sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra Betänkande av Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet. förordnades f.d. landshövdingen som särskild utredare. förordnades som experter i utredningen kammaråklagaren (), enhetschefen (Arbetsförmedlingen), verksjuristen (), polisinspektören (), verksamhetsområdes- chefen (), verksamhets- chefen (), enhetschefen (), kammaråklagaren (), skattedirektören () och utredaren (Brå). Till expert förordnades sektionschefen (Kriminalvården). förordnades som experter i utredningen också verksjuristen (CSN) och försäkringsjuristen () samt handläggaren (SKL). Som sekreterare anställdes fr.o.m. sektions- chefen och hovrättsassessorn . –och –har dessutom den fristående utred- aren på deltid varit anställd som sekreterare i utred- ningen. Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Vi använder därför vi-form i betänkandet. Experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Skilda uppfattningar i enskildheter och beträffande formuleringar har dock förekommit utan att detta har behövt komma till uttryck i något särskilt yttrande. Utredningen överlämnar nu betänkandet Kvalificerad välfärds- brottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, SOU 2017:37. Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag (2018:000) om 1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... 1.3Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223)................................................................................ 1.4Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)................................................................................ 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl............................................. 1.6Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229).............................................................................. 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2000:625) om 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i 1.10 Förslag till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612) ............................................................................... 1.11Förslag till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från Förslag till lag om ändring i lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete.............. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ...................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2014:836) om Förslag till förordning om ändring i folkbokföringsförordningen (1991:749)............................... 1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska 1.17Förslag till förordning om ändring i förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i 1.18Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97) ........................................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:1481) om stöd för nystartsjobb .................................. 1.21Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1071) med instruktion för Centrala Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för ............ Förslag till förordning om ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261)........................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:1157) om stöd för Förslag till förordning om ändring i förordning (2015:744) med instruktion för ..... Förslag till förordning om ändring i utlänningsdataförordningen (2016:30).................................. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Närmare om uppdraget och dess avgränsningar..................... Organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden ....................................... Kontrollsystem och informationsutbyte................. förutsättningar att effektivt utreda och beivra Näringsförbud och spärrtid ................................... 2.4 Angränsande utredningar...................................................... 2.4.1Delegationen för korrekta utbetalningar från 2.4.2Utredningen om utvärdering av 2.5 Betänkandets disposition ...................................................... DEL I Inledande beskrivningar och allmänna Bakgrund och allmänna utgångspunkter...................... Den generella välfärdsmodellen ............................ arbete för att motverka felaktiga utbetalningar ..... Kontroll som brottsförebyggande åtgärd............................. 3.5Förtroende och legitimitet för den offentliga sektorns inkomster och utgifter .......................................................... Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk............................................... Offentlighets- och sekretesslagen......................... 4.2.3Grundläggande utgångspunkter för behandling 4.3 Registerförande myndigheter ............................................... 4.3.3Utfärdare av handlingar som styrker Samverkan mot brott ............................................ 4.4 Utbetalande myndigheter och arbetslöshetskassor ............. Samverkan mot brott............................................. 4.5 Brottsbekämpande myndigheter........................................... 4.5.4Offentlighet och sekretess vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ......... Inspektionen för socialförsäkringen...................... Inspektionen för vård och omsorg ........................ DEL II Kartläggning och riskinventering ............................. Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet........... Material och metod................................................................ Vilket material har analyserats? Hur har vi gått tillväga?.......................................... Resultatet av kartläggningen ................................................. beskrivningar av brottsligheten............... Utbetalning i samband med rot - och rutavdrag 5.5.3Särskilt om storleken på den anmälda Registrerade uppgifter som riskfaktor.................................. Förekomsten av oriktiga identiteter...................... 6.2.2Utbytet av information är inte ändamålsenligt Kontrollen av registrerade uppgifter..................... 6.3 Beslutsunderlaget som riskfaktor ......................................... Förekomsten av oriktiga intyg .............................. Kontroll av beslutsunderlaget ............................... 6.4Brottsbekämpande myndigheters förutsättningar som Brottslighetens karaktär gör den svårupptäckt..... 6.4.2Den straffrättsliga regleringen är inte 6.4.3Behov av enhetlig och samordnad styrning för utbetalande och brottsbekämpande Behov av kompetens och samverkan..................... DEL III Utredningens överväganden och förslag .................. Korrekta uppgifter i register förebygger brott................ Närmare om folkbokföring................................................... Motverka oriktiga identiteter och oriktiga intyg.................. 7.4.1En säkrare hantering av identitetsrelaterade 7.4.2Utökade möjligheter att avregistrera personnummer från folkbokföring........................ Uppgifter om pass får registreras i 7.4.4Intyg med uppgifter om arbetsförhållanden uppgifter i andra myndigheters databaser ............. 7.5Ett effektivare och mer ändamålsenligt direktåtkomst till uppgifter i 7.6 Bättre förutsättningar för kontroll........................................ 7.6.1Folkbokföringsverksamheten ges möjlighet att 7.6.2Bolagsverket bör ges bättre förutsättningar att kontrollera inlämnade uppgifter ............................ 7.7 Ett folkbokföringsbrott införs.............................................. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger 8.2En mer samlad reglering och enhetlig kontroll i 8.2.1Förutsättningarna för en gemensam förfarandelag för utbetalningar från välfärdssystemen bör utredas ............................... 8.2.2Utbetalande myndigheters uppdrag att kontrollera måste vara tydligt............................... 8.2.4Utbetalning av lönegaranti ska handläggas av 8.3Förbättrade möjligheter att inhämta uppgifter till utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas....... Ny reglering om försäkringsmedicinska 8.3.3Försäkringskassan får möjlighet att inhämta uppgifter om juridiska personer........................... 8.3.4Utökade möjligheter att enligt socialförsäkringsbalken inhämta uppgifter från 8.3.5Arbetsförmedlingen ges möjlighet att inhämta uppgifter från tredje man...................................... Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott .... Utökade möjligheter att inhämta information i underrättelseverksamhet bör övervägas................ 9.2.2Den myndighetsgemensamma satsningen mot 9.3Utökad skyldighet att anmäla misstänkta brott till En mer samlad straffrättslig reglering ......................... Kort om bidragsbrottslagen .................................................. kritik mot tillämpningsområdet ............................. 10.4.2 Straffskalan för grovt bidragsbrott höjs ................ 10.4.3 Grova bidragsbrott bör vara åklagarledda ............. Ny organisation för att bekämpa brott mot Behov av förändring .............................................................. Några statistiska uppgifter..................................... 11.3.2 rekommendationer har inte lett till önskat resultat och samma problem kvarstår........ Ny organisation för brottsbekämpning................................ 11.4.1 En ny enhet för utredning av bidragsbrott 11.4.2Den särskilda enheten inrättas hos 11.4.3Mål om brott mot bidragsbrottslagen ska 11.5 Närmare om utformning av 11.5.5Förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet Anmälan om bidragsbrott ..................................... Näringsförbud och spärrtid ........................................ Näringsförbud vid missbruk av välfärdssystemen ............... 12.2.2 Gällande rätt i korta drag....................................... 12.2.4 Missbruk eller överutnyttjande av välfärdssystemen ska särskilt beaktas vid Spärrtid för företag vid missbruk av välfärdssystemen ........ 12.3.2 En spärrtid för företag bör inte införas................. 13.2.1 Kort om omfattningen av kontanta och 13.2.2 Kort om kontanters rättsliga ställning.................. 13.2.3 Några grundläggande skillnader mellan kontanta och elektroniska betalningar.................. 13.3.1 Kontanta betalningar godtas som grund för beslut om utbetalningar från välfärdssystemen .... 541 13.3.2Kontanta betalningars betydelse för beslut i 13.4 Risker med kontanta betalningar.......................................... 13.5 Krav på spårbara betalningsmedel införs som villkor för Behov av samordning och informationsutbyte..................... Det centrala utbetalningssystemet i .......................... Arbeids- og velferdsetaten..................................... 14.3.2 Uppföljning och utvärdering av NAV- Det centrala utbetalningssystemet i ..................... 14.4.2 Uppföljning och utvärdering av reformen ............ En samordnad utbetalningsfunktion bör inrättas............... DEL IV Konsekvenser och författningskommentarer m.m...... Ikraftträdande m.m. och konsekvenser av förslagen ...... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Konsekvenser av förslagen .................................................... 15.2.3Konsekvenser för brottsligheten och det 15.2.5 Kostnader för myndigheter och kommuner ......... Konsekvenser för företag....................................... 15.2.8 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män .................................................... Förslaget till lag om 16.2 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........ Förslaget till lag om ändring i förvaltningslagen (1986:223) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. .......................................... Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:625) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av personuppgifter i 16.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i 16.10 Förslaget till lag om ändring i bidragsbrottslagen (2007:612) ............................................................................. 16.11Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete.............. Förslaget till lag om ändring i offentlighet- och sekretesslagen (2009:400) ..................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:836) om Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:96........................................... Lag (1997:238) om arbetslöshetsför- Brottsbalk (1962:700) 95/46/EG av om skydd för enskilda personer med av- seende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) Europeiska konventionen den 4 novem- ber 1950 angående skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande Förordning (2001:589) om behandling av personuppgifter i folk- Lag (2001:182) om behandling av person- Förvaltningslag (1986:223) Folkbokföringsförordning (1991:749) Folkbokföringslag (1991:481) Hem för vård och boende Lag (1994:137) om mottagande av asyl- Lag (1993:387) om stöd och service till Personuppgiftslag (1998:204) Rättegångsbalk (1942:740) Regeringsform (1974:152) Förordning (2001:588) om behandling av Lag (2001:181) om behandling av upp- Socialförsäkringsbalk (2010:110) Socialtjänstlag (2001:453) Tryckfrihetsförordning (1949:105) Utlänningsdataförordning (2016:30) Utlänningsdatalag (2016:27) Utlänningsförordning (2006:97) Utlänningslag (2005:716) Utredningen har fått i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brotts- lighet. Syftet är enligt direktivet att identifiera risker i välfärdssyste- men och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubven- tionerade system för att därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt effektivt förebygga och beivra brottslighet av detta slag. I uppdraget har ingått att göra en kartläggning av den ekono- miska brottslighet som i organiserade och systematiska former riktas mot dessa system och att identifiera riskfaktorer i de system som är mest brottsutsatta. Utredningen har vidare fått i uppgift att se över funktionen för uppföljning och kontroll hos brottsutsatta myndig- heter och analysera de brottsbekämpande myndigheternas förut- sättningar att utreda och beivra denna brottslighet. I detta samman- hang har utredningen även haft i uppgift att föreslå åtgärder. Därutöver har uppdraget bestått i att se över ett antal särskilt utpekade frågor. Det har gällt frågor om näringsförbudens tillämp- ning i sammanhang av brott mot välfärdssystemen, behovet av och förutsättningar för en spärrtid för företag som har missbrukat väl- färdssystemen samt riskerna med att godta kontanta betalningar som grund för beslut om utbetalningar från välfärdssystemen. Vi har också haft i uppdrag att överväga vilka för- och nackdelar det finns med att i högre grad samordna utbetalningar från välfärdssystemen. Uppdraget utgår från den organiserade och systematiska ekono- miska brottslighet som riktas mot välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade och skattesubventionerade system. En central uppgift har således varit att identifiera denna brottslighet. Detta har vi gjort genom att kartlägga den brottslighet som vi menar är att anse som organiserad och systematisk i detta sammanhang. Kartläggningen har därefter fått ligga till grund för riskinven- teringen. Utifrån de risker som identifierats har vi tagit fram förslag till de åtgärder som vi menar är mest angelägna att genomföra. Uppdraget är mycket omfattande och vissa avgränsningar utöver dem som redan framgår av direktivet har därför varit nödvändiga att göra. Då det inte finns några fasta eller entydiga definitioner av begrep- pen ekonomisk brottslighet, organiserad och systematisk brottslighet eller av vad som innefattas i begreppen välfärdssystem och andra när- liggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system har vi varit hänvisade till att definiera begreppen utifrån vårt uppdrag. I arbetet har vi låtit några utgångspunkter styra hur vi tagit oss an uppdraget. Utgångspunkterna har därför också haft stor betydelse för våra resonemang och de förslag som vi lägger. Den första utgångspunkten är att de olika system som ryms inom välfärdsstaten utgör en helhet. Utredningen har anlagt ett system- övergripande perspektiv på uppdraget, eftersom en samlad översyn av myndigheternas kontroll ger en bättre möjlighet till jämförelser mellan de olika myndigheternas arbetssätt och strukturer. Detta innebär att det blir naturligt och mest ändamålsenligt att också identifiera de övergripande och gemensamma riskerna för brottsliga angrepp på välfärdssystemen och föreslå åtgärder utifrån ett sådant angreppssätt. De behov av förändringar som utredningen har identi- fierat kan vara alltifrån mycket övergripande och så omfattande att de inte ryms inom ramen för vårt uppdrag, till sådana som på detalj- nivå anses motiverade att genomföra i syfte att skapa ett mer sam- ordnat och enhetligt system för att förebygga och beivra brottslig- heten. Den andra utgångspunkten är att kontroll är det mest ändamåls- enliga verktyget för att motverka avsiktliga felaktiga utbetalningar. En väl avvägd och ändamålsenlig kontroll hos myndigheterna har en viktig brottsförebyggande funktion. Kontrollerna ska sättas in i handläggningsprocessen, vilket har finansiella fördelar för den offentliga sektorn och i högre grad leder till att besluten blir rätt från början. Den tredje utgångspunkten är att det krävs att myndigheterna arbetar aktivt och reagerar mot dem som i organiserade och syste- matiska former ägnar sig åt kriminalitet såväl mot den offentliga sektorns inkomster som mot dess utgifter. Detta för att välfärds- systemen och andra närliggande skattefinansierade och skatte- subventionerade system ska uppfattas som trovärdiga och rättvisa. Kartläggningen omfattar brottslighet som riktas mot flera olika utbetalande aktörer. Dessa är Arbetsförmedlingen, arbetslöshets- kassor, , , kom- muner, länsstyrelser, , och . Materialet i kartläggningen består av rapporter och tidigare utredningar som berör brottsligheten, annan myndighets- intern information om brottsligheten samt av brottsanmälningar som gjorts av aktörerna. I kartläggningen har även ett antal domar tagits med som enligt vår mening på ett bra sätt illustrerar vilken typ av brottslighet som aktörerna utsätts för. Det mest omfattande materialet i kartläggningen utgörs av brottsanmälningar, då totalt 7 350 anmälningar har analyserats. Det första steget i kartläggningen har varit att analysera vilken brottslighet som omfattas av vårt uppdrag, vilken vi har valt att benämna kvalificerad välfärdsbrottslighet. Med detta begrepp menar vi brott som innehåller ett eller flera moment som anses mer avance- rade eller mer samhällsskadliga än i normalfallet. Det kan vara fråga om att en person har använt oriktiga handlingar, t.ex. anställnings- handlingar eller identitetshandlingar, eller felaktigt mottagit ersätt- ningar . Avgörande för om ett brott har ansetts om- fattas av vårt uppdrag har varit en helhetsbedömning av omständig- heterna i det enskilda fallet. Det andra steget i analysen har bestått i att identifiera vilka system som är utsatta och vad som vid en samlad bedömning kan anses utgöra gemensamma kännetecken hos den kvalificerade brottsligheten. Det finns naturligtvis en rad begränsningar i en sådan kartlägg- ning som vi har valt att genomföra. Vi menar dock att kartlägg- ningen ger en bra och rättvisande bild över den allvarliga brottslighet som riktas mot välfärdssystemen. Vi bedömer att samtliga utbetalande aktörer som ingår i kart- läggningen i varierande grad är utsatta för kvalificerad välfärdsbrotts- lighet. Det finns också skäl att fråga sig om även utbetalningssystem som inte har förekommit i några brottsanmälningar kan vara brotts- utsatta. Anledningen till detta är att det inte har framkommit någon information om att ett visst utbetalningssystem skulle skilja sig från övriga i någon avsevärd mån i fråga om utformning eller hand- läggning som skulle ha betydelse ur kontroll- eller brottssynpunkt. Det är dessutom så att flera av de kännetecken på brottsligheten som identifierats gäller för välfärdssystemen och brottsligheten generellt, varför man kan misstänka att fler system kan vara utsatta. Ett övergripande kännetecken på den kvalificerade välfärds- brottsligheten är att den inriktar sig på de svagare punkterna i väl- färdssystemen där uppgifterna inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning eller är svåra att kontrollera. Ett annat sådant känne- tecken är att brottsligheten utnyttjar svagheterna i den materiella lagstiftningens konstruktion. Mer konkreta kännetecken är att det ofta är fråga om höga belopp, ersättning som har mottagits , användande av oriktiga intyg, användande av företag som brottsverktyg samt att flera personer är inblandade i de brottsliga uppläggen. Det förekommer även olika typer av internationella kopplingar i denna typ av brottslighet. När det gäller att uppskatta brottslighetens omfattning har sådana försök gjorts tidigare av såväl andra utredningar som myndigheter. Detta är en mycket svår uppgift och de tidigare uppskattningarna är inte invändningsfria. Det är därför vanskligt att motivera olika åtgärder med sådana uppskattningar som grund. Vi har i stället tagit fram våra förslag till förändringar utifrån de risker som vi har upp- märksammat och med beaktande av hur allvarligt vi har bedömt att dessa risker påverkar förtroendet för välfärdssystemen. Detta inne- bär att vi inte gör någon uppskattning av brottslighetens omfattning. När det gäller den anmälda brottslighetens beloppsmässiga stor- lek kan vi emellertid konstatera att det belopp som totalt har anmälts för samtliga aktörer under de granskade perioderna uppgår till varav avser kvalificerad välfärdsbrottslighet (). Det innebär att en mycket stor del av det totala anmälda beloppet kan hänföras till kvalificerad välfärds- brottslighet. Den brottslighet som faktiskt både upptäcks och anmäls avviker markant från de beloppsmässiga bedömningar som har gjorts av storleken på avsiktligt felaktiga utbetalningar.