sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — När det gäller uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i, torde menrekvisitet sällan vara uppfyllt.3 Detta gäller särskilt om uppgiften rör förhållanden som endast har en indirekt relevans för säkerhet, t.ex. informa- tion rörande en internationell samarbetspartner eller organisation, eller en insats som deltar i. Om uppgiften inte uppfyller kraven i menrekvisitet kan straffansvar för spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift inte heller komma i fråga. Det förhållande som uppgiften rör kan, trots att ansvar inte kan utgå enligt 19 kap. BrB, ändå vara av stor betydelse. Ett röjande av uppgiften skulle vidare kunna innebära svåra konsekvenser för exempelvis för- hållanden till andra stater och samarbetspartners, eller en aktuell insats, se vidare om detta i kapitel 4. Därmed uppkommer även en 3 För en utförlig redogörelse för innebörden av menrekvisitet hänvisas till Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhets betänkande ”Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet” (SOU 2012:95), s. 176 ff. negativ effekt för och i ett större och längre perspektiv även för möjligheterna att värna säkerhet. Detta eftersom säkerhet, som vi tidigare nämnt, är beroende av ett effektivt och framgångsrikt internationellt samarbete. Ansvar för röjande av uppgifter som har betydelse för det inter- nationella samarbete för fred och säkerhet som deltar i kan i vissa fall dock utkrävas enligt andra bestämmelser i . Som vi redogjort för i avsnitt 6.4.9 kan straffansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB uppkomma om en gärning innefattar myndig- hetsutövning. Om sekretess råder för uppgifterna kan ett röjande även aktualisera straffansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB. Hemliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i omfattas i regel av den s.k. utrikessekretessen enligt 15 kap. 1 § OSL. Även andra bestämmelser om sekretess såsom sekretess i det internationella samarbetet enligt 15 kap. 1 a § OSL, försvars- sekretess enligt 15 kap. 2 § OSL och sekretess till skydd för under- rättelseverksamhet m.m. enligt 18 kap. 2 § OSL skulle kunna bli aktuella för uppgifterna. För straffansvar för brott mot tystnads- plikt krävs emellertid att någon röjer eller olovligen utnyttjar en uppgift som han eller hon är pliktig att hemlighålla enligt svensk lag. Endast den som lyder under tystnadsplikt kan således träffas av straffbestämmelsen. Straffskalan för tjänstefel är böter eller fäng- else . Om brottet är grovt kan fängelse i lägst och högst dömas ut. Straffskalan vid brott mot tystnadsplikt är böter eller fängelse i högst . Detta ska jämföras med spioneri som har straffskalan fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst fyra och högst eller på livstid. Vid den genomgång av lagstiftningen i andra länder till skydd för känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet som finns redovisad i kapitel 11 har vi kunnat konstatera att samtliga länder som vi studerat – möjligen undantaget – har ett betydligt starkare straffrättsligt skydd för sådana uppgifter än vad har. Med hänsyn till det nära samarbete som vi har med våra nordiska grannländer och vår gemensamma rättstradition har vi dock här valt att särskilt fokusera på de dessa länder. I finns bestämmelser om olaglig spridning eller avslöj- ande av hemlig information i strafflagen (39/1889). Den finska spioneribestämmelsen är tillämplig om någon i avsikt att gynna en främmande stat eller skada anskaffar, förmedlar, lämnar, röjer eller offentliggör uppgifter om bl.a. utrikesrelationer. Till skillnad från den svenska motsvarigheten är bestämmelsen således inte inskränkt till gärningar som kan innebära men för säkerhet utan träffar också sådana handlingar som rör utrikesrelationer. Detta gäller även för övriga landsförräderibrott i den finska strafflagen. I finns den straffrättsliga regleringen när det gäller sprid- ning eller avslöjande av hemlig information framförallt i den norska straffeloven (LOV-1902-05-22-10). För straffansvar enligt spioneri- bestämmelsen krävs bl.a. att någon till fördel för en främmande stat eller terroristorganisation eller utan ”aktverdig grunn” samlar in eller sätter sig i besittning av en uppgift kopplad till något av de grund- läggande nationella intressen som anges i bestämmelsen på så sätt att intresset i fråga kan skadas om hemligheten röjs. Som exempel på ett sådant grundläggande nationellt intresse nämns för- hållande till andra stater. Straffeloven innehåller även en särskild bestämmelse som straffbelägger röjande av statshemligheter. Bestäm- melsen har samma gärningsobjekt som spioneribestämmelsen. Straff- ansvaret vid spridning eller avslöjande av hemlig information är inte heller i begränsat till förhållanden som kan innebära men för landets säkerhet, utan kan även avse förhållande till annan stat. I finns bestämmelser om olovlig spridning och av- slöjande av hemlig information främst i straffeloven (lov nr. 1052 af ). Gärningsobjektet enligt spioneribestämmelsen är för- hållanden som ska hållas hemliga med hänsyn till danska stats- eller samhällsintressen. Detta begrepp omfattar först och främst militära hemligheter och statshemligheter, men också hemligheter av en lägre klassifikationsgrad som gäller statens förbindelser med främ- mande makt samt förhållanden som rör ekonomi, handelspolitik och försörjning. Bestämmelsen omfattar också upplysningar rörande samarbetspartners förhållanden som ska hållas hemliga inte endast av hänsyn till främmande makt i fråga utan också till danska stats- intressen. Straffansvaret i är således inte begränsat till gärningar som innebär men för säkerhet, utan straff- ansvar kan också träffa röjandet av förhållanden rörande danska samarbetspartners. Enligt spioneribestämmelsen består den brotts- liga handlingen i att utforska nämnda förhållanden eller att lämna uppgifter om dem till någon som står i främmande makts tjänst. Det måste inte vara styrkt att uppgifterna faktiskt överlämnats till främmande makt; för straffansvar är det tillräckligt att uppgifterna är avsedda för en främmande organisation. Att våra nordiska grannländer har ett starkare straffrättsligt skydd för uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet än vad vi har blir särskilt tydligt vid utgången av den rättsliga prövningen i de tre fiktiva exempel som vi redovisat i avsnitt 11.6. I exempel 1 har svensk underrättelsetjänst fått ett dokument från en samverkande tjänst i landet A som inne- håller den samverkande tjänstens bedömning av landet B:s luftland- sättningskapacitet. Dokumentet har beteckningen Top Secret och får enligt förbehåll inte delges annan part eller organisation. I strid med gällande regler tar en svensk underrättelseofficer hem doku- mentet för obehöriga syften. Han kopierar dokumentet och över- lämnar det därefter till en bekant som arbetar för en underrättelse- tjänst i landet C med vilket inte har något underrättelse- samarbete. Det rör sig om ett överlämnande av information med oklara syften som pågått . avslöjas under- rättelseofficerens obehöriga samröre med landets C:s underrätt- elsetjänst. meddelar den samverkande tjänsten i landet A vad som inträffat, men man enas om att det inträffade inte ska på- verka det framtida underrättelsesamarbetet mellan och landet A. Uppgifterna i dokumentet inte är av den beskaffenheten att röjandet, vare sig direkt eller indirekt, kan antas sätta säkerhet i fara. Menrekvisitet som krävs för ansvar enligt 19 kap. BrB kan alltså inte anses uppfyllt. Det troligaste utfallet enligt svensk rätt är att gärningsmannen fälls till ansvar för brott mot tystnads- plikten enligt 20 kap. 3 § BrB. Påföljden för detta brott är böter eller fängelse i högst . I torde gärningsmannen i stället dömas för röjande av statshemligheter, ett brott som har en påföljd om fängelse i högst . Enligt norsk strafflagstiftning skulle gärningen troligtvis bedömas såsom avslöjande av statshemligheter, grovt brott, vilket kan medföra fängelse . I torde gärningen i stället bedömas som spioneri. Straffet för spioneri av normalgraden är fängelse i högst . Gärningsmannen skulle således riskera ett avsevärt strängare straff i våra nordiska grann- länder än vad han eller hon skulle göra enligt svensk strafflagstift- ning. 12.2.3Nyligen genomförda förändringar i 19 kapitlet 19 kapitel genomgick omfattande förändringar . Syftet med dessa var att stärka skyddet för säkerhet. Till grund för förändringarna i 19 kap. BrB låg bl.a. det förändrade säkerhetspolitiska läget i närområde, den tekniska utveck- lingen, en intensifierad globalisering samt att främmande makts underrättelseverksamhet delvis har ändrat inriktning från att fram- för allt ha avsett det militära området till att alltmer ta sikte på för- hållanden som rör forskning och utveckling inom civila områden. Det infördes bl.a. ett nytt brott, olovlig underrättelseverksamhet mot . Brottet tar sikte på otillåten underrättelseverksamhet vars syfte är att komma över uppgifter om förhållanden som det kan skada säkerhet att en främmande makt känner till. Dess- utom kom straffbestämmelsen om s.k. flyktingspionage att utvidgas på visst sätt. Till grund för ovan nämnda förändringar i 19 kap. BrB låg bl.a. Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts under- rättelseverksamhets betänkande ”Spioneri och annan olovlig under- rättelseverksamhet” (SOU 2012:95). Utredningen hade också lämnat föreslag om en kriminalisering av dels en gärning benämnd ”utlandsspioneri”, där menrekvisitet tog sikte på en internationell militär insats som deltar i, dels obehörig respektive vårdslös befattning med hemlig uppgift rörande förhållanden av betydelse för sådana insatser. Dessa förslag genomfördes emellertid inte. Som skäl för detta anfördes att utredningens behovs- och konsekvens- analys brast i vissa delar och att det behövdes göras en tydligare intresseavvägning mellan å ena sidan skälen för en kriminalisering och å andra sidan den grundlagsskyddade yttrande- och informa- tionsfriheten. Som ytterligare skäl anförde regeringen att kriminali- seringens utformning och avgränsning också behövde övervägas ytterligare.4 För en utförligare redogörelse för Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet och dess betänkande hänvisas till avsnitt 6.7. Bedömning: Det straffrättsliga skyddet för känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i är bristfälligt och inte ändamålsenligt utformat. I många fall är inte menrekvisitet i bl.a. spioneribestämmelsen uppfyllt vid ett röjande av sådana uppgifter trots att uppgifterna kan vara av stor betydelse för samarbetet, relationerna till andra deltagande länder, och där- igenom, i förlängningen, även för nationella säkerhet. Som vi redogjort för i kapitel 4 deltar flera svenska myndigheter, däribland , , , , , Domstolar, Kust- bevakningen, Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB) och (FBA), i olika internationella sam- arbeten för fred och säkerhet. Dessa samarbeten ser olika ut och rör en rad skilda frågor, t.ex. deltagandet i civila och militära inter- nationella krishanteringsinsatser inom ramen för FN, EU, Nato och , polisiärt samarbete, underrättelsesamarbete, rättsligt samarbete och informations- och erfarenhetsutbyte. Inom ramen för dessa samarbeten hanteras mer eller mindre känsliga uppgifter. Sådana känsliga uppgifter kan t.ex. röra uppgifter om personer, organisationer, stater, företeelser och fenomen, andras och egna underrättelseförmågor, skyddsvärden samt bedömningar av säker- hetshotande aktörer, hot och sårbarheter. Ett röjande av uppgifter som hanteras inom ramen för ett inter- nationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i kan, som vi redogjort för i kapitel 4, medföra allvarliga konsekvenser för – och ytterst säkerhet. Detta eftersom säkerhet indirekt är, som redan nämnts , beroende av 2013/14:51, ”Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet”, s. 52 ff. säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt. Försvarsmakten har t.ex. angett att ett röjande av känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett inter- nationellt samarbete för fred och säkerhet skulle störa för- bindelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Ett sådant röjande skulle vidare kunna innebära att Försvarsmaktens för- måga att avvärja hot mot fred och säkerhet i gemenskap med andra länder minskar, att risken för att svensk eller samverkande parts personal dödas eller såras inom ramen för internationella insatser ökar och att försvarsindustriella samarbeten och Försvars- maktens exportrelaterade verksamhet med andra länder skadas. har angett att ett röjande av känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet skulle kunna innebära en försämrad tilltro till Polis- myndigheten och dess personal, vilket i sin tur skulle leda till för- sämrade möjligheter till internationellt polisiärt samarbete. Ett röjande av känsliga uppgifter skulle sannolikt också få till följd att svensk polis i samband med deltagandet i internationellt polisiärt samarbete inte skulle få tillgång till operativt angelägen information eller få inneha positioner där sådan information behandlas. Något som i sin tur skulle innebära större risker för utsänd personal. Säkerhetspolisen har i sin tur angett att skulle lida poli- tisk, ekonomisk, militär eller underrättelse- och säkerhetstjänst- relaterad skada vid ett röjande. I värsta fall kan Säkerhetspolisen () bli utestängt från sådana bilaterala och multilaterala forum som är nödvändiga för att skydda landet. har pekat på de stora riskerna för personer med skyddsbehov som ett röjande skulle innebära. Myndigheten har vidare gjort bedömningen att ett röjande skulle kunna riskera en aktuell missions uppdrag och det internationella samfundets tro- värdighet . , Kriminalvården, MSB och FBA har i allt väsent- ligt pekat på att ett röjande skulle kunna leda till bristande förtro- ende för och svensk personal och försvåra myndigheternas deltagande i pågående och framtida samarbeten. Myndigheterna har vidare framhållit att ett röjande skulle kunna skada och svenska myndigheters relation till samarbetspartners, mellanfolk- liga organisationer och andra stater. Kriminalvården och MSB har dessutom pekat på riskerna för att enskilda kan komma att lida men vid ett röjande och de ökade säkerhetsrisker som ett sådant för- farande också skulle kunna innebära för svensk personal i inter- nationella insatser. Även inom försvarsunderrättelseverksamheten förekommer ett internationellt samarbete som handlar om utbyte av information av känsligt slag som kan gälla såväl staters som organisationers säker- het. Att det i dessa fall rör sig om svenskt deltagande i internatio- nellt säkerhetssamarbete framgår bl.a. av 1 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet och 3 § samma lag. Viktiga aktörer inom detta område är bl.a. Must och FRA. Från dessa organs sida har betonats att det internationella samarbetet i underrättelsefrågor i hög grad bygger på förtroende och på att hemliga uppgifter kan skyddas. Skulle svenska aktörer inte leva upp till detta skulle det enligt såväl Must som FRA kunna leda till att inte får ta del av information som är av väsentlig betydelse för landets säkerhet. Av det ovanstående följer att ett röjande av känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i skulle kunna få stor bety- delse för , intressen och möjligheter till internatio- nellt samarbete. Härigenom skulle också de svenska möjligheterna att upprätthålla den nationella säkerheten kunna försämras. Om det saknas möjligheter att lagföra personer som begått sådana gärningar kan detta även påverka relationer till andra länder och samarbetspartners. På sätt som redovisats kan detta i sin tur med- föra försvars- och säkerhetspolitiska konsekvenser för genom att andra länders vilja till samarbete och informationsutbyte kring frågor av betydelse för säkerhet påverkas negativt. Det straffrättsliga skyddet för känsliga uppgifter som har bety- delse för internationella samarbeten för fred och säkerhet av ifråga- varande slag är varken heltäckande eller särskilt starkt (se av- snitt 12.2.1 ovan). Detta även med beaktande av att ett ökat bero- ende av internationell samverkan kan få till konsekvens att fler uppgifter som rör samarbete med andra länder och organi- sationer för fred och säkerhet bedöms ha sådan betydelse för säkerhet att de omfattas av spioneribestämmelsen. Spioneribestäm- melsen är emellertid reserverad för förfaranden som på ett påtagligt sätt kan inverka negativt på säkerhet i bemärkelsen rikets oberoende eller bestånd.5 Det innebär att uppgifter som endast har en medelbar betydelse för säkerhet i huvudsak faller utan- för spioneribestämmelsens – och därmed också övriga bestäm- melsers i 19 kap. BrB – tillämpningsområde. Med hänsyn till vikten av internationella samarbete för fred och säkerhet kan det straffrättsliga skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för ett sådant samarbete inte sägas vara ända- målsenligt. Tvärtom är det otillfredsställande att spioneriliknande gärningar som tar sikte på dylika samarbeten i värsta fall helt kan falla utanför det straffbara området och i bästa fall enbart straffas som tjänstefel eller brott mot tystnadsplikt. Det straffrättsliga skyddet för sådana uppgifter är därtill betydligt svagare i än i övriga nordiska länder. Spioneriliknande gärningar som tar sikte på internationella sam- arbeten för fred och säkerhet kan innebära avsevärd skada för det aktuella samarbetet, våra samarbetspartners och eventuella insatser. Förfarandet kan därigenom även skada – och ytterst säkerhet – eftersom säkerhet indirekt är beroende av säker- heten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt. är också beroende av goda och förtroendefulla relationer med andra länder för att få del av infor- mation som kan ha betydelse för säkerhet och för att få möjlighet att fullt ut delta i olika samarbeten för fred och säkerhet. I vårt uppdrag ingår att överväga om det finns behov av en för- ändrad strafflagstiftning i syfte att utvidga det kriminaliserade området samt på vilket sätt en sådan förändring i så fall kan och bör ske. I följande avsnitt redogörs för några grundläggande och all- männa utgångspunkter för våra överväganden i denna del. 12.3Grundläggande principer för kriminalisering 12.3.1När bör kriminalisering ske? Vilka kriterier som bör vara styrande för att en kriminalisering av ett visst beteende ska anses vara befogad behandlades av Åklagar- utredningen – 90 i utredningens betänkande ”Ett reformerat åklagar- 5 Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhets betän- kande ”Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet” (SOU 2012:95), s. 206 f. väsende” (SOU 1992:61). Enligt utredningen bör följande kriterier vara uppfyllda för att en kriminalisering ska anses vara befogad. 1.Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. 2.Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara ratio- nella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. 3.En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. 4.Straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. 5.Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterli- gare belastning som kriminaliseringen innebär. Regeringen och ställde sig i allt väsentligt bakom dessa kriterier.6 Principerna har därefter hänvisats till bl.a. i lagstiftnings- sammanhang och vid olika debatter och diskussioner om kriminali- sering.7 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att bl.a. analysera och på nytt ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad.8 Utredningen, som antog namnet , överlämnade sitt betänkande ”Vad bör straffas?” (SOU 2013:38) . En all- män utgångspunkt för arbete var enligt direktiven att kriminalisering som metod för att försöka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Ett skäl till detta är att en alltför omfattande krimina- lisering riskerar att undergräva straffsystemets brottsavhållande verkan, särskilt om rättsväsendet inte kan beivra alla brott på ett effektivt sätt. Ett annat skäl är att en kriminalisering innebär påtag- liga inskränkningar i medborgarnas valfrihet och ingripande tvångs- åtgärder mot dem som begår brott. Även vikten av att samhällets resurser används på ett ändamålsenligt sätt framhölls särskilt. fann att de skäl för en för- siktig användning av straffrätten som fram- 1994/95:23, ”Ett effektivare brottmålsförfarande”, bet. 1994/95:JuU2 och rskr. 1994/95:40. 7Se t.ex. Lernestedt, ”Kriminalisering – Problem och principer”, 2003. 2011:31 och dir. 2012:133. förde alltjämt gör sig gällande. Utredningen konstaterade också att de förhoppningar som förde fram om ökad restriktivitet vid nykriminaliseringar inte har infriats och att sådan slentrianmässig kriminalisering som kritise- rade fortfarande förekommer i inte obetydlig omfattning. Skälen för detta kan enligt samman- fattningsvis vara att kriterier inte har beaktats i tillräcklig utsträckning vid nykriminaliseringar, att kriterierna är alltför vaga för att på ett verkningsfullt sätt kunna begränsa använd- ningen av straffrätt, att samhället har förändrats under de decennier som gått sedan presenterade sina kriterier samt att internationella förpliktelser på straffrättens område har ökat. kom mot den bakgrunden fram till att följande kriterier, eller principer, bör gälla för att en kriminalisering ska anses vara befogad. 1.För att kriminalisering av ett beteende ska komma i fråga måste det tänkta straffbudet avse ett identifierat och konkretiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse). 2.För att kriminalisering ska komma i fråga måste det beteende som avses bli kriminaliserat kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset. 3.Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen. 4.Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns något tillräckligt värdefullt motstående intresse. 5.Kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. stannade alltså för samma antal kriterier som . Kriterierna skiljer sig dock åt till viss del. Kraven under punkterna 1–3 kan sägas motsvara det som i samlades under ett kriterium, nämligen att det skulle vara fråga om en tillräckligt allvarlig gärning. För att undvika att frågan om vad som är en sådan tillräckligt allvarlig gärning redu- ceras till en ren uppfattning hos den som förordar kriminalisering, Övervägande och förslag SOU 2017:70 har konkretiserat begreppet. I kriterium nummer 5 ligger å andra sidan det som av Åklagarutred- ningen hade delats upp på flera kriterier, nämligen olika effektivi- tetshänsyn. Även om det inte följer direkt av kravet under punk- ten 5 måste det anses förutsatt både att det inte finns någon annan effektiv metod att komma till rätta med det oönskade beteendet och att en kriminalisering i sig kan antas vara effektiv i åtminstone någon utsträckning. De kriterier för kriminalisering som Straffrättsanvändnings- utredningen har tagit fram är dock endast principer och inte några absoluta regler. Det innebär att det kan vara befogat att i ett enskilt fall genomföra en kriminalisering trots att inte samtliga kriterier är uppfyllda.