sou · H5B36 · 2017-02-08 00:00:00 — har den danska regeringen tagit initiativ till en ny ordning på familjerättens område. En arbetsgrupp ska utreda en sådan ordning. Avsikten är att skapa ett enkelt och enhetligt system för frågor om vårdnad, boende och umgänge. Utöver att processen ska förenklas ska föräldrarnas eget ansvar betonas. Frågor om vårdnad och umgänge kan i bli föremål för medling i domstol (10 § lagen om medling i tvistemål och stadfästelse av förlikning i allmänna domstolar [medlingslagen]). Föräldrar kan ansöka om medling utan att väcka talan om vårdnad eller umgänge. När en sådan talan är väckt kan frågorna hänskjutas till medling på begäran av båda föräldrarna eller en av dem. Beslut om att inleda medling fattas av domstolen (2 kap. 4 § medlingslagen). Det är vanligt att frågan om medling initieras sedan talan har väckts genom att ansvarig domare frågar föräldrarna om de är intresserade av medling. Medling kan ske om det är lämpligt och ändamålsenligt (3 § med- lingslagen). I de flesta fall anses kraven vara uppfyllda. 10 Vi har träffat domare vid Helsingsfors tingsrätt. Avsnittet bygger på uppgifter från dessa domare. motsatsen är om föräldrarna har en mycket djup och svår konflikt. Ett annat exempel är om det finns påståenden om övergrepp. Medling kan vara uteslutet också då någon av föräldrarna har missbruksproblem eller lider av psykisk sjukdom. Påståenden om våld utesluter inte att medling inleds. I sådana fall är det dock viktigt att överväga makt- balansen mellan föräldrarna och hur den kan påverka medlingen. Medlaren ska vara domare vid den aktuella domstolen (5 § med- lingslagen). Alla domare får genomgå en utbildning i medling i tvistemål i allmänhet (). Medlare i vårdnadsmål får dessutom genomgå en särskild utbildning som omfattar , där bl.a. metodik och barns utveckling behandlas. Till detta kommer att med- laren har ”gått bredvid” en domare med erfarenhet av medling. Med föräldrars samtycke kan medlaren anlita ett sakkunnigbiträde för att säkra behövlig expertis i den eller de frågor som medlingen rör eller för att i övrigt främja medlingen (5 § medlingslagen). Av 17 c § lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt följer, något förenklat, att biträdet ska vara psykolog, barnpsykiatriker eller socialarbetare eller ha annan lämplig högskoleexamen. Av paragrafen följer vidare att biträdet ska ha genomgått kompletterande utbildning eller tilläggs- utbildning som krävs för uppgiften samt ha erfarenhet av arbete med skilsmässofamiljer. Enligt 17 b § i den sistnämnda lagen ska kom- munen se till att domstolen har tillgång till ett tillräckligt antal sådana biträden som avses i 5 § medlingslagen. använder sig av fyra biträden. Föräldrar kan begära att en viss domare vid domstolen utses till medlare. Vidare ska föräldrarna ha godkänt valet av sakkunnigbiträde för att han eller hon ska kunna utses (4 och 5 §§ medlingslagen). Det förekommer att föräldrar har synpunkter på vem som bör utses till biträde. När det gäller frågor om vårdnad eller umgänge ska ett samman- träde anordnas utan dröjsmål efter det att domstolen har beslutat att inleda medling (10 § medlingslagen). Sammanträdet äger i allmänhet rum . Domaren – dvs. medlaren – och det utsedda sakkunnigbiträdet håller i sammanträdet. Normalt avsätter domstolen en hel dag till sammanträdet. Vid sammanträdet är också föräldrarna och i före- kommande fall deras ombud närvarande. Sammanträdet är informellt, bl.a. sitter man vid ett runt bord i en mindre sal. Ombud ska vara passiva medan föräldrarna ska vara aktiva. domaren för medlingsförfarandet och målet med detta, dvs. att för- äldrarna ska få stöd i att själva nå fram till en lösning. Därefter får föräldrarna berätta var ”knuten” sitter. Sakkunnigbiträdets insats är viktig. Han eller hon för alltid fram barnperspektivet och ställer dessutom frågor till föräldrarna som vanligtvis får dem att reflektera. Vem av domaren och biträdet som är mest aktiv under sammanträdet varierar. Det är ovanligt att barnet involveras i medlingen. Samman- trädet avslutas ofta med att föräldrarna träffar ett avtal som de sedan prövar under tre eller . Föräldrarna träffar ett slutligt avtal vid det andra sammanträdet. Det finns inte någon tidsgräns för förfarandet. Mer än tre sammanträden är dock ovanligt. Det är sällsynt att domaren eller biträdet har kontakt med föräldrarna mellan sammanträdena. Uppskattningsvis kommer föräldrar överens i av medlingsfallen. Efter slutligt avtal sker ingen uppföljning av för- äldrarnas och barnens situation. Det finns inte någon statistik i som visar hur många föräldrar som återkommer efter det att de har träffat ett slutligt avtal under medlingen. Uppfattningen är dock att det inte är särskilt vanligt att föräldrar återkommer. Här bör framhållas att det är möjligt för föräldrar att ändra avtalet i fråga utan att vända sig till domstolen. Som framgått är det vanligt att frågan om medling initieras sedan talan har väckts. Om föräldrarna inte kommer överens under med- lingen, hanteras målet därefter inom ramen för det traditionella dom- stolsförfarandet. Den domare som har varit medlare dömer inte i målet. Även om den domare som därefter hanterar målet har en skyldighet att verka för en samförståndslösning, är det ovanligt att han eller hon gör mer långtgående försök att få föräldrarna att enas. använder man sig i av obligatorisk medling (mekling). Bestämmelser om obligatorisk medling finns i lov om barn og foreldre (barnelova). Sådana bestämmelser finns också i t.ex. 11 Vi har besökt bl.a. Homansbyen familievernkontor och Barne-, ungdoms- og familiedirekto- ratet i för att få information. Avsnittet bygger på uppgifter som lämnades vid besöken. forskrift om mekling etter ekteskapsloven og barneloven (före- skrifterna). Alla föräldrar som separerar och har gemensamma barn genomgår medling, även de som är överens i frågor om barnet. I av fallen ingår föräldrar ett skriftligt avtal i samband med medlingen. Många som genomgår medling har dock inte haft avsikt att väcka talan i domstol. En fördel med att också föräldrar som är överens omfattas av medlingen anses vara att de får medlarens syn- punkter på hur ett avtal mellan dem bör utformas, vilket förutsätts leda till färre tvister i domstol. En mer generell tanke bakom bestäm- melserna om obligatorisk medling är att så mycket som möjligt ska lösas i ett så tidigt skede som möjligt. Då föräldrarna har deltagit i medlingen ska ett medlingsintyg (meklingsattest) skrivas. Ett sådant intyg krävs för att kunna väcka talan om vårdnad, boende och um- gänge (54 och 56 §§ barnelova). Medlingsplikten är inte helt utan undantag. En förälder är inte skyldig att träffa medlaren om tvingande skäl hindrar det. Medlaren avgör om sådana skäl finns. Medlingsplikten omfattar inte heller vissa situationer där en av eller båda föräldrar bor utomlands (7 § före- skrifterna). I allmänhet krävs starka skäl för att en förälder inte ska behöva delta i medlingen. Att föräldern har ett giltigt medlingsintyg är alltså en förutsättning för att kunna väcka talan i domstol. Efter yrkande från en förälder kan domstolen dock, även om föräldern inte har väckt talan, fatta ett interimistiskt beslut om vårdnad, boende och umgänge om det finns särskilda skäl. Som lagstiftningen är utformad innebär detta att domstolen kan fatta ett sådant beslut trots att föräldern inte har genomgått obligatorisk medling och därför inte har ett giltigt med- lingsintyg. Domstolen ska i så fall också bestämma en tidsfrist för att väcka talan. Om talan inte väcks inom den utsatta tiden, faller beslutet. Bestämmelsen om interimistiskt beslut före det att talan är väckt är tänkt för akuta situationer. Särskilda skäl anses finnas om det finns risk för att barnet utsätts för våld eller för att han eller hon får fysiska eller psykiska men (56 och 60 §§ barnelova). Syftet med medlingen är att föräldrarna ska träffa ett skriftligt avtal om vårdnad, boende och umgänge. Huvudregeln är att föräld- rar ska träffa medlaren personligen och tillsammans. Mötet ska komma till stånd . Om starka skäl talar för det, kan medlaren tillåta att föräldrarna träffar honom eller henne var för sig (52 och 53 §§ barnelova samt 7 § föreskrifterna). Exempelvis är det vanligt att en förälder uppger att det har förekommit våld eller hot och därför begär att få träffa medlaren enskilt. Medlaren värderar upp- gifterna och bestämmer om föräldrarna ska träffa honom eller henne tillsammans eller var för sig. Normalt tillgodoser medlaren begäran, om det inte är möjligt att bortse från uppgifterna. Föräldrar som bor mycket långt ifrån varandra kan undantagsvis få träffa var sin medlare eller delta i medlingen per telefon eller videolänk. I särskilda fall kan medlaren tillåta att en av eller båda föräldrarna har ett ombud med sig (52 och 53 §§ barnelova samt 5 och 7 §§ föreskrifterna). Medlingsplikten omfattar men kan förlängas. omfattade den obligatoriska delen av medlingen tre timmar.12 Vid mötet ska medlaren redogöra för medlingsförfarandet och dess syfte. Medlaren ska också informera föräldrarna om såväl aktu- ella bestämmelser i barneloven som annan relevant lagstiftning gäll- ande barn och föräldrar. Om föräldrarna inte kommer överens bör medlaren dessutom behandla bl.a. vilka alternativ – t.ex. andra in- satser – som finns att tillgå för att nå en lösning (1 § i föreskrift- erna). Vid uppgifter om våld eller hot kan medlaren avbryta medlingen för att eller polisen ska få möjlighet att ta ställning till om det finns någon grund för uppgifterna. Om medlaren i ett visst fall bedömer att det inte är lämpligt med medling i egentlig mening, ägnas den första (obligatoriska) medlingstimmen mer åt information. Det förekommer att man använder sig av två medlare när det står klart att föräldrarna inte är överens om barnet. Medlingen av- slutas ofta – i av fallen – efter den obligatoriska timmen. Föräldrar träffar i genomsnitt medlare . Barnet kommer till tals inom ramen för medlingsförfarandet i av fallen. Det ser olika ut över landet; siffran är som lägst och som högst . Trenden är att barn i allt större utsträckning kommer till tals vid medlingen. Medlaren för inte journalanteckningar vid medlingen utan skriver endast minnesanteckningar. Utgångspunkten är också att medlaren har tystnadsplikt och att han eller hon kan vittna endast om båda föräldrarna samtycker till det (50 § barnelova). 12 SINTEF:s rapport av mekling etter ekteskapslov og barnelov, 2011, s. 22. Som framgått är huvudregeln att föräldrar ska träffa medlaren personligen och tillsammans. En förälder som inte deltagit i med- lingen får inte ett medlingsintyg och kan därmed inte väcka talan. Vid separat medling ska intyget skrivas sedan båda föräldrarna har träffat medlaren. Medlaren kan emellertid skriva ett medlingsintyg om den ena förälderns laga förfall inte har upphört inom rimlig tid. Intyget ska dateras. Om bara en av föräldrarna deltagit i medling ska detta framgå av intyget. Intyget är giltigt (54 § barnelova och 8 § föreskrifterna). Efter den tiden måste föräldrarna träffa medlare på nytt för att kunna väcka talan (56 § barnelova och 11§ föreskrifterna). Om föräldrarna inte kommer överens under den obligatoriska medlingstimmen ska medlaren verka för ytterligare tre timmars med- ling. Om medlaren är av uppfattningen att det kan leda till att för- äldrarna träffar ett avtal, kan han eller hon därefter erbjuda dem ytterligare tre timmars medling (54 § barnelova). Den obligatoriska () och frivilliga () medlingen kan alltså omfatta sammanlagt . Till detta kommer att medlingen kan över- gå i frivillig terapi. Sådan terapi är alltid kostnadsfri och kan i prin- cip pågå hur som helst. Även medlingen är i alla delar kost- nadsfri. Till stor del – – sker medling vid ett s.k. familievern- kontor. Övrig medling utförs av en extern medlare. Endast vissa personer kan godkännas som medlare. Vid sidan av vissa präster rör det sig i första hand om fackmän anställda vid ett av staten godkänt familievernkontor eller i offentlig ”helse- og sosialinstans” eller vid ”pedagogisk-psykologisk tjenstekontor”. Vid behov kan också privat- praktiserande psykolog, psykiatriker eller advokat godkännas som medlare (4 § föreskrifterna). För att någon ska få ägna sig åt medling krävs att han eller hon har ett certifikat (meklingsbevilling) (3 § föreskrifterna). Ett certifikat förutsätter att medlaren har genomgått en grundkurs som omfattar där han eller hon fått utbildning i bl.a. de aktuella regelverken, medlingsmetodik och ekonomiska konsekvenser för föräldrarna av olika lösningar. Den som vill bli godkänd som medlare måste också vara med när någon annan medlar för att på så sätt tillgodogöra sig ytterligare kompetens. Till detta kommer att alla godkända medlare måste genomgå vidareutbildning . Medlingsordningen har utvärderats13. Av utvärderingen framgår att av ”entimmesmedlingar” avslutades utan att föräldrar hade träffat ett avtal. Konflikter och andra problem såsom t.ex. missbruk och psykisk sjukdom förekom i betydligt större utsträckning i dessa fall än i andra. De föräldrar som inte kom överens ville ofta väcka talan vid domstol. Slutsatsen var att den största utmaningen var att nå fram till föräldrar med allvarliga konflikter. En annan slutsats var att de allra flesta föräldrar var positiva till medling som sådan och till att den var obligatorisk. 9.5Våra överväganden och förslag om ökade möjligheter för föräldrar att komma överens innan en domstolsprocess inleds 9.5.1Utgångspunkter för våra överväganden Vår bedömning: En process i domstol förstärker föräldrars konflikter. Detta drabbar barn. Domstolsprocessen kan dessutom vara otillräcklig för att möta föräldrars och barns behov och tillgängliga stöd- och hjälpinsatser kan vara okända eller kännas främmande att använda sig av. Bland vissa föräldrar finns också en okunskap kring regleringen om vårdnad, boende och umgänge och om domstolsprocessen som sådan. För att mot- verka att barn utsätts för långvariga konflikter är det viktigt att föräldrar kommer överens i frågor om sina barn i ett så tidigt skede som möjligt. Det finns sammantaget ett behov av att kunna nå föräldrar som överväger att inleda en tvist om barn i domstol. Det finns en okunskap om den rättsliga regleringen Under arbetets gång har vi uppmärksammats på att det finns en del föräldrar som har bristande kunskap om den rättsliga regleringen gällande vårdnad, boende och umgänge. Vissa föräldrar tror t.ex. att gemensam vårdnad är detsamma som växelvist boende. Andra tror att ensam vårdnad är en förutsättning för att barnet ska vara bosatt 13 SINTEF:s rapport av mekling etter ekteskapslov og barnelov, 2011, s. 22. hos den föräldern. Det är inte helt ovanligt att föräldrar vid en sepa- ration vänder sig direkt till domstol i frågor om vårdnad, boende och umgänge, utan föregående kontakt med personal inom social- tjänsten/familjerätten eller något juridiskt ombud. I en del fall beror detta på att föräldrarna tror att en domstolsprövning krävs vid oenig- het. Detta kan medföra att processer i domstol inleds i onödan. Det är viktigt att föräldrar kommer överens innan konflikten blir för djup och långvarig Det är känt att utdragna konflikter mellan föräldrar kan påverka barn negativt. innebär en tvist i domstol en långvarig känslomässig påfrestning för barn och föräldrar. Föräldrars kon- flikter kan utgöra en riskfaktor både för barnets känslomässiga och sociala utveckling. Även de barn som vi samtalat med har uttryckt att det är viktigt att föräldrar inte bråkar om eller inför barnen. Flera av barnen vi samtalat med har också betonat vikten av att föräldrar inte ”pratar skit” om varandra inför barnen. När ett mål om vårdnad, boende och umgänge når domstolen har konflikten mellan föräldrarna ofta pågått . Väl i domstol finns det risk för att konflikten fördjupas. En tvist i domstol innebär ofta att föräldrar lyfter fram varandras brister. När talan väl är väckt kan det också vara svårt för föräldrarna att vara konstruktiva. I det skedet har de redan, i någon mening, lagt ansvaret för att fatta beslut kring barnet på domstolen. Vår kartläggning visar att föräldrar i en stor andel av målen i domstol når en överenskommelse. Det är dock inte ovanligt att föräldrar kommer överens först när målet har handlagts i domstol . träffas överenskommelsen först inför huvudförhandlingen, när all utredning har inhämtats. Det är en stor vinst, för samtliga inblandade, om föräldrar kan enas i frågor om sina barn i ett så tidigt skede som möjligt. Det finns dock situa- tioner där det är olämpligt att försöka få föräldrar att komma över- ens. Så kan t.ex. vara fallet när en förälder har utsatt barnet eller någon annan i familjen för våld eller något annat övergrepp. Eftersom överenskommelser nås i hög grad i domstol (se avsnitt 7.3) bör det finnas goda förutsättningar för en stor andel föräldrar att komma överens också utanför en domstolsprocess. Ett system som leder till att föräldrar kan komma överens , redan innan en domstolsprocess inleds, skulle vara av stort värde för barn, föräldrar och samhället i stort. Domstolsprocessen kan vara otillräcklig för att möta föräldrars och barns behov Forskning visar att det inte är ovanligt att föräldrar som väcker talan om vårdnad, boende och umgänge är i behov av stöd och hjälp som en domstolsprocess inte kan bidra med. Det är till exempel inte ovanligt att barn som är eller har varit föremål för en vårdnads- utredning också är föremål för en barnavårdsutredning.14 Vidare har de aktörer som vi inhämtat synpunkter från genom- gående framfört att det numera är vanligare än förr med ärenden där föräldrarna eller barnet har någon form av problematik som kräver insatser av ett eller annat slag. I arbetet med samverkansteam har man också uppmärksammat behovet av tvärprofessionellt och sam- ordnat stöd till barn och föräldrar i samband med föräldrars separa- tion och de konflikter som då kan uppstå kring barnet. De flesta advokater, familjerättssekreterare och domare som vi hämtat in syn- punkter från har också framfört att vissa föräldrar har en övertro på domstolsprocessen och har orealistiska förväntningar på vad en så- dan kan lösa. En process i domstol löser sällan konflikter av värde- mässig karaktär (jfr avsnitt 5.1). Det är viktigt att föräldrar som överväger en tvist om sina barn i domstol har kunskap om vad en domstolsprocess faktiskt kan åstadkomma. Tillgängliga insatser är ibland okända eller känns främmande att använda sig av Föräldrar kan få tillgång till insatser i form av t.ex. sam- arbetssamtal och familjerådgivning. Uppgifter från familjerätts- sekreterare och domare som vi varit i kontakt med tyder dock på att det är ganska vanligt att föräldrar som väcker talan om vårdnad, boende och umgänge inte har tagit del av några sådana insatser. 14 Se t.ex. , med fleras forskningsrapport i vårdnadstvist: vilka är de, vad handlar konflikten om och hur upplever de samhällets interventioner? Rapporten är under publicering. Trots att det, t.ex. på internet, finns information om insatser för barn och föräldrar är det inte alltid som föräldrar känner till att de kan få stöd och hjälp genom kommunen. Detta är givetvis inte till- fredsställande. Det kan också i de fall där föräldrar faktiskt har kunskap om familjerådgivning och samarbetssamtal finnas ett mot- stånd mot att vända sig till med sina problem. Vi menar att det är nödvändigt med ökade kunskaper hos för- äldrar om vilka insatser som samhället kan erbjuda för att motverka konflikter om barn. Det behövs också en bättre helhetssyn på för- äldrars och barns behov och en bättre samverkan mellan olika myn- digheter och verksamheter. Som framgår ovan (avsnitt 9.3.2) fram- höll Utredningen om ekonomi och föräldrasamarbete vid särlevnad att det bör vara värdefullt för enskilda och för samhället om föräld- rar och barn på ett bättre sätt än kan erbjudas adekvata stöd- och hjälpinsatser, anpassade efter behoven i det enskilda fallet. På så sätt kan konflikterna mellan föräldrar förebyggas eller minskas. Att vara i behov av stöd och hjälp för att lösa en konflikt om barn är inget märkligt. Även föräldrar som aldrig annars skulle vända sig till kan ha behov av detta. Det kan därmed finnas anledning att hitta nya vägar att nå föräldrar med information, erbjudande om hjälp med konfliktlösning och vägledning beträff- ande olika insatser, vilket kan bidra till att konflikter om barn mot- verkas. 9.5.2Hur går det att nå föräldrar i konflikt om barn? Vår bedömning: Ett sätt att nå föräldrar som överväger en tvist om barn i domstol är att ställa krav på att de deltar i någon form av insats innan de inleder en sådan tvist. Mot bakgrund av våra utgångspunkter finns det behov av att införa en modell som kan öka föräldrars motivation att hitta en annan väg att lösa sina konflikter på än i domstol. Syftet bör vara att barn ska skonas från föräldrars konflikter och att föräldrar därför i ett så tidigt skede som möjligt ska hitta den lösning som är bäst för barnet. Vi menar att en modell som föregår en domstolsprocess bör vara ett effektivt sätt för att tidigt nå föräldrar som överväger att inleda en tvist om sina barn. Förutsättningarna för att informera om bl.a. domstolsprocessen och om andra möjliga vägar att lösa konflikter på, är sannolikt bättre innan föräldrar har intagit sina positioner i en process. Vi överväger därför en ordning som innebär att föräldrar, liksom i och , ska delta i någon form av samtal innan de kan få en domstolsprövning av yrkanden om vårdnad, boende och umgänge. För att en sådan ordning ska komma alla barn till del, vars föräldrar överväger att inleda en tvist i domstol, bör den vara obli- gatorisk.15 Detta innebär att ett deltagande bör vara en nödvändig förutsättning för att få väcka talan om vårdnad, boende och umgänge angående gemensamma barn . En tidig insats innebär att ett villkor för domstolsprövning införs. Vid utformningen av en sådan ordning måste hänsyn tas till reg- leringen i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihet- erna (). Enligt artikel 6.1 är var och en vid pröv- ningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter be- rättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol. Om nationell rätt ute- sluter domstols behörighet i en fråga som omfattas av artikel 6.1, innebär det ett åsidosättande av den enskildes rättigheter enligt . Rätten till domstolsprövning får dock begränsas på olika sätt under förutsättning att begränsningarna tjänar ett legitimt ändamål och står i rimlig proportion till detta ändamål. Begränsning- arna får dock inte vara så långtgående att de urholkar det centrala innehållet i den av artikeln garanterade rättigheten. Av Europadom- stolens praxis följer att om talan vid domstol kan väckas först efter ett förberedande administrativt förfarande, ska även tiden för det förfarandet räknas in i den tid som ska bedömas enligt artikel 6:1 (t.ex. mot , Erkner och Hofauer mot samt Schouten och Meldrum mot ).16 Våra överväg- anden måste göras mot bakgrund av detta. 15Den tidiga insatsen i tar sikte på alla föräldrar, oberoende av om de är oense eller inte. I ett svenskt sammanhang framstår det dock som främmande att låta föräldrar som är överens omfattas av ett obligatoriskt moment. Endast föräldrar som inte är överens i frågor om vårdnad, boende och umgänge och som överväger att väcka talan i domstol bör därför omfattas av en tidig insats. 16Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonven- tionen om de mänskliga rättigheterna, 2015, s. 183 och 321. Syftet med en tidig insats är att föräldrarna ska hitta den lösning som är bäst för barnet. Detta är ett legitimt syfte. En skyldighet att delta i insatsen är enligt vår bedömning därmed förenlig med reg- leringen i under förutsättning att regleringen kring insatsen utformas på ett sådant sätt att kravet på deltagande står i proportion till syftet med regleringen.