sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — säkerhet byggs därmed bäst soli- dariskt tillsammans med andra. Hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer. De säkerhetspolitiska möjligheter och utmaningar som ställs inför delas i hög utsträckning av övriga . Sambandet mellan säkerhetspolitik och europapolitiken blir således uppenbar. Samarbetet inom EU intar också en särställning i den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken. Det går inte att föreställa sig en militär konflikt i vårt närområde som enbart skulle påverka ett land. säkerhet stärks därmed genom europeisk integration. Det ligger också i intresse att genom nära samarbete stärka medlemsstaternas gemensamma säkerhet som EU, genom att vara en effektiv säkerhetspolitisk aktör, kan verka för en fredlig och demokratisk utveckling i omvärlden. Medlemskapet i EU inne- bär vidare att ingår i en politisk allians, där medlemsländer inte har försvarsförpliktelser i förhållande till varandra, men tar ett solidariskt ansvar för säkerhet. kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Det förväntas att dessa länder agerar på samma sätt om drabbas. Regeringen har därför vid upprepade tillfällen uttalat att bör ha förmågan att kunna ge och ta emot militärt stöd. Målet för det militära för- 4 Försvarsberedningens rapport, ”Försvaret av – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20), s. 21 f. Internationella samarbeten för fred och säkerhet svaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. är en aktiv och solidarisk partner i arbetet för stabilitet och säkerhet i och omvärlden. bidrar till krishanter- ingsinsatser under EU:s, FN:s och Natos ledning, vilket leder till ökad säkerhet regionalt och globalt. Nato är en central aktör för europeisk säkerhet och integration samt för internationell kris- hantering. En stark transatlantisk länk är vidare av vital betydelse för och hela stabilitet och säkerhet. sam- arbete med Nato och är ett uttryck för viljan att vara en del av och stärka den transatlantiska säkerhetspolitiska gemenskapen. För är dock säkerheten och samarbetet i vårt närområde av sär- skild betydelse. Det nordiska samarbetet inom det säkerhetspolitiska området har också fördjupats och utvidgats . De nordiska länderna har i sammanhanget även ett utvecklat samarbete med , och , vilket kan ses som ett komple- ment till och en naturlig utveckling av de europeiska och euro- atlantiska samarbetena. 3.2.2De aktuella hoten mot Sverige5 De hot som bedöms kunna få konsekvenser för säkerhet är delvis av annan karaktär . utgörs hoten av t.ex. internationell terrorism, andra typer av grov inter- nationell brottslighet, spridning av massförstörelsevapen samt framställning och transport av vapen, komponenter och teknologi. Den ryska aggressionen mot och den illegala annekter- ingen av 2014 utgör vidare den största utmaningen mot den europeiska säkerhetsordning som etablerades . har kränkt grundläggande folkrättsliga principer, såsom staters rätt till territoriell integritet och politiskt oberoende, liksom våldsförbud. har således visat sig berett att bryta mot ingångna överenskommelser och etablerade 5 Detta avsnitt bygger på prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020”, Försvarsberedningens rapport, ”Försvaret av – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20) och Utredningen om säkerhetsskyddslagens beskrivning av de aktuella hoten mot i utredningens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag ” (SOU 2015:25), s. 226 ff. Internationella samarbeten för fred och säkerhet Att detta lett till kraftigt negativa reaktioner i omvärlden, och försvagat den ryska ekonomin, har inte utgjort något hinder för, vad Försvarsberedningen betecknade som, en oberäk- nelig rysk politisk ledning. Vid dagens hotbedömningar har civila verksamheter kommit att stå i fokus på ett helt annat sätt . Främmande staters underrättelseverksamhet har breddats mot forskning och utveck- ling inom civila områden samt mot politiska frågor och informa- tion som rör samhällsviktiga system. Enligt pågår det politisk, ekonomisk, militär och teknisk-vetenskaplig underrättelseverksamhet samt flyktingspionage. Målen som främ- mande makts underrättelsetjänster visat intresse för är bl.a. stats- ledningen, myndigheter, försvar, forskning och industri samt oppositionella och utländska intressen. Underrättelseinhämtningen sker t.ex. med hjälp av mänskliga källor, elektroniska angrepp, signal- spaning, flyg- och satellitspaning och öppna källor (se vidare om underrättelseverksamhet i kapitel 5). Ett av de allvarligaste hoten mot svensk säkerhet utgörs enligt Säkerhetspolisen av elektroniska angrepp. Det är framför allt de tre miljöfaktorerna digitalisering, globalisering och outsourcing som påverkar riskbilden och som underlättar eller skapar nya förut- sättningar för hot. Utvecklingen med utflyttning av väsentliga funktioner i samhällsviktig verksamhet till utlandet, t.ex. inom energiförsörjningen, har inneburit att sårbarheten har förändrats. Informationsteknikens utveckling ger vidare ökade möjligheter till att subversivt påverka den dagliga informationsbilden för sam- hällets invånare. Det finns exempel på att främmande makts under- rättelsetjänster har förmåga att automatiserat och i stor omfattning påverka innehållet i sociala media. När det gäller terrorism konsta- terar Säkerhetspolisen, utifrån andra länders erfarenheter, att det finns exempel på såväl attentatsplanering och genomförda attentat som hot mot transporter, rättsväsende och annan myndighetsutöv- ning. Hoten härrör framför allt från våldsfrämjande islamister. Enligt Försvarsmakten utgörs de potentiella hoten mot och Försvarsmakten numera i allt större utsträckning av annan säkerhetshotande verksamhet än konventionella stridskrafter. Försvarsmakten har noterat ett ökat intresse från främmande makts underrättelsetjänst riktat mot svensk för- svarsförmåga, försvarspolitik, forskning och teknikutveckling samt Internationella samarbeten för fred och säkerhet förhållanden till andra nationer och organisationer. Den tekniska utvecklingen i form av bl.a. dator- och nätverksattacker för att utnyttja samhällets beroende av informationsteknologi för att åstadkomma skada på såväl civila som militära kritiska funktioner gör Försvarsmakten sårbar för t.ex. sabotage. Privatiseringen av traditionellt sett statliga verksamheter i kombination med Försvars- maktens ökade nyttjande av civil teknik och privatägd infrastruktur ger främmande makt nya möjligheter att inhämta information om och påverka nationella skyddsvärden av strategisk betydelse. Främ- mande underrättelseaktörers möjlighet att inhämta information som i betraktas som öppen kan också utgöra underlag i militär planering mot svenska mål. Hotet avseende terrorism riktad mot Försvarsmakten har ökat . Enligt Försvarsmakten har våldsfrämjande islamistiska aktörer sannolikt avsikten att an- gripa mål i eller att attackera svenska intressen utomlands, t.ex. i samband med internationella insatser. På informationssäkerhetsområdet konstaterar radio- anstalt att det finns ett reellt hot mot och svenska intressen. Enligt utförs it-angrepp ständigt, och de kommer från resursstarka och kunniga aktörer som har uttalade mål och syften med sina angrepp. Det kan vara underrättelsein- hämtning, ekonomisk brottslighet, industrispionage och olika former av påverkan. anser att det finns kun- skap om hur informationsteknik kan användas för att orsaka skada och att denna kunskap är ett växande hot. Hotet riktar sig främst mot samhällsviktig verksamhet och kritisk infrastruktur. Många terrorgrupper har etablerat sin närvaro på internet. It-angreppen, hoten och de huvudsakliga förändringsfaktorerna blir alltmer sofisti- kerade och riktade. Antagonistiska aktörer utnyttjar samhällets sårbarheter på ett systematiskt sätt. Enligt beror dock hotbilden också på omvärldshändelser och på hur och svenska medborgare agerar i olika sammanhang. 3.2.3Vad inbegrips i begreppet internationella samarbeten för fred och säkerhet? Enligt våra direktiv ska vi analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för de internationella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i. Internationella samarbeten för fred och säkerhet inbegrips i de internationella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i framgår emellertid inte. Det finns inte heller någon allmänt vedertagen definition av detta uttryck. Som exempel på sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet nämns dock i direktivet det svenska deltagandet i olika civila och militära internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och . Begreppet internationella sam- arbeten för fred och säkerhet omfattar dock rimligtvis även annat internationellt samarbete som deltar i. Nedan redogör vi för vad vi i detta sammanhang anser bör inbegripas i uttrycket och därmed omfattas av vårt uppdrag. Fred betyder enligt frånvaro av krig och markerar således avslutningen på ett krig eller ett tillstånd mellan två krig (negativ fred). används emellertid begreppet i en vidare och mer utopisk mening och avser då en strävan mot genuint fredliga relationer mellan sociala grupper och nationer i ett sam- hälle där man försöker dela upp alla tillgångar rättvist, motarbetar olika sorters förtryck m.m. (positiv fred).6 I försvars- och säkerhetspolitiska sammanhang talas ofta om fredsfrämjande insatser, fredsbevarande insatser och fredsfram- tvingande insatser. Det som kallas fredsfrämjande insatser bygger i regel på beslut av FN, men någon enhetlig definition av sådana internationella insatser finns varken i eller nationellt i . I stället har en avgränsning av vad som anses höra till freds- främjande verksamhet vuxit fram efterhand. I har begreppet fått inkludera konfliktförebyggande, fredsskapande, fredsbevarande, fredsframtvingande och fredsförebyggande insatser. Avväpning och avrustning har också ansetts kunna ingå som fredsfrämjande åtgärd. Med fredsbevarande insatser avses i traditionell bemärkelse insatser som görs efter ett freds- eller eldupphöravtal. Insatserna baseras på parternas medgivande samt på en opartisk inställning till konflikten. Med fredsframtvingande insatser har avsetts sådana insatser som utförs för att med militärt våld, eller hot om militärt våld, upprätt- hålla eller återställa fred i ett område. Insatsen kan ske utan med- givande från parterna i konflikten.7 6Nationalencyklopedin, fred, (hämtad ). 7Se betänkande, ”Våld och tvång under internationella militära insatser” (SOU 2011:76), s. 43 f. Internationella samarbeten för fred och säkerhet Den allmänna betydelsen av säkerhet är enligt Nationalencyklo- pedin resultatet av åtgärder eller egenskaper som minskar sannolik- heten för att olyckor eller andra oönskade händelser ska inträffa. Begreppet säkerhet används ofta som motsats till risk där hög säker- het ger liten risk. Så är t.ex. säkerhetsavstånd det kortaste avstånd från en viss verksamhet på vilket man kan vistas utan (eller med liten) risk för skador, olyckor eller annan negativ påverkan. Risk- hantering och säkerhetsarbete syftar till att minimera riskerna och öka säkerheten.8 Den svenska säkerhetspolitiken är en del av samhällets samlade resurser för att möta hot och utmaningar mot vår säkerhet. Som vi redogjort för i avsnitt 3.2.1 utgick tidigare syn på säkerhet från stater och en militär hotbild. är utmaningarna och hoten mot vår säkerhet emellertid mer föränderliga och gränslösa . I ett vidgat säkerhetsbegrepp inryms även icke-militära hot och icke-statliga aktörer. Det kan t.ex. röra sig om terrorism, organise- rad brottslighet, avbrott i vitala system och flöden, sönderfallande stater, ekonomisk kris, politisk och religiös extremism, hot mot demokrati och rättssystem, socialt utanförskap, migrationsström- mar, hot mot värderingar, klimatförändringar, cyberhot, natur- katastrofer och pandemier samt väpnat angrepp. De potentiella hoten mot utgörs således i allt större utsträckning av annan säkerhetshotande verksamhet än konventionella stridskrafter. Som vi redogjort för ovan nämner utredningsdirektivet det svenska deltagandet i olika civila och militära internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och som exempel på internationellt samarbete för fred och säkerhet. Sådana insatser bör därmed inbegripas i begreppet inter- nationella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i. Enligt vår mening bör det emellertid också stå klart att de freds- bevarande och fredsframtvingande insatser som deltar i inom ramen för FN, EU, Nato och också ska inbegripas i begreppet. Även deltagandet i militära övningar av olika slag bör inbegripas. Därutöver bör även andra säkerhetsfrämjande inter- nationella samarbeten för att avvärja sådana hot och utmaningar mot vår säkerhet som nämnts ovan inbegripas i begreppet inter- nationella samarbeten på fred och säkerhet som deltar i. 8 , säkerhet, (hämtad ). Internationella samarbeten för fred och säkerhet Som exempel på det senare kan t.ex. nämnas rättsligt samarbete, polissamarbete och underrättelsesamarbete. Rent biståndssamarbete bör dock falla utanför definitionen. Någon legaldefinition på vad som avses med begreppet finns inte. Vad som faller inom området måste avgöras från fall till fall mot bakgrund av syftet med samarbetet. För att ska anses delta i samarbetet måste detta grunda sig på ett beslut som fattats av , regeringen eller en myndighet med stöd av lag. I detta sammanhang bör nämnas att Sida, som ansvarar för ungefär hälften av det totala svenska bi- ståndet, även deltar i olika internationella samarbeten för fred och säkerhet. Ungefär en tredje del av Sidas insatser har konflikt- förebyggande, fred och säkerhet som huvudsyfte eller delsyfte9. Inom ramen för sådana insatser kan Sida exempelvis komma att skicka åklagare och domare m.fl. till ett insatsområde. Huruvida den utsända personalen i dessa fall ska anses ingå i en insats som in- begrips i begreppet internationella samarbeten på fred och säkerhet som deltar i, får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. 3.3Förenta nationerna (FN) FN är en mellanstatlig organisation grundad för att främja internationellt samarbete. Vid bildandet hade FN 51 suveräna stater som medlemmar. har organisationen 193 medlems- stater, vilket innebär att nästan samtliga av världens självständiga nationer är medlemmar. FN:s arbete spänner över tre brett definie- rade områden: fred och säkerhet, utveckling och fattigdomsbekämp- ning samt mänskliga rättigheter. Sedan starten har FN varit den viktigaste aktören i det internationella samfundet och en hörnsten i arbetet för internatio- nell säkerhet. Enligt (stadga och stadga för den ) ska FN arbeta för inter- nationell fred och säkerhet, mänskliga rättigheter och social utveck- ling. anger FN:s uppgifter, befogenheter, arbetsord- Internationella samarbeten för fred och säkerhet ning och organisation. Den preciserar också medlemsländernas rättigheter och skyldigheter gentemot organisationen och varandra. baseras på ett våldsförbud (art. 2.4) som garant för internationell fred och säkerhet. Våldsförbudet är inte absolut. FN- stadgan anger två tydliga undantag från våldsförbudet, staternas rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar vid händelse av ett väpnat angrepp (art. 51) och beslut av om tving- ande åtgärder (inklusive inrättandet av militära styrkor) om det föreligger hot mot eller brott mot internationell fred och säkerhet i enlighet med kapitel VII. Genom det sistnämnda undantaget har FN ett viktigt redskap till sitt förfogande i sitt upp- drag att säkerställa internationell fred och säkerhet, inte minst genom möjligheten att inrätta internationella militära insatser. Generalförsamlingen är FN:s centrala organ där varje nation kan framföra sin uppfattning och bli hörd av de andra nationerna i vilken fråga det än må vara. Alla medlemmar i representeras i generalförsamlingen med en röst. Särskilt viktiga frågor avgörs med två tredjedelars majoritet av de röstande. FN:s mest inflytelserika organ är emellertid säkerhetsrådet. Medan generalförsamlingen kan diskutera vilket globalt problem som helst, ägnar sig säkerhetsrådet enbart åt frågor som rör fred och säkerhet. Rådet har fem perma- nenta medlemmar – , , , och – samt tio ickepermanenta medlemmar. De senare väljs av generalförsamlingen. är medlem i säkerhetsrådet, något som varit (1957–58, 1975–76 och 1997–98). Beslut i säkerhetsrådet är bin- dande för hela FN:s medlemskrets och kräver enligt stadgan nio röster samt att ingen permanent medlem utnyttjar sin vetorätt och röstar emot. Det dagliga arbetet i FN utförs av sekretariatet. Sekretariatet utför tjänster som de andra huvudorganen behöver för sin verksamhet och följer de riktlinjer som beslutats av dem. Generalsekreteraren fungerar som chef för sekretariatet. Han eller hon biträds av en stab med internationella tjänstemän. har av medlemsstaterna fått huvudansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet och är det enda organ som kan ge folkrättsgrundande och universella mandat för fredsfrämjande insatser samt införande av sanktioner. Säkerhets- rådet har således långtgående befogenheter och kan med stöd av kapitel VII fastställa att en situation i ett land utgör Internationella samarbeten för fred och säkerhet ett hot eller brott mot freden, liksom vilka åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller återställa freden. har i sin praxis tydligt visat att hot mot freden inte enbart förutsätter före- komsten av en väpnad konflikt eller brott mot våldsförbudet, utan även kan uppkomma till följd av icke-militära faktorer, t.ex. stor- skaliga flyktingströmmar och kränkningar av mänskliga rättigheter. FN:s första fredsbevarande insats påbörjades . har den fredsbevarande verksamheten utvecklats snabbt både kvali- tativt och kvantitativt, särskilt . Den tradi- uppgiften att övervaka fredsavtal har till stor del ersatts av mera aktiva insatser där våld ibland används för att t.ex. skydda civilbefolkningen. Utvecklingen har också gått mot så kallade multifunktionella insatser, där fredsskapandet är ett första steg som följs av långsiktig återuppbyggnad och utveckling. Ofta sker multi- funktionella insatser med tätt samarbete mellan militära och civila aktörer. Det svenska stödet till FN:s arbete sker genom politik- och idéutveckling, aktivt deltagande i FN:s olika organ och i reform- processer, ekonomiska bidrag och tillhandahållande av personal- resurser till organisationens olika verksamheter. bidrar t.ex. med militärobservatörer, stabsofficerare, poliser och kriminalvårdare samt annan civil personal till en rad FN-insatser. 3.3.2FN-stadgan och olika typer av internationella militära insatser som kan etableras av säkerhetsrådet När säkerhetsrådet beslutar om internationella militära insatser fast- ställer rådet insatsens mandat (dvs. uppgifter, omfattning, placering och tid i området etc.) genom en säkerhetsrådsresolution och upp- manar medlemsländerna att ställa trupp till insatsens för- fogande. Mandatet utformas utifrån den uppkomna situationen och skiljer sig därför åt mellan olika insatser. Skillnaderna i mandaten beror framför allt på om den internationella militära insatsen är beslutad i enlighet med kapitel VI eller VII, se vidare om detta nedan. kan ge mandat till fredsbevarande operationer som inte innefattar ett våldsmandat. De fredsbevarande trupperna assisterar då genom att skapa en stabil grund för fred i en stat som härjats av krig. Trupperna hjälper till att bevaka och implementera Internationella samarbeten för fred och säkerhet fredsavtal och med fredsbyggande efter en konflikt. Detta gör man med olika medel, t.ex. genom: •att främja mänsklig säkerhet och demokratiska maktfördelnings- system •att bistå med valobservatörer •att stärka rättssystem och polis genom så kallade säkerhetssektor- reformer •social och ekonomisk utveckling. Om säkerhetsrådet vill att soldaterna ska kunna skydda civila med våld så ges operationen ett kapitel VII-mandat. Man brukar då tala om fredsframtvingande operationer (på engelska peace enforce- ment). I de fredsbevarande och fredsframtvingande insatserna dominerar den uniformerade personalen, dvs. militär och polis. I politiska och fredsuppbyggande insatser är huvuddelen av perso- nalen civil. Enligt stadgans kapitel VI – som träder i funktion när en tvist mellan stater utgör en fara för internationell fred och säkerhet – är det de medlemsstater som är parter i tvisten som bär ansvaret för att tvisten löses med fredliga medel. Kapitel VI utpekar de frivilliga och fredliga förhandlings- och medlingsmöjligheter som stater är skyldiga att vidta för att inte sätta internationell fred och säkerhet i fara. kan endast uppfordra medlemsstaterna att lösa tvisten med fredliga medel och föreslå lämpliga tillvägagångssätt, men saknar maktbefogenheter att tvinga medlemsstaterna att vidta de åtgärder rådet föreslår. Om FN föreslår att en internationell militär insats ska inrättas under kapitel VI (ofta kallade fredsbevarande insatser) är den internationella militära insatsen ett av flera redskap som syftar till att med fredliga medel undanröja faran för freden. Efter- som insatsen inte har stöd i säkerhetsrådets maktbefogenheter under kapitel VII är insatsen beroende av de inblan- dade parternas samtycke, vilket förutsätter att insatsen agerar opar- tiskt och förtroendeskapande för att möjliggöra en återgång till Internationella samarbeten för fred och säkerhet normala relationer mellan de tvistande staterna. Samtycket avser den internationella militära insatsens närvaro på den mottagande statens territorium och innebär inte att de truppbidragande staterna getts behörighet att besluta om truppens vålds- och tvångsbefogen- heter på den mottagande statens territorium. Den vålds- och tvångs- användning som är tillåten baseras i princip endast på individens rätt till självförsvar (nödvärnsrätten enligt svensk rätt), och är så- ledes relativt begränsad. Insatser enligt kapitel VI präglas således av att de baseras på parternas samtycke, saknar våldsbefogenheter utöver självförsvar och att insatsernas uppgifter, exempelvis att övervaka ett eldupphör-, freds- eller gränsavtal, är begränsade till att opar- tiskt övervaka och rapportera iakttagelser av betydelse för de in- blandade parterna.10 Internationella militära insatser som inrättas genom ett säkerhets- rådsbeslut där kapitel VII i utgör den rättsliga grunden kallas för kapitel VII-insatser. kapitel VII träder i funktion vid hot eller brott mot freden, och det är säkerhetsrådet som har ansvaret för att upprätthålla och återställa freden. Enligt stadgan är det säkerhetsrådet som avgör om en situation utgör ett hot eller brott mot freden, och rådet fastställer även vilka åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller återställa freden. Vid inter- nationella militära insatser under kapitel VII är säker- hetsrådets beslut utformade på sådant sätt att besluten är tvingande för de medlemsstater som hotar internationell fred och säkerhet under det att övriga medlemsstater uppmanas att ställa militär trupp till förfogande för insatsen. När säkerhetsrådet beslutar om internationella militära insatser fastställer rådet, på motsvarande sätt som i fråga om kapitel VI-insatser, insatsens mandat. Detta utformas utifrån den aktuella situationen, och skiljer sig därför åt mellan olika insatser. Samtycke från den mottagande staten är inte en nödvändig rättslig förutsättning för att inrätta en kapitel VII- 10 betänkande, ”Våld och tvång under internationella militära insatser” (SOU 2011:76), s. 55 f. Internationella samarbeten för fred och säkerhet Ett sådant samtycke har dock visat sig vara viktigt i prakti- ken, inte minst eftersom avsaknaden av samtycke kan försvåra insatsen i flera avseenden.