sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Vi föreslår även en ny lag respektive förordning om betydelsen av termerna tätbebyggelse respektive samlad bebyggelse. Vi anser att det inte behövs några övergångsbestämmelser för dessa bestäm- melser. Därutöver föreslår vi ändringar i 1 kap. 4 §, 9 kap. 5, 5 a och 6 a §§ och 11 kap. 22 och 23 §§ PBL samt i , ordnings- lagen (1993:1617), och miljöprövningsförordningen (2013:251). Inte heller i dessa fall behövs några övergångsbestämmelser. Av utredningsuppdraget framgår att vi ska beskriva konsekvenser- na av våra förslag i vissa avseenden. Det gäller bl.a. följande. Utredaren ska beskriva konsekvenserna av sina förslag för en hållbar samhällsutveckling från ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt per- spektiv. Beskrivningen av de miljömässiga aspekterna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta konsekvenserna för männi- skors hälsa och säkerhet respektive risken för ras, skred, översvämning och erosion. Konsekvenserna för tillgång till grönområden samt natur- och kulturmiljövärden och gestaltningsfrågor ska beskrivas. Konse- kvenserna för annan samhällsplanering och långsiktigt hållbar trans- portförsörjning, t.ex. planeringen av infrastruktur enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg, ska beskrivas. Om vissa frågor enbart kommer att prövas inom ramen för översiktsplaneringen och inte ut- redas ytterligare på en mer detaljerad nivå i ett senare skede, ska kon- sekvenserna av detta beskrivas. Utredaren ska redovisa hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna om skydd för enskildas egendom i 2 kap. 15 § regeringsformen. Utredaren ska även redovisa hur försla- gen påverkar allmänhetens och enskildas möjligheter till delaktighet och insyn i den kommunala planeringen samt tillgången till rättslig prövning. […]Om något av förslagen i utredningen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska utredaren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen. […]En översiktlig redovisning och motivering ska göras av vilka för- slag som har övervägts men avfärdats. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering. Kravet på redovisning av förslagens konsekvenser är allmänt hållet och tar sikte på hela utredningsuppdraget. Av det följer att kraven på redovisning får anses ha olika relevans beroende på vilket del- uppdrag som konsekvensbeskrivningen avser. gör vi bedömningen att konsekvensbeskrivningen bör kunna hållas relativt översiktlig i de delar som saknar tydlig koppling till frå- gorna i detta delbetänkande. Utöver de konsekvenser vi ska redovisa enligt direktiven finns även krav på redovisning av kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Där- utöver finns anledning att redovisa andra relevanta konsekvenser som är kopplade till de förslag vi redovisar. Konsekvensredovisningen är uppdelad utifrån vem eller vad kon- sekvenserna avser enligt nedanstående indelning. Avsnitten är av- sedda att kunna läsas fristående ifrån varandra. –Staten (avsnitt 7.2) –Kommuner (7.3) –Företag (7.4) –Enskilda (7.5) –Miljön (7.6) –Bostadsbyggandet (7.7) –(7.8) –Övriga konsekvenser (7.9). Redogörelsen bygger i huvudsak på den beskrivning av konsekven- serna som finns i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) respektive promemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31), i det följande benämnd departementspromemorian. Det ändrade kravet på detaljplan Förslaget i avsnitt 4 innebär sammanfattningsvis en justering av kravet i PBL på att kommunen i vissa fall ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom en detaljplan. Förslaget innebär både lättnader och skärpningar i kravet. Lätt- naderna innebär att kravet på att kommunen ska göra en detaljplan kan därigenom i stället pröva en ”ny sammanhållen bebyggelse” respektive en ”bebyggelse som ska för- ändras eller bevaras” genom ett bygglov eller förhandsbesked i fler fall . Skärpningarna är huvudsakligen av lagteknisk karak- tär och innebär ett förtydligande av den ordning som redan är avsedd genom gällande rätt. Detaljplaneprocessen enligt 5 kap. PBL innebär bl.a. att samråd ska ske med vissa statliga myndigheter, bl.a. , lantmäteri- myndigheten (i de fall kommunen inte har övertagit uppgiften) och . har även möjlighet att upphäva en kom- muns beslut att anta en detaljplan som strider mot någon av de s.k. ingripandegrunderna (jfr 11 kap. 10–11 §§ PBL). Detaljplanekravet innebär med andra ord att staten dels får möjlighet att lämna synpunk- ter på sådana byggprojekt som omfattas av kravet, dels kan ingripa och förhindra sådana projekt som kan hota vissa statliga intressen. Vårt förslag innebär att bebyggelse kan tillkomma eller förändras utan att staten ges möjlighet att komma till tals i något fler fall än . Det handlar framför allt om bebyggelse som tillkommer eller förändras inom ramen för en befintlig bebyggelsestruktur, t.ex. genom att bebyggelsen förtätas med nya byggnader som ansluter till den befintliga bebyggelsen eller att befintliga byggnader ges ny användning. Förslagen bedöms huvudsakligen resultera i att vissa förändringar i bebyggelsen kommer att prövas genom bygglov eller förhandsbesked i stället för genom en detaljplan. Det handlar framför allt om situa- tioner där detaljplaner görs för att praxis uppfattas som att det krävs en detaljplan. I sådana fall har staten normalt inte några starka intressen. Förslagets konsekvenser begränsas av motivuttalandet att planläggning ska ske, om det kan antas att vid en plan- läggning skulle motsätta sig åtgärden med hänvisning till att åtgärden är olämplig i förhållande till någon av ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § PBL. Konsekvenserna begränsas i vissa avseenden även av att läns- styrelsen ska få kännedom om planerade åtgärder genom kravet på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § . Detta krav omfat- tar huvudsakligen verksamheter eller åtgärder, som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljö- balken, om dessa kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Kra- vet på samråd omfattar således även vissa bygglovspliktiga åtgärder. Det är oklart i vilken utsträckning som kommunerna kan antas välja att inte upprätta en detaljplan eftersom det i många fall finns ett starkt kommunalt intresse av att kunna styra bebyggelseutveck- lingen långsiktigt. Förslaget bör dock leda till att detaljplaner upp- rättas i något färre situationer än . praxis, som innebär att hela tätorter ska vara detaljplanelagda, bör upphöra genom våra förslag. Det finns en viss risk för att förslaget kan leda till att förändringar kan komma att ske i bebyggelsen som staten har anledning att mot- sätta sig. Det skulle kunna medföra att statliga intressen påverkas negativt. Exempelvis skulle nya bostäder som tillkommer i anslut- ning till statlig infrastruktur som vägar, järnvägar och militära om- råden m.m. kunna medföra risk för att infrastrukturen inte kan användas på avsett sätt. Risken för en sådan utveckling begränsas av att statliga myndigheter ibland underrättas av om de planerade förändringarna i bebyggelsen inom ramen för bygglovs- processen, t.ex. i egenskap av att myndigheten är s.k. rågranne (jfr 9 kap. 25 § PBL). Även förutsättningarna att uppnå en god samordning mellan bebyggelseplanering och infrastrukturplanering kan påverkas nega- tivt. Sådana konflikter bör kunna förhindras genom att staten är tydlig med sina intressen inom ramen för översiktsplaneringen. Där- igenom kan få kännedom om statens uppfattning om var förändringar i markanvändningen bör prövas genom detalj- planeläggning. kan även besluta att den tillsyn som gäller för detaljplaner även ska gälla för bygglov och förhandsbesked enligt 11 kap. 12 § PBL (jfr avsnitt 4.8). Hanteringen är dock relativt omständlig och medför behov av ökad administration hos både läns- styrelsen och . Därtill leder en sådan hantering till att handläggningstiden förlängs även i enklare ärenden. Förslaget bör leda till att något mindre resurser behöver läggas på planhandläggning inom de myndigheter som normalt deltar i plan- processen. Det innebär att kostnaderna för denna hantering sannolikt kan minska något. Förslaget kan i begränsad utsträckning antas leda till att statens kostnader för planläggning minskar något. Det gäller för de fall där staten agerar byggherre och är beroende av att kommunen prövar ny bebyggelse genom en detaljplan. Färre detaljplaner leder till färre överklagade planärenden för domstolarna, men kan leda till fler överklagade beslut om lov och förhandsbesked hos länsstyrelserna respektive domstolarna. I likhet med den bedömning som gjordes i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126 s. 238) bör förslaget dock vara kostnadsneutralt för domstolarna . På lång sikt () kan förslaget antas leda till att antalet över- klagade beslut om lov ökar något, om färre detaljplaner anger vad som utgör en lämplig bebyggelseutveckling på en viss plats. Om det inte finns någon detaljplan som anger rättigheter och skyldigheter på den enskilda tomten, kan antalet bygglovsärenden som ogillas av omgivande grannar därigenom komma att öka. Så kallade utom- plansärenden tar dessutom vanligtvis mer tid i anspråk att handlägga genom att fler intressen ska beaktas. Ökningen av antalet överkla- gade beslut om lov bör synas först när det blir aktuellt att göra kom- pletteringar i sådan bebyggelse som har tillkommit utan stöd av en detaljplan, vilket bör leda till att det tar innan det ger några konsekvenser för länsstyrelserna respektive domstolarna. Förslaget bör inte medföra några konsekvenser av betydelse för annan samhällsplanering som sker i statlig regi, t.ex. planeringen av infrastruktur enligt väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Förslaget kan antas vara kostnadsneutralt för staten. ska peka ut vilka områden som utgör tätbebyggelse respektive samlad bebyggelse Förslagen i avsnitt 5.5 innebär sammanfattningsvis att med bindande verkan ska peka ut vilka områden i länet som utgör tät- respektive samlad bebyggelse. , , ska förse med ett underlag som visar vilka områ- den i länet som utgör sådan bebyggelse utifrån de kriterier som bestäms av regeringen. Att SCB ska förse med ett underlag bör förenkla hantering. Arbetet med att peka ut samlad bebyggelse medför ett visst arbete för SCB och länsstyrelserna men även för vissa andra statliga myndigheter, t.ex. Försvarsmakten, och Trafik- verket. SCB kommer att behöva bygga upp och förvalta en GIS-modell och se till att det finns tillgång till uppdaterad kart- och register- data från Lantmäteriet. I allt väsentligt bedöms SCB redan ha den personal och den utrustning som behövs för denna uppgift. Arbetet med att utforma en GIS-modell för tätortsavgränsningar tog enligt uppgift i anspråk för SCB. Vi bedömer att SCB behöver delta i arbetet med att vidareutveckla de kriterier för tät- och samlad bebyggelse som regeringen ska besluta om – våra förslag i den delen får därmed ses som ett första steg i arbetet med att få fram den författningsreglering som ska ligga till grund för GIS- modellen. Mot bakgrund av att ett visst arbete redan bör vara gjort inom ramen för detta delbetänkande bedömer vi att SCB:s arbete initialt bör kunna begränsas till cirka en halv årsarbetskraft. Det avser arbetet med att ta fram kriterier och bygga en GIS-modell. När detta arbete väl är gjort bedömer vi att uppgiften att för- valta GIS-modellen är av begränsad omfattning. Vi uppskattar att det är tillräckligt att förstärka SCB:s resurser med en kvarts års- arbetskraft när det initiala arbetet är avklarat. Även länsstyrelsekollektivet kommer att behöva lägga visst arbete på att kvalitetssäkra och bedöma de underlag som SCB leve- rerar. ska även samråda med kommunerna och övriga berörda statliga myndigheter samt fatta beslut om föreskrifter. Vi bedömer att detta inledande arbete kan uppskattas till cirka 2,0 års- arbetskrafter sammanlagt. När denna arbetsinsats väl är gjord kan länsstyrelsernas årliga arbete med att hantera de förändringar som sker i bebyggelsen uppskattas till cirka 1,0 årsarbetskraft. Arbetet kan även tänkas belasta de övriga statliga myndigheter som berörs i viss utsträckning, i första hand men även Försvarsmakten och . Vi bedömer att denna uppgift inte är av större omfattning än att den bör kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag. Sammantaget bedöms förslaget innebära initiala kostnader för staten på 0,6 mnkr för SCB och 2,0 mnkr för länsstyrelserna , dvs. totalt 2,6 mnkr. och framåt bedöms för- slaget innebära kostnader för 0,25 mnkr/år för SCB respektive 1,0 mnkr/år för länsstyrelserna, dvs. totalt 1,25 mnkr/år. Motsva- rande resurser bör tillföras SCB och länsstyrelserna i form av förstärkningar av förvaltningsanslaget. Som en följd av att beslutar om föreskrifter om vilka områden som utgör tät- och samlad bebyggelse bör berörda myndig- heters arbete förenklas genom att det blir tydligare vilka områden där vissa krav och lättnader m.m. är tillämpliga. beslut om föreskrifter kommer inte att kunna överklagas, vilket bör leda till minskat arbete för och domstolarna vid handläggningen av överklagade mål och ärenden. kan det uppstå tvist om ett område utgör tätbebyggelse eller samlad bebyggelse (eller inte), och därmed hur kraven på t.ex. bygg- lov ser ut. Det bör främja effektiviteten i systemet. De tester vi har låtit göra för pekar på att den area som kommer att utgöra samlad bebyggelse enligt den före- slagna definitionen omfattar och 121 606 bygg- nader. Detta kan jämföras med att den area som är detaljplanelagd omfattar och 88 706 byggnader. Den area som utgör samlad bebyggelse är alltså större än den area som är detaljplanelagd . Antalet byggnader inom samlad bebyggelse är fler än det antal som ligger inom detaljplanelagt område . Den area som kommer att utgöra tätbebyggelse beräknas uppgå till , dvs. mer än den detaljplanelagda arealen. Antalet byggnader inom tätbebyggelse kommer uppgå till 104 383 byggnader, dvs. fler än det antal som ligger inom detaljplanelagt område. Förslagen i 5.6.1 innebär sammanfattningsvis att flera krav enligt ordningslagen (1993:1617), som enbart gäller inom områden med detaljplan, även ska gälla inom tätbebyggelse. Det gäller kra- ven –att anmäla allmänna sammankomster utomhus eller offentliga tillställningar, –att en offentlig plats inom detaljplanelagt område inte utan till- stånd av får användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget, samt –att sprängning och skjutning med eldvapen inte utan tillstånd av får äga rum inom område som omfattas av detaljplan. De föreslagna ändringarna i ordningslagen berör i första hand . Ändringarna innebär att antalet ärenden för kan komma att öka något eftersom tätbebyg- gelse även avses omfatta sådana områden inom tätorter som inte omfattas av en detaljplan. Vi har emellertid inte haft möjlighet att beräkna hur antalet ärenden kan komma att förändras, bl.a. eftersom detta hänger samman med vilka områden som utgör offentlig plats. En kommun får föreskriva att anläggningar för lek, idrott, cam- ping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplat- ser och andra sådana områden, som inte redan utgör offentlig plats enligt 1 kap. 2 § ordningslagen, ska jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. samma lag, under förutsättning att områ- dena är tillgängliga för allmänheten. Det framgår av 1 § förord- ningen (1993:1632) om bemyndigande för kommuner och länsstyrel- ser att meddela lokala ordningsföreskrifter enligt ordningslagen. Många kommuner har föreskrivit att de områden som vi föreslår ska utgöra tätbebyggelse ska jämställas med offentlig plats (med stöd av 1 kap. 2 § andra stycket ordningslagen). Av denna anledning kan ökningen av antalet ärenden enligt 3 kap. ordnings- lagen antas vara begränsad. Förslaget att offentlig plats inom områden som utgör tätbebyg- gelse inte utan tillstånd av får användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för m.m. kan antas innebära något fler ärenden för . Genom regeln att ett tillstånd inte behövs om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd bör förslaget inte medföra någon större förändring i det antal ärenden som Polis- myndigheten ska hantera. Vi har inte haft möjlighet att närmare beräkna hur antalet ären- den enligt 2 kap. ordningslagen kan komma att påverkas, bl.a. efter- som detta hänger samman med hur många områden som kommer att utgöra offentlig plats. Eftersom allmänna sammankomster m.m. vanligtvis är koncentrerade till tätorter, där offentliga platser ofta är detaljplanelagda, bör inte heller antalet ärenden enligt 2 kap. påver- kas annat än i begränsad utsträckning. Förslaget att kravet på tillstånd inte ska gälla för sådan spräng- ning och skjutning med eldvapen som sker på övnings- eller skjut- fält som hör till försvarsmakten innebär att den föreslagna änd- ringen i 3 kap. 6 § ordningslagen inte får någon betydelse för försvarsmyndigheterna. har enligt avgiftsförordningen (1992:191) möjlighet att ta betalt för de ärenden som kräver anmälan eller till- stånd, vilket innebär att sådana ärenden i princip är kostnads- neutrala för myndigheten. Förslaget kan innebära begränsade merkostnader för Polismyn- digheten för utbildning och för att uppdatera vägledningar till be- rörda handläggare samt för att uppdatera information avsedd för allmänheten. I förhållande till det totala antalet ärenden enligt ordningslagen är det relativt ovanligt att sådana ärenden överklagas. Om antalet ärenden ökar något hos kan denna ökning även leda till en viss ökning av antalet mål hos de allmänna förvaltnings- domstolarna. Mot bakgrund av att det är ovanligt att sådana ärenden överklagas bör den ökning som kan antas uppstå hos förvaltnings- domstolarna dock vara försumbar. I avsnitt 5.6.2 föreslås att definitionen av avloppsvatten i miljöbal- ken, som bl.a. omfattar vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastig- heters räkning, ska utvidgas till att även omfatta motsvarande av- vattning av mark inom tätbebyggelse. Vidare föreslås att kravet på anmälan för en anläggning för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter respektive asfaltverk eller oljegrus- verk ska utökas till att även gälla inom områden med samlad be- byggelse. Som Lantmäteriet har anfört tidigare över förslaget i departe- mentspromemorian innebär förslaget att utvidga definitionen av avloppsvatten en utökning av arbetsuppgifterna för lantmäterimyn- digheterna, som det sker en minskning av arbetsuppgifterna för mark- och miljödomstolarna. Lantmäteriet menar att det då upp- kommer frågor om att föra över eller förstärka resurser och kompe- tenser till lantmäterimyndigheterna. Vi menar dock att denna för- ändring inte bör bli större än att den kan hanteras inom ramen för nuvarande anslag. Förslaget att förändra definitionen av avloppsvatten bör inte leda till några konsekvenser för staten som fastighetsägare, eftersom sådan avvattning av mark som kan tänkas ske från statligt ägda fastigheter inom tätbebyggelse i princip alltid torde göras för en viss eller vissa fastigheters räkning. Förslaget om att ändra i miljöprövningsförordningen innebär att kravet på vissa miljöstörande verksamheter ska anmälas till miljö- och hälsoskyddsnämnden, om verksamheterna ska bedrivas inom samlad bebyggelse. Det bör vara ovanligt att sådan verksamhet be- drivs inom samlad bebyggelse, vilket innebär att kravet på anmälan inte bör medföra några konsekvenser för statens räkning. med anledning av ändrat krav på detaljplan Förslaget i avsnitt 5.6.9 innebär sammanfattningsvis att kraven på bygglov inom områden med detaljplan i vissa delar utvidgas till att även gälla tätbebyggelse. Det gäller kraven på bygglov för att byta färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial på en byggnad eller om byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt, kra- ven på bygglov för ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring, samt kraven på bygglov för att sätta upp, flytta eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanordningar. Kraven på rivningslov och marklov utökas till att även gälla tätbebyggelse. Vidare föreslås att möjligheter att ingripa med förelägganden för ökad trafiksäkerhet utvidgas till att gälla alla om- råden, men att inte får ingripa med förelägganden i de fall som väghållningsmyndigheten respektive har rätt att ingripa med förelägganden när det gäller allmän väg. Förslaget kan medföra att det krävs bygglov för något fler åtgär- der i de fall som staten agerar byggherre inom områden med tät- bebyggelse som inte omfattas av detaljplan. Konsekvenserna bör dock vara av begränsad omfattning. I vissa fall krävs det tillstånd från för att varaktigt sätta upp en tavla, skylt, inskrift eller därmed jämförlig anordning för reklam, propaganda eller liknande ändamål utomhus enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, LGS (jfr avsnitt 5.6.3). Bestämmelserna gäller dock inte anordningar inom vägområde eller för vilka bygglov krävs eller har lämnats. När kravet på bygglov för skyltar nu utökas till att även omfatta sådan tätbebyggelse som inte omfattas av detaljplan, medför denna ändring att något färre skyltar kommer att kräva tillstånd en- ligt LGS. Detta bör i första hand påverka länsstyrelserna. Ändringen bör dock vara av begränsad omfattning. Genom att något fler bygglovärenden kan komma att behöva hanteras av byggnadsnämnderna är det möjligt att antalet överkla- gade ärenden kan komma att öka något. Antalet nya mål och ären- den för länsstyrelserna och berörda domstolar bör dock vara blyg- sam i förhållande till det totala antalet mål och ärenden. Vi delar den uppfattning som framfördes i departementspromemorian om att ökningen bör kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag. Förslaget att utöka möjligheter till att även kunna ingripa med förelägganden för ökad trafiksäkerhet utanför områden med detaljplan innebär att inte får ingripa med förelägganden i de fall som väghållningsmyndigheten, respektive , har rätt att ingripa med förelägganden när det gäller allmän väg. Därigenom påverkas inte statens möjligheter att ingripa med förelägganden i de fall som staten är väghållare. Det ändrade kravet på detaljplan Förslaget i avsnitt 4 innebär sammanfattningsvis en justering av kravet i PBL på att kommunen i vissa fall ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom en detaljplan. Förslaget innebär både lättnader och skärpningar i kravet. Lätt- naderna innebär att kravet på att kommunen ska göra en detaljplan minskar. kan därigenom i stället pröva en ”ny sammanhållen bebyggelse” respektive en ”bebyggelse som ska förändras eller bevaras” genom ett bygglov eller förhandsbesked i fler fall . Skärpningarna är huvudsakligen av lagteknisk karaktär och innebär ett förtydligande av den ordning som redan är avsedd genom gällande rätt. Förslaget innebär att kraven minskar på att kommunen måste pröva vissa åtgärder genom detaljplaneläggning. Kommunen kan dock även i fortsättningen välja att pröva förändringar i markanvänd- ningen genom en detaljplan. Därigenom ökar den kommunala själv- styrelsen. Omständigheten att bebyggelse kan tillkomma utan sta- tens medverkan i fler fall än kan i någon mån också sägas innebära ett ökat självbestämmande för kommunerna, bl.a. genom att samråd inte behöver ske med statliga myndigheter lika ofta. De materiella kraven på hur bebyggelse ska utformas och lokaliseras påverkas emellertid inte. Detta medför att kommunen i högre grad kan välja om bebyggelseutvecklingen ska hanteras genom detaljpla- ner eller genom bygglov respektive förhandsbesked.