sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Vid kamerabevakning på arbetsplatser innebär det att prövningen kommer att innefatta en bedömning av arbetsgivarens intresse i förhållande till arbetstagarnas intresse. Som underlag för den bedömningen har alltsedan den första svenska lagstiftningen på området 1977 arbetstagare genom sina fackliga organisationer haft en rätt att yttra sig i ärenden om tillståndspliktig kameraanvänd- ning på arbetsplatser. Enligt kameraövervakningslagen ska ett så- dant yttrande lämnas av ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen. Ett motsvarande yttrande ska lämnas även i ett ärende om undantag från upplysningsplikten. I kameraövervakningslagen är det något oklart om detta gäller endast arbetsplatser dit allmänheten har tillträde. I föregångare till den lagen synes frågan ha reglerats på olika sätt utan att skillnaden närmare har diskuterats i förarbetena. Som framgått ska ett upplysningskrav gälla också enligt den nya kamerabevakningslagen. Vidare har sådana organisationer en rätt att överklaga beslut om tillstånd och beslut om undantag från upplysningsskyldigheten såvitt gäller arbetsplatser. Behovet av sådant inflytande för arbetstagare har knappast minskat utan snarare ökat med hänsyn till de tekniska möjligheter till kamerabevakning som finns . Det finns därför inte anledning att nu se annorlunda på betydelsen av arbetstagares uppfattning i tillståndsärenden eller att göra någon ändring när det gäller möj- ligheten att överklaga beslut om tillstånd. Samma bedömning görs vad gäller yttranden i ärenden om undantag från upplysningskravet. Det gäller oavsett om allmänheten har tillträde till arbetsplatsen eller inte, även om yttranden i tillståndsärenden av naturliga skäl måste knytas till platser av det förra slaget. Vidare görs samma bedömning vad avser möjligheten att överklaga beslut i ärenden om undantag från upplysningskravet. Sådana svenska bestämmelser om Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser yttrande och överklagandemöjlighet är också förenliga med EU- regleringen. Det föreslås därför följande. I fråga om kamerabevakning på arbetsplatser som omfattas av kravet på tillstånd till kamerabevak- ning ska ett yttrande från ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen lämnas in tillsammans med en ansökan om tillstånd. Detsamma ska gälla i fråga om en ansökan om undantag från kravet på upplysning om kamerabevakning vid bevakning på arbetsplatser. Dessutom ska en sådan organisation ha rätt att överklaga beslut om tillstånd eller om undantag från lagens upplysningskrav. Behovet av ett förstärkt integritetsskydd på övriga arbetsplatser Kravet på tillstånd till kamerabevakning ska inte gälla arbetsplatser dit allmänheten helt saknar tillträde. Det ska inte heller gälla på alla utan endast vissa arbetsplatser dit allmänheten har tillträde. På sådana arbetsplatser som i och för sig omfattas av tillståndskravet kan det vidare finnas utrymmen dit allmänheten saknar tillträde och kamerabevakning av sådana utrymmen träffas inte av kravet. Som framgått tidigare finns det flera skäl som talar för att det be- hövs ett särskilt integritetsskydd på dessa arbetsplatser. Arbetsplatserna är platser där människor vistas regelbundet och under längre stunder. Kamerabevakning kan därför, beroende på hur den anordnas, vara särskilt integritetskänslig. är det arbetsgivaren själv som bedömer behovet av sådan bevakning och väger detta mot det motstående integritetsintresset. Någon över- blick över på vilka arbetsplatser som det förekommer kamerabevak- ning och hur denna utförs finns inte. Därmed är det svårt för till- synsmyndigheten att ingripa mot kamerabevakning som kan be- faras vara helt otillåten eller alltför omfattande. Endast stickprovs- kontroller är möjliga. Den tillsyn som gjorts visar på allvarliga brister i tillämpningen av kameraövervakningslagens integritetsskyddande regler. Vidare kan enligt förordningen kamerabevakning av arbets- platser ske exempelvis med samtycke från den som ska bevakas. Det gäller såväl hos myndigheter som hos privaträttsliga arbets- givare. Ett samtycke enligt förordningen måste inhämtas från var Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser och en av de anställda som kan bli föremål för kamerabevakning och ska bl.a. vara frivilligt och informerat samt utgöra en otvetydig viljeyttring. Även om det av ett skäl i ingressen till förordningen följer att samtycke inte bör utgöra en grund för personuppgifts- behandling när det råder betydande ojämlikhet mellan den regi- strerade och den personuppgiftsansvarige, särskilt om den person- uppgiftsansvarige är en offentlig myndighet, utesluter förordningen alltså inte samtycke som grund för kamerabevakning på arbets- platser. Ofta befinner sig emellertid arbetstagare i ett beroendeför- hållande till arbetsgivaren. Det kan därför ifrågasättas om inhämtade samtycken alltid verkligen är frivilliga. Som framgått av avsnitt 7.1.7 är det inte möjligt att i kamera- bevakningslagen föreskriva att samtycke inte ska få användas som grund för att bedriva kamerabevakning på arbetsplatser. Vidare är det inte möjligt att ställa ytterligare krav på hur ett samtycke ska lämnas utöver de som gäller enligt förordningen. ger förordningen ett starkt skydd för integriteten på arbetsplatser. Enligt förordningen ska en bedömning av en planerad kamerabevaknings konsekvenser för skyddet av personuppgifter göras när typen av kamerabevakning – särskilt med användning av ny teknik och med hänsyn till bevakningens art, omfattning, sammanhang och ändamål – sannolikt leder till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter. En konsekvensbedöm- ning ska särskilt göras när det gäller systematisk övervakning av en allmän plats i stor omfattning. Att övervakning på allmän plats pekas ut innebär inte att liknande övervakning som i stället sker på andra platser inte ska konsekvensbedömas. Utpekandet är ett exempel på ett fall där det är angeläget att en sådan bedömning kommer till stånd. Eftersom kamerabevakning på arbetsplatser kan sägas vara av systematisk natur och av stor omfattning och därmed liknar den utpekade situationen, innebär det att kamerabevakning på arbetsplatser normalt ska föregås av en konsekvensbedömning. kan också kamerabevakningen avse arbetsplatser dit allmänheten har tillträde och där tillståndskravet inte gäller. ska enligt förordningen upprätta och offentliggöra en förteckning över vad som omfattas av kravet på konsekvensbedömning och möjligen kan myndigheten komma att ange arbetsplatser, antingen generellt eller ett urval baserat på Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser kriterier som myndigheten bedömer som lämpliga för att avgränsa detta. När en konsekvensbedömning visar att kamerabevakningen skulle leda till en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter, om inte åtgärder vidtas för att minska risken, ska den som vill bedriva bevakningen samråda med tillsynsmyndigheten. Om tillsyns- myndigheten anser att kamerabevakningen skulle strida mot för- ordningen, ska myndigheten komma med skriftliga råd. Myndig- heten kan också t.ex. utfärda varning eller tillfälligt eller definitivt förbjuda bevakningen. Det kan antas att samråd avseende arbets- platser ofta kommer att behöva ske. kommer då att få kännedom om den planerade kamerabevakningen på arbets- platsen och kan ingripa mot den om det behövs eller senare utöva tillsyn över denna. Vidare förutsätter förordningen att det inom olika branscher utarbetas och används uppförandekoder. Utarbetandet av sådana ska uppmuntras av bl.a. tillsynsmyndigheten. Utkast till en sådan kod ska ges in till tillsynsmyndigheten, som ska yttra sig över om koden överensstämmer med förordningen. Myndigheten ska också godkänna koden, om förutsättningar för det finns, och i så fall offentliggöra denna. Myndigheten kan också ackreditera ett särskilt organ som ska övervaka efterlevnaden av en sådan uppförandekod. En ackreditering förutsätter bl.a. att organet har strukturer för att hantera klagomål om överträdelser av förordningen. Om koden över- träds, ska organet vidta lämpliga åtgärder och informera tillsyns- myndigheten. I förordningen finns vidare bestämmelser om rättsmedel, ansvar och sanktioner. Dessa innebär bl.a. att en enskild som blir föremål för kamerabevakning ska ha rätt att framföra klagomål hos tillsyns- myndigheten och under vissa förutsättningar ha rätt till ersättning av den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet när för- ordningen överträtts. Vidare ska överträdelser av förordningen kunna medföra att arbetsgivare åläggs administrativa sanktionsavgifter. Förordningens bestämmelser ger alltså ett starkt skydd för arbetstagares integritet vad gäller kamerabevakning och ett starkare skydd än det som gällt enligt kameraövervakningslagen. Vidare kommer en skyldighet att upplysa om kamerabevakning på arbetsplatser att gälla enligt kamerabevakningslagen. Trots detta måste kamerabevakning på arbetsplatser av de skäl som anförts Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser inledningsvis anses vara så integritetskänslig att det är motiverat att stärka integritetsskyddet ytterligare genom någon form av särskild reglering i kamerabevakningslagen. Ett sådant förslag har ovan också lämnats såvitt gäller kamerabevakning på arbetsplatser som omfattas av tillståndskravet. Behovet av integritetsskydd kan sägas vara ännu påtagligare för de nu diskuterade fallen av kamerabevak- ning. En förhandlingsskyldighet införs för kamerabevakning på övriga arbetsplatser Frågan är då hur en bestämmelse i kamerabevakningslagen som stärker integritetsskyddet vid kamerabevakning på arbetsplatser som inte omfattas av tillståndskravet kan och bör utformas. Vad särskilt gäller undantag från kravet på upplysning om kamerabevak- ning har ovan lämnats vissa förslag som gäller alla arbetsplatser, dvs. även sådana som behandlas i detta avsnitt. Ett alternativ kan vara att föreskriva en skyldighet för den som avser att bedriva kamerabevakning på en sådan arbetsplats att an- mäla bevakningen till eller att registrera sig hos tillsynsmyndig- heten. Ett sådant alternativ torde dock inte vara förenligt med för- ordningen. Skyldigheten skulle träffa kamerabevakning i en mängd olika verksamheter. Dessa verksamheter kan enligt förordningen annars inte regleras i nationell rätt på det sättet att det ställs upp ett krav på tillstånd eller anmälan för att kamerabevakning över- huvudtaget ska få ske, vilket utförligt har beskrivits i avsnitt 11. Ett krav av det slaget kan inte gälla för juridiska personer eller fysiska personer som bedriver kamerabevakning i verksamheter som inte kan betecknas vara av allmänt intresse. Det innebär att ett stort antal verksamheter som träffas av förordningens reglering inte kan omfattas av ett svenskt krav på tillstånd eller anmälan för att de ska få bedriva kamerabevakning. Många av dessa utgör arbetsplatser. Om förordningens särskilda bestämmelse om utrymme för nationell reglering avseende anställningsförhållanden då skulle tolkas så att den ändå på dessa platser tillåter ett svenskt krav på anmälan eller registrering, skulle det i praktiken innebära att för- ordningens övriga reglering sätts ur spel i ett stort antal fall. Vidare skulle det möjligen kunna uppstå svårigheter med att förena ett sådant krav med förordningens bestämmelser om skyl- Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser dighet att göra en konsekvensbedömning och, beroende på hur denna utfaller, samråda med tillsynsmyndigheten. Under alla för- hållanden innebär dessa bestämmelser i förordningen att tillsyns- myndigheten torde få kännedom om kamerabevak- ning på arbetsplatser. Det praktiska behovet av en nationellt före- skriven anmälnings- eller registreringsskyldighet är därför litet. Ur ett rent inhemskt perspektiv skulle dessutom ett sådant krav med- föra att en ny administrativ börda läggs på ett stort antal arbets- givare med ökade kostnader som följd. Mot den bakgrunden kan eller bör det inte i kamerabevak- ningslagen ställas upp ett krav på anmälan eller registrering för att kamerabevakning på de nu diskuterade arbetsplatserna ska få ske, inte heller ett anmälningskrav som är begränsat till vissa av arbets- platserna. Av samma skäl ska inte tillsynsmyndigheten ges en rätt att föreskriva en hel eller partiell anmälnings- eller registrerings- skyldighet för arbetsplatser. Ett annat alternativ är att införa ett krav på att det ska finnas en skriftlig överenskommelse med skyddsombudet, skyddskommittén eller den organisation som företräder arbetstagarna för att kamera- bevakning ska få ske på arbetsplatsen. Ett sådant krav finns för att kamerabevakning ska få ske i butiker efter enbart en anmälan, även om vissa ytterligare krav också gäller. Kravet tillkom då kamerabevakning i butiker gick från att vara tillståndspliktig till att kunna ske efter anmälan (prop. 1997/98:64). Tillståndsplikten hade inneburit att fackliga organisationer haft en rätt att yttra sig över kamerabevakningen i tillståndsärenden och en rätt att överklaga beslut om tillstånd till kamerabevakning. Ett krav på en sådan överenskommelse för att kamerabevakning ska få ske kan säkerställa ett gott skydd för arbetstagarnas inte- gritet. Om ett sådant krav utformas mer generellt, kan integritets- skyddet förbättras avsevärt jämfört med vad som gäller enligt dagens lagstiftning. Ett allmänt krav på överenskommelse skulle delvis korrespondera med det generella krav på yttrande från fack- liga organisationer som ska utgöra underlag för tillsynsmyndig- hetens bedömning i tillståndsfallen. Det är dock knappast möjligt att lagstifta om att en sådan över- enskommelse ska finnas i samtliga fall av kamerabevakning på arbetsplatser som inte omfattas av tillståndskravet. Ett krav på att det ska finnas en överenskommelse innebär i praktiken ett förbud Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser mot kamerabevakning, om en överenskommelse inte kan nås och detta även i situationer där kamerabevakning är laglig och annars förenlig med förordningen. Det är tveksamt om ett sådant allmänt krav går att förena med förordningen. Det utrymme som förord- ningen ger för nationella bestämmelser avser mer specifika regler än de som följer direkt av förordningen snarare än artskilda regler. Vidare är det så att intresset av kamerabevakning väger olika tungt på olika arbetsplatser som skilda arbetsplatser ser olika ut vad gäller vad som ska kamerabevakas, hur många personer som kan fångas av kamerabevakningen och m.m. Det innebär att det på vissa arbetsplatser inte är motiverat att ställa upp ett sådant krav. Så har inte heller – med undantag för de nämnda fallen med butiker – skett i dagens kameraövervakningslag för andra platser som är tillståndsbefriade och som kan utgöra arbetsplatser, t.ex. tunnelbanestationer och kasinon. Vad gäller tunnel- banestationer har lagstiftaren tidigare uttryckligen uttalat att med hänsyn till det starka intresset av kamerabevakning bör bevak- ningen inte vara beroende av att en överenskommelse träffats med de anställda (prop. 2012/13:115 s. 67). I sammanhanget ska också påpekas att när kravet på överenskommelse avseende butiker till- kom infördes det inte något motsvarande krav för kamerabevak- ning i banklokaler och kamerabevakning på postkontor som vid samma tillfälle blev anmälningspliktiga i stället för tillståndspliktiga. Ett krav på överenskommelse är alltså inte rimligt för alla arbets- platser. Av i huvudsak samma skäl går det inte att i kamerabevaknings- lagen peka ut särskilda arbetsplatser där ett krav på överenskom- melse ska gälla. Att på förhand i lag ringa in de arbetsplatser där kamerabevakning kan behövas och där bevakningen är av det slaget att ett sådant tillkommande krav bör gälla, utöver de krav som följer av förordningen, är inte möjligt. Det framstår då också som olämpligt att behålla dagens reglering för just butiker. En före- skriftsrätt för tillsynsmyndigheten i frågan skulle vara lämpligare. Den myndigheten kommer att få en god bild av kamerabevakning på arbetsplatser genom de skyldigheter som följer av förordningen för den som vill bedriva kamerabevakning på en sådan plats. Som framgått ovan är det dock tveksamt om det är förenligt med för- ordningen att införa en svensk bestämmelse som i de enskilda fallen kan få som effekt att kamerabevakning helt förbjuds. Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser Ett ytterligare alternativ kan vara att i kamerabevakningslagen föreskriva en skyldighet för arbetsgivare att inför beslut om kamera- bevakning förhandla med en organisation som företräder arbets- tagarna. I lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) finns i 10–14 §§ bestämmelser om förhandlingsrätt och förhandlings- skyldighet. Vidare följer det av arbetsmiljölagen (1977:1160) att ett skyddsombud och en skyddskommitté ska informeras om viktigare förändringar av arbetsförhållandena på en arbetsplats. Enligt 10 § MBL har en arbetstagarorganisation rätt till förhand- ling med en arbetsgivare i en fråga rörande förhållandet mellan arbetsgivaren och en sådan medlem i organisationen som är eller har varit arbetstagare hos arbetsgivaren. En arbetsgivare har mot- svarande rätt att förhandla med en arbetstagarorganisation. Förhand- lingsrätten tillkommer arbetstagarorganisationen även i förhållande till en organisation som arbetsgivaren tillhör och arbetsgivarens organisation i förhållande till arbetstagarorganisationen. Vidare ska enligt 11 § en arbetsgivare innan denne beslutar om en viktigare förändring av sin verksamhet på eget initiativ förhandla med en arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgiv- aren är bunden av kollektivavtal. Detsamma ska iakttas innan en arbetsgivare beslutar om en viktigare förändring av arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör organisationen. Om synnerliga skäl föranleder det, får arbetsgivaren dock fatta och verkställa beslut innan han eller hon har fullgjort denna förhand- lingsskyldighet. Detta kallas primär förhandlingsrätt. Även i annat fall ska enligt 12 § en arbetsgivare förhandla med kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation innan han eller hon fattar eller verkställer beslut som rör en medlem i denna, om orga- nisationen påkallar detta. Om särskilda skäl föranleder det, får arbetsgivaren dock fatta och verkställa beslutet innan han eller hon har fullgjort denna förhandlingsskyldighet. Om en fråga särskilt angår arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör en arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbets- givaren inte är bunden av kollektivavtal, är arbetsgivaren skyldig att förhandla enligt 11 och 12 §§ med den organisationen. Det framgår av 13 §. Av 14 § följer att förhandlingsskyldigheten enligt 11–13 §§ i första hand ska fullgöras genom förhandling med en lokal arbets- Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser tagarorganisation förutsatt att en sådan finns. Om enighet vid för- handlingen inte uppnås, ska arbetsgivaren på begäran förhandla även med en central arbetstagarorganisation. Bestämmelserna i har tidigare bedömts vara förenliga med unionsrätten och måste också anses förenliga med den nya data- skyddsregleringen. Bestämmelserna är generellt utformade. Det torde saknas exempel på att det i särskild lagstiftning har införts specifika bestämmelser om att förhandlingsskyldighet ska gälla i en viss utpekad fråga. Något hinder mot en sådan specialreglering kan dock inte anses finnas. Utredningen om integritetsskydd i arbets- livet har i sitt betänkande med samma namn (SOU 2009:44) före- slagit en särskild lag om integritet i arbetslivet med bl.a. en bestäm- melse om förhandlingsskyldighet. Enligt den bestämmelsen ska en arbetsgivare som avser att besluta om en övervaknings- eller kontrollåtgärd som är ägnad att på ett påtagligt sätt påverka en eller flera arbetstagares personliga integritet först förhandla med berörd arbetstagarorganisation på det sätt som anges i 11–14 §§ MBL. För- slaget har ännu inte lett till lagstiftning. När en arbetsgivare överväger att besluta om kamerabevakning kan – beroende på syftet med bevakningen, hur denna ska ut- föras m.m. – förhandlingsskyldighet gälla enligt den bestämmelse i MBL som anger att en arbetsgivare ska förhandla innan han eller hon beslutar om en viktigare förändring av arbets- eller anställ- ningsförhållandena. Det är dock osäkert i vilken utsträckning detta gäller inför en planerad kamerabevakning och därmed i vilken omfattning parterna faktiskt förhandlar om detta. För att stärka integritetsskyddet för arbetstagare bör det i kamerabevaknings- lagen införas en generell skyldighet för arbetsgivaren att på eget initiativ förhandla med berörd arbetstagarorganisation inför beslut om kamerabevakning. Det kan åstadkommas genom att bestäm- melserna i 11–14 §§ MBL ska tillämpas i sådana fall. Det bör dock vara tillåtet att genom kollektivavtal, ett centralt eller lokalt sådant, avvika från förhandlingsskyldigheten. Det är rimligt att berörda förhandlande parter på samma sätt som gäller för förhandlingsskyldigheten enligt MBL kan reglera denna efter vad de finner vara lämpligt. Ett sådant undantag föreslogs också av den nämnda utredningen. Någon motsvarande reglering i arbetsmiljölagen om att ett skydds- ombud och en skyddskommitté ska informeras om en planerad Ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning på arbetsplatser kamerabevakning föreslås däremot inte. En reglering behövs inte i de fall ombudet eller företrädare för de anställda i kommittén har utsetts av en arbetstagarorganisation. Om det inte finns någon sådan organisation, skulle en reglering visserligen kunna fylla ett praktiskt behov. får dock den nya förhandlings- skyldigheten med berörd arbetstagarorganisation anses vara tillräck- lig. Den ovan nämnda utredningen stannade också för ett sådant förslag och kombinerade inte detta med en skyldighet i förhållande till skyddsombud eller skyddskommitté. En särskild fråga är om den myndighet som ska ansvara för tillsynen enligt kamerabevakningslagen bör ges rätt att föreskriva undantag från förhandlingsskyldigheten. Det kan finnas vissa typ- situationer av kamerabevakning där arbetsgivarens beslut om sådan bevakning inte nödvändigtvis måste föregås av en förhandlings- skyldighet för honom eller henne. Å andra sidan kan en sådan före- skriftsrätt synas vara onödig med hänsyn till möjligheten för arbets- marknadens parter att avtala bort förhandlingsskyldigheten. I vart fall kan en föreskriftsrätt riskera att medföra att tillsynsmyndig- heten och parterna har olika syn på om förhandling bör ske vid en viss typ av kamerabevakning. Av sistnämnda skäl bör en sådan före- skriftsrätt inte införas. Följaktligen föreslås att det i fråga om kamerabevakning på arbets- platser som inte omfattas av tillståndskravet ska införas en skyldig- het för arbetsgivare att först förhandla om bevakningen med berörd arbetstagarorganisation på det sätt som anges i 11–14 §§ MBL. Från förhandlingsskyldigheten ska avvikelse få göras genom kollektiv- avtal. 14Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt Förslag: Vid kamerabevakning ska i tillämpliga delar gälla be- stämmelser i dataskyddsförordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller i brottsdatalagen med föreskrifter om principer för behandling av personuppgifter, rättigheter för enskilda, skyl- digheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträ- den och överföring av personuppgifter till tredjeland eller inter- nationella organisationer. Den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom kamerabevakning ska inte obehörigen få röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om någon enskilds personliga förhållanden.