sou · H4B349 · 2017-01-01 00:00:00 — Vad avser marknaden för hotellbokning online har kommissionen fokuserat på att samordna de nationella konkurrensmyndigheternas arbete i stället för att gå in och fatta beslut på egen hand. uppfattning är att denna samordning har varit bra eftersom det nu finns en gemensam förståelse för de problem som behöver lösas. Vidare har de två huvudsakliga bokningssidorna utformat sina kontrakt med hotellen mer restriktivt över hela EU. För att tillförsäkra att besluten ger rätt effekt på dessa snabbt föränderliga marknader har medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och kommissionen kommit överens om att starta en arbetsgrupp för att övervaka effekterna av de olika åtagandena i målen.80 79Konkurrensverkets webbplats, beslut , Dnr 595/2013. 80Margrethe Vestagers tal ”The vision of a digital Europe: challenges and opportunities”, vid Conference on The Digital Single Market. 5.3EU och tillämpningen av regler om företagskoncentrationer Nationella konkurrensmyndigheter tillämpar, som vi har konstaterat, i regel artiklarna 101 och 102 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt i samverkan med sina nationella lagar. Koncentrationskontrollen på nationell nivå är uteslutande en fråga för den nationella lagstiftningen. EU:s koncentrationsförordning har dock varit en modell för många nationella rättssystem på detta område, vilket har lett till grundläggande rättslig konvergens mellan de olika systemen. Ytterligare konvergens har uppnåtts i fråga om såväl materiella frågor som jurisdiktionsfrågor genom ökat sam- arbete mellan nationella konkurrensmyndigheter och kommis- sionen, både i enskilda fall och genom den arbetsgrupp för företagskoncentrationer som inrättades i , ””.81 Arbetsgruppen består av representanter från kommissionen samt från de nationella konkurrensmyndigheterna inom EU. Representanter från konkurrensmyndigheter från länder inom EES-området är observatörer i gruppen. Gruppens syfte är att arbeta för ökad konvergens och samarbete mellan de olika jurisdiktioner inom EU som handlägger företagskoncentrationer. Syftet är att uppnå en effektiv administration och tillämpning av lagstiftningen om företagskoncentrationer.82 till och med genomförde ett samrådförfarande (”consultation”) avseende ”Best practices for cooperation among EU national competition authorities”. Det som låg till grund för samrådet var att kommissionen hade publicerat ett utkast till ”best practices”, bästa praxis, med syfte att främja och underlätta utbyte 81Europeiska kommissionen, , Effektivare kontroll av företagskoncentrationer i EU {SWD(2014) 217 final}, {SWD(2014) 218 final}, {SWD(2014) 221 final}, . 82Se bl.a. kommissionens webbplats. av information mellan nationella konkurrensmyndigheter inom EU avseende företagskoncentrationer som inte är underkastade unionens koncentrationskontroll men som behöver godkännande i flera medlemsstater. Syftet med samrådsförfarandet var att få in synpunkter från intressenter om kommissionens utkast avseende dess mål, omfattning och innehåll.83 Resultatet av samrådet visade att de nationella konkurrens- myndigheterna inom EU som är ansvariga för kontroll av företags- koncentrationer arbetar under olika nationella rättsliga system. Myndigheterna anser dock att det är önskvärt att samarbeta vid undersökningar av vissa företagskoncentrationer som anmäls till eller undersöks i mer än en medlemsstat och bestämde sig därför gemensamt för att publicera riktlinjer för samarbete mellan nation- ella konkurrensmyndigheter vid prövning av denna typ av företags- koncentrationer; ”Best Practices on Cooperation in ”.84 Riktlinjerna har till syfte att bringa klarhet i hur samarbetet mellan de nationella konkurrensmyndigheterna ska fungera.85 5.3.3Utvärdering av arbetet med företagskoncentrationer inom EU Genom rådets förordning nr 4064/89 av infördes ett särskilt system för kontroll av företagskoncentrationer inom dåvarande EEG. Antagandet av den omarbetade kon- centrationsförordningen nr 139/2004 var nästa steg i arbetet med att förbättra fördelningen av koncentrations- ärenden mellan kommissionen och medlemsstaterna. Under de år som gått har kommissionen på olika sätt utvärderat arbetet med företagskoncentrationer. kom en rapport från kommissionen om hur förordningen fungerade.87 Rapporten var resultatet av en inventering, vars syfte var att förstå och bedöma hur tröskelvärdena för behörighet och 83Se närmare information på kommissionens webbplats. 84”Best Practices on Cooperation between in ”, , riktlinjerna antagna . 86Rådets förordning nr 4064/89 av om kontroll av företagskoncentra- tioner. 87Meddelande från kommissionen till rådet (KOM(2009) 281), Rapport om hur förordning (EG) nr 139/2004 fungerar, . korrigeringsmekanismerna (dvs. möjligheterna till omfördelning) hade fungerat sedan den omarbetade förordningen trädde i kraft. Kommissionen konstaterade att som helhet hade koncentrations- förordningen varit ett ändamålsenligt regelverk för fördelning av ärenden mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Regelverket hade i de flesta fall på ett effektivt sätt skilt mellan ärenden med en gemenskapsdimension och ärenden som huvudsakligen gäller en enda medlemsstat i enlighet med målet om en enda kontrollinstans och principen om den bäst lämpade myndigheten. Trots detta fanns det utrymme för ytterligare förbättringar av systemet för för- delning av ärenden i en rad avseenden, bl.a. förekom ett betydande antal transaktioner som måste anmälas i fler än en medlemsstat.88 När förordning nr 139/2004 hade varit i kraft utkom kommissionen med en ”vitbok” som handlade om effektivare kontroll av företagskoncentrationer inom EU.89 Vit- boken redogjorde för kommissionens idéer för att uppdatera delar av den EU-rättsliga regleringen avseende företagskoncentrationer och handlade bl.a. om hur hänskjutandeprocesserna från nationella konkurrensmyndigheter till kommissionen skulle göras enklare och snabbare. Kommissionen genomförde ett samråd med anledning av vitboken . uttalade härvid att efter utvärdering av de kommentarer som framkom vid samrådet var syftet att nästa kommission skulle besluta om lag- stiftande initiativ behöver lanseras eller ej.90 Därefter förefaller inga konkreta förslag ha lagts fram beträffande vitboken och det är oklart hur aktuell den är . Sedan tillträtt som konkurrenskommis- sionär har hon konstaterat att processen vid handläggning av företagskoncentrationer finjusterats på olika sätt och att kommis- sionens arbete nu fortsätter med själva regelverket. Hon har även lyft frågan om tiden är mogen för gemensamma regler om kontroll av företagskoncentrationer inom den gemensamma marknaden, likt 88Rapport om hur förordning (EG) nr 139/2004 fungerar, bl.a. p. 12 och 23. 89White Paper ”Towards more effective EU merger control”, COM(2014) 449 final, med tillhörande ”Commission Staff Working Document”, SWD (2014) 221, utfärdat vid samma tillfälle. 90Tal av , , . det system som introducerades avseende antitrust genom förord- ning nr 1/2003.91 Vid den utvärdering som gjordes med anti- trustregler enligt förordning nr 1/2003 kom man från kommis- sionens sida fram till att även om det hade skett en tydlig harmon- isering på det konkurrensrättsliga området fanns det potential för de nationella konkurrensmyndigheterna att uträtta mer.92 Eftersom förordning nr 1/2003 inte behandlar på vilket sätt och med vilka verktyg de nationella konkurrensmyndigheterna ska tillämpa de EU-rättsliga antitrustreglerna stöter dessa på svårigheter när de ska utföra sitt arbete. Vissa nationella myndigheter saknar till exempel fortfarande möjligheter att fatta förbudsbeslut eller beslut om böter eller avgifter. Som ett led i arbetet för att komma till rätta med dessa brister har kommissionen bland annat avslutat ett samrådsförfarande kring hur man ska kunna ge de nationella konkurrensmyndigheterna tillräckliga beslutsbefogenheter. Det finns tecken, dels inom ramen för samrådsförfarandet, dels bland annat genom uttalanden av tidigare och nuvarande konkurrens- kommissionärer som talar för att kommissionen överväger lag- stiftning på området för att uppnå dessa mål.93 När förordning nr 1/infördes antog man att EU-kommis- sionen i stor utsträckning skulle ta över viktiga och gränsöverskrid- ande ärenden. Kommissionen uttalade bland annat i sitt tillkänna- givande om samarbete inom nätverket av konkurrensmyndigheter att den eller de konkurrensmyndigheter som är lämpade ska utreda en överträdelse samt att för det fall överträdelsen berör tre med- lemsstater eller fler är det som regel kommissionen som är bäst lämpad att handlägga utredningen.94 91”Thoughts on merger reform and market definition”, tal av vid Studienvereinigung Kartellrecht, i . 92Jfr bl.a. ”Ten Years of Antitrust Enforcement under Regulation 1/2003: Achievements and Future Perspectives” (SWD 2014 230/2). 93Se framför allt kommissionens webbplats där bl.a. dokumenten avseende samråds- förfarandet samt konkurrenskommissionärernas tal finns återgivna. 94Kommissionens tillkännagivande om samarbete inom nätverket av konkurrensmyndigheter (2004/C 101/03). Trots dessa uttalanden, som drog upp riktlinjerna för arbetet inom ECN, har det i åtminstone ett par fall förekommit att kommissionen, i stället för att ta över ett ärende, i samråd med de nationella konkurrensmyndigheterna har bestämt vilka länder som gemensamt ska ta sig an ärendet. Kommissionen har i dessa fall fungerat som samordnare.95 Det är kanske för tidigt att säga om detta utgör isolerade händelser eller om det är fråga om en trend. I vart fall kan konstateras att konkurrenskommis- sionären, då hon kommenterat dessa ärenden, har uttryckt att den internetbaserade detaljhandeln är ett för stort område för kom- missionen att handlägga på egen hand, varför ett gott samarbete med de nationella konkurrensmyndigheterna är nödvändigt.96 Detta talar för att det kan bli fråga om ett fortsatt och utökat sam- arbete avseende internethandel . En sådan utveckling kan också antas innebära att det blir än mer angeläget för kommis- sionen och för samarbetet inom ECN att de nationella kon- kurrensmyndigheterna har enhetliga beslutsbefogenheter.97 På företagskoncentrationsområdet har ett särskilt system för kontroll av företagskoncentrationer inom EU (samt dåvarande EEG) funnits och den nu gällande förordningen har varit i kraft i dryga . Även inom detta rättsområde kan kon- stateras att det finns en vilja till konvergens och samverkan mellan medlemsländerna, även om det inte finns samma typ av reglering och parallella tillämpning av EU-rättsliga regler som på de rätts- områden som regleras i artikel 101 och 102. Inom kommissionen har det pågått och pågår ett arbete med att minska byråkratin och förenkla handläggningen av koncentrationsärenden dels avseende förfarandereglerna vid utredningar, dels avseende hänskjutningar mellan kommissionen och enskilda medlemsstater. Återkoppling till dessa frågor kommer att göras i kapitel 8, främst under avsnitt 8.5 som handlar om harmonisering. 95Jfr och Expedia, sammanfattat under avsnitt 5.2.5. 96Margrethe Vestagers tal ”The vision of a digital Europe: challenges and opportunities”, vid Conference on The Digital Single Market. 97Jfr bl.a. Ten Years of Antitrust Enforcement under Regulation 1/2003: Achievements and Future Perspectives (SWD 2014 230/2). 6Beslutanderätt hos andra myndigheter I utredningens uppdrag ingår att undersöka och kartlägga andra relevanta rättsområden där förvaltningsmyndigheter i har en beslutanderätt som motsvarar eller påminner om den som övervägs för . Det ingår även att redogöra för handläggnings- och beslutsrutiner samt analysera vilka för- och nackdelar som finns med respektive ordning och hur dessa kan appliceras på en eventuellt utökad beslutanderätt för Konkurrens- verket.1 Beslutanderätten för andra myndigheter har belysts i olika sammanhang av tidigare utredningar på konkurrensrättens område, men även av andra utredningar i lagstiftningsärenden2. I betänkandet som låg till grund för den nuvarande konkurrenslagen gjordes en kort jämförelse med några av de rättsområden i svensk rätt där en förvaltningsmyndighet kan fatta beslut om administrativa sanktionsavgifter.3 Man nämnde bl.a. beslut om skattetillägg och möjlighet att besluta om straffavgift.4 I följande avsnitt kommer att göras en något fördjupad genomgång av beslutanderätten för administrativa myndigheter inom tre rättsområden. De tre myndigheter som har 2015:48 s. 12. 2Jfr ovan kapitel 3, bl.a. ärendeutredningen och målutredningen . 319–321. Beslutanderätt hos andra myndigheter SOU 2016:49 valts är , och . () har bl.a. till uppgift att ansvara för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen som rör finansiella marknader och finansiella företag.6 Uppdraget innefattar en rätt och skyldighet för att vid regelöverträdelser ingripa och besluta om sanktioner mot finansiella företag. verksamhet styrs av regeringens reglerings- brev. Där anges vilka mål inspektionen ska ha för sin verksamhet, och de uppdrag som regeringen vill att inspektionen ska utföra. Handläggningen av ärenden styrs även av förordningen (2009:93) med instruktion för samt, i likhet med andra myndigheter, av myndighetsförordningen (2007:515) som beskriver de uppgifter och ansvar som är gemensamma för alla myndigheter, och förvaltningslagen (1986:223). är en styrelsemyndighet, vilket innebär att myndigheten leds av en styrelse med ansvar för verksamheten.7 Styrelsen beslutar i principiella frågor och i frågor som i övrigt är av större vikt, exempelvis nya regler, sanktioner och planering av verksamhet. Styrelsens ledamöter utses av regeringen i taget. Ledamöterna ska ha kompetens från näringsliv eller finansmarknad, men får inte arbeta i ett företag som står under tillsyn.8 Under styrelsen leds inspektionen av generaldirektören (). GD ansvarar för och leder den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. utsågs en biträdande generaldirektör av GD. 5Information och fakta som ligger till grund för texten i detta avsnitt är, förutom från de referenser som anges direkt i texten eller genom fotnoter, hämtade från en presentation av utredningens expert i samband med expertgruppsmöte i utredningen den 61 § förordning (2009:93) med instruktion för . 78 § förordningen med instruktion för , jämförd med 2 § myndighets- förordningen, se även FI:s webbplats. 8Jfr 14 § förordningen med instruktion för . Beslutanderätt hos andra myndigheter Organisationen är indelad i fem verksamhetsområden och fyra staber. Verksamhetsområdena är Bank, Försäkring, Marknader, Konsumentskydd samt Administration. Varje verksamhetsområde (utom Administration) är i sin tur uppdelat i tillsyns- och rättsavdelningar. Varje avdelning är därefter uppdelat i mindre sakenheter. Staberna är Juridisk samordning, Ekonomisk analys, Kommunikation och HR.9 Se även figur 6.1. Källa: webbplats. har byggt upp sitt arbete runt tre processer; undersökningsprocessen, sanktionsprocessen och ingripandeprocessen. Här kommer inte att redogöras närmare för ingripandeprocessen.10 Nedan beskrivs hur handläggningen av ett sanktionsärende enligt sanktionsprocessen går till. För att åskådliggöra förhållandet mellan undersöknings- och sanktionsprocessen lämnas en beskrivning av båda dessa processer. handlägger sanktionsärendena i en så kallad tvåstegsprocess, där utredningen av omständigheterna i sak sker inom det verksamhetsområde som ansvarar för tillsynen, varefter 9Informationen om är hämtad från . 10Ingripandeprocessen avser beredning och hantering av ärenden som bedöms leda fram till ett beslut om ingripande mot ett företag eller fysisk person och där beslutet enligt FI:s beslutsordning fattas av områdeschef eller, efter delegering, av annan. Beslutanderätt hos andra myndigheter chefsjuristen gör en självständig bedömning om ärendet i fråga ska föranleda en sanktionsprövning. Denna ”tvåstegsprocess” syftar till att säkerställa att regelöverträdelser blir föremål för grundliga bedömningar och en allsidig belysning.11 Alla sanktionsärenden har sin början i undersökningsprocessen.12 Arbetsgången för tillsynsaktiviteter inom dess verksamhetsområden delas upp i olika faser. I den inledande fasen, planeringsfasen, tas beslut om att genomföra en undersökning. Om beslut om undersökning fattas ska ansvarig enhetschef utse en medarbetargrupp och en undersökningsledare som tilldelas uppgiften att samla in data och information, vilket bland annat kan bestå i platsbesök eller enkätundersökning (insamlingsfasen). I nästa fas, analys- och avstämningsfasen, kvalitetssäkras de uppgifter som inspektionen samlat in. Om det har förekommit ett platsbesök i undersökningen kan avstämningen med institutet i fråga ske genom att mötesanteckningar skickas till , men även i övrigt kan inspektionen skicka en så kallad avstämnings- skrivelse till företaget för faktakontroll. Om inspektionen utifrån en preliminär bedömning av den erhållna informationen anser att det förekommer brister hos institutet, kan inspektionen i sin avstämningsskrivelse ange i vilka avseenden inspektionen ser problem eller misstänkta regelöverträdelser. Institutet ges möjlighet att bemöta skrivelsen. I nästa fas, beslutsfasen, föredras ärendet för ansvarig enhetschef. Om denne bedömer att alla fakta är klarlagda och att det är fråga om en regelöverträdelse som sannolikt kan leda till en sanktion, ska denne tillsammans med undersökningsledaren stämma av ärendet med samtliga berörda enhetschefer, berörd/berörda avdelnings- chef/er och chefen för rättsavdelningen. Ärendet föredras därefter för områdeschefen som avgör om ärendet ska överlämnas för att hanteras inom sanktionsprocessen. Verksamhetsområdena kan inför ett beslut om att föredra ett ärende ta upp ärendet för samråd och diskussion med Samråd juridik.13 11Finansinspektionens interna arbetsdokument Processbeskrivning – operativa tillsyns- aktiviteter, från (dnr 11–11523) s. 2. 12Informationen om undersökningsprocessen har bl.a. inhämtats från FI:s interna regelverk Processbeskrivning – undersökningar, från (dnr 14-13439). 13Samråd juridik är ett samrådsorgan som leds av chefsjuristen och förutom chefsjuristen består av jurister från Juridisk samordning och samtliga chefer för rättsavdelningarna. Beslutanderätt hos andra myndigheter Om ärendet inte ska överlämnas som ett sanktionsärende kan det leda till att ärendet avslutas utan ytterligare åtgärd. Om områdeschefen anser att ärendet ska avslutas har rättsavdelnings- chefen eller övriga områdeschefer möjlighet att avge avvikande åsikter om ärendets fortsatta hantering. Chefsjuristen kan begära att ärendet föredras för honom eller henne trots att områdeschefen inte tyckte så. Om en områdeschef eller chefsjuristen har olika uppfattningar kan var och en av dem besluta att ärendet ska föredras för generaldirektören. Inför en föredragning avseende frågan om ärendet ska överlämnas till sanktionsprocessen, ansvarar chefen för tillsynsenheten för att sakförhållandena är tillräckligt utredda. Rättsenhetschefen ska göra en juridisk bedömning av om överträdelserna är sådana att de bör leda till en sanktion samt ansvarar för att ärendet är berett enligt bestämmelserna i förvaltningslagen. Sanktionsprocessen14, avser de ärenden där fattar beslut. Om ansvarigt verksamhetsområde anser att ett ärende ska föredras för chefsjuristen sker detta inför samrådsorganet Samråd juridik. Chefsjuristen fattar därefter beslut om ärendet ska tas upp till sanktionsprövning eller inte. Om chefsjuristen beslutar att ärendet ska gå vidare i sanktionsprocessen flyttas ärendet från tillsynsenheten till rättsenheten inom verksamhetsområdet. Institutet ska informeras om att det är föremål för sanktionsprövning. Chefen för rättsenheten inom verksamhetsområdet ansvarar bland annat för att det upprättas en tidsplan för den fortsatta handläggningen av ärendet. ska upprätta ett skriftligt dokument med uppgift om de iakttagelser som inspektionen gjort, institutets inställning som den framkommit under handläggningen av tillsynsärendet, en hänvisning till relevanta lagrum och en saklig redogörelse för de omständigheter som föranleder inspektionen att överväga sanktioner. Institutet ska ges möjlighet att inom yttra sig över inspektionens underlag och informeras om att ärendet kan avgöras även om det inte yttrar sig inom utsatt tid. 14 Informationen om sanktionsprocessen har bl.a. inhämtats från FI:s interna regelverk Sanktionsprocess, från (dnr 15–2346). Processbeskrivningen omfattar de ärenden som fattar beslut om; det vill säga återkallelse av verksamhetstillstånd, varning, erinran eller anmärkning samt sanktionsavgifter respektive straffavgifter. Se a.a. s. 1. Beslutanderätt hos andra myndigheter När ärendet är färdigberett ska ett förslag till beslut om ingripande upprättas. När förslaget granskats av rättsavdelnings- chefen överlämnas förslaget till Juridisk samordning. Juridisk samordning förbereder chefsjuristens granskning av beslutsutkastet tillsammans med handläggarna vid tillsynsenheten och rättsenheten. En jurist vid Juridisk samordning avgör vilket förslag som ska överlämnas till chefsjuristen. Chefsjuristen granskar och beslutar därefter om och i så fall när ärendet ska överlämnas till styrelsen. Institutet informeras om och när ärendet ska överlämnas till styrelsen. Chefsjuristen fastställer det slutliga beslutsförslaget och överlämnar det till styrelsen. Vid styrelsesammanträdet föredras ärendet av någon från berörd rättsenhet, t.ex. enhetschefen eller den medarbetare som handlagt sanktionsärendet. Normalt deltar också chefer eller medarbetare vid tillsynsavdelningen vid ärendets behandling i styrelsen. Även andra experter vid , till exempel redovisnings- experter, aktuarier eller riskexperter, kan delta och bidra till föredragningen. Regelmässigt yttrar sig också chefsjuristen under styrelsens diskussion. Styrelsen fattar beslut i ärendet och tidpunkt för när beslutet ska meddelas. Om ärendet är av enklare beskaffenhet eller särskilt brådskande kan samråd ske med chefsjuristen om att göra avsteg från processen. Enligt arbetsordning ska styrelsen fatta beslut om sanktioner i ärenden om återkallelse av verksamhetstillstånd, varning, erinran eller anmärkning samt om sanktionsavgifter respektive straffavgifter. Styrelsen fattar även beslut i ärenden som rör lednings- och ägarprövning när det gäller personer som ingått i styrelsen eller varit verkställande direktör i ett företag som fått sitt tillstånd återkallat, eller i ett företag som är ett finansiellt holdingföretag till ett sådant företag, samt personer som varit direkt föremål för ett beslut om anmärkning mot att denne ingår i styrelsen för eller är verkställande direktör i ett företag som står under tillsyn. Övriga sanktionsärenden (föreläggande, förbud eller beslut som riktas mot styrelse eller verkställande direktör) följer Beslutanderätt hos andra myndigheter ingripandeprocessen och beslutas inom verksamhetsområdena. Nedan följer en sammanställning i tabellform över beslutade sanktioner . Det kan noteras att i samtliga fall har anmärkningar respektive varningar förenats med straffavgift. Vid överklagande öppnas ett nytt ärende hos med hänvisning till sanktionsärendet. Inspektionens beslut kan alltid överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. är en fristående förvaltningsmyndighet under regeringen. ansvarar bl.a. för frågor om skatter, socialavgifter, fastighetstaxering, folkbokföring, registrering av bouppteckningar, vissa brottsutredningar, borgenärsuppgifter, utfärdande av identitetskort samt äktenskapsregistret. är även förvaltningsmyndighet för frågor om pensionsgrundande inkomst.16 uppdrag är att säkerställa finansieringen av 15Information och fakta som ligger till grund för texten i detta avsnitt är, förutom från de referenser som anges direkt i texten eller genom fotnoter, hämtade från en presentation av utredningens expert i samband med expertgruppsmöte i utredningen den 16Förordning (2007:780) med instruktion för , 1 §.