sou · H5B324 · 2017-03-28 00:00:00 — Den undersökning som utredningen har låtit genomföra visar att när människor utanför sin ordinarie arbetsplats utför arbete med hjälp av modern teknik, är hemmet den absolut vanligaste platsen.19 Så länge det it-baserade mobila arbetet utförs i hemmet är det en- bart arbetsgivaren som har ett skyddsansvar enligt 3 kap. AML, låt 17SOU 2015:91, s. 89 f. 18Se t.ex. (2003). 19Se även och (2016), s. 93. vara att arbetstagaren har ett ansvar att följa givna instruktioner m.m. enligt 3 kap. 4 §. När it-baserat mobilt arbete däremot utförs på andra platser uppstår det eventuellt ytterligare andra rättssubjekt som kan ha ett arbetsmiljörättsligt ansvar utifrån rådighetsbestäm- melsen i 3 kap. 12 § första stycket. Centralt i sammanhanget är arbetsställebegreppet. Kartläggningen visar att it-baserat mobilt arbete i olika utsträckning utförs på flera ställen: allmänna färd- medel, hos kund, hotell/hotellobbys, kaféer/restauranger, bibliotek, kontorshotell och coworking spaces. I fråga om it-baserat mobilt arbete som utförs hos kunder som är näringsidkare, på kontors- hotell och i coworking spaces bör det inte vålla några större tillämp- ningsproblem. Detta eftersom det i dessa fall finns ett klart definie- rat arbetsställe – som i olika grad har skapats just för att arbete ska utföras där – och en rådighetsansvarig. Den rådighetsansvarige är bl.a. skyldig att se till att fasta anordningar och andra anordningar som finns på arbetsplatsen ger bra belastningsergonomiska för- hållanden (jfr kommentaren till 2 § AFS 2012:2 om belastnings- ergonomi). När it-baserat mobilt arbete utförs på allmänna färd- medel kan det ifrågasättas om t.ex. tåget eller bussen är ett arbets- ställe i den mening som avses i 3 kap. 12 § första stycket AML. Av intresse här är vissa uttalanden i slut- betänkande . Genom att ordet arbetsställe används i olika sammanhang har det ibland visat sig vara svårt att avgöra vad som i det enskilda fallet är ett arbetsställe. […] I andra fall beror svårigheten att avgränsa arbetsstället på att verksamheten inte pågår kontinuerligt på samma ställe. […] Det finns också rörliga arbetsställen av typ fartyg, där arbetsstället visserli- gen är detsamma, men där den geografiska belägenheten växlar. I vissa fall kan det diskuteras om det gäller självständiga arbetsställen eller endast arbetsplatser inom ett större arbetsställe av något slag. För t.ex. ett åkeri kan arbetsstället sägas bestå av det fasta kontoret (terminalen) jämte ytterligare ett antal arbetsplatser, nämligen lastbilarna.20 Utifrån detta skulle man kunna argumentera för att t.ex. SJ:s tåg tillsammans med företagets fasta kontor utgör ett arbetsställe i AML:s mening. Gentemot arbetstagare som utför it-baserat mobilt arbete ombord på tåget får då SJ ett ansvar som bl.a. innebär att se till att de anordningar som finns på arbetsplatsen (t.ex. sittplats och 20 SOU 1976:1, s. 360 f. bord) ger bra belastningsergonomiska förhållanden. Mot en sådan slutsats kan anföras dels att ovan citerade uttalanden inte upprepades i den efterföljande propositionen,21 dels att rådighetsansvaret infördes först . Dess- utom dröjde det därefter ytterligare 10–innan det it-baserade mobila arbetet blev vanligt förekommande. När det gäller it-baserat mobilt arbete som utförs i hotell/hotell- lobbys, på bibliotek och på kaféer/restauranger är det ingen tvekan om att det rör sig om arbetsställen i och för sig, men där arbets- miljöreglerna i första hand tar sikte på de yrkesgrupper som är an- ställda för att utföra arbete på just det arbetsstället. Såsom nuvar- ande rådighetsansvar är utformat träffas dock hotell- och caféägaren av bestämmelsen i 3 kap. 12 § första stycket AML, och får då samma ansvar som beskrivits ovan om rådighetsansvariga på t.ex. kontors- hotell och coworking spaces. En variant här är att studera vilket som är verksamhetens huvudsakliga ändamål, dvs. om det primära syftet är att driva café eller att hyra ut arbetsplatser. Beträffande den organisatoriska och sociala arbetsmiljön för de arbetstagare som arbetar it-baserat och mobilt så finns det regler . Enligt 12 § AFS 2015:4 om organisatorisk och social arbetsmiljö ska arbetsgivaren vidta de åtgärder som behövs för att motverka att arbetstidens förläggning leder till ohälsa hos arbetstagarna. I de allmänna råden till bestämmelsen anges att långt- gående möjligheter att utföra arbete på olika tider och platser med förväntningar på att vara ständigt nåbar, är ett exempel på förlägg- ning av arbetstider som kan medföra risker för ohälsa. Enligt råden bör arbetsgivaren särskilt uppmärksamma möjligheterna till åter- hämtning. Det kan konstateras att det från arbetstagarhåll har fram- förts exempel på att bl.a. chefer med hjälp av modern teknik skickar arbetsrelaterad information till arbetstagare och . Detta skulle kunna indikera att det finns potentiella brister i arbets- miljön hos såväl avsändare som mottagare. 21 Jfr prop. 1976/77:149, s. 379 f. 10.8.2Utmaningar när det gäller egenföretagare Om det it-baserade mobila arbetet utförs utan att det föreligger ett arbetsgivar-arbetstagarförhållande eller en inhyrningssituation, gäller vare sig AFS 2001:1 om systematiskt arbetsmiljöarbete eller AFS 2015:4 om organisatorisk och social arbetsmiljö. Den som är egenföretagare har därmed fullt ut ett eget ansvar för de organisa- toriska och sociala frågorna. Beträffande den fysiska arbetsmiljön gäller samma slutsatser som har gjorts i föregående avsnitt, dvs. dels att det i flera situationer finns en rådighetsansvarig som har ett ansvar enligt 3 kap. 12 § första stycket AML, dels att det i vissa andra situationer är mer oklart om det uppstår något rådighetsansvar. 11 Arbete via digitala plattformar I arbetsmiljöstrategin för det moderna arbetslivet 2016–2020 be- skriver regeringen bl.a. strukturomvandlingen på arbetsmarknaden. Som en del av denna omvandling lyfter regeringen fram utvecklingen mot nya sätt att organisera arbetet som kan ses som en följd av den tekniska utvecklingen. har nya sätt att organisera arbetet nära koppling till teknik- utvecklingen. Ny teknik, t.ex. internetbaserade verktyg och mobil- applikationer, gör det lättare för enskilda att utbjuda tillgångar, dela på ägande eller användning av olika tillgångar eller utföra tjänster. Exempel på namn på företeelsen är delningsekonomi, kollaborativ konsumtion och kollaborativ ekonomi. Ur arbetsmarknadssynpunkt är en konse- kvens av utvecklingen att företag och enskilda enklare kan få arbeten utförda på en ”pay-as-you-go”-basis, vilket kan vara fördelaktigt både för den som utför arbetet och för den som vill få en viss arbetsuppgift utförd.1 Utredningen kommer i det följande att granska det nya sätt att organisera arbete som regeringen beskriver. En central del i detta är att det har kommit in en mellanhand i form av en digital plattform som på ett eller annat sätt påverkar hur arbetet organiseras. På EU-nivå pågår en hel del arbete på området. Som exempel har kommissionen tagit fram ett meddelande om en Europeisk agenda för delningsekonomin.2 Meddelandet är en vägledning för hur be- fintlig EU-lagstiftning kan tillämpas på den s.k. delningsekonomin. Syftet med meddelandet är att göra det möjligt att ta till vara på fördelarna och lyfta fram eventuella farhågor vad gäller rättigheterna och skyldigheterna för alla som verkar inom delningsekonomin. 2015/16:80, s. 9. 2COM(2016) 356. Arbete via digitala plattformar Bland de frågor som lyfts fram i meddelandet finns tillträde till marknaden för tjänster som tillhandahålls genom digitala platt- formar och situationen för dem som utför arbete i delningsekonomin. Många delar av kan bli aktuella med anledning av arbete som organiseras via digitala plattformar.3 Utredningen kommer i det följande att först redogöra för det som ibland kallas delningsekonomin för att ge bilden av ett större sammanhang där den tekniska utvecklingen äger rum. Därefter kommer utredningen att undersöka vad för typ av arbete det är fråga om och vilka utmaningar detta nya sätt att organisera arbete för med sig. beskriver delningsekonomin som ett samlings- namn på aktiviteter som syftar till minskad resursåtgång genom effektivare kapacitetsutnyttjande såsom delning av tillgång till varor och tjänster. Ofta är ny informations- och kommunikationsteknik en viktig komponent i delningsekonomin.4 Delningsekonomin handlar i större utsträckning om interaktionen mellan individer (s.k. peer-to-peer) än företag som hyr ut sina resur- ser till konsumenter. Det kan t.ex. handla om att man betalar för att låna utrustning av någon, för att samåka eller för att använda andras bostäder. Beroende på vad som inkluderas i begreppet kan detta innefatta såväl kommersiella som icke-kommersiella former för delande, dvs. hyra, byta, låna, ge och få. I vissa definitioner in- begrips inte bara delande av varor och utrymmen utan även tjänster, kunskap och andrahandsmarknader.5 Ett område som ibland ses som en del av delningsekonomin är således när digital teknik an- vänds för att organisera utbyte av tjänster eller matchning mellan den som vill få ett arbete utfört och personer som kan tänka sig att utföra arbetet. När delningsekonomin ges en vidare tolkning kan det inkludera även organiserandet av tjänster på detta vis i ett kom- mersiellt syfte. 3Se t.ex. EPRS (2016), s. 23 f. och 167 f. 4Nationalencyklopedin (2017). 5SOU 2015:91, s. 66 f. Arbete via digitala plattformar Den underliggande drivkraften för delningsekonomin har för- klarats vara att reducera varors och tjänsters vilande överkapacitet och att med låga transaktionskostnader matcha utbud och efter- frågan. Som en konsekvens av detta har traditionella mellanhänder ersatts med digitala plattformar.6 Förekomsten av digitala plattformar som mellanhänder i systemet har lett till att begreppet plattforms- ekonomi har blivit allt vanligare för att beskriva företeelsen. När digitala plattformar används för att organisera arbete i någon form går det också att tala om en plattformsbaserad arbetsmarknad. Generellt förekommer det många olika begrepp för att beskriva hela eller delar av samma fenomen. Utöver begreppen delnings- ekonomi och plattformsekonomi förekommer t.ex. begreppen gig- ekonomi, on-demand-ekonomi, kollaborativ ekonomi och nyttjande- ekonomi.7 Bristen på en vedertagen definition för att beskriva ut- vecklingen mot att bättre utnyttja befintliga resurser genom ökat delande gör att det ibland kan vara lite förvirrande att gå igenom material på området. Vilket begrepp som används och vad man väljer att inkludera i begreppet skiljer sig ofta mycket åt från en källa till en annan. För denna utrednings syften är det lämpligt att, i likhet med benämningen i utredningens direktiv, använda sig av be- greppet delningsekonomi i vid bemärkelse för att beskriva utveck- lingen. Utredningens fokus ligger dock inte på delningsekonomin i stort utan vilken roll digitala plattformar har för att organisera arbete. har i en rapport framhållit att det inte går att an- vända sig av traditionella begrepp på samma sätt som tidigare för att analysera relationerna mellan aktörerna inom delningsekonomin. använder sig därför av begreppen tillhandahållare, ut- förare och konsument för att beskriva aktörerna som ingår i det trepartsförhållande som kännetecknar delningsekonomin. Tillhanda- hållaren är ett företag eller en person som står bakom marknads- platser där tillgång och efterfrågan kan matchas, såsom digitala platt- formar.8 definitioner av aktörerna är visserligen gjorda med utgångspunkt i att analysera de skatterättsliga relationerna och är inte nödvändigtvis fullt ut användbara i en diskussion om regler om 6Felländer (2015), s. 96 f. 7Se t.ex. Codagnone m.fl. (2016a), s. 20 f. och 66 f., för en genomgång av terminologi som används på området. 8Skatteverket (2016), s. 5 f. Arbete via digitala plattformar De är dock lämpliga för att ge en övergripande bild av delningsekonomins aktörer. I avsnittet nedan om arbete som utförs via digitala plattformar används delvis en annan begreppsbild. använder följande bild för att måla upp treparts- förhållandet. På de marknadsplatser som beskriver kan enligt myndig- heten fyra huvudsakliga transaktionsmodeller noteras: Företag till konsument (business-to-consumer): Transaktioner mellan konsumenter och företag som själva direkt styr och lager- håller sina produkter och/eller tjänsteutbud. Företag till företag (business-to-business): Interaktion mellan företag och andra företag som själva direkt styr och lagerhåller sina produkter och/eller tjänsteutbud. Person till person (peer-to-peer): Transaktion mellan två eller fler individer/privatpersoner som utbyter eller handlar en vara eller tjänst av varandra. Utbytet är understött eller genomförs av ett företag, organisation eller marknadsplats som blir en indirekt part i transaktionen. Arbete via digitala plattformar Konsument till företag (consumer-to-business): Interaktion mellan konsumenter och ett bolag där bolaget får fördelar och betalar för kunskap eller tillgångar från konsumenten. Som framhållits ovan är det interaktionen mellan individer (peer- to-peer) som utmärker sig inom delningsekonomin och som ofta lyfts fram som det område som är på frammarsch. noterar att utvecklingen inom delningsekonomin bl.a. innebär att många av aktörerna går bortom de traditionella modellerna och skapar nya konsumentdrivna person till person-kedjor. Det går i det sammanhanget att se en utveckling där företagen går från den traditionella rollen av att stå för själva tillhandahållandet till att i stället erbjuda marknadsplatser där matchning mellan utbud och efterfrågan kan ske. Delningsekonomin i sin vidare tolkning kan göra sig aktuell inom många tjänste- och varubranscher. har gjort ett försök till indelning i ett antal huvudgrupper baserat på karaktären av de tillgångar som erbjuds: Materiella tillgångar, inom branscher såsom transport, bostäder och lokaler samt konsumtionsvaror. Exempel på utländska aktö- rer är Uber, Airbnb och Car2Go. Exempel på svenska aktörer är och Qasa. Immateriella tillgångar – finansiella (kapital), inom branscher såsom gräsrotsfinansiering och mikrolån. Exempel på utländska aktörer är Kickstarter, LendingClub och . Exempel på svenska aktörer är FundedByMe, Toborrow och Lendify. Immateriella tillgångar – tjänster (arbetskraft), inom branscher såsom bemanning eller s.k. vardagstjänster. Utförandet kan ske genom fysisk närvaro, men kan också levereras digitalt. Exempel på utländska aktörer är Taskrabbit, Fiverr och Upwork. Exem- pel på svenska aktörer är Taskrunner, Urb-it och Baghitch. När det gäller delningsekonomins omfattning så har det gjorts flera försök att uppskatta hur stort fenomenet är i monetära termer. Ett ofta citerat exempel är en rapport från företaget där den globala delningsekonomins omsättning inom fem nyckelområden upp- skattas till totalt . I rapporten görs även bedömningen att det finns potential för en ökning till omkring Arbete via digitala plattformar 2025.9 På annat håll har bruttointäkterna från delningsplattformar och delningsekonomins leverantörer i EU uppskattats till 2015.10 Även har försökt att uppskatta värdet genom att se på underutnyttjandet av bl.a. arbetskraft, boende och transporter inom EU:s medlemsstater. Enligt rapporten kan delningsekonomin i fram- tiden ge EU:s ekonomi ett tillskott på upp till 572 miljarder euro.11 Det bör framhållas att uppskattningar om delningsekonomins storlek är förknippade med stor osäkerhet. Mot bakgrund av att det bl.a. inte finns någon vedertagen definition av vad som ingår i del- ningsekonomin och svårigheter i att mäta transaktioner mellan individer är det också svårt att mäta storleken av fenomenet både i monetära termer och i fråga om hur många personer som är invol- verade.12 11.3Arbete som utförs via digitala plattformar 11.3.1Vilken typ av arbete avses? Som framgått ovan spelar digitala plattformar, i form av t.ex. webb- sidor eller mobilapplikationer, en central roll inom delnings- ekonomin. I utredningens direktiv uppmärksammas också utveck- lingen med ”företag som möjliggör transaktioner av varor och tjänster mellan andra aktörer, i vissa fall utan att anse sig ta rollen som arbetsgivare” och att utvecklingen sker genom ny teknik ”i form av plattformar”. I utredningens uppdrag ingår att både kartlägga arbete som sker i denna form och redovisa eventuella utmaningar ur ett arbetsmiljöperspektiv. För att kunna göra detta är det nödvändigt att först ge en bild av vad för typ av arbete det är som avses. Ett användningsområde för de digitala plattformarna är att för- medla/organisera utförandet av olika slags tjänster. Tjänsterna ut- förs av individer. Ur det perspektiv som utredningen har att bevaka är det främst detta område av delningsekonomin som är av intresse att undersöka närmare. Utifrån den ovan presenterade uppdelningen 9PwC (2015). 10COM(2016) 356, s. 2. 11EPRS (2016), s. 21. 12Se t.ex. ONS (2016), för en diskussion om svårigheten i att ta fram tillförlitlig statistik på området. Arbete via digitala plattformar som har gjort kan även delning av materiella tillgångar vara av intresse när det sker i form av transporter organiserat av platt- formar såsom Uber. Även i det fallet är det dock själva utförandet av en tjänst, dvs. att någon utför någon typ av arbete, snarare än den materiella tillgången i sig som är av intresse. En mängd olika tjänster förmedlas genom digitala platt- formar. Många olika begrepp används också för att beskriva arbete som organiseras via digitala plattformar. I utredningens direktiv nämns t.ex. både folkentreprenad och crowd-work. Andra begrepp som förekommer för att beskriva samma eller delar av samma feno- men är t.ex. crowd employment, crowdsourcing och on-demand- work. En brist i sig är att begreppen sällan har någon vedertagen svensk översättning. För utredningens syften är det tillräckligt att tala om arbete som sker via digitala plattformar. Arbete som sker via digitala plattformar kan se mycket olika ut. Ett sätt att försöka dela in arbetet kan vara att utgå från att det finns två huvudtyper av arbete som förmedlas på detta sätt. För det första handlar det om lokalt utförda tjänster där någon åtar sig att på plats utföra ett fysiskt arbete åt en beställare. Det kan vara fråga om t.ex. olika slags hushållsnära tjänster eller transporter av perso- ner eller varor. För det andra är det fråga om arbetsuppgifter som utförs digitalt, dvs. framför datorn, och utan den geografiska be- gränsning som av naturliga skäl är förknippad med den förra typen av arbetsuppgifter. Arbete av det senare slaget kan bestå i allt från att katalogisera data eller dela upp beloppen på en faktura till olika typer av designarbete. Kopplat till båda huvudtyperna av arbete finns ofta s.k. ratingsystem inbyggda i plattformen där utförare och beställare kan betygsätta varandra efter utfört arbete.13 När utred- ningen i det följande diskuterar arbete via digitala plattformar avses båda huvudtyperna av arbete som förmedlas på detta sätt, dvs. både arbete som sker framför datorn och annat arbete. Vidare är utred- ningens fokus arbete för vilket det utgår någon form av ersättning varför ideellt arbete av olika slag överlag faller utanför. I likhet med den modell för delningsekonomins aktörer som använder och som redogjorts för ovan kan man urskilja tre huvudsakliga aktörer när arbete organiseras via digitala platt- De (2016), s. 2 f. och Codagnone m.fl. (2016b), s. 17 f., för vidare diskussion om hur arbete via digitala plattformar kan grupperas. Arbete via digitala plattformar formar: beställare, plattform och utförare. Beställaren är den som vill ha en viss tjänst utförd och kan vara antingen ett företag eller en person. Plattformen ser till att beställaren kommer i kontakt med potentiella utförare, och vice versa, och skapar alltså förutsätt- ningar för en möjlig transaktion. Utföraren som sedan utför tjänsten kan vara antingen ett företag eller en person. Personer som utför arbete via digitala plattformar är inte sällan egenföretagare. Vissa plattformar ställer också som krav att utförare som vill använda sig av deras plattform för att hitta arbete måste vara egenföretagare. Det förekommer dock även andra konstellationer. Såvitt utredningen känner till finns det t.ex. minst ett par svenska plattformar som använder sig av egenanställningsföretag som mellan- hand för utförare som får arbete via deras plattformar.14 På den amerikanska arbetsmarknaden förekommer det också att plattforms- företag anställer arbetskraften som utför de tjänster som plattformen förmedlar. I några fall är det fråga om arbetskraft som har varit uppdragstagare men som har omklassificerats till arbetstagare.15 Som en central del av hur arbete via digitala plattformar ska klassificeras framhålls ofta frågan om hur involverade plattforms- företagen är i att diktera villkoren mellan beställare och utförare. Plattformsföretagens involvering i detta avseende varierar i hög grad. I vissa fall kan det vara fråga om en liten grad av kontroll där beställare och utförare i princip fritt kan avtala om villkoren, och utförarens situation således liknar den som en frilansande egen- företagare har. Som exempel på plattformar med begränsad kon- troll kan nämnas förhållandevis gamla plattformar som förmedlar olika typer av frilansuppdrag och Blocket, som kan användas för att koppla ihop beställare och utförare. Sedan finns det plattforms- företag som har en högre grad av kontroll och är med och bestäm- mer stora delar av villkoren för utförandet av tjänsten. Kontrollen kan utövas genom att plattformsföretagen standardiserar villkoren för tjänstens utförande och på så vis minskar möjligheten till för- handling mellan beställare och utförare. Villkoren styrs i stället av det som plattformsföretaget avtalar med å ena sidan beställaren och å andra sidan utföraren. Plattformsföretaget kan genom sin kon- troll minska transaktionskostnaderna och underlätta för utförare 14Se vidare kapitel 9. 15Se t.ex. Sundararajan (2016), s. 160. Arbete via digitala plattformar och beställare att genomföra transaktioner. Många av de nya och innovativa plattformar som har etablerat sig inom t.ex. transportbranschen tillhör gruppen av plattformar som har större kontroll över villkoren för tjänsten.16 Frågan om plattformsföretagens kontroll över de tjänster som erbjuds har även uppmärksammats av . Enligt kommissionen följer av tjänstedirektivet17 att en plattform kan anses vara leverantör av själva tjänsten och inte bara vara en mellanhand, vilket kan föra med sig vissa marknadstillträdeskrav. Avgörande för bedömningen är enligt kommissionen framför allt plattformsföre- tagens roll när det gäller att bestämma pris och övriga centrala avtals- villkor och vem som äger tillgångarna som används för att utföra tjänsten. Om dessa kriterier är uppfyllda är det enligt kommissionen en tydlig fingervisning om att plattformsföretaget utövar betydande kontroll över leverantören av den tjänst som erbjuds via platt- formen. Andra faktorer som kan behöva vägas in är om plattforms- företaget har kostnader och tar på sig alla risker för tjänsten eller om det rör sig om ett anställningsförhållande mellan plattforms- företaget och den person som utför tjänsten. Om plattformens roll är begränsad till att hjälpa användare genom betalsystem, försäk- ringar, service eller möjlighet att skriva recensioner och betyg, ska det enligt kommissionen inte i sig uppfattas som att plattforms- företaget har betydande kontroll.18 När det gäller hur betalningsströmmarna ser ut för arbete/tjänster som utförs via digitala plattformar så kan det se olika ut beroende på hur plattformen är organiserad. I vissa fall sker transaktionen direkt mellan utförare och beställare som plattforms- företaget tar en provision eller en avgift för användandet av platt- formen. I andra fall sker transaktionen mellan beställare och platt- formen varefter plattformen betalar ett överenskommet belopp till utföraren.19