sou · H5B31 · 2017-01-04 00:00:00 — Riksdag och regering är dock den yttersta garanten för att service kan upprätthållas och utvecklas i landsbygderna. Statsmakterna har redskap för att hjälpa landsbygderna att behålla och utveckla sin kommersiella Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur service och sina välfärdstjänster, vilket också gör att den nuvarande utarmningen av servicen på landsbygden på intet sätt är ödesbestämd. Även kultur i alla dess former och uttryck spelar en viktig roll för att skapa attraktiva livsmiljöer som kan bidra till landsbygdernas livskraft och utveckling. Enligt de nationella kulturpolitiska målen ska kulturen vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. Alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Staten bidrar också på olika sätt till att främja allas möjligheter till kulturskapande och till att få ta del av kulturupplevelser, också i landsbygder. En utgångspunkt för kommitténs förslag är att staten måste ta ett större och samlat ansvar för landsbygdernas kommersiella service, välfärdstjänster och tillgång till kultur. De delmål som kommittén har formulerat för detta område är: •God tillgång till kommersiell service. •Likvärdig tillgång till vård, skola och omsorg oberoende av bostadsort. •Likvärdiga möjligheter att utöva och ta del av kultur oberoende av bostadsort. I det här kapitlet beskriver vi de utmaningar som arbetet med att behålla och utveckla kommersiell service, välfärdstjänster och kulturutbud står inför. I de utmaningarna ryms dock stora möjligheter. Vi beskriver dessa och lämnar också ett antal förslag på hur staten kan bidra till att landsbygdernas tillgång till kommersiell service, välfärdstjänster och kultur inte bara bibehålls, utan också kan utvecklas. 6.1Den kommersiella servicen i landsbygderna tenderar att försämras Det finns på alla nivåer i samhället en ökande medvetenhet om betydelsen av grundläggande kommersiell service. Det finns också betydande medel tillgängliga för stöd till kommersiell service i landsbygderna. Vidare öppnar bredbandsutbyggnaden för nya sätt Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur att utveckla servicen. Till detta kan läggas ett stort engagemang för att bevara och utveckla servicen bland de medborgare som bor och verkar i landsbygderna. Dessa medborgare tar också ett ökat ansvar för verksamheten när kommersiell och offentlig service tunnas ut. Utmaningarna för landsbygden är emellertid också stora. Nedan beskriver vi kortfattat hur den kommersiella servicen i landsbygderna har utvecklats under den senaste femtill tioårsperioden.1 Dagligvarubutikerna minskar i landsbygderna Strukturomvandlingen inom dagligvaruhandeln har pågått och har också fortsatt . Antalet butiker har minskat i hela landet , men mest i de tätortsnära landsbygderna. I dessa minskade antalet dagligvarubutiker . I de mer avlägset belägna landsbygderna minskade antalet . I glesbygd får en butiksnedläggning generellt sett större konsekvenser än vad den får i en tätort, eftersom butiken ofta har fler funktioner än att tillhandahålla dagligvaror. Den kan fungera som post- och apoteksombud, ombud för grundläggande betaltjänster, för Systembolagets och Svenska spels tjänster och ansvara för pakethantering med mera. Från lanthandlarnas sida har det framförts kritik mot ersättningarna för ombudsverksamheten, man menar att ersättningarna är allt för låga. Organisationen ska leva genomförde en enkätundersökning bland landets lanthandlare. Undersökningen visade att fyra av tio av de lanthandlare som svarade på enkäten var osäkra på om lanthandeln kommer att finnas kvar om fem år.2 För perioden –2019 har beslutat om ett stöd på till kommersiell service i glesbygdsområden som är särskilt sårbara och utsatta. fördelar medlen till de aktörer på länsnivå som ansvarar för insatser inom 1För en mer detaljerad beskrivning av utvecklingen hänvisar vi till vårt delbetänkande, SOU 2016:26 På väg mot en ny politik för landsbygder – landsbygdernas utveckling, möjligheter och utmaningar, avsnitt 5.4. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur området stöd till kommersiell service. Kommittén vill framhålla att det är viktigt att denna satsning följs upp och utvärderas. Kommittén vill också framhålla att det är viktigt för lanthandlarnas möjligheter att överleva att ombudsersättningarna ligger på en nivå som täcker kostnaderna, även för de minsta lanthandlarna. Om ersättningsnivåerna höjs till en nivå som täcker lanthandlarnas kostnader minskar också behovet av ett särskilt stöd till dessa handlare. Kommittén vill uppmärksamma regeringen på möjligheten att åstadkomma en sådan höjning genom ägaranvisningar till de berörda bolagen. Drivmedelsstationerna minskar inte, men lever farligt har det totala antalet drivmedelsstationer minskat i landet. Minskningen har dock främst skett i tätorter och tätortsnära landsbygd. I de mer avlägset belägna landsbygderna är antalet i stort sett oförändrat . I dessa finns många lokala lösningar med små stationer som inte är knutna till någon etablerat försäljningskedja. Volymer och omsättning är följaktligen låg hos dessa lokala stationer. Det gör också att de blir särskilt sårbara när teknik- och fordonsutvecklingen ställer nya krav på drivmedelsstationerna. Apoteksreformen har inte löst landsbygdernas problem Omregleringen av apoteksmarknaden har lett till att antalet apotek har ökat i samtliga län. För de mer avlägset belägna landsbygderna har dock utvecklingen inte varit lika gynnsam. Apoteksreformen har främst lett till att nya apotek har upprättats i tätorterna. Enligt Statskontorets utvärdering av reformen har inga apotek etablerats i glesbygd.3 Ett komplement till apoteken, särskilt viktigt i mer avlägset belägna landsbygder, är apoteksombuden. Antalet ombud minskar dock i hela landet. 3 Statskontoret 2013:7. En omreglerad apoteksmarknad. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur från 2009 till 2015.4 Flertalet av ombuden finns i tätortsnära landsbygd. Ett alternativ med stor potential för de mer avlägset belägna landsbygderna är distribution av läkemedel direkt hem till kunden, eller till ett avhämtningsställe. Denna försäljning ökar också, men från en låg nivå. I likhet med annan internethandel förutsätter distributionsformen också en fungerande bredbandskommunikation. ersatte Posten (numera PostNord) sina postkontor med ombud. Detta ledde till en markant ökning av antalet serviceställen. har dock antalet postserviceställen minskat i hela landet. I områden med låg eller mycket låg tillgänglighet är minskningen mellan 2009 och 2014.5 Tillgängligheten till betaltjänster och viss kontanthantering minskar när bankerna snabbt avvecklar sina kontanttjänster Betaltjänstmarknaden är genom digitaliseringen en marknad i snabb förändring. Utvecklingen är på det hela taget positiv, men har också lett till vissa problem, bland annat i de mer avlägset belägna landsbygderna. Enligt en rapport från Tillväxtanalys har över 50 000 personer längre än till sin närmaste betalningsförmedling. När det gäller kontanthanteringen har drygt 1 100 arbetsställen längre än till närmaste serviceställe för dagskassehantering.6 Länsstyrelserna har i uppdrag att bevaka att det finns grundläggande betaltjänster som motsvarar samhällets behov. Av länsstyrelsernas bevakningsrapport framgår att det främst är personer med funktionsnedsättning, äldre, asylsökande och nyanlända, små kontantberoende företag i landsbygderna och föreningar som upplever problem med att utföra 4Bygger på uppgifter från , 2014 (Apoteksombud – Rapport från ) och Tillväxtanalys 2015:4 (Tillgänglighet till kommersiell service och offentlig service 2014 – Analys av utvecklingen i landets olika regioner). Service och konkurrens 2010. PTS-ER- 2010:07 och Svensk Postmarknad 2015. Tillgång till grundläggande betaltjänster – slutrapport. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur Stora avstånd till betaltjänster anses fortfarande vara ett problem, främst i lands- och glesbygdsområden. har det tillkommit fler geografiska områden med bristande tillgång till betaltjänster. I de fall bredband och mobiltäckningen är bristfällig är problemen än större.7 Detta är ett problem som bland annat påverkar företagens tillväxt i landsbygderna. 6.2Den kommersiella servicen i landsbygderna – överväganden och förslag Kommersiell service utgör en av grundförutsättningarna för att det ska kunna skapas miljöer där medborgare vill bo och företag verka. Näringslivet i landsbygder skiljer sig från vad som gäller i tätorter och städer. För att upprätthålla den kommersiella servicen har ofta ideella krafter tagit över driften av affärer, bensinstationer och andra verksamheter. Om den kommersiella service som byföreningar och liknande ideella sammanslutningar har tagit över ska kunna överleva långsiktigt behöver dock den ideella sektorn samverka med offentliga och privata aktörer. De stöd till kommersiell service som finns inkluderar offentliga aktörer på såväl som statlig nivå. Förutom länsstyrelserna, som har en central roll på regional nivå, har , , , och viktiga roller som förvaltande myndigheter och stödmyndigheter. De landsting/regioner som ansvarar för de regionala serviceprogrammen spelar också en mycket viktig roll för den kommersiella servicen. Den stora mängden aktörer ställer avsevärda krav på samverkan. Samverkan behövs även för att hitta praktiska lösningar på hur kommersiell service ska kunna existera och fortleva också i glest befolkade delar av våra landsbygder. I denna samverkan måste den ideella sektorn involveras. Genom samverkan kan det skapas goda förutsättningar för samlokalisering av kommersiell och offentlig service. Kommunerna har en nyckelroll för att planera viss grundläggande kommersiell service. Det är också viktigt att företagen i bygden 7 Länsstyrelserna 2016:13. Bevakning av grundläggande betaltjänster 2016. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur engageras i servicens fortlevnad, till exempel genom att tillsammans med kommunen samfinansiera viss del av servicen. Nedan lämnar kommittén förslag ägnade att bevara och stärka den kommersiella servicen i våra landsbygder. 6.2.1Statlig vägledning till kommunernas arbete med lokal serviceutveckling Kommitténs förslag: ges i uppdrag att utarbeta en nationell vägledning till kommunerna om hur ett serviceperspektiv kan tillföras den kommunala översiktsplaneringen. I arbetet med att ta fram en vägledning bör samverka med och länsstyrelserna. Kommunerna har en nyckelroll i arbetet med att utveckla den lokala servicen. Enligt behöver kommunerna dock arbeta mer med att planera för den kommersiella servicen.8 Ett incitament till att göra detta är att tydligare koppla serviceplaneringen till kommunernas översiktsplanering. I avsnitt 5.1 beskrivs landsbygdernas roll i översiktsplaneringen. Kommittén lämnar också förslag om hur landsbygderna bättre ska kunna utvecklas inom ramen för den kommunala översiktsplaneringen. I den nya ges översiktsplanen en mer strategisk och visionär roll. Utifrån det vidgade syftet med översiktsplanerna är det naturligt att ta med landsbygdernas kommersiella service i planeringen. Det finns också kommuner som gör detta.9 Generellt behöver dock kommunerna bli bättre på att planera sin kommersiella service, särskilt ur ett landsbygdsperspektiv. För att den kommersiella servicen på landsbygderna ska kunna fortleva och utvecklas är det viktigt att kommunerna strategiskt planerar för denna service. Utan en sådan planering är det svårt för kommunerna att hantera förändringar och bedöma vilka insatser som behöver göras och när de behöver göras. För att hjälpa kom- 8Tillväxtverket (2016), Pilotkommuner för serviceutveckling. 9Falun och gemensamma översiktplan är ett exempel, se SOU 2015:35, s. 109. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur munerna att genomföra en mer strategisk planering föreslår kommittén därför att ges i uppdrag att utarbeta en nationell vägledning om hur ett serviceperspektiv kan tillföras den kommunala översiktsplaneringen. I arbetet med att ta fram vägledningen bör samverka med och länsstyrelserna. 6.2.2Den samhällsomfattande posttjänsten i landsbygderna Kommitténs förslag: Regeringen avvisar i beredningen av postlagsutrednings betänkanden de förslag som innebär en försämring av postservicen i landsbygderna. överlämnade postlagsutredning ett delbetänkande. överlämnades sedan utredningens slutbetänkande.10 visar på landsbygdernas behov av en väl fungerande postservice … De kartläggningar som har gjort visar tydligt landsbygdernas behov av en väl fungerande postservice. I delbetänkandet konstateras bland annat att företag i landsbygderna i högre grad är beroende av posttjänster än företag i tätorter, eftersom kostnaderna för alternativa leveransmöjligheter, såsom budfirmor, är högre i landsbygderna. Alternativen är också färre. Den bredbandsstruktur som finns kommer inte heller att fullt ut kunna ersätta behovet av posttjänster. Vidare konstateras att små företag på landsbygden troligtvis är mer känsliga för förändringar av nuvarande pristak än vad privatpersoner inom samma område är, eftersom företagen har ett större behov av att kunna skicka brev med exempelvis fakturor. Utredningen noterar också att de flitigaste e-handels- konsumenterna bor i de mer avlägset belägna delarna av landet. I slutbetänkande redovisar kartläggningar som visar att det genomsnittliga avståndet till posttjänster är cirka 10 SOU 2016:27. Som ett brev på posten. Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle och SOU 2016:54. Till sista utposten. En översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur så stort i utpräglade glesbygdskommuner jämfört med i storstäderna. I en typisk glesbygdskommun är det i genomsnitt till postombudet. Det finns dock kommuner som har ett genomsnittsavstånd på närmare . När det gäller avståndet till postmottagarnas avlämningsställe är skillnaderna ännu större mellan storstad och glesbygd. I en tätort har av mottagarna längre än till sitt avlämningsställe, medan motsvarande avstånd gäller för av mottagarna utanför tätort. Kartläggningarna visar också att invånare i mer glest befolkade områden, med längre avstånd till offentlig och kommersiell service, är mer beroende av femdagarsutdelning av posten än invånare i områden med större tillgänglighet till service. Vidare konstaterar att marginella försämringar av postservicen kan leda till avfolkning eller försämrade förutsättningar att bedriva näringsverksamhet. Detta kan i sin tur få till följd att underlaget för god service till området blir för litet. … men utredningens förslag kan leda till försämrad service De kartläggningar som redovisar i sina båda betänkanden visar tydligt hur beroende landsbygdernas befolkning är av en väl fungerande postservice och hur försämringar av den servicen slår extra hårt mot landsbygderna. I de förslag som lägger beaktas dock landsbygdernas utsatthet i begränsad utsträckning. I sitt delbetänkande föreslår utredningen att dagens krav på övernattsbefordran i den samhällsomfattande posttjänsten ska ersättas med en tvådagars bastjänst för brevbefordran, där av breven ska ha delats ut senast den andra arbetsdagen räknat från inlämningsdagen.11 Vidare föreslår utredningen att det nuvarande pristaket som omfattar alla enstaka brev upp till som lämnats in för övernattsbefordran ska ersättas med ett pristak för brev upp till som befordras över . Det nya pristaket ska kunna anpassas till de förväntade volymnedgångarna. 11 Dagens krav är att ska befordras över natt och . Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur För privatpersoner i landsbygderna som saknar fullgod internetuppkoppling och alternativ till PostNord innebär förslag en försämring av servicen. Företagare som skickar varor med brev kommer med utredningens förslag inte längre att kunna ge dessa kunder lika snabb service till samma pris om inte andra logistikföretag än PostNord finns i området. I slutbetänkande föreslås bland annat att tillhandahållare av posttjänster ska överlämna till lämplig myndighet uppgifter om sin ekonomi och verksamhet som är nödvändiga för uppföljning och bevakning av postmarknaden. Som det är har ingen möjlighet att begära underlag från exempelvis andra paketdistributörer än PostNord. Enligt innebär dagens brist på relevant data att Post- och möjligheter att till exempel välja att inte utse någon tillhandahållare på valda delar av paketmarknaden begränsas. Detta kan i sin tur, enligt utredningen, bygga in ineffektiviteter på en marknad som eventuellt skulle kunna bedömas tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster på egen hand, utan att någon tillhandahållare utses. För landsbygdernas befolkning kan en sådan utveckling tolkas som ytterligare ett bevis på att staten drar sig tillbaka från landsbygder. Kommittén anser att regeringen i sin beredning av förslag bör avvisa de förslag som innebär försämringar av posttjänsterna i landsbygder. egna kartläggningar av posttjänsternas betydelse för landsbygderna kan då utgöra en lämplig utgångspunkt. 6.2.3Kreditinstitutens ansvar för betaltjänster och kontanthantering behöver lagregleras Kommitténs förslag: Kreditinstitutens ansvar för att tillgodose sina kunders behov av betaltjänster och kontanthantering regleras i lagen (2010:751) om betaltjänster. Även företag och föreningar ska omfattas av rätten att öppna betalkonton med grundläggande funktioner, som uttag och insättning av kontanter. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur Genom digitaliseringen är betaltjänstmarknaden en marknad i snabb förändring. Utvecklingen har i huvudsak varit positiv, men det finns också vissa problem som bland annat drabbat de mer avlägset belägna landsbygderna. Bankernas snabba minskning av kontanthanteringen har lett till att tillgången till kontanttjänster i dessa områden brister. Detta är något som inte bara drabbar enskilda medborgare utan också företag och föreningar. Främst är det små företag och små föreningar i de mer avlägset belägna landsbygderna som upplever problem. har i sitt remissyttrande över en delrapport års betaltjänstutredning bedömt att det är en betydande risk att för att bristerna i tillgänglighet kommer att öka om kreditinstituten får fortsätta att styra avvecklingstakten för kontanttjänsterna.12 Enligt ett EU-direktiv ska banker tillhandahålla betalkonton och betalkort och därmed ge alla rätt att öppna konto till vilka grundläggande betaltjänster är kopplade. Betalkontodirektivet ska vara genomfört i nationell rätt . I ovan nämnda delrapport års betaltjänstutredning lämnas förslag till genomförande av direktivet. Utredningen föreslår att rätten till betalkonto ska gälla för konsumenter som är lagligen bosatta inom EES-området. anser dock inte att rätten till betalkonto ska utvidgas till att också gälla näringsidkare och ideella föreningar. Detta motiverar utredningen med att de grundläggande funktioner som ska kunna knytas till ett betalkonto bara delvis motsvarar behovet av betaltjänster för företagare. föreslår också att ett kreditinstitut bara ska vara skyldig att erbjuda de grundläggande funktioner som det tillhandahåller andra kunder. Eftersom inte samtliga kreditinstitut hanterar kontanter innebär förslaget att det inte ska införas någon skyldighet för kreditinstitut att tillhandahålla insättnings- och uttagsmöjligheter för kontanter eller att ta emot kontanter över disk för att genomföra betalningar. Enligt utredningens förslag ska ha ansvar för tillsynen över att bestämmelserna som genomför betalkontodirektivet följs. Tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner, delrapport 2. (2016), Remissyttrande om Tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Delrapport 2 års betaltjänstutredning (Fi 2015:02). Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur I sitt remissyttrande över utredningens rapport vill gå längre än utredningen för att säkerställa tillgången på betaltjänster för konsumenter. Till skillnad från utredningen föreslår att det ska införas en i lag reglerad skyldighet för kreditinstituten att erbjuda betalkonton med grundläggande funktioner, som uttag och insättningar av kontanter. föreslår också att företag och föreningar ska omfattas av rätten att öppna betalkonton med grundläggande funktioner. Kommittén anser att det är marknadens ansvar, genom banker och andra kreditinstitut, att nu och framöver förse medborgarna med betaltjänster, inklusive möjligheter att ta ut och sätta in kontanter. Kommittén delar bedömning att detta ansvar behöver förtydligas i lag. Kommittén delar även bedömning att företag och föreningar ska omfattas av rätten att öppna betalkonton med grundläggande funktioner som kontanthantering. 6.3De kommunala välfärdstjänsterna står inför stora utmaningar Landsbygdskommunernas ekonomi har stor betydelse för möjligheterna att erbjuda medborgarna en likvärdig samhällsservice och utbildning. I takt med att många kommuner har minskat sin befolkning har det blivit allt mer aktuellt att diskutera hur välfärden kan tryggas i hela landet. De demografiska förändringarna gör att många kommuner i landsbygderna kommer att ställas inför svårigheter att finansiera sin verksamhet och att klara rekryteringen av personal, såväl inom skola och omsorger som till olika befattningar vilka förutsätter specialistkompetens. Detta avsnitt bygger dels på utredningar framtagna av Kommuner och Landsting (SKL) och Konjunkturinstitutet.13 Rapporten bärkraftig kommunstruktur, skriven på uppdrag av , redovisar alternativa lösningar för att hantera kom- 13 kommuner och landsting 2010. Framtidens utmaning – välfärdens långsiktiga finansiering, . Den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna, specialstudie 43. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur munsektorns växande finansiella problem och olika alternativ för att stärka kommunernas bärkraft.14 Landstingens ekonomi har inte behandlats av kommittén. Enligt SKL:s Ekonomirapport har emellertid åtskilliga landsting betydande ekonomiska problem.15 Nära hälften av landstingen redovisade underskott , trots att skatteunderlaget ökade och Försäkringar återbetalade till landstingen. En orsak till underskotten är enligt SKL en hög kostnadsökningstakt som bara delvis beror på ökade behov till följd av befolkningsförändringar. Enligt SKL kommer den kraftiga ökningen av antalet äldre personer och en försämrad försörjningskvot att ställa krav på landstingen att effektivisera sina verksamheter. Om inte effektiviseringarna kan genomföras väntar skattehöjningar i flera landsting. Det hör till bilden av landstingens ekonomi att endast ett av landstingen har en positiv soliditet inklusive pensionsåtaganden. Ssammantaget var landstingens soliditet för koncerner minus vid utgången av 2015. Skillnader i ekonomisk bärkraft Kommuner med mindre än 10 000 invånare, minskande befolkning och en gles bebyggelsestruktur har som regel en svag egen ekonomisk bärkraft. Denna typ av kommuner har på grund av glesheten och befolkningsminskningen ofta en hög kostnad för sin verksamhet, negativa resultat, stora pensionsåtaganden, låg soliditet, låg skattekraft och hög kommunalskatt. Det kommunala utjämningssystemet gör emellertid att dessa kommuner kan erbjuda en god samhällsservice trots att de yttre förutsättningarna inte är gynnsamma. Det är stora skillnader i ekonomisk bärkraft mellan olika typer av landsbygdskommuner. Kommunerna i inland samt kommuner i skogslänen och i de delar av som hamnar mellan de expansiva stadsregionerna, till exempel södra och norra , har svagare bärkraft än kommuner som ligger inom pendlingsregioner kring expansiva städer och storstäder. 14Häggroth, S. 2016, En bärkraftig kommunstruktur, Kommuninvest. 15Sveriges Kommuner och Landsting 2016. Ekonomirapporten, – om kommunernas och landstingens ekonomi. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur Många landsbygdskommuner står inför en utveckling med en åldrande befolkning och en ökande försörjningskvot, det vill säga färre sysselsatta i förhållande till unga och äldre.