sou · H4B394 · 2017-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag syftar till att främja närvaro i skolan genom att tydliggöra skolans, huvud- mannens och hemkommunens ansvar för att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro. Utredningen föreslår bestämmelser som syftar till att skolpersonal, rektor, huvudmän och hemkommuner agerar aktivt vid såväl giltig som ogiltig frånvaro så att elevens rätt till ut- bildning kan tillgodoses. Utöver dessa regleringar föreslås åtgärder för att främja närvaro och förebygga frånvaro som syftar till en bättre skolmiljö för eleven. Det gäller bl.a. sammanhållna skoldagar, överlämningar och sam- verkan. 20.4Alternativa lösningar och nollförslag Utredningen har gått igenom för- och nackdelar med att införa be- stämmelser om skyldigheter att vidta åtgärder i skollagens sjunde kapitel, bestämmelser om systematisk överlämning mellan skolenheter i skollagens tredje kapitel, bestämmelser om uppgifter om ogiltig frånvaro i avgångsintyg och sammanhållna skoldagar i skolförord- ningen samt ändringar i läroplanerna som innebär ett förtydligande om att läraren och studie- och yrkesvägledaren särskilt ska uppmärk- samma elever med frånvaro. Utredningen har med utgångspunkt i förekomsten av frånvaro och överväganden med anledning av den in- formation som inhämtats under utredningen funnit att det bör finnas lagreglerade krav på skyldigheten för skolor och huvudmän samt hemkommuner att vidta åtgärder vid frånvaro samt krav på syste- matisk överföring mellan skolenheter. Syftet är att tydliggöra skolans, huvudmannens och hemkommunens ansvar för att uppmärksamma, utreda och vidta åtgärder vid problematisk frånvaro. Ett alternativ till lagstiftning kan vara kompetensutveckling för rektorer, lärare och annan berörd skolpersonal samt framtagande av stödmaterial om närvaroarbete. Ett annat alternativ kan vara ett ökat stöd för samverkan mellan huvudmän, skolor och hemkommuner samt mellan myndigheter. Ett ytterligare alternativ kan vara att genomföra informationsin- satser eller att utarbeta ytterligare stödmaterial som avser gällande lagstiftning om särskilt stöd för att tydliggöra att elever med proble- matisk frånvaro behöver utredas för särskilt stöd och få den hjälp de behöver. Problematisk frånvaro innebär inte sällan att eleven har behov av extra anpassningar eller särskilt stöd, men även andra åtgär- der kan krävas utifrån en helhetssyn på elevens situation. Utredningen bedömer att de nämnda alternativen inte medför samma positiva konsekvenser för berörda. Frågan om huruvida en reglering av skyldigheten att vidta åtgärder kan svara mot syftet att motverka frånvaro och främja närvaro är komplex och att det är svårt att kunna leda i bevis att det förhåller sig på det ena eller det andra sättet. Utredningen anser sammantaget att signalvärdet av en reglering är betydelsefullt och kan leda till att frånvaro uppmärksam- mas och att åtgärder vidtas i högre grad än om exempelvis kompetens- utvecklingsinsatser genomfördes. Om förslagen inte genomförs finns en risk att problematiken med frånvarande elever fortgår i samma utsträckning som , vilket leder till att alla elever inte får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Utredningens slutsats är således att det är befogat att införa regler som tydliggör skyldigheten att vidta åtgärder vid frånvaro i skol- lagen, även om det kan innebära en viss administrativ börda och andra kostnader för de verksamheter som åläggs dessa skyldigheter. Ut- redningen har gjort bedömningen att fördelarna med en reglering överväger nackdelarna. Alternativa förslag som utredningen övervägt är att i författningar föreslå en definition av problematisk frånvaro eller ”frånvaro i bety- dande utsträckning” som ska leda till utredning och åtgärder. Syftet med en sådan reglering skulle vara att utifrån den problembild som utredningen identifierat åstadkomma en mer likvärdig hantering av frånvaro mellan skolor. Utredningen anser ändå inte att det är ända- målsenligt att föreslå en sådan detaljerad reglering på författningsnivå och att det heller inte är möjligt att i lagtext närmare definiera vilka förutsättningar som ska finnas för att skyldigheten att vidta åtgärder ska inträda. Bestämmelserna måste därför vara allmänt hållna och knytas till ett ansvar för skolan att först bedöma om en elevs frånvaro är av sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål och därefter, om från- varon är av sådan omfattning, vidta åtgärder. Utredningen har även övervägt möjligheten att föreslå ändringar för elevhälsan i bl.a. skollagen då det är utredningens bedömning att elevhälsans organisation inte fungerar tillfredsställande när det gäller arbetet med att främja närvaro och att förebygga och åtgärda från- varo. Utredningen har dock efter noggranna överväganden bedömt att det finns en risk med att de förslag som utredningen kan lägga inom sitt uppdrag inte leder till att ett nödvändigt helhetsgrepp tas. Elevhälsan måste utvecklas som ett långsiktigt, hållbart system med utgångspunkt i barns och ungas behov av stöd. Stödet bör vara lik- värdigt och kompensatoriskt. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att de författningsför- slag den lägger är mer ändamålsenliga och mer kostnadseffektiva än de alternativa förslag som övervägts och att förslagen kan bidra till en mer effektiv hantering av frånvaro än om ingen reglering införs. finns det cirka 996 000 elever i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Av dessa elever är flickor och pojkar. Utredningens förslag syftar till att barns rätt till utbildning ska tillgodoses och det är skolpliktiga elever som berörs i första hand. Det finns emellertid även barn som har rätt till utbildning, men som inte har skolplikt. Som exempel kan nämnas barn som är asylsökande eller som befinner sig i landet med ett tids- begränsat uppehållstillstånd. Även dessa barn berörs av utredningens förslag. Deltagandet i utbildning är frivilligt för icke skolpliktiga elev- er, men en elev som deltar i utbildningen ska närvara i den anordnade verksamheten och berörs därmed av de förslag som inte direkt gäller skolplikten, exempelvis sammanhållna skoldagar, systematisk över- föring och skyldighet att utreda orsakerna till frånvaro. Många andra aktörer berörs av förslagen i varierande omfattning. I finns 290 kommuner. Inom finns 4 012 skol- enheter med huvudman och 827 skolenheter med en- skild huvudman. Inom grundsärskolan finns 583 skolenheter med huvudman och 43 skolenheter med enskild huvudman, inom specialskolan 9 skolenheter med statlig huvudman och inom sameskolan 5 skolenheter med statlig huvudman. Utredningen lägger förslag som kommer att innebära ett visst utökat ansvar för kom- munala, statliga och enskilda huvudmän. Utredningens förslag om en systematisk överlämning av informa- tion berör även gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Inom gym- nasieskolan finns 860 skolenheter med offentlig huvudman och 440 skolenheter med enskild huvudman. Inom gymnasiesärskolan finns 279 skolenheter, varav 32 har enskild huvudman och resterande offentlig huvudman.2 Även vårdnadshavare, rektor, lärare, samt annan skolpersonal be- rörs av utredningens förslag. Förslagen kommer vidare att beröra myndigheter, i synnerhet skolmyndigheterna, genom arbete med för- slagens implementering och inspektion av regleringarnas efterlevnad. 20.6Konsekvenser för barn och elever Utredningens förslag om en skyldighet att på ett tidigt stadium upp- märksamma frånvaro, skyndsamt utreda orsakerna till frånvaro och vidta åtgärder syftar till att minska frånvaro och främja närvaro och därigenom tillgodose elevens rätt till utbildning. Utredningens för- slag syftar också till att tydliggöra huvudmäns och hemkommuners ansvar för skolpliktsbevakningen och för att åtgärder vidtas för att motverka frånvaro. Utredningens förslag som avser överlämningar syftar till att viktig information om eleven inte ska gå förlorad vid övergångar. Elevens övergång till en annan skolform, skolenhet inom skolformen eller till en annan klass eller lärare inom skolenheten kan underlättas och förbättras genom dessa förslag. Vidare bedömer ut- redningen att förslag som gäller sammanhållna skoldagar innebär bättre förutsättningar för eleven att vara motiverad att närvara i skolan under hela skoldagen. Utredningens förslag syftar sammantaget till att stärka skyddsnätet kring eleverna så att deras rätt till utbildning kan tillgodoses. Utredningen bedömer att förslagen kommer att bidra till en bättre skolmiljö för eleverna. En utgångspunkt för utredningens arbete har varit att eleven i så stor utsträckning som möjligt ska medverka i skolans utredning vid frånvaro för att lämpliga åtgärder ska kunna Att eleven hörs vid utredningen av orsaker till frånvaro är av yttersta vikt för att åtgärderna ska kunna ha avsedd effekt. Utred- ningen har gjort bedömningen att förslagen sammantaget är i enlighet med barnets bästa och bidrar till att säkerställa varje barns rätt till en likvärdig utbildning samt en bättre skolmiljö med bland annat ökad delaktighet för eleverna. Utredningen baserar sina förslag på en genomgång av litteratur och forskning som gäller frånvaro, intervjuer med elever och rektorer samt kontakter med olika aktörer som har erfarenhet och kunskap om frånvaro. Utredningen har tagit del av elevers röster om frånvaro via litte- ratur inom området samt också genomfört intervjuer med barn som är eller har varit frånvarande för att belysa för- slagens konsekvenser för barn. Synpunkter har även inhämtas från bl.a. Elevkårer, RFSL Ungdom, föräldraorganisationer och från föreningen . Utredningen är väl medveten om att administration, dokumentation och anpassningar av elevers undervisning är områden som tar mycket av lärares tid i anspråk i och grundsärskolan. I en enkät gjord av som besvarats av cirka 2 800 grundskole- lärare som tjänstgör heltid i årskurs 1–9 anger lärarna att de i medeltal använder till arbetsuppgifter som har att göra med elevers frånvaro eller ledighet inklusive att följa upp och dokumentera frånvaro eller ledighet samt att kontakta elever och föräldrar.3 Utredningen anser att de administrativa krav som belastar huvudmän, rektorer eller lärare sammantaget inte kommer att öka till följd av utredningens förslag. Det här motiverar utredningen med att skolan har skyldighet att uppmärksamma, ut- reda och vidta åtgärder vid frånvaro. 3 (2013). Låt lärare vara lärare. Perspektiv på läraryrket. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Det innebär att inskränkningarna ska prövas mot de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Flera av förslagen i betänkan- det innebär en mer precis reglering i frågor där utredningen anser att en utökad reglering är nödvändig utifrån det övergripande syftet att elevers rätt till utbildning ska tillgodoses. Utredningens förslag som innebär en skyldighet att vidta åtgärder vid frånvaro innebär en preci- sering av nuvarande reglering. Utredningen anser att effekterna på den kommunala självstyrelsen i praktiken blir begränsade, eftersom den föreslagna regleringen tydliggör gällande bestämmelser. Enligt förslagen ges också kommunerna stor frihet att utforma arbetet. Utredningen föreslår att hemkommunen ska få uppgifter om frånvaro som riskerar att inverka negativt på elevens utveckling mot utbildningens mål från alla skolhuvudmän. Nuvarande reglering gäller enbart enskilda huvudmän och skolpliktiga elever som i betydande utsträckning är frånvarande från obligatoriska inslag utan giltig orsak. Hemkommunerna har redan en skyldighet att se till att barn får sin föreskrivna rätt till utbildning och utredningen bedömer att förslagen kommer att underlätta kommunens arbete med att aktivt bevaka och agera vid skolpliktiga elevers frånvaro. På samma sätt innebär utred- ningens förslag om att hemkommunen ska samordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra som berörs om inte en sådan samverkan är uppenbart onödig en precisering av skyldigheten som redan åligger kommunen utifrån ansvaret för skolplikten. Utredningen lägger också förslag som påverkar kommunen i egen- skap av huvudman och arbetsgivare för skolpersonal. Dessa förslag bedöms få obetydliga konsekvenser för självstyrelsen. Utredningen bedömer sammantaget att utredningens förslag får obetydliga konsekvenser för det kommunala självstyret och inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett förslagen. 20.7.1Ekonomiska konsekvenser för kommuner Vid beredning av förslag som har ekonomiska konsekvenser för kommuner ska en bedömning göras av de kommunalekonomiska effekterna och om den kommunala finansieringsprincipen ska tilläm- pas. och Kommuner och Landsting (SKL) har tagit fram ett gemensamt informationsmaterial om tillämp- ningen av den kommunala finansieringsprincipen.4 Syftet är att under- lätta beredningen mellan företrädare för staten respektive kommu- ner och landsting. Utredningen bedömer att de flesta av utredningens förslag redan följer av skolförfattningarna, men att kraven på skolans, huvud- mannens och hemkommunens agerande och ansvar genom föreslagna författningsändringar tydliggörs. Utredningen bedömer att den föreslagna skyldigheten att ut- reda, vidta åtgärder och dokumentera åtgärderna vid frånvaro kan utföras av befintlig personal och inom ramen för den verksamhet som kommunerna ska genomföra. Det gäller även för tidig upp- täckt av frånvaro och uppföljningen av denna som följer av gällande reglering, men som enligt utredningens bedömning bör förbättras. Att frånvaro uppmärksammas tidigt, utreds på ett systematiskt sätt och att rätt åtgärder vidtas för att minska frånvaron utifrån utred- ningen av orsakerna kan enligt utredningen leda till en besparing för kommunen i form av minskat utanförskap och personligt lidande för individen. Vidare bedömer utredningen att en tydligare regle- ring vad gäller huvudmäns rapportering till elevernas respektive hemkommuner kommer att leda till ett mer systematiskt förfarande för hemkommuner vid bevakning av skolpliktiga elevers rätt till före- skriven utbildning. Utredningens förslag som avser systematisk överlämning av upp- gifter kan medföra en viss administrativ kostnad, både för överläm- nande och mottagande skola. Utredningen anser att överlämningen av relevanta uppgifter om exempelvis bedömning av nyanlända elevers kunskaper, extra anpass- ningar, särskilt stöd och frånvaro som riskerar att inverka negativt på elevens utbildning mot utbildningens mål samt i förekommande fall 4 Kommuner och Landsting (2007). Den kommunala finansieringsprincipen. uppgifter om omfattningen av elevers ogiltiga frånvaro i avgångsintyg innebär nya åtaganden. Även om ett visst sådant arbete redan sker bedömer utred- ningen att förslagen kommer medföra ett utökat arbete och vissa ökade kostnader för kommunerna. Då (U 2015:01) i sitt betänkande (SOU 2016:77) lämnat förslag om systematisk överlämning mellan skol- former har denna utredning endast granskat de ekonomiska konse- kvenser som kan uppstå med anledning av de ändringsförslag som läggs på redan lagda förslag av gymnasieutredningen. Gymnasieut- redningen har för sitt förslag om systematisk överlämning när elever övergår från eller grundsärskolan till gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan beskrivit att överlämningen mellan skolformer innebär ett visst utökat åtagande i förhållande till skrivningarna i läroplanen. Kostnaden beräknas till . Beräkningen bygger på ett antagande om 122 000 elever i en årskull (motsvarar /16), en uppskattad tidsåtgång när det gäller överlämning per elev och en lönekostnad på . Tiden innefattar den totala tiden som och gymnasieskolans personal beräknas använda. Tiden kan komma att utgöras av kommunikation mellan och gymnasieskolans personal om i huvudsak sådana uppgifter som finns tillgängliga, t.ex. betyg, bedömning av nyanlända elevers kun- skaper eller eventuella åtgärdsprogram. Då denna utrednings förslag utökar omfattningen av överlämningar till att gälla alla övergångar mellan skolenheter i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan bedömer utred- ningen att kostnaderna kommer att öka ytterligare. Ett stort antal skolbyten sker när elever övergår från till gymnasie- skolan. Dessa kostnader ingår i beräkning. Det finns inte aktuella uppgifter att tillgå om antalet skolbyten som sker inom . Den information som finns samman- ställd på detta område publicerades i publikation Be- skrivande data 2010.5 gick 892 000 elever i årskurs 1–9. Det var ungefär 113 000 elever som bytte skola, men inte huvudman och knappt 20 000 elever bytte till en skola med en annan huvudman än skolan de gick innan. 5 lägesbedömning 2010. Del 1 – Beskrivande data. av eleverna skola. Byten av skola och huvudman sker i alla årskurser. Det är vanligast att byta huvudman i de högre årskurserna och flertalet byten sker inför årskurs 6 eller 7. Skolor organiseras numera i skolenheter och det finns en osäker- het i siffrorna ovan. Osäkerheten beror även på att uppgifterna är relativt gamla. En grov uppskattning är att antalet elever i som byter skolenhet utgör cirka 150 000 elever , dvs. av de omkring 1 miljon elever som går i . I gymnasieskolan sker flest byten mellan det första och . Också när det gäller gymnasieskolan är beräkningarna behäf- tade med en stor osäkerhet till följd av att siffrorna omfattar elevers byten av program, i stället för skolenhet som utredningens förslag avser. Av de elever som påbörjade sin utbildning på yrkesprogram /15 hade bytt utbildning till nästkommande läsår, medan motsvarande andel bland elever på högskoleförbere- dande program var 7,3 procent.6 I siffrorna ingår enbart elever på nationella program, vilka påbörjat utbildningen /15, vilket innebär att elever 2 eller 3 /15 inte ingår. Enligt preliminära statistik som avser antalet elever i gymnasieskolan var elevantalet totalt 339 400. Det kan antas att elever 2 och år 3 byter skola eller program i mindre omfattning än elever 1. Utredningen gör en mycket grov uppskattning om att av eleverna i gymnasie- skolan kan antas byta utbildning, varav hälften kan antas byta skol- enhet. Beräkningen resulterar då i att cirka 8 500 elever byter skol- enhet . Utgående från ovanstående bedömer utredningen att kostnaden kommer att öka med utifrån antagandet att 8 500 elever inom gymnasieskolan och 150 000 elever inom grund- skolan byter skolenhet och med en uppskattad tidsåtgång när det gäller överlämning per elev och en lönekostnad på . De uppgifter som behöver överlämnas finns på den överlämnande skolan. Att dessa uppgifter överlämnas innebär en kostnad för den överlämnande skolan, men kan innebära en motsvarande inbesparing på den mottagande skolan. Regleringen möjliggör att den 6 (2016). Elever i gymnasieskolan /16. mottagande skolan kan ta vid på ett effektivt sätt efter överlämnande skola. När det gäller behovet av administration för lärare eller annan skolpersonal som registerar elevers frånvaro räknar utredningen med att behovet förblir oförändrat, eftersom skyldigheten att upp- märksamma frånvaro redan följer av gällande författningar. Det- samma gäller den skyldighet skolan har att ge elever särskilt stöd eller extra anpassningar om förutsättningarna för ett sådant stöd enligt 3 kap. skollagen är uppfyllda. Utredningen föreslår att de åtgärder som vidtagits med anledning av frånvaro ska dokumenteras. Utredningen föreslår inte att doku- mentationen av åtgärderna ska ske i någon speciell form eller i något speciellt dokument. Eftersom särskilt stöd redan ska dokumenteras i åtgärdsprogram enligt 3 kap. 9 § skollagen och extra anpassningar ska skrivas in i den individuella utvecklingsplanen enligt bl.a. 10 kap. 13 § skollagen kommer förslaget inte att innebära väsentligt ökade krav på administration för lärare eller annan skolpersonal. Utredningens upp- fattning är att detta redan kan anses ingå i det reguljära arbetet. Utredningen räknar med att dokumentationen av de åtgärder som vid- tagits med anledning av en elevs frånvaro endast kan innebära margi- nellt ökade krav på administration för huvudmän eller rektorer jäm- fört med . Resursfördelningen ska göras efter elevernas behov (2 kap. 8 a § skollagen) och dokumentationen ger skolledningen och huvudmannen ytterligare underlag i denna process. Huvudmännens kostnader för att upptäcka, utreda och åtgärda frånvaro består av kost- nader för genomförande i form av arbetstid för de lärare och annan skolpersonal som registrerar och återkopplar till vårdnadshavare samt utreder och åtgärdar frånvaro. Dessa uppgifter följer redan av gällande regelverk. Förslaget om sammanhållna skoldagar innebär att skolor inte kan förlägga undervisningen till t.ex. en lektion och en lektion . Utredningen vill dock understryka att det handlar om ett förtydligande och att det finns krav på skolarbetets förläggning samt att de flesta skolor schemalägger skoldagen så att håltimmar undviks i så stor utsträck- ning som möjligt. Utredningen anser vidare att förslagen som gäller att läraren vid övergångar ska uppmärksamma elever som har en problematisk frånvaro samt att studie- och yrkesvägledaren särskilt ska uppmärksamma dessa elever inte kommer att medföra några ytter- ligare kostnader, då förslagen avser förtydliganden av vad som redan följer av läroplanerna för de obligatoriska skolformerna. Utredningen bedömer sammantaget att förslagen inte innebär betydande kostnader för kommunerna på grund av att förslagen till stor del utgör förtydliganden av gällande regleringar och är åtgärder inom ramen för den verksamhet som kommunerna är skyldiga att genomföra. Utredningen bedömer att även om vissa av förslagen inledningsvis kan resultera i ökade kostnader, kan inbesparingar göras . Exempelvis kan en systematisk överlämning resultera i minskade kostnader i form av att mottagande skolors insatser kan planeras och genomföras utifrån ett bättre underlag. Sammantaget bedömer utred- ningen att förslagen inte bidrar till ökade kostnader för kommunerna. Kommuner har betydande kostnader för utanförskap. Att förebygga och förhindra utanförskap, vilket utredningens förslag ytterst syftar till, innebär att betydande samhällsbesparingar kan göras.7 20.8.1Konsekvenser för statlig skolverksamhet Sameskolstyrelsen och Specialpedagogiska skolmyndigheten berörs i egenskap av huvudmän för samekolan respektive specialskolan av utredningens förslag. Huvudmännens kostnader för att upptäcka, utreda och åtgärda frånvaro består av kostnader för genomförande i form av arbetstid för de lärare som genomför dessa uppgifter. Dessa uppgifter kan även utföras av annan skolpersonal och följer redan av nu gällande regelverk. Utredningen anser att uppgifterna kan utföras av befintlig personal och inom ramen för den verksamhet som myndigheterna ska bedriva. Detta gäller även för tidig upptäckt av frånvaro och uppföljning av denna, vilken följer av gällande reglering, men som enligt utredningens bedömning bör förbättras. 7 En person med ekonomiskt bistånd kostar kommunerna i snitt och en person med alkohol- eller narkotikamissbruk kostar 95 000 respektive . De totala samhällskostnaderna är ännu högre om man räknar med sjukvårdens, polisens och kriminalvårdens kostnader. (Sarkadi, A., , I. & Voon, M. [2015]. Sociala investeringar lönar sig – en satsad krona ger fem tillbaka sikt! idéer för livet. Tidig upptäckt, utredning och åtgärder kan leda till en samhälls- ekonomisk vinst i fråga om minskat utanförskap och personligt lidande. En systematisk överlämning av uppgifter kan dock medföra en viss administrativ kostnad, både för överlämnande och mottagande skola. Utredningen anser emellertid att uppgifterna som ska överföras redan finns på den överlämnande skolan och att de överlämnade uppgifterna gör att den mottagande skolan mer effektivt kan ta vid efter den överlämnade skolan, vilket kan leda till en inbesparing av tid.