sou · H5B357 · 2017-06-22 00:00:00 — Med uttrycket absolut nödvändigt markeras att undantaget ska tillämpas restriktivt och att det kan bli fråga om överföring utan förhandssamtycke endast i undantagsfall. Tillägget att det ska gälla brott i en medlemsstat eller tredjeland innebär att tillämpningsområdet omfattar alla stater och saknar därför egentligt innehåll. Tillägget bör således inte föras in i vår lag. Bestämmelsen skulle exempelvis kunna användas om överföringen är nödvändig för att avvärja ett terroristattentat i en medlemsstat eller tredjeland. Eftersom det typiskt sett är fråga om en överhäng- ande fara för att något ska hända får prövningen i dessa fall göras utifrån att åtgärden kan antas vara nödvändig för att avvärja faran. Att faran inte förverkligas behöver inte innebära att överföringen har varit otillåten. Bedömningen måste göras med hänsyn till vad som är känt när prövningen görs. Enligt andra stycket i artikel 11.2 ska den myndighet som ansvarar för att ge samtycke informeras om överföringen utan dröjsmål. En liknande bestämmelse finns i 1 § förordning och föreslås införas i 7 kap. 1 § BDF. Vi föreslår att en liknande bestäm- melse förs in i den till vår lag hörande förordningen. I bestämmelsen bör anges att om PNR-information, som kommer från en annan med- lemsstat, har överförts till ett tredjeland utan förhandsmedgivande, ska enheten för passagerarinformation utan dröjsmål informera den andra medlemsstaten om överföringen. Vidare ska enligt artikel 11.2 överföringar utan samtycke regi- streras och genomgå efterhandskontroll. Att överföringar till tredje- länder ska registreras anges även i artikel 13.5 c. Vi kommer därför att behandla frågan i samband med våra förslag till genomförande av den artikeln (se avsnitt 19.3). Hur en efterhandskontroll ska gå till eller av vem anges inte i direktivet. Enligt vår bedömning bör denna kontroll utföras av dataskyddsombudet vid enheten för pas- sagerarinformation(se vidare om dataskyddsombudets uppgifter i avsnitt 19.5). Även denna fråga kan regleras i förordning. 17.3.4Säkerställande av direktivets bestämmelser Våra förslag: Det ska vara obligatoriskt för enheten för passage- rarinformation att uppställa villkor om användningsbegränsning för den som ska ta emot PNR-information. Begränsningarna ska syfta till att skydda PNR-informationen från användning i strid med PNR-direktivet. Frågan kan regleras i förordning. Där kan även regleras att dataskyddsombudet vid enheten för passagerar- information ska informeras om varje överföring av PNR-uppgifter till tredjeland. När enheten för passagerarinformation överför PNR-informa- tion till ett tredjeland ska vad som anges i 8 kap. 8 § BDL inte gälla. Enligt artikel 11.3 ska medlemsstaterna överföra PNR-uppgifter till behöriga myndigheter i tredjeländer på villkor som är förenliga med direktivet endast efter att ha förvissat sig om att mottagarnas pla- nerade användning av uppgifterna är förenlig med dessa villkor och skyddsåtgärder. Bestämmelsen innebär i huvudsak att medlems- staterna ska säkerställa att direktivets bestämmelser om överföring till tredjeländer sker i enlighet med direktivets bestämmelser och att den överförda informationen är planerad att användas i överens- stämmelse med direktivets syften och begränsningar. Vid en över- föring till ett tredjeland fordras således att enheten för passagerar- information försäkrar sig om att den planerade användningen av informationen inte kommer att strida mot lagens grundläggande be- stämmelser, framför allt att informationen bara används för att före- bygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra terroristbrottslighet eller grov brottslighet. I brottsdatalagen föreslås en bestämmelse, 8 kap. 10 §, som anger att en svensk behörig myndighet får ställa upp villkor som begränsar mottagarens möjlighet att använda överförda uppgifter. Det är dock inte obligatoriskt för en myndighet att ställa villkor. I 9 § lag, som bl.a. genomför artikel 12 i dataskyddsrambeslutet, föreskrivs att om en svensk myndighet överför personuppgifter, ska myndig- heten underrätta mottagaren om de särskilda villkor som gäller för användningen av uppgifterna. Det finns även i andra lagar bestäm- melser som anger att svenska myndigheter under vissa förutsättning- ar får ställa upp villkor som begränsar möjligheten att använda upp- gifter som lämnas till en annan stat, se t.ex. 3 a § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete eller 5 kap. 2 § lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Enligt vår mening bör det, för ett korrekt genomförande av arti- kel 11.3 i PNR-direktivet, vara obligatoriskt för enheten att ställa upp villkor om användningsbegränsningar. Vi föreslår därför en be- stämmelse som anger att enheten för passagerarinformation, i sam- band med en överföring av PNR-information till ett tredjeland, ska ställa upp sådana villkor om användningsbegränsningar som avses i 8 kap. 10 § BDL. Det ska vidare anges att sådana villkor ska syfta till att skydda informationen från användning i strid med PNR- direktivet. Sådana villkor kan exempelvis avse för vilket eller vilka specifika syften den överförda informationen får behandlas av den som tar emot den, att spridningen inom den mottagande myndig- heten eller mottagarlandet ska begränsas eller om, och i så fall under vilka förutsättningar, den får vidareöverföras. Bestämmelsen bör kunna regleras i förordning. Det ligger i sakens natur att det inte går att i övrigt i svensk rätt föreskriva hur uppgifterna ska behandlas i det tredjelandet. Det får beaktas av enheten vid bedömningen av om PNR-information alls ska överföras till det tredjelandet. I 8 kap. 8 § BDL anges en möjlighet att i enskilda fall överföra personuppgifter till andra organ än behöriga myndigheter eller inter- nationella organisationer. Som har angetts får PNR-informa- tion enligt direktivet endast överföras till tredjeland och inte till någon internationell organisation. Inte heller ger direktivet någon möjlighet att överföra personuppgifter till andra organ. Bestämmel- sen i 8 kap. 8 § BDL, som inte motsvaras av någon bestämmelse i dataskyddsrambeslutet, kan därför inte vara tillämplig vid överföring av PNR-information. Detta bör framgå av vår lag. Övriga, inte här särskilt angivna bestämmelser om överföring till tredjeland i brottsdatalagen kommer att bli generellt tillämpliga vid enheten för pasagerarinformations överföring av PNR-uppgifter. Detta behöver inte särskilt anges i vår lag. Enligt artikel 11.4 i PNR-direktivet ska dataskyddsombudet vid enheten för passagerarinformation informeras om varje överföring enligt artikeln. Frågan kan regleras i förordning. 18 Lagringstid och gallring I detta avsnitt behandlar vi PNR-direktivets bestämmelser som har betydelse för bevarande och gallring av PNR-information. I arti- kel 6.1 finns en inledande bestämmelse som ska säkerställa att en- dast sådana PNR-uppgifter som omfattas av direktivet får behand- las vid enheten för passagerarinformation. För det fall enheten tar emot andra PNR-uppgifter ska de raderas. Enligt arti- kel 13.4 ska enheten för passagerarinformation även radera sådana PNR-uppgifter som avslöjar känsliga personuppgifter. I artikel 12 finns vidare bestämmelser om hur länge PNR-uppgifterna ska och får lagras i databasen hos enheten för passagerarinformation. Avsnittet inleds dock med en beskrivning av relevant reglering på området såsom en rättslig bakgrund till våra överväganden. När stora mängder personuppgifter samlas hos myndigheter uppstår onekligen integritetsrisker, i synnerhet då informationsteknikens ut- veckling inneburit ständigt förbättrade möjligheter att söka och sammanställa uppgifter. Frågor om hur länge personuppgifter ska få behandlas i datoriserade myndighetsregister har därför, alltsedan datoriseringen inleddes, varit en central fråga i all dataskyddsregler- ing. Efter hand som myndigheter övergått till att behandla i princip all verksamhetsinformation med hjälp av elektronisk informations- teknik har frågeställningarna blivit alltmer komplexa. Mot den data- skyddsrättsliga principen står nämligen de intressen som bär upp offentlighetsprincipen i form av handlingsoffentligheten, dvs. var och ens rätt att ta del av allmänna handlingar, se 2 kap. 1 § TF. Av be- stämmelsen framgår att syftet härmed är att främja ett fritt menings- utbyte och en allsidig upplysning. Myndigheter kan också från verk- samhetssynpunkt ha legitima intressen av att lagra information . Även för den enskilde registrerade kan ett långsiktigt bevarande av information om honom eller henne vara mycket viktigt i vissa fall. För att handlingsoffentligheten och andra bevarandeintressen ska kunna få genomslag i praktiken förutsätts att allmänna hand- lingar bevaras och hålls ordnade. I den svenska dataskyddsregler- ingen på myndighetsområdet har därför genomgående gjorts avväg- ningar mellan dessa ofta motstående intressen. Med begreppet allmänna handlingar förstås inte bara traditionella handlingar. Även upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, t.ex. datorlagrad information, är enligt 2 kap. 3 § TF att se som handlingar. Det är informationsinnehållet, dvs. de lagrade uppgifterna, som konstitu- erar handlingen (se SOU 2012:90 s. 60 f.). En sådan upptagning är en allmän handling om den förvaras hos myndigheten samt är in- kommen eller upprättad där. I fråga om upptagningar anses en sådan som en förvarad hand- ling hos myndigheten om den är tillgänglig för den med sådana tek- niska hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 § andra stycket TF). En hos myndigheten förvarad hand- ling blir alltså allmän om den är att betrakta som inkommen till myndigheten. I fråga om upptagningar gäller att en sådan anses som inkommen till en myndighet som den är att anse som förvarad hos myndigheten på sätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket TF. Detta gäller under förutsättning att det är någon utan- för myndigheten, dvs. en annan myndighet eller en enskild som har vidtagit den åtgärd som gjort handlingen tillgänglig för myndig- heten (2 kap. 6 § första stycket andra meningen TF). Vad gäller en förvarad upptagning som myndigheten själv framställt i sin verk- samhet blir den att betrakta som allmän handling när den enligt en relativt komplicerad reglering i 2 kap. 7 § TF är att anse som upp- rättad hos myndigheten. Huvudregeln är att en handling anses upp- rättad och därmed allmän när den har expedierats, dvs. lämnats till annan myndighet eller enskild, eller annars föreligger i slutligt skick. Handlingsoffentligheten förutsätter som ovan nämnts att allmänna handlingar hålls ordnade och bevaras. Myndigheterna har därför grundläggande skyldigheter att bevara och vårda sina allmänna hand- lingar i arkiv. Bestämmelser om bevarande och gallring av allmänna handlingar hos bl.a. de statliga myndigheterna finns i arkivlagen (1990:782). Lagen är en ramlag som innehåller allmänna och över- gripande bestämmelser om myndigheternas arkiv. Lagen fylls ut av arkivförordningen (1991:446) samt de myndighetsspecifika beslut eller generella föreskrifter som arkivmyndigheterna utfärdar. Riks- arkivet är statlig arkivmyndighet. Huvudprincipen enligt arkivlagen är att allmänna handlingar – konventionella handlingar likväl som upptagningar – ska bevaras i myndigheternas arkiv. Gallring av allmänna handlingar får dock ske, vilket anges i lagens 10 §. Vid gallring ska alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Arkivlagens bestämmelser om gallring syftar således primärt inte till att tillgodose integritetsskyddsintressen. I 10 § tredje stycket arkivlagen anges att avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller förordning har företräde framför arkivlagens gallringsregler. Avvikande bestäm- melser om bevarande och gallring finns i de flesta registerförfatt- ningar. Bestämmelserna kan syfta till att skydda den personliga inte- griteten hos de som uppgifterna rör. Det kan dock finnas bestäm- melser om gallring, eller som i vart fall i praktiken får till följd att gallring sker, som tillkommit av andra skäl än integritetsskäl. Även sådana bestämmelser går före arkivlagens regler enligt detta stycke. Med gallring av elektronisk information avses normalt att viss information raderas från databäraren. Gallring kan dock även inne- bära en partiell gallring där information tas bort från ett register eller ett ärendehanteringssystem men kommer att bevaras i annan form, t.ex. på pappersutskrifter eller i elektronisk form men med för- sämrade sök- eller sammanställningsmöjligheter (se SOU 2015:39 s. 526 f.). I 9 § första stycket PUL framgår att det är ett grundläggande krav att den personuppgiftsansvarige ska se till att personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Det är alltså ändamålen för en personuppgiftsbehandling som avgör hur länge uppgifterna får be- varas. Ospecificerad lagring av personuppgifter som kan vara ”bra att ha” är inte tillåten. Behövs uppgifterna inte längre för ändamålen ska de förstöras eller avidentifieras (se SOU 1997:39 s. 356). Dock får uppgifterna bevaras även därefter så länge det behövs för histo- riska, statistiska eller vetenskapliga ändamål (9 § tredje stycket). För myndigheter gäller enligt 8 § andra stycket PUL särskilda regler om förhållandet till arkivbildning. Enligt 8 § andra stycket första meningen hindrar bestämmelserna i personuppgiftslagen inte att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. Bestämmelsen i 10 § arkivlagen om att avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller förordning ska ha företräde framför arkivlagens gallringsregler syftar inte på personuppgiftslagens bestämmelser om hur länge personuppgifter får bevaras. Arkivlagstiftningen har alltså i fråga om allmänna hand- lingar företräde framför personuppgiftslagens bestämmelser om längsta bevarandetid. I detta avseende kan alltså sägas att intresset av att bevara allmänna handlingar har prioriterats framför integritets- skyddsintresset. Bevarande och gallring i särreglering för brottsbekämpande verksamhet I så gott som all särreglering för de behöriga myndigheterna finns regler om bevarande och gallring av uppgifter. Endast ett mycket begränsat urval nämns i det följande. I polisdatalagen, som gäller generellt för brottsbekämpande verk- samhet vid , Säkerhetspolisen och Ekobrottsmyn- dighetens polisiära verksamhet, finns ett omfattande regelverk om bevarande och gallring. Detta tar sikte på dels uppgifter i särskilda register som regleras i lagen, t.ex. penningtvättsregistret eller DNA- registret, dels uppgifter som mer allmänt behandlas i den brottsbe- kämpande verksamheten, se 2 kap. 12 § PDL med där angivna hän- visningar. Huvudprincipen kan sägas vara att personuppgifter inte får bevaras än vad som behövs för det aktuella ändamålet. Därutöver finns bestämmelser om hur länge uppgifter får bevaras som längst. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan också meddela avvikande föreskrifter om längre tids bevarande för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. I 20–26 §§ PDF finns sådana närmare föreskrifter med längre beva- randetider avseende vissa slags uppgifter hänförliga till verksamhet med utredande och beivrande av brott. I 27 § finns vidare ett bemyn- digande för att meddela föreskrifter i övrigt om längre tids bevarande för historiska, statistiska eller vetenskapliga syften. Hur gallring ska ske regleras inte närmare i de nämnda författ- ningarna. I den nya tullbrottsdatalagen som träder i kraft finns bestämmelser om bevarande och gallring samlade i lagens 4 kap. De påminner i stora drag om regleringen i polisdatalagen med gall- ring som huvudregel och bevarande som undantag genom möjlig- het att meddela särskilda föreskrifter. I 4 kap. 8 § tullagen (2016:253) och 16 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) finns bestämmelser om lagring och förstöring av vissa uppgifter från transportföretag. Där framgår att uppgifter från transportföretag som tar del av genom terminalåtkomst inte får ändras eller på annat sätt bearbetas eller lagras. Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst ska förstöras om de visar sig sakna betydelse för utredning och lagföring av brott. Motsvarande bestämmelser finns i 26 § polislagen (1984:387). Huvudregeln är alltså att uppgifterna inte alls ska bevaras utan gallras så fort de visar sig inte behövas för det primära ändamål för vilka de togs fram. I 2 kap. 8–9 §§ TBL finns ytterligare bestämmelser om behandling av person- uppgifter från transportföretag. Bestämmelserna innebär bl.a. att bokningsuppgifterna i vissa fall får göras gemensamt tillgängliga och därmed omfattas av lagens gallringsbestämmelser. Enligt 9 § lagen (2006:444) om passagerarregister ska en uppgift i passagerarregistret gallras efter överföringen till . Om uppgifter i registret behövs för att Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen eller ska kunna verkställa per- sonkontroller enligt 4 § samma lag, får uppgifterna i registret dock stå kvar till dess att myndighetens kontroller är slutförda. Vidare får regeringen meddela föreskrifter om att uppgifter i registret får stå kvar till dess att någon annan myndighet, som behöver uppgifterna för att kunna verkställa personkontroller enligt 4 §, har slutfört kon- trollerna. Även här är huvudregeln således att i princip omedelbar gallring ska ske så fort uppgifterna inte längre behövs för sitt pri- mära syfte. Slutligen ska nämnas att det även i lagstiftningen om behandling av personuppgifter i Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst finns regler om bevarande och gallring i lagen (2007:258) och den anslutande förordningen (2007:260). I 2 kap. 17 § BDL anges att personuppgifter inte får behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. Detta gäller dock inte om det finns avvikande bestäm- melser i lag eller förordning. Inte heller finns hinder mot att en myndighet bevarar allmänna handlingar för arkivändamål. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har i sitt delbe- tänkande uttalat att begreppen bevarande och gallring enbart bör användas i den betydelse de har i arkivlagstiftningen för att tydligare skilja mellan arkivrättsliga regler och regler om skydd för person- uppgifter. Brottsdatalagen och myndigheternas registerförfattningar bör därför i stället utgå från hur länge personuppgifter får behandlas för andra ändamål än arkivändamål (SOU 2017:29 s. 284). Detta kommer att behandlas närmare för registerförfattningarnas del i ut- redningen slutbetänkande. 18.3Inledande radering hos enheten för passagerarinformation Vårt förslag: I den nya förordning som ansluter till lagen ska före- skrivas att om lufttrafikföretagen skickat in andra PNR-uppgifter än de som anges i bilagan till lagen, ska dessa gallras genom att raderas redan då de kommer in till enheten för passa- gerarinformation. PNR-direktivet ålägger lufttrafikföretagen att överföra sådana PNR- uppgifter som räknas upp i bilaga I till direktivet, förutsatt att de redan samlar in sådana i sin verksamhet som en del av sin normala verksamhet. Några andra uppgifter är lufttrafikföretagen inte skyl- diga att skicka till enheterna för passagerarinformation. Det finns å andra sidan inte något förbud mot att skicka fler uppgifter (så länge de inte utgör känsliga personuppgifter, se avsnitt 18.5) eller något åliggande för lufttrafikföretagen att skilja ut de PNR-uppgifter som enheterna för passagerarinformation ska motta från eventuella andra PNR-uppgifter som måhända behandlas gemensamt i passagerar- uppgiftssamlingen. I direktivet har därför förutsetts att lufttrafikföre- tagen kan komma att överföra även sådana PNR-uppgifter som en- heterna inte ska ha rätt att behandla. I artikel 6.1 föreskrivs därför att för det fall de överförda PNR-uppgifterna avser andra uppgifter än de som framgår av direktivets bilaga I, ska enheten för passagerarinfor- mation och slutgiltigt radera dessa vid mottagandet. 18.3.2Våra överväganden och förslag De PNR-uppgifter som överförs till enheten för passagerarinfor- mation blir inkomna allmänna handlingar hos när de har översänts elektroniskt från lufttrafikföretagen och enheten kan ta fram dem i läsbart skick. Vi uppfattar direktivets artikel 6.1 som utgörande en i arkiv- rättsligt hänseende omedelbar gallringsskyldighet, där de uppgifter som inte omfattas av bilaga I till direktivet inte alls ska få föras in i databasen vid enheten för passagerarinformation. Bestämmelsen bör genomföras i stort sett i enlighet med dess orda- lydelse. Av vår bestämmelse bör således framgå att de aktuella upp- gifterna ska raderas vid mottagandet. Enligt vår mening bör dock det i svensk lagstiftning vedertagna begreppet gallring an- vändas. För att klargöra att det är fråga om en definitiv och inte endast en partiell gallring av dessa PNR-uppgifter bör det i bestäm- melsen också anges att uppgifterna ska gallras genom att raderas. Ordet utplåning eller förstöras vore ett alternativt sätt att uttrycka samma sak. Med tanke på den osäkerhet om kommande begrepps- apparat som finns på grund av den pågående data- skyddsreformen, anser vi dock att begreppet radering, som före- kommer i såväl dataskyddsförordningen som i det nya dataskydds- direktivet, är att föredra. Det kan anmärkas att vi inte utesluter att den kommande utvecklingen kan medföra såväl en utmönstring av det arkivrättsliga begreppet gallring ur registerförfattningar som att annan vokabulär kommer att bli vanlig när det närmare ska beskrivas hur personuppgiftsbehandlingen ska avslutas. Det är viktigt att detta uppmärksammas i den fortsatta beredningen då en enhetlig be- greppsapparat bör eftersträvas. Vi vill dock understryka att vi här och i de fortsatta delavsnitten använder begreppet gallring i dess arkivrättsliga hänseende, oaktat att motiven till gallringen syftar till att skydda enskildas personliga integritet. Den omedelbara gallringen i detta delavsnitt har integritetsskyddande syfte, men innebär sam- tidigt att regleringsmetoden för det är att ”överskottsinformation” från lufttrafikföretagen aldrig ska bli en del av myndighetens arkiv. Enligt vår mening kan och bör bestämmelsen om gallring genom radering tas in i den till den nya lagen anslutande förordningen. När det gäller tillämpningen av denna omedelbara gallringsskyl- dighet är vi givetvis medvetna om att det kommer att kom- ma in mycket stora mängder PNR-uppgifter till enheten, så stora mängder att det vore en orimlig tanke att personal vid enheten skulle kunna granska de inkomna uppgifterna och manuellt separera ”över- skottsinformation” från sådan som enheten ska ta emot. Det får dock förutsättas att enhetens tekniska lösningar programmeras och utformas på så sätt att de genom automatiserade processer kan känna av och sortera bort sådana PNR-uppgifter som ska gallras. 18.4Lagringstiden hos enheten för passagerarinformation för PNR-uppgifter som mottagits från lufttrafikföretag Vårt förslag: I lagen föreskrivs att PNR-uppgifter som mottagits från lufttrafikföretagen ska lagras i databasen vid enheten för passagerarinformation . Därefter ska de gallras genom att uppgifterna raderas. Lagringstiden för PNR-uppgifterna har bestämts till i direk- tivet. Av skäl 25 framgår att denna tidsrymd ansetts dels stå i rimlig proportion till ändamålen att bekämpa terroristbrott och grov brottslighet, dels vara tillräckligt lång för att möjliggöra att PNR- uppgifterna kan användas i samband med analyser och utredningar.