sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — I några av de ärenden som beskrivs i kartläggningen och även i övrigt material har olika typer av internationella kopplingar identifierats och lyfts fram. Det har då främst varit fråga om förhållandevis svår- kontrollerade uppgifter om förhållanden i utlandet som har bety- delse för utbetalningar från välfärdssystemen. Till exempel har det varit fråga om levnadsintyg gällande pensionsutbetalningar, intyg från utländska universitet om att en student påbörjat en utbildning, utländska företagare som utfört rot- och ruttjänster och personer som arbetat som assistenter i utlandet. Det har vidare förekommit att den fria rörligheten inom EU utnyttjats i fråga om tillhandahållande av tjänster eller anställning av personal. Även sådana förhållanden är svårkontrollerade. Andra exempel som uppmärksammats i kartläggningen är att arbetslöshets- ersättning har utbetalats till personer som har fast anställning utom- lands. 5.5.3Särskilt om storleken på den anmälda brottsligheten Det totala beloppet för de anmälningar som ingått i kartläggningen uppgår till . Detta avser således samtliga aktörers brottsanmälningar under angivna perioder. Det samman- lagda beloppet för de anmälningar som innehåller kvalificerad väl- färdsbrottslighet uppgår till , vilket utgör av det totalt anmälda beloppet. Detta innebär att även om majoriteten av anmälningarna, sett till antalet, inte innehåller brottslighet som kan betraktas som kvalificerad välfärdsbrottslighet, utgör det sammanlagda beloppet för dessa en mycket stor del av det totala anmälda beloppet. Som tidigare framförts anser utredningen det inte möjligt att göra någon uppskattning av omfattningen av den kvalificerade välfärds- brottsligheten inom ramen för detta uppdrag. Att göra en sådan uppskattning är en mycket svår uppgift och de tidigare försök som gjorts har inte varit invändningsfria. Detta hindrar emellertid inte att Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet man ställer de belopp som avser total anmäld misstänkt brottslighet i relation till de tidigare omfattningsbedömningar som gjorts av bl.a. Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Utredningen kan då konstatera att den anmälda brottslighetens storlek i vår undersök- ning avviker markant i förhållande till de uppskattningar av avsiktliga felaktiga utbetalningar som tidigare gjorts oavsett hur nära verklig- heten dessa ligger. Enligt vår bedömning beror skillnadena på i huvudsak två faktorer, dels att mörkertalet är mycket stort, dels att brott som faktiskt upptäcks inte anmäls. I kapitel 5 har vi redovisat vår kartläggning av den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. De system som utsätts för sådan brottslighet har lyfts fram, liksom olika kännetecken på brottsligheten. Enligt direktiven ska vi identifiera riskfaktorer i de mest utsatta systemens regelverk, organisation, rutiner och faktiska tillämpning. Riskinven- teringen ska ligga till grund för att ta fram åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra organiserad och syste- matisk ekonomisk brottslighet mot välfärden. Vi ska också analysera de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra sådan brottslighet. Vi har valt att i detta kapitel redovisa de risker vi identifierat i såväl de utsatta systemen som vid brotts- bekämpningen. I direktiven anges några riskfaktorer som utredningen ska upp- märksamma särskilt. En sådan riskfaktor är att kontanta betalningar kan ligga till grund för positiva beslut om utbetalningar från välfärds- systemen och en annan att ersättningar betalas ut av flera olika myndigheter. Dessa risker hanteras särskilt i kapitel 13 och 14 till- sammans med de överväganden vi gör i dessa frågor. En tredje riskfaktor som anges särskilt i direktiven är att utbetal- ningar från systemen i stor utsträckning vilar på tilltron till olika former av intyg. Utredningen ska därför kartlägga och analysera intygens betydelse i välfärdssystemen och andra närliggande skatte- finansierade eller skattesubventionerade system. I detta kapitel sammanfattar vi de risker som identifierats under arbetet med kartläggningen. I kartläggningen har vi särskilt analy- serat intygens betydelse och förekomst. Intygen som riskfaktor behandlas därför inte separat utan redovisas i detta kapitel tillsam- mans med de övriga riskfaktorer som utredningen identifierat. ska poängteras att endast de risker som enligt utredningens bedöm- ning är särskilt höga och angelägna att motverka tas upp i det följande. 6.2Registrerade uppgifter som riskfaktor Utredningens bedömning: Det finns en risk att uppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen inte speglar verkliga för- hållanden och att dessa därefter ligger till grund för beslut om utbetalningar från välfärdssystemen. Det finns också en risk att uppgifter som registreras av Bolags- verket inte speglar verkliga förhållande vilket försvårar brotts- bekämpande myndigheters förutsättningar att utreda och lagföra brottslighet. 6.2.1Förekomsten av oriktiga identiteter har det uppmärksammats alltmer att oriktiga (falska eller manipulerade) identiteter används för brottsliga syften.1 När det gäller utbetalningar från välfärdssystemen bygger de på förutsättningen att rätt person får det stöd som denne är berättigad till. Förekomsten av oriktiga identiteter ställer således till problem i detta avseende. Det är lätt att få tillgång till uppgifter om någon annans identitet, familjeförhållanden och adress. Även uppgifter om perso- ners ekonomiska förhållanden finns relativt lättillgängliga. Många av dessa uppgifter är offentliga hos myndigheterna eller finns tillgäng- liga på annat sätt, t.ex. genom att personer själva presenterar uppgif- ter i olika sammanhang på sociala medier. Detta innebär att det har blivit lättare att utge sig för att vara någon annan och att använda någon annans identitet i olika sammanhang. Det kan då vara fråga om sådan olovlig användning av någon annans identitet som brukar kallas identitetskapning eller identitetsstöld och som kan 1 Se bl.a. SOU 2013:85 Stärkt straffrättsligt skydd för egendom, Ds 2015:12 Missbruk av svenska pass samt Brås rapporter Intygen som dörröppnare till välfärdssystemet och Bedrägeribrottsligheten i . innebära att någon gör sig skyldig till olovlig identitetsanvändning i 4 kap. 6 § BrB (prop. 2015/16:150). I dessa fall används ofta de ut- nyttjade identiteterna för att begå andra brott som t.ex. bedrägerier. När det gäller brottslighet som särskilt riktas mot välfärds- systemen förekommer det att oriktiga uppgifter om identiteter eller bosättning blir registrerade i folkbokföringsdatabasen för att därefter användas för att begå brott. Tillvägagångsättet kan då vara att använda sig av förfalskade eller manipulerade identitetshandlingar vid anmälan om folkbokföring och på så sätt skapa en falsk identitet som sedan kan användas i olika syften. Utredningen kan inte bedöma i hur stor omfattning oriktiga identiteter förekommer vid kvalificerad välfärdsbrottslighet. Redan det faktum att det förekommer och att detta i sig kan skapa möjlig- heter att begå brott mot välfärdssystemen gör, enligt vår mening, förekomsten särskilt angelägen att motverka. Det saknas en enhetlig tillämpning av identitetsrelaterade frågor Det finns inte någon myndighet som har ett övergripande ansvar för frågor om identiteter eller utfärdande av identitetshand- lingar. Vid behov gör varje myndighet utifrån sitt regelverk en bedömning av om en identitet ska anses styrkt eller inte. När det gäller fastställandet av identiteter är det främst de kon- troller som vidtas vid och vid folk- bokföringsverksamhet som får betydelse för utbetalningar från väl- färdssystemen. Myndigheternas olika uppdrag och olika syften kan leda till att och gör olika bedöm- ningar vid fastställande av identiteter. Det har bl.a. sin grund i att det inte finns någon gemensam reglering eller enhetlig syn på vad som ska krävas för att en identitet ska anses styrkt. Vilka utredningar som vidtas för att säkerställa identiteter påverkas dessutom av myndig- hetens aktuella arbetsbelastning, resurser och prioriteringar. En myndighets, kanske felaktiga, beslut i fråga om en identitet kan få konsekvenser för andra myndigheters handläggning och beslut genom att de senare förlitar sig på den första myndighetens bedöm- ning. Vidare kan en identitetsbedömning vara korrekt i en enskild fråga i ett visst sammanhang hos en viss myndighet, men inte till- räcklig för en annan fråga i ett annat sammanhang hos en annan myndighet. Vi menar att avsaknaden av en enhetlig syn på frågor om identi- teter och avsaknaden av ett samordnat ansvar för sådana frågor, ökar risken för att oriktiga identiteter används för att begå brott mot väl- färdssystemen. Oriktiga handlingar som styrker identiteter upptäcks inte Det finns ett flertal handlingar som i olika sammanhang används för att styrka identiteter. utfärdar nationella identitets- kort och pass för svenska medborgare. ansvarar för utfärdande av identitetskort för folkbokförda i . Transports- styrelsen utfärdar körkort för den som är permanent bosatt i eller studerar här och i övrigt uppfyller förutsättningarna för att få körkort. I vissa fall har också banker, företag och organisationer rätt att utfärda SIS-godkända identitets- kort som är en giltig identitetshandling i . Enligt utredningens mening finns problem med att det förekom- mer många olika typer av identitetshandlingar och olika utfärdare av dem. Detta försvårar bl.a. för dem som ska kontrollera en persons identitet vid t.ex. folkbokföringsverksamheten, post, bank eller handel. Med många olika typer av identitetshandlingar ökar svårig- heterna att bedöma om det är fråga om en riktig eller oriktig hand- ling. Ett flertal aktörer har lyft fram att vissa identitetshandlingar inte håller tillräckligt hög kvalitet eller att det är svårt att kontrollera handlingarna. Det finns därför en stor risk att oriktiga handlingar som styrker identiteter inte upptäcks. Uppgifter om falska identiteter aviseras inte till andra myndigheter Uppgifter från folkbokföringsdatabasen delas med en rad andra myndigheter. De mottagande myndigheterna utgår från att regist- rerade uppgifter är korrekta och den registrerade uppgiften kan då ligga till grund för ett beslut av en annan myndighet eller utbetalande aktör. När en uppgift väl blivit registrerad i folkbokföringsdatabasen finns det begränsade möjligheter att rätta eller korrigera dessa även då det upptäcks att den folkbokförda uppgiften avser en falsk identi- tet. Ett personnummer som tilldelats en falsk identitet kan därför finnas kvar i folkbokföringsdatabasen utan att andra myndigheter får kännedom om att det är just en falsk identitet. Detta innebär en stor risk för att personnumret och identiteten kan fortsätta att användas för brottsliga ändamål i samhället. Samordningsnummer används på ett ej avsett sätt av utbetalande myndigheter kan tilldela en person ett samordningsnummer om det inte råder osäkerhet om dennes identitet. I vissa fall kan dock ett samordningsnummer tilldelas ändå, om det t.ex. behövs för regist- rering inom rättsväsendet. En person som åberopar ett samord- ningsnummer som grundar sig på ostyrkta uppgifter som grund för identifikation måste av förklarliga skäl bedömas med försiktighet. Under utredningsarbetets gång har det framkommit att det finns stora kunskapsbrister när det gäller skillnaden mellan ett person- nummer, ett samordningsnummer som grundar sig på styrkta upp- gifter och ett samordningsnummer som grundar sig på ostyrkta upp- gifter. Det innebär i sin tur att det finns stor risk att de aktörer som använder dessa nummer till grund för beslut om ersättningar inte kontrollerar nödvändiga uppgifter innan de läggs till grund för olika åtgärder och beslut. 6.2.2Utbytet av information är inte ändamålsenligt och effektivt En utgångspunkt när det gäller att förebygga brottslighet mot väl- färdssystemen är att de beslut som fattas i så stor utsträckning som möjligt blir rätt från början. En förutsättning för detta är att beslutande myndigheter har ett så fullständigt och korrekt underlag som möjligt. folkbokföringsverksamhet behöver upp- gifter i sitt beslutsfattande för att förebygga förekomsten av oriktiga uppgifter i folkbokföringsdatabasen. En omständighet som särskilt lyfts fram till utredningen är att uppgifter som en enskild lämnar till inte alltid stämmer överens med de uppgifter som denne senare lämnar till i samband med folkbokföring och att detta kan leda till att felaktiga uppgifter registreras i folkbok- föringsdatabasen. Även andra myndigheter kan i sin verksamhet ha information av betydelse för beslut om folkbokföring. Om rättsliga förutsättningar för ett informationsutbyte inte finns kan myndigheter som har information av betydelse för en annan myndighets beslut inte dela med sig av informationen. Om formerna för informationsutbyte inte är effektiva och ändamålsenliga finns det vidare en risk att information som får utbytas ändå inte utbyts. 6.2.3Kontrollen av registrerade uppgifter Uppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen I folkbokföringsdatabasen finns ett flertal uppgifter som kan ha stor betydelse vid bestämmande av om eller i vilken omfattning en ut- betalning från välfärdssystemen ska ske. I folkbokföringsdatabasen registreras således en persons bosättning samt uppgifter om identi- tet, familj och andra förhållanden som enligt lag får förekomma i folkbokföringsdatabasen. Som ovan nämnts framgår det att det i samband med brottslighet mot välfärden förekommer att uppgifter i folkbokföringsdatabasen som legat till grund för beslut om utbetalning visat sig inte vara kor- rekta. Det förekommer att personer är folkbokförda på felaktiga adresser, t.ex. orimligt många personer på liten lägenhetsyta eller att personer som är folkbokförda i landet egentligen inte är bosatta här. Tilltron till de uppgifter som finns i folkbokföringsdatabasen är mycket hög när de utbetalande myndigheterna fattar beslut om utbetalningar från välfärdssystemen. Detta innebär att det finns en stor risk att utbetalande myndigheter inte själva vidtar nödvändiga kontroller för att säkerställa att uppgifterna är korrekta innan de läggs till grund för beslut om utbetalning. Uppgifter som registreras av Av kartläggningen framgår att det vid kvalificerad välfärdsbrottslig- het är vanligt med utbetalningar till företag. Det framgår också att det finns olika sätt att använda företagsformen vid brottsligheten. Det förekommer att bolagsföreträdare begår brott i annars legal verksamhet eller att företag startas med syftet att begå brott och i de sammanhangen använder sig av t.ex. falska eller kapade identiteter. Ovanstående innebär att de registrerade uppgifter om företag som finns hos och det material som ligger till grund för registreringar kan vara av central betydelse, såväl vid den kontroll som vidtas hos de utbetalande myndigheterna som vid en efter- följande brottsutredning. När det kommer till registrering av företag och ändring i registrerade uppgifter är handläggningen hos Bolags- verket mycket betydelsefull. Den fungerar i viss mån som grindvakt och har stor betydelse för det brottsförebyggande arbete som består i att se till att korrekta uppgifter lämnas och registreras när företag bildas eller när uppgifter ändras. är en registrerande myndighet och har , enligt utredningens mening, inte något tillräckligt uttryckligt granskande eller kontrollerande uppdrag. har inte heller några tillräckliga organisatoriska funktioner som fullgör sådana uppgifter. Detta innebär enligt vår mening att det finns en stor risk att felaktiga uppgifter om företag registreras, vilket bl.a. leder till att utredning och lagföring av kvalificerad välfärdsbrottslighet försvåras. Utredningens bedömning: Kontrollen hos brottsutsatta aktörer är inte ändamålsenlig och väl avvägd. Det finns därför risk att beslut om ersättningar från välfärdssystemen fattas på felaktiga beslutsunderlag. I kapitel 4 har vi översiktligt redovisat de bestämmelser i förvalt- ningslagen som har betydelse för de utbetalande aktörernas utred- ningsansvar. För enkelhets skull talar vi i detta avsnitt endast om myndigheter även om andra aktörer i vissa fall har att tillämpa för- valtningslagen i sin handläggning. Nivån på en förvaltningsmyndig- hets ansvar för att ett ärende ska bli tillräckligt utrett framgår i vissa fall närmare av bestämmelser i myndighetens instruktion eller i specialförfattning och kan då avse bl.a. dess uppgifter, dess skyldig- het att utreda vissa förhållanden och de utredningsverktyg som de förfogar över. Det materiella innehållet i den verksamhet som det är fråga om ställer naturligtvis varierande krav på myndighetens aktivi- tet i utredningshänseende, varför utformningen av en bestämmelse om utredningsansvaret kan formuleras på olika sätt. Av detta följer att lagstiftningens utformning på denna punkt skiljer sig åt mellan olika utbetalande myndigheter. Utredningen kan vidare konstatera att omfattningen av de fak- tiska kontroller som utförs och nivån på ärendenas utredningar varierar stort mellan de olika aktörerna, vilket givetvis kan bero på att lagstiftaren valt att anpassa nivån utifrån den verksamhet som berörs. Enligt vår uppfattning är dock variationerna inte bara ett utslag av gällande rätt, utan också ett utslag av att regelverken inte tydliggör i vilken utsträckning som kontroll ska prioriteras i för- hållande till de krav på service och snabb handläggning som finns. Enligt utredningens mening är det också ett utslag av olika myndig- hetskulturer och syn på kontroll. Utan en helhetssyn på vad utredningsansvaret ska innebära, riske- rar vissa uppgifter att bli otillräckligt kontrollerade, kanske för att en utbetalare förlitar sig på en annans (otillräckliga) kontroller, eller till och med att inte kontrolleras alls. Det kan, som nämns under avsnitt 6.2. avse uppgifter hos registrerande myndigheter, men t.ex. också CSN:s beslut om studiemedel som påverkar Försäkrings- kassans beslut av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Sammanfattningsvis menar vi att avsaknaden av en helhetssyn på de utbetalande myndigheternas utredningsansvar och den otydlighet som finns i de bestämmelser som reglerar ansvaret innebär en risk för att ärenden inte blir utredda i tillräcklig omfattning. För- utom att detta kan leda till felaktiga beslut skapar det incitament för brottsliga angrepp. Om en gärningsman vet att kontrollen hos Arbetsförmedlingen inte är tillräcklig eller att kontrollen hos folk- bokföringsverksamheten är svag och att en felaktig uppgift i folk- bokföringsdatabasen möjliggör ett brottsligt upplägg mot välfärds- systemen, är detta lämpliga angreppspunkter. Om i fråga om vissa typer av ersättningar inte har tillräckliga kontroll- verktyg och det därför är lätt att får ut ersättning på felaktiga grun- der, är detta naturligtvis också en lämplig angreppspunkt för en gärningsman. En av riskerna med en otydlig reglering av utrednings- ansvaret är vidare att kontroll prioriteras bort till förmån för snabb handläggning och service. 6.3.2Förekomsten av oriktiga intyg Utöver de intyg som rör identiteter utgör också andra oriktiga intyg en risk då de kan föranleda att beslut fattas på ett felaktigt underlag. Anledningen till detta, vilket nämns inledningsvis, är att utbetal- ningar från systemen i hög grad vilar på tilltron till olika former av intyg. Det kan avse intyg som är grundläggande för att över huvud taget kunna ta del av utbetalningar från välfärdssystemen, såsom identitetshandlingar eller arbetsgivarintyg för arbetstillstånd, men också sådana intyg som påverkar andra materiella förutsättningar för eller nivån på en särskild utbetalning, t.ex. läkarintyg eller intyg vars innehåll visar att någon innehaft en anställning med en viss inkomst. Utredningen kan konstatera att en stor del av den kvalificerade brottslighet som riktas mot välfärdssystemen bär inslag av oriktiga handlingar. De problem som lyfts fram till utredningen har rört myndigheternas bristande möjligheter att kontrollera såväl intygens äkthet som riktigheten i den information som finns angiven i dem. Den materiella utformningen av en välfärdsförmån tillsammans med allmänna förvaltningsrättsliga principer kring bevisbörda och bevis- krav, anger vad som utgör ett tillräckligt underlag för att ett positivt beslut om utbetalning ska kunna fattas. Utredningen anser att nuvarande möjligheter att inhämta infor- mation eller att kontrollera lämnad information i syfte att erhålla ett korrekt beslutsunderlag inte är ändamålsenliga och effektiva. Detta gäller särskilt uppgifter som rör företag. För att utbetalande aktörer ska kunna fatta riktiga beslut måste de ha tillgång till den information som är nödvändig för att kontrollera att lämnade uppgifter är riktiga. Förutsättningarna och formen för hur informationen inhämtas är olika beroende på hos vem informationen finns. När det gäller information som finns hos andra myndigheter har kraven på ett effektivt informationsutbyte förts fram i olika sammanhang. Frågan är komplex då ett utökat informationsutbyte ofta får konsekvenser för den enskildes integritet som det finns en förväntan från medborgare, företagare och andra att staten uppträder samordnat och utbyter information på ett kostnadseffek- tivt sätt. Utredningen kan konstatera att den kvalificerade välfärdsbrotts- lighetens karaktär skapar ett stort behov av informationsutbyte både inom och mellan de utbetalande aktörerna. Behovet kan i många avseenden till och med sägas vara större just vid denna typ av brotts- lighet än vid annan brottslighet genom att så många olika aktörer och typer av beslut kan beröras . Ofta finns dessutom information hos en aktör eller inom en verksamhetsgren hos en aktör, som hade kunnat förebygga eller förhindra brottslighet mot en annan verksamhetsgren eller annan aktör om informationen varit tillgänglig där. I flera fall kan det också vara så att den beslutande aktören inte känner till att det finns uppgifter hos andra aktörer som har betydelse för beslutet. För nu aktuell brottslighet är uppgifter om den enskildes eller ett företags ekonomiska förhållanden sådana som har särskild betydelse. Uppgifter om den enskildes ekonomiska förhållanden har dock av lagstiftaren ansetts särskilt skyddsvärda varför det inte sällan finns bestämmelser om sekretess som förhindrar eller komplicerar ett informationsutbyte i denna fråga. Utredningens bedömning är att aktörerna saknar uppgifter i beslutsunderlaget, antingen på grund av att lagstiftningen inte stödjer nödvändigt informationsutbyte eller på grund av att regelverket är svårtolkat och komplicerat och därför tillämpas på ett felaktigt sätt. I vissa avseenden kan det också ifrågasättas om myndig- heterna utnyttjar de möjligheter som lagstiftning och teknik faktiskt erbjuder när det gäller informationsutbyte. Sammantaget menar utredningen att ett ändamålsenligt och effektivt informationsutbyte motverkar risken för att beslut fattas på ett felaktigt beslutsunderlag. Särskilt om uppgifter om företag När det gäller förekomsten av företag i samband med kvalificerade välfärdsbrott är detta i många avseenden en naturlig följd av hur systemet är uppbyggt, t.ex. vid rot- och rutbedrägerier eller vid ut- betalningar till arbetsgivare. Brott som begås genom ett företag utgör också i sig en faktor som kan innebära att brottet är särskilt kvalificerat då det ofta är flera personer inblandade eller på annat sätt förutsätter ett mer beräknande agerande, t.ex. användande av falska fakturor eller oriktig bokföring, än för en enskild gärningsman som genom oriktiga uppgifter söker en ersättning. Inte allt för sällan upp- går också en felaktig utbetalning till företag till betydande belopp. När det gäller att genomskåda brottsliga ageranden i en företags- miljö ställer detta särskilda krav på kontrollen hos de utbetalande aktörerna och vid utredningen hos de brottsbekämpande myndig- heterna.