sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — 37 SOU 2007:79, s. 73 och s. 253 ff, förordningen (2001:1201) med instruktion för Natio- nellt centrum för flexibelt lärande samt förordningen (2002:1013) om utbildning vid Natio- nellt centrum för flexibelt lärande. SOU 2017:44 Fjärr- och distansundervisning sätt och arbetsformer med utgångspunkt i individens behov och förutsättningar.38 Den senaste statistiken över vuxenutbildningen handlar om elever och kursdeltagare under . Av statistiken framgår hur stor andel av kursdeltagarna39 som deltog i ej schemalagd under- visning, dvs. distansundervisning eller undervisning som anordnas under andra flexibla former. studerade av kursdeltagarna på detta sätt, uppdelat på på studier på grundläggande nivå och på gymnasial nivå.40 Andelen som studerar på distans eller under andra flexibla former har ökat kraftigt , från några enstaka procent till drygt 20 procent.41 Skolinspektionen har enbart publicerat en över- gripande rapport om distansundervisning.42 Den var resultatet av ett regeringsuppdrag angående distansutbildning inom vuxenutbildning och handlar således om studier som i huvudsak har bedrivits på egen hand, dvs. där elev och lärare har varit åtskilda i både rum och tid. Några lärdomar går att dra från denna gransk- ning, även om den gäller undervisning av vuxna. Eleverna upplever att det är alltför mycket självstudier och för- fattarna konstaterar att den lärarledda undervisningen är begränsad. Skolinspektionen framhåller därför att arbetssätten behöver ut- vecklas för att variera mer. Dessutom betonas vikten av interaktion mellan eleverna, dvs. att det inte enbart ska vara kommunikation mellan lärare och elev, för att deltagarna ska utveckla olika för- mågor som efterfrågas i kursplanerna. Behovet av tillgänglighet och stöd från en lärare understryks också. Eftersom utbildning på entreprenad är vanligt inom vuxen- utbildningen har Skolinspektionen också granskat hur ansvaret för utbildningen fungerar när entreprenadavtal finns. I dessa fall är slut- satsen att ”kommunerna behöver ställa betydligt högre och tydligare krav på den distansutbildning som utförs på entreprenad samt följa 38SKOLFS 2012:101, kapitel 1 Vuxenutbildningens uppdrag och värdegrund, avsnitten En likvärdig utbildning och Utveckling av vuxenutbildningens verksamheter. 39En elev är en person som har studerat en eller flera kurser . Eleven räknas som kursdeltagare på varje kurs där han eller hon deltagit, varför antalet kursdeltagare överstiger antalet elever. 40Skolverkets statistik, Komvux, Elever och kursdeltagare, 4A . 41Skolverket (2016b), s. 2. 42Skolinspektionen (2015). upp att kraven efterlevs”.43 Det gäller bl.a. innehåll och utformning av utbildningen. I det här avsnittet beskriver vi några olika exempel på hur informa- tions- och kommunikationsteknik (IKT) används när lärare och elever är åtskilda i rum. En del av exemplen handlar om synkron undervisning, dvs. där lärare och elever inte är åtskilda (likt fjärr- undervisning), och en del om asynkron undervisning, dvs. där lärare och elever även är åtskilda (som ofta är fallet med distansunder- visning). I den norska förekommer det att elever undervisas i hemmet, men det är frågan om färre än 100 elever. I några fall har elevens föräldrar föredragit hemundervisning, men det förekommer också undervisning i hemmet på grund av geografiska skäl. När lokalbefolkningen inte är tillräcklig för att en skola ska kunna fin- nas, kan eleven stanna i hemmet och få vägledning av en lärare.44 Ett annat norskt exempel handlar om matematikundervisning. Det norska Senter for IKT i utdanningen45 har startat Den virtuelle matematikkskolen (DVM) som erbjuder webbaserad undervisning. DVM riktar sig till två olika grupper av högstadieelever. Dels erbjuds gymnasiekurser i matematik till elever som vill ha större utmaningar i ämnet, dels kan elever med svårigheter i matematik komplettera den ordinarie undervisningen med stödundervisning från DVM.46 43Skolinspektionen (2015), s. 20. 44https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis//index.php/Norway:Organisational_V ariations_and_Alternative_Structures_in_Single_Structure_Education, hämtad . 46https://dvm.iktsenteret.no/, hämtad . I är gymnasieutbildning tillgänglig som distansutbildning och i över hundra gymnasieskolor erbjuds kurser via distans. Elever- na söker till en gymnasieskola som tillhandahåller distansutbildning och lägger upp en individuell studieplan tillsammans med skolan. Utbildningen bedrivs med hjälp av traditionella lärverktyg och med IKT, ofta med handledning av en lärare. Nästan hela gymnasieskolan kan läsas på distans.47 Gymnasieutbildningen i får innehålla undervisning där lärare och elever inte är på samma plats. Detta kallas för virtuel undervisning. I varje ämne kan av undervisningen bedrivas på detta sätt (6 kap. 88 § andra stycket, stx-bekendt- gørelsen48). Det är alltså inte all undervisning i ett ämne som bedrivs på detta sätt. var, på grund av de geografiska förutsättningarna, en pi- onjär inom distansutbildning. sändes de första lektio- nerna via radio till elever på mer avlägsna platser och växte fram. Än finns i de flesta av delstater och territorier och riktar sig till elever både i primär och i sekundär utbildning. Skolan har samma innehåll som den vanliga skolan och lärarna försöker, trots de stora avstånden, träffa eleverna regelbundet. Därutöver finns det andra skolor som också erbjuder distansundervisning.49 Det finns alltså både synkron och asynkron distansundervisning. 47https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis//index.php/Finland:Organisation_of_ General_Upper_Secondary_Education, hämtad . 48www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=152507, hämtad . 49www.australia.gov.au/about-australia/australian-story/school-of-the-air, hämtad . I finns många olika varianter av undervisning som bedrivs med IKT, både som komplement till ordinarie undervisning och som ersättning för reguljär undervisning. Ett exempel på något som finns i många delstater är s.k. virtual schools, virtuella skolor. För verk- samheten inom K–1250 fanns det 400 virtuella skolor som enbart gav hela utbildningar på detta sätt /14. Totalt var drygt 260 000 elever inskrivna på dessa skolor och den största aktören, företaget ., hade ungefär 96 000 inskrivna elever i sina sko- lor. Antalet elever i fullt ut virtuella skolor var därmed dubbelt så många som . Vanligast var att det handlade om asyn- kron undervisning med eleverna i hemmet och läraren på skolan.51 4.7Forskning om fjärr- och distansundervisning I detta avsnitt presenterar vi forskningsresultat kring distansunder- visning. Det finns tyvärr mycket lite forskning kring det vi kallar fjärrundervisning52, men det som sägs om distansundervisning kan ha viss bäring även på fjärrundervisning. Vi diskuterar därför båda delarna här. Läsaren bör dock notera att det är svårt för utred- ningen att på några få sidor göra en djupare forskningssamman- ställning, varför vi endast gör några nedslag på området i detta be- tänkande. 4.7.1Skolverkets forskningsöversikt om distansundervisning har sammanställt en forskningsöversikt om distans- undervisning för gymnasieskolan.53 Den är i och för sig ganska in- aktuell vid det här laget, eftersom den publicerades , men bör ändå nämnas. Översikten avslutas med en genomgång av för- och nackdelar med att anordna distansundervisning.54 50K–12, dvs. Kindergarten till 12th grade, motsvarar vårt utbildningssystem i form av förskole- klass till gymnasieskola. 51National Education Policy Center (2015), s. 59 och s. 65 f. 52Detta konstateras bl.a. av utvärder- ing, IFAU, i deras remissvar på SOU 2012:76, IFAU (2013). 53Skolverket (2002). 54Skolverket (2002), s. 198 ff. En av fördelarna som nämns i forskningsöversikten är att ele- verna ges tillgång till kurser som skolan annars inte har resurser att ge, antingen för att kursen inte skulle ha erbjudits annars eller för att det genom distansundervisning blir möjligt att erbjuda kursen till en lägre kostnad per elev. Distansundervisning sägs också kunna attrahera elever till skolan. Vidare nämns som en fördel att en mer individanpassad undervisning möjliggörs. För läraren är det positivt att få bättre inblick i varje elevs utveckling och läraren får också själv möjlighet till utveckling genom att använda ny pedagogik. Till de nackdelar som tas upp hör bl.a. att mycket av den icke- verbala kommunikationen kan gå förlorad när läraren inte är fysiskt närvarande; läraren hämmas snarare i sin kommunikation på grund av teknikens begränsningar. Det fysiska åtskiljandet innebär också en risk för att undervisningen blir opersonlig. En annan nackdel är att läraren behöver koncentrera sig på både stoffet i undervisningen och tekniken och över huvud taget är undervisningen beroende av tekni- ken, att den fungerar och att både lärare och elever kan använda sig av den. Ett par av de nackdelar som avhandlas gäller enbart det som vi de- finierar som distansundervisning, nämligen problemet att eleven ofta är ensam och isolerad. Eleven går miste om den sociala träningen och den etiska fostran och läraren har inte heller samma möjlighet till kontroll som vid klassrumsundervisning. Eftersom fjärrundervisning innebär att elever samlas i ett klassrum med en handledare är dessa problemområden inte relevanta för frågan om fjärrundervisning. En annan forskningsöversikt på området som har fått stor spridning är en metaanalys som U.S. tog fram om online learning.55 Dessvärre är också den något gammal vid det här laget (publicerad 2009, reviderad 2010) men på grund av dess genom- slag vill vi ändå nämna den. Ett annat problem är att författarna hade svårt att hitta forskning som jämförde online learning med face-to- face instruction för barn- och ungdomsutbildning (K–12 i det ameri- (2010). kanska utbildningssystemet) och att läsaren därför bör vara försiktig med att generalisera slutsatserna i rapporten till sådan utbildning.56 I metaanalysen konstateras att de elever som fick online learning presterade måttligt bättre, i genomsnitt, än elever som inte alls hade sådan undervisning. Dessutom var skillnaden för elever med blandade former av undervisning, jämfört med bara närundervisning, signifi- kant och den skillnaden var också större. Författarna av metaanalysen varnar dock för att dessa skillnader kan bero på att studierna inte har tagit hänsyn till andra skillnader mellan undervisningsformerna. Bland annat nämns att pedagogiken kan ha varit olika och att tiden som har ägnats åt lärandet har varierat.57 4.7.3Rapporten in the U.S. En nyare rapport kommer från det amerikanska forskningscentrat National Education Policy Center. I rapporten beskrivs de virtual schools (se avsnitt 4.6.5) som enbart erbjuder möjlighet för elever att helt och hållet studera via IKT. Dessutom innehåller rapporten en redogörelse för forskningsläget kring den här typen av undervis- ning. Författarna konstaterar att det behövs mycket mer forskning om den här typen av undervisning innan den byggs ut ännu mer. Det finns en del studier som handlar om kompletterande studier via IKT, men mycket få om heltidsstudier på detta sätt. Studier visar också på lägre kostnader för undervisningen i virtuella skolor, men det finns tydliga frågetecken kring kvaliteten på undervisningen. Enligt rapporten förekommer det studier som visar på bättre resul- tat för elever i de virtuella skolorna, men få av dessa studier uppfyl- ler rimliga metodologiska krav. Till exempel tar de inte hänsyn till att elevgruppen ser annorlunda ut på de virtuella skolorna, bl.a. med högre andel som siktar på collegestudier, och därmed ger sådana studier inte någon grund för påståendet att virtuella skolor skulle ge bättre resultat. Tvärtom tyder de virtuella skolornas prestationer, enligt rapporten, på sämre resultat än för reguljära skolor.58 (2010), s. xii. (2010), s. xiv och xv. 58National Education Policy Center (2015). Forskaren har sammanställt en stor mängd forskning i metastudien , som handlar om faktorer som på olika sätt påverkar elevernas kunskapsresultat (se också avsnitt 3.2.5). De faktorer som han analyserar, med hjälp av tidigare forskning, är bl.a. klasstorlek och förekomst av läxor. Även webbaserat lärande och distansundervisning ingår i det som har studerat, men dessa undervisningsformer har enligt sammanställningen liten eller ingen effekt. sägs interaktiva videometoder ha stor effekt. Gene- rellt konstaterar att läraren ska ta en aktiv roll i att instruera, vägleda och utmana eleverna. Sammanfattningsvis kan sägas att lärar- faktorer som påverkar kvaliteten i reguljär undervisning påverkar också kvaliteten i undervisning som bedrivs med hjälp av IKT.59 59 (2009), s. 220 ff. I kapitlet beskriver vi vilka möjligheter skolhuvudmännen har när utbildningen inte kan anordnas på egen hand. Först ger vi dock en beskrivning av huvudmannaskapet. Ett antal olika aktörer är huvudmän inom skolväsendet. I detta avsnitt beskriver vi vad det innebär att vara huvudman och redogör kortfattat för vad som gäller för olika huvudmän. 5.1.1Vad det innebär att vara huvudman Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen (2010:800), föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar (2 kap. 8 § skollagen). Med andra ord är det huvudmannens ansvar bl.a. att behöriga lärare an- vänds, att läroplanen följs och att de elever som har rätt till det får särskilt stöd. Huvudmannen nämns ibland uttryckligen i olika para- grafer. Exempelvis ska varje huvudman inom skolväsendet på huvud- mannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen (4 kap. 3 § skollagen). Ett annat exempel är att huvudmannen ska se till att det genomförs åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för kränkande behandling (6 kap. 7 § skollagen). Huvudmannens verksamhet kan omfatta och bedrivas vid en el- ler flera skolenheter. En skolenhet definieras som av huvudmannen för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skol- byggnad (1 kap. 3 § skollagen). Vilka som kan vara huvudmän för olika skolformer i skolväsendet framgår av tabell 5.1 nedan och detta regleras också i 2 kap. 2–5 §§ skollagen. Att notera är att även de som bedriver sådan utbildning och annan pedagogisk verksamhet som beskrivs i 24 kap. och 25 kap. i skollagen kallas huvudmän. De är dock inte att betrakta som huvudmän inom skolväsendet. I det följande redogör vi för vad som skiljer de olika huvudmännen åt, dels de offentliga (kommun, landsting och stat), dels de enskilda. Den allra vanligaste formen av huvudmannaskap är kommunala huvudmän. En betydande majoritet av alla elever går i en skola som en kommun är huvudman för. I varje kommun ska det finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt skol- lagen (2 kap. 2 § andra stycket skollagen). En elevs hemkommun har vissa skyldigheter. Hemkommunen ansvarar för att utbildning i förskoleklass kommer till stånd för alla barn i kommunen som önskar sådan utbildning. Detta ska göras genom att hemkommunen anordnar förskoleklass i den omfattning som krävs för att bereda utbildning för samtliga i kommunen som är berörda (9 kap. 12 § skollagen). Av dessa bestämmelser följer att hemkommunen alltid måste vara beredd att tillhandahålla utbild- ning i förskoleklass i egen regi till alla barn som har rätt till sådan utbildning och vars vårdnadshavare önskar det.1 Bestämmelserna för är i princip desamma som för förskoleklassen. Hemkommunen ansvarar för att utbildning i kommer till stånd för alla som enligt skollagen har rätt att gå i och som inte fullgör sin skolgång på annat sätt. Denna skyldighet ska fullgöras genom att hemkommunen anord- nar grundskola i den omfattning som krävs för att bereda utbild- ning för alla i kommunen som är berörda, vilket precis som för för- skoleklassen innebär beredskap att tillhandahålla utbildning i egen regi.2 Även elever från andra kommuner kan i vissa fall gå i en viss kommuns grundskola (10 kap. 24–28 §§ skollagen). För grundsärskolan gäller liknande regler, dvs. att hemkommu- nen ansvarar för att utbildning kommer till stånd, men kommun A kan komma överens med en annan kommun, kommun B, om att B i sin grundsärskola ska ta emot alla elever som kommun A ansvarar för (11 kap. 24–27 §§ skollagen). Även för förskolan och för fritidshemmet har hemkommunen skyldigheter, men dock i mindre omfattning. Hemkommunen an- svarar för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det, men det sägs ingenting om att kommunen själv ska anordna förskola (8 kap. 12 § skollagen). Vidare ska varje kommun erbjuda utbildning i fritidshem för elever som går i kommunens förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Dessutom ska hem- kommunen erbjuda sådan utbildning för elever som går i en fri- 2009/10:165, s. 722. 2009/10:165, s. 737. stående skola i de fall den enskilde huvudmannen inte erbjuder det (14 kap. 3 § skollagen). För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ser reglerna något annorlunda ut. Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kom- munen erbjuds utbildning av god kvalitet, antingen som kommunen själv anordnar eller som en annan kommun eller ett landsting ordnar (15 kap. 30 § skollagen). Det senare fallet beskriver vi nedan (av- snitt 5.4). Motsvarande regler finns för gymnasiesärskolan, för de elever som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp (18 kap. 27 § skol- lagen). Kommunen, och för den delen andra offentliga huvudmän, kan inte bli av med tillståndet att bedriva skola. får dock, när det gäller en verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting, vid allvarliga problem besluta att staten på kom- munens eller bekostnad ska vidta de åtgärder som be- hövs för att åstadkomma rättelse (26 kap. 17 § skollagen). Dess- utom kan ett tillfälligt verksamhetsförbud utfärdas i vissa fall, med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säker- het eller av någon annan särskild anledning (26 kap. 18 § skollagen). För vuxenutbildningen slutligen anges att kommunerna ska till- handahålla vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna (20 kap. 3 § respektive 21 kap. 3 § skollagen). Hemkommu- nen ansvarar för att de som har rätt att delta i vuxen- utbildning på grundläggande nivå eller gymnasial nivå och önskar det, också får delta i sådan utbildning (20 kap. 10 respektive 16 § skollagen). Om vuxenutbildning i svenska för invandrare sägs att hemkommunen är skyldig att se till att utbildning i detta er- bjuds dem som enligt lagens bestämmelser har rätt att delta i utbild- ningen (20 kap. 28 § skollagen). För särskild utbildning för vuxna på grundläggande nivå är bestämmelsen analog med den för kom- munal vuxenutbildning (21 kap. 10 § skollagen). För sådan utbild- ning på gymnasial nivå saknas formuleringar om hemkommunens ansvar, men varje kommun ska erbjuda sådan utbildning (21 kap. 13 § skollagen). Ett landsting får också anordna utbildning, men denna möjlighet är begränsad till vissa utbildningar inom gymnasieskolan, gymnasie- särskolan, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. Huvudregeln för gymnasieskolan är att ett landsting får an- ordna utbildningar på sådana nationella program som avser natur- bruk och omvårdnad (15 kap. 31 § skollagen). Även vissa andra nationella program får anordnas efter överenskommelse med en kommun, liksom några av introduktionsprogrammen (17 kap. 17 och 18 §§ skollagen). Dessutom kan utbildning på nationella och individuella program i gymnasiesärskolan anordnas av ett landsting efter en överenskommelse med en kommun (18 kap. 29 § skollagen). Liknande bestämmelser finns inom vuxenutbildningen (20 kap. 18 § och 21 kap. 15 § skollagen). Två olika statliga myndigheter ansvarar för att anordna de skol- former som har staten som huvudman: utbildningen i specialskolan ska anordnas av Specialpedagogiska skolmyndigheten och den i sameskolan av Sameskolstyrelsen (12 kap. 26 § respektive 13 kap. 24 § skollagen). Statens möjlighet att bedriva förskoleklass eller fritidshem är begränsad till de fall då verksamheten finns vid en skolenhet med specialskola eller sameskola (2 kap. 4 § skollagen). Respektive myndighet prövar om en elev ska tas emot i den aktu- ella skolformen. Att notera är att staten inte räknas som en huvudman inom skolväsendet för den utbildning som (SiS) bedriver vid de särskilda ungdomshemmen, eftersom sådan utbildning inte är en del av skolväsendet (se avsnitt 3.1.8). Den näst vanligaste typen av huvudman är en enskild huvudman. En enskild huvudman har möjlighet att anordna och erbjuda utbild- ning, till skillnad från en kommun som alltså har en sådan skyldig- het. Enskilda huvudmän kan ha olika associationsform; aktiebolag, handelsbolag och stiftelser kan vara enskilda huvudmän, men även ekonomiska föreningar, trossamfund och enskilda näringsidkare. Det är Skolinspektionen som handlägger ärenden om god- kännande av enskild som huvudman för bl.a. grundskola, grundsär- skola, gymnasieskola och gymnasiesärskola (2 kap. 7 § skollagen). Skolinspektionen ska godkänna en enskild som huvudman om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följ- der på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska be- drivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasie- särskola, ska följderna i närliggande kommuner för den del av skol- väsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser god- kännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt (2 kap. 5 § andra stycket skollagen). Vanliga orsaker till att en ansökan avslås är osäkerhet om en ny skola kommer att få tillräckligt många elever för att verksamheten ska fungera på eller andra ekonomiska aspekter.3 Skol- inspektionen får som tillsynsmyndighet även återkalla ett godkän- nande i vissa fall när huvudmannen inte uppfyller de villkor som gäller för godkännandet (26 kap. 13–16 §§ skollagen). Ärenden om godkännande av enskild som huvudman för för- skola och för sådana fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola handläggs av den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 7 § andra stycket skollagen). Det innebär att kommunen också är den som har tillsyn över sådan verksamhet (26 kap. 4 § skollagen). Ett godkännande av enskild som huvudman ska avse viss utbild- ning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet (2 kap. 5 § tredje stycket skollagen). Det sistnämnda innebär att det av ansökan, och god- kännandet, ska framgå vilka skolformer och årskurser det gäller och vilken skolenhet. Vill en enskild huvudman bedriva verksamhet t.ex. i andra årskurser eller på fler skolor krävs ny ansökan och prövning för godkännande. Det finns även kompletterande bestämmelser om an- sökan om tillstånd m.m. på förordningsnivå (2 kap. skolförordningen [2011:185] och 2 kap. gymnasieförordningen [2010:2039]). 3 Skolinspektionen (2015c), s. 8. 5.2Kommunallagens möjligheter till samarbete Det finns ett par offentligrättsliga former för samverkan som definieras i kommunallagen (1991:900). Motsvarande möjlig- heter finns även i förslaget till ny kommunallag som regeringen ny- ligen har överlämnat till riksdagen.4 De två möjliga formerna är kom- munalförbund och gemensam nämnd och vi redogör här för vad dessa innebär. Kommuner får lämna över vården av kommunala angelägenheter till kommunalförbund (3 kap. 20–28 §§ kommunallagen).5 blir en egen offentligrättslig juridisk person som ansvarar för dessa uppgifter.