sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Den omständigheten att en person är folkbokförd kan även i dessa fall ha betydelse vid bedömning av bosättning. Så är till exempel fallet i socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB. Den faktiska folkbok- föringen ska dock endast ha vägledande betydelse eftersom det är den utbetalande myndigheten som ska göra bedömningen av om förut- sättningar för utbetalning föreligger (se prop. 1998/99:119 s. 86 f. och SOU 2017:05 s. 522). Begreppet folkbokföringsdatabas avser enligt 2 kap. 1 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folk- bokföringsverksamhet (FdbL) en samling personuppgifter som med Korrekta uppgifter i register förebygger brott hjälp av automatiserad behandling används gemensamt inom verk- samheten för de i lagen angivna ändamålen. För hanteringen av olika folkbokföringshändelser i databasen utnyttjar handläggare olika delar av it-systemet. Dessa är bl.a. Riks- folkbokföringen och de separata applikationerna Internordisk Flytt och . I Riksfolkbokföringen finns bl.a. uppgifter om varje person som är eller har varit folkbokförd. Där görs alla registreringar som på- verkar folkbokföringen, t.ex. bosättning, vigsel, namnändringar och dödsfall. Uppgifter överförs till andra myndigheter i samhället maskinellt genom det centrala aviseringssystemet, även kallat Navet, som uppdateras kontinuerligt allt eftersom uppgifter registreras i Riksfolkbokföringen. Navet består dels av ett aviserings- register där aktuella uppgifter lagras, dels av ett ändringsregister där ändrade uppgifter sparas upp till . Innehållet i Navet är i princip en spegling av uppgifter som finns i Riksfolkbokföringen, men det finns vissa undantag. Exempelvis redovisas inte invandringsland eller om relationen mellan förälder och barn är ett adoptionsförhållande. Folkbokföringsuppgifterna i Navet överförs i stor utsträckning till Statens personadressregister (SPAR). SPAR är ett offentligt register inom som omfattar personer som är eller har varit folkbokförda i . SPAR innehåller bl.a. även uppgifter om samordningsnummer när de registrerade uppgifterna är styrkta, och immunitetsnummer.1 I Riksfolkbokföringen finns även uppgifter om personer med samordningsnummer. Samordningsnummer infördes då det fanns behov av enhetliga personbeteckningar även utan- för folkbokföringen. kunde en person ha ett personnummer utan att vara folkbokförd. Detta kom dock att ifrågasättas eftersom personnumret ansågs uppfattas som en inträdesbiljett till samhället (prop. 1997/98:9 s. 78). 1 4 § lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret. Korrekta uppgifter i register förebygger brott I folkbokföringsförordningen finns närmare bestämmelser om tilldelning av personnummer och samordningsnummer. får tilldela samordningsnummer på begäran av en statlig myndighet eller en enskild utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda vissa examina2 och som i sin verksamhet behöver ett samordnings- nummer för en person för att undvika personförväxling eller för att utbyta information om personen med andra myndigheter eller organisationer. kan också på eget initiativ tilldela sam- ordningsnummer för registrering i beskattningsdatabasen (5 § FOF). Samordningsnummer får tilldelas en person om det inte råder osäkerhet om dennes identitet. I vissa fall kan dock samordnings- nummer tilldelas ändå, bl.a. om det behövs för vissa registreringar inom rättsväsendet, för registrering i beskattningsdatabasen eller för registrering i verksamhetsregister när det gäller personer som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (5 a § FOF). Det är den myndighet eller det organ som begär att en person ska tilldelas samordningsnummer som ska bedöma om identiteten kan anses fastställd. får meddela närmare föreskrifter om de krav som ska ställas på identifieringen av en person som ska tilldelas ett samordningsnummer (5 b § FOF). En begäran om samordningsnummer ska innehålla uppgift om vilka handlingar som legat till grund för identifieringen och får begära att dessa handlingar ges in till verket.3 Den myndighet som begär ett samordningsnummer ska ange om det råder osäkerhet om någon uppgift som lämnas om den enskilde (6 § FOF). Samordningsnummer med styrkt eller ostyrkt identitet Som framgår ovan ska uppgifter om en persons identitet som huvud- regel vara styrkta för att ett samordningsnummer ska tilldelas. Av meddelande (SKV M 2010:3) framgår bl.a. att det måste ställas höga krav på identitetskontrollen vid tilldelning av samordningsnummer. Detta främst med anledning av att en begäran 2Utfärdare enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda examina. 3Detta gäller dock inte då samordningsnummer ska tilldelas en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Korrekta uppgifter i register förebygger brott om samordningsnummer kan komma från flera håll och med hänsyn till spridningen av numren i samhället genom SPAR. Under förut- sättning att underlaget är korrekt och fullständigt kommer det inte att finnas mer än ett nummer för personen. Brister i identitets- kontrollen kan däremot få till följd att en och samma person kan få flera samordningsnummer. Det är den rekvirerande myndigheten som har ansvar för att identiteten är kontrollerad. I meddelande anges vilka uppgifter som krävs för att en persons identitet ska anses vara fastställd och vilka handlingar som ska bifogas. I meddelandet ges också rekommendationer om vad den rekvirerande myndigheten bör beakta vid fastställande av identiteten. Bland annat ska handlingen som ligger till grund för bedömningen visas upp i original eller vidimerad kopia, att denna är utfärdad av en myndighet och innehåller uppgift om en i hemlandet etablerad och registrerad identitet. Handlingen får inte heller vara av alltför enkel beskaffenhet eller lätt att förfalska. Det finns inte något krav på att identitetskontrollen sker genom ett personligt möte mellan den rekvirerande myndigheten och den som ska tilldelas ett samord- ningsnummer. –2015 tilldelades drygt 360 000 samordnings- nummer och av dessa grundades mellan på styrkt identitet. har, på uppdrag av regeringen, i samråd med Migra- tionsverket, , och utrett förutsättningarna för att låta samtliga asylsökanden i erhålla ett samordningsnummer. I uppdraget ingick även att föreslå hur ett sådant förfarande bör utformas. Uppdraget redo- visades (Samordningsnummer till asylsökande, SKV dnr 1 31 176575-16/113) och bereds i . Som framförs i skrivelse är en risk med sam- ordningsnummer baserade på ostyrkt identitet att dess konstruktion kan vara lättare att missbruka vid identitetsrelaterad brottslighet än personnummer eller samordningsnummer baserade på styrkt identi- tet. För att förebygga missbruk anser att det krävs att de myndigheter som använder samordningsnummer kontrollerar om samordningsnumret grundas på styrkta uppgifter eller inte, innan det läggs till grund för vidare åtgärder. De berörda myndigheterna behöver också se över sina system och rutiner med anledning av att användningen av samordningsnummer ökar. Korrekta uppgifter i register förebygger brott das om skillnaden mellan samordningsnummer som grundas på styrkta eller ostyrkta uppgifter samt vad informationen som aviseras om samordningsnummer innebär. (s. 25) Samordningsnummers betydelse för utbetalningar Det huvudsakliga syftet med samordningsnummer är att tillgodose myndigheternas behov av ett enhetligt nummer för att undvika personförväxling och för att kunna utbyta information med andra myndigheter eller organisationer om personer som vistas tillfälligt i eller som har rätt till vissa förmåner utan att vistas här (prop. 2008/09:111 s. 30). Att en person har tilldelats ett samordnings- nummer innebär inte att denne tillförsäkras några rättigheter i sig. Däremot kan det finnas ett behov av samordningsnummer för handläggning av förmåner som ska utgå till en person som inte är folkbokförd i landet men där förutsättningarna för ersättningen i övrigt är uppfyllda. Som exempel kan nämnas att personer som inte anses bosatta i men som vistas här och är anställda i ett annat EU/EES-land eller under vissa förutsättningar har rätt till statligt tandvårdsstöd för nödvändig tandvård. I socialförsäkringsbalken finns också vissa andra förmåner som grundas på arbete i (arbetsbaserade förmåner) som under vissa förutsättningar kan omfatta medborgare i ett EU- eller EES- land4, i det följande kallade EES-medborgare, som har rätt att vistas i . Den som söker arbete i och har en verklig möjlighet till en anställning kan också ha uppehållsrätt och då också omfattas av vissa rättigheter. Uppehållsrätten finns enligt 3 a kap. 5 § utlänningslagen (2005:716), UtlL, så länge villkoren är uppfyllda. Vidare kan nämnas att en person som sökt asyl i inte kan folkbokföras innan denne erhållit uppehållstillstånd. Den som sökt asyl kan dock under vissa förutsättningar få hjälp med bl.a. bostad och försörjning som en ansökan behandlas. 4 Medborgare i har rätt att vistas i men måste sedan ansöka om uppehållstillstånd. Särskilt om uppehållstillstånd för schweiziska medborgare, se 4 kap. 9 § utlänningsförordningen (2006:97). Korrekta uppgifter i register förebygger brott uppdrag framgår av förordningen (2007:1110) med instruktion för (se avsnitt 4.3.2) och är den myndighet som granskar och registrerar flertalet av och föreningar. I de register som förs av finns information om drygt en miljon företag och föreningar. Cirka 65 000 nya företag registreras . De olika registren utgör ett väsentligt underlag för ett stort antal beslut inom såväl näringslivet som den offentliga förvaltningen. I brottsbekämpande sammanhang brukar viktiga roll framhållas bl.a. på grund av att verkets medarbetare sitter tidigt i kedjan när företag som används i brottsliga syften bildas och regist- reras. Vid utredningar om redan begången ekonomisk brottslighet är det material som finns hos också av centralt intresse. Av denna anledning är den kontroll som sker hos av särskilt intresse för utredningen. En faktor som påverkar myndig- heternas prioriteringar generellt är, enligt utredningens mening, den avvägning som måste göras mellan korta handläggningstider och kontroll. I ett serviceåtagande som tog fram med anled- ning av regleringsbrevet 2014 (, Årsredovisning 2014, s. 7) sattes målen för handläggningstiderna för ett komplett ärende gällande registrering av nybildat aktiebolag, gällande övriga företagsformer och i fråga om företags- inteckningar skulle dessa registreras senast nästa arbetsdag. Ett ärende anses komplett om avgiften är betald, alla handlingar i ärendet är bifogade, alla handlingar är korrekta, handlingarna är underteck- nade och företagsnamnet kan godkännas utan att komplettering behöver göras. I åtagandet anges att handläggningen kan gå snabbare än vad målen säger, men också att den kan ta mer tid i anspråk för att ärendet behöver utredas eller för att inhämta mer information. Om det finns brister i ärendet ska skicka ett meddelande om detta när det gäller nybildat aktiebolag och gällande övriga ärenden. I regleringsbrevet för gjordes inget uttalande om hand- läggningstider. I stället valde regeringen att fokusera på utvecklingen av digitala tjänster. Det anges att sådana tjänster ska utformas så långt det är möjligt och där det är relevant, så att tjäns- terna är förstahandsvalet för dem som tar kontakt med Korrekta uppgifter i register förebygger brott (Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 24 Näringsliv). är det möjligt att använda digitala tjänster hos . I årsredovisningen för presenterades ett antal siffror gällande dessa tjänster. Den största andelen ärenden som inlämnades elektroniskt fanns bland nybild- ningsärendena, vilka uppgick till . För aktiebolag var siffran gällande nybildning, gällande bolags- ordningsärenden och gällande styrelse- och revisors- ärenden (s. 16–17). 7.4Motverka oriktiga identiteter och oriktiga intyg I kapitel 6 redogör vi för de risker som rör förekomsten av oriktiga identiteter och oriktiga intyg. Oriktiga intyg kan avse handlingar som är helt falska eller på annat sätt manipulerade (ändrade) och därmed inte speglar verkliga förhållanden. Oriktiga intyg i form av identitetshandlingar kan möjliggöra ett agerande under oriktiga identiteter, vilka också kan vara helt falska, utnyttjade eller delvis falska. I detta avsnitt behandlas åtgärder för att motverka såväl orik- tiga identiteter som oriktiga identitetshandlingar. Vidare behandlas åtgärder som främst tar sikte på att motverka oriktiga arbetsgivar- intyg. 7.4.1En säkrare hantering av identitetsrelaterade frågor Utredningens bedömning: För att förebygga brottslighet mot välfärden är det nödvändigt att vidta åtgärder för att motverka förekomsten av oriktiga identiteter och för att höja kvaliteten i identitetshandlingar. Utredningens förslag: Vi föreslår att regeringen tillsätter en utredning som bl.a. får i uppdrag att se över behovet av och förutsättningarna för ett gemensamt regelverk för identitets- relaterade frågor, se över ansvaret för utfärdande av identitets- handlingar och fastställande av identiteter samt se över vilket behov som finns av olika godkända identitetshandlingar med syfte att minska det antal som förekommer . Korrekta uppgifter i register förebygger brott bör dessutom ges i uppdrag att föreslå de förändringar som behövs för att biometrisk data i större utsträckning ska användas för att säkerställa att registrerade uppgifter speglar verkliga för- hållanden. Utredningen bör bedrivas skyndsamt. Regeringen bör vidare ge Transportstyrelsen i uppdrag att se över sina rutiner vid utlämnande av körkort och vidta nödvändiga åtgärder i syfte att förhindra att körkort används i samband med bedrägeri eller annan brottslighet. Skälen för utredningens bedömning och förslag I dagens samhälle har det blivit lättare att utge sig för att vara någon annan och att använda hans eller hennes identitet i olika samman- hang. Ett sådant förfarande kan antingen ske olovligen eller med den rätta identitetsinnehavarens godkännande. En person kan också vid anmälan om folkbokföring ha fått vissa oriktiga identitetsuppgifter registrerade i folkbokföringsdatabasen. Det kan vidare förekomma att en person har flera personnummer eller samordningsnummer, som genom registrerade uppgifter i folkbokföringsdatabasen möjlig- gör ett agerande under flera olika identiteter (falska identiteter). I samtliga dessa fall av oriktiga identiteter har oftast en oriktig identi- tetshandling använts för att styrka uppgifterna. Utredningen kan konstatera att det förekommer oriktiga identi- teter i samband med kvalificerad välfärdsbrottslighet. De oriktiga identiteterna kan då användas i syfte att erhålla en felaktig utbetal- ning från välfärdssystemen t.ex. i form av lönegaranti där det före- kommer att utbetalningar sker till fiktiva anställda som antingen inte existerar eller vars identiteter kan vara kapade. Oriktiga identiteter kan också användas i syfte att dölja vem den verkliga företrädaren i ett bolag är. Korrekta uppgifter i register förebygger brott Färre godkända identitetshandlingar och utfärdare minskar risken för att oriktiga identiteter används i brottsligt syfte Det finns ett antal godkända fysiska identitetshandlingar som all- mänt accepteras i samhället som bevis på innehavarens identitet. Dessa är pass, nationellt identitetskort, identitetskort för folkbok- förda, körkort och SIS-godkända identitetskort. Utgångspunkten är dock att det är den, gentemot vilken handlingen företes, som har att avgöra vilka handlingar som kan godtas som bevis på identifiering. Utöver de ovan nämnda identitetshandlingarna finns en mängd olika handlingar av skiftande kvalitet som ibland kan användas för identifikation, exempelvis passerkort på arbetsplatser och tränings- lokaler eller kundkort i kontakten med det utfärdande företaget. Sådana handlingar godtas inte allmänt som godkända identitets- handlingar i samhället, men kan i vissa sammanhang anses tillräckliga för att tillgodose det syfte för vilket identifieringen sker. Utöver fysiska handlingar finns också e-legitimationer som är en elektronisk identitetshandling som kan användas för att identifiera innehavaren på elektronisk väg. utfärdar nationella identitetskort och pass för svenska medborgare. Den som ansöker om pass eller nationellt identitetskort måste personligen komma till polisens passexpedition, det gäller även barn och ungdomar (särskilda regler finns för perso- ner under ). Svenska medborgare oavsett ålder kan ansöka om det nationella identitetskortet vilket har en giltighetstid . ansvarar för utfärdande av identitetskort för folkbokförda i . Ett sådant ska utfärdas med en giltighetstid av högst och lämnas ut till sökanden personligen.Transportsstyrelsen utfärdar körkort för den som är permanent bosatt i eller studerar här och i övrigt uppfyller förutsättningarna för att få körkort. Ett körkort har en giltighetstid . I vissa fall har banker, företag och organisationer rätt att utfärda SIS-godkända identitetskort5 som också är en giltig identitetshandling i . Ett problem med identitetshandlingar som utfärdas av en rad olika aktörer är att dessa ser olika ut och är av skiftande kvalitet. Detta ökar svårigheterna för den som ska bedöma riktigheten i upp- 5 Det () ger tillstånd till företag och organisationer att utfärda SIS-märkta kort enligt svensk standard SS 61 43 14 och SBC 151-U, Särskilda bestämmelser för certifiering av överensstämmelse med standard. Korrekta uppgifter i register förebygger brott gifterna på handlingen. Eftersom det är många i samhället som i olika situationer ska hantera och kontrollera identiteter ökar risken att oriktiga identitetshandlingar inte upptäcks. Ett flertal myndigheter har i olika sammanhang påpekat att det finns för många utfärdare av identitetshandlingar och att vissa av dessa inte håller tillräckligt hög kvalitet. Utredningen delar den uppfattningen. Särskild kritik har riktats mot Transportstyrelsen och de av dem utfärdade körkorten. Det svenska körkortet är i första hand en behörighetshandling och det är och rådets direktiv /126/EG om körkort (det s.k. tredje körkortsdirek- tivet) som är av betydelse för körkortet som behörighetshandling. Direktivet innehåller bestämmelser om körkortets fysiska utform- ning och modell, krav på åtgärder mot förfalskning, vilken infor- mation som ska finnas på handlingen samt vad som gäller för ut- färdande, giltighet och förnyelse. Dock fungerar ett svenskt körkort också som en giltig identitetshandling. Det är inte rättsligt reglerat hur körkortet ska betraktas utan det har av hävd godtagits som en giltig identitetshandling (SOU 1970:26 s. 29). Enligt information som utredningen tagit del av från Trans- portstyrelsen har det ifrågasatts om körkortet fortsättningsvis bör betraktas som en giltig identitetshandling. I huvudsak handlar kritiken om körkortets tioåriga giltighetstid, att det finns för många varianter av körkort och att de inte alltid innehåller de senaste säkerhetsdetaljerna. Kritik har också riktats mot de nya utlämnande- rutiner som infördes . Enligt dessa krävs inte längre att det gamla körkortet lämnas in vid utlämnandet av det nya, kuvertet öppnas inte och ingen jämförelse görs med den person som hämtar ut det nya körkortet. När det gäller giltighetstiden för andra godkända identitetshand- lingar är dessa normalt inte giltiga . Skälen till det är bl.a. att en persons utseende förändras och att risken för att det finns flera olika modeller av samma identitetshand- ling tillgängliga på marknaden minskar. Teknikutveck- lingen innebär också att det finns behov av att ständigt utveckla de fysiska egenskaperna hos en identitetshandling i syfte att försvåra förfalskningar. En längre giltighetstid medför således en försämring av kvaliteten vilket i sin tur ökar möjligheterna att missbruka hand- lingarna. När det gäller giltighetstiden för körkort är det med hänsyn till bestämmelserna i det tredje körkortsdirektivet inte möjligt att Korrekta uppgifter i register förebygger brott utfärda körkort med en giltighetstid understigande i fråga om de lägre behörigheterna. Endast vissa höga behörigheter får ha en administrativ giltighetstid . Direktivet tillåter att man utökar tiden , men inte att man begränsar den. Med hänsyn till att de regelverk som styr körkortet som behörig- hetshandling inte är anpassade till dess användning som identitets- handling uppstår enligt utredningens mening ett flertal problem som gör att körkortet kan ifrågasättas som godkänd identitetshandling. Det kan dock finnas andra skäl som talar för att körkortet ska betraktas som en sådan, t.ex. att den enskilde drabbas av en ökad kostnad om körkortet måste kombineras med en annan identitets- handling. För att förebygga att identitetshandlingar förfalskas och manipu- leras eller används av personer som inte är de personer de utger sig för att vara är det, enligt utredningens mening, av vikt att man i särskild ordning utreder frågorna om vem eller vilka som ska utfärda godkända identitetshandlingar i , vilka handlingar som ska anses vara giltiga identitetshandlingar samt vilka krav som ska ställas på dem. När det gäller pass och nationellt identitetskort är dessa de enda godkända dokument som styrker både identitet och med- borgarskap. För att fylla behovet av godkända identitetshandlingar även för andra grupper i samhället än medborgare finns identitets- kort för folkbokförda i (SOU 2007:100). Det kan ifråga- sättas om det finns behov av ytterligare utfärdare än dessa. Utred- ningen anser särskilt att det finns anledning att se över körkortets betydelse som godkänd identitetshandling. I avvaktan på en sådan översyn är det angeläget att Transportstyrelsen ser över sina rutiner vid utlämnande av körkort och vidtar nödvändiga åtgärder i syfte att förhindra att körkorten används i samband med bedrägerier eller annan brottslighet. Enhetliga bedömningar vid identifiering motverkar förekomsten av oriktiga identiteter Den som ansöker om ett identitetskort för folkbokförda i hos ska inställa sig personligen och ansökan ska göras skriftligen. Ansökan ska som huvudregel undertecknas av sökanden i närvaro av den person som tar emot den. I samband med ansökan är sökanden bl.a. skyldig att styrka sin identitet och övriga person- Korrekta uppgifter i register förebygger brott Om sökanden har uppehållstillstånd i ska denne, om inte särskilda skäl talar mot det, anses ha styrkt sin identitet om de uppgifter som lämnas i ansökan om identitetskort stämmer överens med vad som har registrerats i fråga om uppehållstillstån- det.6 Detta innebär att bedömning av identiteter vid beslut om uppehållstillstånd får betydelse för senare beslut om folkbokföring och utfärdande av identitetskort. Vad utredningen erfar finns det inte någon gemensam syn hos myndigheterna på när en identitet ska anses ha gjorts sannolik eller ha styrkts. Det finns inte heller någon samlad reglering att luta sig mot. Myndigheterna har olika syften och uppdrag vilket innebär att det i olika sammanhang kan finnas olika krav på hur pass säkert en identitet måste vara fastställd. Vilka utredningar myndigheterna vidtar för att fastställa identiteter påverkas också av myndighetens aktuella arbetsbelastning, resurser och prioriteringar. Avsaknaden av en gemensam syn i dessa frågor innebär en risk att oriktiga identiteter lättare kan registreras i folkbokföringsdatabasen. Biometriska uppgifter bör användas i större utsträckning De identitetshandlingar som används är konstruerade på olika sätt vilket innebär att säkerhetsnivån i bedömningen av om personen på ett foto är identisk med den person som använder handlingen varierar. Den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt att förse vissa handlingar med biometrisk information i syfte att göra identi- fieringen av handlingens innehavare säkrare.