sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — I ett sådant system är det de skattskyldiga som ska lämna uppgifter till grund för skatteuttaget, vilket i det här fallet skulle innebära uppgifter om när och var ett fordon har färdats vid samtliga färder som har ägt rum . Det kan alltså handla om en mycket stor mängd detaljerade uppgifter som ska lämnas. Visserligen kan den skattskyldige ta hjälp av någon form av elektronisk lösning för att lagra och sammanställa uppgif- terna. bör den som ska lämna en deklaration ha en rimlig chans att granska uppgifterna innan de undertecknas, eftersom denne genom sitt undertecknande tar ansvar för uppgifterna och kan drabbas av en sanktion om uppgifterna inte stämmer. Det skulle enligt kommitténs mening vara mycket omständligt för de skatt- skyldiga om de måste granska och lämna så många detaljerade upp- gifter i en deklaration. Även om uppgifterna ska lämnas i samman- ställd form är det ett stort arbete att kontrollera de bakomliggande uppgifterna innan deklarationen lämnas. Att låta systemet bygga på ett deklarationsförfarande vid en differentiering på tid och rum bedöms därför inte vara rimligt. Kommittén bedömer att det är differentieringen på tid som är mest problematisk i detta avseende, men resonemangen ovan är i stor utsträckning giltiga även i det fall skatten differentieras på rum. Kommittén bedömer därför att det inte heller vid sådan differentiering är lämpligt att basera systemet på ett deklarationsförfarande. Systemet får i stället bygga på ett avläsningsförfarande, som inne- bär att myndigheten löpande samlar in information om var och när fordon framförs. Det huvudsakliga ansvaret för att ta in den infor- mation som behövs för skatteuttaget ligger på staten och inte på de skattskyldiga. De skattskyldiga har inte någon som helst skyldighet att upplysa staten om skattepliktiga händelser. Däremot ska de ha vissa andra skyldigheter, som beskrivs nedan. 5 Ansvaret för beskattningsunderlaget ligger då på staten, inte på de skattskyldiga. Detta är mycket ovanligt på skatteområdet. Dock fungerar trängselskatten på det sättet. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Även i detta system bör det krävas av de skattskyldiga att de ska föranmäla sina fordon, så att berörda myndigheter får kännedom om vilka fordon som används inom skattesystemet och vilka som är skattskyldiga för dessa. Vidare ska de skattskyldiga använda en viss teknisk utrustning i fordonet som löpande registrerar information om hur fordonet används på vägarna. Liksom i alternativ B bör informationen över- föras till en tjänsteleverantör. Tjänsteleverantören sammanställer informationen och skickar den sedan till myndigheten. Myndig- heten fastställer skatten. Det ställs här krav på de skattskyldiga att använda en certifierad satellitbaserad fordonsutrustning. Sådana utrustningar skulle kunna ges ut av tjänsteleverantörer som har ingått avtal med myndigheten. Tjänsteleverantörerna verkar alltså på uppdrag av myndigheten och lagrar information så länge som myndigheten kräver. Teoretiskt sett är det möjligt att erbjuda ruttbiljetter som ett alter- nativt förfarande, även om det skulle vara svårt att förena med differentiering av skatten med hänsyn till tid. Men för att skapa ett så enhetligt system som möjligt väljs detta bort. Således är fordons- utrustningen obligatorisk och staten ska då enligt artikel 7j.2 i Eurovinjettdirektivet se till att alla användare får tillgång till den genom rimliga administrativa och ekonomiska arrangemang. Detta påverkar kostnaderna för investeringar och drift av systemet. Kontrollerna liknar till viss del de tidigare alternativen, men här in- riktas de på att undersöka om fordonsutrustningen används korrekt. När fusk eller andra felaktiga handhavanden med utrustningen upptäcks kan åtgärder vidtas för att motverka fortsatta fel och för att vid behov rätta till felaktiga skatteuttag. Fusk eller andra fel kan Val av modell för utformning av ett vägskattesystem upptäckas genom kameraövervakning eller bemannade vägkontroller. Men även om det då visar sig att fordonsutrustningen inte funge- rade korrekt vid observationstillfället, så saknas det ändå informa- tion om hur utrustningen fungerade . Det kan därför sällan utifrån sådana enstaka observationer fastställas hur länge fusket eller felet har pågått. Det kan medföra att felaktiga skatteuttag inte kan omprövas trots att fusk eller fel har upptäckts. När skattskyldiga personer är skyldiga att lämna uppgifter till ledning för beskattningen (upplysa om skattepliktiga händelser) och det är sannolikt att de lämnade uppgifterna brister, har Skatte- verket ofta rätt att beskatta den enskilde på skäliga grunder (sköns- beskattning). Om den enskildes uppgifter uteblir eller är oriktiga tas skattetillägg ut. I ett avläsningsbaserat system är de skattskyldiga dock inte skyldiga att upplysa om skattepliktiga händelser, utan ansvaret för att samla in den informationen ligger i stället på myndig- heten. har här därför inte någon rätt att fatta sköns- mässiga beslut även om det med hänsyn till ny information skulle anses vara sannolikt att det beskattningsunderlag som tidigare samlats in är bristfälligt. Detta gör att fusk och fel behöver upp- täckas relativt omgående, så att det är möjligt att förebygga och motverka detta. Det behövs därför ständiga kontroller av den information som samlas in, i kombination med mycket omfattande kameraobservationer och vägkontroller. En differentiering på tid och rum innebär även ett ökat behov av kontroll vid vägkanten jämfört med i alternativen A och B. Det ökade behovet av kontroll beror på att det finns fler parametrar som påverkar skattebeloppet och som därmed måste gå att kon- trollera för att uppnå önskvärd efterlevnad och acceptans (se av- snitten 8.8.3 och 8.11.3). De som gör sig skyldiga till överträdelser, t.ex. inte fullgör skyl- digheten att föranmäla sig eller inte använder fordonsutrustningen korrekt, bör drabbas av någon form av ekonomisk eller annan sanktion. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Skillnaden mellan alternativ C och D är att skatten här differen- tieras också utifrån fordonskombinationens verkliga axelkonfigura- tion, vilket ställer särskilda krav bland annat på utrustning i fordo- nen och vid vägkanten. Utöver de differentieringsmöjligheter som finns i alternativ C är det i alternativ D även möjligt att differentiera skatten utifrån fordonskombinationens verkliga axelkonfiguration, det vill säga det antal axlar som en fordonskombination har vid ett visst tillfälle då den framförs på vägen. Skatten tas ut genom ett avläsningsförfarande6 En lastbil med draganordning kan framföras med eller utan släp och även ha olika släp påkopplade vid olika tillfällen. Det innebär att antalet axlar kan skifta under en och samma skatteperiod. Det skulle därför vara väldigt omständligt för den som är skattskyldig att i en deklaration behöva uppge vilka olika axelkonfigurationer som fordonskombinationen har haft vid varje färd som skett . Visserligen kan den skattskyl- dige ta hjälp av någon form av elektronisk lösning för att lagra och sammanställa uppgifterna, men den som ska lämna en deklaration bör trots allt ha en rimlig chans att granska uppgifterna innan de undertecknas eftersom denne genom sitt undertecknande tar ansvar för uppgifterna och kan drabbas av en sanktion om uppgifterna inte stämmer. Även om uppgifterna ska lämnas i sammanställd form är det ett stort arbete att kontrollera de bakomliggande uppgifterna innan deklarationen lämnas. Det är därför inte rimligt att låta 6 Ansvaret för beskattningsunderlaget ligger då på staten, inte på de skattskyldiga. Detta är mycket ovanligt på skatteområdet. Dock fungerar trängselskatten på det sättet. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem systemet bygga på ett deklarationsförfarande, utan det är i stället ett avläsningsförfarande som ska användas. Avläsningsförfarandet sker på samma sätt som i alternativ C. Precis som i föregående alternativ bör det finnas ett krav på att de skattskyldiga ska lämna föranmälan. Samma krav som i alternativ C måste ställas på den satellitbaserade fordonsutrustningen med tillägg för att utrustningen här måste kunna registrera fordonskombinationens verkliga axelkonfigura- tion. Detta kan ske på automatisk väg eller genom att föraren uppdaterar detta manuellt i ett användargränssnitt till fordonsutrustningen. Teoretiskt sett är det möjligt att erbjuda ruttbiljetter som ett alter- nativt förfarande, även om det skulle vara svårt att förena med differentiering av skatten med hänsyn till tid. Men för att skapa ett så enhetligt system som möjligt väljs detta bort. Således är fordons- utrustningen obligatorisk och staten ska se till att alla användare får tillgång till den genom rimliga administrativa och ekonomiska arrangemang. Detta påverkar kostnaderna för investeringar och drift av systemet. Kontroll- och sanktionsmöjligheterna är i princip desamma som i alternativ C, men för att det ska vara möjligt att upptäcka fusk som består i att ett felaktigt antal axlar har registrerats, måste vägkants- utrustningen kunna räkna antalet axlar på fordonskombinatio- nerna. Eftersom antalet axlar varierar ofta måste det automatiska kontrollsystemet vara mer omfattande jämfört med i alternativ C. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Skillnaden mellan alternativ D och E är att skatten här differentie- ras utifrån verklig axelvikt, vilket ställer särskilt höga krav på utrustning i fordonen och vid vägkanten. Här behöver samtliga fordon som omfattas av skatten förses med en särskild satellitbaserad fordonsutrustning. Sällananvändare och tillfälliga besökare kan alltså inte hanteras med enklare lösningar. Eftersom fordonsutrust- ningen är obligatorisk måste staten se till att alla användare får till- gång till den genom rimliga administrativa och ekonomiska arrange- mang. Det är oklart om detta alternativ är förenligt med den EU-rätts- liga regleringen gällande vägtullar. Detta utvecklas i avsnitt 9.3.8 nedan. Utöver differentiering med hänsyn till tid och rum är det i alterna- tiv E även möjligt att differentiera skatten utifrån verklig axelvikt. Hänsyn tas då till det antal axlar som ett fordon eller en fordons- kombination har vid ett visst tillfälle, och vad varje axel väger, då fordonet eller fordonskombinationen framförs på vägen. Skatten tas ut genom ett avläsningsförfarande7 Vad varje axel väger varierar beroende på hur mycket last fordonet eller kombinationen har. Detta är något som i princip förändras mellan varje färd. Det skulle vara väldigt omständligt för de skatt- skyldiga att i en deklaration uppge vad den verkliga axelvikten har varit . Dessutom kan staten förväntas behöva ha en mycket omfattande kontroll i detta system. Mot bakgrund av detta bör systemet bygga på ett avläsnings- 7 Ansvaret för beskattningsunderlaget ligger då på staten, inte på de skattskyldiga. Detta är mycket ovanligt på skatteområdet. Dock fungerar trängselskatten på det sättet. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Avläsningsförfarandet sker på samma sätt som i alter- nativ C. Det kan vara lämpligt att i likhet med de föregående alternativen ha ett föranmälningsförfarande. Fordonsutrustningen ska, utöver kraven som ställs på fordons- utrustning i föregående alternativ, kunna registrera vad varje axel väger vid varje färd. Sådan fordonsutrustning måste vara obligato- risk för att detta system ska fungera. Standardiserad fordonsutrust- ning som kan användas för sådan beskattning finns ännu inte på marknaden, utan detta skulle noga behöva utredas vidare. Eftersom skatten uteslutande kommer att tas ut genom ett system som krä- ver användning av en fordonsutrustning, så måste staten enligt arti- kel 7j.2 i Eurovinjettdirektivet se till att alla användare får tillgång till en sådan genom rimliga administrativa och ekonomiska arrange- mang. Detta påverkar i hög grad kostnaderna för investeringar och drift av systemet, eftersom fordonsutrustningen i detta fall bedöms vara betydligt dyrare än i övriga alternativ. Ruttbiljetter kan inte erbjudas Eftersom det inte är lämpligt att kräva att skattskyldiga som inte har någon fordonsutrustning för mätning av verklig axelvikt ska kunna lämna uppgift om den verkliga axelvikten i en ruttbiljett, så kan ruttbiljetter inte erbjudas i detta system. Det är troligen inte heller lämpligt att differentiera skatten på olika sätt för sällan- användare och reguljära användare. Kontroll- och sanktionsmöjligheterna är i princip desamma som i alternativen C och D, men för att det ska vara möjligt att upptäcka fusk som består i att felaktig axelvikt har registrerats måste väg- kantsutrustningen kunna räkna axlar och väga fordon. Även vid de bemannade vägkantskontrollerna behövs vägningsutrustning. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem 9.3.7Sammanfattande beskrivning av systemen Fotnot: *Bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet för de olika alternativen återfinns i bilaga 3. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Vilka system har bäst förutsättningar att återspegla skattens syften? Skatten ska enligt kommittédirektiven införas dels för att den tunga trafiken i högre grad ska bära sina samhällsekonomiska kostnader, dels för att möjliggöra ökad efterlevnadskontroll i stort bland de som utför tunga vägtransporter, dels för att möjliggöra ökad styr- ning mot mer miljöanpassade lastbilar och dels för att bidra till överflyttning av långväga godstransporter till andra trafikslag med mindre miljöpåverkan. När det gäller önskemålet om ökade möjligheter till efterlevnads- kontroll i stort på vägtransportområdet bedömer kommittén att alla fem systemalternativen uppfyller detta. Denna bedömning görs eftersom skatten, oavsett val av system, kommer att medföra nya skyldigheter för både inhemska och utländska åkare och full- görandet av dessa skyldigheter kommer att behöva kontrolleras av flera olika myndigheter och vidare finns det möjligheter till sam- ordnade kontroller. Möjligheterna till efterlevnadskontroll i stort bedöms dock öka ju mer långtgående krav som ställs på åkarna inom ramen för systemet med den avståndsbaserade skatten, i vart fall mellan alternativ A och övriga alternativ. Alternativ A bedöms nämligen i minst utsträckning kunna medföra ökade möjligheter till efterlevnadskontroll i stort på vägtransportområdet, eftersom det systemet ställer generella snarare än specifika krav på lagringen av information om väganvändningen samt att det bedöms vara svår- kontrollerat. I övrigt är dock den eventuella skillnaden mellan systemalternativen svår att bedöma när det gäller i vilken utsträck- ning önskemålet om ökade möjligheter till efterlevnadskontroll kan uppfyllas. Vidare bedömer kommittén att alla fem systemen medför att åkarna i högre grad än tidigare får bära sina samhällskostnader. Ett införande av skatten bedöms även, oavsett vilken systemutform- ning som väljs, bidra till att regeringens mål om att minska miljö- påverkan från transportsektorn kan nås. Dock har skatten olika träffsäkerhet och styrningseffekt i de olika systemen, vilket förklaras närmare nedan. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Vad innebär de olika systemen med hänsyn till den EU-rättsliga regleringen? Nivå och utformning av en svensk vägskatt styrs av EU-regler. Även hur tekniska system, avtalsförhållandanden och förfaranden kan utformas styrs av EU-regler. Samtliga alternativ utom alternativ E bedöms uppfylla de krav som ställs i Eurovinjettdirektivet, EFC-direktivet och EETS-beslutet. Till att börja med bedöms alternativ E strida mot intentionen med Euro- vinjettdirektivet, eftersom direktivet anger att skatten bör beräknas utifrån fordonens högsta tillåtna bruttovikt. Vidare listar bilaga VI i EETS-beslutet de parametrar som kan klassificera fordon . Om en avgiftsupptagare vill införa nya parametrar för klassificering av fordon ska kommissionen och övriga medlemsstater informeras om detta. Kommissionen ska hänskjuta ärendet till kommittén för elektroniska vägtullar enligt artikel 5.1 i direktiv /52/EG, som ska avge sitt yttrande , i enlighet med det förfarande som avses i artikel 5.2 i direktiv /52/EG. Alternativ E innehåller en ny parameter, verk- lig axelvikt, och skulle därför behöva informeras om den innan den kan börja användas. Vidare kan nya parametrar få stora följder för befintliga EETS-betalningsförmedlare, som måste kunna hantera alla typer av parametrar för beräkning av vägtull. I praktiken skulle alternativ E utesluta EETS-betalningsförmedlare, vilket kommissionen inte skulle godta vid införandet av ett nytt vägtullssystem. För alternativ E påverkar även Eurovinjettdirektivets krav i artikel 7j.2 kostnaderna för systemet, eftersom staten måste se till att alla användare får tillgång till den fordonsutrustning som krävs. Det sagda innebär att alternativ A–D, men inte alternativ E, är förenliga med . Uppfyller alla system kraven på pålitlighet och rättssäkerhet? Uttaget av skatt och efterlevnadskontrollen av skatten bedöms i alla fem systemen kunna uppfylla kraven på pålitlighet och rättssäker- het, utan att trafikanternas personliga integritet träds för när. Vissa skillnader i dessa avseenden finns dock mellan de olika alternativen. Enligt kommitténs mening finns det störst möjligheter att skydda den personliga integriteten i ett system som bygger på ett deklara- Val av modell för utformning av ett vägskattesystem tionsförfarande, som i alternativen A och B, eftersom den detaljerade färdvägsinformationen då som regel stannar kvar hos de skattskyl- diga, eller i vart fall hos en aktör som de skattskyldiga själva har valt. Mest negativt påverkas alltså trafikanternas personliga integritet om skatten införs i enlighet med alternativen C–E. Förutsättningarna för kontroll skiljer sig också åt mellan de olika systemen. När systemet bygger på ett deklarationsförfarande lämnar de skattskyldiga uppgifter om väganvändningen till myndig- heten, som fastställer skatten baserat på dessa uppgifter och vid behov utreder om uppgifterna stämmer. I alternativ B finns det ett elektroniskt och enhetligt underlag som kan jämföras mot de läm- nade uppgifterna och detta underlag bedöms också vara mer pålitligt än motsvarande underlag i alternativ A. När systemet i stället bygger på ett avläsningsförfarande, som i alternativen C–E, får myndigheten löpande in detaljerad information om väganvändningen. Ett löp- ande inflöde av information möjliggör löpande kontroller av infor- mationen. finns det i ett sådant system svårigheter med att upptäcka och åtgärda fusk eller andra fel i efterhand, vilket medför begränsade möjligheter att ompröva felaktiga skatteuttag. Skillna- derna i fråga om kontroll mellan deklarations- och avläsnings- baserade system beskrivs mer utförligt i avsnitt 8.4.3. Med hänsyn till det ovan sagda gör kommittén bedömningen att alternativ B har ett visst försteg framför de övriga alternativen när det gäller att kunna nå upp till kraven på pålitlighet och rättssäker- het, som trafikanternas personliga integritet bäst skyddas i det systemet. Ett deklarationsförfarande är att föredra framför ett avläsningsförfarande I avsnitt 8.4.3 redogör kommittén för de skäl som talar för och emot att låta vägskattesystemet grundas på ett deklarations- respektive ett avläsningsförfarande. Därefter gör kommittén bedömningen att ett deklarationsförfarande är att föredra som grund för ett vägskatte- system, förutsatt att det ställs specifika krav på hur och i vilken form dokumentationen ska föras. Den bedömningen sammanfaller där- med bäst med alternativ B, som ju bygger på ett deklarations- förfarande och där det finns specifika krav på att dokumentera väg- användningen i en elektronisk logg. Val av modell för utformning av ett vägskattesystem Vilka system är mest användarvänliga? Att ett skattesystem är användarvänligt kan vara viktigt för accep- tansen såväl som för efterlevnaden av systemet. Hur användar- vänligt ett skattesystem är beror bland annat på hur lätt det är att förstå och använda systemet. Detta hänger i viss mån ihop med hur de skattskyldiga informeras om skatten, vilket inte bedöms behöva skilja sig åt mellan systemalternativen. Vilka krav som ställs på de skattskyldiga har också betydelse. Ju mer långtgående krav som ställs på de skattskyldiga, desto mindre användarvänligt kan systemet antas vara, även om detta inte behö- ver stämma under alla förhållanden. De krav som ställs på de skatt- skyldiga är större i alternativ B än i alternativ A. Vidare är kraven på de skattskyldiga större i alternativ C än i alternativ B. I alternativ D och E är kraven än större, vilket beror på att den mer långtgående differentieringen i de alternativen kan kräva förarens uppmärksam- het och engagemang. Av intresse är också huruvida det finns möjlighet att anlita någon för att ta hand om de praktiska bestyren, t.ex. tjänsteleveran- törer, deklarationsombud och betalningsförmedlare. Kommittén bedömer att sådana möjligheter bör finnas för att underlätta för de skattskyldiga, oavsett val av systemutformning. Dock påverkas behovet av hjälp, liksom möjligheten att faktiskt hitta hjälp, av vilka krav som ställs på de skattskyldiga inom respektive system. Differentieringen i alternativen D och E innebär även att högre krav ställs på fordonsutrustningen och det finns därför potentiellt färre tjänsteleverantörer att välja på, vilket medför minskad valfri- het för de skattskyldiga. Detta medför sämre möjligheter att kunna använda redan monterad fordonsutrustning och då finns det för- modligen även färre möjligheter att kunna återanvända befintliga affärsrelationer. Detta är därmed förknippat med mer tidsåtgång och högre kostnader än i alternativen B och C. Skillnaden mellan alternativen B och C är förmodligen liten, men de högre kraven på fordonsutrustningen innebär förmodligen färre tjänsteleverantörer att välja mellan i alternativ C. Det bedöms alltså uppkomma en bredare marknad för t.ex. tjänsteleverantörer i alternativen A och B Val av modell för utformning av ett vägskattesystem jämfört med i alternativ C.8 I alternativ D väntas marknaden bli ännu något mindre bred, med minskad valfrihet som följd. I för- hållande till alternativ E är detta gap ännu större. Vidare kan inte EETS-betalningsförmedlare användas i alternativ E, vilket kom- mittén återkommer till. Det har också betydelse hur ofta de skattskyldiga kommer i kontakt med systemet. När sällananvändare och tillfälliga besökare kan erbjudas enklare lösningar, t.ex. i form av ruttbiljetter i alterna- tiven A och B, blir systemet mer användarvänligt för sådana skatt- skyldiga. Vidare har det betydelse för användarvänligheten när och hur man kan betala. Detta bedöms dock inte skilja sig mellan de be- skrivna systemen. Det ovan sagda innebär att alternativ A och B har ett försteg i fråga om användarvänlighet i förhållande till alternativ C och D och i synnerhet till alternativ E. Vilka system är mest flexibla och utvecklingsbara? Hur flexibelt och utvecklingsbart systemet är beror bland annat på hur lätt det kan anpassas till nya tekniska lösningar eller ytterligare differentiering. När det gäller att kunna anpassa systemet till nya tekniska lös- ningar är alternativ A allra mest flexibelt och utvecklingsbart, sam- tidigt som det är minst flexibelt och utvecklingsbart när det gäller möjligheten att införa ytterligare differentieringsgrunder. För alter- nativ E gäller snarare det omvända förhållandet, eftersom det alter- nativet är svårast att anpassa till ny teknik som differen- tieringsmöjligheterna redan är långtgående. Alternativ B är lättare att anpassa till nya tekniska lösningar än alternativen C och D, men möjligheterna till differentiering är fler i alternativen C och D än i alternativ B. Alternativ B bedöms dock kunna utvecklas till att, liksom alternativen C–E, möjliggöra differentiering av skatten 8 I synnerhet skulle utbudet av tjänsteleverantörer för de skattskyldiga bli betydligt mer begränsat om fordonsutrustningen är obligatorisk.