sou · H5B379 · 2017-10-16 00:00:00 — Kommittén anser att nackdelarna överväger fördelarna och rekommenderar därför inte denna modell för den framtida finansieringen av public service. 9Förstärkning av oberoendet genom medelstilldelningen Finansieringen av public service ska enligt kommitténs direktiv ske så att verksamhetens självständighet och oberoende värnas. Som har framgått tidigare i betänkandet kommer public service-avgiften att betraktas som en skatt, oavsett om den utformas enligt förslaget i kapitel 7 eller enligt något av alternativen i kapitel 8. I alla de beskrivna modellerna kommer det att finnas möjligheter för att besluta om en specialdestinering av inkomsterna till public service. En specialdestinering medför att avgiftsmedlen varken räknas in bland de takbegränsade utgifterna i statens budget eller ingår i de årliga förhandlingarna om hur statens inkomster ska användas. Kommittén bedömer därför att alla alternativen värnar public service-verk- samhetens oberoende . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till kommittén (se bilaga 2). Genom dessa utvidgas uppdraget till att omfatta hur en ändamålsenlig reglering för public service i ett nytt medielandskap kan utformas . Kommitténs förslag och bedömningar i denna del ska, med utgångspunkt i verksamhetens stora betydelse i av omvälvande medieutveckling, i alla delar syfta till att upprätthålla programföretagens integritet och oberoende. Uppdraget ska slutredovisas , men kommittén anser att vissa av de tillkommande deluppdragen kan relateras till finansieringsmodellen och den centrala frågan om hur public serviceverksamhetens oberoende kan stärkas. Det gäller framför allt följande delar som därför redovisas redan i detta betänkande: Förstärkning av oberoendet genom medelstilldelningen Lämna förslag om formerna för medelstilldelningen. Lämna förslag om längden på kommande tillståndsperioder. Utvärdera hur förvaltningsstiftelsens styrelse bidrar till programföretagens integritet och oberoende och, om det anses motiverat, föreslå förändringar. Det första av dessa deluppdrag behandlas nedan medan övriga tas upp i nästa kapitel. 9.1Ett beslut om medelstilldelning för hela tillståndsperioden Förslag: Det ska av den nya avgiftslagen framgå att beslutar om tilldelning av avgiftsmedel till programföretagen. Be- slutet om tilldelning ska omfatta storleken på medelstilldelningen. Beslutet ska fattas inför varje tillståndsperiod och avse hela tillståndsperioden. Den beslutade tilldelningen fastställs i årliga beslut av . De årliga besluten utgör endast ett verkställande av beslutet om medelstilldelning som avser hela tillståndsperioden. Någon omprövning av beloppens storlek ska inte göras i de årliga besluten. Med utgångspunkt i beslut om medelstilldelning beslutar regeringen om villkoren för användningen av avgiftsmedlen för hela tillståndsperioden. Bedömning: I stället för de årliga budgetunderlagen bör programföretagen lämna in ett fördjupat underlag om verksamheten till regeringen inför varje tillståndsperiod. Som har nämnts i avsnitt 4.3 fattar ett riktlinjebeslut om medelstilldelningen till programföretagen för kommande tillståndsperiod. Grundprincipen är att de ekonomiska förutsättningarna för programföretagen ska ligga fast under hela tillståndsperioden. För nuvarande period, dvs. , gäller att medelstilldelningen höjs under förutsättning att antalet avgiftsbetalare inte minskar i någon större omfattning (prop. 2012/13:164, Förstärkning av oberoendet genom medelstilldelningen 2013/14:KrU3, rskr. 2013/14:60). fattar därefter årliga beslut om medelstilldelningen till programföretagen för på basis av regeringens förslag i budgetpropositionen . Dessa årliga beslut utgår från riktlinjebeslutet inför perioden, vilket i princip innebär att det inte ska ske någon årlig prövning av medelstilldelningen, men i praktiken har detta skett ändå vid olika tillfällen (se vidare nedan). Som underlag för regeringens förslag lämnar programföretagen ett budgetunderlag till . årliga beslut om medelstilldelning verkställs genom regeringsbeslut om anslagsvillkor. Den förra public service-kommittén bedömde att det primärt är i samband med medelstilldelningen som programföretagens självständighet och integritet kan påverkas, bl.a. genom möjligheten för bolagen att i budgetunderlagen äska medel för olika satsningar (SOU 2012:59, s. 234 f.). För att minska riskerna för detta föreslogs en ny modell som skulle innebära att de årliga riksdagsbesluten om medelstilldelning togs bort och att skulle fatta ett enda medelsbeslut för hela tillståndsperioden. Regeringen instämde i att förslaget skulle kunna öka programföretagens självständighet och integritet men gick inte vidare med det bl.a. eftersom det skulle vara ett avsteg från vad som gäller på övriga områden, dvs. att fattar årliga medelsbeslut (prop. 2012/13:164, s. 26 f.). Kommittén anser mot bakgrund av den särställning som statsmakterna har gett public service, och vikten av att stärka verksamhetens oberoende, att det finns goda skäl för att fatta ett enda beslut om medelstilldelning för hela tillståndsperioden och avskaffa den årliga medelsprövningen. Om en sådan ordning slås fast i lag blir det svårare för statsmakterna att dra ned på medelstilldelningen till programföretagen , t.ex. av finanspolitiska skäl som (se avsnitt 4.3), eftersom det till skillnad från skulle kräva en lagändring. Det minskar också i betydande grad möjligheten för regering och riksdag att detaljstyra verksamheten av kortsiktiga politiska skäl genom att tillföra medel för särskilda insatser. En sådan ordning kan dessutom bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för programverksamheten. Det kommer att finnas ännu mindre anledning än att misstänka att besluten om medelstilldelning påverkas av eller regeringens syn på innehållet i programmen. Med tydligare och mer långsiktiga spelregler kan bolagen också öka effek- Förstärkning av oberoendet genom medelstilldelningen tiviteten i verksamheten, och få bättre förutsättningar att hantera större kostnadsökningar, t.ex. p.g.a. konjunktursvängningar eller investeringar i ny teknik. Kommittén föreslår av dessa skäl att det i den nya avgiftslagen tas in en bestämmelse som innebär att fattar ett beslut om medelstilldelning till programföretagen som avser hela tillståndsperioden. Det ska också framgå av lagen att regeringen, med utgångspunkt i beslut, beslutar om villkor för användningen av medlen för hela tillståndsperioden. Regeringsbesluten om villkoren för användningen av avgiftsmedlen ersätter de årliga anslagsvillkoren. Enligt 3 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringens förslag till statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Vidare framgår av 11 kap. 18 § riksdagsordningen att beslut om statens budget för det närmast följande budgetåret ska omfatta statens inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Bestämmelserna är ett uttryck för det grundläggande kravet på budgetens fullständighet avseende såväl regeringens förslag som beslut. måste därför även i fortsättningen fatta årliga beslut om tilldelning av avgiftsmedel till programföretagen. Detta beslut avser dock till skillnad från endast ett verkställande av den tilldelning som följer av medelsbeslutet inför tillståndsperioden, och det ska alltså inte ske någon årlig omprövning av beloppens storlek. En sänkning av medelstilldelningen skulle således vara i strid med lagen, vilket inte är fallet . En följd av förslaget är att de årliga budgetunderlagen inte längre behövs. Programföretagen bör i stället lämna in fördjupade underlag till regeringen inför varje ny tillståndsperiod. Dessa kan innehålla en sammanfattande resultatanalys samt förslag till inriktning och utveckling av verksamheten för den period underlaget avser. I resultatanalysen ska verksamheten utvärderas och redovisas i förhållande till det uppdrag som programföretagen har haft. Detta underlag tillsammans med ett betänkande från en statlig utredning eller kommitté bedöms ge regeringen ett fullgott beredningsunderlag för att kunna lämna ett väl underbyggt förslag till om medelstilldelningen till programföretagen för den kommande tillståndsperioden. I den mån statsmakterna vill anpassa medelstilldelningen för att t.ex. skapa möjlighet för särskilda insatser bör det endast ske Förstärkning av oberoendet genom medelstilldelningen i beslutet inför tillståndsperioden, dock utan en öronmärkning av medel för vissa ändamål. Av förslaget följer också att programföretagens ökade oberoende förenas med ett ökat ansvar för att hushålla med de tilldelade medlen. Förslaget innebär därmed en ansvarsförskjutning. I avsaknad av en årlig beredningsprocess kan det bli svårare för företagen att få extra resurser för att täcka oförutsedda medelsbehov. Ett exempel på det är den särskilda tilldelning på totalt som SVT har fått som kompensation för merkostnader p.g.a. regeringens beslut att upplåta 700 MHz- bandet för andra ändamål än tv-sändningar (prop. 2016/17:1, utgiftsområde 17, s. 155). Kommittén bedömer att kostnader med anledning av extraordinära händelser borde kunna hanteras inom ramen för översynen av programföretagens uppdrag och ekonomiska förutsättningar efter halva tillståndsperioden (se avsnitt 10.1). Frågor om extra medelstilldelning bör hanteras restriktivt. I nuvarande system är den årliga medelsuppräkningen som nämnts villkorad med att antalet avgiftsbetalare inte får minska i någon större omfattning. Med en ny uppbördsmodell där avgiften tas in via skattesystemet framstår det som osannolikt att antalet avgiftsbetalare skulle minska i någon större omfattning. Men det kan finnas en risk att avgiftsintäkterna minskar, t.ex. till följd av en kraftig lågkonjunktur och sänkningar av inkomstbasbeloppet. I ett sådant läge blir det Kammarkollegiets ansvar att utifrån en analys av public service-kontots intäktsutveckling uppmärksamma regeringen på att beräkningen av avgiften behöver ändras för att kontot ska vara i balans (se avsnitt 7.3). Som nämndes ovan har beslutat om medelstilldelningen till programföretagen . Det betyder att bestämmelsen i avgiftslagen om formerna för medelstilldelningen kan få fullt genomslag först under nästa tillståndsperiod, dvs. Däremot bör de fördjupade underlagen från programföretagen kunna bli en del av beredningsprocessen inför nästa period. Kommittén återkommer i slutbetänkandet med förslag om hur stor medelstilldelningen till SR, SVT och UR ska vara under nästa tillståndsperiod, i ett samlat övervägande om hur uppdraget till public service ska regleras . Förstärkning av oberoendet genom medelstilldelningen Kommittén har analyserat om oberoendet kan stärkas ytterligare genom en lagreglering av den årliga medelsuppräkningen. Denna modell tillämpas i (se avsnitt 5.2.5) och skulle innebära att finansieringen blir förutsägbar än den aktuella tillståndsperioden. Medelstilldelningen bör dock ha en tydlig koppling till det public service-uppdrag som har gett programföretagen i beslutet inför tillståndsperioden. Om public service-upp- draget förändras inför en ny period är det rimligt att finansieringen anpassas till detta. Det finns också en risk att en frikoppling av medelstilldelningen från beslutet om uppdraget inte är förenligt med . Enligt dessa får finansieringen inte överstiga bolagens nettokostnader för att utföra public service-upp- draget (se avsnitt 5.1.2). 9.2Förtydligande om vad avgiftsmedlen får användas till Förslag: Public service-avgiften ska enbart finansiera public ser- vice-verksamhet och verksamhet som är direkt anknuten till den. Detta ska framgå av den nya avgiftslagen. Kostnader för uppbörden av avgiften och förvaltningen av avgiftsmedlen ska finansieras via anslag på utgiftssidan i statens budget. Även den verksamhet inom Myndigheten för press, radio och tv som finansieras genom nuvarande radio- och tv-avgift ska i fortsättningen finansieras genom anslag. Bedömning: Den verksamhet vars kostnader ska täckas med avgiftsmedel bör framgå av avgiftslagen. Enligt 1 § lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst (nuvarande avgiftslag) finansieras radio- och tv-verk- samhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den med en radio- och tv-avgift, under förutsättning att sändningstillstånd har meddelats den som bedriver sändningsverksamheten och att tillståndet innehåller ett förbud mot att sända reklam. Av 29 § samma lag följer att de avgiftsbelopp som Radiotjänst i () tar emot ska föras över till och placeras på räntebärande räkning där. Förstärkning av oberoendet genom medelstilldelningen En rimlig tolkning av detta borde vara att avgiftsinkomsterna endast får användas till verksamhet inom SR, SVT och UR, men så är inte fallet. beslutar att ska föras över från rundradiokontot till inkomstsidan i statens budget för verksamhet inom Myndigheten för press, radio och tv, MPRT (se t.ex. prop. 2016/17:1, utgiftsområde 17, s. 154). Som framgår av avsnitt 4.3 har dessa överföringar skett . var mottagaren och tv, som var en egen myndighet men numera är inordnad som ett särskilt beslutsorgan i MPRT. Regeringen har tidigare lämnat förslag om att nämnden ska finansieras helt via statens budget (prop. 1995/96:161), men en majoritet i kulturutskottet såg det då som naturligt att programföretagen bidrar till finansieringen av nämnden via avgiftsmedlen (bet. 1995/96:KrU12). Detta blev också beslut. Även tidigare public service-utredningar har föreslagit att överföringarna tas bort, som ett led i en övergång till direktfinansiering av programföretagens verksamhet vilket skulle innebära att rundradiokontot avvecklades (SOU 2005:2, s. 218, och SOU 2008:64, s. 101). Regeringen bedömde dock att direktfinansiering inte borde genomföras, vilket medförde att förslaget om ändrad finansiering av inte heller blev verklighet (se t.ex. prop. 2008/09:195, s. 25). Kommittén bedömer att det finns goda skäl att ta bort överföringarna till MPRT. Den föreslagna bestämmelsen i avgiftslagen skulle därmed förtydliga att avgiftsmedlen endast används till verksamhet som programföretagen bedriver. För det första blir finansieringen mer renodlad vilket borde öka allmänhetens förtroende för systemet i samband med en övergång till den uppbördsmodell som kommittén föreslår. För det andra åtgärdas en inkonsekvens i finansieringsmodellen. Enligt kommitténs direktiv ska de insamlade medlen hanteras åtskilda från övriga medel på statens budget. För det tredje är den historiska kopplingen mellan programföretagen och inte så tydlig . Medlen från rundradiokontot står för av myndighetens intäkter och öronmärks inte för nämndens granskning av programföretagens programverksamhet. Förstärkning av oberoendet genom medelstilldelningen Som har framgått tidigare (se avsnitt 2.3 och 6.4) anser kommittén att begreppet public service bör användas i stället för radio och tv i allmänhetens tjänst. Formuleringen public service-verksamhet och verksamhet som är direkt anknuten till den i förslaget till ny lag är inte avsedd att omfatta något annat än vad radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den i den nuvarande lagen omfattar. Det är alltså inte fråga om någon ändring i sak. Den verksamhet som avgiften ska finansiera är fortsatt, i enlighet med förarbetena till nuvarande lag (prop. 2005/06:112, s. 101), det uppdrag som programföretagen har i enlighet med företagens sändningstillstånd som meddelas av regeringen. Avgiften ska också finansiera verksamhet som direkt anknyter till detta uppdrag, vilket bl.a. är sådan verksamhet som kan bestå i att använda andra medier för att komplettera och stärka kärnverksamheten, t.ex. verksamhet på internet. Så kallad sidoverksamhet, t.ex. försäljning av programrättigheter och tekniska tjänster, får dock inte finansieras med avgiftsmedel utan ska även i fortsättningen bära sina egna kostnader. RIKAB:s verksamhet finansieras av radio- och tv-avgiften, genom att programföretagen avstår en viss del av sina avgiftsmedel till bolaget (se avsnitt 4.2). Av förslaget i kapitel 7 följer att RIKAB avvecklas och att ansvaret för uppbörden och förvaltningen av avgiftsmedlen förs över till två myndigheter, och Kammarkollegiet. Myndigheternas totala kostnader för att sköta detta beräknas till mellan cirka 4,5 och –2022 och därefter (se kapitel 7). I enlighet med förslaget i detta avsnitt, och generella principer om hur myndighetsverksamhet bör finansieras, är det lämpligt att myndigheternas kostnader för hanteringen av uppbördssystemet täcks genom anslag på utgiftssidan i statens budget. Mot bakgrund av förslaget ovan om att ska fatta ett medelsbeslut för hela tillståndsperioden kan det dessutom bli tekniskt komplicerat att finansiera myndigheternas verksamhet med avgiftsmedel. Om det inte bedöms finnas utrymme för att finansiera och Kammarkollegiets kostnader genom omprioriteringar på utgiftssidan i statens budget är alternativet att finansiera dem med avgiftsmedel, genom att medel förs över från public service-kontot i till statsbudgetens inkomstsida. Förstärkning av oberoendet genom medelstilldelningen nativ väljs bör det framgå av avgiftslagen att avgiftsmedlen även får finansiera kostnader för uppbörd och förvaltning av avgiftsmedlen. Som har framgått i kapitel 7 anser kommittén att finansieringssystemet ska vara slutet och att intäkterna som rör public service ska användas för den verksamheten. I linje med det ska MPRT finansieras helt över statens budget. Om det inte finns utrymme för detta bör det framgå av avgiftslagen att avgiftsmedlen även får finansiera verksamhet i denna myndighet. RIKAB föreslås finnas kvar för att bl.a. bedriva delar av den verksamhet som följer av nuvarande avgiftslag (se avsnitt 7.4). RIKAB:s kostnader för detta bör liksom kunna finansieras med avgiftsmedel, genom att programföretagen avstår medel till bolaget. för att stärka oberoendet I detta kapitel fortsätter kommittén sin redogörelse för förslag som syftar till att stärka public service-verksamhetens oberoende, i enlighet med uppdraget i tilläggsdirektiven (se bilaga 2). Här handlar det om frågor som inte har en direkt koppling till finansieringssystemet men en central betydelse för den övergripande regleringen och styrningen av programföretagens verksamhet, nämligen hur sändningstillståndens giltighetstid bestäms och hur styrelsen i ägarstiftelsen är sammansatt. Avslutningsvis diskuteras om oberoendet kan stärkas ytterligare genom ändringar i grundlagarna. 10.1Längden på kommande tillståndsperioder Förslag: En ny bestämmelse införs i radio- och tv-lagen (2010:696) med innebörden att sändningstillstånden för företag vars verksamhet finansieras med public service-avgift ska gälla . För att anpassa tillståndsperioderna till mandatperioder ska bestämmelsen träda i kraft . Det innebär att åttaåriga sändningstillstånd kan börja gälla 2026. Bedömning: Det bör göras en översyn av programföretagens uppdrag och ekonomiska förutsättningar efter halva tillståndsperioden. Förslag för att stärka oberoendet på andra sätt beslutade om villkor och riktlinjer för programföretagen för åren 2014–2019, dvs. för en tillståndsperiod (prop. 2012/13:164, bet. 2013/14:KrU3, rskr. 2013/14:60). har tillståndsperiodernas längd varierat mellan tre och , vilket är kort i jämförelse med t.ex. där motsvarande styrdokument (Royal Charter, se avsnitt 5.2.3) för BBC normalt har en längd . Enligt radio- och tv-lagen (2010:696) är tillståndsperioderna i för kommersiell tv och för kommersiell radio (4 kap. 12 § resp. 13 kap. 30 §), medan tillstånden för sändningsverksamhet som finansieras med radio- och tv-avgift, dvs. public service-företagen, gäller för som bestäms av regeringen (4 kap. 12 § och 11 kap. 4 §). De förhållandevis korta perioderna för public service, och de halvtidsöversyner som också har genomförts, har bl.a. motiverats med att ny teknik, nya regelverk och andra medieformer snabbt kan leda till ändrade förutsättningar (prop. 2012/13:164, s. 22). För att skapa bättre planeringsförutsättningar för programföretagen, och därmed stärka verksamhetens oberoende, finns det skäl att förlänga tillståndsperioderna och att reglera längden på dessa i radio- och tv-lagen. Dessutom bör perioderna inledas att ändrade maktförhållanden i inte får genomslag för public service-företagens uppdrag och medelstilldelning. Kommittén anser att en vägledande princip bör vara att hela beredningsprocessen – från framtagande av underlag, via förslag från regeringen och beslut i , till verkställande genom sändningstillstånd och villkor för användning av avgiftsmedlen – bör ske inom samma mandatperiod. Detta skedde t.ex. inte då på förslag från den då nytillträdda regeringen i budgetpropositionen förkortade den tillståndsperiod som skulle inledas 2007 från sex till (prop. 2006/07:1, utgiftsområde 17, bet. 2006/07:KrU1, rskr. 2006/07:37). Detta innebar en ändring av beslut , dvs. under föregående mandatperiod (prop. 2005/06:112, bet. 2005/06:KrU28, rskr. 2005/06:323). För att undvika detta är det lämpligt att tillståndsperioderna inleds som det hålls ordinarie riksdagsval. Detta betyder att beslut om villkor och riktlinjer för programföretagen bör fattas året dessför- Förslag för att stärka oberoendet på andra sätt innan, vilket ger tid för regeringen att bereda sändningstillstånd och beslut om villkor för användning av avgiftsmedlen . Kommittén föreslår mot denna bakgrund att det införs en ny bestämmelse i radio- och tv-lagen med innebörden att sändningstillstånden för de företag vars verksamhet finansieras med public ser- vice-avgift ska gälla . Om bestämmelsen börjar tillämpas på ett nytt sändningstillstånd för programföretagen som börjar gälla 2020 kommer beredningsprocessen inför nästföljande tillståndsperiod att löpa över ordinarie val till . För att undvika detta bör den nya bestämmelsen träda i kraft och tilllämpas först på de sändningstillstånd som börjar gälla , dvs. som det hålls ordinarie riksdagsval. I enlighet med tilläggsdirektiven återkommer kommittén i slutbetänkandet om hur uppdraget till public service bör ges under nästa tillståndsperiod, vilket inkluderar frågan om giltighetstiden för sändningstillstånden . Se vidare nedan om ändringar i regleringen av public service till följd av eventuella grundlagsändringar. Översyn efter halva tillståndsperioden Med såväl förlängda och lagstadgade tillståndsperioder som medelsbeslut av för en hel tillståndsperiod (se kapitel 9) får programföretagen stabila förutsättningar, vilket ger dem möjlighet att hantera olika omvärldsförändringar som kan påverka verksamheten, t.ex. på det tekniska eller rättsliga området. Det kan dock konstateras att är i av omvälvande medieutveckling. Det kan därför, liksom under nuvarande tillståndsperiod, finnas skäl för en planerad översyn av programföretagens uppdrag och ekonomiska förutsättningar efter halva tillståndsperioden, med möjlighet att göra en mer samlad bedömning av verksamheten. Enligt 4 kap. 14 § och 11 kap. 5 § radio- och tv-lagen kan de programrelaterade tillståndsvillkoren bara ändras om bolagen godkänner det, vilket innebär ett viktigt skydd för programverksamhetens självständighet. Med utgångspunkt i det bör halvtidsöversynen vara framåtsyftande och ge programföretagen möjlighet att påtala eventuella behov av förändringar i villkoren. bör översynen ge statsmakterna en möjlighet att på ett strukturerat sätt följa upp och Förslag för att stärka oberoendet på andra sätt utvärdera om villkoren har gett avsedd effekt i programföretagens verksamhet. Förändrad reglering till följd av ändringar i grundlagen Utgångspunkten i programföretagens public service-uppdrag är att de bedriver sina sändningar i marknäten för radio och tv. Detta är grunden för den reglering som finns dels i sändningstillstånd med innehållsvillkor, dels i anslagsvillkor.