sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Vi bedömer att det finns behov av en mer sammanhållen redo- visning och analys av resultaten för att få ett bättre underlag om miljötillsynen och miljöbrottsbekämpningen. Det behövs som ett komplement till de myndighetsspecifika årsredovisningarna och redovisningar av särskilda uppdrag. En mer sammanhållen resultat- redovisning kan bidra till en bättre totalbild bland annat när det gäller kostnader och intäkter för miljötillsynen samt resultaten av tillsynen. Under utredningen har flera av utredningens experter som före- träder myndigheter framhållit att det inte räcker med en samlad En mer sammanhållen styrning av myndigheterna uppföljning och rapportering för att kunna visa på hur tillsynen genomförs och vad som behöver utvecklas. Det krävs fördjupad in- formation och analys inom de flesta tillsynsområden. Vi menar inte att en samlad redovisning ersätter uppföljning och redovisning för enskilda myndigheter eller områden. Men att sammanställa resulta- ten från de ansvariga myndigheterna kan bidra till en bättre bild av hur balansen ser ut mellan myndigheternas uppdrag enligt miljö- balken och deras övriga kärnuppgifter samt hur prioritering görs av de olika tillsynsområdena i . årliga tillsynsredovisning och den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen är delvis ett sådant samlat under- lag. Det är därför viktigt att uppföljning och analys i såväl Natur- vårdsverkets tillsynsredovisning som den fördjupade utvärderingen av miljömålen utvecklas så att de ger information om hur tillsynen bi- drar till att miljökvalitetsmålen kan nås. De är betydelsefulla underlag för att visa vilka som är våra stora miljöproblem, vad som kan lösas genom tillsyn och vilka som är de viktiga aktörerna. Som komplement till myndigheternas uppföljningar och analyser kan det finnas skäl att anlita externa aktörer som Statskontoret eller forskare för att ta fram särskilda analyser eller fördjupade undersök- ningar. Miljöområdet hör till de områden där efterfrågar effekt- redovisningar i förhållande till de uppsatta målen. När det gäller ut- giftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård, sker en sammanhållen redovisning i budgetpropositionen utifrån miljökvalitetsmålen. Vi anser att det är angeläget att även resultaten från miljötillsynen redo- visas på ett sådant sätt att de, när det är relevant, kan användas i den samlade redovisning av miljöpolitiken till . 11En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn I uppdraget ingår att undersöka om det finns ett behov av att ändra eller förtydliga principerna för fördelning av ansvaret för tillsyn och om reglerna avseende överlåtelse och återtagande av tillsyn är ändamålsenliga. I detta kapitel redogör vi för våra överväganden i denna del. Precis som i föregående kapitel gäller att när vi talar om tillsyn eller tillsynsmyndigheter avses vad som kallas operativ tillsyn respektive operativa tillsynsmyndigheter. När tillsynsvägledande myndigheter avses anges detta uttryckligen. 11.1Det finns inte anledning att ändra principerna för fördelningen av ansvaret för tillsyn nu Vår bedömning: Dagens utgångspunkter för fördelning av ansva- ret för tillsynen är ändamålsenliga. Vad gäller miljöfarlig verksam- het kan det ifrågasättas om tillståndsplikten i sig ska vara styrande för tillsynsansvaret, men det finns skäl att avvakta med att ta ställning till en ändrad fördelning av detta. Skälen för vår bedömning Fördelningen av ansvaret för tillsyn framgår av 26 kap. 3 § miljö- balken och 2 och 3 kap. miljötillsynsförordningen. I syfte att minska otydligheter och dubbelt ansvar har det gjorts ändringar i och miljötillsynsförordningen. Ett stort antal ändringar gjordes bland annat i samband med att miljötillsynsförordningen En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn trädde i kraft och ersatte den tidigare förordningen (1998:900) om tillsyn enligt . I förarbetena till (prop. 1997/98:45, del 1, s. 502 f.) anges att en utgångspunkt för fördelningen av tillsyn bör vara att erhålla en så effektiv tillsyn som möjligt med hänsyn till resurser och kompetens, såsom kunskap om miljöpåverkan och teknik, samt när- heten till tillsynsobjekten. En annan naturlig utgångspunkt angavs vara att kommunerna ansvarar för miljön inom den egna kommunen, och därmed tillsynen enligt , med hänsyn till de befogenheter som ligger på kommunen i övrigt i syfte att åstadkomma ett uthålligt samhälle. Dock påpekades att det med hänsyn till tillsynsobjektets karaktär kan finnas anledning att lägga ansvaret på länsstyrelserna i stället. Som exempel nämndes att det kan vara fråga om miljöpåverkan inom en större region än en kommun. Regeringen konstaterade att för att tillsyn ska kunna ske på ett tillfredsställande sätt måste tillräckliga resurser och kompetens finnas att tillgå och intressekonflikter und- vikas. Regeringen angav vidare ett antal riktlinjer för vilken tillsyn som borde läggas på kommunen. Vad gäller miljöfarlig verksamhet an- märktes att kommunerna, utöver sitt obligatoriska ansvar för tillsynen över den miljöfarliga verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt, torde kunna ta över ansvaret för tillsynen för tillståndspliktig miljöfar- lig verksamhet allt eftersom kompetens byggdes upp. Viss verksamhet bedömde regeringen vara av sådan karaktär och nationell betydelse att det finns skäl att tillsynen utövas på central nivå och ankommer på staten. Här nämndes som exempel Försvars- maktens verksamhet och genteknisk verksamhet. Att en fråga kräver överblick över landet ansågs också tala för att en central myndighet får ansvar för tillsynen. Kemikalieinspektionen har därför tilldelats ansvar för tillsyn över farliga ämnen i varor och primärproducenter utsläppande på marknaden. Vi bedömer att nuvarande utgångspunkter för fördelningen av tillsynsansvaret är ändamålsenliga. Det som framkommit under ut- redningen ger inte skäl för att föreslå en ändring av dessa. Vi menar däremot att utgångspunkterna inte alltid har fått genomslag när ansvaret fördelats. Ett exempel gäller fördelningen av ansvaret för tillsyn över miljöfarlig verksamhet. En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn Under utredningen har vi uppfattat att det har ifrågasatts om principen att komplexa och mer miljöpåverkande verksamhet ska tillsynas av följs när det gäller miljöfarliga verksam- heter. En uppfattning som har framförts är att de regelförenklingar som gjorts har lett till att vissa verksamheter som be- döms ha en stor miljöpåverkan inte är tillståndspliktiga, och således tillsynas av kommunerna. Vi har inte närmare utrett hur giltigt detta antagande är, men kan konstatera att det i vart fall inom vissa branscher har skett en utveckling som lett till en minskad miljö- påverkan från verksamheten, vilket motiverar att tillståndsplikt inte ska gälla. Det finns också skäl att påpeka att en tillståndsprövad verksamhet i vissa avseenden kan vara enklare att tillsyna då det i villkor för verk- samheten tydliggjorts vilka krav på försiktighetsmått och skydds- åtgärder som ska uppfyllas. Detta medför att tillsynsmyndigheten inte har att självständigt bedöma om verksamheten bedrivs i enlighet med de allmänna hänsynsreglerna i , utan kan begränsa tillsynen till att kontrollera att de beslutade villkoren för verksam- heten följs. har framfört att det med nuvarande reglering föreligger ett problem om någon annan tillsynsmyndighet än kom- munen bedöms som mer lämplig att ha tillsyn över miljöfarlig verk- samhet som inte är tillståndspliktig, och har föreslagit att 26 kap. 3 § tredje stycket ska tas bort. konsta- terade att kommunernas generella tillsynsansvar för icke tillstånds- pliktig miljöfarlig verksamhet då skulle behöva regleras någon annanstans, förslagsvis i miljötillsynförordningen (Fördelning av ansvar för operativ tillsyn enligt , 715-224-09 Rt, 2009). Vi vill peka på att regeringen i förarbetena till gav uttryck för att kommunerna borde kunna ta över tillsynen för tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet allt eftersom kompetens byggdes upp. Vi kan konstatera att sedan trädde i kraft har kompetensen i inte obetydlig omfattning ”tryckts ut” från de centrala myndigheterna och länsstyrelserna till kommunerna. Vi konstaterar sammanfattningsvis att det mot denna bakgrund kan finnas anledning att överväga om bedömningen av om en verksam- het är tillståndspliktig eller inte ska vara avgörande för hur ansvaret för tillsynen fördelas. En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn Under utredningen har det också framförts från både närings- livet och myndigheter att det även av i första hand effektivitetsskäl kan finns anledning att avvika från dagens utgångspunkter för an- svarsfördelningen. I detta sammanhang har det påtalats att det kan vara lättare att upprätthålla kompetensen om den koncentreras till en myndighet inom ett visst område där tillsynen är av liten omfattning. Det har också framförts att det kan vara mer effektivt att samla tillsynen över vissa branscher på en och samma tillsyns- myndighet när antalet anläggningar i en bransch är få i ett län eller när en kommun har svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens och erfarenhet i specifika frågor. Som exempel på sådana branscher har nämnts gruvor, avloppsreningsverk, deponier, bildemonterare och återvinningsanläggningar. Vi kan inte på befintligt underlag se i vilka fall det skulle vara mer ändamålsenligt att koncentrera tillsynen till en myndighet på det sätt som framförts. Vi bedömer att det inte finns anledning att ändra utgångspunk- terna för fördelningen av ansvaret för tillsyn , men att justeringar kan behövas . Ett sätt att åstadkomma en mer flexibel möj- lighet att anpassa fördelningen av ansvaret för tillsynen över miljö- farlig verksamhet som inte enbart utgår från om en verksamhet är tillståndspliktig eller inte är att kommunens generella tillsynsansvar tas bort, i enlighet med tidigare förslag. Vi be- dömer att det är en möjlighet som regeringen bör överväga men vi anser att det finns anledning att avvakta med att ta ställning till ändringar i fördelningen av tillsynsansvaret av flera skäl. Det underlag vi har haft att tillgå ger inte en tillräckligt bra bild av konsekvenserna, vare sig för miljöarbetet eller för kommunerna, av att ta bort kom- munens generella tillsynsansvar för vissa frågor eller branscher. Det pågår dessutom utredningar som kan få betydelse för hur staten framöver ser på länsstyrelsernas och kommunernas kapacitet och förutsättningar för att ansvara för olika uppgifter. Den utredning vi närmast har i åtanke är (Fi 2017:02). Kom- mittén har i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kom- munernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina ut- maningar. Kommittén ska utifrån kommunernas varierande förut- sättningar dels identifiera och analysera de utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på deras förmåga att klara av sina uppgifter, dels analysera i vilken utsträckning som samverkan, kommun- sammanläggningar, förändrade uppgifter, en asymmetrisk ansvars- En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn fördelning och andra tänkbara åtgärder kan bidra till att stärka deras förmåga att möta samhällsutvecklingen. Dessutom har det aviserats att (Fi 2015:09) ska få fortsatta uppgifter i ett tilläggsdirektiv. När dessa utredningar har redovisats kan det finnas anledning att återkomma till frågan om vem som ska ansvara för vad när det gäller tillsynen enligt ; staten genom eller kommunen. bör det också ha visat sig om de förslag som vi lämnar i detta betänkande om åtgärder för att stärka kom- petensen och möjligheten till samverkan lett till åtgärder som bättre rustat kommunerna för att bedriva en effektiv och enhetlig tillsyn över de områden där de har tilldelats ett generellt tillsynsansvar. 11.2Betydelsen av att veta vem som har ansvar för tillsynen En förutsättning för en enhetlig och effektiv tillsyn är att det är tyd- ligt vad myndigheterna förväntas göra och vem som ska göra vad. Om ansvarsfördelningen är oklar kan det försvåra och fördröja tillsynsarbetet eller till och med leda till att tillsyn inte utförs inom ett område där det råder oklarheter. Det kan också leda till onödig administration för den berörda verksamhetsutövaren när ett till- synsobjekt blir föremål för tillsyn på ett osynkroniserat sätt från flera olika tillsynsmyndigheter. Vidare kan otydlighet om vem som är tillsynsmyndighet påverka allmänhetens möjlighet att ta kontakt med tillsynsmyndigheten. Det är också viktigt med hänsyn till rättssäkerheten att det är klarlagt vilken myndighet som har rätt att inspektera och ställa krav på en verksamhet. Ett tillsynsbeslut som har meddelats av en myn- dighet som saknar befogenheter att göra det är inte giltigt. Detta kan i förlängningen leda till skada för människors hälsa och miljön eftersom föreläggandet inte behöver följas. Andra konsekvenser kan vara onödiga kostnader för verksamhetsutövare som förelagts att vidta åtgärder av en obehörig myndighet, men även onödiga kost- nader för samhället i samband med överprövning av föreläggandet om det överklagas. Vi bedömer att dagens reglering i och för sig fördelar tillsyns- ansvaret tydligt, men kan konstatera att både de som ska En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn utöva tillsyn och de som ska tillsynas inte alltid är klara över vilken tillsynsmyndighet som är behörig. Vår bedömning är att en tydligare tillsynsvägledning kan ge tillräckligt stöd för att klargöra respektive myndighets tillsynsansvar. 11.2.1Det finns otydligheter och gränsdragningsproblem i enskilda fall Vår bedömning: Genom ett bättre stöd från de tillsynsväg- ledande myndigheterna bör tillsynsmyndigheterna i högre ut- sträckning kunna samordna tillsynen och fördela tillsynsansva- ret i de fall där flera myndigheter är ansvariga för samma objekt och därmed effektivisera tillsynsarbetet till nytta för både till- synsmyndigheterna och tillsynsobjekten. Skälen för vår bedömning Även om tillsynsansvaret för olika frågor eller verksamheter är tyd- ligt fördelat på en generell nivå till olika myndigheter kan det vara svårt att bedöma vem som ska utöva tillsynen i ett enskilt fall. I vissa fall har flera än en myndighet ansvar för ett tillsyns- objekt, men då i olika frågor (se kapitel 5). Kemikalieinspektionen har redovisat några sådana situationer som berör tillsyn över an- mälan till produktregistret, bunkerleverantörer och detaljhandeln. De föreslår att förtydligande angående detta görs i miljötillsynsför- ordningen. Länsstyrelserna har lyft fram stora infrastrukturprojekt som ett sådant område. Länsstyrelserna har tillsyn över vattenverk- samheter och naturvårdsfrågor kopplade till infrastrukturprojekt. När det gäller den tillsyn som främst är kopplad till 9 kap. miljö- balken är infrastrukturprojekt i regel inte tillståndspliktiga och kom- munen har således ansvar för den tillsynen både och efter färdigställandet, till exempel om det uppkommer problem eller klagomål på buller eller föroreningar. skulle det kunna var en fördel om verksamhetsutövaren har en tillsyns- myndighet. Detta gäller även infrastrukturprojektet som sträcker sig över flera kommuner eller flera län. En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn Det har också framförts från såväl näringsliv som tillsynsmyndigheter att det i enskilda fallet eller inom vissa branscher vore lämpligt att en verksamhet som möter många olika tillsyn- smyndigheter enbart ska behöva ha kontakt med en tillsynsmyn- dighet. har tidigare pekat på att ”ett objekt – en tillsynsmyndighet” som generell princip för fördelningen av ansvaret skulle ha flera fördelar, men att det kräver en annan myndighets- struktur än den som finns (Fördelning av ansvar för operativ tillsyn enligt , 715-224-09 Rt, 2009). finns bestämmelser som syftar till att tillsynsmyndig- heterna själva ska samordna tillsynen för att den ska bli ändamåls- enlig. I de fall det finns fler myndigheter som har tillsyn över samma tillsynsobjekt får de komma överens om hur de ska fördela ansvaret (1 kap. 17 § och 2 kap. 2 § miljötillsynsförordningen). Av de problembeskrivningar vi tagit del av uppfattar vi att myndig- heterna inte fullt ut utnyttjar den möjlighet som finns att samverka i tillsynen eller att komma överens om hur de ska fördela ansvaret där flera myndigheter har ett tillsynsansvar för samma tillsyns- objekt. I detta betänkande lämnar vi förslag som syftar till att för- bättra stödet till, och delvis också styrningen av, tillsynsmyndig- heterna för att öka förutsättningarna för en mer enhetlig och effek- tiv tillsyn. Våra förslag för att säkerställa ett mer sammanhållet och bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna framgår fram- för allt i kapitel 13 och 15. Vi bedömer att genom ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna bör tillsynsmyndigheterna i högre utsträckning kunna samordna tillsynen och fördela tillsynsanvaret i de fall där flera myndigheter är anvariga för samma objekt och därmed effektivisera tillsynsarbetet till nytta för både tillsynsmyndigheterna och till- synsobjekten. Några ytterligare åtgärder med anledning av vad som har framförts med anledning av den osäkerhet som kan uppkomma då fler myndigheter ansvarar för tillsyn över samma objekt föreslår vi inte i detta betänkande. Det har vidare framförts att de materiella reglerna inte alltid ger ett tydligt svar på vad det är för slags verksamhet som ska tillsynas. Som exempel nämns gränsdragningen mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet där avledande av avloppsvatten utgör miljö- farlig verksamhet, över vilken kommunen har tillsynsansvar, och En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn markavvattning utgör vattenverksamhet, över vilken har tillsynsansvar (SOU 2014:35, s. 393 f.). I det fall osäkerheten om vem som har ansvar för tillsynen beror på utformningen av de materiella reglerna är det i regel inte något som kan lösas genom samordning mellan myndigheterna, utan kräver överväganden avseende behov av ändringar i de materiella bestämmelserna för att tydliggöra en verksamhets eller frågas av- gränsning. Vi ser dock inte att det ligger inom ramen för vår utred- ning att lämna förslag till ändringar av de bestämmelser som kan vara aktuella i dessa fall. 11.2.2Särskilt om ansvaret för tillsyn av förorenade områden Vårt förslag: förslag om ändringar i miljö- prövningsförordningen kan läggas till grund för ett tydliggörande av fördelningen av ansvaret för tillsyn av förorenade områden (Tillsynsansvar över förorenade områden, dnr NV-00645-14). bör få i uppdrag att i samråd med komplettera nämnda förslag med förslag till ansvarsfördelningen av tillsynen när det gäller nedlagda verksamhet som inte är tillståndspliktiga. Skälen för vårt förslag I vårt uppdrag nämns tillsyn av förorenade områden som ett exempel där ansvaret är otydligt. Tillsynen enligt är en viktig förut- sättning för att efterbehandling av förorenade områden ska bekostas av den ansvarige i enlighet med principen att förorenaren ska betala. För att öka förutsättningarna för att verksamhetsutövare bekostar återställningsarbetet när miljöskador inträffat behöver länsstyrel- sernas tillsyn över förorenade områden stärkas (prop. 2016/17:1 ut- giftsområde 20, s. 90). Vi har under utredningen haft särskilda diskussioner med exper- terna (länsstyrelser, och ) i denna fråga. Slut- satsen av dessa diskussioner är att det är angeläget att ett tydlig- görande kommer till stånd. En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn Tillsynen av förorenade områden är särskilt komplicerad Tillsynen av förorenade områden med hög risklass och med stor miljöpåverkan anses vara ett typiskt sett mer komplicerat tillsyns- område enligt utredningens experter från länsstyrelser och SGU. Sanering av stora förorenade områden eller svårsanerade ämnen såsom trikloretylen och poly- och perfluorerade alkylsubstanser (PFAS) medför mycket svåra bedömningsfrågor. I regel behöver undersökningar kompletteras i flera omgångar. Att saneringen blir rätt utförd är viktigt vilket ställer stora krav på att tillsynsmyndigheten har kompetens att kritiskt granska provtagningsplaner, resultat och åtgärdsförslag. Saneringen medför också betydande kostnader vilket är en extra dimension att hantera. Arbete med tillsyn av förorenade områden är också av annan karak- tär än den objektsrelaterade tillsynen av miljöfarliga verksamheter. Tillsynen sträcker sig i regel och fokus växlar beroende på vilken fas saneringen är i. Inledningsvis handlar det om att kartlägga och undersöka föroreningen i marken och ansvarsför- hållandena. Under saneringen handlar det sedan om att kontrollera exempelvis hantering och omhändertagande av massor, och efteråt att kontrollprogram och uppföljning sker enligt föreskrivna villkor. Ansvarsutredningar är ofta komplicerade då flera aktörer är in- blandade exempelvis nuvarande och tidigare verksamhetsutövare, fastighetsägare och konkursbon. Den nuvarande ansvarsfördelningen när det gäller förorenade områden innebär att även allvarligt förorenade områden kan om- fattas av kommunens tillsyn. Ett problem som särskilt diskuterats är tillsyn av verksamhet som är nedlagd och där motsvarande verksamhet inte är tillståndspliktig. Exempel på sådana verk- samheter som tidigare bedömts ha stor miljöpåverkan, bland annat med hänsyn till de kemikalier som då användes, är kemtvättar och anläggningar för impregnering av trä. Otydligheten i fråga om ansvaret för tillsynen av förorenade områden har angetts som ett problem som leder till att vissa verk- samheter hamnar mellan stolarna och att tillsyn därför inte genom- förs. Ett förtydligande av ansvaret för den operativa tillsynen är därför angeläget. Frågan har utretts med anledning av två regerings- uppdrag och redovisats i rapporterna Tydligare och enklare fördel- ning av tillsynsansvar över förorenade områden (M2011/1540/Ke) En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn och Tillsynsansvar över förorenade områden, redovisning av reger- ingsuppdrag (M2014/1345/Ke). Båda utredningarna har remitterats men de har inte lett till några ändringar. Ett skäl till detta kan vara att länsstyrelserna och Natur- vårdverket hade olika förslag om hur ansvaret kunde tydliggöras och fördelas. I förslag var utgångspunkten att fördelningen av ansvaret skulle göras utifrån den klassificering, riskbedömning, som gjorts av det förorenade området. anförde i sin redo- visning bland annat följande. Fördelning av tillsynsobjekt med en typiskt sett hög risk och grad av komplexitet bör ske på samma sätt som när det gäller fördelning av övrig tillsyn enligt . Detta innebär att majoriteten av de prioriterade förorenade områdena kommer att höra till länsstyrelsernas tillsyn. Länsstyrelserna ges därmed ett ökat inflytande över uppfyllandet av miljömålet giftfri miljö, ökandet av andelen privatfinansierade åtgärder samt över statens utgifter för hel- och delfinansiering av efterbehandlings- åtgärder. föreslog att förtydliganden skulle göras i miljö- prövningsförordningen och då utgå från den fördelning som görs av miljöfarliga verksamheter, det vill säga om verksamheten är tillståndspliktigt eller inte. ansåg att frågan om att införa en möjlighet att överlåta tillsyn från en kommun till läns- styrelse borde utredas vidare. Vad som kvarstår av oenighet som framförts till utredningen handlar om vilka kriterier som ska vara avgörande för om ett till- synsobjekt, där verksamheten som orsakat föroreningen upphört, ska tillsynas av eller kommunen. Av remissvaren på förslag framgår att de flesta instanserna ansåg att tillsyn av förorenade områden är angelägen och att otydligheten i tillsynsansvaret delvis är ett hinder för att åtgärder ska komma till stånd. Flertalet remissinstanser bedömde att förslagen i huvudsak skulle innebära en ökad tydlighet avseende tillsynsfördelningen av förorenade områden (Remissammanställning, M2014/1345/Ke).