sou · H5B325 · 2017-04-05 00:00:00 — Dokumentet har tagits fram relativt och enligt vad utred- ningen erfar finns ingen uppföljning eller annan information om vilken effekt dokumentet kan ha haft . 19.3Hur väl fungerar handläggningsprocessen? En beskrivning av utvecklingen av kvaliteten i handläggning finns i avsnitt 6.2. Genomgången pekar på att kvali- teten troligen har förbättrats . Det faktum att allt fler försäkrade beviljas livränta för psykiska sjukdomar kan också 2 : Handläggarstöd för jämställd handläggning: arbetsskador. sägas vara ett tecken på att det generella arbetsskadebegreppet fungerar. Det har dock framkommit i en rapport från ISF3 att utredningarna kan vara otillräckliga i de ärenden där den försäkrade får avslag på ansökan om livränta på grund av att varaktighetskravet inte är uppfyllt. I en tidigare rapport från ISF analyserades skillnader i beviljande- grad mellan kvinnor och män.4 När hänsyn tagits till födelseår, utbildningsnivå, yrke, om individen är född utanför , sjuk- domsdiagnos och om den försäkrade har sjukersättning kvarstår en skillnad på mellan kvinnor och män i sannolik- heten att beviljas livränta. Utredningens intryck är att handläggningen av arbetsskadeförsäk- ringen verkar ha förbättrats och att kvaliteten har höjts . Däremot verkar det fortsatt finnas en viss kvarstående oförklarad skillnad i beviljandegrad mellan kvinnor och män som ansöker om livränta. Utredningen lämnar i tidigare avsnitt förslag som bedöms stärka kvaliteten i handläggningen. Förslagen omfattar att ta fram kon- sensusdokument som samlar befintlig och relevant kunskap om skadlighet i arbetet på generell nivå samt att permanenta uppdraget till SBU om att ta fram kunskapssammanställningar (avsnitt 7), att införa ett vägledande stöd för bedömning och beslut med exempel på kvantitativa mått för exponering och förstärkt rättsligt stöd (av- snitt 9), att avsätta medel till forskning om arbetsmiljön i kvinno- dominerade sektorer och om handläggning (av- snitt 10), att stärka kraven på att inhämta läkar- utlåtande (avsnitt 11) samt att förtydliga undantagsregeln i 39 kap. 5 § (avsnitt 15). Därtill kan det finnas anledning att lämna ytter- ligare förslag som syftar till att säkerställa att handläggningen är jäm- ställd. 3ISF 2015:14 Kravet på varaktighet vid arbetsskadelivränta s. 8. 4ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv s. 7. 19.5Överväganden och förslag om förbättrad handläggning Utredningens förslag: Inspektionen för socialförsäkringen ges i uppdrag att göra en jämställdhetsanalys av handläggning av arbetsskadeförsäkringen. Skälen för utredningens förslag: Arbetsskadeförsäkringen är en relativt komplicerad försäkring med många steg i handläggningen, mycket information som handläggaren behöver samla in i ärendet och relativt stort bedömningsutrymme. Det innebär att risken för att den enskilde handläggaren kan behandla män och kvinnor olika blir större jämfört med en enklare utformad försäkring. ISF har publicerat en rapport om arbetsskadeförsäkringen ur ett jämställdhetsperspektiv,5 i vilken de har granskat skillnader i sanno- likhet för kvinnor respektive män att beviljas livränta. I rapporten ställs även frågan om kvinnor och män behandlas olika i handlägg- ning och beslutsprocess. ISF:s slutsats är att har vidtagit en rad åtgärder för att säkerställa lika behandling för kvinnor och män inom arbetsskadeförsäkringen, men trots det kvarstår en skillnad i sannolikhet att beviljas livränta mellan kvinnor och män. När hänsyn tas till olika bakgrundsfaktorer såsom yrke kvarstår en oförklarad skillnad på . Granskningen har gjorts genom att analysera uppgifter från register och genom granskning av ärendeakter och intervjuer med Försäkrings- kassans personal. Även om det går att dra slutsatser om förklarande faktorer när man analyserar könsskillnader i beviljandefrekvens som att t.ex. yrke är en viktig förklarande faktor så finns det anledning att fort- sätta och fördjupa analysen om man vill säkra att kvinnor och män ges lika förutsättningar att få livränta. Försäkringen är ju inte av- sedd att ge olika skydd till olika yrkesgrupper. Det är bara om den underliggande förklaringen ligger i skillnader i frekvensen av olycks- fall och arbetsskador inom olika yrkesgrupper som det kan vara tillräckligt att konstatera att yrkestillhörigheten förklarar skillnaderna mellan kvinnor och män. I så fall beror inte skillnader i bifalls- 5 ISF 2011:15 Beslut om arbetsskada ur ett jämställdhetsperspektiv s. 7. frekvens mellan könen på att kvinnor och män bedöms olika, utan på att de i sina olika yrken utsätts för olika grad av skadlig expo- nering. Den statistik som finns tillgänglig6 tyder dock inte på att kvinnodominerade arbetsplatser generellt är friskare. Det har därtill framkommit i utredningens intervjuer att det finns en osäkerhet kring om behandlar kvinnor och män lika. Det finns dock ingen forskning som har kunnat föra det i bevis eller som har anfört mer än enskilda exempel. Utredningen bedömer därför att det kan finnas lärdomar att dra av en fördjupad jämställd- hetsanalys av handläggningsprocessen. Med tanke på försäkringens komplicerade natur och eftersom det kan finnas en möjlighet att på detta sätt hitta åtgärder som kan ge kvinnor och män mer lika möj- ligheter att beviljas livränta föreslår utredningen att en jämställdhets- granskning av handläggningsprocessen bör göras. Det bör vara upp till ISF att avgöra hur en sådan granskning bör läggas upp. Utred- ningens bedömning är dock att det i en sådan undersökning kan finnas anledning att titta särskilt på hur intervjuerna i exponerings- utredningarna genomförs. Det kan också finnas anledning att göra en genusanalys av hur handläggarna gör sambandsbedömningarna och hur de bedömer om varaktighetskravet är uppfyllt. Möjligen kan det vara till hjälp att göra en sådan analys uppdelat inte bara på kvinnor och män utan även på kvinno- och mansdominerade yrken eller på diagnoser som är mer typiska för kvinnor respektive män. 6 2016:1 Arbetsskador 2015. 20 Konsekvenser av förslagen I utredningens uppdrag ingår att beskriva konsekvenserna av lämnade förslag i enlighet med 14–15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Eftersom utredningen lämnar författningsförslag ska en konsekvens- utredning också göras i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver anges särskilt i utredningens direktiv att utredningen ska beakta om de förslag som lämnas får betydelse för människor som rör sig mellan och övriga länder inom EU/EES och om förslagen skulle kunna medföra hinder för sådan rörlighet. Utredningen presenterar ett antal förslag. I det följande redo- visar utredningen konsekvenser av utredningens förslag på de om- råden där utredningen har bedömt att det finns sådana. Utredning- ens förslag bedöms inte har några direkta konsekvenser för följande områden: –den kommunala självstyrelsen, –brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, –sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, –för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, –möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens bedömning är vidare att de lagda förslagen inte får någon betydelse för människor som rör sig mellan och länder inom EU/EES. Utredningen anser att förslagen inte kommer att medföra hinder för sådan rörlighet. Vi redogör inledningsvis kort för utredningens uppdrag och sam- hällsekonomiska effekter. Därefter följer en beskrivning av förslagens konsekvenser för den försäkrade med särskilt fokus på jämställd- het, rättssäkerhet och drivkrafter för återgång i arbete. Sedan kom- mer en redogörelse för förslagens ekonomiska konsekvenser. Efter det redogörs för konsekvenserna för , För- säkring, hälso- och sjukvården samt för domstolarna och andra myndigheter. Därefter följer ett avsnitt om förslagens finansiering. Avslutningsvis nämns förslagens förenlighet med och utredningens alternativa överväganden. Utredningens övergripande syfte är att göra arbetsskadeförsäkringen mer rättssäker och jämställd. Bakgrunden till uppdraget står huvud- sakligen att finna i att andelen ansökningar om arbetsskadelivränta som beviljas är lägre för kvinnor än för män, att försäkringen upp- levs som oförutsebar dvs. inte tillräckligt rättssäker och att antalet ansökningar om livränta har sjunkit påtagligt . Förklaringsmodellerna till bristande jämställt utfall i arbetsskade- försäkringen är såväl flera som komplexa, men inbegriper bl.a. vil- ken kunskap som finns om sambandet mellan arbetsmiljön och uppkomsten av sjukdom och att kunskapen om detta samband ofta brister vad gäller kvinnors arbetsmiljöer. Utredningen uppmärk- sammar att strukturella faktorer i samhället, t.ex. hur arbetsmark- naden ser ut för kvinnor och män, tydligt påverkar utfallet i arbets- skadeförsäkringen. Dessa bakomliggande samhällsfaktorer är svåra att påverka genom enskilda åtgärder. Det kan konstateras att arbetsskadeförsäkringens regelverk i sig innehåller ett betydande bedömningsutrymme som riskerar att ge upphov till osakliga skillnader i tillämpningen om de som arbetar med arbetsskadeförsäkringen inte har hög kompetens och ges till- räckligt med tid för handläggningen samt vägledning och stöd i sitt arbete. Även det faktum att det är otydligt vilket kunskapsunderlag som har som referensram vid bedömningen av omständigheterna i det enskilda ärendet om arbetsskada får till följd att försäkringen upplevs som oförutsebar. I förlängningen leder detta till att försäkringen kan förlora i legitimitet hos de försäkrade. Utredningens målsättning med samtliga lagda förslag är att de ska vara ändamålsenliga och möjliga att genomföra i närtid. I bedöm- ningen har å ena sidan beaktats vikten av att ha en förutsebar och rättssäker tillämpning i de aspekter som utredningens direktiv an- visat. Å andra sidan har utredningen när det gäller styrning av tillämp- ningen beaktat att gällande arbetsskadebegrepp är det generella arbets- skadebegreppet med dess utrymme för individuella bedömningar. Arbetsskador leder till många olika typer av kostnader som är för- delade på flera olika parter: den enskilde, arbetsgivaren, landsting, kommuner och staten. Exempel på kostnadsslag är kostnader för produktionsbortfall, medicinsk vård och rehabilitering, arbetslivs- inriktad rehabilitering, domstolskostnader, förebyggande arbete, sjuk- löner och social- och avtalsförsäkringar. Statistik över inträffade arbetsskador samlas in av flera olika aktörer som , , och Försäkring, vilket inne- bär att någon samlad statistik över arbetsskadornas samhällseko- nomiska effekter saknas. Utredningen har i avsnitt 12.2 föreslagit en ny förmån, rehabili- teringspenning vid arbetsskada, som syftar till att öka drivkrafterna för arbetsskadade att genomgå arbetslivsinriktad rehabilitering. En försäkrad som efter avslutad arbetslivsinriktad rehabilitering lyckas återgå i arbete i samma utsträckning och med samma inkomst som före skadan kommer inte att vara i behov av livränta. För varje person som arbetar heltid i stället för att uppbära livränta på heltid kan staten beräkningsvis i ett typfall spara per år.1 Det är således en positiv samhällsekonomisk effekt som ut- redningens förslag kan bidra till. Utredningen vill framhålla att vår bedömning är att det är svårt att uppskatta de samhällsekonomiska konsekvenserna av lagda för- slag. I de fall där vi har bedömt det möjligt har vi gjort uppskatt- ningar och beräkningar. Det bör också framhållas att samtliga beräk- ningar och uppskattningar som görs rymmer ett stort mått av osäker- 1 Typfallet bygger på uppgifter från Lönestrukturstatistiken och avser yrket betong-, bygg- och anläggningsarbetare. Yrket är valt därför att det är ett av de yrken med flest god- kända arbetssjukdomar enligt Försäkrings rapport om arbetssjukdomar. het, särskilt eftersom det i många fall inte går att förutse hur för- slagen kommer att påverka beteendet hos dem som berörs av för- slagen. Det är därför påkallat att alla de ekonomiska konsekvenserna värderas med försiktighet. 20.4Konsekvenser för den försäkrade Utredningen bedömer att följande delar av utredningen kan bidra till ökad rättssäkerhet. •Det förslag till förändring av 13 § i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd, FASP, som utredningen lämnar kan öka tydligheten för den försäkrade när det gäller att förstå vad som krävs för att livränta ska kunna be- viljas. När får ett fylligare medicinskt under- lag för att bedöma om grundkraven för livränta är uppfyllda kan det leda till att fler försäkrade får en prövning av sambandet mellan arbete och skada och ett besked om deras besvär utgör arbetsskada eller inte. Risken för att försäkrade gör rättsförluster minskar. •Utredningen uppmärksammar att information om arbetsskade- försäkringen bör spridas till de försäkrade även i ärenden om sjuk- penning i syfte att öka kunskapen om vad som krävs för att kunna bli beviljad livränta. •Utredningen lämnar i avsnitt 7.4 förslag som avser att stärka tillgång till kunskap. Ett förslag handlar om att ge i uppgift att ta fram konsensusdokument om det befintliga kunskapsläget inom arbetsskadeförsäkringens område, och ett förslag handlar om att permanenta medlen till SBU för att systematiskt sammanställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. Förslagen bedöms bidra till att stärka rättssäkerheten genom att det befintliga kunskapsläget om samband mellan arbete och skada blir tydliggjort och mer lättillgängligt för försäkringsmedicinska rådgiv- are och handläggare och för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Informationen blir även mer lättillgänglig för andra intressenter, såsom de försäkrade, deras ombud och läkare, och bidrar där- med till att stärka transparensen och förutsebarheten i arbets- skadeförsäkringen. •Utredningen lämnar i avsnitt 10.5.1 förslag om att det nationella programmet för arbetslivsforskning som föreslås inrättas av Forte i regeringens senaste forskningspolitiska proposition ska inklu- dera forskning till stöd för arbetsskadeförsäkringen. Det gäller särskilt forskning om hur arbetsmiljön påverkar hälsa och väl- befinnande i kvinnodominerade sektorer. Därtill bör Forte ges i uppdrag att inrätta ett program och avsätta medel till forskning om socialförsäkringens funktionssätt, handläggning och tillämp- ning. Förslagen bedöms bidra till att stärka rättssäkerheten genom att mer kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom produceras, liksom mer kunskap om socialförsäkringens funktionssätt. •Utredningen gör bedömningen att stöd för bedömning och be- slut i arbetsskadeärenden bör införas och att bör ges uppdrag i syfte att inrätta behövliga stödfunktioner. Vi bedömer att dessa åtgärder kan öka förutsebarhet och transpa- rens inom arbetsskadeförsäkringen samt öka kvaliteten i handlägg- ningen. Utredningen bedömer att följande delar av utredningen kan bidra till ökad jämställdhet. •Utredningens förslag som avser att stärka tillgång till kunskap, dvs. uppdraget till att ta fram konsensusdokument och att permanenta SBU:s uppdrag, bedöms bidra till ökad jämställdhet genom att det minskar osäkerheten om vilken kunskap som finns för de arbetsskador som är vanligt förekommande i kvinnodominerade arbetsmiljöer. •Utredningen bedömer att ett metodstöd bör införas för bedöm- ning och beslut i arbetsskadeärenden, vilket kan främja ett köns- neutralt utfall i försäkringen. Ett ökat fokus på exponeringsfaktor bör öka möjligheten för kvinnor att ha samma förutsättningar som män för att få arbetsskada godkänd utifrån den kunskap som finns om samband mellan arbete och sjukdom. •Utredningens förslag om att inkludera forskning till stöd för arbetsskadeförsäkringen i det nationella programmet för arbetslivs- forskning, och då särskilt forskning om hur arbetsmiljön påver- kar hälsa och välbefinnande i kvinnodominerade sektorer, bedöms bidra till ökad jämställdhet både genom att ny kunskap tillförs som kan minska risken för rättsförluster i arbetsskadeförsäk- ringen och genom att främja ett hälsosamt arbetsliv. •Kvinnor har svårare att uppfylla grundkraven för livränta, se fi- gur 6.15. Ett införande av rehabiliteringspenning vid arbetsskada kan underlätta för kvinnor att komma in i arbetsskadeförsäk- ringen då det inte ställs upp motsvarande grundkrav för den för- månen. Av dem som beviljades rehabiliteringspenning och genom- gick arbetslivsinriktad rehabilitering 2015 var kvinnor. •Utredningens bedömning är att ett utökat skydd vid arbetsskada på grund av smitta gynnar jämställdheten mellan kvinnor och män, på så vis att ett mer adekvat skydd kan ges för arbetsmark- nadssektorer där främst kvinnor är verksamma. •Utredningens förslag om att ge ISF i uppdrag att granska För- säkringskassans handläggning av arbetsskadeförsäkringen ur ett jämställdhetsperspektiv bedöms kunna bidra till att öka jämställd- heten i försäkringen, genom att visa på eventuella möjligheter att förbättra handläggningen så att den blir mer jämställd. 20.4.3Ökade drivkrafter för återgång i arbete Utredningen har i avsnitt 12.2 redogjort för ett förslag om att in- föra en ny förmån, rehabiliteringspenning vid arbetsskada. Syftet med förslaget är att öka drivkrafterna för den försäkrade att genom- gå arbetslivsinriktad rehabilitering för att återfå arbetsförmåga. 20.4.4Ekonomiska konsekvenser för den försäkrade För de försäkrade som kommer att omfattas av denna förmån inne- bär det förhållandevis stora ekonomiska effekter. De kommer att kunna få ersättning för hela inkomstförlusten upp till sin SGI under tid som den arbetslivsinriktade rehabiliteringen pågår. De kommer också, i en del fall, ha möjlighet att få ytterligare ersättning från den kollektivavtalsbaserade försäkringen vid arbetsskada. För de enskilda fall där det utvidgade skyddet kan väntas ge ersätt- ning kan utredningens förslag om det genomförs få stor betydelse, men fortfarande inom ramen för en mycket blygsam kostnadsökning för försäkringen. För den försäkrade bedöms en uppräkning som utgår från hela för- ändringen i inkomstindex ge högre ersättning . Figur 20.1 Prognos för årlig uppräkning av prisbasbelopp, särskilda talet och inkomstindex 2019–2021 Källa: beräkningar. De beräkningar som framgår av figur 20.1 och tabell 20.1 visar på beräknade effekter efter förslagets ikraftträdande. Det bör framhållas att beräkningarna bygger på prognoser för pris- basbelopp och inkomstindex. Tabell 20.1 Uppräkning av livränta för exempelperson med nuvarande regler och med förslaget Exempel på livräntetagare med före skadan och full nedsättning i förvärvsförmågan efter skadan. Uppräkning med särskilt indexeringstal Av sista raden i tabellen framgår skillnaden i kronor om en livränta om räknas upp med särskilt indexerings- tal eller inkomstindex . Den försäkrade får mer , mer i måna- den, och mer . Avsnittet inleds med en kortare redogörelse för de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag för berörda myndigheter. Därefter följer en redogörelse för de ekonomiska konsekvenserna av utredningens författningsförslag. Utredningen föreslår att ska tillföras resurser för den nya uppgiften att ta fram konsensusdokument för arbetsskadeförsäk- ringen. Utredningen uppskattar resursbehovet till inledningsvis 5 mil- joner kronor för att finansiera handläggare, expertgrupper och framtagande av 3–4 konsensusdoku- ment . Utredningen föreslår att förslaget finansieras genom att medel omfördelas från förvaltningsanslag. Förslaget om att permanenta uppdraget till SBU om att ta fram kunskapssammanställningar om arbetsmiljöns betydelse för upp- komst av sjukdom beräknas kosta . är medel avsatta för detta uppdrag fram . Utredningen föreslår att förslaget finansieras på samma sätt som tidigare, genom att medlen omfördelas från ISF:s förvalt- ningsanslag. Utredningens förslag om inriktning på nationella programmet för arbetslivsforskning och satsning på forskning om socialförsäkringen bedöms inte medföra ytterligare kostnader, då förslaget handlar om inriktning av redan föreslagna eller avsatta medel. I avsnitt 20.6 redogör vi för att vi uppskattar antalet ansökningar om rehabiliteringspenning vid arbetsskada till 3 000–4 000 . För att kunna uppskatta merkostnaden för att införa rehabili- teringspenning vid arbetsskada har vi räknat på följande sätt: Vi har utgått från att bifallsfrekvensen för ansökningar om livränta låg på . Av ansökningarna fick cirka hälften avslag därför att grundkraven för livränta inte bedömdes vara upp- fyllda. För de livränteärenden där grundkraven bedömdes uppfyllda och där gjorde en sambandsbedömning bifölls ungefär hälften. Bifallsfrekvensen för ärenden om rehabiliterings- penning vid arbetsskada bör ligga högre än därför att det inte finns samma grundkrav som för livränta. Den bedöms dock inte nå upp till samma bifallsfrekvens som för livränta eftersom det kan antas att fler försäkrade kommer att söka ersättningen ”för säkerhets skull” när de ändå ska genomgå den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. En annan faktor som påverkar bifallsfrekvensen är att den medicinska utredningen i en del fall är mindre fullständig i ett tidigare skede av sjukdomen. Utredningen uppskattar därför bifallsfrekvensen till . blir då ungefär 70 miljoner kronor.2 I praktiken kommer kost- naden sannolikt att vara lägre eftersom en del av ärendena kommer att gälla arbetsskadade som har lägre SGI, genomför kortare rehabili- tering eller enbart på deltid. Som förslaget är konstruerat innebär det att rehabiliteringspenning vid arbetsskada ska beviljas i samma omfattning som rehabiliterings- penning enligt 31 kap. SFB och att redan beviljad rehabiliterings- penning räknas av från förmånen. Kostnaden för rehabiliterings- penningen flyttas i dessa fall från sjukförsäkringen till arbetsskade- försäkringen, Men det innebär inte i sig någon kostnadsökning utan är en omfördelning av befintliga medel. Den tillkommande kost- naden är uppskattad till enligt ovan. Utredningen bedömer att de finansiella effekterna av förslaget blir mycket små med utgångspunkt i nuvarande uppgifter om såväl smitt- samma sjukdomar i , arbetsskadeanmälningar, statistik från och statistik från . –2015 har antal ärenden hos där livränta beviljats på grund av skada orsakad av smitta med marginal understigit tio stycken . Detta antal inbegriper samtliga antal beviljade livräntor som finns i systemet och inte enbart nya beviljade ansökningar . Även det totala antalet ärenden där sjukpenning vid arbetsskada enligt 40 kap. SFB över huvud taget betalas ut är få, varför bedöm- ningen är att förslaget inte heller kommer att ge upphov till nämn- värda kostnader i detta avseende. Utredningen uppmärksammar att prognosen är osäker eftersom utfallet av förslaget är beroende av hur smittbilden ser ut. Om en smittsam sjukdom med allvarliga följder får stor utbredning i sam- hället kommer det dock att vara svårt för den försäkrade att visa att hen blivit smittad i arbetet och inte i något annat sammanhang, vilket talar för att påverkan på arbetsskadeförsäkringen likväl kom- mer att bli begränsad. 2 Uträkningen utgår från 3 000 ärenden och bygger på att de som får bifall får ersättning under maximala antalet 12 månader, genomgår rehabilitering på heltid och har en SGI som ligger relativt nära taket i försäkringen. Tabell 20.2 Beräkning av konsekvenser för kostnader på anslaget för arbetsskadeersättning Källa: beräkningar. Som framgår av tabellen ovan beräknas en ändring av indexerings- reglerna så att livräntan räknas upp med förändringen i inkomst- index leda till att anslagskostnaderna blir som mest högre än med särskilda indexerings- talet. Det är dock en fortsatt nedåtgående trend i prognoserna för arbetsskadeersättningens kostnader. Att ändra indexeringen till inkomstindex innebär inte att kostnaderna på sakanslaget ökar, utan att kostnaderna inte minskar lika snabbt.