sou · H5B3109 · 2017-12-15 00:00:00 — Kontoren skiljde sig i storlek och i vilka typer av ärenden som var vanligast. Studien visade att av besökarna hade behov av eller måste besöka ett servicekontor. De enklare ärendena verkade till stor del ha effektiviserats bort från servicekontoren och de som besökte servicekontoren hade mer komplexa behov. I studien konstaterades att en stor del av dessa besökare inte kunde lösa sina myndighetsärenden digitalt.10 Enligt studien kunde servicekontorens besökare delas upp i fyra grupper: •de som var tvungna att besöka servicekontoret på grund av ärendets natur, •de som var engångsbesökare, •de som återkommande vände sig till servicekontoret för att få hjälp, och 10 Resultat kunditerationer digitalt först. Underlag från , och . •de som egentligen skulle kunna använda digitala tjänster, men som inte gör det av en eller annan anledning. Ärenden som innebar att en person var tvungen att besöka ett servicekontor var t.ex. ansökan om id-kort, levnadsintyg för att kunna få pension från annat land, invandring eller återinflyttning till . I alla dessa fall krävs personlig inställelse för att ärendet ska gå att behandla av den berörda myndigheten. I gruppen som var tvungna att besöka servicekontor fanns också personer som hade fler hinder för att kunna använda digitala tjänster, såsom skyddad identitet, oförmåga att läsa och skriva samt problem med det svenska språket. Bland engångsbesökarna identifierades fyra olika grupper: •personer som hade svårt att hitta rätt information, antingen hittade de inte informationen om de digitala alternativen eller så lyckades de inte genomföra en digital ansökan eller liknande, •personer som valde att inte använda de digitala tjänsterna och som fortfarande ville ha ett personligt möte för att känna sig trygga, •personer som sällan hade ärenden hos myndigheterna och därför glömde mellan gångerna hur de skulle göra eller som hade svårigheter med det svenska språket, samt •personer som hade komplexa ärenden eller där beslutet var väldigt viktigt för personen. Personer som återkommande besökte ett servicekontor gjorde det av tre anledningar: för att de valde att inte använda de digitala tjänsterna då detta upplevdes otryggt och för att det var viktigt att ärendet blev rätt; för att de hade svårigheter med det svenska språket och behövde få hjälp med att fylla i en blankett; för att de hade behov av hjälp på grund av en funktionsnedsättning som gjorde det svårt att ta till sig information på internet. I den senare gruppen fanns det bland annat personer för vilka besöket var viktigt för deras ekonomiska försörjning. Slutligen identifierades en fjärde grupp med personer som egentligen kunde använda digitala tjänster men där t.ex. ansökan inte erbjöds i digital form och besökaren saknade skrivare hemma eller hade tillfälliga problem med Mobilt BankID11. I gruppen fanns även personer som kunde använda digitala tjänster, men som tyckte att dessa tjänster var för komplicerade och som efterfrågade enklare former för ansökan. Ungefär en halv miljon invånare använder inte internet stiger andelen som använder internet, men för en del grupper i samhället har teknikutvecklingen för deras personliga del varit av ringa betydelse. Ungefär en halv miljon invånare använder inte internet överhuvudtaget, varav nära 430 000 är . Kvinnor står för en större andel av icke-användarna än män. Personer med endast grund- eller folkskola, arbetslösa, sjukskrivna och pensionärer är överrepresenterade bland icke-användarna. Bland de som slutade studierna efter /folkskolan är det som inte använder internet, jämfört bland de som har en högre utbildning.12 Bland de vuxna internetanvändarna är det som saknar Mobilt BankID13 och således bör det vara betydligt fler än en halv miljon som inte kan använda myndigheternas digitala tjänster. Nyanlända, vissa personer med funktionsnedsättningar och de i speciella livssituationer har behov av att träffa myndigheter Nyanlända, som ännu inte behärskar det svenska språket och inte är välbekanta med den svenska offentliga förvaltningen, har ofta ett stort behov av att kunna besöka myndigheterna fysiskt och få hjälp. Kontakter via telefon eller digitala kanaler har för dessa grupper tydliga begränsningar jämfört med ett fysiskt möte. En undersökning från Statskontoret visar också att personer födda utomlands i något högre utsträckning än andra föredrar att besöka myndigheterna fysiskt.14 11Mobilt BankID är ett av de vanligaste sätten att identifiera sig mot myndigheternas digitala tjänster. 12Internetstiftelsens undersökning 2017: Svenskarna och internet 2017. Se också: , Var femte äldre stängs ute i det nya digitala samhället. 13Internetstiftelsens undersökning 2017: Svenskarna och internet 2017. 14Statskontoret (2016), Statliga myndigheters lokalisering – Ett samlat underlag. I en undersökning gjord inom ramen för projektet och information framkommer att nyanlända anser att servicekontoren fyller en viktig funktion i deras vardag eftersom de där kan få svar på sina frågor utan att bli slussade vidare. Undersökningen visade dessutom att nyanlända såg positivt på samverkan mellan myndigheterna den efter beviljandet av uppehållstillstånd, att de kände sig trygga eftersom de upplevde en känsla av kontroll över sin situation, samt att regler och bestämmelser i svenska samhället upplevdes som stelbenta och försvårande för att de ska kunna etablera sig.15 Personer med vissa typer av funktionsnedsättningar, såsom t.ex. kognitiva svårigheter, har ofta större behov av att träffa myndigheterna personligen. Även personer som tillfälligt eller befinner sig i vissa livssituationer eller livskriser kan behöva få personlig hjälp och vägledning avseende sina rättigheter och skyldigheter. I sådana situationer bör de kunna besöka myndigheter för att få service. 3.2.2Företag och företagare har också behov av lokal statlig service För den som överväger eller planerar att starta ett företag behövs information om allt från regler till vilka myndigheter som hanterar vilka frågor. För en företagare kan det t.ex. handla om frågor kopplade till att man vill starta företag och göra företagsregistreringar, samt fylla i de blanketter som är kopplat till detta. Skatte- och deklarationsfrågor är också vanliga, t.ex. om egenavgifter, kontrolluppgifter och moms. Det kan också handla om frågor om en anställd ska arbeta i ett annat land eller om en person i ett annat land ska jobba i . Företagare kan också besöka ett servicekontor för att få information om sjukpenninggrundande inkomst och karensregler samt för att komplettera eller ändra sina tidigare inlämnade uppgifter, t.ex. avseende preliminär debitering av skatt.16 För den som vill starta nytt företag hänvisar servicekontoren till internetsidan för mer information. 15En väg in – rapport från pilotprojektet och information, 2015. 16Information inskickad från och . information samlad från flera myndigheter för att underlätta för den som ska starta eget. finns på svenska och engelska. Bland företag och företagare finns det de som har ett större behov av personligt möte med myndigheterna. Det handlar t.ex. om personer som har svårigheter med det svenska och engelska språket och som inte är välbekanta med den svenska offentliga förvaltningen. För dessa personer kan det vara svårt att ta till sig informationen såväl på myndigheternas webbsidor som på . Företag och företagare utgör dock ingen stor grupp av besökarna vid servicekontoren. Det stora flertalet kontaktar myndigheterna – i synnerhet – på andra sätt för att få svar på sina frågor. Denna grupp önskar oftare information via telefon, e- post, webben och digitala tjänster. 3.3Samverkansmodellen begränsar lokal statlig service Regeringen har långtgående befogenheter när det gäller styrning av myndigheterna organisatoriskt och verksamhetsmässigt. Detta gäller såväl styrning som riktar sig till alla myndigheter, som styrning riktad mot enskilda myndigheter eller grupper av myndigheter. Under de senaste 20–25 åren har dessa befogenheter, vad gäller organisationsfrågor, använts i begränsad utsträckning. Regeringen har i praktiken få synpunkter på hur myndigheterna organiserar sin verksamhet. Varje enskild myndighet får styrning och styrsignaler från regeringen avseende att utveckla sin egen verksamhet och bedriva den effektivt. Det har dock saknats tydlig styrning när det gäller samverkan för att åstadkomma en helhet av flera myndigheters verksamhet, inklusive service. 3.3.1Mycket har fungerat väl i servicesamverkan De tre myndigheter som driver servicekontoren har gjort det på frivillig basis sedan servicekontorsverksamheten startade . Myndigheterna reglerar samarbetet i överenskommelser och avtal. Regeringen har inte direkt styrt den samverkan som bedrivs på servicekontoren. Samarbetet mellan de tre myndigheterna har överlag fungerat bra och regelbundna undersökningar visar att besökarna är nöjda med den service de får vid servicekontoren. Myndigheterna har tillsammans och relativt kostnadseffektivt kunnat tillhandahålla service till medborgare och företagare på fler platser i landet än vad som hade varit möjligt utan denna samverkan. I samband med att servicekontoren bildades tog myndigheterna fram ett antal gemensamma styrande dokument för servicekontorsverksamheten. Dokumenten reglerar bl.a. vilken typ av service som ska tillhandahållas, hur arbetet ska bedrivas på servicekontoren och styrningen av verksamheten. Dessa dokument har hållit väl och används fortfarande i stor utsträckning. 3.3.2Bristande kontinuitet och förutsebarhet Trots att samarbetet således i mångt och mycket har fungerat väl över åren, har det funnits en del problem. Samarbetet har också visat sig ganska sårbart. har någon av myndigheterna önskat minska antalet kontor eller helt dra sig ur samverkan. redovisade ett regeringsuppdrag med en handlingsplan över åtgärder myndigheten kunde vidta för att effektivisera sin verksamhet och anpassa sina kostnader till en lägre anslagsnivå. I handlingsplanen gjorde bedömningen att myndigheten, för att möta de ekonomiska kraven från regeringen, bl.a. måste dra sig ur servicekontorssamverkan. Regeringen uppmanade då, på initiativ, att avvakta verkställandet av utträdet ur servicesamverkan, samt tillförde medel för att ge myndigheten förutsättningar för lokal närvaro och för att kunna behålla befintliga servicekontor. gjorde en översyn av sin service till medborgare och övervägde att inte förlänga det avtal om servicesamverkan som skulle löpa ut /17. En kundundersökning visade att enbart av besökarna hade ärenden till mer än en myndighet. såg därför skäl att överväga om det var bättre att möta medborgare på annat sätt än vid gemensamma servicekontor. innebar dock att man såg fördelar med myndighetssamverkan och förlängde därmed samverkansavtalet. I båda dessa fall rådde stor osäkerhet hos de andra samverkansmyndigheterna, som fick ägna tid och resurser till att utreda konsekvenserna för sina respektive verksamheter, såväl ekonomiskt som servicemässigt, samt till att diskutera och analysera andra samverkanspartners. Utöver detta har myndigheterna vid flertalet tillfällen sett över servicekontorsnätet för att analysera hur väl etablering av kontoren stämmer överens med medborgarnas besök, och som ett resultat av detta både lagt ner och startat upp kontor. Anledningen till dessa olika överväganden beträffande myndigheternas servicesamverkan handlar enligt utredningens bedömning bl.a. om att de haft olika inriktningar, prioriteringar, styrning och ekonomiska förutsättningar både från regeringen och internt inom respektive myndighet. Förutsättningarna har dessutom förändrats . I perioder har verksamheten haft en begränsad utveckling. 3.3.3Otydlig ledning och styrning Styrningen av samverkan sker genom ett antal grupper med representanter från alla tre myndigheter, här nämnda i hierarkisk ordning: •en nationell ledningsgrupp bestående av representanter från myndigheternas respektive ledningsgrupp och som har mandat att fatta beslut, •en ledningsgrupp för servicesamverkan med nationellt funktionsansvariga för kontorsnätet, •ett kansli bestående av verksamhetsutvecklare, och •flera samarbetsgrupper med kompetenser från stabsfunktioner inom områden såsom juridik, kommunikation/information, ekonomi, controllers, säkerhet, it och HR. Många personer från olika organisationsnivåer i myndigheterna är således inblandade i de olika grupperna eftersom alla tre myndigheter ska vara representerad i varje gruppering. Den nationella ledningsgruppen ska hantera strategiska utvecklingsfrågor och vid behov förvaltningsfrågor, som bereds av lednings- gruppen för servicesamverkan. Gruppen kan t.ex. besluta om omfördelning inom ramen för beslutad budget och förändringar av konceptet. I praktiken förs emellertid många operativa diskussioner i den nationella ledningsgruppen om allehanda praktiska frågor såsom öppettider och säkerhet på olika kontor, medan strategiska frågor allt för ofta står i skymundan. Respektive myndighet uppger också att detta – trots ett gott samarbete myndigheterna emellan – har bidragit till att utvecklingen av verksamheten landat på lägsta möjliga nivå. Detta eftersom respektive myndighet har utgått från sin egen myndighets situation, förutsättningar och prioriteringar, i stället för att i första hand se till servicekontorsverksamhetens mest optimala utveckling. Även är med i flera av grupperingarna när det handlar om frågor som rör samlokalisering mellan de fyra myndigheterna. Beslut i lokalsamverkan ska i första hand ske på lokal nivå, men i praktiken får många beslut hänvisas vidare till högre nivåer inom myndigheterna. Så som det fungerar med nuvarande frivilliga samverkan är alla tre myndigheterna involverade i alla beslut och alla tre parter måste vara eniga om varje beslut. Alla beslut kräver därmed beredning i tre organisationer, vilket naturligt tar mer tid än om beslut bara ska fattas i en organisation. Kravet på enighet gäller inte bara strategiska beslut, utan också många beslut som normalt betraktas som mer operativa som t.ex. att tillfälligt ha begränsade öppettider på något servicekontor. Var och en av de tre myndigheterna har i praktiken ett veto avseende förändringar av verksamheten och en enskild myndighet kan därmed begränsa hela verksamhetens utveckling. Kontinuitet och långsiktig planering av samverkan påverkas negativt. Utredningen har upplysts om flera exempel på att styrningen i praktiken kan skilja sig åt mellan kontoren och att områdescheferna på servicekontoren märker av den delade styrningen från tre myndigheter, samt de olika prioriteringarna och strategierna. Representanter från myndigheterna har till utredningen framfört att de upplever att servicekontoren inte alltid är en fullt ut integrerad del i myndigheternas verksamhet. Exempelvis får servicekontoren inte alltid del av information som går ut till övriga delar av myndigheternas organisationer. Servicekontorens chefer och servicehandläggarna behöver förhålla sig till de tre myndigheternas strategier, inriktningar, riktlinjer och rutiner. En del upplever också att det är svårt eller tar att pröva nya arbetssätt när tre myndigheter och deras respektive strategier och principer inom olika områden ska samsas. En konsekvens av denna blandade styrning är att den riskerar bli otydlig och inte tillräckligt effektiv. För såväl medborgare och företagare, som för hushållningen med statens medel, kan det anses positivt med lokalsamverkan med Arbetsförmedlingen. Det är dock en utmaning när fyra parter ska komma överens i en mängd frågor, från öppettider och arbetsmiljöfrågor till utformning av kontoren. Statskontoret pekar på att incitamenten för samverkan är svaga när samverkan är frivillig, och att det finns en risk att samverkan nedprioriteras när myndighetens fokus ligger på att effektivisera den egna verksamheten.17 Samverkan mellan myndigheterna har inneburit att man kunnat bedriva gemensam service på ett kostnadseffektivt sätt. Den är dock tidskrävande och involverar många personer på många nivåer i de tre myndigheterna, och inom Arbetsförmedlingen. Därtill tar det att bereda många beslut inom såväl små som stora frågor, vilket tillsammans med att respektive myndighets utveckling oftast prioriteras leder till svårigheter i utvecklingen av servicekontorsverksamheten. 3.3.4Resursfördelning försvåras med flera huvudmän servicekontor är indelad i tre geografiska områden (Nord, Mitt och Syd), medan kontor är indelad i två (Norra och Södra). Myndigheternas respektive geografiska indelning överlappar varandra. Vid semesterplanering och vid andra tillfällen då respektive myndighet behöver planera eller omfördela sina resurser mellan kontoren, t.ex. som en följd av sjukdom eller annan frånvaro, försöker servicekontoren i första hand lösa det inom den egna organisationen. Det innebär att vid de servicekontor där är huvudman tar man kontakt med ett annat kontor där Försäkrings- 17 Statskontoret (2012), Service i medborgarnas och företagens tjänst. kassan är huvudman för att undersöka möjligheten att få hjälp med resurser. Detta även om det finns ett kontor som ligger geografiskt närmare det kontor som behöver resurser, men där är huvudman. Myndigheterna kan i teorin hjälpa varandra med resursfördelning, men i praktiken sker det sällan. Chefer på olika nivåer i servicekontorsverksamheten har till utredningen framhållit att en samlad serviceorganisation väsentligt kommer att förenkla planering, styrning och resursfördelning av verksamheten, både i det operativa arbetet och för långsiktig planering. 3.3.5Budget har fått styra och begränsa servicenivån En särskild överenskommelse mellan de tre myndigheterna reglerar budgetering och kostnadsfördelning för servicekontorssamverkan. Utgångspunkten är ett krav på kostnadskontroll, det vill säga att den utgiftsnivå som gemensamt har beslutats avseende servicekontoren ska styra de sammantagna kostnaderna för . Kostnadsfokus och kravet på kostnadskontroll har också lyfts fram i de diskussioner utredningen har haft med myndigheterna. Ekonomin har fått vara styrande för verksamhetens omfattning och resurser i stället för något servicemått som t.ex. kötider. Om kostnaderna har ökat på något område har myndigheterna fått disponera om bland de andra kostnadsposterna i servicekontorsbudgeten. Utredningen har fått uppfattningen att myndigheterna betraktar servicekontorsverksamheten som kostsam och att fysiska besök anses vara dyra i jämförelse med andra servicekanaler. 3.4Personlig service har hamnat i skymundan av digitaliseringen Regeringen har gjort bedömningen att digitalt ska vara förstahandsval i den offentliga förvaltningens verksamhet och i kontakter med medborgare och företag.18 Digitalt som förstahandsval innebär, enligt regeringen, att den offentliga förvaltningen, när det är lämp- 2017/18:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 2. ligt, ska välja digitala lösningar vid utformningen av sin verksamhet. Det ska vara enkelt att digitalt komma i kontakt med det offentliga . I de fall digitala tjänster upplevs enkla att använda och förenklar i myndighetskontakterna har digitala tjänster kommit att bli det huvudsakliga sättet för medborgare och företag att kommunicera med myndigheterna. Myndigheterna vill öka användningen av sina digitala tjänster och ser servicekontoren som ett verktyg för att åstadkomma en ökad digitalisering. Servicekontoren följs upp avseende besökarnas nöjdhet, men i fokus står andelen besökare som löser sina ärenden digitalt vid en kundarbetsplats, med eller utan hjälp. Målsättningen är att av ärendena ska lösas digitalt i någon form. Även en elektroniskt ifylld blankett som sedan skrivs ut räknas som ett digitalt besök. Utredningen har under sitt arbete inte sett exempel på andra större satsningar för utveckling av den lokala servicen eller exempel på när servicekontoren har fått spela en viktig roll i andra satsningar. som servicehandläggarna förväntas hjälpa medborgarna in i den digitala världen, ligger tekniken vid servicekontoren inte i framkant, utan är tvärtom eftersatt. Exempelvis är kundarbetsplatserna på servicekontoren föråldrade och den tekniska utrustningen stödjer t.ex. inte videokommunikation på motsvarande sätt som inom myndigheterna i övrigt. 3.5Vissa servicekontor har betydligt längre väntetider än andra servicekanaler Servicekontoren hade i genomsnitt 20 minuters väntetid, men det finns en stor variation mellan servicekontoren. Flera av de större kontoren har ofta en kö av besökare som väntar vid kontorets öppning. Vissa servicekontor har regelbundet 30 minuters kö eller mer, och några har ibland uppemot en timmes kö.19 Det bör dock noteras att det som mäts är hur länge de som får kölappar får vänta innan det blir deras tur, och att man arbetar olika på olika kontor och om alla besökare får kölappar. 19 Månadsrapport 2017 – . får alla kölappar oavsett ärende, medan det på andra kontor endast är de besökare som blir hänvisad till en disk som får en kölapp och därmed finns med i statistiken. Väntetiden mäts först från när besökaren kommit in i lokalen, och tiden besökaren får vänta utanför inkluderas inte i den mätta väntetiden. Därtill finns det 25–30 kontor som inte har kölappar och där väntetiderna alltså inte mäts alls. Sammantaget medför det att det inte är möjligt att uttala sig om den genomsnittliga väntetiden för samtliga servicekontor, eller att göra jämförelser mellan kontoren, men många besökare får onekligen vänta . Trots att statistiken inte är fullständig kan servicekontorens väntetider jämföras med Skatteupplysningens väntetider. besvarades 3,7 miljoner telefonsamtal i Skatteupplysningen och väntetiden var i genomsnitt . bedömde dessa väntetider som långa. Kundnöjdheten avseende svar inom rimlig tid har minskat jämfört med föregående år.20 ansåg en betydligt högre andel individer att de fick hjälp inom rimlig tid och den hjälp de behövde på servicekontoren, jämfört med de som ringde Skatteupplysningen. följer löpande väntetider i telefon uppdelat på flera områden. Väntetiderna var i genomsnitt 7–och har minskat väsentligt jämfört med året innan. hade myndigheten stora problem med långa väntetider i telefon, de uppgick i genomsnitt och av telefonsamtalen besvarades.21 Regeringen noterade detta i budgetpropositionen , liksom att myndigheten vidtagit åtgärder för att komma tillrätta med problemen samt att viss förbättring av tillgängligheten kunde ses.22 Även följer upp telefonsamtalen till myndigheten. Tillgängligheten och servicen ökade , så att av alla samtal besvarades och besvarades inom tre minuter.23 Väntetiderna uppgick i genomsnitt till närmare , vilket myndigheten bedömer är alldeles för långa. mål är att de ska besvara av sam- 20Skatteverket (2017b), Årsredovisning 2016. 21Försäkringskassan (2017), Årsredovisning 2016. 2016/17:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 10. 23Pensionsmyndigheten (2017), Årsredovisning 2016. talen , vilket medför att den genomsnittliga kötiden behöver vara för att myndigheten ska klara målet.24 Utredningen konstaterar att myndigheterna inte har lyckats enas kring ett gemensamt mål för kötider vid servicekontoren. har ett mål på en kötid vid de servicekontor där de är huvudman, medan det saknas ett myndighets- gemensamt mål för samtliga servicekontor. 3.6Flera aktörer pekar på behovet av en samlad serviceorganisation föreslog att den lokala serviceverksamhet som utförs av , och förs över och samlas i en ny organisation. Kommittén framhöll att en tydlig och samordnad ledning, samt en effektiv administration av de lokala kontoren, kan säkerställas genom att man samlar servicefunktionen i en ny myndighet eller vid Statens servicecenter. Statens servicecenter ansågs av kommittén vara den bäst lämpade myndigheten för uppgiften, även om de uppgifter myndigheten redan har inte är riktade mot medborgare. Myndigheten anses också ha upparbetade rutiner för att samverka med de myndigheter vars administrativa uppgifter man har övertagit.25