sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Nästan alla länsstyrelser menar att de tog det ansvar som följde av det geografiska områdesansvaret enligt krisberedskapsförord- ningen. I denna förordning definieras ansvar vid pågående händelser utifrån begreppet kris. Krisberedskapen har dock haft ett tydligt fokus på risker som är för- knippade med olyckor och naturkatastrofer samt på sårbarheten i olika samhällsfunktioner såsom transportsystem, elförsörjning och kommunikationer. Vi ser till exempel att länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser inte har omfattat vare sig sociala risker generellt eller risken för en kraftigt ökad inströmning av migranter. Vi konstaterar att länsstyrelserna hade svårt att tolka situationen och att hitta sin roll. Krisbegreppet i sig gav ingen vägledning och frågan föll mellan två uppdrag, vilket ledde till interna diskussioner, framför allt om huruvida situationen var en kris eller inte. Det är däremot svårt att säga i vilken utsträckning detta fördröjde hanteringen. Detta tycks dock ha spelat mindre roll för länsstyrelsernas agerande eftersom majoriteten såg allvaret i situationen och aktiverade någon form av krisberedskapsorgani- sation. Länsstyrelserna uppmärksammade situationen som alla andra Statskontoret konstaterar att många länsstyrelser uppmärksam- made frågan tidigt och började agera ungefär som myn- digheterna på nationell nivå. Antalet migranter som kom till ökade kraftigt . Det var som flertalet av länsstyrelserna uppmärksammade att hanteringen av människor på flykt (asylsökande i och personer på väg till andra länder) skulle kunna kräva att de agerade. valde fem länsstyrelser även att aktivera sin kris- beredskapsorganisation. Bland dessa ingår länsstyrelserna i de mest berörda länen , och . Det var också som MSB tog fram den första nationella lägesbilden () och sammankallade den första nationella samverkanskonferensen (). Olika organisatoriska lösningar är delvis rimligt Länsstyrelserna valde olika sätt att organisera arbetet. Statskonto- rets bedömning är att valet i sig inte var avgörande för länsstyrel- sernas förmåga att hantera situationen och föra samman olika kompetenser. Händelsen påverkade länen i olika grad och det är därför delvis rimligt att man valde att lösa den interna samord- ningen på olika sätt. Alla länsstyrelser aktiverade inte krisberedskapsorganisationen men ingen länsstyrelse hanterade situationen helt i de ordinarie verk- samhetsstrukturerna. Samtliga länsstyrelser gjorde bedömningen att det behövdes flera kompetenser för att hantera situationen med människor på flykt. Framför allt nämner länsstyrelserna kompetens inom krisberedskapsarbete och erfarenhet från integrationsupp- dragen och kommunikation. Utifrån detta valde man nya men olika organisatoriska lösningar, även om arbete i stab eller projekt- organisationer med stabsliknande arbetsformer var vanligast. Statskontoret har inte kunnat genomföra en detaljerad under- sökning av samtliga länsstyrelser. Vi konstaterar dock att de orga- nisatoriska lösningarna i de tre mest berörda länen , och utvecklades på olika sätt . I och infördes stegvis allt mer fokuse- rade projektorganisationer för att hantera den tilltagande kom- plexiteten i händelsen. Här gjorde man bedömningen att samord- ning, analys och kommunikation krävde en fokuserad organisation som arbetade under stabsliknande förhållanden. I län, som var allra mest berört av situationen, utvecklades organisationen i motsatt riktning. inledde arbete i stab. senare valde man att frångå detta för att i större utsträckning hantera arbetet inom de ordinarie strukturerna, det vill säga närmare linjen. För att hålla samman arbetet bildades en intern styrgrupp som hade möten en gång och en arbetsgrupp med medarbetare ur linjeverksamheten som samman- trädde . Det uttalade syftet med förändringen var att kunna arbeta mer uthålligt och långsiktigt. Utmaningar i den interna samordningen Statskontoret konstaterar att den interna samordning som krävdes för att hantera mottagandet inte var problemfri. De flesta länsstyrelser anger att erfarenheter från både kris- beredskapsarbete och integrationsuppdrag var av stort värde i arbetet med mottagandet av människor på flykt. Enligt intervjuper- sonerna hade dock de medarbetare som skulle samarbeta ofta olika arbetssätt och begreppsanvändning. De som inte tidigare hade arbetat med stabsmetodik, lägesbilder eller samverkanskonferenser behövde lära sig detta, vilket tog tid. uppger flera läns- styrelser att medarbetare inom krisberedskapsområdet kände sig främmande inför själva sakfrågan, som inte var något man övat eller planerat för att hantera. Statskontorets bedömning är dock att kulturskillnaderna i de flesta fall övervanns relativt snabbt. Många länsstyrelser uppger också att arbetet med situationen har bidragit till att utveckla deras krisberedskapsförmåga. Länsstyrelserna tolkade sitt samordningsansvar olika Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna gjorde olika tolkningar av sin roll och sitt ansvar i den uppkomna situationen, vilket gav olika ambitionsnivå i agerandet. Detta beror delvis på att ansvars- fördelningen var otydlig i förhållande till vissa aktörer, men även på olika utgångspunkter för hur man skulle se på sitt ansvar. Många länsstyrelser agerade som om händelsen vore en samhällsstörning Vi konstaterar att många länsstyrelser hanterade händelsen som om den vore en samhällsstörning. Enligt MSB är roll i en sådan situation framför allt att bidra till samverkan och ledning inom sitt geografiska område. Målet för dessa aktiviteter är att samordna och inrikta de tillgängliga resurserna så att de används på ett så bra sätt som möjligt. Under den aktuella situationen hade även uppgifter som följde av nationella uppdrag, bland annat att sammanställa regionala lägesbilder som rapporterades till nationell nivå, i första hand MSB och regeringen. Länsstyrelserna tog både rollen som statens regionala företrädare, till exempel vid inventering av boenden, och rollen som länets företrädare på nationell nivå, till exempel vid MSB:s samverkanskonferenser. Erfarenheter från tidigare kriser, bland annat branden i Väst- manland, visar att det inte är ovanligt att rollfördelningen mellan olika aktörer är oklar vid oväntade och komplexa händelser. Erfaren- hetsmässigt vet vi också att aktörerna tenderar att tolka situationen antingen med utgångspunkt i sin egen organisation (vad man vet att man kan och ska göra) eller utifrån den specifika händelsen (vilka behov som finns). Ett flertal av länsstyrelserna uppger i vår enkät att de har genom- fört åtgärder trots att de inte visste om det låg inom deras ansvar eller inte. I praktiken har man utgått från om hur man bör agera vid samhällsstörningar. Olika tolkning av samordningsansvaret gav olika ambitionsnivå i agerandet Statskontorets bedömning är att framför allt i län tolkade sin roll på ett sätt som innebar att de tillgängliga resur- serna inte användes optimalt. Vi har jämfört länsstyrelserna i , och län och ser att både i intervjuer och i dokumen- tation ger uttryck för en snävare tolkning av roll och ansvar under situationen. Iakttagelsen gäller även vid jämförelser med flera andra län, som vi dock inte har haft möjlighet att under- söka lika ingående. Kommunföreträdare och regionala företrädare för Migrations- verket i län, dit flest migranter kom, har framfört att läns- styrelsen på ett tydligare sätt borde ha agerat som statens företrä- dare i länet. kunde inte längre utföra sina upp- gifter enligt ansvarsprincipen, och då var förväntningarna att någon annan statlig aktör skulle bidra med ledning för att samordna och inrikta aktörerna i länet. Resonemanget kan kopplas till länssty- relsernas övergripande uppdrag enligt instruktionen 2 § att ”utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser”. höll fast vid ansvarsprincipen och vid att mottagandet inte var en regional fråga utan något som skulle hanteras av och de berörda kommunerna. I exempelvis definierade sin roll som att man skulle samordna statens agerande i länet och utsåg en regional koordinator för ändamålet. i län å andra sidan tolkade sin roll utifrån att situationen inte räknades som en kris och att man inte hade något direkt uppdrag att arbeta med mottagande av migranter. Denna snäva tolkning innebar att framför allt kommunerna och ställdes inför omfattande utmaningar och behövde koordinera olika aktörers insatser. Både Migrations- verkets och polisens region beskriver dock som passiv och frånvarande i arbetet med att hantera den akuta situa- tionen. Kringliggande län i samma regioner beskrivs som mer aktiva i samordningen och mer inriktande i sitt arbete. Statskontorets bedömning är att den tolkning som Länsstyrel- sen i län gjorde av sitt ansvar ledde till ett mindre aktivt förhållningssätt i arbetet med att samordna länets aktörer. Läns- styrelsen tog inte på sig rollen som den ledande statliga aktören i länet, vilket andra aktörer hade förväntat sig. Oklar ansvarsfördelning mellan länsstyrelserna och Statskontorets bedömning är att den regionala samordningen för- senades och försvårades av oklarheter i ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och , och på grund av att myndig- heten internt inte var samordnad mellan nationell och regional nivå. Det tolkningsutrymme som fanns mellan länsstyrelserna under situationen beror delvis på att inte tidigare varit en aktör inom krisberedskapen. Därmed var det oklart hur det geografiska områdesansvaret skulle avgränsas i förhållande till ansvar att klara av sitt eget uppdrag. Oklarheter i förhållande till är även en av läns- styrelsernas främsta utmaningar. Då avser länsstyrelserna dels att myndigheten inte ingick i krisberedskapsförordningen, dels att den nationella och regionala nivån inom inte alltid var samordnade och gav samma budskap. Dessa oklarheter fick enligt länsstyrelserna konsekvenser i form av långsam eller bristfällig kom- munikation och innebar att frågor föll mellan stolarna eller tappades bort. roll var inte heller klar för medarbetarna inom region . De hade förväntat sig att länsstyrel- sen skulle ta en mer operativ roll utifrån det geografiska områdes- ansvaret. Länsstyrelserna hade velat ha en tydligare nationell inriktning Statskontorets bedömning är att länsstyrelsernas arbete och sam- verkan med framför allt skulle ha kunnat under- lättas genom en tidigare och tydligare nationell inriktning av arbe- tet. Många länsstyrelser uppger att den nationella inriktningen från MSB och regeringen inte var tillräcklig, och enligt länsstyrelserna var detta en av de främsta utmaningarna. Ett tidigare agerande på nationell nivå hade enligt länsstyrelserna kunnat bidra till mindre begreppsförvirring och till att reda ut oklarheterna i ansvar mellan och övriga aktörer. I frånvaro av en tydlig inrikt- ning fick varje länsstyrelse ett förhållandevis stort utrymme att själv tolka situationen. Många länsstyrelser uppger även att koordineringen av nationella uppdrag och initiativ var bristfällig. Flera tar upp inventeringen av boenden som anses ha genomförts för snabbt och med oklart syfte, som den tog mycket tid i anspråk för och kommunerna i länet. Resultatet av inventeringen blev därmed svårt att använda och länsstyrelserna anger även att återkopplingen från MSB och var bristfällig. Länsstyrelsernas olika tolkningar av ansvaret ledde till delvis olika aktiviteter och åtgärder Statskontorets slutsats är att samtliga länsstyrelser genomförde de åtgärder som uttryckligen ingår i det geografiska områdesansvaret och i de uppdrag som länsstyrelserna fick från regeringen eller via MSB. Däremot varierar det vilka aktiviteter och åtgärder länssty- relserna genomförde liksom hur aktiva de var i arbetet med olika Det märks särskilt vad gäller koordinering av frivillig- resurser och boenden, vilket vi återkommer till nedan. Enligt det geografiska områdesansvaret ska länsstyrelserna sam- verka med regionala aktörer för att åstadkomma en god krishante- ringsförmåga i länet. Statskontorets enkät visar att länsstyrelserna ägnade mest tid åt regionala samverkansmöten samt åt att upprätta och analysera regionala lägesbilder. Detta är även grundstenarna i metodiken för arbete vid kriser eller samhällsstörningar. Samverkan inom länet fungerade överlag bra Statskontorets bedömning är att länsstyrelsernas samverkan med andra aktörer överlag fungerade bra. Samverkan med kommunerna var mest frekvent förekommande och även mest välfungerande. Samarbete med förekom näst mest frekvent, men här har nästan en tredjedel av länsstyrelserna angett att samarbetet fungerade mindre bra eller dåligt. Enligt många länsstyrelser beror det på att saknade rutiner för att arbeta med de verktyg som finns inom krisberedskapen och på att myndigheten inte var samordnad internt mellan regional och nationell nivå. Några länsstyrelser, bland annat , nämner att de initialt inte visste hur man skulle samarbeta och att fysiska möten med nyckelaktörer var en framgångsfaktor för att överbrygga olikheterna. Statskontoret konstaterar att den strategiska samverkan inom länen har hanterats på liknande sätt med något eller flera möten mellan länsledningen och företrädare för myndigheter, kommuner och andra berörda. I var det landshövdingen som ledde chefsgruppen i det regionalt inriktande forumet inom Sam- verkan , med återkommande möten . I län tog landshövdingen initiativ till ett så kallat högnivåmöte med företrädare för och polisen i länet. Liknande möten ägde dock inte rum i län . Boendefrågor var den sakfråga som tog mest tid Enligt länsstyrelserna var frågan om boenden för asylsökande och ensamkommande barn den sakfråga som tog mest tid. Många länsstyrelser gjorde boendeinventeringar på eget initiativ eller enligt det nationella uppdraget, höll informationsmöten om regel- verk kring olika typer av boenden eller byggregler samt initierade möten och dialoger med kommuner för att få fram ytterligare boendeplatser. I tog initiativ till koordinering av transporter av ensamkommande barn vidare till mottagningskom- munerna. Liknande behov fanns även i andra län, och enligt före- trädare för , polisen och andra länsstyrelser fanns ett stort behov av samordning gällande boende, transporter och annan logistik i län. De resurser som fanns skulle ha kunnat utnyttjas på ett bättre sätt om olika aktörer hade samverkat bättre med varandra, vilket hade kunnat bidra till. Länsstyrelserna är kritiska till den nationella hanteringen av boendefrågan Statskontoret konstaterar att flera länsstyrelser är kritiska till det nationella uppdraget till länsstyrelserna om att inventera boende- platser. De ifrågasätter nyttan av boendeinventeringen eftersom arbetet utfördes alltför osystematiskt och forcerat för att kunna ge ett användbart resultat. tog enligt flera länssty- relser inte heller hand om de inventeringar och erbjudanden från kommunerna som länsstyrelserna medverkade till att ta fram även i andra sammanhang. Oklart hur koordinering av frivilligresurser skulle gå till Statskontoret konstaterar att det var oklart vem som skulle ansvara för att koordinera frivilligresurser och att vissa länsstyrelser tog ansvar för detta och andra inte. Flera länsstyrelser nämner att man identifierade koordinering av frivilligresurser som en uppgift där ansvarsförhållandena var oklara. De flesta såg det inte som en uppgift inom samord- ningsuppdrag, men uppfattade att det fanns ett sådant behov. Läns- styrelsen i tog på sig uppgiften att koordinera fri- villigresurser, bland annat på . I och hanterades frivilligresurser av kommunerna och länsstyrel- serna deltog inte i arbetet. Kritik mot samordningen i län Statskontorets bedömning är att samordningen och inriktningen av olika aktörers insatser fungerade sämre i län än i och . Polisen i deltog inte i läns- styrelsens dagliga samverkanskonferenser innan beslutet om gräns- kontroller fattades, utan löste i första hand sin samordning med kommunerna och bilateralt. Både polisen och regionala företrädare i uppfattade att samverkanskonferenser inte ledde till konkreta resul- tat och att inte hade initiativet i hanteringen av situa- tionen. Enligt MSB:s Gemensamma grunder för samverkan och ledning är syftet med samverkan att genom dialog komma överens om hur det fortsatta arbetet ska samordnas och inriktas. Statskontoret konsta- terar att flera av de centrala aktörerna anser att samverkan i län inte ledde fram till de överenskommelser som var nödvändiga för att få en aktörsgemensam samordning och inriktning. Även kommunerna är kritiska till hur förmedlade lägesbilden i länet på nationell nivå. Enligt SKL och flera kom- muner framgick det inte av avrapporteringar hur kritiskt läget var i och . Resurserna avgjorde inte vad man gjorde Statskontoret bedömning är att länsstyrelsernas resurser var av underordnad betydelse för valet av åtgärder. Ett tydligt resultat är att länsstyrelserna inte avstod från att genomföra de insatser man såg behov av även om man inledningsvis inte visste hur alla åtgärder skulle finansieras. Många länsstyrelser ser dock att den ordinarie verksamheten trängdes undan som en följd av de interna omprioriteringar som var En annan utmaning var att arbeta uthålligt under en så . Länets krisberedskapsstrukturer fungerar för denna typ av händelser Enligt Statskontoret är en lärdom av det inträffade att länets kris- beredskapsorganisation generellt sett kan hantera denna typ av komplexa händelser. är ett väl beprö- vat arbetssätt som passar för att arbeta i en snabb operativ rytm med frågor som kräver att flera aktörer samverkar. Länsstyrelserna hade inte planerat för ett scenario med kraftigt ökade migrantströmmar men trots det kunde samtliga på ett eller annat sätt integrera frågan i krisberedskapsstrukturerna. Flera länsstyrelser menar också att man fått tillfälle att utveckla krisberedskapen. En angränsande lärdom som flera länsstyrelser lyfter är vikten av att använda de nätverk som finns i länet både inom krisberedskapen och inom integrationsuppdragen. ska vara beredd att ta en central roll även om det inte är en kris En annan lärdom enligt Statskontoret är att ska vara beredd att ta en ledande roll i länet även vid händelser som inte ryms inom definitionen av en kris. I egenskap av statens regionala företrädare bör vara beredd på att ta en central roll att samordna och inrikta insatserna vid både kriser och andra sam- hällsstörande händelser inom alla samhällsområden. Länsstyrelsernas uppdrag inom krisberedskapen bör genomsyra hela organisationen. Erfarenheterna från denna situation visar att man också kan behöva involvera resurser och kompetens från andra delar av organisation. De nätverk som byggts upp genom länsstyrelsernas uppdrag inom integrationsområdet visade sig vara nödvändiga för samordningen under händelsen. Dessutom är bemanningen av en krisledningsstab eller liknande resurskrä- Vid en utdragen händelse bör medarbetare från alla delar av kunna komma ifråga för hanteringen. Händelsen visar även att begreppet kris inte gav någon vägledning för länsstyrelserna i den uppkomna situa- tionen. En erfarenhet i det här fallet är att begreppet samhällsstör- ning bättre fångade händelsen (det vill säga en händelse med en lång- sam utveckling och oklar geografisk utbredning som är orsakad av sociala faktorer snarare än en olycka eller naturkatastrof). Begreppet samhällsstörning omfattar både kriser och mindre allvarliga hän- delser som kräver samordning och inriktning. I det här fallet var situationen var så pass komplex att länsstyrelserna behövde ta en aktiv roll i att samordna och inrikta arbetet inom länet. För att ha en beredskap för nya eller komplexa händelser är det viktigt att höja medvetenheten inom hela organisationen om läns- styrelsens roll vid samhällsstörande händelser och kriser. Personal som arbetar med krisberedskapsfrågor behöver även en bred förståelse för vad en kris kan vara och vilka resurser som kan krävas för att hantera händelsen. Förhoppningsvis kan detta bidra till att länsstyrelserna framöver kan få en krisledningsorganisation på plats både snabbare och med mindre inledande diskussioner. Det är viktigt att inledningsvis tydliggöra roller och ansvar Enligt Statskontoret är ytterligare en lärdom att den nationella nivån tidigt bör överväga att ange inriktningen för arbetet och tydliggöra rollfördelningen för regionala och lokala aktörer. Det gäller inte minst i förhållande till aktörer som inte tidigare varit en del av krisberedskapsorganisationen. Länsstyrelserna har olika förutsättningar och berördes i olika utsträckning av mottagandet av människor på flykt. Det fanns dock flera frågor där ett tidigt agerande från reger- ingen eller MSB skulle ha kunnat underlätta för ett aktörsgemensamt agerande. Det gäller framför allt ansvar i förhål- lande till andra aktörer och ansvaret för att koordinera frivillig- resurser samt arbetet med att ta fram gemensamma definitioner av begrepp inom krisberedskaps- och migrationsområdet, exempelvis för olika boenden. Situationen var en ny typ av händelse för läns- styrelserna och andra berörda aktörer. Den involverade även aktörer som inte tidigare varit en del av krisberedskapen. Det hade sannolikt underlättat för länsstyrelserna om den nationella nivån – i detta fall regeringen eller MSB – tidigt hade tydliggjort länsstyrelsernas ansvar och uppgifter i förhållande till framför allt . Detta hade även minskat utrymmet för länsstyrelserna att göra olika tolkningar av sitt ansvar. Flera länsstyrelser anser också att vikten av tydliga roller och ansvar är en av de viktigaste lärdomarna. 4C (2016), Utvärdering av stads krishantering med anledning av situationen med människor på flykt. , V. m.fl. (2015), Bara skog som brinner? Utvärdering av kris- hanteringen under skogsbranden i . , J. och , D. (2016), Förutsättningar för krisberedskap i . i (2015), Flyktingsituationen från ögon. i (2016), Flyktingsituationen i – ur perspektiv. i (2016), Projekt flykting . Beskrivning och erfaren- heter. i (2016), Regional utvärdering av samverkan under flyktingsituationen. i län (2016), Flyktingsituationen och . Intern uppföljning av insatser och förmåga. i (2016), Utvärdering av internt arbete under flyktingsituationen. Rapport , dnr 457- 3544-16. i län (2016), Utvärdering av krisbered- skapsarbetet i länet under flyktingsituationen, rapport. Länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser . (2015), Därför arbetar i stabsläge, artikel publicerad , tillgänglig på (läst ). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2011), Läns- styrelsens samordningsansvar – ett koncept för samordning och inriktning vid stora olyckor och kriser, . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemen- samma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2016), Rapporter- ing av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flykting- situationen, PM . Proposition 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull. Proposition 2011/12:1 Budgetproposition . Proposition 2013:14/144 Lag om sprängämnesprekursorer och redo- visning av krisberedskapens utveckling. (2015), Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Regeringens skrivelse 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet. Regleringsbrev för budgetår 2015 avseende länsstyrelserna. Samverkan (2015), Underlag till Gemensam regional inriktning inom Samverkan . Inrikt- ning och samordning av insatser med anledning av ökade migrationsströmmar till . SOU 2005:104, och – granskning och förslag. Huvudrapport års katastrofkommission. Statskontoret (2010), Statens regionala företrädare – trender och scenarier (Om offentlig sektor). 1.Vänligen ange vilken länsstyrelse enkätsvaret avser. 2.Ange kort på en övergripande nivå vilket ansvar hade (t.ex. utifrån gällande författningar) i relation till flyktingsituationen och vilka de främsta uppgifterna var.