sou · H5B35d2 · 2017-02-01 00:00:00 — har i mål gällande franska pålagor som nationellt betecknades skatter, uttalat att den omständigheten att en avgift benämns och behandlas som en skatt enligt nationell lagstiftning inte innebär att samma avgift faller utanför tillämp- ningsområdet för förordningen.11 Den avgörande faktorn för till- lämpningen av förordningen var enligt domstolen att det ska finnas ett ”direkt och tillräckligt relevant” samband mellan pålagan i fråga och de nationella lagar som reglerar de grenar av social trygghet som räknas upp i förordningen.12 Intäkterna från den franska avgif- ten som var aktuell i målen användes enligt domstolen specifikt och direkt för att täcka underskott i det allmänna systemet för social trygghet i . Det ingick i en allmän reform av det franska sociala skyddet vars grenar ingick i de som nämns i förordningen. Det faktum att intäkterna från avgifterna betalades till ett finan- siellt organ och inte direkt till en socialförsäkringsmyndighet eller att avgiften drevs in som uttag av inkomstskatt och inte direkt av de myndigheter som har i uppgift att driva in avgifter till det all- männa systemet för social trygghet, påverkade inte domstolens be- dömning. Den franska regeringens invändning – att en direkt mot- prestation saknades – saknade enligt domstolen betydelse. väljer alltså att inte ge en definition av vad som är en avgift som faller under tillämpningsområdet för förordningen och prövar inte avgifterna mot några särskilda kriterier. Domstolen anser i stället att det ska finnas ett samband, som ska vara direkt och till- 11EU-domstolens dom Kommissionen mot , C-34/98, ECLI:EU:C:2000:84 och dom Kommissionen mot , C-169/98, ECLI:EU:C:2000:85. Se även dom Derouin, C-103/06, ECLI:EU:C:2008:185. I dessa mål gällde förordning 1408/71. 12I artikel 4. räckligt relevant, mellan bestämmelsen i fråga och de grenar av social trygghet som räknas upp i artikeln13. Den nationella beteckningen, att avgifterna saknade motprestation, vilket organ de betalades till samt att uppbörden följde skatterättsliga former saknade betydelse för om avgifterna skulle omfattas av förordningens tillämpningsområde eller inte. Avgiften skulle dock ”specifikt avsättas för finansiering av en medlemsstats system för social trygghet”.14 I förarbetena till regeringsformen (RF) framgår bl.a. att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation15. Enligt bland annat uttalande från Högsta förvalt- ningsdomstolen (dåvarande Regeringsrätten), som i målet hade att ta ställning till om regeringen gått utöver sin normgivningsmakt vid ut- färdande av föreskrifter, är socialavgifter i regeringsformens mening att betrakta som skatter. Även i uttalanden i doktrinen har våra svenska socialavgifter i detta avseende ansetts vara skatter.16 De svenska arbetsgivar- och egenavgifterna är obligatoriska och finansierar – åtminstone delvis – de arbetsbaserade socialförsäkrings- förmånerna och arbetslöshetsförsäkringen (se vidare kapitel 7). I sam- band med omläggningen av pensionssystemet skedde en omstruk- turering av socialavgifterna. Inom ramen för ett i princip oförändrat avgiftsuttag skulle socialavgifterna bli mer lika försäkringar genom att ersättningarna i viss utsträckning relateras till individens inkomst. Därigenom har socialavgifternas försäkringsmässiga karaktär för- stärkts och dess karaktär av skatt har minskat. För en enskild kan dock en viss andel av socialavgifterna anses utgöra en skatt, bl.a. tas socialavgifter ut även på de delar av inkomsten som ligger över för- månstaken och som därmed inte är förmånsgrundande.17 13Se artikel 4. 14EU-domstolens dom, Kommissionen mot , C-34/98, ECLI:EU:C:2000:84 och dom, Kommissionen mot C-169/98, ECLI:EU:C:2000:85. Se även dom Derouin, C-103/06, ECLI:EU:C:2008:185. 1973:90, s. 213. 16RÅ 1996 ref. 5. 17Finansdepartementets beräkningskonventioner 2016, s. 145. Bedömning: Arbetsgivar- och egenavgifterna bör även fortsätt- ningsvis klassificeras och administrativt hanteras som social- avgifter och inte som skatter. Skälen för bedömningen: Det finns argument både för och emot att socialavgifterna är just socialavgifter som faller under förord- ning 883/2004 och inte skatter. menar att det är sam- bandet med de sociala trygghetssystemen som avgör hur de ska han- teras. Sambandet ska enligt domstolen vara direkt och tillräckligt relevant. Ett samband finns mellan socialavgifterna i och de sociala trygghetssystemen – även om det får sägas vara i huvudsak på en kollektiv nivå. Socialavgifterna räknas fram enligt vissa pro- centsatser och justeras i förhållande till användningen av socialför- säkringen. Avgifterna har dock, för de flesta förmåner, utom för den inkomstgrundade pensionen, inget direkt samband på individnivå. Det är alltså inte fråga om utbetalning av intjänade rättigheter eller om någon direkt motprestation från det allmänna. När det gäller den inkomstgrundade ålderspensionen intar den en särskild ställning genom att kopplingen mellan avgift och förmån är absolut. Den ord- ning som har, vilken bl.a. grundas på principer om omför- delning och solidaritet, har växt fram och är något som jag anser ska värnas. Dessutom, alldeles oavsett om sambandet mellan socialavgifterna och förmånerna är tillräckligt relevant eller inte, är min bedömning att olikheterna och problemen med samordningen mellan medlemsstaterna när det gäller socialavgifterna inte löses genom att ändrar sin klassificering och administrativa hanter- ing utan är en större, i första hand politisk, fråga. En möjlig lösning skulle kunna vara en viss harmonisering av de EU-rättsliga reglerna om till exempel utsändning och gränsarbete. Detta är något som i så fall får lösas genom förhandlingar mellan medlemsstaterna. En möj- lighet som finns för stater i vilka systemen ser mycket olika ut är bi- laterala avtal, såsom Öresundsöverenskommelsen.18 Mot denna bak- grund och den rättsliga analysen i föregående avsnitt bör nuvarande ordning behållas. 18 Se beskrivning av problematiken och överenskommelsen nedan och bilaga 5. Skattekonkurrensproblemet mellan och beror bland annat på att finansieringen av socialförsäkringarna i och ser olika ut. I finansieras socialförsäkringarna främst genom inkomstskatter medan de i främst finansieras genom socialavgifter. Detta bidrar bland annat till att inkomst- skatterna är högre i och till ett generellt högre brutto- löneläge. är den sammanlagda skatten i för inkomster upp till (kommunal- skatt, statlig skatt, sundhedsbidrag samt arbejdsmarkedsbidrag) och för belopp över 467 000 utgår i skatt (så kallad toppskatt). Den kommunala skattedelen skiljer sig dock lite åt be- roende på bostadsort. beskattades arbetsinkomster i gränsöverskridande situa- tioner i bosättningslandet genom särskilda så kallade gränsgångar- regler i det nordiska skatteavtalet. Socialavgifter, som inte omfattas helt av skatteavtalet regleras i den interna rätten, betalades däremot i arbetslandet. Följden blev att arbetstagare hade incitament att bo- sätta sig i (med lägre inkomstskatt) och arbeta i (med högre löner som var beräknade för att täcka socialförsäk- ringskostnader via en högre inkomstskatt). För del inne- bar det att man inte fick del av några skatteintäkter från arbetstagare med bosättning i som arbetade i , som man hade kostnader för deras socialförsäkring. Gränsgångarreglerna slopades på begäran , vilket innebar att inte fick någon del av inkomstskatteintäkterna för personer med bosättning i och arbete i , som de svenska bosättningskommunerna hade utgifter för ser- vice. Efter att stod färdig och arbetspendlingen från till ökade hade man enligt flera informella kontakter med för att undersöka möjlig- heterna att åter införa gränsgångarregler mellan och Dan- mark. Danskarna var inte intresserade av detta men kunde tänka sig någon form av utjämning av inkomstskatteintäkterna från gräns- pendlarna. Förhandlingarna ledde till slut fram till att och 2003 ingick ett särskilt bilateralt sidoavtal till det multi- laterala nordiska skatteavtalet, som bland annat innehöll den så kallade utjämningsordningen. 26.3Ny hälso- och sjukvårdsavgift eller skatt för vissa utländska arbetsgivare? Bedömning: Det bör utredas vidare om utländska arbetsgivare som saknar fast driftställe i ska betala skatt, motsvarande den allmänna löneavgiftens storlek, eller om det ska införas en ny delavgift som ska ingå i den totala arbetsgivar- och egenavgiften, med motsvarande sänkning av den allmänna löneavgiften. Skälen för bedömningen: I utredningens uppdrag ingår att analysera samspelet mellan socialavgifterna och de sociala trygghetssystemen. Det kan konstateras att systemet som helhet fungerar väl. Vi har dock funnit att utländska arbetsgivare som inte har fast driftsställe i har en inte obetydlig skatte- och konkurrensmässig fördel, i förhållande svenska arbetsgivare, genom att dessa utländska arbets- givare inte betalar den allmänna löneavgiften. Avgiften har sedan EU-inträde vuxit sig allt större. Den var ursprungligen och finansierade EU-inträdet men uppgår år och är därmed den högsta delavgiften. Den allmänna löneavgiften utgör av den fulla arbetsgivar- och egen- avgiften19 och används som ett slags regulator för att den totala arbetsgivar- eller egenavgiften ska kunna ligga kvar på samma nivå mellan åren samt i ett allmänt budgetförstärkande syfte. Den betalas av dem som ska betala arbetsgivar- och egenavgifter på samma sätt och på samma underlag som gäller för socialavgifterna.20 Enligt bl.a. förarbetena är den allmänna löneavgiften, i både rättslig och ekonomisk mening en skatt.21 Det är också anledningen till att utländska arbetsgivare utan fast driftställe i , som avlönar an- ställda för arbete här i landet, inte behöver betala den – trots att deras anställda i omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen, inklusive hälso- och sjukvård, med stöd av svensk lagstiftning och förordning 883/2004. Jag har därför övervägt att föreslå en ny socialavgift, vilken skulle bidra till att finansiera hälso- och sjukvård i . Kopplingen mellan socialavgifterna och de sociala trygghetssystemen som helhet 19Full arbetsgivaravgift är på lönesumman. 202–4 §§ lagen om allmän löneavgift och beräkningskonventioner 2016. 1994/95:122, s. 18. skulle med en sådan avgift bli starkare. Avgiften skulle enligt vår bedömning få ett så direkt och tillräckligt relevant samband med de nationella lagar som reglerar de grenar av social trygghet som räknas upp i förordningen att den skulle falla under samordnings- reglerna i förordning 883/2004. Hälso- och sjukvårdssystemet ingår i de sociala trygghetssystemen i , i enlighet med förordning 883/2004, men finansieras främst med skatter. En hälso- och sjukvårdsavgift skulle kunna enligt vår bedömning bidra till att stärka kopplingen mellan de sociala trygg- hetssystemen som helhet och motverka den konkurrens- fördel som företag utan fast driftsställe i har. Den skulle även inbringa en viss inkomst. Vid bedömningen av om en hälso- och sjukvårdsavgift skulle kunna införas behöver dock andra alternativ eller lösningar analyseras närmare, exempelvis skattskyldig- heten för dessa arbetsgivare, om det principiellt är möjligt att del- finansiera hälso- och sjukvård genom arbetsgivar- och egenavgifter samt om tillgången på arbetskraft eller arbetstillfällen skulle påverkas. Vid en eventuell förändring behöver det också tas i beaktande att det finns skäl för att ha kvar den allmänna löneavgiften. Den bidrar till att skapa ett förutsebart och stabilt samlat avgiftsuttag vilket har be- tydelse för arbetsgivare så att de kan bedöma sina sociala kostnader. Sammantaget anser jag att frågan är en större, delvis politisk fråga, som behöver analyseras närmare. I detta avsnitt behandlas frågan om ett utökat informationsutbyte mellan och samt ett förstärkt sekretesskydd för dessa uppgifter hos . Avsnittet inleds med en kort beskrivning av samarbetsstrukturerna för sam- ordningen enligt och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygg- hetssystemen (förordning 883/2004)1 och och rådets förordning (EG) 987/2009 av om till- lämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samord- ning av de sociala trygghetssystemen (förordning 987/2009) 2. Där- efter följer bakgrund och problembeskrivning. Avsnittet avslutas med de gällande bestämmelser som är relevanta för förslagen, därefter förslagen och skälen för förslagen. 27.1EU:s samarbetsstrukturer för samordningssystemet inom social trygghet Eftersom det europeiska systemet bygger på samordning av de natio- nella trygghetssystemen har ansvariga departement och myndigheter i medlemsstaterna en helt central roll i det administrativa arbetet med att säkerställa ett effektivt och rättsäkert system. Med andra ord är ett effektivt europeiskt system helt beroende av effektiva nationella administrativa system. Det europeiska administrativa samordnings- arbetet berör i huvudsak strukturella och övergripande frågor medan de faktiska besluten om individuella rättigheter och skyldigheter – det 1EUT L 166, 30.4.2004, s. 1. 2EUT L 284, 30.10.2009, s. 1. vill säga gällande vem som är försäkrad enligt statens lagstiftning, vem som har rätt till förmåner och på vilka villkor – är en nationell ange- lägenhet. Det är till exempel inte möjligt för enskilda medborgare att vända sig direkt till de europeiska administrativa organen utan de får vända sig till ansvariga myndigheter och institutioner i respektive medlemsstat. I fördraget om Europeiska unionen (EU) finns en princip om en generell skyldighet för (administrativa) institutioner att bistå och samarbeta med varandra och med EU:s institutioner för att implementera unionsrätten (principen om lojalt samarbete).3 Detta gäller även för det sociala trygghetsområdet. Den särskilda samarbets- strukturen och processen inom ramen för EU:s samordningssystem för social trygghet är reglerad i de ovan nämnda förordningarna. På EU-nivå finns det huvudsakligen tre nationella huvudaktörer som deltar i det administrativa samarbetet: behöriga institutioner, behöriga myndigheter och förbindelseorgan.4 I är det som är behörig myndighet. I enlighet med förordning 883/20045 ska medlemsstaternas behöriga myndigheter lämna alla uppgifter till varandra om nationella åtgärder som vidtas för att tillämpa gällande regelverk, samt lagstiftnings- ändringar som kan påverka tillämpningen av denna förordning. Det finns alltså en skyldighet att informera varandra och samarbeta för att säkerställa en korrekt tillämpning av gällande regelverk. Detta infor- mationsutbyte sker främst inom ramen för Administrativa kom- missionen.6 Medlemsstaterna ska även informera de andra staternas myndigheter om ändringar i den praktiska hanteringen som har bety- delse för samordningen av det sociala trygghetsområdet. De behöriga institutionerna utses av varje medlemsstat. De sköter kontakten med de andra medlemsstaternas behöriga institu- 3Artikel 4 i fördraget om Europeiska unionen. 4I kapitel 15, ”Administrativt samarbete”, beskrivs bl.a. behörig myndighet, behörig institution, förbindelseorgan och A1-intyg mer ingående. 5Artikel 76 i förordning 883/2004. 6Wenander, H. (2013). “Network of Bodies – European Administrative Cooperation under Regulation (EC) No 883/2004”, Review of European Administrative vol. 6, nr 1, s. 39–71. Förbindelseorganen tar hand om ansökningar om upplys- ningar och bistånd när det gäller tillämpningen av förordningarna. I är de behöriga institutionerna , Pensions- myndigheten, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Arbetsför- medlingen, arbetslöshetskassorna och . För- bindelseorgan är Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, För- säkringskassan och . Enligt förordning 883/20047 är den behöriga institutionen: –den institution hos vilken den berörda personen är försäkrad då en ansökan om förmåner görs, –den institution från vilken den berörda personen har eller skulle ha rätt till förmåner, om denne eller en eller flera medlemmar av hans familj var bosatta i den medlemsstat där institutionen finns, –den institution som har utsetts av den berörda medlemsstatens behöriga myndighet, eller –när det gäller ett system som gäller arbetsgivarens ansvar för de förmåner som avses i artikel 3.18, antingen arbetsgivaren eller försäkringsgivaren i fråga, eller, om sådan saknas, ett organ eller en myndighet som har utsetts av den berörda medlemsstatens behöriga myndighet. 27.1.2Samarbete i individuella ärenden En annan grundläggande komponent i samordningssystemet är admi- nistrativt och juridiskt understöd mellan medlemsstaterna i indi- viduella ärenden. Det betyder att en medlemstat kan begära hjälp från en annan medlemstat i specifika individärenden, som till exempel gällande inhämtande av information eller annan dokumentation. Sådan kontakt tas direkt mellan medlemstaternas institutioner eller indirekt via förbindelseorganen beroende på den nationella samarbetsstruk- turen och processen i respektive stat. I förordning 883/2004 framgår 7Artikel 1q i förordning 883/2004. 8Följande förmåner listas i artikel 3.1: (1) förmåner vid sjukdom, (2) förmåner vid moder- skap och likvärdiga förmåner vid faderskap, (3) förmåner vid invaliditet, (4) förmåner vid ålderdom, (5) förmåner till efterlevande, (6) förmåner vid olycksfall i arbetet och arbetssjuk- dom, (7) dödsfallsersättningar, (8) förmåner vid arbetslöshet, och (9) förmåner vid förtida pensionering, och (10) familjeförmåner. att ”vid tillämpningen av denna förordning ska medlemsstaternas myndigheter och institutioner bistå varandra som om de tillämpade sin egen lagstiftning”9. De berörda institutionerna ska enligt principen om god förvaltning svara på alla förfrågningar inom rimlig tid samt lämna all information som är nödvändig för att berörda personer ska kunna hävda sina rättigheter i enlighet med förordning 883/2004. Vidare förtydligas i förordning 987/2009 att sådant utbyte ska grundas på principerna för offentliga tjänster, effektivitet, aktivt stöd, snabbt tillhandahållande och tillgänglighet.10 Principen om god förvaltning lyfts även fram i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Det är dock viktigt att understryka i detta sammanhang att de olika länderna har olika lagstiftning och administrativa system vilket kan resultera i att understödet i individuella ärenden ser lite olika ut i medlemsstaterna. Ett viktigt sådant område är sekretess mellan olika institutioner, som kan medföra begränsningar i det understöd som respektive stat kan ge.11 När det gäller nationella beslut om tillhörighet till de sociala trygghetssystemen, som grundar sig på information som erhållits från andra medlemsstater, förtydligas i förordning 987/2009, att de hand- lingar som en medlemsstats institution utfärdat ska godtas av de andra medlemsstaternas institutioner så länge som de inte dras till- baka eller förklaras ogiltiga av den utfärdande medlemsstaten.12 Detta framgår även av praxis, bland annat i målet m.fl. och de la de , där det konstaterades att ett intyg om att en person uppfyller villkoren att omfattas av en specifik stats sociala trygghetssystem är bindande för en annan medlemsstats administration.13 Vidare framgår av förord- ning 987/200914 att om det råder tvivel om handlingarnas giltighet eller de faktiska omständigheter som ligger till grund för de uppgifter som anges i handlingarna, ska institutionen som mottagit hand- 9Artikel 76(2) i förordning 883/2004. 10Artikel 2 i förordning 987/2009. 11Wenander, H. (2013). “Network of Bodies – European Administrative Cooperation under Regulation (EC) No 883/2004”, Review of European Administrative vol. 6, nr 1, s. 39–71. 12Artikel 5 i förordning 987/2009. 13EU-domstolens dom, m.fl. och de la de , C-178/97, ECLI:EU:C:2000:169. 14Artikel 5 i förordning 987/2009. lingarna vända sig till den utfärdande institutionen och begära nöd- vändiga förtydliganden och, i förekommande fall, att handlingarna dras tillbaka. Om de berörda institutionerna inte kommer överens kan de vända sig till den Administrativa kommissionen (tidigast efter den dag då begäran lämnades av den institution som tog emot handlingen), som då har en tidsram att försöka jämka samman de olika ståndpunkterna. 27.1.3EU/EES-gemensamma kort och intyg För att underlätta tillämpningen av förordning 883/2004 har Admi- nistrativa kommissionen tagit fram gemensamma kort och intyg för vissa sociala trygghetsförmåner, så kallade portabla dokument. De ska användas av den försäkrade för att kunna visa sina rättigheter enligt förordning 883/2004 och utfärdas av den behöriga institutionen i hans eller hennes behöriga stat. Ett av dessa intyg är A1-intyget. Den som är utsänd eller arbetar i flera stater kan ansöka om detta, vilket talar om vilken stats sociala trygghetssystem som han eller hon ska omfattas av. Intyget används också för att visa var personen betalar socialavgifter. I utredningens direktiv anges bland annat att utredningen ska analy- sera hur administrationen av de sociala trygghetssystemen, i relevanta delar, kan effektiviseras och förbättras.15 Jag har funnit att svenska myndigheters möjligheter att samarbeta och utbyta information i gränsöverskridande situationer i vissa fall hindras av gällande regelverk på sekretessområdet. Följande problem har uppmärksammats. Socialförsäkringssystemet och arbetslöshetsförsäkringen i finansieras till stor del av socialavgifter. Det är som sköter uppbörden av socialavgifterna medan det är som är behörig institution enligt förordning 883/2004. Det innebär att det är som ska fastställa vilket lands lagstiftning 15 Dir 2014:109. om social trygghet som en person omfattas av (försäkringstillhörig- het) och utfärda så kallade A1-intyg. informerar om de beslut som är av betydelse för upp- börd och skickar kopior av de intyg om tillämplig lagstiftning som utfärdat till Skatteverket.16 Om en myndighet (behörig institution) i en annan medlemsstat utfärdat ett A1-intyg för en person, enligt vilket personen ska om- fattas av det landets lagstiftning trots att arbetet utförs i , får vanligtvis en kopia av intyget. sänder vidare en kopia av det till . Vid kontroller i beskattningsverksamheten framkommer ofta uppgifter som kan ha betydelse för utredningar om och fastställande av tillämplig lagstiftning. Det kan handla om information om var en enskild arbetar eller är bosatt. Med Skatte- verkets information kanske utfallet av prövning om tillämplig lagstiftning skulle bli en annan. bedöm- ning av de svenska bestämmelserna om sekretess innebär att det inte finns någon möjlighet för verket att på eget initiativ med regelmässighet lämna dessa sekretessbelagda uppgifter till För- säkringskassan. Inte heller bedöms de EU-rättsliga reglerna kunna användas av till stöd för ett utlämnande. Uppgifter som avser en namngiven person och gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av SFB kan däremot lämnas när För- säkringskassan begär dem från Skatteverket17. Detta förutsätter dock att känner till att uppgifter som finns hos Skatte- verket kan vara intressant för bedömningen. Om det inte finns ett A1-intyg som visar att den enskilde om- fattas av en annan medlemsstats sociala trygghetssystem eller att socialavgifter inte ska betalas för arbete i debiterar Skatte- verket, enligt myndighetens nuvarande rutiner, socialavgifter utifrån myndighetens bedömning av svensk lagstiftning. är alltid bundet av ett A1-intyg. Eftersom För- säkringskassan är behörig institution i så bedömer Skatte- verket att det därför inte är möjligt att agera på egen hand och kon- takta behöriga institutioner i andra medlemsstater inom EU för att 16I kapitel 15, ”Administrativt samarbete”, beskrivs bl.a. behörig myndighet, behörig institution, förbindelseorgan och A1-intyg närmare. 17Se 110 kap. 31 § SFB. ifrågasätta A1-intyg som de utfärdat.