sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — Efter övervägandena i den frågan redovisar kommittén några tänkbara modeller för utformning av vägskatte- systemet. Kommittén ställer därefter modellerna mot varandra och väljer sedan vilken modell som bör användas för att utforma systemet. Kommitténs förslag till hur systemet ska utformas kommer först i nästa kapitel. 9.2Är det lämpligt att överföra något befintligt vägtullssystem till svenska förhållanden? Kommittén ska analysera om något av de befintliga utländska avståndsbaserade vägtullssystemen för tunga fordon i stort går att överföra till svenska förhållanden, om detta bedöms vara lämpligt och om det tidsmässigt eller kostnadsmässigt kan underlätta ett införande av vägskatt i . Vägtullssystemen i andra länder redovisas i kapitel 7. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Med hänsyn till vad som sägs i avsnitt 8.5.2 kan det inte anses vara lämpligt att införa ett system med korthållsbaserad vägtull i . Vad som däremot kan övervägas är ett system som baseras på satellit- positionering eller på satellitpositionering i kombination med annan teknik. De satellitbaserade vägtullssystemen i , , och är uppbyggda enligt principen att en privat aktör ges i uppdrag av staten att ta upp vägtull. De privata aktörerna har i dessa länder utformat, finansierat och implementerat det tekniska systemet. Aktörerna ansvarar även för förvaltningen av systemet under avtalets giltighetstid och utgivning av fordonsutrustning samt förmedling av betalning till staten. Även delar av kontroll- systemet i respektive land förvaltas av de privata aktörerna. För de utförda tjänsterna erhåller de privata aktörerna ersättning från staten. I är ersättningen till den privata aktören som har implementerat systemet , i och i unge- fär . Storleken på ersättningen till den privata aktören i är okänd. Utöver ersättningen till de privata aktörerna tillkommer myndigheternas kostnader för kontroll och administration när den totala driftskostnaden ska beräknas. I och ägs vägtullssystemen i stället av staten och den totala driftskostnaden är ungefär 800 respektive . I har privata aktörer en viktig roll som tjänsteleverantörer. Motsvarande aktörer existerar inte i . Det är alltså vanligt bland de existerande systemen att låta privata eller delvis privata företag utföra stora delar av arbetet. Det handlar om allt från att formge systemet till att förvalta det och i många fall till och med att sköta efterlevnadskontrollen. Det kan också noteras att processen att upphandla design, konstruktion och drift är en stor affär som i många fall har blivit mer komplex och kostsam än beräknat (bland annat i ). Den samlade erfarenheten från de system som har studerats visar ett tydligt mönster för sådana affärer: Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Upphandlingen omfattar ett område som är både tekniskt och juridiskt komplext. Ett fåtal företag från branschen, ofta i konsortium med lokala företag, lägger anbud. Upphandlingen avser ett uppdrag som är förenat med hög risk, vilket återspeglas i priset i anbuden. Efter att tilldelningsbeslutet har meddelats överklagas upp- handlingen av de konsortier som inte fått uppdraget, vilket för- senar införandet. Vid avtalstidens utgång använder staten en option i avtalet för att förlänga giltighetstiden. Syftet med att lägga ut hela utförandet på entreprenad tycks vara att minska komplexiteten och risken för staten, eftersom området ofta är nytt och det kan saknas egen erfarenhet. Under upphand- lingen är konkurrensen hård mellan anbudsgivarna och myndig- heterna försöker skriva så strikta och tydliga villkor som möjligt. Just eftersom området är stort och komplext, och för att myndig- heten normalt inte har egen erfarenhet av det, är det svårt att för- fatta en heltäckande kravspecifikation. Anbudsgivarna har därmed ett kunskapsövertag vad gäller tekniska och operationella förut- sättningar. Konkurrensen begränsas också till upphandlingstillfället och det företag eller konsortium som tilldelas uppdraget får i praktiken ett monopol för allt arbete med förändringar och anpass- ningar som senare brukar visa sig vara nödvändiga. Ändå är det vanligt att länderna förlänger avtalstiden så långt som det är möjligt och att tidpunkten då konkurrensutsättning sker igen på så vis skjuts upp. I exempelvis kommer operatören inte att bli utsatt för konkurrens förrän efter att avtalet ursprungligen tecknades. En liknande situation har uppstått i , där avtalet med operatören har förlängts så långt det bara går. Ett alternativt angreppssätt är att i större utsträckning låta flera företag parallellt erbjuda sina tjänster till åkarna och att dessa själva får välja vilken leverantör de vill ansluta sig till. Man delar alltså upp verksamheten i en privat utförd konkurrensutsatt del och begränsar därmed den del som utgör ett monopol till uppgifter som utgör myndighetsutövning. På det viset får de privata företagen konkurrera Val av modell för utformning av ett vägskattesystem på marknaden i stället för att konkurrera om marknaden i en stor upphandling. Den här principen tillämpas helt och hållet i , och . Även det belgiska systemet bygger till viss del på denna idé, liksom till viss del det system som planerades men inte infördes i . Den här modellen motsvarar även tanken med den europeiska tjänsten EETS, där man har avsett att öppna upp för konkurrens mellan flera olika tjänsteleverantörer. Det finns flera fördelar med en sådan modell. Det behöver inte genomföras en upphandling som innefattar alla delar av systemet och ingen leverantör får ett temporärt monopol. Åkarna får dessutom flera tjänsteleverantörer att välja mellan och kan således välja det tjänsteerbjudande som är bäst anpassat för verksamhetens behov. Tjänsteleverantörer från olika angränsande branscher, såsom företag som erbjuder fordons- och transportrelaterade IT-tjänster1, fordons- tillverkare, finansbolag, bränsleföretag etc., kan återanvända utrust- ning, processer och relationer de redan har etablerat i sitt utförande av andra tjänster. De processer som utgör myndighetsutövning sköts däremot enbart av myndigheterna. Däribland ingår besluts- fattande och efterlevnadskontroll. Nackdelarna med modellen är att ingen enskild part har full kontroll över hela systemet, vilket kan leda till samordningsproblem och till att olika parter skyller på varandra när problem uppstår. Det finns också en risk att ingen eller alltför få aktörer är villiga att ta på sig rollen som tjänsteleverantör. I den situationen kan staten tvingas att antingen sänka kraven på tjänsteleverantörer eller att erbjuda dem ersättning. I en majoritet av de europeiska vägtullssystemen är vägtullen en avgift och inte en skatt. I är vägtullen en skatt i två av region- erna, men en avgift i den tredje regionen. I samlar den privata aktören in vägtull åt staten även då det är en skatt. I är vägtullen en skatt och där är det tullmyndigheten som administrerar systemet och bestämmer skattebeloppen. En svensk vägskatt är enligt kommittédirektiven att betrakta som en skatt. Uttag av skatt är en förvaltningsuppgift som inne- fattar myndighetsutövning. Myndighetsutövning ligger oftast på myndigheter, även om det enligt 12 kap. 4 § regeringsformen är möjligt att med stöd av lag överlåta sådant till juridiska personer 1 Även kallat (). Val av modell för utformning av ett vägskattesystem eller enskilda individer. En sådan lösning framstår dock som främmande på det svenska skatteområdet. Vidare är det med tanke på den internationella erfarenheten om mycket höga kostnader som följd när privata aktörer ansvarar för större delen av vägtullssystemen inte rimligt att göra likadant i . Med hänsyn till det ovan anförda kan det inte anses vara lämp- ligt att ett svenskt vägtullssystem utformas, finansieras, implemen- teras och förvaltas av någon annan än staten. Alla beslut kring skatten bör fattas av beskattningsmyndigheten eller en uppbörds- myndighet. Däremot bör det övervägas att låta privata aktörer få en roll att verka inom systemet som tjänsteleverantörer. Fördelarna med tjänsteleverantörer inom vägskattesystemet finns beskrivna i avsnitt 8.9.3. Av de kartläggda länderna har och flera delstater i (, , och ) något som liknar ett deklarationsförfarande, vilket också sammanfaller med att det vägnät som omfattas av vägtullen är väldigt stort. I dessa länder är det den skattskyldige som ansvarar för det underlag som ligger till grund för beräkning av vägtullen och även för att detta underlag bevaras . , , och övriga EU-länder har i stället ett avläsningsförfarande, vilket inne- bär att staten, förvisso med god hjälp av den enskilde, ansvarar för att ta fram de uppgifter som behövs för att ta ut vägtull. Kommittén anser enligt tidigare resonemang i avsnitt 8.4.3 att ett deklarations- förfarande bör väljas. I de europeiska länderna med avståndsbaserade vägtullar för lastbilar differentieras vägtullen ofta med avseende på fordonens utsläpps- klass och aktuella axelkonfiguration. I och tas i stället hänsyn till fordonets eller fordonskombinationens högsta tillåtna bruttovikt. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem En differentiering med avseende på aktuellt antal axlar får stor inverkan på hur noggrant kontrollsystemet behöver avgöra om ett fordon har ett visst antal axlar eller inte. Det ger också incitament att använda fordon med färre antal axlar, när det i stället bör skapas incitament för att fordon ska köra med fler axlar och således minska slitaget på vägarna. Både i och styr aktuell fordonskonfigura- tion, med axlar och vikt, vilken tariff som gäller för fordonskombi- nationen. Det uppstår därmed många tillfällen när det går att mani- pulera och fuska i systemen. Det finns även risk att fordonsägaren lämnar en felaktig deklaration eller använder fel licens på grund av en alltför komplex differentiering. I kan det även vara svårt att ha med sig rätt licens för en viss typ av fordonskombina- tion, även om vissa förenklingar av systemet har gjorts . I och finns dock inte samma mångfald vad gäller nationalitet på fordonsflottan som i . Kontrollanter i har ständigt full tillgång till andra amerikanska delstaters fordonsregister och kan i alla lägen inhämta den informa- tion som behövs för att kontrollera om lämnad information är korrekt. Detsamma gäller i . Inom EU är det för när- varande inte möjligt att inhämta information på liknande sätt. I ett svenskt och europeiskt perspektiv blir det därför inte möjligt att överföra en sådan differentiering, eftersom det inte finns tillgång till ett sådant jämförelsematerial som behövs för att kunna genom- föra en kontroll. En differentiering på axlar där skattenivån ökar med fler axlar utan någon hänsyn till vikten (som t.ex. i , och m.fl. länder) skulle enligt kommitténs mening ge fel styr- effekter. Fler antal axlar bör inte missgynnas, eftersom slitaget på vägen minskar när vikten fördelas på fler axlar. För att möjliggöra en kostnadseffektiv kontroll och minska utrymmet för fel och fusk bör differentieringen vara okomplicerad och enbart göras utifrån motorfordonets egenskaper. Kommitténs överväganden i den delen finns i avsnitt 8.8.3. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Slutsats – inget lands system går i sin helhet att överföra, men delar av andra länders koncept kan användas Att kunna överföra något annat lands vägtullssystem kräver att en mängd saker faller på plats. Ur teknisk synvinkel behövs ett system som baseras på satellitpositionering eller annan teknik i kombina- tion med satellitpositionering, på grund av stora vägnät. Systemet bör ägas, utformas och förvaltas av staten. Skattebeslut bör fattas av beskattnings- eller uppbördsmyndigheten. Tjänste- leverantörer bör konkurrera om kunder i en konkurrensutsatt del av vägskattesystemet, vilket minimerar risken för monopol. Kommittén anser att det inte finns något lands vägtullssystem som helt och hållet går att överföra till svenska förhållanden. Frågan är då om det vore möjligt att överföra delar av andra länders system- koncept. Närmast till hands ur ett sådant perspektiv ligger systemen i , och . Systemen i och omfattar dessutom vägnät av samma storleksordning som i . I är vägtullen en avgift och systemet ägs av ett statligt företag som beräknar och tar in avgiften. Det vägnät där avgiften tas ut är dock begränsat till motorvägar och andra större vägar. Ansvaret för mätning av körd sträcka vilar på staten och information om var fordonen befinner sig skickas i princip i realtid genom avtal med tjänsteleverantörer. Som ett alternativt förfarande erbjuds rutt- biljetter. Den ungerska avgiften differentieras på antal axlar. Från detta system går det att överföra modellen för hantering av sällan- användare och tillfälliga besökare genom erbjudandet av ruttbiljetter och modellen för den konkurrens som finns bland tjänsteleverantörer. I är vägtullen en skatt och systemet ägs av staten. Diffe- rentieringen på tillåten vikt och antal axlar kräver att fordonsägaren vid varje enskilt tillfälle håller reda på fordonskombinationens konfiguration och hur långt fordonet har kört med olika konfigu- rationer. Från system går det att överföra modellen med att de enskilda ansvarar för att lämna uppgifter till grund för skatte- uttaget och att staten vid behov utför kontroller och revisioner. I system finns krav på de skattskyldiga att lagra omfatt- ande information om varje resa, lastnings- och lossningsplatser m.m. Detta är också något som delvis skulle kunna överföras. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem I är vägtullen en avgift och systemet ägs av staten. Differentiering av avgiften sker utifrån typ av motorfordon och släpfordon. Systemet skiljer sig påtagligt från andra vägtullssystem genom tillhandahållandet av licenser. En giltig licens krävs för varje fordon, oavsett om det är ett motorfordon eller släpfordon. Från detta system går det att överföra modellen att de enskilda ansvarar för att lämna uppgifter till grund för avgiftsuttaget och att staten utför kontroller. I systemet finns det även krav på att dokumentera bland annat uppgifter om fordonets användning på vägarna. Detta är också något som skulle kunna överföras. 9.3Några tänkbara system för en svensk avståndsbaserad vägskatt De allmänna krav som rimligen kan ställas på ett system för en avståndsbaserad vägskatt enligt avsnitt 8.2.2 och de förutsättningar som tekniken ger (kapitel 6) är utgångspunkten för vilka system som är möjliga att använda. Kostnaderna för investeringar, drift och administration ska också vägas in i bedömningen. I detta avsnitt beskrivs fem tänkbara system för en avstånds- baserad vägskatt. Vissa saker är gemensamma för samtliga system- alternativ och finns därför inte med i beskrivningen av respektive alternativ. Detta gäller vad skatten baseras på, skattskyldighetens omfattning (avseende fordon och vägnät), vilka som är skattskyldiga och att själva skattesystemet utformas, ägs och administreras av staten. Fyra av de fem systemen är baserade på satellitpositionering, eftersom det är den teknik som passar de svenska förhållandena bäst. Avsnittet avslutas med en sammanfattande beskrivning i tabellform över de olika systemen samt en analys och bedömning av vilket av dessa som är att föredra. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem I detta system tas skatt ut i enlighet med uppgifter som kommer från de skattskyldiga själva. Det ställs krav på att de skattskyldiga ska dokumentera väganvändningen, men de skattskyldiga är ganska fria att välja utrustning och sätt för att dokumentera detta. Ruttbiljetter erbjuds som ett alternativt förfarande. Skatten differentieras utifrån motorfordonets egenskaper. Skatten kan differentieras utifrån motorfordonets egenskaper, det vill säga utifrån dess viktklass, antal axlar och EURO-utsläppsklass samt förekomsten av draganordning. Eftersom det inte ställs krav på någon specifik fordonsutrustning skulle det bli svårt för de skatt- skyldiga att lämna de uppgifter som skulle krävas för differentiering utifrån tid och rum, verkligt antal axlar eller verklig axelvikt. Det skulle även krävas mycket i form av vägkontroller och vägkants- utrustning för att upprätthålla en tillräcklig efterlevnadskontroll vid sådana differentieringsgrunder. De skattskyldiga lämnar uppgifter till grund för skatteuttaget2 I detta system ska de skattskyldiga i förväg anmäla att fordonet kommer att användas på de vägar som omfattas av skatten (för- anmälan). Därigenom får myndigheterna kännedom om vem som är skattskyldig för varje fordon, vilket underlättar myndigheternas administration och efterlevnadskontroll. Vidare ska de skattskyldiga lämna uppgifter om fordonens användning av vägarna. Sådana uppgifter kan lämnas i efterhand och avse , exempelvis en kalendermånad. Beslut fattas sedan baserat på dessa uppgifter. Om det senare kommer fram skäl 2 Ansvaret för beskattningsunderlaget ligger då på de skattskyldiga. Detta är den vanligaste ordningen på skatteområdet (undantaget är trängselskatten). Val av modell för utformning av ett vägskattesystem för det kan det ursprungligen fattade beslutet omprövas. Uppgifterna lämnas elektroniskt. För att säkerställa att de skattskyldiga lämnar rätt uppgifter och för att det ska vara möjligt att kontrollera uppgifterna i efterhand bör det krävas att de skattskyldiga för något slags dokumentation över väganvändningen. Även om det inte ställs några detaljkrav på dokumentationen måste den likväl, för att kunna fylla sin funktion, spegla hur fordo- net har använts på vägarna . Skatte- verket kan behöva formulera vilka uppgifter som bör dokumenteras, på ett liknande sätt som verket har gjort i form av en rekommenda- tion om vad en körjournal bör innehålla.3 För att dokumentera väganvändningen kan de skattskyldiga föra någon form av eller elektronisk logg. Någon specifik ut- rustning behöver inte installeras i fordonet för ändamålet, utan dokumentationen bör kunna föras med hjälp av t.ex. vägmätaren, färdskrivaren eller en digital körjournal. Vidare bör det vara möjligt att använda satellitpositioneringstjänster och dylikt. Eftersom det i detta system inte är obligatoriskt att använda ut- rustning i fordonet så har staten inte någon skyldighet enligt Euro- vinjettdirektivet att tillhandahålla utrustning. Ruttbiljett som alternativt förfarande Ruttbiljetter är något som erbjuds i vägtullssystem i flera andra län- der. Det är ett förfarande som i korthet innebär att den enskilde lämnar uppgifter om en avsedd färdväg och betalar i förväg. Ett sådant alternativt förfarande är möjligt att erbjuda i alternativ A. Framför allt sällananvändare och tillfälliga användare bedöms ha stor nytta av ett sådant alternativt förfarande. 3 /privat/skatter/arbeteinkomst/formaner/bilarmm/korjournal.4.18e1b1 0334ebe8bc8000695.html Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Kontroll av att de skattskyldiga har lämnat föranmälan och rätt uppgifter om väganvändningen samt att skatten är betald kan göras genom kameraövervakning vid vägkanten. Kameror för ändamålet kan sättas upp dels inom landet, dels vid landets gränser. Därutöver kan bemannade vägkontroller användas för att kon- trollera samma saker. Beskattnings- eller uppbördsmyndigheten kan även göra kon- troller av lämnade deklarationer. Myndigheten kan därvid gå igenom den dokumentation som de skattskyldiga bevarar som underlag för deklarationerna och annat tillgängligt material. Om det vid den utredningen visar sig att deklarationerna brister kan myndigheten ompröva tidigare fattade skattebeslut och även ta ut skattetillägg eller en liknande ekonomisk sanktion. De som gör sig skyldiga till olika överträdelser, t.ex. inte fullgör skyldigheten att lämna uppgifter till myndigheterna eller inte betalar skatten , bör drabbas av någon form av sanktion. Som exempel kan en sanktionsavgift tas ut eller så kan fordonet beläggas med användningsförbud. Liksom i alternativ A tas skatt ut i enlighet med uppgifter som kommer från de skattskyldiga själva. Även här ska de skattskyldiga dokumentera väganvändningen, men till skillnad från i alternativ A ställs det särskilda krav på hur detta ska göras. I likhet med i alter- nativ A kan ruttbiljetter erbjudas som alternativt förfarande. Också här differentieras skatten utifrån dragfordonets egenskaper. Skatten kan differentieras på samma sätt som i alternativ A. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem De skattskyldiga lämnar uppgifter till grund för skatteuttaget4 Även i detta system bör det krävas av de skattskyldiga att de ska föranmäla sina fordon och lämna uppgifter om hur fordonen har använts på vägarna. Uppgifterna lämnas elektroniskt. Vidare ska de skattskyldiga även här dokumentera väganvänd- ningen. Till skillnad från i alternativ A ställs det dock här krav på att dokumentationen ska ske i form av en elektronisk logg i vilken det löpande lagras information om fordonets rörelser på vägarna. Extern lagringsplats för dokumentationen I avsnitt 8.9.3 redogörs för olika modeller som kan användas för att trygga en känd och säker lagringsplats av informationen om fordo- nens rörelser på vägarna. Kommittén förordar i det avsnittet modellen att låta privata aktörer, som har genomgått en tillstånds- prövning, erbjuda lagringsplats. Det bör därför ställas krav på att de skattskyldiga ska föra den elektroniska loggen med hjälp av en tillståndsprövad privat aktör, en så kallad tjänsteleverantör. De krav som ställs på att dokumentera väganvändningen tar sikte på vad som ska lagras och hur det ska göras. Det rör sig alltså om funktionella krav, som inte omfattar att en viss teknik eller en viss utrustning ska användas. Bland annat bör det ställas krav på att lagra fordonets position. Detta för med sig att systemet blir baserat på satellitpositionering. Det finns därmed stora möjligheter att använda teknik och utrustningar som redan finns på marknaden för detta nya ändamål. Det finns även stora möjligheter att löpande utveckla nya tekniska lösningar för ändamålet att lagra information. 4 Ansvaret för beskattningsunderlaget ligger då på de skattskyldiga. Detta är den vanligaste ordningen på skatteområdet (undantaget är trängselskatten). Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Ruttbiljett som alternativt förfarande Även här är det möjligt att erbjuda ruttbiljetter som ett alternativt förfarande. Framför allt sällananvändare och tillfälliga användare bedöms ha stor nytta av att ett sådant alternativt förfarande finns. Om ruttbiljetter används behövs ingen särskild utrustning i fordonet. Eftersom fordonsutrustning inte är obligatorisk måste staten inte tillhandahålla någon utrustning (artikel 7j.2 i Eurovinjettdirektivet). Samma kontroller kan göras som i alternativ A. Här tillkommer dock kontroller av den elektroniska loggen och tillsyn över tjänste- leverantörernas verksamhet. Det är även samma sanktionsmöjligheter som i alternativ A, med tillägg för att en sanktion bör drabba den som inte fullgör skyldig- heten att föra en elektronisk logg. I alternativ C bygger systemet på ett avläsningsförfarande där myn- digheten samlar in de uppgifter som ska ligga till grund för skatte- uttaget. De skattskyldiga har ingen skyldighet att lämna uppgifter om väganvändningen, men måste däremot se till att använda den fordonsutrustning som myndigheten kräver. Skatten kan differen- tieras utifrån dragfordonets egenskaper och med hänsyn till tid och rum. Skatten kan differentieras på samma sätt som i alternativen A och B med tillägg för att det här även är möjligt att differentiera skatten på tid och rum. En sådan differentiering innebär att skatten varierar med hänsyn till var och när transporter utförs. Det kan exempelvis göras åtskillnad mellan tätort och landsbygd och mellan dag och natt. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Skatten tas ut genom ett avläsningsförfarande5 Om skatten differentieras utifrån tid och rum anser kommittén att det inte vore lämpligt att låta systemet bygga på ett deklarations- förfarande.