sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Delade incitament kan alltså innebära att en person eller ett företag betalar för den löpande energianvändningen utan att ansvara för de investeringar som påverkar den. Det innebär att de ekonomiska fördelarna i form av lägre energikostnader tillfaller någon annan än den som bekostar investeringen i en energieffektiv åtgärd eller teknik. Det egentliga marknadsmisslyckandet uppstår 28 och , Analys av delade incitament för energieffektivisering – Med fokus på energiprestandaförbättrande investeringar, Rapport 2013:32. till exempel när en fastighetsägare som bekostar investeringen inte erhåller hela nyttan av den. Nyttan erhålls i stället av den boende eller av lokalhyresgästen. Fastighetsägaren kan då välja att avstå från inköpet av en viss energieffektiv utrustning eller beroende på kostnaden välja en mindre effektiv produkt. En generell slutsats i rapporten är att delade incitament upplevs som ett relativt litet problem i jämfört med andra hinder som finansieringsproblem och andra kunskapsrelaterade hinder. Myndigheterna framhåller bland annat att både litteratur och deras kontakter med aktörer gör gällande att det finns större lönsamma åtgärdspotentialer för energieffektivisering genom investeringar för att förbättra energiprestandan än vid ett förändrat beteende bland hyresgäster när det gäller energianvändningen. Intervjuade ägare av flerbostadshus anser dock att delade incita- ment har inverkan i byggnader med varmhyra. Normalt bär fastig- hetsägaren både löpande energikostnader och investeringskost- nader i ventilations-, värme- och varmvattensystem. Alla dessa kostnader är inbakade i hyran, så kallad varmhyra. Det framhålls i intervjuerna att inbakade energikostnader i hyran inte skapar inci- tament för hyresgästen att agera energieffektivt. Det kan leda till att fastighetsägare inte genomför effektiviseringsåtgärder som är bero- ende av hyresgästernas beteende. Hur stora kostnadsbesparingar som fastighetsägaren verkligen kan räkna hem blir delvis beroende av hur hyresgästerna agerar när det till exempel gäller användning av varmvatten, vädring eller möjligheten att reglera temperaturen i sin egen lägenhet. Enligt rapporten menar även vissa forskare att bruksvärde- systemet utgör ett hinder för energieffektivisering i hyresbostäder, eftersom det är svårt att finansiera energiprestandaförbättrande investeringar genom hyreshöjningar.29 Det gäller särskilt om det inte är tydligt att åtgärden ifråga leder till ett förbättrat inomhus- klimat. Ett exempel på energieffektiviseringsåtgärder som är standardhöjande är byte till treglasfönster, vilket berättigar till hyreshöjningar. Ett tillkommande problem för fastighetsägare på svaga bostadsmarknader kan dessutom vara att de boendes köp- 29 Se t.ex. , L. & , H. KTH, Incitament för energieffektivisering i bostadsbestånd, TRITA-FOB-Rapport 2011:3, och Byggande, KTH, . kraft är så låg att det utesluter eller starkt begränsar möjligheten till hyreshöjningar. En generell lösning på delade incitament när det gäller kallhyra för lokaler kan enligt myndighetsrapporten vara ett ökat samarbete mellan de aktörer som förhandlar och tecknar avtal om energi- prestandaförbättrande investeringar och löpande energikostnader specifikt eller som del i en större förhandling. Mot myndigheternas uppfattning i det avseendet står slutsatser från en fallstudie inom ramen för en doktorsavhandling framlagd vid i (KTH).30 En slutsats av den studien är att det är svårt och kostsamt att ta fram en överens- kommelse som är acceptabel för alla inblandade parter (hyresgäst, fastighetsägare och möjlig entreprenör). Ägare till lokalfastigheter är enligt avhandlingen motvilliga till att genomföra investeringar med längre återbetalningstider än hyrestidens längd. Hyresgäster är dessutom motvilliga till att betala investeringar i någon annans egen- dom. Generellt sett anser hyresgäster att byggnadsförbättringar är fastighetsägarens ansvar. Även i BeLoks rapport till utredningen framhålls att frågan om delade incitament är ett betydande problem på lokalhyresmark- naden. Många större fastighetsägare är engagerade i att hitta nya avtalsformer, som ska undanröja dessa problem och i stället stimulera till ökad energieffektivisering. Den tidigare utvecklingen mot fler avtal med kallhyra tycks enligt och ha stannat av, men myn- digheterna anser att det är angeläget att följa avtalsutvecklingen framöver. Oavsett om marknadens aktörer väljer varm- eller kall- hyra framöver är det centrala för både förekomsten och storleken på de delade incitamenten hur avtal förhandlas och konstrueras när det gäller energikostnader. 5.2.4Hur ser aktörerna på marknadens möjligheter? Framställningen i detta kapitel har syftat till att försöka klarlägga möjligheter och hinder för att fastighetsägare ska ta initiativ till energieffektiviserande investeringar i sina byggnader. 30 ., KTH, – Exploring performance and thresholds, TRITA-FOB- DT-2016:3. målsättningen att åstadkomma resultat på 12–är tydlig. Det gäller såväl nationellt som på EU-nivå. Energiöverenskom- melsen mellan fem riksdagspartier 2016 och förslag innebär bland annat att ska ha effektivare energianvändning jämfört med . Målet uttrycks i termer av tillförd energi i relation till BNP, ett så kallat intensitetsmål. Frågan är hur marknadens aktörer själva ser på möjligheterna att kunna förverkliga höga ambitioner när det gäller energieffektivi- sering i bebyggelsen. utredningar av marknadens aktörer Före de senaste årens politiska ställningstaganden hade bransch- aktörer i olika sammanhang uttalat sitt stöd för det så kallade 50/50-målet – en halvering av den köpta energin för bebyggelsen – men pekat på de svårigheter som finns för att nå det målet. Bland annat tog organisationen initiativ till en utredning i syfte att konkretisera mål för energieffektivisering och presentera en hand- lingsplan med förslag till hur målen ska nås.31 Några hinder som lyftes fram i den rapporten var olika incita- ment för ägare respektive hyresgäster i uthyrningslokaler, bristande energiincitament i driftsentreprenader samt brist på ekonomi- och teknikkunskap hos främst mindre ägare. I en annan rapport konstaterade att för att nå målet halverad energianvändning måste siktet vara inställt på att halvera energianvändningen i den befintliga be- byggelsen vid renovering.32 Om avsikten bara är 20 procents minsk- ning av energianvändningen vid enskilda investeringar, försvinner chansen att nå 50 procentsmålet. Den totala kostnaden för nödvändiga totalrenoveringar av fler- bostadshus inklusive energieffektiviserande åtgärder bedömdes i rapporten till , där effektiviserings- åtgärder skulle stå för av kostnaderna. 31Fastighetsägarna, Så når vi de nationella energimålen – bebyggelsens effektivisering, 2010. 32Sveriges Byggindustrier, Hur når vi de samhälleliga energimålen?, 2010. för energiåtgärder är avsevärt mindre än kostnaderna för övriga delar av en totalrenovering och är ofta lönsamma i sig. Icke desto mindre kan de höga kostnaderna för en totalrenovering leda till att effek- tiviseringsåtgärder skjuts . Sammanfattningsvis identifierade Byggindustrier några betydande hinder för energieffektivisering av befintliga flerbostads- hus i form av brist på ekonomiska incitament för fastighetsägare, brist på kompetent arbetskraft samt brist på evakueringsbostäder vid omfattande renoveringar, framför allt i de stora städerna. I en rapport från Kommuner och Landsting (SKL) har hindren för energieffektivisering i offentligt ägda byggnader delats in i tio olika kategorier.33 De omfattar bland annat bristande mål, strategi och taktik, bristande kunskap, kompetens och resurser samt finansieringsproblem och andra budgetfrågor. I en undersökning utförd av Industrifakta på uppdrag av orga- nisationen Svensk Innemiljö befanns finansieringsproblem och svårigheter att få rimlig återbetalningstid vara de viktigaste hindren för energieffektivisering av flerbostadshus och lokaler.34 15 förslag för att få fart på energieffektiviseringen av befintliga flerbostadshus En projektgrupp med representanter för Byggindustrier, Fastighetsägarna, Svenska Teknik & Designföretagen samt Bygg- materialindustrierna gjorde 2011 en sammanställning, där nämnda och andra rapporter analyserades och hindren för energieffekti- visering av främst flerbostadshus grupperades i fyra huvudom- råden.35 33Sveriges Kommuner och Landsting, Det finns potential – Energieffektivisera offentliga fastigheter i högre takt, 2010. 34Svensk Innemiljö och , Effektivare energianvändning i flerbostadshus och lokaler, 2008. 35Sveriges Byggindustrier m.fl., 15 förslag för att få fart på energieffektiviseringen av befintliga flerbostadshus, 2011. Strukturella hinder och målkonflikter I rapporten anförde projektgruppen bland annat att ansvaret för att skapa förutsättningar för energieffektivisering i byggnader delas mellan olika departement och myndigheter. Samhällsbyggnads- sektorns aktörer har ibland svårt att förstå ansvarsfördelningen och upplever en bristande samordning av olika initiativ. Sektorns aktörer upplever också att ansvariga myndigheter hade olika ambitionsnivå när det gäller energieffektivisering i byggnader, vilket delvis kan förklaras av myndigheternas olika roller. Ett område där samordningen enligt gruppen måste stärkas är energistatistiken. För att kunna lägga upp en strategi för hur energi- effektiviseringsmålen ska nås, behövs en entydig energistatistik som gör det möjligt att slå fast hur långt vi har nått och vad som återstår att göra. Det krävs också tydliga definitioner av areabegreppen och en entydig användning av Atemp. Det finns enligt projektgruppen både en reell och en påstådd konflikt mellan krav på en god inomhusmiljö och energieffektivi- sering. För en bra inomhusmiljö krävs en väl fungerande ventilation som i sin tur kräver energi. Med god värmeåtervinning behöver dock inte energiförlusterna vara så stora och konflikten blir därmed försumbar. Vissa förknippar dock energieffektiva, täta byggnader med så kallade sjuka hus och tror att det finns en gräns för hur energieffektivt ett hus kan vara och fortfarande vara sunt. Detta synsätt kan blockera utvecklingen inom lågenergibyggande. Vissa aktörer ser också en konflikt mellan varsamhetskraven och energieffektivisering. Ett exempel är en del stränga krav på bevar- ande av olika miljöer, vilket begränsar vilka effektiviseringsåtgärder som kan genomföras, fördyrar eller i vissa fall omöjliggör åtgärder. Brist på ekonomiska incitament Bristen på ekonomiska incitament kan enligt projektgruppen brytas ner i två kategorier, dels osäkerhet om lönsamheten, dels faktisk dålig lönsamhet utifrån givna lönsamhetskrav. Osäkerheten skulle kunna undanröjas med bättre uppföljning av genomförda effektivi- seringsprojekt och bättre spridning av erfarenheter mellan fastig- hetsägare och mellan entreprenörer. Att företagen av olika skäl inte vill dela med sig av kostnadsuppgifter är ett hinder för energieffek- tiviseringsarbetet. Ett annat hinder för att investera i energieffektiviserande åtgärder är att det inte finns tillräckliga incitament för t.ex. fastig- hetsägare och förvaltare att agera långsiktigt. De bedömer inte all- tid att det går att räkna hem en investering eller att få igen den vid försäljning av en fastighet. Detta beror delvis på den typ av lön- samhetskalkylering som används. Till exempel lägger byggherrar och kreditinstitut schablonmässigt in en affärsrisk i kalkylräntan vid energiåtgärder, vilket höjer kostnaden för investeringen. I stället borde energiinvesteringar vägas mot lägre framtida driftskostnader. Det skulle också vara rimligt att avskrivningstiden för effektiviseringsåtgärder var i paritet med åtgärdernas varaktig- het. används avsevärt kortare avskrivningstider. Konkurrens om finansiella resurser, dvs. att investeringar i energi- effektiviserande åtgärder ska ske i konkurrens med andra inve- steringar inom en verksamhet är enligt projektgruppen ett annat hinder. Ofta prioriteras investeringar som bedöms vara mer strategiska, alternativt kostnadsbesparande åtgärder med kortare återbetalningstid. Det är också svårt att få låna till effektivi- seringsåtgärder, eftersom bankerna generellt inte har kompetens att bedöma risk och avkastning på energiinvesteringar. Om prissättningen på energi innehåller höga fasta andelar, mot- verkar det energieffektivisering, vilket slås fast i en studie om lön- samhet vid effektiviseringar.36 Den som minskar sin användning av fjärrvärme, el eller vatten med exempelvis kan inte räkna med motsvarande lägre kostnader. Möjligheterna att minska kost- nader genom att effektivisera ser också mycket olika ut beroende på i vilken kommun fastigheterna är belägna och vad besparingarna omfattar. Brist på information, energikompetens och arbetskraft Energifrågan är komplex och det finns enligt gruppens rapport många förutfattade meningar om vad som är bra respektive dåliga energislag, om var systemgränser ska dras och om vems ansvar det 36 , Fastigheten genom , 2011. är att spara energi. Nackdelen är att kunskapsbrist kan göra att olika intressegrupperingar propagerar för olika synsätt. Sådana låsningar kan göra det svårt att tänka nytt och komma på nya, kon- struktiva lösningar på gemensamma problem. Inom samhällsbyggnadssektorn ser olika aktörer i ett byggpro- jekt ofta bara till sin egen avgränsade del i projektet. Ingen har hel- hetsbilden och det blir glapp i överlämningen mellan olika yrkes- kategorier. Därutöver finns det ofta brister i energikompetens i alla led, från planhandläggare, stadsarkitekter, beställare, arkitekter, konsulter, projektledare och hantverkare, till fastighetsägare och driftspersonal. Brist på energikompetens i den finansiella sektorn har tidigare nämnts. Bland beställare, entreprenörer och fastighetsägare är ett vanligt hinder att ingen i organisationen har tillräcklig kunskap eller prio- riterar energieffektivisering i tillräcklig utsträckning. I de fall det finns enskilda energiintresserade medarbetare har de ofta svårt att få gehör för energieffektiva lösningar hos ledningen. För beställare är ett annat hinder att avsaknad av ett etablerat och strukturerat sätt att följa upp energikraven gör att det inte all- tid går att bedöma om de får det som de beställer. En faktor som ofta får stor betydelse för en slutliga energianvändning är intrimningen av byggnadens energi- och ventila- tionssystem. Brister i överlämningen mellan entreprenör och för- valtare kan enligt projektgruppen försämra en energi- prestanda med . Ett annat hinder är att en del fastighetsägare har bristande kun- skap om energianvändningen i sina byggnader. Energideklara- tionerna, som skulle kunna vara en källa till sådan kunskap, är enligt rapporten inte tillförlitliga och deras åtgärdsförslag är ofta inte tillräckligt konkreta och objektanpassade för att vara användbara. Informationsbristen hos nyckelaktörer beror inte på generell brist på information om energieffektivisering. Det finns många olika instanser som producerar mängder av information, men det brister i samordning och mottagarkapacitet. Kommunernas klimat- och energirådgivare skulle kunna vara en samordnande kraft, men deras kompetens och roll varierar från kommun till kommun. Brist på tekniska lösningar Det finns enligt projektgruppens rapport behov av ständig teknik- utveckling och kostnadsreduktion för befintliga tekniker och material. Industriella metoder och smarta systemlösningar för energieffektivisering bedöms dock ha större betydelse än att forska fram ett fönster med extremt lågt U-värde. En omfattande reno- vering av flerbostadshus tar , eftersom arbetet inte utförs med industriella metoder. Teknikupphandlingar av olika metoder och tekniker, till exempel värmeåtervinning ur ventilationsluft och tilläggsisolering, har genomförts men mer behöver göras. Det finns också en tveksamhet att pröva nya tekniska lösningar på grund av rädsla för att göra fel. Byggbranschen har tidigare råkat ut för bakslag när relativt ny teknik har introducerats i många pro- jekt . Här kan staten enligt rapporten gå in och minska den ekonomiska risken med att pröva ny teknik samt ge stöd till utvärdering och spridning av erfarenheter. En annan typ av hinder som ligger i gränslandet mellan teknik och organisation är logistiska hinder. Det handlar bland annat om att de boende påverkas på olika sätt av en renovering. I de fall de boende bor kvar är renoveringen ett störande moment i deras var- dag. I de fall de boende evakueras under renoveringen kan brist på evakueringslägenheter vara ett stort problem. Sammanfattningsvis konstaterar gruppen i sin rapport att sett mot vad som krävs för att nå höga politiska ambitioner när det gäller energimålen har väldigt lite gjorts. En viktig del av förklar- ingen är att det saknas både långsiktiga regelverk och ekonomiska incitament för fastighetsägarna att göra de investeringar som krävs för en hållbar fastighetsutveckling. De hinder som ligger i vägen för att energieffektiviseringen ska komma igång i stor skala måste snar- ast undanröjas om energimålen ska kunna nås. Energieffektivisering av flerbostadshus – en () bedrev åren 2012– 2014 ett projekt om Ett energieffektivt samhälle. Syftet var att bidra till att minska hindren och hitta former för att öka incita- menten för att genomföra kostnadseffektiv energieffektivisering i olika sektorer i samhället. En av de rapporter som togs fram avsåg energieffektivisering av flerbostadshus.37 Förutsättningen för att energieffektiviserande åtgärder ska genomföras är enligt att det uppfattas som lönsamt från varje ägares synpunkt att göra de investeringar och driftåt- gärder som fordras. Studien har därför utgått från ägarens perspek- tiv, eftersom ingen effektivisering av betydelse kommer att ske utan ägarnas engagemang och aktiva medverkan. Att sänka kost- naderna för enskilda fastighetsägare och boende, torde vara det starkaste och för ägarna mest pådrivande skälet till ett ambitiöst mål för energieffektivisering. Enligt en grov bedömning i rapporten kan de årliga energikostnaderna för det totala svenska fastighets- beståndet (flerbostadshus, småhus och lokaler) minska med 50 till om 50/50-målet nås. Investeringar i bostäder är ofta mycket långsiktiga. Med rätt utformning menar IVA att klimatskalet kommer att hålla . Den långa varaktigheten av investeringen i själva bygg- naden, i kombination med att bostäder i tillväxtområden har låga vakanser och därmed ger säkra intäkter, bör sänka avkastnings- kraven. Tekniska system och komponenter måste däremot ofta bytas med tätare intervall, vilket innebär kortare avskrivningstider och högre avkastningskrav. Kostnader för nödvändigt underhåll och renovering bör enligt IVA inte belasta kalkylerna för effektiviseringsåtgärder och de bör således skiljas åt. Endast den merkostnad som följer av att energi- effektivisera bör knytas till avkastningskravet på energieffektivi- sering. Ett flertal energieffektiviserande åtgärder kan också kombi- neras så att lönsamma åtgärder bär mindre lönsamma åtgärder och på så sätt nås det totala avkastningskravet. Fastighetsägare i ekonomiskt svaga regioner har enligt rapporten ibland svårt att få finansiering till åtgärder även om de i sig är lön- samma. För att underlätta för dessa fastighetsägare att finansiera nödvändiga åtgärder föreslår IVA att frågan om en kreditrisk- försäkring utreds. 37 IVA, Energieffektivisering av . Hinder och möjligheter att nå en halverad energianvändning till 2050. Ett arbete inom IVAs projekt energieffektivt samhälle, 2012. 6Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Enligt utredningens direktiv har det avgörande betydelse att den byggda miljöns energianvändning minskar för att underlätta om- ställningen till ett energisystem baserat på förnybar energi. Bostads- beståndet står för cirka en tredjedel av totala energi- användning. Energianvändningen i nya byggnader minskar , men minskningen behöver vara större och takten på energieffek- tiviseringen behöver öka för att ska uppnå de uppsatta energimålen. En viktig framgångsfaktor för en ökad energieffek- tivisering i bebyggelsen är att renoveringstakten av det befintliga beståndet ökar. Regeringen understryker i direktiven att det äldre bostads- beståndet är i stort behov av renovering och upprustning. Skärpta samhällskrav på bland annat energianvändning gör att insatserna för renovering och andra åtgärder måste intensifieras. Många fler- bostadshus behöver moderniseras på ett socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbart sätt utan att hyran blir orimligt hög efter reno- veringen. På mindre orter med låga fastighetsvärden kan det också vara svårt för fastighetsägare att få krediter till renoveringar då in- vesteringskostnaden överstiger värdeökningen. Regeringen hänvisar till studier som bland andra och har gjort på genomförda renoveringar och redo- visat i förslaget till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader.1 Dessa studier visar även på att det finns en gräns för när det inte är företegsekonomiskt lönsamt att energi- 1 och , Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader – Gemensamt uppdrag, Rapport resp. R 2013:22. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel effektivisera en byggnad, trots att åtgärden kan vara både samhälls- ekonomiskt lönsam och önskvärd ur miljö- och klimatsynpunkt. Regeringen pekar i direktiven också på det tidigare beslutet att införa ett stöd för bland annat energieffektivisering och renovering av flerbostadshus men anger att det krävs ytterligare åtgärder för att öka takten på renoveringen. Mot bakgrund av direktiven har utredningen sett som sin upp- gift att analysera behovet av och möjligheterna med en statlig stimulansåtgärd för att åstadkomma den ökade takten i energireno- veringar som direktiven efterfrågar. I direktiven anges ett statligt energisparlån som det främsta alternativet för att skapa en sådan stimulans. I delredovisningen anförde utredaren att det finns starka skäl som talar för att det fortsatta utred- ningsarbetet borde omfatta även andra incitamentsformer än ett statligt energisparlån. I detta kapitel redovisar utredningen flera tänkbara alternativ med deras för- och nackdelar och förordar av flera skäl en lösning med ett statligt energisparstöd. Kapitlet inleds med en analys av tänkbara orsaker till att energi- effektiviserande renoveringar inte genomförs i tillräcklig omfatt- ning och utredningen anger ett syfte med ett statligt stöd för att komma till rätta med de hinder som kan föreligga för att öka den takten. Utredningen har tidigare i betänkandet visat på förekomsten av marknadshinder och marknadsmisslyckanden i samband med att energieffektiviseringsåtgärder ska genomföras (jfr t.ex. Marknadshinder bidrar till att ett antal åtgärder som förutomstående betraktare kan förefalla lönsamma för fastighetsägaren ändå inte genomförs. Att alla dessa åtgärder inte realiseras kan bero på mark- nadsmisslyckanden eller andra hinder. Hindren kan ha olika karaktär och medför faktiska kostnader. Dessa kostnader kan ibland innebära att energieffektiviseringsåtgärder är lön- samma i fastighetsägarens kalkyl. Alla hinder är inte marknadsmiss- lyckanden, men många kan vara det. Marknadsmisslyckanden utgör således endast en del av alla marknadshinder. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Konsultföretaget har i ett uppdrag för Näringsdeparte- mentet värderat marknadsmisslyckanden och andra hinder för energieffektivisering i olika sektorer för att bedöma hur allvarliga dessa hinder kan anses vara (jfr Avsnitt 3.3.1).2 Rapporten omfattar sju sektorer som tillsammans svarar för av totala slutanvändning av energi, däribland småhus (inklusive fri- tidshus), flerbostadshus och kontorslokaler. Skillnaden mellan dagens energieffektivitet och det som före- faller lönsamt för fastighetsägaren, dvs. tekniskt möjliga effektivi- seringsåtgärder som har ett positivt ekonomiskt nuvärde, kan vara mer eller mindre betydande.