sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — instiftades särskilda institutioner för personer med utvecklingsstörning och det förekom även tvångssterilisering av s.k. ”sinnesslöa” personer. Även om institutionerna erbjöd de in- En god miljö för lärande och utveckling tagna personerna viss omsorg så kännetecknades verksamheterna av exkludering och omyndiggörande. Idén om inkludering i skolan ut- vecklades som en reaktion mot segregerande institutioner och sorter- ing av människor, utifrån principen om att alla människor har samma värde och alla barn ska vara välkomna i ett gemensamt utbildnings- system (se t.ex. 2012; , Dwyer & 2011). Denna historiska bakgrund är viktig att ha i åtanke när man vill försöka förstå varför det på många håll finns en motvilja mot att kategorisera elever utifrån om de är i behov av särskilda stöd- insatser eller inte. En jämförelse av olika utbildningssystem (m.fl. 2016) visar att det finns en internationell trend mot att utbildningssystem i allt högre grad eftersträvar inkludering och som ett led i detta minskar segregerande åtgärder för specialundervisning och särskilt stöd. Detta innebär dock inte att man saknar insatser för elever i behov av stöd. I och är t.ex. utgångspunkten att alla elever behöver stöd för sitt lärande, och att vissa elever behöver extra stöd för att kunna tillgodogöra sig utbildningen. Det svenska skolsystemet präglas av tanken om inkludering och alla elevers rätt till utbildning. I görs dock åtskillnad mellan det reguljära skolsystemet och den verksamhet som riktar sig till elever med utvecklingsstörning och hjärnskador (11 kap. och 18–19 kap. skollagen) respektive vissa funktionsnedsättningar (12 kap. skol- lagen). Till skillnad från flera andra utbildningssystem (se m.fl. 2016) så saknar det reguljära svenska systemet nationellt utfor- made program och metoder för elever i behov av stöd, och styr- dokumentens riktlinjer är i jämförelse vagt formulerade och olika behov och elevkategorier omnämns inte heller specifikt. Det finns flera exempel på utbildningssystem där intentionen om en likvärdig skola för alla elever kombineras med att olika behov och elevkate- gorier uttryckligen definieras, och specifika insatser för att förebygga eller åtgärda svårigheter föreslås och erbjuds. En god miljö för lärande och utveckling Kommissionens förslag: Kommissionen tillstyrker det förslag om obligatorisk kartläggning och en åtgärdsgaranti i förskoleklassen som redovisas i betänkandet På goda grunder – en åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik (SOU 2016:59). Kommissionen tillstyrker även det förslag som redovisas om att eventuella extra anpassningar ska dokumenteras i den skriftliga individuella utvecklingsplanen för elever i årskurs 1–5. Dokumen- tation av elevernas kunskaper och behov av stöd är en förutsätt- ning för att rätt åtgärder ska kunna vidtas, och för att övergångar mellan årskurser, skolor och mellan skolformer ska fungera väl. har med- delat prövningstillstånd i ett ärende (mål nr 3086-16) som avser frågan om kommunala resursskolor kan anses vara tillåtna enligt skollagen eller inte. Domstolens avgörande kan komma att få stor betydelse för om det kan anses möjligt för kommuner att med dagens lagstiftning driva resursskolor. Ifall domstolens avgörande skulle innebära att det inte är möjligt föreslår kommissionen att regeringen bör ta initiativ till en lagändring som innebär att kommuner har möjlighet att inrätta sådana skolor. Kommissionen föreslår att en utredning tillsätts för att, i lik- heter med flera andra utbildningssystem, utveckla ett nationellt sammanhållet system med forskningsbaserade metoder och arbets- sätt gällande insatser för elever i behov av särskilt stöd. I detta arbete ska nationella och internationella erfarenheter samlas in och beaktas. Kommissionens bedömningar: Elever har olika förutsättningar och behov. Det är skolans ansvar att tillhandahålla en utbildning som är likvärdig och som så långt som möjligt är tillgänglig för alla elever. De förslag till stärkt finansiering och kompetensför- sörjning som kommissionen lämnar bedöms sammantaget stärka kapaciteten i skolsystemet när det gäller att ge alla elever det stöd de behöver. För de elever som har särskilt stora behov av stöd kan ett annat alternativ behövas i form av resursskolor. Det finns ett stort behov av både kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning om effektiva arbetssätt, metoder och struk- En god miljö för lärande och utveckling turer som främjar olika elevgruppers lärande och kunskapsut- veckling. Detta avser såväl elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd, som särbegåvade och högpresterande elever. Det är viktigt att tidigt identifiera elever i behov av stöd och vidta effektiva åtgärder. Utgångspunkten bör vara att i första hand förebygga skolsvårigheter genom förebyggande individanpassade insatser, i stället för att senare under en elevs skolgång vidta åt- gärder för att försöka reparera skadorna. Specialpedagogiska åt- gärder och insatser för elever som riskerar att få skolsvårigheter ut- gör en viktig del av uppdraget att skapa ett likvärdigt skolsystem. Det ska finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses, vilket bör innebära lärare med specialpedagogisk vidareutbildning. En viktig förutsättning i den kapacitetsförstärkning som be- hövs när det gäller arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd är ett system för uppföljning och utvärdering för att gene- rera kunskap om vilka program och insatser som är effektiva. Kommissionen förordar att sådana uppgifter samlas in genom det nationella uppföljningssystemet (se vidare avsnitt 11.3). Det är viktigt att elever som behöver mer stimulans och ut- maningar i skolarbetet får det, och att lärare anpassar under- visningen även utifrån högpresterande och särbegåvade elevers behov och förutsättningar. Det handlar inte i första hand om att skapa särskilda grupper eller nivåer, utan om utvecklandet av metoder och arbetssätt som främjar dessa elevgruppers lärande och kunskapsutveckling. Tidiga insatser är viktiga för elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd Det finns en bred samstämmighet i forskningen vad gäller vikten av tidiga insatser för att identifiera elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd och att sätta in åtgärder tidigt (se t.ex. Takala, Pirttimaa, & Törmänen 2009; Liberg 2008; 2003; Torgesen 2001, 2007). Trots detta brister svenska skolor när det gäller att tidigt uppmärksamma elever i behov av särskilt stöd (Skol- verket 2014f). En god miljö för lärande och utveckling I många utbildningssystem eftersträvas tidiga insatser för att före- bygga skolsvårigheter. Det kan handla såväl om generella program som riktade insatser. Ett exempel som lyfts fram är (se t.ex. 2016). Det finska systemet med tidiga specialpedagogiska insatser för de elever som t.ex. behöver stöd i språkutveckling och läsinlärning, ses som en viktig förklaring till finska elevers goda skolresultat. har vikten av tidiga stödinsatser för elever med läs- och skrivsvårigheter varit känd. Förskoleklassen skapades i syfte att stärka kopplingen mellan förskolan och skolan. I förarbetena pre- senteras förskoleklassen som en bro mellan de olika skolformerna (prop. 1997/98:6). Skolinspektionens granskning av förskoleklassens verksamhet visar på förskoleklassens förtjänster i att vara en trygg och uppmuntrande lärandemiljö (Skolinspektionen 2015e). Dock framkommer att undervisningen i förskoleklassen i vissa fall är oplane- rad och att det ofta saknas ett pedagogiskt samarbete mellan lärare i förskoleklassen och lärare i . I betänkandet från Utred- ningen om en läsa, skriva, räkna-garanti (SOU 2016:59) betonas förskoleklassens roll i att tidigt upptäcka elevers svårigheter. Utred- ningen föreslår bland annat en obligatorisk kartläggning och åtgärds- garanti i förskoleklassen som på samma vis som i ger elever rätt till extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram. Kommissionens ansluter sig till resonemanget om att förskole- klassens roll som länk mellan förskolan och skolan behöver förstärkas (se vidare delbetänkandets avsnitt 3.4.1 och 3.4.2, även i bilaga 7) samt till förslaget om obligatorisk kartläggning och en åtgärdsgaranti i för- skoleklassen som ska ge elever rätt till extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram. Kommissionen menar att det är ett steg i rätt riktning när det gäller att tidigt upptäcka de elever som är i be- hov av extra anpassningar och särskilt stöd. Kommissionen vill i sammanhanget betona vikten av vad som kan betecknas som individuell prevention, dvs. förebyggande individan- passade insatser. En speciallärarinsats i de tidiga skolåren gällande exempel läs- och skrivinlärning kan vara ett mycket effektivt sätt att förebygga skolsvårigheter på . Utgångspunkten bör vara att i första hand förebygga skolsvårig- heter, i stället för att senare under en elevs skolgång vidta åtgärder för att försöka reparera skadorna. En god miljö för lärande och utveckling Kommissionen menar att det är angeläget att skolans personal även ges kunskap och förutsättningar att uppmärksamma andra stöd- behov hos elever. Det är viktigt att det finns goda rutiner för sam- verkan mellan lärare och elevhälsan (se även avsnitt 9.3) för att upp- täcka elever i behov av stöd. Detta är viktigt inte bara i förskole- klassen utan under elevens hela skoltid. Detta kan t.ex. handla om elever med olika slags funktionsnedsättningar (inkl. neuropsykia- triska funktionsnedsättningar), andra inlärningssvårigheter eller skol- svårigheter. Vikten av dokumentation, uppföljning och utvärdering Frågan om adekvat dokumentation och uppföljning är viktig. Skol- inspektionens kvalitetsgranskning av skolors arbete med särskilt stöd visar att dokumentationen ofta är bristfällig, vilket medför att skolor inte alltid har kunskap om en elevs svårigheter och vilket stöd som eleven fått tidigare (Skolinspektionen 2014e). Betydelsen av rutiner och arbetssätt som underlättar övergångar mellan skolor och/eller skolformer har tidigare lyfts fram av (2014f). Dokumen- tation och rutiner för överlämning av information kan ha stor bety- delse i synnerhet för barn och elever som är i behov av extra an- passningar eller särskilt stöd. Om överlämningen av information inte fungerar eller om relevant dokumentation saknas, kan elever gå miste om fysiska och pedagogiska anpassningar och stöd som de behöver, eller bli bemötta på ett felaktigt sätt. I betänkandet På goda grunder – en åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik (SOU 2016:59), förelås att skollagen (10 kap. 13 §) ska förtydligas gällande dokumentationen av extra anpassningar. Enligt förslaget ska läraren, i den skriftliga individu- ella utvecklingsplanen för elever i årskurs 1–5, sammanfatta vilka extra anpassningar som behövs för att eleven ska utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. har skolor haft utrymme att själva välja hur extra anpassningar ska dokumenteras. Kommissionen tillstyrker utredningens förslag. Dokumentation om elevernas kunskaper och behov av stöd är en förutsättning för att rätt åtgärder ska kunna vidtas, samt för att övergångar mellan årskurser och skolor, och i förekommande fall mellan skolformer, ska fungera väl. I anslutning till det förslag om obligatorisk kartlägg- En god miljö för lärande och utveckling ning som diskuterades ovan, är det även viktigt att betona betydelsen av att information och kartläggning om varje elev når skolan redan innan eleven börjar förskoleklass och framför allt innan första klass. Ett system för nationell uppföljning och utvärdering behövs Det saknas en samlad nationell bild avseende extra anpassningar och särskilt stöd. Det finns t.ex. inga uppgifter på nationell nivå om hur många elever som får extra anpassningar och särskilt stöd samt vilka åtgärder som vidtas. Det saknas även uppföljning och utvär- dering på nationell nivå av elevernas kunskapsutveckling samt av vilka åtgärder som är effektiva. Kommissionen förordar att sådana uppgifter samlas in genom det nationella uppföljningssystemet (se vidare avsnitt 11.3). Uppgifterna behövs för att generera kunskap om vilka program och insatser som är effektiva när det gäller extra an- passningar och särskilt stöd. Systemet kan utformas så att elevers integritet värnas och behöver inte vara bundet till elevers person- nummer. Ett internationellt exempel kan hämtas från , , där tilldelar alla elever ett identifikations- nummer som sedan följer eleven genom skolsystemet (http://edu. gov.on.ca/eng/document/brochure/oen/). Till elevens identifika- tionsnummer kopplas information om födelsedatum, kön, speciella behov, eventuella stödåtgärder tillsammans med annat som rör elevens skolgång. Informationen i systemet kan inte spåras tillbaka till en- skilda elever, men möjliggör uppföljning av elever med olika förut- sättningar och behov samt effekter av olika insatser vilket i sin tur ger underlag för utvärdering. Ett sådant system gör det möjligt att följa, utvärdera och utveckla skolsystemets brister. Ett utbildningssystems effektivitet kan analyseras på ett mer fördjupat sätt om det går att följa hur olika elevgrupper utvecklas, inte bara genomsnittet. I det svenska systemet saknas i stor utsträckning dessa upp- gifter, vilket gör det svårt att undersöka trender och förändringar samt om olika åtgärder som vidtas ger önskad effekt. En god miljö för lärande och utveckling Stärkt kompetens i klassrummet För att få till stånd ett ändamålsenligt arbete med tidiga insatser på landets skolenheter krävs att det finns förutsättningar för detta, både i form av en god stödstruktur och hög/tillräcklig kompetens. Rektorn har ett ansvar för att se till att det finns tillräckligt med tid och kompetens för att tillgodose elevernas behov av extra anpass- ningar och särskilt stöd, och för att skapa rutiner för hur kvalitets- arbetet ska bedrivas på skolenheten. Vidare krävs att rektorn skapar förtsättningar för samverkan mellan lärare samt mellan elevhälsan och skolans pedagogiska personal. Om detta arbete inte fungerar är risken stor för att elever inte får det stöd de har rätt till (Skol- inspektionen 2016c, d). I sammanhanget är det viktigt att betona vikten av specialpeda- gogisk kompetens. En förutsättning för att alla elever ska kunna ges det stöd de behöver och har rätt till är specialpedagogisk kun- skap och kompetens. Specialpedagogiska aktiviteter och insatser för elever som riskerar att få skolsvårigheter utgör en viktig del av uppdraget att skapa ett likvärdigt skolsystem. Kommissionen vill understryka skollagens bestämmelser om att det ska finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpeda- gogiska insatser kan tillgodoses, samt markera att detta bör innebära lärare med specialpedagogisk vidareutbildning. Regeringen har vidtagit åtgärder för att stärka den specialpeda- gogiska kompetensen generellt i skolan, både genom en personal- förstärkning gällande specialpedagogiska insatser och gällande fort- bildning (prop. 2015/16:1; SFS 2015:938, 2016:400). Exempelvis har Lärarlyftet II breddats så att speciallärarexamen även ska erbjudas med specialiseringar mot språk-, skriv- och läsutveckling, matematik- utveckling, dövhet eller hörselskada, synskada och grav språkstör- ning. har getts i uppdrag att ta fram ett kompetensutveck- lingsprogram för specialpedagogik (U2015/05783/S). Fortbildningen ska utformas i moduler inriktade mot allmän specialpedagogik eller särskilda inriktningar (t.ex. neuropsykiatriska funktionsnedsättningar) och baseras på kollegialt lärande med professionellt stöd av hand- ledare, som i första hand ska vara behöriga speciallärare och special- pedagoger. Kommissionen vill betona betydelsen av att lärarstuderande under sin utbildning ges möjlighet att, under handledning av erfarna och En god miljö för lärande och utveckling skickliga handledare, få kunskaper i att anpassa sin undervisning efter elevers olika förutsättningar och behov (se avsnitt 5.2). Resursskolor kan behövas för elever som har särskilt stora behov av stöd Med skollag blev det möjligt för fristående grundskolor att begränsa sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd. För fri- stående gymnasieskolor infördes motsvarande bestämmelse 2012. Resursskolor används som begrepp i dagligt tal men nämns inte ut- tryckligen i författningstext. Skolorna riktar sig ofta till elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar eller med social proble- matik eller med tidigare skolmisslyckanden. Utvärderingar visar att ett viktigt skäl till att elever söker sig till dessa skolor är upplevel- sen av att det inte har fungerat väl i den tidigare skolan och att en mer långtgående anpassning av undervisningen är nödvändig (Skol- verket 2014d). om tillgängliga lärmiljöer (2016m) visar på en bild där många skolor är dåligt anpassade för elever med neuro- psykiatriska funktionsnedsättningar. Specialpedagoger och special- lärare uppger att det inte finns möjlighet att dela upp klasserna i mindre grupper. Lokaler med stora öppna utrymmen beskrivs som ett hinder för elever med vissa funktionssättningar. Det anges för- delar med att skolhuvudmännen samordnar särskilt stöd och samlar pedagogisk kompetens i större utsträckning, samt erfarenheter av att hög personaltäthet och mindre grupper kan vara det enda sättet att få tillbaka elever med långvarig frånvaro till skolan. Kommissionen menar att resursskolor behöver finnas som kom- plement men får inte bli alternativ till de generella kvalitetshöjande insatser som kommissionen föreslår. Med en stärkt finansiering, kompetensutveckling och bättre strukturer för tidiga insatser och tydligare dokumentation ska elever i behov av stöd kunna få den hjälp de behöver i ordinarie skolor. För elever som har särskilt betydande problem kan en annan utväg behövas i form av resursskolor. Skol- verket har tidigare diskuterat risken för att resursskolor verkar exkluderande, i motsats till principen om inkludering som finns i skollagen (2014d). Kommissionen menar att förekomsten av resurs- skolor inte får bidra till att reguljära skolverksamheter i lägre grad En god miljö för lärande och utveckling arbetar med att anpassa verksamheten efter dessa elevers behov och förutsättningar. har tidigare framfört att det bör förtydligas i lagstift- ningen att kommuner också har rätt att inrätta skolenheter som har en inriktning mot särskilt stöd (2014d). Kommissionen menar att principen om lika villkor och bestämmelser mellan kommunala och enskilda huvudmän starkt talar för att det bör vara tillåtet även för kommuner. har meddelat prövningstillstånd i ett ärende (mål nr 3086-16) som avser frågan om kommunala resursskolor kan anses vara tillåtna enligt skollagen eller inte. Domstolens avgörande kan komma att få stor betydelse för om det kan anses möjligt för kommuner att med dagens lag- stiftning driva resursskolor. Om domstolens avgörande skulle inne- bära att det inte är möjligt är det kommissionens uppfattning att regeringen bör ta initiativ till en lagändring som innebär att kommuner har möjlighet att inrätta sådana skolor. Kommunen har ett särskilt ansvar för att alla elever ska ges tillgång till utbildning av god kvalitet, så att eleverna ges förutsättningar att nå utbildningens mål. Elever som behöver mer stimulans och utmaningar Skollagen anger att alla elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål (3 kap. 3 §). Detta innebär att de elever som lätt uppnår kunskapskraven ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. har under- strukit vikten av att skolan inte enbart ger elever stöd för att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, utan även att ge förutsättningar för att elever ska kunna nå längre än de grundläggande kunskaps- kraven (2012c). Analyser av de internationella kunskap- smätningarna har visat på försämrade resultat för både låg- och högpresterande elever i . Detta indikerar att svensk skola inte bara behöver vidta åtgärder för att stärka de lägst presterande elevgrupperna i utbildningssystemet, utan även behöver bli bättre på att främja lärandet för de högpresterande eleverna. En god miljö för lärande och utveckling Skolinspektionen (2014d, 2016c) menar att många skolor brister i att ge extra stimulans till de elever som har lätt att nå målen. Till- syn visar exempel på hur lärare inte har tid och resurser till att fokusera på de elever som ligger i framkant, och att de elever som är drivna och högpresterande får vänta in de andra. Många elever upp- lever att de får för lite utmanande arbetsuppgifter i skolan. Brist på stimulans kan leda till att eleverna tappar intresset och motivationen, något som kan leda till en stökig klassrumsmiljö. I sådana situationer finns en risk för att läraren får ägna tid åt att försöka skapa studiero i stället för att undervisa. Med stöd i skolenkäten beskriver Skolin- spektionen hur elever som upplever skolarbetet som intressant, roligt och stimulerande oftare än andra elever upplever att det råder studie- ro på lektionerna. En försöksverksamhet med gymnasial spetsutbildning startade (SFS 2008:793), och /2013 finns även motsvarande försöksverksamhet i högre årskurser (SFS 2011:355).1 Syftet med spetsutbildningarna är att eleverna ska ges möjlighet att nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling. Utbildningarna ska inrymma särskild fördjupning och breddning i det eller de ämnen som utbildningarna är inriktade mot, och ska i ge eleverna möjlighet att läsa och få betyg i gymnasie- kurser. I gymnasial spetsutbildning får eleverna möjlighet att sam- tidigt också kunna läsa kurser vid universitet eller högskola. Försöks- verksamheten bedrivs i begränsad omfattning. I omfattar försöksverksamheten 25 utbildningar (2016n), och det in- går 18 utbildningar inom försöksverksamheten med spetsutbildning i gymnasieskolan (2016o). gör årliga utvärderingar av försöksverksamheten. Fördjupade analyser av försöksverksamheterna ska redovisas . Det är viktigt att begreppet högpresterande elever inte samman- blandas eller används synonymt med begreppet särbegåvade elever. Att en elev är högpresterande fokuserar vad en elev presterar, snarare än en eventuell särskild begåvning (). Elever kan vara särskilt begåvade inom ett eller flera områden. En högpresterande elev kan vara särbegåvad men måste inte vara det, och en särbegåvad 1 Genom en ändring i förordningen ska försöksverksamheten gälla till och med och ska redovisa omfattningen och en utvärdering av försöksverksamheten till –2023. Det ska även lämnas en fördjupad redovisning . En god miljö för lärande och utveckling elev kan men behöver inte vara högpresterande. En gemensam näm- nare för dessa bägge grupper är dock att de ofta blir understimu- lerade i undervisningen. I gruppen särbegåvade elever finns barn och unga som riskerar att fara illa om inte skolan lyckas ge dem social acceptans, lämpliga utmaningar och den ledning och stimulans de har rätt till. Skol- verket redovisar exempel på hur särbegåvade elever tappar lusten att lära, hamnar i konflikter med lärare och andra elever, blivit s.k. hemmasittare eller har fått felaktiga diagnoser (). Denna bild framkommer även i en rapport från Kom- muner och Landsting (SKL 2014) som visar att särbegåvade elever kan ifrågasätta undervisningen eller uppträda stökigt och rastlöst till följd av brist på utmaningar (SKL 2014). Regeringen gav 2015 i uppdrag att stimulera och stödja grund- och gymnasie- skolors arbete med särskilt begåvade elever (/5038/S). Detta uppdrag utmynnade i ett stödmaterial () som redovisar exem- pel på strategier hämtade från ett antal skolhuvudmäns och skolors pågående arbete med särbegåvade elever. Kommissionen ser positivt på försöksverksamheten med spets- utbildningar och att särbegåvade elevers skolsituation uppmärk- sammas.