sou · H5B333 · 2017-04-25 00:00:00 — I den mån problem konstateras ska det analyseras vilka fak- torer – avskaffandet av förvärvslagen eller andra – detta beror på. Utredaren ska lämna förslag på åtgärder som behövs för att komma till rätta med de brister som konstateras. Sådana förslag kan t.ex. avse skärpningar i hyreslagen eller bostadsförvaltningslagen eller att en förvärvslag återinförs. Utredaren ska även analysera om bostadsförvaltningslagen bör ändras i andra avseenden. En fråga som det finns anledning att över- väga är förhållandet mellan förvaltningsåläggande och tvångsförvalt- ning. Innan kraven för ett förvaltningsåläggande sänktes var det mycket sällsynt med sådana beslut (se SOU 2008:75 s. 109). Det ska klarläggas hur detta utvecklats och även i övrigt bedömas hur väl förvaltningsålägganden fungerar i praktiken. Det ska också belysas om det finns problem med lagens effektivitet som inte är direkt kopplade till lagbestämmelsernas utformning, t.ex. om det är svårt att hitta lämpliga förvaltare i vissa delar av landet. En utgångspunkt ska vara att det ska finnas verkningsfulla sätt att få till stånd en godtagbar fastighetsförvaltning. Det är också viktigt att reglerna skapar incitament för fastighetsägare att fullgöra fastighetsförvaltningen på ett bra sätt. måste reglerna ut- göra en lämplig avvägning mellan hyresvärdars och hyresgästers intressen i det stora flertalet avtalsförhållanden där inga allvarliga missförhållanden förekommer. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbeten Behovet av en utredning Hyreslagens regler om hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbeten gäller för bostadslägenheter. Reglerna vilar på en avvägning mellan bl.a. hyresgästens rätt till inflytande över föränd- ringar av bostaden och hyresvärdens berättigade intresse av att kunna bedriva en rationell fastighetsförvaltning. Reglerna avser dels standardhöjande åtgärder på fastigheten som har en inte obetydlig inverkan på lägenhetens bruksvärde, dels så- dana åtgärder som medför en inte oväsentlig ändring av en bostads- lägenhet eller av de gemensamma delarna av fastigheten (18 d § hyreslagen). Sådana åtgärder kräver godkännande från de berörda hyresgästerna eller tillstånd från hyresnämnden. Hyresvärden ska skriftligen meddela hyresgästerna om åtgärderna och får ansöka om tillstånd hos hyresnämnden tidigast efter att meddel- andet lämnats. Hyresvärdens motparter vid hyresnämnden blir de hyresgäster som inte har godkänt de aktuella åtgärderna. Principerna för hyresnämndens prövning av om tillstånd till en åtgärd ska ges fick sin nuvarande utformning (se prop. 2001/02:41, bet. 2001/02:BoU3 och rskr. 2001/02:143). Ändringen gjordes för att hyresgästernas intressen skulle tas till vara på ett bättre sätt. Regeringen uttalade att om rättspraxis inte utvecklades i önskvärd riktning kunde det finnas anledning att vid- ta ytterligare lagstiftningsåtgärder (prop. 2001/02:41 s. 26). ska väga fastighetsägarens intresse mot de skilda hyresgästintressen som talar i motsatt riktning (t.ex. att bevara en tidstypisk inredning, undvika en hög hyresnivå eller få en modern standard). Det ska handla om s.k. objektiva hyresgästintressen, dvs. sådana som motsvarar uppfattningar hos breda grupper av hyres- gäster (se prop. 2001/02:41 s. 70). Om det finns särskilda skäl, får omständigheter hänförliga till en enskild hyresgäst beaktas. gav den dåvarande regeringen en utredare i uppdrag att se över reglerna om hyresgästinflytande vid ombyggnad. Bakgrun- den var att ändring inte ansågs ha fått den betydelse som varit åsyftad (dir. 2006:85). Uppdraget återkallades sedan av den förra regeringen (dir. 2007:01). och Fastighetsägarna har i skrivelser till riktat kritik mot de nuvarande reglerna. anser att hyresgästernas inflytande bör stär- kas, bl.a. genom tydligare regler om hur hyresvärden och hyres- gästerna ska förhandla om en kommande ombyggnad och genom att större hänsyn tas till hyresgästernas intressen vid hyresnämn- dens prövning. Fastighetsägarna framhåller att reglerna ger upphov till stora merkostnader för hyresvärdar och inte ger någon mot- svarande nytta. Organisationen anser att reglerna därför bör upp- hävas, eftersom hyresgästerna är skyddade av andra regler i hyres- lagen. Det är oklart 2002 har fått det genomslag i rättspraxis som eftersträvats. Det betyder att den kritik som fram- fördes före lagändringen delvis fortfarande kan vara relevant, t.ex. att hyresgästerna inte får något reellt inflytande över många om- byggnadsåtgärder. har i en rapport kommit fram till att omfattande reno- veringar leder till att antalet hyresgäster som flyttar från fastigheten ökar (Rapport 2014:34). Personer med låga inkomster flyttar i högre grad än övriga hyresgäster. I tvister om ombyggnadsåtgärder är det vanligt att hyresgäster till grund för sitt bestridande åberopar kommande hyreshöjningar. Även om en kommande hyreshöjning kan vara ett skäl att vägra tillstånd, kan den framtida hyresnivån inte prövas av hyresnämnden Det kan skapa en pressad situation för hyresgäster och kan även leda till onödiga tvister. Kopplingen mellan ombyggnaden och den kommande hyres- nivån berör frågan om hyresgästorganisationers roll vid ombygg- nader. saknas regler i denna del. En nackdel med att en sådan organisation inte informeras kan vara att frågan om den kom- mande hyreshöjningen är olöst under hela det rättsliga förfarandet rörande ombyggnadsåtgärderna. En annan är att enskilda hyres- gäster ofta inte har tillräcklig sakkunskap eller tillräckliga resurser för att kunna göra sin rätt gällande i förhandlingar med hyresvärden. Utredaren ska undersöka hur reglerna om hyresgästernas infly- tande över förbättrings- och ändringsarbeten tillämpas. Utredaren ska analysera vilka konsekvenser reglerna har för fastighetsägare och för hyresgäster, liksom för utvecklandet och bevarandet av landets bestånd av hyreslägenheter. Utredaren ska överväga om reglerna bör ändras för att stärka hyresgästernas inflytande. Särskilda frågor som utredaren ska ta ställning till anges i det följande. Utredaren ska undersöka hur förhandlingarna mellan hyresgäster och fastighetsägare inför en ombyggnad fungerar. Det avser både själva ombyggnaden och angränsande frågor, t.ex. vilken hyresnivå som kommer att gälla efter ombyggnaden. Utredaren ska ta ställ- ning till om det behövs ändrade eller kompletterande regler i denna del, t.ex. om informationen till hyresgäster eller samråd med dessa. Det ska övervägas om hyresgästorganisationernas medverkan i någon del bör regleras, t.ex. genom ett krav på information till organisa- tionen. Utredaren ska särskilt beakta att reglerna bör vara utformade så att tyngdpunkten ligger i parternas förhandlingsarbete och att risken för tvister minskas. Det ska utvärderas hur intresseavvägningen mellan hyresvärdar och hyresgäster görs i rättspraxis lagändringar och i vad mån reglerna ger hyresgästerna ett tillräckligt inflytande. I det ingår bl.a. att bedöma om storleken på en kommande hyreshöjning tillmäts den betydelse som var avsedd vid lagändringarna. ren ska ta ställning till om principerna för den rättsliga prövningen bör ändras så att hyresgästernas inflytande stärks. Utredaren ska särskilt beakta behovet av att hyresgästerna i praktiken har goda möjligheter till inflytande och trygghet i boen- det. En utgångspunkt för utredaren ska vara att hyres- värdar i egenskap av fastighetsägare ska ha goda förutsättningar att bedriva en långsiktigt rationell och ekonomiskt och miljömässigt hållbar fastighetsförvaltning. Behovet av en utredning trädde lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad i kraft (se prop. 2012/13:1, utg.omr. 18, bet. 2012/13:CU3 och rskr. 2012/13:128). Lagen gäller när någon utanför närings- verksamhet upplåter en bostadslägenhet för annat än fritidsända- mål. Den gäller dock inte upplåtelse av hyreslägenhet i andra hand, och om fler än en lägenhet upplåts, gäller lagen endast den första upplåtelsen. Lagen om uthyrning av egen bostad gör flera avsteg från hyres- lagen. Ett viktigt exempel är att för hyran inte är en skälig hyra utifrån lägenhetens bruksvärde utan i stället beräknas som summan av driftkostnader och kapitalkostnaden för att äga bostaden (4 § nämnda lag). Kopplingen till kapitalkostnader gör att väsentligt högre hyror till följd av att bostadens marknadsvärde är högre ofta godtas av hyresgästerna i områden där efterfrågan på bostäder är stor. Andra skillnader är att hyresgästen enligt lagen om uthyrning av egen bostad inte heller vid långvariga hyresförhållanden får något besittningsskydd och att andra regler gäller i fråga om upp- sägning av avtalet. Lagen om uthyrning av egen bostad infördes för att snabbt öka utbudet av antalet tillgängliga bostäder i städer med bostadsbrist. Avsikten var att enklare och mer förmånliga regler för hyresvärden skulle leda till en öppnare och mer välfungerande marknad med ett större utbud av bostäder (se prop. 2012/13:1 utg.omr. 18 s. 66 f.). Det finns flera orsaker till den bostadsbrist som finns i delar av landet. En rad olika åtgärder behövs för att komma till rätta med den. Även om långsiktiga åtgärder i syfte att öka bostadsbyggandet är viktigast, finns det också ett intresse av att de befintliga bostä- derna utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt. Lagen om uthyrning av egen bostad syftar till att befintliga bostä- der i så stor utsträckning som möjligt ska omsättas till bostads- utbud. Det är en bra ambition. Det är dock viktigt att avvägningen mellan hyresvärdens och hyresgästens intressen är lämplig. Det förekommer uppgifter om att hyrorna för bostäder som hyrs ut av privatpersoner i vissa områden kan vara mycket höga. Det förekommer också uppgifter om att utbudet av privatuthyrda lägenheter ökat. Någon mer omfattande kartläggning av hyresnivå- erna – eller effekterna på bostadsutbudet – har dock inte gjorts. har fått i uppdrag att göra en uppföljning av lagen om uthyr- ning av egen bostad och ska fokusera på att inhämta information om marknadens funktionssätt. En annan fråga avser reglerna om uppsägning. Enligt lagen om uthyrning av egen bostad gäller bl.a. att hyresvärden kan säga upp ett hyresavtal som har ingåtts . Det motiverades med att förhållandena för privatpersoner som hyr ut bostäder kan ändras snabbt. Även om så kan vara fallet finns det en risk för att detta skapar en osäker ställning för hyresgästen (jfr prop. 2012/13:1 utg.omr. 18 s. 69). Även om lagen om uthyrning av egen bostad är relativt enkelt utformad skulle den kunna komplicera hyresrätten. Det beror dels på att samspelet mellan hyreslagen och den särskilda lagen kan vara svårt att överblicka, dels på att reglerna om privatuthyrning på några punkter avviker från hyreslagens systematik. Redan när lagen infördes öppnades för att den skulle föras sam- man med övriga regler (se prop. 2012/13:1 utg.omr. 18 s. 68). Det finns anledning att nu ge en utredare i uppdrag att ta fram förslag om detta. har bedömt behovet av att reglera frågan om deposi- tion för att skapa en tryggare ställning för hyresgästen vid uthyr- ning av privatpersoner (se rapporterna 2013:21 och 2014:33). Även den frågan finns det anledning att se över. Utredaren ska utreda frågor om privatpersoners uthyrning av bostäder. En utgångspunkt för utredaren ska vara att hyreslagen ska innehålla samtliga bestämmelser om privatpersoners uthyrning av bostäder. Författningsförslag ska därför avse hur hyreslagen bör ändras, om lagen om uthyrning av egen bostad upphävs. Utredaren ska sträva efter att reglerna ska vara så enkla som möjligt. Hyres- lagens terminologi och systematik bör följas, om inte vägande skäl talar för motsatsen. Utredaren ska bedöma hur en lämplig avvägning mellan parter- nas intressen bör göras när privatpersoner hyr ut bostäder. I det ingår att överväga om hyresgästernas ställning bör stärkas. Det ska då beaktas att privatbostäder ofta hyrs av personer som behöver hitta en bostad och därför kan ha en svår förhandlings- position. är det viktigt att reglerna ger personer ett intresse av att göra sina bostäder tillgängliga för andra när de inte används . Utredaren ska ta del av uppföljning av lagen om ut- hyrning av egen bostad. Kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter Behovet av en utredning I kontakter med har företrädare för kommu- ner framhållit att utformningen av reglerna om hyresgästernas rätt till förlängning av hyresavtalet utgör ett problem i vissa situationer. De anser att reglerna gör det för svårt för hyresvärdar att säga upp hyresgäster som samverkar med kriminella grupperingar. Kriminella grupperingar orsakar stora problem i samhället. Regeringens ambition är att åtgärder mot den grova organiserade brottsligheten ska prioriteras och intensifieras. Flera myndigheter deltar i det arbetet. Polis och åklagare lägger ned stora resurser på att bl.a. utreda brottsligheten. Möjligheten att avbryta kriminella grupperingars tillgång till en lokal är en faktor som i vissa fall kan försvåra en skadlig verksam- het. Kriminella grupperingars användning av lägenheter kan även vara förenat med fara och obehag för fastighetsägare och grannar. Men inte bara hyresgästernas egen brottslighet kan få sådana nega- tiva effekter utan t.ex. vissa former av samarbete med personer som ägnar sig åt allvarlig brottslighet kan ibland leda till samma resultat. Så kan vara fallet om det t.ex. leder till en ökad hotbild mot huset och därmed också mot dem som bor där. På ett större plan är det ofta även ett allvarligt problem för det lokala samhället när en kriminell gruppering etablerar sig i det. Det finns vissa möjligheter att säga upp hyresgäster när lägenheten används för brottslig verksamhet. Hyresrätten förver- kas t.ex. om lägenheten till väsentlig del används för sådan närings- verksamhet eller liknande verksamhet som är brottslig eller där brottsligt förfarande ingår till en inte oväsentlig del (42 § första stycket 9 hyreslagen). Det är då lägenhetens karaktär av ett typiskt hjälpmedel eller en förutsättning för brottsligheten som grundar förverkandet (se prop. 1979/80:179 s. 29). Kraven är således högt ställda för att en hyresgäst ska kunna skiljas från lägenheten på denna grund. En uppsägning kan även ske till hyrestidens slut en- ligt reglerna om detta (se framför allt 46 § första stycket 2 och 10 samt 57 § första stycket 2 och 5 hyreslagen). Det råder dock en osäkerhet om vilka omständigheter som vid en rättslig prövning anses tillräckliga för en uppsägning. Behovet av ett besittningsskydd för lokalhyresgäster har ansetts göra sig gällande framför allt i sådana fall där hyresgästen bedriver förvärvsverksamhet av något slag i lägenheten (prop. A s. 120). När användningen av lägenheten till stor del är skad- lig och verksamheten saknar ett lagligt överlåtelsevärde får ett så- dant skyddsvärt intresse anses saknas. kan det vara svårt att avgränsa vilka hyresgäster som inte bör ha ett skydd. Det är en fråga som kan antas bli både svårare och viktigare att lösa, om det blir lättare att säga upp hyresgäster på grund av att lägenheten an- vänds av kriminella grupperingar. En annan aspekt är att tillgången till en lokal kan vara praktiskt viktig för föreningars möjlighet att verka och att hyresgästers rätt att stanna kvar i lägenheten inte bör bero på attityder till vissa slag av sammanslutningar. Det saknas kunskap om i vilken utsträckning lägenheter an- vänds av kriminella grupperingar, liksom om vilka problem en så- dan användning av lägenheter ger upphov till. De bakomliggande orsakerna till att det anses vara för svårt säga upp hyresgäster när lägenheten används av kriminella grupperingar har inte analyserats. Det finns inte heller någon ordentlig genomgång av rättspraxis eller andra förhållanden av betydelse. En närmare undersökning av bl.a. dessa frågor behövs som underlag för ett ställningstagande till om lagändringar är motiverade och hur de i sådant fall bör utformas. Utredaren ska undersöka hur vanligt problemet med kriminella grupperingars användning av hyreslägenheter är. Det ska kartläggas hur vanligt det är att hyresavtalet inte kan sägas upp i de fall an- vändningen av lägenheten inte kan anses skyddsvärd. Utredaren ska klarlägga vilka problem det medför att en sådan användning av en lägenhet inte kan avbrytas. En analys ska göras av om de problem som eventuellt konstateras beror på regelverket, hyresvärdarnas kunskap om hur kriminella grupperingar verkar, hyresavtalens ut- formning eller andra förhållanden. Utredaren ska ta ställning till om det ska bli lättare att säga upp hyresgäster för att motverka att lägenheter används av kriminella grupperingar. En utgångspunkt ska vara att hyreslagen inte bör skydda en användning av lägenheter som till stor del innebär att personer samverkar för att begå allvarlig brottslighet. ska det beaktas att en reglering inte bör minska tryggheten för hyres- gäster i allmänhet och att grundläggande rättssäkerhetskrav måste upprätthållas. Till stöd för sina överväganden ska utredaren klarlägga hur fastig- hetsägare och andra intressenter, t.ex. kommuner och brottsbekäm- pande myndigheter, ser på frågan. Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal Översikt över lokalhyresgästernas besittningsskydd För hyresgäster i lokaler finns ett skydd mot uppsägningar som vanligen benämns indirekt besittningsskydd (57 § hyreslagen). Huvudregeln är att hyresavtal normalt ska förlängas när avtalstiden går ut. Förfarandet efter en uppsägning har utformats så att denna tanke ska få genomslag. Reglerna har ändrats för att stärka lokalhyresgästens ställning. En lokalhyresgäst har inte möjlighet att mot hyresvärdens vilja få en förlängning av hyresavtalet eller få villkor införda i hyres- avtalet. En obefogad uppsägning kan således leda till att lokalhyres- gästens avtal upphör. Lokalhyresgästen skyddas genom att hyres- värden är skyldig att ersätta hyresgästen för den skada som den obefogade uppsägningen leder till. Detsamma gäller om hyresvärden begär oskäliga villkor för att acceptera en förlängning av hyres- avtalet. Innan hyresgästen begär ersättning vid allmän domstol, måste medling avseende hyresavtalets bestånd påkallas hos hyresnämn- den. Försummar hyresgästen det, förlorar han eller hon sin rätt till ersättning och därmed också sitt besittningsskydd. Den grundlägg- ande tanken bakom detta är att parterna ska försöka komma över- ens om en förlängning av hyresavtalet. Behovet av en utredning Förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal har i olika samman- hang kritiserats. I en framställning till har ett antal före- tagarföreningar framfört kritik mot dagens regler. De anser att det indirekta besittningsskyddet i dess nuvarande utformning inte ger hyresgästerna ett tillräckligt skydd och vill därför se en övergång till ett direkt besittningsskydd. Fastighetsägarna har i två framställningar till departementet på- talat brister i de nuvarande reglerna. Vid tidigare genomgångar har det indirekta besittningsskyddet ansetts fungera förhållandevis väl (se t.ex. prop. 2001/02:41 s. 50). Det har inte framkommit något som tyder på att detta har föränd- rats. Det finns därför inte skäl att se över grunderna för hyresgäst- ernas skydd mot uppsägningar. Reglerna kan sägas vara utformade så att hyresgästen i många fall i praktiken måste påkalla medling även när ett intresse av att delta i en sådan inte finns, t.ex. för att parterna kan lösa frågan om förlängning på egen hand. Som nämnts måste en hyresgäst hänskjuta frågan om förläng- ningen av hyresavtalet till inte förlora sin rätt Någon skyldighet att delta i medlingen finns dock i princip inte för hyresgästen (jfr prop. 1972:70 s. 36 f.). När hyresgästen själv har sagt upp avtalet medför en återkallelse av en ansökan om medling före hyrestidens utgång att uppsäg- ningen förlorar sin verkan. utredningar visar att medlingssammanträden hålls i ett mindre antal ärenden (se SOU 1999:15 s. 229 f. och SOU 2012:82 s. 159 f.). Underlaget tyder på att hyresnämndens medverkan i många fall inte efterfrågas av parterna. Det ger inte skäl att ifråga- sätta att den förhandlingshjälp som nämnderna ger parterna är ett viktigt inslag i reglerna om besittningsskydd för lokaler och bör vara kvar. Men det väcker frågan om förfarandet i något avseende kan effektiviseras. En fråga är om medlingen alltid bör vara obliga- torisk eller om den främst bör avse de fall där en part vill få hyres- nämndens hjälp att förhandla om förlängningen av hyresavtalet. Det kan även övervägas om det i någon del behövs en reglering av medlingsförfarandet så att grundtanken bakom institutet får ett ökat genomslag. I sammanhanget kan konstateras att förfarandereglerna och deras samspel med de materiella reglerna har kommit att bli relativt komplicerade. Att regleringen även för normalfall ter sig invecklad framstår som en nackdel. torde dagens regler vara väl in- arbetade på marknaden. Den tillgängliga statistiken visar att hyresnämnden lämnar ett yttrande om marknadshyra i ett fåtal fall (se SOU 2012:82 s. 159). Det betyder inte nödvändigtvis att regleringen saknar praktisk bety- delse för övriga fall; möjligheten att begära ett yttrande kan fungera som ett påtryckningsmedel. Det finns emellertid ett intresse av att få klarhet i om möjligheten att begära ett yttrande av hyresnämnden fyller sitt syfte att ge parterna kvalificerad förhandlingshjälp (jfr prop. 1978/79:89 s. 11). Utredaren ska utreda om förfarandet vid uppsägning av lokalhyres- avtal kan göras mer effektivt. I det ligger att undersöka om regler- nas utformning leder till kostnader för parter och hyresnämnder som inte ger någon motsvarande nytta. En fråga som utredaren ska ta ställning till är om det förhållandet att hyresnämnden medlar i relativt få ärenden motiverar att reglerna ändras i någon del. Utre- daren ska också ta ställning till om det i någon del behövs regler om parternas och hyresnämndens agerande under ärendet och i så fall hur de bör utformas. Utredaren ska även ta ställning till om förutsättningarna för att begära ett yttrande av hyresnämnden om skälig hyra eller om huru- vida en ersättningslokal är godtagbar bör ändras. En utgångspunkt för utredarens arbete ska vara att den nuva- rande ordningen för lokalhyresgästers indirekta besittningsskydd inte ska ändras i sina grunddrag. En annan är att fördelarna med dagens medlingsförfarande ska kvarstå och att förfarandet ska vara tillgängligt för parterna när frågan om förlängning är tvistig. Ett förslag får inte innebära att hyresgästens möjligheter att i praktiken göra sina rättigheter gällande försämras eller att antalet tvister om ersättning i allmän domstol kan väntas öka. Utredaren ska dessutom sträva efter att reglerna ska •ge båda parter god förutsebarhet och minimera risken för onö- diga rättsförluster, •ge båda parter ett intresse av att bedriva seriösa och skynd- samma förhandlingar om en förlängning av hyresavtalet, och •vara så enkla som det går, utan att viktiga frågor lämnas olösta. Utredaren får även föreslå ändringar som kan anses motiverade av de förslag som lämnas i övrigt. Hyreslagens regler om förfarandet vid uppsägning av lokalhyres- avtal har stått förebild för motsvarande regler vid anläggnings- arrende (se prop. 1983/84:136 s. 78). Reglerna överensstämmer på många punkter och liknande frågor kan därför uppkomma i många situationer. Om utredaren föreslår förändringar av förfarandet vid uppsägning av lokalhyresavtal, ska utredaren ta ställning till om samma eller liknande ändringar bör göras i fråga om anläggnings- arrende. Behovet av en utredning En hyresgäst får som huvudregel inte överlåta hyreskontraktet utan hyresvärdens samtycke (32 § första stycket hyreslagen). Om hyres- värden utan skälig anledning vägrar samtycke till en begäran om överlåtelse eller inte besvarar den , har hyresgästen rätt att säga upp hyresavtalet (32 § andra stycket hyres- lagen). Bestämmelsen har i praktiken endast betydelse för lokal- hyresgäster. Det har riktats kritik mot att en vägrad överlåtelse kan ge hyres- gästen rätt att säga upp hyresavtalet.