sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — –proportionalitet måste iakttas vid all vålds- och tvångsanvänd- ning, –andra åtgärder som begränsar fri- och rättigheter än dem som uttryckligen anges i lagen inte ska kunna vidtas, och –inresekontrollanter ska vid ingripanden med våld eller tvång enligt lagen kunna använda hjälpmedel vid våldsanvändning och att skjutvapen bara ska få användas för att avvärja ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person i kontrollområdet. •En bestämmelse som anger att åtgärder inom ramen för inrese- kontrollen ska vidtas med tillämpning av lag- stiftning om tull, invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa. •Bestämmelser som reglerar befogenheten för eller en inresekontrollant att i samband med inresekontroll –kontrollera resenärer och gods, –vidta åtgärder vid olagligt innehav av egendom, –vägra kontroll respektive inresa, och –ta ut böter och avgifter. •Bestämmelser som ger eller en inresekontrollant befogenhet att i syfte att säkerställa allmän ordning och säkerhet i kontrollområdet –inhämta information från den som vill ha tillträde till kontroll- området, –undersöka en sådan person, –bevilja respektive vägra tillträde till kontrollområdet, och –ingripa mot brott och ordningstörningar. En amerikansk inresekontrollant får under de förutsättningar som anges i lagen kroppvisitera och kroppsbesiktiga personer. Vissa mer ingripande kroppbesiktningar ska dock svensk myndighet besluta om med tillämpning av svensk rätt. En inresekontrollant får inte an- vända andra tvångsmedel som riktar sig mot person än dessa. Enskildas rättssäkerhet (kap. 8) Enligt huvudavtalet om den amerikanska inresekontrollen ska enskil- da tillförsäkras samma rättigheter som annars gäller i . Vidare ska enligt avtalet svensk lagstiftning, inklusive den europeiska kon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, , gälla även inom det område på där kontrollen genomförs. Enligt kom- mittédirektiven ska utredningen analysera behovet av reglering och lämna eventuella förslag om sådan som säkerställer att enskilda kan ta till vara de rättigheter som finns enligt och annan tillämplig svensk lag. Analysen har lett till följande slutsatser. •Sverige bär under vissa förutsättningar det yttersta ansvaret för eventuella brott mot som amerikanska tjänstemän begår på svenskt territorium med stöd av och i enlig- het med kompetensöverlåtelsen. får, bl.a. genom att ha verkat för att det införs en uttrycklig bestämmelse om fri- och rättighetsskyddet i avtalen, anses ha vidtagit åtgärder för att konventionen följs vid amerikansk myndighetsutövning enligt av- talen. Det får därutöver anses åligga att fortlöpande under avtalets tillämpning se till att fri- och rättighetsskyddet efterlevs, och vidta åtgärder vid eventuella kränkningar. •Fullföljande på amerikanskt territorium av ett ingripande som har gjorts på omfattas inte av ansvar enligt . •Den svenska lagstiftning som genomför avtalet får inte innebära längre gående inskränkningar av fri- och rättigheter än vad som följer av . •Bestämmelsen i artikel II.5 i huvudavtalet innebär en betryggande försäkran om att nationella bestämmelser i regeringsformen, yttrandefrihetsgrundlagen och tryckfrihetsförordningen beaktas vid tillämpning av avtalen om amerikansk inresekontroll. •Frågan om det finns möjlighet att begära prövning och skade- stånd vid svensk domstol för kränkningar av grundlagsskyddade fri- och rättigheter vid befogenhetsöverlåtelser enligt avtalen får överlämnas till rättstillämpningen att avgöra. •Det bör inte införas några bestämmelser om tillsyn av JO eller JK över amerikanska tjänstemän som utövar myndighet i en- ligt avtalen om amerikansk inresekontroll. Anledningen är främst att dessa tjänstemän utövar sitt eget lands myndighet här och står under tillsyn av hemlandets myndigheter. Skjutvapen och annan utrustning (kap. 9) Det ska framgå av den nya lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från vilka hjälpmedel vid våldsanvändning som de amerikanska tjänstemännen får utrustas med. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att de amerikanska tjänstemännen får utrustas även med andra hjälpmedel. Det ska ock- så framgå av den nya lagen att de amerikanska tjänstemännen får bära amerikanska uniformer. Amerikanska tjänstemän som tjänstgör på ska inte omfattas av bestämmelserna om tillstånd för att inneha skjut- vapen, ammunition eller pepparsprayanordningar. Den utrustning som de amerikanska tjänstemännen ska använda vid sin tjänstgöring på ska inte heller omfattas av bestämmelserna om bl.a. tillstånd för införsel av skjutvapen och ammunition i vapen- lagen. Bestämmelser om förvaring, transport och försäljning av de ame- rikanska tjänstemännens skjutvapen och ammunition ska tas in i den nya förordningen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . Samarbete med svenska brottsbekämpande myndigheter (kap. 10) En bestämmelse om samverkan mellan den amerikanska myndighet- en US Customs and Border Protection och i första hand Polis- myndigheten och tas in i den nya förordningen om ame- rikansk inresekontroll vid utresa från . Andra myndigheter ska ges tillfälle att medverka i denna samverkan i den utsträckning de är berörda. Bestämmelser om operativt samarbete mellan US Customs and Border Protection och och tas in i den nya lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . Luftfartsskydd och säkerhetskontroller (kap. 11) om luftfartsskydd omfattar enligt utredningens bedömning inte avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . De bestämmelser om luftfartsskydd som är en följd av av- talen om amerikansk inresekontroll vid utresa från ska därför tas in i den nya lagen och förordningen om amerikansk inresekon- troll vid utresa från . Transportsstyrelsen är behörig myndighet vid tillämpning av sam- arbetsavtalet och ska i enlighet med sin myndighetsinstruktion full- göra de uppgifter som följer av avtalet. Transportstyrelsen ska även vara tillsynsmyndighet när det gäller den särskilda säkerhetskontrol- len. bestämmelse om flygplatsoperatörens ansvar för säkerhetskontrollerna ska genomföras genom en bestämmelse i lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . Den särskilda säkerhetskontrollen ska utföras endast av de säker- hetskontrollanter som har godkänts av Transportstyrelsen. Den som ska utföra den särskilda säkerhetskontrollen ska vara förordnad av . Bestämmelser om detta tas in i den lag om ameri- kansk inresekontroll vid utresa från som utredningen före- slår. Den särskilda säkerhetskontrollen ska, till skillnad från den all- männa säkerhetskontrollen som omfattar samtliga flygresenärer, inte utföras under en polismans ledning. För att säkerhetskontrollanterna ska kunna göra kroppsvisitatio- ner vid den särskilda säkerhetskontrollen i enlighet med samarbets- avtalet, behöver åtgärden regleras genom lag. Bestämmelser om så- dan kroppsvisitation tas in i lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . Sekretessfrågor (kap. 12) Enligt direktiven ska utredningen analysera om innehållet i sam- arbetsavtalet och dess bilagor kräver ändringar i den nuvarande lag- stiftningen om offentlighet och sekretess. Av intresse är framför allt bestämmelsen om sekretess för uppgifter som gäller luftfartsskyddet i 18 kap.8 § 5 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och be- stämmelsen i 15 kap.1 a § den lagen om sekretess i det internationella Även lagen om luftfartsskydd bör beaktas enligt direk- tiven. Analysen har lett till följande slutsatser. •Samarbetsavtalets bestämmelser om vetorätt för den ursprunglige innehavaren av uppgifterna och om användningsbegränsningar är förenliga med bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. •Bestämmelsen i 15 kap.1 a § första stycket offentlighets- och sek- retesslagen är tillämplig på uppgifter som Transportstyrelsen har fått från . Det kommer att vara möjligt för Transportstyrelsen att lämna ut sådana upp- gifter, under förutsättning att möjligheten att samarbeta med inte försämras. Bestäm- melsen torde vara tillräcklig för att säkerställa det uppgiftsläm- nande som avtalen förutsätter. •Bestämmelserna i 15 kap.1 a § andra stycket och 8 kap.3 § 2 offentlighets- och sekretesslagen är tillämpliga på uppgifter som Transportstyrelsen ska lämna till Admi- nistration. Bestämmelserna torde vara tillräckliga för att säkerstäl- la det uppgiftslämnande som avtalen förutsätter. •En bestämmelse om tystnadsplikt för den som deltar i verksam- het som avser den särskilda säkerhetskontroll som följer av sam- arbetsavtalet ska införas i lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . •Det kan finnas ett behov av en generell bestämmelse om tyst- nadsplikt när det gäller uppgifter om luftfartsskydd. Denna fråga omfattas dock inte av utredningens direktiv. Dataskydd (kap. 13) Enligt direktiven ska utredningen analysera förhållandet mellan av- talen om amerikansk inresekontroll i och den nya EU-rätts- liga regleringen om dataskydd för att säkerställa att förslagen till för- fattningsreglering inte kommer i konflikt med EU-rättsliga förpliktelser. Analysen har lett till följande slutsatser. •Personuppgiftsbehandling enligt avtalen om amerikansk inrese- kontroll som utförs av behörig myndighet och sker på ett auto- matiserat eller systematiserat sätt i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet inom kontrollområdet omfattas av dataskydds- direktivets tillämpningsområde. Den amerikanska myndigheten . Customs and Border Protection är att anse som behörig myndighet vid tillämpning av dataskyddsdirektivet. •Den personuppgiftsbehandling som inresekontrollanter kommer att utföra i med stöd av avtalet om amerikansk inrese- kontroll och sker i annat syfte än att upprätthålla allmän ordning och säkerhet omfattas av dataskyddsförordningens tillämpnings- område. •Förenta staterna har ansvaret för att personuppgiftsbehandlingen enligt dataskyddsförordningen är laglig. har ett ansvar för att har möjlighet att uppfylla kraven i dataskydds- förordningen. Genom bestämmelsen i avtalen om att inhämtande av personuppgifter i kontrollsyfte från resenärer har säkerställt att personuppgiftsbehandling inom dataskyddsförord- ningens tillämpningsområde vilar på en rättslig grund. •Det finns inte behov av särskilda bestämmelser för den person- uppgiftsbehandling som kommer att ske enligt avtalen om ameri- kansk inresekontroll. Däremot ska en bestämmelse av upplys- ningskaraktär införas i den nya lagen som anger att personupp- giftsbehandling enligt avtalen om amerikansk inresekontroll ska ske enligt amerikansk lag och med iakttagande av tillämpliga be- stämmelser i svensk och EU-rättslig lagstiftning. Vidare ska be- stämmelsen i huvudavtalet, om att personuppgifter som avser en- skilda resenärer får inhämtas i kontrollsyfte endast om den som uppgifterna avser har samtyckt till detta, genomföras genom en motsvarande bestämmelse i den nya lagen. Immunitet och privilegier (kap. 14) Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag till den författnings- reglering som krävs för att säkerställa att amerikanska tjänstemän omfattas av privilegier och immunitet i den omfattning som följer av avtalen. Utredningen gör följande bedömning i denna fråga. •För tjänstemän som utför inresekontroll enligt huvudavtalet, deras familjemedlemmar som tillhör deras hushåll, och tjänste- män som utför uppgifter enligt samarbetsavtalet ska immunitet och privilegier gälla i den utsträckning som anges i avtalen om amerikansk inresekontroll. Officiella arkiv och handlingar, inbe- gripet elektroniska filer och dokument som tjänstemän som utför inresekontroll använder när de arbetar i kontrollområdet på ska åtnjuta okränkbarhet i den omfattning som följer av avtalen. Detsamma ska gälla sådana arkiv och handlingar som tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet använder i samband med samarbetsavtalet. Bestämmelser om detta ska tas in i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. •Amerikanska tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt avtalen omfattas inte av svensk socialförsäkring. Några lagstiftnings- åtgärder behöver inte vidtas i denna del. •Familjemedlemmar till tjänstemän som utför amerikansk inrese- kontroll enligt huvudavtalet och som hör till deras hushåll, ska anses vara bosatta respektive arbeta i endast i den mån det är förenligt med vad som följer av avtalen. Bestämmelser om detta ska tas in i socialförsäkringsbalken. •Åtagandena i avtalet om privilegier i fråga om skatt genomförs genom den föreslagna bestämmelsen i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Behov av ytterligare lagstiftning saknas. •I lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. ska införas en ny bestäm- melse med innebörden att tullfrihet gäller för varor som deklare- ras för övergång till fri omsättning för tjänstemän som utför in- resekontroll enligt huvudavtalet i den utsträckning som följer av avtalen. Detsamma ska gälla för deras medföljande familjemed- lemmar som tillhör dessa personers hushåll, liksom för tjänste- män som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet. •Tjänstemän som utför inresekontroll enligt huvudavtalet, deras familjemedlemmar, och tjänstemän som utför arbetsuppgifter en- ligt samarbetsavtalet behöver uppehållstillstånd för sin vistelse här. Gällande bestämmelser torde ge stöd för att bevilja samtliga tre nu berörda personkategorier uppehållstillstånd i den omfatt- ning som behövs. •Inresekontrollanter, deras familjemedlemmar och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet omfattas av bestäm- melserna om arbetstillstånd i utlänningslagstiftningen. De behöv- er således arbetstillstånd för att arbeta här. Gällande bestämmel- ser torde ge stöd för att bevilja dessa personkategorier arbetstill- stånd i den omfattning som behövs. Det finns därför inget behov av lagstiftning för att uppfylla huvudavtalet i dessa delar. •Enligt huvudavtalet är familjemedlemmar, som ingår i samma hushåll som amerikanska tjänstemän som utför inresekontroll, befriade från skyldigheten att betala avgift för arbetstillstånd. Denna avgiftsbefrielse genomförs genom den föreslagna bestäm- melsen i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Behov av ytterligare lagstiftning finns inte. •Inresekontrollanter, deras familjemedlemmar och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet kommer att folk- bokföras i om de uppfyller de allmänna kraven i 3 § folk- bokföringslagen. •Familjemedlemmar som tillhör samma hushåll som tjänstemän som utför inresekontroll enligt huvudavtalet kommer att kunna delta i avgiftsfri utbildning på grund-, gymnasie- och högskole- nivå i utan att det införs några särskilda bestämmelser om detta. •Några särskilda föreskrifter om utfärdande av legitimations- och andra nödvändiga handlingar för inresekontrollanter, deras med- följande familjemedlemmar och tjänstemän som utför arbetsupp- gifter enligt samarbetsavtalet behöver inte införas. Migrationsrelaterade frågor (kap. 15) Om tredjelandsmedborgare som nekas inresa till vid den amerikanska inresekontrollen på söker asyl i , kan det uppstå vissa konsekvenser när det gäller ansvaret för dessa personer. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren analy- sera de praktiska konsekvenserna av detta för berörda myndigheter som har till uppgift att hantera asylprövning, mottagande och åter- vändande. Utredningens bedömning är systemet med amerikansk inrese- kontroll vid utresa från inte kommer att påverka svenska myndigheters hantering av ärenden som avser den tredjelandsmed- borgare som nekas inresa till och som då väljer att söka asyl i . Inte heller ansvarsfördelningen mellan svenska myndigheter i dessa fall kommer att påverkas av den amerikanska inresekontrollen här. Denna bedömning gäller även om den asylsök- ande befinner sig i transitområdet. Uppgifter och ansvar för (kap. 16) , som är ett aktiebolag helägt av svenska staten, äger och driver och har en central roll enligt avtalen om den amerikanska inresekontrollen på . Enligt direktiven ska utredaren analysera roll och ansvar för , såväl rättsligt som operativt, vid genomförandet och driften av anläggningen. I denna del gör utredningen följande bedömning. •Skyldigheterna för i fråga om den särskilda säker- hetskontrollen ska författningsregleras. Skyldigheterna för Swed- avia AB i övrigt enligt avtalen om amerikansk inresekontroll ryms inom bolagsordningen. Genom ägaranvisning bör ges i uppdrag att uppfylla dessa åtaganden som avser den ame- rikanska inresekontrollen gentemot . •Samarbetet med de amerikanska myndigheterna ryms inom bo- lagsordningen för . Samarbete mellan och berörda svenska myndigheter med anledning av den ameri- kanska inresekontrollen kan ske inom ramen för det befintliga samarbetet. •Det ligger i ägarens och den verkställande ledningens intresse att ingående följa upp bolagets uppdrag avseende den amerikanska inresekontrollen. Vad som ska följas upp och hur uppföljningen ska ske, är en fråga som i sedvanlig ordning får avgöras i dialog mellan ägaren, dvs. staten, och den verkställande ledningen. Ansvaret för kostnader (kap. 17) Kostnaderna för den amerikanska inresekontrollen i Det följer av huvudavtalet att ska ersätta för de kostnader som den staten har till följd av de ameri- kanska kontrollåtgärderna. Det finns därför inte något behov av att reglera bolagets åtagande i denna del utöver det som redan följer av avtalet. Skulle ett sådant behov likväl aktualiseras kan det tillgodoses genom en ägaranvisning. Frågan om kostnaderna också slutligen ska bäras av kräver överväganden som ligger utanför utred- ningens uppdrag. Kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen som ska genomföras före den amerikanska inresekontrollen Även om det inte finns en uttrycklig bestämmelse i avtalen om att ska stå för kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrol- len, får dock ett kostnadsansvar för anses vara en naturlig följd av att det är , genom , som ansvarar för kontrollerna och utför dem med svensk personal. För att undanröja all tveksamhet om att ansvaret för omfattar även det ekonomiska ansvaret, behöver detta författningsregleras. Detta an- svar kan anges i den bestämmelse om bolagets verksamhetsansvar som utredningen föreslår i den nya lagen om amerikansk inresekon- troll vid utresa från . Det bör finnas en möjlighet för att fördela kost- naderna för den särskilda säkerhetskontrollen vidare på flygbolagen och därmed ytterst på resenärerna. En vidare fördelning av kostnad- erna kan ske enligt en av två principiellt sett olika modeller. I den ena modellen, GAS-modellen, fördelas kostnaderna obligatoriskt på hela resenärskollektivet enligt samma modell som gäller för kostnaderna för den allmänna säkerhetskontroll som samtliga flygresenärer i genomgår. I den andra modellen, den modifierade brukar- modellen, kan fördela hela eller delar av kostnaderna på de flygbolag som utnyttjar den amerikanska inresekontrollen vid utresa från . Bolaget kan också välja att låta hela eller delar av kostnaden stanna på bolaget. Oavsett vilken modell som väljs behöver tillämpningen av den författningsregleras. Grundat på uppgifter från har Transportstyrelsen bedömt att den avgift per passagerare som Transportstyrelsen tar ut av flygbolagen skulle öka med mellan 1,66 och från dag- ens om GAS-systemet omfattade även den särskilda säker- hetskontrollen. Om kostnaderna i stället fördelas enligt den modifierade brukar- modellen, alltså endast mellan de flygbolag som utnyttjar möjlighet- en till amerikansk inresekontroll i , har Transportstyrelsen bedömt att den avgift per resenär som skulle tas ut av flygbolagen för den särskilda säkerhetskontrollen skulle uppgå till räknat på full kostnadstäckning för . Även här grundas beräkningen på uppgifter som bolaget lämnat. En förutsättning för att tillämpa GAS-modellen är att det inte finns rättsliga hinder mot att låta systemet omfatta kostnaderna även för den särskilda säkerhetskontrollen. Den avgift som skulle tillkom- ma i GAS-systemet för den särskilda säkerhetskontrollen är enligt utredningens bedömning en skatt. Anledningen är att avgiften skulle vara obligatorisk för samtliga flygbolag som trafikerar svenska flygplatser, men endast de bolag som väljer att utnyttja möjligheten till amerikansk inresekontroll vid utresan skulle få en motprestation i form av säkerhetskontroll. Det skulle, varken formellt eller prak- tiskt, vara möjligt att konstruera ett regelverk där en del av den på- laga som flygbolagen ska betala är skatt och en del är avgift. Om GAS-systemet skulle tillämpas innebär detta också att större delen av regelverket för denna del av avgiften skulle komma att behöva tas in i lag på grund av bestämmelser i regeringsformen. Det finns därför rättsliga hinder mot att tillämpa GAS-modellen på avgiften för den tillkommande särskilda säkerhetskontrollen. Mot denna bakgrund bör den modifierade brukarmodellen använ- das om de kostnader för den särskilda säkerhetskontrollen som upp- kommer hos ska fördelas vidare på flygbolagen. Regelsystemet för den modifierade brukarmodellen behöver ut- formas fristående från bestämmelserna om GAS-systemet. Eftersom de båda systemen har betydande likheter kan dock flera bestämmel- ser som avser GAS-systemet användas som förebild för den modifie- rade brukarmodellen. Det nya regelverket tas in i den nya lag om amerikansk inrese- kontroll vid utresa från med tillhörande förordning som ut- redningen föreslår. Andra frågor som utredningen har behandlat (kap. 18) Utredningens förslag och EU:s tullkodex Enligt direktiven ska utredningen analysera förhållandet till EU- rätten, bl.a. den EU-rättsliga tullregleringen, för att säkerställa att förslagen till författningsreglering inte kommer i konflikt med EU-rättsliga förpliktelser. Enligt utredningens bedömning kommer avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från inte i konflikt med EU:s tullkodex, dvs. förordning (EU) nr 952/2013. Eftersom utredningen inte lämnar några förslag till författningsreglering som påverkar tull- kodexen, uppstår därför inte någon konflikt med EU-rätts- liga förpliktelser. Straffrättsligt skydd för tjänstemän i myndighetsutövning I avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från finns inga bestämmelser om straffrättsligt skydd för de inresekontrollan- ter och andra amerikanska tjänstemän som arbetar i inom ramen för den amerikanska inresekontrollen här. Inte heller utred- ningens direktiv tar upp frågan. Ett straffrättsligt skydd i detta avseende förutsätter lagstiftning. Skulle frågan om sådant skydd aktualiseras senare kan detta åstad- kommas genom en särskild bestämmelse i den lag som föreslås för att genomföra avtalen. Bestämmelsen kan då utformas så att inrese- kontrollanter och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt sam- arbetsavtalet ska jämställas med svenska tjänstemän vad gäller straff- rättsligt skydd. Konsekvenser av utredningens förslag (kap. 19) Utredningens förslag kommer att medföra fler arbetsuppgifter för , och Transportstyrelsen. Dessa myn- digheter torde ha tillgång till den kompetens som arbetsupp- gifterna kräver. Kostnaderna för vissa av de arbetsuppgifter som tillförs Transportstyrelsen täcks genom avgiftsintäkter som myndig- heten får disponera. Resterande merkostnader för Transportstyr- elsen bedöms kunna hanteras inom befintliga anslagsramar för Transportstyrelsens avgiftsbelagda respektive skattefinansierade verksamhet. De merkostnader som eventuellt kan uppkomma för och kan enligt utredningens bedöm- ning hanteras inom ramen för befintliga anslag. Verksamheten vid övriga myndigheter påverkas inte i nämnvärd omfattning av utred- ningens förslag. Det innebär ett betydande åtagande för att bygga upp, organisera och bedriva den särskilda säkerhetskontroll som bolaget enligt utredningens förslag kommer att ha ett författningsreglerat ansvar för. Det finns såväl kompetens som erfarenhet av sådan verk- samhet hos .