sou · H4B36 · 2017-01-01 00:00:00 — Slutredovisning från den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare Nationell samordnare för utsatta EU-medborgare SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att utse en särskild utredare som skulle fungera som nationell samordnare och stöd för myndigheter, kommuner, landsting och organisationer som möter utsatta EES-med-borgare som vistas tillfälligt i , det vill säga , och som inte har uppehållsrätt(dir 2015:9). Till särskild utredare förordnades före detta statssekreteraren . Utredningen har antagit namnet Nationell samordnare utsatta EU-medborgare. (S 2015:01). Som huvudsekreterare anställdes från , socionom. Som utredningssekreterare anställdes , författare och redaktör samt , jurist. Kommittén överlämnar härmed betänkandet Framtid sökes. Slutredovisning av nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare (SOU 2016:6). Uppdraget är därmed slutfört. Bakgrund till samordnarens uppdrag ........................... Främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan Uppehållsrätten – Vem har rätt till välfärd i ?........... Utmaningar för kommuner.................................................... Barn – Skyddslagstiftning och skola ...................... Uppsökande arbete och nödbistånd....................... Hälso- och sjukvård ................................................................ Boplatser och avhysningar...................................................... Skydd och rättsäkerhet ........................................................... Kraften i civilsamhället ........................................................... Främja kontakter mellan och de utsatta EU- Fortsatt samverkan – och hemländerna.................... Fonden för de sämst ställda (Fead).............................. Sociala och ekonomiska rättigheter i hemländerna .... 131 Utsatta EU-medborgare i andra länder....................... började utsatta EU-medborgare i större utsträckning än tidigare komma till . En del kom för att tigga och andra för att plocka bär eller söka arbete. ökade antalet kraftigt. beräknades antalet till 2 100 individer.1 var antalet cirka 5 000 individer.2 Därefter stannade ökningen av och en mindre nedgång har noterats. bedömdes antalet vara cirka 4 700 individer. Antalet barn i gruppen varierar, men bedöms vara mellan 70 och 100. Med utsatta EU-medborgare avses i denna rapport individer som är medborgare i ett annat EU-land och som inte har så kallad uppehållsrätt i . Den som inte har uppehållsrätt har betydligt mindre möjligheter att få tillgång till välfärd här. För att få uppehållsrätt krävs, något förenklat, att man har ett arbete eller att man har goda möjligheter att få ett arbete. Att bedöma vem som har uppehållsrätt är ofta komplicerat. Uppehållsrätten beskrivs mer ingående i avsnitt 2.1. har gått från att vara fattigaste land till att bli ett av dess rikaste, med en av de högsta nivåerna av välfärd. När utsatta EU-medborgare började tigga på gatorna och sova utomhus var det svenska samhället oförberett. Såväl kommuner som myndigheter efterlyste handledning kring 1Statens kommuner och landsting, Stöd till utsatta EU-medborgare kräver nationell samverkan – tionellsamverkan.2453 2Sveriges television tillfrågade samtliga socialchefer och kom fram till att antalet var upp till 4 100. Med hänsyn till bortfall i undersökningen beräknar samordnaren utifrån sin egen informationsinsamling antalet till cirka 5 000. 3Polismyndigheten, Nationell lägesbild – Brottslighet med koppling till tiggeri och utsatta EU-medborgare i , Nationella operativa avdelningen, 2015. hur frågan om de utsatta EU-medborgarna skulle hanteras. Kommunernas insatser till gruppen varierade. Samordnaren ska enligt regeringens direktiv främja erfarenhetsutbyte och samverkan mellan berörda aktörer i , främja kontakter mellan aktörer i och aktörer i de utsatta EU- medborgarnas hemländer, samt sprida kunskap om EU-medborgar- nas rättigheter när de vistas i utan uppehållsrätt. Barn- Skyddslagstiftning och skola Som nämnts ovan vistas något 100-tal barn till utsatta EU-med- borgare i . Hur det svenska samhället ska hantera frågan om barn har varit den svåraste i samordnarens uppdrag. Skälet är att det handlar om barn till en redan utsatt grupp. Samordnarens utgångspunkt är att det svenska samhället inte bör agera på ett sätt som uppmuntrar att barn tas med till om inte bland annat deras boendesituation kan lösas på ett acceptabelt sätt. I minst sju svenska kommuner förekommer barn till utsatta EU-medborgare mer regelbundet. Emellanåt torde kommunens agerande indirekt lett fram till att det finns barn till utsatta EU- medborgare i kommunen. Kommuner och andra berörda bör ha ett genomtänkt förhållningssätt kring hur man ska agera om barn finns i gruppen. Skyddslagstiftningen för barn gör ingen skillnad på barn till utsatta EU-medborgare och barn till svenska medborgare. Bedömningar av barnets behov av skydd ska alltid göras av om det kommer in en orosanmälan. Om lagen om vård av unga (LVU) blir aktuell måste internationella konventioner beaktas, se mer i avsnitt 2.2.1. Uppsökande arbete och nödbistånd Ett uppsökande arbete i förhållande till utsatta EU-medborgare är nödvändigt för att avvärja akuta nödsituationer för barn eller vuxna. I detta arbete bör också informeras om det regelverk som gäller bland annat kring illegala bosättningar. Uppsökandet måste inte utföras av kommunen själv, utan kan ske i form av ett gott samarbete med exempelvis de kyrkor eller föreningar som har närmast kontakt med de utsatta EU-medborgarna i aktuell kommun. En person utan uppehållsrätt i kan ansöka om socialt bistånd för att få akut hjälp. Det akuta biståndet består oftast av mat, hemresa eller akut boende. En individuell utredning och biståndsbedömning ska alltid göras innan beslut tas om att bevilja eller avslå en ansökan om nödbistånd. Mer om uppsökande arbete och nödbistånd finns i avsnitt 2.2.2. De flesta utsatta EU-medborgare som kommer till och försörjer sig i gatumiljö saknar det Europeiska sjukförsäkringskortet. Då är utgångspunkten att de själva ska betala vårdkostnaderna. lade till en formulering på sin hemsida om att även utsatta EU-medborgare skulle kunna omfattas av lagen om hälso- och sjukvård utan nödvändiga tillstånd. En majoritet av landstingen som samordnaren kontaktat uppger dock att de är restriktiva och väldigt sällan ger EU-medborgare vård enligt den aktuella lagen. Mer om hälso- och sjukvård finns i avsnitt 2.3. Budskapet från det svenska samhället bör vara tydligt. EU- medborgare är välkomna hit, ska svensk lagstiftning tillämpas. Det är förbjudet att bo i parker eller i andra offentliga rum eller på privat mark. Detsamma gäller att skräpa ner och att offentligt uträtta sina behov. I avsnitt 2.4 beskrivs tillämpliga lagar som aktualiseras i dessa sammanhang. Polisen tillämpar aktuella lagar mer enhetligt över landet. I glappet mellan vad kommunens socialtjänst har rätt att erbjuda och behoven hos gruppen utsatta EU-medborgare, har ett stort engagemang hos frivilligsidan väckts. I avsnitt 2.6 finns tankar om hur det offentliga kan stötta och uppmuntra det engagemanget. Samtal har förts med arbetsgruppen för den nationella överenskommelsen inom det sociala området. Den Nationella överenskommelsens kansli kommer att kunna arbeta med erfarenhetsspridning kring samarbete mellan idéburen och offentlig sektor när det gäller utsatta EU-medborgare. Att skänka pengar till den som tigger riskerar att cementera tiggarrollen och inte leda till någon långsiktig förändring för gruppen. Barnens skolgång riskerar att bli lidande och tiggarrollen riskerar att gå i arv till nästa generation. Svenskarna kan, genom att stötta de svenska organisationer som har ett genomtänkt och långsiktigt arbete i och , bidra till att fattigdom och utanförskap bryts. Samarbete kan utvecklas på nationell, regional och lokal nivå. Arbetet med fattigdomsbekämpning bör fokusera på utbildning, försörjning, hälsofrågor samt strukturella förändringar. I kapitel 3 beskrivs det arbete som bedrivs i ursprungsländerna av svenska organisationer. Samordnarens uppdrag upphör när denna rapport presenterats. Behovet av samordning kvarstår dock. Det är angeläget att samarbetsformer mellan det offentliga och civila samhället utvecklas. Den fortsatta hanteringen av frågan bör läggas in i den ordinarie samhällsstrukturen. Regionalt samarbete är även fortsättningsvis av stor vikt. Länsstyrelserna bör därför ges ett uppdrag att samordna arbetet med utsatta EU-medborgare. bör inom sin region: skapa och underhålla en övergripande lägesbild; verka för ett gott samarbete mellan berörda aktörer; samt ansvara för spridning av kunskap och goda exempel. i bör ges ett mer övergripande uppdrag att samla de regionala lägesbilderna till en nationell. I det uppdraget bör ingå att: Kontinuerligt sprida information till de andra länsstyrelserna, för vidare spridning i respektive region/län. Inrätta en rådgivningsfunktion, som stöd för kommuner i arbetet med utsatta EU-medborgare, framförallt när det gäller barn. Främja och underlätta samverkan mellan olika aktörer, som exempelvis polis, kronofogde och landets kommuner. Följa rättsläget angående: uppehållsrätten; handläggning och bedömning av barn till utsatta EU-medborgare; nödbistånd; samt regler och rutiner för bland annat avhysningar och sprida denna kunskap till bland annat övriga länsstyrelser. Mer om detta finns i avsnitt 2.9. In 2012, vulnerable EU citizens began coming to in larger numbers than previously. Some came to beg and others came to pick or to look for work. Numbers rose sharply over the following three years. In spring , the estimated number was 2 100 individuals.1 In , it was 5 000.2 The rise subsequently came to a halt and a slight drop has been recorded. In No- vember 2015, the number was estimated at around 4 700. Of these, the number of children is estimated at between 70 and 100. In this report, ‘vulnerable EU citizens’ refers to individuals who are citizens of another EU country and who do not have a right of in . An individual who does not have a right of has far less chance of gaining access to welfare here. Put simply, to obtain the right of an individual must have a job or good of finding a job. Determining who has a right of is often a complicated matter. The right of is explained in greater detail in section 2.1. the last 100 years, has gone from being Europe’s poorest country to being one of its richest, and with one of the highest levels of welfare provision. When vulnerable EU citizens began begging on the streets and sleeping rough, Swedish society was unprepared. Municipalities and authorities alike sought guidance on how the issue of vulnerable EU citizens should be managed. The municipalities’ efforts for the group varied. 1http:///tjanster/press/nyheter/arkiveradenyheter/stodtillutsattaeumedborgarekravern ationellsamverkan.2453 (in Swedish) 2Swedish Television asked all social welfare services directors in and concluded that the number had risen to 4 100. Taking non-response into account, the coordinator’s estimate based on his own data collection was approximately 5 000 at that time. 3According to a survey by the Swedish Authority. According to the Government’s terms of reference, the coordinator is responsible for promoting the exchange of experience and collaboration between relevant actors in , promoting contact between actors in and those in the vulnerable EU citizens’ home countries, and spreading knowledge about the rights of EU citizens staying in without a right of . Children – protective legislation and schooling As mentioned above, the number of children of vulnerable EU citizens staying in is around one hundred. How Swedish society should deal with the issue of children has been the most difficult part of the coordinator’s task. This is because it concerns children belonging to an already vulnerable group. The coordinator’s starting point is that Swedish society should not act in a way that encourages children to be taken to unless their housing situation can be resolved in an acceptable . Children of vulnerable EU citizens are regularly found in at least seven of ’s municipalities. At times, a municipality’s actions have probably indirectly resulted in the presence of children of vulnerable EU citizens in that municipality. Municipalities and other stakeholders should have a carefully considered approach to dealing with the presence of children in the group. Social protection legislation makes no distinction between children of vulnerable EU citizens and children of Swedish citizens. If a report of concern is received, the social services are always obliged to assess the child’s need for immediate protection. If intervention under the Care of becomes necessary, international conventions must be taken into account; see more in section 2.2.1 Outreach work and emergency assistance Outreach work in relation to vulnerable EU citizens is necessary to avert acute emergency situations for children or adults. This work should also include providing information about applicable regulations, including regulations about settlements. Outreach activities do not need to be carried out by the municipality itself; they could take the form of effective collaboration, for example, with churches or associations that have the closest contact with the vulnerable EU citizens in the municipality in question. A person without a right of in may apply for social assistance to receive emergency help. Emergency assistance generally consists of food, home or emergency housing. An individual examination and assistance assessment must always be conducted before a decision is made to approve or reject an application for emergency assistance. Section 2.2.2 contains more information about outreach activities and emergency assistance. Most of the vulnerable EU citizens coming to and supporting themselves in street environments do not have a . The basic assumption then is that they have to pay for their own health care costs. In , published information on its website explaining that vulnerable EU citizens could also be covered by the Health and Care Act without the necessary permits. However, a majority of county councils that the coordinator contacted report that they are restrictive and very rarely provide EU citizens with health care in accordance with that act. Section 2.3 contains more information about health care. ’s message should be clear. EU citizens are welcome here, but Swedish legislation will apply. Living in parks, other public spaces or on private land is prohibited. The same applies to littering and to relieving oneself in public. Section 2.4 outlines applicable laws that are relevant in these contexts. Since , the has been applying the relevant laws more consistently throughout the country. The gap between what municipal social services have the right to offer and the needs of the group of vulnerable EU citizens has engendered significant volunteer involvement. Section 2.6 contains thoughts on how the public sector can support and encourage this involvement. Discussions have been held with the working group on the National Agreement in the social sphere. Agreement Office will be able to work to share experiences of nonprofit and public sector collaboration for vulnerable EU citizens. Contact with the home countries Giving money to a person who begs is likely to cement the role of the beggar and not lead to any long-term change for the group. Children’s education is likely to suffer and the role of the beggar is likely to be passed down to the next generation. By supporting the Swedish organisations conducting wellconsidered and long-term programmes in and , Swedes can contribute to breaking the cycle of poverty and exclusion. Cooperation can be developed at national, regional and local level. Poverty eradication efforts should focus on education, livelihood and health issues, and on structural change. Chapter 3 describes the work Swedish organisations are doing in the countries of origin. The coordinator’s remit ends when this report is presented. However, the need for coordination remains. It is essential that forms of cooperation between the public sector and civil society are developed. The future handling of this issue should be incorporated into existing social structures. Regional cooperation will continue to be very important. The county administrative boards should therefore be tasked with coordinating efforts for vulnerable EU citizens. In each region, the county administrative board should build and maintain a general picture of the situation, encourage effective co- operation between stakeholders and be responsible for the dissemination of knowledge and best practice. should be given a more general responsibility for putting the regional pictures together into a national picture of the situation. This task should include: continuous sharing of information with the other county administrative boards for further sharing in each region/county; establishing an advisory function to support municipalities in their efforts for vulnerable EU citizens and especially for children; promoting and facilitating collaboration between various actors, including the , the enforcement authority and the country’s municipalities; following the legal situation regarding the right of , case processing and assessment of children of vulnerable EU citizens, emergency assistance, and rules and procedures for evictions etc.; and spreading this knowledge to other county administrative boards and others. Section 2.9 contains more information about this. 1Bakgrund till samordnarens uppdrag Vad tänker du på när du sitter där så många timmar? – Jag tänker på mina barn. Att jag gör det här för dem. Jag tänker på att tiden går och att jag kommer att åka hem . kom första gången till . Hon har två barn, det yngsta var då 18 månader. har hon rest fram och tillbaka mellan sin by i och . Hon försörjer sig genom att tigga.1 –Min svåger berättade att man kunde samla in pengar här. Han sa att människorna i var så trevliga och generösa. Att de hade stora hjärtan. Han visste att vi hade det svårt och behövde en inkomst. Det var han som köpte våra biljetter. Resan till var första besök utomlands. –Det var jättejobbigt att lämna barnen. Värst var att flickan bodde hos farmor och pojken hos mormor. Avståndet mellan dem är långt och de små kunde inte träffas. Min dotter brukade fråga efter sin när vi pratade i telefon. är barnen sju respektive . Föräldrarna har varit frånvarande en stor del av deras liv. Utsatta EU-medborgare som sitter på gator och torg och ber om pengar är, sedan åtminstone , ett fast inslag i gatubilden på en rad små och stora orter runt om i . Dessa personer lämnar sina hemländer, främst och , på grund 1 För att skydda de intervjuade har och övriga som citeras i detta kapitel fått fingerade namn. Bakgrund till samordnarens uppdrag av fattigdom och arbetslöshet. I de fall de är romer – vilket är en majoritet av gruppen – finns en historia av diskriminering i ursprungsländerna som lett till marginalisering och sämre tillgång till medborgerliga rättigheter. När de tar sig hit handlar det om en önskan att skapa bättre materiella förutsättningar för sig och sina barn. I har vi inte varit vana vid att möta en sådan påfallande misär. Att se dessa utsatta personer sitta på marken, även i regn och kyla, har varit både överraskande och upprörande för många. Välfärdsstatens framväxt ledde till att tiggeriet mer eller mindre försvann i . Detta tillstånd, som varade i knappt fem decennier, kan närmast betecknas som en parentes i vår historia. Frånsett den perioden har det funnits fattiga människor som tvingats vädja till andra om pengar för att klara sig. Och samhället har så gott som alltid försökt kontrollera dem som saknat arbete och försörjning. riskerade den som strök omkring utan vettig sysselsättning spöstraff och avskurna öron, enligt stadga och vissa landskapslagar.2 fanns bestämmelser mot människor som inte förtjänade sitt uppehälle ”på ärlig väg”. Grundtanken var att den arbetsföra individen skulle försörja sig själv – tvånget att arbeta säkrade dessutom arbetskraften.3 På 1600–ökade antalet ”lösdrivare” på landsbygden på grund av missväxt och krig. De män som inte hade fast arbete kunde tvångsrekryteras som soldater, medan kvinnor bötfälldes.4 Flera så kallade spinnhus (kvinnor) eller rasphus (män) etablerades , där bland annat ”lösdrivare” sattes i arbete med tillverkning av garn respektive färgpigment. Under detta århundrade utfärdades också på en del ställen så kallade tiggarpass, alltså tillstånd att tigga i ett visst område.5 (En vagt besläktad 2Trolle Önnerfors, , Luffare, tiggare, glädjeflickor och nasare – Om lösdrivarlagstiftningen i från medeltiden till folkhemmet, Från 2001, s. 27. 3Ibid, s. 27 ff. 5Ibid, s. 29. Bakgrund till samordnarens uppdrag modell har för övrigt föreslagits i den samtida svenska debatten, det vill säga en registrering och certifiering av tiggare.) första årtionden hade befolkning växt ordentligt, liksom antalet fattiga på landsbygden. Man talade allt mer om den ”sociala frågan”, och folkskolereformen 1842 var ett försök att komma tillrätta med misären i underklassen genom att höja den allmänna utbildningsnivån. En omställning från traditionellt jordbrukssamhälle till industrisamhälle inleddes, vilket skapade en stor andel fattiga och arbetslösa. skärptes lösdriverilagen så att alla som saknade arbete på grund av ”lättja eller böjelse för ett kringstrykande och oordentligt lefnadssätt” efter en varning kunde skickas till arbetsanstalt.7 hade en period av missväxt som ledde till att 1,2 miljoner invånare lämnade landet som fattigdomsmigranter mellan 1860– 1910.8 instiftades en ny lösdriverilagstiftning som i olika tappningar kom att gälla ända till 1965. Den definierade inledningsvis lösdrivare som en person som rörde sig mellan olika orter utan att ha pengar till sitt uppehälle, och utan att söka arbete.9 Synen på lagen kom att förändras , från ett uppläxande till ett allt mer vårdande perspektiv. formades en socialpolitik av ett nytt slag. Allmän pension infördes . Riksdagspolitiker började förespråka hjälpåtgärder för lösdrivaren, snarare än tvång eller bestraffning. Synsättet präglade den fattigvårdslagstiftningskommitté som utredde frågan 1915. var förskjutningen från kriminalisering till rehabilitering ett faktum.10 Efter socialdemokraternas seger i valet tog den nya välfärdspolitiken form på allvar. Lösdriverilagen utreddes i olika omgångar, och i den sista utredningen konstaterades att det sena 1800-talets luffare, som lagen från början hade gällt, inte längre existerade. I stället var ”lösdrivarna” koncentrerade till städerna. 6Avci, Gulan och , , Tillståndskrav skyddar tiggare från utnyttjande, Dagens nyheter, 150618, , , vill ha tiggeristillstånd, , 150619. 7Trolle Önnerfors, Luffare, tiggare, glädjeflickor och nasare, s. 33. 8Bejjer, , Tiggeri – ett nygammalt fenomen, , 1999:29, 1999, s. 18. 9Trolle Önnerfors, Luffare, tiggare, glädjeflickor och nasare, s. 37. 10Ibid, s. 51. Bakgrund till samordnarens uppdrag led ofta av psykisk sjukdom eller alkoholmissbruk, var kriminella eller prostituerade. kom i stället en ny lag om ”samhällsfarlig asocialitet”. Den omfattade tiggeri och prostitution och kunde döma människor till tvångsarbete.11 När i stället socialtjänstlagen trädde 1982 hade den sistnämnda påföljden tagits bort till förmån för enbart stödåtgärder. Därmed var inte längre tiggeri kriminaliserat enligt svensk lag.12