sou · H4B348 · 2017-01-01 00:00:00 — Den demografiska utvecklingen skulle dock föra med sig ytterligare utmaningar. En nyckelfråga för den offentliga förvaltningen handlade om kompetensförsörjning. Stora pensions- avgångar antogs ställa utomordentligt stora krav om offentlig sektor ska klara sin personal- och kompetensförsörj- ning. Dessutom menade kommittén att värderingsförändringar liksom teknikutvecklingen kommer att föra med sig ytterligare anspråk. Utgångspunkten var att människors förväntningar och krav på välfärd och offentlig service ständigt ökar, och kommer att göra det i fram- tiden. Teknikutvecklingen understödjer detta. Kommittén visade att den snabba utvecklingen av medicinsk vetenskap och teknik på Regionfrågan i tidigare utredningar ett radikalt sätt förändrade förutsättningar för hälso- och sjukvård. Inte minst genom att skapa möjligheter till effektivisering men även genom att erbjuda nya och bättre möjligheter att diagnostisera och behandla sjukdomar framgångsrikt. Enligt kommittén för denna med sig omfattande kostnadsökningar och kan resultera i framtvingade prioriteringar. Stora utmaningar för samhället sammantagna bedömning var därmed att framtiden kommer att innebära en stor finansiell utmaning för samhället. Eftersom olika delar antogs drabbas i olika omfattning, sågs det också som en stor politisk utmaning. Den svenska samhällsmodellen skulle hamna under hård press i strävan efter att ge alla medborgare en likvärdig service och likvärdig behandling. Legitimiteten för de offentliga verksamheterna ansågs av kommittén vara beroende av att medborgarna uppfattar beslut som rättvisa i förhållandet mellan olika grupper och individer, att alla behandlas lika och har rätt till en likvärdig behandling. En utveckling som äventyrar detta är inte bara ett problem för en avgränsad verksamhet utan för samhället som helhet. Dessutom, om människor i allmänhet har svårt att förstå verksamheternas uppbyggnad, organisering liksom ansvarsförhållanden finns det en risk att legitimiteten för offentlig verksamhet påverkas negativt. Kommittén ansåg att en översyn av samhällsorganisationen därför ytterst är ett demokratiskt uppdrag, vars syfte måste vara att ge medborgarna bättre förutsättningar till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande. Förmågan att hantera framtidens utmaningar var enligt kommittén beroende av en rad olika faktorer. De tog särskilt fasta på fyra saker: utvecklingskraft (förmåga till utveckling och förnyelse), ett ökat medskapande, helhetssyn och minskad sektorisering, samt ökad tydlighet i ansvars- och uppgiftsfördelningen. Regionfrågan i tidigare utredningar Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft I slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) ägnas sektoriseringen en hel del tankemöda. I betänkandet kan man läsa att sektorisering är resultatet av en nödvändig, fortgående specialisering för att utveckla de offentliga verksamheterna och hantera en alltmer komplex omvärld. Men denna utveckling har också negativa drag, inte minst för de individer som har behov av insatser från flera sektorer . Dessutom, inom tillväxt- och utvecklingspolitiken och i styrningen av kommuner och landsting skapar sektoriseringen problem. Kommittén ansåg därför att denna utveckling måste balanseras med tvärsektoriella perspektiv liksom territoriellt baserade arbetssätt. Ett tvärsektoriellt arbetssätt är en förutsättning för att kunna hävda horisontella mål som jämställdhet, hållbarhet och integration. Starkare landsting för att möta utmaningarna i hälso- och sjukvården En central utgångspunkt för kommittén var att en bättre och mer ändamålsenlig organisering av samhället skulle skapa förutsättningar för att möta framtida behov. Detta gällde inte minst landstingens hälso- och sjukvård. Kommittén illustrerade att hälso- och sjukvården stod inför mycket stora utmaningar och för att kunna möta dessa var det viktigt att huvudmännen var mer resursstarka än dagens landsting. Dessutom ansågs landstingen små i förhållande till de krav som kommer att ställas på hälso- och sjukvården vad gäller kompetens och kunskapsutveckling. Vidare gjorde kommittén bedömningen att det fanns en stor variation mellan landstingen, både vad gäller resurser och andra strukturella faktorer. Detta skapade mycket ojämlika förutsättningar att erbjuda jämlik vård i hela . Mer resursstarka landsting ansågs bättre skickade att bära en sådan regional variation. Regionfrågan i tidigare utredningar Ett samlat arbete för regional utveckling Kommitténs bedömning var att de uppgifter som hade anknytning till regional utveckling var allt för splittrade och saknade de förutsättningar som ansågs nödvändiga. Därtill ansågs länsindelningen dåligt avpassad för en effektiv regional utvecklings- planering. Den regionala indelningen skiljde sig också åt mellan olika sektorer. Enligt kommittén så ledde detta till en fragmenterad tillväxt- och utvecklingspolitik och en svag och svåröverskådlig regional samhällsorganisation. Därför ansåg kommittén att det fanns ett behov av att föra samman ett antal uppgifter till ett bredare, mer tvärsektoriellt regionalt utvecklingsuppdrag. Detta skulle enligt kommittén placeras på de föreslagna regionkommunerna. Dessa skulle vara direktvalda eftersom det på bästa möjliga sätt skulle borga för möjligheter till medverkan, insyn och ansvarsutkrävande. Som en följd av detta så föreslog man att försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning skulle avslutas och de kommunala samverkansorgan som fanns skulle förlora sin nuvarande status liksom de statliga och landstingskommunala uppgifter de förvaltat. Sammanfattningsvis kan man konstatera att samlade arbete inte bara innebar att framtidens utmaningar målades upp utan också att viktiga utgångspunkter belystes. ställde upp följande kriterier för en ny läns- och regionkommunindelning. En gemensam läns- och regionkommunindelning som även statliga sektorsmyndigheter med regionindelning som regel skall följa Enligt finns det ett starkt behov av en gemensam indelning inom staten och mellan staten och den kommunala sektorn. Läns- och landstingsindelningen bör sammanfalla och sektors- myndigheter med regionindelning bör följa länsindelningen i sin inre organisation. En gemensam regional indelning ökar överskådligheten Regionfrågan i tidigare utredningar Det är också en förutsättning för samverkan inom samhällsorganisationen och för det tvärsektoriella arbetssätt som eftersträvas. konstaterar att det inte är någon slump att statliga sektorsmyndigheter organiserat sig i färre och större regioner, denna utveckling vilar på ekonomisk och förvaltningsmässig rationalitet. Ett riktvärde för invånarantal på mellan en och två miljoner invånare och som inte utan starka skäl understiger en halv miljon invånare För såväl den statliga verksamheten som för hälso- och sjukvård och regional utveckling fann starka motiv för att de nya regionkommunerna ska ha en viss minimistorlek och vara mer jämnstora än . De konstaterade att landstingen har en alltför skiftande storlek och genomgående är för små för de krav som kommer att ställas på hälso- och sjukvården framöver, inte minst vad gäller kunskapsbildning och kunskapsspridning. Också från regional utvecklingssynpunkt ansåg kommittén att det är angeläget att varje regionkommun är tillräckligt stor och har till- räckliga utvecklingsresurser för att vara internationellt konkurrens- kraftig och kunna bära ett självständigt utvecklingspolitiskt ansvar. anfördes att det är viktigt att avstånden inte omöjliggör tillgänglighet och en gemensam utvecklingsagenda. De statliga myndigheternas regionindelning vittnar enligt kommittén tydligt om att dagens länsindelning inte är ändamålsenlig. Också behovet av ett territoriellt perspektiv i staten med en direkt dialog mellan regeringen och de enskilda länsstyrelserna pekar, enligt , entydigt i riktning mot väsentligt färre län. bedömning var att en ny indelning bör resultera i sex till nio län och regionkommuner. Regionfrågan i tidigare utredningar Varje regionkommun har ett eget regionsjukhus eller, om så inte är möjligt, etablerar ett institutionaliserat samarbete med en regionkommun som har det Läns- och regionkommunindelningen måste enligt även anpassas efter specifika strukturer, som inte utan stora kostnader kan förflyttas eller kompletteras. En sådan struktur är regionsjukhusen som de ansåg avgörande för kunskapsbild- ningen och kunskapsspridningen inom hälso- och sjukvården och som spelade en central roll för de regionala kunskapscentra som kommittén föreslog. Såväl medicinsk kvalitet som kostnadsskäl talar starkt för att högspecialiserad vård koncentreras till ett fåtal sjukhus. Varje regionkommun har minst ett universitet med betydande fasta forskningsresurser anförde att vägledande för kommittén var att varje region ska besitta strategiska utvecklingsresurser. Universitet och högskolor med betydande fasta forskningsresurser och arbets- marknadsregioner som är tillräckligt stora och dynamiska för att växa av egen kraft är nyckeltillgångar i arbetet för hållbar utveckling och tillväxt. Arbetsmarknadsregionerna, så som de beräknas se ut , utgör byggstenar i läns- och regionkommunindelningen och bör inte delas, annat än om mycket starka skäl föreligger Indelningen i arbetsmarknadsregioner är enligt ett mått på människors rörelsemönster och är därför naturliga byggstenar i planering av trafik, infrastruktur och annan mark- användning samt utbildning, vård och annan samhällsservice. Läns- och regionkommunindelningen bör därför inte, enligt , utan starka skäl dela befintliga eller förväntade arbets- marknadsregioner. Regionfrågan i tidigare utredningar Län och regionkommuner så långt som möjligt avgränsas så att medborgarna kan känna anknytning dit anförde beträffande detta kriterium följande. Politiska beslut kräver legitimitet och förankring. Det är en styrka om läns- och regionindelningen kan grundas i en gemensam identitet. Den regionala identiteten är jämförelsevis svag i , även om den skiftar mellan olika landsändar och är oftare knuten till landskapet än till länet. Likaså påverkas den, enligt , förmodligen mer av mediers spridningsområden än av administrativ indelning. Den regionala identitetens betydelse ska inte överdrivas. Att bygga starkt identitetsbaserade regioner i ansåg inte är möjligt, knappast heller önskvärt. Väl så fruktbart ansågs det vara att se till de samverkans- mönster som redan vuxit fram inom olika samhällsområden. Även om sådana strukturer inte primärt bottnar i en gemensam identitet, har de ofta stor faktisk betydelse för möjligheterna att samlas kring en gemensam politisk agenda och mobilisera utvecklingskraft och resurser. 4.2.7Koncentration av länsstyrelsernas uppgifter Regeringen beslutade att låta en extern utredare analysera koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärn- verksamhet och att utifrån analysen lämna förslag på verksamheter som skulle kunna koncentreras till en eller flera länsstyrelser. Syftet med en sådan koncentration var bland annat att åstadkomma högre effektivitet och säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. Utgångspunkten för arbetet var att det fanns ett behov av att åstadkomma detta. I promemorian Koncentration av länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28) presenteras ett antal centrala principer för koncentration av olika verksamheter. Dessutom föreslog utredningen att verksamheter i ett flertal områden skulle koncentreras till sju läns- styrelser. Denna koncentration skulle ske enligt en princip som kallades för konsekvent koncentration och innebar att koncentra- tion skulle ske till en utpekad grupp länsstyrelser. har koncentration skett inom en rad olika områden. Dels inom sådana områden som utredningen pekade ut, exempelvis Regionfrågan i tidigare utredningar tillsyn, tillstånd och prövning, men även inom andra administrativa stödfunktioner såsom bland annat IT-stöd och löneadministration. tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att ge förslag på hur den statliga regionala förvaltningens utformning kan utvecklas för att bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Utredningen tog namnet Utredningen om den statliga regionala förvaltningen och lämnade över slutbetänkandet Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) till regeringen. En stor del av utredningens arbete ägnades åt att beskriva hur den regionala nivån fungerar med den rådande uppgifts- och ansvars- fördelningen i länen. Exempelvis beskriver utredningen läns- styrelserna och de statliga myndigheternas arbete och organisering samt de problem man såg. Bland annat handlade det om en fortsatt sektorisering som en följd av arbetet med att effektivisera den statliga förvaltningen. Utredningen diskuterade också regiona- liseringen och centraliseringen som hade skett som en följd av olika en-myndighetsreformer. Den samlade bedömningen var att det finns olika uttryck för att statens ställning i regionerna försvagats. Därmed kan det uppstå problem, bland annat genom att det blir svårt för staten att agera samordnat och på ett likvärdigt sätt i alla län. Utredningen konstaterar också att en svag statlig regional förvaltning skulle kunna vara ett demokratiskt problem om det innebär att statens legitimitet ifrågasätts till följd av att staten inte kan utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Utredningen pekade också på exempel på myndigheter som har samma eller snarlika uppgifter. Dessutom skiljer sig statliga myndigheters organisering åt och sammanfaller mycket sällan med länsindelningen. Detta försvårar för staten att agera samordnat i länen. Utredningens slutsats var därför att det krävs en genomgripande reform av den statliga regionala förvaltningen för att göra denna tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig. Utredningen ansluter sig till bedömning att det krävs ett reducerat antal län, liksom en mer samordnad statlig regional förvaltning. Regionfrågan i tidigare utredningar 4.2.9Kammarkollegiets bedömningar av ansökningar Frågor om ändring i landstingens indelning regleras av lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting. Enligt 2 kap. 1 § denna lag får regeringen besluta om ändring i rikets indelning i landsting. En ändring får dock endast göras om den kan medföra bestående fördelar för ett landsting eller en del av ett landsting alternativt andra fördelar ur allmän synpunkt. Detta innebär att det behöver utredas i vilken mån det finns sådana bestående fördelar. Kammarkollegiet har prövat ett antal ansökningar om bildande av större landsting. fick myndigheten i uppdrag av regeringen att pröva ansökningar från de fyra nordligaste landstingen samt lands- tingen i , och län och . Kammarkollegiets prövning av frågan innebar bland annat att det blev ett stopp för den relativt utdragna regionbildnings- processen som inleddes i norra (2012). Detsamma gällde ansökningarna från landstingen i . Kammarkollegiets bedömning var att de för- och nackdelar som hade analyserats vägde jämt. Beträffande bedömde myndigheten att det inte fanns en tillräcklig enighet om hur gränserna skulle dras. Det bedömdes också finnas en risk för att demokratiska förutsättningarna påverkades negativt vid bildandet av en ny större regionkommun. Beträffande ansåg man att det fanns en risk för att patientunderlaget skulle minska för i . Dessutom fanns det en otydlig- het om den geografiska indelningen. Kammarkollegiets resonemang om hur demokratin kunde påverkas var delat. Å ena sidan betonades att de det fanns en risk att de demokratiska förutsättningarna påverkades negativt av stora regionkommuner. Ytmässigt stora regioner kunde leda till sämre representativitet i de politiska församlingarna liksom sämre möjlig- heter för politiker att aktivt delta i de politiska församlingarnas arbete. Å andra sidan argumenterar de också om betydelsen av leveranskapacitet. Deras bedömning var att regionkommunernas demokratiska legitimitet delvis var beroende av dess förmåga att leverera kvalitativa välfärdstjänster till medborgarna. Detta talade för större enheter. Regionfrågan i tidigare utredningar Trots Kammarkollegiets samlade bedömning, att för- och nack- delar vägde lika, så bedömdes oklarheterna kring de geografiska gränsdragningarna vara så pass omfattande att någon indelnings- ändring inte kunde genomföras. Dessutom gjorde Kammarkollegiet bedömningen att det fanns ett behov av att beakta landstingens intressen på ett mer samlat sätt och att en indelning av landet i så kallade regionkommuner skulle utgå från en helhetssyn. Tilläggsdirektiv om sammanläggning av specifika län fick Utredningen om den statliga regionala förvalt- ningen i tilläggsdirektiv (dir. 2010:12) att pröva om det var möjligt att finna en gränsdragning som uppfyllde indelningslagens krav, dels för , , och , dels för , och . Utredningen skulle också ta ställning till eventuella önskemål från berörda kommuner om länsbyte. Särskilt utrymme ägnades åt Norrlandslänen, framför allt och som tillsammans kunde utgöra grunden för en ny indelning. Utredningens bedömning var att en sammanslagning skulle kunna vara gynnsam eftersom de respektive länen haft en långsiktigt negativ befolkningsutveckling. Genom en sammanslag- ning kunde det skapas goda förutsättningar för att stärka den ekonomiska utvecklingen. Dessutom skulle en sammanläggning stämma väl överens med framtida funktionella arbetsmarknadsregioner och bidra till att skapa möjligheter till ett mer effektivit regionalt utvecklingsarbete. En viktig effekt av en sammanläggning skulle enligt utredningen vara möjligheten att ta tillvara på skalfördelar inom hälso- och sjukvården. Den mest problematiska aspekten som utredningen pekade på var att en sammanslagning av landstingen skulle innebära att avståndet till orten där håller sina samman- träden blir längre. Ett minskat antal politiker ansågs också göra det svårare för medborgare att komma i kontakt med dessa. Utred- ningens bedömning var att detta kunde hanteras genom att behålla antalet politiker. Regionfrågan i tidigare utredningar Eftersom fördelarna bedömdes vara större än nackdelarna var det utredningens samlade bedömning att en sammanslagning skulle leda till bestående fördelar. Men eftersom det återstod politiska oklarheter i frågan ansåg man att det inte var möjligt att ta ställning till en sammanläggning. har regionfrågan gått från diskussion till konkreta åtgärder. Det började som en idé om regionens betydelse och roll i samhällsorganisationen och en diskussion om hur det offentliga kan organiseras för att stärka den regionala nivån. Olika modeller för det har utvecklats och analyserats. De har dessutom prövats i praktiken genom försöksverksamheten i , , och . Kommunala samverkans- organ har etablerats och efterhand lagts ner i samband med förändringar av det regionala utvecklingsansvaret inom ramen för de nuvarande länen. Erfarenheterna och resultaten av det har utvärderats och bidragit med kunskap. Demokrativärden har granskats särskilt och försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning har utvärderats i syfte att säkerställa att demokratin inte påverkas negativt av starkare regional självstyrelse eller av större geografiska territorier. Statlig regionalpolitik har delvis utvecklats till regional utvecklingspolitik som i högre grad placerar fokus på regionala aktörers egen förmåga att skapa förutsättningar för tillväxt. Det kan konstateras att regionfrågan har ägnats stor uppmärk- samhet. Särskild uppmärksamhet har frågan haft och framåt. Utredningarna har pekat på en rad olika slutsatser som är av betydelse för vårt arbete. –Det finns ett behov av starkare regionala aktörer med ett bredare ansvar. –Decentralisering och regionalisering skapar nya förutsättningar för de regionala aktörerna. –Demokratipolitiken betydelsefullt för att skapa legitimitet. –Statens regionala förvaltning är starkt sektoriserad och det finns behov av samordning. Regionfrågan i tidigare utredningar har makt och ansvar flyttas från central nivå till kommuner och landsting. Utvecklingen har bland annat drivits på av idéer om att politiska beslut om produktion bör ske så nära medborgarna som möjligt. har det skett en regionalisering inom i en rad olika områden. Allt fler beslut med betydelse för sjukvården hanteras inom ramen för sjukvårdsregionerna. Myndig- heter har även gått från en mer länsvis organisering mot större regioner. Denna regionalisering visar på behoven av fortsatt produktivitetsökning liksom att det finns möjligheter till effektivitet genom skalfördelar. Dessutom har kommunala aktörer fått mandat att bedriva regionalt tillväxtarbete. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna har därmed en nyckelroll i länens utveckling. Detta har i sin tur betonat vikten av samverkan och samordning i länen, mellan regionalt utvecklingsansvariga och statliga myndigheter. Den starka sektoriseringen har också inneburit att statens möjligheter att uppträda tydligt och enhetligt gentemot medborgare, företag och kommuner har försämrats. Detta understryker dessutom länsstyrelsernas roll. Sammanfattningsvis framträder en bild av en samhällsorganisa- tion som inte har en ändamålsenlig organisering och där aktörerna behöver vara starkare och mer samordnade. Samhällets institutioner måste ha förmåga och kapacitet att hantera framtidens utmaningar, likaså en beredskap att utveckla offentlig verksamhet i takt med de förändringar som sker i samhället. I detta kapitel görs en beskrivning av några utmaningar som vi finner särskilt relevanta i relation till vårt uppdrag. Först och främst den demografiska utvecklingen samt de konsekvenser som följer i kölvattnet av befolkningens förändrade sammansättning. Sedan, och delvis som en följd av det förra, nya krav på hälso- och sjuk- vården. Därefter följer globaliseringens konsekvenser för närings- livet och sedan, människors ökade geografiska rörlighet. Slutligen görs en genomgång av landstingens ekonomi. Ett flertal statliga utredningar har tagit fasta på den demografiska utvecklingen som en av vår tids stora utmaningar. Långtids- utredningen illustrerar detta tydligt i sitt betänkande Demografins regionala utmaningar (SOU 2015:101). Utmaningen är så omfattande att det enligt utredningen kommer att behövas insatser på alla nivåer för att möta denna utveckling. Även andra ger stöd för en sådan beskrivning. I rapporten geografi 2015 beskriver och Arena för tillväxt hur befolkning växer, flyttar och åldras. behandlar frågan om demografins utveckling som en av de stora utmaningarna . Den reser också frågan om tillväxtkraft kan skapas i hela Utmaningar för samhällsorganisationen 2016:48 landet för att viktig samhällsservice i hela landet ska kunna upprätthållas (Ds 2013:19). Vad i består då den stora utmaningen? Egentligen handlar det ytterst om att växer befolkningsmässigt, men på ett ojämnt sätt. prognostiserar den totala tillväxten till 1,4 miljoner personer . Av denna befolkningsökning antas ske i storstadsregionerna (SOU 2015:101). Detta innebär att redan befolkningstäta delar av kommer att bli tätare och att de delar som redan är glest befolkade relativt sett kommer att bli glesare. Antalet kommuner som är befolknings- mässigt riktigt små kommer att öka. Enligt de prognoser som SCB har tagit fram åt oss kan man konstatera att alla län kommer att växa befolkningsmässigt , men enbart i absoluta termer. Relativt den totala tillväxten kommer ett antal län bli mindre. Detta kan leda till olika oönskade konsekvenser. Försörjningsbördan för de arbetande kommer att öka på grund av en åldrande befolkning En annan demografisk förändring som kommer att bli allt mer påtaglig är att befolkning åldras. Enligt de framskrivningar som har gjort kan det bland annat konstateras att åldersgruppen kommer att öka med cirka 773 000 personer . Detta ska relateras till att den samlade befolkningstillväxten i prognostiseras till 1 448 000 personer . Att antalet äldre personer i befolkningen ökar behöver inte vara ett problem.