sou · H4B346d2 · 2017-01-01 00:00:00 — Vid i bedrivs verksamhet för elever med grav språkstörning som en kommun- övergripande särskild undervisningsgrupp. Den sortens kommunikationsklasser finns även i exempelvis kommunerna . Statlig specialskola för elever med grav språkstörning Den statliga specialskolan för elever med grav språk- störning finns i och , men flera kommuner i landet har framfört intresse till SPSM om att en Hällsboskola etableras i deras kommun. Elever med grav språkstörning har rätt att tas emot i bland annat om de inte bedöms kunna gå i grund- skolan eller grundsärskolan. Skolenheterna i och har riksintag, men i realiteten är skolenheternas upptagnings- områden tämligen lokala. Lagstiftningen ställer krav på att undervisande lärare har en speciallärarexamen, specialpedagogexamen eller mot- svarande med specialisering mot grav språkstörning för att få undervisa elever med grav språkstörning. Några sådana krav finns inte på kommunala och fristående verksamheter. Behov av tydlig reglering Såväl intresseorganisationer och pedagoger som vårdnadshavare för elever med hörselnedsättning eller grav språkstörning har framfört till utredningen att dagens regelverk där elever kan placeras tidsbegränsat i särskilda undervisningsgrupper innebär en otrygg- het. Elever placeras i en särskild undervisningsgrupp där anpassat stöd finns eftersom hemskolan av olika skäl inte lyckats tillgodose deras stödbehov. är placeringen endast tillfällig och Ökad flexibilitet och rätten till utbildning omprövas regelbundet, vilket leder till en känsla av ovisshet för eleverna och deras vårdnadshavare. Mot bakgrund av domarna i förvaltningsrätten och kammar- rätten, se ovan, och de skilda sätt som kommunala skolor organiserar sina verksamheter på kan utredningen konstatera att det råder en oklarhet bland skolhuvudmän om hur de tillåts organisera verksamheter för bland annat elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Vissa skolhuvudmän har framfört till utredningen att de är osäkra på om deras verksamheter bedrivs inom lagens ramar. Utredningen har också mött huvudmän som efter föreläggande av Skolinspektionen valt att omorganisera sin särskilda verksamhet. Detta har haft som konsekvens att elever i förskoleklass inte getts möjlighet att ta del av en anpassad verksamhet som de är i behov av eftersom elever i förskoleklass inte kan placeras i särskild undervisningsgrupp. En del kommuner har löst situationen genom att låta sexåringar börja direkt i årskurs ett i stället för i förskoleklass. Enligt utredningen finns det ett behov av olika typer av verksamheter för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Det är därför angeläget att i skollagen skapa en tyd- lighet när det gäller inrättandet av de särskilt anpassade verksamheter eller miljöer som eleverna har behov av. Detta för att förhindra att nödvändiga satsningar upphör och verksamheter omorganiseras för att kunna bedrivas i enlighet med skollagstiftningen och inte utifrån elevernas bästa. råder en begränsad valmöjlighet för elever och vårdnads- havare när det gäller att välja den skola som bäst möter elevernas behov. På grund av det oklara rättsläget finns det en obenägenhet att starta anpassade verksamheter i eller fristående regi för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Den statliga specialskolan med riksintag innebär i realiteten att elever i grundskoleåldern förväntas flytta från hemmet. För de elever som bor i den stad där specialskolan är belägen tenderar den statliga skolan att ersätta viktiga kommunala sats- ningar. Till exempel kan utredningen konstatera att när flyttade sin verksamhet till ökade antalet elever från och andra kommuner inom dag- pendlingsavstånd. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Elever i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning har behov av stöd och anpassning på samma sätt som eleverna i och grund- särskolan. I gymnasieskolan kan dock elevernas behov av anpassning se annorlunda ut jämfört med i . I gymnasieskolan finns möjlighet för elever att i högre utsträckning fokusera på vissa ämnen. Det är även lättare att göra individuella anpassningar på kursnivå för elever i gymnasieskolan. Elevernas grundproblematik med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kvarstår dock även i gymnasieskolan. av SPSM:s kostnader för gick till olika slags insatser i gymnasieskolan. Utredningen menar därför att det är rimligt att anta att det statliga stödet till utredningens mål- grupper inte är tillräckligt i kommunala eller fristående gymnasie- skolor eller gymnasiesärskolor. Detta trots att specialklasser5 får inrättas för elever som på grund av hörsel- eller synskada, rörelse- hinder eller andra uttalade studiesvårigheter inte kan följa den vanliga undervisningen. bedrivs en riksrekryterande gymnasieskola i landet för utredningens målgrupper. kommun får enligt 10 kap. gymnasieförordningen (2010:2039) anordna utbildning i sin gymnasieskola för bland annat elever som är döva eller hörselskadade och är beroende av en teckenspråkig miljö, är hörselskadade och trots användningen av tekniska hjälpmedel och andra stödinsatser inte kan följa reguljär undervisning i gymnasieskolan, eller har en språkstörning och behöver insatser av samma slag som döva. Även vid västra gymnasium i och vid Katrinelundsgymnasiet i finns utbildningsmiljöer som är anpassade för elever med hörselnedsättning. Något utbildnings- alternativ med statligt huvudmannaskap erbjuds inte på gymnasie- nivå, utan det statliga stödet till gruppen på gymnasienivå kanaliseras via den befintliga skolorganisationen i . 5 9 kap. 8 § gymnasieförordningen (2010:2039). Ökad flexibilitet och rätten till utbildning 20.1.3Nya möjligheter att få stöd på hemmaplan I samband med Salamancadeklarationen6 om principer, inriktning och praktik vid undervisning av elever med behov av särskilt stöd antogs även en handlingsram för specialpedagogiska åtgärder. Syftet var att ge underlag för planering och vägledning för åtgärder vid genomförandet av Salamancadeklarationen. Av handlingsramen framgår bland annat följande: Det råder en allt större enighet om att barn och ungdomar med behov av särskilt stöd i undervisningen (särskilda pedagogiska behov) bör omfattas av de allmänna undervisningssystem som byggts upp för flertalet barn. Detta har lett till begreppet ”integrerad skola”. [---] Den grundläggande principen för den integrerade skolan är att alla barn, närhelst så är möjligt, skall undervisas tillsammans, oberoende av eventuella svårigheter eller inbördes skillnader. [---] Erfarenheten i många länder visar att integreringen av barn och ungdomar med behov av särskilt stöd i undervisningen bäst uppnås inom reguljära skolor som betjänar alla barn i ett lokalsamhälle. Det är i detta sammanhang som elever med behov av särskilt stöd kan uppnå de bästa inlärnings- resultaten och delaktighet i samhället. [---] Att sända barn till särskilda skolor – eller att sammanföra dem i specialklasser eller avdelningar inom en viss skola på varaktig basis – bör vara en undantagslösning att förordas endast i de sällsynta fall där det klart har påvisats att under- visning i vanlig klass inte kan tillgodose ett barns undervisnings- relaterade eller sociala behov när så krävs med hänsyn till det barnets eller andra barns bästa.7 Handlingsramen resonerar även kring möjligheten för special- iserade verksamheter att utgöra kunskapscentra. Så finns det exempelvis länder som har väletablerade system med särskilda skolor för elever med speciella funktionshinder. Sådana särskilda skolor kan utgöra en värdefull resurs för de integrerade skolornas utveckling. Personalen vid dessa specialiserade institutioner har den sakkunskap som behövs för tidig kartläggning och identifiering av barn med funktionshinder. Sådana särskilda skolor kan tjäna som utbildnings- och resurscentra för personalen i vanliga skolor. Slutligen gäller att specialskolor eller specialavdelningar inom integrerade skolor kanske även framledes är den skolform som har de största förutsättningarna att ge den lämpligaste undervisningen för det 6Svenska (2006). 7Svenska (2006). Salamancadeklarationen och Salamanca +10, Undervisning av elever med behov av särskilt stöd, Handlingsram. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning relativt lilla antal elever med funktionshinder som inte kan erbjudas en fullgod undervisning i vanliga klassrum eller skolor. Investeringar i de existerande specialskolorna bör styras mot deras nya och utvidgade uppgift att ge expertstöd till de reguljära skolorna för att hjälpa dem att tillgodose elever som har behov av särskilt stöd i undervisningen. Vidare framgår att en elev med funktionsnedsättning bör följa undervisningen i den närmaste skolan, det vill säga den skola som eleven skulle ha gått i om den inte hade haft någon funktions- nedsättning. Endast undantagsvis bör avsteg göras från denna princip, till exempel när det gäller undervisning på teckenspråk: Skolpolitiken skall till fullo beakta individuella skillnader och situa- tioner. Så t.ex. skall teckenspråkets betydelse som kommunikations- medium bland döva människor erkännas, och åtgärder skall vidtas för att alla döva har tillgång till undervisning på sitt nationella tecken- språk. På grund av döva och dövblinda människors särskilda kom- munikationsbehov, är det eventuellt lämpligare att förlägga deras under- visning till specialskolor eller specialklasser och specialavdelningar i vanliga skolor. Även FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning8 behandlar utbildning för personer med funktions- nedsättning. Enligt artikel 24 punkten 2 ska konventionsstaterna bland annat säkerställa att: b) personer med funktionsnedsättning, på lika villkor som andra, får tillgång till en inkluderande och kostnadsfri grundutbildning av kvalitet och till undervisning som följer efter grundutbildning på sina hemorter, [---] e) ändamålsenliga individanpassade stödåtgärder erbjuds i miljöer som erbjuder största möjliga kunskapsrelaterade och sociala utveckling som är förenlig med målet fullständig inkludering. Enligt punkten 3 ska konventionsstaterna vidta ändamålsenliga åtgärder, bland annat för att: b)underlätta inlärning av teckenspråk och främja dövsamhällets språkliga identitet, samt c)säkerställa att utbildning av personer, särskilt av barn, med synskada eller dövblindhet eller som är döva eller hörselskadade, ges på de mest 8 (2006). Konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning och fakultativt protokoll till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Konventionen och protokollet trädde i kraft och för trädde de i kraft . Ökad flexibilitet och rätten till utbildning ändamålsenliga språken, formerna och medlen för kommunikation för den enskilde och i miljöer som maximerar kunskapsrelaterad och social utveckling. antog standardregler för att till- försäkra personer med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Av reglerna framgår bland annat att myndigheter inom utbildningssektorn har ansvar för att utbildningen för personer med funktionsnedsättning äger rum i en integrerad miljö. Integrerad utbildning och insatser på lokal nivå ska ses som ett sätt att göra undervisningen och utbildningen kostnadseffektiv. Genom centralt utformade handlingsprogram bör kommuner uppmuntras att utnyttja och utveckla sina resurser så att elever med funktions- nedsättning ska kunna få undervisning nära hemmet. Special- undervisning kan övervägas när det ordinarie skolsystemet inte kan tillgodose elevernas behov av utbildning. Specialundervisningen bör i så fall ha som mål att förbereda eleverna för undervisning i det ordinarie skolsystemet. Elever med dövhet eller dövblindhet konstateras ha speciella behov av kommunikation varför deras utbildning bättre kan tillgodoses i specialskolor eller specialklasser eller i speciella enheter i vanliga skolor. Av konventionen om barnets rättigheter följer bland annat att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Vidare framgår att ett barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning (i konventionen används den tidigare termen handikapp) bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället. Bistånd som lämnas enligt artikel 23 punkt 2 ska syfta till att säkerställa att barnet med funktionsnedsättning har effektiv tillgång till och erhåller bland annat undervisning och utbildning, hälso- och sjuk- vård, habilitering och förberedelser för arbetslivet. Artikel 30 anger att barn som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller barn som tillhör en ursprungsbefolkning inte ska förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Intentionerna som uttrycks i internationella överenskommelser kommer till uttryck i skollagen. Av 3 kap. skollagen följer bland annat att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att Ökad flexibilitet och rätten till utbildning uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Det särskilda stöd som får ges elever ska som regel ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Enligt 7 kap. 6 § skol- lagen ska trots detta elever med bland annat dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning som inte kan gå i eller grundsärskolan tas emot i specialskolan. I gymnasieförord- ningen (2010:2039) finns även särskilda regler om utbildning för bland annat elever med dövhet eller hörselnedsättning i gymnasie- skolan och elever med språkstörning som behöver insatser av samma slag som döva. Eleverna med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning som återfinns i specialskolan är i allt väsentligt jämförbara med de elever i kommunala eller fristående skolor som har dövhet, hörselnedsättning9 eller grav språkstörning. Eleverna har således jämförbara behov av stöd och anpassning. För elever med dövhet eller hörselnedsättning i specialskolan kan dock behovet av teckenspråk utgöra en väsentlig skillnad. /15 återfanns 361 elever med dövhet eller hörsel- nedsättning och 106 elever med grav språkstörning i den statliga specialskolan. Detta kan jämföras med att den totala målgruppen utgörs av omkring 3 000 elever med dövhet eller hörselned- sättning10 och 7 000 elever med grav språkstörning i grundskole- åldern. Absolut flest elever återfinns därmed hos kommunala och enskilda skolhuvudmän. Trots detta kanaliseras en stor del av de statliga resurserna till elevgrupperna vid specialskolan. kostade verksamheten vid specialskolan 466 498 tkr (inklusive för elever med synnedsättning). Kostnaden för region- skolorna och var 352 048 tkr. Av den totala kostnaden stod kommunerna för 174 720 tkr medan statens andel uppgick till 177 328 tkr. uppgick kostnaderna för det övriga specialpedagogiska stödet till 220 628 tkr. En del av det 9Med hörselnedsättning avses elever som har förskrivits hörapparat och bedömts ha behov av hörteknik eller andra stora miljöanpassningar i skolan. 10Hörselskadades riksförbund (2014). SOU 2016:46 Ökad flexibilitet och rätten till utbildning stödet utgår i form av rådgivning till skolhuvudmän. har av rådgivningsuppdragen handlat om elevgrupper med dövhet, hörselnedsättning eller tal- och språk- svårigheter. I dessa grupper återfinns elever med varierande grad av svårigheter och på språksidan även elever utan grav språkstörning. Det innebär att , eller 33 094 tkr , av kostnaderna för specialpedagogiskt stöd kan hänföras till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Då har hänsyn inte tagits till att utredningens målgrupper är betydligt snävare än de som rent faktiskt kommit ifråga för rådgivning. Inte heller har hänsyn tagits till att rådgivning bara utgör en form av specialpedagogiskt stöd11, eller att stödet nått fler skolformer än . Utöver rådgivning utgår stöd till grupperna genom SPSM:s resurscenter. Resurscentren ger nationellt specialpedagogiskt stöd genom specialpedagogisk utredning, specialpedagogisk rådgivning, kurser, konferenser och information. gällde av utredningarna vid resurscentren barn med dövhet, hörselnedsättning eller tal- och språksvårigheter. Om man utgår från att av resurscentrens kostnader är hänförliga till utredningens målgrupper kan man konstatera att stöd för 17 750 tkr utgick till grupperna . Då har hänsyn inte tagits till att resurscentren ägnar sig åt fler stödinsatser än bara utredning. Statligt stöd utgår även till utredningens målgrupper i form av statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. Några närmare uppgifter om hur medlen har fördelats till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning har utredningen inte tagit del av. Utifrån ovanstående ekonomiska underlag gör utredningen upp- skattningen att det statliga stödet till elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning via SPSM sannolikt uppgick till en kostnad av ungefär . av dessa medel har kanaliserats via specialskolan, medan på olika sätt har gått till stöd för elever hos kommunala eller enskilda huvudmän. Därtill kommer att statligt stöd utgår till 11 Utredningen har här inte tagit i beaktande att stöd utgått till grupperna i andra former än rådgivning, såsom kompetensutveckling m.m. eller att omfattningen av detta stöd kan ha varit större än . Ökad flexibilitet och rätten till utbildning elevgruppen genom medel till Riksgymnasiet för döva och hörselskadade, RGD/RGH. Enligt regleringsbrev uppgick statsbidraget till knappt 110,4 mnkr . Mot bakgrund av att av eleverna med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning fullgör sin skol- gång i kommunala eller fristående grundskolor konstaterar utred- ningen att det är nödvändigt att insatserna stärks där majoriteten av eleverna befinner sig och att medel omfördelas för detta ändamål. Nav skapar bättre lokala och regionala förutsättningar Utredningens förslag om organisationen av regionala nav kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning beskrivs i kapitel 18 Nav – ett sätt att organisera samverkan och få resurserna att följa eleven. Utredningen menar att inrättandet av regionala nav ger ökade förutsättningar att, i linje med internationella överenskommelser, kunna möta elevernas behov på hemmaplan. ser det olika ut i olika delar av landet när det gäller tillgång till statliga, kommunala eller fristående skolor som inriktar sig på elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Även tillgången till lärare och annan skolpersonal med specifik kompetens kring dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning varierar i landet. Därtill kommer att måluppfyllelsen för elevgrupperna är låg och att den absoluta majoriteten av eleverna fullgör sin skolgång i hemkommunen eller i en grannkommun. Utredningen menar att en regional organisation kring nav ökar förutsättningarna för att alla elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning ska få stöd och anpassning utifrån sina behov i första hand inom ramen för undervisning i reguljär klass. Där utöver behöver kommuner och enskilda huvudmän genom en tydlig reglering ges möjlighet att inrätta anpassade miljöer för de elever inom målgrupperna som behöver det. Avsnittet som följer beskriver utredningens förslag om en sådan reglering och bak- grunden till förslaget. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Utredningens förslag: För elever med dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning får skolhuvudmän inom sin organisation utforma särskilt anpassade kommunikativa miljöer, SAK-miljöer. Rätten att utforma SAK-miljöer gäller för elever med dövhet eller hörselnedsättning endast i , grundsärskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och för elever med grav språkstörning endast i , sameskolan och gymnasieskolan. Frågan om målgruppstillhörighet för tillträde till en SAK- miljö prövas av elevens hemkommun. Ett beslut om målgrupps- tillhörighet för tillträde till en SAK-miljö ska föregås av en utredning. För en regional SAK-miljö får avtal om samverkansområde upprättas mellan huvudmän. Ett samverkansområde kan omfatta en eller flera SAK-miljöer. för en regional SAK-miljö inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan får vara gemensam för huvudmän inom sin skolform. Beslut om målgruppstillhörighet för en SAK-miljö kan överklagas hos . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för en SAK-miljö. För en SAK-miljö vid en fristående skola ska ersättning utgå från hemkommunen för de anpassningar som behövs för att åstadkomma en sådan miljö. Ersättningen till huvudmannen ska uppgå till samma belopp som för motsvarande verksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den ersättning som hemkommunen ska betala i de fall hemkommunen inte anordnar eller erbjuder SAK-miljön inom ramen för regional samverkan. Utredningens bedömning: Utredningen lämnar inget förslag om reglering av begränsat mottagande till SAK-miljöer i fri- stående gymnasiesärskolor. Orsaken är avsaknaden av befintlig reglering som möjliggör begränsat mottagande i fristående Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Utredningen vill emellertid uppmärksamma lagstiftaren på att avsaknaden av reglering skapar ojämlika förut- sättningar mellan kommunala och enskilda huvudmän. Mot bakgrund av grundskoleutredningens förslag om obligatorisk förskoleklass, SOU 2015:81 Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola, bör lagstiftaren överväga om SAK-miljöer även bör kunna inrättas i förskole- klassen. 20.2.1Bristande resultat på hemmaplan går av eleverna med grav språkstörning i eller fristående skola, medan motsvarande siffra för elever med dövhet eller hörselnedsättning är . Majoriteten av eleverna återfinns alltså på hemmaplan. Enligt utredningens erfarenhet saknas pedagoger med tillräcklig kompetens inom dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning i många kommunala och fristående skolor. Enligt den nationella rektorsenkät som utredningen låtit göra svarade av de rektorer som uppgav sig ha elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning att eleverna fick undervisning som individintegrerade i reguljär klass. Såväl intresseorganisationer som skolhuvudmän har framfört till utredningen att integrering kan medföra att elever med funktions- nedsättning upplever sig exkluderade i verksamheten. Detta eftersom den fysiska integreringen av en elev inte innebär att eleven är inkluderad. Så här skriver kommun: När man trots anpassningar och riktat stöd ändå inte klarar av att möta elevens behov i hemskolan kan det vara nödvändigt att hitta en annan lösning. Annars kan man riskera att eleven blir exkluderad i inkluderingen och det kan kraftigt påverka både elevens sociala och kunskapsmässiga utveckling i negativ riktning.12 Utredningen har haft kontakt med grundskolerektorer i kommunikationsklasser och fått veta att av de elever med grav språkstörning som går i kommunikationsklasser 12 kommun (2014), e-post angående förslag till framtida utformning av SIS-stöd, . Ökad flexibilitet och rätten till utbildning blir behöriga till högskoleförberedande program eller yrkes- program i gymnasieskolan. Såvitt rektorerna känner till har alla deras avgångselever gått vidare till gymnasiestudier i någon form. De flesta påbörjade något yrkes- eller introduktionsprogram. Endast ett fåtal elever påbörjade högskoleförberedande program och endast enstaka elever hade avlagt gymnasieexamen. I den nationella rektorsenkäten svarade av grund- skolerektorerna att de flesta eller alla elever med grav språkstörning uppnår gymnasiebehörighet. Motsvarande siffra för elever med grav hörselnedsättning var .