sou · H5B381 · 2017-10-17 00:00:00 — I bestämmelsen anges att en sanktionsavgift inte ska tas ut om det är oskäligt. Vid en sådan prövning ska särskilt beaktas om över- trädelsen berott på omständighet som den avgiftsskyldige inte har kunnat eller bort förutse eller inte kunnat påverka, eller vad den av- giftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Det bör inte anses oskäligt att ta ut avgift när överträdelsen be- rott på att den enskilde inte har känt till de regler som gäller eller när överträdelsen berott på dålig ekonomi, tidsbrist, glömska eller dåliga rutiner. Ett sjukdomshinder bör normalt vara av allvarligare karak- tär och styrkas med sjukintyg. Inte heller bör det förhållandet att markägaren har överlämnat åt ett ombud eller annan att fullgöra underrättelseskyldigheten vara skäl för befrielse från sanktionsavgift. Paragrafen är ny. I första stycket anges att tillsynsmyndigheten, dvs. Skogsstyrel- sen, beslutar om sanktionsavgift. I andra stycket regleras att den som avgiften riktar sig mot ska ges tillfälle att yttra sig innan beslut fattas. I tredje stycket regleras en begränsning för när ett beslut om sanktionsavgift kan fattas. Här anges att sanktionsavgift inte får be- slutas om den som anspråket riktar sig mot inte har getts tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna att besluta om av- gift har inträffat. Paragrafen är ny och behandlar delgivning och verkställighet. I första stycket anges att ett beslut om sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige. Enligt andra stycket får beslut om sanktionsavgift verkställas en- ligt utsökningsbalken när det har vunnit laga kraft. Avgiften för- faller om beslutet inte verkställts från det att beslutet vann laga kraft. Paragrafen är ny. Av första stycket framgår att de sanktionsavgifter som tas ut med stöd av Skogsvårdslagen tillfaller staten. I andra stycket anges att en sanktionsavgift förfaller till betalning när det vunnit laga kraft. Tredje stycket reglerar att solidariskt betalningsansvar gäller om två eller flera är avgiftsskyldiga för samma överträdelse. I fjärde stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om betalning och verkställighet av beslut om sanktionsavgifter. Paragrafen, som behandlas i avsnitt 14.6, är ändrad. Bestämmelsens tre första stycken är oförändrade, det fjärde och femte stycket är nya. I fjärde stycket särregleras beslut om tillstånd och villkor för avverkning av fjällnära skog och ädellövskog samt före- lägganden och förbud med anledning av underrättelser om avverk- ning m.m. enligt 14 § eller annan tillsyn enligt skogsvårdslagen. Dessa beslut får, utöver vad som anges i 42 § förvaltningslagen (2017:900), överklagas av sådana ideella föreningar eller andra juridiska perso- ner som avses i 16 kap. 13 § . Bestämmelsens femte och sista stycke innebär att ett beslut som anges i stycket ovan vinner laga kraft gentemot de miljöorganisationer som har klagorätt som det vinner laga kraft gentemot part och sakägare, detta utan att organisationen . Paragrafen är ändrad. I den nya bestämmelsen 39 d § anges att beslut om sanktions- avgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har vunnit laga kraft. Till följd av detta ändras 41 § så att möjlighet att besluta att dess beslut ska gälla gäller med undantag för vad som anges i 39 d §. Särskilt yttrande av experten Dagens skogspolitik bygger på att de två målen, produktion och miljö, ska vara jämställda. Vissa grundläggande krav finns reglerat i skogsvårdslagen. Dagens skogsvårdslagstiftning har dock en mycket låg regleringsgrad. Skogsägarna och de som brukar skogen har stor frihet, men det innebär också att de som brukar skogen förväntas att göra mer än lagen kräver vad gäller ex vid miljöhänsyn. En ut- värdering av skogspolitiken (, K, et al ) visar att produktionsmålet i praktiken dock ofta får mycket högre prioritet än miljömålet, trots att det är jämställt i lagen. Därför anser jag att det är viktigt att få tydlighet och effektiva sanktioner i lagstiftningen så att detta ökar styrningen mot att det även i praktiken kan bli jäm- ställt. Sanktionsväxling vid överträdelse av 14 § Utredaren föreslår att en sanktionsavgift ska tas ut vid överträdelse av underlåtenhet att anmäla avverkning enligt 14 §. Syftet med att sanktionsväxla från nuvarande straff böter eller fängelse, är att man bedömer sanktionsavgifter vara ett mer effektivt styrmedel för att nå bättre efterlevnad av 14 §. Jag delar utredarens slutsats att en sanktionsavgift kan vara ett bättre och effektivare styrmedel, dock är det centralt att avgiftens storlek också är på en sådan nivå att den har en avstyrande effekt. Utredaren skriver också att det är viktigt att sanktionsavgiften inte uppfattas och accepteras som en kostnad av skogsägare. Den föreslagna nivån ligger dock på samma nivå som dagens företagsbot, trots att det då även finns möjlighet till förver- kande av virke och därmed en högre kostnad för markägaren som kan ha avstyrande verkan. Att lägga sanktionsavgifterna på samma nivå som företagsbot trots att det då inte finns möjlighet att för- verka virket med anledning av överträdelse av §14, kan ses som en lättnad i straffsanktion. Utredaren anger som skäl till att denna nivå på sanktionsavgiften anses rimlig, att även om förverkande inte är möjligt inom ramen för skogsvårdslagen, så är förverkande inom ramen för lagen om handel med timmer och träråvara möjligt. Jag anser att även här är det centralt att påpeka att de är två olika lagstiftningar med syfte att stävja skilda brottsliga handlingar. På samma sätt som det inte kan bli fråga om dubbelbestraffning bör inte heller själva nivån på sanktionsavgiften utgå från att så skulle vara fallet. Jag anser därför att de föreslagna nivåerna på sanktions- avgift bör ligga på en betydligt högre nivå för att kunna ge avsedd effekt. Århuskonventionens syfte är att i första hand att öka det demo- kratiskt inflytande i myndigheters hanterande av verksamheter som rör miljön. Konventionen bygger i grunden på förhållandet mellan medborgarna och deras regeringar och är därför också ett avtal om myndigheternas skyldigheter, och om krav på öppenhet. Konven- tionen handlar om att allmänheten ska få veta vilka beslut som myn- digheter tar, att få ge inspel och underlag till beslut och det gäller att ha möjlighet att överpröva beslut eller om myndigheter inte agerar alls, så att man på så sätt stärker det allmänna demokratiska principerna. I svensk lagstiftning regleras Århuskonvention fram- för allt i , då de flesta verksamhetsområden som på ett eller annat sätt påverkar miljö har samlats där. Man har dock identi- fierat ett antal andra lagstiftningar som också berör miljön, där ser man att det finns behov av att utreda om och på vilket sätt en tyd- ligare reglering av Århuskonventionens principer behöver föras in, däribland skogsvårdslagen. Utredarens uppdrag var att analysera om Århuskonventionen innebär att allmänheten har en rätt till överprövning när det gäller beslut och ställningstagande att inte fatta beslut med anledning av underrättelser enligt 14 § skogsvårdslagen. Utredaren slår fast att skogsvårdslagen otvetydigt är en lagstift- ning som berör miljön, och på sätt faller in under Århuskonven- tionen. Jag delar helt och fullt denna slutsats och ser inte hur en lagstiftning som har en portalparagraf med tydligt formulerat miljö- mål skulle kunna vara annat än en lagstiftning som berör miljön. Då blir frågan hur man på bästa sätt säkerställer, som i detta fall, all- mänhetens rätt till att överpröva myndighetens beslut eller under- låtenhet att agera, som regleras i Århuskonventionens artikel 9.3. Utredaren föreslår att beslut om tillstånd för åtgärder i fjällnära skog och åtgärder i ädellövskog ska vara överklagbara. Utredare föreslår också att beslut om föreläggande och för- bud ska vara överklagbara. Detta ska kunna göras av miljöorganisa- tioner definierade enlighet . Enligt Århuskonventionen artikel 9.3 är det dock allmänheten som avses, och denna möjlighet bör därför inte endast gälla miljöorganisationer. Flera remissinstan- ser har också upprepade gånger lyft denna brist på efterlevnad av Århuskonventionen även i relation till . Utredaren presenterar heller inte något förslag på författnings- förslag kring möjlighet att överpröva myndigheten underlåtenhet att fatta beslut med anledning av 14 § skogsvårdslagen. I kapitel 14 skriver dock utredaren ett förtydligande att myndighetens övriga hantering, dvs. en eventuell underlåtenhet att agera, ej ska kunna överklagas. Jag delar utredarens slutsats kring möjligheter att överklaga till- stånd, eller föreläggande och förbud, men anser att även under- låtenhet av myndigheten att fatta beslut med anledning av 14 § på något sätt bör gå att överpröva. Århuskonventionen uttolkas fram- för allt i och även här uppkommer situationer där myndigheter underlåter att fatta beslut. Detta har prövats och fast- ställts i domstol att underlåtenhet att fatta beslut enligt ska gå överklaga av miljöorganisationer. Utredaren presenterar inga tydliga argument kring att underlåtenhet att fatta beslut inte ska omfattas av artikel 9.3. Utredarens argument till att frångå Århuskonventionens arti- kel 9.3 gällande 14 § skogsvårdslagen, är att det inte är rimligt att fullt ut implementera Århuskonventionen då han menar att den administrativa bördan för myndigheten vida skulle överskrida tänk- bar nytta. Jag delar inte utredarens bedömning utan anser att det är en viktig grundprincip att allmänheten har möjlighet till insyn och överklagande av myndighetens beslut eller underlåtenhet i att agera. Författningsförslaget borde ha utformats för att säkerställa att miljöorganisationer och övrig allmänhet kan utöva denna rätt. An- mälan av avverkning i enlighet med 14 § är när får kännedom om skogsägarens plan på att avverka och vilka områden som berörs, och det är också det tillfället när huvuddelen av anmä- lan om samråd kring åtgärder i områden med höga naturvärden sker. Det är en mycket central komponent i arbete med miljöhänsyn. Om får in en avverkningsanmälan i ett område med höga naturvärden och där de föreslagna åtgär- derna är otillräckliga men att myndigheten inte lämnar relevant föreläggande och förbud eller vidtar andra åtgärder, är en typ av myndighetsagerande som kan få stor effekt på värdefull natur och miljö. Därför är det centralt att det just i denna typ av situation ska inrymmas en säkerhetsmekanism och där det ska vara möjlig att över- klaga myndighetens underlåtenhet att agera. I utredningen presen- teras olika förslag på en sådan lösning, presenterade som alternativ A och B, som i mina ögon båda skulle vara en bra lösning för att konkretisera denna möjlighet. Jag ifrågasätter också slutsatsen att den administrativa bördan skulle vara för stor. Det som ger bäst jämförbart värde och indi- kation på omfattningen av potentiella ärenden är det som nämns i utredningen kring antalet formella klagomål som hanteras inom ramen för FSC-certifieringen. Man uppskattar att de sker cirka 40–60 klagomål, detta gäller alla åtgärder som regleras i certifierings- standarden och en yta som berör av produktiva skogsareal. Klagomål kan göras av vem som helst. Genom att denna typ av formella klagomål rör samma typ av verksamhet, men inne- fattar alla åtgärder inte bara avverkningsanmälan, så finns det all anledning att bedöma denna siffra som i det absolut högre spannet av antalet eventuella överklagande med anledning av 14 §. Bestraffning om oriktigt lämnade av uppgifter I utredningens uppdrag har ingått att med utgångspunkt från Miljömålsberedningens utredningsförslag (SOU 2013:43), ta ställ- ning till om en bestämmelse som förenar oriktigt lämnade av upp- gift med en sanktion bör införas, samt föreslå vilka uppgifter som i så fall bör omfattas. Gällande underlåtenhet att lämna viss information drar utredare slutsats att det inte finns något större värde i att ha detta. Jag anser att utredningen borde ha gjort en mer gedigen analys och vägt olika alternativa förslag på vad en sådan bestämmelse kan innehålla. Först då kan man dra några djupare slutsatser kring värdet av en sådan bestämmelse. I utredningen skrivs att en striktare tillämpning av kraven kring vad som ska ingå i en avverkningsanmälan i fråga om de värden som finns eller andra mer detaljerad krav på att tydlig beskriva avverkningsområdets olika värden, skulle öka möjligheterna att kriminalisera. Jag anser att detta borde ha analyserats djupare i utredningen och konkreta alternativ utarbetats. Avverkningsanmäl- ningar och dess innehåll är en central komponent i hur Skogs- styrelsen arbetar med miljöhänsyn, och en tydligare beskrivning av vilka värden som finns i det aktuella avverkningsområdet skulle ge bättre möjligheter att ge råd och vägledning och han- tera lagtillämpning. Att ha tillgång till korrekta uppgifter är centralt för detta. Genomförandet har i hög utsträckning präglats av tidsnöd och komplikationer som byte av både utredare och sekreterare. Text- redigeringar och bearbetningar av synpunkter har inte följt gängse struktur, och arbetet i utredningen har varit svårt att följa. Utred- ningen har saknat erforderlig kompetens och resurser för att hantera de komplexa frågeställningar man ställts inför, bl.a. med avseende på internationell rätt såväl som svensk förvaltningsrätt, EU-rätt samt grundläggande rättsfallsanalyser. Vi ställer oss frågande både till utredningens arbetssätt, slutsat- ser och förslag, och konstaterar bl.a. att frågan om att ytterligare utvidga klagorätten för allmänheten och miljöorganisationer fram- för allt är en politisk och inte en juridisk fråga. En förändring av klagorätten utifrån Århuskonventionen om- fattar frågeställningar inom en rad rättsområden. Därtill innebär det konsekvenser för såväl myndigheter, domstolsväsende som för den enskilde. Framför allt innebär det en förskjutning i svensk för- valtningstradition där en sammanvägning av olika allmänna intressen i beslutprocesser inom politik och myndigheter ersätts av principer som utvecklats genom domstolspraxis i avsaknad av lagstiftning. Samlat kan vi konstatera att en förändring av Århuskonventionens implementering i svensk lag förutsätter en mer omfattande utred- ning med tillbörliga resurser. Våra övergripande slutsatser och synpunkter avseende ”Tillgång till rättslig prövning” Vi delar inte utredarens bedömning att det finns en på Århuskonven- tionen grundad förpliktelse att säkerställa att miljöorganisationer ska kunna överklaga beslut om tillstånd och villkor för avverkning i fjällnära skog och ädellövskog, respektive beslut om föreläggande och förbud med anledning av en underrättelse om avverkning enligt 14 § skogsvårdslagen. Vi delar därmed inte heller utredarens slutsats om på vilket sätt 40 § skogsvårdslagen bör förtydligas. Utredningens frågeställning enligt direktivet har varit att mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i det så kallade Änok-målet utreda huruvida överklagandebestämmelsen i skogsvårdslagen behöver förtydligas. Förvaltningslagen är subsidiär och alltså tillämplig i de fall det inte finns särskilda bestämmelser om klagorätt, såsom i skogsvårdslagen. Den genomgripande för- valtningsrättsliga förändring som Änok-målet i realiteten innebär av- seende miljöorganisationers möjligheter att överklaga många olika förvaltningsärenden, föranleder behov av lagstiftarens övervägan- den kring lämplighet, effektivitet och konsekvenser. Vid sådana överväganden måste de principer som kännetecknat svensk förvaltningsrätt väga tungt, dvs. den som ska kunna över- klaga beslut är den som beslutet angår, dvs. den enskilde vars ställ- ning påverkas av beslutets faktiska verkningar, dvs. den enskilde som har ett av rättsordningen erkänt intresse eller vars rättsställning påverkas. Vi ifrågasätter den praxis som håller på att utvecklas där allt fler kan skaffa sig fri tillgång till att driva domstolsprocesser mot snart sagt alla former av små verksamheter och enstaka åtgärder som kan tänkas ha någon form av miljökoppling. Det intresse som sägs moti- vera en sådan klagorätt består av principiella och ideologiska motiv, inte av att man är direkt berörd av beslutets faktiska verkningar eller ens graden av miljöpåverkan. Den utvecklingen går emot grund- tanken i svensk förvaltningstradition. Vi delar inte utredarens bedömning att ett förtydligande av de nationella kriterier som ska gälla för kretsen av överklagandeberät- tigade enligt skogsvårdslagen ska betraktas som ett överklagande- förbud. Vår uppfattning är att skogsvårdslagens bestämmelse om över- klagande bör förtydligas så att det framgår att det endast är den som beslutet angår, alltså skogsägaren eller annan som är faktiskt berörd av det aktuella beslutet, som har rätt att överklaga. Mot bakgrund av den accelererande rättsutvecklingen avseende miljöorganisationer och andra grupperingars klagorätt som sker via domstolspraxis, anser vi att lagstiftaren måste återta kontrollen över den samlade utvecklingen av överklagandemöjligheterna i syfte att åstadkomma ett balanserat, förutsägbart och rättssäkert system. Vi vill särskilt framhålla att vi på intet sätt delar utredningens syn att skogsbruk skulle kunna vara jämförbart med nyprojekter- ingar så som exempelvis gasraffinaderier, kärnkraftverk, järn- och stålgjuterier, anläggningar av kemiska och andra industrier och an- läggningar av infrastrukturprojekt, det vill säga storskaliga verksam- heter med risk för betydande miljöpåverkan, och som kräver stora tillåtlighetsprövningar och samrådsprocesser (dvs. verksamheter som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen). Utredningens ställ- ningstagande röjer både dess kunskapsbrist och dess uppfattning, om svenskt skogsbruk. Närmare om ”Tillgång till rättslig prövning” Här ges mer konkreta exempel på några av de brister som vi anser är utmärkande för utredningens genomförande. Det har åvilat utredningen att analysera det tolkningsutrymme som Århuskonventionen otvivelaktigt ger den svenska lagstiftaren. Utredningen borde därmed ha analyserat och beskrivit de bindande rättskällor som är av betydelse, hur dessa har tolkats av instanser av olika dignitet, samt visa vilket utrymme för tolkning som finns för avseende bestämmelserna om tillgång till rättslig prövning i konventionen. I stället för att utforska det utrymme som konven- tionen ger , har utredningen präglats av att försöka begränsa tolkningsutrymmet och göra gällande en mycket fixerad och snäv betydelse av konventionens bestämmelser. Utredningens konventionstolkning är mycket svår att följa då det varken beskrivs hur den är utförd eller hur man kommit fram till de slutsatser som texten faktiskt innehåller. Utredningen pre- senterar exempelvis inte någon övertygande analys i den avgörande frågan om vad artikel 9.3 i Århuskonventionen kan anses omfatta, vilket tolkningsutrymme som finns, på vilka sätt kan anses uppfylla konventionsåtagandet, eller vilka brister i detta som utredningen har identifierat. Vidare menar utredningen, utan att peka på vilka specifika skillnader som finns eller reflektera över vilken betydelse dessa kan ges, att det är en ”marginell” skillnad mellan de olika definitionerna av allmänheten i artikel 9.2 respektive artikel 9.3. I utredningen saknas också en analys av vad den framförhandlade ordalydelsen ”där så är lämpligt” kan medföra i artikel 9.4, jämfört med om den inte funnits där. På vilka grunder utredningen funnit att 9.4 innehåller ett tydligt och ovillkorligt krav på möjlighet till inhibition i alla prövningar går inte att följa. Direkta citat från implementeringsguiden som ställer ovillkorliga krav på att pröv- ningen i artikel 9.3 måste omfatta såväl materiell som formell pröv- ning, går inte att härleda till konventionen eller andra auktoritära rättskällor, men återges oövervägda av utredningen. Utredningen bygger i hög grad sina bedömningar, påståenden och slutsatser på uttalanden och ställningstaganden från Århuskonventionens efter- levandekommitté och implementeringsguide, men den påtagliga rätts- politiska roll efterlevandekommittén intar och det friskrivnings- förbehåll som inleder implementeringsguiden, har varken belysts eller problematiserats. Utredningen tillmäter stor betydelse vid att partsmötet till kon- ventionen ställt sig bakom efterlevandekommitténs ställningstagan- den, men vad dessa ställningstaganden behandlat i sak och vilka ären- den och förutsättningar som äger giltighet för efterlevnad av konventionen har inte penetrerats. Den mest genomgripande och systematiska analysen av vad konventionsåtagandet medför för , torde vara den som genomfördes inför tillträdet i proposition 2004/05:65, vilken låg till grund för och lagstiftarens bedömning att ratificera Århuskonventionen. En naturlig utgångspunkt för utredningen borde ha varit denna, uppdaterad med de förändringar av rättsläget som föranletts av relevanta avgöranden från respek- tive andra auktoritära rättskällor. Utredningen skiljer emellertid inte mellan de olika rättskällor som återges i underlaget, utan traktattext såväl som källor utan bindande rättslig verkan återges utan åtskillnad och värdering. Inte heller ges någon reflektion över normhierarkin och hur en föreslagen ökad ambition genomförd genom lag för- håller sig till bestämmelserna om egendomsskyddet i grundlagen och om de mänskliga fri- och rättigheterna. Vi saknar mot bakgrund av det ovan anförda exempel en rättslig systematik och struktur, såväl som rättsliga analyser och reflektioner över dessa. Utredningen presenterar mycket långtgående slutsatser om de konventionsrättsliga förpliktelserna utan att det går att följa vilka analyser, tolkningar, motiv, eller överväganden som lett fram till dessa. Utredningen förefaller att i stor utsträckning ha lånat slutsatser och ståndpunkter från olika personer som gjort inspel till utredningen, men varken erhållit analyser som underbygger dessa eller självt penetrerat och genomfört de analyser som behöver före- gå sådana slutsatser. Utredningen har inte bemött den uppre- pade kritik som framförts mot den knapphändiga redovisningen av de tolkningar och de påståenden som utredningen stannat vid. Kritiken har tagit sin utgångspunkt i bl.a. tolkningar av konven- tionsbestämmelserna som gjorts mot bakgrund av konventionstexten, EU-domstolsdomar, de svenska förarbetena när konventionen in- förlivades i svensk rätt, de diskussioner som finns dokumenterade och som fördes när konventionen förhandlades fram och som visar syftet med konventionen och dess omfattning, den korrespondens som finns mellan konventionens efterlevandekommitté och de stater som anmälts för att inte följa konventionen, till konventio- nen anslutna staters genomföranderapportering, uttalanden från generaladvokaten i t.ex. dom i det så kallade brun- björnsmålet (C240/09), juridisk diskussion om t.ex. brunbjörns- målet och den svenska rapporteringen av uppfyllandet av konven- tionsbestämmelserna. Vi kan konstatera att dessa källor tillsammans visar att frågan om vilka krav konventionen ställer på möjligheterna till rättslig prövning är svårfångad och att några ”principer att hålla sig i” som gör tolkningen konsekvent inte är lätta att definiera. Ut- redarens långtgående tolkning att en mycket stor mängd ärenden som på något sätt kan påstås röra miljön, om än ringa, ska kunna överklagas till domstol av en mycket vid krets av enskilda och miljö- organisationer som är intresserade, är varken rimlig eller sannolik. Det är förvånande att utredningens, för den enskilde och samhället mycket omfattande förslag till förändringar, saknar ovanstående analyser trots återkommande påpekanden. Det är anmärkningsvärt att utredarens bedömningar och förslag trots mycket långtgående konsekvenser för samhällsutvecklingen i så stor utsträckning saknar koppling till de redogörelser som före- går dessa.