sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång ska man enligt förarbetsuttalandena väga in upp- gifternas karaktär och omfattning samt ändamålet med behand- lingen och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra. Datainspektionen har uttalat att uppgifter om var en viss person befunnit sig är en personuppgift, om uppgiften kan knytas till den individ som uppgiften rör, och att insamling av sådana uppgifter kan vara integritetskänslig, eftersom den möjlig- gör kartläggning av individers rörelsemönster.1 I rapporten and Guidance on Road Pricing2 behandlar den så kallade Berlingruppen3 sin syn på frågor om integritet och dataskydd applicerat på olika typer av elektroniska lösningar för uttag av vägtullar. Berlingruppen förespråkar i rapporten att väg- 1Se Datainspektionens remissyttrande över promemoria Betalningslösning för trängselskatt. 2Report and Guidance on Road Pricing, , av on Data Protection in Telecommunications (Berlingruppen). 3International on Data Protection in Telecommunications (Berlingruppen) är en internationell arbetsgrupp för frågor som rör integritet och dataskydd i telekommunikation. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem tullssystem utformas så att informationen som samlas in så långt som möjligt stannar hos föraren, så att dennes anonymitet kan upp- rätthållas. Enligt rapporten är det minst integritetsvänliga vägtulls- systemet ett system som innebär att uppgifter om förarens identitet och uppgifter om passager samlas i en och samma databas. Integritetsaspekter som behöver beaktas Vid utformningen av ett vägskattesystem är det av stor vikt att värna den personliga integriteten. Dock är det en grundläggande förutsättning för att ett sådant system ska fungera att den som är betalningsskyldig betalar för sig och att det är möjligt att kräva in betalningen av den som försöker komma undan detta. Det krävs alltså kontroll av att reglerna efterlevs. Uttaget av vägskatt och kon- trollen av efterlevnaden av skattskyldigheten får dock inte innebära ett större intrång i trafikanternas personliga integritet än vad som är nödvändigt. Risken för intrång i enskildas integritet måste alltså minimeras, men den risken måste vägas mot värdet av att införa smidiga och effektiva tekniska lösningar för bland annat betalning och kontroll av skatten. Uttag och kontroll av en avståndsbaserad vägskatt förutsätter i princip att det samlas in information om fordonens rörelser på vägarna. Att registrera när och var ett fordon framförs innebär en begränsning i enskildas anonymitet, eftersom det av den informa- tionen kan vara möjligt att utläsa hur de har förflyttat sig. Det beror dock på vilka uppgifter som samlas in, hur insamlingen av uppgif- terna går till och hur uppgifterna bevaras etc. I och med att det här rör sig om yrkeschaufförer kan det dessutom hävdas att informa- tionen inte är lika känslig som om det hade rört sig om privat- personers förflyttningar. Det är dessutom vanligt att chaufförer- nas arbetsgivare eller uppdragsgivare, det vill säga transportföretagen, lagrar information som medför att de kan följa sina fordons förflytt- ningar nära realtid. Kommittén bedömer att integritetsaspekter kommer att göra sig gällande i flera skeden inom ett system för en avståndsbaserad väg- skatt; dels vid insamling av uppgifter om fordonens rörelser på väg- arna, dels när skattebeslut fattas och dels i samband med kontroll Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem En analys måste göras av om 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen blir tillämplig i dessa fall. Vidare måste det bedömas om kameraövervakning bör få användas inom ramen för systemet och hur den i så fall ska anordnas för att så lite som möjligt inkräkta på den personliga integriteten. Det ska vidare analyseras i vad mån personuppgifter kommer att behandlas och hur den be- handlingen i så fall ska regleras. Slutligen måste det övervägas om det är nödvändigt att göra några ändringar i sekretesslagstiftningen med anledning av systemet. Kommittén anser att den information som samlas in för uttag och kontroll av vägskatten så långt som möjligt bör stanna hos de skattskyldiga eller, om informationen ska lagras externt, hos en privat aktör som de skattskyldiga själva har valt. Ett system som skulle innebära att all färdvägsinformation samlas i en och samma databas kan och bör undvikas. Vidare bör kameraövervakning, om sådan ska användas, inriktas på fordon och registreringsnummer och inte på personerna i fordonet. Kommittén bedömer att det över huvud taget inte finns anledning att samla in eller dokumentera informa- tion om vilka personer som har framfört fordonen. Vidare är det väsentligt att uppgifter gallras så snart de inte längre behövs. arbetar standardiseringsorganen tillsammans med industrin för att utveckla en teknisk specifikation för säker lagring av information om fordons positioner.4 Genom att använda kryptografi kan utrymmet för att hitta på positionsinformation minska. Det kan också ge ökad möjlighet för myndigheter att stämma av rapporterad information mot observationer vid vägkanten utan att avslöja ytterligare detaljer om färdväg eller position. När specifikationen är färdig och väletablerad skulle detta kunna övervägas och innebära att en hög grad av kontroll upprätthålls utan att den personliga integriteten träds för när. En närmare beskrivning av hur integriteten påverkas av det före- slagna systemet görs i kapitel 10 (framför allt i avsnitten 10.15 och 10.20). 4 /TS 16702 Secure Monitoring for autonomous toll systems. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Den färdvägsinformation som behöver samlas in bör så långt som möjligt stanna hos de skattskyldiga själva, eller om informationen ska lagras externt, hos en privat aktör som de skattskyldiga själva har valt. Informationsöverföringen till myndigheterna bör således minimeras. Ett system som innebär att all färdvägsinformation samlas i en och samma databas kan och bör undvikas. Vidare bör kameraövervakning, om sådan används, inriktas på fordon och registreringsnummer och inte på personerna i fordonet. Det är vidare väsentligt att uppgifter gallras så snart de inte längre behövs. 8.4Ett deklarations- eller avläsningsbaserat vägskattesystem? Kommittén ska analysera och föreslå hur en avståndsbaserad väg- skatt kan utformas. En grundläggande fråga för uttaget av en sådan skatt är om förfarandet bör vara uppbyggt kring att den skatt- skyldige lämnar in underlag för skatteuttaget, t.ex. genom en dekla- rationsskyldighet, eller om beslut om skatt bör fattas av myndig- heten utifrån avläsning genom det tekniska systemet, såsom t.ex. trängselskatten. Detta påverkar i stor utsträckning övriga förfarande- frågor och är nära kopplat till överväganden kring teknisk lösning, organisation av skatteuttaget, ansvarsfördelning och kontroll. På skatteområdet är det mycket vanligt att de skattskyldiga har en uppgiftsskyldighet som innebär att de ska lämna de uppgifter som behövs för att rätt skatt ska kunna beslutas. Skattesystemen är i dessa fall vanligen utformade utifrån ett deklarations- eller anmäl- ningsförfarande som de skattskyldiga ska använda för att lämna de uppgifter som behövs för skatteuttaget. Beslut om skatten fattas sedan på grundval av de uppgifter som de skattskyldiga lämnat. Uppgiftsskyldigheten är ofta kombinerad med en dokumentations- skyldighet, för att säkerställa att det finns ett underlag för att full- Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem göra uppgiftsskyldigheten samt för kontroll av uppgiftsskyldigheten och beskattningen. utövar tillsyn och kontroll av att de skattskyldiga fullgör sin uppgifts- och dokumen- tationsskyldighet. Om det vid en sådan kontroll kommer fram att den skattskyldige inte fullgjort skyldigheten drabbas denne av sank- tioner i form av att särskilda avgifter tas ut av denne. Systemen för uttag av exempelvis inkomstskatt och flertalet punktskatter har ut- formats enligt denna modell. Systemet för uttag av trängselskatt är annorlunda utformat. I det fallet bygger systemet nämligen på ett avläsningsförfarande, där uppbördsmyndigheten samlar in all den information som be- hövs för skatteuttaget. I och omkring och finns portaler med utrustning för att registrera fordon när de passe- rar in i eller ut ur det område som omfattas av skatteuttaget. Vid passagen fotograferas fordonens registreringsskyltar. Fotografierna av registreringsskyltarna jämförs sedan med uppgifter om ägare och fordon i vägtrafikregistret eller andra källor. I samband härmed tas även automatiserade beslut om att skatt ska påföras. I trängselskattesystemet är det helt och hållet myndighetens an- svar att ta fram de uppgifter som behövs för skatteuttaget. Det innebär att en fordonsägare undgår betalningsskyldighet för en skattepliktig passage om myndigheten har misslyckats med att samla in information om passagen. Den skattskyldige har nämligen ingen skyldighet att upplysa myndigheten om att passagen har ägt rum och någon sanktion kan därmed inte riktas mot den skatt- skyldige om denne låter bli att upplysa myndigheten om passagen. Trängselskatt kan alltså inte tas ut om registreringsskylten inte avläses korrekt eller om myndigheten saknar uppgift om vem som äger fordonet. I de europeiska länder som tar ut avståndsbaserade vägtullar är systemet uppbyggt kring någon form av avläsningsförfarande. Där är det staten, eller en aktör som agerar för statens räkning, som ansvarar för att ta fram och lagra de uppgifter som behövs för att ta ut vägtullen. Den enskilde ansvarar dock för att se till att en viss fordonsutrustning används och fungerar. I och (, , och ) är dock system- et konstruerat kring ett deklarationsförfarande. Där är det i stället den enskilde som ansvarar för att förse staten med information och bevara underlaget . Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Information behöver samlas in En avståndsbaserad vägskatt tas ut i förhållande till den sträcka som ett fordon färdas på det vägnät som omfattas av skatten. För att kunna fatta beslut om vilka skattebelopp som ska tas ut behöver myndigheten därför information om i vilken omfattning fordonet har använts på de vägar som omfattas av skatten. Den som bäst känner till detta är förstås den som använder fordonet. Myndig- heten skulle därför kunna få den information som behövs för att fatta skattebeslut från de skattskyldiga. Ett tänkbart alternativ är att myndigheten på egen hand samlar in informationen, t.ex. genom att använda teknisk utrustning i och/eller utanför fordonen. Vad är ett avläsnings- respektive ett deklarationsförfarande? Med ett deklarationsförfarande menar kommittén i det här samman- hanget ett förfarande där de skattskyldiga självmant till myndig- heten lämnar de uppgifter som behövs för skatteuttaget. Att upp- gifterna ska lämnas självmant innebär att de ska lämnas utan före- gående anmaning. Detta utesluter inte att det i ett deklarations- förfarande kan finnas inslag som medför att förfarandet i vissa praktiska delar liknar ett avläsningsförfarande. Med ett avläsningsförfarande menar kommittén i stället ett för- farande där myndigheten, eller någon annan aktör som agerar för myndighetens räkning, samlar in den information som behövs för skatteuttaget. Insamlingen av information kan ske med eller utan de skattskyldigas medverkan. Som framgår nedan påverkas ansvaret för informationen av vilket av dessa förfaranden som systemet byggs kring. Vem har det huvudsakliga ansvaret för informationen? I ett deklarationsbaserat vägskattesystem skulle det ligga ett stort ansvar på de skattskyldiga när det gäller att till myndigheten lämna alla de uppgifter som behövs för att skattebeslut ska kunna fattas och att dokumentera samt bevara de underlag som behövs för att myndigheten ska kunna kontrollera uppgiftsskyldigheten och be- Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Om de skattskyldiga inte fullgör sina skyldigheter kan myndigheten förelägga dem vid vite att göra det. Myndigheterna kan även ta ut särskilda avgifter av den som har underlåtit att lämna uppgifter, den som har lämnat felaktiga uppgifter samt den som inte har dokumenterat och bevarat underlaget på rätt sätt. I ett avläsningsbaserat skattesystem är det i stället myndigheten som tar fram de uppgifter som behövs för beskattningen, med eller utan de skattskyldigas medverkan. De skattskyldiga har här ett mycket begränsat ansvar för beskattningsunderlaget. Om beskatt- ningsunderlaget i ett enskilt fall av någon anledning saknas eller är bristfälligt har den skattskyldige ingen skyldighet att förse myndig- heten med rätt information. Om myndigheten saknar tillräcklig information för att kunna ta ut skatten innebär det att den skatt- skyldige felaktigt undgår beskattning. Trots vad som sagts kan ett visst indirekt ansvar läggas på de skattskyldiga när det gäller att göra det möjligt för myndigheten att inhämta information. Det kan exempelvis föreskrivas att de skattskyldiga ska förse sina fordon med en teknisk utrustning som kan registrera information som sedan förs över till myndigheten. Om de skattskyldiga inte fullgör denna skyldighet kan de föreläggas vid vite att göra det. Det är även möjligt att ta ut en särskild avgift om det visar sig att den skatt- skyldige inte haft föreskriven utrustning eller inte använt utrust- ningen på rätt sätt. Hur skulle ett deklarationsbaserat vägskattesystem kunna se ut? I ett deklarationsbaserat vägskattesystem skulle de skattskyldiga upplysa myndigheten om det antal kilometer som fordonet har använts på de vägar där skatt tas ut samt de andra uppgifter som behövs för att ett skattebelopp ska kunna beslutas, såsom de fordons- egenskaper som skatten varieras utifrån. Vanligen lämnar skattskyldiga uppgifter till ledning för beskatt- ningen i någon form av deklaration, vilket är lämpligt även här. Elektroniska deklarationer skulle vara ett smidigt sätt för de skatt- skyldiga att lämna uppgifterna. Det kan även vara kostnadseffektivt och rättssäkert med elektroniska deklarationer. Genom att tillåta deklarationsombud kan förfarandet bli än smidigare för de skatt- skyldiga. I förväg ifyllda uppgifter underlättar ytterligare. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem De skattskyldiga skulle behöva dokumentera och bevara de underlag som behövs för att kunna lämna nödvändiga uppgifter och för att myndigheten i efterhand ska kunna kontrollera de läm- nade uppgifternas riktighet. De skulle alltså behöva lagra informa- tion om hur fordonet har använts på de vägar där skatt tas ut. För att öka kontrollen och minska utrymmet för fusk kan det ställas specifika krav på hur och i vilken form dokumentationen ska göras. Det skulle t.ex. kunna föreskrivas att de skattskyldiga ska föra något slags logg i elektronisk form. Hur länge underlaget ska bevaras bestäms av den tid myndig- heten har på sig för att besluta om omprövning (eller efterbeskatt- ning, om det förekommer). I ett deklarationsbaserat vägskattesystem skulle myndigheten förmodligen fatta automatiska beskattningsbeslut i enlighet med de uppgifter som de skattskyldiga har lämnat, så som vanligen är fallet på skatteområdet. Myndigheten skulle sedan göra stickprovs- mässiga kontroller vid vilka de av de skattskyldiga lämnade upp- gifterna skulle stämmas av mot det av de skattskyldiga bevarade underlaget samt annat material som myndigheten har tillgång till. Vid behov skulle det ursprungliga beslutet omprövas. Vid ompröv- ningen kan det bli aktuellt att ta ut en särskild avgift av den skatt- skyldige, om denne har lämnat oriktiga uppgifter. Hur skulle ett avläsningsbaserat vägskattesystem kunna se ut? Ett vägskattesystem som bygger på ett avläsningsförfarande skulle kunna vara utformat kring att fordonet förses med en viss teknisk utrustning som under färd registrerar den information som behövs för skatteuttaget och att informationen sedan helt eller delvis över- förs till myndigheten. För att ett sådant system ska fungera är det nödvändigt att ålägga de skattskyldiga att se till att deras fordon har den fordonsutrust- ning som krävs och att den används på rätt sätt. Det är nämligen bara den som förfogar över fordonet som kan uppfylla detta. Där- emot tar myndigheten ansvar för att själva avläsningen och beräk- ningen går till på rätt sätt. Den information som fordonsutrustningen registrerar kan över- föras direkt till myndigheten, som sedan får sammanställa den och Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem fatta beslut baserat på den sammanställda informationen. Som ett alternativ skulle informationen i stället kunna överföras från fordons- utrustningen till någon annan aktör som agerar för myndighetens räkning och som sammanställer informationen och skickar över den sammanställda informationen till myndigheten. I det senare fallet kan den fullständiga informationen bevaras hos aktören för det fall att det behöver säkerställas att informationen har sam- manställts på rätt sätt. Var det fullständiga underlaget än bevaras, så bör det bevaras så länge som det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna fatta beslut och kontrollera att skatten betalas. Vidare behövs underlaget för sådana beslut som ska fattas om den skattskyldige inte betalar skatten eller om denne begär omprövning av skattebeslutet eller över- klagar detta. Bevarandetiden bestäms alltså av hur underlaget behövs i något av dessa hänseenden. I ett deklarationsbaserat vägskattesystem skulle de skattskyldiga i samband med deklarationen lämna in en sammanställd uppgift om väganvändningen till myndigheten och bevara det bakomliggande underlaget i avvaktan på en eventuell kontroll. Det är först vid en kontroll som myndigheten skulle efterfråga hela eller delar av under- laget. Underlaget skulle därför behöva sparas som myndigheten har på sig för att besluta om omprövning (eller efter- beskattning, om det förekommer). I ett avläsningsbaserat system samlar myndigheten in klart mer information än vad som överförs till myndigheten i ett deklarations- baserat system. Å andra sidan bör underlaget kunna gallras efter . Det är nämligen inte troligt att eventuella brister, som kan finnas i beskattningsunderlaget och som inte upptäcks inledningsvis, kommer att upptäckas . Det är hur som helst svårt att åtgärda sådana sena upptäckter i ett avläsningsbaserat system. Detta beskrivs mera utförligt nedan. Kommittén bedömer att det finns störst möjligheter att skydda den personliga integriteten i ett system som bygger på ett deklara- tionsförfarande, eftersom informationen då som regel stannar kvar hos de skattskyldiga eller i vart fall hos en aktör som de skattskyl- Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem diga själva har valt. Denna slutsats är dock beroende av hur syste- met närmare utformas och behöver därmed inte stämma under alla förhållanden. Vad finns det för kontroll- och sanktionsmöjligheter? När skattskyldiga personer är skyldiga att lämna uppgifter till led- ning för beskattningen, det vill säga upplysa om skattepliktiga händelser, och det efter en utredning av beskattningsmyndigheten bedöms vara sannolikt att de lämnade uppgifterna brister, har myndig- heten ofta rätt att beskatta den enskilde på skäliga grunder (sköns- beskattning). Vid skönsbeskattning tas också skattetillägg ut. Skatte- tillägg tas även ut när myndigheten bedömer att en oriktig uppgift har lämnats till ledning för beskattningen. I ett deklarationsbaserat system är det alltså möjligt att i efter- hand ompröva tidigare fattade skattebeslut och även ta ut särskilda avgifter under vissa förutsättningar. Myndigheten kan kontrollera riktigheten i lämnade deklarationer bland annat genom att gå igenom den dokumentation som de skattskyldiga bevarar som underlag för deklarationerna och annat material som myndigheten har tillgång till. Tidsfristerna för att ompröva beslut är oftast långa, vilket med- för att kontroll av lämnade uppgifter kan göras långt i efterhand. I ett avläsningsbaserat system är de skattskyldiga inte skyldiga att upplysa om skattepliktiga händelser, utan ansvaret för att samla in den informationen ligger i stället på myndigheten. Myndigheten har därför inte någon rätt att fatta skönsmässiga beslut även om det med hänsyn till ny information skulle vara sannolikt att den infor- mation som har samlats in som underlag för beskattningen inte är tillförlitlig. Kontrollerna i det avläsningsbaserade systemet inriktas främst på att undersöka om fordonsutrustningen fungerar och används korrekt. Fusk eller andra fel kan upptäckas genom exempelvis kameraöver- vakning längs med vägarna eller bemannade vägkontroller. Men även om kontrollen visar att fordonsutrustningen inte fungerade korrekt vid observationstillfället, så saknas det ändå information om hur den fungerade . Det kan därför sällan utifrån sådana enstaka observationer fastställas hur länge fusket eller felet har pågått. Möjligheten att ompröva felaktiga skatteuttag i efter- Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem hand är därmed begränsade. Det enda som är möjligt är att påföra någon form av sanktion, t.ex. en särskild avgift, i samband med att det konstateras att fordonsutrustningen inte har använts som den ska. Fusk och fel måste, med hänsyn till de ovan nämnda begräns- ningarna att i efterhand rätta till felaktiga skatteuttag, upptäckas relativt omgående. Det behövs därför ständiga kontroller av den information som samlas in, i kombination med omfattande kontroll- utrustning längs med vägarna och omfattande bemannade väg- kontroller. Skäl för och emot ett deklarations- respektive avläsningsbaserat vägskattesystem Som framgår ovan är det möjligt att utforma systemet för uttag av den avståndsbaserade vägskatten antingen utifrån ett förfarande där de skattskyldiga lämnar uppgifter till ledning för skatteuttaget eller utifrån ett avläsningsförfarande där myndigheten samlar in den infor- mation som behövs för att fatta skattebeslut. Frågan är då vilken av dessa modeller som är att föredra. Det finns enligt kommitténs mening flera skäl som talar för att välja ett deklarationsbaserat system. Att det är den som använder fordonet som har bäst förutsättningar att ta fram ett fullständigt beskattningsunderlag talar i sig för att låta ansvaret för detta ligga på de skattskyldiga. När ansvaret vilar hos de skattskyldiga skapar detta incitament hos dem att göra rätt, eftersom de sällan eller aldrig kan skylla på att någon annan part har gjort fel. Kontrollen kan därför inriktas på de skattskyldiga och ingen annan. Dessutom kan myndigheten välja att utföra kontroller av den förda doku- mentationen både i närtid och efter att deklarationen har lämnats, vilket gör att det skapas fler möjliga kontrolltillfällen. Deklarationsbaserade system har använts i och i vissa amerikanska delstater (, , och ). Dessa deklarationsbaserade system om- fattar stora vägnät, liksom det svenska vägskattesystemet kan väntas göra (se avsnitt 8.6.3). Det är även av integritetsskäl att föredra att de skattskyldiga, eller någon som de själva har valt, lagrar den fullständiga informa- tionen om fordonets rörelser på vägarna och endast förser myndig- Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem heten med den information som behövs för att kunna fatta beslut och göra nödvändiga kontroller. Också kostnadsskäl talar för ett deklarationsbaserat system. Myndigheten behöver nämligen inte i varje enskilt fall utreda varje skattepliktig händelse, eftersom de skattskyldiga ska upplysa myndig- heten om dessa. Myndighetens uppgift är i stället att vid behov kontrollera att de skattskyldiga har lämnat korrekt information. Att de skattskyldiga lämnar uppgifter och att kontroll bara görs vid behov medför att kostnaderna för att administrera och kontrollera skatten blir lägre.