sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Genom ändringar i den tidigare skollagen (1985:1100), efter ett utskottsinitiativ, infördes etableringsfrihet för enskilda förskolor och fritidshem.24 Denna etableringsfrihet innebar att kommunen blev skyldig att ge tillstånd till enskilda förskolor och fritidshem vilka uppfyllde krav på god kvalitet och säkerhet samt skollagens krav i övrigt på motsvarande offentlig verksamhet (2 a kap. 13 och 14 §§ tidigare skollagen). Innan dessa lagändringar trädde i kraft hade kommunen haft möjlighet att göra vad som då blev en skyldighet. infördes också vissa skyldigheter att lämna bidrag till dessa enskilda förskolor och fritidshem (2 a kap. 17 § tidigare skollagen). Bestämmelserna ändrades sedan till att handla om godkännande och rätt till bidrag för dessa skolformer och för pedagogisk omsorg genom en proposition om barn- omsorgspeng. Syftet med barnomsorgspengen var att öka mång- falden i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen genom en större variation av utövare. Den skulle också öka utrymmet för enskilda initiativ och eget företagande inom välfärdsområdet.25 Förskoleklassen är i många fall integrerad med grund- skolan eller motsvarande skolformer. En kommun bedriver såväl förskoleklass som grundskola. Staten får anordna förskoleklass vid skolenheter med sameskola eller specialskola. Vidare fanns det i landet endast tre enheter med förskoleklass, med to- talt 29 elever, som hade en enskild huvudman och som inte delade rektor med grundskola eller grundsärskola.26 Uppgifterna inom 2005/06:UbU13, rskr. 2008/09:115, s. 1. 26Skolverkets statistik, Förskoleklass, Elever, 2B /17. förskoleklass bör därför inte i sin helhet få överlämnas på entrepre- nad. Motsvarande regler som för bör gälla även för förskoleklassen. Med anledning av ovanstående behöver bestämmelserna om entreprenad uppdateras. I likhet med skolformer såsom grund- skolan bör huvudmannen för en utbildning som utgångspunkt han- tera verksamheten på egen hand. De nuvarande möjligheterna att utan tidsbegränsning överlämna all verksamhet på entreprenad ska därför upphöra för förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet. Då det existerar ett fåtal verksamheter inom dessa skol- former som helt och hållet bedrivs på entreprenad ska dessa få fort- sätta sin verksamhet i enlighet med nu gällande bestämmelser till dess att nu gällande entreprenadavtal löper ut (se avsnitt 16.1.3). Det har dock framkommit att det finns en efterfrågan från huvudmän för förskolor och fritidshem att kunna ta hjälp av varandra i vissa sammanhang. Det kan exempelvis handla om att flera närliggande förskolor, oavsett huvudman, samarbetar och samlar de barn som då behöver omsorg på en för- skola. Ett annat exempel är att två fritidshem turas om att ha öppet senare på eftermiddagarna, för att underlätta för de vårdnadshavare som behöver hämta än de flesta andra. Vi anser att det är rimligt att entreprenad ska vara tillåten för att möjliggöra sådana samarbeten. Alla uppgifter inom förskolan och fritidshemmet ska därför få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet . Det ska villkoras med att överlämnandet görs i syfte att tillhandahålla verksamhet under lov eller obekväm arbetstid och att möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande. 9.5.3Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning Utredningens förslag: Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning, utöver sådana som avses i 3 kap. 12 c § skollagen (2010:800), ska som tidigare få överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person inom Vissa uppgifter, som inte är undervisning, inom t.ex. får överlämnas till någon annan att utföra och det handlar bl.a. om skolskjuts och skolmåltider (avsnitt 5.6.5). Eftersom vårt upp- drag handlar om att föreslå när skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, ska kunna utföra undervisning åt andra skolhuvud- män har vi när det rör andra delar av utbildningen inom grund- skolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan inte avsett någon förändring i sak. I stället har vi koncentrerat oss på hur bestämmelserna ska uttryckas. Som tidigare ska dessa uppgifter få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person. Den nuvarande formuleringen för att beskriva vad som får överlämnas är alltså uppgifter som inte är hän- förliga till undervisningen. Vi har övervägt om vi ska behålla denna eller i stället räkna upp exakt vad som ska få överlämnas för att göra bestämmelsen tydligare. Risken är dock stor att en sådan uppräk- ning inte blir komplett eller på grund av tillkommande uppgifter snabbt blir inaktuell. Vi anser därför att den nuvarande formuler- ingen ska behållas. Att en bestämmelse om denna kategori av uppgifter, som inte ut- gör myndighetsövning, behövs beror på att det handlar om huvud- mannens ansvar gentemot brukarna. Det handlar om vad skol- författningarna säger att barn och elever ska få. Därför behöver det regleras att uppgifterna får utföras av andra än huvudmännen. Sådant som ingår i denna kategori är exempelvis skolmåltider och skolskjuts, likt . Skollagen innehåller krav på näringsriktiga skolmåltider (t.ex. 10 kap. 10 §) och därmed är det huvudmannens ansvar att detta efterlevs så att eleverna får sådan mat de har rätt till. är det något som inte ingår i kärnverksamheten och som en enskild fysisk eller juridisk person kan vara väl så lämpad att ta hand om jämfört med att huvudmannen skulle göra det på egen hand. Uppgifter som avser skolskjuts ska också få överlämnas. Även på detta område reglerar skollagen rättigheter för eleven (t.ex. 10 kap. 32 och 40 §§). Motiveringen för att tillåta entreprenad på detta område är densamma som för skolmåltider. har också elevhälsan nämnts i förarbetena som något som kan överlämnas.27 Sedan den nuvarande skollagen trädde i kraft omfattar elevhälsan dock även speciallärare och specialpedagoger, dvs. personal som deltar i undervisningen. Det är med andra ord enbart vissa uppgifter inom elevhälsan, t.ex. medicinska, psyko- sociala och psykologiska insatser, som med den nu gällande formu- leringen är möjliga att överlämna till någon annan. Även special- pedagogiska insatser som inte innebär undervisning, t.ex. handled- ning av en lärare, kan överlämnas . Vi har inte funnit skäl för att utvidga denna möjlighet när det gäller elevhälsan (se dock även avsnitt 9.5.9 om specialpedagogiska insatser). Som vi redogjorde för i vårt delbetänkande är dessutom studie- handledning på modersmålet något speciellt, eftersom det ibland kan ha karaktären av undervisning, ibland inte. Studiehandledning på modersmålet ingår dock enligt vår mening i kategorin uppgifter som är hänförliga till undervisning, eftersom verksamheten syftar till att stötta eleven i ett eller flera ämnen.28 Studiehandledning på modersmålet ska alltså inte få överlämnas med stöd av denna be- stämmelse. Eftersom vi föreslår förändringar för förskolan, förskoleklass och fritidshem (se föregående avsnitt) behöver det tydliggöras att även huvudmän för dessa verksamheter får överlämna vissa uppgif- ter på entreprenad. Det är rimligt att avgränsa vilka uppgifter det 2009/10:165, s. 510. 28SOU 2016:12, s. 39 f. handlar om på samma sätt som för t.ex. , dvs. uppgifter som inte är hänförliga till undervisning ska få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person även för förskolan, förskoleklas- sen och fritidshemmet. Som vi har konstaterat tidigare (avsnitt 9.1.2) kan statliga huvud- män inom skolväsendet lämna över uppgifter som inte avser myndig- hetsutövning till någon annan utan särskilt lagstöd. Som en konse- kvens av detta behöver skolformerna specialskolan och sameskolan inte räknas med i denna bestämmelse. 9.5.4Bedömning av nyanlända elevers kunskaper Utredningens förslag: Uppgifter som avser bedömning av ny- anlända elevers kunskaper enligt 3 kap. 12 c § skollagen (2010:800) ska, trots vad som sägs i föregående avsnitt om uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen, endast få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom Sedan den nuvarande skollagen trädde i kraft har nya åtaganden in- förts för huvudmännen inom de obligatoriska skolformerna. Det handlar om att en nyanländ elevs kunskaper ska bedömas om en så- dan bedömning inte är uppenbart onödig (3 kap. 12 c § skollagen). Resultatet av denna bedömning ska sedan beaktas vid rektors be- slut om placering i årskurs och undervisningsgrupp för den aktuella eleven och för planering av undervisningen (3 kap. 12 d och 12 e §§ skollagen). Det har kommit till vår kännedom att uppgifter som avser sådan bedömning ibland överlämnas på entreprenad till någon annan huvudman eller till en enskild fysisk eller juridisk person. Det be- höver därför klargöras vad som gäller angående entreprenad för så- dana uppgifter. Bedömningen av elevens kunskaper är enligt vår mening inte direkt hänförlig till undervisningen – även om resultatet av den alltså ska ligga till grund för undervisningen – och skulle därmed omfattas av bestämmelsen som vi redogjorde för i föregående avsnitt. Sådan bedömning ska dock inte få överlämnas till vilken enskild fysisk eller juridisk person som helst. Det krävs ingående kunskaper om skol- väsendet och vilka kunskapskrav som gäller i de olika skolformerna, varför vi anser att en huvudman inom skolväsendet ska genomföra bedömningen.29 Frågan är då om det alltid bör vara den aktör som är huvudman för eleven som ska genomföra bedömningen eller om uppgiften ska få överlämnas till en annan huvudman. Att bedömningen inte bara ska användas inledningsvis, för beslut om placering i årskurs, utan också framöver för planering av undervisningen, talar för att den bör göras hos den egna huvudmannen. finns det fördelar med att bedömningen görs av en huvudman med erfarenhet av och kompetens för att genomföra den, dvs. att en huvudman som sak- nar kapacitet att bedöma på ett fullgott sätt kan ta hjälp av någon annan. Vi anser därför att uppgifter som avser bedömning av ny- anlända elevers kunskaper ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet. Det bör dock betonas att rek- tors ansvar för att detta görs inte kan lämnas över på entreprenad. Detta ska gälla för samtliga fyra skolformer där bedömningen ska genomföras. 9.5.5Entreprenad ska vara undantag när det gäller undervisning Utredningens förslag: Vissa uppgifter som avser undervisning ska endast få överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. 29 Mer utförliga beskrivningar av vad som krävs av den som utför bedömningen framgår av allmänna råd om utbildning för nyanlända elever (2016:2). Utgångspunkten i skollagen och övriga föreskrifter för skolväsen- det är att undervisning bedrivs av huvudmän inom den egna organi- sationen. Som vi har redogjort för är också vår utgångspunkt att huvudmannen bör bedriva undervisningen själv (avsnitt 8.3). Det ska finnas särskilda skäl för att frångå denna princip och i stället använda sig av entreprenad och överlämna uppgifterna till någon annan. Undervisning som utförs på entreprenad betraktar vi som ett tänkbart alternativ när situationen inte är möjlig för huvudman- nen att lösa på egen hand. Sådana särskilda skäl för att inte själv anordna undervisningen kommer vi att gå igenom i de följande delavsnitten. Generellt kan sägas att det gäller fall när eleverna annars skulle riskera att bli utan undervisning av kvalitet eller om entreprenaden innebär ett mer- värde. Det bör noteras att när möjligheter till entreprenad inte nämns uttryckligen i skollagen för undervisning av ett visst slag ska det inte vara tillåtet att överlämna uppgifter. I propositionen om fjärrundervisning på entreprenad för bl.a. modersmål konstaterade regeringen att det behöver komma till tyd- ligt uttryck i bestämmelserna att möjligheterna till entreprenad är tänkta att komma till användning först om behovet inte kan lösas inom huvudmannens egen organisation. Därför föreslogs en be- stämmelse om att uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet får överlämnas på entreprenad endast om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen.30 Detta villkor anser vi ska finnas kvar för dessa uppgifter och dessutom gälla i några andra fall där vi föreslår att möjligheter till entreprenad öppnas upp. Vi återkommer till detta villkor för de uppgifter som det blir aktuellt i nedanstående redogörelse. Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får, som regeringen konstaterat tidigare, bedömas med ledning av omstän- digheterna i det enskilda fallet då förutsättningarna för att anordna utbildningen kan variera. Det kan t.ex. innebära att huvudmannen har ansträngt sig för att finna en lärare som uppfyller behörig- hetskraven.31 2015/16:173, s. 22. 2015/16:173, s. 22. 9.5.6Vissa karaktärsämnen inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan Utredningens förslag: Möjligheten att överlämna uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil ska utvidgas till att även gälla gymnasiesär- skolan. Sådana uppgifter ska därmed få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom har det inom gymnasieskolan varit tillåtet att över- lämna uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil på entreprenad. Som vi har beskrivit tidigare infördes denna bestämmelse för att möjliggöra bättre utbildning för eleverna och ökad samverkan mellan skolan och arbetslivet (avsnitt 5.6.6). Vi ser inget skäl att ifrågasätta den bedömningen och huvudmännen ska därför även framöver få över- lämna sådana uppgifter till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom gymnasieskolan. Bestämmelsen handlar alltså inte om att kunna ta hjälp av enskilda huvudmän för delar av undervisningen, utan om att en huvudman ska kunna förlägga delar av undervisningen till en enskild fysisk eller juridisk person, t.ex. ett företag. Vi har noterat att bestämmelsen innebär att möjligheterna att göra detta av naturliga skäl är mindre för sådana karaktärsämnen inom de nationella program som i första hand syftar till arbete inom offentligt bedriven verksamhet. Ett ex- empel är att undervisning i vissa karaktärsämnen på vård- och om- sorgsprogrammet med stöd av denna bestämmelse skulle kunna ut- föras på en vårdcentral som drivs i enskild regi, men inte på en som drivs av ett landsting. Vi har inte närmare analyserat denna fråga, då det i rådande läge inte tycks finnas någon efterfrågan. Möjligheten till entreprenad har bara gällt gymnasie- skolan. Gymnasiesärskolan har dock förändrats för att bli mer lik gymnasieskolan. Bestämmelserna för gymnasiesärskolan har i stora delar anpassats till bestämmelserna för den reformerade gymnasieskolan.32 I enlighet med detta ska möjligheten till entre- prenad för vissa karaktärsämnen även gälla för gymnasiesärskolan. Utredningens förslag: Möjligheten att överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad ska utvidgas till att även gälla specialskolan och sameskolan. Sådana uppgifter ska därmed få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom För att få överlämna sådana uppgifter ska huvudmannen ha gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Det ska inte längre vara möjligt för enskilda huvudmän att överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning till en- skilda fysiska eller juridiska personer som inte är huvudmän inom skolväsendet. I enlighet med vårt delbetänkande och regeringens proposition ska uppgifter som avser modersmålsundervisning få överlämnas på entreprenad. Att entreprenad tillåts motiverades i förarbetena med att det kan väntas lindra bristen på lärarresurser.33 Villkoren är de- samma och det finns därför inte anledning att ta bort möj- ligheten. Sådana uppgifter ska därför även framöver få överlämnas till andra huvudmän inom skolväsendet. 2011/12:50, s. 1. 2015/16:173, s. 18. Vi föreslår dock ett par förändringar i bestämmelsen. Den ena förändringen gäller de statliga skolformerna, specialskolan och same- skolan. Som vi beskrev ovan anser vi att uppgifter ska få överlämnas på entreprenad även av staten (avsnitt 9.3.4). Även elever inom spe- cialskolan och sameskolan kan få bättre tillgång till modersmåls- undervisning genom att uppgifter som avser sådan undervisning får överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsen- det. Det kommer sannolikt att innebära att skolan tar hjälp av kom- munen där skolan är belägen, för att samordna undervisningen. Den andra förändringen rör enskilda huvudmän. Dessa har, se- dan tillbaka, rätt att överlämna uppgifter som avser moders- målsundervisning på entreprenad även till en enskild fysisk eller juridisk person. Regeringen konstaterade i nämnda proposition att det finns ett antal viktiga fördelar med att ett överlämnande begrän- sas till en annan huvudman. Bland annat används då lärare som, ut- över kompetens för undervisning och studiehandledning, också har kompetens och erfarenhet av att samverka med andra lärare, t.ex. när det gäller ämnesöverskridande undervisning.34 Vi delar denna bedömning. Dessutom ska villkoren för offentliga och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt vara lika. Därför ska även uppgifter från enskilda huvudmän endast få överlämnas till andra huvudmän inom skolväsendet. Villkoret för att få överlämna på entreprenad som vi beskrev ovan (avsnitt 9.5.5) ska gälla för uppgifter som avser modersmåls- undervisning. 2015/16:173, s. 19 f. Utredningens förslag: Möjligheten att överlämna uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet på entreprenad ska ut- vidgas till att även gälla specialskolan och sameskolan. Sådana upp- gifter ska därmed få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom För att få överlämna sådana uppgifter ska huvudmannen ha gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Vi föreslog i vårt delbetänkande att uppgifter som avser studie- handledning på modersmålet skulle få överlämnas på entreprenad även till enskilda fysiska och juridiska personer, men regeringen valde att föreslå en begränsning till andra huvudmän inom skol- väsendet. Motiveringen till detta var densamma som för entrepre- nad för modersmålsundervisning. Uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet ska även framöver få överlämnas på entreprenad. Eftersom regeringen ansåg att försiktighet bör råda kring entreprenad föreslår vi inte någon utvidgning av vilka som ska kunna vara utförare av sådana uppgifter. Uppgifterna ska alltså få överlämnas till en annan huvud- man inom skolväsendet. Precis som för modersmålsundervisning ska antalet skolformer som omfattas av möjligheten utökas. Även inom de statliga skol- formerna ska uppgifter som avser studiehandledning på moders- målet få överlämnas på entreprenad. Villkoret för att få överlämna på entreprenad som vi beskrev ovan (avsnitt 9.5.5) ska gälla också för uppgifter som avser studie- handledning på modersmålet. I övrigt återkommer vi till frågor som rör entreprenad avseende denna verksamhet i avsnitt 12.2. Utredningens förslag: Uppgifter som avser specialpedagogiska insatser ska få överlämnas till staten, i egenskap av huvudman för specialskolan, på entreprenad inom Inom Specialpedagogiska skolmyndigheten finns det expertis i fråga om specialpedagogik för elever med funktionsnedsättningar av olika slag. Till myndighetens uppgifter hör att i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning ge råd och stöd bl.a. till huvudmän med ansvar för utbildning inom skolväsendet (2 § förordningen [2011:130] med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten). Detta görs t.ex. genom rådgivning och utredning. Det skulle kunna finnas möjlighet för myndigheten att i vissa fall hjälpa andra huvudmän inom det obligatoriska skolväsendet med mer konkreta insatser på detta område. Vi föreslår därför att uppgifter som avser specialpedagogiska insatser ska få överlämnas till staten, i egenskap av huvudman för specialskolan, på entrepre- nad inom , grundsärskolan och sameskolan. Även undervisning skulle kunna ingå i vad som överlämnas. Det bör be- tonas att detta inte innebär en skyldighet för myndigheten att ut- föra sådan verksamhet på entreprenad, utan endast en möjlighet att göra så om behovet finns och myndigheten kan avvara de resurser som krävs. Utredningens förslag: Under förutsättning att beslu- tar i enlighet med regeringens proposition En skyldighet att er- bjuda lovskola (prop. 2016/17:156) ska uppgifter som avser undervisning i lovskola enligt de föreslagna bestämmelserna 10 kap. 23 a och b §§ skollagen (2010:800) få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad inom grund- skolan. Regeringen har lämnat förslag till om att införa en skyldighet för huvudmännen att erbjuda lovskola inom grundsko- lan.35 I regeringens förslag ingår att uppgifter som avser lovskola ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skol- väsendet. Propositionen kommer att riksdagsbehandlas och under förutsättning att beslutar i enlighet med reger- ingens proposition ska även dessa uppgifter regleras i 23 kap. skol- lagen. Vi föreslår därför en bestämmelse om lovskola som är formu- lerad likt våra övriga förslag. Fjärrundervisning på entreprenad förekommer , vilket vi har beskrivit i avsnitt 5.6.6. Den nuvarande författningstekniska kon- struktionen är att det framgår av 23 kap. skollagen att uppgifter som avser fjärrundervisning får överlämnas på entreprenad. Vilka ämnen och verksamheter detta är tillåtet för specificeras i 5 a kap. skolför- ordningen och 4 a kap. gymnasieförordningen (2010:2039). Detta skiljer sig därmed från annan undervisning som får överlämnas på entreprenad, där skollagen anger vilka ämnen och verksamheter det handlar om. Detta behöver åtgärdas, men först ska vi redogöra för när fjärrundervisning över huvud taget ska vara möjligt. I samband med det redogör vi också närmare för våra förslag om när fjärrundervis- ning på entreprenad ska vara tillåtet (avsnitt 11.9). 2016/17:156. För distansundervisning finns inte några bestämmelser alls om att överlämna sådana uppgifter på entreprenad. Det förekom- mer dock i form av företag som hjälper skolhuvudmän att få till- baka elever med långvarig frånvaro till skolan genom att utnyttja distansundervisning (avsnitt 4.6.3). Precis som för fjärrundervis- ning kommer vi att återkomma till frågan om distansundervisning på entreprenad . Först ska vi beskriva vad som ska gälla för distansundervisning i allmänhet, för att därefter hantera frågan om distansundervisning på entreprenad (avsnitt 14.3.1 och 15.6.3). 9.5.13Ytterligare generella möjligheter till entreprenad bör inte införas Utredningens bedömning: Några fler generella möjligheter till entreprenad än de som har föreslagits ovan bör inte införas. Entreprenad ska alltså möjliggöras för att hantera en situation som inte går att lösa på annat sätt eller för att skapa ett mervärde för eleverna. Det har under utredningsarbetet inkommit andra förslag på samarbeten mellan olika huvudmän. Vi vidhåller att huvudmän- nen på egen hand ska kunna bedriva merparten av undervisningen på skolan, inte minst för att ansvarsfördelningen ska vara tydlig. Vi lämnar därför inte några ytterligare förslag om när entreprenad ska vara tillåten i fråga om utbildning. Detta, tillsammans med de förslag som vi lämnar angående fjärr- undervisning på entreprenad i avsnitt 11.9, betyder att det i vissa ämnen och kurser kommer att vara tillåtet att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad, men inte uppgifter som avser reguljär undervisning. Motiveringen till detta är att det finns ett antal begränsningar för att över huvud taget få använda fjärrundervisning.