sou · H5B378 · 2017-10-17 00:00:00 — förslag till inkomstberäkning blir därför en ram för regeländringar och i praktiken liktydig med de förslag till ändringar av skatter och avgifter som utskottet ställer sig bakom (1993/94:TK2 s. 21). I beslutet i det första steget ingår även godkännande av beräkningen av ålderspensionssystemets utgifter och preliminära utgiftsramar och inkomstberäkningar för de två tillkommande åren efter budgetåret. Detta beslut kallas fortsättningsvis för rambeslutet, eller beslutet i steg ett. Därefter fastställs i ett andra steg genom ett enda beslut för varje utgiftsområde anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. I samma beslut ingår även godkännande av investeringsplaner Dessa beslut kallas fortsättningsvis för anslagsbesluten eller besluten i steg två. Ändringar i statens budget beslutas genom ett enda beslut. Om ändringarna är mycket omfattande får dock beslut fattas i två steg. Rambeslutet, anslagsbesluten och beslut om ändringar i statens budget benämns fortsättningsvis besluten om statens budget. Med begreppet proposition om statens budget avses i detta betänkande både budgetpropositionen och propositioner om ändringar i statens budget. Rambeslutsprocessen innebär ett visst avsteg från den normala beslutsordningen i eftersom den förutsätter att beslut om ett stort antal frågor fattas i en och samma beslutspunkt. Det gäller såväl rambeslutet i steg 1 som de 27 anslagsbesluten i steg 2. Även beslut om ändringar av statens budget fattas som huvudregel i en enda beslutspunkt. Denna ordning innebär att de riksdagspartier som inte utgör regeringsunderlaget måste enas om ett stort antal viktiga budgetpolitiska frågor för att kunna samla en majoritet i . I den meningen kan beslutsordningen sägas underlätta för en minoritetsregering att få sin budget antagen. Besluten om statens budget är de viktigaste ekonomiska besluten som fattar. Syftet med rambeslutsprocessen är att skapa en samlad budgetprocess som gör det möjligt för att få en helhetsbild av statens budget och den ekonomiska politiken. Genom att först fastställer ramar för utgiftsområdena och därefter anvisar anslagen får också kontroll över statens utgifter. En samlad budgetprocess uppnås bl.a. genom att regeringens respektive övriga riksdagspartiers budgetförslag ställs mot varandra som jämförbara alternativ. Det möjliggör en ordning där fattar beslut om, och tar ansvar för, budgetens helhet. Att budgetförslagen behandlas som helheter underlättar även för att olika delar av ett budgetförslag kan samverka för att uppnå önskvärda effekter på t.ex. statens finanser, sysselsättning eller fördelningspolitik. Processen bidrar även till ökad transparens och förbättrad insyn i budgetpolitiken såväl inom som för allmänheten. Som konstaterats ovan medför rambeslutsprocessen ett visst skydd för minoritetsregeringars budgetförslag. Även om det är viktigt att en minoritetsregering kan styra landet effektivt får budgetprocessen inte innebära att möjligheten för en majoritet i att agera beskärs i alltför stor utsträckning. Ett starkt skydd för en minoritetsregerings budgetförslag riskerar också att försvaga viljan att träffa breda överenskommelser i . En balans måste finnas mellan en samlad budgetprocess som möjliggör för en minoritetsregering att få sin budget antagen av och oppositionspartiernas och de enskilda ledamöternas möjlighet att påverka budgeten. Denna balans måste beaktas när nya regleringar av budgetprocessen övervägs. 4 Lagstiftning i budgetprocessen Hanteringen av lagstiftning med budgetpåverkan är en central fråga för en samordnad behandling av budgeten. Hur sådana lagförslag ska hanteras i budgetprocessen är emellertid inte reglerat i riksdagsordningen. har det utvecklats en allt fastare praxis som innebär att i princip all lagstiftning med en tydlig koppling till inkomstberäkningen presenteras samlat i budgetpropositionen och ingår i rambeslutet. Lagförslag med utgiftspåverkan lämnas också i stor utsträckning i budgetpropositionen och ingår i anslagsbesluten. En kartläggning som lät genomföra visade att det –2013 var vanligast att lagstiftning med påverkan på nästa års inkomster och utgifter beslutades antingen i något av rambeslutsprocessens beslutssteg eller före besluten i rambeslutsprocessen (SOU 2013:73 s. 132). Samma kartläggning visade att flertalet lagförslag med budgetkonsekvenser på utgiftssidan, som regeringen lämnat i budgetpropositionens s.k. utgiftsområdesvolymer, ingick i anslagsbesluten. Vid behandlingen av budgetpropositionerna ingick samtliga lagförslag med koppling till anslag i anslagsbesluten (SOU 2013:73 s. 133). Även vid behandlingen av budgetpropositionen ingick alla lagförslag med koppling till anslag i anslagsbesluten för respektive utgiftsområde.1 De ändringar i riksdagsordningen och budgetlagen som trädde i kraft , och som bl.a. innebar att det förtydligades vad som ska ingå i besluten i rambeslutsprocessens två steg (se avsnitt 3.1), medförde att regleringen av budgetprocessen på många sätt blev tydligare. 1 placerade dock två lagförslag med budgeteffekter som uppkommer genom den kommunala finansieringsprincipen, utanför anslagsbeslutet. Denna fråga behandlas i avsnitt 4.4.4. Trots att praxis avseende lagstiftning i budgetprocessen har utvecklats och blivit fastare finns fortfarande en viss osäkerhet om hur kommer att behandla lagförslag som läggs fram i budgetpropositionen. ställningstagande (se avsnitt 2.1) visar att det finns ett brett parlamentariskt stöd för att lagförslag med budgetpåverkan bör hanteras i budgetprocessen, och ett önskemål om att detta ska regleras. En reglering som innebär att lagstiftning med budgetpåverkan ska behandlas i budgetprocessen gör att budgetprocessen blir mer förutsebar. Dessutom minimieras risken för att fattar motstridiga beslut om budget och lagstiftning, rambeslutsprocessens helhetsperspektiv förstärks och reglerna stämmer bättre överens med hur budgetprocessen fungerar i praktiken. 4.1Lagförslag som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget Kommitténs förslag: I riksdagsordningen införs en bestämmelse som anger att lagförslag som har tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om budgeten ska ingå i besluten om statens budget. De flesta förslag till riksdagsbeslut, inklusive lagförslag, har någon form av direkt eller indirekt påverkan på statens inkomster eller utgifter. Detta innebär dock inte att alla lagförslag med någon form av budgetpåverkan bör behandlas inom budgetprocessen. Som framgår ovan tillämpas en praxis som innebär att lagförslag med budgetpåverkan som lämnas i budgetpropositionen normalt ingår i besluten om statens budget. Kommittén föreslår att lagförslag som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget och som har tydlig anknytning till budgeten ska ingå i besluten om statens budget. Bestämmelsen ska gälla alla propositioner om statens budget, dvs. budgetpropositionen och propositioner om ändringar i statens budget. Den föreslagna regleringen är i huvudsak en kodifiering av praxis och syftar till att skapa ökad förutsebarhet i budgetprocessen och att minska risken för att beslut om lagstiftning och budget blir motstridiga. Förslaget innebär också en viss komplettering av praxis genom att även lagförslag med tydlig budgetanknytning som lämnas i propositioner vid sidan av en proposition om statens budget, men tidsmässigt i nära anslutning till en sådan proposition, ska ingå i besluten om statens budget. Det kan nämligen i vissa fall vara motiverat att lägga fram lagförslag i särskilda propositioner i stället för i budgetpropositionen, t.ex. för att lagförslagen är omfattande och gör budgetpropositionen mindre överskådlig eller att förslagen inte hunnit beredas för att ingå i budgetpropositionen. Förslagets karaktär bör vara avgörande för hur ska behandla förslaget och inte om regeringen lägger fram förslaget i eller vid sidan av propositionen om statens budget. De ekonomiska konsekvenserna av lagförslaget måste dock vara beaktade och väl beskrivna i propositionen om statens budget, även om lagförslaget lämnas i en särskild proposition i anslutning till en sådan proposition. Enligt fullständighetsprincipen ska regeringens förslag till statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (3 kap. 3 § budgetlagen). Regeringen styr dock över vilka lagförslag som ska läggas fram i en proposition om statens budget. Regeringen lägger som huvudregel fram lagförslag som har tydlig budgetanknytning i en sådan proposition. Om lagförslaget har tydlig budgetanknytning ska det enligt kommitténs förslag också ingå i budgetbeslut. Regeringen kan, av praktiska skäl, undantagsvis lägga in även andra lagförslag i en proposition om statens budget. Sådana förslag kan behandlas i samma betänkande som budgeten, men bör inte låta lagförslag som saknar tydlig budgetanknytning ingå i samma beslutspunkt som budgetbesluten. Om ett utskott i sin behandling av en proposition om statens budget väljer att inte behandla ett visst lagförslag som en del av budgetbesluten bör dock utskottet redovisa sin bedömning i betänkandet. Lagförslag med tydlig budgetanknytning som avser löpande år är att betrakta som förslag till ändringar av budgeten. De får därmed endast lämnas vid sidan av en ordinarie proposition om ändringar i statens budget om regeringen anser att det finns särskilda skäl (se 9 kap. 6 § RO). Frågan om vilka faktorer som bör beaktas för att avgöra om förslaget har tydlig anknytning till statens budget eller inte behandlas i avsnitt 4.4. Att ett lagförslag lämnas i anslutning till en proposition om statens budget innebär att förslaget måste överlämnas till i sådan tid att det hinner beredas inför budgetbesluten. Efter att ett förslag har anmälts i kammaren har riksdagsledamöterna som huvudregel på sig att väcka följdmotioner (9 kap. 12 § RO). Därefter ska propositionen och eventuella motioner hänvisas till ett utskott för beredning (10 kap. 2 § RO). Utskottet ska sedan avge ett betänkande. Hur mycket tid som behövs för beredning i utskottet beror på hur omfattande förslaget är, hur många utskott som berörs och hur många följdmotioner som väcks. Regeringen bör löpande stämma av med när lagförslag kan lämnas så att de kan beslutas i samband med besluten om statens budget. Det är inte alltid möjligt att bereda lagförslag med tydlig anknytning till statens budget i budgetprocessen. I avsnitt 4.2 behandlas situationen att ett lagförslag har aviserats, dvs. beräknats och beskrivits, i budgetpropositionen och i avsnitt 4.3 behandlas fall då lagförslag med tydlig anknytning till statens budget behöver lämnas . 4.2Lagförslag som lämnas efter budgetpropositionen Kommitténs förslag: I riksdagsordningen införs en bestämmelse som anger att lagförslag med tydlig anknytning till statens budget som lämnas efter budgetpropositionen inte omfattas av kravet på synnerliga ekonomisk-politiska skäl i 9 kap. 5 § tredje stycket RO, om förslaget har beskrivits väl och dess konsekvenser för statens budget har beaktats i budgetpropositionen. Kommitténs bedömning: Regeringen bör redovisa skälen för att lagförslaget inte har kunnat presenteras i anslutning till budgetpropositionen. Som redovisas ovan följer av 9 kap. 5 § tredje stycket RO att en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret får lämnas efter budgetpropositionen endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl. Det förekommer emellertid att lagförslag med budgetanknytning lämnas efter budgetpropositionen och beslutas efter besluten om statens budget. Det kan t.ex. bero på en kort beredningstid efter ett regeringsskifte, ett domstolsutslag, ett behov av att invänta Europeiska kommissionens avgörande i en notifieringsprocess eller ändrade förutsättningar för utformningen av förslaget som uppkommit sent i beredningen. har därför en praxis tillämpats som medger att sådana propositioner kan lämnas utan att synnerliga ekonomisk-politiska skäl föreligger. Förutsatt att förslaget är väl beskrivet i budgetpropositionen och att dess ekonomiska konsekvenser är beaktade, anses propositionen inte utgöra ett förslag om statens inkomster eller utgifter enligt 9 kap. 5 § tredje stycket RO. I stället ses förslaget som en författningsteknisk komplettering till budgetpropositionen. bedömde att denna praxis huvudsakligen har fungerat väl. I vissa fall har dock beskrivningen av det kommande förslaget varit bristfällig. har framhållit att förfarandet med aviseringar av kommande propositioner med budgetpåverkan kan försämra möjligheter att bedöma regeringens förslag om det aviserade förslaget inte är tillräckligt specificerat i budgetpropositionen (se t.ex. yttr. 2008/09:FiU4y med anledning av forskningspropositionen 2008). En avisering bör innehålla en redogörelse för förslagets huvuddrag och inriktning samt en specificerad beskrivning av förslagets ekonomiska konsekvenser. I de fall det aviserade förslaget handlar om förändringar av regelstyrda system för skatter och utgifter bör förslaget vara så pass väl beskrivet i sak att förslagets budgeteffekter i allt väsentligt kan härledas från beskrivningen. Redovisningen av förslagens budgetpåverkan bör omfatta budgeteffekter för de kommande tre åren, effekter på berörda anslagsändamål och ekonomiska åtaganden samt vilka delar av det aviserade förslaget som direkt påverkar statens inkomster respektive utgifter. Aviseringarnas ekonomiska effekter ska, i enlighet med nuvarande praxis, beaktas i budgetförslagets inkomstberäkningar, anslag och budgetprognoser på samma sätt som om lagförslaget hade lämnats i anslutning till budgetpropositionen. Huvudregeln är att ska ha tillgång till ett fullständigt underlag vid det samlade prioriteringstillfälle som budgetbesluten utgör. Regeringen bör undvika att lämna lagförslag efter budgetpropositionen, eftersom det försvårar för att ställa regeringens och övriga riksdagspartiers budgetförslag mot varandra som helheter. Det är också önskvärt att både allmänheten och myndigheterna får så god tid som möjligt på sig för att vidta nödvändiga åtgärder med anledning av att ny lagstiftning träder i kraft. Regeringen bör sträva efter att lämna de förslag som aviserats i budgetpropositionen efter budgetpropositionen, och endast i undantagsfall . Att lagförslag lämnas efter budgetpropositionen kan innebära en viss risk för beslut om lagstiftning som inte stämmer överens med den beslutade budgeten. Regeringen bör därför redovisa skälen till varför förslaget inte har kunnat lämnas i eller i anslutning till budgetpropositionen. Den föreslagna regleringen är en kodifiering av praxis. Regleringen ökar tydligheten i regelverket genom att klargöra förhållandet mellan befintlig praxis och bestämmelserna i riksdagsordningen. Kommitténs bedömning: Reservationsförbudet bör tillämpas i alla utskott som behandlar lagförslag om statens inkomster, och oberoende av om yrkandena förstärker eller försvagar statens budget. Som framgår ovan lämnas förslag till lagstiftning som rör skatter och avgifter som huvudregel i eller i anslutning till budgetpropositionen. Det förekommer dock att lagförslag aviseras i budgetpropositionen men inte lämnas i sådan tid att de hinner ingå i rambeslutet, som brukar tas (se avsnitt 4.2). För att undvika att lagstiftningen och den inkomstberäkning som fastställts i rambeslutet blir oförenliga tillämpar skatteutskott en praxis som brukar kallas reservationsförbud. Reservationsförbudet har sin grund i en överenskommelse i tal- manskonferensen2 och innebär att de ledamöter som har förlorat omröstningen i utskottet avstår från att reservera sig till förmån för yrkanden som skulle komma i konflikt med den inkomstberäkning som har ställt sig bakom. I stället för reservationer har ledamöterna i särskilda yttranden klargjort att de i sak står bakom sina förslag, men att de av respekt för rambeslutet avstår från att formellt yrka bifall. De särskilda yttrandena är röstförklaringar och blir inte föremål för votering i kammaren. Reservationsförbudet tillämpas enligt praxis mellan rambeslutet och . Det är inte något förbud i formell mening och det saknar motsvarighet i andra utskott. Exempelvis behandlas vissa lagförslag som kan påverka inkomstberäkningen, såsom socialavgifter, i socialförsäkringsutskottet. I de fall förändringar av socialavgifter behandlas av socialförsäkringsutskottet efter rambeslutet finns således inte samma fasta praxis som hindrar att ledamöterna i utskottet reserverar sig till förmån för ett förslag som skulle vara oförenligt med beslutet i steg ett. De motiv som ligger bakom reservationsförbudet är giltiga för samtliga utskott som hanterar lagförslag om statens inkomster. Reservationsförbudet bör därför tillämpas på samma sätt för alla aviserade förslag om statens inkomster, oavsett i vilket utskott de behandlas. Eftersom rambeslutprocessen syftar till att budgetbehandling ska utgöra en helhet och budgeten ska beslutas samlat finns ingen anledning att göra skillnad mellan förslag som förstärker respektive försvagar budgeten. För lagförslag som påverkar statens utgifter tillämpas enligt 11 kap. 18 § RO en annan ordning. Ramar för utgiftsområdena fastställs i steg ett medan anslag och lagförslag beslutas samlat för respektive utgiftsområde i steg två. Det finns därför tid för att 2 överlämnade regeringen en särskild proposition med förslag till ändringar i skattelagstiftningen som bl.a. innebar lättnader i beskattningen av aktier. Förslaget var aviserat i budgetpropositionen och beaktat vid inkomstberäkningen. I följdmotioner från M, KD och FP framställdes mer långtgående förslag till skattelättnader. Om motionsförslagen hade vunnit bifall hade det lett till lägre skatteintäkter än vad man räknat med i budgetpropositionen och den inkomstberäkning som gjorts. Frågan uppstod då om det var möjligt att reservera sig till förmån för motionsförslaget. Ett bifall till en reservation hade inneburit en ändring av inkomstsidan i budgeten i efterhand. I talmanskonferensen kom man då överens om att avstå från reservationer som skulle komma i konflikt med budgeten på inkomstsidan. Överenskommelsen dokumenterades inte. ledamöter här därefter följt denna överenskommelse. (, Den nya Budgetprocessen och skatterna, till Per Anclow, 2004, s. 16 f.). behandla lagförslagen fram till anslagsbesluten, vilka fattas successivt fram till dess avslutar sin höstsession. Därmed finns inte något lika tydligt behov av ett reservationsförbud på utgiftssidan. 4.3Lagförslag som lämnas före budgetpropositionen Kommitténs bedömning: Lagförslag som har tydlig anknytning till statens budget för det närmast följande året och som beslutas före budgetpropositionen bör vara beskrivna samt beräknade i de preliminära utgiftsramarna och inkomstberäkningarna för det andra och tredje tillkommande året i föregående budgetproposition. Det förekommer att regeringen föreslår och beslutar om lagförslag med tydlig anknytning till statens budget för . Sådana förslag har normalt aviserats i föregående budgetproposition. Även om detta föregriper budgetbehandling behöver det finnas utrymme för regeringen att före den ordinarie budgetprocessen lämna propositioner med lagförslag som har budgetkonsekvenser . Det gäller bl.a. omfattande och komplicerad lagstiftning som regeringen bedömer behöver längre beredningstid i än vad som är möjligt under höstens budgetberedning. Det kan också vara så att regeringen bedömer att kommuner, myndigheter, företag och hushåll behöver för att anpassa sig till ny omfattande lagstiftning, som t.ex. kan innebära att nya föreskrifter behöver tas fram. Om antar lagstiftningen har regeringen goda möjligheter att i den därpå följande budgetpropositionen föreslå nödvändiga följdändringar med anledning av beslut om lagförslagen. Risken torde därför vara liten för att besluten om lagstiftningen respektive statens inkomster och utgifter inte stämmer överens. Redan när rambeslutsprocessen infördes förordade att komplicerade lagstiftningsärenden inte skulle ingå i budgetförslaget, utan i första hand lämnas till (1993/94:TK2 s. 15). Utredningen anförde vidare att budgeteffekterna som varje sådant lagförslag kan ge upphov till ska vara förenliga med de långsiktiga budgetpolitiska riktlinjer som har lagt fast. Dessutom skulle förslagens budgeteffekter, och hur dessa var avsedda att inordnas bland övriga långsiktiga budgetåtaganden, redovisas. För att underlätta en ordning med tidiga politiska prioriteringar bör förslag som har tydlig anknytning till statens budget för , och som lämnas före budgetpropositionen, aviseras i den föregående budgetpropositionen. Detta skulle i hög grad överensstämma med nuvarande praxis, enligt vilken aviserade förslag med utgiftspåverkan inkluderas i de preliminära utgiftsramarna för det andra och tredje tillkommande året. Att avisera förslagen är även ett naturligt inslag i en medelfristig budgetprocess. Ekonomiska effekter av aviserade lagförslag bör därför beaktas i de preliminära utgiftsramarna för det andra och tredje tillkommande året. Om förslagen påverkar inkomsterna ska detta på motsvarande sätt beaktas i de preliminära inkomstberäkningarna. Det är i och för sig önskvärt att skillnaderna mellan de preliminära beräkningarna och den följande budgetpropositionen inte blir för stora, men det torde vara normalt att skillnader förekommer. Regeringen bör därför redovisa om bedömningen av budgeteffekterna av den beslutade lagstiftningen har ändrats sedan beslutet eller sedan aviseringen i föregående budgetproposition. Sådana redovisningar görs i budgetpropositionens tabeller för varje anslag och utgiftsområde. Av dessa framgår bl.a. effekterna av budgetpolitiska beslut för de kommande tre eller fyra åren. Det är också önskvärt att regeringen, om skillnaderna är väsentliga, redovisar varför de har uppstått. Regeringen bör alltså, i den budgetproposition som närmast föregår ett förslag om ny eller ändrad lagstiftning med tydlig budgetanknytning, avisera förslagen och beakta budgeteffekterna i de preliminära inkomstberäkningarna och utgiftsramarna för det andra och tredje tillkommande året. Förslagets innehåll bör , åtminstone översiktligt, beskrivas i samma budgetproposition och regeringen bör motivera varför den avser att lämna lagförslaget i stället för i anslutning till nästföljande budgetproposition. Bedömningarna av budgeteffekterna bör sedan uppdateras både i propositionen om ändrad lagstiftning som lämnas och i den därpå följande budgetpropositionen. Det kan finnas situationer då det är motiverat att göra avsteg från den ovan beskrivna ordningen. Under förutsättning att beredningskraven är uppfyllda bör det t.ex. vara möjligt för en nytillträdd regering att lämna förslag , trots att detta inte har aviserats i föregående budgetproposition. 4.4Begreppet tydlig anknytning till statens budget Kommitténs bedömning: Vad som ska anses utgöra ett lagförslag med tydlig anknytning till statens budget bör avgöras av vid en samlad bedömning av lagförslagets budgeteffekter, dess sakliga innehåll och omständigheterna i övrigt. Regeringens förslag till budget ska vara fullständigt och omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Samtliga lagförslags effekter på budgeten ska därmed ingå i budgetpropositionen, oavsett förslagens karaktär eller omfattning. Det innebär emellertid inte att alla lagförslag måste lämnas i en proposition om statens budget eller ingå i budgetbeslut. Avgörande för om lagförslag ska ingå i beslut om budgeten bör enligt kommitténs förslag vara om förslaget har en tydlig anknytning till statens budget. Vad som utgör en tydlig anknytning till budgeten avgörs av , med stöd av sedvanliga metoder för tolkning och tillämpning av lag och bör baseras på en samlad bedömning av lagförslagets budgeteffekter, dess sakliga innehåll och övriga omständigheter.