sou · H5B357 · 2017-06-22 00:00:00 — Artiklarna 2–4 i rambeslutet innehåller ytterligare brott med an- knytning till terroristbrottslighet, däribland brott som begås av en terroristgrupp och brott med anknytning till terroristverksamhet. Det huvudsakliga genomförandet av terrorismrambeslutet har i svensk rätt skett genom införandet av lagen (2003:148) om straff för ter- roristbrott. Artiklarna 1–4 i rambeslutet motsvaras i svensk rätt av 2, 4 och 5 §§ i denna lag. Artikel 3 och 4 i terrorismrambeslutet har ändrats genom rambeslutet /919/RIF1. Ändringarna innebar att ytterligare vissa gärningar med anknytning till terroristbrott skulle vara kriminaliserade. Ändringarna har genomförts i svensk rätt genom lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brotts- lighet. antog och rådet ett direktiv om bekämpande av terrorism2 (terrorismdirektivet). Direktivet har trätt i kraft. Avsikten med direktivet är att fastställa minimiregler rörande definitionen av straffbara gärningar samt påföljder och sank- tioner på området för terroristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp och brott med anknytning till terroristverksamhet. 1Rådets rambeslut /919/RIF av om ändring av rambeslut /475/RIF om bekämpande av terrorism. 2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF. Den nya lagens inledande bestämmelser Avsikten är vidare att fastställa minimiregler om åtgärder för skydd av och hjälp till offer för terrorism. Direktivet innehåller flera nyheter i förhållande till rambeslutet. Bl.a. föreslås terroristbrottet utökas till att även omfatta vissa angrepp mot informationssystem (i svensk rätt t.ex. grovt dataintrång). Kriminaliseringen av terrorismfinansi- ering utvidgas också. Artiklarna 3–14 i terrorismdirektivet innehåller de olika straffbara gärningarna på terrorismområdet. Terrorismdirek- tivet ersätter terrorismrambeslutet, dvs. det rambeslut som anges i PNR-direktivet. I terrorismdirektivets artikel 27 anges att hänvis- ningar till terrorismrambeslutet ska anses som hänvisningar till terro- rismdirektivet. Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism (Ju 2014:26) har fått i upp- drag att analysera behovet av och lämna förslag till de författnings- ändringar som behövs för att genomföra det nya terrorismdirektivet. Utredningen ska redovisa detta uppdrag . Vidare har en särskild utredare fått i uppdrag att genomföra en översyn av den nationella straffrättsliga lagstiftningen för att bekämpa terrorism. Syftet med översynen är att åstadkomma en ändamåls- enlig, effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Den föreslagna regleringen bör enligt utredningsdirektivet samlas i ett regelverk (dir. 2017:14). Uppdraget ska redovisas . 9.3.2Våra överväganden och förslag Vårt förslag: I stället för direktivets benämning terroristbrott ska benämningen terroristbrottslighet användas i lagen. Terrorist- brottslighet ska i den nya lagen definieras som de brott enligt nationell rätt i eller andra medlemsstater som avses i artik- larna 1–4 i terrorismrambeslutet. Den nya lagens inledande bestämmelser PNR-direktivets definition av terroristbrott omfattar samtliga brott som har införts i eller ansetts svara mot befintlig nationell rätt en- ligt rambeslut, med de ändringar som har genomförts genom beslut. Att i lag eller förordning ange exakt vilka svenska brott som motsvarar direktivets definition skulle kräva en längre uppräkning och omfatta brott i såväl lagen om terroristbrott som lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Redan av detta framgår att benämningen terroristbrott som används i direk- tivet är för snävt för att passa svenska förhållanden. Vi kommer därför att i lagen använda benämningen terroristbrottslighet både i begreppsdefinitionen och i lagens materiella bestämmelser. Behovet och nyttan av en uppräkning av olika brottsbenämning- ar som avser terroristbrottslighet kan ifrågasättas, bl.a. med hänsyn till att det främst är enheten för passagerarinformation som ska tillämpa regleringen. Till detta kommer att terrorismdirektivet har trätt i kraft. Detta direktiv, som ersätter terrorismrambeslutet, inne- håller flera förändringar avseende aktuell brottslighet. En möjlig uppräkning av svenska brott i vårt författningsförslag skulle därmed bli inaktuell efter genomförandet av terrorismdirektivet. Det främsta skälet mot en uppräkning av svenska brottsbenäm- ningar är emellertid att även terroristbrottslighet i andra medlems- staters nationella rätt, vari rambeslut genomförts eller det nya terrorismdirektivet kommer att genomföras, är av betydelse för tillämpningen av den nya lag vi föreslår. Så blir fallet vid utlämnande av PNR-uppgifter från till andra medlemsstater, eftersom det även då är ett villkor att mottagaren ska använda uppgiften bara för sådan terroristbrottslighet som avses i PNR-direktivet (eller grov brottslighet enligt samma direktiv). Det är därför olämpligt att bara ha svensk lagstiftning i åtanke vid utformningen av den nya lagens definition av begreppet terroristbrottslighet. I redan befintlig näraliggande lagstiftning rörande brottsbekäm- pande myndigheters åtkomst till informationssystemet för viseringar (VIS) förekommer en lagteknisk lösning som innebär att begreppet terroristbrott definieras genom en direkt hänvisning till definitionen i artikeln i rådets beslut /633/RIF, se 24 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och prop. 2014/15:82 s. 34 f. I artikeln i fråga hänvisas vidare till artiklar rambeslut. Vi har övervägt en motsvarande lösning eftersom det finns uppenbara Den nya lagens inledande bestämmelser fördelar med enhetliga lagtekniska lösningar på näraliggande områden. Enligt vår mening skulle det emellertid innebära en enklare och tyd- ligare reglering att i vår lag föra in en direkt hänvisning till de brott enligt nationell rätt som avses i rambeslutet. Med nationell rätt skulle då kunna avses såväl svensk som annat EU-lands rättsordning. Av tydlighetsskäl anser vi dock att det bör uttryckligen anges att det kan vara fråga om såväl svensk som annan medlemsstats nationella rätt. Definitionen skulle i så fall kunna ha följande lydelse: ”terrorist- brottslighet – de brott enligt nationell rätt i eller andra med- lemsstater som avses i artiklarna 1–4 i rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism”. Även om en hän- visning i vår lag till rambeslutet i stället för omvägen via defini- tionen i artikel 3.8 PNR-direktivet avviker från det definitionssätt som använts lag, anser vi att fördelarna med en direkt- hänvisning överväger. Den föreslagna definitionen blir därmed i princip likalydande med PNR-direktivets definition. Som angetts har terrorismdirektivet förvisso trätt i kraft. Den av oss föreslagna definitionen kan därför troligen behöva ändras i samband med att terrorismdirektivet genomförs i svensk rätt. Det är ännu inte klart hur detta kommer att genomföras i och vilka analyser som kommer att göras angående förhållandet mellan befintliga och nya definitioner av aktuell brottslighet. Dessa analy- ser och ställningstaganden bör lämpligen göras av den utredning som genomför terrorismdirektivet. Med grov brottslighet avses enligt PNR-direktivet de brott som förtecknas i bilaga II till direktivet och som kan leda till fängelse eller annan frihetsberövande åtgärd enligt en medlems- stats nationella rätt (se rättelse av direktivet, bilaga 3). Förteckningen över brott i bilaga II omfattar 26 punkter. Upp- räkningen innefattar flera brottsbalksbrott (t.ex. mord, grov miss- handel, rån och bedrägeri) liksom brott och gärningstyper i special- straffrätten (t.ex. narkotikabrott och miljöbrott). En del punkter avser brott som inte har någon direkt svensk motsvarighet, dock kan det indirekt, helt eller delvis, finnas motsvarigheter. Den nya lagens inledande bestämmelser De brott som anges i bilaga II till PNR-direktivet omfattas alla, förutom brottet industrispionage (punkten 26), av den uppräkning som finns i artikel 2.2 i rambeslutet om en europeisk arresterings- order3. Den aktuella artikeln i rambeslutet omfattar däremot fler brott än de som upptas i bilaga II till PNR-direktivet. I rambeslu- tets artikel 2.2 anges de där uppräknade brotten utgöra sådana brott som medför att ett överlämnande på grundval av en europeisk arresteringsorder ska ske utan kontroll av om det föreligger dubbel straffbarhet för gärningen, förutsatt att brotten, som de definieras i den utfärdande medlemsstatens lagstiftning, kan leda till fängelse eller annan frihetsberövande åtgärd i den utfärdande med- lemsstaten. Artikeln har införlivats i svensk rätt genom 2 kap. 2 § andra stycket lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder (arresteringsorderlagen). Av bestäm- melsen framgår att den brottslighet som avses är de gärningar som finns angivna i en bilaga till lagen och för vilka det är föreskrivet en frihetsberövande påföljd eller mer.4 Om det i arresterings- ordern har angetts att en gärning är sådan som anges i den s.k. listan och gärningen enligt den utfärdande medlemsstatens lagstiftning kan leda till en frihetsberövande påföljd , ska således ett överlämnande beviljas utan prövning av om gärningen motsvarar brott enligt svensk lag (se prop. 2003/04:7 s. 76). Tanken med urvalet av brotten i den s.k. listan enligt artikel 2.2 i rambeslutet är att listan ska omfatta typiskt sett grov, gränsöver- skridande brottslighet som kan förekomma mellan medlemsstater- na (se prop. 2001/02:118 s. 8 och prop. 2003/04:7 s. 58.). Vare sig i arresteringsorderlagen eller i dess förarbeten finns angivet vilka svenska brott som motsvarar listbrotten. Detta får anses naturligt eftersom lagen endast gäller överlämnande från enligt en euro- peisk arresteringsorder och en uppgift från den utfärdande myn- digheten om att en gärning omfattas av listan innebär att någon prövning inte ska göras. Frågan om överlämnande till enligt en europeisk arresteringsorder regleras i förordningen (2003:1178) 3Rådets rambeslut av om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan staterna (2002/584/RIF). 4En motsvarande lösning har införts i lagen (2015:650) om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen. Den nya lagens inledande bestämmelser om överlämnande till enligt en europeisk arresteringsorder. Enligt förordningen får en arresteringsorder för lagföring utfärdas för brott, för vilket den eftersökte är häktad på sannolika skäl miss- tänkt för brottet och för vilket är föreskrivet fängelse . Inte heller när det gäller överlämnande till enligt en euro- peisk arresteringsorder finns det således angivet vilka svenska brott som motsvarar listbrotten. De brott som anges i listan motsvarar dock inte nödvändigtvis brott som i den svenska lagen har samma beteckning (se prop. 2001/02:118 s. 8 och prop. 2003/04:7 s. 57 f.). För att de brott som anges i bilaga II till PNR-direktivet ska om- fattas av direktivets tillämpningsområde krävs, som redan angetts, att de enligt nationell rätt kan leda till fängelse. Skriv- ningen är densamma som i artikel 2.2 i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder. Den innebär att det ska ingå fängelse i brottens straffskala för att de ska omfattas, dvs. det ska för de aktu- ella brotten vara föreskrivet fängelse eller däröver. Det av- görande är alltså om fängelsestraff av den angivna längden ingår i straffskalan för det brott det gäller. Bedömningen är således hänför- lig till straffskalan för ett brott och inte till en straffvärdebedöm- ning. För del innebär kravet på att det ska finnas fängel- se i straffskalan för ett brott att det i flera fall krävs att brott be- döms som grova för att de ska omfattas av direktivets användnings- område även om de i och för sig omfattas av listan. Som exempel kan nämnas stöld, bedrägeri, barnpornografibrott och vapenbrott. Narkotikabrott och narkotikasmuggling av normalgraden omfattas dock. Inom tillämpningsområdet faller också t.ex. mord och dråp, grov och synnerligen grov misshandel, människorov, människohandel, olaga frihetsberövande, våldtäkt, och rån. 9.4.2Våra överväganden och förslag Vårt förslag: Begreppet grov brottslighet ska i lagen definieras genom en hänvisning till de brott som anges i bilaga II till PNR- direktivet och för vilka det i nationell rätt i eller andra medlemsstater är föreskrivet fängelse . Den nya lagens inledande bestämmelser Vid genomförandet av EU:s direktiv om underlättande av ett gräns- överskridande informationsutbyte om trafiksäkerhetsrelaterade brott, det s.k. CBE-direktivet, ansåg regeringen det var tillräckligt att i en lagbestämmelse ange att en sökning i en annan stats fordonsregister får göras i syfte att utreda ett sådant trafiksäkerhetsrelaterat brott ”som omfattas av artikel 2 i CBE-direktivet” (se prop. 2013/14:65 s. 36 f.). I propositionen hänvisades till att motsvarande författ- ningsteknik använts tidigare i straffrättsliga regleringar som genom- fört internationella instrument, bl.a. i 2 § lagen om straff för offent- lig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott (se prop. 2009/10:78 s. 40 f.). På samma sätt ansåg regeringen vid genomförandet av VIS-råds- beslutet, som framgått ovan, att det var tillräckligt att i författnings- texten göra en hänvisning till rådsbeslutets definitioner. VIS-råds- beslutet innehåller samma definitioner av såväl terroristbrott som grov brottslighet som PNR-direktivet, dock med den skillnaden att det för grova brott enligt VIS-rådsbeslutet görs en direkt hänvisning till den s.k. listan i artikel 2.2 i rambeslutet om en europeisk arreste- ringsorder. I propositionen hänvisade regeringen till att definitioner- na är desamma som i den omförhandlade s.k. Eurodacförordningen (EU) nr 603/2013 som bl.a. ger brottsbekämpande myndigheter och Europol rätt att under vissa förutsättningar få tillgång till uppgifter i Eurodac, en EU-gemensam databas med fingeravtryck. Förord- ningen började tillämpas och lämnar till tillämparna att avgöra vilka brott som ska anses falla inom definitionerna av terro- ristbrott och andra grova brott enligt förordningen. Regeringen fann det lämpligt att även beträffande VIS-rådsbeslutet överlämna åt tillämparna att uttolka begreppen. Det angavs också att det ytterst är en fråga för att avgöra (se prop. 2014/15:82 s. 35 f.). godtog regeringens förslag. Den hänvisningslösning som har valts vid genomförandet av bl.a. CBE-direktivet och VIS-rådsbeslutet framstår som mest ända- målsenlig. Författningstekniken har därtill använts i flera tidigare lagstiftningsärenden. Metoden att införa en hänvisning till direktivets definition har även den fördelen att regleringen inte kommer att behöva förändras om det i den svenska lagstiftningen skulle införas nya brott med fängelse i straffskalan eller om straffskalan för vissa brott höjs till maximala . Vidare gäller på samma sätt här såsom vi angett ovan angående terroristbrottslighet att inte endast Den nya lagens inledande bestämmelser svensk lagstiftning är av intresse för tillämpningen av den nya lagen. Vid utlämnande av PNR-uppgifter till en behörig mottagare i annan medlemsstat är det således ett villkor att det sker för användning i mottagarlandet vid bekämpning av just sådan grov brottslighet som avses i PNR-direktivet och som i mottagarlandet omfattas av natio- nell reglering enligt direktivets definition (eller terroristbrottslighet). Det som talar mot en hänvisning till direktivets definition av grov brottslighet är att en viss otydlighet kan komma att uppstå för tillämparna. Som angivits ovan kommer det dock att vara den natio- nella enheten för passageraruppgifter som i första hand kommer att behandla PNR-uppgifterna och förfrågningar från behöriga myn- digheter m.m. Det kan förutsättas att riktlinjer för enhetens arbete med dessa frågor kommer att utarbetas. Enligt vår mening framstår lösningen med en direkt hänvisning till direktivets bilaga sammantaget som den både enklaste och lämp- ligaste lösningen för den nya lagen. Eftersom direktivets definition har rättats bör det av tydlighetsskäl därutöver av lagens definition framgå att brottsligheten ska vara sådan för vilken det i nationell rätt i eller andra medlemsstater är föreskrivet fängelse . 9.5Otillåten behandling av PNR-information Vårt förslag: Det ska i lagen föras in en inledande allmän portal- bestämmelse som tydliggör att det inte är tillåtet att behandla PNR-uppgifter eller resultatet av en enhet för passagerarinfor- mations behandling av sådana uppgifter i annat syfte än att före- bygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrotts- lighet eller grov brottslighet. Bestämmelsen genomför bl.a. arti- kel 1.2, 7.4 och 9.2–4. För behöriga myndigheter ska dock gälla ett undantag, som närmare kommer att behandlas i avsnitt 16.2.3. Vi har redan nämnt att det i artikel 1.2 i direktivet föreskrivs – under artikelns rubrik ”Syfte och tillämpningsområde” – att PNR-uppgifter som samlas in i enlighet med direktivet endast får behandlas i syfte att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet i enlighet med artikel 6.2 a, b och c. (Vi kom- mer att behandla artikel 6 närmare i avsnitt 13). Den nya lagens inledande bestämmelser Artikeln kan enligt vår mening ses som en portalbestämmelse som talar om vilken behandling av PNR-uppgifter som över huvud taget är tillåten enligt direktivet. Såsom vi tolkar bestämmelsen gäller denna begränsning till bekämpning av terroristbrottslighet och grov brottslighet oavsett om PNR-uppgifterna har samlats in från luft- trafikföretag i eller har samlats in från lufttrafikföretag i en annan medlemsstat men kommit till i enlighet med direkti- vets bestämmelse om utbyte av PNR-uppgifter mellan medlems- staterna, se artikel 9.2–4. Vidare är begränsningen som huvudregel tillämplig för behöriga myndigheters behandling av mottagna PNR- uppgifter. Det framgår av artikel 7. Av direktivets olika bestämmelser följer vidare att inte heller resul- tatet av en enhet för passagerarinformations behandling av PNR- uppgifter får användas för andra syften än att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller grov brotts- lighet. Vi menar att det är lämpligt att i en allmän portalparagraf slå fast den begränsning för användningen av PNR-uppgifter och resultatet av enheternas behandling av PNR-uppgifter som följer av direktivet. Av tydlighetsskäl bör den formuleras som en förbudsregel som anger att användning för annat slags verksamhet än sådan som avser bekämpning av terroristbrottslighet eller grov brottslighet inte är tillåten. I avsnitt 16.2.3 kommer dock frågan om ett undantag att behandlas (artikel 7.5). I avsnitt 18.5 kommer vi att föreslå ett mer allmängiltigt förbud som enligt vår mening bör tas in redan i lagens inledande kapitel, nämligen förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter. Av framställningstekniska skäl behandlas frågan först i det nämnda senare avsnittet. 10En enhet för passagerarinformation Enligt artikel 4.1 i direktivet ska varje medlemsstat inrätta eller utse en myndighet med behörighet att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet eller en av- delning inom en sådan myndighet vilken ska fungera som medlems- statens enhet för passagerarinformation. Av skäl 13 framgår att ett syfte med att PNR-uppgifter överförs till en särskilt upprättad enhet är att säkerställa klarhet om vad som gäller och att minska kostna- derna för lufttrafikföretagen. Enheten ska, enligt artikel 4.2, ansvara för att a)samla in PNR-uppgifter från lufttrafikföretagen, lagra och be- handla dessa uppgifter och överföra dessa uppgifter eller resulta- tet av behandlingen av dem till behöriga myndigheter, b)utbyta både PNR-uppgifter och resultatet av behandlingen av dessa uppgifter med andra medlemsstaters enheter för passagerar- information och med Europol. Personal vid enheten för passagerarinformation kan, enligt artikel 4.3, utgöras av tjänstemän som har avdelats från behöriga myndigheter. Vidare anges att medlemsstaterna ska ge enheterna för passagerar- information tillräckliga resurser för att de ska kunna utföra sina upp- gifter. Av artikel 4.4 framgår att två eller flera medlemsstater får in- rätta eller utse en och samma myndighet till sin gemensamma enhet för passagerarinformation. Slutligen anges i artikel 4.5 att varje med- lemsstat inom en månad från inrättandet eller utseendet av sin enhet för passagerarinformation ska informera kommissionen om detta och får när som helst ändra detta meddelande. En enhet för passagerarinformation offentliggöra meddelandet och eventuella ändringar därav i Euro- peiska unionens officiella tidning. 10.2Den svenska enheten för passagerarinformation Våra förslag: Det ska i lagens inledande bestämmelser tas in en paragraf om att det hos ska finnas en enhet för passagerarinformation. I bestämmelsen ska enhetens övergripan- de uppgifter beskrivas. Dessa är att samla in PNR-uppgifter från lufttrafikföretagen, lagra och behandla dessa uppgifter och över- föra PNR-uppgifter och resultaten av behandlingen av dem till behöriga myndigheter samt att utbyta sådan information med andra som är behöriga att motta uppgifterna. I lagens definitionsparagraf tas in ett samlingsbegrepp för PNR-uppgifter och resultaten av en enhet för passagerarinforma- tions behandling av PNR-uppgifter. Samlingsbegreppet ska be- nämnas PNR-information. Det förs även i lagen in en definition av behörig mottagare. Med en behörig mottagare avses en behörig myndighet i , en enhet för passagerarinformation i en annan medlemsstat, en myndighet som har utsetts som behörig i en annan medlemsstat eller Europol. Artikel 4 slår alltså fast att varje medlemsstat ska inrätta en egen eller med andra medlemsstater gemensam enhet. Enligt direktivet ska enheten utgöra en egen myndighet med brottsbekämpande uppgifter eller utgöra en avdelning inom en sådan myndighet, Direktivet ger således inte utrymme för att enheten utformas som ett myndighets- gemensamt organ för samverkan mellan flera nationella myndigheter med brottsbekämpande uppgifter. Direktivet slår också fast vad en- heten för passagerarinformation ska ha för grundläggande uppgifter. Enligt våra kommittédirektiv är utgångspunkten för vårt upp- drag att den nationella enheten för passagerarinformation ska pla- ceras vid . Det är således inte aktuellt för vår del att överväga en placering hos någon annan myndighet, att en med annan medlemsstat gemensam enhet för passagerarinformation skulle finnas eller att den svenska enheten ska inrättas som en egen myn- dighet. En enhet för passagerarinformation Inrättandet och placeringen av den svenska nationella enheten för passagerarinformation bör enligt vår mening komma till klart uttryck genom en bestämmelse som placeras bland den nya lagens inledande bestämmelser. I och med att det redan i lagen framgår att enheten ska finnas och vara placerad vid , saknas behov av föreskrifter om enheten i instruktion. Även enhetens övergripande uppgifter bör komma till klart ut- tryck i bestämmelsen. Dessa uppgifter kan uttryckas på motsvarande sätt som i artikel 4.2 i direktivet. Dock anges i den nämnda artikeln endast att utbyte av PNR-uppgifter och resultatet av behandlingen av dessa uppgifter ska ske med andra medlemsstaters enheter för passagerarinformation och med Europol.