sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Det har i förarbetena till regleringen om rätt till ersättning för de nu aktuella ändamålen inte uttryckligen angetts varför ersättningen läm- nas i form av tillfällig föräldrapenning och inte i form av föräldra- penning. Av ett förarbete kan dock utläsas att det kan ha haft sin grund i principen att föräldrapenning inte bör utgå till båda föräld- rarna för samma barn och tid (prop. 1976/77:117, s. 45). regelverk om föräldrapenning finns emellertid flera undantag från denna princip, i form av de s.k. dubbeldagarna enligt 12 kap. 4 a § SFB, för deltagande i föräldrautbildning och för besök i barnets förskola och dylikt (se 11 kap. 10 § första stycket SFB). Utifrån detta per- spektiv kan det således inte anses finnas något hinder mot att ersättningen lämnas inom ramen för föräldrapenningen. Det kan också noteras att antalet dagar under vilka föräldrapen- ning kan lämnas till en början var avsevärt lägre än . Av förarbe- tena till regleringen om tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption framgår inte om det begränsade an- talet föräldrapenningdagar påverkade valet av ersättningsform för de nu aktuella syftena. Det kan dock konstateras att antalet dagar med föräldrapenning har utökats kraftigt sedan den tidpunkten och att även utredningens förslag om föräldrapenning för tiden till och med barnets tredje levnadsår (se avsnitt 7.2.2) omfattar en möjlighet till föräldrapenning under ett stort antal dagar, vilket ger utrymme för att förmånen ska kunna täcka in fler behov än vad som var fallet vid föräldraförsäkringens införande. Det är även intressant att notera att regleringen om rätten till ersättning i samband med barns födelse infördes då den allmänna bilden av ansvarsfördelningen inom en familj till viss del såg annorlunda ut än . Bilden som uttalandena i de tidiga för- arbetena målar upp är att mamman hade grundansvaret för familjen och hushållet och att pappan genom rätten till ersättning och ledig- het i samband med barns födelse och vid adoption skulle få möjlig- het att hjälpa mamman i detta ansvar. är det vanligare att ansva- ret för familjen och hushållet anses ligga hos båda föräldrarna och att utgångspunkten för hur föräldrapenningen fördelas är att den andra föräldern inte ska ”hjälpa till” utan ta ett lika stort ansvar. Även den- na utveckling påverkar synen på frågan om den icke-födande föräl- dern bör erbjudas en särskild förmån för att ta detta ansvar. Det kan ifrågasättas om det är befogat att erbjuda en icke- födande förälder eller adoptivföräldrar en särskild förmån i form av tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adop- tion, medan den födande föräldern är hänvisad till att använda för- äldrapenningdagar för samma situation. Rent principiellt finns det för- delar med att en förmån i ett och samma syfte lämnas i samma form till alla som berörs, vilket enligt utredningens bedömning skulle tala för att ersättning i de syften som är i fråga skulle lämnas i form av föräldrapenning. En sådan renodling av förmånerna torde bli mer logisk och, i förlängningen, tydligare både för föräldrarna, arbets- givarna och för . Slutsatsen om huruvida en överflyttning av ersättningsrätten bör ske är dock inte självklar. Tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption används i stor omfattning och före- faller fungera väl, vilket torde innebära att båda föräldrarna i stor omfattning är närvarande vid ett barns ankomst till familjen. Där- utöver innebär en överflyttning av ersättningsrätten till föräldrapen- ningen vissa större förändringar i förutsättningarna för ersättning (se avsnitt 7.11.2 och 7.11.3), vilka eventuellt kan påverka icke-födande föräldrars uttag av ersättning och därmed kanske också deras fak- tiska närvaro vid de situationer som avses. Vid en slutlig avvägning av argumenten för och emot en förändring av regelverket gör utredningen bedömningen att rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption bör tas bort och att möjlighet till ersättning för att tillgodose de behov som kan finnas i stället bör finnas inom ramen för föräldrapenning- en. De principiella skälen väger tungt. I bedömningen beaktar utred- ningen också särskilt det reformutrymme som ett förslag enligt ovan ger att prioritera andra centrala förändringar av föräldraförsäkringen. Den omständigheten att regleringarna om föräldrapenning och till- fällig föräldrapenning skiljer sig åt utgör enligt utredningens bedöm- ning inte i sig ett argument för att lämna regleringen som den är. 7.11.2Utformningen av en rätt till föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption Rätten till föräldrapenning bör vara generell Rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption förhåller sig till tre uttryckliga grunder: närvaro vid för- lossningen, skötsel av hemmet och vård av barn. Den sist nämnda grunden omfattar både vård av det nyfödda eller det nyadopterade barnet och vård av ett annat barn. Som har angetts ovan gör utred- ningen bedömningen att syftena som ligger bakom den angivna rätten till tillfällig föräldrapenning fortfarande har aktualitet och att syftena förhåller sig väl till de behov som föräldrapenningen är avsedd att till- godose. Det kan diskuteras om alla grunderna för tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption har sin plats även in- om föräldrapenningen. Utredningen har övervägt en reglering som i motsvarande detalj specificerar grunderna för en ersättningsrätt in- om föräldrapenningen. En sådan riskerar att bli komplicerad, ur både ett lagtekniskt och ett systematiskt perspektiv. De större syftena med dagens ersättningssystem kan sägas vara att; skapa förutsätt- ningar för den icke-födande föräldern att kunna medverka vid bar- nets födelse och stötta den födande föräldern, utgöra en möjlighet för båda föräldrarna att skapa en tidig kontakt med barnet samt att förenkla föräldrarnas vardag under barnets första tid i livet eller i den nya familjen. Utifrån allt detta är den mest fördelaktiga lösningen, enligt utredningens bedömning, att för föräldrar införa en generell rätt till föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adop- tion. Förutsättningen ”i samband med barns födelse” (eller ”vid adop- tion”) har då inte bara en tidsaspekt, utan innebär även en reglering i sak. Rätten till föräldrapenning ska i enlighet därmed omfatta situa- tioner som på något sätt kan kopplas till födelsen eller adoptionen av barnet, såsom närvaro vid förlossningen när det är fråga om en födelse och vård av det nyfödda eller nyadopterade barnet. Om det inte finns något samband med barnets födelse respektive adoption ska föräldrapenning inte kunna lämnas. En sådan lösning innebär att det inte blir några begränsningar i fråga om vad föräldrapenningen kan användas till jämfört med vad den gällande regleringen om tillfäl- lig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption tillåter. Detta får anses vara en fördel. Inom den angivna tidsperio- den ska föräldrarna själva kunna bestämma i vilken omfattning de vill ta ut föräldrapenning för ändamålen ifråga. Ersättningen ska lämnas inom ramen för det totala antalet föräldrapenningdagar som föräld- rarna har rätt till. Rätt till föräldrapenning förutsätter som utgångspunkt att barnet har fötts eller adopterats och att föräldern ifråga vårdar barnet. Den föreslagna rätten till föräldrapenning är emellertid avsedd att omfatta även situationer då föräldern inte har det nyfödda eller nyadopterade barnet hos sig. Exempelvis är det överhuvudtaget inte möjligt att en förälder har barnet i sin vård under förlossningen innan barnet har fötts. Rätten till föräldrapenning ska dessutom omfatta möjlighet att i samband med ett barns födelse och vid adoption t.ex. vårda ett an- nat barn om sådant behov uppstår och att uträtta vissa ärenden utan att det nyfödda eller nyadopterade barnet följer med. För detta krävs en särskild reglering. Det finns redan i dagens regelverk undantag från vårdkravet (se 12 kap. 4, 5 och 6 §§ SFB). Ytterligare undantag för att möjliggöra föräldrapenning i de syften som är i fråga får anses vara befogat eftersom det handlar en central händelse i föräldraskapet – barnets ankomst till familjen och den med barnet – då det finns starka skäl för att båda föräldrarna ska ha möjlighet att vara delaktiga även om de inte båda vårdar barnet (se även nästa avsnitt om rätt till föräldrapenning för flera föräldrar ). I linje med vad utredningen har anfört om behovet att underlätta för olika familjekonstellationer att använda föräldrapenningen (se av- snitt 7.10) anser utredningen att rätten till föräldrapenning i de syf- ten som avses inte bör begränsas till pappan eller förälder enligt 1 kap. 9 § , förkortad FB, utan bör gälla för en förälder i allmänhet – det är syftena med ersättningen som är det viktiga, inte att lagstiftningen pekar ut exakt vem som kan få den. Med beaktande av vilka situationer det är frågan om får det förutsättas att föräld- rarna är överens om deras egen och även andras medverkan. (Se mer om personkretsen i avsnitt 7.11.3.) Föräldrapenningen bör kunna lämnas till fler än en förälder Huvudregeln är att föräldrapenning för ett barn lämnas till en föräl- der i taget (se 11 kap. 10 § första stycket SFB). Detta grundar sig i ett principiellt ställningstagande att det inte finns anledning att fler än en förälder uppbär föräldrapenning för att vårda ett barn (se prop. 1973:47, s. 43). Avsikten med förmånen för de ändamål som är i fråga är emellertid att ersättning ska kunna utgå till fler än en för- älder , vilket är fallet när det gäller den tillfälliga föräldrapenningen i samband med barns födelse och vid adoption. Mot bakgrund av syftena som ligger till grund för ersättning för de nu aktuella ändamålen är det också naturligt att så är möjligt. finns flera undantag från huvudregeln ovan, t.ex. i fråga om de s.k. dubbeldagarna enligt 12 kap. 4 a § SFB, för föräldra- utbildning och för besök i barnets förskola. Vid införandet av dub- beldagarna, dvs. de under vilka båda föräldrarna kan ta ut föräldrapenning för att vårda ett barn under barnets första levnadsår eller barnets första år i den nya familjen, uttalades i förarbetena följande. Avsteget från principen om att det inte finns anledning att två föräldrar uppbär föräldrapenning för att vårda ett barn är motiverat då den efter barnets födelse är en mycket viktig tid och att barn har behov av en tidig och nära kontakt med båda sina föräldrar (prop. 2010/11:146, s. 16). Samma resonemang är relevant i fråga om föräldrapenning för de ändamål som är i fråga. För att kunna tillgodose de centrala behov som den föreslagna rätten till föräldrapenning syftar till att tillgodose krävs att fler än en förälder har rätt till ersättning för samma barn och tid. Den rätt till föräldrapenning som utredningen föreslår bör därför undantas från huvudregeln om att föräldrapenningförmån inte kan lämnas till fler än en förälder. Ett sådant undantag möjliggör exempelvis för den födande föräldern att få föräldrapenning inom ramen för den rätt till förmånen som endast omfattar henne (12 kap. 5 § SFB) eller inom ramen för den generella rätten till föräldrapenning för vård av barn (12 kap. 2 § SFB). I enlighet med ut- redningens resonemang om behovet att underlätta för olika familje- konstellationer att använda föräldrapenningen (se avsnitt 7.10), ska möjligheten dock inte gälla bara två utan flera personer. Den föreslagna rätten till föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption ska kunna användas bland annat för att vårda det nyfödda eller nyadopterade barnet. Föräldrapenning för det ändamålet i sig skulle kunna lämnas inom ramen för de s.k. dub- beldagarna enligt 12 kap. 4 a § SFB. Föräldrapenning enligt den regleringen får dock endast räknas av från sådan tid som inte är re- serverad för vardera föräldern. Utredningen anser att uttag av för- äldrapenning för att vårda barnet i samband med födelsen eller vid adoptionen bör kunna göras från den reserverade tiden (12 kap. 17 § andra stycket SFB). Det är exempelvis så att mammans reserve- rade dagar används när den andra föräldern använder tillfällig för- äldrapenning i samband med barns födelse, så konstruktionen är inte ny. Den omständigheten att ersättningen kan tas ut inom ramen för den reserverade tiden kan också, i förhållande till dubbeldagarna, innebära ett större incitament för en icke-födande förälder eller båda föräldrarna vid adoption att ta ut föräldrapenning och vara föräldra- lediga för nu aktuellt ändamål eftersom dagarna som är reserverade inte kan lämnas över till någon annan. I ett tidigare förarbete resone- rades om möjligheten att införliva rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption med rätten till för- äldrapenning och utgångspunkten även där var att införlivandet skulle göras inom ramen för de föräldrapenningdagar som är reserverade för respektive förälder (prop. 2002/03:2, s. 39). Att föräldrapenning för ändamålen ifråga omfattas av det totala antalet föräldrapenningdagar skulle kunna minska incitamenten för föräldrar att ta ut föräldrapenning med barnet, för att de i stället vill spara ersättningsdagar eller för- länga ledighetstiden. Det kan dock konstateras att föräldrars vilja att vara delaktiga vid sitt barns födelse och den med barnet är stark, vilket det omfattande uttaget av tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption visar. Med den föreslag- na modellen för föräldrapenning ges dessutom möjlighet till totalt sett fler dagar med en högre ersättning och dagar behöver inte sparas för tid när barnet är . Detta innebär sammantaget att föräldrarna har goda möjligheter att använda föräldrapenning för de nu aktuella ändamålen. Eftersom antalet reserverade dagar utökas är det troligt att mäns användning av föräldrapenning i stort kommer att påverkas positivt snarare än att användningen minskar i omfattning. Möjligheten att lämna över rätt till föräldrapenning för ändamålen till någon annan Tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adop- tion kan lämnas till en annan person som är försäkrad för tillfällig för- äldrapenning, dock endast i vissa situationer. Dessa omfattar bland an- nat att det inte finns någon annan förälder än mamman som har rätt till tillfällig föräldrapenning, att den icke-födande föräldern avstår från eller inte kan utnyttja sin rätt eller att mamman är avliden (13 kap. 11 § SFB). De föräldrar som är ensamstående nämns särskilt i förarbetena som en målgrupp för regleringen (prop. 2000/01:44, s. 29). En förälder som har direkt rätt till föräldrapenningdagar kan utan några särskilda villkor avstå en viss del av sin rätt till förmån för en annan förälder, dvs. även en person som är likställd med förälder (se avsnitt 7.10.6 om utredningens förslag till förtydligande i denna fråga). Inte heller utredningens förslag om en möjlighet att överlåta rätt att få föräldrapenning till en annan försäkrad omfattar några särskilda villkor som förutsättning för överlåtelse (se avsnitt 7.10.3). Inom ramen för dessa möjligheter kan en annan person än förälder få rätt till föräldrapenning även för de ändamål som avses. Föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption ska enligt utredningens förslag lämnas inom ramen för den generella föräldrapenningen och några särskilda dagar ska inte utpekas (se nedan). Möjligheten att lämna över rätt till föräldrapenning i dessa fall till någon annan bör därmed också gälla generellt, dvs. utan några krav motsvarande dem som gäller för att en annan försäkrad ska kunna få rätt till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse eller vid adoption. En annan lösning skulle rubba regelver- kets systematik och komplicera regelverket på ett obefogat sätt. Tidsramen för rätten till ersättning ska begränsas, men inte antalet ersättningsdagar Rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse om- fattar att tas ut för tid som längst till och med den sextion- de dagen efter barnets hemkomst från förlossningen eller, vid adop- tion, efter den tidpunkt när föräldrarna har fått barnet i sin vård (se 13 kap. 14 § första stycket SFB). Inom ramen för föräldrapenningen ska rätten till ersättning för de ändamål som är i fråga omfattas av rätten till föräldrapenning i stort. Med anledning av att utredningen föreslår att rätten till för- äldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption ska un- dantas från vårdkravet och från huvudregeln om att bara en förälder i taget får ta ut föräldrapenningförmån för samma barn bör möjlig- heten till ersättning begränsas (jfr mammans rätt till föräldrapen- ning enligt 12 kap. 5 § SFB). Vidare har den rätt till föräldrapenning som utredningen föreslår, som ska få räknas av från den reserverade tiden för en förälder (se ovan), till viss del samma syfte som föräldra- penning i form av de s.k. dubbeldagarna enligt 12 kap. 4 a § SFB (vård av barnet), som inte får räknas av från den reserverade tiden. Även ur det perspektivet bör en begränsning av det antal dagar som ska kunna tas ut i samband med barns födelse och vid adoption begränsas, för att systematiken med dubbeldagarna inte ska förlora sin effekt. Den föreslagna rätten till ersättning är kopplad till ett barns födelse eller adoption, vilket visserligen i sig innebär en tidsmässig begränsning. Ur rättssäkerhetsperspektiv är det emellertid av stor vikt att innebör- den av regleringen är tydlig, varför tidsaspekten bör regleras uttryck- ligen (se prop. 1984/85:78, s. 72 om bakgrunden till införandet av tidsramen för uttaget av de med tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse). Utredningen föreslår att begränsningen av uttaget utformas på så- dant sätt att det anges en uttrycklig tidsperiod under vilken föräldra- penning för ändamålen ifråga kan lämnas. En reglering motsvarande den som gäller för den tillfälliga föräldrapenningen, dvs. inom , skulle bli onödigt komplicerad inom ramen för regelverket om föräldrapenning. Enligt utredningens bedömning är en rimlig period, när det handlar om födelse av ett barn, tiden från och med förlossningen till och med den fjortonde dagen efter bar- nets hemkomst efter förlossningen. Vid adoption handlar det i stället om en period från och med den tidpunkt när föräldrarna har fått bar- net i sin vård till och med den fjortonde dagen därefter. Detta inne- bär att båda föräldrarna kan få föräldrapenning för att tillsammans vara hemma med barnet i samband med förlossning eller vid adop- tion i som mest . Föräldrapenning motsva- rar ungefär samma ersättningsnivå som med tillfällig för- äldrapenning eftersom beräkningsgrunden (delningstalet) för ersätt- ningarna är olika. Föräldrarna bestämmer själva i vilken omfattning de vill ta ut föräldrapenning för ändamålen inom ramen för den an- givna tidsperioden. Föräldrapenning för samtidig vård av barnet för tid efter den perioden kan lämnas inom ramen för de s.k. dubbel- dagarna enligt 12 kap. 4 a § SFB. Det är naturligtvis även möjligt för föräldrarna att vara lediga tillsammans utan att använda föräldrapenning. Särskilt om adoptivföräldrars och särskilt förordnade vårdnadshavares rätt till ersättningen Sådan tillfällig föräldrapenning som är i fråga lämnas som sagt också vid adoption och då till adoptivföräldrarna (se 13 kap. 12 och 13 §§ SFB). Utredningen gör ingen annan bedömning av adoptiv- föräldrars behov av en möjlighet till föräldrapenningförmån i sam- band med barnets ankomst till familjen än den som har gjorts i tidi- gare förarbeten till regleringen om den tillfälliga föräldrapenningen. De ska således ha rätt till föräldrapenning i samband med adoptionen enligt den föreslagna regleringen i den omfattning som är möjlig med hänsyn till att det är fråga om en annan situation än när det gäl- ler föräldrapenning med anledning av barns födelse. Även särskilt förordnade vårdnadshavare, som i stor utsträckning övertar en föräl- ders skyldigheter och rättigheter, omfattas av den nu aktuella rätten till tillfällig föräldrapenning (se 13 kap. 13 § SFB). Inte heller i fråga om dessa bör några särskilda förändringar vad gäller möjligheten till ersättning göras vid en överflyttning av rätten till ersättning till för- äldrapenningen. Med den förslagna utformningen av rätten till för- äldrapenning innebär det redan befintliga regelverket om föräldra- penning att de nämnda personkategorierna omfattas av möjligheten till ersättning; bestämmelserna om föräldrapenning gäller i tillämp- liga delar vid adoption av barn (se 12 kap. 8 § SFB) och särskilt för- ordnad vårdnadshavare som har vård om barnet likställs med förälder (11 kap. 4 § 3 SFB) och har som sådan rätt till föräldrapenning. I och med att den särskilda vårdnadshavaren dessutom har vårdnaden om barnet har han eller hon en omedelbar och självständig rätt till för- äldrapenningdagar (se 12 kap. 14–15 §§ SFB). Vid adoption eller när två personer har förordnats att gemensamt utöva vårdnaden om ett barn tillkommer rätten till tillfällig föräldra- penning i samband med barns födelse och vid adoption båda adoptiv- föräldrarna eller de särskilt förordnade vårdnadshavarna med hälften av dagarna vardera om de inte kommer överens om annat (13 kap. 13 och 15 §§ SFB). Motiven bakom regleringen är att behovet av att båda föräldrarna respektive vårdnadshavarna får möjlighet att med ersättning vara tillsammans med barnet i samband med att de får barnet i sin vård är lika starkt som vid ett barns födelse (se prop. 1984/85:78, s. 72; prop. 2002/03:2, s. 38). Utredningen före- slår att rätten till föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption ska tillfalla ”en förälder”, till skillnad från en ”pappa” eller ”förälder enligt 1 kap 9 § FB”. Vidare föreslås att föräldrapen- ning för ändamålen ska kunna lämnas till en förälder som föräldrapenningförmån lämnas till en annan förälder för samma barn. Detta innebär bland annat att flera föräldrar kan få föräldrapenning för samma barn enligt den föreslagna bestämmelsen. Någon särreglering för adoptivföräldrar eller särskilt förordnade vårdnads- havare är inte nödvändig. Enligt utredningens förslag ska rätten till föräldrapenning i sam- band med barns födelse och vid adoption inte förbehållas ett visst antal ersättningsdagar utan ska omfattas av den allmänna potten för- äldrapenningdagar. En reglering av fördelningen av dagar med för- äldrapenning för ändamålen är således överhuvudtaget inte aktuell. Det högsta antal dagar under vilka föräldrapenning kan lämnas är fördelat med hälften var till föräldrarna om de har gemensam vård- nad om barnet (se 12 kap. 15 § SFB). Den föreslagna regleringen innebär att möjligheten till ersättning för de ändamål som be- handlas blir vidare än , med omkring för en för- älder (se ovan om tidsramen för uttaget). Enligt gällande rätt har var- dera adoptivföräldern eller särskilda vårdnadshavaren som utgångs- punkt rätt till ersättning för motsvarande ändamål vardera. I och med att uttaget av ersättningsdagar för ändamålen ifråga enligt förslaget ska göras från de föräldrapenningdagar som tilldelas föräldrarna vid födelsen eller adoptionen finns det inte sam- ma anledning att begränsa antalet möjliga dagar som när det gäller den nuvarande möjligheten inom den tillfälliga föräldrapenningen. Beräkningen av tidsramen för uttaget av den tillfälliga föräldra- penningen vid adoption utgår från den tidpunkt föräldrarna har fått barnet i sin vård (se 13 kap. 14 § första stycket SFB). Detsamma bör gälla även fortsättningsvis för att syftet med den föreslagna möjlig- heten till föräldrapenning, att båda föräldrarna ska kunna vårda det ny- adopterade barnet med avräkning från den reserverade tiden, ska uppnås. Detta måste regleras särskilt. Den yttersta begränsningen av möjligheten till ersättning är barnets tioårsdag, enligt utredningens förlag till yttersta åldersgräns för rätt till föräldrapenning i allmänhet (se avsnitt 7.2.1), dvs.