sou · H5B341 · 2017-05-24 00:00:00 — Vissa förare är också taxiföretag, vilket innebär att de själva äger taxifordonet även om en egenföretagare givetvis kan använda någon annans fordon. En taxiförare som vill bedriva själva taxiverksamheten på egen hand måste, förutom taxiförarlegitimation även ha taxitrafiktillstånd. Merparten av taxiföretagen är kopplade till en beställningscentral; 41SOU 2016:86, s. 138. 42SOU 2016:86, s. 131 f. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet av taxiföretagen driver sin verksamhet utan att vara kopplade till någon beställningscentral. En övervägande majoritet av taxiföretagen äger endast ett fordon (4 471 av taxiföretagen). Betalning av taxiresor sker i vissa fall till beställningscentralen och i vissa fall till taxiföretaget. Det förekommer t.ex. att beställningscentralen äger den kortbetalningsautomat som finns i taxibilen. Beställningscentralen är även det bolag som tar emot betalningarna enligt det upphandlade färdtjänstavtalet. Beställningscentralen betalar sedan anknutna taxiföretag enligt de avtal som finns mellan beställningscentralen och taxiföretagen.43 Viss särskild kollektivtrafik utförs även av andra transportföretag. Det handlar främst om skolskjuts. Det är t.ex. inte ovanligt att skolskjuts samordnas med den allmänna kollektivtrafiken och att linjetrafiken anpassas till skoltider och skolelevernas behov. Det är kommunerna som enligt skollagen är ansvariga för skolskjuts. När denna sker genom den allmänna kollektivtrafiken är det emellertid vanligt att samordning sker med landstingen/regionerna genom den regionala trafikhuvudmannen. För det fall det inte fungerar att lägga in skolskjutsen i den vanliga linjetrafiken kan kommunen också upphandla särskilt anordnad skolskjuts. Den hanteras i regel direkt av kommunen. Det ska noteras att all särskild kollektivtrafik kräver trafiktillstånd. Sjukresor avviker från övrig särskild kollektivtrafik på det sättet att det inte finns något egentligt ansvar för sjukvårdshuvudmännen (dvs. landstingen/regionerna) att faktiskt utföra själva transporterna. Däremot har patienterna rätt till resekostnadsersättning enligt den tidigare nämnda lagen. Vissa sjukvårdshuvudmän har ändå inrättat både beställningscentraler och linjetrafik i egen regi som kompletterar den vanliga kollektivtrafiken för att säkerställa sjukresorna.44 Sjukvårdshuvudmännen har dock uppfyllt sitt ansvar för sjukresor redan genom att erbjuda endast resekostnadsersättning efter särskild ansökan från patienten i efterhand. I vilken omfattning det offentliga tar direkt ansvar för sjukresorna kan därför variera betydligt mellan regionerna/landstingen. 43SOU 2016:86, s. 136 f. med hänvisningar. 44Trafikanalys, Förstudie om lagstiftningen för särskilda persontransporter, Rapport 2014:7, s. 12. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Offentlig finansiering av särskild kollektivtrafik genomfördes 11 miljoner färdstjänstresor, vilket var en svag nedgång innan. Cirka 318 000 personer i hade färdtjänsttillstånd under , även om alla inte utnyttjade detta i samband med transporter. Kostnaderna för färdtjänst och riksfärdtjänst uppgick till , varav täcktes av resenärernas egenavgifter.45 Bruttokostnaderna för färdtjänst och riksfärdtjänst har ökat trots att det faktiska resandet har gått ned.46 Som påpekats tidigare finns inte några helt aktuella uppgifter om kostnaderna för skolskjuts och sjukresor, men statistiska uppgifter pekar mot att kostnaden för skolskjuts uppgick till och för sjukresor till (se avsnitt 5.6.1 ovan). Vad gäller skolskjuts är den helt fri för skolelever. Sjukresor innehåller emellertid, i vart fall upp till gränsen för högkostnadsskyddet, ett visst mått av egenfinansiering från patienternas sida, även om graden av denna kan variera mellan landstingen. 5.6.4Synpunkter på införande av stärkt meddelarskydd på kollektivtrafikmarknaden Även utredning togs frågan upp om kollektivtrafik borde omfattas av meddelarskyddslagen. I betänkandet drogs emellertid slutsatsen att kollektivtrafik, främst med anledning av hur varierande graden av offentlig finansiering är på marknaden, inte var att betrakta som offentligt finansierad verksamhet. Kollektivtrafik som verksamhetsområde lämnades därför utanför den tidigare utredningens förslag. 45Trafikanalys, Färdtjänst och riksfärdtjänst 2015, Statistik 2016:24, s. 7 f. 46Trafikanalys, Färdtjänst och riksfärdtjänst 2015, Statistik 2016:24, s. 33. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Under utredningens arbete har företrädare för fackliga organisationer på arbetstagarsidan gett tydligt uttryck för att det, vad gäller alla former av kollektivtrafik, finns ett stort behov av stärkt meddelarskydd. , Service- och kommunikationsfacket () har särskilt pekat på att det förekommer att medlemmar uppgett att de upplever sig utsatta för repressalier från arbetsgivarsidan i samband med att de har påtalat brister, främst vad gäller säkerhet, på arbetsplatserna. () och (Transport) har delvis bekräftat denna bild. Samtliga företrädare har också pekat på att det förekommer en tystnadskultur på arbetsplatserna, eftersom de anställda känner sig osäkra på sina rättigheter i förhållande till arbetsgivaren. Tystnadskulturen som sådan verkar dock inte bara vara ett fenomen på privata arbetsplatser utan även på offentliga. De åtgärder som vidtagits från arbetsgivarhåll och som uppfattats som repressalier av arbetstagarna utgörs i stor utsträckning av utköp av anställda från arbetsplatsen. Såväl , som Transport har också fört fram att ett stärkt meddelarskydd skulle kunna öka tryggheten för de anställda på arbetsplatserna på det sättet att de skulle känna att de har möjlighet att göra sina röster hörda om det skulle behövas. Under utredningens arbete har Transportföretagen gett uttryck för att ett införande av ett stärkt meddelarskydd för anställda på kollektivtrafikmarknaden medför problem om skyddet även ska omfatta företagshemligheter. Som framgått har det från arbetsgivarsidan hänvisats till att det på marknaden förekommer upphandlingar där de offentliga beställarna ställer krav på att meddelarskyddsliknande regler garanteras såväl kollektivtrafikföre- 47Under utredningens arbete har samtal förts med , (Service- och kommunikationsfacket) och . Svar har även erhållits genom den enkät, se bilaga 2, som har skickats ut. 48Under utredningens arbete har samtal hållits med och Biltrafik- Arbetsgivarna, som båda tillhör Transportföretagen. Samtal har även förts med företrädare för kollektivtrafikföretaget . Svar har även erhållits genom den enkät, se bilaga 3, som skickats till företrädare för arbetsgivare på kollektivtrafikmarknaden. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet tagets egna anställda som eventuella underentreprenörers anställda och att det inte finns något egentligt behov av att stärka meddelarskyddet för de anställda genom lagstiftning. Kraven i upphandlingsunderlagen på meddelarskyddsliknande bestämmelser har blivit föremål för förhandling vilket i vissa fall resulterat i särskilda skrivningar i upphandlingsavtalen. I andra fall har kollektivtrafikföretaget t.ex. inrättat en särskild, extern funktion för att hantera anonyma klagomål från anställda. På kollektivtrafikmarknaden finns, enligt arbetsgivarsidans uppfattning, en mängd företagshemligheter. Det rör sig om bl.a. former för schemaläggning och anbudsunderlag. Arbetsgivarna har framhållit att de anställda är oerhört lojala och inte rädda för att påtala problem i verksamheten. De har dock förklarat att ett införande av ett stärkt meddelarskydd skulle innebära att företagen skulle behöva vara mera försiktiga med de uppgifter de lämnar vidare till anställda på grund av risken för att företagshemligheter annars skulle kunna föras vidare. 5.7Kompletterande aktörer hos Arbetsförmedlingen49 Som redan konstaterats utredning upphandlar Arbetsförmedlingen en förhållandevis stor del externa tjänster från privata aktörer, även om de etableringslotsar som främst var föremål för den förra utredningens intresse nu inte förekommer längre. upphandlar Arbetsförmedlingen externa tjänster inom områdena matchning och rehab (ka-tjänster), yrkesvidareutbildning, gymnasiekomplettering och rehab (förberedande insatser) och branschspecifika yrkesutbildningar (arbetsmarknadsutbildning). Viss upphandling sker även inom området för validering. Upphandlingen av förberedande insatser, arbetsmarknadsutbildning och validering styrs av förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Upphandlingen på området för ka-tjänster ingår som ett uppdrag för Arbetsförmedlingen och är inte styrt av några särskilda regler. 49 Uppgifterna i detta avsnitt kommer huvudsakligen från information som tillställts utredningen muntligen och skriftligen direkt från Arbetsförmedlingen. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet (Förberedande insatser) Källa: Arbetsförmedlingen och egen bearbetning. De externa tjänsterna upphandlas av cirka 250 olika leverantörer. Av några av dem, t.ex. , och , köps mycket stora volymer medan andra aktörer används i mindre utsträckning. De leverantörer som används mest är till övervägande del stora bolag med flera hundra anställda. Det förekommer emellertid även att leverantörer har väldigt få anställda eller drivs som enskilda näringsverksamheter. Upphandlingsavtalen löper som regel mellan två och . Det finns en rotation på arbetsmarknaden mellan leverantörerna och kompetensen flyttar ofta över till den leverantör som vunnit upphandlingen. Vidare har många leverantörer flera underleverantörer. Ett exempel är en av de upphandlade rehabtjänsterna som kallas ”introduktion till arbete” där tjänsten handlats upp hos cirka 8 leverantörer, men utförs tillsammans med cirka 300 underleverantörer. Offentlig finansiering på marknaden för kompletterande aktörer Arbetsförmedlingen upphandlar externa tjänster för totalt . Ka-tjänster och förberedande insatser är ungefär jämnstora i volym och utgör de två största kostnads- Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Arbetsmarknadsutbildningar köps i mindre volym men utgör ändå en stor del av kostnaderna, eftersom det är fråga om dyra tjänster. Valideringstjänster utgör endast en mindre kostnadspost, men det finns anledning att anta att denna kostnadspost kommer att öka mot bakgrund av snabbspåren som införts för t.ex. flyktingar. Vinstmarginalerna för de kompletterande aktörerna är förhållandevis små. Så som upphandlingarna sker läggs hela verksamhetsrisken på entreprenörerna utan att någon volym garanteras från Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen brukar titta på den kundbas som en leverantör har och fortsätta att undersöka denna för att säkerställa att Arbetsförmedlingen inte är den enda kunden. Det finns leverantörer som har ”alla ägg i samma korg”. Detta kan bero på att Arbetsförmedlingen ibland skapar en marknad som annars inte finns. Viss transportutbildning är ett sådant exempel där Arbetsförmedlingen är den enda aktören på marknaden förutom gymnasieskolor. Leverantörerna på en sådan marknad är mycket beroende av sina ”myndighetskunder” och deras omsättning är i vissa fall helt beroende av offentliga medel. Generellt är emellertid leverantörer verksamma på flera marknader. Utbildningsföretagen har t.ex. ofta även kommuner som inkomstkälla genom SFI-uppdrag men utför också uppdrag åt privata företag och organisationer, t.ex. fackliga organisationer. Matchningsföretagen brukar ofta vara verksamma även inom rekrytering och bemanning. De levererar också ofta tjänster till trygghetsorganisationer. 5.7.1Kontroll och tillsyn av de kompletterande aktörerna i dagens system Arbetsförmedlingens upphandlingsenhet ansvarar för all upphandling hos Arbetsförmedlingen och sköter bl.a. den faktiska, juridiska upphandlingen även av externa arbetsmarknadstjänster. tjänster är uppdelad i två underenheter, nämligen enheterna för leverantörsutveckling respektive tjänsteutveckling. Tjänsteutveckling analyserar hur behoven av arbetsmarknadstjänster ser ut samt gör själv beställningen av upphandlingen som upphandlingsenheten sedan tar över och hanterar. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet törsutveckling arbetar med stöd och uppföljning av anlitade leverantörer. Det finns inom ramen för enhetens verksamhet utredare som tittar på det som Arbetsförmedlingens kontor rapporterat in om leverantörers verksamhet, t.ex. om arbetssökande reagerat på att något inte fungerar. Om utredningen visar att åtgärder måste vidtas mot leverantören leds ärendet vidare till upphandlingsenheten som kan fatta beslut om vite, tillfälligt stopp eller hävning av avtalet. Leverantörerna har ingen skyldighet, vare sig genom upphandlingsavtal eller på annat sätt, att rapportera in ekonomisk information om sin verksamhet. tjänster hämtar däremot ofta, i sina pågående granskningar och i det annars löpande arbetet, in information genom t.ex. Bisnode. Utredarna på enheten för externa tjänster får information om leverantörerna genom linjeverksamhetens (kontorens) klagomålssystem. I av fallen öppnas ärenden på grund av klagomål från arbetssökande. Även tjänsteutvecklingsenheten kan i samband med tjänsteanalyser bedöma och ta del av t.ex. kundutvärderingar som föranleder att utredningar inleds. Det förekommer också att tips kommer in direkt till utredarna/enheten för externa tjänster från tidigare eller nuvarande medarbetare hos leverantörerna. Uppgiftslämnarna vill i dessa fall ofta vara anonyma. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen har stora tips om missförhållanden eller andra problem i regel kommit genom tidigare eller nuvarande medarbetare hos leverantörer. Klagomålen brukar i regel avse lärarkompetens och lärartäthet. Arbetsförmedlingen deltar även i ett leverantörsuppföljningssamarbete med andra myndigheter och organisationer, t.ex. kommuner, , Kommuner och Landsting, Skolinspektionen och trygghetsorganisationer. Samarbetet inleddes sedan man insett att flera myndigheter och organisationer hade i stort sett samma leverantörer. Det har funnits samarbete kring upphandling, men det har även ansetts viktigt att följa upp leverantörerna. Inom samarbetet träffas representanter för myndigheterna och organisationerna varje halvår. Vidare ges exempelvis möjlighet till erfarenhetsutbyten mellan medarbetare. Varje halvår gör enheten en riskutvärdering över Arbetsförmedlingens leverantörer. Det förekommer också nationella dialoger med de leverantörsbolag som är mest verksamhetskritiska, Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Generellt kan konstateras att problemen i de verksamhetskritiska eller måttligt verksamhetskritiska leverantörsbolagen är mindre. Problemen finns, enligt Arbetsförmedlingens uppfattning, snarare i de mindre bolagen som inte anlitas i så stor utsträckning. 5.7.2Synpunkter angående ett införande av stärkt meddelarskydd på marknaden för kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen I direktiven till utredning angavs att utredaren var fri att föreslå stärkt meddelarskydd för vissa kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen om det bedömdes föreligga ett behov av detta. Utredningen avfärdade emellertid en sådan lösning främst med motiveringen att det fanns stora variationer mellan de privata aktörer som erbjöd tjänsterna, att vissa av tjänsterna genomfördes i projektform och att intresset för att införa ett stärkt meddelarskydd på marknaden inte uppvägde bl.a. de problem inskränkningar i lojalitetsplikten kunde medföra för de privata aktörerna. har tydligt gett uttryck för att det finns ett behov av att även anställda hos kompletterande aktörer hos Arbetsförmedlingen omfattas av ett stärkt meddelarskydd. Främst har hänvisats till att de anställda arbetar i en miljö med människor som ofta befinner sig i en utsatt situation och kan ha svårt att ta till vara sina egna rättigheter. 50 Under utredningens arbete har samtal förts med har även inkommit genom enkätsvar. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Arbetsförmedlingen har pekat på att det i och för sig inte finns någon anledning att tro att ett införande av stärkt meddelarskydd skulle leda till att fler klagomål kommer fram. Det skulle möjligen kunna leda till att vissa andra typer av information skulle kunna komma fram, t.ex. om leverantörsföretagens ekonomiska förhållanden. Enligt Arbetsförmedlingens uppfattning skulle dock ett införande av ett stärkt meddelarskydd troligen inte ha någon påverkan på detta. menar myndigheten att ett stärkt meddelarskydd framstår som ett mycket bra verktyg för att stärka de anställdas position, både på den egna arbetsplatsen och i förhållande till anställda vid . Arbetsförmedlingen har påpekat att arbetsmarknadsåtgärdsbranschen är en ny bransch med ett flertal förhållandevis nybildade leverantörsföretag med liten erfarenhet av aktuella verksamheter. Ett införande av stärkt meddelarskydd skulle därför markera allvaret för dem som är verksamma i branschen. Det skulle också vara en fördel internt för anställda vid att få med sig att de som är verksamma i leverantörsföretagen har samma skydd som de som är anställda vid och snarare är Arbetsförmedlingens förlängda arm än en separat verksamhet. Arbetsförmedlingen har dock även påpekat att ett införande kan vara problematiskt i de enskilda verksamheterna, eftersom de oftast har flera verksamhetsben som är svåra att avgränsa från varandra. Det går inte att avgöra om en anställd arbetar i verksamhet som finansieras av Arbetsförmedlingen eller som finansieras helt privat. Det offentliga satsade sammanlagt på kultur 2015.51 Det är alltså en stor mängd offentliga medel som används inom kultursektorn. I remissomgången utredning påpekades att det finns behov av ett stärkt meddelarskydd inom såväl bibliotekssom museiverksamhet. 51 Myndigheten för Kulturanalys, Samhällets utgifter för kultur 2014–2015, Kulturfakta 2016:1. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Det kan konstateras att det finns privat anställda som arbetar hos kulturinstitutioner som uppbär offentliga medel. Det finns bl.a. några privata bibliotek och flera statliga museer, vilka drivs i stiftelseform, som inte omfattas av reglerna om meddelarskydd. Framställningen nedan koncentreras till biblioteks- och museiverksamhet. 5.8.1Allmänt om finansiering av kulturområdet Den offentliga finansieringen av kultur utgörs främst av medel från stat, landsting/regioner och kommuner, EU:s kulturprogram, samt . Hur den icke offentliga finansieringen ser ut skiljer sig åt mellan olika kulturområden. Det kan handla om biljettintäkter, prenumerationer, sponsring, donationer och egna konsultinsatser, för att nämna några. Ett viktigt inslag är också de ideella insatser som vissa kulturevenemang är helt beroende av. Bibliotek bedrivs huvudsakligen i offentlig regi, genom till exempel folkbibliotek runt om i kommunerna eller vid större offentliga institutioner. Det finns också helt privata bibliotek eller bibliotek som bedrivs hos privata utbildningsinstitutioner. Några av dessa omfattas av bestämmelserna om meddelarskydd som följer av offentlighets- och sekretesslagen. Detta gäller t.ex. de bibliotek som finns hos Handelshögskolorna i och . Driften av helt privata bibliotek sker inte med hjälp av offentliga medel. Enligt uppgifter från finns emellertid även några bibliotek som bedrivs av enskilda utövare och som finansieras i princip helt av offentliga medel. väcktes i kommuner frågan om att lägga ut biblioteksverksamhet på entreprenad. I flera kommuner visade privata bolag intresse för att ta över driften av kommunernas bibliotek. I någon enstaka kommun lades biblioteksverksamheten tillfälligt ut på entreprenad. Den utlagda verksamheten återtogs dock relativt omgående i kommunens regi. Enligt har intresset för att driva biblioteksverksamhet på detta sätt falnat och det är inte Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet längre en fråga som diskuteras i branschen. I kommun (Dieselverkstaden) och i kommun bedrivs dock fortfarande biblioteken genom en form av entreprenad. Det finns också enligt exempel på föreningsdrivna bibliotek med viss offentlig finansiering och exempel på filialer till folkbibliotek som under nedläggningshot tagits över av privata aktörer. Svenska museer kan i huvudsak delas in i centralmuseer, övriga statliga museer, regionala museer, kommunala museer och övriga museer. Samtliga, förutom övriga museer, har offentliga huvudmän. De övriga museerna drivs av privata huvudmän men uppbär ofta offentligt stöd i olika former. Knappt 6 000 årsarbetskrafter var 2015 verksamma vid landets museer, varav något mer än hälften arbetade vid de statliga eller regionala museerna.52 Det finns 14 statliga centralmuseer, till exempel och , som bedrivs i olika driftsformer. Tio av dem är myndigheter och fyra bedrivs i stiftelseform. Många regionala museer bedrivs i stiftelseform där antingen landsting eller kommuner har ett bestämmande inflytande. Övriga museer är sådana som bedrivs i privat form. , och är exempel på sådana. Driftsformen av framför allt statliga, regionala och kommunala museer får betydelse för om anställda omfattas av reglerna om meddelarskydd eller inte. Anställda vid sådana regionala museer som bedrivs som stiftelser där kommuner eller landsting har ett bestämmande inflytande omfattas av bestämmelserna om meddelarskydd i offentlighets- och sekretesslagen, medan anställda vid museer som drivs av statliga stiftelser inte omfattas. Bedrivs det statliga museet däremot i myndighetsform omfattas de anställda naturligtvis i egenskap av offentliganställda av dessa bestämmelser. Inte heller anställda hos museer som har privata huvudmän omfattas av bestämmelserna. Det är alltså huvudsakligen anställda vid statliga museer som bedrivs i annan form än som myndigheter och anställda hos 52 Myndigheten för Kulturanalys, Museer 2015, Kulturfakta 2016:3, s. 17 f. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet enskilt bedrivna museer som faller utanför bestämmelserna om meddelarskydd. Det kan konstateras att museer till övervägande del drivs genom offentliga medel. Spridningen av graden av offentlig finansiering skiljer sig emellertid mycket åt mellan olika museer beroende på institutionernas möjligheter att hämta in privat finansiering genom t.ex. sponsring eller biljettintäkter. hade museerna totalt intäkter på . Av detta kom, generellt sett, från anslag och offentliga bidrag. Museer med offentliga huvudmän hade 2015 en grad av offentlig finansiering som klart översteg , medan museer utan offentliga huvudmän, till exempel enskilt bedrivna museer, hade en grad av offentlig finansiering som uppgick till 43 procent.53 Museer med privata huvudmän hade en större grad av finansiering genom biljettintäkter och andra former av privat finansiering än de offentligt drivna museerna. Under remissomgången från den förra utredningen och även under denna utrednings arbete har framförts att det finns behov av stärkt meddelarskydd för dem som arbetar inom sjö- och fjällräddning. Sjö- och flygräddning utförs i huvudsakligen av anställda hos . Dessa är offentliganställda och omfattas således av samma bestämmelser om meddelarskydd som andra offentliganställda. Även ägnar sig dock åt sjöräddning. De som är verksamma som sjöräddare inom sjöräddningssällskapet är medlemmar i föreningen. Det är alltså fråga om ideell verksamhet som helt grundar sig på medlemmarnas vilja att vara verksamma i föreningen. Något anställningsförhållande finns inte mellan och dess medlemmar. Fjällräddning fungerar på ett liknande sätt. Fjällräddning i bedrivs av 53 Myndigheten för Kulturanalys, Museer 2015, Kulturfakta 2016:3, s. 22. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Till sin hjälp har polisen ideellt verksamma fjällräddare. Dessa har rätt till ersättning för de uppgifter de utför i sin egenskap av fjällräddare. Sådan ersättning betalas av polismyndigheten till den enskilde fjällräddaren efter ansökan.