sou · H5B361 · 2017-06-29 00:00:00 — Förslag: För att kontrollera efterlevnaden av en särskild före- skrift ska Kriminalvården kunna besluta om elektronisk över- vakning av den villkorligt frigivne. Ett beslut om elektronisk övervakning får endast meddelas om det är särskilt påkallat för att minska risken för att den frigivne begår nya brott. Elektronisk övervakning får meddelas åt gången. används elektronisk övervakning på olika sätt inom under verkställigheten av fängelsestraff. I vissa fall kan elektronisk övervakning ersätta en anstaltsvistelse och den elek- troniska övervakningen utgör då ett alternativ till att avtjäna fängelse- straffet i kriminalvårdsanstalt. Enligt lagen (1994:451) om intensiv- övervakning med elektronisk kontroll kan den som är dömd till högst sex månaders fängelse ansöka om att avtjäna straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll (fotboja). Under verkställighet i anstalt används elektronisk kontroll i viss utsträckning som en säkerhetshöjande åtgärd (jfr 2 kap. 1 § fängelse- lagen). används t.ex. elektronisk övervakning vid fyra anstalter av lägsta säkerhetsklass. Elektronisk övervakning an- vänds vidare för att kontrollera de villkor som meddelats i samband med särskilda utslussningsåtgärder (11 kap. 6 § fängelselagen). Elek- troniska hjälpmedel används också för att kontrollera meddelade villkor i samband med permission (10 kap. 5 § fängelselagen). För ungdomar som dömts till sluten ungdomsvård gäller på motsvarande sätt att elektroniska hjälpmedel används för att kon- trollera villkor som gäller för vistelse utanför det särskilda ungdoms- Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning hemmet (18 § lagen [1998:603] om verkställighet av sluten ung- domsvård). Elektronisk övervakning kan också användas i samband med ett s.k. särskilt utvidgat kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud. Ett kontaktförbud innebär att en person förbjuds att besöka eller på annat sätt ta kontakt med eller följa efter en annan person (ordinärt kontaktförbud). Om det kan antas att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt får förbudet utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad, arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas (utvidgat kontaktförbud). Den som överträder ett utvidgat kontakt- förbud kan meddelas förbud att uppehålla sig inom ett större om- råde (särskilt utvidgat kontaktförbud). Enligt 2 § lagen om kon- taktförbud får ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud för- enas med villkor om elektronisk övervakning. har föreslagits att elektronisk övervakning ska kunna användas i flera fall och att även ett utvidgat kontaktförbud i vissa situationer ska kunna förenas med villkor om elektronisk övervak- ning.29 Det har också föreslagits att elektronisk övervak- ning ska kunna användas som ett alternativ till häktning inom ramen för en s.k. hemarrest och områdesarrest.30 Närmare om tekniken vid elektronisk övervakning Intensivövervakning med elektronisk kontroll har i använts , då det inleddes en försöksverksamhet för verkställande av korta fängelsestraff utanför anstalt.31 Försöksverksamheten per- manentades och omfattade då fängelsestraff på högst tre månader.32 omfattar verkställig- hetsformen fängelsestraff på högst sex månader.33 Verkställighet av fängelsestraff med intensivövervakning sker under ledning av Kriminalvården. Övervakningen sker genom radio- teknologi (stationär fotboja). Den dömde bär en radiosändare i fot- 29Ds 2017:1, Elektronisk övervakning av kontaktförbud. 30SOU 2016:52, Färre i häkte och minskad isolering. 1993/94:184. 1997/98:96. 2004/05:34. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning bojan och en mottagningsenhet placeras i hemmet och eventuellt också på den dömdes arbetsplats eller liknande. Systemet registrerar att den som bär fotbojan följer ett schema med föreskrifter om när han eller hon får lämna hemmet respektive ska vara på arbets- platsen. Det finns alltjämt vissa begränsningar i tekniken såsom att kontrollen förutsätter att det finns täckning och att batterierna i utrustningen är laddade. Den teknik som används i samband med elektronisk kontroll av särskilt utvidgat kontaktförbud skiljer sig från den som används vid verkställighet av fängelsestraff. Vid elektronisk kontroll av särskilt utvidgat kontaktförbud kompletteras den stationära övervakningen med GPS- och GSM-teknik. Tekniken gör det möjligt att kon- trollera bärarens position och om han eller hon befinner sig i tillåtna respektive otillåtna zoner. Zonerna kan tidsstyras och bärarens posi- tion kan kontrolleras såväl i realtid som i efterhand. Om bäraren träder in i ett förbjudet område går ett larm hos polisen. Liksom den stationära fotbojan är tekniken utformad på ett sådant sätt att man också kan upptäcka manipulation av utrustningen. Ett larm går också om fotbojan utsätts för manipulation. Elektronisk kontroll med GPS-övervakning används även inom . Inom pågår en försöksverksamhet med GPS-övervakning vid permission och särskilda utslussningsåtgärder. Försöksverksamheten har förlängts och kommer att pågå till och med den 31 december 2017.34 Elektronisk övervakning under villkorlig frigivning Som anförts i inledningen till våra överväganden visar forsknings- rapporter att åtgärder som avser ökad kontroll, såsom tätare kon- takter mellan den frigivne och övervakaren, randomiserade drog- kontroller och elektronisk övervakning, inte ensamt bidrar till att minska risken för återfall i brott. Om övervakning och kontroll- åtgärder kombineras med behandling finns dock möjligheter att minska risken för återfall. 34 Se Kriminalvårdens föreskrifter om dels fortsatt giltighet av Kriminalvårdens föreskrifter (KVFS 2016:1) om försöksverksamhet med GPS-övervakning vid permission och särskilda utslussningsåtgärder, dels ändring i samma föreskrifter (KVFS 2016:6). Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning Insatserna efter villkorlig frigivning ska fokusera på åtgärder som syftar till att motverka återfall i brott. Insatserna bör vara proportionerliga och anpassade efter en individuell bedömning av risken för återfall, behovet av kontroll samt behovet av stöd och hjälp. Det är viktigt att det är möjligt att kontrollera efterlevnaden av de föreskrifter som meddelas. Utvecklingen av tekniken för elek- tronisk övervakning innebär att graden av övervakning i stor ut- sträckning kan anpassas efter behovet. Vi anser att det bör vara möjligt att besluta om elektronisk övervakning i syfte att kon- trollera efterlevnaden av en särskild föreskrift. Elektronisk över- vakning kan t.ex. vara en lämplig åtgärd för kontroll av en före- skrift om vistelseort eller boende. Det står klart att elektronisk övervakning i syfte att kontrollera efterlevanden av särskilda föreskrifter aldrig får vara så ingripande att den är att jämställa med den inskränkning av rörelsefriheten och övervakning som äger rum inom ramen för verkställighet av ett fängelsestraff genom intensivövervakning. Graden av ingripande måste vara proportionerlig i förhållande till syftet. I detta ligger inte bara att den elektroniska övervakningen måste anpassas efter behovet. Det bör också krävas att det med hänsyn till risken för återfall i brott finns ett särskilt behov av att kontrollera efterlev- naden av förskriften. Beslut om elektronisk övervakning bör därför endast meddelas när det är särskilt påkallat med hänsyn till risken för återfall i brott. Vid denna bedömning bör inte bara risknivån utan också vilken typ av brottslighet som återfallsrisken avser beaktas. Kontrollåtgärden bör vidare regelmässigt vara begränsad . Elektronisk övervakning bör meddelas för en period åt gången. Vi föreslår att beslut om elektronisk övervakning ska kunna meddelas för att kontrollera efterlevnaden av särskilda föreskrifter. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning 9.3.5Proportionalitetsprincipen bör komma till uttryck i lagstiftningen Förslag: I 26 kap. tas in en bestämmelse om att en kontroll- och tvångsåtgärd ska stå i rimlig proportion till syftet med åtgärden och att en mindre ingripande åtgärd ska användas om det är tillräckligt. Särskilda föreskrifter kan vara av mycket varierat slag när det gäller graden av ingripande gentemot den enskilde. En föreskrift om vård och behandling kan t.ex. innebära en förhållandevis lindrig åtgärd som deltagande i ett motivationsprogram för att motverka krimi- nellt beteende, eller en sådan ingripande vård och behandling som uppfyller de krav som ställs på en skyddstillsyn med särskild be- handlingsplan (se t.ex. NJA 1999 s. 9). Särskilda föreskrifter och kontrollåtgärder kan vara mycket betungande för den frigivne och det är av vikt att beslut om olika åtgärder föregås av en avvägning mellan intresset av åtgärden och den olägenhet åtgärden innebär för den enskilde. Det krävs att åt- gärden i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet står i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Behovet av åt- gärder måste löpande omprövas. En åtgärd kan framstå som motiverad i början av den villkorliga frigivningen men inte i slutet av prövotiden eller efter det att av prövotiden har förflutit. I detta sammanhang bör framhållas att det också är angeläget att de beslutade åtgärdena inte sammantaget blir för betungande för den enskilde. Proportionalitetsprincipen gäller även utan särskild reglering. I samband med införande av en ny fängelselag kodifierades proportionalitetsprincipen för de kontroll- och tvångsåtgärder som kan vidtas under verkställigheten i anstalt (se 1 kap. 6 § andra stycket fängelselagen).35 De åtgärder som kan vidtas under den villkorliga frigivningen syftar till att minska risken för att den frigivne åter- faller i brott och även i övrigt till att främja hans eller hennes anpassning i samhället och utgör en fortsättning på den verkställig- het som påbörjats i anstalt. Våra förslag innebär utökade möjlig- 2009/10:135 s. 66. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning heter till kontroll. Det framstår särskilt mot denna bakgrund som angeläget att proportionalitetsprincipen uttryckligen framgår också i de regler som gäller under den verkställighet som sker efter villkorlig frigivning. Vi föreslår att proportionalitetsprincipen lagfästs i 26 kap. brotts- balken. Förslag: Särskilda föreskrifter och beslut om elektronisk över- vakning ska meddelas av Kriminalvården. Kriminalvården ska också ha möjlighet att ompröva meddelade föreskrifter. Kriminalvårdens beslut om särskilda föreskrifter och elek- tronisk övervakning ska kunna överklagas till övervakningsnämnd. Kriminalvården bör fatta beslut om särskilda föreskrifter och om elektronisk övervakning Enligt gällande rätt är det övervakningsnämnden som fattar beslut om särskild föreskrift (26 kap. 16 § ). Om den fri- givnes utveckling och personliga förhållanden i övrigt föranleder det, får övervakningsnämnden ändra eller upphäva meddelad före- skrift eller meddela ny föreskrift. Kriminalvården får meddela en särskild föreskrift för tiden intill dess nämnden har beslutat i frågan. Kriminalvården måste då se till att frågan kommer under nämndens prövning. Under den del av verkställigheten som den dömde vistas i an- stalt åligger det Kriminalvården att utforma verkställigheten och bl.a. besluta om åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. Det är också Kriminalvården som fattar beslut om att den som är villkorligt frigiven ska ställas under övervakning. Möjligheten att meddela särskilda föreskrifter hänger nära samman med de överväganden som Kriminalvården gör inför beslut om den villkorligt frigivne ska ställas under övervakning. Avsikten med våra förslag är att Kriminalvården mer aktivt ska använda före- skrifter och anvisningar i arbetet med att underlätta den frigivnes anpassning i samhället. Det framstår därför som rimligt att Kriminal- Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning vården också kan meddela särskilda föreskrifter när det under över- vakningstiden behövs ytterligare åtgärder för att minska risken för att den frigivne begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället. Av samma skäl framstår det som lämpligt att Kriminalvården också bör ha möjlighet att ompröva meddelade beslut om föreskrifter och besluta om nya före- skrifter. Mot att låta Kriminalvården fatta beslut om särskilda föreskrifter kan anföras att det är fråga om för den enskilde ingripande åtgärder som vidtas utanför anstalt och att sådana beslut lämpligen bör prövas i en sådan domstolsliknande form som en handläggning inför över- vakningsnämnden innebär. Kriminalvården fattar dock redan åtskilliga för den enskilde ingripande beslut under verkställigheten i anstalt. Vidare är det nor- malt Kriminalvården som har bäst kunskap om hur verkställigheten i frihet fortskrider i varje enskilt fall. Inom finns också kompetens att göra de överväganden och bedömningar som behövs inför beslut om åtgärder för att hantera risk för återfall i brott och för att underlätta den dömdes anpassning till samhället. Till detta kommer att en ordning som innebär att Kriminalvården inte bara beslutar om övervakningen utan också om vilka särskilda föreskrifter den övervakade ska underkastas kan antas främja enhetlig- heten i tillämpningen av särskilda föreskrifter samt öka tydligheten och flexibiliteten i systemet. Övervägande skäl talar därför för att Kriminalvården ges befogenhet att besluta om föreskrifter och elek- tronisk övervakning. Vi anser att beslut om särskilda föreskrifter och elektronisk övervakning ska få meddelas av Kriminalvården. Risken för återfall i brott och behovet av åtgärder kan variera under övervakningen. Kriminalvården bör därför också kunna ompröva tidigare meddelade beslut. Kriminalvården ska alltså ha möjlighet att ändra meddelade föreskrifter och beslut samt i samband med omprövning meddela nya föreskrifter och beslut. Det är viktigt att de som fattar beslut i dessa ärenden har erforderlig kompetens för uppgiften. Närmare föreskrifter om formerna för beslut om åtgärder beträffande dem som står under övervakning bör meddelas på lägre författningsnivå. Vi föreslår att Kriminalvården ska kunna meddela beslut om föreskrifter och elektronisk övervakning samt ompröva meddelade beslut. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning Kriminalvårdens beslut ska kunna överklagas till övervakningsnämnd För Kriminalvårdens beslut gäller olika vägar för överprövning. Medan en del av Kriminalvårdens beslut överklagas till allmän för- valtningsdomstol gäller beträffande andra beslut att de kan överprövas av övervakningsnämnd och därefter av allmän domstol. Kriminalvårdens beslut enligt fängelselagen och beslut om att skjuta upp den villkorliga frigivningen överklagas till allmän förvaltnings- domstol (14 kap. 1 § fängelselagen och 38 kap. 14 § ). Kriminalvårdens beslut om övervakning efter villkorlig frigivning (26 kap. 11 § ), övervakare och biträde vid övervak- ningen (26 kap. 12 § andra meningen ) samt under- rättelseskyldighet och kontaktskyldighet med tjänsteman vid Kri- minalvården eller annan person (26 kap. 13 § andra meningen brotts- balken) överklagas till den övervakningsnämnd inom vars verksam- hetsområde det frivårdskontor där den övervakade är inskriven är beläget (37 kap. 7 § ). beslut i fråga om övervakning överklagas till tingsrätten i den ort där över- vakningsnämnden är belägen (37 kap. 11 § första stycket brotts- balken). Samma sak gäller bl.a. övervakningsnämndens beslut om särskilda föreskrifter. Ett tungt vägande skäl för den ordningen är den koppling som frågan har till reglerna om förverkande av vill- korligt medgiven frihet vid misskötsamhet. beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet överklagas också till allmän domstol. På motsvarande sätt som gäller för Kriminalvårdens beslut om övervakning bör den dömde kunna begära prövning av Kriminal- vårdens beslut om särskilda föreskrifter och elektronisk övervak- ning hos den övervakningsnämnd inom vars verksamhetsområde det frivårdskontor där den övervakade är inskriven är beläget. Över- vakningsnämndens beslut i dessa frågor bör även framöver kunna överklagas till tingsrätt. Vi föreslår att Kriminalvårdens beslut i fråga om särskilda före- skrifter och elektronisk övervakning ska kunna överprövas av över- vakningsnämnd. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning Förslag: Misskötsamhet under övervakningen ska i första hand hanteras av Kriminalvården. Vid misskötsamhet ska Kriminal- vården överväga om det finns anledning att ompröva meddelade beslut eller besluta om ytterligare åtgärder. Om en sådan åtgärd bedöms vara otillräcklig får Kriminalvården besluta att varning ska meddelas. Även fortsättningsvis ska villkorligt medgiven frihet kunna förverkas vid allvarlig misskötsamhet. Beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet ska fattas av övervakningsnämnd. Förverkande ska få ske med högst åt gången. När tiden för förverkande bestäms ska särskilt beaktas arten och om- fattningen av de överträdelser som föranleder förverkande. Misskötsamhet bör i första hand hanteras av Kriminalvården Vid misskötsamhet bör åtgärder vidtas skyndsamt. Att åtgärder vidtas vid misskötsamhet är viktigt för att motverka återfall i brott. De olika åtgärder som kan vidtas med anledning av misskötsamhet är inte avsedda att utgöra bestraffning för den frigivnes olydnad. Åtgärderna ska i stället ses som reaktioner för att verkställigheten i frihet ska kunna fullgöras på ett sätt som tjänar syftet att motverka återfall i brott. Återfall i brott utgör den allvarligaste formen av misskötsamhet. Varken Kriminalvården eller övervakningsnämnd ska, inom ramen för de tillgängliga åtgärderna för misskötsamhet under villkorlig frigivning, hantera återfall i brott. Så allvarlig misskötsamhet som återfall i brott hanteras inom ramen för de regler som gäller för lagföringen av den nya brottsligheten. En annan sak är att återfall i brott också påverkar pågående åtgärder under verkställigheten efter villkorlig frigivning. Övervakningen och kriminalvården i frihet i övrigt bedrivs under ledning av Kriminalvården. Vi har föreslagit att Kriminalvården ska besluta om särskilda föreskrifter och elektronisk övervakning samt ompröva sådana beslut (se avsnitt 9.3.6). Möjligheten till ompröv- ning innebär att Kriminalvården utifrån omständigheterna i det Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning enskilda fallet kan anpassa de återfallsförebyggande åtgärderna. Syftet är att skapa ett mer flexibelt system. Frågan är då om Krimi- nalvården också bör ha möjlighet att hantera frågor som rör missköt- samhet. Frågan om instansordningen vid misskötsamhet under prövo- tiden har behandlats i tidigare lagstiftningsärenden. föreslog bl.a. att övervakningsnämnderna skulle avskaffas och att Kriminalvården skulle fatta i princip samtliga beslut rörande verkställigheten av en kriminalvårdspåföljd.36 Regeringen ansåg dock att frågor av så pass ingripande slag som förverkande av villkorligt medgiven frihet och de inte helt kortvariga frihetsberövanden som kan bli följden av omhändertaganden även fortsättningsvis borde prövas av övervakningsnämnden.37 Frågan om Kriminalvårdens möjlighet att hantera misskötsamhet har också behandlats av påföljdsutredning. Påföljdsutred- ningen har bl.a. föreslagit att det införs ett system med villkorligt fängelse och tilläggssanktioner (se närmare avsnitt 4.4.2). Enligt för- slaget ska Kriminalvården hantera och vidta åtgärder vid bristande verkställighet av tilläggsanktioner. Det är fråga om informella på- pekanden och justeringar inom ramen för tilläggssanktionen, sär- skilda föreskrifter som syftar till att tilläggssanktionen verkställs, beslut om varning och omhändertagande. Kriminalvårdens beslut om omhändertagande ska enligt förslaget underställas övervakningsnämnd.38 De åtgärder som vidtas med anledning av misskötsamhet grundas i många fall på liknande överväganden som vid omprövning av meddelade föreskrifter och beslut. Det är också i stor utsträckning fråga om att fatta samma typ av beslut i båda fallen, dvs. ändrade eller nya föreskrifter och beslut. De skäl för ställningstagandet i fråga om Kriminalvårdens rätt att besluta om föreskrifter och elek- tronisk övervakning samt att ompröva meddelade beslut som redo- visats i avsnitt 9.3.6 gör sig på samma sätt gällande vid bedöm- ningen av frågan om vem som ska hantera misskötsamhet . Det framstår också som särskilt angeläget att det finns 36SOU 2005:54 s. 851 ff. och 879 f. 2009/10:135 s. 101 f. 38SOU 2012:34, band 2, s. 557 ff. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning en enhetlig tillämpning beträffande åtgärder som vidtas med anled- ning av misskötsamhet. Mot bakgrund av det anförda anser vi att misskötsamhet i första hand bör hanteras av Kriminalvården. Vid misskötsamhet ska Krimi- nalvården kunna besluta om föreskrifter, elektronisk övervakning och varning. Som närmare utvecklas nedan kan Kriminalvården vid misskötsamhet också vidta informella åtgärder. Förverkande av villkorligt medgiven på grund av misskötsamhet är så pass ingripande att beslut i sådana frågor enligt vår mening även framöver bör fattas av övervakningsnämnd. Frågan om för- verkande behandlas närmare nedan. Frågor om misskötsamhet bör inom hanteras i särskild ordning. Det är viktigt att misskötsamhet dokumenteras och att den frigivne får möjlighet att bemöta sådan misskötsamhet som läggs honom eller henne till last. Övervakaren bör höras men han eller hon bör inte delta i beslut med anledning av den över- vakades misskötsamhet. Den frigivne ska delges kallelse till samman- träde vid där åtgärder på grund av misskötsamhet kan komma behandlas. Kriminalvården har enligt 38 kap. 12 § brotts- balken möjlighet att begära polishandräckning för den dömdes inställelse. Om den frigivne begär det ska han eller hon ha rätt att höras muntligen. Beslut om varning ska vara skriftligt och meddelas den dömde personligen. Närmare regler om förfarandet hos Kri- minalvården vid handläggningen av åtgärder på grund av den frigiv- nes misskötsamhet bör regleras på lägre författningsnivå. Kriminalvårdens beslut om föreskrifter, elektronisk övervakning och varning i samband med misskötsamhet bör kunna överklagas till övervakningsnämnd. beslut bör kunna överklagas till allmän domstol. Vi föreslår att Kriminalvården ska få fatta beslut om föreskrifter, elektronisk övervakning och varning om den frigivne åsidosätter sina åligganden . Utgångspunkten är att misskötsamhet ska mötas av successivt skärpta reaktioner. Åtgärderna mot misskötsamhet har i praktiken störst betydelse beträffande dem som står under övervakning. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning vakning inte har beslutats i samband med den villkorliga frigivningen har dock Kriminalvården också möjlighet att besluta om övervak- ning. Våra förslag innebär en skärpning av regelverket för dem som står under övervakning och det införs ökade möjligheter att besluta om åtgärder i syfte att kontrollera efterlevnaden av beslutade före- skrifter. Syftet med våra förslag beträffande återfallsförebyggande åtgärder efter villkorlig frigivning är att förstärka möjligheterna att motverka återfall i brott. Vår avsikt är dock inte att allmänt öka repressiviteten i systemet. Det anförda innebär att avvikelser från föreskrifter och anvisningar ska hanteras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet samt att den yttersta sanktionen mot missköt- samhet, förverkande av villkorligt medgiven frihet, även framöver ska förbehållas de allvarligaste fallen av misskötsamhet. Varning bör liksom enligt gällande praxis anses vara en relativt allvarlig åtgärd.