sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Att samarbeta och dela information mellan myndigheter, om det inte finns hinder för detta, är därmed ett grundläggande ingångsvärde.1 Ytterligare en omständighet av betydelse är att myndigheternas ansvar för olika delar i migrationsmottagandet kan sträcka sig om handläggningstid för utred- ning och beslut i asylärenden är lång. En fungerande verksamhet för alla myndigheter som ansvarar för någon del av migrationsmot- tagandet kräver därmed planering, logistik och prioritering av resur- ser, med ett ständigt uppföljande förhållningssätt allteftersom antalet barn och vuxna får besked i frågan om uppehållstillstånd. Myn- digheternas förutsättningar för genomförande av ett effektivt och rättssäkert mottagande ändras med andra ord . Migrationsmottagandet styrs av ett regelverk som finns på flera nivåer. Det rör sig om bestämmelser i ramlagstiftning och i special- lagstiftning, bestämmelser som reglerar själva mottagandet, bestäm- melser om bistånd till individen och bestämmelser om ersättning till myndigheter. De lagar som reglerar mottagandet bygger till stor del på internationella konventioner som genomförandet av lagstiftningen ofta styrs av myndighetsinterna riktlinjer och över- enskommelser mellan myndigheter. Olika myndigheters beslut hakar dessutom i varandra och påverkar hur verksamheten fördelar sig mellan delar av förvaltningen. Allt detta påverkar hur mottagandet går till. Det understryker än mer vikten av samverkan och samordning. 1 Samverkan utgör också en del av den gemensamma värdegrunden för de statsanställda, se Värdegrundsdelegationen (2013), s. 27. Se även Statskontoret (2016), Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen, s. 45. För den enskilde som möter den svenska förvaltningens migra- tionsmottagande är det viktigt att mötas av en sammanhållen process som börjar med migrationsmottagandet. En markant ökning krävde flexibilitet När allt fler människor på flykt anlände till tillkom ytterligare en dimension av komplexitet. Fler myn- digheter, frivilligorganisationer och enskilda volontärer blev en del av mottagandet som myndigheternas verksamheter behövde utökas . Det uppstod ett behov av snabb samordning inom och mellan myndigheter och ett gott samarbete mellan förvaltning och civilsamhälle. En hastig förändring av migrationsmottagandets omfattning kräver både flexibilitet och anpassningsförmåga. Det betyder att möjligheterna att skala upp eller ned blir kritiska. I detta samman- hang bör sägas att både och flera av kommunerna och landstingen hade en ansträngd situation. Vilket ingångsläge dessa verksamheter befann sig i påverkade möjligheten till anpassning. Det måste också framhållas att ingen av de myn- digheter som på olika sätt arbetade med mottagandet av människor på flykt hade resurser för den stora insats som behövde göras. Det gjorde att omprioriteringar blev nödvändiga och att annan verksamhet fick prioriteras ned eller vänta. Vilka olika undanträngningseffekter som blev följden kunde inte analyseras eller hanteras . Generellt sett gäller också att det är svårt att implementera nya strukturer, att samverka mellan eller inom myndigheter och att för- ändra organisationer för att möta en större förändring på förhål- landevis . Att möta en stor utmaning förutsätter att medarbetare har både det handlingsutrymme och den kompetens som krävs. Det ställer också krav såväl på ledarskapet som på medarbetare i varje organi- sation. Medarbetare behöver ha en god kunskap om och förståelse för sin uppgift och vad som ligger inom ramen för uppdrag och man- dat, både som representant för myndigheten och som tjänsteman. När förändringen gäller ett ökat antal människor på flykt blir ut- maningarna än större, särskilt inledningsvis när det på ett så påtagligt sätt handlar om människors möjlighet att få ett tryggt och rätts- säkert mottagande. Det ska framhållas att dessa särskilda utmaningar på flera håll blev en sammanhållande kraft. Ett tydligt exempel är det på många håll i landet framgångsrika samarbetet mellan myndigheter och civilsamhället när frivilligorganisationer snabbt mobiliserade och bidrog i det första mottagandet. Ett annat exempel är de organi- sationsformer och nätverk som utvecklades inom och mellan myndigheter. Brandskydd på tillfälliga boenden för vuxna och barn löstes, transport av barn mellan flygplats och boende kunde säkras och mobila vårdteam tog sig till boenden i stället för att människor skulle ta sig till vårdcentralen. Generellt sett har enskilda tjänstemän hanterat en praktisk situation efter förmåga och förutsättningar på ett sätt som ligger i linje med att upprätthålla förtroendet för migrationsmottagandet och förvaltningen i vid bemärkelse. Myndigheternas och civilsamhällets arbete blev en stor utmaning för delar av den svenska förvaltningen och det gav också lärdomar som bör tas tillvara för att stärka samhällets förmåga att hantera stora och oväntade situationer. I det följande kommer vi att analysera hur mottagandet av det stora anta- let människor på flykt hanterades och vilka lärdomar som kan dras inom olika områden. 9.2Beredskapen inför mottagandet av människor på flykt 9.2.1Migration hör till samhällets vardag är del av ett globalt sammanhang. Nationell utveckling påver- kas av den samhällsutveckling som sker utanför våra gränser. Globalt sett finns flera faktorer av omedelbar betydelse för migrationen. Det är inte utredningens uppdrag att närmare analysera eller redovisa detta utan det som lyfts i det följande ska ses som exempel som huvudsakligen är allmängiltig kunskap. är det nödvändigt att se på förvaltningens uppgifter i en internationell kontext. Migra- tion är sammankopplad med t.ex. klimatförändringar, digitalisering och kapitalrörelser liksom en mer komplex säkerhetspolitisk situation. Enligt FN:s klimatpanel skulle ett misslyckande med att nå klimatmålen leda till en instabil och reducerad livsmedelsproduktion, välfärdsminskning, försämrad folkhälsa och ökad migration.2 Den klimat- och miljörelaterade migrationen kommer enligt en spridd uppskattning uppgå till cirka 200 miljoner människor år 2050.3 Det är nära en fördubbling jämfört med antalet migranter . De konflikter som präglar och , från till och , är bland de värsta tragedier som drabbat mänskligheten sedan millenniumskiftet. Det har drabbat kvinnor och barn extra hårt.4 Detta får effekter också för och . Antalet människor på flykt är på en historiskt hög nivå och även om de flesta blir kvar i konfliktområden eller närliggande länder söker många sig till . sökte totalt 1,3 miljoner männi- skor asyl i EU, en ökning på då antalet asylsökningar i EU låg på 627 000. var siffran lägre och låg på 431 000. Enligt var den totala befolkningsmängden i EU drygt 508 miljoner människor. Av dem som sökte asyl i EU var barn.5 har ett ökat antal människor på flykt kommit till , med en toppnotering på knappt 163 000 asylsökande . minskade antalet människor som sökte asyl avse- värt och endast 29 000 människor sökte asyl i . Antalet människor som migrerar hit kommer att variera och en självklar slutsats är att migrationen kommer att vara en del av det svenska samhällets vardag som en del av vår befolkningstillväxt och samhällsutveckling. 2Intergovernmental Panel on Climate Change (2014). Climate Change : Impacts, Adaptation, and Vulnerability. 3Malin Mobjörk m.fl. (2011). Klimatförändringar, migration och konflikter: samband och förutsägelser. 4Human Rights Watch (2014). World Report 2014. 5Eurostat (2016). 9.2.2Det stora antalet människor på flykt 2015 överraskade Information bör användas och spridas Vår förvaltning är uppbyggd av fristående myndigheter under reger- ingen och kommunala myndigheter. bestämmer ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Utifrån det fördelar regeringen ansvaret mellan de statliga myndigheterna. Detta förutsätter att myndighetscheferna har en hög grad av ansvars- kännande för helheten med en öppenhet och samarbetsvilja gent- emot andra myndigheter. Det är också det som kommer till uttryck i myndighetsförordningen som styr de statliga myndigheterna. Det innebär bl.a. att en myndighet som har information som kan vara av betydelse för andra myndigheter bör förmedla den. En skyldighet att informera och samarbeta gäller också för alla myndigheter enligt förvaltningslagens formulering att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. De flesta myndigheter har också skyldighet att identifiera risker i sina verksamheter. För statliga myndigheter gäller förordningen om intern styrning och kontroll och både statliga och kommunala myndigheter ska göra risk- och sårbarhetsanalyser. Systemet innebär att alla statliga och kommunala myndigheter analyserar sin verksamhet och försöker identifiera risker för den egna myndighetens eller andra myndigheters verksamheter. lever vi i ett informationssamhälle och i ständig förändring vilket gör att myndigheter fortlöpande får information om olika slags företeelser som inte kan hanteras i de årliga strukturerna för riskhantering. Beredskap handlar inte enbart om planering och resurser för nya men identifierade situationer utan också om för- mågan att ställa om och agera utifrån helt ny information. Händelseförlopp ser olika ut. Den svåraste utmaningen är att i ett tidigt skeende skaffa sig en bild av vad som håller på att ske och värdera hur händelsen kan komma att utvecklas för att kunna agera utifrån det. Vissa händelser inträffar plötsligt och har ett kort och avgränsat förlopp medan andra utvecklas mer långsamt och är mer otydliga. Hur händelseförloppet skulle utveckla sig gick inte att förutse. fanns det tidigare erfarenheter av hantering av kriser, katastrofer och olyckor som visade på vikten av att tidigt läsa av de signaler som finns och vidta åtgärder även om informationen är otydlig och ofullständig. Man har i efterhand i dessa situationer kunnat konstatera att det hade varit möjligt att hantera en situation bättre om man hade agerat tidigare utifrån den information som fanns.6 I detta avsnitt kommer vi att analysera myndigheternas beredskap utifrån den information som fanns om att situationen höll på att förändras och den tidiga och myndig- heternas tidigare erfarenheter och arbete. Utredningen har varken från eller från någon annan myndighet fått svaret att det fanns en tidig insikt om eller beredskap inför ett migrationsmottagande i den omfattning som blev följden av det antal människor på flykt som kom till . Flera myndigheter har lyft att de av olika skäl hade sett över sin organisation och tagit fram särskilda kunskaps- underlag. Flera myndigheter hade också märkt en ökning av antalet ensamkommande barn. Många tjänstemän hade personligen i sin profession noga följt situationen via medier. Utvecklingen var alltså under uppsikt, men inte på det viset att en beredskap fanns eller en förberedelse hade skett i form av anställd personal, kompetens- inventeringar, inrättade boenden, eller inventeringar av lager. Inte heller frivilligorganisationerna beskriver att de var beredda på den ökning av människor på flykt som kom till . De var inte heller beredda på att det skulle behövas så akut hjälp i form av boendeplatser. Flera frivilligorganisationer beskriver att de från olika delar av sin internationella verksamhet hade fått indikationer på att fler än vanligt sökte sig till och att de främst fick rapporter från frivilligverksamheter i om migrationsrörelserna. Informationen gjorde dock inte att beredskapen höjdes. De förberedelser som civilsamhället gjorde inriktade sig på det slags åtgärder som civilsamhället typiskt sett brukar bidra med i det svenska samhället, t.ex. att förstärka vid de asylboenden som redan fanns och frivilligarbete inom olika verk- samheter. 6 Se t.ex. SOU 2005:104, och – granskning och förslag, s. 300. Proposition 2016/17:1, utgiftsområde 6, s. 82. bedriver egen omvärldsbevakning dygnet runt i vid Kansliet för krishantering och Kris- koordineringscentralen. Kriskoordingeringscentralen följde migra- tion och människor på flykt till särskilt . UD fick också information om situationen i andra medlemsländer i EU. Analysarbetet i Kriskoordineringscentralen intensifierades först och omfattade möjlig händelseutveckling och en dialog med de mest berörda departementen och myndigheterna. juliprognos förutsåg inte utvecklingen lämnar kommenterade prognoser till regeringen. Huvudsyftet med prognoserna är att förse regeringen med myndighetens bedömningar av förändringar i om- världen om antalet asylsökande och vilka konsekvenser det får för myndighetens verksamhet och ekonomi. prognoser har alltså ett särskilt syfte men både och merparten av den offentliga förvaltning som har del i ansvaret för migrationsmottagandet utgår i den egna verk- samhetens planering från prognoser för antalet asylsökande. De blir därigenom ett viktigt underlag för övervägan- den om resurssättning och dimensionering i flera myndigheters verksamhet som berör mottagandet, särskilt på lokal nivå i kom- munerna. Det gäller t.ex. behovet av personal inom , överförmyndarverksamheten och start och drift av boenden i regi. Prognosläget var enligt mycket svår- bedömt. utgick först från att antalet asylsökande skulle vara högt med en betydande ökning . trodde man att fler personer skulle söka asyl i än året innan. sänkte planeringsantagandet i juliprognosen till 74 000 asylsökande med ett prognosintervall på mellan 68 000 och 88 000. höjdes prognosen för ensamkommande barn till uppemot 13 000. En förändrad fördelning av asylsökande mellan olika länder i i kombination med att som mottagar- land blivit mindre attraktivt var skälet till att planeringsantagandena bedömde också att den krigsdrivna asylmigrationen från skulle minska i betydelse. Skälet för att höja prognosen för de ensamkommande barnen var att antalet ankommande barn från främst och hade ökat kraftigt. Prognosen för det totala antalet asylsökande var låg jämfört med tidigare. Den låga prognosen medförde att varken , de statliga myndigheterna eller det stora flertalet kommuner bedömde att de behövde överväga och planera för en kraftigt utökad verksamhet kopplat till migrationsmottagande jämfört med före- gående års verksamhet. Snarare uppfattades prognosen som en bekräftelse på den dimensionering som var bestämd . En del kommuner märkte dock av en ökning av antalet ensam- kommande barn och hade därför en ökad med- vetenhet om frågan inför hösten.7 Information om att prognosen var för låg spreds inte tillräckligt snabbt hade efter att prognosen hade publicerats indikationer på att bedömningarna inte skulle komma att stämma. Till exempel ökade antalet unga som kom och unga personer är ofta en mer riskbenägen och därmed tidig migrant- grupp. I efterhand kan se att det hade kunnat tolkas som att även andra grupper människor skulle komma att söka sig till . generaldirektör uppmanade också via massmedier fler delar av samhället att ta ansvar med anledning av det hastigt ökande antalet ensamkommande barn. Den tidiga information om fler asylsökande som indikerade att juliprognosen var för låg vidarebefordrades till berörda enheter i men fördes inte vidare inom . gjorde ingen ny analys eller bearbetning. Inte heller berörda enheter i reagerade på eller analyse- rade informationen. Den användes alltså inte för att och mycket öka beredskapen hos myn- digheter som tar emot människor på flykt. 7 Exempelvis stad och hade påtalat ökningen av ensamkommande barn . Först i och med att ett mycket stort antal människor på flykt anlände till tågstationer och färjeterminaler den 7, 8 och fick och en uppenbar insikt om att skulle skilja sig och att antalet människor på flykt skulle öka markant. Det är inte ett orimligt antagande att beredskapen hos både och myndigheterna hade varit högre om tidiga information till om ett ökat antal människor på flykt jämfört med juliprog- nosen hade nått mer än några av enheterna i . Det hade enkelt kunnat åstadkommas om de olika departementen hade fått denna kunskap eller om hade informerat om detta i enlighet med myndighetförordningens 6 § om att tillhanda- hålla information. Om informationen om ett ökat antal ankom- mande människor i förhållande till juliprognosen hade delats med andra myndigheter så fort situationen ändrades, hade Polismyndig- heten, länsstyrelser, kommuner, landsting och andra kunnat öka beredskapen. MSB:s inriktningsunderlag8 fångade inte utvecklingen Under och tog MSB i sina ordinarie, dagliga inriktningsunderlag upp olika händelser kopplade till människor på flykt. Det var händelser som de omfattande ström- marna av människor på flykt till , det stora antalet drunk- nade i , den lastbil i där ett 70-tal människor på flykt kvävdes till döds och bilden på , som hittades drunknad på en strand i . innehöll inriktningsunderlaget ett längre avsnitt om situationen, då med utgångspunkt i att bilden på fått många ledare, inklusive den svenska statsministern, att reagera, och att frågor om människor på flykt skulle diskuteras i EU. MSB konstaterade också att svenska insamlingar slog rekord, vilket visade ett stort engagemang hos svenska folket. noterade ett nytt fenomen, nämligen att ”en ström av människor” olagligt försökte ta sig ombord 8 Inriktningsunderlagen är de interna underlag som MSB tar fram utifrån sin löpande omvärldsbevakning. på fraktbåtar i hamn för att ta sig till . MSB noterade också att besökt med anledning av det ökade antalet ensamkommande barn. Något annat kopplat till fler människor på flykt togs inte upp i inriktningsunderlagen. den 5 och skrev MSB i sina inriktningsunderlag att , och hade enats om att släppa fram asylsökande som befunnit sig i . Överenskommelsen hade lett till en ”veritabel folkvandring” från där många hade samlats i hopp om att ta sig vidare i . Ungefär 10 000 människor beräknades ha tagit sig till en österrikisk gränsby och många av dem hade redan kunnat fortsätta till . angav inriktningsunderlaget att cirka 230 asylsökande anlänt till mottagnings- enheter i dagen före (). Detta relaterades till de 120–150 som normalt anlände till för att söka asyl. MSB diskuterade beredskap att ta emot fler på sina boenden i och . Migrations- verket förberedde sig enligt MSB för att kunna ta emot ansökningar från, och ordna boende åt 4 000 asylsökande . MSB:s tjänsteman i beredskap hade varit i kontakt med i ärendet. MSB lyckades endast i begränsad omfattning fånga upp och använda information om migrationen i sin dagliga omvärldsbevak- ning. Underlagen innehöll inget mer än det som rapporterades i massmedia. MSB hade således inte förmåga att utifrån sitt uppdrag ge en tydligare indikation på att händelsen skulle ta en sådan drama- tisk vändning . var det ingen enhet inom som hade ansvar för att bedriva omvärldsbevakning inom området migration, eftersom migration inte är en polisiär verksamhet. Den nationella operativa avdelningens gränspolissektion fick löpande information från Frontex men bedrev ingen mer aktiv omvärlds- bevakning. Inte heller polisregionerna bedrev omvärldsbevakning hade således som organisation ett reaktivt förhållningssätt. har Noas gränspolissektion tagit på sig att omvärldsbevaka migrationsområdet mer aktivt för Polismyndig- hetens räkning. Det är rimligt att andra myndigheter förlitar sig på prognosen Det faller inom en myndighets ansvar att bevaka faktorer som kan påverka den egna verksamheten och att återkoppla sådan informa- tion i linjen inom ramen för det egna uppdraget. När det kommer till omvärldsbevakning angående migrationsströmmar är det rimligt att flertalet av de andra myndigheter som har ett ansvar för migrations- mottagandet tar del av och använder bedömning av det kommande antalet asylsökande vid planeringen av sin verk- samhet. För är och läns- styrelsens bedömningar centrala som underlag för den kommunala verksamhet som berörs av migrationsmottagandet. Såväl regeringen som statliga myndigheter och kommuner har utgått från prognoser vid planering, budgetering och förberedelser. För kommuners del innebar antagandet om ett lågt antal asylsökande i prognos att möjligheterna till en bättre beredskap i stort sett gick om intet. Prognosen blev överspelad av verkligheten på . Någon ny prognos publicerade inte Migrations- verket, i enlighet med rutinerna för det, förrän . Något reellt alternativ för en enskild myndighet att på ett effektivt sätt bevaka migrationsströmmar som underlag för att ha beredskap i sin organisation fanns inte utan det är rimligt att prognoser används som en väsentlig del av omvärldsanalysen. Den kraftiga ökningen av människor på flykt hade kunnat identifieras tidigare är en del av det europeiska samarbetet kring migration och det var nog inte möjligt att i en europeisk och global kontext förutse eller beräkna hur många människor på flykt som faktiskt skulle komma till vårt land . funnits större möjlighet att förutsäga just en ökning av antalet män- niskor på flykt tidigare än när människor faktiskt anlände till central- stationer och färjeterminaler . Migrations- verket såg tidigt ett ökat antal ensamkommande barn, men under- skattade omfattningen. lyckades inte fånga den ökade omfattningen av vuxna och familjer tidigare än någon annan. De flesta människorna på flykt rörde sig relativt långsamt genom – till fots, med buss eller med tåg – och det hade rent teore- tiskt varit möjligt att skaffa sig information om vart de var på väg, åtminstone när de befann sig i eller . Inte heller , MSB:s eller omvärlds- bevakning lyckades fånga de signaler som fanns om en förändrad situation. En lärdom som kan dras, och som har lyfts fram i andra samman- hang, är att man ska använda den information som finns, även om den är svår att tyda. Ett mer handlingsinriktat förhållningssätt hade ökat beredskapen både inom och hos myndig- heter. Hade den tidiga information som ändå fanns på olika håll använts och spritts hade kommuner, landsting, länsstyrelser och andra berörda myndigheter på central nivå kunnat förbereda sig på ett annat sätt och hanteringen hade kunnat komma igång tidigare och bli bättre. Det är tänkbart eller kanske till och med troligt att bilden hade blivit klarare om (inklusive UD:s informationskanaler), , och hade lagt ett pussel av den tidiga information som fanns och som var och en kunde bidra med. Ansvaret för utvecklingen av analysarbetet i den riktningen måste ligga på och genomföras av Kansliet för krishantering. Vana av att arbeta händelsestyrt gav bättre beredskap Myndigheter med en tidigare erfarenhet av att arbeta händelsestyrt hade bättre beredskap inför det arbete som väntade , särskilt i en inledande fas men också . Betydelsefulla inslag är en inarbetad struktur för ledning och besluts- fattande, liksom att det finns en självklarhet i att det betyder att prioriteringar måste göras. Landsting och regioner har i den del av sin verksamhet som rör hälso- och sjukvård en väl utbyggd katastrofberedskap. Inom sjuk- vården finns etablerade rutiner för regelbundna övningar och upp- arbetade vägar för kommunikation, mandat och samordning. Tand- vårdsuppdraget förutsätter inte samma katastrofberedskap, som grundläggande smittskyddskunskaper och vårdfokus innebär att också tandvården har rutiner att falla tillbaka på inom landstings- organisationen. Att myndigheter internt har kunskap och expertis för att hantera händelsestyrd verksamhet innebär också en vana och erfarenhet av att planera, löpande följa och justera verksamheten allt efter hur den varierar. Det handlar också om en redan etablerad struktur för infor- mationshantering och samordning av kommunikation. Ett exempel är . beslutade tidigt under händelseförloppet att hantera situationen med ett ökat antal människor på flykt som kom till som en särskild händelse. Organisationen är utformad för att ha tydligt mandat, få överblick och fatta beslut som inriktar myndighetens insatser allt efter behov.