sou · H5B322 · 2017-03-22 00:00:00 — Det kan också handla om att ta bort, byta ut eller förenkla nuvarande regelverk. En mer specifik analys av hinder för reparation och återanvänd- ning enligt utredningens uppdrag görs i kapitel 12. 4.7.1Det räcker inte med bara ny teknik Vår tids kraftfulla tekniska genombrott bär löften om att på nya och mycket mer effektiva sätt kunna tillfredsställa grundläggande mänskliga behov som mobilitet, boende och livsmedel. Löser då inte självkörande bilar, precisionsjordbruk, 3D-printing av bygg- nader, billig och ren energi i sig själva hållbarhetsproblemet? Dessa och andra tekniska landvinningarna leder otvetydigt till omvälvande samhällsförändringar. De gör hållbarhetsomställningen tekniskt genomförbar och mer ekonomiskt attraktiv. Men det är inte självklart att förändringarna går i en hållbar riktning. Givet nuvarande utvecklingstrender finns inte mycket som tyder på att tekniken i sig löser mänsklighetens resursutmaning. Den årliga tillväxten överstiger den årliga effektiviseringen och därmed ökar den absoluta belastningen på ekosystemen. Det beror bland annat på att de ekonomiska vinsterna av effektivare teknik frigör kon- sumtionsutrymme och ökar efterfrågan, den så kallade rebound- effekten: Minskade materialkostnader på ett område, möjliggör ökad och kanske ohållbar konsumtion på ett annat. Utan rätt förut- sättningar kan digitalisering och billig förnybar energi leda till att människan bara ytterligare driver upp resursanvändning, material- omsättning och läckage från ekonomin och förvärrar obalanserna i de ekologiska och sociala systemen. Det är mot denna bakgrund som det behövs förändade spel- regler och ett utvecklat samspel mellan näringsliv, forskning, stat och medborgare för att styra in utvecklingen och innovations- kraften i långsiktigt hållbara banor. Teknik och politik samverkar också med kulturella och sociala förhållanden. Förändrade synsätt på till exempel ägande och konsumtion kan bidra till att för- ändringar sker snabbare än några tekniska och ekonomiska scenarier kan förutse. 5 Hur cirkulärt är ? Kunskapen om samhällets resursflöden är begränsad. Arbete pågår i flera sammanhang för att bland annat utveckla olika indikatorer för ekonomin som helhet, för specifika resurs- flöden och för enskilda produkter. ekonomi är mer resursintensiv än EU:s genom- snitt. Bara en bråkdel av det ekonomiska värdet i olika material tas tillvara efter den första användningen. Vår konsumtion ger upphov till ungefär 30 gånger större material- omsättning än det vi själva kan se som hushållsavfall. 5.1Indikatorer för cirkularitet och resurseffektivitet Om ska satsa på att bli mer cirkulärt är det önskvärt att den utvecklingen kan följas och utvärderas. Genom utvalda indikatorer kan förbättringar följas . Om de är väl utformade kan de dessutom ge god vägledning om vilka de största materialflödena är samt deras negativa externa påverkan, och var det därmed finns störst potential till förbättring. Indikatorer kan även användas för att jämföra hur resurseffektivt är jämfört med andra länder. Det finns en EU-gemensam indikator, DMC, som visar hur stort värde olika länder skapar för varje ton material som tas ut i respektive land.1 Denna indikator används även i bland annat . Indikatorn är konstruerad så att ju högre värdet är, desto högre ekonomiskt värde får respektive land ut per kilo för- brukat material. Ett högt värde tyder med andra ord på en resurs- per kilogram domestic material consumption (DMC), det vill säga euro per kilo inhemsk materialkonsumtion. Hur cirkulärt är ? Det svenska värdet för denna indikator (1,75) ligger under gemensnittet för EU (1,97) men även under flera jäm- förbara länder som exempelvis (2,39), (2,03) och (2,18). Länder som ligger lägre är (1,10), (1,62) och (0,62). Se figur 5.1. Denna indikator mäter hur stort ekonomiskt värde ett land lyckas producera per uttag av naturresurser mätt i kilo inhemsk materialkonsumtion. Inhemsk materialkonsumtion omfattar allt fast, flytande och gasformigt material, förutom vatten och luft, som har ett ekonomiskt värde och som antingen har tagits ut från det egna landets naturresurser (minus export) eller har importerats från andra länder. En uppenbar begränsning med detta mått är att det inte gör någon skillnad mellan olika slags naturresurser som i praktiken kan ha väldigt olika negativ miljöpåverkan vid uttag och användning. Figur per kilogram inhemsk materialkonsumtion, , olika utvalda länder Förutom att ligger relativt lågt jämfört med andra länder så har också försämrat sitt mått . EU har räknat fram ett mått där respektive land kan jämföras med sig självt över tiden med hjälp av så kallade kedjelänkade volymer som bland annat tar hänsyn till hur landets prisnivå har utvecklats. Enligt detta mått har Hur cirkulärt är ? blivit mindre resurseffektivt över tiden, medan EU som helhet blivit mer resurseffektivt.2 Se figur 5.2. Figur per kilogram, kedjelänkade volymer (basår 2010), för Den kritik som har riktats mot måttet euro per inhemsk material- konsumtion, DMC, är att det missgynnar länder som har stor egen råvaruproduktion som exempelvis och . Detta medan länder med hög konsumtion av importerade färdiga produkter, som väger lite och därför ger litet avtryck i indikatorn men kräver stor materialkonsumtion vid tillverkningen, gynnas. Den negativa utvecklingen i fall beror troligen också mer på tillväxt i resursintensiv basindustri än att effektivi- teten inom respektive sektor skulle ha minskat. synliggör DMC det faktum att ekonomi, trots högt kunskapsinne- håll och avancerad industri, fortsatt är mer råvarubaserad än många andra europeiska länders. Ett sätt att ta fram en mer rättvisande indikator på den totala resursanvändningen i ett land vore därför att beräkna hur stor materialanvändning respektive lands konsumtion av material och produkter orsakar. och arbetar aktivt för att ta Circular economy in Europe – Developing the knowledge base. Report No 2/2016. Hur cirkulärt är ? fram en sådan indikator för råmaterialkonsumtion, RMC3. Ett fåtal europeiska länder testar att beräkna RMC och dessa är , , och . I har Natur- vårdsverket i samarbete med SCB tagit fram en liknande indikator för konsumtionsrelaterade utsläpp av koldioxidekvivalenter. Syftet är att synliggöra den totala klimatpåverkan från vår samlade kon- sumtion, alltså även de utsläpp som är kopplade till vår import av varor och tjänster och som sker utanför vårt lands gränser. Att ta fram en motsvarande indikator för råmaterialkonsumtion för vore möjligt men är komplext och kräver resurser. Generellt är kunskapsläget sämre vad gäller resursanvändning och materialflöden i samhället jämfört med energiflöden eller klimat- påverkan. har använt indikatorer för att följa ut- vecklingen vad gäller resursanvändning och avfallsförebyggande. De använder dels samma indikator på inhemsk materialkonsumtion som EU, dels en indikator på graden av cirkulär användning. Cirkulär användning mäter mängden återanvänt material delat med den totala mängden material. I har denna indikator förbätt- rats från år . mål är att nå 17 procents cirkulär användning . använder också ett tredje mått som är andelen avfall som går på deponi. I rapporten presenteras ett ekonomiskt mått på cirkularitet: Det totala värdet av allt återvunnet material och åter- vunnen energi delat med värdet på alla jungfruliga råvaror5. 3Raw material consumption, demand-based measures of material flows. Growth Within, a circular economy vision for a competitive Europe. 5Denna indikator definieras som det uppskattade värdet på återvunnet material och åter- vunnen energi delat med värdet på råmaterialproduktion justerad för nettoimport av råmaterial samt av det inbäddade värdet av råmaterial från nettoimport av produkter. Hur cirkulärt är ? var värdet på denna indikator endast 5 procent.6 Det vill säga av värdet på använda jungfruliga resurser togs till vara medan av det ekonomiska värdet gick förlorat efter den första användningscykeln. Denna indikator liknar den japanska men utgår ifrån ekonomiskt värde i stället för mängden material. Detta har fördelen att också indikera kvaliteten i återanvändningen, det vill säga hur mycket av det ekonomiska värdet som upprätthålls vid återvinning. Om exempelvis en bil kan demonteras i sina olika beståndsdelar för att återanvändas som reservdelar, eller speciallegeringar av metaller återvinnas i specifika materialströmmar, behålls mer av det eko- nomiska värdet än om bilen bara skulle klämmas ihop i en bilskrot och smältas ner i sin helhet. Ett liknande mått har föreslagits av forskare vid Swedish ICT för att mäta cirkularitet på produktnivå. Se exempelrutan nedan. Värdet på andelen återcirkulerat material delat med värdet på totalt (återcirkulerat + nytt) material. En helt cirkulär produkt får då värdet 1. En helt linjär produkt får Detta mått speglar inte mängden material utan det ekonomiska värdet av olika cykler. Ett smitt yxhuvud som återanvänds har exempelvis ett högre ekonomiskt värde än nedsmält järn när en ny yxa ska tillverkas. Inom det strategiska innovationsprogrammet Re:Source pågår ett pro- jekt för att vidareutveckla, validera och säkerställa användbarheten för ett sådant cirkulärtietsmått. Källa: , M., S. Sarasini, P. van Loon. A metric for quantifying product-level circularity. : 10.1111/jiec.12552 Hur cirkulärt är ? 5.4Avfall från konsumtion och produktion När cirkulär ekonomi diskuteras i termer av avfallshantering och avfallsförebyggande rör diskussionen ofta de hushålls- avfall som varje svensk ger upphov till , alltså sammanlagt . Avfallet från hushållen är dock bara en liten del av allt det avfall som uppstår i samhället. I utgör gruvavfall från mineralut- av den totala mängden avfall som uppgår till hela . Gruvavfallet utgörs till största delen av gråberg och anrikningssand. Övrigt avfall från svenska industrier utgör ungefär per in- vånare och är alltså större än hushållsavfallet. Det bekräftar att materialförlusterna är stora i alla delar av ekonomin. Men mängderna av olika material kan naturligtvis ha mycket olika ekonomiskt värde och vara mer eller mindre problematiska ur hållbar- hetssynpunkt. Om gruvavfallet räknas bort materialåtervinns 43 pro- cent av det samlade icke-farliga avfallet i Sverige.7 Om den samlade materialåtgången i stället ses ur ett konsum- tionsperspektiv, åtgår hela material för att upprätthålla den genomsittliga konsumtionen per person i EU.8 I detta mått ingår alltså hushålls- och industriavfall i samt de material som går åt för att tillverka alla de produkter som importeras till EU. Siffran för svensk konsumtion lär ligga på ungefär samma nivå. När cirkularitet, resursanvändning och avfallsförebyggande diskuteras, till exempel vad gäller åtgärdsförslagen i del II av denna utredning, handlar det om att effektivisera och bättre cirkulera hela denna materialanvändning, inte bara om att hantera eller förebygga de jämförelsevis små mängderna av hushållsavfall som var och en kan se i vardagen. Detta perspektiv är viktigt att bära med sig för att förstå alla de effekter som vår materialanvändning för med sig och också den ekonomiska och miljömässiga potential som ligger i omställningen till en mer cirkulär ekonomi. Se figur 5.3. Domestic Material Consumption – tons per capita. Hur cirkulärt är ? Figur 5.3 Avfall och materialanvändning per person från svensk industri. åtgång per person för 6Politisk bakgrund och närliggande begrepp Idéerna och principerna bakom begreppet cirkulär ekonomi är inte nya. De har stegvis utvecklats i olika sam- manhang och under olika begrepp. De har också delvis avspeglats i politiken, både i och EU. 6.1.1Kretsloppspropositionen och producentansvaret 1993 I den så kallade kretsloppspropositionen presenterade regeringen riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling.1 En viktig utgångspunkt för förslaget var att miljöproblemen hade ändrat karaktär, från lokala till regionala och globala. Tyngd- punkten hade också förskjutits från punktutsläpp från industrier till mer diffusa utsläpp från transporter, varor och areella näringar. Regeringen beskrev att ”ett grundläggande problem är att sam- hällets materialhantering är enkelriktad – från utvinning av råvara till deponering av avfall.” Regeringen knöt förslaget till om miljö och utveckling i som 1992 hade lagt fast målet om en hållbar ut- veckling. ”För en hållbar utveckling krävs en mer cyklisk material- hantering – ett kretsloppssamhälle.” Propositionen lade bland annat vikt vid hur svenska kommuner skulle kunna omsätta Rio- konferensens handlingsprogram i lokala program. 1 Proposition 1992/93:180 Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Politisk bakgrund och närliggande begrepp Det mest konkreta uttrycket för propositionens principer var införandet av ett lagstadgat producentansvar genom en förändring av renhållningslagen.2 Förändringen gav regeringen ett bemyn- digande att kräva att den som tillverkar, importerar eller säljer en vara också ska vara ansvarig för att det uppkomna avfallet tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt. Reglerna om producentansvar har därefter tillämpats för en rad olika produkter, framför allt förpackningar, och bidragit till ökad återvinning av avfall. –1998 fanns den så kallade Kretsloppsdelegationen som bland annat arbetade med att vidareutveckla producentansvaret. Principerna bakom det utvidgade producentansvaret (Extneded Producer Responsibility, EPR) formulerades i Sverige3 och har introducerats i olika former av flera andra europeiska länder. Kretsloppspropositionen innehåller i stort sett samma bärande principer som ligger till grund för diskussionen om en cirkulär ekonomi, även om begreppen var annorlunda. Situationen har däremot starkt förändrats. Den totala utvinningen av natur- resurser i världen har fördubblats till i dag4 och de globala koldioxidutsläppen har ökat med omkring 60 procent5. Å andra sidan var de tekniska och ekonomiska möjligheterna för en cirkulär ekonomi då inte i närheten av dagens. I början av 1990- talet fanns till exempel inte ens fasta internetuppkopplingar i före- tag och hushåll, ännu mindre något mobilt internet. föreslog regeringen en ny struktur för det miljöpolitiska arbetet genom införandet av det så kallade generationsmålet och ett begränsat antal miljökvalitetsmål som ersatte en tidigare flora av olika miljömål.6 2Renhållningslag (1979:596). 3Lindhqvist, T., Lidgren, K. Modeller för förlängt producentansvar, i Från vaggan till graven – sex studier av varors miljöpåverkan. Ds 1991:9, . 4www.materialflows.net/trends/analyses-1980-2013/global-material-extraction-by-material- category-1980-2013/ . 5http:///en/CO2-emissions. 6Proposition 1997/98:145. Politisk bakgrund och närliggande begrepp Regeringen presenterade i samma proposition också vad man kallade en utvecklad kretsloppsstrategi för att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar resursanvändning. Producentansvar för bilar och elektriska och elektroniska produkter introducerades . diskuterades bland annat begreppet faktor 10, vilket innebar att naturresursanvändningen i den rika världen ansågs behöva minska till en tiondel för att begränsa klimatpåverkan och nå en hållbar utveckling. Regeringen tillsatte 1998 en särskild utredare med uppdrag att se över behovet av åtgärder för bättre hushållning och effektivare användning av naturresurser, inklusive behovet av ett effektivitetsmål på nationell nivå. Utredningen bedömde det inte ändamålsenligt att sätta upp specifika mål eller föreslå styrmedel för resurseffektivitet eller resursproduktivitet. Detta framför allt utifrån konstaterandet att miljöpåverkan eller eventuella risker för resursuttömning bestäms av uttag och spridning av naturresurser i absoluta tal, inte relativt den ekonomiska utvecklingen. Politiken borde därför, ansåg utred- ningen, inriktas på att uppnå mål i absoluta tal vad gäller att minska olika slags utsläpp och på styrmedel som syftar till att internalisera miljökostnaden.7 Utredningen lämnade inga konkreta förslag kopp- lade till sina överväganden och bedömningar. 6.1.3Eco-Efficient Economy – ordförandeskap i EU 2009 Begreppet Eco-Efficient Economy användes under det svenska ord- förandeskapet i EU som ett tema för att binda samman agendor i flera olika ministerråd. Tanken var att EU med ett samlat grepp skulle kunna adressera unionens två mest uppenbara ut- maningar: klimatfrågan inför det globala klimatmötet i samma höst och den ekonomiska återhämtningen efter den globala finanskris som slagit innan.8 7SOU 2001:2, Effektiv hushållning med naturresurser. Work Programme for the Swedish Presidency of the EU. , M. et al. A European Eco-Efficient Economy – Governing climate change, energy and competitiveness. /Swedish Government Offices. Politisk bakgrund och närliggande begrepp Syftet med en Eco Efficient Economy beskrevs som att kunna skapa mer ekonomiskt välstånd med mindre användning av fossil energi och andra naturresurser och mindre negativ påverkan på klimatet. I ordförandeskapsprogrammet hette det att ”klimatut- maningen kommer att mötas och EU:s konkurrenskraft stärkas genom att ställa om till en eko-effektiv ekonomi”. Bland annat genomfördes ett gemensamt ministermöte för EU:s miljö- och industriministrar i Åre i syfte att bryta stuprören och bidra till mer sammanhängande agendor i de olika ministerråd som diskuterade klimat och konkurrenskraft. Diskussionerna under det svenska ordförandeskapet bidrog till att ”Hållbar tillväxt – främja en resurseffektivare, grönare och kon- kurrenskraftigare ekonomi” blev en av tre övergripande priori- teringar i EU:s långsiktiga tillväxtstrategi , som antogs av . Ett resurseffektivt är också en av agendans huvudinitiativ.9 När presenterade sin hand- lingsplan för cirkulär ekonomi beskrevs den som en nödvändig del i EU:s arbete för att utveckla en hållbar, koldioxidsnål, resurseffek- tiv och konkurrenskraftig ekonomi. Se närmare kapitel 7.1. I miljömålspropositionen 201010 föreslog regeringen vissa för- ändringar i strukturen för miljömålen och styrningen av miljö- politiken. Bland annat fick generationsmålet en ny lydelse och nya strecksatser för att fungera som ett inriktningsmål och få en tyd- ligare funktion i miljömålssystemet. Den internationella dimensionen fick större utrymme genom att det uppdaterade generationsmålet klargjorde att arbetet med att lösa de svenska miljöproblemen inte ska ske på bekostnad av att exportera miljö- och hälsoproblem till andra länder. Den är denna målstruktur, som senare fastställde, som gäller och som diskuteras närmare i kapitel 8. 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, KOM (2010) 2020. 10Proposition 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete. Politisk bakgrund och närliggande begrepp 6.1.5Strategiskt samverkansprogram för cirkulär och biobaserad ekonomi 2016 På initiativ av regeringens Innovationsråd beslutade den nuvarande regeringen om fem strategiska samverkansområden. Ett av dem har rubriken och biobaserad ekonomi. Till varje samverkansområde har en samverkansgrupp knutits med representanter från bland annat näringsliv, offentliga aktörer, universitet, högskolor och forskningsinstitut. Samverkansgrupper- nas uppgift är att bistå i utvecklingen av innovationspolitiken genom att identifiera utmaningar och göra prioriteringar för gemen- sam kraftsamling mellan olika aktörer.11 Idéer och principer bakom begreppet cirkulär ekonomi, framför allt vad gäller slutna kretslopp av material, är inte nya. Jordbruks- samhällets resurshantering var på många sätt cirkulär och så länge utvinning och tillverkning var hantverksmässig var det viktigt att helst nyttja allt tillgängligt material och undvika spill. Med industriali- seringens stora framgång och storskaliga energi- och materialanvänd- ning följde de växande problemen med den linjära eko- nomin. (Se kapitel 3.) Själva begreppet cirkulär ekonomi dyker upp i den moderna miljöekonomiska diskussionen 199012 men byggde förstås vidare på tidigare tankegods.13 har diskussionen vidgats och fått allt starkare fäste även i näringsliv och politik. Det förekommer en lång rad andra begrepp som är närliggande eller delvis överlapp- ande med cirkulär ekonomi. Några av dem berörs kortfattat nedan. 11www.regeringen.se/regeringens-politik/regeringens-strategiska-samverkansprogram Besökt . 12Pearce, D.W., . Economics of and the Environment, . 13Se till exempel Boulding, K.E. The economics of the coming spaceship earth. In: Environmental Quality in a Growing Economy: Essays from the . och Stahel, W. 1982. An inquiry into the Nature of Politisk bakgrund och närliggande begrepp Cirkulär ekonomi handlar på en övergripande nivå till stor del om effektivare användning av naturresurser, resurseffektivitet, alltså att kunna få ut mycket mer nytta per insatt resurs. Detta skulle också kunna kallas resursproduktivitet på motsvarande sätt som vi talar om arbetskraftsproduktivitet. Ordet cirkulär tydliggör dock att det inte bara handlar om att göra befintliga system, eller den linjära ekonomin, effektivare. Det räcker inte med att bli stegvis effektivare om systemet inte har de grundläggande förutsättningar att fungera hållbart. Som resurseffektiviseringsutredningen konstaterade (se kapitel 6.1.2) är det den absoluta påverkan på miljön som avgör om resultatet är hållbart eller ej, inte den relativa påverkan i relation till den ekonomiska tillväxten. Den långsiktiga ambitionen kan inte vara någon annat än att få ekonomin att fungera inom ramarna för systemvillkoren för hållbarhet. Det innebär bland annat att det är tillräckligt med små stegvisa förbättringar utan att samhället även behöver göra för- ändringar på systemnivå och uppmuntra även disruptiv, alltså om- välvande, innovation. Begreppen resurseffektivitet och cirkulär ekonomi används ofta tillsammans, utan någon väldefinierad relation dem emellan. Begreppet ”Eco-efficient economy” myntades först inom , , i början av 1990-talet14. Det är ett begrepp som ligger nära resurseffektivitet men som understryker att det inte bara handlar om att begränsa användning av direkta, fysiska naturresurser utan framför allt den negativa påverkan på naturens produktionsförmåga. Changing course – Global Business Perspective on Development and the Environment. Politisk bakgrund och närliggande begrepp OECDE har definierat ekoeffektivitet som förädlingsvärde per den sammanlagda miljöpåverkan som uppstått under produktionen.15 Även om ekoeffektivitet är ett ganska etablerat begrepp inter- nationell har det inte haft någon större plats i den svenska diskus- sionen. Liksom resurseffektivitet är det ett relativt begrepp som inte säger något om den absoluta miljöpåverkan. Bilden av den cirkulära ekonomin i kapitel 3.4 är starkt förenklad. Där går resursflödena tillbaka från användaren till exempelvis åter- användning eller återvinning. Den verkliga bilden är mer komplex. Cirkulär ekonomi utgör egentligen ett holistiskt och cykliskt syn- sätt på hela ekonomin. Där ingår exempelvis också att restprodukter från en industri kan bli insatsvara till en annan industri som i sin tur ger upphov till spillvatten och överskottsenergi som kan nyttjas av en tredje industri i närheten, vars restprodukter är råvara till den första industrin, och så vidare. Sådana komplexa flöden av resurser mellan olika industrier kallas ibland industriell symbios, och kan sägas vara en del av den cirkulära ekonomin. Industriell symbios handlar ofta om ett lokalt eller regionalt kluster men behöver inte nödvändigtvis ha en geo- grafisk begränsning. används begreppet industriell ekologi på liknande sätt, för att förklara hur olika industrier bildar ett slags ekosystem. Bioekonomi är ytterligare ett begrepp som används allt mer men som likt cirkulär ekonomi saknar en entydig och vedertagen defi- nition. I denna utredning kan bioekonomin enklast beskrivas som den vänstra delen i bilden av den cirkulära ekonomin i kapitel 3.4.