sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — När man där åter tog upp frågan om vad som kan föreskrivas omnämns föreskrifter för att säkerställa att avloppsslammet har en godtagbar kvalitet. Vid införandet av den nu gällande lagstiftningen gjordes en ana lys av det då gällande rättsläget. Därvid konstaterades (prop. 2005/06:78 s. 43) att syftet med en allmän va-anläggning primärt är att tillgodose hushållsförbrukares normala behov av vattenförsörj ning och avlopp. Det konstaterades även att det därför finns en skyldighet att genom va-anläggningen tillhandahålla tjänster som tillgodoser detta behov. Tjänster av annan kvalitet och kvantitet behöver inte tillhandahållas utan särskilt åtagande. Därefter fast slogs vad som kunde anses utgöra ett normalt behov. Avseende drickvatten konstaterades att rättstillämpningen hämtat ledning från livsmedelverkets föreskrifter och råd och att minimistandarden (det vill säga hushållskvalitet) avseende vattenförsörjning och spill vatten befästs genom Svenskt Vattens normalförslag till allmänna bestämmelser för brukande av en kommuns allmänna vatten- och avloppsanläggning. Svenskt Vattens normalförslag konstateras reg leras (av intresse här) att huvudmannen inte är skyldig att ta emot spillvatten vars beskaffenhet på ett inte oväsentligt sätt avviker från normalt hushållsspillvatten. Vidare att huvudmannen inte heller är skyldig att ta emot avloppsvatten som med större fördel kan avledas på annat sätt. Det konstateras avslutningsvis att det i normalför slagen inte ställts upp någon motsvarande kvalitativ eller kvantitativ begränsning av huvudmannens tjänster för omhändertagandet av dag- och dränvatten och kylvatten. Det omnämns inte heller att en sådan begränsning skulle anges någon annanstans. Någon annan slutsats kan inte dras än att man i denna genom gång av gällande rätt i propositionen funnit att de då gällande reg lerna inte gav stöd för att begränsa kvantitativt användande av tjänsten dagvatten. Trots att inget stöd för att kvantitativt kunna begränsa fastighetsägarnas användning av tjänsten dagvatten kunde utläsas avseende den dåvarande lagstiftningen, fördes inget resone mang om att en sådan rätt borde föreligga. Det konstaterades i stället att regeln skulle kompletteras med ett uttryckligt utsläppsförbud mot skadliga ämnen (se punkten 1 ovan i paragrafen). Därefter fast slogs att lagens allmänt angivna bestämmelser inte var tillräckliga i alla situationer, samt att olika uppfattningar kunde förekomma i fråga om vad som var skadligt eller vad som annars kunde medföra olägenheter. Mot den bakgrunden föreslogs att det borde finnas en möjlighet för kommunen att mer detaljerat ange vad som krävs av fastighetsägaren vid användningen (punkten 2 och 3 ovan i para grafen). I syfte att sätta någon form av ram föreslogs att förutom intresset av en god hushållning med naturresurserna så skulle de föreskrifter som kunde komma att behövas för användningen av en allmän va- anläggning inte tjäna något annat syfte än att tillgodose va-lagens skyddsintressen att värna om människors hälsa och miljön före skrifter som behövdes för att anläggningens syfte inte skulle för Det konstaterades vidare att vad som främst borde kunna komma i fråga var föreskrifter som gjorde det möjligt att precisera vad fastighetsägaren får släppa ut i den allmänna avloppsanlägg ningen. Därefter anmärktes att det genom föreskrifter borde vara möjligt för kommunen att peka ut ämnen, föremål och annat som inte får släppas ut i anläggningen. Det konstaterades särskilt att det även borde vara möjligt att inskränka fastighetsägares rätt till vatten uttag, särskilt för annat ändamål än som motsvarar hushålls förbrukning, när det annars finns risk för olägenheter vid driften av va-anläggningen. Det har således inte genom den historiska utvecklingen av regeln uttalats att denna bör kunna användas till att kvantitativt begränsa rätten att använda tjänsten dagvatten. Utifrån det uttalande som redogjorts för ovan förefaller det som att den öppna formulering ens syften är inriktade på ett användande som skulle skada anlägg ningen, att dess syfte skulle förfelas eller annan användning som kan bedömas som direkt felaktig. Ett omfattande överlämnande av dagvatten till anläggningen kan visserligen vara besvärande för va- huvudmannen, men är generellt inte något som kan betraktas som ett användande som skadar anläggningen eller gör att syftet förfelas. Det förefaller orimligt att i 21 § läsa in en rätt att förbjuda varje form av användning som skulle medföra olägenhet för va-huvud mannen. Det måste i sammanhanget beaktas att regeln inte har något uttalat syfte att förflytta ansvaret på så sätt att fastighets ägarna kan tvingas att ta del av omhändertagandet enbart av den anledningen att va-huvudmannen har svårt att leva upp till sina skyldigheter enligt lagen. Utgångspunkten måste vara att va-huvud mannen har att leva upp till sina skyldigheter. En annan aspekt som talar för att regeln inte innefattar en sådan rätt är lagens allmänna ingångsvärde, det vill säga att de minimikrav som kan ställas på va-tjänsterna är att de tillgodoser det normala hushållsbehovet. Den absoluta merparten av dagvattenhanteringen på fastigheter inom allmänna va-anläggningar sker genom rörled ningar, vilket medför en hantering utan någon begränsning. Det vatten som hamnar i fastighetsägarens dagvattenservice lämnas obe gränsat över till va-anläggningen. En sådan hantering utgör därmed det ”normala” och det ligger närmast till hands att dra slutsatsen att detta utgör ett normalt hushållsanvändande. Det är också utifrån ett sådant användande som dagens samhällen planerats. Svenskt Vatten och SKL har anfört att man är av uppfattningen att den nuvarande regleringen kan innebära en rätt för kommunen att utfärda föreskrifter om flödesbegränsningar, eftersom rätten att uppställa krav på flödesbegränsningar ligger i linje med utformningen av vattentjänstlagen. Ståndpunkten baseras på att regeln fastslår att fastighetsägaren inte får använda den allmänna va-anläggningen på sådant sätt att de krav som kan ställas på anläggningen inte kan uppfyllas och att anläggningen inte får användas på sätt som med för skada eller olägenhet för va-huvudmannen eller annan. Vidare har Svenskt Vatten och SKL anfört att detta ställningstagande får stöd av de allmänna uttalandena i förarbeten beträffande vad fastig hetsägaren är skyldig att iaktta vid användandet, bland annat att fastighetsägaren har ett allmänt ansvar att inte använda anläggning en på ett sätt som medför en skada eller olägenhet för huvudman nen. 2005/06:78 s. 75 f). Det som kan konstateras att 21 § till sin utformning inte uttalar något hinder mot en föreskrift med innebörden att fastighetsägaren begränsas i sin rätt att använda tjänsten avlopp avseende bort- ledande av dagvatten. Av förarbetsuttalandena förefaller det emeller tid som att man avsett andra frågor än begränsning av dagvatten. Den aktuella frågan har inte prövats av domstol och det kan inte uteslutas att en sådan skulle komma fram till att det var möjligt för kommunen att föreskriva om en kvantitativ begränsning för fastig hetsägaren genom 21 § allmänna utformning. Det föreligger därmed en osäkerhet om det finns en rätt för kommunen att ställa krav på begränsning av fastighetsägarens användning av va-anlägg ningen avseende dagvatten. 5.6Länsstyrelsens roll i förhållande till vattentjänstlagen Staten har genom ett tillsynsansvar beträffande vatten tjänstlagen, vilket regleras i lagens 51 §. Tillsynen avser kontroll av att kommunen fullgör sina skyldigheter enligt lagens 6 § gällande skyldigheten att ordna vattentjänster genom en allmän va-anlägg ning. Kommunen har enligt bestämmelsen en skyldighet att vid be hov av en allmän va-anläggning bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas, och se till att behovet , och så länge behovet finns kvar, tillgodo ses i verksamhetsområdet genom en allmän va-anläggning. får förelägga kommunen att ordna vattentjänster i visst område. Ett sådant föreläggande får även förenas med vite. Något tillsynsansvar över befintliga anläggningars utformning och kapacitet finns inte i vattentjänstlagen. I 6 § fastslås visserligen att kommunen ska se till att behovet av vattentjänster tillgodoses i verk samhetsområdet genom en allmän va-anläggning. Detta skulle kunna utläsas som att kommunen, enligt 6 §, även har ett ansvar för att anläggningen uppförs på ett sådant sätt att behovet faktiskt blir till godosett. Sett ur ett sådant perspektiv skulle då även ha ett tillsynsansvar över anläggningens utformning. Detta har av allt att döma inte varit syftet. 2005/06:78 till lagen uttalas i författningskommentaren till 51 § (vilken reglerar tillsynsansvar): Den nuvarande ordningen som ger en möjlighet för att förelägga kommunen att fullgöra sin utbyggnadsskyldighet behålls och paragrafen tydliggör tillsynsansvar. Det är meningen att som tillsynsmyndighet skall vaka över och verka för att kommunen ordnar och vidmakthåller en allmän va-anläggning där det behövs. I propositionen uttalas inte heller något annat ansvar för länsstyr elsen än detta. Slutsatsen är därmed att har ett ansvar att se till att allmänna va-anläggningar skapas, men inte tillsynsansvar över hur anläggningen i realiteten ordnas och drivs. Som redogjort i avsnitt 5.3.1 kan tillsynsfrågor för staten även aktualiseras med anledning av MB, men då avseende att va-anlägg nigen inte uppfyller miljökrav. Fastighetsägares skyldighet att betala avgift för va-anläggningen inträ der så fort fastigheten finns inom en va-anläggnings verksamhets område och, med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön, behovet inte kan tillgodoses bättre på annat sätt (24 § vatten tjänstlagen). Avseende kostnaderna för avvattnande av allmän plats mark inträder en skyldighet för fastighetsägaren att betala avgift om fastigheten finns inom va-anläggningens verksamhetsområde, om fastigheten är bebyggd eller enligt en detaljplan är avsedd för bebyggelse, och behöver, eller har nytta av, bortledande av vatten från allmän platsmark. En förutsättning är att huvudmannen har ordnat de anordningar som behövs för bortledandet av vatten från allmän platsmark inom va-anläggningens verksamhetsområde och informerat fastighetsägaren om detta (26 § vattentjänstlagen). Dagvatten ingår som en del av va-tjänsterna och utgör därmed en del av vad kommunerna kan ta ut avgifter för. Grunden för avgifterna utgörs av en taxa (va-taxa). Taxan sätter upp reglerna för hur avgiften ska beräknas. Oavsett i vilken form som vattentjänsterna bedrivs, det vill säga vem som utgör huvud man (kommunen eller kommunkontrollerad juridisk person), är det kommunen som bestämmer taxan (34 § vattentjänstlagen). På grundval av taxan får sedan avgifter tas ut. Fastighetsägaren ska utifrån taxan kunna beräkna sin avgift. Antingen genom att avgifterna är bestämda i taxan eller att taxan ger de faktorer som gör att taxan kan beräknas. Beräkningen av va- avgiften kan dock göras av va-huvudmannen. Av kommunallagen (1991:900) framgår att kommuner inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller (självkostnadsprin cipen). Innebörden av detta är att avgifterna inte får användas för att finansiera annat än vattentjänsterna. I vattentjänstlagen kommer detta till uttryck i 30 § som fastslår att avgifterna inte får överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen. En konsekvens av att avgift erna inte får överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen är att dessa naturligtvis inte får finansiera annat än vattentjänsterna. En annan del är frågan om i vilken omfattning som avgifter får tas ut för finansiering så att anläggnigen erhåller en högre kapacitet än vad lagen kräver. Den närmare innebörden av regleringen i 30 § har överlämnats till rättstillämpningen. Innebörden av regleringen får anses innebära att avgiftsfinansiering inte kan anses möjlig för inve steringar avseende dagvattenhanteringen som skulle ge anläggningen en kraftig ”överkapacitet” i förhållande till va-huvudmannens skyl digheter att tillgodose skäliga anspråk på säkerhet i förhållande till risken för översvämning. Exakt vart denna gräns går får antas vara beroende av en mängd olika förhållanden som får förväntas vara olika för varje specifikt område. Praxis saknas avseende frågan avse ende avgiftsuttag för anordnande av en ”överkapacitet” avseende dagvattenhanteringen. Det kan därmed konstateras av en viss osäker het föreligger avseende i vilken omfattning va-avgifterna kan använ das för finansiering av exempelvis översvämningszoner mot kraftiga skyfall (se avsnitt 3.6.1 om hur va-avgifter använts för finansiering av åtgärder). Kommuner ska vidare behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat (likställighetsprincipen). I 31 § fast slås att avgifterna skall bestämmas så att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga enligt vad som är skäligt och rättvist. Av 32 § fram går att anläggningsavgifterna skall bestämmas på beräkningsgrunder som innebär att en fastighetsägare inte behöver betala mer än vad som motsvarar fastighetens andel av kostnaden för att ordna va- anläggningen. I detta ligger att fastigheter som använder va-tjänsterna på samma sätt och är lika stora ska betala lika mycket i avgift. Ett viktigt inslag i hur avgifterna fördelas är den sociala kost nadsfördelningsregeln. Denna innebär att brukaren efter sin nytta av anläggnigen ska bidra till kostnaderna för alla i anläggningen in gående ledningar och andra anordningar. Konsekvensen är att samma avgift kan tas ut av två fastigheter med samma brukande och storlek, även fast den ena har korta transporter i anläggningen medan den andra, som i detta hänseende är placerad längst bort, har långa trans porter. Principen, som kom till uttryck i förarbetena till 55 är i nuvarande lagstiftning till viss del modifierad. Av 31 § i vattentjänst lagen fastslås att om vattentjänsterna för en viss eller vissa fastig heter på grund av särskilda omständigheter medför kostnader som i beaktansvärd omfattning avviker från andra fastigheter i verksam hetsområdet, ska avgifterna bestämmas med hänsyn till skillnaderna. Det är dock endast omständigheter som är kopplade till tillhanda hållandet av tjänsterna och va-tekniska omständigheter som får utgöra grund för olika fördelning. Avgifterna delas upp i två olika delar, anläggningsavgifter och brukningsavgifter. Brukningsavgiften avser löpande kostnader. An läggningsavgiften är inte avsedd att täcka kostnader för anlägg ningens drift och underhåll och får därför inte sättas högre än att den svarar mot fastighetens andel i kostnaden för att ordna den all Däremot finns det inte något hinder mot att anläggningskostnader täcks genom brukningsavgifter. 5.7.2Möjligt avgiftsuttag för framtida investeringar Vid införandet av vattentjänstlagen konstaterades att det redan enligt praxis från 70 fanns möjlighet att fondera överskott i va-verksamheten. Överskott och underskott kunde i princip jämnas ut genom exempelvis en justering av taxan. En hade även godtagits i praxis om va-huvudmannen haft en antagen plan om hur en utjämning skulle ske. I propositionen konstaterades att de som har fördel av gemensamhetsanläggningen bör ha ett ansvar för att den bibehålls eller ersätts och att rättviseskäl talar för att kostnaderna fördelas över anläggningens livslängd. I propositionen ansågs att det fanns fog för betraktelsesättet att dagens användare bör ha ett ansvar för att en va-anläggning bibehålls och ersätts och följaktligen bidrar till täckningen av de kostnader som det innebär. Tanken var att anlägg ningens fortbestånd skulle kunna tillgodoses genom utökade möjlig heter att avsätta medel till framtida nyinvesteringar som kom hela va-kollektivet till godo. I vattentjänstlagen infördes därför större möjligheter att avsätta medel för framtida nyinvesteringar enligt följ ande tanke (prop. 2005/06:78 s. 91 f.): En utökning av fonderingsutrymmet bör gälla de fonderingsmöjlig heter som redan har godtagits i rättspraxis och som väsentligen avser hur överskott från verksamheten kan disponeras för detta ändamål. bör därför avgiftsmedel kunna få särredovisas i en resultat fond inom ramen för det egna kapitalet. Medlen bör sedan återföras till verksamheten på ettdera av två sätt. Det ena, som finns enligt gällande rätt, är att medlen antingen används för att kompensera underskott under de tre närmast föregående åren eller för att finansiera löpande underhållsåtgärder eller taxesänkning inom de tre närmast kommande åren. Det förutsätts att avgiftsmedel som används på det här viset är av tillfällighetskaraktär. Det andra sättet, som bör utvidgas, är att medlen reserveras för framtida nyinvesteringar som kommer hela va-kollektivet till godo. Det bör i så fall ske genom att medel motsvarande investe ringsutgiften avsätts för detta ändamål i en särskild investeringsfond. En sådan avsättning bör bara få avse bestämda åtgärder som redovisas i en fastställd investeringsplan. Av planen bör framgå de beräknade kost naderna för åtgärderna, när man avser att ta de avsatta medlen i anspråk och övriga upplysningar som behövs för att avsättningens storlek skall kunna bedömas, dvs. bedöma om avsättningen är rimlig eller inte. bör inte innehålla någon bestämd tidsgräns för planen, men för dess trovärdighet bör förutsättas att investeringarna inte ligger för långt fram i tiden, normalt mindre än . Skulle de avsatta medlen av någon anledning inte komma till användning som planerat, bör de återföras till den löpande redovisningen. När sedan investeringsutgiften har bok förts bör investeringsfonden successivt upplösas över investeringens nyttjandeperiod i takt med de avskrivningar som investeringen medför. Fonderingsmöjligheterna framgår av 30 § vattentjänstlagen där det fastställs att medel får avsättas till en fond för framtida nyinveste ringar, om (1) det finns en fastställd investeringsplan, (2) avsätt ningen avser en bestämd åtgärd, (3) åtgärden och de beräknade kost naderna för den redovisas i planen, (4) det av planen framgår när de avsatta medlen är avsedda att tas i anspråk, och (5) planen inne håller de upplysningar som i övrigt behövs för att bedöma behovet av avsättningens storlek. Fonderingsmöjligheterna är av allt att döma inte något som i någon närmare omfattning utnyttjas runt om i landet. En förklaring till detta kan vara att det uppfattas som bättre att låna till investe ringar på lånemarknaden, i stället för av brukarna av va-anlägg ningen. Under dessa förhållanden kan någon ändring med eventuellt ytter ligare möjlighet till fondering inte anses öka finansieringsmöjlig heterna av investeringar i va-anläggningarna. gör en rapport över va-avgifterna i . Syftet med rapporten är att kartlägga priserna i olika kommuner för bland annat kostnaden avseende vatten och avlopp för att synliggöra de prisskillnader som finns. Målet med rapporten är att skapa debatt och i förlängningen sänkta priser för kunderna. Gruppen består av representanter från , , , och Fastig hetsägarna . Årliga rapporter har getts ut . Den senaste rapporten avser avgifterna . Rapporten är upplagd på så sätt att en fiktiv bostadsfastighet ”placerats” i alla landets kom muner för att jämföra vad kostnaden blivit för bostaden i varje kommun. På det sättet har man försökt att skapa ett jämförelsetal för att kunna jämföra de olika kommunerna med varandra. fiktiva bostadsfastigheten utgörs av en flerbostadsbyggnad om 1 000 kvm fördelat på 15 lägenheter med medeltal om 67 kva dratmeter boyta vardera och totalt 2 000 kvm tomt. I rapporten konstateras att avgifterna för vatten och avlopp ökat mer än inflationen. Vidare teras att avgiftshöjningen 2016 var i genomsnitt medan inflationen dittills var . Jämförelsen 2016 uppges i rappor ten visa att kostnaden för en lägenhet i , som har lägst avgift av alla kommuner, är . I , som har högst avgift, är kostnaden för samma lägenhet enligt sammanställ ningen . Avgiften i uppgår därmed till 18,5 pro cent av avgiften i . I skedde även en avgiftshöjning om medan det i inte skedde någon prishöjning. Genomsnittsavgiften låg på och medianavgiften på . Ett förhållande som gör att siff rorna i undersökningen kan vara missvisande är att tjänsterna i vissa kommuner delvis finansieras med skattemedel medan den i andra kommuner helt finansieras med va-avgifter. Kostnaderna för va- anläggningen kan därmed avvika från va-avgiften. Den kommun som i procent hade den högsta höjningen var där det skedde en ökning om . I 22 av landets kommuner hade man en avgifts sänkning , i 108 kommuner var avgiften oför ändrad och i 160 kommuner skedde en avgiftshöjning. Detta ger en bild över avgiftens ökning mellan dessa år även om en bättre blid kräver en jhämförelse . Det kan också konstateras att i de kommuner som minskade avgiften var det i många fall (13 av 22 kommuner) som avgiften sänktes med under en procent, medan för de kommuner som ökade avgiften var det en mindre andel (15 av 161) som hade en höjning på under en procent. Att titta på pris förändringen i procent kan ge en till viss del missvisande bild då det inte talar om vad den faktiska prishöjningen var. Exempelvis kan nämnas att både och hade höga procentuella höjningar på , men ändå utgör de näst och tredje billigaste kommuner avseende kostnader för den fiktiva lägen heten – deras låga avgift gör att den procentuella förändringen inte gav så högt utslag i kronor räknat. På motsvarande sätt kan teras att sänkning på ger en större föränd ring i faktiska kronor (där höjning innebär 216 och sänkning innebär ). I faktisk förändring i kronor hade den högsta sänkningen för lägenheten med . Den högsta faktiska höjningen hade med . Tittar man närmare på de 20 dyraste och 20 billigaste kommunerna lyder de som följer: Billigaste: , , , , , , , , , , , , , , , , , , , . Dyraste: , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , . Generellt kan man säga att de billigaste kommunerna, med några undantag, är befolkningstäta kommuner, i snitt 116 640 invånare per kommun (Även borträknat med sina 923 615 invån are blir snittet 74 168), medan de dyraste är kommuner med färre invånare, i snitt 13 081 (där med sina 58 669 invånare sticker ut, övriga kommuner har samtliga under 20 000 invånare). Kommun snittet för hela landet är runt 34 000 invånare per kommun. Den slutsats man borde kunna dra av detta är att det generellt sett är dyrare att ordna och driva en allmän va-anläggning i glesbefolkade områden, där det torde bli fråga om fler löpmeter rör per invånare, samt att kostnadsmässiga stordriftsfördelar inte blir lika stora. I de 20 billigaste kommunerna ligger avgiften på mellan 1 645 kro nor och , i de dyraste mellan och . Bland de dyraste kommunerna utmärker sig (7 713 kro nor) och () genom att vara och dyrare än den tredje dyraste kommunen (). En förklaring till detta torde kunna vara att både och har ett mindre befolkningsunderlag tillsammans med det faktum att förhållandena är sådana, med mycket berg, att det får förmodas vara kostsamt att lägga rör till anläggningen. Om man förutsätter att kostnaderna kommer att öka för vattentjänsterna på grund av klimatförändringarna finns en pro blematik i vad som framkommer av rapporten. Stora procentuella skillnader är inte lika problematiska om samtliga avgifter är relativt Blir avgifterna relativt sett höga kan samma spridning emeller tid vara problematisk. Hur stor skillnad som kan anses acceptabel är dock närmast en politisk fråga. Identifierar man befolkningstät heten som den främsta orsaken till spridningen förefaller det som ett rimligt antagande att liknande förhållanden kan bestå även vid en fördyrad va-hantering. En alternativ orsak till kostnadsskillnaderna skulle kunna vara att de kommuner som har högst avgift kommit långt i sitt arbete med klimatanpassning och därmed vidtagit åtgärder som återspeg las i va-avgiften.