sou · H5B328 · 2017-03-28 00:00:00 — Det behövs mer kunskap om arbetsmiljö, men utifrån ett brett fokus på arbetslivet i sin helhet, som problematiserar det moderna arbetslivet utifrån både mäns och kvinnors perspektiv. Såväl fysiska som psykosociala aspekter är betydelsefulla och så är även den kontext, exempelvis familjeansvar och socialt sammanhang, som arbetet utförs i, eftersom samtliga aspekter tenderar att gå in i varandra i det moderna arbetslivet. 1.1.2Behov av utvärdering av arbetsmiljöpolitiken Efterfrågan på utvärderingsverksamhet bottnar i behovet av utvärdering av statlig verksamhet. har det i allt högre grad betonats att politik ska vara baserad på forskning och att politiken ska gå att utvärdera. Genom utvärdering hoppas regeringen kunna kontrollera politikens effektivitet, öka insynen i offentlig verksamhet, få underlag till politikens utveckling, stöd i styrningen av myndigheterna och hjälp med att lösa samhällsproblem.8 För att skapa utrymme för nya reformer är det viktigt att ha kunskap om hur statens medel används, vilka resultat de leder till genom olika insatser, och om dessa resultat är avsedda eller inte. Därför måste redan gjorda insatser och existerande verksamheter kontinuerligt utvärderas och ibland omprövas för att ge rum för nya initiativ. I detta avseende framhålls effektutvärdering som en viktig faktor. På så sätt kan politiken utvecklas och statsförvaltningen effektiviseras. har det inom ramen för den svenska förvaltningspolitiska traditionen skapats en rad sektorsspecifika analys- 8 Statskontoret (2011). Uppdraget och dess genomförande och utvärderingsmyndigheter; (), Inspektionen för Socialförsäkringen (ISF), Kulturanalys, Tillväxtanalys, Trafikanalys och Vårdanalys för att nämna några. Bakgrunden till dessa myndigheter är att politiken har velat skapa organ för analys och utvärdering vid sidan av de myndigheter som har ansvaret för verksamheten. saknas en utvärderingsmyndighet med ansvar för arbetsmiljöfrågor, trots ett offentligt åtagande och trots områdets politiska relevans. Det är en utmaning för arbetsmiljöpolitiken att vara i takt med ekonomisk, teknologisk och social förändring, inklusive förändrade könsrelationer och familjeförhållanden. Eftersom en god arbetsmiljö är viktig för både arbetstagare och arbetsgivare, är den något för både företag och samhälle att investera i. Politiken kan påverka utvecklingen inom ett område genom att utforma institutioner och genom att påverka incitament, främst genom utformningen av avgifter samt skatte- och bidragssystem. Politiken kan också sörja för en god kunskapsmässig infrastruktur, vilket bland annat innebär att kunskap samlas in, systematiseras och sprids på ett effektivt sätt. För arbetsmiljöpolitiken är ökad kunskap och kompetens om hur politiska åtgärder på arbetsmiljöområdet påverkar arbetsmiljön ute på arbetsplatserna och olika utfall bland befolkningen nyckelfaktorer. Effekten av den utförda politiken är beroende av hur olika typer av insatser samverkar. För att få avsedd effekt måste politiken ofta vara systemövergripande. Ett vanligt problem, som även karakteriserar arbetsmiljöområdet, är att kunskapen om hur olika typer av insatser verkar och hur olika faktorer samverkar är begränsad. Det finns en utvärderingstradition inom det arbetsmarknadspolitiska och socialpolitiska området men insatser på arbetsmiljöområdet är mindre studerade. Detta har delvis att göra med att arbetsmiljö är en variabel som är svår att mäta direkt som alla har en uppfattning om vad den är. Men det har också att göra med att det är svårt att skatta så kallade kontrafaktiska utfall9 och att många politikinsatser har 9 Utfall under olika kontrafaktiska tillstånd är viktigt för att etablera en kausal effekt av en viss insats. Det kontrafaktiska tillståndet är det icke-observerbara tillståndet som är intressant att jämföra det faktiska utfallet med. Dilemmat för många utvärderingsfrågor är att samma individ inte kan observeras i två olika tillstånd . Ett exempel är att vi kan observera en ”effekt” av att delta i en viss insats, men att det är relevant att fråga sig vad utfallet hade varit om individen deltagit i en annan insats eller vad utfallet hade varit för dem som inte deltog. Ett sätt att närma sig detta är att komma närmre något som liknat en experimentsituation. Inom arbetsmiljöområdet är detta dock svårt att åstadkomma. Uppdraget och dess genomförande genomförts utan tanke på att de ska utvärderas. Det råder därför osäkerhet kring vilka politiska insatser inom arbetsmiljöområdet som fungerar, det vill säga om de har en kausal avsedd effekt och om de är kostnadseffektiva. är denna kunskapsbrist ett problem. Ett centrum med ansvar för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö kan väsentligt förbättra kunskapsunderlagen för ett konstruktivt arbetsmiljöarbete och en framsynt arbetsmiljöpolitik. Detta kan ske genom att arbetsmiljöns utveckling och samband med olika utfall på individ-, företagssom samhällsnivå kontinuerligt analyseras, att tidigare tillsynsverksamhet och politikåtgärder systematiskt utvärderas och att kunskapen om detta sprids till aktörer som är involverade i det praktiska arbetsmiljöarbetet och till politiska beslutsfattare. En sådan verksamhet kan också se till att kvaliteten och tillgången på data med relevans för arbetsmiljö är så god som möjligt. Genom ett nationellt arbetsmiljöcentrum kan politiken få ökad träffsäkerhet, knappa resurser kan komma till bästa möjliga användning och det praktiska arbetsmiljöarbetet underlättas för att i slutändan gynna både individer, företag och samhälle. Ett arbetsmiljöcentrum kan bidra till att lyfta arbetsmiljöfrågorna och föra fram betydelsen av ett systematiskt, förebyggande, arbetsmiljöarbete som bygger på forskning och beprövad erfarenhet. Behovet av utvärdering av arbetsmiljöpolitiken framförs bland annat i . Samma behov återkommer i , med tillägget att forsknings- och utvärderingsområdet är av sådan storlek och dignitet att det är rimligt att inrätta ett särskilt institut. Även Statskontorets analyser av och regeringens förra arbetsmiljöstrategi pekar på behov av utvärdering, framför allt av olika verksamheter (inklusive tillsyn) i syfte att göra myndighetens arbete effektivare. I Statskontorets analys av Arbetsmiljöverket10 påpekas att myndigheten borde utveckla sin resultatstyrning och resultatanalys, bedriva mer systematiska utvärderingar och att regeringen tydligare borde ange prioriteringar och förväntningar i sin styrning. Analysen av den nationella handlingsplanen för arbetsmiljö (den förra arbetsmiljöstrategin)11 pekar på avsaknad av tydliga målformuleringar, utpekat ansvar för genom- 10Statskontoret (2014b). 11Statskontoret (2015). Uppdraget och dess genomförande förandet av konkreta åtgärder, samt krav på uppföljning av resultaten. Statskontoret rekommenderar även att en sektorsövergripande styrorganisation inrättas för arbetsmiljöpolitiken i vilken Arbets- marknads-, Social-, Utbildnings-, Närings-, som Finansdepartementen borde ingå. Andra rekommendationer till regeringen är att den överväger att skilja mellan långsiktig strategi och årliga åtgärdsplaner, följer upp handlingsplanen med tydliga uppföljningskrav samt skapar en tydlig styrkedja med mål för strategin och åtgärdsplanen. Slutligen konstateras i av statliga insatser inom arbetsmiljöområdet att det saknas löpande utvärdering av arbetsmiljöpolitiken och dess effekter samt att ser positivt på regeringens förslag att inrätta ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö och arbetsmiljöpolitik. 1.1.3Regeringens arbetsmiljöstrategi och utredningens uppdrag I regeringens arbetsmiljöstrategi En arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016–2020 presenteras följande prioriterade områden inom politikområdet: nollvision mot dödsolyckor och förebyggande av arbetsolyckor, ett hållbart arbetsliv samt psykosocial arbetsmiljö. Arbetslivsforskningen bedöms vara av central betydelse och åtgärder för att stärka denna presenteras. Enligt regeringen bör insatser inom arbetsmiljöområdet utgå från forskningsbaserad kunskap om olika former av arbetsmiljöproblematik och vilka åtgärder inom arbetsmiljön som kan uppnå en positiv utveckling inom området och bryta uppgången av sjukfrånvaron i den mån den är relaterad till arbetsmiljö. Regeringen ser ett behov av att forskning av hög kvalitet sprids till övriga samhället och att den förda arbetsmiljöpolitiken går att utvärdera. Mot den bakgrunden beslutade regeringen att utse en särskild utredare för att föreslå hur ett nationellt centrum för samling och spridning av kunskap och forskningsresultat om arbetsmiljö samt utvärdering av arbetsmiljöpolitik bör inrättas och utformas (dir. 2016:2). Utredaren ska bland annat lämna förslag om vid vilken befintlig myndighet eller vilket befintligt lärosäte verksamheten för det nationella arbetsmiljöcentrumet ska placeras samt föreslå verksamhetens Uppdraget och dess genomförande utformning och omfattning. Enligt direktiven ska verksamheten ha ett bevakningsuppdrag när det gäller kunskapsutvecklingen inom området arbetsmiljö. Centrumet ska samla och sprida forskningsresultat och kunskap om arbetsmiljö, särskilt med avseende på kvinnodominerade branscher och arbeten. Verksamheten ska också omfatta utvärdering av arbetsmiljöpolitiken. Det nationella arbetsmiljöcentrumet ska inte vara en forskningsutförande, forskningsbeställande eller forskningsfinansierande enhet, men centrumet ska samarbeta med forskningsråden om hur forskning ska kommuniceras och spridas. Centrumet ska vara en stödfunktion åt olika aktörer, till exempel arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer, myndigheter, organisationer och företag. Utredaren ska också lämna förslag på hur verksamheten ska finansieras genom omprioritering av befintliga medel på berörda anslag inom området och undersöka eventuell möjlighet till olika former av finansiering från andra aktörer på området av lämplig del av verksamheten efter det att centrumet inrättats. Regeringen vill även att den nya organisationen ska bidra till en positiv utveckling för forskningsområdet och till att stärka förutsättningarna för ökat svenskt engagemang i arbetsmiljöfrågor på internationell nivå, inte minst inom EU. I ett tilläggsdirektiv (dir. 2016:79) förlängdes den ursprungliga utredningstiden från till . fick utredningen ett tilläggsuppdrag att föreslå var det framtida ansvaret för att utveckla och ta fram riktlinjer som stödjer evidensbaserad praktik för företagshälsovården ska placeras. Denna verksamhet bedrivs vid inom ramen för ett tidsbegränsat programstöd från FAS/Forte. Direktiven finns i bilaga 1 och 2. 1.1.4Förutsättningar för utredningens arbete Flera givna omständigheter har påverkat utredningsarbetet. Enligt direktiven ska det nationella centrumet ha ett antal funktioner som inkluderar utvärdering av regeringens arbetsmiljöpolitik, kunskapsspridning och nationell representation i olika internationella organ. Utredningens bedömning är att utvärderingsverksamhet förutsätter självständighet gentemot de organisationer Uppdraget och dess genomförande som centrumet ska och kan komma att utvärdera. Utredningen har diskuterat principer för hur en sådan självständighet kan säkerställas. Utredningen har också behövt ta ställning till om de olika funktionerna skapar inbördes motsättningar. Utredningen har funnit att många myndigheter både har i uppdrag att sprida kunskap och bedriva analys och/eller utvärdering, samt att kunskapsspridning är något som betonas allt mer, både för lärosäten och andra myndigheter. Utredningen har i arbetet med dessa frågor och i dialog, bland annat med arbetsmarknadens parter, kommit fram till att det är att föredra en samlande organisation, med ansvar för både kunskapsspridning, analys och utvärdering, före en splittring av olika funktioner på olika myndigheter. Utredningen har också haft i uppdrag att ta ställning till avgränsningar vad gäller centrumets roll i förhållande till andra aktörer. Avgränsningen gäller särskilt för den kunskapsspridande verksamheten. Medan det saknas en aktör med utvärderingsuppdrag inom arbetsmiljöpolitikområdet, finns det flera aktörer inom arbetsmiljöområdet som sammanställer och förmedlar kunskap på olika sätt. Dessa finns inom statliga myndigheter, organisationer med anknytning till arbetsmarknadens parter och i den privata sektorn. Dessutom har forskningsfinansiärer och enskilda forskare ett ansvar att kommunicera sina resultat. Utredningen har därför övervägt vilka avgränsningar som bör gälla för den kunskapsöverblickande ambitionen och den kunskapsspridande verksamheten gentemot andra aktörer. Detta har gjorts tillsammans med övervägningar om hur samverkan kan ske med bland annat och forskningsfinansiärerna för att få en effektiv och ändamålsenlig avgränsning av uppgifter och ta till vara synergier. Enligt direktiven ska det nationella centrumet placeras på en befintlig myndighet eller på ett befintligt lärosäte. Eftersom centrumet enligt uppdraget ska ha en verksamhet bestående av kunskapsspridning och utvärdering – verksamheter av olika karaktär som kräver delvis olika förutsättningar – har utredningen behövt väga olika aspekter av placeringen mot varandra. Utredningen har funnit det svårt att hitta en befintlig myndighet för placering av centrumet. En anledning till detta är att utvärderingsverksamhet behöver viss distans i form av oberoende till myndigheter som ska utvärderas. En annan anledning är att centrumet inte ska vara en Uppdraget och dess genomförande forskningsenhet eller forskningsfinansierande. Direktiven sätter snäva ramar för organisering och placering som verksamheten ska vara omfattande. Utredningens bedömning är att det är svårt att finna en befintlig myndighet inom eller nära arbetsmiljöområdet som uppfyller både de organisatoriska förutsättningar som krävs för centrumets verksamhet och det uppdrag som anges i utredningens direktiv. Enligt direktiven ska det nationella centrumet varken beställa, bedriva eller finansiera forskning. För att utföra verksamheten behöver centrumet bland annat knyta till sig forskarkompetens, inte minst för att kunna bedriva kvalificerad analys i form av utvärdering. Utredningen har därför övervägt hur centrumet ska kunna balansera att uppfylla höga krav på vetenskaplighet utan att bedriva eller beställa forskning. Enligt direktiven ska utredningen föreslå hur verksamheten ska finansieras genom omprioritering av befintliga medel på berörda anslag inom området. Utredningen definierar området som vidare än utgiftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv. Utredningen definierar arbetsmiljö som de olika slags förhållanden som påverkar den arbetande individen i en arbetssituation, både positivt och negativt, på en arbetsplats eller i dess omgivning. Arbetsmiljö inkluderar såväl fysiska som psykologiska, organisatoriska och sociala faktorer i arbetslivet. Samma breda definition av arbetsmiljö återfinns i arbetsmiljölagen och i regeringens arbetsmiljöstrategi. Vidare tillämpar utredningen en snäv definition av arbetsmiljöpolitiken i meningen det offentliga åtagandet inom området, det vill säga lagstiftning, myndigheter och andra satsningar via statsbudgeten. En mer utförlig diskussion kring begreppen arbetsmiljö och arbetsmiljöpolitik förs i kapitel 2. Uppdraget och dess genomförande Utredningens direktiv säger att förslag ska läggas på ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. Under arbetets gång har det emellertid uppstått frågor kring hur den nya organisationen ska förhålla sig i frågor om utbildning i arbetsmiljökunskap och förstärkning av arbetsmiljöforskningen. I utredningens uppdrag ingår att analysera hur ett centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö kan utformas för att gynna en positiv utveckling för forskningsområdet utifrån olika målgruppers behov av kunskap. Utredningen vill understryka att det är viktigt att uppnå en allmänt ökad medvetenhet i arbetsmiljöfrågor och att kunskap är ett sätt på vilket medvetenhet kan öka. Detta gäller medvetenhet om lagar, regler, systematiskt arbetsmiljöarbete och vad arbetstagare eller elever kan förvänta sig och påverka i sin arbetsmiljö. Det gäller även mer specifika arbetsmiljökunskaper som bör finnas som inslag i universitets- och högskoleutbildningar av exempelvis ingenjörer och ekonomer, som utformar arbetsmiljöer och skapar strategier för ledning. Behov av kunskap om arbetsmiljö finns också bland praktiska utbildningar på gymnasienivå, exempelvis bygg-, måleri-, och vårdutbildningar, där elever tidigt möter arbetsplatser där arbetsmiljön ställer krav på medvetenhet för att undvika skador och risker. Utredningen lägger emellertid inte några förslag på förändringar av innehållet i gymnasie-, universitets-eller högskoleutbildningar. Vidare finner utredningen att det är viktigt att stärka arbetsmiljöforskningen och den mer brett definierade arbetslivsforskningen, som även inkluderar arbetsorganisations- och arbetsmarknadsforskning. Arbetslivsforskningen är viktig för att förstå de organisatoriska och samhällsekonomiska aspekterna av arbetsmiljö samt arbetsmiljön i olika branscher och yrken, inte minst med avseende på kön. Annan viktig forskning handlar om arbetsmiljöns förändring och samvariation med ekonomisk, teknisk och arbetsorganisatorisk förändring, samt att etablera vilka arbetsmiljöpolitiska och praktiska insatser som faktiskt fungerar respektive inte gör det. En stark arbetsmiljö- och arbetslivsforskning är en förutsättning för att arbetsmiljöcentrum ska kunna genomföra sitt uppdrag. Därför ser utredningen positivt på regeringens satsning på ett nationellt forskningsprogram om arbetslivsforskning (prop. 2016/17:50) som kommer att bidra till att det Uppdraget och dess genomförande finns en livskraftig forskning på universitet och högskolor. I regeringens satsning på arbetslivsforskning ingår även samordnande insatser som utreds av denna utredning. Ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö kommer att stärka arbetslivsforskningen genom sitt samordnande uppdrag och genom att bidra till en ökad kunskapsspridning, men det ligger på andra aktörer att se till att det finns en livskraftig, internationellt konkurrenskraftig, forskning inom fältet på lärosätena. Utredningen har haft fem sammanträden med experter och sakkunniga. Vidare har utredningen förankrat sitt arbete genom enskilda möten och sammanträden med företrädare för , Kommuner och Landsting, LO, , och . För att inhämta information har utredningen träffat företrädare för Prevent, Försäkring, företagshälsor, , , , Agrifood, Arbetsförmedlingen, , för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte), , utvärdering (IFAU), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), , , , Svenska , , , några av de landstingsdrivna arbetsmedicinska klinikerna samt forskarmiljöer på olika lärosäten i , , och . Utredningen har även samrått med ett antal parallellt pågående statliga utredningar (se nedan) för att stämma av kring angränsande frågor. För att skapa sig en helhetsbild av området har utredningen tagit del av tidigare utredningar av relevans och analyserat skriftligt och elektroniskt material i form av propositioner, instruktioner, regleringsbrev, arbetsordningar och årsredovisningar. För att få bättre överblick av området har utredningen kartlagt myndigheter inom arbetsmiljöområdet eller angränsande områden och kartlagt var och i vilken omfattning olika slags arbetsmiljöforskning bedrivs. Kartläggningen fördjupades genom att begära in skrift- Uppdraget och dess genomförande liga underlag från ett urval av forskningsmiljöer med verksamhet inom arbetsmiljöområdet (se sammanfattning i bilaga 3). Slutligen anordnade utredningen två halvdagsseminarier i syfte att inspireras och bjuda in till diskussion kring det nya centrumet.12 På ett av seminarierna var temat insamling och spridning av kunskap. På det andra var temat utvärdering av arbetsmiljöpolitiken. Vid seminarierna togs centrala frågeställningar upp i anslutning till presentationer av verksamheter i , , och samt av olika aspekter på utvärdering utifrån såväl forskarsom myndighetsperspektiv. Representanter från forskarsamhället, myndigheter och arbetsmarknadens parter bjöds in till seminarierna. Efter seminarierna fick deltagarna lämna skriftliga inspel på frågan hur den nya organisationen borde bedriva kunskapsinsamling, kunskapsspridning och utvärdering av arbetsmiljöpolitiken. Inspel skickades in från följande organisationer: , , , (Arbetsvetenskap), (), , , (Metalund), (Avdelningen för arbetsvetenskap), (och utvärdering), Svenskt näringsliv, Kommuner och Landsting, TCO och (rektor). En sammanfattning av inspelen till seminarierna finns i bilaga 4. Vägledande principer för utformandet av förslag har varit att den nya organisationen och dess verksamhet ska präglas av självständighet och oberoende, hög vetenskaplig kvalitet, nationellt ansvar och långsiktighet (se avsnitt 2.3). 1.4.1Statliga utredningar av relevans för uppdraget Ett antal statliga utredningar har pågått som denna utredning. I det följande beskrivs några som har en nära koppling till föreliggande utredning och som utredningen har haft kontakt med. 12 I enlighet med uppdraget att iaktta ett jämställdhetsperspektiv i samband med genomförandet av utredningen, bjöds såväl män och kvinnor in som talare. Könsfördelningen var jämn vid båda seminarierna. Uppdraget och dess genomförande Utredningen om arbetsmiljöregler för ett modernt arbetsliv (A 2016:01) Utredningen ska kartlägga trender och nya fenomen på den svenska arbetsmarknaden vilka utmanar den svenska modellen och arbetsmiljölagstiftningen. Utredningen ska också analysera om dagens arbetsmiljöregler är ändamålsenliga för den samtida arbetsmarknaden samt se över de regionala skyddsombudens roll. Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada (S 2016:01) Utredningen ska se över hur behov av kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom ska kunna tillgodoses samt om ett stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada kan öka tydligheten och transparensen i arbetsskadeförsäkringen. Vidare ska utredningen lämna förslag om hur ett stöd för bedömning och beslut ska förvaltas, om den finner det skäligt. Denna utredning är av relevans därför att den ska presentera förslag på hur behov av kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom kan tillgodoses. Kommissionen för jämlik hälsa (S 2015:02) Kommissionen ska lämna förslag på hur ojämlikhet vad gäller hälsa i det svenska samhället ska minska istället för att öka. Den ska tillämpa ett tvärsektoriellt samhällsekonomiskt perspektiv vid analysen av såväl ohälsa som av tänkta förslag. Ett av de åtta prioriterade målområden som utredningen föreslår för en god och jämlik hälsa är arbete, arbetsförhållanden och arbetsmiljö (SOU 2017:4). Nationell samordnare för utveckling och samordning av insatser inom området psykisk hälsa (S 2015:18) I regeringens strategi inom området psykisk hälsa 2016–2020 finns fem fokusområden. Särskilt det första och femte fokusområdet är relevanta för utredningen. Det första fokusområdet är Förebyggande och främjande insatser. Det handlar om att minska den psykiska ohäl- Uppdraget och dess genomförande san genom att bland annat identifiera bästa tillgängliga kunskap, identifiera eventuella brister och öka tillgången på hälsofrämjande insatser i befolkningen. Det femte fokusområdet , styrning och organisation, handlar om att psykisk hälsa och psykisk ohälsa berör stora delar av samhället och dess funktioner, inklusive arbetsplatser. Ledare måste därför ha god kunskap om bästa tillgängliga metoder och vilka verktyg som har stöd i forskning och praktik. Betänkandet disponeras enligt följande: I kapitel 1 beskrivs uppdraget och dess bakgrund. I kapitel 2 diskuteras arbetsmiljöområdet och dess särdrag samt vägledande principer för utredningens arbete och förslag.