sou · H5B35 · 2017-02-01 00:00:00 — I den luxemburgska lagstift- ningen fanns bosättningskrav och därför avslogs ansökningarna. Enligt missgynnade kravet särskilt studerande som är barn till gränsarbetare, vilket inte var tillåtet om det inte finns sakliga skäl för det. Den luxemburgska regeringen invände både sociala och budgetära skäl för att rättfärdiga bosättningskravet. Det skulle säkerställa att öka andelen av den i landet bosatta befolkningen med en högre utbildning och studenterna skulle efter studierna komma tillbaka för att bosätta sig och arbeta i . EU-dom- stolen accepterade inte det budgetära skälet. Det sociala skälet godtogs, men ansåg att kravet inte var proportioner- ligt och bosättningskravet kunde inte upprätthållas.148 Andra anknytningar till staten än bosättning Det finns rättsfall, där bosättningskravet har bedömts opropor- tionerligt eftersom att det en fanns annan anknytning än bosätt- ning till medlemsstaten. Det är Nerkowska-målet, vilket handlar om en polsk medborgare som hade varit bosatt i och som bosatte sig i . De polska myndigheterna betalade ut förmåner för civila offer, om de var fortsatt bosatta i , vil- ket Nerkowska då inte var. menade att det fanns en 147EU-domstolens dom Kommissionen v. , C-542/09, ECLI:EU:C:2012:346. 148EU-domstolens dom Giresch C-20/12, ECLI:EU:C:2013:411. Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU tillräcklig anknytning till och att kravet på bosättning därför var oproportionerligt.149 När det gäller bosättningskrav i den nationella lagstiftningen som ett krav för att beviljas förmåner, kan arbetstagare som inte är bosatta i medlemsstaten hamna i en sämre situation än dem som är bosatta där. Caves Krier Frères Sárl målet gällde en luxemburgsk medborgare bosatt i . Hon anställdes av ett bolag i Tysk- land, som i samband med anställningen ansökte om ett luxem- burgskt anställningsbidrag för äldre arbetslösa. Detta avslogs med anledning av att hon inte var anmäld som arbetssökande i Luxem- burg. Enligt den nationella lagstiftningen krävdes bosättning i för att arbetsgivaren skulle kunna få anställnings- bidraget. För att anmäla sig som arbetssökande var hon tvungen att vara bosatt i . konstaterade att nationell lagstiftning som leder till att arbetstagare som inte är bosatta i staten behandlas mindre fördelaktigt än arbetstagare bosatta i utgör en begränsning av den fria rörligheten i artikel 45 i EUF-fördraget. En nationell regel som utgör en begränsning av den fria rörligheten kan rättfärdigas om det finns godtagbara skäl. Det ska även vara nödvändigt och proportionerligt i förhållande till syftet i lagstiftningen. Bosättningskravet kunde inte anses vara motiverat. fortsätter med att beskriva att det i prin- cip är olämpligt med bosättningskrav för migrerande arbetstagare och gränsarbetare eftersom de vid tillträdet till arbetsmarknaden blir integrerade i den staten. De kan därför åberopa likabehandlings- principen för att likabehandlas med arbetstagare som är medborgare respektive bosatta i den staten. Integreringen uppstår bland annat genom att arbetstagarna betalar skatt på sina förvärvsinkomster och bidrar till finansieringen av socialpolitiken. I det aktuella målet var kvinnan inte bosatt i , men hon var medborgare och hade arbetat hela sitt yrkesliv i och fick således ses som integrerad på den luxemburgska arbetsmarknaden. Den ankom på den nationella domstolen att avgöra om bosättningskravet var motiverat.150 149EU-domstolens dom , C-499/06 ECLI:EU:C: 2008:30. Se även Kestemont, L.(2013). The principles of equal treatment and non-discrimination in European social security law. 150EU-domstolens dom Caves Krier Frères Sàrl, C-379/11, ECLI:EU:C:2012:798. Frågorna i målet rörde artiklarna 21 och 45 i EUF-fördraget. Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU Godtagbara nationella krav på bosättning för tillgång till sociala förmåner I målet , gällde frågan om det nationella bosättningskravet för tillgång till sociala trygghetsförmåner var konformt med unions- rätten. uppbar en invaliditetsförmån från och flyttade med sina vårdnadshavare till . När hon fyllde ansökte hon, från , en kortvarig förmån på grund av arbetsoförmåga. Ansökan om förmånen avslogs endast för att hon inte vistades i . För att erhålla förmånen fanns flera bosättningskrav, varav ett var tidigare vistelse under de som närmast föregår ansökan. Den brittiska regeringen hade gjort gällande att det var ett sakligt skäl för att som villkor för förmånen ha ett krav på tidigare vistelse i staten. De nationella bestämmelserna hade till syfte att dels garantera att det fanns anknytning mellan personen och medlemsstaten och en ekono- misk balans i de nationella systemen för social trygghet. Den brittiska regeringen ansåg att kravet på en tidigare vistelse var proportionerligt eftersom det handlade om en kort vistelse och att sökanden bara behövde uppfylla villkoret när ansökan lämnas in. ansåg att villkoren inte verkar orimliga. Det fanns alltså sakliga skäl. Däremot var villkoret inte proportionerligt därför att villkoret var alltför kategoriskt. Att kräva tidigare vistelse i den behöriga staten under vissa särskilda perioder innebär att det läggs vikt vid omständigheter som inte nödvändigtvis är representativa för den faktiska och verkliga anknytningen till staten.151 Sammanfattningsvis kan bosättningskrav i den nationella lagstift- ningen vara tillåtna om det finns godtagbara skäl för sådana krav och det anses nödvändigt och proportionerligt i förhållande till syftet i den nationella lagstiftningen. Av rättspraxis framgår dock att bosätt- ningskrav kan anses vara oproportionerliga om det finns en annan anknytning till medlemsstaten, exempelvis arbete. Men vad gäller studiebidrag kan en medlemsstat kräva av bosätt- ning i syfte att undvika en orimlig finansiell börda på sina studie- stödssystem. Ett sådant krav måste dock vara proportionerligt utfor- mat. rättspraxis rörande icke förvärvsaktivas rätt till likabehandling när det gäller sociala förmåner. 151 dom , C-503/09, ECLI:EU:C:2011:500, punkterna 88–110. Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU Likabehandlingsprincipen i rörlighetsdirektivet152 är ett uttryck för den väletablerade principen om likabehandling i artikel 18 i EUF- fördraget.153 För unionsmedborgare som är arbetstagare och deras familjemedlemmar, finns en parallell reglering i enlighet med förord- ning 492/2011. Enligt den förordningen åtnjuter arbetstagare rätt till samma sociala och skattemässig förmåner som värdstatens med- borgare. Detta är en rättighet som inte tillkommer de icke förvärvs- aktiva unionsmedborgaren innan de har fått permanent uppehållsrätt enligt rörlighetsdirektivet.154 En medborgare i unionen kan även vara berättigad till förmåner med stöd av förordning 883/2004. För de som är arbetstagare är det huvudsakligen arbetsstatens lag som är tillämplig och för icke förvärvsaktiva är det bosättningsstaten. Lika- behandlingsprincipen i artikel 4 i förordning 883/2004 stadgar att om inget annat anges i förordningen kan personen ha rätt till samma förmåner som personerna i den staten. Som tidigare nämndes kan likabehandlingsprincipen i förordning 883/2004 åberopas för att man som bosatt i en stat kan begära att få ta del av de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna. Efter att rörlighetsdirektivet har genomförts har frågan uppkommit om det är tillåtet att ställa krav på uppehållsrätt för att få tillgång till sociala trygghetsförmåner som omfattas av förordning 883/2004. En fråga som kan uppkomma är om en person som söker sociala förmåner kan anses utgöra en belast- ning för medlemsstatens biståndssystem och därmed får sin uppe- hållsrätt ifrågasatt.155 I detta avsnitt ges särskilt fokus på icke för- värvsaktivas rätt till likabehandling när det gäller sociala förmåner. I Brey-målet var frågorna till dels om de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna i den österrikiska lagstift- ningen (tilläggsersättning) var en förmån inom det sociala bistånds- systemet, dels om när en belastning för värdstaten föreligger. Målet rörde Brey som var en pensionär som, med sin fru, flyttade från 152Artikel 24 i rörlighetsdirektivet. 153EU-domstolens dom Kommissionen v. , C-75/11, ECLI:EU:C: 2012:605, punk- ten 49. 154Artikel 16 i rörlighetsdirektivet. 155Holm, E. (2015). Fri rörlighet och tillgång till sociala förmåner för icke förvärvsaktiva – har unionsmedborgarskapet kommit till vägs ände? Förvaltningsrättslig tidskrift 2/2015 s. 1. Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU Han hade en låg pension från . han bodde i fick han ett tillägg till sin låga pension, ett tillägg som upphörde när han flyttade till . Han ansökte därför om den österrikiska tilläggsersättningen men fick avslag. Motiveringen var att han på grund av en otillräcklig pension kunde bli en orimlig belastning för det österrikiska biståndssystemet. I målet konstaterade att en medlemsstat får ha krav på uppehållsrätt för att bevilja icke förvärvsaktiva unionsmed- borgare social bistånd, så länge de nationella kraven är förenliga med . konstaterade att den österrikiska tilläggs- ersättningen som omfattas av förordning 883/2004, omfattas av begreppet socialt bistånd i rörlighetsdirektivet. Vidare konstaterade domstolen att eftersom Brey ansökte om en förmån för att han hade otillräcklig pension kunde han bli en orimlig belastning för bistånds- systemet. Den andra frågan i målet handlade om när en person blir en belastning för medlemsstatens biståndssystem, vilket kan leda till att denne inte längre har uppehållsrätt i landet. De österrikiska myndig- heterna hade utfärdat ett intyg om registrering för Brey, men det är inget som särskilt uttalar sig om. konstaterade att det inte är tillåtet för myndigheterna att auto- matiskt neka en icke förvärvsaktiv förmån, även om det tyder på att den enskilde saknar tillräckliga tillgångar och därmed skulle kunna bli en orimlig belastning för medlemsstatens sociala biståndssystem. Det måste göras en helhetsbedömning av den faktiska belastningen som ett beviljande skulle innebära för det nationella sociala bistånds- systemet. Det anges att i den bedömningen kan ingå faktorer som hur stor och regelbunden personens inkomst är och den sökta förmånen kan betalas ut. Vidare måste proportionalitets- principen beaktas för att få en uppfattning om beviljandet skulle ut- göra en belastning på biståndssystemet. För att kunna göra en närmare uppskattning av den belastning som ett beviljande av tilläggsersätt- ningen skulle medföra kan det vara relevant att fastställa hur stor andel av förmånstagarna som är unionsmedborgare med ålderspension från en annan medlemsstat.156 Domstolens avgörande i målet antog en delvis ny riktning i rätts- praxis. Dock kan det konstateras att avgörandet följer principer från 156 dom Brey, C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565, punkterna 64 och 78 i målet. Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU tidigare praxis, det vill säga att det ska finnas en viss ekonomisk solidaritet mellan den mottagande medlemsstaten och medborgare i andra medlemsstater.157 Frågan om en medlemsstat generellt kan utesluta en icke förvärvsaktiv unionsmedborgare från möjligheten att beviljas särskilda icke avgifts- finansierade kontantförmåner prövades i Dano-målet. Målet handlar om en arbetslös kvinna som tillsammans med sin son vistas i Tysk- land, där hon sökte en förmån, en grundgaranti avsedd att täcka levnadsomkostnader vid arbetslöshet (en särskild icke avgiftsfinan- sierad kontantförmån). Hon nekas förmånen bland annat med motiveringen att hon inte hade för avsikt att söka arbete i . Genom Brey-domen hade domstolen redan fastslagit att de särskilda icke avgiftsfinansierad kontantförmånerna var en social biståndsför- mån som omfattas av likabehandlingsprincipen i förordning 883/2004. hade vidare uttalat att likabehandlingsprincipen i fö- rordning 8834/2004 gäller i förhållande till de särskilda icke avgifts- finansierade kontantförmånerna. Utifrån denna bakgrund var frågan om en medlemsstat kan utesluta unionsmedborgare från att beviljas förmåner med stöd av EUF-fördragets bestämmelser. Domstolen konstaterade att unionsmedborgarskapet innebär att alla omfattas av diskrimineringsförbudet i EUF-fördraget, men att det finns vissa villkor och begränsningar i sekundärrätten. Sådana begränsningar finns i rörlighetsdirektivet, där rätten till likabehand- ling är villkorad av att man har uppehållsrätt. Det vill säga att per- sonen har tillräckliga tillgångar och heltäckande sjukförsäkring. Om personer som saknar uppehållsrätt i rörlighetsdirektivet skulle ha rätt till sociala förmåner på samma villkor som de nationella med- borgarna skulle det strida mot ett av syftena med direktivet – att undvika att icke förvärvsaktiva unionsmedborgare blir en orimlig belastning för den mottagnade medlemsstatens sociala bistånds- system.158 I det aktuella målet ansågs inte ha uppehållsrätt i eftersom hon inte arbetat i och hon sökte inte 157Se exempelvis domar Bidar C-209/03, ECLI:EU:C:2005:169 och Förster C-158/07 ECLI:EU:C:2008:630. 158EU-domstolens dom , C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358, punkterna 73–74. Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU heller arbete i . menade att likabehandlings- principen i förordning 883/2004 inte förändrade bedömningen, då de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna beviljas i bo- sättningsstaten i enlighet med den statens lagstiftning. Det finns alltså inget som hindrar att beviljandet av socialt bistånd till icke förvärvsaktiva unionsmedborgare underkastas krav att de uppfyller villkoren för uppehållsrätt i den mottagande staten. Även hade ett intyg på uppehållsrätt som var utfärdat i , men det beaktades inte heller. I målet Brey uttalade att det inte är propor- tionerligt att generellt utesluta icke förvärvsaktiva från rätten till de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna, men i målet resonerade domstolen inte alls kring proportionalitetsprin- cipen. En annan fråga som hade ställts av den nationella domstolen var om rättighetsstadgan kunde medför en skyldighet för medlems- staten att betala ut förmåner. I denna fråga konstaterade EU-dom- stolen att domstolen inte var behörig att besvara frågan eftersom det inte var fråga om tillämpning av unionsrätt utan när det gäller de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna var det lag- stiftaren i varje medlemsstat som fick bestämma de materiella vill- koren för att bevilja dessa.159 Ytterligare ett mål som har rört icke avgiftsfinansierade kontant- förmåner har avgjorts i . Alimanovic-målet handlade om en svensk kvinna med fyra barn. Kvinnan och hennes äldsta dotter hade än haft olika anställningar, men även varit aktuella för olika sysselsättningsfrämjande åtgärder i . Därefter har de inte alls arbetat. Frågan var om de kunde nekas rätt till den tyska förmånen grundgaranti för arbetssökande (Jämför Dano-målet). uttalade att om man varit arbetstagare i tidsbe- gränsad anställning och ofrivilligt förlorat arbetet behåller man sin ställning som arbetstagare och kan således åberopa likabehandlingsprincipen och få socialt bistånd. 159 dom , C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358. Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU har löpt ut, kan ställningen som arbetstagare upphöra och då omfattas man inte av likabehandlingsregeln, vilket betyder att sociala bistånd kan vägras. Arbetssökande har enligt rörlighetsdirektivet rätt att uppehålla sig i landet så länge de söker arbete och har en reell möjlig- het att få en anställning, men direktivet kan begränsa rätten till lika- behandling av arbetssökande.160 Eftersom kvinnorna i målet inte hade kvar sina anställningar som arbetstagare var det inte, enligt domstolen, i strid mot likabehandlingsprincipen att neka dem de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna. Utgången i målet är liknande den i Dano-målet. Vidare pekade i Alimanovic-målet på att medlemsstaterna ska beakta den individuella situationen innan den bedömer att personens vistelse utgör en orimlig börda på det sociala biståndssystemet (jämför Brey-målet). Dock var en sådan individuell bedömning inte är nödvändig i detta fall eftersom direk- tivet har ett system där ställningen som arbetstagare behålls gradvis. Direktivet beaktar olika faktorer som utmärker de personliga om- ständigheterna för varje enskild person som söker om en förmån, särskilt som de varit ekonomiskt aktiva.161 Det avgjorda Garcia-Nieto-målet bekräftar de tidigare avgörandena. Familjen är spanska medborgare. Jovanna Garcia-Nieto flyttade med dottern till och började arbeta. Hennes sambo och hans son flyttade också till . De ansökte om förmåner som täckte deras levnadsomkostnader, det vill säga särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner. Förmånerna förvägrades , efter- som den tyska lagstiftningen stadgar att grundgarantin för arbets- sökande inte ska beviljas till utlänningar vars uppehållsrätt motvieras av att de söker arbete. Artikel 24.2 i rörlig- hetsdirektivet är ett undantag från likabehandling mellan medbor- gare i värdstaten och unionsmedborgare i fråga om socialt bistånd. Den tyska grundgarantin för arbetslösa hade anmält som en särskilt avgiftsfinansierade kontantförmån. slog fast i målet att medlemsstaterna får förvägra medborgare från andra medlemsstater icke avgiftsfinansierade kontantförmåner . Precis som i Alimanovic-målet menade EU-dom- 160Artikel 24.2 i rörlighetsdirektivet. 161EU-domstolens dom Alimanovic, C-67/14, ECLI:EU:C:2015:210. Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU stolen att det inte behövs en proportionalitetsbedömning då den redan är inskriven i sekundärrätten. Sammanfattningsvis kan det konstateras att likabehandlingsprin- cipen i rörlighetsdirektivet eller i förordning 883/2004 inte utgör hinder för den nationella lagstiftningen att ha bestämmelser om att förvägra socialt bistånd respektive icke avgiftsfinansierade kontant- förmåner under de tre första månaderna.162 10.4.3Test om laglig bosättning i en medlemsstat för traditionella social trygghetsförmåner. Relationen mellan bosättning och möjligheten att kunna ta del av sociala förmåner är omdiskuterad, särskilt när det gäller icke förvärvs- aktiva personer. I rörlighetsdirektivet stadgas krav på tillräckliga till- gångar och heltäckande sjukförsäkring för icke förvärvsaktiva för att de ska ha rätt att uppehålla sig i en medlemsstat. Med stöd av rörlig- hetsdirektivet kräver vissa medlemsstater en tillräcklig integration i staten genom laglig vistelse för att få tillgång till sociala förmåner. Exempel på sådana länder är och . Båda länderna har infört ytterligare test (legal test) för att bedöma hemvist för personer som inte är arbetstagare eller självförsörjande. Anledningen till att införde testet var för att stärka kravet på hemvist i landet och förhindra att personer som vistades i landet skulle kunna utnyttja det sociala trygghets- systemet. När det gäller regelverket i anses en person bosatt i landet om denne har sin hemvist (habitual ) där. Migre- rande personer anses inte ha sin hemvist i landet om de inte har bott där och är lagligen bosatta. Konsekvensen är att icke för- värvsaktiva som inte är självförsörjande, och inte har permanent bo- sättning i (det vill säga ), inte uppfyller kravet på att vara lagligt bosatt. De kommer således inte att vara berättigade till förmåner som materiellt omfattas av förordningarna. 162 dom i Garcia-Nieto, C-299/14, ECLI:EU:C:2016:114. Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU Målet Kommissionen mot förenade Ett av de brittiska nationella målen där den lagliga bosättningen har prövats är målet Patmalniece. bedöm- de att testet om en person var lagligt bosatt inte innebar en diskrimi- nering gentemot andra unionsmedborgare. Vidare uttalades att även om det skulle ses som indirekt diskriminering skulle det kunna rätt- färdigas genom att det förhindrar social turism.163 Detta mål är en av anledningarna till att Europeiska kommissionen beslutade att inleda ett överträdelseärende mot Storbritannien.164 Europeiska kommis- sionen menade att en persons bosättning bestäms utifrån de faktiska omständigheterna, med särskild hänsyn till där personen har sitt intressecentrum, och tolkningen kan inte påverkas av bestämmelserna om uppehållsrätt i rörlighetsdirektivet. krav ansågs alltså inte förenligt med förordning 883/2004, där laglig vistelse inte är ett krav för att vara stadigvarande bosatt. Vidare ansåg Europeiska Kommissionen att testet om en person är lagligt bosatt åsidosätter reglerna om tillämplig lagstiftning i artikel 11.3 e i förord- ning 883/2004. Detta kan innebära att ingen stat kommer att vara ansvarig för att betala ut vissa, som i denna talan, familjeförmåner trots att den berörda personen bor i en medlemsstat. Europeiska kommis- sionen menade dessutom att villkoret är direkt diskriminerande eftersom det bara tillämpades på andra än brittiska medborgare, det vill säga ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen i artikel 4 i för- ordning 883/2004. om man kan godta ett nationellt krav på uppehållsrätt även vad avser åtkomsten till renodlade sociala trygghetsförmåner konstaterar följande. Förordning 883/2004 bestämmer inte de närmare de materiella villkoren för rätt till förmåner utan det är i lagstiftaren i varje med- lemsstat som fastställer dessa villkor. Vad avser frågan om kontrollen av uppehållsrätt är diskriminerande finner att Stor- rättfärdigande av villkoret, att skydda de offentliga finanserna och för att säkerställa att förmåner betalas ut till de som har tillräcklig anknytning till staten, är godtagbart. 163Patmalniece (FC) v Secretary of State for Work and Pensions (2011) UKSC 11, (2011) 3All ER 1. 164EU-domstolens mål, Kommissionen mot Förenade och Nord- , C-308/14, ECLI:EU:C:2016:436. Rätt till fri rörlighet och likabehandling inom EU den efterföljande bedömningen dock att de brittiska myndigheternas kontroll av uppehållsrätten är indirekt diskriminerande, men att denna kontroll ändå kan anses uppfylla kravet på proportionalitet eftersom den inte sker systematiskt vid varje ansökan utan enbart i tveksamma fall. Den går därför inte utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa finanserna skyddas.165 Det som skiljer målet Kommissionen mot från Brey, och är bland annat att det handlar om famil- jeförmån, en traditionell socialförsäkringsförmån, och inte en sär- skild icke avgiftsfinansierad kontantförmån. De ovan redogjorda målen Brey, och har alla väckt frågan om sambandet mellan förordning 883/2004 och rörlig- hetsdirektivet. Frågorna har att pröva är om ett krav på laglig bosättning är förenligt med förordning 883/2004 som ett kompletterande villkor för stadigvarande bosättning. Den andra frågan handlar om konsekvensen av att endast icke-brittiska medbor- gare underkastas en prövning av uppehållsrätt, och om det är diskri- minerande att kontrollera om sökanden är lagligt bosatt i samband med prövningen av rätt till vissa förmåner. Det finns enligt EU- domstolen, i princip inte något som hindrar att beviljandet av sociala förmåner till unionsmedborgare som inte är yrkesverksamma under- kastas kravet att de uppfyller villkoren för att erhålla uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten. Domstolen konstaterar vidare att de nationella myndigheterna kontrollerar om bosättningen är laglig i enlighet med villkoren i direktivet om unionsmedborgares fria rör- lighet. Denna kontroll sker således inte systematiskt av brittiska myndigheter vid varje ansökan utan endast vid tveksamma fall. Här- av följer att villkoret inte går utöver vad som är nödvändigt för att säkerställa att det legitima mål som eftersträvar, nämligen behovet att skydda dess finanser, uppnås.166 165EU-domstolens mål, Kommissionen mot Förenade och , C-308/14, ECLI:EU:C:2016:436. 166EU-domstolens mål, Kommissionen mot Förenade och Nord- , C-308/14, ECLI:EU:C:2016:436. 11Förordningen om samordning av de sociala trygghetssystemen