sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — När möjligheten infördes motiverades det av att föräldrar kan vilja ha mer tid med barnen än vad en heltids- tjänst medger samt att syftet med regleringen var att mera varaktigt låta föräldrar och barn få tid tillsammans liksom att förkorta barns vistelsetider i barnomsorgen (prop. 1977/78:104). har andelen deltidsarbetande i totalt sett ökat något bland män och minskat något bland kvinnor (KI 2017). Deltiden kan ha olika grunder, men rätten till föräldraledig- het är bland annat beroende av ledighetens omfattning och barnets ålder. Förälderns arbetstid i relation till normalarbetstiden i branschen spelar också roll. Även förekomsten av mer generösa kollektivavtal eller anställningsavtal kan påverka villkoren. Om en heltidsarbetande förälder önskar förkorta sin arbetstid kan föräldern ta ut föräldrapenning motsvarande den arbetstidsförkortningen. En sådan större reducering av arbetstiden är möjlig till dess att rätten till föräldrapenning upphör, antingen på grund av barnets ålder, att för- äldrapenningdagarna tar slut eller att rätten av andra skäl upphör. Hur ledigheten fördelas över veckan varierar, det kan vara en generell för- kortning eller att föräldraledigheten är place- rad till . Arbetstagaren har stort inflytande över hur ledigheten och arbetstidsförkortningen ska användas, men måste förhålla sig till reglerna om att anmäla ledighet i förväg och att ledigheten kan fördelas på högst tre perioder . Viss kritik har riktats mot möjligheten att reducera arbetstiden utan att använda föräldrapenning. Invändningarna handlar i huvud- sak inte om att det saknas behov av att kunna arbeta deltid när bar- nen är små. Deltidsarbete kan vara en viktig komponent för att för- äldrar ska kunna kombinera familjeliv och arbetsliv och ger möjlighet att exempelvis begränsa förskoletiden eller tiden då barnet deltar i fritidsverksamhet. I stället är det den ojämna fördelningen av sådan deltidsledighet som har varit i fokus. Vid införandet av möjligheten att reducera arbetstiden fanns förhoppningen att en utvidgad, lagfäst rätt till tjänstledighet genom att reducera arbestiden skulle medverka till att även papporna skulle anpassa sina arbetstider så att de får mer tid att umgås med barnen (prop. 1977/78:104). Den förhoppningen realiserades inte. Kvinnor arbetar även deltid i mycket högre utsträckning än män både före och efter det att de blir föräldrar. Det är efter barnfödande som skillnaden ökar ytterligare. (SCB, ) Samband mellan längre föräldraledigheter och framtida deltidarbete har också konstaterats. Som tidigare beskrivits har långvarigt deltid- arbete stora effekter på livsinkomster och möjligheten till ekono- misk självständighet livet ut. Kvinnor riskerar hamna i ett underläge i förhållande till heltidarbetande män när det gäller relativa inkomster både barnen är små men även . Livsinkomsten sjun- ker, liksom möjligheterna till tillräcklig pension. Kvinnan riskerar också att i högre utsträckning få vårda barn när de är sjuka, utföra en större del av hem- och hushållsarbetet etc. eftersom en viss grad av specialisering sker när arbetstiden reduceras. Deltidarbete när barnen är små är ett sätt för föräldrarna att kunna kombinera familjeliv och arbetsliv. Med barn följer en an- nan total arbetsbörda, både betald och obetald, än innan, vilken kan vara svår att kombinera med heltidarbete, särskilt när barnen är små. Heltidsarbete inklusive restider kan också innebära att barnets tid i förskola eller fritids kan bli mycket lång. Föräldrarna kan därför vilja arbeta deltid för att korta tiden i förskola eller fritids eller för att hin- na och orka med den totala arbetsmängden av betalt och obetalt arbete. Ledighet på deltid kan också ses som en utväg när arbetet är krävande när det gäller arbetstider, fysisk och psykisk påfrestning etc. och föräldern behöver för återhämtning för att orka vårda barnet, delta i aktiviteter och även ha tid till samvaro. Förutom de behov som beskrivs ovan påverkar även normer kring hur män och kvinnor förväntas ta ansvar för barn och hem relativt förvärvsarbete roll för besluten att gå ned i arbetstid. Förväntningarna på hur för- äldrar förväntas agera i samband med föräldraskap kan även variera beroende på arbetsplatsförhållanden, arbetsplatskulturer och även i relation till föräldrarnas relativa positioner i yrkeslivet. Det finns ofta, utöver möjligheten till deltidsarbete, behov av flexibilitet avseende arbetstider när föräldrar ska vårda anhöriga (se t.ex. Harksey 2002; Europeiska kommissionen 2017). För de föräld- rar som inte verkar inom sektorer där flexibiliteten är stor, t.ex. ge- nom flexibla arbetstider eller möjligheter att arbeta hemifrån kan en reducering av arbetstiden vara av stor vikt för att kunna förena arbetsliv och familjeliv. Möjligheten till att enbart arbeta färre tim- mar hjälper dock oftast inte fullständigt. För föräldrar, särskilt en- samstående, kan det även vara av stor vikt att arbetade timmar inte fullständigt är bundna till vissa tider då det kan vara svårt att t.ex. ha barnomsorg på obekväm arbetstid. Möjligheten att kunna reducera sin arbetstid ger också föräldrar ett skydd från att förlora en heltidanställning. Om deltidsmöjlig- heten genom FLL upphör eller inskränks kan behovet och intresset av att söka en grundanställning på deltid komma att öka. Föräldrar kommer sannolikt även fortsatt att önska och behöva flexibilitet i arbetet när barnen är små. Om föräldrar i högre utsträckning än får en deltidanställning i grunden så medför det att föräldern inte har rätt att efter en period gå upp till heltid om han eller hon så önskar. Föräldern riskerar därmed att bli fast på en lägre anställ- ningsgrad än önskat även om behovet av deltidsarbete är temporärt. För att ha rätt att förkorta den normala arbetstiden måste föräl- derns anställning också motsvara ungefärligen vad som är normal arbetstid i branschen. Det vill säga om normal arbetstid i branschen är kan föräldern välja att låta arbetstiden uppgå om föräldern önskar reducera arbetstiden utan föräldra- penning. Om föräldern redan arbetar av normal arbetstid finns inget stöd för att reducera arbetstiden ytterligare. De föräldrar som arbetar deltid är således hänvisade till att använda föräldrapen- ningen. Bland de föräldrar som arbetar deltid är s.k. lång deltid det vanligaste, dvs. en arbetstid som omfattar mellan 20 och . Det övre intervallet motsvarar en överenskommen arbetstid som ligger något av en heltidstjänst på normalt . Det är alltså huvudsakligen de föräldrar som arbetar heltid eller nära heltid i den aktuella branschen som har möjlighet att reducera sin arbetstid med hjälp av föräldraledighetslagens bestäm- melser. Överenskommelser om annan arbetstid kan förstås ske mellan arbetstagare och arbetsgivare och föräldern kan även söka sig till annan befattning eller annan arbetsgivare där tjänsten inte är på heltid. En relativt stor andel av kvinnor som blir föräldrar har också en deltidstjänst redan innan barnafödande, särskilt i vissa branscher och yrken, och undersysselsättningen kan även vara stor inom vissa branscher (se vidare kapitel 4). Av de kvinnor och män som har barn arbetar av kvinnorna heltid, mot av männen. I SCB:s arbetskraftsundersökningar definieras heltid som en överenskommen arbetstid . sammanboende kvinnor och män med barn var den van- liga arbetade tiden, dvs. den överenskomna arbetstiden, i genomsnitt för kvinnor och för män. (SCB, ) När deltidsarbetande kvinnor och män tillfrågas om varför de arbetar deltid uppger både män och kvinnor att det är avsaknaden av heltids- tjänst som är huvudförklaringen till deltidsarbetet. För dem i befolk- ningen med hemmaboende barn som är eller äldre anger 9,1 pro- cent av männen och av kvinnorna att de arbetar deltid på grund av att de tar hand om barn. För dem med hemmaboende barn uppger av männen och av kvinnorna att de arbetar deltid på grund av de tar hand om barn. (SCB 2016b). Det framgår dock inte om föräldrarna har reducerat sin tidi- gare arbetstid eller om de har avstått från att till exempel söka heltids- arbete m.m. Det går därmed inte att från uppgifter i arbetskrafts- undersökningarna fastställa i vilken utsträckning deltidsarbetet för kvinnor består av en reducering av arbetstiden med stöd av föräldra- ledighetslagen. Nuvarande bestämmelser har dock med stor sanno- likhet bidragit till den sneda fördelningen av deltidarbete mellan män och kvinnor. Bestämmelserna är neutralt utformade, men på grund av normer och uppfattningar om föräldraskap, kvinnliga och manliga rol- ler, olika förutsättningar och kulturer på olika arbetsplatser så är det i högre utsträckning kvinnor som väljer att gå ned när barnen kom- mer, även om andelen deltidsarbetande pappor har ökat något . JA-delegationen lämnade i ett betänkande (SOU 2015:50) ett för- slag om att kvotera möjligheten att gå ned i arbetstid med stöd av FLL. Förslaget innebär att en förälder med gemensam vårdnad om ett barn ska få reducera den normala arbetstiden med högst 12,5 pro- cent eller totalt om föräldern normalt arbetar . Förslaget bygger på idén om att båda föräldrarna ska re- ducera arbetstiden och därmed ge möjlighet att exempelvis reducera barnets tid i förskola med cirka eller för att underlätta på andra sätt att förena arbetsliv och familjeliv. Det finns dock problem med en sådan lösning. En förändring av ledighetsrät- ten påverkar långtifrån alla deltidsarbetande kvinnor. Det är enbart en lösning som siktar in sig på föräldrar som har vad som ungefär- ligen motsvarar en heltidsanställning eller det övre intervallet av en lång deltid. De kvinnor som har en deltidanställning på exempelvis halvtid saknar möjlighet att reducera arbetstiden med stöd av för- äldraledighetslagen och förslaget skulle därmed inte påverka deltids- ledigheten för dem. Det kan dessutom rimligtvis vara de som arbetar kort deltid som man främst vill påverka till att öka sitt arbetsutbud. Med JA-delegationens förslag skulle de föräldrar som arbetar mellan av en heltidstjänst inom branschen på- verkas. De föräldrarna skulle inte längre ges möjlighet till reducerad arbetstid utan föräldrapenning. Det skulle även innebära att dessa föräldrar förlorar den möjlighet till inflytande över arbetstidens för- läggning som möjliggörs genom en reducering av arbetstiden med stöd av föräldraledighetslagen. Det skulle kunna innebära att behovet av att reducera arbetstiden ytterligare ökar, t.ex. genom att söka en tjänst på lägre antal timmar. Eftersom det även fortsatt är möjligt att med stöd av överens- kommelser mellan arbetstagare och arbetsgivare, eller i form av t.ex. kollektivavtal komma överens om mer generösa deltidsvillkor upp- står dessutom olika villkor för föräldrar på olika delar av arbetsmark- naden, just den situation som regeringen proposition ville undvika. Även bör utgångspunkten till stor del vara att under- lätta och ge liknande villkor för föräldrar att kombinera familjeliv och arbetsliv, oavsett arbetsmarknadssektor och anställningsform. JA-delegationens förslag medför olika utfall beroende på hus- hållets sammansättning när det gäller möjligheten till reducering av arbetstiden. Gemensam vårdnad är dock ingen garanti för att båda föräldrarna förvärvsarbetar, att de delar den faktiska vården av barnet eller kan komma överens om att gemensamt bidra till t.ex. minskade tider i förskola. Förslaget utgår dessutom ifrån att familjen består av två föräldrar som lever tillsammans och har liknande förutsättningar när det gäller möjligheten att gå ned i arbetstid. Det finns också risk för gränsdragningsproblem, fler kvinnor än män är ensamstående för- äldrar med i stort sett heltidsansvar för hemmaboende barn trots att de har gemensam vårdnad. För dessa föräldrar kan en begränsning i rätten till ledighet på deltid innebära begränsningar i möjligheten att ta ett heltidsarbete. En lägre grad än möjligheten att reducera arbets- tiden kan innebära att deltidsmöjligheterna blir för snäva och inte ger verklig flexibilitet till föräldrarna, då en reducering med innebär en enbart marginell justering av arbetstiden. En reducering under en 40-timmars- vecka kan exempelvis inte ge föräldrarna möjlighet att förlägga ledig- heten till en ledig dag . Med restider etc. ges små förutsätt- ningar till att t.ex. begränsa barnets tider i förskolan. Arbetsgivarna skulle även behöva kontrollera om arbetstagaren har delad vårdnad om barnet, eventuellt via någon form av intygande. Det kan upplevas som irrelevanta uppgifter för arbetsgivarna att samla in och hålla uppdaterade och som en onödig administrativ åtgärd. Mycket skulle vara vunnet om mäns ledighet ökade i relation till kvinnors. Detta har inte varit fallet även om en svag ökning kan observeras, särskilt i vissa sektorer. Bestämmelserna i inverkar på den ojämställda fördelningen av föräldraledighet men kan inte ensamt förklara skillnaderna eller lösa ojämställdheten på området. Andra faktorer som spelar stor roll är den könssegregerade arbetsmarkna- den, de olika villkor som gäller i olika branscher och sektorer, normer bland kvinnor och män, arbetsgivare, kollegor och i samhället i stort. Vidare är det inte klarlagt att mäns incitament till att arbeta deltid ökar enbart för att kvinnors nuvarande deltidarbete begränsas. Möjligheten till flexibilitet när det gäller arbetstider har stor bety- delse för föräldrars möjligheter att kombinera arbetsliv och familjeliv, deltidsarbete är en sådan lösning, distansarbete och flexibla arbets- tider är andra. Inflytande över arbetstiden och dess förläggning med hjälp av föräldraledighetslagen är begränsad för föräldrar som arbetar av normalarbetstiden i branschen. En- samstående föräldrar med arbetstid förlagd under obekväm arbetstid kan ha särskilt stora behov av att anpassa arbets- tidens förläggning för att t.ex. bättre harmonisera med tillgången till förskola. En utvigning av rätten att reducera arbetstiden ska vägas mot nackdelar med att ytterligare reducera arbetstiden och de nack- delar det kan ha med sig för t.ex. framförallt kvinnors ekonomiska standard . Utredningen föreslår i avsnitt 7.2 att per barn och år ska lämnas till föräldrarna för tid efter barnets treårsdag. Det ger utökade möjligheter till ledighet när barnet är äldre för för- äldrar som tidigare saknat möjlighet att spara föräldrapenning, men de innebär inte att det är möjligt att under längre perio- der gå ned i arbetstid med föräldrapenning. Därför spelar möjlig- heten att reducera arbetstiden utan föräldrapenning fortsatt en viktig roll. Andra faktorer som påverkar deltidsarbetet kan vara att arbetsgivare kan uppmuntra deltidsarbete och också i huvudsak erbjuda sådana arbetstider. Arbetsgivaren kan också marknadsföra sig mot poten- tiell arbetskraft och behålla befintlig sådan genom att erbjuda mer attraktiva villkor än de som finns i föräldraledighetslagen. Ett exem- pel är att avtala om utökade möjligheter att reducera den normala ar- betstiden. Redan vid införandet av möjligheten till reducerad arbets- tid för vård av barn fanns det överenskommelser inom det statliga området som gav anställda där en möjlighet till reducering fram till dess att barnet var (prop. 1977/78:104, s. 16). I propositionen framgår att några remissinstanser förordade en tolvårsgräns även i FLL. I propositionen motiverades åttaårsgränsen med att behoven av deltidsledighet är störst fram till det första skolåret och att deltids- ledighet kan förorsaka problem för mindre företag. Dessutom fram- hölls det som en fördel att bestämmelserna överensstämde med dem som gällde för den dåvarande möjligheten att använda särskild för- äldrapenning som också hade en åldersgräns eller den se- nare tidpunkt då barnet avslutade första skolåret. (Ibid. s. 32 f.) När möjligheten att använda föräldrapenning på hel- och deltid förlängdes i socialförsäkringsbalken till dess att barnet fyllde (prop. 2013/14:4) skedde ingen motsvarande utvigning av möjlig- heten till reducering av arbetstiden i FLL. Den uteblivna samstäm- migheten mellan de två författningarna motiverades inte särskilt. Frågan kan då ställas om hur styrande den övre åldersgränsen är för föräldrarnas deltidarbete. Det är svårt att isolera den effekten, dels eftersom barnets behov av föräldrarna förändras när det blir äldre, och därmed föräldrarnas incitament till att gå ned i arbetstid för att vårda barn, dels för att deltidarbete är så pass vanligt i sig. Deltids- arbete förekommer i hög utsträckning även när barnen är äldre. För kvinnor med hemmavarande barn var andelen som arbe- tade deltid när det yngsta barnet var 6–mellan (kvin- nor med ett hemmavarande barn) och (kvinnor med tre eller fler hemmavarande barn). Motsvarande andel för män var . När det yngsta barnet i familjen var mellan 11–var det 31–av mammorna som arbetade deltid, motsva- rande för papporna var högst . (SCB, ) Förekoms- ten av deltidarbete styrs där inte av reglerna i FLL och den sneda för- delningen mellan kvinnor och män påverkas i stället av att kvinnor i högre utsträckning än män har deltidsanställningar som överenskom- men arbetstid, har fler tillfälliga anställningar och arbetar i sektorer där deltidarbete är mer vanligt förekommande och heltidstjänster saknas. En utvidgning av bestämmelserna om deltidsledighet i FLL, i syfte att de ska överensstämma med de nu föreslagna reglerna om en tioårsgräns för uttag av föräldrapenning, skulle innebära ett tydligare regelverk för föräldrar eftersom det blir färre åldersgränser att hålla reda på. En utvidgning skulle i första hand utöka möjligheterna till deltidsarbete för föräldrar vars yngsta barn är i åldrarna 8–. finns dock skillnader i möjligheten att gå ned i arbetstid beroende på i vilken sektor föräldern arbetar. I kollektivavtal eller andra överenskommelser kan det avtalas om mer generösa möjlig- heter till reducerad arbetstid. Enligt tjänstledighetsförordningen (1984:111) som gäller för anställda vid myndigheter under reger- ingen med undantag av a ärsverken finns en rätt till förkortning av arbetstiden för vård av barn intill det skolår då barnet fyller . Med skolår menas tiden från en hösttermins början till nästa höst- termins början. Möjlighet finns även att reducera arbetstiden med mer än en fjärdedel. Det skulle även kunna övervägas att sänka den nuvarande åldersgränsen, i syfte att begränsa möjligheterna till lång- varigt deltidsarbete för framförallt kvinnor. En möjlig åldersgräns skulle kunna vara , dvs. då barnet normalt lämnar förskolan för deltagande i förskoleklass. upphör inte behovet av flexibili- tet eller av att balansera arbete och familj för att barnet börjar skolan (se vidare i avsnitt 7.2.1 och 7.2.3). Det är heller inte inom den statliga sektorn, som har mer gene- rösa regler för deltidsledighet, som deltidsarbetet är som högst, utan tvärtom. Dessutom är det vanligt för framförallt kvinnor att arbeta deltid även när barnen är äldre än (se ovan). Att notera är att i förslag till ändring av det s.k. föräldraledighetsdirektivet som publicerades (Europeiska kommissionen 2017) betonas särskilt möjligheten till flexibla arbetsformer för föräldrar som återvänder till arbetet efter föräldraledighet. Sådana möjligheter kan exempelvis inkludera redu- cerad arbetstid. Kommissionen föreslår att personkretsen som dagens förslag omfattar ska utvidgas till alla arbetstagare som har barn upp till . Sammanfattning möjligheten att reducera arbetstiden Deltidsledigheten för kvinnor och män med hemmavarande barn är ojämnt fördelad och gapet dem emellan blir större i samband med att de blir föräldrar. Mäns deltidsarbete under småbarnsåren har ökat något , men män har inte reducerat sin arbetstid i takt med att kvinnor har ökat sin vilket har bidragit till högre tidspress för föräldrar (2012). I samband med att man blir förälder för- ändras den totala arbetsbörden för föräldrarna. Betalt och obetalt ar- bete ska förenas och möjligheten att reducera arbetstiden kan ge mer tid till barn och familj, minska tidspressen och ge en större balans mellan arbetsliv och familjeliv. I syfte att få en mer jämn fördelning av föräldraledighet och föräldrapenning föreslår utredningen en helt ny modell för hur föräldrapenning kan lämnas. Möjligheten att an- vända föräldrapenning som grund för ledighet eller för att gå ned i arbetstid begränsas för barn . Mot bakgrund av ovanstå- ende resonemang och de förslag som utredningen samlat lägger fram i detta betänkande görs avvägningen att de bestämmelser som finns om möjlighet att reducera arbetstiden bör behållas intakta. Även den nuvarande åldersgränsen bör behållas. 7.4Lägstanivån inom föräldrapenningen ska tas bort Förslag: De med föräldrapenning med ersättning på lägstanivån ska slopas. Föräldrapenning på lägstanivån ska därmed avskaffas. Som en följd av detta ska de särskilda bestämmelserna om olika ersättningsnivåer för de ytterligare dagarna som tilldelas föräldrar vid flerbarnsfödsel tas bort. Föräldrapenning på lägstanivån kan lämnas till en förälder som är för- säkrad för bosättningsbaserad föräldrapenning och avser tid då för- äldrapenning inte får lämnas på sjukpenningnivån eller grundnivån. Ersättning på lägstanivån kan endast lämnas efter den 180:e dagen och motsvarar . (12 kap. 24 § socialförsäkrings- balken, förkortad SFB) Föräldrapenning på lägstanivån kan lämnas (12 kap. 39 och 40 §§ SFB). Det primära syftet med föräldrapenningen är att ge båda föräld- rarna möjlighet att kombinera förvärvsarbete med familjeliv, och det särskilt i barnets yngre åldrar eller i nära samband med en adoption, genom ersättning för inkomstförlust. När föräldrapenningdagar på lägstanivån infördes, angavs som skäl att de som vid födseln inte var försäkrade för ersättning på sjukpenningnivå fick en mycket låg er- sättning. Genom garantidagarna, som de då hette, fick alla dagersätt- ning oberoende av inkomst och tidigare förvärvsarbete. Ersättningen skulle utgöra ett väsentligt bidrag till den hemmavarande förälderns försörjning. Garantinivån skulle ses som ett allmänt grundstöd med ett fast belopp per dag. 1973:47, s. 40 f.) Garantidagarna togs bort i samband med att vårdnadsbidrag infördes. När vårdnadsbidraget slopades infördes garantidagarna på nytt med motiveringen att föräldern då skulle få en sjukpenninggrundande och pensionsgrundande inkomst med möj- lighet till sjukpenningskydd som möjligheterna att vara helt ledig från arbetet även efter det att barnet uppnått förbättrades. Redan tidigare hade det beslutats om 30 reserverade dagar för vardera föräldern och vid återinförandet av garantidagarna bestämdes att de reserverade dagarna enbart skulle vara sådana dagar som ersattes med föräldrapenning motsvarande förälderns sjukpenning. Orsaken till att inte även garantidagarna var reserverade för vardera föräldern, var att man ville motverka att återinförandet av garantidagarna skulle få en negativ effekt på pappornas uttag av föräldrapenning. Man befarade att om pappan inte ville vara föräldraledig kunde han annars bara välja att avstå . 1994/95:61, s. 31) Lägstanivådagarna har ökat i nominellt belopp från 2002 till dagens . Ersättningen för lägstanivådagarna har höjts i flera steg. Trots det är ersättningen på en för låg nivå för att tillräckligt kunna kom- pensera en majoritet av föräldrarna för sin inkomstförlust. För dem som saknar sjukpenninggrundande inkomst är ersättningen också låg om man jämför med t.ex. grundnivådagarna. Ett argument för att av- skaffa lägstanivådagarna är därmed fördelningspolitiskt – föräldra- försäkringen bör ge föräldrar reella ekonomiska möjligheter att vårda sina barn vilket inte ersättning på lägstanivå kan sägas göra. Lägsta- nivådagarna kan i stället jämföras med ett vårdnadsbidrag och där- med innebära liknande inlåsningseffekter för dem som inte har eta- blerat sig på arbetsmarknaden.