sou · H5B381 · 2017-10-17 00:00:00 — Utredaren bedömer exempelvis att ett heltäckande över- klagandeförbud troligen skulle komma att sakna verkan i domstols- prövningar, men menar att ett delvis överklagandeförbud däremot skulle respekteras. Likställandet mellan ett i jaktförordningen ut- talat förbud att överklaga beslut gällande en unionsrättsligt strikt skyddad art, och ett förtydligande kring vilka nationella kriterier som ska gälla för rätten att överklaga i förvaltningsrättsliga ärenden är förvånande. Ett annat exempel är att ha konstaterat att det inte finns några bärande skäl för att ge miljöorganisationer möjlighet att klaga på tillsynsbeslut i större utsträckning enligt skogsvårdslagen jämfört med , och likväl föreslår utredningen att före- lägganden och förbud, dvs. tillsynsbeslut, med anledning av under- rättelser enligt 14 § skogsvårdslagen ska vara möjliga för miljöorga- nisationer att klaga på. I koncentreras den rättsliga prövningen till myndighets- nivån. Utredningen har att överväga om den prövning och eventu- ell omprövning som sker på en i det här fallet central statlig myn- dighet kan uppfylla kraven på rättslig prövning enligt Århuskon- ventionen. Utan närmare motivering framför utredningen att så inte är fallet med hänvisning till att ett inrättande av en ny ompröv- ningsmyndighet skulle vara sämre än att besluten överprövas av domstol. Det är ju inte dessa alternativ som ens ska ställas mot varandra. Utredningen konstaterar därefter att domstolarna är den lämpligaste instansen, trots att de saknar den expertkunskap som i finns samlad på framför allt de centrala myndigheterna. Skrivningarna får anses tyda på bristande förståelse för prövningens omfattning och art hos respektive hos domstolarna. Både myndigheter och domstolar omfattas i av grundlags- kraven på lagbundenhet, saklighet och opartiskhet, liksom de för- valtningsrättsliga principerna om proportionalitet och effektivitet. Slutsatsen att överprövningar med allt vad det innebär i form av skriftliga inlagor, tidsutdräkt och ombudskostnader är det mest effektiva och lämpliga i ärenden som omfattas av skogsvårdslagen är en enligt vår uppfattning dåligt underbyggd och felaktig. Att därut- över konstatera att för att uppfylla sina unionsrättliga för- pliktelser är tvunget att införa just domstolsprövning utöver de ären- den som faller under får anses vara mycket drastiskt och motiveras utan analys med en översiktlig hänvisning till att EU- domstolen har krävt det vid prövningar enligt art- och habitat- direktivet. Beträffande de egna förslagens inverkan på äganderätten påstår utredningen att det ”får anses stå klart” att nya regler om att utom- stående ska kunna starta domstolsprocesser mot enskilda skogs- ägare inte skulle påverka äganderätten. Såvitt vi förstår är detta en uppfattning som framförts till utredningen och som utredningen gjort till sin utan någon vidare diskussion, med hänvisning till , rättsfall på europeisk nivå eller någon analys med koppling till det sammanhang som diskuteras. Att så för- enklat hävda att inga processuella regler under några omständig- heter kan anses påverka äganderättens innehåll, förmedlar att ut- redningen tillmäter äganderättsliga aspekter ur både samhällets och den enskildes perspektiv, en mycket låg betydelse. Rimligen bör man till att börja med skilja på olika typer av processuella regler- ingar såsom exempelvis en förändring i instansordningen som får anses vara en mindre förändring, jämfört med exempelvis införande av nya processuella regler gällande redan pågående verksamheter, eller som i detta fall – att en överklaganderätt tilldelas en mycket vid krets som inte är direkt berörd av det aktuella beslutet. Ägande- rätten i sig är inte definierad, utan definieras av de ramar och grän- ser som samhället uppställer för nyttjandet av det man äger samt de möjligheter och begränsningar som samhället har att frånta ägandet eller styra nyttjandet. Fler regler som medger möjliga permanenta eller tillfälliga rådighetsinskränkningar innebär att äganderättens rättsliga figur förändras. Den sammantagna oförutsebarheten i hur det man äger kan nyttjas (den egna rådigheten över vilken avkast- ning den kan ge och när den kan utfalla) ökar med varje ytter- ligare reglering, vilket påverkar vad äganderätten innehåller och innebär. Vi ifrågasätter också utredarens påstående att det inte kan ute- slutas att en enskild avverkning skulle kunna ha en sådan betydande miljöpåverkan som anges i artikel 9.2 i konventionen. Vi menar att det i ordalydelsen i nämnda artikel, i rättspraxis, och i övriga regel- verk som omfattar verksamhet som kan innebära betydande miljö- påverkan och som reglerar dessa verksamheters prövningsskede, helt saknas stöd för påståendet. Skogsbruk utgör en pågående mark- användning och avverkning utgör en åtgärd som ingår som ett nor- malt led i skogsbruket. Utredaren bejakar och förespråkar genom sina bedömningar en utveckling av vårt samhällssystem där praktiskt taget vem som helst rättsligt ska kunna utmana ett ställningstagande som på något sätt kan påstås röra miljön, oavsett hur ringa påverkan än är. En sådan situation får anses olämplig av ett antal skäl, bl.a. rättssäkerheten för enskilda i form av bl.a. förutsebarhet vid investeringsbeslut och förutsebara kostnader för handläggning och prövning, effektivi- teten i prövningen hos myndigheter och domstolar, ansvarsfördel- ningen med avseende på avvägningen mellan enskilda och allmänna Särskilt kännbara är dessa konsekvenser för mindre verk- samheter och privatpersoner. Att komma till slutsatsen att den nu uppkomna ordningen är en nödvändig utveckling får anses vara mycket uppseendeväckande, liksom att det inte skulle vara möjligt för lagstiftaren att återta kontrollen och initiativet och återskapa förutsebarhet och effektivitet i dessa ärenden. Våra övergripande slutsatser och synpunkter avseende ”Ansvar och sanktioner” Utredningens förslag att förbudet mot avverkning, skogsvårds- åtgärder och gödsling på skogliga impediment (13 a § skogsvårds- lagen) kriminaliseras genom direkt straffpåföljd är helt oacceptabelt ur rättssäkerhetssynpunkt. Bestämmelsen är inte tillräckligt precise- rad för att det ska gå att utläsa vilka de straffbara gärningarna är i praktiken och var gränsen för dessa går. Det finns mycket stort ut- rymme för godtycke och subjektiva bedömningar. När samma be- stämmelse reglerades i myndighetsföreskrift ansågs den inte till- räckligt rättssäker för direkt straffpåföljd. För straffpåföljd krävdes att bestämmelsens innebörd hade preciserats i ett föreläggande eller förbud som meddelats med stöd av 30 § skogsvårdslagen, och att någon inte rättat sig efter respektive brutit mot, beslutet. Bak- grunden var densamma som till att en direkt straffpåföljd inte knutits till 30 § skogsvårdslagen, det vill säga att en direkt straffpåföljd inte ansetts rättssäker med den variation som präglar förhållandena i skogsbruket. Dessa skäl äger fortsatt giltighet även avseende skog- liga impediment. Vi delar utredningens bedömning att överträdelser av underrät- telse om planerad avverkning enligt 14 § skogsvårdslagen lämpar sig för sanktionsväxling och avkriminalisering. Däremot anser vi att även ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog och ädellövskog bör avkriminaliseras till förmån för sanktionsavgift. Vi menar också att eventuella sanktionsavgifter måste vara rimliga och proportionerliga, vilket inte avspeglas i de av utredningen alltför höga föreslagna beloppen. I frågan om straffvärde och lämplig påföljd anser vi genomgå- ende att utredningen inte har belyst de aktuella överträdelsernas allvar och karaktär i relation till att det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras till sådana förfaranden som kan leda till påtaglig skada eller fara, och som inte kan bemötas på annat sätt. När det gäller överväganden om straffbelagda gärningars skadlighet eller farlighet bör beaktas att fängelse anses vara den allvarligaste påföljden som man kan dömas till. Det är därför förvå- nande med vilken angelägenhetsgrad utredningen söker möjliggöra att föra in fängelse i straffskalan avseende 30 § skogsvårdslagen. Utredningen föreslår en omformulering av bestämmelsen för att möjliggöra fängelse i straffskalan med motivet att det framstår som ”märkligt” vid en jämförelse med 31 § skogsvårdslagen. De motiv som föranlett att skyldigheterna om hänsyn ansetts lämpliga att närmare precisera i myndighetsföreskrifter och inte i lag, är alltjämt gällande. Jämförelsen med 31 § är inte relevant då motiven för reglering direkt i lag har en helt annan grund, och utredningens överväganden borde mot bakgrund av ovanstående snarare ha lett till att utmönstra fängelse ur straffskalan. Slutsatserna synes snarare ha ideologiska och symboliska utgångspunkter än de principer som normalt bör beaktas vid val av sanktion. Utredningen menar vidare att den föreslagna ändringen i 30 § skogsvårdslagen inte är ämnad att ändra något sakförhållande, utan syftar endast till att möjliggöra fängelse i straffskalan. Förändringen i sak är emellertid uppenbar och oomtvistlig. Den medför att första stycket blir direkt tillämpligt, vilket innebär att tillsynsmyndig- heten kan fatta beslut direkt med stöd av detta och därmed ges ett väsentligt större handlingsutrymme. Det ökar oförutsebarheten för skogsägarna, och sakfrågan ingår inte i utredningens uppdrag. Vi delar inte heller utredningens syn att de överträdelser som kan aktualiseras enligt skogsvårdslagstiftningen bör relateras till bestämmelser om påföljder i . Det är lämpligt att sär- skilja straffvärdet av eventuella överträdelser av generella hänsyns- regler i den pågående markanvändningen i skogsvårdslagstiftningen, mot straffvärdet att exempelvis påbörja nya verksamheter som kräver en tillåtlighetsprövning eller att vidta åtgärder i ett område som utgör skyddat område enligt 7 kapitlet . Skogsvårdslagen och gäller parallellt. De överträdelser som utgör miljöbrott eller otillåten miljöverksamhet är redan straffbelagda i . Inga konsekvensanalyser har ännu presenterats av utredningen. Det har aldrig varit Århuskonventionens syfte att vem som helst ska kunna överklaga allt som på något sätt rör miljön, helt oaktat hur ringa påverkan är, och därigenom ställa enskilda mot varandra. Svenskt familjeskogsbruk består av 33 000 enskilda skogsägare som tillsammans äger hälften av skogsmarken och står för 60 pro- cent av avverkningsvolymen. Den svenska skogsentreprenörskåren består av 1 500 småföretag med i genomsnitt tre anställda. De för- slag som utredaren lägger kommer att leda till att enskilda skogs- ägare och småföretagare riskerar att tvingas in i domstolsprocesser för att försvara normala åtgärder i sin pågående markanvändning och i sitt företagande. Vår slutsats är att frågan om klagorätt för allmänheten och miljöorganisationer är en politisk och inte en juridisk fråga. Det innebär att lagstiftaren nu måste ta ansvar för att återskapa tydlig- het och rättssäkerhet för landets skogsägare och småföretagare. Särskilt yttrande av experten Enligt kommittédirektiven ska utredaren, bl.a. analysera om Århus- konventionen (konventionen) innebär att allmänheten bör ha en rätt till överprövning när det gäller beslut och ställ- ningstagande att inte fatta beslut med anledning av underrättelser enligt 14 § skogsvårdslagen. Utredaren har redovisat denna analys och de förslag till författ- ningsändringar som analysen medför i kapitel 14. Detta särskilda yttrande fokuserar endast på denna del av utredningen och mer specifikt på förslaget till ändring av 40 § skogsvårdslagen i den del det avser möjligheten att överklaga beslut och ställningstagande att inte fatta beslut med anledning av underrättel- ser enligt 14 § skogsvårdslagen. Artikel 9.3 i konventionen föreskriver att den allmänhet som upp- fyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha rätt att få handlingar och underlåtenheter av myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Utredaren anser att skogsvårdslagen generellt och dess 14 § spe- cifikt är nationell miljölagstiftning i den mening som avses i arti- kel 9.3 i konventionen. I avsnitt 14.6.5 konstaterar utredaren att myndigheters beslut är en handling i den mening som avses i arti- kel 9.3 i konventionen. Eftersom beslut om förelägganden och för- bud med anledning av en underrättelse om avverkning enligt 14 § skogsvårdslagen utgör handlingar som kan vara i strid med den na- miljölagstiftningen finns det en på konventionen grundad förpliktelse att säkerställa att allmänheten i enlighet med nationell rätt har tillgång till effektiva rättsmedel. Därför föreslår utredaren en ändring av 40 § skogsvårdslagen för att beslut om förelägganden och förbud ska kunna överklagas av en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § mil- jöbalken. Jag är överens med utredaren i att skogsvårdslagen och dess 14 § är nationell miljölagstiftning i den mening som avses artikel 9.3 i konventionen. Följden av att konstatera att en lag eller ett lagrum utgör nationell miljölagstiftning i den mening som avses i arti- kel 9.3 i konventionen är att handlingar och underlåtenheter som strider mot lagstiftningen ska kunna överprövas. Enligt min mening omfattar utredarens förslag till ändring av 40 § skogsvårdslagen inte alla de handlingar som kan vidta med anledning av en underrättelse om avverkning enligt 14 § skogsvårdslagen. I denna del har jag synpunkter avseende noll- beslut och utfärdande av vägledningar. Dessa syn- punkter utvecklas närmare under rubriken ”Handlingar”. En ännu större brist i utredningen är att utredarens förslag till ändring av 40 § skogsvårdslagen överhuvudtaget inte omfattar de underlåtenheter som hantering av underrättelser om avverkning enligt 14 § skogsvårdslagen kan ge upphov till. I denna del kan utredaren, enligt min mening, inte anses ha gjort den analys som skulle göras enligt direktiven. I denna del har jag synpunkter som utvecklas närmare under rubriken ”Underlåtenheter”. Utredaren anser att det finns en på konventionen grundad förplik- telse att säkerställa att allmänheten ska kunna överklaga Skogssty- relsens handlingar som påstås strida mot 14 § skogsvårdslagen till domstol eller i administrativ ordning. Förslaget till ändring av 40 § skogsvårdslagen pekar särskilt ut beslut om förlägganden och för- bud med anledning av en underrättelse om avverkning. Varför ut- redaren valt att begränsa förslaget till att avse dessa beslut framgår inte av vad utredaren anför i kapitel 14. Som utredaren konstaterat är myndigheters beslut en handling i den mening som avses i artikel 9.3 i konventionen. kan meddela andra beslut än förelägganden och förbud med anled- ning av en underrättelse om avverkning. Ett sådant exempel är beslut om att inte vidta åtgärder med anledning av att en miljöorganisation har begärt att tillsynsåtgärder ska vidtas till följd av en underrättelse om avverkning enligt 14 § skogsvårds- lagen. Denna typ av beslut brukar kallas för nollbeslut. Utredarens slutsats är att nollbeslut inte kan överklagas. Utredarens uppdrag är att analysera om Århuskonventionen innebär att allmänheten har en rätt till överprövning när det gäller beslut och ställningstagande att inte fatta beslut med anledning av underrättelser enligt 14 § Skogsvårdslagen. Att de nu diskuterade nollbesluten inte skulle vara handlingar i den mening som avses i artikel 9.3 gör inte utredaren gällande. Tvärtom tyder allt som utredaren anför om nollbeslut att de omfattas av artikel 9.3. Utredaren redogör för att det redan i propositionen om Århus- konventionen framhölls att nollbeslut faller under konventionen. Vidare framgår av avsnitt 14.5.3 att Mark- och funnit att en miljöorganisation haft rätt att överklaga ett nollbeslut meddelat av enligt (MÖD 2014:30). Mark- och har därefter bekräftat denna slutsats i dom i mål nr M 3574-16 där en nämnd hade beslutat att ”inte vidta några åtgärder med anledning av [en förenings] anmälan om störningar i miljön”. Mark- och miljööver- domstolen kostaterade att ”[b]eslutet är ett sådant beslut som om- fattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen och det ska alltså kunna överklagas av en miljöorganisation”. Skälen till att förslaget till ändring av 40 § skogsvårdslagen tydligt pekar ut förelägganden och förbud och inte beslut generellt tycks inte vara resultatet av den rättsliga analys som utredaren har i uppdrag att göra. Utredarens disposition av kapitel 14, där skogsbranschens oro utgör utgångspunkten för analysen, och utredarens oförmåga att hålla konsekvensanalysen utanför den rättsliga analysen visar enligt min mening tydligt på att förslaget har utformats av andra skäl än sådana som kan beaktas vid ett genomförande av konventionen. Enligt utredaren saknas bärande skäl till att miljöorganisationer ska ges större möjligheter att överklaga tillsynsbeslut enligt skogsvårdslagen än beslut enligt . Detta är ett rättspolitisk ställningstagande och inte resultatet av utredarens analys. Utredarens förslag innebär dock att miljöorganisationer ges mindre möjligheter att överklaga till- syns- och nollbeslut enligt skogsvårdslagen än i . Enligt min mening framgår det av vad som framförs i kapitel 14 att nollbeslut meddelade av som svar på en begäran om tillsynsåtgärder med anledning av en underrättelse om avverk- ning enligt 14 § skogsvårdslagen omfattas av artikel 9.3 i Århus- konventionen. Nollbeslut är handlingar och 14 § skogsvårdslagen är nationell miljölagstiftning i den mening som avses i artikel 9.3 i konventionen. Det finns en på konventionen grundad förpliktelse att säkerställa att allmänheten i enlighet med nationell rätt har till- gång till effektiva rättsmedel för att överpröva nollbeslut. Författ- ningsförslaget borde därför ha utformats för att säkerställa att miljö- organisationer kan utöva denna rätt till överprövning. Jag menar att det är enkelt att åtgärda problemet med att noll- beslut inte kan överklagas i utredarens förslag till ändring av 40 § skogsvårdslagen. Om förslaget till en ny 40 § ändras från att lyda ”beslut om förelägganden och förbud med anledning av en under- rättelse enligt 14 §” till att lyda ”beslut med anledning av en under- rättelse enligt 14 §” kan även nollbeslut överklagas. Det ska dock tilläggas att denna förändring av förslaget inte innebär att samtliga handlingar kan överklagas i enlighet med artikel 9.3 i konventionen. utfärdande av vägledningar skulle fortfarande inte tydligt omfattas av en sådan lydelse. utfärdar vägledningar med anledning av en under- rättelse om avverkning för att klargöra myndighetens tolkning av skogsvårdslagstiftningens bestämmelser i det enskilda fallet. I väg- ledningen beskrivs de åtgärder som är nödvändiga för att uppfylla kraven utifrån en befarad eller inträffad avvikelse från lagen. Enligt min mening är det fråga om en handling från sida när myndigheten utfärdar vägledningar. Utredaren har mycket kort- fattat hanterat dessa situationer i avsnitt 14.6.5, angående beslut om planerade avverkningar som enligt utredaren är handlingar, och synes därför vara av samma uppfattning. Utfärdandet av vägled- ningar utgör en handling i den mening som avses i artikel 9.3 och det finns därför en på konventionen grundand förpliktelse att säkerställa att de kan överprövas av miljöorganisationer. Även i denna del finns brister i författningsförslaget. Som redan nämnts anser utredaren att 14 § skogsvårdslagen är natio- nell miljölagstiftning i den mening som avses i artikel 9.3 i konven- tionen. Det finns därför en på konventionen grundad förpliktelse att säkerställa att allmänheten i enlighet med nationell rätt har tillgång till effektiva rättsmedel för att överklaga underlåtenheter i förhållande till 14 § skogsvårdslagen. Det som får anses vara utredarens analys av underlåtenheter i förhållande till 14 § skogsvårdslagen återfinns i avsnitt 14.6.6. Det är svårt att förstå vilka som är de bärande skälen till att sådana avverkningsanmälningar som inte föranleder några invändningar från sida inte ska kunna överklagas av Det främsta skälet för utredarens slutsats verkar vara att det står att Skogstyrelsen får, och inte ska, meddela före- lägganden och förbud i 35 § skogsvårdslagen. Samma konstruktion finns på område där det i 26 kap. 9 § anges att tillsynsmyndigheter får besluta om de föreläg- ganden och förbud som behövs för att balken ska följas. Av 26 kap. 1 § framgår att tillsynsmyndigheten skall vidta de åt- gärder som behövs för att säkerställa syftet med balken. På samma sätt ska , enligt 2 § förordning (2009:1393) med in- struktion för , utöva tillsyn över att lagstiftning där har angetts som tillsynsmyndighet följs. Hade det i 35 § skogsvårdslagen respektive 26 kap. 9 § stått ska och inte får hade det inte hjälpt tillsynsmyndigheten att i det en- skilda fallet använda sig av det mest ändamålsenliga och proportio- nerliga tillsynsverktyget. Det hade dessutom inte påverkat det faktum att tillsynsmyndighetens skyldighet att bedriva tillsyn har sin grund i 2 § förordning med instruktion för respektive 26 kap. 1 § . Vid hantering av underrättelser om avverkningar aktualiseras tillämpningen av myndighetens egna föreskrifter till skydd för miljön meddelade enligt 30 § skogsvårdslagen. Därutöver tillämpas målparagraf, allmänna hänsynsregler och miljö- kvalitetsnormer utfärdade med stöd av balken. I den stora mängd ärenden där inte meddelar något beslut eller vidtar någon annan form av tillsynsåtgärd finns det en omfattande natio- nell miljölagstiftning som är skyldig att beakta och som underlåtenheter kan uppstå gentemot. Jag håller med utredaren i att det är en juridiskt komplicerad fråga att utreda hur det kan säkerställas att myndigheters underlå- tenhet att vidta åtgärder kan överklagas. Icke desto mindre har detta varit utredarens uppdrag. Ett sätt att ta sig an problemet är att se till att myndigheterna i största möjliga mån är tvungna att vidta handlingar vid tillämpning av nationell miljölagstiftning för att på så sätt minska möjligheterna till underlåtenheter. De två alternativen, betecknade A och B, som utredaren presenterar i avsnitt 14.6.10 är sådana förslag som, i olika utsträckning, skulle innebära att Skogs- styrelsen fattar överklagbara beslut med anledning av underrättelser om avverkning enligt 14 § skogsvårdslagen. Enligt utredaren kan det inte uteslutas att en enskild avverkning kan ha en sådan betydande miljöpåverkan som avses i artikel 9.2. Jag delar denna uppfattning. Artikel 9.2 är direkt tillämplig i med- lemsstaterna på sådana verksamheter som kan ha en betydande miljö- påverkan. Utredarens förslag säkerställer inte att de underrättelser om avverkningar som kan innebära betydande miljöpåverkan resul- terar i ett överklagbart beslut. Även av detta skäl lever utredarens förslag inte upp till Århuskonventionens krav och de föreslagna författningsändringarna speglar inte vad utredaren funnit i sin analys. I likhet med utredaren anser jag att det inte är enkelt att dra en skarp gräns mellan inhemsk och unionsrättslig lagstiftning som rör skogen. En underrättelse om avverkning kan aktualisera unionsrätts- liga bestämmelser om exempelvis artskydd som har direkt effekt. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att i analysen och i utfor- mandet av de förslag till författningsändringar som analysen med- för beakta grundläggande principer om effektiva nationella rättsmedel, principen om ändamålsenliga verkan och lik- värdighetsprincipen. Utredaren har endast beaktat dessa principer i förhållande till ett överklagandeförbud och inte i sin analys vilket är en stor brist som även drabbar författningsförslaget. I ett mycket sent skede ändrade utredaren förslaget om vilket domstolsslag som ska hantera de överklagade ärendena. Jag har endast muntligt tagit del av förslaget och varken fått ta del av skälen till att de ska överklagas till förvaltningsdomstol eller fått se för- fattningstexten i denna del.