sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — I praxis har artikeln tolkats så att rätten till rättsmedel gäller för den som på rimliga grunder kan göra gällande att han eller hon ut- satts för ett konventionsbrott. Artikeln innebär att den som påstår sig vara offer för ett brott mot konventionen ska ha tillgång till ett rättsmedel för att få sitt påstående prövat och för att, om det finns skäl till det, erhålla rättelse eller gottgörelse i någon form. Det inne- bär alltså att en kränkning av artikel 13 kan uppkomma även i fall då ingen annan bestämmelse i konventionen faktiskt överträtts. Rätts- medlet kan vara effektivt även om klagandens talan inte vinner bifall. Något direkt krav på lagprövning uppställs inte heller. Däremot mås- te den enskilde få frågan om konventionsbrott reellt prövad och, om ett sådant anses ha inträffat, få rättelse eller någon typ av gottgörelse. Staten har alltid bevisbördan för att ett anvisat rättsmedel är effek- tivt. Ett rättsmedel enligt artikel 13 ska vara ägnat att leda till rättelse eller ge möjlighet till gottgörelse för konstaterade kränkningar. Artikeln kräver inte ett rättsmedel inför domstol utan även admi- nistrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konven- tionskraven. I många fall är möjligheten att föra skadeståndstalan tillräcklig för att motsvara kraven i artikeln. Om konventionsstatens nationella rätt endast till en del medger att gottgörelse lämnas vid ett konventionsbrott, ska Europadomstol- en, om så anses nödvändigt, tillerkänna den förfördelade skälig gott- görelse. Detta framgår av artikel 41 i . Innebör- den är att om konventionsstaten inte har levt upp till kravet i arti- kel 13 på ett effektivt rättsmedel, kan såsom en påföljd för det konventionsbrottet tvinga fram skälig gottgörelse till den förfördelade. Rättsmedel i svensk rätt Konventionsstaterna har stor frihet att välja på vilket sätt de ska åstadkomma effektiva rättsmedel så länge den nationella reaktionen på en rättighetskränkning är tillgänglig, effektiv och ade- kvat (se NJA 2012, s. 211). Möjligheten till ändring av domar och beslut liksom undanröj- ande av domar vid rättegångsfel m.m. och omprövning av beslut, lik- som beslut om verkställighetshinder enligt utlänningslagen (2005:716) kan till sin karaktär ses som effektiva rättsmedel. Detsamma gäller rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa reger- ingsbeslut och särskilda skyndsamhetskrav i . Ge- nom val av lägre påföljd, straffnedsättning och nedsättning av avgift kan staten också uppfylla detta krav. Detsamma gäller kränknings- ersättning vid diskriminering och ersättning vid frihetsberövande. Justitiekanslerns skadereglering anses också som ett effektivt rätts- medel. har i domen mot (no. 9248/81, ) uttalat att den tillsyns- och kon- trollverksamhet av JO och JK som inte utmynnar i juridiskt bind- ande beslut, sedda för sig inte uppfyller kravet på effektivt rättsme- del i den mening som avses i artikel 13. Möjligheten till ideellt skadestånd vid kränkningar av konventio- nen slogs i svensk rättsordning fast i NJA 2005, s. 462. Högsta dom- stolen fann i rättsfallet att en kränkning av artikel 6.1 om rätten till domstolsprövning inom skälig tid berättigade till ideellt skadestånd, trots att uttryckligt lagstöd för en skadeståndssanktion saknades. Skadeståndsmöjligheten bekräftades och utvidgades därefter genom bl.a. NJA 2007, s. 295, NJA 2012, s. 211 och NJA 2012, s. 1038. Den kan numera sägas gälla konventionens samtliga rättigheter. Europa- domstolen har i målet mot (no. 14628/08, ) bekräftat att högsta domstolens praxis i kombina- tion med den skadereglering som JK ansvarar för måste anses inne- bära ett effektivt rättsmedel mot konventionskränkningar. Så långt det är möjligt bör gottgörelse eller rättelse ges inom ram- en för den handläggningsordning där överträdelsen uppstått. Skade- stånd är inte den sanktion som i första hand bör komma i fråga, utan först när andra materiella eller processuella rättsmedel i svensk rätt inte är tillgängliga, tillräckliga eller effektiva (jfr NJA 2012, s. 211). För att tydliggöra rättsläget och därigenom stärka rättighets- skyddet i föreslår regeringen i lagrådsremissen Skadestånd och , som överlämnats till Lag- rådet för yttrande, bl.a. att det i skadeståndslagen införs en ny lag- bestämmelse om rätten till skadestånd vid överträdelser av Europa- konventionen. Utredningens bedömning: Det bör inte införas några bestäm- melser om tillsyn av svenska myndigheter över amerikanska tjänstemän som utövar myndighet i enligt avtalen om amerikansk inresekontroll. Enligt artikel II.5 i huvudavtalet om amerikansk inresekontroll ska ingenting i avtalet tolkas så att det begränsar enskilda personers rät- tigheter på svenskt territorium, inklusive kontrollområdet. De rättig- heter som avses är enligt artikeln sådana som gäller enligt svensk lag, inbegripet grundlagsskyddade rättigheter och rättigheter enligt , och, i tillämpliga fall, enligt amerikansk lag. Som har framgått i avsnitt 8.3.2 har den svenska lagstiftaren vid genomförande av ett antal internationella, framför allt EU-rättsliga, instrument gjort bedömningen att svenska myndigheter inte bör ges direkta befogenheter att granska och utöva tillsyn över utländska tjänstemän som utövar sin egen stats myndighet på svenskt territo- rium. Det saknas skäl att göra en annan bedömning vad gäller ame- rikanska tjänstemäns myndighetsutövning i med stöd av av- talet om amerikansk inresekontroll. Amerikanska tjänstemän bör alltså vid utövande av myndighet på svenskt territorium i enlighet med avtalen inte vara underkastade tillsyn av JO och JK. Eftersom amerikanska tjänstemän enligt artikel VI i huvudavtalet och artikel XIV i samarbetsavtalet ska ha straffrättslig immunitet i vid utövande av sina uppgifter enligt avtalen, blir bestämmel- serna om straffansvar för tjänstefel och andra brott i tjänsten inte aktuella vid genomförande av avtalen. Det sagda innebär att enskilda medborgares berättigade krav på ett rättssäkert förfarande vid amerikansk inresekontroll i be- höver vara tillgodosett på annat sätt än genom föreskrifter om straff- ansvar för den amerikanska personalen eller tillsyn av JO och JK. Här är fri- och rättighetsskyddet enligt svensk rätt av betydelse. 8.5.2Rättssäkerhetsfrågor i anslutning till Allmänt om ansvar enligt konventionen De befogenheter som ges i avtalet kan komma att beröra fler av de konventionsskyddade fri- och rättigheterna. Kon- trollverksamheten kan innebära intrång i enskildas privatliv. Det kan även förekomma tillfälliga och kortvariga frihetsberövanden där rätt- en till personlig frihet aktualiseras. Reella tvångsmedel för att säker- ställa förverkande och förverkande av egendom har ett samband med egendomsskyddet. Överklagande av ingripanden mot egendom och det rättsliga förfarandet med anledning av överklagandet aktualiserar frågor om rätt till en rättvis rättegång. Åtgärder inom ramen för den ordinarie gräns- och tullkontrollen, inklusive säkerhetskontrollen, torde som regel inte omfattas av skyd- det i artikel 8, eftersom de sker med resenärens samtycke. Ordinära kontrollåtgärder inom ramen för den överlåtna kompetensen torde därför sällan komma i konflikt med . Vad gäller övriga befogenheter, som kan aktualisera frågor om t.ex. skydd för rätten till personlig frihet och egendomsskyddet, ålig- ger det att vid kompetensöverlåtelser ta hänsyn till de regler som gäller för begränsningar av sådana fri- och rättigheter. ansvar enligt konventionen för amerikanska åtgärder på svenskt territorium Utredningens bedömning: bär det yttersta ansvaret för eventuella konventionsbrott som amerikanska tjänstemän begår på svenskt territorium med stöd av och i enlighet med kompe- tensöverlåtelsen om a.risken för att så skulle ske har eller borde ha stått klar för vid avtalsslutet, eller b.om upprepade kränkningar förekommer under avtalets till- lämpning och inte vidtar åtgärder för att stoppa dessa. får, bl.a. genom att ha verkat för att det införs en ut- trycklig bestämmelse om fri- och rättighetsskyddet i avtalen, an- ses ha vidtagit åtgärder för att konventionen efterlevs vid ameri- kansk myndighetsutövning enligt avtalen. Det får därutöver anses åligga att fortlöpande under avtalets tillämpning tillse att fri- och rättighetsskyddet efterlevs, och vidta åtgärder vid eventuella kränkningar. En första fråga är hur långt den svenska statens ansvar enligt kon- ventionen sträcker sig vid befogenhetsöverlåtelser till andra stater. Som utgångspunkt gäller att var och en som befinner sig under svensk jurisdiktion skyddas av bestämmelserna i nen. Den som vistas på en stats territorium kan normalt anses befin- na sig under statens jurisdiktion. De under avsnitt 8.4.4 redovisade rättsfallen från Europadomstol- en avsåg bl.a. medgivande från konventionsstater för en annan stats myndighetspersoner att hålla misstänkta terrorister frihetsberövade och att förhöra dem på konventionsstaternas territorier. Europa- domstolen uttalade att en konventionsstat inte kan undgå ansvar för konventionsbrott som begås av de utländska tjänstemännen om stat- en i fråga inser eller borde insett att den andra statens handlande kan komma att strida mot konventionen. Statens ansvar enligt konven- tionen kvarstår alltså i de fall där staten har tillåtit en annan stats myndigheter att bedriva verksamhet på dess territorium, i vart fall om den förstnämnda staten varit i ond tro om den andra statens av- sikt att följa konventionen. Av den i samma avsnitt redovisade praxis från som avser kompetensöverföring till internationella organisationer följer ett krav på att en stat vid en sådan överlåtelse ska se till att det finns ett tillfredsställande skydd för de fri- och rättigheter som stat- en åtagit sig att garantera genom att tillträda . De redovisade fallen från avsåg alltså dels be- fogenhetsöverlåtelser i det enskilda fallet, dvs. i en konkret situation, dels kompetensöverföringar till internationella organisationer. Mot- svarande får enligt utredningens bedömning emellertid gälla för en traktat som innebär mellanstatliga befogenhetsöverlåtelser. Värdstat- en torde alltså inte kunna undgå ansvar för överträdelser som den andra statens tjänstemän begår på dess territorium med stöd av och i enlighet med överlåtelsen om risken för att så skulle ske har eller borde ha stått klar för den förstnämnda staten vid avtalsslutet. Som en följd av utredningens bedömning skulle värdstaten hållas ansvarig för den gästande statens överträdelser även i de fall risken förvisso inte varit eller borde varit känd vid ingående av avtalet, men där upp- repade kränkningar förekommer under avtalets tillämpning och värd- landet inte vidtar åtgärder för att stoppa dessa. behöver alltså, vid ingående av en traktat som innefattar överlåtelse av kompetens, försäkra sig om att fri- och rättighetsskyd- det inte äventyras. Bestämmelsen i artikel II.5 i huvudavtalet innebär som nämnts en förklaring att avtalets bestämmelser inte ska tolkas som att de innebär någon begränsning av de fri- och rättigheter som tillkommer den enskilde enligt eller nationell lagstiftning. Bestämmelsen har karaktären av en generell tillämp- nings- och tolkningsanvisning till avtalets övriga artiklar. Även om den i sig inte kan anses innefatta någon folkrättsligt bindande utfäst- else från någon av de avtalsslutande staterna, får bestämmelsen ändå anses vara en tillräcklig garanti för att inresekontrollen inte kommer att försämra den enskildas rättssäkerhet eller inkräkta på konven- tionsskyddade fri- och rättigheter. har därutöver en skyldighet att fortlöpande under avtalets tillämpning bevaka att fri- och rättighetsskyddet följs. Om det under avtalets tillämpning skulle förekomma upprepade eller systematiska kränkningar av konventionsskyddade fri- och rättigheter, har således en skyldighet att aktivt ingripa för att hindra fortsatta kon- ventionsbrott. Skulle det under avtalets tillämpning resas frågor om påstådda kon- ventionskränkningar, kommer frågan om vad har eller borde ha insett om den andra statens möjlighet och avsikt att respektera konventionsskyddade fri- och rättigheter att ingå som ett led i pröv- ningen av frågan. Av betydelse för frågan om kompetensöverlåtelse i förhållande till är också att är den andra av två kon- ventionsstater som ingår avtal om inresekontroll med Förenta stat- erna. , som ingick ett sådant avtal 2008, har uppenbarligen gjort bedömningen att inte lägger hinder i väg- en för ett överlämnande av den typen av kompetens till Förenta stat- erna som det nu är frågan om. gäller som framgått i avsnitt 8.4.3 som lag i . Införandet av någon särskild bestämmelse i lagstiftningen om amerikansk inresekontroll om att svensk lag ska gälla på svenskt territorium torde inte vara nödvändigt. Fri- och rättighetsskyddet enligt den svenska lagen torde bestå även vid överlåtelse av kompe- tens till en annan stat. skyldighet i dessa hänseenden består i att inhämta tillräckliga garantier från om att fri- och rättighetsskyddet kommer att respekteras. Denna skyldighet kan av naturliga skäl svårligen fullgöras genom svensk lagstiftning. Behovet av garantier från den andra staten ska i stället tillgodoses avtalsvägen. En vidare skyldighet är att se till att var och en som påstår att hans eller hennes rättigheter enligt konventionen har kränkts har tillgång till ett effektivt rättsmedel. ansvar enligt konventionen för amerikanska åtgärder på amerikanskt territorium Utredningens bedömning: Fullföljande på amerikanskt territo- rium av ett ingripande som har gjorts på om- fattas inte av ansvar enligt . ansvar att värna om konventionsskyddade fri- och rättighet- er torde som huvudregel inte sträcka sig längre än att se till att rättig- heterna respekteras på svenskt territorium. Själva ingripandena som amerikanska tjänstemän genomför enligt avtalen kommer att ske på svenskt territorium. Det torde stå klart att det gäller ett krav på att åtgärderna utförs i överensstämmelse med konventionen och att bär det yttersta ansvaret för att konventionen följs. Enligt artikel VII.10 i huvudavtalet kommer dock vissa överträd- elser som ägt rum i och som föranlett ett initialt ingripande här i landet att utmynna i ett rättsligt förfarande på amerikanskt territorium. ges enligt bestämmelsen rätt att använ- da vissa tvångsmedel som syftar till att säkerställa ett framtida för- verkande och att förverka egendom i de fall innehav eller utförsel av godset inte är förbjudet enligt svensk lagstiftning eller om tjänste- män vid svenska brottsbekämpande myndigheter har valt att inte in- gripa mot innehavet. Besluten om tvångmedel ska enligt artikeln överklagas enligt rättsordning. Det får anses följa av avtalet att det rättsliga förfarandet i nämnda fall kommer att äga rum i . Motsvarande torde gälla sådana penningsank- tioner som kan ålägga resenärer enligt artikel IV.3 m. Att domstolsprövning ska äga rum vid tvångsmedelsanvändning följer såväl av regeringsformen som av artikel 5 i Europakonven- tionen. Frågan uppkommer då om kan hållas ansvarigt för eventuella kränkningar i av den konventionsskydd- ade rätten till en rättvis rättegång. Av praxis fram- går, såsom redovisats i avsnitt 8.4.6, att det t.ex. i ett utlämningsför- farande som avser lagföring, inte kan vara en stats skyldighet att prö- va om rättegången i domsstaten fullt ut respekterar de principer som följer av artikel 6. En sådan skyldighet kan endast bli aktuell i händ- else av flagranta brott eller risk för flagranta brott mot principerna om ett rättvist rättegångsförfarande. Konventionen kan alltså enligt inte anses kräva att den stat som utvisar, utlämnar eller överlämnar en person ska förvissa sig om att denne kommer att i en eventuell rättegång i mottagarlandet få ett förfarande som till alla delar uppfyller kraven i artikel 6. Det ansvar som kan uppkomma vid prövning utomlands av påföljder eller tvångsmedel i anledning av överträdelser av amerikansk lagstiftning som har ägt rum på svenskt territorium liknar det som föreligger i överlämnandefallen. Mot bak- grund av praxis i de nämnda fallen, torde det emellertid med fog kunna hävdas att ett fullföljande på amerikanskt territorium av ett ingripande som har gjorts på inte omfattas av ansvar enligt . ansvar enligt konventionen vid lagstiftning med anledning av avtalen om amerikansk inresekontroll Utredningens bedömning: Den svenska lagstiftning som genom- för avtalet får inte innebära längre gående inskränkningar av fri- och rättigheter än vad som följer av . En annan viktig skyldighet för vad gäller grundläggande fri- och rättigheter är att inte lagstifta i strid med konventionen. Detta framgår av bestämmelsen i 2 kap. 19 § regeringsformen. Överlåtelse av rättskipnings- och förvaltningsuppgifter på sätt som förutsätts i avtalet kräver, som konstaterats i kapitel 7, lagstiftning. Konventio- nen innehåller föreskrifter om vad som kan anses vara tillåtna be- gränsningar av konventionsskyddade fri- och rättigheter. Inskränk- ningar i konventionens rättigheter som går utöver vad som är tillåtet eller görs för andra ändamål än dem för vilka de är avsedda får inte förekomma. Detta torde inte minst gälla vid kompetensöverlåtelser till annan stat. Den interna lagstiftning som genomför avtalet får allt- så inte innebära längre gående inskränkningar av fri- och rättigheter än vad som följer av konventionen. Rätt till effektiva rättsmedel Utredningens bedömning: Möjlighet att begära prövning och skadestånd vid svensk domstol för konventionskränkningar som sker med stöd av befogenhetsöverlåtelser enligt avtalen finns utan att det införs någon bestämmelse om detta. En konventionsstats skyldighet att se till att det finns effektiva rätts- medel på det nationella planet som gör det möjligt för den enskilde att få sin sak prövad kan som framgått ovan i avsnitt 8.4.7 tillgodoses på olika sätt. För svenskt vidkommande står det numera klart att möjligheten till ideellt skadestånd från staten är att anse som ett effektivt rätts- medel vid kränkningar av konventionen. Med hänsyn till den praxis från högsta domstolen som redovisats i avsnitt 8.4.7 ovan bör möj- ligeten att föra talan vid svensk domstol och begära skadestånd från staten kunna utnyttjas av den som påstår sig vara offer för ett brott mot konventionen vid amerikansk tjänsteutövning i anledning av avtalet. Den enskilde bör alltså inför svensk domstol kunna påkalla en prövning av en påstådd konventionskränkning och ha en möjlig- het till gottgörelse. Denna möjlighet till prövning torde finnas obe- roende av att de amerikanska tjänstemännens myndighetsutövning i inte kommer att vara underkastad tillsyn av svenska myndig- heter. Rätten till prövning och skadestånd i anledning av konventions- kränkningar har i svensk rätt slagits fast genom högsta domstolens praxis och tillämpas alltjämt trots att ett uttryckligt lagstöd för en sådan skadeståndssanktion saknas. Möjligheten att föra talan och be- gära skadestånd torde således kunna utnyttjas av enskilda som påstår sig ha blivit utsatta för brott mot konventionen vid amerikansk in- resekontroll utan någon särskild bestämmelse om detta. Legalitetsprincipen och dubbel straffbarhet Utredningens bedömning: Legalitetsprincipen lägger inte hinder i vägen för den ordning som avtalet föreskriver med påföljder och rättsprocess i för överträdelser som har ägt rum i , men som inte är straffbara här. Enligt artikel VII.10 i huvudavtalet kommer, som redan berörts, vissa överträdelser som ägt rum i och föranlett ett initialt ingripande här i landet att utmynna i ett rättsligt förfarande på ame- rikanskt territorium enligt amerikansk lagstiftning. Det är vanskligt att ur avtalstexten utläsa eller ens dra några slutsatser om rättegångs- ordningen för sådana överträdelser. Eftersom det således inte kan ute- slutas att överträdelser av detta slag handläggs som brottmål, finns det anledning att här kort beröra frågan om dubbel straffbarhet. Frågan är om det kan anses vara tillåtet att överlåta kompetens till en annan stat att lagföra brott som har begåtts på svenskt territo- rium, men som inte utgör brott enligt svensk lag. Bakgrunden är att det kan ifrågasättas om det inte strider mot den straffrättsliga lega- litetsprincipen att bestraffa en gärning som är straffri enligt lagen på gärningsorten. JO har exempelvis i flera lagstiftningsärenden uttalat att det inte står i överensstämmelse med legalitetsprincipen att medverka till att straff utdöms i annan stat för en gärning som enligt svensk rättsuppfattning inte utgör brott (se t.ex. JO:s remissyttrande över Ds 2008:1, Ds 2008:9 och Ds 2008:42). Gärningsmannen bör i princip kunna förutse vilka straffrättsliga följder hans eller hennes handlingar får. Det är svårt för gärningsmannen att förutse eventu- ella straffrättsliga följder om han eller hon i en annan stat kan dömas till straff oberoende av lagen på gärningsorten. utgångspunkt har varit att en strävan i ut- vecklingen av det internationella, i vart fall EU-rättsliga, samarbetet ska vara att alltmer efterge kravet på dubbel straffbarhet. Regeringen har exempelvis vid genomförande 2002/03 av rambeslutet om verk- ställighet i EU av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial uttalat att ett slopande av ett absolut krav på dubbel straffbarhet möj- liggör ett samarbete mellan stater med olika rättsystem. Regeringen gjorde sedermera samma bedömning vid genomförande av rambeslu- ten om verkställighet av bötesstraff, se prop. 2008/09:218, s. 48 ff. och förverkandebeslut, se prop. 2010/11:43, s. 71 ff. Mot bakgrund av denna utvecklingslinje är det utredningens be- dömning att legalitetsprincipen inte kan anses lägga hinder i vägen för den ordning som avtalet föreskriver med lagföring i för överträdelser som har ägt rum i , men som inte är straffbara här. Till detta kommer att rätten till inresa i , och därmed även möjligheten att beivra brott mot ameri- kanska bestämmelser om detta, i betydande omfattning får anses vara ett amerikanskt intresse. 8.5.3Rättssäkerhetsfrågor i anslutning till annan svensk lagstiftning Utredningens bedömning: Bestämmelsen i artikel II.5 i huvud- avtalet innebär en betryggande försäkran om att nationella be- stämmelser i regeringsformen, yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfrihetsförordningen beaktas vid tillämpning av avtalen om amerikansk inresekontroll. Frågan om det finns möjlighet att begära prövning och skadestånd vid svensk domstol för kränk- ningar av grundlagsskyddade fri- och rättigheter vid befogenhets- överlåtelser enligt avtalen får överlämnas till rättstillämpningen att avgöra. Fri- och rättighetsskyddet enligt 2 kap. regeringsformen gäller i utan någon särskild bestämmelse om detta. Detsamma gäller för det förstärkta och detaljerade grundlagsskydd som vissa rättig- heter ges genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen. Den försäkran som har införts i avtalet om att fri- och rättig- heterna alltjämt gäller under utövande av myndig- het vid inresekontrollen torde vara tillräcklig för att värna om dessa. Genom artikel 13 i ställs krav på att kon- ventionsstaterna ska erbjuda den enskilde effektivt rättsmedel för att pröva påstådda konventionskränkningar och få rättelse eller gottgör- else vid sådana kränkningar. Den skadeståndsrättsliga utvecklingen som har skett i på grundval av konventionen innebär som be- rörts ovan i avsnitt 8.4.7 att staten kan åtläggas ett skadeståndsansvar i de fall där det inte finns möjlighet att vidta rättelse eller lämna gott- görelse på annat sätt. Någon motsvarande regel finns inte för över- trädelser av regeringsformens fri- och rättigheter. Något uttryckligt krav på att enskilda ska ha rättsmedel att tillgå vid en överträdelse av en rättighet enligt 2 kap. regeringsformen finns alltså inte. har genom avgörandet NJA 2014, s. 323 intro- ducerat ett skadeståndsansvar för staten vid en överträdelse av den grundlagsfästa rätten till medborgarskap. Det råder en viss osäkerhet om och i vilken utsträckning möjligheten till skadestånd omfattar även andra rättigheter i regeringsformen.