sou · H5B357 · 2017-06-22 00:00:00 — I artikel 12.1 anges således att medlemsstaterna ska se till att PNR-uppgifter som lämnas till enheten för passagerarinformation från lufttrafikföretag lagras i en databas vid enheten efter överföringen till enheten för passagerarinformation i den medlemsstat på vars territorium flygningen ankom eller av- gick. Vid utgången av femårsperioden ska medlemsstaterna, enligt artikel 12.4 första meningen, se till att PNR-uppgifterna slutgiltigt raderas. PNR-uppgifterna ska således bevaras i databasen vid enheten för passagerarinformation , varken längre eller . 18.4.2Våra överväganden och förslag PNR-direktivet är dels en verksamhetsreglering som sätter upp ett system för informationsförsörjning och -utbyte i brottsbekämpning av visst slag, dels en dataskyddsreglering som sätter upp ramar och vissa absoluta krav som ska uppfyllas i syfte att kringgärda verk- samheten med tillfredsställande skydd för registrerades integritet. Regleringen är i dessa avseenden mycket sammanflätad. Bestämmel- serna i artikel 12.1 och 12.4 om lagring och slutgiltig radering av de PNR-uppgifter som har överförts till enheten för passagerarinfor- mation från lufttrafikföretagen är ett exempel på detta. tiden är ett åliggande som medlemsstaterna ska genomföra i linje med sin skyldighet att bedriva sitt lands del i PNR-systemet. Även den slutliga raderingen är ett åliggande för medlems- staterna men är motiverad utifrån ett dataskyddsrättsligt intresse. Vi föreslår att det i den nya lagen tas in en bestämmelse som anger att sådana PNR-uppgifter som har tagits emot, dvs. kommit in från lufttrafikföretagen, ska lagras i enhetens PNR-databas och bevaras där . I skäl 30 till direktivet anges att direktivet inte påverkar tillämp- ningen av nationell rätt om principen om allmänhetens tillgång till officiella handlingar, varmed för svenskt vidkommande avses all- männa handlingar. Vi anser emellertid att det inte bör komma i fråga att utifrån de intressen som bär upp handlingsoffentligheten och med åberopande av vår grundlag och skäl 30 föreslå en längre tids lagring än den i direktivet stipulerade absoluta tidsgränsen. Något bärande insynsintresse i den stora massan PNR-uppgifter som kom- mer att lagras i PNR-databasen kan vi inte identifiera. I den mån PNR-uppgifter verkligen kommer att användas i den brottsbekäm- pande verksamheten hos behöriga myndigheter – i vilken allmänheten i och för sig har ett tungt vägande insynsintresse – rör det sig om ett proportionellt sett ytterst litet antal uppgifter för vilka andra regler för bevarande och gallring än den nu aktuella artikeln kommer att aktiveras. Vi bedömer därför att det framstår som oproblematiskt att PNR-uppgifter i PNR-databasen efter denna föreskrivna femårs- period ska gallras definitivt. Vi föreslår alltså en bestämmelse i den nya lagen som anger att PNR-uppgifter ska gallras efter att uppgifterna kommit in till enheten från lufttrafikföretagen. Hur gallring ska ske bör också anges i lagen genom att det föreskrivs att gallringen i detta avseende ska ske genom radering. Härmed avses i praktiken att uppgifterna utplånas. Bestämmelsen, som måste införas enligt direktivet, medför att succes- siv gallring måste ske kontinuerligt. Det får förutsättas att de tek- niska lösningarna utformas så att detta kan skötas genom förpro- grammerade processer. som utgör känsliga personuppgifter Våra förslag: Bland lagens inledande bestämmelser tas in en be- stämmelse som förbjuder behandling av PNR-uppgifter som av- slöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening, eller som rör hälsa, sexualliv eller sexuell läggning. I bestämmelsen ska detta framgå genom att det hänvisas till relevant bestämmelse i brottsdatalagen som närmare räknar upp dessa slags uppgifter såsom känsliga personuppgifter. I den nya lagen kommer alltså dessa uppgifter inte att närmare definieras. Det förs i lagen in en bestämmelse som anger att enheten för passagerarinformation ska gallra PNR-uppgifter som utgör känsliga personuppgifter genom att radera dem om en- heten mottar sådana uppgifter från lufttrafikföretag eller från en enhet för passagerarinformation i en annan medlemsstat. Vidare förs det in en bestämmelse som anger att även behöriga myndig- heter ska gallra sådana uppgifter genom att radera dem för det fall de skulle motta sådana. Enligt artikel 13.4 ska medlemsstaterna förbjuda behandling av PNR-uppgifter som avslöjar en persons ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religion eller filosofiska övertygelse, fackförenings- tillhörighet, hälsotillstånd, sexualliv eller sexuella läggning. Om en- heten för passagerarinformation mottar PNR-uppgifter som avslöjar sådana uppgifter, ska dessa uppgifter raderas. 18.5.2Allmänt om känsliga personuppgifter De i artikel 13.4 uppräknade uppgifterna utgör vad som i dataskydds- sammanhang brukar betecknas som känsliga personuppgifter, se t.ex. 13 § PUL. Också det nya dataskyddsdirektivet innehåller en bestäm- melse om känsliga personuppgifter (artikel 10). Enligt den bestäm- melsen får sådana personuppgifter behandlas endast om det är absolut nödvändigt och om vissa närmare angivna förutsättningar i övrigt är uppfyllda. Bestämmelsen är genomförd i 2 kap. 11–14 §§ BDL. Även i artikel 9 i dataskyddsförordningen – som framöver kommer att vara tillämplig exempelvis hos lufttrafikföretagen – finns ett principiellt förbud mot behandling av känsliga personuppgifter samt vissa undan- tagsgrunder. Uppräkningen av vilka personuppgifter som är att se som käns- liga har varit densamma i olika instrument på dataskydds- området. Det nya dataskyddsdirektivet och dataskyddsförordningen innehåller emellertid ytterligare två kategorier av känsliga person- uppgifter; genetiska och biometriska uppgifter, som inte anges i PNR-direktivet. I 2 kap. 11 § BDL behandlas samtliga känsliga per- sonuppgifter som avses i PNR-direktivet. Biometriska och genetiska uppgifter behandlas i 2 kap. 12 §. 18.5.3PNR-uppgifter som kan utgöra känsliga personuppgifter PNR-direktivet ger inte något stöd för att lufttrafikföretagen ska överföra känsliga personuppgifter till enheten för passagerarinfor- mation. Tvärtom anges i direktivet att behandling av känsliga per- sonuppgifter ska förbjudas. Enligt direktivet ska således inte luft- trafikföretagen skicka in känsliga personuppgifter till enheten för passagerarinformation. Dock kan sådana uppgifter komma att över- föras av misstag. Känsliga personuppgifter kan t.ex. komma att ingå bland de allmänna anmärkningarna (punkten 12 i bilaga I till direk- tivet). Som har angetts utgör de allmänna anmärkningarna ett fritextfält för kommunikation mellan t.ex. resebokare och flyg- bolagspersonal. Här kan finnas uppgifter om t.ex. specialkost, behov av assistans, medicinska behov och andra hälsouppgifter. Dessa upp- gifter kan avslöja en persons religion eller hälsotillstånd och får därmed inte behandlas enligt direktivet. Även andra PNR-uppgifter kan innehålla personuppgifter som avslöjar känsliga personuppgifter. Man kan t.ex. tänka sig att en e-postadress innehåller ett partinamn eller fackföreningsnamn i en medlemsstat och adressen kan därmed avslöja en persons politiska tillhörighet eller fackföreningstillhörighet. Uppgifter om en persons nationalitet har i lagstiftning som rör be- handling av personuppgifter inte ansetts vara uppgifter som normalt avslöjar ras eller etniskt ursprung (se t.ex. SOU 2015:39 s. 328 f.). En uppgift om att en resenär är medborgare i ett visst land omfattas alltså inte av förbudet. Skulle emellertid en sådan uppgift i det en- skilda fallet t.ex. avslöja etniskt ursprung faller den dock in under förbudet. Uppgifter om att en viss person närmast kommer från en viss världsdel eller ett visst land faller också som regel utanför förbu- det mot behandling av känsliga personuppgifter (se prop. 2009/10:85 s. 325). Dock kan uppgifter om namn och språkkunskaper tillsam- mans utgöra indirekta upplysningar om en persons etniska ursprung (se t.ex. SOU 2003:40 s. 180). 18.5.4Våra överväganden och förslag Direktivet anger att varje medlemsstat ska förbjuda behandling av PNR-uppgifter som avslöjar känsliga personuppgifter. En bestäm- melse med denna innebörd bör därmed föras in i vårt lagförslag. Med tanke på dess centrala betydelse och att den bör gälla för samt- liga aktörer som omfattas av lagen bör den tas in bland lagens in- ledande bestämmelser. Vidare bör det i bestämmelsen hänvisas till den paragraf i brottsdatalagen vari just dessa slags känsliga person- uppgifter definieras som sådana. Vårt förbud mot behandling av känsliga personuppgifter gäller i övrigt i stället för bestämmelsen i 2 kap. 11 § BDL. Det bör vidare av lagen framgå att för det fall enheten för passa- gerarinformation mottar PNR-uppgifter som utgör sådana uppgif- ter som räknas upp i artikel 13.4, ska de gallras genom att raderas. Direktivet ger inte några närmare anvisningar kring hur gall- ringen av de PNR-uppgifter som avslöjar känsliga personuppgifter ska gå till. Det är således upp till varje medlemsstat att finna lämp- liga tekniska lösningar för att uppfylla denna skyldighet. Eftersom en hel del av de känsliga personuppgifterna kan tänkas förekomma i det s.k. fritextfältet, hade en lösning varit att helt radera detta fält av PNR-uppgifter. Dock skulle en sådan lösning medföra att även sådana PNR-uppgifter som inte innehåller känsliga personuppgifter gallrades. Sådana uppgifter som enligt direktivet ska överföras av lufttrafikföretagen och behandlas av enheterna för passagerarinfor- mation skulle därmed helt tas bort. En sådan generell gallring av hela fritextfältet kan inte anses vara förenlig med direktivet. Vi kan därför inte förorda en sådan lösning. Det ska vidare poängteras att förbudet mot behandling av PNR- uppgifter som utgör känsliga personuppgifter och gallringsskyldig- heten inte enbart omfattar sådana PNR-uppgifter som kommer in direkt från lufttrafikföretagen. Förbudet och gallringsskyldigheten gäller även för det fall sådana PNR-uppgifter skulle komma in till enheten från motsvarande enheter i andra medlemsstater, t.ex. där- för att en enhet i det andra landet inte insett att uppgiften i fråga röjer ett medlemskap i en svensk fackförening eller liknande. De tekniska lösningar som tas fram för att genomföra PNR- systemet får utformas så att de kan tillgodose kravet på radering av PNR-uppgifter som utgör känsliga personuppgifter. Eftersom enheten för passagerarinformation inte får behandla PNR-uppgifter som utgör känsliga personuppgifter ska sådana uppgifter inte heller föras över från enheten till de behöriga myn- digheterna. Dock kan det i något fall ändå förekomma att sådana uppgifter förs vidare av misstag. T.ex. kan det först sedan PNR- uppgifter har överförts från enheten uppmärksammas att dessa inne- håller en persons yrkestitel i vilken framgår att denne är t.ex. präst, rabbin eller imam i ett trossamfund. För det fall ett sådant misstag skulle inträffa och PNR-uppgifter som utgör känsliga person- uppgifter skulle överföras till en behörig myndighet, bör den be- höriga myndigheten radera dessa. Vi föreslår att en bestämmelse med denna innebörd förs in i lagen. Bestämmelsen bör utformas på samma sätt som motsvarande bestämmelse för en- heten för passagerarinformation. För det fall en behörig myndighet mottar PNR-uppgifter som utgör känsliga personuppgifter ska så- ledes dessa genast gallras genom att raderas. 18.6Enhetens bevarande och gallring av resultatet av en förhandsbedömning Våra förslag: Det förs i förordning in bestämmelser som genom- för artikel 12.5 om hur resultatet av en förhandsbedömning – dvs. träffar – ska få sparas. En positiv träff ska gallras så snart resultatet inte längre behövs för att kunna informera behöriga mottagare om resultatet. En ”falsk” träff får bevaras längst till dess att de bakom- liggande PNR-uppgifterna i databasen gallrats vid utgången av den femåriga lagringstiden. Vidare införs en bestämmelse om att träffar med PNR-infor- mation som har kommit in till enheten från en motsvarande enhet i en annan medlemsstat ska gallras när den vidarebefordrats till en behörig myndighet och inte längre behövs för att en återrappor- tering ska kunna göras till avsändaren i den andra medlemsstaten. Resultatet av en förhandsbedömning av passagerare, dvs. den träff som kan uppkomma vid de bedömningar av passagerare som ska göras före deras beräknade ankomst till eller avresa från , får endast bevaras av enheten för passagerarinformation så länge som det krävs för att informera de behöriga myndigheterna och even- tuellt enheterna för passagerarinformation i andra medlemsstater om träffen. Detta framgår av första meningen i artikel 12.5. Om resultatet av en automatisk behandling av PNR-uppgifter efter en individuell granskning enligt artikel 6.5 inte ger någon träff, dvs. inte visar sig vara intressant för vidare granskning, får resultatet dock bevaras för att undvika framtida ”falska” träffar. De falska träffarna får sparas så länge de bakomliggande PNR-uppgif- terna inte har raderats. Detta anges i andra meningen i artikel 12.5. 18.6.2Våra överväganden och förslag Positiva träffar ska inte sparas Bestämmelsen i artikel 12.5 första meningen skulle kunna tolkas som att en s.k. positiv match eller träff bara får sparas tills den sänts vidare till en eller flera behöriga myndigheter. Vi menar emellertid att direktivet rimligen måste förstås så att enheten ska få behålla re- sultatet även efter att ha skickat en träff till en av de be- höriga myndigheterna för vidare granskning. Det finns nämligen behov av för återrapportering från den behöriga myndig- heten. Den behöriga myndigheten kan exempelvis återrapportera att någon ytterligare behörig myndighet eller något annat lands enhet för passagerarinformation också bör informeras om träffen. Direktivets bestämmelse angående sparande av träffar bör genom- föras så att dessa förutsättningar för hur länge resultaten av en för- handsbedömning av PNR-uppgifter får bevaras tillgodoses. Det bör således i en bestämmelse anges att ett resultat ska gallras så snart det inte längre behövs för att informera behöriga myndigheter och eventuellt andra medlemsstaters enheter för passagerarinformation om resultatet. Frågan kan regleras i förordning. Den föreslagna be- stämmelsen ska utgöra en huvudregel för hur länge resultat, dvs. träffar, får bevaras. Vi ser inget behov av att fastställa en tidsgräns för hur som kan gå innan gallring ska ske. Det kan dock inte röra sig om , högst någon vecka enligt vår bedömning. ”Falska” träffar får sparas En falsk träff, dvs. resultatet av en förhandsbedömning som efter den individuella granskning som skett på enheten enligt artikel 6.5 inte bedöms behöva granskas närmare och därför inte har översänts till en behörig myndighet, får alltså sparas enligt artikel 12.5 andra meningen. Syftet är att undvika upprepning av samma felaktiga träff mot urvalskriterierna. Sparade uppgifter om falska träffar kan nämligen medföra att oskyldiga personer inte blir kontrollerade på nytt vid en ny resa. De falska träffarna kan även användas för att förbättra urvalskriterierna. Enligt vår tolkning av bestämmelsen måste en falsk träff kunna konstateras även efter ett översändande av träffen till en behörig myndighet, nämligen om den myndigheten återrapporterar att den vidare granskningen visat att träffen var falsk, dvs. att det fanns inte fog för några misstankar. En reglering i enlighet med det här sagda bör införas genom en bestämmelse som innebär ett undantag från huvudregeln om beva- rande av positiva träffar. Av bestämmelsen bör framgå att om sådana träffar som fåtts fram vid en förhandsbedömning av PNR-uppgifter efter en initial bedömning inte anses ge anledning till behov av vidare granskning, får resultatet bevaras längst till dess de bakomliggande PNR-uppgifterna har gallrats, dvs. vid utgången av den femåriga lag- ringstiden. Senast då ska de gallras. Detsamma ska gälla om träffarna sänts vidare till behöriga myndigheter men dessa hinner återrappor- tera att träffarna inte föranlett vidare misstankar innan träffarna har hunnit gallras av enheten för passagerarinformation enligt huvud- regeln om att träffar ska gallras efter det att de inte längre behövs för att kunna informera behöriga mottagare. Även denna fråga kan regleras i förordning. Träffar som har mottagits från andra medlemsstater PNR-direktivet innehåller inga uttryckliga bestämmelser om hur länge de träffar med PNR-uppgifter som har översänts från andra medlemsstaters enheter för passagerarinformation till vår motsva- rande enhet får bevaras. Som har angetts tidigare är enheten för passagerarinformation en förmedlare av PNR-information och inte en slutlig destinationsinstans när det gäller det internationella utbytet av sådana uppgifter. Den PNR-information som överförs till en- heten från andra medlemsstaters motsvarande enheter ska således sändas vidare till de behöriga myndigheterna för att användas där. Tanken är alltså inte att dessa uppgifter ska bevaras hos enheten. De PNR-uppgifter som har översänts till vår nationella enhet för passagerarinformation från andra medlemsstaters motsvarande en- heter kan således, enligt vår mening, inte ens tolkningsvis anses om- fattas av de lagringsbestämmelser som anges i artikel 12. Enligt vår mening bör det föras in en bestämmelse som anger hur länge PNR-information som har översänts från andra medlems- staters enheter för passagerarinformation till vår motsvarande enhet får bevaras där. En sådan bestämmelse bör lämpligen tas in i den nya förordningen. Som har angetts ovan ska vår enhet för passagerarinformation vidaresända den PNR-information som den mottagit från andra medlemsstaters motsvarande enheter till våra behöriga myndig- heter, och inte därefter bevara den informationen. En bestämmelse liknande den i artikel 12.5 första meningen, som anger att resultatet av en behandling av PNR-uppgifter ska bevaras endast så länge som det krävs för att genomföra översändandet till behöriga myndig- heter, skulle därmed kunna föreslås. Det har emellertid framförts till oss att enheten för passagerarinformation behöver kunna bevara den aktuella PNR-informationen ytterligare på liknande sätt som beträffande enhetens egna träffar. information ska nämligen, utan att det anges i direktivet, återrap- portera till den motsvarande enhet som har översänt informationen och ange om den översända informationen har varit av intresse för våra behöriga myndigheter. För att kunna utföra denna återrap- portering behöver först en liknande rapportering ske från de behö- riga myndigheter som har mottagit informationen till vår enhet för passagerarinformation. Först därefter kan enheten föra dessa upp- gifter vidare. För att vår enhet för passagerarinformation ska veta vilken information som återrapporteringen ska avse, vore det där- för lämpligt att enheten får bevara informationen om träffen till dess den har gjort sin återrapportering. Vi föreslår därför en be- stämmelse som anger att den PNR-information som har mottagits från andra medlemsstaters enheter för passagerarinformation ska gallras så snart den inte längre behövs för återrapportering till den enhet för passagerarinformation som har översänt informationen. Enligt vår bedömning talar övervägande skäl för att det är befogat med en sådan ytterligare kort tids bevarande. Vi ser inte heller här något behov av att fastställa en tidsgräns för hur som kan gå innan gallring ska ske. Liksom ovan bedömer vi dock att en veckas tid bör vara tillräcklig för att genomföra en återrapportering. 18.7Enhetens bevarande och gallring av resultat av behandling av PNR-uppgifter på begäran Våra förslag: Resultatet av en sådan behandling av PNR-uppgifter som görs för att besvara en begäran ska gallras så snart det inte längre behöver bevaras för återrapportering från mottagaren. Resultat som andra medlemsstaters enheter för passagerar- information tar fram för att besvara en svensk förfrågan och sänder över till den svenska enheten, ska gallras så snart det inte längre behövs för att kunna informera behöriga myndigheter och eventuellt återrapportera till den andra medlemsstaten. Framtagen PNR-information efter behandling på begäran Det finns inga bestämmelser i direktivet som reglerar vad som ska gälla för sådana resultat som fås fram när enheten behandlar och bearbetar PNR-uppgifter för att besvara en begäran från behöriga myndigheter enligt artikel 6.2 b, från enheter i andra medlemsstater enligt artikel 9.2, från Europol enligt artikel 10.2 eller vid över- föringar till tredjeland, se artikel 11.1 d. Sådan information torde kunna innehålla både PNR-uppgifter och eventuell kompletterande information som fåtts fram genom sökningar i relevanta databaser. Enligt vår bedömning kommer det inte att finnas någon anled- ning för enheten att ha tillgång till dessa resultat än vad det krävs för att kunna informera de behöriga mottagarna. Vi före- slår därför att det i förordning tas in en bestämmelse som anger att resultatet av en sådan behandling av PNR-uppgifter som görs för att besvara en särskild förfrågan ska gallras så snart återrapporter- ing har skett eller en sådan är aktuell. Resultat som mottagits från andra medlemsstaters enheter kommer också att motta resul- tat av sådan behandling av PNR-uppgifter som har skett vid andra medlemsstaters enheter för passagerarinformation för att besvara förfrågningar från den svenska enheten enligt artikel 9.2. Direktivet innehåller inte heller några bestämmelser om bevarande eller gall- ring av sådana uppgifter. Vår bedömning är dock i denna fråga den- samma som ovan, nämligen att det inte finns något behov av att spara denna information vid den nationella enheten för passage- rarinformation. Resultat som mottagits från andra medlemsstaters enheter efter en svensk begäran bör därför gallras så snart den har överförts till relevanta behöriga myndigheter och en eventuell åter- rapportering har skett till den andra medlemsstaten. Även denna fråga bör kunna regleras i förordning. 18.8Bevarande och gallring av PNR-information hos behöriga myndigheter Vårt förslag: PNR-information som de behöriga myndigheterna har mottagit från enheten för passagerarinformation efter enhe- tens förhandsbedömning ska gallras genom att raderas, om den visar sig sakna betydelse för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller grov brottslighet. Vår bedömning: Behöriga myndigheters bevarande och gallring av PNR-information som de mottar från en enhet för passagerar- information bör i övrigt styras av den reglering som i övrigt gäller för myndigheternas behandling av personuppgifter i aktuell verk- samhet. Bestämmelserna i direktivet om lagring, bevarande och radering be- handlar endast hur PNR information ska och får hanteras vid enheten för passagerarinformation. I artikel 12.4 andra meningen anges dock att skyldigheten i första meningen att slutgiltigt radera PNR-upp- gifter vid utgången av den femåriga lagringstiden inte gäller om specifika PNR-uppgifter har överförts till behöriga myndigheter och används i specifika fall i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrott eller grov brottslighet. Då ska de behöriga myndigheternas lagring av uppgifterna i stället regleras av nationell rätt. 18.8.2Våra överväganden och förslag När behöriga myndigheter mottar PNR-information från enheten för passagerarinformation sker det som en del av myndigheternas ordinarie verksamhet avseende sådan kvalificerad brottslighet som omfattas av PNR-direktivets bestämmelser. Detsamma gäller när en behörig myndighet undantagsvis får PNR-information direkt från en motsvarande enhet i en annan medlemsstat. Förutsättningen för informationshantering är i vart fall såvitt gäller personuppgifter noga reglerade hos de myndigheter som kan komma att bli behöriga sådana enligt vår lag, se t.ex. polisdatalagen och tullbrottsdatalagen.