sou · H5B361 · 2017-06-29 00:00:00 — I direktiven till utredningen förläggs frågan om eventuellt behov av senarelagd villkorlig frigivning till sammanhanget samhällsskydd och förhindrande av återfall i brott. Den mest omedelbara effekten är i så fall att brott ska motverkas under själva den tid i fängelse som annars skulle ha verkställts i frihet. Det är inte uttalat men kan också finnas förhoppningar om att av frihetsberövande skulle ge återfallsförebyggande effekter även efter frigivningen. Mot den bakgrunden är det relevant att ge en översikt av vad forsk- ningen säger om brottsförebyggande effekter av frihetsberövande genom fängelse och andra former av frihetsberövande reaktioner på brott. Sammanställningen inleds med några iakttagelser kring inkapaci- tering. Sedan görs en genomgång av forskningsresultaten om åter- fallsförebyggande effekter av frihetsberövande respektive icke-frihets- berövande straffreaktioner, samt om vad som är känt från forsk- ningen om effekter av fängelsestraffens längd. Därefter kommen- teras övergripande forskningen om effekter av behandling under verkställigheter samt effekter av allmänprevention. Avslutningsvis redovisas sammanfattande slutsatser. Brottsförebyggande effekter av inkapacitering En första fråga som det finns ett ganska definitivt svar på är om det finns en omdelbar återfallsförebyggande effekt av frihetsberövande som den pågår. Denna effekt benämns vanligtvis Svaret på frågan är inte i första hand forsk- ningsbaserad utan bygger på enkla praktiska iakttagelser. I och med att vissa dömda återfaller och att de frihetsberövade har begränsade möjligheter att begå brott under inkapaciteringen, så finns det uppenbarligen effekter av inkapacitering. Med logisk nödvändighet är effekten på gruppen av inkapaciterade personer densamma som återfallsnivån i gruppen skulle ha varit utan inkapacitering. Hur stor den effekten är alltså beroende på hur omfattande återfallsbrottsligheten annars skulle ha varit . Här kan man titta på återfallsstatistik som exempelvis indikerar att en vanlig återfallsnivå inom exempelvis efter fri- givning från fängelsestraff är och att det för en del av dem som återfaller handlar om flera fall av brottslighet. Till saken hör att återfallsstatistiken endast visar den del av brottslig- heten som blir upptäckt och hanterad som personen sedermera får en straffreaktion för, vilket på det hela taget endast är för en liten del av alla brott som begås. Inkapaciteringseffekten kan dock vara tillfällig och behöver inte vara giltig sett över . Även om den dömde genom inkapaci- tering förhindras att begå brott under exempelvis , så friges den därefter och är då inte längre förhindrad att begå brott. i ett individuellt brottsofferperspektiv kan den ytter- ligare inkapaciteringen vara skillnaden mellan att drabbas eller att inte drabbas av ett allvarligt brott. Men sett i ett generellt brotts- offerperspektiv ger den ytterligare inkapciteringen ingen garanti mot att utsattheten skjuts framåt och kanske drabbar någon annan person. I forskningen har man också lyft fram att om den ökande inkapaciteringen gäller en liten andel av alla dömda och därtill ett litet tillskott av inkapaciterad tid (som rimligtvis i fallet med senare- lagd villkorlig frigivning vid vissa allvarliga brott) blir den konsta- terade effekten på generell samhällsnivå likaleds liten.1 Den forsk- ning som finns tillgänglig tyder på att kraftiga effekter på samhälls- nivå av inkapacitering (generellt lägre brottsnivåer i samhället än det annars skulle vara) endast kan uppnås vid mycket omfattande upptrappning av användningen av frihetsberövande reaktioner, som 1 , J. (1991). Kriminella karriärer och påföljdsval. Research Report No 35. Socio- logiska Institutionen. i när man mångdubblade fångpopula- tionen.2 För man samman resultaten från forskningen med frågan om senarelagd villkorlig frigivning kan man utgå från att det skulle bli en viss direkt inkapaciteringseffekt och att ett antal enskilda per- soner inte skulle drabbas av allvarliga brott. Men det går inte att utesluta att brotten endast så att säga skjuts fram i tiden och då drabbar samma eller andra personer. Det kan vidare antas att effekten blir liten i ett samhällsperspektiv, eftersom målgruppen av allt att döma blir begränsad och likaså den ytterligare tiden i fängelse. Återfallsförebyggande effekter efter frigivning Forskningen om effekter av frihetsberövande kontra icke-frihetsberövande straffreaktioner En andra central fråga beträffande effekter av senarelagd villkorlig frigivning är om en längre fängelsetid påverkar återfallsnivån. I sammanhanget finns det dock en mer grundläggande fråga som det forskats mer om och som föregår frågan om effekter av fängelse- straffens reella längd. Det är frågan om det överhuvudtaget finns en återfallsförebyggande effekt av frihetsberövande straffreaktioner jämfört med icke-frihetsberövande straffreaktioner. I är de förra främst fängelse och de senare främst böter och frivårds- påföljder som skyddstillsyn och villkorlig dom. I löpande kriminalstatistik över återfall i brott av det slag som finns i framgår tydligt att återfallsnivån är högre efter fäng- else än efter icke-frihetsberövande påföljder.3 I princip gäller att ju mer ingripande reaktioner på brott, desto högre återfallsnivåer. Men dessa resultat kan inte tolkas som att det är själva straffreak- tionerna som påverkar tendensen till återfall. Skillnaderna kan bero på att gärningspersoner med förhöjd risk för framtida brottslighet i högre grad begår och döms för brott som leder till frihetsberövande reaktioner som fängelsestraff, samt att dessa gärningspersoner 2Blumstein, A. & , J. (2000). The Crime Drop in . 3Brå (2015). har fällts för brott vilket vägs in i påföljdsbestämningen och gör att de i högre grad döms till frihetsberövande påföljder. För att besvara frågan om straffreaktionernas betydelse för åter- fall i brott räcker det därför inte med att titta i kriminalstatistik, utan det krävs ingående studier som förmår att renodla effekterna av själva straffreaktionerna. Studier av detta slag innebär att man genomför eller försöker efterlikna experiment där jämförbara grupper får olika straffreaktioner. Erfarenheterna från forskningen är att de är komplicerade att både få till stånd och genomföra. I enskilda mindre länder som genomförs det sällan sådana studier. För att få en tillförlitlig bild av kunskapsläget tittar forskare på resultat från så många enskilda primärstudier som möjligt och från många länder. Genom att systematiskt gå igenom den samlade forskningen blir det en säkrare bild än genom att konsul- tera några enskilda studier eller många studier utan noggrann syste- matik. I sådana systematiska kunskapsöversikter, som ibland även inne- håller s.k. statistiska metananalyser, gör man det utifrån särskilda protokoll och noggranna metodsteg, för att säkerställa att de sammanlagda resultaten blir uttömmande och rättvisande. Det inne- bär att man gör en så kallad sekundärstudie som baseras på primär- studier. Ett annat sätt att uttrycka saken är att man forskar på forsk- ning. Det finns lite olika sätt att genomföra en systematisk kunskaps- översikt och även olika sätt att göra en statistisk metaanalys. De nedan angivna delmomenten är dock exempel som översiktligt visar hur det kan gå till, genom att forskarna: •Specificerar frågeställningen som ska besvaras. •Specificerar de metodologiska och andra kriterier som ska av- göra vilka primärstudier som ska inkluderas i analysen. •Väljer ut och använder metoder för att hitta primärstudier som kan belysa frågeställningen. •Bedömer de funna studierna utifrån kriterierna, vilket ger en uppsättning studier som inkluderas i analysen. •Lyfter fram huvudresultaten om effekter från var och en av de inkluderade studierna. •Selekterar ut de statistiskt mest högkvalitativa studierna av de inkluderade studierna och använder dem i en statistik metaanalys. •Till metaanalysen söker fram den empiriska grunddatan från respektive studie och sammanställer det till ett nytt datamaterial. •Använder det sammaställda datamaterialet för att på ett stan- dardiserat sätt beräkna de enskilda effekterna och de samman- tagna effekterna. •Analyserar och bedömer de samlade resultaten. För utredningens del vore det mest relevant om resultaten från kunskapsöversikter gällde skiljelinjen mellan verkställighet av fängelse i anstalt och i frihet, och då helst i en svensk kontext. Men de forsk- ningsöversikter som finns tillgängliga drar i stället skiljelinjen mellan frihetsberövande kontra icke-frihetsberövande och gör ingen ana- lytisk åtskillnad mellan olika typer av frihetsberövande respektive icke-frihetsberövande straffreaktioner. I sakens natur ligger också att kunskapsöversikterna sammanställer resultat från olika delar av världen, och att resultaten därmed är säkrare men inte nödvändigtvis giltiga i ett enskilt land som . Det är exempel på begränsningar som gäller om man ska konsultera den säkraste forskningen som finns tillgänglig. Forskningsresultaten om effekter av frihetsberövande kontra icke-frihetsberövande straffreaktioner En av de mest centrala systematiska kunskapsöversikterna på det nu aktuella området gjordes på just ovan angivna sätt. Den utfördes av Villettaz m.fl. och publicerades av Brå 2014.4 Sökningarna och bedömningarna resulterade i att knappt 40 primärstudier med effekt- mätningar inkluderades i kunskapsöversikten. Effektmätningarna var olika starka, bland annat beroende på vilket metodologiskt upplägg som använts. 4 Villettaz, P, Gillérion G. & Killias, M. (2014). The effects on re-offending of custodial versus non-custodial sanctions. (Även publicerad som review 2015.) Som så ofta är fallet i forskningssammanhang härrörde flertalet av primärstudierna från och från den övriga anglosaxiska delen av världen. I det här fallet handlar det om omkring två- tredjedelar av studierna. Inga av primärstudierna gällde förhållan- den i , eller . Ungefär en tredjedel av stu- dierna härrörde från , varav fyra genomförts i en nordisk kontext. I två fall rör det sig om studier om förhållanden i Sverige5 6, i ett fall om förhållanden i Danmark7 och i ett fall om förhållanden i Finland8. Samtliga dessa fyra studier var av den svagaste metodo- logiska typen som fick ingå i översikten. I forskningssammanhang tillmäts effektmätningar med starka metodupplägg större betydelse än andra mätningar. Därför vägde en delanalys med de fyra starkaste mätningarna särskilt tungt. Den delanalysen visade ingen statistiskt signifikant skillnad i återfall i brott efter frihetsberövande reaktioner på brott jämfört med efter icke-frihetsberövande reaktioner. Det fanns visserligen en viss lut- ning i resultaten i riktning mot att frihetsberövande reaktioner skulle följas av något högre återfall, men det var en helt svag ten- dens och den blev inte statistiskt säkerställd varken i de enskilda analyserna eller sammantaget. I den statistiska analysen ingick även åtta mätningar som meto- dologiskt var svagare än de fyra ovan kommenterade. Sammantaget och i alla enskilda mätningar utom en framträdde här en signifikant effektskillnad, i riktning mot högre återfall efter frihetsberövande reaktioner jämfört med efter icke-frihetsberövande reaktioner. Den här delanalysen har fördelen att den bygger på fler enskilda mät- ningar med data om ännu fler dömda. Nackdelen är förstås att den bygger på resultat från studier med svagare metoder än i den in- ledande delanalysen. Därutöver analyserades ett 20-tal primärstudier av ytterligare lägre metodologiskt styrka (där de fyra nordiska studierna ingick). Av dessa visade cirka hälften på högre återfall efter frihets- 5Börjesson, B. (1966). Om påföljders verkningar. En undersökning av prognosen för unga lagöverträdare efter olika slag av behandling. 6Bondesson, U. V. (1994). Alternatives to imprisonment: intentions and reality. Transaction Publisher/Westview Press. /(2nd edition 2002). 7Brennan, P.A. & Mednick, S. (1994). Learning theory approach to the deterrence of cri- minal recidivism. 103/3, 430–440. 8Muiluvuori, M-L. (2001). Recidivism among people sentenced to community service in . in Criminology and Crime Prevention, 2/1, 72–82. berövande reaktioner och cirka hälften på lägre eller oförändrat åter- fall efter sådana reaktioner. Vad innebär då dessa resultat? I den refererade rapporten tog författarna inte slutgiltig ställning, men använde formuleringar som framför allt lyfte fram att resultatbilden är osäker och att eventuella effekter troligtvis är svaga, samt det faktum att de starkaste stu- dierna inte påvisade några säkerställda skillnader. En annan framstående och än mer uppmärskammad sekundär- studie på området publicerades av Nagin m.fl.9 Tillvägagångs- sättet och den fokuserade tidsperioden var här något annorlunda. Men av stor betydelse är att resultaten i stora delar gick åt samma håll. Slutsatsen i studien är att de bästa primärstudierna sammantaget inte visar på någon återfallsförebyggande effekt av frihetsberövande straffreaktioner jämfört med andra reak- tioner, men att det finns en viss tendens till negativ effekt av frihets- berövande. Forskningsresultaten om betydelsen av längden Resultaten om de återfallsförebyggande effekterna av frihets- berövande straffreaktioner är i sin tur avgörande för frågan om fängelsetidens längd kan påverka nivån på återfall i brott. På logiska grunder är det svårt att argumentera för att längden i fängelse skulle kunna påverka återfallsnivån, om inte de frihets- berövande straffen i sig har sådana effekter. Och några sådana åter- fallsminskande effekter finns alltså inte enligt de centrala kunskaps- översikterna. Det finns inte några centrala kunskapsöversikter som har frågan om fängelsetidens längd och effekten på återfall i brott som huvud- fokus. Men i den ovan refererade studien av Nagin m.fl. (2009) uppmärksammades frågan och det drogs slutsatser av det forsk- ningsunderlag som fanns tillgängligt. Beskedet var att det de en- skilda studier som gjorts inte sammantaget tyder på att fängelse- tidens längd har någon positiv effekt på återfall i brott. 9 Nagin, D.S, Cullen, F.T. & , C. (2009). Imprisonment and Reoffending. Crime and , Vol. 28, No. 1, (115–200). Andra preventiva effekter i sammanhanget Forskningsresultaten om effekter av behandling under verkställigheter Beträffande individualpreventiva effekter kan det vara värt att om- nämna ett annat område där det finns relativt mycket resultat och även en del positiva sådana. Det gäller olika former av behand- lingsinriktade insatser under verkställigheter. Flera sekundärstudier visar att olika typer av behandlingar kan ge minskningar av åter- fallsnivåerna, även om resultaten i flertalet fall är dels svaga, dels osäkra. Exemplen gäller bland annat programverksamheter under olika typer av påföljder för män som begått våldsbrott10, drog- avvänjande behandling under frihetsberövande11, programverksam- het för frihetsberövade ungdomar som begått allvarliga våldsbrott12 och kognitiv beteendebehandling av unga på institution13. Men det finns också behandlingar som inte visat sig ge återfallsminskningar, exempelvis program för att få frivårdsklienter i arbete14. Samman- fattningsvis har forskningen utifrån praktiska försök visat att vissa typer av behandling – rätt utförda för rätt personer – kan minska återfallsrisken. Återfallsminskningen är då i storleksordningen några procentenheter. Ett problem som brukar framföras när det gäller behandling under verkställighet av fängelse är att tiden kan vara för knapp för att få till stånd och genomföra verkningsfulla behand- lingsinsatser. Men då handlar det om förutsättningarna vid korta fängelsestraff och inte vid relativt långa fängelsestraff, som vid de nu aktuella allvarliga formerna av brott. 10Jolliffe, D. (2009). Effectiveness of Interventions with Adult Violent Offenders. 11Mitchell, O, , D & , D. (2012). The Effectiveness of Incarceration Based Drug Treatment on Criminal Behavior. 12Garrido, V. & , L. (2007). Serious (violent or chronic) Juvenile Offenders: A Effectiveness in Secure Corrections. 13Carpelan m.fl. (2008). Insatser för unga lagöverträdare. En systematisk sammanställning av översikter om effekter på återfall i kriminalitet. metoder i socialt arbete, . 14Visher, C, Winterfield, L. & Coggeshall, M. (2006). Custodial Employment Programs: Impact on Recidivism Rates on Ex-Offenders. Forskningen om allmänpreventiva effekter Den preventiva effekt som är i fokus i den här utredningen är alltså dels inkapaciteringseffekten och dels den individualpreventiva effekten på återfall i brott efter frigivning vid senarelagd villkorlig frigivning. Översiktligt har också resultaten om effekter av behand- ling kommenterats. Därutöver finns det framför allt ett effekt- område som uppmärksammats i forskningen. Det gäller den all- mänpreventiva effekten av frihetberövande straffreaktioner och i det sammanhanget även av längden på straffen eller verkställig- heterna. Med allmänprevention avses här den preventiva funktion som antas kunna påverka individerna i ett samhälle redan innan de begått ett brott. Allmänpreventionen verkar således inte på en per- son genom att han eller hon blir föremål för någon form av åtgärd, utan genom att personen förmodar att han eller hon skulle kunna bli det. Kort och sammanfattningsvis innebär resultaten i de befintliga sekundärstudierna att det inte finns något starkt stöd för allmän- preventiva effekter av frihetsberövande reaktioner, om det inte är frågan om mycket långtgående förlängningar av strafftiderna som då man i vissa stater i har infört mycket kraftig straffupptrappning vid återfall i brott.15 Den här sammanställningen bygger främst på resultaten från befintliga kunskapsöversikter och andra typer av sekundärstudier som i sin tur sammanför forskning från flera decennier. Det pågår alltid viss metodutveckling i forskningen som kan komma att ge nya resultat som påverkar den sammantagna bilden. Exempelvis har forskare lyft fram olika möjligheter med särskilda metodologiska tillvägagångssätt16, men dessa har ännu inte förändrat den befintliga kunskapsbilden. De forskningsresultat som redovisats gör det möj- ligt att dra några slutsatser om vad som kan förväntas i termer av brottsförebyggande effekter av ökad användning av verkställighet 15Nagin, S.D. (2013). Deterrence in the Twenty-first Century: A Review of the Evidence. Research Showcase, . 16Se exempelvis Priks, M. (2015). Verksamma insatser mot brott. En om orsak och verkan. Rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2015:4. av straff i fängelse, exempelvis genom tillämpning av senarelagd villkorlig frigivning. I sammanfattning indikerar allmänna iakttagel- ser och framför allt forskningsresultat att: •I de enskilda fallen finns det med logiskt nödvändighet en brottsförebyggande effekt av inkapacitering om personer verkställer straffet i fängelse i stället för i frihet, fast begränsat till . Det skulle förhindra fall av utsatthet för brott, men det kan inte uteslutas att brotten så att säga senare- läggs och att enskilda i alla fall kommer att utsättas fast i ett senare skede. Forskningen visar att effekterna på samhällsnivå ofta blir små så vida det inte handlar om breda tillämpnings- områden och avsevärda strafftidsökningar, vilket inte nu är aktu- ellt när det gäller frågan om senareläggning av villkorlig frigiv- ning. •För att en förlängning av verkställigheten i fängelse ska kunna ge återfallsförebyggande effekt även efter frigivning, bör det rimligtvis kunna påvisas att verkställighet i fängelse i sig är verk- ningsfullt. Den bästa forskningen i världen sammantaget har dock inte visat att frihetsberövande straffreaktioner ger återfalls- förebyggande effekter. I den utsträckning som det finns ten- denser i resultaten är det snarare i motsatt riktning, det vill säga att frihetsberövande reaktioner kan ge något högre återfall i brott än icke-frihetsberövande verkställigheter. •Det finns en knapphet av säkerställd forskning om effekter av specifikt längden i fängelse. De viktigaste slutsatserna som framförts i forskningen är dock att längden i fängelse inte tycks kunna ha någon positiv återfallsföre- byggande effekt jämfört med verkställigheter i frihet. •Därutöver finns det forskningsresultat som ger exempel på att behandlingsinsatser av lite olika slag under verkställigheterna kan ge positiva effekter på återfallsnivåerna, även om det ofta handlar om små effekter. –en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. 2.Kraftsamling för framtidens energi. 3.Karens för statsråd och statssekreterare. 4.För en god och jämlik hälsa. En utveckling av det folkhälsopolitiska ramverket. 5.Svensk social trygghet i en globaliserad värld. Del 1 och 2. 7.Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål. 8.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2017. Kärnavfallet – en fråga i ständig förändring. 9.Det handlar om oss. –unga som varken arbetar eller studerar. 10.Ny ordning för att främja god sed och hantera oredlighet i forskning. Volym 1 och 2. 12.Att ta emot människor på flykt. 13.Finansiering av infrastruktur med privat kapital? 16.Sverige i –2014. 17.Om oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången. Genomförande av EU:s oskuldspresumtionsdirektiv. 18.En nationell strategi för validering. 19.Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. 20.Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning. Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer. Del 1 och 2. 22.Från värdekedja till värdecykel – så får en mer cirkulär ekonomi. 24.Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? 25.Samlad kunskap – stärkt handläggning. På användarnas villkor. 27.Vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet. 28.Ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. 30.En omreglerad spelmarknad. Del 1 och 2. –stärkt konkurrenskraft med kemikaliesmarta lösningar. 33.Stärkt ställning för hyresgäster. 34.Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystem- tjänster, som behovet av markexploatering tillgodoses. 35.Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. 36.Informationssäkerhet för samhälls viktiga och digitala tjänster. –förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. 38.Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning. Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds förordning. 40.För dig och för alla. 41.Meddelarskyddslagen – fler verksam- heter med stärkt meddelarskydd. 42.Vem har ansvaret? 43.På lika villkor! Delaktighet, jämlikhet och effektivitet i hjälpmedelsförsörj- ningen. 44.Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning. 45.Ny lag om företagshemligheter. 46.Stärkt ordning och säkerhet i domstol. 47.Nästa steg på vägen mot en mer jämlik hälsa. Förslag för ett långsiktigt arbete för en god och jämlik hälsa. 48.Kunskapsbaserad och jämlik vård. Förutsättningar för en lärande hälso- och sjukvård. 49.EU:s dataskyddsförordning och utbildningsområdet. 50.Personuppgiftsbehandling för forskningsändamål. 51.Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola. 52.Så stärker vi den personliga integriteten. 53.God och nära vård. En gemensam färdplan och målbild. 54.Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasiet. 55.En ny kamerabevakningslag. 56.Jakten på den perfekta ersättnings modellen. Vad händer med med arbetarnas handlingsutrymme? 57.Lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen. 58.Amerikansk inresekontroll vid utresa från – så kan avtalen genom- föras. 59.Reglering av alkoglass m.fl. produkter. Förslag för en stärkt minoritetspolitik. 61.Villkorlig frigivning – förstärkta åtgärder mot återfall i brott. Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön?