sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — I finns hälsokunskap som ett ämne, och målet för hälsokunskapsundervisningen är att främja kunskap som stöder elevens hälsa, välbefinnande och trygghet. I undervisningen utvecklas kunskaper om och färdigheter i hälsa, livsstil, sunda vanor och sjuk- En god miljö för lärande och utveckling domar samt förmågan att ta ansvar för sin hälsa och handla på ett hälsofrämjande sätt i förhållande till sig själv och andra. I Achieving Excellence (2014) utgör främjandet av välbefinnande (”Promoting Well-being”) ett av fyra huvudområden i provinsens målsättningar för utbild- ningssystemet. Utifrån denna målsättning har en särskild strategi för välbefinnande, Well-being Strategy for Education, utvecklats som betonar vikten av barns och ungas psykiska, emotionella, sociala och fysiska välbefinnande (2016) I betraktas hälsa och välbefinnande som nödvändiga aspekter av en framgångsrik lärandeprocess (Education 2016). Mot bakgrund av detta utgör ”Health and Wellbeing” ett av läroplanens, Curriculum for Excellence, sam- mantaget åtta centrala avsnitt (för åldrarna 3–). Området foku- serar psykiskt, emotionellt, socialt och fysiskt välbefinnande. I betraktar man skolan som en första linje för förebyggande insatser för barn och deras familjer när det gäller hälsa och välbe- finnande. Detta innebär att flera professioner är tillgängliga för skol- hälsovårdens insatser, och att insatserna är ett ansvar för alla lärare. I styrdokumenten i , och görs en tydlig koppling mellan elevers skolresultat och deras hälsa och väl- befinnande, vilket föranleder att områdena lyfts fram. Kommissionen bedömer att , i likhet med dessa skolsystem, på ett tydligare sätt bör markera skolans uppdrag för elevers hälsa och välbefin- nande. Detta finns inte så tydligt framskrivet i skolans styrdoku- ment i , utöver i kursplanerna för ämnet idrott och hälsa. Kommissionen föreslår att formuleringar införs i läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet och läroplanen för gymnasieskolan avseende skolans uppdrag att bedriva ett aktivt hälso- främjande arbete för att understödja elevers hälsa och välbefinnande. Behov av kunskapsuppbyggnad, kunskapsspridning och evidensbaserade program inom elevhälsoområdet Det har påtalats att det finns en brist på kunskap och kunskapsspridning, samt önskemål om utarbetandet av evidens- baserade program och metoder, inom elevhälsoområdet. En rapport från (2009), Skolans metoder för att förebygga psykisk ohälsa hos barn, påpekade behov av såväl generella kunskaper om En god miljö för lärande och utveckling barns psykiska hälsa som om metoder inom vissa områden, t.ex. ätstörningar, självskadebeteenden och depressioner. En tidigare ut- redning som berört frågan om utsatta barn i skolan konstaterade i sitt slutbetänkande Se, tolka och agera – allas rätt till en likvärdig utbildning (SOU 2010:95), att det saknades en effektiv kunskaps- spridning av god praktik, evidensbaserade metoder och implemen- tering av forskningsresultat till huvudmän och skolans personal. Av Vägledning för elevhälsan (2014) framkommer att behovet kvarstår och att evidensbaserad kunskap behöver utvecklas om effektiva förebyggande metoder vid psykisk ohälsa. social utvärdering (SBU) har ett ansvar i att systematiskt granska effektiva metoder för bl.a. psykisk hälsa. SBU har bl.a. sammanfattat forskningsbaserade kun- skaper om skolbaserade program för att förebygga självskade- beteende (2015) och huruvida universella insatser i skolan kan främja välmående eller minska förekomst av psykiska besvär (2016). Kommissionen vill understryka vikten av kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning gällande arbetssätt och metoder inom elev- hälsoområdet. Det handlar dels om hur skolors hälsofrämjande arbete kan utformas för att ha effekt och vara en integrerad del i skolans verksamhet, dels om evidensbaserade program för att motverka psykisk ohälsa. De kunskaper och erfarenheter som finns nationellt och inter- nationellt behöver sammanställas och spridas, och göras tillgängliga för rektorer, lärare och andra personalgrupper i skolan. Detta handlar dels om framtagandet av systematiska översikter och kartläggningar av befintlig forskning, dels om en genomgång av hur relevanta och användbara internationella forskningssammanställningar är för svensk skola. Att det sistnämnda är angeläget påvisar en svensk avhandling som problematiserar tillämpningen av amerikanska socioemotionella program för att främja psykisk hälsa på svenska skolor (2015). Program som är framtagna med ett visst syfte i ett visst sam- manhang och som vid utvärdering uppvisar goda resultat behöver inte nödvändigtvis fungera lika bra om de tillämpas på ett delvis annat sätt i ett annat sammanhang. En god miljö för lärande och utveckling 9.4Kommissionens samlade bedömning gällande främjandet av en god miljö för elevers lärande och utveckling I det förslag till nationella målsättningar som redovisas i kommis- sionens delbetänkande (SOU 2016:38) anges som en övergripande målsättning för att alla elever ska ges möjlighet att nå kunskapsmålen, och att stödja och stimulera dem att utveckla sina förmågor så långt som möjligt. Kommissionen menar att det måste till en generell förstärkning av skolsystemet för att få till stånd den stärkta likvärdighet och goda kvalitet i undervisningen som krävs för en positiv kunskapsutveckling för alla elever. Denna generella för- stärkning omfattar insatser för att främja en god lärandemiljö som kännetecknas av trygghet och studiero, en tillgänglig och stödjande elevhäsa samt stärkt stöd och stimulans. En god undervisning som är anpassad efter elevers olika behov och förutsättningar och en god lärmiljö gynnar alla elevers lärande och välbefinnande. Detta gäller de elever som är i behov av stöd och anpassning, de elever som lättare lever upp till kunskapskraven och de högpresterande elever som be- höver ytterligare stimulans. Utöver de generella systemförstärkande åtgärderna menar kom- missionen att det även behövs riktade insatser mot vissa elevgrupper. Länder som har förbättrat sina resultat på nationell nivå har gjort detta genom åtgärder riktade till gruppen lågpresterande elever (2015b). Detta föranleder att särskild uppmärksamhet ägnas dessa elever. 10Aktivt skolval och minskad skolsegregation I detta kapitel behandlas bland annat skolsegregationens betydelse för likvärdigheten i skolsystemet. Vidare redogörs för kommis- sionens förslag gällande det regelverk som direkt eller indirekt på- verkar skolornas och skolklassernas sammansättning av elever. Som framgått av kapitel 3 ska utbildningen inom skolväsendet vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen ). Skolan har också ett tyd- ligt kompensatoriskt uppdrag (1 kap. 4 § skollagen). Likvärdighet innebär att de fastställda målen kan nås på olika sätt beroende på lokala behov och förutsättningar. Att mäta likvärdigheten i ett skolsystem är komplicerat. Olika mått visar på olika aspekter av likvärdighet (2012). Några vanliga aspekter som används för att mäta likvärdighet är: –Familjebakgrundens betydelse för studieresultaten. –I vilken utsträckning elevernas resultat givet elevernas socio- ekonomiska bakgrund påverkas av elevsammansättningen, den så kallade skolnivåeffekten. –Skolsegregationen, dvs. i vilken utsträckning skolorna är homo- gena eller heterogena vad avser elevernas sociala bakgrund eller migrationsbakgrund. –Skillnaderna mellan skolors resultat på nationella prov, gällande meritvärde, eller i resultat på olika internationella undersökningar. Aktivt skolval och minskad skolsegregation En brist med samtliga mått på likvärdigheten är att det är svårt att fastställa en acceptabel eller rimlig nivå. Det är därför framför allt trenden, dvs. utvecklingen , som det är viktigt att avläsa. En av de mest använda och allmänt accepterade indikatorerna på skolsystemets likvärdighet är graden av samband mellan elevens familjebakgrund och skolresultat, där familjebakgrund kan avse flera olika aspekter, såsom föräldrarnas inkomst, utbildningsnivå och migration. (2012d) har tidigare konstaterat att skillnaderna i elevresultat mellan skolor och kommuner successivt har ökat, vilket har lett till farhågor om ett ökat genomslag av familjebakgrunden i elevernas skolprestationer. Sammanställningar av studier som genom- förts visar dock inte på någon ökning (t.ex. 2016). Aktuell forskning indikerar däremot att detta samband trots allt har ökat markant de senaste två decennierna i (2017). Denna bild framträder om mer fingradiga mått än huruvida föräldern är högutbildad eller inte används avseende för- äldrars utbildningsbakgrund. Om ett mer nyanserat mått som anger utbildningsnivån i fler nivåer används framträder alltså en ökning av sambandet. 10.2Val av skola i landets kommuner Reglerna om placering vid skolenhet med huvudman respektive mottagande vid skolenhet med enskild huvudman medger en viss variation i tillämpningen. Nedan redogörs översiktligt för vissa skillnader mellan kommunerna vad gäller tillämpningen av nämnda regler.1 290 kommuner har mycket varierande geografiska förut- sättningar, befolkningsstruktur, elevantal och antal skolor. Det finns även en betydande variation i andelen fristående skolor. I många kom- muner finns enbart kommunala skolor och ibland endast en skola per tätort. Att välja en annan skola skulle i dessa fall medföra en betydligt längre resväg för eleverna. Utbudet av fristående skolor varierar både i 1 gav i uppdrag åt göra en översyn av vilken policy landets kommuner har avseende elever och vårdnadshavares val av skola, hur mycket infor- mation kring skolvalet som finns på hemsidor eller på annat sätt lätt tillgängligt för de sökande, samt i hur hög utsträckning elever väljer andra skolor än den närmaste. Detta av- snitt baseras i stor utsträckning på denna kartläggning. Aktivt skolval och minskad skolsegregation antal, inriktning och målgrupp. I större städer har man ofta nära till ett flertal skolor medan boende på mindre orter har betydligt färre alternativ att välja mellan. I många kommuner finns system med skolområden för kom- munala grundskolor. Elever bosatta inom ett skolområde tilldelas en plats på skolan om elevens vårdnadshavare inte gjort ett annat val. Det finns dock kommuner, t.ex. och , som tillämpar ett så kallat aktivt val, vilket innebär att alla vårdnads- havare förutsätts välja skola. I dessa kommuner finns inget system där man utifrån bostadsadress placeras på en viss skola men även dessa kommuner följer givetvis den närhetsprincip som föreskrivs i skollagen. Hur närhetsprincipen tillämpas varierar mellan en närhetsprin- cip där kommunen delas in geografiskt i olika områden, och den allt vanligare relativa närhetsprincipen. Relativ närhet innebär att kommunen jämför varje elevs avstånd till sökt skola och närligg- ande skolor med andra elevers motsvarande avstånd från hemmet och därigenom beräknar den kortaste vägen relativt övriga elever. Det innebär att eleverna inte alltid får plats på den närmaste skolan om det skulle medföra ett längre avstånd för en annan elev. I kommunerna finns två huvudsakliga modeller för hur val av skola hanteras: genom ett gemensamt ansökningssystem eller genom ett system där ansökningarna hanteras på respektive skola. Ett gemen- samt system finns exempelvis i vars system omfattar samtliga kommunala grundskolor och där de fristående skolorna inbjuds att vara med. Systemet tar emot ansökningar via en e-tjänst och hanteras centralt på kommunnivå. Färre än hälften av landets kommuner beskriver på sina hem- sidor hur tilldelningen av platser görs samt vilka principer som styr om en skola har fler sökande än platser. Det är vanligare med infor- mation i de kommuner där det finns fristående skolor. Majoriteten av de kommuner som redovisar hur tilldelningen av platser görs anger absolut närhet eller skolområde som huvudprincip. Ett antal kommuner anger relativ närhet. Andra principer som anges är elevers särskilda behov. Vissa kommuner beskriver endast i mer övergripande ordalag hur platserna fördelas. De kommuner som beskriver skol- valsprocessen beskriver i allmänhet faktorer som datum, vilka som berörs och hur man söker. Det finns även kommuner där invånarna får ett lösenord inför valet av skola och där ytterligare information Aktivt skolval och minskad skolsegregation ges vid inloggning. Kommuner som inte har någon mer specificerad information om hur valet av skola går till kan ibland ha viss allmän information. Alla kommuner har information om vilka skolor som finns i kom- munen på sin hemsida. På cirka hälften av kommunernas hemsidor finns dessutom information om någon eller några kvalitetsaspekter som underlag för skolvalet. Dessa kvalitetsredovisningar kan vara i form av länkar till olika kvalitetsdokument, verktyg för jämförelse mellan skolor eller länkar till externa källor. De kvalitetsdokument som finns länkade är vanligen någon form av brukarundersökningar, i vissa fall länkar till eller till Skolinspektionen samt kom- munalt sammanställda rapporter som beskriver exempelvis målupp- fyllelse. Generellt är det vanligare med information om utbud och kvalitet i kommuner där en större andel elever går i fristående skolor. I nio av tio kommuner där det finns fristående skolor beskrivs dessa på samma sätt som de kommunala på kommunernas hemsidor vad gäller information om utbud och kvalitet. 10.3Internationell utblick gällande åtgärder för att motverka skolsegregation och stärka likvärdighet2 Valfrihet på skolområdet har fått stort genomslag i många skol- system . Denna utveckling har varit påtaglig inom där över två tredjedelar av medlemsländerna har ökat val- friheten inom sina skolsystem (2012).3 I de flesta länder inom regleras valet av skola inom det offentliga skolsystemet av någon form av närhetsprincip (2012). Det förekommer även att länder tagit bort modellen med närhetsprincip och infört obligatoriskt val av skola. Inom OECD-området pågår en diskussion om skolsegregation, och hur föräldrars och elevers möjlighet att välja skola påverkar den 2Detta avsnitt baseras till stor del på ett underlag framtaget av fil.dr. på uppdrag av , samt en forskningssammanställning av (2015). 3De offentligt ägda skolorna är i majoritet, därutöver finns fristående skolor (som i huvud- sak finansieras av offentliga medel) och privata skolor (som i huvudsak finansieras med privata medel). Andelen elever som går i offentliga respektive fristående och privata skolor skiljer sig åt mellan länder. Aktivt skolval och minskad skolsegregation socioekonomiska och etniska elevsammansättningen på skolor. Det finns flera exempel som visar att modeller där val av skola sker med få eller inga restriktioner leder till skolsegregation (se t.ex. Bellei & 2015; Veerman, van de Werfhorst & Dronkers 2013; Savage et.al. 2013; 2012; Mizala & Torche 2012; Rowe & Windle 2012; Stubbs & Strathdee 2012; 2011; Ladd 2002). Mot bakgrund av detta har det i många länder genomförts åtgärder för att stärka likvärdigheten, motverka skolsegregationen samt höja kvaliteten på undervisningen. I ett flertal delstater i används databaserade matchnings- modeller i syfte att optimera elevernas val av skola, få ett tillförlit- ligt och transparent system för val samt en möjlighet att styra valen mot en önskvärd socioekonomisk och/eller etnisk blandning på skolorna (1990; 2012). En del distrikt har infört variabler för att minska skolsegregationen i modellen. Om elever i första hand väljer skolor nära hemmet, dit de ofta har förtur, kan det ge upphov till segregation (Goldring m.fl. 2006). För att mot- verka detta reserverar skolor en viss procentandel platser till elever med en viss bakgrund, och modellen tar hänsyn till detta när den för- delar platserna (Ergin & Sönmez 2006). När utarbetade sin matchningsmodell inkluderades t.ex. en variabel som tar hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund (Kominers & Sönmez 2012). En central idé i Bostonmodellen är att elevers val av skola endast ska åsidosättas när de krockar med målet för elevsammansättning (2015). Det finns erfarenheter av att modeller som syftar till att på olika sätt kontrollera valet av skola, s.k. controlled school choice, kan ge upphov till strategiska sökbeteenden genom vilka vårdnadshavare försöker manipulera systemet till sin fördel (se t.ex. Abdulkadiroglu & Sönmez 2003; Ergin & Sönmez 2006). Det är relativt vanligt inom OECD-området med någon form av viktad skolfinansiering för att dels påverka elevsammansättningen på skolor, dels få till stånd en rimlig resursfördelning. Olika variabler används för att vikta resurstilldelningen, t.ex. etnicitet, ensamhushåll, föräldrars utbildnings- och inkomstnivå etc. Vissa länder mäter variabler på bostadsområdesnivå, medan andra kopplar dem till den enskilda eleven. Hur det görs beror på vilka data som är möjliga att ta fram. har haft viktad skolfinansiering och genomförda utvärderingar redovisar positiva effekter på skolornas resultat (Ladd 2014). Aktivt skolval och minskad skolsegregation dock inget om hur den socioekonomiska elevsammansättningen har förändrats på skolorna. Det framkommer att de skolor som tilldelas mest resurser ändå har svårt att klara kvali- teten på undervisningen då de har en koncentration av elever som behöver mer stöd och hjälp (2012; Ladd & Fiske 2011). Den viktade skolfinansieringen medför dock att skolorna kan få en mer rättvis finansiering och medlen kan användas för andra åtgärder med syfte att minska segregationen (2012; 2006). Studier visar att information om skolornas resultat och betyg har en begränsad påverkan. Föräldrar tenderar att inte fästa så stor vikt vid information om till exempel skolornas resultat, utan valet av skola baseras i stället vanligen på andra faktorer som skolans rykte, atmosfär och vilken skola elevens vänner väljer. Andra studier visar dock att föräldrar tar intryck av information om skolornas resultat, men att särskilt det geografiska avståndet spelar en stor roll vid valet av skola. Elever är mer benägna att välja en skola som ligger närmare hemmet men som presterar något sämre resultat än en skola som ligger längre bort men som presenterar bättre (2010). I finns ett nationellt ranking- system av skolor. Men även om föräldrar tar del av denna information så tyder forskning på att andra faktorer väger tyngre, så som andra elevers socioekonomiska bakgrund (Rowe & Windle 2012). I många länder används någon form av indelning i skolområden (s.k. zoning). Elever bosatta inom ett område har förtur till en skola eller de skolor som ligger i området. Elever som söker en skola utanför skolområdet tas in i andra hand, efter elever bosatta inom den sökta skolans skolområde. Finns det platser över sker antagningen med hjälp av en mer eller mindre reglerad lottning. Skolområden kan designas för att möjliggöra för elever att söka till skolor utanför sitt bostadsområde, vilket kan bidra till minskad skolsegregation (Waslander et.al. Lottning används ofta i samband med användandet av olika slags matchningsmodeller. Det handlar vanligtvis inte om att använda lottning för att skapa en socioekonomisk blandning i skolorna, utan att om alla variabler i matchningsmodellerna faller ut lika så av- görs valet av lottning (2015). (2012) anser att centrala system för att fördela elever över skolorna är ett bra sätt att minska risken för s.k. cream skimming. Aktivt skolval och minskad skolsegregation Då olika utbildningssystem är utformade på olika sätt är det inte möjligt att utan vidare överföra internationella erfarenheter till nationella skolsystem. Åtgärder som ska genomföras i måste anpassas för det svenska skolsystemet. Redovisade internationella exempel visar att det inte finns en specifik åtgärd som kan vidtas för att minska skolsegregation. Ett problem är att det finns en brist på forskning om effekter av åtgärder. Anledningen till bristen av ordentliga effektutvärderingar är troligen det faktum att de flesta åtgärder genomförs på lokal nivå. Många av kommuner har arbetat med att försöka minska skolsegregationen och främja en heterogen elev- sammansättning på skolor. Det finns exempel på olika metoder, åtgärder och arbetssätt. Det kan handla om att bussa eller flytta elever till andra skolor (t.ex. ), att aktivt fördela nyanlända elever över skolorna i kommunen (t.ex. arbetet med Perrongen i kommun) eller att aktivt arbeta med skollokalplanering och klass- sammansättningar (t.ex. och ). Vårdnadshavares och elevers rätt att välja skola regleras i 9 kap. (för- skoleklass) och 10 kap. (grundskola) i skollagen (2010:800). Där be- skrivs vad som åligger hemkommunen, villkor för antagning och vilka urvalskriterier som i allmänhet får tillämpas då antalet sökande över- stiger antalet platser. Det gäller olika regler för placering respektive mottagande samt urval av elever till kommunala och fristående skolor. Detta hänger samman med att kommuner och enskilda huvudmän har delvis olika uppgifter och ansvar. Att reglerna om placering/mottagande skiljer sig åt är därför en naturlig följd av den ansvarsfördelning som gäller på skolområdet. En kommuns övergripande uppgift och ansvar är att se till att elever hemmahörande i kommunen fullgör sin skolplikt och får sin rätt till utbildning tillgodosedd. Av regeringsformen (1974:152) följer att en elev alltid ska kunna välja att fullgöra skolplikten i en kom- munal skola. Elever ska fördelas på skolor i första hand utifrån vård- nadshavarnas önskemål. Vid fler sökande än platser gäller en allmänt hållen närhetsprincip som innebär att en elevs önskemål inte får Aktivt skolval och minskad skolsegregation medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts. Det är kommunen som avgör hur många elever som kan tas emot av en skola. Om antalet sökande elever är större än antalet platser bedömer kommunen vilka elever som har rätt till plats. Fristående skolor ska vara öppna för alla elever, oavsett om de är bosatta i den kommun där skolan ligger eller inte, och vilka urvals- principer som får tillämpas ska enligt skollagen godkännas av Skol- inspektionen. Om det finns fler sökande än platser till en fristående skola får huvudmannen använda de urvalskriterier som Skolinspektionen god- känt på generell nivå: anmälningstid, plats i förskoleklass, geografisk närhet, syskonförtur och verksamhetsmässigt samband. Skolorna ska vara tydliga med vilka kriterier som tillämpas och i vilken ordning dessa gäller. Urvalskriterier aktualiseras när det finns fler sökande än platser på en skola och hänger nära samman med reglerna om placering/mot- tagande. Eftersom reglerna om placering (kommunala skolor) och mottagande (fristående skolor) skiljer sig åt i så stor utsträckning så skiljer sig också reglerna om urvalskriterier åt. Det enda generella urvalskriteriet som är reglerat för kommunala skolor är närhetsprincipen. Utöver närhetsprincipen förekommer det också att kommuner använder oreglerade urvalskriterier som t.ex. syskonförtur och kötid. För fristående skolor anges, som nämnts, i skollagen att de får använda urvalskriterier som godkänts av Skolinspektionen. Skol- inspektionen godkänner bara urvalskriterier på generell nivå och det sker alltså ingen prövning i enskilda fall av hur en fristående skola närmare tänker använda sig av ett urvalskriterium. Sannolikt innebär detta en viss variation i hur olika urvalskriterier används. Enligt en rapport från , och LO (2016) använder fristående skolor kötid i kom- bination med syskonförtur. En fristående skola behöver inte heller anmäla till Skolinspektionen om man byter, tar bort eller lägger till något av de godkända urvalskriterierna. Aktivt skolval och minskad skolsegregation 10.5Utgångspunkter för kommissionens överväganden och förslag Frågan om bristande likvärdighet och skolsegregation är en av de mest diskuterade frågorna i den svenska skoldebatten. Kommis- sionen menar att den bristande likvärdigheten är ett allvarligt pro- blem i den svenska skolan.