sou · H5B354 · 2017-06-07 00:00:00 — Bidraget avser förskoleklass och grundskola och avser i syfte att möjliggöra undervisning av hög kvalitet och kompensatoriska insatser för en likvärdig utbildning. Kommissionen anger några riktade bidrag, som kommissionen ser som tänkbara att avveckla till förmån för statsbidrag till undervisning och elevhälsa baserat på socioekonomiska faktorer som kommission- en förordar. Kommissionen nämner t.ex. bidrag till sommarskolan och undervisning under andra lov. Kommissionen understryker sam- tidigt att det ändamål som bidraget avser är mycket angeläget. För- slaget föreslås träda i kraft . En rad av utredningens förslag riktar sig till . Förslagen handlar om följande uppdrag: –Att ta fram ett generellt bedömningsstöd avseende sådan kun- skapsutveckling som ligger under kraven som motsvarar godkänt betyg med särskild inriktning på nyanlända elever i de obligato- riska skolformerna och gymnasieskolans introduktionsprogram, –Att komplettera bedömningsstödet Bygga svenska med hur be- dömningsstödet ska användas i förhållande till kursplanerna i svenska och svenska som andraspråk, –Att ta fram ett stödmaterial i alfabetisering inom och gymnasieskolans introduktionsprogram och –Att ta fram ett stödmaterial i engelska på nybörjarnivå för årskurs 7–9 i och gymnasieskolans introduktionsprogram. När det gäller kostnaden för dessa förslag föreslår utredningen att dessa ska rymmas inom uppdrag om samverkan för bästa skola (U2015/3357/S) och uppdraget om att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever och vid behov för elever med annat modersmål (U2017/00300/S). Detta kan inne- bära omprioriteringar eller att förslagen eventuellt ska genomföras över en längre tidsperiod. För dessa uppdrag är totalt 500 miljoner avsatta , 526 miljoner , 546 miljoner och 560 miljoner mellan 2020–2025. De föreslagna författningsändringarna kommer att beröra Skolinspek- tionen i egenskap av tillsynsmyndighet. Utredningen gör bedöm- ningen att eventuella ökade kostnader till följd av utredningens för- slag ryms inom myndighetens reguljära budget (prop. 2016/17:1). Av tabell 11.8 nedan framgår de totala uppskattade ökade kostna- derna till följd av utredningens förslag. Utredningen föreslår även att vissa förslag finansieras inom befintliga uppdrag hos Skol- verket. Av tabellen syns även den minskade kostnaden till följd av utredningens förslag om studiehandledning på modersmålet som innebär att färre antal utredningar och åtgärdsprogram måste skrivas. Differensen i tabellen utgörs av de belopp som kräver finansiering från andra medel än de minskade kostnaderna. Finansieringen av dessa belopp redogörs för i texten nedan. Tabell 11.8 Totala kostnader samt differens kvar att finansiera, Varav finansieras inom befintliga uppdrag Utredningen lägger en rad uppgifter på där ett flertal före- slås finansieras inom befintliga uppdrag om att genom- föra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever och vid behov för elever med annat modersmål och samverkan för bästa skola. Förslagen handlar som tidigare nämnt om generellt be- dömningsstöd avseende kunskapsutveckling som ligger under kun- skapsnivån för betyget E, att komplettera materialet Bygga svenska i förhållande till kursplanerna i svenska och svenska som andraspråk, att ta fram ett stödmaterial i alfabetisering och att ta fram ett stöd- material i engelska på nybörjarnivå för årskurs 7–9. Se avsnitt 11.8.2. har föreslagit att ett statsbidrag på 6 miljarder till huvudmännen för undervisning och elevhälsa införs . Utredningen föreslår finansiering av förslaget om lovskola inom be- fintlig ram för det av föreslagna statsbidraget. Regeringen har i vårändringsbudgeten (prop. 2016/17:99) föreslagit en särskild jämlikhetspeng som ska fördelas till grundskolor med lägst andel behöriga elever till ett nationellt program i gym- nasieskolan för insatser efter huvudmannens behov. Majoriteten av dessa skolor lär ha en hög andel av nyanlända elever. upp- går jämlikhetspengen till . Om Skolkommis- sionen förslag om statsbidrag för undervisning och elevhälsa inte går igenom föreslås att lovskola finansieras inom jämlikhetspengen. Den differens som återstår ovan föreslås finansieras inom utgifts- område 16 Utbildning och universitetsforskning. Finansiering får ske inom ramen för budgetarbetet. 11.10Särskilda konsekvenser enligt utredningens direktiv 11.10.1 Konsekvenser för barn och elever Enligt utredningens direktiv ska konsekvensanalysen, utöver de krav som ställs enligt kommittéförordningen, även innehålla en beskriv- ning av konsekvenser ur ett barnrättsperspektiv utifrån FN:s kon- vention om barnets rättigheter. En av grundprinciperna i är den om barnets bästa. Enligt artikel 3.1 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndig- heter eller lagstiftande organ. Utredningens förslag riktar sig främst mot nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i i årskurs 7–9. Det är därför själv- fallet så att förslagen får konsekvenser för barn och att det är en fråga som ”rör barn”. En beskrivning och analys måste därför göras av vilka positiva och eventuellt negativa konsekvenser de föreslagna bestämmelserna kan få för de barn som omfattas. De barn som kom- mer till är unika individer och har olika förutsättningar och behov. Barnets bästa kan därför inte ges en enhetlig innebörd för alla barn som kommer att omfattas av de föreslagna bestämmelserna. har uttalat att i beslut som rör barn som kollek- tiv – t.ex. när lagar stiftas – måste barns bästa bedömas och fast- ställas med utgångspunkt i de omständigheter som råder för den grupp av barn det gäller och för barn i allmänhet. De barn som träffas av de föreslagna bestämmelserna är till stor del nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i årskurs 7–9. Den gruppen omfattar alla barn som har varit bosatta utomlands, som nu är bosatta i enligt skollagens mening och som påbörjar sin skolgång i svensk skola i årskurs 7–9. I gruppen ingår asylsökande, utlänningar som har fått uppehållstillstånd i , EU/EES-med- borgare och svenska medborgare som flyttar till efter att ha varit bosatta utomlands. Principen om barnets bästa är grundläggande i skollagen (1 kap. 10 §). I skollagen finns också den grundläggande principer om att alla elever ska ha lika tillgång till utbildning och att utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform (1 kap. 8 och 9 §§). I princip samtliga förslag syftar till att nyanlända elever som kommer i grund- skolans senare år, och därmed får en mycket begränsad tid att fullgöra sin skolgång i , ska få mer likvärdiga förutsättningar att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. De positiva konsekvenserna av förslagen är därmed att eleverna i högre utsträck- ning får möjlighet att nå en gymnasieexamen och ett inträde på den svenska arbetsmarknaden. En negativ konsekvens skulle kunna anses vara att nyanlända elever under vissa förutsättningar inte kommer att läsa samtliga ämnen som övriga elever enligt förslaget om anpassad timplan. har dock tagit emot nyanlända elever i skolan och statistiken visar tydligt att elever som anlänt efter i betydligt högre uträckning än övriga elever inte uppnår en fullföljd gymnasieutbildning och att en högre andel av dessa ungdomar är arbetslösa jämfört med elever födda i . För att bryta dessa mönster bedömer utredningen att förslaget kan bidra till att individen senare i livet får utökade möjligheter till arbete eller fortsatt utbildning. Därutöver lyfter majoriteten av intervjuade huvudmän att den tid dessa elever har för att läsa in nioårig svensk grundskola är för kort. För många nyanlända elever räcker det inte heller med lov- skolor och något extra år på för att bli behöriga när de ska läsa in ett stort antal ämnen. I finns 16 obligato- riska ämnen men för att bli behörig till gymnasieskolans nationella högskoleförberedande program krävs, , godkänt i 12 ämnen. Utredningen uppfattar att nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i de senare årskurserna känner en stor stress och oro över att de inte hinner bli behöriga och få en gymnasieutbildning . Utredningen bedömer därför att framför allt förslagen om an- passad timplan och en individuell studieplan tillsammans kan bidra till att minska den stressen och bidra till att eleverna får större chans att uppnå godkända betyg. Utredningen har inte gjort egna intervjuer med barn men har tagit intryck av de elevröster som kommit fram i senare tids forsk- ning och studier om elevernas syn på mottagandet i skolan och över- gångar mellan klasser i svenska skolsystemet. Rapporterna visar att eleverna och vårdnadshavarna tycker det är oklart vad den inledande undervisningen innehåller, att de inte är delaktiga och att de önskar mer information om utbildningen och vägen framåt i utbildnings- systemet. Förslaget om individuell studieplan med en långsiktig plane- ring för hur eleven ska uppnå behörighet stärker elevens möjlighet till en individanpassad utbildning och ger eleven ökad möjlighet till delaktighet i sin utbildning. Planen kan dessutom bidra till att viktig information om elevens kunskapsutveckling inte går förlorad i över- gången från grundskola till gymnasieskola. Detta stärker likvärdig- heten vid övergångar. För de elever som flyttar bidrar planen också till att stärka informationen om eleven och förutsättningarna för kontinuitet i dessa elevers utbildning bör därför öka. finns det i princip en väg in i gymnasiet för nyanlända elever som är en mycket heterogen elevgrupp. Majoriteten av de nyanlända eleverna hamnar på introduktionsprogrammet språkintroduktion. Av gymnasieutredningens uppgifter framgår även att det är få ny- anlända som lyckas bli behöriga innan de uppnått åldersgränsen när rätten att börja en ny gymnasieutbildning upphör. Elever, som på- börjat sin skolgång i i , uttrycker i flera studier att de upplever att de backar i sin kunskapsutveckling på program- met, att de känner att de börjar om i förberedelseklass igen och att de saknar kontakten med inrikes födda elever. Utredningens förslag i den här delen syftar till att mottagandet till introduktionspro- grammen bör kunna vara mer flexibelt för att möta den nyanlända elevgruppens skiftande förutsättningar. Flera möjliga vägar i gym- nasieutbildningen bidrar, enligt utredningens uppfattning, till elevens bästa ur bl.a. ett integrations- och kunskapsmässigt perspektiv. Ur ett barnrättsperspektiv bedömer utredningen sammanfatt- ningsvis att förslagen i princip enbart har positiva konsekvenser för de barn som omfattas. 11.10.2 Konsekvenser för elever med funktionsnedsättning Alla barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning har rätt till ett fullvärdigt och anständigt liv som gör det möjligt för dem att delta aktivt i samhället. Förslagen om anpassad timplan, individuell studie- plan och skriftligt omdöme i stället för terminsbetyget F syftar till att i ännu högre grad ta tillvara på enskilda elevens förkunskaper och att anpassa utbildningen till elevens individuella förutsättningar samt att elever ska mötas utifrån sina behov. Utredningen bedömer att dessa förslag även kommer att gynna elever med funktionsnedsätt- ning och särskilda behov skolan. 11.11.1 Konsekvenser för skolans personal Det är viktigt att ökade krav på dokumentation och andra arbetsupp- gifter än undervisning noggrant vägs mot den nytta de har för eleven. Det är framför allt två av utredningens förslag, förslaget om en individuell studieplan och förslaget om ett skriftligt omdöme i stället för terminsbetyget F, som kan komma att leda till ett visst ökat administrativt arbete för skolorna. Utredningen lägger dock även fram förslag som medför möjligheter till förenklingar för skolans personal. Detta gäller förslaget om att nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i årskurs 7–9 ska få studiehandledning på modersmål om det inte är uppenbart obehövligt. Förslaget innebär att om elevens stödbehov kan tillgodoses genom den insatsen ska bestämmelserna om särskilt stöd inte tillämpas. Detta kommer att leda till att sko- lornas arbete med att utreda eleverna stödbehov och att upprätta åtgärdsprogram kommer att minska. När det gäller förslaget om en individuell studieplan åläggs skolor- na till viss del en ny administrativ uppgift. Utredningen menar dock att förändringen är viktig, dels ur elevens perspektiv för att ge ökade förutsättningar att nå behörighet till gymnasieskolan, dels ur ett huvudmannaperspektiv eftersom dokumentet även är ett stöd för huvudmännen i hur utbildningen för den enskilde eleven kan utfor- mas i både och i gymnasieskolan efter en överlämning. Utredningen vill framhålla att en upprättat individuell studieplan på avsevärt kan underlätta upprättandet av en individuell studieplan på framför allt gymnasieskolans introduktionsprogram, varför en sådan plan kommer att innebära att administrationen kom- mer att minska i den skolformen. När det gäller förslaget om ett skriftligt omdöme i stället för ter- minsbetyget F, innebär detta att skolorna, i synnerhet lärarna, åläggs en delvis ny administrativ uppgift. Syftet med förslaget är att elever- na ska få ökade förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås för att på så sätt få mer likvärdiga förutsättningar att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Utredningen har därför i avsnitt 6.6.1 gjort bedömningen att den ökning av arbets- bördan som förslaget innebär står i rimlig proportion till nyttan av förslaget. 11.11.2 Konsekvenser för företag/enskilda huvudmän Enligt utredningens direktiv ska även huvudmannaperspektivet för de skolformer som berörs redovisas. /17 finns det totalt 4 847 skolenheter och av dessa har 820 enskild huvudman. Andelen elever i landet som går i fristående grundskolor ligger på cirka 15 pro- cent men varierar betydligt mellan kommuner. var det av eleverna i skolenheter med enskild huvudman som var nyinvandrade eller hade okänd bakgrund. Det var av skolenheterna med enskild huvudman som hade en eller flera elever som var nyinvandrade elever och/eller var elever med okänd bak- grund. Samtliga förslag som riktar sig mot offentliga huvudmän ska också gälla enskilda huvudmän. De enskilda huvudmän som berörs av förslagen är de företag, föreningar och andra juridiska och fysiska personer som är huvudmän för fristående skolor. Förslagen handlar om nya lagkrav och ändringar i ett antal be- stämmelser. Utredningen lägger inga förslag som enbart riktar sig till enskilda huvudmän. Enligt särskilda bestämmelser i skollagen ska hemkommunen lämna bidrag till enskilda huvudmän för varje elev. Bidraget ska en- ligt likabehandlingsprincipen beräknas på samma grunder som kom- munen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksam- heten av motsvarande slag. De ökade kostnader som förslagen kan medföra ska således kompenseras genom bidrag. 11.11.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Förslaget om en förstärkt rätt till studiehandledning på modersmålet och förslaget om ensamkommande barns rätt till modersmålsunder- visning kan innebära särskilda utmaningar för kommuner som är glesbefolkade och som har stora geografiska avstånd. Det kan vidare vid vissa skolor finnas bara ett fåtal elever som är berättigade till modersmål eller har behov av studiehandledning. I en liten kommun kan det vara svårt att tillgodose detta inom kommunen och det kan även vara svårt att samverka med andra skolor eller andra kom- muner om avstånden är stora. En viktig förändring är att det är möjligt med fjärrundervisning. Med fjärrundervisning menas inter- aktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommuni- kationsteknik där elever och läraren befinner sig i olika lokaler när undervisningen sker. är det även möjligt att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman kan köpa fjärrundervisning i modersmål och studiehandledning på modersmål från en annan huvudman på entreprenad. Bestämmel- serna innebär också att t.ex. kommuner även kan tillhandahålla fjärr- undervisning till andra huvudmän. Utredningen bedömer att sysselsättningen kommer att påverkas genom ett ökat behov av studiehandledare på modersmålet i grund- skolan. 11.11.4Konskevenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Det finns viktiga jämställdhetsaspekter på utbildning. Flickor har så länge mätningar av skolresultat pågått varit mer framgångsrika än pojkar och utifrån statistik har de genomsnittliga betygsskillnaderna mellan flickor och pojkar varit ungefär lika stora sedan 1980-talet.19 Skolprestationerna i form av betyg är tydliga data för att se könsskillnader i . Vid /16 hade flickorna i genomsnitt 30 poäng högre meritvärde än pojkarna och flickorna 19 SOU (2009:64). Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det? har i snitt uppnått högre betyg än pojkarna i alla ämnen. I gruppen nyanlända elever har flickor också högre meritvärde än pojkar men det skiljer sig inte lika mycket. Nyinvandrade flickor har generellt 13 poäng högre meritvärde än pojkar. När det gäller kunskapskraven är det av flickor- na och av pojkarna som inte uppnår kunskapskraven i ett, flera eller alla ämnen till 2016. Motsvarande statistik för nyinvandrade elever är att av flickorna och av pojkarna inte uppnår kunskapskraven i ett, flera eller alla ämnen.20 Det är av eleverna i som har studie- handledning på modersmålet. Andel elever med studiehandledning tilltar något i högre årskurser. Fram till årskurs 6 är det en lika stor andel flickor som pojkar som har handledning på modersmålet. Från och med årskurs 7 ökar andel pojkar i högre ut- sträckning än flickor.21 Det är färre pojkar än flickor som blir behöriga till ett nationellt gymnasieprogram och skillnaderna har även ökat 2012. /16 var det av flickorna som upp- nådde behörighet och av pojkarna. Exkluderas gruppen elever med okänd bakgrund och nyinvandrade är det för flickorna och av pojkarna som uppnår behörighet. Andelen nyinvandrade flickor som uppnår behörighet var 32,4 pro- cent och andelen pojkar . Det finns ett tydligt samband mellan utbildningsnivå och för- värvsarbete. Det är en större andel av den högutbildade delen av befolkningen som förvärvsarbetar än av den med lägre utbildning.22 Utredningen bedömer att förslagen kommer att gynna både pojkar och flickor. Utifrån att det är fler pojkar som invandrar i senare årskurser och att pojkars studieresultat är lägre än flickors finns möjligheten att förslagen bidrar till att skillnaderna mellan flickor och pojkars resultat kan minska. 20Ur statistik i tabeller och databas för /16. 21Skolverket (2016). PM: Särskilt stöd i . 22SCB (2014). Befolkningens utbildning och sysselsättning 2014, Statistiknyhet från SCB 2016- 04-21 Nr 2016:84. 11.11.5Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Elever som gått i svensk grundskola har andra förutsättningar att klara kunskapskraven i skolan än elever som kommit till i senare årskurser. Andelen elever med svensk bak- grund som är behöriga till gymnasieskolan har varit relativt och det är strax som uppnår behörighet till gymnasieskolans nationella program. För de elever som är födda utomlands men som invandrat före skolstart var behöriga senaste /16. För de elever som invandrat mellan årskurs 6–9 ligger andelen på . Det var av eleverna med okänd bakgrund som uppnådde behörighet /16. Förslagen syftar till att stärka kunskapsresultaten och öka behörig- heten till samt genomförande av gymnasieutbildning för nyanlända elever och stärka ungdomarnas möjlighet till arbete och själv- försörjning. Utredningen bedömer att förslagen således borde kunna bidra till strävandena mot det integrationspolitiska målet om lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bak- grund. 11.11.6 Konsekvenser för brottsligheten Det finns undersökningar på området, bl.a. från , IFAU och Kriminalvårdens klientkartläggningar som visar att det finns en större risk att en person utan gymnasieutbildning begår ett brott jämfört med en person som har en gymnasieutbildning. Per- soner med endast förgymnasial utbildning har 5,7 gånger större risk att registreras för brott än de som har en eftergymnasial utbildning . Av de som dömts till fängelse 2005 var det unge- fär av dem som saknade fullständiga gymnasiebetyg.23 En ökad andel ungdomar som påbörjar en gymnasieutbildning och får en gymnasieexamen kan därför leda till minskad brottslighet. 23 BRÅ (2005). Brottslighet bland personer födda i och i utlandet rapport 2005:17 och IFAU (2005): Utbildning och brottslighet – vad hände när man förlängde yrkesutbild- ningarna på gymnasiet? Utredningen bedömer att förslagen inte får några konsekvenser för den personliga integriteten och att de överensstämmer med (se vidare i bilaga 3 om förslagen i förhållande till diskriminerings- lagen m.m.). Förslaget till ändringar i skollagen (2010:800) I paragrafen anges kapitlets innehåll. Paragrafen ändras genom att en hänvisning till de nya bestäm- melserna i –12 i §§ läggs till. Paragrafen innehåller bestämmelser om i vilka skolformer som reg- lerna i 12 c–12 f §§ är tillämpliga. Paragrafen ändras genom ett förtydligande om att bestämmelser- na ska tillämpas i vissa skolformer om inte annat anges och genom att en hänvisning till de nya bestämmelserna i –12 i §§ läggs till. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.4.3, 5.5.4 och 7.6.1. Paragrafen innehåller bestämmelser om den bedömning som ska göras av en nyanländ elevs kunskaper enligt 12 c §. Paragrafen ändras på så sätt att resultatet av en sådan bedömning ska beaktas, förutom vid beslut enligt 12 e § och vid planering av undervisningen och vid fördelning av undervisningstiden, även vid beslut enligt de nya paragraferna –12 i §§. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.4.3, 5.5.4 och 7.6.1. Paragrafen är ny. Den innehåller bestämmelser om att en individuell studieplan ska upprättas för vissa nyanlända elever. I första stycket anges att en individuell studieplan ska upprättas för en nyanländ elev som mottagits i det svenska skolväsendet i års- kurs 7–9 i eller 8–10 specialskolan och har blivit bedömd enligt 12 c §, senast efter mottagandet. Det inne- bär att en sådan studieplan ska upprättas inom samma tidsgräns som ett beslut om årskursplacering och undervisningsgrupp ska fattas enligt 12 e §. I andra stycket finns bestämmelser om att studieplanen ska inne- hålla en långsiktig plan för hur eleven ska uppnå behörighet till gym- nasieskolans nationella program. För planeringen ska elevens mål med utbildningen vara styrande. Elevens mål med utbildningen kan t.ex. vara att uppnå behörighet till ett visst nationellt högskoleför- beredande program. Med långsiktig planering avses sådan planering som sträcker sig över hela grundskoletiden och i de fall eleven be- döms riskera att ha svårt att nå gällande behörighetskrav till gym- nasieskolans nationella program, även en planering som sträcker sig över gymnasieskolans introduktionsprogram. Planen ska innehålla utbildningens huvudsakliga innehåll och planerade stödåtgärder. När det gäller den planerade undervisningen bör det framgå om eleven ska få undervisning i alla ämnen enligt respektive skolforms timplan eller om någon anpassning av timplanen ska göras. När det gäller planeringen av stödinsatser bör den individuella studieplanen fram- för allt ange planerade beslut som är att anse som åtgärder till stöd för nyanlända (jfr 3 kap. 8 § fjärde stycket skollagen) såsom under- visning i förberedelseklass, beslut om prioriterad timplan eller an- passad timplan och studiehandledning på modersmål för nyanlända. Men även eventuella beslut om särskilt stöd som t.ex. särskild under- visningsgrupp eller anpassad studiegång kan vara av stor betydelse för elevens förutsättningar att bli behörig till gymnasieskolans natio- nella program, varför sådana beslut också alltid bör dokumenteras.