sou · H5B375 · 2017-10-11 00:00:00 — Säkerhetspolisen har visserligen under utredningsarbetet rangordnat trafik- och lokaliseringsuppgifterna, där vissa typer generellt sett har värderats högre respektive lägre än andra. Det måste dock under- strykas att lagringsskyldigheten och samtliga uppgifter som den omfattar är strängt nödvändiga i Säkerhetspolisens arbete. Det gäller inte bara i underrättelseverksamheten utan även i de förunder- sökningar som bedrivs inom kontraspionaget och kontraterrorismen (inkl. författningsskyddet). Det är visserligen en självklarhet, men för att undvika missför- stånd ska dock sägas att samtliga typer av uppgifter inte är strängt nödvändiga i varje utredning. Även om behovet varierar från ärende till ärende beroende bl.a. på vilken brottslighet det är fråga om och vilka personer som är inblandade, är lagringsskyldigheten och samtliga uppgifter den omfattar av avgörande betydelse i Säker- hetspolisens arbete med brottslighet som hotar säkerhet. Som framgick ovan har operatörerna efter av- görande i stort slutat att lagra trafik- och lokaliseringsuppgifter för brottsbekämpande ändamål. I stället raderas uppgifterna när de inte längre behövs i respektive operatörs verksamhet. Det har lett till stora problem för Säkerhetspolisen i arbetet med att skydda säker- het. Främmande makts illegala verksamhet mot har blivit svårare att bekämpa. har inte heller kunnat upprätthålla för- mågan att upptäcka terroristnätverk och förhindra terroristattentat. Den brottslighet som Säkerhetspolisen hanterar rör säker- het. I regeringens direktiv till utredaren (dir. 2017:16) anges att en särskild fråga är vilken effekt domen har på verksamhet som ligger inom ansvarsområde. Som utredaren konstaterar öppnar för något mer tillåtande regler vad gäller nationell säkerhet. Sedan avgörande har terroristhotet mot blivit än mer allvarligt, och har drabbats av ett fullbordat terroristattentat på i . Det internationella samarbetet och utbytet av uppgifter mellan brotts- bekämpande myndigheter är intensivt och ökar ständigt. I det arbetet är utbyte av information som har sin grund i elektroniska spår, dvs. trafik- och lokaliseringsuppgifter fundamental. Bl.a. genom sådana uppgifter har det gått att klarlägga svenska kopplingar till flera av de storskaliga terrorattacker som genomförts runt om i . Till det kommer att främmande makts verksamhet mot satts i fokus genom att frågor om kontraspionage och bristande säkerhetsskydd hos myndigheter och företag har uppmärk- sammats. Detta bör beaktas vid bedömningen av vilket utrymme som finns att reglera lagringsskyldigheten. För vår del saknar vi dock ett uttryckligt resonemang från utredarens sida om lagringsskyldighetens omfattning och betydelse när det gäller säkerhet. Närmare om innehållet i förslagen Vem kommunicerade med vem? Utredaren föreslår att uppgifter om vem som kommunicerade med vem inte längre ska lagras när det gäller fast telefoni (inkl. fast ip- telefoni) och meddelandehantering via fast nätanslutningspunkt (t.ex. meddelanden från en ”fast” dator). Uppgifter om vem som har haft kontakt med vem är fundamen- tala i de brottsbekämpande myndigheternas arbete med kartläggning av brottslighet, oavsett om det är fråga om förundersökning eller underrättelseverksamhet och oavsett kommunikationsmedel. Saknas de uppgifterna finns en stor risk att omständigheter missas och den vidare analysen och bedömningen får svagheter. kom- mer det inte ens att finnas skäl att begära andra trafik- och lokali- seringsuppgifter från operatörerna, eftersom det fortsatta arbetet med uppgifterna blir meningslöst. Fast ip-telefoni kommer, till skillnad från den ”vanliga” fasta tele- fonin, inte att försvinna . Säkerhetspolisen vill under- stryka att fast ip-telefoni är en modern tjänst som till stor del kan jämföras med mobil telefoni. Utvecklingen går mot att all telefoni blir ip-baserad och därmed mobil i olika avseenden. Ett och samma ip-telefoniabonnemang kan utnyttjas såväl från en fast telefon som från en mobil. Sannolikt kommer också gränsen mellan fast och mobil nät- anslutningspunkt att suddas ut eller bli diffus och medföra tolk- ningssvårigheter. Med en utökad anslutning av optofiber till både hem och företag med möjlighet att använda samma ip-telefonitjänst både hemma och på jobbet kan det konstateras att exem- pelvis telefonitjänster blir mer frikopplade från både geografisk plats och fysisk utrustning. Det skulle innebära allvarliga förluster av information för brottsbekämpningen om inte lagringsskyldigheten skulle omfatta den mest moderna typen av telefoni. Det är bl.a. på grund av det sagda förenat med en stor risk för brottsbekämpningen att göra en differentiering mellan fast och mobil telefoni, eller fast och mobil nätanslutningspunkt. Det blir svårt att överblicka följderna framöver av en sådan gränsdragning, i synnerhet på ett område som elektronisk kommunikation där den tekniska utvecklingen går mycket fort. Det kan vid en första anblick framstå som att, vid en jämförelse med andra uppgifter, borttagandet av lagringsskyldigheten för bl.a. fast telefoni inte skulle ge en särskilt stor skadlig effekt för brotts- bekämpningen. Det måste dock framhållas att det inte är ovanligt att man inom spionage- och terrorismverksamhet använder fasta tele- foner. Uppgifter kopplade till fast telefoni är fortfarande strängt nödvändiga i utredningarna och om lagringsskyldigheten begränsas kan det få mycket allvarliga konsekvenser. Inte minst kan man utgå från att de kvalificerade aktörer som finns kommer att uppmärk- samma en borttagen lagringsskyldighet och utnyttja den begräns- ningen i förmåga att utifrån nationell säkerhet förhindra, försvåra, upptäcka och utreda brott mot säkerhet. Att in- hämta historiska uppgifter för att t.ex. identifiera de agenter som underrättelseofficerare har kontakt med kommer sannolikt att för- svåras betydligt. Avslutningsvis vill vi framålla att det är positivt att utredaren föreslår att utrustningsidentitet, som är en abonnemangsuppgift, ska lagras även i fortsättningen vid mobil telefoni. IMEI-nummer och MAC-adress är mycket viktiga för att identifiera hårdvaran som används vid en kommunikation. De uppgifterna ger, på samma sätt som uppringande eller uppringt nummer, information om vem som kommunicerat med vem. När skedde kommunikationen? Utredaren föreslår att uppgifter om när kommunikationen skedde inte längre ska lagras när det gäller fast telefoni (inkl. fast ip-telefoni) och meddelandehantering via fast nätanslutningspunkt (t.ex. med- delanden från en ”fast” dator). Att få uppgift om vem som kommunicerat med vem är, som framgick, fundamentalt i brottsbekämpningen. Den kunskapen riskerar att få liten betydelse om inte kontakten kan knytas till en viss tidpunkt genom datum och spårbar tid då kommunikationen på- börjades och avslutades eller ett meddelande skickades och mottogs. Det är alltså avgörande att veta tidpunkterna för en kommunikation. Uppgifterna är viktiga pusselbitar i arbetet med att klarlägga personers kontakter, relationer och beteenden, och kan visa ”närheten” mellan personer och deras ageranden vid olika händelser. Säkerhetspolisen arbetar med att kartlägga personer som ofta är mycket skickliga på att undvika att brottsligheten upptäcks. Som exempel kommunicerar spioner och terrorister ibland genom vissa samtalsmönster. Ett missat (ej besvarat) samtal kan betyda en sak, två uppringningar och ett kort samtal något annat osv. Ett kort eller missat samtal kan vara en kodad signal om att man ska prata på annat kommunikationsmedel, ett långt samtal kan indikera att man har en närmare relation och ett samtal som sker kan peka mot att det finns en medgärningsman etc. Avsaknad av denna information skulle försvåra bedömningarna betydligt och riskera att Säkerhetspolisen, även i akuta skeden, tappar förståelsen för spioners och terroristers avsikt och förmåga. För att på ett effektivt sätt kunna lägga det pussel arbetet med säkerhet innebär, krävs alltså tillgång till detaljerade tids- angivelser för kommunikation vid alla kommunikationsmedel. Upp- gifterna är strängt nödvändiga i såväl förundersöknings- som under- rättelsearbetet, och om lagringsskyldigheten begränsas kan det få mycket allvarliga konsekvenser. Allmänt ska också nämnas något om ärenden som rör elek- troniska angrepp. Där är tidsuppgifter om en aktörs internetanvänd- ning, tillsammans med tider då ”attacker” genomförts, avgörande pusselbitar för att kunna förebygga, förhindra och utreda sådana brott med kopplingar till nationell säkerhet. Cyberhot är ett priori- terat område och uppgifter om bl.a. spårbar tid är strängt nödvändiga för att bekämpa brottsligheten. Var skedde kommunikationen? Utredaren föreslår att uppgifter om var kommunikationen skedde, dvs. lokaliseringsuppgifter, inte längre ska lagras när det gäller fast telefoni (inkl. fast ip-telefoni) och meddelandehantering via fast nätanslutningspunkt (t.ex. meddelanden från en ”fast” dator). Efter- som utredaren även föreslår att uppringandes och uppringds ip- adress inte längre ska lagras, innebär det att uppgifter om var kom- munikationen skedde inte heller kommer fram vid mobil ip-telefoni och vid meddelandehantering (t.ex. sms-, mms- och e-postmed- delanden) via mobil internetåtkomst. Även uppgifter om var en viss utrustning befann sig när kom- munikation skedde är fundamentala uppgifter i brottsbekämpningen. De är ofta avgörande i både förundersökning och underrättelse- verksamhet och kan i vissa fall vara av större värde än uppgifter om vilka som har kommunicerat med varandra. Om Säkerhetspolisen inte längre genom lokaliseringsuppgifter kan placera en person på en viss plats , kan det i många fall få mycket allvar- liga effekter i bekämpningen av brott kopplade till nationell säkerhet. Det blir mycket svårare att på olika sätt ingripa mot spioneri och terrorism, t.ex. genom att lokalisera brottsplatser, gärningsmän, ”safehouses”, vapengömmor, provsprängningsplatser m.m. Det kommer inte längre att gå att kartlägga hur en person rört sig för att t.ex. planera, rekognosera, träffa medgärningsmän, utföra brottet, gömma sig etc. Att vara hänvisad till basstationstömningar är inte tillräckligt, bl.a. eftersom det ofta är oklart vilket geografiskt område som är aktuellt. Inte minst i spioneriutredningar, där kvalificerade aktörer agerar, är rörelsemönster hos underrättelseofficerare och deras agenter av- görande uppgifter. I många fall kan tillgång till lokaliseringsuppgifter vara det enda sättet för Säkerhetspolisen att knyta personer till en viss plats . Om uppgifterna inte lagras, skulle det göra Säkerhetspolisen nästan blind i dessa ärenden. Den negativa påverkan på Säkerhetspolisens arbete mot främmande makts under- rättelseverksamhet i skulle bli mycket stor. Inom Säkerhets- polisens kontraspionageverksamhet har effekterna beskrivits som närmast oöverblickbara. I terrorutredningar händer det mycket ofta att Säkerhetspolisen får information som anger att ett visst telefonnummer eller liknande finns i och att den som använder adressen har för avsikt att, tillsammans med andra okända aktörer, genomföra attentat i eller närliggande länder. Skulle Säkerhetspolisen vid sådana tillfällen, ofta i tidskritiska skeden, inte få tillgång till historiska trafik- och lokaliseringsuppgifter för att klarlägga positioner och kontakter kan det finnas stor risk för att misstänkta hot inte kan bedömas och reduceras. Lokaliseringsuppgifter är alltså strängt nödvändiga i såväl för- undersöknings- som underrättelsearbetet. I Ds 2014:23 (s. 52) anges att polisen bedömt att uppgifterna är extremt viktiga. Vi instämmer i det. Om lagringsskyldigheten begränsas kan det få mycket allvarliga konsekvenser. För tydlighetens skull måste också sägas att lokaliseringsupp- gifter för kommunikationens slut oftast är lika viktiga som uppgifter som rör kommunikationens början, vilket utredaren också tagit med i sitt förslag rörande telefoni via mobil nätanslutningspunkt. Om uppgifter rörande kommunikationens slut inte lagras kommer ett modus att bli att spioner och terrorister startar kommunikation med andra gärningsmän för att därefter låta samtalet vara uppkopplat under t.ex. rekognosering, bevakning av tilltänkta brottsoffer, resor, möten eller andra ”konspirativa handlingar”, allt för att undgå att lämna uppgifter om positionen i samband med att brott begås eller vid ageranden som kan kopplas till brottsligheten. Uppgifter om vilken typ av kapacitet som den enskilde abonnerar på för att få internetåtkomst är också av grundläggande betydelse i sammanhanget (t.ex. fast fiber, xDSL, GPRS eller UMTS). Upp- gifterna ger nämligen indirekt tillgång till lokaliseringsinformation. Förmågan att bekämpa brottslighet kommer alltså att påverkas nega- tivt, eftersom utredaren föreslår att dessa uppgifter inte längre ska omfattas av lagringsskyldigheten (se även nedan). Hur skedde kommunikationen? Utredaren föreslår att uppgifter om hur kommunikationen skedde inte längre ska lagras när det gäller fast telefoni (inkl. fast ip-telefoni) och meddelandehantering via fast nätanslutningspunkt (t.ex. med- delanden från en ”fast” dator). Sådana uppgifter kan röra att det är fråga om talkommunikation, att ett e-postkonto har använts, att vidarekoppling har använts, att flera operatörer har varit inblandade i kommunikationen, att det finns en röstbrevlåda kopplad till abonne- manget eller att samtal inte har besvarats. Vidare föreslår utredaren att uppgifter om kapacitet för att få internetåtkomst inte längre ska lagras. Inom den brottslighet som Säkerhetspolisen bekämpar förekom- mer det ofta att personer vidarekopplar kommunikationen till andra adresser. Det är enkelt att vidarekoppla samtal till en fast telefon till en mobiltelefon eller liknande. En orsak kan vara att man vill dölja ageranden som har med brottsligheten att göra. Den enskilt största förlusten av en borttagen lagringsskyldighet skulle bli att möjlig- heten att spåra samtal som styrs till mobila telefoner upphör. Samt- liga uppgifter om kommunikationen blir ”tvättade” genom de fasta telefonerna. Det skulle innebära stora nackdelar i arbetet med att spåra de nummer som faktiskt används i kommunikationen och skulle öppna en möjlighet att komma undan brottsbekämpningen genom att fasta telefoner används som bryggor som bryter spårbar- heten i kommunikationskedjan. Det öppnas med andra ord en enkel möjlighet att dölja vem som är mottagare av ett samtal. Främmande makt som bedriver olaglig verksamhet i använder ofta olika samtalsmönster för att kommunicera, i stället för att kommunicera i klartext (se ovan). Att vidarekoppla kommuni- kation kan vara del av det. Vidarekoppling kan också användas för att dölja positionen vid ett visst tillfälle. Det förekommer dessutom ofta att gärningsmän stänger av sin telefon inför någon aktivitet som kopplas till brottsligheten. Eventuella samtal går då vidare till annan person eller till röstbrevlådan i syfte att dölja det faktiska användan- det av mobiltelefonen. En annan tjänst som är viktig att få uppgifter om är om det finns abonnemang på röstbrevlåda och när den i så fall har varit inkopplad. Innehållet i röstbrevlådan omfattas inte av lagringsskyldigheten, men uppgiften är viktig för att bedöma om man ska gå vidare med bl.a. tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. För Säkerhetspolisen är behovet av att veta vilken typ av kapacitet som den enskilde abonnerar på för att få internetåtkomst av grund- läggande betydelse (t.ex. fast fiber, xDSL, GPRS eller UMTS). Upp- gifterna ger information t.ex. om anslutningsformen är fast eller mobil, vilket i sig kan ge lokaliseringsinformation. När utredningen dessutom föreslår att lagringsskyldigheten för lokaliseringsuppgifter ska minska (se ovan), innebär borttagandet av de nu aktuella upp- gifterna en dubbel negativ effekt för brottsbekämpningen. Uppgif- terna kan också ge information om vem som är abonnent. Därutöver behövs uppgifterna vid verkställighet av hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation så att rätt teknik används. Skulle hemlig dataavläsning bli tillåten är uppgifter om kapacitet för internetåtkomst av stor betydelse för bedömningen av vilken teknik som ska användas i respektive fall. Om lagringsskyldigheten skulle tas bort kommer det att bli mycket svårare att identifiera utländska hot som verkar i . Spioner och terrorister skulle få större möjligheter till säker kom- munikation. Säkerhetspolisen kan med visshet säga att de möjlig- heter som öppnas kommer att utnyttjas av spioner och terrorister som är inblandade i brottlighet som rör säkerhet. Uppgif- terna är alltså strängt nödvändiga i såväl förundersöknings- som underrättelsearbetet. Om lagringsskyldigheten begränsas kan det få mycket allvarliga konsekvenser. Utredarens förslag innebär att lagringstiderna differentieras utifrån hur gamla uppgifter det finns ett påtagligt behov av. Han föreslår att lokaliseringsuppgifter vid samtal ska lagras . Uppgifter om internetåtkomst, förutom uppgifter som identifierar utrust- ningen där kommunikationen slutligt avskiljs, ska lagras i 10 måna- der och övriga uppgifter . Vi har ingen invändning i sig mot principen att lagringstiderna differentieras men kan konstatera att utredaren inte berör Säker- hetspolisen i sina resonemang. Brott mot nationell säkerhet, som spioneri och terrorism, är speciella till sin karaktär i den meningen att brottsligheten ofta pågår . För främmande makt kan det ta att värva en agent med tillgång till skyddsvärd information. Brottsligheten är utdragen i tiden och sker i flera steg med faser som karaktäriseras av analys, målsökning, kartläggning, närmande, vänskap, värvning och inhämt- ning av hemlig information. Även terrorism präglas av att brottsligheten är utdragen i tiden och att den sker i samverkan mellan flera. En pro- cess där en person utvecklas till en ideologiskt motiverad aktör med terroravsikt kan ta . Dessutom måste personen skaffa sig förmåga att planera och fullborda brott. Det sistnämnda innefattar både kunskap och materiel. Det är ofta inte möjligt att redan i ett inledningsskede av kart- läggningsarbetet förutse vilka trafik- och lokaliseringsuppgifter som bör inhämtas. Utredaren anger att behovet av äldre uppgifter än inte är särskilt stort i underrättelseverksamhet. Som utredaren antyder gäller det inte för Säkerhetspolisen. Trafikuppgifts- utredningen nämnde att bl.a. terroristbrott är en typ av brottslighet där mer än uppgifter behövs (SOU 2007:76 s. 173 ff.). Vi ser positivt på att utredaren föreslår att lagringstiden för vissa uppgifter ska förlängas från . Däremot ser vi, utifrån perspektivet säkerhet, allvarligt på att tiden för loka- liseringsuppgifter vid samtal ska minskas från . Vi beskrev ovan hur grundläggande uppgifter om var kommuni- kation skedde är i Säkerhetspolisens arbete. Uppgifterna är strängt nödvändiga i såväl förundersöknings- som underrättelsearbetet och om lagringsskyldigheten begränsas kan det få mycket allvarliga konsekvenser. Om utredarens förslag blir verklighet kommer inte enbart lagringsskyldigheten för lokaliseringsuppgifter att minska utan även lagringstiden. Vi är kritiska till detta. En särskild utredare ska se över bestämmelserna om skyldigheten att lagra uppgifter om elektronisk kommunikation som gäller för leverantörer av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, samt bestämmelserna om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till sådana uppgifter. Översynen ska ske i syfte att anpassa det svenska regelverket till EU- rätten såsom den uttolkats av i förhandsavgörandet i de förenade målen C-203/15 och C-698/15. Utredaren ska föreslå de förändringar som är nödvändiga för att det svenska regelverket ska vara proportionerligt och ha en ändamåls- enlig balans mellan skyddet för enskildas personliga integritet och behovet av uppgifter för att kunna förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra brott. Utredaren ska också se över rättssäkerhetsgarantierna och meka- nismerna som ska skydda den personliga integriteten när hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig eller på annat sätt samhällsfarlig brottslighet används. Uppdraget ska redovisas . Den del av uppdraget som ges med anledning av förhands- avgörande om datalagring ska delredovisas . Reglerna om datalagring och om vissa hemliga tvångsmedel behöver ses över Leverantörer av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgäng- liga elektroniska kommunikationstjänster (leverantörerna) ska enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) lagra vissa uppgifter om bl.a. telefonsamtal, internettrafik och meddelande- hantering för att uppgifterna ska kunna användas vid brottsbekämp- ning. Villkoren för de brottsbekämpande myndigheternas inhämt- ning av dessa uppgifter regleras närmare i LEK, och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kom- munikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelse- verksamhet (inhämtningslagen). har, efter en begäran om ett förhandsavgörande från Kammarrätten i , prövat om de svenska reglerna om datalagring och om tillgången till lagrade uppgifter stämmer överens med . Avgörandet klargör att svensk rätt inte stämmer överens med på ett flertal punkter. Lag- stiftningen behöver därför ses över och ändras. permanentades ett antal bestämmelser om hemliga tvångsmedel som fram till dess varit tidsbegränsade. I sam- band med uppdraget att se över frågorna om datalagring och åtkomst till lagrade uppgifter finns det även skäl att se över hur rättssäker- hetsgarantierna och mekanismerna som ska skydda den personliga integriteten när man använder dessa hemliga tvångsmedel fungerar. Uppdraget att se över den svenska datalagringsregleringen i ljuset av förhandsavgörande om datalagring Den svenska regleringen har prövats av (förenade målen C 293/12 och C 594/12) ogiltig- förklarade det s.k. datalagringsdirektivet (Europaparla- mentets och rådets direktiv /24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av all- mänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv /58/EG). Syftet med direktivet var att harmonisera medlemsstaternas bestämmelser om skyldighet att lagra vissa uppgifter om elektronisk kommuni- kation för att säkerställa att uppgifterna är tillgängliga för utredning, avslöjande och åtal av brott som medlemsstaterna anser vara allvarliga. Enligt domstolens bedömning överskred EU:s lagstiftande församlingar sina befogenheter när direktivet antogs, eftersom det inte levde upp till proportionalitetsprincipen när det gällde artik- larna 7, 8 och 52.1 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). Artikel 7 reglerar rätten till respekt för bl.a. privat- och familjelivet och artikel 8 rätten till skydd av personuppgifter. Enligt artikel 52.1 måste varje begränsning i utövandet av fri-och rättigheter som erkänns i EU-stadgan vara föreskriven i lag och vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter. Till följd av ogiltigförklaringen faller nu när det gäller datalagring för brottsbekämpning tillbaka på artikel 15.1 i Europa- parlamentets och rådets direktiv /58/EG om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kommuni- kation) (direktiv /58). Där anges närmare under vilka förutsätt- ningar medlemsstaterna får vidta åtgärder för att begränsa omfatt- ningen av de rättigheter och skyldigheter som anges i direktivet. Direktivet är inte tillämpligt på verksamheter som avser allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet och statens verksamhet på straff- rättens område (artikel 1.3).