sou · H5B357 · 2017-06-22 00:00:00 — PNR-direktivet påverkar således inte insamling och behandling av PNR-uppgifter från andra transportörer än lufttrafikföretag. Våra författningsförslag innehåller inte heller bestämmelser som påverkar andra transportörsslag. Författningsförslagen berör inte heller samtliga lufttrafikföre- tag. För att omfattas av överföringsskyldigheten enligt den före- slagna lagen fordras nämligen att lufttrafikföretagen i sin normala verksamhet samlar och hanterar PNR-uppgifter i någon form av reservationssystem med systematiserad behandling av standardise- rade PNR-uppgifter. Som utgångspunkt utesluts från överförings- skyldighet härigenom flertalet mindre lufttrafikföretag som utför taxiflygningar från mindre flygstationer. För de transportörer som inte omfattas av våra författningsför- slag bör bestämmelserna i polislagen, tullagen och inregränslagen om transportörers överföring av bokningsuppgifter gälla även efter det att PNR-direktivet är genomfört. PNR-direktivets betydelse för den nuvarande regleringen PNR-direktivet påverkar dagens insamling av bokningsuppgifter från lufttrafikföretag När direktivet är genomfört i svensk rätt ska de lufttrafikföretag som omfattas av överföringsskyldigheten föra över PNR-uppgifter till enheten för passagerarinformation inför varje flygning till eller från . Listan över de PNR-uppgifter som ska överföras är lång och omfattar de uppgifter som transportörer är skyldiga att lämna om sina passagerare enligt bestämmelserna i polislagen, tullagen och inregränslagen. De överförda PNR-uppgifterna får där- efter endast användas, lagras och utbytas enligt de bestämmelser som genomför direktivet. Av artikel 1.2 framgår att PNR-uppgifter som samlas in i enlighet med direktivet endast får behandlas i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet. Däremot får PNR-uppgifter som samlas in enligt direktivet användas av behöriga myndigheter om det i samband med en insats som baserats på PNR-uppgifter har kommit fram uppgifter om annan brottslighet. Vi har i avsnitt 16.2.3 föreslagit en bestäm- melse som tillåter en behörig myndighet att i en sådan situation an- vända PNR-information för att förhindra, utreda eller lagföra brottet. Som har angetts har PNR-direktivet dubbla syften. Ett av dessa är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid behandling av uppgifter om dem. Direktivet ska således sätta en rättslig ram till skydd av PNR-uppgifterna vid behöriga myndigheters behandling av dem (se skäl 5). Vid framtagandet av direktivet har en generell insamling och användning av PNR-upp- gifter ansetts vara förenlig med enskildas rätt till privatliv och skyddet av personuppgifter endast om de bestämmelser till skydd för enskilda som anges i direktivet är uppfyllda. Kommissionen har uttalat starka reservationer mot nationella lösningar innebärande att PNR-upp- gifter samlas in och behandlas utanför direktivets ramverk baserat på annan nationell reglering.1 Vi delar den bedömningen. Den reglering om inhämtande av bokningsuppgifter från trans- portföretag som gäller uppfyller inte direktivets krav. För det fall det framöver skulle vara möjligt för de brottsbekämpande myn- digheterna att, då uppgifterna överförs till enheten för passagerar- 1 Com, Report of the fourth meeting on the implementation of the PNR Directive, 8 2017. PNR-direktivets betydelse för den nuvarande regleringen information, även hämta in dem direkt från lufttrafikföretagen, skulle PNR-uppgifterna inte behandlas i enlighet med direktivets bestämmelser. Ett av direktivets grundläggande syften skulle där- med falla och de bestämmelser som genomför direktivet skulle mista sin funktion. En fortsatt möjlighet för de brottsbekämpande myndigheterna att, då uppgifterna samlas in av enheten för passagerarinformation, hämta in bokningsuppgifter direkt från lufttrafikföretag skulle alltså inte stå i överensstämmelse med PNR-direktivet. Det sagda gäller oavsett om det skulle ske för att bekämpa sådan brottslighet som avses i direktivet eller inte. Med hänsyn härtill föreslår vi att det i bestämmelserna i polislagen, tullagen och inregränslagen om transportföretags skyldigheter att överföra bokningsuppgifter förs in ett tillägg som anger att dessa be- stämmelser inte ska gälla när lagen om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen är tillämplig. Sådana tillägg kan göras i ett nytt tredje stycke i 25 § polislagen och i 15 § inregränslagen samt i en ny paragraf, 4 kap. 6 a §, i tullagen. Ytterligare författningsändringar bedöms inte nödvändiga Som framgått i avsnitt 8.5 föreslår vi att det i de behöriga myndig- heternas allmänna registerförfattningar förs in bestämmelser som anger att det i den av oss föreslagna lagen och i föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen finns bestämmelser om person- uppgiftsbehandling som ska tillämpas i stället för bestämmelserna i aktuell registerförfattning. För del har vi föreslagit en sådan bestämmelse genom ett tillägg i 2 kap. 8 § TBL. Genom att lägga bestämmelsen i anslutning till den lagens bestämmelser om be- handling av bokningsuppgifter som hämtas in med stöd av tullagen eller inregränslagen tydliggörs att andra bestämmelser ska tillämpas för det fall det är fråga om bokningsuppgifter som överförts till Tull- verket från enheten för passagerarinformation eller från en motsva- rande enhet i en annan medlemsstat. De bokningsuppgifter som och övriga behöriga myn- digheter kommer att få tillgång till via enheten för passagerarinfor- mation kommer att bestå av PNR-information som enheten har bedömt vara intressant för vidare granskning hos den behöriga myn- PNR-direktivets betydelse för den nuvarande regleringen De bokningsuppgifter som har bedömts sakna intresse för den brottsbekämpande verksamheten har således redan sållats bort. Några ytterligare bestämmelser om behandling av mottagen PNR- information, motsvarande de som gäller för bokningsuppgifter enligt 2 kap. 8 och 9 §§ TBL om ändamåls- och sökbegränsningar, bedöms därför inte behöva föras in i tullbrottsdatalagen. Den PNR-information som överförs från enheten för passage- rarinformation kommer att kunna behandlas av för de syften som anges i portalparagrafen i den nya lag som vi föreslår. Vidare kommer lagens bestämmelser om gallring och förbud mot be- handling av PNR-uppgifter som utgör känsliga persononuppgifter att gälla även för . Mot den bakgrunden ser vi inga problem med att den mottagna PNR-informationen därutöver får behandlas enligt tullbrottsdatalagens allmänna bestämmelser i den mån dessa är förenliga med de skyldigheter som följer av den nya lagen med anslutande förordning. Med hänsyn till den föreslagna bestämmelsen i tullbrottsdatalagen bedömer vi inte att det behövs föras in några förändringar i tull- förordningen eller inregränsförordningen med anledning av genom- förandet av PNR-direktivet. Förslaget till ny lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen och den tillhörande förordningen syftar till att genomföra PNR- direktivet i svensk rätt och att uppfylla den överenskommelse som medlemsstaterna har ingått om att direktivet även ska tillämpas på flygningar inom EU. Målen för PNR-direktivet är bl.a. att trygga säkerheten, skydda personers liv och säkerhet och att inrätta en rättslig ram till skydd av PNR-uppgifter vid behöriga myndigheters behandling av dessa.1 Bakgrunden till och en översikt av direktivet finns i kapitel 3. Medlemsstaterna ska säkerställa att reglerna i direktivet genomförs i nationell rätt. Om så inte sker eller om de till följd av direktivet nödvändiga anpassningarna av gällande rätt inte görs, riskerar att kommissionen inleder ett förfarande om fördragsbrott. Att avstå från ett genomförande utgör alltså inte något alternativ. De förslag som lämnas i betänkandet är enligt vår mening nödvändiga för att genomföra direktivet och för att uppfylla den nämnda överens- kommelsen. PNR-direktivet ger en begränsad möjlighet till nationell särregle- ring. En sådan möjlighet finns främst vid valet av sanktionsformer. I denna fråga har vi valt att följa det motsvarande regelverk om sanktionsavgift som gäller för lufttrafikföretag som underlåter att överföra API-uppgifter och det sanktionssystem som föreslås av Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv. En allmän utgångspunkt för utredningen har varit att tolka direk- tivets bestämmelser snävt och på det sätt som ger minst utrymme för intrång i den personliga integriteten. I den mån det har bedömts 1 Se skäl 5 i PNR-direktivet. finnas val- eller tolkningsmöjligheter har vi valt att i anslutning till lämnade förslag beskriva alternativa lösningar och motivera varför den valda lösningen har föreslagits. I detta kapitel ges en mer över- gripande och sammanfattande beskrivning av de nya reglernas för- väntade konsekvenser. 26.2En effektiv användning av PNR-uppgifter i brottsbekämpningen Vår bedömning: Förslagen förväntas få positiva konsekvenser för arbetet med att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrottslighet och grov brottslighet. Förslagen innebär införandet av ett system för att samla in PNR- uppgifter och behandla dessa för vissa syften. PNR-uppgifterna kan användas av behöriga myndigheter för att göra en bedömning av passagerare redan innan de har anlänt till eller avrest från en medlemsstat. Syftet med en sådan användning är att övervaka eller gripa personer innan ett brott har begåtts. Uppgifterna kan även användas för att ingripa mot personer på grund av att ett brott har begåtts eller håller på att begås. PNR-uppgifterna kan således vara ett användbart verktyg för de behöriga myndigheterna i realtid. Uppgifterna kan även användas reaktivt efter det att ett brott har begåtts för att ta fram bevisning och, i förekommande fall, hitta medbrottslingar och nysta upp kriminella nätverk. I brottsutred- ningar kan äldre PNR-uppgifter användas exempelvis för att kart- lägga var en misstänkt har befunnit sig , vem personen har rest med och vem som har betalat för resan. PNR- uppgifterna kan även användas för att förbättra urvalet av de passage- rare som kan komma att vara intressanta för vidare granskning. För de behöriga myndigheter som använder sig av PNR- uppgifter kommer PNR-systemet att innebära en mer effektiv an- vändning av uppgifterna och att ett större antal passagerare kan kontrolleras. Även för sådana behöriga myndigheter som inte tidi- gare har använt sig av PNR-uppgifter kommer tillgången till PNR- information att medföra effektivitetsvinster. Förslagen innebär också en stor möjlighet till utbyte av PNR- information mellan medlemsstaterna. heten har olika initiativ till utökat samarbete inom EU och med de andra nordiska länderna visat sig ha en positiv effekt. Det gäller exempelvis det utökade utbytet av DNA-uppgifter, fingeravtrycks- uppgifter och kriminalregisterutdrag. Även ett utbyte av PNR- uppgifter mellan medlemsstaterna kommer, enligt vår bedömning, att leda till en effektivare brottsbekämpning. Det nya systemets potential att tidigt hitta passagerare som kan misstänkas för inblandning i allvarlig brottslighet bör kunna med- föra att fler sådana brott kan förhindras. T.ex. kan en analys av PNR-uppgifterna medföra att en misstänkt terrorist kan upptäckas och terroristbrottslighet därmed undvikas. Vidare kan en flygresa vara en förutsättning för genomförandet av ett brott eller i vart fall underlätta brottsligheten. En ökad risk för att kontrolleras av de behöriga myndigheterna i samband med en flygresa torde kunna ha en viss avskräckande effekt för en potentiell gärningsman och få denne att avstå från att t.ex. smuggla narkotika. Förslagen får därför antas leda till en viss minskning av antalet begångna grova brott. Vår bedömning: Förslagen kommer att belasta lufttrafikföreta- gen arbets- och kostnadsmässigt. Lufttrafikföretagens konkurrensförhållanden kommer inte att påverkas i någon större omfattning. De enskilda aktörer som främst berörs av våra förslag är de lufttra- fikföretag som åläggs att överföra PNR-uppgifter till enheten för passagerarinformation och att informera passagerarna om över- föringen. Systemet med överföring av PNR-uppgifter kommer att beröra samtliga lufttrafikföretag som flyger till eller från någon av medlemsstaterna. Den av oss föreslagna regleringen kommer att omfatta såväl svenska flygbolag som flygbolag från andra länder inom och utom EU som flyger till eller från . var det 240 flygbolag som utförde flygningar till eller från antingen i linjefart eller som charterflyg. Av dessa utförde 100 flygbolag fem eller färre sådana resor.2 Det finns inte några samlade uppgifter om storleken på de aktuella lufttrafikföretagen. Det kan dock sägas att storleken på företagen varierar stort. De minsta charterflygbolagen har endast ett fåtal anställda medan exempelvis konsortiet SAS har mer än 10 000 anställda. Det är främst större bolag som bedriver reguljär flygtrafik och som arbetar globalt. PNR-direktivet har föregåtts av ett omfattande arbete på EU- nivå där berörda aktörer har haft möjlighet att yttra sig. Det har i utformningen av systemet tagits i beaktande att överföringsskyldig- heten inte i onödan ska belasta lufttrafikföretagen arbets- eller kost- nadsmässigt. Således ska lufttrafikföretagen endast överföra sådana PNR-uppgifter som de samlar in av kommersiella och operativa skäl. Lufttrafikföretagen har förklarat att det främst är formen för överföringarna som har betydelse för hur stora kostnader genom- förandet av PNR-systemet kommer att ha för dem. Kommissionen har därför tagit fram en förteckning över gemensamma protokoll och understödda dataformat som ska användas vid överföringarna till de olika medlemsstaternas enheter för passagerarinformation. Lufttrafikföretagen får utifrån förteckningen själva välja vilka pro- tokoll och format som de vill använda vid överföringarna. Genom att använda standardformat kan kostnaderna för lufttrafikföretagen hållas nere. I den mån överföringar kommer att ske från mindre lufttrafikföretag som inte flyger i linjetrafik och som inte har den nödvändiga tekniska infrastrukturen för att använda de gemensamma protokollen och understödda formaten, ska dessa, enligt kommis- sionens beslut, överföra sina uppgifter på något annat elektroniskt sätt som ska överenskommas med varje medlemsstat. Detta gäller så länge överföringarna sker på ett säkert sätt. Även kostnaderna för sådana mindre aktörer kommer därmed att kunna begränsas. Enligt beräkningar är cirka 80 flygbolag av den storleken att de kommer att överföra PNR-uppgifter till den svenska enheten för passagerarinformation med hjälp av de gemen- samma protokollen och standardformaten. De mindre bolagen som inte flyger i linjetrafik kan komma att få överföra sina uppgifter på annat sätt, t.ex. via en webbsida. 2 Enligt Transportstyrelsens statistik. Dock kommer självklart införandet av ett PNR-system att med- föra omställningskostnader för lufttrafikföretagen. Bl.a. kommer det att krävas investeringar i och för löpande drift av nya och ändrade tekniska och administrativa system och rutiner. Därutöver uppstår kostnader till följd av administrativt och juridiskt merarbete, främst i samband med uppkopplingen mot enheten för passagerarinforma- tion. Kommissionen har i sin konsekvensanalys angett att kostnaden för att införa en möjlighet att överföra PNR-uppgifter från luft- trafikföretag till enheterna för passagerarinformation kommer att uppgå till per lufttrafikföretag. Den årliga kostnaden för överföringarna beräknades uppgå till per lufttrafikföre- tag.3 Därtill kommer extra resurser att krävas för att administrera och underhålla överföringssystemen och för att vara tillgängliga för uppföljning. Det bör dock i sammanhanget påpekas att många luft- trafikföretag redan överför PNR-uppgifter till länder som kräver tillgång till sådana uppgifter. Det finns således redan internationellt standardiserad infrastruktur upparbetad kring dessa frågor. Enligt lufttrafikföretagens uppskattningar kommer det att ta upp att genomföra den första uppkopplingen från ett lufttrafikföretag till en enhet för passagerarinformation. uppkopplingar kommer att ta avsevärt . Själva överför- ingarna av PNR-uppgifterna kommer att ske per automatik och be- döms av utredningen inte medföra någon tidsåtgång. Lufttrafikföretagen har och kommer även enligt data- skyddsförordningen att ha en skyldighet att lämna viss information till sina passagerare. Enligt vår bedömning kan information om över- föringsskyldigheten till enheten för passagerarinformation lämnas tillsammans med denna information, exempelvis på flygbiljetten och/eller via en hemsida. Informationsskyldigheten bör enligt vår bedömning endast i försumbar omfattning leda till ytterligare kost- nader. De kostnader som överföringsskyldigheten innebär bör lufttrafik- företagen huvudsakligen kunna överföra på sina kunder. Det är så- ledes sannolikt att kostnaderna kommer att läggas till biljettpriset. Enligt kommissionens beräkningar kan överföringsskyldigheten som mest innebära att biljettpriserna höjs med per 3 Se SEC (2011) 133 final, s. 7 f. biljett,4 vilket får anses vara en försumbar del av kostnaden för en flygbiljett. Privatresenärer dominerar utrikesmarknaden. Denna marknad är mindre priskänslig än inrikesmarknaden, bland annat beroende på skillnader i tillgång till alternativa färdmedel.5 Det är således osanno- likt att efterfrågan på utrikes flygresor kommer att påverkas av genomförandet av PNR-systemet. Vårt förslag omfattar inte sådana mindre lufttrafikföretag som strukturmässigt saknar reservationssystem för behandling av PNR- uppgifter. Det innebär att s.k. taxiflyg som utgångspunkt inte kommer att omfattas av överföringsskyldigheten enligt lagen, se av- snitt 11.3. Någon möjlighet att därutöver, och utöver vad kom- missionen gjort vid antagandet av de gemensamma protokollen och formaten, ta någon särskild hänsyn till mindre lufttrafikföretag före- ligger inte. En utgångspunkt i PNR-systemet är att lufttrafikföretagen be- handlas lika och att som huvudregel alla flygningar till och från EU samt mellan medlemsstaterna omfattas. Det innebär att konkurren- sen mellan flygbolagen inte kommer att påverkas. Dock undantas, som tidigare angetts, de allra minsta lufttrafikföretagen, från vårt för- slag. De företagen kan sägas få vissa konkurrensfördelar. Dock är det vår bedömning att de flygbolagen inte trafikerar de större flyg- linjerna och därmed inte konkurrerar på samma marknad som övriga lufttrafikföretag. Med undantag av några enstaka linjer är konkurrensen från land- och sjötransporter obetydlig6 och bedöms inte påverkas av våra förslag. Eftersom vi inte föreslår några skyldigheter för resebyråer och researrangörer kommer förslagen inte att leda till några särskilda konsekvenser för dem såvitt vi kan bedöma. 4Se a.a. s. 8. 5Se SOU 2016:83 s. 182 f. 6Se t.ex. a.a. s. 69. Vår bedömning: Förslagen innebär kostnader för Polismyndig- heten kopplade till inrättandet av en enhet för passagerarinfor- mation och till drivandet av enheten. Kostnaderna får antas kunna rymmas inom befintliga budgetramar. Förslagen kan även innebära kostnader för behöriga myndig- heter, tillsynsmyndigheten och förvaltningsdomstolarna. Även dessa kostnader bör rymmas inom befintliga anslagsramar. Genomförandet av direktivet medför att en enhet för passagerar- information ska byggas upp dit lufttrafikföretagen ska överföra sina PNR-uppgifter, där uppgifterna ska behandlas och från vilken vissa av uppgifterna ska föras vidare ut till behöriga myndigheter. Denna enhet ska enligt våra utredningsdirektiv finnas inom Polismyndig- heten och kommer att vara en egen enhet inom denna myndighet. Vidare kräver ett genomförande av direktivet att investeringar sker på så sätt att PNR-systemet kan fungera fullt ut. Systemet kommer därmed även att ta driftskostnader i anspråk. Enligt uppgifter från kommer införandet av en enhet för passagerar- information innebära kostnader främst i form av utarbetandet av ett nytt it-system som kan ta emot och hantera de stora mängder PNR- uppgifter som kommer att överföras från lufttrafikföretagen på det sätt som följer av direktivet. Även bemannandet av enheten kommer att driva stora kostnader. Av direktivets skäl 14 framgår att medlemsstaterna ska betala kostnaderna för användning, lagring och utbyte av PNR-uppgifter. Enligt artikel 4.3 ska medlemsstaterna ge enheterna för passage- rarinformation tillräckliga resurser för att de ska kunna utföra sina uppgifter. Vidare ska enligt artikel 5.2 medlemsstaterna förse det dataskyddsombud som ska finnas vid enheten med de resurser som behövs för att utföra sina uppgifter på ett effektivt och oberoende sätt. Arbetet med att införa en enhet för passagerarinformation och genomföra direktivets tekniska delar pågår parallellt med vår utred- ning. Enligt uppgifter från har kostnaderna för projektet fram uppgått till cirka 3 miljo- ner kronor. Under resterande delen av beräknas kostnader- na uppgå till . med beräknar projektledningen att kostnaderna kommer att uppgå till 130–. I denna kostnads- beräkning ingår kostnader för att bygga ut enheten för passagerar- information till att bli fullt ut fungerande i frågor gällande profiler- ing, ärendehantering, kommunikation med övriga medlemsstaters motsvarande enheter m.m. I kostnaderna ingår också att driva det operativa arbetet vid enheten och framåt. I dessa beräkningar anges att enheten för passagerarinformation, när den är fullt utbyggd, kommer att vara bemannad av cirka 40 personer. En viss del av kostnaderna kan täckas av fondmedel från EU. Enligt uppgift kan i bästa fall cirka 63 miljoner erhållas i fondmedel för perioden –2020. Summan kan dock även bli långt mycket lägre. Besked i denna fråga kommer inte förrän . Mycket arbete återstår innan PNR-systemet är till fullo genom- fört i . Trots de uppgifter vi har fått från är det alltjämt mycket som är oklart kring projektets genomförande och kostnader. Vidare är det oklart vilka långsiktiga effek- tivitetsvinster som kan bli följden av införandet av systemet hos . På nuvarande stadium är det därför vår uppfatt- ning att kostnaderna får rymmas inom befintliga budgetramar. Dock kan det komma att krävas vissa omprioriteringar. Vi vill därför under- stryka att det är av stor vikt att arbetet med att införa även direktivets tekniska delar är nödvändigt för att ska kunna bedömas ha genomfört PNR-direktivet. De behöriga myndigheter som kommer att få del av PNR-upp- gifter kan komma att få ökade kostnader i form av administration av mottagandet av informationen. Även de frågor som ska ställas till enheten, i vissa fall efter beslut av åklagare, för att få tillgång till PNR- uppgifter t.ex. i pågående förundersökningar kommer att medföra viss administration. De analyser som ska göras av de mottagna upp- gifterna kan också medföra kostnader. Mot detta får ställas den effektivitetsvinst som troligen blir resultatet av mottagandet av sådan PNR-information som kan vara av intresse för vidare granskning i den brottsbekämpande verksamheten. Enligt vår bedömning kommer en eventuell kostnadsökning i dessa delar endast att bli marginell. Förslagen innebär vidare att arbete med PNR-upp- gifter kommer att förenklas eftersom myndigheten inte längre på egen hand behöver administrera insamlandet av PNR-uppgifter från sådana lufttrafikföretag som berörs av den nya lagen. komma att leda till minskade kostnader för den myndigheten i denna del. Som angetts ovan kommer dock sannolikt volymen av PNR- uppgifter som ska kontrolleras att öka på ett sådant sätt att det inte kommer att bli fråga om någon generell kostnadsminskning. En ökad användning av PNR-uppgifter i brottsbekämpningen skulle kunna leda till att kostnaderna ökar inom vissa sektorer av rättsväsendet. Om t.ex. polisen blir effektivare kan det leda till en ökad arbetsbörda med krav på ökade resurser för åklagare och doms- tolar.