sou · H5B3100 · 2017-12-12 00:00:00 — Den rätt som den misstänkte och hans eller hennes försvarare, efter att ha underrättats om skälig misstanke, kan ha att ta del av uppgifter som annars skulle ha varit sekretessbelagda gäller med de begränsningar som följer av kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL. Enligt denna får handling eller annat material inte lämnas ut i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplys- ning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan all- varlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status hindrar aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av en dom eller ett beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess någon begränsning i en parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande i ett mål eller ärende. Insynsrätten på detta stadium, dvs. före s.k. slutdelgivning av förundersökningen, anses inte innebära en rätt att läsa eller på motsvarande sätt få tillgång till primärmaterial, förhörsutsagor, under- sökningsprotokoll eller annat förundersökningsmaterial. Det är alltså inte fråga om någon rätt till aktinsyn. Inte heller kan den miss- tänkte göra gällande någon rätt att få kopior av materialet. Den misstänktes rätt till insyn i utredningen blir mer omfatt- ande från det att förundersökningsledaren har slutfört den utred- ning som han eller hon anser är nödvändig. Rätten att ta del av utredningsmaterial kan från och med den tidpunkten inte längre begränsas enligt , utan den misstänkte och försvar- aren har rätt att ta del av allt som förekommit vid förundersök- ningen (s.k. slutdelgivning, 23 kap. 18 a § RB). Denna rätt kan dock under vissa förutsättningar begränsas på grund av sekretess, i enlig- het med vad som följer av bestämmelserna i 10 kap. 3 och 3 a §§ OSL. Innehållet i kollisionsregeln i 10 kap. 3 § OSL har vi redogjort för tidigare. I 10 kap. 3 a § OSL finns särskilda regler om vad som gäller när det råder sekretess för uppgifter som omfattas av miss- tänktas rätt till insyn i förundersökningen från slutdelgivningen. Från denna tidpunkt kan rätten att ta del av en handling eller något annat material begränsas endast om det är fråga om en uppgift som inte har betydelse för beslutet i åtalsfrågan, och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför den misstänktes intresse av att ta del av uppgiften. Detta innebär att hemlighållande endast kan komma i fråga för sidomaterial och bara på de angivna villkoren. Enligt nya bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen har den som har varit misstänkt i en avslutad förundersökning som inte har lett till åtal, rätt att ta del av uppgift i förundersökningen, trots att förundersökningssekretess till skydd för enskild gäller för uppgiften (10 kap. 4 a § OSL). En förutsättning för detta är att den misstänkte har beaktansvärda skäl för sin begäran om att ta del av uppgiften och att det inte bedöms vara av synnerlig vikt för den som uppgiften rör eller någon närstående till denne att uppgiften inte Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Det sekretessbrytande undantaget är tillämpligt även när det är fråga om andra brottsutredningar än förundersökningar och i fråga om den som enbart anmälts för brott. I 23 kap. 21 a § RB finns det numera regler om den misstänktes rätt till kopior av förundersökningsmaterialet. Dessa innebär följ- ande. Så snart åtal har beslutats har den misstänkte och försvararen rätt att på begäran få en papperskopia av protokoll eller anteck- ningar från förundersökningen. Om en offentlig försvarare har för- ordnats för den misstänkte, ska en kopia – i pappersform eller elektronisk form – lämnas eller sändas till försvararen. Den miss- tänkte och försvararen har också rätt att på begäran få en kopia av handlingar som innehåller sådant som har förekommit vid förunder- sökningen och som inte ingår i protokollet eller anteckningarna (sidomaterial, också kallat ”slasken”). En sådan kopia behöver inte lämnas om det finns risk för att sekretessbelagd uppgift obehörigen kommer att lämnas vidare, eller det finns hinder mot det med hän- syn till materialets omfattning eller karaktär. När den misstänkte eller försvararen får ta del av ett protokoll eller en annan handling som innehåller sekretessbelagd uppgift, får det göras ett förbehåll i enlighet med 10 kap. 4 § OSL som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja uppgiften. Frågor om den misstänktes och försvararens rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen prövas av undersök- ningsledaren (23 kap. 21 d § RB). Ett beslut att begränsa rätten att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen eller att göra ett förbehåll som inskränker rätten att lämna uppgift vidare eller att utnyttja uppgiften kan anmälas till rätten av den misstänkte eller försvararen, när undersökningsledaren har slutfört den utred- ning som han eller hon anser är nödvändig. Regleringen av rätten att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. TF påverkas inte av be- stämmelserna i denna paragraf. ger dock misstänkta en mer vidsträckt rätt till insyn bl.a. genom att den också kan om- fatta handlingar i förundersökningar som inte är allmänna. 2016/17:68 s. Mot denna bakgrund bör risken inte överdrivas för att den miss- tänkte kan få större rätt till insyn enligt tryckfrihetsförordningen än enligt , om beslagtagna handlingar betraktas som allmänna. Visserligen kan man anföra att den misstänkte under förundersökningen inte har någon på grundad Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status rätt till aktinsyn eller att få kopior av utredningsmaterialet, medan en sådan rätt kan finnas enligt tryckfrihetsförordningens regler. Vidare kan man anföra att rätten till partsinsyn inträder successivt medan handlingsoffentligheten uppstår direkt när handlingen inkom- mit. Med hänsyn till förundersökningssekretessen förefaller det dock inte som särskilt troligt att den misstänkte på detta sätt skulle kunna få del av uppgifter som han eller hon inte haft rätt till med stöd av partsinsynen. En rätt till insyn kan vara betungande för myndigheternas verksamhet Ett annat argument har att göra med att beslag av handlingar nu- mera ofta är omfattande. Detta gäller inte minst i ekobrottsutred- ningar och andra utredningar där datorer och datorsystem tas i be- slag. Det kan då handla om tiotusentals sidor information. Vid en begäran om utfående av allmän handling måste myndigheten som förvarar handlingen göra en bedömning av om den kan lämnas ut eller inte. Det måste alltså, utöver bedömningen av om handlingen är allmän eller inte, göras en bedömning av om den är sekretess- belagd. Om handlingen inte kan tillhandahållas utan att sekretess- belagda delar av den röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig genom en avskrift eller kopia (2 kap. 12 § första stycket TF). Några regelrätta avskrifter, dvs. att myndigheten framställer en hand- skriven kopia av handlingen, förekommer sannolikt sällan numera. Dock räknas även utskrifter av upptagningar som en avskrift (prop. 1975/76:160 s. 189 och SOU 2010:4 s. 67). Av det sagda har framgått att myndigheten inte kan vägra att lämna ut en handling bara med hänvisning till att den innehåller vissa sekretessbelagda uppgifter eller att det skulle ta att avskilja de sekretessbelagda uppgifterna.8 I detta ligger en skyldig- het för myndigheten att, om det är görligt, t.ex. maskera de hemliga delarna i handlingen och att lämna ut resten (se JO 1979/80 s. 384). Om vissa handlingar är sådana att de inte kan lämnas ut, ska de sorteras bort. En begäran om att få ta del av en allmän handling ska handläggas skyndsamt (2 kap. 12 och 13 §§ TF). 8 , Tansjö och Lönqvist, 2013, Sekretess m.m. hos allmän domstol s. 21. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Om någon begär att få ut t.ex. hela eller stora delar av innehållet i en beslagtagen hårddisk kan det vara en tidskrävande uppgift för beslagsmyndigheten att avgöra vad, om något, som kan lämnas ut. Sekretess kan föreligga på flera olika grunder. Det kan t.ex. råda sekretess enligt 18 kap. 1 § OSL. Sådan sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägen- het som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (18 kap. 1 § första stycket OSL). Sedan åtal har väckts gäller sekretess enligt denna bestäm- melse endast för uppgifter som har generell betydelse för brotts- spaning och brottsutredning.9 Sekretess kan också gälla enligt t.ex. 35 kap. 1 § OSL. Enligt paragrafen gäller det, som sagts, sekretess i bl.a. förundersök- ningar och angelägenheter som avser användning av tvångsmedel i brottmål för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. Det råder alltså en presumtion för sekretess. Sekretessen upphör normalt att gälla hos de myndigheter och i de verksamheter som anges i paragrafens första stycke, om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal. Sekretessen består dock om sekretess för uppgiften ska gälla hos domstolen enligt 35 kap. 12 § eller 36 kap. 2 § OSL, uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet, eller uppgiften finns i en handling som har kommit från en annan myndighet där uppgiften är sekretessreglerad (35 kap. 7 § OSL). Sekretess för uppgifter i beslagtagna handlingar kan naturligtvis också föreligga enligt någon annan sekretessbestämmelse. Det kan ifrågasättas om en tidskrävande sekretessprövning ger uttryck för en rimlig avvägning mellan de brottsbekämpande myndigheternas kärnuppgift och det begränsade intresset av insyn i handlingarna. Som sagts kan det konstateras att det numera enligt 35 kap. 1 § OSL gäller en presumtion för sekretess för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i bl.a. förunder- sökningar, vilket enligt vår uppfattning torde innebära att sekretess- prövningen underlättas jämfört med tidigare då presumtionen var 9 Lenberg m.fl., kommentar till 18 kap. 1 § OSL. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Därför bör svårigheterna kanske inte överdrivas. Vi diskuterar frågor om sekretessprövningen närmare i avsnitt 12.3.3. Avslutningsvis finns det skäl att särskilt uppehålla sig något vid förhållandet mellan offentlighetsprincipen och beslagsförbudsreg- lerna. Gällande rätt innebär att det i princip är tillåtet att ta en informationsbärare i beslag fastän denna innehåller upptagningar som, om de hade förelegat i pappersform, inte hade kunnat tas i beslag på grund av beslagsförbudsreglerna i 27 kap. 2 § RB. Våra förslag i kapitel 8 innebär inte någon förändring på denna punkt. Detta väcker frågan om en handling som myndigheten inte själv får ta del av ändå kan anses som förvarad hos myndigheten enbart för att den finns lagrad i beslagtagen informationsbärare. Man skulle kunna ifrågasätta om handlingen i ett sådant fall är tillgänglig för myndigheten på det sätt som krävs enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF, trots att våra förslag innebär att det ska råda ett uttryckligt förbud för myndigheten att ta del av handlingen (se avsnitt 8.8). Vidare kan man konstatera att den s.k. sammanställningsregeln i tredje stycket samma paragraf ger uttryck för att potentiella hand- lingar som myndigheten själva är förhindrade att ta fram med hän- syn till enskildas personliga integritet, inte är allmänna. Bestäm- melsen vilar på tanken att offentlighetsprincipen syftar till att all- mänheten, med de begränsningar som följer av sekretessreglerna, ska ha samma tillgång till allmänna handlingar som myndigheten själv. Allmänheten kan dock använda informationen även på sätt som myndigheten inte gör. Visst stöd för uppfattningen att det inte rör sig om allmänna handlingar kan också hämtas i de tidigare nämnda kammarrättsavgöranden som går ut på spegelkopior av för- verkade hårddiskar inte utgör allmän handling (Kammarrätten i , mål Ö 8403-16 och 1737-17). Kammarrätten har näm- ligen grundat sin bedömning på att förverkandebeslutet innebär att myndigheten inte får göra innehållet på spegelkopiorna tillgängligt. Det återstår att se om bedömningen står sig i Högsta förvaltnings- domstolen. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Vissa förnufts- och ändamålskäl talar alltså för att sådana upp- tagningar (i våra förslag rörande beslagsförbudsreglerna uttryckt som ”fil, inspelning eller annan liknande informationsenhet”) som inte får öppnas för att de innehåller skyddade uppgifter, inte bör anses som allmänna handlingar. Mot detta kan anföras att det inte i 2 kap. TF finns något undantag för handlingar som myndigheten inte har rättslig tillgång till, förutom när det gäller vissa samman- ställningar. Det främsta argumentet mot tolkningen att det inte är allmän handling, är att det leder till att man behandlar traditionella hand- lingar och upptagningar olika. Möjligen kan man anföra vissa skäl som talar för att en sådan olikbehandling är motiverad. Om be- slagsmyndigheten upptäcker att en traditionell handling tagits i be- slag i strid med beslagsförbudet, är myndigheten nämligen skyldig att häva beslaget. Vår bedömning är att denna skyldig- het i så fall måste ha företräde framför skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar. Någon skyldighet att häva beslaget finns däremot inte om de skyddade uppgifterna finns i en beslagtagen informa- tionsbärare, förutom i vissa fall. Om man vill att slutresultatet i offentlighetshänseende ska bli detsamma, skulle man kunna argu- mentera för att detta talar för att ”beslagsskyddade” upptagningar inte är allmän handling. Sammantaget anser vi att det finns vissa skäl som talar för att i vart fall upptagningar i beslagtagna informationsbärare inte är att anse som allmän handling, om de innehåller uppgifter av det slag som avses i 27 kap. 2 § RB, dvs. det vi kallar för skyddade uppgifter. I avsaknad av praxis måste dock rättsläget beskrivas som oklart. 11.4.5Avslutande diskussion och bedömning Det kan ifrågasättas om allmänheten har ett berättigat intresse av insyn i beslagtagna handlingar som inte används i förundersök- ningen. Detta gäller alldeles särskilt i fråga om de stora mängder för utredningen ointressant information som ofta följer med vid beslag av hårddiskar och andra informationsbärare och vid spegelkopiering av dem. Det kan knappast sägas att denna information ger inblick i myndigheternas verksamhet eller förbättrar förutsättningarna för en fri samhällsdebatt. Vi kan inte heller se att en möjlighet för Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status allmänheten att via beslag få insyn i enskildas privata förhållanden eller företags affärsförhållanden tjänar något av de andra syften som handlingsoffentligheten är till för. För övrigt kan även handlingar som var och en för sig inte är känsliga, sammantagna göra det möj- ligt att kartlägga en persons enskilda förhållanden eller ett företags verksamhet på ett sätt som är integritetskränkande eller skadligt, eller som rentav utsätter personen eller företaget för risker av olika slag. Man kan med hänsyn till detta hävda att det vore väl förenligt med syftena bakom reglerna om handlingsoffentlighet att tolka reglerna på så sätt att beslagtagna handlingar inte anses inkomna. Det är dock inte givet hur långt ett sådant undantag i så fall rim- ligen borde sträcka sig, eftersom det inte kan uteslutas att det finns ett insynsintresse även i fråga om vissa handlingar som inte tas in i förundersökningsprotokollet. Om handlingarna inte anses allmänna genom att de är inkomna, är det oklart om de kan bli allmänna på någon annan grund med mindre än att de tas in i förundersöknings- protokollet. Vi konstaterar vidare att reglerna i i flera avseenden inte samspelar med tryckfrihetsförordningens regelverk på något bra sätt. Detta gäller bl.a. i fråga om reglerna om registrering och förhållandet mellan en begäran om utfående av allmän handling och ett beslut om hävande av beslaget av samma handling. Den bristande samstämmigheten och de regelkonflikter som kan uppstå, talar också för en tolkning av 2 kap. TF som innebär att på så sätt att beslagtagna handlingar, eller vissa beslagtagna handlingar, inte blir allmänna handlingar. Sammantaget finns det alltså vissa skäl som talar för att beslag- tagna handlingar inte borde betraktas som allmänna handlingar. Mot detta måste man ställa att både HFD, om än i notisfall, och kammarrätterna har ansett att beslagtagna handlingar är att betrakta som allmänna handlingar och att denna tolkning är mest förenlig med ordalydelsen i 2 kap. 3 och 6 §§ TF. Vi har också att beakta att det handlar om en grundlagsfäst rättighet för enskilda, som skulle inskränkas genom en sådan tolkning. Tolkningen måste då ske med försiktighet. Som anfördes inledningsvis har det förekommit att HFD kom- mit fram till att handlingar inte ska betraktas som allmänna, fastän de enligt en formell tolkning av lagtexten är inkomna respektive Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status expedierade (RÅ 1992 ref. 63 och 1996 ref. 19). Det handlade då om handlingar som i sekretessmål sänts till en domstol för pröv- ning av om handlingen är allmän. HFD konstaterade att en pröv- ning av överklagandet skulle bli meningslös, om handlingen skulle ändra karaktär bara genom att den tillhandahölls för prövning av frågan. Om den inte gavs in skulle prövningen inte kunna ske. Det ansågs vidare inte vara ett tryckfrihetsintresse att en handling skulle ändra karaktär enbart till följd av en domstolsprövning. Vi anser inte att uttalandena utan vidare kan tillämpas på beslagtaget mate- rial, eftersom situationerna inte är jämförbara. Vår samlade bedömning är att de skäl som kan anföras till stöd för en tolkning som innebär att det inte rör sig om allmänna hand- lingar inte är tillräckliga. Bedömningen blir densamma oavsett om man ser på argumenten ett och ett eller sammantagna. I likhet med och gör vi därför bedömningen att beslagtagna handlingar är allmänna handlingar. Ett undantag torde vara situationen att myndigheten är tekniskt förhindrad att ta del av en upptagning, t.ex. på grund av en lösen- ordsspärr. Frågan är då om detta är en lämplig ordning och hur man kommer till rätta med de nackdelar i integritetshänseende som det innebär att beslagtagna handlingar är allmänna. En väg skulle kunna vara att se närmare på om tryckfrihetsförordningen bör ändras i syfte att sådana handlingar, eller vissa av dessa, inte längre ska vara allmänna. En sådan uppgift ligger dock inte i vårt uppdrag. Vi över- väger i stället i enlighet med uppdraget om uppgifter i beslagtagna handlingar bör omfattas av absolut sekretess. Vi tar upp denna fråga i kapitel 12. När det gäller upptagningar som myndigheten inte får ta del av på grund av beslagsförbudsreglerna anser vi att vissa skäl talar för att det inte bör anses vara fråga om allmänna handlingar. Rättsläget är dock oklart. Våra resonemang i kapitel 12 bygger därför på pre- att det är fråga om allmänna handlingar. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status 11.5Överväganden om kopior av beslagtagna handlingar Bedömning: Kopior som framställs av beslagtaget material har samma status som originalhandlingen. De är därmed normalt allmänna handlingar. Nästa fråga är hur man ske se på kopior av beslagtagna handlingar och upptagningar som finns lagrade i beslagtagna informations- bärare. Frågan har behandlats av tidigare utredningar. ansåg att kopior av beslagtagna handlingar som regel bör betraktas som allmänna handlingar, även om beslaget hävts och originalet återställts till den ursprungliga innehavaren. Utredningen menade att mycket talar för att en kopia ska anses som allmän redan av det skälet att den bara utgör ytterligare ett exemplar av den beslagtagna handling som redan är allmän. Ett annat synsätt skulle enligt utredningen innebära en möjlighet att kringgå reglerna om allmänna handlingar genom att kopiera en beslagtagen handling, häva beslaget och återlämna originalet (SOU 1995:47 s. 199–201). Även ansåg att kopior av beslagtagna handlingar, inklusive datalagrad information, är allmänna. Som grund för bedömningen anförde utredningen att det är informationsinnehållet och inte informations- bäraren som är av betydelse (SOU 2011:45 s. 344 och 345). Som nämnts tidigare finns det vidare åtminstone ett kammar- rättsavgörande där en spegelkopia av en beslagtagen hårddisk har bedömts som en allmän handling (Kammarrätten i , be- slut i mål nr 3943-12). Avgörandet rör i första hand frågan om kopian skulle betraktas som en färdig elektronisk handling eller som en sammanställning, som bara anses förvarad hos myndigheten om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. Domstolen kom fram till att det handlade om en färdig elektronisk handling som dessutom var allmän. Avgörandet innehåller inte några resonemang i frågan om handlingen är allmän för att den anses som inkommen, eller om den på någon grund skulle kunna anses som upprättad. Det mesta talar dock för att domstolen har ansett hand- lingen som inkommen. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status SOU 2017:100 TF finns det inga särskilda regler om kopiors rättsliga status i offentlighetshänseende, förutom den bestämmelse som finns i 2 kap. 10 § andra stycket. Där anges att en s.k. säkerhets- kopia inte är att anse som en allmän handling. Med säkerhetskopia avses en handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordi- narie system för automatiserad behandling av information. Undantaget tar bara sikte på kopior av detta slag. Om kopian ska användas på något annat sätt eller för andra ändamål kommer den inte att om- fattas av undantaget. Detsamma gäller om kopian återförs till myn- dighetens ordinarie verksamhet.10 Av det sagda följer att undantaget inte kan tillämpas på kopior av beslagtaget material. Lagtexten klargör alltså inte hur saken ska bedömas. Det finns dock förarbetsuttalanden som kan ge viss ledning. I 18 kap. 14 § OSL finns det en bestämmelse som anger att sekretess gäller för uppgift i kopior som i säkerhetssyfte har genererats i Regerings- kansliets datasystem och som har bevarats med anledning av natur- katastrofen i , om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att verksamhet skadas. De magnetband som avses med bestämmelsen innehåller bl.a. kopior av samtliga användares e-postmeddelanden och filer som skickats respektive lagrats i . 2007/08:38 gjordes bedömningen att själva magnetbanden inte kan anses utgöra allmänna handlingar i tryckfrihetsförord- ningens mening, utan att statusen av de handlingar som finns lagrade på banden i stället bör bedömas en och en. Kopian ansågs då ha samma rättsliga status som originalhandlingen (prop. 2007/08:38 s. 12–18). Enligt vår mening kan man knappast göra någon annan bedöm- ning än den som och Förundersökningsutred- ningen gjort i fråga om kopior. I den mån beslagtagna handlingar är att anse som allmänna, måste detsamma gälla i fråga om kopior av samma handlingar. Strängt taget handlar det ju enbart om en dubblett av samma handling, som redan är allmän. Som Förundersöknings- utredningen framhöll är det informationsinnehållet och inte den fysiska bäraren som är centralt. Detta avspeglas inte minst i det faktum att den som vill ta del av en allmän handling kan göra det 10 Lenberg m.fl., kommentaren till 2 kap. 10 § TF. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status genom att få del av en kopia (2 kap. 12 § TF).