sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Vi utvecklar i kapitel 11 bl.a. att fjärrundervis- ning bara är tillåten under vissa villkor och i en viss mängd. Det går alltså inte att i varje given situation använda sig av fjärrundervisning för att få överlämna uppgifter på entreprenad. Kommuner och Landsting samt Friskolornas riksför- bund har anmält avvikande uppfattning i utredningens expertgrupp. Båda organisationerna har förordat att fler möjligheter att överlämna uppgifter på entreprenad införs, t.ex. att huvudmän ska kunna sam- arbeta om undervisningen i moderna språk eller något praktiskt- estetiskt ämne. Vi föreslår inte heller något tillägg i 23 kap. skollagen om entre- prenad i fråga om branschskolor. Detta beror på att regeringen har föreslagit att sådan entreprenad tills vidare ska bedrivas inom ramen för en försöksverksamhet (se avsnitt 5.6.6).36 Utredningens förslag: Regeringen ska, som tidigare, efter an- sökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än de som anges ovan få medge att kommunen, lands- tinget eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entrepre- nad, förutsatt att det finns särskilda skäl. Det finns möjlighet att få dispens , genom att en kommun, ett landsting och en enskild huvudman kan ansöka hos regeringen om att få överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad och regeringen får då medge detta om det finns särskilda skäl (se avsnitt 5.6.7). Någon annan kan inne- bära en annan huvudman inom skolväsendet, men också en enskild fysisk eller juridisk person som inte är sådan huvudman. Möjligheten till dispens ska finnas kvar. Vårt förslag innebär inte heller någon ändring i sak. Att notera är dock att vad staten får utföra på entreprenad begränsas i skollagen enligt vårt förslag, vil- ket innebär att dispens inte kan medges för att överlämna ytter- ligare uppgifter till staten på entreprenad. Vi har i detta sammanhang övervägt om uppgiften att pröva an- sökningar om dispens ska ligga kvar hos regeringen eller om det vore lämpligt att flytta dispensprövningen till någon av skolmyndig- heterna. Den senare lösningen vore i linje med den utveckling som har varit , där förvaltningsuppgifter i många fall flyttats 2016/17:161. från regeringen till myndigheter i syfte att renodla regeringsarbetet. Vi har dock stannat vid att dispensprövningen även i fortsättningen bör finnas kvar hos regeringen. Enligt vår mening är det frågan om en prövning som ska göras med utgångspunkt i den restriktivitet som ligger i ett dispensförfarande. Prövningen kommer vidare att bli individualiserad och det är svårt att ställa upp några generella prin- ciper för en sådan prövning som en myndighet kan förhålla sig till. Prövningen kommer till sin natur också att kunna innefatta ställ- ningstaganden som även kan rymma politiska dimensioner. Mot den bakgrunden är det lämpligast att prövningen ligger kvar hos reger- ingen. 9.6Andra frågor att hantera kring entreprenad Det finns ytterligare några frågor, av mer juridisk karaktär, att han- tera och beskriva angående entreprenad. I detta avsnitt kommer vi att redogöra för dem. Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer ska som tidigare få meddela ytterligare före- skrifter om entreprenader som gäller överlämnande av uppgifter som avser undervisning. En föreskriftsrätt för regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer finns i skollagen. Vi anser att en sådan före- skriftsrätt ska finnas kvar. Föreskrifter skulle t.ex. kunna bli aktuella när det gäller entreprenadavtals innehåll när uppgifter som avser undervisning överlämnas. Ett annat exempel, som har dis- kuterats, är att regeringen bör kunna göra undantag från lärares be- hörighetsregler vid utbildning på entreprenad där viss spetskompe- tens är önskvärd.37 Vi har dock inte lämnat några förslag på sådana föreskrifter. 37 Ds 2009:25, s. 571. Föreskriftsrätten innebär inte en rätt att utöka möjligheterna till entreprenad, alltså utöver vad som framgår av skollagen. Reger- ingen kan inte ge ett generellt tillstånd till fler verksamheter, äm- nen eller kurser, skolformer, årskurser eller motsvarande än vad som är tillåtet i lag. Den möjlighet som regeringen kan använda sig av är dispens (avsnitt 9.5.14). 9.6.2Tillsyn utgår från den beställande huvudmannen Det bör noteras att när undervisning bedrivs på entreprenad kom- mer den tillsyn som Skolinspektionen ska utöva att riktas mot be- ställaren av entreprenaden. Detta gäller även om det är en annan huvudman inom skolväsendet som är utförare. Anledningen till detta är att det är huvudmannen för utbildningen, dvs. beställande huvudman, som ansvarar för att bestämmelserna för utbildningen följs. Den utförande huvudmannen kan förstås fortfarande grans- kas, dels i tillsynen av den huvudmannens verksamhet, dels indirekt genom att kvaliteten på den undervisning som bedrivs på entrepre- nad granskas för att se hur den beställande huvudmannens utbild- ning fungerar. För beställaren är det därför viktigt hur entreprenadavtalen ut- formas. Beställaren behöver ha insyn i utförarens verksamhet och möjlighet att åtgärda eventuella missförhållanden. 9.6.3Registerutdrag och lämplighet i övrigt Utredningens bedömning: Förslagen föranleder inte någon för- ändring av bestämmelserna om registerkontroll. Vi har tidigare beskrivit hur lämpligheten hos den personal som barn och elever möter prövas bl.a. med hjälp av registerutdrag inför an- ställning (avsnitt 3.3.3). Den personal hos utföraren som har direkt och regelbunden kontakt med barn genom sina uppgifter omfattas antingen av bestämmelserna om registerkontroll i skollagen (2 kap. 31–33 §§) eller av lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Våra förslag om entreprenad medför alltså inte något behov av att ändra eller komplettera dessa bestämmelser. Utredningens bedömning: Det går inte att fastslå någon gene- rell tolkning av vem eller vilka som är personuppgiftsansvariga vid entreprenad, utan det får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I vissa fall torde det vara möjligt att utföraren behandlar personuppgifter som personuppgiftsbiträde åt bestäl- lande huvudman. Som framgått ovan (avsnitt 9.2.1) avser vi med entreprenad att en huvudman inom skolväsendet sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom den utbildning huvudmannen ansvarar för, som huvudmannen behåller huvudmanna- skapet för uppgifterna. Vid entreprenad kan huvudmannen komma att behöva lämna uppgifter om eleverna till utföraren av entre- prenaden, särskilt när det gäller uppgifter som avser undervisning. Vid behandling av personuppgifter inom skolväsendet ska person- uppgiftslagen (1998:204), PUL, tillämpas. Aktuella bestämmelser på området PUL stadgar att personuppgifter bara får samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Personuppgifter får inte behandlas för ändamål som är oförenliga med insamlingsända- målen och personuppgifterna ska vara adekvata och relevanta i för- hållande till ändamålet med behandlingen. Uppgifterna får inte vara fler än nödvändigt med hänsyn till ändamålen (9 § PUL). Vidare får personuppgifter bara behandlas med stöd av samtycke från den registrerade eller med stöd av en av de grunder som räknas upp i 10 § PUL. Bland dessa grunder finns bl.a. att behandlingen är nöd- vändig för att en uppgift av allmänt intresse ska kunna utföras, vilket får anses vara fallet med sådan behandling som sker vid utförande av uppgifter inom skolväsendet. Behandling av känsliga personuppgifter är som huvudregel inte tillåten (13 § PUL). Behandling är dock tillåten om den registre- rade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen samt i övrigt enligt de undantag som anges i PUL (14–19 §§ PUL). Dessa undantag är typiskt sett inte tillämpliga inom utbildningsområdet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ytterligare undantag från förbudet i 13 § PUL, om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (20 § PUL). Regeringen har också meddelat sådana föreskrifter. Känsliga personuppgifter får enligt dessa, utöver vad som följer av 5 a och 15– 19 §§ PUL, behandlas av en myndighet i löpande text om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ärendet (8 § personuppgiftsförordningen [1998:1191], PUF). Detta undantag är tillämpligt hos offentliga skolhuvudmän, men inte hos enskilda huvudmän. Hos en enskild huvudman är därför den möjlig- het som normalt finns för behandling av känsliga upp- gifter att elevens vårdnadshavare eller, beroende på elevens ålder och mognad, eleven själv samtycker till detta (15 § PUL). Vid behandling av personuppgifter ska det finnas en person- uppgiftsansvarig, som är den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av person- uppgifter (3 § PUL). Personuppgiftsansvarig är normalt den juridiska person (t.ex. aktiebolag, stiftelse eller förening) eller den myndighet som behandlar personuppgifter i sin verksamhet och som bestämmer vilka uppgifter som ska behandlas och vad de ska användas till. Undantagsvis kan även en fysisk person vara personuppgiftsansvarig, t.ex. en enskild företagare. Det är möjligt att två eller flera aktörer är personuppgiftsansvariga för en och samma behandling av person- uppgifter. Hos en huvudman kan en kommunstyrelse eller en självständig nämnd anses vara personuppgiftsansvarig var för sig eller tillsammans. Var personuppgiftsansvaret är placerat hos en enskild huvudman beror på hur denna är organiserad, t.ex. om det är en koncern eller inte och hur ansvaret är fördelat mellan olika juri- diska personer. Bedömningen av vem som är personuppgiftsansvarig ensam eller tillsammans med annan måste således alltid göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Den fysiska person som, efter förordnande av den personuppgiftsansvarige, självständigt ska se till att personuppgifter behandlas på ett korrekt och lagligt sätt benämns personuppgiftsombud. Personuppgifter kan dessutom behandlas av ett personuppgifts- biträde för den personuppgiftsansvariges räkning. Ett personupp- giftsbiträde finns alltid utanför den egna organisationen. Det ska i så fall finnas ett skriftligt avtal om personuppgiftsbiträdets behand- ling av personuppgifter. I det avtalet ska det särskilt föreskrivas att personuppgiftsbiträdet får behandla personuppgifterna bara i enlig- het med instruktioner från den personuppgiftsansvarige. Vidare är personuppgiftsbiträdet skyldig att vidta sådana tekniska och orga- nisatoriska åtgärder som avses i 31 § första stycket PUL för att skydda de personuppgifter som behandlas (30 § andra stycket PUL). Behandling av personuppgifter vid entreprenad Den behandling av personuppgifter som kan ske i samband med undervisning på entreprenad är att uppgifter lämnas ut genom över- sändande från beställaren till utföraren, som i sin tur fortsätter att behandla uppgifterna genom bearbetning före det att de återsänds till elevens ordinarie huvudman. När de återsänds kan de exempel- vis vara kompletterade med de studieresultat som eleven har upp- nått eller uppgifter om att eleven har varit frånvarande från under- visning. De personuppgifter som utföraren har behov av torde som regel överföras elektroniskt. En entreprenör bör enbart vara i behov av ett begränsat antal personuppgifter. I normalfallet bör det vara tillräckligt om entrepre- nören får uppgift om elevens identitet, kontaktuppgifter till eleven och vårdnadshavare samt studieresultat i de ämnen som entrepre- naden omfattar. I vissa fall kan dock entreprenören ha ett behov av att få tillgång till uppgifter som kan avslöja elevens etnicitet och hälsotillstånd och som därmed är att beteckna som känsliga person- uppgifter i PUL:s mening (13 § PUL). Det kan exempelvis vara fråga om uppgifter om att en elev får studiehandledning på sitt modersmål eller är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Även när det gäller entreprenad som avser andra uppgifter än undervisning kommer huvudmannen ofta att behöva överlämna personuppgifter om eleverna till utföraren, men vilka uppgifter och antalet uppgifter kan variera stort beroende på vilken uppgift som överlämnas. Förutom tidigare nämnda uppgifter om elevens identi- tet och kontaktuppgifter kan det även här bli fråga om att lämna ut känsliga personuppgifter. Det kan t.ex. handla om uppgifter om hälsa, såsom att en elev behöver särskilt stöd vid skolskjuts, eller uppgifter om religiös övertygelse som föranleder att en elev be- höver specialkost. I vissa fall bör dock sådana uppgifter kunna be- handlas utan att utföraren informeras om exakt vilken elev som har de särskilda behoven. Utförare av sådan entreprenad som avser undervisning kommer huvudsakligen att vara andra huvudmän inom skolväsendet, även om uppgifterna i vissa fall också får överlämnas till en enskild fy- sisk eller juridisk person på entreprenad (avsnitt 9.5.1, 9.5.2 och 9.5.6). Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning får främst överlämnas till enskilda fysiska eller juridiska personer, förutom uppgifter som avser kartläggning av nyanlända elevers kunskaper (avsnitt 9.5.4). I de fall uppgifter får överlämnas till andra huvudmän sker över- lämnandet till någon som redan är förtrogen med förutsättningarna för personuppgiftsbehandling inom skolväsendet. Det bör dock be- tonas att PUL gäller även för andra organ som i sin verksamhet be- handlar personuppgifter, t.ex. transportföretag som kan komma att utföra uppgifter inom skolskjuts eller vårdföretag som kan komma att utföra uppgifter inom elevhälsan. När det gäller uppgifter som överlämnas på entreprenad till andra huvudmän har utförarna förstås erfarenhet av att behandla person- uppgifter. De ska därmed ha nödvändiga rutiner och kunskaper för att motverka risken för att uppgifterna exempelvis sprids till perso- ner som inte har ett reellt behov av dessa. I många fall torde uppgif- terna kunna begränsas till den lärare som undervisar och administra- tiv personal som t.ex. tar emot och registrerar personuppgifterna. Uppgifterna kan också behöva lämnas till rektor hos utförande huvudman. Det kommer således enbart finnas behov av att en liten krets av personer får del av personuppgifterna. Också när uppgifter överlämnas på entreprenad till utförare som är enskilda fysiska eller juridiska personer bör det vara fråga om ett begränsat antal personuppgifter som behöver lämnas över. Även om det här kan förekomma utförare som saknar erfarenhet av att hantera personuppgifter, är personuppgiftshantering ändå en natur- lig del av de flesta näringsidkares verksamhet. Personuppgifterna bör i de flesta fall kunna hållas i en begränsad krets. Det bör också alltid övervägas i vad mån personuppgifter om eleverna behöver lämnas ut till t.ex. en utförare som anordnar skolmåltider, och vilka uppgifter som i så fall behöver lämnas ut. Vi anser således att personuppgiftsbehandling i vissa fall kan komma att utföras av såväl den huvudman som överlämnar uppgifter på entreprenad, som av den utförare som tar sig an uppgifterna. I många fall torde det dock röra sig om ett begränsat antal uppgifter, och det finns goda skäl för beställaren att noga överväga vilka per- sonuppgifter om eleverna som behöver lämnas ut för entreprena- dens fullgörande. Det bör också vara möjligt att i stor utsträckning begränsa de fall då känsliga personuppgifter behöver lämnas ut. Som grundprincip anser vi bör gälla att den som behandlar en personuppgift är personuppgiftsansvarig för behandlingen, vilket också är huvudregeln enligt PUL. Detta innebär således att både den beställande huvudmannen och den utförande entreprenören blir per- sonuppgiftsansvariga, i det fall båda utför sådan behandling. I sam- manhanget vill vi dock påminna om att den beställande huvudman- nen kan avtala med utföraren om att denne ska vara personuppgifts- biträde, dvs. endast behandla personuppgifter för huvudmannens räkning. Detta förutsätter dock att huvudmannen och utföraren av- talar om exakt vilka behandlingar av personuppgifter som utföraren får göra som personuppgiftsbiträde. Med hänsyn till den relativt begränsade mängd personuppgiftsbehandling som det kan bli frågan om hos en utförare borde det dock vara möjligt att avtalsvis reglera denna behandling uttömmande. Sammanfattningsvis blir vår bedömning att den ytterligare han- tering av personuppgifter som möjligheten till entreprenad kom- mer att innebära enbart bör medföra begränsade risker för de in- tressen som PUL avser skydda. Hanteringen av personuppgifter får därmed anses stå i rimlig proportion till den nytta som förslaget förväntas medföra. Ett entreprenadförhållande påverkar vidare inte det skydd i form av sekretess eller tystnadsplikt som finns för käns- liga uppgifter om en elev inom skolväsendet, som vi återkommer till i avsnitt 9.9. EU:s dataskyddsförordning38 kommer att bli direkt tillämplig i EU:s medlemsstater och kommer då att ersätta PUL. Re- geringen har, bl.a. med anledning av den nya förordningen, gett en särskild utredare i uppdrag att föreslå kompletterande regleringar för behandling av personuppgifter inom utbildningsområdet. Syftet är att regleringen ska möjliggöra en ändamålsenlig behandling av person- uppgifter inom utbildningsområdet som den skyddar den enskildes fri- och rättigheter.39 Utredningen, som har tagit sig namnet , ska redovisa sitt uppdrag . Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon skyldig- het för huvudmän att anmäla entreprenadavtal. I den proposition som följde på vårt delbetänkande uttalade reger- ingen att man överväger att, med stöd av bemyndigandet att med- dela föreskrifter om entreprenad, föreskriva i förordning om en skyldighet för en huvudman att på ett lämpligt sätt anmäla entre- prenadavtal till Skolinspektionen. Syftet med detta skulle vara att bättre kunna följa upp i vilken omfattning, och i vilka situationer, entreprenad tillämpas och för att underlätta tillsynen.40 Utredningen anser att någon sådan skyldighet inte bör införas. Det är i vårt tycke en åtgärd som innebär större nackdelar, med ökad administration för skolor och huvudmän, än de fördelar som nämns. Det är dock viktigt att information om vilka avtal som har tecknats av en huvudman finns lättillgänglig och samlad. Det skulle underlätta såväl allmänhetens insyn i verksamheten som Skol- inspektionens uppföljning och tillsyn. När det handlar om kommunala huvudmän kan också de kom- munala nämndernas ansvar för uppföljning och kontroll enligt kom- munallagen framhållas i sammanhanget. Nämnderna ska var och en 38Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679. 2015/16:173, s. 25. inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten (6 kap. 7 § kommunallagen). 9.6.6Skollagens bestämmelser om förvaltningslagens tillämplighet bör ses över i annat sammanhang Utredningens bedömning: Det finns anledning att se över skol- lagens (2010:800) reglering av när vissa bestämmelser i förvalt- ningslagen (1986:223) ska tillämpas på myndighetsutövning en- ligt skollagen. En sådan översyn görs dock lämpligast i samband med att skollagens reglering anpassas till den kommande nya för- valtningslagen. Vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska tillämpas i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild enligt skollagen hos en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman (29 kap. 10 § skollagen). Av bestämmelsen framgår uttryckligen att den inte gäller betygssättning. Vidare ska vissa ytterligare bestämmelser i förvaltningslagen tillämpas i ärenden där beslut får överklagas en- ligt 28 kap. skollagen (29 kap. 11 § skollagen). Våra förslag i detta kapitel innebär att uppgifter som innefattar myndighetsutövning kommer att kunna lämnas över på entrepre- nad, i huvudsak till andra huvudmän. Den myndighetsutövning som överlämnas är till övervägande del sådan som gäller betygssättning, för vilken förvaltningslagen uttryckligen inte är tillämplig. Det finns dock möjlighet att lämna över sådan myndighetsutöv- ning som hör till rektorns uppgifter inom vuxenutbild- ning eller särskild utbildning för vuxna till en enskild fysisk eller juridisk person. Denna möjlighet kvarstår också med vårt förslag. Bestämmelsen i 29 kap. 10 § skollagen är dock inte tydlig i fråga om förvaltningslagens tillämplighet när det gäller myndighetsutövning som överlämnas till enskild fysisk eller juridisk person. Det kan därför finnas behov av att se över bestämmelsen i detta avseende. Regeringen har emellertid överlämnat en proposition med för- slag till ny förvaltningslag till riksdagen.41 Om beslutar i 2016/17:180. enlighet med regeringens förslag innebär det att en större översyn behöver göras av skollagens hänvisningar till den nya förvaltnings- lagens bestämmelser. Eventuella justeringar när det gäller förvalt- ningslagens tillämplighet hos enskilda fysiska eller juridiska perso- ner som på entreprenad utför myndighetsutövning enligt skollagen bör göras i samband med denna översyn. Skollagens kapitel om samarbetsformer handlar inte enbart om entreprenad, utan också om samverkan. I detta avsnitt redogör vi för att även samarbetsformen samverkan bör finnas kvar och hur bestämmelserna om samverkan ska utformas. 9.7.1Möjligheten till samverkan bör behållas Utredningens bedömning: Samarbetsformen samverkan bör be- hållas. Vi har beskrivit vad som gäller för samverkan enligt 23 kap. skollagen i avsnitt 5.5.1. Till skillnad från entreprenad innebär sam- verkan att huvudmannaskapet för utbildningen överlämnas till en annan aktör som då både har ansvaret för utbildningen och utför de uppgifter som ingår i utbildningen. Det gäller då hela utbildningen för individen, eftersom utföraren tar över huvudmannaskapet. Även myndighetsutövning ingår i det som överlämnas eftersom huvudmannaskapet följer med. När nuvarande skollag trädde i kraft kunde exempelvis en kom- mun inte vara utförare i ett entreprenadförhållande, beroende på själva definitionen av entreprenad. Samverkan mellan offentliga huvudmän reglerades emellertid i samma kapitel i lagen under rubri- ken Samverkan.42 Även om skollagens definition av entreprenad där- efter har utvidgats till att även omfatta situationer då en offentlig huvudman är utförare betyder entreprenad och samverkan fort- 42 Ds 2009:25, s. 564. farande olika saker. Entreprenad innebär bibehållet huvudmannaskap för beställaren, samverkan betyder att huvudmannaskapet överlåts. Det bör också framöver finnas möjligheter för den som enligt skollagen är ansvarig huvudman för en utbildning att överlämna hela huvudmannaskapet till en annan aktör. Därför bör samarbets- formen samverkan behållas. 9.7.2Därför behövs bestämmelser om samverkan Som vi har beskrivit ovan krävs det lagstöd för att kommuner, landsting och enskilda huvudmän ska få överlämna uppgifter inom den utbildning de ansvarar för till någon annan (avsnitt 9.1.2). För att sådana huvudmän ska få överlämna uppgifter genom samverkan föreslår vi bestämmelser i 23 kap. skollagen om samverkan. Statliga myndigheter kan dock – så länge det inte handlar om uppgifter som innefattar myndighetsutövning – sluta avtal med andra aktörer med direkt stöd av 12 kap. 4 § regeringsformen, dvs. utan annat lagstöd. 9.7.3Överlämnare och utförare vid samverkan om olika skolformer Utredningens bedömning: Kommuner bör, som tidigare, få sluta avtal med andra offentliga huvudmän inom skolväsendet om sam- verkan kring utbildning och annan verksamhet enligt skollagen (2010:800). När samverkan blir aktuell för utbildning handlar det som sagt om att överlämna huvudmannaskapet för utbildningen i dess helhet, när ordinarie huvudman inte har möjlighet att anordna utbildningen.