sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen statsrådet och chefen för att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda vissa frågor om kameraövervakning. Regeringen beslutade om direktiv för utredningen (dir. 2015:125). beslutade regeringen om tilläggs- direktiv (dir. 2016:54). Genom dessa vidgades uppdraget till att avse en analys av hur regleringen i kameraövervakningslagen (2013:460) borde anpassas till ny EU-rättslig dataskyddsreglering. Biträdande tillsynschefen vid förordnades som särskild utredare . Som experter att biträda utredaren förordnades advokaten , juristen , Data- inspektionen, juristen , , utredaren , , juristen , , och rättssakkunnige , Justitie- departementet. förordnades som expert råd- mannen tillika enhetschefen , Förvaltningsrätten i . entledigades och förordnades som expert juristen , Polismyndig- heten. entledigades och förordnades som expert rättssakkunniga Ia , Justitiedeparte- mentet. anställdes rättssakkunnige som sekreterare i utredningen. anställdes hovrättsassessorn som sekreterare i utredningen och entledigades . Härmed överlämnas betänkandet En ny kamerabevakningslag, SOU 2017:55. Till betänkandet har fogats två särskilda yttranden, ett av experten och ett av experten . Med undantag av vad som framgår där har experterna ställt sig bakom utredningens bedömningar och förslag. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Förslag till kamerabevakningslag ........................................... 1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ Utredningens uppdrag och arbete................................ 2.1Utredningens uppdrag och andra utredningsuppdrag – brottsbekämpning och integritet......................... Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv....... Utredningen om tillsynen över den personliga 3.2Den generella regleringen om skydd för Definitioner och tillämpningsområde.................... 3.3.3Kameraövervakning av platser dit allmänheten 3.3.4Kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde....................................................... 3.3.6Behandling av bild- och ljudmaterial från kameraövervakning och överföring till Tystnadsplikt och utlämnande av uppgifter.......... Skadestånd, straff och överklagande, m.m. ........... 3.3.10Särskild lagstiftning om kameraövervakning Syften med och effekter av kameraövervakning ............. Kameraövervakning som brottsbekämpande åtgärd ............ Allmänt om brottsbekämpande effekter av – Kameraövervakning och brottsprevention ......... 4.2.3Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi – Verksamma insatser mot brott?................................................................ – Kameraövervakning på Stureplan och 4.3 Allmänhetens inställning till kameraövervakning ................ och integritet 2011 .................................................. Tillämpningen av kameraövervakningslagen.................. Enkäten till länsstyrelserna ..................................... Enkäten till Datainspektionen................................ Utredningens externa kontakter............................................ Särskilt om kamerautrustade drönare och ny teknik............ Den nya dataskyddsregleringen i EU ............................ Reformen av EU:s dataskyddsreglering ................................ Kameraövervakningslagen och den nya 7.1.5Särskilt om kameraövervakning med drönare och ny teknik ......................................................... 7.1.8Utrymme för svensk lagstiftning om tillståndskrav m.m. vad gäller uppgifter av allmänt intresse ................................................. Vissa definitioner och principer............................ Rättigheter för registrerade................................... 7.1.12 Rättsmedel, ansvar och sanktioner m.m.............. 7.1.13Överföring till tredjeland eller internationella 7.2.4Definitioner, principer, laglig personuppgiftsbehandling och kameraövervakning, m.m............................... Rättigheter för registrerade .................................. 7.2.7Överföring till tredjeland eller internationella Rättsmedel, ansvar och sanktioner m.m.............. 7.3Kameraövervakning som inte omfattas av Vad gäller utan särskilda bestämmelser om 8.2Kameraanvändning som omfattas av förordningen 8.3Kameraanvändning som omfattas av direktivet En ny kamerabevakningslag ...................................... En ny lag................................................................................ 9.2 Utgångspunkter för den nya lagen ...................................... Ökade möjligheter till kamerabevakning och ett förstärkt integritetsskydd......................... 10 Lagens syfte och tillämpningsområde ........................ Lagens inledande bestämmelser om syfte m.m................... Lagens materiella tillämpningsområde ................................ Lagens territoriella tillämpningsområde.............................. Undantag från lagens tillämpningsområde.......................... Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra....... Inget generellt tillståndskrav................................................ Ett tillståndskrav eller någon annan form av krav?............. Ett tillståndskrav för kamerabevakning som avses Ett tillståndskrav för kamerabevakning som faller utanför direktivet och förordningen.................................... Ett tillståndskrav för viss kamerabevakning som omfattas av förordningen ............................................. Tillståndskravet ska avse platser dit allmänheten Den närmare utformningen av tillståndskravet .................. Särskilda undantag från tillståndskravet .............................. Förutsättningarna för tillstånd............................................. Upplysning om kamerabevakning .............................. Undantag från upplysningskravet........................................ Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt .......................... Tillsyn, sanktioner och rättsmedel ............................. befogenheter, sanktioner, rättsmedel och skadestånd ................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Konsekvenser för staten ....................................... 17.2.2 Konsekvenser för kommuner och landsting ....... Konsekvenser för enskilda.................................... Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet Konsekvenser för skyddet av den personliga Konsekvenser i övrigt........................................................... Förslaget till kamerabevakningslag...................................... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Utredningens uppdrag har varit att utreda vissa frågor om kamera- övervakning enligt kameraövervakningslagen (2013:460). I uppdraget har även ingått att göra en analys av hur kameraövervakningslagen behöver anpassas till EU:s nya reglering om behandling av per- sonuppgifter. EU-regleringen består av en förordning och ett direk- tiv. Direktivet gäller för personuppgiftsbehandling hos vissa myn- digheter och andra för syften som avser bl.a. brottsbekämpning, lagföring och straffverkställighet medan förordningen omfattar annan personuppgiftsbehandling hos myndigheter och andra. Kameraöver- vakning utgör personuppgiftsbehandling och träffas därför av EU-regleringen. I direktiven till utredningen har det an- getts att en strävan bör vara att behålla huvuddragen i den nu- varande lagen. Kameraövervakningslagen tar sikte på viss kameraanvändning i samhället som sker öppet. Enligt lagen gäller som huvudregel ett krav på tillstånd för att kameraövervakning ska få ske av platser dit allmänheten har tillträde. Vidare finns ett krav på att det ska upp- lysas om kameraövervakning både vad gäller platser dit allmänheten har tillträde och vad gäller andra platser. Lagen reglerar inte s.k. hem- lig kameraövervakning, som omfattas av annan lagstiftning. I uppdraget har ingått att undersöka hur lagens tillämpnings- område förhåller sig till användning av ny teknik, såsom kamera- utrustade drönare. Vad gäller brottsbekämpning har uppdraget varit att överväga om möjligheterna till kameraövervakning på särskilt brottsutsatta platser behöver förbättras, att analysera om andra rele- vanta aktörer än brottsbekämpande myndigheter har ändamåls- enliga möjligheter till sådan övervakning och att bedöma om det finns tillräckliga möjligheter att ta hänsyn till hotbilder av mer gene- rellt slag vid tillståndsprövningen enligt lagen. Uppdraget har dess- utom innefattat bl.a. en analys av om integritetsskyddet på arbets- platser behöver förbättras. I utredningsuppdraget har inte ingått att överväga att avskaffa eller genomgripande förändra den särskilda lagstiftningen på kamera- övervakningsområdet. Uppdraget har alltså inte omfattat att helt slopa det krav på tillstånd till kamerabevakning som gäller eller att ta bort eller avsevärt begränsa den skyldighet att upplysa om kameraövervakning som finns . I uppdraget har inte heller ingått att helt undanta vissa rättssubjekt från lagstiftningens tillämp- ningsområde eller från tillståndskravet och upplysningskravet. Det har vidare inte ingått i uppdraget att överväga utvidgningar i annan lagstiftning som reglerar kameraanvändning, t.ex. att föreslå ökade möjligheter för polisen att bedriva hemlig kameraövervakning enligt eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Med anledning av den nya EU-regleringen har det ändå över- vägts varför en fortsatt särskild svensk lagstiftning på kameraöver- vakningsområdet är motiverad och prövats vilka svenska bestäm- melser som är tillåtna enligt EU-regleringen och huruvida dessa bestämmelser också är påkallade av principiella och praktiska skäl. Övervägandena har gjorts i ljuset av det beskrivna innehållet i upp- draget. Uppdraget har genomförts med beaktande av det arbete som utförts av två andra utredningar, vilka haft i uppdrag att föreslå de nya generella svenska författningar som förordningen och direk- tivet kräver. De utredningarna har föreslagit en lag som kompletterar förordningen, dataskyddslagen, och föreskrifter till denna respek- tive en lag som genomför direktivet, brottsdatalagen, och föreskrifter till denna. Vidare har kontakter skett även med andra utredningar, som på olika områden överväger vilka förändringar som EU- regleringen och de nya generella författningarna ger anledning till. Dessutom har ett flertal möten ägt rum med myndigheter och andra som berörs av de frågor som uppdraget omfattat. I betänkandet föreslås att kameraövervakningslagen ska ersättas av en ny lag, som ska heta kamerabevakningslagen. Lagen ska träda i kraft . Skälen för att en helt ny lag föreslås är följande. Den nya EU- förordningen kommer att gälla direkt i , vilket innebär att bestämmelser om kameraövervakning som upprepar eller avviker från innehållet i förordningen inte kan behållas i svensk lagstiftning annat än om förordningen lämnar utrymme för det. Många av kamera- övervakningslagens bestämmelser kan inte behållas alls eller kan inte behållas i sin nuvarande form när det gäller kameraövervakning som omfattas av förordningen. Vad gäller det nya EU-direktivet ska detta genomföras i svensk rätt. Svenska bestämmelser som om- fattar kameraövervakning som träffas av direktivet måste uppfylla direktivets krav. Kraven uppfylls dock endast delvis av kameraöver- vakningslagens bestämmelser. Vidare har en utvärdering av kamera- övervakningslagen som utredningen gjort visat att det finns vissa tillämpningssvårigheter med lagen. Sammantaget innebär detta att det krävs en stor reform av den svenska lagstiftningen på området för kameraövervakning. Som utgångspunkter för kamerabevakningslagen har slagits fast att den – jämfört med kameraövervakningslagen – bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning både för brottsbekämpande ända- mål och för andra berättigade ändamål, t.ex. ändamål som avser kamerabevakning inom jordbruk och skogsbruk samt annan närings- verksamhet, och ge ett förstärkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning, bl.a. på arbetsplatser. Kamerabevakningslagens syfte ska vara att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan be- vakning. Lagen ska endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning till skillnad mot annan behandling av person- uppgifter som omfattas av EU-regleringen. I frågor som inte regleras i lagen ska gälla antingen förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller brottsdatalagen med före- skrifter beroende på om kamerabevakningen i det enskilda fallet omfattas av förordningen eller dataskyddslagen eller av brottsdata- lagen. Kamerabevakningslagen ska ha ett förhållandevis brett tillämp- ningsområde. Med kamerabevakning ska förstås att kameror eller därmed jämförbara utrustningar, utan att manövreras på platsen, används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevakning. Med personbevakning menas att människor kan identifieras genom bevakningen. Så är t.ex. fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt. Om en människa endast av en tillfällighet kan hamna i en kameras blickfång, är det inte fråga om personbevakning. Även separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, som används för personbevakning, ska omfattas av begreppet kamerabevakning. Dessutom ska användning av separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial om- fattas. Exempel på kameraanvändning som i regel inte ska träffas av lagen är användning av handhållna kameror och kameror som på annat sätt bärs på kroppen. Lagen ska inte heller omfatta t.ex. en kamera som är placerad på vindrutan i en bil eller monterad på ett cykelstyre när användaren av kameran är i kamerans omedelbara närhet och fortlöpande styr över denna. Däremot ska lagen omfatta kameror på drönare och på eller i bussar, tågvagnar och liknande objekt förutsatt att kamerorna inte manövreras på platsen. Lagen ska också omfatta kameror som är placerade på eller inuti bygg- nader, på stolpar och på liknande geografiskt bestämda platser. Lagen ska endast gälla om de kameror eller separata ljudanord- ningar som används finns i och den som bedriver bevak- ningen är etablerad här eller i tredjeland. Vad gäller separata anord- ningar för att behandla material från sådan bevakning ska lagen gälla så länge behandlingen utförs av samma person som tagit upp materialet eller för dennes räkning. Från lagen ska undantas kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. Vidare ska hemlig kamera- övervakning undantas. Dessutom ska undantag göras för kamera- bevakning som sker i en verksamhet som omfattas av tryckfri- hetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen och kamerabevak- ning som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konst- närligt eller litterärt skapande. Sådan kameraanvändning som faller utanför lagens tillämpnings- område kan i stället omfattas av andra bestämmelser, främst bestäm- melserna i förordningen och dataskyddslagen eller bestämmelserna i brottsdatalagen. I lagen ska – i likhet med kameraövervakningslagen – finnas ett krav på att det ska lämnas upplysning om kamerabevakning. Upp- lysningskravet ska gälla oavsett vem som bedriver kamerabevak- ningen och oavsett om bevakningen avser en plats dit allmänheten har tillträde eller en annan plats. Kravet ska delvis vara strängare . Den som bedriver kamerabevakning ska genom tydlig skylt- ning eller på något annat liknande verksamt sätt lämna upplysning om bevakningen, sin identitet och sina kontaktuppgifter och kon- taktuppgifter till ett eventuellt dataskyddsombud. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen, ska en särskild upplysning lämnas om detta. Dessutom ska viss ytterligare information göras tillgänglig, t.ex. via en webbsida. Det gäller bl.a. information om ändamålet med kamerabevakningen och möjligheten att lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten och kontaktuppgifterna till den myndigheten. Från upplysningskravet ska gälla vissa undantag. Några av dessa har gällt även enligt den tidigare lagen och några är nya. De nya undantagen avser kamerabevakning som bedrivs i brådskande fall från ett luftfartyg, t.ex. en drönare. Det ena undantaget gäller när sådan bevakning bedrivs av eller Säkerhetspolisen i ett fall där det av särskild anledning finns risk för viss allvarlig brottslighet och syftet med bevakningen är att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra denna. Det andra undantaget gäller när bevakning bedrivs av eller den som är rädd- ningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor i ett fall där bevakningen är av vikt för att avvärja en hotande olycka eller begränsa verkningarna av en inträffad olycka. I enskilda fall ska dessutom tillsynsmyndigheten kunna besluta om undantag från upplysningskravet, om det finns synnerliga skäl för det. Ett sådant beslut ska kunna ändras eller återkallas vid ändrade förhållanden. Ökade möjligheter till kamerabevakning – ett begränsat tillståndskrav Kamerabevakningslagen ska – till skillnad mot kameraövervaknings- lagen – inte innehålla något generellt krav på tillstånd för att kamera- bevakning ska få ske. Inte heller ska lagen innehålla något krav på anmälan som motsvarar den gamla lagens anmälningsskyldighet. Däremot ska den nya lagen innehålla ett begränsat tillståndskrav. Eftersom en utgångspunkt för lagen är att den bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning, finns det redan av den anled- ningen skäl att ifrågasätta om det är motiverat att behålla ett all- mänt krav på tillstånd. Vidare innebär EU-regleringen att det är möjligt att upprätthålla en generell tillståndsplikt för sådan kamerabevakning som omfattas av förordningen. Förordningen tillåter endast krav på tillstånd i vissa fall. För kamerabevakning som träffas av direktivet kan däremot ett generellt sådant krav gälla. Genom att slopa dagens generella tillståndskrav och anmälnings- skyldighet kommer kamerabevakning i många verksamheter fram- över att bli tillstånds- och anmälningsfri. Därmed kan möjlig- heterna att bedriva kamerabevakning i dessa verksamheter öka. Även om andra bestämmelser ska gälla för sådan kamerabevakning kan det förutses att den svenska tillsynsmyndigheten på området, liksom svenska domstolar och ytterst , kommer att ha en mer generös syn på utrymmet för kamerabevakning än vad som gällt enligt svensk rätt. Rättsläget är helt nytt med den nya EU-regleringen. Den skiljer sig i olika delar från den unions- rättsliga reglering som fram till nu har gällt på området och legat till grund för dagens kameraövervakningslag. Exempelvis kan fler berättigade ändamål åberopas enligt den nya regleringen för att kamerabevakning ska få ske. Även det tillståndskrav som kamerabevakningslagen ska inne- hålla därför att principiella och praktiska skäl motiverar det kan förenas med ökade möjligheter till kamerabevakning. Tillstånds- förfarandet innebär en prövning enligt vissa i lagen på förhand givna kriterier, som är särskilt anpassade för de behov och de integritetsaspekter som gör sig gällande just på kamerabevaknings- området. Kriterierna kan främja att prövningen blir förutsebar och enhetlig samt att tillstånd beviljas i en större omfattning än vad som varit fallet enligt kameraövervakningslagen i motsvarande situationer. beslut i en sådan fråga ska kunna överklagas till domstol. När ett tillstånd har meddelats kan tillståndshavaren inrätta sig efter detta. Utan ett tillståndsförfarande skulle mer allmänna bestämmelser i förordningen eller de generella svenska författningarna gälla. Det skulle innebära att den som vill bedriva kamerabevakning ska göra en konsekvensbedömning av den planerade bevakningen i vissa fall och eventuellt samråda med tillsynsmyndigheten, som kan ingripa mot – t.ex. förbjuda – denna. I så fall finns det en risk för att rätts- läget kommer att vara osäkert vad gäller sådana verksamheter som tillståndskravet annars kan avse. Det finns också en risk för att rättspraxis inte utvecklas på ett sätt som säkerställer att kamerabevakning kan användas i dessa verksamheter i situa- tioner där sådan bevakning måste anses behövlig. För kamerabevakning som ska omfattas av tillståndskravet ska den nya lagen ge ökade möjligheter att få tillstånd dels genom att de intressen av kamerabevakning som ska tillmätas betydelse vid tillståndsprövningen utökas jämfört med den gamla lagen, dels genom att undantagen från tillståndskravet vidgas något jämfört med den lagen. Tillståndskravet ska gälla endast för vissa subjekt och för platser dit allmänheten har tillträde. Kravet ska gälla för myndigheter, både statliga och kommunala. Det ska också gälla för andra juridiska personer eller fysiska personer när de utför en uppgift som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning, om uppgiften avser brotts- bekämpning, lagföring, straffverkställighet, upprätthållande av allmän ordning och säkerhet eller nationell säkerhet eller om uppgiften annars är av allmänt intresse. Kravet på tillstånd till kamerabevakning ska alltså träffa samtliga myndigheter, i den mån viss bevakning som dessa bedriver inte är undantagen från kravet, och dessutom privaträttsliga subjekt som driver exempelvis skolverksamhet, kollektivtrafik, hälso- och sjuk- vård och förläggningar för asylsökande. Tillståndskravet ska däremot inte gälla t.ex. privaträttsliga subjekts kamerabevakning i butikslokaler, av medieredaktioner, av lokaler som används av religiösa samfund och av idrottsarenor. Inte heller ska det omfatta exempelvis kamerabevakning inom jordbruk och skogsbruk eller av vilt, t.ex. vid åtlar. I dessa fall ska inte heller gälla någon anmälningsskyldighet. Från kravet på tillstånd ska gälla vissa undantag som i huvudsak motsvarar undantagen från tillståndsplikten enligt kameraövervak- ningslagen. Några av den lagens undantag ska vidgas. Exempelvis undantas kamerabevakning som bedrivs under högst en månads tid av eller Säkerhetspolisen när det av särskild anled- ning finns risk för viss allvarlig brottslighet och syftet med bevak- ningen är att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra denna. Vidare ska undantas viss kamerabevakning som varit anmälningsskyldig, t.ex. bevakning i tunnelbanan. Tillstånd till kamerabevakning ska ges om intresset av sådan be- vakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Vid bedömningen av intresset av kamerabevakning ska det särskilt beaktas om bevakningen behövs för att –förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats, –förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom på en plats där det av särskild anledning finns risk för sådana angrepp, –förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar, –utöva kontrollverksamhet,