sou · H5B322 · 2017-03-22 00:00:00 — De 16 svenska miljökvalitetsmål som styr miljöpolitiken har starkt fokus på tillståndet i den svenska miljön. Likaså har den nationella klimatpolitiken ett naturligt fokus på inhemska, eller europeiska, utsläpp av klimatgaser. vet vi att huvuddelen av det ekolo- giska fotavtrycket från svensk produktion och konsumtion sätts utan- för vårt lands gränser, genom material och produkter vi importerar och exporterar. Exempelvis bedöms klimatutsläppen som sker utanför men är kopplade till svensk konsumtion vara större än de Resurseffektivitet: Policyutveckling mot 2050. En rapport från Resurseffektiva affärsmodeller – stärkt konkurrenskraft. Förslag: Nationell samverkan via en delegation för cirkulär ekonomi SOU 2017:22 samlade inhemska utsläppen och de ökar fortfarande medan de svenska utsläppen kraftigt har minskat.2 En medveten och strategisk satsning på cirkulär ekonomi minskar det ekologiska fotavtrycket från den svenska ekonomin. Det kan ske mer samlat, framgångsrikt och utvecklingsinriktat i stället för att, som alltför ofta varit fallet, lägga de konsumtionsberoende utsläppen enbart som ett moraliskt ansvar på enskilda människors konsumtion. Än viktigare är att genom att utveckla och exportera cirku- lära och hållbara innovationer kan skala upp vårt bidrag till global hållbarhet. Detta är kanske det viktigaste bidrag kan ge till världen, som en liten men utvecklad ekonomi. En nationell sam- verkan för cirkulär ekonomi kan stärka främjandeperspektivet i miljöpolitiken och låta hållbarhetsperspektivet starkare genomsyra näringspolitiken. 9.1.3Skapa sammanhang och driva innovation Begreppet cirkulär ekonomi ger en intuitiv förståelse av de kom- plexa samband som avgör våra möjligheter att nå ett hållbart sam- hälle. En känsla av sammanhang och mening är avgörande för att skapa engagemang och brett stöd för denna förändring. Annars riskerar både företag och medborgare att gå vilse eller ge upp inför enskilda larmrapporter, gränsvärden eller tillfälliga kampanjer. Omställningen till cirkulär ekonomi bör inte göras till en fråga bara för forskare, politiker och storföretag. Cirkulärt tänkande kan appliceras på allt från hushållens vardagsnära resurshantering till nya affärsmodeller och avancerad materialforskning. illustrerar cirkulär ekonomi att samhället behöver djup- gående innovation3 på systemnivå. Det räcker inte att fila på gamla lösningar eller bli lite effektivare i det vi redan gör. Hela ekonomin behöver stöpas om från linjär till cirkulär. 2Uppgiften hämtad från . miljon/Statistik-A–O/Vaxthusgaser-konsumtionsbaserade-utslapp-Sverige-och-andra- /. 3Innovation används här i en bredare mening än forskning och utveckling: Förlopp genom vilket nya idéer, beteenden, ting och tillvägagångssätt vinner insteg i ett samhälle och sedan sprids där. Förslag: Nationell samverkan via en delegation för cirkulär ekonomi Detta är i högsta grad ett exempel på förändring av komplexa och adaptiva system. Sådan förändring kan inte administreras fram med i första hand kontroll, sektorindelning och detaljstyrning. Det kräver snarare tydliga och väl förankrade gemensamma visioner, decentra- liserat beslutsfattande utifrån enkla handlingsregler4, stimulanser, uppföljning och kontinuerligt lärande.5 En nationell samverkan för cirkulär ekonomi bör sträva efter att skapa sådana incitament för systemförändring. Bred förståelse av grundläggande samband och samhällets färd- riktning mot en cirkulär ekonomi kan bidra till ett innovationsklimat som frigör potentialen hos många olika samhällsaktörer vilket i sin tur skapar synergier och större förändringskraft.6 9.2Inrätta en delegation för cirkulär ekonomi Utredningen har fört dialog med företrädare för myndigheter, när- ingsliv, akademi och miljöorganisationer och sammantaget funnit ett starkt stöd för idén om en nationell samverkan för cirkulär ekonomi. Det har dock inte legat inom denna utrednings uppdrag eller resurser att lägga fram ett fullödigt eller färdigt förslag till en sådan sam- verkan. Vi tror inte heller att det ska göras i form av en utredning utan växa fram i bred samverkan mellan många aktörer. Baserat på de dialoger som förts och utredningens utblickar i världen vill vi dock ge några idéer om hur det kan göras. Trots att resurseffektiva kretslopp och god hushållning med natur- resurserna är centralt för en hållbar utveckling och för att nå riks- dagens miljömål, finns inget utpekat myndighetsansvar på samma sätt som för miljökvalitetsmålen. har ett övergripande ansvar för energieffekti- visering och omfamnar i praktiken en bredare syn på resurseffek- 4De fyra systemvillkoren för hållbarhet i avsnitt 3.3 kan tjäna som exempel på sådana kortfattade men strategiska handlingsregler för aktörer i ett komplext system. 5Se till exempel översikt i , K. , Exploring Organizational Applications and , Universit of Technology, s. 26-29 eller Senge, P. The Fifth Discipline: The art and practice of the learning organization, Century Business, . 6Se till exempel . Towards a Circular Economy: Accelerating the scale –up across global supply chains. Rapporten framhåller cirkularitet som en ”rethinking device” som har visat sig kunna inspirera kreativa lösningar och stimulera innovation. Vidare framhålls att innovationsindex är betydligt högre inom tjänsteutveckling än i primärindustri. Förslag: Nationell samverkan via en delegation för cirkulär ekonomi tivisering, men utan ett uttalat ansvar för detta. ansvarar för målet om en God bebyggd miljö men de preciseringar om hushållning med naturresurser som finns under detta mål kan i verkligheten i ringa grad påverkas av . har det sammanhållande ansvaret för miljökvalitetsmålen och avfallspolitiken, men inte en lika framträdande eller självklar roll när det gäller förebyggande av avfall. Kemikalieinspektionen vaktar över farliga ämnen i kretsloppen. Den sammantagna bilden är att ingen myndighet eller aktör i har ansvar för eller systematiskt driver frågor om cirkulär ekonomi eller effektivare resursanvändning. Detta är heller inte frågor som lämpar sig för snäv sektorindelning eller avgränsade, detaljerade mandat. Tvärtom krävs sektorövergri- pande arbete som bryter stuprör både i offentliga organisationer och mellan näringslivets branscher och gamla värdekedjor. Därmed är det knappast motiverat att exempelvis bilda en särskild statlig myndighet för cirkulär ekonomi eller resurseffektivisering. Däremot finns det behov av en aktör som kan få igång, hålla samman och vara motor för en bred ansats som till sin natur innebär samverkan mellan många aktörer. Mot bakgrund av den samlade bild som vuxit fram under arbetet med detta betänkande föreslår utredningen att regeringen direkt under inrättar en tidsbegränsad delegation för cirku- lär ekonomi, förslagsvis . Delegationens roll bör vara att: Starta och driva den process om behövs för att få igång en bred och aktiv nationell samverkan för cirkulär ekonomi. Detta inne- fattar att ta fram förslag till mål, prioriteringar och handlings- plan. Här finns det anledning att lära av exempelvis . kontaktpunkt mellan alla centrala aktörer: stat, näringsliv, akademi, den regionala och lokala nivån och det civila samhället. Hålla en samlad bild av, och facilitera effektiv samverkan mellan, alla initiativ på området. Vissa aktiviteter kan drivas direkt av delegationen, men i huvudsak bör det göras av andra aktörer. Förslag: Nationell samverkan via en delegation för cirkulär ekonomi Framför allt kan delegationen stärka kopplingen mellan inno- vation och policyutveckling. Se avsnitt 9.3. Utgöra ett och svara för omvärldsbevakning vad gäller cirkulär ekonomi i . Bidra till diskussionen om en ändamålsenlig långsiktig målstyr- ning av hållbarhetsarbete (se kapitel 8) och hur det fortsatta arbetet för cirkulär ekonomi ska organiseras efter det att delegationen upphört. Delegationen bör ledas på hög politisk nivå och förutom Närings- departementet involvera även Miljö- och samt , liksom den regionala och lokala politiska nivån. Därutöver bör delegationen bestå av väl förankrade, tunga företrädare för näringsliv, forskning och andra centrala aktörer. Genom förankring i den politiska ledningen och på strategisk nivå i får delegationen reella förutsättningar och mandat att samla myndigheter och andra statliga aktörer samt fylla sin roll som kontaktpunkt för näringsliv och andra samhällsaktörer. Delega- tionen bör ha ett kansli med tillräckliga resurser för att kunna fylla rollen som samordnare och . , , har genomfört ett omfattande projekt kallat affärsmodeller – stärkt kon- kurrenskraft med deltagande från 45 företag, myndigheter och akade- miska institutioner och innefattande fem olika sektorer. Projektets styrgrupp drog liknande slutsatser som denna utredning: En förstärkt dialog mellan näringsliv och politiska beslutsfattare är avgörande för utveckling mot ökad resurseffektivitet och stärkt konkur- renskraft.7 Vidare framhålls i projektets slutrapport att IVA skapat en plattform för dialog mellan näringsliv och politiska beslutsfattare kring resurseffektivitet eller cirkulär ekonomi. IVA har uttryckt en vilja att bygga vidare på denna plattform för att näringsliv ska kunna erbjuda konkurrenskraftiga lösningar på morgondagens ut- maningar. Efter diskussioner med centrala näringslivsföreträdare bedömer utredningen att det vore en lämplig lösning att IVA tar Resurseffektivitet, Policyutveckling mot 2025, En rapport från Resurs- effektiva Affärsmodeller – stärkt konkurrenskraft. Förslag: Nationell samverkan via en delegation för cirkulär ekonomi den ledande rollen i att samla aktörerna inom näringsliv och akademi i den nationella samverkan. 9.2.2Varför en delegation? Utredningen bedömer att det är angeläget att få igång en kraftfull samverkan för cirkulär ekonomi i . Däremot vill vi ogärna före- slå nya organisationer eller skapa fler överlappande strukturer och initiativ. Efter att ha prövat frågan om samordningsuppdraget kunde läggas på en befintlig myndighet, eller en grupp av myndigheter gemensamt, bedömer dock utredningen att en tidsbegränsad dele- gation eller liknande är den bästa lösningen, av följande skäl: Det finns i den nuvarande myndighetsorganisationen ingen aktör som självklart är lämpad för att ta ansvar för ett horisontellt initiativ för cirkulär ekonomi. Statens behöver organisera sin verksamhet på ett sätt som svarar upp mot den stora omvandling av ekonomi och samhälle som vi står inför och som kan ta vara på den innovations- och genom- förandekraft som finns i näringslivet. En delegation med ett uppdrag av projektkaraktär kan ta en friare roll och agera djärvare än en permanent, existerande myndighet. En organisation knuten till regeringens politiska ledning får ett starkare mandat att utföra uppdraget, inklusive att samla de egna myndigheterna. En delegation kan ges en organisation och styrning som ger starkare impulser från aktörer utanför myndighetsvärlden. Mot bakgrund av diskussionen om mål och pågående initiativ i kapitel 8 finns ett antal processer och organisationer som behöver beaktas i delegationens direktiv och arbete. Det gäller till exempel det konkreta genomförandet av nyindustrialiseringsstrategin, det svenska genomförandet av Agenda 2030, introduktionen av det Förslag: Nationell samverkan via en delegation för cirkulär ekonomi klimatpolitiska ramverket och förväntade arbete med sektorsstrategier för energieffektivisering8. Att fasa ut giftiga ämnen och avgifta kretsloppen är en central fråga för att en cirkulär ekonomi ska fungera i verkligheten och vara hållbar. Utredningen för ökad substitution av farliga ämnen i kemiska produkter och varor9 utreder ett kring dessa frågor. Ett sådant centrum bör ses som en del av arbetet för en cirkulär ekonomi och en naturlig sam- arbetspartner för delegationen. När delegationens organisation och verksamhet utformas kan lär- domar bland annat dras från den tidigare delegationen för Hållbara städer10 och tidigare Kretsloppsdelegationen11. Den senare hade en viktig roll när många av de grundläggande principerna för cirkulär ekonomi först introducerades i svensk miljöpolitik i början av 1990- talet. Utredningens förslag kan i denna del ses som ett förslag till att höja den strategiska nivån och konkretisera regeringens introducerade strategiska samverkansprogram för cirkulär och biobaserad ekonomi. Delegationen skulle också kunna bli en motor för konkreta initiativ som ämnesmässigt även faller under rubriken på övriga fyra samverkansprogram, till exempel smarta städer.12 9.2.4Effektivare samspel mellan olika slags styrmedel För att driva omställning mot cirkulär ekonomi kan staten använda flera olika typer av stimulanser och styrmedel. Figur 9.1 är ett förenklat sätt att beskriva detta. 8SOU 2017:2, Kraftsamling för framtidens energi, Betänkande av . M 2016:02, Utredningen om av farliga ämnen i kemiska produkter och varor. 11Kretsloppsdelegationen (M 1993:A) Kommittéberättelse 1993:MA. 12www.regeringen.se/regeringens-politik/regeringens-strategiska-samverkansprogram/ Besökt . Förslag: Nationell samverkan via en delegation för cirkulär ekonomi Figur 9.1 Olika typer av styrmedel för utveckling av cirkulär teknik, system och affärsmodeller Andel av produkter och system som introduceras eller används. Resurseffektivitet hos produkter och system. Den grå skuggade ytan symboliserar en tänkt normalfördelning av produkter, system eller affärsmodeller ur cirkulär- eller resurs- effektivitetssynpunkt. Den röda kurvan visar effekten av förbud, minimiregler och standarder. Sådana styrmedel kan användas för att ”kapa av” de sämsta lösningarna eller att tvinga eftersläpare att leva upp till en viss miniminivå. Vad gäller cirkulär design bedömer utredningen att denna typ av styrmedel framför allt lämpar sig för EU-nivån. Det så kallade ekodesigndirektivet är ett exempel på detta. är en mycket liten del av en stor global ekonomi och dessutom del av den gemensamma europeiska marknaden. Därmed är det både praktiskt och juridiskt svårt för som enskilt land att bestämma om tvingade produktregler. Den blå kurvan visar effekten av till exempel informations- insatser till marknaden, rådgivning, olika typer av märkningar och liknande. Dessa bidrar framför allt till att flytta genomsnittet, eller den stora mängden av aktörer framåt. Förslag: Nationell samverkan via en delegation för cirkulär ekonomi verkar normalt på ett liknande sätt men kan också driva den tredje, gröna kurvan. Den gröna kurvan visar effekten av styrmedel som stimulerar utveckling av nya lösningar och därmed flyttar utvecklingsfronten framåt. Detta banar väg för att hela kurvan flyttar efter, nya minimikrav kan etableras, och så vidare. För en effektiv styrning mot samhällsmålen behövs ett samspel mellan dessa tre typer av förändring. En delegation för cirkulär ekonomi skulle kunna effektivisera detta samspel och snabba på förändringsprocesserna. Genom att exempelvis nära följa pågående innovationssats- ningar kan delegationen systematiskt identifiera behov av ändrade lagar och regelverk för att ta bort hinder för en cirkulär ekonomi. För att återknyta till bild 9.1: Gröna insatser kan effektivt följas av blå eller röda för spridning och uppskalning. Det bör vara en av delegationens huvuduppgifter att på detta sätt identifiera och presentera förslag till regeringen om nationella regeländringar eller frågor som regeringen bör driva i EU, eller internationella sammanhang. 9.2.5Exempel på konkreta aktiviteter för nationell samverkan Nedan följer ett antal exempel på aktiviteter eller initiativ som skulle kunna rymmas inom ramen för en nationell samverkan och en delegation för cirkulär ekonomi. Flera av exemplen skulle troligen inte drivas direkt av delegationen utan lämpligen av, eller i samarbete med, andra aktörer. Bland annat har inom sin satsning på 3R arbetat aktivt med dialoger mellan stat och olika industribranscher. Baserat på detta har byggts frivilliga åtaganden från branschen som sen i vissa fall har följts av lagstiftning för att befästa en ny ordning eller för att undvika ”fripassagerare”, alltså mindre seriösa aktörer som drar nytta av att inte leva upp till branschens åtaganden. Även den tidigare svenska Kretsloppsdelegationen jobbade med bransch- dialoger. Förslag: Nationell samverkan via en delegation för cirkulär ekonomi Men näringslivssamverkan behöver inte ske inom ramen för traditionella branschsamarbeten. Ofta är kontakterna överraskande svaga längs med en värdekedja eller ett resursflöde och på tvärs mellan olika branscher. Samarbeten med systemsyn som bryter traditionella gränser för innovation i cirkulära lösningar bör upp- muntras.13 Det finns ett starkt intresse för att utveckla cirkulär ekonomi också i många kommuner och regioner. Delegationen bör stimulera lokal och regional innovation, i vissa fall kanske kopplat till försöks- lagstiftning. Därmed kan även policy-innovation bli snabbare genom att prövas lokalt och i nästa skede skalas upp på nationell nivå. Som visas i kapitel 7 händer mycket i omvärlden kring cirkulär ekonomi som kan få stor betydelse för hållbarhet och konkurrens- förhållanden. Ett uppdrag för delegationen bör vara att se till att har en effektiv omvärdsbevakning på området för att kunna följa utvecklingen och påverka frågor av nationellt intresse. Kunskaperna om samhällets resursflöden behöver bli bättre för att kunna fatta kloka beslut inom både politik och näringsliv.14 Det behövs mer forskning och fler utbildade med kompetens inom cirkulär teknik, produktionsekonomi, design etcetera. Kapitel 5 beskriver behovet av indikatorer, dels på övergripande nivå, och dels för att följa eller styra insatser på sektor- eller produktnivå. 13IVA framhåller även ökad systemsyn som en av huvudprinciperna för strategiskt arbete med resurseffektivitet. Policyutveckling mot 2016. slutrapporten från IVA:s projekt resurseffektiva affärsmodeller framhåller behovet av bättre faktabaserade beslutsunderlag för både politik och näringsliv som en av tre huvud- principer för ett strategiskt arbete med resurseffektivitet. Policyutveckling mot 2025. Förslag: Nationell samverkan via en delegation för cirkulär ekonomi har stark kompetens och en stark innovationsmiljö inom digital teknik. En tänkbar större svensk satsning kan handla om digital teknik och standarder för att identifiera och följa produkter och material, så kallade materialpass.15 Det finns över huvud taget en lång rad möjligheter kopplade till sakernas internet. har i praktiken flera intressanta exempel på industriell symbios, inte minst vad gäller nyttjande av biomassa och industriell spillvärme. Men till exempel och har på ett mer systematiskt sätt arbetat med och lyft fram industriell symbios som en affärsmöjlighet och nationell satsning.16 Det är vidare uppenbart att förändad produktdesign är en huvudfråga för utvecklingen av cirkulär ekonomi. Eftersom tvingade regler på det området sällan lämpar sig för nationell reglering har de fått en mindre plats i de skarpa förslagen från denna utredning. I en långsiktig satsning med svenskt näringsliv skulle dock cirkulär produktdesign rimligen få en central plats. I förs diskussioner mellan regering och näringsliv om att skapa en marknadsplats för sekundära material. Mycket talar för att sådana marknadsplatser med fördel kunde etableras på nordisk nivå. Den nordiska elmarknaden har varit en av senare års viktigaste framgångar för det nordiska samarbetet. I takt med att den cirkulära ekonomin utvecklas uppstår behov av att se över befintlig reglering som skapats i den linjära ekonomin och som blir hinder för omställningen. Som beskrivits i avsnitt 9.2.4 bör det vara en huvuduppgift för delegationen att löpande identifiera och lyfta upp sådana frågor. 15Jämför med den roll hade när GSM-standarden utvecklades och spreds. 16Storbritannien driver i samverkan mellan regering och näringsliv National Industrial Symbiosis Programme, NISP, med 15 000 medverkande företag. Det uppges bland annat ha lett till undvikande av deponering av industriavfall, ökad försäljning på och sänkta kostnader med . I finns pilotsatsningen , , och också ett nationellt center för industriell symbios, . Förslag: Nationell samverkan via en delegation för cirkulär ekonomi Exempelvis blir det sannolikt allt svårare och allt mindre menings- fullt att över huvud taget definiera och skapa särskilda regelverk för avfall. Bland exempel som rests redan under denna utrednings arbete, men som legat utanför våra direktiv, kan nämnas: Regler för transport av avfall, som införts av goda skäl, bland annat för att hindra dumping av avfall i utvecklingsländer, riskerar att bli ett hinder för företag som vill satsa på återanvändning eller andra cirkulära affärsmodeller. Använda produkter kan bli defini- erade som avfall och underkastas helt andra regler, utan att vara vare sig mer eller mindre miljö- eller hälsfarliga än nya produkter. Regelverket för utvinning av metaller från befintliga deponier och liknande, det som ibland kallas för ”urban mining”, är helt annorlunda och mer restriktiva än vad som gäller för utvininning av jungfruligt material i gruvor. Gruvorna sorterar under Statens geo- logiska undersökningar, SGU, och , som i princip har ett främjaruppdrag, medan och Miljö- departementet, med ett avfalls- och miljöregleringsperspektiv ansvarar för deponier. Det finns ofta jämförbara halter av värdefulla mineraler i berggrund och deponier men i det senare fallet kan de betraktas som miljöfarligt avfall. Det finns anledning att ifrågasätta om skilda regelverk av detta slag är samhällsekonomiskt effektivt eller miljömässigt klokt.17 17 Se t.ex. , N.2016. Landfill mining, Institutional challenges for the implementation of resource extraction from waste deposits, . 10Skatteväxling – möjliga vägar framåt Bedömning: Utredningen bedömer att hållbar utveckling bör vara utgångspunkten när skattesystemet utformas. En bred skatteväxling för att stimulera en mer cirkulär ekonomi kan ge flera samhällsekonomiska fördelar och bör utgöra en väsentlig del av en eventuell större skattereform. bör verka för att EU:s mervärdesskattedirektiv och andra regelverk på skatteområdet utformas för att stödja union- ens höga ambitioner vad gäller resurseffektivitet, cirkulär eko- nomi och klimatpåverkan. 10.1Skatteväxling kan leda till ökad cirkularitet Cirkularitet handlar som beskrivs i kapitel 3, om att minska uttaget av jungfruliga resurser och att använda de resurser som tas ut på ett smartare sätt. En hämmande faktor för utvecklingen mot ökad cirkularitet, är att arbete är dyrt medan material är billigt. Detta förhållande är särskilt tydligt i ett land som med relativt höga inkomster och dessutom hög skatt på arbete. Prisrelationerna mellan arbete och material speglar heller inte de verkliga samhällsekonomiska kostnaderna, eftersom det finns betydande externa kostnader för- knippade med hela kedjan från materialutvinning till bearbetning, produktion, konsumtion och avfallshantering. (Se kapitel 3.) En skatteväxling från arbete till material kan därför understödja ett cirkulärt samhälle från två håll. Det ena handlar om att göra arbete billigare, vilket kan vara nyckeln för att få igång cirkulära affärsmodeller. Företag som erbjuder reparationer, Skatteväxling – möjliga vägar framåt uthyrning av produkter och andra cirkulära tjänster hämmas av hög skattenivå på arbete. Sänkta skatter på arbete skulle möjliggöra både för dessa och andra tjänsteföretag att expandera och anställa ny personal. Det andra är att köp av funktion och delningstjänster i stället för varor, liksom reparationer och köp av begagnade varor, gynnas av skatteväxling eftersom nyinköp av produkter blir relativt sett dyrare. I teorin är det enkelt att genomföra en så kallad grön skatteväx- ling. I praktiken har det visat sig vara svårare. Förslag på nya miljö- skatter får ofta kritik för att inte vara tillräckligt miljöstyrande, vara administrativt tunga eller drabba olika aktörer orättvist.