sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Av förarbetena till BL framgår att det inte ansågs vara möjligt att definiera tätbebyggelse genom att ange ett visst antal hus inom en bestämd areal eller som ett minsta våningsantal eller exploateringstal. Utgångspunkten för om tätbebyggelse föreligger är i stället om det från allmän synpunkt finns behov av att anordna bl.a. gator, vägar eller vatten och avlopp gemensamt. Definitionen av tätbebyggelse är avsedd att endast ge allmänna riktlinjer för huruvida tätbebyggelse föreligger och ger således ett relativt stort utrymme för en diskretionär prövning i det enskilda fallet. I praxis finns det exempel på att tätbebyggelse även kan omfatta områden som för många torde uppfattas som relativt gles bebyggelse. Exempelvis har tätbebyggelse ansetts föreligga i fråga om en enstaka byggnad som skulle förläggas från mera omfattande bebyggelse och ca 200 m från en mindre grupp av bostads- hus, vilkas gemensamma utfartsväg måste användas även för den till- kommande byggnaden (RÅ 1968 s. 36). Enligt var den närmare innebörden av termen tät- bebyggelse i många fall oklar och termen var svår att förstå, och inte bara för allmänheten. Enligt berodde detta på att definitionen avvek ifrån vad som i allmänt språkbruk menas med tät- bebyggelse (SOU 1979:65 s. 190). Enligt kommentaren till den äldre (1987:10), ÄPBL, kunde effekterna av BL:s detalj- planekrav bli tämligen långtgående och kravet på detaljplan framstod ofta som orealistiskt (, s. 5:6 f, Didón et al. Tätbebyggelse används fortfarande i flera författningar, bl.a. i expro- priationslagen (1972:719), ExL, jordförvärvslagen (1979:230), och lagen (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter samt i flera förordningar. Enligt ExL är tätbebyggelse ett av de ändamål för vilka expropriation kan ske (2 kap. 1 §). Enligt kommentaren till ExL synes någon allmän- giltig definition av begreppet inte finnas, men vid expropriation torde Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … den ursprungliga definitionen i BL ännu kunna anses gällande (Expro- priationslagen – en kommentar, s. 91, Dahlsjö et al. Det har gått BL upphörde att gälla. Vi menar att det bör vara möjligt att använda termen tätbebyggelse för att beskriva sådana områden med sammanhållen bebyggelse som normalt är detaljplanelagda. Vi avser med andra ord en tillämpning som ligger närmare vad som avses med tätbebyggelse i allmänt språkbruk, snarare än den innebörd som termen hade som BL var i kraft. Den närmare innebörden av termen återkommer vi till i avsnitt 5.5.5. 5.5Samhällets krav på den enskilde behöver vara tydliga 5.5.1De områden som utgör tätbebyggelse och samlad bebyggelse behöver preciseras i förväg med bindande verkan Vi anser att det är lämpligt att knyta krav i olika speciallagar, som är kopplade till förekomsten av en detaljplan, till att i vissa fall även gälla områden som utgör tätbebyggelse eller samlad bebyggelse. En förutsättning för att denna koppling ska anses vara lämplig är att det är möjligt att dels precisera vad som avses med tät- respektive samlad bebyggelse, dels på förhand peka ut vilka områden som utgör sådan bebyggelse med bindande verkan. Enligt vår bedömning är det möjligt att åstadkomma en sådan ordning så att den blir både rätts- säker för den enskilde och ändamålsenlig i övrigt. Sammanfattningsvis innebär vårt förslag att berörda speciallagar ändras så att vissa krav även blir tillämpliga inom tätbebyggelse eller samlad bebyggelse. I en ny lag föreslås på en övergripande nivå ange vad som avses med sådan bebyggelse i berörda lagar. Rege- ringen bemyndigas att utveckla innebörden av vad som utgör tät- respektive samlad bebyggelse för att skapa tydliga kriterier, t.ex. hur termerna förhåller sig till vissa kart- och registerdata. Utifrån dessa kriterier tar fram en karta över vilka områden i landet som utgör tät- respektive samlad bebyggelse, med stöd av en GIS-analys3. Med kartan som grund får meddela före- 3 GIS är en förkortning för geografiskt informationssystem. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … skrifter om vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyg- gelse i länet. I normalfallet kommer beslut att samman- falla med den GIS-analys som har tagit fram. Om det finns särskilda skäl, bör kunna göra avsteg i förhållande till de områden som pekats ut genom GIS-analysen, t.ex. om resultatet av GIS-analysen är uppenbart oriktigt. Innan läns- styrelsen beslutar om vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse ska samråda med berörda myndigheter och kommuner. Vilka områden som utgör tätbebyggelse och samlad bebyggelse kommer formellt att framgå av länets författningssamling och görs i praktiken tillgängliga för berörda myndigheter och allmän- heten genom länsstyrelsernas webbplatser. Områdena ska omprövas för att säkerställa att de områden som pekas ut som tät- respektive samlad bebyggelse speglar eventuella förändringar i bebyg- gelsen. Genom att koppla tillämpligheten av berörda lagar och förord- ningar till de områden som har pekat ut blir det entydigt och förutsebart var kraven enligt berörda lagar kommer att vara tillämpliga. GIS-analysen tryggar i sin tur att områdena pekas ut på ett enhetligt sätt över landet. De närmare detaljerna kring förslaget redogör vi för i de avsnitt som följer nedan. 5.5.2Andra lagar bör inte enbart kopplas till detaljplanen, oavsett om detaljplanekravet ändras eller inte Bedömning: Det är inte lämpligt att krav som är avsedda att regle- ra förhållanden inom sammanhållen bebyggelse i berörda lagar enbart är tillämpliga inom områden med detaljplan. Räckvidden av dessa lagar bör ses över, oberoende av om detaljplanekravet ändras eller inte. Vi delar uppfattningen att det är nödvändigt att koppla berörda lagar till en ny term för att inte den formella räckvidden ska påverkas om detaljplanekravet i PBL ändras. kan vi konstatera att påfal- lande många centralt belägna områden saknar detaljplan, trots att bebyggelsemiljön i dessa områden inte skiljer sig nämnvärt i förhållande till omgivande områden på annat sätt än att områdena Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … SOU 2017:64 Företeelsen kan illustreras med förhållandena i , se figur 5.2 nedan. Det handlar oftast om förhållandevis små områden, men innebär i vissa avseenden att det i dessa områden gäller helt andra regler än vad som normalt gäller inom sammanhållen bebyggelse. Vi menar att dessa ”luckor” i den s.k. planmosaiken är ett starkt skäl för att krav i olika speciallagar inte enbart ska vara kopplade till förekomsten av en detaljplan. Redan på den grunden finns det behov av att se över räckvidden av berörda lagar. Vi bedömer att behovet av att ändra dessa lagar kommer att öka ytterligare om detaljplanekravet begränsas. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … 5.5.3Innebörden av tätbebyggelse och samlad bebyggelse behöver preciseras och redovisas i förväg Bedömning: Tillämpligheten av de krav som är avsedda att reglera förhållanden inom bebyggelse av viss täthet bör kopplas till ter- merna tätbebyggelse och samlad bebyggelse. Vilka områden som ut- gör tätbebyggelse och samlad bebyggelse bör redovisas på en karta. Kraven i berörda lagar ska enbart vara tillämpliga inom de områden som har pekats ut på kartan. Som redovisats har remissinstanserna haft invändningar mot den tidigare föreslagna principlösningen att koppla ihop äldre för- arbeten med en ny legaldefinition i PBL – för att därigenom peka ut inom vilka områden som viss annan lagstiftning ska vara tillämplig. Kritiken har även omfattat den föreslagna metoden att kommunen ska ges i uppgift att illustrera vilka områden som utgör samlad be- byggelse i översiktsplanen, men att det först i det enskilda fallet kom- mer att prövas om bebyggelsen är av sådant slag att kraven är tillämp- liga. Från rättssäkerhetssynpunkt har detta ansetts vara särskilt gra- verande eftersom det i vissa fall finns straffbestämmelser kopplade till sådan lagstiftning som enligt förslaget skulle göras beroende av om bebyggelsen uppfyller kriterierna för att vara samlad eller inte. Eller med andra ord: den enskilde skulle kunna straffas för att kommunen har gjort en felaktig tolkning i översiktsplanen av vilka områden som utgör samlad bebyggelse. Mot bakgrund av remissutfallet anger kommittédirektiven att vi bl.a. ska utreda förutsättningarna för att utforma angränsade lag- stiftning på ett sätt som i högre grad tillgodoser remissinstansernas synpunkter och ökar förutsebarheten för berörda aktörer om var sådan lagstiftning ska vara tillämplig. Vi menar att det i princip finns tre vägar att gå för att öka förut- sebarheten kring var den nu aktuella lagstiftningen är tillämplig. 1.Använd tydligare kriterier för att beskriva vilka områden som om- fattas av kraven. 2.Avgränsa vilka områden som omfattas av kraven på en karta och koppla tillämpligheten till de områden som framgår av kartan. 3.En kombination av punkt 1 och 2. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Eftersom de områden som är detaljplanelagda i allmänhet speg- lar en viss täthet i bebyggelsen är det naturligt att de krav som är kopplade till en detaljplan även i fortsättningen är kopplade till att be- byggelsen har en viss täthet. Bebyggelse kan emellertid se ut på många olika sätt och vi menar att det är förenat med vissa svårigheter att hitta kriterier som på ett rättssäkert sätt skiljer tätare och glesare bebyggelse från varandra, i synnerhet om vissa byggnader (t.ex. komplementbyggnader) inte ska påverka bedömningen av om ett område ska anses vara tätare eller glesare. Vi bedömer dock att det är möjligt att definiera olika kriterier som gör det tydligt vad som ska utgöra tätbebyggelse respektive samlad bebyggelse, t.ex. att husen ska finnas på visst avstånd från varandra eller att det inom en viss yta ska finnas ett visst antal bygg- nader. Tekniskt komplexa kriterier kan emellertid göra det svårt för den enskilde att förstå vilka områden som omfattas av regleringen, i synnerhet när bedömningen påverkas av kriterier som den enskilde själv inte råder över, t.ex. att grannen bygger nytt eller tar bort ett befintligt hus. Alternativet att koppla tillämpligheten av vissa krav till områden redovisade på en karta bör öka möjligheten att förutse myndighe- ternas beslut väsentligt, jämfört med att enbart utgå från kriterier i lag. Som exempel på en reglering där tillämpligheten av vissa krav kopplas till att området har pekats ut på en karta kan nämnas länssty- relsernas beslut om utvidgat strandskydd enligt 7 kap. , även om förfarandet där skiljer sig från det vi föreslår. Vi bedömer att det inte är en framkomlig väg att göra den tilltänkta regleringen ändamålsenlig och rättssäker genom att enbart koppla tillämpligheten till tydliga kriterier. Även med tydliga kriterier kan det uppstå gränsdragningsproblem, varigenom den enskilde riskerar att en domstol gör en annan bedömning och att den enskilde därigenom får ta konsekvenserna av att ha tolkat regleringen felaktigt. Med detta sagt anser vi att den bästa lösningen är att de krav som det nu är fråga om bör kopplas till ett beslut för att bli tillämpliga. I beslutet redovisas de områden som omfattas av regleringen på en karta. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … arbete med tätortsavgränsningar bör kunna stå som förebild för en ny reglering Det finns mycket statistik som är kopplad till termen tätort. Statis- tiska centralbyrån, SCB, genomför s.k. tätortsavgräns- ningar (tidigare ). Dessa avgränsningar handlar om att identifiera vilka områden som utgör tätorter i förhållande till en defi- nition som upprättades gemensamt av de nordiska länderna . Som tätbebyggt område räknas alla hussamlingar med minst 200 invå- nare, såvida avståndet mellan husen normalt icke överstiger . Avståndet kan dock tillåtas överstiga , när det gäller hussam- lingar inom en större orts influensområde. Å andra sidan bör maximi- gränsen mellan husen sättas lägre än , där bebyggelsens karaktär så påkallar, nämligen då i små tätorter ingen tydlig tätortskärna (centrum, city) framträder och i de fall, då gränsen mellan tätort och landsbygd är diffus, med andra ord då bebyggelsen i tätorten icke framstår som avse- värt tätare än inom övriga närliggande bebyggda områden. Vid avgränsningen av tätbebyggda områden medräknas också obebod- da hus, inräknat hus som uteslutande användes som arbetsplats. Som hus tillhörande tätortsbebyggelse betraktas dock ej jordbrukets ekonomi- byggnader, såvida dessa är fritt liggande i förhållande till huvudegen- domen. Frågan huruvida sommarbebyggelse skall inräknas eller ej hän- skjutes till de enskilda ländernas avgörande. I räknas ej ren som- marbebyggelse som tätort. Det krävs att minst hälften av husen har permanentboende. Anstalter o.d., som är belägna utanför tätbebyggt om- råde, räknas som tätort såvida anstaltens bofasta personal med familjer osv. men utan patienter, utgör minst 200 personer. Även om avståndet mellan husen överstiger , skall det icke betraktas som avbrott i bebyggelsen, när det mellan husen belägna om- rådet utnyttjas till allmännyttiga ändamål såsom vägar, parkeringsplatser, parker, idrottsplatser och kyrkogårdar; detsamma gäller sådana obe- byggda områden som lagerplatser, järnvägslinjer och kajer. Uppdelningen i tätbebyggda och glesbebyggda områden företages oberoende av den administrativa indelningen. Hussamlingar som utgör en direkt fortsättning av ett tätbebyggt område i en grannkommun, in- räknas sålunda i detta område vid tätortsredovisningen. Som framgår av definitionen innehåller denna flera olika moment av bedömningsinslag, vilket hänger samman med att definitionen ska kunna tillämpas i många olika situationer. har avgränsningen av tätortsområden skett manuellt, men har SCB gått över till att använda sig av en GIS-analys. Utifrån olika logiska parametrar som kopplas till kart- och register- data sker numera analysen huvudsakligen maskinellt. I enstaka fall har Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … det emellertid varit nödvändigt med en korrigering när grän- sen inte har upplevts spegla definitionen, vilket bl.a. hänger ihop med att tätortsdefinitionen förutsätter ett visst antal invånare. Detta med- för att obebodda byggnader i vissa fall kan exkluderas från tätorten, trots att de är belägna på ett sådant sätt att de i verkligheten upplevs som en integrerad del av tätorten. Enligt de företrädare för som vi har samrått med är erfaren- heterna av arbetet goda. Den maskinella databearbetningen leder till att avgränsningarna blir enhetliga och utan den variation som kan bli följden av en analys. Enligt uppgift används i en me- tod som helt bygger på maskinell databearbetning och utan den ”handpåläggning” som SCB har använt sig av för att kvalitetssäkra avgränsningarna i förhållande till definitionen. I tillämpas emellertid inte längre den tidigare gemensamma definitionen, vilket bör ha minskat behovet av efterarbetning. Vi menar att SCB:s arbete med tätortsavgränsningar kan användas som förebild för att avgränsa vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse på en karta. Kartan bygger då på att det finns tydliga kriterier för hur termerna ska förstås. Dessa kriterier används som logiska parametrar i en analys utifrån befintliga kart- och registerdata. Resultatet ligger sedan till grund för ett beslut där områdena formellt pekas ut som tät- respektive samlad bebyggelse. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … 5.5.4Betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse behöver läggas fast på lagnivå Bedömning: Betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse bör regleras i en ny lag. Beslutet om vilka områden som utgör sådan bebyggelse bör utformas som en föreskrift. Det behövs ett bemyndigande för att få meddela föreskrifter om vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse. Enligt den formella lagkraftens princip får en lag inte ändras eller upphävas på annat sätt än genom lag (8 kap. 18 § regeringsformen). Bland annat av hänsyn till denna princip bör lagstiftaren undvika att i lag hänvisa till en förordning. Principen torde innebära att en senare ändring i en sådan förordning eller myndighetsföreskrift inte kan påverka innehållet i lagen (se prop. 1999/2000:46 s. 173 och 211). Vi vill knyta termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse i vissa lagar till områden på en karta som ska besluta om, vilket vi utvecklar i avsnitt 5.5.6. På grund av den formella lagkraftens prin- cip kan vi inte i respektive speciallag hänvisa till en förordning, utan hänvisningen måste vara till en lag. Betydelsen av termerna tätbebyg- gelse och samlad bebyggelse bör därför regleras på lagnivå. Som vi återkommer till längre fram kommer det huvudsakliga innehållet i lagen att bestå av ett bemyndigande. Betydelsen av termerna tätbebyg- gelse och samlad bebyggelse kommer alltså att preciseras på förord- ningsnivå och sedan genom föreskrifter. Vi bedömer att en sådan ordning är förenlig med den formella lagkraftens princip. Beslutet om vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse behöver utformas som en föreskrift som betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad be- byggelse ska anges i en lag, anser vi att ska fatta ett bindande beslut om vilka områden som utgör sådan bebyggelse. En viktig utgångspunkt för utformningen av vårt förslag i den här delen är skillnaden mellan å ena sidan beslut om föreskrifter och å andra sidan förvaltningsbeslut (beslut i enskilda fall). Huvudregeln är att föreskrifter används när regeringens beslut riktas till en obestämd krets, medan förvaltningsbeslut används när beslutet riktas till en eller Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … ett fåtal namngivna personer eller myndigheter. Föreskrifter känne- tecknas vidare av att de är bindande för myndigheter och för enskilda. Frågan om vilka geografiskt begränsade beslut som är att betrakta som normgivning behandlades i förarbetena till lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Ett lokalt begränsat beslut ska anses ha karaktären av författning om det helt eller främst riktar sig till medborgarna i allmänhet. Detta torde gälla även om be- slutet medför visst intrång i förfoganderätten för ägare eller inne- havare av liknande rätt till vissa bestämda fastigheter. Läget kan vara ett annat när fråga är om lokalt begränsade föreskrifter som helt eller främst är avsedda att begränsa handlingsfriheten för ägarna till vissa bestämda fastigheter eller vissa därmed jämförliga rättsinnehavare. Sådana föreskrifters generella natur kan starkt ifrågasättas. Detta gäller även när de meddelade föreskrifterna är bindande inte bara för den aktuelle ägaren eller rättsinnehavaren utan även för framtida såda- na. Det förekommer emellertid också föreskrifter som riktar sig till jordägare eller liknande personkategorier inom ett större område, t.ex. ett län. Föreskrifter av denna typ torde få anses ha så generell karaktär att de bör bedömas höra till kategorin författningar (prop. 1975/76:112 s. 65 f.). Vi bedömer utifrån det upplägg som vi har föreslagit att länsstyrel- sens bindande beslut om vilka områden som ska utgöra tät- respek- tive samlad bebyggelse är att betrakta som föreskrifter snarare än beslut. Beslutet kommer att rikta sig till olika grupper beroende på vilka grupper som träffas av den speciallag som är kopplad till termen tät- respektive samlad bebyggelse. Enligt oss kommer grupperna oav- sett vilken av de aktuella lagarna som det handlar om att vara så stora att de i någon utsträckning är att definiera som en obestämd krets. Avgörande för vår bedömning att det är fråga om föreskrifter och inte beslut är emellertid att föreskrifterna kommer att gälla för varje län, dvs. ett stort område. I detta sammanhang kan det tilläggas att en myndighets beslut i ärenden om meddelande av sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen inte får överklagas (30 § myndighetsförordningen [2007:515]). beslut om vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse kommer alltså inte att kunna överklagas. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Det behövs ett bemyndigande för att få meddela föreskrifter om vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse Det område där i första hand har normgivningskompe- kallas det primära lagområdet. Till detta område hör kompe- att besluta om offentligrättsliga normer (8 kap. 2 § första stycket 2 RF). Sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, ska alltså meddelas genom lag. Med ”ingrepp” menar lagstiftaren sådana åtgärder från normgivarens sida som allmänt anses innebära inskränkningar i enskildas dittillsvarande handlingsfrihet, möjligheter att förfoga över egendom etc. (prop. 1973:90 s. 210). kan genom delegering till regeringen överlåta sin norm- givningskompetens att besluta bl.a. offentligrättsliga normer (8 kap. 3 § RF). I samband med att bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett ämne kan tillåta att regeringen i sin tur överlåter hela eller delar av denna normgivningskompetens till en förvaltningsmyndighet eller en kommun (8 kap. 10 § RF). Det område där regeringen utan delegering får meddela före- skrifter kallas för regeringens primärområde och återfinns i 8 kap. 7 § regeringsformen. Hit hör föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av , den s.k. restkompetensen. Med verkställighetsföreskrifter avses dels tillämpningsföreskrifter av administrativt slag, dels föreskrifter som kompletterar en lag utan att tillföra den något väsentligt nytt. I verk- ställighetsföreskrifter får det inte ingå sådant som kan uppfattas som en ny skyldighet för enskilda eller som ett nytt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Till restkompetensen hör sådana offentligrättsliga föreskrifter som inte rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna utan avser de statliga myndigheternas orga- nisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer. Till restkom- petensen hör också sådana föreskrifter som visserligen rör förhållan- det mellan enskilda och det allmänna men som ur den enskildes syn- punkt inte är betungande utan gynnande eller neutrala. Regeringen får delegera normgivningsmakten inom sitt primär- område till en myndighet under regeringen eller (8 kap. 11 § RF). Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Vi bedömer att föreskrifter om vilka geografiska områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse och föreskrifter om krite- rierna för sådan bebyggelse som regeringen kommer att behöva med- dela är s.k. offentligrättsliga normer av betungande slag. Kopplingarna i den angränsande lagstiftningen till betydelsen av termerna tät- bebyggelse och samlad bebyggelse, dvs. till de områden i länet som enligt beslut utgör sådan bebyggelse, kommer i någon mån att innebära inskränkningar. Det gäller exempelvis enskildas möjligheter att skjuta och spränga utan tillstånd och deras möjlighe- ter att kunna bygga utan bygglov. Regeringen kommer vidare att behöva meddela andra föreskrifter, som rör t.ex. kartunderlaget som vi i det följande föreslår att Statis- tiska centralbyrån ska förse med (avsnitt 5.5.6). Vi bedö- mer att sådana föreskrifter ryms inom regeringens s.k. restkompetens. 5.5.5Kriterier för tätbebyggelse och samlad bebyggelse Förslag: Tätbebyggelse och samlad bebyggelse ska avse bebyggelse av en viss minsta omfattning och täthet eller att marken ska an- vändas för ett visst ändamål. Ett område ska utgöra samlad bebyggelse om 1.bebyggelsegruppen omfattar minst 20 byggnader där avstån- det mellan husen inte överstiger vissa mått, eller