sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Vi bedömer att det inte är nödvändigt att införa en kontrollmekanism utan att underlaget från SCB bör vara tillräckligt för att ska se över avgräns- ningen om underlaget visar att avgränsningen bör förändras i för- hållande till föregående års underlag. Bör uppgiften att tillhandahålla ett kartunderlag i stället ges till Lantmäteriet? Vi har övervägt om det skulle vara lämpligare att ge Lantmäteriet uppdraget att ta fram underlaget till länsstyrelserna om vilka områden som ska anses utgöra tät- respektive samlad bebyggelse, i stället för till . Lantmäteriet har ett nationellt sam- ordningsansvar för produktion, samverkan, tillhandahållande och utveckling inom geodataområdet enligt förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. Det talar för att myndigheten även borde svara för att ta fram de områden som utgör tät- respektive sam- lad bebyggelse. Vi tror att såväl Lantmäteriet som SCB har goda förutsättningar för att ta hand om ett sådant uppdrag. Mot bakgrund av det utveck- lingsarbete som har skett inom SCB när det gäller att auto- matisera arbetet med tätortsavgränsningar har vi dock stannat vid att uppdraget bör ges till SCB. 5.6Överväganden och förslag om hur angränsande lagstiftning bör utformas Förslaget i departementspromemorian (Ds 2014:31) byggde på tan- ken att kommunen skulle peka ut vilka områden som utgjorde samlad bebyggelse i översiktsplanen. Som framgått av avsnitt 5.4 och 5.5 anser vi att bör hand om uppgiften att med bindande verkan peka ut vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse. Vi gör alltså en annan bedömning om utformningen av principförslaget, än den som gjordes i promemorian. Trots olikheterna mellan förslagen i den delen, är övervägandena om eventuella ändringar i angränsande lagstiftning som gjordes i promemorian fortfarande relevanta. Med hänsyn till detta kommer Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … genomgången av våra förslag när det gäller de enskilda lagarna i det följande att utgå ifrån dessa överväganden och förslag. Mot bakgrund av att vi enligt våra direktiv ska ta hänsyn till den remisskritik som förslagen i promemorian fick, redogör vi även kortfattat för de huvudsakliga dragen i denna kritik. Slutligen presenterar vi våra egna ställningstaganden. De författningsändringar som föreslogs i angränsande lagstiftning i promemorian finns i bilaga 5. När det gäller några av de lagar som är kopplade till att det ska finnas en detaljplan för sammanhållen bebyg- gelse, anges i promemorian att det inte behövs några ändringar. Vi kommer att redogöra även för de överväganden som gjordes i prome- i dessa delar och huruvida vi funnit anledning att ompröva dessa överväganden. I tabell 5.1 finns en sammanställning över hur våra bedömningar förhåller sig till de överväganden och förslag som redovisades i pro- memorian. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Förslag: Det ska införas en upplysning om betydelsen av termen tätbebyggelse. Kravet på att anmäla allmänna sammankomster utomhus eller offentliga tillställningar som det inte krävs tillstånd för, ska utökas till att även gälla i de fall dessa anordnas inom en tätbebyggelse. Kravet på anmälningsskyldighet ska även gälla för en allmän sammankomst som anordnas inomhus inom en tätbebyggelse. Kravet på att en offentlig plats inom detaljplanelagt område inte utan tillstånd av får användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upp- låtits för eller som inte är allmänt vedertaget, ska utökas till att även omfatta offentliga platser inom en tätbebyggelse. Kravet på att sprängning och skjutning med eldvapen inte utan tillstånd av får äga rum inom ett område som omfattas av detaljplan, ska utökas till att även omfatta tätbebyg- gelse. ska ett undantag från denna bestämmelse införas för sådan sprängning och skjutning som sker på övnings- eller skjutfält som hör till försvarsmakten. Även i fråga om de särskilda regler som gäller för minderåriga avseende luft- eller fjädervapen med vilka kulor, hagel eller andra projektiler kan skjutas ut, ska kravet utökas till att även omfatta samlad tätbebyggelse. Bedömning: Definitionen av offentlig plats behöver inte ändras. Bakgrund och gällande bestämmelser I ordningslagen (1993:1617), OL, finns det flera bestämmelser som hänger samman med bestämmelserna i . Bland annat bygger defi- nitionen av offentlig plats i OL till viss del på vad som enligt PBL ut- gör en allmän plats i en detaljplan. Därtill finns vissa bestämmelser som enbart gäller inom områden som omfattas av detaljplan. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Uttrycket offentlig plats i OL har en viktig rättslig funktion. Av- gränsningen har bl.a. betydelse för regler i OL om krav på tillstånd eller anmälan för att anordna allmänna sammankomster och offent- liga tillställningar. Dessa regler berör de grundlagsfästa mötes- och demonstrationsfriheterna och uttrycket offentlig plats har därför stor betydelse för grundläggande medborgerliga rättigheter. Ett stort antal andra bestämmelser i är kopplade till förekomsten av offentlig plats. Uttrycket har även betydelse för räckvidden av olika lokala ordningsföreskrifter. PBL definierar allmän plats som gata, väg, park, torg eller annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov (jfr 1 kap. 4 § PBL). Hur en allmän plats får användas är inte reglerat, men uttrycket avser sådana områden inom bebyggelse som behöver användas för gemensamma ändamål och som rymmer allmänna nyt- tigheter eller ska användas av allmänheten. Uttrycket avgränsar all- männa platser från mark som omfattas av detaljplan och som är av- sedd för privat bruk, s.k. kvartersmark. En allmän plats enligt PBL är vanligtvis även en offentlig plats en- ligt OL, åtminstone i de fall som marken har tagits i anspråk för det avsedda ändamålet. Offentlig plats definieras i 1 kap. 2 § OL som –allmänna vägar (punkten 1), –gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redo- visas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål (punkten 2), –områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamn- verksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgäng- liga för allmänheten (punkten 3), och –andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik (punkten 4). Uttrycket offentlig plats enligt OL har alltså en vidare betydelse än vad som avses med allmän plats i PBL. De områden som avses i punkterna 1 och 4 kan även omfatta om- råden som inte nödvändigtvis omfattas av en detaljplan. Avgörande är om områdena stadigvarande används för allmän trafik, att platsen används av allmänheten i icke ringa omfattning och att allmänheten Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … har fritt tillträde till platsen. Med allmän trafik avses i detta samman- hang all trafik som är allmän, dvs. både gång-, cykel- och motortrafik. Enligt lagens förarbeten gäller bland annat följande områden som offentliga platser enligt punkten 4: –vägar som används av allmänheten för gångtrafik, cykeltrafik och motorfordonstrafik som inte är av ringa omfattning, –spontant uppkomna ”vägar” över tomtmark, som med fastighets- ägarens samtycke används för gång- eller cykeltrafik, –vinterväg över isbelagd sjö om den används för allmän trafik, –gång-, cykel- och bilvägar samt torg inom s.k. storkvarter om de används av allmänheten för allmän trafik som inte är av ringa ut- sträckning, –gång-, cykel- och ridvägar inom ett fritids- eller skogsområde som stadigvarande används för allmän trafik, –gator, tunnlar, broar, trafikkaruseller och andra trafikplatser, som i detaljplan redovisas som kvartersmark, om de används för allmän trafik av allmänheten som inte är av ringa omfattning, –större parkeringsplatser avsedda för allmänheten och som inte ut- gör offentlig plats enligt punkterna 1–3, –större parkeringsplatser i anslutning till en stormarknad, en idrotts- plats eller en friluftsanläggning, –större innetorg som fungerar som genomgångspassager och sam- lingsplatser, och där genomgångstrafiken är av någon betydelse, –för allmänheten avsedda områden eller utrymmen i eller vid järn- vägs- och tunnelbanestationer såsom nedgångar till tunnelbane- stationer och gångpassager till spårområden och som allmänheten har tillträde till utan särskilda krav, t.ex. utan att först behöva lösa färdbiljett, samt –väntsalar och biljetthallar, järnvägsstationer, färjeterminaler samt flygplatsbyggnader som i stor utsträckning fungerar som samlings- platser där det finns butiker, serviceinrättningar, restauranger m.m. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Följande områden anses inte utgöra offentlig plats på så sätt som av- ses i punkten 4: –enskild väg som bara fungerar som infartsväg till eller som kör- väg för några enstaka fastigheter, –skogsbilväg som får användas av allmänheten men som används endast i mycket begränsad omfattning, –gång- och cykelvägar inom t.ex. villaområden som nästan enbart används av de närmast boende, –mindre kundparkering med fåtal platser avsedda endast för en en- skild butiks kunder, –idrotts- eller fritidsområden, –skogsområde som används som utflyktsmål, –innetorg med endast ett fåtal butiker och bara en in- och utgång, –perronger, dit allmänheten inte har tillträde utan färdbiljett, och –väntsalar, biljetthallar i järnvägsstationer, färjeterminaler och flyg- platsbyggnader som endast används av de resande. Lokala föreskrifter enligt ordningslagen Enligt OL får regeringen bemyndiga en kommun att föreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järn- vägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av bestämmelserna i första stycket, ska jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. OL och av lokala föreskrif- ter, under förutsättning att områdena är tillgängliga för allmänheten (1 kap. 2 § andra stycket). Regeringen får även bemyndiga en kom- mun att meddela de ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats (3 kap. 8 §). Regeringen har utfärdat sådana bemyn- diganden i förordningen (1993:1632) med bemyndigande för kom- muner och länsstyrelser att meddela lokala föreskrifter enligt ord- ningslagen. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Vad som kan ingå i sådana lokala föreskrifter är inte reglerat i de- talj, men sådana föreskrifter får inte angå förhållanden som är reg- lerade i OL eller annan författning eller som enligt OL eller annan författning kan regleras på något annat sätt. Inte heller får lokala föreskrifter lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obe- fogade inskränkningar i den enskildes frihet (3 kap. 12 §). Lokala före- skrifter kan bl.a. avse penninginsamling och förtäring av alkohol på offentlig plats, hur markiser och reklam får sättas upp samt kopp- lingstvång för hundar, s.k. upplockningstvång, och förbud mot att låta hundar och katter vistas på vissa platser (prop. 1992/93:210 s. 143 f. och s. 228). Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar För att anordna allmänna sammankomster och offentliga tillställ- ningar på offentliga platser krävs tillstånd av . Med allmän sammankomst avses bl.a. sammankomster som utgör demonstrationer eller opinionsyttringar, teaterföreställningar, bio- grafföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärligt verk, samt andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas. För att en sammankomst ska anses som allmän krävs att den anordnas för allmänheten, att allmänheten har tillträde till sammankomsten eller att sammankomsten med hänsyn till de vill- kor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst (2 kap. 1 § OL). De bestämmelser som gäller för all- män sammankomst gäller även för cirkusföreställningar (2 kap. 2 §). Med offentlig tillställning avses bl.a. idrottstävlingar, danstillställ- ningar, tivolinöjen, marknader och mässor, samt vissa andra tillställ- ningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkus- föreställningar. För att en tillställning ska anses som offentlig krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den. Även om tillträdet är begränsat, t.ex. genom krav på inbjudan eller medlemskap i en viss förening, anses allmänheten ha tillträde i de fall som tillställningen är en del av en rörelse vars verksamhet uteslu- tande eller väsentligen består i att anordna tillställningar av detta slag. Detsamma gäller om tillställningen med hänsyn till omfattningen av den krets som äger tillträde, de villkor som gäller för tillträdet eller Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … andra liknande omständigheter är att jämställa med sådan tillställning (2 kap. 3 §). Tillstånd att anordna offentlig tillställning krävs även utanför offentlig plats, om det är fråga om offentliga danstillställningar, tivoli- nöjen, marknader eller liknande nöjestillställningar eller tävlingar eller uppvisningar i motorsport eller flygning. Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken, får anordnaren befrias från skyldigheten att söka tillstånd utanför offentlig plats. När det gäller teater- och biografföreställningar, konserter och andra sammankoms- ter för att framföra konstnärligt verk samt cirkusföreställningar får dessa hållas utan tillstånd, om den med hänsyn till det väntade del- tagarantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de anordningar som avses förekomma kan antas äga rum utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken (2 kap. 4 §). Även om en allmän sammankomst eller offentlig tillställning inte kräver tillstånd så kan det krävas att åtgärden anmäls till Polismyn- digheten. Detta gäller den som avser att inom ett område som redovi- sas i detaljplan anordna en sådan allmän sammankomst utomhus eller offentlig tillställning som det inte krävs tillstånd för enligt 4 §. Med detta avses då bl.a. allmänna sammankomster utomhus som anordnas utanför offentlig plats inom planlagt område samt sådana offentliga tillställningar som inte alltid kräver tillstånd. Kravet på anmälan gäller också för en allmän sammankomst som anordnas inomhus inom ett område som redovisas i detaljplan och för en offentlig tillställning som anordnas utomhus utom detaljplanelagt område, om det på grund av det förväntade antalet deltagare vid sammankomsten eller tillställningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten även- tyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att trafiken störs. Teater- och biografföreställ- ningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konst- närligt verk behöver emellertid inte anmälas, om den med hänsyn till det förväntade antalet deltagare, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de anordningar som avses förekomma kan an- tas äga rum utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken. Om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken, får anordnaren befrias från anmälningsskyldigheten i fråga om allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar av visst slag (2 kap. 5 §). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anordnar en allmän sam- mankomst eller offentlig tillställning utan tillstånd eller anmälan Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … döms till böter eller fängelse (2 kap. 29 §). Det bör noteras att kommunen inte kan utsträcka räckvidden av kraven på tillstånd respektive anmälan i dessa avseenden till att även omfatta områden som inte utgör offentlig plats, eftersom bemyndigandet i 1 kap. 2 § andra stycket endast omfattar tillämpningen av 3 kap. OL och lokala föreskrifter. Användningen av offentliga platser inom område med detaljplan En offentlig plats inom detaljplanelagt område får inte utan tillstånd av användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är all- mänt vedertaget (3 kap. 1 §). Genom förordningen (1993: 1632) om bemyndigande för kommuner och länsstyrelser att meddela lokala ordningsföreskrifter enligt ordningslagen har kommunen getts möj- lighet att meddela lokala ordningsföreskrifter på offentliga platser samt att föreskriva att vissa specifika områden ska jämställas med offentliga platser. Detta kan innebära en utvidgning av förbudet mot att utan tillstånd använda offentlig plats då även andra platser inom detaljplan genom kommunens föreskrifter kan komma att träffas av förbudet. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbu- det i 3 kap. 1 § döms till böter. Bland annat krävs tillstånd enligt den- na bestämmelse för att använda en offentlig plats som upplagsplats, t.ex. för byggnadsmaterial, varor, emballage eller annat skrymmande gods. Detsamma gäller när sådan plats utnyttjas för tillfälliga försälj- ningsstånd såsom flyttbara korv- eller glasstånd liksom för mera per- manenta försäljningsstånd såsom kiosker. Som ytterligare exempel på när tillstånd i regel krävs kan nämnas användande av offentlig plats för serveringar, annonspelare, s.k. vippskyltar, montrar, containrar, soffor och cykelställ. Krav på tillstånd gäller även då t.ex. en gata mera regel- bundet används för att utföra reparationer av exempelvis bilar. Upp- ställning på offentlig plats av fordon från vilka försäljning sker, fordon i vilka utställningar äger rum, fordon som utgör lotterivinster och lastfordon är exempel på markdispositioner som kan kräva tillstånd. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Kravet på tillstånd för sprängning och skjutning Sprängning och skjutning med eldvapen får inte utan tillstånd av äga rum inom område som omfattas av detaljplan. Den som är får inte utan tillstånd av inom område som omfattas av detaljplan utomhus använda luft- eller fjädervapen med vilka kulor, hagel eller andra projektiler kan skjutas ut. Detsamma gäller utanför sådant område, om inte vapnet används under uppsikt av någon som har fyllt (3 kap. 6 §). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet i 3 kap. 6 § döms till böter. Definitionen av offentlig plats behöver inte ändras Om kommunerna väljer att upprätta färre detaljplaner kommer färre områden att utgöras av allmän plats respektive kvar- tersmark för hamnändamål, jämfört med om kravet på detaljplan inte ändras. Jämfört med nu gällande rätt finns det således skäl att tro att färre områden kommer att utgöra offentlig plats enligt 1 kap. 2 § första stycket 2 och 3 OL. Även om nu nämnda områden inte kommer att utgöra offentlig plats enligt punkterna 2 och 3 så kommer dessa normalt att utgöra ”andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik” (jfr 1 kap. 2 § första stycket 4) även i fram- tiden, eftersom sådana offentliga platser inte är beroende av att det berörda området ingår i en detaljplan. Om kommunen anlägger en gata eller ett torg, utan att först göra en detaljplan där området pekas ut som allmän plats, kommer området med andra ord fortfarande att utgöra offentlig plats på det sätt som avses i OL. Det kan vidare konstateras att förekomsten av allmän platsmark eller kvartersmark i en detaljplan inte nödvändigtvis gör att det blir tydligt huruvida området utgör en offentlig plats eller inte. I en detaljplan är det inte ovanligt att områden för skilda slag av trafik, torg, parker, m.m. redovisas som kvartersmark och inte som mark för allmän plats. En vanligt förekommande planutformning, särskilt i områden med småhusbebyggelse, är så kallade storkvarter. Sådana områden avser dels mark som är avsedd för byggnader men även för Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … gemensamma behov, dvs. särskilt för hela husgruppen gemensamt avsatta områden som tjänar som gator, parker, m.m. Sådana s.k. kvasi- allmänna platser är i regel upplåtna för eller använda för allmän trafik. De kvasiallmänna platserna skiljer sig ofta varken till utformning eller till användningssätt från de egentliga allmänna platserna enligt PBL och uppfattas också av allmänheten som sådana. Även inom sådana områden kan det finnas ett behov av föreskrifter för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, vilket har gjort det nödvändigt med en generell bestämmelse om att även ”andra landområden” som används för allmän trafik utgör offentlig plats (jfr prop. 1992/93:210 s. 58). Gång-, cykel- och bilvägar samt torg inom storkvarter utgör således offentliga platser, om de inte används av allmänheten i bara ringa ut- sträckning. Även gator, tunnlar, broar och liknande platser, som kanske redovisas som kvartersmark i en detaljplan, är att anse som offentliga platser. I detta sammanhang saknar det betydelse om plat- serna är belägna inom- eller utomhus. Det nu sagda innebär att det redan med den nuvarande ordningen inte alltid är helt enkelt att avgöra huruvida ett visst område utgör offentlig plats eller inte enbart utifrån hur detaljplanen är utformad. Oavsett om ett område utgör kvartersmark i en detaljplan (för annat ändamål än hamnändamål) eller om området över huvud taget inte omfattas av en detaljplan medför bestämmelserna i punkten 4 att om- rådet fortfarande kan utgöra offentlig plats på så sätt som avses i OL. De tänkta ändringarna i PBL när det gäller detaljplanekravet be- döms inte förändra förutsättningarna för tillämpningen av uttrycket offentlig plats i OL på något avgörande sätt. Även om t.ex. en gata eller ett torg inte planläggs som allmän plats – och därmed inte kom- mer att utgöra offentlig plats på så sätt som avses i punkten 2 – kom- mer gatan eller torget även i fortsättningen i normalfallet att utgöra offentlig plats på så sätt som avses i punkten 4. Mot denna bakgrund bedöms att det inte finns skäl att ändra definitionen av offentlig plats med anledning av de tänkta ändringarna i fråga om kravet på detalj- plan. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Kravet på tillstånd för sprängning och skjutning bör utvidgas till att även omfatta samlad bebyggelse Kravet på tillstånd för sprängning och skjutning med eldvapen m.m. utökades i samband med att ordningslagen infördes . Fram till dess hade kravet på tillstånd för sprängning och skjutning endast om- fattat områden med stadsplaner, dvs. sådana äldre detaljplaner där kommunen var huvudman, medan områden med byggnadsplan inte omfattades av kravet på tillstånd. Kravet på tillstånd för sprängning och skjutning med eldvapen om- fattar således alla områden som omfattas av en detaljplan, oavsett om området enligt detaljplanen är utpekat som allmän plats, kvartersmark eller vattenområde. Däremot finns ingen koppling till offentlig plats. Förbudet mot att spränga och använda eldvapen m.m. inom detalj- planelagt område utan tillstånd tar sikte på sådana aktiviteter som från säkerhetssynpunkt generellt sett är olämpliga inom samlad be- byggelse. Om kommunen utan föregående planläggning medger bygglov för t.ex. ett nytt bostadsområde skulle det således vara tillåtet att kunna spränga och skjuta inom bostadsområdet utan krav på till- stånd från , förutsatt att inga ändringar görs i bestämmelsen. En sådan ordning framstår som olämplig utifrån all- männa överväganden om ordning och säkerhet. Således behöver bestämmelsen ändras för att kravet på tillstånd för sprängning och skjutning ska gälla även i fortsättningen inom samlad bebyggelse om kravet på detaljplan ändras. Även om detaljplanekravet inte ändras framstår det som önskvärt att bestämmelsen ändras för att säkerställa allmän ordning och säkerhet inom sådan bebyggelse. Frågan blir då hur kravet på tillstånd för sprängning och skjut- ning bör utformas så att det även i fortsättningen omfattar sådana bebyggelseområden som enligt nu gällande rätt förutsätter att om- rådet prövas genom en detaljplan.