sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Nedan presenterar vi först en rapport framtagen inom EMN inklusive svaren på vår ad hoc-fråga om regleringar av praktiska verkställighetshinder och förekomsten av sådana, följt av en samman- fattning av en studie för 2013 som utmynnade i ett antal rekommendationer gällande praktiska verkställighetshinder. Kapitlet innehåller även hänvisningar till svar från personer inom om bestämmelserna kring verkställighetshinder i olika länder. Framställningen avgränsas till sådant vi bedömt är av direkt betydelse för våra frågeställningar. Läsare med intresse för bredare perspektiv hänvisas genom fotnoter till respektive källa. Rapporten finns tillgänglig här: projects/undesirable-and-unreturnable/international-conference-undesirable-and-unreturnable (hämtad ) samt Lentin, Ronit och . “Migrant deportability: and as case studies. ”Ethnic and Racial Studies 38.6 (2015): 894–910. 3 En offentlig sammanställning av de 18 inkomna svaren publiceras här: reports/adhocqueries_en. deltar inte i nätverket. Internationella utblickar och tidigare forskning 8.2Tidigare asylsökande som fått beslut om återvändande I det följande redovisas de 18 inkomna svaren på ad hoc-frågan samt en jämförande studie av 25 länder – The Return of Rejected Asylum Seekers: Challenges and Good Practices (EMN 2016). Medan vår ad hoc-fråga syftade till att få så aktuell information som möjligt om förekomsten och regleringar av praktiska verk- ställighetshinder i olika länder var syftet med att få en bild av olika staters åtgärder för återvändande samt varför tidigare asylsökande som fått avlägsnandebeslut stannar kvar (EMN 2016, s. 6). Ett resultat i studien, som också bekräftas i svaren på ad hoc- frågan, är att det saknas information om hur många av de personer som fått avslag på sina asylansökningar som faktiskt återvänder, respektive hur många som de facto inte kan återvända. Mot denna bakgrund presenteras inte några slutsatser i om hur stor andel av gruppen tidigare asylsökande som fått avslag som är s.k. icke verkställbara. Av de 18 länder som svarade på ad hoc- frågan angav 8 att de inte har någon statistik över förekomsten av praktiska verkställighetshinder, och ytterligare ett medlemsstat svarade att det inte går att göra sådana beräkningar. Inte heller är det utifrån tillgängliga data möjligt att bedöma om tidigare asylsökande skulle ha särskilt svårt att återvända. Flera länder har emellertid prioriterat just tidigare asylsökande som fått avvis- nings- eller utvisningsbeslut i sitt återvändandearbete. En slutsats i är att återvändande har fått en allt högre prioritet i länder med ökat antal asylansökningar. Procentandelen avslagsbeslut i den totala mängden asylbeslut har dock inte ökat (EMN 2016, s. 10). Vilka svårigheter har myndigheterna att verkställa asylsökandes avvisnings- eller utvisningsbeslut? I ett försök att identifiera vilka hinder mot verkställighet som är av särskild vikt för asylsökande som fått avslag framkom i att hindren ofta gäller även andra med lagakraftvunna avlägsnande- beslut, exempelvis den som dömts för brott. Det finns dock vissa hinder som särskilt gör sig gällande när de berörda personerna är tidigare asylsökande; notera dock att hinder som har anknytning Internationella utblickar och tidigare forskning till individens skyddsbehov och medicinska verkställighetshinder ute- lämnas här. En sådan omständighet som kan utgöra ett hinder är offentliga protester, vilka tenderar att vara starkare när tidigare asylsökande är berörda än när andra grupper berörs (EMN 2016, s. 28). En annan omständighet av särskild relevans för tidigare asylsökande är en bräcklig säkerhetssituation i ursprungsländerna, vilket ställer sär- skilda krav i praktiskt arbete med resor dit. Exempel på sådana länder är , och . En instabil säkerhetssitua- tion kan ur individens perspektiv också innebära en stor rädsla för att återvända. Utöver dessa hinder, som alltså är specifika för asylsökande, be- handlar rapporten generella s.k. avgörande hinder mot verkställig- het. Dessa kan ha anknytning till mottagarländernas intresse av att motverka återvändande. En del länder tar exempelvis inte emot personer som skickas dit med tvång; däribland Afghanistan4, , , och de södra och centrala delarna av . utfärdas inte resehandlingar överhuvudtaget för personer som fått avslags- eller utvisningsbeslut. Det förekommer också att medföljande myndighetspersoner får inreseförbud. Ytterligare exem- pel på hinder mot verkställighet med anknytning till det avsedda mottagarlandet är att utfärdade resehandlingar har så kort giltig- hetstid eller så begränsad geografisk räckvidd att en resa blir prak- tiskt taget omöjlig (EMN 2016, s. 28). Andra praktiska hinder är att anskaffningen av resehandlingar ibland är beroende av att personen som ska resa har id-handlingar i original, eller så är processerna för att fastställa medborgarskap så komplicerade att detta blir praktiskt omöjligt. Ett annat hinder kan uppkomma när man inte får kontakt med ambassader eller om det tar orimligt att boka en intervju med dessa (EMN 2016, s. 28). 4 För svenskt vidkommande finns ett särskilt samförståndsavtal om återtagande som gör det möjligt att tvångsavvisa enskilda personer som fått lagakraftvunna avlägsnandebeslut till [Tillgängligt här: 16e92/avtal-mellan-sverige-och-afghanistan.pdf. Internationella utblickar och tidigare forskning Hur försöker stater undanröja praktiska verkställighetshinder? Ett särskilt avsnitt i presenterar staternas metoder för att undanröja verkställighetshinder. Här nämns förhandlingar med mottagarländer och återvändandeavtal. Särskilda stödpaket till mottagarländerna har utvecklats i 5 länder. Utöver det uppges 8 med- lemsstater utöva påtryckningar på tredje länders myndigheter (EMN 2016, s. 29). Vidare har olika metoder utvecklats för att kunna fastställa identitet. Exempel är programvaror för att läsa skadade fingeravtryck (11 länder), anlitande av språkexperter för att klar- göra nationalitet (17 länder) samt tidiga intervjuer med asylsökande om återvändande (och ) (EMN 2016, s. 30). En metod för att få till stånd giltiga id-handlingar som nämns i rapporten är det svenska initiativet CIP (– förbättrad identifiering genom dialog). Projektet gällde ett litet antal asylärenden där dokumentation saknades varför avlägs- nandebesluten inte kunde verkställas. Myndighetspersoner från de aktuella mottagarländerna – , och – kom till för att i ett första steg intervjua berörda individer och i ett andra steg utfärda resehandlingar. Eftersom utvisningar genom insatsen kunde ske snabbare än vad som i regel är möjligt uppskattades att kostnader i mottagningssystemet på cirka 6 miljo- ner kronor kunde undvikas (EMN 2016, s. 30). Vilka rättigheter tillerkänns personer med lagakraftvunna avlägsnandebeslut? Vilka rättigheter som tillerkänns den som har ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut är viktigt av flera skäl. För det första är det viktigt för de berörda individerna och en fråga om staternas skydd av mänsk- liga rättigheter (se kapitel 9). För det andra har frågan om rättig- heter – inte minst inskränkningar av rättigheter – betydelse efter- som sådana ofta syftar till att skapa incitament för återvändande.5 5 Exempelvis handlade begränsningen av rätten till boende och ekonomiskt stöd i LMA 2016 bl.a. om att öka incitamentet för dem som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning att lämna landet (se vidare kapitel 10). Internationella utblickar och tidigare forskning I slutsatserna i framkommer inget stöd för att in- skränkningar i rättigheter leder till att fler människor återvänder.6 Länderna i EMN-undersökningen har ett visst minimum av rättig- hetsskydd för personer som fått avlägsnandebeslut. I samtliga 18 län- der har den sökande rätt att bo kvar i asylmottagningsboendet för överklagande och i 17 länder får den sökande bo kvar även efter avslag i samtliga instanser av asylprocessen, som regel mellan . I 9 länder, häribland , får den sökande bo kvar i asylmottagnings- boendet när tiden för frivilligt återvändande har gått ut, förutsatt att personen medverkar till utresa. har en liknande ordning men liksom i har rätten till bostad inskränkts (se vidare kapitel 10 om LMA). gäller i att om det blir uppenbart att återvändande inte kommer att ske – antingen på grund av att polisen inte kan genomföra avlägsnande- beslutet eller på grund av att den berörda personen inte samarbetar – upphör rätten till bostad och ekonomisk ersättning . Cheferna för förläggningarna kan dock i enskilda fall fatta beslut om att förlänga rätten till bostad och ekonomisk ersättning om särskilda omständigheter talar för det.7 I 14 länder erbjuds någon sorts rätt till boende för personer med avlägsnandebeslut. Vanligt är att man tillåts bor kvar i mottagnings- boendet. Tillgången till rättigheter är mycket begränsad i 6 länder. I ett fåtal länder placeras tidigare asylsökande med lagakraftvunna avlägsnandebeslut i fängsligt förvar. Efter slutligt utvisningsbeslut medges samma hälso- och sjuk- vård som under asylprocessen i 12 länder. Visst ekonomiskt stöd får berörda personer i 5 länder, rätt till utbildning för vuxna finns i 7 länder och tillträde till arbetsmarknaden i 6 länder. I bl.a. är rätten att arbeta villkorad på så sätt att personen måste samarbeta samt lämna id-handling. I har tidigare asylsökande med utvis- ningsbeslut rätt att arbeta som bestäms av den s.k. . Arbetstillståndet är giltigt i tre måna- 6För vidare diskussion om denna fråga, se bl.a. Valenta och Thorshaug om norska förhållan- den (2011); Czaika och Hobolt (2016) redovisar en kvantitativ studie av sambandet mellan en restriktiv migrationshantering och irreguljär migration. 7E-postkorrespondens med överinspektör i för det europeiska migrationsnätverket, . Internationella utblickar och tidigare forskning der och kan därefter förnyas, och det upphävs om personen lämnar landet. I ges visst stöd till personer som samarbetar i verkställighetsprocessen, om det skulle vara ett brott mot mänsk- liga rättigheter att underlåta att tillhandahålla ett sådant stöd.8 Om en person inte kan arbeta och inte kan lämna landet kan det vara en kränkning av artikel 3 om staten inte förser personen med tillräckligt stöd för att täcka livets nödvändigheter. Frågan om basala rättigheter var uppe för diskussion i rättsfallet Limbuela från det engelska överhuset. Fallet avsåg en person som inte hade fått beslut i asylfrågan, men resonemanget om artikel 3 gäller även för personer som inte kan lämna landet.9 Hur hanteras situationer när återvändande inte är möjligt? Förfaranden för att fastställa när en enskild inte kan återvända kan delas in i beslut om –uppskjuten verkställighet med förlängd tidsfrist för utresa –tillstånd för den enskilde att vistas i landet (tole- ransstatus eller tillfälligt uppehållstillstånd) –beviljande av uppehållstillstånd. I 6 länder utfärdas enligt inget formellt erkännande om verkställighetshinder. I kan enskilda med s.k. ”deporta- tionsorder” undantagsvis beviljas en rätt att stanna , efter en individuell bedömning (svar ad hoc-frågan). har en ordning med uppskjuten verkställighet som kan leda till uppehållstillstånd efter individuell bedömning. Ett sådant tillstånd förutsätter dock att individen gjort allt som står i dennas makt för att återvända. I kan tidsfristen för självmant åter- vändande förlängas och enskilda kan ansöka om uppehållstillstånd (svar ad hoc-frågan). har en särskild bestämmelse i ut- [Tillgängligt här: uploads/Factsheet-2-section-4-support.pdf. 9För domslutet i sin helhet, se här [ldjudgmt/jd051103/adam-1.htm. Besökt ] e-postkorrespondens med Legal Director, ILPA. Immigration ’ Association, . Internationella utblickar och tidigare forskning länningslagen om s.k. uppskjuten deportation (15 personer har denna registrering). Eftersom det saknas rättslig status som ”tolererad” i kan personer med ett sådant beslut inte beviljas uppehålls- tillstånd. har en reglering om uppskjuten verkställighet av avlägs- nandebeslut om det finns praktiska hinder mot att genomföra beslutet. Om de praktiska verkställighetshindren kvarstår efter att beslutet om uppskjuten verkställighet kan berörda personer be- viljas tillfälliga uppehållstillstånd. Därefter görs en ny bedömning av om verkställighetshindren kvarstår. hade 17 personer, inklusive ensamkommande barn, sådana tillfälliga uppehållstillstånd i (svar ad hoc-frågan). I kan verkställigheten skjutas upp men detta leder inte till uppehållstillstånd utan till nya individuella återkommande bedömningar och i vissa fall till husarrest (svar ad hoc-frågan). Beviljande av toleransstatus är ett sorts tillfälligt tillstånd och ett indirekt erkännande av verkställighetshinder. Grunden för sådan status varierar dock; införandet av en toleransstatus ses i fler länder som en väg att undvika en allt större grupp tredjelandsmedborgare som vistas i landet utan uppehållstillstånd med bl.a. de ökade risker för exploatering och kriminalitet som därmed antas ta sin början. Toleransstatus är vidare också ett sätt för staten att säkerställa att personer som inte kan återvända just vid den aktuella tidpunkten fortsätter att vara i kontakt med myndigheterna (EMN 2016, s. 32). I 12 länder kan hinder mot verkställande av ett avlägsnande- beslut föra med sig ett tillfälligt uppehållstillstånd. Kriterierna för att beviljas ett sådant tillstånd varierar. I utfärdas ett tillfälligt uppehållstillstånd om polisen utan framgång har försökt verkställa ett avlägsnandebeslut och den enskilda personen har samarbetat men ett återvändande inte framstår som sannolikt. Om samtliga tre villkor är uppfyllda beviljas ett tillfälligt uppehållstill- stånd . Efter kan en förlängning av uppehållstillståndet bli aktuellt under förutsättning att den enskilda personen fortfarande inte kan lämna och polisen fortfar- ande inte kan verkställa avlägsnandebeslutet.10 10 [Tillgänglig här: hindrances_to_deportation.htm. Internationella utblickar och tidigare forskning har möjlighet att bevilja tillfälligt uppehållstillstånd när det finns praktiska verkställighetshinder (51 § utlänningslagen) under förutsättning att den enskilda personen har medverkat till att verk- ställa beslutet. Emellertid leder inte tillfälligt uppehållstillstånd till medborgarskap i . Totalt 5 personer beviljades uppehålls- tillstånd 2016 med stöd av bestämmelsen, och 2017 har 2 personer beviljats denna status (uppskattningsvis) (svar ad hoc-frågan). har antagit en särskild policy för att personer som inte kan lämna landet av skäl som de inte kan lastas för ska kunna få uppehållstillstånd. Syftet med policyn är att bestämma när uppehållstillstånd ska kunna beviljas för personer med lagakraft- vunna avlägsnandebeslut, vilka inte kan lämna landet. Policyn har kritiserats starkt för att tillämpas orimligt restriktivt, och bevis- bördan vilar helt och hållet på individen som myndig- heterna är passiva i sina utredningar av om det finns några praktiska verkställighetshinder. Vidare identifieras rättssäkerhetsproblem i det nederländska systemet genom summariska tillämpningar av gällande rätt och det finns även tecken på godtycklig myndighetsutövning.11 har en bestämmelse i invandringslagen om uppehålls- tillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. Dess huvud- sakliga innehåll är att uppehållstillstånd under vissa omständigheter, bl.a. att den enskilde medverkar, får beviljas när det finns praktiska verkställighetshinder som personen inte rår över. Antalet som be- viljats uppehållstillstånd i enligt ovan process är sannolikt lägre än 10 (svar ad hoc-frågan).12 har en rättslig status av uppskjuten verkställighet vid verkställighetshinder som inte bedöms kunna undanröjas . beviljas ett tillfälligt uppehållstillstånd (25:5 uppehållstillståndslagen), och när en person haft tillfälligt uppehålls- tillstånd och uppfyller vissa ytterligare krav, beviljas perma- nent bosättningstillstånd (26:4 uppehållstillståndslagen). hade 49 929 personer tillfälliga uppehållstillstånd efter uppskjuten verkställighet och 162 519 personer hade permanent bosättnings- 11Se forskningsinstitutet (, Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken) rapport there’s a will but no way. Rapporten innehåller en engelsk sammanfattning. 12Att beslut sällan fattas till den enskildas fördel bekräftas av kontakter med ELENA-koordi- natorn i (e-postkorrespondens med koordinator i , ). Internationella utblickar och tidigare forskning tillstånd, vilket kan leda till naturalisering om ytterligare krav är upp- fyllda (svar ad hoc-frågan). har en s.k. toleransstatus som sedan kan förlängas. Toleransstatus ska beviljas om det finns verkställig- hetshinder, om avresa inte är möjligt och om förvarstagande be- döms vara meningslöst, om personen är minderårig, om det är nöd- vändigt av respekt för den enskildas privat- eller familjeliv och inte innebär ett hot mot nationell säkerhet, eller om personen har fallit offer för människohandel. Här utöver kan toleransstatus beviljas den som arbetat illegalt under särskilt svåra villkor eller den som är minderårig och som varit olagligen anställd om det är nödvändigt för brottmålsprocess, den som vistas i landet för institutionsvård, den som vistas i landet för karantän och i samband med bedömningar av verkställighets- hinderanmälan samt om personen är föremål för vissa andra rätts- liga processer. Toleransstatus medför ingen rätt att arbeta i . Den som är statslös och har toleransstatus kan ansöka om medborgarskap i med toleransstatus. hade 216 personer beviljats toleransstatus (svar ad hoc-frågan). har bestämmelser om vistelserätt på grund av verkställighetshinder. Beviljande av ett sådant tillstånd förutsätter att handläggningstiden hos Home Office (motsvarande Migrations- verket) varit långdragen, att det inte finns anledning till oro över ”personens karaktär, beteende eller sammanslutningar” samt personen inte har kunnat lämna landet och det inte finns realistiska förvänt- ningar att så ska kunna ske. Ansökan om förlängning av vistelse- rätten beviljas i undantagsfall, och då inträder en rätt till stöd och rätt att arbeta. med uppskjuten verkställighet kan per- sonen beviljas uppehållstillstånd i . Ingen statistik finns publicerad vad gäller antal personer (svar ad hoc-frågan). I kan praktiska verkställighetshinder medföra att den enskilda personen tillskrivs en tillfällig vistelserätt (det gäller t.ex. statslösa eller om individen saknar resehandlingar och ursprungslandet inte utfärdar sådana). tillåts vistelse i men den berörda individen har inte tillträde till arbetsmarknaden. En slutsats i är att det endast undantagsvis har framkommit stöd för att sådana fortlöpande om- Internationella utblickar och tidigare forskning prövningar leder till att människor faktiskt lämnar vistelselandet (EMN 2016, s. 33). Vilka möjligheter finns att få stanna långsiktigt i det land som meddelat avlägsnandebeslut? Totalt 11 medlemsländer möjliggör inte överhuvudtaget regulari- sering för att hantera verkställighetshinder. Utöver de ovan nämnda regleringarna avseende uppehålls- tillstånd, i () och (cirka ) har 9 medlemsländer s.k. regulariseringsprocesser, dvs. någon form av vägar till uppehållstillstånd för personer som vistats i landet med lagakraftvunna avlägsnandebeslut. En skillnad kan göras mellan gene- rella regulariseringsprocesser (2 länder) och processer där enskilda personer kan få status som regulariserad (9 länder) efter en bedöm- ning av individuella omständigheter. I har man ingen rätt att stanna om det inte finns humanitära skäl, oavsett om den enskilda personen har förklarat sig villig att medverka till återvändande och det ändå inte är möjligt. Den som vistas i landet med lagakraftvunnet avlägsnandebeslut kan dock ansöka om naturalisering. Få människor befinner sig i denna ”limbosituation” i , och några har fått uppehållstillstånd på grund av att de är statslösa enligt en procedur för att fastställa stats- löshet (svar ad hoc-frågan). I gäller att en person med tillåten vistelse kan ansöka om s.k. ”särskilt skyddstillstånd”. Detta beviljas under förutsättning att personen inte har dömts för ett brott. får personen genom skyddstillståndet en sorts vistelserätt med begränsat tillträde till arbetsmarknaden. Efter ytterligare tolv månaders väntan kan ett röd–vit-kort utfärdas som ger tillgång till vissa integrationssteg, bl.a. tillträde till arbetsmarknaden (svar ad hoc-frågan). Österrikiskt medborgarskap kan förvärvas av laglig och fortlöpande vistelse i landet. Av tekniska skäl går det inte att uppskatta exakt hur många personer som befinner sig i denna situation. Det finns 149 tolererade personer som har rätt till grundläggande välfärdsstöd, och be- viljades 161 personer beviljats toleransstatus; 2014 var siffran 316 per- soner, 2015 var den 289 personer och 2016 var den 270 personer (svar ad hoc-frågan). Internationella utblickar och tidigare forskning I sammanfattande analys anges att man inte kan dra några generella slutsatser om vilka metoder som är effek- tiva för att återvändande ska komma till stånd. Att inskränka till- gången till rättigheter efter ett avslag, i synnerhet vad gäller boende och sociala förmåner, kan emellertid öka sannolikheten för att myn- digheter förlorar kontakten med berörda personer (EMN 2016, s. 1). Detta kan i förlängningen försvåra myndigheternas återvändande- arbete. ”I väntan på återvändande” I en studie till 2013, Study on the situation of third- country nationals pending return/removal in the EU Member States and the Schengen Associated Countries, lämnas ett antal rekommendationer avseende bl.a. tredjelandsmedborgare som vistas i EU:s och Schengens medlemsstater med avvisnings- eller utvisningsbeslut.13 Rapporten omfattade 31 länder och den syftade till att beskriva och jämföra situationen för denna grupp. Det framkom i ett inledande skede av undersökningen att den rättsliga ställningen för personer som inte kan återvända var alltigenom oklar och att forskningen på området är begränsad (se även Cantor m.fl. 2017 och Appave 2012). Därefter identifierades tre olika rättsliga statusar: 1.En officiell status med s.k. uppskjutet återvändande eller tolerans- status (ty. duldung) som tillerkänner de berörda personerna vissa rättigheter avsedda för just dem (12 länder). 2.En de facto-uppskjuten status med tillgång till vissa rättigheter. 3.Avsaknad av rättslig status vilket innebär en situation liknande den som papperslösa personer lever under (21 länder). 13 Eurasylum och Rambøll genomförde undersökningen. Eurasylum är en självständig aktör som bedriver policyrelevant forskning om migration för offentliga organ, bl.a. EU – se . Rambøll är ett ledande konstruktions-, design- och konsultföretag – se . Rapporten är författad av , och [Tillgänglig här: files/e-library/documents/policies/irregular-migration-return/return-readmission/docs/ 11032013_sudy_report_on_immigration_return-removal_en.pdf. Se även Rosenberger, , and . “After the deportation gap: Non-removed persons and their pathways to social rights.” 2016. 137–150. Internationella utblickar och tidigare forskning Studien visade att fler än hälften av länderna saknade en procedur för att fastställa situationer där avlägsnandebeslut är ”icke-verk- ställbara”, något som för med sig att människor faller mellan stol- arna (Bausager m.fl. 2013, s. 15). Människor kan därtill vara fast i en de facto-status av verkställighetshinder (). Vidare påvisas en otillräcklig efterlevnad av internatio- nella rättighetsåtaganden, såväl juridiskt som i praktiken, vad gäller personer som fått lagakraftvunna avlägsnandebeslut. MR-problem visade sig som en följd av begränsningar av rättigheter i praktiken och i regleringar. Studien konstaterade något mer långtgående for- mella rättigheter i länder med statusen ”icke-verkställbar” än i länder där en sådan inte fanns (Bausager m.fl. 2013, s. 18). Vidare var en slutsats att länder med toleransstatus har bättre förutsebarhet när det gäller rättigheter än andra länder.