sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — Vi ser bland annat behov av fortsatt utveckling av ändamålsenliga processer, prioriteringar i verksamheten både för och utlandsmyndigheterna, vidareutveckling av kommunikationsvägar och förbättrade planeringsförutsättningar genom ett utvecklat prognosarbete. Mot bakgrund av ovan lämnar vi avvikande mening vad avser utredarens bedömningar och slutsatser. Ansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna En särskild utredare ska kartlägga och beskriva nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Mot bakgrund av kartläggningen ska utredaren bl.a. •bedöma i vilken utsträckning nuvarande ordning ger förutsättningar för en kostnadseffektiv, flexibel och i övrigt ändamålsenlig verksamhet, •belysa alternativ till dagens ordning samt för- och nackdelar med dessa, •föreslå hur ansvarsfördelning, organisation och finansiering om möjligt kan göras mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv, och •utreda bl.a. rättsliga och övriga förutsättningar för ett eventuellt genomförande av de förslag som lämnas samt beräkna kostnaderna för dessa. Uppdraget ska redovisas . Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och nuvarande ansvarsfördelning Utrikesrepresentationen består av ett 100-tal utlandsmyndigheter som är administrativt underställda (). Myndigheterna har ett brett uppdrag, däribland diplomatiska och konsulära uppgifter. De grundläggande ramarna för utlandsmyndigheternas organisation, personal och arbete framgår bl.a. av Wienkonventionerna. Utlandsmyndigheternas organisation och uppgifter regleras närmare av förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. En del av utlandsmyndigheternas uppdrag är att medverka i handläggningen av migrationsärenden, som anknytningsärenden, studerandeärenden och arbetstillståndsärenden, t.ex. genom att genomföra intervjuer med personer som ansöker om uppehållstillstånd i . En ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ges enligt utlänningsförordningen in till och utreds av en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat i hemlandet eller i det land där utlänningen annars är stadigvarande bosatt. I dessa ärenden beslutar i huvudsak . Ärenden om visering (Schengenvisering) handläggs och beslutas i huvudsak av utlandsmyndigheterna. Lagregleringen finns i och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) och utlänningslagen (2005:716). Därutöver bistår utlandsmyndigheterna svenska myndigheter t.ex. vid återvändande av personer med avvisnings- och utvisningsbeslut. Migrationsärenden handläggs vid ett 60-tal av utlandsmyndigheterna och omfattar drygt 200 årsarbetskrafter. Av dessa är uppskattningsvis en femtedel utsända av och övriga är lokalt anställda. Därutöver har ett 10-tal migrationssambandsmän (tidigare migrationsexperter) utsända i syfte att effektivisera genomförandet av uppgifter inom migrationsområdet. ska bistå utlandsmyndigheterna med verksamhets- och processtöd för handläggningen av frågor inom migrationsområdet. Detta framkommer i förordningen (2007:996) med instruktion för , som också anger att är förvaltningsmyndighet bl.a. för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd och visering. för obligatoriskt it-stöd för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna. Migrationsverksamheten i och i utlandet finansieras inom olika utgiftsområden och anslag. verksamhetsplanering och budgetering ingår som en del av interna planeringsprocess. Utlandsmyndigheterna, inklusive migrationsverksamheten, finansieras från anslaget 4:1 m.m. (förvaltningsanslag) under utgiftsområde 1 . –2013 har anslag tillförts medel för att hantera ökande ärendevolymer. Därefter har volymförändringar inom utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet finansierats genom omfördelningar inom anslag. verksamhet finansieras från anslaget 1:1 (förvaltningsanslag) under utgiftsområde 8 Migration. Merparten av övriga kostnader för migrationsverksamheten belastar också utgiftsområde 8. Förutsättningarna för utlandsmyndigheternas arbete inom migrationsområdet har i väsentliga avseenden förändrats . Ikraftträdandet av EU:s viseringskodex har t.ex. inneburit att externa leverantörer kan ta emot bl.a. ansökningshandlingar, biometriska uppgifter och ansökningsavgifter, uppgifter som tidigare utfördes av utlandsmyndigheterna själva. Därutöver har senare års framsteg när det gäller möjligheter att ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd elektroniskt medfört att en större andel av ansökningarna lämnas elektroniskt direkt till medan en allt mindre andel lämnas till utlandsmyndigheterna. En grundläggande utgångspunkt är att det ska vara enkelt för människor att ansöka om visering och uppehållstillstånd och ansvariga myndigheters prövning ska vara kostnadseffektiv och rättssäker. Grundläggande är också att statliga skattemedel används på ett effektivt sätt. Vilken är den mest ändamålsenliga ansvarsfördelningen och finansieringen för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna? Trots den pågående digitaliseringen och en ökad medverkan av externa tjänsteleverantörer i utlandet kommer det även i fortsättningen att finnas ett behov av närvaro av personal i utlandet för hantering av migrationsärenden. De senaste årens kraftiga ökning av antalet asylsökande till , varav en hög andel beviljas permanent uppehållstillstånd, har lett och fortsätter att leda till att många människor ansöker om att få återförenas med sina anhöriga i . Utvecklingen har inneburit ökad arbetsbelastning för flera utlandmyndigheter, framför allt ambassader och konsulat i och . De stora skiftningarna när det gäller antalet sökande ställer höga krav på flexibilitet i migrationsverksamheten. Detta ställer i sin tur krav på att migrationsverksamheten i och utlandet är väl samordnad och effektiv samt att ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter är tydlig och ändamålsenlig. Det behöver också finnas goda möjligheter att styra och utveckla handläggningsprocesserna i ärenden om uppehållstillstånd och arbetstillstånd, vilket kan vara särskilt utmanande när processerna inleds utomlands och avslutas i . Mot dessa behov kan kravet på en effektiv statlig verksamhet totalt sett ställas. Inte minst behöver utlandsmyndigheterna kunna styras och samordnas på ett ändamålsenligt sätt för att regeringens politik ska kunna genomföras så effektivt som möjligt. Sett ur dessa skilda perspektiv medför nuvarande ordning såväl fördelar som nackdelar som behöver belysas närmare. Syftet med utredningen är att bedöma vilken ansvarsfördelning, organisation och finansiering av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna som är mest ändmålsenlig. Erfarenheter från andra länder, särskilt inom Schengenområdet, kan vara av intresse i en sådan bedömning. •kartlägga och beskriva nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, och •bedöma i vilken utsträckning denna ordning ger förutsättningar för en kostnadseffektiv, flexibel och i övrigt ändamålsenlig verksamhet. I bedömningen ska utredaren beakta verksamheten i ett bredare perspektiv vilket bl.a. inkluderar förhållandet till utlandsmyndigheternas övriga arbete, verksamhet samt relevanta behov i dessa verksamheter. Utredaren ska även beakta pågående förhandlingar inom EU, t.ex. om en reviderad viseringskodex och förslaget om införande av en ny tillståndstyp, s.k. rundresevisering. Utredaren ska då också •belysa hur andra länder t.ex. inom Schengenområdet har valt att organisera migrationsverksamheten i utlandet, •utreda rättsliga och övriga förutsättningar att genomföra eventuella förändringar i nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering, •kartlägga hur migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och dess kostnader utvecklats samt särredovisa kostnaderna för viseringsverksamheten, •belysa för- och nackdelar med olika alternativ till nuvarande ordning, •lämna konkreta förslag på hur nuvarande ordning om möjligt kan göras mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv, och •föreslå hur förändringarna kan genomföras. Utredaren ska bedöma de verksamhets- och resursmässiga konsekvenserna av förslagen för berörda myndigheter och övriga berörda. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska inhämta synpunkter från berörda departement, myndigheter och organisationer och löpande informera (och ) om hur arbetet fortskrider. Uppdraget ska redovisas . 1 (13) Svar på frågor från rörande ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. () inkom med en beställning till () inom den s.k. (nedan utredningen). Beställningen avser en beskrivning av hur verket har tänkt sig att organisera utlandsverksamheten ifall beslut fattas att ansvaret för verksamheten ska överföras till MIV från (), samt en beräkning av kostnader och en bedömning av hur verksamheten som sådan kommer att påverkas. Nedan följer beställningens frågeställningar. Vilka konsekvenser skulle en tänkt ordning där ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (UM) ligger på MIV få för verkets verksamhet i stort (OBS, såväl tillståndsärenden som verksamheten i övrigt). Bl.a. vad gäller: o effekter på organisation o ledning, styrning o personalsammansättning (antal personer etc.) o handläggningstider och produktivitet/effektivitet omöjligheten att anpassa verksamheten efter förändrade förutsättningar (flexibilitet) Vi behöver om möjligt beräkningar och tydliggjorda antaganden. Vad skulle en sådan nyordning innebära för kostnader eller besparingar för anslaget 1:1 och eventuellt anslag 1:2? Tydliggör vad det är som antas påverka kostnaderna? Vilka fördelar respektive nackdelar, skulle en ordning där MIV ansvarar för migrationsverksamheten vid UM innebära för verket ? Vilka förutsättningar (möjligheter/hinder) ser MIV att det finns att överta ansvaret för verksamheten inom närtid (givet nuvarande arbetsbelastning) eller på ? Precisera tiden ni avser. Internationella avdelningen, och utrikesstöd Besöksadress Slottsgatan 81-82 Postadress 601 70 Telefon Telefax 2 (13) Nedan följer MIVs svar på beställningen, uppdelat på frågeställningarna ovan i den ordning de lämnades. Mot bakgrund av det ovissa läget vad avser utfallet av utredningen och eventuella därpå följande förändringar, har MIV utgått från nuläge, d.v.s. hur verksamheten är organiserad och de kostnader det innebär. Migrationshanteringen faller under utlandsmyndigheternas konsulära verksamhet och det finns en fungerande ordning . Det är inte möjligt för verket att öppna ”egna” migrationskontor i utlandet. ger skydd och privilegier för beskickningens personal, handlingar, korrespondens m.m. Detta skydd är oumbärligt för att verksamhet i utlandet ska kunna bedrivas. Av dessa skäl måste verksamheten även fortsättningsvis, oaktat vem som är huvudman och har ansvaret, bedrivas på utlandsmyndigheterna. Det innebär att migrationsverksamhet inte kan bedrivas av MIV på orter som saknar svensk beskickning. Detta är således en grundförutsättning som verket utgått från i detta svar. Enligt vad MIV erfar ska UD göra beräkningar av nuvarande kostnader för verksamheten till utredningen. Dessa beräkningar är inte klara och det vore olämpligt om verket skulle använda andra beräkningar som utgångspunkt i detta svar. Det är inte möjligt att utan kunskap om nuvarande kostnader göra några beräkningar eller antaganden av kostnader förenade med överföring av ansvaret för verksamheten. Svaren rörande verkets kostnader för verksamheten blir därför övergripande och oprecisa. Verket har, där det framstår som lämpligt, angett möjliga alternativ till utveckling av rådande ordning. 1.Vilka konsekvenser skulle en tänkt ordning där ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (UM) ligger på MIV få för verkets verksamhet i stort (OBS, såväl tillståndsärenden som verksamheten i övrigt). Bl.a. vad gäller: a. effekter på organisation Inledningsvis ska konstateras att om beslut fattas om att MIV ska ta över migrationsverksamheten vid UM, kommer detta att få effekter på verkets organisation. har UD ca 200 personer (varav 50 utsända och 150 lokalt anställda) anställda vid som arbetar med migrationsfrågor. MIV har 14 medarbetare stationerade utomlands (kommer öka till 18). Den enhet som dessa tillhör, enheten för samband och utrikesstöd (ESU) inom Internationella avdelningen, har en hemmaorganisation som omfattar 13 personer inklusive ledning. Med erfarenheten från verkets nuvarande utlandsorganisation kan det konstateras att utlandsverksamheten ställer särskilda krav på hemmaverksamheten gällande HR-frågor och ledning/styrning. 3 (13) Mot bakgrund av detta står det klart att MIV inte har en organisation med kapacitet att hantera utlandsstationerad personal i den omfattning som är aktuell. Olika organisatoriska lösningar kan väljas för att leda verksamheten som bedrivs på UM. Det måste säkerställas att arbetsgivaransvaret för utsända medarbetare utövas i enlighet med arbetsrättsliga krav, dvs. att arbetsmiljöansvar, arbetsledning och styrning utövas aktivt hemifrån. UM med mer omfattande migrationsverksamhet kommer liksom att ha en utsänd med lokalt arbetsledningsansvar över övriga utsända och lokalanställda. För de nuvarande migrationssambandsmän som har arbetsledande uppdrag (vid UM i , , , och ) finns struktur och rutiner inom Internationella avdelningen för utövande av ledning, styrning och arbetsgivaransvar. För UM med mindre omfattande migrationsverksamhet, där kanske inte ens en heltidsresurs åtgår för att omhänderta migrationsverksamheten, kan det räcka med en utsänd migrationshandläggare eller i vissa fall del av en tjänst. I linje med ett av huvudsyftena med förändringen – att effektivisera migrationsverksamheten – krävs det att MIV aktivt leder och styr sina utlandsstationerade resurser för att uppnå enhetlighet och effektivitet i verksamheten. Å ena sidan ligger den verksamhet som eventuellt tas över av MIV inom Internationella avdelningens nuvarande uppdrag. Å andra sidan har verksamheten en tydligt operativ prägel. Vilken organisatorisk placering av verksamheten som än beslutas, innebär förändringen att en organisation med kapacitet och kompetens för att omhänderta de särskilda förutsättningar som gäller för utlandsverksamhet av den nu aktuella omfattningen utvecklas. När det gäller rena HR-frågor, hanteras dessa av HR-avdelningen inom MIV. Inom avdelningen bedöms finnas kapacitet för att omhänderta det utökade uppdraget. Rekrytering av kompetent utsänd personal till utlandsverksamheten torde inte innebära några större utmaningar. En stor del av den utsända personal som arbetar med migrationsfrågor vid UM kommer från MIV. Den nya ordningen skulle möjligen innebära bättre förutsättningar att rekrytera lämpliga personer med rätt kompetens för uppdraget jämfört med , eftersom rekryteringsbasen huvudsakligen utgörs av medarbetare inom den egna organisationen. Förutsättningarna för att förbereda rekryterade resurser för uppdraget genom utbildning skulle också vara bättre och lättare att genomföra då endast en myndighet är inblandad. Inom Internationella avdelningen har ett rekryterings- och utbildningsprogram för utlandsstationerade utvecklats som skulle kunna tillämpas för ändamålet. Migrationshandläggartjänsterna är attraktiva för verkets personal. Om verket tar över ansvaret för migrationsverksamheten från UD kan utlandstjänsterna utgöra en alternativ karriärväg för personal inom organisationen vilket ytterligare skulle kunna stärka MIV som attraktiv arbetsgivare. 4 (13) Utsänd personal anställs på korttidskontrakt (s.k. ) av UD och är tjänstlediga från sina tjänster på verket. När det gäller de UM som endast har liten migrationshantering och där en utsänd endast lägger en del av sin arbetstid på migrationshantering, blir frågan om fördelning av kostnadsansvar och arbetsgivar- och ledningsansvar mellan UD och MIV central. MIV kan naturligtvis inte placera personal på alla dessa UM, då det inte skulle vara kostnadseffektivt. Antagligen skulle det mest effektiva alternativet vara att träffa överenskommelse med UD om att deras personal även i fortsättningen sköter denna hantering mot kostnadstäckning från MIV. Det är i det sammanhanget viktigt att den del av uppdraget som avser migrationsverksamheten effektivt kan styras och ledas från MIV för att säkerställa en effektiv verksamhetsutveckling och hög kvalitet i handläggningen. För UM med mindre omfattande migrationsverksamhet och utan särskild utsänd för att hantera migrationsverksamheten, bör alternativa sätt för att omhänderta verksamheten övervägas. Viss verksamhet kan möjligen utföras från , alternativt från andra UM med mer omfattande verksamhet i det direkta närområdet. När det gäller lokalt anställd personal, bör en lösning väljas liknande den som finns mellan SIDA och UD (Förvaltningsöverenskommelse mellan /, RK/UD, och , Sida, avseende administrativt samråd och kostnadsdelning vid utlandsmyndigheterna), d.v.s. att de lokalanställda anställs lokalt av UM och att SIDA täcker kostnaderna. Detta för att undvika komplexa frågetställningar gällande anställningar, villkor och regelverk för lokalt anställd personal i utlandet. Nästa fråga att besvara är hur migrationssektionerna på UM ska organiseras. På de UM som har stor migrationshantering blir det närmast fråga om små tillståndsenheter, där det kommer krävas en arbetsledande funktion utöver utsända handläggare och lokalt anställd personal. På UM med mindre omfattande migrationshantering, bör det snarare bli fråga om en teamledarfunktion som också innefattar beslutsfattande i ansökningar om visum och uppehålls- och arbetstillstånd. Det är väl känt att flera utlandsmyndigheter upplever en underdimensionerad bemanning för att omhänderta migrationsverksamheten, och då särskilt viseringshanteringen som är säsongsbetonad. Viseringshanteringen är också en viktig del i andra delar av UMs verksamhet, t.ex. Sverigefrämjandet. Av dessa skäl har UM och myndighetscheferna, även efter ett eventuellt överförande av ansvaret till MIV, ett intresse av migrationsfrågorna och då i synnerhet viseringshanteringen. Detta leder till slutsatsen att även efter ett förändrat huvudmannaskap, kan myndighetschefer kräva inflytande över migrationshanteringen, t.ex. vad gäller bemanningsfrågor. 5 (13) framförs utlandsmyndigheternas önskemål om ökad bemanning till UD-PLAN som bereder bemanningsfrågorna inom UD. Om MIV tar över verksamheten kommer det vara verket som ansvarar för denna fråga. Jämfört med UD disponerar MIV en större budget än UD (men har också ett större uppdrag). Detta kan leda till uppfattningen att MIV därmed är mindre känsligt för ökade kostnader för en enskild verksamhet och ett ökat tryck från UMs sida för att erhålla mer personal. Även om MIV visserligen disponerar större medel innebär detta inte att dessa fritt kan disponeras på utlandsverksamheten. Det kan dock antas att verket önskar stärka bemanningen på UM med högt migrationstryck vilket i förlängningen kan innebära att kostnaderna för personal/bemanning ökar, åtminstone innan eventuella effektiviseringsåtgärder har kunnat genomföras. Möjliga alternativ till nuvarande ordning presenterade den utredning som undersökt möjligheterna att lägga ut även hanteringen av ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd på extern tjänsteleverantör (outsourcing) sitt betänkande. Utredningen rekommenderade att detta införs men detta ligger längre fram i tiden då det krävs lagändringar m.m. är detta dock något som bör införas och det kommer att minska arbetsbelastningen på UM. Detta kommer troligen innebära att personalstyrkan som hanterar migrationsärenden vid UM kan minskas, främst då lokalt anställd personal som utför de uppgifter som skulle kunna överlåtas åt tjänsteleverantören. Detta är dock beroende på den faktiska utformningen av en sådan lösning och det måste tas med i beräkning att införandet av outsourcing (med bättre geografisk täckning, service och tillgänglighet) vanligtvis innebär en ökning av antalet ansökningar. Detta visar erfarenheterna från införandet av outsourcing vad avser ansökningar om Schengenvisum. Ett exempel är ambassaden i som , efter att ha öppnat åtta nya viseringskontor, har sett en ca 40-procentig ökning av antalet ansökningar om Schengenvisering. Det ska dock tilläggas att det även finns andra delorsaker till denna ökning men att de nya kontoren bidragit är klart. En annan möjlig förändring av hanteringen av migrationsärenden är att införa s.k. ”hubbar” eller regionalisering av viseringsverksamheten. Båda alternativen innebär att beslutsfattande och övrig hantering koncentreras till en centralort i en region och att övriga UM i regionen skalar ned sin migrationsverksamhet. Detta, tillsammans med outsourcing, skulle kunna innebära effektivitetsvinster samt besparingar då verksamheten blir mindre fragmenterad. Dessutom torde kvaliteten ökas då kompetensen blir lättare att upprätthålla vid en UM där verksamheten har stor omfattning och det finns större resurser. Det finns exempel på andra länder som organiserat verksamheten på detta sätt, t.ex. och . Om denna väg väljs bör en studie genomföras av hur ovannämnda länder, samt andra, organiserar sin verksamhet för att uppnå bästa resultat. Slutligen är en ytterligare 6 (13) möjlig förändring som skulle innebära besparingar att ta hem delar av den beslutsfattande verksamheten till och det är då främst ansökningar om visum som kan komma ifråga. hanterade UM totalt 198 088 ansökningar om visum. Denna verksamhet är således omfattande och UM lägger stora resurser på hanteringen. Om hanteringen togs hem skulle den utsända personalen kunna minskas och detta skulle i sin tur innebära besparingar. Detta då det är ”billigare” att ha en beslutsfattare i än stationerad vid en UM (bostad, olika lönetillägg, medföljandebidrag o.s.v.). Ett exempel på detta är hur gjort med viseringsansökningar från . Effektivisering av verksamheten kommer att innebära utvecklingsinsatser, inte minst på IT-området. Fungerande IT-stöd och handläggningssystem finns för UM (/W2) som ägs och förvaltas av MIV och något nytt övergripande system behöver således inte utvecklas. Systemen förvaltas av organisationen och förändringen torde därför inte innebära någon kostnadsökning vad avser detta. Möjligen skulle utvecklingsarbetet bli mer effektivt om MIV tar över verksamheten genom att det blir lättare att genomföra piloter och tester då verket förfogar över verksamheten och personalen vid UM. I sammanhanget måste dock konstateras att även om själva systemen ägs av är det RK-IT som äger nätverket. Detta medför att det finns två huvudmän för driften av systemen och detta innebär i sig en tröghet när förändringar ska genomföras. Utöver vad som ovan anförts kommer eventuella alternativ till nuvarande ordning, t.ex. outsourcing av UAT-ärenden, centralisering eller regionalisering kräva utveckling av existerande system eller utveckling av nytt stöd och nya system. En huvudinriktning vid en förändring av ansvarsförhållandena bör vara att verksamheten ska kunna bedrivas mer kostnadseffektivt med ny huvudman. MIV ser möjligheter att effektivisera verksamheten genom bl.a. ovanstående åtgärder. MIV ser en risk att eventuella förändringar i såväl arbetsmetoder, arbetsuppgifter och bemanning som föreslås i syfte att nå ökad effektivitet eller kvalitet kan vara svåra att genomföra på enskilda utlandsmyndigheter. Skälet till denna slutsats är att, som inledningsvis konstaterats, verksamheten även fortsättningsvis måste bedrivas på utlandsmyndigheterna. chef har, enligt , ett övergripande ansvar för all verksamhet som bedrivs på myndigheten oavsett huvudman. MIV ser därför en risk för att förändringar med hänvisning till detta ansvar kan vara svåra att genomföra. Exempelvis innebär införandet av viseringshubbar och hemtagning av processen för viseringsbeslut potentiellt effektivisering och förbättring av kvaliteten.