sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Enligt anteckningen bedömde riks- polischefen att ett sådant allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten som avses i regelverket förelåg, i likhet med den bedömning som gjorde . bedömning avsåg det underlag som presenterades för rikspolischefen när frågan om Polis- myndigheten skulle göra en framställning om återinförande av inre gränskontroller togs upp med honom. Vid det mötet lämnade rikspolischefen muntligen ett besked om att han inte avsåg att göra 20 Granskningsbetänkande 2015/2016:KU20 s. 453. en sådan framställning. Underlaget som presenterades bestod av en promemoria som beskrev en bedömning av hoten mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Som underlag för sitt beslut hade regeringen också en mycket kortfattad promemoria från Migrations- verket som beskrev att det saknades boendeplatser ”för att täcka det behov som finns och att inflödet sker okontrollerat” och ett underlag från MSB, som pekade på stora påfrestningar inom boende, hälso- och sjukvård, skola och socialtjänst. Enligt regeringen innebar förhållandena sammantaget och ur ett brett perspektiv att ett hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten förelåg och för att avvärja detta hot borde gränskontroll enligt artikel 25 i kodex om Schengengränserna införas. En mer utförlig beskrivning av under- laget finns i avsnitt 4.1. En utgångspunkt för tillämpningen av regelverket om återin- förande av inre gränskontroller måste vara att bestämmelser som möjliggör undantag från den grundläggande principen om fri rör- lighet för personer måste tolkas strikt. Regeringen hänvisade i beslu- tet bl.a. till att stod inför ett större migrationstryck än . Redan inledningsvis kan sägas att migration och det faktum att ett stort antal tredjelandsmedborgare passerar de yttre gränserna generellt sett inte i sig kan betraktas som ett hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Ett verkligt och till- räckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen måste föreligga för att en medlemsstat ska kunna hänvisa till begreppet allmän ordning (se förordningen 1051/2013 skäl 6). Mot bakgrund av att den svenska regleringen utgår från att situa- tionen förutsätter en polisiär bedömning är det naturligtvis viktigt att det finns ett underlag från . Den svenska regleringen ger inte någon annan myndighet eller samhällsfunktion, utöver regeringen, någon form av mandat när det gäller beslut om tillfälligt införande av inre gränskontroll. En framställning från rikspolischefen är inte en nödvändig förutsättning eller ett nödvän- digt underlag för regeringens beslut. Det underlag som regeringen hade från var utförligt och analyserade frågan om det stora antalet människor på flykt ledde till ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Underlaget möjlig- gjorde att regeringen gjorde en egen bedömning utifrån regleringen. Däremot är det svårt att se att underlagen från MSB och Migra- tionsverket var relevanta för regeringens bedömning av förutsätt- ningarna för återinförande av inre gränskontroller. MSB:s lägesbilder syftade till att identifiera behov av åtgärder och tog inte sikte på hot mot allmän ordning eller inre säkerhet. MSB:s lägesbilder diskute- rade inte heller behovet av återinförande av inre gränskontroller. MSB:s bedömningar gjordes utifrån regelverket i krisberedskapsför- ordningen och inte utifrån det regelverk som reglerar återinförande av gränskontroller. MSB:s beskrivningar i lägesbilden den 10 novem- ber 2015 hade alltså formulerats utifrån en metod som inte används vid polisiära bedömningar av hot mot allmän ordning och inre säker- het och lägesbilden togs inte fram i syfte att utgöra ett beslutsunder- lag för bedömning av frågan om gränskontroller. skrivelse är mycket kortfattad och innefattar inte några djupare analyser utan beskriver snarare ett mycket ansträngt och besvärligt läge och konsekvenser för av ett eventuellt beslut om gränskontroller. Inte heller den analysen hade gjorts med utgångspunkt i regleringen om återinförande av gränskontroller. KU har i sin granskning anfört att det fanns uppgifter om att rekvisiten för beslutet att återinföra gränskontroll vid inre gräns var uppfyllda åtminstone nära innan beslutet togs, och att de yttre förutsättningarna för ett beslut tycks ha förelegat innan regeringen fattade det aktuella beslutet (2015/16:KU20 s. 453). Vi har inte under vårt arbete fått fram att det skulle finnas ytter- ligare underlag för regeringens beslut om gränskontroller än de tre dokument med hänvisning till en promemoria som regeringen anger i sitt beslut. Enligt vår bedömning var varken MSB:s eller analyser framtagna utifrån relevanta utgångspunkter. De kunde där- för inte var för sig eller ens tillsammans ge ett tillräckligt underlag för den svåra bedömningen av om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och därmed skäl för ett så ingripande beslut som återinförande av gränskontrol- ler. Det underlag som fanns från och som hade presenterats för rikspolischefen och också bekräftats av honom vid ett telefonsamtal innehöll däremot ett underlag som var framtaget i syfte att belysa och analysera om det förelåg ett sådant hot mot allmän ordning och säkerhet att det fanns skäl att återinföra inre gränskontroller. Regeringen hade därför enligt vår bedömning ett relevant underlag för sitt beslut. Underlag för förlängda beslut En utgångspunkt för ett beslut om återinförande av inre gräns- kontroll är att det ska röra sig om en tillfällig situation. Sedan regeringen införde tillfällig gränskontroll vid inre gräns och särskilt sedan bestämmelser infördes om transportörers ansvar att kon- trollera att inresande till från har giltiga handlingar, har antalet människor på flykt som kommer till minskat påtagligt. 2015 var det cirka 160 000 asylsökande medan det kom 29 000 asylsökande. Att antalet ankommande människor på flykt minskade märktes förhållandevis snabbt. Flera kommuner har uppgivit att förändringen blev markant och att den märktes efter det att de till- fälliga gränskontrollerna infördes. statistik visar samma sak. Även uppgifter från gränspolisen ligger i linje med den slutsatsen. bedömde gränspolisen att det fanns behov av återinförda gränskontroller. bedömde gränspolisen att den situation som hade krävt återinförda gräns- kontroller var under kontroll. Beslutet om identitetskontroller fattades . Beslut om att återinföra gränskontroll vid inre gräns, liksom förlängningsbesluten, avser undantagssituationer för att avvärja ett allvarligt hot i en akut situation. Vi har inte i besluten kunnat hitta någon ledning för hur den här frågan fortlöpande bedömdes av regeringen och inte heller någon bedömning av proportionaliteten. Gränskontroller vid inre gräns är inte avsedda att användas i preventivt syfte. Det finns en reglering för förutsedda händelser men den avser mer specifika händelser, t.ex. idrottsevenemang. Gräns- kontroller utgör en begränsning av människors fria rörlighet. Vi kan sammantaget konstatera att det svenska regelverket inte synes ge något utrymme för att använda inre gränskontroller i preventivt syfte. Regeringsbesluten om förlängning av inre gränskontroller är fattade utifrån samma underlag som det första regeringsbeslutet. Eftersom situationen ändrades drastiskt efter det första beslutet om inre gränskontroller är det svårt att se att det underlag som det första beslutet vilade på också kunde ha relevans som underlag för de följande besluten om förlängning. När antalet människor på flykt som sökte asyl i vårt land minskade till en mycket låg nivå är det svårt att förstå grunden för förlängningsbesluten om inte syftet med dem skulle vara just preventivt. Vi ska enligt våra direktiv inte analysera regeringens samarbete inom EU i denna fråga och stannar därför med denna analys. Särskilt om besluten om ID-kontroller föreslog regeringen ett tillägg i fartygssäkerhets- förordningen (2003:438). Enligt förslaget skulle rederierna i vissa fall vara skyldiga att genomföra identitetskontroller för att säkerställa att de uppgifter som registreras i passagerarlistor stämmer. Regeringen fattade beslut om en ändring av fartygssäkerhetsförordningen och ändringen trädde i kraft den 21 november 2015.21 Lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet är inriktad på att förhindra människor på flykt att ta sig över gränsen till . I förarbetena anger regeringen: Den rådande situationen är nu enligt regeringens mening sådan att den ur ett brett perspektiv utgör ett allvarligt hot mot den allmänna ord- ningen och den inre säkerheten. Det behöver därför vidtas särskilda åtgärder för att ordningen och säkerheten inom landet ska kunna upp- rätthållas. Av det skälet har regeringen beslutat att tillfälligt återinföra gränskontroller vid inre gräns. Dessa är dock inte heltäckande. Utöver gränskontroller behöver det enligt regeringen också införas bestämmelser som ger ytterligare möjligheter att vidta särskilda åtgärder för att upprätthålla den allmänna ordningen och den inre säkerheten. För att få en bättre kontroll över vilka personer som reser in i och i syfte att avvärja hotet mot allmän ordning och inre säkerhet till följd av den stora tillströmningen av asylsökande, bör det finnas möjlig- het att kombinera gränskontrollerna med identitetskontroller på bussar, tåg och passagerarfartyg till från en annan stat, även om en sådan åtgärd kan komma att leda till att möjligheten för personer att ta sig till för att söka asyl begränsas. Med anledning av den akuta situation som råder anser regeringen emellertid att en reglering som ger en sådan möjlighet är en nödvändig åtgärd. […] Vad gäller asylrätten kan det konstateras att EU:s flyktingpolitik bygger på tanken att en asylsökande ska söka asyl i det första säkra land som den asylsökande anländer till. Förslagen i propositionen strider således inte mot asyl- rätten. Vad gäller förslagets ändamålsenlighet bör det understrykas att det utgör en av flera åtgärder som regeringen har vidtagit eller aviserat 21 Förordning (2015:673) om ändring i fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). för att möta de utmaningar som nu står inför. Vid sidan av förslagen i denna proposition har regeringen bl.a. aviserat och inlett ett arbete med en tillfällig lag som på ett omfattande sätt förändrar regel- verket för asylsökande i syfte att minska antalet personer som söker asyl och beviljas uppehållstillstånd i . Avsikten är att anpassa asylreglerna till en miniminivå i EU för att fler ska välja att söka asyl i andra EU-länder. Regeringens bedömning är att det nu aktuella förslaget utgör en viktig del i en större helhet som sammantaget syftar till att möjliggöra en hantering av de utmaningar som det svenska sam- hället står inför. Lagen kom till genom ett mycket ovanligt förfarande. Lagråds- remissen togs fram mycket snabbt, remisstiden var extremt kort och endast ett fåtal remissinstanser fick möjlighet att yttra sig främst muntligen per telefon. Utrymmet för att lämna ett skriftligt remissvar var minimalt. Lagrådet avstyrkte förslaget bl.a. eftersom det byggde på ett otillfredsställande beredningsunderlag och framförde skarp kritik på flera punkter. Lagförslaget behandlades i efter att ett antal myndigheter deltagit i ett utskottsmöte med justitieutskottet. har redogjort för ärendets gång och gjort en bedömning (2015/16:KU20 s. 456 ff, bedömning s. 479 f). Enligt lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet får regeringen under vissa omständigheter fatta beslut om att införa identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerar- fartyg till från en annan stat. Möjligheten utnyttjades mycket snabbt. Dagen efter att biföll propositionen, som lagen utfärdades, beslutade regeringen en förordning med specifika bestämmelser om identitetskontroll vid resor till från Danmark.23 Reglerna gällde från till . Regeringen beslutade sedan att förlänga identitetskontrollerna genom en därpå följande förordning med motsvarande reglering. Den gällde från till . Därefter gällde en motsvarande förordning från till och 2015/16:67, Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet, s. 9 f. 23Förordning (2015:1074) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Lagen trädde i kraft . Den nuvarande förordningen gäller till den 4 maj 2017.24 Besluten om identitetskontroller innebär en inskränkning av den personliga friheten och den personliga integriteten.25 Det ska sägas att lagen är tillfällig, såtillvida att den innehåller en regel om att den upphör att gälla den 21 december 2018.26 Även om lagen är tillfällig innebär den ett klart avsteg bl.a. från möjligheterna för medborgare i de nordiska länderna och andra att röra sig fritt över gränserna. Svensk grundlag omfattar inte konstitutionell nödrätt men både lagen och sättet för genomförandet ger uttryck för att den kommit till mycket hastigt i syfte att hindra människor på flykt att ta sig till . Som lagrådet har påpekat bör en så ingripande lagstiftning införas först efter en ordentlig utredning med beaktande av grund- läggande rättsstatsprinciper.27 Vi vill peka på att propositionen inte innehåller någon närmare analys av på vilka grunder regeringen kan ålägga transportörerna skyldigheter i förordning. Inte heller analyseras överensstämmelsen med internationella åtaganden mer utförligt. Propositionen anger följande under rubriken aspekter och förhållandet till andra internationella åtaganden: Om regeringen beslutar att meddela föreskrifter med stöd av en sådan lag [som föreslås], måste givetvis respekteras. Föreskrifter måste även utformas så att de inte står i strid med andra internationella åtaganden, såsom Genèvekonventionen.28 De åtgärder som regeringen har fått befogenheter att vidta och också vidtagit innebär tydliga begränsningar i människors frihet och rörlighet. Vår bedömning är att det inte är regeringens förord- ningar om ID-kontroller som måste vara förenliga med 24Förordning (2016:723) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Förordning (2016:946) om vissa identitets- kontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Förordning (2017:16) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Vad gäller passagerarfartyg se även 2 kap. 3 a § fartygssäkerhetsförordningen (2003:348). 25Se t.ex. kommerskollegiums remissvar dnr 4.1-2015/02183-3. Jfr ansökan om skadestånd, ingiven till JK dnr 5943-16-40. 26Se övergångsbestämmelse p. 27Lagrådets yttrande över förslag till lag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet., s. 4. 2015/16:67 Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet, s. 10. En sådan analys har inte heller gjorts inför besluten om förordningarna. Det är själva genomförandet av kontrollerna som vi bedömer måste ske så att och andra internationella åtaganden respekteras. Hur det ska gå till i prak- tiken och vid varje enskild ID-kontroll är svårt att förstå. Vid den analys som vi gör i efterhand gör vi bedömningen att det finns anledning att mer noggrant analysera om ett genomförande av ID-kontroller i enlighet med regeringens beslut är möjligt utifrån rättsstatliga principer och om genomförandet går att förena med internationella åtaganden på asylrättens område och våra åtaganden inom EU. En analys av lagen utifrån att det fastlagda målet för migrationspolitiken tydligt utgår från att asylrätten ska värnas borde också kunna göras i det sammanhanget. Vi bedömer att en sådan analys inte faller inom ramen för vårt uppdrag utan att det får bli en fråga för regeringen att överväga. 9.4Tydlig ansvarsfördelning är en förutsättning för ett rättssäkert mottagande När människor på flykt kommer till möts de av en förvalt- ning där flera olika statliga och kommunala myndigheter har ett gemensamt ansvar för att mottagandet ska fungera. Hur ansvaret är fördelat har beskrivits i avsnitten 2 och 4. Det ansvar myndigheterna har är ett resultat av en delegation som har beslutats av eller regeringen. Att statliga och kom- munala myndigheter har en god kunskap om det egna ansvaret och också en tydlig uppfattning om andra samverkande myndigheters ansvar inom migrationsmottagandet är en förutsättning för den enskildes rättssäkerhet och effektiviteten i systemet. Lika viktigt är det att en myndighet som i en ansträngd situation inte anser sig klara av sitt ansvar har en klar struktur för att ta den diskussionen med uppdragsgivaren. Inledningsvis beskriver vi några områden där det var oklart vilken myndighet som hade ansvaret och områden där det var otydligt var gränsen för ansvaret började och slutade. Vi beskriver också situa- tioner där den ansvariga myndigheten inte tog sitt ansvar. Avsnittet avslutas med vår bedömning av hur ansvarsfördelningar och otyd- ligheter kan ut i en ansträngd situation och var ansvaret för att ge besked ligger när det inte är klart för de inblandade myndig- heterna. uppkom ett antal diskussioner och oklarheter om vilken myndighet som hade ansvaret för olika frågor. Ansvar för lägesrapportering och samordning MSB och länsstyrelserna hade båda uppdrag som handlade om läges- rapportering till regeringen och om samordning av statliga och kommunala myndigheter. Enligt förordningen med länsstyrelseinstruktion ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintres- sen och statliga myndigheters insatser. har också ett särskilt geografiskt områdesansvar enligt förordningen om kris- beredskap. ska före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som vidtas. I det ligger bl.a. ett ansvar för att sammanställa en samlad regional lägesbild och att vid behov upprätta en ledningsfunktion för bl.a. samordning och information. MSB ska enligt sin instruktion (2008:1002) ansvara för bl.a. kris- beredskap i den utsträckning inte någon annan myndighet har an- svaret. MSB ska bl.a. arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor eller kriser. I det ligger att samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. MSB ska också ha förmåga att bistå med underlag och information i samband med allvarliga olyckor och kriser. Enligt det regeringsuppdrag som MSB fick skulle MSB på nationell nivå samordna ansvariga aktörers hantering av flyktingsituationen, utan att det påverkade ansvarsprincipen. renheterna visar att det fanns olika uppfattningar om hur MSB:s samordningsuppdrag och länsstyrelsernas uppdrag förhöll sig till varandra och vilken myndighet som hade ansvar för vad. Länsstyrelserna har det ordinarie ansvaret för den statliga för- valtningen i länet om ingen annan myndighet har det ansvaret. Utöver att arbeta sektorsövergripande och samordna olika samhälls- intressen och statliga myndigheters insatser ska under- rätta regeringen om det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om och händelser som inträffat i länet. Det är inom området kris och beredskap som både MSB och läns- styrelsen har uppgifter. MSB:s uppdrag innebar ett nationellt sam- ordningsuppdrag som framför allt genomfördes genom att myndig- heten tog fram lägesbilder och genomförde samverkanskonferenser. Länsstyrelserna valde olika vägar för att utifrån sin roll ta det geo- grafiska samordningsansvaret och verka för gemensam inriktning av de åtgärder som behövdes. I praktiken kom MSB att samordna statliga myndigheter genom att arbeta för samverkan med utgångs- punkt i situationen som helhet eller genom konferenser inom olika tematiska områden (t.ex. boendefrågan, säkerhetsfrågor eller de ensamkommande barnen) där även landsting och regioner kunde delta. Länsstyrelserna samordnade inom respektive län utifrån den specifika situationen i länet och framför allt i förhållande till kom- munerna. Vi har sett tydliga tecken på friktion mellan länsstyrelser och MSB . Det kan ha haft sin grund i de oklarheter som uppstod när MSB:s nationella samordning mötte länsstyrel- sernas geografiska samordningsansvar som gäller både under nor- mala förhållanden och under kris. Det rådde olika uppfattningar i de olika länsstyrelserna i frågan om den rådande situationen medförde att man behövde arbeta enligt en krishanteringsordning eller om man kunde hantera händelsen i ordinarie strukturer. De olika uppfatt- ningarna kan ha haft sin grund i att situationen såg olika ut i olika län. Det fanns också olika uppfattningar om länsstyrelserna skulle genomföra sitt geografiska ansvar och ha en direkt kommunikation med regeringen eller om de skulle ingå i MSB:s struktur för sam- ordning. Regeringen gav också länsstyrelserna uppdrag som skulle återrapporteras direkt till regeringen. Även om en arbetsfördelning utkristalliserades är det vår bedömning att dessa oklarheter bidrog till spänningar mellan MSB och länsstyrelserna i en situation då alla krafter borde ha lagts på att hantera mottagandet av människorna på flykt. Oklarheterna hade kunnat redas ut snabbare om regeringen på ett tydligare sätt hade förklarat om uppdraget till MSB innebar att både MSB och länsstyrelserna skulle arbeta utifrån sina respektive krishanterings- strukturer och vilka förväntningar som regeringen hade på läns- styrelsernas rapportering till regeringen och till MSB. Särskilt om ansvar för lägesrapportering Både länsstyrelserna och MSB hade ett ansvar för att förse reger- ingen med information om t.ex. läget i kommunerna. Länsstyrel- serna kunde göra det både inom ramen för sitt ordinarie uppdrag eller enligt sitt ansvar för krishantering medan MSB rapporterade utifrån sitt ansvar i den extraordinära situationen. blev det MSB som försåg regeringen med infor- mation om läget, medan länsstyrelserna levererade rapporter om situationen i kommuner och landsting till MSB. MSB försökte att tidigt skaffa sig en bild av situationen och vad den kunde leda till, och man agerade trots att man saknade en fullständig bild av situa- tionen. MSB ansåg inte att länsstyrelsernas hantering av situationen var tillräcklig och använde sin möjlighet att genom hemställan begära in lägesrapporter från länsstyrelserna. Länsstyrel- serna var i kontakt med regeringen men upplevde inte att regeringen tog emot deras information. I praktiken kom länsstyrelserna att underordnas MSB när det gällde rapportering. Att MSB kom till som ett samordnande led i den etablerade rap- porteringen mellan den lokala, regionala och statliga nivån blev en stor fördel för regeringen. Ambitionen att skapa en enhetlig bild var klar och det blev också en bättre helhetsbild genom MSB:s arbete. kan man i efterhand reflektera över om det fanns förut- sättningar att skapa en enhetlig bild när läget i länen och kom- munerna var olika. Det blev inte heller klart om MSB tillsammans med sitt regeringsuppdrag också skulle utföra sitt uppdrag enligt 7 § i MSB:s instruktion som innebär att myndigheten ska ge stöd till den regionala och lokala nivån genom att förse dem med tillräcklig information och lägesbilder. Det blev otydligt och återkopplingen till kommuner och landsting gjordes i stället av länsstyrelserna som valde olika sätt för genomförandet. Det kan ha bidragit till att den lokala och regionala nivån bitvis upplevde sig övergiven av staten och till att regeringens bild av läget inte blev helt fullständig. Vi åter- kommer till MSB:s uppdrag i avsnitt 9.6. Ansvar för att ge besked om regelverk och tolkningar