sou · H5B361 · 2017-06-29 00:00:00 — Enligt förarbetena ska rätten väga samman de olika skäl som talar för fängelse.33 I förarbetena anges några kriterier när det gäller den tidigare brottslighetens betydelse för påföljdsvalet.34 Bland annat nämns betydelsen av den tid som gått mellan brotten eller mellan den tidigare domen och återfallet, om den tidigare och den nya brottsligheten är likartad och om den nya brottsligheten är lika grov eller grövre än den tidigare. Frågan om betydelsen av tidigare brottslighet vid påföljdsvalet behandlas av i bl.a. rättsfallen NJA 1991 s. 359, 1991 s. 379 och 1995 s. 35. Om den som har villkorligt frigivits begår nytt brott och rätten dömer till ny påföljd för det nya brottet eller beslutar att en tidigare utdömd påföljd ska avse också det nya brottet enligt 34 kap. 1 § första stycket eller 3 § , ska den villkorligt medgivna friheten eller en del av denna förklaras 1987/88:120, JuU 1987/88:45, rskr. 1987/88:404. 1997/98:96 s. 137 ff. 2015/16:151. 1987/88:120 s. 100. förverkad om inte särskilda skäl talar mot det (34 kap. 5 § första stycket ). Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet får rätten beakta (1) om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet, (2) om har förflutit mellan brotten eller (3) om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt. Regleringen innebär således att det gäller en presumtion för att för- verkande ska ske om den frigivne begår nya brott under prövo- tiden. Enligt förarbetena anses förverkande av villkorligt medgiven frihet vara en lämplig åtgärd när det gäller att möta ny brottslighet efter ett tidigare fängelsestraff.35 Förverkande har enligt förarbetena flera fördelar jämfört med den allmänna återfallsskärpningen enligt 29 kap. 4 § (se nedan) genom att det redan från början står klart hur mycket den dömde riskerar i straffskärpning om han eller hon på nytt begår brott och som skärpningen kan komma i fråga. Mot den bakgrunden gjordes bedömningen att återfall i brott beträffande den som avtjänat ett fängelsestraff i anstalt i första hand ska beaktas genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Om återfallet inte kan beaktas genom påföljdsvalet eller i till- räcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven fri- het ska rätten enligt 29 kap. 4 § , utöver brottets straff- värde, vid straffmätningen i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott. Sammanfattningsvis innebär regleringen att tidigare brottslighet i första hand ska beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverk- ande av villkorligt medgiven frihet. Först om det inte finns någon villkorligt medgiven frihet att förverka, t.ex. därför att det tidigare fängelsestraffet varit så kort att någon villkorlig frigivning inte har skett, eller om den återstående strafftid som kan förklaras förverkad framstår som alltför kort, ska en straffskärpning av fängelsestraffet ske.36 I sådana fall ska återfallet leda till att ett längre fängelsestraff än vad straffvärdet motiverar döms ut. När straffskärpning på grund av återfall övervägs ska rätten särskilt beakta – vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft, 1997/98:96 s. 134. 1987/88:120 s. 57 f. och 88 f., prop. 1997/98:96 s. 138 samt prop. 2009/10:147 s. 45 f. –vilken tid som förflutit mellan brotten samt –om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brotts- ligheten i båda fallen är särskilt allvarlig. Uttrycket vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft ska enligt förarbetena markera att behovet av straffskärpning gör sig särskilt gällande i samband med upprepade återfall. Ju allvarligare brottsligheten är, desto färre återfall behövs för att skärpa straffet.37 När det gäller tiden mellan brotten anges i förarbetena att brotts- lighet som ligger normalt inte bör tillmätas betydelse. Om den tilltalade har verkställt ett längre frihetsberövande och därefter begått ett nytt brott, bör tiden räknas från tidpunkten för frigivningen.38 Kravet på att den tidigare och den nya brotts- ligheten ska vara likartade bör enligt förarbetena inte ställas för högt. Vidare anges att med att brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig ska avses att straffvärdet för både den tidigare och den nya brottsligheten bör uppgå till åtminstone ett år.39 Hur stor straff- skärpningen bör vara på grund av återfallet är enligt förarbetena beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, främst hur högt straffvärdet för den aktuella brottsligheten är, om det föreligger ett eller flera skäl för att skärpa straffet, och hur tungt skälet eller skälen väger.40 Avslutningsvis bör nämnas att domstolen enligt 26 kap. 3 § brotts- balken i vissa allvarliga återfallssituationer ska tillämpa en skärpt straffskala. Bestämmelsen är tillämplig i den situationen att någon som dömts till fängelse i lägst , efter att domen vunnit laga kraft, begår nytt brott som är belagt med fängelse . För återfallet får då dömas till fängelse som med överstiger det högsta straff som kan följa på brottet eller, om det är fråga om flera brott, det högsta straff som med tillämpningen av 26 kap. 2 § kan följa på brotten. Straffet får inte över- stiga . Vidare får brott som någon har begått innan han eller hon fyllde inte läggas till grund för en sådan skärpning. Frågan om när den förhöjda straffskalan som följer av 26 kap. 3 § brotts- 1987/88:120 s. 89 och prop. 2009/10:147 s. 46. 2009/10:147 s. 46. 2009/10:147 s. 46. balken bör utnyttjas ska avgöras mot bakgrund av regeln i 29 kap. 4 § . 4Tidigare överväganden och pågående arbeten I detta avsnitt behandlas tidigare överväganden och pågående arbeten som på olika sätt har beröringspunkter med vårt uppdrag. Inled- ningsvis lämnas en översiktlig beskrivning av den villkorliga frigiv- ningens historik. Därefter behandlar vi dels vissa överväganden som rör frågan om villkorlig frigivning i stort, dels överväganden som mer direkt anknyter till våra frågeställningar enligt direktiven. Avsnittet avslutas med en redogörelse för arbeten som rör insatser för att förebygga återfall i brott. Villkorlig frigivning infördes i svensk rätt . Från början var tillämpningsområdet för villkorlig frigivning begränsat. Möjligheten till förtida frigivning omfattade endast intagna med långa straff. Efter hand kom reglerna att gälla också för intagna som dömts till kortare fängelsestraff. har bestämmelserna om villkor- lig frigivning ändrats vid ett flertal tillfällen och det obligatoriska respektive fakultativa inslaget i reglerna har varierat . För- ändringstakten har, särskilt sedan infördes, varit hög. Reglerna för villkorlig frigivning har ändrats 1965, 1973, 1974, 1979, 1981, 1982, 1983, 1993, 1999 och 2007. överväganden och pågående arbeten gällande bestämmelser om villkorlig frigivning trädde i kraft . En närmare redogörelse för reglerna och motiven bakom dem finns i kapitel 3 och 8. Nedan redogörs för den ord- ning som gällt i tiden närmast före de nu gällande reglerna.1 Före den lagändring som ägde rum var reglerna om villkorlig frigivning fakultativa. Villkorlig frigivning fick ske efter två tredjedelar av strafftiden eller, om särskilda skäl förelåg, efter halva strafftiden. Vid bedömningen skulle särskilt beaktas verk- ningarna av fortsatt frihetsberövande för den dömde och förutsätt- ningarna för hans eller hennes återanpassning i samhället med hän- syn till de förhållanden i vilka han eller hon skulle försättas efter frigivningen. För intagna som dömts för särskilt allvarlig brottslig- het som riktat sig mot, eller medfört fara för liv eller hälsa, skulle frågan om det fanns påtaglig risk för att den dömde fortsatte sin brottsliga verksamhet ges större vikt vid prövningen. Reglerna inne- bar att de som dömts till längre strafftider (överstigande och ) normalt frigavs efter att halva strafftiden avtjänats i anstalt. De som dömts till kortare fängelsestraff frigavs som regel efter två tredjedelar av strafftiden. trädde den s.k. halvtidsreformen i kraft. Reformen innebar att bestämmelserna om villkorlig frigivning blev obliga- toriska för dem som dömts till fängelse än . De som dömts till kortare fängelsestraff än blev som huvudregel villkorligt frigivna efter halva strafftiden. För dem som dömts till längre fängelsestraff var reglerna alltjämt fakultativa. Reglerna inne- bar att de som dömts till fängelse i lägst för särskilt allvarlig brottslighet som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa inte fick friges förrän två tredjedelar av strafftiden avtjänats om påtaglig risk bedömdes föreligga för att han eller hon efter frigiv- ningen skulle fortsätta med brottslighet av samma slag. Vid pröv- ningen av om villkorlig frigivning skulle ske efter två tredjedelar skulle, förutom risken för återfall, beaktas verkningarna av fortsatt frihetsberövande och förutsättningarna för den dömdes anpassning i samhället med hänsyn till de förhållanden i vilka han eller hon skulle försättas efter frigivningen. 1 Se SOU 1995:91 del III, s. 153 ff. för en detaljerad genomgång av den villkorliga frigiv- ningens historik. överväganden och pågående arbeten När reglerna om villkorlig frigivning på nytt ändrades infördes en ordning som i huvudsak innebar en återgång till vad som gällt före halvtidsreformen. Bestämmelserna blev återigen fakultativa. Som huvudregel fick villkorlig frigivning ske när två tredjedelar av strafftiden, dock minst en månad, avtjänats. Det bör framhållas att reglerna i praktiken tillämpades så att frigivningen undantagslöst skedde när den aktuella kvotdelen av straffet avtjänats. För att frigivning skulle ske på en annan tidpunkt krävdes att det fanns någon omständighet som talade för att så skulle ske. För att eliminera tröskeleffekter infördes en särskild regel för dem som avtjänade en strafftid på mellan och . Enligt denna fick villkorlig frigivning ske tidigast samt en tredje- del av den tid som översteg avtjänats. Om strafftiden var fick villkorlig frigivning ske efter halva strafftiden, om den intagne inte dömts för särskilt allvarlig brottslighet som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa eller för brott som ingått som ett led i en yrkesmässig eller särskilt organiserad brotts- lighet och påtaglig återfallsrisk förelegat. Vid prövningen av om villkorlig frigivning skulle ske beaktades särskilt om förutsättning- arna för den intagnes anpassning i samhället framstod som speciellt ogynnsamma med hänsyn till frigivningsförhållandena, den intagnes uppförande under anstaltsvistelsen och andra särskilda omständig- heter. ändrades reglerna på så sätt att en presum- tion för villkorlig frigivning efter två tredjedelar av strafftiden in- fördes. Den minsta tid i anstalt som skulle avtjänas innan villkorlig frigivning kunde ske sänktes från till en månad. Det fakultativa inslaget i reglerna begränsades till en regel om senare- läggning av frigivningstidpunkten på grund av den intagnes missköt- samhet . Sådan senareläggning kunde uppgå till vid varje beslutstillfälle. För senareläggning krävdes att misskötsamheten var kvalificerad. Beslut om senareläggning kunde komma ifråga om den intagne klart och i väsentligt grad brutit mot de regler och anvisningar som gällt. överväganden och pågående arbeten 4.3.1Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik inledde Brottsförebyggande rådets arbetsgrupp rörande kriminalpolitik en översyn av påföljdssystem. Arbetet resulterade i rapporten, 1977:7, Nytt straffsystem – Idéer och förslag. I rapporten, som var avsedd som ett debattinlägg, ansåg majori- teten att övervägande skäl talade för att den villkorliga frigivningen skulle avskaffas. Arbetsgruppen var starkt kritisk mot den s.k. be- handlingstanken som påföljdssystemet delvis byggde på. Arbets- gruppen menade att ett avvisande av behandlingstanken, innebar ett avvisande av de grundläggande skälen för den villkorliga frigivningen. Vidare ansågs systemet med villkorlig frigivning ge utrymme för en ojämn, oförutsägbar och därmed orättvis tillämp- ning samt kunna äventyra den grundläggande principen om en pro- portionell straffmätning grundad på omständigheterna vid brottet. Enligt arbetsgruppen kunde det också rent principiellt ifrågasättas om det var lämpligt att den strafftid som domstolen bestämt endast fanns på papperet och att straffet i själva verket regelmässigt blev kortare. Arbetsgruppen såg emellertid inte enbart nackdelar med den vill- korliga frigivningen. Det kunde enligt gruppen t.ex. vara en krimi- nalpolitisk fördel att under en prövotid ha de frigivna under någon form av kontroll och ha möjlighet att förverka hela eller delar av den villkorligt medgivna friheten. En ofta använd motivering i det sammanhanget och som arbetsgruppen diskuterade var att möjlig- heten att vid nya brott förklara den villkorliga friheten förverkad skulle kunna verka brottsavhållande på den frigivne. Påföljden internering avskaffades 1981. Till grund för internerings- påföljdens avskaffande låg departementspromemorian Internering (Ds Ju 1979:5). Departementspromemorian behandlades i propositionen om interneringspåföljdens avskaffande och straffet för grovt narkotikabrott m.m. (prop. 1980/81:76). Påföljden internering avskaffades och i sam- överväganden och pågående arbeten band därmed infördes en straffskärpningsregel vid återfall i allvarlig brottslighet motsvarande den som hade föreslagits i promemorian. Reglerna om villkorlig frigivning ändrades på så vis att det vid pröv- ningen av en fråga om villkorlig frigivning av den som avtjänade fängelsestraff för särskilt allvarlig brottslighet, som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa, i högre grad än annars skulle beaktas om det fanns en påtaglig risk för att den dömde efter fri- givningen återföll i brottslighet av samma slag. I propositionen angavs bl.a. följande. Om internering avskaffas uppkommer ett be- hov av åtgärder för att möjliggöra långa frihetsberövanden för vissa kategorier av brottslingar. Det finns annars en risk för att samhällets möjligheter att skydda sig mot verkligt allvarliga brott i allt för hög grad försvagas.2 Till stöd för att ändra reglerna om villkorlig frigivning framhölls att tillämpningen av reglerna om villkorlig frigivning vid längre fängelsestraff innebar att den dömde frigavs redan efter halva straff- tiden. I propositionen hänvisades också till de förändringar i brotts- ligheten som ägt rum avseende ökningen av vissa slags våldsbrott, bl.a. väpnade rån.3 Sammantaget ansågs övervägande skäl föreligga för att kriterierna för senareläggning av frigivningen borde ändras på ett så sätt att intresset av samhällsskydd mer än tidigare kom i förgrunden. Risken för ny allvarlig brottslighet, framför allt grova våldsbrott och grova narkotikabrott, skulle därvid i större utsträck- ning tillåtas påverka frågan om senareläggning av villkorlig frigiv- ning. Som exempel på grova våldsbrott angavs mord, dråp, våldtäkt, grovt rån och mordbrand. Regleringen innebar att brottets art och svårhet skulle bilda utgångspunkt vid prövningen av om senare- läggning skulle ske. I bedömningen skulle även ingå uppgifter hän- förliga till den dömdes person, som den dömdes uppförande i anstalten, t.ex. uttalad aggressivitet gentemot personal och med- intagna, brott under permissioner och uttalanden av psykiater. I propositionen framhålls att förslaget om senareläggning av villkorlig frigivning ganska nära överensstämde med den ordning som den nordiska straffrättskommittén förordat.4 1980/81:76 s. 48. 1980/81:76 s. 49. överväganden och pågående arbeten hade i betänkandet (A 1978:6) Vill- korlig frigivning anfört flera skäl till stöd för att reglerna om vill- korlig frigivning borde slopas. De främsta skälen härför var enligt kommittén kraven på rättslig jämlikhet och proportionalitet mellan brott och straff samt en önskan om att förbättra förutsebarheten och därmed rättssäkerheten vid verkställighet av frihetsstraff. Be- träffande frågan om senareläggning av villkorlig frigivning på grund av risken för återfall i särskilt grov brottslighet uttalade kommittén att en sådan ordning närmast syftar till oskadliggörande av den dömde genom fortsatt frihetsberövande. I regel kunde en senareläggning eller avtjänande av hela straffet inte förväntas minska den intagnes farlighet, men ny brottslig aktivitet kunde tillfälligt skjutas upp. Kommittén anförde vidare att senareläggning på grund av risken för återfall innebar att interneringssynpunkter i viss omfattning blev utslagsgivande för straffets längd. Vidare framhölls svårig- heterna att göra prognoser om framtida kriminalitet på individnivå. Enligt kommittén fanns det ändå ett praktiskt behov av att kunna senarelägga villkorlig frigivning. Förutsättningarna för att senare- lägga villkorlig frigivning borde dock göras ytterst stränga och an- ges tydligt i lag. Enligt kommittén var det svårt att ange invänd- ningsfria kriterier för en sådan reglering. Det kriterium mot vilka invändningarna hade minst tyngd rörde risken för nya brott. Kom- mittén stannade därför för ett förslag som innebar att en påtaglig och särskilt stor risk för snabbt återfall i grova brott skulle kunna vara skäl för senareläggning av villkorlig frigivning. Enligt de ursprungliga kommittédirektiven ingick i kommitténs uppdrag bl.a. att göra en samlad översyn av användningen av fängelse. En utgångspunkt för kommitténs arbete skulle vara att fängelsestraffet inte är ägnat att medföra några positiva effekter för den intagne själv utan tvärtom ofta har direkta skadeverkningar. I kommitténs uppdrag ingick att överväga fem huvudfrågor: minimitiden för fängelsestraff, brottens straffskalor, allmänna regler för påföljdsval och straffmätning, reg- lerna om villkorlig frigivning samt medborgarnas insyn och inflyt- överväganden och pågående arbeten ande i kriminalvårdens olika organ. Beträffande översynen av reg- lerna om villkorlig frigivning angavs i direktiven bl.a. att kommittén skulle göra en förutsättningslös undersökning av verkningarna av de dåvarande bestämmelserna och av de effekter som kunde beräk- nas uppkomma vid olika tänkbara ändringar i regelsystemet. I upp- draget ingick att pröva frågan om den villkorliga frigivningen över huvudtaget skulle behållas. Det framhölls att det var angeläget att en reform inte medförde en genomsnittlig höjning av de faktiska strafftiderna. Om kommittén stannade för en lösning som innebar att villkorlig frigivning avskaffades eller kraftigt begränsades var det därför enligt direktiven nödvändigt att även förslag till ändring av straffskalorna lades fram. Genom tilläggsdirektiv och 1983 fick kommittén också i uppdrag att överväga övervakningsnämnd- ernas avskaffande samt allmänna regler för ansvarsfrihet och påföljds- eftergift. överlämnade tre betänkanden. Fjorton dagars fängelse (SOU 1980:1), som behandlade minimitiden för fängelsestraffet, Villkorlig frigivning samt nämnder och lekmanna- medverkan inom kriminalvården (SOU 1981:92), som behandlade reglerna om villkorlig frigivning och inflytande i kriminalvårdens organ, samt Påföljd för brott (SOU 1986:13–15). Huvudbetänkandet, Påföljd för brott, innehåller kommitténs allmänna överväganden om straffsystemet, synen på fängelsestraffet och ytterligare övervägan- den kring villkorlig frigivning, överväganden kring bötesstraffet, översyn av straffskalorna samt överväganden rörande påföljdsbestäm- ningen, dvs. I sitt arbete utgick från den grund- läggande principen att frihetsstraffet i sig innebär övervägande negativa konsekvenser för den som utsätts för det. Följden av detta synsätt var en strävan att göra frihetsstraffen så korta som möjligt som intresset av ett starkt samhällsskydd mot den verk- ligt allvarliga brottsligheten tillgodosågs. Kommittén menade vidare att kravet på förutsebarhet också bör gälla för verkställigheten samt att tillämpningen och förfarandet i så stor utsträckning som möjligt borde regleras i lag så att utrymmet för skiftande och skönsmässiga 5 En utförlig redogörelse för överväganden och förslag finns i betänkande Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) del III, s. 163–170. överväganden och pågående arbeten bedömningar blev så litet som möjligt. De viktigaste delarna av de förslag som lämnades i delbetänkandet om villkorlig frigivning var obligatorisk halvtidsfrigivning för dem som avtjänade fängelsestraff än , sänkning av miminitiden för villkorlig fri- givning från och en begränsning av möjlig- heterna att förklara villkorlig frihet förverkad på grund av missköt- samhet. I enlighet med förslag infördes obliga- torisk halvtidsfrigivning den 1 juli 1983.6 föreslog i sitt huvudbetänkande obliga- torisk villkorlig frigivning efter två tredjedelar av strafftiden. De enda undantagen, förutom att frigivningen kunde skjutas upp på den intagnes egen begäran, var fängelsestraff som dömts ut i för- ening med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § BrB och fängelse som förverkats av övervakningsnämnd. I dessa fall skulle villkorlig fri- givning inte ske. hade i uppdrag att utarbeta regler för att mot- verka våld och förbättra stödet till brottsoffren. I uppdraget låg bl.a. att förbättra möjligheterna att ingripa mot våldsverkare. överlämnade sitt slutbetänkande Våld och brottsoffer (SOU 1990:92). Kommissionen ansåg att man i ökad utsträckning borde prova successiv frigivning från anstalt, dvs. att den intagne först gavs möjlighet att arbeta utanför anstalten, där- efter också fick bo utanför , om han eller hon skötte sig, helt skrivas ut. Inför villkorlig frigivning borde den intagne föras över till någon form av vård utanför anstalt och anstaltens ansvar för den intagne borde upphöra först när straff- tiden var helt avtjänad. Förslaget förutsatte enligt kommissionen att vården gavs ett reellt innehåll innefattande egen bostad, yrkesutbild- ning och arbete samt att den intagne vid bristande skötsamhet återfördes till anstalten.7 1982/83:85. 7SOU 1990:92 s. 98 f. överväganden och pågående arbeten tillsattes en utredning med uppdrag att se över vissa kriminalvårdsfrågor. Utredningen antog namnet . I uppdraget ingick att överväga en vidareutveckling av innehållet i de påföljder som utgjorde alternativ till fängelse och mot den bakgrunden överväga behovet av justeringar av vissa bestämmelser angående valet mellan fängelsestraff och andra påföljder. I upp- draget ingick också att se över vissa frågor om verkställigheten av fängelsestraff och villkorlig frigivning. I fråga om villkorlig frigiv- ning skulle utredningen överväga om det fanns anledning till en mer gynnsam behandling av vissa intagna, t.ex. förstagångsförbrytare eller ungdomar. Den delen av uppdraget ska ses mot bakgrund av förslag om obligatorisk villkorlig frigiv- ning för alla efter avtjänande av två tredjedelar av strafftiden (se ovan avsnitt 4.3.3). Uppdraget avseende verkställighet av fängelse- straff ska ses mot bakgrund av de grundläggande målen för krimi- nalvården i anstalt – att främja den intagnes anpassning i samhället och motverka skadliga följder av frihetsberövandet. I denna del skulle utredaren överväga principerna för placering av olika kategorier av fängelsedömda och pröva förutsättningarna för att i större ut- sträckning placera intagna i anstalter som ger bättre möjligheter att förbereda frigivningen. I syfte att främja den intagnes anpassning i samhället skulle utredaren också ta upp frågan om behovet av och möjligheterna till en ökad eller på annat sätt ändrad användning av såväl placering utom anstalt enligt 34 § lagen (1974:203) om krimi- nalvård i anstalt som andra former av vistelse utanför anstalt. förslag presenterades 1991 i betänkandet Frigivning från anstalt m.m. (SOU 1991:45). Enligt fanns det i och för sig rent allmänt skäl att särbehandla personer som första gången avtjänar ett fängelsestraff. En sådan positiv särbehandling skulle dock kräva en prövning i det enskilda fallet – personer som dömts för t.ex. grova narkotikabrott ansågs inte möjliga att särbehandla, oaktat att de var s.k. första- gångare.