sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Sanktionssystemet kan däremot understryka vikten av att iaktta omsorg och noggrannhet samt få ansvariga att skärpa uppmärksamheten och organisera sin verksamhet på ett lämp- ligt sätt. 21.1.3Generella kriterier för nykriminalisering Det finns inga regler som föreskriver vilka beteenden som ska kri- minaliseras. Det är alltid ett politiskt ställningstagande. Ytterst är det som i det enskilda fallet avgör om ett visst beteende är så förkastligt att det ska vara straffsanktionerat (SOU 1992:61, s. 105). Det finns tungt vägande skäl som talar för att straffsanktioner bör användas endast för de allvarligaste gärningarna. En alltför om- fattande kriminalisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan och trovärdighet. Detta särskilt om rätts- väsendet inte kan beivra brott på ett effektivt sätt. Det har därför tagits fram ett antal principer som bör vara uppfyllda för att en kriminalisering ska framstå som befogad. Både regering och riksdag har i allt väsentligt ställt sig bakom kriterierna, som brukar kallas kriterier efter den utredning som tog fram dem (SOU 1992:61, del A, s. 110, prop. 1994/95:23, s. 55, 1994/95 JuU2, s. 62 f.). Kriterierna är följande. Vilken sanktion ska vi välja? 1.Ett beteende kan leda till påtaglig skada eller fara. 2.Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara ratio- nella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. 3.En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. 4.Straffsanktion ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. 5.Rättsväsendet ska ha resurser för att klara den eventuella ytter- ligare belastning som kriminaliseringen innebär. Som utgångspunkt ska gälla att kriminalisering bör ske med åter- hållsamhet och endast användas när metoden framstår som den mest effektiva för att motverka det oönskade beteendet. Det all- männas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras till sådana beteenden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt (prop. 1994/95:23, s. 53 f.). fick i uppdrag att göra en förnyad bedömning av kriterierna för kriminalisering. I uppdra- get ingick att analysera och ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad, om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områ- den, främst inom specialstraffrätten, och hur det i så fall ska kunna ske. redovisade sina slutsatser och överväganden i betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013:38). konstaterade att de skäl för en försiktig användning av straffrätten som förde fram gör sig gällande med oförminskad styrka även . Antalet kriminaliserade gärningar har ökat kraftigt mel- lan . I åtskilliga lagstiftningsärenden har det inte redovisats någon diskussion om kriminaliseringens berättigande med utgångspunkt från kriterierna. När det har förts ett resonemang om kriterierna är uppfyllda fick upp- fattningen att argumentationen i vissa fall hade anpassats för att leda till en på förhand bestämd slutsats, och då inte sällan till slutsatsen att det är befogat att kriminalisera gärningen. Vilken sanktion ska vi välja? till denna utveckling bedömdes vara att kriterier är för vaga för att på ett verkningsfullt sätt kunna begränsa använd- ningen av straffrätten. Utredningen konstaterade också att sam- hället har förändrats sedan kriterierna lades fram och att de inter- nationella förpliktelserna på straffrättens område har ökat. Mot denna bakgrund lämnade utredningen förslag på nya krite- rier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska övervägas (s. 477 f.). För att undvika att frågan om vad som är en tillräckligt allvarlig gärning reduceras till en ren uppfattning hos den som för- ordar kriminalisering konkretiserade Straffrättsanvändningsutred- ningen begreppet (s. 499). Enligt utgör kriterierna inte några absoluta regler. De kan i stället användas som en modell för överväganden om kriminalisering bör ske. Detta innebär att det i det enskilda fallet kan vara befogat att kriminalisera ett beteende trots att kriterierna inte är uppfyllda (s. 480). betänkande har remiss- behandlats och bereds nu inom . Det är således allt- jämt kriterier som får anses vara styrande vid bedömningen om en kriminalisering av ett visst beteende kan anses vara befogad. 21.1.4Generella principer för utformningen av sanktionsavgifter Regeringen har behandlat frågan om när det kan vara lämpligt att in- föra en sanktionsavgift. I förarbetena till bestämmelsen om förver- kande i 36 kap. 4 § ställde regeringen upp ett antal rikt- linjer för hur sanktionsavgifter bör vara utformade för att uppfylla kraven på effektivitet och rättssäkerhet. Det betonades att för att konstruktionen med ett strikt ansvar ska anses vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt brukar förutsättas att de som ska följa reglerna har god kännedom om dess innehåll och särskild anledning att vaka över att de inte överträds. lämnade beskrivningen utan erinran men lade till att det var viktigt att riktlinjerna för avgifts- systemet utgår från den straffrättsliga skuldprincipen, även om avgift- skyldigheten förutsattes kunna bygga på strikt ansvar i särskilda fall (prop. 1981/82:142, s. 21 f., bet. 1981/82:JuU53, s. 8). Regeringen har återkommit till dessa principer i senare lagstiftningsärenden och ansett Vilken sanktion ska vi välja? att utformningen av en sanktionsavgift vid tillsyn alltjämt bör uppfylla dessa (skr. 2009/10:79, s. 45 f., prop. 2007/08:107, s. 14). Utöver vad som sagts i det föregående har följande kriterier ställts upp för att straff ska kunna ersättas med avgift: Avkriminalisering måste vara ändamålsenlig ur kriminalpolitiskt synvinkel. Avgiften bör knytas till ett enkelt och lätt konstaterbart faktum. Systemet ska vara rättvist genom att avgiften drabbar den som begår överträdelsen lika. Åtgärden bör alltid kunna överprövas av högre myndighet eller, om det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedöm- ningar, av domstol. bedömde att principerna, som ursprungligen redovisades i en rapport från , borde kunna anses vara vägledande (SOU 1992:61, s. 113). 21.1.5Sanktionsväxlingar på andra lagstiftningsområden Det är inte ovanligt med sanktionsväxlingar i syfte att få till ett effektivare sanktionssystem. märks bland annat förslag på sanktionsväxlingar på områden som livsmedel (SOU 2006:58, Ds 2017:5), arbetsmiljö (SOU 2011:57, prop. 2012/13:143), export- kontroll (SOU 2014:83) och marknadsmissbruk (SOU 2014:46, prop. 2016/17:22). Det finns få utvärderingar från de sanktionsväxlingar som genom- förts . Det har förmodligen att göra med att tiden har varit för kort för att det ska vara möjligt att dra några säkra slut- satser. De utvärderingar som genomförts har därför omfattat frågor om hur systemet implementerats snarare än om det lett till en bättre regelefterlevnad. Vilken sanktion ska vi välja? 21.2Är principerna som styr valet av sanktion ändamålsenliga? Vår bedömning: Principerna som styr valet av sanktion på miljö- området bedöms vara ändamålsenliga. För att öka effektiviteten inom sanktionssystemet i miljö- balken bör den som överväger en kriminalisering alltid redovisa skälen. Skälen för vår bedömning kriterier är och har varit en utgångspunkt för överväganden om hur en förpliktelse på miljöområdet ska sanktio- neras (SOU 2002:50, s. 231, 2004:37, s. 82 f.). Det finns inte anled- ning att föreslå en ändring i denna del. För att öka effektiviteten inom sanktionssystemet i bör emellertid den som över- väger en kriminalisering alltid redovisa skälen. Vi utvecklar vår be- dömning i det följande och tar vår utgångspunkt i principerna som styr valet av sanktion. Straff bör som princip förbehållas de mest allvarliga och förkastliga beteendena En faktor som är styrande för valet av sanktion är betydelsen av det intresse som de aktuella bestämmelserna syftar till att skydda och hur allvarlig en överträdels anses vara. Vilka dessa intressen är torde skilja sig åt och i och med förändringar i samhället. En kriminalisering bör bara avse särskilt skyddsvärda intressen. Med detta menas att det måste finnas tillräckligt goda skäl för att belägga en gärning med straff. Gärningen måste vara klandervärd eller straffvärd. Bestämmelserna i 29 kap. 1 § andra stycket brotts- balken ger domstolarna viss vägledning för bedömningen av en gär- nings straffvärde. Hänsyn ska tas till den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som hen haft för sitt handlande. Indirekt innehåller alltså bestämmelsen riktlinjer för i vilka situationer kriminalisering bör ske. Vilken sanktion ska vi välja? Även om det kan finnas ett enskilt eller allmänt intresse som är värt att skydda är det inte givet att det bör ske genom kriminali- sering. Ofta kan tillräckligt skydd skapas på annat sätt, exempelvis genom ingripanden vid tillsyn eller genom information. Om en gärning inte anses vara tillräckligt straffvärd eller klandervärd bör straffet ersättas med en annan sanktion. På miljöområdet är det framför allt beteenden som typiskt sett medför skador eller risker för skador på människors hälsa och miljön som anses vara straffvärda. I de fall en överträdelse av en viss bestämmelse kan leda till att människors hälsa eller miljön kommer till skada talar mycket för en straffsanktion. Detsamma har ansetts gälla beteenden som försvårar eller omöjliggör viktiga delar av samhällets miljökontroll (SOU 2004:37, s. 83, prop. 2007/08:80, s. 97). Straffvärdemässigt har det framförts att det inte behöver skilja så mycket mellan uppsåtliga brott och brott som begås av oaktsamhet (SOU 2004:37, s. 149). Det är uppenbart att flera av de nu krimina- liserade beteendena kan anses vara mindre klandervärda (se exempel i avsnitt 21.5). Vi bedömer att man bör undvika att använda straff som en generell värdemarkör, ett sätt att säga att vi tycker att det här är allvarligt. För att se till att straffet förbehålls de verkligt allvarliga gär- ningarna finns anledning att precisera bedömningarna av vad som kan anses vara en allvarlig gärning. Vi återkommer till hur detta kan ske nedan. Straffbestämmelsen måste vara effektiv i praktiken Vi kan inte se att det i förarbetena till straffbestämmelser i miljö- balken förs en diskussion kring förutsättningar för en kriminali- sering. Vid varje kriminalisering bör det övervägas om rättsväsendet verkligen förmår göra allvar av straffhotet så att det inte blir fråga om ett tomt hot och att det beteende som straffbestämmelsen var avsedd att förhindra i praktiken förblir osanktionerat (prop. 1994/95:23, s. 53). Man bör därför alltid ställa sig ett antal frågor. Är beteendet i fråga enkelt att upptäcka eller krävs det mer omfattande spanings- möjligheter eller myndighetsgemensamma insatser? Behöver det tillskjutas ytterligare resurser till polis och åklagare för att de ska kunna hantera ärendena? Är det möjligt att med rimliga resurser bevisa de olika rekvisit som ingår i straffbestämmelsen, inklusive Vilken sanktion ska vi välja? den subjektiva sidan? Om antalet gärningar som beläggs med straff ökar utan att rättsväsendet tillförs ökade resurser i motsvarande mängd, kommer vissa förseelser att behöva prioriteras ned. Straff bör användas i sista hand kan det vara rimligt att avstå från att kriminalisera ett beteende om det finns andra metoder som är tillräckligt effek- tiva för att komma till rätta med beteendet i fråga. Det beteende som ska motverkas kanske redan täcks av ett befintligt straffbud (jfr Lagrådets yttrande ). Om det behövs en handlingsdirigerande regel för att motverka beteendet ska straff användas i sista hand. Det innebär att föreläggande och förbud med vite, miljösanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd bör övervä- gas i första hand. En faktor som verkar styrande för valet av sanktion har därför att göra med den karaktär som ett ärende typiskt sett har. Av rätts- säkerhetsskäl har miljösanktionsavgiften knutits till ett enkelt ob- jektivt och lätt konstaterbart faktum, exempelvis att i rätt tid vidta en viss åtgärd, märka en produkt eller lämna ett säkerhetsdatablad på svenska. Sådana ärenden bör inte vara förenade med några betydande bevissvårigheter och ett godtagbart beslutsunderlag ska kunna tas fram endast med en begränsad skriftväxling. Det har inte ansetts lämpligt att låta komplicerade bedömningar avgöras i ett förfarande där den aktör som beslutet berör inte har möjlighet att yttra sig muntligt och där det inte heller finns någon möjlighet att ta ställ- ning till den subjektiva sidan av gärningen. Här torde det finns ett utrymme för att nyansera bedömningen av vilka ärenden som bör kunna hanteras av tillsynsmyndigheten, under förutsättning att syftet med sanktionsavgiften inte går förlo- rad, det vill säga ett snabbt, tydligt, enkelt och schabloniserat förfa- rande. Det bör exempelvis kunna vara möjligt att ta större hänsyn till vilken tillsynsmyndighet som ska utreda och besluta om avgiften. Det bör ha betydelse om det är en kommun, länsstyrelse eller cen- tral myndighet som ska handlägga ärendena. Vilken sanktion ska vi välja? En kriminalisering får inte äventyra tillämpningen av skuldprincipen En utgångspunkt är att endast den som är klandervärd bör träffas av straffansvar. För att ett straffanspråk ska uppfattas som befogat bör i princip krävas att gärningsmannen gjort sig skyldig till ett medvetet risktagande eller att vårdlösheten framstår som särskilt klandervärd i något annat avseende. Det ska alltså ha varit möjligt för gärningsmannen att genom positivt och rationellt handlande sett utifrån hans egen kapacitet undvika den straffbara händelsen (prop. 1994/95:23, s. 55). Som huvudprincip ska endast uppsåtliga gärningar straffas (1 kap. 2 § ). Det finns emellertid många brott, särskilt i specialstraffrätten, där även oaktsamt beteende är kriminaliserat. Det finns dock anledning att vara försiktig när det gäller att kriminalisera oaktsamma beteenden eftersom de anses vara mindre klandervärda. I straffbeläggs såväl uppsåtliga som oaktsamma gär- ningar. Det är inte ofta som brott mot miljön begås med uppsåt. Att skada miljön eller utsätta den för fara är mer sällan ett motiv i sig. I stället är det mer förekommande att det egentliga motivet handlar om ekonomisk eller bekvämlighet. Ofta rör man sig i det oaktsamma området. Inom ramen för den straffrättsliga oaktsam- hetsbedömningen tar man ställning till om gärningsmannen borde ha agerat annorlunda och därmed undgått den brottsliga effekten eller faran. Vilka krav som ställs är olika i olika situationer (SOU 2004:37, s. 146). Under utredningen har vi varit i kontakt med åklagare som ifråga- sätter om inte kriminaliseringen i vissa fall äventyrar skuldprincipen. Vi har inte haft möjlighet att undersöka påståendet, men kan kon- statera att denna fråga ska ingå i överväganden om en kriminalisering är befogad. Det finns också risker med att kriminalisera beteenden som inte kännetecknas av att den enskilde har visat en sådan mer påtaglig grad av klandervärt beteende. En sådan tillämpning kan leda till uppfattningen att det inte hjälper att vara normalt aktsam eftersom man ändå straffas, vilket i sin tur försämrar straffrättens förmåga att styra människors beteenden. Vilken sanktion ska vi välja? Den som överväger en kriminalisering bör alltid redovisa skälen Miljöstraffrättsliga frågor bör ges ett större utrymme i kommande lagstiftningsärenden. Frågan om vilken sanktion som ska väljas har berörts relativt kortfattat i lagstiftningsärendena . Den huvudsakliga förtjänsten med kriterier är att dessa kan bidra till att resonemanget bakom ett ställningstagande i frågan tydliggörs om skälen preciseras och redovisas. Det leder till transparens, förhöjd rättssäkerhet och effektivitet i lagstiftnings- arbetet. Vidare finns anledning att tro att kriterierna kan bidra till att lagstiftaren i större utsträckning överväger och redovisar alter- sätt att motverka ett visst beteende och tydligare förklarar varför en viss metod har valts. Vi noterar att det i förarbetena till straffbestämmelserna i miljö- balken sällan går att utläsa skälen för en straffsanktion med utgångs- punkt i kriterier. begränsas skälen till att straffvärdet bedöms vara jämförbart med annan brottslighet utan att närmare beskriva och definiera det straffbara området genom att tyd- liggöra vilka handlingar som skulle kunna föranleda ansvar. Vi bedö- mer därför att det är av stor betydelse att man alltid redovisar skälen för en kriminalisering med utgångspunkt i kri- terier. Syftet är framför allt att skapa ett effektivare sanktions- system och koncentrera polis och åklagares resurser till de allvarliga överträdelserna. Ett minst lika viktigt skäl är att värna miljöstraffrätten. Vi be- dömer att miljöstraffrätten är viktig på miljöområdet. De materiella reglerna syftar till att förebygga negativ påverkan på människors hälsa och miljön. Genom straffbestämmelser kan man inskärpa det förkastliga i att skada människors hälsa eller miljön eller utsätta dem för oacceptabla risker. Det gäller emellertid att kriminalisera endast de gärningar som verkligen framstår som straffvärda och där en kriminalisering på ett effektivt sätt påverkar människors beteende. Vilken sanktion ska vi välja? 21.3Vi behöver öka effektiviteten inom sanktionssystemet på kemikalieområdet Vår bedömning: En sanktionsväxling på kemikalielagstiftningens område kan förväntas leda till ett effektivare sanktionssystem. Skälen för vår bedömning Kemiska produkter, varor och bekämpningsmedel hanteras av ett stort antal företag och personer, ofta i en lång kedja som omfattar tillverkare, importörer, primärleverantörer och återförsäljare samt användare och slutligen aktörer som tar hand om avfallet. Lagstift- ningen på kemikalieområdet avser att skydda viktiga och centrala värden. Det är därför av stor betydelse att reglerna följs. Vid över- väganden kring sanktioner måste helheten beaktas. Lagstiftningen måste ha sanktioner som bidrar till att upprätthålla en fungerande kedja i alla led. Flera av straffbestämmelserna i gäller överträdelser av kemikalielagstiftningen. De kan träffa en eller flera aktörer i kedjan som beskrivs ovan. Vi har endast haft förutsättningar att titta på en del i kedjan, de straffbestämmelser som träffar aktörerna som till- handahåller eller gör en kemisk produkt, en bioteknisk organism eller en vara tillgänglig för någon annan. Den nuvarande kriminaliseringen framstår inte som effektiv på kemikalieområdet Vid de tillägg av ansvarsbestämmelser i som gjorts har straffrättsliga sanktioner återkommande valts som sanktionsform. Ett av de bärande argumenten har varit att äldre bestämmelser innehåller straffrättsliga sanktioner, varför även till- kommande bör innehålla sådana. –2015 har Kemikalieinspektionen gjort 415 anmälningar till polis och åklagare. Anmälningarna rör jämförelse- vis mindre allvarlig brottslighet. De vanligaste brottsmisstankarna handlar om att ett inte godkänt bekämpningsmedel eller en kemisk produkt med för hög halt av ett visst ämne har sålts, märkningen av Vilken sanktion ska vi välja? en produkt har varit felaktig eller att anmälan till produktregistret inte har gjorts. Överträdelser beror till stor del på bristande kunska- per om regelverket. Exempelvis kan den som bedriver en verksamhet sakna kännedom om att man hanterar tillståndspliktiga produkter. Det kan också handla om att ett företag inte har avsatt tillräckligt stora resurser för att säkerställa att regelverket följs. En förhållandevis liten del av de anmälningar som Kemikaliein- spektionen lämnat över till polis och åklagare har lett till lagföring. De flesta anmälningar skrivs av med hänvisning till att det inte går att bevisa att ett brott har begåtts. En förhållandevis stor del skrivs av med hänvisning till att åklagaren bedömer att det inte går att visa att den misstänkta har agerat oaktsamt. De underliggande hand- lingsreglerna är komplexa och det är inte alldeles enkelt att ta reda på vad som gäller i en viss situation. Det är dessutom relativt van- ligt att den enskilde har vidtagit vissa åtgärder för att försäkra sig om att hen uppfyller kraven. Det kan då vara svårt att bevisa straff- bar oaktsamhet. En annan bidragande orsak till den låga lagför- ingen är att dessa ärenden inte prioriteras av polisen. Nuvarande användning av straffrätt framstår inte som en tillräck- ligt effektiv metod för att upprätthålla regelefterlevnaden inom det aktuella området. Kunskapen om reglerna är fortfarande dålig. Den låga sannolikheten för att en överträdelse bestraffas leder rimligen till att straffsanktionen får dålig styreffekt. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas vilken preventiv effekt det har att alla bestämmelser är straffbelagda. Det kan också ifrågasättas om nuvarande straffsank- tionering uppfyller EU:s krav på effektiva, proportionerliga och av- skräckande sanktioner. Det finns risker med den bristande effektivitet som straffbestäm- melserna nu uppvisar. Det kan vara skadligt för tilltron till hela straff- systemet om det framstår som orättvist om det sprids en uppfattning om att det inte är meningsfullt att anmäla eller tipsa eller om det kan uppfattas som riskfritt att inte följa regler. Detta gäller inte minst i de fall där en aktör längre ned i kedjan får en miljösanktionsavgift för en överträdelse, men en liknande överträdelse av en aktör längre upp i kedjan inte resulterar i motsvarande sanktion. Det finns därför an- ledning att vidta åtgärder så att fler överträdelser av kemikalielag- stiftningen leder till att en sanktion faktiskt påförs. Slutligen kan det ifrågasättas om samhället med nuvarande re- glering på området använder sina resurser på ett effektivt sätt. Vilken sanktion ska vi välja? krävs betydande resurser för att utreda och lagföra misstankar om brott. Kemikalielagstiftningen är omfattande, detaljerad och kom- plicerad och att utreda misstankar om brott kräver tid och expertis. Den tid som de brottsutredande myndigheterna lägger på sådana överträdelser står inte proportion till gärningarnas allvar utan skulle kunna läggas på annan brottslighet. En sanktionsväxling kan antas öka effektiviteten Vid en jämförelse med kriterier för kriminali- sering konstaterar vi att överträdelser på det nu aktuella området i relativt stor utsträckning faller utanför det område där kriminali- sering framstår som befogad (se exempel i avsnitt 21.5). Som vi redan varit inne på rör det sig om jämförelsevis mindre allvarlig brottslighet. Den nuvarande kriminaliseringen framstår inte heller som en särskilt effektiv metod för att motverka önskade beteenden. är det viktigt att överträdelser sanktioneras på något sätt. Vad gäller de som släpper ut på marknaden finns också alternativa sanktioner som framstår som minst lika effektiva som straff, inte minst miljösanktionsavgifter som dessutom kan tilläm- pas utan att grundläggande rättssäkerhetsprinciper sätts åt sidan. En sanktionsväxling kan därför antas öka effektiviteten i sank- tionssystemet. En sådan skulle innebära att utredningsarbete helt flyttas över från polis och åklagare till tillsynsmyndigheterna. Myn- digheterna som är väl insatta i de omfattande och komplexa regel- verken bör i allmänhet ha bäst förutsättningar för att utreda över- trädelserna. Mot denna bakgrund finns anledning att tro att fler överträdelser än skulle sanktioneras. Ett enklare förfarande som inte förutsätter flera olika myndigheters medverkan kan dessutom bidra till att reaktionen kommer snabbare. En ökad och snabbare sanktionering kan i sin tur antas leda till förbättrad regelefterlevnad. Det bör understrykas att det inte är fråga om att öka effektivi- teten i sanktionssystemet genom att sänka beviskraven i subjektivt hänseende. Miljösanktionsavgiften syftar till att öka noggrannheten hos de ansvariga verksamhetsutövarna.