sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — Frågan om luftfartsskydd berörs i följande artiklar i huvudavtalet, nämligen artiklarna I.19, III.3, V och VIII. Artikel V beskrivs i av- snitt 16.3.2 och återges därför inte här. “Screening officer” means an official duly certified by the to carry out security inspec- tions of individuals and property for weapons, explosives, incen- diaries, and other prohibited items; Med ”säkerhetskontrollant” avses en tjänsteman som god- känts av Transportstyrelsen för att utföra säkerhetskontroll av personer och egendom för att upptäcka vapen, sprängämnen, brandfarliga ämnen och andra förbjudna föremål. Bestämmelsen innehåller en definition av begreppet ”screening offi- cer” (”säkerhetskontrollant”). Som framgår av bestämmelsen ska kontrollanten vara godkänd av ”the ”, dvs. Transportstyrelsen, jfr avsnitt 11.5.4. SOU 2017:58 Luftfartsskydd och säkerhetskontroller that a separate agreement shall be separat avtal ska ingås om concluded regarding the imple- andet av standarder och protokoll för säkerhetskontroll inom luft- dards and protocols that are com- farten som är jämförbara med parable to those in the United dem som gäller i . Parterna är medvetna om att de that the security scree- ning activities described in the en som beskrivs i avtalet ska agreement shall be conducted by Om de förfaranden som dures outlined by that separate beskrivs i det separata avtalet inte resenärer och deras gods som their goods that are precleared by genomgå en ny säkerhets- be subject to security re- screening, consistent with Article IV(3)(l), before they shall be permitted to enter the sterile area of a U.S. airport to transfer to a transfer till ett anslutande flyg. Bestämmelsen ger i första meningen den rättsliga grunden för att ingå ett särskilt avtal om luftfartsskydd, dvs. samarbetsavtalet, se av- snitt 11.3. Av tredje meningen framgår att resenärer och deras gods ska genomgå ny säkerhetskontroll i om inte för- farandena i samarbetsavtalet genomförs och tillämpas. Luftfartsskydd och säkerhetskontroller SOU 2017:58 The Parties agree that any air Parterna är överens om att alla has the option to request flygbolag har möjlighet att begära either preclearance or post-clear- subject to the following condi- inresekontroll är förenat med föl- If an air applies for preclearance, it shall use the om inresekontroll ska det an- individual flight requests. för alla ansökningar om enskilda should be made as far in advance resekontroll bör göras så långt i förväg som möjligt, dock minst 60 days prior to the anticipated initiation of service. States may require a reasonable kan begära att få skälig tid på sig period before extending preclea- innan de utökar inresekontrollen rance service to such air in till ett sådant flygbolag för att order to obtain personnel or införskaffa den personal eller de facilities required by the antici- resurser som de väntade föränd- pated changes in service. Ett flygbolag som helt vill withdraw entirely from preclear- upphöra med inresekontroll mås- ance must give twelve months’ te ge både och notice to both the and the Airport Operator, but, ders varsel, men får upphöra med upon written consent from them, it may withdraw sooner. desiring to withdraw from flygbolag som endast vill upphöra preclearance only in respect to med inresekontroll för vissa be- certain eligible flights must give rättigade flygningar måste ge tre three months’ notice, but, upon månaders varsel, men får upphöra written consent from the United States and the Airport Operator, it may withdraw sooner. c. Preclearance officers may decline to conduct preclearance in respect of any air until the : Has taken the necessary steps to enable it to deny carriage onwards to the to anyone found ineligible to on a precleared flight; Has ensured that only goods and merchandise approved by the are made available, including for purchase, on board precleared aircraft; and Has taken the necessary steps to comply with any lawful conditions imposed by the . c. Inresekontrollanterna får vägra ett flygbolags begäran om inresekontroll tills flygbolaget: Har vidtagit de åtgärder som krävs för att kunna neka transport mot för personer som konstateras inte vara berättigade att resa med en kontrollerad flygning. Har sett till att endast gods och varor som godkänts av tillhandahålls, bl.a. till försäljning, ombord på inresekontrollerade flygningar. Har vidtagit de åtgärder som krävs för att följa de lagliga villkor som ställer. Artikel VIII innehåller bestämmelser om under vilka förutsättningar flygbolag har möjlighet att begära tillgång till den amerikanska in- resekontrollen på . Punkten c innehåller de grunder som kan åberopa för att vägra en sådan begäran. om luftfartsskydd innehåller i huvudsak detaljbe- stämmelser om samarbetet mellan de amerikanska och svenska myn- digheterna samt om hur den särskilda säkerhetskontrollen ska genom- föras. I detta avsnitt lämnas endast en översiktlig redovisning av be- stämmelserna. För att öka överskådligheten kommenteras de i stället närmare i anslutning till att förslag lämnas i avsnitt 11.5 om hur be- stämmelserna ska genomföras i svensk rätt. har ingåtts med stöd av artikel III.3 i huvud- avtalet, se avsnitt 11.2. Det består av 17 artiklar och två bilagor, A och B. innehåller främst bestämmelser om standarder, rutiner och teknisk utrustning för säkerhetskontrollerna på , se artiklarna V–IX. Där finns också förhållandevis detalje- rade bestämmelser om sekretess för uppgifter som lämnas mellan parternas behöriga myndigheter, se artikel XIII och bilaga A. Dessa bestämmelser behandlas närmare i kapitel 12. Behörig myndighet för svensk del är enligt artikel I ”the ”, dvs. Transportstyrelsen, se avsnitt 11.5.4. Avtalet innehåller också en be- stämmelse om operativ utvärdering av det civila luftfartsskyddet vid flygplatsen, se artikel X och bilaga B. Det finns också bestämmelser om fördelning av kostnader mellan Transportstyrelsen och Tran- sportation , se artikel XII, och immunitet och privilegier, se artikel XIV. De här bestämmelserna behandlas närmare i kapitel 19 om konsekvenser av utredningens förslag re- spektive kapitel 14 om immunitet och privilegier. Grunden för det regelverk om luftfartsskydd som tillämpas i finns i bilaga 17 (Security: Interference) till den s.k. Chicagokonven- tionen, dvs. Stora delar av bilaga 17 har gjorts tillämpliga inom EU genom –och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002 (EUT L 97, , s. 72), –Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1998 av om detaljerade bestämmelser för genom- förande av de gemensamma grundläggande standarderna avseende luftfartsskydd (EUT L 299, 14.11.2015, s. 1), och –Kommissionens genomförandebeslut C(2015) 8005 final av om detaljerade bestämmelser för genomför- ande av de gemensamma grundläggande standarderna avseende luftfartsskydd och de uppgifter som avses i artikel 18 a i förord- ning (EG) nr 300/2008 och om upphävande av beslut (2010)774 av (inte offentliggjort i EUT). Kompletterande bestämmelser till förordning (EG) nr 300/2008 finns i lagen och förordningen om luftfartsskydd. Med stöd av säkerhets- skyddsförordningen (1996:633) och luftfartsförordningen (2010:770) har Transportstyrelsen utfärdat Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2016:1) om luftfartsskydd. Föreskrifterna innehåller bestäm- melser som utgör ett komplement till förordning (EG) nr 300/2008 och genomförandeförordning (EU) 2015/1998. 11.5.1Det behövs ytterligare bestämmelser Enligt utredningens bedömning behövs det ytterligare bestämmelser med anknytning till luftfartsskydd för att genomföra avtalen om amerikansk inresekontroll. Bestämmelserna ska reglera vissa normgivningsbemyndiganden, peka ut vem som har ansvaret för det luftfartsskydd som är en följd av avtalen om amerikansk inresekontroll, reglera polisens roll i kon- trollverksamheten, ge det rättsliga stödet för att utföra kroppsvisita- tion vid den särskilda säkerhetskontroll som ska utföras enligt sam- arbetsavtalet och ge säkerhetskontrollanterna befogenhet att hänvisa personer och medförda föremål som inte godkänns i en säkerhets- kontroll till en svensk polisman. Övriga bestämmelser i avtalen med anknytning till luftfartsskydd kräver, enligt utredningens bedömning, inte någon särskild reglering för att genomföras. De närmare övervägandena om de bestämmelser som behövs redovisas i avsnitten 11.5.3–11.5.10. För att kunna ta ställning till hur dessa bestämmelser ska utformas närmare, är det nödvändigt att först ta ställning i frågan om den amerikanska inresekontrollen vid utresa från omfattas av bestämmelserna i förordning (EG) nr 300/2008 och därtill hörande bestämmelser. Denna fråga behand- las i avsnitt 11.5.2. 11.5.2Omfattas den amerikanska inresekontrollen vid utresa från av ? Utredningens bedömning: om luftfartsskydd omfattar inte avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . De grundläggande bestämmelserna om luftfartsskydd för finns i förordning (EG) nr 300/2008. Det är därför viktigt att klar- lägga om denna förordning är formellt tillämplig även på de frågor om luftfartsskydd som regleras i avtalen om amerikansk inresekon- troll vid utresa från . Denna bedömning bör göras med ut- gångspunkt i dels syftet med EU-förordningen, dels förordningens lydelse. Såsom redovisas i avsnitt 11.5.3 är syftet med EU-förordningen, och det kompletterande EU-rättsliga och svenska regelverket, att ut- tömmande reglera den kontroll av personer och gods som behövs för att skydda den civila luftfarten inom EU mot olagliga handlingar som äventyrar skyddet av den civila luftfarten. Av samma avsnitt framgår att syftet med de bestämmelser som behövs för att genom- föra avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från är ett annat, nämligen att säkerställa en säker inresa i . Den särskilda säkerhetskontroll som ska genomföras enligt avtalen kan inte sägas vara nödvändig för att säkerställa en säker utresa från . En annan avgörande skillnad mellan de två regelverken är att EU-förordningen grundas på ett tvingande multilateralt lagstiftnings- förfarande inom ramen för EU:s behörighet, medan avtalen om ame- rikansk inresekontroll vid utresa från är frivilligt ingångna bi- laterala avtal. till syftet talar därför övervägande skäl för att förordning (EG) nr 300/2008 inte varit avsedd att tillämpas på den typ av frivilliga överenskommelser som avses med de amerikanska avtalen. Det finns förvisso två bestämmelser i som skulle kunna ge stöd för en motsatt uppfattning. I artikel 6 anges att medlemsstaterna får, på grundval av en riskbedömning, tillämpa strängare åtgärder än de som fastställs i förordningen. Artikel 7 inne- håller vissa handlingsregler för medlemsländerna om ett tredjeland begär att säkerhetsåtgärder som skiljer sig från åtgärderna i förord- ningen ska tillämpas i samband med flygningar från en flygplats i en medlemsstat till eller över det berörda tredjelandet. De två bestämmelserna omfattar således de fall då ensidigt efter en riskbedömning inför strängare åtgärder respektive den situa- tion då ett tredjeland begär sådana åtgärder. Den amerikanska inrese- kontrollen vid utresa från kan dock inte sägas vara grundad på en riskbedömning som gjort. Kontrollen genomförs inte heller på grund av ett ensidigt beslut av eller Förenta stater- na. Inte heller i övrigt innehåller förordning (EG) nr 300/2008 några bestämmelser som tar sikte på de frivilliga överenskommelser om ett längre gående luftfartsskydd som ett EU-land ingår med ett tredje- land. Det kan å andra sidan inte antas att avsikten varit att förhindra sådana överenskommelser. Även lydelsen av EU-förordningen och utformningen av den i övrigt talar därför enligt utredningens bedöm- ning för att den inte har varit avsedd att omfatta bilaterala avtal av det slag som avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från är ett exempel på. Utredningens slutsats är således att förordning (EG) nr 300/2008 och rättsakter som meddelats med stöd av den förordningen inte omfattar det slags frivilliga avtal som och in- gått om amerikansk inresekontroll vid utresa från . 11.5.3En ny eller ändrad lagstiftning? Utredningens förslag: De bestämmelser om luftfartsskydd som är en följd av avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från ska tas in i den nya lagen och förordningen om ame- rikansk inresekontroll vid utresa från som utredningen föreslår. I lagen om luftfartsskydd tas en bestämmelse in om att lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från innehåller de bestämmelser om luftfartsskydd som följer av avtalen om ame- rikansk inresekontroll. Det finns två alternativa sätt att utforma den ytterligare lagstiftning som behövs på det här området. Bestämmelserna kan tas in i den be- fintliga lagstiftningen om luftfartsskydd eller i en särskild lagstift- ning. I det senare fallet ligger den lag och förordning om amerikansk inresekontroll vid utresa från som utredningen föreslår när- mast till hands. Den befintliga lagstiftningen, lagen och förordningen om luft- fartsskydd, innehåller samtliga svenska bestämmelser om luft- fartsskydd på statsmaktsnivå som behövs utöver förordning (EG) nr 300/2008. Det skulle kunna hävdas att lagen om luftfartsskydd enligt sin lydelse omfattar den särskilda säkerhetskontroll som ska genomföras enligt avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . Ett närmare studium av lagen visar dock att så knappast kan vara fallet. Av lagens disposition framgår att de kompletterande kontrollåtgärder till förordning (EG) nr 300/2008 som avses i lagen är 1.kroppsvisitation av andra än passagerare som uppehåller sig inom flygplatsens område, 2.undersökning av väskor, fordon eller andra slutna förvaringsställ- en inom flygplatsens område, och 3.strängare åtgärder än vad som följer av EU-förordningen när en genomförd riskbedömning motiverar detta. Den särskilda säkerhetskontroll som förutsätts enligt avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från kan inte anses till- höra någon av dessa kompletterande kontrollåtgärder. Ett synsätt som innebär att den särskilda säkerhetskontroll som förutsätts i avtalen omfattas av lagen om luftfartsskydd skulle även innebära att ansvaret för denna säkerhetskontroll, liksom kostnaderna för den, skulle påföras flygplatshavarna utan att riks- dagen fick möjlighet att ta ställning i frågan. Det skulle kunna hävdas att en sådan ordning innebär att kravet i 9 kap. 1 § regeringsformen på att ska besluta om avgifter till staten åsidosätts. Dess- utom skulle ett sådant synsätt komma i konflikt med kravet på att ska godkänna avtalen. Med hänsyn till att lagen om luftfartsskydd i huvudsak innehåller bestämmelser som är av väsentlig betydelse för den enskilde, främst om påtvingade kroppsliga ingrepp och om avgifter, saknas det ut- rymme för en extensiv tolkning av lagen. Mot denna bakgrund finns det enligt utredningens bedömning inget utrymme för att tolka luftfartsskyddslagstiftningen så att den omfattar de särskilda säkerhetskontroller som är en följd av den ame- rikanska inresekontrollen vid utresa från . Systematiska skäl, liksom fördelarna med en sammanhållen lag- stiftning, skulle likväl kunna tala för att bestämmelserna inarbetas i den befintliga lagstiftningen. Det finns emellertid skäl som med be- tydande styrka talar mot en sådan lösning. Den befintliga lagstiftningen innehåller kompletterande bestäm- melser till förordning (EG) nr 300/2008, se avsnitt 11.4. Syftet med regelverket om luftfartsskydd är att reglera den kontroll av personer och gods som behövs för att skydda den civila luftfarten inom EU mot olagliga handlingar som äventyrar skyddet av den civila luftfart- en. Det får antas att det här regelverket uttömmande reglerar de åt- gärder som är nödvändiga för att säkerställa ett tillräckligt luftfarts- skydd i detta avseende. Även om den svenska lagstiftningen också reglerar förfaranden som inte omfattas av den nämnda EU-förordningen, avser den sven- ska lagstiftningen i allt väsentligt sådana förhållanden som är en di- rekt följd av EU-förordningen om man ser till tillämpningen i prak- tiken. Så är fallet med bl.a. de viktiga reglerna om det särskilda av- giftssystemet för att fördela kostnaderna för den allmänna säkerhets- kontrollen, se 11–14 §§ lagen och 2–14 §§ förordningen. De bestämmelser som behövs för att genomföra avtalen om ame- rikansk inresekontroll vid utresa från är av ett annat slag. De syftar till att säkerställa en säker inresa i . De grun- das på ett avtal mellan och , där för- binder sig att utföra en, extra, särskild säkerhetskontroll som inte kan sägas vara nödvändig för att säkerställa en säker utresa från Sve- rige. Skälen för att tillämpa ett system för att fördela kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen utanför den krets av resenärer som utnyttjar systemet gör sig inte heller gällande på samma sätt när det gäller den amerikanska inresekontrollen på , jfr kapitel 17. Utredningens bedömning är därför att den nuvarande svenska lagstiftningen om luftfartsskydd även i fortsättningen ska vara förbe- hållen bestämmelser som säkrar ett tillräckligt bra svenskt luftfarts- skydd. Med denna utgångspunkt ska den svenska lagstiftningen en- dast innehålla bestämmelser som är en följd av förordning (EG) nr 300/2008 eller kompletterar förordningen i detta avseende. En konsekvens av detta är att bestämmelser med ett annat syfte inte ska tas in i denna lagstiftning. Således ska de krav och åtgärder som följer av avtal med om amerikansk inresekontroll vid utresa från regleras genom en särskild lagstiftning. Be- stämmelserna om detta bör tas in i den lag och förordning om ame- rikansk inresekontroll vid utresa från som utredningen före- slår. Genom en särskild lagstiftning vinner man, utöver en ökad tyd- lighet om vad som gäller i olika situationer, även andra fördelar. Vid en eventuell uppsägning av det bilaterala avtalet, kan det särskilda regelverket relativt enkelt upphävas och då regleras säkerhetskon- trollen vid utresa till åter i sin helhet av lagstiftning- en om luftfartsskydd. För att åstadkomma den önskade ordningen behöver lagen om luftfartsskydd innehålla en upplysningsbestäm- melse om att den särskilda lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från innehåller de bestämmelser om luftfartsskydd som följer av avtalen om amerikansk inresekontroll, se avsnitten 1.8 och 21.8. 11.5.4Behörig myndighet och tillsyn Utredningens bedömning: Transportsstyrelsen är behörig myn- dighet vid tillämpning av samarbetsavtalet och ska i enlighet med sin myndighetsinstruktion fullgöra de uppgifter som följer av av- talet. Utredningens förslag: Transportstyrelsen ska vara tillsynsmyn- dighet när det gäller den särskilda säkerhetskontrollen. En be- stämmelse av den innebörden tas in i den nya lagen om ameri- kansk inresekontroll vid utresa från . Av lagen ska det också framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för tillsynen. I samarbetsavtalet används begreppet ”competent authority”, dvs. Det definieras för del i artikel I som ”STA”, dvs. ”the ”. tent authority” förekommer i artiklarna II, IV, V, VI, VII, IX, X, XI, XII och XIII och förkortningen ”STA” används i artiklarna III.C, V.A, V.B, VI, VII, VIII, IX och XI. Det finns också ett omnäm- nande av ”the ” i artikel I.19 i huvudav- talet. Med ”the ” avses Transportstyrelsen, se , s. 36. Transportstyrelsen är också den myndig- het som har ansvar för frågor om luftfartsskydd i , jfr 2 § 3 förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. Hänvisningar till begreppet ”competent authority”, och förkortning- en ”STA”, i samarbetsavtalet bör således förstås som hänvisningar till Transportstyrelsen. Enligt 4 § första stycket förordningen med instruktion för Tran- sportstyrelsen ska myndigheten inom sitt ansvarsområde fullgöra uppgifter enligt EU-rättsakter och andra internationella överens- kommelser. får anses ingå i den sistnämnda kate- gorin. Transportstyrelsen ska således fullgöra de uppgifter som följer av de ovan nämnda artiklarna i samarbetsavtalet. Någon ytterligare lagstiftning i denna del torde inte vara nödvändig. Transportstyrelsen kommer att ha en central roll för genomförandet av bestämmelserna i samarbetsavtalet, bl.a. genom att myndigheten ska meddela föreskrifter om vissa förhållanden som regleras i avtalet och genomförandet av den särskilda säkerhetskontrollen, se av- snitt 11.5.5. I syfte att kunna kontrollera att dessa bestämmelser också följs bör det finnas en tillsynsfunktion utpekad. Transportstyrelsen har enligt sin instruktion till huvuduppgift att svara för bl.a. tillsyn inom transportområdet, se 1 § första stycket förordningen med instruktion för Transportstyrelsen. Det är också Transportstyrelsen som utövar tillsyn över att nuvarande bestäm- melser om luftfartsskydd följs, jfr ovan. Enligt utredningens bedöm- ning är det naturligt att Transportstyrelsen också har den tillsyns- funktion som krävs när det gäller den särskilda säkerhetskontrollen. Utredningen föreslår att en bestämmelse av den innebörden tas in i den nya lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från , se 3 kap. 13 § första stycket i den nya lagen. När det gäller kostnaderna för Transportstyrelsens tillsynsverk- samhet är huvudprincipen för myndigheten att sådana kostnader finansieras med avgifter, se prop. 2010/11:30. Således tar myndig- heten ut en avgift av för det säkerhetsgodkänn- ande och den tillsyn som ska ske enligt om luft- fartsskydd. De åtaganden som tillkommer myndigheten enligt sam- arbetsavtalet ryms, såsom tidigare konstaterats, dock inte inom ramen för nuvarande luftfartsskydd. Den ytterligare tillsyn som det kommer att bli fråga om för att kontrollera att bestämmelserna om den särskilda säkerhetskontrollen enligt samarbetsavtalet efterföljs, ryms därmed inte heller inom den nuvarande lagstiftningen. Det av- giftsbemyndigande som myndigheten använder är därmed inte tillämpligt. För att myndigheten ska kunna följa nämnda finansier- ingsprincip behöver därför ett avgiftsbemyndigande införas i den nya lagen, se 3 kap. 13 § andra stycket i lagen och 18 § i den nya för- ordningen. Utredningens förslag: Normgivningsbemyndiganden med anled- ning av samarbetsavtalet ska tas in i lagen och förordningen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . Artiklarna V, VI.A, VII, VIII och IX i samarbetsavtalet innehåller bestämmelser om standarder, metoder och utrustning för den sär- skilda säkerhetskontrollen. I likhet med Transportstyrelsens före- skrifter om luftfartsskydd innehåller de tekniskt detaljerade bestäm- melser för den operativa verksamheten. Bestämmelserna lämpar sig således bäst att genomföras genom myndighetsföreskrifter. Gemensamt för artiklarna är också att de tilldelar ”STA”, dvs. Transportstyrelsen, en särskild roll vid genomförandet av bestäm- melserna i artiklarna. För att Transportstyrelsen ska kunna spela denna roll behövs det enligt utredningens bedömning bemyndig- anden i lagen och förordningen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . Dessa bemyndiganden ska göra det möjligt för myndigheten att utfärda de föreskrifter som behövs för att kraven i artiklarna V, VI.A, VII, VIII och IX ska kunna uppfyllas. 2 § lagen och 11 § förordningen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . 11.5.6Flygplatsoperatörens ansvar för de särskilda säkerhetskontrollerna Utredningens förslag: bestämmelse om flyg- platsoperatörens ansvar för de särskilda säkerhetskontrollerna ska genomföras genom en bestämmelse i lagen om amerikansk in- resekontroll vid utresa från . I artikel V.1 g i huvudavtalet sägs att flygplatsoperatören ska garan- tera att endast resenärer, behörig personal och gods som har genom- gått säkerhetskontroll vid i enlighet med standar- der och protokoll för säkerhetskontroll, vilka enligt en bedömning från är jämförbara med För- enta staternas, får tillträde till kontrollområdet.