sou · H5B33 · 2017-01-23 00:00:00 — För att den effekten ska kunna uppnås är det viktigt att det blir känt att det finns en reglering på området och hur den tillämpas. Ett sätt att göra detta är att tydligt kommunicera att det finns ett prövningsorgan, vad dess uppgift är och vilka beslut organet fattar med anledning av regleringen. Som exempel kan nämnas där avgörandena från Karantenenemnda, det prövningsorgan som där prövar frågorna, publiceras löpande på regeringens hemsida. Där kan man även hitta bl.a. den blankett statsråden och statssekreterarna har att fylla i inför sin anmälan till Karantenenemnda samt beslut från Karantenenemndas föregångare Karanteneutvalget.41 Även i publiceras som huvudregel de avgöranden i form av råd som , det organ som där utför dylika prövningar, meddelar. För att synliggöra övergångslagstiftningen och prövningsorganets arbete bör en liknande ordning införas i . Hur denna närmare bör se ut lämnar vi dock öppet. 8.20Förslagens inverkan på befintlig lagstiftning m.m. och behov av eventuella ändringar av den Bedömning: Med anledning av den föreslagna regleringen kommer ändringar att behöva ske i riksdagsordningen, offentlighets- och sekretesslagen, lag med instruktion för , lagen om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ, lagen om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter samt förordningen om inkomstgaranti, tjänstepension och vissa försäkringsförmåner för statsråd. utvalg/karantenenemnda/id611309/, senast besökt . I förarbeten till den norska lagstiftningen konstateras också att det inte är tillräckligt att man handlar rätt, utan det måste också kunna kontrolleras att man handlar rätt. Därmed blir en öppen och transparent praxis viktig, se prop. 44 L (2014–2015) s. 52. Vi föreslår alltså en ny lag, lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet. Det behövs också en lag med instruktion för det prövningsorgan vi anser ska inrättas. Vi ser också att det finns en del befintliga lagar som kommer att behöva ändras med anledning av den nya regleringen. Dessa är som följer. Riksdagsordningen måste ändras så att det i den införs bl.a. bestämmelser om vilka kvalifikationskrav prövningsorganets ledamöter ska ha och vem som väljer dem. I OSL måste det införas en ny sekretessbestämmelse som möjliggör sekretess till skydd för enskild fram till det att ett slutligt beslut meddelas i övergångsärendet. För att ska ha en skyldighet att biträda prövningsorganet, som ju är tänkt att vara en nämndmyndighet under , måste lagen (2011:745) med instruktion för ändras. I lagen om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ behöver det införas en bestämmelse som talar om vilken ersättning prövningsorganets ledamöter och suppleanter ska ha. För att ärenden om utlämnande av en handling eller en uppgift som nämnden har ska kunna överklagas måste det göras en ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter. Det måste också göras en ändring i förordningen (2016:1022) om inkomstgaranti, tjänstepension och vissa försäkringsförmåner för statsråd för att undvika samtidig utbetalning av inkomstgaranti och ersättning enligt den av oss föreslagna lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet. 8.21Statssekreteraröverenskommelsen behöver inte ändras Bedömning: Det behöver inte göras några ändringar i statssekreteraröverenskommelsen med anledning av den föreslagna regleringen rörande bl.a. statssekreterares övergångar. Med tanke på att den reglering vi föreslår kan komma att bli mycket ingripande för den enskilda statssekreteraren uppkommer frågan om den bör föranleda någon åtgärd rörande den s.k. statssekreteraröverenskommelsen.42 Överenskommelsen träffades 1994 mellan företrädare för de sju dåvarande riksdagspartierna och innehåller en redogörelse för de förmåner och skyldigheter som ska gälla för statssekreterare i samband med att de entledigas. Överenskommelsen, som har formen av en skrivelse till från regeringen, ersatte en tidigare överenskommelse i ämnet . Statssekreteraröverenskommelsen utgör en central del i statssekreterarnas anställningsvillkor. Såvitt vi kan bedöma står den tänkta regleringen rörande övergångar inte i strid med den. Den föreslagna lagen rörande övergångar kan alltså, enligt vår mening, tillämpas på statssekreterare utan att någon åtgärd måste vidtas beträffande den nuvarande statssekreteraröverenskommelsen. 8.22Regleringen bedöms vara förenlig med grundlag m.m. Bedömning: Den tänkta regleringen rörande statsråds och statssekreterares övergångar är förenlig med grundlag. Den strider inte mot något som i egenskap av medlem i EU har förbundit sig att följa eller mot några andra åtaganden som har gjort. För det fall Arbetsdomstolen skulle kunna göra en prövning av regleringen, bedöms att domstolen skulle anse regleringen vara skälig. Regleringens förhållande till grundlag Enligt vår mening är det inte otänkbart att en reglering rörande statsråds och statssekreterares övergångar skulle kunna ses som en begränsning av näringsfriheten enligt 2 kap. 17 § första stycket regeringsformen. En sådan begränsning av näringsfriheten kan under vissa förutsättningar vara godtagbar. Så är fallet, om begränsningen är till 42 Se regeringens skrivelse 1994/95:225, Förmåner för statssekreterare vid regeringsskiften. endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.43 Vad som är ett angeläget allmänt intresse preciseras inte närmare i 2 kap. 17 § regeringsformen. I förarbetena sägs det dock att ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.44 Vi anser att det övergripande syftet med den tilltänkta regleringen – att bidra till att stärka tilltron till staten – utgör ett sådant angeläget allmänt intresse. Vår bedömning är också att regleringen inte ålägger några skyldigheter för enskilda utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå syftet med den. Därigenom uppfyller den de krav på proportionalitet som kan ställas. Inte heller kan vi se att den skulle kunna anses ha till syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Sammanfattningsvis anser vi alltså att den begränsning av näringsfriheten som en reglering rörande statsråds och statssekreterares övergångar eventuellt skulle kunna innebära är godtagbar och att regleringen är förenlig med grundlagen. Regleringens förhållande till åtaganden som gjort Regleringen får inte strida mot något som i egenskap av medlem i EU har förbundit sig att följa. Vi kan dock inte se att så skulle vara fallet. Noteras kan att det i den jämförande studie av regleringen av intressekonflikter bland EU:s medlemsländer som EU-kom- missionen lät göra 2007 (den s.k. , se avsnitt 3.5) konstateras att just frågor om övergångar är de som är minst reglerade av de 15 områden som studien undersöker. Studien rekommenderar också att det bör ägnas mer uppmärksamhet åt potentiella intressekonflikter vid övergångar. har också gjort andra åtaganden som måste beaktas. Som vi har anfört i avsnitt 8.12 är vår bedömning att det tänkta prövningsorganet uppfyller krav på prövnings- 43Det finns ett stort antal författningar som på ett eller annat sätt begränsar denna frihet. Ett exempel är behörighetsregleringen för hälso- och sjukvårdspersonal och den ensamrätt till yrket som vissa yrkesgrupper har. Bestämmelser om detta finns i 4 kap. patientsäkerhetslagen (2010:659). 1993/94:117 s. 51. organ i enlighet med artikel 6.1 nämnda konvention. Också vad gäller de konventioner upprättade av för arbetslivsfrågor, Internationella arbetsorganisationen (), som har ratificerat är vår bedömning att den tänkta regleringen är förenlig med dessa konventioner.45 Arbetsdomstolens skälighetsbedömning av konkurrensklausuler m.m. Vi förordar alltså att någon domstolsprövning inte ska kunna ske av prövningsorganets beslut. Vi tycker dock att det i sammanhanget ändå bör sägas något om hur vi tror att regleringen skulle stå sig, om den kunde prövas av Arbetsdomstolen. Regleringen i fråga har i och för sig inte något konkurrensbegränsande syfte, utan är till för att skydda staten mot skada och skydda mot otillbörlig fördel för någon enskild. Den påminner dock till viss del om de konkurrensklausuler som ibland används i näringslivet. Som vi har redogjort för ovan (se avsnitt 6.3.1) präglas Arbetsdomstolens praxis vad gäller den skälighetsbedömning som ska göras av sådana klausuler av en starkt restriktiv syn. Vår bedömning är att regleringen i fråga är skälig, också med Arbetsdomstolens mått. Vi har då beaktat att regleringen enligt vår mening uppfyller ett berättigat syfte och att den inte innebär ett totalt förbud för statsråd och statssekreterare att ta ett nytt uppdrag eller liknande. Därtill kommer att den längsta tid för vilken en övergångsrestriktion kan meddelas är och att skälig ersättning kan utgå övergångsrestriktionen gäller. 45 För nationell beredning av vissa ärenden som rör samarbetet med finns den svenska . Kommittén är en självständig myndighet som lyder under . Regeringar och arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer deltar i beslutande och verkställande organ. Alla tre parter har oberoende status med full rösträtt, se senast besökt . För en lista på de konventioner har ratificerat, se t.ex. ca12b20a7012/konventioner_komplett_eng.pdf, senast besökt . Vi har varit i kontakt med den svenska och den känner inte till att det skulle finnas några som berör karantänsbestämmelser eller konkurrensklausuler. Förslag: Lagen ska tillämpas första gången för de som innehar ett uppdrag som statsråd eller en anställning som statssekreterare när lagen träder i kraft. Den av oss föreslagna regleringen kan vara ingripande för de statsråd och statssekreterare som berörs av den. Dessa kan i vissa fall hindras från att påbörja ett nytt uppdrag eller liknande. Enligt vår mening är det inte rimligt att kräva att de f.d. statsråd och f.d. statssekreterare, som avgått innan lagens ikraftträdande och kanske hunnit inrätta sig efter att det inte finns några lagstadgade övergångsregler, ska falla under den tänkta regleringen. I stället bör lagen tillämpas första gången för de som innehar ett uppdrag som statsråd eller en anställning som statssekreterare för lagens ikraftträdande. Det innebär i och för sig att regleringen så till vida ges en retroaktiv verkan att då befintliga statsråd och statssekreterare omfattas av lagen. Vi tycker dock att det inslaget framstår som rimligt. På så sätt undviker man också att det i en och samma regering kan finnas statsråd och därtill hörande statssekreterare som lyder respektive inte lyder under regleringen. I det här kapitlet redogör vi för de beräkningar och bedömningar av konsekvenser som enligt kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska finnas med i ett betänkande. Inledningsvis berättar vi vad vi vill uppnå med våra förslag (avsnitt 9.1) och vilka som berörs av dem (avsnitt 9.2). Därefter redogör vi för förslagens kostnadsmässiga konsekvenser (avsnitt 9.3) och eventuella övriga konsekvenser (avsnitt 9.4). 9.1Vad vi vill uppnå Statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet är i grunden något positivt. leder det till en risk för intressekonflikter. har inte haft någon direkt reglering av övergångsfrågor. Av vår redogörelse i avsnitt 8.2 framgår dock att vi anser att det finns skäl att införa en sådan reglering. Vår förhoppning är att risken för intressekonflikter vid övergångar och därmed också risken för skada för staten eller otillbörlig fördel för någon enskild genom en sådan reglering kommer att minska. Vi tror också att det kan bidra till allmänhetens tilltro till staten. En reglering torde också kunna ge legitimitet åt de övergångar som sker, något som gynnar både statsråd och statssekreterare och de verksamheter de går över till. De som berörs av våra förslag är i första hand de statsråd och statssekreterare som efter avslutat värv önskar söka sig till annan än statlig verksamhet. det att de har frånträtt sitt uppdrag respektive sin anställning vid övergång till annan än statlig verksamhet med några få undantag anmäla sina nya uppdrag, nya anställningar eller näringsverksamhet som de etablerar.1 För vissa av dem kan regleringen också komma att innebära att de inte får påbörja ett nytt uppdrag eller liknande. Detta kan i sin tur leda till negativa konsekvenser för dem, bl.a. i form av inkomstförlust. Som vi redogör för i avsnitt 8.2 finns det en risk för att en övergångsreglering kan få negativa konsekvenser för möjligheterna att rekrytera statsråd och statssekreterare. Regleringen kan komma att påverka såväl statsministern som de enskilda statsråden vid deras försök att finna lämpliga kandidater till statsrådsrespektive statssekreterarposterna. Det innebär också att regeringens arbete som helhet kan komma att påverkas. Även statsrådens och statssekreterarnas framtida uppdragsgivare eller liknande kan komma att beröras eftersom en reglering i vissa fall kan leda till att ett statsråd eller en statssekreterare inte kan påbörja ett nytt uppdrag eller liknande. Vi anser dock att nackdelarna är marginella och att fördelarna med en reglering överväger dessa nackdelar. I 14 § kommittéförordningen sägs att, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för bl.a. staten eller enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser ska redovisas i betänkandet. Vid kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten ska en finansiering föreslås. Enligt 15 a § samma förordning ska, om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Vi tror att den föreslagna regleringen kan komma att leda till vissa ökade kostnader för staten. Dessa kan sägas vara av två slag. 1 När vi i det följande talar om ”uppdrag eller liknande” avser vi såväl uppdrag som anställning i annan än statlig verksamhet och etablering av näringsverksamhet. Med ”uppdragstagare eller liknande” avser vi både uppdragstagare och arbetsgivare. Den ena typen är sådana kostnader som kan hänföras till den ersättning vi anser bör kunna utgå till statsråd eller statssekreterare för den tid en övergångsrestriktion gäller, se mer om detta i avsnitt 8.15. Vår uppfattning är att såväl statsråd som statssekreterare vid övergångar till annat uppdrag eller liknande vinnlägger sig om att agera på ett sådant sätt att intressekonflikter inte ska uppstå. Vi tror därför att övergångsrestriktioner kommer att behöva meddelas mycket sparsamt. Sammantaget torde det på sin höjd komma att handla om två fall . Om vi utgår från att samtliga fall rör statsråd och att dessa åläggs karantän medför det en direkt kostnad om . Den andra typen utgörs av kostnader för det prövningsorgan vi anser bör inrättas för prövningen av övergångsfrågor. För det organet redogör vi i avsnitt 8.12 och avsnitt 8.13. Kostnaderna kommer att utgöras av i huvudsak en kostnad för arvode till organets ledamöter och dess sekreterare. Den direkta kostnaden för dessa uppskattar vi till runt . Eftersom prövningsorganet är tänkt att ligga under bör kostnaden för det också belasta . Vår bedömning är alltså att vissa ökade kostnader för staten kommer att uppkomma. Mot bakgrund av och verksamhet i övrigt torde dock dessa kostnader kunna tas inom gällande budgetramar. Vi anser således att kostnadsökningarna inte kräver någon särskild finansiering. När det så gäller den ekonomiska påverkan för enskilda kan, som vi redan har nämnt, en övergångsrestriktion komma att leda till en inkomstförlust. Denna torde dock, sett över statsrådets eller statssekreterarens hela yrkesverksamma liv, vara försumbar. Vilka effekterna blir om den av oss föreslagna regleringen inte kommer till stånd (se 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning) är svårt att säga eftersom vi inte kan beräkna i kronor vilken kostnaden för tvivelaktiga övergångar är. Av 14 § kommittéförordningen framgår också att, om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, de ska redovisas i betänkandet. Som vi ser det finns i nu aktuellt fall såväl konkreta som mindre konkreta samhällsekonomiska konsekvenser. Vad först gäller de mer konkreta konsekvenserna är vår förhoppning att den föreslagna regleringen ska minska risken för ekonomisk skada för staten. Hur stor denna vinst är i pengar går dock inte att säga. När det så gäller de mindre greppbara konsekvenserna hoppas vi att regleringen också ska minska risken för förtroendeskada för staten och bidra till att stärka allmänhetens tilltro till densamme. För de områden som anges i 15 § kommittéförordningen, nämligen förslagens betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, är vår bedömning att våra förslag inte får någon påverkan. 10.1Förslaget till lag om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet Denna lag gäller statsråd och statssekreterare som avser att, efter avslutat uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare, börja ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet eller etablera näringsverksamhet. Vid övergång till sådana uppdrag som beskrivs i 4 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) samt partipolitiska uppdrag gäller dock endast 6 §. I den inledande bestämmelsen slås lagens tillämpningsområde fast. Att både statsråd och statssekreterare omfattas behandlas i avsnitt 8.4. Även f.d. statsråd och f.d. statssekreterare måste beakta lagen vilket framgår av 2 § första stycket. Vilka verksamheter som omfattas behandlas i avsnitt 8.2. Av andra stycket framgår att vissa uppdrag inte omfattas av lagen, med undantag för aktsamhetsbestämmelsen i 6 §. Ett statsråd eller en statssekreterare som avser påbörja ett sådant uppdrag behöver alltså inte anmäla det uppdraget till prövning men måste beakta aktsamhetsbestämmelsen i 6 §. Uppdrag som undantas enligt andra stycket är sådana förtroendeuppdrag som beskrivs i 4 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), dvs. ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar, revisorer, ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund. Till de undantagna uppdragen hör också kommunalråd, landstingsråd, oppositionsråd och liknande. Vidare undantas partipolitiska uppdrag. Med partipolitiska uppdrag avses förtroendeposter och således inte t.ex. en tjänst som vaktmästare på ett partikansli. Med statsråd eller statssekreterare avses i denna lag såväl nuvarande som före detta statsråd och statssekreterare. Med karenstid avses att ett statsråd eller en statssekreterare efter avslutat uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare inte får påbörja ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet eller etablera näringsverksamhet eller ha annat än kontakter av praktisk natur med den framtida uppdragsgivaren eller arbetsgivaren. Med ämnesrestriktion avses att ett statsråd eller en statssekreterare efter avslutat uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare, inom ramen för det nya uppdraget, den nya anställningen eller näringsverksamheten, inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden. Med annan än statlig verksamhet avses all verksamhet där staten inte är huvudman. Bolag som helt eller delvis ägs av staten anses i denna lag utgöra annan än statlig verksamhet. Med näringsverksamhet avses förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. avses det särskilda prövningsorgan som ska finnas enligt 9 §. Bestämmelsen innehåller definitioner av för lagen centrala begrepp. Med statsråd och statssekreterare avses enligt första stycket alla som är eller har varit statsråd eller statssekreterare. I vilka fall statsråd och statssekreterare är skyldiga att anmäla en övergång framgår av 7 §. I 6 § finns en aktsamhetsbestämmelse som alltid gäller oavsett när i tiden och till vilken typ av verksamhet övergången från ett uppdrag som statsråd eller en anställning som statssekreterare sker. Med ”kontakter av praktisk natur” i andra stycket avses t.ex. kontakter rörande ersättning och placeringsort. Även kontakter rörande vilka frågor eller områden statsrådet eller statssekreteraren ska arbeta med räknas som kontakter av praktisk natur. Kontakter som rör dessa frågor eller områden i sak är dock inte tillåtna. Ett statsråd eller en statssekreterare som har meddelats karenstid får heller inte delta i t.ex. kurser, seminarier eller sociala aktiviteter som den framtida uppdragsgivaren eller arbetsgivaren ordnar. Att statsrådet eller statssekreteraren enligt tredje stycket ”inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden” innebär ett förbud för honom eller henne att över huvud taget befatta sig med de angivna frågorna eller områdena. Övergångsrestriktionerna som sådana behandlas i avsnitt 8.6. I fjärde stycket definieras vad som avses med annan än statlig verksamhet. Detta behandlas i avsnitt 8.2. I femte stycket definieras vad som avses med näringsverksamhet. Definitionen är den samma som framgår av 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). Även detta framgår av avsnitt 8.2. Av sjätte stycket framgår att när det i lagtexten talas om ”nämnd”, avses statsråds och statssekreterares övergångar. Nämnden behandlas i avsnitt 8.12 och avsnitt 8.13. Nämnden kan för ett statsråd eller en statssekreterare som avser att börja ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet eller etablera näringsverksamhet meddela en övergångsrestriktion i form av karenstid eller ämnesrestriktion. Karenstid och ämnesrestriktion kan kombineras. En meddelad karenstid eller ämnesrestriktion eller en kombination av de båda får gälla upp efter det att statsrådet eller statssekreteraren har avslutat sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare. I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 8.8, anges i första och andra styckena vilka typer av övergångsrestriktioner som står till buds. I tredje stycket anges för hur en övergångsrestriktion som längst kan meddelas. Bestämmelsen innebär att t.ex. ett statsråd som efter avslutat värv som statsråd avser att påbörja ett nytt uppdrag kan meddelas en övergångsrestriktion för som längst . Kriterier vid beslut om övergångsrestriktion En övergångsrestriktion ska meddelas, om ett statsråd eller en statssekreterare inom ramen för sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare har förvärvat sådan information eller kunskap som gör att, om han eller hon påbörjar ett visst nytt uppdrag eller en viss ny anställning i annan än statlig verksamhet eller etablerar viss näringsverksamhet, det föreligger –en risk för ekonomisk skada för staten, –en risk för otillbörlig fördel för någon enskild, eller –en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas. I en situation där risken för sådan skada eller otillbörlig fördel som avses i första stycket kan undvikas med såväl karenstid som ämnesrestriktion ska nämnden välja den övergångsrestriktion som är minst ingripande för statsrådet eller statssekreteraren. I bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 8.7, anges de kriterier som gäller för att en övergångsrestriktion ska kunna meddelas.