sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — Lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , som trädde i kraft , påverkar antalet ärenden. Även variationer i möjligheterna för de anhöriga att lämna in sin ansökan, till exempel på grund av andra länders gränsrestriktioner eller föreskrifter10 om vart utlänningar kan vända sig om det saknas en svensk utlandsmyndighet i hemlandet, påverkar det totala antalet inkommande ärenden. antaganden om antalet inkommande anknytningsärenden visar emellertid fortsatt på en stor ökning som en konsekvens av den ökning av avgjorda asylärenden som beräknas ske år 2017.11 10Sedan den 1 juli 2016 är det som utfärdar föreskrifter om var utlänningar kan vända sig om det saknas en svensk utlandsmyndighet i hemlandet (se avsnitt 4.7.3). 11Migrationsverkets prognos (P5-16), s. 57 och 58. 8.2.2Övriga migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna Statistiska uppgifter över inkomna arbetsmarknadsärenden12 åren 2011–2016 har sammanställts och tagits in i figur 8.3. Inkomna arbetsmarknadsärenden åren 2011–2016 Av statistik framgår att antalet arbetsmarknadsärenden har ökat –2016. Det inkom totalt 46 300 ansökningar i arbetsmarknadsärenden och antalet ansökningar hade ökat till 53 2016. Den totala genomsnittliga handläggningstiden för förstagångsansökningar ökade under år 2015.13 För förlängningsärenden har den genomsnittliga handläggningstiden ökat . Handläggningstiden för olika kategorier av arbetsmarknadsärenden varierar kraftigt. Vissa ansökningar tenderar att vara mer arbetskrävande och tar att handlägga. Det gäller bland annat ansökningar om uppehållstillstånd för arbetstagare för vilka det föreligger särskilda utredningskrav, till exempel inom städbranschen och byggbranschen. Den genomsnittliga handläggningstiden avseende ärenden från branscher med särskilda utredningskrav har fortsatt att öka. Enligt oktoberprognos 2016 beräknas antalet inkommande arbetsmarknadsärenden minska från 58 700 ärenden 12Ett arbetsmarknadsärende avser arbets- och uppehållstillstånd för arbetstagare, egna företagare, gästforskare, de som ansöker inom ramen för ett internationellt utbyte samt anhöriga till personer inom dessa kategorier. 13Se budgetpropositionen 2016/17:1, utgiftsområde 8 Migration, s. 18. till 52 000 ärenden år 2017.14 Skälet till den beräknade sänkningen är att ansökningar från medborgare i och bedöms minska i antal . En sammanställning av statistik över inkomna studerandeärenden för åren 2011–2016 har gjorts i figur 8.4. Inkomna studerandeärenden åren 2011–2016 När det gäller ansökningar om uppehållstillstånd som studerande har antalet inkomna ärenden minskat från 26 300 ansökningar till 21 400 ansökningar . Minskningen kan med stor sannolikhet sättas i samband med de avgifter som införts för studerande utanför EES-området. Den genomsnittliga handläggningstiden för ansökningar om uppehållstillstånd för studerande var , en ökning i jämförelse med år 2014.15 Enligt oktoberprognos bedöms antalet inkommande studerandeärenden uppgå till 20 2017.16 14Se prognos (P5-16), s. 60. 15Se budgetpropositionen 2016/17:1, utgiftsområde 8 Migration, s. 19. 16Se prognos (P5-16), s. 60. När det gäller viseringar har antalet ansökningar legat förhållandevis stabilt runt 200 000, men ökade till cirka 227 000. Förklaringen är framför allt en kraftig ökning av ansökningar om visering från , även om antalet ansökningar också ökat på andra håll, som i och . Det finns följaktligen variationer mellan länder och . Ett annat exempel på detta är de senaste årens minskning av antalet viseringsansökningar från . 8.2.3Utmaningar till följd av de stora skiftningarna i antalet sökande Den hantering av anknytnings-, studerande-, arbetstillstånds- och viseringsärenden som utlandsmyndigheterna har till uppgift att utföra rör, som framgår av avsnitten 8.2.1 och 8.2.2, flera hundratusen ärenden . Migrationsärendena är fördelade på runt 60 utlandsmyndigheter och drygt 200 årsarbetskrafter. Därtill förstärks verksamheten vid behov. De stora skiftningarna när det gäller antalet sökande ställer höga krav på flexibiliteten i migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna. Verksamheten kräver även väl fungerande handläggning av ärenden, service till sökande, administration, logistik, etc. Utlandsmyndigheterna svarar också för ett omfattande arbete med kontakter och personliga besök från sökande. Till de krävande inslagen i handläggningen hör att ge sökande information om avslagsbeslut. Vidare fordras vaksamhet inför riskerna för korruption, manipulerade handlingar och människohandel. Som nämns i avsnitt 3.3.3 beror de stora skiftningarna i antalet sökande i anknytningsärenden till stor del på externa faktorer. Framför allt att många människor har sökt asyl och beviljats uppehållstillstånd i , vilket i förlängningen har lett till flera ansökningar om anhöriginvandring. Men även turism och andra internationella kontakter kan resultera i önskemål om anhöriginvandring. På flera utlandsmyndigheter är, som tidigare nämnts, arbetsbelastningen mycket hög och leder till ökade vänte- och handläggningstider, framför allt i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd.17 Enligt uppgifter från vissa utlandsmyndigheter mynnar väntetiderna, både på utlandsmyndigheten och på , ut i fler telefonsamtal och klagomål från frustrerade sökande samt ett växande antal kontakter med begäran om förtur.18 Flera utlandsmyndigheter vittnar om att migrationsfrågorna tar allt större resurser från den övriga verksamheten, till exempel främjande av svenska företag och export samt analys och långsiktig diplomati riktad mot flyktingkrisens grundorsaker. Det har även under utredningens resor till ambassaderna i och hävdats att migrationsverksamheten utgör en kärnverksamhet för ambassaden och att det är ytterst viktigt att denna, inte minst handläggningen av viseringar, löper smidigt och effektivt för att bland annat arbetet med handelsfrågor och politiskt främjande ska fungera. Särskilt om att tillgodose behovet av personal och lokaler Den höga och i många fall även snabbt växande arbetsbelastningen innebär att det på många utlandsmyndigheter behövs mer personal för att hantera migrationsverksamheten, framför allt i form av utredande lokalt anställd personal men även till viss del beslutsfattare och administrativ personal. I inspektörernas årsrapport sägs följande om bemanningen av utlandsmyndigheterna i ljuset av Syrienkrisen. Den snabbt växande migrationsverksamheten kräver ökade personella resurser. Det gäller utsänd personal, ofta med bakgrund från …19 17Se bedömning i inspektörernas årsrapport , , , s. 3, i fråga om ökade vänte- och handläggningstider i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. 18Se bedömning i inspektörernas årsrapport , , , s. 3, i fråga om fler telefon- och mejlfrågor. Se även inspektörernas årsrapport , , s. 6. 19Se inspektörernas årsrapport , , s. 6. Många utlandsmyndigheter växer och har vuxit mer eller mindre okontrollerat – som nämns ovan. tillkommer medarbetare från flera olika huvudmän utan att någon tar ett samlat grepp eller någon sorts plan över hur stor en utlandsmyndighet är tänkt att vara. I det sammanhanget bör man vara medveten om att varje ny medarbetare – både utsänd och lokalt anställd – genererar mer administration, d v s mer arbete för den administrativa gruppen…20 Även i inspektörernas årsrapport nämns att kraftigt ökade volymer av ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd medför ett behov av personaltillskott. ... Ett typexempel är kraftigt ökad volym av UAT-ansökningar (anknytningsärenden). Utan skyndsamt tillskott av åtminstone temporärt anställd lokalanställd personal växer snabbt vänte- och handläggningstiderna. Detta medför i sin tur fler telefon- och mailfrågor som besvaras av personal som redan är hårt belastad av den ökade ärendemängden. Denna utveckling med allt längre vänte- och handläggningstider kan gå snabbt och då även bli exponentiell.21 Det krävs även att det finns arbetsplatser för dem som nyanställs och behovet av större lokaler för verksamheten fordrar resurser för bygglov och ombyggnation. Om- och tillbyggnader i anledning av en växande migrationsverksamheten har till exempel gjorts i och sker i , vilket har medfört ökade fastighetskostnader. Problem med lokaldimensionering har även uppkommit på andra ställen som i , , och . I vissa fall har myndigheterna inte kunnat byggas ut eftersom man inte har fått bygglov eller processen har dragit ut av olika skäl. I några fall har man valt att tillfälligt använda anpassade containrar som utredningsrum. Vidare måste utlandsmyndigheterna kunna hantera de ordnings- och säkerhetsproblem som följer med en tillströmning av ett stort antal sökande till besökslokaler med otillräckliga ytor och mottagningskapacitet i övrigt. 20Se inspektörernas årsrapport , , s. 7. 21Se inspektörernas årsrapport , , s. 3. 8.3Vägledning och stöd till utlandsmyndigheterna för utvecklingen av migrationsverksamheten De allra flesta utlandsmyndigheter är små, med upptill några tiotal anställda. Utlandsmyndigheterna har breda uppdrag som inkluderar många olika frågor och kan därför inte sägas vara specialister på just migration.22 Det finns enligt flera utlandsmyndigheter också ett behov av stöd och analyser23 i flera frågor som rör migration. Dessutom påpekas från vissa utlandsmyndigheter att de behöver stöd för att kunna ge information till sökande som hör av sig med olika frågor. Utlandsmyndigheterna har inte den typ av specialister och stödfunktioner som större myndigheter som regel har, till exempel i fråga om verksamhetsutveckling, logistik, kommunikation och kundtjänst. Den ökade arbetsbelastningen medför en ännu större utmaning än tidigare i att ge utlandsmyndigheterna förutsättningar för att kunna hantera den växande migrationsverksamheten. Följande sägs om en utlandsmyndighet som påverkats av stora ärendeökningar i inspektörernas årsrapport . Den kraftigt ökade migrationsvolymen har lett till stora utmaningar för berörda utlandsmyndigheter. Stora mängder av ofta desperata människor önskar få tillträde och hjälp. Frågor uppstår om köer och införande av bokningssystem. Hur ska man klara av att besvara alla inkommande mail- och telefonförfrågningar? Hur kan man reglera öppet- och telefontider? Hur lämnas information på hemsidor och anslag utanför ambassadernas grindar? Intrycket vi fått är att berörda utlandsmyndigheter själva försöker finna former för att hantera situationen. För utlandsmyndigheterna är det oklart till vem i man kan vända sig för att få råd och stöd, och det beror bl.a. på oklar arbets- och ansvarsfördelning mellan UD och . Vi tror att det finns skäl att se över detta.24 Av inspektörernas rapport framgår att det är en utmaning att se till att det finns resurser för att utlandsmyndigheterna ska få vägledning och stöd för att utveckla verksamheten och arbeta på ett mer ändamålsenligt sätt. Som framgår av rapporten förändras behoven på 22Jämför avsnitt 8.8.3 när det gäller brister i utbildning och förberedelser för personal som ska arbeta med migrationsfrågor på utlandsmyndigheterna. 23Exempel på analyser som efterfrågas är hur andra länders gränskontroller kommer att påverka verksamheten, hur de nya reglerna kring anhöriginvandring ser ut samt hur många av de asylsökande som kommer att få permanenta uppehållstillstånd i . 24Se inspektörernas årsrapport , , s. 6. migrationsområdet vid den kraftigt ökade migrationsvolymen och det behövs även stöd för att kunna möta fluktuationer i migrationsverksamheten. Av rapporten kan också utläsas att utlandsmyndigheterna ibland inte vet vem man ska vända sig till för att få stöd och vägledning. Som nämns i avsnitt 8.2.3 måste migrationsverksamheten utomlands vara flexibel för att hantera stora skiftningar i arbetsbelastningen. De arbetssätt som rått under tidigare decennier och före digitaliseringen behöver inte vara de bästa eller mest effektiva. För att kunna anpassa verksamheten till förändringar i omvärlden krävs förutsättningar för utveckling av processer och nya arbetssätt. är huvudman för utlandsmyndigheterna och den verksamhet som bedrivs där, men är varken kunnigt i migrationsärenden eller resurssatt för att hantera, stödja eller ge service i förvaltningsärenden generellt. Av samma skäl har departementet begränsade möjligheter att påverka kvaliteten i handläggningen. Kunskapen om uppehålls- och arbetstillståndsärenden finns i stället hos , liksom kompetens och bemanning för utveckling av processen. 8.4.1Dagens reglering av ansvarsfördelningen Ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna regleras i flera olika författningar samt i överenskommelser och samrådsdokument. Utlandsmyndigheternas ansvar för migrationsärenden regleras i viseringskodexen, utlänningsförordningen och förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen (se avsnitten 5.4.2– 5.4.7). Ansvaret för att bistå utlandsmyndigheterna med verksamhets- och processtöd för handläggningen av frågor inom migrationsområdet vilar på enligt förordningen med instruktion för Migrationsverket.25 Förordningen innehåller också bestämmelser om att får placera ut personal – sambandsmän – på utlandsmyndigheterna i syfte att effektivisera genomförandet av 25 Se 2 § första stycket 9. uppgifter inom migrationsområdet.26 Det närmare innehållet i verksamhets- och processtödjande ansvar bestäms på olika sätt. Sambandsmännens uppdrag fastläggs i samrådsdokument mellan och (se avsnitt 5.5.3). Regleringen av det it-stöd som bistår utlandsmyndigheterna med finns i förvaltningsöverenskommelsen om teknisk utrustning mellan och (se avsnitt 5.5.4).27 ansvar för att personal på utlandsmyndigheterna får lämplig utbildning och fullständiga, exakta och aktuella upplysningar om relevant EU-rätt och nationell rätt, samt för att se till att viseringshandläggningen regelbundet kontrolleras, framgår av en överenskommelse mellan bland annat , och rörande ansvarsfördelningen av olika uppgifter som föreskrivs i viseringskodexen (se avsnitt 5.5.5). Bestämmelser om uppgifter vid inspektioner av utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet finns i föreskrifter (UF 2009:1) om inspektörernas verksamhet (se avsnitt 5.5.5). Det finns även verksamhets- och processtödjande uppgifter som utför men som inte är reglerade. Ett exempel på detta är arbetet med en pool av personal för förstärkningar av utlandsmyndigheterna (se avsnitt 5.5.3). Arbetet tar av en årsarbetskraft i anspråk och omfattar all administrativ hantering runt poolen och att välja ut lämpliga personer till de utlandsmyndigheter som är i behov av hjälp. Det är emellertid som har huvudansvaret för att bemanna utlandsmyndigheterna. Därjämte har utlandsmyndigheterna enligt förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen ett ansvar för att biträda , och Säkerhetspolisen i ärenden enligt utlänningslagstiftningen (se avsnitten 5.4.1 och 5.4.8).28 Vad som ingår i de biträdande uppgifterna är inte reglerat. 26Se 2 § sista stycket. 27Se FA2011/27/IT, , med tillägg bland annat . 28Se 3 kap. 9 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. 8.4.2Följder av den oklara ansvarsfördelningen Otydligheterna leder till att det är svårt att veta hur långt och utlandsmyndigheternas respektive ansvar för verksamheten sträcker sig. Detta inverkar negativt på den strategiska planeringen och långsiktiga utvecklingen av migrationsverksamheten utomlands. Det inverkar också på den löpande verksamheten där den oklara ansvarsfördelningen bland annat har medverkat till att det för utlandsmyndigheterna är ovisst om man ska vända sig till eller för att få stöd och råd bland annat i fråga om hur myndigheten bör hantera service och kommunikation, såsom mejl- och telefonförfrågningar och system för tidsbokning, framför allt när verksamheten snabbt ökar i omfattning (se avsnitt 8.3). Det är inte heller klart om utlandsmyndigheterna ska vända sig till eller till när olika problem uppstår. Vidare har utformningen av ansvarsfördelningen lett till att det är oklart hur kostnaderna ska fördelas mellan och till exempel i fråga om förstärkningspoolen (se avsnitt 5.5.3) och resor i samband med utbildningar och kontroller (se avsnitt 5.5.5). Vagheter i regleringen riskerar också att leda till att utlandsmyndigheterna inte vet vad man kan kräva för typ av stöd samt att inte känner till vad som förväntas av dem i den stödjande verksamheten. Detta kan bland annat medföra att ingen part tar ett aktivt ansvar för att förutse och förebygga problem i ett tidigt skede, att – som har kunskapen och verktygen – inte ser att det fullt ut kan ta ansvar för att identifiera behov som finns hos enskilda utlandsmyndigheter eller som är gemensamma för många samt för att agera och hitta lösningar på dessa. Det kan också innebära oklarheter om en utlandsmyndighet är intresserad av en ny typ av stöd till verksamheten som inte ser att det har möjlighet att bistå myndigheten med. Det är inte heller tydligt vad som ingår i utlandsmyndigheternas uppgift att biträda , och Säkerhetspolisen i ärenden enligt utlänningslagstiftningen. De diffusa gränserna har medfört oklarheter bland annat i fråga om vad som hör till utlandsmyndigheternas och kostnader för verksamheten respektive vad som ska hänföras till kostnader för utlandsmyndigheternas biträdande verksam- Problem med kostnadsfördelningen har uppkommit när det gäller postbefordran av passämnen, uppehållstillståndskort och ansökningshandlingar från till utlandsmyndigheterna samt befordran av ansökningar som lämnats in vid utlandsmyndigheterna till . Fram /2015 har stått för denna kostnad men faktureras . På samma sätt som när det gäller det verksamhets- och processtödjande ansvaret kan förhållandet att regleringen inte är tydlig medföra att , och Säkerhetspolisen inte vet vilken hjälp de kan begära från utlandsmyndigheterna samt att utlandsmyndigheterna inte känner till vad skyldigheten innebär. Detta kan vara problematiskt när det uppkommer ett behov av att få biträde av utlandsmyndigheterna med en viss uppgift. 8.5.1Tillfälliga medel försvårar en långsiktig planering av verksamheten Utlandsmyndigheternas arbete med migrationsärenden innebär betydande resursmässiga utmaningar. De stora skiftningarna i antalet sökande medför ett behov av en flexibel resurssättning. finansieras verksamheten under utgiftsområde 1 , från anslaget 4:1 m.m. har erhållit ytterligare resurser i form av tillfälliga medel för att hantera en prognostiserad ökning av migrationsärenden på utlandsmyndigheterna. tilldelades tillfälliga medel om för särskilda kostnader för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. uppgick dock det äskade behovet från utlandsmyndigheterna till . Det förhållandet att delar av migrationsverksamheten inom utrikesförvaltningen bedrivs med tillfälliga medel innebär en ineffektiv hantering av bemanning och resurser och motverkar en önskad långsiktig planering. Migrationsverksamheten vid och utlandsmyndigheterna finansieras under olika utgiftsområden. Som nämns i avsnitt 8.5.1 finansieras migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna under utgiftsområde 1 , från anslaget 4:1 m.m. verksamhet finansieras från anslaget 1:1 , under utgiftsområde 8 Migration. Merparten av övriga kostnader för migrationsverksamheten belastar också utgiftsområde 8, till exempel domstolsprövningen av migrationsärenden som finansieras under anslag 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål. Även Kriminalvårdens verksamhet vid tvångsvisa utresor vid återvändande finansieras under utgiftsområde 8, anslag 1:7 Utresor för avvisade och utvisade. Vidare ersätts kommunerna för kostnader i samband med mottagandet av ensamkommande barn genom anslag 1:2 Ersättningar och bostadskostnader, under utgiftsområde 8. Samtliga anslag under utgiftsområde 8 Migration utgör delar i en sammanhängande migrationsprocesskedja, där varje aktör ansvarar för sin verksamhet. Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna utgör också en del av denna processkedja. Det förhållandet att migrationsverksamheten i och utomlands inte finansieras från samma utgiftsområde försvårar en helhetssyn och en samlad bedömning av resursbehovet för hela migrationsverksamhet. Relevant och tillräckligt underlag för uppföljning och planering av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna behövs, men saknas . Det orsakar bland annat problem för utrikesförvaltningen när verksamhetens effektivitet och kostnader ska följas upp, liksom för planering av var och i vilken omfattning verksamhet behöver finnas utomlands framöver. Informationen bör gå att få fram från ärendehanteringssystem och andra källor hos , men har inte sammanställts i form av statistik och prognoser i tillräckligt hög grad utifrån de behov som gäller migrationsverksamheten utomlands. 8.7Samordning, kommunikation, information och styrning Utredningen har noterat att samordningen mellan och i frågor som rör migrationsverksamheten bör kunna förbättras, framför allt vad gäller strategiska samråd mellan parterna. Även samordningen mellan och utlandsmyndigheterna behöver enligt vissa utlandsmyndigheter bli bättre, liksom samordningen mellan och utlandsmyndigheterna. Det är som ansvarar för processerna i uppehålls- och arbetstillståndsärendena, och utlandsmyndigheterna vidtar endast åtgärder i dessa ärenden enligt anvisningar från verket. Ett exempel på bristande samordning är att beslöt att avarbeta uppskattningsvis 11 000 anknytningsärenden, som legat i balans hos myndigheten. Utan att förvarna eller föreslå en förstärkning av utlandsmyndigheterna uppmanade då berörda sökande att kontakta en utlandsmyndighet . Följden blev desperata sökande, en pressad arbetssituation samt att väntetiderna för en utredning på berörda utlandsmyndigheter växte . 8.7.2Informationsflödet mellan och utlandsmyndigheterna Några utlandsmyndigheter uppger att det saknas tydliga kommunikationsvägar mellan och utlandsmyndigheterna avseende frågor och problem. Dessa utlandsmyndigheter anger att de är hänvisade till flera olika alternativ för kommunikationen samt att de svar som erhålls kan variera, eftersom de inte samordnas inom . Det är enligt vissa utlandsmyndigheter också svårt att få tag på den handläggare på som hanterar ett visst ärende, vilket är extra problematiskt när brådskande information måste lämnas. Några utlandsmyndigheter uppger också att de inte har någon kontaktperson på . Företrädare för håller inte med om att det saknas tydliga kommunikationsvägar och kontaktpersoner. Utlandsmyndigheterna har enligt verket alltid en möjlighet att kontakta via enheten för samband och utrikesstöd (ESU) eller så kan man höra av sig direkt till prövningsverksamheten i en ärenderelaterad fråga. Det är migrationssambandsmännen som är kontaktpersoner för utlandsmyndigheterna. De utlandsmyndigheter som hör till en region som inte har någon migrationssambandsman, det vill säga i huvudsak Schengenområdet och , har ESU:s backoffice som närmaste kontakt. Enligt har information om befintliga kommunikationsvägar och kontakpersoner emellertid inte nått fram till all personal på utlandsmyndigheterna. Information om pågående och vidtagna åtgärder samt återkoppling Flera utlandsmyndigheter uttrycker att inte lämnar tillräcklig information om pågående och vidtagna åtgärder i enskilda ärenden. Det brister även enligt vissa utlandsmyndigheter i återkoppling till utlandsmyndigheterna när det gäller andra frågor som myndigheterna har tagit upp med verket. Vidare anser vissa utlandsmyndigheter att de inte inbjuds till att vara delaktiga vid analyser, verksamhetsutveckling och antagandet av nya rutiner. Företrädare för uppger att man kan förstå att det finns synpunkter när det gäller samarbetet mellan utlandsmyndigheterna och verket. pågår ett djupgående utvecklingsarbete i syfte att förbättra detta. ESU ska fungera som länken mellan utlandsmyndigheterna och övriga verksamhet samt företräda utlandsmyndigheternas perspektiv i processer. Flera förbättringar har beslutats och genomförts, bland annat ett mer systematiskt arbete med de frågeställningar som utlandsmyndigheterna tar upp med .