sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — aviserade regeringen att ID-kontroller skulle införas och en lag som gjorde detta möjligt trädde i kraft den 21 december.37 Lagen syftade till att minska det antal människor som sökte sig till för att få asyl, då de åtgärder man tidigare vid- tagit för att få ner nivåerna enligt regeringen inte hade varit till- räckliga. Beslutet syftade också enligt regeringen till att få kontroll över den grupp som inte hade för avsikt att söka asyl i , något regeringen inte uttryckt lika tydligt tidigare . ID-kontrollerna innebar – tillsammans med tillämpningen av den senare beslutade förordningen som anger en skyldighet för vissa transportörer att utföra identitetskontroller – ett fortsatt minskat antal människor som sökte sig till . Lagen om särskilda åtgärder Lagen gav regeringen rätt att meddela föreskrifter om identitets- kontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg till från annan stat.38 Hanteringen av förslaget såg ut som följer: Den : lämnade lagråds- remiss. Den : Lagrådet fattade beslut om yttrande. Den : regeringen lämnade proposition till riks- dagen. Den : justitieutskottet fattade beslut om betän- kande. 37Regeringens webbplats, /artiklar/2015/11/regeringen-foreslar-atgarder- for-att-skapa-andrum-for-svenskt-flyktingmottagande/ 38Lag (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Den : kammaren biföll utskottets förslag. Den : lagen utfärdades. Den : lagen trädde i kraft. Den : Förordningen (2015:1074) om vissa identi- tetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet började gälla. 8 Utgångspunkter för vår analys Vi har gjort vår analys av samhällets mottagande av de människor på flykt som kom till utifrån några särskilt angivna utgångspunkter som beskrivs i detta avsnitt. Vårt uppdrag är begränsat främst till händelseförloppet och hanteringen i . Vi har alltså i fokus och vi ska inte analysera händelseutvecklingen utanför eller den arbete inom EU. En annan sak är att vårt arbete måste utföras utifrån en kontext och vi får också enligt våra direktiv sätta vår analys i ett sammanhang. Vår ansats är vad som kan anses vara berättigade förväntningar även i ett så ansträngt läge som . En viktig utgångspunkt blir de krav som måste ställas på mottagandet utifrån internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och barnets rätt och de rättsäkerhetskrav som ställs på myndighets- utövningen vid mottagandet av människor på flykt. Människor på flykt som kommer till möter en förvaltning där ansvaret för mottagandet är fördelat mellan staten, kommunerna och landstingen. Att ansvaret delas av staten och kommunerna blev tydligt när situationen blev ansträngd och krävde ett samlat ledarskap. Vår analys av hur händelseförloppet hanterades måste göras utifrån uppdelningen av ansvaret mellan staten och kommunerna. 8.1Händelseförloppet i påverkades av omvärlden sökte drygt 1,3 miljoner människor asyl i något av EU:s medlemsländer. Det var mer än dubbelt så många människor jämfört med det antal som flydde och sökte asyl i . Utgångspunkter för vår analys människor sökte sig till och vidare till . kom allt fler att välja att söka asyl i eller resa genom för att söka asyl i något av våra grannländer. Att så många människor på flykt skulle anlända till hade inte förutsetts av Migrations- verket eller av någon annan myndighet. Händelseförloppet hade sin förklaring i en rad olika omständigheter som endast delvis gällde den svenska asylpolitiken och hur mottagandet av människor på flykt var organiserat i vårt land. Att de svenska myndigheterna på ett så tydligt sätt kom att verka i en internationell kontext är en viktig aspekt vid analysen av hanteringen av mottagandet i . 8.2Sverige ska leva upp till sina internationella åtaganden Den svenska utlänningslagen och utlänningsförordningen bygger på och genomför de internationella och EU-rättsliga åtaganden som har inom asylrätten. Utöver det har viktiga inter- nationella förpliktelser som delvis är införlivade i svensk rätt och som gäller mänskliga rättigheter och friheter och barnets rätt. I det följande redovisas i korthet de internationella åtaganden som har och som därmed blir en utgångspunkt för analysen av de svenska myndigheternas och civilsamhällets mottagande av människor på flykt . har anslutit sig till FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna som rör mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer. har också ratificerat konvention om flyktingars rättsliga ställning med tilläggsprotokoll och FN:s konvention om barnets rättig- heter. Ett förslag om att FN:s konvention om barnets rättigheter ska bli svensk lag har remitterats och behandlas nu i (blir svensk lag, SOU 2016:19). Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och dess olika tilläggsprotokoll gäller som svensk lag. Samarbetet i EU har inneburit ytterligare en dimension för skyddet av de mänskliga rättigheterna i . Utgångspunkter för vår analys tryckligen av att unionen ska bygga på respekt för de mänskliga rättigheterna och att de rättigheter som garanteras i och följer av medlemsstaternas konstitutio- nella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer. EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna är sedan Lissabon- fördragets ikraftträdande rättsligt bindande. Särskilt om vad som avses med asylrätt enligt konventionen om flyktingars rättsliga ställning En flykting är en person, som inte har sitt hemlands skydd, och som befinner sig utanför hemlandet därför att han eller hon där riskerar förföljelse på grund av sin ras, religion eller politiska uppfattning. Asyl innebär ibland , att en flykting får tillstånd att vistas och bosätta sig i ett annat land än hemlandet. I en mer begränsad mening avser asyl skydd mot förföljelse och att en flykting har ett skydd mot att bli sänd till ett land där han eller hon riskerar förföljelse. Den folkrättsliga betydelsen av asylrätt handlar om den rätt som tillkommer en stat att bevilja en flykting asyl, utan att detta kan anses som en ovänlig handling gentemot den asylsökandes hemland. Ett individuellt rättsligt anspråk på att få vistas i ett annat land än sitt hemland kan dock inte grundas på . Någon individuell rättighet till asyl finns inte. Däremot anger FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna att envar har rätt att i andra länder söka och åtnjuta från förföljelse (GA Res. 217 av , artikel 14). I en deklaration om territoriell asyl (GA Res. 2312 av ) slås fast att situationen för personer, som är berättigade till asyl, är en angelägenhet för det internationella sam- fundet (artikel 2). Det finns ett förbud mot att återsända eller avlägsna den som är berättigad till asyl till ett land, där han eller hon riskerar förföljelse (artikel 3). Undantag får endast göras på grund av tvingande nationella säkerhetshänsyn eller för att skydda den övriga befolkningen. Som exempel nämns ”en massinvasion av flyktingar”. Principen om non-refoulement har sedermera kommit att upprepas i andra internationella dokument och får anses som en av de grund- läggande principerna för det internationella regelverket om flyktingar. Utgångspunkter för vår analys FN:s konvention om barnets rättigheter av definierar barn som varje människa under , om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller barnet (artikel 1). Kon- ventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra varje barn som finns inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen (artikel 2). Konventionen innehåller medborgerliga, politiska, eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter. innehåller fyra grundläggande principer: förbud mot diskriminering (artikel 2), vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) och rätten att få komma till tals (artikel 12). Rätten till trygghet och skydd och en acceptabel levnadsstandard finns i artikel 26 och 27 och rätten till skolgång i artikel 28. I artikel 29 ges barn rätt att i ankomstlandet behålla sitt modersmål och utveckla det som barnet får lära sig ett nytt språk. Artikel 31 talar om barnets rätt till lek och kulturella aktiviteter. Artikel 24 ger varje barn rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa. Artikel 22 berör uttryckligen barn på flykt. De ska ha samma rättigheter som alla andra barn. Vikten av att försöka spåra föräld- rarna till ensamkommande barn betonas för att göra en familjeåter- förening möjlig. Artikel 10 anger att ansökningar om återförening ska behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt. För den som har varit utsatt för övergrepp eller har erfarenhet av väpnad konflikt finns enligt artikel 39 en rätt till rehabilitering och återanpassning i en miljö som främjar barnets hälsa, självrespekt och värdighet. De grundläggande principerna innebär att varje barn, oavsett ursprung, religion eller hudfärg har rätt att få del av sina rättigheter, att barnets bästa ska beaktas vid alla beslut som berör barn, att inte bara barnets överlevnad utan också hans eller hennes utveckling ska säkerställas till det yttersta av samhällets förmåga och att barnets åsikter ska få komma fram och visas respekt. Utgångspunkter för vår analys 8.3Mottagandet av människor på flykt ska vara rättssäkert Grundsatserna om att all maktutövning måste ha stöd av lag, legalitetsprincipen, och allas likhet inför lagen, gäller all myndighets- utövning och de är grundläggande i mottagandet av människor på flykt. Det gäller även då mottagandet behövde ske i en mycket stor omfattning. Mänskliga rättigheter och rätts- säkerhet gäller varje individ som tas emot. 8.4Uppdelningen av migrationsmottagandet mellan staten och kommunen I är mottagandet av människor på flykt organiserat så att staten genom har huvudansvaret för mottagandet. I det ligger uppgiften att registrera dem som söker asyl och att driva boenden för de vuxna och familjer som väljer att bo i ett anlägg- ningsboende . bor människor som söker asyl liksom alla andra i vårt land i en kommun och kom- munerna har ansvar bl.a. för att ordna boende åt ensamkommande barn och skola för alla asylsökande barn. Landstingen ansvarar bl.a. för hälso- och sjukvård. Att ansvaret på detta sätt är fördelat mellan staten och kommunerna innebär att analysen av hur mottagandet hanterades måste ske utifrån uppdelningen mellan stat och kommun så som den definieras i regeringsformen och genom- förs i annan lagstiftning. Det är också viktigt att ha förståelse för att en verksamhet med många myndigheter involverade är särskilt svår att hantera när det krävs en helhetsbild, ett snabbt informationsflöde och situationsanpassning av myndigheternas insatser. 8.5En fungerande ledning i fokus De många människor på flykt som anlände till ställde många medarbetare i staten, i landstingen och regio- nerna och i kommunerna inför stora utmaningar. Tjänstemän fick utföra många ibland helt nya uppgifter på och utan tillräcklig information eller tillräckliga resurser. De flesta gjorde i den situationen så gott de kunde. Det finns goda exempel på hur Utgångspunkter för vår analys tjänstemän i statlig och ställde upp och kom med de bästa lösningar som gick för att ordna det första mot- tagandet. Det gick ut på att hitta ett boende och att ordna mat, kläder och den vård som kunde behövas. var situationen sådan att det inte gick att undvika att mottagandet också innebar att fel begicks och att människor på flykt inte i alla delar fick ett mottagande som motsvarar de krav som ställs enligt gällande författningar. Vår analys går inte närmare in på enskilda situationer utan vi ser vårt uppdrag som att vi ska analysera hur mottagandet av människor på flykt organiserades av dem som var ansvariga för ledningen av verksamheten. En fungerande ledning förutsätter att information samlas in som underlag för beslut, en beslutsfunktion som fattar beslut om inrikt- ningen för hanteringen och en organisation där besluten kan genom- föras. Vår analys måste utgå från regeringens och kommunernas befogenheter enligt regeringsformen och det ansvar som ligger på dem som leder statliga myndigheter och kommunala verksamheter. Analysen utgår alltså från att regeringen styr riket och de statliga myndigheterna, att de statliga myndigheterna leds av myndighets- chefen i enlighet med myndighetsförordningen, att de statliga och kommunala myndigheterna ska samverka med varandra enligt förvaltningslagen och att den kommunala verksamheten leds av valda församlingar och regleras i kommunallagen och annan lagstiftning i enlighet med regeringsformens bestämmelser. All offentlig makt utgår från folket och den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § RF). Detta gäller såväl under normala förhållanden som vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid krig eller krigsfara. Grundsatsen om maktutövningens lagbundenhet, legalitetsprincipen, gäller inte endast domstolar och förvaltnings- myndigheter utan också regering och riksdag. Den gäller på det kommunala området i lika hög grad som på det statliga. Bestäm- melsen ger uttryck åt principen att är en rättsstat. SOU 2017:12 Utgångspunkter för vår analys bär att samtliga samhällsorgan är underkastade rättsordningens regler.1 Regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande om det inte uttryckligen tillkommer , kom- munerna, domstolarna eller någon annan myndighet. För att fullgöra detta styr regeringen riket. uppgift är att bereda regeringsärenden och i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Statsministern är chef för och ansvarig för hur arbete är organiserat och genomförs. Inom de olika departementen ansvarar det statsråd som statsministern har bestämt för verksamheten. Regeringen styr statliga myndigheter De statliga myndigheterna, med undantag för myndig- heter, lyder under regeringen (12 kap. 1 § RF). Bestämmelsen innebär att myndigheterna i princip ska följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv som regeringen meddelar. Regeringens befogenhet att utfärda anvisningar, ge direktiv eller göra uttalanden beträffande statlig myndighets verksamhet är inte obegränsad. För det första gäller att regeringen är bunden av vad som är reglerat i grundlag och lag. Samma bundenhet gäller för regeringen i fråga om vad beslutat genom budgetreglering (anslagsbeslut). För det andra får regeringen inte bestämma hur en myndighet ska besluta i ett särskilt fall i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag (12 kap. 2 § RF). På de områden där förvaltningsmyndigheter handlägger ärenden som kan komma att prövas av förvaltningsdomstol eller domstolsliknande nämnder fungerar de tämligen oberoende av regeringen, medan myndigheter som handlägger i ärenden med svagare prägel av rätts- tillämpning i högre grad styrs informellt genom kontakter mellan myndigheten och företrädare för departementen även om myndig- heten utåt sett själv får svara för sitt beslut.2 har behandlat frågan om så kallade informella kontakter mellan företrädare för regeringen med 1Se t.ex. uttalande i betänkandet KU 1973:26, s.59. 2Jämför betänkandet års katastrofkommission, SOU 2005:104, s. 55. Utgångspunkter för vår analys Utskottet har då framhållit att stor återhållsam- het måste iakttas. har granskat regeringens hantering av migrationsmottagandet . Utskottets ställningstagande är publicerat i betänkandet 2015/16:KU20. Ledningen i statliga myndigheter Myndigheternas verksamhet leds av myndighetschefen. Genom instruktionen regleras myndighetens uppgifter och de grundläg- gande institutionella förhållandena, t.ex. myndighetens lednings- form. Instruktionen kan också reglera hur verksamheten ska organi- seras och utföras. anger för det kommande budget- året bland annat finansiella villkor för myndigheten och det kan innehålla särskilda uppdrag. Regeringen kan också under budgetåret ge särskilda uppdrag till förvaltningsmyndigheterna. Myndighetsförordningen (2007:515) anger tre ledningsformer för myndigheter: enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämnd- myndighet (2 §). Beroende på vilken ledningsform en myndighet har, ska myndighetschefen, styrelsen eller nämnden ansvara inför regeringen för verksamheten (3 §). Myndighetsledningen ska bland annat besluta en arbetsordning. Arbetsordningen ska innehålla de föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, hand- läggning av ärenden, delegering och formerna i övrigt för verksam- heten. Ledningen ska också säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll av verksamheten (4 §).3 Myndigheterna har ett övergripande ansvar för att fortlöpande utveckla sin verksamhet. Verksamheten ska vara effektiv och myndigheter som fattar beslut som innebär myndighetsutövning mot enskilda ska skapa förutsättningar för att verksamheten är rättssäker. Enligt 6 § ska varje myndighet verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. 3 Se även förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Utgångspunkter för vår analys ska tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Myndigheterna ska samverka med varandra Den grundläggande bestämmelsen om myndigheternas samverkan finns i 6 § förvaltningslagen (1986:223). Varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Samarbete mellan myndigheter bidrar till rättssäkerhet, effektivitet och service. Behovet av samverkan och samordning blir särskilt påtagligt när en fråga uppkommer som kräver åtgärder från flera olika myndigheters sida. Bestämmelsen är ett uttryck för intresset att förvaltningen ska vara effektiv. Förvaltningen bör inte vara beroende av en indelning i organisatoriska enheter med skilda verksamhetsområden. Det är angeläget att myndigheterna strävar efter att uppnå samstämmighet och konsekvens, även när de har olika inriktning. Det ankommer i första hand på den myndighet som får en begäran om hjälp att bedöma förutsättningar för att den ska kunna lämna hjälpen inom ramen för sin verksamhet (proposition 1985/86:80 En ny förvalt- ningslag, s. 23). Myndigheterna ska samverka dels för att myndigheternas verk- samhet i stort ska bli mer enhetlig och i övrigt effektiv, dels för att underlätta enskildas kontakter med dem. Bestämmelsen gäller all verksamhet hos förvaltningsmyndigheterna, inte bara handlägg- ningen av ärenden utan också myndigheternas faktiska handlande. Den gäller statliga såväl som kommunala myndigheter.4 Den kommunala självstyrelsen utgör en grundläggande del av statsskicket. Av 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen följer att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. 4 Jämför 31 § förvaltningslagen (1986:223). Utgångspunkter för vår analys finns kommuner på lokal och regional nivå (1 kap. 7 § RF). Reger- ingsformen innehåller också grunderna för den kommunala organi- sationen och regler om kommunernas beskattningsrätt m.m. (14 kap. RF). Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun beslutas av och den måste i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen (1973:90 s. 188 och 190). Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Samverkan mellan kommuner sker vanligen i kommunalförbund eller genom delägda bolag. 9 Analys och lärdomar innebar en stor utmaning för delar av den svenska förvaltningen. Ett mycket stort antal människor på flykt skulle tas emot och det blev ett intensivt händelseförlopp eftersom de flesta kom . Det finns olika bilder av hur stor påverkan det blev för de statliga och kommunala verksamheter som tillsammans bildar den förvalt- ning som tar emot människor på flykt. Vi har i kapitel 4–6 beskrivit myndigheternas, SKL:s och civilsamhällets hantering av händelse- förloppet. Beskrivningarna bygger på det vi har fått fram vid möten, intervjuer, hearings, rapporter från Statskontoret och BO och andra kontakter vi har haft under utredningen. Den sammantagna bild som tonar fram är både tydlig och varierad. Att ta emot så många människor på flykt blev en stor påfrestning. Mottagandet skulle genomföras av en förvaltning som redan innan i vissa delar hade ett ansträngt läge. Bilden av hur den egna myndigheten eller organisationen klarade utmaningen varierar. Man har också olika uppfattning om den egna myndighetens och andra myndigheters förmåga till samarbete och samverkan. Vår analys blir att det är fullt rimligt att bilden av myndigheternas hantering av händelseförloppet ser olika ut. Beskrivningarna sker i efterhand. Myndigheterna hade olika uppgifter och olika geografiska ansvarsområden. Situationen utvecklade sig i olika takt och på olika sätt i olika delar av . De människor på flykt som kom till mötte en samlad reglering av hur mottagandet ska gå till men också ett genomförande av mottagandet som skilde sig åt mellan myndig- heter och mellan platser i . Ett lärande för framtiden som är självklart men som ändå bör lyftas fram igen är att den svenska förvaltningens uppdelning mellan staten och kommunerna och med fristående, sidoordnade statliga förvaltningsmyndigheter ställer särskilda krav på ledning, styrning, samverkan och samordning, inte minst när situationen blir ansträngd. 9.1.2Att ta emot människor på flykt i en komplex förvaltning Samarbete inom och mellan myndigheter Mottagandet av det stora antal människor på flykt som kom till innebar betydande utmaningar för de myndig- heter som ansvarar för mottagandet. blev det tydligt att det fanns ett stort ansvarstagande hos tjänstemän i myndigheterna och ett stort engagemang från civilsamhället och enskilda volontärer. Att ta emot människor på flykt är en viktig uppgift som ska genomföras i en komplex organisation. Det handlar om att möta människor som befinner sig i en utsatt situation. Det handlar också om att flera myndigheter i staten, kommunerna och landstingen delar ett ansvar som sammantaget ska ge ett rättssäkert mottagande för den enskilde och också motsvara de förväntningar som bör ställas på som en rättsstat. Detta ska göras utifrån ett regelverk som inte är enkelt eller lättöverskådligt. För att mottagandet ska motsvara kraven på rättssäkerhet och genomföras på ett effektivt sätt måste de statliga och kommunala myndigheterna ha tillräcklig information och kunskap. Mottagandet kräver för det första information om vad som händer och kunskap om den egna myndighetens ansvarsområde men också viss kunskap om andra samverkande myndigheters ansvar. Migra- tionsmottagande förutsätter också ett nära samarbete mellan myndigheter och inom myndigheter. Det måste finnas ett ledarskap som ger förutsättningar för samverkan inom och mellan myndig- heter och som leder till att medarbetare är förtrogna med sin roll och sin uppgift. Det handlar också om att på rätt sätt planera, följa upp och dimensionera förvaltningen. På strategisk nivå behöver olika verksamheter inriktas i ett samordnat arbete för att genomföra det övergripande offentliga åtagandet. Civilsamhället är en nödvändig och viktig del i migrationsmottagandet som måste koordineras på ett bra sätt med det offentliga åtagandet. Myndigheternas verksamheter behövde samordnas har huvudansvaret för mottagandet av människor på flykt men flera andra myndigheter ansvarar för delar av mot- tagandet. Viktiga delar av mottagandet genom- fördes av andra statliga myndigheter, kommuner och landsting. Det förutsätter, sett ur en myndighets eller en tjänstemans perspektiv, samverkan med andra för att fullgöra det övergripande uppdraget, tydlighet i de egna ansvarsuppgifterna och en helhetssyn, även om det kan hamna i motsättning till effektivitet inom den egna organi- sationen.