sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — Domare kan därmed inte rekryteras från andra länder eller inom någon annan krets av personer än de som har svenskt medborgarskap och svensk eller nordisk juristutbildning. Behoven av att rekrytera ordinarie domare kan variera mellan olika domstolar och också förändras snabbt. Politiska reformer som ger domstolarna fler uppgifter innebär ett behov av fler domare Långsiktiga och stabila förutsättningar för rekrytering Förändringar i det offentliga åtagandet och i omvärlden påverkar antalet mål i domstolarna och därmed också behovet av domare. Exempelvis har antalet migrationsmål ökat väsentligt . Det ställs därför allt större krav på flexibilitet och prioriteringar som det i alla domstolar måste finnas en dömande verksamhet som svarar mot kraven på effektivitet, kvalitet och rättssäkerhet. För att skapa rätt förutsätt- ningar för att få så många sökande till det antal domaranställ- ningar som kommer att lysas ut att det ger förutsättningar för att kunna ställa höga krav på skicklighet och lämplighet för domar- yrket måste rekryteringsarbetet börja . Det handlar om att ha när det gäller arbetet inför de rekryteringar av ordin- arie domare som kommer att behöva göras . Vår bedömning är att behovet av ordinarie domare varken i ett kortsiktigt eller i ett långsiktigt perspektiv kan tillgodoses enbart ge- nom att kvalificerade och erfarna jurister med olika yrkesbakgrunder utnämns till ordinarie domare. För att säkra den framtida rekryter- ingen av de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna till domaryrket handlar det också om att utifrån ett långsiktigt perspektiv anta ett tillräckligt antal skickliga jurister till den särskilda domar- utbildningen och om att ge ett tillräckligt antal kvalificerade och er- farna jurister möjlighet att meritera sig ytterligare för en ordinarie domaranställning genom tjänstgöring i domstol. En långsiktig och stabil rekrytering av ordinarie domare bör alltså bygga på att det finns flera olika sätt för skickliga jurister att meritera sig för att bli ordina- rie domare. Rekryteringen av ordinarie domare måste alltså bygga på ett lång- siktigt arbete på olika områden. Genomförande av den statliga arbets- givarpolitiken, tillräckligt många domarutbildade jurister och goda möjligheter att meritera sig för en anställning som ordinarie domare senare i juristkarriären är viktiga delar. Det arbetet måste bygga på prognoser som i sin tur grundar sig på ett antal olika analyser som tillsammans ger en så god bild som möjligt av inriktningen för det långsiktiga rekryteringsarbetet och vilka åtgärder som behövs (se av- snitt 19.2). Arbetet med rekrytering av ordinarie domare är inte avslutat i och med regeringens beslut om utnämning. När en jurist har utnämnts till ordinarie domare måste den nyutnämnda domaren erbjudas intro- Långsiktiga och stabila förutsättningar för rekrytering duktion och utbildning som svarar mot hans eller hennes förkunska- per och behov av vidareutbildning på olika områden (se avsnitt 19.3). 19.2Domstolsverket och ska göra prognoser och analyser Bedömning: Det finns ett pågående och kontinuerligt arbete i och i domstolarna som syftar till att bedöma behovet av att rekrytera ordinarie domare och behovet av att genomföra olika former av domarutbildning. Inom Domarnämn- den finns särskilda kunskaper om förutsättningarna för rekryter- ing av ordinarie domare som bör tas till vara. Kunskapen om och analysen av det långsiktiga behovet av att re- krytera ordinarie domare finns både hos och hos . och har olika funktioner och ansvar för rekrytering av ordinarie domare och det är också inom dessa myndigheter som den kompetens och de erfa- renheter finns som kan ligga till grund för en mer stabil och lång- siktig rekrytering av ordinarie domare. Att göra prognoser om det framtida behovet av ordinarie domare är inte en ny uppgift för . Både och domstolarna ska arbeta utifrån regelverken i myndighetsförordningen1 och förordningen om intern styrning och kontroll.2 I det ligger iden- tifiering och hantering av risker som gäller måluppfyllelse. Möjlig- heterna att rekrytera ordinarie domare som uppfyller kraven på skick- lighet och lämplighet för uppdraget till alla domstolar i hela landet Långsiktiga och stabila förutsättningar för rekrytering bör vara i huvudfokus i dessa analyser och ligga till grund för en lång- siktig och stabil rekrytering. Domarmeriteringen för adjungerade råd och den särskilda domarutbildningen är nödvändiga delar i ett lång- siktigt rekryteringsarbete och viktiga verksamheter som Domstolar och domstolarna svarar för. Behovet av och ekonomiska förutsättningar för rekrytering av ordinarie domare och olika slags utbildningar som kan leda till en domaranställning är också en del i det långsiktiga arbetet inom dessa områden. De behov som finns av åtgärder och det arbete som utförs i Domstolar på olika sätt när det gäller rekrytering av ordinarie domare redovisas för reger- ingen av på det sätt som normalt sker för förvalt- ningsmyndigheter. Prognoser om behovet av ordinarie domare har ett övergripande ansvar för kompetensförsörj- ningen inom Domstolar. Enligt 3 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska Domstols- verket regelbundet redovisa de åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att kompetens finns för att fullgöra verksamhetens uppgif- ter. I sina årsredovisningar och budgetunderlag sammanställer Dom- stolsverket löpande domstolarnas behov av att rekrytera ordinarie domare, bl.a. utifrån beräknade pensionsavgångar. Inom Domstols- verket finns alltså en erfarenhet av att göra prognoser avseende det framtida behovet av att rekrytera domare både på ett övergripande plan och när det gäller enskilda domstolar. Prognoser om behovet av utbildning Eftersom ansvarar för fördelningen av budgeten inom Domstolar är det som utifrån en bedömning av behovet ansvarar för att ge ekonomiska förutsätt- ningar för de olika utbildningsinsatser som behövs för att långsik- tigt trygga rekryteringen av ordinarie domare. Antalet kvalificerade sökande till den särskilda domarutbild- ningen hänger samman med antalet notarier som utbildas eftersom det som utgångspunkt krävs notariemeritering för att en jurist ska kunna få en anställning som fiskal. Det är som be- Långsiktiga och stabila förutsättningar för rekrytering slutar om antalet notarier. Det framtida behovet av jurister som genomför den särskilda domarutbildningen som fiskaler och assesso- rer och jurister som meriterar sig som adjungerade råd i överrätt och underrätt och andra adjungerade ledamöter bör också på ett tydligt sätt beskrivas i den analys som redan gör. Analysen bör ha fokus på hur många som behöver utbildas för att undvika ris- ken för att det inte skulle finnas tillräckligt många kvali- ficerade jurister som söker ordinarie domaranställning. Domstols- verket har goda förutsättningar och ett stort ansvar för att lämna en samlad bild till regeringen av sambandet mellan behovet av olika ut- bildningsinsatser och behovet av att rekrytera ordinarie domare. 19.2.3Domarnämnden ska lämna analyser till regeringen Bedömning: bör göra en analys av dom- stolarnas möjligheter att rekrytera ordinarie domare utifrån till- gången på kvalificerade och lämpliga sökande. får genom sin beredning av ett stort antal ärenden om utnämning av ordinarie domare en överblick och en in- gående kunskap om rekryteringsläget. analyser bygger med nödvändighet på den kunskap som finns inom Domstolar om ordinarie och icke ordinarie domare från utbildning till pension. byggs det upp en annan och kompletterande kunskap om sökande som inte redan arbetar inom Domstolar. Det handlar till exempel om kunskap som gäller sökande från andra myndigheter, advokater och jurister i närings- livet och hur stor andel av dessa sökande som utnämns till ordinarie domare. finns också kunskaper om variatio- nerna i antalet sökande och mellan domstolar. Domarnämn- dens ledamöter och dess kansli har goda förutsättningar för att kunna analysera utvecklingen när det gäller domstolarnas möjligheter att rekrytera ordinarie domare utifrån tillgången på kvalificerade och lämpliga sökande. Behovet av långsiktighet och stabilitet i rekryteringen av ordinarie domare innebär att den kunskap som finns hos be- hövs som en komplettering till de analyser som görs av Domstols- verket. Det finns goda skäl att utvidga uppgifter Långsiktiga och stabila förutsättningar för rekrytering så att det på ett mer tydligt sätt går att dra nytta av den samlade kunskap som finns hos och dess kansli. Det är utifrån de uppgifter som finns hos möj- ligt att göra analyser av antalet sökande per anställning och att in- rikta sådana analyser på olika domstolsslag, instanser eller typer av anställningar. kan också analysera hur antalet sök- ande per anställning utvecklas i en enskild domstol. Vidare kan göra en analys av hur yrkesbakgrunden påverkar en sökandes möjlighet att få en ordinarie domaranställning. Det är exempelvis möjligt för att analysera hur förutsätt- ningarna att få en ordinarie domaranställning skiljer sig åt mellan sökande med respektive utan erfarenhet av arbete i domstol. kan också analysera hur förutsättningarna skiljer sig åt mellan sökande som arbetat som åklagare respektive advokater. bör också kunna belysa hur det av oss före- slagna systemet för domarmeritering för adjungerade råd (se av- snitt 11) påverkar kvalificerade juristers möjlighet att få en ordinarie domaranställning. kan dessutom, utifrån sina kon- takter med sökande och möjliga sökande, analysera vilka faktorer som får kvalificerade jurister att söka respektive avstå från att söka ordinarie domaranställningar. För att bilden av de långsiktiga förutsättningarna för domar- rekryteringar ska bli så komplett som möjligt bör den analys som görs hos samordnas i tiden med årliga arbete med riskanalyser och budgetunderlag. och var för sig tar fram prognoser – utifrån sina olika roller och uppgifter – är en klar för- del. Det bör ge regeringen ett bredare och mer komplett underlag för sina bedömningar av domstolarnas rekryteringsbehov. Bestämmelser om uppgifter finns i utnäm- ningslagen och i förordningen med instruktion för Domarnämn- den. En skyldighet för att göra en analys av domstolarnas möjligheter att rekrytera ordinarie domare utifrån tillgången på kvalificerade och lämpliga sökande bör regleras i för- ordningen. Eftersom och arbete kom- pletterar varandra kommer det liksom att finnas ett behov av samråd mellan de båda myndigheterna. Att myndigheterna ska lämna varandra sådan hjälp följer av 6 § myndighetsförordningen. Långsiktiga och stabila förutsättningar för rekrytering 19.3Utbildning av nyutnämnda domare Bedömning: Den introduktion och utbildning som erbjuds ny- utnämnda domare kan anpassas till det nya system för domar- meritering som vi föreslår för att bredda rekryteringen av ordi- narie domare. När en ny domare utnämns och påbörjar sin anställning vid en domstol har domstolen ett ansvar för att fastställa en individuell utbildnings- plan. Domstolen ska beakta den nyutnämnda domarens behov av ut- bildning i form av kurser utifrån hans eller hennes förkunskaper. Det gäller oavsett vilken yrkesbakgrund den nyutnämnda domaren har. Det är som har huvudansvaret för att genom- föra kompetensutveckling som riktar sig till ordinarie domare och som avser domarens juridiska kompetens. Eftersom nyutnämnda domare har varierande erfarenhet och kompetens erbjuds en indi- viduellt anpassad utbildning inom ramen för kursutbud. Det övergripande målet med utbildningsinsatserna är att alla domare ska erbjudas sådan utbildning som krävs för att kunna handlägga och avgöra mål självständigt, effektivt och rättssäkert.3 Det nya system för domarmeritering som vi föreslår i avsnitt 11 syftar till att förbättra möjligheterna till praktisk utbildning för kvalificerade och erfarna jurister som saknar tidigare erfarenhet av att arbeta som domare. En målsättning är alltså att bredda rekryteringen av ordinarie domare. När det gäller mer teoretiska utbildningsinslag i form av kurser bedömer vi att utbildningar kan anpassas till de behov av utbildning som de adjungerade råden har. är det en förutsättning för att ett adjungerat råd ska få den utbildning som behövs att domstolen lägger upp den individuella utbildningsplanen så att det adjungerade rådet får delta i de kurser som är lämpliga mot bakgrund av hans eller hennes tidigare erfaren- heter. Rekryteringen av adjungerade råd bör också samordnas så att de adjungerade råden om möjligt utbildas eller två bestämda perioder . Det skulle innebära att introduktions- kurser för adjungerade råd skulle kunna koncentreras till bestämda tillfällen (se avsnitt 11.2.5). 3 Se /Om-Sveriges-Domstolar/Arbeta-i-Sveriges-Domstolar/ Kompetensutveckling/ (hämtad ). 20Konsekvenser av utredningens förslag En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redo- visa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i olika avseenden. I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen inne- bär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för det all- männa ska utredningen föreslå en finansiering. Enligt 15 § kommittéförordningen ska vidare redovisas eventu- ella konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Detsamma gäller eventuella konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I 15 a § kommittéförordningen anges att om ett betänkande inne- håller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnads- mässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konse- kvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgiv- ning ska en konsekvensutredning innehålla Konsekvenser av utredningens förslag 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, 5.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen, och 6.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speci- ella informationsinsatser. Om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konse- kvensutredningen enligt 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla 1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen, 2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, 4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen, 5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och 6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Konsekvenser av utredningens förslag 20.2Problembeskrivning, målsättning och alternativa lösningar Bedömning: De skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna måste kunna rekryteras som ordinarie domare i hela landet. En hög kvalitet i domstolarna är grundläggande för att värna rätts- staten. De förslag vi lägger fram är nödvändiga för en långsiktig och stabil domarrekrytering. Vi gör bedömningen att det finns för få kvalificerade sökande till olika typer av ordinarie domaranställningar. Det gäller båda dom- stolsslagen, alla instanser och olika delar av landet. Det låga antalet sökande innebär att det inte alltid kan rekryteras de skickligaste och mest lämpade juristerna till alla lediga anställningar som ordinarie domare. Samhällsförändringar och utvecklingen i vår omvärld har visat att domarnas och domstolarnas uppgifter har blivit mer omfattande och mer komplexa. Det är rimligt att tro att utvecklingen kommer att fortsätta i samma riktning och att det kommer att behövas fler skickliga domare. Detta innebär att det finns en risk för att det på ganska kort sikt kommer att vara brist på domare. Om det skulle uppstå en mer tydlig brist på tillräck- ligt kvalificerade sökande som kan utnämnas till ordinarie domare, skulle det vara en situation som skulle ta att åtgärda och det skulle få påtagliga konsekvenser för domstolarnas möjligheter att arbeta utifrån kraven på rättssäkerhet och effektivitet. Vår bedömning är att de förändringar vi föreslår är nödvändiga för att regeringen inte ska behöva sänka de höga krav på skicklighet och lämplighet för anställningen som måste ställas vid utnämningen av ordinarie domare. Förslagen innebär att det långsiktigt och stabilt går att upprätthålla förtroendet för domstolarnas rättskipning. Våra förslag innebär att fler jurister får möjlighet att meritera sig för ordinarie domaranställningar genom tjänstgöring i domstol på olika sätt. Det handlar för det första om ett nytt system för domar- meritering för kvalificerade och erfarna jurister. Domstolarna ska erbjuda en möjlighet för kvalificerade jurister att tjänstgöra som adjungerat råd i överrätt och underrätt under totalt . Vidare föreslår vi att fler jurister ska antas till den särskilda domar- utbildningen och att assessorer ska ges möjlighet till längre tjänst- Konsekvenser av utredningens förslag och har viktiga uppgifter när det gäller det långsiktiga arbetet för rekrytering av ordinarie domare. Vi diskuterar hur kan fördjupa sina analyser och föreslår att ska vara mer aktiv i rekryteringsförfarandet, exempelvis genom att i större utsträckning än hämta in muntliga uppgifter från referenspersoner och ge- nom att informera om och lysa ut anställningar som adjungerat råd. Vi föreslår också att ska göra årliga analyser avse- ende de framtida förutsättningarna för rekrytering av domare. Vi föreslår att nämnden, för att den ska kunna utföra sina uppgifter på bästa sätt, ska tillföras kompetens i form av personalvetare. Den över- gripande målsättningen är att skapa långsiktighet och stabilitet så att de skickligaste och lämpligaste juristerna ska kunna rekryteras för att utnämnas till ordinarie domare . Med hänsyn till det starka intresset av att värna domstolarnas konstitutionella roll som en del i rättsstaten och till att samhälls- utvecklingen ställer nya och högre krav på domarna och domstolarna anser vi att det inte går att ens överväga ett alternativ som bygger på att det kommer att gå att rekrytera tillräckligt skickliga och erfarna jurister utan att Domstolar utbildar jurister i olika skeden i karriären. Det alternativet riskerar att leda till en utveckling som skulle innebära sänkta krav i fråga om skicklighet och lämplighet för ordinarie domaranställningar. Rekryteringen av framtidens domare måste utformas utifrån att det finns många olika sätt att meritera sig för en ordinarie domaranställning och målsättningen måste vara bi- behållen kvalitet i rättskipningen och en fortsatt tilltro hos allmän- heten till domstolarna. Domaryrket ska vara tillgängligt för jurister med olika yrkes- bakgrund och det är positivt för domstolarna att olika kompetenser tillförs genom att både skickliga jurister med domstolsbakgrund och skickliga jurister med annan kompetens och yrkesbakgrund söker och får anställningar som ordinarie domare. Därför lägger vi fram förslag som innebär att den framtida rekryteringen av ordinarie domare bygger på att det finns sökande med olika typer av yrkes- bakgrund. Det måste gå att rekrytera kvalificerade och erfarna jurister utan tidigare domstolserfarenhet, kvalificerade jurister som har genomgått särskild domarutbildning och meriterat sig ytterligare och kvalificerade och erfarna jurister som har meriterat sig för en ordi- narie domaranställning genom tjänstgöring som adjungerat råd eller Konsekvenser av utredningens förslag Genom att det ska finnas flera olika sätt att meritera sig för en anställning som ordinarie domare blir det möj- ligt att rekrytera de skickligaste och mest lämpade juristerna till domstolar i hela landet. Det ger också domstolarna både bredd och djup i sin kompetens och därmed förutsättningar att möta de nya krav som ställs på effektivitet, rättssäkerhet och stabil kvalitet. 20.3De som berörs av våra förslag Bedömning: De som berörs närmast av våra förslag är , domstolarna och . De som berörs närmast av våra förslag är , domsto- larna och . Domstolarna kommer att få ett större ansvar för att utbilda do- mare, dels inom ramen för den särskilda domarutbildningen och förbättrade möjligheter för assessorer till tjänstgöring i underrätt, dels inom ramen för det föreslagna nya systemet för domarmeriter- ing för kvalificerade jurister. Det innebär att det ställs högre krav på både överrätternas och underrätternas kapacitet att utbilda domare, bl.a. i form av ett ökat behov av handledare. Vidare föreslår vi att överrätterna ska få ett ökat ansvar för genomförandet av de olika formerna av utbildning av blivande domare från antagning till ut- bildning. Det förutsätter en delegerad budget till överrätterna som ger utrymme för samordning mellan överrätter och underrätter. Förslagen innebär att överrätterna och underrätterna tillförs domare under utbildning som kommer att delta i den dömande verk- samheten, vilket i viss mån minskar behovet av att anställa andra icke ordinarie domare för vikariats- och förstärkningsbehov. Det innebär att det på kortare sikt är ett delvis självfinansierande system. På lång sikt innebär förslagen att det kan säkerställas att domsto- larna får den kompetens som behövs i form av de skickligaste och mest lämpade ordinarie domarna. berörs särskilt av de förslag som vi har lämnat i avsnitt 17 och 19. uppgift att arbeta aktivt med information om lediga domaranställningar blir mer framträdande. Vi föreslår att ska informera också om lediga an- ställningar som adjungerat råd. Konsekvenser av utredningens förslag ett ännu mer aktivt sätt än säkerställa att underlaget för be- dömningen är komplett i ärenden om utnämning av ordinarie domare. Vi föreslår också att ska få en ny uppgift som inne- bär att nämnden ska göra en analys av förutsättningarna för rekryteringen och det framtida behovet av ordinarie domare. Sam- tidigt föreslår vi att ska få möjlighet att rekrytera mer kompetens i form av personalvetare. berörs av förslagen bl.a. på så sätt att behovet av utbildningsinslag i form av kurser kommer att öka i och med det ökade antalet jurister som genomgår särskild domarutbildning och jurister som domarmeriterar sig genom att tjänstgöra som adjunge- rade råd. får minskade kostnader för att administrera fiskalsplatser i underrätter för dem som genomför den särskilda domarutbildningen. Det kommer också att finnas samord- ningsfördelar i budgetarbete genom att får i uppgift att ta fram analyser av förutsättningarna för att rekrytera ordinarie domare.