sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — Lån och garantier för fler bostäder Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare för att utreda frågor om förbättrade finansieringsförutsätt- ningar för ny- och ombyggnad av bostäder (Dir. 2017:1). Som sär- skild utredare förordnades från . Utredningen har tagit namnet Utredningen om förbättrad bostads- finansiering (N 2017:01). Som experter i utredningen förordnades från chefsanalytiker , Kommuninvest i , senior advisor , , senior kreditrisk- analytiker , Riksgälden, nationellt utveck- lingsansvarig för bostadsstöd , i , utredare , Ekonomistyr- ningsverket, civilekonom , , universitetslektor i fastighetsvetenskap , , , risk- expert , , bolagsjurist , och docent och lektor i företagsekonomi , . Som sakkunniga förordnades vid samma tillfälle kanslirådet , och departementssekreteraren , Finansdepartemen- tet. entledigades från sitt uppdrag som sakkunnig. tillförordnades departementssekreteraren , , som sakkunnig. Genom regeringsbeslut förlängdes utrednings- tiden till . lic. har varit anställd som utredningens huvud- sekreterare från . Nationalekonomen har varit anställd som sekreterare i utredningen från , juristen har varit anställd som sekreterare i utredningen från och national- ekonomen har varit anställd som sekreterare från . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Lån och garantier för fler bostäder (SOU 2017:108). Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i lag (1994:77) om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag ........................ 1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (2012:872) om statlig finansiering genom regionala 1.3Förslag till förordning om statlig kreditgaranti för lån till ny- och ombyggnad av bostäder....................................... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordning (2011:211) om utlåning och garantier..................................... 1.5 Förslag till förordning om statlig hyresförlustgaranti............ 1.6Förslag till förordning om startbidrag till Bakgrund och syfte .................................................. Avgränsning av uppdraget ....................................... Disposition och läsanvisning ................................... Definition av nyckelbegrepp.................................... Överväganden och förslag ............................................ Statliga kreditgarantier 2.0 ...................................................... Kreditgaranti för lån till ombyggnad och Kreditgaranti för lån till kostnader under Höjt schablonbelopp vid låga marknadsvärden ...... Omdefinierad krets av kreditgivare ....................... Möjliga förbättringar av nuvarande garantier.......... 3.2 Marknadskompletterande topplån via ........................... Startbidrag till byggemenskaper.............................. Översyn av redovisningsreglerna ........................... utbetalning av investeringsstödet ............. 4.1 Övergripande om ekonomiska konsekvenser ........................ Konsekvenser om förslagen inte genomförs .......... Konsekvenser för statsbudgeten............................................. Startbidrag för byggemenskaper ............................. till hyresbostäder och studentbostäder ................... Sammanfattning statsfinansiella effekter ................ 4.3 Ekonomiska konsekvenser för andra aktörer......................... Ekonomiska konsekvenser för kommuner Ekonomiska konsekvenser för företag ................... Ekonomiska konsekvenser för kreditgivare............ Ekonomiska konsekvenser för hushåll ................... Förslag till finansiering............................................................ Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt ......... Olika typer av offentliga interventioner ................................. Definitioner av begreppet subvention ..................... Kategorisering av subventioner för Motiv för bostadspolitiska interventioner .............................. Övergripande bostadspolitiska mål ......................... Förekomst av marknadsmisslyckanden................... Stabiliserings- och tillväxtpolitiska skäl................. Subventioners effekter och effektivitet................................. Nuvarande förutsättningar för finansiering Vem bygger bostäder – var och vad? Ökat byggande av såväl hyres- som och större städer..................................................... Olika kategorier av byggaktörer........................... Finansiering av bostadsbyggande principiellt sett ................ Tillgång till kapital ................................................................. Trender på finansmarknaden ................................. Aktuella statliga stöd som kan påverka finansieringen ........ Bedömning av marknadsvärden på bostadsfastigheter ........ Vanliga metoder för fastighetsvärdering............... Betydande skillnader i bedömningarna Nedskrivningskrav i redovisningsreglerna ........................... Grundläggande principer för nedskrivning........... Det kan finnas sätt att hantera frågan ................... Finns det anledning att justera regelverket? Problem och svårigheter vid finansiering Begreppet svag marknad ....................................................... Utredningens definition av svaga marknader ....... Varför bygga bostäder på svaga marknader?......... Hinder och svårigheter på svaga marknader ........................ Svårare att få lån och hårdare lånevillkor på svagare marknader............................................. Avsaknad av lokal bank kan ha negativa Låg marknadsvärdering innebär krav på Höga avkastningskrav medför krav på högre Lägre betalningsförmåga och bristande Hinder och svårigheter för mindre aktörer.......................... Varje projekt får stor effekt på ekonomin ............ All risk knuten till en plats .................................... Högre krav på eget kapital..................................... Investeringsstödet kommer sent i processen........ Svårt klara finansieringen i projekteringsskedet.... Kommun och bank kan föredra större objekt....... 7.4Förutsättningar för hyresrätt jämfört med andra upplåtelseformer.................................................. Några kommuner närmar sig lånetaket ................. 7.4.2Lönsamhetsproblem vid ombyggnad av Besvärligare att värdera studentbostäder ............... Tveksamhet inför kooperativ hyresrätt................. 7.4.5Bristande neutralitet mellan hyrt och ägt Finansiering av bostadsbyggande vid finansiell kris............... Finanskrisens påverkan på bostadsbyggandet....... Statliga kreditgarantier även ....... Generella åtgärder under finanskrisen................... Nya och förstärkta regelverk efter finanskrisen.... Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier ........ De statliga kreditgarantiernas syfte och funktion ................ Användningen av kreditgarantierna ...................................... Ökat intresse men fortfarande lågt........................ Otydliga och onödigt krångliga regler .................. Garantins värde och funktion ............................................... Oklarhet kring garantins värde .............................. Sent besked om priset på garantin ......................... Lågt schablonbelopp för produktionskostnad...... Tillämpningen av kreditgarantisystemet............................... Snäv tillämpning vid ombyggnad........................... Garantin kan behövas i ett tidigare skede.............. Vissa kreditgivare uteslutna ................................... Bedömningen av marknadsvärdena ifrågasätts...... Garantin efterfrågas inte av egnahemsbyggare...... Priset på kreditgarantin......................................................... Höga avgifter på svagare marknader ..................... Möjlighet att arbeta med avgiftsklasser................. Behov av subvention? Möjligheter att utveckla kreditgarantierna ........................... Investeringsstödet till hyresbostäder.................................... Många mindre projekt ute i landet ........................ Försämrat driftnetto kan motverka Subventionsfria lån till miljonprogrammet .......................... Paritetslånen ersattes av räntebidrag 1975............................ Staten tog hela ränterisken .................................... Stöd till renovering och upprustning .................... Avreglering av kreditmarknaden ......... Uppgång och fall i bostadsbyggandet runt 1990.................. Omläggning av bostadspolitiken........................... Skattereformen ökade boendekostnaderna........... Ränterisken förs över till låntagarna ..................... Kreditgarantier i stället för statliga lån ................................. Garantin ansågs ta bort kapitaltäckningskraven ... en central fråga....................................................... Upprustningsbehov åter i fokus ........................................... Nya förutsättningar för allmännyttan................... Kreditrestriktioner inget hinder............................ Aktuella internationella trender och exempel .............. Offentliga interventioner på bostadsmarknaden.................. 10.3 Exempel på bostadspolitiska interventioner ....................... 10.3.1 Finansieringslösningar uppbackade med olika former av statliga kreditgarantier........................... 10.3.2 Andra offentliga finansieringslösningar för 10.3.3 Statliga grundlån i ....................................... Analys och slutsatser................................................ Utgångspunkter för analysen................................................ 11.1.2 Övergripande motiv för utredningens förslag ...... 11.1.3 Den statliga garanti- och utlåningsmodellen......... 11.1.4 Avgränsning av svaga bostadsmarknader .............. 11.2 Bredda och vässa kreditgarantierna....................................... 11.2.1 Kreditgaranti för lån till renovering....................... 11.2.2 Kreditgaranti för lån i projekteringsskedet ........... 11.2.4 kretsen av kreditgivare? 11.2.5 Proprieborgen i stället för en enkel borgen?......... 11.2.7Möjligheter att förbättra kreditgarantierna inom ramen för nuvarande förordning.................. Subventionering av garantiavgifterna?................... 11.3 Statliga marknadskompletterande topplån ........................... en lämplig aktör ............................................ 11.3.2Hur främja egnahemsbyggande på svaga Andra åtgärder för att underlätta bostadsfinansiering på svagare marknader och för mindre aktörer...................... Startbidrag för byggemenskaper ........................... Kombination av olika verktyg .............................................. 11.5.1 utbetalning av investeringsstödet ........... Förslaget till lag om ändring i lag (1994:77) om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag ............... Förslaget till förordning om ändring i förordning (2012:872) om statlig finansiering genom regionala Förslaget till förordning om statlig kreditgaranti för lån till ny- och ombyggnad av bostäder ..................................... Förslaget till förordning om ändring i förordning (2011:211) om utlåning och garantier .................................. Förslaget till förordning om statlig hyresförlustgaranti ...... Förslaget till förordning om startbidrag Bilaga 3 Enkät från Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering (N2017:01) .................................. Syfte och avgränsning av uppdraget Bostadsbyggande är en kapitalintensiv verksamhet och tillgång till extern finansiering är för det mesta en absolut förutsättning för att ett bostadsprojekt ska kunna förverkligas. Utredningens syfte är att skapa förbättrade finansieringsförut- sättningar för ny- och ombyggnad av bostäder, så att problem med finansieringen inte ska stå i vägen för en önskad volym på bostads- byggandet. Utredningen gäller produktionsinriktade styrmedel, som kan underlätta finansieringen av ny- och ombyggnad av bostäder, med fokus på svagare bostadsmarknader och mindre byggaktörer. En viktig aspekt är att finansiering av bostäder måste fungera även med ekonomisk instabilitet. I enlighet med direktiven ligger tonvikten på att utvärdera de nuvarande statliga kreditgarantierna för lån till bostadsbyggande och att ta fram förslag till ett system med statliga topplån. Det finns mycket annat än finansieringssvårigheter som kan ut- göra hinder för bostadsbyggande. Höga produktionskostnader och kapacitetsbrist vad gäller byggarbetskraft och mark i attraktiva lägen lyfts ofta fram. Dessa faktorer ligger, liksom de ramar som följer av hyressättningssystemet, utanför den här utredningens mandat. Det gör även efterfrågeinriktade styrmedel, som beskattningen av boende, bostadsbidrag och bosparande. Det är alltid problematiskt att mäta förekomsten av icke-händelser, i det här fallet hur många bostäder som inte byggs, till följd av finan- sieringssvårigheter. Att svårigheter med finansieringen kan vara ett hinder går att visa, men att med någon säkerhet säga i vilken ut- sträckning som det är anledningen till att bostäder inte byggs, är knappast möjligt. Utredningen har tacklat detta genom ett öppet arbetssätt och många och återkommande kontakter med ett stort antal berörda aktörer – privata byggaktörer och kommunala bostadsbolag, banker och andra kreditgivare, revisorer och värderare, kommuner och läns- styrelser, såväl enskilt som genom dessa aktörers intresseorganisa- tioner. Utredningen har också samrått med berörda statliga myndig- heter, särskilt , och , tagit del av aktuell forskning på området och även tittat på hur man gör i andra länder. En kompletterande enkät har genomförts bland små och medelstora fastighetsägare. Till utredningen har knutits en expert- grupp bestående av personer med expertkunskaper inom relevanta sakområden samt en referensgrupp med representanter för berörda intressen. Utredningens bild av situationen Takten i bostadsbyggandet är högre än på mycket länge men inte överallt och inte för alla målgrupper. Det finns övergripande brister i bostadsförsörjningen, problem som bara till viss del har med finansi- eringsförutsättningarna att göra. •Trots att det finns ett behov av fler bostäder i många mindre kom- muner utanför storstadsregionerna är det ofta svårt att få igång en nyproduktion där. •Det råder brist på bostäder med god tillgänglighet i beståndet. •Det finns ett behov av upprustning och renovering i delar av beståndet. •De bostäder som byggs är i liten utsträckning ekonomiskt över- komliga bostäder, som kan efterfrågas av hushåll med låga eller medelhöga inkomster. •Det finns risk att den höga byggtakten inte kommer att kunna upprätthållas. Tillgång till finansiering är grundläggande för möjligheterna att bygga bostäder – liksom för att kunna genomföra mer omfattande ombygg- nad eller upprustning av det befintliga beståndet – men utredningen finner inte stöd för att svårigheter med finansieringen generellt sett skulle vara ett hinder för bostadsbyggande. Där behovet av att bygga bostäder volymmässigt är som störst är det oftast inget större problem att få finansiering för bostadsbyggande. Men på vissa orter och i vissa lägen, främst i mindre kommuner utanför storstadsregio- nerna, kan svårigheter att få extern finansiering utgöra ett hinder. Det gäller inte minst för mindre aktörer, som ibland kan ha finan- sieringssvårigheter även på de starkare marknaderna. Dessutom finns en risk att tillgången på kapital för bostadsbyggande minskar fram- över. Bostadssektorn står redan nu för en stor del av bankernas ut- låning och i ett sämre konjunkturläge kan det bli hårdare konkurrens om kapital för investeringar. Utredningen bedömer att orsakerna till förekommande finansieringssvårigheter framförallt ligger i att: •De så kallade Baselreglerna medför att bankerna behöver ha högre kapitaltäckning för små och medelstora företag. •Små projekt på svagare marknader inte prioriteras av bankerna, även om det finns en återbetalningsförmåga och att det ibland saknas bank med lokal kännedom, vilket leder till riskpåslag eller nekade lån. •Mindre aktörer har ofta brist på eget kapital – även efter en mindre nyproduktion kan det ta att återuppbygga solidi- teten innan det går att satsa på ett nytt projekt. •Mindre aktörer kan behöva viss extern finansiering även under projekteringsskedet, vilket är svårt att få. Det kan t.ex. gälla bygg- gemenskaper och kooperativa hyresrättsföreningar. •Det finns en tveksamhet från en del banker till att finansiera byggande av bostäder med kooperativ hyresrätt. På de svagare marknaderna ligger den verkliga utmaningen ofta i att bedömda marknadsvärden inte räcker för att motivera investeringen i nya bostadshus. Det är i sig snarare ett lönsamhetsproblem än en fråga om finansiering, men utgör marknadsvärderingen ett centralt element i finansieringen och förutsättningarna för finan- siering påverkas i hög grad av hur aktörerna bedömer marknadsvärde. Utredningens bedömning är att: •På orter som växer men som haft en minskande be- folkning finns en osäkerhet om framtida bostadsefterfrågan, som gör det svårt att få lån till nyproduktion. •Låga boendekostnader i det befintliga bostadsbeståndet, i kom- bination med att det inte byggts några nya bostäder på mycket länge, kan bidra till att kreditgivare bedömer betalningsviljan för nya bostäder som låg. •I områden med få transaktioner kan de underlag för marknads- värderingar som levereras av värderingsföretagen vara svagt under- byggda och större osäkerhet leder ofta till ökat riskpåslag. •Nya redovisningsregler har påverkat handlingsutrymmet för fastig- hetsägare och skillnader i tolkning och tillämpning av regelverket är en del av problemet. bostadsfinansieringssystem och internationell utblick Erfarenheterna av de skenande kostnaderna för räntebidragssystemet runt 1990 har gjort avtryck i synen på bostadsfinansiering och ställt begrepp som lönsamhet, kreditprövning, marknadsvärde och risk i centrum för den fortsatta diskussionen om förutsättningarna för bostadsfinansiering. ses det som självklart att bostadsbyggande i huvudsak sker på marknadsmässiga villkor och att risken ska bäras av den som fattar beslut om investeringen. ser vi att de bedöm- ningar som görs av lönsamhet och återbetalningsförmåga i samband med kreditgivning tenderar att vara väl försiktiga. Denna riskaversion slår mot mindre kommuner med svagare bostadsmarknader, som sak- nar effektiva verktyg för att klara bostadsförsörjningen. Vid en internationell utblick är det slående dels att det på många håll är nya lösningar på gång som kan bidra till finansiering av bostadsbyggande, dels att inget land tycks ha hittat ett invändnings- fritt system för finansiering av bostadsbyggande. Alla tittar på var- andra och försöker hämta inspiration från andra länder. En skillnad, jämfört med förutsättningarna i är att man i andra länder har en subventionerad bostadssektor med särskilda finansieringsförut- sättningar, riktad till resursvaga hushåll. Förslag till åtgärder och förväntade effekter Utredningens mål är att underlätta finansiering av bostadsprojekt utan att bidra till oansvarig riskhantering. En annan övergripande målsättning är att undvika krångliga regler och så långt det går sam- ordna regler för föreslagna åtgärder sinsemellan och med närliggande regelverk. Stabil tillgång till finansieringsstöd inför sämre tider Som ett led i en stabil och långsiktig lösning av tillgången till finan- siering av ny- och ombyggnad av bostäder i hela landet föreslår utredningen att: •De statliga kreditgarantierna för lån till bostadsbyggande vässas och breddas, inom ramen för nuvarande självfinansieringsprincip. Kreditgaranti lämnas även för lån till renovering och för lån till ut- gifter under projekteringsskedet. Schablonbeloppet för produk- tionskostnad vid nyproduktion, som sätter gränsen för möjlig garanti på svagare marknader höjs så att det bättre överensstämmer med aktuella produktionskostnader. Målgruppen av tänkbara kre- ditgivare vidgas något. •Statliga marknadskompletterande topplån erbjuds där det inte går att få tillräcklig finansiering på den ordinarie kreditmarknaden. Det möjliggör en högre sammanlagd belåningsgrad och minskar behovet av eget kapital. Statliga får uppdraget att hantera dessa lån utifrån samma grundläggande principer som utgår från vid långivning till små och medelstora företag. Genom de föreslagna förändringarna kan kreditgarantierna förväntas bli mer attraktiva och i högre utsträckning kunna underlätta finansi- eringen av ny- och ombyggnad av bostäder. Utredningen presenterar ett förslag till en helt ny förordning, som ger ett enklare, tydligare och mer logiskt uppbyggt regelverk, vilket i sig kan bidra till att öka intresset för kreditgarantierna. Därutöver pekar utredningen på åt- gärder som kan vidta redan inom ramen för nuvarande förordning, för att förbättra kreditgarantierna. Statliga topplån kan vara det som behövs för att möjliggöra ett mindre tillskott av hyresrätter på svagare marknader, där det finns ett behov av nya bostäder men inte går att få tillräcklig belåning på rimliga villkor. Detsamma kan gälla en renovering av hyresfastig- heter i det befintliga beståndet, inte minst i de socioekonomiskt svagare bostadsområdena. Men framförallt ger statliga topplån en mer stabil tillgång till extern finansiering för bostadsbyggande vid ekonomisk instabilitet och finansiella kriser. Tillgång till statliga lån kan bidra till ett geografiskt sett och jämnare fördelat bostadsbyggande. Gärna i kombination med statlig kreditgaranti för bottenlånet, vilket kan bidra till att hantera kreditrisker. Men ingen av dessa åtgärder är avsedda att främja olön- samma investeringar. Förslagen är utformade på ett sätt som ger en rimlig och ändamålsenlig riskdelning. Kompletterande insatser med inriktning på mindre aktörer och svagare bostadsmarknader För att mer explicit adressera problem för de mindre aktörerna och dilemmat på de bostadsmarknader där det är särskilt svårt att be- döma marknadsvärdet på en nybyggd hyresfastighet föreslår utred- ningen att: •En statlig hyresförlustgaranti erbjuds för aktörer som bygger hyresbostäder för egen förvaltning i kommuner som till följd av befolkningsökning har brist på bostäder men där det råder osäker- het om framtida efterfrågan. fastställer en riskavspeglande avgift inom ramen för ett långsiktigt självfinansierande system. Det bör dock finnas möjlighet att till viss del anslagsfinansiera garantiavgifterna, om de riskavspeglande avgifterna visar sig bli för höga för att garantin ska fylla sin funktion. •Under en försöksperiod erbjuds under vissa förutsätt- ningar ett startbidrag för byggemenskaper, för att täcka budge- terade utgifter i projekteringsskedet . Det kan möjliggöra ett mindre tillskott av bostäder där ingen annan aktör är beredd att bygga bostäder för egen förvaltning. •En mindre översyn av görs när det gäller hur nu- värdet av ett framtida kassaflöde ska beräknas vid bestämningen av nyttjandevärdet av en nybyggd bostadsfastighet. För mindre byggaktörer på svagare bostadsmarknader skulle det underlätta om diskonteringsräntan kunde sättas utifrån faktiska finansier- ingskostnader. •Reglerna för investeringsstödet till hyresbostäder och student- bostäder ändras, så att en viss del av stödet betalas ut i förväg. Det ökar möjligheten att använda investeringsstödet som eget kapital och underlättar därmed finansieringen.