sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — 35Positiva eller negativa additionalitetseffekter (undanträngningseffekter) diskuteras bland annat i utredningar som rör statliga stöd till små- och medelstora företag. Se t.ex. Daunfeldt,S-O, , P, och , 2016, Statliga innovationsstöd till små och medelstora företag – har de någon effekt? Se även Tillväxtanalys, 2016: Perspektiv på kapitalförsörjning. En antologi om företagens finansiering och statens roll. 36Kostnaderna för den offentliga sektorns stöd för nyproduktion kan även tränga undan annan statlig verksamhet. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt högre kvalitet i nyproduktionen, speciellt om aktörerna har förvänt- ningar om att stödet ska vara permanent. En subvention kan alltså bidra till svagt omvandlingstryck och låg produktivitetsutveckling. Subventioner som är riktade till vissa marknadssegment eller inkomst- segment eller är förenade med vissa villkor kan genom höga tröskel- och marginaleffekter få oönskade konsekvenser, som motverkar det ursprungliga syftet. Exempel på tröskeleffekt är hur ett byggprojekts lönsamhet för- ändras när man går från att inte utnyttja en subvention till att ut- nyttja den. En lönsamhetskalkyl kan visa att ett projekt som byggs med investeringsstöd som är förenat med hyrestak blir mindre lön- samt än om det byggs utan stödet. Marginaleffekter förekommer t.ex. vid inkomstprövade bidrag till hushåll. Efterfrågesubventioner som bostadsbidrag kan minska hus- hållets incitament att öka sin inkomst, eftersom effekten av en högre inkomst inte neutraliserar effekten av ett lägre bidrag. Förekomsten av tröskel- och marginaleffekter kan leda till att sub- ventioner överutnyttjas eller underutnyttjas. T.ex. kan statliga kre- ditgarantier underutnyttjas, om kreditgivaren eller låntagaren be- dömer att avgiften för tjänsten är för dyr. Moralisk risk och effekter på risktagande Det finns en fara att en byggaktör eller kreditgivare agerar mer risk- fyllt med en offentlig subvention, jämfört med en situation utan subvention. När aktören till följd av en viss subvention ökar sitt risk- tagande uppstår problem med moralisk risk (eng. ”moral hazard”). Uttrycket syftar på att aktören inte själv behöver bära hela ansvaret för sitt agerande utan kan förlita sig på att staten kommer att bära en del av kostnaden för ett misslyckat projekt. Ett exempel på när en byggaktör kan ha incitament att ta onödigt stora risker i samband med en nyproduktion är om staten erbjuder topplån, eventuellt med subventionerade räntor. Om projektet visar sig framgångsrikt får byggaktören en hög avkastning på eget kapital. Staten och banken får tillbaka sina utlånade pengar med ränta. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt projektet däremot blir helt misslyckat förlorar byggaktören i första hand sin kapitalinsats, vilken tack vare det statliga topplånet är liten. Om långivarna, inklusive staten, inte lyckas återfå hela eller delar av det utlånade beloppet drabbas de av kreditförluster. Även om lån- givarna med tiden kan återfå det utlånade kapitalet, kan processen ta tid och vara resurskrävande. Genom en lämplig riskdelning mellan låntagare, långivare och staten i form av långivare eller utställare av en kreditgaranti, går det att minimera moralisk risk.37 Problem med ogynnsamt urval (eng. adverse selection) innebär att det främst är aktörer som med stora risker som väljer att utnyttja en tjänst eller subvention. Det finns t.ex. en risk att en avgiftsbelagd kreditgaranti främst efterfrågas av aktörer som tar de högsta riskerna, medan de byggaktörer som investerar i mindre riskfyllda projekt inte utnyttjar kreditgarantin. Det gäller i synnerhet om avgiften är lika stor för alla. En fast avgift som motsvarar den genomsnittliga kredit- risken kommer inte att accepteras av byggaktörer med låga kredit- risker. I stället kommer främst byggaktörer med högre risk att an- vända kreditgarantin. Detta kan i förlängningen leda till att avgiften måste höjas för att spegla den ökande kreditrisken bland dem som väljer att använda kreditgarantin. Förväntningar, kontinuitetseffekter och målkonflikter Det finns en risk att byggaktörer agerar utifrån förväntningar om subventioner. Förväntningar om nya investeringsstöd för bostads- byggande kan skjuta upp byggande av bostäder, även om det finns ett stort behov av fler bostäder. Alternativt kan förväntningar om en snar avveckling av subventioner påskynda produktionen av bostäder, även om behovet inte är så stort. som många aktörer vill se tydliga och varaktiga spelregler, t.ex. med avseende på statliga stöd, är det vanligt att staten ser behov av att ändra existerande spelregler och t.ex. införa tillfälliga stöd för att hantera olika former av störningar. 37 , 2010: Facilitating Access to Finance: Discussion Paper on . Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt Problem med kontinuitetseffekter uppstår när marknaden har vant sig vid och anpassat sig till olika subventioner. Det gör det svårt för den offentliga sektorn att upphöra med en subvention, även om den inte längre fyller något syfte. Å andra sidan kan upprepade föränd- ringar av förutsättningarna för statliga stöd leda till pedagogiska pro- blem och göra det svårt att analysera effekterna av olika stöd, som har adderats till varandra. Ett annat problem avser målkonflikter mellan olika offentliga in- terventioner. Det finns t.ex. en inneboende konflikt mellan inter- ventioner som stimulerar till bättre finansieringsförutsättningar och interventioner som ska resultera i lägre skuldsättning, för att nå ökad finansiell stabilitet. Interventioner som underlättar för låntagare att öka sin skuldsättning i samband med nyproduktion av bostäder kan leda till ett högre finansiellt risktagande och i förlängningen öka risken för finansiella kriser. Målkonflikter kan ytterligare öka osäker- heten om framtida interventioner och om nettoeffekten av olika existerande och förväntade interventioner. 5.3.3Utbudssubventioner eller efterfrågesubventioner? Forskning visar att det förekommer snedvridningseffekter av såväl utbuds- som efterfrågesubventioner och att fördelar med en viss typ av subvention kan motsvaras av nackdelar, som i olika grad neutra- liserar den positiva effekten.38 En ofta framförd fördel med bostads- bidrag är att det överlåter till det enskilda hushållet att välja bostad och bostadsort utifrån sina preferenser och budgetram. Å andra sidan finns det forskning som visar att bostadsbidrag leder till kapi- taliseringseffekter i form av högre hyror. Och hur snabbt nypro- duktionen reagerar på högre hyror beror på utbudets priselasticitet, och som nämnts ovan kan den vara låg. En framförd fördel med riktade utbudssubventioner, i form av stöd till nyproduktion av bostäder för hushåll med lägre inkomster, är att det möjliggör för byggaktörer att producera bostäder av god kvalitet i efterfrågade lägen för hushåll med lägre inkomster, vilket inte skulle ske på marknadens villkor. Men, som beskrivits ovan, 38 Se bl.a. litteraturöversikten i , G, 2014: Does Social Housing Crowd Out Private Construction? Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt förekommer det att produktionsstöd ger upphov till snedvridnings- effekter, som kapitaliseringseffekter och undanträngningseffekter. Den centrala slutsatsen av detta kapitel är att forskningen ger argu- ment såväl för som mot subventioner och att det i praktiken är mycket svårt att kvantifiera de slutliga ekonomiska nettoeffekterna av subventioner. Subventioner i form av utbetalningar av bidrag av- speglas oftast inte fullt ut i skillnaden i priser på produktion respek- tive konsumtion av bostäder med och utan stöd. Den avsedda effek- ten av subventioner kan försvagas, dels på grund av låga efterfråge- och utbudselasticiteter och dels genom snedvridande mekanismer som kapitaliserings- och undanträngningseffekter. Behov av mer forskning, uppföljning och effektstudier Utredningen konstaterar att det saknas empirisk forskning som ger entydiga svar om effekter och effektivitet av bostadssubventioner i allmänhet och av effekterna av olika former av statliga kreditgarantier i synnerhet. Vissa menar att det är vanskligt att överhuvudtaget försöka göra en mål-medel-analys av bostadspolitiska interventioner.39 För att övertygande kunna svara på frågor som rör effekten av olika subventioner behövs en djupare förståelse för hur bostads- marknadens aktörer fattar sina beslut, god tillgång till en stor mängd information samt empiriska studier för att på ett trovärdigt sätt estimera samband. Eftersom marknadsförutsättningarna förändras kontinuerligt, behöver samband som har estimerats med hjälp av historiska data inte gälla . Effekten av en viss typ av sub- vention kan förändras till följd av prisförändringar, preferens- förskjutningar, demografiska förändringar, eller förändrade makro- ekonomiska och institutionella förhållanden. Det finns ett behov av fortsatt forskning, som kan ge underlag för beslut om hur utbuds- och efterfrågesubventioner ska användas 39 Se t.ex. , , I och , K, 1990: Makten över bostaden. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt och hur de ska utformas för att bidra till uppnåendet av politiska mål, som snedvridningseffekter minimeras. 6Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande Detta kapitel ger en övergripande beskrivning av de grundläggande förutsättningarna för finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder i – vilka alternativ som finns för olika byggaktörer och även vilka det är som bygger bostäder . Eftersom uppdraget avser ny- och ombyggnad går vi inte in på finansiering av köp av befintliga bostadsfastigheter. Kapitlet avslutas med en genomgång av hur be- dömning av marknadsvärden på bostadsfastigheter går till (6.6) och vad reglerna om nedskrivning innebär (6.7). 6.1Vem bygger bostäder – var och vad? Här ges en översikt över bostadsbyggandet – utvecklingen , vad som byggs och var samt vilka aktörer som bygger bostäder och behöver ha tillgång till extern finansiering. Vilka problem och svårigheter dessa aktörer kan stöta på återkommer vi till i kapitel 7. 6.1.1Ökat byggande av såväl hyres- som bostadsrätter Efter puckeln runt 1991 föll bostadsbyggandet dramatiskt, ner till historiskt låga nivåer och hämtade sig sedan först bara långsamt, men lite bättre, fram till den ekonomiska krisen (se figur 6.1). I förhållande till tidigare volymer var det hyresrättsbygg- andet som återhämtade sig sämst. 2008 gick luften åter ur bostads- byggandet men vände det igen och till skillnad från tidigare ökade såväl hyres- som bostadsrättsbyggandet kraftigt. Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande Källa: SCB, Statistikdatabasen, egen bearbetning. Medan det längre tillbaka i tiden vanligen har byggts betydligt fler hyresrätter än bostadsrätter har fördelningen hyresrätt/bostadsrätt , som framgår av diagrammet ovan, varit ganska jämn. Rekordhöga nivåer men inte tillräckligt Bostadsbyggandet har ökat kraftigt . påbörjades cirka 64 600 bostäder. Cirka 47 400 var lägenheter i flerbostadshus, ganska jämt fördelat över hyresrätt och bostadsrätt, cirka 13 500 små- hus och ytterligare 3 700 lägenheter avsåg tillskott genom ombygg- nadsprojekt. bedömer att bostadsbyggandet avtar något efter 2017 men förväntade nivåer är fortsatt höga. prognos är att det påbörjas 76 000 bostäder och 73 500 bostäder . Byggandet av hyresrätter väntas framöver öka mer än byggan- det av bostadsrätter och byggandet av studentbostäder förväntas öka allra mest.1 1 , 2017: indikatorer . Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande Även om det här är nivåer som inte setts räcker det inte för att täcka bedömt behov till följd av den prognostiserade befolkningsökningen. bedömer att det behöver tillkomma 600 000 bostäder –2025. Eftersom en större del av behovet väntas infalla under periodens första del behöver årstakten enligt bedömning uppgå till cirka 80 000 bo- städer under de fyra första åren.2 Fler bostäder för särskilda grupper Byggandet av studentbostäder varierar starkt men har ökat kraftigt (se figur 6.2). färdigställdes 3 500 studentbo- städer i hela landet. Det var mycket jämfört innan men inte lika mycket som , då över 4 000 studentbostäder blev in- flyttningsklara. Enligt bostadsmarknadsenkät kan cirka 5 500 studentbostäder komma att påbörjas , varav närmare hälften i och i övrigt fördelat på bortåt 40 kommuner.3 specialbostad för äldre/funktionshindrade Källa: SCB, Statistikdatabasen, egen bearbetning. Specialbostäder för äldre/funktionshindrade avser särskilda boendeformer, dvs. bostäder som fördelas efter biståndsbeslut. 2Boverket 2017: Beräkning av behovet av nya bostäder till 2025. 3Boverket, 2017: indikatorer . Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande Som framgår av figur 6.2 byggs det även en del specialbostäder för äldre och för personer med funktionsnedsättningar. Volymerna är små, om än något större – runt 1 500 lägenheter . Den demografiska utvecklingen i kombination med att ett stort antal lägenheter i äldre vårdboenden har avvecklats gör att det sannolikt kommer att behöva byggas fler bostäder i särskilt boende för äldre framöver. Men huvuddelen av efterfrågan från de äldre generationerna kommer att riktats mot det ordinarie bostadsbeståndet, inklusive olika typer av seniorboenden och trygghetsbostäder och andra boende- former som vänder sig särskilt till seniorer. De ingår inte i SCB:s statistik över specialbostäder utan räknas som vanliga bostäder. 6.1.2Koncentration till storstadsregioner och större städer Bostadsbyggandet är ojämnt fördelat över landet och mellan olika typer av kommuner. De tre storstadsregionerna och andra större städer med förorter dominerar starkt, medan övriga kommungrupper står för en begränsad del av bostadsbyggandet. De senare har också haft en blygsam ökning sedan bottennoteringen på (se figur 6.3). Källa: SCB, Statistikdatabasen, egen bearbetning. *) SKL:s indelning 2011 med vissa hopslagningar. Storstäder med förorter (41) Större städer med förorter (53) Pendlingskomm uner (51) Varuproduktion /turism/besöks näring (74) Övr kommuner i tätbefolkad region (35) Glesbygd/glesb efolkad region (36) Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande Lågt och ojämnt fördelat bostadsbyggande Som framgår av diagrammen i figurerna 6.1 och 6.3 har det varit ganska kraftiga svängningar i bostadsbyggandet sedan puckeln 1991, även (perioden är avgränsad med ett lodrätt streck i figuren). –2016 byggdes det – med stora årliga variationer – i genomsnitt 3 bostäder per tusen invånare och år i riket som helhet, beräknat på medelfolkmängden . I bara 11 av 70 A-regioner4 låg bostadsbyggandet över genomsnittet den här tioårsperioden. Mest byggdes det i A-region – i genom- snitt 5,6 bostäder per tusen invånare och år, följt av , Falken- berg/och först på tredje plats /, med 4,5 bostäder per tusen invånare. Också dessa nivåer är låga, vilket har bidragit till ett uppdämt behov av fler bostäder. Man kan jämföra med prognos , enligt vilken det kommer att byggas mellan 8,5 och 10 bostäder per tusen invånare i storstadsregio- nerna och så även i gruppen större kommuner utanför storstads- regionerna. I den stora gruppen kommuner med mindre än 75 000 in- vånare förväntas en nivå på närmare 4 bostäder per tusen invånare och år.5 Frågan är om dessa nivåer kommer att kunna upprätthållas så länge som det behövs för att hålla jämna steg med den förväntade folkökningen. Många nya invånare per nybyggd bostad även på svagare marknader Bostadsbyggandet hänger i hög grad samman med befolkningsut- vecklingen. De regioner där det byggdes mest i förhållande till folk- mängden hör också till dem som ökade sin befolkning mest . Och i de 15 A-regioner som krympte befolkningsmässigt var bostadsbyggandet generellt sett lågt i förhållande till folkmängden. Minst byggdes det i A-region samt i /, , , /och /A-regioner. Om man i stället jämför antalet nya bostäder med antal nya in- vånare framträder en delvis annan bild. 4A-regionerna var då de avgränsades näringsgeografiskt sammanhängande en- heter. Indelningen har kvarstått oförändrad. Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande region och //A-regioner, återfinns bland de tio regioner där antalet nya invånare var högst i förhållande till antalet färdigställda bostäder. Där gick det 3,4 respektive 3,2 nya invånare per nybyggd bostad – vilket tyder på att det byggdes allt för få bostäder i förhållande till befolk- ningsökningen, och är en del av förklaringen till dagens bostadsbrist. Men i flera mindre regioner med svaga bostadsmarknader var det ännu sämre matchning mellan folkökning och nyproduktion. I A- region gick det t.ex. nästan 10 nya invånare per nybyggd bostad. I tabell 6.1 listas de tio A-regioner där antalet nya invånare per ny- byggd bostad var som högst. De kommuner som ingår i dessa regio- ner har inte oväntat underskott på bostäder, som bostadsmarknaden i en hel del av dem bedöms som svag. I kapitel 7 går vi närmare in på förutsättningarna för bostadsbyggande på svagare bostadsmarknader. Källa: SCB, Statistikdatabasen, egen bearbetning. Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande 6.1.3Olika kategorier av byggaktörer Vilka som har rollen som byggaktör6 varierar. Det kan vara privata respektive kommunala bostadsutvecklare, bostadsrättsföreningar och enskilda hushåll eller de mindre vanliga kooperativa hyresrättsföre- ningarna. En annan indelning är i små och medelstora, respektive större projektutvecklare. Allmännyttans marknadsandel har minskat Det finns cirka 300 kommunala bostadsföretag, varav de allra flesta är allmännyttiga aktiebolag, och lyder under den så kallade allmän- nyttelagen.7 De bygger huvudsakligen hyreslägenheter i flerbostads- hus.8 pendlade deras sammanlagda marknads- andel mellan av flerbostadshusbyggandet i landet (se figur 6.4). Det ger ett genomsnitt på strax , vilket är betydligt mindre än –2007, då marknadsandelen för de allmännyttiga bostadsföretagen var i genomsnitt. 6Begreppen byggaktör, projektutvecklare eller bostadsutvecklare används här synonymt med ”byggherre”. Se avsnitt 2.1.6. 7Lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. 8Under byggdes en hel del allmännyttiga lägenheter i småhus- form, men 1993-2016 var i genomsnitt lägenheter i flerbostadshus. Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande Stat, landsting, kommuner *) inkl. kooperativa hyresrättsföreningar, Källa: SCB, statistikdatabasen, egen bearbetning. Efter den ekonomiska krisen –2009 har privata fastighetsägares andel på riksnivå av nyproduktionen av flerbostadshus ökat successivt. stod dessa för av nybyggda lägenheter i fler- bostadshus i hela landet, medan de kommunala bolagens andel bara var hälften så stor. Bostadsrättsföreningarnas andel var direkt efter krisen men 2016. Bostadsrätt mer sällsynt i mindre kommuner Fördelningen kan se helt annorlunda ut lokalt. I en stor del av kommuner dominerar egnahem, såväl i nyproduktionen som i be- ståndet. I mindre kommuner byggs det mer sällan bostadsrätter. All- männyttans andel av nybyggda hyresrätter är generellt högre utanför storstadsregionerna, men även privata aktörer bygger hyresbostäder för egen förvaltning utanför storstadsregionerna. Figur 6.5 visar de senaste fem årens bostadsbyggande fördelat på upplåtelseformer och ägarkategorier i de olika typer av kommuner som SKL:s kommun- gruppsindelning utgår från. Det är ytterst små volymer det handlar Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande om i alla kommungrupper utom storstäderna och deras förorter samt andra större städer. I de 20 kommuner som betecknas som gles- bygdskommuner byggdes färre än 400 bostäder , därav över hälften egnahem och 150 allmännyttiga hyresrätter. Källa: SCB, Statistikdatabasen, egen bearbetning, *SKL:s indelning 2011 . Fler småhus med bostadsrätt i nyproduktionen Den absoluta merparten av nyproduktionen av småhus registreras på ”övriga enskilda ägare”, vilket i de allra flesta fall innebär att huset byggts med ett enskilt hushåll som slutkund – antingen på beställ- ning av hushållet självt eller av ett byggbolag som bygger grupphus för försäljning. Mer sällan är det fråga om ett privat fastighetsbolag Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande som byggt småhus – t.ex. i form av radhus – och behåller dem i egen förvaltning för uthyrning. har en ökande andel av de nybyggda småhusen varit bostadsrätter. gällde det nästan vart femte småhus. Flergångsbyggare, sällanbyggare och engångsbyggare Utredningen om bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande9 beskriver byggsektorn som fragmentiserad och karakteriserad dels av ett fåtal stora rikstäckande byggentreprenadföretag och dels ett stort antal mindre företag, som är verksamma lokalt och regionalt. De tio största byggaktörerna hade nästan hälften av marknaden för byggande av flerbostadshus. Störst var , och . Marknadskoncentrationen var högre för bostadsrättsbyggande, där de sex största – ovan nämnda plus NCC, HSB och – tillsammans hade av marknaden.10 Ovan nämnda utredning skiljer mellan flergångsbyggare, sällan- byggare och engångsbyggare. Flergångsbyggare är de som ofta bedriver nyproduktion och större ombyggnader. Till dem hör delar av allmän- nyttan, HSB, , större och medelstora privata fastighets- bolag samt de största byggbolagen (nämnda ovan). Sällanbyggare bygger , vilket gäller för många mindre allmännyttiga bolag och privata fastighetsbolag. Som engångs- byggare räknar nämnda utredning dels privata bostadsrättsföreningar, dels enskilda som låter bygga ett småhus för eget bruk.11 Till engångsbyggare skulle man även kunna föra kooperativa hyresrättsföreningar och byggemenskaper. De olika kategorierna av byggaktörer har olika konkurrensförutsättningar och deras möjlig- heter att finansiera nyproduktion skiljer sig också åt. I kapitel 7 går vi närmare in på hur situationen kan se ut för mindre byggaktörer, vilka kan vara såväl sällanbyggare som engångsbyggare. 2014:75 Bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande. 10SOU 2015:105 Plats för fler som bygger mer. Nuvarande förutsättningar för finansiering av bostadsbyggande För förvaltning eller försäljning Vissa byggaktörer bygger för egen förvaltning, medan andra, t.ex. de stora byggbolagen, bygger för att direkt överlåta förvaltningen åt en annan aktör. Exempel på sådana ”försäljarbyggaktörer” är byggbolag som bygger bostadsrätter och småhusfabrikanter, som bygger för försäljning till enskilda hushåll. Typiska ”förvaltarbyggaktörer” är de allmännyttiga bostadsföre- tagen samt en hel del små och medelstora privata, lokalt verksamma fastighetsägare. Det finns också en del stora privata förvaltarbygg- aktörer, som , Rikshem och . På svagare marknader kan problemet vara att det inte finns någon utöver det kommunala bostadsföretaget som är beredd att investera i hyres- bostäder för egen förvaltning. 6.2Finansiering av bostadsbyggande principiellt sett Nyproduktion av bostäder sker vanligen med någon form av extern lånefinansiering i kombination med eget kapital från byggaktören, vanligen fastighetsägaren eller den som har ett tomträttsavtal på fastigheten. Lånet utgörs av en byggkredit för löpande utgifter , vilken sedan läggs om till en slutfinansiering i form av ett fastighetslån eller bostadslån när bygget är klart. För byggherren gäller det att kunna finansiera tre skeden – projektering, byggtid och förvaltningsskede – medan lånemöjligheterna vanligen är begränsade till de två senare skedena. Förutsättningarna för extern finansiering ser lite olika ut beroende på aktör och upplåtelseform. Kommunala bostadsbolag har genom sin ägare möjlighet att få lån från Kommuninvest. Det finns olika modeller för detta: En är att kommunen lånar till låg ränta av Kommuninvest och bostadsbolaget i sin tur lånar av kommunen, till marknadsmässig ränta. Kommun- invest lägger sig inte i vilka lånevillkor som kommunen ger sitt bolag.