sou · H5B382 · 2017-10-26 00:00:00 — Omläggningen av arbetsmarknadspolitiken, med en tydlig för- skjutning mot utbildningsinsatser för grupper med svag ställning på arbetsmarknaden, har ökat behoven av vägledning. Utredningen menar dock att Arbetsförmedlingens vägledning varit eftersatt och inte i takt med de satsningar som görs inom ut- bildnings- och arbetsmarknadspolitiken. Vägledningen är inte heller i fas med de krav som ställs i myndighetens regleringsbrev om att inskrivna på Arbetsförmedlingen utan fullföljd gymnasieutbildning i högre utsträckning ska påbörja reguljära studier eller studier inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska programmen. Handläggare och sektionschefer som besvarat utredningens enkät har också gett Överväganden och förslag för stärkt vägledning uttryck för en stark efterfrågan på ökad tydlighet om vad som för- väntas av myndigheten i dessa frågor (se avsnitt 4.1.1). Det finns enligt utredningen potential att utveckla och stärka Arbetsförmedlingens vägledning. Detta kommer dock bara ske om både regeringen och Arbetsförmedlingen prioriterar vägledning högre. Arbetsförmedlingen har vidtagit åtgärder som har bäring på och kan stärka vägledningen, bl.a. strategin Matchning till jobb genom utbild- ning. En förutsättning är dock att det som planeras eller beslutas i form av strategier eller andra dokument också genomförs och får genomslag i myndighetens verksamhet över hela landet. Detta av- speglas i utredningens bedömningar och förslag, vilka till stor del ligger i linje med pågående arbete inom myndigheten, med potential att stärka och säkerställa genomförandet av detta. 8.2.1Ansvaret för vägledning bör tydliggöras Bedömning: Det bör framgå av Arbetsförmedlingens in- struktion att myndigheten ska bistå arbetssökande med vägled- ning utifrån arbetsmarknadens behov. Det framgår av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten att vägledning är en del av Arbetsförmedlingens arbets- marknadspolitiska verksamhet. Denna uppgift bör dock synliggöras direkt i Arbetsförmedlingens instruktion. Som regeringens mest grundläggande styrinstrument (prop. 2009/10:175) är instruktionen också grundläggande för hur Arbetsförmedlingen väljer att organi- sera sin verksamhet. Som framgår av kapitel 6 har information och uppföljning av myndighetens vägledning dock saknats i de senaste årsredovisningarna och det är svårt att få en överblick av vilka väg- ledningsinsatser som finns tillgängliga. Det talar för att vägledning bör synliggöras som en uppgift i myndighetens instruktion. Änd- ringen blir särskilt angelägen eftersom Arbetsförmedlingen, enligt utredningens bedömning, inte prioriterat uppgiften om vägledning tillräckligt och att myndighetens anställda uppfattar uppdraget om vägledning som otydligt. Det bör åtgärdas genom tydligare signaler i de styrinstrument som regeringen förfogar över. I enlighet med det delegerade arbetsgivarpolitiska ansvaret bör det dock fortsatt vara Arbetsförmedlingen som avgör hur verksamheten med vägled- Överväganden och förslag för stärkt vägledning ning ska bedrivas, bl.a. med hänsyn till organisation och kompe- tensförsörjning. Vägledning kan bedrivas i olika former och av olika aktörer, där inriktningen och syftet kan skilja sig åt. I instruktionen bör därför framgå att Arbetsförmedlingens vägledning ska ske utifrån arbets- marknadens behov. Detta är ett sätt att tydliggöra att den vägled- ning som bedrivs av Arbetsförmedlingen ytterst ska syfta till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Ett grundläggande krav på all Arbetsförmedlingens verksamhet är enligt 3 § 5 myndighet- ens instruktion vidare att den anpassas efter den enskildes förut- sättningar. Begreppet ”arbetssökande” bör användas i samband med Arbetsförmedlingens vägledning. Detta synliggör att vägledning kan omfatta både arbetslösa och den som har ett arbete, men av någon anledning behöver vägledning, t.ex. vid omställning. Ett sådant synliggörande innebär inte en utvidgning av Arbetsförmedlingens befintliga uppdrag. I instruktionen preciseras inte hur vägledningen ska utformas. Som utredningen visat i kapitel 5 ser dock behoven av vägledning olika ut, där det för vissa är fullt tillräckligt med lät- tillgänglig information via nätet. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande att lämna förslag om utformningen av det statliga åtagandet för en väl fungerande arbets- marknad inklusive Arbetsförmedlingens uppdrag. Detta kan med- föra större förändringar av myndighetens instruktion. Frågan om att synliggöra vägledning bör adresseras i samband med detta. I ett första skede bedömer utredningen att den genomförandeplan som Arbetsförmedlingen föreslås upprätta (se avsnitt 8.2.2), kommer att innebära ett ökat fokus på vägledning och stärka vägledningen inom myndigheten till dess att instruktionen är ändrad. 8.2.2En genomförandeplan för vägledning ska tas fram Förslag: Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att ta fram en genom- förandeplan för hur myndighetens vägledning ska stärkas. Planen bör innehålla information om hur myndigheten avser att organi- sera, kvalitetssäkra och följa upp den vägledning som ges av eller på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Överväganden och förslag för stärkt vägledning Utredningen menar att Arbetsförmedlingens arbete med vägledning behöver stärkas, där de vägledningsbehov utredningen har identi- fierat, i form av information och orienterande respektive fördjupad vägledning, kräver olika former av insatser. Som framgår av avsnit- ten 8.2.4–8.2.7 bedömer utredningen att Arbetsförmedlingens väg- ledning bör stärkas på ett antal olika sätt, bl.a. genom ökad specia- lisering. Detta är dock frågor som ytterst myndigheten själv bör avgöra. För detta föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ska få i uppdrag att ta fram en genomförandeplan för hur arbetet med väg- ledning ska stärkas. Planen bör innehålla information om hur myn- digheten avser att organisera, kvalitetssäkra och följa upp den vägledning som ges av Arbetsförmedlingen eller andra aktörer på uppdrag av myndigheten. Det är viktigt att säkerställa att arbetet med vägledning genomförs och får genomslag i hela landet. Reger- ingen bör därför följa upp genomförandet på lämpligt sätt även efter det att planen har tagits fram och redovisats. 8.2.3Vägledning ska gå att utvärdera Förslag: Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att utveckla metoder eller arbetssätt för att vägledningsinsatser ska kunna utvärderas. Uppdraget ska genomföras i samråd med marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Befintlig forskning tyder på att vägledning kan ge effekt genom att individen med stöd av vägledningsinsatser kan göra övervägda val (se kapitel 6). Forskningen är dock begränsad och behöver utveck- las för att såväl Arbetsförmedlingen som andra aktörer ska få bättre kunskapsunderlag om hur vägledning ska bedrivas för bästa effekt. De studier som finns är ofta genomförda i andra länder och resul- taten är svåra att överföra till svenska förhållanden. Särskilt eftersatt är forskningen när det gäller vuxnas tillgång till och användning av vägledning. Utvärdering av effekterna av vägledning vore ett viktigt tillskott till den rikliga mängd av forskning som gjorts om arbets- marknadspolitikens effekter i övrigt. Oavsett form eller vem som genomför en tjänst är det viktigt att kvaliteten motsvarar kundernas förväntningar. Som framhållits av Cedefop (2016) och ELGPN(2014) påverkas kvaliteten av flera Överväganden och förslag för stärkt vägledning faktorer, där särskilt kunskap i samtalsmetodik och arbetsmarknads- kunskap kan lyftas fram, liksom förekomsten av professionella väg- ledare som har förmåga att uttolka informationen om arbetsmarknad och yrken. God kvalitet ställer också krav på ett systematiskt upp- följningsarbete med relevanta nyckeltal. Uppföljningsarbetet bör om- fatta all vägledning och utgå från de behov som utredningen tidigare beskrivit om information, orienterande och fördjupad vägledning. IFAU har i uppgift att följa upp och utvärdera den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten. För att institutet ska kunna följa upp och utvärdera Arbetsförmedlingens arbete med vägledning krävs dock att dessa insatser är utformade på sådant sätt att uppföljning och utvärdering är möjligt. Ett sätt kan vara att kartlägga vilka data som behövs för att göra bättre uppföljningar och börja registrera dessa. registreras relativt lite information om innehållet i en kontakt mellan en arbetsförmedlare och en arbetssökande. Det kan handla om grundläggande uppgifter som datum, form för mötet (besök, telefon, digitalt) och med vilken arbetsförmedlare. Ytterligare information kan ge en bild av innehållet i vägledningen, t.ex. ett mötes huvudsakliga syfte, längd på mötet, om det sker i grupp eller en- skilt och huruvida vägledning mot utbildning skett. Arbetsförmedlingen bör därför få i uppdrag att utveckla meto- der eller arbetssätt för att vägledningsinsatser ska kunna utvärderas. Uppdraget bör med fördel ges så att arbetet kan bedrivas i anslut- ning till den genomförandeplan som utredningen föreslår i av- snitt 8.2.2. Genom att t.ex. införa ändrade arbetssätt successivt kan jämförelser göras mellan olika kontor som befinner sig i olika stadier av en förändring. En ytterligare metod är att genomföra randomise- rade och kontrollerade experiment för att se vilka insatser som uppvisar bäst resultat. I sammanhanget blir det viktigt att veta vilken typ av insatser som ska jämföras, t.ex. om vägledningen ska bedrivas specialiserat eller inte och vilket utfallsmått som ska användas. bör därför genomföra uppdraget i samverkan med IFAU. Sannolikt kommer digitaliserade vägledningstjänster vara vanligt förekommande för vägledning . Detta kan vara en för- svårande faktor vid uppföljning och utvärdering, t.ex. genom att det inte framgår vem som tagit del av information på nätet och att dessa inte behöver vara inskrivna på Arbetsförmedlingen. Det är dock viktigt att följa även denna utveckling och få kunskapsunder- Överväganden och förslag för stärkt vägledning lag från forskningen om hur sådana tjänster bör vara utformade och för vilka målgrupper de är ändamålsenliga. 8.2.4Det bör bli tydligare vilken vägledning som erbjuds Bedömning: Arbetsförmedlingen behöver tydliggöra vilken väg- ledning som myndigheten kan erbjuda, oavsett om det sker i egen regi eller upphandlas. En utgångspunkt bör vara att säkerställa ett utbud av såväl information som orienterande respektive fördjupad vägledning, där indelningen också kan vara styrande för den interna prioriteringen av resurser. Ett arbetsmarknadspolitiskt program för vägledning bör inte inrättas. Vägledning förekommer på en rad olika sätt inom Arbetsförmed- lingen, både i egen regi eller genom upphandlade aktörer. Ofta är vägledning ett av flera inslag i olika insatser eller arbetsmarknads- politiska program. Det är svårt, både för den enskilde och för handläggaren, att få en överblick över i vilka former vägledning er- bjuds. Det otydliga utbudet försvårar därmed handläggningen och riskerar att den sökande får fel eller ingen insats alls. Tanken är att det tydligt ska framgå vad Arbetsför- medlingen kan erbjuda i form av vägledning. I tjänsten2 Vägledning till arbete konkretiseras syftet med vägledningen, den definierade målgruppen, vilka behov som ska tillgodoses och det resultat som ska åstadkommas. Det finns sålunda redan en beskrivning av vägledning riktad till olika behov. Utredningens platsbesök och intervjuer visar emellertid att denna inte har en motsvarighet i praktiken. Det framgår även av utredningens enkätundersökning att det saknas ett struktu- rerat arbetssätt för vägledning. Hälften av de svarande anger också att vägledning är en uppgift för alla arbetsförmedlare men ingens ansvar. Troligtvis kan bristerna i dagens vägledning förklaras av att det varit en lågt prioriterad uppgift vilket bekräftas av ut- 2 IFAU har anfört att det inte verkar finnas någon precis definition i detta sammanhang av vad en tjänst egentligen är, men att det enkelt uttryckt kan handla om beskrivningar av den service som Arbetsförmedlingen ska ge sina klienter, IFAU 2011:9. Överväganden och förslag för stärkt vägledning redningens intervjuer, studiebesök och enkäter. I Arbetsförmed- lingens årsredovisningar 2014–2016 saknas information och upp- följning av den vägledning som ingår i myndighetens uppdrag. Där- emot framgår av årsredovisningarna 2011–2013 att vägledning är en viktig del i Arbetsförmedlingens uppdrag för att öka träffsäkerheten i matchningsarbetet och att nya kompetenskrav i många yrken gör att fler behöver hjälp med vägledning. Arbetslösa hänvisas ofta till den självservice som erbjuds via digi- tala kanaler. Utredningen bedömer dock att denna ännu inte håller tillräcklig kvalitet för att motsvara den vägledning som Arbetsför- medlingen borde utföra i enlighet med den nämnda beskrivningen i Vägledning till arbete. Vanligt är också att arbetslösa hänvisas till kommunens studie- och yrkesvägledare. Det tyder på att Arbetsför- medlingen överlämnar ansvar för vägledning till kommunerna som de själva borde ta, om det inte handlar om vägledning för strikt ut- bildningsplanering. Utredningen är dock av uppfattningen att vägledning tycks ha fått högre prioritet hos Arbetsförmedlingen. Pågående arbete med strate- gin Matchning till jobb genom utbildning är ett exempel på detta och ett steg i rätt riktning. En förklaring till att frågorna prioriteras högre kan vara regeringens konstateranden i 2016 och budgetpro- positioner. Antalet arbetslösa som saknar fullföljd gymnasieutbild- ning har ökat kraftigt och Arbetsförmedlingen har en viktig roll att fylla genom att erbjuda studie- och yrkesvägledning. Utredningen har övervägt frågan om ett särskilt arbetsmarknads- politiskt program för vägledning bör inrättas. Genom att skapa en koncentrerad insats där syfte och innehåll framgår skulle det bli tydligare vad som kan förväntas av vägledningen. Ett sådant program skulle kunna genomföras i egen regi eller upphandlas. Programmet skulle kunna möta behoven av fördjupad vägledning och riktas till målgrupper som behöver för att kartlägga sina resurser och intressen och stärka sin karriärkompetens. Det finns dock fördelar med nuvarande ordning där vägled- ningsinslag ingår i olika program och insatser. Det skapar flexibili- tet och kan bl.a. innebära att kedjor av insatser konstrueras som exempelvis utbildning i svenska och vägledning i kombination med praktik. Integrering av olika aspekter i vägledningen är också något som ELGPN förespråkar (ELGPN 2014). De betonar att vägled- Överväganden och förslag för stärkt vägledning ning kopplat till möjlighet att göra praktik för att pröva det tänkta yrket och verktyg för att planera sin egen karriär är betydelsefullt. Om kedjor av insatser ska kunna kombineras förutsätter detta emellertid att Arbetsförmedlingen systematiserar och förenklar användningen av de olika insatserna. Det är ett arbete som enligt granskning är påbörjat när det gäller olika slag av för- beredande och orienterande utbildning, FUB (2016). Kombinationen av olika insatser kräver också att handläggare kan göra en professionell bedömning av vad som behövs för att vägen till utbildning eller arbete ska kortas. Om ytterligare ett program läggs till den fragmenterande verk- samheten kan följden bli att den vägledning som genomförs i de förberedande insatserna tillsammans med andra betydelsefulla akti- viteter och den som genomförs i egen regi får stå tillbaka. Ett nytt program skulle således riskera att snäva in vägledningen vilket kan hindra det som bör eftersträvas, vilket är en kombination av insatser där vägledning ingår. Det skulle visserligen vara enklare att mäta olika kvalitetsvärden i en insats som har ett avgränsat syfte. Detta bör emellertid vägas mot att andra viktiga värden riskerar att gå förlorade, t.ex. att er- bjuda insatser utifrån den enskildes behov där vägledning för många utgör en del som måste kombineras med exempelvis stödjande och motiverande insatser, praktik eller utbildning i svenska språket. Det förutsätter, som tidigare påpekats, att det i utbudet av upphandlade insatser tydligt framgår på vilket sätt vägledning ingår i en insats. Mot bakgrund av ovanstående och det stora antalet program som finns bedömer utredningen att ytterligare ett arbetsmarknadspolitiskt program inte skapar bättre förutsättningar att erbjuda vägledning. I stället bör Arbetsförmedlingen tydliggöra i vilka arbetsmarknadspolitiska program och insatser som vägled- ning kan ingå, oavsett om den genomförs av myndigheten eller av en upphandlad aktör. Det underlättar för arbetsförmedlarna om det framgår vilka in- satser de kan anvisa den sökande till. För den som behöver vägled- ning är det viktigt att veta vad den arbetsmarknadspolitiska insatsen innehåller. En tydligare bild av vilken vägledning som finns under- lättar också uppföljning av olika insatser (se avsnitt 8.2.3). En ut- gångspunkt bör vara den indelning som utredningen gjort i kapitel 5 om individers olika behov av vägledning och att ett utbud av såväl Överväganden och förslag för stärkt vägledning information som orienterande respektive fördjupad vägledning säkerställs. Indelningen också kan vara styrande för den interna prioriteringen av resurser mellan olika former av vägledning. Den kan också användas för att analysera kostnader och effektivitet för att köpa tjänster i stället för att bedriva dem i egen regi, ett behov som framhållits av både Statskontoret och . En bättre överblick kan också underlätta kravställningen vid upphandlingar. Utredningens besök hos några av de upphandlade aktörerna inom Stöd och matchning visar att de, när behoven ser olika ut, kan sakna förståelse för Arbetsförmedlingens krav på att studie- och yrkesväg- ledare ska erbjudas till samtliga arbetslösa. 8.2.5Vägledningen bör bli mer enhetlig Bedömning: Det finns tydliga skillnader mellan olika kontors vägledning och den enskilde har olika möjligheter till vägledning beroende på var i landet hen bor. Arbetsförmedlingen behöver verka för att öka enhetligheten mellan olika kontor i arbetet med vägledning. Utredningen har besökt ett antal av Arbetsförmedlingens kontor, genomfört en enkätundersökning och deltagit i olika möten där frågor om vägledning behandlats för att få svar på hur ansvarsfördel- ning och organisering av vägledning ser ut. Utredningens uppfatt- ning är att det finns ett stort engagemang för vägledning hos många av Arbetsförmedlingens anställda. Hur arbetet är organiserat skiftar dock betydligt. Det finns exempel på ett marknadsområde där en väglednings- strateg anställts med uppgift att utveckla vägledningen. Med stöd av Arbetsförmedlingens huvudkontor har man bl.a. byggt upp ett nätverk med arbetsförmedlare som kan mötas för att delge var- andra erfarenheter om vägledning och på det sättet utveckla den egna kompetensen inom området. Utredningen har även sett exem- pel där det i Arbetsförmedlingens kundmottagning är möjligt att boka särskilda tider för möte med en särskild vägledare och kontor som regelbundet har informationsträffar med gymnasieelever om yrken och den framtida arbetsmarknaden. På andra håll genomförs Överväganden och förslag för stärkt vägledning gruppvägledning och vägledningsprojekt med stöd av socialfonden (ESF). Men utredningen har även träffat företrädare från kontor där vägledning inte alls förekommer, eller där vägledning är ”allas uppgift men ingens ansvar” och att utrymmet för specialisering är begränsat. Vidare kan ansvarsfrågan i många fall upplevas som oklar när det gäller Arbetsförmedlingens vägledning och vägledning hos andra aktörer. Utredningen noterar att en övervägande del av arbetsförmedlare och sektionschefer i enkäten svarar att det behövs ett tydligare uppdrag om vägledning och att avsaknad av ett sådant också kan innebära att likvärdigheten i vägledningen brister mellan kontoren. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att Arbetsförmed- lingen behöver öka enhetligheten i vägledningen mellan olika kon- tor. Arbetet med vägledning behöver prioriteras och genomföras i hela myndigheten, bl.a. utifrån strategin Matchning till jobb genom utbildning. Det kan innebära en minskad delegering till olika kontor eller marknadsområden om hur arbetet med vägledning ska bedrivas. Utredningen bedömer också att ökad specialisering och kompe- tensutveckling kan vara sätt att åstadkomma en ökad enhetlighet, vil- ket redogörs för närmare i avsnitt 8.2.6. Utredningen noterar också den omläggning som sker mot färre kontor och fokus på att utveckla digitala tjänster. Digitalisering kan komma att innebära att det blir enklare att få tillgång till viss typ av vägledning. Utredningen välkomnar en sådan utveckling men vill också framhålla att digitaliserade lösningar inte är tillräckligt för alla. Erfarenheter från bl.a. visar att det fortsatt behövs kunniga vägledare på lokala kontor, vilket särskilt uppmärksammats i arbetet med ungdomar. Utredningens platsbesök på flera av Arbets- förmedlingens kontor ger en likartad bild. 8.2.6Arbetet med vägledning bör i högre grad vara specialiserat Bedömning: Arbetsförmedlingen bör i högre utsträckning arbeta specialiserat med vägledning, vilket bl.a. kan bidra till att under- lätta nödvändigt arbete med kompetensutveckling. Överväganden och förslag för stärkt vägledning Specialisering lyfts ofta fram som en framgångsfaktor för Arbetsför- medlingens måluppfyllelse generellt. Det har t.ex. ansetts vara av stor betydelse att handläggare i kundmottagningen har specialiserade branschkunskaper (2015). Enligt intervjuer som Statskontoret genomfört uppfattar många inom Arbetsförmedlingen att resultaten skulle kunna förbättras om personalen fick möjlighet till högre grad av specialisering. I rapporten exemplifieras med den specialisering som skedde när den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inrättades 2008, vilket bidrog till positiva resultat (Statskontoret 2016). Det är rimligt att anta att ovannämnda resonemang är giltiga också för arbetet med vägledning. Detta styrks av rekommenda- tioner från Cedefop och , som varnar för att vägledningen kan riskera att prioriteras ned om den ska kombineras med andra arbetsuppgifter (se kapitel 7). En granskning från (2015) visar också att arbetsförmedlarna i anvisningar till arbets- marknadsutbildningar inte hinner erbjuda tillräcklig vägledning till alla arbetssökande, vilket innebär att de sökande själva får ansvara för att informera sig om arbetsmarknadsutbildningar. Revisionen menar att mer kvalitativa och svårmätbara uppgifter som vägledning riske- rar att prioriteras ner till förmån för uppgifter som är kopplade till exempelvis ersättningar och andra administrativa frågor. Revisionen tar också upp att ett sätt att kompensera för hög arbetsbelastning är att organisera arbetet så att det finns specialiserad kompetens på kontoret. Det som kan tala emot specialisering är att en arbetssökande måste ha kontakt med flera handläggare för olika behov, vilket den arbetssökande kan uppleva som negativt och även påverka myndig- hetens effektivitet. Vidare kan det vara svårt på kontor med få anställda att hävda sin specialisering när situationen kräver att andra viktiga arbetsuppgifter behöver utföras. Statskontoret har också lyft risken att specialisering kan göra Arbetsförmedlingen mindre anpass- ningsbar mot strukturella förändringar. Sammantaget menar dock utredningen att fördelarna med att arbeta mer specialiserat överväger nackdelarna. Det är sannolikt att avsaknaden av specialisering åtminstone till viss del hänger samman med att vägledning inte har prioriterats tillräckligt. Genom specia- lisering bör förutsättningarna förbättras för att stärka kompetensen och utveckla professionen, vilket enligt utredningen bl.a. kan vara värdefullt för att motverka oönskade lokala skillnader. Överväganden och förslag för stärkt vägledning viden är det också ett rimligt antagande att kvaliteten i vägledning- en, och övriga ärenden, väger tyngre än att kontakten nödvändigt- vis måste vara med en och samma handläggare.