sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Det finns t.ex. förhoppningar om att olika handelssystem runt om i världen ska länkas samman. Priset på koldioxid utjämnas då mellan olika regioner vilket bidrar till att göra klimatpolitiken mer konkurrensneutral. En sådan sammanlänkning har bl.a. gjorts för handelssystemen i och . För att möjliggöra sammanlänkningar med andra system kan strukturella reformer av EU ETS bli nödvändiga. Om EU ETS länkas till något annat system skulle det under gynnsamma förhållanden kunna leda till att överskottet av utsläppsrätter minskar i en snabbare takt än vad som annars skulle ha skett. 6.4Bör prissignalen på utsläpp av fossil koldioxid inom EU:s system för handel med utsläppsrätter kompletteras? Utredningens bedömning: Inget nationellt, kompletterande styrmedel som stärker prissignalen inom EU ETS bör införas för fossila koldioxidutsläpp från svensk el- och värme- produktion. Skälen till utredningens bedömning: Syftet med EU ETS är att harmonisera klimatpolitiken inom EU för att åstadkomma ett större avtryck på de globala utsläppen samt utnyttja de samordningsvinster som finns på EU-nivå men inte på nationell nivå. menar att EU ETS har ett tydligt mervärde. En nationaliserad klimatpolitik medför en fragmenterad och relativt kostsam styrning av de anläggningar som regleras. Nationella styrmedel reflekterar olika ambitionsnivåer och skapar olika priser på koldioxid. För EU som helhet ökar de administrativa kostnaderna om olika regelverk måste följas upp och Bör prissignalen från EU:s system för handel med … kontrolleras gentemot ett regelverk som gäller för hela den inre marknaden. Genom EU ETS harmoniseras ambitionsnivån och prissättningen av koldioxid mellan EU:s medlemsstater. Det möjliggör att de vinster som EU-samarbetet medför kan utnyttjas för att minimera kostnaderna för driva en ambitiös klimatpolitik. Utredningen anser att denna ambition undergrävs av nationella prisgolv. Utredningen anser att utsläppshandelssystemet bör betraktas som ett klimatpolitiskt nollsummespel på EU-nivå. Utsläppstaket bestäms genom demokratiska beslut inom EU. När utsläppstaket är bestämt har även de totala utsläppen från systemet bestämts. Nationell klimatpolitik påverkar inte per automatik utsläppstaket och därmed inte heller den mängd utsläpp som anläggningarna inom EU ETS orsakar. Det innebär i sin tur att nationella prisgolv inte får några långsiktiga klimateffekter. Utsläppsrätter som inte utnyttjas säljs förr eller senare vidare på marknaden. Utredningen anser att den marknadsstabilitetsreserv, förkortat MSR, som kommer att införas inte påverkar denna logik i handelssystemet. Den framtida tillgången på utsläppsrätter bestämmer marknadspriset på dem. Reserven tar bara bort utsläppsrätter från marknaden temporärt. Det långsiktiga överskottet kvarstår dock, vilket betyder att det kommer att finns ett betydande överskott av utsläppsrätter . Detta förhållande kan givetvis förändras om EU beslutar om strukturella förändringar av handelssystemet, t.ex. annullering av utsläppsrätter i MSR:en. Om målet med en stärkt prisstyrning av svenska el- och värmeproducenter är att uppnå en direkt klimateffekt genom en skatt måste en del av skatteintäkterna öronmärkas för inköp av utsläppsrätter. En sådan öronmärkning innebär emellertid att enskilda branscher tvingas betala en skatt för att finansiera statliga inköp av utsläppsrätter. Skatten blir därmed fiskal i sin natur. I kapitel 4 konstaterades att det inte är lämpligt att införa fiskala skatter i produktionsledet eftersom det orsakar större sned- vridningar i ekonomin än skatter som tas ut i konsumentledet. Om staten vill påverka utsläppstaket inom EU ETS bör utgifterna för det behandlas som andra utgifter i statens budget och finansieras med allmänna skattemedel. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … Rent hypotetiskt skulle en nationell dubbelstyrning av utsläp- pen inom EU ETS kunna inverka på framtida beslut om målet för systemet. I vilken omfattning det verkligen sker är dock svårt att fastställa. Därmed kommer det bli mycket svårt att utvärdera i vilken utsträckning de kostnader som ett nationellt prisgolv innebär för verksamheter och samhället i stort bidragit till att minska de globala utsläppen av växthusgaser. Om ambitionen är att på marginalen bidra till ett lägre tak för utsläppen inom EU ETS förefaller det vara en enklare metod att köpa och annullera eller på annat sätt undanhålla outnyttjade utsläppsrätter från utsläpps- genererande aktiviteter10. Enligt utredningen är det viktigt att miljöpolitiska styrmedel som innebär kostnader för hushåll och företag kan motiveras med ett tydligt mervärde. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv bedömer utredningen att det är olämpligt att införa en nationell prissignal som ett kompletterande styrmedel till EU ETS. Eftersom klimatförändringen är ett genuint globalt problem medför handelssystemets funktion att nationell styrning av svenska utsläpp inom EU ETS inte får någon uppenbar klimateffekt. Det som i praktiken sker är att relativt dyra utsläppsreducerande åtgärder i på lång sikt tränger undan billigare åtgärder utanför . Nationella prisgolv motverkar därför kostnadseffektiviteten inom EU:s samlade klimatpolitik. Ett nationellt prisgolv för svenska utsläpp inom EU bidrar dessutom till att underminera prisbildningen inom EU ETS vilket riskerar att ytterligare skada trovärdigheten för utsläppshandelssystemets funktion och fort- levnad. Den senare effekten blir sannolikt liten eftersom svenska anläggningar står för en liten del av växthusgasutsläppen inom EU ETS. Möjligtvis förstärks effekten av att andra länder där en liknande diskussion pågår följer i fotsteg. Även Miljömålsberedningen anger i betänkandet En klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47, s. 169 och 170) att dubbelstyrning inte bör införas i form av nationella koldioxid- 10 Om det införs regler om en automatisk annullering av utsläppsrätter i marknadsstabilitets- reserven kan det beroende på annulleringsmekanismens utformning bli verkningslöst för enskilda stater och andra aktörer att köpa och annullera utsläppsrätter för att öka omställ- ningstrycket inom handelssystemet. Däremot kan det bli mer verkningsfullt att köpa och banka outnyttjade utsläppsrätter. Sådana åtgärder ökar knappheten på de utsläppsrätter som kan handlas på marknaden och borde, om de görs i stor omfattning, medföra att marknads- priset på utsläppsrätter stiger. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … skatter riktade mot industrin i den handlande sektorn. Beredningen konstaterar att det vore ineffektivt att sätta ett inhemskt tak för dessa utsläpp eftersom ett tak redan finns på EU-nivå. Vidare motiverar beredningen att inrikes flygtransporter inte ska omfattas av klimatmålet för transportsektorn eftersom dessa utsläpp ingår i EU ETS. Beredningen gör bedömningen att bör driva på för en skärpning av EU:s system för handel med utsläppsrätter, utöver kommissionens förslag till reviderat direktiv, främst genom att den takt som taket i systemet sänks med skärps ytterligare. Skärpningen behöver genomföras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage. När det gäller behovet av en nationell prissignal som komplet- terar EU ETS är det avhängigt det framtida ramverket för klimatpolitiken i . Målet för utsläpp av växthusgaser från svenskt territorium medför att det grundligt bör utredas hur utsläppen inom EU ETS ska hanteras. Styrningen mot det nationella målet inbegriper relativt stora utsläpp utanför el- och värmesektorn som också behöver hanteras. Utredningen bedömer att ett utvidgat prisgolv som bara omfattar utsläpp från värme- produktion i värme- och kraftvärmeverk i allt väsentligt kommer att få en mycket liten additionell styreffekt avseende fossila koldioxidutsläpp i . Sammantaget bedömer utredningen att frågan om ett utvidgat nationellt prisgolv är för tidigt väckt. Givet dagens regelverk är det inte lämpligt att utvidga styrmedel som förstärker prissignalen för delar av utsläppen som regleras av EU ETS. Frågan bör aktualiseras igen när förhandlingarna om EU ETS avslutats. Det är först då det finns tillräckligt med information för att analysera vilken styreffekt EU ETS kan förväntas få i ett 2045-perspektiv och vilket behov det finns av kompletterande styrmedel. Som nämndes tidigare ser utredningen klara fördelar med en renodlad styrmedelsstruktur som undviker dubbelstyrning och som bidrar till en kostnads- effektiv klimatpolitik på global nivå. Detta förutsätter dock ett ambitiöst EU ETS som går i takt med de svenska målsättningarna. Det bör avslutningsvis noteras att det 2014 användes fossil energi (exkl. avfall) i fjärrvärmesektorn, vilket motsvarade av den tillförda energin. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … tillfördes fossil energi (exkl. avfall), vilket mot- svarade av den totala elproduktionen11. I finns tre stora kraftvärmeanläggningar som eldar med naturgas, olja eller kol under en del av året. Dessa är i , i och Öresunds- verket i . Tillsammans släppte dessa anläggningar ut cirka en miljon ton fossil koldioxid 2016. av dessa koldioxidutsläpp kan hänföras till värmeproduktion.12 Enligt upp- gifter från branschföreträdare ligger dock i i malpåse tillföljd av låg lönsamhet13. Utöver dessa tre anläggningar finns ett antal mindre kraftvärme- verk som utgör reserv- och spetslast (används när det är riktigt kallt) i vissa fjärrvärmenät. De tas i bruk kalla vinterdagar och har därför relativt få driftstimmar och koldioxidutsläpp sett över . Sammantaget uppgick mängden fossila koldioxidutsläpp från el- och värmeproduktion inom EU ETS till 201514. av dessa utsläpp orsakades av förbränning av avfallsbränsle. var motsvarande siffror koldioxid och . I det sammanhanget kan det noteras att förbränning av avfallsbränsle inte skulle träffas av ett prisgolv som utformas genom att koldioxidskatt tas ut på bränslen som används för värmeproduktion inom EU ETS, eftersom avfall inte är ett skattepliktigt bränsle (se vidare i kapitel 12). Om prisgolvet utvidgas till att omfatta hela värmesektorn innebär det främst kostnadsökningar för de 2–3 stora kraftvärme- verken (se ovan) och adresserar cirka 0,5–0,koldioxid. Övriga anläggningar för värmeproduktion skulle i vissa fall påverkas kalla vinterdagar när fossila bränslen används för att tillgodose värmeefterfrågan. Ett prisgolv genom koldioxidskatt på bränslen som förbrukas för värmeprodution i både kraftvärmeanläggningar och annan värmeproduktion skulle sannolikt medföra att priset på fjärrvärme 11Energimyndigheten, Energiläget 2016. 12Enligt statistik på utgjorde elproduktionen i kraftvärmeverk i de tre storstadsnäten av av den totala energiproduktionen i dessa anläggningar. Statistiken avser 2015. 13Öresundsverket släppte 2016 ut koldioxid. I siffrorna ingår inte användning av spillgas från t.ex. stålindustrin. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … Framför allt skulle , och påverkas eftersom bolagen i dessa städer använder relativt mycket fossila bränslen jämfört med andra fjärrvärmenät. I vilken omfattning fjärrvärmepriset och därigenom värme- efterfrågan påverkas är dock oklart. I fjärrvärmesektorn tillämpas inte marginalkostnadsprissättning utan prissättningen sker i stället i relation till priset för konkurrerande tekniker för uppvärmning av byggnader och varmvatten. Fjärrvärmepriserna är dessutom givna eller för delar av året som uppvärmningskostnaden oftast inkluderas i hyror och bostadsrättsavgifter. Prisgenomslaget på värmeefterfrågan förväntas därför bli liten. Det är i sammanhanget viktigt att framhålla att ägarna till fjärr- värmenäten i , och har en uttalad ambition att minska beroendet av fossila bränslen. I är planen att fasa ut kolanvändningen till 202215. har som mål att all fjärrvärme i kommunen ska produceras med förnybara bränslen. För att nå målet planeras att öka användningen av biogas i samt i högre grad utnyttja biobränsleeldade anläggningar16. I är målet att energiför- sörjningen till fullo ska baseras på förnybara energi- källor17. kommer därför skattebasen för skatten att bli tämligen liten. Som nämndes tidigare är värmeleveranser till industriella processer befriade från koldioxidskatt. Det innebär att än mindre utsläpp av koldioxid kommer att påverkas på kort sikt än vad som nämndes ovan.18 uppskattar att av värmeleveranserna från kraftvärmeverk går till industriella processer. I storstadsregioner är det förmodligen betydligt lägre. Den slutgiltiga bedömningen är att ett prisgolv för värme- produktion, utöver det som redan finns i genom den koldioxidskatt som tas ut för bränslen som förbrukas vid annan värmeproduktion inom EU ETS än den som sker i tillverk- ningsprocessen i industriell verksamhet eller i kraftvärme- produktion, i allt väsentligt skulle få en mycket liten additionell 15media.fortum.se/2017/02/21/det-sista-kolet-fasas-ut-i-stockholm/ 16www.goteborgenergi.se/Privat/Produkter_och_priser/Fjarrvarme/Miljo 17www.klimatsamverkanskane.se/kommun/malmo 18Denna uppskattning gäller som vädermässigt liknar 2016. Ett extremt kallt år som t.ex. 2010 skulle sannolikt innebära betydligt större utsläpp av koldioxid. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … styreffekt avseende fossila koldioxidutsläpp i från för- bränning av konventionella bränslen. Enligt Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning ska en myndighet innan den beslutar om föreskrifter och allmänna råd utföra en konsekvensanalys av dessa. Såväl ekono- miska som andra konsekvenser ska beaktas i analysen. Enligt förordningen kan en myndighet göra bedömningen att det saknas skäl för att göra en konsekvensutredning. En sådan bedömning ska dokumenteras. Enligt utredningens direktiv (dir. 2016:34) ska en särskild utredare lämna förslag på hur prissignalen på utsläpp av fossil koldioxid från el- och värmeproduktion inom EU ETS kan kompletteras med en skatt eller annat ekonomiskt styrmedel. Med uppdraget avses att se över behovet och lämpligheten av ett sådant styrmedel i syfte att skapa ett långsiktigt förutsägbart omställningstryck. Sådana styr- medels inverkan på förutsättningarna för en trygg el- och värmeförsörjning i hela landet ska då beaktas. Utgångspunkten är att en ny skatt bör vara samhällsekonomiskt effektiv samt kost- nadseffektiv och innebära så låga administrativa kostnader som möjligt. Enligt direktivet ska utredaren, i det fall denne bedömer det lämpligt att införa en skatt eller annat ekonomiskt styrmedel, presentera förslag på hur en sådan skatt tekniskt ska utformas och lämna författningsförslag. Utredaren ska då också bedöma vilken skattenivå som är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. Utredaren bör redovisa en samhällsekonomisk konse- kvensanalys av förslagen inklusive miljö- och hälsoeffekter och offentligfinansiella effekter. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … Utredningen har analyserat behovet av och lämpligheten i att komplettera prissignalen inom EU ETS med en skatt på fossil koldioxid från el- och värmeproduktion. En koldioxidskatt har förutsättningar att i ett nationellt perspektiv kostnadseffektivt minska utsläppen av fossil koldioxid från svensk el- och värme- produktion. Det har därför inte funnits anledning att överväga något annat ekonomiskt styrmedel (t.ex. en subvention). I avsnitt 6.4 gjorde utredningen bedömningen att det inte är lämpligt att införa ytterligare en prissignal för el- och värme- produktion utöver den som ges inom EU ETS. Bedömningen grundar sig på såväl handelssystemets långsiktiga funktionssätt som dess syfte. EU ETS introducerades för att utnyttja samord- ningsvinster på EU-nivå och därigenom åstadkomma en kostnads- effektiv minskning av fossil koldioxid för unionen som helhet. I sitt funktionssätt är EU ETS utformat för att fungera som ett marknadsbaserat nollsummespel. De kumulativa utsläppen be- gränsas av antalet utsläppsrätter. Eftersom utsläppsrätterna i det långa perspektivet är begränsade skapas ett marknadspris på dem. Nationella styrmedel inom EU ETS kommer på lång sikt inte att påverka de globala utsläppen av växthusgaser utan endast omfördela utsläpp mellan olika utsläppskällor. Av utredningens bedömning följer att utredningen inte föreslår något ekonomiskt styrmedel för att stärka prissignalen från EU ETS. Utredningen har inte heller föreslagit någon teknisk utformning av ett sådant ekonomiskt styrmedel. Eftersom det inte finns ett kontrafaktiskt scenario att förhålla sig till gör utredningen bedömningen att det saknas skäl för att göra en konse- kvensutredning. I det här kapitlet beskrivs avfallsmarknaden och ansvarsför- delningen mellan olika aktörer på avfallsmarknaden från ett över- gripande perspektiv. I slutet av kapitlet redogörs även för trender och statistik avseende gränsöverskridande avfallstransporter. Det finns många sätt att definiera avfallsmarknaden och dess egenskaper. I det här kapitlet beskrivs marknaden indelat i insam- ling, transport och behandling av avfall. sammanställer statistik över hur avfall behandlas och hur mycket avfall som uppkommer inom olika branscher. Statistiken uppfyller kraven i EU:s förordning om avfallsstatistik (och Rådets Förordning nr 2150/2002 av om avfallsstatistik). Statistiken tas fram och rapporteras med startår . Om inte annat anges är de statistikuppgifter som anges i detta kapitel hämtade från i som utkom . I rapporten görs även jämförelse med föregående rappor- tering, dvs. Med avfall menas alla föremål eller ämnen som innehavaren vill göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med. Avfallsdefini- tionen är gemensam för EU (se EU:s avfallsdirektiv /98/EG). För att kunna skilja på olika typer av avfall finns det i bilaga 4 till avfallsförordningen (2011:927), en förteckning av avfallstyper med sexsiffriga koder. Den detaljerade avfallskatalogen används för statistik och för att skilja ut vad som är farligt avfall. Avfallsför- teckningen baserar sig på beslut /532/EG, men uppdateras löpande efter nya beslut från kommissionen. Alla sektorer i samhället genererar avfall. Därmed bidrar hushåll, företag och den offentliga sektorn till uppkomsten av avfall. Eftersom vissa avfallstjänster handlas internationellt berör avfalls- sektorn i även aktörer i utlandet. Enligt statistik från uppkom i totalt avfall, varav () bestod av mineralavfall från gruvbranschen, så kallat gruvavfall. Av övriga avfallstyper uppkom avfall. Av det totalt uppkomna avfallet var icke-farligt avfall och farligt avfall. Om mineralavfall från gruvbranschen exkluderas uppkom störst mängd avfall i byggverksamhet, totalt . Avfall från byggverksamhet bestod till stor del av jordmassor, betong och annat mineraliskt avfall. Näst störst mängd kommer från avfallshantering och parti- handel med avfall och skrot (Avfallsbranschen) med . En stor del av avfallet som uppkom vid behandling är så kallat sekundärt avfall till exempel sorteringsrester och aska från avfalls- förbränning. Hushållen var med avfall den tredje största avfallsalstraren, vilket i genomsnitt motsvarar per person . Den största delen av hushållens avfall var blandat hushållsavfall. Ansvaret för insamlingen av avfall i är fördelat på tre aktörer: kommunerna (hushållsavfall) producenterna (sina respektive produktgrupper inom pro- ducentansvaret), samt övriga avfallsinnehavare, (när ansvaret för avfallet inte faller på de två övriga). Det utvecklas ständigt nya system för uppsamling och insamling av avfall. Systemen omfattar oftast både avfallskärl och teknik för tömning av kärlen. För att nå högre grader av materialåtervinning har den fastighetsnära insamlingen (förkortad FNI) ökat . Mer än hälften av landets flerbostadshus har fastighetsnära insamling av producentansvarsmaterial, dvs. tidningar, förpack- ningar och ibland även elektronik och batterier. De vanligaste systemen för insamling av källsorterat matavfall är via separata kärl. Det finns också andra system, som till exempel optisk sortering eller kärl med flera fack s.k. flerfackskärl. Vid optisk sortering sorterar hushållen sitt avfall i olikfärgade påsar som läggs i samma kärl. Påsarna transporteras sedan till en optisk sorteringsanläggning där de sorteras automatiskt för rätt be- handling. I kommuner som har FNI av förpackningar och tidningar från villor är det vanligt att avfallet sorteras i två fyrfackskärl som töms med olika intervall. Det ena kärlet kan vara avsett för till exempel matavfall, brännbart avfall, pappersförpackningar och färgat glas. Det andra kärlet kan till exempel vara avsett för ofärgat glas, metall, plastförpackningar och tidningar. I storstäderna ökar inslaget av system som minskar den manu- ella hanteringen. Exempel på sådana system är sopsug och under- jordsbehållare. Sopsugen lämpar sig bäst för nybyggnationer. Inom sopsugssystemet kan det finnas plats för flera olika fraktioner. Vid uppsamlingen av avfallet sugs var fraktion för sig för att undvika att de blandas. 1 Svensk Avfallshantering , Avfall . På kommunernas bemannade återvinningscentraler lämnar hus- hållen själva in sitt grovavfall, elavfall och farliga avfall. lämnade hushållen in 1 grovavfall, merparten på åter- vinningscentralerna. Mängden grovavfall uppgick till /person, dvs. av hushållens totala avfallsmängd. Det finns 583 återvinningscentraler i hela landet som sammantaget får cirka 26 miljoner besök. Producenternas återvinningsstationer är obemannade. Det finns cirka 5 800 stycken återvinningsstationer för mottagning av för- packningar och tidningar fördelade över hela landet. Insamlings- systemen ska bygga på samråd mellan producenter och kommuner. Avfall inom ramen för producentansvaret kan uppkomma både som hushållsavfall och verksamhetsavfall. Inom sker avfallstransporter vid insamling av avfall och vidare transport till behandlingsanläggning för återvinning eller bortskaffande. Avfallsförordningen (2011:927) reglerar frågor om när det behövs tillstånd för att transportera avfall. För yrkesmässig transport av avfall krävs alltid tillstånd. Den som ska transportera anmälningspliktigt avfall, som t.ex. farligt avfall, blandat avfall, hushållsavfall, bygg- och rivningsavfall eller visst träavfall, till eller från , ska ha godkännande från och från motsvarande myndighet i landet avfallet skickas till eller ifrån. För vidare information om gränsöverskridande transporter, se avsnitt 8.2. Enligt i behandlades avfall i , exklusive gruvavfall . Av dessa utgjorde icke-farligt avfall och farligt avfall. Den totala mängden behandlat avfall omfattar både förbehandling och slutbehandling. Sammanlagt avfall förbehandlades för att sedan genomgå någon form av slutbehandling. –Biologisk återvinning (rötning eller kompostering) –Användning som konstruktionsmaterial –Förbränning för kvittblivning (i syfte att göra sig av med avfallet) Totalt återvanns avfall i . Av dessa utgjordes icke-farligt avfall. Därmed uppgick återvinningsgraden av icke-farligt avfall (exkl. gruvavfall) till . Återvinningen av icke-farligt avfall har ökat jämfört med som återvinningen av farligt avfall minskat . Enligt definitionen i och rådets direk- tiv 2008/98/EG om avfall och om upphävande av vissa direktiv, förkortad avfallsdirektivet, innebär materialåtervinning varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål. Det omfattar även upparbetning av organiskt material men inte energiåtervinning och upparbetning till material som ska användas som bränsle eller fyllmaterial. Enligt 15 kap. 6 § lagen (2016:782) om ändring i innebär materialåtervinning att avfall upparbetas till nya ämnen eller föremål som inte ska användas som bränsle eller fyllnads- material. materialåtervanns sammanlagt avfall, varav icke-farligt avfall och farligt avfall. Vid biologisk återvinning behandlas avfallet genom rötning eller kompostering.