sou · H4B333 · 2017-01-01 00:00:00 — Syftet med förordningen är att fastställa krav avseende koldi- oxidutsläpp för nya personbilar som registreras inom unionen för att uppnå unionens övergripande mål att minska växthusgasutsläppen och för att säkerställa en väl fungerande inre marknad. I förordningen fastställs de genomsnittliga koldioxidutsläppen från nya personbilar till koldioxid per kilometer. Denna gräns kommer att sänkas till fram . Målet om koldioxid per kilometer ska nås för av ny- bilsförsäljningen 2020 och för senast , vilket alltså i praktiken innebär 2021. Enligt förordningen ansvarar en fordonstillverkare för att de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen från nya personbilar från tillverkaren inte överskrider det specifika utsläppsmålet som har fastställts för den enskilde tillverkaren i enlighet med en bilaga till förordningen. Utsläppsmålen varierar alltså mellan tillverkarna. Med det specifika koldioxidutsläppet för ett visst fordon avses det koldioxidutsläpp som har uppmätts vid typgodkännandet av fordo- net. Det specifika utsläppsmålet för en tillverkare under ett kalender- år beräknas som genomsnittet av de specifika koldioxidutsläppen från alla nya personbilar som har registrerats under det aktuella kalenderåret från den aktuella tillverkaren. Fordonets vikt i förhållande till den genomsnittliga vikten för personbilar i unionen har betydelse när de specifika koldioxidutsläppen för personbilar fastställs. Tillverkarna har alltså getts ett visst utrymme att själva bestämma hur de ska uppnå målen i förordningen och får därför använda de genomsnittliga utsläppen för samtliga sina modeller i stället för att varje enskild bil ska uppfylla koldioxidmålen. Målen gäller dess- utom för alla fordon från tillverkaren som registreras i hela unionen, vilket innebär att fordonstillverkare inte behöver uppfylla kraven i varje enskild medlemsstat. Förordningen ger ytterligare incitament för fordonstillverkare att producera fordon med extremt låga utsläpp genom så kallade superkrediter. Dessa innebär att fordon med utsläpp som under- stiger koldioxid per kilometer får räknas när de genomsnittliga specifika koldioxidutsläppen beräknas. Detta ger tillverkarna flexibilitet när det gäller att tillverka mindre bränsle- effektiva fordon. Superkrediterna har fastställts för två olika etapper där den första gäller fram . gällde att varje sådant fordon fick räknas som 1,5 personbilar. räknas endast som en personbil. I den andra etappen av utsläpps- minskningar, 2020–2023, kommer varje fordon, med så lågt utsläpp som det nu är tal om, att räknas som två personbilar 2020, som 1,67 personbilar 2021, som 1,33 personbilar 2022 och återigen som en personbil 2023. En del bränslebesparande tekniker kan inte demonstreras i den testmetod som används vid typgodkännande av fordon. Ett sådant exempel är energieffektiv luftkonditionering. Det har därför införts så kallade ”eco innovations”, vilka efter demonstration för obero- ende part kan ge en fordonstillverkare krediter på upp till per kilometer vid bedömningen av om tillverkaren har uppnått sitt mål. Om tillverkarna inte anpassar sin fordonsflotta till de krav som gäller för respektive tillverkare väntar böter. Kommissionen utfärdar nämligen avgifter för extra utsläpp för det fall de genomsnittliga koldioxidutsläppen från en tillverkares fordon överstiger dennes utsläppsmål. Bötesbeloppet beräknas utifrån antalet gram en genom- snittlig personbil i tillverkarens fordonsflotta överskrider tillverka- rens utsläppsmål. För varje fordon måste tillverkaren betala för det första grammet koldioxid per kilometer som överstiger gränsen, för det andra grammet, för det tredje och för varje gram därutöver. kommer varje gram koldioxid per kilometer som ligger över gränsen att kosta till- verkaren . Därmed kan ett överskridande innebära bety- dande belopp för en stor fordonstillverkare, särskilt om det är ett överskridande på flera gram. Koldioxidutsläppen från nya lätta lastbilar regleras i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 510/2011 av om fastställande av utsläppsnormer för nya lätta nytto- fordon som ett led i unionens samordnade strategi för att minska koldioxidutsläppen från lätta fordon. Förordningens konstruktion bygger på den för personbilar. Det som skiljer är framför allt krav- nivåerna. I förordningen fastställs nämligen de genomsnittliga kol- dioxidutsläppen för nya lätta nyttofordon till koldioxid per kilometer. Det ska nås genom förbättrad fordonsteknik. föreskrivs ett mål för de genomsnittliga utsläppen på koldioxid per kilometer för dessa fordon. 3.2.2Tekniska krav på motorfordon I syfte att underlätta registrering, försäljning och ibruktagande av fordon inom gemenskapen och därmed främja den fria rörligheten på den inre marknaden infördes ett omfattande typgodkännande- system för motorfordon inom unionen genom och rådets direktiv /46/EG av om fast- ställande av en ram för godkännande av motorfordon och släp- vagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon (Ramdirektiv). Ramdirektivet omfattar huvudsakligen det administrativa för- farandet som ska följas för typgodkännande av fordon. De faktiska tekniska kraven efter vilka fordonen ska provas behandlas i andra EU-texter som står uppräknade i bilaga IV till direktivet. Dessa texter tar bland annat upp vissa miljöskyldigheter som standardise- rad mätning av koldioxidutsläpp, gränser för utsläpp av föroreningar, bränsleförbrukning, motoreffekt och fordons bullernivå. Till Ramdirektivet har ett antal särförordningar anslutits. En så- dan är och rådets förordning (EG) nr 661/2009 av om krav för typgodkännande av allmän säkerhet hos motorfordon och deras släpvagnar samt av de system, kompo- nenter och separata tekniska enheter2 som är avsedda för dem. I för- ordningen ställs krav på typgodkännande av motorfordon avseende, vad gäller system för övervakning av däcktryck, säkerhet, bränsle- effektivitet och koldioxidutsläpp samt, vad gäller växlingsindikato- rer, bränsleeffektivitet och koldioxidutsläpp. Fordonstillverkarna ska visa att alla nya fordon som säljs, registreras eller tas i bruk inom gemenskapen är typgodkända i enlighet med förordningen. Detta för att undvika krav som skiljer sig åt mellan medlemsstaterna och för att säkerställa att trafiksäkerheten och miljöskyddet ligger på en hög nivå inom hela gemenskapen. 2 Med system avses en sådan utrustning i ett fordon som utgör en väsentlig del av fordonet och som i allmänhet inte kan lösgöras i separata komponenter, exempelvis bromssystem, avgasreningssystem eller inredningsdetaljer. En komponent är en anordning som är avsedd att utgöra en del av ett fordon och som kan lösgöras eller installeras i fordonet och typ- godkännas enskilt, såsom strålkastare. En separat teknisk enhet är en anordning som är avsedd att utgöra en del av ett fordon. Anordningen hänför sig till en viss fordonstyp och kan typgodkännas enskilt eller som en del av fordonstypen, exempelvis underkörningsskydd. Se Transportstyrelsen, Typgodkännanden, nedladdat från internet /sv/vagtrafik/Fordon/Fordonsregler/Olika-slag-av- typgodkannanden/, . Genom särförordningen antogs också krav på system för övervak- ning av däcktryck, väggrepp, högsta tillåtna rullmotstånd och däck- buller. Detta kompletteras av och rådets för- ordning EG nr 1222/2009 av om märkning av däck vad gäller drivmedelseffektivitet och andra väsentliga para- metrar. Förordningen syftar till att göra vägtransporterna säkrare samt ekonomiskt och miljömässigt effektivare genom att främja driv- medelseffektiva, säkra däck med lågt externt däck- och vägbanebuller. 3.2.3Närmare om processen för typgodkännande En fordonstillverkare som vill ha en fordonstyp typgodkänd vänder sig till en typgodkännandemyndighet i något av EU:s medlems- länder. I är Transportstyrelsen godkännandemyndighet på fordonsområdet. Tillverkaren lämnar in en ansökan om typgod- kännande till vilken teknisk information om fordonet ska fogas. Den tekniska informationen baseras i första hand på provningar som har utförts av en så kallad teknisk tjänst. I är det Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) som utser så- dana tekniska tjänster. Det kan exempelvis vara olika motorlaborato- rier som inom sina respektive kompetensområden ansöker om att få bli utsedda till tekniska tjänster. När godkännandemyndigheten har fått in ansökan och all övrig information från en tillverkare ska myndigheten pröva om fordons- typen uppfyller samtliga tekniska krav som ställs på den enligt sär- direktiven. Vidare ska myndigheten kontrollera att tillverkarens ruti- ner för produktöverensstämmelse är tillräckliga, det vill säga att alla tillverkade fordon av samma typ kommer att uppfylla samtliga krav. I det sammanhanget kan myndigheten ta hjälp av en teknisk tjänst. Om båda provningarna utfaller positivt ska godkännandemyndig- heten utfärda ett typgodkännandeintyg på fordonstypen. Intyget överlämnas till sökanden. Vill tillverkaren sedan göra ändringar på den fordonstyp som denne har fått typgodkännande för får till- verkaren ansöka hos godkännandemyndigheten om utökning av typgodkännandet.3 3 Transportstyrelsen, Allmänt om typgodkännande av fordon, nedladdat från internet : /globalassets/global/vag/fordon/allmant-om-helfordons godkannanden.pdf+&cd=2&hl=sv&ct=clnk&gl=se, . En tillverkare som har fått ett typgodkännandeintyg ska utfärda ett intyg om överensstämmelse, så kallat Certificate of Comformity (CoC), för varje fordon som tillverkas av den godkända typen. Intyget specificerar det unika fordonet och utgör en garanti för att just det exemplaret motsvarar den typgodkända versionen. Fordo- net ska märkas med det typgodkännandenummer som anges på typgodkännandeintyget.4 Ett fordon för vilket tillverkaren har utfärdat ett CoC ska anses stämma överens med de tekniska kraven i samtliga medlemsländer och får i princip inte vägras registrering eller förbjudas bjudas ut till försäljning. Skulle det senare visa sig att fordon för vilket CoC har utfärdats inte stämmer överens med den godkända typen kan den myndighet som har beviljat typgodkännandet vidta nödvändiga åt- gärder. Om det finns skäl för det får typgodkännandet återkallas. Ett typgodkännande ska inkludera uppgift om ett fordons ut- släpp av koldioxid i gram per kilometer. Detta framgår av den sär- förordning5 som har behandlats i avsnitt 3.2.2. I denna förordning beskrivs en standardiserad metod, EU:s testkörcykel, som ska an- vändas för mätning av ett fordons bränsleförbrukning och koldi- oxidutsläpp. EU:s testkörcykel, den så kallade NEDC (New European Driving Cycle), används alltså när bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp ska bestämmas för typgodkännandet. Fordonet körs på en så kallad chassidynamometer (populärt kallat rullande landsväg) enligt ett förutbestämt mönster. Även tidpunkter för växling är förutbestämt. Mätningen delas upp i två delar: tätort och landsväg. Den uppgift som vanligen presenteras, ”blandad körning”, utgör en viktad sammanväg- ning av de båda delarna.6 EU-körcykelns representativitet för verklig körning har disku- terats . Bland annat är accelerationerna i verklig trafik avsevärt kraftigare än i körcykeln, vilket innebär att motorbelast- ningen i körcykeln är låg jämfört med hur bilar körs i verkligheten. 4Transportstyrelsen, Allmänt om typgodkännande av fordon, nedladdat från internet : /globalassets/global/vag/fordon/allmant-om-helfordons godkannanden.pdf+&cd=2&hl=sv&ct=clnk&gl=se, . 5Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 661/2009 av om krav för typgodkännande av allmän säkerhet hos motorfordon och deras släpvagnar samt av de system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för dem. 6Se SOU 2004:63 s. 232. Även sättet att köra bilen i laboratorium inom körcykelns gränser kan ge förhållandevis stora skillnader i bränsleförbrukning.7 En del saker inkluderas inte heller i mätningarna som sker med den beskriva provmetoden. Som exempel kan nämnas luft- konditionering, lampor och annan utrustning som drar bränsle. Dessutom görs mätningarna vid en temperatur på , vilket inte motsvarar medeltemperaturen i EU- länderna. Provmetoden innehåller även viss flexibilitet som for- donstillverkarna kan använda för att fordonen ska få så låga ut- släppsnivåer som möjligt. Denna flexibilitet handlar om bilarnas vikt, rullmotstånd och aerodynamik.8 Det är i viss mån möjligt att påverka värdena exempelvis genom valet av däck, täppa till hålig- heter i karossen och ändra bromsarna innan fordonets luft- och rullmotstånd mäts. Det sagda innebär att bränsleförbrukningen och därmed kol- dioxidutsläppet i verklig trafik skiljer sig från den som deklareras enligt provmetoden. Globalt pågår det därför ett arbete med att ta fram en ny metod för att bestämma värden för koldi- oxidutsläpp och bränsleförbrukning. Metoden kallas Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedure (WLTP). Den är utfor- mad för att representera typiska körkaraktäristiker runt om i världen och är utvecklad för att vara ett harmoniserat tekniskt regelverk för test av bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp. Avsikten är att resultaten från mätningar enligt metoden bättre ska motsvara verk- liga förhållanden och ge värden för bränsleförbrukning och koldi- oxidutsläpp som har bättre koppling till de som förare upplever vid verklig användning. Testen ska i den nya modellen utföras . Inom EU kommer koldioxidvärdena korrigeras för att motsvara medeltemperaturen i unionen, . Det ska inte heller längre vara möjligt för fordonstillverkarna att påverka fordonet, exempelvis genom manipulation av däck och bromsar, för att ge fördelaktiga värden. Testfordonen ska vara i det utförande som fordonen är när de produceras och säljs. Även däcken som används under testerna ska motsvara de som monteras vid produktion av fordonet. Det blir också striktare krav på ut- 7Se SOU 2004:63 s. 233. 8Se SOU 2013:84 s. 172. formningen av testbanan vid utrullning, det vill säga när fordonets luftmotstånd och rullmotstånd mäts.9 Planen är att den nya metoden ska användas för alla nya typ- godkännanden efter och för alla nya fordon som registreras efter . kommer det, vid registrering av fordon, deklareras koldioxidvärden både från WLTP och också från NEDC. ska endast koldi- oxidvärden från WLTP deklareras. De krav på koldioxidvärden som följer av EU-förordningarna nr 443/2009 och nr 510/2011 är base- rade på den gamla testproceduren. På något sätt behöver dessa krav anpassas till WLTP. Hur detta ska ske är ännu inte helt bestämt.10 I sammanhanget bör också nämnas att det på EU-nivå har tagits fram en testprocedur, Real Driving Emissions (RDE), som handlar om att begränsa utsläpp av kväveoxider (NOX) från dieseldrivna fordon. Testet ska komplettera det test som görs med WLTP vid typgodkännande av fordon. RDE-testet innebär att en mätutrust- ning monteras på fordonet som sedan körs i verklig trafik. Enligt nuvarande plan ska såväl RDE som WLTP vara obligatoriska för nya typgodkännanden efter . RDE-kraven gäller därefter för registrering av nya fordon från , det vill säga fram till dess går det att registrera fordon som inte har testats med RDE. I testproceduren mäts endast utsläpp av NOX och alltså inte bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp. Den är därför inte direkt aktuell för den här utredningen. 3.3Svenska klimat- och transportpolitiska mål Begränsad klimatpåverkan är ett av de 16 nationella miljökvalitets- målen som riksdag antog . Målet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människors påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Det är utformat i enlighet med om klimat- 9Per , Transportstyrelsen, personlig kontakt . 10Öhlund, P., WLTP, Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedure, Power-Point- presentation. förändringar.11 Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ansvar för att det globala målet uppnås.12 beslutade om precisering av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan i ett temperaturmål och ett koncentra- tionsmål.13 Temperaturmålet anger att ska verka inter- nationellt för att den globala temperaturökningen begränsas till maximalt två grader jämfört med förindustriell nivå. Koncentra- tionsmålet anger att den svenska klimatpolitiken ska verka för en långsiktig stabilisering av halterna av växthusgaser i atmosfären till högst 400 miljondelar (ppm) koldioxidekvivalenter. Koncentra- tionsmålet har en koppling till temperaturmålet genom att det anger sannolikhet för att nå tvågradersmålet. Den nuvarande energi- och klimatpolitiken finns till stor del samlad i två propositioner med det gemensamma namnet ”En sammanhållen energi- och klimatpolitik”14, vilka antogs av riks- dagen 2009. Ett etappmål har satts upp som innebär att utsläppen av växt- husgaser ska minska till 2020 jämfört med nivån 1990. Detta gäller i de sektorer som inte omfattas av EU:s handels- system för utsläppsrätter. Målet ska kunna nås genom utsläpps- minskningar i eller genom investeringar i utsläppsminsk- ningar utomlands. I budgetpropositionen gör regeringen den bedömningen att ytterligare insatser behövs, utöver redan beslutade och planerade styrmedel, för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.15 1997/98:145. 2009/10:155. 2008/09:162. 2008/09:162 och 163. 2015/16:1 utgiftsområde 20 s. 31. 3.3.2Visionen om ett utan nettoutsläpp av klimatgaser 2050 I den ovan nämnda propositionen ”En sammanhållen klimat- och energipolitik”16 presenterade regeringen visionen att ska ha en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga netto- utsläpp av växthusgaser till atmosfären. Genom denna inriktning ska bidra till de globala utsläppsreduktionerna som behövs på lång sikt. För att möjliggöra att nettoutsläpp är noll till 2050 pekades det i klimatpropositionen ut ett antal långsiktiga priorite- ringar, däribland att 2030 ska ha en fossiloberoende fordons- flotta (se nästa avsnitt). Det uttalades också att användningen av fossila bränslen för uppvärmning avvecklas till noll till 2020. Vidare sägs att utsläppen av växthusgaser från avfallshantering samt jord- och skogsbruk borde minimeras. Utsläppen från raffinaderier bör också kunna minska, liksom utsläppen från energiproduktion och massa- och pappersindustrin. Att hindra avskogning ansågs också nödvändigt för att nå visionen. Koldioxidinfångning och lagring, så kallad Carbon Capture and Storage, CCS, kan bidra till att avsevärda mängder växthusgaser undandras atmosfären. Tekniken, som är under utveckling, innebär att koldioxiden i rökgaser från kraftverk (främst kolkraft), för- bränningsanläggningar eller stora processindustrier avskiljs, kom- primeras och transporteras till en lagringsplats djupt ner i marken (berggrunden). Eftersom endast en liten del av elproduktionen i baseras på kolkraft är CCS främst aktuellt för att reducera processutsläpp från industrin.17 Regeringens bedömning är att ytterligare åtgärder måste vidtas för att det ska vara möjligt att minska de totala sam- hällsekonomiska kostnaderna för omställningen av till ett land med noll nettoutsläpp av växthusgaser till 2050.18 2008/09:162. 2008/09:162 s. 35–37. 2015/16:1 utgiftsområde 20 s. 32. 3.3.3Långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 I energi- och klimatpropositionen19 finns en uttalad långsiktig prio- ritering om att 2030 bör ha en fordonsflotta som är obero- ende av fossila bränslen. Prioriteringen finns också intagen i prop. 2008/09:93. I den senare nämnda propositionen sägs även att trans- portsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transport- systemet och ett brutet beroende av fossila bränslen. Transportsystemet ska tillgodose en god tillgänglighet samt stimu- lera till mer klimatsmarta, energieffektiva och säkra lösningar. Den aktuella sektorn bär ett ansvar för att tillsammans med andra sekto- rer bidra till att uppfylla klimatmålet. Att nå miljökvalitetsmålet för begränsad klimatpåverkan, och därmed tvågradersmålet, ställer stora krav på transportsystemet. Minskade utsläpp från transportsektorn är en betydande kom- ponent för att ska nå sina långsiktiga mål för utsläpps- minskning. I budgetpropositionen för 201620 uttalas att en fossilfri fordonsflotta är en prioriterad fråga för regeringen. Vidare sägs att en omställning av transportsektorn för att bryta fossilberoendet är nödvändig och förutsätter, utöver en effektivisering och elektrifie- ring av transportarbetet, en ökad andel biodrivmedel.21 3.3.4Målsättningen för förnybar energi 2008/09:163 fastställs målet att andelen förnybar energi av den totala energianvändningen i ska vara 2020. Det innebär ett något högre ställt mål än det krav på 49 pro- cent som ställs på i och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, det så kallade förnybartdirektivet. I direktivet anges det gemensamma målet för alla EU:s medlems- stater till att av gemenskapens slutliga energi- användning (brutto) ska komma från förnybara energikällor. Andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara minst 10 pro- cent 2020, i enlighet med det krav som finns i nämnda direktiv. 2008/09:162. 2015/16:1 s. 58. 2015/16:1 utgiftsområde 21 s. 52. 3.3.5Målsättningen för den icke-handlande sektorn till 2020 Energi- och klimatpropositionen innehåller även ett nationellt ut- släppsmål som innebär att utsläppen från de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter ska minska i förhållande till utsläppen . Av dessa minskningar ska minst två tredjedelar genomföras i och högst en tredjedel genom investeringar i andra EU-länder. För transportsektorn ingår direkta utsläpp från vägtrafik, dieseldriven järnvägstrafik och inrikes sjöfart. Däremot ingår inte inrikesflyget eftersom detta omfattas av handeln med utsläppsrätter. Målen för utsläpp från verksamheter som omfattas av utsläppshandelssystem beslutas om på EU-nivå.22 Ett övergripande mål för transportsektorn beslutades 200923 som innebär att sektorn ska säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Det övergripande målet har brutits ner i ett hänsynsmål och ett funktionsmål. Enligt funktionsmålet ska transportsystemet ge alla en grund- läggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska även vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors och mäns transportbehov. Hänsynsmålet innebär att transportsystemet och dess använd- ning ska anpassas så att ingen dödas eller skadas allvarligt samt bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. 2008/09:162 s. 31–35. 2008/09:93. 3.4Något om tidigare utredningar om fordonsbeskattning 3.4.1Bilen, miljön och säkerheten – slutbetänkande av , SOU 1999:62 , som tillsattes , hade till uppgift att göra en översyn av vägtrafikens samlade beskattning omfattande såväl lätta som tunga fordon. En av utredningens vik- tigaste uppgifter var att utvärdera styreffekterna av skatterna inom vägtrafikområdet. Utvärderingen låg sedan till grund för utredning- ens förslag. Utredningen fann att inga miljö- eller trafiksäkerhetsskäl talade för att behålla det då gällande skattesystemet som innebar att for- donen beskattades utifrån tjänstevikt. I stället föreslog utredningen att fordonsskatten för lätta fordon skulle utformas som en enhets- skatt där skattebeloppet skulle uppgå till för bensindrivna personbilar och för dieselbilar. ansåg att det inte fanns något skäl att differentiera fordonsbeskattningen utifrån koldioxidutsläpp eller bränsleförbrukning eftersom beskattning av själva drivmedlet utgjorde ett bättre incitament för att uppfylla mål relaterade till bränsleförbrukningen.