sou · H5B311d2 · 2017-02-28 00:00:00 — Möjligheterna att pga. geografiska struktur differentiera skatten mellan landsbygd och tätort är heller inte till- räckligt utredda. Vi anser inte heller att förhållandet och proportionaliteten mellan den flora av sanktionsåtgärder, fristående från skattetilläggssystemet, som kan riktas mot de skattskyldiga och avsaknaden av effektiva sanktionsåtgärder mot tjänsteleverantörerna är tillräckligt övervägt. Avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar En kommitté ska analysera hur en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar kan utformas. Genom en sådan skatt kan den tunga trafiken i högre grad bära sina kostnader för samhällsekonomin. En vägslitageskatt kan även bidra till att regeringens mål om att minska miljöpåverkan från transportsektorn kan nås. En annan effekt av skatten kan vara att den bidrar till att vissa långväga godstransporter flyttas från lastbil till t.ex. tåg och sjöfart. Kommittén ska kartlägga och analysera möjliga tekniska lösningar för att hantera uttag av en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar och ta fram ett förslag till modell och funktionsbeskrivning för teknisk lösning. Kommittén ska vidare ta fram förslag på hur skatteuttaget bör orga- niseras, analysera och klargöra ansvarsfördelningen mellan de be- rörda aktörerna och ta fram förslag till nödvändiga förfarandereg- ler. Kommittén ska även analysera och ta fram förslag på utform- ningen och omfattningen av skatteuttaget, inklusive skattenivåer och grunder för differentiering av skattesatser. Kommittén ska ut- arbeta nödvändiga författningsförslag. Samtliga analyser ska göras utifrån ett juridiskt, administrativt, tekniskt, samhällsekonomiskt, offentligfinansiellt, transportpolitiskt, näringspolitiskt samt miljömässigt perspektiv. Avståndsbaserade vägavgifter och vägskatter finns i vissa andra länder. Kommittén ska därför kartlägga och analysera införda och planerade system för avståndsbaserade vägavgifter och vägskatter i andra europeiska länder i syfte att få kunskapsunderlag för bedöm- ningen av hur en vägslitageskatt kan utformas i . Uppdraget ska redovisas . I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor avsnitt 6.32) anges att en utred- ning bör tillsättas för att utreda hur en avståndsbaserad vägslitage- skatt för tunga fordon kan utformas. Vidare anges ekono- miska vårproposition (prop. 2014/15:100 s. 49) att regeringen har påbörjat ett arbete för att införa en avståndsbaserad vägslitageskatt. lämnade i sitt slutbetänkande Skatt på väg (SOU 2004:63) ett utkast till förslag till kilometerskatt. Något färdigt förslag lämnades dock inte. I propositionen Moderna trans- porter för framtiden (prop. 2005/06:16 s. 103) anges att en kilo- meterskatt för tunga lastbilar kan bidra till en hållbar utveckling. Det bedömdes dock att skattens effekter för regioner och näringar samt dess detaljerade utformning måste analyseras ytterligare innan den var möjlig att genomföra. Dåvarande munikationsanalys () och () fick därför 2006 i uppdrag av regeringen att analysera in- verkan på näringar och konsekvenser härav för regioner vid införan- det av en kilometerskatt för tunga fordon. Uppdraget redovisades i en 2007:2 och vissa kompletterande analyser redo- visades därefter i bl.a. 2007:5. Frågor om elektroniska vägtullsystem och kilometerskatt har även behandlats i betänkandena Avgifter på väg och elektroniska vägtull- system (SOU 2012:60) och Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84 del 2). Det kan även nämnas att arbete kring elektroniska vägtullsystem och kilometerskatt också har bedrivits i det s.k. , som drivs av NetPort i nära sam- arbete med . Projektet finansieras av Transportstyrelsen, , Region och . och rådets direktiv /62/EG av om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer (eurovinjettdirektivet) reglerar hur skatter och av- gifter för bland annat användandet av vägar får utformas inom EU. Direktivet omfattar tunga godstransporter (). Direk- tivet tvingar inte medlemsstaterna att införa skatter och avgifter, men skatter och avgifter på det transeuropeiska vägnätet och på andra delar av medlemsstaternas motorvägnät måste uppfylla direkti- vets villkor. I direktivet anges dock att det inte påverkar medlems- staternas rätt att tillämpa avståndsbaserade skatter på andra vägar. Enligt direktivet får en avståndsbaserad skatt bestå av en infra- strukturkomponent och en komponent för externa effekter (eller endast en av komponenterna). Infrastrukturkomponenten ska en- ligt direktivet vara relaterad till kostnaderna för uppförande, drift, underhåll och utveckling av det berörda infrastrukturnätet. Kom- ponenten för externa effekter får avse kostnaderna för vissa trafik- relaterade luftföroreningar och vägtrafikrelaterat buller från den tunga trafiken. Utsläpp av koldioxid ingår inte bland de luftföroren- ingar som enligt direktivet kan ligga till grund för komponenten för externa effekter. Direktivet innehåller vidare detaljerade bestämmelser om bl.a. hur avståndsbaserade skatter får tas ut, vilka kostnader som får beaktas vid uttaget och hur differentieringar får utformas. Uttag av skatt vid användandet av väg som baseras på elektronisk avläsning, och där utrustning installeras i fordonet, ska följa Europa- parlamentets och rådets direktiv /52/EG av om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemen- skapen (EFC-direktivet). I direktivet fastställs de villkor som är nödvändiga för att säkerställa driftskompatibilitet mellan elektro- niska vägtullsystem inom EU. EFC-direktivet innehåller bestäm- melser om en europeisk tjänst (, EETS) som innebär att en elektronisk betaltjänst för användandet av väg ska kunna användas i alla europeiska skatte- eller avgifts- system. Direktivet slår fast vissa ramar för hur tjänsten ska utformas. Kommissionen har genom beslut (2009/750/EG) av om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter för detta (EETS-beslutet) närmare definierat EETS-tjänsten. Beskattning av tunga lastbilar i Tunga lastbilar som är registrerade i betalar fordons- skatt. Därutöver tas en vägavgift ut inom ramen för ett samarbete med , , och som regle- ras av ett mellanstatligt avtal (eurovinjettsamarbetet). Detta sam- arbete bygger på eurovinjettdirektivet. Eurovinjettsamarbetet innebär att lastbilar och lastbilskombina- tioner med en totalvikt på måste betala en tidsbaserad vägavgift. När sådan vägavgift är betald kan lastbilen köras i samt- liga anslutna länder utan att lösa ny avgift. För lastbilar som är regi- strerade i tas vägavgiften ut som en årlig avgift tillsammans med fordonsskatten. Utländska lastbilar som använder svenska vägar, och som inte redan har betalat vägavgift i någon annat land som ingår i eurovinjettsamarbetet, betalar en särskild avgift för kortare tidsperioder. Vid passage av vissa områden kan det även bli aktuellt med trängselskatt (och ) och infrastrukturavgifter (t.ex. broarna vid och ). Som framgår ovan är beskattningen av tunga godsfordon och ut- tag av elektroniska vägavgifter och vägskatter till viss del harmonise- rade inom EU genom bl.a. eurovinjettdirektivet och EFC-direktivet. Dessa direktiv tillämpas i svensk lagstiftning bl.a. vid uttag av fordons- skatt, vägavgift för svenska respektive utländska fordon och infra- strukturavgifter. Direktiven är till den del det är relevant för dessa skatter och avgifter genomförda genom bland annat lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon, vägtrafikskattelagen (2006:227), lagen (2013:1164) om elektroniska vägtullsystem och lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg. Inledning och allmänna utgångspunkter Införandet av en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar förutsätter att ny lagstiftning tas fram. Ändringar kan även bli aktu- ella i befintlig lagstiftning. Kommittén ska ta fram nödvändiga för- fattningsförslag. Med en avståndsbaserad skatt avses här en skatt som tas ut i förhållande till den sträcka som ett fordon färdas i det vägnät som omfattas av skatten. Detta utesluter dock inte att uttaget, exempel- vis beroende på utformningen av den tekniska lösningen, utgår från vägavsnitt eller vägsträckor i stället för faktiskt körda kilometer. En avståndsbaserad skatt för färd på väg benämns ibland kilometer- skatt. Ett syfte med att införa en avståndsbaserad vägslitageskatt är att den tunga trafiken i högre grad ska bära de samhällsekonomiska kostnader den orsakar, såsom exempelvis kostnader för vägslitage och utsläpp till luft (dock inte koldioxid). En avståndsbaserad skatt skulle också, beroende på utformningen, kunna öka möjligheterna till kontroll av regelefterlevnaden i stort bland de aktörer som utför tunga vägtransporter. Skatten kan även innebära ökade möjligheter att styra mot mer miljöanpassade lastbilar. En annan effekt av skatten kan vara att den bidrar till att vissa långväga godstransporter flyttas till andra trafikslag med mindre miljöpåverkan. Kommittén ska vid framtagandet av förslaget utgå från att en avståndsbaserad vägslitageskatt utgör en skatt i regeringsformens mening. Vid analysen av samtliga frågeställningar ska kommittén så- ledes särskilt beakta de förutsättningar för uttag av skatt som följer av regeringsformen och de rättssäkerhetskrav som ställs vid uttag av skatt. Ett uttag av en avståndsbaserad skatt kräver bl.a. ett tekniskt system för registrering av den sträcka som ska ligga till grund för skatteuttaget, en organisation för hantering och uppbörd av skatten, ett regelverk för förfarandet och ett kontrollsystem. Till stor del är dessa delar, som är centrala för ett fungerande skatteuttag, bero- ende av varandra, och hur de olika delarna närmare bör utformas måste därför bedömas samlat. Vid analysen av de olika delarna ska kommittén även beakta möjligheten att få tillgång till de uppgifter som behövs för att hantera utformningen av skatten, särskilt när det gäller utländska lastbilar. Eurovinjettdirektivet, EFC-direktivet och kommissionens be- slut (2009/750/EG) av om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgif- ter för detta är centrala på området och måste beaktas vid analysen av samtliga frågeställningar. Även förenligheten med EU:s stats- stödsregler och unionsrätten i övrigt ska analyseras och beaktas. Kommittén ska vid utformningen av de olika delarna analysera och beakta närliggande skatter och avgifter samt, där detta är rele- vant, befintliga ekonomiska stöd inom transportsektorn. Kommittén ska även beakta att företagens administrativa börda inte bör öka mer än nödvändigt. Samtliga frågeställningar ska analyseras ur ett juridiskt, administ- rativt, tekniskt, samhällsekonomiskt, offentligfinansiellt, transport- politiskt, näringspolitiskt och miljömässigt perspektiv. I kommitténs uppdrag ingår även att kartlägga och analysera införda och planerade avståndsbaserade vägavgifter och vägskatter i andra europeiska länder i syfte att få kunskapsunderlag för bedöm- ningen av hur en vägslitageskatt bör utformas i . I det samman- hanget ska särskilt dessa länders tekniska och juridiska system för uttag och kontroll av avståndsbaserade vägavgifter och vägskatter analyseras. Kommittén ska även analysera om något av systemen går att överföra i stort till svenska förhållanden, om detta bedöms lämpligt och om det tidsmässigt eller kostnadsmässigt kan under- lätta ett införande av vägslitageskatt i . Även de fall där arbetet med att ta fram avståndsbaserade avgifter eller skatter har lagts ned eller ännu inte nått fram kan vara av intresse att analysera. I betänkande Skatt på väg (SOU 2004:63 s. 437) föreslogs att ett kilometerskattesystem skulle omfatta samt- liga gator och vägar som har statligt eller kommunalt huvudmanna- skap samt de gator och vägar inom detaljplanelagt område där kom- munen bestämt att det ska vara enskilt huvudmannaskap (t.ex. gator och vägar i tätort). I de andra länder där avståndsbaserade väg- skatter har införts, omfattar skatteuttaget i de flesta fall mer begränsade delar av vägnätet än vad som följer av förslaget från SOU 2004:63. Kommittén ska bedöma och lämna förslag på vilken del av väg- nätet som bör omfattas av en vägslitageskatt. Som en del av bedöm- ningen ska kommittén analysera frågan om avledning av trafik, dvs. att föraren väljer en icke skattebelagd väg för att undvika vägslitage- skatt. Kommittén ska analysera hur olika föreslagna avgränsningar av det skattebelagda vägnätet påverkar risken för avledning av trafik på icke skattebelagda vägar och vilka effekter en sådan avledning medför. Kommittén ska även särskilt analysera om det finns anledning att inledningsvis begränsa systemet till en mindre del av vägnätet än vad som följer av bedömningen ovan för att vinna tid med införan- det och acceptans för systemet. Om systemet på sådant sätt inled- ningsvis begränsas till en mindre del av vägnätet, bör den tekniska och administrativa lösning som föreslås ge möjlighet till en utvidg- ning . Vägslitageskatten ska endast omfatta tunga lastbilar. Såväl svensk- registrerade som utlandsregistrerade lastbilar ska omfattas av skatten. Eurovinjettdirektivet omfattar motorfordon eller ledade fordons- kombinationer avsedda eller använda för godstransporter på väg med en högsta tillåten bruttovikt av . Även om detta bör utgöra en utgångspunkt för analysen av vilka lastbilar som ska omfattas av skatten kan det finnas anledning att undanta vissa grupper av tunga lastbilar från vägslitageskatt. Det kan exempelvis vara fråga om sådana fordon som nämns i 6 § lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon, såsom lastbilar som används av Försvarsmakten, eller räddningstjänsten. Kom- mittén ska analysera och ta fram förslag på vilka tunga lastbilar som bör omfattas av respektive undantas från vägslitageskatt. Kom- mittén bör även analysera och beakta de praktiska möjligheterna att inhämta de uppgifter som behövs för att hantera undantagen, exem- pelvis från vägtrafikregistret eller motsvarande utländska register. Av eurovinjettdirektivet följer att en avståndsbaserad vägskatt kan bestå av en infrastrukturkomponent och en komponent för externa effekter. Eurovinjettdirektivet innehåller relativt detaljerade bestäm- melser om hur skatteuttaget får utformas, vilka kostnader som får ingå i underlaget och vilka differentieringar som får göras. Kom- mitténs förslag till utformning av vägslitageskatten ska utgå från de förutsättningar som följer av eurovinjettdirektivet. Inom den ram som eurovinjettdirektivet uppställer ska kommittén lämna förslag på vilka kostnader som vägslitageskatten bör baseras på samt lämp- liga skattenivåer och differentieringsgrunder. Utgångspunkten vid framtagandet av dessa förslag bör vara att åtminstone beakta dels marginalkostnader för vägslitage (vilka kan vara beroende av bl.a. fordonets vikt och antal hjulaxlar), dels marginalkostnader för luft- föroreningar (utom koldioxid). Därmed kan skatten styra mot mer miljöanpassade lastbilar. I arbetet med att föreslå skattenivåer och differentieringsgrunder ska kommittén ta hänsyn till befintlig kun- skap och forskning på området, såsom effekterna av och marginal- kostnaderna för t.ex. vägslitage, luftföroreningar och andra externa effekter. Kommittén ska överväga frågan om geografisk differentiering av skatten, och det tekniska system som väljs bör åtminstone klara av att hantera en enklare geografisk differentiering av skatten, t.ex. en differentiering mellan vägar i tätort respektive landsbygd. Under förutsättning att det är möjligt med hänsyn till eurovinjettdirekti- vets krav och andra begränsningar, till exempel i form av vilket tekniskt system som bedöms lämpligt, kan fler externa effekter (t.ex. buller) beaktas eller en mer utvecklad differentiering av skatten (t.ex. efter tid) övervägas. För att en avståndsbaserad vägslitageskatt ska kunna hanteras måste uppgifter samlas in som kan ligga till grund för skatteuttaget. Vid- are måste betalning, administration och kontroll kunna hanteras praktiskt av de berörda aktörerna. Detta innebär att tekniska lös- ningar för att hantera dessa funktioner måste tas fram. Kommittén ska kartlägga och analysera de tekniska lösningar som skulle kunna vara aktuella för ett uttag av vägslitageskatt. En av utgångspunkterna ska vara att fordonet ska kunna passera det skatte- belagda området utan att behöva stanna. EFC-direktivet innebär att system för avståndsbaserade vägskatter som tas ut elektroniskt och där utrustning installeras i fordonet ska utgå från satellitbaserad positionsbestämning eller mobilkommunikation enligt GSM/GPRS- standarden eller 5,8 GHz mikrovågor. De nuvarande systemen för uttag av trängselskatt och infrastrukturavgifter där fordonets regi- streringsskylt fotograferas omfattas däremot inte av EFC-direk- tivet. Det måste särskilt beaktas att de tekniska lösningarna ska uppfylla de juridiska krav som ställs för att de ska kunna ligga till grund för skatteuttag. Kommittén ska vidare bedöma behovet av tekniska lösningar i andra delar av förfarandet och vid behov kartlägga möjliga lösningar. Det kan exempelvis gälla överföring av uppgifter mellan olika aktö- rer, betalning av skatt och kontroll. Kommittén ska ta fram ett förslag till modell och funktions- beskrivning för teknisk lösning. Organisation av skatteuttaget och ansvarsfördelning Frågan om hur uttaget av skatt ska organiseras praktiskt och juri- diskt är nära kopplad till val och utformning av tekniska system. I detta ligger sådant som vilka aktörer som bör vara involverade i hanteringen av skatten och vilka uppgifter de bör ha. EFC-direkti- vet och EETS utgår från en modell där användaren eller den skatt- skyldige tecknar ett avtal med en betalningsförmedlare som hante- rar betalningen av skatten eller avgiften till rätt mottagare i de olika medlemsstaterna inom EU. Den valda organisationen av skatte- uttaget måste ha möjlighet att hantera kravet på EETS-kompatibi- litet. I många av de EU-länder som har infört avståndsbaserade vägavgifter eller vägskatter har vidare delar av verksamheten över- låtits till en från myndigheterna fristående aktör. Kommittén ska ta fram ett förslag till organisation av skatte- uttaget som täcker in samtliga moment som ingår i hanteringen av vägslitageskatten. Det gäller bl.a. uttag och betalning, framtagande och tillhandahållande av teknisk utrustning och kontroll. verket ska vara beskattningsmyndighet på samma sätt som gäller enligt bl.a. lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon och lagen (2004:629) om trängselskatt. För organisationen i övrigt ska kommittén överväga lämpliga lösningar. Vid analysen ska när- liggande skatter och avgifter beaktas, liksom hur dessa har funge- rat. Det kan finnas anledning att överväga om det finns möjligheter att samordna hanteringen med Transportstyrelsens hantering av trängselskatt och infrastrukturavgifter. Kommittén ska analysera och klargöra ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna som berörs av vägslitageskatten, såsom exempel- vis myndigheterna, eventuella privata aktörer och de skattskyldiga. Uttag av en vägslitageskatt förutsätter en ny lag om skatteuttaget med bestämmelser om förfarandet vid uttag och betalning av skatten, omprövningar, sanktioner m.m. Kommittén ska analysera och ta fram förslag till hur förfarandet bör utformas. En grundläggande fråga är om förfarandet bör vara uppbyggt kring att den skattskyldige lämnar in underlag för skatteuttaget, t.ex. genom en deklarationsskyldighet eller om beslut om skatt bör fattas av myndigheten utifrån avläsning genom det tekniska syste- met, såsom t.ex. trängselskatten. Detta påverkar i stor utsträckning övriga förfarandefrågor och är nära kopplat till överväganden kring teknisk lösning, organisation av skatteuttaget, ansvarsfördelning och kontroll. När det gäller själva skatteuttaget måste överväganden göras kring bl.a. skattskyldighet, t.ex. vem som är skattskyldig och vad som utlöser skattskyldigheten, och vad ett skattebeslut bör avse, exem- pelvis en färd eller samtliga sträckor under viss längre eller . Det är vid dessa överväganden viktigt att beakta att skattskyldigheten bör vara enkel att bedöma både för den enskilde och för . När det gäller betalning av skatten uppkommer ett antal frågor kring behov av säkerheter för betalning av skatt, tidpunkt för betalning, betalningsmetoder, indrivning m.m. Kommittén måste även analysera frågor om möjligheter att be- gära omprövning av och överklaga beslut och hanteringen i dom- stol. Till förfaranderegler hör även bestämmelser om verkställighet. Kommittén bör särskilt beakta att andelen utländska lastbilar som ska betala vägslitageskatt kan antas vara betydande. Kommittén ska vidare analysera behovet av sanktioner. I detta ligger att analysera i vilka situationer sanktioner bör vara aktuella. Detta påverkas av bl.a. utformningen av tekniska system, organi- sation av skatteuttaget och vald lösning för förfarandet. Situationer som skulle kunna vara aktuella är, beroende på lösning, att lastbilen körs utan nödvändig teknisk utrustning eller med icke-fungerande eller manipulerad teknisk utrustning, att eventuell deklaration inte lämnas eller att betalning inte görs eller görs . Kommittén ska analysera såväl behovet för den myndighet som ska ta ut skatten att ha möjlighet till administrativa sanktioner i form av exempelvis tilläggsavgifter som behovet av att i samband med kontroller av lastbilar ute i vägnätet kunna besluta om sanktioner vid påträffade oegentligheter i form av exempelvis sanktionsavgifter. Kommittén ska även överväga behovet av att kunna ålägga sanktioner direkt på plats och behovet av att kunna besluta om att ett fordon inte får fortsätta färden i avvaktan på betalning. När det gäller andra avgifter och skatter på trafikområdet finns vissa möjligheter att besluta om användningsförbud och i förläng- ningen avskyltning av fordon. Kommittén ska analysera om sådana åtgärder även bör finnas för vägslitageskatten. Kommittén får även överväga behovet av straffrättsliga bestämmelser. Kommittén ska vid analyserna beakta förbudet mot dubbelpröv- ning i art. 4 i sjunde tilläggsprotokollet till . Kommittén ska vid utformningen av förslagen beakta de förfar- anderegler som finns för andra skatter och avgifter på trafik- området, såsom fordonsskatt, trängselskatt, infrastrukturavgifter och den nuvarande tidsbaserade vägavgiften. Särskilt när det gäller sanktioner och påföljder kan det även finnas anledning att beakta andra bestämmelser på trafikområdet, såsom regler om maximilaster, cabotage och kör- och vilotider. En väl fungerande kontroll av att skyldigheten att betala skatt full- görs för samtliga lastbilar som omfattas av vägslitageskatten är en viktig förutsättning för att konkurrens inom åkerinäringen ska ske på lika villkor. Kommittén ska analysera och ta fram förslag till hur förfarandet för kontroll bör utformas. Ett kontrollsystem kan innehålla olika delar såsom tekniska kontrollsystem (exempelvis olika former av tekniska avläsningar eller varningssignaler om att teknisk utrustning inte fungerar) och fysiska kontroller hos aktörer (exempelvis genom revision) eller längs vägkanten. Utformningen av förfarandet för kontroll är nära kopplad till såväl den tekniska lösningen som till hur skatteuttaget organiseras och förfarandebestämmelserna utformas. Den fysiska kontrollen vid vägkanten av den nuvarande tids- baserade vägavgiften för utlandsregistrerade lastbilar görs av Polis- myndigheten. Uppgift om huruvida avgift är betald eller inte för ett visst fordon kan då hämtas in från en central databas inom euro- vinjettsamarbetet. Beroende på den valda tekniska lösningen och hur förfaranderegler och organisation har utformats, exempelvis när det gäller vem som har ansvar för att teknisk utrustning finns och fungerar korrekt, att eventuellt uppgiftslämnande fullgörs och att betalning sker, kommer kontrollen vid vägkanten att se olika ut.