sou · H5B333 · 2017-04-25 00:00:00 — Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete Avslutande tankar om förändringarna i skälighetsbedömningen En central intention med föreslagna förändringar är att färre hyres- gäster ska behöva flytta på grund av hyreshöjningar. Med utred- ningens förslag bedömer vi att färre hyresgäster kommer att be- höva flytta. Genom att fastighetsägare fortsättningsvis behöver erbjuda olika upprustningsnivåer vid förväntade hyresökningar på och i princip bör alltid göra det vid hyresökningar på kommer hyresgäster med sämre ekonomiska förutsättningar och betalningsvilja att välja ett mindre omfattande upprustningsalternativ. Utredningen menar att detta kan vara positivt då det ger en marknad med ett mer differentierat ut- bud av lägenheter och hyror även inom område och till och med i samma fastighet. För fastighetsägare riskerar förslaget minska hyresintäkterna sammanlagt. kommer det troligtvis också att finnas fastighetsägare som upplever det ökade hyresgästinfly- tandet som en större risk vid renovering. I ett värsta scenario kan förslaget till och med få en dämpad effekt på byggande och reno- vering av hyresrätter. utgår utredningen från att de flesta fastighetsägare agerar rationellt och anpassar sig efter de nya reg- lerna. Lagstiftning är inte heller det enda som påverkar vinst i hyres- fastigheter och utredningen menar därför att regeringen vid inför- ande av lagförändringarna bör räkna med att detta förslag som har ett stort mervärde för hyresgästerna också kan riskera ha en viss dämpande effekt på hyresmarknaden. Då utredningens betänkande skrivs råder stor bostadsbrist och kraftigt ökande fastighetspriser har gjort fastighetsmarknaden till en mycket attraktiv bransch. Fortsätter denna utveckling kommer branschen även fortsättningsvis att kunna vara ett av flera fortsatt attraktiva investeringsalternativ. I konsekvensanalysen som presenteras sist i utredningen analy- seras fler scenarier på vad som kan tänkas hända när det gäller alter- strategival för fastighetsbolagen. Slutsatserna är att påverkan av nyproduktion, försäljning, ombildning, senarelagda renoveringar och annan typ av renovering i friställda lägenheter är att de inte kan uteslutas men troligtvis blir begränsade. Det samma gäller också antalet tvister i hyresnämnder och hovrätt. Där utredningen anar att måltillströmningen kan öka direkt efter att lagstiftningen in- Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete förts, men att de i ett senare skede bör minska. Däremot finns stor risk för att de tvister som kommer till hyresnämnden kan bli mer komplicerade då det införs fler bedömningsgrunder. (Se även kon- sekvensanalysen i avsnitt 9.4 för djupare analys.) Förslag: Tiden för när hyran ska betalas med lägre belopp ska bestämmas med hänsyn till hyreshöjningens storlek, oavsett anledning till hyreshöjningen. Den skäliga tiden får högst vara . I övrigt kvarstår reglerna om att detta gäller situationer då hyresgästen begärt det och inte särskilda skäl talar emot det. Inför förändringarna 2011 framhöll lagförarbetena att hyrorna inte bör kunna höjas på ett sätt som leder till att hyres- gäster av ekonomiska skäl får svårt att bo kvar och som därmed be- gränsar det praktiska värdet av besittningsskyddet. Lagstiftaren fann goda skäl att i lag införa en regel i 55 § hyreslagen som skyddar hyresgäster från att kraftiga hyreshöjningar får för snabbt genom- slag. För att inte hyrorna ska kunna höjas på ett sätt som försvagar hyresgästernas reella besittningsskydd har ett skydd ansetts nöd- vändigt.70 Bestämmelsen, som återfinns i 55 § femte stycket hyres- lagen, kallas ibland trappningsregeln. Situationer där trappningsregeln bör tillämpas Förarbetena inför lagändringen uttalade att särskilda skäl, som kan tala emot en tillämpning, exempelvis kan vara att lägen- hetens bruksvärde har höjts till följd av att det har genomförts standardhöjande åtgärder som hyresgästen har godkänt eller som hyresnämnden lämnat tillstånd till. Det kan då vara befogat att låta större hyreshöjningar få snabbare genomslag.71 2009/10:185 s. 69 f. 2009/10:185 s. 92. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete Utredningen anser däremot att det är viktigt att regeln kan tillämpas vid hyreshöjningar i olika situationer, däribland hyreshöj- ningar till följd av att det har genomförts standardhöjande åtgärder i fastigheten. Syftet med förslaget är att det fortfarande ska vara en individuell prövning men att det dessutom ska tas större hänsyn till den nya hyrans storlek, och inte till anledningen av den. Oavsett om hyresgästen godkänt åtgärden eller om hyresvärden har fått tillstånd från hyresnämnden att genomföra den kan trappningsregeln tillämpas. Förarbetena inför lagförändringen uttalade vidare att om skillnaden mellan den tidigare hyran och skälig hyra är förhållandevis liten, kan det vara motiverat att genomföra höjningen på en gång i stället för att dela upp den i flera etapper. Ju större skillnaden är, desto längre kan övergångstiden behöva vara. Dessa förarbeten ut- talade att i allmänhet bör övergångstiden inte vara längre än tre–och det bör endast i undantagsfall förekomma att övergångstiden bestäms till närmare . Som riktmärke bör vidare gälla att antalet stegvisa höjningar inte bör bestämmas till fler än en per år.72 Vid bedömningen av övergångstiden för anpassning till skälig hyra anser utredningen att tiden ska bestämmas med hänsyn till hyreshöjningens storlek och får högst vara . De längre tids- perioderna kan t.ex. avse mycket kraftiga hyreshöjningar då dessa behöver fasas in . Det kan även avse äldre eller sjuka personer som inte har möjlighet att flytta. Utökningen av i vilka situationer upptrappning av hyran kan an- vändas, innebär att hyresgäster får en möjlighet att ställa om och t.ex. hyra ut ett rum till en inneboende eller leta efter nytt bo- ende. I storstadsregionerna är det generellt inte möjligt att hitta ett nytt boende i närområdet p.g.a. bostadsbristen. Det finns då en risk för att hyreshöjningen hinner slå igenom fullt ut innan hyresgästen har hunnit anpassa sig till höjningen. För barn- familjer innebär en flytt utanför närområdet med stor sannolikhet även byte av skola eller förskola för barnen, vilket också bidrar till 72 Se prop. 2009/10:185 s. 92. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete betydelsen av att få anpassa sig till kraftiga hyreshöjningar . Ändringen syftar inte till att generellt öppna för trappning av hyreshöjningar utan för att ge hyresgäster ett skydd i vissa fall. En tillämpning av skyddsregeln bör även fortsättningsvis förutsätta att hyresgästen begär det.73 4.8.7Bör hyresgästernas inflytande ersättas med inflytande från en hyresgästorganisation? Bedömning: Det finns starka skäl för att inflytandet ska utövas av hyresgästerna enskilt över den egna lägenheten och gemen- samt i fråga om gemensamma utrymmen. Inflytandet ska inte utövas av en hyresgästorganisation. har en hyresgästorganisation inget lagstadgat inflytande över ombyggnadsåtgärder. De enskilda hyresgästerna har inflytande över åtgärder i den egna lägenheten. Dock har hyresgästerna ett kollek- tivt inflytande vid ombyggnad av fastighetens gemensamma delar där det enligt 18 d § andra stycket kräver godkännande från hyres- gästerna i mer än hälften av de berörda bostadslägenheterna. Ett skäl som skulle tala för att hyresvärdens planerade ombygg- nadsåtgärder skulle omfattas av någon typ av kollektiva förhand- lingar är att det då kan bli möjligt att koppla samman de planerade åtgärderna med vilken hyra som därefter ska utgå. I praktiken för- handlar hyresvärdar och hyresgästorganisationer om hyror som ska gälla efter arbetenas utförande. Det kan också synas naturligt att ge en hyresgästorganisation ett formellt inflytande i fråga om ombygg- nader, särskilt som organisationerna normalt har möjlig- het att begära förhandling om lägenheternas och husets skick (jfr 5 § andra stycket 2 hyresförhandlingslagen). Man skulle alltså kunna tänka sig att ersätta det individuella inflytandet med ett kollektivt förhandlingssystem. Hyresgästinflytandet skulle då utövas av en hyresgästorganisation. I dagens system utövas inflytandet över förbättrings- och änd- ringsarbeten av de enskilda hyresgästerna. 73 Se prop. 2009/10:185 s. 71. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete mer också om de vill att de förhandlingsöverenskommelser som träffas mellan hyresvärden och en hyresgästorganisation ska omfatta deras lägenheter eller om de själva ska förhandla och sluta avtal med hyresvärden om hyresvillkoren. Hyresgästens intresse av att själv kunna utöva inflytandet över framför allt den egna lägenheten väger emellertid tungt. Hyresgäster har olika ekonomiska förutsättningar och önske- mål. Regler om hyresgästers inflytande vid förbättrings- och änd- ringsarbeten bör tillgodose såväl behoven hos de hyresgäster som vill skydda sig mot oönskade hyreshöjningar som de som är villiga att betala mer för sitt boende. Att ett kollektiv av hyresgäster direkt kan påverka utformningen av de gemensamma delarna av en fastig- het framstår utifrån det nämnda som rimligt. Motsvarande kan emellertid inte sägas i fråga om ett kollektivt inflytande över åtgär- der i enskilda lägenheter. Det framstår därför som olämpligt att en hyresgästorganisation får ett avgörande inflytande över frågan om en ombyggnad ska få genomföras. Ytterligare ett alternativ är att reglera hyresgästinflytandet inom ramen för hyresförhandlingssystemet enligt hyresförhandlings- lagen. Frågan om vilka ändringsåtgärder som skulle få vidtas skulle i ett sådant system bestämmas genom en förhandlingsöverenskom- melse mellan hyresvärden och en hyresgästorganisation på i huvud- sak samma sätt som gäller för bestämmande av hyra. Ett så- dant system skulle kunna garantera den enskilde hyresgästen ett visst inflytande, t.ex. genom att den hyresgäst som så önskar skulle kunna ställa sig utanför förhandlingsordningen eller genom att hyres- gästen gavs rätt att vid missnöje med förhandlingsresultatet föra frågan till hyresnämnden. Som har påtalats i tidigare lagstiftningsärende är emellertid även en sådan konstruktion förenad med vissa nackdelar.74 Hyresgästen har nämligen möjlighet att ansöka om ändring av för- handlingsöverenskommelsen i den del den avser honom (se 22 § hyresförhandlingslagen). Dessutom kan hyresgästen begära pröv- ning av hyresvillkoren enligt bestämmelserna i hyreslagen (se 5 § fjärde stycket hyresförhandlingslagen). Det medför att frågan om en viss ombyggnadsåtgärd ska få utföras eller inte kan komma att stå öppen . Vidare har enskilda hyresgäster rätt att 74 Se prop. 2001/02:41 s. 20. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete ställa sig utanför det kollektiva förhandlingssystemet. Hyresvärden måste då komplettera en förhandlingsöverenskommelse om till- stånd till ombyggnad med godkännande från de hyresgäster vars hyresavtal inte innehåller förhandlingsklausul. Det leder till två parallella system för godkännande. Inte heller detta alternativ är en- ligt utredningens uppfattning lämpligt. Enligt utredningens mening finns således starka skäl mot att er- sätta det individuella inflytandet över åtgärder med ett kollektivt inflytande som utövas av en hyresgästorganisation. Hyresgästorganisationerna har dock en betydelsefull roll vid ombyggnader. Det är viktigt att en hyresgästorganisation på ett tidigt stadium får information om en planerad ombyggnad. Det ger bättre förutsättningar för att hyran förhandlas innan åtgärderna ska godkännas. Det ger också hyresgästorganisationen en möjlighet att tidigt stötta hyresgästerna i ombyggnadsprocessen. 4.8.8Förslaget är en lämplig avvägning mellan motstående intressen Bedömning: Förslagen om ett stärkt inflytande för hyresgäster vid förbättrings- och ändringsarbeten är en proportionerlig be- gränsning av fastighetsägares möjlighet att bestämma över sin egendom och är även i övrigt en lämplig avvägning mellan mot- stående intressen. Någon konflikt med grundläggande rättigheter finns inte. Utredningen föreslår att hänsyn till hyresgästernas intressen ska beaktas i större utsträckning vid den rättsliga prövningen av om ett förbättrings- eller ändringsarbete får genomföras. Det kan i vissa situationer medföra att fastighetsägare inte kan genomföra de åtgär- der som de önskar. En sådan reglering finns . I förhåll- ande till den ordning som beskrivs i förarbetena till lag- ändring är skillnaden inte särskilt betydande. Om man däremot jäm- för med hur rättspraxis ser ut blir dock de praktiska konse- kvenserna mer påtagliga. Förslaget innebär inte att någon måste avstå från en fastighet genom expropriation eller liknande. I stället kan förslaget sägas medföra en viss inskränkning av hur fastigheten får användas. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete Hyreslagen präglas i hög grad av bostadssociala hän- syn. Det innebär bl.a. att parternas avtalsfrihet i fråga om upplåtelse av bostadslägenheter på många viktiga punkter har kringskurits. Reglerna om hyresgästinflytande är en del av en sammanhängande reglering av avtalsförhållandet mellan en hyresvärd och en bostads- hyresgäst. Utredningens förslag ligger väl i linje med hur många andra frågor rörande bostadshyresgäster har hanterats. Det finns ett nära samband mellan frågan om när tillstånd bör ges och den hyresnivå som kan väntas bli följden av de planerade åtgärderna. Även om reglerna i och för sig kan sägas sätta en gräns för vilka åtgärder en fastighetsägare får vidta med sin egendom, bör det beaktas att ett tillstånd till en upprustning innebär att hyres- gästens förpliktelser ökar utan att han eller hon har efterfrågat de åtgärder som det är fråga om. I och med att storleken på hyreshöj- ningen är en viktig faktor vid hyresnämndens bedömning av om tillstånd ska ges, finns det med utredningens förslag knappast något hinder mot att omfattande åtgärder genomförs om hyreshöjningen ändå begränsas. För en fastighetsägare finns normalt inget ekono- miskt intresse av att ingå en sådan överenskommelse. Möjligheten visar dock att tyngdpunkten i regleringen ytterst inte är att begränsa fastighetsägarens rätt att använda sin egendom utan att reglera hur hyresvärdens och hyresgästens rättigheter och skyldigheter bör kunna förändras. Det kan mot ett stärkt inflytande för hyresgäster invändas att hyresgäster flyttar från lägenheter med en viss frekvens. Det är ett skäl att inte beakta enskilda hyresgästers särintressen annat än i undantagsfall. Det är dock inget starkt argument mot att ge hyres- gäster ett verkligt inflytande över de åtgärder som vidtas om hyres- gästerna framför intressen som är gångbara för breda grupper av hyresgäster. Hyreslagen utgår också från att den befintliga hyres- gästen har ett starkt intresse av att kunna bo kvar i sin lägenhet och ett skyddsvärt intresse kopplat till den egna bostaden, och ett fler- tal regler avser just detta. När större krav ställs på fastighetsägare att anpassa upprustnings- nivån vid omfattande ombyggnader, kan det väntas påverka hyres- värdens lönsamhet negativt. Den aspekten, liksom samhällsaspekter, behandlas i avsnitt 9.4. Redan här kan dock framhållas att det på ett allmänt plan fram- står som välbalanserat att en hyresvärd som vill genomföra åtgärder Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete som väsentligt utökar hyresgästens förpliktelser har en skyldighet att i rimlig utsträckning ta hänsyn till vanligt förekommande intressen på hyresgästens sida. I både regeringsformen och finns ett skydd mot bl.a. att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Som framgår ovan är utredningens förslag en del av en reglering av ett avtalsförhållande. Utredningen anser mot den bak- grunden att det inte är fråga om någon begränsning som riskerar att stå i strid med någon sådan grundläggande rättighet. 4.9.1Bör en prövning av hyresnivån efter ombyggnad tidigareläggas? Bedömning: Utredningen har beslutat att inte föreslå att pröv- ningen av hyran bör tidigareläggas till att ske i samband med hyresnämndens prövning av om tillstånd till en åtgärd ska lämnas. Som utredningen i avsnitt 4.8.2 redovisat så har vi beslutat att inte reglera att uppgift om framtida hyra ska anges i samband med övrig information om åtgärderna. Utredningen hade dock en långtgående diskussion om möjligheten att tidigarelägga en prövning av hyran. Att tidigarelägga en prövning av hyran skulle vara till stort stöd för många hyresgäster vid en renovering. Utredningen har dock be- slutat att inte föreslå ett sådant förslag. kan inte pröva skäligheten av den kommande hyresnivån i samband med en ansökan om tillstånd till åtgärder. Bakgrunden till detta står att finna i utformningen av hyresförhandlingssystemet enligt hyresför- handlingslagen och den bruksvärdesprövning som hyresnämnden ska utföra i händelse av att parterna inte kommer överens om vad som utgör skälig hyra. Hyran anses inte som skälig, om den är påtag- ligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga, enligt 55 § första stycket hyreslagen. Ett fastställande av bruksvärdet för en lägenhet förutsätter enligt dessa regler att en jämförelse av faktiska förhållanden mellan enskilda lägenheter kan göras. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete För att hyresgästernas intresse av att undvika den hyreshöjning som en ombyggnad kan medföra ska få genomslag, underlättar det om den kommande hyresnivån i ett tidigt skede i processen kan kopplas till de åtgärder som hyresvärden önskar utföra. Det förekommer ombyggnadsprojekt i vilka hyresvärden inled- ningsvis bygger om en eller ett par lägenheter för att använda som visningslägenheter. Hyresgäster i fastigheten eller fastigheterna som hyresvärden planerar att bygga om kan därigenom skapa sig en reell uppfattning om det framtida resultatet av hyresvärdens ombygg- nadsplaner samt, i förekommande fall, de olika valmöjligheter hyres- gästerna har i fråga om utrustningsnivå och allmänna standardhöj- ningar i lägenheterna. I dessa fall skulle det i och för sig vara praktiskt möjligt att skapa ett system som fastställer ett typiskt bruksvärde för samtliga lägenheter som omfattas av hyresvärdens ombyggnads- planer i en enskild fastighet eller t.o.m. en grupp av fastigheter. Det är emellertid inte samtliga hyresvärdar som har förutsättningar att färdigställa visningslägenheter. Ett regelverk som förutsätter att så sker eller endast är tillämpligt i vissa fall framstår därför som mindre lämpligt. 4.9.2Borttagen tillståndsprövning vid viss ombyggnad Bedömning: Utredningen har avfärdat lösningen som innebär att hyresgästen ges inflytande över den hyresnivå som blir resul- tatet av att hyresvärden i samband med ombyggnad höjer stan- darden i antingen de enskilda lägenheterna eller i de gemen- samma delarna av fastigheten. Den enskilda hyresgästen skulle i ett sådant system ges skydd mot alltför höga hyreshöjningar i samband med ombyggnader som hyresvärden ges ut- rymme att utforma fastigheten utifrån ekonomiskt rationella överväganden utan att behöva godkännande från hyresgästerna. Ett alternativ till ett system där hyresgästen ges ett direkt infly- tande över de standardhöjande åtgärder som hyresvärden tillåts ut- föra i fastigheten är att i stället ge hyresgästen inflytande över den hyresnivå som blir resultatet av att hyresvärden i samband med ombyggnation höjer standarden i antingen de enskilda lägenheterna eller i de gemensamma delarna av fastigheten. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete gästen kan i ett sådant system ges skydd mot alltför höga hyreshöj- ningar i samband med ombyggnationer som hyresvärden ges utrymme att utforma fastigheten utifrån ekonomiskt rationella överväganden utan att behöva godkännande från hyresgästerna. Syftet med ett sådant system skulle vara att skapa incitament för hyresvärden att inlåta sig i förhandlingar där hyresgästen erbjuds ett konkret och reellt inflytande över åtgärder som kommer att på- verka den kommande hyresnivån. Det skulle innebära att antalet tvister i hyresnämnden skulle kunna minskas och betydande tidsvinster göras. Huvuddragen i ett alternativt system kan beskrivas enligt följ- ande: •Hyresgästernas inflytande över betydande ändringar i enskilda lägenheter (som inte är standardhöjande) och åtgärder i de gemen- samma delarna av fastigheten kvarstår i huvudsak oförändrade. •Det direkta hyresgästinflytandet över standardhöjande åtgärder tas bort. Detta gäller såväl standardhöjande åtgärder i de enskilda lägenheterna som i de gemensamma delarna av fastigheten. Syste- met ersätts av en ”spärr” i hyressättningsförfarandet som inne- bär att hyreshöjningar efter ombyggnation begränsas om inte de enskilda hyresgästerna godkänt de förbättringsåtgärder som läggs till grund för bestämmandet av hyran. •Hyresvärden får i samband med större ombyggnader genomföra de standardhöjande åtgärder som denne bedömer är långsiktigt rationella för fastigheten. Det kan handla om badrums- eller köksrenoveringar i samband med stambyten, fönsterbyten p.g.a. buller m.m. Utrymmet för åtgärder som inte är önskvärda av hyresgästerna begränsas dock till viss del av den hyresspärr som beskrivs nedan. •Sedvanlig bruksvärdesprövning efter ombyggnader. Om hyres- gästen inte godkänner de standardhöjande åtgärderna efter sam- rådet, får hyresvärden inte höja hyran utöver en viss procentandel i anledning av åtgärderna (förslag ). Hyran får därefter behandlas inom ramen för bruksvärdessystemet. •Spärren i hyressättningssystemet, utöver årliga hyreshöjningar, begränsas till en tidsperiod . Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete •Undantag från spärren om det är fråga om åtgärder som vidtas för att en bostadslägenhet ska uppnå lägsta godtagbara standard. •Undantag från spärren om hyresvärden vidtagit åtgärder på grund av förpliktelser i lag eller förordning. •Undantag från spärren om det finns särskilda skäl, t.ex. om hyr- orna i den aktuella fastigheten redan är låga i förhållande till bruksvärdessystemet. •Ingen spärr för friställda lägenheter. Det kan antas att de hyresvärdar som har en ambition att kunna ta ut en högre hyra än den angivna spärren medger kommer att agera för att ha sådan möjlighet, exempelvis genom att erbjuda olika upp- rustningsnivåer kopplade till olika hyresnivåer. Det finns fördelar med den alternativa lösningen såsom tidsvinst och incitament för parterna att medverka i förhandlingar där hyres- gästen erbjuds ett konkret och reellt inflytande över åtgärder som kommer att påverka den kommande hyresnivån. Det finns sam- tidigt nackdelar med något som skulle uppfattas som en spärr som ekonomiskt kan hindra hyresvärden att vidta lämpliga åtgärder. De fastighetsägare som före renoveringen tagit ut en för låg hyra skulle drabbas hårt. I vissa hus kan hyrorna ha släpat efter så att de med hänsyn till bruksvärdet. Sammantaget har de negativa inslagen över- vägt och förslaget har inte bedömts lämpligt. 5Privatpersoners uthyrning av bostäder m.m. Som ett led i strävan att minska bostadsbristen i landet genom att möjliggöra ett ökat utnyttjande av befintliga bostäder infördes lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad. Den största nyheten med lagen var att den gav hyresvärden och hyres- gästen en större frihet att komma överens om hyran. Hyran får i de fall lagen är tillämplig sättas efter en kapitalkostnadsprincip i stället för bruksvärdesprincipen och en uthyrning enligt lagen sker utan besittningsskydd. Lagen innehåller även andra bestämmelser som utgör avsteg från vad som annars gäller enligt 12 kap. jordabalken (fortsättningsvis hyreslagen). I samband med införandet av lagen riktades viss kritik mot att lagförslaget grundades på ett alltför svagt underlag i fråga om utbu- det av tillgängliga bostäder på marknaden. Vidare anfördes att lag- förslaget skulle leda till dramatiska hyreshöjningar.