sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Eftersom vi i detta kapitel behandlar möjligheten att beakta praktiska verkställighetshinder inom pröv- ningen av ett grundärende har MIG 2011:26 här begränsad relevans (avgörandet behandlas i stället mer ingående i avsnitt 5.3). I såväl MIG 2008:38 som MIG 2014:9 görs däremot en bedömning av om praktiska verkställighetshinder föreligger som kan ligga till grund för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. Dessa båda av- göranden är således av intresse för oss i denna del av utredningen. Därutöver har vi identifierat en dom från Migrations- överdomstolen som inte refererats, UM 8638-08 från , vilken också uttryckligen behandlar praktiska verkställighets- hinder vilken även den kommer att beröras i det följande. Nedan- stående sammanfattningar av dessa domar har primärt koncentrerats kring vad som sägs om praktiska verkställighetshinder och de even- tuella konsekvenserna av sådana. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet MIG 2008:38 () Verkställighetshinder kan beaktas vid den samlade bedömningen av om synnerligen ömmande omständigheter föreligger. När den enskilde själv inte har gjort försök att undanröja eventuella verkställighets- hinder och något försök att verkställa utvisningen ännu inte har gjorts har det inte visats att det finns något konkret verkställighetshinder som vid en sådan bedömning skulle kunna beaktas. Målet gäller en statslös palestinsk man från . Han hade gjort gällande att synnerligen ömmande omständigheter förelåg på grund av verkställighetshinder. Detta då han inte skulle få inrese- tillstånd till eftersom han inte hade någon sponsor eller några resedokument. avslog mannens ansökan. Migrationsdomstolen biföll mannens överklagande då domstolen fann att det förelåg synnerligen ömmande omständigheter. Migra- tionsdomstolen gjorde bedömningen att mannen förvisso själv del- vis orsakat verkställighetsproblematiken men att en lyckad verkställig- het framstod som så gott som utesluten varför han vid en samlad bedömning ändå skulle beviljas uppehållstillstånd. överklagade domen till Migrationsöverdomstolen. Migrationsöverdomstolen slår fast att ett avvisnings- eller utvis- ningsbeslut inte behöver ha vunnit laga kraft för att verkställighets- hinder ska kunna beaktas. Domstolen anför vidare, med hänvisning till tidigare praxis (MIG 2006:1), att det är den enskilde som har att visa att förutsättningarna för uppehållstillstånd i så fall är uppfyllda. I det aktuella målet hade mannen inte gjort något försök att er- hålla en sponsor och något försök att verkställa utvisningen hade ännu inte gjorts. Enligt Migrationsöverdomstolen är det därmed inte visat att det fanns ett konkret verkställighetshinder som skulle kunna beaktas vid bedömningen av frågan om synnerligen ömmande omständigheter föreligger. Inte heller i övrigt föreligger enligt Migra- tionsöverdomstolen sådana omständigheter som medför att mannen ska beviljas uppehållstillstånd. MIG 2014:9 () En utlänning har anfört att han har vistas i , är ekonomiskt självförsörjande genom arbete och näringsverksamhet, har tagit banklån, har egen bostad, talar flytande svenska, har uppdrag som kontaktperson i olika kommuner, är aktiv i en förening och har tagit Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet svenskt körkort [så!]. Dessa omständigheter avseende hans anpassning till har inte ansetts vara av sådan tyngd, vare sig enskilt eller sammantaget, att han har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § första stycket utlänningslagen. Målet gäller en kubansk man som tidigare beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning. Trots att den relation som uppehållstillståndet grundades på hade upphört reste mannen in i . I träffade han en annan man och relationen med honom åberopades som grund för uppehållstillstånd. avslog ansökan med hänvisning till huvudregeln i 5 kap. 18 § utlänningslagen att den som vill ha uppehållstillstånd i ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före in- resan i landet. Migrationsdomstolen biföll mannens överklagande och beviljade honom permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlännings- lagen. Migrationsdomstolen tog fasta på att mannen för domstolens bedömning hade vistats i och , var ekonomiskt självförsörjande och på olika sätt hade anpassat sig till svenska förhållanden. Migrationsdomstolen beaktade även den problematik som ansågs föreligga med inrese- och utrese- tillstånd för kubanska medborgare som vistats utanför landet än vad som medgetts. överklagade domen till Migrationsöverdomstolen. Migrationsöverdomstolen anger bl.a. att möjligheten att bevilja uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen är mycket begrän- sad. Vad som framkommit om mannens anpassning bedöms inte vara av sådan tyngd att han ska beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. I fråga om praktiska verk- ställighetshinder på grund av att mannen inte skulle komma att tillåtas resa in i anför Migrationsöverdomstolen att det inte framkommit att han hade gjort några försök att få ett inresetill- stånd. Därmed bedöms det inte visat att det finns något konkret verkställighetshinder som skulle kunna beaktas vid den samlade bedömningen av om synnerligen ömmande omständig- heter föreligger. Inte heller i övrigt föreligger enligt Migrationsöver- domstolen sådana omständigheter som medför att mannen ska be- viljas uppehållstillstånd. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Migrationsöverdomstolens dom i mål UM 8638-08 Målet gäller en statslös palestinier från . , som ansåg att mannen inte gjort sannolikt vare sig att ett skyddsbehov eller att synnerligen ömmande omständigheter förelåg, avslog ansökan. Migrationsdomstolen gjorde, efter att mannen överklagat, ingen annan bedömning i dessa delar. anförde emeller- tid i migrationsdomstolen att det förelåg hinder mot att verkställa beslutet om utvisning till . Det var därför uppfattning att domstolen skulle bevilja anstånd med verkställig- heten. Migrationsdomstolen tog fasta på uppgifter i denna del. Domstolen godtog också uppgifterna om att det var oklart när en utvisning till skulle förväntas kunna verkställas, men att förhandlingar pågick som kunde resultera i att gränsen öppnas inom överskådlig tid. Migrationsdomstolen gjorde bedömningen att verkställighetshindret inte var av sådan art att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skulle beviljas men väl att klaganden skulle ges anstånd med verkställigheten . Mannen över- klagade domen till Migrationsöverdomstolen. Under handläggningen i Migrationsöverdomstolen anförde Migra- tionsverket att det inte längre fanns något hinder mot verkställighet till . Även om det alltjämt inte fanns någon gränsövergång som kontinuerligt var öppen för persontrafik till hölls gräns- övergången Rafah öppen av för ett antal ut- och inresande . Genom att först från ansöka om transitvisering till skulle det vara praktiskt möjligt att åter- vända till , även om det vore förenat med olägenheter för den enskilde. Migrationsöverdomstolen konstaterar bl.a., med hänvisning till tidigare praxis (MIG 2007:9), att om det är praktiskt möjligt att fri- villigt återvända till hemlandet saknas verkställighetshinder i utlän- ningslagens mening. Majoriteten av rätten gör bedömningen att den landinformation som åberopat visar att det vore praktiskt möjligt att återvända till . Således anses något verk- ställighetshinder inte föreligga. En av rättens ledamöter är skiljaktig och anser att det är visat att det finns ett hinder mot att verkställa utvisningsbeslut till samt att detta hinder föreligger vid såväl tvångsvis som frivillig verk- ställighet. Den skiljaktige domaren lyfter bl.a. fram att ett återvänd- Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet ande till endast kan ske via , ett land som eventuella skyddsskäl inte hade prövats gentemot. hade inte heller angetts i vare sig eller migrationsdomstolens avgörande som ett land dit verkställighet skulle ske. Vidare fram- håller domaren att det enligt landinformationen är osäkert när och till och med om en sådan inresa till kan bli aktuell. Även om landinformationen visar att vissa personer ändå hade lyckats resa in i framgår inget om bl.a. hur länge de hade fått vänta och vilka umbäranden de möjligen hade utsatts för. Mot denna bakgrund anser domaren att det inte heller är visat att det vore praktiskt möjligt för en person som fått avslag på sin asylansökan att på ett humant och värdigt sätt återvända till . Verkställighetshindret gentemot är enligt domaren till sin natur sådant att det inte går att ställa någon tillräckligt säker prog- nos om när verkställighet skulle vara möjlig, varför anstånd inte borde komma i fråga. I stället borde ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen beviljas eftersom verkställighets- hindret inte är att anse som bestående. Andra avgöranden av relevans för bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas p.g.a. praktiska verkställighetshinder Utöver ovan redovisade domar från Migrationsöverdomstolen med direkt koppling till frågan om praktiska verkställighetshinder har vi identifierat särskilt två refererade mål med generell vägledning som vi också anser har bäring på vår utredning då de bl.a. behandlar frågor om beviskrav och den enskildes skyldighet att om möjligt återvända. Precis som i övrig redovisning av praxis är nedanstående samman- fattningar koncentrerade kring vad som sägs i domarna av relevans för frågan om praktiska verkställighetshinder. MIG 2010:6 () Vilket beviskrav som ska tillämpas vid bedömningen av om det före- ligger synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlän- ningslagen är beroende av vilka omständigheter som åberopas som grund för uppehållstillstånd med stöd av den bestämmelsen. När situa- tionen i hemlandet åberopas som grund måste sökanden göra sanno- Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet likt att det föreligger en risk för social utstötning eller andra svårig- heter vid ett återvändande till hemlandet. Sökandens berättelse om omständigheter som påstås medföra en risk för svårigheter efter hem- komsten får, i den mån bevisningen om detta brister, därvid godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Målet gäller en familj från . Frågan i målet är i första hand om familjens situation, om de återvänder till hemlandet, skulle vara så utsatt att uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter var motiverat. Denna fråga är av begränsad relevans för vår utredning. I avgörandet uttalar sig emellertid Migrations- överdomstolen också principiellt rörande bl.a. bevisbördan och bevis- kravet när det gäller synnerligen ömmande omständigheter, däribland vid praktiska verkställighetshinder. Migrationsöverdomstolen hänvisar till tidigare uttalanden om att det är den enskilde som har bevisbördan för att hen uppfyller de krav som ställs i utlänningslagen för att uppehållstillstånd ska be- viljas. Vidare redovisas vad man i tidigare praxis uttalat om åberopade medicinska skäl. Domstolen har då fastslagit att sådana skäl vanligen kan utredas väl och att det ställs ett högt beviskrav beträffande den sökandes hälsotillstånd, samt att tillfredsställande dokumentation ska visa att hens hälsotillstånd är av sådan allvarlig karaktär att uppe- hållstillstånd kan beviljas. Därefter uttalar Migrationsöverdomstolen att förekomsten av verkställighetshinder också tillhör de omstän- digheter, inom ramen för vad som kan utgöra synnerligen ömmande omständigheter, ”som är relativt enkla att klarlägga”. Migrations- överdomstolen hänvisar också till vad man tidigare uttalat i MIG 2008:38 om att då ”måste utredningen här visa att det finns ett konkret verkställighetshinder som kan beaktas vid den samlade be- dömningen av om synnerligen ömmande omständigheter föreligger”. Inom ramarna för Migrationsöverdomstolens särskilda resone- mang om beviskravet när det gäller ”utlänningens situation i hem- landet” återknyter domstolen till tidigare uttalanden om beviskravet vid synnerligen ömmande omständigheter. Migrationsöverdomstolen har därvid ställt högre krav på bevisningen när det gäller sådana omständigheter som – om de är för handen – den enskilde normalt sett bör kunna dokumentera och belägga. konstaterar att vissa omständigheter rörande situatio- nen i sökandens hemland kan vara svårare att utreda, såsom för- hållanden som kan visa att sökanden skulle riskera social utstötning Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet eller andra svårigheter vid ett återvändande dit. Med hänsyn till att 5 kap. 6 § utlänningslagen är en undantagsbestämmelse som ska tillämpas restriktivt gör Migrationsöverdomstolen härvid bedöm- ningen att det inte kan ställas lägre krav på bevisningen eller sökandens berättelse beträffande förhållandena i hemlandet vid pröv- ningen av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter än vid prövningen av en sökandes skyddsbehov. När situationen i hemlandet åberopas som grund för uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen behöver därför sökan- den, liksom när skyddsbehov åberopas, göra sannolikt att det före- ligger en risk för social utstötning eller andra svårigheter vid ett åter- vändande till hans eller hennes hemland. MIG 2007:9 () Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd är det den asylsök- ande som skall göra sitt behov av internationellt skydd sannolikt och sin identitet sannolik. Behov av internationellt skydd har inte ansetts föreligga p.g.a. inre väpnad konflikt eller andra svåra motsättningar i hemlandet. Eftersom sökanden inte har flykting- eller skyddsskäl skall en prövning av internt flyktalternativ inte göras. Målet gäller en asylsökande man från . Som rubriken antyder handlar målet till stora delar om frågor rörande mannens eventuella skyddsbehov och hur ett sådant ska prövas, vilket är av begränsad relevans för vår utredning. Däremot kan Migrationsöverdomstol- ens principiella uttalande om att en asylsökande bl.a. ska göra sin identitet sannolik vara av intresse även i frågor rörande praktiska verkställighetshinder där identitetsfrågor är vanligt förekommande. En omständighet som anfördes av klaganden redan i migrations- domstolen var att det saknades förutsättningar för att verkställa ett avvisningsbeslut med tvång och att han därför under överskådlig framtid skulle komma att bli kvar i . anförde i Migrationsöverdomstolen i denna fråga att man , i linje med , inte verkställde några avlägsnandebeslut med tvång till norra . Vidare uppgav att det fanns flera internationella flygförbindelser till den kurdiska regionen och att det även fanns möjlighet att resa till med flyg via . Ett frivilligt åter- vändande till ansågs således praktiskt möjligt och Migrations- Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet verket anförde även att det förekom att irakier återvände på egen hand. Migrationsöverdomstolen delar bedöm- ning att det är praktiskt möjligt att återvända till , särskilt de norra delarna. Mot denna bakgrund samt med beaktande av klag- andens individuella omständigheter och förhållandena i hemlandet gör Migrationsöverdomstolen bedömningen att skäl för uppehålls- tillstånd på grund av verkställighetshinder saknas. 4.2.3Migrationsdomstolarnas avgöranden med hänvisning till MIG 2008:38 Av de tre domar som sammanfattats i avsnitt 4.2.2 har vi gjort be- dömningen att MIG 2008:38 är det avgörande som haft störst bety- delse för rättstillämpningen i fråga om hur praktiska verkställighets- hinder bedöms.5 För att kartlägga hur migrationsdomstolarna har bedömt eventuella praktiska verkställighetshinder inom ramarna för prövningen av ett överklagande av ett avslagsbeslut i ett grundärende har vi därför sökt i JP Infonet på ”MIG 2008:38”. Sökningen av- gränsades till domar med hänvisning till avgörandet . Av intresse för utredningen är i denna del endast domar där förutsättningar funnits för att göra en materiell bedömning av om sådana praktiska verkställighetshinder som skulle kunna ligga till grund för ett uppehållstillstånd före- legat. De domar där ”MIG 2008:38” förvisso omnämns men som inte handlar om en prövning av ett grundärende eller som av utred- ningsskäl resulterat i en återförvisning till har därför valts bort.6 Likaså har vi exkluderat domar där den klagande beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehöv- ande eftersom domstolen i dessa mål aldrig behövt göra en bedöm- 5Redan av den rubrik som Migrationsöverdomstolen valt till referatet av MIG 2014:9 (se ovan) framgår att man med avgörandet i första hand försökte ge vägledning kring hur en persons anpassning till i form av ett här etablerat privatliv ska bedömas. När vi har sökt i JP Infonet på hänvisningar till MIG 2014:9 har vi också kunnat se att det är i detta sammanhang migrationsdomstolarna framför allt refererar till avgörandet. Vidare har Migrationsöverdom- stolens dom i mål nr UM 8638-08, ett avgörande som inte är refererat, endast hänvisats till i ett fåtal domar från migrationsdomstolarna enligt den sökning vi har gjort på målnumret i JP Infonet. När vi i stället sökt på hänvisningar till MIG 2008:38 har vi fått ett stort antal träffar i migrationsdomstolsdomar där också frågan om praktiska verkställighetshinder varit aktuell. 6Exempelvis mål om uppehållstillstånd p.g.a anknytning, mål om utvisning p.g.a. brott, mål om ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen respektive mål om uppehållstillstånd efter ny prövning. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet ning av förekomsten av praktiska verkställighetshinder. Av samma skäl har inte heller beslut om avvisning på processuella grunder inkluderats. Efter denna inledande gallring har vi granskat samman- lagt 50 individuellt motiverade domar från de fyra migrationsdom- stolarna i , , och Luleå.7 När en hänvisning till MIG 2008:38 gjorts i en dom har vi antagit att frågan om förekomsten av praktiska verkställighetshinder på ett eller annat sätt aktualiserats i målet. Visserligen kan frågan om praktiska verkställighetshinder ha aktualiserats för bedömning även i domar där någon uttrycklig hänvisning inte gjorts till MIG 2008:38. Vi kan följaktligen inte förväntas uttömmande ha kartlagt hur migra- tionsdomstolarna under aktuell period hanterat frågan om praktiska verkställighetshinder. Däremot har vi kunnat identifiera 50 domar där frågan varit uppe för bedömning. Alternativet hade varit, för att uppnå en fullständig kartläggning, att gå igenom samtliga migrations- domstolarnas avgöranden i asylmål (domstolarnas målkod 60-01) för att bland dessa identifiera de avgöranden där praktiska verkställighetshinder avhandlas. Vår bedömning är att underlaget, tillsammans med det övriga utredningsmaterialet, blir tillräckligt stort för att vi ska kunna bilda oss en uppfattning om hur rättstillämpningen avseende praktiska verkställighetshinder i grundärenden har sett ut. Också med beakt- ande av den begränsade utredningstiden vi har till vårt förfogande menar vi att ytterligare ansträngningar för att eftersöka fler rele- vanta domar inte är motiverat. Av delvis samma skäl har kartlägg- ningen begränsats till att omfatta domar från till . En sådan kartläggning menar vi ger en relativt aktuell bild av migrationsdomstolarnas rättstillämpning, dessutom utan att ikraftträdandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i (tidsbegränsade lagen) komplicerar analysen. Under den begränsade tid som den tids- begränsade lagen gäller tillämpas nämligen delvis olika bestämmel- ser beroende på när en asylansökan lämnats in. Att inom ramarna för denna utredning inleda en kartläggning av hur vissa delar av den tidsbegränsade lagen kommit att tillämpas, så efter dess ikraftträdande, vore inte heller meningsfullt. 7 som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett mål oavsett om de meddelats som ett individuellt avgörande eller flera. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet kvenser den tidsbegränsade lagen har för möjligheterna att beakta praktiska verkställighetshinder inom ramen för prövningen av ett grundärende belyses i stället i avsnitt 7.1. Vilken domstol har gjort prövningen? De domar som ingår i kartläggningen har inledningsvis systemati- serats utifrån vilken migrationsdomstol som har meddelat domen. Mer än hälften av domarna i undersökningsmaterialet har meddelats i . Migrationsdomstolen i , som sett till fördel- ningen av asylmål närmast kan jämföras med Migrationsdomstolen i , är vidare den instans som meddelat klart minst antal domar där en bedömning gjorts, med hänvisning till MIG 2008:38, av praktiska verkställighetshinder.8 En närmare analys av vad det beror på att mängden avgöranden från Migrationsdomstolen i är begränsad i underlaget låter sig inte göras inom ramen för denna utredning. Vårt underlag får dessutom anses för litet för att möjlig- göra en sådan analys. Däremot kan vi konstatera att detta för med sig att den följande undersökningen av migrationsdomstolarnas rättstillämpning i fråga om praktiska verkställighetshinder i grund- ärenden till stor del kommer att präglas av praxis från och . Mot vilket verkställighetsland har prövningen gjorts? Domarna i undersökningsmaterialet har i ett andra steg sorterats utifrån vilket land den asylsökande skulle komma att verkställas till vid ett eventuellt avslag på ansökan. Det är också detta land gentemot vilket domstolen har haft att bedöma om det fanns hinder mot verkställighet. Som framgår av figur 4.1 är det i cirka hälften av de 8 Migrationsdomstolen i använder sig som regel av en domskrivningsteknik som skiljer sig från vad som är brukligt vid andra migrationsdomstolar. De tre andra domstolarna inkluderar nämligen normalt det överklagade beslutet från i sin helhet i den egna domen, i form av en bilaga. Migrationsdomstolen i sammanfattar oftast i stället bedömning med egna ord i sina domar. Om i sitt beslut hänvisat till ett vägledande avgörande, exempelvis MIG 2008:38, och en sådan hänvisning inte återges i domstolens sammanfattning och rättsfallet inte heller uttryckligen berörs i de egna domskälen, skulle en sökning på referatnumret inte ge någon träff i JP Infonet. Det lägre antalet domar från Migrationsdomstolen i i undersökningsmaterialet skulle möjligen kunna förklaras av denna skillnad i domskrivningsteknik. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet domar som granskats fråga om en bedömning gentemot staten , närmare bestämt . Därutöver är variationen vad gäller länder stor. Många länder förekommer i endast en eller ett fåtal domar. En vanligt förekommande omständighet även hos de klagande som inte prövas gentemot är statslöshet.9 I 9 av de i övrigt 24 granskade domarna har domstolen haft att bedöma frågan om praktiska verkställighetshinder för en statslös, mot länder som exempelvis , , och . Förekomsten av statslöshet tycks således vara central för frågan om praktiska verkställighetshinder och är något vi återkommer till i utredningen. Figur 4.1 Vilket är verkställighetslandet/-platsen? Migrationsdomstolarnas bedömning av praktiska verkställighetshinder I materialet har vi identifierat tre domar där migrationsdomstolen med ändring av det överklagade beslutet beviljat uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. 9 Enligt är medborgare i staten i vissa sammanhang att betrakta som statslösa (se SR 11/2015). Gällande praktiska verkställighetshinder till så har inte den omständigheten att palestinier juridiskt sett kan anses uppfylla kraven på att vara med- borgare betydelse, i vart fall inte i skrivande stund. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet som vunnit någon framgång hos migrationsdomstolen i denna del har alltså varit mycket liten, se figur 4.2. Av de tre bifallen rör två stycken verkställighet till och ett till .