sou · H5B320 · 2017-03-15 00:00:00 — – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Omslag: Bilden på omslaget föreställer of Knowledge, som är placerad vid (skulptör: ). Tryck: , 2017 Till ministern för högre utbildning och forskning Genom beslut bemyndigade regeringen ministern för högre utbildning och forskning att utse en särskild utredare med uppdrag att se över hela systemet för tillträde till sådan hög- skoleutbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare samt lämna förslag till ett öppnare och enklare system (dir. 2016:24). Som särskild utredare förordnades universitetsdirektör . Som sekreterare i utredningen anställdes departementssekreterare , biträdande avdelningschef samt studerande . har varit huvudsekreterare och anställd på , har varit sekreterare och anställd på , har varit biträdande sekreterare och anställd på 40 pro- cent (perioden –). Som sekreterare anställdes kansliråd på . Som experter i utredningen förordnades studerande (), utredare (Universitets- och högskolerådet), depar- tementssekreterare (Arbetsmarknadsdepar- tementet), kansliråd (), processledare (Universitets- och högskole- rådet), departementsekreterare (Utbildningsdepar- tementet), rektor (universitets- och hög- skoleförbund), universitetsdirektör (), departementssekreterare (), undervis- ningsråd (), departementssekreterare Schierbeck (), kansliråd Per Sonnerby (), verksjurist (Universitets- kanslersämbetet) och rättssakkunnig (Utbildningsdepar- tementet). I hennes ställe förordnades från och med departementssekreterare (Kulturdeparte- mentet) som expert. Utredningen (U 2016:01) har tagit namnet . Härmed överlämnas betänkande Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till hög- skoleutbildning (SOU 2017:20). Uppdraget är därmed slutfört. 1.1Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) ......................................... 1.2Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) ......................................... 1.3Förslag till förordning om försöksverksamhet med behörighetsprov för tillträde till högskoleutbildning........... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:221) för ........................ 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:763) om högskoleintroducerande utbildning............. 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan....................................... 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1101) om högskoleutbildning som kompletterar avslutad utländsk utbildning .................................................. 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:2021) om tillträde till utbildning som leder till 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:686) om kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärarexamen............................................ 1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen..... 2.1Uppdraget att föreslå ett öppnare och enklare 2.1.1Utredningens egna utgångspunkter och Några utmaningar och tendenser .......................................... Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang ................... Den högre utbildningen i .......................................... Utbildnings- och examensstruktur........................ 3.1.2Resurstilldelning, dimensionering och Kvalitet i den högre utbildningen .......................... Den nuvarande gymnasieskolan........................... – direktiv och förslag ...... vuxenutbildning på gymnasial nivå.................. Gymnasieelevers syn på skolan och fortsatta studier......... Attityder till gymnasieskolan............................... Intresset för fortsatta studier ............................... Det livslånga lärandet ........................................................... Det nuvarande tillträdessystemet............................... Framväxten av det nuvarande systemet............................... Behörighet och urval............................................................. Grundläggande och särskild behörighet.............................. Behörig genom så kallad reell kompetens............ Undantag från behörighetsvillkor ........................ Urvalet till högskolan ........................................................... 4.4.1Fördelning av platser mellan olika Möjlighet att vikta provets delar........................... Digitalisering av högskoleprovet.......................... 4.6Hur olika grupper presterar i skolan respektive på 4.7 Av högskolan beslutade urvalsgrunder................................ 4.7.1Kartläggning av lärosätenas användning och erfarenheter av lokalt beslutade urvalsgrunder.... Sökande med utländska meriter ........................................... Bedömning av utländsk utbildning på UHR ....... Vid i övrigt likvärdiga meriter .............................................. 4.10 Särskilda tillträdesbestämmelser för vissa utbildningar...... 4.10.2 Utbildning som leder till yrkeslärarexamen......... 4.10.3 Utbildning som leder till officersexamen............ Riksdag, regering, UHR och lärosätena.............................. Synpunkter på vad som fungerar bra respektive mindre bra i dagens bestämmelser.................................................... Antagningsprocessen och tillämpning av 5.1Samordnad antagning och nationella Processen för en samordnad antagningsomgång................ Överenskommelser mellan lärosätena och UHR............... Licenstjänst och antagningssystemet NyA ......... Antagningsverksamhet på lärosätena................... Tillämpning av bestämmelserna........................................... 5.5.1Bedömningshandboken – manual för 5.5.2Tillämpningsbeslut – norm för samtliga 5.5.3Lokal tillämpning – beslut som gäller det egna Överklagande och tillsyn ..................................................... Sökande till högskolan ............................................. Identifierade utbildningar och sökande .............................. Några siffror om antagningen till Sökande och antagna till program på grundnivå ................. Sökande till program på grundnivå....................... Antagna till program på grundnivå....................... Sökande och antagna utan tidigare högskoleutbildning..... Konkurrenssituation och lägst meritvärde för antagning .. Kunskap om tillträdet till högskolan .......................... Övergripande om urvalet...................................................... Vad vet vi om betygen som urvalsinstrument?................... 7.4.1Övergången från relativa till målrelaterade 7.4.2Betygens förmåga att förutsäga Finns betygsinflation?........................................... uppföljning av betyg och studieresultat i gymnasieskolan ............................ 7.5 Vad vet vi om högskoleprovet som urvalsinstrument? 7.6Vad vet vi om ”andra särskilda prov” som Några gemensamma drag och skillnader ............................. Behörighet till högre utbildning i andra länder................... Betygens roll i tillträdet i några länder................................. 8.5Åtgärder för breddad rekrytering i samband med Ett nytt system – bedömning av vad som behöver Utgångspunkter ...............................för nya bestämmelser Överväganden .........................om vad som behöver göras Tillträde .......................................och breddad rekrytering Utredningens ......................förslag och överväganden Sammanfattning ................................................av förslaget 10.1.1 ..........................................Vägarna in i högskolan Behörighet till högskoleutbildning på grundnivå som vänder sig ........................................................till nybörjare 10.2.4Behörighetskrav för utbildning som leder till 10.2.5Konsekvenser för bestämmelserna om behörighet om ämnesbetyg införs i 10.3 Urval till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå som vänder sig till nybörjare.............................. 10.3.1 Fördelning av platser mellan olika Betyg som urvalsgrund ......................................... Lokalt beslutade urvalsgrunder ............................ 10.3.5 Vid i övrigt likvärdiga meriter .............................. 10.3.6 Urval för sökande med utländska meriter ........... 10.3.7Ändring och upphävande av 10.3.8Konsekvenser för bestämmelserna om urval om ämnesbetyg införs i gymnasieskolan ............. Ändringar i förordningar utöver högskoleförordningen.... Riksdag – regering – myndighet........................................... Uppföljning och utvärdering................................................ Genomförande av förslaget ....................................... Förberedelser inför införandet av de nya Förberedelser för UHR ........................................ 11.1.2 Förberedelser för statliga universitet och Tidsplan för genomförandet ................................................ Konsekvenser av förslaget ........................................ Problemet och vad som ska uppnås..................................... Förslag till ett öppnare och enklare tillträdessystem.......... Sammanfattning av förslaget................................. 12.2.3 Vilka som berörs av förslaget................................ Övergripande konsekvenser av förslaget............................. Konsekvenser enligt direktiven............................................ 12.4.1 Konsekvenser för olika grupper av sökande ........ 12.4.2Konsekvenser enligt principen om icke- 12.4.3Konsekvenser för statliga universitet och 12.4.4Konsekvenser för Universitets- och högskolerådet (UHR)........................................... Konsekvenser för övriga statliga myndigheter .... Konsekvenser för gymnasieskolan ....................... 12.4.7Konsekvenser för den kommunala 12.4.8 Konsekvenser för folkhögskolan.......................... Konsekvenser för företag..................................................... Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Konsekvenser för den personliga integriteten.................... Konsekvenser för möjligheterna att nå de Förslagens överensstämmelse med ................... Kostnader för staten ............................................. Finansiering av förslagen ...................................... Vissa andra konsekvenser..................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:24 ............................................... Bilaga 2 Enkätfrågor till lärosäten.................................................. Bilaga 3 Internationell utblick inom tillträdesområdet ................ Bilaga 4 Kartläggning av lokalt beslutade urvalsgrunder.............. Utredningens uppdrag och utgångspunkter Utredningens uppdrag är att göra en översyn av hela systemet för till- träde till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare. Utredningen ska lämna förslag till ett öpp- nare och enklare system. Av direktiven till utredningen framgår bland annat att huvud- vägen in i högskolan även fortsättningsvis ska vara gymnasieskolan, att det ska finnas flera vägar in i högskolan och att systemet ska möj- liggöra ett livslångt lärande. Tillträdesbestämmelserna ska inte ute- stänga någon som har förutsättningar att klara högskolestudier, de ska säkerställa att endast de som har nödvändiga kunskaper för att tillgodogöra sig utbildningen ska anses behöriga och de som har bäst förutsättningar att klara studierna ska antas när urval behöver göras. Bestämmelserna ska också sända önskvärda signaler till gymnasie- eleverna. Tillträdessystemet ska vara hållbart . Utöver dessa utgångspunkter har utredningen beslutat om några ytterligare utgångspunkter för sitt arbete: tillträdesbestämmelserna ska vara till för att lösa tillträdet till högskolan och de ska så långt som möjligt vara förankrade i forskningen. Ett av problemen med de nuvarande tillträdesbestämmelserna är att det finns bestämmelser som enbart är till för att styra beteenden hos elever i gymnasieskolan och som inte bidrar till tillträdet. Att förslagen är förankrade i forsk- ningen, där sådan finns att tillgå, är en kvalitetsfråga. Utöver detta har det varit viktigt för utredningen att göra internationella utblickar för att vidga perspektivet i diskussionerna om utformningen av ett nytt system. Ytterligare en förutsättning för utredningen har varit att tillträ- desbestämmelserna inte ska medföra att antagningen av studenter blir obefogat komplicerad och alltför administrativt tung för ansva- riga myndigheter. Behörighet och urval utgör tillträdessystemets två delar. Behörig- heten, grundläggande för all högskoleutbildning och särskild för den specifika utbildningen, anger de krav på förkunskaper som ställs. Om inte alla behöriga sökande till en utbildning kan tas emot, ska ett urval göras. Behörighet och urval fyller sålunda olika funktioner i systemet, men blandas ofta ihop. Hur tillträdesbestämmelserna utformas, fram- för allt urvalssystemet, har ett starkt signalvärde och påverkar elever i gymnasieskolan och deras val där. På motsvarande sätt påverkar gym- nasieskolan tillträdet till högskolan. Tillträdesbestämmelserna gäller för all utbildning på grundnivå som vänder sig till nybörjare, det vill säga oavsett om det är kurser eller program. De nuvarande tillträdesbestämmelserna infördes i huvudsak till antagningen till . Förutom att den grundläggande behörigheten skärptes och de särskilda behörighetskraven organise- rades på ett annat sätt, infördes så kallade meritpoäng. Meritpoäng skulle ges som ett tillägg till meritvärdet i urvalet för vissa kurser i matematik och språk som eleven hade valt i gymnasieskolan. Merit- poäng gavs också för vissa kurser som var särskilt betydelsefulla för den sökta utbildningen. De nya tillträdesbestämmelserna syftade också till att göra det svårare för sökande som i efterhand hade kom- pletterat sina betyg inom den kommunala vuxenutbildningen för att höja sitt meritvärde. Bestämmelserna har sedan de infördes förändrats vid ett flertal tillfällen. Skälen för dessa förändringar har varit dels att gymnasieskolan har förändrats, dels att bestämmelser om meritpoäng allt eftersom har införts för alla olika grupper av sökande med betyg. Tillträdesbestämmelserna har kritiserats för att vara komplexa och oöverskådliga på grund av alla ändringar och beslut som har inneburit kompensationer av olika slag för olika grupper av sökande. Från fors- karhåll har det också ifrågasatts om det är de sökande med bäst förut- sättningar att genomgå utbildningen som antas då urval behöver göras. Tillträdesbestämmelserna behöver kunna ta hänsyn till meriter hos olika grupper av sökande. Meriterna varierar beroende på när betyg har utfärdats och om betygen är från den svenska gymnasie- skolan eller från något annat land. Sökande med andra meriter än från gymnasieutbildning eller motsvarande ska också omfattas av be- stämmelserna. De flesta som har uppfyllt kraven för grund- läggande behörighet ska fortfarande anses ha sådan behörighet. Stu- denterna har därför olika förkunskaper med sig in i högskolan efter- som kraven på grundläggande behörighet har varierat . Sam- tidigt är det angeläget för det livslånga lärandet att tidigare beslut om grundläggande behörighet gäller framåt. har ett enhetligt nationellt samordnat antagningssystem, vilket innebär att universitet och högskolor bland annat gemensamt bereder hur bestämmelserna i högskoleförordningen (1993:100) och Universitets- och högskolerådets (UHR) föreskrifter ska tillämpas. Att antagningen kan genomföras på ett smidigt sätt är viktigt inte minst på grund av den volym av sökande som lärosätena har att han- tera. I antagningen till en hösttermin hanteras drygt 360 000 sökande till utbildning på grundnivå i det gemensamma systemet. Till det kommer sökande till utbildningar på avancerad nivå. Sammanlagt genomförs sju samordnade antagningsomgångar . Det bedrivs lite forskning om tillträdet i , vilket utred- ningen anser märkligt eftersom tillträdesbestämmelserna påverkar så många människor och är en viktig del av lärosätenas ekonomi. Den forskning som finns, nationellt och internationellt, visar bland annat att betygen som urvalsinstrument har den bästa förmågan att kunna förutsäga studieframgång. Men sammantaget förklarar urvalsinstru- menten bara en liten del av studieframgången. Den internationella utblick som utredningen har gjort visar att behörighetskraven i andra länder vanligtvis motsvarar en gymnasie- examen/studentexamen eller resultat från inträdesprov. Det tycks också vara relativt vanligt att man har särskilda kvoter eller vägar in för till exempel äldre studenter och minoriteter i syfte att bredda rekryteringen. När det gäller urvalet tycks det vara vanligt att läro- sätena i andra länder har en större frihet än de svenska lärosätena att utforma sina urvalsgrunder. Ofta används olika typer av antag- ningsprov och olika slags meriter vägs också samman. Utredningens bedömning av vad som behöver göras Utredningen har i sina överväganden kommit fram till att förändringar i tillträdesbestämmelserna bör kunna göras inom de befintliga ramarna för vårt nuvarande system. Utredningen anser att den viktigaste åtgärden är att rensa systemet från sådant som gör dagens system komplicerat och oöverblickbart. Att göra systemet enklare och mer överblickbart är ett mål. Därför har också en högre grad av enkelhet varit en styrande princip då olika avvägningar har behövt göras. Sådant som inte direkt fyller någon funktion för tillträdet till hög- skoleutbildning bör tas bort. Bestämmelserna måste utformas så att de kan hantera olika grupper av sökande med olika slags meriter. Det behövs även tydligare och enklare vägar in i högskolan för personer som inte har en traditionell studiebakgrund. För att undvika att vi får ett system som behöver och lagas för att kunna hantera olika grupper av sökande och meriter, förändringar i vår omvärld m.m., be- höver vi ett system som inte är alltför statiskt utan kan hantera för- ändrade förutsättningar och nya grupper framöver. Det ökar möjligheterna att göra systemet mer hållbart . Vägledande principer för förslaget har således varit enkelhet, att tillträdet ska vär- nas, att flera vägar in ger fler chanser och att det ska finnas incitament för att tillträdet blir en strategisk lärosätesfråga. Utredningen föreslår att de nya tillträdesbestämmelser i huvudsak träder i kraft och gäller för utbildning som på- börjas efter . Utredningen anser att det är viktigt att tillträdesbestämmelserna utvärderas och följs upp. UHR bör få i uppdrag att utvärdera de nya tillträdesbestämmelserna i samband med att de införs och framåt. I en sådan utvärdering bör det ingå att utvärdera effek- ter, bland annat för universitet och högskolor, gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen och de sökande. Myndigheten bör också ha i uppdrag att kontinuerligt följa upp olika delar av bestäm- melserna. Den grundläggande behörigheten definieras genom att det i högskoleförordningen (1993:100) anges hur behörigheten kan upp- nås och inte vad den består i, det vill säga vad som är minsta ge- mensamma nämnare för att kunna tillgodogöra sig en högskoleut- bildning. Utredningen föreslår att den grundläggande behörigheten i stället ska uttryckas i kompetenser. Det skulle tydliggöra vad som krävs av personer som inte kommer vägen från gymnasieskolan Det behöver också vara tydligt på vilka olika sätt de aktuella kompeten- serna kan uppnås och även det bör regleras i högskoleförordningen. Särskilt viktiga är kompetenser inom det svenska och det engelska språket, vetenskapligt förhållningssätt, förmåga att kunna belysa frågor ur flera perspektiv, problemlösningsförmåga, förmåga att kun- na dra slutsatser och argumentera för dessa samt övrig kompetens som är nödvändig för att kunna tillgodogöra sig en högskoleutbild- ning. Utredningen föreslår att UHR ska få meddela närmare före- skrifter om de nödvändiga kompetenserna. En sökande som har en avlagd högskoleförberedande examen i gymnasieskolan eller inom vuxenutbildning på gymnasial nivå ska anses uppfylla dessa krav på kompetenser. Detsamma gäller en sökande som har en avlagd yrkesexamen i gymnasieskolan eller inom vuxenutbildning på gymnasial nivå, och har god- känt betyg i de kurser i svenska eller svenska som andraspråk och engelska som krävs för en högskoleförberedande examen. Även de som har en svensk eller utländsk utbildning som motsvarar nämnda utbildningskrav ska anses uppfylla kraven på nödvändiga kompe- tenser. Grundläggande behörighet ska fortsatt även den anses ha som är bosatt i , , eller och där är be- hörig till högre utbildning. Det är angeläget att på ett effektivt sätt kunna ta till vara kompe- hos personer med arbetslivserfarenhet, annan erfarenhet eller utbildning och på så sätt underlätta det livslånga lärandet. Det behövs därför en bestämmelse som på ett annat sätt än genom dagens bedömning av reell kompetens gör det möjligt att uppfylla kraven för grundläggande behörighet. Utredningen föreslår därför att ett nationellt behörighetsprov införs för dem som inte uppfyller kraven på grundläggande behörighet genom gymnasial utbildning eller mot- svarande. I behörighetsprovet prövas en persons kompetens inom de områden som anges ovan. För att få skriva behörighetsprovet föreslår utredningen en åldersgräns . Motivet till en åldersgräns är att en person då har haft en teoretisk möjlighet att genomgå en treårig gymnasieutbildning i gymnasieskolan eller inom den kom- munala vuxenutbildningen. Provet bör utformas så att det också kan ge ett meritvärde så att målgruppen för provet även har möjlighet att delta i ett urval med en sådan merit och inte endast hänvisas till hög- skoleprovet. Behörighetsprovet ska först prövas på försök innan slut- ligt beslut fattas. Försöksverksamheten föreslås pågå . Det kommer att finnas personer som av någon anledning väljer att inte göra behörighetsprovet eller inte uppfyller ålderskravet på för att få skriva provet. För dem ska möjligheten att bli be- dömd för grundläggande behörig på reell kompetens finnas kvar. För grundläggande behörighet genom reell kompetens ska det krä- vas att den sökande genom utbildning, praktisk erfarenhet eller an- nan omständighet har fått nödvändig kompetens. Om en bedöm- ning av reell kompetens för grundläggande behörighet har gjorts genom en validering, bör det också kunna ge ett meritvärde i form av ett omdöme. Grundläggande behörighet ska också den anses ha som har upp- fyllt kraven för grundläggande behörighet enligt äldre bestämmelser. De krav på särskild behörighet som ställs ska vara helt nödvändiga för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Kraven ska också kun- na vara av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbe- reder för. Utredningen föreslår att systemet med områdesbehörig- heter avskaffas eftersom det har visat sig att systemet inte fungerar optimalt och att systemet inte är ändamålsenligt. Utredningen föreslår att UHR fastställer vilka särskilda behö- righetskrav i form av kunskaper från kurser från gymnasieskolan som ska gälla för utbildning som påbörjas på grundnivå, vänder sig till nybörjare och som leder till en yrkesexamen. UHR fastställer också de särskilda behörighetskraven för utbildning som leder till en konstnärlig examen. I stället för krav på kunskaper från kurser