sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — kom löpande rapporter om att kommuner lex Sarah-anmält sig själva till eftersom de bedömde att de inte kunde leva upp till lagens krav på kvalitet, säkerhet och rättssäkerhet för de barn som togs emot.64 Mot bakgrund av de iakttagelser Barn- 58Justitiedepartementet, Uppdrag till myndigheten för samhällsskydd och beredskap att på nationell nivå samordna ansvariga aktörers hantering av flyktingsituationen m.m., , dnr Ju2015/07321/SSK. 59Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Mötesanteckningar från regelbunden samverkanskonferens på nationell nivå (dnr 2015-17); Nationell lägesbild med anledning av flyktingsituationen vecka 43–51, 2015. 60Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Nationell lägesbild med anledning av flyktingsituationen, , 2015. 61A.a., vecka 48. 62A.a., vecka 46. 63A.a., . 64A.a., vecka 46. ombudsmannen gjorde i samband med besök på ankomstboenden i beslutade även att lyfta den rådande situationen i en skrivelse till IVO.65 I svar på Barn- ombudsmannens skrivelse anförde att myndigheten beslutat att inte utreda ärendet vidare. Som skäl för detta angavs att redan hade kännedom om den rådande situationen samt att man bedömde att flera av de bidragande orsakerna till situationen låg utanför kom- munens kontroll.66 utfärdade en skrivelse till rege- ringen i vilken man anförde att de anmälningar man tagit emot från kommunerna hade en karaktär som myndigheten inte hade sett tidigare. Enligt signalerade kommunerna att de inte hade förutsättningar att klara av sitt uppdrag att ta emot ensam- kommande barn.67 MSB framhöll att de bedömde att det svenska samhällets förmåga att ta emot ensamkommande barn var starkt utmanad och att de ansåg att aktörerna måste samverka och vidta praktiska åtgärder för att sprida ansvaret för ensamkommande barn jämnare över landet.68 Enligt MSB förelåg risk för friktion mellan och statlig nivå om inte kommunernas behov av stöd fortsatt togs i beaktande.69 Sammanfattningsvis måste återigen konstateras att flera av ovan- stående brister och tillkortakommanden berodde på att det svenska samhällets samlade förmåga att hantera mottagandet inte ut- nyttjades. Att det initiala mottagandet koncentrerades till ett fåtal kommuner som i sin tur fick bristfällig uppbackning av centrala myndigheter innebar att kvaliteten i mottagandet de facto blev väsentligt sämre än vad som hade behövt bli fallet. Samordningen som skedde på nationell nivå handlade till stor del om att sam- manställa lägesbilder, vilket var otillräckligt. Vi anser att centrala myndigheter i mycket högre grad hade behövt bidra med koordine- rade insatser för att säkerställa ett kvalitativt mottagande. Vi menar också att situationen hade kunnat se annorlunda ut om det civila samhället tillåtits att bidra i högre utsträckning med aktiviteter och 65Skrivelse från med dnr 3.5.1:0734/15. 66Beslut från med dnr 8.2-33774/2015-3. 67Inspektionen för vård och omsorg, Skrivelse ställd till (dnr 10.4- 38110/2015), . 68A.a., vecka 45. byråkratiska regler inte hade satt stopp för att förse barn med kläder och skor. En konsekvens av den ansträngda situation som uppstod i kom- munerna var att insatserna i ankomstskedet i stor utsträckning blev kortsiktigt inriktade på att ”släcka bränder”. Fokus låg på att hinna registrera barn som asylsökande och se till att alla hade tak över huvudet. menar dock att viktiga överväganden avseende barns utsatthet och särskilda behov glömdes bort i bedömningar om var barn skulle placeras, vilket fick allvarliga konsekvenser för enskilda barns trygghet och säkerhet. Till exempel framgick av våra samtal med ensamkommande barn och unga att vissa barn varit helt ensamma om sitt språk eller ursprung på de boenden där de placerats. På samma sätt vittnade ensamkommande flickor om att de placerats ensamma eller tillsam- mans med ett fåtal andra flickor på boenden där det i övrigt bara bodde pojkar. Av barnens berättelser framgick att de kände stor utsatthet och otrygghet samt att de diskriminerades, till exempel när det gäller tillgången till gemensamma utrymmen och sysselsättning. Även barn i familj vittnade om att de känt sig utsatta på boenden där de placerats tillsammans med sina familjer. Ett exempel är de barnfamiljer som placerats på boenden där det inte bara bodde andra barnfamiljer utan även ensamkommande asylsökande män. Där berättade barn att det förekommit att de vuxna männen, bland annat i samband med att de drack alkohol, hade uppträtt hotfullt och våldsamt och att det uppstått konflikter mellan de vuxna på boendet. Av deras berättelser framgick att de känt sig mycket otrygga på dessa boenden. Ytterligare en otrygghetsfaktor som barn i familj berättade om var att de vid upprepade tillfällen tvingats flytta till nya boenden, ibland helt utan förvarning. Det innebar att barnen rycktes upp från en plats där de just hade börjat känna sig trygga, fått börja skolan och fått vänner. Enligt barnen innebar de upprepade flyttarna att de kände oro inför att behöva flytta på nytt, vilket gjorde det svårt för barnen att känna sig trygga och komma till ro. Även bland de ensamkommande barnen har det framkommit uppgifter om att de behövt flytta vid upprepade tillfällen. Bland annat berättelser om situationer där barn anvisades till kommuner som på pappret var ansvariga för dem men där det inte fanns plats på boenden och som ledde till att barnen placerades på boenden i andra kommuner. Allteftersom den ansträngda situa- tionen i kommunerna har lugnat sig och dessa kommuner har haft möjlighet att tillskapa nya boendeplatser har de ”hämtat hem” barn som har varit utplacerade runt om i landet. Precis som för barn i familj har detta alltså inneburit att ensamkommande barn ryckts upp från en miljö där de just börja komma till ro, skaffa vänner och har fått börjat skolan. Att vara på flykt kan vara oerhört traumatiserande för såväl vuxna som barn. En av de faktorer som dock gör barn unika i detta avseende och som är av stor vikt att ha i åtanke vid planering och vidtagande av insatser, är att barn befinner sig i i livet då de är under ständig utveckling. poäng- terar påverkas barns och ungas hälsa och utveckling kraftigt av den miljö de lever i och det är därmed av största vikt att skapa en säker och stödjande miljö för barnet.70 kommittén framhåller att små barn som befinner sig på flykt löper stor risk att tappa fotfästet i tillvaron, eftersom de har förlorat det mesta som är bekant i deras vardagliga omgivningar och relationer.71 För ungdomar menar kom- mittén att flyktingskapet är något som allvarligt kan hämma deras hälsa och utveckling.72 understryker att barnets utveck- ling inte pausas bara för att barnet befinner sig på flykt och att den bristande säkerhet, rotlöshet och de upprepade uppbrott som flyktingskapet innebär allvarligt kan skada barnets fysiska, intellek- tuell, psykologiska, kulturella och sociala utveckling. I syfte att skapa förutsättningar för psykosocialt välmående och utveckling hos barn på flykt understryker UNHCR därför vikten av att efter- 70FN:s barnrättskommitté, Allmän kommentar nr 4, Ungdomars hälsa och utveckling inom ramen för konventionen om barnets rättigheter, 2003, punkt 14; Allmän kommentar nr 7, Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom, 2005, punkt 10. 71Allmän kommentar nr 7, Genomförandet av barnets rättigheter under tidig barndom, 2005, punkt 36. 72Allmän kommentar nr 4, Ungdomars hälsa och utveckling inom ramen för konventionen om barnets rättigheter, 2003, punkt 38. sträva varaktiga lösningar, stabilitet och förutsägbarhet för dessa barn.73 Utöver att tillgodose barnets behov stabilitet och förutsägbar- het, är skydd från våld, övergrepp och diskriminering en förut- sättning för att barnet ska kunna utvecklas till sin fulla potential. Som nämnts är staten enligt artikel 19 skyldig att skydda barnet från alla former av våld och övergrepp. poängterar att med begreppet ”alla former” avses bland annat fysiskt våld, vanvård och försumlig behandling, sexuella övergrepp samt psykiskt våld innefattande mobbning och olika former av kränkningar och trakasserier.74 Kommittén under- stryker också att statens skyldighet att skydda barnet från våld tar sikte både på våld som vuxna utsätter barn för och på våld som förekommer mellan barn.75 Enligt löper barn i flyktingsituationer särskild stor risk att utsättas för olika former av våld och över- grepp.76 Kommittén framhåller därför att en typ av miljö där skyddet av barn, deras välmående och deras utveckling måste säkras är olika typer av bostadslösningar för flyktingar och människor som har tvingats lämna sina hem på grund av konflikter.77 Vidare poängterar kommittén att barnets bästa måste vara en vägledande princip för att bedöma särskild utsatthet inklusive skyddsbehov hos barnet. I denna bedömning och vid valet av omvårdnadsarrangemang för barnet bör särskild hänsyn tas till såväl barnets ålder och kön som till barnets etniska, religiösa, kulturella och språkliga bakgrund enligt kom- mittén.78 Slutligen framhåller att det bästa för ett barn i en viss utsatt situation inte kommer att vara samma som det bästa för alla andra barn i samma slags situation. Myndig- heter och beslutsfattare måste därför ta hänsyn till olika utsatthet 73UNHCR, Refugee Children: and Care, 1994, Chapter 4: Psychosocial Well-being. 74FN:s barnrättskommitté, Allmän kommentar nr 13, Barnets rätt till frihet från alla former av våld, 2011, punkt 19–22. 75A.a., punkt 19. 76A.a., punkt 72. 77A.a., punkt 34. 78FN:s barnrättskommitté, Allmän kommentar nr 6, Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet, 2005,punkt 40. för varje enskilt barn, eftersom varje barn är unikt och varje situation måste bedömas utifrån det.79 Mot bakgrund av det ovanstående menar vi att det initiala mot- tagandet av barn och unga uppvisade stora brister vad gäller förmågan att säkerställa deras trygghet och säker- het. Det handlar både om brister som rör hur barnet har placerats och den kompetens personalen har att fånga upp barn som far illa, men också om brister i långsiktighet som yttrat sig i plötsliga och snabba uppbrott och omflyttningar av barn. Här menar att finns mycket att lära från hur internationella organisationer planerar och hanterar flyktingsituationer eller kata- strofer för att samhällets aktörer ska stå bättre rustade inför en eventuell liknande situation. Det finns till exempel protokoll och checklistor som om de följs kan minska riskerna för att barns grundläggande säkerhet äventyras. Denna kompetens saknades i många fall i de kommuner som tog emot många barn och Barn- ombudsmannen kan återigen får konstatera att en nationell sam- ordning med tydligt mandat att bistå hade kunnat bidra till att flera av de misstag som gjordes hade kunnat undvikas. Generella iakttagelser och viktiga lärdomar utifrån barnspecifika utmaningar i samhällets hantering av människor på flykt Utifrån de brister som identifierats i mottagandet av barn och unga som kom till finns många viktiga lär- domar att dra. Att lära av de misstag som gjordes är också av- görande för att barn och unga vid en eventuell framtida situation av motsvarande dignitet fullt ut ska kunna få sina grundläggande mänskliga rättigheter tillgodosedda. Mot bakgrund av vad som framkommit om berörda aktörers agerande och de konsekvenser detta fick, är det tydligt att de största utmaningarna i samhällets hantering av människor på flykt hängde samman med avsaknad av beredskap 79 , Allmän kommentar nr 6, Behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet, 2005, punkt 19. SOU 2017:12 Bilaga 4 och samordning liksom med hur ansvaret för mottagandet var fördelat. Vad gäller frågan om samordning och ansvarsfördelning vidtogs förvisso åtgärder i syfte att stärka upp samordningen av berörda aktörers agerande. Trots detta innebar de strukturer och system som skulle tillämpas att det huvudsakliga ansvaret för att klara av mot- tagandet centrerades till ett fåtal aktörer med varierande kapacitet och förutsättningar, som viktiga effektivitetsvinster i form av koordinering av insatser och utnyttjande av de resurser som civilsamhället kunde bidra med gick förlorade. Den främsta konse- kvensen av detta var att barns och ungas rättigheter inte kunde tillgodoses på ett likvärdigt sätt, vilket även innebar att brast i sina åtaganden enligt ett flertal av artiklar. Avsaknaden av beredskap framstår, tillsammans med frågan om ansvarsfördelning och samordning, som tydligt bidragande både till de utmaningar som uppenbarade sig och till de följdverkningar av brister i mottagandet som vi nu ser. Samhällets aktörer var inte tillräckligt rustade för att hantera de utmaningar som ökningen av antalet asylsökande innebar och situationen försvårades av bristen på nationell koordinering av nöd- vändiga insatser. De insatser som gjordes hade karak- tären av ”brandsläckning” och skapade inte sällan nya problem längre fram i mottagandet. Åtgärderna saknade ofta långsiktighet och till och med de allra mest grundläggande momenten i mottagande av barn, som handlade om att säkerställa att barn inte utsattes för våld och övergrepp, saknade ett konsekvent genomförande. Om de viktiga element som beskrivits i form av beredskap och ett statligt, samordnat ansvar för mottagandet tillika en effektiv ansvarsfördelning hade funnits på plats, hade många av de brister som beskrivits utan alltför stora svårigheter kunnat undvikas och avhjälpas. menar att det är av avgörande bety- delse att lära av dessa misstag för att stärka förmågan hos samhällets aktörer att hantera liknande situationer bättre utifrån de åtaganden har enligt . av situationen med människor på flykt 2015 Uppdrag och genomförande……………………………. Länsstyrelsernas ansvar och uppgifter………………… 531 Förutsättningar för länsstyrelsernas arbete…………… Länsstyrelsernas beredskap……………………………. Länsstyrelsernas organisering av arbetet……………… 563 6Insatser och sakfrågor………………………………….. 571 7Slutsatser och lärdomar………………………………… 585 Referenser…………………………………………………….. 598 Bilaga 1……………………………………………………….. 600 Bilaga 2……………………………………………………….. 602 Statskontoret har efter överenskommelse med Utredningen om migrationsmottagandet (Ju 2016:15) kartlagt och analyserat länsstyrelsernas arbete när det gäller mottagandet av de människor som flydde till . Vi har bland annat undersökt hur länsstyrelserna tolkade situa- tionen, sin roll och sitt ansvar och hur de agerade . Länsstyrelserna gjorde överlag en rimlig tolkning av situationen Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna överlag gjorde en rim- lig tolkning av situationen med människor på flykt . De uppmärksammade situationen och började agera sam- tidigt som myndigheterna på nationell nivå. Samtliga länsstyrelser bedömde även att den uppkomna situationen krävde åtgärder trots att de inte hade något direkt uppdrag att arbeta med mottagande av migranter. Statskontoret bedömer att hur länsstyrelserna valde att organi- sera sig internt inte var avgörande i sig för deras förmåga att hantera situationen. hanterade situationen helt i de ordinarie verksamhetsstrukturerna utan samtliga förde samman de nödvändiga kompetenserna i en stab, krisledning, särskild arbetsgrupp eller liknande. Enligt Statskontoret är det också delvis rimligt med olika lösningar eftersom händelsen påverkade länen i olika utsträckning. Länsstyrelserna tolkade sitt ansvar på olika sätt Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna tolkade sin roll och sitt ansvar på olika sätt, vilket ledde till olika ambitionsnivå i agerandet. Statskontorets analys visar att regelverket för länsstyrelsernas ansvar inom krisberedskapen inte gav länsstyrelserna någon tydlig vägledning för hur de skulle agera. Det beror bland annat på att begreppet kris haft ett tydligt fokus på risker som främst är för- knippade med olyckor och naturkatastrofer. Vi har jämfört de mest berörda länen och ser att i län på flera sätt gjorde en förhållandevis snäv tolkning av sin roll och sitt ansvar där utgångspunkten i första hand var de begräns- ningar som finns av ansvar. De olika tolkningarna kan bero på att det i flera avseenden var oklart hur det geografiska områdesansvaret skulle avgränsas i för- hållande till ansvar för sitt eget uppdrag. För att tydliggöra roller och ansvar efterfrågar länsstyrelserna en tydligare inriktning från nationell nivå. Enligt länsstyrelserna hade detta kunnat underlätta arbetet och samverkan med andra aktörer. Länsstyrelsernas olika tolkningar av ansvaret ledde till delvis olika aktiviteter och åtgärder Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna genomförde de åtgär- der som uttryckligen ingår i det geografiska områdesansvaret och de uppdrag de fick från regeringen och via Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap. Däremot agerade länsstyrelserna på olika sätt i frågor där ansvaret inte var tydligt definierat, vilket till stora delar förklaras av att man tolkat sitt ansvar på olika sätt. Statskontoret konstaterar att länsstyrelserna också var olika aktiva i det operativa arbetet med olika sakfrågor. Det gäller exem- pelvis arbetet med att koordinera frivilligresurser, transportera ensamkommande barn och koordinera boenden. Tillgången till resurser liksom oklarheter kring finansiering av olika aktiviteter var av underordnad betydelse för vilka åtgärder som länsstyrelserna valde att genomföra. Att länsstyrelserna agerade på olika sätt för- i stället till stora delar av hur de tolkade sin roll och sitt ansvar. Den snäva tolkning som i län gjorde, innebar bland annat att man var mindre aktiva än flera andra länsstyrelser när det gällde att samordna länets aktörer. Den hade också en annan intern organisering på så sätt att man ersatte arbetet i en särskild stab med en mindre fokuserad samordnings- organisation. Sammantaget tog man inte på sig rollen som den ledande statliga aktören i länet, något som andra aktörer hade för- väntat sig utifrån geografiska områdesansvar. Det ledde i sin tur till att resurserna i länet inte utnyttjades på ett opti- malt sätt. Statskontoret har också identifierat ett antal lärdomar från läns- styrelsernas hantering av situationen med människor på flykt. En lärdom är att länens krisberedskapsorganisation generellt sett fungerar för att hantera denna typ av komplexa händelser. Vi anser också att ska vara beredd att ta en central roll i länet även vid händelser som inte räknas som en kris. I egenskap av statens regionala företrädare bör vara beredd på att ta en ledande roll att samordna och inrikta insatserna vid både kriser och andra samhällsstörande händelser inom alla samhällsområden. En ytterligare lärdom är att regeringen eller någon annan före- trädare för den nationella nivån tidigt bör överväga att ange inrikt- ningen för arbetet och tydliggöra rollfördelningen för regionala och lokala aktörer. Det gäller inte minst i förhållande till aktörer som inte tidigare ingått i krisberedskapsorganisationen. 1 Uppdrag och genomförande var migrantströmmarna till mycket om- fattande. Mottagandet av det stora antalet asylsökande och andra skyddsbehövande ställde stora krav på kommuner, lands- ting och flera statliga myndigheter. beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera de berörda aktörernas hantering av situa- tionen med människor på flykt i 2015.1 Det övergripande syftet med utvärderingen är att dra lärdom av det inträffade för att stärka aktörernas förmåga att hantera en liknande situation. 1.1Överenskommelse om uppdrag till Statskontoret Statskontoret har kommit överens med Utredningen om migrations- mottagandet 2015 (Ju 2016:15) att vi ska utföra ett uppdrag åt dem. Uppdraget innebär att Statskontoret ska kartlägga och analysera länsstyrelsernas ansvar, beredskap och åtgärder under situationen med människor på flykt . I uppdraget ingår att redovisa och analysera: vilket ansvar och vilka uppgifter länsstyrelserna hade under den rådande situationen. vilken beredskap länsstyrelserna hade och vilka åtgärder och insatser de vidtog med anledning av den uppkomna situationen 1 I rapporten används benämningen ”människor på flykt” för de asylsökande och transit- flyktingar som kom till . I texten används ”situationen” eller ”händelsen” synonymt med det längre uttrycket ”situationen med människor på flykt”. eventuella utmaningar och otydligheter i länsstyrelsernas roll och ansvar, och hur dessa påverkade hanteringen i flyktingmot- tagandet. Statskontoret har i enlighet med överenskommelsen löpande infor- merat Utredningen om migrationsmottagandet om hur arbe- tet med uppdraget fortlöpt. Statskontoret har också överlämnat en promemoria till utredningen inför formgivningen och tryckningen av utredningsbetänkandet. Överenskommelsen om uppdraget redovisas i sin helhet i bilaga 1. För att genomföra uppdraget har vi skickat ut en enkät till samtliga länsstyrelser. Enkäten utgör vårt främsta underlag men vi har även genomfört kompletterande intervjuer med företrädare för två länsstyrelser och med några berörda aktörer. Samtliga länsstyrelser har också bistått oss med relevant dokumentation avseende deras arbete med människor på flykt. För att kartlägga länsstyrelsernas ansvar, beredskap och åtgärder under situationen med människor på flykt har Statskontoret skickat ut en enkät till samtliga länsstyrelser. I enkäten har vi ställt frågor om hur länsstyrelserna tolkade sitt ansvar och sina uppgifter, vilket ansvar och vilka uppgifter länsstyrelserna hade i praktiken, vilken beredskap de hade inför händelsen och vilka åtgärder de vidtog med anledning av den.2 Undersökningens målgrupp var beredskapsdirektörer eller motsvarande funktion vid länsstyrelser- na. Enkäten har besvarats av samtliga 21 länsstyrelser. 2 Enkätfrågorna redovisas i sin helhet i bilaga 2. För att exemplifiera och ge en fördjupad bild av länsstyrelsernas arbete har vi intervjuat medarbetare vid i respektive . Vi har valt att undersöka dessa länsstyrelser närmare för att de var mest berörda av situationen, i den meningen att de hade störst antal asylsökande boende i länet , och för att de hade likartade förutsättningar resursmässigt. Vi har intervjuat dels projektledare eller ordförande för organi- sationen vid respektive länsstyrelse, dels medarbetare som ingick i organisationen och som vanligtvis arbetar med beredskapsfrågor respektive integrations- och kommunikationsfrågor. Syftet med urvalet är att få med olika interna perspektiv på hur arbete fungerade. Vi har bland annat frågat hur länsstyrelserna tolkade sitt ansvar under situationen med människor på flykt, vilka utmaningar de särskilt stod inför och vad som fungerade bra respektive mindre bra i den samordnande funktionen. Inledningsvis hade vi även orienterande samtal med en med- arbetare vid i län och en person som deltog i arbetet i organisationen för regional koordinering i . Intervjuer med berörda aktörer För att fylla i bilden har vi också intervjuat några berörda aktörer som länsstyrelserna samverkade eller hade kontakt med under arbetet med situationen med människor på flykt. Vi har intervjuat företrädare för region och företrädare för polisens särskilda händelse i region . I båda myndigheterna omfattar region länen , , och . Vi har också talat med företrädare för Kommuner och Landsting (SKL) i egenskap av att de bland annat arbetar med frågor som är kopplade till krisberedskap och ensamkommande barn. Vidare har vi haft orienterande samtal med två medarbetare från enheten för operativ samordning vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i inled- ningen av vårt utredningsarbete. Sammantaget talade vi med 15 personer . Vi har även deltagit i ett möte med Nätverket för krisberedskap (NKK), anordnat av SKL, för att hämta in kom- munernas övergripande synpunkter på länsstyrelsernas hantering av situationen. Som underlag för vår undersökning har vi begärt in dokumentation från samtliga länsstyrelser i form av de handlingar som de själva bedömer är mest relevanta för att förstå vad gjorde under situationen.