sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — Om regeringens klimatpolitiska arbete lagregleras innebär det att regeringen blir skyldig att följa bestämmelserna och att regeringen inte själv kan ändra dem. Den rättsliga bundenheten följer av 1 kap. 1 § regeringsformen. Att regeringen följer lagen kontrolleras fram- för allt inom ramen för kontrollfunktion i enlighet med 13 kap. regeringsformen. Kontrollen av det klimatpolitiska arbetet skulle även kunna innefatta en domstolprövning. Om det inte längre finns parlamentariskt stöd för lagen kan ändra eller upphäva lagen. Jämfört med lagreglering innebär en reglering på förordnings- nivå, det vill säga föreskrifter beslutade av regeringen, lägre grad av bundenhet. Regeringen är å ena sidan lika rättsligt bunden till en förordning som till en lag men kan å andra sidan när som helst ändra den. Beslutsformen innebär alltså att regeringen behåller kontrollen över bestämmelserna. Förordningsformen innebär även mindre möjligheter till politisk kontroll av . Beslut av eller regeringen som inte innebär normgivning ger inte upphov till någon rättslig bundenhet. Regeringen är således inte rättsligt förpliktigad att följa riktlinjebeslut och regeringsbeslut i form av till exempel en handbok. Sådana beslut kan emellertid få praktisk och moralisk betydelse för politikens handlingsfrihet, beroende på hur bred politisk enighet som står bakom beslutet. En partipolitisk överenskommelse som inte är beslutad av saknar formell status. Vilken grad av bundenhet till en sådan överenskommelse regeringen anser sig ha är framför allt en moralisk fråga. Hur bereds beslut om hur det politiska arbetet ska bedrivas? Beredningsprocessen för att besluta om eller ändra beslut om hur det politiska arbetet ska bedrivas skiljer sig åt beroende på beslutsform. Processen är mest omfattande och transparent för riksdagsbeslut. Flest steg i processen genomgår ett lagförslag, följt av ett förslag framlagt genom en riktlinjeproposition. En riktlinje- proposition är oftast mindre tydlig till sitt innehåll än en lag- proposition och är inte föremål för lagrådsbehandling. Berednings- processen för förordningar är enklare än för beslut som ska fattas av . Beredningen inom liknar den som sker i lagstiftningsärenden, förutom beredningsstegen i lagrådet och i . Den enklaste beredningsprocessen gäller för regeringsbeslut som inte resulterar i normgivning. Partipolitiska överenskommelser saknar formell beredningsprocess. Bör en lagreglering av det politiska arbetet ske i grundlagen? Utanför det finanspolitiska området och området för inter- nationella förhållanden (kap. 9 och 10 i regeringsformen) är lagkrav på regeringens arbete sällsynta, eftersom konstitutionen utgår från att regeringen själv beslutar om hur det politiska arbetet ska bedrivas. Det kan därför hävdas att en reglering som syftar till att säkerställa att det politiska arbetet bedrivs på ett visst sätt kontinuerligt , och därmed inskränker den vid var tid sittande regeringens självbestämmande, bör komma till uttryck i grundlagen3. En ändring av sådana grundlagsstadgade bestämmelser skulle kräva två likalydande beslut med mellanliggande val till (8 kap. 18 § andra stycket regeringsformen). Ett annat skäl för grundlagsreglering är att ett effektivt klimatarbete är av central betydelse för statsorganens möjlighet att kunna skydda medborgarna i enlighet med 1 kap. 2 § regeringsformen och därmed också av central betydelse för hur statsskicket ska utövas. 3 Jfr Sterzel F. (2009) Författning i utveckling s. 325 f. Kan en lagreglering bidra till ett effektivare klimatarbete? Genom att lagreglera formerna för hur regeringen ska bedriva det klimatpolitiska arbetet skapas en juridiskt förankrad politisk ordning där regeringen blir bunden till att bedriva arbetet på visst strukturerat sätt. Om lagen dessutom anger syfte eller mål för arbetet blir regeringen även bunden till att bedriva arbetet i riktning mot att uppfylla syftet eller målet. En lagreglering av arbetet kan sägas innebära att staten fördelar ansvaret för och kontrollen av det klimatpolitiska arbetet på ett annat sätt än tidigare, där får en tydligare roll. Eftersom arbetet med att hejda klimatförändring är av avgörande betydelse för mänskligheten kan det finnas skäl att närmare reglera hur detta arbete ska bedrivas. Inom ramen för nuvarande politiska och rättsliga system är det fullt möjligt för regeringen att underlåta att vidta eller aktivt motverka politiska åtgärder som leder till minskade utsläpp eller andra åtgärder för att motverka skadlig klimatförändring. Ett sådant förfarande skulle visserligen inte vara förenligt med åtaganden men skulle likväl kunna inträffa. Ett förstärkt rättsligt system som anger både former för det klimatpolitiska arbetet och vad arbetet ska syfta till att åstadkomma kan bidra till att förhindra en sådan icke önskvärd politisk utveckling. Likaså kan en fast reglering bidra till att det klimatpolitiska arbetet fortgår systematiskt och kontinuerligt i tider av frekventa regeringsskiften. Även en regering med goda avsikter kan vara hjälpt av en fast reglering för att undvika att nedprioritera de klimatpolitiska insatserna. Kan en politisk målsättning lagregleras? Mål för det politiska arbetet är ofta förankrade i genom riktlinjebeslut, men är sällan lagreglerade. En konkret målsättnings- bestämmelse om att det politiska arbetet ska uppnå ett visst resultat vore en nymodighet i svenskt lagstiftningsarbete. Däremot finns inga rättsliga hinder mot att lagreglera en sådan bestämmelse. Ju mer konkret bestämmelsen utformas desto tydligare blir regeringens ansvar för att vidta politiska åtgärder som leder till att målet uppfylls. En lag bör inte innehålla bestämmelser som regeringen inte har möjlighet att följa, i vart fall inte utan att det införs undantagsbestämmelser som anger under vilka förutsättningar bestämmelsen inte behöver följas. Det kan hävdas att regeringen inte har möjlighet att uppfylla en lagreglerad konkret målsättnings- bestämmelse eftersom det är och inte regeringen som i egenskap av lagstiftare beslutar om att införa konkreta styrmedel. Mot detta kan hävdas att det svenska konstitutionella systemet förutsätter att en eller flera partier kan inneha regeringsfunktionen endast så länge regeringen kan få stöd för sina förslag i . Om det inte längre finns parlamentariskt stöd för lagen får lagen ändras eller upphävas. Ger en lagreglering av det politiska arbetet rätt till domstolsprövning? Som Urgenda-domen4 visar skulle en domstol , på talan av enskilda eller miljöorganisationer och med stöd av befintlig lagstiftning och internationella avtal, kunna pröva om regeringen vidtagit tillräckliga åtgärder för att motverka klimatförändring och uppmana regeringen att vidta ytterligare åtgärder. Om den inte vidtar tillräckliga åtgärder för att nå nationella och globala klimatmål ökar sannolikheten för en talan i domstol ju närmare måldatum man kommer. Hur en sådan talan i svensk domstol skulle falla ut får rättstillämpningen utvisa. Det kan dock konstateras att nuvarande rättsliga system inte inbegriper möjlighet för domstol att med rättsliga medel säkerställa att tillräckliga åtgärder vidtas för att motverka skadlig klimatförändring. Det rättsliga systemet ger således inte domstol möjlighet att tvinga regeringen att genomföra åtgärder eller att utdöma sanktioner mot regeringen. Införandet av konkreta åtgärder (styrmedel) är en politisk fråga, det vill säga sådana beslut kan enbart fattas av politiska församlingar. Det skulle dock strida mot rättsstatens principer att regeringen inte skulle respektera och efterfölja ett på laga grund fattat domstolsbeslut. 4 Rechtbank , mål nr C/09/456689/ HA ZA 13–1396 (engelsk översättning), se avsnitt 5 nedan och bilaga 10 till betänkandet. Om det finns behov av att ett rättsligt kontrollsystem som komplement till politiska kontrollfunktion skulle domstol kunna få i uppdrag att granska om regeringen vidtagit tillräckliga åtgärder för att undvika klimatförändring. Den rättsliga grunden för ett sådant prövningssystem skulle kunna knytas till domstolarnas skyldighet att värna medborgarnas rättigheter. Kan en lagreglering av det politiska arbetet påverka enskilda personer? Eftersom en lagreglering av regeringens politiska arbete enbart riktar sig mot regeringen saknar den rättsverkan gentemot enskilda. Det innebär att en enskild person, fysisk eller juridisk, inte kan åläggas förpliktelser eller rättigheter med stöd av en sådan lag. Vid en myndighets- eller domstolsprövning som sker utifrån annan lagstiftning skulle en konkret lagreglerad målsättningsbestämmelse kunna åberopas som underlag för hur den i prövningen aktuella lagstiftningen ska tolkas. Vilken betydelse en lagreglerad målsättnings- bestämmelse skulle tillmätas vid en sådan prövning är svårt att bedöma. Även frågan om i vad mån en lagreglering av regeringens politiska arbete skulle kunna bidra till ökade möjligheter för enskilda att driva en talan i domstol för att få klarlagt om staten vidtagit tillräckliga åtgärder för att skydda dem från skadlig klimat- förändring är svår att bedöma. är en demokrati. Statsskicket utgår från folksuveränitet och förverkligas genom parlamentarism och kommunalt självstyre. är vidare en rättsstat, vilket betyder att all maktövning sker under lagarna. När regeringen och utför sina uppgifter måste de följa svensk lag och . Regeringens politik genomförs i stor utsträckning genom normgivning, det vill säga genom rättsregler som är bindande för myndigheters och enskildas handlande. Normgivning sker genom lag, som beslutas av , och genom förordning, som beslutas av regeringen. Det svenska statsskicket är uppbyggt kring en funktionsdelning mellan de centrala institutionerna, där regeringen styr riket och stiftar lag, beslutar om statsbudgeten och kontrollerar hur regeringen utför sitt uppdrag. Oberoende och opartiska domstolar har till uppgift att värna rättsstaten och den enskilde medborgarens rättigheter, bland annat genom att se till att de i demokratisk ordning beslutade författningarna tillämpas på ett korrekt sätt. Statsskicket befästs i konstitutionen, som uttrycks i de fyra grundlagarna. I regeringsformen regleras den ordning som stats- organen ska verka i och hur de ska arbeta men även vilket skydd enskilda har mot ingrepp från statens sida. Med andra ord kan sägas att regeringsformen drar upp ramarna för hur den politiska makten i samhället ska utövas. Regeringsformen kompletteras av riksdags- ordningen som intar en mellanställning mellan grundlag och vanlig lag5. Grundläggande mål för den offentliga verksamheten i är den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd. Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer (1 kap. 2 § regerings- formen). kan, i egenskap av lagstiftare, precisera och förtydliga det grundlagsfästa förhållandet mellan statsorganen och hur regeringens politiska arbete ska bedrivas. har rätt att genom lag meddela föreskrifter i alla ämnen, även i frågor som ingår i regeringens beslutskompetens, 8 kap. 8 § regeringsformen. Om regeringen inte kan fullgöra sina uppgifter till följd av att riket är i krig kan besluta om regeringens arbetsformer, 15 kap. 4 § regeringsformen. Om ett yrkande om att anta en lag lagts fram för kammaren ska talmannen granska om förslaget är förenligt med konstitutionen. Om talmannen finner att ett yrkande strider mot grundlag eller mot riksdagsordningen, ska han eller hon besluta att inte ställa proposition 5 m.fl. (2012). Regeringsformen–med kommentarer, s. 1. Om kammaren begär proposition ska saken hänvisas till för avgörande. Om utskottet har förklarat att yrkandet inte strider mot grundlag eller riksdagsordning ska talmannen ställa proposition, 11 kap. 7 § regeringsformen. Regeringens uppgift att styra riket, under ansvar inför , slås fast i 1 kap. 6 § regeringsformen. I efterkommande kapitel finns ett antal bestämmelser som anger regeringens obligatoriska arbets- uppgifter. På finansmaktens område finns bestämmelser i 9 kap. 2 och 10 §§ regeringsformen som innebär att regeringen är skyldig att till avge budgetproposition och årsredovisning för staten. Regeringen har också till uppgift att förvalta och förfoga över statens tillgångar, 9 kap. 8 § regeringsformen. Regeringens skyldigheter på det finanspolitiska området preciseras i budgetlagen (2011:203). Regeringens skyldigheter i fråga om internationella förhållanden regleras i 10 kap. regeringsformen. Där finns ett antal kompletterande lagbestämmelser, till exempel i lagen (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. samt i lagen (2000:140) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen. Utöver de obligatoriska uppgifterna har regeringen en grundlags- fäst rätt att till väcka förslag i allt som kan komma under prövning, 4 kap. 4 § regeringsformen. Förslag till riksdags- beslut lämnas genom propositioner och information genom skrivelser, 9 kap. 2 och 7 §§ riksdagsordningen. Grundläggande bestämmelser om och dess uppgifter finns i 7 kap. regeringsformen. Det framgår av 1 § att regeringen ska biträdas av ett kansli och att det i kansliet ska ingå departement. Det sägs dock ingenting om vilka departement som ska finnas eller hur kansliet ska vara organiserat. Bestämmelser om hur regeringsärenden ska beredas och avgöras finns i 2–7 §§ samma kapitel. Beslutsformerna utgår från att regeringen har ett kollektivt ansvar under ledning av statsministern, vilket innebär att minst fem statsråd måste delta vid beslutssammanträden. Reglerna kring den interna beredningen avser endast krav på remisshantering. Remisstvånget gäller alla typer av regeringsärenden, såväl styrelse- ärenden som förvaltningsärenden, men det är upp till regeringen att besluta formerna för remissen och vilka som ska få möjlighet att komma in med synpunkter. Det har varit ett medvetet val av grundlagstiftaren att reglera regeringsarbetet minimalt. Tanken bakom detta är att skapa ett flexibelt system som ska kunna anpassas efter omständigheterna, exempelvis om det är fråga om enparti-, koalitions- eller samling- sregering. En annan bakomliggande tanke är att varje regering ska ha möjlighet att forma regeringsarbetet och organisationen efter den politik som regeringen vill driva. Ett exempel på detta är regeringens möjligheter att ändra departementsstrukturen utifrån politiska prioriteringar. Som komplement till nu angivna lagregler finns ett antal regler utfärdade av regeringen. Övergripande regler om regeringens arbetssätt finns i förordning (1996:1515) med instruktion för . Där finns bestämmelser bland annat om departementsindelningen och i vilka situationer regeringsärenden ska beredas gemensamt mellan flera statsråd. Regeringen har också beslutat om ett antal styrande dokument för hur regeringsarbetet ska bedrivas, till exempel Gula boken – beslut och protokoll hos regeringen (SB PM 2012:2), Samrådsformer i (SB PM 2012:1), samt Handledning för samordning med det civila samhället (odaterad). Förvaltningslagen (1986:223) gäller formellt inte för regeringen eftersom den inte är en förvaltningsmyndighet. Utgångspunkten är ändå att handläggningen av regeringsärenden i tillämpliga delar ska följa samma principer som gäller för underordnade myndigheter i enlighet med förvaltningslagen6. Hur regeringen ska organisera och bedriva arbetet för att kunna uppfylla kraven i regeringsformen är således inte närmare reglerat i lag utan får bestämmas av den vid var tid sittande regeringen. 6 Proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. (prop. 1973:90), s. 287. Granskning av regeringens arbete I regeringsformen finns flera olika institut angivna för att granska regeringens arbete. Granskningen sker på både politisk och rättslig väg. Den politiska granskningen ankommer på . () har till uppgift att granska regerings- ärendenas handläggning och statsrådens tjänsteutövning, 13 kap. 1 § regeringsformen. Därutöver sker en viss granskning genom utskottsbehandlingen av regeringens förslag och genom enskilda riksdagsledamöters möjlighet att ställa frågor och interpellationer till statsråden. Vid sidan av dessa granskningsinstitut finns också två självständiga organ under som har till uppgift att granska regeringen; ombudsmän () och . Ombudsmännen utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter och granskar den verksamhet som bedrivs av staten. En sammanfattning av dessa organs granskningar redovisas i årliga skrivelser till . Den granskning som utför avser det konstitutionella ansvaret, det vill säga att regeringen styr riket på ett sätt som stämmer överens med grundlag och annan lag. Skulle regeringen gå utöver vad den får göra kan markera exempelvis genom ett granskningsyttrande från KU eller, som sista utväg, genom en misstroendeförklaring. Den rättsliga kontrollen av regeringen utövas av domstolarna genom normprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen och rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Normprövning innebär att en domstol inte får tillämpa en norm (förordning eller lag) som strider mot en överordnad norm (lag eller grundlag). Exempelvis ska en domstol vägra att tillämpa en förordning, om domstolen anser att denna strider mot en bestämmelse i lag eller grundlag. Normprövningen innebär också att domstolen är skyldig att granska om den bestämmelse som domstolen har att tillämpa i det enskilda fallet tillkommit på ett korrekt sätt. Om de förfaranderegler som styr bestämmelsens tillkomst åsidosatts i något väsentligt hänseende ska den aktuella bestämmelsen inte tillämpas. Rättsprövning utförs av på talan av enskild eller en miljö- organisation. Prövningen avser endast frågan om ett beslut av regeringen i ett förvaltningsärende strider mot någon rättsregel. Den enskildes talerätt avser beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter. Miljöorganisationernas talerätt avser vissa tillståndsbeslut. Det rätts- liga systemet innefattar inte någon domstolskontroll av regeringens politiska arbete. har möjlighet att besluta om riktlinjer för statens verk- samhet, så kallade riktlinjebeslut. Denna möjlighet regleras i 9 kap. 6 § regeringsformen. Ett riktlinjebeslut kan föregås av en så kallad inriktningsproposition där regeringen beskriver inriktningen inom ett visst sakpolitiskt område. Syftet med riktlinjebeslut är att ge en möjlighet att vara med och ta ställning till reformer och mål som sträcker sig utöver det kommande budgetåret. Ett riktlinjebeslut handlar således om övergripande mål för den offentliga verksamheten och pekar ut färdriktningen . Genom att beslutar om riktlinjerna för politiken skapas en bredare och mer långsiktig politisk förankring kring målsättningen. Inom klimatpolitiken har riktlinjebeslut varit den huvudsakliga form som används för att utveckla politiken och besluta om målsättningar. Vid behandling av den senaste klimat- och energipolitiska propositionen från 20097 godkände det nu gällande etappmålet samt netto-noll-visionen. Etappmål inom miljömålssystemet har i övrigt beslutats av regeringen8. Det finanspolitiska ramverket består av regler i regeringsformen, riksdagsordningen, budgetlagen (2011:203) och kommunallagen (1991:900). I regeringsformen anges bland annat att regeringen ska lämna förslag till budget och årsredovisning till , att det är 7En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). 8Gällande etappmål beslutades av regeringen genom Ds 2012:23 Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen och en första uppsättning etappmål. som beslutar om budgeten och att anslag och inkomster inte får användas på annat sätt än vad har bestämt. I riksdagsordningen och i budgetlagen regleras bland annat när budgetpropositioner ska lämnas, vad dessa ska innehålla och vilka principer som är styrande för budgetarbetet. De närmare formerna för hur budgetarbetet ska bedrivas inom är däremot inte lagreglerade. Budgetlagen antogs 1996 och reviderades 20119. I lagen finns bestämmelser som på en detaljerad nivå anger regeringens skyldigheter inom det finanspolitiska området. Några av de mest centrala bestämmelserna i lagen avser det så kallade utgiftstaket, 2 kap. 2 och 4 §§. Enligt dessa bestämmelser ska regeringen föreslå ett tak för statens utgifter som ska användas i beredningen av förslagen till budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Om det finns risk för att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas ska regeringen för att undvika detta vidta sådana åtgärder som den har befogenheter till eller lämna förslag på nödvändiga åtgärder till . Det är också obligatoriskt för regeringen att föreslå ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande, det så kallade överskottsmålet, 2 kap. 1 §. I lagen åläggs regeringen även en skyldighet att följa upp, prognosticera och utvärdera den ekonomiska politiken, 9 kap. 1– 5 §§. Budgetlagen har, allt sedan tillkomsten, haft brett stöd över partigränserna. Vid den översyn av budgetlagen som gjordes 2010/11, och som i allt väsentligt tillstyrktes vid riksdagsbehandlingen10, uttalade regeringen att regelverket på flera sätt gett förutsättningar för ett mer effektivt beslutsfattande när det gäller resursfördelning och styrning av den statliga verksamheten. Regeringen lyfte bland annat fram att lagen bidragit till att öka den samlade kunskapen om befogenhetsfördelningen på finansmaktens område och att den förenklat samarbetet mellan och regeringen genom att kompetenskonflikter kunnat undvikas. Vidare konstaterades att lagen bidragit till att skapa en sammanhängande normhierarki på finansmaktens område, vilket gjort det enklare för tjänstemän och politiker att avgöra vilka regler som gäller och att direkt tillämpa 9Lag (1996:1059) om statsbudgeten och budgetlagen (2011:203). 10En reformerad budgetlag(prop. 2010/11:40 s. 26 bet. 2010/11:KU14, rskr 2010/11:177). dessa vid beredningen av olika förslag. Ett samlat och tydligt regelverk ansågs även bidra till att säkerställa en fast och mer likformig tillämpning av bestämmelserna om styrningen av olika verksamheter. I skrivelse till 2010/1111 betonade regeringen att de sammanställningar som gjorts av erfarenheterna av budgetpolitiska ramverk i olika länder visar att ramverk som till stora delar är reglerade i lag generellt sett är mer verkningsfulla än de som inte är det. Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen12 ställde sig finans- utskottet bakom regeringens beskrivning av ramverket och betonade värdet av den breda parlamentariska förankring som finns kring vikten av sunda offentliga finanser och det finanspolitiska ramverket. 5Den politiska och rättsliga utvecklingen internationellt och inom EU ramkonvention om klimatförändring utgör basen för det internationella samarbetet inom klimatområdet. Ramkonventionen antogs och trädde i kraft . är 195 länder parter till konventionen. Konvention- ens parter träffas vid årliga möten, så kallade partskonferenser (Conferens of the Parties, COP), för att utveckla arbetet under konventionen. Slutmålet med konventionen är att atmosfärens koncentration av växthusgaser ska stabiliseras på en nivå som förhindrar farlig antropogen störning i klimatsystemet. En sådan nivå bör vara upp- nådd inom en tidsram som är tillräcklig för att tillåta ekosystem att anpassa sig naturligt till klimatförändring, att säkerställa att livsmedelsproduktion inte hotas och att möjliggöra för ekonomisk utveckling att fortgå på ett hållbart sätt (artikel 2). I konventionen fastställs även ett antal centrala och över- gripande principer för det internationella klimatarbetet (artikel 3). 11Regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken. 12En reformerad budgetlag bet. 2010/11:FiU42, rskr 2010/11:316. 13Sveriges internationella överenskommelser (SÖ 1993:13)