sou · H4B346d2 · 2017-01-01 00:00:00 — 21.1Sammanfattning av delbetänkandet SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet Enligt kommittédirektiv (2013:29) skulle utredningen utvärdera statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet, SIS-bidraget, för att få kunskap om hur bidraget fördelades och om användningen var effektiv. Vid behov skulle utredningen även lämna förslag på hur användningen och fördelningen av de medel som har anvisats för statsbidraget kunde göras mer effektiv. Med anledning av uppdraget överlämnade utredningen ett betänkande till regeringen, SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet, SOU 2015:45. Förslagen sammanfattas nedan. Likvärdig fördelning av statsbidraget till särskild undervisning på sjukhus har drygt hälften av den totala budgeten för SIS- bidraget avsatts för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. I stor utsträckning är det samma kommuner som ansöker . Statsbidraget täcker av kommunernas genomsnittliga personal- kostnader för den särskilda undervisningen. Kommunen där institutionen ligger saknar lagstöd för att begära ersättning för resterande kostnader från huvudmännen för elevernas ordinarie utbildning. Enligt utredningen förefaller Specialpedagogiska skolmyndig- hetens, SPSM:s, fördelning av statsbidrag till särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus att i SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder huvudsak utgöra en ekonomisk transaktion utan special- pedagogiska överväganden. Den tar heller ingen särskild hänsyn till kommunernas faktiska lönekostnader. Utredningen föreslår därför att statsbidraget för denna verksamhet regleras i en ny förordning, förordning om statsbidrag för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus, som administreras av . Utredningen föreslår även att statsbidrag i mån av till- gång på medel får lämnas för högst av huvudmannens totala lönekostnad för sjukhuslärarna. Detta innebär en mer likvärdig fördelning eftersom alla huvudmän får proportionerlig ersättning utifrån sina faktiska kostnader. Utredningen föreslår dessutom att den som är huvudman för elevens ordinarie utbildning ska ersätta kommunen där sjukhuset eller institutionen ligger för de kostnader för elevens särskilda undervisning som inte täcks av statsbidrag. kan statsbidrag enligt gällande förordning endast beviljas för undervisning av grundskoleelever trots att skollagen (2010:800) föreskriver att särskild undervisning på sjukhus ska anordnas för elever i fler skolformer. Utredningen föreslår därför att huvudmän inom skolväsendet enligt den nya förordningen ska kunna beviljas statsbidrag för alla elever för vilka de är skyldiga att anordna särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus enligt skollagen. Utredningen har även sett ett behov av att reglera ansvaret för att tillhandahålla lokaler för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Därför föreslår utred- ningen att den som är huvudman för sjukhuset, eller institutionen knuten till ett sjukhus, där den särskilda undervisningen bedrivs ska tillhandahålla de lokaler som behövs. Utredningen föreslår även en ändring i SPSM:s instruktion så att myndigheten ges i uppdrag att ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Utredningen menar att det finns ett behov av att förtydliga vad som ingår i sjukhuslärarnas undervisning och föreslår att bör ges i uppdrag att utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder Behov av regional kompetens –2014 har antalet ansökningar om statsbidrag för regionala utbildningsinsatser i princip halverats. Medlen för de regionala insatserna har minskat trots att den totala tilldelningen SIS-medel ökat . Det förekommer skillnader mellan SPSM:s fem regioner när det gäller antalet ansökningar om statsbidrag för regionala utbildningsinsatser. Region och Mellersta står för ett relativt sett lägre antal ansökningar. I stor utsträckning är det samma regionala utbildningsinsatser som återkommer . Orsakerna till att få nya insatser till- kommer kan vara att bidraget till regionala utbildningsinsatser upp- levs som otidsenligt, att syftet med medlen är oklart för huvud- männen eller att de geografiska förutsättningarna i regionerna ger olika möjlighet att utnyttja medlen. Statsbidraget har generellt sett inte utgjort en förutsättning för att insatserna ska komma till stånd. Effekten av statsbidraget är svår att mäta och SPSM saknar även effektmått för bidraget. Utred- ningen anser att det finns ett behov av att ha kvar bidraget, men menar att dess utformning bör omprövas. Det är inte rimligt att alla kommuner i landet har den särskilda kompetens som krävs för att kunna möta de olika behoven hos alla elever med funktionsnedsättning. De särskilda utbildningslösningar som elever med vissa funktionsnedsättningar kräver är dessutom ofta kostsamma. Det finns därmed ett behov av att kommuner sam- arbetar för att kunna tillgodose elevernas rätt till utbildning och behov av särskilt stöd. Det finns även behov av att långsiktigt kunna planera för och bedriva en verksamhet med hög kvalitet vars personal har hög kompetens. Utredningen föreslår därför en ny förordning, förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Förordningen ska bland annat reglera att huvudmän som anordnar en regional verksamhet i enlighet med förordningen kan beviljas statsbidrag för mer- kostnader för att upprätthålla en långsiktig regional organisation vars personal har hög kompetens och för att ha en beredskap för varierande elevunderlag. SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder Bättre kunskapsåterföring från utvecklingsprojekt –2013 har SPSM fördubblat anslagen till statsbidrag för utvecklingsprojekt. utgjorde medlen för utvecklings- projekt av den totala budgeten för SIS-bidraget. Totalt har 198 av landets 290 kommuner beviljats bidrag för utvecklings- projekt. Störst tilldelning har tillfallit stora städer. Statsbidrag för utvecklingsprojekt utgör en unik möjlighet för huvudmän att pröva nya arbetssätt och finna nya vägar för att bland annat öka delaktigheten i skolan för elever med funktionsned- sättning. Förekomsten av utvecklingsprojekt varierar emellertid mellan SPSM:s regioner. En av orsakerna till skillnaderna är hur aktivt regionens rådgivare uppmuntrat huvudmän att ansöka om statsbidrag. Statsbidraget har ofta utgjort en förutsättning för att projekten över huvud taget ska kunna genomföras. blir många projekt inte klara inom utsatt tid. Det beror delvis på att bidrag beviljas för ett kalenderår medan skolornas verksamhet bedrivs läsårsvis. Många ansökningar och redovisningar från huvudmännen saknar inslag av uppföljning, reflektion och kunskapsåterföring samt koppling till aktuell forskning. SPSM saknar vidare effektmått för bidraget. Mot denna bakgrund bör SPSM bli en tydligare utvecklande kraft i sammanhanget och förvalta den kunskap som byggs upp inom ramen för utvecklingsprojekten. Utredningen föreslår att huvudmän inom skolväsendet, förutom specialskolan, ska kunna beviljas statsbidrag enligt förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktions- nedsättning, SKÅ-bidrag, för utvecklingsprojekt som syftar till att öka måluppfyllelsen för elever med funktionsnedsättning, öka kunskapen om olika pedagogiska arbetssätt eller anpassa lärande- miljön. Statsbidrag beviljas i taget. Bidrag kan dock beviljas för fleråriga projekt, men beslut om fortsatt bidrag fattas i mån av tillgång på medel. Utredningen föreslår även tydligare krav på projektens forskningsanknytning och kunskapsåterföring. SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder Tydligare reglering av statsbidrag för särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada Två folkhögskolor i landet har bedrivit särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada som efter behöver ett så kallat mellanår innan de påbörjar en gymnasial utbildning. Elev- underlaget har varit relativt . Omkring tio elever har del- tagit i utbildningen . Eleverna är mellan och går utbildningen före, under eller i några fall efter gymnasie- studierna. Statsbidrag kan beviljas för utbildningen. En granskning av en av folkhögskolorna har emellertid visat att det inte går att verifiera att folkhögskolan hanterar det aktuella bidraget utifrån bidragets ändamål. I utredningens arbete har det även framkommit oklarheter när det gäller bidragets målgrupp och vad medel kan beviljas för. Oavsett hur många folkhögskolor som anordnar utbildningen och oavsett hur många elever som går den betalas alltid hela statsbidraget för ändamålet ut , det vill säga . agerar kommuner i strid med bestämmelserna om entreprenad i skollagen, då de köper platser vid folkhögskolorna åt elever som är inskrivna i gymnasieskolan. Antagligen upplevs det som krångligt att ansöka hos regeringen om att få överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. Utredningen menar därför att det finns skäl att se över regleringen av statsbidrag för särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada. Utredningen föreslår att statsbidraget för utbildningen regleras så att bidrag kan sökas av folkhögskolor för utbildning helt i folk- högskolornas regi. Utbildningen bedrivs då inom ramen för en eller flera folkhögskolekurser och finansieras genom statsbidrag för folk- bildningen och statsbidrag för särskilt utbildningsstöd. En folkhög- skola får även anta en elev med svår synskada, vars skolplikt har upphört, till särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada. De medel som avsatts för särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada, , föreslås överföras till utgiftsområde 16, anslag 1:15, ap.1, särskilt utbildningsstöd. SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag när det gäller särskild undervisning på sjuk- hus eller institution knuten till ett sjukhus medför inga ökade kostnader för vare sig staten eller kommuner som helhet. Förslagen innebär en utjämning och omfördelning mellan kommun- erna så att de beviljas statsbidrag i förhållande till faktiska kostnader. Vidare ges kommunen där sjukhuset eller institutionen ligger rätt att få ersättning för sina kostnader för elever som är folkbokförda i andra kommuner. Eftersom ansvaret för att administrera statsbidraget flyttas till bör medel för administrationskostnader överföras till myndigheten motsvarande de medel som SPSM avsatt för ända- målet. SPSM:s förvaltningsanslag bör därmed minskas i samma storleksordning. Inte heller förslaget om att en huvudman för ett sjukhus ska till- handahålla de lokaler som behövs medför några ökade kostnader för vare sig staten, landstingen eller kommunerna. Orsaken till detta är att utredningen menar att landstingen helt ska avräknas kompensation från staten trots att de åläggs en obligatorisk uppgift. Detta eftersom utredningens förslag inte medför några nya kostnader för landstingen, som tillhandahåller lokaler. Utredningen föreslår också att SPSM ska ge råd och stöd även åt huvudmän med ansvar för särskild undervisning på sjukhus eller institution som är knuten till ett sjukhus. Uppdraget bedöms rymmas inom ramen för myndighetens nuvarande ekonomiska anslag. Utredningens förslag om SKÅ-bidrag bedöms inte heller med- föra några ökade kostnader för vare sig staten eller kom- muner som helhet. När det gäller statsbidrag för särskilt anordnad utbildning för elever med svår synskada innebär förslaget att utbildningen finansieras genom statsbidrag för folkbildning och statsbidrag för särskilt utbildningsstöd. De medel som avsatts förs över till anslaget för särskilt utbildningsstöd, varför förslaget inte medför några ökade kostnader för kommuner, enskilda, folkhögskolor eller . Utredningens samlade förslag bedöms avslutningsvis inte heller medföra några negativa konsekvenser när det gäller sysselsättning SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder och offentlig service i olika delar av landet, jämställdheten mellan kvinnor och män, möjligheten att nå de integrationspolitiska målen, den kommunala själstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebygg- ande arbetet, eller små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Utredningens förslag berör inte heller frågor som är reglerade i . 21.2Att säkra regional kompetens Utredningens förslag: Statsbidrag för regional verksamhet enligt 3 § förslag till ändring i förslag till förordning om stats- bidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktions- nedsättning kan enligt 4 § samma förordning även avse mer- kostnader för kunskapsspridning och kollegialt lärande. Till ansökan om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning ska i förekommande fall sam- verkansavtal om SAK-miljö eller motsvarande bifogas enligt 8 § förslag till ändring i förslag till förordning om statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning. Utredningen lämnade i delbetänkandet SÖK – statsbidrag för ökad kvalitet1 förslag om att statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning, SKÅ-bidrag, kan beviljas såväl kommunala som fristående huvudmän inom grundskola, gymnasie- skola, sameskola, grundsärskola och gymnasiesärskola för regional verksamhet. Statsbidraget ska enligt den föreslagna förordningen bekosta de merkostnader som uppstår för att huvudmännen håller en organisation med hög kompetens, med beredskap för varierande elevunderlag och som står öppen för regionens elever. I del- betänkandet klargjorde utredningen att den ämnade återkomma i slutbetänkandet med de närmare formerna för regionala verksam- heter. I delbetänkandet finns inga exempel på olika sorters regionala verksamheter. Utredningen vill emellertid förtydliga att utred- 1 SOU 2015:45. SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder ningens föreslagna SAK-miljöer för elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning skulle kunna utgöra en sådan regional verksamhet. I utredningens delbetänkande menade utred- ningen att huvudmannen för sameskolan skulle kunna komma ifråga för statsbidrag för regional verksamhet. Med beaktande av bland annat villkoren för att kunna beviljas statsbidrag för en regional SAK-miljö, se nedan, menar utredningen nu att huvudmannen för sameskolan inte ska omfattas av regleringen. Av delbetänkandet följer att SKÅ-bidraget ska möjliggöra för en kommun att anordna en särskilt anpassad utbildning och på så sätt frambringa och upprätthålla regional kompetens som blir tillgänglig för regionens elever och verksamma pedagoger. Utredningen har i olika sammanhang mött inställningen att skolor med hög kompetens som skulle kunna bidra med kunskaps- spridning inte mäktar med att utföra det arbetet utöver den reguljära skolverksamheten. För att säkerställa att kunskap och kompetens sprids till verksamma i regionen menar utredningen att huvudmän bör kunna få statsbidrag för merkostnader för kunskapsspridning och kollegialt lärande. Med detta avses att huvudmannen gör kunskapen och kompetensen som finns i verksamheten tillgänglig för såväl elever och verksamma pedagoger som andra professionella inom området. Det kan ske genom till exempel studiebesök, före- läsningar, auskultation med mera. Om en huvudman för en regional verksamhet beviljats stats- bidrag även för kunskapsspridning och kollegialt lärande får verk- samheten vara att betrakta som en så kallad modellskola eller ett i regionen. Villkor för regionala SAK-miljöer För att beviljas statsbidrag för regional verksamhet måste den anordnande huvudmannens verksamhet stå öppen även för elever från andra kommuner. Utredningen lämnade i delbetänkandet öppet för beviljande myndighet att från fall till fall avgöra vilka krav som behöver ställas på detta. Utredningen menar att när det gäller SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder regionala SAK-miljöer är en förutsättning för att en eller landstingsanknuten huvudman ska beviljas statsbidrag att den anordnande huvudmannen har ett samverkansavtal med en eller flera andra kommuner så att eleverna inom samverkansområdet tas emot på lika villkor, se avsnitt 20.2.6 Organisation av SAK-miljöer. Det innebär att det inte är självklart att den anordnande huvud- mannens elev med konstaterad funktionsnedsättning ska tas emot före en annan huvudmans elev med samma funktionsnedsättning. För elever utanför avtalsområdet gäller sedvanliga bestämmelser i skollagen om mottagande i annan kommun. Avtalet visar på viljan att samarbeta långsiktigt, men bör även reglera de ekonomiska villkoren och huvudmännens betalningsskyldighet. En SAK-miljö med en enskild huvudman är riksrekryterande per definition. Öppenhetskravet för enskilda huvudmän medför att skolorna ska ta emot elever på lika villkor oavsett om man har ett avtal med vissa kommuner. Avtalet tydliggör emellertid kommuners betalningsvilja. I samband med en ansökan om SKÅ-bidrag för regional verksamhet är det viktigt även för fristående skolor att ha ett avtal med två eller flera kommuner för att kunna visa på den tänkta SAK-miljöns minsta upptagningsområde och förut- sättningarna att långsiktigt kunna bedriva verksamheten, se avsnitt 20.2.6 Organisation av SAK-miljöer. Eftersom varken elevunderlaget eller skolverksamheterna i regionerna är statiska till sin natur menar utredningen att de regionala naven som utredningen föreslår ska tillfrågas inför SPSM:s eventuella beslut om statsbidrag för regionala SAK-miljöer. Navets inställning till en ansökan är viktig för att SPSM ska kunna avgöra vilka insatser som behövs i regionen och hur insatserna på bästa sätt fördelas inom regionen. Detta gäller vid såväl ”ny- etableringar” av SAK-miljöer som vid beslut om fortsatt statsbidrag. Vid variationer i elevunderlag kan det hända att verksamheter helt eller delvis nekas fortsatt statsbidrag. Att inhämta navets inställ- ning fyller även funktionen att de regionala naven hålls informerade om läget i regionen och vilka verksamheter som bedrivs eller planeras av kommunala respektive enskilda huvudmän. SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder 21.3Stöd till kvalitetshöjande åtgärder i utvecklingsprojekt I delbetänkandet lämnade utredningen ett förslag om hur stats- bidrag kan fördelas till så kallade utvecklingsprojekt. Förutsätt- ningarna för att beviljas medel för ett utvecklingsprojekt är att syftet är att öka måluppfyllelsen för elever med funktionsnedsätt- ning, öka kunskapen om olika pedagogiska arbetssätt eller anpassa lärmiljön. De övriga förutsättningarna för utvecklingsprojektet är att det delfinansieras av huvudmannen, vilar på vetenskaplig grund eller beprövad erfarenhet, utvärderas i förhållande till uppsatta mål och redovisar erfarenheterna för SPSM. Under förutsättning att villkoren för statsbidrag enligt förslag till ändring i förslag till förordning om statsbidrag för kvalitets- höjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning uppfylls bör huvudmannen för en lokal SAK-miljö kunna komma ifråga för statsbidrag för utvecklingsprojekt, antingen för en nyetablering eller för en utveckling av en befintlig verksamhet. För att utveckla stödet till individintegrerade elever bör huvudmän som har elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning i reguljär klass också kunna komma ifråga för statsbidrag för utvecklings- projekt. Utredningens förslag: De medel som frigörs genom den successiva avvecklingen av ska, förutom den del som ska avsättas för delfinansiering av nav, omfördelas till huvudmän för SAK-miljöer för elever med grav språkstörning samt övriga insatser för individintegrerade elever med grav språkstörning genom statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning, SKÅ-bidrag. Medlen överförs till SKÅ-bidraget. De medel som frigörs i och med minskade utgifter till följd av koncentrationen av den regionala specialskolan ska, förutom den del som ska avsättas för delfinansiering av nav, omfördelas till huvudmän för SAK-miljöer för elever med dövhet eller hörselnedsättning samt övriga insatser för individintegrerade SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder elever med dövhet eller hörselnedsättning genom SKÅ-bidrag. Medlen överförs till SKÅ-bidraget. Utredningens bedömning: Andelen av statsbidraget för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning som ska avsättas för SAK-miljöer och insatser för individ- integrerade elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning bör regleras på årlig basis i Specialpedagogiska skolmyndighetens regleringsbrev. För att möjliggöra utredningens förslag om inrättandet av SAK- miljöer och för att kunna tillgodose behovet av övriga insatser för individintegrerade elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning behöver anslaget för SKÅ-bidraget höjas. Utred- ningen ser att detta kan göras på två sätt. I takt med att avvecklas är det navens ansvar att se till att lokala och regionala SAK-miljöer etableras i tillräcklig omfattning. En begränsad del av de medel som frigörs i samband med avveckling ska gå tillbaka till SPSM:s verk- samhet för att delfinansiera naven, se avsnitt 18.2 Utredningens förslag om regionala nav. Resten av medlen som frigörs ska om- fördelas till bland annat kommunala och fristående verksamheter för elever med grav språkstörning via SKÅ-bidraget. Utifrån beräkningar baserade på SPSM:s prognostiserade elevunderlag och officiella uppgifter om kostnaderna 2014 kommer i genomsnitt 9,7 mnkr att frigöras som avvecklingen pågår. Därtill kommer en ackumulerad effekt som innebär att det frigörs 14,5 mnkr år två, 24.2 mnkr år tre och så vidare2. Kostnaderna för boendet kommer rimligen att upphöra helt redan inom fem års tid eftersom det företrädesvis är elever i de högre årskurserna som är boendeelever. Likaså kommer medel att frigöras i samband med koncentra- tionen av den regionala specialskolan. Även dessa medel ska, sånär som på den del som delfinansierar naven, omfördelas till bland annat kommunala och fristående verksamheter för elever med döv- het eller hörselnedsättning via SKÅ-bidraget, i stället för att gå till- 2 blir det en halvårseffekt, det vill säga cirka 4,9 mnkr. SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder baka till SPSM:s verksamhet. Enligt utredningens beräkningar kommer en minskning av antalet skolenheter att frigöra . Även i det här fallet tillkommer en ackumulerad effekt som gör att ytterligare fem miljoner frigörs år två och tre och så vidare. Sammantaget innebär det att SKÅ-bidraget utökats med omkring och . För närmare beräkningar se avsnitt 28.1.2 Inrättandet av SAK-miljöer m.m. För att säkerställa att medel som frigjorts från specialskolans målgrupper även fortsättningsvis tillfaller elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning menar utredningen att det särskilt bör regleras att dessa medel, inom ramen för SKÅ-bidraget, ska användas för SAK-miljöer och insatser för individintegrerade elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Utredningen menar att detta företrädesvis sker på årlig basis genom SPSM:s regleringsbrev. När omfördelningen inom den regionala specialskolan är slut- förd och avvecklingen av är avslutad omkring har regeringen att ta ställning till vilka medel som fort- sättningsvis ska avsättas för det statliga stödet av SAK-miljöer och övriga insatser, beroende på hur kommunerna förmått bygga upp en långsiktig kompetens . Enligt utred- ningens bedömning bör stödet fortgå och om det finns ett behov av det eventuellt utökas ytterligare. 22Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan