sou · H5B3106 · 2017-12-20 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare, som ska fungera som förhandlingsperson i kommittén för utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna (dir. 2014:106), numera kallad Sverigeförhandlingen. utsågs HG till förhandlingsperson och utsågs till biträdande förhandlingsperson. Som huvudsekreterare utsågs fr.o.m. t.o.m. . Därefter fungerade utredningssekreterare som tillförordnad huvudsekreterare. utsågs till huvudsekreterare. De utredningssekreterare som tjänstgör i kommittén och har arbetat med denna delrapport är , , , och . Kommittén överlämnar härmed sin sista delrapport på höghastighetsjärnvägen (SOU 2017:105). Kommitténs slutrapport ska redovisas . Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) ........ Marknadstillträde och kapacitetstilldelning .......................... Överväganden och förslag ........................................... Bakgrund till befintligt regelverk ........................... Tilldelning av infrastrukturkapacitet...................... Gällande rätt och nuläge ......................................... Förslag till författningsändringar ........................... Reservation av infrastruktur................................................... Gällande rätt och nuläge ......................................... Förslag till författningsändring .............................. Gällande rätt och nuläge ......................................... Förslag till författningsändringar ........................... Villkor i ramavtal..................................................... Ikraftträdande och övergångsregler .............................. 4.1Genomförande och ikraftträdande, Problembeskrivning och målsättning .................... 5.2.2Nya regler för reservation och upprättande av Nya regler för ramavtal........................................... Vilka berörs av regleringen? Regleringens ekonomiska effekter......................... Konsekvenser för staten ......................................... som medlem i EU.................................................... Behov av informationsinsatser ............................... Regleringens påverkan på företags arbets- och Påverkan på den kommunala självstyrelsen Konsekvenser för person- och godstrafik ............. 6.1 Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519)....... Regeringen beslöt vid sitt sammanträde om kommitté- direktiv (2014:106) avseende utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna. Utifrån direktivet har Sverigeförhandlingen i uppdrag att –2017 bl.a. förhandla om en finansiering av höghastighetsjärnväg mellan och /och om åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna. I detta ingår bl.a. att analysera de kommersiella förutsättningarna för trafik på nya höghastighetsjärnvägar –och –. Syftet med förhandlingen är att dels möjliggöra ett snabbt genomförande av höghastighetsjärnvägar på ett sätt som maximerar deras samhällsekonomiska lönsamhet, dels identifiera kostnadseffektiva åtgärder som leder till en förbättrad tillgänglighet och ett ökat bostadsbyggande i framför allt storstäderna med fokus på resurseffektivitet, hållbarhet och förtätning. I Sverigeförhandlingens uppdrag har bl.a. ingått att analysera de kommersiella förutsättningarna för att bedriva trafik på höghastighetsjärnvägen mellan och /. Även om den analysen avsåg kommersiell trafik, så har vi dragit slutsatsen att behoven till stor del är de samma också för upphandlad storregional trafik. Resultatet av det arbetet presenterades i vår andra delrapport (SOU 2016:3) , och det beskrivs också kort i vår slutrapport (SOU 2017:107). Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det finns förutsättningar och intresse för att bedriva såväl kommersiell som upphandlad trafik på höghastighetsjärnvägen, men att det bygger på att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda. Bland de förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att intresset för kommersiell trafik ska vara tillräckligt stort är följande särskilt viktiga att lyfta fram: •längre framförhållning i kapacitetstilldelningen än , •prioritering av höghastighetstågen i kapacitetstilldelningsprocessen, •banavgifter på en rimlig nivå, samt •strategiskt belägna depåer. Under detta analysarbete har från flera håll framförts att kapacitetstilldelningsprocessen, som den fungerar , kan vara ett problem. Utmaningen består i att dagens regelverk avseende kapacitetstilldelning ger operatörerna mycket kort framförhållning och liten förutsägbarhet. Utmaningen blir ännu större när operatörer ska investera i en större mängd nya och dyra tåg utan att veta om, och i vilken omfattning, man får bedriva trafik. Med nuvarande tillämpning får man kännedom om vilken trafik man får bedriva i taget och med cirka två och en halv månads framförhållning. Den korta framförhållningen kan illustreras med följande utdrag ur tågplaneprocessen avseende de tidtabeller för järnvägen som avser tågplan 2018 (T18, –). •2017-04-10: Sista dag att ansöka om tåglägen inför tågplan 2018. •2017-07-03: presenterar sitt förslag till tågplan 2018. •2017-08-04: Sista dag att lämna synpunkter på förslag. •2017-09-22: Tågplan 2018 fastställs och publiceras. •2017-12-10: Tågplan 2018 börjar (trafikstart). En konsekvens av nuvarande hantering bedöms vara att det kan hämma fordonsanskaffningen, framför allt i samband med att det behöver införskaffas en större mängd tåg, depåkapacitet m.m. Faktor som gör detta än mer försvårande när det gäller just höghastighetsjärnvägen är dels att det i inte finns tåg för /h, och dels att det tillkommande behovet av nya tåg är omfattande. Detta medför en risk att trafikeringen begränsas, och att trafiken inte blir i enlighet med syftet med den nya järnvägen. För län och regioner anges som en ytterligare konsekvens att möjligheten att samordna anslutande trafik försvåras, vilket i sin tur kan påverka kollektivtrafikens möjlighet att bidra i den regionala utvecklingen. Den svenska lagstiftningen avseende kapacitetstilldelning på järnväg utgår från EU-direktiv. har en översiktlig genomgång av andra EU-medlemmars motsvarande regelverk visat att vissa har valt andra tillämpningar än vad som gjorts i . En så omfattande ny trafikering som en helt ny höghastighetsjärnväg möjliggör leder till stora investeringar också i fordon, personal och depåkapacitet. Detta gäller såväl för kommersiella aktörer som för offentliga aktörer vid eventuell upphandling av storregional trafik. Vi har bedömt att det finns risk att utvecklingen begränsas om höghastighetsjärnvägen också trafikeras av långsammare trafik och/ eller det råder stor osäkerhet i möjligheten att kunna bedriva effektiv, snabb och punktlig trafik. Det kan i så fall innebära att den trafik som egentligen motiverar en investering i en höghastighetsjärnväg, det vill säga höghastighetstågstrafik och snabb storregional trafik, såväl för långväga som för regionalt resande, kan påverkas negativt. Detta gäller oavsett om trafiken är kommersiell eller upphandlad. Mot bakgrund av detta startades i Sverigeförhandlingens regi en process för att undersöka möjligheten att föreslå förändringar i det svenska regelverket, men inom ramen för gällande EU-direktiv. Delvis parallellt med vårt inledande arbete har utredningen ”En annan tågordning – bortom järnvägsknuten” (SOU 2015:110) lyft upp delvis likartade frågeställningar och problematik. I den utredningens förslag till regeringen står bl.a. följande: ”Regeringen bör närmare överväga och ta ställning till vad dagens och framtidens järnvägsnät ska användas till. Som en följd av detta bör beslut tas om att ge prioritet för viss trafik på utpekade banor och/eller vissa tider . Järnvägslagens regler om prioritering av trafik bör ändras så att kravet på samhällsekonomisk effektivitet tas bort. Regeringen bör, särskilt med hänsyn till kommande investeringar i nya stambanor för höghastighetståg, närmare utreda en förändring i den långsiktiga modellen för marknadstillträdet på järnväg.” Under vår utredningstid har också Kommuner och Landsting (SKL) studerat frågan om kapacitetstilldelning och anlitat konsult för en studie. I deras rapport lyfts också här frågan om längre framförhållning, och bl.a. skriver man följande: ”Det verkar finnas en enighet mellan de kommersiella och de regionala aktörerna om att avtalsperioden för tilldelning av kapacitet på höghastighetsbanorna bör förlängas. Motiven skiljer sig dock delvis åt. De kommersiella aktörerna ser det som avgörande med längre avtalsperioder för att minska risktagandet vid investeringar i nya tåg för höghastighetsbanorna. För de regionala aktörerna är även kopplingen till annan planering ett viktigt argument för längre avtalsperioder. Det gäller t.ex. samplanering med anslutande kollektivtrafik, etablering av arbetsplatser och inte minst resenärsperspektivet.” Med utgångspunkt i slutsatser som drogs i vår analys av kommersiella förutsättningar för trafik på höghastighetsjärnvägen genomfördes , inom ramen för Sverigeförhandlingens uppdrag, en studie av gällande svenskt regelverk. Studien inkluderade jämförelser med på området så som de var formulerade då, för att undersöka om det går att åstadkomma tydligare planeringsförutsättningar och om prioritet kan ges till sådan trafik som bidrar till att den nya järnvägens syfte uppnås. Studien visade bl.a. att det är möjligt att, inom ramen för gällande EU-direktiv, införa förändringar i järnvägslagen (2004:519) med syftet att •reservera de nya järnvägarna för snabba tåg, •prioritera viss trafik framför annan trafik, och •teckna ramavtal för att trafiken ska ges bättre framförhållning. Resultatet från utredningen blev ett underlag till vår andra delrapport (SOU 2016:3), och där beskrivs resultatet närmare. fortsatte arbetet genom att en samrådsprocess tog vid. Samrådsprocessen bestod i möten med drygt 20 aktörer, oftast med en aktör i taget. I den delen av samrådsprocessen ingick inga formella remisser eller remissvar, utan det handlade snarare om intervjuer. Bland de vi träffade ingick järnvägsföretag, regioner, kommuner, fordonstillverkare och branschorganisationer. Vår sammanfattande bedömning var att problembeskrivningen i all huvudsak delades av de vi intervjuade. Utifrån resultatet från det som nämns ovan (Konsultrapporten om kommersiella förutsättningar , utredningen ny tågordning , utredningen på initiativ av Kommuner och Landsting , samt våra intervjuer ) fortsatte arbetet /2017. Samrådsprocessen gick vidare med att vi skickade ut ett utkast till uppdragsbeskrivning avseende en planerad kommande konsultupphandling till ett antal aktörer. Dessa hade möjlighet att svara muntligt eller skriftligt. Synpunkter inkom från järnvägsföretag, regioner, kommuner och branschorganisationer. bjöd vi in aktörer till ett öppet samråd. Inför det öppna samrådet skickades samrådsmaterial ut, och möjlighet fanns att lämna synpunkter upp efter det öppna samrådet. Synpunkter, vilka sedan tagits i beaktande i det fortsatta arbetet, inkom från järnvägsföretag, regioner, kommuner och branschorganisationer. togs också internationella kontakter för att göra jämförelser med några andra länder. Efter en inledande analys bedömde vi att , och kunde vara av särskilt intresse för våra frågor. Förutom Sverigeförhandlingen och vår konsult deltog också vid såväl telefonmöten som besök på plats Kontakterna med , och togs med följande myndigheter/organisationer: •Norge: Samferdselsdepartementet. •Storbritannien: (DfT), Office of Rail and Road (), High Speed two limited (HS2) och (). Organisatörer var DfT respektive . Mötet på plats i organiserades av RDG på förfrågan av DfT. • : Rete Ferroviaria Italiana (RFI) och Grandi Stazioni. har deltagit i processen och har bidragit med sakkunskap, synpunkter och frågeställningar, och deras medverkan har också bidragit till ett ömsesidigt informationsutbyte mellan vårt arbete och pågående arbete med att utveckla tågplaneprocessen. Från det arbetet inom har vi också förstått att det inom delar av järnvägssektorn finns en negativ inställning till ramavtal, och det verkar vara tydligast inom godstrafiken vilka inte ingått i våra samråd eftersom vi fokuserat på höghastighetsjärnvägen. Risker som tas upp är t.ex. att för mycket kapacitet kan tas i anspråk genom ramavtal och att ramavtalen gör att den flexibilitet flera aktörer har behov av minskar. Transportstyrelsen har hållits informerade om hur arbetet fortskridit, och de har också deltagit vid möten. Bland deltagarna i samråden ingick inte godstrafikens aktörer, annat än med som även organiserar dessa. Skälet till detta har varit att arbetet har haft höghastighetsjärnvägen i fokus, vilken planeras att trafikeras enbart av persontåg. En viktig konsekvens av det arbete som skett 2015–2017 är att det visat sig vara svårt att i författningstext reglera prioritering, ramavtal m.m. för just höghastighetsjärnvägen, utan att också reglera övriga delar av det nationella järnvägsnätet. De författningsändringar vi föreslår håller sig därför på en övergripande nivå. Det innebär t.ex. att de gör det möjligt för , eller annan som regeringen utser, att bryta ner författningens skrivningar så att de anpassas för olika järnvägars behov. Exempel kan vara att på höghastighetsjärnvägen ska höghastighetståg och snabba storregionala tåg ges prioritet, men på någon annan järnväg kanske godståg ska ges prioritet, och på ytterligare någon annan järnväg ska kanske regional persontrafik ges prioritet. Vårt förslag innebär förändringar i järnvägslagens (2004:519) 6 kap. 3, 21, 21 a och 25 §§. Ändringarna ger möjlighet att t.ex. •åstadkomma längre framförhållning, t.ex. för den som gjort omfattande investeringar i nya tåg, och •ge prioritet för t.ex. sådan trafik som motiverat att den nya järnvägen byggs. Däremot föreslår vi att detaljreglering kring detta inte regleras i lag utan beslutas senare av eller annan som regeringen utser. Konsekvenser och alternativa förslag Utifrån syftet med de utredningar som föregått förslagen är en viktig konsekvens att förslagen bedöms bidra till en effektivare användning av den tillgängliga kapaciteten på höghastighetsjärnvägen. Detta beror i sin tur på att längre planeringshorisonter bedöms medföra att de som önskar trafikera höghastighetsjärnvägen, och som gör stora investeringar i t.ex. fordon, än kan veta att de får bedriva trafik och i grova drag omfattningen på trafiken. Det beror också på att den trafikering som kan prioriteras på höghastighetsjärnvägen är sådan trafik som motiverar att järnvägen byggs, dvs. höghastighetstågstrafik och storregional trafik. Samma effektivitet vad gäller nyttan av den nya höghastighetsjärnvägen bedöms inte kunna uppnås med befintlig lagtext. Eftersom de föreslagna lagändringarna omfattar hela järnvägsnätet kan det också bli konsekvenser utanför höghastighetsjärnvägen, men hur detta blir beror helt på hur lagstiftningen tillämpas på övriga järnvägar – förslaget ger möjlighet att behålla samma prioritering som , eller att ha olika prioritering på olika järnvägar. t.ex. vara möjligt att i förväg prioritera vissa trafikslag (t.ex. godstrafik, snabb persontrafik eller pendel-/regionaltågstrafik olika beroende på sträcka) eller att i förväg prioritera olika trafikslag beroende på tid . Förslagen bedöms i huvudsak vara i det närmaste kostnadsneutrala. Eventuellt kan dock införandet av ramavtal medföra att behöver ett it-stöd för hanteringen av dessa. Inför införandet av de nya prioriteringskriterier kommer det vara nödvändigt med samråd, vilket inledningsvis kan bli mer omfattande. Förslagen bedöms påverka behovet av informationsinsatser innan ändringarna träder i kraft. Förslagen bedöms inte påverka kommuner eller landsting, annat än landstingen i deras roll som regional kollektivtrafikmyndighet. Förslagen bedöms inte innebära några konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller för små företags arbetsförutsättningar generellt, för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) Härigenom föreskrivs i fråga om järnvägslagen (2004:519) att 6 kap. 3, 21, 21 a och 25 §§ ska ha följande lydelse. bedöma behovet av att organisera bedöma behovet av att organisera tåglägen för olika typer av tran- tåglägen för olika typer av tran- inte kan samordnas, ska förvalta- inte kan samordnas, ska förvalta- ren tilldela kapacitet med hjälp ren tilldela kapacitet med hjälp av avgifter eller i enlighet med av avgifter eller i enlighet med ett samhällsekonomiskt effektivt ut- nyttjande av infrastrukturen. Järnvägsinfrastruktur får, efter terier ta hänsyn till de prioriterade samråd med berörda parter, re- tjänsternas betydelse för samhället i förhållande till varje annan tjänst om det finns alternativ järnvägs- som följaktligen inte kommer att Järnvägsinfrastruktur får, efter samråd med berörda parter, reser- annan trafik på denna järnvägs- veras för viss järnvägstrafik om Ramavtal får ingås mellan en infrastrukturförvaltare och en sökande. I ett sådant ramavtal ska anges de särskilda egenskaperna hos den infrastrukturkapacitet som en sökande har behov av och erbjuds som är längre än en tågplaneperiod.Ett ramavtal ska inte i detalj ange ett tågläge utan ska vara utformat på ett sådant sätt att den sökandes legitima kommersiella behov tillgodoses.Ramavtal får inte utformas på ett sätt som hindrar andra sökande eller trafiktjänster från att använda den relevanta infrastrukturen.Ett ramavtal ska innehålla villkor som gör att avtalet kan ändras eller begränsas för att göra det möjligt att bättre utnyttja infrastrukturen. infrastruktur om kapacitet finns tillgänglig och järnvägsfordonen har de tekniska egenskaper som krävs. det finns alternativ järnvägsinfrastruktur. Att järnvägsinfrastrukturen reserverats för viss järnvägstrafik får inte hindra annan trafik på denna järnvägsinfrastruktur om kapacitet finns tillgänglig och trafiken har de egenskaper som krävs för att kunna utnyttja ett tågläge. Ett avtal mellan ett järnvägsföretag eller någon annan sökande och en infrastrukturförvaltare om utnyttjande av infrastrukturen än en tågplaneperiod (ramavtal) kan inte göras gällande mot en annan sökande i den mån det i avtalet anges bestämda tåglägen eller avtalet på annat sätt utformats så att det utesluter andra sökandes rätt att använda infrastrukturen. Ett ramavtal ska innehålla villkor som gör att avtalet kan ändras eller begränsas för att göra det möjligt att bättre utnyttja infrastrukturen Infrastrukturförvaltaren får samtycka till en kortare eller , om det finns särskilda skäl. Avtalet får förlängas för perioder av samma längd som det ursprungliga avtalet. Varje period som är längre än ska vara motiverad av att affärskontrakt, särskilda investeringar eller risker föreligger.Trots första stycket får ett ramavtal i fråga om järnvägstrafik som bedrivs på sådan infrastruktur som har reserverats för viss järnvägstrafik i enlighet med 3 § andra stycket gälla , om trafiken kräver omfattande och långsiktiga investeringar, vederbörligen motiverade av den sökande.Om det finns synnerliga skäl får ett ramavtal som avses i andra stycket ingås än . Ett sådant ramavtal får i detalj ange egenskaper för den infrastrukturkapacitet som ska tillhandahållas den sökande under ramavtalets löptid. Sådana egenskaper får bland annat avse turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet.Författningsförslag 21 a § Ett ramavtal ska gälla . Infrastrukturförvaltaren får samtycka till en kortare eller , om det finns särskilda skäl. Avtalet får förlängas för perioder av samma längd som det ursprungliga avtalet. Trots första stycket får ett ramavtal i fråga om järnvägstrafik som bedrivs på sådan infrastruktur som har reserverats för viss järnvägstrafik i enlighet med 3 § andra stycket gälla , om infrastrukturförvaltaren har vidtagit omfattande investeringar i infrastrukturen för att möta den sökandes behov. Om det finns synnerliga skäl får ett sådant ramavtal ingås än och innehålla detaljerade villkor om den infrastrukturkapacitet som ska tillhandahållas den sökande. Sådana villkor får avse turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet. kapacitetstilldelning och verksamhetsplan enligt 1–4 §§,2. beskrivning av järnvägsnät enligt 5 och 5 a §§,3. genomförande av kapacitetsanalys och upprättande av kapacitetsförstärkningsplan enligt 6 §,4. förfarande vid ansökan om och tilldelning av kapacitet enligt 7–16 §§,5. åtgärder vid störningar, röjnings- och nödsituationer samt beredskapsplaner enligt 17 och 18 §§,6. användande av, och innehållet i, ramavtal enligt 21 och 21 a §§, och7. tjänster och förfarande för tillhandahållande av tjänster enligt 23–23 c §§. 25 § Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.kapacitetstilldelning och verksamhetsplan enligt 1–4 §§, 2.beskrivning av järnvägsnät enligt 5 och 5 a §§, 3.genomförande av kapacitetsanalys och upprättande av kapacitetsförstärkningsplan enligt 6 §, 4.förfarande vid ansökan om och tilldelning av kapacitet enligt 7–16 §§, 5.åtgärder vid störningar, röjnings- och nödsituationer samt beredskapsplaner enligt 17 och 18 §§, och 6.tjänster och förfarande för tillhandahållande av tjänster enligt 23–23 c §§. Regeringen beslöt vid sitt sammanträde om kommitté- direktiv (2014:106) avseende utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna. Utifrån direktiven har Sverigeförhandlingen i uppdrag att –2017 bl.a. förhandla om en finansiering av höghastighetsjärnväg mellan och /och om åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna. I detta ingår bl.a. att analysera de kommersiella förutsättningarna för trafik på nya höghastighetsjärnvägar –och – . Syftet med förhandlingen är att dels möjliggöra ett snabbt genomförande av höghastighetsjärnvägar på ett sätt som maximerar deras samhällsekonomiska lönsamhet, dels identifiera kostnadseffektiva åtgärder som leder till en förbättrad tillgänglighet och ett ökat bostadsbyggande i framför allt storstäderna med fokus på resurseffektivitet, hållbarhet och förtätning. I Sverigeförhandlingens uppdrag ingår bl.a. att analysera de kommersiella förutsättningarna för att bedriva trafik på höghastighetsjärnvägen mellan och /. Den delen av arbetet avser alltså inte den upphandlade storregionala trafiken. det arbetet presenterades i vår andra delrapport1 , och det beskrivs också kort i vår slutrapport (SOU:107)2. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det finns förutsättningar och intresse för att bedriva såväl kommersiell som upphandlad trafik på höghastighetsjärnvägen, men att det bygger på att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda. Bland de förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att intresset för kommersiell trafik ska vara tillräckligt stort är följande särskilt viktiga att lyfta fram: •längre framförhållning i kapacitetstilldelningen än , •prioritering av höghastighetstågen i kapacitetstilldelningsprocessen, •banavgifter på en rimlig nivå, samt •strategiskt belägna depåer. Under arbetet har från flera håll framförts att kapacitetstilldelningsprocessen, som den fungerar , kan vara ett problem. Utmaningen består i att dagens regelverk avseende kapacitetstilldelning ger operatörerna mycket kort framförhållning och liten förutsägbarhet.