sou · H5B381 · 2017-10-17 00:00:00 — Dessa tre frågor – bindande anmälan, oriktiga uppgifter och underlåtenhet att lämna viss informa- tion – behandlas nedan. 13.5.1Oriktiga uppgifter och underlåtenhet att lämna information De uppgifter som ska lämnas till i samband med en anmälan om planerad avverkning (14 § skogsvårdslagen) eller ansö- kan om tillstånd (15 och 27 §§ skogsvårdslagen) har till stor del karak- tären av framåtsyftande information. Anmälaren eller den som an- söker om tillstånd ska redogöra för vad denne avser att göra för att trygga återväxten av skog och tillgodose hänsynsreglerna respektive tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen samt, i före- kommande fall, rennäringens intressen. I föreskrifter framgår det att den karta/kartskiss som ska lämnas som en del av underrättelsen också ska innehålla uppgifter om de hänsynskrävande biotoper, de kulturmiljöer och kulturlämningar, de lokaler för arter samt de skyddszoner där hän- synsåtgärder för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen planeras. Precis som påpekar i sitt remissyttrande refererat ovan bör en oriktig uppgift innebära att uppgiften är oriktig när Bör lämnande av oriktig uppgift förenas med en sanktion? Uppgifter om planerad hänsyn m.m. kan till sin karak- tär svårligen vara oriktiga för lämnandet. En striktare tillämpning av kraven på en underrättelses innehåll från sida, eller andra och mer detaljerade krav på innehållet i en underrättelse med en tydligare inriktning på att be- skriva det avverkningsaktuella områdets olika värden innan avverk- ningen, skulle öka förutsättningarna för en kriminalisering. Det ligger emellertid utanför ramarna för denna utredning att analysera och lämna förslag på vad en underrättelse eller ansökan bör innehålla för uppgifter. Om en underrättelse enligt 14 § SVL görs bindande, oaktat even- tuella förändringar i kraven på vad en anmälan ska innehålla, måste det beaktas att anmälan är giltig och att det från anmälan till dess avverkningen genomförs kan uppkomma för- ändringar på det aktuella avverkningsområdet. Dessa förändringar kan i sin tur motivera andra hänsynsavvägningar vid avverkningstid- punkten än de som redovisades när anmälan lämnades in. På motsvarande sätt kan kunskaperna om det aktuella områdets värden för naturvården, kulturmiljövården eller ur social synvinkel förändras . Oregistrerade kulturlämningar, förekomst av hän- synskrävande arter, hålträd etc. är exempel på företeelser som kan upptäckas så sent som under själva avverkningen och som kan moti- vera andra hänsynsavvägningar än de som har redovisats i en bind- ande anmälan. Bestämmelser som gör en avverkningsanmälan bindande måste rimligen följas av mer detaljerade krav på vad en sådan anmälan ska innehålla. Detta kommer i sin tur troligen att resultera i att en större del av den planering som föregår en avverkning måste göras innan anmälan lämnas in. En fördel med detta kan vara att kunska- perna om det aktuella områdets värden är större vid anmälningstill- fället än om detaljplaneringen görs närmare själva avverkningstid- punkten. Detta innebär i sin tur att det finns mer information om det aktuella området som kan inkluderas i en anmälan och ligga till grund för tillsyn. Mer detaljerad avverkningsplaner- ing före anmälan kan emellertid inte anses utesluta ett behov av att Bör lämnande av oriktig uppgift förenas med en sanktion? kunna göra vissa hänsynsanpassningar så sent som under själva av- verkningen. Övervägande skäl talar således emot att göra anmälan bindande i enlighet med Miljömålsberedningens förslag. Sammantaget är utredarens bedömning att de förhållandevis be- gränsade krav på innehållet i de uppgifter som ska lämnas till Skogs- styrelsen i en anmälan eller ansökan och den huvudsakliga inrikt- ningen på en översiktlig beskrivning av planerade åtgärder, inte lämpar sig för en kriminalisering i linje med den som finns i miljö- balken om försvårande av miljökontroll. 14 Tillgång till rättslig prövning I utredningens uppdrag ingår att identifiera behov av att tydliggöra bestämmelserna om överklagande i skogsvårdslagen mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i det s.k. Änokmålet (HFD 2014 ref. 8). Utredaren ska även analysera om Århuskonven- tionen innebär att allmänheten bör ha en rätt till överprövning när det gäller beslut och ställningstagande att inte fatta beslut med anledning av underrättelser enligt 14 § skogsvårdslagen. Om så bedöms vara fallet ska det utredas hur det kan säkerställas att allmänheten får kännedom om beslut och ställ- ningstaganden. Utgångspunkten för en eventuell utvidgning av klago- rätten ska vara att sexveckorsfristen inte förlängs i de fall ingen över- klagar. 14.2Skogsvårdslagens regler om överklagande beslut enligt skogsvårdslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kam- marrätten (40 § skogsvårdslagen). får överklaga beslut i fall som avses i 25 § andra stycket (40 § andra stycket skogsvårdslagen). Dessa fall avser beslut om undantag från kravet på att bevara ädellövskog. Förutom denna regel innehåller inte skogsvårdslagen några särskilda bestämmelser om vem som har rätt att överklaga ett beslut. Eftersom skogsvårdslagen inte innehåller regler om vem eller vilka som får överklaga ett beslut, gäller i stället den allmänna regeln i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt denna bestämmelse får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller Tillgång till rättslig prövning henne emot och beslutet kan överklagas. Bestämmelsen i förvalt- ningslagen ger enbart en allmän vägledning för vem som har rätt att överklaga ett beslut. För bedömningen av klagorätten måste därför de principer som har dragits upp genom domstolspraxis tillämpas. För klagorätt krävs även att det är fråga om ett överklagbart be- slut. Vilka beslut som är överklagbara anges ofta i specialförfatt- ningar. I skogsvårdslagen finns ingen uttömmande uppräkning av vilka beslut som kan överklagas utan det anges endast att Skogs- styrelsens beslut enligt lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas. Vad som kan vara ett överklagbart beslut får därför avgöras med ledning av praxis. Frågan om vad som utgör ett överklagbart beslut behandlas i förarbetena till den nya förvaltningslag som börjar gälla den 1 juli 2018.1 I 41 § förvaltningslagen (2017:900) anges att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Det är en bestämmelse som ger uttryck för de principer som kommit till uttryck genom Högsta förvaltningsdom- stolens praxis och som innebär att det är ett besluts faktiska verk- ningar som är avgörande för bedömningen av beslutets överklag- barhet.2 Detta innebär att det ges ett uttryckligt lagstöd för att tiller- känna ett beslut överklagbarhet, trots att det saknar egentliga rätts- verkningar, om beslutet har utformats på ett sätt som kan leda till att det ändå får konsekvenser enligt sitt innehåll. Ett beslut om ”råd”, ”rekommendationer” eller liknande – som det i normalfallet är fri- villigt att följa – är alltså överklagbart om beslutet har fått eller kan antas få faktiska konsekvenser.3 Frågan om överklagbarhet anses normalt gå före frågan om klago- rätten. Först måste således avgöras om det finns ett överklagbart beslut, och sedan avgörs vem som kan överklaga detta beslut. 2016/17:180. 2016/17:180, 2. 2016/17:180, s. 253. Tillgång till rättslig prövning undertecknade FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen). Konventio- nen, som antogs inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för (UN/ECE), trädde i kraft och ratificerades av 2005. Även EU och unionens övriga medlemsstater har ratificerat Århuskonventionen. Konventionens originalspråk är engelska, franska och ryska. Vid tolkning av konventionen är det därför nödvändigt att jämföra den svenska översättningen med en eller flera av dessa språkversioner. Århuskonventionens övergripande syfte är att skydda allas rättig- het att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande (artikel 1). Med begreppet miljö avses miljö i vid bemärkelse och det omfattar t.ex. luft och atmosfär, vatten, jord, mark, landskap, naturområden och biologisk mångfald, dvs. både natur- och kultur- miljöer (artikel 2).4 En central utgångspunkt är att gynna ansvars- tagande och öppenhet i beslutsprocesser och stärka allmänhetens stöd för beslut om miljön genom att se den viktiga roll enskilda med- borgare, icke-statliga organisationer och den privata sektorn kan ha på miljöskyddsområdet. Konventionen består av tre olika delar (pelare): allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter, allmänhetens rätt till delaktighet i beslutsprocesser som har in- verkan på miljön, samt allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Det som är relevant för denna utredning är den tredje pelaren, dvs. allmänhetens tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, varför den fortsatta redogörelsen för Århuskonventionen fokuserar på denna. 4 Se The Aarhus Convention: An Implementation Guide, second edition 2014, s. 50 f. Tillgång till rättslig prövning 14.3.2Århuskonventionens efterlevnadskommitté och genomförandeguide I enlighet med artikel 15 i Århuskonventionen tillsattes en efterlev- nadskommitté vid det första partsmötet . Kommittén består av nio oberoende experter. Till kommittén kan såväl allmänheten som konventionens sekretariat och parterna till konventionen anmäla fall av bristande efterlevnad av konventionen. Kommittén kan även granska ärenden på eget initiativ. Anmälningarna utreds och prövas av kommittén som sedan redovisar sina ställningstaganden. Kom- mittén har i flera fall prövat konventionens bestämmelser om till- gång till rättslig prövning. De beslut som kommittén fattar är inte juridiskt bindande för parterna till konventionen. Kommitténs ställ- ningstaganden läggs emellertid fram som beslutsförslag till respektive partsmöte som kan välja att godkänna dessa. Konventionens parts- möte strävar efter att fatta beslut med konsensus. Det har aldrig hänt att partsmötet har avvisat ett förslag i ett enskilt efterlevnads- ärende som lagts fram för beslut. När kommitténs ställningstagan- den har bekräftats av partsmötet blir dessa en del av den internatio- nella rätten och parterna blir folkrättsligt bundna av dem. Detta gör att kommitténs beslut har kommit att fylla en viktig funktion till stöd för domstolar och andra aktörer när det gäller att tolka kon- ventionens bestämmelser.5 Genomförandeguiden ”The Aarhus Convention: An Implemen- tation Guide”, gavs ut av UN/ECE (den andra och senaste upp- lagan är publicerad 2014). Guiden innehåller inte någon bindande tolkning av konventionen men beaktas i både svensk och EU-rättslig praxis som vägledande för tolkningen av konventionen.6 14.3.3Århuskonventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning Regler om tillgång till rättslig prövning finns i konventionens arti- kel 9. Artikel 9.1 handlar om frågan om tillgång till rättslig prövning med anledning av ansökningar om att få tillgång till miljöinforma- 5Jfr , – An overview of procedures and jurisprudence, 2007. 6Se C-182/10 , C-260/11 , C-279/12 Fish Legal och HFD 2014 ref 8. Tillgång till rättslig prövning tion och kommer inte vidare att behandlas i detta betänkande. Arti- kel 9.4 anger att de förfaranden som avses i artikel 9 ska erbjuda till- räckliga och effektiva rättsmedel och vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma samt att beslut som fattas ska meddelas eller registreras skriftligen. För att göra bestämmelserna i artikel 9.4 effektiva ska parterna till konventionen se till att allmän- heten enligt artikel 9.5 informeras om tillgången till prövning i dom- stol eller i administrativ ordning. En närmare redogörelse för arti- kel 9.4 finns i ett separat avsnitt nedan. Den berörda allmänhet, som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet har kränkts, ska enligt konventionen ha rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en hand- ling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 eller andra till- lämpliga bestämmelser i konventionen prövad av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som har inrättats genom lag. Vad som utgör tillräckligt intresse och kränkning av rättighet ska avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rättslig prövning inom ramen för konventionen. Med berörd allmänhet avses i konventionen den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljö- området. Icke-statliga organisationer (Non-governmental organiza- tions, NGO:s) som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt anses i konventionen ha ett sådant in- tresse (artikel 2.5). Sådana organisationer ska anses ha ett tillräckligt intresse samt sådana rättigheter som kan kränkas. De miljöorganisa- tioner som uppfyller dessa förutsättningar ska ges klagorätt. Bestäm- melsen innebär att det i nationell lagstiftning kan föreskrivas begräns- ningar gällande vilka organisationer som ska ha klagorätt, så länge konventionens syfte upprätthålls. Som har nämnts ovan hänvisar artikel 9.2 till verksamheter som omfattas av artikel 6. I artikel 6.1.a. hänvisas till beslut om huruvida sådana föreslagna verksamheter som anges i bilaga I ska tillåtas. De verksamheter som tas upp i bilagan utgör större verksamheter inom bl.a. energisektorn, kemisk industri, avfallshantering, anläggning av Tillgång till rättslig prövning vägar och djurhållning. Dessa verksamheter är tillståndspliktiga i enligt , förordningar meddelade med stöd av miljö- balken eller speciallagstiftning. Även andra verksamheter där allmän- hetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedöm- ning av miljöpåverkan i enlighet med nationell lagstiftning omfattas (bilaga I p 20). anger att bestämmelserna även ska tillämpas på be- slut om andra verksamheter än sådana som anges i bilaga I och som kan ha betydande påverkan på miljön i enlighet med nationell rätt (detta har genomförts i EU genom direktiv /92 artikel 4.1, se vidare avsnitt 14.3.4). Respektive part till konventionen ska för detta ändamål avgöra om en planerad verksamhet omfattas av bestämmel- serna. Vilka verksamheter som omfattas ska bedömas från fall till fall.7 Viss vägledning av hur ”betydande påverkan på miljön” ska tolkas kan hämtas från Esbokonventionen bilaga III samt begrep- pet ”betydande miljöpåverkan” i 6 kap. 4 § och förord- ningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar.8 Som framgår ovan är konventionens originalspråk engelska, franska och ryska. För att underlätta en tolkning av artikel 9.3 återges den här i sin helhet på engelska: 9.3 In addition and without prejudice to the review procedures referred to in paragraphs 1 and 2 above, each Party shall ensure that, where they meet the criteria, if any, laid down in its national law, members of the public have access to administrative or judicial pro- cedures to challenge acts and omissions by private persons and public authorities which contravene provisions of its national law relating to the environment Enligt artikel 9.3 ska den allmänhet som uppfyller eventuella krite- rier i nationell rätt ha rätt att få handlingar och underlåtenheter, av enskilda och myndigheter, som strider mot nationell miljölagstift- ning prövade av domstol eller i administrativ ordning. 2005/06:56, s. 16. 8Se 4 § 2 och bilaga 3 punkt d i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar samt Rådets direktiv /337/EEG av , punkt 1.d) i bilaga II om nyplantering av skog m.m. Tillgång till rättslig prövning Till skillnad från artikel 9.2 innehåller artikel 9.3 inte några hän- visningar till andra bestämmelser i konventionen. Bestämmelsen medför en generell rätt att klaga på handlingar och underlåtenheter som är i strid med nationell lagstiftning relaterad till miljön (national law relating to the environment). Till ledning för vad som ska betraktas som lagstiftning relaterad till miljö kan beaktas hur miljöinformation definieras i artikel 2.3.9 Miljöinformation ges här en vid betydelse och innefattar bl.a. [infor- mation om] tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmos- fär, vatten, jord, mark, landskap, naturområden och biologisk mång- fald, (inbegripet genetiskt modifierade organismer) samt samspelet mellan dessa delar. Därutöver innefattas olika faktorer, verksamheter och åtgärder m.m. som kan påverka miljön. Dessutom innefattas till- ståndet för människors hälsa och säkerhet, livsvillkor, kulturmiljöer m.m. i den mån de påverkas eller kan påverkas av nämnda verksam- heter eller åtgärder eller av tillståndet i miljön. Den lagstiftning som avses i artikel 9.3 är inte begränsad till lag- stiftning som enligt sin rubrik behandlar miljöfrågor. Det avgörande är i stället om den aktuella bestämmelsen är relaterad till miljön i den breda förståelse av begreppet som redogörs för ovan.10 Det krävs vidare inte att det är fastslaget att det föreligger en lagstridighet, utan det räcker med ett påstående om förekomsten av en handling eller underlåtenhet som strider mot nationell lagstift- ning med koppling till miljön.11 Artikel 9.3 refererar till allmänheten (members of the public), vilket skiljer sig från artikel 9.2 som i stället anger den berörda allmän- heten (members of the public concerned). I Århuskonventionen defi- nieras allmänheten som en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, orga- nisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer (artikel 2.4). Skillnaden mellan den allmänhet som pekas ut i arti- kel 9.3 och den berörda allmänheten i 9.2 är i praktiken marginell. Det ankommer på varje enskild part i konventionen att sätta upp kriterier för vilka som ska vara berättigade att påkalla prövningen.12 9Se The Aarhus Convention: An Implementation Guide, s. 50 f. 10Jfr besluten rörande ACCC/C/2008/3, ACCC/C/2011/63 och ACCC/C/2010/48, i ACCC/C/2006/18 och i ACCC/C/2005/11. 11Se bl.a. The Aarhus Convention: An Implementation Guide, s. 197 f och HFD 2014 ref. 8. 2004/05:65, s. 94. Tillgång till rättslig prövning Århuskonventionen innebär således inte en skyldighet för parterna att ha ett system där vem som helst kan utmana ett beslut som rör miljön. Kriterier för vem som får tillgång till en överprövning måste dock vara förenliga med konventionens syfte att ge allmänheten en omfattande tillgång till rättslig prövning.13 Prövningen enligt artikel 9.3 ska göras av domstol eller i admini- strativ ordning (administrative or judicial procedures). I denna del skiljer sig artikel 9.3 från artikel 9.2 som anger att prövningen ska göras av domstol eller annat opartiskt och oberoende organ som har inrättats genom lag. De allmänna kraven i artikel 9.4 och 9.5 gäller för alla överprövande instanser och förfaranden inom ramen för konventionen. Det innebär bl.a. att förfarandena – oavsett om de sker i domstol eller i administrativ ordning – måste vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma. Beslut som fattas enligt artikel 9 ska dessutom meddelas eller registreras skriftligen. Beslut av domstol och, när så är möjligt, av andra organ, ska vara tillgängliga för all- mänheten (artikel 9.4). Kravet på rättvisa innebär att förfarandet, inklusive det slutliga avgörandet från det beslutande organet, måste vara opartiskt och fritt från förutfattade meningar, favoriseringar eller egenintressen. Aktuella rättsmedel måste vidare vara tillräckliga och effektiva, in- begripet en möjlighet för den överprövande instansen att inhibera beslut under prövning (injunctive relief) där så är lämpligt. För att göra bestämmelserna effektiva måste information om tillgängliga administrativa och rättsliga prövningsförfarandena spridas till allmän- heten. Parterna uppmuntras även att upprätta lämpliga mekanismer för att undanröja eller minska ekonomiska och andra hinder för nyttjandet av tillgången till rättslig prövning. Parterna får inte begränsa omfattningen av prövningen (the re- view) enligt artikeln till enbart en processuell eller materiell pröv- 13 Jfr C-263/08 och NJA 2012 s. 921. Tillgång till rättslig prövning Det innebär att prövningen måste omfatta såväl handlingens eller underlåtenhetens materiella som formella lagenlighet.14 Som angetts ovan är både EU och EU:s samtliga medlemsstater parter till Århuskonventionen. Inom EU har det beslutats om flera rättsakter för att genomföra Århuskonventionen, bl.a. miljöinfor- mationsdirektivet15 och direktivet om allmänhetens deltagande16. har att anpassa den nationella rätten både till Århuskonven- tionen och till direktivens bestämmelser. En del av konventionens bestämmelser är mer långtgående än EU-direktiven, och i vissa fall är direktivens regler mer långtgående.17 Som ett led i genomförandet av Århuskonventionen antogs även Århusförordningen om tillämp- ningen av Århuskonventionen vid EU:s institutioner och organ.18 När det gäller Århuskonventionens tredje pelare om tillgång till rättslig prövning finns inte någon övergripande EU-rättsakt som genomför konventionens bestämmelser. Så länge det inte har fattats något bindande beslut inom EU har medlemsstaterna, som parter till konventionen, ett eget ansvar att genomföra konventionen. Artikel 9.2 och 9.3 har till viss del genomförts av EU genom bl.a. MKB-direktivets19 artikel 11. Denna bestämmelse ger den berörda allmänheten tillgång till rättslig prövning inom direktivets tillämp- ningsområde. Medlemsstaterna ska fastställa i vilket skede beslut, handlingar eller underlåtenheter kan prövas. 14The Aarhus Convention: An Implementation Guide, s. 199. 15Europaparlamentets och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation. 16Europaparlamentets och rådets direktiv /35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön. 2004/05:65, s. 17 f. 18Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr. 1367/2006 om tillämpning av bestäm- melserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i besluts- processer och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ. 19Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EU av om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Tillgång till rättslig prövning Det finns ett antal avgöranden från som är av in- tresse för frågan om tillgång till rättslig prövning. har bl.a. i ett förhandsavgörande , mål C-240/09 den slo- vakiska brunbjörnen, tolkat artikel 9.3 i Århuskonventionen. Målet i den nationella domstolen gällde frågan om att bevilja undantag från brunbjörnens strikta skydd enligt art- och habitatdirektivet genom ett administrativt förfarande. En miljöorganisation hade överklagat till förvaltningsdomstol och begärt att få anses som part i målet. Den slovakiska domstolen begärde ett förhandsavgörande från om artikel 9.3 i Århuskonventionen. I förhands- avgörandet uttalade att artikel 9.3 inte har direkt effekt då den inte föreskriver någon klar och tydlig skyldighet och då fullgörande av verkningarna av artikeln är beroende av någon ytterligare rättsakt.20 Enligt ankommer det dock på den nationella domstolen att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten i enlighet med de mål som ställs upp i arti- kel 9.3 för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de om- råden som omfattas av unionens miljölagstiftning. En miljöorganis- ation ska därför, enligt avgörandet, ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning.