sou · H5B338 · 2017-05-09 00:00:00 — Det går att göra jämförelse inom flera välfärds- områden, bl.a. individ- och familjeomsorg, insatser för äldre och per- soner med funktionshinder. I Kolada finns möjlighet att för vissa delar få resultat på enhetsnivå.8 samlar in uppgifter om barn, elever, personal, kostnader och utbildningsresultat som publiceras i verkets databaser. I databasen finns uppgifter per kommun, främst för kommunala huvudmän men till viss del även för enskilda huvud- män, som grundas på uppgifter om barn, elever och personal för samtliga verksamhetsformer inom ansvarsområde samt betyg för grund- och gymnasieskola och vuxenutbildning. Det är möjligt att ta fram uppgifter för att se utvecklingen . I data- basen finns uppgifter per skolenhet och per huvudman som grundas på uppgifter om elever, lärare och betygs- och provresultat samt relationen mellan provbetyg och slutbetyg i grund- och gym- nasieskolan. I redovisas även uppgifter om kostnader per kommun för samtliga verksamhetsformer inom ansvars- område. I databasen visas betygsresultat i årskurs 9 beräk- nade enligt en statistisk modell, per skolenhet. I modellen tas hän- syn till vissa bakgrundsfaktorer såsom utländsk bakgrund, kön och föräldrars utbildningsnivå. Syftet med SALSA är att synliggöra faktorer som skolan inte kan påverka men som har betydelse för betygsresultatet. 2012/13:20 s. 102 ff. 8Jämförelsemöjlighet finns även för funktionshindersområdet. Insamlingen av uppgifter regleras i föreskrift om uppgiftsinsamling från skolhuvudmännen (SKOLFS 2011:142). Det innebär att skolhuvudmännen har uppgiftsskyldighet. Uppgif- terna bygger på totalundersökningar med registret över skolenheter i som utgångspunkt. Inför varje nytt läsår uppdateras regist- ret genom en totalinsamling. Syftet med uppföljningssystemet är att det ska ge en samlad bild av skolans verksamhet och vara under- lag för uppföljning och utvärdering på nationell och lokal nivå. Barn och personal i förskolan () samlar på uppdrag av in uppgifter från förskolan på individnivå . Insam- lingen sker genom en totalundersökning och det föreligger uppgifts- skyldighet enligt lagen (2001:99) om den officiella statistiken samt enligt föreskrifter i SKOLFS 2011:142.9 Uppgifterna utgör en del av nationella uppföljningssystem för skolsektorn och syftet är att ge en samlad bild av förskolans verksamhet, samt att utgöra underlag för uppföljning och utvärdering på nationell och lokal nivå. Enskilda och kommunala huvudmän lämnar in uppgifter om sin verksamhet till myndigheten, bl.a. om personal, kostnader och barn, liksom driftsform, juridisk form, huvudman, avdelningar och verksamhetskommun. uppskattade att av huvudmännen lämnade in uppgifter 2015. Bortfallet medför att det i redovisningen saknas ett mindre antal barn och personal i fristå- ende förskola.10 7.1.4 Övergripande register för välfärdsområdet På uppdrag av regeringen samlar SCB in uppgifter från kommuner och landsting avseende deras köp av verksamhet från privata utförare inom områdena vård och omsorg, skola samt flyk- tingmottagande. 2013 rapporterades inköp av välfärdstjänster om . Syftet med undersökningen är att få detaljerad information om kommunernas och landstingens privata 9SCB, Förskola: Barn och personal per (Beskrivning av statistiken), . 10Skolverket, Barn och personal i förskolan , PM . Undersökningen genomförs och samtliga kommu- ner och landsting ska lämna uppgifter. Alla köp måste dock inte anges. För kommuner gäller ett tröskel- värde på och för landstingen är tröskelvärdet . Detta innebär att om huvudmannen köpt verksam- het för mindre än detta belopp från en utförare , behö- ver den utföraren inte redovisas. Kontroll av uppgifterna sker mot föregående års lämnade uppgifter, samt mot huvudmännens räken- skapssammandrag.11 Undersökningen är kopplad till företagsregist- ret, vilket innebär att det enklare går att hitta aktuella företag. De som deltar i undersökningen får på så vis även tillgång till uppgifter om aktuella företag, t.ex. juridisk form eller ägarkategori. Uppgif- terna kan registreras på organisationsnummer, men även arbetsställe. Vid registrering på arbetsställe medges mer detaljerad information om utföraren då det går att få fram t.ex. personalens utbildnings- nivå m.m. Statliga inköp registreras inte i registret, som exempelvis köp från privata utförare, eller statlig assistans- ersättning. Flera av ovan nämnda register utgör underlag för statistik. Statisti- ken utgör i sin tur underlag för verksamhetsuppföljning i form av uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och Öppna jämförelser.12 I lagen om den officiella statistiken finns bestämmelser om officiell statistik. Regeringen meddelar föreskrifter om vilka myndigheter som ansvarar för officiell statistik (statistikansvariga myndigheter). Officiell statistik ska finnas för allmän information, utrednings- verksamhet och forskning och vara objektiv och allmänt tillgänglig. Den officiella statistiken ska framställas och offentliggöras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska personers intressen. 11Räkenskapssammandraget (RS) är en årlig insamling av ekonomiska uppgifter från samt- liga kommuner respektive landsting. Syftet med RS är att på kommun-, landstings- och riks- nivå få information om kommunernas och landstingens ekonomi. 12Jfr SOU 2009:32 s. 97. Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken innehåller kompletterande föreskrifter till lagen om den officiella statistiken. Vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den framgår av en bilaga till förordningen. En statistikansvarig myndighet beslutar om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde om inte något annat följer av ett särskilt beslut av regeringen. SCB ansvarar för ett flertal ämnesområden, statistikområden och statistikprodukter inom den officiella statistiken som berör organisationer inom vård, skola och omsorg. En viktig del som SCB kan belysa i den officiella statistiken är ekonomin för dessa organisationer. har ansvaret för den officiella stati- stiken inom hälso- och sjukvårdsområdet och socialtjänstområdet. , dödsorsaksregister och social- tjänstregister utgör grund för den officiella statistiken på området. är statistikansvarig myndighet för officiell statistik om skolväsendet och de uppgifter som samlas in i detta syfte publiceras i verkets databaser. Det förekommer en omfattande produktion av statistik i olika for- mer hos olika myndigheter, såsom bl.a. . Utöver den officiella statistiken finns statistikregister och bearbetningar som baseras på uppgifter som primärt samlats in för den officiella stati- stiken, men som publiceras i exempelvis externa databaser. 7.3Behov av förbättringar i nuvarande register och kunskapsunderlag 7.3.1Förutsättningar att följa offentliga medel Ett återkommande problem som identifierats i utredningens tidi- gare arbete är att det är svårt att urskilja privat och offentligt finan- sierad välfärdsverksamhet.13 Eftersom främst utgår från inköp går det inte att följa medel i privat utförd verksamhet. 13 Utredningens förslag i betänkandet SOU 2016:78 hanterar denna fråga, genom krav på att offentligt finansierad verksamhet endast får drivas inom ramen för en juridisk person. Med en bättre särredovisning av privatfinansierad verksamhet skulle det vara möjligt att se vilka kostnader och vinster som är kopplade till offentlig finansiering och även att t.ex. ta fram statliga skatte- intäkter kopplade till offentlig finansiering. har t.ex. inte kunnat redovisa skatteintäkter uppdelat på finansieringskälla i sina rapporter om skatteplanering i välfärdssektorn. Den nuvarande redovisningen medför också att det är svårt att se om t.ex. privat- finansierad verksamhet och offentligt finansierad verksamhet kors- subventioneras. Utredningen ska enligt direktiven analysera och utvärdera för- och nackdelar med att redovisa ekonomisk information för väl- färdstjänster på enhetsnivå. Syftet med en sådan redovisning är att ge ökad insyn och en möjlighet att följa om de medel som det offent- liga valt att prioritera för välfärdverksamhet också används för sådan verksamhet. Mot bakgrund av att det bl.a. saknas en tydlig enhetsindelning på vård- och omsorgsområdet bedömde utred- ningen dock i betänkandet SOU 2016:78 att de administrativa kostnaderna överväger fördelarna med krav på sådan redovisning. hade i uppdrag att se över regleringen av ersättningen till enskilda huvudmän och skapa ett system för enhets- redovisning. I sitt betänkande, Det stämmer – ökad transparens och lika villkor (SOU 2016:66), föreslog utredningen bl.a. att ett krav på jämförbar ekonomisk redovisning på skolenhetsnivå ska införas för såväl kommunala som enskilda huvudmän. Enhetsredovisningen ska innehålla en resultatsammanställning med intäkter och kostna- der. Intäktsredovisningen ska i huvudsak bygga på de poster som enligt skollagen (2010:800) gäller för bestämmande av bidrag till enskild huvudman. Kostnadsredovisningen ska i huvudsak bygga på de poster som enligt skollagen gäller avseende specifikation av grund- beloppet vid kommunala bidrag till enskilda huvudmän. Redovisningen bör enligt utredningen kompletteras med ett antal finansiella nyckeltal. Kravet på redovisning ska omfatta huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasie- skola och gymnasiesärskola. ska ansvara för insamlingen av den ekonomiska informationen och insamlingen bör i möjligaste mån samordnas med den insamling av uppgifter som görs inom ramen för den officiella statistiken. ska publicera den ekonomiska informationen i form av resultatsammanställning och annan relevant ekonomisk information. 7.3.2Förutsättningar att urskilja idéburen sektor Det finns också svårigheter vad gäller att i statistik och annan redo- visning urskilja idéburna aktörer. Ofta redovisas resultat och stati- stik uppdelat på privata respektive offentliga utförare. Däremot saknas ofta redovisning uppdelat på idéburna aktörer. En anledning till detta kan vara att det saknas en tydlig och enhetlig definition av vad som utgör en idéburen aktör. I den överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisa- tioner inom det sociala området och SKL som ingicks avses med idéburna organisationer, organisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen. Den ideella sektorn består i sin tur av folkrörelser, stiftelser, trossamfund och föreningar. är sådana som ägs och drivs av sina medlem- mar. Den idéburna sektorn har med andra ord en något vidare bety- delse än den ideella sektorn. För att så många som möjligt av de organisationer som träffade överenskommelsen skulle känna igen sig i terminologin ersatte begreppet idéburen sektor det tidigare använda begreppet ideell sektor.14 I de idéburna organisationernas förord till överenskommelsen beskrivs att de idéburna organisationernas kärna är att de frivilligt valt att gå samman kring en idé och värdegrund och att allmännytta eller medlemsnytta är deras främsta drivkraft. Enligt förordet är det avgörande för om en organisation kan kalla sig idéburen att eventu- ella överskott går tillbaka till verksamheten och därmed kommer samhället till godo.15 Idéburna verksamheter kan med andra ord drivas med vinst men vinstsyftet är inte organisationernas främsta drivkraft. SCB har i uppdrag av regeringen att ta fram statistik över det civila samhället. I statistiken ska ingå både den del av 14Regeringens skrivelse 2008/09:207, s. 21 och s. 49 ff. 15Regeringens skrivelse 2008/09:207, s. 28 f. organisationslivet som täcks av den ekonomiska statistiken, men även, så långt detta är möjligt, uppgifter om ideella organisationer som inte täcks av befintlig statistik. Statistiken ska tas fram i enlighet med FN:s statistiksystem för satelliträkenskaper om ideella organi- sationer, International Classification of . Syftet är att undvika de klassificeringsproblem som tidigare präglat statistiken samt att förbättra möjligheterna för internationella jäm- förelser. för idéburen vård och omsorg (Famna) har på uppdrag av utredningen lämnat en rapport till utredningen.16 I rapporten lämnas förslag på hur sektorbaserad statistik kan an- vändas och utvecklas för att bättre kunna särskilja idéburen sektor. På kort sikt kan detta enligt rapporten ske genom att myndigheter, och andra aktörer, i sina register inför organisationers juridiska form, varje enhets organisationsnummer och organisationsnummer till eventuella koncernmödrar. All statistik bör vidare presenteras utifrån juridisk form alternativt i en sektoruppdelning baserad på juridisk form. På bör enligt rapporten klassificeringarna tillhörande FN:s statistiksystem framgå av det allmänna företags- registret. SCB föreslås också genom forskningskompentens kvalitets- säkra arbetet med statistik utifrån FN:s statistiksystem. 7.3.3Brister i nuvarande kunskapsunderlag Som ovan redogjorts för saknas i många fall kunskapsunderlag inom områden (se avsnitt 6.3) som kan ligga till grund för att följa upp resultatmått och resultatindikatorer. Staten har dock satsat betydande resurser på att utveckla statistiken inom området, kanske framför allt inom äldreområdet. har haft i uppdrag att utveckla mätningar inom området, bl.a. med person- nummerbaserad statistik.17 Just personnummerbaserad statistik skulle medföra att insatser bättre kan följas upp, men av integritets- skäl har det saknats sådan statistik på nationell nivå.18 I vissa fall har 16Famna och , Sektorbaserad statistik på välfärds- området – rapport till , . 17Socialstyrelsen och SKL, Modell för utveckling av kvalitetsindikatorer i , , s. 27. 18Se t.ex. resonemang om riskerna i SOU 2009:32 s. 213 ff. bristen på underlag för systematisk uppföljning delvis orsakats av att kommunerna historiskt haft olika system för dokumentation och uppföljning och att inrapportering skett i separata system, ibland handskriven rapportering.19 För många insatser inom finns dokumentationen endast i verksamheten och är inte tillgängligt för t.ex. kommunen. Det har medfört svårigheter för systematisering och kanske även minskat intresset för att inrapportera statistik. Detta problem har dock delvis minskat genom den nationella strategin för e-hälsa20, satsningar på utveckling mot en evidensbase- rad socialtjänst och regionala stödstrukturer21 för en evidensbaserad socialtjänst. Vårdanalys hade i uppdrag att närmare undersöka förutsättningarna att jämföra omotiverade skillnader i socialtjäns- ten.22 Myndighetens slutsats är att det för flera områden saknas för- utsättningar att analysera omotiverade skillnader till följd av alltför dålig datatillgång. De områden som särskilt pekas ut är LSS-insatser, stöd till personer med psykisk funktionsnedsättning, samt hemlös- het. Inom barn- och ungdomsvården är datatillgången relativt god på lokal nivå men bristfällig på nationell nivå. 7.3.4Brister i förutsättningarna för fullständiga register De register som för över utförare av verksamhet inom social- tjänsten och hälso- och sjukvården är inte fullständiga, vilket bl.a. påpekats av Ägarprövningsutredningen.23 Enligt uppgift från är registren mer fullständiga för verksamhet som är tillståndspliktig, än för annan anmälningspliktig verksamhet. har i en skrivelse till regeringen angett att det finns brister vad gäller de sanktioner som myndigheten kan vidta för att se till att anmälningsplikten följs och att detta får till följd att registren 19Enligt SKL är det vanligt att systemleverantörerna enligt kontrakt ska anpassa systemen efter ändrade krav från statistikinsamlande myndigheter. 20Den första e-hälsostrategin beslutades och uppdaterades 2010. finns en överenskommelse mellan regeringen och SKL om Vision e-hälsa 2025. 21De regionala stödstrukturerna samordnar utvecklingsarbetet för att införa en evidens- baserad praktik inom och fungerar som kanal mellan den lokala, regionala och nationella nivån. 22Omotiverade skillnader i – En förstudie, Myndigheten för vård- och omsorgs- analys, PM 2016:2. 23SOU 2015:7 s. 218. inte är uppdaterade. Om en vårdgivare underlåter att anmäla ny verksamhet till eller förändringar av en sådan verksamhet utgör det ett brott som kan polisanmäla. De polis- anmälningar lämnade , som alla avsåg tillståndspliktig verksamhet som bedrivits utan tillstånd, ledde inte i något fall till åtal. efterfrågar möjligheten att vidta andra åtgärder, exempel- vis möjlighet att förelägga vårdgivaren att vidta rättelse. När det gäller verksamhet enligt SoL och LSS finns möjlighet att förelägga den kommun eller det landsting som inte fullgjort sin skyldighet att anmäla ny verksamhet till . Eftersom det saknas krav på att förändringar av en verksamhet ska anmälas kan emellertid inte begära att omsorgsgivarna ska anmäla sådana förändringar. 7.3.5Behov av ett komplett verksamhetsregister på enhetsnivå för vård och omsorg För såväl hälso- och sjukvårdsområdet som socialtjänstområdet saknas tillförlitliga och kompletta uppgifter över de olika enheter som bedriver verksamhet. Det finns inte heller någon etablerad defi- nition av begreppet enhet inom dessa områden. Som utredningen redogjorde för i sitt betänkande SOU 2016:78 har företrädare för bl.a. , , och privata verksam- heter pekat på behovet av ett verksamhetsregister inom vård- och omsorgsområdet. Organisationerna lämnade en skrivelse till regeringen där de påtalade att det är ett återkommande problem att myndigheter och organisationer upprättar separata register och förteckningar och tillämpar olika definitioner och avgränsningar av uppgifter. Detta medför att information från olika källor inte kan föras till en och samma utförande enhet eller organisatorisk nivå.24 har i annat sammanhang påtalat att de register som finns hos SCB () och hos () inte innehåller tillräckligt aktuella och detaljerade uppgifter för att med ledning av dessa ska kunna ta fram och publi- cera Öppna jämförelser på verksamhetsnivå (enhetsnivå). Social- styrelsen har därför skapat och uppdaterar flera förteck- ningar över verksamheter främst inom områdena för vård och om- 24 Etisk plattform, , RKA, , , Vårdföretagarna, Ett gemensamt register för verksamheter inom hälso- och sjukvården och , . sorg om äldre och stöd till personer med funktionsnedsättning. Enligt är detta arbete resurskrävande både för myn- digheten och för uppgiftslämnarna. Om ett tillförlitligt och aktuellt gemensamt verksamhetsregister kan utvecklas, skulle det öka effek- tiviteten.25 SKL har till utredningen bekräftat denna bild och påpekat att kommunerna får lämna aktuella förteckningar över verk- samheter för att det ska vara möjligt att göra uppföljningar. En an- ledning till att detta fungerat relativt väl är enligt SKL att kommu- nerna själva i viss mån kunnat definiera verksamheterna. 7.3.6E-hälsomyndighetens arbete med informationsmodell (), , och har ingått en överenskommelse om att långsiktig samverka för att ut- veckla en informationsmodell över vård-, apoteks- och omsorgs- verksamhet som möjliggör bättre uppföljning och jämförelse av kvalitet samt bättre kontroll över vilka vårdgivare och vilken om- sorgsverksamhet som finns. Arbetet leds av EHM och sker i sam- arbete med bl.a. SKL, kommuner och landsting, apoteksverksam- heter och Inera AB.26 Målet med samverkan är att hitta en minsta gemensamma nämnare på nationell nivå för att beskriva organisato- risk struktur och typ av verksamhet samt strukturera och standardi- sera tillgänglig information. har en samarbets- organisation . Möjligheten att lämna ut uppgifter eller att dela uppgifter ur olika register, även myndigheter emellan, begränsas av regler om sekre- tess. Nedan redogörs för de bestämmelser i offentlighets- och sek- retesslagen (2009:400), OSL, som framför allt måste beaktas när det gäller förutsättningarna att lämna uppgifter från en myndighet såväl till enskilda som till andra myndigheter. 25Socialstyrelsen, Öppna jämförelser av socialtjänst och hemsjukvård 2010–2014, slutrapport s. 14. 26Inera AB som ägs av bl.a. SKL har som uppdrag att koordinera landstingens gemensamma e-hälsoarbete. Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde, 24 kap. 8 § OSL. Härigenom skyddas inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar utan även uppgif- ter som – direkt eller indirekt – kan hänföras till en viss enskild. Statistiksekretessen är enligt huvudregeln absolut. Det innebär att uppgifter som omfattas av huvudregeln inte får lämnas ut över huvud taget. Bestämmelserna om sekretess till förmån för enskilda gäller i tillämplig omfattning även juridiska personer. Juridiska per- soner kan dock inte anses ha några personliga förhållanden, varför endast ekonomiska skäl kan utgöra stöd för sekretess för dessa. Av samma bestämmelse följer dock att uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde får lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detsamma gäller en uppgift som avser en avliden och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patient- datalagen. Med statistik avses i bestämmelsen sammanställning av data.27 All statistikframställning omfattas emellertid inte av bestämmelsen om statistiksekretess. Sekretessen gäller i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik. Därmed avses allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende. Utmärkande är vidare att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande. Det är sådan verksamhet som avses med uttrycket ”myndighets särskilda verksamhet” för att framställa statistik.28 Typisk är den verksamhet som avser framställning av den officiella statistiken, som enligt lagen om den officiella statisti- ken ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning.29 En myndighet som ägnar sig huvudsakligen åt statistik 2013/14:162 s. 8. 1979/80:2 Del A s. 262 ff. 2013/14:162 s. 9. är SCB, men även andra myndigheter ägnar sig åt framställning av statistik, t.ex. Socialstyrelsen.30 Det är verksamheten som är avgörande för om en uppgift som förekommer hos en myndighet omfattas av sekretessen, inte ända- målet med uppgiften. En uppgift hos en myndighet kan därmed vara offentlig inom en handläggande avdelning men sekretessbelagd inom en avdelning som framställer statistik.31 Statistik framställs också i verksamhet som inte alls har statistik- framställning som sitt slutliga ändamål. Som exempel anges i för- arbetena tillsynsverksamhet, i vilken det samlas in en mängd uppgifter som sammanställs och bearbetas med statis- tiska metoder och som läggs till grund för inspektionens tillsyns- åtgärder. Uppgifter som förekommer i sådan verksamhet omfattas inte av statistiksekretess.32 Vid bedömningen av om en särskild verksamhet är en verksamhet för framställning av statistik måste en helhetsbedömning göras av verksamheten. Om den särskilda verksamhetens huvudsakliga syfte är att framställa statistik är bestämmelserna om statistiksekretess tillämpliga. Å andra sidan är bestämmelserna inte tillämpliga i en verksamhet som har något annat än statistiksekretess som sitt främsta syfte, även om det i den verksamheten skulle förekomma insamling eller bearbetning av uppgifter med hjälp av statistiska metoder.33 Det starka skyddet motiveras dels av att uppgiftslämnarna ska kunna lita på att de uppgifter de lämnar inte används för andra ändamål än de har samlats in för, dels av att det i en statistikverk- samhet ofta förekommer uppgifter som hämtats in på olika sätt och som det är praktiskt svårt att hålla åtskilda.34 Det allmänna företagsregister som SCB för är inte ett statistik- register utan förs bl.a. i syfte att uppdatera andra register i sam- hället.