sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — Flera av de aktuella myndigheterna omfattas dessutom av bestämmelserna om ärendehandläggning på finska, meänkieli respektive samiska en- ligt 8–10 §§ minoritetslagen. Tillgången till översättningar av blan- ketter, som kan utformas i tvåspråkig version, skulle kunna under- lätta för enskilda att kontakta myndigheterna på minoritetsspråken och rent av kunna underlätta för aktuella myndigheter att fullgöra det lagstadgade uppdraget. Statliga myndigheter (p. 1.a.i och 1.a.ii) Det är inte realistiskt för att tillämpa stycke i) i punkt 1.a). Tillämpning av punkten skulle kräva att statliga myndigheter som omfattas av reglerna om ärendehandläggning på minoritets- språket enligt minoritetslagen skulle använda minoritetsspråket som arbetsspråk på de lokalkontor eller filialer som ligger inom förvaltningsområdena. Detta framstår inte som praktiskt genom- förbart, varken med hänsyn till minoritetsspråkens situation eller med hänsyn till att många statliga myndigheter numera är samman- slagna till centrala, riksomfattande myndigheter. När det gäller punkt 1.a.ii) skulle den innebära att det inte var tillräckligt att de statliga myndigheterna kunde lösa sin skyldighet att erbjuda ärendehandläggning på minoritetsspråket med hjälp av tolkar och översättare. Punkten skulle visserligen tillämpas i rimlig utsträckning, vilket bör innebära att några för allmänheten mer väsentliga statliga myndigheter valdes ut. Tre sådana myndigheter skulle kunna vara , och Arbetsför- medlingen. Av de upplysningar utredningen har fått från , och Arbetsförmedlingen framgår visserligen att Utökade åtaganden enligt språkstadgan enskilda kan få service på minoritetsspråken genom myndigheter- nas egen personal i varierande utsträckning. Det framstår dock som långt kvar innan dessa myndigheter helt kan tillhandahålla sådan service helt utan anlitande av tolkar eller översättare, särskilt utan- för de norra delarna av landet. Kravet i punkten 1.a.ii), att staten ska se till att tjänstemännen använder språket skulle dessutom kun- na innebära att regeringen behövde detaljstyra hur myndigheterna rekryterar personal på ett sätt som är främmande för svensk förvaltning. Utredningen kan därför inte föreslå att tilläm- par denna punkt. Kommuner och landsting (p. 2.a, 2.e och 2.f) När det gäller punkt 2.a), 2.e) och 2.f) krävs till en början att det vore tillåtet för kommuner och landsting att använda minoritets- språk som arbetsspråk i sina myndigheter och på fullmäktigesam- manträden, i vart fall vid sidan om svenska språket. Det är som ut- redningen konstaterar i avsnitt 3.4.6 och 3.4.7 inte helt klart i vilken utsträckning detta är tillåtet . Kärnområdet för svenskans ställ- ning i den offentliga verksamheten skulle emellertid påverkas, vilket kräver lagändringar. Därtill skulle situationen för kommuner som ingår i mer än ett förvaltningsområde behöva hanteras. En ytterligare aspekt är att det sannolikt inte skulle vara tillräck- ligt att det vore tillåtet för kommuner och landsting att använda minoritetsspråket som arbetsspråk och vid fullmäktigesamman- träden. Det skulle förmodligen även krävas ytterligare åtgärder efter- som kravet enligt punkterna även kan innebära att staten uppmunt- rar användningen av minoritetsspråket på lokal och regional nivå. Utredningen har inte inom ramen för uppdraget kunnat klargöra hur lagstiftning och uppmuntrande åtgärder skulle kunna utformas. Utredningen ser inte någon möjlighet att föreslå att utökar sina åtaganden till punkt 2.a), 2.e) och 2.f). Samhällsservice (punkt 3) Som framgår av avsnitt 3.4.8 skulle en skyldighet att sådan samhälls- service som avses i punkt 3 potentiellt kunna omfatta ett stort antal aktörer och verksamheter i . Punkten ger intryck av att vara Utökade åtaganden enligt språkstadgan avsedd för en situation där minoritetsspråket har ett särskilt stort antal talare och utgör dominerande språk i någon landsdel. Avgörande för möjlighet att tillämpa punkten torde bli hur uttrycket ”i rimlig utsträckning” tolkas. Tänkbara insatser på olika områden borde vid en sådan bedömning sättas i relation till respektive minoritetsspråks situation och behov, till minoritets- språkstalarnas inställning samt till insatsens förväntade effekt för språket. De för minoritetsspråken mest centrala verksamheterna borde då prioriteras. En sådan bedömning kräver en utredning och analys som uppenbarligen inte kan rymmas inom denna utrednings uppdrag. Utredningen kan därför inte föreslå att utökar sitt åtagande till något stycke i punkt 3. Implementeringsåtgärder (punkt 4) Punkt b) skulle kräva en grundlig inventering av behovet av perso- nal som behärskar minoritetsspråk samt att någon form av plan utformades för hur det behovet kan tillgodoses. En sådan utred- ning har inte rymts inom nuvarande uppdrag. Punkt c) torde kräva att regeringen detaljstyrde de statliga myndigheterna på ett sätt som är främmande för svensk förvaltning. Utredningen kan därför inte föreslå att utökar sitt åtagande till någon av punkterna. 3.5Artikel 11 – massmedia 3.5.1Artikelns struktur och utrymmet för utökade åtaganden Artikeln är indelad i tre övergripande punkter. Den första punkten är till skillnad från de övriga två geografiskt avgränsad till de områden där minoritetsspråket talas. Punkten innehåller olika slags krav på åtgärder för att främja inslag på mino- ritetsspråk inom massmedia. åtagande omfattar en del av förpliktelserna i punkt 1. Den andra punkten omfattas av nuvarande åtagande och innehåller bl.a. en förpliktelse att garantera friheten att ta emot radio- och tv-sändningar på minoritetsspråket från grannländer. Den tredje punkten omfattas däremot inte av åtagande. Enligt punkten förbinder sig staten att se till intressena hos an- Utökade åtaganden enligt språkstadgan vändarna av minoritetsspråket är representerade eller beaktade i sådana ”organ som med stöd av lag kan komma att inrättas med an- svar att garantera frihet och pluralism hos massmedia”. Det finns utrymme för utökade åtaganden för del, dels i förhållande till punkt 3, dels i förhållande till vissa av förpliktelserna i punkt 1. Punkt 1 är indelad i punkterna a)–g). De första fem punkterna innehåller förpliktelser inom följande områden: public service-media (a) radiosändningar (b) tv-sändningar (c) produktion och distribution av audiella och audiovisuella verk49 (d) tidningar (e) I punkt f) behandlas hur staten ska hantera befintligt ekonomiskt stöd till massmedia förhållande till minoritetsspråk. I punkt g) finns en förpliktelse att stödja utbildning av journalister och annan per- sonal för massmedia på minoritetsspråk. åtaganden omfattar redan punkt d). Åtagandena är re- dan på högsta av två åtagandenivåer när det gäller punkt e). I för- hållande till punkt 1 finns således formellt utrymme för att utöka sina åtaganden när det gäller punkterna a)–c), f) och g). Ut- redningen redogör närmare för detta i respektive avsnitt nedan. 3.5.2Radio- och tv-sändningar (punkt 1.a–1.c) Förpliktelserna i de tre punkterna 1.a), 1.b) och 1.c) har det gemen- samt att de rör sändningar på minoritetsspråk inom etermedier. Punkt a) behandlar public service-media medan punkt b) och c) be- handlar radio- respektive tv-sändningar generellt. 49 I den svenska översättningen anges ”radio- och tv-program”, men i den engelska texten an- vänds uttrycket ”audio and audiovisual works”, vilket torde omfatta även annat än radio- och tv-program. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Public service-media (punkt 1.a) Förpliktelserna i punkten gäller enligt den svenska översättningen av stadgan ”i den mån radio och tv står i det offentligas tjänst”. I den autentiska engelska texten används uttrycket ”public service mission”, vilket skulle kunna översättas med ”public service-upp- drag”. Även privata aktörer kan ha ett public service-uppdrag. Ett sådant uppdrag innebär erbjudande av ett brett utbud av program som även beaktar minoriteters smak och intressen (, 1992, p. Punkt a) är indelad i tre åtagandenivåer. nuvarande åta- gande är på lägsta nivå (iii): att vidta lämpliga åtgärder för att radiostationer och tv-kanaler, inom public service-sfären, ska till- handahålla sändningar på minoritetsspråket. Båda de åtagandenivåer i punkt a) som inte tillämpar anger som mål att minst en ”radiostation” och en ”tv-kanal” på minoritetsspråket ska inrättas. Dessa begrepp diskuteras närmare under en egen rubrik nedan. Skillnaden mellan åtagandenivåerna är att enligt högsta nivån (i) ska staten se till att dessa inrättas medan det är tillräckligt enligt nivå (ii) att staten uppmuntrar och/eller under- lättar detta. Förklaringen till att dessa två alternativ finns torde vara att även privata aktörer kan ha ett public service-uppdrag. Av inledningen till punkt 1 framgår att förpliktelserna gäller i den utsträckning myndigheterna är direkt eller indirekt behöriga, har befogenhet eller har inflytande. Det är möjligt att förhållandena då är sådana att staten endast har möjlighet att uppmuntra eller underlätta in- rättandet av radiostationer och tv-kanaler. När det gäller frågan om innebörden i uttrycket ”uppmuntra och/eller underlätta” tycks det krävas mer än att staten enbart skapar ett regelverk som tillåter en sådan kanal eller station att exi- stera. Positiva åtgärder, inklusive finansiering, kan krävas. synes ha intagit en resultatorienterad inställning; huru- vida åtagandet är uppfyllt är avhängigt i vilken utsträckning det faktiskt finns en kanal eller station på minoritetsspråket (Dunbar & Moring, 2012, s. 385). Utökade åtaganden enligt språkstadgan Radio- och tv-sändningar generellt (punkt 1.b och 1.c) Punkt b) och c) är indelade i två åtagandenivåer vardera. Dessa inne- bär att staten åtar sig att uppmuntra och/eller underlätta i)minst en radiostation (punkt b) respektive tv-kanal (punkt c) på minoritetsspråket ii)regelbunden sändning av radioprogram (punkt b) respektive tv- program (punkt c) på språket. tillämpar inte någon av punkterna b) och c), bortsett från för finska där punkt 1.c.i) tillämpas. Begreppet ”uppmuntra och/eller underlätta” diskuteras ovan och begreppen ”radiostation” och ”tv-kanal”, enligt den högre åtagan- denivån (i), diskuteras närmare nedan. Den lägre åtagandenivån (ii) innebär att staten åtar sig att upp- muntra eller underlätta regelbundna sändningar av radio- och tv- program på minoritetsspråket. Denna förpliktelse kan jämföras med punkt 1.a.iii) som föreskriver att staten ska vidta lämpliga åtgärder för att radiostationer och tv-kanaler med public service uppdrag ska erbjuda program på minoritetsspråket. Utredningen har inte kunnat klargöra om punkt 1.b.ii) respektive 1.c.ii) innebär kvantitativt eller kvalitativt högre krav på sändningarna än vad som följer av nuvarande åtagande enligt punkt 1.a.iii).50 I förhållande till finska tillämpar som nämnts punkt 1.c.i). , som utredde ratificeringen av språk- stadgan, konstaterade att det fanns bestämmelser i radio- och tv- lagen som reglerade möjligheten till marksändningar via av en finsk tv-kanal, samt att bidrog med medel till detta och att sändningarna kunde nå 25 orter i (se SOU 1997:192 s. 160). Bakgrunden var det avtal som slöts mellan och Fin- land om ömsesidig återsändning av public service- TV i det andra landet. 50 Ordalydelsen talar i viss mån för att punkt 1.b.ii) och 1.c.ii) ställer högre krav eftersom de, till skillnad från punkt 1.a.iii), anger att det ska vara fråga om ”regelbunden” sändning, engelska ”on a regular basis”. Man kan dock fråga sig om det är rimligt att göra en så formalistisk tolkning. För det första bör samtliga tre punkter tolkas mot bakgrund av språkstadgans övergripande mål: att främja de nationella minoritetsspråken. För det andra måste tolkningen ske utifrån den konkreta situationen för det enskilda språket. Det finns mot denna bakgrund inte några principiella skäl att göra en kvantitativ eller kvalitativ åtskillnad mellan de tre punkterna. Utökade åtaganden enligt språkstadgan SOU 2017:88 en sådan ordning inte var helt tillfredsställande eftersom det kunde antas att den finska kanalen inte hade något innehåll specifikt om (, 2003, p. Kommittén ansåg dock att uppfyllde åtagandet och har inte återkommit till det i de senaste rapporterna. En särskild fråga är hur förpliktelserna i nu aktuella punkter förhåller sig till punkt a). Medan punkt a) uttryckligen avser eter- media med ett public service-uppdrag framgår inte av punkt b) och c) om dessa enbart avser sändningar från privata kanaler och stationer eller om även public service-media kan inräknas. I den förklarande rapporten till stadgan påpekas att där radio- och tv-sändningar anses utgöra en funktion för den renodlat privata sektorn kan staten inte göra mer än att uppmuntra och/eller under- lätta (, 1992, p. tolkade inled- ningsvis punkt b) och c) i enlighet med detta uttalande och krävde således att det skulle finnas privata radiostationer och tv-kanaler på minoritetsspråket. har kommittén emellertid reviderat sin inställning. Kommittén har konstaterat att utvecklingen i fråga om radio- och tv-sändningar har inneburit att den traditionella skillnaden mellan en stor public service-aktör och privata programföretag har mins- kat. Vidare har kommittén konstaterat att det nu finns flera kate- gorier av aktörer som kan sägas utföra ett public service-uppdrag i större eller mindre utsträckning och att det finns en större varia- tion i distributionssätt och plattformar. Denna utveckling talar en- ligt kommittén för en mer flexibel tolkning av punkt 1.b) och 1.c), särskilt så att de inte utesluter public service-sändningar. ansåg att uppfyllt sitt åtagande att uppmuntra och/eller underlätta inrättandet av minst en svenskspråkig radio- kanal samt regelbundna tv-sändningar på svenska. Detta trots att det inte fanns privata radiostationer eller tv-kanaler med nationell räckvidd som sände på svenska, och trots att staten inte heller ekonomiskt stöttade de lokala svenskspråkiga kabel-tv-kanaler som fanns (, 2012a, p. 179–182). Utredningen konstaterar att den tolkning som kommittén har gjort inte strider mot ordalydelsen i punkt 1.b) och 1.c). Detta eftersom ingen av punkterna uttryckligen anger att det måste vara fråga om sändningar inom den renodlat privata mediasektorn. Systematiken i artikel 11 talar emellertid emot en Utökade åtaganden enligt språkstadgan Om en stat kan uppfylla sina åtaganden enligt punkt 1.b) och 1.c) enbart genom sändningar i public service-media ger detta möjlighet för staten att i princip ”dubbelräkna” sina åt- gärder under punkt 1.a) respektive de två övriga punkterna. Begreppen ”radiostation” respektive ”tv-kanal” I de tre punkterna används begreppen radiostation respektive tv- kanal. Frågan är vad dessa begrepp innebär. En första fråga är hur omfattande sändningar behöver vara för att en sådan station eller kanal ska anses som en radiostation eller tv-kanal ”på minoritetsspråket” i den bemärkelse som avses i stad- gan. har godtagit att en tv-kanal inte behöver sända alla sina program på minoritetsspråket. I första övervaknings- cykeln avseende framkom att den walesiska tv- kanalen sände på minoritetsspråket walesiska och på engelska. Kanalens policy var att sändningarna på walesiska fick bästa sändningstid. Därtill fanns två digitala tv- kanaler som sände 14–på walesiska , varav en del var repriser. Vidare fanns en radiostation som sände på walesiska. ansåg att åtagandet var uppfyllt (, 2004a, p. 160–162). har ansett att sändningar om sju till nio tim- mar per dag på minoritetsspråket utgör ”radiokanaler” i stadgans bemärkelse, medan sändningar per vecka51 har an- setts vara otillräckliga (, 2012b, p. 572–575). Utredningen konstaterar att utöver kvantitet – antal timmar per dag eller vecka – borde följande ha betydelse för bedömningen av om en radiostation eller tv-kanal sänds ”på minoritetsspråket”: vil- ken tid sändningarna sker, hur mycket som är nyprodu- cerat material respektive repriser och bredden på utbudet. Språkstadgan är formulerad i innan internets genomslag. Den tar således inte hänsyn till den teknikutveckling som har skett. I punkterna 1.a)–1.c) används begreppen ”radio” och ”television”, samt ”broadcasting”. Tolkat utifrån deras ordalydelse omfattar för- pliktelserna således endast mer traditionella sätt att distribuera radio- 51 Av rapporten framgår inte hur många timmar per dag kanalen sände. Utökade åtaganden enligt språkstadgan De möjligheter som internet erbjuder att sända via exempelvis s.k. strömmande media52 skulle då inte omfattas av de aktuella punkterna. I litteraturen har föreslagits att nya media istället beaktas inom ramen för förpliktelserna i artikel 12 (se Dun- bar & Moring, 2012, s. 376–377). En fråga som sammanhänger med frågan om distributionssätt är om en radiostation eller tv-kanal enligt språkstadgan behöver ha en egen redaktion och tillgång till en egen sändningsfrekvens. Frågan diskuteras såvitt framkommit varken i litteraturen eller av expert- kommittén. Utredningen anser emellertid att tillgång såväl till en egen redaktion som till en egen frekvens eller kanal bör krävas enligt de aktuella punkterna i stadgan. 3.5.3Täcka extrakostnader för media på minoritetsspråk (punkt 1.f.i) Punkten innehåller två förpliktelser. Enligt det nuvarande åtagan- det (ii) ska tillämpa gällande bestämmelser för ekonomiskt stöd till ”audiovisuella produktioner”53 även för produktioner på minoritetsspråket. Medan begreppet ”audiovisuella produktioner” används i det stycke tillämpar är det ”massmedia” som är mottagare av det stöd som avses i stycke (i). Denna åtagandenivå som inte tillämpar, torde med andra ord även omfatta stöd till tryckta media. Enligt den högre nivån (i) krävs att staten täcker extrakostnaderna för de massmedia som använder minoritetsspråket. Frågan om vad som avses med ”extrakostnader” är inte helt enkel att besvara. I litteraturen har som exempel anförts kostnader för översättning, tolkning, dubbning och undertexter. Det har även noterats att pub- liken i allmänhet är mindre i förhållande till media på minoritets- 52Engelska streaming, uppspelande av ljud- och videofiler på mottagarens enhet som de överförs över ett nätverk, till exempel internet. 53I det engelska originalet: ”audiovisual productions” och i den svenska översättningen: ”TV- program”. Originalets begrepp torde dock vara betydligt vidare än vad översättningen ger sken av. Utökade åtaganden enligt språkstadgan språk, vilket ger lägre intäkter i förhållande till kostnaderna (Woehr- ling, 2006, s. 209–210). Det enda uttalande från expertkommittén som berör frågan om extrakostnader är i första rapporten avseende . Kommittén konstaterade att det var oklart huruvida de av ungerska staten avsatta medlen var tillräckliga för att täcka extrakostnader, men att det hur som helst är svårt att kvantifiera sådana kostnader. Kom- mittén anförde att det inte fanns några tvivel om att ungerska staten vidtog allvarligt menade ansträngningar och ansåg att åtagan- det var uppfyllt (, 2001a, p. Endast fyra länder, , , och , har åtagit sig att tillämpa stycke (i). har inte kun- nat uttala sig om situationen i pga. bristande informa- tion. När det gäller de övriga tre länderna framgår av expertkom- mitténs rapporter att dessa har genomfört sitt åtagande genom ekonomiskt stöd till media på minoritetsspråk. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att ett sätt att upp- fylla förpliktelsen i punkt (i) är att staten lämnar ett särskilt stöd till media på minoritetsspråket som tar i beaktande de särskilda kostnader som typiskt sett kan uppstå för sådana media. Med hän- syn till svårigheten att i detalj beräkna sådana kostnader bör det då vara tillräckligt att nivåerna i ersättningssystemet står i proportion till extrakostnaderna. Det väsentliga bör vara att ersättningssystemet får en utjämnande effekt och stärker utbudet av media på minori- tetsspråket. Det borde även vara möjligt att genomföra förpliktelsen i stycke (i) genom en anpassning av de allmänna reglerna för ekonomiskt stöd till media, i stället för genom ett särskilt stöd. Detta under förut- sättning att reglerna för ekonomiskt stöd till media är konstruerade så att de i praktiken leder till att extrakostnader blir kompenserade. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Stöd till minoritetsspråksmedia behöver endast lämnas i den utsträckning generellt stöd lämnas Förpliktelsen i stycke (i) gäller enbart i den mån54 staten enligt lag ger ekonomiskt stöd till media i allmänhet. Liksom nu- varande åtagande innebär den alltså inte ett krav på staten att införa ett särskilt stöd till minoritetsspråksmedia, om inte sådant stöd läm- nas generellt. Innebörden av avgränsningen har inte kommenterats av expertkommittén. Enligt utredningen bör den förstås så att den tar sikte på om det finns generellt stöd till en viss form av massmedia55, dvs. radio-sändningar, tv-sändningar eller tidningar. Stöd behöver då endast lämnas till exempelvis radiostationer på minoritetsspråk om det finns ett generellt stöd till radiostationer. Ekonomiskt stöd till nyhetsmedia i I lämnar staten endast ekonomiskt stöd till tidningar. Om skulle tillämpa stycke (i) med nuvarande regler bör det därmed vara i förhållande till extrakostnader för tid- ningar på minoritetsspråket. Presstödsförordningen (1990:524) innehåller regler som under- lättar för dagstidningar på vissa minoritetsspråk att beviljas stöd. För att dagstidningar vars redaktionella innehåll i huvudsak är skrivet på samiska eller meänkieli ska beviljas s.k. allmänt driftsstöd krävs en hälften så stor abonnerad upplaga jämfört med andra tid- ningar. Denna lättnad gäller inte för tidningar på finska. Vidare kan tidningar som till är skrivna på samiska, meänkieli eller finska, och ges ut på en ort inom förvalt- ningsområde för språket, få s.k. begränsat driftsstöd om tidningen inte uppfyller kravet på viss högsta täckningsgrad56 för att få all- mänt driftsstöd. 54I det engelska originalet uttrycks detta med ”wherever the law provides for financial assistance in general for the media” (utredningens kursivering). 55Avgränsningen skulle annars inte fylla någon funktion eftersom staten – om inget stöd lämnas till media över huvud taget – kan välja att inte tillämpa punkten. Se även Woehrling, 2006, s. 202–203. 56En tidnings genomsnittliga procentuella spridning bland hushållen på utgivningsorten un- der , se 1 kap. 6 § presstödsförordningen. Utökade åtaganden enligt språkstadgan kan därtill få projektbidrag för att utveckla elektroniska publiceringstjänster enligt förordningen (2016:137) om utvecklingsstöd till tryckta allmänna nyhetstidningar. Även denna förordning innehåller lättnader för tidningar skrivna huvud- sakligen på meänkieli eller samiska – men inte finska, dels då det krävs en mindre upplaga, dels då det inte krävs att tidningen ska distribueras i huvudsak inom Sverige.57 För insatser med särskild betydelse för nationella minoriteter ges dessutom ersättning för en högre andel av kostnaden. har lämnat förslag om förändringar i stödet till nyhetsmedia i sitt slutbetänkande En gränsöverskridande medie- politik. För upplysning, engagemang och ansvar (SOU 2016:80). Betän- kandet har remissbehandlats och bereds inom rege- ringskansliet. har föreslagit att stödet till nyhetsmedier görs teknikneutralt. Om förslaget genomförs torde det eventuella tillämpningsområdet för nu aktuell punkt i språkstadgan utvidgas i motsvarande mån. Staten skulle då behöva täcka extrakostnader för nyhetsmedier på minoritetsspråket oavsett i vilken form dessa publiceras eller sänds. Utredningen noterar vidare att föreslår att kravet på antal publiceringar eller sändningar för att få stöd ska sättas lägre för stöd till allmänna nyhetsmedier riktade till det samiska folket eller de nationella minoriteterna. Detta dock förut- satt att sändning eller publicering sker regelbundet. Utredningen noterar emellertid att det i förslaget inte ställs krav på att dessa ny- hetsmedier publicerar eller sänder på minoritetsspråket. 3.5.4Stöd till utbildning av mediepersonal (punkt 1.g)