sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — Begreppet fredsfrämjande verksamhet inkluderar konfliktförebyggande, krishantering, fredsskapande, fredsbevarande och fredsframtvingande insatser. I sammanhanget har fredsbevarande insatser i traditionell bemärkelse avsett insatser som görs efter ett freds- eller eldupphöravtal. Insatserna baseras på parternas medgivande samt på en opartisk inställning till konflikten. Med fredsframtvingande insatser har avsetts sådana insatser som utförs för att med militärt våld eller hot om militärt våld upprätthålla eller återställa fred i ett område (se SOU 2011:76 s. 44). Exempel på internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser som deltar eller har deltagit i är insatserna i (Minusma) som leds av FN, insatsen utanför (Operation ) som leds av EU samt den Natoledda insatsen i (Isaf). Ett svenskt deltagande med en väpnad styrka i en internationell militär insats förutsätter, vid sidan av ett beslut om deltagande av regering och riksdag, en folkrättslig grund. Denna består i regel av en resolution från som också utgör mandatet för insatsen. Där anges de uppgifter som ska lösas och de yttre ramarna för vilka medel som får användas för att lösa dessa uppgifter. Med stöd i mandatet arbetar insatsansvarig organisation eller stat fram insatsspecifika direktiv och order för insatsens genomförande, t.ex. tas en operationsplan fram som bl.a. innehåller en närmare beskriv- ning för hur insatsen ska genomföras. De militära insatserna leds sedan från ett operations- och styrkehögkvarter. I denna struktur arbetar svensk personal i samverkan med övriga länder som deltar i insatsen. Inom ramen för detta arbete skapas och hanteras känslig information, bl.a. om förutsättningarna och de närmare riktlinjerna för insatsens genomförande, t.ex. operationsplan och insatsregler som bl.a. behandlar frågan om förutsättningar för utövande av våld och tvång, samt uppgifter om underrättelseläget och insatsens säker- het. Inom organisationen även deltagande stater och organisationer. Inom ramen för internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser och annat säkerhetsfrämjande arbete bidrar också med såväl civila som militära expertförmågor på individnivå, t.ex. poliser, annan personal från rättsväsendet och militärobservatörer. Detta sker genom bidrag till FN, EU, Nato och . Även inom denna typ av insatser hanteras känslig information. Inte sällan verkar personal från civila myndigheter inom internatio- nella organisationers ansvarsramar, t.ex. FN eller EU, och integre- rade med militära komponenter eller i samarbete med självständiga militära insatser. Insatsens personal kan i sådana fall, i likhet med vad som gäller för militära insatser, komma att hantera information som rör dessa organisationer och den sammantagna insatsens genom- förande, som t.ex. känslig information om gemensamma planerings- dokument. Den civila insatspersonalen hanterar även information som rör enbart den civila delens genomförande, vilket bl.a. kan inne- fatta säkerhetsrelaterad information om hot och risker. Är skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i ändamålsenligt utformat? Det finns ett visst straffrättsligt skydd för uppgifter om ett inter- nationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i, bl.a. i 19 kap. 5 § som reglerar straffansvar för spioneri. För bestämmelsens tillämplighet krävs emellertid bl.a. att uppgifter som hanteras obehörigen kan medföra men för säkerhet. Därmed kan bestämmelsen enbart i begränsad omfattning vara aktuell att tillämpa i fråga om uppgifter av betydelse för ett inter- nationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i efter- som menrekvisitet i många fall inte kan anses uppfyllt. gäller bestämmelserna om obehörig befattning med hemlig uppgift eller vårdslöshet med hemlig uppgift enligt 7 och 9 §§. Om en gärning innefattar myndighetsutövning kan fråga om straffansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § under vissa förutsättningar komma i fråga, bl.a. krävs i princip att myndighets- utövningen avsett en svensk myndighet. Uppgifter kan i vissa fall vara föremål för sekretess enligt be- stämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), bl.a. enligt 15 kap. 1 och 2 §§. Enligt den förstnämnda bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller stats- lös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindel- ser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Enligt den andra bestämmelsen gäller sekretess för uppgifter som rör verk- samhet för att försvara landet eller planläggning eller annan för- beredelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Röjande av uppgifter som omfattas av sekretess kan aktualisera straffansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § . Uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen och som rör rikets säkerhet skyddas även av säker- hetsskyddslagen (1996:627). Säkerhetsskyddet ska bl.a. förebygga att sådana uppgifter obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informa- tionssäkerhet) och att personer som inte är pålitliga från säkerhets- synpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsprövning). När svensk personal får i uppdrag att delta i en insats som är aktuell genomgår de således i de flesta fall en säkerhetsprövning som innebär att personens pålitlighet utifrån säkerhetssynpunkt granskas. lämnade Utredningen om säkerhetsskyddslagen betänkandet En ny säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25). Utredningen föreslår att säkerhetsskyddslagen er- sätts av en ny lag som enligt utredningen svarar mot de förändrade kraven på säkerhetsskyddet, bl.a. avseende den ökade internatio- nella samverkan som deltar i. Utredningen föreslår också att säkerhetsskyddsåtgärden säkerhetsprövning ska kompletteras med krav på kontinuerlig uppföljning och utbildning. Betänkandet har remitterats och bereds i . Hantering av uppgifter omfattas som utgångspunkt av bestäm- melserna om yttrande- och informationsfrihet i 2 kap. regerings- formen. När det gäller tryck- och yttrandefrihet i medierna finns en egen reglering i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Där föreskrivs ett särskilt starkt skydd för yttranden i tryckta skrifter och vissa andra medieformer, t.ex. radio, tv och tidningar. Detta skydd är emellertid inte obegränsat. Vissa brott, t.ex. spioneri, som begås i sådana grundlagsskyddade medier utgör enligt 7 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 1 § yttrande- frihetsgrundlagen tryck- respektive yttrandefrihetsbrott. Dessa brott kan alltså straffas även när de begås i grundlagsskyddade medier. Av 3 kap. 3 § andra stycket 3 och 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen samt 2 kap. 3 § andra stycket 3 och 5 kap. 3 § yttrandefrihetsgrund- lagen framgår att meddelarfrihet och anonymitetsskydd saknas bl.a. i de fall där den som lämnar meddelande därigenom gör sig skyldig till spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Vidare framgår av 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen att även anskaffarfriheten är begränsad på motsvarande sätt. Meddelarfrihet och rätt att offentliggöra uppgifter gäller enligt 15 kap. 6 § offent- lighets- och sekretesslagen inte heller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 1 § samma kapitel och vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt. Det kan ifrågasättas om den nuvarande regleringen innebär ett tillräckligt skydd för uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt militärt eller civilt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Ett röjande av sådana uppgifter kan medföra allvarliga konsekvenser för genomförandet av den internationella insatsen som deltar i och därigenom, i förlängningen, för upprätthållande av stabilitet och säkerhet. Därmed kan ett röjande i vissa fall få stor betydelse för intressen och möjligheter att upprätthålla den nationella säkerheten. Saknas möjligheter att lag- föra personer som begått sådana gärningar kan detta även påverka relationer till andra deltagande länder. Det kan medföra försvars- och säkerhetspolitiska konsekvenser för genom att bl.a. inverka negativt på andra länders vilja till samarbete och informationsutbyte kring frågor av betydelse för säkerhet. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att se över skyddet för denna typ av uppgifter. Vid en sådan översyn måste det intresse som kan finnas av insyn i deltagande i internationella samarbeten vägas in. Allmän- intresset kan vara stort bl.a. med hänsyn till att insatserna finansieras av offentliga medel och är av stor politisk betydelse. Det är därför av vikt att väga behovet av skydd för uppgifter mot t.ex. möjlig- heten för enskilda att påtala missförhållanden och för journalister att bedriva sin verksamhet. En särskild utredare ska kartlägga vilket skydd som finns för uppgif- ter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i. Utredaren ska då beakta de förslag som lämnats i betänkandet En ny säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25). Utredaren ska även redovisa gällande rätt och eventuellt pågående lagstiftningsarbete i länder som utredaren bedömer vara av intresse. Regleringen i andra nordiska länder bör ges en särskild belysning. Eventuella brister i nuvarande reglering ska redovisas och konse- kvenserna av dessa för , svenska intressen och det samarbete som deltar i analyseras. Utifrån denna analys ska utredaren ta ställning till om det finns behov av att skyddet förstärks och, om så är fallet, för vilken typ av uppgifter detta kan vara motiverat. I utredarens uppdrag ingår att särskilt analysera hur ett eventu- ellt förstärkt skydd för dessa uppgifter kan påverka yttrande- och informationsfriheten. Som utgångspunkt gäller att eventuella förslag till förändringar ska vara förenliga med de ramar som ställs upp i regeringsformen och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna. Om utredaren finner behov av och förutsättningar för ett för- stärkt skydd ska det särskilt övervägas om detta bör ske genom ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller genom straffrättslig reglering. Föreslås ett förstärkt straffrättsligt skydd för uppgifter av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i, ska även förändringar i brotts- katalogen och andra relevanta bestämmelser i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen övervägas. Ändringar som innebär att brottskatalogen i tryckfrihetsförordningen utökas eller att meddelarskyddet inskränks får endast föreslås om de inte inne- bär en oproportionerlig inskränkning i de grundlagsskyddade rättig- heterna. Vid bedömningen av om en inskränkning är proportioner- lig måste frågan om balansen mellan å ena sidan tryck- och yttrande- friheten och å andra sidan intresset av att skydda uppgifterna analy- seras noga. Om utredaren finner behov av och förutsättningar för ändringar ska sådana föreslås och fullständiga förslag till författningsändringar lämnas. Föreslås en ny straffrättslig reglering ska utredaren ta ställning till möjligheterna att vid svensk domstol döma över gärningar be- gångna utomlands. I detta sammanhang bör de förslag som lämnats i betänkandet Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag m.m. (SOU 2009:76) beaktas i relevanta delar. Om nya straffbestämmelser föreslås ska även möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda sådana brott analyseras. Vid behov ska författningsförslag lämnas. Det står utredaren fritt att ta upp andra frågor inom ramen för uppdraget som aktualiseras under utredningsarbetet. Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det all- männa, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Arbetets genomförande och redovisning av uppdraget Under uppdraget ska utredaren samråda med myndigheter och organisationer i den utsträckning som utredaren finner behövligt. Utredaren ska hålla sig informerad om och vid behov beakta relevant arbete som pågår inom och utrednings- väsendet. Till stöd för utredarens arbete ska en referensgrupp med repre- sentanter för riksdagspartierna inrättas. Utredaren ska sträva efter parlamentarisk enighet vid sina ställningstaganden i frågor som rör tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Uppdraget ska redovisas . Förluster av politisk information och dess konsekvenser Hotet – Främmande makts intresse för politisk information I systemet av internationella relationer strävar stater efter att förstå andra staters förmåga och avsikter. I detta syfte ger regeringar sina underrättelsetjänster i uppdrag att inhämta, bearbeta och analysera information om andra staters politik, ekonomi, teknisk-industriell förmåga, militära kapacitet m.m. I syfte att skydda sina intressen och kunna uppnå fördelar gentemot andra stater skyddar varje stat sina egna politiska och ekonomiska överväganden, sin teknisk-industriella förmåga och militära kapacitet m.m. genom olika typer av säkerhetsåtgärder (sekretessbeläggning av information1, säkerhetsskydd osv.). Detta innebär att främmande underrättelse- tjänster per definition har i uppgift att bryta igenom skyddet/sekre- tessen hos andra stater, dvs. begå brott, medan säkerhetstjänsten har i uppgift att förhindra detta. Staters avsikter uttrycks i form av politiska dokument, strategier, policyer, deklarationer m.m. Detta är fallet inom alla politikområden. avsikt att bygga upp t.ex. landets förmåga att motstå elektro- niska attacker återfinns i säkerhets- eller försvarspolitiska doku- ment. På liknande sätt uttrycks förmågor och ambitioner inom andra politikområden i liknande politiska dokument. Dessa dokument utgör grunden för svenskt agerande i inrikes-, utrikes-, säkerhets-, finans-, försörjnings-, bistånds- och handelspolitiska m.fl. frågor. 1 Även icke formellt sekretessbelagd information kan vara känslig, i synnerhet om den sam- manställs på ett kvalificerat sätt. Att det verkligen förehåller sig så att främmande makt ständigt strävar efter att få tillgång till politisk information så högt upp som möjligt i andra staters politiska ledning vittnar den omfattande litteraturen på underrättelseområdet. Östtyska underrättelsetjänsten värvning av , förbundskansler närmaste man är ett mycket illustrativt exempel2. Diskussioner fördes dessutom inom KGB att försöka värva personligen eller att genom utpressning få honom att föra en för och gynnsam politik.3 Den sovjetiske avhopparen uppgifter om att KGB ville värva visar också med all tydlighet att främmande underrättelsetjänster siktar högst upp i den politiska ledningen för att få den information man önskar.4 Ett mer närtida svenskt exempel utgörs av den i kapitel 5 nämnda UD-tjänstemannen. Det bör poängteras att konsekvenserna av informationsförluster till följd av en dold underrättelseverksamhet kommer att skilja sig från konsekvenser av att röjda uppgifter offentliggörs. En dold och för okänd informationsförlust innebär att den inhämtande aktören behåller ett informationsövertag och i det fördolda kan fortsätta att manipulera och påverka. En underrättelseinhämtning som pågår i det fördolda ger dessutom en underrättelseaktör större möjligheter att verka vilket i förläng- ningen ger ett än större informationsövertag. Ett offentliggörande av information från den svenska utrikesrepresentationen innebär förmodligen att en av de mest påtagliga konsekvenserna blir att måste hantera den mediala aspekten. Till skillnad mot en dold inhämtning innebär dessutom ett offentliggörande att kan vidta åtgärder för att dämpa konsekvenserna. Av en publicering följer dessutom att båda parter är medvetna om informations- förlusten vilket innebär att den inhämtande underrättelseaktören riskerar att förlora såväl informationsövertag som möjligheterna till dold manipulering. Då svenska myndigheter bedriver en mycket bred och mång- fasetterad verksamhet är informationsmängden omfattande och 2Se t.ex. , Mannen utan ansikte – En mästerspions memoarer (, 1997), kapitel 9. var det östtyska utrikesspionaget HVA:s legendariske chef. 3Se t.ex. och , The Mitrokhin Archive – The KGB in Europe and the West (1999), s. 577 och 578. 4Christian ”KGB ville rekrytera ”, , . spänner över en mängd fält. Som en följd blir konsekvensbeskriv- ningarna övergripande och generella. Mer konkreta slutsatser kräver en specificering och en mer detaljerad kunskap om den information som riskerar att bli röjd. De konsekvenser som belyses är inte knutna till informations- förluster vid någon specifik svensk myndighet, utan gäller för hela den svenska statsförvaltningen. Resonemangen kring konsekvenser tar inte heller hänsyn till sättet som en informationsförlust har skett. Underrättelsetjänster har ett brett spektrum av inhämtningsmeto- der som inkluderar allt från öppen informationsinsamling till inhämt- ning med hjälp av mänskliga källor och teknisk inhämtning. Den svenska statsförvaltningen bedriver en omfattande och mång- facetterad verksamhet som spänner över många fält. I den alltmer globaliserade världen förtjänar det att understrykas att statsförvalt- ningens verksamhet och den information som hanteras inom denna är lika mycket nationell som internationell. ”Utlandsspioneribestäm- melsen” bör beakta detta faktum. Förutom att verksamheten och informationen i stora stycken är internationell har också ett hundratal myndigheter i utlandet.5 Många av utlandsmyndigheterna finns i vad som skulle kunna betecknas som högriskländer, dvs. diktaturer med väl utbyggda säker- hets- och underrättelsetjänster som försöker penetrera de svenska myndigheterna. Ambassadernas och konsulatens primära uppgift är att bevaka och främja politiska och ekonomiska intressen i det land där utlandsmyndigheten är lokaliserad eller inom en inter- nationell organisation. Verksamheten inkluderar även många andra ansvarsområden som exempelvis rapportering om värdlandet, handels- och investeringsfrämjande aktiviteter samt hanterande av konsulära frågor och migrationsfrågor. I många fall har verksamheten dess- utom ett bredare perspektiv än att bara företräda och bevaka svenska 5 har 98 utlandsmyndigheter direkt underställda . Utlandsmyndigheterna utgörs av ambassader, representationer, delegationer och general- konsulat. Tillsammans med de cirka 350 konsulaten som leds av honorära konsuler bildar de utrikesrepresentationen. Även andra myndigheter än verkar i andra länder än . Om man också ser till sådana utlandsmissioner och myndighetsevenemang ökar antalet myndigheter verksamma utomlands. Enligt instruktionen för utrikesrepresentationen ska be- skickningar och konsulat även särskilt bevaka frågor som rör som medlem i EU. Utifrån den verksamhet som bedrivs vid myndigheterna i och utomlands kan antas att det hos dessa finns och kommuniceras information, som är av intresse för främmande makt, om: •Information tillhörande EU, NATO och andra internationella organisationer samt information tillhörande andra stater. •Information om hur värdlandet – det politiska ledarskapet och andra framträdande auktoriteter – bedömer tredje lands agerande och internationella händelser. •Utlandsmyndigheternas bedömningar och analyser av utveck- lingen i värdlandet och av värdlandets politiska ledarskap och dessas agerande, samt information om andra viktiga politiska och ekonomiska aktörer i den mottagande staten. •Svenska ställningstaganden, strategier och förhandlingspositioner i olika politiska, ekonomiska, teknisk-industriella, totalförsvars- relaterade, juridiska och migrationspolitiska frågor. •Information om enskilda svenska företag och dessas strategier för export och investeringar. •Uppgifter om svenska export- och handelsstrategier samt strategier för investeringsfrämjande åtgärder. •Information om svenskt bistånd. •Personlig information om svenska medborgare. •Personlig information om utländska medborgare. Informationen vid myndigheterna är av varierande känslighetsgrad. Delar av informationen är helt öppen, medan annan information är hemlig eller sekretessbelagd. För att skydda känslig eller hemlig information använder statsförvaltningen krypterade kommunika- tioner inom och med utlandsmyndigheterna. Konsekvenser av informationsförluster från den svenska statsförvaltningen Då verksamheten och informationsmängden vid svenska myndig- heter är omfattande och spänner över en mängd olika fält kan det konstateras att en ofrivillig informationsförlust inte enbart kommer att få konsekvenser för staten , utan även för en rad andra aktörer. Konsekvenser för och förhållande till tredje part I samband med att amerikanska diplomatiska dokument offentlig- gjordes av WikiLeaks av 2010 förklarade den ameri- kanska utrikesministern att det inträffade utgjorde ett hot mot nationella säkerhet6. Även om det inte tydligt uttrycktes vad som avsågs så kan det antas att bedömde att den röjda infor- mationen kunde motivera eller underlätta angrepp mot eller amerikanska intressen utomlands, exempelvis mot militär trupp eller officiella beskickningar. Även svenska informationsförluster skulle kunna undergräva den nationella säkerheten. internationella arbete mot spionage, terrorism och spridning av massförstörelsevapen och det svenska deltagandet i fredsfrämjande och humanitära insatser handlar enligt om att i förlängningen främja nationella säkerhet och svenska intressen. Likaså uppges att den svenska underrättelseverksamheten långsiktigt ska stärka utrikes- och säkerhetspolitiska handlingsfrihet och landets försvarsförmåga. En informationsförlust relaterad till detta område skulle kunna ge en antagonistisk aktör ett informationsövertag som denna skulle kunna utnyttja till att försvåra det svenska arbetet eller för att an- gripa svensk trupp, i exempelvis , eller andra svenska representanter och intressen utomlands. Vid de svenska utlandsmyndigheterna finns och kommuniceras information om svenska ställningstaganden och förhandlings- positioner i olika frågor. Om sådana uppgifter röjdes för en 6 , Lehren A.W. Leaked Cables Offer Raw Look at U.S. Diplomacy, publicerad , och /secretary/rm/2010/11/152078.htm, , Remarks to the press on the release of confidential Documents, . motpart, och förblev dolt för , torde detta innebära försäm- rade svenska möjligheter att agera självständigt eller att svenska för- handlingspositioner i bi- och multilaterala sammanhang försvagades. Då utlandsmyndigheterna har ansvar för verksamhet som spänner över många politikområden kan detta drabba svenskt agerande och svenska förhandlingar inom allt från utrikes- och säkerhetspolitik och svensk handelspolitik till försvars-, migrations- och bistånds- politik. I det fall en eller flera utländska underrättelsetjänster lyckas skapa access till denna typ av information föreligger en uppenbar risk för att politiska, ekonomiska och militära handlingsfrihet och suveränitet i ett längre tidsperspek- tiv undergrävs. Svenska satsningar för att främja nationella intressen, som exem- pelvis handels- och investeringsfrämjande och svensk försäljning av försvarsmateriel, skulle kunna påverkas negativt om strategier och planer i förväg blev kända för en förhandlingspartner eller en kon- kurrent. Följden skulle kunna bli att gick miste om potenti- ella affärsmöjligheter och exportmarknader, exempelvis försäljning av JAS 39 . I termer av ekonomiska förluster innebär detta i regel förlust av mycket stora belopp, inte sällan i storleksordningen miljarder kronor. Om detta inträffade med regelbundenhet och över en längre tidsperiod skulle detta i sin tur kunna få följdverk- ningar för ekonomiska säkerhet och välstånd eftersom är ett exportberoende land.