sou · H5B3102 · 2017-12-15 00:00:00 — Föreslagna skatter ska vara kostnadseffektiva och verkningsfulla, inte strida mot unions- rätten samt vara enkla att tillämpa och kontrollera. 7.2.2Ämnen respektive produkter som inte har utretts Beskattning kan vara både ett lämpligt och verkningsfullt styrmedel i den utsträckning andra åtgärder inte är tillräckliga eller det be- döms att skatt skulle vara ett effektivt styrmedel. Alla de användningar av ämnen eller produkter som medför nega- tiva konsekvenser för miljön eller för människors hälsa faller i teorin inom ramen för utredningsdirektiven. Utredningen har därför ställt samman en bruttolista över användningar av ämnen eller produkter som identifierats genom: –en enkät till myndigheter samt bransch- och intresseorganisatio- ner –, –en inventering av rapporter från Kemikalieinspektionen där eko- nomiska styrmedel har analyserats, –de översiktliga analyser av beskattning av kemikalier i olika varu- grupper som gjordes i (SOU 2015:30), samt –förslag från intressenter. Vi har valt att göra en skatteutredning i de fall där vi bedömt att befintliga underlag gett bäst förutsättningar att göra samhällseko- Biocider samt övriga ämnen och produkter nomiska analyser av ett införande av en skatt som ett komplette- rande styrmedel. Det vi särskilt har bedömt är i vilken utsträckning vi kunnat följa exponeringen för människa och miljö samt uppskatta hälso- och miljöeffekterna av exponering. Enligt utred- ningens direktiv har avsikten inte varit att införa den skatt på göd- selmedel som avskaffades . Utredningen har därför inte utrett en skatt på kvävedelen i mineralgödsel. Underlag som utredningen har tagit del av finns förtecknade i bilaga 7. De ämnen respektive produkter som inte har utretts vidare är: –benseninnehåll i bensin och diesel, –bly i ammunition, –byggvaror samt andra varugrupper som togs upp av Kemikalie- skatteutredningen28, –CMR-ämnen i förpackningar, –högfluorerade ämnen (PFAS), –kläder/textilier, –konsumentvaror som innehåller SVHC-ämnen29, –kvicksilver i ljuskällor, –kväve- och fosforgödsel, –substanser på begränsningslistan (bilaga XIV i REACH-förord- ningen)30, och 28Regeringen har i budgetpropositionen 2017 (prop. 2016/17:1, avsnitt 6.16.4) aviserat att det inte är lämpligt att införa en skatt på golvbeläggningsmaterial, väggbeklädnad och takbeklädnad av polymerer av vinylklorid (PVC). Avsikten är att invänta beredningen av en rapport från Kemikalieinspektionen för att få en helhetsbild av vilka åtgärder som krävs avseende hälsofarliga kemikalier i byggprodukter. 29Ämnen som inger särskilt stora betänkligheter (Substances of , SVHC) definieras i REACH-förordningen. 30Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (REACH). 8Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter Utredningens förslag på skatt på kadmiuminnehållet i vissa produkter syftar till att minska tillförseln av kadmium till för att där- igenom minska befolkningens intag av kadmium via födan och där- med förknippade risker för negativa hälsoeffekter. Sammantaget är utredningens bedömning att skatteförslaget är samhällsekonomiskt motiverat (avsnitt 8.14). Bedömningen är dock beroende av att skattens styrande effekt på kadmiumtillförseln till blir tillräckligt stor (>10 kilo ), samt att de nega- tiva bieffekter som kan uppkomma till följd av minskad kalkning inte blir alltför omfattande. Utredningen bedömer att skatteförslaget leder till en minskning av tillförseln av kadmium till med i storleksordningen 10–(avsnitt 8.6). Denna uppskattning är dock osäker. Förslaget leder till kostnader för de berörda företagen om upp- skattningsvis 23,4–25,(avsnitt 8.10). Skatteintäkterna uppskattas bli (av- snitt 8.12). Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter Syftet med förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter är att minska tillförseln av kadmium till för att därigenom minska befolkningens intag av kadmium via födan och de därmed förknip- pade riskerna för negativa hälsoeffekter. 8.3Styrmedel i olika delar av kedjan Det övergripande syftet med åtgärderna är att få positiva hälsoeffek- ter, och därmed reducerade samhällsekonomiska kostnader, genom att minska tillförseln av kadmium till människokroppen. Målsätt- ningen kan uppnås på olika sätt. Olika styrmedel är lämpliga bero- ende på vilken del i flödeskedjan man vill påverka, se figur 8.1 nedan. Vi redogör i det följande för några alternativa styrmedel som också skulle kunna leda till att syftet uppnås. Det är viktigt att notera att merparten av de angivna styrmedlen kan vara kompletterande alter- nativ till en skatt. De måste således inte ersätta en skatt på kad- mium utan kan genomföras vid sidan av ett skatteuttag för att för- bättra måluppfyllelsen. Att man till exempel genomför en åtgärd Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter som syftar till att sänka kadmiumhalten i livsmedel utesluter inte att man också genomför andra åtgärder. Åtgärder och styrmedel för minskad tillförsel till Syftet med den skatt på kadmium i vissa produkter som utredningen föreslår är att minska tillförseln av kadmium till genom att produkter som direkt eller indirekt sprids på och som innehåller mycket kadmium blir dyrare än motsvarande produkter som innehåller mindre kadmium. Andra styrmedel som kan vidtas för att minska tillförseln av kad- mium till kan till exempel vara att införa eller skärpa de befintliga gränsvärden som finns för kadmium i sådana produkter. När det gäller till exempel avloppsslam finns det gränsvärden för hur mycket kadmium det får finnas i slam som läggs på . Om gränsvärdet sänks skärps kraven på rening av slam till eller så kommer det slam som innehåller mer kadmium än gränsvärdet att användas för andra ändamål. Villkor om kadmium kan också kopplas till befintliga stöd till miljövårdande åtgärder inom jordbruket. Till exempel kan stöden till strukturkalkning via LOVA1 och Landsbygdsprogrammet villkoras av en högsta tillåtna kadmiumhalt i det kalk som används. Ett annat alternativ för att minska tillförseln av kadmium till är att såväl globalt som lokalt arbeta för minskade utsläpp av kadmium till luft. Luftburet nedfall står för en majoritet av den totala årliga tillförseln av kadmium till svensk (se bilaga 4). En omständighet som måste beaktas när det gäller tillförseln av kad- mium till svensk är att en stor del (sannolikt mer än 90 pro- cent) av det kadmium som faller ned i kommer från utsläpp i andra länder (se avsnitt 5.4.2). För att få till stånd en minskning av dessa utsläpp krävs ett långsiktigt arbete med dessa frågor på internationell nivå. Vi har gjort bedömningen att den nu föreslagna skatten inte ska omfatta utsläpp till luft. Ett ytterligare alternativ är fortsatt och utvecklad rådgivning om frågor om gödsling och vilken mängd gödselmedel som används. 1 Stöd som ges till lokala vattenvårdsprojekt, se avsnitt 5.5.4, rubrik Strukturkalk. Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter Att anpassa gödslingen efter det verkliga behovet minskat kostna- derna för lantbruket och är mer skonsamt för miljön. Det kan också noteras att det för frivilliga certifieringar, som till exempel KRAV och , finns särskilda gränsvärden för hur mycket tungmetaller som får tillföras åkermarken. Ett sätt att minska tillförseln av kadmium till kan således vara att uppmuntra certifiering enligt sådana regelverk. Åtgärder och styrmedel för att minska den befintliga stocken av kadmium i Utredningen har konstaterat att nettot mellan tillförsel och utför- sel av kadmium i den svenska åkermarken är litet i relation till det förråd av kadmium som finns i marken. Målsättningen med posi- tiva hälsoeffekter och lägre samhällsekonomiska kostnader kan även uppnås genom att öka bortföringen av kadmium från . Ett sätt att rena från kadmium är att odla snabbväxande skogsgrödor som salix, eller asp på åkermarken. Sådana grö- dor tar upp mer kadmium än många andra grödor. De innebär att kadmium förs bort från åkermarken vid skörd och endast i mycket begränsad omfattning återförs till åkermarken vid förbränning. För att stimulera till ökad odling av grödor som transporterar bort mer kadmium kan man tänka sig en direkt subventionering av planter- ing eller initiativ för förbättrad avsättning och avkastning på skogs- grödan när den avverkas. Åtgärder och styrmedel för att minska kadmiumupptaget i grödor Kadmium i åkermarken hamnar i människan via livsmedel. Ett sätt att minska kadmiumintaget är därför att minska den mängd kad- mium som hamnar i den gröda som används för att tillverka livs- medel. För att åstadkomma detta finns flera tänkbara alternativ. som är väl kalkad och håller god näringsmässig kvali- tet med hög mullhalt producerar grödor som tar upp en mindre andel av det kadmium som finns i åkermarken. Ett sätt att minska kadmiumhalten i grödan är därför att aktivt stimulera kalkning och annan markvård. Den nu föreslagna skatten kan befaras ha en mot- Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter verkande effekt eftersom kalk blir dyrare. Förhoppningen är dock att skatten ska medföra att kalkning sker med kalkprodukter med så låg kadmiumhalt som möjligt. Ett annat sätt att minska mängden kadmium som tas upp i grö- dan att arbeta aktivt med sortval, vilket såvitt utredningen förstår också görs inom jordbruket . En åtgärd kan vara att stimulera framtagandet och användningen av grödsorter som tar upp mindre kadmium. Åtgärder och styrmedel som minskar konsumtionen av livsmedel med höga halter av kadmium Slutligen berörs möjliga åtgärder för att minska konsumtionen av livsmedel med höga kadmiumhalter. En åtgärd som till viss del redan är i bruk är att sortera spannmål efter kadmiumhalt (eller efter kadmiumhalten i den där spannmålen odlats), och att använda spannmål med lägst halter till föda medan spannmål med högre halter används till foder eller till exempel etanolproduktion. Vilken teknik som används för att mala spannmålen kan ha effekt på kadmiumhalten i livsmedlet. Ett sätt att minska mängden kadmium i livsmedel kan därför vara att stimulera utvecklingen av tekniker för malning som bidrar till måluppfyllelse. Berörda myndigheter, i första hand , kan öka informationen om livsmedel med höga kadmiumhalter. Informatio- nen kan också gälla kadmiumhalter i livsmedel som importeras till . Om det konstateras att det finns alarmerande halter av kadmium i vissa livsmedelsprodukter skulle man kunna överväga att införa sär- skilda gränsvärden. Sådana gränsvärden finns till exempel vad gäller spannmål som ska användas till barnmat. 8.4Alternativa utformningar av skatteförslaget Utredningen lämnar i avsnitt 5.6 ett förslag på skatt på kadmium i vissa produkter. Där diskuteras alternativa utformningar av detaljer i skattereglerna när det bedöms vara relevant. I detta avsnitt resonerar Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter vi något om alternativa utformningar av skatten på ett mer övergri- pande plan. Skatten enligt förslaget är utformad som en skatt per gram kad- mium i de skattepliktiga produkterna. De produkter som ska beskat- tas har avgränsats utifrån övergripande principer om att det ska vara kadmium som riskerar att via födan hamna i människokroppen samt vara ett nytillskott till livsmedelsproduktionskedjan. En alternativ utformning av skatten kan vara att inte ha en så tydlig gränsdragning mellan vad som riskerar att hamna på eller ej. Skatt skulle kunna tas ut på all försäljning av avloppsslam, foder, kalk och mineralgödsel. Skatten skulle då bli enklare att till- lämpa och administrera, men få sämre koppling till kadmiumhalten i . Ett annat alternativ, som vi inte anser vara möjlig, är att ha en skatt på allt livsmedel som säljs i . Styrningen skulle bli tydli- gare eftersom den då blir direkt kopplad till det kadmium som faktiskt tillförs människokroppen. Det skulle dock innebära en mycket stor mängd skattskyldiga företag och omotiverat höga administrativa kostnaderna för mätning av kadmiumhalten och hantering av skatten. 8.5Effekter av att ingen skatt införs Utredningens bedömning är att om ingen skatt införs på kadmium- innehållet i vissa produkter så kommer kadmiumtillförseln från de berörda produkterna kvarstå på ungefär nuvarande nivå. I den vidare analysen utgår vi från denna bedömning men note- rar också att följande tänkbara skeenden kan leda till en förändring av kadmiumtillförseln även om ingen skatt införs: –Inom EU pågår ett arbete med att ersätta den nuvarande förord- ningen om gödselmedel med en ny förordning om CE-märkta gödselprodukter (se avsnitt 5.2.1). Kommissionens förslag inne- bär en successiv sänkning av den högsta tillåtna kadmiumhalten i CE-märkt mineralgödsel till kadmium per ton fosfor. Om förslaget genomförs kan det leda till ökad konkurrens om mineralgödselråvaror med relativt låga kadmiumhalter. En följd av detta kan bli att kadmiumhalterna i den mineralgödsel som används i stiger. Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter –Strukturkalkning lyfts fram i Vattenmyndigheternas åtgärdspro- gram för perioden –2021. Bland annat ska inom ramen för Landsbygdsprogrammet särskilt uppmärksamma strukturkalkning. Detta kan medföra att den årliga mängden struk- turkalk som tillförs ökar, vilket i sin tur medför såväl ökad kadmiumtillförsel till åkermarken som att grödor tar upp en mindre andel av det kadmium som finns i marken. –Inom Revaq-certifieringen för avloppsslam som tillförs åker- mark finns ett mål om att kadmiuminnehållet ska minska från kadmium per ton fosfor . Om målet nås minskar den årliga kadmiumtillförseln till från Revaq-ceritifierat slam – vid nuvarande nivå på användning – med ungefär 10 kilo.2 8.6Konsekvenser för kadmiumtillförseln till Bedömning: En grov uppskattning baserat på analyserna för respektive produkttyp nedan är att utredningens skatteförslag leder till en minskning av tillförseln av kadmium till med 10–. Om skattesatsen sätts till per gram kadmium förväntas en mindre effekt på tillförseln, upp- skattningsvis 5–. Skatten leder förmodligen inte till några substantiella effekter på halten kadmium i slam. Den kan däremot leda till att mängden slam som läggs på minskar. Om fosforinnehållet i det slam som läggs på i stället tillförs genom mineralgödsel med nuvarande genomsnittliga kadmiumhalt mins- kar den årliga kadmiumtillförseln till åkermarken med ungefär . 2 Fosforinnehållet i Revaq-ceritfierat slam som tillfördes var (se avsnitt 5.5.2). En minskning av kadmiumhalten med per ton leder till en minskning av den årliga kadmiumtillförseln med 1 300*= . Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter Utredningen har ingen bedömning av påverkan på tillförseln av kadmium från foder. Vid oförändrad mängd kalkanvändning och en skattesats på 100 (200) kronor per gram kadmium minskar tillförseln av kadmium till med uppskattningsvis 3–8 (6–11) kilogram . Vid en något högre skattesats (uppskattningsvis per gram kadmium) bedöms minskningen av kadmiumtillförseln från kalk bli väsentligt större, omkring 17–. Andelen av det totala fosforinnehållet i mineralgödselmedel som utgörs av produkter med relativt höga kadmiumhalter (P och PK) minskar, men i oklar omfattning. Vid samma mängd fosfor i mineralgödsel som /2016 och en återgång till den andel som gällde vid den tidigare skattens borttagande (8 pro- cent) minskar kadmiumtillförseln med . Vid en skatt på 100 (200) kronor per gram kadmium uppskattas använd- ningen av fosforinnehållande mineralgödsel minska med 0,2 pro- cent (0,), vilket medför minskad kadmiumtillförsel med 0,2 (0,4) kilogram . I detta avsnitt analyseras hur skatteförslaget påverkar tillförseln av kadmium till från respektive skattepliktig produkt. Ut- över utredningens föreslagna skattesats på per gram kadmium redovisas också det bedömda utfallet av en skatt på per gram kadmium. Det bedömda utfallet vid båda dessa skattesatser redovisas i flera delar av konsekvensanalysen. Utredningens förslag innebär att en skatt införs per gram kadmium i slam som sprids på jordbruksmark. Kadmiuminnehåll upp till per ton fosfor är undantaget från beskattning. Kadmiuminnehållet i det slam som sprids på är unge- fär , varav ungefär kommer att beskattas. Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter Om Revaq-certifieringens mål om att kadmiuminnehållet ska minska från kadmium per ton fosfor uppnås minskar såväl det totala kadmiuminnehållet som den skatte- pliktiga mängden med uppskattningsvis . Minskning av kadmiumtillförseln via slam till kan ske antingen genom att mängden slam som läggs på minskar eller genom att kadmiumhalten i slammet minskar. Det finns två huvudsakliga metoder att minska kadmiumhalten per enhet fosfor i slam: –Att reningsverken tillsammans med förorenare fasar ut kadmium i inkommande avlopp till reningsverk. Detta gäller till exempel kad- mium från bland annat konstnärsfärger, kondensvatten från bio- bränsleeldade värmekraftverk, dagvatten och flygplatser. –Förbränning av slam följt av utvinning av fosfor ur askan. Denna teknik är ännu inte kommersiellt tillgänglig. En minskning av kadmiumhalten med dessa metoder kostar väsent- ligt mer per gram kadmium än de skattesatser som diskuteras här. Den föreslagna skatten kommer förmodligen ha en marginell effekt på om dessa typer av åtgärder vidtas eller ej. Skatten kan dock påverka mängden slam som läggs på . Utredningen har inte kunnat bedöma hur omfattande denna påver- kan är. Om fosforinnehållet i det slam som läggs på i stället tillförs genom mineralgödsel med nuvarande genomsnitt- liga kadmiumhalt så minskar den årliga kadmiumtillförseln till åker- marken med ungefär per år.3 Om den nuvarande nivån på användningen av slam på , och kadmiumhalten i detta slam, är oförändrad innebär en skatt på 3 Slam från Revaq-ceritiferade anläggningar innehåller fosfor, med en genom- snittlig kadmiumhalt på per ton fosfor. Från övriga anläggningar tillförs upp- skattningsvis 5 000–torrsubstans (TS) slam åkermarken . Per ton TS slam var fosforinnehållet 2014 i genomsnitt drygt och kadmiuminnehållet i genomsnitt . Fosforinnehållet i slam från övriga anläggningar är därmed uppskattningsvis 130–, med en kadmiumhalt på per ton fosfor. Totalt tillförs alltså slam till åkermarken med ett fosforinnehåll på ungefär 1 400–och en kadmiumhalt kring per ton fosfor. Det genomsnittliga kadmiuminnehållet i mineralgödsel har varit kring per ton fosfor. Skillnaden i kadmiumhalt mellan slam och mineralgödsel är där- med per ton fosfor, vilket multiplicerat med fosforinnehållet i slam ger unge- fär kadmium . För kompletterade referenser se kapitel 5.5.4. Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter 100 (200) kronor per gram kadmium en ökad kostnad för de svenska reningsverken på 2 (4) . Utredningens förslag innebär att en skatt införs per gram kadmium i foder avsett för utfodring av livsmedelsproducerande djur. Kadmium- innehåll som understiger per ton produkt är undantaget från beskattning. Kadmiumhalten ska beräknas på 12 procents vattenhalt. Utredningen har på grund av bristande tillgång till data gällande kadmiuminnehållet i foderprodukter inte gjort en kvantifierad be- dömning av skattens effekt på kadmiumtillförseln till från foder. Liksom för de andra skattepliktiga produkterna gäller dock den generella bedömningen att en skatt ger ekonomiska incitament till att minska kadmiuminnehållet i de foderprodukter som omfattas av utredningens förslag. Utredningens förslag innebär att en skatt införs per gram kadmium i kalkprodukter. Kadmiuminnehåll upp till per ton kalkpro- dukt är undantaget från beskattning. Även sockerbrukskalk är undantaget från beskattning, däremot omfattas kadmiuminnehållet över per ton i de kalkprodukter som sockerbruk använder som insatsvara i sin produktionsprocess. Skattens effekt på kadmiumtillförsel till Skatt på kadmiuminnehållet i kalk förväntas sänka den genomsnittliga kadmiumhalten i det kalk som används på i . Här görs en uppskattning av hur stor en minskning av kadmiumtillförseln till via kalkprodukter kan bli givet oförändrade kalknings- mängder. Därefter förs ett kvalitativt resonemang om skattens even- tuella påverkan på mängden kalk som tillförs . Påverkan på kadmiuminnehållet i de kalkprodukter som socker- bruk använder som insatsvara i sin produktionsprocess har inte analyserats av utredningen. Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter Uppskattningen görs i tre olika delanalyser: 1.Strukturkalk tillverkas vid två anläggningar i . På grund av väsentliga skillnader i kadmiumhalt kommer en skatt på kad- miuminnehållet att förändra de relativa priserna mellan de två an- läggningarna så att en överflyttning av köpare sker från den an- läggning som har relativt hög halt () till den med lägre halt (). 2.En liknande analys som i punkt 1 om överflyttning mellan de två sydligaste produktionsplatserna (sockerbruk exkluderat) i (Ignaberga) respektive (och Uddagården). 3.En översiktlig beräkning av hur skatten kan minska kadmium- tillförseln till från övrig kalk i resten av landet. Beräkningarna utgår från SCB:s uppgifter om mängden kalknings- medel som tillfördes svensk år 20144, men beräkningarna kompletteras vid behov av andra referenser och vissa antaganden. Den totala mängden kalk som tillfördes svensk var uppskattningsvis (tabell 8.1) varav ungefär strukturkalk. Enligt uppgift från Nordzucker5 genereras sockerbrukskalk. Vi antar här att dessa kvantiteter är representativa för en framtida användning i ett referensscenario, det vill säga om skatt inte införs. 4SCB (2015) Odlingsåtgärder i jordbruket 2014. officiella statistik MI 30 . 5Katarina , Nordzucker, e-post . 6Har räknats fram som en residual av ovanstående poster. Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter Kalkanvändningen är störst i produktionsområde (PO) 1, där 28 pro- cent av användningen skedde 2014 (tabell 8.2). En tiondel av använd- ningen skedde i PO 6–8, medan övrig användning är relativt jämnt fördelad över PO 2–5.7 I tabell 8.3 görs en uppskattning av användningen av respektive kalk- produkt per produktionsområde. SCB har inga uppgifter om hur an- vändningen av strukturkalk fördelas över landet. Vi har antagit att den är fördelad mellan produktionsområdena enligt samma proportioner som kalkanvändningen totalt. Enligt Nordzucker sker all användning av sockerbrukskalk hos sockerbetsodlare i produktionsområde 1 och 2.9 Produktionsområde 1 och 2 slås i de följande beräkningarna ihop då de bedöms beröras likvärdigt av en skatt på kadmiuminnehållet i kalkprodukter. Mängderna av övrig kalk per produktionsområde be- räknas som skillnaden mellan total användning per produktionsom- råde och de beräknade mängderna av de andra kalkprodukterna. 7För karta över produktionsområden, se bilaga 3. 8Har räknats fram som en residual av total användning i riket och användningen i de övriga produktionsområdena. 9Anders , Nordzucker, e-post . Effekter och konsekvenser av förslaget om skatt på kadmium i vissa produkter Delanalys 1; Strukturkalk Strukturkalk levereras från två anläggningar, i och Falköping.12 Kadmiumhalten i kalk varierar beroende på ursprungsmineralens egen- skaper. Strukturkalken från har en väsentligt högre kad- miumhalt (1,per ton) än den från (0,per ton). En skatt på kadmiuminnehållet förväntas leda till en överflyttning av köpare från till . Hur stor denna överflyttning blir bedöms främst bero på skattesatsen, graden av subvention för strukturkalkning samt transportkostnader. En skatt på 100 (200) kronor per gram kadmium medför att struk- turkalken från fördyras med 160 (320) kronor per ton relativt den från .