sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Alla publicerade rapporter från Miljösamverkan finns på . Regional samverkan om miljötillsyn Det finns också regional samverkan i många län. Den består i regel av kommunernas miljöförvaltningar, ofta , regionförbund/ kommunförbund och i vissa fall även landsting/region. I ett par fall ingår kommuner från två län i samma miljösamverkan. Det finns elva aktiva regionala samverkansorgan och två vilande. Syftet med de regionala organen är att effektivisera och stödja de lokala myndig- heternas miljötillsyn. De arbetar med tillsynskampanjer, handläggar- stöd, information, seminarier och samarbete med andra aktörer. Samverkan finansieras huvudsakligen av kommunerna. Av framgick att 95 pro- cent av kommunerna hade deltagit i regional miljö- samverkan och att hade deltagit i andra nätverk, främst med andra kommuner (Kompetensförsörjning i miljöbalkstillsynen, 2016). Tillsyns- och föreskriftsrådet inrättades i samband med att miljö- balken trädde 1999. Inledningsvis var samtliga centrala myn- digheter representerade, men minskades antalet centrala myn- digheter till fem. Det är ett rådgivande organ inom för samråd och samverkan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt samt EU-förordningar och EU-direktiv inom område. Tillsyns- och föreskrifts- rådets organisation och uppgifter framgår av instruktionen för Natur- vårdsverket och information om rådet finns på verkets webbplats. Tillsyns- och föreskriftsrådets kansli ansvarar för ett författnings- register på område. Registret finns på webbplats. Rådet har ett nyhetsbrev som vid slutet av hade ca 1 500 prenumeranter. Bland dessa återfinns miljömyndigheter, verksamhetsutövare, journalister och jurister. En beskrivning av miljötillsynen Tillsyns- och föreskriftsrådet har genomfört en rad aktiviteter och seminarier, samlat in och redovisat goda exempel, genomfört uppföljningar samt tagit fram informationsmaterial. Här kan nämnas som exempel Utvärdering av tillsynsvägledningen av- seende (2013), Jäv i samband med tillsynsvägledning (2013), Metoder i och regional tillsyn (2012), Tillsyns- vägledning enligt beskrivning och goda egenskaper (2011) och Kollegial granskning av tillsynsverksamhet (2009). Det finns också specifika nätverk och samverkan inom olika tillsyns- områden, som exempel kan nämnas radon och elektromagnetiska fält, förorenade områden och kemikaliefrågor. Regeringen inrättade en samordningsgrupp med myndig- hetschefer från Kemikalieinspektionen, , Läke- medelsverket, , , SGU och Havs- och vattenmyndigheten för att tidigt kunna upptäcka nya potentiella kemikaliehot. 5.6Jäv och otillbörlig påverkan Enligt SKL:s undersökning om miljö- och hälsoskyddet i kommunerna är den vanligaste organisationsformen för detta arbete en gemensam nämnd eller förvaltning för miljö-, bygg- och/eller planfrågor. Andelen kommuner med gemensam organisationen har minskat från år . Andelen kommuner som har miljöfrågorna i samma nämnd som räddnings- tjänst, fastighet eller teknik har minskat jämfört med , från . Av samtliga 290 kommuner uppgavs ha en organisation där ansvaret för drift och tillsyn över verksamheter med kommunalt huvudmannaskap hanterades i samma nämnd. Det var en ökning jämfört med då motsvarade siffra var . Vid sådana organisationer behöver åtgärder vidtas för att organisationerna inte ska strida mot kommunallagens jävsregler. I miljötillsyn redovisas bland annat svaren på en enkät om den operativa tillsynen enligt miljö- En beskrivning av miljötillsynen balken som var ställd till kommunala miljöchefer. En fråga som ställdes var om politisk hänsyn påverka tillsynen. Drygt en fjärdedel svarade ja på den frågan. Redovisningen av data från enkäten indi- kerar att förekomsten av politisk påverkan av tillsynen av regelefter- levnad var mindre i kommuner som har en fristående miljö- och hälsoskyddsnämnd och en separat miljö- och hälsoskyddsförvalt- ning. Det finns en avsevärt större andel miljöchefer som ville ha mer statlig styrning i de kommuner där politisk påverkan av tillsynen upplevdes förekomma än i de kommuner där sådan påverkan inte förekom (2014). gjordes två enkätunder- sökningar. En var riktad till miljö-, hälso- och livsmedelsinspektörer i kommuner och en till djurskyddsinspektörernas på länsstyrelser. Frågorna avsåg deras arbetsmiljö. En stor andel av miljö-, hälso- och livsmedelsinspektörerna svarade att de ansåg att kontrolluppdraget fungerade mycket bra eller ganska bra. Av redovisningen framgick att en hög andel av miljö-, hälso- och livsmedelsinspektörer svarade att de hade råkat ut för otillbörlig påverkan. Det framkom också att denna påverkan förekom mer frekvent i mindre kommuner (Inspek- törernas arbetsmiljö i fokus: En ohållbar situation, 2013). är ett komplext och omfattande regelverk att ha tillsyn över och intar i jämförelse med andra tillsynsområden en särställ- ning genom sin stora bredd, antalet tillsynsorgan och antalet till- synsobjekt (SOU 2002:14 s. 28). Till skillnad från många andra till- synsområden ställer reglerna inte precisa krav på vad som ska göras utan tar sikte på funktion eller vilken effekt som ska åstadkommas, vilket innebär att såväl tillsynsmyndigheten som verksamhets- utövarna har att tolka reglernas innebörd. Dessutom omfattar regel- verket alla och en var. Det innebär att det också är en stor skillnad på förutsättningar för regelefterlevnad hos dem som kan bli föremål för tillsyn. Det är inte möjligt att ange en exakt siffra för det totala an- talet objekt som omfattas av tillsyn enligt . I tidigare undersökning har det uppskattats att det kan röra sig om upp emot 900 000 möjliga objekt. En beskrivning av miljötillsynen Vi kan konstatera att det är svårt att bedöma såväl enhetligheten som effektiviteten eftersom det saknas en samlad och likartad redo- visning av grundläggande uppgifter om antalet objekt, behov av till- syn, avsatta resurser och genomförd tillsyn samt effekter av tillsynen. Vi kan emellertid se att det finns luckor i tillsynstäcket, att viss tillsyn som är angelägen från miljö- och hälsosynpunkt inte prioriteras och att det kan vara svårt att arbeta med tvärsektoriella frågor. Tillsynsmyndigheterna anger att de har god kompetens för till- synen, såväl tekniskt som erfarenhetsmässigt, men att det är svårt att rekrytera och att behålla rätt kompetens (, Kompe- tensförsörjning i miljöbalkstillsynen, 2016). Kostnadstäckningsgraden för miljöbalkstillsynen uppgår till 31– hos majoriteten av kommunerna som redovisat kostnader och intäkter för . Länsstyrelsernas beräknade kostnader för att utföra den tillsyn som inte kan täckas av avgifter är svår att fast- ställa men bedöms enligt länsstyrelserna uppgå till flera . Länsstyrelserna bedömda behov av tillsyn är väsent- ligt större än den faktiskt utförda tillsynen (, Redo- visning av myndigheternas intäkter och kostnader 2016 för prövning och tillsyn enligt , 2017). Det pågår ett utvecklingsarbete av miljötillsynen på flera håll. Det har gjorts en rad förändringar bland annat i syfte att skapa en mer enhetlig och effektiv tillsyn samt att förenkla för före- tagen. Samverkan har utvecklats inom ramen för Miljösamverkan och genom de regionala nätverken för miljösamverkan. De olika samverkansorganen har tagit fram vägledningar inom flera olika tillsynsområden och gemensamma tillsynsprojekt har genomförts i syfte att få en mer enhetlig tillämpning. har vidare tagit fram en modell för att utveckla en mer samlad uppföljning och utvärdering av länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn. I det arbe- tet samverkar med flera av de centrala myndig- heterna, länsstyrelserna och kommunerna. Insatser har också gjorts inom olika tillsynsområden för att utveckla eller intensifiera till- synen, till exempel inom ramen för Handlingsplan för en giftfri vardag, arbete med implementering av industri- utsläppsdirektivet, länsstyrelsernas regeringsuppdrag om tillsyn av vattenverksamhet samt en rad nationella tillsynsprojekt. 6 Hur sanktionssystemet fungerar I detta kapitel beskriver vi hur sanktionssystemet fungerar . Beskrivningen tar sin utgångspunkt i tidigare rapporter om sam- hällets förmåga att bekämpa miljöbrottslighet. Vi har kompletterat bilden med statistik från , Åklagarmyn- digheten och samt med praktiska erfarenheter från tillsynsmyndigheter, polis och åklagare. Underlaget är inte tillräckligt heltäckande för att ge en mer exakt bild av miljöbrottslighetens omfattning. Även om den officiella rättsstatistiken har utvecklats och förbättrats omfattar den inte uppgifter om företagsbot. Polisen bedriver inte någon underrättelseverksamhet på detta område. Tillsynsmyndigheterna är vidare av naturliga skäl inte inriktade på kriminalpolitiska aspekter av miljöproblemen och kan därför inte heller ge en sammanhäng- ande bild av den faktiska miljöbrottsligheten. Misstankar om brott mot utreds av polis och åklagare inom ramen för en förundersökning. Även andra myndigheter får betydelse för samhällets möjligheter att förebygga, upptäcka, ut- reda och lagföra misstänkta brott mot . I detta avsnitt beskrivs vilka de är. Tillsynsmyndigheterna har betydelse för att miljöbrott ska förebyggas, men också för att de ska upp och beivras Genom information, råd och stöd till verksamhetsutövarna har till- synsmyndigheterna en viktig roll i att förebygga oavsiktlig miljö- brottslighet och därigenom minska antalet anmälningar. I huvudsak är det de operativa tillsynsmyndigheterna som upp- täcker miljöbrott. prioriteringar och val av metod påverkar således vilka misstankar som polis och åklagare ska utreda. utgör tillsynen till största delen kontakt med etable- rade verksamheter. Inkomna klagomål utgör dock en vanlig grund för händelsestyrd tillsyn och kan leda till att miljöbrottslighet upp- täcks. De besök som genomförs är till stor del anmälda i förväg. När en förundersökning har inletts har tillsynsmyndigheten inte en formell roll, men myndigheten kan ändå få betydelse för möjlig- heterna att utreda och lagföra misstänkt brottslighet. Sådana upp- gifter, föremål och undersökningar som kan bevisa att ett brott har begåtts hör till brottsutredningen och faller således under polisens och åklagarnas primära ansvar. har emellertid i de allra flesta fall störst möjligheter att säkra bevisning i samband med en upptäckt. Tillsynsmyndigheternas personal hörs även i stor utsträckning som vittnen eller som sakkunniga i olika tekniska eller naturvetenskapliga frågor under såväl förundersökningen som vid en eventuell rättegång. De bidrar också med specialistkunskap i olika skeden av förundersökningen. arbetar polisen när det gäller miljöbrott främst med att utreda efter anmälan arbetsuppgifter i fråga om miljöbrottslighet skiljer sig inte från deras uppdrag när det gäller annan brottslighet. Polisens uppgift är att upptäcka och utreda brott samt förebygga och för- hindra nya brott. I den nya polisorganisationen har den nationella operativa av- delningen () ett övergripande ansvar för den brottsbekämpande verksamheten och mandat att besluta om insatser och resursför- stärkning i hela landet. Avdelningen ansvarar dessutom för ett be- gränsat antal specifika brottstyper, däribland artskyddsbrott. De sju polisregionerna har ett helhetsansvar för den operativa polis- verksamheten. Ansvaret omfattar bland annat ingripandeverksam- het, brottsförebyggande verksamhet, utredningsverksamhet och service. Polisregionerna är indelade i polisområden, som i sin tur är geografiskt indelade i lokalpolisområden. I samtliga polisregioner finns utredningsgrupper på regional nivå som hanterar miljöbrott tillsammans med arbetsmiljöbrott och i vissa regioner även tillsam- mans med andra specialstraffrättsliga brott. De miljöbrottsutredare som är utbildade poliser kan användas i brottsutredningar som rör helt andra brottstyper. Vilka misstankar de ska arbeta med styrs ytterst av polisens prioriteringar. Detsamma gäller tillgången till kriminalunderrättelsetjänsten (KUT) och andra funktioner inom myndigheten. har antalet civilutredare som inte kan arbeta med andra brottsutredningar i samma utsträck- ning ökat inom miljöbrottsbekämpningen. Utvecklingen av polisiära arbetsmetoder bedrivs vid sju regionala utvecklingscentrum. Dessa ska bland annat ta fram utbildningar och arbeta med metodfrågor. Utvecklingscentrum för miljöbrott finns i polisregion . består polisens arbete främst i att utreda redan upptäckta och anmälda miljöbrott (, Är vi bra på miljö- brott, 2006, och , Strategier mot miljöbrott, 2010). Det genomförs i väldigt liten omfattning några egentliga brottsupptäckande verksamheter. I den tidigare myndig- heten bedömdes det finnas förutsättningar för polismyndigheterna att upptäcka och ingripa mot mer allvarliga miljöbrott. Men det saknades prioriteringar, resurser och kunskap i kretsen utanför miljö- brottsutredarna (hantering av miljöbrott. Tillsynsrapport 2013:6). En särskild enhet vid hanterar miljöbrott inrättades en särskild nationell operativ enhet för miljö- och arbetsmiljömål inom , Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål (REMA). Vid enheten handläggs bland annat ärenden om brott mot . Ett av syftena med den nya enheten var att öka enhetligheten i rättstillämpningen och ”freda” REMA är tillsammans med Riksenheten mot korruption de enda enheter inom som är specialiserade genom att handlägga specifika brottsområden. På REMA arbetar 21 specialiståklagare (miljöåklagare) som är stationerade i , , , , och . Enhetschefen och enhetskansliet är lokaliserat i . Där finns också Utvecklingscentrum som hanterar miljöbrotten. utvecklingscentrum finns på tre platser i landet – , och . Deras uppgift är att bedriva metod- och rättsutveckling inom olika brottsområden och svara för den samlade kunskapen inom sina ansvarsområden. Rättslig uppföljning och tillsyn bedrivs också här. Misstänkta brott mot kemi- kalielagstiftningen går via enheten i innan de går ut på övriga enheter. På så sätt hoppas man åstadkomma en mer enhetlig hantering av ärendena. kontrollerar varuflödet från länder utanför EU för att upptäcka smuggling av varor. Det kontrolleras att varor som dekla- reras till myndigheten inte är förbjudna att importera eller expor- tera. stoppar stora mängder miljöfarligt avfall. utreder smugglingsbrott och har egna så kallade tull- åklagare. Om det rör sig om ett miljöbrott ska alltid en miljöåklagare kopplas in. har bland annat till uppgift att förebygga miljö- brott till sjöss genom miljöövervakning. Myndigheten kan exem- pelvis bedriva övervakning med hjälp av fartyg och flygplan i natur- områden där skyddade arter finns. I arbetet med farligt gods och lastsäkring finns en möjlighet att upptäcka smuggling av skyddade arter. utför även fiskeriövervakning och fiskeri- kontroll av yrkes- och fritidsfiske till sjöss. Även andra myndigheter kommer i kontakt med miljöbrottslig- het. Här kan nämnas räddningstjänst och brandkår, och samt olika expertmyndigheter som Natur- historiska och . Miljö- brottmål hanteras av de allmänna domstolarna. 6.1.2Ett effektivt rättsväsende förutsätter samverkan mellan berörda myndigheter Ett effektivt rättsväsende förutsätter samverkan både inom rätts- väsendet och med aktörer utanför rättsväsendet. Brottsamverkan på miljöområdet syftar till att förebygga och beivra brott mot miljö- balken (miljöbrottsamverkan). I detta avsnitt beskrivs den miljöbrott- samverkan som sker . Miljöbrottssamverkan sker på lokal och regional nivå; men på olika sätt Tillsynsmyndigheter och polisen samverkar i enskilda ärenden. Det kan vara fråga om vilka bedömningar som behöver göras eller vilka åtgärder som behöver vidtas i samband med att misstänkt miljö- brottslighet har upptäckts. Det kan också handla om behov av kom- petens i enskilda ärenden eller assistans vid inspektioner. Både polis och tillsynsmyndighet tar initiativ till sådan samverkan. Länsstyrelserna har ett särskilt ansvar för att samverkan mellan de brottsutredande myndigheterna och tillsynsmyndigheter verkligen kommer till stånd (avsnitt 4.3.3). Samverkan fungerar olika över lan- det. Den genomförs vanligen genom att länsstyrelserna kallar en regional samverkansgrupp med representanter från tillsynsmyndig- heter, och . I samverkansgrup- pen diskuterar man gemensamma frågor och delar viss information. I vissa fall anordnas även gemensamma utbildningar för tillsynsmyn- digheterna. Miljöbrottssamverkan finns i 18 län (Naturvårds- verket, Tillsyn enligt , möjligheter till utveckling och för- bättring, 2016, s. 32). Samverkan utvecklas regionalt och efter olika förutsättningar. Det innebär att formerna, frågorna och intensiteten ser olika ut. Ett exempel är den så kallade Emilgruppen, en samarbetsgrupp mellan tillsynsmyndigheter inom miljöområdet, åklagare och polis i som verkat . Gruppens uppgift är att främja sam- arbetet mellan dessa myndigheter för att förebygga och effektivi- sera hanteringen av miljöbrott. Ett annat exempel kan hämtas från där det finns etablerade samverkansformer under ledning på olika nivåer och med olika inslag. mellan representanter från , polis, åklagare, tullen, samt ett par kommuner i länet. Denna grupp har bland annat haft till uppgift att arrangera samverkansmöten med del- tagande från övriga kommuner på handläggarnivå. Motsvarande träffar har sporadiskt arrangerats med miljöhandläggare inom miljöskydd eller naturvård. har man i genom gemensamma initiativ alltmer övergått till projekt- eller temainriktad samverkan för att få en närmare koppling till det operativa arbetet. Som exempel kan nämnas en regional sam- arbetsgrupp kring olagliga avfallstransporter där , åklagarna, polisen, tullen och ingår. Gruppen har verkat under och haft täta träffar. Pilotutbildningen ”Samverkan – tillsyn och brott” och har tagit flera initiativ till att utveckla samverkan mellan tillsynsmyndigheter och de brotts- utredande myndigheterna. Ett framgångsrikt sådant anses pilot- utbildningen Samverkan – tillsyn och brott vara. Utbildningen syftade till att miljögöra framtagandet av en operativ samverkansmodell för målstyrd, operativ regional samverkan mellan polis, åklagare och till- synsmyndigheter. Den var mycket uppskattad av deltagarna och be- dömdes bidra till en effektivare miljöbrottssamverkan. Tanken var också att utbildningen skulle kunna spridas till alla regioner, men så har ännu inte skett. Nationell miljöbrottssamverkan mellan polis, åklagare och andra myndigheter förekommer inom olika områden Ett samarbetsprojekt mellan och har resul- terat i en strategi mot miljöbrott (och Åklagar- myndigheten, Strategier mot miljöbrott, 2010). Det finns ett fåtal nationella samverkansorgan där inte bara polis och åklagare ingår, utan även tillsynsmyndigheter och andra be- rörda myndigheter. Ett exempel finns på området gränsöverskri- dande olagliga avfallstransporter. Här är behovet av ett fungerande samarbete mellan tullen, polisen, åklagare och tillsynsmyndigheten särskilt framträdande. Det är ofta fråga om brådskande insatser när sådana transporter upptäcks i anslutning till ombordkörning på färja, utskeppning av containrar eller annan gränspassage. Den ofta mycket komplicerade frågan om vad som är att anse som avfall och vilken avfallsklassificering som gäller styr möjligheten för ett straffrätts- ligt ingripande och det finns därför ett behov av att skyndsamt kan bistå med en sådan bedömning. Under ledning av har en arbetsgrupp med representanter från , , och länsstyrel- serna tagit fram en nationell vägledning om ansvarsfördelningen vid hanteringen av illegala gränsöverskridande avfallstransporter som finns tillgänglig på . har också startat ett samverkansforum för gränsöverskridande avfalls- transporter. Forumet är webbaserat och öppet endast för myndig- heter. I forumet ges möjlighet att utbyta erfarenheter och informa- tion, diskutera olika frågor, ge synpunkter på framtagna vägledningar, hämta och läsa samlade dokument med mera. Syfte är att stödja samarbetet mellan myndigheter. Ett annat exempel på nationell samverkan mot en viss typ av brottslighet finner vi på artskyddsområdet. genom- för regelbundna möten med berörda myndigheter. Det sker också samverkan på informell väg. Här kan nämnas Världsnaturfondens initiativ till en samverkansgrupp för flora- och faunakriminalitet där olika myndigheter är representerade. fanns en form av nationella samverkansmöten som gällde miljöbrottslighet i allmänhet. I det så kallade , ett initiativ av Riksåklagaren , ingick företrädare för centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner. Rådet skulle vara ett centralt forum för informationsutbyte och myndighetssamverkan där berörda myndigheter informerar varandra om kommande verk- samhetsplaner, ändringar i relevanta regelverk och om det uppmärk- sammats nya typer av överträdelser av regler samt hur dessa kan förebyggas och uppdagas. Det fick emellertid inte den effekt som man hoppades på varför det lades ned. Samverkan ska ske för att bekämpa organiserad brottslighet Miljöbrott har lyfts fram som ett brottsområde där flera myndigheter ser involvering av grov organiserad brottslighet. Miljöbrotten hanteras därför i den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet som startade sommaren (Nationella underrättelsecentret, Myndighetsgemensam lägesbild om grov organise- rad brottslighet. 2016–2017). De samverkande myndigheterna är Arbetsförmedlingen, , Försäk- ringskassan, Kriminalvården, , Kustbevak- ningen, , , , Säker- hetspolisen, och . I varje kommun ska det dessutom finnas en polisiär funktion som på uppdrag av chefen för lokalpolisområdet driver samverkan med kommunen och lokalsamhället i övrigt. Utifrån den lokala problem- bilden ska polisen i samverkan med kommunen ha förmåga att arbeta mot grov och organiserad brottslighet i ett lokalt perspektiv. Internationell samverkan är avgörande för effektiv miljöbrottsbekämpning Det internationella engagemanget är avgörande för polisens möjlig- heter att effektivt förebygga, motverka och bekämpa brott. Det pågår därför samverkan inom en rad olika internationella organisationer. Här kan nämnas samverkan inom ramen för det internationella (for the Imple- mentation and Enforcement of Environmental law). Syftet är bland annat att förebygga, upptäcka och lagföra illegal gränsöverskridande miljöbrottslighet. deltar genom i projekt som bland annat rör brottsbekämpning av gränsöverskridande trans- porter av avfall. Det kan då handla om internationella tillsynskampan- jer, samarbeten mellan bland annat miljötillsynsmyndigheter, polis, tull, åklagare och domare, informationsutbyten mellan de olika grup- perna och mellan olika länder genom konferenser och genom upp- rättande av system för informationsutbyten, bland annat en databas för domar och andra tillsynsbeslut inom området. Det bedrivs dessutom ett ENPE-projekt (Network of Prosecutors for the Environment) i samverkan med Life+ i syfte att förbättra kompetensen hos miljöåklagare och domare och bland annat skapa en gemensam databas. Inom projektet ska man i fyra undergrupper arbeta med artskyddsbrott, otillåten avfallshantering, luftföroreningar och praxisfrågor. 6.2Miljöbrottslighetens omfattning, utveckling och lagföring Anmälningarnas omfattning avseende miljöbrott speglar de brott som är lättast att upptäcka och de brott där resurser läggs ned för att upptäcka dem. Det beror på att miljöbrott upptäcks i huvudsak inom ramen för miljötillsynen. Den upptäckta brottsligheten säger således mer om miljötillsynen och annan kontrollverksamhet än om miljö- brottsligheten som sådan (och Åklagarmyndig- heten, Strategier mot miljöbrott, 2010, s. 11, , Är vi bra på miljöbrott, 2006). Det innebär att det är myndig- heternas insatser som styr hur mycket av brottsligheten som upp- täcks. Ju mer resurser som satsas på tillsyn, samverkan och hanter- ingen av tips från allmänhet och företag, desto fler brott observeras. Uppfattningen är att det finns en relativt omfattande miljö- brottslighet som inte syns i statistiken. De kommer helt enkelt inte till de inblandade myndigheternas kännedom (Per , Miljöstraffrätten, 2010).