sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Ett antal utredningar och rapporter har konstaterat att den sned- fördelning som finns mellan kvinnor och män i uttaget av föräldra- penning och tillfällig föräldrapenning och i den totala längden på för- äldraledigheten får negativa konsekvenser för framför allt kvinnors möjligheter på arbetsmarknaden. Det tar sig uttryck i form av sämre löneutveckling och karriärmöjligheter, högre frånvaro från arbetet på grund av ohälsa och lägre livsinkomst som får betydande konse- kvenser för den framtida ålderspensionen. Föräldrapenningen kan även fungera som en inlåsningsmekanism för föräldrar som står långt från arbetsmarknaden på så sätt att arbetssökande insatser eller etableringsinsatser försenas. Med anledning av de problem som finns har ett antal olika förslag på förändringar av reglerna om föräldrapenning lagts fram, bland annat av Delegationen för jämställdhet i arbetslivet. I sitt betänkande Hela lönen – (SOU 2015:50) föreslog delegationen en ytterligare uppdelning av ersättningstiden samt en förkortning av er- sättningstiden. Liknande analyser och slutsatser har även presenterats i betänkandet Reformerad föräldraförsäkring, Kärlek, omvårdnad, trygghet (SOU 2005:73) samt i rapporten för alla? – en om föräldrapenning och jämställdhet (2015:5). Även andra delar av föräldraförsäkringen har konstaterade pro- blem av olika slag. Gravida kvinnor är i hög utsträckning frånvarande från arbetsmarknaden av graviditeten, medan de får sjukpenning, föräldrapenning, graviditetspenning eller genom att ta ut semester eller annan ledighet. Inspektionen för socialförsäkring- en har tidigare konstaterat att det finns en gränsdragningsproblema- tik mellanersättningarna och att det kan ifrågasättas om graviditets- penningen utgör ett tillräckligt stöd för kvinnor som har nedsatt arbetsförmåga på grund av graviditeten.1 Den tillfälliga föräldrapenningen ger föräldrar möjlighet till kom- pensation för förlorad arbetsinkomst när föräldern tillfälligt måste avstå från arbete i ett antal olika situationer, t.ex. i samband med ett barns födelse eller adoption, när barnet är sjukt eller behöver besöka läkare eller för kontaktdagar för barn med funktionsnedsättning. Dessutom bör föräldraförsäkringen ses över så att den fungerar väl för familjer och barn oavsett familjekonstellation. Regeringen anser att det finns ett behov av att se över regelverket för föräldraförsäkringen. Behovet gäller inte enbart föräldrapenning- en, utan det är av stor vikt att det tas ett helhetsgrepp om föräldraför- säkringen. Det finns tydliga och medvetna kopplingar mellan de olika delarna av försäkringen och ersättningarna krokar även i varandra, t.ex. genom att det är möjligt att kombinera olika förmåner. Regel- verket hålls även samman på så sätt att det vilar på vissa gemensamma grunder, till exempel inkomstbortfallsprincipen, beräkningsregler för sjukpenninggrundande inkomst och därtill hörande skyddsperioder, försäkringstillhörighet och kopplingar till familjerättslig lagstiftning avseende begreppet vårdnadshavare. Det finns därmed ett behov av att samlat och systematiskt se över föräldraförsäkringen så att de olika delarna även fortsatt kompletterar varandra och följer en logisk 1 Tillämpningen av lagstiftningen om graviditetspenning (2014:25), Inspektionen för social- försäkringen. Rätten till ledighet så som den regleras i föräldraledighetslagen är också starkt kopplad till föräldraförsäkringen och till den totala längden på föräldraledigheten. Även föräldraledighetslagen bör där- för, i de delar som avser rätten till ledighet med och utan föräldra- penning, ingå i översynen. Föräldraförsäkringen kan även vara svår att överblicka och an- vända för enskilda eftersom regelverket delvis är komplicerat och har varit föremål för många ändringar . Regelverket bör förändras så att det både blir lättare att planera ledighet med föräldrapenning och att förutse i vilka situationer under ett barns liv föräldraförsäk- ringen kan underlätta för föräldrarna att förena ett jämställt föräldra- skap med förvärvsarbete. informationsansvar, administration och kontrollarbete skulle också påverkas positivt av förenklingar. Utredaren bör därför genomgående analysera behovet av förenklingar och renodling av regelverket. De förslag som utreda- ren lämnar ska ge goda förutsättningar för en effektiv och rättssäker administration med goda kontrollmöjligheter. Barns rätt till trygga uppväxtförhållanden är central för utform- ningen av familjepolitiken som helhet och föräldraförsäkringen i syn- nerhet. Principen om barnets bästa och barnets rätt till omvårdnad och kontakt med sina föräldrar bör därför vara vägledande för utred- ningen. Uppdraget att analysera och föreslå åtgärder för att uppnå en jämställd fördelning av föräldraledighet och föräldrapenningsförmåner Föräldraförsäkringen och möjligheten till föräldraledighet från arbetet har i grunden positiva effekter på föräldrars arbetsmarknadssituation genom att den gör det möjligt för föräldrarna att vårda barnen när de är små och ökar förutsättningarna att kombinera familjeliv och arbetsliv. Män och kvinnor arbetar ungefär lika mycket, men de fördelar sin arbetstid olika avseende mängden betalt förvärvsarbete och obetalt hem- och omsorgsarbete, särskilt efter det att de har blivit föräldrar. Bristande jämställdhet vid föräldraledighet får långtgående konsekvenser Kvinnor använder fortfarande, efter införandet av föräldraförsäk- ringen, den absoluta majoriteten av föräldrapenningen och föräldra- ledigheten. Tre fjärdedelar av föräldrapenningen och mer än 60 pro- cent av den tillfälliga föräldrapenningen för vård av barn tas ut av kvinnor. Kvinnor är dessutom frånvarande från arbetsmarknaden på grund av obetald, sammanhängande föräldraledighet under betydligt än vad män är. Möjligheten till obetald ledighet och skydds- tider för den sjukpenninggrundande inkomsten minskar incitamenten till förvärvsarbete och påverkar framför allt kvinnors arbetsutbud negativt. Flexibiliteten kan utgöra viktiga beståndsdelar för möjligheterna att använda försäkringen och kombinera arbetsliv och familjeliv. Den sneda fördelningen i uttaget av föräldrapenning och föräldra- ledighet påverkar kvinnors situation på arbetsmarknaden negativt, t.ex. med avseende på löneutveckling, karriärmöjligheter och i ett längre perspektiv även ålderspensionen. Attityder och sociala normer kring föräldraskap, situationen på arbetsmarknaden och förvänt- ningar kan även hindra män från att ta ut föräldrapenning. Kvinnor har dessutom lägre genomsnittlig ersättning vid föräldra- ledighet än män eftersom de tar ut föräldrapenning på grund- och lägstanivå under fler dagar och därtill har en i genomsnitt lägre sjuk- penninggrundande inkomst. Undersökningar från bland annat och visar även att det finns tydliga skillnader i jämställdhet mellan olika grupper i samhället, beroende på föräldrarnas utbildningsnivå, in- komst, födelseland och i vilken arbetsmarknadssektor de är syssel- satta.2 I praktiken utnyttjas därför den flexibilitet som försäkringen erbjuder i olika stor utsträckning beroende på exempelvis föräldrar- nas inkomster, utbildningsnivå, arbetsmarknadsanknytning m.m. Ett icke jämställt uttag av föräldrapenning samvarierar med en senare snedfördelning av obetalt hem- och omsorgsarbete – ett dub- belarbete som utförs primärt av kvinnor. Reformer inom föräldraförsäkringen (2012:4), Inspektionen för social- försäkringen och Familjepolitik för alla (2015:5). för såväl män som kvinnor en högre risk att drabbas av ohälsa.3 Åt- gärder som leder till en jämnare fördelning av föräldraansvaret kan bidra till förbättrad hälsa och bättre möjligheter för människor att stanna kvar i eller återkomma till arbete. Ett antal olika reformer har genomförts i syfte att uppnå en jämn fördelning av föräldrapenningen, av det obetalda hem- och omsorgs- arbetet och av deltagandet på arbetsmarknaden. I tre steg har det införts månader för vilka en förälder inte kan avstå rätt till föräldra- penning till den andra föräldern, s.k. reserverade månader. Den första infördes , den andra 2002 och för föräldrar med barn födda fr.o.m. reserveras en tredje månad för vardera föräl- dern. Därtill kommer en höjning av taket inom föräldrapenningen samt införandet av en jämställdhetsbonus. De två reserverade månaderna har haft en påvisbar effekt på hur för- äldrapenningen fördelar sig mellan män och kvinnor medan jämställd- hetsbonusen inte har haft motsvarande effekt. Enligt ett förslag som har utarbetats av en arbetsgrupp inom ska jäm- ställdhetsbonusen avskaffas (Slopad jämställdhetsbonus, Ds 2015:55). Mycket tyder på att sociala normer och föreställningar om föräldra- skap och kön spelar en stor roll för hur föräldrar väljer att fördela föräldrapenningen mellan sig och att förändring av sådana normer tar tid. Fördelningen av ledighetstiden mellan föräldrarna såväl som den sammantagna föräldraledigheten har starka kopplingar till barnrätts- perspektivet. Ett barn har rätt till såväl en nära kontakt och relation med sina föräldrar som ett behov av och rätt att få omvårdnad från föräldrarna när det är litet. I de situationer när ett barns förälder är förhindrad att ta hand om barnet och ta ut föräldrapenning finns det vissa möjligheter för den andra föräldern att disponera föräldra- penningen för samtliga ersättningsdagar. Detta gäller exempelvis när en förälder på grund av sjukdom är långsiktigt förhindrad att vårda barnet. För att möta barnets behov av omvårdnad när det är litet kan det övervägas om det finns behov av att utvidga möjligheten till un- dantag från nuvarande regler om fördelningen av föräldrapenningen mellan föräldrarna i vissa situationer. Det s.k. mammaledighets- direktivet (Rådets direktiv /85/EEG om åtgärder för att förbättra 3 Kvinnors större föräldraansvar och högre sjukfrånvaro (2013:7), IFAU, Jämställdhet och sjuk- frånvaro, (Socialförsäkringsrapport 2015:3), . säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, har fött barn eller ammar) anger även att mamman har en rätt till ledighet vid graviditet och amning för att skydda sin och barnets hälsa, vilket kan påverka utformningen av lagstiftningen avseende för- delningen av föräldraledighet och föräldrapenning mellan föräldrarna. Fördelningen av föräldrapenning och den totala längden på föräldra- ledigheten påverkar även behovet av förskoleplatser. En förändring av regelverket ska därför ta hänsyn till kommunens skyldighet att er- bjuda förskoleplats. Även vid andra förslag till förändringar av för- äldraförsäkringen ska det tas hänsyn till barnets behov och principen om barnets bästa. Utredaren ska därför göra följande: –Kartlägga, analysera och presentera effekter och konsekvenser av nuvarande fördelning av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och föräldraledighet avseende möjligheten att uppnå ekonomisk självständighet under hela livet för kvinnor och män samt även effekter avseende det obetalda hem- och omsorgsarbetet och för barns levnadsvillkor. Analyserna bör inkludera bl.a. arbetsutbud, villkor på arbetsmarknaden, livsinkomst, ohälsa och effekter för pensionerna. –Identifiera och föreslå åtgärder och insatser för att uppnå en jämn fördelning mellan föräldrarna av föräldraledighet, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. –Särskilt analysera konsekvenserna av att reservera ytterligare måna- der för vilka en förälder inte kan avstå rätt till föräldrapenning till den andra föräldern, inklusive en fullständig uppdelning av för- äldrapenningen mellan föräldrarna, utifrån barns och familjers behov, oavsett familjekonstellation, fördelningspolitiska effekter och effekter för kvinnors och mäns position och förutsättningar på arbetsmarknaden, t.ex. avseende arbetsmarknadsdeltagande, löneutveckling, karriärmöjligheter, sjukfrånvaro och ohälsa, effek- ter på livsinkomst och framtida pension samt konsekvenser för kommunerna, t.ex. behovet av förskoleplatser. –Analysera om åldersgränserna för rätten till föräldraledighet, med och utan föräldrapenning, är väl avvägda och om det finns behov av förändringar. –Överväga om skyddstider för den sjukpenninggrundande inkoms- ten samt kvalificeringsvillkoren för föräldrapenningen bör föränd- ras för att öka incitamenten till en jämställd fördelning mellan för- äldrarna av såväl föräldraledighet som förvärvsarbete. I de fall analyserna föranleder det ska utredaren utarbeta nödvändiga författningsförslag. Förslag ska dock inte lämnas när det gäller den statliga ålderpensionsavgiften. Uppdraget att identifiera och analysera hur föräldraförsäkringen behöver moderniseras för att möta nya utmaningar och behov på arbetsmarknaden och i familjelivet Arbetsmarknaden har utvecklats tillverkningsindustri mot en mer service- och tjänsteorienterad och kunskapsintensiv eko- nomi. Arbetsmarknaden är mer rörlig och internationell. Detta ställer större krav på både arbetsgivare och anställda i form av krav på fram- förhållning, förutsägbarhet och flexibilitet för anställningsförhållan- den och på hur arbetet organiseras. Regelverket för föräldrapenning är dock i viss utsträckning baserat på en modell om sammanboende, tillsvidareanställda föräldrar. Sedan införandet av för- äldraförsäkringen har det även blivit vanligare med flera olika sorters familjekonstellationer och ett nytt begrepp, stjärnfamiljer, har börjat användas. Olika villkor i arbetslivet Det finns en stark könssegregation på arbetsmarknaden, både av- seende arbetsmarknadssektor och yrke. Detta innebär att kvinnor och män kan möta olika villkor i arbetslivet, avseende möjligheten till att arbeta heltid, arbetstidens förläggning och arbetsmiljöns utform- ning. Arbetsvillkoren kan dessutom skilja sig kraftigt mellan och även inom olika sektorer avseende möjligheten till flexibilitet i arbetet och till inflytande. Även förekomsten av och villkoren för föräldralön, dvs. avtal om extra ersättning från arbetsgivarna i samband med för- äldraledighet, varierar mellan arbetsmarknadssektorerna. Organiser- ingen av arbetet har förändrats på delar av arbetsmarknaden och ny teknik möjliggör att individens ansvar och inflytande ökar i fråga om var, när och hur arbetet kan utföras, vilket utmanar gränserna mellan arbete och fritid. Dessa förändringar har ägt rum som delar av den arbetande befolkningen fortfarande har platsbundna arbeten med bestämda arbetstider och därmed ett större behov av en försäk- ring som medger flexibilitet. Inom flera arbetsmarknadssektorer är tidsbegränsade anställningar och projektanställningar vanligt förekommande och andelen tillfälligt anställda har ökat. I ett mer globaliserat och kunskapsintensivt arbets- liv har arbetsgivarens behov av flexibilitet ökat vilket kan innebära ut- maningar för såväl föräldrar som arbetsgivare när det gäller till exem- pel föräldraledighet och frånvaro för vård av sjukt barn. Att kvinnor är frånvarande från arbetet under betydligt än män på grund av föräldraledighet kan påverka deras möjligheter att bli anställda och företagens kompetensförsörjning. Tillfälliga anställningar och oregel- bundna arbetstider kan också innebära svårigheter för Försäkrings- kassan när det gäller att fastställa t.ex. sjukpenninggrundande inkomst. Även för egenföretagare kan det finnas utmaningar med nuvarande regler. Egenföretagare är i genomsnitt föräldralediga i lägre utsträck- ning än anställda och föräldraförsäkringen kan behöva ses över med hänsyn till egenföretagares behov av flexibilitet och förutsägbarhet. Tiden för etablering på arbetsmarknaden har förskjutits upp i åld- rarna i takt med att fler utbildar sig . Det innebär även att de som blir föräldrar före arbetskraftsinträdet kan ha svårt att förena studier med familjeliv. Det är vanligt förekommande att kvinnor i slutet av graviditeten tar ut socialförsäkringsförmåner så som sjukpenning, graviditetspenning eller föräldrapenning. Många kombinerar även sådan ersättning med semester eller annan ledighet. Inspektionen för socialförsäkringen har bedömt att dagens lagstiftning eventuellt inte är tillräcklig för att skydda alla kvinnor med nedsatt arbetsförmåga i slutet av graviditeten och att den fortsatta utvecklingen av hur reglerna om socialförsäk- ringsförmåner tillämpas vid graviditet bör följas upp. Olika familjekonstellationers möjligheter att använda föräldraförsäkringen Barnfamiljernas levnadsförhållanden har ändrats över tiden. Synen på föräldraskap har förändrats och familjer ser olika ut och har olika be- hov. Mer än vart femte barn växer upp i en annan familjekonstellation än den med båda sina rättsliga föräldrar. I finns familjer där barnen stadigvarande bor med båda föräldrarna, ombildade familjer med bonusbarn och bonusföräldrar, ensamstående föräldrar, barn som bor växelvis, regnbågsfamiljer och flera andra familjekonstella- tioner som ibland benämns stjärnfamiljer. Barn kan även ha föräldrar som bor eller arbetar i ett annat land än . Då barnens familje- situation kan se olika ut och då behov och önskemål varierar finns det behov av att samhällets stöd till barnfamiljerna är flexibelt utformat. Det finns ett behov av att se över reglerna avseende vem som ska kunna ta del av främst föräldrapenningen och att i detta sam- manhang överväga vad som är till barnets bästa när det gäller möjlig- heterna till anknytning och till nära och långvariga relationer. Behovet av flexibilitet när det gäller fördelningen av föräldrapenning kan vara stort exempelvis för ensamstående föräldrar eller andra föräldrar som i praktiken är ensamma i sitt föräldraskap. Det är också av stor vikt att regelverket är tydligt, enkelt att förstå och tillämpa och att det inte får innebära en alltför omfattande administration t.ex. i form av om- fattande behovsbedömning för . Utredaren ska begränsa översynen avseende olika familjekonstella- tioner till att omfatta socialförsäkringsbalkens bestämmelser samt eventuella följdändringar i annan lagstiftning. Eventuella förslag till förändringar ska inte omfatta regler om föräldraskap och vårdnad (1 och 6 kap. ). –kartlägga och analysera vilka utmaningar som dagens arbetsliv och nya familjekonstellationer innebär för föräldrars och vårdnads- havares möjligheter till föräldraledighet, –sätta särskilt fokus på företagares och studerandes villkor och deras möjligheter att använda föräldraförsäkringen och vid behov föreslå förändringar, –utreda hur föräldraförsäkringens utformning, och med alter- lösningar, kan verka normerande i samhället i allmänhet och på arbetsmarknaden i synnerhet, –utreda om reglerna för graviditetspenning är tillräckligt anpassade till dagens arbetsliv och om de utgör ett ändamålsenligt skydd för de kvinnor som har en nedsatt arbetsförmåga i slutet av gravidi- teten, –undersöka möjligheterna att underlätta för olika familjekonstella- tioner att använda föräldraförsäkringen och vid behov föreslå för- ändringar, –särskilt utreda möjligheten för de föräldrar som är ensamma i vår- den och omsorgen av barnet att avstå föräldrapenning till någon annan försäkrad. Uppdraget att analysera och föreslå åtgärder för att begränsa möjligheten att använda föräldrapenning för barn som kommer till Utredningsuppdraget i denna del är ett resultat av den överenskom- melse regeringen har ingått med , med anledning av flyktingkrisen. Etableringen på arbetsmarknaden för nyanlända kvinnor och män behöver påskyndas och effektiviseras. Särskilt utrikes födda kvinnors arbetsmarknadsdeltagande är lågt och det tar innan de etable- rar sig på arbetsmarknaden. Föräldrapenninguttag för äldre barn kan försena etableringen på arbetsmarknaden Möjligheten till ett långvarigt uttag av föräldrapenning när barnet är äldre kan bidra till att försena en förälders etablering på arbetsmark- naden och motverka ambitionen för nyanlända utrikes födda föräld- rar att delta i arbetsförberedande insatser som kan föra dem närmare arbetsmarknaden. Föräldrapenningen förändrades 2014 i syfte att betona att huvud- delen av föräldrapenningen ska användas när barnet är litet och beho- vet av föräldrarna är som störst. Förändringen innebar att möjligheten att använda föräldrapenning för barn som är reducerades . Regelförändringen gäller samtliga barn som är födda efter . En utvärdering av de förändrade åldersgränser- nas effekt är inte görlig. Det är först runt 2018 som det kan bli aktuellt med en utvärdering när de barn som är födda börjar uppnå ålder. Föräldrapenningens konstruk- tion medför fortfarande att föräldrar till barn som är födda utomlands före har rätt till full föräldrapenning, , och därmed har möjlighet till ett långvarigt och förhållandevis intensivt uttag av föräldrapenning när de kommer till med äldre barn. Av de kvinnor som fick uppehållstillstånd 2006 och hade barn som inte hade fyllt och som inte fick fler barn i var det som tog ut föräldrapenning året efter invandringstillfället.4 Var tredje kvinna tog ut föräldrapenning . För den grupp kvinnor som kom till med barn som inte fyllt och som senare har fått fler barn i är uttaget av föräldrapen- ning längre och mer intensivt. Av kvinnor i den första gruppen, de som inte fick fler barn i , var det som inte tog ut någon föräldrapenning alls . Detta kan bero på att ersättningen är för låg eller att man inte känner till social- försäkringssystemet tillräckligt väl. Föräldraförsäkringen kan utgöra en del av problemet med en försenad etablering för vissa utrikes födda föräldrar, men lösningar och åtgärder måste identifieras och genom- föras inom flera olika politikområden. –ta del av erfarenheterna av hur andra länders system för föräldra- ledighet och föräldraförsäkring utformas för gruppen nyanlända flyktingar och anhöriginvandrare och om möjligt göra en analys av effekterna av dessa system, –föreslå hur bestämmelserna i socialförsäkringsbalken kan utformas så att enbart ett mindre antal dagar med föräldrapenning kan använ- das efter barnets tvåårsdag för föräldrar som kommer till med barn, –särskilt beskriva konsekvenserna för barn av de överväganden som görs i detta hänseende och, –beakta internationella åtaganden så att förslagen är förenliga med EU-rättsliga regleringar och andra ingångna internationella avtal. 4 Förmån eller fälla, nyanländas uttag av föräldrapenning (SOU 2012:9). Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser förslagen får för barn och unga ur ett rättighetsperspektiv, för det jämställdhetspolitiska målet och delmålen, för olika socioekonomiska grupper i samhället samt fördelningspolitiska och samhällsekonomiska konsekvenser av försla- gen. Konsekvenser för administration och möj- ligheten till effektiv kontroll och goda planeringsmöjligheter för för- äldrarna ska redovisas. Utredaren ska även bedöma förslagens effekter vad gäller samarbete mellan föräldrarna samt möjligheterna att komma överens om föräldraledighet och föräldrapenning när det finns kon- flikter mellan föräldrarna. Utredaren ska belysa vilka konsekvenser de föreslagna åtgärderna får i situationer då familjer rör sig mellan och de övriga EU- och EES-länderna, i synnerhet i fråga om gräns- hinder. Utredaren ska särskilt beakta att förslagen är förenliga med EU-rättsliga regleringar samt andra ingångna internationella avtal. Vid genomförande av uppdraget ska utredaren beakta tidigare ut- redningars kartläggnings- och analysarbete som är av betydelse för utredningsuppdraget. Utredaren ska hålla sig informerad om och i förekommande fall beakta relevant lagstiftningsarbete i . Utredaren ska ha ett kommunikativt och utåtriktat arbetssätt för att på så sätt bidra till diskussion i frågor relaterade till uppdraget. Arbetsmarknadens parter är centrala för en sådan diskussion och dia- log. Utredaren ska samråda med Utredningen om trygghetssystemen och internationell rörlighet (S 2014:17). Uppdraget som avser förändrade åldersgränser i föräldrapenningen för utrikes födda barn som kommer till ska utredaren delredovisa . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Utredningen om en modern föräldraförsäkring (S 2016:02) Förlängd tid för uppdraget