sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Myndigheten ska i detta syfte ge stöd åt kommuner och länsstyrelser i planprocessen, övervaka stabilitets förhållandena i , bistå ansvariga instanser när ras eller skred har inträffat eller när det finns risk för ras eller skred och ge stöd åt MSB vid dess prövning av statsbidrag till förebyggande åt gärder mot naturolyckor och vid översiktlig kartering. En delegation för ras- och skredfrågor är knuten till SGI. Delegationen ska vara ett kontaktorgan för myndigheter som arbetar med ras- och skred- frågor och i delegationen är SGI, , , Trafik verket, SGU, , , , Havs- och vattenmyn digheten och representerade (http: / sv/om-sgi/vart-samhallsuppdrag/ras-och-skred/delegation-for-ras och-skredfragor/). Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Därutöver ska SGI bidra till att de risker som är förknippade med stranderosion minskar och bidra till att plan- och byggpro cessen effektiviseras genom att inom sitt verksamhetsområde ta fram ny kunskap och nya metoder och ha en samordnande roll i syfte att identifiera kunskapsnivån och förmedla ny kunskap. Sammantaget är SGI en myndighet med ett ansvar för att bidra till att förhindra effekter av klimatförändringar, dvs. ett ansvar för att bidra till att ras, skred och erosion inte inträffar. Om det likväl inträffar är det myndighetens ansvar att bistå ansvariga instanser. 4.1.4Analys och sammanfattning av statens ansvar och dess brister Som framgått av inledningen är skador orsakade av klimateffekter, tvärsektoriellt. En sammanvägning måste därför göras utifrån de tre olika perspektiven ett övergripande ansvar, olyckor och krisbered skap samt statliga myndigheters ansvar för särskilda områden. Inledningsvis har staten någon form av övergripande ansvar. Eftersom staten förfogar över lagstiftningen bör det vara statens an svar att organisera ansvarsfördelningen. Det allmänna och övergri pande ansvar staten kan ha är vagt och inte i sin helhet tvingande reg lerat i lag, omfattningen av ansvaret är i första hand en politisk fråga. Staten har vidare ett ansvar för olyckor och kriser. Ansvaret för kris är i viss utsträckning oreglerat, vilket är en medveten strategi av lagstiftaren, varje situation ska vara speciell. I stället finns ansvars principen, likhetsprincipen och närhetsprincipen och den lagstift ning som finns bygger på dessa principer. Ansvarsprincipen innebär att den som redan har ett ansvar behåller det i kris. Det har betydelse för de statliga myndigheter som ansvarar för vissa verksamheter, de behåller sitt ansvar även i kris, men även för kommunerna. Närhets principen innebär också att ansvaret kan hamna på kommunerna. Det ansvar som finns för att vidta åtgärder enligt lagen om skydd mot olyckor är också i huvudsak ett kommunalt ansvar. Ansvaret för olyckor handlar i första hand om att begränsa redan inträffade händelser. Däremot kan staten behöva ersätta kommunerna för om fattande räddningsinsatser. Det är också uttalat att staten är den yttersta garanten för medborgarens säkerhet och trygghet. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Staten uppbär vidare ett ansvar för klimatanpassning i stort och för det område jag utrett, bebyggelse och klimatanpassning genom sina myndigheter. Staten bedriver genom länsstyrelserna en regional samordning av all klimatanpassning på regional nivå. Arbetet handlar främst om kunskapsförmedling och arbetet bedrivs helt utifrån frivillig samordning. Staten har därutöver genom läns styrelsen/regeringen också ett tillsynsansvar för bebyggelse enligt PBL. Det finns ett långtgående krav på kommunerna att bedriva sam råd med bl.a. länsstyrelserna vid all planläggning om att marken bl.a. är lämplig utifrån risken för skador på grund av klimateffekter. Läns styrelsen ska överpröva och upphäva beslut om detaljplan eller om rådesbestämmelser om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översväm ning eller erosion. Denna s.k. statliga ingripandegrund är ett uttryck för statens övergripande ansvar för nationella frågor. Det saknas praxis från länsstyrelserna om vilka säkerhetsmarginaler kommuner na ska ha i sin planläggning för att undvika exempelvis skador på grund av ras, skred, erosion eller översvämning och de olika läns styrelserna gör också olika bedömningar. Skälet är enligt länsstyrel serna att det saknas tillräckligt underlag från expertmyndigheterna och nationella mål och en statlig samsyn om hur PBL ska tolkas med hänsyn till riskerna på grund av klimateffekter. Eftersom det saknas måste varje plan bedömas för sig. Utöver detta har ett an svar för klimatanpassning i stort. Enligt sin instruktion är en expertmyndighet med uppgift att bistå, men har på grund av särskilda uppdrag från regeringen fått i uppgift att ut värdera och även att fördela pengar mellan myndigheter och kom muner för klimatanpassningsåtgärder. Det har resulterat i olika nät verk. uppdrag är att vägleda klimatanpassning för särskilt byggnationsområdet, men har i nutid fått uppdrag att ut veckla sin tillsynsvägledning för bebyggelse och översvämning. MSB är ansvarig för frågor om skydd mot olyckor om ingen annan har det. Ansvaret avser förebygga, hantera och minska konsekvenser och avser endast händelser som klassificeras som olyckor, dvs. långsam ma skeenden som erosion faller utanför. MSB ansvarar dock även för översvämningsdirektivet och därmed alla översvämningar som omfattas av det. I arbetet med direktivet har dock MSB valt att ute lämna översvämningar utifrån dagvattenproblematiken och skyfall samt börjat sitt arbete med att kartlägga kommuner som översväm Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … mats av sjöar och vattendrag. Det har framkommit att begränsningen från dagvatten är olycklig, särskilt med hänsyn till att majoriteten av försäkringsskador på grund av vatten beror på översvämningar från dagvatten. Att kartläggningen än så länge begränsats till sjöar och vattendrag har lett till en felaktig bild om att 18 kommuner är särskilt utsatta, trots att kustkommuner helt utelämnats från kartläggningen. SGI ska bidra till att riskerna för skred och erosion minskar. Slutsats om statens ansvar och dess brister En slutsats av det anförda är att statens övergripande ansvar är vagt, att ansvaret för olyckor och kris i första hand ligger på kommuner na. Ett problem är också att skador på grund av vissa översvämningar och på grund av erosion inte är en olycka i lagens mening. Det finns ingen myndighet som har det övergripande ansvaret för klimat effekter, i stället har ett flertal myndigheter fått i uppdrag att bistå, bidra, vägleda och samordna. Länsstyrelserna har ett regionalt sam ordningsuppdrag för klimatanpassning i stort, vilket dock har den begränsningen att i den rollen saknar befogenhet. Läns styrelsen har under samrådet enligt PBL möjlighet att påverka kom munerna vid all planläggning för ny bebyggelse och möjlighet att överpröva och upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser, som inte i tillräcklig hög grad tar hänsyn till risken för skador på grund av olyckor, översvämning eller erosion. En brist är att det i huvudsak saknas sammanställd praxis och rekommendationer från länsstyrel serna, varför riskbedömningen för skador på grund av klimateffekter måste utarbetas av kommunerna för varje plan och vid behov ut vecklas i samrådet. Länsstyrelsernas bedömning varierar också. Bo verket har i nutid getts regeringsuppdrag om att ta fram vägledning. En slutsats är att ansvaret för all klimatanpassning är utspritt mellan olika myndigheter. Med hänsyn till att klimatanpassning om fattar ca 25 delområden kan det framstå som rimligt. kan en slutsats vara att den bristande samordningen leder till problem, eftersom det kan finnas såväl synergier som målkonflikter inom olika samhällssektorer. När det sedan gäller myndighetsansvaret för del området bebyggelse kan konstateras att även ansvaret för det är ut spritt mellan länsstyrelserna, , , MSB och SGI. Även för delområdet saknas i viss utsträckning samordning, även om det sker myndighetssamverkan i nätverk. Det har därmed inte skett Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … någon uppdelning av myndighetsansvaret utifrån delområde. Från många olika håll har framförts att den övergripande bristen skulle vara avsaknaden av en nationell strategi. Regeringen har i skrivelsen 2015/16: 87, ”Kontrollstation för de klimat- och energipolitiska målen till 2020 samt klimatanpassning” beslutat att det framöver ska ut arbetas en nationell strategi för klimatanpassning i syfte att långsik tigt stärka klimatanpassningsarbetet och den nationella samordningen av detta arbete. Historisk bakgrund till gällande ordning – en beskrivning Uppdelningen på flera olika myndigheter härstammar i grunden från Klimat- och sårbarhetsutredningen. Den utredningen konstaterade i sitt betänkande inför klimatförändringarna – hot och möj ligheter, SOU 2007:60 att det var svårt att hitta en myndighet som naturligt kunde ansvara för uppföljning och samordning av hela arbetet utan den nationella samordningen borde fördelas på flera myndigheter. (MSB) skulle även fortsätt ningsvis ha en central roll för att minska sårbarheten för extrema naturhändelser. Utredningen föreslog också att länsstyrelserna borde få en central roll genom att stödja och samordna kommunernas, näringslivets och regionala sektorsmyndigheter. Sammanställning av underlag från sektorsmyndigheter och tolkning skulle vara en viktig uppgift för länsstyrelserna och tolkning av underlag om klimat förändringar i länet och lokal anpassning av meteologiska uppgifter och varningar en annan. Utredningen föreslog att regionala analyser borde utföras i länen som underlag för planering och att en särskild klimatanpassningsdelegation borde inrättas i varje län. I delegationen borde kommuner, näringsliv, statliga myndigheter, organisationer och andra ingå. Det föreslogs vidare att samtliga berörda sektors myndigheter borde få ett tydligt ansvar för anpassningen till ett förändrat klimat inom sitt ansvarsområde och ansvaret skulle även omfatta mer långsamma skeenden. , , Natur vårdsverket, SGI och borde dessutom få ett uttalat ansvar att bistå länsstyrelserna i deras arbete med klimatanpassning. Enligt utredningen skulle få ett ansvar för samlad nationell och internationell uppföljning och rapportering och ges an svar för kunskapsförsörjningen och en förstärkt informationsfunk tion mot olika grupper som kommuner, sektorsmyndigheter och Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … SGI borde enligt utredningen få i uppdrag att stödja kommuner och länsstyrelser i hanteringen av risker relaterade till kli matet, då det inte skulle vara rimligt att förutsätta att samtliga läns styrelser och kommuner har erforderlig kompetens. Det fanns en del synpunkter från remissinstanserna om detta. Statskontoret menade att det behövdes regelbundna bedömningar av sannolika effekter av en klimatförändring och att regeringen borde ansvara för detta. Även flera andra remissinstanser pekade på behovet av nationell samordning. Den stora majoriteten av remissinstanser tillstyrkte att länsstyrelserna skulle få en samordningsroll, men flera länsstyrelser pekade dock på behovet att uppdraget matchas av re surser och menade att de som utredningen före slog inte var tillräckligt. Flertalet länsstyrelser avstyrkte dock bil dandet av särskilda klimatanpassningsdelegationer på länsstyrelserna, eftersom en delegation utan beslutanderätt, stöd i speciallagstift ning eller operativ roll inte skulle vara ändamålsenlig. SKL ansåg att kommunerna borde få tillgång till bättre underlagsmaterial och verk tyg för att vidta klimatanpassningsåtgärder i den fysiska planeringen. menade att det inte var rimligt att statliga myndig heter ska ingå i delegationen annat än i enstaka fall. Regeringen anförde i den efterföljande s.k. klimatpropositionen följande: Arbetet med att anpassa till ett förändrat klimat är som Klimat- och sårbarhetsutredningen visat mycket brett och spänner över hela samhället. En stor del av anpassningsarbetet bör göras sektorsvis… Utredningen har föreslagit att länsstyrelserna ges ett regionalt ansvar för frågan och att sektorsmyndigheterna ges ansvar inom sina respek tive områden. Regeringen bedömer att det utöver det som utredningen föreslog är nödvändigt med en nationell uppföljning dels för att säkra att arbetet med anpassning i de olika sektorerna och regionerna fort skrider och dels för att säkra tvärsektoriellt samarbete. Ingen myndig het är naturligt ansvarig för en sådan uppföljning eftersom frågan spän ner över hela samhället. Regeringen avser därför att inrätta en nationell kontrollstation för uppföljning av arbetet med klimatanpassning. Denna bör sammanfalla med nästa klimatpolitiska kontrollstation. Arbetet bör även så långt som möjligt samordnas med uppföljning som sker inom krishanteringssystemet… Regeringen delar utredningens bedömning att länsstyrelserna med sitt breda ansvarsområde är en lämplig instans för detta. Arbetet bör samordnas med annat relevant arbete på länsstyrelserna t.ex. de råd för krisberedskap och olyckor som redan finns, vattenmyndigheter m.fl... ges därför uppdraget att samordna arbetet på regional nivå med anpassning till ett förändrat klimat. För detta ändamål an Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … visas för perioden –2011 över anslaget 1.10 Klimatanpassning… Utredningen förslog också att en klimatanpassningsdelegation bör inrättas på varje länsstyrelse. Regeringen bedömer att det är att föredra att varje länsstyrelse själv får möjlighet att bestämma hur organisation en inom ska se ut. Remissinstansernas synpunkter ger stöd för regeringens uppfattning. En ansvarig funktion bör dock ut pekas vid respektive länsstyrelse… Anpassning är en samhällsfråga som måste genomsyra arbetet i alla sektorer. Regeringen anser att sektorsmyndigheterna bör få ett mer ut talat ansvar för anpassning inom sina respektive områden. Regeringen avser därför att ge ett antal myndigheter ansvar att initiera, stödja och följa upp klimatanpassningen inom sitt ansvarsområde… Löpande uppföljning och rapportering av anpassningsarbetet behövs. bör i enlighet med utredningens förslag ges ansvaret för löpande nationell och internationell uppföljning och rapportering av arbetet med anpassning till ett förändrat klimat. Regeringen avser vidare att ge i uppdrag att göra en nationell sammanställning av arbetet med anpassning till nästa klimatpolitiska kontrollstation. Rapporten ska baseras på underlag från sektorsmyndigheterna samt från länsstyrelserna. (Redogörelsen om utredningens förslag, remissutfallet och regeringens bedömning finns i prop. 2008/09: 162, s. 164-166). Sammantaget var det därmed Klimat- och sårbarhetsutredningen stra tegi för klimatanpassning i stort att klimatanpassning skulle genom syra samhället och att ingen särskild myndighet skulle ha det över gripande ansvaret. Regeringens förslag i klimatpropositionen var som framgått att inrätta en nationell kontrollstation för uppföljning av arbetet med klimatanpassning och att skulle ha an svaret för löpande nationell och internationell uppföljning. Regering en gav Nationellt kunskapscenter vid upp draget att tillsammans med berörda myndigheter utarbeta underlag till kontrollstation 2015, men det har inte skett någon löpande upp följning. Den historiska bakgrunden och påstådda brister i gällande ordning – en analys I min utredning har från flera olika håll anförts att samordningen från nationella myndigheter för byggnation är bristfällig och att det arbete bedriver med klimatscenarier i alltför hög grad är forsk ningspräglat. Många kommuner menar att det finns ett omfattande underlag tillgängligt hos expertmyndigheter för bebyggelse och kli Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … matanpassning, men att detta underlag inte kommer kommunerna till del och att underlaget ibland inte är adekvat, varför kommunerna tvingas ta fram eget. Från SKL har framförts att bristen framför allt handlar om bristande samordning, eftersom olika myndigheter ställer olika krav och att det borde vara länsstyrelsernas uppgift att väga samman dessa. Dessutom bör det ske en avvägning mot andra intres sen. Det skulle innebära att utöver den nationella samordningen är också den regionala samordningen otillräcklig. Från länsstyrelserna själva förs resursbrist och otillräckligt mandat fram som förklaring ar till varför samordningsarbetet har vissa brister. Av betydelse här är också länsstyrelsernas interna organisation. Som framgått saknar kli matsamordnarna vid länsstyrelserna mandat, arbetet måste bedrivas på frivillig väg. Däremot har ju länsstyrelserna genom PBL, de statliga ingripandegrunderna och kraven på samråd ett omfattande mandat. Det skulle kunna betyda att om klimatsamordnarnas arbete kunde förenas med det arbete som sker vid enligt PBL borde det kunna förstärka klimatsamordnarnas roll. Här finns regionala skillnader. Vid vissa länsstyrelser är klimatsamordnarens arbete inte grerat med den enheten som prövar planer, vid andra länsstyrelser är det skilda funktioner. Redan vid remissutfallet av klimatproposition en fanns det som framgått farhågor om länsstyrelsernas bristande mandat. Det är också så att en del av de förslag Klimat- och sårbar hetsutredningen förde fram inte realiserats. Som framgått var utred ningens förslag att samordningen vid länsstyrelserna skulle bedrivas genom delegationer, som bl.a. skulle aktivera även kommunerna och näringslivet. Så blev det inte, eftersom det saknades lagstiftning och mandat. Vidare har inte heller sektorsmyndigheterna fått i uppdrag att bistå länsstyrelserna. Från många håll förs fram att det som krävs för ett framgångsrikt förebyggande arbete är en ökad interaktion mellan länsstyrelse, kommuner och myndigheter. Mot denna bak grund kan det i efterhand framstå som olyckligt att delegations tanken inte realiserades. Från SGI har också anförts att myndigheten har fått starkt stöd för ett förslag om delegationer för skredrisker i . framstår invändningarna mot delegationer utan lagstöd, mandat och resurser som relevanta. Andra delegationer som har bildats med stöd av särskild lagstiftning vid länsstyrelserna, exempelvis viltförvaltningsdelegationerna, är omdiskuterade och lett till tillämpningssvårigheter, bl.a. utifrån frågan i vilken utsträckning delegationerna kan fatta beslut för länsstyrelsernas räkning. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Det kan också noteras att Klimat- och sårbarhetsutredningens förslag var att även mer långsamma klimateffekter skulle införlivas i det arbete som bl.a. skulle utföra. (Det anförs i pro positionen att arbetet bör så långt som möjligt samordnas med upp följning som sker inom krishanteringssystemet). Så har inte skett. Det har utarbetats underlag till kontrollstation 2015, men det sker ingen löpande uppföljning. 4.2Kommunens ansvar, tillämpningen och hinder i lagstiftningen Nedan kommer kommunens ansvar för klimatanpassning att analy seras. Syftet är att klarlägga det ansvar kommunen har. Jag kommer även att beskriva hur arbetet med klimatanpassning sker i praktiken i kommunerna och vilka brister som kan finnas. Dessa brister analy serar jag och försöker klarlägga om bristerna beror på hinder i lag stiftningen eller om det kan finnas andra orsaker. Jag analyserar också olika förbättringsmöjligheter och kommer att utgå från lagstiftningen, främst PBL, men även annan lagstiftning. 4.2.1 beskriver och analy serar kommunens ansvar för att klimatanpassa ny och befintlig bebyg gelse enligt PBL. Kommunens möjliga ansvar för skador på grund av annan lagstiftning beskrivs i 4.2.2. Den viktiga frågan om det finns utrymme för lagskärpning för att minska skador på grund av klimat effekter utifrån det kommunala självstyret tar jag ställning till i 4.2.3. En analys av hur arbetet med klimatanpassning sker i praktiken i kommunerna och en beskrivning av möjliga hinder återfinns i 4.2.4. I 4.2.5 analyserar jag möjliga mer övergripande förbättringsförslag och 4.2.6 möjliga hinder i lagstiftningen. 4.2.1Kommunens ansvar enligt PBL för klimatanpassning Kommunens ansvar vid planläggning – en beskrivning av regelverket Av 1 kap 2 § följer den grundläggande principen att det är en kom munal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten – det s.k. kommunala planmonopolet. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Grunderna i PBL är utvecklade i kapitel 3. Som framgår närmre där innehåller lagen bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Där beskriver jag de olika planerna, vad de om fattar och när sådana ska upprättas. Som framgår där ska en kommun alltid upprätta en översiktsplan, som omfattar hela kommunen och den ska aktualitetsprövas varje mandatperiod. Enligt 4 kap. 2 § gäller att kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vatten områdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk för bl.a. en ny sammanhållen bebyggelse om det behövs med hänsyn till omfatt ningen av byggnadslovspliktiga byggnadsverk och vid förändring av en bebyggelse om regleringen behöver ske i ett sammanhang. Det finns inga krav om att detaljplaner behöver aktualitetsprövas. 1 kap. 4 § är termerna bebyggelse m.m. definierade. Där framgår bl.a. att med byggnad avses en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den. Vidare finns det krav om hur den ska vara placerad. Med byggnadsverk avses en byggnad eller annan anläggning och med bebyggelse avses en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader. Bebyg gelse innefattar bl.a. byggnader, vägar, parker och andra anläggningar som ligger i nära anslutning till och sammanhänger med byggnader såsom lekplatser, men inte friluftsområden eller utrymmeskrävande anläggningar såsom golfbanor och skidliftar. Med sammanhållen be byggelse avses bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark Av 2 kap. 1 § följer att vid prövningen av frågor enligt denna lag ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. I 2 kap 2 § återfinns den i sammanhanget grundläggande principen om att plan läggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ända mål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. I 2 kap. 3 § anges att planläggning ska ske med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder, en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper, en långsiktigt Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt, och en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens, och bostadsbyggande och utveckling av bostads beståndet. Innebörden är att det ska ske en avvägning med hänsyn till både den ekologiska, den sociala och den ekonomiska dimension en av begreppet hållbar utveckling. Vidare framgår alltså uttrycklig en att hänsyn inte bara ska tas till miljö- och klimataspekter utan också till mellankommunala och regionala förhållanden. Eftersom det här handlar om en avvägning av flera olika intressen kan denna bestäm melse inte uppfattas som bindande för kommunen. I 2 kap. 4 § konkretiseras sedan denna generella bestämmelse till ett krav. Det anges att vid planläggning får mark tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. Paragrafen innehåller därmed ett grundläggande krav på lämplighetsprövning av mark som ska bebyggas.