sou · H5B332 · 2017-03-31 00:00:00 — – stärkt konkurrenskraft med kemikaliesmarta lösningar Betänkande av Utredningen om av farliga ämnen i kemiska produkter och varor SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade (dir. 2016:25) att ge en sär- skild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för att inrätta ett centrum för ökad substitution av farliga ämnen i kemiska produkter och varor. Syftet med ett sådant centrum skulle vara att öka kunska- pen om farliga ämnen i varor, bidra till ökad substitution av farliga ämnen och därmed också bidra till utveckling av hållbara kemiska produkter, varor och icke-kemiska metoder och tekniker. Uppdraget skulle redovisas . , regeringens nationella miljömålssamordnare, förordnades som sär- skild utredare från . Som huvudsekreterare i utred- ningen anställdes från och som sekrete- rare från . anställdes som sekreterare på deltid i utredningen till . Per från har på uppdrag av utredningen genomfört en internationell kartläggning av substitutionsinitiativ. Utredningen har intervjuat och fört en nära dialog med represen- tanter från berörda branschorganisationer, företag, högskolor, uni- versitet, forskningsinstitut, myndigheter, kommuner, landsting samt intresseorganisationer. Utredningen har även arrangerat en work- shop , samt två hearingar dit intressenter bjöds in brett för att få möjlighet att lämna synpunk- ter på utredningens förslag. Utredningen om av farliga ämnen i kemiska produkter och varor överlämnar nu betänkande Substitution i Centrum – stärkt konkurrenskraft med kemikaliesmarta lösningar. (SOU 2017:32). Uppdraget är härmed avslutat. Ord och begrepp ................................................................ Inledning och utgångspunkter..................................... Utredningens uppdrag och arbetssätt ................................... Utgångspunkter och kriterier ................................................ 1.2.2Kriterier baserat på fara, risk och Företagens behov i centrum ................................... Fokus på små och medelstora företag .................... Främja frivilliga insatser, inte nya lagar.................. Inriktning på kemikalier i varor.............................. Centrumet är inte en ny myndighet....................... Kemikalierna i samhället............................................ Kemikalier på marknaden ....................................................... Handeln med kemikalier ........................................................ EU-reglering och global marknad.......................................... 2.4.1Några exempel på vad användningen av farliga kemikalier kostar samhället..................................... Slutsatser och analys ................................................. Slutsatser om Substitutionscentrumets inriktning................ Centrumet ska prioritera företag med störst Drivkrafter för substitution inom olika Kemikalier i varor fokus för Potential inom offentlig upphandling.................... Myndigheter ska bidra till substitutionsarbetet .... Substitutionsarbetet bör utgå från substitutionstrappan ..... Steg 1: Identifiera oönskade ämnen ....................... Steg 2: Inventering av möjliga alternativ ............... Steg 3: Bedömning och val av alternativ ................ Steg 4: Ta fram nya alternativ ................................. Slutsatser om organisatoriska förutsättningar ...................... Organisationen behöver kunna greppa hela Goda förutsättningar för samverkan...................... Frivillighet är en viktig utgångspunkt.................... Substitutionscentrumet behöver hög grad av Ett substitutionscentrum ska samverka och komplettera, inte dubblera och konkurrera........... Myndigheter, kommuner, regioner och landsting är viktiga intressenter ............................. Förslag till centrumets inriktning ................................. Två huvudinriktningar för substitutionsarbetet ................... A-delen prioriteras i inledande skede .................... 4.2 Generellt stöd till inköpare och upphandlare........................ Helpdesk vägleder och hänvisar ............................. Kemikalieanalys på företagsnivå ............................. Positiva listor för ämnen och produktgrupper ...... 4.2.4Aktörer berörs på olika sätt av de verktyg som 4.3 Strategisk substitution av prioriterade produktgrupper....... 4.3.1Strategiska produktgrupper väljs ut med RPS- 4.3.2Matchning mellan tillverkare, inköpare och Kanalisera behov av nya alternativ till 4.4 Kopplingar mellan centrumets två huvudinriktningar ......... 4.4.1Input till Substitutionscentrumet hanteras på mellan A och B ........................................................ Förslag till organisation och styrmodell ........................ Självständig organisation i form av en ideell förening .......... Substitutionscentrumets syfte och ändamål .......... Medlemskap i föreningen...................................... Styrelsen ansvarar för inriktning och ekonomi ... Kansliets ledning och kompetens ......................... 5.1.6Serviceaktiebolag bedriver skatte- och Samverkansråd kopplas till föreningen ................ 5.2Motiv till att inrätta centrumet som en självständig 5.2.1Utredningens förslag – Självständig 5.2.2Alternativ – Ny myndighet eller inom Alternativ – Universitet eller högskola................ Alternativ – Statligt bolag eller stiftelse............... Alternativ – Befintlig organisation....................... 5.3 Substitutionsstöd på lika villkor .......................................... 5.3.1Slutsatser och rekommendationer från Utredningens överväganden gällande finansiering av Statlig medfinansiering en förutsättning............................. Kemikalieskatten ger goda förutsättningar att stödja näringslivets substitutionsarbete............... Förslag till hur myndigheterna ska stödja Myndigheterna skapar förutsättningar för substitution .... Substitutionsforum kanaliserar innovationsbehov............. 7.3.1Centrumets verksamhet tar vid där Bättre stöd och verktyg för Verket för innovationssystem () ........................... Arbete med substitution av farliga ämnen ......................... Bilaga 4 Lagstiftning och myndigheter...................................... Bilaga 7 Förslag till stadgar för Substitutionscentrum ............. Bilaga 8 Utredningens kontakter med intressenter .................. Bilaga 9 Inkomna förslag till organisationens hemvist............. Substitution brukar definieras som ”utbyte eller minskning av farliga ämnen i produkter och processer med mindre farliga eller ofarliga ämnen, och uppnå en likvärdig funktionalitet via tekniska eller organisatoriska åtgärder” (EIM 2006, , J., et al. Denna definition av substitution har även varit utgångspunkten i denna utredning. Definitionen visar att substitution inte bara innebär att ersätta en kemisk substans med en annan, mindre farlig, utan även andra tek- niska och/eller organisatoriska förändringar. Nyckelfaktorn är funk- tionell likvärdighet. Om alternativet leder till lägre produktkvalité eller oöverkomliga problem med processen, blir det inte en framgångsrik substitution. Förutom funktionell likvärdighet, kommer följande faktorer ofta spela en roll i förverkligandet och resultatet av en substitutionsprocess: tillgängligheten av alternativet (dvs. den bör ha utvecklats och testats i tillräcklig utsträckning) tillgång till information om alternativet (såsom hälso- och miljö- effekter, osäkerheter och kunskapsluckor) medvetenhet i organisationen om problemen med det ämne som används och en beredskap att göra ett byte investeringar och driftskostnader för alternativet (behöver inte nödvändigtvis vara lägre eller samma men acceptabla, faktorer som bättre produktkvalitet, konsumenternas efterfrågan och vän- tad reglering kan motivera högre kostnader) miljöprestandan för alternativet (där även andra miljöparametrar kan vägas in, t.ex. klimat och energi). Utredningen bedömer att det är viktigt att använda denna breda de- finition av substitution vilket innebär att när orden ”alternativ” eller ”substitut” nämns i betänkandet avses alternativa kemiska ämnen, tekniker och och/eller processförändringar. Bisfenoler – en grupp ämnen (mest känt är bisfenol A, BPA) som används för att tillverka polykarbonat- och epoxiplaster. Epoxiplast används bl.a. i elektronik, byggmaterial och i konserv- och läsk- burkar. Polykarbonat används bl.a. i plastflaskor. BPA förekommer också i termopapper som används till biljetter och kvitton. BPA är ett misstänkt hormonstörande ämne. Informationen om de andra bisfenolerna mycket knapphändig. BPA finns på kandidatförteck- ningen och är begränsat för vissa användningar i EU. har även infört egna förbud. CLP – Förordning (EG) nr 1272/2008. CLP-förordningen gäller faroklassificering, märkning och förpackning av kemiska ämnen och blandningar som släpps ut på marknaden inom EU. En varas livscykel – omfattar produktion, transport, användning samt avfall och återvinning. Utsläpp av kemikalier kan ske under alla dessa led. Falsk substitution – ett farligt ämne byts ut mot ett annat ämne som senare visar sig vara lika farligt eller farligare. Flamskyddsmedel – en grupp ämnen som används för att hindra eller fördröja att ett material börjar brinna. Skyddskläder, möbler, iso- leringsmaterial och elektronik är exempel på varor där de kan före- komma. Vissa flamskyddsmedel är hälso- och miljöfarliga och en del är misstänkt hormonstörande. De halogenerade (bromerade och klorerade) är de mest omdiskuterade. De bromerade flamskydds- medlen hexabromcyklododekan (HBCDD) och dekabromdifeny- leter (DBDE) finns på kandidatförteckningen i Reach. Ftalater – en grupp ämnen som används för att mjukgöra plaster och gummi. Ämnena kan läcka ut ur materialen och tas upp av kroppen. Vissa ftalater är skadliga för människa och dessa har till stor del fasats ut inom tillverkningen i EU. Däremot kan de förekomma i äldre produkter samt de som är tillverkade utanför EU. Exempel på reglerade ftalater inom EU är DEHP, DBP, BBP, DINP, DIDP och DNOP. – avser i detta betänkande företag som primärt ägnar sig åt handel (köper och säljer), och inte produktion. De be- finner sig ofta nära konsument. I gruppen ingår förutom detaljister, även grossister och importörer. Exempel på handlande företag är modeföretag, återförsäljare, nischade produkthandlare, business-to- business-handel och tjänsteföretag (t.ex. tvätterier). Kandidatförteckningen – en lista med särskilt farliga ämnen (Sub- stances of very high concern, SVHC) som ingår i Reach. Nya ämnen tillkommer kontinuerligt. Den är en del av den europeiska kemikalie- lagstiftningen, Reach. Om en vara innehåller mer än 0,1 viktprocent av ett ämne som finns på kandidatförteckningen ska leverantören lämna information om detta till mottagaren. Gäller för alla led i distributionskedjan, inklusive återförsäljare. Konsumenter ska på be- gäran få samma information . (Artikel 33 i Reach.) Kemisk produkt – kemiskt ämne och blandning av kemiska ämnen (preparat). Exempel på kemiska produkter är: målarfärg, lim, rengör- ingsmedel och hygienprodukter. Kemiskt ämne – kemiskt grundämne och föreningar av detta grund- ämne i naturlig eller tillverkad form (Reach). Kemiska produkter eller varor kan vara behandlade med kemiska ämnen för att ge olika egen- skaper (såsom mjukgörande, brandskyddande, vatten- eller smuts- avvisande). Leverantör av en vara – varje producent eller importör av en vara, distributör eller annan aktör i distributionskedjan som släpper ut en vara på marknaden (Reach). Nedströmsaktör – i detta betänkande avses företag eller organisation nedströms i leverantörskedjan, exempelvis handlande företag eller offentliga upphandlare. PFAS (högfluorerade ämnen) – en grupp ämnen som används inom många områden på grund av deras tekniska egenskaper (vatten- och fettavvisande, filmbildande och temperaturtålig). Används bl.a. i brandsläckningsskum, textil, kosmetika och skidvalla. Är extremt persistenta, vilket innebär att de inte bryts ner när de hamnar i miljön. Vissa ansamlas i levande organismer (bioackumulerande) och är gif- tiga (toxiska). Många är även vattenlösliga och rörliga i mark vilket innebär en risk för förorening av dricksvattentäkter. Exempel på PFAS som är reglerade internationellt och/eller inom EU är PFOS och PFOA. Positiva listor – dokumenterar alternativ (ämnen, material eller pro- dukter) som är bättre ur en hälso- och miljösynpunkt än ämnet som ska fasas ut. Produkt – avser i detta betänkande såväl varor som kemiska produkter. Reach – Förordning (EG) nr 1907/2006. Reach-förordningen handlar om registrering, utvärdering, tillstånd och begränsningar av kemiska ämnen. Innehåller även krav på användare av kemikalier. Små och medelstora företag (SME-företag) – små företag är de som har mellan 10 och 49 anställda. Som medelstora räknas de företag som har mellan 50 och 249 anställda. I begreppet SME-företag inkluderar detta betänkande även mikroföretag (dvs. företag med färre än 10 an- ställda). Företag med 250 och fler anställda betecknas som stora (2012). Säkerhetsdatablad – information om kemiska produkters farliga egen- skaper, risker och de skyddsåtgärder som ska vidtas när de används. Företag som släpper ut kemiska produkter på marknaden ska lämna säkerhetsdatablad till den som använder produkten yrkesmässigt (undantag bl.a. för läkemedel och kosmetiska produkter). Reglerna om säkerhetsdatablad finns i Reach (artikel 31 och bilaga II). Uppströmsföretag – producenter (råvaru- och kemiindustrin) som be- finner sig längst upp i leverantörskedjan. /handelsvara – ett föremål som under produktionen får en sär- skild form, yta eller design, vilken i större utsträckning än dess kemiska sammansättning bestämmer dess funktion (Reach). Exem- pel på varor är textilier, möbler och elektronik. Vi har haft i uppdrag att utreda förutsättningarna för att inrätta ett centrum för ökad substitution av farliga ämnen i kemiska produkter och varor. Syftet med ett sådant centrum är att öka kunskapen om farliga ämnen i varor och därmed bidra till ökad substitution av farliga ämnen och utveckling av hållbara kemiska produkter, varor och icke-kemiska metoder och tekniker. Centrumet ska bygga på samverkan mellan företag, organisationer, berörda myndigheter och universitet, och ska framför allt rikta sig till företag som importerar, säljer eller tillverkar varor. Kemikalier används i varor i alla branscher och sektorer i samhället. Användningen av kemikalier har stor positiv betydelse både för företag och enskilda människor i vardagen. I många fall är det just inom kemiområdet som många av lösningarna till världens hälso- och miljöproblem finns. finns det kemikalier vars använd- ning kan innebära en risk för människors hälsa och miljö. Denna risk ökar dessutom till följd av bristande kunskap och information om vilka kemikalier som finns i varor och hur de påverkar omgiv- ningen. Samhällsekonomiska studier pekar på stora samhällskostnader för exponeringen av farliga kemikalier. Exempelvis beräknas samhälls- kostnaderna för exponeringen av kadmium och hormonstörande ämnen uppgå till . Studierna fångar hälsorelaterade samhällskostnader för exponering av ett fåtal kemiska ämnen, kostnaderna för andra hälsoeffekter eller miljö- påverkan ingår inte. Vår enkätundersökning och de intervjuer vi gjort med företag visar att det finns en brist på kunskap om innehållet i varor bland konsumenter, handlande företag och offentliga upphandlare (ned- ströms i leverantörskedjan) i förhållande till råvaru- och kemiindu- strin (uppströms i leverantörskedjan). En viktig orsak till problemet är att företagen uppströms har svaga incitament att dela med sig av information om kemikaliernas egenskaper. Av alla kända ämnen på marknaden är det bara en liten andel som har utvärderats och där informationen om ämnenas inneboende egenskaper är kända och tillgängliga. Därtill är möjligheterna att begränsa exponeringen för farliga kemikalier genom lagstiftningen i EU begränsad, till stor del bero- ende på att lagstiftningsprocessen tar . tar det normalt mellan fem till innan EU har förbjudit en kemikalie som vi vet är skadlig för människors hälsa och miljö. ökar antalet nya kemikalier exponentiellt och produk- tionen av de farligaste kemikalierna flyttas från och Nord- till länder i där lagstiftningen kring kemikalier är svagare. Sammantaget ger detta dåliga förutsättningar för företag som vill byta ut farliga ämnen mot mindre farliga alternativ. Frivilliga åtgär- der behöver komplettera lagstiftningsarbetet. Med ökad kunskap och information kan aktörer i samhället sam- verka för att minska mängden farliga ämnen i varor och kemiska produkter. Vi bedömer att ett substitutionscentrum har goda förut- sättningar att bidra till detta. Företagens arbete med substitution sker i en kontext av globala leve- rantörskedjor. Därför måste Substitutionscentrumet söka inter- nationell samverkan och inhämta kunskap utanför gränser. Substitutionscentrumets verksamhet ska vila på tydliga och veten- skapligt grundade kriterier. En viktig utgångspunkt är miljökvalitets- målet Giftfri miljö som i sin tur bidrar direkt till sju av de Globala målen. Utredningen bedömer att kriterierna ska utgå från ämnens inneboende egenskaper (fara) som i sin tur kan delas in i olika priori- teringnivåer för substitution. Substitutionscentrumet ska överbrygga kunskapsunderskott Substitutionscentrumets uppgift ska vara att stimulera produkt- och affärsutveckling som systematiskt minskar kemikalierelaterade miljö- och hälsorisker från varor. Detta genom att stödja handlande företag, och offentliga upphandlare som är de aktörer som har störst möjlig- heter att driva på dessa innovationsprocesser. Utredningen bedömer att Substitutionscentrumet i första hand ska rikta sig till handlande konsumentnära företag – främst små och medelstora företag och de som hanterar varor. Vi menar att ett cent- rum som bidrar till ökad kunskap om hur kravställning kan göras vid inköp har goda förutsättningar att ta tillvara företagens behov som substitutionen kan drivas på. Offentliga upphandlare efterfrågar i stor utsträckning samma typ av stöd som handlande konsumentnära företag. Man efterfrågar stöd med prioritering av utfasningsämnen och hjälp att identifiera bättre alternativ. Detta talar för att även kommuner, regioner, landsting och nationella myndigheter ska vara en målgrupp för . Även om kravställning är viktigt för att skapa efterfrågan på kemikaliesmarta alternativ så är det bara en del av lösningen. Krav- ställning utan uppföljning riskerar att skapa en negativ utsållning där företag med bättre kemikaliekontroll förlorar i konkurrenskraft. Stöd vid leverantörsuppföljning bör därför även vara en uppgift för Substitutionscentrumet. För att beskriva vad substitution innebär har utredningen valt att illustrera substitutionsarbetet i en trappa med fyra steg. Principen är att företagens substitutionsarbete befinner sig i något av dessa steg och att varje steg förutsätter att föregående steg har passerats. 1.Identifiera oönskade ämnen i kemiska produkter eller varor 2.Inventering av möjliga alternativ1 3.Bedömning och val av alternativ 4.Ta fram nya alternativ, där sådana saknas 1 Till exempel i form av ämnen, material, produkter och/eller andra tekniska lösningar. Utredningen bedömer att Substitutionscentrumet kommer att be- höva förhålla sig till alla fyra stegen, men att verksamheten bör fokusera på det andra och tredje steget i trappan. Det är inom dessa två steg som vi ser störst behov av stöd och där det saknas en nationell oberoende aktör som samverkar mellan branscher. Oberoende organisation med goda förutsättningar till samverkan Substitutionscentrumets verksamhet grundar sig på frivillig samverkan och organisationsformen behöver ge goda förutsättningar för detta. För att lyckas att samverka brett behöver organisationen uppfattas som en neutral part. En genomgående synpunkt från de företag, branschorganisationer, kommuner och landsting som utredningen har träffat är att centrumet måste uppfattas som oberoende och baseras på vetenskaplig grund. Utredningen bedömer att en oberoende organisa- tion har goda förutsättningar till bred samverkan. Utredningens förslag på inriktning, organisation, budget Förslag på inriktning och uppgifter för Substitutionscentrumet Utredningen har identifierat två möjliga huvudinriktningar för Sub- stitutionscentrumets verksamhet vilka även kan samspela och dra nytta av varandra. A) Generellt kunskapshöjande och substitutions- stödjande och B) Strategisk substitution av prioriterade produktgrupper. Utredningen kommer inte att föreslå exakta arbetsformer utan ser att det är en uppgift för organisationens styrelse och kansli att hantera. Generellt kunskapshöjande och substitutionsstödjande Denna del handlar om att ge stöd till privata och offentliga inköpare och upphandlare och utveckla metoder och verktyg så att inköparna kan ställa krav på leverantörerna vilka i sin tur kan ställa motsva- rande krav på sina underleverantörer. Följande uppgifter ser vi att centrumet bör prioritera: Helpdesk vägleder och hänvisar Utredningen föreslår att Substitutionscentrumet inrättar en helpdesk dit företag kostnadsfritt ska kunna vända sig för att få information och råd kopplat till frågor om kemikalier. Helpdeskfunktionen bör primärt rikta sig till inköpare hos små och medelstora företag. Help- desken bör upprätthålla ett internationellt kontaktnät för att dra nytta av kunskap och erfarenhet från likande initiativ i andra länder. Genom att sammanställa och tillgängliggöra lathundar och kravspeci- fikationer per bransch, material eller tillämpning kan Substitutions- centrums helpdesk hjälpa inköpare och upphandlare att ställa mer relevanta och enhetliga kemikaliekrav och följa upp leverantörerna. Modell för kemikalieanalys på företagsnivå Utredningen visar att det behövs ett grundläggande kunskapslyft bland många företag om vilka problematiska ämnen som kan före- komma i varorna i den egna verksamheten och vilka ämnen som bör väljas bort. Det behövs en gemensam modell, baserat på likartade kriterier, för hur konsulter på marknaden kan göra kemikalieanalyser på företagsnivå. Vi föreslår att Substitutionscentrumet tar fram en modell för en förenklad kemikalieanalys för varor riktad till hand- lande företag. Detta arbete bör ske i nära samarbete med Kemikalie- inspektionen inom ramen för myndighetens uppdrag att utveckla PRIO-guiden. Positiva listor – ämnen, material och produkter Utredningen visar att handlande företag oberoende av storlek samt offentliga aktörer har ett stort behov av stöd med att hitta produk- ter med mindre farliga ämnen. Företag och offentliga aktörer använ- der sig vanligen av olika restriktionslistor med ämnen som inte får förekomma i de produkter som köps in. Inköparen eller upphand- laren har därmed ofta dålig kontroll på vad utfasningsämnet ersätts med. Vi föreslår därför att Substitutionscentrumet hjälper inköpare för att de i högre utsträckning ska kunna efterfråga lämpliga alter- nativ. Vi föreslår att centrumet gör en bred branschöverskridande genomgång av marknaden för att sammanställa befintliga alternativ i och internationellt. Sammanställda alternativ (positiva listor) bör kategoriseras utifrån ämnes- och produktnivå. Strategisk substitution av prioriterade produktgrupper Utredningen visar att en framgångsfaktor för substitutionsprojekt i och internationellt har varit att fokusera på specifika, strate- giskt utvalda områden.