sou · H5B35d2 · 2017-02-01 00:00:00 — 1612/68 och upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (rörlighetsdirektivet)16 betydelse för rätten att bosätta sig i en medlemstat. Det nuvarande bosättningsbegreppet i SFB innebär att en per- son, enligt huvudregeln, anses bosatt i om han eller hon har sin egentliga hemvist i landet (5 kap. 2 § SFB). Enligt 5 kap. 3 § första stycket SFB ska den som kommer till och kan antas att vistas här anses vara bosatt i landet. För att ha tillgång till hälso- och sjukvård i krävs enligt hälso- och sjukvårdslagen i princip att en person är bosatt i . Av förarbetena framgår att folkbokföringen är vägledande i fråga om bosättning och tillgång till hälso- och sjukvård. Genom att vårdgivare kontrollerar om en person finns registrerad som folkbokförd kan de som regel bedöma vilken tillgång till hälso- och sjukvård denne bör ha (all subventionerad vård, enbart nödvändig vård etc.). Utvecklingen inom har dock gjort att det inte är möjligt att ställa krav på att en person ska vara folkbokförd för att han eller hon ska anses 13De bilaterala avtalen hänvisar till de nationella bosättningsbegreppen i de fördragsslutande staterna. 14EUT L 166, 30.4.2004, s. 1. 15EUT L 284, 30.10.2009, s. 1. 16EUT L 158/77, 30.4.2004, s. 77–123. ha tillgång till hälso- och sjukvård (om det rör sig om gränsöver- skridande situationer som omfattas av samordningsbestämmelserna). De svenska villkoren för folkbokföring kan i vissa situationer hamna i konflikt med . I sådana situationer ska den sistnämnda tillämpas. Det nuvarande regelverket för bosättning i är komplext och kan i vissa fall göra det svårt för enskilda som kommer till eller lämnar att bedöma om de omfattas av de sociala trygghets- systemen eller inte. För de ansvariga myndigheterna är regelverket ofta svårt att tillämpa på ett enhetligt sätt och tillämpningen har över tiden utvecklats så att det kan ifrågasättas om den i tillräcklig om- fattning beaktar alla relevanta omständigheter vid bedömningen av om en person ska anses bosatt i , vilket är något Europeiska kommissionen har kritiserat för. Redan begränsade möjligheterna att ha särskilda krav för utländska medborgare rörande tillgången till de sociala trygg- hetssystemen. medlemskap i den Europeiska gemenskapen från innebar därför i princip inte någon förändring i detta avseende. Det kan anses som rimligt att villkoren för att få tillgång till för- måner inom svensk social trygghet så långt möjligt ska förutsätta att en person vistas lagligen i landet. Med detta sagt måste regel- verket utformas på ett sådant sätt att personer som vistas i , särskilt när vistelsen är , ändå har ett socialt skydd som garanterar grundläggande mänskliga rättigheter. En situation där personer befinner sig i utan ha ett adekvat socialt skydd, sär- skilt vad gäller tillgången till hälso- och sjukvård är enligt min mening inte acceptabel för ett välfärdssamhälle som det svenska. De förändringar som görs får dock inte innebära att åsido- sätter sina åtaganden mot internationella överenskommelser rörande mänskliga rättigheter. 16.4.2Arbete som grund att omfattas av social trygghet och rätt till förmåner Att arbeta i är ett grundläggande villkor för att tillhöra de arbetsbaserade delarna av de sociala trygghetssystemen och få tillgång till arbetsbaserade förmånerna. Det handlar exempelvis om sjukpen- ning, graviditetspenning, föräldrapenning på sjukpenningnivå, in- komstrelaterad sjuk- och aktivitetsersättning, arbetsskadeersättning. Allmänt när det gäller de krav som kan ställas i förhållande till att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen i SFB är att arbets- tagaren uppfyller bestämmelserna om försäkringstider. För arbets- tagare kan det ställas krav på arbetstillstånd, men i övrigt finns inga särskilda kvalificeringsvillkor för att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen. För att kunna få en arbetsbaserad förmån beviljad finns krav på inkomst, som ligger till grund för förmånsbeloppet. Det finns ingen närmare definition av begreppet förvärvsarbete i SFB. I förarbetena ges viss ledning för att kunna avgöra vad som räknas som förvärvsarbete. Oavsett om man är arbetstagare, egen- företagare eller uppdragstagare i som utför förvärvsarbete är det försäkringsgrundande.17 Arbetslöshetsförsäkringen innehåller endast villkor för rätt till ersättning, försäkringsskyddet följer därmed endast indirekt av er- sättningsvillkoren. Arbetslöshetsförsäkringen kan därför sägas vara arbetsbaserad, om än indirekt. För att omfattas av den sociala tryggheten genom arbete i är det angeläget att arbetet som utförs är av sådant innehåll och om- fattning att det på ett rimligt sätt kan sägas ge en verklig anknytning till arbetsmarknaden. Detta är enligt min mening särskilt viktigt när det gäller gränsöverskridande personrörlighet. Möjligheterna att tydligare definiera begreppet förvärvsarbete och olika arbetsformer bör därför övervägas. Av samma skäl bör behovet av förändringar rörande kvalifikationsvillkor för att omfattas av den sociala tryggheten samt efterskyddstiden övervägas. Den svenska ekonomin är djupt integrerad i världsekonomin. Många svenska företag verkar på den globala marknaden. För dessa företag är det viktigt att personal som är utsända har en adekvat social trygghet. Även egenföretagare bedriver verksamhet utomlands och har då behov av ett bra socialt skydd. Behovet av förändringar av de regler som finns för fortsatt skydd vid utsändning bör därför över- vägas. I detta sammanhang bör möjligheterna att införa någon forma av frivillig försäkringslösning övervägas. 17 Detsamma gäller för lagen om arbetslöshetsförsäkring (1997:238). 17Tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer 17.1Bedömning av huruvida en person omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen vid gränsöverskridande situationer För personer i olika gränsöverskridande situationer finns olika inter- nationella, europeiska, nordiska och bilaterala regelverk och avtal som syftar till att ge dessa personer socialt trygghetsskydd. En gränsöver- skridande situation kan omfatta många olika grupper av personer som rör sig över landsgränserna av många olika anledningar, som exempel- vis arbete, studier eller bosättning. Grundprincipen vid samordning i gränsöverskridande situationer är att endast en stats lagstiftning ska vara tillämplig. Syftet med att endast en stats lagstiftning ska gälla är att ingen ska stå utan socialt skydd, men heller inte omfattas av fler än en stats sociala trygghets- system. Detta kräver att de berörda staterna samarbetar så att den enskilde inte går miste om rättigheter när han eller hon bosätter sig eller arbetar i en annan stat. Inom Europeiska unionen (EU), Euro- peiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och finns ett väl utvecklat regelverk som reglerar detta. Huruvida och i vilken omfattning en person i en gränsöverskridande situation som bor, vistas eller arbetar i och/eller i en eller flera andra stater (tillfälligt eller tillsvidare) ska omfattas av de sociala trygghetssystemen i ska bedömas utifrån samordningsbe- stämmelserna i och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygg- Tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer hetssystemen (förordning 883/2004)1 och och rådets förordning (EG) 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 987/2009)2, bilaterala avtal eller svensk nationell rätt. Eftersom är överordnad både svensk rätt och avtal om social trygghet3 kan ett första steg vid fastställandet av gällande lag- stiftning i olika gränsöverskridande situationer vara att undersöka huruvida inom social trygghet ska tillämpas i det aktuella fallet. I 2 kap. 5 § socialförsäkringsbalken (SFB) anges att unionsrätten, avtal om social trygghet eller andra avtal som ingåtts med andra stater kan medföra begränsningar i tillämplig- heten av balken. Även 3 § i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäk- ring stadgar att rätt till ersättning har endast personer som i uppfyller ersättningsvillkoren enligt denna lag, om inte något annat följer av förordning 883/2004. Någon motsvarande paragraf finns inte i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Om inte är tillämplig i det aktuella fallet bör det fast- ställas om något av de gällande avtalen om social trygghet är tillämplig. De olika bilaterala avtalen har bestämmelser om vilket lands lag- stiftning som den berörda personen ska omfattas av. Vissa avtal om social trygghet kan vara begränsade till att enbart omfatta medborgare i något av de avtalsslutande länderna, medan andra kan ha en vidare personkrets. De avtal som har slutit med olika länder redovisas i kapitel 13. Det är viktigt att notera i sammanhanget att bestäm- melserna om tillämplig lagstiftning i de bilaterala avtalen enbart får betydelse för de förmåner som avtalet reglerar. I övriga fall är svensk lagstiftning tillämplig. 1EUT L 166, 30.4.2004, s. 1. 2EUT L 284, 30.10.2009, s. 1. 3Tidigare har dessa benämnts konventioner. Tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer Bedömningen om tillämplig lagstiftning och huruvida en person om- fattas av de svenska sociala trygghetssystemen i gränsöverskridande situationer ska som regel göras utifrån en specifik bedömningsprocess, som redovisas nedan. Innan det mer specifikt redogörs för denna bedömningsprocess är det viktigt att belysa att det finns många olika begrepp för de olika bedömningsstegen som florerar i dagligt tal, men även i förarbeten, akademiskt litteratur och på myndighetsnivå, såsom försäkringstill- hörighet och lagval, som inte används i den svenska lagstiftningen eller i förordningarna 883/2004 och 987/2009. För att ge en så tydlig be- skrivning som möjligt har jag därför valt att använda mig av begrepp som ligger så nära gällande lagstiftning som möjligt. Det är också viktigt att påpeka att detta är en genomgång av det teoretiska ram- verket och att det i den praktiska tillämpningen kan se något annor- lunda ut, bland annat beroende på vilket socialt trygghetssystem som berörs. Det vill säga att vissa delar av bedömningsförfarandet kan överlappa eller inte kan bedömas oberoende av varandra. Bedömning av tillämplig lagstiftning Personer som omfattas av förordningarna 883/2004 och 987/2009 Reglerna om tillämplig lagstiftning vilar huvudsakligen på två prin- ciper, dels den ovan nämnda principen att enbart en medlemsstats lagstiftning ska tillämpas (single state rule), dels att den tillämpliga lagstiftningen är arbetsstatens lagstiftning (lex loci laboris-principen). Arbetsstatens lagstiftning gäller för både anställda och egenföre- tagare. En person som inte omfattas av arbetsstatens lagstiftning om- fattas av lagstiftningen i den medlemsstat där hon eller han är bosatt (lex loci domicilii). Bosättningsstatens lag är även tillämplig för vissa arbetslösa personer. Det finns dessutom undantag eller särskilda regler gällande tillämplig lagstiftning för bland annat personer som sänds ut för att arbeta i en annan medlemsstat, för personer som arbetar i två eller flera medlemsstater, eller om en arbetstagare har flera arbetsgivare. Tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer Personer som inte omfattas av förordningarna 883/2004 och 987/2009 I gränsöverskridande situationer där förordningarna 883/2004 och 987/2009 inte är tillämpliga är antingen bilaterala avtal, som ingått med andra länder, eller svensk lagstiftning tillämplig. I gräns- överskridande situationer som omfattas av bilaterala avtal regleras det i avtalen vilken stats lagstiftning som är tillämplig. För personer som inte omfattas av de bilaterala avtalen är detta steg inte aktuellt eftersom svensk lagstiftning är tillämplig. Villkor för att omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen Om den svenska lagstiftningen är tillämplig ska en bedömning göras huruvida personen i fråga omfattas av de svenska sociala trygghets- systemen, det vill säga om han eller hon uppfyller villkoren för att omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen. Om så inte bedöms vara fallet kan alltså svensk lag anses vara tillämplig utan att en person omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen eftersom denne inte uppfyller de specifika villkoren.4 Villkoren i den nationella lagstiftningen ska inte vara diskrimi- nerande, utan unionsrätten ska respekteras.5 Villkor för rätten till förmåner från de svenska sociala trygghetssystemen Om en person bedöms omfattas av de svenska sociala trygghets- systemen kan det bli aktuellt att gå vidare till att bedöma huruvida han eller hon uppfyller de specifika villkoren för att få en förmån från de svenska sociala trygghetssystemen. Inom arbetslöshetsförsäkringen gäller detta arbets- och medlemsvillkoret samt övriga allmänna vill- kor. Rätten till förmån utifrån de specifika förmånsvillkoren regleras i det nationella regelverket. Det är dock viktigt i detta sammanhang att understryka att även om svensk lagstiftning bedöms som tillämplig och om en person 4En person måste uppfylla krav på socialförsäkringsskydd i 5–7 kap. SFB för respektive förmån. 5Skäl 17 a i förordning 883/2004 och artikel 4 i förordning 883/2004. Tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer bedöms omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen så inne- bär det inte per automatik att han eller hon har rätt till en förmån. 17.2Möjligheten till intyg om att omfattas av social trygghet i i gränsöverskridande situationer När det gäller gränsöverskridande situationer inom EU/EES anges i förordning 987/2009 att den behöriga institutionen i den medlems- stat vars lagstiftning enligt avdelning II i grundförordningen blir till- lämplig, ska underrätta den berörda personen och, i förekommande fall, personens arbetsgivare om de skyldigheter som föreskrivs i den lagstiftningen. Vidare framgår att på begäran av den berörda personen eller av arbetsgivaren, ska den behöriga institutionen utfärda ett intyg om att sådan lagstiftning är tillämplig.6 Inom EU/EES finns standardiserade intyg som är framtagna för olika situationer, exempelvis intyg om tillämplig lagstiftning när en person är utsänd eller arbetar i flera länder (A1), intyg om rätt till sjukvård för personer som inte bor i det land de är för- säkrade (S1), det europeiska sjukförsäkringskortet eller intyg om uppgift om de försäkringsperioder som ska ingå i beräkningen av arbetslöshetsförmåner (U1). Därutöver finns vissa nationella intyg som stadgar huruvida en person omfattas av de nationella sociala trygghetssystemen i , som exempelvis inom hälso- och sjuk- vårdsområdet. En person ska med stöd av artikel 19.2 i förord- ning 987/2009 alltid ha rätt till ett intyg.7 Gällande gränsöverskridande situationer utanför EU/EES finns särskilda intyg för personer från länder som har ingått ett avtal om social trygghet med. På samma sätt som vid utsändning med tillämpning av förordning 883/2004 ska en person som sänds ut med tillämpning av avtal om social trygghet ha med sig ett intyg som visar att han eller hon är utsänd. bedömer om en person omfattas av svensk social trygghet med stöd av förordning 883/2004 (med ett undantag, 7Försäkringskassans vägledning 2004:1 s. 128. Tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer 11.3 c i förordningen). prövar även om en person omfattas av svensk lagstiftning enligt avtal med annan stat. 17.2.1Rätt till beslut och intyg om en person är försäkrad enligt SFB Förslag: Det ska införas en rätt för en enskild att på begäran få prövat han eller hon uppfyller villkoren i 4 kap. 3 § SFB. Om villkoren är uppfyllda ska utfärda ett intyg. Det ska även införas en rätt att överklaga beslutet. En rätt att överklaga beslut som är utfärdade med stöd av avtal om social trygghet ska också införas. Skälen för förslaget: prövas som regel om en enskild är för- säkrad enligt SFB först i samband med att denne ansöker om en socialförsäkringsförmån. Jag anser att det, för den enskildes rätts- säkerhet, ska införas en bestämmelse i SFB som innebär att han eller hon ska kunna få prövat om villkoren i 4 kap. 3 § SFB är uppfyllda. Om villkoren är uppfyllda ska utfärda ett intyg. Detta är särskilt viktigt i gränsöverskridande situationer som ofta medför förändringar i den enskildes sociala trygghetsskydd. Vilken lagstiftning som är tillämplig i dessa fall är bland annat beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Det betyder att det kan vara svårt för den enskilde att bedöma om han eller hon är försäkrad i . Vidare när det gäller utsändning från har Svenskt Närings- liv informerat utredningen om att för vissa länder, exempelvis vissa regioner i , har det ställts krav på att arbetstagare ska kunna upp- visa intyg, som visar att de omfattas av svensk lagstiftning om social trygghet. finns inte något krav på eller författningsstöd i SFB för att utfärda intyg gällande utsändning till länder utanför EU/EES, om det inte gäller intyg till ett land som har ett avtal om social trygghet med. Om en arbetstagare inte kan visa att denne omfattas av det svenska systemet kan det medföra att socialavgifter behöver betalas i två länder. Jag bedömer således att det finns ett behov av en lagstagad rätt för personer att på begäran få ett intyg som visar huruvida de är för- säkrade enligt SFB. Mitt förslag medför att alla personer i gränsöver- Tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer skridande situationer – både inom och utom EU/EES – vid behov kan begära ett intyg som visar om de är socialförsäkrade i . Ett sådant intyg från skulle till exempel kunna användas av en utsänd arbetstagare till tredje land som är försäkrade i samband med utsändning från . Jag bedömer att det skulle underlätta för personer som ska tjänstgöra i länder med vilka inte har avtal om social trygghet, oavsett om de har en statlig arbets- givare eller inte, eftersom det skulle medföra en större tydlighet och förutsägbarhet gällande vilket lands lagstiftning de kommer att tillhöra samt var socialavgifter ska betalas. Detta skulle även leda till att de kan bli dubbelförsäkrade eller riskerar att behöva betala socialavgifter i två länder. Därutöver anser jag att förslaget skulle bidra till att tydliggöra det generella intygsförandet eftersom personer i alla utsändningssituationer från skulle ges möjlighet till ett intyg. Jag bedömer vidare att intyget vid behov även torde kunna an- vändas som grund för tillgång till vård i för de personer som omfattas av samordningsförordningen och har som behörig stat, men som inte är folkbokförda i landet. Om dessa personer anses bosatta i , enligt mitt förslag i 5 kap. 3 § SFB, kan de också antas uppfylla kraven för tillgång till vård i enligt 8 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen, särskilt mot bakgrund av att kravet bosättning i 5 kap. 3 § tagits bort, samt att den föreslagna bosätt- ningsbedömningen i hög grad står i överensstämmelse med den EU- rättsliga. är det möjligt att överklaga beslut i ärenden om intyg ut- färdade i enlighet med förordning 883/2004 enligt 113 kap. 2 § andra stycket SFB. Samma möjlighet bör införas för de beslut om intyg som föreslås. Detta bör även gälla för beslut om intyg som utfärdats enligt avtal om social trygghet, vilka endast kan överklagas enligt för- valtningslagen. Bestämmelsen kompletteras därför i dessa avseenden. Jag bedömer avslutningsvis att det inte finns motsvarande behov för arbetslöshetsförsäkringen på grund av bland annat dess delvis fri- villiga försäkringsgrund. Tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer I SFB tas upp vissa situationer där den enskilde ska göra en anmälan till . Det är för den som bosätter sig och inte är folkbokförd i , den som arbetar utan att vara bosatt i , en utsänd statsanställd som avses i 5 kap. 4 § första stycket SFB och som inte är folkbokförd här i landet samt den som lämnar för tid som kan antas ha betydelse för socialförsäkringsskyddet.8 Jag anser att det är viktigt att ha ett aktivt registreringsförfarande av den- na grupp för att få en översyn av vilka som är bosatta och arbetar i utan att vara folkbokförda i landet. Det utgör även en viktig grund för uppföljning och kontroll. Utöver att utvidga rättigheten för den enskilde att på begäran få ett intyg om han eller hon omfattas av svensk socialförsäkring, kan mitt förslag bidra till att ge en bättre framtida översikt av hur stort antal personer det gäller där har ett ansvar vad gäller den sociala tryggheten. Det är således sammantaget viktigt att För- säkringskassan fortsättningsvis för löpande statistik över hur många intyg som utfärdas, och på vilken grund, för att få en god bild av hur många utanför landets gränser som omfattas av svensk social trygghet och varför. Detta gäller även dem som är i en gränsöverskridande situation i . 8 110 kap. 43 och 44 §§ SFB. 18Arbete som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet 18.1Arbete som villkor för att omfattas av svensk socialförsäkring Att arbeta i är ett grundläggande villkor för att tillhöra de arbetsbaserade delarna av de sociala trygghetssystemen och få tillgång till arbetsbaserade förmånerna. Det handlar exempelvis om sjuk- penning, graviditetspenning, föräldrapenning på sjukpenningnivå, in- komstrelaterad sjuk- och aktivitetsersättning, arbetsskadeersättning. Allmänt när det gäller de krav som kan ställas i förhållande till att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen i socialförsäkringsbalken (SFB) är att arbetstagaren uppfyller bestämmelserna om försäkrings- tider. För arbetstagare kan det ställas krav på arbetstillstånd, men i övrigt finns inga särskilda kvalificeringsvillkor för att omfattas av den arbetsbaserade försäkringen. För att kunna få en arbetsbaserad för- mån beviljad finns krav på inkomst, som ligger till grund för förmåns- beloppet. Men när det gäller en situation inom Europeiska unionen (EU) eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och storleken på en kontantförmån ska beräknas avgörs det av regelverket hos den behöriga staten, vanligtvis arbetslandet. Om ersättningens storlek i den behöriga statens lagstiftning baseras på tidigare arbete under en specifik referensperiod och om inkomster har intjänats i en annan medlemsstat än den behöriga institu- tionen, följer av vissa principer i och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 883/2004)1 att faktiska in- 1 EUT L 166, 30.4.2004, s. 1. Arbete som villkor för att omfattas av svensk socialförsäkring komster från den andra medlemsstaten behandlas som om de hade intjänats i den behöriga staten.2 Jag noterar att de svenska reglerna om ett antagande om framtida inkomster inte passar in på någon av dessa. När det är en gränsöverskridande situation i förhållande till en stat utanför EU/EES och där det inte finns bilateralt avtal om social trygghet tillämpas den svenska SFB för att bedöma arbete. När det gäller arbete och arbetstagarnas möjligheter att nyttja den fria rörlig- heten inom EU/EES för att arbeta i en annan medlemsstat är det reg- lerat i förordning 883/2004 samt och rådets för- ordning (EG) 987/2009 av om tillämpnings- bestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 987/2009).3 Gällande tredje- landsmedborgare är det viktigaste regelverket och rådets förordning (EU) nr 1231/2010 av om utvidgning av förordning (EG) nr 883/2004 och förordning (EG) nr 987/2009 till att gälla de tredjelandsmedborgare som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa förordningar (förordning 1231/2010)4 eftersom det medför att tredjelandsmed- borgare kan omfattas självständigt av förordning 883/2004 om sam- ordning av social trygghet. Arbetstagarnas fria rörlighet regleras även i och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (för- ordning 492/2011)5. Den svenska lagstiftningen reglerar att arbete i är grunden för att en person ska tillhöra den svenska arbetsbaserade socialför- säkringen.