sou · H4B346d2 · 2017-01-01 00:00:00 — I övrigt bedömer utredningen att förslaget om inrättandet av SAK-miljöer för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kommer att innebära omfördelningar av tjänster inom kommuner och fristående skolor. Detta eftersom eleverna förutsätts få visst stöd . Det är också troligt att antalet kommunala eller enskilda tjänster kommer att öka något eftersom det förekommer brister i det befintliga stödet. Antalet nya tjänster är dock svårberäknat. Ur geografisk synvinkel är det troligt att inrättandet av SAK- miljöer kommer att bidra till arbetstillfällen över hela landet, även om det är rimligt att förvänta sig regionalt samarbete i högre utsträckning i glesbefolkade områden jämfört med tättbefolkade områden. Syftet med utredningens samlade förslag är bland annat att de ska resultera i högre måluppfyllelse för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Högre måluppfyllelse leder i sin tur till ökade förutsättningar för eleverna att komma in på arbetsmarknaden och försörja sig själva. När så sker minskar efterfrågan och belastningen på viss offentlig service som till exempel socialtjänst och hälso- och sjukvård, se bilaga 7. 28.5.5Teckenspråkets ställning och modersmål I avsnitt 9.2, Förstärkt rätt till teckenspråk, och avsnitt 9.3, Kurs- planer i teckenspråk, föreslår utredningen bland annat att en elev som har behov av teckenspråk ska erbjudas modersmålsundervis- ning i teckenspråk som likställt nationella minoritetsspråk och att regeringen bör ge i uppdrag att för respektive grundsärskolan ta fram kursplan i modersmål – tecken- språk som likställt nationella minoritetsspråk. Dessutom ska samma regler som för moderna språk gälla för beräkning av meritvärde för elever som har läst teckenspråk som språkval. Med beaktande av regleringen av fjärrundervisning kan förslaget komma att innebära att SPSM behöver tillsätta tjänster för att kunna möta en ökad efterfrågan på teckenspråksundervisning via fjärrundervisning. Utifrån SPSM:s utvärdering av den så kallade distans- undervisningen vid i gör utredningen bedömningen att det rör sig om två till tre nya tjänster. 28.5.6Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan I avsnitt 22.3, Ny tydligare målgruppsdefinition, föreslår utred- ningen att specialskolan ska ta emot barn med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö, barn med dövblindhet eller barn med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. Förslaget innebär inte någon utvidgning i förhållande till dagens målgrupp även om elever med behov av teckenspråk på grund av till exempel talstörning nu tas emot. Dessa elever tas emot i regionskolan, men utan lagstöd. Inte heller innebär förslaget att målgruppen för specialskolan minskar på sådant sätt att det förväntas leda till konsekvenser för sysselsättning och offentlig service. 28.6Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Utgångspunkten för utredningens samlade förslag är inte eventuella skillnader mellan könen. Utgångspunkten är i stället elevernas specifika behov utifrån deras funktionsnedsättning. De insatser som utredningen lämnar förslag om kommer alla elever till del, oavsett kön. Insatserna bedöms inte heller innebära någon skillnad i effekt beroende på om det är flickor eller pojkar som berörs av insatsen utan tillgången till utbildning kommer att vara proportionerlig för båda könen. Utredningen kan konstatera att grav språkstörning förefaller förekomma bland pojkar i högre utsträckning än bland flickor. Enligt utredningens undersökning har omkring dubbelt så många pojkar som flickor bedömts ha grav språkstörning. Man kan således konstatera att det är sannolikt att fler pojkar än flickor kommer att beröras av utredningens föreslagna insatser. När det gäller resursfördelningen mellan pojkar och flickor med grav språkstörning visar siffror från SPSM att av elev- erna vid var pojkar . Resterande var flickor. Dessa siffror avviker inte i någon högre utsträckning från resultaten i utredningens enkät varför utred- ningen bedömer att resurserna inom fördelas tämligen proportionerligt mellan könen. har av eleverna med grav språkstörning vid riksgymnasiet i varit flickor.9 9 Uppgifter från kommun, och . Det är en högre andel flickor än i utredningens enkät och elev- underlaget vid . Utredningens förslag om inrättandet av ett riksgymnasium för elever med grav språkstörning, RgS, förefaller således kunna komma en något högre andel flickor till godo. Den något högre andelen flickor vid riksgymnasiet i får dock enligt utredningens bedömning inte anses så opropor- tionerlig att förslaget bör justeras för detta eller utebli. Enligt uppgifter från , , är hörsel- nedsättning vanligast bland män. Av alla med hörselnedsättning utgör män och kvinnor 46 procent10. Utredningens förslag om inrättande av SAK-miljöer och koncentration av region- skolorna berör såväl pojkar som flickor. Könsfördelningen bland eleverna i regionskolorna överensstämmer i princip med upp- gifterna från HRF. var av eleverna vid regionskolorna pojkar medan var flickor. 28.7Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Utredningens samlade förslag kommer elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning till del oavsett om de är födda i eller i ett annat land. Som framgår av avsnitt 2.5, Principiella utgångspunkter, har utgångspunkten för utredningen varit att fånga upp såväl nyanlända elever som utrikes födda elever och elever som befinner sig i segregerade miljöer. Utredningen talar därför om flerspråkiga elever eller elever med annat moders- mål än svenska. Utredningens enkät visade att av de elever som bedömdes ha grav språkstörning var flerspråkiga eller hade ett 10 (2014). annat modersmål än svenska. Samma tendens återkommer när man jämför andelen elever som är flerspråkiga eller har annat modersmål än svenska bland elever vid . Enligt uppgifter från SPSM var av eleverna vid berättigade till modersmålsundervisning . Av dessa var det ingen elev som deltog i sådan undervisning den aktuella terminen. Enligt forskningen är förekomsten av språkstörning hos fler- språkiga elever densamma som hos enspråkiga. Av uppgifter från framgår att av grund- skoleelever hade annat modersmål än svenska /12. Utredningen kan således konstatera att de förslag som lämnas i betänkandet kommer en proportionellt sett högre andel elever med annat modersmål tillgodo. Orsaken till denna förmodade över- diagnostisering bland elever med annat modersmål ligger rimligen till stor del inom logopedin och är inget som vare sig påverkas av eller åtgärdas genom utredningens förslag om målgruppsdefinition och skolstruktur. När det gäller elever med dövhet eller hörselnedsättning har utredningen inte tagit del av siffror på nationell nivå om hur stor andel av grundskoleeleverna som har annat modersmål än svenska. Inom regionskolorna var emellertid av eleverna berättigade till modersmålsundervisning . Av dessa var det av eleverna som deltog i sådan undervisning den aktuella terminen enligt SPSM. Vid i , som enbart vänder sig till elever med hörsel- nedsättning, var andelen elever med annat modersmål än svenska /16. Uppgifter från Silviaskolan gör gällande att andelen elever med annat modersmål än svenska i princip tredubblats . /06 hade av eleverna annat modersmål än svenska. Som framgår ovan hade totalt sett av eleverna i annat modersmål än svenska /12. Utredningens samlade förslag kommer att beröra en propor- tionellt sett högre andel elever med annat modersmål än svenska. Förklaringen till denna proportionellt sett höga andel elever med annat modersmål än svenska skulle kunna vara att nyanlända elever kommer till med antingen medfödd eller förvärvad hörselnedsättning som inte stått under behandling. 28.7.3Vikten av tidig upptäckt En förutsättning för att flerspråkiga elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning ska komma ifråga för utred- ningens föreslagna insatser är att skola och sjukvård identifierar eleverna. Enligt kom sammanlagt 70 384 asylsökande barn till , varav 35 369 var ensamkommande11. Hur många av dessa som är i skolåldern har utredningen inga uppgifter om. För det fall hälften av barnen är i skolåldern innebär det att det bland dessa barn skulle finnas åtminstone 350 barn med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. När det gäller att möjliggöra integration av nyanlända ser utredningen att det återstår insatser för att på bästa sätt identifiera elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning bland de nyanlända. Att eleverna identifieras är angeläget både utifrån deras behov av pedagogisk anpassning och deras särskilda utsatthet med anledning av sin funktionsnedsättning och den omständigheten att en del av dem saknar tryggheten från föräldrar och syskon. Utredningen har till exempel tagit emot signaler om att nyanlända elever med hörselnedsättning som är i ”högstadie- ålder” möter stora svårigheter att uppnå behörighet till nationella program på gymnasiet. I enlighet med bestämmelserna i skollagen ska nyanlända elevers kunskaper kartläggas från det att de tagits emot i berörda skolformer inom skolväsendet12. Enligt Skolverket13 kan en elev inte tas emot i specialskolan för den inledande bedömningen utan att SPSM har fattat ett beslut om mottagande i denna skolform. Om det för den inledande bedöm- 11Migrationsverket (2016). 123 kap. 12 a–f §§ skollagen. 13Statens skolverk (2016). ningen uppmärksammas att en nyanländ elev eventuellt tillhör specialskolans målgrupp behöver detta utredas. Enligt utredningens bedömning skapar reglerna förutsättningar för tidig upptäckt av nyanlända elever med framför allt dövhet eller grav hörselnedsättning. Däremot finns alltjämt risken att de svårig- heter som elever med grav språkstörning uppvisar i första hand anses bero på bristande kunskaper i svenska. Det innebär att relevanta anpassningar riskerar att utebli i ett tidigt skede. Utifrån den förmodade överdiagnostiseringen bland flerspråkiga barn finns även risk att elever felaktigt bedöms ha grav språkstörning och att insatser utifrån elevernas verkliga behov uteblir. Även svårigheter vid måttliga hörselnedsättningar riskerar att misstolkas som bristande kunskaper i svenska. Att inte identifiera elevernas behov av anpassning riskerar att leda till bristande integration. Det är därför angeläget att skolor uppmärksammas på dessa frågor och får vägledning om hur korrekta bedömningar kan göras. 28.8Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Utredningen föreslår i avsnitt 18.2, Utredningens förslag om regionala nav, att SPSM ges i uppdrag att inrätta en navorganisation med syftet att få statens, landstingens och kommunernas representanter att samverka för ökad måluppfyllelse hos elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Samverkan bygger på en nationell överenskommelse mellan regeringen och kommuner och landsting, SKL. SKL:s rekommendation i överenskommelsen är inte tvingande för kommunerna eller lands- tingen att följa varför förslaget inte kan anses innebära en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. 28.8.2Inrättandet av SAK-miljöer m.m. Möjligheten för skolhuvudmän att inom sin organisation inrätta SAK-miljöer innebär en utökad möjlighet för skolhuvudmännen att planera sin organisation, se avsnitt 20.2 SAK-miljöer. föreslagna bestämmelserna i skollagen om SAK-miljöer är inte tvingande för skolhuvudmännen. Även när det gäller regionala SAK-miljöer är det frivilligt för skolhuvudmän att dels inrätta sådana, dels besluta om antagningsorganisationen för SAK-miljön ska vara gemensam med andra huvudmän. Mot bakgrund av de frivilliga inslagen i den tänkta regleringen menar utredningen att förslagen inte påverkar den kommunala självstyrelsen negativt, utan ger nya möjligheter. När det gäller den successiva avvecklingen av , se avsnitt 20.4 Successiv avveckling av , medför den inte heller någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Förslaget innebär snarare en lättnad för kommunerna eftersom de inte längre tvingas betala staten för en elev som de inte själva valt att placera i specialskolan. Enligt uppgifter från kommun innebär till exempel etablering i kommunen att kommunens egna alternativ dräneras från elever som i stället väljer att söka sig till en statlig verksamhet med högre kostnad. 28.9Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Utredningens samlade förslag syftar bland annat till att bidra till ökad måluppfyllelse i skolan för elever med dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning. De funktionsnedsättningar som är föremål för denna utredning är inte sådana att de utmärker sig i brottsstatistiska sammanhang. Risken är snarare större att dessa personer blir utsatta för brott i högre utsträckning än andra på grund av sina funktionsnedsättningar. Rent generellt finns dock ett samband mellan hur väl elever lyckas i skolan och senare brotts- lighet. Sammantaget kan förslagen anses ha en positiv effekt för minskad brottslighet om elever genom förutsättningar för ökad måluppfyllelse slipper hamna i utanförskap med eventuell brottslighet som följd. En reducering av antalet personer i brotts- lighet innebär även minskade kostnader för till exempel kriminal- vård, socialtjänst och vård. kan personerna bidra med intäkter till staten i form av ökad produktion och konsumtion. 28.10Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags hade sammanlagt 1 328 av skolenheterna i landet inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan enskild huvudman. Av dessa fanns 76 inom särskolan.14 Enligt officiella statistik gick sammanlagt 217 136 elever i fristående grund- eller gymnasieskolor . I fristående grundsärskolor och gymnasiesärskolor gick sammanlagt 534 elever. De enskilda huvudmän som berörs av utredningens förslag är de företag, föreningar och andra juridiska eller fysiska personer som är huvudmän för fristående grundskolor, grundsärskolor, gymnasie- skolor och gymnasiesärskolor. Enligt utredningens bedömning berörs dessa huvudsakligen av förslagen om inrättandet av en nav- organisation och av SAK-miljöer, samt av SPSM:s förändrade uppdrag. 28.10.1Navorganisation och förändrat uppdrag för Specialpedagogiska skolmyndigheten m.m. I avsnitt 18.2, Utredningens förslag om regionala nav, och kapitel 19, Förändrad roll för SPSM, föreslår utredningen att en nav- organisation ska inrättas samt att SPSM ska få en mer proaktiv roll och aktivt verka för att för att alla barn, elever och vuxen- studerande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Det statliga stöd som ligger i de föreslagna insatserna ska komma samtliga skolhuvudmän till godo oavsett huvudmannaskap. Insats- erna bidrar enligt utredningens bedömning till likvärdiga förut- sättningar för enskilda och kommunala huvudmän. Det statliga stödet skapar bättre arbetsförutsättningar i och med att roll- fördelningen mellan stat, landsting och kommun, men även enskilda huvudmän, tydliggörs. Insatserna bidrar även till ökat stöd till enskilda huvudmän och bättre information om var de kan ta del av bland annat kompetensutveckling. 14 (2015d). ningen att de föreslagna insatserna ger enskilda huvudmän bättre förutsättningar att organisera sitt arbete. I avsnitt 21.2, Att säkra regional kompetens, föreslår utred- ningen att SKÅ-bidrag ska kunna beviljas såväl kommunala som enskilda huvudmän för kunskapsspridning och kollegialt lärande. Förslaget innebär ökade förutsättningar för enskilda huvudmän att utgöra regionala kunskapscenter. 28.10.2 Inrättandet av SAK-miljöer m.m. I avsnitt 20.2, SAK-miljöer, föreslår utredningen att huvudmän inom sin organisation ska kunna inrätta SAK-miljöer och att ska avvecklas successivt. Förslaget om SAK-miljöer gäller såväl kommunala som enskilda huvudmän och innebär likvärdiga organisatoriska och ekonomiska förutsättningar genom förslaget om ersättning till enskilda huvudmän. Förslaget bedöms därmed inte ha någon negativ effekt på enskilda huvudmäns arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga, framför allt inte med beaktande av om fri- stående skolor för elever i behov av särskilt stöd15. granskning visade att den möjlighet att begränsa mottagandet till elever i behov av särskilt stöd som infördes i den nya skollagen (2010:800) inte lett till någon dramatisk ökning av antalet fri- stående skolor med inriktning mot elever i behov av särskilt stöd. De skolor som begränsar sitt mottagande hade i de flesta fall haft en sådan inriktning.16 Utredningens förslag berör inte frågor som är reglerade i EU- rätten. 15Statens skolverk (2014a). 16Enligt granskning var det endast 61 grundskolor och sju gymnasieskolor som /14 begränsade sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd. 20grundskolor och sex gymnasieskolor att de inriktade sig mot elever i behov av särskilt stöd utan att begränsa sitt mottagande. 29.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) Barns och elevers utveckling mot målen Särskilt anpassad kommunikativ miljö Paragrafen är ny och syftar till att elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning ska kunna få tillgång till en särskilt anpassad kommunikativ miljö, SAK-miljö. Med hörselnedsättning menas i detta sammanhang att eleven har förskrivits hörapparat och bedömts ha behov av hörteknik eller andra stora miljöanpassningar i skolan. Med grav språkstörning avses problem att både förstå språk och göra sig förstådd med språk. Problemen är av sådan omfattning att elevens skolarbete, sociala samspel och vardagsaktiviteter påverkas i hög grad. Funktionsnedsättningen kännetecknas av att elevens språk- förmåga är påtagligt svagare än vad som förväntas för åldern och att den icke-verbala begåvningen ligger inom normalvariationen. Språkstörning utgör den primära problematiken, och kan inte bättre förklaras av andra funktionsnedsättningar. Tillståndet är inte av tillfällig natur. Med uttrycket SAK-miljö avses en lärmiljö som är anpassad enligt de speciella behov som eleverna har. Kommuner, landsting, enskilda huvudmän och staten genom Sameskolstyrelsen får utforma sådana miljöer. Med uttrycket inom sin organisation kan avses en del av en skolenhet, en skolenhet eller flera skolenheter. För en SAK-miljö gäller i övrigt relevanta bestämmelser i skol- författningarna. Eftersom paragrafen reglerar en ny typ av verksamhet kan det uppkomma behov av ytterligare föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får därför meddela före- skrifter om SAK-miljöer. Förslaget har behandlats i avsnitt 11.2 och 20.2. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser dels för vilken målgrupp och i vilken skolform som en huvudman enligt 5 b § kan utforma en särskilt anpassad kommunikativ miljö, SAK-miljö, dels hur frågan om målgruppstillhörighet ska prövas. Av första stycket följer att för elever med grav språkstörning kan en SAK-miljö enbart inrättas i , sameskolan och gymnasieskolan eftersom definitionen av begreppet grav språk- störning innebär att elever som tillhör särskolans målgrupp inte kan anses ha en grav språkstörning i skollagens mening. Elever med intellektuell funktionsnedsättning har rätt till särskolans pedagogik och rätt att läsa efter särskolans läroplaner. Av andra stycket framgår att det är elevens hemkommun som ska utreda och besluta om eleven tillhör målgruppen för SAK- miljön. Det har inte närmare angivits i paragrafen vilka bedöm- ningar som krävs i en utredning. Det finns dock inte skäl att ha andra krav på bedömningar än de som anges i 7 kap. 6 § andra stycket skollagen vid prövning av mottagande i specialskolan. Beslutet kan överklagas hos . Förslaget har behandlats i avsnitt 20.2. Paragrafen är ny och möjliggör för huvudmän att upprätta avtal om regionala samverkansområden för särskilt anpassade kommu- nikativa miljöer. Avtalet bör innehålla uppgifter om SAK-miljöns geografiska upptagningsområde, utformning, antal elevplatser och vilken kompetens som ska finnas att tillgå för målgruppen. Avtalet bör även reglera vilken ersättning som ska utgå från elevens hem- kommun till den anordande huvudmannen. Förslaget har behandlats i avsnitt 20.2. Paragrafen är ny och föranledd av att om avtal tecknas mellan huvudmän i syfte att utforma regionala särskilt anpassade kommunikativa miljöer får huvudmän inom sin skolform inrätta en gemensam antagningsorganisation. Syftet är dels att underlätta administrationen för berörda huvudmän, dels att skapa transparens mellan huvudmän och allmänhet, vilket stärker elevernas möjligheter till ett likvärdigt mottagande inom regionen. Förslaget har behandlats i avsnitt 20.2. Skolplikt och rätt till utbildning Ändringen i paragrafen är föranledd av en ny målgruppsdefinition för mottagande i specialskolan. Genom förslaget ändras och förtydligas målgruppen. Barn ska fullgöra sin skolplikt i om inte för- hållandena gör gällande att de i stället ska tas emot i exempelvis grundsärskolan eller specialskolan. Barn ska i första hand få sin utbildning i hemkommunen. Kommunen har i det sammanhanget en skyldighet att anpassa skolmiljön för barn med funktionsned- sättning så långt det är möjligt. Specialskolan är förbehållen den grupp barn som, för att få en utbildning med hög kvalitet, måste få tillgång till specialskolans kompetens och miljö. Barn ska tas emot i specialskolan om de tillhör någon av mål- grupperna under punkterna 1–3. Barnet kan beroende på sin eller sina funktionsnedsättningar tillhöra flera målgrupper. Det primära vid bedömningen av målgruppstillhörighet är att avgöra om barnet utifrån sin funktionsnedsättning har rätt till mottagande i special- skolan, inte vilken av punkterna barnet kan inordnas under. Första punkten omfattar målgruppen barn som på grund av sin funktionsnedsättning har behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. En tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö sker på teckenspråk och svenska. Teckenspråk och skriven svenska för alla och när det är möjligt även talad svenska. Detta för att kommunicera såväl ämneskunskaper som i sociala sammanhang. Med undervisning avses vad som framgår av skollagens definition av undervisning (se 1 kap. 3 § skollagen). En teckenspråkig miljö omfattar även övriga aktiviteter som är knutna till undervisningen, såsom skolresor och olika studiebesök samt elevernas övriga samvaro med elever och personal under skoldagen. Målsättningen är att eleverna efter genomgången skolgång ska ha beredskap för att leva och verka som tvåspråkiga individer. Barn med dövhet eller hörselnedsättning kan tillhöra målgruppen, men även barn med senare dövblindhet och barn med behov av teckenspråk på grund av andra funktionsnedsättningar. Barn som tillhör målgruppen kan även ha ytterligare funktionsnedsättningar som exempelvis intellektuell funktionsnedsättning eller olika neuropsykiatriska diagnoser. Förslaget har behandlats i avsnitt 10.1 och 22.3. Andra punkten omfattar målgruppen barn med dövblindhet. Barn med dövblindhet är en liten grupp med egna behov av anpass- ning i lärmiljön. Beroende på om dövblindheten är tidig, och inträffar före språkutvecklingen, eller senare, efter att talat eller tecknat språk utvecklats, ser behoven i skolan mycket olika ut. Alla med dövblindhet tillhör målgruppen för specialskolan. Barn med senare dövblindhet och behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö omfattas dock även av definitionen under punkten ett. Förslaget har behandlats i avsnitt 22.3. Tredje punkten avser målgruppen barn som har synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. Vid synnedsättning har barnet svårigheter att även med glasögon och god belysning kunna läsa tryckt text eller att med synens hjälp orientera och förflytta sig.