sou · H5B323 · 2017-03-15 00:00:00 — fastställde regeringen en handlingsplan för e-förvaltningen som skulle ligga till grund för den fortsatta hanteringen och sam- ordningen av e-förvaltningen.14 definierades i handlingsplanen som en del av verk- samhetsutvecklingen i den offentliga förvaltningen. Den handlade inte bara om att dra nytta av informations- och kommunikations- tekniken, utan även att se till att utvecklingen skulle leda till nöd- vändiga organisatoriska förändringar och vidareutbildning av med- arbetare. Målet för e-förvaltningsarbetet var, enligt regeringen, att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltning- ens service. 13SOU 2007:47, Den osynliga infrastrukturen – om förbättrad samordning av offentlig it- standardisering, betänkande av . 14Handlingsplan för e-förvaltning (dnr Fi2008/491), Dir. 2009:19. Från datapolitik till digital förvaltning För att nå detta mål måste möjligheterna till myndighetsöver- gripande samverkan och integration förbättras. Den ökade samord- ningen av e-förvaltningsarbetet som behövdes för att uppnå detta borde bedrivas inom vissa utpekade sektorer där regeringen skulle utse samverkansansvariga myndigheter. Av handlingsplanen fram- gick också att kommunernas e-förvaltningsarbete är av stor bety- delse för utvecklingen av e-förvaltningen i stort. Det var därför vik- tigt att det statliga utvecklingsarbetet löpande skulle samordnas med kommuner och landsting, SKL. 3.1.7Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt I den förvaltningspolitiska propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt15 bedömde regeringen att e-förvaltningsarbetet borde syfta till att åstadkomma lägre kost- nader och största möjliga nytta för företagen och medborgarna, för- valtningen och samhället som helhet. Öppenheten i offentliga be- slutsprocesser och tillgängligheten till offentlig information borde öka och arbetet med e-förvaltningen borde styras och samordnas på ett tydligare sätt. Regeringen ville förbättra förutsättningarna för att nya och innovativa e-tjänster skulle kunna utvecklas av andra aktö- rer än statliga myndigheter. Myndigheternas utveckling av e-tjänster till medborgarna och företagen borde därför fortsätta men i högre grad än förut baseras på samverkan med andra parter där det var relevant och gav mer- värde. Utvecklingen borde, enligt regeringen, inom ramen för det statliga åtagandet drivas utifrån ett rationaliseringsbehov. E-tjäns- terna skulle utformas utifrån konkreta behov hos användarna av tjänsterna, det vill säga medborgarna, företagen och medarbetarna. Detta för att säkerställa en hög grad av användning av tjänsterna. Regeringen återkom här till målet med e-förvaltningsarbetet enligt handlingsplanen för e-förvaltningen . En viktig utgångs- punkt för regeringen var också att it och e-tjänster skulle användas för att förbättra tillgängligheten till förvaltningen för medborgarna 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Från datapolitik till digital förvaltning och företagen, oberoende av till exempel bostadsort, verksamhetsort, ålder eller funktionsnedsättning. Regeringen bedömde vidare att samordningen av myndigheter- nas utvecklingsarbete behövde stärkas ännu mer. Planeringen av centrala utvecklingsprojekt borde samordnas på sektorsnivå av sär- skilt utpekade myndigheter. Myndigheternas förmåga att samverka elektroniskt med varandra och med externa aktörer borde öka. Re- geringen bedömde att en förutsättning för den samordnade utveck- lingen var att myndigheterna skulle kunna identifiera gemensamma satsningar, prioritera initiativ, identifiera behov av nödvändiga regel- förändringar och fånga upp behov av nya riktlinjer och insatser. Ett samordningsuppdrag till vissa myndigheter skulle, enligt re- geringen, kunna innefatta att driva på, stödja och samordna arbetet inom ett ansvarsområde, att fånga upp behov inom området och att underlätta erfarenhetsutbytet på området. Myndigheterna borde också få i uppdrag att ta initiativ till sam- verkan och att verka för att myndigheter ingår överenskommelser om samverkan. En viktig aspekt av detta arbete var att myndigheterna, inom ramen för det statliga åtagandet, skulle verka för att utveckla tjänster som inte bara var till nytta för den egna myndigheten, utan som är en inve- stering som hela förvaltningen eller tredje part kunde dra nytta av. I ett samordningsuppdrag borde även ingå att stimulera och koordinera utvecklingsprojekt i samverkan med andra parter än myndigheter till exempel kommuner, landsting, företag eller organisationer. 3.1.8Bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter och Med medborgaren i centrum Regeringen formulerade 2011 sin strategi för den övergripande it- politiken It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige.16 Där framgick att målet för it-politiken var att ska vara bäst i värl- den på att använda digitaliseringens möjligheter. Året därpå, 2012 presenterade regeringen sin Strategi för en digitalt samverkande stats- förvaltning17 som beskrev hur statsförvaltningen skulle arbeta med e- förvaltning. Regeringens mål för statsförvaltningens digitalisering var: 16Näringsdepartementet, , dnr. 2011/342/ITP. 17Näringsdepartementet 2012, N2012/6402/ITP. Från datapolitik till digital förvaltning 1.Enklare vardag för medborgarna –Digitala tjänster ska utformas efter användarnas behov. –Digitala tjänster ska vara enkla och säkra att använda. –Det ska bli lättare att hitta rätt digital tjänst. 2.Öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet –Det ska bli lättare att hitta och använda öppna data. –Fler ska kunna tillhandahålla statens digitala tjänster. –Möjligheterna till insyn och delaktighet i verksamheten ska öka. 3.Högre kvalitet och effektivitet i verksamheten –informationsutbyte ska bygga på gemen- samma standarder. –informationssäkerhet ska förbättras. –verksamhet ska effektiviseras genom en ökad digitalisering. I budgetpropositionen sade regeringen att arbetet med att modernisera och effektivisera den offentliga sektorn för att ge bättre service åt medborgarna till en lägre kostnad är viktigt och att en ökad samordning och digital samverkan över myndighetsgränserna har en stor utvecklingspotential i den offentliga förvaltningen. Bristande samverkan mellan myndigheter skapade inte bara problem för en- skilda medborgare och företag som kommer i kontakt med det offentliga. Den kunde även medföra onödiga kostnader för staten. Regeringen ville bland annat se en ökad samordning och utveckling av informationsutbytet mellan myndigheter. Enligt regeringen var det också centralt att utveckla samarbetet mellan och övriga myndigheter. Detta skulle leda till en förstärkning av den gemensamma e-förvaltningen i staten för att effektivisera myndig- heternas verksamhet och förbättra service och tillgänglighet för medborgarna. Regeringen delade in insatserna i följande fem områden: Från datapolitik till digital förvaltning bättre service till medborgare och företag till en lägre kostnad, tydligare styrning vid införande av förvaltningsgemensamma lös- ningar, långsiktigt förvaltningsansvar för gemensamma digitala lösningar, förstärkt uppföljning av myndigheternas it-användning, förstärkt förmåga att styra, leda och samordna en digitalt sam- verkande statsförvaltning. I budgetpropositionen framhöll regeringen att digitala tjänster, så långt det är möjligt och där det är relevant, ska vara förstahandsval i den offentliga sektorns kontakter med medborgare, organisationer och företag. Regeringen framhöll vidare att digitali- sering är ett viktigt verktyg för effektivisering av den offentliga för- valtningen. Digitaliseringen är den enskilt största förändringsfaktorn och påverkar alla delar av samhället. Förutom en stärkt social välfärd har digitaliseringen bidragit till att driva tillväxten i I budgetpropositionen lyfte regeringen fram tillkännagivande till regeringen19 om att regeringen dels bör se till att de statliga myndigheterna på ett bättre sätt samverkar över myn- dighetsgränserna med e-förvaltningsprojekt, dels säkerställer ett ökat fokus på att ta fram fler e-tjänster. Regeringen bedömde att det fanns ett behov av fortsatta insatser för att stärka digitaliseringen av det offentliga inom programmet Digitalt först. Regeringen anförde att: Regeringens ambition är att statliga myndigheter, kommuner och landsting ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möj- ligheter för att skapa en effektiv offentlig sektor, enklare vardag för 2015/16:1, utg. omr. 22, s. 119. 2015/16:FiU25, rskr. 2015/16:208. Från datapolitik till digital förvaltning privatpersoner och företag, fler jobb och ökad välfärd. Det krävs både långsiktig verksamhetsutveckling med digitala lösningar och en alltmer innovativ och samverkande förvaltning som sätter användaren i cent- rum. Offentlig sektor behöver bli bättre på att anpassa sig till sam- hällsförändringar och till den allt snabbare digitala utvecklingen. Regeringen menar att det ska vara enkelt att digitalt komma i kontakt med det offentliga och att uppgifter, där det är möjligt och rele- vant, bara ska behöva lämnas en gång. Offentlig sektor ska kunna ut- byta information och samarbeta och öka sin effektivitet genom gemen- samma lösningar som den personliga integriteten värnas. Datadriven innovation ska främjas och näringslivets innovationskraft bör tas tillvara i större utsträckning.20 För att stärka styrningen av horisontella processer över myndig- hetsgränser övervägde regeringen att utse en aktör med samlat an- svar för digitaliseringen av den offentliga sektorn. Regeringen betonade vidare att digital kompetens i ledningar för statliga myndigheter, kommuner och landsting var centralt för att kunna tillvarata digitaliseringens möjligheter. 3.2Regeringens organisering för stöd och utveckling av den digitala förvaltningen Fram hade Statskontoret flera tunga uppgifter och roller inom ramen för digitaliseringen av förvaltningen. Där- efter har regeringen organiserat stödet till utvecklingen av den digi- tala förvaltningen inom den offentliga sektorn i flera olika myndig- heter och kommittéer. Redan enligt den instruktion21 som trädde i kraft var Statskontoret central förvaltningsmyndighet för rationalisering, admi- nistrativ utveckling och automatisk databehandling, ADB. Statskon- toret skulle verka för att statlig verksamhet bedrevs med god hus- hållning med tillgängliga resurser. Inom ramen för denna uppgift 2016/17:1, utg. omr. 22, s. 116. 21Förordningen (1986:448) med instruktion för statskontoret. Från datapolitik till digital förvaltning skulle Statskontoret bland annat anskaffa utrustning för ADB och verka för samordning i frågor om ADB. Enligt regeringens nästa instruktion22 för Statskontoret som träd- de i kraft skulle Statskontoret särskilt verka för en effektiv användning av ADB genom att: –samordna anskaffning av ADB-utrustning, stödja myndigheter- nas anskaffning och användning samt upphandla viss sådan ut- rustning, –medverka till användningen av standarder inom ADB-området –i övrigt svara för allmänna frågor om användning av datateknik i statsförvaltningen. fick Statskontoret återigen en ny instruktion.23 En- ligt den skulle Statskontoret bl.a. se till att villkoren för den offent- liga förvaltningens inköp och användning av utrustning och tjänster på informationsområdet var så bra som möjligt. Statskontoret skulle vidare vara samordningsmyndighet för rätts- informationssystemet och skulle utföra uppgifter enligt rättsinfor- mationsförordningen.24 Statskontoret hade ansvaret för SverigeDirekt som var en offici- ell ingång till information om den offentliga förvaltningen och dess tjänster på internet. I denna uppgift skulle Statskontoret samverka med andra myndigheter och erbjuda samverkan med landsting och kommuner. Statskontoret skulle också främja användningen av enhetliga kvalitetskrav för den elektroniska samhällsinformationen och verka för att utveckla tillgängligheten till den offentliga sektorns informa- tion och tjänster på internet. fick Statskontoret återigen en ny instruk- tion25 där alla uppgifter inom ramen för e-förvaltningen hade tagits bort. 22Förordningen (1988:959) med instruktion för statskontoret. 23Förordningen (1992:877) med instruktion för Statskontoret. 24Rättsinformationsförordningen (1999:175). Det offentliga rättsinformationssystemet ska till- försäkra den offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form. Rättsinformationssystemet ska föras med hjälp av informationsteknik och finnas tillgängligt genom ett allmänt nätverk. Innehållet i systemet ska vara tillgängligt på ett enhetligt sätt. 25Förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret. Från datapolitik till digital förvaltning upprättade regeringen för elektronisk förvaltning. Vid utgången av 2005 lade regeringen ner nämndens verksamhet som fördes över till den nya myndigheten för förvaltningsutveckling, Verva. Nämndens uppgift26 var att stödja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt utbyte mellan myndigheter, samt mellan myn- digheter och enskilda, genom att besluta om standarder eller liknande krav som skulle vara gemensamma för det elektroniska informations- utbytet för myndigheterna under regeringen. Nämnden skulle vidare bistå med information och utarbeta riktlinjer, samt verka för att it- marknaden tillhandahöll tjänster och produkter till stöd för elektro- niskt informationsutbyte. Nämnden hade även uppgifter i förordningen om statliga myn- digheters elektroniska informationsutbyte.27 Enligt denna förord- ning fick nämnden meddela föreskrifter om standarder eller liknande krav som skulle vara gemensamma för elektroniskt informations- utbyte för myndigheter under regeringen. Föreskrifterna skulle ut- arbetas i samråd med . Nämnden utfärdade såväl bindande föreskrifter som rekom- mendationer i form av riktlinjer och vägledningar. Arbetet bedrevs i projektform genom att nämnden gav uppdrag till andra myndig- heter att bedriva arbete på olika områden. Statskontoret ansvarade för nämndens kansli. 3.2.3Delegationen för utveckling av offentliga e-tjänster Regeringen beslutade om direktiv till Delegationen för utveckling av offentliga e-tjänster.28 Delegationen – som ingick i kommittéväsendet – skulle arbeta åtgärdsinriktat, lämna lägesrap- porteringar varje halvår och redovisa resultatet av sitt arbete . Delegationen skulle vara pådrivande i utvecklingen och använd- ningen av elektroniska tjänster i den offentliga sektorn. 26Förordningen (2003:769) med instruktion för . 27Förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. Från datapolitik till digital förvaltning nen skulle särskilt inrikta sitt arbete på sådana elektroniska tjänster som kunde skapa stor nytta för medborgarna och företagen samt effektivisera den offentliga sektorn. Målet för delegationens arbete var att förbättra och effektivisera offentlig verksamhet, att öka tillgängligheten till viktig samhälls- service, att underlätta medborgarnas insyn och delaktighet i offent- liga beslutsprocesser och att stimulera näringslivets konkurrenskraft. Enligt direktiven låg delegationens arbete i linje med it-politi- kens inriktning och målet att – som första land – skulle bli ett informationssamhälle för alla. Delegationens arbete var även en viktig del i regeringens handlingsprogram för att minska den admi- nistrativa bördan för företagen. Delegationen skulle vidare: –pröva nya vägar att öka samverkan mellan staten, kommuner och landsting samt mellan den offentliga sektorn och andra aktörer vid utveckling och tillhandahållandet av elektroniska tjänster, –ta initiativ till samverkansprojekt med näringslivet, –främja kunskapsöverföring mellan forskning och utveckling och framtagandet av praktiska och nyttoskapande elektroniska tjäns- ter, bedöma behov av och former för särskilda stödinsatser för utvecklingen av elektroniska tjänster, –stimulera utnyttjandet av kombinerade servicekanaler såsom t.ex. avancerad telefonservice och servicekontor genom vilka medbor- gare och företag kan erbjudas personlig hjälp med att utnyttja de elektroniska tjänsterna, samt –pröva vilka typer av elektroniska tjänster som kan vara lämpliga att leverera via nya kommunikationsplattformer såsom mobila elektroniska kommunikationssystem och interaktiv digital-TV. Från datapolitik till digital förvaltning 3.2.4Verket för förvaltningsutveckling – Verva lämnade utredningen om regeringens stabsstöd sitt betänkande Regeringens stabsmyndigheter.29 Utredningen föreslog att Statskontorets uppgifter skulle renodlas. Statskontoret skulle inte längre lämna stöd i e-förvaltningsfrågor utan i stället vara regeringens och utrednings-, uppfölj- nings- och utvärderingsmyndighet. skulle, enligt utredningens förslag, bland annat ta över ansvaret för den övergripande statliga inköpssamordningen och inköpssamordningen inom informations- och kommunikationsteknikområdet (IKT). Där- utöver skulle en ny förvaltningspolitisk myndighet bildas. Myndig- heten skulle bistå regeringen i arbetet med att realisera de förvalt- ningspolitiska målen och skulle också vara delaktig och stödja reger- ingen när det gällde att forma politiken för en fortsatt utveckling och förnyelse av statsförvaltningen, däribland ansvaret för utvecklingen av den elektroniska förvaltningen. Verket för förvaltningsutveckling, Verva inrättades . Verva tog över Statskontorets tidigare uppgifter inom ADB- området, uppgifter m.m. –främja användningen av enhetliga kvalitetskrav och riktlinjer för användningen av informationsteknik och utveckla användbar- heten av och tillgängligheten till elektronisk information och elektroniska tjänster. Verva skulle utföra dessa uppgifter genom att samverka med myndigheter samt erbjuda samverkan med landsting och kommuner, –ansvara för förvaltning, utveckling och marknadsföring av elek- tronisk samhällsinformation och rättsinformation samt fullgöra de uppgifter som framgår av rättsinformationsförordningen,30 –svara för samordnad upphandling för offentlig förvaltning inom området informationsteknik, verka för bästa möjliga villkor för anskaffning och användning av informationsteknik inom offent- lig förvaltning och se till att den offentliga förvaltningen använde gemensamma funktioner och lösningar samt beakta intresset av innovationer och teknikneutrala lösningar. 29SOU 2005:32, Regeringens stabsmyndigheter. 30Rättsinformationsförordningen (1999:175). Från datapolitik till digital förvaltning Verva fick föreskriftsrätt i fråga om standarder eller liknande krav som skulle vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte för myndigheterna under regeringen.31 Vervas andra och sista instruktion trädde i kraft . De nya uppgifterna i denna instruktion var att Verva skulle: –samordna myndigheternas it-arbete för att utveckla den elektro- niska förvaltningen och säkra en hög effektivitet och god hus- hållning i statens samlade verksamhet, och –säkerställa att myndigheterna hade tillgång till en ändamålsenlig infrastruktur när det gäller standarder eller liknande krav som skulle vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte. Verva skulle dessutom skapa förutsättningar för samverkan mellan statliga myndigheter, mellan staten och kommuner och mellan stat- liga myndigheter och näringslivet. Vidare skulle myndigheten verka för informations- och erfarenhetsutbyte inom sitt verksamhets- område. Myndigheten skulle samverka med Statskontoret och Eko- nomistyrningsverket för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig statsförvaltning. En av Vervas publikationer var Vägledningen för 24-timmars- webben som offentliga organisationer råd om hur de skulle utveckla sina webbplatser. För att återigen effektivisera stabsmyndighetsorganisationen och dess verksamhet beslutade regeringen att till- kalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Eko- nomistyrningsverket, Kammarkollegiet, Statskontoret och Verva. Utredningen, som lämnade sitt betänkande i mars 2008,32 be- dömde att Verva hade fått ett svårt uppdrag. Konstruktionen med en renodlad ”utvecklingsmyndighet” hade enligt utredningen inte gett rätt förutsättningar för att möta de krav som ställdes på myn- digheten. Utredningen konstaterade att det hade varit svårt för Verva att – som en förhållandevis liten sidoordnad myndighet – på allvar komma in i ett löpande internt utvecklingsarbete som drevs av andra och avsevärt resursstarkare myndigheter. 313 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. 32SOU 2008:22, Ett stabsstöd i tiden, betänkande av . Från datapolitik till digital förvaltning Enligt utredningen borde de stora effektiviseringsvinsterna i stället kunna uppnås, både ekonomiskt och verksamhetsmässigt, om de utfördes i andra organisatoriska former. Detta blev, enligt utredning- en, särskilt tydligt inom utvecklingen av e-förvaltningen. Utredningen menade vidare att det torde stå klart för de flesta att en ensam stabsmyndighet knappast själv kunde axla regeringens an- svar och roll när det gäller att styra mångdubbelt större och resurs- intensiva myndigheter. Utredningen menade vidare att stabsmyn- digheten kan hamna i rollen att själv försöka styra statsförvaltningen snarare än att ge regeringen stöd att styra. Utredningen ansåg att den organisatoriska struktur som reger- ingen valt för samspelet mellan regeringen/, myn- digheterna generellt och Verva inte gav goda förutsättningar för ut- vecklingen av svensk e-förvaltning. Särskild betydelse hade i detta avseende de större och resursstarka myndigheternas roll. Dessa myndigheter behövde inte stöd utan ”koncernstyrning” av regering- en. De mindre myndigheterna däremot, som svarar för en mycket liten del av såväl it-kostnader som de direkta medborgarkontakterna, behövde insatser som snarare borde beskrivas som stöd för utveck- ling än styrning. Som ett resultat av förslag lades Verva ned . Delar av Vervas verksamhet togs över av Stats- kontoret, och det nyinrättade för utveckling i staten, . föreslog att Verva skulle ersättas av en delegation för e-förvaltning. Delegationen skulle, i nära samverkan med , driva arbetet med e-förvaltningen. På så sätt skulle myndigheternas samlade kompetens och resurser lättare kunna sam- ordnas. Därigenom skulle även samordningen mellan myndigheterna och regeringen kunna stärkas. lyfte särskilt be- hovet av att skapa en samverkansstruktur genom vilken regeringen skulle kunna interagera med myndigheterna. Den digitala förvalt- ningen eller, e-förvaltningen skulle dock fortfarande förverkligas genom delegerat beslutsfattande på myndigheterna. Från datapolitik till digital förvaltning Utredningen menade att det fanns skäl att överväga om inrikt- ningen på e-förvaltningsarbetet borde präglas av en federativ inrikt- ning där de stora och resursrika myndigheterna, som och i nära samverkan med , skulle bilda stommen i utvecklingen. I budgetpropositionen anförde så regeringen att det in- om e-förvaltningsområdet behövdes ett förstärkt stabsstöd som gav underlag för myndighetsövergripande beslut och operativt stöd. Regeringen avsåg därför att inrätta en e-delegation för att förverk- liga regeringens handlingsplan för e-förvaltning. beslu- tade regeringen att tillkalla en delegation med uppdrag att samordna myndigheternas it-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda möj- ligheter för myndighetsövergripande samordning.33 utökades uppdraget med uppdrag om vidareutnyttjande av offentlig information och riktlinjer för myndigheters användning av sociala medier.34 E-delegationen leddes av en ordförande och bestod av myndighets- cheferna från sexton myndigheter (, , , , , Skatte- verket, , Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Transportstyrelsen, Kammarkollegiet, , Tull- verket, , Arbetsförmedlingen, Pensionsmyndig- heten) och SKL. Delegationen biträddes av ett sekretariat (kansli).