sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Prövningen av om en myndighet ska inrätta internrevision ska ses utifrån både risk och väsentlighet. Utredningen gör bedömningen att Lotteriinspektion inte utfyller de kriterier eller en kombination av dessa som myndigheter som åläggs att följa internrevisionsförordningen bör uppfylla. Det är också utredningens uppfattning att inte heller den framtida Spelmyndig- heten uppfyller kriterierna eller en kombination av dessa. Utredning- en gör därmed bedömningen att inte bör om- fattas av internrevisionsförordningen. Lotteriinspektionen har rollen som både tillståndsgivare och utövare av tillsyn. I betänkandet framgår att får ett väsentligt utökat ansvarsområde avseende licensgivning. Myndig- heten tar över den tillståndsgivning som regeringen ansvarar för avseende och . Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation ett väsentligt utökat antal licenshavare vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. I ett appendix till SOU 1999:962 diskuterar Statskontoret möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller. Frågan om rollkonflikter disku- teras även på ett mer generellt plan – vilka problem som rollkon- flikter kan medföra och även vilka fördelar det, å andra sidan, kan innebära att i en organisation förenar olika roller. Nackdelarna med rollkonflikter är ett principiellt problem enligt Statskontoret, som praktiskt främst tar sig uttryck genom otydlig- het, ifrågasättande och trovärdighetsproblem i omvärlden. Statskontoret anför i en rapport från 20123 att problemet med att ha tillståndsgivning och tillsyn vid samma myndighet har upp- märksammats i utvärderingar och granskningar, bl.a. av de tidigare revisionsmyndigheterna revisorer och (). En aspekt som har tagits upp är att tillståndsgivningen kan inkräkta på myndigheternas utrymme att bedriva tillsyn. Detta fram- för allt i de fall då tillsynsmyndigheterna själva bestämmer när och i vilka former en aktiv tillsyn ska utföras. Tillstånd är däremot ofta styrda av att de måste lämnas inom en bestämd tidsram. Konsekven- sen kan bli att tillståndsgivningen prioriteras på bekostnad av till- synen (se SOU 2008:118). Fördelarna med sammansatta/blandade roller är mera konkreta. Det kan enligt Statskontoret4 handla om stordriftsfördelar, samord- nings- eller effektivitetsvinster och synergieffekter genom att re- surser, kompetenser och roller/uppgifter hålls samlade på ett ställe. Vidare kan blandade roller, enligt Statskontoret, underlätta helhets- synen, öka genomslagskraften, innebära en kraftsamling samt möjlig- heter till löpande kunskaps- och erfarenhetsutbyten. Utredningen gör bedömningen att de olika roller som Spelmyn- digheten har potentiellt kan stå i konflikt med varandra, men i prak- tiken är problemet litet som det finns stora fördelar med att ha rollerna i en och samma organisation. Initialt kommer det att krävas stora personella resurser vid Spel- myndigheten för att hantera licensgivningen som naturligtvis är viktig. 2Statskontoret (1999): Idépromemoria om möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller. Appendix till SOU 1999:96. 3Statskontoret, 2012, Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn. 4Statskontoret (1999): Idépromemoria om möjliga konflikter mellan SCB:s olika roller. Appendix till SOU 1999:96. Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation När sedan är över är det angeläget att den personal som varit involverad i licensprocessen kan utnyttjas också för andra ändamål, t.ex. i tillsynsarbetet. Något annat vore inte rationellt. Lotteriinspektionen har även två olika roller, tillståndsgivare och utövare av tillsyn. Enligt utredningens bedömning finns det inget som tyder på att rollkonflikter i Lotteriinspektionens verksamhet skulle vara något betydande problem. Utredningen anser inte heller att rollkonflikter i den kommande med ett utökat ansvar för licensgivning, kommer att utgöra något större problem. En sådan struktur motsvarar också den internationellt mest vanligt förekommande. Utredningens bedömning är att det bör ankomma på myndighetschefen att på ett tydligt sätt skilja dessa uppgifter inom på ett ändamålsenligt sätt. 29Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen Spelområdet är mycket brett och – förutom Lotteriinspektionen – verkar en rad myndigheter, bl.a. , Konsu- mentverket, , och Åklagar- myndigheten, där på ett eller annat sätt. Med den nämnda ut- gångspunkten är det givetvis angeläget att problem eller svagheter i spelregleringen uppmärksammas . Det finns därför ett behov av att de mest centrala myndigheterna på spelområdet utbyter infor- mation om tillståndet på spelmarknaden och att sådan information samlas in kontinuerligt. Myndigheten med det övergripande ansvaret bör ha en i någon mening överordnad roll i förhållande till andra myndigheter i fråga om informationsutbyte och dessutom följa vad som händer på spelmarknaden. I detta kapitel lämnas förslag på hur den nuvarande organisations- strukturen mellan berörda myndigheter kan anpassas för att genom- föra föreslagen spelreglering på bästa sätt. Kapitlet kommenterar också hur ansvar och befogenheter bör fördelas för att skapa ett nationellt helhetsperspektiv. Kapitlet avslutas med utredningens förslag till hur omreglering- en lämpligen utvärderas. 29.1Regelbunden information till stärker helhetssynen av spelmarknaden Utredningens förslag: Regeringen bör med vissa intervall, t.ex. två gånger per mandatperiod, ge en samlad lägesbild till av utvecklingen på spelmarknaden samt de åtgärder som har gjorts eller föreslås göras. Härigenom stärks helhetssynen. Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen För att etablera den helhetsyn som både påtalat och utredningen bekräftar bör regeringen informera mera ingående om hur arbetet fortlöper, förslagsvis två gånger per man- datperiod. Utredningens förslag till strategisk inriktning för den nya spel- lagen har ett långt tidsperspektiv och övergripande långsiktiga mål. Detta behöver brytas ner till kortsiktigare operativa mål, t.ex. i reg- leringsbrev till olika myndigheter och i myndigheternas arbetsplaner och verksamheter. Inför de rapporteringar som föreslås från reger- ingen till bör en mer ingående redovisning göras av myn- digheter som är engagerade på spelområdet. Detta arbete bör hållas ihop av som också bör göra effektutvärderingar av den svenska spelmarknaden inklusive internationella jämförelser. Som tidigare nämnts ska grunden för den nuvarande modellen för spelregleringen enligt utredningens direktiv inte längre tjäna som förebild. Svensk spelreglering måste anpassas till de snabba och stora förändringarna av spelmarknaden som uppstått till följd av framför allt spelet på internet. måste regleringen leva upp till de skyldigheter som följer av . Ett viktigt budskap i detta be- tänkande är att långsiktighet och stabilitet ska prägla spelregleringen som helhetssynen över spelmarknaden ska förbättras spe- ciellt när kretsen av inblandade aktörer utökas. 29.2Spelmyndigheten bör få en mera central roll som expertmyndighet åt regeringen Utredningens förslag: bör få en uttalad roll att på myndighetsnivå vara expertmyndighet som samordnar den svenska spelregleringen. Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen Spelsektorn är horisontell och berör ett stort antal samhällsfunk- tioner som hanteras av olika myndigheter och departement. Vid en omreglering kommer detta att bli än mer tydligt. bör som uttalad expertmyndighet hålla en samlad bild av olika myn- digheters behov och på så sätt få en bättre helhetssyn över spelmark- naden. Föreliggande förslag till långsiktig spelreglering behöver brytas ner i handlingsplaner för kortare perioder för det praktiska genom- förandet. Det bör vara ansvar och ske i samverkan med de myndigheter som på ett eller annat sätt berörs av spelregle- ringen utan att detta på något sätt fråntar någon myndighets ansvar. Rollen som samordnande expert på myndighetsnivå bör inklu- dera ett tydligt ansvar för att bl.a.: •bidra till att användarna (myndigheter, organisationer och kom- mersiella aktörer) har tillgång till kvalitetssäkrad data (bl.a. sta- tistik) för spelsektorn. •göra omvärldsanalyser (nationella och internationella) baserade på såväl egen analys som samverkan med andra myndigheter med relevanta experter, t.ex. och Konsument- verket, bland flera. •ha kunskap om forskningsläget kopplat till spelmarknaden i vid mening, t.ex. effekter av olika typer av spelregleringar, effekter av förebyggande åtgärder hos spelbolagen och effekter i vidare mening om riskerna i spelverksamhet. Lotteriinspektionen har lämnat en redogörelse (Spel- marknadsrapport) för utvecklingen på spelmarknaden i och internationellt till regeringen för att ge en ökad förståelse av hur spel- marknaden ser ut och vad som kan komma att ske i fram- tiden inom området. Denna Spelmarknadsrapport bör fortsätta och utvecklas till en årlig redovisning av effekterna av olika åtgärder och händelser på spelmarknaden när det gäller bl.a. företagens utveck- ling, nya produkter, myndigheters åtgärder och forskningens fram- steg. Upplägget bör så långt möjligt utformas på likartat sätt som motsvarande internationella redovisningar. I den föreslagna expertrollen bör det på ett tydligare sätt än ingå att uppmärksamma regeringen på nödvändiga åtgärder/juste- Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen ringar som kan behövas avseende spelregleringen och vilka effek- terna av sådan åtgärder kan bli. bör också infor- mera regeringen om effekterna av den förda spelpolitiken. Också bör i sin roll som expertmyndighet och samordningsansvarig arbeta parallellt och i nära samarbete med den utredare som har till uppdrag att följa upp och utvärdera effekterna av en ny spelreglering (se avsnitt 28.5). Den föreslagna expertrollen för och de ökade resurser denna kräver förutsätter att regering och riksdag avsätter medel för detta ändamål. När det gäller området finansiera och fördela anslag till forskning som har bäring på regleringsåtgärder och effekterna av dessa så är rådande nuläge i med pågående omreglering av spelmark- naden, en genomförd Swelogsstudie m.m., ett unikt tillfälle att initiera betydelsefull forskning rörande effekterna av omregler- ingen med fokus på olika regleringsåtgärder. Det bör understrykas att utredningen anser att Folkhälsomyn- digheten fortsatt bör ansvara för forskning rörande problemspelan- de m.m. Det är dock viktigt att forskning som har bäring på reg- leringsåtgärder och effekterna av dessa kan koordineras inom det föreslagna spelmarknadsrådet (se avsnitt 28.4). (Lotteriinspektionen) är en relativt liten myn- dighet (cirka 48 anställda). Enligt regleringsbrevet ansvarar myndig- heten för att kontroll- och tillsynsverksamheten ska leda till en hög säkerhet i all spel- och lotteriverksamhet. Myndigheten ska ha särskilt fokus på åtgärder som kan bidra till att minimera risken för att spel och lotterier ger upphov till sociala skadeverkningar. Myndighetens verksamhet ska också bidra till ett minskat utbud av illegal spel- och lotteriverksamhet. Vidare ska Lotteriinspektionens föreskrifter bidra till ett gott konsumentskydd. Myndighetens och myndighet- ens tillståndsgivning ska ge förutsättningar för en väl fungerande spelmarknad samt minimera riskerna för sociala skadeverkningar. Lotteriinspektionen ska också följa och analysera utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt vid Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen behov informera regeringen () om frågor som påverkar den svenska spelmarknaden. är även den svenska kontakten i internatio- nellt spelsamarbete, såväl inom och EU som i den övriga världen. 29.3En framgångsrik spelmarknad är alla inblandade myndigheters gemensamma ansvar 29.3.1Myndigheter och organisationer med anknytning till spelmarknaden bör samverka bättre för att öka utväxlingen på statens satsningar Utredningens förslag: I de fall det bedöms lämpligt bör instruk- tionerna till , , Konsu- mentverket, , , och Åklagarmyndigheterna samt i likalydande formu- leringar tydligt uttrycka myndigheternas ansvar att samverka när det gäller svensk spelverksamhet. I de fall ett sådant uppdrag inte lämpar sig i instruktionerna bör övervägas att uttrycka ett sådant uppdrag i regeringsbeslut. De statliga myndigheter med tydligast koppling till svensk spel- verksamhet är, förutom , , , , och Polis- och åklagarmyndigheter men det finns också flera andra organisa- tioner/intressenter/aktörer som har mer eller mindre koppling till spelmarknaden. Nämnda myndigheter har också, mer eller mindre tydligt, i sina instruktioner i uppdrag att samarbeta nationellt och internationellt med andra myndigheter och organisationer. Lotteri- inspektionen är exkluderad från att se helheten av vad som pågår på alla områden som berör spelmarknaden. är det som tidigare nämnts Lotteriinspektionen som deltar i natio- nella och internationella samarbeten som rör spelverksamhet i ett vidare perspektiv, dvs. även på områden som inte direkt lyder under Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen Lotteriinspektionens ansvarsområde (exempelvis frågor om penning- tvätt och spelberoende). För att få ett bättre helhetsperspektiv krävs att den nya Spel- myndigheten, i sin roll som expertmyndighet, vet vad de andra myn- digheterna gör som påverkar spelområdet. På detta sätt kan Spel- myndigheten verka för att alla inblandade myndigheter jobbar mot samma mål och att alla gemensamt arbetar för en så effektiv och väl fungerande spelreglering som möjligt. För att uppnå detta helhets- perspektiv bör det etableras ett spelmarknadsråd. Utredningen tror att en stärkt samverkan mellan involverade myndigheter leder till bättre beslut och en mer effektiv spelreglering vilket i allra högsta grad gynnar såväl kunderna som aktörerna på marknaden. Vidare gör utredningen bedömningen att en stärkt samverkan leder till att forskningen inom spelområdet kan komma att bli mer heltäckande. Sammanfattningsvis leder en bättre fungerande samverkan mellan de berörda myndigheterna till en bättre helhetsbild av spelmark- naden och därmed till bättre beslutsfattande på området. Exempel på myndigheter som har flera beröringspunkter med den svenska spelmarknaden och därmed med är följande. ansvarar bl.a. för en samlad uppföljning inom ANDT-området (alkohol, narkotika, dopning och tobak) och sam- manställer, analyserar och förmedlar kunskap i syfte att förebygga ANDT-relaterad ohälsa. Även inom området spel om pengar har myndigheten motsvarande ansvar. har i uppdrag av regeringen att genom- föra insatser för att förebygga spelproblem. I uppdraget ingår att ta fram och sprida ett nationellt kunskapsstöd om spelproblem och hur de kan förebyggas, bidra till samordning på nationellt nivå, fortsätta driva befolkningsstudien samt överväga behov av uppfölj- ningssystem och eventuellt förbereda ett sådant. Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen fattas också av finansiering av annan forskning som är relevant för att förebygga spelproblem. Vissa av dessa uppgifter har stora likheter med den roll som expertmyndighet för spelverksamhet som utredningen föreslår att får framöver. När det t.ex. gäller finansiering av forskning inom spelområdet så sker den urvalsprocessen utan Lotteriinspektionens medverkan. Dessa ansökningar bedöms utifrån både vetenskaplig kvalitet och den nytta forskningsresultaten för- väntas ha i samhället. Denna urvalsprocess kan samverkas i det spel- marknadsråd som utredningen föreslår nedan. ansvarar för att granska företags marknadsföring och reklam så att den inte är vilseledande eller på andra sätt otill- börlig. Ansvaret innebär att kan inleda tillsyn mot företag som bryter mot marknadsföringslagen. Myndigheten an- svarar även för tillsyn över reklam på spelområdet. Även inom detta område föreslår utredningen att en mer formell samverkan bör ske mellan berörda myndigheter för att bidra till en bättre helhetssyn på spelmarknaden och en effektivare reglering. Värt att notera är att både Lotteriinspektionen och Konsument- verket har ett tillsynsansvar för marknadsföringsbestämmelserna gällande spelreklam. För innebörden av detta, se vidare i prop. 2016/17:8 s. 38 f. ansvarar för tillsyn, regelgivning och tillstånds- prövning för finansiella marknader och finansiella företag. Finans- inspektionen ska bidra till ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och till ett gott konsumentskydd i finanssektorn. ansvarar också för att samordna tillsyn av åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Myndig- hetens uppdrag avseende penningtvätt är att utöva tillsyn över att de finansiella företag som omfattas av penningtvättslagen följer de regler som finns där för att förhindra att de utnyttjas för penning- Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen Spelsektorn berörs i allra högsta grad av frågor rörande pen- ningtvätt. Genomförandet av det andra betaltjänstdirektivet, Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direk- tiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv /64/EG, innebär en utökad tillsynsverksamhet för . Flera aktörer som inte står under tillsyn kan förväntas ansöka om tillstånd eller om undantag från kravet på till- stånd. Också inom detta område föreslår utredningen således att en mer formell samverkan fortsatt bör ske mellan berörda myndigheter för att bidra till en bättre helhetssyn av spelmarknaden och en effek- tivare reglering. Lotteriinspektionen saknar befogenheter och möjligheter att närmare utreda misstänkta brott på spel- och lotteriområdet. Samverkan med andra myndigheter inom området är därför viktigt för myndigheten. Den vanligaste åtgärden vid misstänkt brott på spelområdet är att Lotteriinspektionen vidarebefordrar de uppgifter myndigheten har till för eventuell vidare utredning. anordnar Lotteriinspektionen informations- och utbildningsinsatser till polis och åklagare avseende illegala spelauto- mater. Detta arbete föreslås också bli en mer formell samverkan för att bl.a. bidra till en bättre helhetssyn av spelmarknaden. är de flesta aktörer på spelmarknaden undantagna spel- eller lotteriskatt. Utredningen föreslår att denna ordning ändras. Skatte- verket kommer således att få en central roll för effektiviten av flera av utredningens förslag. Ett exempel härpå är utredningens förslag om att vinster avseende spel om pengar som anordnats av företag som saknar licencs i blir skattepliktiga för spelaren. Detta är ett av flera viktiga vertyg för att uppnå kanalisering. Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen gäller utredningens förslag om utvidgad spelskatt samt höjd be- skattning av kommersiellt landbaserat kasinospel har en grundläggande roll. arbete med spelbeskattningen är också en förutsättning för att kunna följa upp den föreslagna re- formens ekonomiska konsekvenser för staten (se avsnitt 28.5). Lotteriinspektionen har en god samverkan med . Mot bakgrund av utvidgningen av spelbeskattningen, föreslår ut- redningen att en mer formell samverkan fortsatt bör ske mellan be- rörda myndigheter, som inkluderar . Detta för att bidra till en bättre helhetssyn över spelmarknaden och en effektivare reg- lering. Utredningens förslag: En bestämmelse införs i spellagen enligt vilken ett råd för frågor om spel och spelmarknaden inrättas där företrädare för de mest centrala myndigheterna och organisa- tionerna på spelområdet ska utbyta information om frågor som rör spel och spelmarknaden. ska bestå av de antal ledamöter som bestäms av . Rådet ska sam- manträda minst . får bestäm- ma att också andra myndigheter och intressenter än de mest centrala kan närvara vid sammanträdena. granskade statens roll på spelmarknaden (RiR 2012:15, Staten på spelmarknaden – når man målen?). Riks- revisionen framhöll att det behövdes bättre förutsättningar för ett förebyggande arbete för att motverka ett ökat spelberoende, tydli- gare samverkan mellan involverade aktörer, ökad forskning inom området samt ett tydliggörande av vilken huvudman som ansvarar för behandling av spelberoende. Med den nya roll som föreslås få i den fram- tida spellagstiftningen med utökade befogenheter kommer myndig- hetens betydelse för att uppnå och regeringens spelpolitik att bli allt större. Som tidigare framhållits är utredningens bedöm- ning att framgent måste ha en bredare kunskap på hela spelområdet för att kunna leva upp till sin nya roll. Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen Mot bakgrund av vad som anförts är utredningen av uppfattning- en att ett råd för frågor om spel och spelmarknaden bör inrättas där erfarenheter och information kan utbytas mellan de mest centrala myndigheterna, organisationerna och intressenterna (exempel på intressenter är /SPER, mf.l.) på spelområdet Det främsta skälet för att inrätta spelmarknadsrådet är att öka möjligheten till att de problem eller svagheter som kan finnas på spelområdet uppmärksammas . Till detta kommer att rådet kan vara särskilt värdefullt för om den ska följa utvecklingen på spelmarknaden på det i föregående avsnitt angivna sättet. roll bör vara att bistå myndighetens ledning med expertutlåtanden i de frågor som myndigheten hänskjuter till rådet. Rekommendationerna från rådet bör ingå i myndighetens underlag för beslut. Av vad som anförts tidigare framgår att utredningen föreslår att i samråd med andra berörda myndigheter kan initiera forskning som har bäring på regleringsåtgärder och deras effekter. Att det sedan blir andra som bedriver forskningen och till- delar anslag är en annan sak. Utredningen gör bedömningen att det bl.a. för den uppgiften förutsätts ett särskilt råd för spelmarknads- frågor. I , Metoder för att förebygga spel- problem, En systematisk litteraturöversikt () var en av slutsatserna när det gäller framtida forskning inom området spelproblem ”att framtida forskning om metoder för före- bygga spelproblem måste läggas större vikt på studiedesign. Utvär- deringar av insatsers effekter bör även sträva efter att anknyta till, och följa upp kunskap, om exempelvis risk- och skyddsfaktorer som framkommit ur de stora populationsstudierna. De utvärderingar som görs måste vidare formulera tydligare frågeställningar som systema- tiskt prövas i försöken. Det är också viktigt att ta ställning till vilka försöksgrupper som bör ingå i de planerade studierna.” Denna typ av utmaningar kräver samordning mellan berörda myn- digheter och hanteras, enligt utredningen, lämpligast i ett råd som har expertkunskaper avseende spel och spelmarknaden. Med hänsyn till det anförda föreslår utredningen en ny paragraf i spellagen enligt vilken myndigheter och experter inom spel och Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen spelmarknaden träffas minst för att utbyta erfaren- heter om vad som sker och kan förväntas ske på spelmarknaden. bör vara ansvarig för att rådet tilldelas medel för sin verksamhet. Det förutsätter naturligtvis att regering och riksdag beslutar om att medel för detta ändamål får omfattas av det anslag som tilldelas (se kapitel24). 29.5Tydlig uppföljning är en kritisk faktor för ett lyckat genomförande av en ny spelreglering Utredningens bedömning: Reformen bör följas upp och utvärde- ras kontinuerligt och – mer samlat – , främst avseende effekter på marknadsutvecklingen, kanalisering, konsumentskydd, folkhälsa och skatteintäkter. Utredningen har fått i uppdrag att på ta fram ett förslag till omreglering av den svenska spelmarknaden. Detta upp- drag liknar inte en vanlig omreglering på en marknad som är normalt konkurrensutsatt. Det har gjort utredningsarbetet mer komplicerat än vid andra övergångar från ett monopol till en marknadslösning. Spelmarknaden är komplex och påverkas av ett flertal faktorer.