sou · H5B3107 · 2017-12-20 00:00:00 — var prövningen obligatorisk för alla järnvägsinvesteringar längre än och avsedda för fjärrtrafik. Efter en lagändring 201358 är det numera regeringen som avgör vilka projekt som ska prövas. Detta medför att det för länsstyrelserna finns en osäkerhet om ett projekt som man arbetar med kommer att bli föremål för tillåtlighetsprövning och därmed ge möjlighet till extramedel. Sverigeförhandlingen skrev 2015 ett brev till regeringen och föreslog att om inte resurserna är tillräckliga för ett effektivt läns- styrelsearbete borde regeringen medverka till förstärkta resurser för de länsstyrelser som är berörda av höghastighetsjärnvägen i syfte att kunna genomföra utbyggnaden i enlighet med tecknade avtal. Detta förslag är fortfarande aktuellt. Sverigeförhandlingens förslag: Järnvägslagen (2004:519) ska ändras för att ge möjlighet att kunna prioritera trafik på hög- hastighetsjärnvägen som bidrar till att syftet med den nya järn- vägen uppfylls. Lagen ska även ändras så att stora investeringar 57Sverigeförhandlingen, Delrapport från Sverigeförhandlingen. finansi- ering och kommersiella förutsättningar, SOU 2016:3. 58Bestämmelser om det finns i 16 § sjunde kapitlet (1998:808). hos järnvägsföretag kan utgöra ett motiv för långsiktiga ram- avtal. Förslagen innebär ändringar i järnvägslagens 6 kap. 3, 21, 21 a och 25 §§. Dessa förslag redovisas i sin helhet i SOU 2017:105. Regeringen ska ge eller annan i uppdrag att ut- reda hur tillgången till depåer och verkstäder kan säkerställas. 3.8.1Det finns kommersiella förutsättningar för trafik Sverigeförhandlingen redovisade i sin andra delrapport59 resultatet från studier avseende kommersiella förutsättningar för trafikering av höghastighetsjärnvägar –och – . Studierna avseende kommersiella förutsättningar avser ändpunktstrafikering med höghastighetståg, men med uppehåll på vissa mellanliggande stationer. Studien avser alltså inte den snabba regionala trafiken. Här följer en sammanfattning av resultatet från det arbetet. För en mer fullständig redovisning hänvisas till Sverige- förhandlingens andra delrapport. Förutsättningarna för kommersiell höghastighetstågstrafik på- verkas av biljettintäkter från resenärerna och annan försäljning samt från kostnaderna för att bedriva trafiken (inklusive investeringar i tåg). påverkas biljettintäkterna bl.a. av antalet resenärer, vilket i sin tur påverkas av bl.a. restid, biljettpriser och punktlighet. I våra analyser har vi utgått från antagandet att biljettpriserna ska ligga i nivå med dagens nivå – vi har bedömt att vi inom ramen för vårt arbete inte ska förutsätta höga biljettpriser för att ge förut- sättningar för kommersiell trafik. Prognoserna över antalet resenärer med höghastighetstågen (alltså exklusive de snabba storregionala tågen) skiljer sig något åt mellan och den studie vi bad PwC genomföra, men inte så mycket att slutsatserna avseende de kommersiella möjlig- heterna påverkas. prognoser ger cirka 12,3 miljoner resor medan PwC prognoser ger cirka 13,4 miljoner resor . 59 Sverigeförhandlingen, Delrapport från Sverigeförhandlingen. finansiering och kommersiella förutsättningar, SOU 2016:3. PwC:s rapport visar att både sträckan –och –har förutsättningar för kommersiell trafik med höghastighetståg. Kontakter vi haft med järnvägsföretag visar att det finns ett in- tresse även därifrån för att bedriva sådan trafik. Dessutom bedrivs kommersiell trafik på bl.a. relationerna – och –. Detta styrker bedömningen att det finns potential för kommersiell trafik också . Inte minst för att befolkningen ökar och eftersom höghastighetsjärn- vägen ökar resandeunderlaget, förkortar restiderna och ger bättre förutsättningar för hög punktlighet. Vår bedömning utifrån dessa studier är att det finns förutsätt- ningar och intresse för att bedriva kommersiell trafik på höghastig- hetsjärnvägen, men att det bygger på att ett antal förut- sättningar måste vara uppfyllda. Bedömningen är att det kommersi- ella intresset i första hand avser ändpunktsresandet och stationerna i de större städerna såsom , , , och . Vi bedömer också att det finns ett kommersiellt intresse att trafikera t.ex. , och respektive . Övriga stationer längs höghastighetsjärnvägen bedömer vi i huvudsak kommer att trafikförsörjas med storregional upphandlad trafik. Vi bedömer att de risker som finns kopplade till en osäkerhet kring mängden kommersiell trafik är möjliga att hantera genom att ge operatörerna goda förutsättningar för trafikering. Om detta inte skulle visa sig räcka finns t.ex. möjligheter att inledningsvis anpassa banavgiftsnivåerna. Bland de förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att intresset för kommersiell trafik ska vara tillräckligt stort är följande särskilt viktiga att lyfta fram: Korta restider (se avsnitt 3.3.2–3.3.4). Hög punktlighet (se avsnitt 3.3.2–3.3.4). Längre framförhållning i kapacitetstilldelningen än (se avsnitt 3.9.2). Prioritering av höghastighetstågen i kapacitetstilldelnings- processen (se avsnitt 3.9.2). Banavgifter på en rimlig nivå. Strategiskt belägna depåer (se avsnitt 3.9.4). Punkterna ovan om kapacitetstilldelning och prioritering kräver ändring av svensk lag men är i enlighet med gällande ; se sammanfattningen i avsnitt 3.9.2. Som framgår av Sverigeförhandlingens andra delrapport60 kan dagens process för tåglägestilldelning hämma operatörernas vilja att investera i tåg, depåer, ny trafik etc. Skälet till detta är att sådana investeringar är förknippade med höga kostnader och kräver lång planeringstid. innebär dagens process för tåglägestilldel- ning att man får besked om att man får bedriva trafik bara i taget, och detta får man reda före det årliga tidtabellsskiftet. Vi har identifierat att operatörerna, oavsett om det handlar om en kommersiell aktör eller en upphandlande regional myndighet, behöver en större förutsägbarhet vad gäller möjligheten att få be- driva trafik. Annars riskerar det att hämma utvecklingen av trafiken på den nya järnvägen. Vi har haft en samrådsprocess med järn- vägsföretag, län, , tågtillverkare m.fl., och den samråds- processen bekräftar bilden ovan. skedde på vårt uppdrag en analys61 av dagens svenska lagstiftning med avseende bl.a. möjligheten att reservera höghastighetsjärnvägen för snabba tåg, prioritera viss trafik framför annan trafik, och teckna ramavtal för längre framförhållning avseende kapacitets- tilldelning. 60Sverigeförhandlingen, Delrapport från Sverigeförhandlingen. finansi- ering och kommersiella förutsättningar, SOU 2016:3. 61Advokatfirman till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighets- järnväg, . I utredningsrapporten dras slutsatsen att det är möjligt att förändra svensk lag i denna riktning, och att det ligger inom ramen för gäll- ande och inom vad som är känt från pågående samtal kring förändrade . gjordes på vårt uppdrag en utredning för att, med utgångspunkt i ovanstående slutsatser, ta fram förslag till författ- ningstexter, inklusive författningskommentarer och konsekvensut- redningar av dessa, med avsikten att skapa förutsättningar för en effektiv användning av höghastighetsjärnvägen. I denna utredning62 föreslås förslag på förändringar i järnvägs- lagens (2004:519) 6 kap. 3, 21, 21 a och 25 §§. Vi bedömer att åtgärderna varken påverkar eller påverkas av innehållet i den remiss avseende järnvägstrafiklag som regeringen lämnade till Lagrådet den 19 oktober 2017.63 Förändringarna innebär möjlighet att i förväg prioritera viss trafik på höghastighetsjärnvägen, t.ex. höghastighetståg och snabba storregionala tåg, reservera höghastighetsjärnvägen för viss trafik, och teckna ramavtal än också vid omfattande investeringar hos den som ska bedriva trafiken. Detta arbete med tillhörande förslag på lagändringar redovisas sepa- rat i SOU 2017:105, och redovisas därför inte i detalj här. Vi har översiktligt, och med hjälp av konsult64, studerat om in- förandet av koncessioner för trafikeringen av höghastighetsjärn- vägen skulle kunna vara ett sätt att minska riskerna för de järnvägs- bolag som annars behöver göra omfattande investeringar i fordon, som man har en osäkerhet i vilken trafik man kommer få bedriva. Ett sätt att minska dessa risker skulle kunna vara genom att staten upphandlar den trafik som ska bedrivas. 62Setterwalls regler för kapacitetstilldelning; prioritets- kriterier, ramavtal m.m. . 63Regeringen, Lagrådsremiss Ny järnvägstrafiklag, . 64Setterwalls regler för kapacitetstilldelning; prioritets- kriterier, ramavtal m.m. . Med koncession menar vi i detta fall någon form av tjänstekon- cession. Koncession kan även handla om någon form av OPS, dvs. kopplat till investeringen i infrastrukturen, men det diskuteras inte här utan i avsnitt 3.10.7. Med tjänstekoncession avses normalt ett kontrakt som innebär att ersättningen till den som utför tjänsten helt eller delvis utgörs av rätten att ta ut avgifter från den som använder sig av tjänsten (t.ex. resenärerna), vilket typiskt sett innebär att kontraktet över- för risken för intäkternas storlek till den som tillhandahåller tjänsten. Koncessionshavarens risk kan, och brukar i förekom- mande fall, balanseras vilket antingen kan ske genom att koncess- ionen förenas med någon form av ensamrätt att utföra verksam- heten (i förekommande fall kan koncessionen skyddas genom att verksamheten i sig utgör ett naturligt monopol) eller genom att koncessionshavaren får ta del av en subvention från koncessions- givaren. De nya höghastighetsjärnvägarna kommer fullt ut omfattas av järnvägslagens bestämmelser. Oavsett om infrastrukturen ägs av eller en privat aktör kommer ägaren (eller den som får i uppdrag av ägaren att förvalta infrastrukturen) anses som infra- strukturförvaltare och är som sådan skyldig att tillämpa järnvägs- lagen och tillhörande förordningar och andra myndighetsföre- skrifter fullt ut med avseende på förfarandet för kapacitetstilldel- ning samt upprättandet och användandet av prioriteringskriterier. Järnvägslagens konstruktion och de underliggande EU-direktiven innebär som utgångspunkt att tillträdesrätten till det svenska järn- vägsnätet är oberoende av om en trafikoperatör som ansöker om infrastrukturkapacitet för att utföra trafik gör det med stöd av en tjänstekoncession eller som ett led i uppfyllandet av ett åtagande om att tillhandahålla en trafiktjänst eller på rent kommersiell basis. Man kan t.ex. jämföra med den trafik som regionerna upp- handlar, och där det inte innebär något företräde i förhållande till trafik som inte är upphandlad. Det är därmed bara i den mån som tjänstekoncessionen förenas med någon form av ensamrätt att utföra trafik eller om koncess- ionshavaren får en särställning i kapacitetstilldelningsprocessen (vilket t.ex. kan ske genom att upphandlad trafik ges en automatisk prioritet som skett i Norge65) som koncessionsformen är av betyd- else för möjligheten att uppnå målsättningarna att skapa fördel- aktiga förutsättningar för höghastighetstågstrafik och snabb stor- regional trafik. Kärnan i frågeställningen i det här sammanhanget blir alltså om det är möjligt att tilldela en koncessionshavare en ensamrätt för utförandet av järnvägstrafik inom ramen för gällande rätt. Artikel 11.5 i SERA-direktivet innebär att det är möjligt att ge ensamrätt att ta upp och lämna av passagerare till förmån för en koncessionshavare för koncessionsavtal som tecknas efter . Det saknas därför förutsättningar att införa en generell möjlighet i svensk rätt att ge koncessionshavare ensamrätt att trafikera en viss järnvägssträcka. Artikel 11.1 i SERA-direktivet erbjuder dock en möjlighet att ge ensamrätt att ta upp och lämna av passagerare längs en sträcka som omfattas av ett avtal om allmän trafik, dvs. ett avtal som tilldelas i enlighet med stöd av EU-förordning 1370/2007/EG (kollektivtrafik- förordningen). För stationer längs internationella sträckningar får sådana begränsningar införas endast om den ekonomiska jämvikten för ett avtal om allmän trafik annars äventyras. Denna möjlighet har inte inskränkts genom införandet av det fjärde järnvägspaketet och direktiv (EU) 2016/2370 (med ändringar av SERA-direktivet). Snabb storregional trafik kan upphandlas med stöd av kollek- tivtrafiklagen i den mån det krävs för att uppfylla ett beslut om allmän trafikplikt. I sådana fall kan kontraktet tilldelas i form av en tjänstekoncession. Vad gäller ändpunktstrafiken och viss storregional trafik har vi bedömt att det finns intresse hos tågoperatörer att bedriva trafiken på kommersiell basis. För att det ska vara möjligt att besluta om trafikplikt krävs det att det bedömda behovet av trafiktjänster är sådan att det inte är intressant på rent kommersiell basis. I sådana fall är det möjligt att fatta beslut om allmän trafikplikt, vilket skulle möjliggöra en tilldelning av en tjänstekoncession. Vår bedömning är att vi inte ser någon anledning att föreslå ett införande av koncessioner för trafikeringen av höghastig- hetsjärnvägen. Vi bedömer att de regeländringar som kort beskrivs i 65 Information från möten med Samferdselsdepartementet avseende marknads- tillträde/kapacitetstilldelning. avsnitt 3.9.2, och som närmare föreslås i SOU 2017:105 räcker för att åstadkomma den nödvändiga trygghet som kan behövas för att det ska vara attraktivt att bedriva en blandning av kommersiell trafik och regionalt upphandlad storregional trafik. Därav följer att vi inte närmare studerat om ett införande av koncessioner för all trafik på höghastighetsjärnvägen skulle kräva förändringar i svensk lag och om dessa ändringar är förenliga med gällande EU-rätt. Det är inte utpekat i vårt uppdrag att vi ska utreda frågan om depåer, verkstäder eller andra delar av järnvägens sidosystem, t.ex. plats för tågvändning, service och städning. Inom ramen för upp- draget har dock identifierats ett antal frågeställningar66 kring detta som det finns anledning att ta upp i denna slutrapport eftersom de behöver belysas ytterligare. Frågan om tillgången till depå- och verkstadskapacitet har för vårt arbete lyfts som ett tänkbart problem av flera intres- senter. Befintliga depåer för uppställning, service etc. är inte byggda för att kunna hantera höghastighetståg enligt de koncept som finns för dessa tåg. Detta, tillsammans prognosticerade trafikökningar oavsett höghastighetsjärnvägen, medför att det inte går att förutsätta att befintliga depåer och verkstäder kan användas och klara det kapacitetsbehov som kommer att finnas. Kostnaderna för att bygga depåer och verkstäder är inte för- sumbara, och processen med att planera och bygga nytt tar i anspråk. Därför är det viktigt att planerandet och byggandet av dessa anläggningar kan påbörjas i tillräckligt god tid så att större trafikökningar kan hanteras. Förutsättningar för detta är bl.a. att den som ska planera och bygga anläggningen med tillräckligt stor säkerhet vet att den kommer till användning, och dessutom om den behöver anpassas för höghastighetståg eller ej. En ytterligare frågeställning kopplat till detta är tillgång till mark för depåer och verkstäder, inklusive anslutningsvägar för bl.a. transporter av varor och reservdelar. Ur ett trafiklogistiskt per- spektiv bör sådana anläggningar finnas i närheten av trafikeringens 66 Bl.a. , Höghastighetståg, sidofunktioner depåer, . ändpunkter, för att hålla nere mängden tomtågskörningar. Detta kan också påverka hur många tåg som behövs för trafikeringen. Längre sträckor till en depå kan medföra behov av investeringar i fler tåg eftersom omloppstiderna påverkas. Eftersom ändpunkterna för höghastighetstågstrafiken i första hand är de tre största städerna bör trafiklogistiskt depåer och verk- städer finnas där. är tillgången på mark i närheten av dessa städer begränsad, och den som kan finnas riskerar att vara dyr. För den storregionala trafiken gäller sannolikt i princip samma resonemang, bortsett från att dessa tåg normalt inte är lika långa som höghastighetstågen kan vara. För den trafiken är det mer troligt att depåer kan placeras på andra platser än nära de tre största städerna. Eftersom depåer och verkstäder är förutsättningar för att trafik ska kunna bedrivas är det angeläget att sådana finns på plats i till- räcklig utsträckning när den nya järnvägen börjar trafikeras. Efter- som processen med planering och att säkra upp mark för dessa ändamål kan ta är det angeläget att ett sådant arbete sker parallellt med planering och byggande av själva järnvägen. har studerat vilka möjligheter myndigheten har att säkerställa mark för dessa ändamål. Studien visar att med tillämp- ning av nuvarande lagstiftning har , förutom dialog med berörda aktörer, ytterst begränsade juridiska möjligheter att säkerställa mark och ett fungerande sidosystem för både underhåll av anläggningen och effektivt uppställning av tåg. Därmed kan inte garantera en effektiv sidoanläggning för ett nytt hög- hastighetssystem.67 Vi har översiktligt studerat om skapandet av vagnbolag skulle kunna vara ett sätt att minska riskerna för de järnvägsbolag som annars behöver göra omfattande investeringar i fordon, som man har en osäkerhet i vilken trafik man kommer få bedriva. Ett sätt att minska dessa risker skulle kunna vara genom att det bildas vagnbolag som i sin tur hyr ut fordonen till de som ska trafikera järnvägen. 67 , Uppdrag 68 sidosystem, . Frågan om vagnbolag som en lösning för att underlätta för ny trafik har diskuterats tidigare, t.ex. i Utredningen om fordonsför- sörjning på järnvägsområdet (N 1999:02)68, i betänkandet ”Kon- kurrens på spåret” (SOU 2008:92)69 och i forskarrapporter.70 anlitade vi konsult för att analysera om vagn- bolag är en lösning som ryms inom gällande lagstiftning, eller om det skulle kunna krävas förändringar i gällande lag. Resultatet från den utredningen är att varken dagens svenska lagstiftning eller EU- direktiv utgör något hinder för vagnbolag, vare sig i privat eller i offentlig regi.71 Inom ramen för en studieresa till under som- maren 2017 ingick att söka mer information om vagnbolagslös- ningen, eftersom det i finns ett antal privata vagn- bolag. Dessa vagnbolag, vilka går under benämningen Rosco’s (), hyr ut tåg till de järnvägbolag som har koncession för att bedriva trafik på de nationella järnvägslinjerna. Förhållandet mellan och skiljer sig åt vad gäller organisation av järnvägstrafik och förhållandena går därför inte att likställa. I handlas i princip all trafik upp av brittiska staten i form av koncessioner. Detta gäller såväl långväga som kortväga trafik, med vissa undantag (t.ex. ). Allt som allt är landet indelat i cirka 16 olika kon- cessioner där varje koncessionshavare ansvarar för en eller flera järnvägssträckor, och där en koncession kan omfatta såväl kom- mersiellt lönsam som kommersiellt olönsam trafik. Därutöver finns järnvägsföretag, både för person- och godstrafik, som bedriver kommersiell trafik utan koncessionsavtal (Open Access). De vagnbolag som finns gör att en koncessionshavare återlämnar fordonen om man inte får förnyat kontrakt när koncessionstiden gått ut, och då kan vagnbolaget i stället hyra ut till nästa konces- sionshavare. Det finns i huvudsak tre olika privata vagnbolag. Detta skulle på persontrafiksidan kunna jämföras med Transitio som finns och som upphandlar fordon för länens räkning. 68Utredningen om fordonsförsörjning på järnvägsområdet, N 1999:02. 69Konkurrens på spåret, SOU 2008:92. (), Inträdeshinder och flaskhalsar för en öppen marknad för persontransporter på järnväg, . 71Setterwalls regler för kapacitetstilldelning; prioritets- kriterier, ramavtal m.m. . Vår bedömning är att vi inte ser någon anledning att rekommendera ett bildande av ett statligt vagnbolag. Vi bedömer att de regeländringar som kort beskrivs i avsnitt 3.9.2, och som närmare föreslås i SOU 2017:105 räcker för att åstadkomma den nödvändiga tryggheten, och dessutom finns inget som hindrar att det skapas privata vagnbolag. Möjligen kan någon form att statligt stöd behövas inledningsvis. Sverigeförhandlingens förslag: Byggandet av höghastighets- järnvägen ska finansieras via ett eget anslag. Anslaget ska finansieras genom ett lån i Riksgälden. En del av finansieringen ska utgöras av medfinansiering. Det finns indikationer på att marknaden för gröna obliga- tioner är en växande marknad vars betydelse kommer att öka . Regeringen bör ge Riksgälden i uppdrag att utvärdera möjligheterna att i vart fall en del av upplåningen sker i form av s.k. gröna obligationer. För att skapa transparens och tydlighet ska arbetet med hög- hastighetsjärnvägens planering och utbyggnad hanteras av en egen projektorganisation. En sådan organisation bör i vart fall utgöra en egen organisatorisk enhet men kan även utformas som ett projektbolag i form av ett helägt statligt bolag. 3.9.1Lånefinansiering möjliggör snabb utbyggnad I Sverigeförhandlingens delrapport om höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar diskuterades olika finansieringslösningar.72 För att möjliggöra en snabb utbyggnad och undvika onödiga undanträngningseffekter inom budgeten för infrastrukturinvesteringar föreslog vi att höghastighetsjärnvägen till övervägande del skulle finansieras genom lån i Riksgälds- kontoret (Riksgälden). Lånen skulle återbetalas via anslag. 72 Delrapport från Sverigeförhandlingen, finansiering och kommersiella förutsättningar, SOU 2016:3. slaget ingick även viss medfinansiering och till viss del finansierande banavgifter. De omfattande investeringskostnaderna bedömdes inte kunna belasta infrastrukturanslaget givet dess nuvarande storleks- ordning. Vi bedömde att avsteget från huvudregeln om finansering av infrastruktur via anslag motiverades genom att höghastighets- järnvägen är en ny generation järnväg, med stora kostnader som ger nyttor långt in . Såväl kostnaderna för som konsekvenserna av en lånefinansi- ering kan variera beroende på valet av upplägg. Detta gäller även när räntor och amorteringar betalas med anslag. Sverigeförhand- lingen har övervägt olika alternativ för att hantera en sådan upp- låning. De alternativ vi främst övervägt är att staten lånar genom Riksgälden eller att en statlig myndighet alternativt ett hel- ägt statligt bolag lånar genom Riksgälden. Detta kan ske genom att de ges en låneram. Det är även möjligt att välja en finansierings- lösning som kombinerar direkt finansiering via anslag med låne- finansiering. Oavsett om finansieringen utgår direkt från anslag eller lån i Riksgälden som betalas via anslag kommer finansieringen att be- lasta statsbudgeten och därmed statens framtida handlingsut- rymme. Alternativen skiljer sig dock åt i vissa aspekter, bl.a. vad gäller finansieringskostnader samt när i tiden budgeten belastas. Med lånefinansiering kan belastningen fördelas , men inne- bär att staten låser upp framtida budgetutrymme till betalning av amorteringar och räntor. För att minimera eventuella undanträng- ningseffekter är en möjlighet att regeringen väljer att använda delar av reformutrymmet till finansiering av höghastighetsjärnvägen. I våra analyser har vi utgått från antagandet att biljettpriserna ska ligga i nivå med dagens priser. Nyttorna som uppstår av höghastighetsjärnvägen är i stor ut- sträckning beroende av en snabb utbyggnad av systemet som hel- het. Sverigeförhandlingen ser därmed en snabb utbyggnad av hela systemet som nödvändigt för att man inom rimlig tid ska kunna realisera de nyttor som en höghastighetsjärnväg ger och dra nytta av gjorda investeringar. Med lånefinansiering kan höghastighets- järnvägen färdigställas snabbare som andra angelägna objekt kan genomföras och befintlig järnväg kan underhållas. För en mer ingående beskrivning av nyttorna se avsnitt 3.11.1–3.11.7. Utöver finansiering via anslag och lån i Riksgälden finansieras även en mindre del av kostnaderna via de avtal Sverigeförhand- lingen slutit med kommuner rörande höghastighetsjärnvägen. 3.9.2Hur mycket kostar det att finansiera en höghastighetsjärnväg?