sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — I det praktiska arbetet går tillsyns- insatserna också in i varandra; exempelvis är analysen och den kun- skap som byggs upp i den löpande tillsynen en förutsättning för att kunna planera tematisk tillsyn på ett relevant sätt. När det gäller vilka företags- och transaktionsdata som löpande ska rapporteras till myn- digheten, styrs detta ytterst av vad som bedömts vara intressant och viktigt ur ett riskperspektiv. Slutligen kan en incident ofta bli start- skottet för en undersökning och också sätta fokus på mer generella problem. Därmed påverkas bedömningarna av olika risker och hur verksamheten ska klassificeras i ett riskperspektiv. Utredningen föreslår inga ändringar i hur bör bedriva sin tillsynsverksamhet i förhållande till den modell som används av Lotteriinspektionen. En riskbaserad tillsyn stämmer väl överens med de mål som slås fast i den nya spelregleringen. I dialog med Lotteriinspektionen har utredningen försökt att iden- tifiera de faktorer som är av störst betydelse vid riskbedömningen av en spelverksamhet, dvs. vilka faktorer som normalt sett är av av- görande betydelse för hur mycket tillsyn som behöver göras av en aktör på spelmarknaden. •sökandens erfarenhet av spelmarknaden (inkl. myndighetens tidi- gare erfarenheter av sökandens verksamhet) •spelets omsättning (inkl. antal kunder m.m.). Med hänsyn till dessa faktorer anser utredningen att Spelmyndig- hetens tillsyn bör finansieras av differentierade tillsynsavgifter som är beroende av om spelen är online- eller landbaserade. Detta då de nämnda riskfaktorerna normalt sätt är högre för onlinespel än för landbaserade spel. Typiskt sätt är de spelsystem som används för on- linespel även mer tekniskt avancerade. Utredningen föreslår att även fortsättningsvis an- vänder sig av de beräkningsmodeller för tillsynsavgift som framgår av avsnitt 25.3.3 för landbaserat kommersiellt spel, landbaserad bingo, värdeautomater och spel på fartyg i internationell trafik. Avseende övriga spelformer, bl.a. onlinespel, vadhållning och all- männyttigt spel föreslår utredningen att tillsynsavgifterna beräknas utifrån spelföretagets GGR. För de anordnare som har tillstånd enligt lotterilagen innebär den föreslagna modellen ingen större för- ändring av den kostnad för tillsyn som erläggs . Som utredningen föreslagit (se kapitel 16) krävs det även licens för spelprogramvara och för att inneha och tillverka vissa spelauto- mater. Av detta följer att även avgift ska tas ut för den tillsyn som utförs avseende dessa licenser. Dessa tillsynsavgifter bör bestämmas till fasta belopp. För landbaserat kasinospel som bedrivs i därför avsedd lokal före- slår utredningen att nuvarande beräkningsmodell ändras och att tillsynsavgiften i stället bör bestämmas till ett fast belopp. Detta då den tidigare erlagda timbaserade tillsynsavgiften i stort legat på samma nivå . Av förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspek- tionen (Lotteriinspektionens instruktion) framgår att myndigheten ska utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av inom ramen för svenska statens premieobliga- tionslån. Utredningen föreslår att tar ut en avgift i enlighet med en av de nuvarande beräkningsmodellerna. Härtill kommer en säkerhetsventil enligt den modell som tidigare fanns i lotteriförordningen och som återfinns i Lotteriinspek- tionens föreskrifter om tillsynsavgift (LIFS 2016:1). Det bör vara möjlighet för att utföra mer tillsyn avseende en licenshavare om detta är särskilt påkallat med anledning av en sär- skild incident hos spelföretaget. Därav föreslår utredningen att Spel- myndigheten meddelar föreskrifter som innebär att myndigheten vid särskilda incidenter hos spelföretag, vars tillsynsavgift inte är tim- baserad, får debitera (direkt lön samt pålägg), samt i förekommande fall kostnader för resor, logi och övriga kon- trollkostnader som är direkt hänförliga till tillsynen över licensen. Denna avgift bör kunna ta ut utöver spelföretagets ordinarie avgift. Tabell 25.5 Föreslagna tillsynsavgifter Tillsyn av licens till onlinespel (spelföretagets GGR i kronor) 10–20 miljoner 21–50 miljoner 51–100 miljoner 101–200 miljoner 201–500 miljoner Tillsyn av licens till vadhållning (spelföretagets GGR i kronor) 10–20 miljoner 21–50 miljoner 51–100 miljoner 101–200 miljoner 201–500 miljoner Tillsyn av kombinerad online- och vadhållningslicens (spelföretagets GGR i kronor) 0–500 miljoner Tillsyn av licens till statligt lotteri eller allmännyttigt spel (spelföretagets GGR i kronor) 1–50 miljoner 51–200 miljoner 201–400 miljoner 401–800 miljoner 801–1 500 miljoner > 1 500 miljoner Tillsyn av övriga licenser Tillverkning/innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater Landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal, per kasino Spel på fartyg på internationell trafik Övrig tillsyn som utförts av Speciell tillsyn föranledd av särskilda incidenter hos licenshavaren Angående princip 1 och 2 se avsnitt 25.3.3. Utgångspunkten för de tillsynsavgifter, som beräknats efter spel- företagets GGR, är att sökanden för första året får betala licensavgift enligt budgeterad GGR. bör därefter besluta om vilken licenssavgift som Spelföretaget ska betala för året utifrån faktisk GGR. En avstämning bör därefter ske mot faktisk utförd tillsyn under aktuell tidsperiod. Har utfört tillsyn för ett mindre belopp än den årliga licensavgiften medger bör Spel- myndigheten beakta detta vid uttag av tillsynsavgift. I de fall där spelföretagets uppskattade GGR inte motsvarar faktisk GGR, innebärande att spelföretag egentligen skulle ha erlagt en lägre tillsynsavgift, men myndigheten redan har utfört tillsyn ut- ifrån den tillsynsavgift som beslutats, bör bolaget ändå betala för den tillsyn som faktiskt genomförts. Kostnaden har redan belastat myndigheten och bör således inte betalas tillbaka. Efterföljande år bör besluta om en lägre tillsynsavgift baserat på föregående års faktiska GGR. Om ett företag ska betala en avgift som det står under tillsyn av och det inte har stått under tillsyn från , bör avgiften minskas med hänsyn till den tid företaget inte har stått under tillsyn. Tillsynsavgiften för registrerat spel har kalkylerats så att kostna- den för drift av självavstängningsregistret ingår. 25.6Ny spelmyndighet; finansiering m.m. Utredningens förslag: bör, liksom Lotteri- inspektionen , finansieras genom anslag. Med undantag för kostnader för verksamheterna information och kontroll av illegalt spel ska myndigheten ha full kostnadstäckning där licens- och tillsynsavgifter täcker relaterade kostnader. Om utredningens förslag blir verklighet i alla delar kommer den nya myndigheten att få ett väsentligt utökat ansvarsområde. Den nya föreslås enligt utredningen bli central licens- och tillsynsmyndighet. Utredningens förslag innebär i praktiken att an- talet möjliga licenshavare mångdubblas vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. Genomförs förslaget i sin helhet visar Lotteriinspektionens analyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn av dessa ett minsta behov av att utöka nuvarande personal med , dvs. med unge- fär 20–25 personer. Detta kommer givetvis medföra att myndighe- tens kostnader för drift, lokaler och IT m.m. kommer att öka i mot- svarande mån. Initialt ser utredningen även att kommer att ha ett behov av ökade investeringskostnader för systemutveckling, utökad IT-kapacitet och lokaler. Dessa kan uppskattas till . Förslaget innebär även initiala merkostnader första året. Dessa kostnader hänförs till bl.a. köp av tjänster i sam- band med licensgivning, namnbyte, ökade datorlicenskostnader, in- köp av möbler och annan utrustning. Kostnaderna kan uppskattas till . Utredningens slutsats är att det kommer att behövas ett netto- tillskott av resurser till för att denna ska kunna utföra de uppgifter som är efterfrågade och som är rimliga med tanke på den stora betydelse spelmarknaden har. Lotteriinspektionens ana- lyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn visar på ett behov av ett initialt anslag från det år regler- ingen kan träda i kraft om prisnivå. Därefter beräknas behovet av anslag minska till . Skillnaden i anslagsbehov mellan åren beror bl.a. på ovan nämnda merkostnader. Kostnaderna för den nya myndighetens verksamhet kan beräknas till av omsättningen på den svenska spelmarknaden vilket ska jämföras med motsvarande siffra för Lotteri- inspektionens verksamhet 2016 som uppgick till . Lotteriinspektionen har som ekonomiskt mål att avgifterna för tillståndsgivning och tillsyn ska täcka relaterade kostnader för respektive verksamhet. Områdena information och kontroll av illegalt spel finansieras genom anslag. Utredningen föreslår ingen för- ändring i denna finansieringsmodell då de ekonomiska konsekven- serna av en ren avgiftsfinansieringsmodell kan leda till risker för kontinuiteten av verksamhetens bedrivande på . Det måste även anses mindre lämpligt att myndighetens verksamhet blir bero- ende av omsättningen på spelmarknaden eller tillsynsobjektens vilja eller förmåga att betala. 26 Skatt på spel I direktiven till anges att ett av syftena med dagens spelreglering är att värna överskottet från spelverksamheten till det allmänna och allmännyttiga ändamål. Förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål, som finansieras av intäkter från spelverksamhet, bör i så hög ut- sträckning som möjligt bevaras i samband med att ett licenssystem införs. Vidare anges i direktiven att en viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med , bl.a. bestäm- melserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget) om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd (prop. 2014/15:100 s. 105). Punktskatter tas ut på spel och lotterier i . Juridiska per- soner ska betala statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslaget näringsverksamhet (bolagsskatt). En juridisk person är obegränsat skattskyldig i för alla sina inkomster i och från utlan- det, om den är att anse som en svensk juridisk person. En utländsk juridisk person är begränsat skattskyldig i för bl.a. inkomst från ett fast driftställe i . Med ett fast driftställe för närings- verksamhet avses en stadigvarande plats för affärsverksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs, vilket bl.a. särskilt innefattar filial och ombud som har en beroende ställning. Vid bedömningen av om det finns en stadigvarande plats för affärsverksamhet kan bl.a. förekomsten av viss teknisk utrustning beaktas. Utredaren ska mot denna bakgrund lämna förslag till ett hel- täckande system för avgifter och beskattning på en licensreglerad spelmarknad som är förenligt med unionsrätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av EUF-fördraget. Utredningen har tolkat direktiven som att kravet på ett heltäck- ande system för avgifter och beskattning även innefattar ett uppdrag att undersöka och föreslå ändringar vad gäller inkomstbeskattning av spelföretag och även att i förekommande fall undersöka inkomst- beskattningen av spelare. I detta kapitel presenterar utredningen sina överväganden och förslag till lagstiftning vad gäller punktskattelagstiftning på spel och inkomstbeskattning i anknytning till föreslagen punktskattelag- stiftning. 26.2Punktskatternas roll i det svenska skattesystemet Punktskatt tas normalt ut på särskilt utvalda varor eller tjänster. Syftet kan vara av fiskal karaktär för att stärka statens finanser eller att begränsa eller styra konsumtionen av de utvalda varorna eller tjänsterna. För ett flertal av de svenska punktskatterna är syftet en kombination. Oavsett syfte leder punktbeskattningen vanligtvis till att priset på den skattepliktiga varan eller tjänsten blir högre i kon- sumentledet genom att den skattskyldige övervältrar kostnaden för skatteuttaget på konsumenten. I regleras punktskatter i separata punktskattelagstiftning- ar för olika varugrupper och tjänster. Exempelvis regleras skatt på bekämpningsmedel i lagen (1984:410) om skatt på bekämpnings- medel, skatt på tobaksvaror i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, skatt på el, bränslen och andra energiprodukter i lagen (1994:1776) om skatt på energi. För spel och lotterier tas punktskatt ut enligt tre olika lagar. Det är lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. Det finns flera likheter mellan de olika lagarna, men även bety- dande skillnader. Var och en av lagarna har utformats utifrån de särskilda förhållanden som gäller för respektive bransch och varu- grupp samt utifrån de syften lagstiftaren har. Gemensamt är att beskattningen sker som en ”ett-leds-beskatt- ning”, där skatteuttaget sker en gång hos en aktör som är skattskyl- dig. Ett tydligt mönster för svenska punktskatter är att skattskyl- digheten placeras i handels- eller tjänstekedjan för att begränsa antalet skattskyldiga. strationen och kontrollen av punktskatterna. Skattskyldig är van- ligtvis den som utför tjänsterna eller som tillverkar eller för in varorna till landet. Skattskyldigheten kan i vissa fall även vara placerad hos t.ex. partihandlare och förbrukare som hanterar de punktskatte- pliktiga varorna på visst sätt. Efterföljande aktörer som handlar eller befattar sig med varorna har inget ansvar för den punktskatt som belastar varorna, utan för dessa aktörer ingår punktskatten som en del av priset för varan. Bestämmelser om förfarandet vid uttag av punktskatten finns i skatteförfarandelagen (2011:1244). Detta innebär att reglerna i skatte- förfarandelagen om skattekontroll, beskattningsbeslut, redovisning och betalning av skatt, överklagande m.m. är tillämpliga. 26.2.1Punktbeskattning av spel i jämförelse med punktbeskattning av alkohol och tobak Punktbeskattningen av alkohol och tobak är ett ekonomiskt styr- medel för att nå folkhälsopolitikens mål att minska skadeverkning- arna av alkohol och tobak. Detta är möjligt eftersom punktskatterna höjer priset på varorna i förhållande till mängden som konsumeras, dvs. beskattningen sker i proportion till det som skadar. Avsikten med punktskatterna är att styra konsumtionen bort från alkohol och tobak genom att högt pris. Skadeverkningar på grund av överkon- sumtion av spel bör därför principiellt kunna hållas tillbaka på samma sätt som för alkohol och tobak om en skatt höjer priset på spel och minskar konsumtionen. Skadeverkningarna från spelande uppkommer dock inte enbart till följd av mängden spel som konsumeras utan även utifrån stor- leken på de förluster som spelarna gör, dvs. värdet av mängden spel som konsumeras. En skatt som höjer priset på spel riskerar därför öka spelarnas förluster och därmed även skadorna. För problem- spelare är detta extra viktigt eftersom deras efterfrågan på spel är relativt okänslig för prisförändringar, se avsnitt 14.11. Detta betyder att problemspelare minskar sitt spelande i mindre utsträckning än normalkonsumenter om priset höjs, som de förlorar mer pengar. Problemet är således att ett högre pris på spel inte nödvän- digtvis leder till mindre skadeverkningar på samma sätt som för andra skadliga varor t.ex. alkohol och tobak. Ett högre pris kan i stället leda till större skadeverkningar och särskilt då för de mest utsatta grupperna. Spel som erbjuds online karaktäriseras av hård internationell pris- konkurrens och de priser som erbjuds kan ses som världsmarknads- priser med mycket små marginaler per enskilt spel för att täcka bo- lagens kostnader. De internationellt verksamma spelbolagen har därför små möjligheter att varaktigt erbjuda lägre priser än markna- den som helhet erbjuder. Detta betyder att spelbolagen inte kan kompensera för en skatt som höjer priset på onlinespel genom att sänka sina egna marginaler. Orsaken till den hårda priskonkurrensen är att konsumenternas transaktionskostnader för att hitta och byta till en ny spelleverantör är mycket låga. Detta betyder att spelbolagen har små möjligheter att varaktigt ta ut ett högre pris för spel, t.ex. genom övervältring av en skatt, än övriga spelbolag utan att förlora marknad. Svenska spelare kommer oavsett en ny reglering inte helt kunna utestängas från möjligheter att vända sig till utländska spelbolag som saknar licens i om de anser att punktskatten höjer det svenska priset på spel för mycket. Detta gäller på samma sätt som för alko- hol och tobak, där höjda punktskatter riskerar att leda till ökad privatimport, smuggling och egentillverkning. I detta avseende skiljer sig dock onlinespel från alkohol och tobak eftersom utländska onlinespelalternativ har en mycket högre tillgänglighet och kan köpas oberoende av tid och oberoende av var konsumenten befinner sig. Följden är att staten vid avsaknad av verksamma block- eringsmöjligheter endast har mycket begränsade möjligheter att via skatten höja det svenska relativpriset på onlinespel utan att riskera att prishöjningarna medför att konsumenternas efterfrågan styrs till utländska lågprisalternativ som varken uppfyller de svenska kraven på spelarskydd eller betalar skatt i . Valet av skattemodell måste ta hänsyn till ovanstående karak- teristika för att modellen ska vara hållbar i längden, för att konsu- mentskyddet ska kunna upprätthållas och för att undvika att statens inkomster eroderas. 26.3Allmänt om det föreslagna regelverkets utformning Utredningens förslag: Spel som omfattas av krav på licens enligt spellagen och som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen ska beskattas med punktskatt. Skatten ska betalas till staten. Från beskattning undantas sådant spel som sker för allmännyttiga ändamål enligt licens som meddelats med stöd av 5 kap. spellagen. Två nya punktskattelagar införs på området. En lag som be- nämns lag om skatt på spel och en ny lag som benämns lag om skatt på vissa spelbord. Vinster från deltagande i sådant spel som ska beskattas enligt dessa lagstiftningar ska vara skattefria. Nu- varande lag (1972:820 om skatt på spel och lag (1991:1482) om lotteriskatt ska upphävas. Nuvarande lag (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. föreslås bli upphävd. Vinster från spel hos anordnare utan licens beskattas som in- komst av kapital. Skälen för utredningens förslag: Av direktiven följer att utredning- en ska föreslå hur skatt på spel ska utformas på en licensreglerad spelmarknad. Utredningen anser att sådant spel som anordnas av den som har tillstånd enligt den föreslagna spellagen ska beskattas hos anordnaren. Utredningen bedömer att det inte kan bli fråga om något annat än statlig skatt, närmare bestämt punktskatt. Vinster från deltagande i sådant spel som ska beskattas med punktskatt ska vara skattefria för vinnaren. Detta överensstämmer med den nuva- rande beskattningen av spelmarknaden i där skatt tas ut i form av punktskatt enligt lag (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. medan vinster från deltagande i sådana spel som omfattas av dessa lagar är skattefria för vinnaren. Den nuvarande lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. har blivit inaktuell. Det finns ingen registre- rad hos som är skattskyldig för redovisning av skatt enligt denna lag. Skatt har inte redovisats . Utredningen anser att lagen bör upphävas. Med den nya spellagen (2018:000) kom- mer sådant vinstsparande som avses i lagen om skatt på vinstspa- rande m.m. att omfattas av krav på licens. Om bank eller sparkassa avser att anordna vinstsparande kommer de således behöva licens enligt spellagen. Sådant vinstsparande som anordnas med stöd av licens enligt den nya spellagen kommer att omfattas av beskattning enligt utredningens förslag till ny lag om skatt på spel, se nedan. Av praktiska skäl anser utredningen att den nuvarande beskatt- ningen av vissa spelbord (nuvarande restaurangkasinon och spel på fartyg i internationell trafik), som beskattas enligt lag (1972:820) om skatt på spel, även fortsättningsvis bör beskattas enligt en schablonartad modell där beskattning sker i förhållande till hur många spelbord som den skattskyldige har rätt till spel på. Mot denna bakgrund anser utredningen att beskattningen av vissa spelbord även fortsättningsvis ska regleras i en separat lag. Utredningen anser att den nuvarande lagen (1972:820) om skatt på spel är i behov av att moderniseras och föreslår därför att den upphävs och ersätts med en ny lag som föreslås benämnas lag om skatt på vissa spelbord. Utredningen föreslår att skatt på övrigt spel ska regleras i en ny lag som ersätter den nuvarande lotteriskattelagen. Den nya lagen bör benämnas lagen om skatt på spel. Lagen ska vara tillämplig för sådant spel som kräver licens enligt spellagen och som anordnas av spel- företag som är licenshavare enligt spellagen, se avsnitt 26.5. Utredningen anser att spel som anordnas för allmännyttiga ända- mål inte ska beskattas, se avsnitt 26.7. Från beskattning undantas därför sådant spel som sker för allmännyttiga ändamål enligt licens som meddelats med stöd av 5 kap. spellagen. Enligt nuvarande reglering på området undantas varulotterier och varuspelsautomater från punktbeskattning. Som skäl för att undanta sådana lotterier från beskattning angavs i prop. 1985/86:46 s. 4 att ett sådant undantag skulle innebära förenklingar för de idrottsför- eningar och folkrörelser som anordnar lotterier. Utredningen anser att ett motsvarande generellt undantag från skatteplikt för spel där vinster betalas ut i form av varor inte bör föras in i den nya lagen om skatt på spel. Flera spelformer där vinster betalas ut i form av varor kommer att vara undantagna från kravet på licens enligt spellagen, jfr för- slaget till utformning av 1 kap 5 § spellagen. Så är exempelvis fallet vad avser landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och som anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning där vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp och där insatserna uppgår till högst 1/4000 pris- basbelopp. Spel som är undantagna från krav på licens enligt spellagen kommer att vara undantagna från punktbeskattning i och med att tillämpningsområdet för den föreslagna lagen om skatt på spel av- gränsas till sådant spel som kräver licens enligt spellagen. Vad gäller idrottsföreningar och folkrörelser kommer dessa även fortsätt- ningsvis att kunna bedriva spel som undantas från beskattning i och med att sådant spel som sker för allmännyttiga ändamål enligt 5 kap. spellagen undantas från beskattning. Härutöver anser utredningen att det inte finns skäl att ha särskilda bestämmelser som generellt undantar spel från skatteplikt med anledning av att vinsterna ges i form av varor. Tvärtom finns det flera skäl till att spelformer som anordnas för kommersiella ändamål ska likabehandlas oavsett hur vinsterna ges. För det första kan utredningen inte se skäl till varför sådana aktörer som erbjuder spel för kommersiella ändamål ska undkomma beskatt- ning med anledning av att vinsterna ges i form av varor i stället för pengar. Ett annat skäl är att det på en avreglerad spelmarknad kan förväntas förekomma en rad olika spel där vinsterna består av en kombination av olika tillgångar såsom pengar, värdebevis, varor eller annat. För att undvika svåra gränsdragningsfrågor i tillämpningen bör beskattningen ske på samma villkor oavsett i vilken form vinst- erna ges. Ett tredje skäl är att olika behandling av olika former av vinster skulle kunna innebära att särbehandlingen sinsemellan anses utgöra skatteförmåner eller skattesanktioner vid bedömningen av om beskattningsordningen utgör statligt stöd. Det bör föreskrivas i lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord att skatten ska betalas till staten. De närmare skälen för den föreslagna regleringen på punktskatteområdet följer nedan i detta kapitel. Om det skulle förekomma att spel anordnas av någon som inte har tillstånd till spelet enligt spellagen ska sådant spel inte beskattas med punktskatt.