sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — I detta sammanhang ska också erinras om de krav på juridiska personer som ställs upp i betänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78) gällande bl.a. årsredovisning och revisorsgranskning (s. 363–365). Det får dessutom förutsättas att utbetalande aktörer är särskilt uppmärksamma på företag som tidigare förekommit i oegentliga sammanhang. Utredningen gör bedömningen att det genom dessa åtgärder skapas bättre förutsättningar för att hindra oseriösa företagare från att delta i välfärdsarbetet. Det är vår upp- fattning att åtgärder som syftar till att förhindra att ersättningar utbetalas till oseriösa verksamheter, är mer effektiva än införandet av en ny sanktion som av allt att döma får begränsad effekt. Även om det enligt ovan kan anses finnas ett begränsat behov av en reaktion mot företag och andra juridiska personer som missbrukar välfärds- systemen, menar vi att en spärrtid inte är en ändamålsenlig sådan. Det finns olika typer av betalningsmedel. Ett av dessa är kontanter som i likhet med övriga betalningsmedel har att säkerställa att olika marknadstransaktioner kan genomföras (köp och försäljning av varor och tjänster, ersättning för utförda arbetsinsatser m.m.). Genom sin funktion som betalningsmedel kan kontanta betalningar ligga till grund för positiva beslut om utbetalningar från välfärds- systemen. En uppgift om utbetalning av lön, oavsett om den har skett kontant, har exempelvis direkt betydelse för de förmåner som utgår från en persons sjukpenninggrundande inkomst (SGI), för en persons pensionsgrundande inkomst (PGI) och för flera av Arbets- förmedlingens stödformer. Vidare kan uppgifter om kontanta betal- ningar av ett utfört arbete ligga till grund för en utbetalning vid rot- och rutavdrag. Kontanta betalningar kan utgöra en riskfaktor för välfärdssyste- mens hållbarhet och legitimitet på så sätt att påståenden om att en betalning har skett kontant, trots att så inte har skett, kan användas i brottsliga syften. Enligt våra direktiv finns därför skäl att överväga om det bör införas ett krav på att en betalning ska ha gjorts med spårbart betalningsmedel för att godtas som grund för beslut om olika ersättningar från välfärdssystemen. Det anges att det från kon- trollsynpunkt är en klar fördel om transaktioner är dokumenterade genom en oberoende part och att det ökar möjligheterna att vid en utredning kunna konstatera om ett fel har begåtts. Ett sådant krav kan därmed ha en viss avskräckande verkan och få vissa att avstå från att ansöka om utbetalning på felaktiga grunder. påpekas det att det i vissa situationer kan uppfattas som oskäligt att inte acceptera kontanta betalningar, t.ex. när det gäller mindre belopp. Utredningen ska kartlägga i vilken omfattning kontanta betal- ningar godtas som grund för positiva beslut om bidrag och förmåner ur välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, analysera vilka risker det innebär att godta kontanta betalningar och överväga om, och i så fall i vilken utsträckning, det finns skäl att ställa krav på spårbara betalnings- medel. I avsnitt 13.2 ges några allmänna reflektioner över kontant- hanteringen i samhället, kontanternas rättsliga ställning och skillna- den mellan kontanta och kontobaserade betalningar. I det följande avsnittet 13.3 redogör vi för i vilken utsträckning kontanta betal- ningar godtas som grund för beslut om utbetalningar från välfärds- systemen och i vilka fall, utifrån vårt perspektiv, dessa betalningar har störst betydelse. Riskerna med kontanta betalningar berörs i avsnitt 13.4 och våra överväganden om huruvida krav på spårbara betalningsmedel bör införas finns i avsnitt 13.5. 13.2.1Kort om omfattningen av kontanta och elektroniska betalningar I rapporten Den svenska finansmarknaden konstaterar riksbank () att kontantanvändningen i har minskat tillbaka och att det har skett i en allt snabbare takt. minskade kontanterna i cirkulation med och värdet på kontantuttagen har minskat kraftigt . steg såväl antalet automatuttag som det totala värdet på uttagen, men har mer än halverats. Det samlade värdet på uttagen sjönk . Av rapporten framgår vidare att det saknas statistik när det gäller antalet kontantbetalningar i ekonomin varför konstaterar att man är hänvisad till att göra en uppskattning. Ett sätt att uppskatta detta är att relatera värdet på kontanterna i cirkulation till bruttonationalprodukten (BNP). De kontanta betalningarna har minskat från av BNP till . Enligt har dock värdet på sedlarna och mynten i cirkulation ökat då ett trendbrott tycks ha inträffat. har värdet minskat . Enligt antyder detta att användningen av kontanter har minskat. 96–97) Vidare visar siffror för att av betalningarna i butik gjordes kontant. Detta är i princip en halvering jämfört med motsvarande siffra då av betalningarna gjordes kontant. Enligt rapporten har de elektroniska betalningarna ökat betydligt. har antalet kortbetalningar ökat från 213 miljoner till 2 845 miljoner . Värdet på dessa betalningar har ökat från 149 miljarder till 916 miljarder. av den svenska befolkningen har tillgång till kort och i genomsnitt gjorde en person 270 kortbetalningar , medan genomsnittet för EU ligger på 93. Kortbetalningar används även vid betalningar av relativt små belopp. Majoriteten av inköp betala- des med kort . Den utveckling av betalningslösningar som pågår kommer troligen att öka antalet kortbetalningar ytter- ligare. (s. 100) I rapporten konstateras vidare att befolkningen i allt större ut- sträckning använder digitala medel för att betala räkningar och uträtta bankärenden. av befolkningen har tillgång till internetbank och användningen av e-fakturor har ökat kraftigt . Antalet e-fakturor som skickades till internetbanker ökade från 5 miljoner till 109 miljoner. Betalningstjänsten Swish, vilken gör det möjligt att göra betalningar mellan bankkonton i realtid och dygnet runt, har fyra miljoner användare och kan numera även användas av butiker och företag samt för e-handel. (s. 101) Hanteringen av kontanta medel kan åskådliggöras genom nedan- stående diagram. Siffrorna för bygger på en uppskattning av . Höger axel visar kontanter i cirkulation i förhållande till BNP och vänster axel visar nominellt värde på kontanter i miljarder kronor. Det ska observeras att diagrammet endast avser kontanter i cirkulation hos allmänheten, kontanter hos bankerna är inte inklu- derade. Figur 13.1 Kontanter i cirkulation hos allmänheten (exklusive bankernas kontanter) Nominellt värde (SEK mdr, vänster skala) Värde i relation till BNP (procent, höger skala) Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att kontant- användningen alltjämt fyller en viktig funktion i fråga om de samlade betalningarna. kan konstateras att användningen av kontanter minskar, medan användningen av elektroniska betalnings- lösningar ökar i takt med att flera betalningslösningar introducerats på marknaden. 13.2.2Kort om kontanters rättsliga ställning Enligt 9 kap. 14 § regeringsformen (1974:152) har endast Riks- banken rätt att ge ut sedlar och mynt. Riksbanksfullmäktige bestäm- mer utformningen av de sedlar och mynt som banken ger ut. I 5 kap. 1 § lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen) anges att sedlar och mynt som ges ut av är lagliga betalnings- medel. Enligt förarbetena innebär detta att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning (prop. 1986/87:143 s. 64). Denna regel gäller emellertid inte utan undantag. I rent privat- rättsliga förhållanden är regeln dispositiv, varför det står parterna fritt att avtala om att betalning ska ske på annat sätt än med kontan- ter, t.ex. med olika former av kort. Användningen av ett visst betal- ningsmedel behöver inte heller vara uttryckligen angivet i avtals- villkor utan kan framgå av handelsbruk eller annan sedvänja. Det finns också fall där det direkt i lag anges att betalning får ske på annat sätt än genom kontanta medel. Av 12 kap. 20 § jordabalken (1970:994) framgår t.ex. att betalning av hyra alltid får ske genom postanvisning, postgiro eller bankgiro. Detsamma gäller betalning av avgift till bostadsrättsförening enligt 7 kap. 15 § bostadsrättslagen (1991:614). Om möjligheten att göra undantag för kontanta betalningar i rent privaträttsliga förhållanden kan sägas vara dispositiv, kan inte det- samma sägas gälla i offentligrättsliga förhållanden. I de fall det inte finns lagstöd för att göra undantag är möjligheterna för att kräva att betalning ska göras på annat sätt än kontant begränsade. () har i rättsfallet HFD 2015 ref. 49 behandlat frågan om en vårdgivares möjligheter att förhindra att patientavgift till en vårdinrättning betalas kontant. HFD uttalade att parter i vissa fall kan avtala om att betalning ska ske med andra betalningsmedel än kontanter och att vissa offentligrättsliga för- hållanden har en sådan civilrättslig karaktär att de har ansetts böra bedömas enligt civilrättsliga regler. Domstolen menade dock att rättsförhållandet mellan vårdtagare och , i egenskap av vårdgivare, inte är av sådan karaktär. Även om det finns undantag från bestämmelsen i riksbankslagen som anger att betalning får krävas på annat sätt än kontant, finns ingen sådan uttrycklig reglering av betalning av vårdavgifter. Domstolen fann därför att riksbankslagen var tillämplig på detta rättsförhållande, vilket innebär att har en skyldighet att ta emot kontanter vid betalning av vårdavgifter. Vid bedömningen av om levde upp till riksbankslagens krav konstaterade domstolen att endast två av vårdinrättningar accepterade kontanter och att man därför inte levde upp till lagens krav. Mot bakgrund av domen kan således konstateras att man i vissa offentligrättsliga förhållanden inte har rätt att vägra kontant betalning utan lagstöd. Ett exempel på i lag angiven skyldighet att göra en betalning till ett konto finns i 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) där det framgår att skatter och avgifter ska betalas in till särskilda konto för skattebetalningar. 13.2.3Några grundläggande skillnader mellan kontanta och elektroniska betalningar Det finns skäl att lyfta fram några betydelsefulla skillnader mellan kontanta och elektroniska betalningar som har särskild betydelse för våra frågeställningar. Vid användningen av kontanter sker en fysisk överlämning av medlen utan några mellanhänder. Affären görs upp direkt och berör i regel endast två parter som i princip kan vara anonyma för varandra. Betalningen genomförs utan någon tidsfördröjning av förmögen- hetsöverföringen och själva överlämnandet av medlen sätter inga elektroniska avtryck. Fördelen med sådana betalningar är enkelheten i transaktionen då parterna inte behöver ha uppgifter om konto- nummer eller personliga uppgifter som namn eller koder. Det behövs vidare inte någon särskild elektronisk utrustning för att genomföra betalningen. Formen för kontant betalning innebär att uppgifter om betalningen i princip inte går att spåra eller säkerställa på annat sätt än genom uppgifter från de inblandade parterna. I fråga om elektroniska betalningar krävs en eller flera mellan- händer för att betalningen ska genomföras. Ett exempel på sådana är s.k. kontobaserade betalningar där medel förs från ett konto till ett annat. Utmärkande för denna sorts betalningar är att det krävs en bakomliggande, stödjande struktur för att betalningen ska kunna genomföras. Det krävs således fler aktörer än de som är direkt in- blandade i transaktionen. Ett exempel på detta är en kontoöverföring mellan två personer med konto i samma bank. Betalningsavsändaren ger banken uppdrag att överföra medlen och när det är gjort med- delar banken betalningsmottagaren att dennes konto har krediterats. Betalningen är slutförd när överföringen har gjorts. Om personerna har konton i två olika banker krävs en mer utvecklad finansiell infrastruktur för att föra över information om transaktionen mellan parterna och det innebär ofta en viss tidsfördröjning från att betalningen har initierats till dess den är slutförd. (, Den svenska finansmarknaden , s. 90–91) Vid en elektronisk betalning sker således en registrering av betalningarna som innebär att de också är spårbara. Ur en sådan kan såväl betalare och betalningsmottagare som belopp och tidpunkt för transaktionen utläsas. Med den tekniska utveckling som skett har flera nya sätt att verk- ställa betalningar som är spårbara utvecklats, t.ex. tjänsten Swish, vilken ger en möjlighet att skicka och ta emot betalningar direkt till och från konton genom att mottagarens mobilnummer (betalning till privatpersoner) eller Swish-nummer (betalning till företag, fören- ingar och organisationer) anges. 13.3.1Kontanta betalningar godtas som grund för beslut om utbetalningar från välfärdssystemen Under utredningens arbete har det inte framkommit att det i något sammanhang ställs krav på att de betalningar som ligger till grund för beslut om olika ersättningar från välfärdssystemen ska ha genom- förts på ett visst sätt. Någon annan slutsats än att kontanta betal- ningar godtas som grund för beslut om utbetalningar från välfärds- systemen kan därför inte dras. Enligt våra direktiv är det i första hand betalningar som ligger till grund för positiva beslut om sådana ersättningar som står i fokus. Det är således inte fråga om att överväga generella krav på att betal- ningar ska kunna spåras för det fall myndigheterna i sin kontroll- verksamhet efter beslutet begär underlag i fråga om uppgifter som har betydelse för utbetalning av ersättning. Exempel på det senare skulle kunna vara att överväga krav på att samtliga löneutbetalningar ska ske elektroniskt för att det i efterhand ska vara möjligt att verifiera att en person inte erhållit mer lön än vad som är tillåtet för att uppbära studiemedel från CSN eller ersättning från Migrations- verket. Med denna utgångspunkt har vi identifierat i huvudsak två typer av betalningar som har direkt betydelse för olika förmåner och som det finns skäl att redogöra närmare för. Den ena är uppgifter om löneutbetalningar till anställda som exempelvis har direkt påverkan på den anställdes SGI och PGI, men också för Arbetsförmedlingens anställningsstöd. Den andra är uppgifter om betalningar för utfört arbete som ligger till grund för beslut om rot- och rutavdrag. 13.3.2Kontanta betalningars betydelse för beslut i välfärdssystemen Kontanta betalningar av löner När det gäller löneutbetalningar är det möjligt för arbetsgivaren att betala ut dem exempelvis kontant eller genom kontoinsättning. En viss begränsning kan dock finnas om t.ex. sättet för lönebetalning är reglerad i kollektivavtal. Det finns en relativt heltäckande lönestatistik för olika sektorer och delar av arbetsmarknaden. Denna del av statistiken rymmer också lönesumman för olika sektorer och branscher. Det saknas dock helt uppgifter om hur stor andel av betalningarna som är kontanta och hur stor andel som använder sig av olika kontobaserade insättningar. Ett rimligt antagande är, enligt utredningens bedömning, att den övervägande majoriteten arbetsgivare och löntagare använder sig av en databaserad löne- och skattehantering, antingen i egen regi eller genom att anlita en redovisnings- och bokföringsbyrå. Den absoluta merparten av alla löneutbetalningar torde därför ske genom konto- baserade insättningar på den anställdes lönekonto varför kontanta utbetalningar av löner kan antas tillhöra undantagen. De företag eller arbetsgivare som har skäl att utbetala löner kontant torde i första hand vara mycket små eller bedriva verksamhet i branscher där det förekommer mycket kontanter. På det hela taget rör det sig sanno- likt om en mycket begränsad grupp. Betydelsen av uppgifter om lön för socialförsäkringsrättsliga ersättningar och ersättningar vid arbetslöshet m.m. En typ av utbetalning som sker från välfärdssystemen utgörs av olika inkomstrelaterade förmåner som sjuklön och pensioner samt vissa ersättningar från sjukförsäkringen i form sjukpenning, föräldra- försäkring, arbetslöshetsförsäkring, arbetsskadeförsäkring samt sjuk- och aktivitetsersättning. Samtliga dessa ersättningar har det gemen- samt att de kompenserar för inkomstbortfall vid ohälsa, arbetsskada, arbetslöshet och vid pension. De underlag som är aktuella för ersätt- ningarna är SGI, PGI, den genomsnittliga förvärvsinkomsten i arbets- löshetsförsäkringen och antagandeinkomsten i sjuk- och aktivi- Underlagen fastställs utifrån uppgifter om indivi- dens arbetsinkomster som kan vara inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete. Som utredningen konstaterat saknas rättslig reglering av val av betalningssätt för arbetsgivarnas löneutbetalningar. Det innebär att alla former av löneutbetalningar är ersättningsgrundande, även kon- tanta löneutbetalningar, när det gäller förmåner i sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, sjuk- och aktivi- tetsersättningen och för inkomstrelaterade pensioner. Betydelsen av uppgifter om lön för arbetsmarknadspolitiska stöd På det arbetsmarknadspolitiska området finns det ett antal ekono- miska stöd som en arbetsgivare kan erhålla antingen som ett renodlat bidrag eller genom en skattesubvention som krediterar skattekontot. För sådana stöd har uppgifter om löneutbetalningar mycket stor betydelse. Det grundläggande syftet med subventionerade anställningar är att stimulera efterfrågan på arbetskraft av personer som står långt från arbetsmarknaden eller som av andra skäl har svårt att ta sig in på arbetsmarknaden. En bärande princip för dessa stöd är att de ska kompensera arbetsgivaren för att berörda grupper av arbetssökande har en lägre arbetsförmåga i förhållande till andra grupper. På så sätt bidrar stödet till att minska trösklarna in på arbetsmarknaden. De olika stöd som är av intresse är särskilt anställningsstöd, nystartsjobb, yrkesintroduktionsanställning samt lönebidrag vid anställning av personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Anställningsstöd är tillfälliga stöd för anställningar av arbets- sökande som står långt från arbetsmarknaden. Det finns olika former av detta stöd, t.ex. särskilt anställningsstöd för deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin, särskilt anställningsstöd i form av traineejobb inom välfärdssektorn och bristyrkesområden och särskilt anställ- ningsstöd i form av instegsjobb. Stöden riktar sig till arbetsgivare som vill anställa personer som varit arbetslösa eller anställa nyanlända som har fått uppehållstillstånd. Beräknings- underlaget för särskilt anställningsstöd är bruttolön inklusive sjuklön och semesterlön och avgifter som ska betalas enligt socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. Ersättnings- graden är bl.a. beroende av vilken form av särskilt anställningsstöd det är fråga om, men kan variera mellan av lönen. Det finns även särskilda bestämmelser om stöden betalas ut. Stödet utgår som ett bidrag till arbetsgivaren i efterskott. Ett annat arbetsmarknadspolitiskt stöd utgörs av nystartsjobb. Det grundläggande syftet med nystartsjobben är att underlätta för arbetssökande att få ett arbete som kan leda till ett osubventionerat arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Vissa villkor måsta vara uppfyllda för att få stödet och till skillnad från andra subventione- rade anställningar sker inte någon arbetsmarknadspolitisk prövning när det gäller nystartsjobben. Storleken på det stöd som lämnas uppgår till ett belopp som motsvarar antingen 1, 2 eller 2,5 gånger de arbetsgivaravgifter och den allmänna löneavgift som arbetsgivaren ska betala för den anställde. Stöd lämnas med högst det belopp som skulle ha återbetalats vid ett avgiftsunderlag enligt socialavgiftslagen på vid heltidsarbete. Stödet tillgodoräknas arbets- givaren i form av en kreditering på skattekontot. I detta sammanhang ska också nämnas det stöd som kan utgå enligt förordningen (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktions- anställningar. Stödet ges till arbetsgivare för att stimulera sådana anställningar av vissa ungdomar, långtidsarbetslösa personer och nyanlända invandrare. Storleken på stödet påverkas av den lön som arbetsgivaren betalar och stödet krediteras arbetsgivarens skatte- konto. Slutligen är det också relevant att kort beröra Arbetsförmed- lingens arbetsmarknadspolitiska program för personer med funk- tionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Programmet beskrivs i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och innebär att Arbetsförmedlingen under vissa förutsättningar kan anvisa någon en anställning med lönebidrag, skyddat arbete, utvecklingsanställning eller trygghetsanställning. Det som skiljer denna stödform från övriga subventioner är att nivån på stödet varierar med hänsyn till graden av nedsättningen av arbetsförmågan. Löneunderlaget, som beräknas på samma sätt oavsett anställning, är bredare och större i förhållande till andra stöd genom att det, förutom på lön, baseras på både arbetsgivaravgifterna och för olika arbetsmarknads- försäkringar. Den del av lönekostnaden vid heltidsarbete som över- stiger en bruttolön om är dock inte bidragsgrundande. Stödet utgår som ett bidrag till arbetsgivaren. Kontanta betalningar för utfört arbete Betydelsen av uppgifter om betalning för utfört arbete i samband med rot- och rutavdrag Ärendehandläggningen av utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag styrs i huvudsak av bestämmelserna i lag (2009:194) om förfarande vid skattereduktion för hushållsarbete. De materiella bestämmelserna om skattereduktion finns i 67 kap. inkomstskatte- lagen (1999:1229), IL. Någon reglering av på vilket sätt en betalning för utfört arbete ska ske för att utbetalning och skattereduktion ska medges finns inte. När det gäller de risker som utredningen identifierat rör dessa felaktiga utbetalningar i samband med förfarandet enligt den s.k. fakturamodellen. Fakturamodellen för skattereduktion för utfört arbete innebär i princip att en köpare i praktiken får en ”preliminär skattereduktion” direkt vid köpet genom att han eller hon bara betalar en del av arbetskostnaden till utföraren. När arbetet är utfört och kunden betalat sin del av arbetskostnaden ansöker utföraren om utbetalning från för den del av arbetskostnaden som kunden inte har betalat. I och med att betalar ut ersätt- ning till utföraren tillgodoförs köparen även formellt en preliminär skattereduktion. Uppgift om preliminär skattereduktion förtrycks i köparens inkomstdeklaration. I samband med beskattningsbeslutet medges köparen slutlig skattereduktion med ett belopp motsvarande den preliminära skattereduktion förutsatt att köparens slutliga skatt räcker för att tillgodoföra den preliminära skattereduktionen. Enligt 6 § lagen om förfarandet vid skattereduktion för hus- hållsarbete får en sådan utförare som anges i 67 kap. 16 § 1 och 17 § IL begära utbetalning från om den som kan ha rätt till skattereduktion för hushållsarbete (köparen) inte har betalat hela utgiften för hushållsarbetet. Begäran om utbetalning enligt lagen kan således endast bli aktuell i två fall. Det första fallet avser att utföraren har F-skattsedel. Det andra fallet avser sådana situationer när arbetet har utförts utomlands och utföraren inte har bedrivit någon näringsverksamhet i . I det senare fallet krävs att utföraren har ett intyg eller någon annan handling som visar att företaget i fråga om skatter och avgifter i sitt hemland genomgår motsvarande kontroll som en innehavare av F-skattsedel. Enligt 8 § lagen om förfarande vid skattereduktion för hushålls- arbete får utbetalning begäras efter det att hushållsarbetet har utförts och betalats. Begäran ska lämnas elektroniskt och vara undertecknad av utföraren eller annan behörig person.