sou · H5B359 · 2017-06-20 00:00:00 — Även vid resor menar företaget att det är fördelaktigt med alkoholhaltigt pulver, eftersom det är lättare att ta med sig än flaskor. Vid transport av alkoholhaltigt pulver i stället för alkohol- 9http://cphpost.dk/news/danish-brewery-develops-instant-beer-powder.html 10Se bl.a. /article/what-is-the-big-deal-about-powdered-alcohol/ Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälsorisker haltiga drycker blir det även lägre kostnader för frakt. Man talar också om användande vid glasstillverkning som ett alternativ. I fråga om den variant av pulvret som är avsett för industrin talas bl.a. om möjligheterna att använda det som antiseptiskt preparat inom det medicinska området, att använda det som bränslekälla eller i spolar- vätska. The Alcohol and Tobacco Tax and (), en amerikansk tillsynsmyndighet under the U.S. () godkände först Palcohol för för- säljning i . Det var emellertid ett mycket omstritt god- kännande och TTB uppgav senare bl.a. att det var ett felaktigt be- slut och drog tillbaka det. Palcohol godkändes dock för försäljning i i fem versioner; R, V, , Powderita och Lemondrop.11 Alkoholhalten för dessa produkter är enligt uppgifter på hemsidan 55 viktprocent och 10 volymprocent. Produkterna har skapat en stor debatt i och har förbjudits av många delstater. finns Palcohol inte till försälj- ning på marknaden.12 Av Palcohols hemsida framgår att företaget inte längre har för avsikt att på egen hand tillverka och distribuera produkten, i stället är planen att överlåta licensen till den hemliga tillverkningsprocessen till en representant i varje land mot en avgift om beroende på landets storlek.13 Det har tidigare funnits uppgifter om att rättigheterna till den hemliga formeln samt till- verkningsprocessen skulle auktioneras ut och att en auktion hade påbörjats för respektive land för sig. 14 fanns det ingen uppgift om att en auktion pågår på Palcohols hemsida och det förefaller oklart hur den processen fortgår. 11Se / samt /resources/fact-sheets/powdered-alcohol/ 12www.palcohol.com/; enligt uppgifter från hemsidan . 13www.palcohol.com/sell-palcohol.html; enligt uppgifter från hemsidan . 14http:///artiklar/nu-kan-du-kopa-patentet-till-alkohol-i-pulverform, se även /countries.html, vilket inte längre () ligger kvar på Palcohols officiella hemsida. Den som var intresserad av att ropa in rättigheterna var tvungen att regi- strera sig hos det amerikanska företag som äger rättigheterna till Palcohol för att redogöra för sin finansiering av köpet. Rättigheterna för hade till en början ett utgångspris om Försäljningen av rättigheterna till den kanadensiska marknaden genererade enligt uppgift . Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälsorisker Oavsett hur det ligger till med försäljningen av rättigheter kom- mer en försäljning av produkten att kunna starta tidigast enligt uppgifter på Palcohols hemsida.15 6.3.1Vilka hälsorisker kan produkterna innebära? De gemensamma nämnarna för produkter i denna grupp är, som nämnts ovan, framför allt de särskilda risker för människors hälsa och för skada som de innebär. Utredningen menar att riskerna i vissa delar skiljer sig från och överstiger de risker som är förknippade med konsumtion av alkoholdrycker och sådana alkoholhaltiga preparat som avses i den nya definitionen som utredningen föreslagit i kapi- tel 4. Vilka risker som åsyftas och på vilket sätt utredningen menar att produkterna är att anse som hälsofarliga kommer att utvecklas närmare i följande avsnitt. Det är välkänt att alkohol har toxiska effekter på celler och organ samt är cancerframkallande och skadliga för foster.16 Alkohol på- verkar bl.a. hjärnan, hjärtat, levern och bukspottskörteln negativt. Berusningsdrickande eller långvarig konsumtion kan skada hjärt- muskeln, orsaka stroke och/eller högt blodtryck.17 För barn och ungdomar är det framför allt med avseende på de akuta skadorna, t.ex. genom alkoholförgiftning och våld, samt genom de potentiella skadorna på hjärnan som alkoholen är speciellt farlig. Allvarlig alkoholförgiftning som medvetslöshet uppträder vid lägre alkoholkoncentrationer hos unga tonåringar än hos vuxna. Det finns även ett visst samband mellan låg debutålder och berusning i tidig 15www.palcohol.com/contact-us.html; avstämning gjord . 16Se bl.a. , J., et al. (2009). Global burden of disease and injury and economic cost attributable to alcohol use and alcohol-use disorders. ; 373: 2223-2233; , C. D., et al. (2011). Alcohol consumption and non-communicable diseases: epidemiology and policy implications. Addiction 106(10): 1718–1724. 17NASDAD, , Inc., , (); Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälsorisker ålder och alkoholproblem senare i livet.18 Forskning visar också att användandet av alkohol kan påverka hjärnans utveckling och bidra till en rad kognitiva problem. Konsumtion av alkohol ökar också riskbeteenden som t.ex. rattfylleri, oskyddat sexuellt umgänge och våld.19 6.3.3Särskilda hälsorisker med nu aktuella produkter De hälsorisker som har beskrivits i föregående stycke är kopplade till innehållet av etylalkohol i produkten och är därmed även aktu- ella vid förtäring av alkohol i pulverform. Trots stor uppmärksam- het kring alkoholhaltigt pulver framför allt i i samband med att Palcohol godkändes (se ovan), finns det knapphändig forskning kring förtäring av alkoholhaltigt pulver och hur dess påverkan eventuellt skiljer sig från de effekter som kommer av flytande alko- hol. Det finns dock folkhälsodebattörer, framför allt i , som lyft upp den ökade risken för missbruk, baserat på att alkohol i pulverform är enkel att ta med sig samt då man kan kombinera produkten med andra alkoholhaltiga drycker. Man menar att detta kan leda till konsumtion hos minderåriga, ökat fylleri samt risk för att någon ”spetsar” en annans drink. Kritikerna menar också att möjligheten att enkelt bära med sig produkten gör den lättare att dölja i olika sammanhang.20 Vissa risker har med produkternas utformning att göra. Utform- ningen av alkoholhaltigt pulver eller tabletter gör produkterna lätta att förvara, transportera och därmed dölja. Detta kan bl.a. resultera i utökade möjligheter för människor att konsumera alkohol i miljöer där konsumtion egentligen är förbjuden.21 Även om flytande alko- 18Se bl.a. Rossow I. & Kuntsche E. onset of drinking and risk of heavy drinking in young adulthood--a 13-year prospective study. Alcohol Clin Exp Res. 2013;37 Suppl 1:E297-304; , Pape H, Associations between adolescent heavy drinking and problem drinking in early adulthood: implications for prevention. 2012;73(4):542-8, et al. Developmental Processes and Mechanisms, & Health, Vol. 32, No. 1, 2009, Lamminpää, A, Acute alcohol intoxication among children and adolescents, Eur J Pediatr (1994) 153:868–872. 19NASDAD, ; (), 20Warren, KE et al, Patient and Public Risks of Powdered Alcohol: A Citywide Case Study to Prevent Abuse, Annals of internal medicine, , published on 16 February 2016. 21Naimi TS och Mosher JF, : in an Era of Needed Regulation. 2015;314(2):119–20. Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälsorisker hol också kan köpas i små förpackningar, kanske ännu mindre än de förpackningar som pulvret kommer i, är pulver och tabletter lättare och förpackningen riskerar inte heller att gå sönder på samma sätt som en flaska. Som exempel kan nämnas att den behållare som Palcohol är tänkt att säljas i enligt grundaren till företaget är lätt att återförsluta.22 Skulle behållaren läcka under transporten förefaller detta vara enklare att sanera jämfört med att sanera motsvarande mängd flytande alkohol. Att produkterna är enklare att bära med sig och dölja än t.ex. en flaska eller en burk begränsar förutsätt- ningarna för polisen att utöva kontroll över konsumtionen. Även möjligheten för föräldrar att ha uppsikt över sina barns innehav och bruk av alkohol begränsas på samma grunder. Den förväntade för- sämringen av förutsättningarna för kontroll är en betydelsefull risk- faktor i fråga om barns och ungas hälsa. En mindre studie som relativt utförts om alkoholhaltigt pulvers dragningskraft på unga vuxna tyder på att många har för avsikt att experimentera med Palcohol när produkten kommer ut på marknaden. finns en del farhågor kring produkten, som t.ex. att den kan vara möjlig att inhalera eller injicera. Få för- väntar sig att använda produkten regelbundet, däremot tror många att produkten, eftersom den är enkel att dölja, kommer att göra det möjligt för människor att använda alkohol på ställen där det är för- bjudet att göra det.23 Studien stöder i viss mån farhågorna om ökad alkoholkonsum- tion på platser där det är förbjudet. Likaså ger den visst stöd för slutsatsen att produkter som alkoholhaltigt pulver och tabletter förefaller kunna tilltala unga människor, vilka generellt sett är mer benägna att ta risker och experimentera än vad vuxna människor är. I detta sammanhang kan noteras att det finns undersökningar som visar att även om ungdomar, , dricker alkohol mer sällan än vuxna berusar de sig oftare än vad vuxna gör.24 Det finns även en risk för antingen medveten eller omedveten överdosering från konsumentens sida i fråga om alkoholhaltigt 22Se hemsidan /home.html 23Stogner J et al., Perceptions of powdered alcohol and intentions to use: an exploratory qualitative assessment of potential Palcohol use by young adults, Beverages, 2015;1:329–340. Se /2306-5710/1/4/329/htm 24Se t.ex. (), (), Underage drinking; Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälsorisker pulver, då det är den enskilde som själv blandar pulvret med antingen vatten eller någon annan vätska. Blandas t.ex. pulvret med en alko- holhaltig dryck för att uppnå högre styrka och snabbare berusning är det svårt för den enskilde att ha kontroll över den exakta alkohol- halten och det kan snabbt bli fråga om mycket höga halter som kan orsaka akuta skador hos den som konsumerar.25 Detta är särskilt allvarligt i fråga om ungdomar som ännu inte är färdigutvecklade. Det är även möjligt att bruka pulvret som det är och, för det fall det finns i tablettform, svälja en tablett. Att någon ”spetsar” en annan persons dryck med ett pulver har också framhållits som ett tänkbart scenario.26 Risken för att något sådant ska hända förefaller dock bl.a. hänga ihop med hur snabbt pulvret kan lösas upp i vätskan, vilket inte går att veta med säkerhet än så . På en video som lagts ut på Palcohols hemsida menar grundaren av företaget dels att förpackningen som pulvret kommer i är för stor för att dölja, dels att det tar minst en minut att röra ner pulvret så att det inte märks i en kall drink. Att i stället använda en liten flaska med flytande alkohol menar han går betydligt snabbare.27 Det finns skäl att fundera över om introduktionen av alkohol- haltigt pulver och liknande produkter på den svenska marknaden i ett större perspektiv skulle kunna innebära att naturligt alkoholfria miljöer minskar i antal, vilket leder till ytterligare normali- sering av alkoholkonsumtion i samhället. En normalisering av alko- holkonsumtionen gör även att totalkonsumtionen av alkohol ökar. En ökad totalkonsumtion kan i sin tur leda till ökade alkohol- skador.28 I detta sammanhang kan särskilt noteras den gemensamma ANDT-politiken som redogjorts för tidigare samt att det sker en avnormalisering av bruk av tobak genom att samhället aktivt lag- stiftar för fler tobaksfria miljöer. Även om det alltså finns en brist på forskning i fråga om alkoholhaltigt pulvers kliniska effekter och folkhälsoeffekter finns anledning att noga överväga om alkoholhaltigt 25Naimi TS och Mosher JF, : in an Era of Needed Regulation. 2015;314(2):119–20. 27www.palcohol.com/home.html , videon ”The truth about Palcohol”. Grundaren gör också uttalanden om att när man använder pulvrets förpackning som ”glas” behöver man skaka den tillslutna förpackningen för att få en färdig drink. Ju kallare vattnet är, desto tar det för pulvret att lösas upp. 28Angående ”totalkonsumtionsmodellen”, se Alcohol Control Policies in Public Health Perspective, WHO, 1975. Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälsorisker pulver utgör ett hot mot det arbete som pågår för att minska alkohol- konsumtionen, speciellt bland unga människor.29 Det finns flera faktorer vilka sammantaget tyder på att det finns risk för att alkoholhaltigt pulver eller alkoholhaltiga tabletter skulle komma att användas som berusningsmedel. I vilken grad de risker och farhågor som redogjorts för ovan kan komma att förverkligas är av naturliga skäl inte möjliga att besvara. I avsaknad av empiriskt underlag kommer slutsatserna att präglas av ett visst mått av speku- lation. Utredningen menar dock att försiktighetsprincipen ska råda och att man bör ha en restriktiv syn på dessa produkter. Samman- fattningsvis menar utredningen att produkterna kan komma att med- föra fara för människors liv eller hälsa samt att det finns uppenbara risker för att de kommer att användas eller kan antas användas i be- rusningssyfte. Någon annan användning finns inte heller i konsu- mentledet. 6.4Utgångspunkter för en förbudslagstiftning I direktiven uttrycks att det avseende vissa, särskilt hälsofarliga varor, kan finnas skäl för utredningen att föreslå ett totalt förbud. Mot bakgrund av de särskilda hälsorisker som har redogjorts för ovan menar utredningen att det finns vissa argument för förbud i fråga om dessa produkter för att undvika att de får tillträde till den svenska marknaden. Det finns därmed också skäl för att utreda om det är möjligt att inordna dessa produkter inom någon form av förbudssystem. För att ett förbudssystem ska fungera så väl som möjligt, särskilt mot bakgrund av att det kan vara svårt att förutse exakt vilka produkter som kan bli aktuella att för- bjuda, behöver systemet utformas så att det krävs så få ändringar som möjligt när det dyker upp en ny produkt i behov av reglering. Det ska, som det uttrycks i direktiven, vara möjligt att föra en pro- aktiv politik. Mot bakgrund av detta kommer i följande avsnitt att redogöras för den reglering och systematik som finns i fråga om förbud mot vissa hälsofarliga varor för att se om det är en möjlig väg att gå vad avser reglering av vissa särskilt hälsofarliga alkoholhaltiga produkter. 29 , KE et al., Patient and Public Risks of Powdered Alcohol: A Citywide Case Study to Prevent Abuse, Annals of internal medicine. Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälsorisker 6.5Förbud mot vissa hälsofarliga varor Lag (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor med tillhö- rande förordning (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor tillkom bl.a. för att åstadkomma ett effektivare kontrollförfarande av nya droger. Tanken var att lagen skulle ge möjlighet att ingripa mot nya hälsofarliga missbruksmedel i fall där dåvarande regler var otillräckliga.30 För att ytterligare effektivisera processen tillkom lagen (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser med kompletterande bestämmelser i förordning (2011:133) om för- störande av vissa hälsofarliga missbrukssubstanser. Här återfinns regler om hur man, innan beslut om förbud har fattats, reglerar denna typ av hälsofarliga varor. I följande avsnitt kommer att redo- göras för hur detta system är uppbyggt. Syftet med lag (2011:111) om förstörande av vissa hälsofarliga miss- brukssubstanser är att förhindra spridning av farliga substanser som är på väg att klassificeras som narkotika eller hälsofarlig vara och därmed att skydda enskildas liv och hälsa. Lagen gäller enligt 2 § för substanser som a) har förklarats som narkotika eller hälsofarlig vara i en förordning som ännu inte trätt i kraft (första punkten), b) har förklarats som narkotika enligt en internationell lagstiftning som ännu inte har trätt i kraft (andra punkten) eller c) kan antas komma att av regeringen förklaras som narkotika eller hälsofarlig vara (tredje punkten). För att substansen ska kunna förstöras krävs, utöver att den faller under tillämpningsområdet, att den kan antas vara avsedd att användas i syfte att uppnå berusning eller annan på- verkan samt att den då kan komma att förorsaka skada eller dödsfall (3 §). Med substans i förstörandelagen avses grundämnen, kemiska föreningar, blandningar och andra beredningar. Det är inte bara de aktiva beståndsdelarna i den kemiska föreningen, blandningen eller beredningen som avses utan hela produkten i form av t.ex. tabletter eller kapslar.31 1997/98:183 s. 1. 2010/11:4 s. 109. Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälsorisker I avvaktan på att regeringen beslutar om att förklara en substans som narkotika eller hälsofarlig vara eller i avvaktan på att beslutet ska träda i kraft, är det alltså till skydd för enskildas liv och hälsa möjligt att omhänderta och förstöra vissa substanser som kan antas komma att användas i missbrukssyfte. Polismän och tulltjänstemän har enligt 5 § förstörandelagen rätt att omhänderta substanser om det skäligen kan antas att ett beslut om förstörande av substansen kan komma att meddelas enligt lagen. Enligt huvudregeln är det enligt 4 § första stycket åklagare som beslutar om förstörande. I ärenden av enkel beskaffenhet får enligt andra stycket 4 § även sär- skilt förordnade befattningshavare vid , s.k. tullåklagare, besluta om förstörande. När ett beslut om att häva ett beslag av en sådan substans som avses i 2 § fattas får substansen under vissa om- ständigheter omhändertas. Ett beslut om omhändertagande som har fattats av någon annan än åklagare ska anmälas till åklagaren som ska pröva om det ska bestå (10 § första stycket). Åklagaren får besluta om förstörande av en substans om förutsätt- ningarna enligt 3 § är uppfyllda och åklagaren antingen har beslutat om ett omhändertagande enligt 7 § eller fastställt ett omhändertag- ande enligt 10 §. Beslut om förstörande ska enligt 12 § fattas så snart det kan ske. Enligt 13 § ska och Läke- medelsverket, om åklagaren begär det, yttra sig i frågan om substansen är av sådant slag som anges i 2 §. Utredningen och besluten enligt förstörandelagen ska enligt 18 § handläggas huvud- sakligen enligt förvaltningslagen. 6.5.3Reglering av hälsofarliga varor Lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor Lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor innehåller i 1 § första stycket en grundläggande definition av vilka varor som avses, vilken kompletteras med en uppräkning i bilagan till förordningen om vissa hälsofarliga varor som anger vilka varor som ska omfattas av lagen. Enligt 1 § första stycket lagen om förbud mot vissa hälsofar- liga varor ska lagen tillämpas på varor som på grund av sina inne- boende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan. Av andra stycket framgår att regeringen före- Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälsorisker skriver på vilka varor lagen ska tillämpas, vilket alltså görs i bilagan till förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Av propositionen till lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor framkommer att syftet med lagen i första hand är att få kon- troll över handeln med sådana hälsofarliga varor som i princip sak- nar något mera allmänt användningsområde för enskilda eller för industri, vetenskap eller sjukvård.32 Lagen är inte avsedd att tilläm- pas på varor eller ämnen med erkända användningsområden som t.ex. metanol, etanol eller tobak.33 För att en vara ska omfattas av lagen krävs alltså dels att den uppfyller de grundläggande rekvisiten i 1 §, dels att regeringen i förordningen förklarat den som hälso- farlig vara. Lagen ska enligt 2 § inte tillämpas på varor som har klassificerats som narkotika, dopningsmedel eller godkända läkemedel. Enligt 3 § får varor som avses i lagen inte utan tillstånd införas, överlåtas, fram- ställas, förvärvas i överlåtelsesyfte, utbjudas till försäljning eller innehas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål. Tillstånd får förenas med de villkor som be- hövs, såväl i samband med beslutet om tillstånd som senare . Ett tillstånd får även återkallas om det inte längre utnyttjas eller om tillståndshavaren i väsentlig mån brutit mot ett meddelat villkor eller inte följer bestämmelserna i lagen. I 3 a–3 d §§ regleras hur den som hanterar vissa hälsofarliga varor ska föra anteckningar för att tillsynsmyndigheten ska kunna kontrollera samt märka förpackningen, vad tillsynsmyndigheten har för möjligheter till upplysning och kontroll, samt vad som gäller när en vara som enligt lagen får hanteras för industriellt ändamål i stället förklaras som narkotika. 4 § reglerar straff för uppsåtlig överträdelse av punkterna 2, 3, 4, 5 eller 6 i 3 § (första stycket) samt uppsåtlig eller oaktsam överträ- delse av 3 a eller 3 b §§ (andra stycket). Vidare upplyses om att det finns bestämmelser om straff för olovlig införsel i annan lag. I 5 § regleras beslag och förverkande. 1997/98:183 s. 37 f. Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälsorisker Förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor Enligt 2 § förordningen om förbud mot vissa hälsofarliga varor ska de varor som anges i bilagan till förordningen anses som hälsofar- liga varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. 3 § föreskriver att eller utan dröjs- mål ska anmäla till om de i sin verksamhet iakttar något som tyder på att nya medel används för missbruks- ändamål eller att missbruksmönster av kända medel ändras. Det är enligt 4 § som får meddela tillstånd till han- tering för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål enligt 3 § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor (första stycket). Folk- hälsomyndigheten får även meddela föreskrifter om införsel, över- låtelse, framställning, förvärv i överlåtelsesyfte m.m. samt meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd (andra och tredje styckena). är också den myndighet som har tillsyn över efterlevnaden av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt av de föreskrifter och villkor som meddelats i anslutning till lagen (fjärde stycket). I 5 och 6 §§ finns närmare bestämmelser om Folkhälsomyndig- hetens handläggning av tillstånd m.m. Bedömning: Utredningen bedömer att det inte är möjligt att inom ramen för systemet om förbud mot vissa hälsofarliga varor förbjuda alkoholhaltiga produkter med särskilda hälsorisker. Ett fördelaktigt system i teorin Att inordna alkoholhaltigt pulver och tabletter och andra liknande produkter som innebär särskilda hälsorisker inom det redan existe- rande systemet, lagstiftningen med förbud mot vissa hälsofarliga varor, förefaller vid en första anblick ha många fördelar. Det är ett system som ger möjlighet till stor flexibilitet eftersom det enkelt går att tillämpa på nya produkter och man kan välja vilka produkter det ska tillämpas på. Det är även ett system som skulle kunna möjlig- göra en proaktiv alkoholpolitik, vilket är ett av de mål som satts Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälsorisker upp i direktiven. Vidare finns det genom förstörandelagen möjlig- heter att se till att oönskade produkter inte kommer ut på markna- den. Sammanfattningsvis vore det mycket fördelaktigt om det var möjligt att använda nämnda lagar för reglering av de särskilt hälso- farliga alkoholhaltiga produkterna. Som konstaterats ovan var det ursprungliga syftet med lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor att åstadkomma en effektivare kontroll av nya droger. De kriterier som krävs för att kunna klassi- ficera en substans som en hälsofarlig vara är något lägre än vad som krävs för att klassificera en substans som narkotika. När det finns tillräckligt stöd för att klassificera en hälsofarlig vara som narkotika var syftet också att så skulle ske. De nya drogerna benämns ofta ”nya psykoaktiva substanser” (NPS). Substanserna omfattas även av EU-rättslig reglering.34