sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Sammantaget bedömer utredningen att de uppgifter som är aktuella för direktåtkomst får anses ha ett tillräckligt sekretesskydd med befintliga regler. Det är därför inte nödvändigt att införa en ny bestämmelse om sekretess för att skyddet för den enskilde ska anses tillfredställande. Korrekta uppgifter i register förebygger brott får direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen Utredningens förslag: folkbokföringsverksamhet får direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter i beskatt- ningsdatabasen i den utsträckning det är tillåtet att behandla uppgifterna enligt lagen (2001:182) om behandling av person- uppgifter vid folkbokföringsverksamhet. Skälen för utredningens förslag behandling av uppgifter i beskattningsverksamheten regleras i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet (SdbL) och i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet (SdbF). behandling av personuppgifter i folkbok- föringsverksamheten regleras i FdbL och FdbF. I 1 kap. 4 § första stycket SdbL anges de s.k. primära ändamålen, dvs. de ändamål som får behandla uppgifter för i beskattningsverksamheten. Ändamålsbeskrivningen får betydelse för bl.a. vilken insamling och annan behandling av uppgifter som är tillåten. Bestämmelsen är så utformad att i stort sett hela Skatte- verkets verksamhet inom beskattningsområdet omfattas (prop. 2000/01:33 s. 197). I 1 kap. 5 § SdbL anges de s.k. sekundära ända- målen för vilka uppgifter får behandlas för att tillhandahållas för verksamheter utanför . I likhet med folkbokföringsdatabasen kan beskattningsdatabasen sägas bestå av en del som avser uppgiftssamlingar, den s.k. uppgifts- delen, och en del som utgörs av handlingar i ärenden, den s.k. handlingsdelen. Av 2 kap. 4 § SdbL framgår vilka uppgifter som får behandlas i beskattningsdatabasens handlingsdel. En handling som har kommit in i ett ärende får behandlas i databasen och får, efter- som innehållet i inkomna handlingar inte kan förutses, bl.a. innehålla känsliga personuppgifter. En handling som har upprättats i ett ärende får behandlas i beskattningsdatabasen och får innehålla käns- liga uppgifter endast om de är nödvändiga för ärendets handläggning. Korrekta uppgifter i register förebygger brott Uppgiftsdelen i databasen får endast innehålla sådana uppgifter som är angivna i 2 kap. 3 § SdbL, 2 och 3 §§ SdbF samt i föreskrifter utfärdade av . Innehållet är därför förutsägbart. Med undantag för uppgifter om avgiftsskyldighet till trossamfund och medlemskap i fackförening får inte känsliga personuppgifter före- komma. Inom uppgiftsdelen kan de olika uppgifterna sammanställas i en mängd olika konstellationer. Detta sker oftast genom presen- tation i olika terminalbilder där form och möjligt innehåll är för- handsbestämda. Att göra en sammanställning innebär att uppgifterna behandlas och samtliga tillämpliga bestämmelser i , SdbF och PUL måste då följas. I 1 kap. 4 och 5 §§ SdbL anges för vilka ända- mål som sammanställningar får göras. får bl.a. behandla följande uppgifter i uppgiftsdelen (2 kap. 3 § SdbL). Uppgift om en fysisk persons identitet, med- borgarskap, bosättning och familjeförhållanden. Med identitet avses namn, personnummer och samordningsnummer och med bosättning avses folkbokföringsort, hemadress eller särskild postadress. Med uppgift om familjeförhållanden avses uppgift om civilstånd, make eller maka och person som vid beskattning likställs med make eller maka samt hemmaboende barn m.m. (punkten 1). En juridisk persons identitet, säte, ägarförhållanden samt firmatecknare och andra företrädare, vilket exempelvis omfattar uppgift om organi- sationsnummer, juridisk form, styrelseledamöter, firmatecknare samt adressuppgifter (punkten 2). Uppgifter om registrering för skatter och avgifter som t.ex. att någon är registrerad för mervärdesskatt eller som arbetsgivare samt andra grundläggande uppgifter om skatt- skyldighet (punkten 3). Underlag för att fastställa skatter och avgifter, t.ex. uppgifter som lämnas i deklarationer eller kontroll- uppgifter från arbetsgivare om löner som betalats ut (punkten 4). Uppgifter för att bestämma skatter och avgifter med vilket bl.a. avses uppgifter om inbetald preliminär skatt och social- avgifter, fastställd skatt för inkomst av tjänst eller kapital samt uppgifter om skatter och avgifter som ska betalas eller tillgodoräknas (punkten 5). Underlag för fastighetstaxering utgör inte alltid grund för beskattning. Därför anges det särskilt i lagen att får behandla dessa uppgifter. Även uppgifter som behövs för för- beredelsearbetet för fastighetstaxering får behandlas (punkten 6). Uppgifter om revision och andra kontroller av skatter och avgifter, t.ex. uppgifter om en beslutad eller pågående revision, anteckningar Korrekta uppgifter i register förebygger brott om förfrågningar till skattskyldiga eller till andra myndigheter (punkten 7). Uppgifter som behövs för handläggning enligt lagen (2007:324) om hantering av vissa borgenärsuppgifter (punkten 8). Uppgifter om avgiftsskyldighet till ett registrerat tros- samfund samt om medlemskap i en fackförening (punkten 9). Yrkanden och grunder i ett ärende (punkten 10). Beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder i ett ärende får också behandlas. En uppgift om en övrig åtgärd i ett ärende kan t.ex. vara en uppgift om ställda säkerheter enligt LAS (punkten 11). Slutligen får också behandlas uppgifter som behövs för att hantera underrättelser från arbetsgivare om anställning av utlänningar som avses i lagen (2013:64) om rätt till lön och annan ersättning för utfört arbete av en utlänning som inte har rätt att vistas i och uppgifter som behövs för handläggning enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete samt uppgifter om sjuklönekostnad (punkten 12–14). Bestämmelser om direktåtkomst till beskattningsdatabasen finns bl.a. i 2 kap. 7–9 §§ SdbL. När det gäller direktåtkomst för andra myndigheter får under vissa förutsättningar Kronofogdemyndig- heten, och skattebrottsenheten inom ha direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter (2 kap. 7–8 §§ SdbL). Av 2 kap. 8 a § SdbL framgår att en socialnämnd får ha direkt- åtkomst till vissa angivna uppgifter om uppgifterna behövs i ärende om ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. SoL eller i ärende om återkrav m.m. av sådant bistånd enligt 9 kap. samma lag. En socialnämnd får ha direktåtkomst först sedan har försäkrat sig om att handläggare hos socialnämnden bara kan ta del av uppgifter om personer som är aktuella i ärenden hos nämnden. Något stöd för folkbokföringsverksamhet att få direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen finns inte . Uppgifter från beskattningsdatabasen är nödvändiga för korrekta beslut om folkbokföring En förutsättning för att medge en annan myndighet eller verksam- hetsgren direktåtkomst till personuppgifter är som anförts tidigare att den mottagande myndigheten verkligen har ett behov av upp- gifterna i sin verksamhet. I den frågan gör vi följande bedömning. För att bli folkbokförd ska en person med uppehållsrätt kunna visa att de förhållanden som ligger till grund för uppehållsrätten har Korrekta uppgifter i register förebygger brott en sådan varaktighet att det kan antas att personen kommer att vistas här . ska göra en bedömning av om den sökande har kunnat styrka uppehållsrätt för så att vistelsen i kan antas uppgå till (se prop. 2012/13:120 s. 41). Frågan är då vilka uppgifter som är nödvändiga för att utreda en persons uppehållsrätt när denne vill bli folkbokförd. Som anges i avsnitt 7.4.3. får , enligt 9 § FOF, begära att EES-medborgaren visar upp ett giltigt pass eller ett giltigt natio- nellt identitetskort samt andra handlingar som styrker att han eller hon har uppehållsrätt i . Vilka handlingar som ska visas upp beror på den grund som åberopas för uppehållsrätt. I de fall grunden är arbete ska handläggaren kontrollera att arbetsgivaren existerar och få anställningen bekräftad. Detta görs genom ett antal kontroller. I den normala kontrollen ska handläggaren kontrollera grundläggande uppgifter om arbetsgivaren. För kontrollen använder handläggarna i första hand olika typer av söktjänster som t.ex. , , . I dessa söktjänster kontrolleras grundläggande offent- liga uppgifter om företaget, t.ex. om bolaget är aktivt, registrerat för F-skatt, registrerat som arbetsgivare och aktivt i momsregistret. Handläggaren ska också ringa upp arbetsgivaren och få anställningen bekräftad. Om det framkommer några tveksamheter vid den nor- mala kontrollen är det en indikation för handläggaren att göra en fördjupad kontroll. En sådan kontroll kan vara motiverad till exempel om anställningsavtalet eller motsvarande är av mycket enkel beskaffenhet eller saknar uppgifter som ett anställningsavtal ska innehålla, det inte är tydligt att anställningen har den varaktighet som krävs, t.ex. tim- eller behovsanställning, eller om det vid Skatte- verkets kontakt med arbetsgivaren har lämnats oklara eller mot- stridiga uppgifter gällande den aktuella anställningen alternativt att man inte lyckats nå arbetsgivaren med hjälp av tillgängliga kontakt- uppgifter. (ställningstagande, Uppehållsrätt, 2015-11- 24, s. 20 f.) Vid folkbokföringsverksamhetens fördjupade kontroller av upp- given anställning kan uppgifter inhämtas från beskattningsverksam- heten. Uppgifter som är av intresse är t.ex. om företaget betalar in arbetsgivaravgifter och i så fall hur mycket. Andra uppgifter är sådana som begärs in av den sökande själv, t.ex. kontoutdrag, löne- specifikationer och uppgifter från personalliggare som visar hur mycket en person arbetat. Som framgår av ovanstående kan folkbok- Korrekta uppgifter i register förebygger brott föringsverksamheten behöva inhämta såväl offentliga som sekre- tessbelagda uppgifter från beskattningsverksamheten för att få ett tillräckligt beslutsunderlag för handläggningen av ett ärende. Beskrivningen ovan tar främst sikte på situationen när en bedöm- ning ska ske av om en person ska folkbokföras i . Det finns också situationer när uppgifterna för redan folkbokförda personer måste kontrolleras. Så är fallet i folkbokföringsverksamhetens bosätt- ningskontroll där handläggare arbetar med flyttnings- och kontroll- ärenden avseende personer vars regelmässiga dygnsvila inte kan fastställas, eller det finns andra misstankar om att en folkbokförings- adress är felaktig. Även i en sådan utredning kan det finnas uppgifter i beskattningsdatabasen som har betydelse för folkbokföringsverk- samhetens beslut. I betänkandet Rätt och riktigt (SOU 2008:74) föreslog delega- tionen att folkbokföringen vid bosättningskontroll skulle få direkt- åtkomst till vissa uppgifter i beskattningsverksamheten. Delegationen anförde bl.a. följande på s. 159 f. Uppgift om att en person har en felaktig folkbokföringsadress kommer från privatpersoner, myndigheter, företag, beskattningsverksamheten, löpande folkbokföringsverksamhet m.fl. De flesta anmälningarna som inkommer saknar adressuppgift. Bosättningskontrollens uppgift är att hitta en ny vistelseadress till den person som ärendet gäller. För att uppnå en hög grad av rättssäkerhet för den enskilde måste omfattande kontroller göras för att försöka få fram en ny adress. Personer man inte kan hitta ny adress till registreras utan känt hem- vist. En sådan registrering leder till avregistrering från Försäkrings- kassan. Om personen är registrerad utan känt hemvist kan personen efter ny utredning registreras som obefintlig. Obefintlig ger samma effekter som att vara registrerad som utflyttad ur . De stora konsekvenserna för den enskilde gör att handläggarna har behov av snabb och korrekt information från beskattningsverksamheten och från andra myndigheter. har folkbokföringens bosättningskontroll inte tillgång till upp- gifter i skattesystemen. Uppgiftshämtandet sker genom att man som folkbokföringshandläggare skickar en skriftlig förfrågan till beskatt- ningsverksamheten. Beskattningsverksamheten gör i samband med en sådan förfrågan en sekretessprövning enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen. Uppgifterna lämnas som regel alltid ut. Förfrågningsförfarandet innebär att förfrågan skickas via internpost, öppnas i postöppningen eller läggs i anvisat fack på kontoret, fördelas till handläggare alternativt hämtas av handläggare som svarar och skickar tillbaka svaret till internposten. Om tveksamhet i svaret måste samma förfarande ske igen för ytterligare uppgiftsinhämtande alternativt ringer handläggaren. Detta arbetssätt är mycket tidskrävande då folkbokföringen har en skyldighet att utreda Korrekta uppgifter i register förebygger brott ärenden rättssäkert och ärendena ofta handlar om personer som sökt bidrag för sin försörjning och lång utredningstid kan innebära att perso- nen lider ekonomisk förlust. Den instans där bidrag sökts kräver ändrad folkbokföring för att betala ut bidraget. Syftet med delegationens förslag var att få en snabbare och effek- tivare bosättningskontroll, korrekt folkbokföring och därmed minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delega- tionens förslag har inte lett till lagstiftning. Datainspektionen anförde i sitt remissvar (dnr 1201-2008) bl.a. att underlaget var otill- räckligt som grund för att ta ställning till förslaget. För att folkbokföringsverksamheten ska ha möjlighet att fatta korrekta beslut i ärenden om folkbokföring är ett flertal uppgifter från beskattningsdatabasen nödvändiga. Det kan avse såväl offentliga som sekretessbelagda uppgifter. Enligt vår bedömning är de upp- gifter som är nödvändiga de som anges i 2 kap. 3 § 1–6 SdbL. Det gäller uppgift om en fysisk persons identitet, medborgarskap, bo- sättning och familjeförhållanden (punkten 1). En juridisk persons identitet, säte, ägarförhållanden samt firmatecknare och andra före- trädare (punkten 2). Även uppgifter i punkterna 3–5 som avser uppgifter om registrering, underlag för fastställande och bestäm- mande av skatter och avgifter får anses nödvändiga att lämna ut liksom uppgifterna i punkten 6, underlag för fastighetstaxering. Frågan är då på vilket sätt dessa uppgifter bör utlämnas och om det kan ske med beaktande av enskildas behov av integritetsskydd. Direktåtkomst till offentliga uppgifter i beskattningsdatabasen Som framgått ovan söker handläggare vid folkbokföringsverksam- heten fram uppgifter med hjälp av olika söktjänster på internet som t.ex. , , . Många av de offentliga upp- gifter som här är i fråga finns tillgängliga genom de av inrättade presentationsterminalerna, s.k. allmänhetens terminaler. Sådana finns på ett antal servicekontor. Vid dessa terminaler kan allmänheten själv söka fram vissa offentliga uppgifter. Exempel på sådana är offentliga uppgifter ur beskattningsdatabasen, folkbok- föringsdatabasen samt vissa fastighetstaxeringsuppgifter. Även uppgifter ur allmänna diarier kan sökas fram. Detta innebär att allmänheten kan gå in i systemen och ta del av infor- Korrekta uppgifter i register förebygger brott mation om uppgifter som personer som arbetar inom folkbok- föringsverksamheten inte har tillgång till genom direktåtkomst i beskattningsdatabasen. Allmänhetens terminaler ska möjliggöra enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar och är inte avsedda för myndighetens anställda i deras arbete. Utredningen anser dock att en ordning som innebär att offentliga uppgifter som finns tillgängliga för allmän- heten inte också är tillgängliga genom direktåtkomst för de hand- läggare som fattar beslut om folkbokföring vid handläggningen av ärenden är orimlig. När det gäller direktåtkomst till offentliga uppgifter anser utred- ningen att de intressen som talar för att folkbok- föringsverksamhet ska medges direktåtkomst till beskattningsdata- basen väger tyngre än de integritetsskäl som talar emot. Direktåtkomst till sekretessbelagda uppgifter Folkbokföringsverksamheten är en självständig verksamhetsgren inom . Enligt 8 kap. 2 § OSL gäller vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter också mellan olika verk- samhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som själv- ständiga i förhållande till varandra. Ett utlämnande av sekretess- belagda uppgifter mellan självständiga verksamhetsgrenar får således endast ske med stöd av sekretessbrytande bestämmelser. Regeringen har i fråga om utbyte av uppgifter mellan myndig- heter och verksamhetsgrenar inom skatteområdet i samband med skatteregisterlagens tillkomst uttalat att utgångspunkten är att utlämnande ska ske om uppgifterna behövs för verksamheten. Den omständigheten att verksamheten på skatteområdet är uppdelad på flera myndigheter och organisatoriska enheter bör alltså inte lägga hinder i vägen för ett uppgiftsutbyte som behövs för att verksam- heten ska kunna bedrivas på ett rationellt och effektivt sätt. Vad sedan gäller utbyte av uppgifter i övrigt mellan skatteområdet och annat verksamhetsområde bör utgångspunkten vara att de enskilda medborgarna bör kunna utgå från att uppgifter av känslig natur som lämnas för viss verksamhet inte används också för annan verksamhet. Ett uppgiftsutbyte i sådana fall skulle av många kunna upplevas som otillbörligt. Å andra sidan måste man beakta dels att informations- Korrekta uppgifter i register förebygger brott utbyte mellan myndigheter kan minska den enskildes uppgiftsläm- nande och statsförvaltningens kostnader, dels att sådant utbyte kan möjliggöra angelägna kontroller. Vid den intresseavvägning som måste ske bör man inte tillåta uppgiftsutbyte i andra fall än då intresset av utlämnande klart bedöms överväga risken för otillbörligt integritetsintrång. Vid bedömningen ska beaktas hur pass nära de ifrågavarande verksamhetsområdena ligger varandra, i vilken mån uppgifterna är sekretesskyddade hos den mottagande myndigheten samt om det finns möjlighet att i förväg underrätta de enskilda om uppgiftsutbytet. 1979/80:146 s. 26–27) En förutsättning för att direktåtkomst ska komma i fråga är att en sådan åtkomst leder till en väsentligt ökad effektivitet för Skatte- verket. Utredningen kan konstatera att förfarandet vid utlämnande av uppgifter från beskattningsverksamheten till folkbokföringsverk- samheten även sker på det sätt som delegationen för felaktiga utbetalningar redogjorde för i sitt betänkande, dvs. genom ett för- frågningsförfarande som innebär att förfrågan i pappersform skickas via internpost, öppnas i postöppningen eller läggs i anvisat fack på kontoret, fördelas till handläggare alternativt hämtas av handläggare som svarar och skickar tillbaka svaret med internposten. hanterar beskattningsverksamheten cirka 35–40 000 förfrågningar från folkbokföringsverksamheten. Om det föreligger oklar- heter i svaret måste samma förfarande ske ytterligare en gång alternativt kontakt tas per telefon. Enligt uppgift till utredningen är det ibland svårt för handläggare vid folkbokföringsverksamheten att överblicka vilka uppgifter ur beskattningsdatabasen som behövs, vilket kan innebära att det måste göras flera förfrågningar hos beskattningsverksamheten. Enligt utredningens mening finns det då en risk för att beställningarna görs mer omfattande än vad som egentligen är nödvändigt i syfte att tillgodose kraven på snabb handläggning. Om handläggare i folkbok- föringsverksamheten via direktåtkomst snabbt skulle få kännedom om uppgifter som är nödvändiga för handläggningen skulle kvali- teten i besluten avsevärt förbättras. Vidare skulle risken minska för att uppgifter som efter förfrågan visat sig sakna betydelse tillförs ett ärende i folkbokföringsverksamheten. Nuvarande form för infor- mationsutbyte kan också leda till långa handläggningstider vilket innebär att folkbokföringsfel kan kvarstå längre än nödvändigt. För den enskilde är det också viktigt att det första beslutet är riktigt och Korrekta uppgifter i register förebygger brott inte senare ändras på grund av omständigheter som hade kunnat beaktas redan vid det första beslutet men framkommer först . Utredningen bedömer att övervägande skäl talar för att ge beskattningsverksamheten möjlighet att medge folkbokföringsverk- samheten direktåtkomst också till vissa särskilt angivna sekretess- belagda uppgifter i beskattningsdatabasen. Skyddet för den personliga integriteten Som tidigare anförts kan en direktåtkomst anses öka riskerna för intrång i den personliga integriteten, eftersom den typiskt sett inne- bär att uppgifter blir tillgängliga för fler personer och att den utläm- nande myndighetens möjligheter att kontrollera användningen av uppgifterna minskar. En avvägning ska därför göras mellan folkbok- föringsverksamhetens behov och skyddet för den enskildes person- liga integritet samt de rättssäkerhetsaspekter som i övrigt gör sig gällande i detta sammanhang. För att intrånget i den personliga integriteten vid direktåtkomst ska vara acceptabelt föreslår utred- ningen att åtkomsten begränsas till vissa särskilt angivna uppgifter samt att åtkomsten omgärdas av vissa krav. Liksom vad gäller direktåtkomst till uppgifter hos ska en anställd hos bara ha tillgång till de uppgifter som han eller hon behöver för att utföra sina arbets- uppgifter. Detta är grundläggande för all behandling av person- uppgifter. Det innebär att den begränsningsregel som vi föreslår i avsnitt 7.5.1 bör utformas så att den också tar sikte på de uppgifter som tillhandahålls genom direktåtkomst i beskattningsdatabasen. Vidare begränsas direktåtkomsten till uppgifter som anges i 2 kap. 3 § 1–6 SdbL. En annan viktig fråga är att personuppgifter bara får samlas in för specifika och berättigade ändamål och att de inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket de samlades in. Ändamålsbestämmelserna i 1 kap. 4–5 §§ SdbL inne- håller inte något stöd för att behandla uppgifter för tillhandahållande av information som behövs i folk- bokföringsverksamhet. Utredningen föreslår därför att bestämmel- sen kompletteras med att uppgifter som får behandlas enligt första Korrekta uppgifter i register förebygger brott stycket även får behandlas för tillhandahållande av information som behövs i folkbokföringsverksamhet. Det krävs dessutom att det finns ett rättsligt stöd för att behandla uppgifterna inom folkbokföringsverksamheten. I 1 kap. 4 § FdbL anges ändamålen för behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamheten. Ett av ändamålen är att uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information som behövs för hand- läggning av folkbokföringsärenden. Utredningen menar att denna ändamålsbestämmelse i FdbL är tillräcklig för att folkbokförings- verksamhetens behandling av uppgifter från beskattningsdatabasen ska vara tillåten. Hur påverkar förslaget om standardiserat arbetsgivarintyg behov av direktåtkomst? I avsnitt 7.4.4. föreslår vi att ges i uppdrag att ta fram ett standardiserat intyg med uppgifter om arbetsförhållanden, kallat arbetsbevis. Uppgifterna ska sammanställas av och kunna beställas genom en av tillhandahållen automa- tiserad tjänst. Uppgifter i arbetsbeviset ska utifrån vem som är fråge- ställare och i vilket syfte arbetsbeviset ska användas, sammanställas och presenteras på ett standardiserat sätt och i ett fastställt formulär. Syftet med arbetsbeviset är främst att mottagaren av ett sådant arbetsbevis lättare ska kunna bedöma lämnade uppgifter. Utredningen bedömer att ett arbetsbevis inte kommer att kunna ersätta det informationsutbyte mellan verksamhets- grenar som är nödvändigt för korrekta beslut i folkbokföringsverk- samheten. Ett arbetsbevis kommer inte att kunna innehålla samtliga uppgifter som kan behövas i det enskilda fallet eller innebära att uppgifter inte behöver kontrolleras. Även om kvaliteten i uppgifter om arbets- och anställningsförhållanden kommer att höjas genom den standardisering som vi föreslår, anser utredningen att det även fortsättningsvis kommer att föreligga ett stort behov för folkbok- föringsverksamheten att ta del av uppgifter i beskattningsdata- basen. Korrekta uppgifter i register förebygger brott