sou · H5B336 · 2017-05-02 00:00:00 — Om författnings- reglerade möjligheter till ingripanden från tillsynsorganets sida saknas kan tillsynens effektivitet minska. Sanktioner vid tillsyn bör vara proportionerliga i förhållande till de konstaterade bristerna. De olika möjligheter till sanktioner som är tillgängliga för ett tillsynsorgan bör därför kunna användas vid såväl mindre som mer allvarliga brister i en verksamhet. Ingripan- dena kan då anpassas till den enskilda situationen. Om det saknas möjlighet till mildare ingripanden kan detta leda till att inget ingri- pande sker trots en konstaterad brist, eftersom den som utövar tillsynen inte vill vidta en alltför ingripande åtgärd. Exempel på ingripandemöjligheter är varning, åtgärdsföreläg- gande (som ska kunna förenas med vite), rättelse på den enskildes bekostnad, återkallelse av tillstånd eller att förbud mot fortsatt verk- samhet som inte kräver tillstånd samt sanktionsavgifter. Det finns ingen rättslig definition av begreppet sanktion. Sank- tioner som beslutas av förvaltningsmyndighet i förvaltningsrättslig ordning brukar benämnas administrativa sanktioner. I betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013:38) används begreppet administrativa sanktioner som samlad beteckning för sanktionsavgifter, vitesföre- lägganden och vitesförbud samt återkallelse av tillstånd. Beslut om sådana sanktioner kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I svensk rätt skiljs administrativa sanktioner från påföljder för och annan rättsverkan av brott. Sistnämnda frågor prövas i regel inom ramen för ett brottmål i allmän domstol, av åklagare genom strafföreläggande eller av polisman genom föreläggande av ordnings- bot. Ett brott definieras i svensk rätt som en gärning som är beskriv- en i lag eller annan författning och för vilken straff är föreskrivet. Att en gärning är straffbelagd kan uttryckas som att gärningen är kriminaliserad. Både fysiska och juridiska personer kan bli föremål för admini- strativa sanktioner, men bara fysiska personer kan begå brott och dömas till en brottspåföljd. En näringsidkare kan emellertid i vissa fall åläggas företagsbot för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamheten (36 kap. 7 § ). 9.3Administrativa sanktioner eller straffrättsliga påföljder? Förslag: ska kunna besluta om administra- tiva sanktioner för överträdelser av bestämmelser i den nya lagen. Bedömning: Det saknas anledning att införa bestämmelser om straffansvar för överträdelser av den nya lagen. behandlade i betänkandet Ett reformerat åkla- garväsende (SOU 1992:61) vilka närmare kriterier som bör vara sty- rande för att en kriminalisering av ett visst beteende ska vara befogad. Kriterierna var följande. 1.Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. 2.Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. 3.En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. 4.Straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. 5.Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterli- gare belastning som kriminaliseringen innebär. Regeringen och ställde sig i allt väsentligt bakom dessa kriterier1. Därefter har straffrättsanvändningsutredningen i betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013:38) övervägt vilka grundläggande krite- rier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska övervägas2. Ett av kriterierna är att det inte får finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. De överväganden som enligt straffrättsanvändningsutred- ningen bör göras är bl.a. om beteendet kan motverkas tillräckligt effektivt med en regel som inte är repressiv, t.ex. en civilrättslig regel om skadestånd. Om det är nödvändigt att införa en repressiv hand- 1994/95:23 s. 55 och bet. 1994/95:JuU2. lingsdirigerande regel ska i första hand vite, sanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand. Även inom EU har kriterier för kriminalisering diskuterats och 2009 antogs Rådets slutsatser om modellbestämmelser som vägledning för rådets överläggningar på det straffrättsliga området3. En av de slut- satserna är att straffrättsliga bestämmelser som regel ska användas enbart som en sista utväg. Om det verkar finnas behov av att anta nya straffrättsliga bestämmelser bör enligt en annan slutsats hänsyn tas till de straffrättsliga bestämmelsernas förväntade mervärde eller ändamålsenlighet i jämförelse med andra åtgärder och med beaktan- de av möjligheten att med rimliga insatser utreda och lagföra brottet, samt brottets svårighetsgrad och konsekvenser. Målet med bestämmelserna i och den nya lagen är att uppnå en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverk och in- formationssystem. För att uppnå detta är de aktörer som omfattas av bestämmelserna skyldiga att bl.a. vidta säkerhetsåtgärder och att rapportera incidenter. Syftet med regleringen uppnås enligt utred- ningens bedömning minst lika effektivt med hjälp av administrativa sanktioner som genom införandet av straffansvar. Härtill kommer att en förundersökning på det aktuella området är relativt resurs- krävande. Eventuella överträdelser av bestämmelserna är inte heller så allvarliga att de bör kriminaliseras. Det kan i detta sammanhang nämnas att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighets- utövning åsidosätter vad som gäller för uppgiften kan dömas för tjänstefel enligt 20 kap 1 § . En arbetstagare som åsido- sätter sina skyldigheter i anställningen kan också åläggas disciplin- påföljd, dvs. löneavdrag eller varning, för tjänsteförseelse enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning. Med hänsyn till det nu sagda anser utredningen att de sanktioner som bör komma i fråga för överträdelser av den nya lagens bestäm- melser bör vara av administrativt slag. 16542/3/09 9.4Vilka administrativa sanktioner ska införas? Både sanktionsavgift och återkallelse av tillstånd är i huvudsak till- bakaverkande sanktioner som är handlingsdirigerande genom att verka avskräckande. Sanktionsavgifter kan också vara vinstbegränsande. Återkallelse av tillstånd kan även ses som en framåtriktad sanktion, i den mån återkallelsen syftar till att förhindra fortsatt bristande efterlevnad av ett regelverk. Vite är däremot alltid framåtsyftande. Det syftar till att tvinga fram ett önskat agerande eller att få ett på- gående oönskat agerande att upphöra. Först om den vitesålagde inte uppfyller en specificerad skyldighet döms vitet ut. Merparten av de aktörer som omfattas av bestämmelserna i den nya lagen är inte beroende av tillstånd för att bedriva sin verksam- het. Varning eller återkallelse av tillstånd är alltså inte användbara ingripanden i de flesta fall. Med hänsyn till att ett övergripande syfte med bestämmelserna är att säkerställa kontinuiteten i samhällsviktiga tjänster är inte heller förbud mot fortsatt verksamhet ett lämpligt alternativ. De sanktioner som främst bör komma i fråga är enligt ut- redningens mening åtgärdsföreläggande som kan förenas med vite samt sanktionsavgifter. 9.5Åtgärdsföreläggande i förening med vite Förslag: får meddela de förelägganden som behövs för att leverantörer av samhällsviktiga tjänster och leve- rantörer av digitala tjänster ska uppfylla de säkerhetskrav och krav på incidentrapportering som följer av den nya lagen och av föreskrifter som har meddelats i anslutning till den. Innan ett föreläggande meddelas ska tillsynsmyndigheten sam- verka med Datainspektionen. Ett föreläggande får förenas med vite. Utredningen har i avsnitt 8.5.3 bedömt att tillsynsmyndigheten ska få meddela förelägganden vid vite om att den som står under tillsyn ska tillhandahålla information som behövs för tillsynen. Utredningen bedömer att tillsynsmyndigheten bör ha möjlighet att meddela åtgärdsförelägganden i enskilda fall även när det gäller säkerhetskrav och krav på incidentrapportering. Enligt artikel 15.4 i NIS-direktivet ska tillsynsmyndigheten sam- arbeta med dataskyddsmyndigheter när den hanterar incidenter hos leverantörer av samhällsviktiga tjänster som medför personuppgifts- incidenter. Innan ett föreläggande mot en leverantör av samhälls- viktiga tjänster meddelas ska tillsynsmyndigheten därför samverka med Datainspektionen. Det bör t.ex. kontrolleras att ett krav på att vidta en viss säkerhetsåtgärd inte motverkar åtgärder till stöd för en säker personuppgiftsbehandling. En bestämmelse som reglerar denna samverkan bör tas in i förordning. Mot bakgrund av NIS-direktivets krav på att det ska finnas effek- tiva, proportionella och avskräckande sanktioner bör åtgärdsföre- lägganden kunna förenas med vite. När vite föreläggs, ska det enligt 3 § lagen (1985:206) om viten (viteslagen) fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständig- heterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet. Med omständigheterna i övrigt avses bl.a. kostnaderna för föreläggandets fullgörande och omfattningen av de åtgärder som krävs. Beloppet bör vidare bestämmas med hänsyn till hur angeläget det är att föreläggandet följs. Om föreläggandet avser att tillgodose ett betydelsefullt samhällsintresse kan ett högre belopp vara motiverat. Myndigheterna kan emellertid inom ramen för 3 § viteslagen bestämma hur högt eller lågt belopp som helst. Vitet ska som huvudregel fastställas till ett bestämt belopp. Om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna, får vite dock en- ligt 4 § viteslagen föreläggas som löpande vite. Vitet bestäms då till ett visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken före- läggandet inte har följts eller, om föreläggandet avser en återkom- mande förpliktelse, för varje gång adressaten underlåter att fullgöra denna. Om ett föreläggande inte följs kan myndigheten behöva upprepa föreläggandet. Det kan i dessa fall vara lämpligt att höja vitesbe- loppet. 9.6.1Sanktionsavgift införs för överträdelser av vissa bestämmelser i den nya lagen Förslag: Sanktionsavgift ska meddelas mot den som underlåter att vidta säkerhetsåtgärder eller att incidentrapportera enligt lagen. Avgiften ska tillfalla staten. En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som vanligen riktar sig mot en konstaterad överträdelse av en författningsbestämmelse. Sanktionsavgifter anses inte ingå i det straffrättsliga systemet och det finns därför i princip inga krav på att avgiften ska utformas i enlighet med de allmänna principer som gäller för straffrätten. Sanktionsavgifter kan vara ett alternativ till straff. Ett system med sanktionsavgifter används ofta för att åstadkomma ett enklare och snabbare beivrande av regelbrott. ges därför en myndighet rätt att som första instans besluta om sanktionsavgifter. En sanktionsavgift bör knyta an till ett enkelt, objektivt och lätt konstaterbart faktum. Sanktionsavgifter bedöms inte vara lämpliga när det krävs mer omfattande bedömningar för att avgöra om lag- stiftningen följs i det enskilda fallet4. Som huvudregel är det antingen en tillsynsmyndighet eller dom- stol, efter ansökan från tillsynsmyndigheten, som beslutar om uttag av sanktionsavgiften och dess storlek. Vanligtvis tillämpas ett strikt ansvar och vid fastställandet av avgiften används oftast schabloner. Sanktionsavgiften anses till följd av dessa omständigheter möjliggöra ett enklare, snabbare och effektivare beivrande av regelbrott jämfört med det straffrättsliga förfarandet. Regleringen med en särskild avgift som tas ut av regelöverträdare har ansetts tillgodose unionsrättsliga krav på effektiva, proportioner- liga och avskräckande sanktioner5. Utformningen av en sanktionsavgift vid tillsyn bör enligt reger- ingens skrivelse 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, uppfylla de principer som angavs i förarbetena till bestämmelsen om 1981/82:142. 2004/05:158 s. 142 f., prop. 2005/06:140 s. 75 ff. och prop. 2006/07:65 s. 226 ff. förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken6. Enligt dessa principer bör sanktionsavgifter användas inom områden där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter med att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det en- skilda fallet. Avgifter bör vidare endast förekomma inom speciella och klart avgränsade rättsområden där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse skett eller inte. Sanktionsavgifter bör kunna be- räknas utifrån parametrar som gör det möjligt att i förväg förutse och fastställa avgiftens storlek. Om avgiftsskyldigheten ska bygga på ett strikt ansvar bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Det kan även behöva göras av- steg från principen om ett strikt ansvar. I skrivelsen hänvisar regeringen vidare till tillsynsutredningens betänkande Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100)7. Där anges att sanktionsavgifter spelar en viktig roll inom de tillsynsområden där de förekommer och att avgifterna har en utformning som är specifikt avpassad till förhållandena inom respektive tillsynsområde. Det uttalas vidare att sanktionsavgifter bör ses som ett komplement till övriga ingripandemöjligheter. Utredningen bedömer att sanktionsavgifter bör införas som ett komplement till möjligheten att meddela åtgärdsföreläggande när det gäller underlåtenhet att vidta säkerhetsåtgärder samt incident- rapportera. Underlåtenhet att incidentrapportera är förhållandevis lätt att kon- statera, även om det beträffande incidentrapporteringen krävs en bedömning av om en incident haft en betydande inverkan på kon- tinuiteten i den tillhandahållna tjänsten. När det gäller skyldigheten att vidta säkerhetsåtgärder kan det vara svårare att bedöma en eventuell underlåtenhet, bl.a. eftersom en aktörs skyldighet att vidta säkerhetsåtgärder är kopplad till den risk som hotar säkerheten. Mot bakgrund särskilt av syftet med reg- leringen är säkerhetsbrister emellertid oacceptabla. Det är därför av stor vikt att en så pass ingripande sanktionsmöjlighet som sanktions- avgift finns att tillgå. 1981/82:142 s. 77. Bestämmelsen bör vara obligatorisk, dvs. utformas så att tillsyns- myndigheten ska besluta om sanktionsavgift när förutsättningarna för det är uppfyllda. Med hänsyn till principer om likabehandling, objektivitet och proportionalitet bör tillsynsmyndighetens möjlig- heter till mer skönsmässiga bedömningar vara begränsade.8 Tillsyns- myndigheten bör dock ha möjlighet att under vissa förutsättningar efterge sanktionsavgiften helt eller delvis, se avsnitt 9.6.6. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Förslag: Bestämmelser om sanktionsavgift ska tas in i lag. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Detta gäller under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas per- sonliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt 3 § regeringsformen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt denna punkt. Föreskrifterna får dock inte avse annan rättsverkan av brott än böter. I tidigare lagstiftningsärenden har det ansetts att sanktionsav- gifter kan jämställas med böter. Detta talar för att normgivningen ska ha lagform, men med möjlighet att bemyndiga regeringen att meddela närmare föreskrifter.9 Utredningen bedömer mot denna bakgrund att bestämmelser om sanktionsavgift ska tas in i lag. 8Wiweka Warnling-Nerep, Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, s. 192 ff. 9Wiweka Warnling-Nerep, Sanktionavgifter – särskilt i näringsverksamhet, s. 116; Om sank- tionsavgifter vid överträdelser av import- och exportregleringar, prop. 1983/84:192 s. 44 och Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet, SOU 2014:83 s. 103. 9.6.3Tillsynsmyndigheten ska besluta om sanktionsavgift Förslag: ska besluta om sanktionsavgift. Beslut om sanktionsavgift fattas som huvudregel av en tillsynsmyn- dighet eller av domstol efter ansökan från tillsynsmyndigheten. Utredningen bedömer att det bör vara tillsynsmyndigheten som bestämmer om sanktionsavgift för överträdelse av sagda bestämmelser i den nya lagen ska tas ut i det enskilda fallet. bör också bestämma hur hög avgiften i så fall ska vara. En fördel med att myndigheten fattar beslutet är att handläggningen blir snab- bare eftersom inte flera myndigheter måste involveras i hanteringen. Det är vidare tillsynsmyndigheten som har bäst förutsättningar att bedöma om en aktör har underlåtit att följa regelverket. Tillsyns- myndigheten kommer att vara väl förtrogen med det regelverk som sanktioneras och ha goda förutsättningar att upptäcka regelöver- trädelser. I detta sammanhang bör även nämnas den undersökning som krigsmaterielexportöversynskommittén har gjort av hur sanktions- avgifter fungerar i dag.10 Kommittén konstaterar att användnings- frekvensen för sanktionsavgifter är betydligt högre hos de myndig- heter som själva kan fatta beslutet jämfört med hos de myndigheter som måste ansöka hos domstol. Av de sanktionsavgiftsbeslut som meddelas direkt av en myndighet är det enligt kommittén överlag få som överklagas till domstol och i de fall överklagande sker är ändringsfrekvensen också låg. Förslag: Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst och som högst till . Sanktionsavgifter kan vara utformade som på förhand bestämda be- lopp, oavsett vem som begått överträdelsen, eller vara kopplade till årsomsättning i näringsverksamhet. 10 Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet (SOU 2014:83) s. 104. De sanktioner som medlemsstaterna ska införa ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Den nya lagens bestämmelser kommer att omfatta såväl myndigheter som privata aktörer. Aktör- erna kommer att skilja sig mycket från varandra vad gäller t.ex. stor- lek och ekonomiska förutsättningar. Detta innebär att vad som upp- levs som en avskräckande avgift av en aktör med måttliga ekonomiska resurser kan framstå som i det närmaste obetydlig för en aktör med stora resurser. Skillnaderna kommer att finnas mellan aktörer i olika sektorer såväl som mellan aktörer inom samma sektor. Med hänsyn främst till att vissa aktörer som omfattas av bestäm- melserna är myndigheter bedömer utredningen att det inte är lämp- ligt att koppla sanktionsavgiften till omsättning, utan att ett system med bestämda beloppsintervall är att föredra. För att uppfylla kravet på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner bör inter- vallet för sanktionsavgiften vara förhållandevis stort. Tillsynsmyn- digheten får då möjlighet att göra en nyanserad bedömning när av- giftens storlek ska bestämmas. Vid bestämmandet av vilka beloppsintervall som bör gälla finns det skäl att titta på vad som gäller enligt andra regelverk. ska EU:s medlemsstater tillämpa och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsför- ordning). Dataskyddsförordningen innehåller EU-gemensamma reg- ler för personuppgiftsbehandling och kommer att utgöra grunden för generell personuppgiftsbehandling inom EU. Förordningen kom- mer att ersätta den svenska personuppgiftslagen. En särskild utredare har fått i uppdrag att föreslå de anpassningar och kompletterande författningsbestämmelser på generell nivå som förordning ger anled- ning till11. Uppdraget ska redovisas . Vid överträdelse av dataskyddsförordningen kan sanktionsavgift tas ut enligt två nivåer – en lägre nivå vid överträdelser som betrak- tas som mindre allvarliga och en högre nivå vid allvarligare över- trädelser och underlåtenhet att följa förelägganden eller beslut av tillsynsmyndigheten eller att på annat sätt bistå den. För de olika nivå- erna gäller maximibelopp på respektive 20 miljoner 11 , Ju 2016:04, dir 2016:15. euro alternativt en procentsats av den totala globala årsomsättningen. Något minimibelopp anges inte. Även och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att före- bygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF ålägger medlems- staterna att föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för överträdelser av bestämmelser som antas enligt det direktivet. Direktivet innehåller regler om skydd av personuppgifter när behöriga myndigheter behandlar sådana uppgifter vid brottsbe- kämpning, brottmålshantering eller straffverkställighet. Regeringen har tillsatt en utredning som ska föreslå hur direktivet ska genomföras i svensk rätt.12 Ett delbetänkande, Brottsdatalag (SOU 2017:29), överlämnades . Uppdraget ska slut- redovisas . Inom svensk lagstiftning finns sanktionsavgifter på bl.a. miljöområdet och arbetsmiljöområdet. De högsta respektive lägsta belopp som kan beslutas inom dessa områden är 1 000 respektive , dvs. långt ifrån de belopp som anges i dataskyddsför- ordningen. Ett annat exempel är att , enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, får besluta om sank- tionsavgift som ska fastställas till högst av kreditinsti- tutets omsättning alternativt två gånger den vinst som institutet har erhållit till följd av regelöverträdelsen eller två gånger de kostnader som institutet har undvikit till följd av regelöverträdelsen. Ytterligare en jämförelse kan göras med de belopp som gäller för företagsbot. För sådan bot är minimibeloppet och maximi- beloppet . Utredningen om vissa frågor om företags- bot har emellertid i betänkandet En översyn av lagstiftningen om företagsbot (SOU 2016:82), föreslagit att företagsboten ska kunna uppgå till . Förslaget lämnas mot bakgrund av att det enligt den utredningen är uppenbart att det finns situationer där ett belopp om framstår som ett alldeles för lågt belopp för att vara en tillräckligt kännbar sanktion. Det fram- hålls också att det faktum att motsvarande maximibelopp i flera 12 Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv, Ju 2016:06, dir. 2016:21. andra europeiska länder är avsevärt högre talar för att det svenska maximibeloppet är för lågt. Betänkandet bereds i reger- ingskansliet. Utredningen bedömer att det är rimligt att det lägsta belopp som kan beslutas i sanktionsavgift är , dvs. vad som utgör lägsta belopp vid åläggande av företagsbot. För att sanktionsavgiften ska få en tillräckligt avskräckande effekt för alla aktörer som kommer att omfattas av den nya lagens bestäm- melser krävs att maximibeloppet sätts relativt högt. En för låg sank- tionsnivå kan t.ex. medföra att företag räknar in avgiften som en ren affärskostnad. Det är enligt utredningens menig emellertid inte aktuellt med belopp i den storleksordning som kommer att gälla för överträdelser av dataskyddsförordningen. Utredningen bedömer att beloppet i stället bör korrespondera med vad som gäller i svensk rätt. Det är enligt utredningens mening rimligt att även maximi- beloppet motsvarar det belopp som högst kan åläggas genom före- tagsbot, dvs. 9.6.5Sanktionsavgiftens bestämmande i det enskilda fallet Förslag: När sanktionsavgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till samtliga relevanta omständigheter. Särskild hänsyn ska tas till den skada eller risk för skada som uppstått till följd av regelöver- trädelsen, om leverantören har begått en överträdelse samt de kostnader som leverantören undvikit till följd av över- trädelsen. Bedömning: Det ska inte krävas uppsåt eller oaktsamhet för att sanktionsavgift ska kunna tas ut. Huvudregeln vid användande av sanktionsavgift är att avgiftsskyl- digheten ska bygga på strikt ansvar13.