sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Gränsöverskridande handel med avfall Under rådande förutsättningar medför avfallsimporten en ökad konkurrens om förbränningskapaciteten i vilket pressar upp mottagningsavgifterna. Detta ökar i sin tur lönsamheten för investeringar i ny avfallsförbränningskapacitet och ökad införsel av avfall för energiåtervinning. fraktades gods i . av godset fraktades inrikes. Godstransporterna inom domineras av tunga lastbilar. Utrikestransporterna domineras av sjöfart. Det ska här påpekas att olika transportslag kompletterar varandra. Varor som fraktas med sjöfart eller järnväg är oftast beroende av lastbilar för inrikestransporter till och från hamnar och godsterminaler. Tabell 8.1 visar hur stor andel av det gods som transporterades med lastbil 2014 som utgjordes av returråvara, kommunalt avfall och annat avfall. Statistiken visar att avfallstransporter utgör en liten del av det gods som transporteras inrikes och till och från utlandet. Det avfallsgods tom transporteras till kommer till största delen från (). Det avfall som förs ut från med lastbil fraktas främst till och . Källa: Trafikanalys (2016). Gränsöverskridande handel med avfall Lastbilstrafik orsakar koldioxidutsläpp och ger upphov till luftför- oreningar. Tunga fordon orsakar också vägslitage vilket innebär underhållskostnader. Inget tyder på att transporter av returråvara, kommunalt avfall och annat avfall orsakar större externaliteter än transporter av annat gods. Det finns således inget samhällsekono- miskt motiv till att införa styrmedel som bara syftar till att minska transporter av avfallsrelaterat gods. behandlades 2 svenskat hushållsavfall2 och 3 övrigt avfall vid förbränningsanläggningar. Avseende hushållsavfallet innebär detta att i genomsnitt hushållsavfall per person lämnades till energiåtervinning genom förbränning i . Hushållsavfall som hanterades genom bio- logisk återvinning inklusive biogasproduktion uppgick till per person . Avfall är ett viktigt bränsle i de svenska fjärrvärmesystemen. Avfallsförbränning ger fjärrvärme motsvarande behovet för 950 000 genomsnittliga villahushåll. Det är av landets totala fjärrvärmeproduktion3. utvanns totalt energi, fördelat på värme, el och fjärrkyla. I utvinns cirka 3 MWh per ton avfall vilket innebär att utvinner mest energi per ton ur avfall i hela . Genom ökade utsläppskrav, förbättrade förbränningsförhål- landen samt bättre kontroll av avfallet har utsläpp av föroreningar från avfallsförbränning minskat betydligt . Som exempel kan nämnas att utsläppen av dioxiner till luft från avfallsförbränning minskat från till något enstaka gram totalt från svensk avfallsförbränning , trots att det förbränns mer avfall. 2Med hushållsavfall avses avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. Fjärrvärme innebär att vatten som värms upp i ett värmeverk eller i ett kraftvärmeverk överförs via rörsystem och värmeväxlare till de fastigheter som ska värmas och förses med varmvatten i kranarna. Fjärrvärme är den vanligaste uppvärmningsformen i . Mer än hälften av alla bostäder och lokaler värms med fjärrvärme. Bland flerfamiljshus är andelen . För lokaler och småhus är siffran lägre. Fjärrvärme kan även framställas av industriell spillvärme eller spillvärme från andra verksamheter som t.ex. datahallar. Fjärrvärme används även för industriella processer och för uppvärmning av t.ex. gator . 9.3Kondenskraftverk, kraftvärmeverk och värmeverk – vad är skillnaden? Vid avfallsförbränning kan energi i form av värme, el, kyla eller ånga utvinnas. Förbränning kan ske i ett kondenskraftverk, kraft- värmeverk eller värmeverk. I ett kondenskraftverk utvinns enbart el ur ett bränsle eller ur en mix av bränslen. Denna typ av elproduktion ger alltså ingen värme till fjärrvärmesystemen eller industriella processer. Verknings- graden i kondenskraftverk är relativt låg eftersom den värme som uppstått vid elproduktionen kyls bort. I utnyttjas kondens- kraften (ofta med fossil olja som bränsle) främst som reservkraft när övrig elproduktion inte räcker till. Kraftvärme innebär samtidig produktion av el och värme ur ett bränsle eller ur en mix av bränslen. Kraftvärme är ett energieffek- tivt sätt att utvinna både värme och el ur ett och samma bränsle genom energiomvandling. Produktionen av el sker när en elgenerator drivs runt. Detta kan göras med hjälp av ångturbin, gasturbin eller en kombination av båda. Vanligast är att elgeneratorn drivs med hjälp av en ångturbin. Tekniken bygger på att bränsle eldas och kokar upp vatten till ånga som driver en turbin. Turbinen driver i sin tur en generator som alstrar el. matas ut på elnätet medan den kvarvarande värmen i ångan efter turbinen värmer upp hetvattnet i fjärrvärmenätet. De flesta svenska kraftvärmeverk eldas med biobränslen eller avfall. Oavsett bränsle tas mellan av energin i bränslet tillvara genom kraftvärme. Om anläggningen är försedd med rökgaskondensering blir verkningsgraden ännu högre. I ett värmeverk utvinns enbart värme ur ett bränsle eller ur en mix av bränslen. Eftersom ingen el produceras har ett värmeverk, till skillnad från ett kraftvärmeverk, ingen turbin. Energin i pannans hetvatten överförs till fjärrvärmevattnet via värmeväxlare. 9.4.1Vad är en avfallsförbränningsanläggning? Enligt definitionen i förordning (2013:253) om förbränning av avfall är en avfallsförbränningsanläggning en förbränningsanlägg- ning 1.som är avsedd för avfallsförbränning med eller utan återvinning av alstrad energi, 2.där förbränning av avfall sker på ett sådant sätt att det huvud- sakliga ändamålet med anläggningen inte kan anses vara produk- tion av energi eller material, 3.där av den alstrade värmen kommer från förbränning av farligt avfall, eller 4.där det förbränns annat hushållsavfall än avfall som enligt bilaga 4 till avfallsförordningen (2011:927) omfattas av någon av avfallstyperna i underkapitel och är källsorterat eller om- fattas av någon av avfallstyperna i underkapitel . Enligt samma förordning är en samförbränningsanläggning en för- bränningsanläggning som 1.huvudsakligen är avsedd för produktion av energi eller material men där avfall används som normalt bränsle eller tillskotts- bränsle eller värmebehandlas i syfte att kunna bortskaffas, och 2.inte är en avfallsförbränningsanläggning. Skillnaden mellan en avfallsförbränningsanläggning och en samför- bränningsanläggning är alltså syftet med förbränningen. Vid bedömningen ska hänsyn tas till mängden energi eller material som produceras i förhållande till mängden avfall som förbränns, samt till produktionens stabilitet och kontinuitet. Om det huvudsakliga ändamålet är kvittblivning av avfall så är anläggningen en avfallsför- bränningsanläggning. Om det huvudsakliga syftet är energipro- duktion så är anläggningen en samförbränningsanläggning. Innan definitionen av avfallsenergianläggning infördes i förord- ningen (2015:544) om ändring i förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter hade det stor betydelse om en anlägg- ning klassades som samförbränningsanläggning eller avfallsför- bränningsanläggning eftersom samförbränningsanläggningarna, till skillnad från avfallsförbränningsanläggningarna, omfattades av EU ETS. Sedan begreppet avfallsenergianläggning infördes i förord- ningen om utsläppsrätter omfattas alla anläggningar som för- bränner avfall (även farligt avfall) i med ändamålet att alstra energi eller tillverka material och indelningen har inte längre så stor betydelse. Det finns ett antal industrianläggningar i som förbränner avfall. De vanligaste skälen till varför industrianläggningar för- bränner avfall är 1) att avfallsförbränningen utgör en del av en materialåtervinningsprocess, 2) att avfallsförbränningen är ett sätt att fasa ut användningen av kol eller fossil olja eller 3) för att omhänderta internt avfall eller restprodukter. Avfallsförbränningen utgör en del av en materialåtervinningsprocess Vid returpappersbruken materialåtervinns använda papperspro- dukter som t.ex. tidningar och förpackningar för tillverkning av nya produkter. Returpapperet består både av nationellt insamlade fraktioner och av importerade fraktioner. Med det insamlade materialet följer en del oönskade fraktioner, t.ex. plast, som inte kunnat sorteras bort. Plasten och övriga föroreningar avskiljs i processen och förbränns i brukens energianläggningar vilka designats för sådan förbränning. är det enda nuvarande returbruket som kan separera kartong och plast och därmed omhänderta plastbelagd kartong för tillverkning av ny kartong. Plastrejektet förbränns och energin används i processen. Ett annat exempel på när avfallsförbränning utgör en del av en materialåtervinningsprocess är återvinning av metall från kretskort, där tunna ledningar av metall är ingjutet i tunna skikt av plast. Sådan återvinning sker bl.a. i . Metallen och plasten är i detta fall inte separerbara på annat sätt än genom att förbränna plasten. Förbränning av plast är i detta fall alltså en förutsättning för återvinning av metallen. Avfallsförbränningen är ett sätt att fasa ut användningen av jungfruliga fossila bränslen Inom cementindustrin måste bränslet ha ett högt energiinnehåll för att processen ska fungera. Avfallsförbränning inom den svenska cementindustrin har lett till en minskad användning av jungfruligt kol motsvarande cirka 4 000 TJ per år.4 Vid förbränning av avfall i en cementugn omhändertas även de askor som bildas, eftersom de blir en del av produkten. Därmed behövs ingen deponering av aska från cementindustrins avfallsförbränning. Det finns 34 stycken förbränningsanläggningar i som enligt definitionen är avfallsförbränningsanläggningar. Av dessa är samt- liga kopplade till något fjärrvärmenät. Därutöver finns det indu- striella avfallsförbränningsanläggningar inom t.ex. cementindustrin. Det finns ett överskott på förbränningskapacitet i . Över- skottet på förbränningskapacitet i förhållande till tillgången på svenskt avfall, uppgår till 2016. 9.4.4Kontroll vid mottagning av avfall för förbränning5 Enligt förordning (2013:253) om förbränning av avfall ska den som driver en förbränningsanläggning för det avfall som tas emot eller avses att tas emot för förbränning 1.skaffa sig kännedom om vilken avfallstyp som avfallet är hänförligt till enligt bilaga 4 till avfallsförordningen (2011:927), 2.kontrollera att avfallet är lämpligt att förbränna i anläggningen och får förbrännas i den, 3.anteckna den mängd som tas emot inom varje avfallstyp eller, i den mån det inte är möjligt att hänföra avfallet till en viss avfallstyp, i anteckningarna beskriva avfallets fysiska, fysikaliska och kemiska egenskaper samt eventuella farliga egenskaper, 4.spara anteckningarna , och 5.lämna anteckningarna till tillsynsmyndigheten, om myndigheten begär det. Det finns alltså krav på att den som förbränner avfall ska känna till vilket avfall som tas emot för förbränning och om avfallet är lämpligt att förbränna i anläggningen och får förbrännas i den. För anläggningsägaren är detta viktigt av många skäl. Ett är att utsläpp till luft och vatten från anläggningen kan överskrida tillåtna värden om avfall som inte är avsett att eldas i pannan förbränns. Om gränsvärdena överskrids kan anläggningen förlora tillståndet att ha 5 Avfall 2015:24, Kvalitetssäkring vid import av avfallsbränsle. pannan i drift. Felaktigt bränsle kan även ge problem med förbränningen. Avfall som förbränns ska inte innehålla farligt avfall, batterier, lampor eller annat elavfall. Avfallet bör heller inte innehålla förpackningar eller tidningar. Dessa bör i stället sorteras ut och lämnas till materialåtervinning. Även metall som inte är förpackningar bör sorteras ut eftersom metall är en råvara med högt återvinningsvärde. Metaller kan dessutom ge problem i förbränningsprocessen med onödigt slitage och oförutsedda driftstopp som följd. Gips bör också sorteras ut. Gips, som är en kemisk förening där bl.a. kalcium och svavel ingår, tillför heller ingen energi. Svavel i avfallet utgör dessutom en belastning på rökgasreningen. För övrigt avfall som levereras till anläggningarna ställs krav på förbränningsegenskaper. Avfallet bör till exempel inte ha för hög fukthalt eller innehålla material som är olämpligt att förbränna. Mottagningskontroll av inkommande avfall används genom- gående som en viktig del för att uppfylla verksamhetsutövarens skyldighet om kännedom om avfallet. Kontrollen görs av allt inkommande avfall, oavsett om det är hushållsavfall, verksam- hetsavfall, importerat avfall eller inhemskt avfall. Omfattningen av kontrollen kan däremot variera. Vid förbränning tas avfallets energiinnehåll till vara genom produktion av värme och/eller el. Vid förbränningen minskar avfallets vikt till ungefär en femtedel av avfallets ursprungliga vikt. Av det avfall som förbränns i svenska avfallsförbrännings- anläggningar är hushållsavfall6 och resten avfall från industrier och annan verksamhet. Vid avfallsförbränning förbränns avfallet i specialbyggda pannor. Förbränningen kan ske på en rörlig roster eller i en bubblande eller cirkulerande fluidbädd. Vid processen bildas rökgaser som renas innan de släpps ut genom skorstenen. Kvar efter förbränningen blir rester i ugnen samt från rökgasreningen. 6 Avfall hemsida. Vid förbränningen bildas rökgaser som renas innan de släpps ut genom skorstenen. Utsläpp av föroreningar från avfallsförbränning begränsas av lagstiftning som är gemensam för hela EU genom rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar), förkortad industriutsläppsdirektivet7. De krav i industriutsläppsdirektivet som berör avfallsför- bränning har genomförts i svensk lagstiftning genom förord- ning (2013:253) om förbränning av avfall. I förordningen anges krav på hur anläggningen ska vara konstruerad och hur den ska drivas. Där anges också högsta tillåtna utsläpp till luft och till vatten samt hur utsläppen ska mätas. Förordningen gäller parallellt med vad som anges i anlägg- ningens tillstånd. I tillståndet anges villkor för påverkan på miljön, som t.ex. hur mycket föroreningar som får släppas ut. I många fall är villkoren i tillståndet strängare än motsvarande bestämmelse i EU-lagstiftningen. Utsläppskraven gör att rökgasreningssystemet ofta utgör mer än hälften av investeringskostnaden för en ny anläggning. Förutom avancerad rökgasrening kan utsläppen av föroreningar förebyggas genom rätt förbränningsbetingelser samt kontroll och sortering av det inkommande avfallet innan det förbränns. Rökgasreningen startar egentligen redan i eldstaden genom kraven i 32 § förordning (2013:253) om förbränning av avfall på att en förbränningsanläggning ska vara konstruerad, utrustad och byggd för att uppfylla vissa krav på förbränningtemperatur och uppehållstid. Kraven minskar mängden oförbrända ämnen i rök- gaserna och därmed också risken för dioxinbildning. Även utsläppen av kväveoxider kan påverkas genom åtgärder i pannan. Ett sätt är att spruta in ammoniak eller urea i eldstaden så att kväveoxider bryts ner och kvävet i kväveoxiderna förenar sig med kväve i de insprutade ämnena och ger kvävgas (N2). Metoden kallas SNCR som står för Selective Non-Cathalytic Reduction. Ett alternativ till SNCR är SCR, vilket står för Selective Cathalytic Reduction. Principen är densamma som för SNCR men med skill- 7 EUT L 334, 17.12.2010, s. 17. naden att den katalytiska metoden kan ske vid lägre temperaturer. Vid användning av SNCR och SCR för att minska utsläppen av kväveoxider uppstår ett utsläpp av ammoniak, s.k. slip, till följd av överskott av ammoniak som doserats vid reningen. När rökgaserna lämnat pannan ska de passera flera reningssteg innan de släpps ut genom skorstenen. Vilka reningssteg som används kan skilja sig åt mellan olika anläggningar beroende på vilka typer avfall som förbränns i anläggningen samt vilka miljökrav som ställts på utsläppen. De vanligaste teknikerna för rening av stoft är olika typer av dynamiska avskiljare, t.ex. enkel cyklon, multicyklon, elektrofilter (elfilter) eller textila spärrfilter (slangfilter). Stoft kan även avskiljas med olika typer av våta reningssteg, s.k. skrubbrar, i vilka vatten används för att rena gasen. Även rökgas- kondensorer har en renande effekt vad det gäller stoft. Gemensamt för alla våta stoftavskiljningsmetoder är att de ger upphov till ett flöde av avloppsvatten som också måste renas från partiklar och tungmetaller. Det finns flera olika metoder för svavelavskiljning. används våt avskiljning som är placerad efter stoftreningen. Den vanligaste typen bygger på att kalk som blandats med vatten (slurry) sprayas in i rökgasen. För mindre anläggningar kan avsvavlingen i stället ske med hjälp av tillsats av kalk eller bikar- bonat direkt före ett stoftfilter. Vid användning av fuktiga bränslen kan rökgaskondensering användas för att få ut mer värme men kondensering används också för att rena rökgaserna. En rökgaskondensor bidrar också till reningen av främst väteklorid men även svavel. Dioxin kan avskiljas genom tillsats av aktivt kol. Viss dioxin- avskiljning kan också erhållas i en rökgaskondensor genom en tillsats av aktivt kol. Efter förbränning blir det material i avfallet som inte är brännbart kvar. Dessa rester kallas för slagg eller bottenaska. Mängderna slagg beror på om förbränning skett på en roster eller på en fluidbädd. I genomsnitt uppgår slaggen efter förbränning till mellan 15 och Slaggen innehåller bl.a. metaller som sorteras ut och återvinns. Slaggen kan också siktas för utvinning av slaggrus som kan användas för konstruktionsändamål i stället för naturgrus. Vid rening av rökgaserna som uppstått vid förbränningen av avfallet uppstår en finkornig fraktion som kallas rökgasrenings- rester. Rökgasreningsresterna består av flygaska, filterkaka från slangfilter samt slam från den våta rökgasreningen. I genomsnitt uppgår rökgasreningsresterna till mellan 3 och 5 viktprocent. Rökgasreningsresterna har ofta ett högre innehåll av tungmetaller än slaggen men de är hårt bundna och omhändertas normalt genom deponering. Rökgasreningsresterna kan också användas som neu- traliseringsmedel vid återfyllning av gruvor och täkter. Totalt skickas av den totala mängden rökgasrenings- rester för omhändertagande i andra länder. Av detta skickas det mesta till Langöya i . Resterande deponeras efter förbehandling på deponier i . Det finns ingen tillgänglig samlad statistik för utsläpp från avfalls- förbränningsanläggningar i . Det finns bestämmelser i för- ordning (2013:253) om förbränning av avfall men de anger endast den lägsta miljöambitionen som alltid ska gälla för alla berörda anläggningar. Villkoren i anläggningens tillstånd ska däremot sättas med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. . I många fall leder det till strängare krav än vad som anges i förordningen. 10Svenska erfarenheter avseende skatt på förbränning av avfall 10.1Tidigare utredningar och propositioner 10.1.1Beskattning av avfall som deponeras En skatt på avfall som deponeras infördes (se prop. 1998/99:84, bet. 1998/99:SkU20, rskr. 1998/99:258). Motivet var att öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett ur miljösynpunkt bättre sätt. För att inte missgynna anläggningar som bedriver såväl deponering som annan behandling, föreslogs i propositionen att skatt inte skulle betalas för behandlingsformer som minskar avfallets omfattning i fråga om vikt. Detta innebär bl.a. att skatt inte tas ut för förbränning av avfall. I propositionen gjordes även bedömningen att det inte heller av miljöskäl var motiverat att beskatta förbränning av avfall. konsta- terades att frågan om en skatt på avfall som förbränns kunde behöva analyseras igen . 10.1.2Beskattning av visst hushållsavfall som förbränns m.m. Energi- och koldioxidskatt på fossilt kol i visst hushållsavfall som förbränns (avfallsförbränningsskatten) infördes (se prop. 2005/06:125, bet. 2005/06:SkU33, rskr. 2005/06:352). I pro- positionen behandlades förslagen från be- tänkande Beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23). Regeringen delade utredningens uppfattning att en avfallsskatt enligt energiskattemodellen var lämplig att införa. Regeringen var dock av uppfattningen att förslaget i lagteknisk mening hade brister, vilket påpekats av ett flertal remissinstanser. Svenska erfarenheter avseende skatt på förbränning av avfall Regeringen förslog därför en förbränningsskatt som endast omfattade schablonbeskattning av vissa delar av hushållsavfallet. Schablonvärdet bestämdes till fossilt kol per ton blandat hushållsavfall. Därtill bestämdes att de skattskyldiga inte skulle kunna ompröva schablonvärdet. Genom förslaget undveks de mät- och kontrollsvårigheter som utredningens förslag kritiserats för. Enligt förslaget omfattades inte känsliga industrier och därför undveks all statsstödsproblematik. Enligt förslaget skulle kraftvärmeproduktion stimuleras genom skattelättnader enligt en trappstegsmodell med avseende på kraft- värmeanläggningarnas elverkningsgrad. I praktiken innebar för- slaget att energiskattemodellen och avfallsmodellen samman- fogades eftersom schablonbeskattningen av avfallets fossila kol- innehåll i praktiken fungerade som en allmän avfallsskatt på hus- hållsavfall. tillsattes en ny utredning med syfte att förutsätt- ningslöst analysera den avförbränningsskatt som infördes . I direktiven till utredningen (dir. 2008:1) framgår att utredningen skulle utreda om avfallsförbränningsskatten effektivt styrt mot de avfalls- och klimatpolitiska målen. Utredningen skulle även ana- lysera om skatten kunde utformas på ett sätt så att den kost- nadseffektivt styr mot de ovan nämnda målen. Utredningen skulle också analysera alternativa styrmedel på avfallsområdet för att åstadkomma den önskade styrningen. Utredningen gavs också mandat att föreslå ett borttagande av avfallsförbränningsskatten om analysen pekade på att den inte kostnadseffektivt styrt mot de relevanta målen. Bakgrunden till utredningen var farhågan att avfallsför- bränningsskatten inte nämnvärt stimulerat materialåtervinningen och att skattens särart med olika undantag föranlett onödiga avfallstransporter med minskad styrning mot klimatmålet som följd. I direktivet nämndes också det olämpliga i att utsorterat träavfall drabbats av schablonbeskattningen. Samhällsekonomisk effektivitet och kostnadseffektiv styrning betonades starkt medan avfallshierarkin inte alls omnämndes. Svenska erfarenheter avseende skatt på förbränning av avfall presenterades utredningen, som antagit namnet , sitt betänkande (Skatt i retur SOU 2009:12). I betänkandet föreslogs att avfallsförbränningsskatten skulle tas bort eftersom den inte kostnadseffektivt styrt mot relevanta politiska mål. Utredningen gjorde också bedömningen att skatten haft en blygsam effekt på materialåtervinningen, särskilt på det relativt fossilrika lätta plastavfallet. De administrativa kostnaderna för de skattskyldiga bedömdes som förhållandevis höga som undantagen för kraftvärmeproduktion medfört mät- och kontroll- svårigheter för . Utredningen gjorde bedömningen att skatten inte kan utformas annorlunda för att uppnå målsättningarna i kommittédirektivet. Huvudargumentet för detta ställningstagande var att skatten av tekniska skäl inte kan utformas så att den direkt ger hushåll och företag ökade incitament att källsortera. Man argumenterade vidare att även om det vore tekniskt och ekonomiskt rimligt att mäta enskilda aktörers avfallssammansättning vore detta direkt olämpligt eftersom det skulle riskera att inkräkta på hushållens personliga integritet. Utredningen ifrågasatte även om ökad materialåtervin- ning var önskvärt genom att konstatera (s. 172): Ur effektivitetssynpunkt framstår därför en skatt på avfallsförbränning som ett (politiskt attraktivt) styrmedel på jakt efter ett väldefinierat mål. I övrigt bekräftade utredningen farhågorna i kommittédirektiven att skattelättnaderna för kraftvärmeproduktion föranlett skatte- drivna avfallstransporter.