sou · H5B36 · 2017-02-08 00:00:00 — Andelen kan vara större eftersom det inte är säkert att en tidigare tvist alltid framgår av det material som vi haft tillgång till (se mer om detta i avsnitt 7.2.6). Detta kan jäm- föras med vårdnadskommittés undersökning. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge av de mål som den granskade fanns en tidigare tvist. Det var oklart om det fanns en tidigare tvist i av fallen (SOU 2005:43 s. 744). Det tycks alltså ha blivit vanligare att föräld- rarna tidigare tvistat om barnet i domstol. Hur lång var handläggningstiden? I tingsrätten avgjordes av målen som ingått i vår under- sökning än . Handläggningstiden var längre än så i av målen. Endast i en liten andel av målen tog det än att avgöra målen. Hand- läggningstiden var i genomsnitt närmare 15 månader medan median- värdet var 14 månader. I vår genomgång avgjordes fyra av 139 mål eller av målen än (jfr reger- ingens verksamhetsmål). Hur ofta hölls sammanträde för muntlig förberedelse? Av vår undersökning framgår att i 135 av 139 mål i vår genomgång höll tingsrätten åtminstone ett sammanträde för muntlig förbere- delse. I 67 mål eller i av målen hölls minst två samman- träden. Det var relativt ovanligt att tingsrätten höll mer än två sam- manträden. Så var fallet i 16 mål eller i av målen. I en handfull mål rörde det sig om fyra eller fem sammanträden. Flera av de domare som vi har varit i kontakt med har dock uppgett att det är vanligt att fler än två muntliga förberedelser hålls. De flesta av dem är verksamma vid stora domstolar, där också flest mål avgörs. Vi har i vår undersökning begärt in lika många domar från varje domstol. Det finns därför anledning att sätta ett fråge- tecken för om vår undersökning i denna del ger en korrekt bild av hur ofta flera sammanträden hålls i ett mål. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Vår närmare genomgång av tingsrättens handläggningsåtgärder28 Vår undersökning i den här delen bygger framför allt på en genom- gång av dagboksbladen i målen. I vissa fall har vi också tittat när- mare på domarna. Efter vår genomgång kan vi konstatera att handläggningen av ett mål som inte har alltför komplicerade förhållanden ser ut ungefär enligt följande. Tingsrätten utfärdar stämning, hämtar in svaromål och begär in snabbupplysningar. Tid för muntlig förberedelse bokas att hållas omkring efter det att målet kom in. Om det inte finns interimistiska yrkanden kan den muntliga förberedelsen hållas något . Vid den muntliga förberedelsen fattas ofta interi- mistiskt beslut och/eller beslut om samarbetssamtal. Om det inte beslutas om samarbetssamtal hämtas vanligtvis en vårdnadsutredning in i samband med den muntliga förberedelsen. Tiden för vårdnads- utredningens genomförande bestäms normalt till 4–6 månader. Om föräldrarna i stället deltar i samarbetssamtal tar det vanligen 2–4 må- nader tills resultatet av dessa redovisas från familjerätten. Om sam- arbetssamtalen inte lyckas sätts målet vanligen ut till en ny muntlig förberedelse och då beslutas inte sällan om att hämta in en vård- nadsutredning. Det är vanligt att familjerätten begär förlängning av utredningstiden. I något fall har det berott på att ett försöks- umgänge kommit i gång. I vissa fall har det enligt vår bedömning rört sig om så komplicerade förhållanden att utredningen därför dragit ut . Till exempel kan resultatet av en parallell barna- vårdsutredning ha inväntats. När vårdnadsutredningen väl kommit in får parterna möjlighet att yttra sig och inkomma med bevisuppgift. Detta tar normalt upp . Därefter sätter tingsrätten ut målet till huvudförhandling. Det har i vår genomgång vanligtvis tagit omkring från det att bevisuppgifterna kommit in tills huvudförhandlingen hållits. Av de domar vi granskat närmare var det endast i ett mål som tingsrätten lyckades uppnå regeringens verksamhetsmål för avgö- rande av vårdnadsmål. I det målet vistades ena föräldern på okänd ort och tingsrätten utsåg en god man. Ingen vårdnadsutredning in- hämtades och parterna kallades till en muntlig förberedelse som even- 28 Genomgången bygger på en granskning av handläggningsåtgärder i trettio mål. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge tuellt skulle övergå till huvudförhandling, vilket den också gjorde. Målet avgjordes i det fallet . Vilka åtgärder fördröjde tingsrättens handläggning? Vi har vid vår närmare granskning av hur tingsrätterna handlägger vårdnads-, boende- och umgängesmål kunnat konstatera att de mål som pågår ofta rör komplicerade förhållanden. Det vidtas också flera olika åtgärder för att, såvitt vi kan bedöma, få parterna att närma sig varandra och förhoppningsvis kom- ma överens. I några av de mål som pågått längst tid har också för- sök med medlare gjorts. I ett fall kvarstod medlaren . Vid vår genomgång har vi kunnat identifiera några faktorer som återkommande finns med i mål som pågår . En sådan faktor är upprepade sammanträden för muntlig förberedelse. Det finns skäl att tro att det vid dessa upprepade förberedelser har fattats interimistiska beslut eller träffats överenskommel- ser som antecknats i protokollet. En annan faktor som vi identi- fierat är tiden för när en vårdnadsutredning hämtas in. I en del mål inhämtas utredning först när målet pågått i tingsrätten. Detta kan i många fall sannolikt förklaras av att parterna först genomgått samarbetssamtal och/eller att de provat andra sätt att komma överens. En annan faktor som fördröjer handläggningen är långa utredningstider. Tidpunkten för när tingsrätten sätter ut målet till huvudförhandling har också i flera fall fördröjt handlägg- ningen. Det har i relativt många fall tagit (omkring 3–5) från det att utredningen kommit in till tingsrätten till dess att tingsrätten hållit huvudförhandling. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge 15.7.5Våra överväganden om åtgärder för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig domstolsprocess Det finns flera faktorer som påverkar handläggningstiden Vår bedömning: Det finns flera samverkande faktorer som på- verkar handläggningstiden i vårdnadsmål. Att tvister tenderar att bli mer komplicerade är en sådan faktor. Upprepade muntliga förberedelser, flera interimistiska beslut och vårdnadsutred- ningar som inhämtas sent i processen och/eller drar ut att utföra, är några andra exempel på faktorer som fördröjer hand- läggningen. Huvudförhandlingen hålls dessutom i vissa fall relativt efter det att vårdnadsutredningen kommit in. Det är vanligt att föräldrar haft en tidigare tvist om barnet i domstol. Upprepade processer kan ha ökat sedan 2006 års vård- nadsreform. Handläggningstiden tycks dock inte ha blivit längre än års vårdnadreform. Vår kartläggning och utvärdering tyder på att handläggningstiden i vårdnadsmål vart fall inte har blivit längre sedan 2006 års vårdnads- reform (se avsnitt 7.2.4). Av vår kartläggning har det kommit fram att det finns flera faktorer som påverkar handläggningstiden i tings- rätten. Att målen tenderar att röra mer komplicerade förhållanden innebär i sig en klar risk för att målet kommer ta att handlägga. Ju mer komplicerade förhållanden som råder, desto svårare är det för tingsrätten att få parterna att komma överens. Komplice- rade förhållanden ställer också krav på den utredning som ska ligga till grund för tingsrättens avgörande. Alla åtgärder som tingsrätten vidtar för att få parterna att komma överens tar tid. Domare arbetar på olika sätt och efter olika modeller för att få föräldrar att nå samförståndslösningar (se avsnitt 9.3.3). Det är inte heller ovanligt att tingsrätten vidtar flera sådana åtgärder, ibland parallellt. Beslut om samarbetssamtal, upprepade muntliga förberedelser, som hålls för att prova olika interimis- tiska lösningar, och beslut om medlare är exempel på åtgärder som drar ut . Tingsrättens inhämtande av utred- ning påverkar självfallet också handläggningstiden. Vid vår närmare granskning av handläggningen av mål har det också visat sig att det Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge dessutom är relativt vanligt att utredning inhämtas först när målet pågått och olika försök att få parterna att komma överens misslyckats. Det händer också att vårdnadsutredningen drar ut vilket fördröjer handläggningen i tingsrätt. Sedan en vårdnadsutredning kommit in till tingsrätten kan det dessutom ibland ta relativt innan tingsrätten håller huvudförhandling i målet. Angående domstolarnas försök att få parterna att komma över- ens är det dock viktigt att komma ihåg att mål där tingsrätten lyckats med sina försök att få parterna att komma överens inte ingått i vår undersökning i den här delen. Det innebär stora vinster för varje barn och förälder, och en ekonomisk besparing för samhället, när föräldrar kommer överens. En mer effektiv och ändamålsenlig handläggning mot bakgrund av våra förslag och utifrån gällande bestämmelser Vår bedömning: Vårt förslag om informationssamtal kommer sannolikt leda till att de tvister som handläggs i domstol kommer att vara färre men komplexa. Föräldrar kommer dock ha större kunskaper om vad en domstolsprocess om barn innebär och om vilka förväntningar som kan ställas på en sådan process. Detta till- sammans med ett tydligare barnfokus i processen medför ökade förutsättningar för en mer effektiv och ändamålsenlig handlägg- ning. Formen för handläggningen måste, liksom , anpassas efter förutsättningarna i varje enskilt mål. För att undvika att processen drar ut bör de verktyg som gällande bestäm- melser ger användas på ett bättre sätt än . Domstolen ska under hela handläggningen kontinuerligt göra en avvägning mellan effektivitet och en ändamålsenlig hantering av målet. Det har vid vår kartläggning och utvärdering blivit tydligt att det finns tvister som handlar om komplicerade förhållanden och infek- terade konflikter mellan föräldrar. Många föräldrar har i en sådan situation svårt att se förbi den egna konflikten och se till barnets bästa. Det finns också en övertro hos föräldrar på vad en domstols- process faktiskt kan lösa. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Vi har i kapitel 9 föreslagit att domstolstvister om vårdnad, bo- ende och umgänge som huvudregel ska föregås av informationssamtal med föräldrar. Genom att föräldrar informeras om vad en domstols- process innebär, vad den kan lösa, och hur den riskerar påverka barn och föräldrar kan tvister om barn undvikas i viss utsträckning. Genom sådan information och erbjudande om samarbetssamtal kommer föräldrars möjligheter att komma överens utanför domstols- processen att öka. Genom information om stöd- och hjälpinsatser kan föräldrar och barn också efter behov vägledas till andra insatser i samhället. Vårt förslag om informationssamtal kommer sannolikt att medföra att de tvister som handläggs i domstol kommer vara färre men komplexa. kommer de föräldrar som vänder sig till domstol vara bättre införstådda med vad en process faktiskt innebär och vilka förväntningar som man kan ha på en domstols- process. Vi lämnar också förslag som syftar till att minska utrymmet för föräldrarnas konflikter. Fokus i processen ska inte vara på för- äldrarna, deras konflikter och syn på varandra i olika avseenden utan fokus ska vara på barnet, barnets behov och framtida lösningar för barnet. Detta medför i sin tur att förutsättningarna ökar för en mer effektiv och ändamålsenlig domstolsprocess. För att handläggningen ska bli effektiv och ändamålsenlig är det viktigt att den enskilde domaren arbetar på ett strukturerat och mål- inriktat sätt redan från början. En tidsplan ska göras om det inte på grund av målets beskaffenhet eller något annat särskilt skäl är obe- hövligt (42 kap. 6 § fjärde stycket RB). Det är viktigt att domaren med jämna mellanrum kontrollerar att tidsplanen hålls. Genom för- slaget om att införa en tidsgräns för hur en utredning om vårdnad, boende och umgänge får ta innan den redovisas till dom- stolen (se avsnitt 15.4.9) kan tidsplanerna förväntas bli mer håll- bara. Det är viktigt att domaren informerar parter om domstolens skyldighet att snabbt driva målet till ett avgörande. Liksom måste domare anpassa formerna för handläggning utifrån förutsätt- ningarna i det enskilda målet. Den enskilda domaren bör tidigt bilda sig en uppfattning av möjligheterna till, och lämpligheten av, en samförståndslösning (jfr 42 kap. 17 § RB). Normalt bör domaren få en god uppfattning om detta redan vid första sammanträdet. I sina försök att få parter att komma överens får domaren arbeta efter den modell som är mest lämplig i det enskilda fallet. Det finns vissa omständigheter som domstolen bör vara särskilt uppmärksam Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge på när den arbetar för en samförståndslösning. Först och främst vill vi betona att utrymmet för beslut om samarbetssamtal generellt sett bör bli mindre än eftersom parterna redan fått information om sådana samtal vid de obligatoriska informationssamtalen och antingen avböjt eller deltagit i sådana utan att någon samförståndslösning uppnåtts. Detta innebär i sig en viss tidsvinst. Vi har också identi- fierat upprepade muntliga förberedelser som en faktor som fördröjer handläggningen i tingsrätt. Även andra modeller för samförstånds- lösningar bidrar ofta till fördröjningar. Vårt förslag om informa- tionssamtal kan förväntas medföra att det i betydligt fler mål än kan finnas skäl att endast göra kortare försök att få parterna att komma överens för att därefter inrikta handläggningen på ett snabbt avgörande av målet. Det kommer dock även fortsättningsvis att finnas behov av olika metoder för att nå samförståndslösningar i målen. Oavsett vilket tillvägagångssätt som väljs måste arbetet med att få föräldrar att komma överens alltid vara målinriktat och begränsat i tiden. Dom- stolar bör därför vara försiktiga med att använda sig av fler än två muntliga förberedelser i syfte att få parterna att komma överens. Skäl att hålla så många som tre förberedelser kan finnas, t.ex. om ett försöksumgänge successivt har trappats upp. Hänsyn måste självfallet tas till hur långt ifrån en samförståndslösning parterna står när det avgörs om ytterligare en muntlig förberedelse ska hållas eller inte. Vi har dessutom identifierat tidpunkten för när utredningar häm- tas in och långdragna utredningar som särskilda faktorer som för- dröjer målets handläggning. Det är därför viktigt att en vårdnads- utredning, om en sådan är behövs, hämtas in så snart domstolen gjort bedömningen att parterna inte närmar sig en överenskommelse, eller att det är olämpligt med en sådan. Med hänsyn till att många mål sannolikt kommer vara komplexa kommer behovet av vårdnadsut- redningar troligtvis att kvarstå. När en utredning hämtas in bör domaren i alla fall som det är möjligt ge riktlinjer för utredningen. På så sätt undviks att utredningen blir onödigt omfattande vilket effektiviserar processen. Att ge riktlinjer kan också vara ett bra sätt att undvika att tvisten fördjupas ytterligare, vilket inte minst barnet gynnas av. Exempel på riktlinjer kan vara att utredningen ska ta sikte på att höra barnet eller att utredningen endast ska avse var barnet Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge ska bo.29 I flera fall kan utredning hämtas in redan efter det första sammanträdet. Vårt förslag om att utredningen ska vara slutförd kan förväntas medföra att problemet med långa utredningstider minskar. Vi har sett att det ofta går efter att utredningen kommit in till dess att huvudförhandlingen hålls. En preliminär tid för huvudförhandling bör bestämmas i en tidsplan. Genom att boka tid för huvudförhandling i ett tidigt skede av processen drivs målet framåt på ett mer effektivt sätt. Åtminstone när det står klart att parterna inte kommer att nå någon samförståndslösning bör det kunna upp- skattas hur en huvudförhandling kommer att ta i anspråk. Det finns domare som regelmässigt, i syfte att få parterna att komma överens, håller ett muntligt sammanträde efter att utredningen kom- mit in. Att för huvudförhandling bestämts hindrar inte att ett sådant sammanträde hålls om det bedöms lämpligt. Ska rätten att väcka en ny talan begränsas? Vår bedömning: En eventuell begränsning av möjligheterna att väcka en ny talan är inte en framkomlig väg för att minska upp- repade processer. Domstolen bör däremot vara uppmärksam på de möjligheter som finns att ogilla ett uppenbart ogrundat käromål eller att avslå en ansökan om rättshjälp. En åtgärd för att minska risken för upprepade processer skulle kunna vara att införa en begränsning i rätten att väcka talan på nytt. Frågan har övervägts i tidigare sammanhang, senast års vårdnads- reform.30 vårdnadskommitté diskuterade om en tidsgräns skulle införas innan talan på nytt fick väckas. Som alternativ till detta diskuterades ett krav på väsentligt ändrade förhållanden. Ingen av modellerna ansågs lämplig att införa. Kommittén anförde att om nya omständigheter inträffar som kräver en domstolsprövning måste en sådan, med hänsyn till barnet, kunna komma till stånd. Även i kom- bination med en ventil om att talan kan prövas vid väsentligt ändrade 29Jfr , , Vårdnad, boende och umgänge samt verkställighet av sådana avgöranden och överenskommelser, 2014, s. 223. 30Se SOU 1987:7, SOU 2005:43 s. 275 med angivna hänvisningar och prop. 2005/06:99 s. 67. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge förhållanden ansågs begränsningen bli rättsosäker. Det kunde inte uteslutas att betydande svårigheter skulle uppstå för en part som har ett berättigat krav på att få ett tidigare avgörande omprövat. Dess- utom skulle en sådan bestämmelse kunna leda till gränsdragnings- problem för domstolarna och det skulle vara svårt att avgöra vilka omständigheter som var väsentliga och vilka som inte var det. Kom- mitténs slutsats var därmed att upprepade processer inte förhind- rades på ett lämpligt och rättssäkert sätt genom införande av bestäm- melser som inskränker rätten till omprövning (SOU 2005:43 s. 275 och 277). Regeringen delade vårdnadskommitténs slutsats att det i praktiken var svårt att finna en ordning som på ett godtagbart sätt begränsar tillgången till omprövning (prop. 2005/06:99 s. 67). Vi instämmer i den bedömning som redovisats ovan. Vi kan inte heller se några andra tänkbara modeller för en begränsning av rätten att på nytt väcka talan än de som diskuterades av kommittén. Det är visserligen önskvärt att förhindra nya processer som i det närmaste är en repris av de tidigare. Vi anser dock inte att en begränsning av rätten att väcka talan på nytt kan ske på ett rättssäkert sätt och en sådan begränsning bör därför inte införas. Vi vill i sammanhanget i stället påminna om den möjlighet som finns enligt gällande bestämmelser att ogilla ett uppenbart ogrundat käromål utan att stämning utfärdas (42 kap. 5 § RB). Det finns domare som berättat att de använt sig av denna möjlighet i vårdnads- mål när talan prövats. Utrymmet för att ogilla ett käromål i ett vårdnadsmål på denna grund bör dock vara ytterst begränsat. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt.31 Ett annat sätt att begränsa upprepade processer kan vara att tilläm- pa de möjligheter som finns att avslå en ansökan om rättshjälp. En- ligt 8 § rättshjälpslagen (1996:1619) får rättshjälp beviljas endast om det med hänsyn till bl.a. angelägenhetens art och betydelse och om- ständigheterna i övrigt är rimligt att staten bidrar till kostnaderna. Av förarbeten framgår att bestämmelsen innebär att det normalt bör vara uteslutet att rättshjälp beviljas för angelägenhet som redan varit föremål för rättslig prövning. Undantag kan dock finnas, t.ex. om det inträffat nya väsentliga omständigheter som helt förändrat förutsättningarna för det tidigare avgörandet. Tvister om vårdnad, boende och umgänge är exempel då ny rättshjälp i vissa fall kan 31 Se t.ex. NJA 1988 s. 278 och NJA 2013 s. 813. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Om talan i sådana mål inleds på nytt utan att förhållandena har ändrats i nämnvärd utsträckning kan det dock knappast anses rimligt att staten åter går in med rättshjälp. Under alla förhållanden bör krävas att nya omständig- heter av betydelse för en sakprövning har tillkommit för att rätts- hjälp ska beviljas (prop. 1996/97:9 s. 123, se också NJA 2004 s. 276). Det går inte att bortse från att det i vissa fall är enklare att driva ytterligare en process när den till stor del bekostas av statliga medel jämfört med om parten får betala den nya processen med egna medel. Domare har också berättat att det hänt att en förälder återkallat en ny talan efter att en ansökan om rättshjälp avslagits. I syfte att und- vika upprepade processer om barn bör alltså frågan om rättshjälp uppmärksammas när en part väcker en ny talan . I våra direktiv anges att för att minska risken för långvariga pro- cesser till skada för barnet flyttades genom vårdnadsreform handläggningen av verkställighet av avgöranden i vårdnadsmål från förvaltningsdomstolarna till de allmänna domstolarna. I våra direk- tiv har inte verkställighetsärendena pekats ut som ett område som det finns särskild anledning att undersöka närmare. Genom att hämta in statistik från och synpunkter från olika aktörer har vi dock i viss mån undersökt hur reformen i den här delen fallit ut. För en beskrivning av handläggningen av verkställighetsärenden se avsnitt 3.8. 15.8.2Bakgrunden till att verkställighetsmålen flyttades till de allmänna domstolarna vårdnadskommitté kom genom sin undersökning av läns- rättsdomar och sina diskussioner med domare fram till att verkställig- hetsprocessen i vissa fall var omfattande och i praktiken blev en repris av den rättegång där frågan om vårdnad, boende eller umgänge hade prövats i sak. Kommittén menade att tyngdpunkten i processen Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge i stället skulle ligga i vårdnadsmålet och föreslog att verkställighets- processen skulle flyttas till tingsrätterna (SOU 2005:43 s. 292, 293, 296). I propositionen konstaterades att upprepade och utdragna pro- cesser ofta är till skada för barnet. Ett viktigt steg för att undvika upprepade processer om samma sak var därför att föra verkställig- hetsförfarandet närmare rättegången. Den naturliga lösningen var att flytta handläggningen till de allmänna domstolarna (prop. 2005/06:99 s. 70.). Det framhölls också att processen skulle stramas upp. För att frikoppla verkställighetsprövningen från prövningen i vårdnads- frågan betonades att prövningen enbart ska ta sikte på den verk- ställighet som begärs och förhållandena verkställig- heten är aktuell. Det ansågs också att prövningen skulle koncen- treras till en kontroll av att verkställigheten är förenlig med barnets bästa (prop. 2005/06:99 s. 80). Sedan 2006 års vårdnadsreform gäller enligt 21 kap. 1 § FB att verkställighet av en dom eller ett beslut om vårdnad, boende eller umgänge eller överlämnande av barn söks hos tingsrätten i den ort där barnet har sin hemvist. Detsamma gäller verkställighet av avtal enligt 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § tredje stycket FB. En ansökan om verkställighet handläggs som ett domstolsärende (21 kap. 16 § FB). Vid länsrätterna handlades en begäran om verk- ställighet som ett mål. I fråga om rättegångskostnader tillämpas 18 kap. RB (21 kap. 13 § FB). Utgångspunkten är därmed att tappande part ska ersätta mot- parten för rättegångskostnader (jfr 18 kap. 1 § RB). Regleringen av parternas kostnader utformades dels med tanke på att ärendena ofta är tvistiga och dels med tanke på att frivilliga överenskom- melser bör underlättas. I propositionen ansågs att en ordning som innebär att den part som avgörandet går emot får betala för rätte- gångskostnaderna, som parterna har möjlighet att nå en samförståndslösning som innebär att parterna ska betala för sin egen kostnad är den ordning som bäst främjar samförståndslös- ningar i verkställighetsärenden (prop. 2005/06:99 s. 77). Rättegångs- balkens regler ansågs mer ändamålsenliga för verkställighetsärendena än motsvarande regler i lagen (1996:242) om domstolsärenden.