sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — 7.6.2Bolagsverket bör ges bättre förutsättningar att kontrollera inlämnade uppgifter Utredningens förslag: uppdrag bör ses över i särskild ordning. I regeringens instruktion till bör tydligt anges att myndigheten ska kontrollera uppgifter i syfte att säkerställa att uppgifterna bl.a. i aktiebolagsregistret, handels- registret och föreningsregistret i större utsträckning speglar verkliga förhållanden. I samband därmed måste förutsättningar att behandla personuppgifter ses över. Skälen för utredningens förslag är en registrerande myndighet vars uppdrag närmare redogörs för i avsnitt 4.3.2. ansvarar bl.a. för registrer- ing av aktiebolag och andra former av bolag och föreningar enligt 1 § förordningen (2007:1110) med instruktion för . Av 5 a § samma förordning framgår att ska se till att de regelverk och rutiner som verket disponerar över är kostnads- effektiva och enkla för medborgare och företag. Verket ska vidare i så stor utsträckning som möjligt minimera riskerna för att verkets rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet. Myndighetens handläggning sker i huvudsak med stöd av bestäm- melserna i förvaltningslagen. Det innebär att liksom andra myndigheter vid handläggning av ärenden som huvudregel har att tillämpa den s.k. officialprincipen och att ett ärende hos Bolags- verket ska utredas i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. har dock i sin verksamhet att tillämpa en rad olika Korrekta uppgifter i register förebygger brott speciallagar som i vissa avseenden har avvikande bestämmelser jämfört med förvaltningslagen. Som exempel på fall när handläggning närmare regleras kan nämnas 27 kap. 2 § aktiebolagslagen (2005:551), ABL. Av bestämmelsen framgår att innan en registreringsanmälan kan leda till registrering måste göra en legalitetsprövning i for- mellt och materiellt hänseende. ska se till att uppgifter och handlingar lämnas enligt bestämmelserna i aktiebolagslagen och aktiebolagsförordningen (2005:559), ABF. ska också pröva om beslut som anmäls för registrering eller handling som bifogas anmälan har tillkommit i behörig ordning. Beslutet respek- tive handlingen ska till sitt innehåll överensstämma med aktiebolags- lagens och bolagsordningens föreskrifter och får inte strida mot lag eller annan författning. Det innebär bl.a. att måste kontrollera så att anmälda företrädare inte har näringsförbud eller är försatta i konkurs. Det torde också innebära att registrering inte får ske om det skulle strida mot förbudet i 8 kap. 12 § ABL att utse s.k. målvakter som företrädare för bolaget eller om anmälan om regist- rering undertecknats av någon obehörig person. Vid granskning prövas även om ett beslut eller en handling i något viktigare hänseende har fått en otydlig eller vilseledande avfattning. Om det vid granskning framkommer omständigheter som medför att det föreligger hinder mot registrering ska Bolags- verket, om hindret inte har upphört efter kommunikation med bolaget, vägra registrering. Frågan är då vilka förutsättningar som verket har att faktiskt kon- trollera inlämnade uppgifter och i vilken utsträckning kontroll faktisk sker i syfte att förebygga att oseriösa aktörer lämnar oriktiga uppgifter i samband med registrering av företag. Utredningen om åtgärder mot fakturabedrägerier redovisade i sitt betänkande (SOU 2015:77) att det i praktiken är svårt för Bolags- verket att upptäcka och förhindra målvakter och andra oegentlig- heter. Angående i vilken utsträckning i praktiken genomför kontroller anförde utredningen följande (s. 281–282). Enligt uppgift från företrädare för innebär inte legalitets- prövningen enligt 27 kap. 2 § aktiebolagslagen att gör någon systematisk kontroll av att uppgivna företrädare för bolaget har för avsikt att ta sådan del i verksamheten som ankommer på ledningen, dvs. att de inte är s.k. målvakter. Det görs enligt uppgift inte heller någon identitetskontroll av den som skriver under en registrerings- Korrekta uppgifter i register förebygger brott anmälan eller av dem som ska registreras som företrädare för bolaget. Kravet på bankintyg (dvs. ett intyg från banken att aktiekapitalet har betalats in) vid registrering av nya aktiebolag förutsätter visserligen en identitetskontroll hos banken. Det har emellertid blivit allt vanligare att dessa bankintyg förfalskas, enligt uppgift från . En systematisk kontroll faller, enligt företrädare för , utanför verkets nuvarande uppdrag. Det finns inte heller det författningsstöd som skulle krävas för den automatiserade behandling av personuppgifter som ett sådant uppdrag skulle kräva. Därtill saknas, enligt uppgift från , såväl personella som tekniska resurser. möjligheter att upptäcka målvakter, liksom andra om- ständigheter som tyder på att ett bolag är avsett att användas i brottslig verksamhet, är i stället beroende av de anställdas personliga erfarenheter och kunskaper och vad de stöter på vid den handläggningen av registreringsärendet. Vid en granskning av en underskrift kan t.ex. handläggaren minnas att den aktuella personen inte tidigare skrivit sitt namn på det sättet. En fördjupad kontroll kan i ett sådant fall leda till att ett försök till bolagskapning kan stoppas. En annan omständighet som kan uppmärksammas är att vissa personer återkommer som ställ- företrädare i flera bolag på ett sätt som gör att man kan misstänka att det rör sig om brottslig verksamhet, utan att personerna i fråga har närings- förbud. Att de personer som enligt anmälan ska registreras som före- trädare för bolaget är unga personer som knappast kan ha den arbets- livserfarenhet som normalt brukar krävas av personer som ingår i ledningen för ett bolag kan också tyda på att det är fråga om målvakter. I många fall är det emellertid fråga om personer som inte har straffats för något brott och om det inte finns något utöver deras ungdom som gör att man kan misstänka att det rör sig om s.k. målvakter är det, enligt företrädare för , svårt för verket att agera. I de fall vid sina kontroller upptäcker eller misstänker oegentligheter rapporteras det enligt uppgift till Polis- myndigheten. Erfarenheter och kunskaper tas också tillvara inom verkets interna ekobrottsgrupp. Dessutom utbyter man regelbundet infor- mation med rörande trender och tendenser som påverkar myndigheternas arbete. Vad vi erfar är ovanstående beskrivning alltjämt gällande och bilden bekräftas också av det som framgår av vår kartläggning. Vidare kan vi konstatera att det i ärendehandläggning krävs en kontroll av olika associationsrättsliga intyg, exempelvis revisorsintyg och bankintyg. Bankintygen ska styrka att aktiekapital har betalats in till bank och i de fall betalning för aktier skett genom annat än pengar (apportegendom) ska en auktoriserad eller godkänd revisor skriva ett yttrande om betalningen, ett s.k. revisorsintyg. Enligt uppgift från förekommer det att man försöker förfalska intyg gällande aktiebolag. gör cirka 15–20 Korrekta uppgifter i register förebygger brott polisanmälningar gällande sådana förfaranden. har också uppmärksammat förekomsten av falska eller oriktiga identiteter och anser att detta är ett mycket stort problem. Om ifrågasätter en identitet anmäls snart en ny för regist- rering i stället för den ifrågasatta. Andra tillvägagångssätt som uppmärksammat är att bankintyg stulits för att sedan användas för att framställa förfalskade sådana. har vidtagit vissa åtgärder för att förbättra möjligheterna att kontrollera intygens äkthet. måste ges bättre förutsättningar att kontrollera lämnade uppgifter Av utredningens kartläggning framgår att det är vanligt förekom- mande vid kvalificerad välfärdsbrottslighet att utbetalningar sker till företag. Felaktiga registreringar hos kan då skapa möjligheter för oseriösa aktörer att genom juridiska personer driva verksamhet som på oriktiga grunder tar emot utbetalningar från välfärdssystemen. Det är därför viktigt att de uppgifter som förs in i register speglar verkliga förhållanden. finns tidigt i kedjan och har en viktig brottsförebyggande funktion när företag som används i brottsliga sammanhang bildas och regist- reras. Registrerade uppgifter påverkar också de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att bekämpa brottsligheten. Ett problem vid bekämpning av brottslighet som inkluderar företags- formen är att det ofta kan vara svårt att få reda på vem som är huvudman i en juridisk person. Det beror bl.a. på att uppgifter om vem som äger eller är medlem i en juridisk person normalt inte finns tillgängliga utanför den juridiska personen. Medlemslistor, aktie- böcker och liknade dokument i vilka informationen finns är ofta svårtillgängliga. Även om uppgifter i register endast är en av flera omständigheter som måste beaktas vid bedömningen av vem som faktiskt kontrollerar en juridisk person är det av stor vikt att register innehåller så korrekta uppgifter som möjligt.7 Enligt utredningens bedömning bör det vara möjligt att 7 Angående frågan om register över verklig huvudman bör noteras förslagen i betänkandet Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (SOU 2016:8). Korrekta uppgifter i register förebygger brott införa mer effektiva och ingående kontroller i samband med registrering av bolag och företrädare i register. Kon- trollerna bör i första hand ske i samband med ärendehandläggningen. Utredningen om åtgärder mot fakturabedrägerier föreslår i sitt betänkande Fakturabedrägerier (SOU 2015:77) att ska få ett tydligare brottsförebyggande uppdrag. Vidare föreslås att verket ska ges möjlighet att vägra registrering vid misstanke om att bolaget kan komma att användas i brottsligt syfte och möjlighet att behandla personuppgifter bl.a. i detta syfte. Utredningen föreslår också att beslut om att ska delta i samverkan mot organiserad brottslighet bör övervägas. Förslaget har remiss- behandlats och bereds i . I sitt remissvar (AD 1795/2015) ställde sig tveksamt till utredningens förslag om att utreda möjligheterna att utöka deras uppdrag. anförde att det inte är möjligt att verkets handläggare ska kunna göra bedömningar av syftet med en viss företagsregistrering och i förlängningen kunna vägra registrering vid misstanke om att företaget kan komma att användas i brottsligt syfte. uppfattning var att sådana bedömningar, som verket utifrån dagens uppdrag ställer sig tveksamt till att kunna genomföra, skulle medföra en alltför stor osäkerhet och dessutom bli svåra att upprätthålla i de allt vanligare förekommande elektro- niska tjänsterna, där företagen på ett smidigt sätt kan anmäla önskade ändringar för registrering, och där granskningen i vissa delar görs utifrån maskinella kontroller. Vi anser, i viss mån i likhet med Utredningen om åtgärder mot fakturabedrägerier, att bör få ett tydligare uppdrag att arbeta förebyggande mot brottslighet. Det är emellertid tveksamt om uppdraget bör utformas som ett brottsförebyggande uppdrag eftersom, liksom anfört, en sådan handläggning skulle leda till svåra bedömningar av syftet med en viss företagsregistrering. I stället anser vi att bör ges bättre verktyg och förut- sättningar att genomföra kontroller av inlämnade uppgifter. Detta gäller såväl vid beslut om registrering som för efterföljande kon- troller. Kontroller kan dessutom vara lättare att bygga in i de elek- troniska tjänsterna, där företagen på ett smidigt sätt kan anmäla önskade ändringar för registrering, och där granskningen i vissa delar görs maskinellt. Korrekta uppgifter i register förebygger brott Att kan vidta kontroller för att ärenden ska bli tillfredsställande utredda är i grunden också en fråga om att säker- ställa att beslut utifrån den materiella regleringen blir korrekta. Av 5 a § i instruktion framgår, som ovan nämnts, att i så stor utsträckning som möjligt ska minimera riskerna för att verkets rutiner utnyttjas för ekonomisk brottslighet. Endast om de faktiska förhållandena i det enskilda ärendet kon- staterats vara sådana att de uppfyller kriterierna i de tillämpliga före- skrifterna, bör således en registrering ske. Sammanfattningsvis anser vi att uppdrag bör ses över i särskild ordning. I regeringens instruktion till bör tydligt anges att myndigheten ska kontrollera uppgifter i syfte att säkerställa att uppgifterna bl.a. i aktiebolagsregistret, handels- registret och föreningsregistret i större utsträckning speglar verkliga förhållanden. Utöver den kontroll som enligt vår uppfattning följer av myndighetens utredningsskyldighet, skulle ett tyd- ligare kontrolluppdrag innebära att myndigheten också ges möjlighet att genomföra mer systematiska kontroller. För detta måste dock förutsättningar att behandla personuppgifter ses över. Utredningens förslag: En ny straffbestämmelse införs i folk- bokföringslagen. Brottet benämns folkbokföringsbrott och tar sikte på dels den som uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till grund för beslut om folkbokföring om åtgärden innebär fara i bevis- hänseende, dels den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt lagen. Straffskalan bestäms till böter eller fängelse . Är brottet grovt, döms till fängelse i högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Korrekta uppgifter i register förebygger brott Skälen för utredningens förslag Frågan om straffrättsliga sanktioner vid folkbokföring har behand- lats av tidigare utredningar. Den gärning som senast var krimina- liserad och som reglerades i 43 § FOL tog sikte på när någon som är folkbokförd i landet inte anmälde att denna hade flyttat eller när någon som flyttat in från utlandet och skulle folkbokföras inte anmälde inflyttningen till . folkbokföringskommitté undersöktes om den då- varande bötessanktionen som fanns när någon underlät att göra anmälan om flyttning kunde slopas och ersättas av en administrativ avgift. I uppdraget ingick också att överväga frågan om särskilda straffbestämmelser skulle införas i de fall där någon lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter i samband med flyttningsanmälan eller annars lämnar sådana uppgifter till ledning för beslut om den då- varande kyrkobokföringen eller mantalsskrivningen. I betänkandet Rätt adress (SOU 1988:10, s. 133) föreslog kommittén att den då- varande straffbestämmelsen för en sent inkommen eller underlåten anmälan enligt folkbokföringslagen skulle slopas och ersättas av en administrativ avgift (förseningsavgift). Kommittén föreslog vidare att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter enligt folkbokföringslagen skulle kunna dömas till böter. Som skäl anfördes att den betydelse som folkbokföringen har för ett stort antal samhällsfunktioner ställer särskilda krav på att de uppgifter som läggs till grund för registreringen är riktiga. Kom- mittén ansåg det därför angeläget att det blev möjligt att reagera mot sådana förfaranden där någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar felaktiga uppgifter. förslag om kriminalisering av orik- tiga uppgifter berördes endast av ett fåtal remissinstanser. Riks- åklagaren anförde att de fall av oriktigt uppgiftslämnande som kom- mittén avsåg att kriminalisera i allt väsentligt kunde beivras som osant intygande enligt och var närmast benägen att avstyrka förslaget. Länsrätten i var tveksam till att felaktigt uppgiftslämnande i överskottsfrågor skulle vara krimina- liserat och ansåg att det kriminaliserade området åtminstone borde begränsas till osant meddelande som varit ägnat att leda till felaktig folkbokföring. JO ansåg sig inte övertygad om att det fanns behov Korrekta uppgifter i register förebygger brott av en särskild straffbestämmelse av föreslaget innehåll vid sidan av redan existerande straffbestämmelser om t.ex. det dåvarande skatte- bedrägeriet, bedrägeri och förvanskande av familjeställning och avstyrkte förslaget. I propositionen som behandlade kommitténs förslag (prop. 1990/91:153, s. 107–108) framfördes bl.a. att det kunde ifrågasättas om det var nödvändigt med ett särskilt straffstadgande för att oriktiga uppgifter i anmälningar skulle kunna beivras i de grova fall som kommittén syftade på. Någon bestämmelse som tog sikte på fall då oriktiga uppgifter lämnas infördes inte och den dåvarande straff- bestämmelsen för underlåtenhet att göra anmälan om flyttning behölls och kom att omfatta fall när någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte fullgjorde sin anmälningsskyldighet om flyttning. brott var inte kriminaliserat. Denna straffbestämmelse upphörde dock att gälla mot bakgrund av förslag i betän- kande (SOU 2009:75). De skäl som anfördes var dels att bestäm- melsen tillämpades i mycket begränsad omfattning, dels att det fanns särskilda problem med straffbestämmelsen och folkbokföringslagens bestämmelser om vite som kunde anses stå i strid med Europa- konventionens artikel 6. Vidare anförde utredningen följande (s. 503). Som vi nämnt har folkbokföringen stor betydelse i samhället, inte minst för att i olika sammanhang bedöma enskildas rättigheter och skyldigheter. Den som inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt folkbokföringslagen på ett korrekt sätt kan ha till syfte att med hjälp av de felaktiga uppgifterna i folkbokföringsdatabasen få fördelar av något slag, exempelvis någon form av bidrag. Vi anser att det bör vara först när en person uppsåtligen eller av grov oaktsamhet utverkar en felaktig folkbokföring för att uppgifterna ska användas för att felaktigt få fördelar som det finns anledning att bestraffa beteendet. Det straff- rättsliga ansvaret bör då utkrävas för denna senare gärning. Ett exempel på när ett sådant straffansvar är möjligt att utkräva är bidragsbrott enligt bidragsbrottslagen (2007:612). En av förutsättningarna för att en person ska kunna dömas för bidragsbrott är att denne lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning. Bestämmelsen förutsätter inte att uppgiften lämnas till den myndighet eller arbetslöshetskassa som beslutar om förmånen. Exempelvis kan en felaktig uppgift om folkbok- föringen som lämnas till medföra straffansvar om felaktig- heten leder till fara för att en socialförsäkringsförmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp, förutsatt att detta omfattas av gärnings- mannens uppsåt. Den som har vilselett i ett folkbok- Korrekta uppgifter i register förebygger brott föringsärende kan alltså dömas för ett bidragsbrott i förhållande till exempelvis . Regeringen, vars förslag överensstämde med utredningens, (prop. 2012/13:120, s. 114–115) konstaterade också att folkbokföringen har stor betydelse i samhället, inte minst för att i olika sammanhang bedöma enskildas rättigheter och skyldigheter, men ifrågasatte om enbart underlåtenheten i sig var så allvarlig att den motiverade en straffsanktion. Regeringen ansåg dock att det fanns all anledning att se allvarligt på en situation där en person utverkar en felaktig folk- bokföring för att tillskansa sig fördelar och menade att ett sådant agerande borde straffbeläggas. Liksom utredningen fann regeringen att en sådan gärning kunna bedömas som bidragsbrott och leda till straffansvar enligt bidragsbrottslagen. Regeringen fann sammantaget att övervägande skäl talade för att straffbestämmelsen i folkbok- föringslagen borde upphävas. Ytterligare ett skäl som låg bakom beslutet att ta bort straff- bestämmelsen var att den inte tillämpades i särskilt många fall. Straff- bestämmelsen folkbokföringslag tillämpades – 1986 sammanlagt 15 gånger (SOU 1988:10 s. 129) och såvitt känt har ingen dömts till ansvar enligt straffbestämmelsen . –anmälde Skatte- verket totalt 28 misstänkta brott. Vid en uppföljning hade penningböter om dömts ut i ett mål, två förunder- sökningar var inledda och i två ärenden hade beslut om att inte inleda förundersökning fattats. anmäldes enligt diarium totalt 15 ärenden under respektive år. (SOU 2009:75 s. 499) Någon senare genomgång av hur många anmälningar som gjorts för tiden fram till dess att bestämmelsen upphävdes har vi inte gjort. Enligt vår bedömning finns dock inga skäl att tro att bestämmelsen har tillämpas mer frekvent . Oriktiga uppgifter som lämnas till grund för beslut enligt folkbokföringslagen har blivit ett problem i samhället Hur vanligt det är att felaktiga uppgifter om folkbokföring ligger till grund för brottslighet är oklart. Den information och de uppgifter som vi tagit del av pekar dock tydligt på att det är ett förhållandevis Korrekta uppgifter i register förebygger brott vanligt inslag vid brottslighet som riktas mot välfärdssystemen och att brottsligheten inte sällan avser betydande värden. Oriktiga uppgifter som lämnas i samband med folkbokföring kan enligt utredningens mening få långtgående konsekvenser för staten, men också för andra som kan drabbas, om detta missbrukas. Detta blir särskilt tydligt i fall där någon lämnar oriktiga uppgifter för att få oriktiga identiteter registrerade i folkbokföringsdatabasen och sedan på olika sätt kan agera i en falsk identitet i annan brottslig verk- samhet. Mot bakgrund av vad som framkommit i utredningens arbete anser vi att det finns starka skäl att överväga möjligheten att beivra vissa oönskade beteenden som tar sin utgångspunkt i gärningar där någon genom aktivt handlande uppsåtligen lämnar oriktiga uppgifter till grund för beslut om folkbokföring eller inte fullgör sin anmäl- ningsskyldighet enligt folkbokföringslagen. Befintlig lagstiftning ger inte tillräckligt skydd En kriminalisering av ett beteende som har varit straffritt fordrar mycket starka skäl (se bl.a. prop. 1994/95:23 s. 55). Om ett handlande redan omfattas av en annan straffrättslig reglering kan det också ifrågasättas om det finns behov av en ny bestämmelse. Det finns därför skäl att närmare undersöka frågan om i vilken utsträck- ning det nu föreslagna området innebär en kriminalisering av ett tidigare straffritt område och i vilken utsträckning handlandet omfattas av annan straffrättslig lagstiftning. I detta avseende kan konstateras att det inte finns någon särskild sanktion mot att lämna oriktiga uppgifter till en myndighet som har att besluta om folkbokföring. Straffskydd uppstår i stället när gärningen omfattas av bestämmelser som finns i . Så är fallet om agerandet uppfyller rekvisiten för t.ex. osant intygande enligt 15 kap. 11 § BrB eller urkundsförfalskning enligt 14 kap. 1 § BrB. Ett annat brott som kan aktualiseras är det nya brottet som införts i 4 kap. 6 b § BrB, olovlig identitetsanvändning. Straff- bestämmelsen trädde i kraft och syftar till att mot- verka missbruk av identitetsuppgifter och ge skydd mot den integri- tetskränkning det innebär att få dessa utnyttjade. Korrekta uppgifter i register förebygger brott seringen får den drabbade bättre möjlighet att ta tillvara sin rätt. För straffansvar krävs att någon utger sig för att vara en annan person genom att olovligen använda den personens identitetsuppgifter och därigenom ger upphov till skada eller olägenhet för honom eller henne. Straffet är böter eller fängelse i högst . Olovlig identi- tetsanvändning får åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. 2015/16:150 s. 18 anför regeringen bl.a. att en grundläggande förut- sättning för att användning av en annan persons identitetsuppgifter bör vara straffbar är att användningen sker olovligen, dvs. att den sker utan samtycke. Vid samtycke kan det nämligen inte anses vara fråga om ett intrång i den personliga integriteten. I samband med folkbokföring förekommer det att personer ”lånar” ut sina identitetsuppgifter för att få ett personnummer som sedan används av andra för att erhålla utbetalningar från välfärds- systemen. Detta omfattas inte av bestämmelsen i 4 kap. 6 b § BrB. Däremot kan fall då någon olovligen använder sig av en annan persons identitetsuppgifter för att utge sig för att vara honom eller henne i samband med folkbokföring omfattas.