sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — Vid bedömningen av om en kommun ska anslutas är det inte en förutsättning att minori- tetsspråket av hävd har talats i kommunen. Det är med hänsyn till detta inte givet att förvaltningsområdena kan ses som liktydiga med minoritetsspråkens historiska områden. Avslutningsvis ska nämnas att vissa av förpliktelserna i del III är tillämpliga i hela statens territorium, exempelvis de i punkt 1 i arti- Utökade åtaganden enligt språkstadgan Staten kan dessutom enligt vissa punkter komplettera sitt åtagande med förpliktelser som gäller även utanför minoritets- språkets historiska område. Ett exempel på det senare är punkt 2 i artikel 8. 3.2Artikel 8 – utbildning 3.2.1Artikelns struktur och utrymmet för utökade åtaganden Artikel 8 är indelad i de två övergripande punkterna 1 och 2. Den första övergripande punkten är i sin tur indelad i ett antal punkter, a)–i). Av dessa avser sex punkter, a)–f), utbildning i eller på minoritetsspråket på olika nivåer inom utbildningsväsendet. Dessa sex punkter är i sin tur indelade i ett antal stycken som innebär alternativa och sinsemellan olika höga åtagandenivåer. De sex punkt- erna avser utbildning inom följande områden: förskolan (a) de lägre årskurserna i (b)21 gymnasieskolan och de högre årskurserna i (c)22 teknisk utbildning och yrkesutbildning (d) universitetsutbildning och annan högre utbildning (e) kurser för vuxen- och vidareutbildning. Den fjärde punkten (d) tar sikte på ”teknisk utbildning och yrkes- utbildning”. tolkade detta inledningsvis som motsvarande de yrkesförberedande programmen i gymnasieskolan (SOU 1997:192 s. 146–147 och , 2001, s. 17, 29 och 39). har lyft fram yrkesutbildningar som erbjuds inom folk- högskolor (, 2010, s. 45–47). Även yrkeshög- skolorna har nämnts (, 2013, s. 35). I den förklarande rapporten till stadgan noteras att alla utbild- ningssystem inte skiljer mellan ”secondary education” (punkt c) och yrkesutbildning (punkt d) och att den senare i vissa fall endast “primary education”. ”secondary education”. Utökade åtaganden enligt språkstadgan utgör en särskild typ av ”secondary education”. Särskilt i länder där yrkesutbildningen bedrivs genom lärlingsskap och där åtgärder som främjar minoritetsspråk är svåra att tillämpa, möjliggör åtskillnaden staten att åta sig mer långtgående förpliktelser i förhållande till ”secondary education” (, 1992, p. Utredningen bedömer att åtagande enligt punkt 1.d) inte nödvändigtvis måste ta sikte på en viss utbildningsform. Åtagan- det bör kunna genomföras på flera olika alternativa sätt inom olika skolformer. Det väsentliga bör enligt utredningens uppfattning vara att utbildningens innehåll motsvarar den typ som avses i punk- ten. Punkt 1.g) avser undervisning generellt i kultur och historia hän- förlig till minoritetsspråket. Punkt 1.h) och 1.i) rör åtgärder som syftar till att genomföra eller följa upp eventuella åtaganden enligt de föregående punkterna. Punkt h) innebär att staten ska erbjuda grund- och fortbildning av lärare, medan punkt i) innebär att staten ska inrätta övervaknings- organ. Punkt 2, som är den andra övergripande punkten, innehåller ett mer allmänt hållet åtagande att tillåta, uppmuntra eller erbjuda undervisning i eller på minoritetsspråket inom alla lämpliga nivåer i utbildningsväsendet. Medan punkt 1 endast gäller inom det område där minoritetsspråket ”används” (avsnitt 3.1.4), omfattar förplikt- elsen i punkt 2 övriga delar av statens territorium där användarna av språket är tillräckligt många. har valt att tillämpa samtliga punkter i artikel 8. Avse- ende punkt 1, punkterna a)–f), finns emellertid ett formellt ut- rymme att höja åtagandenivån. Detta eftersom dessa punkter är indelade i alternativa stycken där har valt att tillämpa den lägsta eller, avseende förskolan den näst lägsta, nivån. 3.2.2Förskola, grund- och gymnasieskola samt yrkesutbildning (punkt 1.a–1.d) De fyra punkterna är indelade i fyra alternativa åtagandenivåer vardera där (i) motsvarar den högsta nivån och (iv) den lägsta. Sve- rige har valt att tillämpa nivå (iii) avseende förskolan och nivå (iv) avseende skolformerna i de övriga punkterna. Utökade åtaganden enligt språkstadgan De två högsta åtagandenivåerna (i) och (ii) är formulerade på lika- lydande sätt i alla fyra punkterna. När det gäller nivå (iii) och (iv) skiljer det sig däremot åt mellan å ena sidan förskolan och å andra sidan de övriga skolformerna. De två högsta åtagandenivåerna innebär att staten ska erbjuda undervisning (huvudsakligen) på minoritetsspråket respektive till väsentlig del på minoritetsspråket. De punkter som avser grund- och gymnasieskola samt yrkesutbildning, innehåller även en nivå (iii) som innebär att undervisning i minoritetsspråket ska er- bjudas som ämne i läroplanen. Denna nivå finns inte i fråga om för- skolan. Den nivå som har valt är för förskolan (iii) och för öv- riga skolformer (iv). Dessa innebär ett åtagande att tillämpa någon av de föregående nivåerna, åtminstone där efterfrågan är tillräcklig. Den lägsta åtagandenivån för förskolan (iv), som inte är intres- sant för del, är aktuell för stater där myndigheterna saknar direkt behörighet i fråga om förskoleundervisningen. har formellt möjlighet att höja sin åtagandenivå enligt respektive punkt till någon av de två högsta åtagandenivåerna (i) eller (ii). I förhållande till grund- och gymnasieskolan samt yrkes- utbildningen skulle även kunna höja åtagandet till nivå (iii). Undervisning huvudsakligen på minoritetsspråket Den högsta åtagandenivån (i) innebär att staten ska erbjuda under- visning på minoritetsspråket. Innebörden är att utbildningen ska hållas huvudsakligen på minoritetsspråket. ”Balanserade” utbild- ningsmodeller () är inte tillräckliga för att förpliktelsen ska anses vara uppfylld (, 2012, s. 256–257). Staten ska alltså erbjuda mer än hälften av undervisningen på minoritetsspråket. Det krävs emellertid inte att det eller de offici- ella språken helt utesluts i undervisningen, vilket framgår av inled- ningen till punkt 1 i artikel 8. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Undervisning till väsentlig del på minoritetsspråket Den näst högsta åtagandenivån (ii) innebär att staten ska erbjuda en ”väsentlig del” av undervisningen på minoritetsspråket. Beträff- ande uttrycket ”väsentlig del” kan utredningen hänvisa till redo- görelsen för expertkommitténs uttalanden i delbetänkandet (SOU 2017:60, s. 168–169). Denna nivå innebär i likhet med den högsta nivån att minoritetsspråket ska användas som undervisningsspråk. En särskild fråga i förhållande till grund- och gymnasieskolan är inom vilket eller vilka ämnen som minoritetsspråket används. Om undervisningen på språket begränsas till ämnen som anses mindre viktiga eller till renodlat historiska och kulturella aspekter kan detta förstärka fördomar om språket (, 2012, s. 260). Ut- redningen anser att uttrycket väsentlig del inte bör bedömas enbart utifrån antalet undervisningstimmar. De ämnen som undervisas på minoritetsspråket är också de som eleverna kommer att bygga upp en vokabulär inom. Detta får avgörande betydelse för inom vilka områden eleverna kommer kunna använda språket. Undervisning i minoritetsspråket som ämne När det gäller m.m., punkterna b)–d), innebär den tredje högsta åtagandenivån (iii) att staten ska erbjuda undervisning i språket som en integrerande del av läroplanen. Åtagandenivån, undervisning i språket, innebär att staten ska erbjuda språket som ett ämne i utbildningssystemet inom ramen för den ordinarie läro- planen (, 2012, s. 260). nuvarande åtagande: undervisning när det finns tillräcklig efterfrågan har som nämnts valt att tillämpa åtagandenivå (iii) avseende förskolan respektive (iv) avseende övriga skolformer. Dessa åtagande- nivåer innebär en möjlighet för konventionsstaten att avgränsa sina skyldigheter till situationer där efterfrågan bedöms tillräcklig. För- pliktelserna innebär att staten ska tillämpa någon av de föregående åtgärderna (nivå i–ii respektive i–iii) åtminstone för de barn eller Utökade åtaganden enligt språkstadgan elever som begär det eller vars anhöriga begär det och som är till- räckligt många. I praktiken innebär nuvarande åtagande en skyldighet att – om efterfrågan är tillräcklig – erbjuda i vart fall en väsentlig del av undervisningen i förskolan på minoritets- språket undervisning i minoritetsspråket som ämne i grund- och gym- nasieskolan samt yrkesutbildningen. Vad som utgör en tillräcklig efterfrågan framgår inte av språkstad- gan, men enligt uttalanden i den förklarande rapporten till stadgan bör eventuella krav på minsta antalet barn för att bilda en klass tillämpas flexibelt (, 1992, p. har inte tagit ställning till vad som utgör tillräcklig efterfrågan vid tillämpning av stadgan. De högre åtagandenivåerna innebär motsatsvis att staten inte kan ställa krav på minsta antal barn eller elever för att erbjuda under- visning på minoritetsspråket. Det ska dock noteras att punkt 1 i sin helhet endast gäller i områden där språket ”används” (se av- snitt 3.1.4). Inom dessa områden torde staten emellertid inte, om de högre nivåerna tillämpas, kunna neka enskilda att få under- visning på minoritetsspråket med hänsyn till att efterfrågan vid ett enskilt tillfälle är för liten. En särskild fråga är om de högre åtagandenivåerna innebär att staten måste införa minoritetsspråket som ett obligatoriskt ämne eller införa obligatorisk tvåspråkig undervisning. En sådan tolkning skulle möjligvis kunna göras då de högre åtagandenivåerna inte anger något krav på att undervisning ska begäras av elever eller deras anhöriga. Emellertid talar stadgans ordval och formulering emot detta.23 Det är inte heller så expertkommittén har tolkat stadgan (, 2005b, p. 23 I punkt 1.a)–1.d) används uttrycken ”make available” respektive ”provide for”. Utökade åtaganden enligt språkstadgan 3.2.3Högre utbildning (punkt 1.e) Punkten är indelad i tre åtagandenivåer. Enligt den högsta nivån (i) ska staten erbjuda universitetsutbildning och andra former av högre utbildning på minoritetsspråket. På den högsta nivån ska alltså minoritetsspråket användas som undervisningsspråk. Av punkten följer dock inte att möjligheten att studera på mino- ritetsspråket måste finnas inom samtliga ämnen inom den högre utbildningen. Det är oklart om det måste finnas möjlighet att full- följa en hel universitetsutbildning på minoritetsspråket, eller om tillgång till enstaka kurser på språket är tillräckligt. Under alla förhållanden bör krävas att minoritetspråket används som under- visningsspråk i annan utbildning än kurser i själva språket. Minoritetsspråkets situation, framför allt antalet användare, bör få betydelse för hur omfattande förpliktelsen blir i det enskilda fallet. berömde i sin första rapport , som tillämpar punkten för tyska och ungerska, för att det fanns möj- lighet att på tyska läsa två utbildningar på magisternivå samt vissa ytterligare kurser. Av rapporten framgår att drygt 42 000 personer hade uppgett tyska som modersmål vid en folkräkning (, 2012b, p. 13 och 384–385). Rapporten avseende kan jämföras med expertkom- mitténs första rapport avseende , som tillämpar nivå (i) avseende ungerska. Antalet ungrare i landet uppgavs motsvara drygt en halv miljon personer. Utöver kurser i ungerska språket noterade expertkommittén att utbildning tillhandahölls på ungerska men be- gränsat till ekonomi, s.k. management sciences och teologi samt grundutbildning för lärare. ansåg att åtagandet var uppfyllt, men betonade att den såg åtgärder som ett första steg mot ett bredare utbud av högre utbildning på ungerska (, 2007a, p. 15 och 193–194). Tillämpning av nivå (i) torde förutsätta att det finns tillgång till behöriga lärare som behärskar både minoritetsspråket och ett annat akademiskt ämne. Det krävs även att det finns en lämplig vokabulär på minoritetsspråket inom de ämnen och utbildningar som ska erbjudas. Endast (för svenska), (för ungerska) Utökade åtaganden enligt språkstadgan och (för ungerska och tyska) tillämpar den högsta åtagan- denivån.24 Enligt nivå (ii) ska staten erbjuda möjligheter till eller resurser25 för studier av språket som ett ämne inom den högre utbildningen. Vad det handlar om är med andra ord kurser i minoritetsspråket. tillämpar nivå (iii). Denna bygger på att statens roll i förhållande till institutioner för högre utbildning är sådan att inte någon av de två högre åtagandenivåerna kan tillämpas. Staten ska då i stället uppmuntra och/eller tillåta utbildning på språket alternativt resurser för eller möjligheter till utbildning på det sätt som anges enligt nivå (i) eller (ii). I praktiken handlar det för del om att erbjuda resurser eller möjligheter att studera minoritetsspråket som ämne i den högre utbildningen, dvs. nivå (ii). Frågan är när statens förhållande till universitet och högskolor är sådant att någon av de två högre åtagandenivåerna inte kan väljas, eller med andra ord, hur starka styrmedel staten måste ha för att kunna tillämpa någon av de högre nivåerna. I litteraturen har anförts att det rör sig om situationer där staten inte har makt att besluta om vilket språk den högre utbildningen ska bedrivas på eller i vilka ämnen det ska bedrivas undervisning. Detta på grund av att institutionerna i fråga är privata, har en hög grad av självstyre eller står under lokalt eller regionalt självstyre. (Woehrling, 2006, s. 155). Att staten ska uppmuntra högre utbildning i och på minori- tetsspråket enligt nivå (iii) innebär att endast indirekta styrmedel behöver användas. Detta kan ske exempelvis i form av ekonomiska bidrag till lärosäten som vill inrätta sådana utbildningar. Lägsta nivån innehåller även uttrycket ”tillåta”. Utredningen tolkar detta som att kravet är att staten i vart fall undanröjer rättsliga hinder för lärosäten att själva välja att erbjuda utbildning i eller på minoritetsspråk. 24Tyskland har förklarat att lagstiftning och praxis överensstämmer med punkten i delstaten . 25I den engelska originaltexten används uttrycket ”facilities” vilket kan översättas med an- tingen möjligheter eller resurser. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Svenska statens styrning av högre utbildning Universiteten och högskolorna har sedan en reform 1993 långtgå- ende möjligheter att styra hur deras resurser ska användas. Läro- sätena tilldelas två anslag av regeringen, ett för utbildning på grund- nivå och ett för forskning och utbildning på forskarnivå. Ansvaret för studieorganisation och utbildningsutbud ligger hos lärosätena, som dock bara kan ge utbildningar som leder fram till de examina som de har tillstånd för eller rätt enligt lag att utfärda. Regeringen meddelar föreskrifter om vilka examina som får avläggas och på vil- ken nivå de ska avläggas. Majoriteten av svenska universitet och högskolor är dock stat- liga myndigheter och kan därför även ges särskilda uppdrag, vilka dock bör ges med viss restriktivitet. Särskilda uppdrag har emeller- tid lämnats till vissa lärosäten för att utveckla utbildning av ämnes- lärare för minoritetsspråken. Ett par av dessa har även beviljats exa- menstillstånd. har dessutom getts nationellt ansvar för de nationella minoritetsspråken. och har i uppdrag att varje läsår erbjuda utbildning i finska. har motsvarande uppdrag i fråga om meänkieli och samiska. och har utbildningsupp- drag som avser de icke territoriella språken chib respektive jiddisch. Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att se över rege- ringens styrning av universitet och högskolor, som ska redovisa sitt uppdrag (dir. 2017:46). Utredaren ska bl.a. föreslå principer för att avgöra när styrningen ska vara fortsatt generell och när den ska vara lärosätesspecifik samt principer för att avgöra när finansiell eller annan styrning ska användas. I direktiven anförs bl.a. att det kan finnas anledning att överväga om lärosätena i högre grad ska ha delvis olika roller och att det måste finnas struk- turer som säkerställer att samhällets behov av viktig kunskap kan tillgodoses, exempelvis inom ämnesområden där antalet kvinnor och män som studerar eller forskar är litet. Utökade åtaganden enligt språkstadgan 3.2.4Vuxen- och vidareutbildning (punkt 1.f) har avseende punkten i sina rapporter till pekat på statens stöd till folkhögskolornas och studieförbundens verk- samhet. Tolkningen har inte ifrågasatts av expertkommittén. Ut- redningen bedömer att den kommunala vuxenutbildningen däre- mot inte bör omfattas eftersom punkten får anses avse utbildning på eftergymnasial nivå. Enligt punktens högsta åtagandenivå (i) ska staten se till att det finns kurser inom vuxen- och vidareutbildningen där utbildningen hålls helt eller huvudsakligen26 på minoritetsspråket. Språket ska med andra ord utgöra undervisningsspråk. Det är oklart om uttrycket ”huvudsakligen” har en annan innebörd än uttrycket ”väsentlig del” som används i punkterna a)–d). Enligt den näst högsta nivån (ii) ska staten se till att minoritets- språket erbjuds som ämne inom vuxen- och vidareutbildningen. Den åtagandenivå (iii) har valt att tillämpa bygger på att myndigheterna27 saknar direkt behörighet i fråga om vuxenutbild- ningen. Genom att uttrycket ”myndigheter” används i stället för ”staten” framgår att åtagandena i punkten inte enbart rör statliga åtgärder, utan även åtgärder av myndigheter på andra nivåer, sär- skilt lokala och regionala myndigheter (Woehrling, 2006, s. 155). Myndigheterna ska om nivå (iii) tillämpas gynna och/eller uppmuntra undervisning på eller i språken enligt någon av de föregående åtagandenivåerna. Statens roll i förhållande till folkhögskolorna och studieförbunden Folkhögskolorna är inte bundna av centralt fastställda läroplaner, utan arbetar i stället utifrån egna verksamhetsplaner. Majoriteten av dem är knutna till olika folkrörelser, ideella organisationer, stiftel- ser eller föreningar. Ett antal folkhögskolor drivs av landsting. 26I den engelska originaltexten används uttrycket ”mainly or ”. I den svenska översättningen används ”helt eller delvis”, men en mer korrekt översättning är snarare ”helt eller huvudsakligen”. 27I den svenska översättningen av språkstadgan har uttrycket ”public authorities” i det engelska originalet översatts med ”statliga myndigheter”. Uttrycket torde snarare motsvaras av ”det allmänna” eller ”myndigheterna”. Utökade åtaganden enligt språkstadgan högskolorna finansieras genom statsbidrag och bidrag från lands- ting. fördelar statsbidraget och beslu- tar om vissa villkor för bidraget. be- slutar även om statsbidraget till studieförbunden. är en ideell förening som består av tre med- lemsorganisationer: Studieförbunden i samverkan, Kommu- ner och Landsting och Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisa- tion. Statsbidraget regleras i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. Förordningen ställer upp vissa allmänna krav för bidragsgivningen men reglerar inte innehållet eller de närmare form- erna för utbildningen. Bedömning och förslag: bör kunna höja sin åtagande- nivå enligt punkt 1.a) i artikel 8 från nivå (iii) till nivå (ii) om utredningens förslag i delbetänkandet genomförs. Utredningen föreslår där att det införs en skyldighet för kommuner i för- valtningsområde att erbjuda hela eller en väsentlig del av utbild- ningen i förskolan på minoritetsspråket. bör höja sin åtagandenivå enligt punkt 1.b)–1.d) i artikel 8 från nivå (iv) till nivå (iii). Detta är möjligt med hänsyn till att inte längre tillämpar ett krav på minsta antal elever för modersmålsundervisning i nationella minoritetsspråk i grund- och gymnasieskolan. Slutligen bör kunna höja sin åtagandenivå enligt punkt 1.e) i artikel 8 till nivå (ii) eftersom statens möjligheter att påverka utbudet av högre utbildning inte är så begränsade att måste tillämpa den lägsta nivån. I fråga om vuxen- och vidareutbildning, punkt 1.f) i artikel 8, är statens ställning dock sådan att det inte är möjligt för att tillämpa en högre åtagandenivå än den nuvarande. Åtagandenivåerna bör kunna höjas i förhållande till samtliga tre av de territoriella språken finska, meänkieli och samiska. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Förskola (p. tillämpar åtagandenivåer i språkstadgan avseende för- skola, grundskola och gymnasieskola som innehåller krav på till- räcklig efterfrågan från vårdnadshavare eller elever. En höjning av åtagandenivå avseende förskolan från nu- varande nivå (iii) till nivå (ii) skulle innebära en skyldighet erbjuda en väsentlig del av förskoleundervisningen på minoritetsspråket, men utan krav på efterfrågan i en viss omfattning. Utredningen har i delbetänkandet föreslagit att minoritetslagen förtydligas så att kommuner i förvaltningsområde ska vara skyldiga att erbjuda hela eller en väsentlig del av förskoleundervisningen på minoritetsspråket (SOU 2017:60, s. 166). Något krav på minsta antal barn föreslås inte gälla. Om förslaget genomförs skulle regleringen överens- stämma med åtagandenivå (ii). åtagandenivå bör höjas om förslaget genomförs. Detta skulle säkerställa att staten inte sänker ambitionen när det gäller de nationella minoritetsspråkens ställning i förskolan. Åtagandenivå (i) innebär en skyldighet att erbjuda förskola i huvudsak på minoritetsspråket. En sådan skyldighet skulle gälla inom det område där minoritetspråket används (om detta uttryck se avsnitt 3.1.4). I vart fall i förhållande till förskolan får samtliga kommuner i förvaltningsområde anses utgöra detta område. Utredningen bedömer att det inte är realistiskt att genomföra en sådan ambitionshöjning. Som utredningen kon- staterade i delbetänkandet har många kommuner svårt att tillgodo- se efterfrågan på nuvarande nivå (se SOU 2017:60, s. 162–163). Utredningen skickade ut en frågelista till kommunala minoritetspolitiska samordnare och tjänstemän med liknande befattning inom förvaltningsområdena. En majoritet28 svarade ja på frågan om kommunen hade svårt att rekrytera förskolepersonal som talade minoritetsspråket. Mot bakgrund av dessa svårigheter bör snarare åtgärder prioriteras för att säkerställa möjligheten att erbju- da en väsentlig del av förskoleundervisningen på minoritetsspråket. 28 En majoritet av svaren, cirka 40 stycken, vilket även motsvarar en majoritet av förvalt- ningsområdena. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Grund- och gymnasieskola samt yrkesutbildning (p. 1.b–1.d) En höjning av åtagandenivå avseende grund- och gymna- sieskolan samt yrkesutbildningen från nuvarande nivå (iv) till nivå (iii) skulle innebära en skyldighet att erbjuda undervisning i språket som en integrerande del av läroplanen (dvs. som ett ämne) utan krav på efterfrågan i en viss omfattning från anhöriga eller ele- ver. tillämpar numera inte ett sådant krav. Detta eftersom regeln att en huvudman är skyldig att erbjuda modersmålsunder- visning endast om minst fem elever begär det till- baka tagits bort när det gäller nationella minoritetsspråk.29 bör därför kunna höja åtagandenivån till nivå iii). En sådan höjning skulle säkerställa att staten inte återinför krav på minsta antal elever i förhållande till de nationella minoritetsspråken. Med hänsyn till att punkt 1.d) ansetts motsvara bl.a. de yrkesförberedande program- men i gymnasieskolan bör en höjning av åtagandenivån vara möjlig även avseende den punkten. En höjning av åtagandena avseende grund- och gymnasieskola till nivå i) eller ii) skulle däremot medföra en kvalitativ förändring av åtagande. Vi skulle då vara skyldiga att erbjuda två- språkig undervisning huvudsakligen eller till väsentlig del på mino- ritetsspråket. I princip skulle en sådan skyldighet gälla endast inom områden där antalet användare av minoritetsspråken är tillräckligt många (se avsnitt 3.1.4). Detta behöver å ena sidan inte med nödvändighet omfatta hela det område som ingår i respektive minoritetsspråks förvaltningsområde. Bristen på statistik om antal minoritetsspråks- talare innebär å andra sidan att det kan vara svårt att avgränsa ett sådant område på något annat sätt.