sou · H4B371 · 2017-01-01 00:00:00 — Som nämnts tidigare gäller då sekretess för uppgift som röstmottagaren fått kännedom om i fråga om vad väljaren röstade på. Vallagens bestämmelser hindrar alltså inte väljaren från att ta med sig en annan person som hjälp (se prop. 2013/14:124 s. 57). Vid röstning i vallokal är det stadgat att röstmottagaren ska kontrollera att kraven på hur valkuvertet ska ha gjorts i ordning är uppfyllda samt pricka av väljaren i röstlängden och lägga valkuverten i valurnan (9 kap. 6 och 7 §§ vallagen). Vid röstning i en röstningslokal ska röstmottagarna, i väljarens närvaro, lägga valkuverten tillsammans med röstkortet i ett fönsterkuvert som klistras igen. Fönsterkuverten skickas till valnämnden i väljarens kommun. (10 kap. 4 och 5 §§ vallagen.) Det sker alltså ingen avprickning i röstlängden vid Förstärkt skydd för valhemligheten avlämnandet av rösten, med hänsyn till att de som förtidsröstat ska ha möjlighet att ångerrösta i sin vallokal på valdagen. En särskild form av röstning för väljare som på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller ålder inte själva kan ta sig till ett röstmottagningsställe infördes . En sådan väljare får enligt 7 kap. 3 a § vallagen rösta genom ambulerande röstmottagare. Rösten lämnas då t.ex. i väljarens bostad eller vid en sjukvårdsinrättning där väljaren tillfälligt vistas. Rösten tas emot av två röstmottagare som valnämnden har utsett. Bestämmelserna om röstmottagning i 7 kap., 8 kap. och 10 kap. vallagen gäller då i tillämpliga delar. Bestämmelsen infördes i syfte att överbrygga risken att väljare som inte kan ta sig till ett röstmottagningsställe men som på grund av funktionsnedsättning inte heller kan använda sig av möjligheten till budröstning, inte ges möjlighet att utöva sin rösträtt. Som exempel nämns i förarbetena personer som på grund av en motorisk funktionsnedsättning inte kan använda sina händer för att göra i ordning sin röst (se prop. 2013/14:124 s. 40). Budröstning innebär att väljare som inte själva kan ta sig till ett röstmottagningsställe, t.ex. på grund av sjukdom, får lämna sin röst genom ett bud. Själva valhandlingen går till så att väljaren gör i ordning sin röst genom att själv lägga en valsedel för varje val i ett valkuvert och sedan i närvaro av budet och ett vittne lägga de valkuvert som gjorts i ordning i ett särskilt ytterkuvert som klistras igen. Därefter lämnar budet rösten i ytterkuvertet på ett röstmottagningsställe. (7 kap. 4 och 7 §§ vallagen.) Brevröstning används av väljare som vistas utomlands eller ombord på ett fartyg i utrikes fart (7 kap. 11 § vallagen). En brevröst görs i ordning genom att en väljare i närvaro av två vittnen lägger de valkuvert som gjorts i ordning i ett ytterkuvert för brevröst. Ytterkuvertet läggs i ett omslagskuvert för brevröst som klistras igen och skickas till en valmyndighet. (7 kap. 13 och 14 §§ vallagen.) På ett röstmottagningsställe eller i ett utrymme intill detta får det inte förekomma propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljarna i deras val (8 kap. 3 § vallagen). Bestämmelsen syftar till att väljaren ska vara ostörd och skyddad från varje form av påverkan under själva valhandlingen. Inom hur stort område omkring en röstningslokal som det inte får förekomma politiska aktiviteter får bestämmas med utgångspunkt i förutsättningarna i det enskilda fallet (se bl.a. VPN 2010:36). Förstärkt skydd för valhemligheten Röstmottagarna ansvarar för ordningen på röstmottagningsstället. Den som finns i lokalen eller i ett utrymme intill denna ska rätta sig efter de anvisningar som röstmottagarna ger för att röstmottagningen ska kunna genomföras. (8 kap. 4 § vallagen.) 5.2.3Kontroll av kuvert vid röstmottagningen Som framgått ska röstmottagarna, vid röstning i vallokal, vid mottagandet av valsedlarna kontrollera bl.a. att kraven på hur sådana kuvert ska ha gjorts i ordning är uppfyllda (9 kap. 6 § vallagen). Vid röstning i röstningslokal finns inte motsvarande åliggande för röstmottagarna. Röster som lämnats i röstningslokal kontrolleras i stället när de kommit till den aktuella vallokalen, i fönsterkuvert eller omslagskuvert för brevröst. Där ska röstmottagarna under valdagen kontrollera exempelvis att kuverten inte har blivit öppnade sedan de klistrats igen och att kuverten uppfyller kraven på hur sådana kuvert ska ha gjorts i ordning (9 kap. 9 och 10 §§ vallagen). Enligt 8 kap. 7 § vallagen får röstmottagarna inte ta emot valkuvert som inte uppfyller kraven på hur sådana kuvert ska ha gjorts i ordning. vallag följde av motsvarande bestämmelser (10 kap. 7 §, 11 kap. 11 §, 12 kap. 12 § och 13 kap. 10 § den lagen) att en röstmottagare inte fick ta emot ett valkuvert som inte uppfyllde kraven på att väljaren hade rösträtt i det valet, att röstning inte redan hade skett, att väljaren hade gjort i ordning endast ett valkuvert per val, att det inte fanns någon obehörig märkning på kuvertet och att valkuvertet bara innehöll en valsedel. Enligt förarbetena till vallag motsvarar bestämmelsen i 8 kap. 7 § dessa tidigare regler. I förarbetena anfördes också att även om röster inte gjorts i ordning bakom en valskärm är de inte ogiltiga. Bestämmelsen att väljaren ska göra i ordning sin röst bakom en valskärm är således en föreskrift av ordningskaraktär och väljarna disponerar själva över sin valhemlighet (se prop. 2004/05:163 s. 119 och 123). har också tolkat reglerna så att det inte är ett krav att en väljare gör i ordning sin röst bakom en valskärm. Föreskriften anses vara ett skydd för väljarens valhemlighet. Om väljaren själv inte har intresse av att skydda valhemligheten kan valförrättarna inte vägra att ta emot väljarens valkuvert av detta skäl (se VPN 1994:30 och VPN 2014:52). Förstärkt skydd för valhemligheten Vid val används tre slag av valsedlar. Det är s.k. partivalsedlar med parti- och valbeteckning, s.k. namnvalsedlar med parti- och valbeteckning samt uppgifter om kandidater samt s.k. blanka valsedlar med enbart valbeteckning (6 kap. 1 § vallagen). Enligt 8 kap. 2 § vallagen ska det i anslutning till ett röstmottagningsställe ordnas en lämplig plats där valsedlar kan läggas ut. Om detta inte är möjligt får en sådan plats i stället ordnas inne i lokalen. Väljarna ska ha tillgång till olika valsedlar, såväl blanka valsedlar som sådana med parti- och valbeteckning. För sistnämnda typ av valsedlar gäller dock att partierna – åtminstone när de uppnått viss andel av rösterna eller representation i en valförsamling – måste begära att dessa läggs ut (6 kap. 7 §, jfr 8 kap. 2 § sista stycket). Även sådana partier som inte nått upp till den föreskrivna andelen av rösterna har rätt att lägga ut sina valsedlar. Namnvalsedlar ska inte tillhandahållas enligt de nämnda bestämmelserna men partierna får själva lägga ut sina valsedlar, alltså också t.ex. namnvalsedlar. Partierna kan också tillhandahålla väljarna valsedlar som en del av valkampanjen, t.ex. genom utskick till hushållen. Det är kommunernas valnämnder som ansvarar för att det finns valsedlar utlagda i föreskriven omfattning, vilket kan fullgöras t.ex. genom röstmottagarna eller andra valfunktionärer (se prop. 2004/05:163 s. 122). Röstmottagarna måste alltså ha kännedom om valprocessen och relevant reglering. I 3 kap. 5 § vallagen ställs också krav på att röstmottagarna har fått sådan utbildning som behövs för uppdraget. Valnämnderna ansvarar för den utbildningen. Att valnämnderna får utbildning ansvarar för (3 kap. 2 § vallagen). (Se prop. 2013/14:124 s. 13 ff.) 5.2.5Överväganden kring valhemligheten i andra sammanhang vallagskommitté resonerade ingående kring frågan om valhemlighet i förhållande till möjligheterna att införa elektronisk röstning (SOU 2013:24 E-röstning och andra valfrågor). Kommittén gjorde bedömningen att valhemligheten inte var problematisk vid e-röstning som sker i kontrollerade miljöer, dvs. i vallokaler och röstningslokaler. E-röstning utanför kontrollerade miljöer ansågs i det Förstärkt skydd för valhemligheten hänseendet mer utmanande, men bedömningen var ändå att även i dessa fall borde systemet kunna utformas på ett sådant sätt att nödvändigt skydd kan uppnås för att bevara valhemligheten. Innan något sådant genomfördes skulle det dock krävas försöksverksamhet. Kommittén föreslog att frågan om att införa e-röstning på försök skulle utredas närmare. (Se a. betänkande s. 84 ff.) 5.2.6Vissa erfarenheter i samband med valen Av Valprövningsnämndens beslut beträffande överklagande av utgången av valet i kommun framgår bl.a. följande om omständigheterna kring röstningen i ett röstmottagningsställe i Vivalla. I samband med att ett parti hade anordnat en s.k. valskola i närheten av röstmottagningsstället blev det en stor anstormning av väljare. Det blev väldigt rörigt. som röstning pågick befann sig kampanjarbetare eller kandidater inne på röstmottagningsstället. Någon röstmottagare ansåg att det var omöjligt att hålla ordning på köer och valsedlar. (Se VPN 2010:36.) Uppgifter som utredningen inhämtat tyder även på att det vid den aktuella röstningslokalen förekommit omfattande köbildning även under röstmottagningen. Det förekom då att personer delade ut valsedlar till väljare i kön eller kontrollerade vilka valsedlar som väljarna försett sig med. Det finns även uppgifter om att det förekom s.k. familjeröstning och liknande företeelser. Partirepresentanter har också till utredningen uppgett att det förekommit att valsedlar försvunnit från röstmottagningsställen. I vissa fall har partierna kunnat åtgärda detta relativt snabbt medan det i andra fall inte varit möjligt att ordna fram nya valsedlar . De beskrivna situationerna har i vissa fall berott på oordning i anslutning till röstmottagningsstället. Exempelvis har hög belastning på vissa mottagningsställen skapat köbildning, vilket i sin tur bidragit till dålig kontroll. Röstmottagarna har t.ex. fått dålig uppsikt över de utlagda valsedlarna. Väljare har också upplevt att de inte kunnat förse sig med valsedlar i lugn och ro. I något fall har det även talats om att väljare övervakat vilka valsedlar andra väljare har tagit. Det ska även ha förekommit att personer delat ut valsedlar till väljare som stått i kö för att rösta. Förstärkt skydd för valhemligheten Förslag: Bestämmelserna i 8 kap. 2 § vallagen om hur valsedlar tillhandahålls väljarna ändras så att valsedlarna genom valnämndens försorg placeras innanför valskärmen. Bedömning: Kravet på att val ska vara fria och hemliga är i stort tillgodosett genom nuvarande valsystem. Systemet kan dock förbättras genom att valnämndernas kontroll över ordningen vid röstmottagningsställena stärks och genom en ändring i sättet att tillhandahålla valsedlar. Inom ramen för information till väljarna i samband med val samt länsstyrelsernas utbildning av valnämnderna bör det läggas ett särskilt fokus på vad de fria och hemliga valen innebär. Utredningen har fått i uppdrag att närmare utreda hur skyddet för den enskilde väljaren mot yttre påverkan vid röstningen ytterligare kan förstärkas. Frågan gäller, som framgått, sättet att tillhandahålla valsedlar i anslutning till ett röstmottagningsställe. Översynen ska göras inom ramen för det nuvarande valsedelsystemet. Det är en given utgångspunkt för utredningen att principerna om fria och hemliga val ska värnas i det svenska valsystemet. Dessa grundläggande principer framgår av regeringsformen och följer av internationella förpliktelser som ska följa. De är nära kopplade till varandra. Genom rätten till valhemlighet stöds principen om de fria valen. Det är därför av avgörande betydelse för valsystemet att förutsättningarna för att upprätthålla valhemligheten görs så goda som möjligt. Förstärkt skydd för valhemligheten Upprätthåller valsystemet kraven på valhemlighet och fria val? straffbestämmelser i 17 kap. om otillbörligt verkande vid röstning m.m. och om brott mot rösthemligheten är ett skydd för principerna om fria och hemliga val. Ett annat skydd är bestämmelser om sekretess i vissa situationer i samband med röstning. Därutöver är det vallagens bestämmelser om valproceduren som konkretiserar hur väljarna ska vara säkerställda rätten till fria och hemliga val. Rätten till fria och hemliga val gäller både före, under och efter röstningen. Rättigheterna kan i det perspektivet inte sägas vare sig börja eller sluta . Det fria valet gör sig dock gällande i första hand inför och vid röstningen medan valhemligheten får sin verkliga början främst i samband med själva valhandlingen. Valhandlingen såsom den regleras i 7 kap. 2 § vallagen när en väljare röstar på ett röstmottagningsställe består i att en väljare tar en valsedel, lägger den i ett valkuvert och lämnar det till en röstmottagare. Rösterna ska på detta sätt göras i ordning bakom en valskärm (7 kap. 3 § vallagen). På röstmottagningsställena ska det därför finnas ett lämpligt antal valskärmar (8 kap. 1 § vallagen). Utgångspunkten är alltså att en väljare ska göra i ordning sin röst bakom valskärmen, även om röstmottagarna inte kan vägra att ta emot en röst endast av det skälet att denna ordning frångåtts. Valhandlingen börjar således, åtminstone i strikt mening, först bakom valskärmen. Valnämnderna, genom röstmottagarna, ska se till att röstningen genomförs på detta sätt. Så långt behöver alltså inte ifrågasättas att det genom nuvarande ordning finns skydd för de fria och hemliga valen. Eftersom valsedlarna tillhandahålls i anslutning till röstmottagningsställena i syfte att väljarna, i samband med att de ska rösta, ska kunna välja valsedlar där, har denna del av valprocessen även betydelse för hur man ska bedöma skyddet för valhemligheten. Bedömningen huruvida valhemligheten skyddas på ett godtagbart sätt bör alltså innefatta en granskning även av andra delar än den egentliga valhandlingen. Alla delar måste fullt ut bidra till att stärka kraven på valhemlighet och fria val. Vilken inverkan har då detta tillhandahållande av valsedlar på väljarnas rätt till valhemlighet? Valsedlar ska läggas ut inom ramen för vad som föreskrivs i 6 kap. 7 § och 8 kap. 2 § vallagen. ska enligt dessa föreskrifter lägga ut valsedlar endast för de Förstärkt skydd för valhemligheten partier som har begärt det. Det ska även finnas plats för partierna själva att lägga valsedlar, dock endast för de partier som deltar i valet. Valnämnderna vet alltså i förväg vilka partier som omfattas. Det står väljarna fritt att ordna valsedlar från annat håll. Partierna själva tillhandahåller valsedlar inom ramen för sina valkampanjer. Som nämnts görs det exempelvis direktutskick till bostäderna. En väljare kan självfallet även kontakta partierna direkt. För de väljare som vill förse sig med valsedlar i samband med röstningen finns en fast ordning som innebär att väljarna inte endast tar den valsedel de avser att lägga i valurnan utan flera valsedlar, innan de går till valskärmen för att förbereda sin röst. Antalet valsedlar som trycks är också beräknat med sådan marginal att denna ordning ska fungera. Det är ytterst det allmännas ansvar att tillgodose väljarnas behov av skydd för valhemligheten men i systemet finns det också inslag av eget ansvar för väljarna. Exempelvis är det tillåtet med former av röstning där kontrollen typiskt sett är sämre och med mer begränsad inblandning av det allmänna, t.ex. brevröstning och budröstning. Det är också som nämnts tänkt att väljare som röstar vid röstmottagningsställen ska förse sig med flera valsedlar. Vidare är det inte ett absolut krav att en väljare ska ha förberett sin röst bakom en valskärm. Dessa inslag av eget ansvar har alltså godtagits men torde bygga på utgångspunkten att det allmänna i och för sig har gett väljarna tillräckliga förutsättningar till skydd för deras rättigheter. Hur ska då skyddet sammantaget bedömas? Utredningen konstaterar till en början att det finns tydliga regler för ordningen på och vid röstmottagningsställena och vem som ansvarar för den. Dessa syftar till att väljarna ska kunna rösta under ordnade former, hemligt och utan påverkan. Det finns vidare bestämmelser för vilka valsedlar som ska finnas tillgängliga för väljarna och för hur de ska läggas ut. Eftersom det års allmänna val finns krav på obligatorisk anmälan av deltagande i val är det på förhand klart vilka partier som ska beredas plats för valsedlar. Det ger goda förutsättningar för valnämndernas planering för arbetet i val- och röstningslokalerna och för att hitta en lämplig placering av valsedlarna. Slutligen är det reglerat hur en väljare ska göra i ordning sin röst, dvs. bakom valskärmen och därmed utan insyn. Det är röstmottagarna som ska hålla ordning bland valsedlarna. Väljare som vill ta valsedlar vid röstmottagningsstället kan förse sig Förstärkt skydd för valhemligheten med flera olika valsedlar, vilket också tas med i beräkningen när det bestäms hur många valsedlar som ska tryckas. Det kan anses vara en god och enkel ordning för tillhandahållandet av valsedlar. Det finns alltså enligt utredningens mening en grundstruktur som syftar till att valen ska genomföras på ett tryggt och säkert sätt. Med denna ordning finns det goda förutsättningar för att uppfylla kraven på fria och hemliga val. Utredningen gör alltså bedömningen att det inte finns anledning att rikta några allvarligare invändningar mot systemet som sådant. Behov av förbättringar? Med det gjorda konstaterandet, att skyddet för valhemligheten i stort kan godtas, kan det ändå konstateras att väljare i vissa fall har haft negativa upplevelser vid röstningen. Det har vanligtvis haft att göra med tillhandahållandet av valsedlar och med ordningen vid röstmottagningen. Det har också under utredningen framkommit att oförståelsen mot det svenska systemet ökat bl.a. bland utländska medborgare som röstar i i Europaparlamentsvalet. Det finns enligt vad utredningen har inhämtat inte några belägg för att valhemligheten faktiskt har röjts eller att valen inte varit fria. Det finns inte heller konkreta farhågor att något sådant kommer att inträffa framöver. Det är ändå högst angeläget att ta de inträffade händelserna på allvar. Det är också viktigt för att upprätthålla förtroendet för systemet, att valen i praktiken kan genomföras på ett betryggande sätt med hänsyn till väljarnas integritet. Bestämmelserna i 8 kap. 2 § vallagen om tillhandahållandet av valsedlar riskerar inte att medföra ett intrång eller en begränsning i väljarnas rätt till fria och hemliga val. De får emellertid anses indirekt påverka dessa principer. Att det förekommit situationer där ordningen varit störd är alltså klart otillfredsställande. I enlighet med det anförda resonemanget görs således bedömningen att det finns ett behov av att stärka skyddet för de fria och hemliga valen i . Det kan ske på olika sätt. Ett säkert genomförande av valen ställer höga krav på valnämnderna och röstmottagarna, inte minst eftersom det nu förekommer så många valsedlar. Vid vissa röstmottagningsställen ska röstmottagarna dessutom klara av att ta emot ett mycket stort antal väljare. Det innebär att kontrollen måste vara Förstärkt skydd för valhemligheten god samt att genomförandet måste vara effektivt. En väljare ska kunna lita på att utbudet av valsedlar är komplett och att det är lätt att hitta bland dem. Valnämndernas planering av arbetet i val- och röstningslokalerna får därmed stor betydelse. Erfarenheter från vissa valnämnder talar för att det finns anledning att medvetet arbeta för att förbättra situationen vid röstmottagningen. Utbildning och information till såväl röstmottagare som väljare kan också bidra till bättre ordning. Vissa författningsändringar som avser tillhandahållandet av valsedlar kan också medverka till att stärka valhemligheten. Stärkt ordning och kontroll Utredningen gör alltså bedömningen att det generellt sett råder goda förutsättningar för att skydda valhemligheten vid röstmottagningsställena. Som nämnts kan det dock finnas anledning att framhålla vikten av ett strukturerat arbete för att uppnå en god kontroll och ordning vid tillhandahållandet av valsedlarna. Ett bra exempel på att ett sådant medvetet arbete har fört med sig ett väsentligt förbättrat läge på röstmottagningsställena har utredningen inhämtat från valnämnden i . beslutar i förväg i vilken ordning som de olika partiernas valsedlar ska placeras i anslutning till röstmottagningsställena. En lathund, t.ex. i form av ett fotografi över valsedlarna placerade i rätt ordning, tas fram och delas ut till röstmottagarna. De placerar alla valsedlar på rätt plats och i rätt ordning, dvs. även valsedlar som partierna själva förser röstmottagningsställena med. Röstmottagarna kan på detta sätt löpande kontrollera ordningen bland valsedlarna. Det går snabbt att sortera och ställa i ordning dem utan att det begränsar genomströmningen i onödan. Placeringen av valsedlarna väljs också så att den platsen inte krockar med eventuell köbildning till vallokalen eller röstningslokalen. Röstmottagarna har instruktioner att aktivt arbeta för god ordning, exempelvis genom att undvika köbildning och andra situationer som kan uppfattas som röriga. Förstärkt skydd för valhemligheten Respekten för valhemligheten och de fria valen upprätthålls inte enbart genom att det allmännas åtgärder. Det krävs även att väljarna är välinformerade om vad principerna innebär och på vilket sätt de upprätthålls. Ett stort ansvar för detta har tidigare legat på partierna. Många skulle nog hävda att kunskapen om dessa principer är allmänt kända och ses som en självklarhet. Många väljare känner också till hur man lämpligen ska bära sig åt vid röstningen för att respektera valhemligheten. De incidenter och negativa erfarenheter som diskuterats ger dock anledning att från det allmänna särskilt informera vad de fria och hemliga valen innebär. Det kan alltså, förutom att vara en ordningsfråga, även vara en pedagogisk uppgift att förklara hur valhemligheten är tänkt att skyddas och bevaras vid röstningen och hur man därutöver visar respekt för de grundläggande principerna genom att vara aktsam på sin egen och andras integritet i valsituationen. I valnämndernas uppgift ingår att utbilda röstmottagarna. I detta kan ett extra fokus på frågor kring ordningen på röstmottagningsställena samt på upprätthållandet av integritet och valhemlighet bidra till ett smidigare flöde vid röstmottagningen. Ett sådant extra fokus bör gälla även för uppgift att utbilda valnämnderna. Inom ramen för informationsarbete gentemot väljarna kan också extra fokus riktas mot hur röstningen går till, i syfte att öka kunskapen hos väljarna. Det finns olika möjligheter att stärka valhemligheten vid tillhandahållandet av valsedlar Så kommer frågan om hur valsedlar bör tillhandahållas så att de fria och hemliga valen värnas på bästa sätt. stadgar vallagen att valsedlar ska tillhandahållas i anslutning till ett röstmottagningsställe. En sådan ordning har den fördelen att den skapar flexibilitet att ordna med valsedlarna på det sätt som fungerar bäst på varje röstmottagningsställe. Som utredningen tidigare resonerat kring har den ordningen dock visat sig innebära sådana nackdelar för väljarnas integritet att det finns anledning att överväga andra sätt att tillhandahålla valsedlarna. Förstärkt skydd för valhemligheten Den lösning som enligt utredningen bör eftersträvas ska i första hand utgå från väljarens perspektiv. Det innebär att det bör vara en så okomplicerad lösning som möjligt och en ordning som gör det enkelt för väljaren att bevara valhemligheten. Ett alternativ som utredningen har övervägt är att platsen där valsedlarna tillhandahålls vid röstmottagningsstället ska hållas avgränsad med skärmar. Väljaren kunde då i avskildhet gå igenom valsedlarna och välja vilken eller vilka valsedlar denne vill ta med sig. Det skulle innebära stärkt integritet för väljaren. Den lösningen skulle även underlätta för den väljare som vill ta endast en valsedel med sig till valskärmen, dvs. den avskilda plats där väljaren kan rösta utan insyn. Det är en lösning som i och för sig stärker principen om fria och hemliga val.