sou · H5B326 · 2017-04-03 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om användarna i delningsekonomin SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att ge en särskild ut- redare i uppdrag att göra en beskrivande kartläggning av delnings- ekonomiska modeller, analysera användarnas roller och rättsliga ställning vid delningsekonomiska transaktioner, resonera om den befintliga lagstiftningens ändamålsenlighet i delningsekonomin och behovet av nya författningar samt att bedöma om det finns skäl att föreslå andra åtgärder än lagstiftning för att främja en positiv ut- veckling av delningsekonomin. fastställdes direktiv för utredningen (dir. 2015:136).1 Universitetslektorn, dr., förordnades att vara särskild utredare. Att som experter biträda utredningen förordnades , ska leva, miljöekonomen , , kommunikationsansvariga , konsu- menter, departementsrådet , Närings- departementet, sakkunnige Per , , styrelse- ordföranden , knuten till Start-Up People of , enhetschefen , , utredaren , , samhällspolitiske chefen , Företagarna, professor , i , samt ordföranden , Kollaborativ ekonomi . , , förordnades från samma datum att vara sakkunnig i utredningen. anställdes juristen att vara utredningens sekreterare. Textredigering och layout har utförts av kanslisekreteraren , Kommittéservice. 1 Bilaga 1. Utredningen har antagit namnet Utredningen om användarna i delningsekonomin. Utredningen överlämnar betänkandet Delnings- ekonomi på användarnas villkor (SOU 2017:26). Uppdraget är härmed slutfört. Summary: Sharing economy – on the terms of the users ....... Uppdraget och dess bakgrund ............................................... Arbetet i expertgruppen.......................................... Delningsekonomins framväxt och utmaningar ............... Vad är delningsekonomi? Delningsekonomins drivkrafter och utbredning .................. Frågeställningar som delningsekonomin aktualiserar........... Utredningens syfte och avgränsningar .................................. Modeller för delningsekonomiska transaktioner............. Allmänt om kartläggningens resultat ..................... Modeller för delningsekonomiska transaktioner ................. Delningsekonomiska modeller i ett Konkreta exempel på delningsekonomiska Övriga iakttagelser i ett användarperspektiv......................... Priser och prisinformation ..................................... Roller och rättslig ställning .................................... Användarna i delningsekonomin ................................ Närmare om undersökningen .............................. Undersökningens design och metod ................... Den kvantitativa undersökningen ........................ Djupintervjuer med vana användare Partsrelationer ....................................i delningsekonomin När konsumenttjänstlagen inte är tillämplig Hyra av ............................................................lös egendom Regler om internet - och distanshandel ................ Tvister i konsumentförhållanden ......................... Rättsreglernas tillämpning i delningsekonomin .......... Hyra av .............................................lös egendom utom bil Hyra av ...........................................................fast egendom Tillämpning ..............................av marknadsrättsliga regler 6.6.1Avtalsvillkor mellan användare och plattform i ett marknadsrättsligt perspektiv Delningsekonomi i vår omvärld ................................. EU:s arbete med delningsekonomi...................................... Rättsakter och policydokument ........................... 7.2.2Meddelandet om en strategi för den inre Den europeiska agendan för delningsekonomi ... Strategin för en inre digital marknad ................... 7.2.5Onlineplattformars roll i den digitala Åtgärder i andra länder......................................................... Lokala och regionala samarbetsprojekt Nationella och regionala initiativ 7.5Utvecklingslinjer med relevans för policyutveckling i 7.5.1Plattformskooperativ – när användare blir Blockkedjan – tillit utan mellanhänder ................ Användarna i delningsekonomin.......................... 8.2.3Användarnas och plattformarnas roller och Åtgärder i andra länder ......................................... 8.3 Samlad bedömning ............................................................... Behovet att stärka användarnas ställning............. Behovet av lagstiftning i användarrelationen....... 8.3.3Behovet av lagstiftning om plattformars Förslagens nivå och inriktning ............................. Förslag för en delningsekonomi på användarnas Användarstöd ............genom information och vägledning Att följa ..................utvecklingen i ett användarperspektiv 9.6Stöd till innovationer och utveckling av Konsekvenser av förslagen........................................ Konsekvenser av förslagen ................................................... 10.2.1 Effekter av ökad delningsekonomisk aktivitet .... 10.2.2 Kostnader och intäkter för det allmänna ............. 10.2.3 Övriga konsekvenser............................................. Bilaga 2 Förteckning över delningsekonomiska plattformar... Enkätformulär i den kvantitativa undersökningen..... Metoddiskussion och resultat av kontrollmätning..... Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en beskrivande kartläggning av olika modeller som möjlig- gör eller underlättar transaktioner där privatpersoner säljer, hyr ut, lånar ut eller ger bort materiella eller finansiella tillgångar, samäger eller samnyttjar sådana tillgångar eller erbjuder tjänster, analysera olika användares roller och rättsliga ställning vid sådana transaktioner, resonera kring om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig eller om det finns eventuella behov av författningsändringar, såväl nationellt som inom EU, framför allt i fråga om förmögenhets- rätt, konsumenträttsliga delar av marknadsrätten, produktsäker- het, tillsyn och tvistlösning samt att bedöma om det finns behov av andra åtgärder för att främja en positiv utveckling, exempelvis när det gäller information eller samarbete mellan olika samhällsaktörer. För uppdraget gäller vissa restriktioner. Utredningen ska inte reso- nera om behov av författningsändringar i den arbetsrättsliga regler- ingen. Utredningen ska inte heller lämna författningsförslag eller föreslå någon ny myndighet. Delningsekonomin har varit föremål för stor medial uppmärksam- het . Den har väckt mycket debatt och många frågor. Många nya utredningar, betänkanden och rapporter berör direkt eller indirekt delningsekonomin. Med delningsekonomi menas, enkelt uttryckt, den del av ekonomin där privatpersoner, ofta via webbplattformar och mobilappar, kan hyra, hyra ut, byta eller låna tillgångar av varandra såsom maskiner, verktyg, fordon, bostäder och arbetskraft. Antalet webbaserade plattformar i delningseko- nomin har ökat snabbt. Många menar också att delningsekonomin har förutsättningar att växa kraftigt, även i kvantitativa, eko- nomiska termer. Delningsekonomi är dock inte en helt ny företeelse. Grannar, vänner och bekanta har lånat verktyg, maskiner och jordbruksredskap av varandra eller hjälpt varandra med tjänster och gentjänster av olika slag. Det nya är att webbplattformar och mobilappar nu möjliggör ett mer systematiskt samutnyttjande och i en mycket bredare krets av användare än förut. I utredningen används begreppet delningsekonomi för att beteckna den del av ekonomin där privatpersoner ger varandra till- gång till underutnyttjade resurser, egendom såväl som tjänster, mot eller utan betalning. Detta kan ske med hjälp av digitala plattformar eller via analoga fora, Gemensamt är dock att resurserna ska kunna delas med användare bortom den egna bekantskapskretsen. Exempel på sådana plattformar, där privatpersoner kan komma i kontakt med varandra, är Airbnb eller Couchsurfing, som via sina webb- plattformar förmedlar korttidsboende mellan privatpersoner i många länder. Den delningsekonomiska huvudmodellen utgörs, typiskt sett, av en trepartskonstellation där användarna, dvs. de som erbjuder och tillhandahåller, respektive efterfrågar och nyttjar en nyttighet ingår ett avtal med varandra. Nyttigheten, och kontakten mellan använd- arna, förmedlas av en plattform, som kan vara digital eller analog. Det nya, och bakgrunden till utredningsuppdraget, är framväxten av digitala plattformar som är specialanpassade för delningsekono- miska transaktioner. Modellen omfattar således i regel tre olika avtal. De båda använd- arna ingår var sitt användaravtal med den förmedlande plattformen. Det tredje avtalet ingås mellan användarna och kan avse exempelvis hyra eller lån av föremål och bostäder eller tjänster, dvs. olika slag av arbetsinsatser. Delningsekonomins utveckling väcker också många frågor i ett användarperspektiv. En första fråga gäller användarnas ställning från konsumenträttsliga utgångspunkter. Lagar som konsumentköp- lagen och konsumenttjänstlagen gäller när näringsidkare säljer varor eller tjänster till enskilda konsumenter. Båda lagarna ger skydd för konsumenterna och gäller i stället för avtalsvillkor om villkoren skulle innebära sämre konsumentskydd än lagarna. Utgångspunkten är att den svagare parten, konsumenten, typiskt sett behöver skyddas. Konsumenträtten gäller dock inte vid delningsekonomiska transaktioner, förutsatt att den tillhandahåll- ande parten inte uppträder som näringsidkare. Här är utgångs- punkten att parterna är jämnstarka. När privatpersoner ingår avtal med varandra kan det i många fall vara oklart vem av dem som egentligen är den starkare eller svagare parten. Det kan ibland även vara oklart i vilka situationer en part är privatperson och när denne i stället ska behandlas som närings- idkare. I delningsekonomin tillkommer den förmedlande platt- formen. Det kan i många fall också vara oklart vilket ansvar platt- formen har i förhållande till användarna, men även i relationen mellan dem. Om en tvist uppstår mellan användare som är privatpersoner är möjligheterna att få saken prövad mer begränsad än i ett avtal mellan konsument och näringsidkare. Allmänna reklamations- nämnden () prövar t.ex. inte tvister mellan privatpersoner. Det kan också uppstå oklarheter om produktsäkerhet och produkt- ansvar när privatpersoner lånar eller hyr saker av varandra, samåker i varandras bilar eller hyr bostäder av varandra. På så vis utmanar delningsekonomin flera av fundamenten i dagens ekonomi och sam- hälle, såsom etablerade företagsformer, regelverk och relationer. Det är mot den bakgrunden utredningsuppdraget ska ses. I den inledande kartläggningen av delningsekonomiska platt- formar tillämpar utredningen ett brett perspektiv. Kartläggningen omfattar plattformar i vid mening, såsom, webbaserade plattformar och appar anpassade för delningsekonomiska transaktioner, andra typer av webbaserade plattformar där delningsekonomiska trans- aktioner kan förmedla, exempelvis Facebook, samt analoga platt- formar, såsom bytesbutiker, cykelkök, kläd- och verktygsbibliotek. I utredningens senare skede, där bl.a. användarnas och platt- formarnas roller och rättsliga ställning samt behovet av lagstiftning och tillsyn behandlas, har utredningen tillämpat ett snävare per- spektiv. Där har i huvudsak fokuserats på webbaserade, kommersi- ella plattformar, vars uppträdande på marknaden regleras i mark- nadsrätten. I detta sammanhang behandlas också de regler som gäller när privatpersoner ingår avtal med varandra, oavsett vilken typ av plattform som använts, och hur sådana regler kan tillämpas i delningsekonomin. Modeller för delningsekonomiska transaktioner Utredningen har i den del som avser kartläggning av delningseko- nomiska modeller sammanställt underlag genom sökningar på internet inklusive sociala medier. Sökningarna har resulterat i ett stort antal rapporter, tidningsartiklar, översikter, faktaböcker och annan dokumentation från senare tid, där delningsekonomin och dess olika aktörer beskrivs. Informationen har sammanställts och resulterat i en förteckning över delningsekonomiska plattformar.1 Förteckningen omfattar ett sextiotal plattformar eller platt- formstyper. De representerar en betydande bredd i olika slag av verksamheter, liksom i en geografisk dimension och i dimensionen ideell kontra kommersiell verksamhet. De olika slag av varor, tjänster och andra nyttigheter som delas via plattformarna repre- senterar vitt skilda områden, såsom hyra eller lån av bostäder och fritidsbostäder, hyra, byte och lån, av lös egendom av många skilda slag såsom verktyg, maskiner, kläder, leksaker och fritidsutrust- ning. Vidare finns plattformar för samåkning och en rik variation av olika andra tjänstetyper som barnpassning, trädgårdsarbete, städning, datorhjälp, transporttjänster etc. Förteckningen ger en bild av delningsekonomins utbudssida i , men bara i kvalitativa termer. Den ger inte underlag för att kvantifiera hur vanliga de olika typerna av platt- formar är när det gäller de nyttigheter som erbjuds, kommersiella 1 Se bilaga 2. eller ideella verksamheter eller fördelningen mellan webbaserade eller analoga plattformar. Det finns t.ex. en stor mängd lokala Facebook- grupper och lokala, analoga marknadsplatser, som inte kunnat kartläggas och kvantifieras inom ramen för utredningsarbetet. I ett geografiskt perspektiv visar kartläggningen att delnings- ekonomiska plattformar kan delas in i följande huvudgrupper. 1.Internationella plattformar som vänder sig till användare i många länder och där delning av tillgångar kan ske interna- tionellt (Airbnb m.fl.). 2.Internationella plattformar som vänder sig till användare i många länder men där delning av tillgångar sker lokalt (Street- bank, m.fl.). 3.Nationella plattformar som vänder sig till användare i och där delning av tillgångar sker lokalt (Rentl, Yepstr m.fl.). 4.Lokala plattformar, praktiskt taget uteslutande analoga, där del- ning av tillgångar sker lokalt (gratisbutiker, klädotek etc.). 5.Grupper på Facebook och andra sociala medier, som inte är specialanpassade för delningsekonomiska transaktioner och där delning av tillgångar sker lokalt. Den klart vanligaste betalningsmodellen för de kommersiella platt- formarnas förmedlingstjänster utgörs av provisionsersättning, men det förekommer också betalning genom köp av ”premium- eller guldmedlemskap”. En grundläggande servicenivå kan då vara kost- nadsfri, men ett betalt medlemskap ger ytterligare funktioner och uppges öka användarens chanser att finna en motpart och genom- föra en transaktion. Båda användarna betalar i regel, på ett eller annat sätt, för förmedlingstjänsten. Den som efterfrågar en nyttighet kan t.ex. få betala en serviceavgift. Det är också vanligt att båda användarna, enligt användarvillkoren, överlåter sina data till plattformen. Även det är en typ av betalningsmedel. Även betalning mellan användarna kan ske på många olika sätt. regleras detta mer eller minder detaljerat i användarvill- koren. I vissa fall är det förbjudet för användarna att ta betalt av varandra. I andra fall anges ett intervall eller olika riktlinjer för hur ersättningen mellan användarna ska beräknas. Prissättningen kan också vara helt fri och lämnas till användarna att bestämma inbördes. De delningsekonomiska plattformarna erbjuder olika funktioner för att skapa trygghet och tillit mellan användarna och mellan dem och plattformen. En sådan metod är att tillhandahålla någon form av betygsystem, dvs. mer eller mindre utvecklade system där använd- arna kan betygsätta varandra och lämna omdömen. Legitimering via t.ex. Bank-ID för att säkerställa användarnas identitet är också ett exempel på en funktion för att skapa trygghet bland användarna. Så kan också ske genom inloggning på platt- formen via Facebook-konton. Användaren kan då få information om motparten via dennes Facebook-profil. Särskilt vid hyra av bostäder och fritidsbostäder förekommer olika slag av ekonomiska garantier, som ska täcka kostnader för eventuella skador motparten orsakat. Sådana garantier kan ställas ut av den förmedlande plattformen eller i form av deposition som hanteras av plattformen och betalas innan transaktionen sker, t.ex. innan en hyrd bostad tillträds. I vissa fall finns också en bemannad kundtjänst. Det är dock relativt ovanligt. I många fall kan plattformarna bara kontaktas genom ett elektroniskt kontaktformulär. Chattfunktioner före- kommer också, som i vissa fall liknar en kundtjänst. Ett övergripande intryck av kartläggningsarbetet är att det på plattformarna ofta framhålls hur lätt det är att använda tjänsten, ofta illustrerat i form av kortfattade animationer eller bilder. Sam- tidigt är informationen på plattformarna ofta bristfällig när det gäller frågor som, enligt utredningens mening, borde vara viktiga för användarna. Det handlar t.ex. om förutsättningar för eventuell skattskyldighet och kriterier för när en tillhandhållande användare ska räknas som näringsidkare. Det senare har betydelse för vilken lagstiftning som ska tillämpas mellan användarna vid en eventuell tvist. Vidare saknar utredningen, i de flesta fall, lätt tillgänglig in- formation om vad det kostar att använda plattformarna och kon- taktuppgifter till plattformarna. Ett allmänt intryck är även att kom- mersiella plattformar i vissa fall vill ge intryck av att vara ideella verk- samheter. Utredningen har ett tydligt användarperspektiv. Huvuduppdraget är, som det tolkats, att utifrån befintliga rättsregler resonera om huruvida dessa är ändamålsenliga för att tillvarata användarnas in- tressen och, om så inte är fallet, peka på behovet av författnings- ändringar eller andra åtgärder för att stärka och förtydliga använd- arnas ställning, inbördes och i förhållande till plattformarna. Mot den bakgrunden har undersökningsföretaget på upp- drag av utredningens uppdrag genomfört en brett upplagd användar- undersökning, som omfattar en förstudie med fokusgrupper, en kvantitativ enkätundersökning samt djupintervjuer med personer som har stor vana av att delta i delningsekonomin. Syftet med under- sökningen har varit att, i både kvalitativa och kvantitativa termer, kartlägga den svenska befolkningens erfarenheter av delningseko- nomi. Särskild uppmärksamhet har ägnats eventuella problem, som kan ha förekommit i användarrelationen eller i förhållande till den förmedlande plattformen. Resultaten visar att av befolkningen använt delningsekonomiska tjänster . De flesta av dem har enbart använt tjänsterna enstaka gånger. En klar majoritet, , av de som deltagit i delningseko- nomin anger att de har övervägande positiva erfarenheter. Tre pro- cent har angivit att de har övervägande negativa erfarenheter av delningsekonomiska transaktioner. Nästan sju av tio respondenter () som använt del- ningsekonomiska tjänster anger att de inte har upplevt några pro- blem med en annan privatperson vid sådana transaktioner. En fjärdedel uppger å andra sidan att de har råkat ut för problem. Van- ligast är enstaka problem. Bland de upplevda problemen är otrevligt bemötande, försening eller utevaro samt problem med betalning vanligast. Mellan i den grupp som upplevt pro- blem anger någon av flera företeelser som konsumentlagstiftningen skulle kunna tillämpas på, om den hade kunnat tillämpas i den aktuella relationen. Det innebär, generaliserat till befolkningen i stort, att har upplevt problem i delningseko- nomin av en typ som, i motsats till bl.a. otrevligt bemötande, kan motverkas eller avhjälpas med civilrättslig lagstiftning. Respondenterna ger uttryck för att vissa delningsekonomiska tjänster är mer trygga att använda än andra. Resultaten är i allt väsentligt desamma oavsett om det handlar om att tillhandahålla eller nyttja en nyttighet. Hyra av bostäder för tillfälligt fritids- boende och småtjänster uppfattas som tryggast. Störst otrygghet finns i samband med båt- och bilhyra och när bostäder upplåts som arbetsplats. Respondenterna har också fått ange vad som behövs för att de ska börja använda delningsekonomiska tjänster, eller för att använda dem mer än . Det mest markerade alternativet, , gäller lagar som bättre skyddar användarna vid delningsekonomiska transaktioner. En officiell kvalitetsmärkning eller certifiering av typen ”Trygg E-handel”, är också en åtgärd som har stöd bland respondenterna. En tredjedel har angett detta alternativ. På tredje plats i ordningen kommer tillgång till enkel och billig tvistlösning, som markerats av av respondenterna. Den främsta orsaken till att delningsekonomiska tjänster inte används är, enligt undersökningsresultaten, att de helt enkelt inte känt till att de finns. De som känt till att delningsekonomiska tjänster finns har i första hand () angivit att de inte haft behov av sådana tjänster som skäl för att avstå från användning av dem. En knapp femtedel anger osäkerhet i relationer med privat- personer och att professionella motparter föredras som skäl för att avstå från att delta i delningsekonomin. Användarnas och plattformarnas roller och rättsliga ställning Utredningen har, mot bakgrund av befintliga regler i civilrätt och marknadsrätt, analyserat vilken roller och rättslig ställning användare och plattformar kan ha vid delningsekonomiska transaktioner. Det finns inga entydiga svar. Rättstillämpning saknas, utom när det gäller frågan om när en användare får ställning som näringsidkare. Rättsförhållandena kan regleras i avtal mellan parterna och när sådana avtal finns utgör avtalsinnehållet en utgångspunkt. Utred- ningen har dock utgått från en situation där avtalsregler mellan användarna saknas utöver t.ex. villkor om pris, plats och tidpunkt för transaktionen. När användarna, tillhandahållaren såväl som den som nyttjar en vara eller en tjänst, är att betrakta som privatpersoner regleras relationerna, förutom i eventuella avtal mellan dem, i allmän civil- rätt såsom i avtalslagen och köplagen. Om den tillhandhållande användaren är att räkna som näringsidkare i konsumenträttslig mening, ska t.ex. konsumentköplagen eller konsumenttjänstlagen tillämpas. Dessa ger den nyttjande användaren ett större skydd, och lägger ett större ansvar på den tillhandahållande användaren, än t.ex. den allmänna köplagen. Frågan om den tillhandhållande använd- aren ska räknas som näringsidkare är således central för bedöm- ningen av vad som ska gälla i avtalet mellan parterna. Om t.ex. konsumenttjänstlagen ska tillämpas har den tillhanda- hållande användaren ett särskilt ansvar för att tjänsten utförs fack- mässigt. Vidare finns ett ansvar för att avråda motparten från tjänsten om den inte kan medföra rimlig nytta för motparten. Pris- uppgifter får inte överstigas med . Kraven på information till motparten är högre i konsumentförhållanden än i övriga affärsrelationer och lagen innebär att näringsidkaren ska till- varata motpartens intressen i högre grad än i andra fall. En väsentlig skillnad mellan konsumenträtten och övrig civilrätt är också att konsumenträtten är tvingande till konsumentens förmån. Det innebär att avtalsvillkor, som ger konsumenten sämre rättigheter än vad som stadgas i lagen, inte är giltiga. I förarbetena till den konsumenträttsliga lagstiftningen framgår att termen näringsidkare ska tolkas i vidsträckt mening. Termen omfattar varje fysisk eller juridisk person, som driver verksamhet av ekonomisk natur av viss omfattning och varaktighet och av sådan karaktär att den kan betecknas som yrkesmässig. Kravet på yrkesmässighet syftar främst till att undanta fall då en person visser- ligen är näringsidkare, men i det enskilda fallet handlar i egenskap av privatperson.2 I praxis har kraven på omfattning och varaktighet av verksamheten ställts lågt.