sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — ”Internetspel” ansågs från vissa håll vara en alltför bred kategori och att försiktighet därför bör iakt- tas när det gäller tolkningar av enskilda internetbaserade spelformers egenskaper. Från Spelinstitutets sida anfördes att listan över de mest riskabla spelen stämmer väl överens med annan forskning och de kliniska erfarenheter som finns. Allmänt om spelformer och dess risker Det finns olika analysverktyg för att bedöma spelformers risk att skapa spelproblem. Ett av dessa är GAM-GaRD (Gambling Assess- ment Measure-Guidance about Responsible Design).1 GAM-GaRD är ett onlinebaserat program vars syfte är att bedöma graden av risk i olika spel. Bedömningen sker efter en analys av en rad utvalda egen- skaper hos spelet i fråga och resulterar i att spelet klassificeras i en av tre möjliga risknivåer: låg, medelhög och hög risk. Ett spel som testats i verktyget får en färg utifrån vilken risknivå spelet bedöms ha. Ett spel med låg risknivå resulterar i grön färg, ett spel med medelhög nivå får gul färg och ett spel med hög risk får färgen röd. Analysen utgår bl.a. från en uppskattning av frågor om val av tid, val av insats, ”nära-insats-upplevelse”, spelets kontinuitet och känslan av att kunna påverka spelet. I anslutning till resultatet av analysen följer rekommendationer, t.ex. att spelkunden bör visa legitimation för att få spela det aktuella spelet, att spel med kreditkort inte bör vara tillåtet eller att spelet kan vara föremål för en frivillig gräns- sättning. Lotteriinspektionen köpte in verktyget och kom- pletterade det med bl.a. en checklista med olika faktorer som kan antas utgöra risker för sociala skadeverkningar. Checklistan har granskats av Per Binde, docent vid , och , psykolog från . De läm- nade en rapport till Lotteriinspektionen där de bl.a. anger vilken risknivå alternativt relevans de olika faktorerna kan anses ha samt en specificering av vilken risk som de olika faktorerna kan anses medföra.2 Lotteriinspektionen har sedan GAM-GaRD köptes in testat alla nya spel och därefter utvärderat verktyget. Det ska nämnas att re- sultatet av GAM-GaRD inte har använts vid tillståndsgivningen och de rekommendationer som testet genererat har inte heller inneburit några utökade krav för tillståndet. 1Det som här sägs om riskbedömningsinstrumentet skulle lika väl kunna sägas om andra tillgängliga instrument (t.ex. det av tyska forskare framtagna Tool to evaluate the risk potential of different gambling types, även kallat AsTERiG. Det finska Tools for Re- sponsible Games, TRG, är uppbyggt på ett liknande sätt men ger inga direkta indikationer på risknivå). Det anförda bör ses som ett exempel på att inget förekommande instrument på marknaden är komplett eller utan brister. 2Rapport – Socialt skydd och riskminimering, , dnr 12Li2429. Allmänt om spelformer och dess risker Lotteriinspektionens erfarenhet av GAM-GaRD är att det finns svårigheter med att använda verktyget sett ur ett regleringsperspektiv. Främst beror detta på att vissa frågor som ställs inom ramen för verktyget lämnar utrymme för olika tolkningar. Exempelvis är frågan som rör val av tid svår ur ett bedömningsperspektiv. I GAM-GaRD ska man t.ex. svara på frågan hur lång den genomsnittliga tiden är från det att en insats görs och resultatet erhålls till dess man kan spela igen. För en del speltyper är denna fråga mindre relevant eftersom det är svårt att bedöma en genomsnittlig tid för t.ex. ett lottköp hos ett ombud. Teoretiskt kan det gå väldigt snabbt om man är ensam i kassan, skrapar och snabbt köper en ny. Ska man göra sam- ma bedömning för tiden det tar att spela på en Vegas automat och ett nätspel är det förvisso lättare att uppskatta . Eftersom frågan är definierad som en genomsnittlig tid är det svårt för Lotteri- inspektionen att svara på frågan eftersom myndigheten inte har dessa uppgifter. Även frågor om spelet är konstruerat så att spelaren ska få en ”nära-vinst-upplevelse” och om spelaren kan få en illusion av att kunna påverka resultatet av spelet kan vara en svår bedömning. Frågan om spelets kontinuitet som handlar om det finns en obliga- torisk paus i spelandet säger inte heller något om nivån på en even- tuell paus som är obligatorisk. Skulle exempelvis en paus anses som tillfredsställande? I en rapport som skrevs på uppdrag av Lotteriinspektionen ifråga- sätts även de rekommendationer som genereras från GAM-GaRD och att rekommendationerna ofta kan te sig besynnerliga och inte heller vara baserade på forskningsresultat. Författarna anser även att frivilliga spelansvarsåtgärder inte är effektiva då forskning har visat att frivilliga spelansvarsåtgärder har låg användandegrad. De ser en- dast att ”gröna spel” kan vara föremål för en frivillig gränssättning.3 I rapporten föreslår författarna rekommendationer för Lotteri- inspektionens riskbedömning. Bland annat föreslås att resultatet från GAM-GaRD ska kompletteras med övriga riskfaktorer som tas upp i rapporten. Vid bedömningen bör även aktuell forskning och aktu- ella prevalensstudier om spelformens risker vägas in. Lotteriinspek- tionen bör även ta del av statistik över hur vanligt det är att spelare söker hjälp för den aktuella spelformen. Används PlayScan eller lik- 3 Redogörelse för granskning av checklista, RG-tools m.m. som används av Lotteriinspek- tionen, diarienummer 13Li1818, s. 25 f. Allmänt om spelformer och dess risker nande system för analys av registrerat spel bör Lotteriinspektionen begära att få ta del av analysresultatet för att få en indikation om spelformen genererar ett problematiskt spelande. Lotteriinspektion- en bör även göra en bedömning av spelansvarsåtgärder och vilken effekt de har. Författarna anför vidare att mycket av detta arbete kräver erfarenhet. Det bör därför övervägas om en extern expert ska konsulteras.4 Lotteriinspektionens slutsats är att GAM-GaRD inte bör använ- das i regleringssyfte. Spelföretag kan dock med fördel frivilligt använda verktyget och använda de rekommendationer som generas ur det. Forskning och studier visar att alla spel innebär en risk för spel- problem. Några helt riskfria spel om pengar finns inte, men oaktat att alla spel är problematiska så framstår en del spel bland personer med problemspelande som mer riskabla. En viktig aspekt är hur reg- leringen av spelmarknaden ska anpassas till skilda spelformer som i olika hög grad medför en ökad risk för osunt spelande och andra negativa sociala konsekvenser. Enligt tillhör kasinospel, spelautomater för spel om pengar (värdeautomater) och interaktiva spel via internet, såsom poker online, bingo online och skraplotter online, de spelformer som från spelberoendesynpunkt är de mest riskabla spelformerna. Enligt denna utrednings bedömning är frågan om spels risk- benägenhet mycket komplex. Utredningen delar bedömning att kasinospel, spelautomater för spel om pengar (värde- automater) och vissa interaktiva spel via internet är de mest riskabla spelformerna såsom de bedrivs . Nya spel utvecklas dock stän- digt som befintliga spel förändras och nya kanaler för spel- distribution tas i bruk. Sammantaget medför detta att det är svårt att, på ett sätt som är långsiktigt hållbart, dela in de nu befintliga spel- formerna i mer eller mindre riskabla spel och låta detta ensamt vara styrande för regleringens utformning. Regleringen bör därför ge ut- rymme för ständiga anpassningar och krav i relation till hur riskabel 4 Ibid, s. 29 f. Allmänt om spelformer och dess risker varje spelform bedöms vara utifrån ett spelproblemsperspektiv. Avgörande för en sådan bedömning bör bl.a. vara den närmare ut- formningen av spelformen och det distributions- sätt som ska gälla för respektive tillståndsperiod. Enligt utredningens mening är det därför i sig inte olika spel- formers ”farlighet” eller risknivåer som bör vara ensamt styrande för regleringens fundament. Att hitta bra verktyg för att med säkerhet ställa upp sådana faktorer är mycket svårt (de flesta har t.ex. moment där subjektiviteten i bedömningarna inte går att eliminera). Att helt undanta olika spelformer p.g.a. deras risknivå är vansk- ligt, inte minst eftersom det är dessa spelformer som ofta efterfrågas och som redan finns tillgängliga för svenska onlinespelare. kan också svårligen förbjuda vissa sådana spelformer som vi tillåter andra att drivas i statlig regi. Viktigare är då att vidta de spelansvarsåtgärder som samlat, eller var för sig, kan antas leda till att överdrivet spelande motverkas. Som framgår av kommande kapitel bör regeringen på ett mer övergripande plan bestämma vilka spel som ska tillåtas inom respek- tive licenskategori. Det bör sedan ankomma på att genom föreskrifter och villkor meddela bestämmelser om spelansvars- åtgärder och andra krav för spelets bedrivande. Allt för att säker- ställa att spelen bedrivs på ett sunt och säkert sätt. Många av spel- ansvarsåtgärderna har tagits upp i lagen. Bemyndigandena återfinns i spellagens 23 kap. 10.4Spelandet ska inte öka Utredningens bedömning: Det går inte att garantera att ett nytt licenssystem inte leder till ett ökat spelande. Det går inte heller att fastställa att ett licenssystem skulle leda till ett ökat problem- spelande. Som framgår inledningsvis av kapitlet anges, som en av utgångs- punkterna för ett nytt licenssystem, i utredningsdirektiven att efter- frågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande. Allmänt om spelformer och dess risker För det första kan utredningen konstatera att ”ökat spelande” är ett mångtydigt begrepp. Det rör bl.a. följande faktorer: •brutto- eller nettoomsättningen, fördelad enbart på dem som spelar regelbundet, ökar, •brutto- eller nettoutgiften, sett som procent av disponibel inkomst, genomsnitt för hela befolkningen (den statistik som Lotteri- inspektionen brukar redovisa för hela spelmarknaden), ökar, •brutto- eller nettoutgiften, sett som procent av disponibel inkomst, genomsnitt enbart för dem som spelar regelbundet, ökar, •antalet personer i som regelbundet deltar i onlinespel ökar. I teorin kan spelandet öka på ett av dessa sätt som det minskar eller är oförändrat på andra sätt. För det andra, om nu onlinespelet kanaliseras till ”säkrare och kontrollerade erbjudanden”, vad är det då för fel om det skulle öka? Det som inte ska öka är det skadliga spelandet. Finns det kanske en föreställning om att ökat spelande per automatik leder till ökade spelproblem? Det är i så fall en föreställning som kan diskuteras. Utredningsdirektiven anger vidare att onlinespel ska kanaliseras utan att specificera om det som inte ska öka är onlinespel eller spelan- det som helhet. Beroende på hur man tolkar det kan man utveckla olika scenarier där spel i olika former ökar och minskar. Ett sådant scenario är att onlinespel ökar på bekostnad av traditionellt land- baserat spel. Finns det då några fundamentala problem med det? Spel- ansvarsåtgärder är i många fall lättare att implementera online. Ur spelberoendesynpunkt finns det även risker med onlinespel, bl.a. anonymiteten och att spelaren kan vara berusad, vilka måste vägas mot fördelarna. Huruvida spelandet (online eller allt spel) kommer att öka, vara i huvudsak oförändrat eller minska är enbart till viss del beroende på regleringsåtgärder, tillgänglighet och pris. i långt tidsperspektiv har intresset för spel gått i vågor. har det varit väldigt populärt och ibland är spel något som främst de inbitna spel- Allmänt om spelformer och dess risker arna ägnar sig åt. Enligt undersökningar har speldeltagandet minskat . Figur 10.1 Så ofta spelar befolkningen Källa: Swegs och Swelogs, Den första bilden5 visar att speldeltagandet i befolkningen har sjunkit, vilket innebär att färre deltar i spel. 5 Bilderna i detta avsnitt härrör från docenten , föredrag på on Gambling Studies and Policy Issues, . Allmänt om spelformer och dess risker Figur 10.2 Så mycket spelas det för i , procent av disponibel inkomst Källa: Lotteriinspektionen och Swegs samt Swelog, Den andra bilden visar att spelutgifterna, sett som nettoförlust av disponibel inkomst, är oförändrade för befolkning i stort men ökande bland dem som spelar regelbundet. Figur 10.3 Spelare med spelproblem Källa: Swegs och Swelogs, Allmänt om spelformer och dess risker Den tredje bilden visar att antalet personer med allvarliga spelpro- blem i stort sett är oförändrat medan antalet personer med lindrigare problem har blivit färre. Figur 10.4 Attityd till spel om pengar. Svenska Spels undersökning 2011–2015 Den fjärde bilden visar att attityderna till spel har blivit mer nega- tiva bland befolkningen . Det vi ser är således att spelandet och spelproblemen koncentre- ras. Spelandet minskar bland befolkningen, men spelproblemen ökar bland dem som spelar regelbundet. Utan att kunna bevisa det menar utredningen att den huvudsakliga förklaringen är att intresset bland befolkningen för spel i traditionella former minskar. Det finns så mycket annat att roa sig med , och attityderna till spel har blivit mer negativa. skapar onlinekasinon och spelautomater online avsevärda problem bland de få som regelbun- det deltar i dessa spelformer. Om spelandet ökar eller minskar beror således på en rad faktorer som står utanför myndigheternas kontroll och strävanden att kana- lisera. Befolkningens intresse för och attityder till spel varierar. Av- sikten med kanaliseringen är inte att spelandet ska öka men det är möjligt att så blir fallet. Kanaliseringen ökar ofta storleken på mark- naden men detta kan vara storleken på den reglerade marknaden och behöver med andra ord inte leda till att spelandet ökar totalt sett. Allmänt om spelformer och dess risker Man kan inte veta säkert eftersom spelintresset varierar p.g.a. en mängd olika faktorer. Man kan också ställa frågan i vilket tidsperspektiv som en kana- lisering inte ska leda till ökat spelande. Ett eller efter införan- det av ett nytt licenssystem? Inte minst i detta sammanhang måste de tämligen tvära kast som uppstår när det gäller tillgång och efter- frågan avseende olika spelprodukter beaktas. Ett tydligt exempel på detta är den pokerboom som uppstod , men som mattats av på ett radikalt sätt. 11Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? I detta kapitel fortsätter utredningen sina överväganden rörande de delar av utredningsdirektiven som gäller att bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden och i vilken omfattning. 11.2Inledning och kapitlets upplägg Det bör framhållas att utredningen har valt att strukturera den nya spellagen efter grundpremissen att allt spel kan inordnas i någon av kategorierna lotterier, kombinationsspel eller vadhållning. Detta för att det ska vara möjligt att begränsa licensområdena mellan olika spel- företag och att särreglera vissa spel. Det har också varit nödvändigt med mer specifika definitioner för vissa sorters spel som dock alla faller inom någon av de tre huvudkategorierna lotterier, kombina- tionsspel eller vadhållning. Inte minst det förhållandet att begreppet lotteri omfattar en mängd olika spel har gjort en sådan lösning ound- viklig. Lagen bygger också på en strikt uppdelning i onlinespel och land- baserat spel. Motiven för denna uppdelning har också framtvingats av att det är nödvändigt att separera de olika licensområdena. Om det i lagen inte anges att det är fråga om onlinespel eller landbaserat spel avses båda dessa kanaler för spel. Denna ordning följs också i detta kapitel. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Kapitlets inledande del behandlar vadhållning (på sport, hästar och vadhållning av annat slag) och därmed sammanhängande frågor. Därefter behandlas det som lagförslaget betecknar som licens för onlinespel, innefattande kasinospel, bingo och spel på datorsimule- rade automater. Detta avsnitt följs av ett kort avsnitt rörande inter- nationellt samarbete m.m. Kapitlet avslutas med utredningens kartläggning och förslag be- träffande arbetet mot s.k. matchfixning. För att säkerställa att licenssystemet leder till en hög grad av kana- lisering behöver merparten av de spel som erbjuds i av olicensierade spelbolag omfattas av licenssystemet. Det är också viktigt att ta hänsyn till den framtida utvecklingen av efterfrågan bland spelare för vissa typer av spel. Följaktligen bör den nya lagen inte innehålla några strikta och omotiverade begräns- ningar när det gäller vilka spel som t.ex. kan erbjudas online. De spel- former som ska regleras kan grovt indelas i två kategorier; spel där spelaren spelar mot spelföretaget och spel där spelarna spelar mot varandra där spelföretaget bara ”underlättar” spelet. Reglering på lägre nivå bör ställa ytterligare krav så att säkerheten i spelen garanteras och att riskerna för problemspelande minskar. Den nya spelregleringen ska bygga på långsiktig hållbarhet. För- utsättningarna för spelmarknadens aktörer ska vara förutsägbara och stabila. Som en naturlig följd måste spelmarknaden omregleras på ett sådant sätt att åtaganden inom ramen för EU-med- lemskapet kan anses uppfyllda. har redan uttalat att den nuvarande svenska ord- ningen grundas på ett allmänintresse. I målet och påpekade domstolen att kulturella, moraliska eller religiösa över- väganden kan motivera inskränkningar av friheten att tillhandahålla tjänster för arrangörer av hasardspel, bl.a. eftersom det kan anses oacceptabelt att tillåta att privata vinstintressen drar nytta av ett socialt gissel eller spelares svaghet och olycka. Enligt den värdeskala som är specifik för varje medlemsstat, och med beaktande av med- 1 De förenade målen C-447/08 och C-448/08, och . Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? lemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, är det således tillåtet för en medlemsstat att begränsa anordnandet av hasardspel och att förbehålla offentliga organ eller allmännyttiga organisationer anordnandet av sådana spel. Enbart ett tvingande hänsyn till allmänintresset är dock inte tillräckligt för att det ska vara tillåtet att upprätthålla begränsningar i etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster. Samman- taget krävs att fyra grundläggande förutsättningar är uppfyllda. De nationella bestämmelserna ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, de ska motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och de ska inte gå utöver vad som är nöd- vändigt för att uppnå denna målsättning. kan således inte anses tvinga att släppa upp alla spelformer för konkurrens. innebär dock att en om- reglering bör vara systematisk och sammanhållande i alla dess be- ståndsdelar. De EU-rättsliga övervägandena blir viktiga komponen- ter i byggandet av en hållbar spelreglering. Vid en omreglering av en nationell spellagstiftning får staten så att säga börja om i alla de bedömningar som ligger till grund för den nya regleringen. Det är som bedömer vilket system vi vill ha, men inskränkningar i de fria rörligheterna måste kunna motiveras. När undantag görs från fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (EUF-fördraget) artiklar 49 och 56 (fri etablering och fri rörlighet för tjänster) och särregleringar byggs upp som inte bygger på konkurrens (artiklarna 101–102 i EUF-fördraget) samt där staten är en aktör på marknaden (artiklarna 107–108 i samma fördrag om statsstöd och artikel 106 om exklusiva rättigheter) måste de krav som ställer upp på särregleringen följas. Detta innebär bl.a. att åtgärder som hindrar etablering eller tjänstehandel (dvs. gör det mindre attraktivt för näringslivet att verka i ) måste kunna motiveras fullt ut för att en hållbarhet kan åstadkommas. Detta kan sägas innebära att en omreglering inte bör kunna få till effekt att endast svenska intressenter ger sig in på spelmarknaden, att kon- kurrensreglerna sätts ur spel eller att staten bryter mot statsstöds- reglerna. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Utredningens förslag: Licens kan ges för att tillhandahålla och anordna vadhållning. Licens får också ges för vadhållning rörande utfallet på elek- troniskt simulerade sporthändelser. En licens till vadhållning får omfatta lotteri för att avgöra av- brutna vadhållningsobjekt eller om lotteriet endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållningen. En licens för vadhållning får inte avse vadhållning på utfallet i lotterier som tillhandahålls eller anordnas av ett spelföretag utan dess medgivande, evenemang där den övervägande delen av del- tagarna är eller spread betting. En sådan licens får inte heller avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga. Vid vadhållning är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får omfat- tas av en vadhållningslicens. Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får omfattas av en vadhållnings- licens. Med vadhållning avses normalt aktiviteter, där en deltagare ha en chans att vinna ett pris där det spelas på •utfallet av en framtida händelse eller •att en särskild händelse ska eller inte ska inträffa , Vid vadhållning slår spelaren vad med spelbolaget om utfallet/resul- tatet av en viss händelse (s.k. spelbörser behandlas i avsnitt 11.8). Händelsen som det slås vad om kan t.ex. vara en fotbollsmatch, ett Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? hästlopp, ett riksdagsval eller en sångtävling. Definitionen av vad- hållning omfattar spel på en framtida händelse och inte på hän- delser som redan har inträffat. Definitionen av vadhållning omfattar spel på att en (framtida) händelse kommer att inträffa (eller inte). Definitionen omfattar där- för spel på händelser eller begivenheter som inte nödvändigtvis är planlagda eller som kommer att inträffa. Exempel på sådan vadhåll- ning är spel på ”om nästa statsminister är en kvinna” eller ”om en viss tennisspelare vinner en kommande säsong”. På ett övergripande plan kan vadhållning delas upp i två typer: den allmänna vadhållning som erbjuds till fasta odds (vadhållning till fasta odds) och den vadhållning som äger rum med gemensamma vinstpooler (poolvadhållning). Vid allmän vadhållning till fasta odds slår spelaren vad direkt med den som erbjuder vadhållningen och spelaren känner till sin möj- liga vinst på förhand. Hur andra spelare har slagit vad saknar be- tydelse för storleken på den enskilde spelarens vinstbelopp. Allmän vadhållning till fasta odds erbjuds t.ex. av under samlingsbegreppet ”Oddset” – inbegripet Lången och Mixen. Oddset Lången och Oddset Mixen kan också spelas i formen Oddset Live, vilket innebär att inlämnandet av spel sker under det att den tävling som vadhållningen gäller pågår. Den andra övergripande typen av vadhållning gäller poolvadhåll- ning som är en vadhållningsform där hela eller delar av vinsten •bestäms av storleken på den samlade poolen av insatser, eller •delas mellan vinnarna. Vid poolspel avgörs storleken av en spelares vinst på vad andra spel- are har spelat på. I poolspelen konkurrerar spelarna om den sam- lade poolen av insatser eller om en på förhand bestämd vinst. I poolspel som t.ex. Stryktipset och Måltipset avgörs storleken på högsta vinsten av den samlade omsättningen i spelet och på vad spelarna satsat på. Har flera spelare ”tippat” (slagit vad) på det rik- tiga utfallet av alla matcher på tipskupongen ska dessa spelare dela på ”förstapriset”. Ett poolspel kan inte anordnas till fasta odds (där insatsen multi- pliceras med ett odds), men i några former av vadhållning beräknas Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? ett löpande odds där det anges vad det möjliga utfallet blir vid tid- punkten för vadets ingående.