sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — krati och mänskliga rättigheter samt möjligheterna till invånarnas förbättrade levnadsvillkor och en rättvis och hållbar utveckling. Genom engagemanget, och inom ramen för den övergripande målsättningen, var det enligt strategin också möjligt att främja andra nationella svenska intressen: Inom ramen för målet ovan kan , där så kan ske, också främja andra svenska utrikes- och säkerhetspolitiska, utvecklingspolitiska och nationella intressen. Utredningen anser att resultaten i dessa delar har främjat svenska intressen. har inom EU bidragit till samstämmighet i synen på och hävdat roll i EU. Partnersamarbetet med Nato har utvecklats. Dessa resultat har inte haft någon avgörande betydelse för måluppfyllnaden vad gäller den övergripande målsättningen för det svenska engagemanget för , men har varit till nytta för . 12 Reflektioner och lärdomar Utredningen har uppdraget att peka på lärdomar som kan dras av det svenska engagemanget i –2014 av nytta för framtida internationella insatser. En första reflektion är att Afghanistaninsatsen är unik och att omständigheterna vid dess inledning också var unika. Terroristattackerna saknar motstycke och det gör även landet med sin komplexa historia. Att den militära insatsen till en början förlängdes i relativt korta intervaller underlättade inte förståelsen av dess svårigheter. Det finns trots detta eller just därför lärdomar att dra och föreliggande kapitel återknyter till erfarenheter som nämnts i tidigare avsnitt. Lärdomarna grupperas i fyra teman: det internationella engagemanget i och deltagande; säkerhet och utveckling och civil-militära relationer; svenska insatsers utformning; vad behövs för en samlad insats. Reflektionerna ligger till grund för utredningens rekommendationer i kapitel 13 inför framtida överväganden om internationella insatser. 12.1Det internationella engagemanget i och deltagande –Varje del av ett internationellt engagemang bör sikta mot inkluderande politiska lösningar. –Statsbyggnad är knappast möjlig under pågående omfattande och utdragen intern väpnad konflikt. –kan driva prioriterade egna frågor inom ramen för engagemanget i olika fora. –kan alltid överväga och välja att inte delta i engagemanget eller delar av engagemanget. –Betydande eller särskilt efterfrågade bidrag kan öka trovärdighet som partner och leda till stärkta relationer med andra länder och organisationer. Deltagande i internationella insatser innebär alltid osäkerhet och risktagande. deltagande har varit en jämförelsevis liten del av det omfattande internationella engagemanget i –2014. Med svenska mått har insatser varit stora och kostsamma. De har också blivit mer omfattande och långvariga än vad som från början uppfattades vara fallet, inte minst militärt. Vid utgången av 2014 var situationen i allt annat än ljus. Den interna väpnade konflikten hade tilltagit i omfattning och intensitet i jämförelse med läget kring 2002/2003. Säkerhetssituationen var mycket svår. Taliban och andra väpnade motståndsgrupper stod starkare . Fattigdom och korruption var omfattande och den externt finansierade afghanska staten hade inte kontroll över hela landet. En folkrättslig grund är en förutsättning för svenskt deltagande med väpnad styrka i internationella insatser. Det är viktigt med ett brett stöd i . När det handlar om långsiktiga svenska insatser krävs ett stort mått av öppenhet och saklig information. Ett par reflektioner kan göras, inför eventuella framtida internationella insatser i komplexa konfliktområden. I var erfarenheterna att det fanns uppenbara motsättningar och spänningar i den övergripande målbilden för det internationella engagemanget redan från start /2002. Den svenska insatsen saknade tydliga och klara målsättningar för sin del av helheten. Flytande gränser uppstod mellan de olika inslagen i engagemanget. Politiska lösningar som inkluderar alla grupper är nödvändiga förutsättningar för att skapa de förhållanden som behövs för en hållbar statsbyggnad. Att genomföra den under en pågående utdragen väpnad konflikt är närmast omöjligt. Kan påverka de övergripande målen för en internationell insats av den storleksordning som Afghanistanengagemanget utgjorde? Möjligheterna framstår som begränsade. alltid överväga, och välja, att inte delta i ett engagemang, eller delta enbart i delar av engagemanget. Att inte delta har också ett pris, politiskt och påverkansmässigt, som måste övervägas. Erfarenheterna från visar att det finns ett visst handlingsutrymme och påverkansmöjligheter. deltog i ISAF men tog avstånd från OEF. Inom ISAF valde att ta på sig ledningsansvaret för ett stort PRT. Konceptet för PRT var lösligt och gav varje land en viss handlingsfrihet i hur arbetet skulle läggas upp. Med en särskild ordning för ledning, uppföljning och utvärdering hade den handlingsfriheten troligen kunnat utnyttjas bättre. Kunskap om detta växte fram på basis av erfarenheterna, men sent. Inom ramen för en insats kan det finnas möjligheter att driva prioriterade frågor. I har drivit på om vikten av kvinnors rättigheter och lyft jämställdhetsfrågor i flertalet fora, både på utvecklingssidan och inom Nato. deltagande i ISAF bidrog till att partnersamarbetet mellan och Nato utvecklades till fördel för båda parter. 12.2Säkerhet och utveckling och civil-militära relationer –Kopplingar mellan säkerhet och utveckling är kontextberoende och behöver analyseras noga. –Vilka slag av civil-militära relationer som är lämpliga i en internationell insats är kontextberoende och kräver noggrann analys. –Militära och civila insatser bör som huvudregel ha separata uppgifter och inte sammanblandas. Utredningen har noterat att de eventuella kopplingarna mellan säkerhet och utveckling i ett land i konflikt måste analyseras och bedömas med omsorg. Erfarenheterna från visar att flera frågor måste ställas: Vilket slags säkerhet åsyftas, och för vem? För civilbefolkningen, eller för den egna militära truppen, eller för den civila personalen, eller handlar det om statens säkerhet? Kan det vara så att utländsk militär styrka rentav, i vissa situationer, kan ge upphov till ökad konfliktrisk kring en utvecklingsinsats när en intern väpnad konflikt föreligger? Finns situationer där ökad internationell militär närvaro ger bättre utrymme för utvecklingsinsatser även under pågående intern väpnad konflikt? Flera biståndsaktörer i , särskilt , har hävdat, och hävdar, vikten av att inte blanda samman utvecklingsinsatser med militär närvaro. Utredningen har tidigare berört civil-militära relationer inom en insats med både civila och militära bidrag. Utredningen understryker att en strategi för insatsen bör ange vilka civil-militära relationer som ska gälla. Oberoende av vilka, är det som utredningen konstaterade i tidigare avsnitt1, grundläggande att kontakterna och informationsflödet mellan de olika inblandade myndigheterna alltid fungerar väl. –Svenskt ledningsansvar för en integrerad och omfattande områdesspecifik insats måste föregås av noggrann analys. –Kapacitetsuppbyggnad på säkerhetsområdet är av stor vikt och bör länkas till kapacitetsbyggnad inom andra delar av rättssektorn. –Politisk-diplomatisk närvaro på plats är viktig vid deltagande i en samlad insats. –Det är önskvärt med längre tjänstgöringstider i fält för både civil och militär personal i komplexa insatser för att uppnå kontinuitet och effektivitet. –Engagemangets totala kostnader bör fortlöpande redovisas på ett strukturerat och tydligt sätt. De svenska militära, biståndsmässiga och politisk-diplomatiska insatserna i –2014 förändrades kraftigt . Engagemanget hade från början en blandad karaktär, helt i enlighet med Bonnöverenskommelsen, men de militära inslagen kom 1 Se kapitel 9. över tid att dominera. Trots de civila och politiska dimensionerna dröjde det () innan upprättade en ambassad med ambassadör på plats i och (räknat ) innan en senior civil representant kom på plats i Mazar-e . En lärdom inför framtida insatser är att det är nödvändigt med en tidig politiskdiplomatisk närvaro på plats, helst en utlandsmyndighet ledd av en ambassadör och med tillräckliga personalresurser. En ytterligare lärdom är att ett svenskt samlat engagemang med militär trupp och utvecklingsmässiga ambitioner inom samma område behöver ett tillräckligt antal civila rådgivare. Insikten att det var nödvändigt med en mer adekvat civil och militär sammansättning personalmässigt vid PRT-MeS växte successivt fram. Det kunde ha skett tidigare och kraftfullare. För att uppnå en fungerande kapacitetsuppbyggnad av säkerhetsstrukturer, både civila och militära, behövs alla länkar i kedjan mellan säkerhets- och rättssektorn. Insikten är inte ny, men understryks av erfarenheterna från , och är en lärdom att ta med inför framtida engagemang. En isolerad insats framstår inte som fruktbar. Säkerhetsstyrkor kompenserar inte för brister i rättssystemet. I tidigare kapitel har ett antal reflektioner gjorts om den svenska militära insatsen i norra . Resultaten är nedslående, men skälen till detta är flera och går utöver eventuella brister i den svenska utformningen av stödet. En fråga är om det var realistiskt att tog på sig ett så omfattande ledningsansvar för en så stor region som PRT-MeS? Ansvaret omfattade inte bara säkerhet utan utveckling och samhällsstyrning i fyra provinser med en yta dubbelt så stor som och med en befolkning på 2,6 miljoner invånare. Erfarenheterna från PRT-MeS pekar på att det är nödvändigt att göra en noggrann analys av svenska möjligheter och kapacitet om en förfrågan om en insats av liknande slag eventuellt skulle uppkomma . Antalet svenska civila rådgivare var litet med tanke på deras arbetssituation i , som bland annat innebar ett system med regelbunden hemrotation i tjänst. Ett sådant system kräver mer personal för att motverka de effektivitets- och kunskapsförluster som annars blir följden. Behovet av kontinuerlig bemanning gäller också när väljer att stödja givargemensamma fonder som ARTF – uppföljningen på plats av sådana gemensamma internationella insatser är angelägen. En konkret lärdom är att tjänstgöringstiderna ute, både för civil och militär personal, borde bli längre, normalt minst ett eller . I annat fall blir både kunskapsnivån, kompetensen, och kontinuiteten lidande. När det handlar om ett långsiktigt engagemang blir omstarterna för många och insatsen måste börja om med varje ny omgång utsända. Längre tjänstgöringstid i fält innebär större påfrestningar för individerna, som behöver bra uppbackning av organisationen ute och hemma. Vad som vore lämpliga minsta tjänstgöringstider kan skilja mellan civil och militär personal, och också inom respektive kategori beroende av funktionen och arbetsuppgifternas karaktär. För civil personal liksom för militär stabspersonal borde kunna övervägas, medan det för soldater i vart fall vore önskvärt med än nuvarande . I praktiken innebär de sex månaderna fyra månaders tjänstgöring i fält. Utredningen menar att det vore av värde att frågan om lämpligare tjänstgöringsperioder och system studeras närmare av regeringen och berörda myndigheter i syfte att få ett underlag för bättre system än de nuvarande. Utredningen har identifierat svårigheter att fastställa den totala kostnaden för engagemanget i . Svårigheterna gäller främst att kunna fastställa kostnaderna för den militära insatsen. Vid framtida internationella engagemang bör en mer strukturerad och sammanhållen redovisning ske fortlöpande. Utredningens slutsats är att den sammanlagda kostnaden för hela det svenska engagemanget 2002–2014 uppgår till lägst (varav militärt 11,1 miljarder, till stödfonden för den afghanska armén, biståndet 6,7 miljarder, utlandsmyndigheten i 282 miljoner kronor2 och 55 miljoner för personalen på vid Sida3), men att det med stor sannolikhet handlar om ett betydligt högre belopp. Sammanlagda kostnader för de svenska militära insatserna i varierar beroende på vilka utgifter som räknas in. Om man räknar med av Försvarsmakten uppskattade personalkostnader 2Ambassaden i och kontoret i Mazar-e –2014. 3Uppskattning baserad på uppgifter från Sida om antalet årsarbetskrafter –2014. i om 4,6 miljarder, och vissa särskilda materielkostnader om 4,7 miljarder blir kostnaden betydligt högre. Beroende på hur man räknar kan de sammanlagda kostnaderna för hela det svenska engagemanget i summeras till lägst 18,2 och högst . –Vid svenskt deltagande i en omfattande, komplex, långsiktig och riskfylld internationell insats behövs en särskild ordning för strategisk styrning, analys och uppföljning. –För att åstadkomma en samlad svensk insats behövs en av regeringen fastställd övergripande analys och styrande strategi för samtliga inblandade myndigheter. Det internationella engagemanget i var splittrat. På motsvarande sätt kan sägas att engagemang och insatser i praktiken var mindre sammanhållna än vad som anfördes i olika dokument och deklarationer. Den ”samlade” insatsen bestod av flera olika insatser och var knappast i genuin mening samlad. Man kan inte säga att insatsen präglades av den samordning och samsyn som attributet samlad implicerar. Övergripande målsättningar finns i säkerhetsrådets resolutioner och i de stora internationella Afghanistankonferensernas dokument men de blir sällan konkretiserade på operativ eller taktisk nivå. Analys, beslut, styrning och uppföljning skedde i huvudsak enligt gängse rutiner, med en ordning mellan departement och myndigheter som vanligtvis brukar beskrivas som ”stuprör”. Arbetstakten i när det gällde styrningen av engagemanget var mycket hög, vilket troligen inte underlättade långsiktig och grundläggande analys. Utredningen menar att en första förutsättning för att åstadkomma en samlad insats är att det finns en gemensam och av regeringen fastställd analys och övergripande strategi som behandlar och klargör alla delar av engagemanget och relationerna mellan de olika delarna. En samlad insats behöver också ett system för uppföljning och analys för att under resans gång vid behov kunna omvärdera eller modifiera insatsen. En mer samlad insats utgör i sig ingen garanti för att man ska lyckas bättre. Utredningen menar att de svenska insatserna i var av en sådan storleksordning och komplexitet, och av så långsiktig karaktär och förbundna med så betydande risker, att avsaknaden av en särskild, beslutskompetent ledningsfunktion egentligen är uppseendeväckande. Engagemanget i var speciellt och annorlunda för , men analys, styrning och uppföljning skedde på sedvanligt sätt. Från svensk sida vidtogs under engagemangets gång en del åtgärder i en mer samlande riktning. Insikten om behovet av sådana fanns i ökande grad. Men de åtgärder som sattes i verket, som till exempel samverkansfunktionen på statssekreterarnivå, blev inte tillräckligt kraftfulla, och ett antal frågor löstes aldrig ut på högsta nivå med tydliga beslut och vägledningar för underordnade instanser. Exempel var oklarheter kring den väpnade konflikten, vad civil-militär samverkan är, och intradepartementala spänningar och motsättningar. Utredningens rekommendationer återfinns i kapitel 13. –Vid framtida svenska komplexa internationella engagemang inrättar regeringen en särskild funktion i för styrning, analys och uppföljning. –Regeringen fastställer en övergripande strategi som gäller hela engagemanget. Den särskilda funktionen utarbetar förslaget till denna strategi. –Funktionen ansvarar för en återkommande och strukturerad resultatredovisning till regering och riksdag av engagemanget. –Adekvat svensk politisk-diplomatisk närvaro finns på plats i landet från insatsens start. –Längre tjänstgöringsperioder i fält tillämpas för ökad kontinuitet på både den civila och den militära sidan. –Policy för lokalanställda i insatslandet ska fastställas av berörda myndigheter i från engagemangets start. –Avtal med värdlandet för hantering och skydd av frihetsberövade ska ingås vid engagemangets start. Som utredningens genomgång har visat var det svenska engagemanget i inte särskilt samlat eller sammanhållet. Beslut och uppföljningar sköttes i huvudsak enligt gängse rutiner här hemma som engagemanget successivt växte och situationen i blev alltmer präglad av den interna väpnade konflikten. Detta var en återspegling av hela det internationella engagemanget, som inte heller var sammanhållet med tydliga mål, och inte hade en sammanhållen organisation eller ordentliga uppföljningsmekanismer. Ett framtida svenskt deltagande i ett komplext internationellt engagemang kräver en särskild styrnings- och uppföljningsordning på svensk sida om man eftersträvar något mer än ”business as usual”. Utredningens förslag är inte en färdig modell, men vill ange några av elementen för en mer ändamålsenlig ordning. Förutom denna nya ordning har utredningen kompletterande rekommendationer på fyra punkter: behovet av politisk-diploma- tisk närvaro på plats; längre tjänstgöringsperioder; policy för lokalanställda; avtal gällande frihetsberövade. 13.1En funktion för strategisk styrning, analys och uppföljning Utredningen föreslår att regeringen inrättar en funktion för insatsen i . Funktionen ansvarar för styrning, analys och uppföljning av den samlade insatsen och förutsätts ha viss beslutsbefogenhet. Utredningen föreslår att en sådan funktion bör vara specifik för varje samlad insats. Kriterier kan vara att det gäller en komplex och riskfylld konfliktsituation, att ett ”samlat” svenskt bidrag eftersträvas, att insatsen bedöms vara långvarig och resurskrävande. Funktionen placeras vid . Chef för funktionen bör ha statssekreterares ställning och ska kunna knyta till sig de rådgivare som krävs. i det land där insatsen görs är en given samarbetsaktör och måste ha relevant bemanning. 13.2En övergripande och gemensam strategi vid komplexa svenska engagemang Ett internationellt engagemang där deltar med en långvarig sammanhängande insats med politiska, utvecklingsmässiga och militära bidrag i en komplex konfliktmiljö kräver en övergripande egen analys av engagemangets internationella mandat och mål, av konfliktsituationen och vad bidrag ska syfta till och innefatta. Analysen ska ligga till grund för en samlad och gemensam strategi för svensk del. Strategin bör så långt möjligt vara offentlig. Den särskilda funktionen ansvarar för att utarbeta strategin. Den övergripande strategin bör ange målsättningar, tidslinjer, och arbets- och ansvarsfördelningen för de olika delarna av den svenska insatsen. Strategin ska klargöra hur information om insatsen ska förmedlas till berörda aktörer. Strategin ska ange hur kontakter och samarbete ska ske, och ge tydlig vägledning för den samverkan mellan svenska aktörer som eftersträvas. En strategi för avslut bör finnas med i den övergripande strategin, liksom alternativ för att delar av engagemanget eventuellt avslutas på grund av oförutsedda problem eller allvarliga brister. 13.3Kontinuerlig analys, uppföljning och strukturerad resultatredovisning Med en övergripande strategi, måldokument och särskilt utsedda ansvariga blir uppföljning en given och genomförbar uppgift för funktionen. Funktionen är mottagare av all rapportering från fältet och berörda myndigheter. Den gör redovisningar och analyser av hur den samlade insatsen går. Sådana bedömningar görs vid särskilda behov. Det kan ge anledning att se över/revidera den samlade strategin. Funktionen ska vara en samlingspunkt för berörda myndigheter. Den ser till att kostnadsredovisning sker på samlat och sammanhållet sätt. Redovisning sker till berörda riksdagsutskott när dessa så önskar. Redovisningen kan vara skriftlig och/eller muntlig. Den kan också vara en årlig skrivelse till . Särskilda händelser eller eventuella viktigare förändringar i insatsområdet kan motivera ytterligare redovisningstillfälle. En relevant uppföljning kan ge grund för olika ställningstaganden under insatsens gång, ändring av strategi och målsättningar, avslutande av insatsen eller argument för att driva prioriterade frågor. 13.4Politisk-diplomatisk närvaro på plats från start Det är viktigt att har en politisk-diplomatisk närvaro på plats i det land där insatsen genomförs, i första hand genom en adekvat bemannad ambassad under ledning av en ambassadör. och funktionen för styrning, analys och uppföljning på hemmaplan behöver utveckla nära fortlöpande kontakter och dialog. Tjänstgöringsperioderna ute bör vara längre än de som oftast har gällt på den militära och den civila sidan i . För utsända på utlandsmyndigheten bör kortare tjänstgöringstider än undvikas. Betydelsen av kontinuitet är stor. Man behöver också finna metoder och sätt att se till att mycket erfarna och kunniga tjänstemän rekryteras till de svåraste tjänstgöringsorterna. Motsvarande gäller på den militära sidan. Försvarsmakten bör överväga längre rotationsperioder än de som är oftast förekommande. Detta gäller särskilt för ledande befattningar. Såväl den civila som den militära personalen i en insats, och givetvis utlandsmyndighetens personal, behöver ha mycket god kunskap om den övergripande svenska strategin för den samlade insatsen. Det är viktigt att ha en tydlig ordning och policy för den lokalanställda personal som kontrakteras vid en svensk insats. Regler när det gäller säkerhets- och skyddsaspekter på kortare och behöver fastställas av berörd myndighet, inklusive vad som ska gälla efter avslutad tjänstgöring för lokalanställda som haft känsliga uppgifter. Det är av vikt att från insatsens start sluta avtal med värdlandet gällande överlämning av personer som svensk militär eller polis har frihetsberövat i samband med sina operationer. Om det inte går att få fram ett gemensamt avtal för samtliga truppbidragande länder i en multilateral insats bör eftersträva ett bilateralt avtal. Utvärdering av engagemang i En särskild utredare ska utvärdera samlade engagemang i –2014, med särskilt fokus på den verksamhet som har bedrivits i norra – 2014. Uppdraget består i att beskriva, analysera och utvärdera den samlade svenska insatsen utifrån de överväganden och målsättningar som har lagts fast. Det övergripande syftet med utvärderingen är att dra lärdomar inför framtida internationella insatser. Utredaren ska bland annat beskriva och analysera sammanhanget och förutsättningarna för den samlade insatsen, redogöra för den samlade insatsens målsättningar och resultat, redogöra, där så är möjligt, för effekter av insatsen på det afghanska samhället, beskriva och analysera hur styrning, samordning och samverkan har fungerat , och lämna rekommendationer utifrån de slutsatser som dragits. Utredaren ska genomföra uppdraget i nära samarbete med Försvarsmakten, Sida, och andra berörda myndigheter. Uppdraget ska redovisas . Behovet av en utvärdering har –2014 haft ett omfattande militärt och civilt engagemang i . Betydande resurser, såväl personella som finansiella, har tagits i anspråk. Det finns därför anledning att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera omfattande samlade engagemang i för att kunna dra lärdomar inför framtida internationella insatser I Strategi för stöd till det internationella engagemanget i (2010) anger regeringen att det övergripande målet är att: ”engagemang ska stärka förmåga att upprätthålla stabilitet och säkerhet, demokrati och mänskliga rättigheter samt erbjuda sina invånare möjligheter att förbättra sina levnadsvillkor och en rättvis och hållbar utveckling.” Det samlade svenska engagemanget har varit brett och vilat på tre huvudpelare: diplomatiska och politiska insatser, militära insatser och utvecklingsinsatser. Inom ramen för utvecklingsinsatserna har även bidragit till polisinsatser (EUPOL samt rådgivare) och andra civila insatser, bl.a. genom att ställa personer till förfogande till internationella organisationer. Svenska myndigheter har förväntats samverka med en rollfördelning som återspeglar deras respektive kompetensområden och, där det har varit möjligt, samordna sina insatser. Insatserna har genomförts som del av ett omfattande internationellt engagemang, där FN, EU och Nato har haft ledande roller.