sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Ofta är det hastigheten i spelet som i många studier utgör den enskilt viktigaste markören för spelproblem. Vid utarbetande av en modell för att värdera riskpotentialen hos olika spelformer har de tio viktigaste faktorerna för problemspelande rangordnats.25 Tabell 14.3 Tio viktiga faktorer för problemspelande Tid mellan två dragningar Sannolikhet för vinst, inkl. lägre än insats Antal insatser eller spel per runda Ljud/ljuseffekter under spelet Storlek på progressiv jackpot Tid mellan vinst och utbetalning Tid man kan spela utan avbrott Källa: , . “Development of an to Evaluate the Risk Potential of Different Gambling Types.” International Gambling Studies 11 (2): 221–36.) 24När det gäller skatter och priser har en amerikansk studie analyserat hur en höjning av skatten på spelprodukter påverkade spelande. Resultatet indikerar att skattehöjningar och begränsad ekonomisk tillgänglighet kan vara ett sätt att begränsa spelandet, men detta tar inte direkt sikte på frågan om nivåerna på vinståterbetalningsprocenten och det finns inga studier som undersökte hur skatter och priser påverkar spelproblem (Metoder för att förebygga spelproblem. En systematisk litteraturöversikt, , 2016, s. 33). “Development of an to Evaluate the Risk Potential of Different Gambling Types.” International Gambling Studies 11 (2): 221–36. Det är särskilt värt att notera är att återbetalning inte alls återfinns i tabellen. Faktorn förtjänar inte ens en topp-tio-plats. Denna studie är inte ensam om att räkna bort återbetalning. Spelansvarsverktyget GAM-GaRD inkluderar faktorn ”price-back percentage” och även det finska verktyget ”Tools for ” har med ”payout percentage”. Det verkar som att de bland dem som verkligen har tänkt till i frågan finns en konsensus om att frågan är komplex och att det inte finns några säkra belägg för att återbetalning skulle vara direkt kopplad till ett spels farlighetsgrad. Vinståterbetalningsprocenten är ofta hög hos riskfyllda spelformer och det beror på att vinståterbetalningsprocenten har en logisk kopp- ling till spelets hasighet och vinstfrekvens. Om man spelar gång på gång i rask takt måste man kunna vinna ofta och få relativt mycket tillbaka. Annars skulle ju spelandet ta slut nästan direkt och spelaren bli besviken. Tänk t.ex. om roulett, likt en del lotterier, gav 40 pro- cent tillbaka – vem skulle vilja spela då? För att den nationella lagstiftningen ska anses vara förenlig med måste inskränkningar av den fria rörligheten för tjänster (samt etableringsfriheten) på spelområdet motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, såsom att skydda spelarna mot oheder- liga förfaranden eller folkhälsoskäl. Däremot utgör inte det förhål- landet att inkomsterna går till statskassan eller allmännyttiga ändamål ett sådant skäl som kan motivera inskränkningar av den fria rörlig- heten. I den mån en medlemsstat väljer att inskränka den fria rör- ligheten i berörda hänseenden på spelområdet ska regleringen vara ägnad att minska spelmöjligheterna och bidra till att begränsa verk- samheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt. Myndig- heterna i en medlemsstat får inte heller uppmuntra till ökat spelande, i vart fall inte i syfte att stärka statskassan. För att den svenska lagstiftningen ska kunna tillgodose tvingande allmänintressen, dvs. främst folkhälsoskäl samt behovet att skydda spelare mot olika former av ohederliga förfaranden, är det klart att spelandet även i praktiken i största möjliga utsträckning bör ske under former som står under nationell kontroll. Åtgärder för att kanalisera spelandet till sådana spelformer kan därför i och för sig vara godtagbara enligt . Att höja vinståterbetalningspro- centen för vissa konkurrensutsatta spelformer på den svenska mark- naden bör, som vi tidigare konstaterat, i och för sig främja en sådan önskvärd kanalisering. En sådan åtgärd är dock, sedd isolerad, inte ägnad att minska spelmöjligheterna eller det totala spelandet. Sammanfattningsvis kan man konstatera att endast tvingande allmänhänsyn får åberopas för att inskränka den fria rörligheten av tjänster. Även om den valda regleringen medför att betydande in- komster kommer staten eller allmännyttiga ändamål till godo kan regleringen vara förenlig med , förutsatt att syftet med lag- stiftningen inte är ekonomiskt. Det kan heller inte anses strida mot gemenskapsrätten att inom ramen för en sådan reglering förbättra villkoren för nationella spelanordnare gentemot sådana som inte om- fattas av regleringen. Det avgörande får i stället anses vara om en sådan förbättring av villkoren ryms inom en sammanhängande och systematisk begränsning av spel- och lotteriverksamheten. Utredningens förslag: Vinståterbetalningsprocenten för de kon- kurrensutsatta spel som blir föremål för licensiering bör inte reg- leras . Vinståterbetalningsprocent för övriga spelformer förblir oför- ändrad, med undantag för kommersiellt landbaserat spel (tidigare restaurangkasinospel), spel på varuspelsautomater och för visst landbaserat lotteri som inte kräver licens, där smärre justeringar föreslås. För att det ska bli samma villkor för och spel för allmännyttiga ändamål på det område där dessa ensamma får er- bjuda spel, dvs. lotterier, föreslås i avsnitt 12.5.2 att vinståter- betalningsprocenten ska vara maximalt . Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om insatser, vinster och vinståterbetal- ningsprocent. Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela sådana före- skrifter. Vinståterbetalningen varierar mellan olika spelformer. Vissa spel är mer kostsamma att tillhandahålla, t.ex. vadhållningsspel där en odds- sättare krävs för att sätta odds. Beroende på om det existerar en fysisk marknad för spelet eller om spelet tillhandahålls online, så kan kost- nadsbilden variera. Tillhandahålls spelet via en butik krävs kostnads- täckning för personal, butikshyror, utrustning m.m. Vidare varierar vinståterbetalningen beroende på konkurrensgraden på marknaden, vilket t.ex. visar sig i skillnader mellan Svenska Spels vadslagnings- odds och de odds som finns online där ett högre mått av konkurrens råder.26 För värdeautomatspel och kasinospel gäller en minsta åter- betalningsprocent, men inget tak. Bingospel har en oreglerad högsta vinståterbetalningsprocent. I praktiken ligger den på . För spel på poker och spelbörser går det av naturliga skäl inte att reglera vinståterbetalningsprocenten på annat sätt än genom att reglera den provision (rake) som spelföretaget tar ut. Det bör också noteras att en eventuell reglering av återbetalningen på totalisator- spel riskerar att kunderna substituerar spelet till andra spelkanaler, t.ex. spelbörser. De höga vinstutdelningarna ger låga vinstmarginaler per spel, vilket gör att spelbolagens vinster till stor del är beroende av volymen spelare och hur mycket dessa spelar för. Den hårda konkurrensen medför även en snabb innovationstakt av både nya och befintliga tjänster och är därmed ett krav för framgång på marknaden. För de internationella spelbolagen är marknaden internationell i den meningen att det är svårt att differentiera vinstutdelningen (eller priset) efter land och t.ex. erbjuda kunder i högre eller lägre odds än kunder i . I vissa fall kan det t.ex. vara tidsödande att anpassa slumptalsgeneratorerna till en mängd olika vinståter- betalningsnivåer. Priserna på den internationella spelmarknaden kan därför sägas vara världsmarknadspriser. Följden av detta är att bo- lagens marginaler i olika länder kan skilja sig beroende hur den lokala marknaden är reglerad. Det hävdas inte sällan att höga priser på spelet ska behållas för att inte uppmuntra till överkonsumtion av existerande och potentiella 26 Per Hortlund et al., Varför spelmonopol? En analys av den svenska spelmarknaden, () 2008, s. 20. För att detta ska vara en effektiv policy måste det vara så att alla prisfall ökar förlusterna bland dysfunktionella spelare.27 Huruvida detta eller det motsatta inträffar beror på om efterfrågan från denna grupp av spelare är ”elastisk” eller ”oelastisk” (se före- gående avsnitt). Det finns inneboende problem som gör det svårt att utforma tester som avgör denna fråga. finns inga rele- vanta vetenskapliga bevis tillgängliga. Det finns därför ingen veten- skaplig grund för ett sådant synsätt. Å andra sidan finns det heller inget avgörande bevis som gör att detta antagande kan avfärdas. Det närmaste till relevant bevisning som finns är litteratur an- gående elasticiteten hos efterfrågan på spelprodukter totalt (dvs. inkluderande både problemspelare och spelare utan problem). På ett övergripande plan visar denna att efterfrågan är elastisk, men inte på ett överdrivet sätt. Om vinsterna skulle reduceras skulle spelar- nas sammanlagda förluster öka, men endast med ett mindre pro- portionellt belopp. Om priset sänktes tillräckligt lågt är det troligt att efterfrågan skulle bli oelastisk och att spelarnas förluster t.o.m. skulle minska. Under alla förhållanden skulle alla förändringar när det gäller spelarnas förluster vara och därmed vara en osan- nolik anledning till en ökning av de sociala kostnaderna på grund av spel. Även om det måste ses som högst spekulativt att utgå ifrån att ett bibehållande av höga priser har signifikanta fördelar när det gäller att begränsa kostnaderna för problemspelande står det där- emot klart att kostnaderna för konsumenterna blir höga och att detta leder till en stor samhällskostnad om man ser till störningar i kon- sumenternas valmöjligheter. Medan fördelarna att behålla monopol- priser är osäkra så är alltså fördelarna med att låta konsumenterna får tillgång till ett billigare utbud tydligare. En höjning av vinståterbetalningsprocenten, åtminstone för de spelformer som är utsatta för internationell konkurrens, bör enligt utredningens bedömning kunna stärka de svenska licenshavarnas ställning på marknaden, vilket i sin tur skulle kunna innebära att en stor andel av spelandet från även fortsättningsvis kommer att ske i spelformer som står under nationell kontroll. 27 , Competition, the price of gambling and the social costs of gambling, , , February 2010, s. 15 f. Om en höjning av vinståterbetalningsprocenten för de konkur- rensutsatta spelformerna inte genomförs , finns det däremot en på- taglig risk för att de presumtiva svenska licenshavarna marknads- andel, såvitt särskilt avser spel över internet, sjunker ytterligare. Så länge de svenska anordnarna inte kan erbjuda lika, eller bättre, villkor som de utländska, bl.a. i fråga om vinståterbetalning, kommer de senare alltid att ha ett visst försteg i konkurrenshänseende. De utländska aktörer som bedriver spel och lotterier som för- medlas online och som är tillgängliga för svenskar, erbjuder spelarna villkor som är förmånligare än de nuvarande svenska anordnarnas. Detta gäller särskilt vinståterbetalningsprocenten. De svenska aktör- erna har samstämmigt uppgett att de långsiktigt riskerar att tappa andelar på spelmarknaden. Utländska aktörer använder inte sällan vinståterbetalningsprocenten som ett marknadsföringsargument. När marknaden tagit den utvecklingen har de svenska aktörerna fram- hållit att de skulle vara starkt betjänta av att kunna erbjuda villkor som är mera lika dem som de utländska aktörerna erbjuder. Syftet med att nu överväga en höjning av vinståterbetalningsprocentstaket kan i sin tur återigen motiveras av att i möjligaste mån försöka kana- lisera det spelande som rent faktiskt sker från till spelfor- mer som står under svenska myndigheters kontroll. Regeringen har tidigare i detta avseende anfört att en fortsatt ökande andel spel från till utländska bolag innebär att de sociala skyddsintressena blir svårare att tillgodose, vilket kan leda till ett spelberoende som det svenska samhället har små möjligheter att kontrollera och reglera men likafullt får ta de sociala och ekonomiska konsekvenserna av (prop. 2002/03:93 s. 16). Det kan förutsättas att om vinståterbetalningsprocenten höjs för konkurrensutsatta spel ökar möjligheten för de svenska licenshavar- na att attrahera och behålla spelare. Hur kraftig påverkan på spel- mönstret sådana åtgärder kan tänkas få kan man emellertid endast spekulera i. Ett praktiskt exempel kan illustera frågeställningen. Alla spelföre- tag som erbjuder spel till fasta odds strävar efter en viss marginal från de insatser som görs. Enkelt uttryckt är marginalen det belopp som utgör spelföretagets intäkt och kundernas förlust. Denna mar- ginal är vanligen uttryckt i procent och är spelanordnarens intäk- ter/spelarnas förlust dividerat med det totala satsade beloppet. Om ett spelbolags omsättning/det satsade belopp på en serie av händelser är och bolagets intäkter/spelarnas förluster uppgår till blir spelbolagets marginal och åter- betalningen till spelarna (RTP = Return To Player) blir . Alla spelföretag sätter mål för sin marginal och dessa är natur- ligtvis aggregerade för många spel på många evenemang i många sporter. På en enskild händelse kan ett spelföretag få mycket högre marginaler eller förlora pengar. Den typiska marginalprocentsinter- för spelföretag är . Stora spel- företag ligger inte sällan i den nedre delen av detta intervall. Medan marginalmålet kan utarbetas matematiskt från vilka odds ett spelföretag erbjuder på någon form av spelmarknad, dvs. kommer en häst att vara bland topp tre i ett lopp med tolv hästar eller kom- mer en fotbollsmatch att sluta i en hemmavinst, bortavinst eller oav- gjort, är det enklaste sättet att beskriva marginalmålens betydelse en ”head to head-match” där det bara finns två möjliga utfall t.ex. om eller Federer vinner en tennismatch. Om spelföretaget bedömer att tennisspelarnas chanser är exakt lika stora skulle det normala oddset på varje spelare vara 1,90. Spelföretaget skulle inte kunna erbjuda ett odds på båda till 2,00 eftersom företaget då, om vadslagningsvolymerna var lika stora för båda tennispelarna, inte skulle få några intäkter. Om en kund satsade på Federer till oddset 2,00 och Federer vann, skulle spel- företaget ge spelkunden Den andra kunden som satsat på skulle förlora sina . Spelföretagets totala om- sättning skulle vara . Eftersom också den totala vinsten skulle bli så får spelföretaget inga intäkter (eller marginal). Antag i stället, vilket normalt är fallet, att oddsen för denna ”head to head-match” i stället är 1,90 på varje spelare. Kund A sätter , Federer vinner och spelaren får tillbaka . Kun- den vinner alltså (minus insatsen på 100 kro- nor). Kund B satsar också och får ingenting tillbaka. Spel- företagets totala omsättning är och eftersom företaget har betalat ut så är marginalen . I procent utgör detta (marginalbeloppet dividerat med den totala omsätt- ningen). innebär detta att återbetalningen till spelaren () uppgår till . En begränsning av vinståterbetalningsprocent till, låt oss säga , innebär att spelföretaget inte kan erbjuda samma odds. I själva verket kan spelföretaget kanske endast erbjuda ett odds på 1,60. Kund A sätter också i detta fall på Federer och får tillbaka , dvs. en vinst på . Kund B satsar 100 kro- nor på , som förlorar. Spelföretagets totala omsättning är fortfarande men företaget har bara betalat ut . Spelföretagets marginal är därför . I procent utgör detta (marginalbeloppet dividerat med den totala omsättning- en). innebär detta att återbetalningen till spelaren () uppgår till . Hur ska då detta ses ur konsumentens perspektiv? Med en åter- betalningsprocent på vinner kund , men med konkurrenskraftiga odds vinner kunden , dvs. Det kommer att vara näst intill omöjligt att framgångsrikt styra konsumenterna till svenska licensierade vadslagningssajter om de en- kelt kan klicka på ett olicensierat spelbolags webbplats och få vinster som är högre. Något i meddelat tillstånd att bedriva kasino online finns inte dag. Spelformen får ändå ses som fast etablerad i landet eftersom hundratusentals svenskar spelar kasino online. Det saknas anledning att inte utgå ifrån att det som sagts om vinståterbetalning och oddsspel också i allt väsentligt är applicerbart på kasinospel online, i varje fall vissa typer av sådant spel (t.ex. roulett).28 En förutsättning för att vinståterbetalningsprocentstaket ska ha betydelse ur konkurrenssynpunkt är att vinståterbetalningsprocen- ten är relevant för spelarna vid val av spelform eller -anordnare. Utredningen har inte tillgång till mer omfattande data som visar om så är fallet men det måste antas att frågan om vinståterbetalning utgör åtminstone en betydelsefull faktor vid ett sådant val. En brittisk undersökning visar på oddsets/prisets betydelse för spelarnas val. 28 har infört ett krav på att återbetalningen för slumpgenererade onlinespel måste uppgå till , L.N. 131 of 2016. LOTTERIES AND OTHER GAMES ACT (CAP. Det kan också nämnas att i gäller för Instaspill (kasinospel, bords- spel, tärning, kortspel m.m.) att återbetalningsprocenten i praktiken är och ska vara när det är flera spelare (for eBingo, eSkrapespill og nett- baserte Öyeblickksspill (Instaspil). Fastsatt av 12. . Spillereglerna gjelder med virkning fra 14.01 2014). Figur 14.1 Sammanfattning av nyckelfaktorer som påverkar valet av spelsajt gällande sportvadhållning (%) Andelen tillfrågade i procent som angav faktor 9 eller 10 (väldigt viktig) Källa: Illuminas, Online gambling survey, UK, 2014 Om höjda vinståterbetalningsprocent vid spel hos svenska licens- havare ska få den önskade effekten, att styra spelandet till dessa i stället för till sådana aktörer som inte står under svensk kontroll, torde krävas att de förändrade villkoren marknadsförs på något sätt. Detta behöver inte nödvändigtvis innebära ökad marknadsföring jämfört med utan kan i stället ske genom förändrad sådan. Emellertid framstår det i viss mån som ofrånkomligt att det är vinst- möjligheterna framför spelnöjet som exponeras vid sådan marknads- föring. En sådan utveckling behöver emellertid inte enbart vara av ondo. Det kan också ses som en upplysning till spelarna om att det numera är billigare att spela, man får mer spel för pengarna och inte behöver förlora så mycket som . En relaterad fråga är konsumentupplysning om spel. Principen om ”informed choice” (välgrundat val) anger att konsumenter ska ha så god information som möjligt om produkter på marknaden, däribland om produkternas pris. Utredningen behandlar denna fråga i kapitel 18. Det finns således mycket goda skäl att se allvarligt på den kon- kurrens som de svenska aktörerna utsätts för från utländska aktörer. En förstärkning av de svenska licenshavarnas konkurrenskraft gent- emot utländska spelanordnare bör medföra att en större andel av spelandet från kommer att ske i spelformer som står under svenska myndigheters kontroll. Kontrollen är i sig ägnad att förstärka möjligheterna att förebygga de sociala skadeverkningar som spel kan leda till, genom t.ex. licensgivningen. Dessutom innebär spel i former som står under nationell tillsyn ett ökat skydd för spelarna mot bedrägerier och andra ohederliga förfaranden än vid spel som inte omfattas av sådan tillsyn. Å andra sidan är det inte givet att en höjning av vinståterbetal- ningsprocenten kan ske utan att det innebär några negativa kon- sekvenser i fråga om problemspelande. Även om forskningen inte påvisat något nödvändigt samband mellan hög vinståterbetalnings- procent och förhöjd risk för överdrivet spelande kan inte heller ett sådant samband uteslutas.29 Den tidigare omnämnda referensgrup- pens bedömning kan därför inte tas till intäkt för att en höjning av vinståterbetalningsprocentstaket kan genomföras utan risk för ökat spelmissbruk. Enligt utredningens bedömning finns det alltså skäl såväl för som emot att stärka de svenska spel- och lotterianordnarnas villkor sär- skilt vid spel över internet genom en höjning av vinståterbetalnings- procenten. Däremot är det tydligt att en sådan förbättring av de svenska spel- och lotterianordnarnas konkurrenskraft åtminstone på kan bidra till att säkra möjligheter till dels en väl fungerande spelmarknad, dels bl.a. till intäkter till allmännyttiga ändamål. Sådana ekonomiska hänsyn kan dock inte motivera inskränkningar i den fria rörligheten för tjänster inom den Europeiska unionen utan får endast vara en ”positiv accessorisk konsekvens” av den valda regler- ingen. För att nu föreslå en höjning av vinståterbetalningsprocenten eller avstå från att reglera denna krävs att skälen för denna åtgärd är av sådan tyngd att de invändningar som kan riktas mot åtgärden 29 Ramböll har i en utvärdering av Svenska Spels spelansvar (Masterslide 2.0) kommit fram till att återbetalningsprocenten (eller teoretisk förlust) har ett samband med riksfyllda spelfor- mer, att spelens hastighet är en aspekt av återbetalningsprocenten, men att Ramböll inte har analyserat sambandet närmare. Utredningen har funnit att så är fallet, även vid beak- tande av de farhågor som vissa av de nuvarande svenska anordnarna av lotterier har fört fram. För de spelformer som öppnas upp för konkurrens bör staten alltså avstå ifrån att, i varje fall inledningsvis, reglera vinståterbetalningsprocenten. Som framgått är detta, i vissa fall, inte realistiskt (onlinepoker och spelbörser) eller utgör en in- skränkning som motverkar kanaliseringssyftet. Det bör vidare noteras att marknaden i många länder, t.ex. i , så att säga löser detta förhållande själv (den genomsnittliga vinståterbetalningsprocenten på sportvadhållning i uppgår till cirka 84–utan reglering). Detsamma gäller för dagens landbaserade bingo i som också saknar reglerat vinståterbetalningstak. När det gäller ett eventuellt vinståterbetalningsprocentstak för traditionella lotterier måste krävas att denna åtgärd, tillsammans med spelregleringen i övrigt, sker inom ramen för de tvingande allmän- hänsyn som lotterilagstiftningen ska skydda. Högre vinståterbetal- ningsnivåer borde här snarare vara bra ur skyddshänsyn eftersom man får ett lägre pris på långsammare produkter. Risken för att spel- problemen skulle öka om ett rikslotteri sänkte sitt pris får ses som närmast obefintlig. Däremot är ju värdet av konkurrens även bland de ideella organisationerna stort för konsumenterna. Frågan i slut- ändan är om de ideella organisationerna över huvud taget förlorar några pengar med ett lägre pris på sina produkter. Deras förutsätt- ningar kommer att bli goda att öka sin omsättning och generera betydande summor till allmännyttiga ändamål. Det tyngsta skälet till att man vill bibehålla låga vinståterbetal- ningsnivåer torde vara att man vill få bort priset som konkurrens- medel och för att via högre priser ta spelöverskottet från spelarna och omvandla till intäkter till de ideella föreningarna. Med detta sagt kan det också konstateras att företrädare för den allmännyttiga spelsektorn samstämmigt har uppgett att man vill be- hålla dagens vinståterbetalningsnivåer. För att så ska ske talar bl.a. följande. Alla synes vara överens. Behovet av kanalisering inom denna sektor är litet och licens för anordnande av sådant spel kommer inte heller längre att vara begränsat till svenska ideella föreningar. Det gränsöverskridande momentet för landbaserat sådant spel är obe- fintligt. Utredningen kan därför inte se att det skulle vara nödvändigt att ändra de nuvarande vinståterbetalningsreglerna för traditionella lotterier. För att det ska bli samma villkor för och spel för allmännyttiga ändamål på det område där dessa ensamma får erbjuda lotterier, föreslås att vinståterbetalningsprocenten ska vara maximalt 50procent (se avsnitt 12.5.2). För de spel som fortsatt kommer att drivas med ensamrätt av staten, dvs. spel på värdeautomater och landbaserade kasinon i därför avsedd lokal, föreslås inte heller någon ändring. Detta främst till följd av avsaknade av ett behov att kanalisera sådant spelande. Att utredningen föreslår smärre förändringar när det gäller vinst- återbetalningen för landbaserat kommersiellt kasinospel, spel på varu- automater och för visst landbaserat lotteri som inte kräver licens framgår av avsnitt 12.1.1, 12.2 respektive 11.8.