sou · H5B33 · 2017-01-23 00:00:00 — I stället bör prövningen utföras av ett fristående organ under riksdagen.18 Organet bör ses som en förvaltningsmyndighet.19 Därav följer också, om inte annat anges i den tänkta lagen om övergångar, att prövningsorganet ska tillämpa förvaltningslagens bestämmelser om t.ex. handläggning av ärenden. Prövningsorganet bör bestå av fem ordinarie ledamöter och tre suppleanter som väljs av En jämförelse med andra länder visar att det varierar hur många personer som ingår i det organ som har att pröva övergångsfrågor i respektive land. I t.ex. är det en person som har att pröva dylika frågor, medan prövningsorganet i består av fyra ledamöter och det i av åtta ledamöter. Vi anser att det svenska prövningsorganet bör bestå av fem ledamöter. Det bör också finnas tre suppleanter. På så vis tillför- 18För en utförlig diskussion om vilka organ som avses med ”myndigheter” och ”myndigheter under ”, se Reglering av nämnder, 2009/10:URF2, s. 26 ff. I sammanhanget kan nämnas att , som enligt lagen (1991:359) om arvoden till statsråden m.m. bl.a. har att fastställa statsrådens arvoden, är en myndighet under . Inför nämndens tillkomst uttalades i förarbetena bl.a. att ”De principiella invändningar som kan riktas mot en ordning där regeringen själv bestämmer arvodena till statsråden kan emellertid också riktas mot en konstruktion med en myndighet under regeringen … I stället bör nämnden konstrueras som ett underställt och av denna utsett organ – en myndighet – som får besluta om regeringsledamöternas arvoden m.m. … I och med att nämnden underställs faller också de invändningar av konstitutionell natur vilka kan riktas mot en myndighet under regeringen. En nämnd under som tillsätts av denna kan inte gärna misstänkas för att vara beroende av regeringen.”, se SOU 1993:22 s. 61. 19Det finns inte någon definition av förvaltningsmyndighetsbegreppet, se t.ex. SOU 2004:23 s. 61. säkras prövningsorganet goda förutsättningar för att, även för det fall organet har att hantera flera ärenden och/eller någon ledamot får förhinder, hinna behandla ärendena inom den treveckorsfrist vi anser bör gälla. Ordföranden, ersättare för ordföranden, ledamöterna och suppleanterna bör väljas var för sig av . bereds lämpligen av . Vi anser att de som väljs bör väljas för en period , dock med visst undantag i initialskedet vilket vi strax återkommer till. Det bör inte finnas något förbud mot omval. Valet ska gälla från det att en person väljs eller den senare tidpunkt som bestämmer till dess att ett nytt val har genomförts under fjärde året därefter och den som då väljs har tillträtt uppdraget. Mandatperioden bör alltså vara . För att undvika att alla val efter det att prövningsorganet har inrättats sker bör dock vid inrättandet av prövningsorganet tre av de ordinarie ledamöterna väljas och två av dem för fyra år.20 Prövningsorganets sammansättning och beslutsförhet Vi anser att det behövs juridisk kompetens i prövningsorganet. Ordföranden bör därför vara domare eller f.d. domare. Därtill bör det finnas ytterligare en person med domarbakgrund, minst en person med erfarenhet av att vara statsråd och minst en person med erfarenhet av att vara statssekreterare. För suppleanterna bör samma kvalifikationskrav gälla som för de ledamöter de är tänkta att ersätta. Vi ser inga hinder mot att en person uppfyller flera av kraven. Som vi strax återkommer till anser vi att det för beslutsförhet bör krävas att bl.a. ordföranden deltar i beslutet. För att prövningsorganets verksamhet ska kunna fungera även om ordföranden har förhinder bör det finnas en ersättare för ordföranden. För denna bör samma kvalifikationskrav gälla som för den ordinarie ordföranden, dvs. han eller hon bör vara domare eller f.d. domare. Prövningsorganet kommer att hantera frågor som är av stor betydelse för allmänhetens förtroende för staten. En sammansättning med ett relativt stort antal ledamöter har förutsättningar att kunna 20 En liknande lösning valdes när inrättades vad gällde valet av riksrevisorer, se prop. 2001/02:190. s. 113 f. Vid det första valet valdes en riksrevisor , en och en . skänka tyngd åt prövningsorganets beslut, både gentemot statsråden, statssekreterarna och allmänheten. För beslutsförhet bör därför som huvudregel krävas att minst tre av prövningsorganets medlemmar deltar, varav en är ordföranden eller ersättaren för denne. Ärenden av enkel beskaffenhet bör dock kunna avgöras av ordföranden ensam eller hans eller hennes ersättare. Sådana ärenden kan vara då ordföranden snabbt och enkelt kan konstatera att det inte finns några beröringspunkter mellan det tidigare och det tänkta uppdraget och det är självklart att någon restriktion inte ska komma på tal. I likhet med vad som gäller för övriga nämnder som ligger under ska det till hjälp för ledamöterna finnas en sekreterare som utses av prövningsorganet självt. Vilka kvalifikationer sekreteraren bör ha och för hur han eller hon bör utses bör prövningsorganet bestämma.21 Det bör vara upp till prövningsorganet självt att bestämma hur ärendena ska beredas. Noteras kan att motsvarande prövningsorgan i till stor del försöker behandla sina ärenden via e-post eller telefon.22 Ett nytt organ, statsråds och statssekreterares övergångar, bör inrättas Det finns en myndighet under – – som prövar vissa ersättningsfrågor rörande statsråden. Vid en första anblick kan det tyckas att även prövningen av statsråds och statssekreterares övergångar skulle kunna ligga under den nämnden. Den prövning som kommer att behöva göras i samband med statsråds och statssekreterares övergångar innehåller 21Som exempel kan nämnas att enligt egen uppgift inte har något uttalat angående kvalifikationerna för sin sekreterare. I praktiken har det dock sedan nämndens inrättande varit personer med anknytning till Kammarrätten i som har innehaft posten. Sekreteraren utses inte för någon utan tills vidare. 22Se t.ex. Karanteneutvalgets årsmelding 2015 s. 6. Av Karanteneutvalgets årsmelding framgår bl.a. följande. behandlades 6 ärenden fördelade på 5 statssekreterare och en politisk rådgivare. var motsvarande siffror 20 ärenden fördelade på ett statsråd, 8 statssekreterare och 2 politiska rådgivare. Vi har inte funnit några uppgifter om antalet möten eller liknande för . , då det var regeringsskifte , behandlades 47 ärenden fördelade på 3 statsråd, 24 statssekreterare och 11 politiska rådgivare. Totalt hölls 8 telefonmöten, varav 7 av dem ägde rum . behandlades 29 ärenden fördelade på 4 statsråd, 11 statssekreterare och 3 politiska rådgivare. Totalt hölls 3 telefonmöten. 2015, behandlades 11 ärenden fördelade på 3 statssekreterare och 3 politiska rådgivare. Ett telefonmöte hölls. dock helt andra bedömningar än de som ägnar sig åt. För att underlätta prövningen och skänka legitimitet till den är det enligt vår mening viktigt att prövningsorganet består av både ledamöter som har juridisk kompetens och sådana som har politisk kompetens. Några sådana krav finns inte uppställda för , se 3 § lagen (2012:881) med instruktion för samt 13 kap. 14 § riksdagsordningen (2014:801). har dessutom endast tre ledamöter vilket vi anser vara för få. Det skulle så klart kunna göras en ändring av reglerna för så att de överensstämmer med den av oss föreslagna sammansättningen av ledamöter. Det skulle dock leda till att det i , som ju har att pröva bl.a. storleken på statsrådens arvoden, kommer att sitta f.d. statsråd, något vi anser vara olämpligt. Sammanfattningsvis anser vi därför att ett nytt organ, statsråds och statssekreterares övergångar, bör inrättas. Prövningsorganet bör regleras i riksdagsordningen och i en instruktion för myndigheten Regleringen av de myndigheter och nämnder som ligger under sker på olika sätt. För vissa av dem finns en reglering av deras sammansättning, beslutsförhet och liknande i såväl regeringsformen och riksdagsordningen som i särskilda lagar i form av instruktioner. För vissa andra sker regleringen i stället endast genom de två sistnämnda instrumenten.23 Vi tycker att man även här bör undvika att reglera frågorna på en högre normhierarkisk nivå än nödvändigt. Redan av den anledningen bör bestämmelser rörande själva prövningsorganet inte finnas i regeringsformen. 23 Givetvis tillkommer generell lagstiftning som gäller för myndigheter eller organ som likställs med myndigheter såsom t.ex. förvaltningslagen. När det så gäller frågan om myndigheter bör regleras i riksdagsordningen eller i en instruktion för organet kan vi inte se att den har behandlats tidigare.24 Med tanke på att ska välja ledamöter anser vi att bestämmelser om antalet ledamöter, vilka kvalifikationskrav de ska ha, vem som väljer dem och vem som bereder valet bör placeras i riksdagsordningen. Detta stämmer också väl överens med vad som gäller för de övriga organ som ligger under riksdagen.25 Övriga frågor om prövningsorganets arbete regleras enligt vår mening bäst i en särskild lag med instruktion för organet. De nämnder som ligger under har, med undantag för , instruktioner som bygger på en enhetlig struktur.26 Vi finner inte skäl att frångå den ordningen här. Prövningsorganets instruktion bör således utformas så att den till så stor del som möjligt liknar vad som gäller för övriga nämnder, undantagen. Vi bedömer att prövningsorganet uppfyller krav Vi ser det inte som helt klart huruvida den föreslagna regleringen innefattar prövningar som faller innanför tillämpningsområdet för och dess artikel 6.1 rörande civila rättigheter. Med tanke på den begränsning för den enskilde som regleringen kan komma att innebära samt att tenderar att utvidga området för vad som avses med en civil rättighet i mening anser vi dock det bäst att säkerställa att regleringen uppfyller kraven i artikel 6.1 i konventionen. 24Grundlagsberedningen synes endast ha diskuterat förhållandet mellan en placering i regeringsformen respektive en i riksdagsordningen, se SOU 1972:15 s. 296 där det sägs att ”De grundläggande reglerna om åtskilliga riksdagsorgan har fått sin plats i RF. … Ofta vore det olämpligt att tynga RF med närmare föreskrifter om dessa organs sammansättning och mandatperioder och med andra särregler om val till organen. Sådana regler har därför placerats i [8 kapitlet] RO.” Frågan togs heller inte upp vid den översyn av riksdagsordningen som gjordes och som mynnade ut i att en ny riksdagsordning trädde i kraft , se Översyn av riksdagsordningen 2012/13:URF3. Den verkar heller inte ha berörts i samband med den översyn av regleringen av nämnder som initierades , se Reglering av nämnder 2009/10:URF2 och framställningen till om Reglering av nämnder 2012/13:RS1. 25Se 13 kap. riksdagsordningen. 26Tanken med detta är att det ska vara lätt att få överblick över innehållet, se Reglering av nämnder 2009/10:URF2, s. 194. finns bestämmelser i lagen (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter samt en av Riksdagsstyrelsen antagen föreskrift (RFS 2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd. Enligt artikel 6.1 gäller att var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Av praxis framgår att det saknar betydelse hur prövningsorganet är klassificerat enligt nationell lag. Det behöver alltså inte vara en domstol. Det avgörande är i stället dess funktion. Organet måste ha en i lag grundad befogenhet att avgöra ärenden inom sitt kompetensområde, avgörandena måste vara bindande för parterna och förfarandet styras av bestämda regler. Andra faktorer av betydelse är hur ledamöterna tillsätts, vilka villkor som gäller för deras tjänstgöring och vilka garantier som finns mot påverkan utifrån. Vidare ska en domstol vara oberoende i förhållande till regeringen och till parterna i målet.27 Exempelvis har den svenska accepterats som ett sådant organ som uppfyller kraven.28 Vad gäller avgöranden från svenska domstolar kan nämnas t.ex. RÅ 2002 ref. 104 (), NJA 2002 s. 288 och RÅ 2004 ref. 122 () samt HFD 2015 ref. 6 () där man i samtliga fall kommit fram till att kraven i artikel 6.1 har uppfyllts. Vår bedömning är att prövningsorganet, med den utformning vi föreslår, uppfyller krav vad gäller dylika organ. 8.13Ersättning till prövningsorganets ledamöter Förslag: Prövningsorganets ledamöter ska få arvode. Årsarvodet för ordföranden ska uppgå till av månadsarvodet som riksdagsledamot, för övriga ledamöter till och för suppleanter till . Även nämndens sekreterare ska erhålla ett arvode vars storlek bestäms av prövningsorganet. 27Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 5:e uppl. Juridik 2015, s. 212 ff. 28Se mot , dom . Självklart ska prövningsorganets ledamöter erhålla arvode för sin arbetsinsats. Vid bestämmande av arvodets storlek och form tas med fördel ledning i vad 2012 framförde i sin framställning till rörande regleringen av nämnder. Där sägs att utgångspunkten vad gäller arvodets storlek bör vara att det ska återspegla ansvaret i befattningen och arbetsinsatsens omfattning. Vidare sägs att till dem som har en mer omfattande löpande verksamhet årsarvode bör betalas. Årsarvode bör också betalas till de ordförande och ledamöter vars arbetsbelastning typiskt sett inte varierar så mycket . Som exempel på det sistnämnda anges ordförande och ledamöter i . Eftersom vice ordförande i nämnderna, ersättare för ordförandena och suppleanter sällan behöver träda i funktion är det enligt riksdagsstyrelsen mest lämpligt att dessa endast får sammanträdesarvode.29 Vad först gäller frågan om årsarvode, sammanträdesarvode eller en kombination av de båda bör utgå är det inte säkert att prövningsorganet alltid kommer att hålla traditionella sammanträden. Som vi framför i avsnitt 8.12 bör det vara upp till prövningsorganet att bestämma hur ärendena ska beredas och handläggas. Det är därvid inte otänkbart att organet kommer att välja att i vissa fall hantera ärendena via e-post. Mot bakgrund av det anser vi det vara lämpligast att låta arvode utgå i form av årsarvode och inte sammanträdesarvode. Detta gäller även de suppleanter vi föreslår ska finnas. Att beakta vid bestämmandet av storleken på årsarvodet är att prövningsorganet kommer att ha arbetsuppgifter som har stor betydelse för allmänhetens förtroende för staten. Vi tror att arbetsbelastningen åtminstone under vissa perioder kan komma att vara rätt hög. Framför allt i anslutning till ett regeringsskifte kan det bli många ärenden som ska hanteras . Det är heller inte otänkbart att ärendehanteringen inledningsvis kommer att ta lite , både vad gäller själva bedömningarna och den praktiska hanteringen, jämfört med då prövningsorganet har hunnit arbeta upp en praxis. Vi tror också att prövningsorganet kommer att få en del frågor från statsråd och statssekreterare om vilka uppgifter som bör lämnas. Frågor av praktisk natur torde dock till stora delar 29 Se även riksdagsstyrelsens framställning till om Reglering av nämnder 2012/13:RS1. Där diskuteras bl.a. storleken på arvodet till ledamöterna och sekreterarna i de nämnder som ligger under , se s. 72 ff. kunna hanteras av prövningsorganets sekreterare. Därtill kommer den tidsfrist vi anser bör gälla för prövningsorganets prövning och som medför att prövningsorganet alltid måste stå berett att med kort varsel fatta beslut. Mot denna bakgrund bör årsarvodet för ordföranden i prövningsorganet bestämmas till av månadsarvodet som riksdagsledamot, för övriga ledamöter till och för suppleanter till . Det föreslagna arvodet är således något högre än vad som gäller för t.ex. Statsrådsarvodesnämnden.30 Som vi har anfört ovan kommer dock prövningsorganet att ägna sig åt frågor av en annan natur och komplexitet än de har att hantera. Det högre arvodet för prövningsorganets ledamöter kan också motiveras med den högre arbetsbelastning vi tror prövningsorganet kommer att få. Bestämmelser om arvodet förs lämpligen in i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ. Vad gäller arvodet till prövningsorganets sekreterare bör det överlåtas till organet att bestämma. Hållpunkter kan vara sekreterarens kompetens, verksamhetens omfattning och fördelningen av arbetsuppgifter inom prövningsorganet.31 8.14Det bör finnas en rätt till omprövning men inte till överprövning Förslag: Statsråd och statssekreterare ska ha rätt att få sina beslut omprövade av prövningsorganet. Det ska inte finnas någon rätt till överprövning av prövningsorganets beslut. Prövningsorganet ska företa en omprövning senast från det att en fullständig begäran om en omprövning föreligger. 30Årsarvodet för ordföranden är där bestämt till av månadsarvodet som riksdagsledamot och för övriga ledamöter till , se 1 a § lagen om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ. 31Se även riksdagsstyrelsens framställning till om Reglering av nämnder 2012/13:RS1, s. 77. Som en jämförelse kan nämnas att arvodet till sekreterare fastställs av nämnden. Det uppgår till och per sammanträde (arvodet ändrades ). En rätt till omprövning bör finnas I 27 § förvaltningslagen föreskrivs att myndigheter är skyldiga att ändra sina beslut om vissa förutsättningar är uppfyllda. Dessa förutsättningar är att beslutet är uppenbart oriktigt, ändringen kan ske snabbt och enkelt och ändringen inte blir till nackdel för någon enskild part. Bestämmelsen utgör dock ingen uttömmande reglering av när en myndighet får ändra ett redan fattat beslut och får inte uppfattas så att myndigheterna skulle vara förhindrade att ompröva sina beslut i andra fall.32 Enligt vår mening är en möjlighet till omprövning viktig även för det fall inte samtliga ovan nämnda förutsättningar föreligger. Bland annat underlättar en sådan möjlighet prövningsorganets praxisbildning. Vi anser därför att det bör finnas en ovillkorlig rätt för det enskilda statsrådet eller den enskilde statssekreteraren att få en omprövning av sitt beslut. Eftersom det inte är otänkbart att en begäran om en omprövning föranleds av att ärendet är komplicerat bör, liksom för den initiala anmälan, en tidsfrist gälla även för omprövningen. Fram till dess att prövningsorganet har fattat ett omprövningsbeslut bör det först fattade beslutet i frågan gälla, dvs. även för det fall prövningsorganet inte kan ge ett omprövningsbeslut från det att en fullständig anmälan om omprövning har kommit in. Det bör inte finnas någon rätt till överprövning Ytterligare en fråga att ta ställning till är om det bör finnas en rätt till överprövning av beslut fattade i enlighet med den tänkta regleringen. Vi anser att så inte bör vara fallet. Förvisso kan regleringen vara av ingripande natur för de enskilda som träffas av den. Det är dock inte säkert att en rätt till överprövning leder till en mer kompetent prövning än den prövningsorganet utför. Som bekant anser vi att prövningsorganet ska bestå av både juridisk och politisk kompetens (se avsnitt 8.12), något vi tror kan bli svårt att matcha för en eventuell överprövningsinstans. Även om ett skyndsamhetskrav skulle uppställas vid en rätt till överprövning, leder en sådan prövning också till att frågans slutliga avgörande drar 1985/86:80 s. 42. Genom att vi föreslår att det ska finnas en ovillkorlig rätt till omprövning av prövningsorganets beslut kommer det dessutom alltid att finnas möjlighet att få saken prövad igen. 8.15Ersättning bör kunna utgå till statsrådet eller statssekreteraren Förslag: Ett statsråd eller en statssekreterare som har meddelats karenstid ska ha rätt till ersättning för restriktionen. För tid då ämnesrestriktion har meddelats ska, som huvudregel, ersättning inte utgå. Om ämnesrestriktionen leder till att statsrådet eller statssekreteraren inte kan tillträda uppdraget eller anställningen eller etablera näringsverksamheten så länge restriktionen gäller, ska dock statsrådet eller statssekreteraren ha rätt till ersättning enligt samma villkor som gäller vid en meddelad karenstid. Det ska i så fall framgå av beslutet om att meddela ämnesrestriktion. Ersättningen ska utgå endast om statsrådet eller statssekreteraren inte har rätt till avgångsersättning för statsråd eller avgångsvederlag för statssekreterare. I ett sådant fall ska storleken på ersättningen för den meddelade övergångsrestriktionen motsvara det belopp som statsrådet eller statssekreteraren fick i arvode eller lön vid avgången. Ersättningen ska minskas i enlighet med vad som gäller för ett statsråds avgångsersättning respektive en statssekreterares avgångsvederlag. Ersättning bör utgå men inte alltid vid ämnesrestriktion Ett statsråd eller en statssekreterare som genom en övergångsrestriktion hindras från att påbörja ett uppdrag eller liknande kan orsakas inkomstförlust. Risken för och storleken på en sådan inkomstförlust torde vara störst om karenstid meddelas. Enligt vår mening bör statsrådet eller statssekreteraren i en sådan situation kompenseras. En meddelad ämnesrestriktion medför inte utan vidare ett hinder mot att påbörja ett nytt uppdrag. I stället innebär den att statsrådet eller statssekreteraren inte får befatta sig med vissa särskilt utpekade frågor eller områden. Att göra en uppskattning av den inkomstförlust som därvid kan komma att uppstå är i regel svårt. Dessutom torde inkomstförlusten inte bli så stor, om ens någon. Vi anser därför att det som huvudregel inte ska finnas rätt till ersättning i ett sådant fall. Det kan dock finnas situationer där en meddelad ämnesrestriktion leder till att statsrådet eller statssekreteraren inte kan tillträda uppdraget eller liknande så länge ämnesrestriktionen gäller. I ett sådant fall bör ersättning kunna utgå. I praktiken får ju ämnesrestriktionen då samma verkan som en meddelad karenstid. Hur länge och med hur mycket ersättning bör kunna utgå Vi har i avsnitt 8.8 kommit fram till att en övergångsrestriktion som längst bör kunna meddelas från det att uppdraget som statsråd eller anställningen som statssekreterare lämnas. Ersättningen bör kunna utgå . Vad gäller ersättningens storlek är det säkert så att det uppdrag eller liknande som renderar att en övergångsrestriktion meddelas är mer välbetalt än uppdraget som statsråd eller anställningen som statssekreterare. Även det motsatta förekomma. Vi anser dock att den ersättning som ska kunna utgå vid en meddelad övergångsrestriktion, för enkelhetens skull, alltid bör baseras på vad statsrådet eller statssekreteraren fick i arvode eller lön vid avgången, exklusive eventuella tillägg. Vidare bör det finnas avräkningsregler så att inte full ersättning kan erhållas om andra inkomster finns. Vi återkommer till dessa nedan. Ersättningen bör vara subsidiär i förhållande till rätten till avgångsersättning och avgångsvederlag Enligt 1 § andra stycket lagen om arvoden till statsråden m.m. och riktlinjer om avgångsersättning kan ett statsråd som lämnar sin befattning ha rätt till ersättning i form av avgångsersättning (se avsnitt 4.1.4). För statssekreterarnas del återfinns regler om s.k. avgångsvederlag i statssekreteraröverenskommelsen (se avsnitt 4.2.6). Ersättningen uppgår i båda fallen till samma belopp som statsrådet eller statssekreteraren hade i arvode eller lön vid sin avgång. För att få avgångsersättning måste stats- råden ansöka om det hos . För statssekreterarna krävs det inte någon särskild ansökan, utan regeringen beslutar regelmässigt om avgångsvederlag i samband med att statssekreteraren entledigas. I praktiken torde alla statsråd samt alla statssekreterare som inte har lämnat sin post på egen begäran också beviljas en sådan ersättning. Det finns alltså regler om ersättning för både statsråd och statssekreterare efter det att de slutat sitt ämbete. I de fall sådana regler är tillämpliga behövs det enligt vår mening inga nya regler för aktuella situationer. Avgångsersättning och avgångsvederlag är visserligen inte pensionsgrundande för tjänstepension eller sjukpenninggrundande. Skälen för detta är dunkla, och frågan kan förtjäna att omprövas.