sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Då ingår byte till fönster med låga värmegenomgångstal, tilläggsisolering av fasaden samt installation av ventilationssystem med värmeåtervinning (FTX-system). Sammantaget visar fallstudier för flerbostadshus att åtgärder som i första hand begränsas till installationstekniska effektivi- seringsinsatser kan ge en energibesparing på upp emot för varje enskilt hus. Dessa åtgärder kan minska den totala energi- användningen med 25–, om de appliceras på hela be- 28WSP & Profu, Utvärdering av BeBos metod Rekorderlig Renovering, 2014. 29WSP & Profu, Utvärdering av BELOK:s Totalprojektmetod, 2014. Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … ståndet av flerbostadshus. Genomgripande renoveringar ger en mot- svarande potential att minska den totala energianvändningen med 40–i hela beståndet, beroende på val av ventilations- lösning. Energieffektiviseringsåtgärder i småhus som ger energibesparing innebär en investeringskostnad på per kvm. Motsvarande investering i ett paket som ger cirka 50 pro- cent besparing, vilket inkluderar åtgärder i klimatskärmen, innebär en investeringskostnad på per kvm. Besparings- potentialen för hela beståndet av småhus är respektive . Den potentialen är beroende av i vilken utsträckning åtgärder redan är genomförda i enskilda fall. Besparingspotentialen i lokalbyggnader kan variera kraftigt bero- ende på hur lokalerna är byggda och vad de används till. För skolor till exempel visar fallstudierna att om hela åtgärdspaketet genom- förs så kan det motsvara respektive cirka 45 pro- cent besparing för varje enskild träskola respektive stenskola i genomsnitt. Om hela åtgärdspaketet genomförs för kontorsbygg- nader, motsvarar det besparing av energianvändningen för varje enskilt kontorshus i genomsnitt. Framtagna scenarier för kontor visar på en potential att minska elanvändningen med och värmeanvändningen med fram . Nuvärdet för hela denna investering på per kvm är svagt negativ, men samtliga renoveringskostnader ingår då i åtgärden. Om enbart mer- investeringen för energieffektiviseringsåtgärder beaktas, blir in- vesteringen lönsam. Gemensamt för flerbostadshus och småhus är att även om åt- gärderna påtagligt kan reducera värmebehovet, resulterar de ofta i ökad elanvändning. Effektiviseringsåtgärder för kontorsbyggnader kan däremot även minska elanvändningen. Åtgärder i skolbygg- nader förändrar inte nämnvärt elanvändningen. En bedömning av den lönsamma potentialen i kommun- och landstingsägda byggnader, där avkastningskravet är , visar att ingenjörspotentialen är för perioden –2035 och för perioden –2050. Transaktions- kostnader bedöms minska den lönsamma potentialen till för perioden –2035 (–2050), Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … och potentialen naggas ytterligare i kanten när hänsyn tas till andra hinder. Att genomföra åtgärder i lönsamma paket i stället för att genomföra åtgärderna enskilt är således viktigt för att en större del av den lönsamma potentialen ska realiseras. En erfarenhet från SKL:s studie av kommunal- och landstingsägda byggnader är att kommunalägda bostadsbolag genomför större åtgärdspaket än privata fastighetsbolag och att stora åtgärder genomförs gällande klimatskal och ventilation. BeBo visar att det är större åtgärder på värme- och ventilations- system samt åtgärder i klimatskärmen som är nyckeln till stora energibesparingar. De vanligaste åtgärderna som fastighetsägare i projektet undersökte var byte av fönster, tilläggsiso- lering av vind och fasad, byte av termostatventiler och installation av frånluftsvärmepump eller mekanisk från- och tilluftsventilation. Om den rörliga energikostnaden överstiger per kWh, kan merparten av dessa investeringar återbetalas inom en avskrivnings- tid för byggnadstekniska åtgärder och för installa- tionsåtgärder. Det gäller dock inte om åtgärderna enbart omfattar fasadisolering respektive installation av mekanisk från- och tillufts- ventilation. Analysen visar också att de åtgärder som fastighetsägare väljer att utreda beror på fler faktorer än enbart de byggnadstekniska förutsättningarna. Möjligheterna att genomföra och få lönsamhet i energisparåtgärder varierar kraftigt beroende på de ekonomiska förutsättningarna i företag och bostadsrättsföreningar. Dessa för- utsättningar beror dels på den marknad som de agerar på, men ofta också på vilka affärsmodeller de tillämpar och vilken kunskap och insikt de har i hur de ekonomiska kalkylerna ska hanteras och inte minst tolkas. Den kraftiga variationen av hur de bedömer och beräknar lönsamheten beror ofta på hur de betraktar investeringen, om kostnaden för underhåll ska räknas in eller inte. BeLok gör en samhällsekonomisk analys för ett scenario besparing av energianvändning i bebyggelsen (för lokal- byggnader exemplifierat med skolor och kontor) till 2050, jämfört med användningen 1995. I analysen används avkastning på investerat kapital som en gräns för att en fastighetsägare ska genomföra en investering baserat på en lönsamhetskalkyl. En av- kastning på anses vara tillräcklig från ett samhällsekono- Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … Differensen i krav på avkastning representerar ett mått på det behov av stöd som måste till för att fastighetsägare i praktiken ska genomföra åtgärderna i befintliga byggnader. Med dagens ombyggnadstakt och utan särskilt stöd kommer 30–-35 procents besparing av energianvändningen i lokalsektorn att kunna nås till 2050. Med någon form av stöd kan 50 procentsmålet nås med en mer begränsad ökning av renoveringstakten för kontor, medan skolor behöver mer än en fördubbling av renoveringstakten. De flesta studerade kontorsbyggnader kan uppnå en energibesparing på i storleksordningen med en avkastning på investerat kapital på . Även om ett åtgärdspaket för att effektivisera energianvänd- ningen uppfyller fastighetsägarens krav på lönsamhet, finns det enligt inga garantier för att denne verkligen kom- mer att genomföra åtgärderna. De fastighetsägare som står längst ifrån att genomföra åtgärder i sina lokaler är sannolikt sådana som saknar adekvat kompetens, vilket i första hand torde gälla mindre fastighetsägare med byggnader som i huvudsak är bostadshus men innehåller uthyrda lokaler i markplan. Det gäller i många fall mindre bostadsrättsföreningar. Det är enligt rapporten inte särskilt sannolikt att dessa fastig- hetsägare skulle genomföra energigenomgångar av sina lokaler med efterföljande åtgärder. De skulle i första hand fokusera på bostä- derna. Om någon grupp fastighetsägare med lokalfastigheter i sitt bestånd skulle pekas ut som särskilt angelägen att nå så är det enligt rapporten därför denna grupp. Den bild som den rapporten sammantaget förmedlar är också att intresset för ett särskilt stöd för energieffektiviseringsåtgärder från staten bland mer professionella fastighetsföretag som förvaltar lokaler är mycket begränsat. Mot bakgrund av redovisningen i detta kapitel av energianvänd- ning och besparingspotentialer finns det enligt utredningen anled- ning att ingående överväga på vilket sätt och i så fall i vilka delar av bebyggelsen som statliga stimulansåtgärder skulle kunna bidra till ökad energieffektivisering. Utredningen tar upp den frågan i sina överväganden och förslag i kapitel 6. 4Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? Avsikten med detta kapitel är att försöka klarlägga institutionella förutsättningar och politiska styrmedel för ökad energieffektivi- sering i bebyggelsen. De första avsnitten ska ge en bild av de poli- tiska beslut som utgör grunden för dessa insatser. Avsnittet beskriver de senaste årens politiska ställningstaganden, både på EU-nivå och nationellt, när det gäller att effektivisera energi- användningen. Beskrivningen omfattar dessutom en del av det beslutsunderlag som har tagits fram av berörda myndigheter. I ett andra avsnitt ger vi exempel på styrmedel som riksdag och regering beslutat om i syfte att uppnå de politiska målen. Det gäller dels så kallade horisontella styrmedel som energibeskattning och skyldigheten för stora företag oavsett bransch att göra energikart- läggningar. Det gäller även styrmedel som är specifika för bostäder och lokaler som bestämmelserna om energihushållning i byggregler (BBR) vid nybyggnad och vid ändring av byggnad. Avsnittet beskriver också fastighetsägarens skyldighet att energi- deklarera sin byggnad. Redovisningen sker med betoning på att en energideklaration ska ange rekommendationer om kostnadseffek- tiva åtgärder och vad detta innebär. Det tredje avsnittet redogör för tidigare och nuvarande statliga stödformer för energieffektivisering. Kapitlet avslutas med en över- sikt över de olika modeller för statliga stimulanser som tillämpas inom EU och en något djupare inblick i hur sådana stimulanser är utformade i , och . Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? 4.1Politiska målsättningar och överenskommelser Den svenska energipolitiken bygger på samma tre grundpelare som energisamarbetet inom EU. Politiken syftar alltså till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. I sitt betänkande har före- slagit följande mål för den svenska energipolitiken.1 Detta är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. effektivare energianvändning jämfört med . Målet uttrycks i termer av tillförd energi i relation till bruttonationalprodukten (BNP). En utgångspunkt för förslaget är att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att där- efter uppnå negativa utsläpp. förslag och bedömningar baseras i huvud- sak på den ramöverenskommelse om energipolitiken som slöts mellan fem riksdagspartier (S, M, MP, C och KD) i juni 2016.2 I överenskommelsen slås fast att det är gynnsamt för såväl hushåll och företag som för det svenska elsystemet med en effektiv användning av el och annan energi. Att minska elanvänd- ningen är klokt för det enskilda hushållet och bidrar till minskade kostnader för företagen. Förutom att bidra till de energi- och kli- matpolitiska målen inklusive tryggare energiförsörjning kan energi- effektivisering således även bidra till ökad konkurrenskraft i näringslivet. Enligt Energikommissionen är en effektivisering, framför allt vad gäller effekt, särskilt viktig för att möta de framtida utmaning- arna för det svenska elsystemet. Det måste också bli enklare att vara småskalig producent av el. Mot den bakgrunden har regeringen tillsatt en särskild utredare som ska identifiera eventuella hinder som kunder i form av hushåll, mindre företag och andra mindre 1Energikommissionen Kraftsamling för framtidens energi, SOU 2017:02. 2Ramöverenskommelse om energipolitiken mellan fem riksdagspartier, . Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? aktörer möter vid energieffektivisering och introduktion av små- skalig förnybar elproduktion.3 Utredaren ska lämna förslag till hur dessa hinder kan undanröjas. I uppdraget ingår att identifiera åtgärder som på marknadsmässig grund kan stimulera teknikut- vecklingen och utvecklingen av nya tjänster inom småskalig elpro- duktion och energieffektivisering, exempelvis vita certifikat. Energi för uppvärmning, kylning, drift och belysning i bostäder och lokaler utgör enligt energistatistiken ungefär en tredjedel av den slutliga energianvändningen i . Energianvändningen i nya byggnader minskar , men minskningen behöver enligt direktiven för vår utredning vara större och takten på energi- effektiviseringen behöver öka för att de uppsatta energimålen ska uppnås. För att underlätta omställningen till ett energisystem baserat på förnybar energi har det avgörande betydelse att den bebyggda miljöns energianvändning minskar. En viktig faktor för ökad energieffektivisering i bebyggelsen är enligt direktiven att renoveringstakten av det befintliga beståndet ökar. Både nationellt och på EU-nivå har många initiativ tagits för att reducera användningen av energi i olika delar av samhället. I har riksdag och regering vid ett flertal tillfällen alltsedan energikriserna beslutat om politiska styr- medel i syfte att effektivisera användningen. Energianvändningen i både nya och befintliga byggnader har minskat successivt. I budgetproposi- tionen anförde regeringen att det är viktigt att energi- användningen i byggnader fortsätter att minska även framöver för att underlätta en omställning till ett energisystem baserat på 100 pro- cent förnybar energi. Det kan enligt regeringen därför finnas skäl för att ytterligare främja en energieffektivisering av den befintliga bebyggelsen.4 Energieffektiviserande åtgärder i befintliga byggnader tillkom- mer oftast i samband med en renovering. Det beror främst på att det är enklare att genomföra åtgärder och att välja energieffektiva lösningar när det ändå sker ingrepp i fastigheter. En renovering innebär enligt regeringen en investering som fastighetsägaren vill 3Utredning om hinder för energieffektivisering och småskalig elproduktion och lagring för mindre aktörer, Dir. 2017:77. 2016/17:1 UO 18 s. 37. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? ska ge avkastning . Detta innebär ibland hyreshöjningar, vilket i sin tur kan få till följd att en del hushåll med lägre inkomster inte kan bo kvar i sina lägenheter. Det behövs därför enligt nämnda proposition ekonomiska incitament för att dels öka renoveringstakten, dels motverka att befintliga hyresgäster måste flytta efter en renovering. Regeringen införde mot den här bak- grunden ett nytt stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. För att ytterligare öka takten på renoveringen krävs dock enligt våra direktiv ytterligare åtgärder. Efter förslag i regeringens proposition En sammanhållen energi- och klimatpolitik – Energi5 beslutade 2009 om två mål för effektivare energianvändning, ett till 2016 och ett till 2020. Målet till 2020 uttrycks som ett sektorsövergripande mål6 om minskad energiintensitet om . Det innebär att den tillförda energin per BNP-enhet i fasta priser ska minskas under tidsperioden.7 Målet till 2020 ska omfatta samtliga samhällssektorer och inkludera effektiviseringar i varje steg av energitillförseln med omvandling/förädling, distribution och slutlig användning. Regeringens målsättning har även varit att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och ökad användning av energi och råvaror. anmälde till att intensi- tetsmålet om effektivare energianvändning till 2020 utgör vägledande mål enligt artikel 3 i energieffektivi- seringsdirektivet (EED).8 Enligt artikel 7 i direktivet ska medlems- staterna också införa åtgärder för att uppnå energibesparingar hos slutanvändarna. Det ska vara nya besparingar av den energi som säljs till slutanvändare från alla energidistributörer eller från alla företag som säljer energi i detaljistledet. 2008/09:163. 6Målet omfattar industri, transporter, bostäder och service. 2008/09:163 s. 39. 8Europaparlamentets och rådets direktiv /27/EU om energieffektivitet. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? I enlighet med direktivets krav anmälde regeringen till kommissionen även en plan för att genomföra artikel 7.9 I planen angavs hur stort det kumulativa energisparbetinget bedöm- des vara, vilka policyåtgärder som planerades för att uppnå spar- betinget samt bedömningar av hur stora effekterna skulle bli från de olika policyåtgärderna. Den slutliga bedömningen av om medlemsstaterna uppfyller bestämmelserna i artikeln ska ske mot bakgrund av en rapportering av energibesparingen för hela perioden, vilket sker . Av regeringens anmälan till kommissionen framgår att mängden acku- mulerad energibesparing som avser att uppnå preliminärt bedöms uppgå till . Beträffande styrmedel hänvisade planen till energipro- position, där regeringen angav att den svenska politiken för energi- effektivisering baseras på följande principer.10 Styrmedel bör vara generella och inte bundna till specifika tekniker, Priserna ska ge rätt (eller önskad) information, Sökkostnader reduceras genom att information tas fram och sprids, samt att Barriärer kan undanröjas, t.ex. genom att det befintliga regel- verket justeras. De statliga insatserna riktas både mot tillförsel och användning av energi och inriktas mot att stödja den effektivisering som sker spontant i samhället och till följd av styrmedel som är anpassade till marknadens mekanismer. I en skrivelse redovisade regeringen en kontroll- station för uppföljning av de klimat- och energipolitiska målen till 2020.11 I skrivelsen bedömde regeringen bland annat att målet om energieffektivisering uppnås med befintliga styrmedel och åtgärder. Måluppfyllelsen är svårbedömd, men effekterna av befintliga styr- medel och de åtgärder som beslutades och 2016 förväntas 9Dnr N2013/5035/E (delvis). 2008/09:163, s. 81. 11Regeringens skrivelse 2015/16:87, Kontrollstation för de klimat- och energipolitiska målen till 2020 samt klimatanpassning. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? sammantagna leda till att målet uppnås. Flera av de åtgärder som bidrar till att reducera utsläppen av växthusgaser bidrar också till ökad andel förnybar energi och till energieffektivisering. Regeringen uppgav i skrivelsen att den specifika energianvänd- ningen i bostads- och servicesektorn (mätt som temperaturkorri- gerad användning för uppvärmning och varmvatten samt övrig el- användning, kWh per kvadratmeter) har minskat . Den specifika energianvändningen i småhus har minskat 1995–2014. Motsvarande siffra för flerbostadshus och lokaler är en minskning . Detta återspeglar också att energiprestandan för nybyggda bostäder fort- sätter att förbättras . Störst förbättring står således en- och tvåbostadshusen för. Antalet en- och tvåbostadshus med mycket bra energiprestanda ökar stadigt. har dessa ökat med . Samma utveckling har dock inte synts bland flerbostadshus och lokaler, där i stället antalet som når den bästa prestandan har minskat något . Antalet byggnader som uppnått nivån bra energi- prestanda har minskat i alla kategorier . Den totala energianvändningen i bostads- och servicesektorn förväntas enligt regeringen minska , med hänvisning till scenarier. Det beror främst på att energi- användningen för uppvärmning och varmvatten minskar. Det minskade behovet av köpt energi beror bland annat på att det befintliga byggnadsbeståndet fortsätter att effektiviseras, men även på bedömningen att användningen av värmepumpar ökar. 4.1.3Nationella handlingsplaner och strategier till EU- kommissionen Enligt artikel 14 i energitjänstedirektivet12 skulle medlemsstaterna vid sammanlagt tre tillfällen överlämna nationella handlingsplaner till . I propositionen till inför beslutet presenterade regeringen en första nationell plan för energi- effektivisering.13 En central del var ett femårigt effektiviseringspro- 12Europaparlamentets och rådets direktiv /32/EG om effektiv slutanvändning av energi och energitjänster (numera upphävt och ersatt av energieffektiviseringsdirektivet) 2008/09:163 s. 55 f. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? gram som enligt regeringen borde genomföras dels för att kunna leva upp till de mål och förpliktelser som följde av energitjänste- direktivet, dels för att nå målet om effektivare energian- vändning till 2020. I den andra nationella planen som beslutades av regeringen gjordes bedömningen att med god marginal skulle uppnå besparingsmålen enligt energitjänstedirektivet.14 Den tredje natio- nella planen beslutades av regeringen 2014.15 Den handlingsplanen redovisade även en långsiktig strategi för att få till stånd investeringar i energieffektiviserande renovering av det nationella beståndet av bostadshus och kommersiella byggnader, både offent- liga och privata. En sådan redovisning krävs enligt artikel 4 i energi- effektiviseringsdirektivet. fjärde nationella handlingsplan överlämnades till kom- missionen i maj 2017.16 Till den fogades också en uppdatering av renoveringsstrategin, som ska lämnas in . och har tidigare lämnat ett underlag till upp- dateringen, som bifogades in extenso till planen (jfr Avsnitt 4.1.7).17 4.1.4EU:s energieffektiviseringsmål till 2030 presenterade ett meddelande till och Europeiska unionens råd om energieffek- tivitet, om hur energieffektivitet kan trygga energiförsörjningen och om 2030-ramen för klimat- och energipolitiken.18 Meddelandet innehöll en rapport om möjligheterna att nå energieffektivitets- målet på till 2020. Det innehöll även en bedömning av effektiviseringspotentialen till 2030 och hur energieffektivisering bör bidra till försörjningstrygghet och det energi- och klimat- politiska ramverket . Kommissionen konstaterade att de effektiviseringsåtgärder som har genomförts har gett effekt. Detta tack vare bland annat det 14Sveriges andra nationella handlingsplan för energieffektivisering, s. 48. 15Sveriges tredje nationella handlingsplan för energieffektivisering, Bilaga till regerings- beslut . 16Sveriges fjärde nationella handlingsplan för energieffektivisering, RK dnr M2016/01235/Ee, M2016/02786/Ee. 17Boverket och , Förslag på den andra nationella strategin för energi- effektivisering, Rapport 2016:15. 18KOM (2014) 520, . Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? vägledande mål om 20 procents energieffektivisering som finns till 2020 samt de direktiv och förordningar som har införts. Kom- missionen bedömde att målet till 2020 är nära att nås, med upp- skattade energibesparingar på 18–2014. Kommissionen bedömde att ett effektiviseringsmål på 25 pro- cent skulle bidra till att uppnå ett mål om minskning av utsläppen av växthusgaser på ett så kostnadseffektivt sätt som möj- ligt. Kommissionen föreslog trots det att EU antar ett vägledande mål om minskad primärenergianvändning jämfört med prognos till 2030, men föreslog inte i detalj hur ett effektivi- seringsmål bör formuleras. Hänsyn bör tas till den ekonomiska utvecklingen när man utvärderar framstegen mot målet. Kom- missionen pekade också ut byggnader, produkter och transport- sektorn som områden med viktiga utmaningar för att 2030-målen ska nås. I meddelandet behandlades även frågan om finansiering av energieffektiviseringsåtgärder. Kommissionen betonade vikten av att mobilisera privat kapital och att offentliga medel utnyttjas på ett sätt som stimulerar detta. För att mobilisera utbud och efterfrågan på finansiering av investeringar pekade kommissionen ut ett antal viktiga insatser. En målinriktad användning av EU-fonder genom offentlig-pri- vata finansiella instrument för att öka investeringsvolymen och stimulera finansiering från den privata sektorn genom skalbara lösningar för riskdelning. Att medlemsstaterna lämnar den traditionella bidragsfinansi- eringen och försöker hitta de modeller som lämpar sig bäst för den renovering som behövs för att förbättra energieffektiviteten i deras byggnadsbestånd (som det beskrivs i de nationella strategierna för renovering av byggnader). En förstärkt dialog mellan finanssektorn, offentliga beslutsfat- tare och andra yrkesverksamma på området som gör det möjligt för dem att utforma och visa upp de mest effektiva finansiella mekanismerna och investeringsprogrammen. När det gäller målet om 20 procents energieffektivisering till 2020 ställde sig den dåvarande regeringen bakom kommissionens be- dömning att det bästa sättet att säkerställa måluppfyllelse var att Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? fullt ut genomföra befintlig EU-lagstiftning på området.19 För att främja EU:s konkurrenskraft och omställningen till en resurseffektiv ekonomi och därigenom bidra till en positiv eko- nomisk utveckling ansåg regeringen också att energieffektivisering bör ges en tydlig och framträdande roll i EU:s klimat- och energi- politiska ramverk till 2030. Det ger dessutom långsiktiga spelregler för investerare. Ökad energieffektivitet borde enligt regeringen vara det första steget för att minska EU:s energiberoende. Ökad energieffektivitet bidrar också till möjligheterna att nå flera miljömål, inklusive de långsiktiga klimatmålen på ett kostnadseffektivt sätt.