sou · H4B346 · 2017-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår även statliga satsningar på bland annat dessa miljöer och regionala nav, så att elever med grav språkstörning ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd inom i hemkommunen eller i regionen i stället för i den statliga specialskolan . Som en följd av detta ska avvecklas successivt. Vidare föreslår utredningen i avsnitt 10.3 Stärk teckenspråket i specialskolan en koncentration av regionskolorna för att stärka den teckenspråkiga miljön på de kvarvarande skolenheterna. Enligt utredningens förslag ska avvecklas successivt av som längst . Avvecklingen leder till minskade statliga kostnader för elever med grav språkstörning inom ramen för specialskolan. Enligt SPSM:s prognos kommer att ha omkring 275 elever , vilket är tiden för när utredningen föreslår att avvecklingen ska inledas. Enligt officiell statistik från var genomsnittskostnaden för en elev inom 638,3 tkr . Det medför enligt utredningens beräkningar att den sammanlagda kostnaden 2018 uppgår till omkring 175 530 tkr . Enligt SPSM:s årsredovisning uppgick intäkterna från kommunala elevavgifter till 143 284 tkr . var 502 elever inskrivna i specialskolan varav 108 i . Enligt utredningens beräkningar var den statliga kostnaden per elev i 352,9 tkr . Utifrån SPSM:s prognos för elev- antalet vid beräknar utredningen att staten står för 97 040 tkr av den totala kostnaden 2018. Om den statliga kostnaden minskar med en tiondel som avvecklingen pågår innebär det att statens kostnader minskar med 9 704 tkr . Av tabell 28.2 nedan framgår den ungefärliga storleken på de minskade kostnaderna . Tabell 28.2 Minskade statliga kostnader för , tkr 2018 (halvårseffekt) 2028 (halvårseffekt) SOU 2016:46 Konsekvenser av förslagen Alternativet att låta elever med grav språkstörning även fortsätt- ningsvis ha rätt att tas emot i specialskolan är enligt utredningens bedömning kostnadsdrivande. Utifrån utredningens bedömning av storleken på gruppen elever med grav språkstörning skulle omkring 7 000 elever ha rätt att tas emot i specialskolan om de så önskade, se avsnitt 11.5 Storleken på gruppen elever med grav språkstörning. I figur 28.1 nedan illustreras de totala kostnaderna för beroende på hur många elever med grav språkstörning som väljer att gå i specialskolan. Som ovan redovisats var den genomsnittliga kostnaden för en elev i För det fall samtliga 7 000 elever tas specialskolan innebär det en kostnad på 4 per år1. Figur 28.1 Kostnader för i relation till antal inskrivna elever, mnkr 640 tkr/elev 1 Den sammanlagda kostnaden delas mellan staten och inskrivna i specialskolan, som enligt SKOLFS 1997:1 ska specialskolan. de kommuner som har elever betala ersättning för platserna i Med anledning av avvecklingen av bör SPSM få minskade kostnader för i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning, som inte längre behöver pröva ansökningar till . fattade nämnden beslut i 213 ärenden. Hur många av dessa som rörde mottagande till är oklart, men utredningen kan konstatera att 141 av ansökningarna till specialskolan gällde . Likaså bör kunna få något minskade kostnader med anledning av att de inte längre behöver pröva mottagandet i specialskolan av elever med grav språk- störning. I avsnitt 10.3, Stärk teckenspråket i specialskolan, föreslår utred- ningen en koncentration av regionskolorna för elever med dövhet eller hörselnedsättning från fem enheter till tre enheter i syfte att stärka teckenspråkets ställning på de kvarvarande skolenheterna. En koncentration leder enligt utredningens beräkningar till minskade statliga kostnader. Utgångspunkten för utredningens beräkningar är att skolenheter med färre elever dras med större OH-kostnader per elev än skolenheter med fler elever. var den genomsnittliga kostnaden för en elev vid regionskolornas små skolenheter 1 048 tkr. Denna kostnad kan jämföras med den genomsnittliga kostnaden för en elev vid en normalstor regionskola som uppgick till 704,5 tkr. Mellan- skillnaden uppgår till 343,5 tkr per elev. En omlokalisering av elever från en dyr skolenhet till en mer kostnadseffektiv skolenhet skulle enligt utredningen frigöra 343,5 tkr per elev. Om samtliga elever från de två skolenheter som avvecklas följer med till de kvarvarande skolenheterna skulle det handla om ett minimum av 84 elever. En sådan flytt skulle således leda till minskade kostnader på 28 854 tkr. Hela beloppet utgörs av statliga medel eftersom de kommunala avgifterna förväntas följa med eleverna till deras nya skolor. Vid de kvarvarande skolenheterna är det rimligt att förvänta sig något ökade kostnader för boende och resor. Ett troligt scenario är dock att det i första hand är redan etablerade boendeelever som väljer att flytta med varför det enligt utredningen är sannolikt att omkring 5 000 tkr av de 28 854 tkr kan frigöras . Efter femårsperioden kommer 25 000 tkr att frigöras . Se tabell 28.3 nedan. Tabell 28.3 Minskade statliga kostnader för regionskolorna, tkr 2018 (halvårseffekt) 2023 (halvårseffekt) förslag om förlängd skolplikt I SOU 2015:81, Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skol- plikt och lovskola, föreslog en förlängd skolplikt som omfattade även specialskolans elever. Med beaktande av bedömning att den förlängda skol- plikten kommer att fullgöras i gymnasiet och inte i specialskolan kan utredningen konstatera att förslaget inte påverkar avvecklingen av respektive koncentrationen av regionskolorna. Frågan bereds inom . I syfte att bidra till ökad måluppfyllelse och större möjlighet för elever och föräldrar att välja skola föreslår utredningen i avsnitt 20.2, SAK-miljöer, att skolhuvudmän inom sin organisation får inrätta SAK-miljöer för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Det handlar inte om en ambitionshöjning i resursutnyttjande utan en ambitionshöjning i resultat, för att citera nationalekonom . Enligt utredningens förslag i avsnitt 21.2, Att säkra regional kompetens, och 21.3, Stöd till kvalitetshöjande åtgärder i utveck- lingsprojekt, kan SAK-miljöerna delfinansieras med hjälp av SKÅ- medel för antingen regional verksamhet eller utvecklingsprojekt. Av figur 28.2 nedan framgår att när avvecklingen av och koncentrationen av regionskolorna är slutförd kommer sammanlagt av de statliga resurserna att kunna läggas på elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning utanför specialskolan. Av dessa medel kommer knappt att gå till finansieringen av naven enligt utredningens förslag, se ovan. Återstoden av medlen ska enligt utredningen gå till inrättandet av SAK-miljöer och till stöd för individintegrerade elever. Frigjorda medel från specialskolan Medel som frigörs från och regionskolorna i och med avvecklingen av och omfördelningen inom regionskolorna, mnkr. Med 2018 avses /19 etc. Statens kostnad för SAK-miljöer och stöd för individintegrerade kommer således att uppgå till omkring . Av detta bör omkring gå till elever med grav språkstörning, medan omkring bör gå till elever med dövhet eller hörsel- nedsättning, se figur 28.3. Orsaken till att medlen fördelas olika mellan de olika målgrupperna är dels att målgrupperna omfattar olika många elever, dels att elever med dövhet eller hörsel- nedsättning alltjämt kan få sin rätt till utbildning tillgodosedd inom specialskolan. Figur 28.3 SKÅ-medel till SAK-miljöer och stöd till individintegrerade elever, mnkr Statens årliga kostnad för SAK-miljöer och stöd till individintegrerade elever efter slutförd avveckling av och koncentration av regionskolorna Även under avvecklingen av och koncentrationen av regionskolorna kommer medel att avsättas för SAK-miljöer och stöd till individintegrerade elever genom SKÅ-bidraget, se figur 28.2 ovan. Den omständigheten att tillhörighet till målgrupp för en SAK- miljö kan överklagas hos innebär att överklagandenämnden skulle kunna få något ökade kostnader. Den totala ökningen blir dock liten eftersom nämnden inte längre behöver pröva frågan om mottagande i specialskolan för elever med grav språkstörning. Enligt utredningen bör mellanskillnaden rymmas inom ramen för nämndens befintliga anslag. Oavsett om en elev med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning fullgör sin skolplikt i specialskolan eller i har kommunen kostnader för eleven. Enligt SKOLFS 1997:1 debiterades lägeskommunerna 222,9 tkr för en plats i specialskolan , medan övriga kommuner debiterades sammanlagt 334,4 tkr. Att avveckla innebär att kommunerna kommer att bära kostnaden för Hällsboeleverna fullt ut vare sig de går i en verksamhet eller i en fristående skola. Enligt utred- ningens förslag ska ersättningen till en fristående skola uppgå till samma belopp som för motsvarande verksamhet. Såvitt utredningen erfarit utgår som regel inga tilläggsbelopp för elever med grav språkstörning, men däremot för elever med dövhet eller hörselnedsättning. Av tabell 28.4 nedan framgår att kommunerna hade en genom- snittlig kostnad på 285,4 tkr per elev i . Enligt uppgifter till utredningen varierade kostnaden för en elev i en så kallad kommunikationsklass mellan 192 och 282,8 tkr . Att ersätta med SAK-miljöer skulle enligt utredningens bedömning inte medföra ökade kostnader för kommunerna. I själva verket kan det bidra till något minskade kostnader för dem i jämförelse med deras genomsnittliga kostnad för elever i specialskolan. Enligt utredningen kan det handla om minskade kostnader på 3–93 tkr per elev. Tabell 28.4 Kostnadsfördelning mellan staten och kommunen Jämförelse av kostnad per elev 2014, tkr 285,4* 192–282,8 192–282,8 *hade SPSM intäkter för elevavgifter på 143 284 tkr för sammanlagt 502 elever. **Enligt uppgifter till utredningen har kostnaden för en elev i en så kallad kommunikationsklass varierat mellan 192–282,8 tkr per elev och år. Kostnader för enskilda huvudmän Utredningens förslag om SAK-miljöer innebär att anpassningarna som görs för aktuella funktionsnedsättningar inte utgör särskilt Det skulle kunna påverka enskilda huvudmäns möjlighet att få tilläggsbelopp för anpassningar som gjorts inom ramen för särskilt stöd. Genom förslaget om att enskilda huvudmän ska få ersättning för de anpassningar som behövs för att åstadkomma en sådan miljö ökar inte deras kostnader. Enskilda huvudmän kommer genom förslaget att få ersättning på samma nivå som för en motsvarande verksamhet, se avsnitt 20.2.6 Organisation av SAK-miljöer. I skrivande stund gör , , en översyn av redovisning av kostnader för skolväsendet på huvud- manna- och skolenhetsnivå. Nuvarande utredning har haft en dialog med om ersättning till enskilda huvudmän för SAK-miljöer. uppdrag ska redovisas . 28.1.3Förändrat och utökat SKÅ-bidrag I kapitel 21, SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder, lämnar utredningen förslag om förändringar av SKÅ-bidraget. Dels föreslås att statsbidrag ska kunna beviljas även för kunskaps- spridning och kollegialt lärande, dels föreslås att anslaget för SKÅ- bidraget utökas. Att statsbidrag ska kunna beviljas för kunskapsspridning och kollegialt lärande medför inga ökade kostnader för staten eftersom det är staten som reglerar dimensioneringen av statsbidraget. Där- emot innebär förslaget att vissa kommunala eller enskilda skol- huvudmän kan få ökade resurser om de beviljas statbidrag för detta ändamål. Förslaget om att SKÅ-bidraget utökas innebär inte någon ökad kostnad för staten utan endast en omfördelning av medlen. SPSM kommer att få minskade anslag i och med avvecklingen av . minskar myndighetens utgifter i samma storleksordning. Det utökade SKÅ-bidraget finansieras också av de minskade utgifter som staten får i samband med utredningens för- slag om koncentrationen av regionskolorna. Statens medel om- fördelas således från specialskolan till statsbidrag för kvalitets- höjande åtgärder. Enligt utredningens beräkningar kommer inga medel att tillföras SKÅ-bidraget . Under kommer däremot 2,3 mnkr att kunna tillföras statsbidraget och under så mycket som 17,01 mnkr. Tabell 28.5 visar hur SKÅ-bidraget förväntas öka i samband med avvecklingen av och koncentrationen av regionskolorna. För det fall utredningens föreslagna navorganisation inte är i full drift bör regeringen överväga att avsätta ytterligare medel till SKÅ- bidraget. När avvecklingen av och koncentrationen av regionskolorna är slutförd kommer omkring att tillföras SKÅ-bidraget . Enligt utredningens bedömning bör regeringen då ta ställning till om en ytterligare ökning av SKÅ-bidraget behövs för bland annat SAK-miljöer. Det handlar om hur väl kommunerna förmått bygga upp kompetens och långsiktiga lösningar för avvecklingen och koncentrationen. Enligt utredningens bedömning bör stödet utökas utöver de om det finns ett behov av det. Tabell 28.5 Beräknad utökning av SKÅ-bidraget, mnkr Ökningen sker successivt i takt med avvecklingen av och koncentrationen av regionskolorna 2018 (halvårseffekt) 2028 (halvårseffekt) Kostnaden för den eventuella informationsinsats som behövs med anledning av utredningens föreslagna ändringar av statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning bedöms rymmas inom ramen för SPSM:s befintliga anslag. 28.1.4Riksgymnasium för elever med grav språkstörning Utredningens förslag i avsnitt 20.5, Riksgymnasium för elever med grav språkstörning, om att kommun i sin gymnasieskola får anordna utbildning för elever med grav språkstörning innebär ett förtydligande av en verksamhet som bedrivs av kommun. Förslaget innebär att dagens dimensionering av elever med grav språkstörning blir oförändrad och att finansieringen följer den föreslagna finansieringsprincipen för RgT2. I förhållande till dagens reglering av målgruppen till RGD/RGH i 10 kap. gymnasieförordningen (2010:2039) innebär förslaget en formell utökning av målgruppen till riksgymnasiet till att även omfatta elever med grav språkstörning. Däremot medför förslaget ingen reell förändring eftersom elever med grav språkstörning redan tas emot till RGD/RGH. När det gäller finansieringen av RgS innebär utredningens förslag att antalet elever vid RgS i princip förblir oförändrat i för- hållande till antalet elever med grav språkstörning vid RGD/RGH. Den totala kostnaden för verksamheten beräknas således förbli oförändrad. står staten för större delen av kostnaden för verksamheten vid RGD/RGH. /16 utgick statsbidrag med 292,8 tkr per elev, sammanlagt 101,3 mnkr. Dessutom utbetalades Rg-bidrag för boende om 27,2 mnkr och Rg-bidrag för resor (hemresor och dagresor) om 3,8 mnkr enligt uppgifter från Centrala studiestöds- nämnden, CSN. Kommunernas kostnader omfattade i regel programpeng (47,2–138 tkr per elev), särskilt tillägg om 120 tkr per elev, extra tillägg om 24 tkr för ”icke godkända elever”, inackorder- ingsbidrag och kostnader för dagliga resor. Kommunernas sammanlagda kostnad för inackorderingsbidrag uppgick /16 till 4,2 mnkr enligt kommun. 2 Se förslag om finansiering i SOU 2014:24 Likvärdig utbildning – riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning. Enligt kommunen är kostnaden för en elev med dövhet eller hörselnedsättning i princip densamma som för en elev med grav språkstörning. Den föreslagna finansieringen av RgS innebär att ansvaret för kostnaderna förskjuts så att hemkommunerna nu åläggs det huvudsakliga finansieringsansvaret för utbildningen, i stället för staten. Det innebär att kommunerna kommer att bära de kostnader som statsbidraget om 292,8 tkr per elev täcker. Staten står dock även fortsättningsvis för de huvudsakliga kost- naderna för boende och resor. Sammantaget bedöms kostnaderna för staten minska med omkring för ett RgS med omkring 100 elever. beräknas kommunernas kostnader att öka med motsvarande belopp. Per elev innebär det ökade kostnader på omkring 290 tkr. Enligt finansieringsprincipen är utgångspunkten vid ny verk- samhet att den bör finansieras från den första kronan. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas befintliga kostnader helt eller delvis ska avräknas kompensation från staten. I det aktuella fallet blir det en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommunerna. Som konstaterades ovan tas elever med grav språkstörning emot vid RGD/RGH. Elevernas hemkommuner betalar interkommunal ersättning för utbildningen vid RGD/RGH. I den bemärkelsen utgör inte RgS någon ny verksamhet, även om ersätt- ningsnivån nu höjs i enlighet med det förslag som presenterades för RgT. Med beaktande av detta och de kostnader som kommunerna hade haft för elevernas anpassningar om de stannat kvar i hem- kommunen menar utredningen att kommunerna helt ska avräknas ersättning från staten. 28.1.5Förändrat uppdrag för Specialpedagogiska skolmyndigheten När det gäller utredningens förslag i kapitel 19, Förändrad roll för SPSM, om att SPSM ska vara mer proaktiva, arbeta mer elevnära och komma längre ut i klassrummet menar utredningen att det handlar om ett förändrat och prioriterat arbetssätt hos myndig- heten. Förslagen medför därför inga nya kostnader för SPSM och därmed inte heller för staten. 28.1.6Teckenspråkets ställning och modersmål Utredningen lämnar i avsnitt 9.2, Förstärkt rätt till teckenspråk, förslag om att likställa teckenspråk med nationella minoritetsspråk i skollagen. Förslaget innebär att kommuner som inte tidigare varit tvungna att erbjuda modersmålsundervisning i teckenspråk för att elevantalet understigit fem elever nu måste försöka anordna undervisning om så bara en ensam elev efterfrågar det. Förslaget skulle kunna innebära vissa ökade kostnader för skolhuvudmän. Enligt finansieringsprincipen är utgångspunkten i sådana fall att den föreslagna regleringen bör finansieras från första kronan. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas eller landstingens befintliga kostnader helt eller delvis ska avräknas kompensation från staten3. I det aktuella fallet blir det en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommuner och landsting. har kommuner ansvar för att erbjuda modersmåls- undervisning i teckenspråk under vissa förutsättningar. Förslaget innebär således inget nytt uppdrag utan snarare ändrade förut- sättningar för ett befintligt uppdrag. Många större kommuner har sannolikt åtminstone fem elever som efterfrågar modersmålsundervisning i teckenspråk. De har därmed redan en skyldighet att erbjuda sådan undervisning om det finns en lämplig lärare. För dessa kommuner kommer utredningens förslag inte att innebära någon utökad skyldighet och därmed inga ökade kost- nader. Förslaget skulle således bara kunna innebära ökade kostnader för de kommuner som har färre än fem elever som efterfrågar modersmålsundervisning. Detta under förutsättning att en lämplig lärare finns att tillgå. Den omständigheten att staten kan erbjuda fjärrundervisning genom entreprenad innebär inga utökade skyldigheter för kommunerna att erbjuda modersmålsundervisning i teckenspråk eftersom entreprenadförhållandet är frivilligt. Därmed uppstår inga ökade kostnader för kommunerna, bara ökade möjligheter att till- handahålla en lämplig lärare. Med beaktande av att kommuner har ett ansvar för att erbjuda modersmålsundervisning i 3 Kommuner och Landsting (2015a) Materialet är utformat av tjänstemän på och Kommuner och Landsting. teckenspråk under vissa förutsättningar får de eventuella ökade kost- naderna anses befogade. Utredningen menar därför att kommunerna helt ska avräknas ersättning från staten. Efterfrågan på fjärrundervisning i teckenspråk från SPSM skulle kunna öka som följd av förslaget och utredningens förtydligande av SPSM:s uppdrag i frågan, se avsnitt 9.2 Förstärkt rätt till tecken- språk. En ökad efterfrågan skulle emellertid inte vara kostnads- drivande för myndigheten eftersom den erhåller ersättning för tjänsten i enlighet med bestämmelserna om entreprenad. I avsnitt 9.3, Kursplaner i teckenspråk, föreslår utredningen bland annat att regeringen bör ge i uppdrag att för grund- skolan respektive grundsärskolan ta fram kursplan i modersmål – teckenspråk som likställt nationella minoritetsspråk. Dessutom ska samma regler gälla för beräkning av meritvärde när det gäller teckenspråk som moderna språk som språkval. Enligt utredningens bedömning ryms kostnaden för dessa uppdrag inom ramen för befintliga anslag och medför således inga ökade kost- nader för vare sig eller staten. 28.1.8Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Enligt utredningens tilläggsdirektiv Dir. 2016:6 bör utgångs- punkten för utredningens förslag om ny målgrupp till specialskolan vara att elever som inte behöver gå i specialskolan inte heller ska göra det. I avsnitt 22.3, Ny tydligare målgruppsdefinition, föreslår utredningen att specialskolan ska ta emot barn med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö, dövblindhet eller synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. När det gäller elever med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö innebär förslaget att de elever som önskar få sin undervisning på huvudsakligen talad svenska inte tas emot Hur många elever det skulle röra sig om är svårt att prognosticera. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att anta att de flesta av de elever som får sin undervisning på huvudsakligen talad svenska ändå skulle föredra specialskolan som skolform trots att inriktningen nu är tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Förslaget bedöms således inte innebära några större förändringar i elevunderlag och därmed inte heller i kostnader för staten eller kommunerna. Att elever med till exempel talstörning nu kan omfattas av målgruppsdefinitionen innebär inte någon utvidgning av målgruppen. Detta eftersom dessa elever tas emot i den regionala specialskolan trots att lagstöd saknas. Elever med dövblindhet eller synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning tas emot i specialskolan. Utredningens förslag om att elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning som leder till behov av omfattande anpassning ska tas emot i specialskolan innebär i sak ingen förändring av gruppen. Förslaget utgör enbart ett tydliggörande av vilka elever som anses ska ha tillträde till specialskolan. Förslaget medför således varken ökade eller minskade kostnader för staten eller kommunerna. Allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan Utredningen föreslår att bör få i uppdrag att, i sam- verkan med SPSM, utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan, se avsnitt 22.4. Enligt utredningens bedömning ryms kostnaden för detta inom ramen för respektive myndighets befintliga anslag. Otidsenligt med regionskolor respektive riksskolor Utredningen föreslår i avsnitt 22.5, Otidsenligt med regionskolor respektive riksskolor, att uppdelningen mellan riksskolor och regionskolor ska upphöra. Som beskrivs i avsnittet kan förslaget innebära en större frihet för SPSM i egenskap av huvudman att organisera sin skolverksamhet. I och med att myndighetens grund- uppdrag att bedriva skolverksamhet för vissa målgrupper är oför- ändrat menar utredningen att upphörandet av regionskolor respektive riksskolor inte har någon negativ påverkan på kostnad- erna för verksamheten. Förslaget innebär inte någon utökning av antalet skolenheter. Snarare skulle förslaget kunna leda till en effektivisering av skolverksamheten. Storleksordningen på de förmodade minskade kostnaderna är emellertid svår att uppskatta. Enligt utredningens kommittédirektiv ska utredningen klargöra behov av ny forskning. De förslag som utredningen lämnar i avsnitt 27.2, Behov av och förslag på ny forskning om dövhet eller hörsel- nedsättning, och avsnitt 27.4, Behov av och förslag på ny forskning om grav språkstörning, medför inga ökade kostnader för staten. Däremot bör delar av de forskningsmedel som administreras av bland annat på regeringens uppdrag styras mot forskning inom av utredningen föreslagna områden. 28.2Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Utredningens föreslagna insatser i form av navorganisation och SAK-miljöer, finansieras genom en omfördelning av befintliga medel.