sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — De straffbestämmelser som föreslås motiveras av samma skäl som bestämmelserna ovan, nämligen ytterst att förhindra att brott som mot säkerhet begås. Det är viktigt att all verksamhet som innebär ett hot mot säkerhet kan förebyggas och för- hindras i ett så tidigt skede som möjligt. En möjlighet att ingripa tidigt mot personer som deltar i sådan verksamhet är således ange- lägen även när det gäller de nu föreslagna brotten. På ett tidigt stadium av en brottsutredning kan det också vara svårt att avgöra om misstankarna avser t.ex. förberedelse eller stämpling till spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift eller de brott som före- slås. Möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel bör därför så långt möjligt vara desamma. Mot denna bakgrund finns det behov av utökade möjligheter till hemliga tvångsmedel i förundersök- ningar även i dessa fall. Vi föreslår därför att hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kamera- övervakning får användas vid förundersökningar om brott om utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med grund i utlands- spioneri. Vårt förslag i denna del innebär således att det även vid en förundersökning om dessa brott är möjligt att ta ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, i beslag hos den misstänkte eller en när- stående. Hemlig rumsavlyssning bör också få användas vid utlands- spioneri och grovt utlandsspioneri. Som en följd av detta bör ändras i motsvarande mån. Enligt 27 kap. 31 § första stycket RB ska den som är eller har varit misstänkt för brott underrättas om sådan hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kamera- övervakning eller hemlig rumsavlyssning som han eller hon har utsatts för. Från denna huvudregel finns i 27 kap. 33 § RB ett undantag från underrättelseskyldigheten. Det gäller bl.a. om för- undersökningen angår brott om spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverksamhet mot , mot främmande makt eller mot person. I linje med det förslag som lämnas angående användningen av hemliga tvångsmedel bör undan- taget från underrättelseskyldigheten även gälla vid förundersök- ningar om utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri samt obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Också i detta fall krävs det en ändring av bestämmelserna i . 12.7.2Användning av preventiva tvångsmedel Hemliga tvångsmedel är under vissa begränsade förutsättningar möjliga att använda även då förundersökning om brott inte har inletts, se närmare om detta i avsnitt 8.3. I lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, förkortad lag om preventiva tvångsmedel, finns bestämmelser om möjligheten att använda hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning för att förhindra brott. Sådana tvångsmedel får användas om det med hän- syn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa i lagen angivna brott. Bland de brott som räknas upp finns spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot , mot främmande makt eller mot person. Tillstånd till tvångsmedel får även meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas sådan brottslig verksamhet och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet. Avsikten med preventiv tvångsmedelsanvändning är att för- hindra sådana brott som riktas mot de allra viktigaste samhälls- värdena. Eftersom syftet i första hand är att förebygga och inte att utreda brott, kan verksamheten inte endast bedrivas utifrån brotts- anmälningar. Säkerhetspolisen måste i stället själv ha förmåga att identifiera aktörer som kan ha för avsikt att begå brott. Arbetet grundas därför i stor utsträckning på uppgifter som inhämtas i säkerhetsunderrättelseverksamhet. Med beaktande av att det redan finns en utvidgad möjlighet till preventiv tvångsmedelsanvändning för grova brott mot säkerhet föreslås att lag om preventiva tvångsmedel ska även vara tillämplig på de föreslagna bestämmelserna om utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlands- spioneri. Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas under- rättelseverksamhet, den s.k. inhämtningslagen, reglerar förutsätt- ningarna för bl.a. Säkerhetspolisen att hämta in övervaknings- uppgifter om elektronisk kommunikation i sin underrättelseverk- samhet. Sådan inhämtning är enligt 3 § i lagen möjlig bl.a. vid brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna brott, däribland spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot , mot främ- mande makt eller mot person. Bestämmelsen är tidsbegränsad och gällde inledningsvis till utgången av 2013. Giltighetstiden har där- efter förlängts ett antal gånger och bestämmelsen gäller nu till ut- gången av 2019. På uppdrag av regeringen har Datalagringsutred- ningen gjort en utvärdering av inhämtningslagens tillämpning. Ut- värderingen presenterades av utredningen i betänkandet ”Datalagring och integritet” (SOU 2015:31), i vilket utredningen också föreslog att bestämmelsen i 3 § inhämtningslagen ska göras permanent. Som skäl för detta har utredningen bl.a. angett att det inte har kommit fram någonting under kartläggningen som tyder på att Säkerhetspolisens behov av en särskild inhämtningsmöjlighet i enlighet med bestämmelsen skulle minska inom överskådlig tid. Den utvärdering av inhämtningslagen som har genomfört och de förslag utredningen har lämnat är nu föremål för överväganden i , se vidare om detta i avsnitt 8.5.3.19 I avvaktan på att lagstiftningsarbetet kan slutföras har be- stämmelsen i 3 § inhämtningslagen, som nämnts ovan, förlängts till utgången av 2019. Om bestämmelsen därefter kommer att upphöra att gälla, förlängas eller permanentas är i skrivande stund oklart. I den mån 3 § inhämtningslagen kommer att vara tillämplig även i fortsättningen bör den också gälla i förhållande till de föreslagna bestämmelserna om utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri. Vi föreslår därför att inhämtningslagen ändras i enlighet härmed. 19 Se prop. 2015/16:177, ”Fortsatt giltighet av en tidsbegränsad bestämmelse i inhämtnings- lagen”, s. 7 f. Enligt 36 kap. 2 § andra stycket BrB får egendom som frambragts genom brott enligt BrB förverkas, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Dokument, bilder m.m. som åstadkommits genom utlandsspioneri torde kunna för- verkas med stöd av denna bestämmelse. Även andra bestämmelser om förverkande i 36 kap. BrB kan vara tillämpliga. Således kan t.ex. inspelnings- och kamerautrustning förverkas enligt 36 kap. 2 § första stycket BrB om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Om en uppgift som frambragts genom utlandsspioneri utgör en del av en tryckt skrift eller har tagits med i en teknisk upptagning ska bestämmelserna i och YGL om konfiskering tillämpas i stället för reglerna om förverkande. Konfiskering får ske av tryckta skrifter eller tekniska upptagningar som innefattar tryck- eller yttrandefrihetsbrott (7 kap. 7 § TF och 5 kap. 6 § YGL jämfört med 7 kap. 4 § TF). Konfiskering innebär att alla för spridning avsedda exemplar av framställningen ska förstöras. 12.9.1Behovet av en utvidgning av svensk straffrättslig jurisdiktion Bedömning och förslag: brister i sina internationella åtaganden att upprätthålla full straffrättslig jurisdiktion över civil personal utsänd på internationella uppdrag. Den svenska jurisdiktionen bör därför utvidgas genom att ytterligare undan- tag görs från kravet på dubbel straffbarhet för lagföring i enligt svensk lag. I direktiven anges att vi – för den händelse vi föreslår en ny straff- rättslig reglering – även ska ta ställning till möjligheterna att vid svensk domstol döma över gärningar begångna utomlands. Av direktiven framgår vidare att vi i detta sammanhang i relevanta delar bör beakta de förslag som lämnats i betänkandet ”Svenskt rättsväs- ende i internationella uppdrag m.m. ” (SOU 2009:76). I det följande redovisas våra ställningstaganden i denna del. I och med att det internationella säkerhetsbegreppet har vidgats har de internationella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i blivit fler och större som allt fler personalkatego- rier har kommit att delta i internationella uppdrag. I motsvarande mån ökar det praktiska behovet av konsekventa jurisdiktionsregler som reglerar den sändande statens domsrätt över sin personal. Den lokala immunitet som internationellt utsänd personal vanligen åt- njuter enligt särskilda överenskommelser innebär åtaganden för den sändande staten att upprätthålla full jurisdiktion över sin personal. I 2 kap. 3 § BrB undantas från kravet på dubbel straffbarhet brott som har begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig. Enligt be- stämmelsen undantas även brott begångna vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats från kravet på dubbel straffbarhet. Även personer som tillhör Polisens utlandsstyrka samt andra poliser, tulltjänstemän eller tjänstemän vid , som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som har tillträtt undantas enligt bestämmelsen från kravet på dubbel straffbarhet, läs mer om detta i avsnitt 9.3. Motsvarande reglering saknas dock för annan civil personal som deltar i inter- nationella samarbeten för fred och säkerhet. Som vi tidigare redo- gjort för i kapitel 4 förekommer det i en inte obetydlig utsträck- ning att exempelvis personal från , Domstols- verket, Kriminalvården, MSB och FBA deltar i sådana samarbeten. I den mån civil personal från dessa eller andra myndigheter begår gärningar som utgör brott enligt svensk lagstiftning men som inte utgör brott på gärningsorten kan det därmed saknas förutsätt- ningar för att lagföra dem i svensk domstol. Som exempel på sådana brott kan nämnas de av oss föreslagna brotten om utlandsspioneri. FN har i olika sammanhang påtalat att det åligger och andra sändarstater att upprätthålla jurisdiktionen över utsänd per- sonal. De nuvarande förhållandena innebär att i jurisdik- tionshänseende inte helt lever upp till sina internationella åtagan- den att straffa brott som begås av svensk personal som deltar i in- ternationella uppdrag inom FN:s ram. Detta är allvarligt eftersom har ambitionen att vara en aktiv internationell aktör som tar ett stort ansvar i bl.a. freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Ytterst vilar villkoren för immunitet och jurisdiktion på frågan om förtroende. En stat som tar emot exempelvis en FN-insats måste kunna förlita sig på att insatspersonalen agerar på ett för mottagar- staten acceptabelt sätt. På samma sätt måste insatspersonalen kunna förutse vad som gäller för uppdraget på ett rättssäkert sätt. FN:s uppmaningar till sändarstaterna att utöka sin jurisdiktion rör, så som de formulerats, främst gärningar som utgör brott inte bara enligt sändarstatens rättsordning, utan även enligt mottagar- statens. Detta innebär att det inte är självklart att lösningen på pro- blemet för svensk del ligger i ett slopat krav på dubbel straffbarhet också beträffande andra personalkategorier än personal från För- svarsmakten som tjänstgör utomlands och Polisens utlandsstyrka m.fl. Ett slopat krav på dubbel straffbarhet innebär i viss mån att man från sändarstatens sida bortser från rättsuppfattningen i mot- tagarstaten. Det kan också leda till oönskade resultat i fall då exem- pelvis deltagarna i en multinationell insats begår samma gärning och denna utgör brott enligt vissa sändarstaters rättsordning men inte enligt andras. Å andra sidan innebär ett slopat krav på dubbel straffbarhet enligt svensk lag en utökad möjlighet till lagföring, särskilt i fall då mottagarstatens materiella rättsordning har stora brister. Därtill kommer att det är önskvärt att all svensk personal som ingår i det internationella samarbetet för fred och säkerhet omfattas av enhetliga regler. Det bör också framhållas, att även om inte har möjlighet att lagföra gärningar som utgör brott enligt mottagarstatens lag men som inte är kriminaliserade enligt svensk rätt, innebär detta vanligen inte att sådana gärningar helt nonchaleras. Flertalet status- avtal innehåller regler om att den utsända personalen ska respektera mottagarstatens lagar och förordningar och i det avseendet ”ta seden dit den kommer”. Därtill kommer särskilda uppförandekoder med motsvarande innebörd. För att denna typ av regler inte ska vara verkningslösa är det ofta möjligt att med tillämpning av disciplinära åtgärder inom ramen för uppdraget beivra visst olämp- ligt beteende, även om det – på grund av immunitet eller då beteen- det är straffbart enbart i mottagarstaten – varken går att lagföra i mottagarstaten eller i . Denna möjlighet är dock endast för- behållen mindre allvarliga företeelser. Övervägande skäl talar enligt vår mening därför för att det bör införas ett tydligt undantag från kravet på dubbel straffbarhet också när det gäller brott begångna av andra civila än personer som tillhör Polisens utlandsstyrka samt andra polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid , som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskom- melse. En sådan utvidgning innebär därmed inte endast att de svenska jurisdiktionsbestämmelserna uppfyller de internationella åtaganden som har gjort. Den fyller också en pedagogisk och klargörande funktion, inte minst för de berörda utsända personerna. Den föreslagna ändringen bör göras genom ett tillägg till bestämmelsen i 2 kap. 3 § BrB. Bedömning och förslag: Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör vara generellt utformat och omfatta svensk medborgare eller utlänning med hemvist i som, i annat fall än som avses i 2 kap. 3 § 2–3 a BrB, tjänstgör utom- lands inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. En utvidgning av undantaget från kravet på dubbel straffbarhet kan göras mer eller mindre omfattande beroende på vilka personalkate- gorier som upptas i bestämmelsen. Frågan har varit föremål för tidigare utredningar. I promemorian ”Domare och åklagare i inter- nationella insatser” (Ds 2002:1) föreslogs en försiktig utvidgning av undantaget till personal inom rättsväsendet, vilket omfattar åkla- gare, domare och personal från kriminalvården. En sådan bestäm- melse skulle emellertid inte innebära en heltäckande lösning på problemet, eftersom det finns andra myndigheter utanför rättsväsen- det, vars personal deltar i internationella insatser och andra uppdrag, t.ex. personal från MSB och FBA. En annan variant av utvidgning skulle – såsom föreslogs i Internationella straffrättsutredningens betänkande ”Internationella brott och svensk jurisdiktion” (SOU 2002:98) – kunna vara att personer som är anställda av en svensk myndighet för att delta i en internationell fredsfrämjande insats eller i internationell civil krishantering undantas från kravet på dubbel straffbarhet. Mot en sådan lösning kan anföras den kritik som framförde i sitt remissvar till nämnda Enligt verkets uppfattning var det oklart vad som är fredsfrämjande insatser respektive civil krishantering. Som framgår nedan bör undantaget enligt vår mening dessutom omfatta fler personalkategorier än endast deltagare i insatser (missioner), exem- pelvis deltagare i internationellt utvecklingssamarbete. Utred- ningen om svenskt rättsväsende i internationella uppdrag föreslog i sitt betänkande ”Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag m.m.” (SOU 2009:76), ett generellt utformat undantag från kravet på dubbel straffbarhet för civil personal utsänd på internationella uppdrag. För att det föreslagna undantaget inte ska bli alltför omfattande föreslog utredningen också att det bör uppställas krav på viss anknytning till och förordade att medborgarskap eller hemvist ska utgöra anknytningsfaktum. I likhet med Utredningen om svenskt rättsväsende i internation- ella uppdrag anser vi att det vid ett undantag från kravet på dubbel- straffbarhet bör uppställas krav på viss anknytning till och att detta anknytningsfaktum bör vara medborgarskap eller hemvist. Det undantag vi föreslår bör emellertid endast omfatta svensk medborgare eller utlänning med hemvist i som, i annat fall än som avses i 2 kap. 3 § 2–3 a BrB, tjänstgör utomlands inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet, som deltar i. Den lösning som vi föreslår är inte heltäckande på samma sätt som föreslogs i Utredningen om svenskt rättsväsende i inter- nationella uppdrags betänkande ”Svenskt rättsväsende i inter- nationella uppdrag m.m.” (SOU 2009:76). Den innebär dock en klar utvidgning till vad som gäller och fyller syftet att förhindra att den kriminalisering av utlandsspioneri och därtill anknytande brott som vi vill införa i vissa fall blir utan verkan på grund av nuvarande krav på dubbel straffbarhet. Vi har svårt att överblicka konsekven- serna av en vidare utvidgning av svensk jurisdiktion. Vi anser inte heller att en sådan utvidgning ligger inom ramen för vårt utrednings- uppdrag. Genom att begränsa undantaget från dubbel straffbarhet till svenska medborgare eller personer med hemvist i uppnås en enhetlighet i förhållande till andra bestämmelser i 2 kap. BrB (se t.ex. 2 kap. 7 b § andra stycket BrB). En sådan avgränsning synes också logisk då det ligger i sakens natur att personer som, på upp- drag av svenska myndigheter, tjänstgör utomlands inom ramen för det internationella samarbetet för fred och säkerhet, vanligen är medborgare i eller i vart fall har hemvist här. För vissa per- sonalkategorier uppställs därtill krav på svenskt medborgarskap. Avgränsningen kan vidare motiveras av den s.k. aktiva personali- tetsprincipen. Personer som är medborgare i eller som har hemvist här har typiskt sett en sådan anknytning till landet att de kan förväntas följa de normer som följer av den svenska rättsord- ningen även när gärningen inte är kriminaliserad där den begås. Det vore däremot orimligt om personer som saknar sådan anknytning till skulle kunna lagföras här för gärningar som inte är kri- minaliserade där de begås. Som vi redogjort för i bl.a. avsnitt 3.2.3 inbegripas i begreppet internationellt samarbete för fred och säkerhet svenskt deltagande i olika civila och militära internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och , deltagande i militära övningar av olika slag och andra säkerhetsfrämjande inter- nationella samarbeten för att avvärja sådana hot och utmaningar mot vår säkerhet, t.ex. rättsligt samarbete, polissamarbete och under- rättelsesamarbete. Exempel på civilpersoner som kan delta i sådana insatser är domare, åklagare och kriminalvårdstjänstemän. Även den verksamhet som MSB och FBA bedriver utomlands omfattas i regel av begreppet. Detsamma gäller tjänstemän som deltar i internatio- nellt utvecklingssamarbete och personer verksamma vid exempelvis de internationella tribunalerna och domstolarna. Underrättelse- personal verksamma inom Must och FRA bör även i regel omfattas då de samarbetar med personal från annan stat eller organisation utomlands. Rent biståndssamarbete bör – som nämnts i ovan an- givna avsnitt – dock falla utanför definitionen. Som vi redogjort för i bl.a. avsnitt 3.2.3 finns inte någon legal- definition på vad som avses med internationella samarbeten för fred och säkerhet. Vad som faller inom området måste avgöras från fall till fall mot bakgrund av syftet med samarbetet. För att ska anses delta i samarbetet måste detta grunda sig på ett beslut som fattats av , regeringen eller en myndighet med stöd av lag. Enligt vår mening bör även av exempelvis FN direktkontrak- terad och lokalanställd personal som tjänstgör utomlands i sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i omfattas av bestämmelsen om förutsättningarna avseende anknyt- ning i övrigt är uppfyllda. För bestämmelsens tillämplighet bör det därför inte uppställas något krav på att personen ska vara anställd av eller på annat sätt ha anknytning till svensk myndighet. Kom- mersiellt anlitade uppdragstagare (commercial contractors) deltar däremot vanligen inte i ett uppdrag m.m. på ett sådant sätt att de omfattas av bestämmelsen. För att bestämmelsen ska bli tillämplig krävs att deltar i samarbetet. Uttrycket anknyter till statsskyddsprincipen. kan exempelvis anses delta i ett internationellt samarbete för fred och säkerhet genom att förhandla fram immunitetsavtal, genom att sända ut personal sekonderad av svenska myndigheter, genom att nominera personal eller genom att öronmärka pengar till sam- arbetet. För att bestämmelsen ska bli tillämplig krävs emellertid att statsskyddsintresset inte är alltför svagt. Enbart den omständig- heten att indirekt bidrar till finansiering av exempelvis EU- projekt genom anslag till EU innebär inte att ska anses delta i projekten. Att personer som deltar i ett samarbete för fred och säkerhet är svenska medborgare eller annars har anknytning till är inte heller en omständighet som ensam innebär att be- stämmelsen blir tillämplig. Huvudregeln innebär således att av direkt utsänd eller sekonderad personal alltid omfattas av regelns tillämpning, medan av internationella organisationer kon- trakterade och på annat sätt direkt rekryterade svenska medborgare som regel faller utanför, såvitt inte andra anknytningsfakta (såsom direktfinansiering, framförhandlande av statusavtal, etc.) gör del i samarbetet så stark att statsskyddsintresset ändå är uppenbart och för den enskilde förutsebart. Ett slopat krav på dubbel straff- barhet avseende personal som tjänstgör utomlands inom ramen för det internationella samarbetet för fred och säkerhet innebär att sådan personal under tjänstgöringen står under strängare jurisdik- tionsregler än svenska medborgare i allmänhet gör under utlands- vistelser. Personalen kan således komma att lagföras i för exempelvis rattonykterhetsbrott begångna i ett land som inte krimi- naliserar sådana gärningar. Det är dock i linje med övriga jurisdik- tionsregler att svensk personal så långt möjligt också vid tjänstgör- ing utomlands ska avstå från gärningar som är straffbara i . Den nu föreslagna bestämmelsen kan, som nämnts, sägas anknyta till den aktiva personalitetsprincipen och statsskyddsprincipen. Den kan även motiveras av principen om ställföreträdande straffrättskipning. 12.9.3Brott som omfattas av bestämmelsen Bedömning och förslag: Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör inte begränsas till brott begångna i tjänsten utan omfatta samtliga brott som har begåtts vid tjänst- utomlands. På grund av överenskommelser mellan internationella organisationer och mottagarstaterna är den utsända personalen normalt inte underkastad någon annan domsrätt än hemlandets i straffrättsligt hänseende. Detta innebär i allmänhet att den sändande staten har förbundit sig att upprätthålla en bestämd och effektiv domsrätt be- träffande alla brott och förseelser såväl i som utom tjänsten. Ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet i nu aktuellt hänseende bör därför omfatta samtliga brott som en person har begått vid tjänstgöring utomlands. Bestämmelsen ges därmed samma omfatt- ning som bestämmelsen beträffande personer som tillhör Polisens utlandsstyrka i 2 kap. 3 § 3 BrB.