sou · H5B394 · 2017-11-30 00:00:00 — Som vägledning för tillämpningen av bestämmelsen anges i skatteanvisning att det är fråga om ett ärende som lämnar rum för tolkning när ärendet juridiskt sett lämnar rum för tolkning. Ärendet lämnar inte rum för tolkning om bestäm- melsen kan tillämpas direkt. I anvisningen anges också att det med ett oklart ärende avses ett ärende där sakförhållandena inte retts ut.18 Skatteförhöjningen ska vidare vara när en skatteför- höjning enligt 1 mom. av någon annan särskild orsak är orimlig. En skatteförhöjning kan vara orimlig t.ex. om det handlar om ett oav- siktligt fel i fråga om hur skatten hänförts till skatteperioder eller något annat oavsiktligt fel som med hänsyn till omständigheterna är litet. Av 5 mom. följer att en skatteförhöjning som tagits ut i stället för en förseningsavgift i en grundsituation ska uppgå till men är rekvisiten uppfyllda i 2 mom. ska skatteförhöjning tas ut med och högst . Slutligen anges i 6 mom. att skatteförhöjningen ska vara högst om den skattskyldige har försummat sin deklarationsskyl- dighet men inte fastställer någon skatt. En skatte- förhöjning kan tas ut bl.a. när den skattskyldige underlåter att i en deklaration lämna en uppgift som inte inverkar på skattebeloppet. Om felaktiga uppgifter deklareras eller om deklaration överhuvud- taget inte lämnas in i finns liksom i de nordiska län- derna både ett administrativt och ett straffrättsligt sanktionssystem. 18 anvisning Påföljdsavgifter för skatter på eget initiativ, Dnr A144/200/2017. För att förhindra att en administrativ sanktion tas ut om ett straff- rättsligt förfarande har inletts eller avslutats finns den s.k. una-via-principen19 reglerad i den nederländska förvaltningslagen och i . Bestämmelser om de administrativa skattesanktionerna finns dels i den allmänna skattelagen Algemene wet inzake rijksbelastingen, förkortad GSTA, dels i den allmänna förvaltningslagen Algemene wet bestuursrecht, förkortad GAAL. Det finns två kategorier av administrativa sanktioner i Neder- länderna. Den ena – verzuimboeten – tillämpas vid lindrigare över- trädelser av skattelagstiftningen och tas ut på grund av att vissa objektiva förutsättningar föreligger. I dessa fall räcker det med att skattemyndigheten visar att den skattskyldige inte har fullgjort sina skyldigheter, t.ex. inte lämnat in en deklaration eller betalat skatten . Om den skattskyldige kan visa att denne inte har någon som helst skuld tas inte någon sanktion ut. Verzuimboeten tas ut med ett fast belopp om högst 5 278 euro.20 Den andra kategorin sanktioner – vergrijpboeten21 – tillämpas på allvarligare förseelser och förutsätter att skattemyndigheten kan bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. När den skattskyldige t.ex. lämnar oriktig uppgift i deklarationen kan sanktionen tas ut , och i vissa fall till och , av den undanhållna skatten.22 En maximimal sanktion om kan tas ut när upp- såt finns och vid grov oaktsamhet. I praktiken är en vergrijpboeten om undantag. Enligt en skriftlig vägledning av finansministeriet utfärdar skatte- myndigheten vanligtvis en sanktion om av den undanhållna skatten. En straffavgift om tas ut endast vid allvarliga eller upprepade bedrägerier. 19Una-via-principen innebär i korthet att så snart en administrativ avgift tagits ut är det inte längre möjligt att inleda brottmålsrättegång i samma sak och vice versa, dvs. en administrativ avgift kan inte heller tas ut om ett straffrättsligt förfarande har inletts eller avslutats. 2067 a–67 cb §§ GSTA. 2167 cc–67 fa §§ GSTA. 2267 e § GSTA. Av rättspraxis följer att befrielse från en administrativ avgift kan komma i fråga endast när det finns särskilda omständigheter, t.ex. vid extrema eller oproportionerligt höga straff.23 I finns ett system med deklarationsförfarande och upplys- ningsplikt motsvarande systemen i , och . Såväl direkta som indirekta skatter bestäms i huvudsak på underlag av de upplysningar som den skattskyldige lämnar. Vid överträdelser av skattelagstiftning finns vid sidan av ett administrativt sanktions- system ett straffrättsligt system. För att undvika både en administ- rativ och en straffrättslig sanktion vid bl.a. oriktigt upplysningsläm- nande i deklaration tillämpar ett enspårigt system där myndigheterna tvingas välja sanktion i ett tidigt skede av pro- cessen. Om den lagstadgade upplysningsskyldigheten inte fullgörs eller om oriktig upplysning lämnas finns tre administrativa skatterätts- liga sanktioner som kan tas till – tvangsmulkt, tilleggsskatt och over- tredelsegebyr. Tilleggsskatten motsvarar det svenska skattetillägget. Bestämmelserna om tilleggsskatt finns i 14 kap. i den nya skatteför- valtningslagen – lov om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven).24 Denna trädde i kraft och gäller för alla de skatter och avgifter som skattemyndigheten ansvarar för.26 Bestämmel- serna om tilleggsskatt har i stora delar förts över från de tidigare gällande tilleggsskattereglerna i kap. 10 ligningsloven.27 23Booij, J. A., Hemels, S., och Bikkers, C. Surcharges and Penalties in Tax : The – en rapport som presenterades vid (EATLP) kongress i , 28–. 25Skatteforvaltningsloven ersatte ligningsloven, förvaltningsreglerna i merverdiavgiftsloven och forvaltningsloven där de gällde på skatte- och avgiftsområdet. Dessutom ersattes en rad förvaltningsregler i særavgiftsloven, motorkjøretøy- och båtavgiftsloven, svalbardskatteloven och artistskatteloven genom den nya lagen. 26Se § 1-1 skatteforvaltningsloven och prop. 38 L (2015–2016) s. 25. Tilleggsskatten bestäms, liksom det svenska skattetillägget, utifrån objektiva rekvisit. De tidigare gällande reglerna om tilleggsavgift på området för mervärdesskatt och punktskatter krävde att subjektiva rekvisit var uppfyllda för att tilleggsskatt skulle kunna tas ut. I och med de nya bestämmelserna i skatteforvaltningsloven finns det emellertid inte längre några subjektiva rekvisit som villkor för uttag av tilleggsskatt. I § 14-3 (1) skatteforvaltningsloven anges de grundläggande förut- sättningarna för att ta ut tilleggsskatt. kan ta ut tilleggsskatt om en skattskyldig lämnar oriktiga eller ofullständiga upplysningar till skattemyndigheten eller underlåter att lämna upp- lysningar, när upplysningsbristen kan leda till skattemässiga fördelar. Den skattskyldige kan befrias från tilleggsskatt på objektiva grun- der. Enligt § 14-3 (2) skatteforvaltningsloven tas tilleggsskatt inte ut när en skattskyldig anses vara oskyldig. Här kan omständigheter som sjukdom, ålderdom, oerfarenhet eller annan orsak hos den skattskyl- dige medföra att tilleggsskatt inte tas ut. Det finns även en mängd undantag från tilleggsskatt som regleras i § 14-4 skatteforvaltningsloven. Exempelvis ska tilleggsskatt inte tas ut om de oriktiga upplysningarna är förtryckta upplysningar i dekla- rationen, när det är fråga om uppenbara skriv- eller räknefel eller när tilleggsskattebeloppet understiger . Nivåer och beräkningsunderlag för tilleggsskatt I § 14-5 skatteforvaltningsloven anges att nivån för ordinarie tilleggs- skatt är av den skattemässiga fördelen som är eller kunde varit uppnådd. En lägre nivå om gäller när de oriktiga eller ofullständiga upplysningarna avser upplysningar som också har lämnats av arbetsgivare eller annan tredje part. Genom den nya skatteforvaltningsloven har nivån för tilleggs- skatt gjorts lika för de flesta skatterna och avgifterna i . Den gemensamma nivån om har bestämts med utgångspunkt i att tilleggskatt ska vara ett verktyg för att säkra att de skattskyldiga uppfyller sin upplysningsskyldighet till skattemyndigheten.28 Nivån är lägre än den som gällde enligt tidigare ligningsloven (), men i linje med praxis på mervärdesskatteområdet. Enligt tidigare gällande rätt låg dock nivån för tilleggsskatt på bl.a. mervärdesskatt och punktskatter på 100 procent.29 Tilleggsskatt ska, som ovan anges, beräknas utifrån den skattemäs- siga fördel som är eller kunde ha varit uppnådd. På mervärdesskatte- området ska tilleggsskatt beräknas på reduktionen av beloppet för ingående mervärdesskatt eller förhöjningen av utgående mervärdes- skatt. Om mervärdesskatt inte alls är redovisat och skattemyndig- heten skönsmässigt måste fastställa underlaget för både utgående och ingående mervärdesskatt, ska skatten beräknas på nettobeloppet. I det fall en skattskyldig inte har lämnat in deklaration, fastställs förmögenhets- och inkomstunderlaget efter skön. Tilleggsskatten ska beräknas utifrån den skönsmässigt fastställda förmögenheten eller intäkten. Tilleggsskatt ska emellertid inte beräknas på belopp som är ifyllt på förhand. Beräkningsunderlaget ska minskas med de av- drag för kostnader som har samband med den skönsmässigt upp- skattade intäkten.30 Har den skattskyldige ett skattemässigt underskott beräknas till- leggsskatten på den skatt som blir fastställd på den undanhållna för- mögenheten eller intäkten, § 14-5 (3) skatteforvaltningsloven. Det- samma gäller när den beslutade skatten är lägre än den skatt som skulle ha blivit bestämd på grund av den undanhållna förmögenheten eller intäkten. Beräkningen av tilleggsskatt påverkas inte av att den skattepliktige eventuellt har ett underskott. Tilleggsskatt beräknas alltså som om övrig intäkt hade varit noll (varken positiv eller negativ).31 När det gäller periodiseringsfel ska tilleggsskatt enligt § 14-5 (4) skatteforvaltningsloven beräknas på nettofördelen av den uppskjuta beskattningen eller att skatten är bokförd för . 38 L (2015–2016) Propositionen Lov om skatteforvaltning (skatteforvaltnings- loven). 38 L (2015–2016), avsnitt 20.4.2.5. 30Skatteetaten, , kapitel 14 Administrative reaksjoner og straff, § 14-5 förste ledd. 31Skatteetaten, , kapitel 14 Administrative reaksjoner og straff, § 14-5 tredje ledd. Norska regler ger även möjlighet att ta ut skjerpet tilleggsskatt. Skjerpet tilleggsskatt kan enligt § 14-6 (1) skatteforvaltningsloven tas ut om den skattskyldige med uppsåt eller grov oaktsamhet läm- nar oriktiga eller ofullständiga upplysningar till skattemyndigheten eller inte har lämnat skattedeklaration och förstått eller borde för- stått att detta kunde ha lett till skattemässiga fördelar. Avsikten med skjerpet tilleggsskatt är att det ska vara ett alternativ till straff när den skattskyldige har agerat med uppsåt eller grov oaktsamhet men överträdelsen inte är att bedöma som så grov att den bör polis- anmälas.32 En förutsättning för att skjerpet tilleggsskatt ska kunna tas ut är att ordinarie tilleggsskatt tas ut eller att det tagits ut i ett tidigare beslut för samma oriktiga upplysning, § 14-6 (1) skattefor- valtningsloven. Skjerpet tilleggsskatt ska emellertid inte tas ut när tilleggsskatt tas ut med den reducerade procentsatsen . Enligt § 14-6 (3) skatteforvaltningsloven beräknas skjerpet tilleggs- skatt av den skatt som är eller kunde varit undanhållen. Den procentsats som väljs är beroende av storleken på det undanhållna skatte- eller avgiftsbeloppet, graden av skuld och förhållandena i övrigt. Även upprepning av överträdelsen är av bety- delse vid bedömningen. Det anses som en upprepning om den skatt- skyldige bakåt i tiden har gjort sig skyldig till liknande överträdelser. Om den skattskyldige aktivt har bidragit till att klara upp de faktiska förhållandena eller helt eller delvis erkänt förhållan- dena så talar detta för att den lägre procentsatsen ska tillämpas.33 38 L (2015–2016) uttalas att en samlad reaktion om (ordinarie tilleggsskatt + skjerpet tilleggs- skatt ) av den skattemässiga fördelen bör vara en till- räckligt sträng sanktion i de allra flesta fall där den skattskyldige visat uppsåt eller grov oaktsamhet. I vissa fall kan det dock finnas behov av att ta ut skjerpet tilleggsskatt med en högre sats, särskilt när skatteundandragandet är planerat och systematiskt eller sker . Detta kan exempelvis vara fallet när det är fråga om s.k. fiktiv fakturering eller där inkomster från anställning eller 38 L (2015–2016), avsnitt 20.4.2.6. 33Skatteetaten, , 23.03.2017, Skatteforvaltningsloven kapittel 14 Administrative reaksjoner og straff, § 14-6 tredje ledd. försäljning helt har hållits utanför skattemyn- dighetens vetskap. Det kan också vara aktuellt att använda den högsta nivån i de fall som skickas tillbaka till skattemyndigheten från polis och åklagare för administrativ behandling. Den samlade reaktionen blir då 60 procent.34 Beviskravet för att ta ut skjerpet tilleggsskatt är högre än för ordinarie tilleggsskatt. För att kunna ta ut skjerpet tilleggsskatt måste det vara ställt utom rimligt tvivel att skattskyldig har lämnat oriktiga eller ofullständiga upplysningar eller underlåtit att lämna upplys- ningar som har eller kunnat ha lett till skattemässiga fördelar.35 38 L (2015–2016), avsnitt 20.4.2.6. 35Skatteetaten, , 23.03.2017, Skatteforvaltningsloven kapittel 14 Administrative reaksjoner og straff, § 14-6 første ledd. 8Allmänprevention och uppfattningar om regelverket Enligt direktiven ska utredaren inleda översynen av bestämmelserna om beräkning av skattetillägg med en analys av bestämmelserna. Utredaren ska bl.a. analysera vilken inverkan utformningen av be- stämmelserna om beräkning av skattetillägg har haft på skatte- tilläggets allmänpreventiva effekt och hur regelverket uppfattas. Utifrån analysen ska utredaren klarlägga på vilket sätt bestämmelserna om beräkning av skattetillägg bör vara utformade. Förslagen ska ha som utgångspunkt att de ska förstärka skattetilläggens allmänpre- ventiva effekt och att de ska uppfattas som legitima och rättvisa för enskilda. Utredningen har kommit underfund med att det inte finns någon forskning eller något annat vetenskapligt material i fråga om vilken allmänpreventiv effekt skattetillägget har haft. Någon metod att mäta vilken inverkan just utformningen av bestämmelserna om be- räkning av skattetillägg har haft på allmänpreventionen har utred- ningen inte heller funnit. Mot den bakgrunden har direktiven i denna del tolkats på så sätt att utredningen har undersökt vilken allmän- preventiv effekt skattetillägget kan anses ha haft och hur regelverket om skattetillägg i stort uppfattas, men med fokus på beräknings- bestämmelserna. För att få en bild av vilken allmänpreventiv effekt skattetillägget kan anses ha haft, har utredningen tagit del av teorier och tankegångar kring hur prevention fungerar och hur den förändras. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket på området är omfattande och komplex. har emellertid i två rapporter sammanställt forskningen kring kontroll och pre- vention, skattebetalarnas beteende och skattefelet som avsnitt 8.3 nedan bygger på.1 Någon forskning eller annat vetenskapligt material avseende specifikt skattetilläggets allmänpreventiva effekt finns som sagt inte. Utredningen har vidare ställt samman opublicerade statistiska uppgifter om skattetillägg från som först bearbetats av (). Utredningen har även studerat den officiella statistik som samlade och tryckte i publikationen Skatter i – Skattestatistisk årsbok och som publiceras på webbplats.2 gör vidare regelbundet mätningar av medborgarnas och företagens syn på skattesystemet, skattefusket, skattekon- trollen och upplevelserna i kontakterna med . Utred- ningen har tittat på hur medborgare och företag besvarade vissa av enkätfrågorna i de årliga attitydundersökningarna 2016 för att ta reda på vilka uppfattningar som finns om skattefusk och förtroendet för . För att även få en bild av hur medborgare i andra länder ser på skattefusk har utredningen hämtat in resultat från internationella undersökningar som World Values Survey genomfört. World Values Survey är ett globalt forskarnätverk som regelbundet genomfört enkätundersökningar i närmare hundra länder och totalt har nära 350 000 personer intervjuats . För att få ytterligare underlag för analys av vilken allmänpre- ventiv effekt skattetillägget har haft och hur regelverket uppfattas har utredningen genomfört såväl en kvalitativ som en kvantitativ undersökning bland revisorer, redovisningskonsulter och skatte- rådgivare respektive tjänstemän hos . För att garantera undersökningarnas objektivitet och respondenternas integritet lät utredningen ett oberoende undersökningsföretag (Kantar ) genomföra undersökningarna. 1Rätt från början, Forskning och strategier, Rapport 2005:1 och Framtidens kontroll 2015. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket genomfördes en kvalitativ undersökning genom ett antal gruppintervjuer, s.k. fokusgrupper, och en enskild djupinter- vju med tjänstemän från . Syftet med den kvalitativa undersökningen var att få kunskap om den praktiska tillämpningen av bestämmelserna om skattetillägg och få en inblick i tjänstemän- nens möten med enskilda som varit aktuella för skattetillägg samt vilka utmaningar som kan finnas i det arbetet. Resultatet av under- sökningen ger vissa indikationer på vilken preventiv effekt skatte- tillägget har haft samt hur regelverket uppfattas. Det ger också ett visst underlag för analys av vilka komplikationer som kan uppstå i beräkningarna av skattetillägg. Fokusgrupper och djupintervjuer är kvalitativa metoder som har visat sig fungera bra när det rör sig om ett känsligt ämne. Fokus- grupper ger information om gruppens uppfattningar och en bred kunskap i förhållande till personliga djupintervjuer, som ger en djupare kunskap och förståelse. I denna undersökning har de två metoderna kombinerats. För kvalitativa undersökningar gäller det att kartlägga så många olika uppfattningar som möjligt. För att få en god spridning dela- des fokusgrupperna in efter beskattningsområden. Grupp 1 bestod av tjänstemän vid som huvudsakligen arbetar med in- komstbeskattning för fysiska och juridiska personer (förutom s.k. storföretag), tjänstemännen i grupp 2 arbetar i huvudsak med mer- värdesskatt och arbetsgivaravgifter och tjänstemännen i grupp 3 arbetar med beskattning av storföretag,3 och i viss mån föreningar samt stiftelser. Sammanlagt ingick 15 personer i fokusgrupperna och därutöver genomfördes en enskild djupintervju. En kvalitativ undersökning kan inte generaliseras eftersom under- laget är för litet. Resultatet i undersökningen kan därför endast kopplas till de deltagande personerna i undersökningen. 3 Enligt Arbetsordningen för som gäller fr.o.m. ansvarar Storföretagsavdelningen bl.a. för beskattning av stora skattebetalare – juridiska personer som själva eller i ekonomisk intressegemenskap med andra juridiska personer har stor betydelse för skatteuppbörden i eller utomlands. Med stora skattebetalare avses en juridisk person som har egen omsättning eller ingår i en ekonomisk intressegemenskap med en sammanlagd omsättning i och utomlands som överstiger eller som har egen lönekostnad eller ingår i en ekonomisk intressegemenskap där någon annan juridisk person har lönekostnad i med . Allmänprevention och uppfattningar om regelverket Kantar har sammanställt resultatet av fokusgrupperna och djupintervjun i en rapport. Resultatet redovisas i bilaga 2. För att få en bild av vilka tankar om skattetillägg som kan finnas hos personer, andra än tjänstemän, som i sin profession kommer i kontakt med skattetilläggssystemet genomfördes en kvan- titativ undersökning riktad till revisorer, redovisningskonsulter och skatterådgivare. Syftet var att ta reda på respondenternas uppfatt- ning om vilken allmänpreventiv effekt regelverket om skattetillägg har haft och hur det uppfattas, särskilt beräkningsbestämmelserna. Undersökningen genomfördes som en webbenkätundersökning –. Kantar tog fram länkar till enkäten som branschorganisationerna FAR och Srf konsulterna skickade till sina medlemmar genom e-post. För påminnelser an- svarade respektive organisation. Undersökningen gjordes tillgänglig för 5 218 medlemmar i och 2 801 medlemmar i konsulterna. Svarsfrekvensen var låg, . Enligt uppgift från Kantar är det inte ovanligt att webbenkäter mot professionella grupper generellt sett ger låga svarsfrekvenser. En anledning till att svarsfrekvensen var låg bland FAR:s medlemmar kan vara att under- sökningen gjordes tillgänglig genom en öppen länk (som dock garanterade respondentens anonymitet) i stället för sådana unika länkar som distribuerades till medlemmarna i Srf konsulterna. En annan anledning kan enligt uppgift från FAR vara att det kan råda en viss ”enkättrötthet” bland organisationens medlemmar eftersom dessa varit målgrupp för en omfattande mängd enkätundersökningar. Resultatet av undersökningen måste tolkas med försiktighet. Till följd av den låga svarsfrekvensen är det osäkert om resultatet är representativt för respektive yrkeskategorier som helhet. I bilaga 3 redovisas resultatet av enkäten riktad till revisorer, redovisningskonsulter och skatterådgivare. Allmänprevention och uppfattningar om regelverket Forskningen kring skattskyldigas beteende kan sägas starta med Allinghams och Sandmos forskning 1972. De utgick ifrån att skatte- fusket var en funktion av risken för upptäckt och det straff som blev följden av att bli ertappad. Grunden för denna tanke är att beslutet att fuska avgörs på ekonomiska grunder, dvs. vad vinsten är av att fuska jämfört med vad kostnaden är av att bli ertappad med att fuska. Kostnaden uppskattas här som det straff som utmäts gånger den risk/sannolikhet som finns att bli upptäckt. Om vinsten av att fuska överväger den kostnad som skulle kunna uppkomma om man blir ertappad, blir beslutet att fuska. Om kostnaden i stället över- väger vinsten, så är det mer lönsamt att följa reglerna och låta bli att fuska. För att påverka människors beteende kan man enligt denna teori antingen höja straffet eller öka sannolikheten för att bli ertappad. Vad som förändras spelar i teorin ingen roll för att få resultat. Empiriska studier genomförda av Sour 2001, 2001 och Webley 2002 visar dock att upptäcktsrisken har större betydelse än straffet. Enligt denna teori är det därför mer framgångsrikt att öka risken för att bli ertappad än att höja straffet. Det krävs dock att upptäckts- risken mångdubblas jämfört med de kontroller som genomförs . En svaghet i denna teori är att den inte tar hänsyn till andra aspekter av mänskligt beteende. Möjligheten till att fuska, upplevd rättvisa, sociala normer och kunskaper om systemet betyder mer än vad upptäktsrisken gör för att förklara varför människor väljer att göra rätt för sig. 8.3.2Sociala och personliga normer Forskningen kring effekten av kontroll och straff avseende graden av frivillig medverkan spretar mycket. Det finns studier som visar på att kontrollen ökar medverkan, minskar medverkan eller rent av inte har någon påverkan alls. En studie som gjordes 2005 av forsk- arna och tittade på inverkan av ökad risk för upptäckt och höjda straff i förhållande till viljan att arbeta i den svarta sektorn. Vad som gjordes i denna studie var att man även tog Allmänprevention och uppfattningar om regelverket hänsyn till sociala normers inverkan på beslutet att delta i den svarta sektorn. Resultatet blev att varken den ökade risken för upptäckt eller det höjda straffet hade någon signifikant påverkan på benägenheten att arbeta svart. Vad som hade en betydande in- verkan var den rådande sociala . Sociala normer anger vad den allmänna uppfattningen om hur man bör bete sig är samt även hur andra beter sig. Personliga nor- mer är de egna värderingarna kring vad som är rätt och fel. De per- sonliga normerna finns i olika nivåer, grundläggande värderingar som är medfödda eller inlärda tidigt samt mer ytliga värderingar som kan förändras över tiden. Grundläggande värderingar kan t.ex. vara motvilja mot orättvisor och önskan att vara uppskattad av andra. Dessa värderingar finns hos alla. De mer ytliga värderingarna kan handla om synen på rökning, klädval etc. Dessa värderingar kan förändras genom ökad kunskap eller genom vad andra tycker. Mänskligt beteende styrs i hög grad av personliga normer. Dessa normer utgörs av sociala normer som personen tagit till sig och gjort om till sina egna. Således påverkas individen starkt av de sociala normerna. Dessa normer kan gälla för hela samhället eller för olika grupper inom samhället.