sou · H5B36 · 2017-02-08 00:00:00 — Vår bedömning är att vårdnadsreform i många avseenden har fallit väl ut. Barnrättsperspektivet har stärkts. Barn kommer numera till tals i större utsträckning än tidigare, risk- bedömningar görs i högre grad än före reformen och socialnämnderna lämnar i av målen förslag till beslut i vårdnads- frågan. Barnets bästa har en framträdande roll vid bedömningar i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Även om reformen har bidragit till att stärka barnrättsperspektivet finns det dock förbätt- ringsområden. Vi har t.ex. kunnat konstatera att det är vanligt att särskilt yngre barns åsikter – och hur de beaktats – inte framgår av vårdnadsutredningar och domar. Det finns också ut- rymme för att förbättra riskbedömningarnas kvalitet. En avsikt med vårdnadsreform var att ge domstolarna större utrymme att döma till ensam vårdnad. Vi har kunnat kon- statera att det har blivit vanligare att en av föräldrarna i vårdnads- tvister får ensam vårdnad. dömde tingsrätterna till gemen- sam vårdnad i av målen, till ensam vårdnad för mammor i av målen och till ensam vårdnad för pappor i 21 pro- cent av målen. dömde tingsrätterna till gemensam vårdnad i av målen och till ensam vårdnad för mammor i 36 pro- cent av målen och för pappor i av målen. gör också mer nyanserade bedömningar av vårdnadsfrågan i den meningen att fler omständigheter beaktas vid målens avgöranden. En annan avsikt med vårdnadsreform var att underlätta för föräldrar att komma överens i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Vår kartläggning visar att det är vanligt att parterna når en samförståndslösning under domstolsprocessens gång. Så sker i av målen där det i något skede under handlägg- ningen i domstol funnits ett yrkande om ensam vårdnad. Domstol- arna arbetar på olika sätt med att parterna ska komma överens, t.ex. genom beslut om samarbetssamtal, genom upprepade muntliga för- beredelser med överenskommelser där parterna successivt närmar sig varandra och genom handläggning enligt metoden Konflikt och försoning. Möjligheten för domstolar att besluta om medling som infördes genom reformen används dock i få fall. Skälet till detta tycks främst vara många domares negativa erfarenheter av med- lingsförfarandet. I de fall medlare är kompetenta och lämpliga för uppdrag är dock medling en effektiv metod för att få föräldrar att komma överens. Genom vårdnadsreform lyftes föräldrarnas förmåga att samarbeta i frågor om barnet fram som en särskilt viktig faktor att beakta när vårdnadsfrågan ska avgöras (6 kap. 5 § andra stycket för- äldrabalken [FB]). Avsikten var att tydliggöra att gemensam vård- nad inte ska komma i fråga när föräldrarnas konflikter är så stora att de går ut över barnet. Reformen kan ha bidragit till att fler för- äldrar framställer yrkanden om ensam vårdnad. För att nå framgång med sådana yrkanden lyfts samarbetsproblem fram i processen. Intrycket vi har fått är att föräldrar i stor utsträckning fokuserar på sina samarbetsproblem i stället för på tänkbara lösningar på kon- flikten. I den meningen kan regleringen ha kommit att bli konflikt- drivande. Den del av vårdnadsreform som innebar att prövningen av verkställighet flyttades från de allmänna förvaltningsdomstol- arna till de allmänna domstolarna har fallit väl ut. Den praktiska hanteringen av verkställighetsärendena har underlättats och antalet inkomna verkställighetsärenden till tingsrätterna har ökat endast i begränsad omfattning. Vi har funnit att 21 kap. FB som reglerar verkställighetsärendena är i behov av en översyn inne- hållsmässigt och språkligt. Vi har inte haft möjlighet att göra en sådan översyn inom ramen för vårt uppdrag. Vi föreslår dock att det i 21 kap. FB införs en kompletterande bestämmelse om fördelning av rättegångskostnader och särskilda forumregler vid skyddade per- sonuppgifter. Ökningen av antalet vårdnadsmål kom det till tingsrätterna in 3 108 vårdnadsmål och var motsvarande siffra 6 185. Detta innebär en ökning med 99 pro- cent. Bland dessa mål finns dock inte endast mål som avser tvister mellan föräldrar, utan även mål och ärenden där socialnämnden är kärande eller sökande. När dessa mål och ärenden tagits bort från redovisningen inkom det 2 822 vårdnadsmål till tingsrätterna och 4 166 mål . Ökningen motsvarar då i stället , vilket är en mer relevant ökning att utgå från. Varför har antalet vårdnadsmål ökat? Ökningen av antalet inkomna vårdnadsmål vårdnads- reform är markant. Enligt vår bedömning beror ökningen på flera olika faktorer. En förklaring kan vara de större möjligheter till en- sam vårdnad som reformen innebar och som sannolikt medfört att fler föräldrar ser en möjlighet att få framgång med en talan om en- sam vårdnad. Ett mer jämställt föräldraskap och en ökad konflikt- benägenhet är exempel på andra troliga faktorer som påverkat mål- utvecklingen. Att det numera krävs prövningstillstånd i hovrätten kan ha medfört att det blivit vanligare med upprepade processer. I vår undersökning fann vi att av parterna tidigare hade haft en tvist om barn. var motsvarande siffra . En ökad förekomst av mål med internationell anknytning där endast en av föräldrarna finns i är ytterligare en sannolik förklaring till målökningen. Det finns också brister i arbetet med att förebygga konflikter mellan föräldrarna. Även detta har sannolikt påverkat målutvecklingen. Utgångspunkter för våra förslag Utdragna konflikter mellan föräldrar påverkar barn negativt. För- äldrars konflikter kan utgöra en riskfaktor för barnets känslomässiga och sociala utveckling. innebär en tvist i domstol en långvarig känslomässig påfrestning för barn och föräldrar. För bar- nets skull är det därför viktigt att konflikter så långt möjligt kan hanteras på ett bra sätt eller i bästa fall undvikas. Det är också viktigt att både barn och föräldrar i ett tidigt skede kan erbjudas stöd och hjälp i frågor som kan påverka barnets situation och var- dag. Det behövs en satsning på arbetet med att förebygga föräldrars konflikter, vilket i sin tur kan leda till färre vårdnadstvister. Vi menar vidare att fokus i processen behöver flyttas från för- äldrarna och deras konfliktområden till barnet och barnets rättig- heter och behov. Barnets rätt att komma till tals och få information bör ytterligare tydliggöras. För barn som riskerar att fara illa finns det också behov av ett ökat skydd. Medan en domstolsprocess pågår lever parterna i ovisshet om hur de frågor som tvisten avser kommer att avgöras. Detta är på- frestande för alla inblandade, inte minst för barnen. Domstols- processen ska därför vara så effektiv och ändamålsenlig som möj- ligt. Det är angeläget att domstolarnas förutsättningar att planera målen och driva dem mot snabba avgöranden tillvaratas, som domstolarna verkar för att föräldrarna når hållbara samförstånds- lösningar. Våra förslag och bedömningar Obligatoriska informationssamtal ska föregå domstolsprocessen Det finns behov av att i ett tidigare skede än nå föräldrar som överväger att inleda en tvist om barn i domstol med information. Det införs därför ett krav på att föräldrar, som huvudregel, ska ha deltagit i informationssamtal innan de i domstol framställer ett tvistigt yrkande om vårdnad, boende eller umgänge. Samtliga för- äldrar som överväger att inleda en tvist om barn i domstol ska vid samtalen få relevant information om bl.a. den rättsliga regleringen och olika former av konfliktlösning. Föräldrarna ska, om det är lämpligt, erbjudas samarbetssamtal. Vid informationssamtalen som ska ha ett tydligt barnfokus ska föräldrarna också, efter behov, informeras om och vägledas till de hjälp- och stödinsatser som finns att tillgå. Det är kommunerna, inom ramen för , som ska ansvara för informationssamtalen. Informationssamtal ska hållas så snart det är möjligt och senast från det att samtal har begärts. ska utfärda ett samtalsintyg till en förälder som har deltagit i informationssamtal. Ett samtals- intyg är giltigt . En förälder som inleder en process och framställer ett tvistigt yrkande om vårdnad, boende eller umgänge måste ge in ett giltigt samtalsintyg som visar att han eller hon har deltagit i ett informationssamtal. Om ett sådant intyg inte ges in, trots kompletteringsföreläggande, ska talan avvisas. En särskild lag införs, lagen om informationssamtal med föräldrar i konflikt om barn, som reglerar förfarandet kring samtalen. En bestämmelse införs i 6 kap. FB som innebär att informationssamtal i många fall är en processförutsättning för en talan om vårdnad, boende eller umgänge. Bestämmelserna i 14 kap. 5 § komplet- teras med en upplysning om att domstolen i vissa fall inte får pröva en förälders yrkande om vårdnad, boende eller umgänge. Ett kompetens- och lämplighetskrav för medlare ska införas i lag Vår kartläggning visar att det varierar mellan domstolarna hur ofta medlare utses. Generellt används medlingsförfarandet i få fall. En något osäker uppgift från vår undersökning är att domstolarna ut- ser medlare i 1–av målen. Det förekommer att domare avstår från att utse medlare på grund av negativa erfarenheter. Det finns dock exempel på medlare som i stor utsträckning får föräldrar att komma överens. För att säkerställa att medlaren uppfyller de höga krav i fråga om kvalifikationer och erfarenhet som måste kunna ställas föreslår vi att ett kompetens- och lämplighetskrav för medlare införs i lag. Enligt vårt förslag ska det krävas att medlaren har relevant utbildning och yrkeserfarenhet och är lämplig för upp- draget. Det är den enskilde domaren som utser medlare och be- dömer om kraven är uppfyllda. För att medling ska bli framgångsrik är det viktigt att den sker i förtroliga former. Vi föreslår att sekretess ska gälla hos domstol för uppgift som en part har lämnat till medlare vid medling i ett mål där medlare utsetts enligt 6 kap. 18 a § FB, om parten har gjort för- behåll om det. Vi föreslår dock inte att medlares vittnesplikt ska begränsas. Det bör inte finnas något som hindrar att uppgifter av betydelse för bedömningen av barnets bästa, som en medlare har kännedom om, kan komma fram i en rättegång. Vid bedömningen av vårdnadsfrågan ska avseende särskilt fästas vid föräldrarnas förmåga att ta ett gemensamt ansvar i frågor som rör barnet Enligt nuvarande reglering ska domstolen vid bedömningen av om vårdnaden ska vara gemensam eller om en av föräldrarna ska ha ensam vårdnad fästa avseende särskilt vid föräldrarnas förmåga att samarbeta i frågor som rör barnet. Vi har kommit fram till att den fokusering på föräldrars oförmåga att samarbeta, som blivit en kon- sekvens av regleringen, kan vara konfliktdrivande. En högre kon- fliktnivå får negativa konsekvenser för barn. Av betydelse för vård- nadsfrågan bör inte vara hur föräldrar närmare väljer att lösa frågor om barnet utan hur deras agerande gentemot varandra faktiskt påverkar barnet. Om föräldrarnas agerande går ut över barnet i allt- för hög grad kan det medföra att ensam vårdnad är till barnets bästa. Enligt vårt förslag ska därför rätten vid bedömningen av vård- nadsfrågan, i stället för att fästa avseende särskilt vid föräldrarnas samarbetsförmåga, fästa avseende särskilt vid deras förmåga att ta ett gemensamt ansvar i frågor som rör barnet. Att föräldrarna tar ett gemensamt ansvar innebär att de tillsammans kan lösa frågor om barnet på ett sätt så barnet inte drabbas av föräldrarnas kon- flikt. Detta kan göras genom omfattande eller få kontakter. Kon- takterna kan vara muntliga eller skriftliga. Syftet är att minska fokuseringen på föräldrars samarbetsförmåga och i stället fokusera på barnets situation och konsekvenserna för barnet. Vår uppfatt- ning är att utrymmet för föräldrar att konstruera konflikter i syfte att få ensam vårdnad blir betydligt mindre än vad motsvarande ut- Förslaget motsvarar också bättre hur domstolarna i praktiken bedömer samarbetsförmågan. Domstolen ska kunna besluta om gemensam vårdnad även om båda föräldrarna motsätter sig det kan en domstol döma till gemensam vårdnad om en förälder motsätter sig det men inte om båda gör det. Vi föreslår att dom- stolen ska få besluta om gemensam vårdnad även om båda föräld- rarna motsätter sig det. Syftet med ändringen är att markera att barnets bästa, inte föräldrarnas inställning, ska vara avgörande vid domstolens bedömning. Barnets bästa och barnets rätt att komma till tals Vi föreslår ett tillägg i 6 kap. 2 a § FB genom vilket det tydliggörs att principen om barnets bästa är avgörande inte enbart för beslut utan för samtliga frågor om vårdnad, boende och umgänge. Vi före- slår även att det av samma paragraf ska framgå att föräldrarnas för- måga att sätta barnets behov före den egna konflikten ska vara en av de omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av vad som är bäst för barnet. En sådan komplettering ger en viktig signal till föräldrar som tvistar om barn eller som överväger en så- dan tvist. Barn ska få relevant information och barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter och få dem beaktade tydliggörs Ett barn är aldrig skyldigt att framföra sina åsikter men ska ges möjlighet att göra det. Barnets rätt att komma till tals förutsätter att det får information. Vi har funnit att barns rätt till information och att fritt uttrycka sina åsikter behöver tydliggöras. Enligt 6 kap. 2 a § FB ska hänsyn tas till barnets vilja och enligt 6 kap. 19 § FB ska den som verkställer en utredning försöka klarlägga barnets inställning och redovisa den för rätten. Det är olyckligt att lag- texten utgår från ordalydelser som kan leda tankarna till att barnet måste ha uttryckt en bestämd uppfattning för att få sina åsikter beaktade. Ett sådant synsätt överensstämmer inte med barnkon- ventionen eller med hur vi ser på barns rätt att komma till tals. Vi föreslår därför en ny bestämmelse i inledningen av 6 kap. FB där det föreskrivs att barn ska få relevant information och ges möj- lighet att framföra sina åsikter eller sin inställning i frågor om vårdnad, boende och umgänge. Om barnet inte framför sina syn- punkter ska hans eller hennes åsikter eller inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Bestämmelsen kommer att gälla oavsett om en fråga hanteras av socialnämnden, domstolen eller av en medlare som utsetts enligt 6 kap. 18 a § FB. Vi föreslår också att barnets åsikter och inställning, i stället för vilja, ska tillmätas be- tydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Genom att i lagtexten införa ordet åsikter blir det tydligt att även synpunkter som inte kan anses vara uttryck för en bestämd uppfattning ska be- aktas. Förslagen innebär att inte minst yngre barns rätt att komma till tals stärks. ska få höra barn utan vårdnadshavarens samtycke Vi föreslår att socialnämnden, vid en utredning eller åtgärd som utförs på uppdrag av domstolen enligt 6 kap. FB, ska få höra ett barn utan vårdnadshavarens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. På så sätt tydliggörs att barn har en ovillkorlig rätt att komma till tals oavsett vårdnadshavarnas uppfattning i frågan. Vi ställer oss positiva till det uppdrag som har lämnats till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) Om det kommer fram uppgifter om att barnet riskerar fara illa måste socialnämnden och domstolen alltid göra en riskbedömning. Vår undersökning visar att både socialnämnder och tingsrätter gör riskbedömningar i större utsträckning . Det finns dock behov av att höja riskbedömningarnas kvalitet. Problematiken gäller främst svårigheterna att identifiera och värdera olika omständig- heter som kan utgöra en risk för barnet och hur dessa omstän- digheter bör beaktas i det enskilda fallet. Den problematiken är svår att komma tillrätta med genom lagstiftning. Ett handläggningsstöd för riskbedömningar i utredningar om vårdnad, boende och umgänge är efterfrågat och det finns ett tydligt behov av ett sådant stöd. Regeringen har i regleringsbrev för budgetår 2017 gett MFoF i uppdrag att ta fram ett handläggningsstöd för socialnämndernas arbete med riskbedömningar i ärenden om vårdnad, boende och umgänge. Vi ställer oss positiva till detta uppdrag och konstaterar att det därmed saknas anledning för oss att föreslå åtgärder i frågan om riskbedömningar. Uppdraget kan bidra till att höja kvaliteten på riskbedömningarna genom att ge verktyg för att identifiera och värdera risken för att ett barn t.ex. utsätts för övergrepp eller omsorgsbrister. Om socialnämndernas riskbedömningar håller en högre kvalitet kan domstolarnas beslutsunderlag förbättras och där- med även förutsättningarna för ett avgörande som är förenligt med barnets bästa. Allvarligt våld i familjen En tillfällig vårdnadshavare ska kunna utses om det finns särskilda skäl En vårdnadshavare som uppsåtligen dödat eller allvarligt skadat den andra föräldern får i de allra flesta fall anses ha brustit i omsorgen om barnet på ett sådant sätt att det är till barnets bästa att föräldern inte längre har kvar vårdnadsansvaret. Även om det finns rättsliga förutsättningar att snabbt flytta över vårdnaden till en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare, dröjer det i prak- tiken ofta innan en sådan vårdnadsöverflyttning sker. Anledningen till dröjsmålet är för det mesta att det saknas någon lämplig person som vill åta sig uppdraget. Vi föreslår att det ska bli möjligt att, om det finns särskilda skäl, i avvaktan på att en särskilt förordnad vård- nadshavare kan utses, förordna en tillfällig vårdnadshavare. Upp- draget ska ta sikte på de rättsliga delarna av vårdnadshavarens upp- gifter. En grundläggande förutsättning bör vara att den faktiska vården om barnet är tillgodosedd på annat håll, antingen genom insatser som bygger på frivillighet, t.ex. enligt socialtjänstlagen (2001:453), eller med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga. Till tillfällig vårdnadshavare får en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan utses. Endast den får utses som på grund av sina kunskaper och erfarenheter samt personliga egenskaper är särskilt lämplig för uppdraget. Även om regleringen huvudsakligen tar sikte på fall av dödligt våld kan den också i vissa fall bli tillämplig vid annat allvarligt våld riktat mot den andra föräldern eller mot barnet. Forumregler vid skyddade personuppgifter Nya forumregler när det finns skyddade personuppgifter Frågor om vårdnad, boende eller umgänge tas upp av rätten i den ort där barnet har sin hemvist. Det finns därför behov av särskilda forumregler när ett barns personuppgifter är sekretessbelagda, oavsett vem av föräldrarna som barnet bor hos. Äktenskapsmål tas upp av tingsrätten i den ort där en av makarna har sin hemvist. I äktenskapsmål finns det därför behov av en särskild forumregel, dels när endast en av makarna har hemvist i och den makens personuppgifter är sekretessbelagda, dels när båda makarna har hemvist i och båda har skyddade personuppgifter. Av rätts- fallet NJA 2015 s. 218 framgår att i sin egen- skap av reservforum ska anses som behörig domstol när ett barn i ett mål om vårdnad, boende eller umgänge har skyddade person- uppgifter. Vi bedömer att det bör framgå direkt av lag vilken dom- stol som är behörig att pröva en tvist. Vårt förslag innebär också en delvis annan lösning än den som erbjuds genom rättsfallet. Vi föreslår att om uppgift om var barnet är folkbokfört är sekre- tessbelagd tas frågor om vårdnad, boende eller umgänge, utöver vad som stadgas, också upp av rätten i den ort där någon av parterna har sin hemvist. Även ska vara behörig domstol i sådana mål och ärenden när uppgifter om var barnet och båda parterna är folkbokförda är sekretessbelagda. ska också vara behörig domstol i äktenskapsmål om bara en av makarna har hemvist här i landet och uppgift om var den maken är folkbokförd är sekretessbelagd eller om uppgifter om var båda makarna är folkbokförda är sekretessbelagda. Vi lämnar lik- nande forumförslag i mål angående underhållsbidrag och i verk- ställighetsärenden när någon av parterna har skyddade personupp- gifter. Interimistiska beslut om vårdnad ska meddelas endast om det finns särskilda skäl Barnets boende och umgänge med den förälder som det inte bor hos behöver ofta regleras genom ett interimistiskt beslut processen pågår, om föräldrarna inte kommer överens. Att det i stor utsträckning meddelas interimistiska beslut får accep- teras. Det är dock viktigt att interimistiska beslut om vårdnad inte meddelas utan att det finns starka skäl för ett sådant beslut. Att en förälder förlorar vårdnaden kan få allvarliga konsekvenser för bar- net som riskerar att skärmas från den föräldern. Det är också ingripande för en förälder att förlora vårdnaden om sitt barn. Endast i undantagsfall bör ett sådant beslut meddelas utan ett komplett beslutsunderlag. Det finns i praktiken en skillnad mellan när interimistiska beslut meddelas om boende och umgänge å ena sidan och om vårdnad å andra sidan. Generellt meddelar domstol- arna endast undantagsvis interimistiska beslut om vårdnad. Vi före- slår att det av lagtexten ska framgå att ett interimistiskt beslut om vårdnad ska meddelas endast om det finns särskilda skäl. Fler sekretessbrytande bestämmelser mellan socialnämnder Det finns sekretessbrytande bestämmelser som ger en social- nämnd möjlighet att inhämta uppgifter från annan socialnämnd inför godkännande av avtal (6 kap. 17 a § tredje stycket FB) och vid utredningar om vårdnad, boende och umgänge (6 kap. 19 § femte stycket FB). års reform kunde en utredare endast ta del av uppgifter som fanns hos den egna myndigheten men inte mot- svarande uppgifter från en annan kommun. Detta ansågs inte rim- ligt. Vid vår kartläggning och analys av rättsläget har det kommit fram att samma problematik gör sig gällande vid socialnämndens arbete med upplysningar enligt 6 kap. 19 § andra stycket FB och snabbupplysningar enligt 6 kap. 20 § andra stycket FB. läget att uppgifter som kan påverka ett beslut kommer fram, oav- sett om beslutet är slutligt eller gäller . Vi föreslår därför att sekretessbrytande bestämmelser införs även i dessa fall. En tidsgräns ska införas för utförande av vårdnads-, boende- och umgängesutredningar Vi har identifierat långa utredningstider som en särskild faktor som fördröjer handläggningen av ett mål om vårdnad, boende eller um- gänge vid domstol. De åtgärder som föreslagits tidigare för att be- gränsa utredningstiderna – utbildning och erfarenhetsutbyte – har visat sig inte vara tillräckliga. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse som innebär att en utredning om vårdnad, boende och umgänge som huvudregel ska vara utförd senast inom fyra måna- der. Den tidsgränsen har i tidigare lagstiftningsärenden uppskattats som rimlig och den överensstämmer med den som gäller för barna- vårdsutredningar som utförs enligt socialtjänstlagen. Domstolarnas handläggningstider kan förkortas med hjälp av gällande bestämmelser Utöver utredningstiderna och tvisternas komplexitet har vi kunnat identifiera några faktorer som särskilt orsakar långa handläggnings- tider för vårdnadsmålen i domstolarna. Upprepade muntliga för- beredelser är en sådan faktor, beslut om vårdnadsutredning som fattas när domstolsprocessen pågått är en annan. En ytterligare faktor är att huvudförhandlingen ofta genomförs först efter det att vårdnadsutredningen kommit in till tings- rätten. Vår bedömning är att de verktyg som gällande rätt ger för att åstadkomma en avvägning mellan effektivitet och en ändamåls- enlig handläggning kan användas på ett bättre sätt än . Bland annat bör tidsplaner för handläggningen upprättas av domstolen. Behovet av utbildningsinsatser för familjerättssekreterare Vid handläggning av frågor om vårdnad, boende och umgänge är det viktigt med utbildning och kompetensutveckling. Det finns ett relativt brett utbildningsutbud för domare. Det behövs däremot en satsning på att stärka kommunernas arbete med att utveckla kompe- för familjerättssekreterare.