sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Övriga myndigheter i rådet har inte tagit på sig eller ökat sitt engagemang och det har inte heller varit något stort intresse från övriga miljötillsynsmyndigheter att medverka vid de seminarier och möten som rådet har bjudit in till. Vi uppfattar att myndig- heterna inte har bedömt verksamheten tillräckligt värdeskapande för att ge den prioritet. Rådet kan inte anses ha varit tillräckligt effektivt. De aktiviteter och den information som har tagits fram verkar inte ha nått ut till tillsynsmyndigheterna och svarat upp emot deras behov. Det behövs en mer samlande kraft för arbetet inom det stora nät- verk av myndigheter och andra aktörer som har särskilda uppgifter och ansvar för miljötillsynen. Myndigheterna behöver dessutom få en bättre helhetssyn och samsyn när det gäller tillsynen enligt miljö- balken. För att åstadkomma detta ser vi två vägar framåt. Den ena är ett formaliserat råd med tydligare uppdrag, struktur och finansiering. Erfarenheterna visar emellertid att det är svårt att styra andras sam- verkan. Den andra vägen är att undanröja hinder mot samverkan genom att tydliggöra syftet med samverkan, skapa tydliga uppgifter för de samverkande myndigheterna och ge ett handlings- En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn utrymme för att bedriva och utveckla samverkan efter behov. Det är bättre att göra det tydligt varför samverkan ska ske än att be- skriva hur den ska ske. Vi föreslår mot denna bakgrund att rådet läggs ner och att en annan aktör får ta över ansvaret för att leda samordningen av till- synen enligt . bör få ett tydligare ansvar för att leda samordningen av tillsynen Statskontoret har föreslagit att Tillsyns- och föreskriftsrådet läggs ner och att ett mer formaliserat Miljösamverkan i stället får i uppdrag att samordna och utveckla tillsynsvägledningen (Vägled- ning för bättre tillsyn, 2014). I detta skulle ingå att samla och göra vägledningar, rättsfall och broschyrer tillgängliga via webben. Det formaliserade samverkansorganet skulle också utgöra en kunskaps- nod för att bättre utnyttja den tillsynskompetens som finns hos centrala och regionala myndigheter, kommuner och nationella och regionala samverkansorgan. De centrala myndigheterna skulle få i uppdrag att kvalitetssäkra de handledningar och riktlinjer för till- syn som Miljösamverkan tog fram. Av remissvaren framgår att många länsstyrelser och kommuner inte framförde några invändningar mot förslaget att lägga ner rådet. Däremot var flera av de centrala myndigheterna, framför allt de som ingår i rådet, inte lika positiva. Flera av de centrala myndigheterna underströk att de har behov av att samverka på central nivå oavsett om det sker i rådets regi eller på annat sätt. I diskussioner om Till- syns- och föreskriftsrådet uppfattar vi emellertid att dessa myndig- heter är mindre negativa till att andra samverkansformer ut- vecklas. Vi bedömer att centrala tillsynsvägledande myndigheter behöver samverka med varandra och samordna sin tillsynsvägledning. Inom deras ansvar faller framför allt systemfrågor som inte kräver närhet till verksamhetsutövarna eller på annat sätt ett regionalt perspektiv. Det kan vara fråga om principiella frågor som metoder för behovs- utredningar, prioriteringar och planeringen av tillsynen. Det bör dessutom vara en uppgift för dessa myndigheter att ta ett särskilt ansvar för rättstillämpningen genom att ge råd och stöd om hur miljö- lagstiftningen ska tillämpas. Tillsammans kan de centrala myndig- En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn heterna dessutom skapa en kraft bakom tillsynen genom att komma överens och fokusera de myndighetsgemensamma resurserna till om- råden som bedöms vara angelägna för att uppnå miljökvalitetsmålen. De centrala myndigheterna bör också ha bättre förutsättning än länsstyrelserna för att säkerställa att de har kunskap och kompetens för att kunna ge råd och stöd inom ramen för myndighetens särskilda kompetens. Detta är inte något som vare sig kan eller bör ske på regional nivå. Länsstyrelserna har däremot ett stort ansvar för att operationa- lisera tillsynsvägledningen från de centrala myndigheterna, det vill säga se till att den centrala tillsynsvägledningen blir praktiskt an- vändbar. Det kan handla om att ge råd och stöd om hur lagstiftningen ska tillämpas med avseende på lokala och regionala förhållanden. Miljösamverkan bör också ha bättre förutsättningar för att utnyttja den samlade tillsynskompetens som finns hos centrala och regionala myndigheter, kommuner och nationella och regionala samverkansorgan genom att skapa nätverk och kontaktytor. Det vore därför inte ändamålsenligt att ersätta samverkan på central nivå med ett mer formaliserat Miljösamverkan . Det handlar i stället om att utveckla och komplettera Miljösamverkan på regional nivå med en tydligare samordning på central nivå. En sådan tydligare samordning bör ske genom att en central myndighet får ett övergripande ansvar för att leda arbetet inom ramen för samverkan mellan de tillsynsvägledande myndigheterna. När det gäller vilken myndighet som ska få detta ansvar gör vi följande överväganden. har ett över- gripande ansvar för . Enligt instruk- tion ska myndigheten vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken, vilket får anses innefatta regel- efterlevnad. ska också ge allmän tillsynsvägledning i frågor som avser tillämpningen av 26 och 30 kap. (3 kap. 2 § miljötillsynsförordningen) och lämna en redovisning av hur tillsynen genomförs till regeringen (1 kap. 28 § miljötillsyns- förordningen). Myndigheten är vidare regeringens expertmyndig- het i miljöfrågor och har ett samordnande ansvar för arbetet med miljökvalitetsmålen vilket skulle kunna utnyttjas i tillsynsvägled- ningsarbetet. Det förefaller därför naturligt att förtydliga Natur- vårdsverkets nuvarande roll framför att ge någon annan myndighet ett nytt ansvar. En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn Under utredningen har det emellertid ifrågasatts om Naturvårds- verket kommer att ta ansvaret och se till att de centrala tillsyns- vägledande myndigheterna samverkar på det sätt som krävs för att skapa en mer effektiv och enhetlig tillsyn. Det är tydligt att myndig- heten har kritiserats för hur den har axlat sitt ansvar när det gäller tillsynsvägledning. betraktas inte som en kraft- full och samlande miljötillsynsmyndighet. finns olika upp- fattningar om vad som ligger i uppdraget vilket tyder på att det inte är självklart vad som ligger i det. Det kan förklara missnöjet och för- svåra prioriteringar i den pådrivande, samlande och stödjande rollen i miljötillsynen. Vi bedömer att det krävs en tydligare styrning för att göra det möjligt för att axla ansvaret för att samordna till- synen enligt . uppdrag beträffande tillsynen bör förtydligas i myndighetens instruktion. Hur arbetet ska organiseras liksom formerna för det bör däremot ligga på Natur- vårdsverket att avgöra. För att samordningsarbetet ska bli framgångs- rikt torde det behöva ske i dialog med berörda myndigheter. Centrala miljötillsynsmyndigheters ansvar för samverkan och samordning Övriga myndigheters ansvar för samverkan och samordning inom sina respektive ansvarområden, och för att samverka med andra centrala myndigheter, ändras inte. Det är fortsatt angeläget att samt- liga myndigheter avsätter resurser för och deltar aktivt i samverkan. Det är dessutom angeläget att fler av de centrala myndigheterna än de som ingår i Tillsyns- och föreskriftsrådet engagerar sig för att en strategisk och långsiktig miljötillsyn ska kunna utvecklas. Vi bedömer emellertid att kretsen myndigheter som samverkar inte bör vara statisk utan kan variera beroende på vilka frågor som är aktuella. Som vi konstaterade i kapitel 10 regleras myndigheternas ansvar för tillsyn och tillsynsvägledning i huvudsak genom miljötillsyns- förordningen. För de myndigheter där miljö- och hälsoskyddsfrågor utgör en betydande del av myndighetens kärnverksamhet framgår ansvaret för tillsyn enligt i regel också av instruktionen. Enligt vår bedömning är det rimligt med en sådan ordning för att understryka att detta är en kärnuppgift. Även för vissa övriga myn- En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn digheter där miljöfrågor utgör en mindre del av kärnverksamheten framgår ansvaret av instruktionen. Vi ser att det kan finnas skäl att se över hur instruktionerna är utformade för samtliga miljötillsyns- myndigheter, på motsvarande sätt som har gjorts när det gäller myndigheternas ansvar i miljömålsarbetet. Vi lämnar likväl inget förslag i denna del utan bedömer att det kan ske inom ramen för regeringens arbete med att utveckla en tydlig och sammanhållen styrning av miljötillsynsmyndigheterna. 12.4.2Ansvarsfördelningen mellan de centrala myndigheterna och länsstyrelserna bör förtydligas Vår bedömning: Samtliga centrala myndigheter med ansvar för tillsynsvägledning bör ta initiativ till en överenskommelse mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna där myndigheterna tydligt anger hur tillsynsvägledning ska samordnas. Skälen för vår bedömning Vid sidan av de centrala tillsynsvägledande myndigheterna har läns- styrelsen ett särskilt uppdrag för att ge tillsynsvägledning i länet. Det gäller även inom tillsynsområden där de själva inte har ansvar för tillsynen, exempelvis hälsoskydd och enskilda avlopp med vissa undantag (3 kap. 16 § miljötillsynsförordningen). Vad denna uppgiftsfördelning innebär eller hur det är tänkt att fungera i praktiken är inte klarlagt i författning. Det är dessutom ovanligt med samverkansstrukturer såsom myndighetsgemensamma rutiner eller överenskommelser som tydliggör detta. Det leder till att det är otydligt vem som ska göra vad och i vilken utsträckning läns- styrelsen ska ha kompentens inom alla tillsynsområden. En otydlig ansvarsfördelning kan vara ett hinder mot en ända- målsenlig samverkan och därmed samordnad tillsynsvägledning. För att skapa bättre förutsättningar för samverkan mellan de tillsynsväg- ledande myndigheterna bör därför ansvarsfördelningen mellan de cen- trala myndigheterna och länsstyrelserna tydliggöras. Vi gör följande överväganden. En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn verksamhet och dess organisation utgår från statens behov av regional närvaro i hela landet och från att vissa statliga uppgifter har en regional dimension. Denna dimension innefattar både ett behov av kunskap om lokala och regionala förhållanden och ett behov av närhet till medborgare och verksamheter. Uppgifter som inte kräver lokalkännedom och närhet antas i stället kunna hanteras av nationella myndigheter. Inom de flesta tillsynsområden enligt måste sak- kunskap kompletteras med kännedom om regionala och lokala förhållanden och erfarenhet av att tillämpa denna kunskap i tillsynen. Här har länsstyrelserna en viktig roll. kompetens och erfarenhet är därför viktig även inom områden där de själva inte be- driver tillsyn. är dessutom särskilt lämpad för att samordna de kommunala tillsynsmyndigheterna. Länsstyrelserna har och kom- mer att ha en god lokalkännedom och bred upparbetad kontaktyta gentemot flera lokala och regionala aktörer. Länsstyrelserna har därför en viktig roll i att ta initiativ till och utforma gemensamma tillsynsprojekt, informationskampanjer, erfarenhetsutbyte och lik- nande i syfte att sprida ”best practice” inom olika tillsynsområden. Under utredningen har det framförts från några av utredningens experter att det i författning bör regleras generellt hur ansvars- fördelningen mellan de centrala tillsynsvägledande myndigheterna och länsstyrelserna ska se ut. Vi menar att det inte vore ändamåls- enligt. Ett av de bärande skälen för vår uppfattning är att förut- sättningarna skiljer sig åt mellan de olika tillsynsområdena. Det är exempelvis inte alla tillsynsområden enligt som kräver lokalkännedom och närhet till tillsynsobjekten, varför uppgifterna mycket väl kan och bör hanteras av nationella myndigheter. Det skulle därför krävas att man i författning reglerade myndigheternas uppgifter i detalj inom varje tillsynsområde, vilket vore mycket svårt. Det kan också vara så att ansvarsfördelningen kan komma att behöva ändras. Det är däremot både möjligt och angeläget att komma överens om hur tillsynsvägledningen inom ett visst tillsynsområde ska samordnas(3 kap. 1 § miljötillsynsförordningen). En sådan överens- kommelse kan ta hänsyn till de olika förutsättningarna och ändras vid behov. Det är också möjligt att kommunicera innehållet till berörda aktörer genom att publicera den på internet. En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn Vi bedömer att det vore värdefullt att samtliga centrala myndig- heter med ansvar för tillsynsvägledning tar initiativ till en överens- kommelse mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna, där uppgiftfördelningen tydligt framgår och som kommuniceras till alla berörda. Det är möjligt för de centrala myndigheterna att ta ett sådant initiativ. Det kan med hänsyn till att det inte skett finnas an- ledning för regeringen att ge myndigheterna ett sådant uppdrag. 12.5Miljösamverkan och de regionala miljösamverkansorganen är framgångsfaktorer i miljötillsynen Vår bedömning: Både Miljösamverkan och de regionala miljösamverkansorganen är av avgörande betydelse för en effek- tiv och enhetlig tillsyn. Vi ser emellertid inte att en formaliser- ing skulle vara ägnad att stärka samverkan, utan snarare riskerar att motverka en behovsstyrd utveckling. Det är dock av yttersta vikt att en robust finansiering av Miljösamverkan arbete kan säkerställas. Skälen för vår bedömning Tillsynsvägledande myndigheter ska aktivt verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning (3 kap. 1 § andra stycket miljötillsynsförordningen). Miljösamverkan har vuxit fram efter initiativ av och länsstyrelserna eftersom för att möta ett behov av att samordna länsstyrelserna bättre. Arbetet finansieras gemensamt av länsstyrelserna och ett antal centrala myndigheter. Vilka dessa är har varierat över åren. styrs denna typ av samverkan genom ett särskilt återrappor- teringskrav och ett finansiellt villkor i länsstyrelsernas reglerings- brev. Enligt regleringsbrevet ska länsstyrelserna redovisa hur de bedrivit sitt arbete i Miljösamverkan och med respektive regional miljösamverkan . I regleringsbrevet finns dess- utom ett särskilt villkor när det gäller anslagsposten för Länsstyrel- En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn sen i (5.1, ap. 12) som avser finansiering av ett tillsynsprojekt inom ramen för Miljösamverkan . Den samverkan som länsstyrelserna har byggt upp gemensamt och med stöd av vissa centrala myndigheter i Miljösamverkan är ett utmärkt exempel på en samverkan som lett till tydliga resultat. Miljösamverkan bedöms vara en bra plattform som kan vara utgångspunkt för länsstyrelsernas fortsatta arbete. Inrikt- ningen på samverkan och kretsen av samverkanspartners har varierat och det pågår en diskussion mellan och Miljösamverkan hur samverkan kan utvecklas. Under utredningen har flera länsstyrelser och bland annat Natur- vårdsverket framfört att det skulle vara önskvärt med en formali- sering av Miljösamverkan organisation och uppdrag liksom en utökad budget. Statskontoret gjorde samma bedömning när myndigheten föreslog att Miljösamverkan skulle få ett tydligare och utvidgat uppdrag. Statskontoret föreslog att det skulle organiseras som ett särskilt samverkansorgan inom i och regleras i myndighetens instruktion. För att ge organet en mer robust finansiering föreslogs dessutom att det i regler- ingsbrevet till länsstyrelserna i en särskild anslagspost anslås medel till i för samverkansorganets verksamhet (Vägledning för en bättre tillsyn, 2014). Vi gör följande bedömning. Det är angeläget att denna typ av samverkan fortsätter att utvecklas. Miljösamverkan har visat sig vara ytterst effektiv i att operationalisera tillsynsvägledningen från de centrala myndigheterna och en klar framgångsfaktor för en effektiv och enhetlig miljötillsyn. Det är därför angeläget att denna typ av samverkan får fortsätta att utvecklas. Här bör Statskontorets idé om en nationell kunskapsnod kunna vara en inriktning. Vi be- dömer också att Miljösamverkan skulle kunna utveckla sin samverkan med de regionala organen för miljösamverkan ytterligare. Det skulle kunna ske genom att några projektledare från de regionala organen för miljösamverkan ingår i styrgruppen för Miljösamverkan . Från har det också framförts önskemål om ett utvecklat samarbete med Miljösamverkan exempelvis genom medverkan av branschrepresentanter. Vi ställer oss däremot tveksamma till att formalisera Miljösam- verkan . Erfarenheterna från andra områden visar att en for- malisering riskerar att äventyra den goda samverkan som sker. En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn hinder mot att kunna utveckla Miljösamverkan kan vara den relativt osäkra finansieringen. Det anslag som är avsatt för Miljö- samverkan täcker inte den verksamhet som bedrivs utan den är beroende av det frivilliga bidrag som anslås från del- tagande centrala myndigheter. Det kan därför finnas anledning att ta fram en mer långsiktig modell för hur finansieringen ska ske där även de medverkande centrala myndigheternas del är tydlig. Det finns emellertid inte ett underlag som tydligt beskriver behovet, varför vi inte lämnar några förslag inom ramen för denna utredning utan stannar vid att beskriva hur angeläget det är att denna form av samverkan får fortsätta och utvecklas. Det finns elva aktiva och två vilande regionala organ för miljösam- verkan som tillsammans omfattar tretton län. Denna form av miljö- samverkan är liksom Miljösamverkan ett utmärkt exempel på en samverkan som vuxit fram efter behov och myndigheternas egna initiativ samt lett till tydliga resultat. De regionala organen kan ses både som ett komplement till ordinarie till- synsvägledning och som en plattform för det behov av samverkan och utbyte av goda exempel som finns mellan kommunerna. En väl fungerande miljösamverkan i denna form underlättar för länsstyrelser och kommuner vid genomförandet av tillsynskam- panjer, metodutveckling, kunskapsutbyte, utbildningar och fram- tagande av handläggarstöd. Länsstyrelserna har dessutom framhållit att samverkan är särskilt viktig inom de områden där inte bedriver egen tillsyn eftersom de deltagande kommunerna i dessa fall kan hjälpa varandra som bistår inom ramen för sin kompetens. Vi uppfattar att många tillsynsmyndigheter uppskattar de regio- nala organens arbete men anser att den regionala miljösamverkan behöver utvecklas för att mer långsiktigt kunna fungera som sam- verkansforum inom respektive region. I våra samtal om den regionala miljösamverkan har både experter och företrädare för länsstyrelser och kommuner framfört att den frivilliga samverkan som sker i dessa organ bör formaliseras och regleras i miljötillsynsförordningen. En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn Vi konstaterar att de regionala organen för miljösamverkan har tillkommit av olika skäl. I vissa fall på initiativ av kommunerna för att tillgodose ett behov av samverkan mellan kommuner och på grund av missnöje med länsstyrelsernas tillsynsvägledning. I andra fall är det länsstyrelserna som tagit initiativ till och drivit på arbetet. De har utvecklats regionalt och efter olika förutsättningar vilket innebär att formerna, frågorna och intensiteten ser olika ut. Detta talar med styrka för att denna form av samverkan inte ska regleras. Om verksamheten formaliseras och pekas ut som huvudansvarig finns en uppenbar risk för att kommunernas engage- mang, delaktighet och bidrag till finansiering påverkas negativt. Läns- styrelserna bör emellertid även fortsättningsvis inom ramen för deras tillsynsvägledande ansvar samordna och stödja kommunerna i länet och på olika sätt främja denna form av organiserade samverkan. 12.6Staten bör öka insatserna för att få kommuner att samverka mer med varandra Vårt förslag: Regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag att för- handla fram en organiserad samverkan avseende miljötillsynen mellan de kommuner som länsstyrelserna funnit vara i behov av samverkan. Skälen för vårt förslag Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) ska varje kommun sköta sina egna angelägenheter. Den så kallade lokaliseringsprinci- pen innebär att kommunala verksamheter som sträcker sig över kommungränser inte är tillåtna. Såväl kommunallagen som miljö- balken ger emellertid kommunerna goda möjligheter att samarbeta. De kan exempelvis bilda en gemensam nämnd med eller utan gemensam förvaltning (3 kap. 3 a §) eller ett kommunalförbund (3 kap. 20 § kommunallagen). Kommuner kan också träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som kommunen har enligt balken ska skötas helt eller delvis av den andra kommunen (26 kap. 7 § ). En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn Det finns en lång tradition av samverkan i olika om- fattning och form. Den framställs ofta som ett sätt att effektivisera verksamheter, öka kompetensen och hantera krav på specialistkun- skaper (SOU 2007:72, s. 280). Mellankommunal samverkan kring tillsyn kan framför allt öka möjligheterna att erhålla tillräckliga resurser och personal med nödvändig kompetens för tillsynsverk- samheten och säkerställa tillsynens oberoende i förhållande till andra kommunala intressen (SOU 2004:100, s. 147). Enligt SKL har ökningen av antalet kommuner som infört en formell myndighetssamverkan avstannat . Ett skäl kan vara att de kommuner som vill samverka och kan samverka redan gör det. framgår det av en rapport från Statskontoret att kunskapen om nuvarande regler som gör det möjligt för kommu- nerna att samverka delvis är dålig bland kommunerna (avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter?, 2016:23). Statskontoret har dessutom identifierat ett antal områden där man bedömer att kommunerna inte fullt ut utnyttjar dagens möj- ligheter till samverkan. Ett sådant område är möjligheten att avtala om samverkan när det gäller olika typer av specialisttjänster inom områden där kommunen har myndighetsutövande uppgifter eller i andra fall. Det kan vara fråga om att dela på kostnaden för en miljö- inspektör eller jurist. Andra områden gäller gemensam administ- ration och samverkan avseende frågor om it och digitalisering. Statskontoret menar att det inte är regelverket som är ett hinder för samverkan utan snarare generella svårigheter kring samverkan mellan kommuner. Det kan exempelvis handla om att kommunen inte lyckas nå en överenskommelse med den tilltänkta samverkanspart- nern, att det finns politiska invändningar i den egna kommunen eller att samverkansorganisationen bedöms bli för krånglig. Vidare kan en nyttobedömning visa på för liten ekonomisk eller annan nytta eller att samverkan innebär för stora kostnader. Det kan också finnas motstånd från personalen (avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter? En mer utvecklad mellankommunal samverkan kan bidra till att åtgärda brister och minska omotiverade variationer i tillsynen. Det finns därför skäl att vidta åtgärder för att öka den kommunala sam- verkan. En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn Ökad information och ett uppdrag att förhandla fram en organiserad samverkan ska inom ramen för sitt tillsynsvägledande ansvar enligt samordna och stödja kommunerna samt följa upp deras tillsyn. I uppdraget ingår att uppmärksamma och infor- mera kommunerna om möjligheten till samverkan i miljötillsynen. Genom riktade informations- och stimulansinsatser skulle staten genom kunna öka sina insatser för att stimulera kom- munerna till samverkan. En effektiv och enhetlig miljötillsyn i hela landet kräver emeller- tid att alla kommuner är villiga att samverka kring de gemensamma myndighetsresurserna.