sou · H5B359 · 2017-06-20 00:00:00 — Reglering av partihandel har under utredningens gång och mot bakgrund av andra föreslagna lagändringar framträtt som en fråga som det också kan finnas behov av att överväga. Då frågan tillkommit i efterhand och är nära sammanknuten med regleringen av försälj- ning till konsument, vilken behandlas nedan, har det inte framstått som meningsfullt att redogöra för ett nollalternativ. Avseende partihandel har utredningen kommit fram till att övervägandena om att inordna de alkoholhaltiga preparaten i partihandelsreglerna måste grundas på en inventering av behovet att säkerställa överensstäm- melse med skattekontroll och polisiär kontroll, och inte i första hand på alkoholpolitiska överväganden.3 Utredningen har gjort bedömningen att en likabehandling mellan alkoholdrycker och de alkoholhaltiga preparaten i skattehänseende, liksom vad gäller poli- siära kontrollmöjligheter är motiverad. 3 Skatt är dock ett viktigt incitament för att hålla priser tillräckligt höga, så det finns även alkoholpolitiska skäl för likabehandling. föreslås därför få bedrivas endast av den som har godkänts som upp- lagshavare eller registrerad varumottagare enligt 9 och 12 §§ lagen om alkoholskatt. Tillämpning av dessa bestämmelser förutsätter dock att varorna är skattepliktiga. 7 § första stycket femte punkten lagen om alkohol- skatt stadgar ett undantag från skatteplikt. Alkoholskatt ska inte betalas för varor som ingår direkt i livsmedel eller som ingrediens i halvfabrikat för framställning av livsmedel, fyllda eller ej, förutsatt att alkoholinnehållet i varje enskilt fall inte överstiger ren alkohol per chokladprodukter och ren alkohol per av något annat livsmedel. Alkoholhaltiga preparat som omfattas av bestämmelsen är därmed undantagna från beskatt- ning om de anses vara livsmedel. Den som avser att handla med så- dana varor kan därmed inte bli godkänd som upplagshavare eller registrerad varumottagare. Konsekvensen är att sådan partihandel även fortsättningsvis kommer att vara oreglerad. Reglerna om parti- handel avser endast skattepliktiga alkoholhaltiga preparat. (Se när- mare överväganden i avsnitt 5.2. samt författningskommentaren till 4 kap. 1 § alkohollagen) Nedan kommer att redogöras för de två regleringsalternativ i fråga om detaljhandel och servering som behandlas närmare i kapi- tel 5. Det är 1) reglering genom tillstånd/anmälan (avsnitt 11.3.2) samt 2) den reglering utredningen har valt att föreslå, vilken i möj- ligaste mån är utformad efter regleringen gällande alkoholdrycker (avsnitt 11.3.3–11.9). Inom ramen för det valda alternativet kom- mer vi även att redogöra för konsekvenser av föreslagna regler i fråga om marknadsföring, tillsyn och straff. I kapitel 5 redogörs delvis för två alternativa tillståndssystem a) till- ståndssystem eller anmälningssystem inom ramen för detaljhandeln som kombineras med serveringstillstånd på restauranger och lik- nande, b) tillståndssystem som bygger på förhandsgodkännande av preparatet. Vad avser alternativ a) är utredningens slutsats att det visserli- gen är principiellt möjligt enligt att införa en ordning med detaljhandelstillstånd för alkoholhaltiga preparat. dock problem när man ska försöka hitta en rimlig nivå på högsta alkoholhalt för preparaten. Redan en nivå om 3,5 volymprocent framstår som mycket problematisk och skulle sannolikt föranleda legitimitetsproblem. Det konsekventa sättet att reglera preparaten är att endast låta dem säljas i detaljhandeln om de har en högsta volymprocent om 2,25, och då utan krav på vare sig anmälan eller tillstånd. En sådan ordning skulle dock vara kraftigt handelshind- rande och påtagligt mer handelshindrande än en ordning där prepa- rat med en högre volymprocent får säljas hos Systembolaget. Att förbjuda försäljning i dagligvaruhandeln av alkoholhaltiga preparat av aktuellt slag och vars alkoholhalt överstiger ett visst tröskelvärde, utan att erbjuda en alternativ försäljningskanal, framstår som uteslutet. En sådan reglering skulle vara handelshindrande och sannolikt anses oproportionerlig. (Se vidare överväganden kapitel 5, främst avsnitten 5.7.5–5.7.10.) Ett tillstånd enligt alternativ b) skulle avse själva produkten. En tillståndsmyndighet skulle pröva ansökningar och meddela beslut antingen om 1) avslag på ansökan, 2) tillstånd att sälja produkten via detaljhandelsmonopolet och för servering via företag som har serveringstillstånd eller 3) tillstånd att sälja produkten på annat sätt, t.ex. i livsmedelsbutiker. Om tillstånd beviljats avseende pre- paratet skulle inga ytterligare tillstånd behöva sökas. Utredningen bedömer att inte heller detta är en framkomlig väg och menar bl.a. att det finns uppenbara risker att ett tillståndsförfarande i form av förhandsprövningar inte uppfyller det krav som uppställts för god- kännande av undantag från förbudet mot kvantitativa import- restriktioner och motsvarande åtgärder i artikel 34 EUF-fördraget. Det blir även svårt att uppställa objektiva kriterier för myndighet- ens prövning som inte är diskriminerande och som är kända i för- väg. Det kommer vidare typiskt sett att vara svårt att hävda att ett enskilt alkoholhaltigt preparat i sig är så farligt att det inte bör god- kännas för försäljning. Utredningen bedömer att förhandsgodkän- nande från en myndighet för enskilda produkter inte heller bidrar till att realisera de målsättningar som uppbär den svenska alkohol- politiken. Resultatet av en sådan ordning skulle bli att den överväg- ande majoriteten av preparaten skulle bli godkända för försäljning, i vart fall om de EU-rättsliga kraven på objektivitet och avsaknad av godtycke ska uppfyllas. Efter att preparaten godkänts skulle de där- Konsekvenser av förslagen SOU 2017:59 med kunna säljas i handeln utan begränsningar. (Se vidare av- snitt 5.7.3.) Sammanfattningsvis menar utredningen att ingen variant av de tillståndssystem som övervägts leder till någon bra lösning av frågan om reglering av detaljhandel och servering för aktuella alkoholhaltiga preparat. 11.3.3Ett system som i möjligaste mån liknar det som gäller alkoholdrycker Det system som utredningen har valt att föreslå för detaljhandel och servering av alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel är, som redogjorts för ovan, att försäljning till konsument endast får ske genom Systembolaget (detaljhandel) samt genom sådana aktörer som har serveringstillstånd (servering). Även vad avser partihandel, införsel och import föreslår utred- ningen en reglering som så långt det är möjligt överensstämmer med den som gäller för alkoholdrycker . I resterande del av kapitlet kommer att redogöras för de konse- kvenser som utredningen kan förutse med anledning av de förslag som har lagts fram. 11.4Vilka berörs av förslagen? Förslagen påverkar i första hand Systembolaget, de myndigheter som ska övervaka försäljning och marknadsföring i av dessa alkoholhaltiga preparat, vissa näringsidkare4 samt konsumenter. I vart fall indirekt påverkas barn och unga som grupp av den sträng- are regleringen av dessa preparat. När det gäller de offentliga finanserna kan förslagen få konse- kvenser för , , Livsmedels- verket, (se avsnitt 11.6), för radio och tv (se avsnitt 11.5.3), kommuner, länsstyrel- ser, och domstolar. 4 Här avses främst de näringsidkare som säljer eller vill sälja eller inom ramen för serveringstillstånd kommer att sälja alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel. och konsekvenser för de offentliga finanserna Bedömning: Förslagen får en positiv samhällsekonomisk effekt i den mån de bidrar till att minska den totala alkoholkonsum- tionen eller i vart fall till att hindra att den ökar. Förslagen bedöms medföra vissa kostnader för berörda stat- liga myndigheter samt i någon mån för kommunerna. Med undantag för kostnader, som beskrivs närmare under avsnitt 11.5.2, bör kostnaderna inte bli större än att de kan hanteras inom respektive myndighets befintliga ramar. kostnader för bl.a. informations- insatser bedöms kunna finansieras inom givna resurser inom ut- giftsområde 9. Kommunernas kostnader bedöms till fullo finan- sieras inom ramen för tillstånds- och tillsynsavgifter i fråga om serveringstillstånd. Utredningens förslag innebär att tillgängligheten på alkohol i sam- hället regleras ytterligare genom att försäljning till konsument av alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jäm- ställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som be- rusningsmedel endast kommer att kunna ske genom Systembolaget eller genom aktörer som har serveringstillstånd för dessa preparat och i båda fallen efter lagstadgade ålderskontroller. Även de för- ändringar i fråga om partihandel och införsel och import som före- slås gällande dessa alkoholhaltiga preparat bidrar till bättre kontroll än vad som är fallet och motverkar illegal handel. Marknads- föringen av alkoholhaltiga preparat kommer att i centrala avseen- den anpassas till de särskilda regler som gäller för marknadsföring av alkoholdrycker, som t.ex. att marknadsföringen ska vara särskilt måttfull och inte får rikta sig särskilt till barn och unga. Detta kan antas leda till att samtliga konsumenter utsätts för mindre av på- trängande marknadsföring, som t.ex. stora utomhusannonser, jäm- fört med . Utredningen menar att de förslag som lämnas, såväl i ett kortare som i ett längre perspektiv, är positiva för samhällsekonomin. gäller de alkoholhaltiga preparaten som avses undviker man på kort sikt att barn och unga har möjlighet att på ett legalt sätt få tillgång till produkter som direkt kan skada dem; vilket är gynnsamt dels för denna grupp, dels för samhället bl.a. i form av att kostnaderna för akut sjukvård relaterade till barns och ungas annars legala kon- sumtion av sådana preparat undviks. På bör en reglering kunna bidra till att man i viss mån undviker ökade alkoholrelate- rade skador och missbruk. Man uppnår i stora drag även en sam- reglering med alkoholdrycker, vilket bl.a. bör underlätta för de myndigheter som utövar tillsyn. Vad gäller de särskilt hälsofarliga produkterna finns de ännu inte på den svenska marknaden. Genom att se till att det finns ett färdigt regelverk för dessa produkter, med försäljning till konsument efter ålderskontroll i Systembolagets regi eller av den som har server- ingstillstånd samt med möjligheten som har att meddela föreskrifter – vid synnerliga skäl – om förbud, bör akuta hälsorisker, framför allt för barn och unga i möjligaste mån kunna undvikas. Enligt uppgifter till utredningen förefaller det inte vara så många aktörer inom dagligvarubranschen som säljer sådana alkoholhaltiga preparat som den föreslagna regleringen avser. För de som i dags- läget säljer t.ex. alkoholhaltig glass kan det bli fråga om lägre sam- manlagda intäkter eftersom det nu föreslås bli Systembolaget som får sälja glassar och liknande preparat. Utredningen har dock fått signaler från dagligvarubranschen om att man välkomnar en regler- ing av preparaten, egentligen ganska oberoende av hur den slutligen ser ut. Dagens oreglerade hantering orsakar stor osäkerhet och leder till vitt skilda kommersiella strategier i handeln. Ansvarstag- ande handlare löper risk att i förlängningen tappa försäljning till handlare som marknadsför preparaten mer aggressivt. Man bör kunna utgå ifrån att de totala skadeverkningarna från alkohol inte bör öka så länge Systembolaget säljer produkterna. Det kan dock tänkas bli visst fokus på den här typen av produkter, i vart fall initialt, i form av marknadsföringsinsatser etc., som kanske leder till ökad totalkonsumtion. Produkterna kan även tänkas särskilt attrahera en yngre målgrupp.5 5 Jfr bl.a. den undersökning Novus genomfört för Systembolagets räkning som redogörs för i kapitel 4. Det är allmänt känt att alkohol på något sätt är inblandat vid en stor andel av våldsbrottsligheten. Att alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel regleras på ett sätt som i de flesta avseenden motsvarar regleringen av alkoholdrycker kan bidra till att den totala konsumtionen i samhället av alkohol i vart fall inte ökar, vilket skulle kunna ha motsvarande betydelse för brottsligheten. (Se vidare nedan under avsnitt 11.5.6 om konse- kvenserna för rättsväsendet.) För att på ett lämpligt sätt upplysa om de ändrade reglerna i fråga om vissa alkoholhaltiga preparat avsedda för förtäring anser utred- ningen att informationsinsatser med syfte att förbättra medveten- heten och kunskapen är de mest verksamma åtgärderna för att regelverket ska förstås och åtföljas. har fått i uppdrag att titta närmare på detta och har till utredningen uppgett att man bedömer att det be- hövs en insats i form av riktad information om de nya bestämmel- serna till branschorganisationer och verksamhetsutövare som är an- mälda till myndigheten avseende förtärbara alkoholhaltiga preparat. Vidare bedömer myndigheten att det behövs en riktad insats till kommunerna för att vägleda om att de alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller som annars kan antas användas som berusningsmedel kommer att regleras som alkoholdrycker, vilket bl.a. innebär att tillsynen över dessa i fråga om serveringstillstånd ska ingå i den tillsyn som kom- munerna utför . Det är främst kommunernas miljöinspektörer som kommer i kontakt med alkoholhaltiga preparat när de utför tillsyn i dagligvaruhandeln. Miljöinspektörerna behöver därför kun- skap om de nya reglerna för att upptäcka om det finns preparat som säljs utanför monopolet. bedömer att det även bör genomföras en informationsinsats för inspektörerna om deras underrättelseskyldighet enligt 9 kap. 10 §. bedömer också att det behövs allmän information på myndighetens webb-plats om att de alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkohol- drycker eller som annars kan antas användas som berusningsmedel kommer att regleras som alkoholdrycker. Här behöver myndig- heten också informera kring vilken typ av alkoholhaltiga preparat som kan komma att omfattas av de särskilda reglerna med stöd av lagens förarbeten. räknar med att det initialt tillkommer en kostnad för myndigheten för uppbyggnad av webbutbildning till främst miljöinspektörer, vilket normalt inte ingår i myndighetens tillsynsuppdrag. Tillsammans med de övriga informationsinsatser som redogjorts för ovan uppstår kostnader för myndigheten. Även revidering av myndighetens föreskrifter och utveckling av exem- pelvis anmälningsblanketter genererar kostnader. Det initiala arbetet för myndigheten är beräknat till en kostnad av . Därutöver bedömer myndigheten att det behövs en förstärkning med juridisk kompetens, 0,5 årsarbetskrafter, motsvarande en årlig kostnad om . För att myndigheten ska ges möjlighet att utföra ett proaktivt arbete bedömer man att det krävs ytterligare förstärkning med 0,25 årsarbetskrafter, motsvarande en årlig kostnad om . Det är alltså fråga om engångskostnader om samt löpande kostnader om sammanlagt . De initiala kostnaderna bedöms kunna finansieras inom ramen för givna resurser inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Detta skulle kunna ske t.ex. under det anslag som för när- varande benämns 6:2 Åtgärder avseende alkohol, narkotika, dop- ning, tobak samt spel. Kostnaderna för 0,75 ytterligare årsarbetskrafter är i och för sig begränsade. Dessa kostnader bedöms kunna finansieras inom ramen för givna resurser till . Folkhälsomyndig- heten har ett omfattande uppdrag med övergripande tillsyn och stöd på olika områden. Även om en enstaka kostnadspost inte be- döms vara särskilt stor och därför ska hanteras inom befintlig ram kan den sammanlagda kostnaden för de olika delar som ingår i myndighetens tillsynsansvar vara betydande. Detta måste beaktas vid den samlade bedömningen av de resurser som ställs till Folk- hälsomyndighetens förfogande. De förslag utredningen lägger fram innebär ytterligare en produkt- kategori att utöva tillsyn över. är dock marknaden liten och har redan nu det generella, övergripande tillsynsansvaret för marknadsföring. räknar med att man inledningsvis kan behöva vidta vissa mindre åtgärder som t.ex. revision av de allmänna råden för marknadsföring av alkohol- drycker. Sammantaget bedöms tillsynen över marknadsföring av aktuella alkoholhaltiga preparat rymmas inom ramen för Konsu- mentverkets befintliga tillsyn av marknadsföring av alkoholdrycker. Utredningens förslag förväntas därmed inte föranleda några nämn- värda konsekvenser, vare sig ekonomiska eller andra, för Konsument- verket. Det kan här även nämnas att överträdelse av reglerna om spons- ring i nuvarande radio- och tv-lagen övervakas av för radio och tv. Det kan inte förväntas mer än en högst marginell ökning av antalet ärenden mot bakgrund av de ändringar som föreslås. Förslagen förväntas därför inte leda till några större konsekvenser, vare sig ekonomiska eller administrativa, för nämnden. är kontrollmyndighet för Systembolaget och kontrollerar bl.a. att Systembolaget följer livsmedelslagstift- ningens regler om märkning. Omfattningen av dagens kontroll av butikerna är dock mycket begränsad vilket innebär att det inte sker en regelbunden kontroll av varje enskild butik. Om Systembolaget även skulle sälja produkter som t.ex. glass och jello-shots så kan det påverka bedömningen av vilken kontroll som behöver utföras på Systembolaget. Hantering av frysta livsmedel och godis bedöms utgöra en mycket låg risk ur livsmedelssäkerhetssynpunkt. Hantering av frysta livsmedel skulle dock med all sannolikhet kräva att Systembolaget har frysrum, vilket sannolikt skulle leda till att kontroll behöver göras vid alla Systembolagets butiker. Livsmedel som kräver kyl- förvaring (exempelvis baserade på mjölk och ägg) kan innebära vissa mikrobiologiska risker och skulle även sådana produkter tas in i sortimentet görs bedömningen att offentlig kontroll av varje butik kommer att vara nödvändig. Beroende på vilka produkter som tas in i sortimentet kan det alltså bli så att kontroll måste göras av att varje enskild butik följer livsmedelslagstiftningen. Vid bedömningen av vilken kontrolltid som krävs för en viss typ av anläggning görs en helhetsbedömning av verksamheten bl.a. utifrån omfattningen av verksamheten och vilka risker som finns. Bedömningen görs att det skulle röra sig om en kontroll av mindre omfattning vid de enskilda butikerna. Utökat arbete med offentlig kontroll finaniseras av avgifter. Om Systembolagets utbud förändras, och därmed behovet av kontroll vid butikerna kan det i förlängningen finnas skäl att se över organisationen för tillsyn över Systembolaget. Länsstyrelserna utövar tillsyn över kommunernas tillsynsverksamhet. Den enda ytterligare uppgiften som läggs på länsstyrelserna genom utredningens förslag är att utöva tillsyn över kommunernas tillsyn över aktuella alkoholhaltiga preparat. Handläggare vid länsstyrel- serna har uttryckt att det är att föredra om även dessa preparat regleras inom gällande lagstiftning och att det inte skulle kräva sär- skilt mycket resurser om denna produkt lades till serveringstillstån- det. Mot den bakgrunden finns det inte fog för att anta att utred- ningens förslag skulle medföra några ytterligare kostnader eller märkbara konsekvenser för länsstyrelserna. 11.5.6Konsekvenser för rättsväsendet m.m. Utredningens förslag innebär en delvis utvidgad kriminalisering genom att de alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel i stora drag likställs med alkoholdrycker, även på straffrättens område. Detta får troligen en i huvudsak brotts- förebyggande effekt och liksom för övriga brott mot alkohollagen kan det antas att antalet anmälda brott och lagföringar avseende de nya brotten kommer att ligga på en låg nivå. Utredningen bedömer därför att den utökade kriminaliseringen inte leder till någon nämn- värd ökning av vare sig arbetsbelastningen eller kostnaderna för domstolar och rättsväsendets övriga aktörer. Utredningen bedömer att förverkande kommer att ske i förhåll- andevis få fall och inte heller det förslag utredningen lägger fram i den delen bedöms därför innebära någon nämnvärd ökning av vare sig arbetsbelastning eller kostnader för dessa aktörer. Vad avser roll i fråga om tillstånd och tillsyn av aktuella alkoholhaltiga preparat har myndigheten uppgifter i fråga om alkoholdrycker som motsvarar de som man nu föreslås få i fråga om preparaten. Utredningen bedömer därför att de nya uppgifterna kommer att kunna hanteras inom ramen för nu- varande verksamhet och utan särskilt resurstillskott. När det gäller konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen är det kommunerna som har ansvaret för beslut om serveringstillstånd och för tillsyn över servering.6 Kommunerna kommer, som nämnts ovan, genom utredningens förslag att utöva tillsyn över ytterligare en grupp produkter. Ansökningarna om serveringstillstånd kom- mer också att utökas med en kategori varor. Enligt uppgifter från kommunerna själva bör det inte bli några större konsekvenser; vare sig ekonomiskt eller administrativt. Man infogar kontrollen av ser- vering av aktuella alkoholhaltiga preparat inom ramen för den övriga tillsynen och det blir bara ytterligare en produkt aktörerna får söka serveringstillstånd för. Kommunerna har rätt att ta ut avgifter för att finansiera sina kostnader för såväl tillstånd som tillsyn vilket innebär att det inte uppstår några nettokostnader för de offentliga finanserna. 11.6Konsekvenser för Systembolaget m.m. De ekonomiska konsekvenserna för Systembolaget bedöms enligt bolaget hänföra sig till att man under ett uppstartsskede behöver etablera rutiner för inköp och hantering av de nya produkterna. 2000/01:97 s. 81. Det kan också uppstå kostnader för ny butiksinredning. Försälj- ningen av dessa produkter kommer dock att generera intäkter för Systembolaget och bolaget räknar med att de föreslagna ändring- arna därmed, netto och , inte bör leda till ökade kostnader. Ytterligare konsekvenser som de föreslagna förändringarna kom- mer att medföra är ändring av Systembolagets bolagsordning samt ändring i avtalet med staten. Det kan i detta sammanhang nämnas att de ändringar som ut- redningen föreslår, beroende på hur många beslut som överklagas, kan komma att påverka kostnaderna för Alkoholsortimentsnämn- den som hanterar överklaganden av Systembolagets beslut att inte köpa in viss produkt. Det är dock inte möjligt att uppskatta storle- ken på dessa kostnader i förväg. Företagen inom dagligvaruhandeln förväntas inte påverkas direkt av utredningens förslag i någon större utsträckning jämfört med hur det ser ut , då det enligt uppgift är ett fåtal butiker som salu- för alkoholhaltig glass eller liknande alkoholhaltiga preparat. De butiker som sålt alkoholhaltig isglass kommer inte att få göra det fortsättningsvis, vilket kan antas leda till vissa minskade intäkter för dem, i vart fall på kort sikt. Det finns enligt vad utredningen erfar i vart fall ett e-handelsföretag som säljer glassen som också i viss mån kan förväntas få lägre intäkter i form av utebliven försäljning. Enligt de uppgifter som utredningen har tagit del av från branschen förefaller försäljningen av alkoholhaltig glass inte ha varit särskilt stor vare sig inom ramen för dagligvaruhandeln eller för den digitala handeln. Glass är vidare en säsongsbunden vara, vilket också talar för att den förväntade inkomstminskningen för berörda näringsidkare inte bör bli så stor. Aktörer som innehar serveringstillstånd för spritdrycker kom- mer inte att behöva ansöka om nytt serveringstillstånd. För aktörer som saknar serveringstillstånd för spritdrycker och vill sälja aktu- ella alkoholhaltiga preparat krävs att man ansöker om serverings- tillstånd för dessa, vilket innebär viss administration.