sou · H5B39 · 2017-02-24 00:00:00 — •arbeta för att den nationella, regionala och lokala samverkan förbättras för att öka möjligheterna för unga att komma i arbete eller studier. Inom området kunskapsinhämtning och kvalitetsutveckling ska Samordnaren: •systematiskt samla och analysera kunskap om insatser till unga som varken arbetar eller studerar och om insatsernas effekter för olika delar av målgruppen, Samordnarens uppdrag och utgångspunkter •verka för erfarenhetsutbyte mellan berörda aktörer, såsom statliga myndigheter, kommuner, landsting, huvudmän inom skolväsendet och folkbildningen, näringslivet, arbetsmarknadens parter och organisationer inom det civila samhället, och •tillsammans med aktörerna främja utvecklingen av kvaliteten i insatser för dessa unga. Under temat förslag på fortsatta åtgärder ska Samordnaren: •redovisa den kunskap och de erfarenheter som samlats in och analyserats, •lämna förslag till hur ett samordnat stöd för unga som varken arbetar eller studerar fortsättningsvis bör vara utformat för att öka möjligheterna för dessa unga att etablera sig i samhället, och •vid behov lämna författningsförslag. Samordnaren ska planera och utföra sitt arbete i nära samarbete med Delegationen för unga till arbete, Dua, (A 2014:6). Samordnaren ska lämna en delrapportering av arbetet . Uppdraget ska redovisas i sin helhet . Regeringen beslutade om ett tilläggsdirektiv till Samordnaren om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. Kommunerna har en skyldighet att hålla sig informerade om och erbjuda individuella åtgärder för unga som inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning och som inte fyllt . Med syfte att stärka likvärdigheten och kvaliteten i kommunernas aktivitetsansvar ska Samordnaren: •komplettera stöd till kommunerna i deras arbete med aktivitetsansvaret för ungdomar genom att främja kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan kommuner, •stärka dialogen mellan kommuner och staten i genomförandet av kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar, Samordnarens uppdrag och utgångspunkter •redovisa erfarenheter och slutsatser av detta arbete och ge förslag till fortsatta åtgärder från staten för att stödja kommunerna i deras arbete med aktivitetsansvaret i syfte att öka kvaliteten och likvärdigheten i de åtgärder kommunerna erbjuder de unga inom ramen för ansvaret, och •vid behov lämna författningsförslag. Denna del av uppdraget ska redovisas i sin helhet . har regeringen tillsatt samordnare inom skilda politikområden. Bakgrunden är ofta behov av att mobilisera flera delar av samhället. Samordnarna kan få rollen som förhandlare, utredare och pådrivare.1 Det finns både möjligheter och utmaningar i att ha flera av dessa uppdrag parallellt i en och samma funktion. Samordnarens arbete har, i enlighet med direktivet, både inneburit ett utåtriktat dialogarbete och varit av utredande karaktär. Under uppdragets första hundra dagar genomförde Samordnaren en dialogturné. Syftet var att öka den egna kunskapen om nuläget för unga som varken arbetar eller studerar, knyta kontakt med viktiga aktörer inom området samt att få en bild av deras uppdrag och ansvar. Samordnaren träffade ett femtiotal verksamheter, organisationer, kommuner och myndigheter och mötte flera hundra personer. Intresset av och öppenheten för att dela med sig av kunskap och erfarenheter var stor. Inspelen från dialogturnén gav viktiga underlag inför vägval och prioriteringar för det fortsatta arbetet. En programförklaring togs fram baserat på den initiala dialogen. Den skickades ut till samtliga aktörer som Samordnaren träffat.2 Regeringen har utsett en expertgrupp till utredningen bestående av sakkunniga och experter från olika departement inom samt experter från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och Kommuner och Landsting (SKL). 1Se Statskontoret (2016). Nationella samordnare som statligt styrmedel. och (2014). Statlig styrning i otraditionella former? 2Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Samordnarens uppdrag och utgångspunkter Samordnaren har dessutom sammankallat en referensgrupp bestående av åtta nationella aktörer. Referensgruppen kommer att breddas under Samordnarens sista år. För samråd i övrigt har Samordnaren främst valt att ha enskilda möten med olika relevanta parter. Samordnaren har valt att föra en aktiv dialog och samråda med representanter för alla de aktörer som ingår i uppdraget enligt direktivet samt med ytterligare parter som på olika sätt har betydelse för villkoren för unga. Samordnaren har besökt flera kommuner, gjort en rad besök i olika verksamheter samt deltagit i flera konferenser. Samordnaren har ett strategiskt samarbete med tio kommuner, framöver kallade samarbetskommunerna, för att tillsammans med dem belysa uppdragets olika delar.3 Samarbetet handlar dels om att få kännedom om och möjlighet att diskutera utmaningar och dess lösningar, dels om att bidra till kommunernas pågående utvecklingsarbete. Samordnaren har även en löpande dialog med representanter för civilsamhällets organisationer samt folkbildningen. Projektledarna för ett antal större nationella och regionala projekt och program liksom ett antal statliga utredningar har bjudits in till samtal. För att sprida information om uppdraget och dess genomförande har en webbplats, , tagits fram. Samordnaren har i samarbete med Unga Berättar gjort filmer tillsammans med unga i ett antal kommuner där unga beskriver sin livssituation och det stöd de har fått av olika samhällsaktörer. En tidig prioritering i arbetet var att göra gemensam sak och samverka med andra med liknande intressen och uppdrag. Det har resulterat i gemensamma konferenser, seminarier, kommunbesök och uppdragsdialoger. Inledningsvis gjorde Samordnaren en analys av uppdraget utifrån en verksamhetslogik. Verksamhetslogiken åskådliggjorde det tänkta sambandet mellan vad som ska göras och målsättningarna för uppdraget. Förenklat betyder logiken att en viss aktivitet ska resultera i vissa prestationer som i sin tur ska leda vidare till effekter på kort sikt, och att dessa i sin tur ska bidra till de långsiktigt önskvärda effekterna. Det är en sortering av uppdragets olika delar och har 3 De kommuner som ingår i samarbetet är, , , , , , , , , och . Kommunerna är utvalda för att de har intressant verksamhet som riktar sig till unga som varken arbetar eller studerar både i ordinarie verksamhet och i projekt samt utifrån deras olika utmaningar och förutsättningar. Samordnarens uppdrag och utgångspunkter använts som ett planeringsverktyg och har utvecklats i takt med att arbetet har fortskridit. För att svara mot de många delarna i direktiven har Samordnaren prioriterat arbetet utifrån uppdragets resurser och förutsättningar. De personella resurserna i form av två sekreterare på heltid och ytterligare en sekreterare har också påverkat prioriteringarna. I delbetänkandet väljer Samordnaren att beskriva utgångspunkter och strategier för arbetet. Huvudsakligt fokus ligger på uppdragets första två delar, att utveckla former för samordnat stöd, inklusive samverkan, samt kunskapsinhämtning och kvalitetsutveckling. Detta första år har behovet av ett kraftfullt arbete för att minska riskerna för att unga hamnar utanför studier och arbete särskilt uppmärksammats. Det innebär att vikten av förebyggande arbete och tidiga insatser betonas särskilt samt att skola och utbildning sätts i fokus. Arbetet med anledning av tilläggsdirektivet berörs kort. Redan i detta delbetänkande gör Samordnaren ett antal bedömningar, lyfter fram ett antal strategiska slutsatser och pekar på behov av ytterligare åtgärder. Dessa baseras på egna analyser och dialog med andra aktörer. Slutsatser och bedömningar kommer att utvecklas och fördjupas i slutbetänkandet. Det finns två tidigare utredningar som belyst gruppen unga som varken arbetar eller studerar, utredning om unga utanför samt utredning om unga som varken arbetar eller studerar. Samordnarens arbete bygger vidare på flera av resultaten och slutsatserna från deras respektive betänkanden.4 antog regeringen strategin Vägar framåt – strategi för unga som varken arbetar eller studerar.5 I den samlades åtgärder för ökad samverkan, för ökad kunskap om unga som varken arbetar eller studerar, samt insatser riktade direkt till unga. Regeringens övergripande syfte med 4SOU 2003:92 Unga utanför, SOU 2013:13 Ungdomar utanför gymnasieskolan – ett förtydligat ansvar för stat och kommun samt SOU 2013:74 Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan. 5Utbildningsdepartementet (2015). Vägar framåt – strategi för unga som varken arbetar eller studerar. Samordnarens uppdrag och utgångspunkter strategin är att förbättra möjligheterna för unga som varken arbetar eller studerar att etablera sig i arbets- och samhällslivet. Med strategin vill regeringen ta ett samlat grepp och genomföra tidiga och kraftfulla insatser. Samordnaren ingår som en av åtgärderna i strategin. Uppdraget omfattar flera politikområden, då dessa påverkar ungas uppväxtvillkor och därmed risken för att unga hamnar utanför arbete och studier. Fokus ligger på förbättrad samverkan, kunskapsinhämtning och kvalitetsutveckling. Det inkluderar insatser för de unga som varken arbetar eller studerar såväl som förebyggande arbete och tidiga insatser för unga som riskerar att hamna utanför studier och arbete. Av direktiven framgår förutsättningarna för Samordnarens arbete. I följande avsnitt beskrivs utgångspunkter för detta och avslutningsvis definieras några av de mest centrala begreppen. Det är många faktorer som påverkar huruvida ungas möjligheter till etablering förbättras eller inte. Samordnaren ser att nuvarande och framtida utmaningar kräver ett brett angreppssätt. Det behöver både finnas stöd som förhindrar att unga hamnar utanför studier och arbete och det behövs stöd när unga är i denna situation. Samordnaren har utifrån sitt uppdrag identifierat fyra huvudsakliga strategier för det egna arbetet: • Förebyggande arbete och ungas etablering finns det stor samsyn kring vikten av förebyggande arbete, att minska riskfaktorer och stärka skyddsfaktorer och behovet av tidiga insatser. Det krävs preventiva insatser på såväl universell som selektiv och indikerad nivå för att minska riskerna att hamna utanför arbete och studier. Tidiga insatser lönar sig både för individen och för samhället. Insatser behövs tidigt i livet och tidigt vid upptäckten av problem. Det finns kunskap om många av de problem unga möter, orsakerna till att de uppstår samt om möjliga lösningar på dessa. Däremot saknas ofta förståelse för betydelsen av att förebyggande arbete och tidiga insatser inte enbart fokuserar på det omedelbara proble- Samordnarens uppdrag och utgångspunkter met utan också har en tydlig koppling till utbildning, arbete och framtida etablering. • Kunskapsbaserat arbete och kvalitet i insatser För att åstadkomma ett förbättrat framtida stöd till unga som varken arbetar eller studerar, eller som riskerar att bli en del i gruppen, måste kvaliteten i stöd och insatser öka. Dessa måste ta sin utgångspunkt i evidensbaserad praktik. finns en större kunskap om unga, deras behov och hur behoven kan mötas . Arbetet som sker riktat mot individer är dock inte tillräckligt kunskapsbaserat. Det saknas också kunskap om insatsers effekter. Det finns dessutom ett stort underskott vad gäller att låta unga vara delaktiga i insatser som rör dem, att vara aktörer och medskapare i sitt eget stöd. Då unga ofta har behov som omfattar flera olika aktörer krävs en effektiv samverkan. Den ökade graden av specialisering som präglar samhället innebär utmaningar att säkerställa ett och samordnat stöd och en sammanhängande service. Samverkan är ofta en lösning för att möta dessa utmaningar och en självklar del av uppdraget för merparten av de professioner som möter barn och unga. Trots att samverkan ofta är avgörande för att möta utmaningarna är brister i samverkan vanligt förekommande. Genom en effektiv samverkan kan unga erbjudas ett mer tillgängligt, träffsäkert och hållbart stöd. Individens behov måste sättas i centrum och fokus ligga på helheten. • Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt Bristande samordning och helhetssyn är stora utmaningar i arbetet för unga som varken arbetar eller studerar. Ofta saknas en helhetsbild och någon som tar ansvar för helheten. Det gäller både för den enskilde unge och på systemnivå. För att åstadkomma detta skifte och säkerställa en strategisk styrning behövs ett systemsynsätt. Ett sådant perspektivskifte leder till att fokus förflyttas från den egna verksamheten, de egna strukturerna och regelverken till vad som är bäst utifrån individens behov. Samordnarens uppdrag och utgångspunkter Av direktivet framgår att Samordnaren ska utgå från ett ungdomsperspektiv, ett icke-diskrimineringsperspektiv, ett funktionshindersperspektiv samt integrera ett jämställdhetsperspektiv i arbetet (se bilaga 1). Ungas delaktighet och ungas egna erfarenheter är av särskild vikt. Enligt ungdomspolitiken bör alla statliga beslut och insatser som rör unga ha ett ungdomsperspektiv.6 Perspektivet utgår från ungas mänskliga rättigheter. Det betonar vikten av att beakta heterogeniteten i gruppen. Unga bör stödjas att bli självständiga samt ha möjlighet att vara delaktiga och ha inflytande. Icke-diskrimineringsperspektivet innebär en medvetenhet om och kunskap om diskrimineringsgrunderna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder.7 Rent praktiskt innebär det att ha med sig dessa i analyser av villkor, behov och stöd. Alla ska ges förutsättningar att förverkliga sig själva så långt som det är möjligt, diskriminering kan aldrig accepteras. Funktionshinderspolitiken har som grund att personer med funktionsnedsättning ska ha samma möjligheter och rättigheter som andra medborgare.8 Ett funktionshindersperspektiv innebär att bära med sig den värdegrunden och att analysera om så är fallet. Jämställdhetsperspektivet utgår från jämställdhetspolitikens mål om att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.9 Samordnaren kommer genomgående att utgå från dessa perspektiv i uppdragets genomförande. Perspektiven bidrar till att synliggöra skillnader i livsvillkor och därmed behov av att utveckla arbetet framöver. Samordnaren visar på villkoren för unga som varken arbetar eller studerar och speglar mångfalden bland unga dels genom att presentera och kommunicera statistiskt underlag, dels vid framtida konsekvensanalyser. Fokus ligger på ökad delaktighet och jämlikhet samt på att undanröja hinder. 2013/14:191 Med fokus på unga – en politik för goda levnadsvillkor, makt och inflytande. 7Diskrimineringslag (2005:567). 1999/2000:79 Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken. 2005/06:155 Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken. Samordnarens uppdrag och utgångspunkter Det är också viktigt att ha med sig ett intersektionellt perspektiv för att förstå och tolka de komplexa samband som ofta finns. Det innebär att analyser och slutsatser inte enbart utgår från en grupp eller kategori utan från ett flertal. Grupper eller kategorier adderas dock inte till varandra, utan det relevanta är på vilka sätt de samverkar i en viss situation. En viktig utgångspunkt för Samordnarens arbete är just fokus på alla ungas rättigheter utifrån perspektiven ovan. För att säkerställa att rättigheterna tillgodoses måste samhällets insatser vara likvärdiga. Det finns ett antal central begrepp som återkommer i delbetänkandet. Några av dem beskrivs kortfattat här. Asylsökande: En person som har lämnat sitt land för att söka skydd men som ännu inte fått beslut om hon eller han kommer att få uppehållstillstånd. En person som har sökt asyl och får stanna i på grund av flyktingskäl benämns som flykting. Evidensbaserad praktik: En evidensbaserad praktik bygger på en sammanvägning av fyra kunskapskällor: bästa tillgängliga kunskap, individens erfarenhet och önskemål respektive situation samt professionell expertis. Förebyggande arbete: Förebyggande arbete används som samlingsbegrepp för insatser som minskar och avlägsnar riskfaktorer samt som stärker skyddsfaktorer. Första linjen: Den så kallade första linjen avser den eller de funktioner eller verksamheter som har i uppgift att först ta emot barn, ungdomar eller familjer som söker hjälp för att ett barn mår dåligt, oavsett om problemet har psykologiska, medicinska, sociala eller pedagogiska orsaker. Indikativ prevention: Behandling och rehabilitering för personer med konstaterade problem. Insatser: Aktiviteter riktade direkt till individen i syfte att avhjälpa problem eller att stärka den unge. Kommunala aktivitetsansvaret (): Kommunerna har enligt skollagen ansvar att löpande hålla sig informerade om hur unga i kommunen som har fullgjort sin skolplikt, men inte fyllt Samordnarens uppdrag och utgångspunkter och inte genomför eller fullgjort en utbildning på gymnasial nivå eller motsvarande är sysselsatta. Kommunen ska erbjuda unga lämpliga individuella åtgärder som i första hand ska syfta till att motivera unga att påbörja eller återuppta en utbildning. NEET: Not in Education, Employment or Training (NEET) är den benämningen av unga som varken arbetar eller studerar som ofta används internationellt. Den svenska officiella statistiken utgår från den av fastställda definitionen för NEET. Nyanländ: Definitionen av nyanländ kan variera mellan olika verksamheter. Enligt är en person nyanländ när den är mottagen i en kommun, har beviljats uppehållstillstånd och omfattas av lagen om etableringsinsatser (två till ). I skollagen definieras en nyanländ elev som att den har varit bosatt utomlands men bor i och har påbörjat sin utbildning efter höstterminen det kalenderår personer fyller . En person räknas inte längre som nyanländ skolgång i . Proportionell universalism: Innebär att alla har samma grundläggande behov, men olika stort behov av samhällets stöd. och samordnat stöd: Koordinerat stöd från flera verksamheter och aktörer parallellt som ofta används för ett stödja individer med komplexa behov. Samverkan: Samverkan är inget entydigt begrepp utan innehåller många dimensioner. Samverkan är inte ett mål utan ett medel för att uppnå bättre resultat, ytterst för individen. Selektiv prevention: Tidig upptäckt/förhindrande av problem hos riskgrupper. Stöd: Stöd används som ett samlingsbegrepp för en kombination av insatser och åtgärder. Systemsynsätt: Genom ett systemsynsätt läggs fokus på hur olika delar av offentlig verksamhet hänger ihop och skapar en helhet eller system. Tidiga insatser: Insatser som sker vid upptäckt av ett problem och i barn och ungas liv. Universell prevention: Insatser som är riktade till alla och innan problem uppstår. Utlandsfödd: Person född utanför . Ej att förväxla med utländsk bakgrund. Definitionen av svensk och utländsk bakgrund kan variera mellan olika analyser. En vanlig definition är att perso- Samordnarens uppdrag och utgångspunkter ner med utländsk bakgrund omfattar utlandsfödda samt personer födda i med två utrikes födda föräldrar. UVAS: Förkortning för unga som varken arbetar eller studerar. används det också som beteckning för den registerbaserade statistik som Temagruppen Unga i arbetslivet tar fram. Delbetänkandet inleds med en beskrivning av unga som varken arbetar eller studerar utifrån gruppens heterogenitet (kapitel 2) och några av de aktörer som finns runt unga (kapitel 3) och ger en bakgrund och orientering kring unga som varken arbetar eller studerar. Dessa kapitel lägger en grund för fortsatt probleminventering och analys. Därefter följer en beskrivning av Samordnarens fyra huvudstrategier (kapitel 4 till 7). Där utvecklas resonemanget kring strategierna och en rad slutsatser för kommande arbete dras. Kapitel 8 innehåller Samordnarens bedömningar och i kapitel 9 beskrivs det fortsatta arbetet kort. 2Vilka unga varken arbetar eller studerar? Det är centralt att utgå från kunskap om levnadsvillkoren för unga som varken arbetar eller studerar samt deras behov och förutsättningar vid planering och genomförande av insatser och stöd. Detta kapitel belyser unga i åldern 15–, med särskilt fokus på unga som varken arbetar eller studerar, och deras situation från olika perspektiv. Avsikten är att bidra till en bredare och fördjupad förståelse för ungas olika villkor och förutsättningar. Avsnittet tar sin utgångspunkt i officiell statistik, kompletterat med andra kunskapskällor. Här presenteras främst nationella uppgifter. För ett utvecklat arbete på regional och lokal nivå krävs motsvarande kunskap om ungdomsgruppens storlek, sammansättning och förutsättningar på berörd nivå. Andelen unga som varken arbetar eller studerar har varit relativt de senaste 10–15 åren. Det är en betydande grupp oavsett konjunktur. Andelen som står utanför arbete och studier är högre bland unga i åldern 20–än bland unga i åldern 15–. Det finns betydande geografiska skillnader i landet. utredning om unga som varken arbetar eller studerar lyfte fram studier som visar att av de som står utanför studier och arbete även gör det påföljande år och att mer än hälften kvarstår i den situationen i minst tre år.1 Andra 1 SOU 2013:74 Unga som varken arbetar eller studerar – statistik, stöd och samverkan. Vilka unga varken arbetar eller studerar? har analyserat hur det gick för de unga i åldern 16–som varken arbetade eller studerade . Det visade sig att drygt 10 000 av dem var utanför studier och arbete –2010.2 Den officiella statistiken kring unga som varken arbetar eller studerar utgår från den av fastställda definitionen för Not in Education, Employment or Training (NEET). Statistiken bygger på Arbetskraftsundersökningarna som är urvalsundersökningar. Fortsatt benämns denna statistik NEET. I var det omkring 131 500 som räknades som NEET i åldern 15–2016, varav 76 000 i åldern 15–24 år.3 Det motsvarar i åldersgruppen. Temagruppen Unga i arbetslivet har utarbetat en beräkningsmodell för unga som varken arbetar eller studerar baserad på register över samtliga unga som är folkbokförda i landet. En utvecklad beskrivning av de båda beräkningsmodellerna finns i kapitel 5. Storleken på olika årskullar får naturligtvis betydelse för antalet unga som varken arbetar eller studerar. var knappt 1 324 000 unga i åldern 15–i Sverige.4 Bland dem var årskullarna som störst i åldrarna 23–25 och som minst i åldrarna 15–. Den största årskullen fanns bland 25-åringar (145 000 individer) och den minsta bland 16-åringar (101 000 individer) se figur 2.1. 2Temagruppen Unga i arbetslivet (2014). Bakom siffrorna – unga som varken arbetade eller studerade 2000–2010. 3OECD (2016). Investing in Youth – . 4Beskrivningen baserar sig på personer folkbokförda i eftersom befolkningsstatistiken publiceras först . Vissa förändringar kan väntas i spåren av det ökade antalet asylsökande hösten . Vilka unga varken arbetar eller studerar? befolkning 13–, 2015, antal 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Källa: SCB. Det är fler unga män än unga kvinnor i samtliga åldrar eftersom det föds fler pojkar än flickor. Skillnaden var som störst bland 17- åringarna (54 090 unga män respektive 49 443 unga kvinnor) och som minst bland 28-åringarna (66 794 respektive 64 532 individer). Skillnaderna mellan könen kommer troligen att öka i ungdomsgruppen framöver då många av de som har sökt asyl i är unga män. har gjort beräkningar som visar att tillväxten i ungdomsbefolkningen har drivits framåt av invandring (figur 2.2). Utan invandring har en negativ befolkningsutveckling i ungdomsgruppen. Asylsökande ingår inte i denna statistik. Vilka unga varken arbetar eller studerar? Figur 2.2 befolkning 15–, faktiskt antal och förmodat antal utan invandring 2000–2015, antal Källa: (2016).