sou · H5B31 · 2017-01-04 00:00:00 — 815 § i förordningen (1996:1515) med instruktion för . Styrning och organisering av landsbygdspolitiken Tillväxtanalys har på uppdrag av kommittén genomfört en jämförelse av landsbygdspolitik i , , och Kanada.10 , och arbetar med olika former av landsbygdsbedömning av politiska besluts konsekvenser för landsbygdsområden. Den praktiska tillämpningen av en sådan bedömning sker vanligtvis genom att tjänstemän inom regeringskanslier och myndigheter använder checklistor som stöd för sina bedömningar. Landsbygdsbedömning kan antingen vara obligatorisk eller frivillig, vilken av dessa modeller som är mest effektiv är det dock utifrån länderjämförelsen svårt att fastslå. Erfarenheterna av landsbygdsbedömningar är enligt Tillväxtanalys blandade. En lärdom från länderjämförelsen är att det är viktigt med ett tydligt ansvar för landsbygdsbedömningen. Det är också viktigt att de som ska utföra bedömningen förstår behovet av den samt att de har tillgång till bra faktaunderlag och statistik om sina landsbygder. Vidare är det viktigt att det finns ett ansvar för att följa upp och ta emot rapporter om landsbygdsbedömning. Motivationen för att genomföra landsbygdsbedömningar ökar också om den synliggörs utanför regeringskanslier och myndigheter, genom exemplifieringar av hur den fungerar och vilka effekter den kan ha. Konsekvenserna för landsbygderna bör uppmärksammas genom en särskild landsbygdsbedömning Landsbygdsfrågorna är tvärsektoriella till sin karaktär, men i är det med nuvarande organisation landsbygdsministern i som har ett särskilt ansvar för dessa frågor. När ett departement har ansvar för en tvärsektoriell fråga sker den gemensamma beredningen i alla ärenden som kan beröra en sådan fråga med den enhet eller funktion på departementet som har till ansvar att bevaka och samordna frågan. Att en fråga har konsekvenser för landsbygderna är emellertid inte alltid lätt för en sakenhet på ett enskilt departement att inse. För att säkerställa att inga konsekvenser för landsbygderna förbises i regeringens beslutsprocess föreslår kommittén därför att en särskild landsbygdsbedömning av besluten införs. Förebilden för en sådan landsbygds- 10 Tillväxtanalys PM 2016:11. Landsbygdspolitik och landsbygdssäkring – i , , och . Styrning och organisering av landsbygdspolitiken bedömning är de landsbygdsbedömningar som förekommer i andra länder samt den miljöbedömning av regeringens beslut som redan praktiseras i . En landsbygdsbedömning ska ge en översiktlig beskrivning av ett förslags konsekvenser för landsbygderna. Genom en sådan bedömning uppmärksammas konsekvenserna tidigt i processen, vilket gör det möjligt att utveckla förslaget så att det blir så gynnsamt som möjligt för landsbygderna. Ett förslags konsekvenser för landsbygderna ska redovisas genom att ett särskilt frågeformulär för landsbygdsbedömning ifylls. I de fall förslaget har konsekvenser för landsbygderna ska formuläret bifogas den gemensamma beredningen och vid delningen av ett förslag till beslut. Den enhet som är ansvarig för landsbygdsfrågorna ska sedan följa upp att en landsbygdsbedömning görs och göra en sammanställning av hur många beslut som tagits med och utan en sådan bedömning. För att öka genomslagskraften för landsbygdsbedömningarna bör sammanställningen skickas för kommentarer till den politiska ledningen i samtliga departement. 8.1.3Regeringen bör tydliggöra vissa myndigheters och statliga bolags landsbygdspolitiska ansvar Kommitténs förslag: , och , Universitets- och högskolerådets, , Statens jordbruksverks, , , och landsbygdspolitiska ansvar tydliggörs i respektive myndighets instruktion. I ägaranvisningarna till och ska dessa bolags samhällsuppdrag för kapitalförsörjning till näringslivet i hela landet förtydligas, i synnerhet vad gäller företag som är verksamma i glesa miljöer. Kommittén bedömer att statens verksamheter behöver styras tydligare om landsbygdernas särskilda behov ska komma i fokus. Inom de områden som kommittén anser vara av särskild betydelse för landsbygdernas utveckling behöver regeringen tydliggöra att vissa Styrning och organisering av landsbygdspolitiken myndigheter ska ha ett genomförandeansvar inom landsbygdspolitiken. De myndigheter som kommittén anser ska ha ett sådant tydligt genomförandeansvar är , , Universitets- och högskolerådet, , , , , och . Kommittén föreslår att dessa myndigheters genomförandeansvar inom landsbygdspolitiken ska tydliggöras i respektive myndighets instruktion. I instruktionen bör stadgas att myndigheterna i sitt arbete ska beakta landsbygdernas förutsättningar och behov utifrån de av riksdag och regering fastlagda landsbygdspolitiska målen. I instruktionerna kan regeringen också lägga fast vissa andra grundläggande förutsättningar för att myndigheterna ska kunna ta ett landsbygdspolitiskt ansvar, till exempel myndigheternas geografiska placering. Genom att tydliggöra ovanstående myndigheters landsbygdspolitiska ansvar i deras instruktioner blir uppdraget långsiktigt och grundläggande för myndigheternas verksamhet. För att säkerställa att landsbygdsfrågorna inte bara uppmärksammas i och i de statliga myndigheterna föreslår kommittén att AB:s och Saminvest AB:s samhällsuppdrag för kapitalförsörjning till näringslivet i hela landet, i synnerhet vad gäller företag i glesa miljöer, tydliggörs i dessa bolags ägaranvisningar.11 8.1.4Länsstyrelsernas roll inom landsbygdspolitiken stärks Kommitténs förslag: Regeringen ser över länsstyrelsernas finansiering i syfte att öka förvaltningsanslagets andel av finansieringen. 11 Kommittén lämnar i kapitel 2 (avsnitt 2.3) förslag som syftar till att stärka och Saminvests uppdrag att främja näringslivets kapitalförsörjning i hela landet. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken Länsstyrelserna är statens regionala företrädare genom att dels ha egna ansvarsområden och dels samverka med myndigheter som inte har någon egen regional organisation. Genom att länsstyrelserna har lång erfarenhet av att hantera uppgifter inom många olika politikområden har de särskilt goda förutsättningar för att arbeta tvärsektoriellt. Länsstyrelserna ansvarar för att inom sitt ansvarsområde samordna statliga myndigheters insatser i länen. Det innebär att de har det övergripande ansvaret för att hålla ihop de statliga myndigheternas verksamheter i respektive län. Länsstyrelserna har också ett ansvar för viktiga landsbygdsfrågor, inte minst inom EU- finansierade program. En betydelsefull del av det ansvaret är att utarbeta och genomföra regionala handlingsplaner i samverkan med ett partnerskap där kommuner och landsting samt företrädare för näringsliv och ideella aktörer ingår. Även om det regionala utvecklingsansvaret i flertalet län har överförts till kommuner och landsting har länsstyrelserna i samtliga län uppgiften att främja och samordna de statliga myndigheternas insatser för regional tillväxt. Länsstyrelserna har således stor kunskap på området och viktiga uppgifter och nätverk i respektive län. Sammantaget gör detta att länsstyrelserna bör kunna ta ett ökat ansvar för att i länen samordna statens arbete gentemot landsbygderna. erfarenheter visar dock att länsstyrelserna ibland har haft svårt att klara samordningsuppdraget. Skälen till detta är flera, men har bland annat att göra med styrningen av länsstyrelserna. Länsstyrelserna sorterar visserligen under , men finansering och styrsignaler kommer dessutom från ett flertal andra departement och myndigheter. Länsstyrelsernas förvaltningsanslag finansierar drygt hälften av myndighetens verksamhet.12 Den resterande halvan utgörs till största delen av bidrag. Länsstyrelsernas sektoriserade finansiering och styrning bidrar till att verksamheter som inte finansieras genom särskilda bidrag riskerar att trängas undan. 12 Förvaltningsanslag, liksom sakanslag är inga formaliserade begrepp. Vanligtvis avses med förvaltningsanslag sådana anslag som finansierar den löpande driften av en myndighet (förvaltningsutgifter). Med sakanslag avses alla anslag som är avsedda att finansiera andra utgifter än förvaltningsutgifter. Förslag till utvecklad finansiell styrning, s. 52 och 2011. om ekonomisk styrning, s. 14. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken finansieringen försvårar också länsstyrelsernas planering, såväl på kort som på lång sikt. Vidare försämrar länsstyrelsernas många finansieringskällor förutsättningarna för att bedriva ett tvärsektoriellt arbete, då sakanslag och bidrag ofta är kopplade till vissa sakfrågor och länsstyrelserna saknar möjlighet att själva prioritera resurserna. Utifrån kommitténs perspektiv är det viktigt att länsstyrelserna klarar att ta ett utökat ansvar för att samordna statens arbete gentemot landsbygderna. Länsstyrelsernas splittrade finansiering är i det sammanhanget ett problem. Kommittén föreslår därför att regeringen ser över länsstyrelsernas finansiering i syfte att öka förvaltningsanslagets andel av finaniseringen. Regleringen av länsstyrelsernas samordningsuppdrag är också otydlig. Exempelvis har de i uppdrag att samordna staten på den regionala nivån som många av de statliga myndigheterna saknar ett uppdrag att låta sig samordnas av länsstyrelserna. I avsnitt 8.1.3, 8.1.5 och 8.1.6 lämnar kommittén förslag som syftar till att stärka den statliga samordningen inom landsbygdspolitiken och tydliggöra vissa statliga myndigheters ansvar för landsbygdsutvecklingen. Ett exempel på bristande samverkan mellan myndigheter är när andra myndigheter överklagar beslut. Kommitténs bedömning är att om myndigheter har skiljaktiga uppfattningar bör denna konflikt i första hand lösas på annat sätt än genom överklagande. lämnade ett delbetänkande.13 I likhet med flera andra utredningar konstaterar att staten på regional nivå är fragmenterad och sektoriserad. bedömer också att behovet av samverkan mellan olika statliga myndigheter för att göra helhetsanalyser och avvägningar mellan olika sektorsintressen blir allt större. I slutbetänkandet avser att lämna förslag på hur uppdrag att samordna staten regionalt kan förtydli- 13 SOU 2016:48. Regional indelning – tre nya län. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken gas och förstärkas samt hur länsstyrelsernas roll i det regionala tillväxtarbetet kan förtydligas. Om Indelningskommitténs aviserade förslag om en stärkt samordningsroll för länsstyrelserna leder till att fler regionala uppgifter som ligger på andra statliga myndigheter kan överföras till länsstyrelserna är det viktigt, enligt kommitténs mening, att verksamheten sprids i länen och inte enbart koncentreras till residensstäderna. 8.1.5Landsbygdsdelegationer inrättas i länen Kommitténs förslag: I varje län inrättas en strategisk och operativ samordningsfunktion, benämnd landsbygdsdelegation. Inom ramen för länsstyrelsernas samordningsuppdrag ska landsbygdsdelegationerna i länet samordna de statliga myndigheternas verksamhet inom landsbygdspolitiken. I landsbygdsdelegationerna ska ingå representanter för , , , , , , , och universitet och högskolor samt för kommuner och landsting/samverkansorgan. Andra myndigheter organisationer och sammanslutningar kan också ingå om landsbygdsdelegationerna finner det lämpligt. Landsbygdsdelegationerna leds av landshövdingarna och biträds av varsitt sekretariat som länsstyrelserna ansvarar för. Landsbygdsdelegationernas uppgifter och sammansättning regleras i en särskild förordning. Det är kommitténs bestämda uppfattning att staten behöver samordna sig på ett bättre sätt för att möta landsbygdernas behov. I avsnitt 8.1.2 i detta kapitel lägger vi förslag som är tänkta att stärka samordningen i detta syfte inom . I det här avsnittet bygger kommittén vidare på en samlad modell för den statliga styrningen av landsbygdspolitiken genom att lämna förslag om inrättande av en strategisk och operativ samordningsfunktion på regional nivå. För att åstadkomma en samlad statlig styrning räcker det inte med att samordnar sig bättre än och inte Styrning och organisering av landsbygdspolitiken heller att de statliga myndigheterna förbättrar sin samordning på nationell nivå (se förslag om detta i avsnitt 8.1.6). Avgörande för om samordningen i praktiken ska lyckas är att den också stärks regionalt. En effektiv regional samordning kräver aktiv medverkan på nationell nivå En effektiv statlig samordning på regional nivå kräver ett fungerande samspel mellan de nationella myndigheterna, och länsstyrelserna. Myndigheternas aktiva medverkan är avgörande för att samordningen ska fungera. kan bidra med förutsättningar och stöd i samordningen. Det konkreta arbetet med att få olika statliga verksamheter att möta landsbygdernas möjligheter och utmaningar kan däremot bara genomföras av de ansvariga myndigheterna. På motsvarande sätt blir regeringens aktiva styrning av myndigheterna helt avgörande för om samordningen ska leda till konkreta förbättringar för invånare och företag i landsbygderna. behöver därför stärka sin förmåga att styra och stödja myndigheternas samordning på området, liksom på att utveckla system och funktioner som kan förbättra detta arbete. Landsbygdsdelegationer inrättas i länen För att länsstyrelsernas roll inom den regionala landsbygdspolitiken ska kunna stärkas behöver de arbeta i nya organisatoriska former som klargör ansvaret för såväl de som ska samordna som för de verksamheter och myndigheter som ska samordnas. För att stärka samverkan mellan olika sektorsmyndigheters verksamheter i syfte att bättre anpassa dessa till landsbygdernas behov och förutsättningar, föreslår kommittén därför att en strategisk och operativ samordningsfunktion inrättas i respektive län. Sådana samordningsfunktioner kan lämpligen benämnas landsbygdsdelegationer. De bör i likhet med till exempel vattendelegationerna ledas av landshövdingarna. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken I övrigt bör delegationerna bestå av representanter för , , , , , , , och universitet och högskolor samt för kommuner och landsting/samverkansorgan. Förutom att lärosätena i landsbygdsdelegationerna företräds av universitet och högskolor i stället för av Universitets- och högskolerådet är det de myndigheter som kommittén föreslår ska ges ett särskilt genomförandeansvar som också representeras i landsbygdsdelegationerna (se 8.1.3). Landsbygdsdelegationerna bör dessutom, för att kunna utföra ett operativt samordningsarbete, biträdas av varsitt sekretariat som länsstyrelserna ansvarar för. De kommunala organen lägger i betydande utsträckning grunden både för näringslivets utveckling och för medborgarnas välfärd genom sitt ansvar för utbildning, samhällsservice, planläggning, bostadsförsörjning och olika typer av näringspolitiska insatser. Därför är det mycket viktigt att kommunerna och landstingen/samverkansorganen medverkar i landsbygdsdelegationernas arbete. Utöver de ovan nämnda är det upp till delegationerna i det enskilda länet att bedöma om ytterligare aktörer bör involveras i arbetet. Det finns en mängd myndigheter, organisationer och sammanslutningar som i de olika länen kan vara viktiga för landsbygdsdelegationernas arbete. I de nordliga länen är det exempelvis viktigt att i någon form involvera representanter för rennäringen i arbetet. Landsbygdsdelegationernas huvudsakliga uppgift bör vara att, inom ramen för länsstyrelsernas samordningsuppdrag, i länet samordna de statliga myndigheternas verksamhet inom landsbygdspolitiken. Delegationerna bör också vara ett forum för dialog och erfarenhetsutbyte. Genom landsbygdsdelegationernas samordnande uppdrag ökar möjligheten till samsyn mellan myndigheter, vilket i sin tur kan bidra till att förebygga sådana skiljaktigheter som har lett till att beslut överklagas eller överprövas av andra statliga myndigheter. Landsbygdsdelegationerna kommer också att kunna bidra till att enskilda länsstyrelser agerar mer samlat. Som kommittén beskriver inledningsvis i detta kapitel tenderar landsbygdspolitiken att glömmas bort i den regionala tillväxtpolitiken. En viktig uppgift för landsbygdsdelegationerna blir därför att föra in landsbygdsdimensionen på ett tydligare vis i det regionala utvecklingsarbetet. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken Det regionala utvecklingsansvaret har i hela landet, förutom , förts över från staten till landsting eller samverkansorgan. Samverkansorgan är ett kommunalförbund som utgörs av ett läns kommuner och där även kan ingå som medlem. I det regionala utvecklingsansvaret ligger att utarbeta och fastställa regionala utvecklingsstrategier och utvecklingsprogram. I det arbetet ska de ansvariga landstingen och kommunerna samverka med länsstyrelserna och övriga berörda statliga myndigheter. Landsbygdsdelegationernas uppgift blir här att på ett mer effektivt sätt än tidigare samordna staten i arbetet med regional utveckling. I delbetänkandet noterar kommittén att ett fungerande samarbete bygger på att det finns väl utvecklade relationer mellan de som arbetar vid de berörda myndigheterna och organisationerna. Här kan landsbygdsdelegationerna spela en viktig roll för att stärka dessa relationer. Delegationerna är således inget konkurrerande organ när det gäller det regionala utvecklingsansvaret. Det ansvaret ligger otvetydigt på landsting och samverkansorgan (utom i ). Landsbygdsdelegationerna har i relation till det regionala utvecklingsarbetet två huvudsakliga funktioner 1.att tydliggöra landsbygdsdimensionen, samt 2.att mer effektivt samordna det statliga agerandet. Landsbygdsdelegationernas arbete måste vara anpassat till de enskilda länens förutsättningar. Det innebär att sättet som delegationerna väljer att bedriva sitt arbete på kan variera mellan olika län. Det är dock viktigt att delegationerna arbetar operativt och strategiskt inom de av landsbygdskommittén utpekade sakområdena, med fokus på att effektivt samordna det statliga agerandet.14 Arbetet ska utgå från de landsbygdspolitiska mål som kommer att tas fram av riksdag och regering. Länsstyrelserna bör ha ett särskilt ansvar att följa upp och återrapportera till regeringen om hur arbetet i delegationerna utvecklas 14 Dessa sakområden är näringsliv och företagande, infrastruktur och bredband, offentlig och kommersiell service, kompetensförsörjning, samhällsplanering och bostadsförsörjning, samt det civila samhället. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken och vilka konkreta effekter det ger på statens verksamheter ur ett landsbygdsperspektiv. Det finns en uppenbar risk för att landsbygdsfrågorna blir ofokuserade i och med att de berör så många delar av samhällets funktioner. Det måste därför understrykas att tydliga prioriteringar krävs också i landsbygdsdelegationernas arbete. Delegationernas uppdrag bör därför preciseras till att genomföra en strategisk och operativ samordning av relevanta statliga myndigheters verksamheter gentemot landsbygdsområdena. 8.1.6En tydligare reglering av den statliga styrningen av landsbygdspolitiken Kommitténs förslag: Statliga myndigheters ansvar för landsbygdsutvecklingen regleras i en särskild förordning. får ansvar för att på nationell nivå främja och följa upp arbetet med att nå de av riksdag och regering fastställda målen för landsbygdspolitiken. ska på nationell nivå främja och samordna , och , Universitets- och högskolerådets, , Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analysers (Tillväxtanalys), Verket för innovationssystems (), , Havs- och vattenmyndighetens, , , Arbetsförmedlingens, Statens kulturråds och arbete med de nationella målen för landsbygdspolitiken. Utifrån analysen och diskussionen i det här kapitlet kan man dra ett antal slutsatser om hur staten bättre ska kunna möta landsbygdernas behov och önskemål. •att staten behöver finna sätt att samordna sig själv över rådande sektorsgränser för att klara av sina uppgifter mot landsbygderna, •att samordningen behöver ske dels inom , dels mellan de statliga myndigheter som hanterar viktiga frågor som rör landsbygdernas befolkning, Styrning och organisering av landsbygdspolitiken •att det inte är realistiskt att utgå ifrån att alla statliga verksamheter ska bli föremål för en skarp och konkret samordning riktad direkt mot landsbygdernas behov. En prioritering är nödvändig för att ge full effekt där behoven är som störst, •att som det krävs gemensamma nationella utgångspunkter för målformulering och samordning inom sker samordningen av myndigheternas verksamheter med fördel utifrån olika regionala kontexter, samt •att samordningen kommer att kräva nya arbetsformer som utvecklas löpande såväl i som i myndigheterna. Slutsatserna ovan har fått kommittén att föreslå en förbättrad samordning av landsbygdsfrågorna i samt inrättandet av landsbygdsdelegationer på regional nivå. Genom dessa förslag vill kommittén, för det första, åstadkomma en mer samordnad styrning av det statliga agerandet inom landsbygdspolitiken och, för det andra, ge landsbygdspolitiken en starkare ställning i och i myndigheterna. För att ge stadga till den mer samlade styrningen behövs emellertid också en tydligare reglering av landsbygdspolitiken. En reglering som även inbegriper statliga myndigheters ansvar på nationell nivå. Ett förslag om en sådan reglering lämnas i detta avsnitt. Statliga myndigheters ansvar för landsbygdsutvecklingen bör regleras i en särskild förordning Kommittén föreslår i detta betänkande att riksdag och regering beslutar om mål för en sammanhållen landsbygdspolitik. För att dessa mål ska bli mer än vackra ord måste dock målen konkretiseras och ges möjlighet att få genomslag ute i landet. Som framgår av 8.1.5 föreslår kommittén att det ska inrättas länsvisa landsbygdsdelegationer. I kommitténs modell är det huvudsakligen genom dessa delegationers arbete som de olika politikområdena ska knytas samman och implementeras i en samlad landsbygdspolitik på regional och lokal nivå. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken För att en sådan samlad landsbygdspolitik som kommittén föreslår ska få stabilitet och genomslagskraft behöver den dock förankras i en särskild förordning. I en sådan förordning preciseras landsbygdsdelegationernas och de statliga myndigheternas ansvar för landsbygdsutvecklingen (se författningsförslag). Kommittén vill särskilt understryka vikten av att landsbygdspolitiken samordnas på nationell nivå. I den föreslagna förordningen ges därför ett särskilt ansvar för att på nationell nivå samordna, följa upp och främja arbetet med att nå de nationella målen för landsbygdspolitiken. Det finns ett antal myndigheter som kommittén bedömer att det är särskilt viktigt ur ett landsbygdspolitiskt perspektiv att deras verksamhet samordnas och utvecklas. De myndigheter vars arbete med de nationella målen för landsbygdspolitiken kommittén föreslår att på nationell nivå ska samordna är: , , Universitets- och högskolerådet, , Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Verket för innovationssystem (), , Havs- och vattenmyndigheten, , , , och . I vårt delbetänkande konstaterar vi att det finns ett rikt föreningsliv i de svenska landsbygderna. Ett föreningsliv som har betydelse i flera avseenden. Människors engagemang och förmåga till samarbete och organisering är grunden för en hållbar utveckling. Föreningsliv och organisering i andra former ger glädje och mening för människor, både som utövare och åskådare.1 Ideella föreningar bidrar med olika aktiviteter, men är också arbetsgivare och skapar jobb. De skapar lokal identitet och attraktivitet. Föreningar utvecklar, driver och förvaltar lokal service och infrastruktur. Genom ett rikt föreningsliv stärks en bygds sociala kapital. En landsbygdspolitik måste därför ta till vara och underlätta för den avgörande insats som civilsamhället bidrar med. 9.1Civilsamhällets organisationer tar ansvar för lokal landsbygdsutveckling Föreningslivet bidrar till lokal identitet och attraktivitet