sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — Tunga vägtransporter sker på alla typer av vägar har inte lika mycket genomfartstrafik som de centraleuro- peiska länderna och vägtransporter är inte enbart koncentrerade till ett fåtal vägar. Dock utförs ändå en stor del av lastbilars trafik- arbete på europavägarna och riksvägarna. Om skatten endast skulle tas ut på europavägarna, det vill säga och av trafikarbetet för lastbilar, skulle det emeller- tid vara förhållandevis enkelt att välja att använda vägar som inte omfattas av skatten. En följdeffekt är att kostnaderna för vägunder- håll skulle öka på grund av att vägtransporterna i viss utsträckning förflyttas till vägar som inte är anpassade för tung trafik. Kommittén bedömer alltså att om skatten skulle tas ut på europa- vägar, riksvägar och primära länsvägar, det vill säga , finns det en beaktansvärd risk för att det skulle ske en oönskad avledning av den tunga trafiken till vägar med sämre bärig- het. En sådan avledning skulle stå i uppenbar motsats till målen om ett effektivt vägtransportsystem. En sådan avledning skulle också öka de totala kostnaderna för drift- och underhåll av vägnätet. Om skatten skulle tas ut på hela det statliga vägnätet, det vill säga , bedömer kommittén att det däremot finns begränsade möjligheter för lastbilar att välja en annan väg av skatte- mässiga skäl. I de flesta europeiska vägtullssystemen tas inte vägtull ut i tät- ort, med undantag för och . I sker upp- skattningsvis av trafikarbetet för lastbilar på det kommunala vägnätet. Med hänsyn till acceptans och likabehandling finns det inget skäl att undanta det kommunala vägnätet från beskatt- ning, såvida det inte är svårt att genomföra ur ett kostnadsmässigt eller tekniskt perspektiv. Uppskattningsvis sker av lastbilarnas trafik- arbete på enskilda vägar och gator. Av acceptansskäl kan det dock vara svårt att ta ut skatt på enskilda vägar och gator. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem På vilka vägar och gator har det allmänna kostnader för vägunderhåll? Det allmänna har kostnader för vägunderhåll till följd av trafikens nedbrytning på såväl statliga vägar som kommunala vägar och gator. Detta talar för att den avståndsbaserade skatten bör tas ut på alla sådana vägar och gator. Det är däremot inte det allmänna som i huvudsak bär kostna- derna för vägunderhållet på de enskilda vägarna och gatorna, utan det är i stället de enskilda väghållarna som mestadels bär dessa kostna- der.11 Detta talar också för att sådana vägar och gator inte bör om- fattas av skatten. Visserligen kan det uppstå en oönskad avledning av den tunga trafiken till sådana vägar om skatten inte tas ut där. Det finns dock olika åtgärder för att motverka en sådan oönskad avledning. Vägföreningar kan exempelvis ”skylta ner” vägen för maximilast och vid behov ge de egna medlemmarna undantag från viktbegränsningarna. I vissa fall kan det vara en lösning att det all- männa i stället tar över ansvaret för vägen. Finns det tekniska eller tidsmässiga hinder mot att beskatta ett stort vägnät vid införandet? Internationell erfarenhet från (, , och ), och visar att det inte finns några tekniska hinder för att ta ut skatt på ett stort vägnät redan vid införandet. Det går dessutom att genomföra med olika typer av teknik, såsom färdskrivare, satellit eller satellit i kombination med annan utrustning. Flera europeiska länder planerar dessutom att utöka det vägnät som omfattas av vägtullen . Detta kan tyda på att oönskad avledning har skett på grund av den begränsade om- fattningen, att det finns önskemål om större intäkter eller att det inte finns tekniska eller ekonomiska hinder mot att bygga ut systemet. Med hänvisning till ovanstående internationell erfarenhet finns det alltså varken tidsmässiga eller tekniska hinder mot att skatten 11 Det finns totalt enskilda vägar i landet. Statsbidrag utgår för av de enskilda vägarna. Ett sådant bidrag beviljas av och täcker en del av kostnaden för vägunderhållet. Vissa kommuner beviljar också bidrag till vägunder- håll för enskilda vägar. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem omfattar ett stort vägnät redan vid införandet. Det finns därför inga sådana skäl att låta skatten omfatta ett mer begränsat vägnät. Kräver ett större vägnät mer omfattande och dyrare kontroll? De fordon som omfattas av skatten måste då och då kunna kon- trolleras på det vägnät där skatten tas ut, eftersom det annars finns risk för bristande efterlevnad och därmed även risk för mindre acceptans för systemet. Om skatten tas ut på det statliga och kom- munala vägnätet finns det ett naturligt behov av mer geografiskt utspridd kontroll jämfört med om skatten tas ut på ett mer begränsat vägnät, exempelvis endast på europavägarna. Både en geografiskt utspridd och en geografiskt begränsad kon- troll kan vara kostsam. Detta hänger ihop med på vilket sätt skatten differentieras. En skatt som inte varierar beroende på tid och rum blir lättare att kontrollera jämfört med motsatsen. Även en diffe- rentiering av skatten på statiska fordonsegenskaper är lättare och mindre resurskrävande att kontrollera än en differentiering på dynamiska egenskaper, exempelvis antal axlar, om släpfordon används eller axelvikt. Dynamiska egenskaper varierar och därmed behöver kontrollsystemet vara mer sofistikerat och ha mer funktionalitet. Vidare behöver stickprovskontroller ske tätare. En annan faktor som kan påverka kostnaden för kontroll är huruvida det går att använda någon form av jämförelsematerial för att avgöra om körsträckan är korrekt beräknad. Möjligheten att använda jämförelsematerial minskar om skatten omfattar ett be- gränsat vägnät och minskar ytterligare om differentiering på dyna- miska egenskaper används. Detta gäller om jämförelsematerialet exempelvis består av färdskrivardata, bokförda inköp av bränsle till fordonet eller besiktningsprotokoll. Om skatten omfattar ett stort vägnät krävs en mer utspridd kon- troll än om den omfattar ett mindre vägnät. Om skatten differen- tieras på statiska fordonsegenskaper och det är möjligt att använda jämförelsematerial, behöver det inte nödvändigtvis bli dyrare att kontrollera skatten jämfört med om skatten differentieras på dyna- miska fordonsegenskaper och skatten omfattar ett mindre vägnät. Det som avgör kostnaden för kontroll är framför allt vilken diffe- rentiering som används. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem I sker de tunga vägtransporterna på alla typer av vägar, men framför allt på det statliga och kommunala vägnätet. Det är på samma vägnät som det allmänna i huvudsak har kostnader för vägunderhåll till följd av trafikens nedbrytning. Vidare finns det enligt kommitténs mening en beaktansvärd risk för att det skulle ske en oönskad avled- ning av den tunga trafiken till vägar med sämre bärighet om skatten skulle tas ut på ett begränsat vägnät. Det finns, enligt kommitténs bedömning, inga tekniska eller tidsmässiga hinder mot att beskatta ett stort vägnät redan vid införandet. Visserligen bedöms kostna- derna för efterlevnadskontroll öka i och med ett större vägnät, men differentieringsgrunderna är mer avgörande för kostnaderna än vad vägnätets storlek är. Således skulle även kostnaderna kunna öka om skatten avgränsades till ett mindre vägnät tillsammans med en långt- gående differentiering. Sammantaget anser kommittén att vägskatten bör omfatta statliga vägar samt kommunala vägar och gator, men inte enskilda vägar och gator. 8.7Vilka fordon bör omfattas av skatten? I kommittédirektiven sägs att skatten endast ska omfatta tunga last- bilar. Kommittén ska analysera och ta fram förslag på vilka tunga lastbilar som bör omfattas av respektive undantas från skatten. Såväl svenskregistrerade som utlandsregistrerade lastbilar ska omfattas av skatten. Kommittén ska alltså överväga vilka tunga lastbilar som ska om- fattas av skatten. En tung lastbil är enligt 2 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner en lastbil med en totalvikt över . En lastbil är en bil som är inrättad huvudsakligen för godsbefordran eller en annan bil som inte är att anse som en personbil eller en buss. Av samma bestämmelse framgår att totalvikten är summan av fordonets tjänstevikt och den beräknade vikten av det största antalet passage- rare och den största mängden gods som fordonet är inrättat för. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Tjänstevikten är fordonets vikt i normalt, fullt driftfärdigt skick inklusive förare. Eurovinjettdirektivet omfattar motorfordon som är avsett eller använt, eller ledad fordonskombination som är avsedd eller använd, för godstransporter på väg med en högsta tillåten bruttovikt av (artikel 2d). En medlemsstat får dock välja att tillämpa vägtullar endast på fordon med en högsta tillåten bruttovikt på , om en utvidgning till fordon på mindre än antingen skulle få betydande negativa följder för det fria trafikflödet, miljön, bullernivåer, trängsel, folkhälsan eller trafiksäkerheten på grund av att trafiken leds om, eller skulle medföra administrativa kostnader på av de extra inkomster som skulle ha uppkommit genom utvidgningen (artikel 7.5). Medlemsstater som väljer att ta ut vägtullar för endast de fordon som har en högsta tillåten bruttovikt på ska informera kommissionen om detta samt motivera beslutet. Av de EU-länder som har vägtullssystem för lastbilar har alla, utom , valt att låta vägtullen omfatta motorfordon över . hade tidigare gränsen , men har för när- varande viktgränsen . väntas sänka gränsen till . då införde vägtullen omfattade Eurovinjettdirektivet, i dess dåvarande lydelse, motor- fordon och fordonskombinationer på . För den nuvarande tidsbaserade vägavgiften gäller avgiftsplikt för motorfordon eller ledad motorfordonskombination med en totalvikt på om fordonet är avsett uteslutande för godstransport på väg. För ett svenskt fordon med draganordning grundas avgiftsplikten på den högsta tillåtna totalvikt som fordons- kombinationen kan ha.12 föreslog i sitt betänkande Skatt på väg (SOU 2004:63 s. 427 och 436 f.) i den del som avsåg kilometerskatt att det dragande fordonets totalvikt skulle avgöra skatteplikten, men däremot skulle hänsyn tas till hela fordonskombinationens totalvikt vid själva skatteuttaget. I vägtrafikskattelagen (2006:227) används en definierad skatte- vikt för att beräkna fordonsskatten i vissa fall. Enligt 1 kap. 6 § väg- trafikskattelagen är skattevikten för en tung lastbil dess totalvikt, 12 Se 5 § lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem dock högst den bruttovikt som fordonet får föras med på vägar som tillhör bärighetsklass 1. Om en tung lastbil kan förses med två eller flera olika karosserier beräknas skattevikten efter det karosseri som ger den högsta totalvikten för fordonet. I fråga om lastbilar som kan förses med en anordning för påhängsvagn beräknas dock skatte- vikten efter fordonets totalvikt med en sådan anordning. Vad som menas med totalvikt finns beskrivet ovan. Den högsta bruttovikten på väg med bärighetsklass 1 framgår av bilaga 1 till trafikförord- ningen (1998:1276). Utöver att överväga vilka fordon som bör vara skattepliktiga måste kommittén också överväga om vissa slags fordon ska undan- tas från skatteplikt. Enligt artikel 7.4 i Eurovinjettdirektivet får medlemsstaterna föreskriva nedsatta vägtullar eller undantag från skyldigheten att betala vägtull för fordon som är befriade från skyldigheten att in- stallera och använda färdskrivare samt för fordon som används av polisen eller av brand- eller andra utryckningstjänster eller för lan- dets försvar eller för vägunderhåll. Vilka fordon som inte behöver installera och använda färdskrivare framgår av artikel 3 i förordning 561/2006/EG och 2 kap. 2§ förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, m.m. Det rör sig om en rad undantag för olika fordon som används för vissa särskilt angivna ändamål. I dagens vägavgiftssystem är fordon som tillhör Försvarsmakten, eller Säkerhetspolisen, staten, en kommun eller någon annan och fordonet är avsett att användas för räddnings- tjänst, och väghållningen undantagna från avgiftsplikt. En förut- sättning för undantag är att fordonet bär yttre kännetecken som visar att det tillhör någon av de angivna kategorierna. Avgiftsplikt gäller inte heller för veteranlastbilar. För fordonskombinationer är det motorfordonet som är avgörande för om kombinationen är undantagen från avgiftsplikt.13 ansåg i betänkandet Skatt på väg (SOU 2004:63 s. 430) att endast utryckningsfordon borde undantas från kilometerskatteplikt. I andra länder som har infört avståndsbaserade vägtullar är ofta militär-, polis-, utrycknings-, väghållningsfordon och veteranfordon undantagna från skyldigheten att betala vägtull. 13 Se 6 § lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Skatten bör omfatta godsfordon Som redan nämnts sägs det i kommittédirektiven att skatten endast ska omfatta tunga lastbilar och även Eurovinjettdirektivet omfattar tunga godsfordon (). Även kommittén gör bedöm- ningen att det är godsfordon som bör omfattas av den aktuella skatten. Frågan är då om fordonet uteslutande eller huvudsakligen ska vara avsett för godstransporter på väg, eller om det ska räcka med att fordonet används för godstransport på väg för att fordonet ska vara skattepliktigt. Definitionen av en lastbil är en bil som är inrättad huvudsakligen för godsbefordran eller en annan bil som inte är att anse som en personbil eller buss, se 2 § lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitio- ner. Den definitionen används dock inte i den nuvarande lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon. Vägavgiften omfattar i stället motorfordon uteslutande avsett eller ledad motor- fordonskombination uteslutande avsedd för godstransport på väg. Den nya avståndsbaserade vägskatten kan sägas ersätta den nuvar- ande tidsbaserade vägavgiften. Den definition som används i fråga om vägavgift är således väl inarbetad och annat har inte kommit fram än att den fungerar väl. Kommittén anser därför att vägskatten ska omfatta motor- fordon och fordonskombinationer som är uteslutande avsedda för godstransport på väg. Det innebär att sådana fordon är skatteplik- tiga oavsett vad det är för en typ av resa som företas. Det innebär också att skatteplikt inte gäller för fordon som används för gods- transport om de inte är avsedda för det. Därmed faller exempelvis bussar utanför tillämpningsområdet. Som framgår ovan är detta en skillnad jämfört med Eurovinjett- direktivet, som även omfattar fordon som används för gods- transporter på väg. Det vill säga fordon som, utan att de är avsedda för det, används för godstransporter. Kommittén anser dock att skatten i vart fall inte vid införandet ska omfatta även sådana fordon. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Från vilken viktgräns bör skatten gälla? Som framgår ovan omfattar Eurovinjettdirektivet motorfordon och fordonskombinationer över (artikel 2d), men om undantags- regeln i artikel 7.5 är tillämplig får medlemsstaten välja att i stället tillämpa vägtullen på fordon och fordonskombinationer på minst Kommittén har vid möten med tjänstemän vid EU-kommissio- nen förhört sig om huruvida det skulle vara möjligt för att göra liksom och ta ut vägtullen för fordon eller fordons- kombinationer från . Tjänstemännen var dock tydliga med att en sådan viktgräns inte ryms inom Eurovinjettdirektivet, i dess nuvarande lydelse. De uppgav även att de förväntar sig att en sådan viktgräns skulle diskriminera andra EU-medborgare, eftersom de fordon och fordonskombinationer som används i internationell trafik oftast väger . Ett sådant vägtullssystem skulle av dessa skäl inte kunna få godkännande. De upp- gav vidare att kommer att gå ner till . Mot bak- grund av det anförda bedömer kommittén att ett förslag om att ta ut vägskatten för fordon eller fordonskombinationer på sannolikt inte skulle vara genomförbart. Det bedöms därför som utsiktslöst att lämna ett sådant förslag. Det återstår således att lämna förslag på en viktgräns om eller, om undantagsregeln är upp- fylld, . Enligt kommittédirektiven kan ett syfte med att införa vägskatten vara att den tunga trafiken i högre grad bär sina samhällsekono- miska kostnader. Fordon sliter olika mycket på vägen beroende på deras vikt och antal axlar. Av de analyser som kommittén genom- fört framgår att kostnaderna för vägslitage som orsakas av fordon som väger under är låga (se bilaga 3). En skatt för sådana fordon kommer därmed att vara på en sådan låg nivå att det inte finns skäl att tro att skatten skulle påverka fordonens användning. som begränsningen till inte får några effekter för vägslitaget kommer den att innebära att färre trafikanter behöver ta på sig de kostnader som en anslutning till vägskattesystemet skulle innebära. Dessa skäl talar för att sådana fordon inte bör omfattas av skatten. Valet av viktgräns kompliceras av att vägskatten också syftar till att hantera den tunga trafikens miljökostnader. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem och är i allmänhet äldre och har därmed högre miljö- kostnader. Det skulle troligen innebära att de fordonen får en högre skattesats om de omfattas av skatten. En högre skattesats skulle kunna påskynda utskrotningen av mindre miljövänliga lastbilar. Det utgör ett skäl för att också fordon mellan och borde omfattas av vägskatten. En betydande andel av dessa fordon är distributionsfordon som körs på vägar och gator i tätorter och städer där befolkningstätheten är hög, varför de genomsnittliga miljö- kostnader som har tagits fram i analysen kan vara underskattade. Antalet svenska fordon (i trafik per ) som är skyldiga att betala vägavgift (alltså fordon eller fordonskombina- tion med en totalvikt på ) är ungefär 60 000 stycken. En gräns vid skulle, vid ett antagande om att samma undan- tag görs från skatteplikt som gäller som undantag från avgifts- plikt i fråga om vägavgift, innebära att 400 000 svenska fordon skulle omfattas av vägskatten. Skulle man i stället enbart låta motorfordo- nets totalvikt avgöra skatteplikten skulle antalet skattepliktiga fordon i stället bli ungefär 72 000 stycken, vid gränsen över . Som nämns ovan har tunga lastbilar under mycket små marginalkostnader för vägslitage. Med tanke på att fler fordon innebär större administrationskostnader, och att dessa kostnader potentiellt är stora i förhållande till kostnaden för vägslitage hos sådana fordon, anser kommittén att den högre viktgränsen bör väljas. En lägre viktgräns kan innebära att administrationskost- naderna överstiger samhällsnyttan av skatten, vilket skulle innebära att det kostar mer att driva in skatten för dessa fordon än den sam- hällsnytta det ger. Eftersom fordon mellan 3,5 och kör mer i tätort än vad tyngre fordon gör, och därmed skulle få betala en högre skatt vid en tätortsdifferentiering, bedömer kommittén att dessa lätta for- donsklasser bör inkluderas vid en eventuell framtida tätortsdiffe- rentiering av skatten. Då skulle nyttan av att beskatta fordonen i högre grad kunna överstiga den administrativa kostnaden, jämfört med vad som är fallet i ett system utan tätortsdifferentiering. Kommittén anser därför att vägskatten bör omfatta fordon och fordonskombinationer som väger . bör det dock övervägas om skatten ska omfatta lastbilar över , sär- skilt vid en eventuell framtida differentiering på tätort och lands- bygd. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Totalvikt, högsta tillåtna totalvikt eller en särskilt definierad vikt? Kommittén anser att totalvikten bör användas för att avgöra skatte- plikten. Dock är det i vissa fall inte lämpligt att beräkna skatten efter totalvikten. Detta beror på att många lastbilar är byggda för väsentligt tyngre last än vad som är tillåtet att framföra på vägar som tillhör bärighetsklass 1 enligt trafikförordningen (1998:1276). Fordonets totalvikt (teknisk totalvikt) är alltså ofta högre än den bruttovikt som fordonet får föras med på vägar som tillhör bärig- hetsklass 1. Exempelvis är den högsta tillåtna bruttovikten för en lastbil med två axlar , även om fordonet är byggt för att klara högre last. Av detta skäl är det alltså inte lämpligt att beräkna skatten efter totalvikten. Kommittén anser i stället att en definierad skattevikt (väg- skattevikt) bör användas för ändamålet att bestämma de viktklasser för vilka olika skattebelopp ska tas ut. Skattevikten för fordons- skatt är framtagen som grund för beräkning av fordonsskatt och finns som begrepp i vägtrafikregistret. För tunga lastbilar är skatte- vikten lika med den högsta tillåtna bruttovikten för vägar med bärighetsklass 1. I praktiken är skattevikt samma sak som högsta tillåtna totalvikt, vilket är definierat men inte obligatoriskt i direk- tiv 99/37/EU om registreringsbevis för fordon. I direktivet anges detta som gemenskapskod F.2. Bör undantag göras för vissa slags fordon? Som redogjorts för ovan anser kommittén att lastbilar med en totalvikt på bör omfattas av skatteplikt. Samtliga så- dana fordon ger upphov till bland annat vägslitage och utsläpp av luftföroreningar, vilket talar för att undantagen från skatteplikten bör vara så få som möjligt. Vidare uppkommer färre avgränsnings- problem ju färre undantag från skatteplikten som görs. Systemet kan dessutom bli lättare att administrera och mer rättvist om samt- liga lastbilar med en totalvikt på omfattas av skatte- plikt. Undantag bör dock ändå göras för militär-, polis-, utryck- nings-, väghållnings- och veteranfordon. Sådana fordon undantas nämligen från vägavgiften (se avsnitt 5.3.3) och i flertalet andra europeiska länder som har vägtullar. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Vägskatten bör omfatta motorfordon och fordonskombinationer med en totalvikt på och som uteslutande är avsedda för godstransport på väg. Ett sådant fordon är alltså skattepliktigt vid varje färd även om det inte transporterar något gods vid till- fället. Ett fordon som inte är avsett för godstransport är inte skattepliktigt även om det används för det. Fordonets totalvikt bör användas för att bestämma om ett fordon ska betala skatt eller inte, men en vägskattevikt bör användas för att bestämma vilken vikt- kategori som ett fordon tillhör och därmed vilken skatt som ska betalas. Undantag från skatteplikt bör göras för militär-, polis-, utrycknings-, väghållnings- och veteranfordon. 8.8Vad bör skatten baseras på och hur bör den differentieras? Kommittén ska enligt kommittédirektiven överväga och föreslå vilka kostnader vägskatten ska baseras på samt lämpliga skatte- nivåer och differentieringsgrunder. Kommittén ska utgå från de förutsättningar som följer av Eurovinjettdirektivet, som innehåller relativt detaljerade bestämmelser om hur skatteuttaget får utformas, vilka kostnader som får ingå i underlaget och vilka differentieringar som får göras. Utgångspunkten bör dock vara att åtminstone beakta dels marginalkostnader för vägslitage, dels marginalkostnader för luftföroreningar (utom koldioxid). Under förutsättning att det är möjligt med hänsyn till Eurovinjettdirektivets krav och andra begränsningar, till exempel i form av vilket tekniskt system som bedöms lämpligt, kan fler externa effekter (t.ex. buller) beaktas eller en mer utvecklad differentiering av skatten (t.ex. efter tid) över- vägas. Vidare ska kommittén överväga frågan om geografisk diffe- rentiering av skatten, och det tekniska system som väljs bör åtmin- stone klara av att hantera en enklare geografisk differentiering av skatten, t.ex. en differentiering mellan vägar i tätort respektive landsbygd. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Eurovinjettdirektivet, som finns beskrivet i avsnitt 5.2.1, reglerar hur avståndsbaserade skatter får utformas inom EU. Vid utform- ning av vägtullar behöver även hänsyn tas till i övrigt. Enligt Eurovinjettdirektivet får en avståndsbaserad vägtull bestå av en infrastrukturkomponent och en komponent för externa effek- ter eller endast en av komponenterna.