sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och beskriva nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Mot bakgrund av kartläggningen ska utredaren bland annat bedöma i vilken utsträckning nuvarande ordning ger förutsättningar för en kostnadseffektiv, flexibel och i övrigt ändamålsenlig verksamhet, belysa alternativ till dagens ordning samt för- och nackdelar med dessa, föreslå hur ansvarsfördelning, organisation och finansiering om möjligt kan göras mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv, och utreda bland annat rättsliga och övriga förutsättningar för ett eventuellt genomförande av de förslag som lämnas samt beräkna kostnaderna för dessa. förordnades , professor emeritus i statsvetenskap, som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades departementssekreteraren , departementssekreteraren, numera kanslirådet , ämnesrådet och kanslirådet . ersattes av departementssekreteraren . Som expert förordnades biträdande enhetschefen . Hovrättsassessorn, numera rådmannen har varit utredningens sekreterare från . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, överlämnar härmed betänkandet Migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna (SOU 2017:14). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. 1.1Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:996) med instruktion för ................ 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen 3.1Migrationsverksamhetens betydelse i ett vidare 3.2Handläggningen vid utlandsmyndigheterna och 3.3Vilka faktorer påverkar migrationsverksamheten vid Ärenden om visering............................................... Ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd........... 3.4Migrationsverksamheten skiljer sig åt mellan olika Särskilt om viseringsärenden .................................. Särskilt om anknytningsärenden............................ 3.4.4Särskilt om studerandeärenden och 3.5Tidigare överväganden om ansvarsfördelningen mellan 3.5.2Migrationsfrågorna som en kärnuppgift för 3.5.3Förord för en sammanhållen En stabil diagnos ..................................................... 4.2Förordningen (1996:1515) med instruktion för 4.3Förordningen (2014:115) med instruktion för 4.4Förordningen (2007:996) med instruktion för Utlänningslagen (2005:716)................................................... Schengenvisering och nationell visering ................ Uppehålls- och arbetstillstånd................................ Utlänningsförordningen (2006:97)....................................... Uppehålls- och arbetstillstånd................................ nuvarande migrationsverksamhet, m.m. Nuvarande ansvarsfördelning, organisation och De allmänna ramarna för utrikesrepresentationen ................. 5.3Utlandsmyndigheternas organisation och ansvaret för Personal som är utsänd av och de lokalt anställda....... 5.3.3Personal som är utsänd av annat departement, annan myndighet eller organisation ....................... Delegering inom utlandsmyndigheten................... Allmänt om utlandsmyndigheternas uppgifter...... Ärenden om Schengenvisering ............................... Uppehållstillstånd för besök................................... Ärenden om avvisning och utvisning..................... 5.5Migrationsverkets organisation och ansvar i ärenden på 5.5.1Allmänt om ansvar för verksamheten på utlandsmyndigheterna................ 5.5.2Migrationsverkets organisation i de delar som 5.5.5Bistånd i form av utbildning, information 5.6Nuvarande finansiering av migrationsverksamheten 5.6.2Planerings- och budgetprocessen inom 5.6.3Planerings- och budgetprocessen inom Tilldelningen av medel inom Kostnader och intäkter ............................................. 6.2Beräkning av kostnader för migrationsverksamheten vid 6.3Intäkter från migrationsverksamheten vid Andra länders organisation av migrationsverksamheten i utlandet ............................ 7.2Några andra Schengenländers organisation av migrationsverksamheten i utlandet ..................................... Länder utanför Schengen...................................................... Utmaningar i verksamheten ...................................... Stora skiftningar i antalet sökande....................................... 8.2.3Utmaningar till följd av de stora skiftningarna i antalet sökande .................................................... 8.3Vägledning och stöd till utlandsmyndigheterna för utvecklingen av migrationsverksamheten............................ Dagens reglering av ansvarsfördelningen............. Följder av den oklara ansvarsfördelningen........... 8.5.1Tillfälliga medel försvårar en långsiktig planering av verksamheten.................................... Brister i helhetssynen ............................................ 8.6 Statistik och prognoser......................................................... 8.7Samordning, kommunikation, information och Extern kommunikation med sökande.................. 8.7.4Riktlinjer för hur migrationsarbetet bör 8.8 Personal- och utbildningsfrågor .......................................... Tillsättningen av migrationshandläggare ............. 8.8.2En tillräcklig beredskap av kvalificerad personal i förstärkningspoolen............................. 8.8.3Förberedelser inför en utlandsstationering och Överväganden och förslag ......................................... Två sorters effektivitet i statsförvaltningen ........ Ett delat ansvar...................................................... Arbetsfördelningen inom statsförvaltningen ...... 9.2.5Migrationspolitiken under tryck – kan den politiska reaktionsförmågan förstärkas? En översiktlig beskrivning av förslaget Personal och lokaler.............................................. Kommunikation och information........................ 9.3.5Stöd, styrning, utveckling och uppföljning av 9.3.6Förstärkning av för arbetet med migrationsverksamheten vid 9.3.7Migrationsverket tilldelas medel för migrationsverksamheten vid utlands- myndigheterna under utgiftsområde 8 Samråd och kostnadsdelning mellan Samverkan i verksamhetsplanering ...................... 9.3.11 Förändringar i regleringen av förhållandet Delegering inom utlandsmyndigheten................. 9.3.13 Rättsliga förutsättningar för att lägga 9.3.14 Behövs en särskild reglering av 9.3.15 Särskilda frågor som uppkommer när huvudansvaret läggs på ............ Genomförandet av förslagen ..................................... De formella förutsättningarna för genomförandet av Förvaltningsöverenskommelse och samråd mellan Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Konsekvenser av utredningens förslag........................ Konsekvenser för statsförvaltningen................................... Effektivitet och flexibilitet.................................... 12.2.3Kortare handläggningstider i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd ............................... Ekonomiska konsekvenser för statsbudgeten ..... 12.3 Konsekvenser för ............................ Bemanning av migrationsverksamheten............... 12.3.2 Det gemensamma verksamhetsstödet för 12.3.3 Arbetet mot utlandsmyndigheterna på 12.3.4 Särskilt om resurserna för Konsekvenser för utlandsmyndigheterna ........................... 12.5.2 Utveckling av kapacitet ......... 12.5.4 Ett ökat tryck för att erhålla mer 12.5.5 Andra alternativ för att hantera Effekter för sökande............................................................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:996) med instruktion för ............. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen .. 228 Bilaga 2 beskrivning av förslagens konsekvenser för verksamhet ....... Beräkningar av kostnader för migrations- verksamheten på utlandsmyndigheterna ............ kostnader för migrationsverksamheten på Utredningen har fått i uppdrag att kartlägga och beskriva nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Mot bakgrund av kartläggningen ska utredningen bedöma i vilken utsträckning nuvarande ordning ger förutsättningar för en kostnadseffektiv, flexibel och i övrigt ändamålsenlig verksamhet, belysa alternativ till dagens ordning samt för- och nackdelar med dessa, föreslå hur ansvarsfördelning, organisation och finansiering om möjligt kan göras mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv, och utreda rättsliga och övriga förutsättningar för ett eventuellt genomförande av de förslag som lämnas samt beräkna kostnaderna för dessa. Utredningens bedömning är att samspelet mellan och utlandsmyndigheterna uppvisar funktionsbrister och därför behöver förbättras. Ansvarsfördelningen är i vissa delar oklar och behöver förtydligas. Personalpolitiken bygger på ett system av tjänstledigheter och tillfälliga förordnanden som inte är optimalt. Utredningen har övervägt huruvida ett tydligare huvudansvar för handläggningen av migrationsfrågorna vid utlandsmyndigheterna bör läggas på eller på . Frågan är inte ny – den har i själva verket övervägts vid ett tiotal tillfällen under det senaste kvartsseklet. I likhet med flertalet av dessa tidigare bedömare har utredningen funnit starka skäl som talar för att ledningsuppdraget anförtros . En reformerad modell för ansvar och finansiering bör kunna stimulera till en mer aktiv omvärldsbevakning och ett mer intensivt utvecklingsarbete. därmed kunna främja förnyelse och bidra till att möjliga rationaliseringsvinster tas till vara. Allmänt om utredningens förslag Huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör läggas på . Förslaget innebär att får ansvar för resurserna för verksamheten och fördelningen av dessa. är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Verket svarar även för ärendeprocesserna. Genom att får ett resursansvar för handläggningen också vid utlandsmyndigheterna skapas en tydlig koppling mellan ansvar, resurser, styrning av processer samt mätning, analys och förbättring för verksamheten. Det bör ge bättre förutsättningar och incitament i ansträngningarna att nå högre effektivitet och kvalitet i hela migrationsverksamheten, oavsett om den bedrivs utomlands eller i . Uppgifterna att handlägga och besluta i viseringsärenden samt att ta emot och utreda ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd kommer alltjämt att ligga på utlandsmyndigheterna. Eftersom utlandsmyndigheterna i administrativt hänseende lyder under kommer departementet även fortsättningsvis att spela en viktig roll. Beskickningscheferna förblir ytterst ansvariga för de beslut som fattas vid utlandsmyndigheterna. Vid överklaganden i viseringsärenden bibehåller de sin ställning som motparter vid migrationsdomstolen. Förslaget innebär att frågor som rör migration kopplade till utrikes- och biståndspolitik och politisk rapportering kvarstår hos , medan ansvaret för migrationspolitiken och migrationsförvaltningen anförtros och . Enligt förslaget ska ansvara för att bemanna migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Vid utlandsmyndigheter som har en så stor migrationsverksamhet att arbetet kräver minst en hel årsarbetskraft bör placera migrationshandläggare, efter samråd med . Vid sådana utlandsmyndigheter bör anställda också ansvara för arbets- och kvalitetsledning, efter delegering av myndighetschefen. Är verksamheten mindre omfattande kan olika lösningar användas, till exempel att verket köper in deltidstjänster från eller att handläggning och beslutsfattandet koncentreras till . En annan möjlighet är att ett antal utlandsmyndigheter får ett regionalt ansvar medan sökande får service lokalt, i vissa fall via en tjänsteleverantör. Migrationshandläggarnas löner, bostäder, resor och omkostnader bekostas av . Förslaget bör öka förutsättningarna för koordinerad rekrytering och en helhetssyn på vilket slags bemanning behöver utomlands för migrationsverksamheten. Det gäller till exempel överväganden om handläggning i ökad utsträckning kan ske i , medan resurserna i högre grad används för att placera experter på ID-frågor eller andra specialister utomlands. Dessutom bör förutsättningarna för kompetensutveckling och förberedelser för de som sänds ut förbättras. Med reformen underlättas en fortsatt utveckling av arbetsformer och arbetsmetoder inom verksamheten. Elektroniska ansökningar har redan inneburit en stor förändring, och en annan teknik som prövats framgångsrikt av andra länder är intervjuer på distans. Lokalt anställda medarbetare som arbetar med migration kommer enligt förslaget fortsatt att ha sin anställning på utlandsmyndigheten, men betalar kostnaderna. Verket ska även säkerställa att de lokalt anställda har rätt kompetens för sina arbetsuppgifter. Administrativa tjänster för migrationsverksamheten liksom lokaler och driftskostnader betalas enligt förslaget av . Sådant samarbete liksom rutiner för personalförsörjning och personalvillkor bör regleras i en förvaltningsöverenskommelse mellan parterna. Stöd, styrning och finansiering Utlandsmyndigheterna behöver stöd i det löpande arbetet, liksom för att utveckla och förbättra verksamheten. , som är huvudman för all verksamhet vid utlandsmyndigheterna, har inte samma möjligheter som att stödja, utveckla och följa upp frågor som rör handläggning av förvaltningsärenden. Det är inte heller lämpligt att sådana uppgifter ligger på , som primärt är regeringens beredningsorgan. Därför föreslår utredningen att som central förvaltningsmyndighet ska ansvara för stöd, styrning, utveckling och uppföljning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Som en del av förslaget överförs medlen för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna från till . För att främja en helhetssyn och en samlad bedömning av resursbehovet samt underlätta regeringens styrning på migrationsområdet förs medlen till utgiftsområde 8 Migration. Det bör inrättas ett nytt anslag under utgiftsområde 8 för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Detta innebär att får ett samlat kostnadsansvar för hela förvaltningsområdet. Därmed följer, enligt utredningens bedömning, förstärkta incitament att löpande pröva om resurserna används väl och om balansen mellan olika insatser är välavvägd. Förslaget innebär att parterna löpande måste samråda i olika frågor och att kostnaderna för verksamheten ska fördelas mellan och . Verksamhetsplaneringen för /respektive utlandsmyndigheterna/behöver integreras i den nya ordningen, vilket kräver samarbete och kommunikation mellan parterna. En integrerad verksamhetsplanering behövs bland annat för att kunna få en samlad bedömning och samsyn som grund för agerandet i ett land, men även för att kunna planera för verksamheten i fråga om personal, lokaler, administration, m.m. Utlandsmyndighetschefens ansvar och principer för delegering Chefen vid utlandsmyndigheten är enligt förslaget fortsatt ytterst ansvarig för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheten. Han eller hon kommer emellertid normalt att delegera det författningsreglerade uppdraget att fatta beslut i viseringsärenden till utsänd personal från . Andra uppgifter som i regel kommer att delegeras är löpande arbetsledning och uppföljning av migrationsverksamheten i form av medarbetar- och lönesamtal för migrationshandläggare och lokalt anställda medarbetare. Frågor och beslut som är av övergripande natur eller som rör relationen med verksamhetslandet kommer alltjämt att vara underställda chefen vid utlandsmyndigheten. Förslaget innebär att chefen vid utlandsmyndigheten alltjämt kommer att ansvara för säkerheten och arbetsmiljön för samtlig personal på utlandsmyndigheten. bekostar emellertid säkerhetsåtgärder som är föranledda av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. betalar även för arbetsmiljöåtgärder i förhållande till den personal som sänds ut från verket. Frågor om säkerhet och arbetsmiljö bör behandlas inom ramen för samråden mellan och . Detta bör framgå av förvaltningsöverenskommelsen mellan parterna. Statsfinansiellt och på kort sikt har förslaget mycket begränsade konsekvenser: anslag som kanaliseras via ett utgiftsområde kommer framöver i stället att kanaliseras via ett annat, och personal som ges tjänstledighet i en del av statsförvaltningen för att i stället anställas i en annan del kommer att beredas en högre grad av kontinuitet i anställningen. Vissa tillskott kommer att behövas för att bygga upp en bättre ledningskapacitet i . På möjliggörs en bättre efterfrågeanpassad och mer rationell dimensionering av de statliga resurserna. Funktioner som utförs utomlands på många ställen bör i viss utsträckning kunna regionaliseras eller återföras till myndigheter i . Kostnadsbesparingar genom ny teknik bör också underlättas. Med ett tydligt huvudansvar hos en enda myndighet bör utvecklingsförmågan kunna höjas. I betänkandet betonas behovet av en bättre reak- tionskapacitet på statsmaktsnivå. Allt talar för att valen av mål och medel inom migrationspolitiken framöver kommer att kräva kontinuerlig politisk uppmärksamhet. The Inquiry was tasked with surveying and describing the current division of responsibilities, organisation and financing of migration activities at missions abroad. Against the background of this survey, the Inquiry is to assess the extent to which the current system provides the conditions for cost-effective, flexible and in other respects fit-for-purpose activities, look into alternatives to the current system as well as their advantages and disadvantages, propose how the division of responsibilities, organisation and financing could, if possible, be made more fit-for-purpose and cost-effective, and investigate the legal and other conditions for implementing the proposals presented and estimate the costs of these. The Inquiry’s assessment The Inquiry’s assessment is that the interaction between the and missions abroad reveals functional shortcomings and therefore needs improving. In some areas, the division of responsibilities is unclear and needs clarifying. Staff policy is based on a system of leave of absence and temporary appointments that is less than optimal. The Inquiry has considered whether a clearer main responsibility for the processing of migration issues at missions abroad should be placed with the Ministry for Foreign Affairs or the . This question is not new – it has actually been considered on some ten occasions over the past 25 years. Like the majority of these previous assessment bodies, the Inquiry has found strong arguments in favour of entrusting management responsibility to the . A reformed model for responsibility and financing should be able to stimulate more monitoring and more intensive development work. It should therefore be able to promote renewal and help ensure that use is made of potential rationalisation gains. The Inquiry’s proposals General comments about the Inquiry’s proposals The main responsibility for migration activities at the missions abroad should be placed with the . This proposal involves the being given responsibility for the resources for activities and the allocation of these resources. is already the central administrative agency responsible for issues concerning permits, work permits, visas, reception of asylum seekers, returns to countries of origin, citizenship and repatriation. also has responsibility for coordinating case processes. By giving the resource responsibility for processing at missions abroad as well, a clear link is created between responsibility, resources, management of processes and measurement, analysis and improvement of activities. This should provide better conditions and incentives in efforts to achieve greater efficiency and quality throughout migration activities, regardless of whether they are conducted abroad or in . The tasks of processing and taking decisions on visa applications, as well as receiving and investigating applications for and work permits, will remain at missions abroad. As missions abroad come under the Ministry for Foreign Affairs in administrative terms, this Ministry will also continue to play an important role. Heads of mission will still have ultimate responsibility for the decisions taken at missions abroad. In the event of appeals in visa matters, they retain their position as opposite party in the migration court. The proposal means that issues concerning migration linked to foreign and aid policy and political reporting remain at the Ministry for Foreign Affairs, whereas responsibility for migration policy and migration administration is entrusted to the and the . Under the proposal, the is responsible for providing staff for migration activities at missions abroad. Following consultation with the Ministry for Foreign Affairs, the should place migration officers at missions abroad with such comprehensive migration activities as to require at least one annual full-time equivalent employee. At these missions, the ’s employees should also be responsible for work and quality management, following delegation by the head of mission. If activities are less comprehensive, various solutions can be used, such as the buying in resources from the Ministry for Foreign Affairs in the form of part-time positions, or processing and de- cision-making being concentrated at the . Another solution is that some missions abroad are given regional responsibility, while applicants receive service locally, in some cases via a service provider. Migration officers’ salaries, accommodation, and expenses are paid for by the . This proposal should increase the chances of coordinated recruitment and a holistic approach to what kind of staffing needs abroad for migration activities. This applies, for example, to considerations about whether more processing can be done in , while resources are used to a greater extent to place experts on ID issues or other specialists abroad. In addition, the conditions for continuing professional development and preparation for those posted abroad will improve when the main responsibility for resources and activities is gathered within one and the same authority. This reform will facilitate the continued development of working procedures and methods within these activities. Electronic applications have already resulted in major change, and another technique that has been successfully tested by other countries is the remote interview. Under the proposal, locally employed staff working on migration issues will retain their employment at the mission abroad, but the will pay the costs. will also ensure that the locally employed staff have the right skills for their duties. Under the proposal, administrative services for migration activities, as well as premises and overheads, will be paid for by the . This cooperation, as well as routines for human resources provision and terms of employment, should be regulated in an administrative agreement between the parties. Support, management and financing Missions abroad need support in their day-to-day work, as well as to develop and improve their operations.