sou · H5B311d2 · 2017-02-28 00:00:00 — Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras förutsättningar för tjänsteleverantörer att agera inom systemet, bland annat genom att skapa de föreskrifter om tekniska krav som ställs för tillstånd samt utveckla rutiner för tillståndsförfarandet. Tekniska krav kommer sannolikt att behöva anmälas till EU- kommissionen i enlighet med bestämmelserna i och rådets direktiv /34/EG om ett informationsförfarande be- träffande tekniska standarder och föreskrifter. Frågan om anmäl- ningsskyldighet kan ännu inte bedömas, utan den får prövas då så- dana förslag till tekniska krav har tagits fram. Ytterligare delprojekt kan handla om att förbereda , och Transportstyrelsens organisation för hantering av de nya ärenden som vägskattesystemet för med sig. bör pågå ända fram till att skatten införs. Därefter kommer arbetsuppgifterna in i myndigheternas ordinarie verksamhet. Byggstart vad gäller vägkantsutrustning Vägkantsutrustning är etablerad teknik och kommer att upphandlas. Kommittén anser att ansvaret för att upprätta och förvalta vägkants- utrustningen bör hamna hos . Därmed bör ha hand om upphandlingen av vägkantsutrustning. Under förbere- delseprojektet görs en förstudie och en bedömning av var vägkants- utrustningen ska sättas upp och under införandeprojektet genom- förs upphandlingen av utrustningen. Efter att tilldelningsbeslutet fått laga kraft kan byggnationen påbörjas. I är förutsättningarna för att bygga utrustning vid väg- kanten olika beroende på säsong och klimat. Således bör byggna- tion ske med hänsyn till lokala förhållanden och beroende på hur tidsplanen ser ut efter att upphandlingen har genomförts. Om byggnationen försenas på grund av överprövning av upphandlingen skulle byggnationen, när den väl påbörjas, kunna ske enligt en prioriteringsordning på så sätt att vägkantsutrustning först sätts upp vid de platser där behovet är allra störst. Förmodligen innebär det att landsgränser och större vägar prioriteras. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras Notifiering, systemtest och krav för tjänsteleverantörer Innan vägskattesystemet införs ska meddela EU-kommis- sionen, så kallad notifiering eller anmälningsskyldighet. Främst är det uppgifter om hur skatten beräknas som notifieringen gäller, men kommitténs kontakter med tjänstemän vid kommissionen visar att stor vikt även läggs på bedömning av förutsättningarna för interoperabilitet, så att EETS-betalningsförmedlare kan verka inom systemet. Enligt artikel 7h i Eurovinjettdirektivet ska notifieringen göras innan skatten införs. Det kan dock vara fördelaktigt att göra notifieringen tidigt, för att vid behov kunna göra nödvändiga justeringar. Det kan nämligen inte uteslutas att sådana justeringar behövs, även om kommittén har haft löpande kontakter med kommissionen för att stämma av att förslagen är förenliga med . Därför menar kommittén att notifieringen bör göras innan införandet. Det finns även behov av att testa systemet innan det sätts i drift. Bland annat behöver Transportstyrelsen testa centralsystemet och de tekniska gränssnitt som byggs mot tjänsteleverantörer. Vidare behöver testa och trimma in vägkantsutrustningen. Kommitténs förslag är beroende av att det finns tjänsteleverantörer för att kunna hantera förfarandet med månadsdeklarationer, medan Transportstyrelsen själva sköter förfarandet med ruttbiljetter i samarbete med olika servicestationer. För att kunna testa systemet som helhet innan införandet krävs det att det finns någon tjänste- leverantör som genomför test inför godkännande. innan införandet bör de krav (i förordning och myndig- hetsföreskrifter) som ställs på företag som önskar bli tjänsteleverantö- rer fastställas och offentliggöras. Enligt EETS-beslutet ska medlems- stater ta fram och upprätthålla en områdesdeklaration för EETS i vilken de allmänna villkoren för att få tillgång till vägtullsområdet fastställs (artikel 5.2). Det är dock inte reglerat när detta ska ske. Kommittén bedömer att alla krav på tjänsteleverantörer bör ha fast- ställts före införandet. Detta för att företag ska ha tillräckligt god tid på sig för att förbereda sig samt ansöka om tillstånd för verksamheten och för att inblandade myndigheter ska kunna genomföra ett fullständigt systemtest. Transportstyrelsen bör arbeta aktivt för att upplysa presumtiva intressenter om tillstånds- processen genom informationsmöten eller liknande. Hur det är tänkt att systemet ska fungera i praktiken och hur det bör genomföras Kommittén anser att skatten bör införas , men inte i direkt anslutning till semesterperioden. Ett införande underlättar finjusteringar av den tekniska utrustningen vid vägkanten och underlättar vägkontrollerna i hela . vägkontroller är särskilt viktiga i samband med införandet, för att understryka att myndigheterna prioriterar kontroll av skattens efterlevnad. Att Transportstyrelsen och Skatte- verket är tillräckligt bemannade är också viktigt i samband med införandet, eftersom en högre arbetsbelastning är naturlig när ett nytt system införs. Om införandet inte sker under sommarsemestern, kommer det i högre utsträckning att finnas poliser och bilinspektörer tillgängliga för vägkontroller. På samma sätt kommer också personal i högre utsträckning att finnas tillgänglig hos Transportstyrelsen och vad gäller kundtjänst och hantering av olika ärenden. kan också få en högre arbetsbelastning i samband med införandet. Även tjänsteleverantörer kommer att ha en intensiv period vid skattens införande, då fler kunder kommer att vilja teckna abonnemang och ställa frågor. Situationen underlättas således även för tjänsteleverantörerna om införandet inte sker under sommar- semestern. Kommittén anser därför att skatten bör införas under den första delen av sommarhalvåret, det vill säga . Ett lämpligt datum för införandet kan vara , som är då lastbilstrafiken har lägre intensitet än vanligt. Systemet kan därmed sättas i drift när belastningen är låg. I detta kapitel beskriver kommittén de förväntade konsekvenserna av sina förslag i enlighet med 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474), 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning och kommitténs egna direktiv. Enligt kommittédirektiven ska kommittén särskilt belysa –förslagens effekter på de administrativa kostnaderna och andra fullgörandekostnader för företagen samt övriga effekter för företag –förslagens effekter för små- och medelstora företag –förslagens effekter för olika sektorer och regioner i , däribland särskilt skogsindustrin –miljömässiga effekter, inklusive klimatutsläpp, däribland bedöm- ningar om förslagens effekt på överflyttning till andra trafikslag –trafikmässiga effekter, såsom påverkan på trafikflöden och väg- slitage –förhållandet till de transportpolitiska målen –de administrativa och ekonomiska konsekvenserna för Skatte- verket och andra berörda myndigheter samt finansiering av dessa –effekter för domstolarna –offentligfinansiella effekter, inklusive intäkter från skatten och kostnader för installation och drift av systemet inklusive kontroll- förfarandet. Kapitlet inleds, i avsnitt 12.2, med en beskrivning av syftena med skatten och hur de uppnås. Därefter beskrivs vilka och hur många som direkt berörs av skatten (avsnitt 12.3). I avsnitt 12.4 analyseras vilka trafikmässiga konsekvenser väg- skatten kan förväntas få. I avsnitt 12.5 beskrivs konsekvenserna för berörda myndigheter och domstolar, samt övriga offentligfinansiella konsekvenser. Effekterna på klimat och miljö beskrivs i avsnitt 12.6, och utifrån de trafikmässiga och miljömässiga effekterna bedöms effekterna på de transportpolitiska målen i avsnitt 12.7. Inom ramen för effekterna på de transportpolitiska målen gör kommittén en analys av den samhällsekonomiska lönsamheten av förslaget. Vägskattens konsekvenser för företagen beskrivs i avsnitt 12.8. I stort sett alla sektorer kommer att påverkas, men några sektorer kan förväntas komma att påverkas mer än andra, bland annat skogs- industrin. I avsnitt 12.9 identifierar kommittén de sektorer som förväntas påverkas mest av förslaget och i avsnitt 12.10 beskrivs kostnadseffekterna mer i detalj för dessa sektorer. Beroende på var företagen i de olika sektorerna är lokaliserade, påverkas sysselsättningen i olika regioner, främst i glesbygd med långa avstånd och låg tillgänglighet till alternativa transportmöjlig- heter (avsnitt 12.11). Även kommuner och deras offentliga service i olika regioner kan komma att påverkas. Effekterna för små och medelstora företag beskrivs i avsnitt 12.12. Slutligen beskrivs övriga konsekvenser i avsnitt 12.13. 12.2Syftena med att införa vägskatten och hur de uppnås Lastbilstransporter är i många fall helt nödvändiga. I stora delar av är tillgängligheten till järnväg och sjöfart låg, eller så är de alternativa transporterna förenade med stora kostnader. Lastbils- transporter är snabba och flexibla, men bidrar till slitage på vägarna och utsläpp av klimatgaser, luftföroreningar och buller. Ett av syftena med att införa skatten är att den tunga trafiken i högre grad ska bära de samhällsekonomiska kostnader den orsakar. Kommitténs förslag om en avståndsbaserad vägskatt kommer att innebära att den tunga trafiken får betala för sina kostnader för vägslitage, utsläpp av luftföroreningar (utom koldioxid) och buller (landsbygdsbuller). Ett annat syfte med kommitténs förslag till vägskatt är att minska de negativa effekterna av lastbilstransporter. För att styra mot minskat vägslitage är skatten differentierad utifrån fordonens viktklass och utifrån hur många axlar fordonen har, på ett sätt som ska styra mot en lägre vikt per axel. För att styra mot minskade utsläpp av luftföroreningar är skatten differentierad utifrån vilken EURO-utsläppsklass fordonet tillhör. Skatten är lägre för fordon med högre (renare) EURO-utsläppsklass, vilket bidrar till en för- nyelse av fordonsflottan och leder till mindre utsläpp av luftföroren- ingar. Vägskatten syftar också till att nå en överflyttning av gods- transporter från väg till andra trafikslag, som järnväg och sjöfart, vilket minskar de negativa effekterna av lastbilstransporter. Ett annat syfte med att införa skatten är att möjliggöra ökad kontroll av regelefterlevnaden i stort bland de aktörer som utför tunga vägtransporter. Kommittén bedömer att införandet av en vägskatt kommer att få en positiv effekt på regelefterlevnaden på yrkestrafikområdet, bland annat eftersom vägskatten kommer att medföra en stor ökning av antalet bemannade vägkontroller. Kontrollerna av vägskatten kan med fördel samordnas med polisens kontroller av överlast, kör- och vilotider, cabotage, nykterhet etc. Att fordon ska vara föranmälda till systemet och föra en elektro- nisk logg, alternativt använda ruttbiljett, för att få köra på vägarna bedöms också medföra en ökad vilja att följa även andra regler på yrkestrafikområdet. Även den föreslagna kameraövervakningen be- döms få en sådan effekt. Genom vägskatten möjliggörs även en gemensam och mer rätt- vis kontroll av svensk- respektive utlandsregistrerade fordon. Konkurrensvillkoren blir mer lika mellan svenska och utländska åkerier, vilket kan minska motiven bland svenska åkerier att med lagstridiga metoder minska de egna kostnaderna i konkurrensen med utländska åkerier. Cabotaget bland utländska åkerier står, enligt Trafikanalys statistik, för en relativt liten del av det samman- lagda trafikarbetet, men det saknas kunskap om omfattningen av det olagliga cabotaget. Kommittén bedömer dock att det olagliga cabotaget kan komma att minska om vägskatten införs. Eftersom det enligt förslagen ska göras relativt omfattande bemannade väg- kontroller av vägskatten och då dessa kontroller med fördel bör kunna samordnas med andra kontroller av den yrkesmässiga trafiken bedöms också regelefterlevnaden av exempelvis kör- och vilotids- regleringen öka. 12.3Vilka berörs av vägskatten? Enligt kommitténs förslag är det motorfordon eller fordonskombi- nationer för godstransporter med en totalvikt på som omfattas av skatten. Vissa fordon föreslås vara undantagna från skatteplikt, bland annat utryckningsfordon, väghållningsfordon och veteranfordon. En vägskatt kommer att medföra ökade kostnader för de flesta tunga lastfordon på de vägar där skatt tas ut. Skatten ska tas ut på statliga och kommunala vägar och gator. Frågan är då hur många fordon och skattskyldiga som det handlar om. I tabell 12.1 nedan listas några fakta och uppskattningar vad gäller antal fordon och antal skattskyldiga i systemet, fördelat på svenska respektive utländska fordon och skattskyldiga. Källa: Transportstyrelsen och egen bearbetning. Siffrorna avseende svenska fordon och antal skattskyldiga kommer från vägtrafikregistret och baseras på det totala antalet registrerade fordon som omfattades av vägavgiften . Siffran i högerkolumnen avser fordon som då var i trafik och hur många fordonsägare det motsvarade. Siffrorna avseende de utländska fordonen och fordonsägarna är osäkra uppskattningar. Upp- skattningen baseras på statistik över unika passager av lastbilar på som har använt transponder och åtminstone gjort en resa till . Därefter har bearbetning och upp- räkning skett, för att ta hänsyn till att detta enbart är en av flera vägar till och från och för att justera för . Även upp- gifter från Transportstyrelsen gällande trängselskatterna och infra- strukturavgifterna har använts i uppskattningen. Siffran för antalet utländska skattskyldiga är uppskattad utifrån uppskattat antal fordon enligt samma förhållande som mellan svenska fordon och svenska skattskyldiga. Siffran för utländska fordon är en uppskattning av hur många unika utländska fordon som under en genomsnittsmånad befinner sig i . Detsamma gäller antalet utländska skatt- skyldiga. Kommittén bedömer att utländska företag som använder svenska vägar till viss del ser som sin nischmarknad och därmed återkommer . Kommittén uppskattar att antalet utländska fordon under en genomsnittsmånad motsvarar av uppskattat antal utländska fordon . Antalet tunga fordon i trafik på svenska vägar bedöms öka . Det gäller såväl svenska som utländska fordon. har antalet tunga lastbilar över i trafik ökat med , det vill säga en ökning . Det är rimligt att tänka sig att ökningen är ungefär densamma och att utländska fordon har en något högre ökningstakt i förhållande till svenska fordon. Kom- mittén bedömer dock att andelen svenska skattskyldiga i stort kommer att ligga på samma nivå . Högre kostnader kan leda till sammanslagningar och därmed något färre företag totalt sett. För utländska skattskyldiga ser det för- modligen annorlunda ut. som går kommer ett antal nya utländska skattskyldiga att använda det svenska vägskattesystemet, som några faller bort. Sammantaget bedömer kommittén att antalet utländska skattskyldiga kommer att öka , men att antalet skattskyldiga som är aktiva under en genom- snittsmånad inte nödvändigtvis kommer att öka särskilt mycket. Skattens effekter för företag beskrivs i avsnitt 12.8. har antalet transportföretag som använder sig av fordons- och transportrelaterade IT-tjänster ökat kraftigt i och . Sådana tjänster innebär att fordonet är upp- kopplat till fordonstillverkaren eller någon annan aktör för upp- följning av driften av fordonet, fjärravläsning av information m.m. Ett annat begrepp för sådana tjänster är (). har alla större fordonstillverkare monterat FMS-utrustning som standard i sina lastbilar. Utöver detta har företag erbjudit eftermonterad sådan utrustning sedan ungefär . har dessutom fler och fler stater eller privata företag erbjudit fordonsutrustning för satellit- baserade vägtullar i . I , , , och har numera alla eller åtminstone en stor majoritet av de tunga lastbilarna utrustning i sina fordon avsedd för satellit- baserad vägtull och därigenom ett avtal eller kontrakt med en operatör eller en tjänsteleverantör. Många fordonsägare har även utrustat sina fordon med särskild fordonsutrustning för vägtull i grannländerna. Exempelvis har polskregistrerade lastbilar i hög ut- sträckning en särskild fordonsutrustning för det belgiska vägtulls- systemet och en särskild fordonsutrustning för det tyska vägtulls- systemet. Några fordonstillverkare och andra aktörer som hanterar har uppgett till kommittén att de uppskattar att av alla svenskregistrerade tunga fordon i dags- läget har FMS-utrustning. Kommittén har inte någon anledning att betvivla denna uppskattning. Förmodligen skulle majoriteten av dessa utrustningar kunna användas i det vägskattesystem som kommittén föreslår. Andelen fordon med sådan utrustning kan för- väntas öka i takt med att fordon kontinuer- ligt ersätts av nyare årsmodeller. Även utländska fordon uppskattas i stor utsträckning, förmodligen , ha en fabriks- monterad eller eftermonterad FMS-utrustning som skulle kunna användas i det svenska vägskattesystemet. Vad gäller särskild fordonsutrustning för satellitbaserad vägtull, exempelvis utrustning från den tyska vägtullsoperatören , uppskattas enbart ett mindre antal svenskregistrerade fordon ha så- dan monterad. Det beror på att det utrikes trafikarbetet endast utgör av det totala trafikarbetet för svenskregistre- rade fordon.1 De utländska skattskyldiga som förväntas använda det svenska vägskattesystemet kan däremot i stor utsträckning antas ha avtal med en tjänsteleverantör eller operatör som har gett ut en fordonsutrustning för satellitbaserad vägtull. Sådan utrust- ning bör även i stor utsträckning kunna användas i det svenska systemet för vägskatt. Utifrån ovanstående bedömer kommittén att det finns uppemot 40–50 företag i som teoretiskt skulle kunna verka som tjänsteleverantörer i det svenska vägskattesystemet. En tjänsteleverantör behöver dock ha ett visst kundunderlag för att det ska vara lönsamt att verka i ett land och vissa av företagen vänder sig bara till vissa marknader. Av denna anledning bedömer kommittén att ungefär ett tiotal företag kan förväntas vara intresserade av att verka som tjänsteleverantör i samband med införandet av skatten. Ju längre skattesystemet är i bruk kommer dock kundunderlaget att öka för fler tjänsteleverantörer. Kommittén bedömer därför att antalet tjänsteleverantörer efter införandet bör kunna uppgå till 15–20 stycken. 12.4Effekter på trafikarbetet och överflyttning 12.4.1Faktorer som påverkar priskänsligheten Transportköparnas möjligheter att hitta rimliga alternativ är av stor betydelse för vilka konsekvenser regelförändringar i allmänhet och införandet av en ny skatt i synnerhet får. Möjligheten att hitta alter- nativ beror på tillgång till, och utbud (kapacitet) av, andra trafikslag som skulle kunna utföra de transporter som i utgångsläget genom- förs med lastbil. Om möjligheterna att flytta godset är goda, så ökar priskänsligheten. Det beror också på i vilken utsträckning en transportköpare är bunden av avtal med åkerier etc. På grund av att avtalsbundenheten minskar , kan priskänsligheten öka . Effekterna kan alltså dröja. Likaså om utbudet och kapaciteten inom andra trafik- 1 Trafikanalys (2016), Lastbilstrafik 2015, tabell 1. slag ökar , kan effekterna komma i takt med att kapaciteten ökar inom andra trafikslag, som t.ex. järnväg. Förekomsten av bränsleklausuler i ett kontrakt mellan ett åkeri och en transportköpare kan få konsekvenser för åkeriets intresse för att anpassa sig till ett högre bränslepris. Skälet är att i den utsträckning som åkeriet får samma ersättning oavsett storleken på skatteuttaget så har man inte heller skäl att anpassa verksamheten efter nya prisnivåer. Så snart som avtalen ska förnyas kommer dock parterna att behöva anpassa sig till nya förutsättningar, exempelvis högre bränsleskatt. VTI menar således att de bränsleklausuler som är vanliga i ger åkaren fulla incitament att anpassa sig till en högre bränsleskatt.2 En vägskatt torde komma att behandlas på liknande sätt som en bränsleskatt i avtalen mellan åkerierna och transportköparna. Bränsleklausuler, och sannolikt också eventuella klausuler som reglerar hanteringen av en ny vägskatt, kommer där- för att påverka åkarens agerande, om än med en viss tidsförskjut- ning. För del kan kommande höjningar av banavgifter på järnväg minska benägenheten att byta transportmedel. Likaså kan bestämmelser som tillåter tyngre (och längre) last- bilar reducera effekterna av en vägskatt och därmed också minska benägenheten att flytta över gods till andra trafikslag. I samråd med kommittén har Trafikanalys gjort modellsimuleringar över konsekvenserna av kommitténs förslag på skattenivåer. Tabell 12.2 redovisar de fem olika skattenivåer som kommittén har analyserat. Den nivå som ligger närmast kommitténs förslag är nivå 3. Övriga nivåer ska därför ses som känslighetsanalyser. Även om skattebeloppen inte stämmer exakt med kommitténs förslag, så är det möjligt att dra värdefulla slutsatser utifrån resultaten. 2 VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – Sammanfattande rapport, s. 34. Simuleringarna har gjorts med hjälp av en simuleringsmodell kallad Samgods, som är det svenska nationella trafikprognosverktyget för godstrafik.3 Samgods används ofta för att simulera effekterna av olika styrmedel, som exempelvis en skatt. Samgods innehåller olika typer av godstransportfordon såsom fartyg, tåg och lastbilar, men inte i lika många varianter som i verkligheten. När det gäller last- bilar finns det enbart fyra viktklasser och det finns ingen upp- delning i antal axlar eller EURO-utsläppsklasser. De fyra viktklass- erna är 3,6–, 17–, 25–och 41–. Samgodsmodellen är utformad så att den totala mängden transporterat gods inte förändras när kostnaden för transporter ökar eller minskar. Den version av Samgods som kommittén använt (version 1.1), ska enligt kunna ta hänsyn till kapaci- teten och trängseln i järnvägssystemet. Alla kostnader, priser och avgifter i simuleringen är nivå. Det betyder att de ban- avgifter för järnvägstrafik som modellen inkluderar också är nivå. 3 Samgods version 1.1 och som känslighetsanalys även med version 0.8. Ett motsvarande modellverktyg finns för persontrafik och kallas Sampers. med flera länder använder också dessa trafikprognosverktyg, och i används det av för att göra trafikprognoser och göra lönsamhetsanalyser av trafikprojekt i transportinfrastrukturplanen. ansvarar för utveckling och förvaltning av modellverktygen och Trafikanalys granskar och analyserar förvaltningsarbete. I tabell 12.3 nedan visas hur överflyttningen av transportarbete mellan trafikslagen förutspås i simuleringen. Källa: Samgods version 1.1 kalibrerad för . Nivå 3 är den skattenivå som representerar kommitténs förslag, medan övriga scenarier ska ses som känslighetsanalyser. Modell- resultatet visar att transportarbetet på väg minskar med 4,4 pro- cent, medan transportarbetet på järnväg ökar , och sjöfartens transportarbete ökar . Resultaten ska tolkas som effekter på lång sikt. I modellen är mängden gods oför- ändrat före och efter vägskattens införande. I verkligheten kan dock mängden gods öka till följd av tillväxteffekter. Om minskningen i trafikarbete på sker betyder det en genomsnittlig minskning med . Om tillväxten utan vägskatt är i genomsnitt , leder vägskatten därmed till att tillväxttakten blir ungefär 1 - 0,44 = i stället för en procent, det vill säga ungefär en halverad tillväxttakt. Ett införande av en vägskatt skulle enligt Samgodsmodellen leda till överflyttning mellan trafikslag, men även viss överflyttning inom det egna trafikslaget, mellan olika viktklasser av lastbilar. Tabell 12.4 respektive 12.5 visar de förändringar i transportarbetet (tonkilometer) respektive trafikarbetet (fordonskilometer) på väg som modellen förutspår. Källa: Samgods version 1.1 kalibrerad för . Källa: Samgods version 1.1 kalibrerad för . För nivå 3 blir resultatet på lång sikt en sammanlagd minskning av trafikarbetet med lastbil på väg. Den lättaste respektive den tyngsta viktklassen har de minsta procentuella för- ändringarna.