sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder och preskription Betänkande av Utredningen om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare uppdrag att kartlägga förekomsten av och rättstillämpningen i ärenden om uppehållstillstånd där ett beslut om avvisning eller utvis- ning inte kan verkställas av praktiska skäl (dir. 2016:92). Uppdraget skulle redovisas . Genom tilläggsdirektiv förlängdes utredningstiden till . Till särskild utredare förordnades docenten, numera professorn, . Specialistföredraganden anställdes som sekreterare . Som sakkunniga förordnades departe- mentssekreteraren (), departe- mentssekreteraren () och departementssekreteraren, numera kanslirådet, (). Som experter förordnades chefsrådmannen , jur. kand. , processledaren , sak- kunniga , processledaren , docenten och viceordföranden i FARR . Genom beslut entledigades och enhetschefen förordnades som expert. Genom beslut entledigades och verk- samhetsexperten förordnades som expert. Till utredningen har också en referensgrupp varit knuten bestå- ende av doktoranden , juristen , juristen , universitetslektorn , stifts- adjunkten , f.d. generaldirektören , juristen , docenten , advokaten och chefsjuristen . Utredningen, som har tagit namnet Utredningen om uppehålls- tillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder, får härmed överlämna betänkandet Uppehållstillstånd på grund av praktiska verk- ställighetshinder och preskription (SOU 2017:84). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ..... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2017:356) om ändring i utlänningslagen (2005:716) Uppdrag och arbetssätt .............................................. Inledning och bakgrund ......................................................... Syfte och frågeställningar ....................................................... 2.4Vad betyder begreppet ”praktiska Förekomsten av praktiska verkställighetshinder............. Exempel på enskilda ärenden ................................................. – Statslös palestinier från ...................... – Statslös palestinsk familj från ........ – Palestinier med tidigare hemvist ...... 3.1.4Fall 4 – Statslös palestinier med tidigare 3.1.5Fall 5 – Asylsökande kvinna uppger sig vara eritreansk medborgare men meddelas Fall 6 – Familj från .............................. Uppskattning av antal fall ...................................................... 3.3.1Varför kan vi inte klarlägga antalet personer som är föremål för praktiska verkställighetshinder utanför deras egen 3.3.2Antalet personer som får uppehållstillstånd i efter preskription ..................................... Vilka problem har myndigheterna Praktiska verkställighetshinder inom prövningen Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar............. 4.2Kartläggning av rättstillämpningen avseende möjligheten att beakta praktiska verkställighetshinder med hänvisning till MIG 2008:38......................... 4.2.4Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder 4.3Migrationsverkets aktuella rättsliga ställningstaganden 4.4 Sammanfattande analys ........................................................ Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar............. 5.2Kartläggning av rättstillämpningen avseende möjligheten att beakta praktiska verkställighetshinder efter att ett avlägsnandebeslut har fattats men inte har kunnat 5.2.2Migrationsverkets beslut om att inte meddela 5.2.3Hur hanteras frågor om verkställighetshinder när ansvaret för verkställighet av 5.3 Migrationsöverdomstolens vägledande avgöranden ........... 5.4Migrationsverkets aktuella rättsliga ställningstaganden och kommentarer om bedömningen av praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet Uppehållstillstånd som en följd av preskription........... Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar............. 6.2Praxis avseende konsekvenserna av inträdd preskription före MIG 2009:13 ................................................................. 6.3Migrationsdomstolarnas avgöranden avseende konsekvenserna av inträdd 6.4Migrationsverkets beviljade uppehållstillstånd på grund av inträdd preskription ........... 6.5Migrationsverkets rättsliga ställningstaganden, kommentarer och exempelbeslut avseende preskription ... 235 Analys av MIG 2009:13........................................................ Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheterna att få uppehållstillstånd i ...... Konsekvenser för möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska Konsekvenser för möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska 7.3Konsekvenser för möjligheten att bevilja uppehållstillstånd som en följd av preskription.................. Internationella utblickar och tidigare forskning ........... asylsökande som fått beslut om återvändande..... Internationella åtaganden om mänskliga Jämlikhet och icke-diskriminering ...................................... Principen om non-refoulement ........................................... Mänskliga rättigheter och statslösas situation.................... Betydelsen av den nuvarande LMA-lagen.................... Vad var syftet med lagändringen?........................................ När är det uppenbart oskäligt att ersättning upphör?........ Vilka konsekvenser bedömdes lagändringen få?................. rörande rekvisitet ”uppenbart oskäligt” .............................. Erfarenheterna i andra länder och Röda Korsets Slutsatser och förslag............................................... Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av ett grundärende................................................................. 11.1.1 Hur regleras detta ?.............................. 11.1.2 Hur har frågan om praktiska i rättstillämpningen?.............................................. 11.1.3 Ett försök till verkställighet kan inte vara en nödvändig förutsättning för att praktiska verkställighetshinder ska kunna bedömas 11.1.4 Beviskravet bör tillämpas med beaktande av de individuella omständigheterna......................... 11.1.5 Det ska tydligt framgå av utlänningslagen att praktiska verkställighetshinder ska beaktas redan i grundärenden och att uppehållstillstånd får beviljas av sådana skäl........ 315 11.1.6Betydelsen av den tidsbegränsade lagen för vårt förslag ....................................................... 11.1.7Det ska tydligt framgå av utlänningslagen ska beaktas redan i grundärenden......................... 11.1.8Frågor om praktiska möjligheter till återvändande bör uppmärksammas tidigt 11.1.9En ökad insikt om konsekvenserna av statslöshet bör eftersträvas............................... 11.2 Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet Hur regleras detta ? 11.2.2Hur har frågan om praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut hanterats 11.2.3Den enskilde har ingen skyldighet att åberopa Tydlig vägledning skapar förutsättningar för att praktiska verkställighetshinder ska kunna identifieras ........................................... Det i lagen fastslagna beviskravet ska tillämpas .. 11.2.6Begreppet ”praktiska verkställighetshinder” ska införas i 12 kap. 18 § första stycket 2 11.2.7Betydelsen av den tidsbegränsade lagen för vårt förslag....................................................... 11.2.8Migrationsverket bör genomföra en intern 11.3 Uppehållstillstånd på grund av preskription....................... 11.3.1 Hur regleras detta ? 11.3.2Hur har förekomsten av ett preskriberat tidigare avlägsnandebeslut hanterats 11.3.3Den enskilde har en skyldighet att efterfölja ett avlägsnandebeslut men kan inte alltid hållas ansvarig för en utebliven verkställighet ............... 11.3.4Såväl myndigheternas som den enskildes aktivitet i återvändandeprocessen bör tillmätas 11.3.5Omständigheten att verkställighetsärendet överlämnats till kan inte i sig innebära att den enskilde är ansvarig för att verkställighet inte kunnat genomföras........... 11.3.6En uttrycklig bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av preskription ska införas i utlänningslagen................................. 11.3.7Betydelsen av den tidsbegränsade lagen för vårt förslag ....................................................... 11.3.8Uppehållstillstånd på grund av preskription ska kunna beviljas om den enskildes eget agerande inte varit den avgörande orsaken till att beslutet inte kunnat verkställas....................... 11.4 Statslöshet som en viktig omständighet av betydelse för verkställighetshinder och preskription.......................... 11.4.1 Hur hanteras statslöshet ? 11.4.2UNHCR:s pågående arbete för att motverka statslöshet bör beaktas .......................................... 11.4.3En statslöshetsprocedur är ett sätt att beakta internationella åtaganden om mänskliga Betydelsen av ändringen i LMA för våra förslag................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................ författningsändringarna och övriga förslag ......................... och domstolarna som en följd av tidigare 12.1.3Kostnadsökningar som en följd av ökat antal uppehållstillstånd på grund av preskription......... 12.1.4Vi föreslår utbildning om praktiska verkställighetshinder och uppehållstillstånd på grund av preskription ....................................... 12.1.5Vi föreslår att en utredning tillsätts om statslösas rättsliga ställning ............................ 12.2 Samhällsekonomiska och andra konsekvenser.................... 12.2.1 Tillsättande av en utredning om statslöshet ........ 12.2.2 Skyddet för mänskliga rättigheter ........................ Utbildnings- och andra insatser ........................... Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:356) om ändring i utlänningslagen (2005:716)............................ Ad hoc-förfrågan till det europeiska Enskilda personer som söker asyl i och får avslag på sin ansökan meddelas som huvudregel också i samband med detta ett beslut som innebär att de ska återvända till det land där de är med- borgare eller till sitt tidigare vistelseland. Det kan dock finnas om- ständigheter som förhindrar att beslutet kan verkställas, och i vissa fall kan sådana omständigheter motivera att de sökande ändå beviljas uppehållstillstånd i . Denna utredning handlar om två saker: –uppehållstillstånd på grund av praktiska hinder mot att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut –uppehållstillstånd som följd av att ett avvisnings- och utvisnings- beslut har upphört att gälla (preskriberats), efter normalt . finns det utrymme enligt lagstiftningen att bevilja uppe- hållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder eller som följd av preskription. Trots detta vistas ett antal personer i i ett juridiskt ingenmansland, där avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av praktiska skäl utanför per- sonernas egen kontroll men där uppehållstillstånd inte beviljas. Detta problem är utgångspunkten för denna utredning, vilken bl.a. syftar till att undersöka problemen med praktiska verkställighetshinder utanför den enskilda personens kontroll, och att föreslå lösningar som motverkar att människor hamnar eller blir kvar i en sådan situation. Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga rättstillämpningen i ärenden om uppehållstillstånd när det gäller och domstolarnas möjlighet att ta hänsyn till praktiska verkställighets- hinder både under asylprocessen och efter att ett beslut om avvis- ning eller utvisning har fattats men inte kunnat verkställas. Vi har haft ett särskilt uppdrag att analysera Migrationsöver- domstolens vägledande dom (MIG 2009:13) och vilka effekter den har haft på möjligheten att bevilja uppehållstillstånd i de fall ett beslut om avvisning eller utvisning inte har kunnat verk- ställas. Här ingår att analysera i vilka fall denna dom har åberopats och på vilket sätt den har haft betydelse samt att bedöma i vilken utsträckning som avgörandet har utvecklat tidigare praxis i den aktu- ella frågan. Utöver detta har vårt uppdrag varit att analysera om syftet med lagstiftningen gällande praktiska verkställighetshinder respektive pre- skription har fått genomslag i praxis och redovisa vilka krav som ställs för att en sökande ska anses ha fullgjort sin skyldighet att med- verka till verkställighet. Vidare har vi haft i uppdrag att kartlägga förekomsten av situa- tioner där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verk- ställas på grund av skäl utanför den enskilda personens kontroll. Utredningen lämnar, i enlighet med direktiven, lagförslag där det klart framgår av lagstiftningen att uppehållstillstånd får beviljas för personer vars avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verk- ställas av skäl utanför deras kontroll. Vi lämnar därutöver, i enlig- het med direktiven, ett antal andra förslag som syftar till att mot- verka att personer som har ansökt om asyl hamnar eller blir kvar i en situation där deras avlägsnandebeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför deras kontroll. Begreppet ”praktiska verkställighetshinder” En kärnfråga för utredningen har varit innebörden av formuleringen ”avlägsnandebeslut som inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför den enskildes kontroll” (härefter benämnt praktiska verk- ställighetshinder), dvs. skäl som enligt utlänningslagen redan kan ligga till grund för att bevilja uppehållstillstånd i . Det är inte möj- ligt att uttömmande ange vad som kan utgöra praktiska verkställig- hetshinder. En grundläggande innebörd är att en person som har fått beslut om avvisning eller utvisning, eller kan komma att få ett så- dant beslut, inte kan resa till anvisat mottagarland. Bakgrunden till en sådan situation kan variera: –Det kan vara praktiskt omöjligt att ta sig till landet. –Det kan finnas en ovilja från landets sida av politiska skäl att ta emot personen. –Det kan vara svårt för den enskilda personen eller myndigheter att visa att personen är medborgare eller har rätt till vistelse i det anvisade mottagarlandet. De bakomliggande orsakerna till att enskilda personer inte tas emot eller inte kan resa till ett land varierar dessutom beroende på situa- tionen i olika länder och internationella relationer. Ett tydligt exempel på praktiska verkställighetshinder är situationen för palestinier som inte kan resa till eftersom gränsövergången mellan och är stängd och möjligheterna till transit genom mycket begränsade. Detta gör att personer från sedan rättsliga ställningstagande (SR 54/2016) beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. En annan grupp som har mött stora svårigheter att resa till an- visat mottagarland är statslösa bidooner från , eftersom inte erkänner dem som medborgare. De berörda beviljas inte inrese- tillstånd, oavsett om de har id-handlingar och bevis för att de tidi- gare har bott långa perioder i . Staten är inte heller förpliktigad enligt den internationella rätten att bevilja inresa för dessa personer eftersom de inte betraktas som medborgare. Statslöshet är en omständighet som har stor betydelse för prak- tiska verkställighetshinder, eftersom en person inte har rätt att resa in i ett land där man inte är medborgare, om man inte söker skydd från krig eller andra människorättskränkningar enligt asylrätten. Utöver statslöshet, mottagarlandets intressen och individens förut- sättningar att resa till landet, kan orsaken till praktiska verkställig- hetshinder ha koppling till hur starka institutionerna är i det aktu- ella mottagarlandet. Exempelvis kan det finnas praktiska hinder i åter- vändandeprocessen på grund av att beskickningar är underbemannade. Detta kan föra med sig att enskilda personers eller myndigheters frågor om id-handlingar förblir obesvarade eller att det tar orimligt – ibland går det inte alls – att boka en intervju med beskick- ningen. Vissa länder har också föreskrifter om att utfärdande av rese- handlingar är villkorat med att den enskilda personen har id-handlingar i original, och sådana saknas. I andra enskilda ärenden är problemet att utfärdade resehandlingar har en så kort giltighetstid eller begränsad geografisk räckvidd att en resa inte är möjlig av det skälet. Även svenska myndigheters vägledning till enskilda i verkställig- hetsärenden och huruvida denna efterföljs, samt tillgången till rele- vant landinformation, har betydelse för om det bedöms finnas prak- tiska verkställighetshinder i enskilda ärenden. Regler om praktiska verkställighetshinder i andra länder forskning och erfarenheter från andra europeiska länder har använts som underlag För att få en bild av regelverk och bedömningar av praktiska verk- ställighetshinder i andra europeiska länder har vi tagit del av rapporter från civilsamhället, olika internationella organ och det europeiska migrationsnätverket (EMN). En förfrågan skickades genom nät- verkets kontaktpersoner ut till 28 länder om information om hur förekomsten och regleringar av praktiska verkställighetshinder ser ut i olika europeiska länder. Vi fick 18 svar. Genom att därutöver studera ett antal vetenskapliga rapporter om staters hantering av verk- ställighetshinder fick vi ytterligare förståelse för våra frågeställningar. Staters regleringar varierar men få beviljas uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder I internationell forskning används begreppet ”strandsatta migranter” för att beskriva företeelsen att människor som sökt skydd men som inte bedöms vara skyddsbehövande fastnar i en situation där de med- delas upprepade avlägsnandebeslut som inte går att verkställa. Strand- satta migranter används därtill som ett paraplybegrepp i diskussioner om cirkulär irreguljär migration, människosmuggling, visumregleringar och situationen för migranter som behöver konsulär assistans. aren har föreslagit följande definition av termen juri- diskt strandsatt: In practice, migrants become legally stranded when they are caught between removal from the State in which they are physically present, inability to return to their State of nationality or former , and refusal by any other State to grant entry. (2007, s. 30) I tidigare studier av hur olika europeiska länder hanterar frågan har vi identifierat en generell svårighet för staterna att urskilja vilka asylsökande med avslags- och utvisningsbeslut som inte kan åter- vända, oavsett individens egna avsikter. Vi har också sett att europeiska länder försöker öka incitamenten för asylsökande som inte bedömts ha skyddsbehov att återvända självmant. För svenskt vidkommande är ett exempel på detta en ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) som trädde i kraft . Ändringen har samband med vår utredning, eftersom den sociala situationen för personer vars avslagsbeslut inte kan verk- ställas avsevärt har försämrats genom lagändringen. Få personer beviljas uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder och den rättsliga statusen för personer som beviljas något sorts tillstånd varierar i , och vi har inte funnit något stöd i våra internationella utblickar för att upprepade pröv- ningar av tillfälliga tillstånd för med sig att fler personer faktiskt reser till det anvisade mottagarlandet. Vi har inte heller kunnat dra några slutsatser om vilka metoder som skulle kunna få till effekt att fler återvänder självmant. Att inskränka tillgången till rättigheter efter ett avslag, i synnerhet när det gäller boende, ökar emellertid sannolikheten för att myndigheter förlorar kontakten med berörda personer. Enligt utlänningslagen ska myndigheter och domstolar ta hänsyn till praktiska verkställighetshinder när man avgör en fråga om avvis- ning eller utvisning (se bl.a. 8 kap. 7 § utlänningslagen). Om bestå- ende sådana hinder finns kan permanent uppehållstillstånd beviljas inom ramarna för 5 kap. 6 § utlänningslagen, vilket framgår av olika förarbeten. Om de praktiska hindren bedöms vara av mer tillfällig karaktär kan i stället ett tidsbegränsat tillstånd beviljas (5 kap. 11 § utlänningslagen). ska ta hänsyn till praktiska verkställighetshinder även om dessa hinder kommer fram efter att ett avlägsnandebeslut vunnit laga kraft, om det finns anledning att anta att det anvisade mottagarlandet inte kommer ta emot personen (se 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen). Ett beslut om avvisning eller utvisning preskriberas, dvs. upphör att gälla, normalt efter att beslutet vann laga kraft (se 12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen). Därefter får om en ny ansökan lämnas in uppehållstillstånd beviljas, förutsatt att preskription in- trätt utan den enskilda personens förskyllan. Om uppehållstillstånd inte beviljas som en följd av preskription ska samtliga grunder för uppehållstillstånd (även sådana som åberopats tidigare) bedömas på nytt. För att kartlägga rättstillämpningen när det gäller praktiska verk- ställighetshinder inhämtade vi 361 beslut från och 50 domar från migrationsdomstolarna i överklagade grundärenden. Någon praxis från domstolarna fanns däremot inte i fråga om bedöm- ningen av praktiska verkställighetshinder efter att ett avlägsnande- beslut vunnit lagakraft, eftersom beslut i denna del inte kan överklagas (14 kap. 3 § utlänningslagen). Vi gick även igenom relevanta rättsliga ställningstaganden från rättschef. Undersökningen av praxis gällande följderna av att ett avlägs- nandebeslut preskriberats såg annorlunda ut. I denna del analyserade vi särskilt ett avgörande från Migrationsöverdomstolen från (MIG 2009:13), inklusive vilka effekter det har haft på möjligheten att bevilja uppehållstillstånd i de fall ett beslut om av- visning eller utvisning inte har kunnat verkställas. För att bedöma effekterna av MIG 2009:13 undersökte vi rättstillämpningen före och efter detta avgörande. Vi gick igenom sammanlagt 114 beslut och 128 domar. Förekomsten av situationer där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas på grund av skäl utanför den enskilda personens kontroll analyserades genom statistik, rättstillämpning och ett antal exempelärenden som identifierats i samarbete med . De sex exempelärenden som presenteras i betänk- andet är en kvalitativ beskrivning av situationen för personer som inte har beviljats uppehållstillstånd och som inte heller har kunnat återvända. Vi gick igenom samtliga handlingar i akterna för att kunna ta del av motiveringar, tjänsteanteckningar m.m. som kan ha bäring på verkställighetsfrågan. För att få en förståelse för de krav som ställs på enskilda personers medverkan intervjuades åtta per- soner som av olika skäl vistas i med lagakraftvunna avlägs- nandebeslut. I särskilt fokus stod de juridiska processer som de hade gått igenom. Vår analys i denna del baseras även på en intern kvali- tetsrapport där har granskat 76 verkställighets- ärenden från samtliga förvaltningsprocessenheter.1 Vi bedömer att det inte är möjligt att beräkna antalet personer som befinner sig i med lagakraftvunna beslut som inte kan verkställas av skäl utanför deras egen kontroll. Dels saknas stati- stik, dels är frågan om huruvida det finns hinder utanför en en- skilds kontroll en bedömning i varje asylärende där hänsyn måste tas till bl.a. förhållandena i andra länder .