sou · H5B396 · 2017-12-05 00:00:00 — Myndigheternas ansvar för barns välmående med genuint engagerad omsorg, skydd och vägledning måste därför understrykas. Utredningen återkommer till detta och formerna för samverkan mellan myndigheterna i slutbetänkandet. Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen att hinder mot erkännande av barnäktenskap bör utvidgas till fall där parterna inte har någon anknytning till , om någon av parterna var när någon av dem kom till . Den nya bestämmelsen bör lämpligen införas som en egen punkt i 1 kap. 8 a § första stycket IÄL. Generellt icke erkännande oavsett anknytning och ålder vid ankomsten till Utredningen har som alternativ till dagens regler även övervägt en generell ordning som underkänner alla typer av barnäktenskap, oavsett parternas anknytning till , i likhet med den ordning som föreligger för utländska tvångsäktenskap (1 kap. 8 a § 2 IÄL). Detta genom att kravet på anknytning i 1 kap. 8 a § 1 IÄL tas bort. En sådan åtgärd skulle innebära att intresset av att motverka och i längden eliminera barnäktenskap i ännu större utsträckning värnas. 12 The right of the child to be heard, UN Doc CRC/C/GC/12, 2009, s. 7. Mot detta måste ställas att vår rättsordning ändå utgår ifrån att det trots allt finns anledning att i hög utsträckning erkänna utländska äktenskap. Detta eftersom konsekvenserna av ett underkännande kan bli alltför ingripande för den enskilde (prop. 2003/04:48 s. 27). Angående rättsverkningar av ett nekat erkännande av äktenskap, se avsnittet ovan och kapitel 6. Ett generellt förbud mot att erkänna utländska barnäktenskap skulle träffa även sådana barnäktenskap som det möjligen inte är lika angeläget att underkänna. Det skulle typiskt sett kunna röra sig om ett par som för äktenskapets ingående visserligen var men som först får hemvist här. De har saknat anledning att ta de svenska normerna och konsekvenser av ett nekat erkännande i beaktande vid ingåendet av äktenskapet och har inrättat sig efter ett liv som gifta. Det finns i sammanhanget anledning att påminna om de befintliga reglerna som hindrar att ett äktenskap som ingåtts genom tvång erkänns och som gäller oavsett parternas ålder eller anknytning till . Även om förbudet mot att erkänna utländska barnäktenskap inte kommer att vara generellt finns ändå remedier för att komma åt de mest allvarliga formerna av barnäktenskap, nämligen de som ingåtts genom tvång. Ett alternativ skulle kunna vara att undantagsvis erkänna barnäktenskap utan anknytning om det föreligger starka skäl. Ett omkastat utgångsläge, från erkännande till icke erkännande, skulle emellertid också ställa höga krav på makar som kommer till , eftersom förekomsten av sådana skäl då alltid måste bevisas. Detta kan vara mer betungande än rättfärdigat, särskilt då majoriteten av barnäktenskapen som skulle påverkas troligen är sådana som existerat och där båda makarna hunnit bli vuxna. Vi har också övervägt om det finns skäl att försöka minimera negativa effekter av att äktenskap inte erkänns. En möjlighet vore att särskilt reglera vad som ska gälla i fall då utländska äktenskap inte erkänns. Lagstiftningen kan t.ex. gå ut på att regler, eller de utländska regler som gäller för parterna, i vissa fall ska tillämpas trots att erkännande vägras. Något tydligt praktiskt behov av en reglering av detta slag har dock inte framkommit. Vidare framstår det inte heller som lämpligt att utsträcka rättsverkningarna av ett äktenskap till äktenskap som formellt inte är giltiga i . Sammantaget anser utredningen att det skulle föra för långt att låta förbudet mot erkännande omfatta äktenskap som ingåtts utomlands och där båda parter är vuxna när de kom till . Ett generellt icke erkännande av utländska barnäktenskap kan också komma i konflikt med bestämmelse om rätt till privat- och familjeliv (artikel 8). Utredningen har därför valt att inte lägga fram ett sådant förslag. Förslaget att utländska barnäktenskap inte ska erkännas om någon av parterna var när någon av dem kom till är, enligt utredningen, väl avvägt och leder till att alla barn som bor i får ett starkt skydd mot barnäktenskap. Undantagsbestämmelsen om synnerliga skäl bör omfatta även nu föreslagen utvidgning Lagändringarna innebär att utrymmet att erkänna utländska äktenskap som ingåtts av barn med anknytning till i stort sett försvunnit. Detsamma gäller för tvångsäktenskap oavsett anknytning till . Utrymmet för att göra undantag från erkännandeförbudet gäller endast om det finns synnerliga skäl att erkänna äktenskapet (1 kap. 8 a § andra stycket IÄL). Eftersom det i inte i något fall är tillåtet att ingå barnäktenskap skulle man kunna överväga att ytterligare begränsa möjligheten att erkänna barnäktenskap som ingåtts utomlands av parter med anknytning till genom ett slopande av undantagsregeln gällande synnerliga skäl. Vid remissbehandlingen av det senaste betänkandet på området, SOU 2012:35, förordade bl.a. en sådan förändring. Regeringen övervägde ett borttagande av ventilen i propositionen men fann då inte skäl för en sådan förändring. Regeringen ansåg att det trots allt inte kan uteslutas att det också i fortsättningen undantagsvis kan finnas skäl att erkänna ett utländskt barnäktenskap (prop. 2013/14:208 s. 26). Praxis på området är sparsam. har upplyst att verket, sedan lagändringarna inte ansett synnerliga skäl föreligga i något fall. Det i sig gör att man med fog kan ifrågasätta behovet av undantagsbestämmelsen om synnerliga skäl. Ett annat skäl till att behovet av att ha kvar ventilen kan ifrågasättas är att det i tidigare lagstiftningsarbete inte har angetts något konkret exempel på när denna kan komma att tillämpas. arbetena ska det krävas tydliga och mycket starka skäl för att erkänna ett äktenskap som har ingåtts i strid med svenska äktenskapshinder av en person som är svensk medborgare eller har hemvist i (a. prop. s. 30). Något exempel på sådana situationer lämnas emellertid inte. Det förhållandet att parterna har barn tillsammans är däremot, enligt förarbetena, inte ensamt skäl till att erkänna ett utländskt äktenskap. Den ledning som ges i detta avseende är att det förhållandet att frågan om erkännande blir aktuell först efter vigseln kan bidra till bedömningen att ett nekat erkännande framstår som orimligt (a. prop. s. 27). Att den underårige parten för bedömningen har hunnit fyllt har av inte ansetts vara en omständighet som kan utgöra synnerliga skäl för att ändå erkänna ett äktenskap som ingåtts då parten var underårig. Om en omständighet likt denna skulle ha betydelse i detta avseende skulle det underminera regelns avsedda effekt.13 Ett undantagslöst förbud mot erkännande av barnäktenskap kan komma att leda till effekter som i enskilda fall kan vara icke acceptabla vid en bedömning utifrån bestämmelse om rätt till privat- och familjeliv i artikel 8.14 Myndigheter får inte inskränka åtnjutandet av rätten till privat- och familjeliv annat än med stöd i lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller förebyggande av oordning och brott, eller till skydd för hälsa eller moral eller andra personers fri- och rättigheter. Inskränkningen måste dessutom vara proportionerlig i förhållande till det syfte som den ska tillgodose. Varje stat har en viss bedömningsmarginal när det gäller att avgöra om en inskränkning är nödvändig och proportionerlig. Artikel 8 bör tolkas i ljuset av artikel 12, som innebär en rätt för giftasvuxna män och kvinnor att ingå äktenskap och bilda familj i 13Se beslut i , 2012 ref. 17, där domstolen prövade huruvida en senare uppnådd legal ålder för äktenskap kan utgöra särskilda skäl (särskilda och ej synnerliga skäl gällde för avgörandet). Trots att flickan i rättsfallet hade ingått äktenskap i utlandet innan hennes 18-års dag samt var gravid konstaterade att hade gjort rätt i att vägra registrering. 14Europakonventionen är inkorporerad i svensk rätt, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. enlighet med de nationella lagar som reglerar utövandet av denna rättighet. har uttalat att barnäktenskap inte bör existera och att de kränker barns rättigheter.15 Det bör därför vara förenligt med att ha en huvudregel som innebär att barnäktenskap med svensk anknytning inte erkänns.16 Däremot kan barn som har gift sig ha inlett ett familjeliv som skyddas av artikel 8. Familjemedlemmar har som huvudregel rätt att leva tillsammans och att på andra sätt upprätthålla och utveckla de ömsesidiga relationerna utan ingrepp från statens sida. Det kan därför uppstå situationer där det kan vara nödvändigt med ett undantag från huvudregeln för att inte ska riskera att göra sig skyldig till en kränkning av rätten till familjeliv enligt artikel 8. Mot bakgrund av det ovanstående menar utredningen att det skulle föra för långt att föreslå ett generellt avskaffande av möjligheten att göra undantag från erkännandeförbudet avseende barnäktenskap. Frågan är om undantagsbestämmelsen även ska vara tillämplig på den nu föreslagna regeln om utvidgat hinder mot erkännande av utländska barnäktenskap med parter utan anknytning till . Utrymmet för att erkänna ett sådant barnäktenskap med stöd av den nuvarande regeln om synnerliga skäl torde vara synnerligen begränsat. Man kan i dessa fall bortse från skydd för familjelivet eller förekomsten av allvarliga konsekvenser eftersom förslaget enbart omfattar parter där någon av dem var när någon av dem kom till . Naturligt nog kan då äktenskapet och därmed familjelivet endast varat och parterna kan därför inte sägas ha inrättat sig efter äktenskapet på samma sätt som om de skulle varit gifta . Även den svenska bedömningsmarginalen enligt , det allmänna skyddet för att motverka barnäktenskap och att personerna kan leva som sambo talar för att undantagsbestämmelsen inte bör vara tillämplig på den nu föreslagna bestämmelsen. 15Europarådets parlamentariska församling, resolution (2005), Forced marriages and child marriages, p. utvecklades och antogs av . 16Se även för mänskliga rättigheters resonemang i dom i mål nr 60119/12, Z.H och R.H. mot , i vilken domstolen uttalar att artikel 8 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna inte kräver att en stat erkänner ett äktenskap som ingåtts av ett 14-årigt barn. Inte heller kan en sådan rätt härledas ur artikel 12. Det kan dock inte helt uteslutas att situationer kan uppkomma där ett utländskt barnäktenskap bör erkännas för att ska leva upp till sina internationella åtaganden. Det som därvid möjligen skulle kunna aktualiseras är EU-medborgarens rätt till fri rörlighet (se vidare avsnitt 6.9.3). Sammanfattningsvis innebär det nu anförda att skälen för att behålla ventilen oförändrad vad gäller barnäktenskap med anknytning till och låta den omfatta den föreslagna utvidgningen är mycket svaga. Utredningen har övervägt att inte låta undantagsbestämmelsen vara tillämplig i sådana fall, vilket i så fall enkelt kan åstadkommas genom uttryckliga undantag för dessa barnäktenskap i det sista stycket i bestämmelsen. Utredningen har emellertid stannat för att trots allt låta undantagsbestämmelsen alltjämt omfatta utländska barnäktenskap med anknytning till och barnäktenskap som omfattas av den föreslagna utvigningen. Det som motiverar det ställningstagandet är att annars kan riskera att komma i konflikt med sina åtaganden enligt internationella konventioner och EU-rätt. Utredningens bedömning: Det bör inte ske några ändringar i fråga om prövning i ärenden om registrering av utländska barnäktenskap. Bedömningen av om ett utländskt äktenskap ska erkännas prövas i första hand av i samband med folkbokföring. prövning görs normalt med ledning enbart av vigselhandlingen och de övriga uppgifter som har lämnats i ärendet. Om det finns särskilda skäl, får dock begära att anmälan eller uppgift lämnas vid en personlig inställelse (23 § folkbokföringslagen [1991:481]). Personligt besök bör enligt förarbetena kunna begäras exempelvis vid invandring till , då ett besök kan vara nödvändigt på grund av språksvårigheter och oklara personuppgifter (prop. 1990/91:153 s. 138). Beträffande muntlighet, se också 14 § förvaltningslagen (1986:223). beslut att inte erkänna ett äktenskap får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Frågan om erkännande kan även aktualiseras hos bl.a. , t.ex. i samband med en ansökan om uppehållstillstånd, eller i allmän domstol t.ex. i en fastställelsetalan av att ett äktenskap består eller inte (se 14 kap. 1 och 3 kap. 2 § IÄL). Frågan om erkännande av ett i utlandet ingånget barnäktenskap kan således bli föremål för olika myndigheters prövningar. bedömning är inte bindande för hur frågan om erkännande ska bedömas i andra sammanhang, men registreringen får rättsverkningar för de enskilda vars uppgifter registreras och brukar tillmätas stor betydelse av övriga myndigheter. Ordningen med möjlighet till prövning av olika myndigheter och i olika domstolsslag, såväl i förvaltningsdomstol som i allmän domstol, kan ge upphov till olika bedömningar av huruvida äktenskapet erkänns eller inte och upplevas ineffektivt. För att skapa en mer enhetlig och rättssäker erkännandeprövning skulle en möjlighet vara att flytta över prövningen av samtliga ärenden om erkännande av utländska äktenskap till exempelvis förvaltningsdomstol. Denna fråga ligger dock utanför utredningens uppdrag. Utredningens uppdrag i denna del avser enbart frågan om erkännande av barnäktenskap varför denna fråga får bli föremål för överväganden i särskild ordning. Under utredningens gång har det också framkommit farhågor om att det framför allt i masshantering av ärenden kan komma att tillämpas en alltför liberal bedömning av undantagsbestämmelsen gällande synnerliga skäl i 1 kap. 8 a § andra stycket IÄL. Den information som utredningen har inhämtat utvisar emellertid att sedan lagändringarna inte i något fall har tillämpat undantagsbestämmelsen. Det finns inte fog för att tro att framöver skulle inta en mer liberal hållning med anledning av utredningens förslag. Tillämpningen av den nya regeln föranleder bedömningar av i stort sett samma slag som redan gör. gör också orosanmälningar till när de får kännedom om ett barn är gift. Att det allmänna ombudet vid har möjlighet att driva pilotmål till högsta instans för att skapa klarhet om vad som krävs för omständigheter för att synnerliga skäl ska vara för handen också för en enhetlig tillämpning av undantagsbestämmelsen. Utredningens slutsats är att det inte bör ske några ändringar i fråga om prövning i ärenden om registrering av utländska barnäktenskap. Det är angeläget att utredningens förslag genomförs . Med beaktande av bl.a. remiss- och beredningsarbete bedömer vi att ikraftträdandet tidigast kan ske . Den föreslagna bestämmelsen om undantag från erkännande av utländska barnäktenskap är en civilrättslig rättsregel. Därvid gäller den allmänna rättsgrundsatsen att den nya bestämmelsen inte är tillämplig för rättigheter och skyldigheter som har uppkommit före ikraftträdandet, om inget annat sägs. Den nya bestämmelsen bör inte tillämpas retroaktivt och tillämpningen bör inskränkas till utländska parter som kommer till efter ikraftträdandet. Övergångsbestämmelsen är emellertid utformad så att det är tillräckligt att en av parterna har kommit till efter ikraftträdande för att den nya regleringen ska bli tillämplig. Utredningens bedömning: Den föreslagna författningsändringen leder inte till några ökade kostnader för det allmänna. De handläggande myndigheterna, främst och domstolarna, åläggs inte någon ny typ av uppgift. görs vid dessa myndigheter en bedömning av giltigheten av utländska äktenskap och tillämpningen av den nya regeln föranleder bedömningar av i stort sett samma slag. har upplyst att registreringsärendena med gifta barn utan tidigare anknytning till granskas särskilt av rättsavdelningen med anledning av att vid behov ska göra en orosanmälan. Enligt innebär förslaget enbart ett fåtal ytterligare avslagsbeslut och kostnadsökningen för kan förväntas bli så marginell att den är försumbar. Det kan dock inte uteslutas att behovet av ytterligare utredning kan öka något och att förslaget kan tänkas ge upphov till vissa informationsinsatser från sida. Inte heller bedömer att utredningens förslag kommer att medföra några egentliga kostnadsökningar för verkets del. Det handlar mest om att innehållet i informationsbroschyrer och mallar får ses över. Utredningens förslag förväntas snarare medföra en enklare hantering med enhetligare bedömningar. gör och ibland olika bedömningar om äktenskapets giltighet. Utredningen kan konstatera att det merarbete som förväntas uppstå för och andra myndigheter är så begränsat att kostnaderna bedöms kunna finansieras inom befintliga ramar. Ökningen av antalet ärenden som efter överklagande kommer att handläggas i allmän förvaltningsdomstol uppgår sannolikt högst till något tiotal. Inte heller förväntas antalet mål i allmän domstol öka annat än marginellt. Utredningens förslag förväntas därför även för domstolarnas del leda till endast marginella kostnadsökningar som ryms inom befintliga anslag. Utredningens förslag bedöms få positiva effekter för barn genom att förslaget bidrar till skydda dem från att fara illa och stärka deras rätt till självbestämmande. Förslaget kan också förväntas leda till en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män då barnäktenskap drabbar framför allt flickor och kvinnor. Genom att förslaget bör få goda effekter för flickors och kvinnors situation uppnås positiva jämställdhetseffekter. Förslaget kan därför förväntas att stärka förutsättningarna att nå de jämställdhetspolitiska målen.1 Förhoppningen är även att förslaget ska få preventiv verkan. Om information sprids internationellt om att inte erkänner barnäktenskap kan det komma att leda till att par inte gifter sig utomlands innan en planerad ankomst eller flykt till . I övrigt förutses inte några effekter av det slag som nämns i 15 § kommittéförordningen (1998:1474). 1 Makt mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid (skr. 2016/17:10). 11.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap 1 kap. Om äktenskaps ingående 8 a § Ett äktenskap som har ingåtts enligt utländsk lag erkänns inte i 1. om det för äktenskapets ingående skulle ha funnits hinder mot det enligt svensk lag och minst en av parterna då var svensk medborgare eller hade hemvist i , 2. om någon av parterna var när någon av dem kom till , 3. om det är sannolikt att det har ingåtts under tvång, eller 4. om parterna inte var närvarande vid äktenskapets ingående och minst en av dem då var svensk medborgare eller hade hemvist i . Första stycket gäller inte om det finns synnerliga skäl att erkänna äktenskapet. Paragrafen innehåller bestämmelser som begränsar möjligheten att i erkänna vissa äktenskap som ingåtts enligt utländsk lag. Övervägandena finns i avsnitt 8.3. I första stycket punkten 2 (nuvarande punkten 2 har rubricerats om till 3), vars innehåll är nytt, införs ytterligare ett undantag från den grundläggande principen om att utländska äktenskap erkänns i . Liksom för övriga undantag i paragrafen rör det sig om ett preciserat undantag vid sidan av det mer allmänna förbehållet för ordre public i 7 kap. 4 §. Enligt nuvarande lagstiftning ska barnäktenskap och andra äktenskap i strid med de svenska äktenskapshindren där minst en av parterna vid äktenskapets ingående hade anknytning till , genom medborgarskap eller hemvist, som huvudregel inte erkännas (punkten 1). Den nya regeln i punkten 2 innebär att även utländska äktenskap som ingåtts av barn utan anknytning till som huvudregel inte ska erkännas om någon av parterna var när någon av dem kom till . Det bakomliggande syftet med lagändringen är omsorgen om alla barns bästa, oavsett härkomst. Utformningen av bestämmelsen förhindrar att någon av parterna väntar ut att partnern fyller innan han eller hon kommer till . Båda två måste vara vid ankomsten till för att äktenskapet ska erkännas. Med rekvisitet ”när någon av dem kom till ” avses den fysiska ankomsten till . I praktiken aktualiseras frågan om erkännande av ett utländskt äktenskap i regel hos då uppgift om civilstånd ska föras in i folkbokföringsdatabasen. Bedömningen av om det finns materiell grund för att vägra erkännande får göras med ledning av de uppgifter som då är tillgängliga för myndigheten. Lämnade uppgifter om ankomstdatum till får tas för goda så länge annan utredning inte talar i annan riktning t.ex. om det framgår att sökanden tagit kontakt med samhället på annat sätt, exempelvis genom att ansöka om uppehållstillstånd i landet. bedömning tar endast sikte på registeringen och är inte bindande för hur frågan om erkännande ska bedömas i andra sammanhang. I andra stycket regleras möjligheten att i undantagsfall erkänna utländska äktenskap i strid med svenska äktenskapshinder, utländska tvångsäktenskap och utländska fullmaktsäktenskap. Uttrycket synnerliga skäl används för att tydliggöra den betydande restriktivitet som ska gälla. Även för att erkänna utländska barnäktenskap med parter utan anknytning i den nya punkten 2 krävs det synnerliga skäl. Utrymmet för att erkänna ett sådant barnäktenskap torde vara synnerligen begränsat. Man kan i dessa fall bortse från skydd för familjelivet eller förekomsten av allvarliga konsekvenser eftersom förslaget enbart omfattar parter där någon av dem var när någon av dem kom till . Naturligt nog kan då äktenskapet och därmed familjelivet endast varat och parterna kan därför inte sägas ha inrättat sig efter äktenskapet på samma sätt som om de skulle varit gifta . Inte heller hänsynen till barn i äktenskapet bör tillmätas betydelse för om äktenskapet ska erkännas eller inte. Ett barns bästa anses inte vara beroende av att barnets föräldrar betraktas som gifta enligt svensk rätt. Det kan dock inte helt uteslutas att situationer kan uppkomma där ett utländskt barnäktenskap bör erkännas för att ska leva upp till sina internationella åtaganden. Det som därvid möjligen skulle kunna aktualiseras är EU-medborgarens rätt till fri rörlighet. Att parterna har fyllt när frågan om erkännande väcks ska inte utgöra skäl för att erkänna ett barnäktenskap. Vad som kan utgöra synnerliga skäl får utvecklas i rättstillämpningen med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Starkare skydd mot barnäktenskap, tvångsäktenskap och brott med hedersmotiv En särskild utredare ska undersöka om det finns behov av åtgärder i syfte att säkerställa ett starkt skydd mot barnäktenskap, tvångsäktenskap och brott med hedersmotiv. •analysera och ta ställning till hur möjligheten att erkänna utländska barnäktenskap ytterligare bör begränsas, •utvärdera tillämpningen av straffbestämmelserna om äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa, •undersöka i vilken utsträckning hedersmotiv beaktas av polis, åklagare och domstolar, •ta ställning till om det bör införas en särskild straffskärpningsgrund för brott med hedersmotiv i 29 kap. 2 § , •följa det pågående utvecklingsarbetet inom och och bedöma om det bör vidtas ytterligare åtgärder för att öka förutsättningarna för lagföring för brotten äktenskapstvång och vilseledande till tvångsäktenskapsresa, •undersöka hur samverkan mellan olika berörda myndigheter fungerar, och •lämna förslag till nödvändiga författningsändringar. Den del av uppdraget som avser erkännande av utländska barnäktenskap ska redovisas i ett delbetänkande . Uppdraget ska slutredovisas . Barnäktenskap, tvångsäktenskap och brott med hedersmotiv Utgångspunkten för den svenska rättsordningen är att äktenskap som ingås under tvång eller genom utnyttjande av utsatt belägenhet (tvångsäktenskap) samt äktenskap med personer (barnäktenskap) inte godtas.