sou · H4B346d2 · 2017-01-01 00:00:00 — Produktionsvinsten uppgår endast till 1,5 mnkr medan vinsterna för uteblivna insatser från kommun och landsting totalt uppgår till 3,7 mnkr. Även får minskade kost- nader för lönesubventioner på omkring 1,5 mnkr. En insats som den utredningen föreslår skulle således kunna leda till avsevärt minskade samhällsekonomiska kostnader på lång sikt. Den stora vinnaren är kommunen. I de flesta exemplen ovan är kommunen den aktör som bär högst kostnader på kort sikt, men också den som långsiktigt får lägre kostnader genom en insats. Den statliga kostnaden för navorganisationen uppgår till omkring , se avsnitt 28.1.1 . Målgruppen för insatsen är omkring 13 000 elever. Av dessa kommer omkring 1 000 att gå ut gymnasiet . Om så få som 9 av avgångseleverna kan hjälpas från att gå från totalt utanförskap på arbetsmarkanden till lönesubventionerat arbete betalar sig invester- ingen. Därtill kommer minskade framtida kostnader för den stora andel elever som till följd av samordningen av stödinsatserna ges ökade förutsättningar att på olika sätt vara delaktiga på arbets- marknaden i högre utsträckning än vad som hade varit fallet utan samordningen. 28.2.2Inrättande av SAK-miljöer m.m. Utredningen föreslår att skolhuvudmän inom sin organisation ska ges möjlighet att inrätta SAK-miljöer, att den statliga successivt ska avvecklas, att antalet regionskolor koncentreras och att medlen från verksamheterna överförs till SKÅ-bidraget i syfte att bland annat stärka tillkomsten av SAK-miljöer, se kapitel 10 En teckenspråkig specialskola och ett stärkt teckenspråk för ökad mål- uppfyllelse, kapitel 20 Ökad flexibilitet och rätten till utbildning och kapitel 21 SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder. Mot utredningens samlade förslag, alternativ 1, står det så kallade nollalternativet, alternativ 2, som innebär att inga förändringar genomförs. Nedan redogörs för de samhällsekonomiska konsekvenserna av att genomföra respektive alternativ. Enligt utredningens bedömning skulle ett genomförande av utredningens samlade förslag innebära en nära nog frysning av statliga kostandsläge för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Syftet med insatserna är att det statliga stödet ska nå avsevärt fler elever än det gör och bidra till ökad måluppfyllelse för eleverna med ökade förutsättningar att ta sig in på arbetsmarknaden som följd. Som illustrerats i avsnitt 28.2.1, , kan stöd- insatser i skolan leda till samhälleliga vinster på lång sikt. Beroende på omfattningen av individernas svårigheter kan vinsten uppgå till 2–per individ. Därtill kommer rent personliga vinster som ökad livskvalitet med mera. Det är naturligtvis svårt att beräkna exakt hur många elever som till följd av utredningens förslag skulle nå ökad måluppfyllelse. Däremot kan det konstateras att kostnaden för utredningens föreslagna insatser uppgår till omkring och att målgruppen är omkring 13 000 elever. Omkring 1 000 av dem kommer att lämna gymnasieskolan . Om endast 45 av dessa kan hjälpas till att gå från totalt utanförskap på arbetsmarknaden till lönesubventionerat arbete betalar sig investeringen för utredningens samlade förslag. Därtill kommer samhälleliga vinster för de elever som till följd av stödinsatserna i skolan ges ökade förutsättningar att på olika sätt vara delaktiga på arbetsmarknaden. Om inga förändringar genomförs enligt utredningens förslag kommer elever med grav språkstörning alltjämt att tas emot i specialskolan och antalet regionskolor vara oförändrat. Därtill kommer att skolhuvudmän har sämre möjlighet att organisera undervisningen för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning på ett ändamålsenligt sätt. Om alla elever med grav språkstörning skulle utnyttja sin rätt att få sin utbildning tillgodosedd inom specialskolan och därmed erhålla statligt stöd skulle den totala kostnaden uppgå till . Kostnaden delas mellan staten och kommunerna, se figur 28.1 ovan. Därtill kommer kostnader för elever med dövhet eller hörselnedsättning. Om inte alla elever med grav språkstörning väljer att gå i special- skolan får de sin rätt till utbildning tillgodosedd av kommunala och fristående huvudmän. Det statliga stödet skulle då inte nå ut till alla elever utan i hög grad koncentreras till de som går i specialskolan, se kapitel 20 Ökad flexibilitet och rätten till utbildning. Det skulle precis som leda till bristfällig måluppfyllelse hos eleverna med potentiellt utanförskap på arbetsmarknaden som följd. naderna för detta är höga, vilket framgår ovan. Beroende på elev- ernas olika problematik kan de långsiktiga kostnaderna uppgå till 1,4–11,per individ. Den aktör som i regel bär den huvud- sakliga kostnaden är kommunen. 28.2.3Det är klokt att göra mer Utredningens samlade förslag inbegriper statliga satsningar på i storleksordningen . Satsningarna täcker en del av de behov som elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning har i skolsituationen. Även om staten är villig att stödja andra skolhuvudmän när det gäller elever i så kallade promillegrupper är det de kommunala och enskilda huvudmännen som bär det huvudsakliga ansvaret för att eleverna ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd. Som framgår ovan och av den socioekonomiska rapporten är det oftast kommunen som har mest att vinna på att göra insatser i skolan för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning. Utredningen ser det som angeläget att såväl kommunala som enskilda huvudmän går längre i sitt stöd till elevgrupperna än vad som är möjligt utifrån de som avsätts inom ramen för utredningens föreslagna insatser. Den bedömningen bygger dels på elevernas behov av stöd och anpassning i sin skolsituation och dels på de potentiellt höga samhällsekonomiska vinsterna som kan uppnås om stöd ges. Annars riskerar kommunerna att stå med ökade kostnader i stället för intäkter. Att det är klokt att göra mer blir tydligt i exempelvis frågan om skolskjuts. Utredningen har vid upprepade tillfällen uppmärk- sammats på dilemmat att elever ofta beviljas plats i en verksamhet anpassad efter elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning i en annan kommun, men nekas skolskjuts med motiveringen att inga särskilda omständigheter finns för detta. Ett förhållandevis dyrt skolkort inom länstrafiken kan för en grund- skoleelev kosta per läsår4. Om en elev ges möj- lighet att gå i en regional anpassad verksamhet i en annan kommun 4 Prisexemplet gäller . Inom exempelvis är prisbilden betydligt lägre. Om eleven i stället behöver åka taxi till skolan är kostnaden högre. under sin grundskoletid skulle kostnaden för skolskjuts uppgå till omkring 70 tkr för hemkommunen. Insatsen skulle kunna leda till att eleven ges ökade förutsättningar att ta sig in på arbetsmarknaden, att bidra till ökade produktionsvärden och att slippa belasta välfärds- systemet enligt exemplen ovan. Om hemkommunen i stället väljer att neka skolskjuts blir konsekvensen att eleven inte får sina behov av anpassning i skolsituationen tillgodosedda. Då ”tjänar” kommunen 70 tkr, men riskerar i stället långsiktiga kostnader på enligt exemplen ovan. Även om kostnaden för skolskjutsen överstiger 70 tkr är det enligt utredningens bedömning klokt att göra mer. 28.3Konsekvenser för barn och ungdomar FN:s konvention om barnets rättigheter () behandlar bland annat barnets bästa och barns rätt till utbildning. Enligt artikel 3 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Artikel 12 behandlar barns rätt att uttrycka sina åsikter och barns rätt att bli hörda i frågor som rör barnet. I artikel 28 erkänns barnets rätt till utbildning. Av artikel 24 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning5 (funktionsnedsättningskonventionen) följer bland annat att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till utbildning på lika villkor som andra på sina hemorter. Vidare ska ändamålsenliga åtgärder vidtas bland annat för att säker- ställa att utbildning för barn med synnedsättning, dövblindhet, dövhet eller hörselnedsättning ges med det mest ändamålsenliga språken, formerna och medlen för kommunikation för den enskilde. Av artikel 7 följer i allt väsentligt vad som även framgår av , nämligen att i alla åtgärder som rör barn med funktionsnedsättning ska barnets bästa komma i främsta rummet. Vidare ska barn med funktionsnedsättning på lika villkor som andra barn ha rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör dem, varvid deras åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad. För att kunna utöva denna rättighet ska barnet erbjudas stöd anpassat till funktionsnedsättning och ålder. 5 (2006). Rättigheterna i och funktionsnedsättnings- konventionen kommer även till uttryck i förarbetena till skollagen. 2009/2010:165 framgår bland annat att grundläggande för att kunna ta hänsyn till barnets bästa är att barnet får komma till tals och fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Denna rätt gäller oavsett barnets ålder eller mognad. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder eller mognad. 1 kap. 10 § skollagen om särskild hänsyn till barnets bästa utgör en av portalparagraferna i skollagen. Paragrafen berör all verksamhet enligt skollagen och gäller alla barn, oavsett ålder, mognad eller andra förutsättningar. Enligt utredningens bedömning innebär förslagen sammantaget en ökad möjlighet för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning att kunna välja skola. Dessutom innebär för- slagen en stärkt rätt till utbildning anpassad efter elevernas behov. Eleverna ges även möjlighet att, på samma villkor som andra, gå i en skola närmare hemmet. 28.3.1Navorganisation och SAK-miljöer m.m. I avsnitt 18.2, Utredningens förslag om regionala nav, återfinns utredningens förslag om inrättande av nav för ökad samverkan mellan staten, landstingen och kommunerna. Förslaget bidrar enligt utredningens bedömning till ökad och tydligare samverkan mellan de parter som arbetar kring enskilda elever och bör resultera i att nödvändiga insatser från någon av parterna inte uteblir. Flera olika parter ges även möjlighet att påkalla behovet av samverkan. Det gör att risken minskar att eleven står utan stödinsatser . stärker dessutom elevernas rätt att bli hörda, bland annat genom de regionala samordnarna och de pedagogiska kontaktpersonerna. Utredningens förslag i kapitel 20, Ökad flexibilitet och rätten till utbildning, om att ersätts med möjligheten för huvudmän att inrätta SAK-miljöer leder till att fler elever med grav språkstörning får lokal eller regional tillgång till motsvarande stöd som vid . Eleverna kan därmed få det stöd de behöver i sin skolsituation som de har kvar tryggheten av hemmet och närmiljön. Därmed undviks flytt hemifrån och alltför långa pendlingsvägar. Syftet med förslaget i avsnitt 10.3, Stärk teckenspråket i special- skolan, om att antalet regionskolor för elever med dövhet eller hörselnedsättning ska koncentreras är att kvaliteten i den tecken- språkiga miljön vid de kvarvarande skolenheterna ska stärkas. Möjligheten till hög teckenspråkig kompetens bland lärarna ökar också tack vare att antalet skolenheter minskar. Eleverna ges därmed ökade förutsättningar att nå målen. Elever som går vid de skolenheter som uppgår i de kvarvarande skolenheterna ges möjlighet till omlokalisering. För det fall de väljer att inte flytta till en annan regionskola får eleverna sin rätt till utbildning tillgodosedd av andra huvudmän inom . Tack vare utredningens förslag om inrättandet av SAK-miljöer ökar förutsättningarna för att eleverna får adekvata anpassningar i sin skolsituation antingen lokalt eller regionalt. 28.3.3Förändrat och utökat SKÅ-bidrag Utredningens förslag i avsnitt 21.2, Att säkra regional kompetens, om att SKÅ-bidrag ska kunna beviljas för kunskapsspridning och kollegialt lärande medför ökade förutsättningar för att tillgäng- liggöra de regionala verksamheternas målgruppsspecifika kompetens till andra verksamheter. Detta gynnar eleverna i de andra verksamheterna då de kan få undervisning och stöd av skolpersonal med kunskap och insikt om deras behov av anpassning. I avsnitt 21.4, Utökat SKÅ-bidrag, föreslår utredningen att SKÅ-bidraget ska utökas i takt med att statliga medel frigörs genom avvecklingen av och koncentrationen av regionskolorna. Medlen är avsedda för att stödja utvecklingen av SAK-miljöer. En omfördelning av de statliga medlen från special- skolan till övriga skolhuvudmän i , grundsärskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan innebär att skolhuvudmän ges möjlighet att erbjuda fler elever stöd i en särskilt anpassad verksamhet. 28.3.4Riksgymnasium för elever med grav språkstörning Utredningens förslag om införandet av ett riksgymnasium för elever med grav språkstörning, RgS, innebär en minskad risk för att elever med grav språkstörning nekas plats vid riksgymnasiet i med hänvisning till att de inte har behov av teckenspråk. Målgruppen beskrivs i avsnitt 20.5 Riksgymnasium för elever med grav språkstörning. Förslaget handlar om att tydliggöra en verk- samhet som bedrivs av kommun. Omfattningen av verksamheten vid RgS förändras inte i förhållande till dagens verksamhet för elever med grav språkstörning inom ramen för RGD/RGH. Däremot menar utredningen att endast de elever vars hemkommun inte har en SAK-miljö på motsvarande program inom kommunen eller i samverkansområdet ska tas emot vid RgS. Detta innebär dock ingen inskränkning i elevernas rätt till utbildning eftersom det regleras att företräde ska ges till de elever som har störst behov av utbildningen om antalet sökande över- stiger antalet platser på utbildningen6. 28.3.5Teckenspråkets ställning och modersmål I avsnitt 9.2, Förstärkt rätt till teckenspråk, föreslår utredningen att teckenspråk ska likställas med nationella minoritetsspråk i skol- lagen. Förslaget medför en utökad rätt för elever i behov av teckenspråk att få läsa teckenspråk som modersmålsundervisning. Genom förslaget, samt regleringen av fjärrundervisning, ökar möj- ligheten för skolhuvudmän i att kunna erbjuda modersmålsundervisning i teckenspråk eftersom lärare finns att tillgå. Sammantaget innebär förslaget en utökad möjlighet att få läsa teckenspråk som modersmål, men också som språkval eftersom fjärrundervisningen möjliggör även detta. 6 10 kap. 9 § gymnasieförordningen (2010:2039). 28.3.6Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan I avsnitt 22.3, Ny tydligare målgruppsdefinition, föreslår utred- ningen att specialskolan ska ta emot barn med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö, barn med dövblindhet eller barn med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. I avsnitt 22.4, Allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan, föreslår utredningen även att ska ges i uppdrag att, i samverkan med SPSM, utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagandet i specialskolan. Utredningens förslag om målgrupp till specialskolan innebär ett bevarande av elevernas rätt till utbildning anpassad efter deras behov. För gruppen elever med behov av teckenspråk på grund av andra funktionsnedsättningar innebär målgruppsformuleringen en stärkt formell rätt till utbildning, även om de i praktiken redan kommit i åtnjutande av den. Att ersätts av SAK- miljöer ska ses som ett sätt att efterleva funktionsnedsättnings- konventionens krav på att elever med funktionsnedsättning ska få tillgång till utbildning på lika villkor som andra på sina hemorter. kommer endast en liten del, , av eleverna med grav språkstörning i åtnjutande av stödet vid . Genom SAK-miljöerna kommer i stället motsvarande stöd bli mer tillgängligt lokalt och regionalt. Förslaget innebär således en förstärkning av elevernas rätt till anpassad utbildning närmare hemmet. Enligt utredningen kan specialskolan i sig anses vara ett sätt att leva upp till kravet att utbildning ska ges på de mest ändamålsenliga språken. Utredningens föreslagna målgrupp för specialskolan utgör inget avsteg från detta. Visserligen har kritik mot specialskolan framförts av bland annat , som i en rapport7 konstaterade att alla lärare på regionskolorna inte kan teckenspråk. Det skulle kunna vara en orsak till sämre kunskaps- resultat i specialskolan. Enligt ska lärare behärska de språkformer och medel för kommunikation som eleverna använder för att kunna leva upp till kravet i konventionen 7 (2016). om att utbildning ska erbjudas på de mest ändamålsenliga språken. Utredningen menar dock att förslaget om ett stärkt teckenspråk i specialskolan innebär ett steg mot att leva upp till kravet. När det gäller beslut om mottagande i specialskolan är det enligt utredningen viktigt att barnet synliggörs i processen genom att barnets bästa sätts i främsta rummet och att ett mottagande sker först efter att barnet hörts. Hänsyn ska tas till barnets inställning i förhållande till ålder och mognad. Utredningens förslag om all- männa råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan ska ses som ett tillförsäkrande av att barnets bästa sätts i främsta rummet och barnets rätt att bli hört. Detta är förenligt med förslaget från (S 2013:08) om att ska bli svensk lag (SOU 2016:19). 28.4Konsekvenser för personlig integritet Utredningen föreslår i avsnitt 18.2, Utredningens förslag om regionala nav, att en navorganisation ska inrättas. För att kunna fullgöra sina uppgifter måste navet skaffa sig en överblick över situationen i regionen. Man måste göra en kartläggning av hur många elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning som finns inom regionen och var dessa befinner sig i skolsystemet. Syftet med kartläggningen är inte att upprätta ett personregister över eleverna utan att få förutsättningar att följa upp elevernas skolgång. Utredningens förslag förutsätter således behandling av personuppgifter. Uppgifter om dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning hos elever utgör skyddsvärda uppgifter då de rör enskildas personliga förhållanden eller hälsa. Uppgifterna omfattas av sekretess inom såväl skolor som sjukvård. Det är därför svårt för navens regionala samordnare att begära ut sådan information från skolor eller landsting med stöd av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Inte heller den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen medger enligt utredningens bedömning att uppgifterna kan utlämnas till navens regionala sam- ordnare. Det är nämligen inte uppenbart att intresset av att upp- giften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. För att navens regionala samordnare ska kunna kart- lägga hur många elever inom målgrupperna som finns inom en region krävs således att elevernas vårdnadshavare lämnar sitt samtycke till att navet tar del av uppgifterna. Övriga bestämmelser i personuppgiftslagen (1998:204) medger inte heller behandling av sådana känsliga personuppgifter som det är fråga om i det här fallet. Undantag görs bara om den registrerade lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna, se 15 § personuppgiftslagen. Hänsyn till eleverna har varit utgångspunkten för utredningen i denna fråga. Utredningen har därför valt att navet endast kan behandla inlämnade uppgifter som rör eleverna om båda vårdnads- havarna lämnat sitt uttryckliga samtycke. Att frångå principen om inhämtande av samtycke och i stället införa ytterligare sekretess- brytande reglering skulle enligt utredningen medföra ett alltför stort intrång i den personliga integriteten. Det kan inte anses motiverat i den aktuella frågan. Sammanfattningsvis bedömer utred- ningen att utredningens förslag om inrättande av en nav- organisation med tillhörande arbetsuppgifter inte får några negativa konsekvenser för den personliga integriteten. 28.5Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Sammantaget medför utredningens förslag inte att tillgången till utbildning minskar totalt sett även om förslagen innebär att statliga verksamheter avvecklas lokalt. Inrättandet av lokala och regionala SAK-miljöer kommer snarare att resultera i en viss ökad tillgång till offentlig service i form av utbildningsalternativ anpassade för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Som framgår av tabell 28.1 ovan innebär utredningens förslag om en navorganisation att sammanlagt 54,5 nya tjänster inom SPSM måste tillsättas, se förslaget i avsnitt 18.2 Utredningens förslag om regionala nav. Med stor sannolikhet kommer en del av tjänsterna besättas med befintlig personal inom myndigheten. Om så sker bör naturligtvis de vakanser som i så fall uppstår tillsättas. Förslaget i avsnitt 20.4 om att avveckla kommer att medföra lokala konsekvenser. De statliga tjänster som finns på i respektive kommer att försvinna. I rör det sig om 72,5 årsarbetskrafter fördelat på 77 anställda och i om 21,6 årsarbetskrafter fördelat på 24 anställda8. Med tanke på inrättandet av SAK-miljöer bedömer utredningen att avvecklingen av inte kommer att leda till minskad efterfrågan på den expertkompetens som personalen har. På de lokala och regionala skolor som kommer att ta emot elever med grav språkstörning, som inte längre tas emot eller vill gå kvar inom specialskolan, kommer det dessutom att finnas ett utökat behov av personal för stödfunktioner såsom matbespisning, vakt- mästeri, lokalvård och så vidare. Inte heller ur geografisk synvinkel kommer avvecklingen av att påverka arbetstillfällena. består de två skol- enheternas elevunderlag i hög utsträckning av elever inom pendlings- avstånd från skolan. Dessa elever kommer även efter avvecklingen av att få sin rätt till utbildning tillgodosedd lokalt eller regionalt. Enligt utredningens bedömning är således vare sig fler eller färre lokala eller regionala arbetstillfällen att vänta som effekt av avvecklingen av . Enligt utredningens förslag i avsnitt 10.3, Stärk teckenspråket i specialskolan, ska dagens fem regionskolor koncentreras till tre skolenheter. Det totala elevunderlaget till regionskolorna bedöms vara oför- ändrat. Förslaget kommer av förklarliga skäl att medföra en lokal påverkan på antalet arbetstillfällen där skolenheter läggs ned. Däremot ser utredningen en utjämnande effekt på nationell nivå i och med att nya tjänster behöver skapas på kvarvarande skol- enheter där omplacerade elever tas emot. 8 Uppgifterna gäller . Utredningens ekonomiska beräkningar kring statens kostnader för regionskolorna utgår från att alla elever flyttar med från de skolenheter som avvecklas. Ett troligare scenario är dock att en del elever väljer att bo kvar på orten och få sin rätt till utbildning tillgodosedd inom . På så sätt uppstår ett ökat behov av personal för stödfunktioner, såsom matbespisning, vaktmästeri, lokalvård och så vidare, på de skolor som tar emot de elever som inte vill gå kvar inom specialskolan. Även pedagoger med inrikt- ning mot dövhet eller hörselnedsättning kommer att behövas vid dessa skolor. Förslaget om inrättandet av lokala och regionala SAK-miljöer i avsnitt 20.2, SAK-miljöer, kommer enligt utredningens bedömning att resultera i en viss ökad tillgång till offentlig service i form av utbildningsalternativ anpassade för elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning. I och med detta kommer förslaget att skapa en ökad efterfrågan på specialpedagoger och speciallärare med inriktning mot dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning såväl som på stödjande personal med kunskap om konsekvenserna av dessa funktionsnedsättningar. Som framgår ovan kommer omkring 100 anställda att beröras av avvecklingen av . Mot bakgrund av höga andel elever med lokal eller regional förankring är det enligt utredningen rimligt att anta att i princip samma antal tjänster som försvinner från kommer att återskapas i huvud- sakligen eller enskild regi.