sou · H5B341 · 2017-05-24 00:00:00 — 2 Den offentliga marknaden , Dagens Samhälle, s. 4 f. Några utgångspunkter i utredningen Många privata bolag har det offentliga som sin främsta uppdragsgivare och är för sitt bestånd mer eller mindre helt beroende av uppdrag som erhålls från det offentliga genom offentlig upphandling. Ett mycket viktigt argument för att införa stärkt meddelarskydd i privata verksamheter med offentlig finansiering är allmänhetens intresse av insyn i hur offentliga medel kommer till användning. I princip skulle det alltså kunna argumenteras för att en mycket stor del av svenskt näringsliv bör omfattas av meddelarskyddslagen. Detta skulle emellertid vara en orimlig och, enligt utredningens mening, inte avsedd utveckling, inte minst mot bakgrund av att marknaderna medvetet har konkurrensutsatts under och att på många av dem även utländska bolag verkar i direkt konkurrens med svenska. I många situationer skulle det dessutom, liksom uttalas i SOU 2013:79, s. 122 f., ge upphov till mycket betydande svårigheter för både arbetstagare och arbetsgivare att avgöra om de verkar inom en offentligt finansierad verksamhet eller inte, vilket medför att regleringen riskerar att bli verkningslös. Lagen ska tillämpas på definierade verksamhetsområden I förarbetena till meddelarskyddslagen framgår att lagen ska vara tillämplig på yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom vissa av lag definierade verksamhetsområden och som till någon del är offentligt finansierad. 2016/17:31, s. 22 anges t.ex. att skola, vård och omsorg är verksamhetsområden med särskilt behov av stärkt meddelarskydd. Ställningstagandet motiveras huvudsakligen med att verksamhetsområdena till mycket stor del är offentligt finansierade, utgör en betydande del av kommunernas och landstingens kostnader för verksamheter som bedrivs av externa aktörer, att det allmänna är köpare eller bidragsgivare till nästan alla de tjänster som erbjuds på marknaden samt att verksamheterna till stor del har brukare i beroendeställning som kan ha svårt att själva föra fram åsikter om upplevda brister. Det ska också enligt propositionen vara fråga om ett direkt stöd eller betalning från det allmänna för att driva verksamheten för att denna ska anses offentligt finansierad i lagens mening. Vidare anges att ett krav bör vara att finansieringen är kopplad till själva driften av verksamheten. Om viss ekonomisk ersättning från det allmänna inte avser själva driften Några utgångspunkter i utredningen av verksamheten bör alltså ersättningen, som tidigare nämnts, inte medföra att verksamheten anses vara offentligt finansierad. Ställningstagandena i förarbetena till meddelarskyddslagen leder, enligt utredningens mening, till slutsatsen att inte endast den omständigheten att privata aktörer verkar på den offentliga marknaden och på så sätt tillgodogör sig offentliga medel är tillräcklig för att motivera en tillämpning av meddelarskyddslagen. Det krävs också att det ska vara fråga om ett särskilt verksamhetsområde, som är avgränsbart och inom vilket det efter en sammanvägning av flera omständigheter är särskilt motiverat att införa ett stärkt meddelarskydd för att det ska vara fråga om sådan offentligt finansierad verksamhet som avses i lagen. Vilka ytterligare verksamhetsområden som mot bakgrund av det som har sagts bör omfattas av meddelarskyddslagen behandlas vidare i kapitel 5 och 6. Vissa offentligt finansierade aktörer faller utanför lagens tillämpningsområde Det finns däremot redan nu anledning att, precis som den tidigare utredningen gjort, konstatera att definitionen av offentligt finansierad verksamhet, såsom den angetts i förarbetena till lagen, även utesluter tillämpning av lagen hos sådana privata aktörer som deltar i det offentligas rena, marknadsmässiga inköpsverksamhet av varor och enstaka tjänster. Innebörden av detta är att endast den omständigheten att det offentliga köper förbrukningsvaror eller liknande från en privat aktör genom tillämpning av reglerna om offentlig upphandling inte aktualiserar att meddelarskyddslagen ska tillämpas i den privata aktörens verksamhet. 3.2.2Personkategorier som omfattas av lagen I utredningens uppdrag ingick inledningsvis att titta på frågan om vilka personkategorier som bör omfattas av ett stärkt meddelarskydd inom en verksamhet. Meddelarskyddslagen innehåller emellertid tydliga bestämmelser om vilka som omfattas av lagen (1 och 4 §§). I förarbetena till lagen (prop. 2016/17:31, s. 33) anges att lagen ska tillämpas även på inhyrd personal i dess förhållande till inhyraren. Däremot anges tydligt att det inte finns något underlag att låta lagen omfatta även uthyrarens verksamhet. Några utgångspunkter i utredningen Utredningen kommer därför endast att utgå från de personkategorier som redan definierats i lagen. 3.2.3Alla associationsformer omfattas av lagen I utredningens uppdrag ingår enligt direktivet också att utreda vilka verksamhetsformer som bör omfattas av stärkt meddelarskydd. När utredningen fick sitt direktiv fanns ännu inga ställningstaganden från regeringen och i denna fråga. Enligt meddelarskyddslagen omfattas emellertid alla yrkesmässigt bedrivna enskilda verksamheter inom vissa definierade verksamhetsområden. Verksamhetsformen är således inte av något avgörande intresse för om en verksamhet faller inom lagens tillämpningsområde eller inte.3 Det saknas enligt utredningens mening skäl att i detta utredningsarbete göra någon annan bedömning av detta. Utredningen kommer således fortsatt att utgå från den definition som har lagts fast i meddelarskyddslagen (2 § första stycket). 3.2.4Avgränsning av offentligt finansierade verksamheter/verksamhetsgrenar I utredningens uppdrag ingår även att föreslå hur verksamheter och verksamhetsgrenar med offentlig finansiering ska skiljas från sådana som inte har någon offentlig finansiering. Med hänsyn till vad som sagts ovan om definitionen av offentligt finansierad verksamhet kan konstateras att den exakta graden av offentlig finansiering av en verksamhet eller verksamhetsgren inte är av avgörande betydelse vid bedömningen av om meddelarskyddslagen ska tilllämpas eller inte. ska lagen inte vara tillämplig i sådan verksamhet som inte är offentligt finansierad. En avgränsning måste alltså göras vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av ett stärkt meddelarskydd. I förarbetena till meddelarskyddslagen (prop. 2016/17:31, s. 27) har emellertid konstaterats att det ligger i verksamhetsutövarens intresse att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att meddelarskyddslagen kan tillämpas på ett riktigt sätt i verksamheten. Något skäl att ha andra bestämmelser 3 Kravet på yrkesmässighet gör att vissa delar av verksamhetsområdena inom omsorg faller bort, t.ex. familjehem och vissa personliga assistenter. Några utgångspunkter i utredningen i detta avseende för andra verksamheter än skola, vård och omsorg finns enligt utredningens mening inte. Någon anledning för utredningen att föreslå att det på något annat sätt ska anges i lagen hur offentligt finansierade verksamheter ska skiljas från sådana som inte är det finns därför inte. Utgångspunkten bör i stället, även för andra verksamhetsområden än skola, vård och omsorg, vara att det ligger på verksamhetsutövaren att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att detta fungerar. Eftersom stärkt meddelarskydd ska gälla endast inom offentligt finansierad verksamhet finns däremot anledning att vid kartläggningen av offentligt finansierad verksamhet fortsatt överväga huruvida och i vilken omfattning ett verksamhetsområde är offentligt finansierat. Denna fråga behandlas vidare i kapitel 6. När utredningen inledde sitt arbete mot bakgrund av utredningsdirektivet fanns en mängd fortfarande öppna frågor om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Under utredningens arbete har emellertid lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter (meddelarskyddslagen) antagits. Detta har medfört att utredningen numera har att utgå från de slutsatser som har anförts i förarbetena till lagen, förutsatt att andra slutsatser inte gör sig gällande för de ytterligare verksamhetsområden som utredningen menar att lagen ska omfatta. Frågorna om hur offentlig verksamhet i lagens mening ska definieras, vilka personkategorier och verksamhetsformer som ska omfattas och till viss del hur verksamheter och verksamhetsgrenar ska skiljas från varandra har således redan besvarats genom det lagstiftningsarbete som skett inom ramen för meddelarskyddslagen. Ställningstagandena innebär att det direkt kan konstateras att ren, marknadsmässig upphandlingsverksamhet av t.ex. varor inte omfattas av lagen. Det innebär också att det inte finns skäl att överväga om andra personkategorier än de som redan förekommer i lagen ska omfattas och att det saknas anledning att låta verksamhetsformen ha betydelse för om lagen ska vara tillämplig eller inte. I vissa avseenden är det också fastlagt hur verksamheter och verksamhetsgrenar bör skiljas från varandra. 4Bakgrund och rättsliga utgångspunkter Utredningsuppdraget innebär att se över privatanställdas behov av stärkt meddelarskydd i andra verksamheter än skola, vård och omsorg, i vilka verksamheter sådant redan beslutats. Meddelarskydd är ett samlingsnamn för flera regler som tillsammans har syftet att bidra till förverkligandet av offentlighetsprincipen och som på olika sätt förekommer i grundlagarna. Frågor kring meddelarskydd för privatanställda aktualiserar emellertid även en mängd lagbestämmelser och regleringar på andra områden, bl.a. lojalitetsplikt, skydd för företagshemligheter, möjligheter till insyn i privata utförares verksamhet och tystnadsplikter. I SOU 2013:79, s. 41 f. har en ingående beskrivning gjorts av gällande rätt i dessa avseenden. Likaså i prop. 2016/17:31, s. 7 f., som ledde till lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter (meddelarskyddslagen) har en redogörelse för relevanta bestämmelser gjorts. Som tidigare anförts i kapitel 3 anser utredningen att vissa av de frågor som tas upp i utredningens direktiv redan har besvarats genom meddelarskyddslagen, såsom t.ex. att företagshemligheter ska omfattas av lagens tillämpningsområde och att möjligheter att avtala om tystnadsplikt inskränks. Utredningen gör i följande avsnitt som bakgrund en kortare genomgång av de regler som är av intresse för utredningens arbete. 4.2Grundlagsreglerad tryck- och yttrandefrihet Grundlagarna tillförsäkrar var och en tryck- och yttrandefrihet. Tryck- och yttrandefriheten kan inskränkas på det sätt som framgår i grundlagarna. Grundläggande regler om yttrandefrihet finns i Bakgrund och rättsliga utgångspunkter regeringsformen (RF). I tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) läggs ett mer detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Där regleras också meddelarskyddet. Meddelarskyddet brukar anses bestå av meddelarfriheten, anskaffarfriheten och anonymitetsskyddet. Anonymitetsskyddet består i sin tur av källskyddet och efterforskningsförbudet. Till efterforskningsförbudet kan också repressalieförbudet kopplas. 4.2.1Yttrande- och informationsfriheten enligt regeringsformen Enligt portalstadgandet i 1 kap. 1 § RF bygger folkstyrelsen på ”fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt”. Genom 2 kap. 1 § skyddas de s.k. positiva opinionsfriheterna. När det gäller yttrandefriheten och informationsfriheten anges i 2 kap. 1 § första stycket bl.a. att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, och informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrandefriheten enligt regeringsformen gäller som framkommit bara i förhållande till ”det allmänna” och inte i förhållandet mellan enskilda, t.ex. en privatanställd arbetstagare och dennes arbetsgivare. Yttrandefriheten enligt regeringsformen är inte absolut. Den kan inskränkas genom lag under förutsättning att regeringsformens materiella skyddsbestämmelser iakttas (2 kap. 21–23 §§ RF). Yttrandefriheten kan också inskränkas genom annan författning än lag, efter bemyndigande, med avseende på tystnadsplikt för offentliga funktionärer eller för personer med tjänsteplikt. Det bör också understrykas att lag eller annan föreskrift som inskränker yttrandefriheten inte får meddelas i strid med Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). I artikel 10 i konventionen anges att var och en har rätt till yttrandefrihet, vilket redogörs närmare för i avsnitt 4.6. Dessa skyddsbestämmelser innebär sammantaget att det allmännas inskränkningar av yttrandefriheten ska ha stöd i lag, främja ett legitimt ändamål samt vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta ändamål. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen ger innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot en tjänsteman hos myndigheten för att denne använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att yttra sig i massmedia eller på annat sätt gett uttryck för sin uppfattning, med mindre än att det finns stöd för ett ingripande i regeringsformens och bestämmelser. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. Det gäller således ett repressalieförbud för det allmänna när någon utnyttjat de rättigheter som följer av regeringsformen, även när tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen inte är tillämpliga. När det gäller tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt dessa grundlagar är varje svensk medborgare tillförsäkrad tryck- och yttrandefrihet i dessa medier (se prop. 2016/17:31, s. 7). Utlänning är likställd med svensk medborgare om inte annat följer av tryckfrihetsförordningen eller annan lag (11 kap. 1 § YGL respektive 14 kap. 5 § TF). I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns också regler om meddelarskydd som i sin tur kan sägas bestå av komponenterna meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efterforskningsförbud och repressalieförbud. Efterforskningsförbudet och repressalieförbudet gäller för myndigheter och andra allmänna organ. Privaträttsliga subjekt hindras alltså inte av dessa förbud att ingripa mot arbetstagare eller andra för bruk av meddelar- eller anskaffarfriheten. omfattar regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om efterforsknings- och repressalieförbud även anställda i bl.a. bolag, där ett landsting eller en kommun utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, samt de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). I sammanhanget kan nämnas att offentlighetsprincipen gäller även avseende handlingar i dessa bolag och organ. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter Offentlighetsprincipen och den s.k. bilagan till offentlighets- och sekretesslagen kommer att beröras närmare i avsnitt 4.7.3. träder meddelarskyddslagen i kraft. Innebörden av lagen är att anställda i yrkesmässigt bedrivna enskilda verksamheter, som bedriver verksamhet inom områdena skola, vård och omsorg och som till någon del är offentligt finansierade, omfattas av meddelarskydd även i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare eller likställda. Detta gäller dock inte bl.a. verkställande direktör och styrelseledamot i sådana bolag eller organ. Lagen gäller inte för sådana enskilda verksamheter som redan omfattas av meddelarskydd enligt offentlighets- och sekretesslagen. Meddelarfriheten innebär en rätt för var och en att fritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). I vissa undantagsfall kan dock en meddelare straffas för sitt uppgiftslämnande. Det rör sig om fall där utlämnandet av uppgifter omfattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet, oriktigt utlämnande av hemlig handling eller ett uppsåtligt åsidosättande av s.k. kvalificerad sekretess, dvs. sådan sekretess som enligt offentlighets- och sekretesslagen bryter meddelarfriheten (7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL). Exempel på kvalificerad sekretess är uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden inom viss vård- och omsorgsverksamhet. Skyddet avser endast uppgiftslämnande till vissa mottagare och uppställer ett krav på publiceringssyfte. På grund av kravet på att uppgiftslämnandet sker till vissa mottagare omfattas inte allt uppgiftslämnande av meddelarfriheten, t.ex. inte uppgiftslämnande till den som ansvarar för en blogg som saknar ett s.k. utgivningsbevis.1 Uppgifterna som får lämnas med stöd av meddelarfriheten kan röra i princip vilka förhållanden som helst. 1 En blogg kan också ha automatiskt grundlagsskydd under förutsättning att bloggen är knuten till ett medieföretag på sätt som anges i 1 kap. 9 § första stycket YGL. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 1 § fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). En anskaffare kan dock straffas om anskaffandet innefattar sådana grövre brott mot rikets säkerhet som också är straffbara för meddelare. Vanlig lag tillämpas på det sätt som anskaffandet sker på. Det innebär att det är straffbart att anskaffa uppgifter genom t.ex. stöld eller dataintrång. Rätten till anonymitet innebär att en författare, en upphovsman eller en meddelare inte är skyldig att avslöja sin identitet. Vidare finns det också ett förbud för den som har tagit befattning med utgivning eller motsvarande att avslöja vem som är författare eller står bakom ett meddelande, det så kallade källskyddet (3 kap. 1 och 3 §§ TF och 2 kap. 1 och 3 §§ YGL). Det betyder att en journalist inte får avslöja identiteten på en uppgiftslämnare som inte vill framträda öppet. Denna tystnadsplikt är straffsanktionerad (3 kap. 5 § första stycket TF och 2 kap. 5 § första stycket YGL). Förbudet är dock inte absolut utan kan frångås i vissa undantagsfall, bl.a. om författaren eller meddelaren har samtyckt till att identiteten avslöjas eller om det finns misstanke om vissa brott (7 kap. 3 § TF). Efterforskningsförbudet betyder att efterforskning av identiteten hos en författare, upphovsman eller en meddelare som omfattas av anonymitetsskyddet endast är tillåten i den begränsade utsträckning som anges i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Det är endast Justitiekanslern som är behörig att under vissa förutsättningar besluta om sådana åtgärder. Andra myndigheter och andra allmänna organ är alltså förbjudna att efterforska (3 kap. 4 § första stycket TF och 2 kap. 4 § första stycket YGL). Uttrycket efterforska har en vidsträckt innebörd och innefattar alla former av förfrågningar och åtgärder som syftar till att få fram vem som har Bakgrund och rättsliga utgångspunkter lämnat en uppgift eller offentliggjort sådan. Överträdelser av förbudet är straffbelagda (3 kap. 5 § andra stycket TF och 2 kap. 5 § andra stycket YGL). Repressalieförbudet innebär att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte får ingripa, vare sig formellt eller informellt, mot någon för att denne brukat sin tryck- eller yttrandefrihet eller medverkat till ett sådant bruk (3 kap. 4 § andra stycket TF och 2 kap. 4 § tredje stycket YGL). Det innebär t.ex. att en meddelares uppgiftslämnande inte får leda till negativa konsekvenser för meddelaren om det inte har stöd i grundlagarna. Repressalieförbudet framgår uttryckligen av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och är straffsanktionerat där. För uppsåtligt ingripande i meddelarfriheten kan det dömas till böter eller fängelse i högst , om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd (3 kap. 5 § tredje stycket TF och 2 kap. 5 § tredje stycket YGL). I förarbetena (prop. 2009/10:81, s. anges att repressalieåtgärder kan omfatta många olika slags åtgärder och att det inte går att uttömmande ange de straffbara åtgärderna. Som exempel på andra jämförbara allvarliga åtgärder anges där fråntagande av arbetsuppgifter eller uteblivna löneökningar. Straffbestämmelsen avser endast allvarligare åtgärder. Repressalieförbuden i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är dock mer omfattande än det straffbelagda området. Företrädare för det allmänna är även utanför det straffbelagda området underkastade ombudsmäns (JO:s) och Justitiekanslerns (JK:s) tillsyn. De kan rikta kritik mot en offentlig arbetsgivare som har agerat i strid med förbuden. JK är åklagare när det gäller brott mot efterforsknings- och repressalieförbuden (9 kap. 2 § tredje stycket TF och 7 kap. 1 § YGL). Det innebär dock inte att JO:s åtalsrätt är inskränkt. JO har enligt 6 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän möjlighet att väcka åtal mot en befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått någon annan brottslig gärning än tryck- eller yttrandefrihetsbrott, t.ex. brott mot efterforsknings- och repressalieförbuden. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter av förbudet framgår i första hand av JO:s och JK:s praxis. Med repressalie avses enligt denna praxis varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en person och som grundar sig på utnyttjandet av den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten.2 Myndigheter och chefer hos myndigheten får således inte vidta några för den enskilde negativa åtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller yttrandefriheten, även om ingripandet mot den enskilde inte skulle vara så allvarligt att det är straffbart. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att en anställd använder sig av sina rättigheter. Myndigheten kan således såsom arbetsgivare varken genom generella uttalanden eller genom kritik i enskilda fall försöka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket tryck- och yttrandefriheten används. Detta gäller även i de fall en myndighet anser att arbetstagaren har lämnat felaktiga uppgifter. Myndigheten är i stället hänvisad till att på lämpligt sätt bemöta och rätta sådana uppgifter.3 Varje myndighetsåtgärd som har samband med vad en enskild person yttrat behöver dock inte vara otillåten. Det ska vara fråga om ett ingripande som framstår som en bestraffning eller reprimand mot den som gjort bruk av sin tryck- och yttrandefrihet. Ett typexempel på en sådan åtgärd är enligt JO en negativ förändring av en tjänstemans anställningsförhållanden. Som nämnts gäller ett motsvarande repressalieförbud när någon utnyttjat de rättigheter som följer av regeringsformen, även om tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen inte kan tillämpas. En myndighet får också, som nämnts, ingripa med stöd av lagar eller andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med grundlagarnas och bestämmelser om inskränkningar av yttrandefriheten. 2Jfr SOU 1990:12, s. 63, JK:s beslut i ärende , JO 1975/76, s. 314 f. JO:s beslut , dnr 1144-2008 och , dnr 3852- 2007. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter 4.2.3Meddelarskydd gäller för offentligt anställda även i förhållande till arbetsgivaren Grundlagarna ger enskilda ett skydd mot det allmänna. Både privat- och offentliganställda har alltså ett skydd gentemot det allmänna. För de offentligt anställda innefattar detta även ett skydd gentemot arbetsgivaren eftersom arbetsgivaren är en representant för det allmänna.