sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Dessa medel återförs till trav- och galopp- sporten. omreglerade sin onlinespelsmarknad . Omregler- ingen avsåg tre sektorer; hästvadhållning, sportvadhållning och poker online. Före omregleringen hade mutuel (PMU) som är en intresseorganisation bestående av två moderbolag, Cheval Français (trav) och Galop (galopp) respektive ett antal kapplöpnings- bolag i landet, monopol på totalisatorspel utanför kapplöpnings- banorna, såväl i fråga om vadhållning online som vadhållning över disk och på kapplöpningsbanor. Vid tiden för omregleringen upp- gick de insatser som PMU, den största aktören inom totalisatorspel i , mottog för totalisatorspel på hästtävlingar till 9 342 mil- joner euro. Hela överskottet överfördes till de lokala kapplöp- ningsbolagen. Därigenom finansierades av hästbransch- ens verksamhet (uppfödning, tränings- och ridanläggningar m.m.). Verksamheten sysselsatte då 74 000 personer och fanns i landets alla regioner i form av sammanlagt 250 kapplöpningsbanor. Med beaktande av PMU:s betydelse för hästbranschens finansi- ering befarade de franska myndigheterna att bärkraften hos denna bransch skulle hotas om omregleringen av speltjänster online skulle medföra en omfattande minskning av PMU:s intäkter av någon av följande anledningar: –Konkurrens från andra aktörer med rätt att erbjuda totalisator- spel på hästar online. –Att vissa aktörer med licens för vadhållning på hästar med stöd av legaliseringen av sportvadhållning skulle övergå till denna senare spelform vilket skulle medföra en förändring av spelmarknadens struktur. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? beslutade därför att införa en skatteliknande avgift (para- fiscal levy)18 på totalisatorspel inom hästvadhållning till förmån för hästbranschen i syfte att undvika att denna eventuellt skulle destabi- liseras ekonomiskt genom omregleringen och de skadliga följder detta skulle kunna medföra. Enligt de franska myndigheterna skulle den skatteliknande avgiften komma att finansiera en tjänst av all- mänt ekonomiskt intresse som anförtrotts kapplöpningsbolagen. Efter invändningar från andra berörda parter ändrade sin inställning och gjorde i stället gällande att avgiften utgjorde ett stöd till en ekonomisk sektor, närmare bestämt hästbranschen, på grund- val av det gemensamma intresse som PMU och de konkurrerande aktörerna inom totalisatorspel tillmäter anordnandet av hästtävling- ar. Nivån på den avgift som skulle tas ut för totalisatorspel online skulle uteslutande avse kompensation för kostnader med anknytning till anordnandet av hästtävlingar som kommer alla onlinespelbolag till del (kallat kostnader av gemensamt intresse). Till dessa kostnader hänfördes bl.a. och bidrag, anordnandeutgifter, kostnader för bildupptagning, bekämpning av dopning och utbildning. Nivån på den avgift som föreslogs uppgick till av insats- erna. Avgiften uppgick till 7,5 procent.19 Avgiften läggs till den allmänna spelskatt som utgår. Vid omregleringen uppgick denna skatt till av insatserna, men sänktes sedan till . , som slog fast att det var fråga om statliga stödåtgärder i enlighet med artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unions funktionssätt (EUF-fördraget), fann att stödet uppfyllde villkoren för att vara förenligt med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 c EUF-fördraget. har en modell med ett avgiftssystem (Horserace Betting ). har både regeringen och hästsporten talat om att överge modellen och ersätta den med något annat. 18Kommissionens beslut av om statligt stöd som planerar att genomföra till förmån för kapplöpningsbolag, 2014/19/EU. 19Uppgift från PMU . Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Avgiften betalas av bookmakers som är baserade i och som tar emot vad på brittiska hästlopp. Avgiften (f.n. av spelnettot) samlas in av , som i sin tur distribuerar avgiften till hästsporten – huvudsakligen till kapplöpningsbanorna för att finansiera prispengar. Den årliga avgiften bestäms genom en överenskommelse mellan och . Om någon överenskommelse inte kan nås bestäms avgiften av kultur-, media- och sportministern. Det har länge varit känt att regeringen inte vill vara inblandad i dessa kommersiella förhållanden mellan en sport och spelbolagen. Åren 2015–2016 inbringade avgiften 54,5 mil- joner pund. Den brittiska regeringen har lagt fram ett förslag som innebär att en 10-procentig avgift på GGR (insatser minus vinster) ska betalas av alla spelföretag som i erbjuder spel på hästar, oavsett om detta sker landbaserat eller online (vissa gräns- trösklar finns). Tanken är att avgiften ska bestämmas för en sjuårs- period. Den befintliga kommer att avvecklas och regeringen har för avsikt att överföra ansvaret att samla in avgiften till spelmyndigheten . En särskild ”tävlingsmyndighet” ska också utses. De berörda spelbolagen säger sig fortsatt vara drabbade av de kumulativa effekterna av ökade kostnader, särskilt inom områden som medierättigheter, skatter och reglering. Den nya avgiftsmodellen måste visa sig stå i överensstämmelse med om statligt stöd, och många förväntar sig att frågan kan komma att dras inför om modellen antas. infördes en ny spellagstiftning i . Den viktigaste förändringen var att sportvadhållning och kasinospel on- line liberaliserades så att alla aktörer som uppfyller ställda krav kan få licens att erbjuda spel i . Hästvadhållningen förblev ett monopol för Danske /S. I samband med politisk överenskommelse om sport beslutades att minska fördelningen av medel till hästsporten. efterlystes en undersökning av möjliga hållbara modeller Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? för en alternativ finansieringsmodell som skulle göra hästsporten till en oberoende sport. I ett avtal om ändring av spellagstiftningen mellan dåvarande regeringen (Socialdemokraterna och Radikale Venstre), Venstre, , och Det Konservative , kom parterna överens om att Skattemini- steriet skulle analysera möjligheterna att omreglera bl.a. hästvad- hållningen. Med en bred politisk majoritet har den danska regeringen och det danska parlamentet träffat en överenskommelse som innebär att hästvadhållningen ska licensieras ut till de spelbolag som uppfyller ställda krav. Enligt överenskommelsen kommer detta san- nolikt att öka intresset för hästsporten. Vadhållning på hästar kom- mer således att jämställas med vadhållning på andra sporter. I överenskommelsen noteras att intresset för och intäkterna från spel på hästar har minskat och att utvärderingen har visat att den nuvarande modellen – där Danske /S har monopol – inte har kunnat upprätthålla intresset för hästvadhållning. Detta har haft en negativ inverkan på hästsporten. Det ursprungliga skälet för att behålla ett monopol på spel på hästar, bl.a. för att det var nödvändigt för upprätthållandet av dansk hästsport, har därmed fallit bort. För att skapa bättre samverkan mellan dansk hästsport och själva spelverksamheten har de politiska partierna kommit överens om att införa en särskild avgift på av bruttoomsättningen som spelbolag med dansk licens ska betala för att kunna erbjuda spel på hästlopp som hålls i . Intäkterna ska användas för kostna- der av gemensamt intresse för hästsporten och spelbolagen. Enligt intentionerna skapar detta särskilda bidrag ett incitament för häst- sporten att öka intäkterna, vilket kan vara avgörande för att häst- sporten ska uppnå självständighet. Ju högre omsättning, desto större bidrag. Parterna är överens om att den nuvarande distributionsmodellen20 för medel till hästsporten kommer att fortsätta och att dessa medel sedan fasas ut. Modellen kräver god- kännande av (statsstöd), men parterna är överens 20 Distributionsmodellen finansieras av monopolspelen (dvs. av vinster från Danske /S och Klasselotteriet A/S) och medel från staten. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? om att övergångsperioden, så långt det är möjligt, ska vara och att medelsfördelningen, i möjligaste mån, fasas ut under en fyra års-period. En reglering som innebär ett uttagande av någon slags skattelik- nande avgift berör flera frågor av konstitutionell karaktär. För det första måste ställning tas till om denna pålaga ska anses vara en skatt eller avgift i statsrättslig mening. Hur denna fråga bedöms har av- görande betydelse för om det enligt regeringsformen (RF) är riks- dagen som måste stifta lag eller om regeringen, på eget initiativ eller efter delegation, har rätt att fatta beslut och meddela föreskrifter. Har regeringen rätt att meddela föreskrifter, kan den i sin tur medges rätt att delegera normgivningsrätten vidare till en förvaltningsmyn- dighet. Regleringen av frågor om beslutsordningen avseende intäk- ternas användning m.m. kan utformas först sedan pålagans karaktär av en skatt eller en avgift har bestämts. Det kan till att börja med konstateras att valet av benämning – skatt eller avgift – saknar betydelse för den statsrättsliga definition- en (prop. 1973:90, s. 219 f.). Det förekommer att pålagor som egent- ligen är att betrakta som skatt benämns avgift. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen (RF) stiftar riks- dagen lag. I 8 kap. 2 § RF stadgas att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bl.a. före- skrifter om skatt till staten och om belastande avgifter, dvs. ”tvångs- avgifter”. Av 8 kap. 3 § RF framgår att regeringen efter bemyndigande kan meddela sådana föreskrifter om avgifter, som p.g.a. 8 kap. 2 § annars ska meddelas av , dvs. ”tvångsavgifter”. Föreskrifter om skatt måste alltså beslutas av . om tvångsavgifter ska också beslutas av , men norm- givningsrätten kan i detta fall delegeras till regeringen. kan även medge att regeringen överlåter till kommun eller förvalt- ningsmyndighet att meddela föreskrifter rörande sådana avgifter (8 kap. 10 § RF). Frågan om en penningprestation till det allmänna är en skatt, en tvångsavgift eller en avgift har således avgörande be- Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? tydelse för bedömningen av rätten att meddela föreskrifter. Frivil- liga avgifter kan dock bortses från i det följande. Det är ju helt klart att betalning av den föreslagna avgiften inte är tänkt att vara fri- villig. Av förarbetena till RF framgår bl.a. att gränsen mellan skatt och avgift är flytande. Skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad mot- prestation från det allmänna. Även i vissa andra fall får dock en pen- ningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte av skatt. Ett sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsregler- ande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt sär- skilda regler. Kännetecknande för dessa fall är ofta att avgifterna och de däremot svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten. De avgifter som tidigare fanns som ett led i prisregleringen inom jord- brukets och fiskets områden ansågs utgöra avgifter och inte skatt i statsrättslig bemärkelse. För att en avgift ska föreligga enligt RF:s mening förutsätts nor- malt att ett specificerat vederlag utgår. Är denna förutsättning upp- fylld torde en penningpålaga ha karaktären av avgift även om denna är obligatorisk och tas ut i samband med myndighetsutövning. Utgör avgiften vederlag för en myndighets kostnader i samband med myn- dighetsutövning som är riktad direkt mot den avgiftsskyldige torde avgiftskriteriet således vara uppfyllt. Det gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Däremot är det tveksamt i vad mån en pålaga rättsligt kan betraktas som en avgift i fall då veder- laget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollek- tiv motprestation (prop. 1997/98:48, bilaga 3, s. 43). Som framgått av det tidigare anförda kan någon skarp och tydlig gräns inte alltid dras mellan vad som är en skatt och vad som är en avgift. Det finns exempel på pålagor som i mångt och mycket liknar en skatt, men som ändå har behandlats som avgift av lagstiftaren. För ett ställningstagande i frågan krävs att utformningen av mark- nadsavgiften är någorlunda känd. Vidare har syftet med pålagan betydelse. I förslagen har inte uttryckligen angivits syftet annat än att medlen ska överföras till trav- och galoppsporten. Enligt utred- ningens utgångspunkt är syftet att det ska tas ut samma avgift från all spelverksamhet, alternativt enbart från spel på hästar. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Vilken motprestation som i ett fall som detta tillhandahålls av det allmänna är inte klart. Om avgiften ska anses motsvara en mot- prestation uppkommer svårigheter att bestämma vilka kostnader som avgiften ska täcka och till vilket belopp avgiften ska bestämmas. Här skulle dessutom vara fråga om att betala för nyttjandet av något som har kunnat finansieras som en följd av det monopol som har upprätthållits av staten. Vid beräkning av en statlig avgift för en nyttighet får inte beaktas annat än statens kostnader och avgiften får inte överstiga statens kostnader för tillhandahållandet av mot- prestationen. Att mot denna bakgrund dessutom möjliggöra att en marknadsavgift ska tas ut på omsättningen av all spelverksamhet som sedan återförs till just trav- och galoppsporten framstår inte som möjlig. I doktrinen har uttalats att givetvis bör avstå från att delegera normgivningskompetens då tvekan uppkommer om en på- lagas statsrättsliga karaktär och att regeringen i fall då det är tveksamt om det är fråga om en tvångsavgift bör utverka bemyn- digande för sådan normgivning (se bl.a. Petrén-Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 175). Vid en samlad bedömning kan utredningen inte finna några över- tygande skäl för att den föreslagna marknadsavgiften i statsrättsligt hänseende är att bedöma som något annat än skatt. Staten är naturligvis oförhindrad att ta ut en skatt på det sätt som föreslagits av ST och SG. Huvudprincipen är emellertid att stats- budgetens medel inte ska specialdestineras. En hantering av medels- tilldelningen över statsbudgeten leder vidare till en närmare kopp- ling till statsmakterna. Ett anslag på statsbudgetens utgiftssida leder till ettåriga beslut om medelstilldelningen till hästsporten, vilket bl.a. riskerar sportens oberoende. Det går inte heller att gardera sig mot att det i vissa lägen blir nödvändigt med besparingar på medelstilldelningen. En hantering under dessa premisser kräver ett uttryckligt poli- tiskt ställningstagande och förutsätter ett EU-godkännande i fråga om statsstöd. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Det skulle vara teoretiskt möjligt att, som en förutsättning för att erhålla licens för vadhållning på trav och galopp, ställa som grund- krav på spelföretag att det ska föreligga en överenskommelse med ST och/eller SG som ger spelföretaget rätt att erbjuda spel på hästar. Detta skulle då närmast ske utan att det specifikt anges vilka förut- sättningarna för en sådan överenskommelse skulle vara. Implicit skulle betalningen av en särskild avgift till hästsporten kunna vara en sådan förutsättning. Staten skulle då inte direkt behöva befatta sig med frågan om avgiftens storlek. Nämnda modell förutsätter dock att det finns en immateriell rättighet till själva spelet (vadhållningsrätt). En sådan ”betting right” har diskuterats i men inte lett till några förslag. Någon sådan rättighet finns inte heller i . En sådan modell brister också i förutsägbarhet och kräver dessutom uppbyggnad av tydliga besluts- och tvistlösningsmodeller när parterna inte kommer överens. Uppbyggnaden av en sådan modell förutsätter en väsent- ligt längre utredningstid än vad som stått till denna utrednings för- fogande. Det måste också klargöras att införandet av ett sådant särskilt bidrag kommer att leda en särskild ställning för hästsporten eftersom det kommer att vara den enda sport där sporten med lagstöd, till- delas en del av vinsten från spel som erbjuds i sporten. () anser att spelbolag som erbjuder spel på idrott som tillhör den nationella eller internationella idrottsfamilj- en ska betala en avgift till idrottsrörelsen för spel på idrott. I detta ämne har (SvFF) anfört att det visser- ligen är synnerligen motiverat att en ny reglering ger fotbollsrörel- sen goda möjligheter att på något sätt ta del av de överskott som skapas på spelmarknaden, men tror dock att det finns bättre sätt att tillgodose detta behov. En avgift av detta slag torde enligt förbundet innebära en risk att licenserna blir mindre attraktiva och att kanali- seringsnivån därmed blir för låg, och – som en effekt av det – en fara att intentionerna bakom den nya spelregleringen aldrig förverkligas. Ett sådant scenario bör undvikas, även om det innebär en förlorad intäktsmöjlighet för idrotten. För SvFF är goda förutsättningar för sponsringssamarbeten och möjligheten att driva och äga spelverksamhet ett klart bättre alter- Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? nativ att tillfredsställa svensk fotbolls förväntan på framtida intäk- ter från spelområdet. Det bör också noteras att, till skillnad från och , har ingen tradition av denna typ av öronmärk- ning av medel från hästvadhållning till stöd för hästsporten. Spelföretagen kommer att se på den totala kostnaden för att er- bjuda vadhållning på hästar. Detta begränsar därför storleken på det avgiftsuttag som kan göras. Om det blir för högt kommer det inte vara ekonomiskt attraktivt att investera i och erbjuda spel på hästar. Det framförda danska förslaget innebär t.ex. att spel- företaget först ska betala en avgift på av bruttoomsätt- ningen och därefter spelskatt med ”sedvanliga” . För spel med fasta odds är detta en hög nivå. Sådana avgiftsnivåer har t.ex. medfört att många spelbolag har avstått att ansöka om licens i . Det går helt enkelt inte att räkna hem affären. Det skulle naturligtvis kunna övervägas att kompensera avgiftsuttaget med en sänkning av spelskatten, men då uppkommer i stället differentierade skattenivåer som kan angripas rättsligt och/eller kräver prövning i statsstödshänseende. Utredningen kan därför inte förorda en sådan lösning. Rent all- mänt anser utredningen också att bör undvika en spelreglering som till stora delar bygger på undantag från . Det mest grundläggande för att få spel på hästar att fungera optimalt är att skapa stora gemensamma spelpooler. ST/SG har varit tydliga med att man inte avser att låta andra spelföretag få tillgång till ATG:s spelpooler. Detta innebär att de spelföretag, som inte enbart vill an- ordna hästvadhållning till fasta odds (för spelbörser finns inget annat alternativ) måste skapa sina egna pooler. För många av de spelbolag som utredningen talat med är detta inget gångbart alternativ. I t.ex. har de sju spelbolag som har licens till hästvadhållning vid sidan av PMU tvingats att starta egna pooler. PMU har fortfarande en marknadsandel på cirka 80–. För övriga licenshavare synes hästspelet främst utgöra en beståndsdel i syfte att uppnå en bred produktportfölj. Inte att förglömma är att PMU är cirka åtta gånger större än ATG. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Det är mot denna bakgrund viktigt att inte ha orealistiska för- väntningar på antalet företag som kan vara intresserade av en svensk licens på hästvadhållning. Vilka belopp kan då tänkas inflyta till följd av någon form av avgiftssystem? När det gäller i oreglerade spelbolag som erbjuder vad- hållning på hästar till fasta odds landade deras GGR (insatser minus utbetalade vinster) på någonstans mellan 230–(se kommande avsnitt). Om ST/SG gör verklighet av sina intentioner att göra ATG till ett ”rent” spelföretag ska också ATG betala en sådan avgift. Vi får här utgå ifrån en avgift på GGR eftersom bruttoomsättningen för i oreglerade spelbolag inte är känd. En avgift på på GGR medför att de oreglerade spelbolagen skulle betala (räknat på ), medan ATG skulle betala cirka 200 miljo- ner (räknat på ). ATG hade ett spelöverskott på före spelskatt. Av dessa utgör cirka 1,4 miljarder skatt. Således har ATG haft ett spelöverskott på efter skatt. Av dessa har cirka 1,7 miljarder betalats ut till hästsporten. Sportens andel av spelöverskottet efter skatt utgör således , således en hög procent. har ATG beskattats med en spelskatt på på spelöverskottet. Vid en skatt på , skulle spelöverskottet – allt annat lika – efter skatt bli . Med samma utbetalning till sporten, dvs. skulle denna utgöra omkring hälften av spelöverskottet efter skatt, vilket inte kan ses som en orimlig fak- torersättning, även om bolagsskatt tillkommer. Punktskatten för- bättrar ATG:s vinstmarginal. Även med hänsyn tagen till en ökad konkurrens bör möjlig- heterna till försäljning av ljud- och bildrättigheter m.m., sponsor- samarbeten med spelföretag, ett utökat internationellt samarbete och en breddning av vadhållningsportföljen göra att hästsporten kan se framtiden an med viss tillförsikt. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Tillgång till vissa nyttigheter Utredningens bedömning: Överenskommelser gällande ljud- och bildrättigheter samt tillgång till den s.k. sportdatabasen och banor bör ingås på kommersiella, konkurrensneutrala och icke-diskri- minerande villkor. Lagregler om detta behövs inte. Övergången från monopol till konkurrens kan leda till att ägande- rätter till spel blir ofullständigt definierade, vilket kan leda till mark- nadsmisslyckanden. En ”allmänningens tragedi”-situation kan uppstå där priset på spel inte avspeglar alla kostnader för att producera spelet, vilket gör att insatsfaktorer inte får betalt för de värden de skapar. En lösning vore att definiera s.k. spelrättigheter, där händelse- arrangören äger spelrättigheten till sitt arrangemang. Väldefinierade spelrättigheter som handlas med kan ge en effektiv prisbildning där priserna avspeglar konsumenternas marginella betalningsvilja för olika spel, och där insatsfaktorer ges full ersättning för sina bidrag till spelupplevelsen.21 Frågan om äganderätter till spel är mycket komplicerad, men det måste konstateras att någon sådan rättighet inte föreligger i dag.22 I frånvaro av väldefinierade äganderätter kan det ändå vara sam- hällsekonomiskt angeläget att sporten får betalt för det värde den skapar (dess bidrag till spelupplevelsen). I ett licenssystem utan äganderätter kommer faktorersättningar till sporten att behöva be- stämmas ”centralt”. Som framgått av föregående avsnitt har utredningen bedömt att en sådan avgiftsmodell inte är möjlig. De spelföretag som kommer att ansökan om licens för vadhåll- ning på hästar kommer emellertid sannolikt att vilja ta del av andra nyttigheter, såsom ljud- och bild, tillgång till banor, sportdatabasen23 och möjligheter till sponsring. 21Per Hortlund, , Vem äger spelet? Nationalekonomiska principer för en sund spelnäring, , 2016. 22Professor har utrett i vilken utsträckning medierättigheter åtnjuter rätts- ligt skydd, vem som innehar dessa rättigheter och hur konkurrerande anspråk mellan idrotts- liga aktörer bör prövas (Ny Juridik 2:14 s. 63 Medierättigheter till idrottsevenemang, Karnov). 23Av dom i mål nr T 2179/11, följer att skyddet för sport- databasen är begränsat. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Något uniformt och etablerat rättsligt koncept för medierättig- heter saknas. Medan ett immaterialrättsligt skydd för hästtävlingar som sådana är uteslutet ger fastighetsrätten med säkerhet ett visst skydd för medierättigheter till sådana evenemang som utövas i en kontrollerbar fysisk miljö. På en omreglerad marknad bör det vara upp till parterna, dvs. spelföretagen och hästsporten själva att ingå avtal om dessa nyttig- heter. Att staten skulle lägga sig i dessa frågor är knappast förenlig med en delvis omreglerad spelmarknad.