sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Det pågår arbeten som kan antas påverka förutsättningarna för en effektiv och enhetlig tillsyn enligt . Här redovisar vi några exempel som kan antas ha särskilt stor påverkan. Utgångspunkter för och behov av en förändring Regeringen utvecklar ständigt sin styrning av den offentliga förvaltningen i syfte att skapa en god grund för statliga myndigheter, kommuner och landsting att tjäna medborgarnas och företagens intresse. initierade regeringen vars mål är en effektivare offentlig förvaltning med fortsatt högt förtro- ende som gör nytta för medborgare och företag. För att målet ska nås behöver formerna för styrningen i den offentliga förvaltningen både på statlig och nivå utvecklas genom att balansera behovet av kontroll med tillit och förtroende för medarbetarnas verk- samhetsnära kunskap och erfarenhet och minskad detaljstyrning. Avsikten är inte bara att regeringen ska utveckla sin egen styrning utan också att statliga myndigheter, kommuner och landsting dels ska inspireras till att utveckla sina relationer till varandra, dels ska ut- veckla sin egen interna styrning. Inriktningen för regeringens styr- ning är att den ska vara strategisk, långsiktig, verksamhetsanpassad och utgå från ett helhetsperspektiv samt ta sin utgångspunkt i tillit och förtroende (prop. 2016/17:1, utgiftsområde 2, s. 58). Inom ramen för Tillitsreformen har Statskontoret på regeringens uppdrag anlyserat och lämnat förslag på hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. Vi behandlar behovet av samverkan mellan och styrningen av myndigheterna i några avsnitt. Utredningar om länsstyrelsernas och kommunernas framtid fick i uppdrag att föreslå en ny läns- och lands- tingsindelning som innebär att delas in i väsentligt färre län och landsting (Fi 2015:09, dir. 2015:77). Kommittén har överlämnat ett delbetänkande med förslag på att bilda tre nya län för en stark sam- hällsorganisation med förutsättningar för att skapa utveckling och välfärd i hela landet. De nya län som föreslogs är , Svea- lands län och (SOU 2016:48). Det har aviserats att kommittén ska få fortsatta uppgifter i ett tilläggsdirektiv. Regeringen har tillsatt en parlamentariskt sammansatt kommitté som fått i uppdrag att ta fram en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar Utgångspunkter för och behov av en förändring (Fi 2017:02). Kommittén ska även utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan respektive avtalssamverkan i ärenden som avser myndighetsutövning. Den del av uppdraget som avser avtalssamverkan ska redovisas senast den 1 okto- ber 2017. Uppdraget i övrigt ska redovisas . Som vi beskrivit i kapitel 2 har tajmingen betydelse för våra över- väganden. Om tidpunkten framstår som väl vald eller inte påverkar vilka förslag vi väljer att lämna inom ramen för denna utredning. Digitalt först för en digital förnyelse Regeringens mål för digitalisering av det offentliga är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. För att stärka styrning och samordning av digitaliser- ingen av det offentliga driver regeringen programmet Digitalt först för en digital förnyelse av det offentliga . Regeringen har vidare beslutat om ett råd för digitaliseringen av det offentliga (dnr N2015/07452/EF) och undertecknat en avsiktsförklar- ing med SKL om digital förnyelse av det offentliga . Ett antal myndigheter har fått i uppdrag av regeringen att verka för digitalt först och leda digitaliseringen inom sina områden. är en av dessa myndigheter och ska verka för smartare miljöinforma- tion (dnr N2016/02035/EF, prop. 2016/17:1 utgiftsområde 22 Kom- munikation, s. 101–115). En särskild utredare har också fått i uppdrag att kartlägga och analysera i vilken utsträckning det förekommer lag- stiftning som i onödan försvårar digital utveckling och samverkan inom den offentliga förvaltningen (dir 2016:98). Vi ser att det pågåendet arbetet skapar nya och bättre förutsätt- ningar för miljötillsynsarbetet. Det kan bidra till ökad öppenhet och effektiviseringar i förvaltningen och underlättar delning av informa- tion och företagens uppgiftsinlämning. Likvärdiga data från alla ope- rativa tillsynsmyndigheter och ett samordnat informationshanterings- system kan skapa förutsättningar för en nationell överblick vilket sedan kan bidra till en målinriktad och samordnad tillsynsmetodik. Men det finns också utmaningar, som integritetsfrågor och sekretess samt vikten av att information inte manipuleras. Utgångspunkter för och behov av en förändring Vi kommer att ta hänsyn till målen för e-förvaltning och det ar- bete som pågår på området i våra överväganden av vilka åtgärder som behöver vidtas för en mer effektiv och enhetlig tillsyn. De förslag vi lämnar ska vara teknikneutrala. Informationsägaren ska ansvara för att tillgängliggöra sin information elektroniskt och sökbart. genomförandet av EU:s miljöpolitik inledde en granskning av genomföran- det av miljöpolitiken, en tvåårig cykel för analys, dialog och samarbete i syfte att förbättra genomförandet av befintlig miljöpolitik och miljö- lagstiftning i EU. Som ett första steg har utarbetat en rapport som beskriver de viktigaste utmaningarna och möjlig- heterna för genomförandet av miljöpolitiken i varje medlemsstat. Av landrapporten för framgår bland annat följande. När det gäller medlemsstaternas arbete för att säkerställa att miljölagstift- ningen följs framhåller att arbetet måste bygga på tre ben; kontroll, främjande åtgärder och sanktioner samt att erfaren- heterna säger att myndigheterna bör ha ett riskbaserat förhållnings- sätt där en kombination av de tre benen riktas mot de allvarligaste problemen. Samverkan mellan myndigheterna framhålls vidare som en framgångsfaktor för att säkerställa enhetlighet, undvika dubbel- arbete och minska den administrativa bördan. lyfter särskilt fram att metoderna för att främja regelefterlevnaden bör kunna förbättras i . I fråga om sank- tioner anförs att användningen av vite förefaller vara effektivt för att åstadkomma regelefterlevnad. Sanktionerna uppfattas emellertid inte vara tillräckligt flexibla för att kunna motverka olika typer av över- trädelser. I denna del hänvisar bland annat till att de administrativa sanktionerna av ekonomisk karaktär inte tar till- räcklig hänsyn till varför en överträdelse sker. noterar vidare att tillämpningen av miljösanktionsavgifter varierar över landet och att samverkan mellan tillsynsmyndigheter och polis och åklagare bör kunna förbättras för att öka sannolikheten för att allvarliga överträdelser lagförs. Utgångspunkter för och behov av en förändring I rapporten påpekas att det saknas uppgifter om användningen och effektiviteten av olika ingripanden för att säker- ställa efterlevnaden, och i vilken utsträckning riskbaserade metoder används för att styra regelefterlevnaden på strategisk nivå och i samband med särskilda problemområden, som hot mot skyddade livsmiljötyper och arter, överträdelser av gränsvärden för luftkvalitet och diffusa förore- ningars belastning på vattenkvaliteten. Det framhålls vidare att det är av avgörande betydelse för offentliga myndigheter, allmänheten och företag att miljöinformation delas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. I detta omfattas rapportering från företag och offentliga myndigheter och aktiv spridning av information till allmänheten, i allt högre grad på elektronisk väg (, Granskningen av genomförandet av EU:s miljö- politik, Landrapport – , den , SWD(2017) 56 final). 7.4Våra slutsatser om behov av förändringar Tid, resurser och tillgång till kompetens är grundläggande förut- sättningar för att tillsynsmyndigheterna ska kunna genomföra sitt tillsynsuppdrag på ett bra sätt, liksom att myndigheten har en orga- nisation med integritet. För att tillsynen ska bli effektiv och enhetlig i hela landet behöver även andra pusselbitar vara på plats. Här är styrning och stöd viktigt för att skapa mer likartade förutsättningar när det gäller exempelvis prioriteringar, metoder och rättstillämp- ning. Uppföljning är vidare avgörande för att vi ska veta vad som görs, vart vi är på väg och vad vi måste göra för att tillsynen ska bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Utgångspunkter för och behov av en förändring Stöd, styrning och uppföljning Organisation (jäv) Anm: Egen illustration. Vad som framkommit under utredningen ger en bild av att det föreligger förutsättningar för en effektiv miljötillsyn vad gäller mandat, ansvarsfördelning, samverkansmöjligheter, legala verktyg och finansiering. Likväl kan vi konstatera att den allmänna uppfatt- ningen bland både myndigheter och verksamhetsutövare är att dessa möjligheter inte tagits tillvara fullt ut, och att resurserna inte används optimalt för att tillsynssystemet ska tillämpas effektivt och enhetligt. Vi har därför försökt identifiera hindren för att så sker. I några fall har vi bedömt att regelförändringar krävs, men till stor del bedömer vi att en tydligare styrning avseende vad som ska åstadkommas med tillsynen samt en ökad insikt om de möjligheter som finns inom ramen för dagens system att exempelvis i samverkan dela resurser och kompetens för att nå resultat är det mest ändamålsenliga sättet att utveckla tillsynen. Vad som behövs är enligt vår bedömning. En tydlighet i vad som är tillsyn och vad som är andra insatser för att antingen möjliggöra tillsyn eller på annat sätt bidra till att miljö- kvalitetsmålen nås. En kunskap hos både tillsynsmyndigheterna och dem som till- synas om vilka rättigheter och skyldigheter det innebär att utöva tillsyn. Till detta hör kunskap om tillsynens betydelse för demo- krativärdena och konkurrensneutralitet. Utgångspunkter för och behov av en förändring Behovsbedömningar av vad som behöver tillsynas, både mellan olika tillsynsområden och inom dessa, utifrån ett nationellt per- spektiv, men också med ändamålsenliga regionala och lokala anpassningar. Resurser i form av tid och kompetens som möjliggör en profes- sionellt planerad och genomförd tillsyn och en samsyn på vad det är. Uppföljningar och utvärderingar av tillsynen som ger möjlighet till ständig förbättring och anpassning till den snabba utveckling som sker inom miljöområdet och i övrigt i samhället. Dessutom en möjlighet att ingripa när missförhållanden upptäcks. En samverkan mellan berörda myndigheter både vertikalt och horisontellt för att bedriva tillsyn på ett effektivt sätt. Vi lämnar i detta betänkande förslag till hur detta enligt vår bedöm- ning kan åstadkommas på mest ändamålsenliga sätt till minsta kost- nad och olägenhet med avseende på andra intressen. Vi ansluter oss till uppfattningen att sanktionssystemet behöver blir mer effektivt. Vi menar emellertid att det finns anledning att nyansera kritiken något och öka förståelsen för varför en lagföring inte alltid följer en överträdelse. Det finns en rad omständigheter som gör miljöstraffrätten och hanteringen av miljöbrott till ett särskilt komplicerat område. Här kan nämnas att det är en komplicerad lagstiftning. Det kan också handla om tekniskt och naturvetenskapligt komplexa brottsmiljöer och orsakssammanhang och långa tidsaspekter. För att kunna lösa miljöproblem krävs dessutom ibland flexibilitet vilket inte alltid är förenligt med straffrättsligt synsätt. Vidare måste den statistik som man använder för att mäta effektiviteten inkludera användningen av företagsbot eftersom den står för av alla lagföringar och syftar till att vara den primära påföljden för brott i närings- verksamhet. Kartläggningen visar trots detta att det är mycket som fungerar bra i . Inspektörer, poliser och åklagare gör ett bra jobb och Utgångspunkter för och behov av en förändring arbetar – särskilt inom vissa områden – effektivt tillsammans med ett gott resultat som följd. Kartläggningen visar också att det finns flera strukturella problem inom tillsynsverksamheten i allmänhet och lag- föringen av miljöbrott (kapitel 6). Vi har även här försökt identifiera hinder för att sanktionssystemet ska få avsedd effekt. Vad som behövs är enligt vår bedömning. En kunskap hos verksamhetsutövare om vad man är skyldig att göra och förståelse för hur ens beteende påverkar människors hälsa eller miljön. Inom vissa områden är den kunskapen låg. Tydliga straffbestämmelser med en ändamålsenlig utformning. Tillräckliga resurser till de enheter hos polisen som hanterar miss- tänkta miljöbrott. Det är i sig en väsentlig faktor för att upptäcka mer allvarlig miljöbrottslighet och för hur effektivt anmälningar om miljöbrott kan hanteras. Många av ärendena blir liggande vilket innebär att det tar från att en misstanke uppstår till att beslut fattas i åtalsfrågan. Erfarna miljöåklagare bedömer att en beaktansvärd andel av de misstankar som i och för sig skulle kunna leda till en lagföring skrivs av på grund av att utredningarna inte gjorts inom rimlig tid. De långa utredningstiderna leder till sviktande minnesbilder hos vittnen och dessutom andra svårig- heter som att långt i efterhand säkra teknisk bevisning. De kan också leda till att den preventiva effekten hämmas. Detta tillsam- mans med en mycket begränsad andel lagföringar och låga straff påverkar incitamenten att upptäcka, anmäla och utreda miljöbrott negativt. En strategisk samverkan mellan berörda myndigheter både verti- kalt och horisontellt för att kunna förebygga och utreda och beivra miljöbrott på ett effektivt sätt. Största möjliga erfarenhet och kunskap bland dem som hanterar misstänkt miljöbrottslighet av såväl miljöskäl som för att motverka att seriösa aktörer missgynnas och för att värna rättssäkerheten. Uppföljningar och utvärderingar av administrativa och straffrätts- liga sanktioner som ger ett bättre beslutsunderlag om vilken sanktion som ska användas för att motverka ett visst beteende. Det kan ifrågasättas om straff alltid är den mest effektiva sanktionen på miljöområdet. Utgångspunkter för och behov av en förändring I detta betänkande lämnar vi förslag som syftar till att öka såväl risken för upptäckt av mer allvarlig brottslighet som sannolikheten för en lagföring vid en överträdelse och leder till en mobilisering som får ett brett och varaktigt genomslag. 8Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras I vårt uppdrag ingår att utreda om det finns skäl att ändra den över- gripande organisationen för tillsynen, bland annat utifrån kostnads- effektivitet. Som en bakgrund till uppdraget nämns att ett flertal utredningar och redovisningar har pekat på brister i det nuvarande systemet för miljötillsyn som innebär att tillsynen inte är enhetlig och effektiv. En orsak till det kan enligt vara vår decentra- liserade organisation och självständiga myndigheter med varierande resurser och kompetens (Granskning av miljöpolitik, 2014). Med den övergripande organisationen avser vi själva strukturen av organisationen och vilka myndigheter som kan få ansvar för till- synen, inte hur ansvaret fördelas mellan myndigheterna inom den övergripande organisationen. I detta kapitel undersöker vi om det finns skäl att helt flytta över ansvaret för den kommunala tillsynen till staten eller samla tillsynen hos en ny myndighet som ska ha tillsyn som huvudsaklig uppgift. 8.1Skälen för den nuvarande övergripande organisationen Med skulle tillsynen bli effektivare. I förarbetena till (prop. 1997/98:45) betonades vikten av att tillsynen effektiviseras och att tillsynsmyndigheterna, som ett led i tillsynen, med kraft kan verka för att överträdelser beivras. be- dömdes ge förutsättningar för en samordnad och förbättrad tillsyn och tillsynsorganisation. Den övergripande organisationen i omfattar såväl kommuner som länsstyrelser och centrala myndigheter. Regeringen menade att de centrala myndigheternas och länsstyrelsernas ledande, Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras utvecklande och informerande roller skulle förstärkas, medan kom- munerna i större utsträckning än tidigare skulle få ansvaret för den operativa tillsynen. Det ansågs vara rimligt att kommunernas ansvar för miljön i den egna kommunen även skulle omfatta rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. Regeringen bedömde emellertid att ett antal förutsättningar måste komma på plats för att intentionerna skulle realiseras även i praktiken (prop. 1997/98:45, del 1, s. 172, 491 och 498): Det måste vara tydligt för alla inblandade vad tillsyn är och vad den syftar till. Samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna måste fungera väl och det är nödvändigt att dessa får tillgång till råd och stöd, erfaren- hetsutbyte och kompetens utanför den egna myndigheten. Tillsynsmetoder och tillsynsansvaret bör utvecklas i balkens följdförfattningar. De samlade myndighetsresurserna måste fördelas och utnyttjas på ett effektivt sätt för att fånga upp de möjligheter till rationa- liseringsvinster som den samordnade lagstiftningen ger. Hög kompetens måste säkerställas liksom högt ställda krav på rättssäkerhet och effektivitet i tillsynsarbetet, inte minst en en- hetlig rättstillämpning. Staten måste ta sitt ansvar, ge stöd, samordna och följa upp till- synen samt ingripa när tillsynen i något fall inte sköts. Informationsinsamlandet bör samordnas och rationaliseras. 8.2Utvecklingstendenser och organisationsfrågans tidigare behandling Frågan om hur tillsynen bör organiseras för att säkerställa en enhetlig och effektiv tillsyn har utretts . Några av utred- ningarna har kommit till slutsatsen att kommunerna mycket väl kan utföra tillsyn (se exempelvis SOU 2004:100). Som skäl för detta lyfts ofta fram närheten till tillsynobjekten och medborgarna. Andra utredningar har kommit till en motsatt slutsats, att tillsyn i första hand bör vara en statlig angelägenhet (se exempelvis Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras SOU 2007:10, SOU 2012:81, SOU 2008:118). Då framhålls ofta demokratiperspektivet, att det är viktigt att tillsynen utförs enhet- ligt över hela landet. skrev bland annat i sitt betänkande (SOU 2007:10) att det är ett nationellt intresse – för staten, för medborgarna och för den som blir föremål för granskning – att tillsyn bedrivs på ett likartat sätt i hela landet med samma bedömningsgrunder och med samma ambitionsnivå. Kommittén betonade också att det av rättssäkerhetsskäl finns behov av en tyd- lig rågång mellan det politiskt utpräglade utvecklingsuppdraget och myndighetsuppgifter som tillsyn (s. 186 och 253 f.). Utredningen om den statliga regionala förvaltningen (SOU 2012:81) menade att den tillsyn som kräver närhet till tillsynobjekten och medborgarna samt lokalkännedom kan utövas av länsstyrelserna. Regeringen har med anledning av (SOU 2004:37) och (SOU 2007:10) betänkan- den haft anledning att ta ställning till bland annat frågan om kom- munerna bör få utföra tillsyn. Regeringen konstaterade att det finns både för- och nackdelar med att låta kommunerna utföra tillsyns- uppgifter. Bland fördelarna nämns, utöver närheten till tillsyns- objekt och medborgare, de nära och positiva sambanden mellan till- synen och annan verksamhet. De synergieffekter som sambanden leder till är viktiga för de kommunala verksamheterna som helhet. Vidare lyfter regeringen fram att den kommunala nivåns möjlig- heter att besluta om prioritering och utförande av tillsyn i sig är en viktig faktor för att uppnå en effektiv tillsynsverksamhet. Kommu- nerna bedömdes därför även i fortsättningen kunna ges ansvar för att utöva tillsyn. För att garantera likvärdighet och rättssäkerhet borde dock staten ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna (skr. 2009/10:79). Vid överväganden om det finns anledning att flytta över den till- syn som kommunen ansvarar för till staten har regeringen ansett att avgörande bör vara om fördelarna med kommunernas närhet till medborgarna och företag överväger de möjliga riskerna med att fördela ansvaret för tillsynen på så många aktörer. Om variatio- nerna eller bristerna i tillsynen inom ett område enbart bedöms kunna undvikas genom en långtgående reglering av tillsynsverk- samheten, bör det emellertid övervägas om ansvaret för tillsynen ska flyttas från kommunerna eller om en modell med överlåtelse av Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras SOU 2017:63 tillsynsansvaret enbart till ett fåtal kommuner bör användas (skr. 2009/10:79 s. 33 och 37). Statskontoret har i rapporten till om tillsyn anfört att an- talet tillsynsobjekt, deras placering samt hur komplicerat tillsyns- området är faktorer som bör påverka valet mellan en centraliserad eller decentraliserad tillsyn. Statskontoret bedömde att en fördel med att ha en decentraliserad tillsynsorganisation är att lokalkänne- domen blir större, vilket kan underlätta och möjligvis också effek- tivisera tillsynen. Nackdelar kan vara att styrningen försvåras, att det finns risk för en minskad enhetlighet i genomförandet samt att det kan uppstå allt för nära band mellan tillsynspersonalen och ansvariga för de verksamheter som ska tillsynas (Tänk till om till- syn, 2012). En fråga som bör övervägas när det gäller statliga tillsynsmyndig- heter är om tillsynsansvaret bör ligga centralt på en eller fåtal myndig- heter eller regionalt på till exempel . En utvecklings- tendens inom den svenska statsförvaltningen är en renodling mot myndigheter med tillsyn som huvudsaklig uppgift. Tanken är att tillsynsorganet ska var organisatoriskt fristående i förhållande till aktörerna inom den tillsynspliktiga verksamheten. I vissa fall svarar myndigheten för såväl normering och tillståndsgivning som tillsyn medan normeringen i andra fall har skiljts från tillsynen. Som exem- pel på sådan renodling kan nämnas Skolinspektionen, som inrättades , Tranportsstyrelsen och Inspektionen för vård och omsorg () (Statskon- toret, Renodling av statlig verksamhet, 2016). De centraliseringar som genomförts motiveras i regel med att den tidigare ordningen inte har fungerat tillfredställande och att det funnits skäl att öka samordningen. Vanligtvis har kritiken rört bris- tande enhetlighet, omfattning och kvalitet i tillsynen. (SOU 2015:43) bedömde så att miljötillsynen har sådana brister att en ny central myndighet för pröv- ning och tillsyn enligt behövs för att komma till rätta med problemen. Den nya myndigheten skulle bedriva operativ tillsyn enligt 9, 11, 13–15 kap. samt svara för tillsynsvägledning till kommunerna. Länsstyrelsernas tillsyn och tillsynsvägledning inom dessa områden skulle flyttas till den nya myndigheten. Myndig- heten skulle dessutom renodlas på så sätt att den enbart skulle utöva sådan tillsyn som avser kontroll. Ansvaret för främjande uppgifter, Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör inte ändras som att skapa allmänna förutsättningar för miljöförbättringar, skulle finnas kvar hos dagens centrala myndigheter. Utredningen ansåg att kommunerna inledningsvis skulle ha kvar ansvaret för den operativa tillsyn de bedriver . Den nya myndigheten skulle emellertid successivt pröva lämpligheten i den kommunala operativa tillsynen. I ett nästa steg föreslogs att myndigheten skulle överta all operativ tillsyn och tillsynsvägledning inom område från andra centrala myndigheter. bedömde att en centraliserad organisation inte skulle innebära några ökade kost- nader. Den skulle däremot bidra till ökad kostnadseffektivitet, i bemärkelsen hushållning med förvaltningens samlade resurser, genom att dubbelarbete minskade till exempel när det gäller att ta fram ruti- ner, checklistor och mallar. betänkande har remitterats. De 14 instanser som tillstyrkte förslaget om att inrätta en ny myndig- het pekade på problemen med ineffektivitet i den gällande ordningen. Det instanserna särskilt lyfte fram var behov av större enhetlighet i tillsynsarbetet och de menade att det är viktigt med en central myndighet som har en samlad kompetens.