sou · H5B36 · 2017-02-08 00:00:00 — Möjligheten för mindre kommuner eller stadsdelsnämnder att samarbeta, t.ex. genom att arbeta i större familjerättsenheter eller genom att regelbundet träffa handläggare från andra kommuner framhölls också (prop. 2005/06:99 s. 59). 15.4.7Socialstyrelsens utvärdering av vårdnads-, boende- och umgängesutredningar fick i uppdrag av regeringen att utvärdera hur vårdnadsreform slagit igenom i arbete. I rapporten och barnet i vårdnadstvister – Uppföljning av hur vårdnadsreform slagit igenom i arbete10 har bl.a. undersökt vilken kvalitet som utredningar om vårdnad, boende och umgänge håller. Rapporten publicerades och slutsatserna i den bygger bl.a. på aktstudier och inter- vjuer med familjerättssekreterare och domare. kom fram till att det fanns en god generell kompetens hos kommuner- nas socialtjänster. menade också att kvaliteten på utredningar om vårdnad, boende och umgänge överlag hade blivit bättre. konstaterade att det var ovanligt att social- Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge tjänstens utredare inte hade lämnat förslag till bedömningar under de två undersökta åren. identifierade också utvecklingsområden, bl.a. gäll- ande dokumentation av barnsamtal och riskbedömningar. Ett annat förbättringsområde var utredarnas motiveringar av beslut som borde bli tydligare (s. 7). 15.4.8Vår kartläggning av vårdnads-, boende- och umgängesutredningar Vår kartläggning i den här delen grundar sig på vår genomgång av 139 mål (se kapitel 7). Vi har undersökt hur ofta utredningar hämtas in och hur utredningar pågår. För att kunna få en bild av kvaliteten på utredningar har vi dessutom närmare granskat ungefär var femte utredning som ingått i vår undersökning. Urvalet har gjorts slumpmässigt. Granskningen i den här delen har omfattat ett trettiotal utredningar. Vi har tittat på hur väl barnets perspektiv och situation framgår, om uppgifterna som återges i utredningarna är begränsade till det som är relevant för frågans bedömning, och på utredarens analys och konsekvensbeskrivning av olika beslutsalter- nativ. Vår kartläggning grundar sig också på olika aktörers syn- punkter. Hur ofta hämtade domstol in en vårdnads-, boende- eller umgängesutredning? I 122 av 139 mål eller i av de mål som vi granskat inhäm- tade tingsrätten en utredning om vårdnad, boende och/eller um- gänge. vårdnadskommitté konstaterade att det av domarna som granskats framgick att en utredning hade inhämtats i av målen (SOU 2005:43 s. 748). Med hänsyn till att vårt underlag är begränsat och till att skillnaden är liten går det inte att dra någon slutsats i frågan om det blivit vanligare att domstolen hämtar in en utredning. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Hur ofta lämnade utredaren förslag till beslut? I den här delen omfattar vår undersökning 131 mål (se avsnitt 7.2.12). I 114 av dessa mål inhämtades en utredning. I av dessa (105 av 114) lämnade den som genomförde utredningen förslag till beslut.11 I de flesta fall där ett sådant förslag inte lämnades var frågan ändå föremål för utredningen. Anledningen till att ett förslag inte lämnades var t.ex. att det ansågs vara mycket svårt att ta ställning i frågan. Hur tog det att genomföra utredningen? I den här delen omfattar vår genomgång 122 mål (se avsnitten 7.2.10 och 7.2.11). Den genomsnittliga tiden för att genomföra en utredning var drygt . Medianvärdet var detsamma. Vi har närmare granskat 30 slumpmässigt utvalda mål som ingått i vår undersökning för att se hur lång utredningstiden i enskilda utred- ningar var. I en tredjedel av målen (10 mål) var utredningstiden ungefär 3–5 månader, i en femtedel av målen (6 mål) var utred- ningstiden och i knappt en femtedel av målen (5 mål) tog utredningen mellan 7–12 månader att färdigställa. I några mål inhämtades ingen utredning och i några fall har det varit oklart hur utredningen tog. Vilken kvalitet håller vårdnads-, boende- och umgängesutredningar? Våra slutsatser i den här delen bygger på ett inte obetydligt mått av tolkning och bör ses som våra generella intryck. Utredningarna som ingått i vår närmare granskning håller gene- rellt sett en god kvalitet. I de flesta fall får man utifrån utred- ningarna en god bild av barnet och barnets situation. Några exem- pel på utredningar med lägre kvalitet fanns dock bland det under- sökta materialet. Vi har i utredningarna överlag kunnat se områden som vi menar kan förbättras. Det finns bl.a. en klar obalans mellan den deskriptiva delen i utredningen och den delen som är utred- 11 Siffran stämmer väl överens med vad kom fram till vid sin utvärdering i rapporten och barnet i vårdnadstvister – Uppföljning av hur vårdnads- reform slagit igenom i arbete (s. 28 ). Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge arens bedömning och analys. Det är vanligt att mycket utrymme ges åt förfluten tid, föräldrars berättelser och referenspersoners uppgifter. Vår uppfattning är också att utredningar ofta skrivs utifrån ett föräldraperspektiv. Fokus bör i högre grad ligga på barnet, barnets nuvarande situation och framtid och hur föräldrarnas age- rande i olika avseenden påverkar barnet. Analysen och bedöm- ningen bakom utredarens förslag till beslut behöver också i många fall bli fylligare och tydligare. I många fall saknas också, helt eller delvis, tydliga resonemang om konsekvenser för barnet av olika beslutsalternativ. Synpunkter om vårdnads-, boende- och umgängesutredningar från aktörer Advokater har uppgett att kvaliteten på utredningar skiftar. De har menat att utredningar på större orter överlag håller en högre kvali- tet än de som utförs på mindre orter. Några advokater har fram- hållit att utredningar håller för låg kvalitet och i vissa fall är sub- jektiva. Flera advokater har påpekat att det kan vara problematiskt när konsulter genomför utredningar. Det kan då röra sig om per- soner som inte varit verksamma inom området och motiveringar kan i dessa fall kännas mycket främmande. Någon har menat att utredningar ibland känns ”framstressade”. En annan åsikt som förts fram är att de faktiska omständigheterna i vissa fall redo- visas mycket utförligt medan bedömningen är kort och ibland utan närmare analys. De flesta barn som vi samtalat med har berättat att det som stod i utredningen om deras uppgifter stämde. Flera barn har också be- rättat att utredaren läste upp uppgifterna så att de fick möjlighet att rätta dessa om något var fel. Något av barnen gjorde också detta. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge En majoritet av domarna har menat att utredningarna håller en god eller tillräckligt god kvalitet. Flera har dock påpekat att kvaliteten skiftar. Liksom advokater har domare menat att kvaliteten på utred- ningar som genomförts på större orter ofta håller bättre kvalitet än på mindre orter. Synpunkten att det är problematiskt med kon- sulter som genomför utredningar har framförts. En klar majoritet har haft uppfattningen att utredningar skulle kunna innehålla mindre deskriptiv text och mer analys. Som exempel har angetts att det ofta i detalj beskrivs vad som hänt i förfluten tid. Någon har menat att man ibland får känslan av att en utredare är partisk. Domare har angett att de regelmässigt sätter ut för när ut- redningen ska redovisas till rätten. Denna tid anges vanligtvis till omkring . Vissa domare har berättat att det är mycket vanligt att utredare begär förlängning av tiden. Vid någon domstol har domare berättat att familjerättens handläggningstid av utredning- ar är alldeles för lång. Det kan ta innan en utredare utses. Det tar sedan normalt för utredaren att genom- föra utredningen men det är inte ovanligt att ytterligare förlängning begärs. Utredningstider om omkring är därför vanligt. Domare har också uppgett att det är känt att det finns ett allt större antal domstolar som har problem med familjerätternas långa utrednings- tider. Även vissa familjerättssekreterare har framfört att fokus i utred- ningar överlag borde vara mer på barnen och mindre på föräldrarna. Det har också framhållits att det är viktigt att utredaren är tydlig med förslag och grunder för sin bedömning. Krav på fortlöpande utbildning och handledning har framförts och det har förklarats att detta skulle kunna bidra till en större garanti ur kvalitets- och rätts- säkerhetssynpunkt. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Flera intresseorganisationer har ifrågasatt såväl kompetensen hos utredare som kvaliteten på utredningar. Såväl synpunkten att utre- dare tar för mycket hänsyn till barnets åsikt vid sin bedömning som att utredaren beaktar barnets åsikt för lite har förts fram. Det har också framförts att det är problematiskt att utredningar inte genom- går någon kvalitetsgranskning. Att föräldrars synpunkter på utred- ningen enbart läggs som en bilaga till utredningen har också kriti- serats. 15.4.9Våra överväganden och förslag om vårdnads-, boende- och umgängesutredningar Utredningarnas kvalitet är generellt god men det finns förbättringsområden Vår bedömning: Kvaliteten på vårdnads-, boende- och umgänges- utredningar skiftar, men utredningarna håller fortfarande generellt sett en god eller tillräckligt god kvalitet. I princip samtliga ut- redningar ger en god bild av barnet och barnets situation och nästan alla utredningar innehåller förslag till beslut. Det finns dock flera utvecklingsområden. Fokus i utredning- arna bör ligga mer på barnet och mindre på föräldrarna. Utred- ningen kan i många fall koncentreras. Analyserna bakom för- slagen till beslut behöver dock bli fylligare och tydligare. Be- dömningarna bör dessutom alltid innehålla en konsekvensanalys av olika beslutsalternativ. Utredningarna pågår i vissa fall fort- farande . Vår undersökning av utredningar och de synpunkter som olika aktörer har lämnat tyder på att vårdnads-, boende- och umgänges- utredningar fortfarande, generellt sett, håller en god eller en till- räckligt god kvalitet. Kvaliteten varierar dock. Det är givetvis inte tillfredsställande om kvaliteten, som olika aktörer uppgett, generellt sett är lägre i mindre kommuner än i större. Varje medborgare bör, oavsett bostadsort, ha rätt till samma service och kvalitet på utred- ningar. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Våra undersökningar tyder på att det är ett problem att utredningar drar ut . Det motverkar en effektiv hand- läggning av målen i domstol. Även om den genomsnittsliga tiden för att genomföra en utredning var i vår undersökning så har det framkommit att det är relativt vanligt att utredningstiden är betydligt längre än så. Att utredningar generellt sett håller en tillräckligt god kvalitet innebär inte att de inte kan bli bättre. Vi har genom våra diskussion- er med olika aktörer och vid vår egen genomgång av utredningar kunnat identifiera flera utvecklingsområden. Ett sådant område är det utrymme som ges åt bakgrundsinformation och föräldrars och referenspersoners uppgifter. Dessa delar är ofta omfattande. En in- gående genomgång av vad som hänt i förfluten tid och om vad för- äldrarna tycker i olika avseenden är i många fall inte nödvändig. Sådana uppgifter riskerar också att öka konfliktnivån mellan föräld- rarna. Fokus i utredningarna bör i högre grad ligga på nutid och framtid. Utredningarna bör också koncentreras på omständigheter som har betydelse för barnet, barnets behov och framtida lösningar för barnet. Ett område som behöver ges mer utrymme är utredarens analys och motivering till förslag till beslut. Den skriftliga motive- ringen till beslutsförslaget behöver vara klar och tydlig för såväl barn, föräldrar och domstol. En tydligare analys kan sannolikt också medföra att den deskriptiva delen i utredningen kan kortas ned. Bedömningen bör också alltid innehålla en konsekvensanalys av olika förslag. Andra förbättringsområden som vi identifierat handlar om barnets rätt att komma till tals och riskbedömningar. Dessa delar behandlas i kapitel 11 och 12. Vi återkommer i avsnitt 15.9.5 till behovet av utbildningsinsatser. En utredning ska vara slutförd Vårt förslag: Det införs en bestämmelse som innebär att en ut- redning om vårdnad, boende och umgänge, enligt huvudregeln, ska vara slutförd senast . Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Tidsgränser för att genomföra vårdnadsutredningar har övervägts tidigare, utan att något förslag lagts fram. Det har bl.a. hänvisats till utbildning och erfarenhetsutbyte för att effektivisera vårdnadsut- redningar. Det har även lyfts fram att det i vissa fall kan vara till fördel för barnet att utredningen är mer djupgående och därmed tar längre tid.12 Vår utvärdering visar att utredningar i vissa fall tar att genomföra. Vi har också identifierat långa utredningstider som en särskild faktor som fördröjer handläggningen av ett mål (se av- snitt 15.7.5). De åtgärder som föreslagits tidigare för att begränsa utredningstiderna har alltså visat sig inte vara tillräckliga. Vi föreslår därför att det i lag införs en tidsgräns för utredningarnas genom- förande. En sådan tidsgräns ger en viktig signal från lagstiftarens sida och kan bidra till en mer effektiv handläggning av vårdnadsmål. Genom en sådan reglering blir inte heller tiden för utredningar be- roende av bostadsort. Vi menar att en rimlig tid att utföra en vård- nadsutredning inom, normalt är . Denna tidsgräns har tidigare bedömts rimlig (se prop. 1997/98:7 s. 90–91) och den över- ensstämmer med den som gäller för barnavårdsutredningar enligt socialtjänstlagen (se 11 kap. 2 § andra stycket SoL). För flera familjerätter innebär en sådan tidsgräns en markant förkortning av utredningstiden jämfört med den tid som utredningar tar . Vi har dock fått intryck av att handläggningstiderna till stor del beror på att utredningsarbetet inte kommer i gång direkt när uppdraget från domstolen mottas. Det kan t.ex. bero på att det saknas tillgänglig utredare. För att tidsgränsen ska kunna måste utredningarna påbörjas när uppdraget ges. Det medför att på många håll måste balanser arbetas av och arbetet effektiviseras. Det kan ske genom olika former av metodutveckling. För att det ska vara möjligt att genomföra utredningen måste också hela stå till familjerätternas förfogande. När domstolen anger tiden för redovisning måste därför hänsyn tas till när beslutet kommer att vara familjerätten tillhanda. Kravet på skyndsamhet ska vägas mot kravet på att utredningarna håller en hög kvalitet med ett tydligt barnperspektiv. Det måste därför finnas utrymme att för- länga utredningstiden om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan t.ex. vara att det är fråga om komplicerade tvister med en stor infor- 12 Jfr bet. 2001/02:LU 09 s. 32–33, rskr. 146, och prop. 2005/06:99 s. 59. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge mationsmängd, att en barnavårdsutredning pågår parallellt eller att ett visst umgänge ska provas ut. Allmänt hög arbetsbelastning är däremot inte exempel på särskilda skäl. 15.5Sekretess, tystnadsplikt, anmälnings- och uppgiftsskyldighet 15.5.1Vilka uppgifter kan utredaren hämta in utan föräldrarnas godkännande? De flesta utredningsåtgärder som socialnämnden genomför bygger på frivillig medverkan från föräldrarnas sida, exempelvis utrednings- samtal med barn och föräldrar, hembesök, informationsinhämtning från hälso- och sjukvård och val av referenspersoner. Det finns dock vissa möjligheter för utredaren att hämta in uppgifter utan föräld- rarnas godkännande. Utredaren har t.ex. möjlighet att hämta in in- formation om familjen från register. Utredarna kan också hämta in vissa uppgifter om föräldrarna och nya partners som de är sammanboende med från belastnings- och misstankeregister13. 15.5.2Sekretess och tystnadsplikt inom och hälso- och sjukvården Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, inne- håller sekretessbestämmelser som gäller när myndigheter och vissa andra organ hanterar ärenden eller genomför insatser i socialtjänst eller hälso- och sjukvård. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift oavsett om det sker muntligen eller på något annat sätt. Som huvudregel gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden och inom för uppgift om enskilds personliga förhållan- den, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde eller någon honom eller henne närstående lider men (25 kap. 1 § och 26 kap. 1 § OSL). 13 11 § p. 8 b förordningen (1999:1134) om belastningsregister och 4 § p. 9 b förordningen (1999:1135) om misstankeregister. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Gäller enligt OSL sekretess för uppgift som finns hos en viss myndighet, får uppgiften inte röjas för enskilda eller annan myn- dighet i andra fall än som anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till (8 kap. 1 § OSL). Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning eller om det finns andra sekretessbrytande bestämmelser eller bestämmelser om undantag från sekretess. Olika kommuners socialnämnder ses som egna myndigheter i detta sammanhang. Det innebär att en social- nämnd i en kommun inte kan ta del av information från en social- nämnd i en annan kommun om det inte finns en sekretessbrytande bestämmelse14 som medger detta. Beroende på hur kommunen har organiserat sina verksamhetsgrenar kan inte heller alltid olika nämn- der inom en och samma kommun som hanterar uppgifter som om- fattas av socialtjänstsekretess lämna uppgifter till varandra. Vid en vårdnadstvist kan ibland fler än en socialnämnd ha upp- gifter av betydelse för frågan om vårdnad, boende och umgänge. Om familjen har flyttat kan socialnämnden i den tidigare kommunen ha information om tidigare insatser eller annat av betydelse medan det är den nya kommunen som gör utredningen. Det förekommer också att föräldrar bor i olika kommuner. Det händer att myndigheter inom hälso- och sjukvården har upp- gifter som kan ha betydelse för målets bedömning. Sådan informa- tion kan gälla ett barns eller en förälders psykiska hälsa. Samma slags information kan också finnas hos en vårdgivare som bedriver vård i privat regi. För privata vårdgivare och enskilda verksamheter inom social- tjänst gäller bestämmelser om tystnadsplikt i patientsäkerhetslagen (2010:659), förkortad PSL, och i SoL.15 Genom bestämmelserna om tystnadsplikt har hälso- och sjukvårdspersonal inom den enskilda hälso- och sjukvården ålagts förbud att obehörigen röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotill- stånd eller andra personliga förhållanden. För verksamma inom en- skild verksamhet som avser insatser enligt SoL gäller förbud att obehörigen röja vad han eller hon har fått veta om enskildas per- 14En sekretessbrytande bestämmelse är en bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd upp- gift får lämnas ut under vissa förutsättningar (se 3 kap. 1 § OSL). 15Se 6 kap. 12 § PSL och 15 kap. 1 § Sol. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Vid bedömningen av om en tystnadsplikt kan brytas kan vägledning hämtas i den offentliga sekretessregleringen. Lagstiftaren har ansett att den enskilde ska ha samma skydd för sin personliga integritet vare sig han eller hon behandlas av en offentlig eller privat vårdgivare.16 15.5.3Sekretessbrytande bestämmelser vid arbete med avtal och vårdnadsutredningar Genom vårdnadsreform infördes en sekretessbrytande be- stämmelse i om att en socialnämnd som har tillgång till upplysningar av betydelse på begäran ska lämna ut sådana upp- gifter till en annan socialnämnd som har att pröva föräldrars avtal om vårdnad, boende eller umgänge (6 kap. 17 a § tredje stycket FB). Bakgrunden var att socialnämnden, vid sin prövning av avtalet, skulle få samma möjlighet att hämta in uppgifter från andra social- nämnder som domstolen hade vid sin prövning av en fråga om vård- nad, boende eller umgänge. Domstolar kunde, liksom , hämta in utredningar från olika socialnämnder, t.ex. om föräldrarna var bo- satta i olika kommuner. vårdnadskommitté kom i sitt arbete fram till att den sekretessbrytande bestämmelsen om avtal tillämpades på ett sätt som innebar att en socialnämnd inhämtade upplysningar från en socialnämnd i en kommun där en eller båda föräldrarna tidigare varit bosatta om det kom fram uppgifter som tydde på att denna social- nämnd hade något av betydelse att redovisa (SOU 2005:43 s. 251). Kommittén konstaterade att någon motsvarande sekretessbrytande regel inte fanns för vårdnadsutredningar. Det innebar att utredare kunde ta del av uppgifter som kunde finnas hos den egna myndig- heten, t.ex. uppgifter från en barnavårdsutredning, som utförts en- ligt socialtjänstlagen men inte motsvarande uppgifter från en annan kommun. Inte heller kunde utredaren ta del av uppgifter från en annan stadsdelsnämnd om inte föräldrarna lämnade sitt samtycke. Kommittén ansåg att det var lika viktigt att uppgifter som kan på- verka ett beslut om barnets framtid kom fram även när föräldrar inte 16 vägledning Sekretess- och tystnadspliktsgränser. I och i hälso- och sjukvården, Artikelnr 2012-2-28, s. 7 och 19. Se även prop. 2007/08: 126 s. 132 och 133, och prop. 2005/06:161 s. 82 och 93. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge träffade ett avtal. föreslog därför en sekretess- brytande bestämmelse för inhämtande av uppgifter från annan social- nämnd vid utredningar (SOU 2005:43 s. 251 och 252). I proposi- tionen delades den uppfattningen. Det framhölls att det är rimligt att den som har fått socialnämndens uppdrag att göra utredningen kan ta del av samma information som socialnämnden kan innan den prövar föräldrarnas avtal (prop. 2005/06:99 s. 60). Av 6 kap. 19 § femte stycket FB följer sedan 2006 års vårdnadsreform att utan hinder av sekretess enligt 26 kap. 1 § första stycket sekretesslagen är en socialnämnd som har tillgång till upplysningar som kan vara av be- tydelse för utredningen skyldig att lämna sådana upplysningar på begäran av den socialnämnd som gör utredningen. Detsamma gäller när uppgifterna begärs av den som socialnämnden utsett att verk- ställa utredningen. 15.5.4Det finns ingen sekretessbrytande bestämmelse för uppgifter från hälso- och sjukvård vid en vårdnadsutredning vårdnadskommitté diskuterade om en sekretessbrytande regel för uppgifter från hälso- och sjukvården borde införas. Kom- mittén menade att uppgifter från hälso- och sjukvården är mycket känsliga för den enskilde och det gäller särskilt i de fall som kan bli aktuella vid en vårdnadsutredning då det finns skäl att anta att det kommer röra en förälders psykiska hälsa. Kommittén kom fram till att det skulle kunna röra sig om mycket integritetskränkande uppgifter och menade därför att vilken information som skulle kunna lämnas ut skulle behöva reg- leras noggrant. Kommittén såg också en risk för att integritets- kränkande information som inte borde komma att lämnas ut ändå lämnades ut vilket skulle innebära skada. Den pekade också på svårigheterna för utredaren att veta vilken läkare han eller hon skulle begära yttranden från. En förälder som inte vill medverka till att utredaren får uppgifter från sjukvården skulle troligtvis inte heller medverka till att utredaren får uppgifter om behandlande läkare. En mycket viktig invändning ansågs vara, utifrån barnets bästa, risken för att en förälder som behövde vård inte skulle våga vända sig till sjukvården på grund av rädsla för att informationen skulle komma att lämnas vidare. Kommittén underströk också att det för det fall Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge det finns risk för att ett barn far illa redan fanns bestämmelser om anmälningsskyldighet och uppgiftsskyldighet från hälso- och sjuk- vårdens sida. Kommitténs undersökning visade också att en klar majoritet av socialnämnderna fick tillgång till det beslutsunderlag som de efterfrågade.17 Kommittén ansåg därför att det inte fanns tillräckliga skäl för att föreslå sekretessbrytande regler mellan hälso- och sjukvården och vid vårdnadsutredningar (SOU 2005:43 s. 253–255).