sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Kommuner ska vara skyldiga att redovisa på vilka grunder strukturbeloppet har räknats fram och på vilket sätt det ska komma verksamheter med enskild huvudman till del. Samtliga kost- nadsposter i grundbeloppet ska specificeras i bidragsbeslutet. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering ade grundbelopp ska stämmas av mot faktiskt utfall i ett nytt beslut (avstämningsbeslut) året bidraget avsåg. Avstämningen av grundbeloppet kan innebära att enskilda huvudmän ska kompenseras. Ett krav på jämförbar ekonomisk redo- visning på skolenhetsnivå ska införas för såväl kommunala som enskilda huvudmän. Enhetsredovisningen ska innehålla en resultat- sammanställning med intäkter och kostnader. Redovisningen bör kompletteras med ett antal finansiella nyckeltal. Kommissionen bedömer att förslag som innebär att redovisningen görs mera enhetlig och transparent, kan lägga en grund för och underlätta genomförandet av kommissionens förslag om ett bidrag med hänsyn till socioekonomiska förhållanden och om vägledande information för fördelning på skolenhetsnivå. förslag medför alltså att redovisningen blir mer transparent och att det blir bättre möjligheter att jämföra resurs- tilldelningen mellan skolenheter och huvudmän. 8.2.2Utfall av tilldelningen på kommunnivå För att illustrera utfallet av en resurstilldelning på till huvudmännen i enlighet med det framtagna indexet har en jäm- förelse gjorts baserat på uppgifter om kommunernas kostnader för undervisning och elevhälsa 2015. I figur 8.3 redovisas sambandet mellan kommunernas faktiska kostnad för undervisning och elevhälsa 2015 och respektive kommuns indexvärden . Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Figur 8.3 Sambandet mellan faktisk kostnad för undervisning och elevhälsa per elev samt socioekonomiskt index undervisning och elevhälsa efter Anm.: Egna beräkningar. Av figuren framgår att sambandet mellan de resurser som respektive kommun avsätter till undervisning och elevhälsa 2015 och kom- munernas indexvärden är mycket svagt – av varia- tionen i avsatta resurser förklaras av indexvärdena. I figur 8.4 redovisas motsvarande samband efter att tillförts med en proportionell fördelning mot det framtagna indexet. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Figur 8.4 Sambandet mellan faktisk kostnad för undervisning och elevhälsa per elev samt socioekonomiskt index efter tillskott på Faktisk belopp per elev för undervisning och elevhälsa Anm.: Egna beräkningar. Av figur 8.4 framgår att variationen i resurserna till undervisning och elevhälsa till förklaras av indexet efter en fördelning av proportionellt mot indexet. Det nya bidraget med hänsyn till skilda socioekonomiska förutsättningar åstadkommer således en differentiering av resurserna på huvudmannanivå som bättre svarar mot skillnaderna i elevsammansättning. I tabell 8.1 nedan redovisas de 20 kommuner som får störst till- delning med ett bidrag om totalt . I bilaga 7 redo- visas utfallet för samtliga kommuner. Observera att de belopp som redovisas i tabellen förutsätter att inga andra riktade bidrag tas bort i syfte att finansiera det nya bidraget. Om så sker blir nettobeloppen givetvis lägre (se vidare avsnitt 8.2.3). Kommissionen har inte be- räknat indexvärden och kostnader för undervisning och elevhälsa för enskilda huvudmän. De två följande tabellerna visar därför en för- enklad bild: I figurerna förutsätts att i bidrag för- delas till kommunerna, men även de enskilda huvudmännen ska således få del av bidragen, baserat på respektive huvudmans index- Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Kommunerna får således därmed en mindre tilldelning än den som anges i tabellen. Tabell 8.1 De 20 kommuner som får störst bidrag per elev Proportionell fördelning efter indexvärde Anm.: Andelen obehöriga avser obehöriga till yrkesprogram. Kostnader för undervisning och elevhälsa baseras på uppgifter från RS och skattningar gällande förskoleklass och fristående skolor. Se vidare definitioner i bilaga 6. , och är de tre kommuner som får de största bidragen. Alla tre kommunerna får mer än per elev i bidrag, motsvarande mellan av de befintliga resurserna till undervisning och elevhälsa. Generellt är som förväntat andelen obehöriga stor i de kommuner som får de största bidragen. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering I tabell 2 nedan redovisas de 20 kommuner som får de minsta bidragen med en fördelning av . Även denna tabell är alltså förenklad, genom att de enskilda huvudmännen inte om- fattas av den fördelning som redovisas i tabellen, trots att bidrag ska gå att söka även för enskilda huvudmän, baserat på respektive huvud- mans indexvärde. Tabell 8.2 De 20 kommuner som får lägst tillskott per elev Proportionell tilldelning efter indexvärdet Anm.: Andelen obehöriga avser obehöriga till yrkesprogram. Kostnader för undervisning och elevhälsa baseras på uppgifter från RS och skattningar gällande förskoleklass och fristående skolor. Se vidare definitioner i bilaga 6. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering , och är de tre kommuner som har de lägsta indexvärdena och som därmed får de lägsta bidragen. Generellt är andelen obehöriga liten i de kommuner som får de lägsta bidragen. 8.2.3Ytterligare motivering till statsbidragets konstruktion Skälet till att kommissionen förordar ett nytt större riktat stats- bidrag med hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund är att behovet att nå huvudmän vars elever har relativt sett större behov av kompensatoriska insatser inte kan uppnås på annat sätt med samma precision om motsvarande medel tillförs det generella bidraget. Som redan nämnts har kommuner med en stor andel elever som inte är behöriga till gymnasieskolans nationella program en lägre skattekraft och en högre utdebitering än andra kommuner. Enkelt uttryckt menar kommissionen att relativt sett fattiga kommuner saknar de resurser som behövs för att fullgöra skolans kompensa- toriska uppdrag. Av betydelse i sammanhanget är även att nivån på resurserna till undervisning och elevhälsa i relation till elevunderlagets socioekonomiska sammansättning inte är reglerad i detalj via tving- ande lagstiftning. Det bidrag som kommissionen föreslår i kom- bination med en villkorad miniminivå riktar således medlen till under- visning och elevhälsa på ett sätt som den befintliga lagregleringen i skollagen inte förmår. Konstruktionen med ett riktat bidrag möjlig- gör också att bidraget går direkt till enskilda huvudmän. Som framgått finns ett system för kommunalekonomisk utjäm- ning, med ett generellt bidrag till kommunerna som syftar till att ge likvärdiga förutsättningar och även en kostnadsutjämning mellan kommunerna. Utjämningen är visserligen långtgående men dock inte fullständig. Kostnadsutjämningen utjämnar för strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommunerna. Kommissionens analyser visar, som nämnts, att kommuner som har relativt sett stora behov av kompensatoriska insatser i utförandet av skoluppdraget har svagare ekonomiska förutsättningar. I och med att dessa inte avsätter mer resurser till skoluppdraget än andra kommuner, så upp- står heller inga kostnadsskillnader att utjämna. Kostnadsutjämningen saknar därför förutsättningar att åstadkomma en tydlig socioekono- misk profil på resursfördelningen till skolan mellan kommunerna. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering För övrigt är de medel som staten avsätter till det generella bidraget inte öronmärkta för specifika kommunala verksamheter. Ett alternativ till det statsbidrag baserat på ett socioekonomiskt betingat index som kommissionen föreslår kunde vara en ny reglering i skollagen som bestämmer att kommunerna ska fördela medel i enlighet med de indexvärden SCB tagit fram i kombination med att nya medel tillförs det allmänna bidraget till kommunerna och därefter fördelas mellan kommunerna via en ny komponent i kostnads- utjämningen inom ramen för det kommunalekonomiska utjämnings- systemet. Kommissionen har dock avvisat denna lösning. En tving- ande lagreglering av angivet slag skulle vara lagtekniskt svår. Vidare skulle de samlade effekterna av finanseringen via det allmänna bidraget och fördelningen mellan kommunerna via kostnadsutjämningen ge en sämre precision i resurstilldelningen än vad som blir fallet med kom- missionens förslag. Att aktualisera kostnadsutjämning skulle även framtvinga omfördelningar mellan kommunerna, dvs. kommuner med låga indexvärden skulle få avdrag i kostnadsutjämningen, som skulle finansiera tillskott för kommuner med höga indexvärden. Det skulle således uppstå ”vinnare” och ”förlorare” bland kommunerna, sam- tidigt som statens kostnader skulle bli densamma som med den modell kommissionen förordar. En tvingande lagreglering skulle även, till skillnad från den lösning kommissionen förordar, utgöra ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Kommissionen menar således att , med infasning , är en avvägd nivå för det riktade statsbidrag kommissionen förordar, i syfte att möjliggöra undervisning av hög kvalitet och kompensatoriska insatser för en likvärdig utbildning. Kommissionen ser det föreslagna bidraget som en permanent nivå- höjning. Kommissionen är givetvis medveten om att är ett stort belopp. En del av de befintliga riktade statsbidragen bör kunna användas för finansiering av det riktade statsbidrag med hän- syn till socioekonomiska förutsättningar som kommissionen föreslår. Kommunernas verksamhet finansieras till största delen med kom- munalskatt. Som framgått bidrar även staten till finansieringen av Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering infördes ett nytt statsbidragssystem för kommunerna. En stor del av de riktade bidragen avvecklades och ersattes med ett generellt bidrag. Kom- munerna fick i och med denna reform ett större ansvar för sin verk- samhet. sker merparten av den statliga finansieringen via det generella statsbidraget till kommunerna, som bidrar till ramfinan- sieringen av kommunernas verksamhet. Därutöver finns emellertid en mindre men växande del, som utgörs av riktade statsbidrag. Till skillnad från de generella statsbidragen är de riktade statsbidragen öronmärkta och avgränsade till vissa verksamheter eller prestationer. Flera nackdelar med de riktade bidragen har uppmärksammats . Regeringen anser att antalet styrsignaler som kom- muner och landsting möter är för många. Av budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) framgår att regeringen arbetar för att upp- nå en mer strategisk användning av statsbidragen. Det kan bl.a. inne- bära att dels pröva möjligheten att föra in riktade statsbidrag i det generella statsbidraget, dels se över möjligheten att förenkla befintliga riktade bidrag. menar regeringen att det finns tillfällen när riktade bidrag är lämpliga att använda. Kommissionen har i delbetänkandet framhållit att de allt fler riktade statsbidragen inom skolområdet kan ha bidragit till en fragmentisering av den statliga styrningen, genom att splittra upp den kraft och engagemang för skolutveckling som borde koncentre- ras på färre och mer långsiktiga målsättningar. Kommissionen bedömer således i likhet med regeringen att det är önskvärt att reducera antalet riktade bidrag, men att riktade bidrag är nödvändiga i vissa fall. Kommissionen anser att riktade statsbidrag inom skolans område i första hand är motiverade när staten bedömt att det finns ett behov av att stimulera en utveckling av en verksamhet i en viss riktning och när detta behov inte kan till- godoses på annat sätt. Vid analysen av möjligheterna att avveckla vissa befintliga stats- bidrag till förmån för det större bidrag som kommissionen förordar har kommissionen även vägletts av överväganden gällande överlapp- ningar mellan det nya av kommissionen föreslagna bidraget och be- fintliga bidrag. Kommissionen har inte haft förutsättningar att värdera varje an- slag i den statliga budgetens utgiftsområde 16, där anslagsnivåerna för Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Kommissionen vill ändå ange några rik- tade bidrag, som kommissionen ser som tänkbara att avveckla till förmån för det statsbidrag till undervisning och elevhälsa baserat på socioekonomiska faktorer som kommissionen förordar. Kommis- sionen vill här nämna vissa bidrag till lågstadielyftet, till specialpeda- gogiska satsningar, till sommarskolan och undervisning under andra lov, till läxhjälp samt bidrag till elevhälsan. Kommissionen vill sam- tidigt understryka att det ändamål som de nämnda bidragen avser är mycket angelägna. Kommissionen bedömer att det ändå kan över- vägas om inte samma ändamål kan uppnås på ett mer effektivt sätt om delar av de nämnda bidragen överförs till det nya bidrag som kommissionen föreslår. Sammantaget summerar dessa bidrag till när- mare 2018 respektive 2019. Emellertid bedömer kommissionen även att nya medel behöver skjutas till. Kommissionen har också uppfattat att det finns en bred konsensus om att skolan är viktig och att det är nödvändigt att tillföra nya resurser till skolan för att öka kvaliteten i undervisningen och ge en likvärdig skola för alla elever. Som ett räkneexempel kan vi anta att regeringen i samband med att ett nytt statsbidrag med hänsyn till socioekonomiska förut- sättningar införs avvecklar vissa befintliga riktade statsbidrag och därigenom frigör som används för finansiering av det nya bidraget. Om så sker ska alltså tillskottet om reduceras med dessa . De belopp som redo- visas i figurerna och tabellerna ovan ska i så fall reduceras. I räkne- exemplet förutsätts alltså att i tillskott kan finan- sieras inom ramen för den ordinarie budgetprocessen under loppet av , medan resterande således finansieras via av- veckling av riktade bidrag. Det centrala i kommissionens förslag är att staten får ett verktyg för att stärka sin styrning över skolans resurser. Detta verktyg kan tas i bruk med olika ambitionsnivåer och genomförandetakt. 8.2.5Möjligheterna med det av kommissionen föreslagna bidraget Det bidrag som kommissionen föreslår ger bättre förutsättningar för alla huvudmän, men särskilt för huvudmän som har större behov av kompensatoriska insatser, givet elevernas bakgrundsförhållan- Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Kommissionen ser ett resurstillskott med hänsyn till socio- ekonomiska faktorer som helt nödvändigt om likvärdigheten ska kunna förbättras i det svenska skolsystemet. Skolsystemet måste tillförsäkra att kvaliteten på utbildningen är god i alla skolor och att de kompensatoriska inslagen fungerar väl. Det är viktigt att skilja på å ena sidan de resurser huvudmannen avsätter totalt till undervisning och elevhälsa, och å andra sidan hur dessa resurser fördelas mellan huvudmannens olika skolenheter. Att huvudmannens totala resurstilldelning är tillräcklig är en förutsätt- ning för att differentiering efter behov ska möjliggöras mellan olika skolor och grupper av elever. Som nämnts är sambandet mycket svagt eller obefintligt mellan kommunernas avsatta resurser till skolan och kommunernas elevsammansättning, sett till det socioekonomiska underlaget. Kommuner som givet elevunderlagets sammansättning har större utmaningar i skoluppdraget avsätter alltså generellt sett inte mer resurser till skolan totalt sett. Det betyder att dessa kommuner nödgas avsätta mindre resurser till de skolor och elever som har jäm- förelsevis bättre förutsättningar, om det ska vara möjligt att upp- rätthålla en resursfördelning som är kompensatorisk. I praktiken är det svårt att göra så, eftersom alla elever kräver en viss grundlägg- ande nivå på resurstilldelningen. Det är heller inte ovanligt med kommuner som har en mycket stor andel elever där föräldrarna har låg utbildning eller där eleverna kommit till efter åldern för skolstart. Dessa kommuner behöver i många fall öka resurserna för undervisning och elevhälsa totalt sett, dvs. en kompensatorisk resurs- fördelning genom omfördelning inom skolans budget är i praktiken inte möjlig. Som tidigare framgått har kommuner som statistiskt sett har större behov av kompensatoriska insatser i skoluppdraget även låg skattekraft och hög utdebitering. Det kan således på goda grunder befaras att kommuner som har störst behov av att tillföra resurser till skolan har sämst förutsättningar att frigöra resurser. Som nämnts i avsnitt 8.1 visar forskningen att ekonomiska resur- ser har betydelse för pedagogiska resultat, förutsatt att resurser riktas till rätt grupper och används på rätt sätt. De ekonomiska resurs- faktorer som påverkar elevernas pedagogiska resultat och lärmiljö är som framgått klasstorlek, lärartäthet, lärarkompetens, den tid som lärare undervisar och den mängd lärarledd undervisningstid som elever får i skolan. Det resurstillskott som kommissionen förordar ska för- stås i ett större sammanhang där kommissionen även lägger förslag Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering om bland annat utökat statligt stöd till huvudmännen, bland annat i hur resurser kan allokeras effektivt, och stärkt kompetensutveckling. Kommissionens bedömningar och förslag: Det är nödvändigt med ett starkare nationellt ansvar för gymnasieskolans finansier- ing, dimensionering och lokalisering. Kommissionen föreslår mot bakgrund av ovanstående att regeringen tillsätter en utredning i syfte att ta fram en ny regionalt baserad modell för finansiering och styrning av gymnasieskolan, med utgångspunkt från ett starkare nationellt ansvar. Kommissionen har övervägt att föreslå ett bidrag för gymnasieskolan med hänsyn till skilda socioekonomiska förutsättningar, i likhet med kommissionens förslag gällande förskoleklass och grundskola, men valt att inte lägga ett sådant förslag. Kommissionen anser att det finns ett behov av en mer genomgripande översyn av gymnasieskolans finansiering, dimensionering och lokalisering i ett regionalt perspektiv. Frågan om planering och dimensionering av program och skolor är central för resursutnyttjandet i gymnasieskolan. Kommunerna har ett planeringsansvar för gymnasieskolan, men i praktiken är det i många kommuner vanligt att en stor andel av eleverna går i skola i en annan kommun än den egna eller i en fristående skola (Skol- verket 2011b). I slutbetänkande (SOU 2016:77) fram- hålls att det är svårt att på alla håll i landet lokalt erbjuda ungdomar ett brett och allsidigt urval av de 18 nationella programmen och de 60 inriktningarna. Bakgrunden är att elevunderlaget, tillgången till rätt lärarkompetens och kapaciteten för (arbetsplats- förlagt lärande) på vissa håll i landet är otillräckliga för att motsvara ett så stort och varierat utbud. Det finns begränsade möjligheter för kommuner att styra resurs- tilldelningen till gymnasieutbildningar som de inte själva anordnar. Många kommuner klarar inte att erbjuda sina elever ett fullständigt programutbud inom gymnasieskolan. Runt om i landet finns kom- munalförbund och andra samarbetsformer för att så långt möjligt kunna erbjuda eleverna ett allsidigt programutbud inom ett rimligt Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Samordningen fungerar dock inte optimalt. Bristande planer- ingsförutsättningar innebär att personella och lokalmässiga resurser inte utnyttjas fullt ut (2012). Ett särskilt problem finns gällande många yrkesutbildningar, där minskat intresse för utbild- ningarna i kombination med höga kostnader har lett till svårigheter att upprätthålla ett brett utbud och därmed bristande förmåga att möta arbetsmarknadens behov av vissa yrkeskategorier. Exempelvis har behandlat problemet med att vissa utbild- ningar har ett mycket svagt elevunderlag (SOU 2015:97). Kommissionen anser att det är nödvändigt med ett starkare natio- nellt ansvar för gymnasieskolans finansiering, dimensionering och lokalisering. Kommissionen föreslår mot bakgrund av ovanstående att regeringen tillsätter en utredning i syfte att ta fram en ny regio- nalt baserad modell för finansiering och styrning av gymnasieskolan, med utgångspunkt från ett starkare nationellt ansvar. Kommissionens bedömning: Den tid som ägnas åt undervisning är en viktig faktor för elevernas kunskapsutveckling. har i internationell jämförelse färre undervisningstimmar i än många andra länder. Undervisningstiden bör utökas. Undervisningstiden ska utnyttjas effektivt. Omfattningen av olovlig frånvaro, sena ankomster och stök och oro i studiemiljön måste minska. Den minsta garanterade undervisningstiden ska också i prakti- ken tillförsäkras varje elev. Redovisningen och kontrollen behöver förbättras. För kommer införandet av en stadieindelad timplan att underlätta kontrollen. För gymnasieskolan, där pro- blemet med bortfall av undervisningstid är större, behövs skärp- ningar. förslag till uppföljning och redo- visning av undervisningstiden bör genomföras. Undervisningstiden har som nämnts stor betydelse för elevernas lärande. Som diskuterats tidigare i avsnitt 8.1.4 har undervisningen signifikant betydelse för elevernas resultat. I sin granskning av den svenska skolan påpekade (2015a) att undervisningstiden i den svenska , , är Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering lägre än OECD-genomsnittet, . Detta kommer att vara fallet även när den totala undervisningstiden /2017 utökats så att den uppgår . anser mot denna bakgrund att undervisnings- tiden i bör utökas ytterligare i takt med att tillgången på lärare förbättras. (SOU 2016:77) har föreslagit en viss utökad undervisningstid för gymnasieskolans nationella program. För att en ökad undervisningstid ska leda till bättre resultat måste undervisningen hålla god kvalitet. (Forskningsrön om sambanden mellan resurser och resultat diskuterades närmare i avsnitt 8.1). Undervisningstiden måste utnyttjas väl. De problem med olovlig från- varo, sena ankomster och stökiga lektioner som tydligt har fram- kommit i olika undersökningar måste tas på allvar. Kommissionen återkommer till dessa frågor i kapitel 9. I delbetänkandet redovisade kommissionen undersökningar som visat att elever inte alltid får den undervisningstid de har rätt till och att rektorer inte alltid vet om eleverna får sin undervisningstid. har därför föreslagit att uppföljningen och redovisningen av undervisningstiden i gymnasieskolan måste skärpas. Utredningen föreslår att den undervisningstid som faktiskt genom- förts ska redovisas i elevens individuella studieplan. Skolkommis- sionen instämmer i förslag. Det förslag om att införa en stadieindelad timplan i med ikraftträdande (prop. 2017/18:143) som överlämnats till , bör enligt kommissionens bedömning underlätta upp- följningen av att alla elever erbjuds den garanterade undervisnings- tiden. Kommissionen föreslår därför inte någon mer detaljerad be- stämmelse om hur huvudmännen och rektorerna ska följa upp och redovisa undervisningstiden i . Eftersom det är fråga om en rättighet på individnivå finns redan ett uppföljningsansvar, vilket också framgår av 6 kap. 17 § skolförordningen (2011:185) som anger att om en elev t.ex. flyttar ska ett avgångsintyg utfärdas med uppgift om bl.a. det antal timmar undervisningstid som eleven erbjudits. 9En god miljö för lärande och utveckling Det finns problem i många av landets skolor när det gäller att skapa lärandemiljöer som främjar elevers lärande, utveckling och välbe- finnande. Detta har uppmärksammats av Skolinspektionen och Skol- verket i ett flertal rapporter (se t.ex. Skolinspektionen 2015b, c, d; 2016k), och av (2015a). Svensk skola erbjuder inte alltid en miljö som främjar elevers lärande och utveckling, med stöd och stimulans för alla elever i tillräcklig omfattning. Rapporteringar visar vidare att den psykiska ohälsan bland barn och unga har ökat (; Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor 2015; 2016k). Såväl psykisk som fysisk ohälsa bland barn och unga påverkas av många faktorer som ligger utanför skolan. Kommissionen menar dock att det är nödvändigt att diskutera och aktivt verka för att åtgärda riskfaktorerna i skolan. En god skolmiljö gynnar alla elevers lärande, främjar välbe- finnande och bidrar till positiva hälsoeffekter.