sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — Förutom den rent formella sidan, dvs. hur regleringen antas, förs en diskussion om styrkor och svagheter med respektive regleringstyp. Dessutom sägs något om vad olika typer av reglering innebär i termer av rättslig bundenhet. Enligt RF 1:3 har fyra grundlagar, regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och successions- ordningen. Utav dessa är det en ändring eller ett tillägg i RF som skulle vara aktuellt. Grundlag ändras, enligt RF 8:14, genom två likalydande beslut med ett riksdagsval mellan besluten och från det att ärendet anmäls till kammaren till dess att det andra beslutet tas. Det finns möjlighet att korta ner tiden mellan besluten men då krävs det fem sjättedelars majoritet för att göra detta undantag. Det tar med andra ord att genomföra en grundlags- ändring än att stifta en ny lag. Ett tillägg i grundlagen om klimat- politiken skulle kunna träda i kraft först efter riksdagsvalet . Ett grundlagstadgande om klimatpolitiken skulle troligen få formen av ett målsättningsstadgande följt av en mening som säger att ytterligare bestämmelser finns i lag. Det är svårt att se någon naturlig plats för detta i RF men gissningsvis någonstans i RF 2 kap. där koppling görs till stadgandet i RF 1 kap. 2 § på något sätt. Fördelen med ett grundlagsstadgande är den starka symbol- styrkan. Genom att skriva in en grund för ett klimatpolitiskt ramverk i grundlag betonas den särskilda vikt som denna fråga har och det allvar som ligger bakom. Ett grundlagsstadgande är även svårare att ändra vilket leder till långsiktighet. När det gäller den rättsliga bundenheten kan diskussionen liknas vid den som förts ovan avseende lagformen, dvs. att det beror på hur själva grundlagstexten utformas. En annan aspekt av en grundlagsreglering är att den hindrar lagstiftning som står i strid Det innebär att en tydlig grundlags- reglering hindrar lagstiftning som inte går i linje med den regler- ingen. Om stadgandet i grundlag exempelvis säger något om att utsläppen i ska minska hindrar det lagstiftning som skulle leda till ökade utsläpp. Vid en konflikt mellan grundlag och lag ska den förstnämnda ha företräde i enlighet med RF 11 kap. 14 § och RF 12 kap. 10 §. Regeringen har möjlighet att besluta om förordningar (RF 8 kap. 1 §) antingen efter delegation 8 kap. § 3–5 §§) eller via den kommer till uttryck i RF 8 kap. 7 §. Regeringens egen kompetens rör dels verkställighetsföreskrifter, dels ”föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av ”. Det sistnämnda är den så kallade restkompetensen. Noterbart i detta sammanhang är att regeringen inte får besluta om föreskrifter som rör eller myndigheter. Rent generellt kan sägas att restkompentensen innefattar alla föreskrifter som inte är betungande för enskilda eller kommuner. Det innebär att regeringen är fri att fastslå regler som är neutrala eller gynnande. Således är regler som rör regeringens eget arbete eller inriktningen på regeringens politik något som faller inom restkompetensen. Fördelen med förordningar är att beredningsprocessen är snabbare än i och att regeringen behåller kontrollen över regelverket. Beredningen inom blir liknande den som är vid lagstiftning men hela processen i och lagrådet undviks. Regeringen behöver inte heller ta hänsyn till den parlament- ariska situationen i . Däremot blir regelverket inte lika väl förankrat och möjlig- heterna till kontroll och ansvarsutkrävande är små. Detsamma gäller den rättsliga bundenheten. Regeringen är å ena sidan visser- ligen lika rättsligt bunden till en förordning som till en lag men kan å andra sidan när som helst ändra den. Föreskrifter är ett samlingsnamn på de normer som utfärdas av myndigheter och kommuner (RF 8 kap. 1 §). Det gemensamma för dessa är att de kräver ett bemyndigande i lag eller förordning i enlighet med RF 8 kap. Enligt RF 8 kap. 9 § kan antingen bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter gällande avgifter eller trängsel- skatt. Enligt RF 8 kap. 10 § kan bemyndiga regeringen att bemyndiga en myndighet eller en kommun att meddela före- skrifter. kan med andra ord inte direkt bemyndiga en myndighet under regeringen att utfärda förskrifter utan detta måsta gå via regeringen. Utöver detta kan regeringen, i enlighet med RF 8 kap. 11 § bemyndiga en myndighet att utfärda föreskrifter inom de frågor som faller under regeringens restkompetens. Det krävs med andra ord antingen ett riksdagsbeslut eller ett regeringsbeslut (eller både och) för att en myndighet eller en kommun ska ha möjligheten att utfärda föreskrifter. Fördelen med bemyndigande är att om det krävs mer detaljerade regler för att uppnå vissa mål finns det helt andra detaljkunskaper på myndighetsnivå än på riksdags eller regeringsnivå. Det är även en snabbare och mer effektiv process om det skulle krävas en kontinuerlig översyn av regelverket för att anpassa reglerna efter rådande omständigheter. En mer flexibel lösning med andra ord. Nackdelen är att den politiska nivån tappar kontrollen över regelverket och lämnar detta till tjänstemännen istället. Risken är att det övergripande ansvaret också delegeras vilket försvårar det politiska ansvarsutkrävandet. En riktlinjeproposition, eller inriktningsproposition, innehåller, till skillnad från en lagproposition, inte alltid något konkret lagförslag. Det primära med propositionen är med andra ord inte att regeringen vill få till lagstiftning på det område som propositionen behandlar. Det handlar i stället om att nå en bredare enighet kring vilka mål statens verksamhet ska ha på vissa områden. Riktlinjepropositionerna regleras i RF 9 kap. 6 § och syftet är att ge en möjlighet att vara med och ta ställning till reformer och mål som sträcker sig utöver det kommande budgetåret.26 Det kan röra både grunderna för själva verksamheten men också om huvuddragen i organisationen.27 Det går att ge flera exempel på när mål för miljöpolitiken slagits fast i riktlinjepropositioner. Jag ska ge några exempel på hur dessa har utformats: Som riktlinjer för miljöpolitiken skall gälla att alla beslut skall vara inriktade mot att effektivisera resurshushållningen och främja kretslopps- samhället28 Regeringens övergripande mål för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. skall vidare internationellt vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för ekologiskt hållbar utveckling.29 Detta är två exempel från just miljöområdet men det finns liknande exempel på andra områden. Ett exempel på är regeringens proposition om offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt där regeringen föreslog att anta följande mål för förvaltnings- politiken: En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.30 Ett annat exempel kan hämtas från regeringens proposition om riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken m. m: Invandrar- och minoritetspolitiken bör präglas av en strävan att skapa jämlikhet mellan invandrare och svenskar. Invandrarna och minoriteterna bör ges möjlighet att välja i vilken mån de vill gå upp i en svensk kulturell identitet eller bibehålla och utveckla den ursprungliga identiteten.31 26 Se t. ex. prop 1973:90 s. 222 f, prop 2009/10:80 s. 232 f. 27Se t. ex. s. 449 f. 1992/93:180 s. 14. 1997/98:145 s. 1. Se även prop. 2009/10:155 gällande miljökvalitetsmål. 2009/10:175 s. 27. Se även prop. 1996/97:25 som rör riktlinjer för migrationspolitiken samt prop 1980/81:90 och 2012/13:21 som rör energipolitiken. 1975:26 s. 1. Det handlar således om övergripande mål för den offentliga verksamheten som pekar ut färdriktningen . Genom att regeringen låter förslaget passera blir det en annan tyngd bakom målsättningen och tanken är att skapa en bredare politisk uppslutning bakom dessa mål för att göra dem mer långsiktiga.32 Även om dessa beslut inte är rättsligt bindande får de en praktisk betydelse för politikens handlingsfrihet.33 Riktlinjebesluten slår med andra ord fast målen för den statliga verksamhetens inriktning på men är inte rättsligt bindande. Det ger en möjlighet att enas om målen utan att fastna i detaljdiskussioner kring medlen. Sittande regeringen får en större flexibilitet kring hur målen ska nås men möjligheter till kontroll och ansvarsutkrävande är små. Vilka val behöver göras? Som jag visat ovan finns det flera olika vägar att gå i frågan om ett klimatpolitiskt ramverk. För att kunna välja ”rätt” regleringsmodell måste vissa grundläggande frågor besvaras. Svaren på dessa frågor är avgörande för vilken regleringsform som är aktuell. Den första frågan är vem som ska ta det avgörande beslutet i frågan, är det eller regeringen som ska ha det sista ordet. Är viljan att det är som ska ta besluten då är lagformen den naturliga vägen. Om i stället regeringen ska ha det avgörande beslutet i egna händer är det förordningsformen som är aktuell. Mitt emellan dessa två finns riktlinjepropositionen som ger riks- dagen beslutsmakt men regeringen stort handlingsutrymme. Nästa fråga är hur bunden regeringen ska vara till ramverket. Eftersträvas stark rättslig bundenhet och möjlighet till domstols- prövning är lagformen det aktuella valet. Eftersträvas i stället liten rättslig bundenhet är riktlinjeproposition ett bättre val då dessa inte är rättsligt bindande. Däremellan finns förordningsformen som visserligen är rättsligt bindande men kan ändras av regeringen vid behov. 32Jmf Sterzel, F, Finansmakten, Iustus förlag, 2013, s. 73. När det gäller frågan om bundenhet är givetvis utformningen av själva lagtexten en avgörande faktor. Är rättslig bundenhet någon som ska undvikas bör målen formuleras mer abstrakt och det bör undvikas att utpeka någon som är tydligt ansvarig för att målen uppfylls. Regeringens roll för att uppfylla målen bör konkretiseras till vissa procedurfrågor som att lägga klimatbudgetar eller rapporter av olika slag. Om rättslig bundenhet eftersträvas bör målen konkretiseras och regeringen bör utpekas som ansvarig för att uppnå dessa. Det även bör framgå att de åtgärder som vidtas av regeringen ska vara ägnade att uppfylla målen. Med detta sagt är det svårt att veta exakt var gränsen går för den rättsliga bundenheten. Utvecklingen på detta område går starkt framåt och alltfler tillerkänns talerätt i miljöfrågor inte minst efter att Århuskonventionen antagits. Ytterligare en fråga är vem som ska vara ansvarig för kontroll och ansvarsutkrävande. Önskas domstolsprövning är lag- eller förordningsformen att förorda men om endast politiskt ansvar är aktuellt är riktlinjepropositionen ett bättre val då det endast är som kan kontrollera dess efterlevnad. Även i utformning av lag- respektive förordningstext kan denna göras så att det blir KU eller annat till kopplat organ som är ansvarig för kontroll av ramverkets efterlevnad. Detta kan exempelvis göras genom att ge regeringen uppgifter som är kopplade till relationen riksdag-regering som att lägga fram klimatbudgetar eller lämna olika typer av rapporter. Sammanfattningsvis gällande denna del kan sägas att det är viktigt att första vara klar över vad som eftersträvas med det klimatpolitiska ramverket i frågan om rättslig bundenhet och möjligheter till kontroll. Det är detta som ligger till grund för vilken form av reglering som blir aktuell. Val av reglering för ett klimatpolitiskt ramverk I det underlag som jag erhållit från Miljömålsberedningen talas det om vissa nyckelord som ska vara ledande i arbetet mer ett klimatpolitiskt ramverk. Dessa är långsiktighet, kontinuitet, tydlig- het och transparens. Frågan är vilken typ av reglering som bäst uppfyller dessa nyckelord. Utifrån vad jag visat ovan är det i huvudsak två olika varianter som enligt min mening är aktuella för att uppnå dessa nyckelord, lagstiftning eller riktlinjeproposition. Valet mellan dessa står i frågorna om rättslig bundenhet och möjlighet till domstols- prövning. Genom att flytta beslutsfattande från regeringen till skapas en situation som uppfyller alla fyra nyckelord. Genom lagstiftningsprocessen och beredningen i ges besluts- fattandet en transparens som inte finns i den interna beredningen i regeringen, inte minst genom remissförfarandet. Genom att sluter upp bakom ramverket ges beslutet en helt annan tyngd och därmed skapas större förutsättningar för kontinuitet och långsiktighet, särskilt om det kan skapas en stor enighet kring ramverket. Om beslutet i stället skulle ligga på regeringsnivå blir det lättare för en ny regering att byta vägriktning. Även tydligheten vinner på att beslutet tas i då det finns helt andra krav på förarbeten och dess utformning. Genom att gå igenom lagstiftningsprocessen och beredningen i kommer oklarheter att förtydligas längs processens gång. Utifrån de nyckelord som definierats talar således det mesta för att beslutet ska tas i vilket innebär ett val mellan en lag eller ett godkännande av en riktlinjeproposition. Sen är det frågan om vilken rättslig bundenhet som vill uppnås och vilka möjligheter till kontroll som eftersträvas som blir avgörande för vilken typ av beslut som ska tas. I det bakgrundsmaterial som ingår i min undersökning finns det förslag på ett antal typbestämmelser. Miljömålsberedningen har velat få synpunkter på för- och nackdelar med att lagreglera sådana bestämmelser. 1 § De samlade årliga växthusgasutsläppen i ska vara så låga som möjligt. Detta är en målsättningsparagraf som anger målet med den kommande lagstiftningen. Den ger ingen ledning om hur detta ska ske. Uttrycket ”så låga som möjligt” lämnar å ena sidan mycket tolkningsutrymme då det är öppet för tolkning vad möjligt för med sig. Å andra sidan skulle det vara möjligt att bevisa att utsläppen ligger på en högre nivå än vad som är möjligt. Rent generellt vad avser målsättningsstadganden kan sägas att bundenheten i mångt och mycket beror på vem som utpekas som ansvarig. I det här fallet finns ingen utpekad. Vanligtvis i denna typ av stadganden sägs att ”Det allmänna ska verka för…”. 2 § ska vara fossilfritt . Detta är en mycket tydlig målsättningsparagraf som anger inte bara vad som ska uppnås utan även när. till bundenhet blir det lättare att utkräva ansvar ju närmare slutdatumet kommer. I likhet med 1 § utpekas ingen ansvarig i denna paragraf. 3 § Utsläppen av växthusgaser från verksamheter i ska successivt minska och får uppgå till högst X ton . Den samlade utsläppsmängden från svenskt territorium får därefter inte öka. Ytterligare ett steg mot tydlighet. Här uppges inte bara vad och när utan även en antydan till hur, nämligen att utsläppen successivt ska minska. Då är det lättare att utkräva ansvar även längs med resans gång. Skulle utsläppen inte successivt minska skulle det vara i strid med ordalydelsen. Problemet även här är att det inte utpekas någon direkt ansvarig. 4 § ska de samlade utsläppen av växthusgaser från verksamheter i minska med X% jämfört med utsläppsnivån . Se under § 2. 5 § Den årliga utsläppsmängden av växthusgaser i andra länder till följd av konsumtion från svenskt territorium får inte öka jämfört med utsläppsnivån och ska därefter minska till att uppgå till högst X ton och därefter. Se under § 2. 6 § Målen får endast ändras om harmonisering med internationella överenskommelser kräver det, nya tekniska lösningar medger en snabbare utsläppsminskningstakt, eller förändrade omgivningsförhållanden medför att genomförandet av åtgärder för att nå målen ger upphov till orimliga konse- kvenser för ett stort antal enskilda. I denna reglering är det otydligt vad som avses med ”målen”. Är det de mål som lagen ställer upp eller mål som slagits fast av regering eller riksdag med stöd av lagen. Om det är det först- nämnda som gäller blir lagstiftaren bunden på ett sätt som är i strid med RF. Lagstiftaren för ändra lagen när den vill, det finns inga begränsningar i RF 8 kap. En bättre formulering är att på något sätt konstatera att den ansvarige endast får avvika från målen om det innebär att de kan nås snabbare. 7 § Regeringen ska tillse att målen i 1–5 §§ uppfylls. Här pekas den som ska ansvara för måluppfyllelsen ut. Det innebär även att det finns någon att hålla ansvarig. Från det politiska perspektivet ger det KU en ingång till granskning då det skulle falla under deras mandat enligt RF 13 kap. 1 §. Det ger sålunda en grund för den politiska kontollen och ansvarsutkrävandet. Genom att peka ut en ansvarig för måluppfyllelse öppnas även möjligheten till domstolsprövning. Formuleringen säger inte bara att regeringen ska göra vissa saker för att arbeta mot målen utan det står tydligt att regeringen ska se till att målen uppfylls. Skulle en enskild eller en organisation komma in i domstol skapar formu- leringen en tydligt ansvarig vilket kan leda till en rättslig bundenhet till måluppfyllelsen. 8 § Regeringen ska verka för att det senast inte sker några nettoutsläpp av växthusgaser från svenskt territorium. Se ovan under § 7. Även här stipuleras tydligt vad regeringen ska uppnå. System för att utarbeta etappmål 9 § Regeringen ska utarbeta en ungefärlig målbana för utsläppsutvecklingen till 2050. Regleringen ger regeringen en tydlig uppgift som kan övervakas av på olika sätt. Det är inte en lika tydlig måluppfyllelse som det var fråga om i § 7–8 utan snarare en uppgift som kan genomföras i likhet med att avge yttrande på rapporter (RO 9 kap. 19 §). Det blir enbart fråga om politiskt ansvar. 10 § Regeringen ska, med början fastställa etappmål för åren 2030, fram såväl på generell nivå som respektive bostadsektorn. 2020 och därefter , 2040 och 2045. Etappmål ska tas specifikt för transport-, industri- Se ovan under § 9. 11 § Regeringen ska, med början 2020 och därefter , utarbeta förslag till etappmål för . Etappmål ska tas fram såväl på generell nivå som specifikt för transport-, industri- respektive bostadsektorn. Etappmålen ska beslutas av . Se ovan under § 9. Eftersom det enligt regeln är som tar beslutet kan regeringen endast ställas till svars om de inte skulle lägga fram något förslag. 12 § Regeringen ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan för senast . Handlingsplanen ska därefter revideras en gång . Se ovan under § 9. Till skillnad från 10 § kan regeringen i detta fall även ställas till svars för handlingsplanens innehåll. 13 § Regeringen ska tillse att samhällsaktörer och övriga intressenter involveras i arbetet med att ta fram den klimatpolitiska handlings- planen på det sätt som behövs för att målen i detta ramverk ska kunna uppnås. Även detta är en fråga om proceduren för regeringens arbete och kan delvis liknas med remisstvånget i RF 7 kap. 2 §. Även denna typ av frågor är föremål för politiskt ansvar. 14 § Handlingsplanen ska innehålla de uppgifter som behövs för att målen i detta ramverk ska kunna uppnås. Den ska alltid innehålla följande uppgifter en redogörelse för åtaganden internationellt och inom EU en redogörelse för historiska utsläppsdata fram till året innan en redogörelse för prognosticerade utsläppsminskningar en redogörelse av utfallet av vidtagna åtgärder för utsläpps- minskningar en beskrivning av vilka ytterligare åtgärder som kan behövas för att nå målen i detta ramverk en beskrivning av planerade åtgärder för utsläppsminskningar och en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla En beskrivning av den produkt som ska avlämnas. Kan jämföras med kraven på en proposition i RO 9 kap. 2 §. Föremål för politiskt ansvar. 15 § Regeringen ska löpande följa upp och utvärdera den klimatpolitik som man bedriver. Även detta är en uppgift som rör interna förhållanden inom regering och mellan regering och riksdag. Det är således inte en fråga där en enskild är inblandad. Blir endast föremål för politisk granskning. 16 § Regeringen ska hålla sig uppdaterad om vetenskapliga rön som kan ha betydelse för det klimatpolitiska arbetet. All planering och beslutsfattande enligt detta ramverk ska utgå från ett uppdaterat samhällsvetenskapligt och naturvetenskapligt kunskapsläge. Se ovan under § 15. 17 § Regeringen ska organisera och berörda statliga myndigheter på ett sådant sätt att det klimatpolitiska arbetet kan bedrivas på ett miljö- och kostnadseffektivt sätt i enlighet med detta ramverk. Se ovan under § 15. 18 § Regeringen ska inrätta en myndighet för kunskapsinhämtning, utvärdering och analys av regeringens arbete inom det klimatpolitiska området. Rent generellt faller denna fråga inom regeringens kompetens som ansvarig för rikets styrelse och organisation. Det förekommer dock att vissa myndigheter namnges i lag (t. ex. Skollagen (2010:800) 27 kap. 3 §) vilket innebär att denna myndighet måste finnas så länge lagen är i kraft. har enligt RF 8 kap. 8 § rätt att lagstifta om allt som faller inom regeringens kompetens. Det är dock vanligare att lagstiftningen pekar ut uppgiften och regeringen bestämmer vilken myndighet som ska utföra den i en förordning.34 19 § Till denna myndighet ska knytas ett oberoende råd som har till uppgift att avge en rapport till regeringen med förslag om vilka åtgärder som regeringen bör vidta för att uppnå målen i denna lag. Se ovan under § 18. Ett mer logiskt alternativ är att lägga detta råd under , särskilt om det ingår i dess uppgift att kritiskt granska regeringen. 20 § Regeringen ska i en skrivelse till redovisa vilka åtgärder regeringen har vidtagit inom det klimatpolitiska arbetet under förevarande kalenderår. Den klimatpolitiska handlingsplanen ska bifogas redogörelsen. Skrivelsen ska inges . Se ovan under § 9. 21 § Regeringen ska, med början 2020 och därefter , till redovisa vilka etappmål regeringen beslutat om, vilka åtgärder som behöver vidtas för att målen ska nås och vilka åtgärder som planeras. Se ovan under § 9. 22 § Regeringen ska informera allmänheten, ideella organisationer, företag och föreningar samt övriga intressenter på lämpligt sätt om hur det klimatpolitiska arbetet fortskrider. 34 Se t. ex. Förordning (2011:446) med instruktion för . Detta är en tydlig uppgift som ges till regeringen och som skulle kunna utkrävas av enskilda. Noterbart är dock att inget sägs om vilken form informationen ska ha, hur ofta den ska ges eller på vems initiativ det ska ske. Här kan RF 7 kap. 2 § om skyldigheten att inhämta behövliga upplysningar inför regeringsbeslut upp- märksammas. En alternativ reglering är att kräva någon form av samråd allmänheten och berörda organisationer. Det skulle ge dessa en garanterad roll i processen som en del av beredningen. Remiss- förfarandet i RF ger inte alla rätten att vara del av beredningen utan endast de som regeringen anser sig behöva upplysningar ifrån. En möjlig konsekvens av ett tvingande samrådsförfarande är att en domstol skulle kunna underkänna en handlingsplan tagen av regeringen med hänvisning till att ett formfel har begåtts. Det krävs dock, enlige RF 11 kap. 14 §, att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts. Frågan är om en domstol skulle anse att ett missat samråd skulle uppfylla detta. 23 § Statliga myndigheter ska verka för att målen i detta ramverk uppnås. Vanligtvis är det regeringen som får uppgiften och som sedan har ansvar för myndigheternas arbete. Tydligast framkommer detta i RF 8 kap. där inte får delegera normgivning direkt till en myndighet utan detta måste gå via regeringen som får tillåtelse att delegera vidare till myndighet (RF 8 kap. 10 §). Det år då upp till regeringen att välja att delegera det vidare eller inte. På samma sätt kan detta ansvar snarare läggas på regeringen att tillse att myndig- heterna fullföljer lagens intentioner. 24 § Varje myndighet ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan för myndighetens interna verksamhet senast . Handlingsplanen ska därefter revideras en gång . Handlings- planen ska ha det innehåll som framgår av 12 §. Se ovan under § 23. 25 § Myndigheterna ska, vid planering och beslutsfattande, beakta innehållet i de av regeringen utarbetade handlingsplanerna enligt 12 §. Se ovan under § 23.