sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — Faktorer som påverkade var formerna för och kompetensen hos den svenska närvaron på plats, inklusive givna personal- och säkerhetsresurser, mot bakgrund av det försämrade säkerhetsläget. Inledningsvis var det möjligt att utan större problem genomföra besök i olika delar av . Den utsända personalen kunde till exempel resa med bil mellan och Mazar-e med endast chaufför och utan säkerhetsvakter. fanns svensk biståndspersonal från Sida på plats i vid det sektionskontor som då lydde under ambassaden i . Etableringen i Mazar-e inleddes med att regeringen uppdrog åt Sida att för åren 2005–2008 rekrytera och ställa utvecklingsrådgivare till PRT:ets förfogande. Ambassaden i invigdes . gav regeringen uppdraget att antalet utvecklingsrådgivare vid PRT:et skulle ökas till fyra och att dessa organisatoriskt hörde till ambassaden i . Säkerhetspersonal tillfördes ambassaden och utökades både vid ambassaden och för den civila personalen i Mazar-e 12Nixon, (2007): Aiding the State? International Assistance and the Statebuilding Paradox in . 13Se figur 3.1. Fram till dess att närvaron i Mazar-e avslutades kunde, om än i gradvis minskande utsträckning, uppföljning i fält göras av de direkta insatserna i norr och de delar av nationella insatser som hade öronmärkts för genomförande i norr. Trots den stora korruptionsrisken kan det noteras att inga fall av betydande korruption har rapporterats i den av finansierade biståndsverksamheten.14 Ett antal fall av korruption har dock upptäckts. Sida har samlad statistik gällande korruptionsfall . För de fall av korruption i det svenska biståndet till som har rapporterats, se tabell 6.2. 14 Sidas underlag till utredningen. Korruptionsfall i svenska insatser 2006-2014 Förskingring av pengar. Ledde till avsked. gjordes av Sidas internrevision. Misstänkt korruption i samarbete med en lokal NGO. Avtalet har avbrutits. Inga rättsliga åtgärder har En person som arbetar med UNOPS-programmet misstänkts för korruption. Arbetade ej med den svenska Efter utredning kunde det inte påvisas någon korruption inom det svenska programmet. Utredning har genomförts och ett återbetalningskrav motsvarande har ställts. Sida frös till UNHCR under pågående utredning. Samarbete med SAK. Kostnader har ej kunnat verifieras. Återbetalningskrav ställdes motsvarande . Sida har samarbete med och för implementering via Tawanmandi. Enligt avtal har Sida ej möjlighet att ställa återkrav på DFID. Förfalskning av finansiella dokument och förskingring. Personen avskedades och återbetalade förskingrade Finansiella oegentligheter konstateras. Korruption i upphandlingsprocessen uppdagas i två Flera personer avskedades. SAK har svårt att uppskatta hur mycket pengar som förskringrades. Stöld av pengar som skulle gått till skolor. Personen avskedades och samarbetet Personen avskedades och samarbetet En internrevision genomfördes. revisionen pekade på tydliga bevis på bedrägligt beteende från partnerorganisationen. Källa: Sidas underlag till utredningen. Kontinuerlig bemanning med erfaren och Sida-kunnig biståndspersonal till ambassaden i och sektionskontoret i Mazar-e har utgjort en utmaning. Det har visat sig vara svårt att attrahera tillsvidareanställda (interna) medarbetare från Sida till tjänsterna. har Sida därför behövt göra externa utlysningar. Även om erfarna ”externa” medarbetare har kunnat rekryteras så innebär förhållandet en del avigsidor. En fördel med utsänd erfaren personal från Sida är att denna redan från start har god kunskap om interna processer och system vid en utlandsmyndighet, inklusive kommunikationsvägar mellan och utlandsmyndigheten. Det betyder en snabbare uppstart och tjänstbarhet på plats, vilket är viktigt i sig, men också angeläget med tanke på de korta förordnandetiderna på grund av de påfrestningar som tjänstgöring i innebär. Externa och i tiden begränsade utlandsrekryteringar medför också att kunskaper och erfarenheter inte kan återföras till Sida på samma sätt som med ”interna” utsända. Inledningsvis kunde utsänd personal ha med sig familjemedlemmar vilket underlättade rekryteringen och kontinuiteten. Det gradvis försämrade säkerhetsläget innebar att detta inte längre blev tillåtet och de flesta förordnanden var . Till detta förhållande ska läggas att den utsända personalen i roterar var sjätte vecka. I syfte att öka attraktionskraften för biståndstjänsterna i bland annat har Sida arbetat med att ta fram incitament för bemanning vid utlandsmyndigheter i länder med högsta hardshipnivå15 (förutom också Sydsudan). Incitament kan komma ifråga för Sidas tillsvidareanställda personal: kompetensutveckling före eller efter utlandsstationeringen; prioritet vid inplaceringen på myndigheten i efter utlandstjänstgöringen för att öka karriärmöjligheterna; förmån vid hemkomsten i form av en månads betald ledighet. Det är enligt Sida16 för tidigt att dra några slutsatser vad gäller effekter av incitamenten. För att stärka bemanningen i har Sida också infört så kallade växeltjänstgöringar från . 15Tjänstgöringslandet graderas på en skala beroende på hur utsatt läget är. 16Sidas underlag till utredningen. att en hemmaanställd arbetar på Sida och i . Utredningen konstaterar att den kvalificerade biståndsverksamhet som stöd till innefattar kräver både hög kompetens och god kontinuitet på plats vid ambassaden. Även för erfarna tjänstemän tar det tid att vara fullt tjänstbara på en ny post. Kortare förordnanden än är knappast ändamålsenliga. 6.6Kontakter och koordinering på plats Med hänsyn till de besvärliga förhållandena i landet har, generellt sett, de svenska kontakterna och samarbetet på plats med FN, och EU liksom med afghanska statliga företrädare fungerat väl. Bidragande till detta har varit goda rykte som givare, och den särskilda goodwill som har skapat genom sitt arbete i landet . Nyanser finns dock. Med FN-systemets olika delar har det till exempel varit så att kontakterna på biståndssidan har fungerat smidigare och varit bättre med UNAMA än med UNDP och UNICEF.17 Ambassadens biståndskontakter har varit regelbundna med relevanta afghanska ministerier, särskilt finansministeriet, och andra myndigheter och institutioner (inklusive den afghanska oberoende kommissionen för mänskliga rättigheter, AIHRC18). Kontakterna med på plats har varit frekventa med anledning av det svenska stödet till den givargemensamma fonden ARTF. Kontinuiteten på den svenska utsända sidan vid ambassaden har dock inte alltid varit tillfredsställande. Så länge biståndspersonal fanns på plats i Mazar-e utvecklades kontakter med guvernörer, provinsråd och nationella ministeriers provinskontor, men också här förelåg en bristande kontinuitet på den utsända sidan. Inom ramen för vad personalresurserna har tillåtit har ambassaden deltagit i samordningsansträngningarna med andra givare i olika format, med EU, som aktiv medlem av den så kallade Nordic Plus-gruppen (de nordiska länderna plus ) och i för- 17Sidas underlag till utredningen. 18AIHRC (Independent Human Rights Commission) är ett offentligt organ vars konstitutionella mandat är att övervaka situationen, undersöka brott och stödja nationella institutioner i utvecklingen mot respekt för mänskliga rättigheter. hållande till den gemensamma styrelsen för samordning och uppföljning (Joint Coordinating and , JCMB) av de internationella överenskommelserna från Afghanistanfördraget (Compact) och framåt, samt styrkommittén för ARTF. har deltagit vid samtliga stora internationella konferenser om biståndet till . Det svenska biståndet har legat i linje med de ramar och principer som konferenserna kom fram till, alltifrån , via 2006 (Afghanistanfördraget/Compact), och . De internationella överenskommelserna blev mer resultatinriktade . betonade intentionen att följa vedertagna principer om nationellt ägarskap och biståndseffektivitet. De nationella prioriteringsprogram som utarbetades var fortsatt mycket ambitiösa. etablerade ett nytt ramverk med tydligare ömsesidiga åtaganden på olika områden mellan och det internationella givarsamfundet (Mutual Accountability Framework, TMAF). I samband med konferensen gjorde ett uppmärksammat åtagande att ge bistånd till med sammanlagt 8,5 miljarder –2024. resultatstrategi 2014–2019 för biståndet till utgår tydligare från TMAF jämfört med vad tidigare strategier haft till motsvarande överenskommelser. Konferensernas betydelse har legat på flera plan. Förutom att få fram ekonomiskt stöd för att kunna stödja genomförandet av Bonnöverenskommelsen och senare nationella utvecklingsplaner har de också främjat en fortsatt samsyn internationellt, en givargemensam problembeskrivning, i syfte att hålla samman de olika aktörerna. Från svensk sida har vid konferenserna kvinnors och flickors rättigheter och jämställdhet drivits konsekvent och med tiden fått ett ökande gehör. Det har inte gjorts någon samlad och omfattande utvärdering av hela det svenska biståndet –2014. Utredningen kan ge en översiktlig bedömning av resultat av det svenska biståndet på olika nivåer, främst på output-nivå19 respektive när det gäller effekter på kort eller medellång sikt (outcome-nivå).20 Utredningen kan också bedöma vissa resultat och effekter på , det vill säga mer bestående effekter av biståndet på samhällelig/institutionell nivå. Bedömningen bygger på en systematisk genomgång och analys av ett drygt femtontal oberoende, externa utvärderingar som har gjorts av delar av det svenska biståndet till Afghanistan.21 Dessa har omfattat både humanitärt bistånd och insatser för utveckling, vilka har kanaliserats via multilaterala och bilaterala samarbetspartners. Därutöver har utredningen genomfört ett antal intervjuer med sakkunniga personer i och i (och Mazar-e ). Förutom dessa utvärderingar och intervjuer har utredningen också beaktat de bedömningar som, på utredningens begäran, Sida, , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och Polisen har gjort av resultaten av det bistånd som respektive myndighet/organisation har haft ansvaret för. Sida har sammanfattat hur myndigheten ser på resultaten av biståndet i förhållande till de mål som funnits i respektive samarbets/resultatstrategi 2002–201422 Vad gäller strategin för perioden –2005 konstateras att insatserna i stort genomfördes enligt planeringen. Övergången från humanitärt bistånd till utvecklingssamarbete hade fungerat smärtfritt, och insatserna hade bidragit till att etablera grundläggande statliga institutioner, inte minst ett fungerande finansministerium. Det fanns inledande framsteg när 19Outputs: de produkter, kapitalvaror och tjänster som en utvecklingsinsats genererar. 20Outcomes: effekter på kort och medellång sikt, åstadkomna genom utvecklingsinsatsens outputs. 21Jocke underlag till utredningen. 22Sidas underlag till utredningen. det gällde primärutbildningen och tillgången till vatten och sanitet. Stödet till utbildning och försörjning hade inte givit lika goda resultat. En fördel och underlättande faktor var SAK:s tidigare erfarenheter, kunskaper och kontakter och många afghanska anställda. Ett antal av tidigare SAK-anställda har fått viktiga poster i den nya afghanska administrationen. Genomförandet av strategin för perioden –2009 (som ändrades två gånger genom regeringsbeslut) gav en mer blandad bild. Flera av insatserna fungerade väl och hade mött de afghanska prioriteringarna. Men det fanns också insatser som fick fasas ut, bland annat på grund av bristande ägarskap och kapacitet hos berörda afghanska institutioner. Det har inte varit möjligt att uppnå jämställdhetsmålen och man borde ha lagt mer kraft på dialogen med den afghanska regeringen när det gällde insatser för landsbygdsutveckling och utbildning. För perioden –2014 (där strategin –2013 ersattes 2011 av strategin –2014) konstaterar att vissa begränsade anpassningar i genomförandet av insatser fick göras med hänsyn till den försämrade säkerhetssituationen. I stort gick insatserna i enlighet med planerna. Men det fanns anledning att tydligare betona främjandet av jämställdhet, anti-korruption, ett afghanskt ägarskap, barns- och ungdomars rättigheter och mer medvetet tillämpa ett konfliktperspektiv. Mot slutet av perioden noterade i sin rapportering att samarbetsstrategins övergripande mål var högt ställda och inte realistiska att uppnå på den korta tid som var strategins tidsram. Tidshorisonten måste vara längre, i synnerhet som situationen i landet var så osäker.23 På begäran av utredningen har SAK kortfattat förmedlat sin bedömning av det bistånd som man har bidragit med. Organisationens långvariga närvaro i landet och uthålligheten under skiftande omständigheter har givit SAK ett starkt varumärke och en trovärdig ställning i landet. Till detta har bidragit inriktningen på landsbygden och dess befolkning, med biståndsinsatser även i isolerade och margi- 23 Sidas underlag till utredningen. Fattiga människor och personer med funktionsnedsättning har varit tydliga målgrupper. Det har också givit legitimitet och uppskattning att man har satsat på skola och sjukvård. På den grunden har man kunna lägga ytterligare insatser för flickors utbildning och reproduktiva hälsa, inklusive utbildning av barnmorskor. har SAK ökat insatserna till stöd för respekt för mänskliga rättigheter och ett stärkande av civilsamhället. Inriktningen av arbetet har legat i linje med den afghanska regeringens prioriterade program. SAK har ofta betonat vikten av en tydlig rågång mellan utvecklingssamarbetet och militära insatser.24 6.8.3FBA:s, MSB:s och Polisens bedömningar När det gäller personalförsörjningen till internationella insatser i (som EUPOL, EU:s särskilde representant för , den seniora civila representanten för Nato), vilken gjordes –2014, bedömer FBA att majoriteten av den utsända personalen lyckades väl i sina uppdrag och att de på ett effektivt sätt bidrog till respektive insats måluppfyllelse. När det gäller att sända ut personal (rådgivare) till PRT/TST Mazar-e bedömer FBA att man, utifrån de svåra förutsättningarna på plats, lyckades med uppdraget. MSB:s bedömning av myndighetens insatser är att dessa var av stort värde för den mottagande organisationen och innebar stöd till den drabbade befolkningen. Samarbetet med partners i hade fungerat bra. Polisen gör en allmänt positiv bedömning av resultaten av att sända ut poliser och civilanställda till olika delar av rättsväsendet i . 6.8.4Några resultat enligt oberoende utvärderingar En tidig givargemensam utvärdering av det humanitära och återuppbyggnadsstödet från , , , och , gjordes 2005 för perioden –2005. 24SAK:s underlag till utredningen. 25Underlag till utredningen från FBA, MSB och . Utvärderingen visade på bland andra följande resultat. På området för statsbyggande hade stödet från länderna bidragit till att förverkliga delar av Bonnöverenskommelsen. Genomförandet av presidentvalet var viktigt. Uppbyggnaden av ett fungerande finansministerium var ett framsteg. Men utvärderingen noterade att det borde ha varit angeläget att lägga mer vikt vid rättssektorn och regionala och lokala institutioner. Stödet hade också i hög utsträckning handlat om att köpa in internationell konsultkapacitet i stället för att satsa på inhemskt kapacitetsbyggande. På stabiliseringsområdet bedömdes DDR-programmet ha varit relativt framgångsrikt och PRT:s militära delar hade bidragit positivt till detta. Tre och en halv miljoner flyktingar hade kunnat återvända med hjälp av stödet och en miljon internflyktingar hade också tagits om hand genom stödet via UNHCR i första hand. På utbildningsområdet hade fem miljoner skolbarn kunnat börja i skolan, inklusive flickor som tidigare under taliban hade varit förbjudna att få delta i undervisningen. Biståndet hade bidragit till att omstrukturera hälsosektorn, men regeringens ledarskap hade behövt stärkas. Minröjningen hade varit framgångsrik. Utvärderingens rekommendationer underströk att det behövdes ett åtagande och att man borde prioritera ett effektivt skapande av en rättsstat och kampen mot korruption. Stöd till ARTF var viktigt och givarna borde koordinera sig bättre, inklusive vad gäller lönesättningen av anställda för att undvika snedvridning av lönebildningen på den inhemska arbetsmarknaden. Ut- värderingen varnade för att den politiska stabiliseringen var mindre stark än den såg ut att vara. Förutom fortsatt öppen konflikt mellan regeringen och taliban hade krigsherrar fått positioner och inflytande över delar av staten.26 av det svenska biståndet –2014 har gått till den givargemensamma fonden, ARTF. Utvärderingar , 2008, 2012 och 2015 gäller direkt ARTF:s verksamhet och funktionssätt. Två ytterligare utvärderingar berör också ARTF. Utvärderingarna visade att genom den givargemensamma fonden har resurser kunnat mobiliseras från ett brett spektrum av det internationella samfundet (mer än 30 länder). (2005): Humanitarian and Reconstruction Assistance to –2005. till insatser via landets budget (”on-budget”), vilket stärker uppbyggnaden av staten. På ett övergripande plan fungerar ARTF, och har skött sitt administrationsansvar. Fonden kan uppvisa starka resultat på output-nivå (här avses bland annat finansieringen av anställdas löner, inte minst lärarnas) inom den offentliga förvaltningen, hälsovård, utbildning och det nationella solidaritetsprogrammet (National Solidarity Programme, NSP). Småskaliga finans- och infrastrukturinvesteringar på lokal nivå har givit resultat som rönt uppskattning hos medborgarna och härigenom bidragit till statsbyggande underifrån. Resultatens bärkraftighet är svår att förutsäga. Den inhemska resursmobiliseringen är mycket låg (av BNP) och biståndsberoende är mycket stort. ARTF har inte haft en fattigdomsbekämpande inriktning. Jämställdhetsperspektivet har först tagits upp som en strategisk fråga (tack vare bland andra agerande). Anti-korruption har lyfts upp tydligare under senare år.27 har –2014 gått via till insatser i landet. Gjorda utvärderingar pekar på positiva resultat när det gäller SAK:s insatser på de olika programområdena: hälsoområdet, inklusive barnmorskeutbildningen; utbildningsprogrammet med byorganiserade skolstyrelser och modellskolor, inklusive den viktiga frågan om flickors skolgång och betydelsen av utbildade lärare; programmet för landsbygdsutveckling där man med framgång strävat efter att öka byarnas ägarskap när det gäller etablerandet och skötseln av sociala tjänster som vatten och sanitet och vägunderhåll. Mot slutet av perioden har ansträngningarna ökat för att få ett ökat deltagande av kvinnorna i de lokala grupperna på bynivå, vilket också har blivit fallet. SAK:s rehabiliteringsprogram för personer med funktionshinder har varit brett inriktat och är unikt i eftersom det innefattar att 27 Scanteam (2005): . ; Scanteam (2008): : External Evaluation. ; NCG-KL (2009): An Outcome Assessment of Swedish Development Cooperation with –2008; Scanteam (2012): ARTF at a Cross-Roads: History and the Future. ; (2015): Review of , , Internal and External Studies and Evaluations in . inkludera funktionshindrade i samhället, till exempel genom att barn med särskilda behov ska kunna gå i vanliga skolor.28 6.8.5Utredningens reflektioner gällande resultaten Utredningen bedömer att bistånd till har varit relevant för landet. Det har bidragit till ett antal positiva resultat, främst på outputnivå och i vissa fall på nivån av effekter på kort och medellång sikt, under mycket komplexa och besvärliga omständigheter: ett av det tidigare kriget förött samhälle och land, fortsatta betydande politiska motsättningar och en tilltagande väpnad konflikt, omfattande fattigdom och stora inkomstklyftor, hög grad av korruption. En utestående fråga är hur bärkraften ska kunna etableras med tanke på stora biståndsberoende. Statsbyggnad/fungerande förvaltning ARTF har spelat en central roll för att bidra till uppbyggnad och relativ stabilitet i statsmaskineriet efter talibanernas fall. Fonden har varit en förutsättning för att få igång en fungerande statsförvaltning med bland annat regelbunden utbetalning av löner till offentliganställda och som mekanism för investeringar i infrastruktur, utbildning och hälsovård. Omständigheterna i landet till trots har biståndet genom ARTF stärkt regeringens och förvaltningens kapacitet på flera områden, kanske särskilt när det gäller de offentliga finanserna och skapa en ökad insyn i budgetprocesserna.29 Genom att så stor del av det svenska stödet har gått via ARTF har det svenska biståndet bidragit till resultaten. Frågan om bärkraftigheten i de positiva resultat som biståndet har bidragit till är dock helt öppen. Det går knappast att skapa bärkraftighet i utan grundläggande fred och en kraftfull ökning av statens egna inhemska resursmobilisering. 28 (2008): Sida’s Support to . Sida Evaluation 2008:35; (2014): Final Evaluation; Indevelop (2014): Organisational Evaluation of . ; – – (2015): Review of Sida’s Support to . Lessons and Conclusions from 7 Evaluations. 29 , (2015): in . Ägarskapet: överlämnande av ansvaret för utveckling till landet självt biståndsberoende är överväldigande stort, och ohållbart i längden. En viktig fråga är i vilken grad som hittillsvarande internationellt och svenskt bistånd, har börjat ta sig an problemet? Utvärderingarna av ARTF menar att ägarskapet har förbättrats genom att den afghanska regeringen har företrädare i fondens centrala lednings- och styrorgan.30 har ambitionen att stärka sitt inflytande i ARTF. Men det är lång väg kvar till ett afghanskt ägarskap och det bör noteras att skattefrågor och fördelningen av de inhemska resurserna inte tas upp i de refererade utvärderingarna. Fattigdomen i rent ekonomiska termer har inte minskat i . Den ligger enligt kvar på i genomsnitt av landets befolkning , men med stora regionala variationer.31 Biståndet, inklusive det svenska, har inte positivt kunnat påverka detta förhållande. Om man däremot anlägger ett bredare fattigdomsperspektiv så har det svenska, och annat, bistånd bidragit till bättre tillgång för alla, också ekonomiskt fattiga, till vissa viktiga kollektiva nyttigheter, som hälso- och sjukvård och utbildning. Utredningen noterar att det var först som ARTF formulerade en strategi för fattigdomsbekämpning. 30Management Committee och . 31World Bank (2015): Development Update. bistånd har påtagligt bidragit till att jämställdhetsdimensionen synliggörs inom biståndet och genom detta också bredare i samhället, helt i linje med vad som står i Bonnöverenskommelsen och Afghanistanfördraget om vikten av att skydda och främja kvinnors rättigheter och deltagande. Den konsekventa inriktningen har givit genomslag på policynivå internationellt (och 2010 samt 2012) och i med vissa konkreta resultat som ett ministerium för kvinnofrågor och riktlinjer för alla ministerier att rapportera om arbetet för jämställdhetsintegrering. Det har skapats ett visst ökat medvetande på olika nivåer i samhället om behovet och vikten av att kvinnor ska ges möjligheter att delta i politik, i föreningar, i affärslivet och i utbildningen. Flickor och kvinnor har möjlighet till utbildning i högre grad . är det uppenbart en mycket lång väg kvar till jämställdhet. Hittillsvarande framsteg är inte heller på något sätt garanterade; det finns krafter som aktivt vill vrida klockan tillbaka. Jämställdhetsinriktningen i det svenska biståndet till har drivits med engagemang och tydlighet med i stort sett alla partners/kanaler, som ARTF, UNDP, , UN Women, Women for Afghan Women, och . På insatsnivå konstaterade till exempel utvärderingen32 av stödet till Women for Afghan Women att organisationen hade lyckats hantera ett stort antal rättsfall och bidragit till en ökad medvetenhet bland allmänheten och ansvariga om kvinnors rättigheter. Utvärderingen fann också att insatsen hade gett välbehövlig service och att arbetet på individnivå hade främjat rättigheterna för kvinnor och flickor, men att projektet främjat långsiktiga förändringar endast i begränsad utsträckning.