av polisanmälan av förlusten. Även när sökanden påstår att handlingen förstörts ska han eller hon i en särskild förklaring på heder och samvete uppge hur det har skett. Bestämmelserna om passhinder och passtillstånd i passlagen och passförordningen ska enligt verkets föreskrifter tillämpas även vid handläggningen av ärenden om resedokument och främlingspass. Likaså ska bestämmelserna i 6, 6 a och 6 b §§ passlagen om upptagning, lagring och behandling av biometriska data tillämpas även vid handläggning av sådana ärenden. Detta innebär att resedokument och främlingspass på samma sätt som svenska pass är försedda med ett avläsbart chip, som innehåller biometrisk information i form av innehavarens fingeravtryck och ansiktsbild. Barn och personer som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna fingeravtryck är dock undantagna från skyldigheten att låta ta fingeravtryck. Chipet i deras resedokument eller främlingspass innehåller därför biometriska data enbart i form av en ansiktsbild. För den som bara tillfälligt är förhindrad att lämna fingeravtryck kan i stället ett provisoriskt främlingspass utfärdas, om denne har ett behov av att resa utomlands eller till . Enligt 4 kap. 22 § utlänningsförordningen ska bevis om uppehållstillstånd utfärdas i form av en sådan handling som avses i rådets förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land (uppehållstillståndskort), nedan kallad EU-förordningen om uppehållstillståndskort. En utlänning som innehar ett bevis om uppehållstillstånd, som utfärdats i form av ett tillståndsmärke som förts in i utlänningens pass eller någon annan handling, har rätt att byta ut detta mot ett uppehållstillståndskort. Även bevis om ställning som varaktigt bosatt i respektive bevis om EU-blåkort (uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad anställning) ska enligt 4 kap. 19 a § respektive 5 a kap. 3 § utlänningsförordningen utfärdas i form av ett sådant uppehållstillståndskort som avses i 4 kap. 22 § samma förordning. I EU-förordningen finns bestämmelser om hur uppehållstillståndskorten ska vara utformade. Där anges bland annat i artikel 4 a–b att de ska innefatta ett lagringsmedium (chip), som innehåller en ansiktsbild och två fingeravtrycksbilder av innehavaren i driftskompatibla format, att uppgifterna ska säkras och att lagringsmediet ska ha tillräcklig kapacitet för att det ska vara möjligt att garantera uppgifternas integritet, autenticitet och sekretess. Uppehållstillståndskortet ska med andra ord, i likhet med hemlandspass och av utfärdade resehandlingar, innehålla information med biometriska data. Insamlingen av sådana data ska ske i enlighet med nationell rätt. Fingeravtryck ska tas från och med ålder. Personer för vilka fingeravtryckstagning är fysiskt omöjlig undantas från kravet att lämna fingeravtryck. Enligt 4 kap. 24 a § utlänningsförordningen får meddela föreskrifter om giltighetstiden för uppehållstillståndskort. får även meddela de föreskrifter, som behövs för verkställigheten av bestämmelserna om uppehållstillståndskort i EU-förordningen om uppehållstillståndskort. Verket har i enlighet med detta meddelat föreskrifter om uppehållstillståndskort, MIGRFS 06/2011. Av föreskrifterna framgår bland annat följande. Uppehållstillståndskort utfärdas för uppehållstillstånd, som är giltiga i , och gäller normalt som uppehållstillståndet, dock högst . Kortet ska vara försett med innehavarens underskrift, om denne är skrivkunnig och kan teckna sitt namn. Uppehållstillståndskort med kvarvarande giltighetstid, som återlämnas eller på annat sätt inkommer till , ska makuleras. Om ett tidigare utfärdat uppehållstillståndskort uppges ha förkommit eller stulits, ska den som har fått kortet utfärdat i en särskild förklaring på heder och samvete uppge hur det har skett och vilka åtgärder som han eller hon har vidtagit för att återfå handlingen. Han eller hon ska också lämna en kopia av polisanmälan av förlusten. för inte någon statistik över antalet förlustanmälda handlingar. Resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort som anmäls som stulna eller förkomna, ska emellertid spärras i SIS. Så ska ske såväl när förlusten polisanmäls som när eller en svensk utlandsmyndighet får information om att handlingen är försvunnen. har tagit fram uppgifter om av verket utfärdade handlingar som spärrats i SIS. Enligt dessa uppgifter har det spärrats 267 resedokument och 341 främlingspass med anledning av att de anmälts som förlorade. har cirka 3 900 uppehållstillståndskort spärrats i SIS av samma anledning. har upplyst att verket utfärdat 19 187 resedokument, 8 520 främlingspass, 480 provisoriska främlingspass och 205 556 uppehållstillståndskort. har verket utfärdat 17 006 resedokument, 8 482 främlingspass, 479 provisoriska främlingspass och 176 590 uppehållstillståndskort. Andelen spärrade handlingar uppgår alltså till Missbruk av handlingar SOU 2017:93 någon eller några procent av alla utfärdade handlingar och är ungefär dubbelt så hög för främlingspass som för resedokument och uppehållstillståndskort. Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, Frontex,2 för statistik över handlingar, som har påträffats i medlemsstaterna och som har missbrukats. Svenska handlingar har legat högt upp i denna statistik. är med bland de tio länder vilkas dokument missbrukas mest. Det handlar främst om svenska hemlandspass och uppehållstillståndskort, men även resedokument och främlingspass och nationella identitetskort förekommer i statistiken. Av Frontex statistik framgår sålunda att medlemsstaterna rapporterade om totalt 567 påträffade felaktiga svenska handlingar. Av dessa var 226 hemlandspass, 190 uppehållstillståndskort, 87 resedokument eller främlingspass och 64 nationella identitetskort. rapporterade medlemsstaterna om totalt 364 påträffade felaktiga svenska handlingar. Av dessa var 128 hemlandspass, 163 uppehållstillståndskort, 53 resedokument eller främlingspass och 20 nationella identitetskort. –har 59 felaktiga svenska handlingar påträffats, varav 21 hemlandspass, 26 uppehållstillståndskort, 10 resedokument eller främlingspass och 2 nationella identitetskort. Majoriteten av de svenska handlingarna har påträffats i samband med resor inom EU eller Schengenområdet. De flesta har påträffats i andra länder än . Siffrorna från Frontex avser bara missbruk som upptäckts i medlemsstaterna. De täcker alltså inte de fall då försök till missbruk har misslyckats på grund av att incheckningspersonal eller personal i gränskontroller i tredjeländer har upptäckt missbruket. Enligt uppgifter som har tagit fram och vidareförmedlat till har det enbart i upptäckts och stoppats 230 missbruk av svenska handlingar . får löpande information från polisens sambandsmän om handlingar som har missbrukats i de länder, där sambandsmännen är stationerade. Ofta rör det sig om att försök att resa med en annan persons handlingar har upptäckts och 2 Frontex har till uppgift att hjälpa EU-länderna och Schengenassocierade länder att skydda sina yttre gränser och bidra till enhetliga gränskontroller inom EU. SOU 2017:93 Missbruk av handlingar lämnades enligt verket information om 86 fall av missbruk och om cirka 35 fall. Verket har vidare uppgett att flertalet av dess enheter, som arbetar med ärenden om resedokument och främlingspass, har erfarenhet av att personer som förlorat sina handlingar har lämnat förklaringar till förlusten, som inte sällan har väckt misstankar. Några individer har förlorat handlingar . Det har dock enligt verket inte uppmärksammats något fall där samma person har förlorat handlingar så många som . Utredningen noterar i detta sammanhang även vissa uppgifter, som hämtades in i lagstiftningsärendet rörande åtgärder mot missbruk av svenska pass och redovisades i promemorian Missbruk av svenska pass. Omfattning och åtgärdsförslag (Ds 2015:12). Där framkom bland annat följande. Många migranter reser vidare från till andra destinationer i . Den grekiska gränspolisen vid genomför flera olika kontroller på flygplatsen i syfte att upptäcka personer, som åberopar felaktiga resehandlingar. Ambassaden i får, liksom övriga beskickningar, svenska resehandlingar skickade till sig av grekiska myndigheter. Den absoluta merparten av handlingarna är inte tagna i beslag hos någon person utan har hittats av myndigheterna, och då främst på , där de har slängts, till exempel på flygplatsens toaletter. skickades 172 upphittade handlingar till ambassaden, varav 83 vanliga pass och 58 främlingspass. skedde en kraftig ökning av antalet upphittade handlingar som skickades till ambassaden. Den fick då 492 svenska handlingar, varav 201 vanliga pass, 107 främlingspass och 111 uppehållstillståndskort. Den grekiska polisens uppfattning är att handlingarna som hittats på flygplatsen har använts av personer som planerat att resa ut ur landet med dessa handlingar, men som har gjort sig av med handlingarna, eftersom de riskerat att bli upptäckta i dokumentkontrollerna. upptäcktes en grupp personer, flyktingsmugglare, på som försökte transportera ut andra personer ur landet med hjälp av svenska handlingar. Smugglarna var syriska medborgare, som visade upp svenska uppehållstillståndskort. Även de som skulle smugglas ut var syrier. De hade försetts med svenska handlingar, bland annat främlingspass. Hemlandspass, främlingspass och resedokument är att betrakta som värdehandlingar. Även uppehållstillståndskort och identitetshandlingar av olika slag kan ses som sådana handlingar. Den enskilde, oavsett var han eller hon kommer ifrån, har ett personligt ansvar för sådana handlingar och ska så långt det är möjligt se till att säkert förvara dessa så att de inte tappas bort, tillgrips eller missbrukas. Detta torde vara självklart för de flesta. Endast ett relativt fåtal personer anmäler också förluster av handlingar av detta slag. Av redogörelsen i föregående avsnitt står det likväl klart att inte bara svenska pass utan också främlingspass, resedokument och uppehållstillståndskort är föremål för omfattande missbruk. Det finns skäl att se allvarligt på detta. Missbruket har förekommit . Utöver de konstaterade fallen av missbruk finns det, bland annat utifrån uppgifterna om upparbetade nätverk som handlar med svenska dokument, skäl att utgå från att det finns ett inte obetydligt mörkertal. Med den skärpning som gjorts i passlagen finns det dessutom skäl att anta att andra handlingar i ökad omfattning kan komma att missbrukas. I takt med att kvaliteten på resehandlingar har förbättrats och utrustats med fler säkerhetsdetaljer, vilket gör dem svårare att förfalska, har missbruket i större utsträckning kommit att ske genom att äkta handlingar används av någon som har ett utseende som liknar den som passet tillhör, så kallat look-alike-missbruk. Men det förekommer, enligt uppgifter från och Säkerhetspolisen, likväl alltjämt förfalskningar av sådana handlingar och inte sällan är dessa förfalskningar av hög klass. Missbrukade och falska handlingar utgör en säkerhetsrisk, eftersom de gör det möjligt för personer med kopplingar till organiserad brottslighet och terroristorganisationer att under falsk identitet, och således oupptäckta, resa in i Schengenområdet, EU och . Ytterligare en säkerhetsrisk är de personer som reser från och andra EU-länder för att ansluta sig till terroristklassade stridande grupper och organisationer i olika länder. Det är bland annat sådana personer som bedöms utgöra ett förhöjt hot mot den nationella säkerheten i . Med missbrukade eller falska handlingar är det möjligt för dem att resa utan att det blir känt för myndigheterna eller att kringgå inreseförbud, som de kan ha i något eller några länder. Missbruk av svenska handlingar, oavsett typ av handling, gör det också möjligt för personer, som har avvisats eller utvisats med återreseförbud, att återkomma till och Schengenområdet utan att det blir känt. Sådana handlingar kan också användas för att kunna uppvisa en oriktig identitet i olika sammanhang både i och utomlands. Det är oklart hur ofta missbruket sker med någon form av samtycke eller medverkan från handlingens rätte innehavare. Det är dock känt för myndigheterna att det förekommer handel med svenska handlingar. har uppgett att det finns ett antal nätverk i , som handlar med svenska pass och som använder dessa i syfte att smuggla människor till . I lagstiftningsärendet rörande missbruk av pass lämnades motsvarande information. Vidare uppgav turkisk polis och Frontex att liknande nätverk var verksamma i och att även dessa handlade med svenska pass. Även av andra uppgifter framkom det att det förekom en organiserad handel med svenska pass i och utomlands. Det finns inte skäl att utgå från något annat än att dessa förhållanden är för handen. En relativt stor andel av de handlingar som har påträffats vid kontroller eller hittats av myndigheterna, sedan de slängts bort på utländska flygplatser, är resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort. Utredningen anser det därför uppenbart att även dessa typer av handlingar är föremål för organiserad handel. Utredningen konstaterar att det av flera skäl är angeläget att utan dröjsmål vidta åtgärder för att stävja det missbruk av de av utfärdade handlingarna som förekommer. Det måste, bland annat av konventionsskäl men även av praktiska skäl, bli fråga om olika åtgärder. Utredningen återkommer nedan beträffande varje dokumenttyp med sina förslag i frågan. Först redovisar utredningen emellertid några mera generella åtgärder som också syftar till att försvåra missbruket av dessa handlingar. Ett sätt är att vidta åtgärder för att öka risken för upptäckt. Såsom anförts i kapitel 4 pågår det inom EU ett omfattande arbete med att stärka kontrollerna vid Schengenområdets yttre gränser. Ett led i detta är att numera även EU-medborgare och andra personer, som har rätt till fri rörlighet i EU, kontrolleras mera noggrant vid inresa till , varvid resehandlingen avläses maskinellt och kontrolleras mot relevanta databaser för att utesluta att personer med falska eller ogiltiga handlingar tillåts resa in. Det kontrolleras att chipet i resehandlingen inte är manipulerat och vid minsta tvivel om resehandlingens äkthet eller innehavarens identitet ska minst ett av de biometriska kännetecknen i resehandlingen verifieras. När det gäller tredjelandsmedborgare görs en sådan kontroll även vid utresa. För svenskt vidkommande har det föreslagits en ny bestämmelse i 9 kap. utlänningslagen, som ska göra det möjligt att vid inrese- och utresekontroll ta fotografier och fingeravtryck för att jämföra biometriska data i ett utländskt pass med biometriska data från den person som reser på passet. Det som utredningen i detta betänkande föreslår avseende inre utlänningskontroller och polisens utökade möjligheter att ta upp biometriska data och eftersöka och omhänderta handlingar är åtgärder av liknande slag. Med de här föreslagna åtgärderna torde således upptäcktsrisken också öka i inte obetydlig grad. Andra åtgärder för att motverka missbruk av handlingar, i synnerhet look-alike-missbruket, är att begränsa tillgången på resehandlingar. För hemlandspassens del har det redan genomförts en lagändring, varigenom antalet pass som kan beviljas en och samma person har begränsats. De obligatoriska bestämmelserna om utfärdande av resedokument eller främlingspass grundar sig på konventionsåtaganden respektive EU-rättsliga regler. För att begränsa tillgången på resedokument och främlingspass som kan missbrukas anser utredningen att regelverket när det gäller ansökningar om nya resedokument och främlingspass, i den mån det inte skulle stå i strid med nämnda konventionsåtaganden eller EU-regler, så långt som möjligt bör motsvara de begränsningar som införts i passlagen rörande utfärdandet av nya hemlandspass. Andra möjliga vägar att minska tillgången på handlingar som kan missbrukas är att begränsa handlingarnas giltighetstid eller giltighetsområde och att, i den mån det är möjligt, återkalla handlingar när det finns skäl för det. För att motverka missbruk är det självfallet också viktigt att sådana handlingar som uppges ha förlorats, oavsett det gäller resedokument och främlingspass eller uppehållstillståndskort, spärras i de register som finns. Så ska ske i SIS. Även om eventuellt missbruk av handlingen redan kan ha skett när ansökan om en ny handling görs, minskar spärren i vart fall den missbrukade handlingens värde . Utredningen vill i detta sammanhang understryka hur viktigt det är att noga följer utvecklingen i fråga om tekniska och andra säkerhetsdetaljer, så att de handlingar som verket utfärdar är av högsta möjliga kvalitet. Härigenom kan i vart fall förfalskningar försvåras och missbruk i viss mån stävjas. Det bör också framhållas att det kan finnas skäl för att inte alltför generöst tillämpa gällande bestämmelser. Det finns självfallet en risk att hanteringen av dessa handlingar blir slentrianmässig, när arbetsbördan för handläggarna är stor. Under alla förhållanden bör verket inta en restriktiv och varsam hållning inom gällande bestämmelser, när misstanke uppkommer om att en förlustanmälan av en handling kanske döljer någon form av missbruk. Utredningen gör beträffande de olika nu aktuella handlingarna följande särskilda överväganden. Föreslagna begränsningar när det gäller utfärdande av resedokument och främlingspass bör tas in i utlänningslagen. Inget av de övriga förslagen föranleder ändringar i utlänningslagen eller annan lag. Genomförandet av förslagen i övrigt bör i stället ske genom ändringar i utlänningsförordningen eller i föreskrifter om främlingspass och resedokument respektive uppehållstillståndskort. Av redogörelsen i 10.3 framgår att även nationella identitetskort missbrukas i inte ringa omfattning. Utredningen har i direktiven emellertid inte fått i uppdrag att föreslå några förändringar för den typen av handlingar och lägger därför inte fram något förslag i den delen. Utredningen anmärker dock att det för de nationella identitetskorten i vart fall borde ligga nära till hands med en motsvarande reglering som den som gäller utfärdande av nya hemlandspass. Utredningens förslag: Resedokument bör inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. I fall utom dem som anges i 2 kap. 7 § utlänningsförordningen bör ansökan om resedokument avslås, om det före ansökan har utfärdats tre resedokument för sökanden och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Bestämmelser härom bör införas genom ett tillägg i 4 kap. 4 § utlänningslagen. Ett resedokument bör återkallas i de fall som anges i 2 kap. 10 § utlänningsförordningen. Resedokument bör ha en maximal giltighetstid . Om ansökan om resedokument beviljas och sökanden har förlorat ett resedokument, som utfärdats för honom eller henne före ansökan, bör det nya resedokumentets giltighetstid begränsas till , om inte särskilda skäl talar mot en sådan begränsning. Finns det, i fall utom dem som anges i 2 kap. 7 § utlänningsförordningen, grundad anledning att misstänka missbruk av det tidigare utfärdade resedokumentet, bör ansökan i stället avslås. Detta bör regleras i föreskrifter. Enligt 4 kap. 4 § utlänningslagen får i vissa fall utfärda resedokument för flyktingar och statslösa. Av 2 kap. 7 § utlänningsförordningen framgår att resedokument ska utfärdas i de fall som anges i vissa konventioner. Utredningen redogör under separata rubriker nedan först för sina överväganden om hur missbruk kan motverkas i de fall där resedokument ska utfärdas, för att därefter gå över till att behandla de fall där resedokument får utfärdas. Redan inledningsvis vill utredningen emellertid framföra följande. Ett resedokument ska enligt 2 kap. 10 § utlänningsförordningen återlämnas till om dess innehavare upphör att vara flykting eller statslös. Enligt utredningens mening bör resedokumentet i sådana fall i stället återkallas, eftersom innehavaren inte längre har rätt till ett resedokument och en återkallelse är en effektivare åtgärd för att förhindra missbruk än den nuvarande skyldigheten att återlämna resedokumentet. också möjlighet att spärra det återkallade resedokumentet i SIS. Ändringen kan göras i förordningen. Beslutet att återkalla resedokumentet bör få överklagas endast i samband med överklagande av beslutet i statusfrågan, det vill säga i frågan om återkallelse av statusen som flykting eller statslös. Utredningen erinrar vidare redan här om att beslut enligt 4 kap. 4 § utlänningslagen i fråga om resedokument enligt 14 kap. 6 § samma lag får överklagas till migrationsdomstol. Domstolens beslut kan sedan överklagas till Migrationsöverdomstolen. Detta gäller såväl beslut enligt 2 kap. 7 § utlänningsförordningen som övriga beslut om resedokument. Det ligger därför nära till hands att överlåta till rättstillämpningen att närmare ange vad som bör gälla i fråga om utfärdandet av resedokument. I konventionsfallen, som regleras i 2 kap. 7 § utlänningsförordningen, ska resedokument utfärdas, såvida inte tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar mot det. Resedokument enligt flyktingkonventionen ska ha en giltighetstid . Resedokument enligt konvention om statslösa personers rättsliga ställning ska ha en giltighetstid och högst . För svensk del utfärdas resedokument, enligt uppgifter som lämnat, emellertid normalt för av . Utredningen anser att resedokument bör utfärdas med en maximal giltighetstid , det vill säga i överensstämmelse med konventionsåtagandena. Det framgår inte direkt av utlänningslagen eller utlänningsförordningen att resedokument kan vägras med hänvisning till tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Detta framgår enbart av konventionsbestämmelserna. Utredningen anser emellertid att det, såsom redan gäller för främlingspassens del, bör anges direkt i utlänningslagen att resedokument inte ska utfärdas, om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. Utredningen bedömer att detta uttryck, som utredningen redogör närmare för i avsnitt 9.4.2, väl motsvarar och i vart fall ryms inom de i nämnda konventioner angivna undantagen från skyldigheten att utfärda resedokument. Ett exempel på när resedokument kan vägras med hänvisning till tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen är det fallet att sökanden har dömts till ett långvarigt straff för exempelvis narkotikabrott eller våldsbrott.