sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — En av utmaningarna är att göra detta med en verk- samhet som till snabbt ökande del är onlinebaserad. En del av det globala och gränsöverskridande internet ska regelomgärdas med ett nationellt regelverk. Vidare ska regleras vilka som ska kunna få licens, och krav specificeras på licenshavare och deras beteende gentemot marknad, myndigheter och spelare. Lagen och dess tillämpning ska balansera och legalisera spelkon- kurrens, beskatta företag från noll till och vara teknik- och konkurrensneutral. Utöver att vara heltäckande ska lagen vara verksamhetslogisk och konsistent. Flera av delarna ska samverka då de förutsätter varandra i ett delvis intrikat synergistiskt förhållande. Lagen och dess effekter får heller inte skapa eller bidra till en så omfattande kostnadsmassa att licensieringsalternativet blir ointressant för i alla fall de större onlinespelsbolagen. Eftersom det inte är möjligt att detaljreglera alla dessa delar är lagen utformad som en ramlag – med tydliga och fasta ramvillkor. Lagen öppnar för förordningar och föreskrifter. Inget hindrar att spelföre- tagen genom självreglering kommer överens om mer långtgående åtgärder än vad som författningsregleras. Att det är en ramlag ökar statens möjligheter till kontroll och gör att lagen kan förändras för att svara mot förändringar i omvärlden. Det är ett adaptivt regel- verk som ska vara robust, ändamålsenligt och hållbart över tiden. Det är ett ambitiöst och mångsyftande projekt där samhällets lag- stiftningsverktyg sätts på prov. Det kan ses som samhällets samlade åtgärder för att ta kontroll över en marknad som kännetecknas av teknisk och snabb utveckling och över förhållanden där den nu- varande lagen blivit alltmer ineffektiv. IP-blockering gentemot de webbplatser som är utanför systemet men som ändå riktar sig mot svenska kunder kommer inte att ingå i lagen. Däremot föreslås varningsmeddelande avseende sådana webb- platser, betalningsförmedlingsförbud till sådana webbplatser och höga straffsatser i sanktionsdelen. Utredningen föreslår också att vinst på spel som tillhandahålls i , utan att spelföretaget har en licens, ska beskattas hos spelaren. Lagförslaget har drag av klassisk blandekonomi: vissa exklusiva licenser, viss skyddad sektor och en konkurrensutsatt marknad med av staten utfärdade spelregler. Man kan också se lagens, regeringens och den nya Spelmyndig- hetens roll som den flaskhalsfunktion, som beskrevs tidigare i be- tänkandet där olika omregleringsexempel återges, som bestämmer till- trädet till den konkurrensutsatta marknaden genom att bestämma över den infrastruktur som regelgivning och regelverk utgör. Staten styr på så sätt företagen. Det är inte konsekvensbedömningens uppgift att avgöra om detta kan fungera. Konsekvensbedömningen utgår från att den gör det och söker ange konsekvenser för de nämnda effektområdena. Om lagen ändras i centrala avseenden gäller inte heller de konsekvens- bedömningar som görs. I den nuvarande spelregleringen är begreppet slump centralt. Ut- redningen föreslår ingen skillnad i denna del och föreslår därför att spel om pengar där sannolikheten att vinna baseras helt på skicklig- het inte ska omfattas av den nya regleringen. Nuvarande regleringen omfattar i princip alla former av lotteri, även där spelaren inte betalat någon insats. I de allra flesta länder krävs att spelaren betalat en insats för att omfattas av lagens skyddsregler. Utredningen föreslår att en liknande ordning ska gälla även i varför spel om pengar som sker utan insats inte längre ska omfattas av spelregleringen. Med vissa förenklingar föreslår utredningen att det också fort- sättningsvis ska vara möjligt för allmännyttiga föreningar att anord- na lotteri under förutsättning att värdet av varje insats uppgår till högst 1/4 000 prisbasbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/6 prisbasbelopp och gäller land- baserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som en sådan samman- slutning anordnar eller deltar i eller ett bingospel som sammanslut- ningen anordnar. Detsamma ska även vara möjligt för alla och envar, under förut- sättning att värdet av varje insats uppgår till högst 1/4 000 prisbas- belopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten upp- går till högst 1/60 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning, en offentlig tillställning till förmån för ett allmän- nyttigt ändamål, eller en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller som sker landbaserat med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel. 32.3.3Lämplighetsprövning av den som ansöker om licens I nuvarande spelreglering prövas endast lämpligheten av den som söker tillstånd till kort-, tärnings- och roulettspel. Denna ordning föreslås i utredningen gälla alla som söker licens om att få anordna eller tillhandahålla spel om pengar. En sådan ordning är även i linje med de krav som kommer att ställas på vid genomförandet av det s.k. fjärde penningtvättsdirektivet som ska vara införlivat i svensk rätt . Licens får ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller en juri- disk person utanför EES om sökanden har utsett en representant för verksamheten som godkänt. Kasinospel online är enligt nuvarande reglering i princip förbjudna. Det finns en möjlighet för regeringen att ge tillstånd till sådant spel enligt 45 § lotterilagen. har ansökt till regeringen om att få anordna sådant spel, men regeringen har ännu inte meddelat något beslut i frågan (). I den nya reg- leringen föreslås att kasinospel online öppnas upp för licensgivning på den konkurrensutsatta delen av marknaden. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av licens. Även i fråga om vadhållning innebär utredningens förslag att det blir möjligt för spelföretagen att erbjuda vadhållning på evenemang där detta inte varit möjligt enligt nuvarande reglering, t.ex. på ut- gången i politiska val. Slutligen föreslår utredningen att det ska bli möjligt för vem som helst att, under vissa i lagen angivna krav, få licens till att anordna pokerturneringar. 32.3.5Allt spel ska registreras Som utgångspunkt ska allt spel registreras. Detta krav föreslås dels mot bakgrund av de skärpta reglerna mot penningtvätt och finan- siering av terrorism, dels mot bakgrund av det ökade spelansvar som åläggs spelföretagen i den nu föreslagna regleringen. Att spelet regi- streras är en förutsättning för att spelföretaget ska kunna följa spelarens spel och, med hänsyn till vad som är känt om dennes in- komstförhållanden m.m., kunna ingripa om spelaren uppvisar ett problemspelande. Som utredningen redogör för i kapitel 17 kan detta registrerings- krav i fråga om vissa spelformer vara alltför långtgående och inte vara proportionellt i förhållande till det spel som erbjuds. Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om undantag från kravet på registrering. 32.3.6Den som har licens ska betala spelskatt m.m. Utredningen föreslår att, med undantag av sådant spel som bedrivs av allmännyttiga ideella föreningar, registrerade trossamfund och land- baserade kommersiella kasinon, allt spel om pengar ska beskattas av vad som återstår av insatserna efter utbetalda vinster. Landbaserade kommersiella kasinon ska, såsom de s.k. restaurang- kasinona , betala punktskatt som baseras på antal spelbord. Denna punktskatt föreslås höjas. 32.3.7Spelvinster skattepliktiga i vissa fall Spelvinster hos företag som anordnar spelverksamhet i utan vederbörlig licens blir skattepliktig inkomst för spelaren. 32.3.8Utländska spelbolag kan ansöka om licens Som nämnts ovan föreslår utredningen att licens får ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etable- rad, i landet eller i ett annat land inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller en juridisk person utanför EES om sökanden har utsett en repre- sentant för verksamheten som godkänt. 32.3.9Krav på licens för programvara och tillverkning av viss spelutrustning m.m. Den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelpro- gramvara för onlinespel ska enligt utredningens förslag ha licens. Utredningen föreslår även att spelprogramvara för onlinespel som används av spelföretag måste ha varit tillverkad av någon som har licens. En sådan programvara måste också tillhandahållas av någon som har licens för detta. Programvaran får endast installeras eller för- ändras av den som har en sådan licens. Den som har licens får inte tillverka, tillhandahålla, installera eller ändra spelprogramvara till någon som tillåter spel från utan att ha licens för detta. Ett spelföretags spelsystem, rutiner och affärssystem ska enligt förslaget certifieras av en ackrediterad testverksamhet innan spel- systemet får användas för utbud av spel. kan med- dela föreskrifter om certifieringen. får också med- dela föreskrifter om hur testverksamheter ackrediteras. Utredningen föreslår även att det införs ett licenskrav för att tillverka penning- och värdeautomater. En sådan licens kan enligt förslaget endast ges till den som avser att ha yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller vissa lämplighetskrav. Licenskravet för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater motsvarar i allt väsentligt de krav som redan gäller enligt lotterilagen. 32.3.10Ensamrätten avseende landbaserade kasinon i därför avsedd lokal och värdeautomater behålls Utredningen föreslår att staten med ensamrätt även fortsättningsvis bör anordna sådant kasinospel som regleras i kasinolagen och spel på värdeautomater utanför sådana kasinon som avses i kasino- lagen. 32.3.11Nya sanktionsmöjligheter avseende licenshavare: sanktionsavgift och förseningsavgift Om ett spelföretag som driver verksamhet enligt den föreslagna reg- leringen har fått anmärkning eller varning föreslår utredningen att får besluta att bolaget ska betala en sanktionsavgift. Avgiften ska tillfalla staten. Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst och får vara högst . Avgiften får inte överstiga av spelföretagets omsättning det närmast föregående räkenskapsåret. Om överträdelsen har skett under spel- företagets första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfällig, får omsättningen uppskattas. För ett spelföretag som även driver annan verksamhet än den tillstånds- pliktiga enligt denna lag ska omsättningen enligt första stycket avse endast verksamheten i . När sanktionsavgiftens storlek be- slutas, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge över- trädelsen har pågått. Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Utredningen föreslår även att det införs en förseningsavgift. Denna avgift ska utgå om ett spelföretag inte lämnar de upplysningar som det är skyldigt att lämna enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I sådant fall får besluta att spelföre- taget ska betala en förseningsavgift på högst . Även denna avgift tillfaller staten. Utredningens förslag innehåller även regler för verkställighet av nu aktuella avgifter. 32.3.12Höjd straffskala, nytt spelfuskbrott och dobbleribestämmelserna upphävs Utredningen föreslår att fängelsestraffet för brott mot spelregler- ingen höjs från till . Är brottet att anses som grovt höjs straffet från två till . Utredningen föreslår även att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet manipulerar utgången av ett spel som omfattas av licens- krav enligt den föreslagna lagen döms för spelfuskbrott till fängelse i högst . Detsamma ska gälla den som förmår någon att manipu- lera utgången av ett sådant spel. Med att manipulera utgången av ett spel avses en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka utgången av spelet, oavsett om gär- ningen medför eller inte. Mot bakgrund av förslaget till höjd straffskala ser utredningen inget behov av att behålla dobbleribestämmelserna i varför dessa upphävs. 32.3.13Betalningsblockering och varningsmeddelande för vissa webbplatser När det gäller betalningstransaktioner föreslår utredningen att reger- ingen får meddela föreskrifter om skyldighet för betaltjänstleveran- törer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster att avvisa betalnings- orders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. Avseende sådana betal- ningstransaktioner får begära att betaltjänstleve- rantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betal- ningstransaktioner till och från bestämda kontonummer. Utredningen föreslår vidare att frågor om att blockera en sådan betalningsförmedling ska, på begäran av , prövas av den förvaltningsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. Mål om sådana blockeringar ska prövas skyndsamt. Utredningen föreslår också att en internetleverantör är skyldig att på uppmaning av upprätta ett varningsmed- delande för domänadresser som erbjuder spel om pengar utan veder- börlig licens i . Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i och inte står under svensk tillsyn. 32.3.14 Allmännyttigt spel fortsatt skattebefriat m.m. Utredningen föreslår inga större förändringar för föreningslotterier. Även i den föreslagna regleringen ska en ideell förening eller ett registrerat trossamfund kunna få licens att anordna och tillhandahålla spel om pengar. För att bl.a. kunna motivera en fortsatt skattefrihet föreslås dock att dessa spelföretag inte ska få anordna kasinospel, vadhållning, kombinationsspel, bingo online, penningautomater, värdeautomater och datorsimulerade automater. Till vadhållning räknas inte lokalt poolspel på hästar. Det finns inget i det föreslagna regelverket som förhindrar att föreningslivet även söker licens till nu nämnda spelformer, med undantag för de som omfattas av de exklusiva licenserna för staten. En underförstådd förutsättning är dock att det inte finns någon risk för att de allmännyttiga medel som erhållits genom att bedriva skattebefriat spel används för att be- driva kommersiellt spel. Utredningen föreslår att Lotteriinspektionen byter namn till Spel- myndigheten och att myndigheten ansvarar för all licensgivning till spel om pengar i . Myndigheten föreslås inte längre styras av en styrelse med fullt ansvar utan denna ersätts med ett insynsråd. ska också enligt utredningens förslag vara huvud- man för, och administrera, ett frivilligt självavstängningssystem som är bindande för spelföretagen. Utredningen föreslår även att det vid ska finnas ett råd för spelmarknadsfrågor. Rådet ska bestå av företrädare för , , , Kon- sumentverket, och . Rådet föreslås sammanträda minst och utbyta erfaren- heter. får bestämma att även andra myndigheter än de nämnda ska närvara vid rådets sammanträden. Slutligen föreslår utredningen att den nya ska ansvara för en nationell plattform mot manipulation av sporthändel- ser med avseende på vadhållning. I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer. Utredningens förslag: Kostnaden för Lotteriinspektionens namn- byte och nya arbetsuppgifter samt de ökade kostnaderna för och ska finansieras genom ökade anslag. Utredningens bedömning: För innebär utredning- ens förslag ökade kostnader med . Där- utöver uppkommer en engångskostnad för IT-investeringar med . För innebär förslaget ökade kostnader med . Förslagen innebär endast marginella kostnadsökningar för övriga berörda statliga förvaltningsmyndigheter och för de all- männa förvaltningsdomstolarna. Merkostnaderna kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. För länsstyrelser och kommuner innebär förslagen kostnads- besparingar då länsstyrelsernas tillståndsgivning till lotterier och landbaserat bingo, samt kommunernas tillståndsgivning till lot- terier, överförs till . För enskilda innebär förslaget om skatt på spel att spelföretag ska betala i skatt på vinsten efter utbetalada vinster. Punktskatten för bordsspel höjs och det införs en skattskyldig- het för spelare för spelvinster i företag som borde haft licens för sin spelverksamhet enligt spellagen. Några utgångspunkter för konsekvensbeskrivningen Avsnittet behandlar utredningens lagförslag (i den fortsatta texten kallat ”lagen”) och de ekonomiska och andra konsekvenser detta kan innebära. Främst fokuseras på effekter för spelarna, spelområdets företag och organisationer, de olika sektorerna och konkurrensför- hållanden dem emellan. Även konsekvenser för samhällsekonomin, företagens administrativa börda, relationen mellan små och stora före- tag berörs. I konsekvensanalysen belyses även de bakomliggande förhållanden, som utöver lagen, påverkar dessa områden. Avsnittet inleds med en redovisning och diskussion kring metod- val. De olika områden som lagen påverkar, som marknad, företagen och organisationerna på marknaden, spelarna, spelansvar, spelbero- ende, spelmissbruk samt konkurrensförhållanden behandlas därefter var för sig. Avsnittet avslutas med en samlad bedömning där utred- ningen söker urskilja de viktigaste konsekvenserna. Bedömnings- horisonten är tre till . I avsnittet ingår också ett stycke där den mer långsiktiga utvecklingen i relation till lagen diskuteras. tas lagens hållbarhet över tiden upp men även hur lagen kan på- verka spelsektorn på . Analysen utgår från ett systemperspektiv med drag av aktörs- analys. Intervjuer gjorda av , möten, deskresearch, inläs- ning av forskningsrapporter, statistik och nyckeldokument bildar underlag för avsnittet. Materialet inom området är omfattande. Vissa antaganden om bl.a. skattesats och kanaliseringsgrad görs och används i tillämpliga fall som utgångspunkt vid analyser, över- väganden och effektbedömningar. Det som ska bedömas är hur den föreslagna lagstiftningen påverkar de angivna områdena. För att göra det krävs en effektutvärdering av lagen i ”handlingstermer” innan den har trätt i kraft. I denna ex ante utvärdering utgår vi från att lagen får den utformning som föreslås i betänkandet. Att urskilja orsakssamband när det gäller samhälleliga företeelser som har inträffat är svårt. Att göra det för framtida hän- delser är ännu svårare. Området rymmer mycket statistik och annan kvantitativ infor- mation som är värdefull och som man kan utgå från. Men eftersom lagförslaget utgör ett markerat trendbrott kan traditionell framskriv- ning eller extrapolering av data och trender bara delvis tillämpas. Det blir således väsentligt att söka sålla fram de viktigaste variab- lerna – de som ensamma eller tillsammans med andra har effekt på de angivna områdena. För att kunna göra detta bör vi identifiera lagens väsentliga egenskaper som gjordes i föregående avsnitt och identifiera aktörerna, deras egenskaper och förmodade beteenden eller handlingar. För analyser i sådana sammanhang kan man ha den s.k. SCP- modellen som analytisk ram. Den går ut på att studera sambanden mellan marknadsstrukturen (structure), företagens och andra aktörers beteende (conduct) och det resulterande utfallet på marknaden eller för samhället (performance) på ett strukturerat sätt. Dessa tre faktorer påverkas i sin tur av lagstiftning och sektors- reglering och av marknadens grundläggande efterfråge- och produk- tionssamband. En avgörande fråga blir att bedöma vilka beteenden som är ett resultat av lagen och vad som har andra orsaker. Det är en handlingsorienterad ansats. Lagen påverkar beteenden som bestämmer eller initierar ett antal handlingar eller icke-hand- lingar som ger effekter vilka beror på sammanhanget. Det är också huvudsakligen en kvalitativ ansats men där utredningen om möjligt klär beskrivningar och resultat i kvantitativa termer. Analysen beskriver de aktörer som finns på arenan. Vad är deras roll, hur är de formerade, vilka resurser och vilka prioriteringar gör de? Av detta kan man göra sig en bild av hur de kan förväntas agera och vad som kan bli genomslaget av deras agerande. Aktörerna kan grupperas i ett antal kategorier •Onlinebaserade spelföretag, inte reglerade •ATG, trav- och galoppsporten •Svenska Spel, sannolikt i två skepnader: Svenska Spel-konkurrens och Svenska Spel-exklusiv rättighet •Spelarna som genom sitt spel och sina insatser är motorn i systemet •Norm- och regelgivare, tillstånds- och tillsynsinstans samt rätts- väsende. Spelföretag och ideella organisationer som anordnar spel konkur- rerar delvis inbördes. , som är licensorgan och tillsynsinstans, och re- geringen, i kraft av att kunna utfärda förordningar, bestämmer ”spel- planens” utseende genom det konkreta regelverket och uttolkningen av detta. I vilken takt regelverket tar form beror på inflödet av fall som ska avdömas samt domstolarnas och arbetsformer och resurser att hantera dessa flöden. Företag och organisationer konkurrerar om spelarna genom bl.a. intensiva marknadsföringsinsatser. som det är spelarna, som staten ska skydda men också få att spela. Samma stat som ytterst bestämmer marknadens omfattning, storlek och, i viss mån, innehåll. Konsekvensbeskrivningen rör främst den kommande tre till fyraårs- perioden från det lagen trätt i kraft. För övrigt har aktörernas an- passning till den föreställda lagen redan påbörjats – troligen redan i samband med att direktiven tillkännagavs. Man positionerar sig med hänsyn till den nya marknads- och konkurrenssituationen och till de compliancekrav som man förmodar lagen kommer innebära. Ju längre fram i tiden, desto osäkrare blir prognoserna. Det före- faller självklart. Å andra sidan är det nog mer en fråga om vilken detaljeringsnivå som väljs. I vissa lägen kan det t.o.m. vara enklare att i grova drag söka göra prognoser på lång sikt. Om de mer lång- siktiga trenderna och bedömbara företeelser som är relevanta för spelbranschen har vi faktiskt en hel del information. Det är inte denna konsekvensbeskrivnings uppgift att förutspå framtid på annat än i den del som det handlar om lagför- slagets och licenssystemets möjligheter att påverka företa- gande, spelare och samhälle – ekonomiskt och socialt. Viktiga aspekter är hur lagen kan svara mot förändringar, vilka dessa förändringar är och som slutsats även söka bedöma om lagen är hållbar . Spelmarknaden globalt förmodas växa kraftigt. Den har långt kvar innan den når sitt ”mognadsstadium”. Den globala marknaden hade en nettoomsättning på och be- räknas omsätta . Det är en årlig ökning med . Ökningen på den i oregle- rade marknaden har varierat mellan . Ökningen av spelmarknaden kan bli större, särskilt om omreg- leringen av EU:s spelmarknader fortsätter. Om och öppnar sina marknader, helt eller delvis för onlinespel kan ökningen bli dramatisk. De svenskanknutna spelbolagen, inte minst de börsnoterade, är internationellt väl positionerade. Ett system med licensiering i den form som utredningen föreslår i kommer att bidra till att dessa kan hävda sig väl på en snabbt expanderande global marknad. Ett licenssystem ökar sannolikheten för att bolagen lägger en del av sin expansion i med ökad sysselsättning som följd. Andra viktiga trender är konvergensen mellan gaming och gamb- ling – från underhållning till spel, och från ensamspelare till spel till- sammans, både virtuellt och ”i verkliga livet” - IRL. Här talar vi om en tidshorisont på mellan tre och . Den utvecklingen kommer att bredda spelarbasen i – både socialt och åldersmässigt.