sou · H4B346 · 2017-01-01 00:00:00 — Statligt stöd utgår även till utredningens målgrupper i form av statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. Några närmare uppgifter om hur medlen har fördelats till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning har utredningen inte tagit del av. Utifrån ovanstående ekonomiska underlag gör utredningen upp- skattningen att det statliga stödet till elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning via SPSM sannolikt uppgick till en kostnad av ungefär . av dessa medel har kanaliserats via specialskolan, medan på olika sätt har gått till stöd för elever hos kommunala eller enskilda huvudmän. Därtill kommer att statligt stöd utgår till 11 Utredningen har här inte tagit i beaktande att stöd utgått till grupperna i andra former än rådgivning, såsom kompetensutveckling m.m. eller att omfattningen av detta stöd kan ha varit större än . Ökad flexibilitet och rätten till utbildning elevgruppen genom medel till Riksgymnasiet för döva och hörselskadade, RGD/RGH. Enligt regleringsbrev uppgick statsbidraget till knappt 110,4 mnkr . Mot bakgrund av att av eleverna med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning fullgör sin skol- gång i kommunala eller fristående grundskolor konstaterar utred- ningen att det är nödvändigt att insatserna stärks där majoriteten av eleverna befinner sig och att medel omfördelas för detta ändamål. Nav skapar bättre lokala och regionala förutsättningar Utredningens förslag om organisationen av regionala nav kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning beskrivs i kapitel 18 Nav – ett sätt att organisera samverkan och få resurserna att följa eleven. Utredningen menar att inrättandet av regionala nav ger ökade förutsättningar att, i linje med internationella överenskommelser, kunna möta elevernas behov på hemmaplan. ser det olika ut i olika delar av landet när det gäller tillgång till statliga, kommunala eller fristående skolor som inriktar sig på elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Även tillgången till lärare och annan skolpersonal med specifik kompetens kring dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning varierar i landet. Därtill kommer att måluppfyllelsen för elevgrupperna är låg och att den absoluta majoriteten av eleverna fullgör sin skolgång i hemkommunen eller i en grannkommun. Utredningen menar att en regional organisation kring nav ökar förutsättningarna för att alla elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning ska få stöd och anpassning utifrån sina behov i första hand inom ramen för undervisning i reguljär klass. Där utöver behöver kommuner och enskilda huvudmän genom en tydlig reglering ges möjlighet att inrätta anpassade miljöer för de elever inom målgrupperna som behöver det. Avsnittet som följer beskriver utredningens förslag om en sådan reglering och bak- grunden till förslaget. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Utredningens förslag: För elever med dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning får skolhuvudmän inom sin organisation utforma särskilt anpassade kommunikativa miljöer, SAK-miljöer. Rätten att utforma SAK-miljöer gäller för elever med dövhet eller hörselnedsättning endast i , grundsärskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och för elever med grav språkstörning endast i , sameskolan och gymnasieskolan. Frågan om målgruppstillhörighet för tillträde till en SAK- miljö prövas av elevens hemkommun. Ett beslut om målgrupps- tillhörighet för tillträde till en SAK-miljö ska föregås av en utredning. För en regional SAK-miljö får avtal om samverkansområde upprättas mellan huvudmän. Ett samverkansområde kan omfatta en eller flera SAK-miljöer. för en regional SAK-miljö inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan får vara gemensam för huvudmän inom sin skolform. Beslut om målgruppstillhörighet för en SAK-miljö kan överklagas hos . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för en SAK-miljö. För en SAK-miljö vid en fristående skola ska ersättning utgå från hemkommunen för de anpassningar som behövs för att åstadkomma en sådan miljö. Ersättningen till huvudmannen ska uppgå till samma belopp som för motsvarande verksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den ersättning som hemkommunen ska betala i de fall hemkommunen inte anordnar eller erbjuder SAK-miljön inom ramen för regional samverkan. Utredningens bedömning: Utredningen lämnar inget förslag om reglering av begränsat mottagande till SAK-miljöer i fri- stående gymnasiesärskolor. Orsaken är avsaknaden av befintlig reglering som möjliggör begränsat mottagande i fristående Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Utredningen vill emellertid uppmärksamma lagstiftaren på att avsaknaden av reglering skapar ojämlika förut- sättningar mellan kommunala och enskilda huvudmän. Mot bakgrund av grundskoleutredningens förslag om obligatorisk förskoleklass, SOU 2015:81 Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola, bör lagstiftaren överväga om SAK-miljöer även bör kunna inrättas i förskole- klassen. 20.2.1Bristande resultat på hemmaplan går av eleverna med grav språkstörning i eller fristående skola, medan motsvarande siffra för elever med dövhet eller hörselnedsättning är . Majoriteten av eleverna återfinns alltså på hemmaplan. Enligt utredningens erfarenhet saknas pedagoger med tillräcklig kompetens inom dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning i många kommunala och fristående skolor. Enligt den nationella rektorsenkät som utredningen låtit göra svarade av de rektorer som uppgav sig ha elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning att eleverna fick undervisning som individintegrerade i reguljär klass. Såväl intresseorganisationer som skolhuvudmän har framfört till utredningen att integrering kan medföra att elever med funktions- nedsättning upplever sig exkluderade i verksamheten. Detta eftersom den fysiska integreringen av en elev inte innebär att eleven är inkluderad. Så här skriver kommun: När man trots anpassningar och riktat stöd ändå inte klarar av att möta elevens behov i hemskolan kan det vara nödvändigt att hitta en annan lösning. Annars kan man riskera att eleven blir exkluderad i inkluderingen och det kan kraftigt påverka både elevens sociala och kunskapsmässiga utveckling i negativ riktning.12 Utredningen har haft kontakt med grundskolerektorer i kommunikationsklasser och fått veta att av de elever med grav språkstörning som går i kommunikationsklasser 12 kommun (2014), e-post angående förslag till framtida utformning av SIS-stöd, . Ökad flexibilitet och rätten till utbildning blir behöriga till högskoleförberedande program eller yrkes- program i gymnasieskolan. Såvitt rektorerna känner till har alla deras avgångselever gått vidare till gymnasiestudier i någon form. De flesta påbörjade något yrkes- eller introduktionsprogram. Endast ett fåtal elever påbörjade högskoleförberedande program och endast enstaka elever hade avlagt gymnasieexamen. I den nationella rektorsenkäten svarade av grund- skolerektorerna att de flesta eller alla elever med grav språkstörning uppnår gymnasiebehörighet. Motsvarande siffra för elever med grav hörselnedsättning var . I samma enkät uppgav av rektorerna att det antingen gick dåligt för eleverna med grav språkstörning eller att de inte kände till hur det gick för dem. Motsvarande siffra för grav hörselnedsättning var . av de svarande gymnasierektorerna uppgav vidare att de flesta eller alla elever med grav språkstörning klarade gymnasieexamen på yrkesprogram eller högskoleförberedande program. av de svarande gymnasierektorerna uppgav att det antingen gick dåligt för eleverna med grav språkstörning eller att de inte kände till hur det gick för dem. av rektorerna till elever med grav hörselnedsättning uppgav att de flesta eller alla elever klarade gymnasieexamen på motsvarande program. av de svarande rektorerna uppgav att det antingen gick dåligt för eleverna med grav hörselnedsättning eller att de inte kände till hur det gick för dem. Ovanstående siffror kan jämföras med att av elever i årskurs 9 blev behöriga till gymnasieskolans yrkesprogram eller högskoleförberedande program13. Resultaten pekar således på ett stort behov av att stödja elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning i deras hemkommuner såväl i som i gymnasieskolan. Elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning har vissa specifika pedagogiska behov i skolsituationen, se kapitel 6 13 (2015), Slutbetyg i , , Dnr 5.1.1-2015:1103. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Pedagogiska behov hos elever med dövhet eller hörselnedsättning och kapitel 13 Vilket stöd behöver elever med grav språkstörning i skolan? Elever med dövhet eller hörselnedsättning har till exempel behov av en anpassad skolmiljö med framför allt god akustik, tekniska hjälpmedel, mindre undervisningsgrupper och lärare med hög kompetens kring dövhet eller hörselnedsättning. Eleverna kan även ha behov av undervisning i eller på teckenspråk beroende på grad av hörselnedsättning och individuella behov. Struktur och en varaktig och stabil verksamhet är också viktiga faktorer när det gäller att anpassa skolmiljön för elever med dövhet eller hörsel- nedsättning i såväl som grundsärskolan. Även elever med grav språkstörning har behov av långvariga insatser och en anpassad skolmiljö. För att få möjlighet att nå så långt som möjligt är elever med grav språkstörning i behov av små grupper, språkutvecklande arbetssätt, text- och bildstöd, lärare med hög kompetens kring grav språkstörning, visuellt sanerade undervisningslokaler och tid för förberedelse och repetition. Stöd från logoped är också nödvändigt. En del elever klarar att få all sin undervisning i reguljär klass med visst stöd och vissa anpassningar. Andra elever kan behöva samtliga ovan nämnda anpassningar på heltid, medan ytterligare andra elever har behov av att kunna dra sig undan och få stöd för att sedan åter klara av att få undervisning i reguljär klass. Behovet av insatser kan variera men även vara beroende av skolans möjlighet att ge lämpligt pedagogiskt stöd. råder en begränsad valmöjlighet för elever och vårdnadshavare att välja den skola som bäst möter elevernas behov. Huvudprincipen i svensk skola är att alla elever ska vara fysiskt integrerade. Mot bakgrund av den låga tillgången till kommunala eller fristående verksamheter för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning framstår ibland den statliga specialskolan som det enda alternativet. Föräldrar ställs i det läget inför ett näst intill orimligt ställningstagande – att låta sitt barn bo hemma med svagt eller inget stöd från hemkommunen eller att låta sitt barn flytta till en specialskola för att få del av särskilda Ökad flexibilitet och rätten till utbildning anpassningar och pedagogisk kompetens. är tendensen att allt färre föräldrar väljer att låta sina barn flytta hemifrån, framför allt i en tidig ålder. Elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning är sårbara och ofta i behov av omfattande stöd hemifrån. Utredningen menar därför att eleverna i största möjliga utsträckning bör få sin utbildning på hemorten, precis som elever med eller utan andra funktionsnedsättningar. Behoven i skolsituationen är i mångt och mycket individuella och kan även variera . Det är utredningens uppfattning att möjligheten att välja en skola utifrån behov av anpassning bör utökas från att i princip bara gälla undervisning i reguljär klass, tillfällig placering i särskild undervisningsgrupp eller special- skola, till att även gälla alternativ däremellan. Denna utgångspunkt stöds även av utredningens kommittédirektiv som bland annat syftar till att göra det möjligt för eleverna och deras vårdnadshavare att i större utsträckning välja skola. Behoven i skolsituationen för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning ser olika ut under olika perioder av elev- ernas skolgång. För att göra det möjligt för eleverna att få sina olika pedagogiska behov tillgodosedda så nära hemmet som möjligt bör utbudet av utbildningsalternativ för dem utökas lokalt och regionalt. För att möjliggöra detta bör flera olika alternativ komma ifråga för statligt stöd genom regionala nav och statsbidrag, se kapitel 18 Nav – ett sätt att organisera samverkan och få resurserna att följa eleven, och kapitel 21 SKÅ – statsbidrag för kvalitets- höjande åtgärder. Som framgår av figur 20.1 nedan ska de elever som så önskar kunna få sin utbildning i reguljär klass. Andra elever kan till- fälligtvis vara i behov av individuellt stöd eller stöd i en hörsel- eller kommunikationsgrupp. Av kapitel 6 och 13 som handlar om pedagogiska behov och kapitel 5 och 12 som handlar om skolgången framgår hur skolor och huvudmän kan arbeta för att tillgodose individuella behov hos elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Elever kan även ha behov av att få sin undervisning i ett så kallat hörsel- eller kommunikationsspår i samma klass som elever med typisk hörsel eller språkutveckling. Ytterligare andra har behov av att få sin undervisning i en hörsel- eller kommunikationsklass tillsammans med andra elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. För att svara upp mot dessa behov ser utred- ningen skäl att föreslå att skolhuvudmän får inrätta de anpassade lärmiljöer som beskrivs i nästa avsnitt. Figur 20.1 En skola för alla Ökad flexibilitet och rätten till utbildning För att utöka möjligheten för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning att få sin rätt till utbildning tillgodosedd nära hemmet menar utredningen att kommuner och enskilda huvudmän, men även landsting och huvudmannen för sameskolan, ska ges rätt att utforma särskilt anpassade kommunikativa miljöer, SAK-miljöer, för de elever som har behov av det. Utgångspunkten för en SAK-miljö är de särskilda anpassningar ur kommunikationssynpunkt som samtliga elever i målgrupperna är i behov av på grund av deras permanenta funktionsnedsättningar. En SAK-miljö innebär en verksamhet i spår, klass eller skola som är anpassad ur kommunikationssynpunkt. Anpassningarna kan avse olika aspekter och variera beroende på vilken funktions- nedsättning miljön gäller och vilken inriktning som SAK-miljön har. Exempel på anpassningar är –visuellt och akustiskt sanerade miljöer –specifik kompetens kring dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning –tecken som stöd och bildstöd –förstärkt elevhälsa med logoped. En SAK-miljö är begränsad till att enbart ta emot elever med döv- het eller hörselnedsättning eller elever med grav språkstörning. Med hörselnedsättning menas i detta sammanhang att eleven har förskrivits hörapparat och bedömts ha behov av hörteknik eller andra stora miljöanpassningar i skolan. Begreppet grav språk- störning definierar utredningen i avsnitt 11.2. För bestämning av de båda målgruppernas storlek, se avsnitt 4.2 Storlek på gruppen som har behov av anpassade miljöer respektive 11.5 Storleken på gruppen elever med grav språkstörning. Viktigt att notera är att en SAK-miljö i sig inte utgör särskilt stöd enligt 3 kap. 6–12 §§ skollagen. Elever som helt eller delvis får Ökad flexibilitet och rätten till utbildning sin utbildning i en SAK-miljö kan även vara i behov av särskilt stöd. Enligt utredningens bedömning är det inte rimligt att anta att alla landets kommuner kan uppbringa och behålla tillräcklig specifik kompetens för att möta elevernas olika behov. En rapport från Kommuner och Landsting, SKL, belyser bland annat detta dilemma.14 Av rapporten framgår att flest vakanser bland elevhälsans yrkesgrupper i kommunerna finns bland special- pedagoger. De vanligaste orsakerna till vakanserna är att det finns för få personer inom yrkesgruppen och att kommunerna konkurrerar med varandra om arbetskraften. Utredningen menar därför att det finns anledning för huvudmän att samarbeta regionalt för att kunna tillgodose behoven utan att eleverna tvingas flytta hemifrån. Hur lokala och regionala SAK-miljöer kan organiseras beskrivs i nästa avsnitt. En regional SAK-miljö kan även fungera som ett kunskapsnav i regionen, eller en så kallad modellskola, som verkar för att till- gängliggöra och sprida den kompetens som finns i verksamheten, se avsnitt 21.2 Att säkra regional kompetens. Enligt till exempel Salamancadeklarationen bör ”specialskolor”15 styras just mot att ge expertstöd till reguljära skolor för att hjälpa dem att tillgodose elevers behov av särskilt stöd i undervisningen. råder det även ett förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet16. Av förarbetena till diskrimineringslagen17 framgår att ”den som har uppfyllt de krav på tillgänglighet som gäller enligt annan lagstiftning bör kunna utgå från att ytterligare krav inte följer av diskrimineringslagstiftningen”. Det innebär till exempel att bestämmelserna i skollagen om ändamålsenliga lokaler och om särskilt stöd bör vara starkt vägledande när det gäller att avgöra vilken anpassningsåtgärd som kan komma ifråga i ett enskilt fall. 14Sveriges Kommuner och Landsting (2015). 15Av Salamancadeklarationen framgår att särskilda skolor för elever med speciella funktions- hinder kan tjäna som utbildnings- och resurscentra för personalen i vanliga skolor och att specialskolor eller specialavdelningar inom integrerade skolor kan vara den skolform som har störst förutsättning att ge lämplig undervisning åt de fåtal elever med funktionshinder som inte kan erbjudas fullgod undervisning i vanliga klassrum eller skolor. 16Se 1 kap. 4 § och 2 kap. 5 § diskrimineringslagen (2008:567). 2013/14:198 Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Av strategin för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–201618 framgår bland annat att utbildningspolitiken ska inriktas mot att tillgängligheten och uppföljningen av tillgänglig- heten för elever med funktionsnedsättning ska förbättras. Även kunskapen om funktionsnedsättningar och hur undervisningen kan utformas efter varje elevs behov ska förbättras. Trots att utredningens förslag om inrättandet av SAK-miljöer innebär att elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning undantagsvis kan komma att ha sin permanenta skol- placering i särskilda spår eller klasser menar utredningen att förslaget ligger i linje med internationella överenskommelser, diskriminerings- lagen och strategin för genomförandet av funktionshinders- politiken. Utredningen menar att med stöd från naven kan SAK-miljöer uppbringa tillräcklig kompetens, vilket är en bristvara , och få förutsättningar att anpassa lärmiljön i syfte att tillgodose mål- gruppernas behov utan att de behöver flytta hemifrån. Inte minst bidrar SAK-miljöer till en ökad tillgänglighet vilket utgör en av förutsättningarna för att eleverna ska känna sig delaktiga i skolan. Till en SAK-miljö har endast elever som tillhör miljöernas mål- grupper tillträde. Organisationen av SAK-miljöer kan skilja sig åt beroende på om de är lokala eller regionala, se nedan. En huvudman för en SAK-miljö kan även erhålla statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning, SKÅ-bidrag, antingen för en regional verksamhet eller för ett utvecklings- projekt. För att bidra till ökad delaktighet och tillhörighet såväl som språkutveckling är det önskvärt att SAK-miljöer i första hand är integrerade verksamheter vid vanliga skolenheter. I de kommuner där det finns en teckenspråkig specialskola är det enligt utredningen önskvärt att den kommunala SAK-miljön är belägen i anslutning till specialskolan. Detta skulle öka förutsättningarna att utnyttja kompetens mellan verksamheterna, men även bidra till en 18 Regeringsbeslut S2010/4319/FST. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning utvidgad språkmiljö där fler elever ges möjlighet att ta del av den teckenspråkiga miljön, se även avsnitt 10.1 En teckenspråkig specialskola. För att motverka eventuellt utanförskap för eleverna bör en SAK-miljö även vara en välkänd verksamhet bland övriga elever och lärare på skolan. Det är viktigt att elever som har sin tillhörighet i en SAK-miljö har en närhet till andra jämnåriga elever på skolan. Lokala och regionala SAK-miljöer En SAK-miljö kan vara lokal i bemärkelsen att den endast är avsedd och dimensionerad för en huvudmans egna elever. Med stöd av avtal kan kommuner och landsting erbjuda elever i ett samverkans- område plats i en regional SAK-miljö på lika villkor. En regional SAK-miljö kan även komma ifråga för SKÅ-bidrag för regional verksamhet under förutsättning att huvudmannen för SAK-miljön bland annat kan visa att elever inom avtalsområdet tas emot på lika villkor och att det finns en beredskap för varierande elevunderlag, se avsnitt 21.2 Att säkra regional kompetens. Förutom mottagandet till SAK-miljön reglerar avtalet lämpligen även de ekonomiska villkoren i termer av pris per plats och betalningsskyldighet. Om den regionala SAK-miljön organiseras av en enskild huvud- man är den per definition riksrekryterande, även om den i praktiken sannolikt kommer att förbli regional eller lokal. En enskild huvudman har därmed samma skyldigheter gentemot alla kommuner oavsett avtal. För att kunna komma ifråga för SKÅ- bidrag behöver en enskild huvudman, precis som en , kunna visa på ett geografiskt upptagningsområde för den regionala SAK-miljön, och att kommuner inom området är villiga att sam- verka och betala för SAK-miljön. Detta kan lämpligen manifesteras i ett avtal. Precis som för regionala SAK-miljöer i regi kan ett avtal tydliggöra de ekonomiska villkoren och det överenskomna priset per plats. Detta underlättar rimligen en långsiktig planering och uppbyggnad av kompetens. Elever i kommuner som inte ingått avtal med den enskilda huvudmannen kan också få en plats i den regionala SAK-miljön. Detta mot bakgrund av att den fristående skolan har samma skyldigheter mot alla kommuner oavsett om de ingått avtal eller ej. I dessa fall får Ökad flexibilitet och rätten till utbildning ersättningens storlek bestämmas genom en jämförelse med mot- svarande SAK-miljö, ett förslag som utredningen beskriver utförligare nedan och i avsnitt 21.2 Att säkra regional kompetens. För regionala SAK-miljöer inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får huvudmän inrätta en gemensam antagningsorganisation inom sin skolform. Huvud- männen kan vara såväl kommuner, landsting som enskilda. Den gemensamma organisationen bidrar till ökad kännedom om verk- samheten samt en öppenhet och transparens i ansöknings- förfarandet, vilket stärker elevernas rätt till ett likvärdigt mottag- ande inom regionen. En gemensam antagningsorganisation bidrar även till att underlätta administrationen vid mottagandet till SAK- miljön. SPSM har att ta ställning till förutsättningarna för att bedriva en regional eller lokal SAK-miljö i samband med att en ansökan om SKÅ-bidrag prövas. Ytterst är det dock Skolinspektionen som inom ramen för sin tillsyn har att ta ställning till vad som utgör en SAK-miljö i lagens mening. Regionala SAK-miljöer som beviljats SKÅ-bidrag för regional verksamhet kan även beviljas medel för kunskapsspridning och kollegialt lärande och blir då ”modellskolor” eller kunskapscentra i regionen, se avsnitt 21.2 Att säkra regional kompetens. För att beviljas statsbidrag förutsätts verksamheten hålla en hög kompetens och vara tillgänglig för regionens verksamma pedagoger. Mot bakgrund av den bristande tillgången på pedagoger med specifik komptetens kring dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning ser utredningen dessa så kallade modellskolor som en möjlighet att varaktigt bygga upp och tillgängliggöra spetskompetens inom regionen. Navet ska vara pådrivande i processen att få till stånd avtal mellan huvudmän om regionala SAK-miljöer.