sou · H5B346 · 2017-06-01 00:00:00 — Att den tystnadsplikt som följer av 1–3 §§ i vissa fall inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter utöver vad som an- ges i andra stycket följer av 7 kap. 3 § första stycket 1, 4 § 1–8 och 5 § 3 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 1 yttrandefrihetsgrundlagen. Denna lag träder i kraft . 21 Senaste lydelse 2012:288. förordning om ändring i förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion Regeringen föreskriver att det i förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion ska införas en ny paragraf, 58 §, av följande lydelse. Hovrättens beslut i fråga om ordningsregler enligt 5 kap. 8 a § Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion Regeringen föreskriver att det i förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion ska införas en ny paragraf, 56 §, av följande lydelse. Kammarrättens beslut i fråga om ordningsregler enligt 38 § för- jämfört med 5 kap. 8 a § rätte- gångsbalken får inte överklagas. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion Regeringen föreskriver att det i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion ska införas en ny paragraf, 60 §, av följande lydelse. Tingsrättens beslut i fråga om ordningsregler enligt 5 kap. 8 a § Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion Regeringen föreskriver att det i förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion ska införas en ny paragraf, 50 §, av följ- ande lydelse. Förvaltningsrättens beslut i fråga om ordningsregler enligt 38 § för- jämfört med 5 kap. 8 a § rätte- gångsbalken får inte överklagas. Denna förordning träder i kraft . 2 Vårt uppdrag och arbete Regeringen beslutade att ge en särskild ut- redare i uppdrag att se över bestämmelserna om ordning i domstol och vid behov föreslå förändringar. Förslagen ska underlätta för domstolarna att upprätthålla ordningen så att domstolarna kan vara trygga och säkra miljöer för alla som medverkar i en domstols- förhandling. Vi ska analysera de rättsliga förutsättningarna för och, om det bedöms möjligt och lämpligt, föreslå bl.a. –ett förbud mot att vid en förhandling bära kläder eller symboler som kan uppfattas som hotfulla av personer som medverkar i förhandlingen eller av domstolens personal, –en reglering av bruket av elektronisk utrustning i rättssalarna, och –ett förbud mot bildupptagning i och bildöverföring från andra delar av domstolsbyggnaden än rättssalen och från området omedel- bart utanför domstolsbyggnaden. I uppdraget ingår också att överväga behovet av att ändra reglerna som gäller möjligheterna för ordföranden vid en förhandling att upprätthålla ordningen vid förhandlingen. Vi får också analysera andra närliggande frågor som avser ordning och säkerhet i dom- stolarna. Fem sådana tillkommande frågor har identifierats under utredningens arbete, nämligen fotografering in i rättssalen, utform- ningen av undantagen från säkerhetskontrollen, säkerheten vid psyki- atriförhandlingar samt behovet av ett förstärkt sekretesskydd för uppgifter i incidentrapportering och i ritningar över domstolsbyggnader. Kommittédirektiven (2015:126) bifogas som bilaga 1. Vårt uppdrag och arbete Det ska vara god ordning i domstolarna Domstolsförhandlingar och andra sammanträden inför rätten ska kännetecknas av ordning och reda. Ordföranden ska vara aktiv och gripa in mot det som stör under förhandlingen. Stämningen i rätts- salen ska vara lugn och saklig. De som medverkar ska respektera varandras yrkesroller och rättsskipningen. De närmare uppfattning- arna om vad som är god ordning och i vilka situationer ordför- anden bör ingripa kan dock gå isär. Ett tydligt tecken på detta är att åklagare är betydligt mer kritiska mot hur domstolarna upprätt- håller ordningen än vad domarna själva är (se 4 kap.). Innan vi går närmare in på de frågor som pekas ut i kommittédirektiven är det därför lämpligt att redovisa hur vi använder begreppen och ser på vilken ordning som ska råda i domstol. Det finns ingen legaldefinition av vilken ordning det ska vara vid domstolsförhandlingar. Enligt vår uppfattning råder det ordning om människor känner sig trygga och säkra när de medverkar i eller besöker en domstolsförhandling. En domstolsförhandling ska också vara säker, professionell och förtroendeingivande. Störande moment ska inte tillåtas. Med ordningsstörningar avser vi därför händelser före, under och efter förhandlingen som stör den ordning som ska råda i domstolen, bidrar till att besökare eller anställda känner sig otrygga, trakasserade eller hotade eller som påverkar rättssäker- heten eller förtroendet för domstolarna. Några exempel på ord- ningsstörningar är obehagliga eller hotfulla uttalanden i rättssalen eller väntrummen, skratt eller kommentarer under förhör, tillmälen, subtila påverkansförsök från åhörare, tumult, bråk och ljud- och ring- signaler från mobiltelefoner. Sambandet mellan ordning och säkerhet Utredningens uppdrag rör frågor om både ordning och säkerhet. I vissa fall är gränsdragningen mellan dessa båda begrepp tydlig, exempelvis om patienten har tillgång till farliga föremål under psykiatriförhandlingar som förvaltningsdomstolar håller på sjukvårds- inrättningar. I andra fall kan uppdelningen mellan ordningsstör- ningar och säkerhetsbrister vara mindre tydlig och bero på samman- hanget, t.ex. när det gäller upprörda åhörare eller obehagliga ut- talanden i väntrummen. Klart är att begreppet säkerhet främst avser Vårt uppdrag och arbete händelser som innebär risker för liv, hälsa, frihet eller egendom, se bl.a. lagen (1981:1064) om säkerhetskontroll i domstol. Begreppet ordning rymmer, som det definierats ovan, ett betydligt bredare spektrum av händelser av allt från sådant som närmar sig bemötande- frågor till sådant som mer påtagligt stör förhandlingen utan att för den skull hota någons säkerhet. De allra flesta säkerhetsbrister kan sägas störa ordningen, men alla ordningsstörningar behöver inte nödvändigtvis innebära risker för säkerheten. För vår del är den närmare gränsdragningen ointressant. Oavsett om en händelse rör ordning eller säkerhet är kärnfrågan om domstolarna har goda rättsliga och faktiska förutsättningar för att förebygga och lösa situation- erna i praktiken. Vi väljer därför att inte närmare försöka avgränsa begreppen i förhållande till varandra. I betänkandetexten används termerna ordning och säkerhet utifrån vad som framstår som naturligt i sammanhanget. Hur har utredningen arbetat? Flera av våra frågeställningar bygger på att vi ska bedöma behovet av att ge domstolarna bättre förutsättningarna att upprätthålla ord- ning och om de åtgärder som nämns i kommittédirektiven är möj- liga och lämpliga. En del av underlaget för den bedömningen är ståndpunkter och erfarenheter hos dem som ställs inför ordnings- störningar i praktiken, nämligen åklagare, advokater, domare, process- förare, säkerhetschefer/säkerhetsansvariga och ordnings-/expeditions- vakter i domstol. Vi har, vid sidan av de traditionella rättskällorna och sammanträdena med experterna, hämtat in följande underlag för analysen. Enkätundersökning till bl.a. domare, åklagare och advokater Utredningen har gjort en enkätundersökning med frågor om ord- ning och säkerhet vid domstolsförhandlingar. Undersökningen genomfördes mars–och omfattade samman- lagt 342 åklagare, domare, advokater, processförare, säkerhets- chefer/säkerhetsansvariga, ordningsvakter, expeditionsvakter och domstolsvärdar. Vårt uppdrag och arbete Syftet med enkäten har varit att få kunskap bl.a. om följande. –hur väl domstolarna upprätthåller ordningen , –om nuvarande lagstiftning ger domstolarna tillräckliga befogen- heter att upprätthålla ordningen, –om nuvarande möjligheter att upprätthålla ordningen används fullt ut och tillämpas på ett enhetligt sätt av ordförandena, –om mobiltelefoner och annan elektronisk utrustning gör det svårare att upprätthålla ordningen i och utanför rättssalarna, –om bl.a. fotografering utanför rättssalarna och kläder och sym- boler som kan uppfattas som hotfulla gör det svårare att upprätt- hålla ordningen, samt –hur väl dagens samverkan och kommunikation i ordnings- och säkerhetsfrågor fungerar. Den population vi valde att undersöka var ordinarie domare, säker- hetschefer/säkerhetsansvariga, ordnings-/expeditionsvakter och dom- stolsvärdar i allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdom- stolar i storstäder och i medelstora städer.1 Ett ytterligare kriterium för att ingå i studien var att domstolen skulle ha minst åtta ordi- narie domare. De mindre domstolarna exkluderades bl.a. på den grunden att antalet tillfrågade personer, främst vad gäller ordnings- /expeditionsvakter men till viss del också beträffande domare, riskerade att bli så få att detta skulle försvåra urvalet. De högsta domstolarna exkluderades på den grunden att de är prejudikats- domstolar och därför har färre förhandlingar. Målpopulationen in- kluderade också åklagare vid de åklagarkammare2 som främst arbe- tar mot de domstolar som ingår i undersökningen, men också advokater som anmält att de önskar få offentliga förordnanden från domstolar som ingår i undersökningen. 1Urval: , , , , , , , , Hovrätten för , Hovrätten över och , Förvaltningsrätten i , Förvaltnings- rätten i , Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i . 2City åklagarkammare, åklagarkammare, , åklagarkammare, , åklagar- kammare, , Åklagarkammaren i , Åklagar- kammaren i samt ekobrottskamrarna i , och . SOU 2017:46 Vårt uppdrag och arbete även processförare vid , och . Urvalet av personer var slumpmässigt, förutom när det gäller säkerhetscheferna och de säkerhetsansvariga där alla tillfrågades. Fördelningen mellan kvinnor och män i urvalet bestämdes med utgångspunkt i att urvalsgruppen – så långt möjligt – skulle åter- spegla könsfördelningen i respektive yrkesgrupp. Urvalsgruppens sammansättning och en sammanställning av enkätsvaren redovisas i bilaga 2. Undersökningen ger oss möjlighet att generalisera och dra slut- satser om hela den population som vi gjorde urvalet ur. Därmed kan vi uttala oss om ordnings- och säkerhetsförhållandena i dom- stolar i storstäder och medelstora städer. Eftersom dessa tillsam- mans representerar den övervägande delen av verksamheten i Domstolar bedömer vi att resultatet även ger en bild av ordnings- och säkerhetsläget i domstolarna i stort. Särskilt gäller detta efter- som den bild som framträder i enkätsvaren i huvudsak bekräftats vid de möten och seminarier som utredningen har haft med bl.a. domare och åklagare. Möten med domare och ordningsvakter Vi har följt upp enkätresultaten med möten i seminarieform med många av landets domstolar för att ta del av domarnas åsikter och erfarenheter i frågor om ordning och säkerhet. Syftet har bl.a. varit att få bättre kunskap om hur ordningsstörningarna visar sig, vilka konsekvenser de får och hur de som ställs inför problemen ser på problemen och värderar tänkbara lösningar. Vid mötena har domarna gett sin syn på vilka problem man ställs inför och framfört syn- punkter på de möjligheter att upprätthålla ordningen som man har . Vid vissa möten har även ordningsvakter och säkerhetschefen eller den säkerhetsansvarige deltagit. Utredningen har hållit ett regionalt möte med domare i Söder- törns tingsrätt, där också deltagare från Attunda tingsrätt, , och medverkade. På mot- svarande sätt har utredningen hållit ett regionalt domarmöte i , vid vilket domare från , tings- rätt, Hovrätten för och med- Vårt uppdrag och arbete Vid ett regionalt möte i medverkade domare från , och . Utredningen har även medverkat vid domar- dag och bjudit in till ett lokalt domarmöte i över och . Vidare har utredningen hållit ett regionalt möte med domare i , där domare från Förvaltningsrätten i , Hovrätten för Nedre , , Kammarrätten i och deltog. Vi har medverkat vid Hovrätten för Övre utbildnings- dag, där domare från , , , och medverkade. Vi har också medverkat vid regionala domardagar, där även domare vid , , tings- rätt, , , , och medverkade. Utredningen har även haft ett videomöte med domare i , och Utredningen har hållit ett möte för förvaltningsrättsdomare i Förvaltningsrätten i , där även Förvaltningsrätten i var representerad. Vi har också haft möten och diskussioner om ordnings- och säkerhetsfrågor med Förvaltningsrätten i , där även Kammarrätten i deltog, och Förvaltningsrätten i . Synpunkter från Kammarrätten i har hämtats in genom att utredningssekreteraren medverkade vid domstolens tradi- viceordförandekonferens. Utredningen har också medverkat vid Kammarrätten i domardagar. Vid sistnämnda domar- dagar närvarade domare från Förvaltningsrätten i , För- valtningsrätten i och Förvaltningsrätten i . Slutligen har utredningen medverkat vid 2016, där deltagare från bl.a. , (Brå) och en lång rad domstolar fanns repre- senterade. Möten med åklagare m.fl. Utredningen har haft möten med operativa åklagare i Åklagarområde Syd () och (). har advokater fått möjlighet att lämna syn- Vårt uppdrag och arbete Syftet har varit att få en närmare bild av de ordnings- problem som externa aktörer möter i domstolarna , hur dessa yttrar sig och vilka åtgärder man vill se för att komma tillrätta med problematiken. Incidentstatistik från , och har ett system för incidentrapportering som dom- stolar använder för att dokumentera incidenter. Syftet är att Dom- stolsverket ska få en bild av vilka säkerhetsproblem som före- kommer i domstolarna, trender på områden och identifiera frågor där det kan behövas mer utbildning. Med incident avses en händelse som stör verksamheten på ett negativt sätt och kräver en åtgärd från domstolen för att komma tillrätta med situationen. Liknande system för incidentrapportering används inom och . Utredningen har tagit del av sammanställningar av incident- statistiken för –2016 och för perioden januari–. Ett urval av incidentrapporter har också granskats för att få en bild av vilka händelser som rapporteras. Från Dom- stolsverket har vi även fått del av visst enkätmaterial och resultat från medarbetarundersökningar i delar som berör ordnings- och säkerhetsfrågor. Kontakter med , och andra myndigheter och organisationer Utredningen har träffat representanter för för att bl.a. diskutera behovet av sekretess för uppgifter i incidentrapporter och behovet av bildupptagning i rättssalar. Utredningen har träffat företrädare för . Vi har också fått del av undersökningar och rapporter från (Brå) som bl.a. belyser problemen med otillåten påverkan av domare och åklagare. Möten har även hållits med Journalistförbud och Tidningarnas Telegrambyrå (TT Bild- byrå). Upplysningar har hämtats in från Datainspektionen och, i Vårt uppdrag och arbete den del som rör psykiatriförhandlingar, kommuner och lands- ting. Regleringen i andra nordiska länder Vi har under utredningsarbetet skaffat oss en bild av hur man i andra jämförbara länder har löst de frågor som tas upp i kom- mittédirektiven. I första hand är regleringen i andra nordiska länder av intresse, bl.a. när det gäller fotograferingsförbudet där särskilt har ett väsentligt mer långtgående förbud än vad har . Informationen har tagits fram genom att undersöka lag- stiftning och andra rättskällor som varit tillgängliga för utredningen genom officiella webbplatser och biblioteksresurser inom . Hur betänkandet är disponerat Efter detta inledande kapitel följer våra överväganden och förslag. Kapitel 3 ägnas åt övergripande frågor om behovet av en reform. Förslagen som gäller ordning vid domstolsförhandlingar behandlas i kapitel 4, medan frågor om hur tryggheten kan öka för parter och vittnen och allmänhetens användning av elektronisk utrustning i rättssalarna behandlas i kapitel 5–6. I kapitel 7 behandlas frågor om fotograferingsförbudet, kameraövervakning av rättssalar och om det bör införas en möjlighet att ingripa mot otillåtna bilder och filmer. Kapitel 8 ägnas åt säkerhetskontroller. Därefter, i kapitel 9–10, överväger vi frågor om säkerheten vid psykiatriförhandlingar och om sekretesskyddet för uppgifter i incident- rapportering och ritningar över domstolsbyggnader behöver för- stärkas. De avslutande kapitlen (kapitel 11–13) innehåller överväg- anden som rör lagstiftning utanför , ikraftträd- ande- och övergångsbestämmelser, konsekvensutredning och författ- ningskommentar. I detta kapitel redovisar vi de problem som finns och vad som tidi- gare har gjorts för att komma tillrätta med problemen. Vi redovisar också hur vi ser på reformbehovet. Bedömning: Det finns ett behov av att förbättra ordningen och höja säkerheten i domstolarna. Behövs en reform? Det är av central betydelse för rättskipningen att domstolarna kan genomföra förhandlingar under ordnade och säkra former. Det finns flera skäl till detta. Parter och vittnen ska av rättssäkerhets- och rättstrygghetsskäl känna sig trygga när de befinner sig i domstolen. De ska fritt och sanningsenligt kunna lämna sina berättelser utan att känna sig hotade, störda eller utsatta för påtryckningar. På så sätt får domstolen bästa möjliga underlag för sin bedömning i målen. En trygg och säker miljö kan även antas öka viljan hos målsägande och vittnen att komma till förhandling, vilket är en förutsättning för brottsbekämpning och lagföring. Även i andra slags mål än brott- mål är detta av största vikt. För domstolarnas medarbetare och dem som besöker domstolen är det också viktigt att förhandlingarna präglas av ordning och reda. På är detta något som kan stärka förtroendet för domstolarna. Behovet av åtgärder för bättre ordning och säkerhet måste dock alltid vägas mot andra intressen. som domstolsförhand- lingar ska vara ordnade och säkra ska de också vara öppna för alla och de grundlagsskyddade principerna om bl.a. yttrande- och infor- mationsfrihet upprätthållas och anskaffarfriheten respekteras. De åtgärder som övervägs ska alltså balanseras mot bl.a. rätten för allmänheten att närvara vid en förhandling och för medierna att rapportera om den till andra. Intresset av att skapa bättre förut- sättningar för domstolarna att hålla ordning får inte betonas så starkt att grundläggande principer sätts åt sidan eller parternas likställdhet i processen kan ifrågasättas. Eventuella skärpningar måste vara för- enliga med de grundlagsskyddade rättigheterna. För att nå målet att det ska råda god ordning och hög säkerhet i domstolarna krävs åtgärder av flera olika slag. har i rapporterna Ordning i domstol (2012:2) och Säkerheten i domstol för målsägande och vittnen (2014:1) lyft fram bl.a. tillgången till ord- ningsvakter, utbildning för domare, vikten av fungerande rutiner, riktlinjer och styrande dokument, tillgång till modern teknik samt att domstolarnas lokaler är ändamålsenliga och bl.a. tillåter att parter och förhörspersoner skiljs åt på ett naturligt sätt. har också pekat på behovet av lagändringar för att kunna ingripa mot otillåtna fotografier och filmer och för att kunna kameraöver- vaka rättssalar om ett överfallslarm aktiveras. Andra åtgärder som diskuteras av är användningen av säkerhetskontroller, riskanalyser i ordningsfrågor, information till och bemötande av måls- ägande och vittnen, hur domstolarna kommunicerar ordningsreg- lerna utåt samt samverkan inom domstolarna och med andra myn- digheter. Vissa av dessa är lagstiftningsfrågor, andra är det inte. Vi menar att ett framgångsrikt arbete med ordning och säkerhet bygger på att identifiera och genomföra förbättringar inom alla relevanta områden. Utredningens uppdrag handlar i första hand om lagstift- ningsfrågor, men vi har sett det som förenligt med vårt uppdrag att peka på behovet av förändringar även på områden som inte rör lagstiftning. Innan vi går in på reformbehovet är det lämpligt att först ana- lysera vilka ordnings- och säkerhetsproblem som finns och vad som har gjorts för att komma tillrätta med problemen. Vilka problem med bristande ordning och säkerhet finns ? Det är generellt god ordning i domstolarna Resultaten från utredningens enkätundersökning visar att det i stort råder god ordning i domstolarna. Enligt de domare, åklagare, advo- kater och andra professionella aktörer som vi har tillfrågat före- kommer stök, hot och andra ordningsstörningar relativt sällan. En klar majoritet () instämmer t.ex. i påståendet att den dom- stol som de bedömt upprätthåller ordningen i rättssalarna på ett tillfredsställande sätt. Ungefär lika många () håller med om att domstolen upprätthåller ordningen utanför rättssalarna, dvs. i väntrum och liknande, på ett godtagbart sätt. De allra flesta domare () upplever själva att de sällan eller aldrig har problem med att upprätthålla ordningen under förhandlingar. Vilka problem finns? Även om enkätresultatet överlag är positivt förekommer det också problem med ordningsstörningar i domstolarna. Relativt många ord- nings-/expeditionsvakter och säkerhetschefer svarar t.ex. att de ofta upplever ordningsstörningar under eller i anslutning till domstol- sförhandlingar (). Framför allt från åklagare framförs viss kritik mot ordnings- och säkerhetssituationen i domstolarna i stort. Åtskilliga åklagare håller exempelvis inte med om att den domstol de bedömt upprätthåller ordningen i rättssalarna () respektive utanför rättssalarna () på ett godtagbart sätt. Tillfrågade om ordningssitua- tionen utanför domstolsbyggnaden är andelen kritiska åklagare ännu högre. Enkätresultaten väcker frågor om den rättsliga regleringen är ända- målsenligt utformad och fullt ut anpassad till de utmaningar som domstolarna ställs inför . Det är inte tillfredsställande att var sjätte respondent () – bland dem en tredjedel av åklag- arna och en femtedel av domarna – inte håller med om att dom- stolen har tillräckliga befogenheter för att upprätthålla ordningen i rättssalen. Andelen negativa tycks dessutom ha ökat något , då gjorde en liknande enkätundersökning (jfr 2012:2). Underlaget visar också att det finns kritik mot ordförandenas sätt att hantera ordningsstörningar. Kritiken tar bl.a. sikte på att rättens ordförande inte arbetar aktivt mot ordningsstörningar (negativa) och inte ingriper mot subtila påverkansförsök från bl.a. parter och åhörare (negativa). Många upplever också att ordförandena inte fullt ut använder de möjligheter som finns för att upprätthålla ordningen (negativa) och att bestämmelserna inte tillämpas på ett i huvudsak enhetligt sätt (negativa). Bland åklagarna är andelen negativa svar över lag betydligt högre. Av enkätresultaten framgår att mobiltelefoner och annan elektronisk utrustning stör ordningen i domstolarna. En majoritet () instämmer exempelvis i påståendet att mobiltelefoner och annan elektronisk utrustning i rättssalarna gör det svårt att upprätthålla ordningen på ett godtagbart sätt. Det är också oroande att närmare hälften av respondenterna () säger att det före- kommer att parter och åhörare använder sådan utrustning olov- ligen, t.ex. för att fotografera eller filma under pågående förhand- lingar eller för att spela in rättens enskilda överläggningar. En klar majoritet, särskilt domare och åklagare, anser att en begränsning av möjligheten att ta med sig eller använda mobiltelefoner och annan elektronisk utrustning i rättssalarna skulle minska risken för ord- ningsstörningar (). Enkätresultaten visar vidare att det förekommer störningar i samband med fotografering i främst domstolens väntrum och all- männa utrymmen. Närmare en tredjedel av respondenterna (31 pro- cent) upplever exempelvis att det vid deras lokala domstol före- kommer ordningsstörningar i samband med att parter, vittnen och besökare fotograferas i domstolarnas väntrum eller på väg in i och ut ur rättssalarna. Bland åklagare och ordnings-/expeditionsvakter delas den uppfattningen av ännu fler. Det förekommer även fall där bilder på parter, vittnen och andra som medverkar i en domstols- förhandling sprids på internet och i sociala medier (in- stämmer).