sou · H5B321 · 2017-03-31 00:00:00 — En fördel med personcertifiering är att den sker inom en etable- rad struktur, där underlag för auktorisation finns. Personcertifi- ering kan också ske stegvis på frivillig grund. Den är också möjlig att påverka allt eftersom då certifieringsperiodens längd, villkor samt hur indragning och förnyelse ska gå till kan förändras relativt enkelt. Men personcertifiering har också nackdelar. Denna form av auktorisation genomförs på civilrättslig grund. Det innebär att yrkesgruppens befogenheter och ansvar inom socialtjänst och/eller hälso- och sjukvård inte påverkas. Personcertifiering har, såvitt jag känner till, inte heller tillämpats inom vård och omsorg, varför aktörerna inom verksamhetsområdet inte är förtrogna med systemet. Mot bakgrund av detta kan effekterna av personcertifi- ering bedömas bli begränsade ifråga om förbättrad säkerhet och trygghet för äldre personer, men också för undersköterskeyrkets attraktivitet. I merparten västeuropeiska länder och i och är undersköterska en legitimerad yrkesgrupp inom hälso- och sjuk- vården. I är undersköterska (närvårdare) ett reglerat yrke med skyddad yrkestitel, grundat i ett regelverk som avser social- tjänsten och hälso- och sjukvården. I har tidigare yrkes- kravsutredningen föreslagit en särskild lag om kompetens hos personal som arbetar med stöd och hjälp för äldre. Förslaget har inte genomförts. Ett legitimationssystem kan genomföras på två alternativa sätt. Undersköterska (eller annan lämplig yrkestitel) blir ett legiti- mationsyrke inom hälso- och sjukvården. Bestämmelser om auktorisation för undersköterska (eller annan lämplig yrkestitel) införs i socialtjänstlagen eller i en särskild lag som avser delar av område (äldreomsorgen eller annan avgränsning). Att göra undersköterska till ett legitimationsyrke inom hälso- och sjukvården skulle bidra till en bättre patientsäkerhet, genom att kompetenskrav för yrkesverksamhet läggs fast nationellt. Tillsyns- myndigheten har upprepat påpekat brister i tillämpningen av nu gällande delegeringsbestämmelser. Med hänsyn till förväntad ökad förekomst av omfattande och sammansatta vårdbehov bland äldre personer som får vård och omsorg och ökade kvalitets- krav i vården är det angeläget att undersköterskors kompetens inom hälso- och sjukvården stärks och säkerställs. Detta gäller i synnerhet undersköterskors uppgifter inom läkemedelshan- teringen, men även hälso- och sjukvårdsuppgifter i övrigt. Detta torde kunna ske genom att denna legitimation och ansvar för denna yrkesgrupp regleras på motsvarande sätt som andra yrken där det enligt hälso- och sjukvårdslagstiftningen krävs legi- timation. En sådan förändring skulle också skapa bättre förutsätt- ningar för rörlighet och erkännande av yrkeskompetens inom EU/EES-området, då som nämnts flertalet länder inom detta om- råde har legitimationssystem inom hälso- och sjukvården som in- kluderar undersköterskor. Ytterligare en fördel med att göra undersköterska till ett legiti- merat hälso- och sjukvårdsyrke är att det skulle tydliggöra yrket, de yrkesverksammas befogenheter och ansvar och därigenom yrkets status. En nackdel med detta alternativ är dock att legitimation endast kommer att avse hälso- och sjukvårdsuppgifter. Även om dessa ofta utförs av undersköterskor i samband med att omvårdnad enligt socialtjänstlagen utförs kommer legitimationen formellt endast avse yrkesutövning enligt hälso- och sjukvårdslagen. Genomsnitt- ligt utgör denna mellan av yrkes- gruppens arbetsuppgifter i kommunernas vård och omsorg. Det finns också en risk att legitimation inom ramen för patientsäker- hetslagen förstärker en hälso- och sjukvårdsprofil för yrkesgrup- pen. Det är min bedömning att undersköterskans yrkeskompetens bör vara sammansatt av sociala, pedagogiska och hälso- och sjuk- vårdsmoment. Ett legitimationssystem för undersköterskor medför även visst administrativt merarbete. Med stöd av de danska erfarenheterna bör dessa dock vara begränsade när det gäller legitimation av personer som fått sin yrkesutbildning inom landet. Däremot upp- kommer visst merarbete för prövning av yrkeskompetens för personer inom EU/EES och tredje land som söker sig till för yrkesarbete här. Att införa legitimation för en så stor yrkesgrupp som under- sköterskor inom ett verksamhetsområde under expansion och där inte alla anställda i utgångsläget har den yrkeskompetens som krävs för legitimation är självfallet grannlaga. Förberedelser för och ge- nomförandet av en sådan förändring måste planeras noga och til- låtas ta tid. Erfarenheter från genomförandet av lärarlegitimation bör tas till vara. En annan nackdel kan vara att undersköterskor skulle få olika formell ställning i sitt arbete beroende på om de utför hälso- och sjukvårdsuppgifter eller socialtjänstuppgifter. Men detta gäller för alla legitimerade yrkesgrupper. Arbetet kommer dels att avse socialtjänstinsatser utifrån den aktuella tjänstebeskrivningen, dels hälso- och sjukvårdsuppgifter med yrkesansvar. gäller detta då undersköterskor utför hälso- och sjukvårdsuppgifter efter delegation från legitimerad yrkesutövare. Som jag nämnt är ett alternativ till att göra undersköterska till ett legitimerat yrke inom hälso- och sjukvården att införa legi- timation eller auktorisation inom . En uppenbar för- del med detta skulle vara att merparten av de yrkesuppgifter som undersköterskor utför inom kommunernas vård och omsorg skulle omfattas av en sådan reglering. Det skulle också stödja pro- fessionalisering av utförandet av socialtjänstuppgifter och bidra till ökad trygghet och säkerhet för äldre personer. På samma sätt som legitimation inom hälso- och sjukvården skulle ett sådant system stärka yrkets status. En påtaglig nackdel med detta alternativ är att det inte finns något sådant system i för någon yrkesgrupp som utför uppgifter enligt socialtjänstlagen. För att genomföra detta skulle därför krävas ett omfattande utrednings- och lagstiftningsarbete där lagstiftning ses över och personalen inom social- tjänsten ges en likartad ställning som inom hälso- och sjukvården. Möjligen skulle även en kombination av legitimation inom såväl hälso- och sjukvården som , enligt finsk modell, kunna övervägas. Min bedömning och mitt förslag Inför legitimation för undersköterskor Jag anser att tiden nu är mogen för att införa legitimation för under- sköterskor inom hälso- och sjukvården. Det finns flera skäl till detta. Det främsta är att en sådan skulle bidra till att stärka trygghet och säkerhet, men också främja en evidensbaserad vård och omsorg om äldre personer. En stor andel av de äldre som får vård och omsorg har kognitiva nedsättningar, många har omfattande och sammansatta behov av stöd och är i hög grad beroende av personalen för att klara sitt dagliga liv. En betydande del av vård- och omsorgsarbetet utförs i äldre personers hem och oftast av en ensamarbetande undersköterska. Dessa förhållanden understryker vikten av att en kompetensnivå för undersköterskor måste säkerställas i hela landet, samt att de får ett tydligare ansvar inom hälso- och sjukvården Under har såväl huvudmännen och utfö- rare, som staten bidragit till omfattande utbildningssatsningar för att uppnå uttalade mål om att alla undersköterskor ska ha yrkesut- bildning för sitt arbete. Trots detta har fortfarande 4 av 10 inte sådan utbildning. Det visar att de satsningar som genomförts inte har varit tillräckliga. Det krävs därför ytterligare mått och steg för att säkerställa att alla äldre personer får tillgång till yrkeskompetent personal. Min bedömning är att införandet av legitimation för undersköterskor skulle skärpa kraven på berörda aktörer att dels utbilda tillräckligt mycket personal för att motsvara efterfrågan, dels i rekryteringsarbetet vinnlägga sig om att endast yrkeskompe- tent personal anställs. Min bedömning är att införande av legitimation för under- sköterskor kommer att främja såväl patientsäkerheten inom hälso- och sjukvården som god kvalitet inom äldreomsorgen. Jag vill understryka att undersköterskan även framöver behöver ha en yrkesprofil som är sammansatt av sociala, pedagogiska och hälso- och sjukvårdsdelar. De yrkeskvalifikationer som ska krävas för legitimation behöver övervägas ytterligare. I det arbetet bör balan- sen mellan dessa delar beaktas. Genom att skapa en nationellt lik- värdig kvalifikation för undersköterskor, knuten till legitimationen, gynnas undersköterskornas yrkesutövning såväl inom social- tjänsten som inom hälso- och sjukvården, även om legitimations- kravet formellt endast gäller utförandet av hälso- och sjukvårds- uppgifter. Detta förhållande råder för övrigt både i , som bedöms ha en socialt präglad äldreomsorg, och i . Ytterligare ett skäl till att införa legitimationskrav är den ökande rörligheten bland vård- och omsorgspersonal. Det gäller såväl inom landet, som inom EU/EES och globalt. Det är min bedömning att kompetensförsörjningen gynnas av att knyter an till de regelverk och den praxis som finns inom EU/EES. Även på natio- nell nivå skapas ökad tydlighet och förutsägbarhet ifråga om kvali- fikationskrav för undersköterskor mellan huvudmän och utförare. Genom att en kvalifikationsnivå läggs fast inom landet och att dess förhållande till kompetens som en person skaffat i något annat land klargörs skapas bättre förutsättningar för rörlighet. Utöver de tre nämnda skälen vill jag också framhålla att legiti- mation för undersköterskor skulle bidra till att undersköterske- yrket blir mer attraktivt. Det skulle underlätta för huvudmän och utförare att rekrytera och behålla yrkeskompetent personal. Genom att tydliggöra sambandet mellan en specifik yrkesutbildning, en yrkestitel och yrkesverksamhet inom vård och omsorg skapas klarhet om vilka kvalifikationer som krävs för arbetet. Yrkes- gruppen ges ett erkännande som elever och andra som överväger att söka till utbildning och arbete inom området får tydligare besked om vad som gäller i hela landet. Gymnasieutred- ningens förslag om att införa examenstiteln undersköterska på gymnasieskolans vård- och omsorgsprogram är ett steg i rätt rikt- ning. Det bidrar till att stärka sambandet mellan yrkesutbildningen och arbetslivet. Även bestämmelsen om att införa sammanhållna yrkesutbildningar inom yrkesvux bidrar till detta. Slutligen är det min bedömning att arbetsorganisation och det dagliga arbetet skulle främjas av att befogenheter och ansvar för yrkesgruppen skulle lagfästas. Inom vård och omsorg fattas fort- löpande en mängd beslut. För att bedriva en kvalificerad och flexi- bel verksamhet som motsvarar alla äldre personers individuella behov krävs att dessa beslut kan tas allt eftersom, som de måste vara väl övervägda och grundade i kunskap och erfarenhet. Kravet på legitimation för yrket är ett led i att i första hand uppnå god patientsäkerhet inom hälso- och sjukvården, men de därmed förenade kompetenskraven kommer även att bidra till att god kva- litet i äldreomsorgen uppnås. Med hänsyn till den betydelse infö- randet av legitimation för undersköterskor har för patientsäker- heten, så är det min bedömning att förslaget inte heller strider mot proportionalitetsprincipen. Undersköterskors förutsättningar att göra detta skulle gynnas av en legitimation, som ger dem tydligare och nationellt gällande befogenheter och ansvar när det gäller hälso- och sjukvård. Det kan tilläggas att detta även från rekryteringssynpunkt är fördelaktigt. En viktig faktor för att främja trivsel och hälsa hos personal är att de ges självständighet inom ramen för sitt yrkeskunnande. Mot bakgrund av detta anser jag att regeringen nu bör tillsätta en utredning för att klargöra några frågor och i direktivet till denna redovisa sin avsikt att legitimation för undersköterskor ska införas . Härigenom skapas klarhet om målet så att aktörerna inom utbildning och verksamhet kan anpassa sig till detta. ges en relativt lång övergångstid. Denna behövs dels för att ytterligare utreda och fatta beslut om de närmare formerna för legitimationen, dels för att uthålligt upprätthålla en hög kapacitet inom yrkes- utbildningen, jfr avsnitt 8.6. Erfarenheterna av införande av legitimation för lärare bör också tas tillvara i förberedelsearbetet. Några frågor som kräver ytterligare klargörande Jag vill nämna några frågor som kräver ytterligare överväganden. Undersköterskor arbetar, förutom inom den kommunala vården och omsorgen om äldre, även inom landstingens hälso- och sjukvård och inom hälso- och sjukvård som bedrivs av privata vårdgivare samt inom kommunernas vård och omsorg om personer med funktionsnedsättning. Det är rimligt att legiti- mationen avser allt yrkesarbete som undersköterskan utför inom hälso- och sjukvården, oberoende av huvudman, vård- givare och utförare. Mitt uppdrag avser enbart vård och omsorg om äldre personer. I det fortsatta arbetet bör ställning tas till hur legitimation av undersköterskor bör utformas för att svara mot behoven inom dessa andra områden. Yrkestiteln undersköterska har betydande stöd inom yrkesgrup- pen. Även andra yrkesbenämningar förekommer dock. I tidigare utredningsarbete har också andra benämningar föreslagits, t.ex. äldreassistent och vård- och omsorgsassistent. Det är viktigt att yrkestiteln har brett stöd bland yrkesutövarna själva, men också bland utbildare och verksamhetsansvariga. Förutom denna ut- gångspunkt anser jag att en yrkestitel som inte markerar under- ordning och som är könsneutral är eftersträvansvärd. Frågan behöver övervägas ytterligare. Jag har tidigare redovisat olika sätt att legitimera under- sköterskor. Min bedömning är att nuvarande bestämmelser i patientsäkerhetslagen bör tillämpas i första hand. Om social- tjänstlagen av andra skäl revideras och bestämmelser om perso- nalens ställning övervägs bör det som jag anfört ovan beaktas. I ett fördjupat utredningsarbete behöver nödvändiga förändringar i gällande regelverk utredas och de ekonomiska konsekvenserna beräknas. Det är också önskvärt att närmare överväga vilka effekter införande av legitimation för undersköterskor inom hälso- och sjukvården kan få för yrkesgruppens arbete med om- vårdnad som ges enligt socialtjänstlagen. Sannolikt kommer de positiva effekterna att ”spilla över” på socialtjänstuppgifterna. I regelverksrevisionen bör prövas om det finns möjligheter att ge någon form av legalt stöd i denna del. En utredning som föreslår legitimationskrav för yrket måste även föreslå vilka bestämmelser som krävs med anledning av lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer. Ytterligare en fråga som behöver övervägas ytterligare är vilka kurser inom gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbild- ningen på gymnasial nivå som ska krävas för legitimation som undersköterska. För yrkesexamen inom vuxen- utbildning motsvarande vård- och omsorgsprogrammet krävs totalt 2 400 poäng, varav 1 400 poäng i programgemensamma ämnen (yrkesämnen). förslag om infö- rande av en undersköterskeexamen omfattar endast elever inom gymnasieskolan. Bland de elever som studerar programgemensamma ämnen inom vård och omsorg inom den kommunala vuxenutbildningen är det få som även studerar gymnasiegemensamma ämnen upp till nivån 2 400 poäng. Social- styrelsens allmänna råd (SOSFS 2011:12) om grundläggande kunskaper hos personal som arbetar i omsorg om äldre rekommenderar att den som ska arbeta med stöd och hjälp till äldre personer kan uppnå lämpliga kunskaper och förmågor genom godkända kurser om 1 100 poäng i de programgemen- samma karaktärsämnena och 300 poäng i ämnet gerontologi och geriatrik inom vård- och omsorgsprogrammet. Tillräckliga kun- skaper i svenska som kan uppnås genom godkänd kurs i det gymnasiegemensamma ämnet svenska eller svenska som andra- språk. I det fortsatta utredningsarbetet i denna fråga bör övervägas om det för legitimation ska krävas yrkesexamen eller om det allmänna rå- dets nivå, eventuellt reviderat efter en översyn, ska anses tillräcklig. Om gymnasieutredningens förslag genomförs borde i så fall under- sköterskeexamen uppnås efter 2 400 poäng i båda skolformerna. Skäl som talar för detta är att för självständig yrkesutövning som undersköterska torde krävas kunskaper i t.ex. matematik, samhälls- kunskap, engelska, religion på gymnasial nivå. Kvalifikationer inom dessa områden blir inte mindre viktiga för att en elev får sin utbild- ning inom komvux. Mot ett sådant krav talar att utbildningsvägen till undersköterskekompetens för personer som inte har någon gymnasial utbildning, men som i vuxen ålder vill skaffa sig sådan kompetens, förlängs med . Det ställer krav på yt- terligare resurser i den kommunala vuxenutbildningen och medför kostnader för studiefinansiering. Min bedömning är att inriktningen bör vara att yrkesexamen, eller en eventuell framtida undersköterskeexamen, ska krävas för legitimation som undersköterska. I det fortsatta utredningsarbetet bör övervägas om det bör finnas övergångsregler för personal som arbetat inom vården och omsorgen. En nationellt likvärdig validering med högre volym än bör verksamt bidra till att fler kan få sin yrkeskompetens prövad i förhållande till de kvalifika- tioner som ställs upp. Jag föreslår att en utredning skyndsamt tillsätts för att utreda de här nämnda frågorna samt eventuellt ytterligare frågor som kan tillkomma. Utredningen bör ges uppdraget att lägga fram förslag till erforderliga ändringar i berörda regelverk samt beräkna de eko- nomiska konsekvenserna av reformen. 8.11Bättre stöd till livslångt lärande Mitt förslag: Regeringen föreslås ge i uppdrag att, i samverkan med berörda intressenter, överväga hur det nationella kunskapsstödet behöver utvecklas för att bättre nå yrkesverksamma inom vård och omsorg om äldre personer. Syftet ska vara att fortlöpande öka yrkesverksammas förmåga att ge äldre personer god vård och omsorg. I detta avsnitt tar jag upp frågan om hur statens stöd till icke- formellt och informellt lärande för personal inom vård och omsorg om äldre behöver utvecklas. I avsnitten 8.6, 8.7 samt 8.12 behandlar jag det formella lärandet för vuxna och deras möjligheter att skaffa sig yrkeskompetens inom vård och omsorg. Omfattande kort icke-formell utbildning ligger högst bland EU-länderna när det gäller vuxnas delta- gande i utbildning. /2012 deltog av den vuxna befolkningen 25–i någon utbildningsaktivitet. mönstret är att kvinnor deltar i utbildning mer än män, högutbil- dade mer än lågutbildade och inrikes födda mer än utrikes födda. Det är den icke-formella227 utbildningen som helt dominerar vuxenlärandet. Av utbildningsaktiviteterna /2012 avsåg 10,2 miljoner av totalt drygt 11 miljoner icke-formell utbildning. var det fråga om kortare personalutbildning, men i ungefär vart tredje fall var utbildningsaktiviteterna längre än . var det arbetsgivarna som anordnade utbildningen och personal som arbetar på större arbetsplatser fick mer sådan utbildning. An- ordnarna av personalutbildning gavs i fallande ordning oftast av andra företag, kommuner och statliga myndigheter, studieförbund och formella utbildningsinstitutioner. av del- tagarna i personalutbildning uppgav att de haft stor eller ganska stor användning av de kunskaper de fått genom utbildningen. Det var ovanligt att de icke-formella utbildningarna leder till utbild- ningsbevis eller certifikat i den bransch där personen ifråga är verk- sam eller i andra liknande verksamheter.228 Genomsnittligt används av arbetstiden till personal- utbildning. Högst är deltagandet i personalutbildning i landstingen () och därefter i kommunerna (). Det är också inom verksamhetsområdena vård och omsorg, utbildning och forskning samt offentlig verksamhet och försvar som perso- nalutbildning är vanligast.229 Bland anställda inom vård och omsorg uppgick personalutbildningen till av arbetstiden.230 Anställda som har eftergymnasial utbildning får så mycket personalutbildning som anställda med förgymnasial utbild- ning. Kvinnors personalutbildning sker främst inom områdena 227Formellt lärande äger rum vid inrättningar för allmän och yrkesinriktad utbildning och leder till erkända ytbildningsbevis och kvalifikationer. Icke-formellt lärande äger rum vid sidan av gängse utbildningssystem och leder inte nödvändigtvis till formaliserade utbildningsbevis. Det kan tillhandahållas på arbetsplatsen eller genom organisationer och grupper i det civila samhället. Med informellt lärande avses sådant lärande som inte sker avsiktligt, men som sker fortlöpande som en naturlig del i vardagslivet utan erkännas, men som bidrar till utveckling av kunskaper och färdigheter. Underlagsrapport till analysgruppen Arbetet . Uppdrag: Framtid. Vuxnas deltagande i utbildning /2012. : SCB, 2014. /sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Utbildning-och- forskning/Befolkningens-utbildning/Personalutbildningsstatistik/8992/8999/Andel- personalutbildningstid-av-total-arbetstid/ ”medicin, hälsa, vård av sjuka och handikappade” samt ”arbetsliv, kvalitet och arbetsmetodik”. Bland män är utbildning inom områ- dena ”teknik och tillverkning” samt ”dataanvändning, program- mering och systemering” vanligast.231 De skillnader som finns i deltagande i icke-formellt livslångt lä- rande är relaterade till tre förhållanden: uppväxtvillkor, erfarenheter i ungdomsskolan samt de krav som ställs och de möjligheter som ges i arbetslivet. Personer som kommer från hem som inte ger den unge studiemotivation och som inte lyckas i skolan har sämre för- utsättningarna är andra att delta. De som arbetar på arbetsplatser och i yrken där kraven på utveckling inte är uttalade och där möjligheterna att delta i utbildning är begränsade missgynnas också.232 Det informella lärandet sker i vardagslivet eller i arbetet. Det kan ske medvetet och vara planerat som självstyrt lärande, deltagande i nätverk, handledning, konsultation eller mentorskap. Den största delen av det informella lärandet sker dock spontant och för indivi- den omedvetet som en sidoeffekt av andra aktiviteter. Det infor- mella lärandet kan vara positivt för individen och arbetsplatsen genom att ge såväl personlig utveckling som bidra till utveckling på arbetsplatsen. Men det informella lärandet kan även ha negativa effekter som passivisering, underordning och anpassning till icke önskvärda beteenden eller förhållningssätt. Mänskligt handlande är i stor utsträckning baserat på rutin, är starkt beroende av omgivningen och grundas på intuition. Endast i undantagsfall grundas handlingar på i förväg uppställda mål och faktisk kunskap om olika handlingsalternativ och deras konsekven- ser. En allvarlig konsekvens av detta är att sannolikheten för lä- rande som innebär nytänkande och förnyelse av verksamheten minskar. Förnyelse förutsätter beredskap för experimenterande, Officiella Statistik, Statistiska meddelanden. Att lära hela livet. Om vanetänkande och förnyelse i arbete och vardag i G.H. med flera Handla! Om förändring, välfärd, arbete, lärande, konsumtion, arkitektur, design, kultur, framtid. : Nerenius & Santérus Förlag, 1997. risktagande och tolerans för variationer i åsikter och handlings- mönster. För att uppnå en ideal lärandesituation bör det finnas en balans mellan ett rutinbaserat arbete och ett reflekterat handlande. Det måste finnas förutsättningar för både avlärande och nylärande. Inte sällan krävs att individer, grupper eller organisationer subjektivt omdefinierar situationen. Förutsättningarna är också relaterade till arbetsuppgifterna och arbetsorganisationens utformning. En viktig slutsats är dock att erfarenhetslärandet – det infor- mella lärandet – inte kan stå på egna ben, utan måste stödjas av lärande genom formellt eller icke formellt lärande. Det krävs en kunskapsbas för observation och tolkning av olika handlingars konsekvenser eller effekter. Det är också nödvändigt med reflek- tion bland medarbetare, dvs. möjligheter att distansera sig ifrån och kritiskt granska den dagliga verksamheten med stöd av handled- ning.233 Nationellt stöd till icke-formellt och informellt lärande