sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — upplevde att hade ett ”stuprörstänkande” och fullt upp med att hantera sina egna arbetsuppgifter och därför inte kunde ge besked till kommunen. upplevde att hade stora svårigheter och att mer resurser inte hade hjälpt myndigheten. Kommunen hade inledningsvis svårt att över huvud taget kommu- nicera med eftersom de inte hade någon fax. Ryckigheten i processer gjorde att det blev svårt för kommunen att ha någon planering över huvud taget. hade ett etablerat samarbete med en handläggare på kring det anläggnings- boende som redan fanns inom kommunen. Detta samarbete fortsatte men någon motsvarande kontaktperson för de ensamkommande barnen eller de nya anläggningsboenden som öpp- nade i kommunen fick inte kommunen. Myndigheternas beredskap och hantering Inspektionsmyndigheterna gjorde en rimlig bedömning Några kommuner tar upp att och saknade förståelse för den speciella situation som innebar, medan andra uppskattade att och avstod från att göra granskningar när situationen var som mest akut. stad säger att man som kommun tappar respekten för statliga system som inte talar med varandra. När kommunen vände sig till för att få ett tillstånd för ett nytt boende uppgav att de inte hade tid att hjälpa kommunen. utförde en granskning av kommunen. stad anser att borde ha fördelat om sina resurser så att kommunen kunde få den hjälp man behövde. Kommunen ställde sig också frågande till om det var effektivt att en hög myndighetschef arbetade på plats på en färjeterminal. Staten upplevdes inte som samordnad Många kommuner beskriver att staten upplevdes som splittrad. fick intrycket att regeringen i inte var så samordnad som man hade kunnat förvänta sig. Kommunen träffade och fick besök av flera olika statsråd . uppfattade inte heller att staten var samordnad på det sätt som krävdes en så ansträngd situation som . Intrycket var att de statliga myndigheterna väntade på att det hela skulle gå över. stad pekar på att kommunerna hade behövt en enda kanal till staten och inte tre eller fyra, som det blev . Till exempel uppfattade stad att och inte var samordnade utan agerade var för sig. stad anser att dialogen mellan kommunerna och staten fungerade dåligt . Det fanns ingen statlig myndig- het som ställde frågan vad kommunerna behövde för att kunna göra bra insatser för att ta emot människor på flykt. I stället ställdes frågor i olika enkäter som kommunen upplevde som irrelevanta. Inte heller frågade vad kommunen behövde. stad beskriver att det var fyra myndigheter som ställde i princip samma frågor till kommunen – MSB, två länsstyrelser och . Myndigheternas beredskap och hantering kommun deltog i många möten med , , och men ingen hade några svar eller kunde berätta hur kommunen skulle göra – ”hur-frågorna” berördes sällan på mötena. deltog i många möten som gick ut på att deltagarna förmedlade sin lägesbild. Mötena, bl.a. anordnade av , ledde dock sällan fram till någon analys av läget eller några försök att bedöma de närmaste veckornas utveckling eller vilka krav skulle ställa på kommunen. Det gjordes sällan försök att definiera vilken sorts situation som pågick eller vilka lösningar den krävde av kommunen. Kommunen upplevde därför en brist på återkoppling. Informationsinsamling leder till förväntningar på att den som samlar informationen också återkopplar och agerar. I fråga om vad kommunen skulle ha behövt mest av allt under den akuta fasen anser de hade behövt få besked om riktlinjer och tolkningar av regler och att den som gav beskeden stod fast vid dessa. Kommunen önskar att någon hade haft det samlade ansvaret för situationen. Situationen tog slut tvärt Flera kommuner beskriver att situationen med många människor som kom tog slut mycket tvärt i och med gränskontrollerna , och att kommunerna vid det laget hade hittat rutiner och dimensionerat sin verksamhet för ett större antal människor på flykt än vad som sedan kom. kommun hade planerat för ett fortsatt stort antal asyl- sökande. Många av människorna på flykt har också valt att flytta till storstäderna, vilket har gjort det svårt för att veta hur man ska dimensionera mottagandet. beskriver att många processer sattes igång , t.ex. olika bygglovsprocesser för HVB-hem. När dessa processer väl var klara kom det inte längre några barn. Kommunens resurser har därmed gått till spillo. kommun byggde upp fyra HVB-hem och beställde 40 modulhus som inte kom till användning i och med att allt färre asylsökande kom . Myndigheternas beredskap och hantering Ersättningssystemet otydligt och långsamt Flera kommuner beskriver att ersättningssystemet var otydligt och att det tar för kommunerna att få ersättning för de utgifter man haft till följd av att många människor kom . stad tar upp att man hade behövt garantier för att få ersättning för de utgifter man hade. Migrationsminister lovade det när han var på besök i kommunen , men sedan mötte kommunen statens krångliga återsök- ningssystem. svarade att de prövade ansökningar efter hand och inte kunde ge besked. Systemet är inte anpassat till kommunernas verklighet och det tar att få ersättningar. stad fick sin likviditet försämrad till följd av de stora utgifter kommunen haft men inte fått ersättning för. Många kommuner som inte varit ankomstkommuner hade svårt att få besked om vilka kostnader kommunen kunde få ersättning för av staten. Det gällde t.ex. kommun. Likaså tog kommun beslut om dygnet-runt-bemanning på evakue- ringsboenden utan att vara säkra på om kommunen skulle få ersätt- ning från . har 4 900 invånare. För en kommun med så få invånare är det ett bekymmer att skala upp sina verksamheter och iordningställa byggnader och lokaler utan att veta vad man kommer att få ersättning för (i 20 till ). har ingen egen kommunjurist och upplevde stora problem med att få besked om vilka tolkningar som skulle göras av olika regelverk. Kommunen har också fått avslag på en begäran om ersättning men har inga resurser att överklaga ett sådant beslut. Kommunerna upplevde det som att staten lät kommunerna ta ansvaret Flera kommuner beskriver att de upplevde det som att staten flyt- tade över ett stort ansvar på kommunerna. kände inte igen sig i bilden av de statliga myndigheterna hade kontroll. kände sig över- given . Kommunen bad att få låna utredare från olika myndigheter men nekades detta. Kommunen tog kontakt med Myndigheternas beredskap och hantering , migrationsministern, och men upplevde inte att man fick gehör för de problem man stod inför. Det enda undantaget var när man slog larm om att många barn försvann, först då upplevde att den centrala politiska nivån lyssnade. Om hade klarat att fatta beslut om uppehållstillstånd snabbare hade situationen blivit mer rimlig i kommunerna och många av människorna på flykt hade sluppit må dåligt. stad ville inte använda ordet ”kris” och anser att det är ett ord som används i staten, inte i kommunerna. Kommunen upp- levde en ansträngning, inte en kris. Och det som hände, det hände i kommunerna, inte inom t.ex. MSB. Staten höll på med beräkningar och bedömningar, men kommunerna höll på med människor. stad anser att staten flyttade över problemen till kom- munerna. frågar sig varför inte statens lokaler kunde användas som boende. I finns många statliga lokaler, t.ex. högskola, regemente och . anser att det faktum att Försvarsmakten inte kunde göra sina förråd av sängar tillgängliga var märkligt i kommunernas ögon. pekar på att en skillnad mellan kom- muner och t.ex. MSB och länsstyrelserna är att myndigheterna kunde lägga andra saker åt sidan i en akut situation, vilket inte en kommun kunde eftersom den kommunala verksamheten handlade om att ta emot människor. anser att de extra medel som lovades kom- munerna var viktiga, både ekonomiskt och som en signal om att staten såg det arbete som kommunerna utförde. 5Sveriges Kommuner och Landsting 5.1SKL är en medlemsorganisation Kommuner och Landsting (SKL) är en medlemsorgani- sation för alla kommuner och landsting. SKL arbetar huvud- sakligen inom tre områden. För det första är SKL en intresse- organisation som bedriver omvärldsbevakning och påverkansarbete och för sina medlemmars talan i olika frågor. För det andra fungerar SKL som ett nätverk för kunskapsutbyte i syfte att utveckla kom- muners och landstings verksamhet. Organisationen ger service, rådgivning och utbildning inom kommuners och landstings verk- samhetsområden. För det tredje är SKL en arbetsgivarorganisation och har till uppgift att teckna centrala kollektivavtal om lön och allmänna anställningsvillkor. Kommuner och landsting är tillsam- mans arbetsgivare för ungefär en miljon anställda inom exempelvis skola, vård och omsorg. 5.2.1 SKL fick tidiga signaler från sina medlemmar kontaktade flera kommuner SKL eftersom det kom allt fler ensamkommande barn till kommunerna och några kommuner såg en markant ökning jämfört . Till exempel kontaktade med anledning av att kommunen tog emot många barn som placerades i 1 Avsnittet bygger på en intervju med SKL och skriftlig information från SKL respektive om inget annat anges. kommun via anknytningar och var ett stöd till stad som ankomstkommun. SKL träffade för att diskutera situationen. Syftet med mötet var att få till en jämnare fördelning av de ensamkommande barnen mellan kommunerna. Under mötet diskuterades bl.a. barnens vistelsetid i ankomstkommunerna. En fråga som diskuterades under mötet var om barnen kunde få vara kvar i ankomstkommunerna tre eller i stället för de en eller som gällde , eftersom det skulle ge möjlighet att göra bättre anknytningsutredningar. En annan fråga gällde informationen från till kommunerna om förestående anvisningar. Mötet resulterade i att skulle undersöka om det var möjligt för kom- munerna att få information om anvisningar tidigare, för att få bättre framförhållning. skulle också undersöka hur de ensamkommande barnen, som placerades på anknytning, skulle räknas in i fördelningsnyckeln.2 Kommuner fortsatte höra av sig till SKL för att berätta att barnen blev kvar länge i sina ankomstkommuner och det ställdes frågor till SKL om kommunernas möjligheter att hyra bussar för att ordna skjuts till barnens anvisningskommuner. började även frågor att komma från kommunerna till flera av SKL:s avdel- ningar. Frågorna berörde bl.a. kvalitet och krav på lokaler och boenden, resor för asylsökande, administration av hälsoundersök- ningar och annan hälsovård och alternativa lösningar för att kunna erbjuda skolundervisning. Många frågor handlade om hur man skulle tolka regelverken och om det gick att göra undantag under den ansträngda situationen. Likaså fick SKL ta emot många frågor om den statliga ersättningen till kommuner och landsting. 5.2.2 SKL använde befintliga strukturer och en särskild arbetsgrupp SKL använde i huvudsak sina befintliga strukturer för att hantera ansträngningarna . Inom ramen för ordinarie avdelningar, sektioner, nätverk och grupper arbetade SKL under 2 SKL: Mötesanteckningar från möte med . sommaren och allt mer med frågor kopplade till det ökade antalet ankommande människor på flykt. En samarbetsform som SKL medverkade i var länsdialoger i samtliga län. Vid dialogerna samlades kommunerna i ett län för att diskutera olika frågor. Länsdialogerna användes för samarbeten mellan kommunerna kring det ökande antalet ankommande män- niskor på flykt. hade SKL en styrgrupp för vissa prioriterade integrationsfrågor och dess ordinarie möte kom att helt ägnas åt den nya situationen. beslutade att inrätta en särskild styrgrupp med anledning av det ökade asyl- mottagandet. Orsaken var att SKL bedömde att omfattningen av arbetet då var mer än normalt och att situationen berörde många olika delar av SKL:s verksamhet. I styrgruppen ingick berörda avdelnings- chefer och i en arbetsgrupp sektionschefer och nyckelpersoner från de mest berörda avdelningarna. Syftet med organisationen var att samordna SKL:s arbete i situationen med människor på flykt och att skaffa överblick. I den särskilda organisationen diskuterades strate- giska frågor och hur SKL på ett bra sätt skulle kommunicera med regeringen, MSB och . 5.3SKL:s arbete med anledning av situationen SKL kom framför allt att arbeta inom tre områden. Det första området gällde att samla in, sammanställa och förmedla erfarenheter och synpunkter från kommuner och landsting till och staten i övrigt. Det andra området gällde att medverka till samarbete mellan kommunerna – också över länsgränserna. SKL intog på det sättet en samordnande roll vid sidan av länsstyrelsernas regionala samordning av den statliga verksam- heten. Det tredje området var kunskapsöverföring och information. Det gällde både den kunskap som kommunerna behövde för att utföra sitt arbete och den kunskap som allmänheten behövde. 5.3.1 En gemensam bild i förhållande till staten En viktig uppgift för SKL var att fånga upp, sammanställa och föra vidare medlemmarnas bilder av läget, liksom vad medlemmarna ansåg behövde göras för att få arbetet i kom- muner och landsting att fungera så bra som möjligt. SKL tog fram en regeländringslista kände sig många kommuner tvungna att frångå lagens krav för att t.ex. klara av att ge ensamkommande barn tak över huvudet. SKL tog fram en förteck- ning över olika förändringar av regelverk som de ansåg var nöd- vändiga . Förteckningen kallades ”regeländringslistan” och var ett levande dokument där SKL markerade genomförda ändringar eller ändringar som man kanske inte längre betraktade som lika akuta. Underlaget till listan tog SKL fram genom sina ordinarie medlemsnätverk och utifrån de frågor som SKL fick ta emot av sina medlemmar. Den första versionen kommunicerades externt . Flest förslag berörde boende, socialtjänst, hälso- och sjukvård och skola. Ett exempel från boendeområdet var att SKL ansåg att reger- ingen borde göra ett tillägg i plan- och byggförordningen. Tillägget skulle tillåta undantag från tekniska krav, utom grundläggande krav på säkerhet mot brand, om användningen av lokaler som bostäder till människor på flykt var tillfällig. Inom område fram- förde SKL åsikten att det vore bättre om staten tillfälligt kunde föra in lättnader i regelverken än att kommunerna med befintligt regel- verk tvingades frångå lagens krav för att kunna tillgodose skydd och stöd för barn. Ett förslag inom detta område som fram- fördes var att det borde gå att göra undantag för vissa utbildnings- krav. Ett annat förslag i samma riktning gällde undantag från social- tjänstlagens krav på att en utredning av en anmälan till socialnämn- den inte får ta mer än . Inom hälso- och sjukvårds- området föreslog SKL att hälsoundersökningar för asylsökande kunde förenklas.3 3 SKL: Behov av regeländringar med anledning av flyktingsituationen . En viktig funktion med listan var att hitta lösningar så att kom- munerna skulle kunna göra undantag från vissa regelverk, alternativt hitta lösningar som innebar att regelverken anpassades till den uppkomna situationen. samlades tjänstemän från olika departement för att träffa SKL och diskutera regeländrings- listan. bedömde SKL att sju förslag hade genomförts helt och SKL hade fått besked om att ytterligare sju förslag skulle genomföras eller att beslut fattats om snabbutredning av förslaget. hade enligt SKL 12 förslag genomförts och ytterligare 10 förslag skulle genomföras, eller snabbutreddes.4 SKL hade täta kontakter med och SKL:s ledning träffade företrädare för regeringen . Bland annat träffade avdelningen för vård och omsorg barn-, äldre- och jämställdhetsministern för att bl.a. diskutera beman- ningen av och kvaliteten på HVB-hemmen. SKL hade även regel- bundna avstämningar på tjänstemannanivå med Arbetsmarknads- departementets statssekreterare . Vidare träffade tjänste- män inom SKL regelbundet tjänstemän på olika departement, bl.a. , för avstämningar. SKL deltog i möten på Justitiedepartemen- tet, vilket organisationen normalt inte gör. efterfrågade SKL:s bedömning av läget. Till exempel skickade kommunenheten vid ett mejl till SKL för att informera sig om vilka frågor som SKL ansåg som de mest angelägna . SKL besökte också socialutskottet i för att informera om situationen för kommuner och landsting. 4 SKL: Behov av regeländringar med anledning av flyktingsituationen resp. . SKL sammanställde medlemmarnas frågor i kontakter med myndigheter hade SKL täta kontakter med flera olika myndig- heter. Till exempel deltog SKL i MSB:s veckovisa telefonkonferen- ser. SKL hade även direkta kontakter med MSB. På SKL:s initiativ genomfördes också veckomöten med MSB om bl.a. ensamkommande barn, hälso- och sjukvårdsfrågor, bostäder, brand- skyddsfrågor och ekonomiska ersättningar kopplade till den aktuella situationen. Vid många träffar bjöds även andra myndigheter in. MSB önskade att SKL skulle närvara vid olika tematiska konferenser, men SKL hade inte alltid resurser eller möjligheter att medverka. SKL förde samtal med tillstånds- och inspektionsmyndigheterna, t.ex. och , om deras arbete med kommuner och landsting . Dels diskuterades hur inspektioner skulle göras när många kommuner och landsting upplevde stor belastning, dels att kommuner hade problem med att få de tillstånd de behövde för att t.ex. kunna öppna boenden. SKL genomförde även möten med för att få besked om hur kommunerna skulle hantera brandskyddet. I möten med MSB och länsstyrelserna diskuterades kommu- nernas ansvar för människor flykt som reste vidare genom eller som valde att inte söka asyl. Likaså genomfördes möten för att reda ut kommunernas ansvar vid de evakueringsboenden som kom- munerna hjälpte att hitta. I sin roll som arbetsgivarorganisation träffade SKL olika fack- föreningar i syfte att hitta en gemensam linje och för att nå lösningar som var bra både för de ensamkommande barnen och för personalen. SKL ansåg att de ensamkommande barnen inledningsvis saknades på dagordningen, t.ex. under MSB:s konferenser, och framförde detta. Så sent som framförde SKL bl.a. detta i ett övergripande underlag om mottagande av människor på flykt till kommunenhet. Inom hälso- och sjukvårdsområdet beskriver SKL att det fanns landsting som inte kände igen sig i den bild som förmedlades av MSB om situationen inom vården. 5.3.2 Samarbete mellan kommuner SKL fick med anledning av önskemål från kommuner och landsting en roll vid sidan av länsstyrelsernas regionala samordning av den statliga verksamheten genom att SKL vidtog åtgärder för att åstad- komma en mer rättvis och effektiv fördelning av de ensamkom- mande barnen. Ett exempel är att SKL och besökte 19 län för att tillsammans med den regionala stödstrukturen samla alla länets kommuner. Syftet var att t.ex. diskutera hur kommuner inom länet kunde hjälpa varandra över kommun- och länsgränserna, hur kommunerna skulle klara lagkrav och kompetensförsörjning samt behov av fortsatt stöd. SKL samlade kommuner för att diskutera förhållandet mellan ankomstkommuner och anvisningskommuner och försökte tillsam- mans med kommunerna identifiera tillvägagångssätt för att anvis- ningskommunerna skulle kunna ta emot barnen. Syftet var att avlasta de ankomstkommuner där många barn väntade på att lämna ankomstkommunen för att föras över till anvisningskommunen. tog SKL initiativ till att föra samtal med ankomstkommuner för att undersöka möjligheter till avlastning för , , och stad, som tog emot många ensamkommande barn. , , , och kommuner tackade ja till en diskussion och SKL kallade till möte med kommunerna, , , och En viktig funktion för SKL var att ge olika sorters vägledning, främst till medlemmar men också till andra delar av samhället. SKL:s kommunikationsavdelning inrättade en särskild organisation för att möta det stora antal frågor som kom till SKL. Vägledningen till medlemmar skedde bl.a. med hjälp av särskilda webbsidor, webbsändningar, nyhetsbrev och genom rådgivning på telefon. SKL beskriver att det dök upp nya frågor 5 SKL : Utökat mottagande av ensamkommande barn i andra ankomstkommuner. där medlemmarna behövde rådgivning och hjälp att tolka olika regelverk. SKL genomförde flera praktiska insatser för att ge stöd till sina medlemmar. Bland annat erbjöds en webbaserad utbildning för gode män. Likaså inrättades ett nätverk och webbforum för erfarenhets- utbyte för personer inom asylsjukvården. Webbsändningar genom- fördes för att kommunerna skulle ha tillgång till den senaste nationella informationen om utvecklingen inom området ensam- kommande barn och unga. I samråd med Region och med medel från tog SKL fram informations- och utbildningsmaterial om hälsoundersökningar av asylsökande. SKL tog fram en webbplats () dit familjer som var intresserade av att erbjuda familjehemsplats kunde anmäla sig. Syftet med webbplatsen var att hjälpa kommunerna att göra en första gallring av de många familjer som anmälde sig . SKL kontaktades även av olika myndigheter som önskade få råd om hur olika regler skulle tolkas. SKL visade sig ha en viktig roll i samordningen, inte minst mellan kommunerna över länsgränserna och för att förmedla information från kommun- och landstingsnivån till den centrala statliga nivån. SKL var också behjälplig i att förmedla kunskap om regelverk och rutiner till kommuner och landsting. Många myndigheter, organisationer och enskilda samarbetade i mot- tagandet av de människor på flykt som kom till . En del av dem som bidrog till mottagandet ingår i det civila sam- hället. Vi ska inom ramen för vårt uppdrag redogöra för hur civil- samhället bidrog till mottagandet av människor på flykt . Med uttrycket civilsamhället avses i detta avsnitt dem som omfattas av det begreppet i målen för politiken för det civila samhället om inte annat särskilt framgår. Det rör sig om en mångfald av aktörer, i olika associationsformer och inom olika verksamhetsområden. Ett karaktärsdrag för organisationer inom det civila samhället har ansetts vara det ideella syftet, att vilja bidra till samhällets utveckling, till lösningen av ett problem eller ett behov (prop. 2009/10:55 s. 46). beslutade om mål för politiken gällande det civila samhället. Det civila samhället beskrevs då som ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen” (prop. 2009/10:55, s. 46). Inom det civila samhället verkar exem- pelvis ideella föreningar, stiftelser och trossamfund liksom lösare nätverk, upprop och volontärer. Det kan handla om att driva verksamheter av olika slag, ofta med ett så kallat idéburet syfte eller om att företräda medlemmar eller grupper i opinionsbildning och påverkan på beslutsfattare. Det kan också handla om ett engagemang i den del av civilsamhället som inte är formaliserat i organisationer. Utredningen för ett stärkt civilsamhälle skriver i betänkandet Palett för ett stärkt civilsamhälle, SOU 2016:13 s. 54, att det civila samhällets organisationer omfattar bl.a. allmännyttiga ideella före- ningar, registrerade trossamfund och organisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen som generellt sett har någon form av mer oegennyttigt uppdrag, utan att vara statliga och kom- munala. De är självstyrande och drivs ofta med en ideologisk med- vetenhet.1 Ytterligare en beskrivning finns i överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och SKL. Det centrala för idéburna organisationer, vilket är ett snävare begrepp än aktörer i civilsamhället, är att medlemmarna frivilligt har valt att gå samman kring idé och värdegrund och att allmännytta eller medlemsnytta är den främsta drivkraften, och att eventuella överskott går tillbaka till verksamheten (skr. 2008/09:207 s. 28 f). Civilsamhället som en tillgång i migrationsmottagandet Under framförallt var det tydligt att civilsamhället kunde bidra genom att bistå som servicegivare till myndigheter och män- niskor. Utmärkande för civilsamhällets insatser var dels den samverkan som situationen ofta krävde, dels att engagemanget ökade snabbt, både i etablerade organisationer och i nya organisationsformer där sociala medier var ett tydligt inslag i att sprida information och skapa samordning.