sou · H4B320 · 2017-01-01 00:00:00 — Om det som ska uppnås är frånvaro från regeringsarbetet under mer än , måste statsministern sannolikt välja att entlediga det berörda statsrådet. I det här kapitlet redogör vi för frågor av konstitutionell natur som vi ser kan dyka upp, framför allt för det fall ett statsråd medges hel frånvaro för att ta hand om sitt barn. Vissa av frågorna torde kunna aktualiseras även vid annan typ av frånvaro, men det diskuteras inte vidare här. I kapitlets första avsnitt anger vi vissa utgångspunkter som gäller för den fortsatta diskussionen (avsnitt 8.1). Därefter diskuterar vi i vart och ett av de tre följande avsnitten ansvar inför (avsnitt 8.2), misstroendeförklaring (avsnitt 8.3) samt interpellationer och frågor (avsnitt 8.4). Sedan behandlas vad som gäller för det eller de statsråd som på ena eller andra sättet ersätter det frånvarande statsrådet (avsnitt 8.5). Slutligen finns ett avsnitt om ställföreträdare för statsministern (avsnitt 8.6) och ett avsnitt om kallelse till och närvaro vid regeringssammanträden (avsnitt 8.7). Ett statsråd som har medgetts hel frånvaro från sitt uppdrag för att i stället ta hand om sitt barn deltar inte i regeringsarbetet eller i arbetet i departementet. Han eller hon är inte med och bereder eller fattar några beslut, vare sig i egenskap av medlem av regeringen eller som enskilt statsråd. Statsrådet i fråga är dock fortfarande en del av regeringen och har därmed också enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) ett ansvar i förhållande till . Därför kan alla de kontrollmedel som anges i 13 kap. RF om kontrollmakten användas för att kontrollera även ett statsråd som är helt frånvarande från sitt uppdrag. I de kommande tre avsnitten belyser vi några av dessa kontrollinstrument närmare. Enligt 13 kap. 1 § RF ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Utöver denna lagstadgade rätt att få ut handlingar från regeringen saknar utskottet särskilda rättsliga befogenheter att begära in information. Att utskottet får svar på sina skriftliga frågor och att statsråden infinner sig i utskottet till muntlig utfrågning vilar dock på konstitutionell praxis och är i överensstämmelse med principerna för kontrollmakt.1 Det är inte otänkbart att , ett statsråd är frånvarande, skulle kunna inleda en granskning av hur statsrådet har handlat före frånvaron. En fråga som inställer sig i en sådan situation är om statsrådet i fråga, för det fall utskottet kallar till utfrågning, måste infinna sig.2 Det kan konstateras att utskottet saknar rättslig befogenhet att kräva närvaro av det statsråd som kallas. Sedan den nya regeringsformen infördes har det i två fall hänt att före detta statsråd, trots önskemål, inte har infunnit sig till utfrågning. Ett sittande statsråd har dock aldrig vägrat att komma till en sådan utfrågning.3 Om ett sittande statsråd, mot all förmodan, skulle vägra infinna sig torde det statsrådet dessutom riskera att bli föremål för en misstroendeförklaring från . Risken att en kallelse till utskottet inte hörsammas av ett statsråd som har medgetts hel frånvaro tror vi därför är i det närmaste obefintlig. Det betyder att konstitutions- 1Holmberg, m.fl., Grundlagarna – Regeringsformen, successionsordningen, riksdagsordningen, 3 uppl., , , 2012, s. 582. 2Konstitutionsutskottet har låtit utvärdera frågan om ministrar och före detta ministrar bör vara formellt skyldiga att medverka i utskottets granskning av regeringen. Slutsatserna presenteras i Rapporten medverkan i granskning, Rapporter från 2015/16:RFR1. I rapporten sägs bl.a. att möjligheten att tillträdande statsråd när de tillträder gör ett åtagande att medverka i granskning också efter att de lämnat uppdraget som statsråd är tilltalande. Det bör förväntas att statsministern ställer sådana krav. Först om det skulle visa sig att den nu föreslagna lösningen inte är tillräcklig bör lagstiftning komma i fråga. Sådana nya lagregler skulle böra tas in i regeringsformen (s. 87 f.). Frågan om närvaroplikt vid utskottets utfrågningar har också diskuterats av bl.a. i hans avhandling kontroll av regeringsmakten, , 2011. Bremdal anger i avhandlingen att han har svårt att se behov av närvaroplikt (s. 277 f.). 3Rapporten medverkan i granskning, 2015/16:RFR1, s. 10. utskottets möjligheter att granska ett statsråd inte påverkas av statsrådets frånvaro för att ta hand om sitt barn. kan enligt 13 kap. 4 § RF med stöd av 175 röster förklara att ett statsråd inte har förtroende. Talmannen ska då enligt 6 kap. 7 § RF entlediga statsrådet i fråga. Några skäl för misstroendeförklaringen behöver inte anges. En misstroendeförklaring mot ett statsråd som har medgetts hel frånvaro för att ta hand om sitt barn skulle enligt vår mening kunna komma i fråga på grund av såväl statsrådets agerande innan han eller hon inleder en frånvaro som hans eller hennes agerande under frånvaron. Vad gäller det sistnämnda skulle så kunna bli fallet t.ex. om statsrådet under frånvaron agerar på ett sätt som gör att hans eller hennes lämplighet som statsråd kan sättas i fråga. En riksdagsledamot får enligt 13 kap. 5 § RF framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning. Såväl interpellationer som frågor kan komma att riktas till ett statsråd som är frånvarande. Därvid uppkommer frågan vilket statsråd som ska besvara interpellationen eller frågan. Rent konstitutionellt är det givetvis eftersträvansvärt att, så långt det är möjligt, det tillfrågade statsrådet besvarar en till honom eller henne ställd interpellation eller fråga. Enligt Statsrådsberedningens promemoria SB PM 1996:2 (reviderad ) Interpellationer, frågor, informationsstunder och fristående debatter i bör, om det inte finns särskilda skäl till något annat, en interpellation eller en fråga besvaras av det statsråd vars verksamhetsområde den hör till. Detta gäller oavsett vem interpellationen eller frågan är ställd till. I promemorian sägs också att det statsråd som tillfälligt tjänstgör som föredragande vid regeringssammanträden i ett annat statsråds frånvaro i allmänhet inte ska besvara interpellationer eller frågor i det andra statsrådets ställe.4 För såväl interpellationer som frågor gäller dock tidsfrister inom vilka de ska besvaras. En interpellation ska som huvudregel besvaras från det att den har överlämnats till statsrådet (8 kap. 4 § första stycket riksdagsordningen [2014:801]), medan en skriftlig fråga som har getts in senast ska besvaras (tilläggsbestämmelse 8.7.1 i riksdagsordningen). Om ett statsråd är helt frånvarande under annat än en , kan det bli svårt att hålla dessa tidsfrister. Enligt vår mening torde i det stora flertalet av sådana fall interpellationen eller frågan i stället kunna besvaras av det statsråd som under statsrådets frånvaro har ansvar för det område som interpellationen eller frågan hänför sig till. Som tidigare nämnts finns det dessutom en möjlighet att lämna över interpellationen eller frågan till ett annat statsråd utan någon närmare motivering. Vi anser dock att den utvägen bör användas sparsamt. Är det så att en interpellation eller fråga rör det frånvarande statsrådets person i så hög grad att ett svar bör komma från statsrådet självt, kan det finnas skäl att överväga om inte statsrådet i fråga borde besvara interpellationen eller frågan. I likhet med vad som gäller beträffande inställelse inför tror vi att risken att ett statsråd försöker använda sin frånvaro för att ta hand om sitt barn som ett sätt att undkomma interpellationer och frågor är i det närmaste obefintlig. Även i en sådan situation finns också alltid möjligheten för att besluta om en misstroendeförklaring mot statsrådet i fråga. 8.5Det ersättande statsrådets konstitutionella ansvar Ett statsråd som har medgetts frånvaro för att ta hand om sitt barn torde i det stora flertalet fall komma att ersättas av ett redan befintligt statsråd. I vissa fall kan det dock hända att ett helt nytt statsråd förordnas för att ta över antingen hela eller delar av det frånvarande statsrådets ansvarsområde. Oavsett vilket alternativ som väljs kommer det ersättande statsrådet att vara en del av regeringen och därmed enligt 1 kap. 6 § RF ha ett ansvar i förhållande till . 4 Statsrådsberedningens promemoria SB PM 1996:2 (reviderad ) Interpellationer, frågor, informationsstunder och fristående debatter i , s. 7 f. och s. 16. ersättande statsrådet får ett konstitutionellt ansvar för de beslut han eller hon bereder eller deltar i och samtliga de kontrollmedel som anges i 13 kap. RF kan användas för att kontrollera honom eller henne. Enligt 6 kap. 10 § RF kan statsministern bland de övriga statsråden utse någon att i egenskap av ställföreträdare vid förhinder för statsministern fullgöra hans eller hennes uppgifter. Det skulle således kunna uppstå en situation där statsministern har förhinder och visserligen har utsett en ställföreträdare, men ställföreträdaren är frånvarande för att ta hand om sitt barn. Av 6 kap. 10 § RF följer dock att, i en situation där även ställföreträdaren har förhinder, statsministerns uppgifter i stället fullgörs av den av de tjänstgörande statsråden som har varit statsråd längst tid. Begränsningen till tjänstgörande statsråd torde enligt vår mening innebära att ett statsråd som är ledigt inte träder i statsministerns ställe. Sägas ska att om det statsråd som utsetts som ställföreträdare för statsministern medges frånvaro för att ta hand om sitt barn annat än helt kortvarigt, det är lämpligt att förordnandet upphävs. På så vis undviks den situationen att, när statsministern har förhinder, ställföreträdaren är frånvarande för att ta hand om sitt barn. 8.7Kallelse till och närvaro vid regeringssammanträden Enligt 7 kap. 4 § RF kallar statsministern övriga statsråd till regeringssammanträde. Några formföreskrifter för kallelseförfarandet finns inte. I praktiken skickas det inte ut någon kallelse för ordinarie regeringssammanträden. Enligt vår mening kan ett statsråd som har medgetts hel frånvaro för att ta hand om sitt barn, och som kanske till och med har ersatts av ett helt nytt statsråd, välja att när som helst träda i tjänst för att närvara vid ett regeringssammanträde. I ett sådant fall får statsrådet i fråga givetvis ett konstitutionellt ansvar för de beslut han eller hon deltar i. Vad gäller själva kallelseförfarandet får ett frånvarande statsråd, i likhet med övriga statsråd, inte någon kallelse till ordinarie regeringssammanträden. Det här kapitlet innehåller en redogörelse för frågor av mer praktisk natur vi ser kan uppkomma om ett statsråd medges frånvaro eller lättnad i arbetsbördan för att ta hand om sitt barn. Liksom vad gäller de konstitutionella frågor vi redogjort för i kapitel 8 torde vissa av de praktiska frågorna kunna aktualiseras även vid annan typ av frånvaro, men det diskuteras inte vidare här. Först diskuterar vi i två avsnitt konsekvenserna för statsrådets statssekreterare (avsnitt 9.1) respektive övriga politiska stab (avsnitt 9.2). Därefter följer två avsnitt om vilka konsekvenserna skulle kunna bli för regeringens arbete (avsnitt 9.3) respektive för arbete (avsnitt 9.4). Sedan redogör vi för vilken ersättning ett statsråd skulle kunna ha rätt till i ett fall som diskuteras (avsnitt 9.5). Frågan om vilken ersättning som rent faktiskt ska ges och om dess storlek ska regleras på något sätt har vi dock behandlat i kapitlet Överväganden och förslag, avsnitt 7.8. Avslutningsvis finns ett avsnitt om andra praktiska frågor vi tror skulle kunna bli aktuella (avsnitt 9.6). 9.1Konsekvenser för statsrådets statssekreterare om statsrådet är frånvarande Statssekreterare är anställda i som chefstjänstemän. Dessutom lyder de under den s.k. statssekreteraröverenskommelsen som ingicks 1994 mellan partier. Överenskommelsen är inriktad på regeringsskiften men behandlar även statssekreterarens förmåner och skyldigheter när ett statsråd avgår av något annat skäl. Enligt överenskommelsen är en statssekreterare skyldig att begära sitt entledigande när det statsråd som han eller hon är knuten till avgår. Överenskommelsen täcker dock inte in alla situationer som kan inträffa. Exempelvis finns det inte reglerat vad som gäller för statssekreteraren när ett statsråd byter departement eller sitter kvar i sitt departement men med förändrat ansvarsområde. Våra samtal med företrädare för som arbetsgivare visar dock att sådana situationer i praktiken har lösts så att, om det har varit fråga om bara någon liten förändring av statsrådets ansvarsområde, statssekreteraren har suttit kvar. Har förändringarna i stället rört statsrådets huvudsakliga ansvarsområde, har statssekreteraren förväntats lämna in begäran om entledigande. Det finns heller inget uttalat om vad som händer med ett statsråds statssekreterare, om statsrådet är frånvarande av ett eller annat skäl. Det har förekommit att ett statsråd varit frånvarande på grund av sjukdom. blev dåvarande miljöministern, som även var departementschef, allvarligt sjuk. Han fortsatte att vara statsråd och ledamot av regeringen, men statsministern förordnade även ett nytt statsråd som i chefen för ställe skulle föredra de ärenden som hörde till . Det nya statsrådet fick ta över den befintliga politiska staben, däribland statssekreteraren. Den ordinarie miljöministern kom senare tillbaka . Uppgifterna delades då mellan honom och det nya statsrådet. Det nya statsrådet fick då ingen egen statssekreterare och till en början inte heller några egna politiska sakkunniga. Vid de samtal vi har haft med före detta statsråd och statssekreterare har det förts fram såväl försom nackdelar med en lösning där en statssekreterare, vars statsråd medges frånvaro för att ta hand om sitt barn, har kvar sin anställning och fortsätter arbeta med det statsråd som kommer i det frånvarande statsrådets ställe. Det har pekats på att en statssekreterare är ett betydelsefullt stöd för ett statsråd, inte minst om statsrådet inte har så mycket erfarenhet av de frågor han eller hon får ansvar för. Statssekreteraren är en viktig länk både mellan statsrådet och politiken och mellan statsrådet, departementet och underlydande myndigheter. Att behålla den statssekreterare som redan finns ger kontinuitet i arbetet, både utåt och internt, och underlättar arbetet för det ersättande statsrådet. har det lyfts fram att det kan upp- stå lojalitetsproblem för statssekreteraren, om statsrådet agerar på ett sätt som statssekreteraren uppfattar inte är förenligt med det frånvarande statsrådets intentioner. Därtill kommer att, eftersom statsrådet och statssekreteraren arbetar mycket nära varandra, det är viktigt att deras personliga relation fungerar väl. Ett statsråd som är helt frånvarande annat än vid enstaka regeringssammanträden har visserligen ett innehållslöst uppdrag. Formellt sett har dock han eller hon kvar sitt statsrådsuppdrag. Statssekreteraröverenskommelsen anger endast att en statssekreterare är skyldig att begära sitt entledigande när det statsråd han eller hon är knuten till avgår. Överenskommelsen ger således inget stöd för att säga att en statssekreterare måste begära sitt entledigande, för det fall det statsråd han eller hon är knuten till medges frånvaro. En sådan ordning ser vi heller inte som en lämplig lösning. En statssekreterare som redan har arbetat med de områden statsrådet får ansvar för är en stor tillgång för såväl departementet som det enskilda statsrådet och regeringen. Det är statssekreteraren som i praktiken leder arbetet i departementet. Statssekreteraren deltar också ofta i de otaliga förhandlingar av olika slag som politiken innebär och är den som svarar för att kontakterna med de myndigheter som lyder under departementet fungerar. Mot bakgrund av det sagda anser vi att huvudregeln i en situation där det statsråd statssekreteraren är knuten till medges frånvaro för att ta hand om sitt barn bör vara att statssekreteraren har kvar sin anställning och funktion. Det kan dock uppkomma situationer där man måste göra på annat sätt, vilket vi strax återkommer till. Vår uppfattning är således att en statssekreterare vars statsråd medges frånvaro för att ta hand om sitt barn bör ha kvar sin anställning. Samma bör gälla för ett befintligt statsråds statssekreterare i den situationen att det befintliga statsrådet förordnas att ta över ansvarsområdet från ett statsråd som är frånvarande för att ta hand om sitt barn. Statssekreterarna är i båda fallen fortsatt knutna till ”sitt” statsråd, men arbetar under statsrådets frånvaro från den ordinarie statsrådsposten för det statsråd som träder i hans eller hennes ställe. Om det frånvarande statsrådets ansvarsområde fördelas på mer än ett statsråd, avgörs det lämpligen från fall till fall för vilket eller vilka av dessa statsråd statssekreteraren bör arbeta. Skulle ett statsråd vilja lätta på sin arbetsbörda endast delvis, och således ha kvar ansvaret för någon eller några frågor, ser vi det som mest naturligt att den statssekreterare som är knuten till statsrådet i fråga fortsätter att arbeta för honom eller henne men kanske även för det ersättande statsrådet. Regeringen kan så klart också tillsätta en ny statssekreterare som kan biträda det eller de statsråd som har tagit över det frånvarande statsrådets ansvarsområde. En statssekreterare kan också genom ett regeringskanslibeslut flyttas till ett annat departement. Sammanfattningsvis har, och ska, regeringen ha, en vidsträckt handlingsplikt. Lösningen måste anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Att statssekreteraren har kvar sin anställning bör alltså vara en huvudregel från vilken avsteg kan behöva göras. Dessa får enligt vår mening lösas från fall till fall. Viktigt att komma ihåg i sammanhanget är att, även fast statssekreteraren är knuten till ett visst statsråd, han eller hon är en befattningshavare för hela regeringen och således har ett ansvar för genomförandet av regeringens politik som helhet. Det står givetvis också statssekreteraren fritt att när som helst välja att frånträda sitt uppdrag. I ett sådant fall, när han eller hon entledigas på egen begäran, finns dock ingen rätt till avgångsvederlag. Om regeringen tillsätter en ny statssekreterare för att biträda det eller de statsråd som har tagit över det frånvarande statsrådets ansvarsområde, torde den statssekreteraren komma att vara anställd mindre än . Avgångsvederlag enligt statssekreteraröverenskommelsen kommer därmed att betalas ut . Rent principiellt ser vi inte något hinder mot att, i en situation där statssekreteraren redan vid anställningens ingående är medveten om att anställningen bara kommer att vara för ett fåtal månader, det överenskoms med statssekreteraren om ytterligare begränsning av avgångsersättningen. 9.2Konsekvenser för statsrådets övriga politiska stab om statsrådet är frånvarande 9.2.1Det s.k. politikeravtalet och praxis Politiskt sakkunniga är anställda av och lyder under det s.k. politikeravtalet. Enligt avtalet varar en politiskt sakkunnigs anställning längst till dess att det statsråd som den politiskt sakkunniga är knuten till lämnar sin befattning. Med befattning avses den funktion statsrådet har då den sakkunnige anställs. Om ett statsråd byter departement, anses att statsrådet lämnar sin befattning, även om han eller hon omförordnas och fortsätter som statsråd med andra uppgifter.1 För det fall ett statsråd visserligen inte har bytt departement, men fått en stor förändring av sin portfölj, har det enligt de företrädare för som arbetsgivare som vi samtalat med ansetts som att statsrådet har lämnat sin ursprungliga befattning. De politiskt sakkunnigas anställningar har därvid upphört. Har det bara skett en liten förändring av statsrådets ansvarsområde, har de politiskt sakkunniga som regel stannat kvar. De facto torde olika lösningar ha förekommit. För det fall ett statsråd medges hel eller delvis frånvaro annat än vid enstaka regeringssammanträden för att ta hand om sitt barn, kan det diskuteras om inte statsrådets funktion förändras. Så torde vara fallet om statsrådet i fråga är helt frånvarande. Är han eller hon endast delvis frånvarande och behåller merparten av sitt ansvarsområde, kan dock motsatsen hävdas. Oavsett vad man anser om funktionen har ändrats eller ej, bör enligt vår mening huvudregeln även här vara att en politiskt sakkunnig vars statsråd medges hel eller delvis frånvaro ska ha kvar sin anställning. Samma bör gälla för sådana politiskt sakkunniga som är knutna till ett befintligt statsråd som förordnas att ta över ansvarsområdet från ett statsråd som är frånvarande för att ta hand om sitt barn. Liksom för statssekreterarna kan det dock uppkomma situationer där detta inte kan följas 1 Information för politiker i , handbok utgiven av , , s. 71. och de får lösas i det enskilda fallet. Eftersom en politiskt sakkunnig är mer tydligt knuten till ett statsråd än vad en statssekreterare är, ser vi att utrymmet för att låta anställningen upphöra är större än vad som gäller för statssekreterare. Vi ser inte något hinder för att en politiskt sakkunnig arbetar för flera statsråd, vilket alltså skulle kunna bli fallet om det frånvarande statsrådets frågor fördelas på flera statsråd. Hur den politiskt sakkunniges arbetsresurs då ska fördelas mellan de olika statsråden får avgöras från fall till fall. Samma gäller om statsrådet önskar lätta sin arbetsbörda endast delvis och således behåller ansvaret för vissa frågor En politisk sakkunnig har, precis som en statssekreterare, möjlighet att när som helst välja att frånträda sitt uppdrag. Eftersom han eller hon då i ett sådant fall entledigas på egen begäran finns ingen rätt till avgångsvederlag. 9.3Hur påverkas regeringens arbete? Varje statsråd är en viktig del i regeringen och ska på bästa sätt bidra till hela regeringens arbete. Är statsrådet frånvarande under annat än , säger det sig självt att han eller hon varken kan fullt ut hävda sitt eget intresseområde eller dela med sig till resten av regeringen av sina speciella kompetenser och kunskaper. Hans eller hennes ansvarsområde måste i ett sådant fall också fördelas på något eller några andra statsråd. Om ansvaret läggs på ett eller flera befintliga statsråd, är det inte säkert att dessa besitter samma kunskaper om området som det frånvarande statsrådet. Dessa statsråd har ju dessutom redan en egen portfölj. Om i stället ett nytt statsråd utses, kan statsministern visserligen välja en person som i mångt och mycket kan fylla samma funktion som det frånvarande statsrådet. Det går dock inte att komma ifrån att ett nytt statsråd behöver åtminstone en viss ”startsträcka” innan han eller hon helt kommer in i statsrådsrollen. Ett statsråds frånvaro för att ta hand om sitt barn påverkar således regeringens arbete. Återigen vill vi därför betona att det aldrig kan bli fråga om en rättighet för statsråden att vara frånvarande för att ta hand om sina barn. Det kan finnas situationer där det inte lämpar sig att ett statsråd är frånvarande, och det måste alltid vara upp till statsministern att ytterst avgöra om frånvaro för att ta hand om barn kan medges eller ej. 9.4Hur påverkas arbetet inom ? Ett statsråd är inte bara en del av regeringen utan har även en viktig roll inom ”sitt” departement. För varje departement utser statsministern ett statsråd som chef (7 kap. 1 § regeringsformen, RF). Departementschefen har vissa givna uppgifter. Exempelvis ska han eller hon föreskriva eller för särskilda fall besluta om indelningen av departementet i sakområden, chefstjänstemännens och huvudmännens uppgifter och fördelningen av arbetet mellan dem samt formerna i övrigt för verksamheten i departementet (31 § första stycket förordningen [1996:1515] med instruktion för ).