sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — I 8 kap. 3 § finns grunder för avvisning som har samband med den individuella utlänningskontrollen och omständigheter hänförliga till utlänningens person, dvs. de materiella grunderna för avvisning. I 8 kap. 2 § föreskrivs att en utlänning får avvisas bl.a. om han eller hon saknar pass eller uppehållstillstånd eller något annat till- stånd när det krävs för inresa eller vistelse i . I paragrafen an- vänds formuleringen får avvisas. Någon absolut avvisningsskyldighet när förutsättningarna för avvisning är uppfyllda är det alltså inte fråga om. Tvärtom har utlänningen som söker asyl eller skydd här normalt rätt att stanna kvar i landet medan ansökningen om uppe- hållstillstånd prövas. I dessa fall bör alltså avvisning inte ske vid an- komsten trots att de formella förutsättningarna för avvisning före- ligger (Wikrén, Grehard, Sandesjö, , Utlänningslagen med kommentarer, kommentaren till 8 kap. 2 §, Zeteo, version den 1 no- vember 2016). Även om det är formellt möjligt att besluta om av- visning i dessa fall, kan det finnas hinder mot att verkställa beslutet enligt bestämmelserna i 12 kap. utlänningslagen, se nedan. I 9 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om bl.a. kontroll- och tvångsåtgärder enligt gränskodexen. Skyddsbehövande och rätten till asyl De centrala bestämmelserna om skyddsbehövande i svensk rätt finns i 4 kap. utlänningslagen. Där finns definitioner av tre kategorier skyddsbehövande: flyktingar, alternativt skyddsbehövande och öv- riga skyddsbehövande. Med flykting avses enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss sam- hällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, be- gagna sig av detta lands skydd. Detsamma gäller för en statslös ut- länning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort. Med alternativt skyddsbehövande avses i 4 kap. 2 § en utlänning som, i andra fall än som avses i 1 §, dvs. inte omfattas av flykting- definitionen, befinner sig utanför det land som utlänningen är med- borgare i, därför att 1.det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett åter- vändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilper- son löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av ur- skillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2.utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. Detsamma gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistel- seort. Med övrig skyddsbehövande avses enligt 4 kap. 2 a § en utlänning som i andra fall än som avses i 1 och 2 §§ befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1.behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner väl- grundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 2.inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. Detsamma gäller för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort. I 1 kap. 3 § utlänningslagen definieras asyl som ett uppehållstill- stånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting eller alternativt skyddsbehövande. Av 1 kap. 12 § samma lag framgår att en ansökan om uppehållstillstånd som grundar sig på sådana om- ständigheter som anges i 4 kap. 2 a § utlänningslagen, dvs. avser en övrig skyddsbehövande, ska handläggas som en ansökan om asyl. Flyktingar och andra skyddsbehövande som befinner sig i har enligt 5 kap. 1 § första stycket utlänningslagen rätt till uppe- hållstillstånd. I vissa fall kan dock uppehållstillstånd vägras en flyk- ting med stöd av 5 kap. 1 § andra stycket samma lag. Som huvudregel ska enligt 5 kap. 1 § tredje stycket uppehållstillståndet vara perma- nent eller gälla . En utlänning, som med åberopande av skyddsskäl ansökt om uppehållstillstånd, ska förklaras vara flykting, alternativt skyddsbe- hövande respektive övrig skyddsbehövande enligt bestämmelserna i 4 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen. Förutsättningarna för att bevilja flyktingar och andra skyddsbe- hövande statusförklaring korresponderar med förutsättningarna för att bevilja dessa utlänningar uppehållstillstånd. Prövningen av såväl status som uppehållstillstånd bör enligt förarbetena till utlännings- lagen ske i ett sammanhang, prop. 2009/10:31, s. 98. Under vissa förutsättningar får en asylansökan avvisas, dvs. Så är fallet enligt 5 kap. 1 b § första stycket utlännings- lagen om sökanden 1.i en annan EU-stat har förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, 2.i ett land som inte är en EU-stat har förklarats vara flykting eller har motsvarande skydd, om sökanden kommer att släppas in i det landet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas vid- are till annat land där han eller hon riskerar förföljelse, s.k. första asylland, eller 3.kan sändas till ett land där han eller hon inte riskerar att utsättas för förföljelse, inte riskerar att utsättas för dödsstraff, kropps- straff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon inte har motsvarande skydd, har möjlighet att ansöka om skydd som flykting, och har en sådan anknytning till det aktuella landet att det är rimligt för honom eller henne att resa dit, s.k. säkert tredjeland. Bestämmelserna i och rådets förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken med- lemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat, den s.k. Dublinförordningen, avgör vilken medlemsstat som ska pröva en asylansökan. Om en asylan- sökan lämnas in i , men en annan medlemsstat är ansvarig för prövningen ska den sökande överföras dit. Asylansökan ska då av- visas enligt 5 kap. 1 c § andra stycket utlänningslagen. Här ska även nämnas lagen (2016:752) om tillfälliga begränsning- ar av möjligheten att få uppehållstillstånd i som trädde i kraft . Lagen är tidsbegränsad och gäller till och med . Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om tidsbegränsade uppehållstillstånd för alla skyddsbehövande utom kvotflyktingar, och begränsade möjligheter till anhöriginvandring för skyddsbehöv- ande som har tidsbegränsade tillstånd. är enligt 10 kap. 14 § första stycket utlännings- lagen handläggande myndighet från det att verket tar emot ett ären- de som verket ska pröva och till dess verket fattar beslut eller utlän- ningen har lämnat landet eller har tagit emot ären- det eller, om beslut överklagas, till dess ärendet tas emot av migrationsdomstolen. är vidare enligt andra stycket handläggande myndighet från det att verket tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att beslutet har verkställts eller ärendet lämnas över till Polismyndig- heten. I fråga om beslut som gäller är, även om beslutet överklagas, handläggande myndighet till dess dom- stolen meddelar beslut om inhibition. En ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som vistas i ges enligt 4 kap. 20 § andra stycket utlänningsförordningen in till . Enligt 5 kap. 20 § utlänningslagen är det som huvudregel som meddelar beslut om uppehållstill- stånd. Enligt 4 kap. 6 § samma lag meddelas även beslut om status- förklaring av . Beslut om avvisning eller utvisning Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller avvisas eller om ett uppehållstillstånd återkallas och utlänningen befinner sig i , ska det enligt 8 kap. 16 § utlänningslagen meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar emot det. Detta gäller dock inte om ansökan avvisas för att det fattats ett be- slut om överföring enligt Dublinförordningen. Begreppet avvisning betecknar enligt 8 kap. 5 § utlänningslagen de fall där avlägsnandet beslutas av en administrativ myndighet i för- sta instans efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter utlänningens ankomst till . En utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare och som inte avvisas får enligt 8 kap. 6 § utvisas om han eller hon uppehåller sig här, men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet. I 8 kap. 17 § utlänningslagen anges i vilka fall respektive prövar frågan om avvisning. Enligt för- sta stycket 1–3 i bestämmelsen är det enbart som kan fatta beslut i ärenden där skyddsskäl ska bedömas. Bestämmel- sen i 8 kap. 18 § reglerar beslutande myndighet i ärenden om utvis- ning. Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd som flykting en- ligt 4 kap. 1 § utlänningslagen eller som annan skyddsbehövande en- ligt 4 kap. 2 eller 2 a §, får enligt 12 kap. 8 a § utlänningslagen ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan har prövats och då avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § samma lag vunnit laga kraft. Detta gäller dock inte om har be- slutat om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 § utlänningslagen eller om utlänningen har utvisats på grund av brott. I dessa fall får beslutet om avvisning eller utvisning verkställas när ansökan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och då avslagits. får enligt 8 kap. 19 § utlänningslagen besluta om avvisning med omedelbar verkställighet, dvs. att ett beslut om avvis- ning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund. I 12 kap. 14 § utlänningslagen regleras vilken myndighet som ska verkställa beslut om avvisning och utvisning. I första stycket anges att har huvudansvaret för verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning, om inte annat föreskrivs i andra, tredje eller fjärde stycket. Enligt andra stycket ska Säkerhetspolisen verk- ställa beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden. Migra- tionsverket eller den domstol som avgör ärendet får dock i beslutet om avvisning eller utvisning bestämma att en annan myndighet ska ombesörja verkställigheten. ska enligt tredje styck- et verkställa sina egna avvisningsbeslut och en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. får enligt fjärde stycket lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till , om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan myndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. Enligt 8 kap. 21 § utlänningslagen ska en utlänning som avvisats eller utvisats som huvudregel beviljas en tidsfrist för frivillig avresa. Fristen ska normalt bestämmas vid avvisning och vid utvisning. Återvändande ska i första hand ske frivilligt, med stöd av . I de fall där skyldigheten att åter- vända inte respekteras, ska avvisnings- eller utvisningsbeslutet som huvudregel verkställas efter tidsfristens utgång enligt 12 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen. Ett beslut om avvisning ska enligt 12 kap. 4 § andra stycket utlän- ningslagen som huvudregel verkställs till utlänningens hemland eller, om möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till . Om verkställighet inte kan genomföras till något av dessa länder får en utlänning i stället sändas till ett land som utlänningen har anknyt- ning till. En utlänning som ska avvisas eller utvisas får enligt tredje stycket i samma bestämmelse alltid sändas till ett land som utlän- ningen visar att mottagande kan ske i. En utlänning som har kommit till med ett fartyg eller ett luftfartyg och som avvisats därför att han eller hon saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hem- resa, får enligt 12 kap. 5 § första stycket utlänningslagen föras till- baka till fartyget eller luftfartyget eller sättas ombord på annat sådant med samma ägare eller brukare (transportören). Detta gäller dock enligt tredje stycket inte om fartyget eller luftfartyget kommit till direkt från en Schengenstat eller ska avgå till ett land dit ut- länningen inte får sändas enligt 1, 2 eller 3 §. Hinder mot verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning I vissa situationer får beslut om avvisning eller utvisning inte verk- ställas. Bestämmelser om detta finns i 12 kap. utlänningslagen. Enligt 12 kap. 1 § får avvisning och utvisning av en utlänning aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förned- rande behandling eller bestraffning. Verkställighet får inte heller ske till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara. Förbudet mot verk- ställighet enligt paragrafen är absolut, vilket innebär att någon avväg- ning mot svenska säkerhetsintressen inte kan göras. Enligt 12 kap. 2 § första stycket får avvisning och utvisning av en utlänning inte verkställas till ett land om utlänningen riskerar att ut- sättas för förföljelse i det landet eller om han eller hon inte är skyd- dad i det landet mot att sändas vidare till ett land där han eller hon löper risk för förföljelse. Förbudet mot verkställighet enligt denna paragraf är inte absolut. Undantag får enligt paragrafens andra stycke göras om utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i och det inte är möjligt att verkställa av- visningen eller utvisningen till något annat land. Undantag får dock inte göras om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art. Undantag från förbudet mot verkställighet till ett land där utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse får enligt paragrafens tredje stycke också göras om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här i landet och det inte är möjligt att sända honom eller henne till något annat land. Enligt 12 kap. 3 § får ett beslut om avvisning eller utvisning av en utlänning som avses i 4 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen, i fall av väpnad konflikt, eller 2 a § första stycket inte verkställas till utlänningens hemland eller till ett land där han eller hon riskerar att sändas vidare till hemlandet, om det finns synnerliga skäl mot det. I 9 kap. 3 § utlänningslagen föreskrivs att transportör ska kontrollera att en utlänning, som transportören transporterar till från tredje land, innehar pass och de tillstånd som krävs för resa in i land- et. Av 19 kap. 5 § samma lag följer att en transportör som inte har fullgjort sin kontrollskyldighet ska betala en särskild avgift, om be- slut om avvisning meddelats på grund av att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa. Transportören ska dock inte betala någon särskild avgift, om transportören haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i , eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Av 19 kap. 2 § samma lag följer att en transportör även kan bli skyldig att stå för kostnaden för utlänningens resa från . Konventionen angående internationell civil luftfart, den så kallade Chicagokonventionen , SÖ 1946:2, reglerar internationell civil luftfart och syftar till att upprätthålla säkerhet under interna- tionell lufttrafik och att underlätta och befrämja luftfarten. Så gott som alla världens länder har anslutit sig till konventionen. ratificerade konventionen och Förenta stater- na . Den svenska luftfartslagstiftningen base- ras i stora delar på konventionen. I Chicagokonventionen finns det en skyldighet för transportörer att kontrollera att passagerare när de går ombord har pass och tillstånd för transit och inresa. Staterna och transportörerna ska vidare samarbeta för att fastställa giltigheten och äktheten av pass och visering. Likaså finns en bestämmelse om när flygbolagen inte bör bötfällas. Så kan vara fallet om de kan visa att de vidtagit tillräckliga åtgärder för att kontrollera att passagerarna haft nödvändiga resehandlingar. Såsom huvudansvarig för inresekontrollen har som huvudregel hand om den inledande kontakten på flygplatser med personer som söker asyl eller annat skydd i . Vid utredningens kontakter med gränspolisen har följande fram- kommit om hanteringen av asylsökanden på svenska flygplatser där internationell trafik förekommer. Det finns väl upparbetade rutiner för hanteringen av ärenden där en utlänning vid eller efter inresa till söker asyl här. Fall där resenärer söker asyl efter inresa till och fall där detta sker i samband med inresa, dvs. i transit- zonen, behandlas på samma sätt. Polisen upprättar en kort prome- moria om vad som förekommit vid den inledande kontakten med utlänningen. I promemorian antecknas bl.a. att personen ansöker om asyl samt uppgifter om sökandens medborgarskap, kön, språk, av- reseort och avresedatum, datum och tidpunkt för ankomst till flyg- platsen. Även uppgifter om eventuell risk för undanhållande doku- menteras. Vid behov kroppsvisiteras utlänningen, t.ex. i syfte att klargöra identitet eller resvägen till . Polisen kan även säkra pass eller andra identitetshandlingar och säkra bevis om en eventuell föregåen- de vistelse i annat EU-land, såsom biljetter eller kvitton. Beslut om sådana tvångsåtgärder fattas med stöd av 9 kap. utlänningslagen. Kontroller görs mot olika register, t.ex. om utlänningen förekom- mer i Schengens informationssystem. Promemorian som upprättats faxas till . Om utlänningen inte tas i förvar enligt bestämmelserna i 10 kap. utlänningslagen, förses han eller hon med biljett till aktuell enhet på och ett s.k. asylkvitto, som är ett bevis på att asylansökan har tagits emot. Utredningens bedömning: Systemet med amerikansk inresekon- troll vid utresa från kommer inte att påverka svenska myndigheters hantering av ärenden som avser den tredjelands- medborgare som nekas inresa till och som då väljer att söka asyl i . Inte heller ansvarsfördelningen mel- lan svenska myndigheter i dessa fall kommer att påverkas av den amerikanska inresekontrollen här. En viktig utgångspunkt för den fortsatta framställningen är att den amerikanska inresekontrollen enligt avtalen kommer att ske på svenskt territorium. Såväl själva anläggningen där de amerikanska tjänstemännen kommer att verka som kontrollområdet i anslutning till den är alltså svenskt territorium där svensk lagstiftning och svensk jurisdiktion gäller. Av artikel II.6 i huvudavtalet framgår ock- så att svensk lag alltid ska gälla i kontrollområdet om inte annat anges i avtalet. Några avvikande bestämmelser i detta avseende finns inte i avtalet. Frågan om vem som medges respektive nekas inresa i avgörs av amerikanska tjänstemän med tillämpning av ame- rikansk lag. Det står alltså klart att personer som har rest in till , vid in- resekontrollen nekats inresa till på och därefter ansöker om asyl här ska behandlas enligt samma regler som gäller för övriga asylsökande. är alltså skyldigt att ta emot och behandla ansökningen om asyl, pröva om asylskäl före- ligger, ansvara för eventuellt uppehälle här under prövningen, liksom för att personer som inte har rätt att stanna i lämnar landet. åläggs enligt artikel IV.3 h i huvudavtalet en skyldighet att ge ansvariga svenska myndigheter detaljerade upplys- ningar om beslut att neka en resenär avresa mot och i förekommande fall överlämna resenärer till svenska myndigheter. Utredningen föreslår att artikeln genomförs genom en särskild be- stämmelse i lagen, se avsnitt 10.4.2. Denna bestämmelse kommer att underlätta den praktiska hanteringen av bl.a. asylärenden som aktua- liseras i anledning av att resenärer nekas inresa till . Den kommer också att bidra till att sådana ärenden kommer under bedömning av svensk behörig myndighet. Frågan om vad som gäller i fråga om transitresenärer som söker asyl i transitområdet har berörts i förarbetena vid genomförande av asyl- procedurdirektivet. I departementspromemorian, SOU 2006:61, s. 53 ff. har uttalats följande: Transitzoner eller transitområden finns till exempel på internationella flygplatser. Dessa områden brukar kallas för internationella zoner eller liknande, men är namnet till trots inte internationellt territorium. En an- nan sak är att en person, som anländer till ett land och befinner sig i en transitzon, enligt nationell lagstiftning inte anses inrest i landet. Det förekommer exempelvis att man utfärdar visering för flygplatstransite- ring, vilket ger innehavaren rätt att vid en mellanlandning passera genom transitområdet på en flygplats. Vanligtvis anses denne i juridisk mening inte ha passerat in på den berörda medlemsstatens territorium. Det finns exempel på fall där sådana situationer uppstått. Exempelvis fann i rättsfallet Shaughnessy v. ex rel. Mezei, 345 U.S. 206 (1953) att en utlänning som befann sig på inte hade passerat in i landet i juridisk mening trots att personen i fråga i fy- sisk bemärkelse befann sig på landets territorium. har dock poängterat att om en asylsökande rent fysiskt befinner sig inom landets gränser lyder denne under det berörda landets nationella lagar och landet är skyldigt att skydda sökandens rättigheter enligt Europa- konventionen, även om sökanden enligt nationell lagstiftning inte anses ha kommit in i landet. Enligt svensk rätt gäller att inresa och utresa från landet anses ha ägt rum när någon passerar gränsen för svenskt territorium. (…) Det finns inte någon särreglering för transitzoner (…). De transitzoner som finns i utgör svenskt territorium och vanliga svenska regler gäller även där. Det förekommer inte i att asylsökande kvarhålls i transit- zoner eller vid gränsen. Mot denna bakgrund råder det enligt utredningens bedömning ingen tvekan om att vanliga svenska regler ska tillämpas även i de fall en transitresenär söker asyl inom transitområdet. Denna bedömning finner även stöd i de uppgifter utredningen inhämtat om hur Gräns- polisen hanterar asylsökande i en sådan situation. Det finns således ingen anledning att anta att behandlingen av resenärer som, efter att ha nekats inresa till , söker asyl i kommer att avvika från den hantering av asylsökande och transitresenärer som sker . I detta sammanhang finns det skäl att beröra transportörens an- svar för transitresenärer. Transportören har som framgått en skyldig- het att försäkra sig om att resenärer, som transportören transpor- terar till från tredje land, innehar pass och de tillstånd som krävs för resa in i landet. Enligt artikel 2 i EG-direktivet om trans- portörsansvar ska transportörernas skyldighet att ombesörja återresa även gälla i vissa situationer när inresa förvägras en tredjelandsmed- borgare i transit. Det gäller dels när den transportör som skulle ha befordrat tredjelandsmedborgaren till bestämmelselandet, alltså till det land som medborgaren avser att resa till, vägrar låta denne gå om- bord, dels när myndigheterna i bestämmelselandet har förvägrat ut- länningen inresa och återsänt honom eller henne till den medlems- stat som varit transitland. I förarbetena till genomförandet av direk- tivet anges att regleringen av transportörsansvaret i utlänningslagen även täcker in dessa situationer, se prop.