sou · H5B381 · 2017-10-17 00:00:00 — Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om betalning och verkställig- het av sanktionsavgifter. Ett beslut om sanktionsavgift ska kunna verkställas när det har vunnit laga kraft. Tidpunkten för när beslutet vinner laga kraft är knuten till den tidpunkt då den avgiftsskyldige fick del av beslutet. Följaktligen måste beslutet delges den avgiftsskyldige. Det är väsentligt att en sanktion ska kunna verkställas efter det att en överträdelse har konstaterats. När be- slutet har vunnit laga kraft ska avgiften förfalla till betalning. Någon ytterligare betalningsfrist ska inte finnas, eftersom det skulle mot- Sanktionsväxling avseende underrättelse om avverkning m.m. verka syftet att effektivisera sanktionssystemet. Om det finns fler än en ägare till den aktuella skogsmarken, ska dessa ansvara soli- dariskt för betalning av avgiften. Ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsöknings- balken. Det betyder att ansvarar för verkställigheten. Att föreskriva detta är ett sätt att undvika att Skogs- styrelsen måste ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogde- myndigheten för att beslutet ska kunna verkställas enligt utsöknings- balken. När beslut om sanktionsavgift har fattats bör avgiften kunna krävas ut som motsvarar preskriptionstiden enligt 2 § preskriptionslagen. Det bör överlåtas till att meddela närmare före- skrifter om hur betalning och verkställighet ska ske. I likhet med miljösanktionsavgifter ska de sanktionsavgifter som tas ut med stöd av Skogsvårdslagen tillfalla staten och redo- visas mot inkomsttitel i statsbudgeten. En viss tilltänkt åtgärd kan vara anmälningspliktig enligt såväl skogsvårdslagen som . Det räcker i sådant fall att endast en (1) anmälan lämnas in. Påbörjas en åtgärd utan sådan anmälan kan det innebära en överträdelse enligt både skogsvårdslagen och . Det är verksamhetsutövaren som har ansvaret för att anmälan om samråd görs enligt . En verksamhetsutövare kan vara en markägare men också t.ex. en virkesköpare. För det fall det olagligt avverkade timret släpps ut på marknaden kan straffansvar även föreligga enligt lagen om handel med timmer och trävaror. Bestämmelserna i timmerlagen riktar sig mot verksamhetsutövare. Vad gäller frågan om dubbla sanktioner i relation till lagen om handel med timmer och trävaror torde det i de flesta fall röra sig om olika gärningar. Något skäl att reglera frågan särskilt finns där- för inte.12 Vad gäller frågan om dubbla sanktioner i relation till och kravet på anmälan om samråd kan det förekomma fall när 12 Jfr prop. 2013/14:183, s. 39. Sanktionsväxling avseende underrättelse om avverkning m.m. samma gärning blir föremål för ansvar enligt både skogsvårdslagen och . Dessa situationer torde inte vara vanligt förekom- mande (se kapitel 5) och bör lämnas till rättstillämpningen. 12Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar I det föregående kapitlet redovisar utredaren sin syn på frågor om ansvar och straffbestämmelser när det gäller underrättelser enligt 14 § skogsvårdslagen. I utredningens uppdrag ingår även att analysera och ta ställning till vem eller vilka som bör ha ansvaret för att fullgöra övriga skyldigheter enligt skogsvårdslagstiftningen samt att utreda om straffbestämmelserna i skogsvårdslagstiftningen i övrigt är lämpligt utformade. Utredaren ska särskilt överväga om de skyldigheter som är kriminaliserade bör vara det även fortsättningsvis eller om de bör sanktioneras på något annat sätt. I skogsvårdslagen finns två paragrafer med straffbestämmelser, 38 och 38 a §§. Innehållet i dessa och vad som straffbeläggs har be- skrivits i tidigare kapitel. I skogsvårdslagen kriminaliseras både upp- såtliga och oaktsamma gärningar. fall är undantagna från straff- ansvar. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud ska inte dömas till ansvar för den gärning som omfattas av föreläg- gandet eller förbudet (38 b § skogsvårdslagen). Straffskalan var tidigare samma för alla straffbelagda gärningar i skogsvårdslagen, böter eller fängelse . Till följd av ett avgörande från om s.k. blankettstraffbud (NJA 2005, s. 33) ingår fängelse numera inte i straffskalan för de över- trädelser där den straffbelagda gärningen väsentligen anges i Skogs- styrelsens föreskrifter. För vissa överträdelser av föreskrifter som meddelas av regeringen är straffskalan också endast böter.1 2009/10:201. Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar Det råder således en ordning där påföljden skiljer sig mellan olika överträdelser utan att detta är ett resultat av en värdering av över- trädelsernas allvar eller karaktär. Det vore önskvärt med en genom- gripande översyn av straffbestämmelserna som noga övervägde straff- värdet i relation till bestämmelsens funktion. Någon sådan genom- gripande översyn av straffvärderingen som berör samtliga straff- sanktionerade bestämmelser har det emellertid inte funnits utrymme för inom ramen för denna utredning. Frågan om val av påföljd behandlas därför endast för de bestämmelser där utredaren bedömt det särskilt viktigt med en förändring. I detta kapitel görs en genomgång av skyldigheter som regleras i skogsvårdslagen med utgångspunkt i de principer som har redovisats i kapitel 10. Kapitlet inleds med en redovisning av de skyldigheter som utredaren anser bör vara kriminaliserade även fortsättningsvis och de överväganden som har gjorts avseende en eventuell sanktionsväxling samt i vissa fall även om straffvärdet. Sedan följer ett avsnitt där ut- redaren föreslår avkriminalisering av en bestämmelse och därefter ett avsnitt med förslag på en nykriminalisiering. Det redogörs också för de överväganden som har gjorts avseende de bestämmelser som inte är kriminaliserade. Resterande del av kapitlet ägnas åt resonemang om hur ansvaret skulle kunna fördelas mellan olika aktörer när det gäller de olika skyldigheterna i skogsvårdslagen. Förslag: Följande bestämmelser föreslås vara kriminaliserade även fortsättningsvis: Tillstånd och villkor för avverkning i fjällnära skog och ädel- lövskog (15 §, 18 b § och 18 c § samt 25 § första stycket första meningen, 27 § första och tredje stycket) Krav på hänsyn (30 § och 31 §) Krav på förvärvstillstånd (10 a §), förbud mot främmande träd- arter (6 b § första stycket), krav på ändamålsenlig avverkning m.m. (10 § andra stycket), förbud eller villkor för visst skogs- odlingsmaterial (7 § första stycket), ransoneringsregler (11 §), krav på samråd med sameby (20 §) och åtgärder mot insekts- härjning (29 § första stycket). Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar I detta avsnitt redovisas de bestämmelser som är krimi- naliserade enligt 38 § eller 38 a § och som utredaren bedömer bör vara det även fortsättningsvis. I förekommande fall redogörs även för de överväganden som har gjorts avseende straffvärdet. 12.2.1Avverkning i fjällnära skog och ädellövskog Enligt 15 § skogsvårdslagen får avverkning i fjällnära skog inte genom- föras utan tillstånd. Överträdelser av denna bestäm- melse kan liksom brott mot villkor i beslut som har meddelats med stöd av 18 b och 18 c §§ leda till fängelse eller böter enligt 38 §. Motsvarande bestämmelser för ädellövskog finns i 25 och 27 §§ där det bl.a. framgår att avverkning kräver tillstånd av Skogsstyrel- sen, att myndigheten i samband med detta kan fatta beslut om hur avverkning och anläggning av ädellövskog ska genomföras och att det inte får vidtas åtgärder som leder till att skogsbeståndet upphör att vara ädellövskog. Överträdelser av dessa bestämmelser kan leda till fängelse eller böter enligt 38 §. Det har under utredningens gång diskuterats om det vore önsk- värt och lämpligt att – i likhet med vad som föreslås beträffande underrättelser enligt 14 § – genomföra en sanktionsväxling även av- seende tillstånd till avverkning enligt 15 § respektive 27 §. Som har nämnts tidigare är det straffrättsliga förfarandet kostsamt och leder till få fällande domar. En övergång till sanktionsavgifter skulle kunna leda till ett mer effektivt system där fler överträdelser leder till en sanktion. De invändningar som under utredningsarbetet har redovisats mot en avkriminalisering och sanktionsväxling för dessa överträ- delser är framför allt det särskilda skyddsvärdet hos dessa skogar. Vad gäller brott mot villkor (18 b och 18 c §§) eller beslut med an- ledning av tillstånd (27 § tredje stycket) är utredarens bedömning att dessa bestämmelser inte lämpar sig för en sanktionsväxling. Huvudmotivet till detta är att det krävs alltför omfattande utred- ningar och bedömningar för att avgöra om en överträdelse har skett. Det kan framstå som motsägelsefullt att avkriminalisera avverkning utan tillstånd som brott mot villkor eller beslut i samband med tillstånd är fortsatt kriminaliserade. Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar dömer utredaren att ovan redovisade skäl talar för att dagens ord- ning bör bestå. Diskussioner har även förts om straffvärdet för brott mot krav på tillstånd till avverkning. I föreskrivs att brott mot till- ståndsplikt för bl.a. miljöfarlig verksamhet och verksamhet i natur- områden kan leda till böter eller fängelse i högst (29 kap. 4 § MB). I jämförelse härmed kan maximistraffet för brott mot till- ståndsplikten i skogsvårdslagen framstå som lågt, detta även om förseelsernas karaktär bör kunna anses vara mindre all- varliga och inte helt kan jämställas med tillståndsbrotten i . I betänkande Miljöhänsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:68) före- slås en översyn av 29 kap. med en övergång till sanktions- avgifter för fler brott. I avvaktan på den fortsatta behandlingen av förslagen i betänkande är utredarens upp- fattning att straffskalorna i skogsvårdslagen avseende brott mot krav på tillstånd inte bör förändras. 12.2.2Hänsyn enligt 30 och 31 §§ Förslag: 30 § får fängelse i straffskalan vid överträdelse mot ett föreläggande eller förbud som har meddelats för att bestämmel- sen ska följas. Bestämmelsen formuleras om så att skyldigheten att visa hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intres- sen vid skötseln av skog blir direkt tillämplig. I kapitel 9 redogörs för de krav på hänsyn som finns i 30 och 31 §§ skogsvårdslagen. Bestämmelsen om hänsyn till rennäringen (31 §) är knuten till 38 § och kan sanktioneras med böter eller fängelse, om någon inte rättar sig efter ett föreläggande eller bryter mot ett förbud som har meddelats för att bestämmelsen ska följas. Bestäm- melsen om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intres- sen (30 §) är däremot kopplad till 38 a § och har endast böter i straffskalan. För att någon ska kunna dömas för brott mot 30 § eller 31 § krävs det att har meddelat ett föreläggande om den hänsyn som ska tas eller ett förbud mot att någon viss åt- gärd vidtas. Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar Möjligheten att avkriminalisera överträdelser mot dessa bestäm- melser och ersätta straff med en sanktionsavgift har diskuterats under utredningens gång. Regeringen har tidigare gjort bedömningen att in- förande av sanktionsavgifter för 30 och 31 §§ skulle kräva schabloni- serade föreskrifter på en detaljnivå som inte var förenlig med skogs- politikens inriktning.2 Utredaren delar denna bedömning. Eftersom ett föreläggande eller ett förbud är en förutsättning för att alls kunna utkräva ansvar för brott mot 30 och 31 §§, har det under utredningens gång även diskuterats huruvida bestämmelser- na skulle kunna avkriminaliseras utan att det införs be- stämmelser om sanktionsavgifter. Det normala är att förelägganden och förbud knutna till dessa bestämmelser förenas med vite och därmed inte kan leda till straff i ett senare skede. Om ett föreläggande eller förbud inte förenas med vite, har däremot möj- lighet att lämna över ärendet till polis och åklagare om beslutet inte följs. Denna möjlighet skulle försvinna vid en avkriminalisering. Frågan som inställer sig är därmed om det finns skäl för Skogssty- relsen att inte alltid förena beslut med vite? har redovisat att beslut utan vite förekommer bl.a. i fall där myndig- heten har goda erfarenheter av en markägare och där denne är posi- tiv till att ta den hänsyn som krävs. I sådana situationer upplevs det vara kontraproduktivt att förena beslutet med vite. Farhågor har också framförts att en avkriminalisering av brott mot 30 och 31 §§ skulle tolkas som en förskjutning i balansen mellan skogspolitikens två jämställda mål. Det har också framförts att brott mot 30 § ska betraktas som ett miljöbrott och att en avkriminaliser- ing inte korrelerar med motsvarande bestämmelser i . Sammanfattningsvis bedömer utredaren att övervägande skäl talar för att bestämmelserna inte bör avkriminaliseras. Ytterligare en fråga som har diskuterats avseende 30 och 31 §§ är den omständigheten att bestämmelserna har olika påföljder. hade även 30 § fängelse i straffskalan. Att överträdelser mot 30 § numera endast kan leda till böter är inte ett resultat av att bestäm- melserna bedömts ha olika straffvärde utan är en följd av de föränd- ringar som gjordes med anledning av Högsta domstolens avgörande om blankettstraffbud. En sådan ordning är inte tillfredsställande. Förbudet mot blankettstraff innebär dock inte ett hinder mot att 2007/08:108, s. 45. Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar straffbelägga överträdelser av beslut med fängelse. Utredaren bedö- mer att straffvärdet när det gäller överträdelser av förelägganden eller förbud som har meddelats för att föreskrifter meddelade med stöd av 30 § ska följas är böter eller fängelse . Detta med beaktande av att föreskrifter som meddelas med stöd av 30 § rör bl.a. skydd av arter som omfattas av artskyddsförordningen. Vidare föreslås en omformulering av 30 §. Det bör inte vara nöd- vändigt att först konkretiserat hänsynen i föreskrif- ter för att myndigheten ska kunna meddela ett föreläggande eller förbud. Utredaren föreslår därför att en direkt tillämplig skyldighet att visa hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog införs i 30 §. Förändringen innebär en ökad tydlighet avseende de krav på hänsyn till naturvårdens och kultur- miljövårdens intressen som bestämmelsen ger uttryck för. En förutsättning för den föreslagna förändringen är att det sam- tidigt tydliggörs att intrångsbegränsningen fortfarande gäller oavsett om har fattat ett beslut eller inte. Detta framgår också i förslaget till ny formulering av 30 §. Det bör noteras att avsikten inte är att bestämmelsen ska få ett annat innehåll beträffande vilken hänsyn som ska tas. Utgångspunk- ten bör vidare även fortsättningsvis vara att hänsynen i normalfallet konkretiseras i föreskrifter som meddelas med stöd av bestämmel- sen. Även överträdelser av beslut meddelade med stöd av den direkt tillämpliga skyldigheten att visa hänsyn bör vara sanktionerade med böter eller fängelse . I 10 a § skogsvårdslagen slås det fast att om tillstånd enligt jord- förvärvslagen (1979:230) krävs vid förvärv av fastighet, får förvär- varen inte påbörja avverkning förrän sådant tillstånd har meddelats. Sådana förvärvstillstånd krävs vid förvärv av lantbruksfastigheter i vissa delar av landet och under vissa andra förutsättningar. I jord- förvärvslagen listas också ett antal undantag för när förvärvstill- stånd krävs och olika regler gäller för fysiska respektive för juridiska personer. Ansökan om förvärvstillstånd måste lämnas till länsstyrel- sen från tidpunkten för förvärvet. Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar beviljas förvärvstillstånd kan inte få lagfart på fastigheten och för- värvet blir ogiltigt. Bestämmelsen i skogsvårdslagen syftar till att förhindra att av- verkning inleds av en köpare som sedan inte beviljas förvärvstillstånd och därmed inte heller får lagfart på fastigheten. Säljaren av fastig- heten kan därmed lida ekonomisk skada. I förarbetena till bestämmelsen i skogsvårdslagen konstaterade regeringen att en överträdelse av bestämmelsen bör bli föremål för sanktioner. Detta motiverades med att liknande handlingsregler i skogsvårdslagen var sanktionerade genom straffansvar.3 Regeringen föreslog att brott mot bestämmelsen skulle sanktioneras genom 38 § skogsvårdslagen, dvs. att påföljden skulle bli böter eller fäng- else . I sammanhanget kan det även nämnas att några remissinstanser ansåg det vara mer rimligt att en förvärvare ska kunna uppvisa lagfart på fastigheten innan avverkning får inledas. Regeringen konstaterade att detta skulle innebära vissa lättnader för en skogsvårdsstyrelse (dvs. dåvarande regionala organisation), eftersom lagfart inte får meddelas med mindre än att förvärvstillstånd har beviljats. Regeringen menade dock att det utöver krav på förvärvstillstånd finns en rad andra villkor som kan utgöra hinder mot att en förvärvare får lagfart. Att låta samtliga dessa omständigheter utgöra grund för ett förbud mot avverkning ansåg regeringen skulle leda för långt. Utredaren har övervägt möjligheten att avkriminalisera denna be- stämmelse till förmån för en sanktionsväxling. Slutsatsen är emeller- tid att det skulle kräva alltför omständlig utredningsverksamhet hos att avgöra om den aktuella förvärvaren måste ha för- värvstillstånd för att fastighetsöverlåtelsen ska kunna genomföras. Avgränsningen av vilka geografiska områden som berörs av krav på förvärvstillstånd är visserligen tämligen entydig, men huruvida veder- börande träffas av något eller några av de undantagsbestämmelser som gäller beträffande exempelvis släktskap med säljaren, hur någon har varit folkbokförd i ett område etc. är betydligt svårare att ta ställning till. Sådana komplexa avgöranden talar således emot införande av en sanktionsavgift för gärningar som omfattas av 10 a § skogsvårdslagen. Det bör även påminnas om att det är länsstyrelserna och inte som handlägger och beslutar i ärenden om 2004/05:58, s. 16 f. Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar förvärvstillstånd, och som har den kompetens som är nödvändig för ändamålet. Utredaren konstaterar vidare att en sanktionsväxling hade varit mer ändamålsenlig om den aktuella bestämmelsen hade formulerats så att kravet på förvärvstillstånd i stället hade gällt ett krav på lag- fart. Som 10 a § skogsvårdslagen nu är utformad är utredarens upp- fattning att den därtill knutna straffansvarsbestämmelsen bör läm- nas oförändrad. Förbud mot främmande trädarter Enligt 6 b § skogsvårdslagen får främmande trädarter inte användas som skogsodlingsmaterial i fjällnära skog. Detta är en bestämmelse där överträdelser kan få allvarliga konsekvenser och där det således finns ett starkt samhällsintresse av att beivra brott. För att kunna avgöra om en överträdelse har skett kan det krävas utredningar och bedömningar av den omfattningen att en sanktionsväxling inte före- faller lämplig. Såvitt utredaren erfar finns det inte heller några be- tydande invändningar mot nuvarande ordning från , andra relevanta myndigheter, intresseorganisationer, skogsbolag eller skogsägarföreningar. Bestämmelsen bör således vara kriminaliserad även fortsättningsvis. Krav på ändamålsenlig avverkning m.m. Förslag: 10 § första stycket ska inte längre vara knutet till en straffsanktion. Bedömning: Förslaget innebär inte en avkriminalisering. Över- trädelser mot de föreskrifter som meddelas med stöd av 10 § är fortsatt straffbelagda. I 10 § skogsvårdslagen första stycket anges att avverkning på pro- duktiv skogsmark ska vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. För att tillgodose kraven enligt första stycket anges det i bestämmelsens andra stycke att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer till skydd för den yngre Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar skogen får föreskriva att trädbestånd under en viss ålder inte får av- verkas samt meddela föreskrifter om hur avverkning ska bedrivas. Första stycket är knutet till 38 § och överträdelser mot detta stycke har alltså fängelse i straffskalan, medan andra stycket är knu- tet till 38 a § och har endast böter som påföljd. Utredarens bedöm- ning är att det är rimligt att bestämmelsen är fortsatt kriminaliserad för att kunna sanktionera och förebygga relativt ovanliga men all- varliga överträdelser. För att kunna avgöra om en överträdelse har skett kan det krävas utredningar och bedömningar av sådan omfatt- ning att en sanktionsväxling inte förefaller lämplig. Att 10 § har olika påföljder knutna till första respektive andra stycket är en följd av de förändringar som gjordes med anledning av Högsta domstolens avgörande om blankettstraffbud (se inled- ningen i detta kapitel). Första styckets vaga formulering gör det emellertid svårt att se att det skulle vara möjligt att konstatera en straffbar överträdelse utan att behöva utgå ifrån de föreskrifter som kan meddelas med stöd av andra stycket. Utredaren gör därför be- dömningen att 10 § första stycket inte bör vara knutet till en straff- sanktion. Det bör dock understrykas att detta inte är ett förslag till en avkriminalisering. Det bedöms emellertid att det svårligen kan beslutas om ett straff enbart utifrån 10 § första stycket och att det därför är tillräckligt att brott mot de föreskrifter som meddelas med stöd av 10 § andra stycket är kriminaliserade. Det har under utredningens gång inte framkommit skäl som föran- leder ändring i de straffrättsliga regleringarna avseende skogsodlings- material (7 §), ransoneringsreglerna (11 §), samråd med sameby (20 §) eller insektshärjning (29 §). Detta beror till stor del på bestämmel- sernas karaktär som kräver omfattande och ibland svåra utredningar och bedömningar vilket gör sanktionsavgifter mindre lämpliga. En avkriminalisering är inte heller rimlig när det gäller överträdelser som har sådana konsekvenser som inte kan rättas till i efterhand. Vad gäller insektshärjning (29 §) har därutöver sär- skilt framhållit att det rör sig om brådskande ärenden där myndig- heten sällan hinner utfärda ett föreläggande. Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar Förslag: Överträdelser mot 36 § tredje stycket eller avverknings- förbud som avses i 36 § fjärde stycket ska inte längre kunna leda till straffsanktion. I 36 § skogsvårdslagen anges att om en avverkning föranleder dyra återväxtåtgärder, får besluta att säkerhet ska ställas för att dessa återväxtåtgärder ska kunna fullgöras. Ett sådant beslut får fattas om det skäligen kan befaras att åtgärderna annars inte genomförs. Säkerhet får även krävas som villkor för tillstånd till av- verkning. Om har beslutat att säkerhet ska ställas, får avverkning inte påbörjas innan säkerheten har ställts och god- känts. Ställs inte säkerhet, får också meddela förbud mot avverkning utan tillstånd. Den som uppsåtligen eller av oaktsam- het bryter mot ett sådant förbud eller påbörjar avverkning utan att uppfylla villkor om säkerhet kan enligt 38 § dömas till böter eller fängelse . En förutsättning för att alls kunna utkräva ansvar för brott mot 36 § är att har fattat ett beslut om att säkerhet ska ställas. Ett sådant beslut kan, liksom ett eventuellt därpå följande beslut om förbud mot avverkning, förenas med vite. Endast om ett föreläggande eller förbud inte förenas med vite, har möjlighet att lämna över ärendet till polis och åkla- gare för det fall beslutet inte följs. Det har inte framkommit några exempel på situationer där det vore olämpligt att förenade beslut med stöd av 36 § med vite. En fortsatt kriminaliser- ing av denna bestämmelse är därför svår att motivera och utredaren föreslår att möjligheten att utdöma straff tas bort för brott mot 36 § tredje och fjärde stycket. Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar Förslag: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet genom av- verkning bryter mot 13 a § första stycket ska kunna dömas till böter eller fängelse enligt 38 §. Som framgår av kapitel 7 har de skogliga impedimenten ett lågt ekonomiskt värde för skogsbruket, men de kan ha stor betydelse för den biologiska mångfalden.