sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — De statliga inkomsterna från spelverksamheten består mot denna bakgrund huvudsakligen av överskott från Svenska Spels verksam- het och lotteriskatt från ATG. Därtill finns mindre inkomster från lotteriavgifter och skatt på spel. De sammanlagda statsinkomsterna från spel uppgick till ca 2014, varav överskottet från uppgick till ca och intäkterna från lotteriskatt hänförlig till ATG:s verksamhet till ca 1,3 miljar- der kronor. Den tekniska utvecklingen och EU-medlemskap har föränd- rat förutsättningarna för lotterimarknaden, på både nationell och internationell nivå. Lotterilagens räckvidd och utformning har därför varit föremål för flera utredningar. överlämnade sitt slutbetänkande Spel i en för- änderlig värld (SOU 2006:11) till regeringen . Utred- ningen bedömde att den befintliga regleringen inte var ändamåls- enlig för att upprätthålla en tillräcklig kontroll över spelandet samt säkra de sociala skyddshänsynen och intäkterna från lotterier. Utred- ningen föreslog mot denna bakgrund att vissa lotterier skulle få an- ordnas med licens, under förutsättning att spelanordnaren uppfyllde lagstiftningens krav. Betänkandet har remissbehandlats, men inte resulterat i någon ny lagstiftning. , som överlämnade sitt betänkande En framtida spel- reglering (SOU 2008:124) till regeringen , konsta- terade att den tekniska utvecklingen hade lett till omfattande inter- nationell konkurrens mellan aktörer som erbjuder spelande över internet, och att spelande på utländska webbsidor stod utanför offent- lig kontroll. Utredningens slutsats var att den svenska regleringens skyddssyften inte kunde upprätthållas och lämnade två alternativ för en framtida reglering; att behålla och strama upp den gällande regleringen eller öppna upp vissa spelformer för nya aktörer. Även betänkande har remissbehandlats, men inte föranlett någon ny lagstiftning. Även kasinolagen (1999:355), som reglerar kasinospel som anordnas i lokaler som används huvudsakligen för detta ändamål, har varit föremål för utvärdering. Utredningen konsta- terade i sitt betänkande Internationella kasinon i – En ut- värdering (SOU 2006:64) bl.a. att eventuella förändringar av kasino- verksamheten för att denna bättre skulle motsvara villkor om socialt ansvar borde kunna ske inom ramen för gällande reglering och styr- former. lämnade sitt betänkande Ett effek- tivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34) till regeringen . Utredningen har föreslagit att 38 § lotterilagen ändras så att det inte är tillåtet att i yrkesmässig eller annars i för- värvssyfte främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Sanktionsbestämmelserna i 54 § andra stycket lotterilagen föreslås vidare få en ny utformning som innebär att de omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen, utan att någon skillnad görs mellan svenska och utländska lotterier. Den nya lydelsen innebär vidare en viss ut- vidgning av det straffbara området för svenska lotterier som bedrivs utan tillstånd. Slutligen har utredningen föreslagit att Lotteriinspek- tionen ges rätt att besluta att ett föreläggande eller förbud vid vite som avser främjandeförbudet i 38 § ska kunna gälla . En särskild utredare ges i uppdrag att analysera hur ett system med licenser för anordnare av lotterier på den svenska spelmarknaden kan utformas och lämna förslag till reglering för att genomföra ett sådant system. En viktig utgångspunkt för uppdraget är att det nya licenssystemet ska bygga på ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för aktörerna. En annan utgångspunkt är att skadeverkningarna av spelande ska begränsas. Efterfrågan på online- spel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande. Ytterligare en utgångspunkt är att alla spelföretag ska kunna få licens om de uppfyller de krav som uppställs i lag. Kännetecknande för ett licenssystem är just att mark- naden öppnas för konkurrens. Ett krav på motprestation är att verksamheten blir beskattad i , liksom att krav på bl.a. lämp- lighet och spelansvar uppfylls. Alla som bedriver spel- och lotteri- verksamhet ska ha relevanta tillstånd och de som inte har tillstånd ska kunna utestängas från marknaden. Hög prioritet måste därför ges till kontroll och tillsyn av marknaden. Utredaren ska mot denna bakgrund •överväga och lämna förslag till hur ett licenssystem för anordnare av lotterier kan utformas för den svenska spelmarknaden och i samband med detta beakta kunskap om hur skadeverkningar av spel kan begränsas. Krav måste ställas på att den som vill anordna spel om pengar är lämplig för att bedriva verksamhet av detta slag. Detta bör förut- sätta att ett licensbeslut föregås av en grundlig granskning av den aktuella aktören samt dess ledande befattningshavare och styrelse. Erfarenheter från andra länder visar att spelmarknaden för när- varande präglas av att spelbolag köps upp och inkorporeras i varandra. Detta kan påverka utformningen av de lämplighetskrav som bör ställas på en anordnare. Det kan även förutses att spelbolag går i konkurs, varför det bör övervägas att införa särskilda bestämmelser för avveckling av spelbolag för att ge spelarna så stor konsument- trygghet som möjligt. Utredaren ska mot denna bakgrund •överväga vilka lämplighetskrav som bör ställas för att få licens att anordna lotteri och lämna förslag till reglering, samt i samband med detta analysera om särskilda krav behövs för att hantera ägarbyten, •överväga om särskilda regler behövs för att säkra spelarnas in- tressen i samband med att spelbolag går i konkurs och vid behov lämna förslag till sådana regler, •analysera vilka krav på säkerhet för spelarnas konton som bör gälla och lämna förslag till reglering, •lämna förslag till reglering som säkerställer att endast anordnare som omfattas av svensk skattskyldighet kan ges licens att anordna lotteri, •bedöma om krav kan och bör ställas på att licenshavare inte riktar sin verksamhet mot länder där de inte får anordna lotterier och vid behov lämna förslag till reglering. I samband med att ett licenssystem införs bör det på nytt övervägas dels vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmark- naden, dels om några av dessa bör lämnas utanför ett licenssystem och regleras på annat sätt. Övervägandena ska särskilt ske med ut- gångspunkten att skadeverkningar av spelande ska begränsas. Utredaren ska mot denna bakgrund •bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, och i vilken omfattning, samt lämna förslag till reglering, och •lämna förslag om hur spelformer som inte bedöms lämpa sig för ett system med fri konkurrens bör regleras. Spelsystem och andra för ett lotteris utförande viktiga funktioner ska uppfylla höga krav på säkerhet. Spelare ska kunna utgå från att de lotterier som tillhandahålls är säkra, slumpmässiga och inte kan manipuleras. Det kräver även att ansvarig tillsynsmyndighet har både god teknisk kunskap och goda möjligheter att kräva information och andra åtgärder från anordnarna. Fördraget om europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ställer krav på att tjänster ska kunna tillhandahållas fritt inom EU. Det finns även inom krav på att den administrativa bördan ska minska för företag och myndigheter inom EU. De svenska kraven på teknisk säkerhet inom spelverksamhet bör därför samordnas med internationellt vedertagna standarder, om det kan ske utan att säker- heten i systemen minskar. Utredaren ska mot denna bakgrund •lämna förslag till reglering av de krav som kan behövas för att uppnå en hög säkerhet i de lotterier som ska få tillhandahållas på den svenska marknaden, både avseende traditionella lotterier och sådana som tillhandahålls elektroniskt, och i samband med detta överväga i vilken utsträckning som internationella standarder och intyg från tillståndsmyndigheter i andra EU-länder kan användas. Krav på tillstånd för ombud och underleverantörer Försäljning av lotterier sker på olika sätt. Några av de vanligaste kanalerna för att tillhandahålla lotterier är ombud, internet och pre- numerationer, trav- och galoppbanor samt restauranger. Spelanordnare anlitar i stor utsträckning underleverantörer i sin verksamhet. Det kan bl.a. vara fråga om leverantörer av spelplatt- formar och spelsystem samt underentreprenörer som hanterar odds- sättning. För att få en sammanhängande och säker spelmarknad bör även dessa aktörers verksamhet vara föremål för statlig kontroll. Utredaren ska mot denna bakgrund •överväga om krav på tillstånd för spelombud och vissa under- leverantörer bör införas och vid behov lämna förslag till en reg- lering. Spelanordnarnas vinståterbetalning är att likställa med priset på spel. En högre vinståterbetalningsnivå, dvs. ett lägre pris på spelandet, leder till mer spelande. En reglering av vinståterbetalningsnivåer kan således användas för att påverka omsättningen och inriktningen på spelandet. Enligt dagens reglering ska vinståterbetalningen för s.k. egent- liga lotterier (lottning, gissning, vadhållning eller liknande spel samt marknads- och tivolinöjen) uppgå till och högst (16 § lotterilagen). I regeringens tillstånd till och , som beslutats enligt 45 § lotterilagen, varierar återbetal- ningsnivån för olika spelformer från för lotterier och nummerspel till för värdeautomater. kasinolagen ska vinståterbetalningen för värdeautomater och andra automatspel uppgå till . I samband med att ett licenssystem införs är det befogat att se över regleringen av återbetalningsnivåerna. Utredaren ska mot denna bakgrund •bedöma om det finns behov av att reglera vinståterbetalnings- nivåerna för lotterier och i så fall lämna förslag till en reglering. En grundläggande utgångspunkt för en ny spelreglering är att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas. Det är viktigt att spelanordnarna tar ett socialt ansvar och vidtar åtgärder för att spel sker på ett ansvarsfullt sätt och att problemspelande motverkas. Vid utformningen av sådana åtgärder ska hänsyn tas till befintlig kunskap om hur skadeverkningar av spel kan begränsas. För att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spelansvarsåtgärder som behöver vidtas och om spel över internet kräver särskilda åtgärder. Som exem- pel på spelansvarsåtgärder kan nämnas olika former av registrering- ar av spelares beteenden. Åtgärder av detta slag kan komma i konflikt med personuppgiftslagens (1998:204) bestämmelser. En reglering som aktualiserar behandling av personuppgifter måste vidare vara förenlig med den EU-rättsliga dataskyddsregleringen, som är föremål för ett omfattande reformarbete. Utredaren ska mot denna bakgrund •bedöma vilka krav som ska ställas på spelanordnare för att spel ska ske ansvarsfullt och problemspelande ska motverkas, över- väga om särskilda krav behöver ställas på onlinespel och analysera om förbudet mot spel på kredit behöver skärpas för att bl.a. motverka överskuldsättning till följd av spel, •utifrån de ovanstående övervägandena lämna förslag till reglering avseende åtgärder mot problemspelande, innefattande de regler som behövs för att den självavstängningsfunktion som för när- varande tas fram av Lotteriinspektionen ska kunna användas inom ramen för ett licenssystem, samt •bedöma om undantag från personuppgiftslagens regler behöver och kan göras, samt vid behov lämna förslag till en sådan reg- lering och i så fall särskilt beakta det pågående reformarbetet med dataskyddsregleringen inom EU samt analysera integritets- aspekterna av en reglering av detta slag, som måste vara propor- tionerlig och inte mer långtgående än vad som kan motiveras med hänvisning till dess syfte. De som spelar måste få tillgång till relevant produktinformation så att de kan göra välinformerade val av spel. Vid marknadsföring av vinster bör t.ex. sannolikheten att vinna tydligt anges. Marknads- föringen bör vidare utformas så att risken för att människor hamnar i problematiskt spelande minimeras. Eventuella marknadsföringsbe- gränsande bestämmelser måste dock ta hänsyn till det skydd som viss marknadsföring har enligt tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen k. I departementspromemorian Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen (Ds 2015:46) föreslås att all marknads- föring ska vara utformad med särskild måttfullhet och att mark- nadsföring inte får riktas särskilt till barn och ungdomar . och rådets direktiv (2010/13/EU) om audio- visuella medietjänster bygger på principen om fri rörlighet för tv- sändningar. En särskild procedur anvisas i direktivet för det fall sänd- ningar som riktas helt eller huvudsakligen mot en medlemsstat strider mot strängare bestämmelser i allmänhetens intresse i den medlems- staten. I 16 kap. 15 § radio och tv-lagen (2010:696) finns stöd för att använda proceduren om tv-sändningar från en annan medlems- stat innehåller alkoholreklam eller barnreklam. Utredaren ska mot denna bakgrund •överväga om ytterligare krav på marknadsföring av spel och lotte- rier behöver uppställas, •undersöka möjligheten att utvidga 16 kap. 15 § radio- och tv- lagen till att, utöver alkohol- och barnreklam, omfatta spelreklam, samt •lämna förslag till ändamålsenliga marknadsföringsbestämmelser för ett licenssystem. Ett av syftena med dagens spelreglering är att värna överskottet från spelverksamheten till det allmänna och allmännyttiga ändamål. Förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmän- nyttiga ändamål, som finansieras av intäkter från spelverksam- het, bör i så hög utsträckning som möjligt bevaras i samband med att ett licenssystem införs. En viktig princip för skattepolitiken är att regelverket ska vara förenligt med , bl.a. bestämmelserna i om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd (prop. 2014/15:100 s. 105). Punktskatter tas ut på spel och lotterier i . Juridiska per- soner ska betala statlig inkomstskatt på inkomster i inkomstslaget näringsverksamhet (bolagsskatt). En juridisk person är obegränsat skattskyldig i för alla sina inkomster i och från ut- landet, om den är att anse som en svensk juridisk person. En utländsk juridisk person är begränsat skattskyldig i för bl.a. inkomst från ett fast driftställe i . Med ett fast driftställe för närings- verksamhet avses en stadigvarande plats för affärsverksamhet varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs, vilket bl.a. särskilt innefattar filial och ombud som har en beroende ställning. Vid bedömningen av om det finns en stadigvarande plats för affärsverksamhet kan bl.a. förekomsten av viss teknisk utrustning beaktas. Utredaren ska mot denna bakgrund •lämna förslag till ett heltäckande system för avgifter och beskatt- ning på en licensreglerad spelmarknad som är förenligt med unionsrätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av EUF-fördraget. Ett införande av licenssystem kräver effektiva åtgärder mot aktörer som verkar på spelmarknaden utan tillstånd. Snabba och effektiva reaktioner från statens sida på överträdelser av regleringen i dess helhet är av avgörande betydelse för upprätthållandet av ett sådant system. •analysera förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelse och relevanta bestämmelser i , •lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tyd- lig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbel- bestraffning inte uppstår. I ett licenssystem är det angeläget att skydda licenshavare från otill- börlig konkurrens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden. Det gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier till svenska spelare, varför det bör övervägas om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Som exempel på en sådan åtgärd kan näm- nas förslag att förbjuda betalningsförmedling för otillåtna lotterier och förbud mot elektronisk kommunikation till domäner och ip-adresser där otillåtna spel förekommer. Utredaren ska mot denna bakgrund •undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjande- förbudsutredningen, som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarkna- den och lämna nödvändiga författningsförslag. Manipulation av resultat inom idrott Uppgjorda idrottsresultat involverar ofta organiserade kriminella nätverk som arbetar internationellt. Manipulation av idrottsresultat, s.k. match-fixning, är ett hot mot idrotten. Det är viktigt att vadhåll- ning inom ramen för ett licenssystem inte skadar idrotten och att idrotten kan ha ett inflytande över vilka idrottsliga resultat som vad- hållning ska tillåtas på. har beslutat konvention om manipu- lation av resultat inom idrott, som innefattar en mångsidig strategi för att ta itu med manipulation av resultat inom idrott. Utredaren ska mot denna bakgrund •analysera hur de delar av den ovan nämnda konventionen som berör vadhållningsverksamhet bör beaktas inom ramen för ett licenssystem, •bedöma om andra åtgärder behöver vidtas för att motverka spel- relaterad match-fixning och lämna nödvändiga författningsförslag, samt •analysera om det bör regleras i vilken utsträckning som idrotts- tävlingar får användas som spelobjekt. Statens roll på spelmarknaden Staten äger och styr bolaget genom föreskrifter, ägaranvisning och tillståndsvillkor. Bolaget har historiskt sett haft ett nära samarbete med idrottsrörelsen. Vidare har staten genom styrelserepresentation ett rättsligt bestämmande inflytande i ATG. Bolaget styrs genom föreskrifter, avtal mellan staten och bolagets ägare samt tillståndsvillkor. Lotteriinspektionen är statens centrala myndighet på lotteriområdet. Utöver dessa roller har staten ett ansvar att säkerställa att skade- verkningar av spel begränsas. I ett licenssystem, med en spelmarknad som ska kännetecknas av konkurrens mellan jämbördiga aktörer, bör det övervägas om staten ska äga och styra spelbolag. representerar dock ett stort finansiellt värde för staten, vilket bör beaktas i samband med en omreglering. Utredaren ska mot denna bakgrund •ta ställning till och föreslå vilken eller vilka roller staten bör ha på en omreglerad spelmarknad, och •analysera vilka konsekvenser en omreglering får för värdet av . Ideella organisationer får anordna lotterier om de uppfyller vissa krite- rier i lotterilagen. Lotteriernas vinståterbetalningsnivåer är begrän- sade till mellan och det ska uppstå ett skäligt över- skott som kan gå till det angivna ideella ändamålet. Delar av regler- ingen har sitt ursprung lotteriförordning och är i behov av översyn och uppdatering. De ideella organisationernas lotterier är undantagna från lotteriskatt för att det överskott som uppstår i verksamheten i sin helhet ska kunna användas för det ideella ändamålet. I ett system med licenser för att anordna lotterier ska aktörerna agera utifrån ett antal fastställda krav, bl.a. krav på att betala skatt för sin verksam- het. Beroende på hur reglerna utformas kan det få konsekvenser för de ideella organisationernas lotterier. Det är av stor vikt att ideella, allmännyttiga organisationer kan fortsätta att utvecklas. Förutsätt- ningarna för finansiering av allmännyttiga ändamål ska vara fortsatt goda. Utredaren ska mot denna bakgrund •analysera hur allmännyttiga ideella organisationer även fortsätt- ningsvis ska kunna finansiera en del av sin verksamhet genom anordnande av lotterier, •bedöma möjligheterna att behålla allmännyttiga ideella organisa- tioners undantag från lotteriskatt, •belysa förutsättningarna för allmännyttiga ideella organisationers lotterier och vid behov föreslå ändamålsenliga krav för dessa lotterier, samt •ta ställning till om det bör finnas olika regleringar för det tradi- området för ideella organisationers lotterier och andra lotterier, däribland sådana som förmedlas över internet, och i så fall lämna förslag om hur det bör regleras. Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation I samband med att ett licenssystem införs bör ansvaret för utfär- dandet av licenser och utövandet av tillsyn över de anordnare som fått licenser centraliseras till Lotteriinspektionen. Denna myndighet bör också få rätt att meddela föreskrifter och uppställa de villkor som är nödvändiga samt att återkalla licenser. Det är viktigt att för- utsättningarna för licensgivningen blir tydliga och kan tillämpas på ett öppet, icke-diskriminerande och förutsebart sätt. Lotteriinspektionen bör få en tydlig uppgift och effektiva verktyg för att kontrollera spelmarknaden. Ett brett kunnande bör samlas på myndigheten som kan leda till enhetlighet i licensgivningen och en ändamålsenlig och enhetlig tillsyn. Lotteriinspektionens olika roller, dvs. dess ansvar för såväl tillståndsgivning som tillsyn över att marknadens aktörer följer regleringens bestämmelser och myn- dighetens beslut, bör utvärderas som ett led i övervägandena kring hur myndighetens uppdrag bör formuleras vid införandet av licens- system. Utredaren ska mot denna bakgrund •överväga hur arbetet i Lotteriinspektionen bör förändras vid in- förandet av ett licenssystem, och •lämna förslag till en ny instruktion för myndigheten och till hur verksamheten vid myndigheten bör finansieras. Utredarens arbete ska bedrivas i dialog med berörda myndigheter, marknadens aktörer, berörda ideella organisationer, forskare, repre- sentanter för spelberoendeföreningar och övriga intressenter. Till stöd för utredarens arbete ska två referensgrupper inrättas, dels en referensgrupp till vilken representanter för samtliga riksdagspartier ska bjudas in, dels en referensgrupp med intressenter från spelmark- naden, inklusive representanter från folkhälsoområdet. Utredaren ska beakta erfarenheter av spelregleringar i andra med- lemsstater inom EU. Utredaren ska vid utformningen av förslagen särskilt beakta deras förenlighet med . I relevanta delar ska även offentlighets- och sekretesslagens (2009:400) och personuppgiftslagens bestämmel- ser beaktas. Utredaren ska följa arbetet i utredningen om nya regler om åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (dir. 2014:140). Utredaren ska även följa andra relevanta pågående arbeten och pro- cesser, liksom de bedömningar och förslag som lämnas i den ovan nämnda departementspromemorian om spelmissbruk. Utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att uppdraget ska fullgöras på ett tillfredsställande sätt. Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kom- mittéförordningen (1998:1474) och därvid särskilt redogöra för effek- terna på konkurrensen mellan företag i olika sektorer på spelmark- naden samt mellan svenska och utländska företag. Utredaren ska också belysa förslagens effekter för det allmän- nyttiga föreningslivet, liksom effekterna på företagens administrativa börda. Uppdraget ska redovisas . utfärdad den XX 2018. Regeringen föreskriver följande. 1 § Denna förordning tillämpas på sådana spel som avses i spellagen (2018:000). 2 § Om inte annat anges har de uttryck och benämningar som an- vänds i förordningen samma betydelse som i spellagen (2018:000). I denna förordning avses med 1.GGR: Behållning efter att vinster dragits. 2.MCC: Merchant Category Code. 3 § Ansökan om licens enligt spellagen (2018:000) ska vara skriftlig och på svenska språket. 4 § Följande personer ska anses ingå i sökandens ledning enligt 3 kap. 8§ spellagen (2018:000). 1.verkställande direktör eller annan som är ansvarig för den dagliga driften av verksamheten, 3.ansvarig för regelefterlevnad, 4.ansvarig för spelprogramvara och den dagliga driften av spelet, 5.ansvarig för it-säkerhet, 6.ansvarig för systemändringar, och 7.ansvarig för frågor som rör penningtvätt och finansiering av terrorism.