sou · H5B35 · 2017-02-01 00:00:00 — Inför tillträdet till 1994 genomfördes en regelöversyn för att anpassa de svenska trygghetssystemen till de nya förut- sättningarna som medlemskapet i EES, och senare EU, skulle komma att innebära.19 Under de som har varit medlem i EU/EES har betydande rättsliga förändringar ägt rum såväl nationellt som på unionsnivå. Unionsrättsligt har relativt omfattande regelverks- ändringar gjorts inom samordningsområdet, genom bland annat an- tagandet av förordning 883/2004 och och rådets förordning (EG) 987/2009 av om tillämp- ningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, för att anpassa regelverket till ut- vecklingen i samhället samt rättspraxis på området. Bland annat har framväxten av nya typer av nationella sociala trygghetsförmåner och den gradvisa utvidgningen av EU till att omfatta fler medlemsstater medfört att reglerna och tillämpningen inom EU/EES kontinuerligt har behövt utvecklas. Även nationellt har kunskapen om EU/EES:s funktionssätt, liksom förståelsen för hur unionsrätten påverkar de svenska regel- verken, ökat. Vidare har behovet av arbetskraft och kompetens uppmärksammats såväl på nationell som på EU-nivå genom fram- tagandet av ett antal rättsakter som rör invandring från tredje land till EU för bl.a. arbetstagare och studenter. Rätt till social trygghet och likabehandling men också utbetalning av vissa förmåner utan- för EU kan även regleras i de associerings- samarbets-, och stabiliser- ingsavtal som EU har ingått med vissa länder utanför unionen. Inom ramen för svensk lagstiftning finns ett behov av att se över de nationella regelverken inom det sociala trygghetsområdet och då särskilt vilka rättigheter och skyldigheter dessa omfattar från ett 19 SOU 1993:115. Uppdraget och dess genomförande Detta är av särskilt vikt för tredje- landsmedborgare. Det finns även ett behov av att belysa och analysera utformingen av de bilaterala avtalen om social trygghet som har tecknat med andra länder, särskilt i ljuset av att vi ser en policyutveckling mot alltfler bilaterala avtal. Avslutningsvis är det viktigt att belysa och analysera de svenska sociala trygghetssystemen och det regelverk som gäller för migre- rande personer mot bakgrund av de internationella konventioner som har ratificerat och därmed åtagit sig att följa, såsom FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Nedan följer en kort beskrivning över hur betänkandet är disponerat. Betänkandet består av två delar. Del 1 innehåller beskrivande kapitel medan del två innehåller mina överväganden och förslag. Betänkandet inleds med ett kort inledande kapitel som ger en över- siktlig beskrivning av behovet av en utredning, utredningens upp- drag samt genomförande och disposition av betänktandet. Därefter följer ett bakgrundskapitel som ger en översikt av det internationella, europeiska och nordiska samarbetet rörande social trygghet, välfärdsmodeller i samt grunderna i den svenska sociala tryggheten. Därpå beskrivs rörlighetsmönster till och från , samt tidigare utredningar i varsitt kapitel. De tre därpå följande kapitlen redovisar gällande rätt för de sociala trygghetssystemen i , finansiering av den sociala tryggheten samt en översikt av folkbok- föringen Efter detta ges en översikt av administrativt samarbete inter- nationellt och nationellt samt ges en beskrivning av den svenska förvaltningsmodellen. De följande sex kapitlen ger en fördjupad beskrivning av rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU, förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, associeringsavtal och direktiv som särskilt rör social trygghet för tredjelandsmedborgare, samarbete och avtal inom området för social trygghet, social trygg- het och folkrätt samt gränsöverskridande hälso- och sjukvård. Uppdraget och dess genomförande med avslutas den första delen av betänkandet som är av beskrivande karaktär. Del två av betänkandet innehåller mina överväganden och förslag. Först redogörs för de allmänna överväganden av mer principiell natur som jag har gjort. Nästa kapitel avhandlar tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer varpå mina överväganden och förslag rörande arbete respektive bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet avhandlas. Därefter går jag igenom hanteringen av det EU-rättsliga bosätt- ningsbegreppet i . Behovet av förändringar rörande social trygghet vid gränsöverskridande situationer för särskilda person- kategorier avhandlas sedan. Möjligheterna att ställa krav på uppehålls- rätt för tillgång till förmåner redovisas därefter. I det därpå följande kapitlet görs överväganden och presenteras bedömningar om tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i gränsöverskridandande situa- tioner. Detta avslutar mina överväganden och bedömningar rörande socialförsäkringen. Därpå följer tre kapitel rörande tillgång till svensk arbetslöshets- försäkring respektive hälso- och sjukvård vid gränsöverskridande situationer inom EU/EES samt överväganden om socialavgifter. Betänkandet avslutas med fem kapitel som rör informationsut- byte mellan myndigheter, behov av fortsatt utredning, ikraftträd- ande och övergångsbestämmelser, konsekvenser av förslagen samt slutligen författningskommentar. 2.5Möten med experter och sakkunniga Utredningen har sammanträtt med sakkunniga och experter . Två av dessa har varit i form av tvådagarsmöten. Utredningen har gjort studiebesök på i syfte att få information om hur samordningsarbetet bedrivs i . besökte utredningen kommissionen i samt . Med Europeiska kommis- sionen har utredningen främst diskuterat den svenska hanteringen Uppdraget och dess genomförande av frågor rörande bosättning och familjeförmåner. Utredningen diskuterade hur bosättningsbaserade förmåner administreras med representanter från . 2.7Vidtalade myndigheter, organisationer och forskare Utredningen har under arbetets gång haft kontakt med ett antal myndigheter och organisationer: Utredningen har deltagit på ett seminarium arrangerat av försäkring och där informerat om utredningens arbete. Utredningen har diskuterat frågor rörande arbetslöshetsförsäkringen ur ett samordningsperspektiv med och Arbetslöshetskassornas samorganisation. Med För- säkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspek- tionen för socialförsäkringen, , har utredningen haft diskussioner och genomgångar om rättstillämpning och administrativa frågor kopplat till utredningens uppdrag. Med SOLVIT har diskussioner förts om de hinder för personrörlighet som uppmärksammats. Även har informerats om utred- ningens arbete och samverkan har skett med sekre- tariat. På detta möte diskuterades framför allt frågor kopplade till arbetslöshetsförsäkringen. Ett seminarium med cirka 85 deltagare har genomförts. Temat för seminariet var hur de svenska sociala trygg- hetssystemen står sig i en globaliserad värld. Inbjudna var berörda departement, myndigheter, organisationer och andra intressenter. Under arbetets gång har kommittén utbytt information med följ- ande utredningar. Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) där de frågor om framför allt försäkringsskyddet för med- följande till utsända som socialförsäkringsutredningen lämnade över till utredningen diskuterades. Med delegationen för migrationsstudier (Ju 2013:17) har löpande kontakter funnits framför allt kring statistik- frågor. Diskussioner kring bosättningsbegrepp har förts med den nationella samordnaren för utsatta EU-medborgare (2015:01). Upp- draget för (U 2015:05) har stämts av med utredningens uppdrag. Samverkan har även skett med utredningen Uppdraget och dess genomförande om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot väl- färden (Ju 2015:10). Detta bakgrundskapitel syftar till att ge en översikt av det inter- nationella, europeiska, nordiska och nationella samarbetet och dess utveckling, med tonvikt på området för social trygghet. Därutöver ges en översikt av de olika principiella välfärdsmodellerna, de svenska sociala trygghetssystemen och den svenska förvaltningsmodellen. europeiskt och nordiskt samarbete 3.1.1Det internationella samarbetet och dess utveckling I många stater skedde en relativt snabb utveckling av det sociala trygghetsområdet efter , och området lyftes upp på den internationella dagordningen bland annat genom grundandet av den Internationella arbetsorganisationen (, ) i samband med Versaillefreden . Inter- national ()1 grundades , under överinseende av . är för sysselsättning och arbetslivsfrågor, där arbetstagarorganisationer, arbetsgivareorganisationer och reger- ingsföreträdare representeras. Denna trepartiska institutionella struktur beskrivs ofta som unika kännemärke. är en konventionsbaserad organisation som har antagit över 180 konventioner. Medlemmarna har även möjlighet att anta rekom- mendationer, men det är endast konventionerna som är juridiskt 1 är en organisation för institutioner, myndigheter och departement inom det sociala trygghetsområdet. främjar spetskompetens genom att bistå nationella institutioner med professionella riktlinjer, expertkunskap, service och stöd för att kunna utveckla dynamiska sociala trygghetssystem och policies. De stater som anslutit sig till konventioner ska rapportera om statens arbete för genomförandet av de aktuella kon- ventionerna till . Rapporteringsskyldigheten slås fast i och varierar mellan de olika konventionerna. har varit medlem i . Det är dock främst i slutet av och efter som utvecklingen av det internationella samarbetet på området tar fart. antas förklaring, som efterlyser en ut- vidgning av social trygghet samt främjande av samarbete och informations- och kunskapsutbyte mellan berörda institutioner – både på regional och på internationell nivå. antas deklaration om de mänskliga rättigheterna (), som fastlägger grundprinciper om relationen mellan statsmakten och individen, samt vissa skyldig- heter som staten har gentemot individen. Dessa omfattar med- borgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, likhet inför lagen samt skydd mot diskriminering. I artikel 22 rö- rande social trygghet, fastslås att: Var och en har, i egenskap av samhällsmedlem, rätt till social trygghet, och är berättigad till att de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som krävs för hävdandet av hans eller hennes människovärde och utveck- lingen av hans eller hennes personlighet, förverkligas genom nationella åtgärder och mellanfolkligt samarbete i enlighet med varje stats organi- sation och resurser. Därefter har ett flertal viktiga multilaterala avtal om social trygghet samt rättsakter antagits internationellt. Dessa redogörs närmare för i kapitel 13. Andra viktiga organ inom det internationella samarbetet som berör social trygghet är och operation and Development (). är en mellanstatlig europeisk samarbetsorganisation med 47 medlemsstater (däribland ), som bildades . Organisationen arbetar i huvudsak med att främja demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatsutveckling. arbetar också med många andra områden, som jämställdhet, skydd av barns rättigheter, valövervakning och kvalitetskontroll av hälso- och sjuk- vård samt mediciner. För att en stat ska kunna bli medlem i Euro- parådet måste den ratificera om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter är behörig att pröva mål i syfte att bedöma om det skett en kränkning av de medborgerliga eller politiska rättigheterna i . Såväl enskilda som stater kan vända sig till domstolen, och domarna är rättsligt bindande för den berörda staten. är en internationell organisation för utbyte av idéer och erfarenheter inom områden som påverkar den ekonomiska ut- vecklingen främst i dess medlemsstater. arbetar bland annat med att utvärdera och jämföra de olika medlemsstaternas system och policies, samt genom att lyfta fram olika lärorika exempel. 3.1.2Det europeiska samarbetet och dess utveckling inom ramen för EU/EES Dagens Europeiska union (EU) har främst växt fram ur Schuman- planen, som lades fram , och den följande Europeiska (EKSG) vars syfte var att skapa en gemensam marknad för dessa båda varor, administrerad av överstatliga in- stitutioner. EKSG-fördraget trädde 1952 med , , , , och som signatärer. antogs ett genomgripande förslag om att skapa en ekonomisk gemenskap med egna institutioner. Fördraget om den Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) undertecknades i . Målet var att skapa en gemensam inre marknad. Den gemensamma marknaden utvecklades i snabb takt och genom fusionsfördraget sammanslogs de tre gemenskaperna till den Euro- peiska gemenskapen (EG). , och anslöt sig till EG . anslöt sig 1981 och 1986 blev och med- lemmar. 1990 innebar i praktiken ytter- ligare en utvidgning då före detta gick upp i För- bundsrepubliken . , och anslöt sig till EG 1995. anslöt sig 10 nya medlemsstater till EU (, , , , , , , , och ) och 2007 blev och medlemmar. blev unionens 28:e medlemsstat . Den europeiska enhetsakten, som antogs 1986, medförde en omfattande utveckling av EU-arbetet. Enhetsakten gav ökad makt till och samt lade grunden för ett europeiskt samarbete inom utrikespolitiken. presenterades ett gemensamt förslag att skapa en monetär union med en gemen- sam valuta samt att stärka den politiska gemenskapen. antogs det Europeiska unionsfördraget (). innebar många viktiga förändringar, bland annat skapades en helt ny struktur med ”tre pelare”. Första pelaren var av överstatlig karaktär och omfattade de gamla fördragen samt valutasamarbetet. Den andra och tredje pelaren byggde på mellanstatligt samarbete; ge- mensam utrikes- och säkerhetspolitik (andra pelaren) och system för polis- och straffrättsligt samarbete (tredje pelaren). antogs ett revisionsfördrag, Amsterdamfördraget, som trädde 1999. Amsterdamfördraget innebar en förstärkning av EU:s demokratiska och sociala profil, av medborgarnas fria rör- lighet inom unionen, ställning inom lagstift- ningsarbetet samt en viss utbyggnad av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. antogs som lade fast beslutsordningen i Rådet och medlemsstaternas representation i övriga EU-institutioner efter den så kallade östutvidgningen. EU fick sitt nuvarande fördragsverk genom Lissabonfördraget, som trädde i kraft . Med fördraget stärktes bland annat den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Vidare ersattes det roterande ordförandeskapet för med en ordförande som väljs för en period av . Euro- peiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna erhöll samma juridiska status som fördragen. Den tidigare nämnda pelar- strukturen avskaffades och ersattes av Europeiska unionen som en enda juridisk person. Även inflytande vid lag- stiftning stärktes markant.2,3 Beslut fattas på fler områden än tidigare med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet. 2Bernitz, U., , A. (2014). Introduktion till EU, Juridik. 3Bernitz, U., , A. (2014). exempel på ett sådant område är beslut om social trygghet för att genomföra fri rörlighet för migrerande arbetstagare och egenföre- tagare samt deras familjemedlemmar. Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) är ett frihandelsavtal som gäller för EU-staterna och , , (dessa stater brukar refereras till som EES-staterna). har flera enskilda avtal med EU.4 Dessa avtal ger företag i de deltagande staterna tillträde till EU:s inre marknad, och de har avskaffat tullar och arbetar för att ta bort handelshinder för nästan alla slags varor mellan de deltagande sta- terna. innehåller också gemensamma regler för offent- lig upphandling, konkurrensregler och transportpolitik, samt sam- arbete kring miljöskydd, konsumentskydd, forskning och utveck- ling, utbildning, sociala frågor (arbetsrätt, arbetsmiljö, jämställd- het), bolagsrätt, statistik, kultur och turism.5 Det betyder att även de sociala trygghetssystemen samordnas inom EU/EES-området och . Inom EES finns två olika beslutsorgan – och . Ministrar från EES-staterna möts i , som ansvarar för att utforma riktlinjer för . EES-kom- mittén har till uppgift att anpassa EES-staternas lagstiftning enligt avtalet. Kommitténs beslut blir dock inte bindande innan de har godkänts av EES-staterna, vilket vanligtvis sker i respektive stats parlament. 4Beslut nr 1/12 av gemensam kommittén som inrättats genom avtalen mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiziska edsförbudet. EGT 2002 L 114/6. 5Områden som inte omfattas av är jordbrukspolitik, tullunionen (det vill säga att inte ha gemensamma tulltaxor mot omvärlden), handel med stater utanför EU, gemen- sam utrikes- och säkerhetspolitik, rättsliga och inrikes frågor, samt europeiska monetära unionen. EU:s lagstiftningskompetens med fokus på området för social trygghet Av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördra- get) framgår att EU har olika kompetens att lagstifta inom olika områden. EU:s kompetens kan vara exklusiv, vilket innebär att EU har ensam kompetens att lagstifta och anta bindande rättsakter. Det gäller bland annat inom området för tullunion och den gemen- samma handelspolitiken.6 Att EU:s kompetens är stödjande inne- bär att EU endast får understödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas handlingar. Det är främst inom området för kultur och för att skydda människors hälsa.7 Den delade kompe- innebär att medlemsstaternas kompetens är subsidiär, och med det menas att medlemsstaterna kan utnyttja sin befogenhet att lagstifta om inte EU utnyttjar sin befogenhet att göra det.8 Unionen kan endast handla inom de sakområden som medlems- staterna har tilldelat unionen i fördragen för att uppnå de mål som fastställs där.9 Det betyder att all lagstiftning som ska vara bin- dande för medlemsstaterna måste ha en rättslig grund i fördragen. Den sociala tryggheten är inte är ett område som uttryckligen an- ges i fördragen. Dock har EU kompetens att lagstifta inom social trygghet eftersom det finns vissa befogenheter inom ramen för den gemensamma socialpolitiken, vilket regleras i avdelning X i EUF- fördraget. Däri framgår att unionen bland annat ska främja syssel- sättningen, ge socialt skydd och förhindra social utestängning.10 Det specificeras också att EU ska använda sin stödjande kompetens för att främja samarbete mellan medlemsstater genom initiativ som syftar till att öka kunskapen, utveckla utbytet av information och beprövade erfarenheter, främja nyskapande tillvägagångssätt och utvärdera erfarenheter, med undantag av åtgärder som omfattar harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar. EU kan även genom direktiv anta minimikrav för bland annat social trygghet och socialt skydd för arbetstagare och därigenom stödja och komplettera medlemsstaternas åtgärder.11 Dock anges det att 6Se artikel 3 EUF-fördrag för fullständig lista. 7Artikel 2 .5 och artikel 6 EUF-fördraget. 8Artikel 2.2 EUF-fördraget. 10Artikel 151 EUF-fördraget. 11Artikel 153 EUF-fördraget. EU:s kompetens inte ska påverka medlemsstaternas möjligheter att definiera de grundläggande principerna för sina sociala trygghets- system, vilket innebär att medlemsstaterna bestämmer hur de natio- nella systemen ska utformas och finansieras.12 Utöver detta kan nämnas en bestämmelse som uppmuntrar samarbete mellan medlemsstaterna för att underlätta samordningen inom socialpolitiken och som inkluderar den sociala tryggheten, den öppna samordningsmetoden för socialt skydd och social integration.13 Det ger dock ingen kompetens att vidta några lag- stiftningsåtgärder.14 Primärrätten innefattar unionsfördraget, funktionsfördraget och rättighetsstadgan. Vidare styrs primärrätten av allmänna rättsprinciper som är generella normer som används av Europeiska unionens domstol (). Sekundärrätten består av förordningar, direktiv och olika beslut. En förordning är en bindande rättsakt som alla EU-stater ska tillämpa i sin helhet. Ett direktiv sätter upp vilka mål som medlemsstaterna ska uppnå inom ett visst område, men de får själva bestämma hur de ska gå tillväga för att uppnå dessa mål. Ett beslut är bindande för dem som det riktar sig till (t.ex. en enskild EU-stat eller företag) och är direkt tillämpligt. Den icke bindande normeringen styrs av: Med en rekommendation kan EU-institutionerna framföra åsikter och föreslå åtgärder som inte är rättsligt bindande. Ett yttrande är ett uttalande från EU-institutionerna som inte innebär några rättsliga skyldigheter för mottagarna. 12Artikel 153 (4) EUF-fördraget. 13Artikel 156 EUF-fördraget. Open Method of Coordination. 14Artikel 153 EUF-fördraget. består av domstolen och tribunalen (tidigare kallad förstainstansrätten). Domstolen ska säkerställa att lag och rätt följs vid tolkningen och tillämpningen av . är behörig att tolka , att uttala sig om giltighet och tillämpning både i medlemsstaterna samt EU:s institutioner. Den löser också rättsliga tvister mellan EU-staterna och EU- institutionerna. De fem typerna av mål är: Begäran om förhandsavgörande – när nationella domstolar ber att tolka en viss EU-lag. Talan om fördragsbrott – mot EU-stater som inte följer EU- lagstiftningen. Talan om ogiltigförklaring – mot EU-rättsakter som anses bryta mot eller grundläggande rättigheter. Passivitetstalan – mot EU-institutioner som inte fattar de beslut som de är skyldiga att fatta. Direkt talan – av enskilda personer, företag eller organisationer mot Europeiska kommissionens beslut eller åtgärder. Varje medlemsstat utser en domare till . Domstolen biträds dessutom av 11 generaladvokater som har till uppgift att pre- sentera förslag till avgörande i de mål som handläggs av domstolen. I EU:s rättsordning är den gällande rätten till stor del rätts- praxis. Inom är den oskrivna rätten (rättspraxis och all- männa rättsprinciper) mer betydelsefull än den är i den svenska rättsordningen. är inte bunden av sin tidigare rätts- praxis, men den betraktar tidigare avgörande som prejudikat och i domarna hänvisas ofta till tidigare avgöranden.15 I betänkandet kommer det att gås igenom många rättsfall eftersom EU-dom- stolens rättspraxis är en central rättskälla vid sidan av den skrivna primär- och sekundärrätten.16 15Artikel 19 EUF-fördraget. Se även Hettne, J., Otken , I. (2011). EU-rättslig metod, teori och genomslag i svensk rättstillämpning. 16Bernitz, U., , A. (2014). EU:s beslutandeprocess och policyarbete med fokus på det sociala trygghetsområdet EU kan beskrivas både som ett politiskt projekt och en juridisk organisation. EU:s övergripande politiska prioriteringar fastställs av det , som leds av en ordförande och består av nationella stats- och regeringschefer samt Europeiska kommis- sionens ordförande. Den lagstiftande makten är delad mellan Europeiska unionens råd (även kallat ”ministerrådet” eller bara ”rådet”) och Europa- parlamentet. Europeiska kommissionen inleder beslutandeproces- sen genom att lägga fram ett förslag. Förslagen är utarbetade inom Europeiska kommissionen, som har initiativrätt att föreslå lagstift- ning, men kan uppmana Europeiska kommis- sionen att lägga fram lagförslag. Europeiska kommissionen lägger fram förslag enligt eller för att en annan EU-insti- tution, en stat eller en berörd part har uppmanat Europeiska kom- missionen att agera, men det är Europeiska kommissionen som bestämmer om den vill lägga fram förslag. Utöver denna process koordinerar och övervakar Europeiska kommissionen genomför- andet av EU:s lagstiftning samt främjar utbyte av erfarenhet och kunskap. För det sociala trygghetsområdet ansvarar General- direktoratet för sysselsättning, socialpolitik och inkludering (Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion, DG EMPL). Rådet möts i olika grupper, så kallade konstellationer, som van- ligen leds av den stat som är ordförande för rådet (ordförande- skapet roterar var sjätte månad mellan medlemsstaterna). har varit ordförande .