sou · H5B35d2 · 2017-02-01 00:00:00 — När det gäller uppehållstillstånd anges i förarbetena till socialför- säkringslagen att endast den som har rätt att vistas i landet bör rim- ligen anses som bosatt här.42 Om uppehållstillstånd krävs för att en person ska få vistas i ska ett sådant vara beviljat om denne ska kunna omfattas av den bosättningsbaserade socialförsäkringen.43 Jag bedömer att uppehållstillstånd även fortsättningsvis ska vara ett styrande kriterium för bosättning i . Asyl definieras som när det kan finnas skäl att bevilja asylsökande uppehållstillstånd för att han eller hon är flykting enligt flykting- konventionen. Det kan också gälla den som är alternativt skydds- behövande enligt EU:s gemensamma regler.44 Jag bedömer att den som ansöker om asyl i inte kan anses vara bosatt i landet förrän han eller hon har fått sitt uppehållstillstånd beviljat. Detta gäller också om beslutet är ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut. Även om utvisningsbeslutet inte kan verkställas bör en person inte kunna ses som bosatt i eftersom denne inte vistas lagligt i landet. Det finns utvisningsbeslut som inte kan verkställas på grund av att personen i fråga håller sig undan och han eller hon kan då inte anses vistas lagligen i landet (så kallade papperslösa). Där- utöver finns verkställighetshinder i 12 kap. 1 och 2 §§ utlännings- 41När det gäller sambo hänvisas till sambolagen, förälder hänvisas till m.m. Se 12–16 §§ SFB. 42Socialförsäkringslagen gällde före SFB. I det aktuella avseendet innebar införandet av SFB ingen ändring i sak. 1998/99:119 s. 99. Se även SOU 1997:72 s. 254. 44Enligt Flyktingkonventionen som har skrivit under måste pröva varje an- sökan om asyl individuellt. Se även rådets direktiv /83/EG om betraktas om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (skyddsgrundsdirektivet) och rådets direktiv /85/EG av om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet). Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet Det kan röra sig om att det finns skälig anledning att anta att utlänningen skulle vara i fara att straffas med döden eller utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande be- handling eller bestraffning. I de fall verkställighetshinder föreligger kan bevilja permanent eller tidsbegränsat uppehålls- tillstånd enligt 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen. Om uppehålls- tillstånd inte meddelas fortsätter verkställighetsarbetet. I väntan på beslutet får personen i fråga vara kvar i på samma villkor som asylsökande. Han eller hon bör dock inte anses bosatt i . En tidsbegränsad lagändring om tillfälliga uppehållstillstånd som ska gälla trädde i kraft den 20 juli 2016.45 Lagen begränsar till- fälligt asylsökandens möjlighet att få uppehållstillstånd och i vissa fall begränsningar för anhöriginvandring för skyddsbehövande samt ett skärpt försörjningskrav. Lagändringen innebär att flyktingar och alternativt skyddsbehövande som beviljas skydd i ska beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd i stället för permanenta uppehålls- tillstånd. De som bedöms ha flyktingskäl får ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd och får möjlighet till familjeåterförening. De tidsbegränsade uppehållstillstånden för alternativt skyddsbehövande gäller och beroende på när personen ansökte om asyl har denne möjlighet till familjeåterförening.46 Dessa personkategorier kan alltså enligt gällande rätt anses som bosatta i , men för att framöver anses som bosatta bör de utöver uppehållstillståndet även uppfylla andra relevanta kriterier för bosättning. Rådets direktiv /109/EG av om var- aktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning ska tillämpas för tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på en medlemsstats territorium. Personer med ställning som varaktigt bosatt i en med- lemsstat ska under vissa villkor ha rätt att bosätta sig i en annan med- lemsstat och få uppehållstillstånd där. Om varaktigt bosatta utövar sådan rätt till bosättning ska deras anhöriga som ingår i kärnfamiljen också ha rätt att bosätta sig i den medlemsstaten under förutsättning att familjen redan var bildad i den första medlemsstaten. Direktivet ska tillämpas även på flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Det är dock inte tillämpligt på asylsökande. När det gäller direktivet om 45Lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Se även prop. 2015/16:174. 2015/16:174 s. 39. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet varaktigt bosatta har det föreslagits att det inte längre ska ställas som krav för beviljande av status som varaktigt bosatt i att sökan- den har permanent uppehållstillstånd. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 mars 2017.47 Flyktingars rättsliga ställning regleras i FN:s konvention angående flyktingars rättsliga ställning (), revi- derad genom dess tilläggsprotokoll (New York-proto- kollet), vilken har ratificerat. EU:s skyddsgrundsdirektiv48 är en del av EU:s gemensamma europeiska asylsystem. Direktivets bestämmelser ska tolkas med beaktande av samt stå i överensstämmelse med de rättigheter som erkänns i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. I direktivet finns bestäm- melser som ger personer som har beviljats internationellt skydd till- gång till sociala trygghetssystem. I de svenska förarbetena för att genomföra skyddsgrundsdirektivet konstateras att flyktingar och andra skyddsbehövande har samma rätt till förmåner på socialför- säkringsområdet som andra personer som arbetar eller anses som bo- satta i enligt bestämmelserna i då gällande socialförsäkrings- lagen.49 Det bör tolkas som att flyktingar och skyddsbehövande ska ges tillgång till det svenska socialförsäkringssystemet genom bosätt- ning om de bedöms som bosatta. Mitt ställningstagande får därför anses vara förenligt med den internationella rätten. I detta sammanhang är det viktigt att notera att Europeiska kom- missionen antog ett förslag till skyddsgrundsför- ordning, som avser att ersätta det nuvarande skyddsgrundsdirektivet. Förslaget syftar till en ökad harmonisering mellan medlemsstaterna när det gäller bedömningar av asylansökningar och innehållet i ett beviljat skydd. I artikel 22.3 i förslaget till skyddsgrundsförordningen finns ett förtydligande om att tillstånd att uppehålla sig i en med- 47DS 2016:3 s. 33. Ändring i 5 kap. 1 § utlänningslagen. 48Direktivet 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet. Direktivet arbetades om genom och rådets direk- tiv 2011/95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skydds- behövande, och för innehållet i det beviljade skyddet. 2009/10:31 s. 158. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet lemstat kan vara ett villkor för att få tillgång till den statens sociala trygghetssystem.50 Det är min bedömning att vistelsens längd även fortsättningsvis ska beaktas vid bedömning av bosättning i . Dock anser jag att till skillnad från bör vistelsens längd inte vara ett helt avgörande kriterium för bosättning för personer som kommer till utan alla relevanta omständigheter ska beaktas i det enskilda fallet för att möjliggöra en välavvägd bedömning. Jag föreslår därför att den ut- tryckliga tidsgränsen för vistelsens längd i 5 kap. 3 § första stycket SFB ska tas bort. Gällande bedömning och uppfyllande av detta kriterium anser jag att den som kommer till och har intention att vistas i landet, eller har ett uppehålls- eller arbetstillstånd bör kunna uppfylla detta kriterium redan i samband med ankomst till . Exempel på grupper som har krav på uppehålls- eller arbetstillstånd är personer från tredje land, EU-medborgare utan uppehållsrätt eller personer som inte är nordiska medborgare. För övriga som inte har krav på uppehållstillstånd eller inte har en tydlig intention att vistas stadig- varande i landet, bedömer jag att det finns ett behov av ett riktmärke för vistelsens längd i för att kunna bedömas som bosatt i landet. Jag menar att det först efter tre månaders vistelse i bör anses finna en viss koppling till landet. Rörlighetsdirektivets reglerar inte rätten till att bli socialförsäkringsrättsligt bosatt men enligt rör- lighetsdirektivet kan alla unionsmedborgare uppehålla sig i en annan EU-medlemsstat utan att omfattas av andra krav än att ha id-handlingar eller pass. Uppehållsrätten gäller även dessa personers familjemedlemmar, oavsett om de är unionsmedborgare eller tredjelandsmedborgare. 50 Europeiska kommissionen (2016). Förslag till och rådets förordning (KOM (2016) 466) om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som upp- fyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet och om ändring av rådets direktiv /109/EG av om var- aktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, KOM 2016 466. Se även Fakta PM om skydds- grundsförordningen 2015/16:FPM130. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet De som lämnar måste ha ansetts bosatta i för utresan för att fortsättningsvis anses som socialför- säkringsrättsligt bosatta i . Enligt nuvarande bestämmelse i 5 kap 3 § andra stycket SFB ska en i bosatt person som lämnar landet fortfarande anses vara bosatt här i landet om utlands- vistelsen kan antas vara längst . åligger det personer som ska flytta utomlands att informera ansvarig myndighet om detta. Den som är folkbokförd och ska flytta utomlands ska enligt 27 § folkbok- föringslagen kontakta . Enligt 110 kap. 45 § SFB ska den som lämnar för som kan antas ha betydelse för social- försäkringsskyddet enligt 5 eller 6 kap. SFB anmäla detta till För- säkringskassan. Jag föreslår att nuvarande tidgräns för personer som lämnar landet ska kvarstå eftersom den anser att bestämmelsen fyller en viktig funktion genom att ge en tydlig bortre gräns för när en person kan anses ha en väsentlig anknytning till och därför inte bör anses som bosatt här i landet. Den fyller även en viktig kon- trollfunktion för att säkerställa att de som inte bör anses vara bosatta i landet inte heller omfattas av socialförsäkringssystemet genom bo- sättning. sammanfaller denna tidsgräns som regel med avregi- steringen från folkbokföringen. Både och För- säkringskassan har tillgång till folkbokföringsregistret. Gällande kontroll och uppföljning av folkbokföringsregistret sker största delen av kontrollverksamheten genom efterkon- troll av bosättning. Majoriteten av kontrollerna sker med utgångs- punkt av underrättelser enligt 2 § folkbokföringsförordningen eller andra underrättelser från tredje part, som ofta är privatpersoner. får in omkring 80 000 sådana underrättelser. En mindre del av myndighetens efterkontroll sker utifrån egna undersökningar inom ramen för folkbokföringsdatabasen.51 51 Underlag från till utredningen om uppföljning och kontroll av folkbokförings- registret, daterat . Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet Skatterättens bosättningsbegrepp kan inbegripa skattskyldiga i och i andra stater, vilket ger en större personkrets än de som bör ha rätt till bosättningsbaserade förmåner i . Bak- grunden till detta är att olika rättspolitiska motiv ligger bakom regelverken. Den skatterättsliga bosättningsbedömningen är inte densamma som i SFB, det krävs exempelvis inte att personen vistas i eller har kvar sin bostad i för att anses skatterätts- ligt bosatt här i landet. Jag anser att med anledning av att de svenska sociala trygghets- systemen till viss del finansieras genom skattmedel och är uni- versellt, skulle arbete och skattskyldighet i kunna vara ett vägledande kriterium för att bedöma bosättning i landet. Å andra sidan kan en person vara skattskyldig i utan att ha en sär- skilt stark anknytning till i övrigt, som att denne har familj och bostad i ett annat land. En person som inte är skattskyldig i kan ha andra väsentliga anknytningar till som pekar på att han eller hon är socialförsäkringsrättsligt bosatt här i landet. Jag bedömer med anledning av ovanstående att skattskyldighet i inte ska vara ett styrande kriterium vid bedömningen av socialförsäkringsrättsliga bosättningen, men den kan vara vägledande. En person som är bosatt i och börjar studera i en annan stat anses enligt 5 kap. 7 § första stycket SFB som bosatt i så länge han eller hon genomgår en studiemedelsberättigad utbildning eller har utbildningsbidrag för doktorander. Det bakomliggande syftet till bestämmelsen är att studenter ofta är unga människor som har en stark anknytning till , som till exempel familj i landet, och många återvänder till landet efter studierna. En av- görande anknytning till är som nämnts studiestödet, men även om en student har arbete eller inkomster i det andra landet ska anknytningen till inte påverkas. Studenten måste dock ha Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet varit bosatt i innan studierna påbörjades i den andra staten för att det ska anses vara en tillräcklig anknytning.52 En person som kommer till enbart för att studera kan anses ha en tillfällig bosättning i landet och bör som huvudregel inte bedömas som bosatt i landet om personens avsikt enbart är att studera.53 Utländska doktorander med svenskt utbildningsbidrag ska dock anses som bosatta i landet (om de uppfyller bosättningskraven). Doktoranderna kan i vissa fall vara anställda av ett svenskt universitet eller högskola och kan då uppfylla kraven för arbete och tillhöra den arbetsbaserade socialförsäkringen. En students situation och avsikter under vistelsen i kan dock förändras och han eller hon kan då anses uppfylla villkoren för bosättning. Vid ändrade om- ständigheter för den enskilde ska, enligt min mening, en bosättnings- prövning göras i enlighet med 5 kap. 2 och 3 §§ SFB. Om det uppstår en konflikt mellan unionsstaterna om vilken medlemstats lagstiftning som är tillämplig i det enskilda fallet ska studentens bosättningsort enligt artikel 11 i tillämpningsförord- ning 987/2009 bestämmas utifrån var han eller hon har sin huvud- sakliga inkomstkälla. Det kan innebära att reglerna i SFB inte är tillämpliga. Vissa undantag från bosättning enligt 5 kap. 3 § SFB Lång vistelse i där synnerliga skäl som talar mot bosättning Det finns vissa situationer då personer vistas i utan att de anses som bosatta i landet. Den nuvarande ettårsregeln gäller enligt 5 kap. 3 § första stycket andra meningen SFB inte om synnerliga skäl talar mot det. Enligt uttalanden i tidigare förarbeten avser detta fall där personer som döms för brott enbart kommer att vistas i för att avtjäna fängelsestraffet.54 Det kan även avse personer som på grund av sjukdom vistas i för till exempel sjukvårdsbehandling, men som inte har sin egent- liga hemvist här i landet. Detta är i linje med mål I 525 kap. 7 och 8 §§ SFB. RÅ 2008 ref. 9. Det var inte bara en fortsatt tillhörighet utan en uppkommen tillhörighet för sonen som föddes i . 535 kap. 7 § SFB. 1998/99:119 s. 176. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet mot Executive.55 I målet som rörde en man som hade vistats utanför ursprungsstaten på grund av sitt akuta sjukdomstillstånd, slog fast att detta inte var en till- räcklig grund för att han skulle anses som bosatt i vårdstaten. Jag bedömer att dessa synnerliga skäl som talar emot bosättning inte ska förändras inom ramen för mitt förslag. I 4 § andra stycket i FOL finns ett undantag från huvudregeln i 3 § samma lag om att den som efter inflyttning till kan antas komma att vistas i landet under i princip ska folkbok- föras. När det gäller bosättning i socialförsäkringsrättslig mening föreskrivs i 5 kap. 3 § första stycket andra meningen SFB att en utlänning som enligt 4 § andra stycket FOL inte ska folkbokföras inte heller ska anses vara bosatt i . Europeiska unionens råd kan under vissa förutsättningar besluta att en massflyktsituation ska anses föreligga. Skyddsperioden upp- går inledningsvis till men kan automatiskt förlängas ytter- ligare . Den automatiska förlängningen sker i två omgångar . Därefter kan rådet besluta att slutligen förlänga skyddet till.56 En person som beviljats uppehållstill- stånd med tillfälligt skydd och som kan antas komma att vistas här än ska som huvudregel inte folkbokföras. Det står uttryckligen i bestämmelsen i SFB att dessa personer inte ska anses som bosatta enligt SFB de inte är folkbok- förda.57 Jag bedömer att denna bestämmelse ska vara kvar som ett undantag i enlighet med tidigare förarbetens motivering. Det ska ses som ett tillfälligt skydd och meningen är att de berörda per- sonerna ska återvända till hemlandet när den akuta situationen i det landet är över. Personerna ska således inte anses bosatta de inte är folkbokförda. En person som beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd och som inte är folkbokförd har rätt till insatser enligt lagen om mottagande av asylsökande. SFB är subsidiär till lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA). 55EU-domstolens dom I mot Executive, C-255/13, ECLI:EU:C:2014:1291. 2001/02:185. 2001/02:185 s. 85. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet asylsökande som omfattas och har fått bistånd enligt LMA inte har rätt till förmåner av motsvarande karaktär i enligt SFB. LMA om- fattar även hälso- och sjukvård samt tandvård. Enligt artikel 29 skyddsgrundsdirektivet ska de som beviljats tillfälligt skydd få samma nödvändiga social stöd som tillhandhålls medborgarna i landet. Även om personer med tillfälligt skydd inte blir folkbokförda och inte bedöms som bosatta i har de rätt till nödvändigt socialt stöd. Kriterier utifrån vilka bosättning i inte bör bedömas Jag har övervägt följande kriterier med utgångspunkt från rätts- praxis, förarbeten och tidigare lagkrav för socialförsäkringsrättslig bosättning samt internationell rätt, men bedömt att de inte ska utgöra en grund för att bedöma bosättning i . Grunden till detta beskrivs under respektive rubrik nedan. Varje unionsmedborgare ska enligt artikel 21 i EUF-fördraget ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördraget och i bestämmelserna om genomförande av fördraget. Rör- lighetsdirektivet reglerar rätten till fri rörlighet mellan medlems- staterna, det vill säga att resa in, uppehålla sig och bosätta sig. För vistelser gäller enligt rörlighetsdirektivet ett krav på att en person inte ska bli en orimlig belastning för de sociala biståndssystemen i medlemsstaterna för att uppfylla kraven på uppe- hållsrätt. Rörlighetsdirektivet reglerar dock inte när en person ska an- ses socialförsäkringsrättsligt bosatt i ett land eller hur bosättningen ska fastställas i en medlemsstat. Det finns varken i förordning 883/2004 eller i dess tillämpnings- förordning reglering om laglig rätt för att vistas i landet, det vill säga uppehållsrätt enligt rörlighetsdirektivet, som en förutsättning för att anses bosatt. Regelverken hänvisar heller inte till varandra. En person kan alltså bedömas som socialförsäkringsrättsligt bosatt, men egentligen sakna laglig rätt att vistas i landet enligt rörlighets- direktivet på grund av bristande försörjningsförmåga. Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet har i målet Kommissionen mot Stor- godtagit den brittiska lagstiftningen om familjeförmåner, vilken är förenade med både bosättningskrav och krav på uppe- hållsrätt för icke förvärvsaktiva. Dock får kontrollen av uppehållsrätt inte ske automatiskt, utan bara i tveksamma fall i linje med propor- tionalitetsprincipen. Enligt den Europeiska kommissionen var det brittiska villkoret om uppehållsrätt i lagstiftningen i strid mot för- ordning 883/2004 som endast kräver att en person är stadigvarande bosatt i landet. konstaterade att förordning 883/2004 används för att peka ut behörig stat, men att den inte bestämmer de materiella villkoren för rätten till förmåner. Det är lagstiftaren i varje enskild medlemsstat som fastställer dessa. Domstolen anser alltså att det inte finns något som hindrar att det finns ett krav på uppehållsrätt för tillgång till vissa sociala förmåner i en medlemstat eftersom ett sådant krav inte innebär att en person inte kan omfattas av statens lag (regeln om tillämplig lagstiftning) enligt förordning 883/2004. Utifrån rättpraxis gällande uppehållsrätt för icke förvärvsaktiva personer anser jag att det är tveksamt att ett krav på uppehållsrätt, för att över huvud taget anses som bosatt i , skulle kunna införas i den nationella lagstiftningen. Jag bedömer därför att ett krav på uppehållsrätt för att anses som bo- satt i inte ska införas i SFB. Uppehållsrätt ska inte heller beaktas vid bosättningsbedömningen. Det finns dock, enligt min mening, skäl att beakta uppehållsrätten i samband med prövningen av rätt till vissa förmåner. Detta kommer att behandlas i kapitel 22. I kapitel 22 finns även en analys av relationen mellan rörlighets- direktivet och förordning 883/2004. Jag anser inte att medborgarskap bör vara ett kriterium för att be- döma bosättning i . Den internationella rätten grundar sig bland annat på suveräni- tetsprincipen.58 En allmän princip är att varje stat suveränt avgör om en person som inte är medborgare i staten ska ges tillträde till dess territorium och få stanna kvar på territoriet. 58 Artikel 2 i stadga och stadga för den . Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet tionen medför i princip ingen ändring av detta. Det är alltså inte en mänsklig rättighet att resa in eller stanna kvar i ett främmande land.59 I artikel 21 EUF-fördraget stadgas dock att unionsmedbor- gare fritt kan röra och uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium. har även konstaterat att ett villkor som inriktas på nationalitet för att begränsa inträde i medlemsstatens väl- färdssystem står i konflikt med den grundläggande rättigheten att röra sig fritt och bosätta sig i unionen.60 har tidigare haft medborgarskap som anknytning till de sociala trygghetssystemen. Försäkrade enligt lagen (1962:381) om all- män försäkring (AFL) var dels svenska medborgare, dels personer som inte var svenska medborgare men som var mantalsskrivna i . Medborgarskap som kriterium togs bort när socialförsäk- ringslagen trädde 2001 eftersom man ansåg att det kunde vara diskriminerande för utländska medborgare. Detta gäller även . Det skulle alltså gå emot , inklusive de direktiv som föreskriver likabehandling för tredjelandsmedborgare i EU och rättig- hetsstadgan, att ha medborgarskap som ett kriterium för att anses som bosatt i eftersom detta skulle strida mot likabehandlings- principen. Bestämmelser om likabehandling finns även i de bilaterala socialförsäkringskonventionerna, som har ingått med andra länder. Vidare skulle medborgarskap som kriterium kunna resultera i att svenska medborgare som inte är bosatta i omfattas av de svenska trygghetssystemen. Detta skulle få mycket tveksamma kon- sekvenser för de svenska systemens legitimitet och ekonomiska håll- barhet