sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Det skulle även kunna vara aktuellt med ett föreläggande i det fall kommunen brister i tillsynsuppdraget inom ett specifikt tillsyns- område, helt avstår från att genomföra obligatoriska tillsynsuppgifter eller inte följer de särskilda krav som ställs på myndighetens tillsyn av så kallade IED-verksamheter enligt 1 kap. 10 § a miljötillsyn- förordningen. Flera av förslagen som lämnas i denna utredning, ex- empelvis om kompetenskrav, skulle också kunna vara sådana aspek- ter som kan ligga till grund för ett föreläggande Den tillsynsvägledande myndigheten bör även fortsättningsvis i första hand framföra sina krav på åtgärder genom påpekanden. Ett föreläggande bör emellertid kunna tillgripas när en kommun inte följer ett påpekande. Föreläggandet bör inte kunna förenas med vite (se skr. 2009/10:79, s. 38, SOU 2004:100, s. 137 och 146). bör få möjlighet att förelägga kommunen När det gäller frågan om vilka statliga myndigheter som bör till- delas befogenheten att förelägga kommunen att vidta åtgärder kan en jämförelse göras med livsmedelsområdet och följande sägas. När det gäller livsmedelskontrollen är det som kan förelägga en kommun att vidta åtgärder. De brister som kan leda till förelägganden upptäcks enligt företrädare för En möjlighet att ingripa mot en kommun som inte sköter sitt tillsynsuppdrag genom revision, rapporteringen från kommunerna samt medverkan från kommunerna i aktiviteter (Riksrevisonen, 2014:12). När det gäller är det flera centrala myndigheter som har ansvar för tillsynsvägledning inom olika områden, ingen har ett helhetsansvar. Det är därmed inte lika enkelt som inom livsmedels- området att ge en myndighet rätt att förelägga en kommun inom område. De centrala myndigheternas uppföljning sker i regel genom att kommunerna rapporterar vissa uppgifter inom myndighetens ansvarsområde. har dock ansvar för tillsynsvägledning inom områden där ingen annan tillsynsvägledande myndighet pekats ut. Myndigheten har också ett övergripande an- svar genom sitt allmänna uppdrag i instruktionen att vara pådriv- ande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. Dessutom ska rapportera till regeringen hur till- synen kan utvecklas och förbättras (1 kap. 28 § miljötillsynsförord- ningen). Mot denna bakgrund och sett tillsammans med vårt förslag att låta få ett tydligare och förstärkt övergripande ansvar för samordning och samverkan av tillsynen, skulle det kunna vara lämpligt att ge rätt att förelägga en kommun som brister i tillsynsuppdraget. Att ha ansvaret för att följa upp kommunernas tillsynsverksamhet i hela landet på den nivå som krävs för att bedöma om det brister är mycket resurskrävande. Det är inte heller något som Naturvårds- verket gör av andra skäl. Vi bedömer därför att det är tveksamt om det är ett effektivt sätt att använda resurser om det finns alternativ. Länsstyrelsernas ansvar för tillsynsvägledning i länet är däremot övergripande och inte inskränkt till vissa tillsynsområden. Av vår kartläggning framgår dessutom att flertalet länsstyrelser följer upp och granskar hur kommunerna genomför tillsynsuppdraget på ett övergripande sätt. Det sker i regel inom samtliga sakområden och avser såväl överlåten tillsyn som kommunernas obligatoriska tillsyn (se även kapitel 5 och 17). På djurskyddsområdet hade länsstyrel- serna tidigare rätt att utfärda förelägganden mot kommuner som inte fullgjorde sitt tillsynsuppdrag. Länsstyrelserna har dessutom, till skillnad från , i större utsträckning regelbun- den kontakt med kommunerna i det egna länet som en följd av det samordningsansvar som följer av tillsynsvägledningsansvaret. Denna regionala närhet till kommunerna underlättar för dels En möjlighet att ingripa mot en kommun som inte sköter sitt tillsynsuppdrag att avgöra om det föreligger brister, dels att välja lämpligast metod för att få till stånd en rättelse i de fall brister upptäckts. Vi bedömer mot denna bakgrund att länsstyrelserna därför kan anses vara lämpliga för uppdraget. Dessutom kan en sådan möjlig- het också understryka vikten av länsstyrelsernas uppföljning av kommunerna. Vi föreslår att en bestämmelse införs i miljötillsyns- förordningen som ger rätt att förelägga kommuner att åtgärda brister i tillsynsarbetet. bedömer vi att det be- myndigande som då bör införas i bör ge regeringen möj- lighet att välja att lägga ett sådant mandat på en annan myndighet om erfarenheterna skulle visa att det vore ändamålsenligt. Det kan uppstå en situation där en central myndighet upptäcker att kommunen brister i tillsynsuppdraget. Myndigheten bör då upp- märksam på detta och bör följa upp den påtalade bristen. Det måste vara tydligt vad som ligger i kommunens ansvar för miljötillsynen Det krav som finns när det gäller hur tillsynsmyndigheterna ska planera, genomföra och följa upp tillsynsverksamheten är all- mänt hållna. I detta betänkande föreslår vi en viss ökad styrning av tillsynsmyndigheternas planering, prioritering och personalens kom- petens (kapitel 14 och 15). Detta, tillsammans med de krav som redan finns, kommer att få betydelse för bedömningen av om kommunen fullgjort de förpliktelser som åligger den. Det är viktigt att det är tydligt vilka krav som ställs på kommu- nerna när det gäller hur de ska bedriva tillsynsverksamheten. Otyd- liga krav gör det också svårt att bedöma om kommunen lever upp till kraven eller inte, vilket i sin tur kan göra det svårt att avkräva åt- gärder vid problem. Vi bedömer därför att det kommer att behöva tas fram ytterligare vägledning för hur bestämmelsen ska tillämpas. Det är också angeläget att länsstyrelserna utvecklar en gemen- sam metodik för uppföljningen, bedömning av kommunerna och hur de kan hantera brister i kommunernas utförande av tillsynsupp- draget. Under utredningen har ett projekt med sådan inriktning diskuterats inom Miljösamverkan . Det kan vara en lämplig plattform för att utveckla detta i samråd med berörda centrala myn- digheter och kommuner. En möjlighet att ingripa mot en kommun som inte sköter sitt tillsynsuppdrag Ett sätt att öka effekten av uppföljningen och eventuella före- lägganden kan vara att kommunicera resultaten från uppföljning inte bara med den enskilda kommunen utan också till andra. Det kan vara rimligt att informera om vilka kommuner som inte lever upp till kraven och som är föremål för förelägganden. Detta kan göras genom att resultat från uppföljning som ligger till grund för besluten görs lätt tillgängliga och inte bara kommuniceras till kommun- styrelsen i den aktuella kommunen. Det skulle också falla sig natur- ligt att detta följs upp och presenteras av i den årliga tillsynsredovisningen (1 kap. 28 § miljötillsynsförordningen). 16.2Ingripanden mot statliga myndigheter sker på annat sätt Vår bedömning: Det finns inte särskilda förhållanden inom miljöområdet som talar för att det skulle vara angeläget att införa en möjlighet att ingripa mot en statlig myndighet när det gäller dess tillsynsverksamhet. Skälen för vår bedömning I våra samtal och diskussioner med utredningens experter har det framförts att det även borde vara möjligt att ingripa om en statlig myndighet inte sköter sitt tillsynsuppdrag. Det skulle exempelvis kunna komma ifråga när det gäller länsstyrelsernas tillsyn. I Riks- revisionens granskningsrapport när det gäller livsmedelskontrollen belystes detta. Av rapporten framgår att det bedömdes som teore- tiskt möjligt att ge möjlighet att ingripa mot en länsstyrelse. Men det konstaterades att en sådan möjlighet inte finns inom något annat område (, 2014:12). Vi konstaterar att det i de centrala myndigheternas tillsynsväg- ledande uppdrag enligt ingår att ge stöd och råd samt följa upp länsstyrelsernas tillsyn. I de fall brister uppdagas, i exem- pelvis länsstyrelsernas tillsyn, kan de påtalas och vägledande insatser genomföras. Statens styrning och uppföljning av de statliga myndigheterna är dessutom mer direkt än när det gäller kommunerna. I det fall en En möjlighet att ingripa mot en kommun som inte sköter sitt tillsynsuppdrag statlig myndighet inte fullgör sitt uppdrag har staten möjlighet att reagera och ingripa genom myndighetsdialogen, särskilda uppdrag, rapporteringskrav och anslag. har mandat att sammanhållet och heltäckande granska den statliga verksamheten och kan som enda myndighet granska hela beslutskedjan – riksdag, regering och myndigheter. Riks- revisionen har gjort flera granskningar när det gäller tillsyn inom olika områden. Vi bedömer mot denna bakgrund att det inte finns särskilda för- hållanden inom miljöområdet som talar för att det skulle vara ange- läget att införa en möjlighet att ingripa mot en statlig myndighet när det gäller dess tillsynsverksamhet. 17En förbättrad uppföljning och utvärdering För att miljötillsynen ska bli, och fortsätta vara, effektiv och enhetlig krävs ett kontinuerligt förbättringsarbete där erfarenheter av vad som är framgångsrikt och effektivt för att åstadkomma en regelefterlevnad tas till vara. Uppföljning och utvärdering är således avgörande. För en ändamålsenlig och effektiv uppföljning krävs att nya förutsättningar för tillsynsmyndigheterna, både vad avser strukturella och tekniska möjligheter, nyttiggörs. I vårt uppdrag ingår att bedöma hur en mer samlad uppföljning och utvärdering av tillsynen kan utvecklas. Vi bedömer att hinder för en ändamålsenlig uppföljning och utvärdering har varit att det saknats tydlighet i krav och mål för vad tillsynen ska åstadkomma liksom tillgång till relevant information. Vi har lämnat flera förslag i detta betänkande som syftar till att skapa den tydlighet som saknats och på andra sätt skapa förutsättningar för ett systematiskt tillsyns- arbete. Detta i kombination med de digitala möjligheter som föreligger, och är under snabb utveckling, torde ge förutsättningar för en förbättrad uppföljning och utvärdering. Uppföljningen behöver utvecklas både från nationellt, regionalt och lokalt perspektiv liksom inom vissa särskilda tillsynsområden och frågeställningar. Den utveck- ling som pågår av betydelse för uppföljningen torde i kombination med våra förslag i andra delar av betänkandet har förutsättningar att leda till en mer samlad och ändamålsenlig uppföljning av tillsynen. Vi belyser vår syn på några viktiga aspekter för frågorna, men har inte funnit att det finns skäl att lämna några särskilda förslag i detta kapitel. Precis som tidigare gäller att när vi talar om tillsyn och tillsyns- myndigheter avses vad som kallas operativ tillsyn respektive operativa tillsynsmyndigheter. En förbättrad uppföljning och utvärdering 17.1Det finns stöd för att följa upp miljötillsynens effektivitet Under utredningen har det framförts att det saknas stöd för att ut- värdera tillsynens effektivitet och att det bör införas en revision på motsvarande sätt som har gjorts på livsmedelsområdet. Vi gör följ- ande överväganden. En utvärdering är en systematiskt genomförd undersökning i syfte att få fram tillförlitliga och användbara resultat om värdet eller för- tjänsterna av en given aktivitet i ett givet sammanhang. En utvärdering svarar på frågan varför, till skillnad från en uppföljning som enbart svarar på frågan vad. Beroende på vilket syfte utvärderingen har finns det olika tillvägagångssätt och tillfällen när en utvärdering kan genom- föras. Vanligast är att en utvärdering mäter effekter eller processer i efterhand, efter att en åtgärd eller verksamhet genomförts. Den kan även i vissa fall göras innan en åtgärd eller verksamhet påbörjats eller verksamheten pågår (Statskontoret, Fristående utvärder- ingsmyndigheter – en förvaltningspolitisk trend?, 2002:20). Det finns tydliga krav i på att både tillsynsmyndig- heter och tillsynsvägledande myndigheter ska följa upp och utvär- dera tillsynen enligt . Varje tillsynsmyndighet ska följa upp och utvärdera sin egen tillsyn. Länsstyrelserna ska fungera sam- ordnande och följa upp tillsynen regionalt och de centrala myndig- heterna ska regelbundet följa upp tillsynen inom områ- den och ta initiativ till mer omfattande utvärderingar av tillsynen inom olika delar av balkens tillämpningsområden. Av förarbetena framgår dessutom att de tillsynsvägledande myndigheterna ska in- gripa mot kommunala tillsynsmyndigheter när tillsynen inte genom- förs på ett godtagbart sätt (1 kap. 12 § miljötillsynsförordningen, prop. 1997/98:45, del 1, s. 498). Dessa krav skiljer sig inte från exempelvis kraven på utvärdering (revision) på livsmedelsområdet. Syftet med revisionen är detsamma, det vill säga att avgöra om verksamheter och resultatet från dessa överensstämmer med planerade åtgärder och om åtgärderna har genomförts på ett effektivt sätt och är lämpliga för att nå målen (arti- kel 3.30 i och rådets förordning, EU, nr 2017/625 av om offentlig kontroll och annan offentlig verk- samhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foder- lagstiftningen och om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växt- En förbättrad uppföljning och utvärdering Genom att kalla det revision skapas inte nya mandat eller befogenheter. Vi ser därmed ingen anledning att lämna förslag till ändringar för att förtydliga syftet med uppföljningen. 17.2Länsstyrelsernas uppföljning av kommunernas tillsyn Det bör framgå av länsstyrelsernas tillsynsvägled- ningsplan hur de avser att följa upp och utvärdera kommunernas tillsyn. Uppföljningen bör bli mer systematisk och bedömningarna av hur kommunerna genomför sitt tillsynsuppdrag bör bli mer enhetliga. Vi lämnar förslag i andra delar i detta betänkande som ger läns- styrelserna en grund för att utveckla hur deras uppföljning och utvärdering av kommunernas tillsyn ska kunna ske på ett bra sätt. Skälen för vår bedömning Länsstyrelsernas uppföljning och utvärdering av kommunerna är en viktig del i det tillsynsvägledande uppdraget. Uppföljningen bidrar till att vi får tillgång till uppgifter om och erfarenheter av hur till- synen genomförs men det är också ett sätt att uppmärksamma de fall då en kommun brister i sitt tillsynsuppdrag. Flertalet länsstyrelser följer upp och utvärderar kommunernas tillsyn genom så kallade kommunbesök och granskar då ofta kom- munens samlade miljötillsyn, det vill säga både kommunens obliga- toriska tillsyn och eventuellt överlåten tillsyn (se även kapitel 5). Länsstyrelserna har framfört att uppföljningar genom kommun- besök är effektivt, men att det är mycket resurskrävande och att det finns begränsade möjligheter att förmå kommunerna att vidta åtgärder om de brister i sitt tillsynsuppdrag. Vi uppfattar också att uppföljningen tenderar att vara lågt prioriterad, särskilt , och att vissa länsstyrelser helt har avstått från att genomföra någon uppföljning. Det leder till att kunskapen om hur tillsynen genom- förs, dess resultat men också hur kommunerna sköter sitt tillsyns- En förbättrad uppföljning och utvärdering uppdrag är bristfällig och splittrad. I och med att länsstyrelserna har olika metoder och bedömningskriterier är det dessutom svårt att göra jämförelser över landet. Vi bedömer att uppföljningen och kommunbesöken bidrar till en utveckling av den kommunala miljötillsynen och därmed till en enhetlig och effektiv tillsyn. Uppföljningen sker emellertid inte på ett systematiskt sätt och behöver därför utvecklas. Det är angeläget att samtliga länsstyrelser genomför uppföljning av kommunerna i respektive län och att det sker på ett mer systematiskt och jämför- bart sätt än vad som sker . En förändring är därför nödvändig. I kapitel 16 föreslår vi att det bör införas en möjlighet att före- lägga en kommun som brister i tillsynsuppdraget att vidta rättelse och att bör kunna få detta uppdrag. En sådan möjlighet understryker betydelsen av länsstyrelsernas uppföljning av kommu- nerna. Det innebär ett ökat krav på att uppföljningen sker på ett mer likartat och systematisk sätt samt att kriterier för bedöm- ning av kommunerna är tydliga och enhetliga. Det bör framgå av tillsynsvägledningsplan hur uppföljning av kommunerna i länet avses genomföras Ett sätt att tydliggöra att uppföljning av kommunernas tillsyn är en del i tillsynsvägledning är att kommunicera hur läns- styrelsen planerar och avser genomföra denna. Det är av betydelse att kommunerna är informerade om hur och när uppföljningen sker, bland annat för att minska den administrativa bördan för såväl kommunen som . Vi bedömer att bör redovisa en plan för uppföljning av kommunerna i länet. Enligt 3 kap. 17 § miljötillsynsförordningen ska länsstyrelserna ta fram en plan för sin tillsynsvägledning, i det bör också ingå att redovisa hur uppföljningen avses utföras. Detta sker emellertid inte . Vi bedömer att det i detta skede inte krävs några författnings- ändringar för att göra det tydligt att tillsynsvägledningsplanen även bör omfatta en redovisning av hur uppföljningen av kommunerna i länet avses genomföras. I den mån länsstyrelserna inte utvecklar till- synsvägledningsplanerna i önskvärd riktning bör regeringen överväga att tydliggöra kraven på vad som ska framgå av planen i miljötillsyns- förordningen. Att länsstyrelsernas uppföljning av kommunerna genom- En förbättrad uppföljning och utvärdering förs och utvecklas kan också tas upp mer direkt i myndighets- dialogen med berörda departement. Uppföljningen behöver bli mer systematisk och bedömning av kommunerna bör göras på ett enhetligt sätt Vi uppfattar att syftet med länsstyrelsernas uppföljning och utvär- dering har varit att granska och utvärdera om kommunerna har en planerad verksamhet, att planerna följs samt vilken kompetens och resurser som finns för tillsynen. Det finns anledning för länsstyrel- serna att utveckla gemensamma metoder och bedömningsgrunder för uppföljning av kommunerna för att uppföljningen bättre ska kunna bidra till kunskap om hur tillsynen genomföras och för att resultaten ska vara jämförbara över landet. Av verksamhetsplan för framgår att ett projekt om uppföljning och utvärdering av kommunernas tillsyn ska genomföras . Av projektbeskrivning framgår att SKL och ska bjudas in att medverka i en arbets- grupp eller referensgrupp. Enligt vår bedömning är det angeläget att även andra centrala myndigheter deltar i detta arbete. Länsstyrel- serna har också påpekat att Miljösamverkan skulle kunna utveckla sin modell för bedömning av tillsynsbehov så att den också kan användas för bedömning av behov av tillsynsvägledningen och då även uppföljning. Vi tolkar det som att det finns ett ökat intresse och en ambition från länsstyrelsernas sida att gemensamt utveckla detta. Mot den bakgrunden bedömer vi att det inte finns anledning att föreslå ett särskilt uppdrag avseende länsstyrelsernas uppföljning av kommunerna utan att det bör kunna ske inom ramen för länsstyrelsernas pågående projekt i Miljösamverkan . Det finns exempel på tidigare vägledning och projekt som kan bidra med erfarenheter och vara ett stöd i länsstyrelsernas fortsatta utvecklingsarbete. Som exempel kan nämnas det metodstöd om upp- följning av kommunernas hälsoskyddstillsyn som tog fram i syfte att ge länsstyrelserna vägledning i denna del (Att följa upp och utvärdera tillsynen över hälsoskyddet, 2009). Det har också genomförts projekt inom ramen för Tillsyns- och förskrift- rådets arbete bland annat i syfte att utveckla metoder för tillsyns- myndigheternas egna utvärderingar och jämförelser (Kollegial gransk- ning av tillsynsverksamhet, 2009). En förbättrad uppföljning och utvärdering 17.3Det behövs en samlad nationell uppföljning Vår bedömning: arbete med att utveckla en samlad uppföljning och redovisning av tillsynen enligt är angelägen och bör fortsätta i samverkan med övriga centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner. Samtliga centrala myndigheter bör också utveckla sitt eget arbete med uppföljning och utvärdering inom respektive ansvars- område. En utvecklad och samordnad digitalisering är en viktig förut- sättning för en kostnadseffektiv uppföljning. Resultaten av uppföljningen bör göras tillgängliga som öppna data i så stor utsträckning som möjligt. Skälen för vår bedömning Det är angeläget med en samlad uppföljning och rapportering av miljötillsynen Det är nödvändigt att tillsynen utvärderas för att säkerställa att den bedrivs effektivt och enhetligt och bidrar till att miljöreglerna följs och därmed att miljökvalitetsmålen nås. För att en myndighet ska kunna rapportera om resultatet av till- synen krävs enligt Statskontoret både uppgifter om prestationer och effekter. En första förutsättning är att det finns tillgång till informa- tion om prestationerna, det vill säga vilken tillsyn som genomförs. Det kan exempelvis röra sig om uppgifter om antal tillsynsbesök och inspektioner, antal tillsynsobjekt, men också uppgifter om vad myn- digheterna funnit i samband med tillsynen. En annan förutsättning är att det finns möjlighet att mäta effekterna, det vill säga utfallet av det som tillsynen syftar till att åstadkomma (Vägledning till bättre tillsyn, 2014). Vi vill understryka att det primära syftet med tillsynen är att åstadkomma regelefterlevnad, alltså ett visst beteende. Detta torde kunna mätas både i enskilda fall och i viss mån på systemnivå. Att utvärdera vad regelefterlevnaden ger för effekter i form av minskad miljöpåverkan och den minskade miljöpåverkan i sin tur på miljö- En förbättrad uppföljning och utvärdering målen torde snarare utgöra en del i det miljöstrategiska arbetet än en del i tillsynsvägledningen. Den statistik och information som finns om antal objekt, behov av tillsyn, planerad tillsyn, genomförd tillsyn, regelefterlevnad och sanktioner är splittrad och det är därmed svårt att dra slutsatser om hur tillsynen som helhet genomförs och i vilken grad reglerna efter- levs. Det saknas också kvalitativa och kvantitativa studier om vilken betydelse tillsynen har för skyddet av miljö och hälsa, hur företagen påverkas av tillsynen och dess betydelse för konkurrenskraft och tillväxt. Bristen på sådant underlag bidrar till att miljötillsynens betydelse inte uppmärksammas i tillräcklig utsträckning. I rapporten miljötillsyn påtalades svårigheterna med till- gängligheten på jämförbar data. Dessa problem bedömdes bero dels på att tillsynen utfördes av så många myndigheter, dels på att rele- vanta databaser var svårtillgängliga och saknade harmonisering. Vär- det av jämförbara och relevanta data över miljötillsynen är stort, men saknas . I rapporten framhålls bland annat att tillgången till data skulle möjliggöra mätbarhet av tillsynens effektivitet, tillgodose krav från EU, främja forskning om miljötillsyn, och ge inspektörer möjlighet till ett lärande, bland annat genom att det skulle bli möjligt att jämföra sin bedömning, sina formuler- ingar, begrepp och beslutsunderlag med andra inspektörer. Vi har fått synpunkter från kommuner att det behövs en ordentlig uppföljning av den genomförda tillsynen så det i högre grad än finns tillförlitliga uppgifter om det som görs. Kommunerna upplever att de sällan får återkoppling om hur tillsynsarbetet sker i landet. De anser att det bör införas en nationell databas för uppföljning av tillsyn och att det är önskvärt att de centrala myndigheterna sam- ordnar vilka uppgifter som ska rapporteras in. En samlad och gemen- sam digital lösning för rapportering och redovisning av resultaten av tillsynen skulle göra det möjligt för kommunerna att ta del av svaren även . Kommunerna framhåller dock att det är viktigt En förbättrad uppföljning och utvärdering att ta hänsyn till att det som efterfrågas även styr inriktningen på tillsynen. Under utredningen har det framförts att uppföljning och utvär- dering är en förutsättning för att kunna nå enhetlighet i tillsynen och att samordning av uppföljningen är viktigt. Men det poängteras sam- tidigt att det kan vara problematiskt om uppgifter om tillsyn för samt- liga områden ska ingå i en samlad uppföljning. SKL har framfört att det inte är realistiskt att utforma en uppföljningsmodell som svarar på frågan om kraven i uppfylls. Det anses vara för många tillsynsobjekt och för omfattande lagstiftning. Däremot bör det gå att följa upp begränsade delar.