sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — Fråga är om avgifter som inte skall ge något överskott och som utgår med ett rimligt belopp för en likartad och specificerad prestation oavsett vid vilken flygplats kontrollen utförs. Enligt statsmakterna var således följande faktorer av avgörande betydelse för bedömningen att GAS-avgiften är en avgift: –Avgiften är en ersättning för en motprestation, säkerhetskon- trollen, som flygbolagen får. –Motprestationen är att anse som individuell och specificerad på ett sätt som krävs för att en penningpålaga ska betraktas som en avgift och inte en skatt i statsrättslig mening. –Det är fråga om avgifter som inte ska ge något överskott och som utgår med ett rimligt belopp för en likartad och specifice- rad prestation oavsett vid vilken flygplats kontrollen utförs. –Avgifterna för säkerhetskontroller stannar inom det egna syste- met och kommer inte att redovisas i statsbudgeten. –Avgiften är tänkt att täcka flygplatsoperatörernas kostnader för säkerhetskontrollerna och inte mer. Den särskilda säkerhetskontrollen är att anse som myndighetsutöv- ning. Frågan om gränsdragningen mellan skatt och avgift i sådana fall har behandlats i förarbetena till lag om trängselskatt, se prop. 2003/04:145, s. 33 f. Där sammanfattades rättsläget på följande sätt. En pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör vederlag för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgifts- skyldige. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit föremål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida, utgör däremot en skatt. I betänkandet En svensk flygskatt (SOU 2016:83), s. 171 f., redo- visas utredningens syn på gränsdragningen mellan skatt och avgift enligt följande. Gränsen mellan skatt och avgift är flytande. Att den enskilde får en särskild motprestation för den penningprestation som denne betalar till det allmänna anses dock vara det primära kännetecknet på en av- gift i förhållande till skatt. I vissa fall får emellertid en penningpålaga anses ha karaktär av avgift även om ingen specificerad motprestation erhålls för den betalade penningprestationen. Ett sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen ifråga enligt särskilda regler (prop. 1973:90, s. 213 och 219). Det finns således ett visst utrymme även för avgifter där den enskilde inte får en direkt motprestation. En grundläggande förutsättning för att det ska vara fråga om en avgift i sådana fall är att avgiftskollektivet är klart avgränsat … Av proposi- tionen Avgifter i Transportstyrelsens verksamhet framgår att i den mån Transportstyrelsens avgift inte är kopplad till någon motpresta- tion från myndighetens sida, är någon avgiftsskyldighet inte möjlig (prop. 2010/11:30, s. 51). Rättsläget kan sammanfattas på följande sätt. Skatt kan karaktärise- ras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motpresta- tion. Med avgift förstås vanligen en penningpålaga som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Vid myndighets- utövning kan en pålaga godtas som avgift om den utgör ersättning för åtgärder som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldige. En på- laga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit föremål för någon direkt åtgärd från be- rörd myndighets sida, är däremot en skatt. Denna syn på gräns- dragningen mellan skatt och avgift i rättstillämpningen synes vara fast etablerad . Det finns områden i anslutning till gränsdragningen som är föremål för delade meningar. De avser dock inte den situation som aktualiseras, där endast en bestämd mindre del av det kollektiv som betalar avgift skulle få en motpre- station och den övriga delen av kollektivet inte. Den avgift som skulle tillkomma i GAS-systemet för den sär- skilda säkerhetskontrollen uppfyller några av kriterierna för att klassas som en tvingande avgift. En av de grundläggande förutsätt- ningarna brister dock. Avgiften skulle utgöra ersättning för en motprestation endast för de flygbolag som trafikerar flyg- plats och som väljer att utnyttja möjligheten till amerikansk inrese- kontroll vid utresan från den flygplatsen. Eftersom avgiften är obligatorisk för samtliga flygbolag som trafikerar svenska flygplat- ser skulle övriga flygbolag vara tvungna att betala den tillkom- mande avgiften utan att få någon motprestation i form av särskild säkerhetskontroll. Dessa omständigheter talar, enligt utredningens bedömning, entydigt för att den tillkommande GAS-avgiften bör vara att bedöma som en skatt. 17.3.7Påverkan på regional tillgänglighet och regionala flygplatser Utredningens bedömning: En användning av GAS-modellen skulle endast ha en marginell regional påverkan. Den modifierade brukarmodellen har, genom sin konstruk- tion, ingen direkt påverkan på andra flygresenärer än de som ut- nyttjar den amerikanska inresekontrollen vid utresan från . Enligt direktiven, s. 7 f, ska utredningen analysera vilka konsekven- ser en möjlig användning av GAS-systemet som finansiär får exem- pelvis på den regionala tillgängligheten och regionala flygplatser. I avsnitt 17.3.3 har utredningen redovisat att GAS-avgiften har varierat i intervallet 35–utan att någon trend kan iakttas, att avgiften , , är den samma som åren 2009/2010, att den senaste höjningen var och att en användning av GAS-modellen skulle medföra en kostnadsök- ning för de flygbolag, och därmed resenärer, som omfattas av modellen med mellan 1,66 och . Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte går att förutse någon påverkan på regional tillgänglighet och regionala flygplatser när det gäller den höjning av GAS-avgiften som just den särskilda säkerhetskontroll- en skulle medföra. Om en sådan påverkan finns är den i vart fall inte större än vad som varit fallet då avgifterna höjts i motsvarande mån av andra orsaker. Utredningen bedömer därför att en användning av GAS-modellen för att fördela kostnaderna även för den särskilda säkerhetskontrollen skulle ha en marginell regional påverkan. Slutligen finns det i denna del anledning att på- minna om att GAS-modellen vilar på två ställningstaganden av statsmakterna. Kostnaderna för säkerhetskontroll ska i sin helhet slutligen belasta resenärerna och avgiften ska vara enhetligt utjäm- nad i landet för att det inte ska bli orimligt dyrt att resa från vissa flygplatser. Den modifierade brukarmodellen har, genom sin konstruktion, ingen direkt påverkan på andra flygresenärer än de som utnyttjar den amerikanska inresekontrollen vid utresan från flyg- plats. 17.3.8Vilken fördelningsmodell bör väljas? Utredningens bedömning: Den modifierade brukarmodellen bör användas om de kostnader för den särskilda säkerhetskon- trollen som uppkommer hos ska fördelas vidare på flygbolagen. Anledningen är att den tillkommande avgiften i GAS-systemet för den särskilda säkerhetskontrollen rättsligt sett skulle vara att bedöma som en skatt. Detta innebär att större delen av regelverket för denna del av avgiften skulle komma att behöva tas in i lag på grund av bestämmelserna i regeringsformen. Det skulle, varken formellt eller praktiskt, vara möjligt att konstruera ett regelverk där en del av den pålaga som flygbolagen ska betala är skatt och en del är avgift. Det finns därför rättsliga hinder mot att tillämpa GAS-modellen på avgiften för den tillkom- mande särskilda säkerhetskontrollen. En förutsättning för att tillämpa en fördelningsmodell är att det inte finns rättsliga hinder mot att låta den omfatta kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen. I detta avseende finns det anledning att granska GAS-modellen närmare. Den tillkommande avgiften i GAS- systemet för den särskilda säkerhetskontrollen skulle rättsligt sett alltså vara att bedöma som en skatt, se avsnitt 17.3.6. Detta innebär att större delen av regelverket för denna del av avgiften skulle komma att behöva tas in i lag på grund av bestämmelserna i regeringsformen. Till detta regelverk hör de materiella bestämmelserna om skattens storlek och fördelning, liksom grunderna för taxerings- och upp- bördsförfarandet, se prop. 2003/04:145, s. 32 f. Det skulle, varken formellt eller praktiskt, vara möjligt att konstruera ett regelverk där en del av den pålaga som flygbolagen ska betala är skatt och en del är avgift. Enligt utredningens bedömning finns det därför rättsliga hinder mot att tillämpa GAS-modellen på kostnaderna för den tillkommande särskilda säkerhetskontrollen. Den kan därför inte väljas. Till detta kommer att regeringen har låtit utreda frågan om en skatt på flygresor, se SOU 2016:83. Enligt den utredningens för- slag ska en skatt betalas för flygresor som för en resa till skulle uppgå till . Med hänsyn till att frågan om en flygskatt utretts får det anses ligga utanför den här ut- redningens uppdrag att behandla frågan om en sådan skatt. Utredningens slutsats är alltså att den modifierade brukar- modellen bör användas om de kostnader för den särskilda säkerhets- kontrollen som uppkommer hos ska fördelas vidare på flygbolagen. 17.3.9Utformningen av ett regelverk grundat på den modifierade brukarmodellen Utredningens bedömning: Regelsystemet för den modifierade brukarmodellen behöver utformas fristående från bestämmelserna om GAS-systemet. Eftersom de båda systemen har betydande lik- heter kan dock flera bestämmelser som avser GAS-systemet användas som förebild för den modifierade brukarmodellen. Utredningens förslag: Det nya regelverket tas in i den nya lag om amerikansk inresekontroll vid utresa från med till- hörande förordning som utredningen föreslår. Regelsystemet för den modifierade brukarmodellen behöver utfor- mas fristående från bestämmelserna om GAS-systemet. Eftersom de båda systemen har betydande likheter kan dock flera bestämmelser som avser GAS-systemet användas som förebild för den modifierade brukarmodellen. Med hänsyn till att den särskilda säkerhetskontrollen, även om den kan sägas ingå i en kommersiell tjänst, utgör myndighetsut- övning och är förenad med betydande befogenheter, ska även finan- sieringen av verksamheten präglas av aktiv myndighetsmedverkan och öppenhet. Detta uppnås bäst genom en modell där en myndig- het fastställer avgiften och också har ett tillsynsansvar för verksam- heten, jfr avsnitt 17.3.4. Andra former för att organisera finansier- ingen bör därför inte övervägas. Det nya regelverket tas in i den nya lag om amerikansk inrese- kontroll vid utresa från med tillhörande förordning som utredningen föreslår. Lagen behöver innehålla bestämmelser om att –de kostnader för flygplatsoperatören, dvs. , som avser den särskilda säkerhetskontrollen av passagerare och deras bagage får täckas helt eller delvis av en avgift och att avgiften ska tas ut med lika belopp för varje avresande passagerare, –avgiften ska tas ut av de flygföretag som transporterar passage- rarna, –regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om avgiftens storlek, –flygplatsoperatören ska lämna underlag för beräkningen av av- giften, –underlaget ska lämnas till den myndighet som regeringen be- stämmer, och –att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som kan behövas för att få till stånd ett effektivt och lämpligt regelverk. Bestämmelserna finns i 3 kap. 8–11 §§ i den nya lagen. De bestämmelser som regeringen utfärdar med stöd av sist nämnda bemyndigande tas in i den förordning om amerikansk inre- sekontroll vid utresa från som utredningen föreslår. Till sådana bestämmelser hör bl.a. föreskrifter om avgiftens storlek, att kostnaderna för att förvalta systemet, såsom är fallet enligt GAS- systemet, ska täckas av avgiften och ingå i avgiftsunderlaget, liksom de ytterligare föreskrifter som kan behövas för att få till stånd ett effektivt och lämpligt regelverk. Av bestämmelserna bör också framgå att det är Transportstyrelsen som fastställer avgiften för den särskilda säkerhetskontrollen. Bestämmelserna finns i 12–17 §§ i den nya förordningen. Slutligen vill utredningen, i detta sammanhang, understryka vikten av att i rätt tid lämnar de underlag som krävs för att fastställa avgiften och att dessa underlag tydligt skiljer mellan kost- nader för den allmänna och den särskilda säkerhetskontrollen. 18Andra frågor som utredningen har behandlat I detta kapitel behandlas ett par frågor som utredningen bedömer an- tingen inte har någon naturlig koppling till frågor som tas upp på annan plats i betänkandet eller inte berörs i direktiven. Enligt direktiven innebär den amerikanska inresekontrollen vid utresa från att en rad frågor som rör aktualiseras, se s. 7. Det gäller bl.a. förhållandet till EU:s gräns-, tull- och luft- fartsskyddsreglering. Utredningen ska därför analysera förhållandet till för att säkerställa att förslagen till författningsregle- ring inte kommer i konflikt med EU-rättsliga förpliktelser. Förhållandet till EU:s luftfartsskydds- och gränsreglering behandlas i kapitel 11 respektive 15. Ämnet för avsnitt 18.2 är därför enbart hur den amerikanska inresekontrollen förhåller sig till EU:s tullreglering. Ytterligare frågor som tas upp i det här kapitlet är de som gäller straffrättsligt skydd för tjänstemän i myndighetsutövning och det allmännas skadeståndsskyldighet för skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Frågorna behandlas i av- snitt 18.3 respektive 18.4. 18.2Förhållandet till EU:s tullreglering 18.2.1Vad avses med begreppet ”EU:s tullreglering”? I direktiven används begreppet ”EU:s tullreglering”. Det framgår emellertid inte av direktiven vad som avses med begreppet. Sedan tillkomsten av Europeiska ekonomiska gemenskapen 1958 har det skett en gradvis harmonisering av medlemsstaternas tullag- Andra frågor som utredningen har behandlat är tullagstiftningen inom EU fullt ut harmonise- rad. Detta innebär bland annat att tullagstiftningen är densamma i alla medlemstaterna, jfr prop. 2015/16:79, s. 100 f. Kärnan i den ge- mensamma tullagstiftningen utgörs av och råd- ets förordning (EU) nr 952/2013 av om fastställ- ande av en tullkodex för unionen (EUT L 269, 10.10.2013, s. 1). Enligt artikel 1.1 i förordning (EU) nr 952/2013 (tullkodexen) innehåller förordningen de allmänna regler och förfaranden som ska tillämpas på varor som förs in i eller ut ur EU:s tullområde. För rese- närer som ska resa till , dvs. resa ut ur EU, gäller de förfaranden i tullkodexen som ska tillämpas på varor som förs ut ur tullområdet. Såvitt utredningen kan bedöma torde det därmed vara tullkodexen som avses med begreppet ”EU:s tullreglering” i utred- ningsdirektiven. Tullkodexen utgör utgångspunkten för resonemang- en i avsnitten 18.2.2 och 18.2.4. 18.2.2Hur fullgör en resenär sina skyldigheter enligt tullkodexen på ? Bestämmelser om förfaranden vid utförsel av varor finns i artiklar- na 263–277 i tullkodexen och i de förordningar meddelats med stöd av kodexen. Varor som ska föras ut ur EU:s tullområde ska enligt artikel 263.1 omfattas av en deklaration före avgång som ska inges till det behöriga tullkontoret inom en fastställd tidsfrist innan varorna förs ut ur uni- onens tullområde. Vid lufttrafik är huvudregeln att deklarationen ska inges minst före avgång. Skyldigheten att inge en deklara- tion före avgång kan frångås för vissa varor, bl.a. varor som resande medför i sitt personliga bagage. En deklaration ska enligt artikel 263.3 utgöras av något av följan- de: en tulldeklaration, en deklaration om återexport eller en summa- risk utförseldeklaration. Deklarationen ska innehålla de uppgifter som krävs för en riskanalys av säkerhets- och skyddsskäl. Varor som ska föras ut ur unionens tullområde ska enligt arti- kel 267.1 omfattas av tullövervakning och får underkastas tullkon- troller. Enligt artikel 267.2 ska varorna i den här situationen uppvisas för av någon av följande personer: Andra frågor som utredningen har behandlat a)den person som för ut varorna ur EU:s tullområde, eller b)den person i vars namn eller för vars räkning den person som för ut varorna ur tullområdet agerar. På kan den resande fullgöra sin deklarations- och uppgiftsskyldighet genom att kontakta (Röd punkt) eller dess klareringsexpedition. Röd punkt finns i ankomsthallen i termi- nal 5 på flygplatsen. I transithallen i samma terminal finns en plats med en telefon som man kan använda för att komma i kontakt med Röd punkt. Vissa varor kan också anmälas elektroniskt av resenären till på verkets webbplats. Varorna ska uppvisas i samband med utförseln. kontroller av resande till tredjeland utförs efter att en muntlig deklaration har tagits emot av den resande. Enligt 4 kap. 16 § första stycket tullagen (2016:253) får verket bland annat under- söka bagage samt handväskor och liknande som medförs av en resan- de vid utresa från EU:s tullområde. Detta för att kontrollera att dek- larations- och uppgiftsskyldighet enligt tullagstiftningen har fullgjorts eller att varor inte gör immaterialrättsintrång. Om det påträffas varor vid en kontroll där deklarations- och uppgiftsskyldigheten inte full- gjorts rör det sig om ett försöksbrott enligt 14 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling eftersom varorna inte har lämnat det svens- ka territoriet. 18.2.3Vad säger huvudavtalet när det gäller tullformaliteter? En grundtanke bakom de avtal om inresekontroll vid utresa som ingått är att de som ska resa till bl.a. ska kunna göra en införseldeklaration enligt amerikansk tullagstiftning i samband med utresan från det andra landet, jfr kapi- tel 3. I huvudavtalet mellan och kommer detta till uttryck i främst artikel VII.1. Andra frågor som utredningen har behandlat SOU 2017:58 The may in the process of preclearing aircraft, travelers, goods and aircraft sto- res in , apply any of its customs, immigration, agricul- ture, national security, and public health laws and regulations for the purposes of: enforcing such laws and regulations; and esta- blishing and enforcing penalties, forfeitures, and other sanctions for violations of these laws and regulations. får vid förhandskontroll av luftfartyg, resenärer, gods och luftfartygs- förråd i tillämpa sina lagar och förordningar om tull, invand- ring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa för att upprätthålla dessa lagar och förordningar samt fastställa och verkställa böter, för- verkanden och andra påföljder för överträdelser av dessa lagar och förordningar. I bestämmelsen i artikel VII.1 hänvisas således till ”customs laws”. Det framgår inte av huvudavtalet vad som avses med begreppet. På den amerikanska myndigheten Pro- tections webbplats görs en hänvisning till ”Customs Duties: Title 19 USC”. ”USC” utläses Code, vilket väl närmast kan förstås som författningssamling. ”Title 19” är den del av författningssamlingen som innehåller tull- och handelsbestäm- melser. Såvitt utredningen förstår det, innehåller Title 19 USC bemyndig- anden som ligger till grund för de tullbestämmelser som man hän- visar till i den tulldeklaration (”Customs declaration”, CBP Form 6059B) som den som reser till ska fylla i. Bestäm- melserna är 19 CFR 122.27, 148.12, 148.13, 148.110, 148.111 och 1498. Med ”19 CFR” förstås ”Title 19” i Code of Federal Regula- tions. Enligt utredningens bedömning torde bestämmelserna i § 122.27, § 148.12 och § 148.13 vara av störst intresse i det här sammanhanget. Av dessa bestämmelser framgår att det finns ett krav för resenärer till att skriftligen eller muntligen deklarera det bagage som medförs och de varor som eventuellt medförs, se § 122.27. Dek- larationen ska som huvudregel vara skriftlig, men muntlig deklara- tion kan tillåtas i vissa fall, se § 148.12. Som villkor för den skriftliga Andra frågor som utredningen har behandlat deklarationen gäller bl.a. att just blankett 6059-B ska användas, se § 148.13. 18.2.4Förhållandet till EU:s tullkodex Utredningens bedömning: Avtalen om amerikansk inresekon- troll vid utresa från kommer inte i konflikt med förord- ning (EU) nr 952/2013. Eftersom utredningen inte ser behov av förslag till författningsreglering som påverkar EU:s tullreglering, finns det heller ingen risk för någon konflikt mellan sådana för- slag och EU-rättsliga förpliktelser. Som framgår av avsnitt 18.2.3 finns det ett krav i amerikansk lagstift- ning att den som reser till ska deklarera det som han eller hon har med sig. Skillnaden, när amerikansk inresekontroll vid utresa från införs, är att denna deklarationsskyldighet ska fullgöras i samband med att resenären genomgår amerikansk inrese- kontroll på . Skyldigheten ska således fullgöras me- dan resenären fortfarande befinner sig i EU:s tullområde. I detta om- råde ska, som konstateras i avsnitten 18.2.1 och 18.2.2, tullkodexens bestämmelser tillämpas på de varor som förs ut ur EU:s tullområde. Det uppstår således en situation där om ut- försel av varor ska tillämpas, som amerikanska bestämmel- ser om införsel av varor ska tillämpas. Såvitt utredningen kan bedöma är detta dock inget problem, eftersom tillämpningen av de amerikan- ska tullbestämmelserna inte utgör något hinder mot att tillämpa . I praktiken torde det bli så att den resenär som medför varor som ska anmälas till har fullgjort sin dekla- rationsskyldighet innan han eller hon kommer till kontrollområdet. Följaktligen kan en resenär uppfylla de krav som gäller enligt båda regelverken. Enligt utredningens bedömning kommer därmed avtalen om ame- rikansk inresekontroll vid utresa från inte i konflikt med tull- kodexen. Eftersom utredningen inte ser behov av förslag till författ- ningsreglering som påverkar EU:s tullreglering, finns det heller ingen risk för någon konflikt mellan sådana förslag och EU-rätts- liga förpliktelser. Andra frågor som utredningen har behandlat 18.3Straffrättsligt skydd för tjänstemän i myndighetsutövning Svenska tjänstemän och andra som anförtrotts uppgifter som inne- fattar myndighetsutövning har i myndighetsutövning ett särskilt straffrättsligt skydd enligt bestämmelserna om våld eller hot mot tjänsteman, förgripelse mot tjänsteman och våldsamt motstånd i 17 kap. 1, 2 och 4 §§ . På motsvarande sätt föreskrivs för dessa personkategorier ett särskilt straffrättsligt ansvar enligt bestäm- melsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § för uppsåtligt eller oaktsamt åsidosättande vid myndighetsutövning av det som gäller för uppgiften. Genom bestämmelserna om straffrättsligt skydd straffbeläggs gär- ningar som riktar sig mot allmän verksamhet. Enligt den inledande kommentaren till kapitel 17 i är det endast brott mot svensk allmän verksamhet som avses, se , m.fl., , En kommentar, Zeteo, version . Skyddet gäller alltså endast i svensk myndighetsutövning. Motsvar- ande torde gälla straffrättsligt ansvar enligt 20 kap. 1 § . Avtalen om amerikansk inresekontroll innehåller bestämmelser som föreskriver straffrättslig immunitet för amerikanska tjänstemän för handlingar i tjänsten. Detta innebär att varken inresekontrollan- ter eller tjänstemän som utför uppgifter enligt samarbetsavtalet kan åtalas för tjänstefel i . Avtalen saknar däremot bestämmelser om straffrättsligt skydd för de amerikanska tjänstemännen. Frågan tas inte heller upp i utred- ningens direktiv. Av tidigare lagstiftningsarbeten kan uttolkas att straffrättsligt skydd och ansvar som regel är två sidor av samma mynt. I de fall lag- stiftaren valt att jämställa utländska tjänstemän med svenska vad gäl- ler deras straffrättsliga skydd, har man även ålagt de utländska tjänste- männen ett ansvar för tjänstefel. Som exempel på detta kan nämnas lagstiftningen om polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen, prop. 1999/2000:64, s. 111 ff., och genom- förandet av bestämmelserna om operativt polissamarbete i Prümråds- beslutet och Atlasrådsbeslutet, prop. 2016/17:139, s. 66 ff. Avsaknaden av särskilda bestämmelser i avtalen om amerikansk in- resekontroll ligger i linje med nämnda förebilder. Den omständlighe- ten att amerikanska tjänstemän är undantagna från ansvar för tjänste- Andra frågor som utredningen har behandlat