sou · H5B3107 · 2017-12-20 00:00:00 — Lärdomen till senare förhandlingar är att finansieringen i högre grad än tidigare bör bygga på samfinansiering, där kostnadsansvaret fördelas efter en nyttoprincip. Slutligen poängterar och att en bred politisk upp- slutning kring överenskommelsen är av största vikt och att upp- görelser behöver eftervård. Detta var framför allt lärdomar från den havererade s.k. Dennisöverenskommelsen.2 Därför föreslogs 2007 i den s.k. Cederschiöldsöverenskommelsen att en särskild beredning skulle tillsättas för att vårda överenskommelsen. Beredningen skulle ha till uppgift att följa upp och vid behov anpassa överenskom- melsen.3 hanterades förslaget genom att två uppfölj- ningsgrupper bildades mellan och regionföre- trädare där de framtagna överenskommelserna skulle följas upp.4 Uppföljningsgrupperna hade dock alltför informell karaktär och 2Stockholms läns landsting, Från Hörjel till , 2007. 3Stockholmsförhandlingen – överenskommelse mellan staten och , Samlad trafiklösning för miljö och tillväxt − till 2020 med utblick mot 2030, 2007. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter - infrastruktur för hållbar tillväxt. Förhandling som modell i samhällsbygget saknade tydligt mandat vilket gjorde att kostnadsfördyringar m.m. inte hanteradess vilket senare vållade problem i genomförandet.5 Stockholmsförhandling innebar bl.a. att tunnelbanan ska byggas ut över flygfält i kommun, där Barkarby- staden växer fram. Ett exempel från en privat aktör som äger, för- valtar och utvecklar fastigheter bl.a. i vittnar om att mark- naden reagerade positivt på Stockholmsförhandlingens överens- kommelse om tunnelbana till . Redan på ett tidigt stadium, innan avtal, gick förväntningsvärdet upp. Varje efterföljande pla- neringsskede följs med intresse från fastighetsmarknaden. De lyfter också kommuns tydliga ledarskap som avgörande för mark- nadens tro på Barkarbystadens utveckling. Det gäller många kom- munala efterföljande beslut så som kvaliteten på miljöerna och etableringen av skolor m.m. Nyckeln till marknadens intresse för var tunnelbanan, men även att kommunen ser till att pro- cesser samordnas och drivs framåt.6 har och , professorer vid KTH, samt , tekn. dr, med flera vid WSP, följt Sverigeförhandlingen genom ett följeforsk- ningsuppdrag från . Syftet med följeforskningen har varit att utifrån erfarenheter från Sverigeförhandlingen blicka framåt och föreslå hur framtida förhandlingar kan bedrivas effektivt. Nedan återges de viktigaste resultaten från rapporten och sedan?7. 5https:///sparsatsningar-skjuts-pa-framtiden 6Ewelina , kommunikationschef på , har varit med i Sverige- förhandlingens referensgrupp. 7Cars, , , , , , Sverigeförhandlingen och sedan? Slutrapport från följeforskningen, . Förhandling som modell i samhällsbygget Samordnar infrastruktur- och bostadsbyggande Forskarna finner att den process som genomförts av Sverigeförhand- lingen har vidgat insikten om förhandlingars potential som en kon- struktiv planeringsmetod. De konstaterar att Sverigeförhandlingen har blivit skolbildande genom att introducera en strukturerad för- handlingsprocess. Forskningen uppmärksammar också att förhand- lingsprocessen har tydliggjort behovet av en starkare integration mellan infrastrukturinvesteringar samt stadsutveckling och bostads- byggande. I följeforskningen konstateras att det strukturerade förhandlings- upplägg som Sverigeförhandlingen använt har vidgat förhandlingarna och gjort dem mer konstruktiva genom att koppla samman begreppen nytta och kostnad. På så sätt har de blivit värdeskapande. En slutsats från följeforskarna är att förhandling är det ”nya nor- mala” vilket därför behöver återspeglas i regelverk eller erkännas som en legitim lösning på komplexa samhällsutvecklingsproblem. Detta benämner forskarna som att det finns ett behov att institutio- nalisera förhandling i samhällsplaneringen i betydelsen att dess resultat påverkar efterföljande planering och prövning på ett transparent och förutsägbart sätt. Om det inte sker riskerar för- handlingen att leda till dubbelarbete i stället för till effektivisering. Forskarnas förslag är att förhandling används som ett inslag vid komplexa samhällsbyggnadsprojekt där staten och kommuner är ömsesidigt beroende av varandra för ett effektivt genomförande. De föreslår en process i fyra faser som ligger nära de faser Sverige- förhandlingen arbetat i: för-förhandling, där man skapar en gemensam bild över förut- sättningar och utgångspunkter, förhandling, där parterna i direkt samspel studerar olika alterna- tiva lösningar med den uttalade ambitionen att skapa värden och reglera åtaganden, formalisering, som befäster vad parterna förhandlat fram samt reglerar hur resultatet ska vårdas framöver, Förhandling som modell i samhällsbygget post-förhandling där det löpande arbetet efter formaliseringen sker i reglerade former – med återkommande förhandlingar – under hela genomförandeskedet. Vidare konstateras att för att modellen ska fungera fullt ut krävs insatser från både SKL (Kommuner och Landsting) och vad gäller kompetensutveckling m.m. Forskarna konstaterar att nyttoanalyser är ett begrepp som ut- vecklats på Sverigeförhandlingens initiativ och som bemötts både positivt och med kritik. Kritiken som noterats summeras i fyra frågor: Hur ska olika nyttor värderas? Hur ska de värderas mot varandra? Ska nyttan bara relateras till den egna kommunen eller även omfatta den omgivande regionen? Hur ska onyttor, dvs. olägenheter som infrastrukturen skapar, beräknas och värderas? Även dubbelräkningar genom att nyttorna är överlappande har förts fram i olika sammanhang, inte minst i en delredovisning från följe- forskningen. Följeforskningens slutsats är att som grund för värdeskapande förhandlingar är nyttoanalyserna en viktig och innovativ ansats. Men det behövs ett utvecklingsarbete som omfattar både statliga och kommunsfärens aktörer. Två nyttor pekas i forskningsrap- porten ut som särskilt angeläget att utveckla vidare: regionala och sociala nyttor. Vårda avtal och ta långsiktigt ansvar Följeforskningen har identifierat att det finns behov att vårda ett förhandlingsresultat. De har intervjuat personer i styrelserna Stockholmsförhandling och Västsvenska paketet. De kon- staterar att det förekommer besvärliga diskussioner och friktion i samarbetet om enskilda objekt som ingår i paketet. De har funnit att representanter i styrelserna uppfattar att avtalen genomförs på ett bra sätt och att styrelsen tillför mervärden genom djupare insikt i förhandlingsparternas intressen och värderingar. Förhandling som modell i samhällsbygget Följeforskningens förslag är att implementeringen behöver ses som en kontinuerlig process med återkommande förhandlings- inslag utifrån ursprungsavtalets intentioner. En viktig bakgrund till följeforskningens förslag är kunskapen om att även om infra- struktur i ett historiskt perspektiv har en grundläggande och posi- tiv roll på tillväxt och samhällsutveckling, så innebär nya inve- steringar inte med automatik ökad attraktivitet och tillväxt. Investering i infrastruktur ska betraktas som en möjliggörare för lokala och regionala företrädare och framgången kan ligga inom det organisatoriska, legala eller sociala fältet. 9.3Fortsatt utveckling av nyttoberäkningar Vi har i delrapport tre konstaterat, och erfarenheterna visar, att det behövs ett utvecklingsarbete inom nyttoanalysområdet. Vi har där- för översiktligt studerat hur nyttoberäkningar ska kunna bli mer konkreta och därmed utgöra ett tydligare underlag framöver. För att en kommun eller region ska vara motiverad att med- finansiera behövs kunskap om vilken effekt åtgärden medför och vilken nytta den tillför den egna kommunen/regionen. Samtliga parter behöver inför sina uppdragsgivare och medborgare kunna visa varför det varit en god affär. En åtgärd kan därtill innebära att det skapas ett behov av ytterligare åtgärder för en region eller kommun i form av kringåtgärder. Vidare förhandlar kommuner i sin tur med många av de aktörer som de facto erhåller nyttan i form av ökade markvärden/fastighetspriser etc., dvs. den nytta som kom- munen vill ta del av i syfte att kunna medfinansera statlig infra- struktur. Liknande resonemang om nyttor och kostnader kan också gälla vid direkta förhandlingar med näringslivet. I har transportsektorn främst använt sam- hällsekonomiska kalkyler i form av kostnads-nyttoberäkningar. Som vi redogör för i 3.5.2. har forskarna vid kunnat konstatera att sådana beräkningar är motiverade främst i perspektiv om transportsektorns roll som infrastrukturhållare. När det gäller det mer utvidgade uppdraget som samhällsutvecklare finns allmänna jämviktsmodeller (computable general equilibrium) och WEB (wider Förhandling som modell i samhällsbygget economic benefits) som även fångar in dynamiska nyttor.8 Därtill konstaterar vi att nyttoberäkningar som grund för förhandling ställer krav på att definiera vem som är nyttobärare. Som ett led i att skapa förutsättningar för kommuner att medfi- nansiera statlig infrastruktur tog Sverigeförhandlingen fram ett lagförslag om värdeåterföring.9 Lagen trädde ikraft och innebär att kommuner och exploatörer kan komma överens om medfinansieringsersättning i samband med exploateringsavtal. En sådan medfinansieringsersättning är ett bidrag från exploatören till kommunen för att täcka kommunens kostnad för medfinansi- ering till statlig eller landstingskommunal infrastruktur. Medfinansi- eringsersättningens storlek ska spegla exploatörens (eller mark- ägarens) nytta av den infrastrukturåtgärd som bidraget avser. I förhandlingar behöver därför underlag visa på vilka nationella, regionala och lokala nyttor som kan uppstå till följd av en investering i ny infrastruktur. Det är inte tillräckligt med en totalsumma beträffande konsumentöverskottet utan detta behöver kompletteras med regional och/eller /lokal nivå samt kvantifierad nytta. De nyttor som Sverigeförhandlingen utgått från (bostäder, res- tider, arbetsmarknad, näringsliv, miljö och sociala nyttor) har varit till hjälp i förhandlingarna, men metoderna behöver utvecklas. Även ett antal externa granskare har identifierat behovet av metod- utveckling när det gäller beräknade nyttor.10 8Klaesson, och , , Infrastrukturinvesteringar och ekonomisk tillväxt – teori, modeller och ex ante utvärdering , 2017. 9Sverigeförhandlingen, Ett författningsförslag om värdeåterföring, SOU 2015:60. , , Sociala nyttor i Sverigeförhandlingen. KTH 2015 och , , och , och sedan? Slutrapport från följeforskningen, 2017. Förhandling som modell i samhällsbygget 9.3.2Förslag till fortsatt metodutveckling Sverigeförhandlingens modell utgår från att den traditionella sam- hällsekonomiska analysen ska kompletteras med nyttoberäkningar. Målsättningen är att lokala, regionala och nationella nyttor ska kunna identifieras, kvantifieras och hänföras till den part som får nyttan. Det ger ett underlag för att diskussionen ska kunna bli så konkret som möjligt och resultera i ekonomiska åtaganden. Nyttor som arbetsmarknadsnytta, näringslivsnytta och social nytta har visat sig vara svårare att kvantifiera än t.ex. bostadsnytta. Forskning pågår inom flera fält, bl.a. kring orsakssambanden mellan byggande av ny infrastruktur och social nytta. Nedan följer en beskrivning av hur ett nästa steg skulle kunna se ut för att påbörja utveckling av metoder för arbetsmarknads- och näringslivsnyttor samt sociala nyttor, så att de kan nå en nivå som gör det möjligt att använda dem i en förhandlingssituation. I rapporten av Sverigeförhandlingens nyttor redogörs för hur nyttorna från förbättrad tillgänglighet sprids i sam- hället och att tillgänglighetsförbättringen främst tillfaller arbets- och fastighetsmarknaden. Sju utvecklingsområden med utvecklings- potential för nå en kvantifiering av arbetsmarknads- och näringslivs- nyttor har identifierats. Dessa är effekter på fastighetsvärden, effekter på arbetskraftsdeltagande och sysselsättning, förbättrad matchning på arbetsmarknaden, minskad fåtalskonkurrens på arbetsmarknaden, högre produktivitet genom lärande och delning, minskade transport- kostnader samt ett mer diversifierat näringsliv.11 Vidare görs bedömningen att utifrån dessa områden bör på rela- tivt kort sikt fyra utvecklingsområden kunna öka kvaliteten i kvantifieringar av arbetsmarknads- och näringslivsnyttor. 1.Genomföra studier av hur värdet på olika typer av fastigheter påverkas av olika typer av tillgänglighet. Fastighetsvärden finns att tillgå i olika former och tillgänglighet från transportmodeller kan användas. 11 WSP, Framtida utveckling av Sverigeförhandlingens nyttor, . Förhandling som modell i samhällsbygget 2.Implementera den kunskap man nu har om hur tillgänglighet påverkar sysselsättningen i praktiken. 3.Differentiera de regionalekonomiska modellerna med avseende på tillgänglighetsnivå och branschsammansättning. 4.I samband med punkterna ovan också studera hur det tar för olika effekter att uppstå.12 Givet det som framkommit i denna studie bör det vara möjligt att ta ytterligare ett steg mot förbättrade nyttometoder och därmed skapa förutsättningar för att tillämpa Sverigeförhandlingens modell på arbetsmarknads- och näringslivsnyttor. Detta skulle öka möjlig- heterna att skapa ett närmare samspel mellan stat och lokala och regionala aktörer. Sociala nyttor av förbättrad tillgänglighet Sverigeförhandlingen har arbetat för att flytta fram positionerna inom fältet, men behov av metodutveckling kvarstår. I en granskning13 av de nyttoanalyser som skickades in till Sverige- förhandlingen konstaterades att intressenternas tolkningar av social nytta har kretsat kring kvaliteter i det svenska välfärds- samhället som bra boende, god service, bra kulturellt utbud, folkhälsa, tillgång till jobb och skola. Därtill läggs iakttagelser om ökade klyftor i samhället, deltagande i samhällsgemenskapen, jämställdhet, barn och unga, trygghet och säkerhet. Granskningen visar emellertid att många antaganden saknar tydlig vetenskaplig grund. Slutsatserna från granskningen är bl.a. att Sverigeförhand- lingen genom att efterfråga sociala nyttor har ökat uppmärksam- heten för transportsystemets sociala effekter, men att behovet av att utveckla metoderna och bättre förstå sambanden är stort.14 I ett examensarbete vid redo- görs för en sambandsanalys av sociala konsekvenser vid utbyggnad av transportsystem genom statistisk modellering för nyttobedöm- 12WSP, Framtida utveckling av Sverigeförhandlingens nyttor, . 13Winter, nyttor i Sverigeförhandlingen. 14Winter, nyttor i Sverigeförhandlingen. Förhandling som modell i samhällsbygget ning av höghastighetsjärnväg.15 Ambitionen var att ta ytterligare ett steg mot kvantifierbara sociala nyttor som uppstår som en effekt av förbättrad tillgänglighet. Examensarbetet gjordes i samarbete med Sverigeförhandlingen. I examensarbetet har sociala nyttor i modellen representerats av förväntad livslängd, deltagande i senaste riksdagsval, sjukpenning- dagar, lönegap mellan kvinnor och män, hur stor andel av tillfällig föräldrapenning som tas ut av kvinnor, hur många barn som är in- skrivna i förskolan, deltagande i idrottsförening, förvärvsarbetande, andel med eftergymnasial utbildning m.m. Resultaten tyder på att tillgänglighet till följd av utbyggd infra- struktur har statistiskt signifikanta samband med ett antal indika- torer för sociala förhållanden. Exempel på två av dessa är andelen ungdomar som idrottar och andelen barn som går i förskola. Det visade sig att de flesta av de sociala förhållanden som har signifi- kanta samband med tillgänglighet har en samvariation som tyder på att tillgänglighet korrelerar med goda sociala förhållanden. Detta indikerar att tillgänglighet kan ha samband med faktorer som kan tolkas som sociala nyttor. Dock kan det inte utifrån studien med säkerhet sägas om tillgänglighet är orsaken till detta eller om det är någon icke studerad orsak som ger resultaten. Tillgänglighets- måttet påverkas dessutom av andra faktorer än enbart tillgång till transportinfrastruktur och därför går det inte utifrån dessa sam- band att säkert säga att de beror på transportsystemet. I rapporten16, Framtida utveckling av Sverigeförhandlingens nyttor, konstateras att när det gäller sociala nyttor är det svårare att se hur de på kort sikt skulle kunna utvecklas för att kunna utgöra ett underlag i förhandlingar. Författarna gör dock bedömningen att två utvecklingsprojekt på relativt kort sikt skulle kunna bidra med ökad kunskap om transportsystemets sociala betydelse. 1.Studera hur olika gruppers utanförskap, definierat på olika sätt, påverkas av tillgänglighet, mätt på olika sätt. Här bedöms möj- ligheterna vara goda att öka kunskapen tack vare stora individ- databaser. 15Engholm, och , . Sambandsanalys av sociala konsekvenser vid ut- byggnad av transportsystem. En granskning av statistisk modellering för nyttobedömning av hög- hastighetsjärnväg, , , UPTEC STS 16 008, . 16WSP, Framtida utveckling av Sverigeförhandlingens nyttor, . Förhandling som modell i samhällsbygget 2.Utveckla mått som är lämpliga för att mäta fördelning av nytta, givet olika sätt att se på vad som är en eftersträvansvärd fördel- ning. Givet det som framkommit i dessa studier kan det vara möjligt att ytterligare förbättra kvaliteten och kunskapsläget gällande sociala nyttor, men det kommer ta och sannolikt kräva större utvecklings- och forskningsinsatser. 9.4Förslag till en värdeskapande förhandlingsmodell Regeringen har möjlighet att tillsätta statliga förhandlingspersoner för att samordna parter på nationell, regional och lokal nivå och nå konkreta resultat i komplexa situationer. Erfarenheter års Stockholmsförhandling, Sverigeförhandlingen, den följeforskning som följt Sverigeförhandlingen och analys av tidigare förhandlingar visar på flera gemensamma framgångsfaktorer. Med stöd i dessa föreslår vi här en förhandlingsmodell som kan etableras, användas och utvecklas i kommande förhandlingar. Sverigeförhandlingen föreslår att den värdeskapande förhand- lingsmetod som tillämpats Stockholmsförhandling och i Sverigeförhandlingen blir det tillvägagångssätt som regeringen an- vänder vid förhandlingar där olika parter ingår och där förhand- lingens resultat är till nytta för samtliga parter. Regeringen kan luta sig mot och använda den föreslagna modellen för specifika sats- ningar och i direktiv till kommande förhandlingar. Särskilt väl lämpar sig förhandling som metod i de fall där parter som har olika ansvarsområden bättre kan samordnas och rum, som till exempel satsningar på ny infrastruktur och bostäder.18 Med ett sammanhållet arbetssätt mellan infrastruktur och bostäder minskar stuprörsplanering mellan organisationer genom konkreta åtaganden och rum. Om alla parter är delaktiga och ansvarar för vad som ska genomföras, på vilken plats och när i tiden, 17WSP, Framtida utveckling av Sverigeförhandlingens nyttor, . 18SOU 2011:49, Medfinansiering av transportinfrastruktur – Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering. Förhandling som modell i samhällsbygget skapas förutsättningar att de facto genomföra avtal med skarpa åtaganden med en grund i ett gemensamt långsiktigt ansvarstagande. Målsättningen med den förhandlingsmodell vi föreslår är att snabbt uppnå resultat både vad gäller politisk enighet på flera nivåer och vad gäller genomförande. Modellen syftar till att skapa incita- ment att agera i stället för att avvakta och att samordna politiska beslut och investeringar och rum. Utgångspunkten är att för- handlingsresultatet ska vara vinna-vinna-lösningar. Förhandlings- modellen består av fyra delar: 1.Utsedda förhandlingspersoner med tydligt mandat och vana att agera i en politisk kontext. 2.Värdeskapande förhandlingsmetod baserad på kvantifierade nyttor. 3.Långsiktigt ansvarstagande från avtalets parter tills alla åtaganden är utförda. 4.Transparent förhållningssätt och etablerade förhandlingsfaser. En viktig förutsättning för en framgångsrik förhandling är att den eller de förhandlingspersoner som utses får ett tydligt mandat från regeringen som gör det möjligt att agera snabbt och självständigt. Förhandlingspersonerna bör ha en vana att agera i en politisk kon- text för att nå framgång i förhandlingarna. Den politiska dimen- sionen är tydligt närvarande genom en förhandlings alla faser och avgörande för att nå resultat.19 Förhandlaren/-na bör ha ett brett politiskt nätverk och ett eget kansli med sakkunskap till stöd. I de fall infrastrukturobjekten som är föremål för förhandling är statliga bör ges ett ut- tryckligt uppdrag att bistå med nödvändiga underlag och utred- ningsresurser. Erfarenheterna från Sverigeförhandlingen med avse- ende på detta är mycket goda och finns dokumenterade. 19 I , Från Hörjel till Cedeschiöld (2007) poängteras också detta i form av att överenskommelsen behöver vara tillräckligt bred för att den ska överleva flera val framöver. Förhandling som modell i samhällsbygget 9.4.2Värdeskapande förhandlingsmetod baserad på kvantifierade nyttor Med värdeskapande avses möjligheten att i en förhandling disku- tera parternas olika intressen i syfte att hitta den mest värdefulla överenskommelsen för berörda parter, till skillnad från en distribu- tiv förhandling som präglas av positionering och kostnadsdelning. Fördelen med en värdeskapande förhandling är att fokus ligger på att öka nyttan för de ingående parterna, inte vem som blir vinnare eller förlorare i fördelningen av kostnaden. Med andra ord tillåter en värdeskapande förhandling åtaganden inom flera olika samhälls- sektorer. Stockholmsförhandling och i Sverigeförhand- lingen har t.ex. investeringar i transportinfrastruktur kombinerats med åtaganden inom bostadsbyggande. Nyttobaserad förhandling som relateras till kostnader för part- erna är också viktig för att hålla överenskommelsen på en realistisk nivå. Det är annars alltför lätt att komma överens om kostsamma lösningar. Finansieringen bör därför baseras på en nyttoprincip, där den som bär nytta av en dyr lösning tar ställning till om kostnaden motiverar nyttan, med utgångspunkt att man själv kan behöva stå för en stor del av den tillkommande kostnaden.20 Kommuner och landsting får medfinansiera statliga och regio- nala transportinfrastrukturanläggningar, enligt lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogenhetslagen), om anlägg- ningen medför nytta för kommunens medlemmar. Nyttan måste stå i proportion till kostnaden (medfinansieringsbidraget) och rätts- praxis visar att det ankommer på kommunen att påvisa nyttan med insatsen.21 Det är därför angeläget att genom nyttoanalyser och -beräkningar visa vilka nyttor som uppstår och vilka som är nytto- bärare. Förhandlingen om medfinansieringen baseras på de realiserbara nyttorna. Den tydligaste nyttan som med dagens metoder varit kvantifierbar och realiserbar har varit intäkter från exploatering i samband med t.ex. bostadsbyggande. Redan i Medfinansieringsut- redningen konstaterades 2011 att exploateringsnytta i medfinansi- 20Det finns många erfarenheter inom Sverigeförhandlingen som leder fram till den här slut- satsen, men även Från Hörjel till 2007, noterade samma behov. 2008/09:21. Förhandling som modell i samhällsbygget eringsprocesser ger ekonomiska incitament för samverkan i de fysiska planeringsprocesserna vilket i sin tur kan bidra till bättre uppfyllelse av de transportpolitiska målen.22 Som vi och flera andra kunnat konstatera behöver nyttoberäkningsmetoderna utvecklas för att förbättras och omfatta fler nyttor. Att analysera, beräkna och beskriva nyttorna är också av värde som underlag för de politiska besluten om deltagande och för att teckna avtal. Således kan förhandlingsmetoden ligga till grund för värdeskapande förhandlingar med kompletterande utveckling vad avser beräkningar av de nyttor som ovan nämnts samt de förslag till åtgärder som redovisats. I vårt förslag på förhandlingsmodell ingår såväl överenskommelser som formaliserats genom avtal som partsgemensamma styrelser med sekretariat.