sou · H5B313 · 2017-03-01 00:00:00 — Vid överväganden om förutsättningarna för privat finansiering av statlig transportinfrastruktur är det av intresse att inledningsvis kort redovisa omfattningen på investeringar i form av vägar och järnvägar.5 Med investering avses här fasta bruttoinvesteringar i enlighet med definitionen som används i nationalräkenskaperna. Definitionen innebär anskaffning av materiella eller immateriella tillgångar som ska användas upprepade gånger (under ) i produktionsprocessen. Överfört till transportinfrastruktursektorn innebär det nyinvesteringar i väg och järnväg. Investeringsbegreppet i nationalräkenskaperna, som alltså används i detta avsnitt, innefattar inte åtgärder för vidmakthållande av transportinfrastrukturen i form av exempelvis underhåll och reinvesteringar.6 I är järnvägsinfrastrukturen främst statens ansvar medan ansvaret för det svenska vägnätet delas mellan staten, kommuner och enskilda vägföreningar. Staten är ansvarig för av det totala vägnätet, kommunala gator och vägar motsvarar , medan enskilda vägar som erhåller statliga bidrag motsvarar cirka 35 procent.7 Det finns också ett omfattande och finmaskigt nät av enskilda vägar utan statsbidrag, exempelvis små skogsvägar. Det svenska järnvägsnätet är och förvaltas till av staten. 5Framställningen i detta avsnitt bygger i stora delar på bilaga 3 till ekonomiska vårproposition (prop. 2015/16:100). 6Reinvestering definieras av som ”[s]törre förbyggande underhållsåtgärd i syfte att återställa en anläggning till ursprungligt tillstånd”. 7Siffrorna är hämtade från SNS Konjunkturråd (2016). Procentvärdet motsvarar längden på vägnätet i procent av total längd. Det ska dock inte blandas ihop med kapitalstocken. Exempelvis innebär motorvägar en betydligt högre kapitalstock per kilomoter väg än mindre grusvägar. Bakgrund, definitioner och avgränsningar Järnvägsinvesteringarna som andel av bruttonationalprodukten (BNP) har de senaste två decennierna pendlat mellan av BNP. var investeringsnivån i förhållande till BNP hög men sjönk, som andel av BNP, fram till för att sedan vända uppåt igen. I slutet av det förra decenniet var investeringsandelen återigen uppe på nivåer av BNP innan den åter sjönk tillbaka, bl.a. för att de stora investeringarna i upphörde . Investeringsandelen för vägar har legat på en mer nivå, runt 0,5–0,av BNP, sedan mitten . I investeringsbilagan till ekonomiska vårproposition görs en internationell jämförelse där det konstateras att –2013 ligger något under genomsnittet för länderna i och utveckling () sett till totala transportinfrastrukturinvesteringar i förhållande till BNP. ligger något högre än , och , men långt bakom och . Skillnaden är särskilt tydlig i förhållande till som har närmare dubbelt så höga investeringar i transportinfrastruktur sett till Bakgrund, definitioner och avgränsningar andel av BNP. I har andelen investeringar i transportinfrastruktur i procent av BNP trendmässigt sjunkit sedan 1990- talet. I har investeringsandelen i stället ökat vilket troligtvis illustrerar att länderna befinner sig i olika utvecklingsfaser.8 Källa: Dataset. Transport infrastructure investment and maintenance spending. Utöver att relatera investeringsnivån till BNP-nivån finns även skäl att sätta investeringsutgifterna för statlig transportinfrastruktur i relation till totala statliga och offentliga utgifter. Detta eftersom utgifterna inte nödvändigtvis utvecklas i takt med BNP. Att följa hur investeringarna utvecklas relativt andra offentliga utgifter ger också en indikation på hur investeringarna har prioriterats i förhållande till andra politikområden . har investeringarna i transportinfrastruktur ökat kontinuerligt som andel av de takbegrän- 8 Se (2013). Bakgrund, definitioner och avgränsningar sade utgifterna9, från cirka 1,5 till . En tillfällig topp finns –2010 när bygget av innebar att investeringarna motsvarade av de takbegränsade utgifterna.10 Delvis samma trend framträder om de totala investeringarna i transportinfrastruktur jämförs med totala offentliga utgifter i stället för att enbart jämföras med de takbegränsade utgifterna (se figur 2.3). I jämförelse med andra utgifter har således inte investeringarna i transportinfrastruktur nedprioriterats de senaste 15–20 åren. Om längden av järnvägsnätet sätts i relation till befolkningsstorleken har ett omfattande nät (se figur 2.4). En viktig förklaring till det är självfallet att är ett glest befolkat land. 9De takbegränsade utgifterna omfattar samtliga utgifter i statens budget under de 27 utgiftsområdena (exklusive utgifter för utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor) samt utgifterna för ålderspensionssystemet. 10En intressant observation är att investeringsvolymerna möjliggjordes eftersom genom lånefinansieringsmodellen till stor del hamnade utanför de begränsningar som utgiftstaket utgjorde (se avsnitt 4.1.3 för en beskrivning av lånefinansieringsmodellen). påverkades den offentliga sektorns finansiella sparande negativt av de stora investeringarna dessa år. Bakgrund, definitioner och avgränsningar per capita är också förhållandevis stort sett ur ett europeiskt perspektiv. har det inte skett någon större expansion av det totala väg- och järnvägsnätet i när det gäller antalet kilometer räls eller väg. Investeringarna har därmed drivits främst av kraftiga kapacitetshöjande åtgärder. Framför allt har åtgärderna bestått i att vanliga landsvägar byggts om till motorvägar och att järnvägar har gjorts flerspåriga. Källa: (data.worldbank.org). 2.1.4Trafikvolymer på svenska vägar och järnvägar Vid överväganden om förutsättningarna för privat finansiering av statlig transportinfrastruktur är det även betydelsefullt att få en översiktlig bild av trafikvolymernas utveckling. De eventuella privata finansiärernas intresse kan nämligen delvis antas bero på om t.ex. användningen av infrastrukturen avgiftsbeläggs och då är givetvis volymfrågan betydelsefull. De senaste två decennierna har två tydliga trender kunnat urskiljas när det gäller trafikvolymer på svenska vägar och järnvägar. För det första har persontrafiken på järnväg ökat kraftigt. Bakgrund, definitioner och avgränsningar är ökningen räknat i antalet personkilometer. Det beror till stor del på ökad arbetspendling, dvs. huvudsakligen regionaltrafik i vissa regioner. Samma ökningstakt kan observeras för godstrafik på väg, framför allt i form av tung lastbilstrafik. Ökningen av persontrafik på väg respektive godstrafik på järnväg har varit betydligt mer blygsam. Personbilstrafik på väg räknat i personkilometer har ökat medan godstransport på järnväg ökat . Antalet totala tågkilometer, vilket inkluderar såväl godssom persontrafik, har ökat . Källa: Trafikanalys. I totalsiffran ingår även bussar och motorcyklar som tillsammans utgör av det totala antalet fordonskilometer. 2.1.5Livaktig debatt om investeringar i transportinfrastruktur har det framhållits att de offentliga investeringarna är för låga i Sverige.11 Kopplingen mellan investeringsbehov och de kraftigt ökade volymerna av persontrafik på järnväg har varit särskilt tydlig i debatten. Kritiken har inte bara riktats mot vad som ansetts 11 (2015). Bakgrund, definitioner och avgränsningar vara alltför låga nyinvesteringar utan det har också funnits en livaktig debatt om eftersatt underhåll av befintlig transportinfrastruktur, inte minst avseende järnvägsnätet.12 Anledning till att debatten om investeringsnivån i transportinfrastruktur refereras här är att det ofta framhålls att involverandet av privat kapital i infrastrukturinvesteringar kan bidra till en högre investeringsnivå. Utgångspunkten i den pågående debatten om investeringsnivån i transportinfrastruktur är inte sällan att det investeras för lite , vilket det dock råder delade meningar om. Kommittén vill därför betona att dess uppdrag inte är att bedöma om nivån på investeringar i transportinfrastruktursystemet ligger på en adekvat nivå. Kommittén har inte heller i uppdrag att analysera vilka investeringar i transportinfrastruktur som ska genomföras. Uppdraget består i att, givet en politiskt beslutad investeringsnivå och investeringsinriktning, bedöma om involverandet av privat kapital i transportinfrastrukturinvesteringarna kan bidra till att dessa blir mer kostnads- eller samhällsekonomiskt effektiva. Att avgöra vad som är en lämplig nivå på de offentliga investeringarna såväl i generella termer som specifikt avseende transportinfrastruktur är svårt. Forskningen ger ingen klar vägledning för vad som är en lämplig total nivå, utom när det exempelvis gäller kapacitetsbrister inom en specifik region.13 Det finns dock uppenbara negativa effekter av såväl alltför låga som höga investeringsnivåer. En alltför låg nivå kan innebära att den ekonomiska utvecklingen hålls tillbaka, på grund av exempelvis flaskhalsproblem som innebär att gods och människor inte kommer fram. I förlängningen påverkar detta välståndet och välfärden i specifika regioner eller nationellt. Alltför höga investeringar innebär också en begränsning av den ekonomiska välfärden om medlen hade kunnat göra mer nytta i andra delar av ekonomin i form av andra offentliga utgifter eller i den privata sektorn. Höga nyinvesteringar ökar också de framtida kostnaderna för drift och underhåll och riskerar därigenom att tränga ut andra statliga utgifter . Vid jämförelser mellan investeringsnivåer i olika länder bör hänsyn tas till att länderna i ursprungsläget kan ligga på väsentligt olika nivåer 12Underhållsskulden för järnvägen har framhållits bl.a. i (2011) och (2013). 13Brännlund et al. (2013). Kommittén noterar att forskningen däremot kan ge vägledning via samhällsekonomiska analyser av olika infrastrukturprojekt. Bakgrund, definitioner och avgränsningar avseende transportsystemets kvalitet och utbyggnad. Beslut som fattats om exempelvis utbyggda stambanor för järnvägen kan ha effekt på investeringsbehovet . Även de geografiska och demografiska faktorerna skiljer sig avsevärt, exempelvis avseende topografin och hur tättbefolkat ett land är. Under vissa perioder krävs en kraftig utbyggnad av transportsystemet medan andra politikområden prioriteras högre under andra tider. Även den allmänna tekniska utvecklingen i samhället kan påverka behovet av investeringar. Vid stora tekniksprång kan behovet av transportinfrastrukturen förändras radikalt. Den offentliga investeringsnivån bör därför naturligt variera såväl som mellan olika länder. Det övergripande transportpolitiska målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Ett verktyg för att bedöma samhällsekonomisk effektivitet är att för varje investeringsobjekt göra en samhällsekonomisk analys eller så kallad cost-benefit-analys. I det sammanhanget bör framhållas att åtgärder för att bättre utnyttja och vidmakthålla befintlig infrastruktur i vissa situationer kan vara mer samhällsekonomiskt effektivt än stora nybyggnadsprojekt. Av bl.a. denna anledning finns en tydlig fyrstegsprincip för utvecklingen av transportinfrastrukturen som riksdag och regering uttalat stöd för och utifrån vilken genomför åtgärdsvalsstudier:14 Först övervägs åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Exempelvis satsningar på cyklande och avgifter i kollektivtrafiken. Därefter bedöms åtgärder som medför ett mer effektivt utnyttjande av befintlig infrastruktur. Exempel är längre tåg eller att nya mer automatiska tåg kan möjliggöra tätare tågtrafik på befintlig räls. Ett annat exempel är optimerade underhållsinsatser. Som det tredje steget övervägs vid behov begränsade ombyggnationer. Slutligen, om det aktuella behovet inte kan tillgodoses i de tre tidigare stegen, övervägs nyinvesteringar eller större ombyggnationer. 14 Se exempelvis senaste infrastrukturpropositionen (prop. 2016/17:21 s. 10 f.). Bakgrund, definitioner och avgränsningar I stället för att alltför strikt fokusera på investeringsnivå är det väsentliga därför att identifiera de lämpliga transportpolitiska åtgärderna i form av t.ex. vidmakthållande i form av förbättrat löpande underhåll, reinvesteringar eller nyinvesteringar. Dessa bör ge störst valuta för pengarna eller maximal nytta i förhållande till kostnaden, dvs. en samhällsekonomisk analys bör utföras. Det har framhållits att valen av investeringsobjekt i väg och järnväg som har genomförts i inte har följt den rangordning som gjorts utifrån samhällsekonomisk effektivitet. Om så är fallet har det bidragit till mindre samhällsnytta för investeringsutgifterna än vad som hade varit möjligt.15 Generellt sett visar också forskningen att ekonomisk utveckling, produktivitet och välfärd påverkas betydligt mer av vilka investeringar som prioriteras än av den totala investeringsnivån.16 2.2Planering och finansiering av investeringar i transportinfrastruktur Huvudregeln för investeringar i statlig transportinfrastruktur är att dessa finansieras via anslag i statens budget. För att uppnå större långsiktighet i investeringsverksamheten har det successivt vuxit fram en process där regeringen ungefär lämnar en infrastrukturproposition till . Propositionen sätter totala ramar för åtgärder avseende statlig transportinfrastruktur – såväl nyinvesteringar som vidmakthållande – för en längre tidsperiod.17 Utifrån riksdagsbeslutet om de ekonomiska ramarna har sedan regeringen med hjälp av underlag från och regionala aktörer fastställt tioåriga nationella planer för transportinfrastrukturen för perioderna 1994–2003 och 1998–2007 samt i tolvåriga planer för perioderna 2004–2015, 2010–2021 och 2014–2025. överlämnade regeringen en infrastrukturproposition (prop. 2016/17:21) till , vilken bifölls av kammaren (bet. 2016/17:TU4, rskr. 2016/17:101), (2015) s. 131 ff. Rådet betonar dock att det kan finnas andra motiv som kan vara relevanta för vilka investeringar som genomförs. 16Se exempelvis (2013). 17Medlen inom ramarna får även användas till statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m., samt bidrag till åtgärder i allmänna farleder och slussar. Bakgrund, definitioner och avgränsningar SOU 2017:13 med totala ramar och inriktning för den tolvåriga planperioden –2029.18 Nästa steg är en åtgärdsplanering som innebär att utarbetar ett förslag till nationell plan mot bakgrund av den aktuella infrastrukturpropositionen. Regionala samverkans- eller självstyrelseorgan, och i förekommande fall länsstyrelser, utarbetar länsplaner för den regionala transportinfrastrukturen. Regeringen fastställer därefter slutligt de nationella planerna och de ekonomiska ramarna för länsplanerna. De tolvåriga planerna som regeringen beslutar om innehåller både nyinvesteringar och åtgärder för vidmakthållande av befintlig transportinfrastruktur. Åtgärdsplanerna genomförs sedan i den takt som den fysiska planeringen och de årliga budgetbesluten medger.19 Planeringsprocessen har utvecklats och blivit mer sofistikerad . Regeringens direktiv för planeringsprocessen har blivit mer styrande under de senaste 20–30 åren, vilket successivt minskat frihet i själva planeringen för infrastrukturinvesteringar. Vid genomförandet av planerna har normalt viss frihet att välja hur olika investeringsobjekt ska realiseras i termer av projektering, byggande och drift. Beslut om entreprenadform och hur upphandlingen ska gå till är normalt inget som regering eller riksdag deltar i. Ett eventuellt involverande av privat kapital i finansieringen av investeringar i transportinfrastruktur innebär en ny entreprenadform, men även en ny finansieringsform. Därför kan sådana investeringsprojekt kräva en viss modifiering av beslutsordningen för investeringar i det svenska transportsystemet i form av specifika riksdagsbeslut för finansieringen av dessa projekt (se vidare avsnitt 7.3.1). Interaktionen mellan de årliga budgetbesluten och de långsiktiga planerna för investeringar i statlig transportinfrastruktur innehåller ibland viss dynamik och oförutsebarhet. Även om budgetbeslut fastställer ramar framåt så är det bindande anslags- 18Vissa förändringar i planeringssystemet beslutades av i enlighet med förslagen i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/2012:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257). 2011/2012:118 s. 51. Bakgrund, definitioner och avgränsningar I vissa fall kan åtgärder bli försenade i förhållande till den nationella investeringsplanen beroende på fysiska förutsättningar i specifika infrastrukturprojekt. I andra fall kan entreprenader gå snabbare än ursprungligen förväntat. Medel får då föras mellan år vilket ibland kräver beslut av regeringen eller , exempelvis genom att efter regeringsbeslut tillåts disponera anslagssparande eller att fattar beslut om en ändringsbudget. I andra fall har det mot bakgrund av externa faktorer och konjunktursvängningar också blivit aktuellt att tidigarelägga och förstärka vissa åtgärder inom infrastrukturområdet. Ett närliggande exempel är järnvägsunderhållet där fattat flera beslut om utökade resurser efter förslag från regeringen i budget- eller ändringsbudgetpropositioner. Beställningsbemyndiganden är ett viktigt verktyg för att överbrygga det skarpa budgetbeslutets ettåriga avgränsning med investeringsprojektens fleråriga horisont. Enligt 6 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) kan bemyndiga regeringen att under ett budgetår och upp till ett fastställt belopp få beställa varor och tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår. Beställningsbemyndiganden är ett centralt verktyg inom infrastrukturområdet och utan dem skulle det vara mycket svårt att bedriva flerårig investeringsverksamhet. Finansieringen av såväl investeringar som vidmakthållande av transportinfrastruktur består huvudsakligen av årliga anslagsmedel som beslutar om under statens budgets utgiftsområde 22 Kommunikationer. finns en del investeringar som genomförts genom att , efter ett särskilt riksdagsbeslut, lånar upp medel i för investeringsutgiften. Detta gäller exempelvis ett antal andra prioriterade väg- och järnvägsprojekt som beslutades . I och med infrastrukturproposition tydliggjordes att lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar endast ska ske om investeringarna helt eller till del ska Bakgrund, definitioner och avgränsningar återbetalas med överskottet från trängselskatter eller brukaravgifter i någon form.20 Som framgår av figur 2.6 är dock skillnaden även mellan totala genomförda nyinvesteringar och anslagna medel för sådana relativt stor till följd av historiska riksdagsbeslut om lånefinansiering av transportinfrastruktur. Huvuddelen av skillnaden består av inomstatliga lån i . En mindre del består av medfinansiering (se avsnitt 2.2.3). Källa: och . Betalning av räntor och amorteringar för inomstatliga lån budgeteras och redovisas huvudsakligen under utgiftsområde 22 Kommunikationer i statens budget.21 De godkänns därigenom av i budget- och anslagsbesluten. Här bör dock poängteras att utgifterna, som redovisas under anslagen och därmed under utgifts- 20Detta ställningstagande bekräftas även infrastrukturproposition (prop. 2016/17:21) s. 71. 21Undantaget är räntor och amorteringar för de avgiftsfinansierade broarna i exempelvis och , som liksom brukaravgifterna från broarna, hanteras via räntekonto i . Därigenom påverkar de statens budgetsaldo, men inte utgifterna under utgiftstaket. Bakgrund, definitioner och avgränsningar taket vid finansiering via upplåning i , som regel periodiseras jämfört med traditionell direkt finansiering via anslag. Det innebär ett lägre anslagsbelopp men som belastar utgifterna under ett större antal år (se vidare avsnitt 4.3). Utöver medel från anslag och lån bidrar även kommunsektorn i vissa fall till finansieringen av statlig transportinfrastruktur. medfinansiering av statlig verksamhet innebär att kommuner eller landsting finansierar delar av en statlig huvudmans investering eller verksamhet. Det har frågan om medfinansiering av statliga infrastrukturinvesteringar hamnat mer i fokus. Medfinansiering har dock förekommit , framför allt i storstadsregionerna. Motiven för medfinansiering kan vara flera. Det kan handla om att det finns överlappande ansvarsgränser mellan kommuner och staten, vilket vid medfinansiering kan leda till bättre infrastrukturinvesteringar till följd av regional förankring, samordningsvinster och bättre utformning samt lämpligare genomförandetidpunkt för investeringarna. Det har också funnits ett motiv om mer medel till nyinvesteringar genom att investeringsprojekt med höga potentiella nyttor för kommunala huvudmän kan tidigareläggas med hjälp av medfinansieringen.22 Enligt 2 kap. 1 § första stycket lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bestämmelsen gäller även om åtgärden som finansieras ligger geografiskt utanför den administrativa gränsen för verksamhetsområdet i fråga. Förutsättningen för ett undantag från 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), som anger att uppgifter som ankommer på annan inte får hanteras av kommunen eller , är att medfinansieringen är till nytta för kommunens eller invånare. Bidrag får även lämnas till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. 22 (2011) har kritiserat medfinansieringssystemet främst utifrån att det innebär att intressenter har kunnat köpa sig förtur till den nationella åtgärdsplanen, vilket inneburit att den samhällsekonomiska utväxlingen av hela planen minskat. Bakgrund, definitioner och avgränsningar SOU 2017:13 Bestämmelsen om medfinansiering av vägar och järnvägar trädde i kraft och utvidgade alltså kommunernas och landstingens befogenheter i förhållande till kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen. infrastrukturproposition23 bedömde regeringen att en väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en angelägenhet för såväl stat som kommuner, landsting, företag och resenärer. På lång sikt skulle fler angelägna åtgärder kunna genomföras om de statliga medlen kombineras med finansiering från andra intressenter som kommuner, landsting och näringsliv. infrastrukturproposition finns framtagna riktlinjer för kommunsektorns medfinansiering (inklusive förskottering24) av investeringar i statlig transportinfrastruktur.25 Riktlinjerna ansågs nödvändiga för att strama upp processen och undvika en situation där medfinansieringen innebär att kommuner så att säga köpte sig före i kön. Statskontoret fick ett regeringsuppdrag att bl.a. kartlägga omfattningen av den kommunala medfinansieringen och föreslå hur staten fortsättningsvis kan följa utvecklingen inom detta område.26 Statskontorets rapport ledde till att i sitt regleringsbrev har fått i uppdrag att redovisa erhållen och förväntad medfinansiering av statlig infrastruktur. Redovisningen ska ske uppdelat på enskilda kommuner, landsting och företag. I till årsredovisningen anges att har kommunsektorn medfinansierat statlig infrastruktur om totalt . Under har sektorn lämnat förskottering, dvs. räntefria lån, på totalt . I rapporten redovisar även förväntad medfinansiering för åren 2016–2018, vilken uppgår till . Förväntad förskottering uppgår till cirka 0,3 miljarder kronor.27 2008/09:35 s. 97. 24Förskottering innebär att kommuner skjuter till medel till finansieringen av infrastrukturprojektet som återbetalas utan ränta. Det ingås inget formellt låneavtal utan upplägget bygger på politiska överenskommelser. 2012/13:25 s. 52 ff. 26Statskontoret (2014). 27Trafikverket (2016). Bakgrund, definitioner och avgränsningar 2.2.4Privat kapital inom nuvarande planeringssystem Möjligheten att involvera privat kapital i infrastrukturinvesteringarna genom offentlig-privat samverkan (OPS) skulle å ena sidan innebära ytterligare en upphandlingsmodell för för att genomföra beslutade infrastrukturinvesteringar. Å andra sidan skulle det innebära en alternativ finansieringsform som, i likhet med lånefinansierade investeringar, skulle kräva ett riksdagsbeslut.