sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för och Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppgift att se över miljötillsynen och sanktionssystemet i i syfte att optimera resurserna och utveckla genom- förandet av tillsynen så att den blir mer enhetlig och effektiv och bi- drar till att miljökvalitetsmålen nås samt att fler miljöbrott upp- täcks, utreds och beivras. förordnades som särskild utredare . Som sakkunniga förordnades biträdande enhetschefen , rättssakkunnige , departementssekreteraren , kanslirådet , rättssakkun- nige , departementssekreteraren och rättssakkunnige . Som experter att biträda utredaren förordnades dåvarande hov- rättsrådet numera rådmannen , avdelnings- chefen , tillsynsinspektören , utredaren , tillförordnade enhetschefen , docenten , statsgeologen , fil. kand. , handläggaren , enhetschefen , tillsynsspecialisten , chefsåklagaren , polisinspektören , jur. , miljövårdsdirektören , miljövårdsdirektören , handläggaren , samhällsbyggnadschefen , förbundsjuristen , civilingenjören och miljöjuristen . entledigades och i stäl- let förordnades juristen som expert från och med samma datum. och i stället förordnades rättssakkunnige som sakkun- nig från och med samma datum. Som utredningssekreterare anställdes miljöjuristen och kanslirådet . Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande från en av exper- terna. Utredningen, som har antagit namnet , överlämnar härmed betänkandet Miljötillsyn och sanktioner – en till- syn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:63). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i (1998:808)............ Förslag till förordning om ändring i nationalparksförordning (1987:938)...................................... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck ........................... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd........ 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ....................................... 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket .............................. 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:930) om miljöriskområden .......................................... 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter......... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m...... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. .............................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:208) om producentansvar för glödlampor och Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ...................................... 1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:19) om PCB m.m. ........................................................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar ............................. Förslag till förordning om ändring i bilskrotningsförordningen (2007:186).................................. 1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:273) om försiktighetsåtgärder vid odling och transport m.m. av genetiskt modifierade grödor.................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador .................................... Förslag till förordning om ändring i artskyddsförordningen (2007:845)........................................ 1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:834) om producentansvar för batterier ...................... Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) ..................................... Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen (2011:927)................................................................................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för ............... Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ............................. Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251)............................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar.................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall...................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:254) om användning av organiska lösningsmedel ...... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:319) om utvinningsavfall.............................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:413) om kosmetiska produkter ................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel........................................ Förslag till förordning om ändring i svavelförordningen (2014:509)................................................................................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1073) om producentansvar för förpackningar............ Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1074) om producentansvar för returpapper ............... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning............... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:402) om nematoder, insekter och spindeldjur............ Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1128) om fluorerade växthusgaser .............................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1129) om ozonnedbrytande ämnen ............................ Utredningens uppdrag och arbete................................ 3.1Vikten av en väl fungerande miljötillsyn – och av att rusta dem som har att utöva den ........................................... Andra internationella krav ................................................... bestämmelser om tillsyn ................................ Operativ tillsyn och tillsynsvägledning ............... Samordning och samverkan.................................. Uppföljning och utvärdering................................ 4.3.5Tillsyn över verksamheter som bedrivs av Avgifter för tillsyn ................................................ 4.4 bestämmelser om sanktioner......................... Föreläggande och förbud...................................... Brott i näringsverksamhet .................................... En beskrivning av miljötillsynen ........................ 5.1Det är många myndigheter som är inblandade i 5.2Förutsättningarna skiljer sig åt mellan de olika Skydd av områden ................................................. Verksamheter som orsakar miljöskador............... Jordbruk och annan verksamhet........................... 5.2.9Kemiska produkter och biotekniska 5.2.10 Avfall och producentansvar .................................. 5.3Hur uppfyller länsstyrelserna och kommunerna kraven Jäv och otillbörlig påverkan.................................................. Hur sanktionssystemet fungerar ................................ Myndigheternas miljöbrottsbeivrande arbete ..................... Ett effektivt rättsväsende förutsätter samverkan mellan berörda myndigheter .............. 6.2Miljöbrottslighetens omfattning, utveckling och Brottslighet och brottsutveckling ........................ 6.2.2Utredningar av misstänkta brott mot har bland de längsta Antalet lagföringar är förhållandevis stabilt ........ 6.2.4Varje domstol har enstaka miljöbrottmål; och de blir färre ............................................................ Överträdelser beivras på annat sätt än straffrättsligt.......... Utgångspunkter för och behov av en förändring........... En ökad regelefterlevnad...................................................... En mer effektiv och enhetlig tillsyn..................... Fler miljöbrott som upptäcks, utreds och Granskningen av genomförandet av EU:s miljöpolitik ..... Våra slutsatser om behov av förändringar........................... Den övergripande organisationen för miljötillsyn bör Skälen för den nuvarande övergripande organisationen..... 8.2Utvecklingstendenser och organisationsfrågans tidigare 8.3Exempel på hur tillsynen organiserats på andra Vi stärker upp, vi river inte ner............................................ Ett tydligare tillsynsbegrepp...................................... Den nuvarande regleringen i ........................... 9.2Tillsynsbegreppet i begränsas för en ökad tydlighet i tillsynen och ökat förtroende för En mer sammanhållen styrning av myndigheterna....... Regeringens styrning av myndigheterna ............................. Statskontorets uppdrag om styrning ................................... Överblick och helhetssyn i styrning av myndigheterna Styrningen av myndigheter med ansvar för miljötillsyn En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret Det finns inte anledning att ändra principerna för fördelningen av ansvaret för tillsyn ................................ Betydelsen av att veta vem som har ansvar för tillsynen .... 11.2.1 Det finns otydligheter och gränsdragningsproblem i enskilda fall .................. 11.2.2 Särskilt om ansvaret för tillsyn av förorenade En ömsesidig möjlighet att överlåta tillsyn skapar bättre förutsättningar för effektivitet och rättssäkerhet ............... En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig Det finns olika syn på begreppet samverkan....................... Samverkan är nödvändig för en effektiv och enhetlig Kraven på samverkan bör tydliggöras.................................. 12.4 Ett tydligare ansvar för samverkan mellan de 12.4.1Naturvårdsverket bör få ett tydligare ansvar för samordning av tillsynen .................................. 12.4.2Ansvarsfördelningen mellan de centrala myndigheterna och länsstyrelserna bör 12.5Miljösamverkan och de regionala miljösamverkansorganen är framgångsfaktorer i Staten bör öka insatserna för att få kommuner att samverka mer med varandra................................................. En utvecklad dialog mellan tillsynsmyndigheterna och Insatser för att stärka professionen ............................ Tre åtgärder som kan stärka kompetensförsörjningen ...... Tydligare krav på kompetens ............................... Det behöver läggas fast vilken kompetens inspektören ska ha................................................. En centralt fastställd fort- och vidareutbildning för personal som arbetar med Att ta tillvara och utveckla kompetens genom Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande Det behövs en bättre samordning av tillsynen ................... Exempel på planer och strategier inom olika En nationell miljötillsynsstrategi kan bidra till en Miljötillsynen bör digitaliseras ............................................ Nationella branschexperter – ett sätt att ge stöd i Generella principer för hur tillsynen ska genomföras ger förutsättningar för enhetlighet ...................................... Tydligare regler om hur tillsynen ska planeras och Staten bör ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av tillsynen.......................................................... 15.1.1 Allmänna överväganden om en ökad styrning..... 15.1.2 Tydligare krav på hur tillsynen ska planeras En möjlighet att ingripa mot en kommun som inte sköter sitt tillsynsuppdrag ........................................ Föreläggande mot en kommun ............................................ Ingripanden mot statliga myndigheter sker på annat En förbättrad uppföljning och utvärdering .................. Det finns stöd för att följa upp miljötillsynens Länsstyrelsernas uppföljning av kommunernas tillsyn....... Det behövs en samlad nationell uppföljning ....................... Tydligt definierade gemensamma indikatorer behöver Nuvarande principer för finansering av tillsyn ................... 18.1.1 Allmänna principer för finansiering av tillsyn ..... 18.1.2 Dagens regler och principer när det gäller finansiering av tillsyn enligt ............. Finansiering av miljötillsynen.............................................. Finansieringen av länsstyrelsernas tillsyn enligt Kommunernas finansiering och taxor för tillsyn enligt Verksamhetsutövarens miljöledningssystem kan ha betydelse för tillsynen .......................................................... 18.5.1 Vad är ett miljöledningssystem? 18.5.2 Egenkontrollen och miljöledningssystem ........... 18.5.3 Ett miljöledningssystems påverkan på 18.5.4 Ett miljöledningssystem kan underlätta för verksamhetsutövaren att följa reglerna, men utgör inte i sig en grund för lättnad i tillsynen ... 313 Kompletterande åtgärder till tillsynen ........................ Vad är en kompletterande åtgärd?....................................... Vad är ackreditering?............................................................ Ackreditering kan bidra till att miljöreglerna får ett Rätten att vara passiv............................................... och rätten till en rättvis rättegång ... Den nuvarande regleringen .................................................. 20.2.1 är en del av svensk rätt...... 20.2.2 Norsk och dansk rätt ............................................ Det bör vidtas åtgärder för att öka medvetenheten om rätten att vara passiv ............................................................. Vilken sanktion ska vi välja? Sanktioner och deras olika syften......................... Det saknas kunskap om sanktioneras Generella kriterier för nykriminalisering ............. Generella principer för utformningen av Är principerna som styr valet av sanktion Vi behöver öka effektiviteten inom sanktionssystemet Vilka regler ska föras över till 21.4.1 En miljöstraffrättsutredning bör tillsättas ........... 21.4.2 Allmänna överväganden kring urvalet av 21.4.3 Särskilt om vissa blankettstraffbud ...................... Exempel på straffbestämmelser som kan bli föremål för Försvårande av miljökontroll................................ 21.5.5 Bötestraffkatalogen i 9 § ....................................... Den nuvarande regleringen .................................................. bör se över beloppen i förordningen Ett nytt 29 kap. ..................................... 23.2 Den nuvarande lagstiftningstekniken ................................. samlade i ett kapitel............................................... 23.2.2Antalet straffbara överträdelser har ökat 23.2.3Lagrådet har kritiserat den nuvarande Det finns anledning att se över 29 kap. .......... Ett koncept för ett nytt 29 kap. ...................... Effektivare miljöbrottsbekämpning genom bättre Bakgrund till nuvarande krav på miljöbrottsamverkan ...... Miljöbrottssamverkan måste bli bättre ............................... 24.2.2 Kraven på samverkan bör tydliggöras.................. 24.2.3 Ett uppdrag att utveckla samverkan..................... Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av Domstolarna, kompetensförsörjning och specialisering.... Specialisering inom domstolsväsendet................. Frågans hantering i andra sammanhang .............................. 25.3.1 rapporter och utredningar ..................... En särskild forumregel för miljöbrottmål........................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Konsekvenser för miljömålen och berörda aktörer ............ Förslag till lag om ändring i ............................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:32 ........................................... Bilaga 2 Självinkriminering och upplysningsplikter – en översikt av rättsläget ............................................. En promemoria i departements- Förordning (1998:901) om verk- skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande Förordningen (1998:940) om för prövning och tillsyn avgifter för prövning och tillsyn Förordningen (2012:259) om Förvaltningslag (1986:223) Livsmedelslag (2006:804) Miljöbalk (1998:808) Miljötillsynsförordning (2011:13) Myndighetsförordning (2007:515) I det följande sammanfattas de viktigaste förslagen och bedömning- arna i betänkandet. Den övergripande organisationen bör inte ändras Vi delar i huvudsak den problembild som tidigare utredningar har lyft fram. Kvaliteten på och omfattningen av tillsynen varierar mellan tillsynsmyndigheterna. Det riskerar att leda till att brister i regel- efterlevnaden inte upptäcks eller åtgärdas och att osäkerhet skapas för verksamhetsutövare som kan påverka deras konkurrenskraft. Den nuvarande organisationen ger emellertid en bra grund för att de förutsättningar regeringen angivit i propositionen till ska kunna komma på plats och att tillsynsmyndigheterna stärks i tillräcklig grad genom en tydligare och mer samlad statlig styrning, åtgärder för att öka samverkan, ett tydligare ansvar för samordning av tillsynsverksamheten, ökad styrning av hur tillsynen genomförs, insatser för att stärka och utveckla kompetensen, en utvecklad uppföljning och utvärdering, och en utvecklad dialog med näringslivet. Nuvarande organisationsstruktur bör därför inte ändras. Regeringen bör utveckla en mer sammanhållen styrning För att värna bärande tanke om ett sammanhållet regel- system är det viktigt att det finns ett helhetsperspektiv i såväl reger- ingens styrning av de statliga myndigheterna som i de statliga myndig- heternas styrning och vägledning av kommunerna. Vi bedömer att regeringens styrning och uppföljning av de centrala myndigheterna och länsstyrelserna är avgörande för att dessa i sin tur ska kunna stödja tillsynsmyndigheterna i sitt tillsynsuppdrag på ett effektivt och enhetligt sätt. En ökad samverkan mellan myndigheterna Vi föreslår att roll som samlande miljömyndighet och övriga tillsynsvägledande myndigheters ansvar att delta i sam- ordningen av miljötillsynen tydliggörs och att Tillsyns- och före- skriftsrådet läggs ner. Samtliga centrala myndigheter med ansvar för tillsynsvägledning bör dessutom ta initiativ till en överenskommelse mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna där myndig- heterna tydligt reglerar hur de tillsynsvägledande uppgifterna ska fördelas. Vi bedömer att både Miljösamverkan och de regionala miljösamverkansorganen är av avgörande betydelse för en effektiv och enhetlig tillsyn. Vi ser emellertid inte att en formalisering skulle vara ägnad att stärka samverkan, utan snarare riskera att motverka en behovsstyrd utveckling. Det är dock av yttersta vikt att en robust finansiering av Miljösamverkan arbete kan säkerställas. Kommunernas samverkan med varandra behöver öka. För att åstadkomma detta bör regeringen ge länsstyrelserna i uppdrag att för- handla fram en organiserad samverkan mellan de kommuner som funnit vara i behov av samverkan. Gemensamma mål för tillsynen och en strategi för att uppnå dessa En förutsättning för en effektiv och enhetlig tillsyn är att det är tydligt vad som förväntas av tillsynsmyndigheterna. Här spelar till- synsvägledningen en avgörande roll. Brister i samordningen är enligt vår mening en bidragande orsak till de stora skillnaderna i hur till- synen planeras och genomförs av tillsynsmyndigheterna. Vi föreslår att får i uppdrag att, i samråd med berörda tillsyns- vägledande myndigheter, ta fram nationella mål för tillsynen och en strategi för att uppnå målen (en nationell miljötillsynsstrategi). En annan förutsättning för att optimera resurserna och utveckla genomförandet av tillsynen så att den blir mer enhetlig och effektiv är digitalisering av myndigheternas processer och informations- hantering. Här kan vi se att myndigheter inom andra tillsyns- områden har kommit längre med att använda dagens teknik för att skapa förutsättningar för en effektiv och enhetlig tillsyn. Vi föreslår att får i uppdrag att lämna förslag om hur digitala lösningar för miljötillsynen kan utvecklas. Insatser för att stärka professionen En grundläggande förutsättning för att myndigheterna ska kunna genomföra tillsynen rättsäkert och med kvalitet är att myndigheten har tillgång till en tillräcklig och relevant kompetens. Det finns be- hov av att höja statusen på miljöinspektörernas profession. En tyd- lig yrkesidentitet med fokus på förmåga att hantera myndighets- utövandet effektivt på ett sätt som är förenligt med bland annat den statliga värdegrunden torde bidra till ökad legitimitet både inom myndigheten och i förhållande till tillsynsobjekten. Vi föreslår bland annat att det införs en bestämmelse i miljö- tillsynsförordningen som anger att den personal som utför tillsyn ska ha relevant utbildning och erfarenhet för de uppgifter som ska utföras. bör få i uppdrag att i samråd med repre- sentanter för övriga miljöbalksmyndigheter och akademin ta fram kriterier för vilken kompetens som behövs inom tillsynen och ett förslag till en plan för fort- och vidareutbildning för personer som arbetar med miljötillsyn. Uppföljning och utvärdering måste utvecklas För att miljötillsynen ska bli, och fortsätta vara, effektiv och enhetlig krävs ett kontinuerligt förbättringsarbete där erfarenheter av vad som är framgångsrikt och effektivt för att åstadkomma en regelefterlevnad tas till vara. Uppföljning och utvärdering är således avgörande. För en ändamålsenlig och effektiv uppföljning krävs att nya förutsättningar för tillsynsmyndigheterna, både vad avser strukturella och tekniska möjligheter, nyttiggörs. Den utveckling som pågår av betydelse för uppföljningen torde i kombination med våra förslag i andra delar av betänkandet har förut- sättningar att leda till en mer samlad och ändamålsenlig uppföljning av tillsynen. Åtgärder för en effektivare miljöstraffrätt Vi bedömer att straffrätten är viktig på miljöområdet. Det gäller emellertid att kriminalisera endast de gärningar som verkligen framstår som straffvärda och där kriminaliseringen på ett effektivt sätt faktiskt motverkar ett visst beteende. Vi har funnit att en sanktionsväxling på kemikalielagstiftningens område kan förväntas leda till ett effektivare sanktionssystem. Vi föreslår att regeringen tillsätter en ny statlig utredning, en miljö- straffrättsutredning, som får i uppdrag att se över hela 29 kap. miljö- balken i syfte att skapa ett effektivt, proportionerligt och ekvivalent sanktionssystem. Samverkan mellan tillsynsmyndigheter, polis och åklagare be- höver dessutom effektiviseras. Den regionala miljöbrottssamverkan som genomförs varierar i omfattning och behöver utvecklas. Det krävs bättre underlag och mer strategiska överväganden för att sam- hället ska kunna upptäcka mer allvarliga överträdelser som innebär risker för människors hälsa och miljön. Det är vidare angeläget att öka överskådligheten i 29 kap. och straffbestämmelsernas tydlighet. En större reform bör emellertid genomföras i samband med en sanktionsväxling. Vi lämnar därför inte några författningsförslag på redaktionella ändringar, men presen- terar en idé om hur det skulle kunna se ut. En bättre kompetens för att hantera miljöbrott