sou · H5B333 · 2017-04-25 00:00:00 — Mindre lönsamma renoveringar (minskat producentöverskott) för FÄ med sittande HG FÄ byter strategi och genomför nödvändiga underhållsåtgärder utan standardhöjande åtgärder Hyresrätter som renoveras med sittande HG får lägre hyres- och standardhöjningar och bidrar till lägre referensvärden inom bruksvärdessystemet Sittande HG mer nöjda (ökat konsumentöverskott) pga. kortsiktigt mer ändamålsenliga renoveringar Färre sittande HG behöver flytta på grund av för stora hyreshöjningar Sammantaget oklar påverkan på antalet tvister i hyresnämnden Lägre intäkter vid försäljning av allmännyttan Sammantaget oklar påverkan på nyproduktion av hyres- och bostadsrätter Sammantaget färre tekniskt och samhällsekonomiskt omotiverade renoveringar Sammantaget oklara klimat- och miljöeffekter Ökat och mer differentierat utbud av hyresrätter med lägre hyra och standard Positiva sociala effekter för samhället och boendemiljön Som framgår av teorin förväntar utredningen sig att lagändringen kommer att få en direkt påverkan på hur fastighetsägarna, hyres- gästerna och hyresnämnderna agerar. Att så är fallet innebär att effekterna av förändringen i någon mening behöver tolkas spel- teoretiskt, dvs. i ljuset av hur dessa olika aktörer förhåller sig till varandra och förväntar att andra aktörer kommer att agera. Enligt nuvarande bestämmelser har ett jämviktstillstånd uppstått som inne- bär att hyresgästen har mycket små utsikter att få rätt i hyresnämn- den. I princip alla ansökningar om tillstånd till förbättrings- och ändringsarbete godkänns av hyresnämnden.13 Hyresgäs- ten kommer därför ”frivilligt” att acceptera även relativt dåliga alternativ så länge de alternativa utfallen är sämre.14 Med föreslagen ändring kommer detta jämviktstillstånd att för- ändras så att hyresgästens ställning stärks. På kort sikt kommer det sannolikt att ta sig uttryck i att fler fall i hyresnämnden kommer avgöras till fördel för hyresgästen. På – och i takt med att ny rättspraxis växer fram – kommer såväl hyresgäster som fastig- hetsägare att anpassa sitt agerande till det nya maktförhållandet och ett nytt jämviktstillstånd kommer att uppstå. Exakt var detta jäm- viktstillstånd i maktförhållandet mellan hyresgäst och hyresvärd kommer att uppstå är svårt att förutse. Förändringen innebär att hyresgästers möjligheter att kunna på- verka renoveringsåtgärdernas utformning och omfattning kommer att stärkas. Det kommer hyresgäster värdesätta, både i förhållande till den specifika renoveringen, men det kan också antas bidra posi- tivt till hyresgästens trivsel och nöjdhet i allmänhet: Hyresgäster som får möjlighet till inflytande känner sig delaktiga i utvecklingen av bostadsområdet, vilket kan bidra till att man trivs och vill bo kvar.15 Det finns olika sätt att tänka kring hur mycket hyresgäster värde- sätter möjligheten att kunna påverka utformning och omfattning på renoveringen, och i förlängningen hyresökningen. Ett sätt är att förstå det utifrån begreppet konsumentöverskott, som utgörs av 13Westin, … men vart ska ni då ta vägen? Ombyggnation ur hyresgästernas perspektiv, 2010. 14Lind, Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, 2015. 15Boverkets vägledning om boendeinflytande vid ombyggnad, per , s. 7. skillnaden mellan hyresgästens betalningsvilja, ”willingness to pay” (WTP), och lägenhetens hyra. Om fastighetsägaren driver igenom en standardhöjande renovering som medför en hyresökning som överstiger förändringen i hyresgästens betalningsvilja för den reno- verade lägenheten, minskar hyresgästens konsumentöverskott. Om- vänt, om den förändrade lagstiftningen medför att hyresgäster ges möjlighet att välja mellan flera upprustningsnivåer bör hyresgästen kunna välja en nivå som bättre korresponderar mot dennes betal- ningsvilja. Jämfört med dagens lagstiftning bör föreslagna ändringar således medföra högre konsumentöverskott och nöjdhet bland berörda sittande hyresgäster. Erfarenheter från hem pekar på att sittande hyresgäster har en låg betalningsvilja och i relativt hög utsträckning väljer en låg standardhöjande åtgärd och hyresökning om de ges möjlighet.16 Färre sittande hyresgäster behöver flytta på grund av för stora hyreshöjningar En central intention med föreslagen förändring är att färre hyres- gäster ska behöva tvingas flytta. Omfattande renoveringar kan leda till att mellan var tredje och fjärde hyresgäst tvingas flytta vid för- bättrings- och ändringsarbete på grund av hyreshöjningar.17 Detta medför mycket stora konsekvenser för enskilda, men kan också ses som problematiskt ur ett samhällsperspektiv eftersom det i en opro- portionerlig utsträckning drabbar inkomstsvaga grupper. En hyresgäst kommer teoretiskt sett flytta om hyresgästens betal- ningsvilja understiger den nya hyresnivån efter renovering. Utred- ningen gör bedömningen att förändringen kommer att innebära att hyresgäster får stärkta möjligheter att kunna påverka renoverings- åtgärdernas utformning och omfattning. Det kommer att få som konsekvens att hyresrätter som renoveras med sittande hyresgäster kommer att få lägre hyresökningar och standardhöjningar. Det kommer i sin tur medföra att färre hyresgäster kommer att behöva flytta i samband med renovering. Genom att fastighetsägare fort- 16Anita , Minsta möjliga renoveringar när hyresgästerna får välja, Bofast, . 17Palmstierna och , Var tredje kan tvingas flytta: En rapport om effekterna av hyreshöjningar i samband med standardhöjande åtgärder i , 2016 och , Flytt- mönster till följd av omfattande renoveringar, 2014. sättningsvis bör erbjuda olika upprustningsnivåer vid förväntade hyresökningar på , och i princip bör göra det vid upprustningsnivåer och över, kommer hyres- gäster med sämre ekonomiska förutsättningar och betalningsvilja som huvudregel att välja ett lägre upprustningsalternativ. Enligt uppgifter från SCB visar den nya hyresstatistiken att genomsnittlig (median) månadshyra i för en lägen- het på ett rum är . Motsvarande genom- snittskostnader för en tvårumslägenhet är och för en trerumslägenhet . Lägenheter med 4 eller fler rum har en genomsnittlig månadshyra på 7 794 kronor.18 Statistiken visar också att hyrorna i genomsnitt har ökat från , till mellan . I genom- snitt ökade hyrorna med under perioden 2007 till 2016.19 Vi kan göra ett enkelt räkneexempel för att illustrera hur hyr- orna kan förväntas utvecklas framöver vid tre olika nivåer av hyres- ökningar i samband med standardhöjande renovering. Räkneexemplet utgår från SCB:s genomsnittshyror och en genomsnittliga årlig hyresökning på . Figur 9.2 Räkneexempel över hur tre nivåer av initiala hyresökningar för en lägenhet med två rum respektive en lägenhet med fyra rum utvecklar sig med en genomsnittlig hyresökningstakt 4:a + ; 13 972 4:a + ; 11 643 4:a + ; 10 246 2:a + ; 9 216 2:a + ; 7 680 2:a + ; 6 758 Källa: SCB och Ramböll. Av räkneexemplet ovan framgår att den enskildes stärkta möjlighet att kunna påverka omfattningen av en standardhöjande åtgärd kan förväntas få stor påverkan på hur hyran för hyresrätten utvecklar sig . För en hyresgäst som väljer en 10-procentig hyresökning i stället för en 50-procentig, kan månadshyran skilja sig så mycket som för en större lägenhet med fyra eller fler rum. Utredningen ser det som troligt att enskilda hyresgäster kom- mer välja att använda sitt stärkta hyresgästinflytande. Över tid kan denna förändring förväntas medföra ett mer differentierat utbud av lägenheter och hyror inom samma fastigheter. Sämre affärsmässiga förutsättningar att renovera med sittande hyresgäster Föreslagna förändringar förväntas sammantaget försämra fastig- hetsägares affärsmässiga förutsättningar att renovera med sittande hyresgäster. Förändringen förväntas öka renoveringskostnaderna som följd av ökade transaktionskostnader, ökade administrativa kost- nader och uteblivna skalfördelar. Förändringen förväntas också bi- dra till att sänka maxhyran vid renovering, och därmed de framtida intäkterna för företaget. Vidare kan förändringen förväntas bidra till ökade risker och osäkerheter för fastighetsägaren då hyresgästen i större utsträck- ning än ges möjlighet att påverka renoveringarnas utformning och omfattning. Dessa risker och osäkerheter kommer väga in nega- tivt i fastighetsägares investeringskalkyl.20 De risker och osäkerheter som fastighetsägare kommer uppleva som en följd av föreslagna lagförändringar, kan förväntas bli som störst på kort sikt och avta i takt med att ny rättspraxis bildas. Mot bakgrund av ovanstående gör utredningen bedömningen att föreslagna förändringar sammantaget medför att hyresrätten som upplåtelseform blir mindre ekonomiskt attraktiv att äga och för- valta, för vissa typer av företag. Det minskar den samlade efterfrågan på att köpa, äga och förvalta hyresfastigheter, vilket kan förväntas ge en dämpande effekt på fastighetsvärdena på marknaden, och sär- skilt då bland de fastigheter som bedöms stå under renoverings- behov. Denna påverkan på fastighetsvärdena kan väntas inträffa redan innan nya regelverk finns på plats och tillämpas eftersom fastig- hetsmarknadens aktörer redan kan förväntas ha prisat in denna för- ändring som en risk i investeringskalkylerna. Att lagförändringen får en dämpande effekt på fastighetspriserna kan få som konsekvens att kommuner får sämre betalt vid försäljning av allmännyttiga hyresrätter till kommersiella aktörer. Eftersom försäljningarna ofta sker i syfte att finansiera nyproduktion kan det inte uteslutas att förändringen också får en dämpande effekt på nyproduktionen av hyresrätter. Denna effekt är dock svårbedömd, exempelvis efter- 20 och , Redovisning av osäkerhet och risk vid fastighetsvärdering, Kandidatuppsats, , 2016. som kommunerna ibland förenar försäljningarna med krav om att köparen också måste bygga nytt. På samma sätt som föreslagna lagändringar kan förväntas skapa positiva effekter på hyresgästers nöjdhet i form av konsumentöver- skott, kan förändringen analogt till det förväntas skapa negativa effekter för fastighetsägares producentöverskott, dvs. skillnaden mellan den hyresökning som en hyresvärd kan få ut vid en renovering och den lägsta tänkbara hyreshöjning som en hyresvärd kan acceptera för att affärsmässigt vara villig att genomföra renoveringen (reserva- tionshyreshöjningen). Det som principiellt sett skiljer dessa båda förändringar åt är att fastighetsägaren i större utsträckning kan förväntas anpassa sitt beteende utifrån den nya situationen, dvs. agera mer rationellt. För hyresgästen är denna förväntade förstärkning av konsumentöver- skottet huvudsakligen intuitiv och abstrakt. För fastighetsägaren är den förväntade förändringen av producentöverskottet beräknings- bar och konkret. För fastighetsägaren kan förändringen schematiskt förväntas med- föra tre typer av utfall. Dessa presenteras nedan följt av en analys: 1.Fastighetsägaren agerar långsiktigt och är så mån om relationerna till hyresgästerna att fastighetsägaren i stort redan tillämpar den praxis som kodifieras i lagändringen. För dessa fastighetsägare och berörda hyresgäster får lagändringen små konsekvenser. 2.Fastighetsägaren behöver anpassa sin strategi till ny lagstiftning, men det påverkar inte fastighetsägarens strategi och investerings- beslut utan fastighetsägaren väljer i stort att agera på samma sätt efter lagändringen som . Det kommer teoretiskt sett att inträffa om det förväntade producentöverskottet fortfarande överstiger alternativa investeringsalternativ. Det som då sker är helt enkelt att renoveringen blir mindre lönsam för fastighets- ägaren. Den sittande hyresgästen lägger beslag på en del av fastig- hetsägarens tidigare producentöverskott. 3.Lagändringen får stor påverkan på fastighetsägarens strategi och investeringsbeslut. Fastighetsägaren ändrar sitt sätt att agera som en följd av lagändringen. Det kommer teoretiskt sett att ske om det förväntade producentöverskottet vid en renovering minskar i den utsträckningen att det blir mer affärsmässigt attraktivt för fastighetsägaren att tillämpa alternativa investeringsstrategier. Fastighetsägaren kommer affärsmässigt fortsatt att förlora på lag- ändringen, men inte lika mycket som om fastighetsägaren inte anpassade sin strategi. Mindre omfattande renoveringar med sittande hyresgäster Utredningen gör bedömningen att alla dessa tre typfall kommer att inträffa som en konsekvens av lagändringen, men att typfall 2 bör betraktas som det mest sannolika utfallet i normalfallet. Utredningen gör således bedömningen att den största föränd- ringen troligtvis kommer att ske inom standardhöjande åtgärder, där lagförändringen om olika upprustningsnivåer bidrar till att fastig- hetsägare i högre utsträckning erbjuder olika upprustningsnivåer, och på andra sätt i större utsträckning går hyresgästen till mötes. Huvudkonsekvensen blir därmed att de standardhöjande renover- ingar som kommer att genomföras, blir mindre omfattande till sin karaktär. Över tid kommer det att hålla nere hyresnivåerna på renoverade hus och bidra till ett mer differentierat utbud av hyres- rätter med lägre hyra och standard. Den dämpande effekten på hyres- nivåerna kan förväntas uppstå både som en direkt konsekvens av att lägenheter renoveras till lägre standardnivåer, men också som en indirekt konsekvens av att fler nyrenoverade lägenheter med diffe- rentierade standard- och hyresnivåer kommer in i bruksvärdes- systemet och ligger till grund som normerande referensvärden vid bruksvärdesprövning. Fastighetsägare övergår till alternativa strategier och investeringar tillämpar olika typer av fastighetsföretag olika typer av strategier för att förvalta och utveckla sitt hyresbestånd i allmänhet, och för att genomföra standardhöjande förbättrings- och ändrings- åtgärder i synnerhet. Två typer av huvudstrategier dominerar. Huvud- strategi 1 går ut på att fastighetsägaren genomför standardhöjande åtgärder med sittande hyresgäster. Denna huvudstrategi är vanligast förekommande, men genomförs på olika sätt. Vissa fastighetsägare har som strategi att genomföra så långtgående standardhöjningar som bedöms som tillåtet och affärsmässigt motiverat av hänsyn till Andra fastighetsägare försöker inte maxi- mera hyresökningen, utan lägger sig på en nivå avvägd utifrån olika typer av parametrar. Det kan exempelvis handla om hänsyn till de boendes betalningsförmåga, sociala effekter och möjligheten att finansiera underhålls- och förbättringsåtgärderna. Huvudstrategi 2 går ut på att fastighetsägaren genomför de standardhöjande åtgärderna på friställda lägenheter, dvs. i samband med att lägenheter står tomma vid byte av hyresgäster. Motiven till varför företagen väljer att använda olika strategier generellt och vid enskilda förbättrings- och ändringsåtgärder skiljer sig åt. Kommersiella fastighetsbolag väljer i teorin att investera på ett sätt som de tror genererar en bättre avkastning än alternativa inve- steringsstrategier.21 I praktiken ligger emellertid en mängd olika faktorer till grund för hur ett företag väljer att agera. Även hand- lingsutrymmet styrs av vad detaljplanerna och byggloven tillåter. Det finns dock ett antal generella motiv till att renovera med sittande hyresgäster: •Mer enhetliga skalbara åtgärder möjliggör lägre totala produk- tionskostnader. Det kan bl.a. uppnås genom att det blir lättare att konkurrensutsätta leverantörsupphandling, billigare att köpa in material, lättare att säkerställa tillgång till reservdelar etc. •Mer enhetliga skalbara åtgärder förenklar rotrenovering med stam- byte i stället för enbart s.k. relining. För vissa fastigheter, särskilt de med mycket stora renoveringsbehov kan rotrenovering vara det enda godtagbara alternativet för att möta behoven och säker- ställa teknisk livslängd. •Det går snabbare att färdigställa ny standard i fastigheten, vilket kan vara särskilt attraktivt för företag som eftersträvar hög omsätt- ning på fastigheter och vill undvika att binda kapital långsiktigt. Det finns också ett antal generella motiv till att i stället renovera friställda lägenheter: •Ger fastighetsägaren större frihet att välja omfattning på reno- vering på enbart affärsmässiga grunder. 21 och , Hur kan lönsamhet uppnås i ett fastighetsbolag? – En granskning av , Magisteruppsats, , 2009. •Betydligt enklare process för hyresgästen och fastighetsägaren. Hyresgästen behöver inte bli störd i samma utsträckning eller flytta. Fastighetsägaren behöver inte tillhandahålla ersättnings- lägenheter och riskera missnöje bland hyresgäster. •Undviker processen att höja hyra på befintliga hyresgäster vilket gör processen enklare och snabbare. Fastighetsägaren behöver inte genomgå processen med medgivande och förhandling med . Strategin medför sammantaget lägre risker och nöjdare hyresgäster. Utöver dessa två huvudstrategier har företag i vissa fall möjlighet att ombilda fastigheten till bostadsrätter, sälja fastigheten till annan aktör eller helt enkelt riva fastigheten och bygga nytt. Därtill före- kommer även aktörer som tillämpar en strategi om aktiv tomställan, dvs. att fastighetsägaren med olika påtryckningsmedel och incita- ment tömmer fastigheten på hyresgäster för att kunna genomföra en totalrenovering av fastigheten. Fastighetsägaren har även möjlighet att avvakta och senarelägga underhåll och standardhöjande åtgärder. Fastighetsägarnas olika investeringsstrategier är centrala för att förstå hur föreslagna lagändringar kommer att påverka fastighets- ägarna och fastighetsmarknaden i stort. En huvudfråga för konse- kvensanalysen är helt enkelt om de affärsmässiga förutsättningar för fastighetsägarna att finansiera och generera avkastning på reno- vering med sittande hyresgäster försämras i en sådan utsträckning att det kan förväntas medföra betydande konsekvenser för hur, och hur mycket, renoverings- och underhållsarbete som kommer att utföras på hyresbeståndet. Som har diskuterats möjliggör dagens rättstillämpning att fastighetsägare i väldigt hög utsträckning kan välja att genom- föra standardhöjande renoveringar utifrån renodlat affärsmässiga grunder. Typiskt sett innebär det att fastighetsägaren genomför så långtgående standardhöjande åtgärder som bedöms kunna bäras av efterfrågan på marknaden. Kombinerat med rådande bostadsbrist och kraftigt ökade fastighetspriser har det skapat gynnsamma för- utsättningar för företag att agera på den svenska hyresmarknaden. Figur 9.3 Figuren visar utvecklingen av fastighetsvärde, hyresintäkt, driftkostnad och allmän prisutveckling mellan åren 1997–2015 Källa: Ramböll. Fastighetsbranschen har lättare att leverera positiva resultat tack vare att hyresintäkterna utvecklats snabbare än driftskostnaderna. Det är dock svårare för fastighetsbolag att få en bra direktavkast- ning på grund av att fastighetsvärdet har stigit snabbare än hyresintäkterna. Företag som förvaltat fastigheter har haft bra lönsamhet på investerat kapital tack vare att priset på fastigheter har stigit så pass mycket. Det är svårt att med exakthet säga hur fastighetsbranschen som helhet mår. Genom att undersöka fem större fastighetsföretag22 vid två olika tillfällen, dels /2011 och kan vi komplettera de slutsatser som grafen ovan gav, figur 9.3. Dessa företag har en stor del av marknaden. Det är inte säkert att resultat per ett speci- fikt år kan visa företagets mående, men sett får vi en värdemätare. Det genomsnittliga resultatet för dessa före- tag presenteras i tabellen nedan. 22 , , , och Heimstaden . Förslagens konsekvenser SOU 2017:33 Figuren utvisar genomsnittligt driftsnetto per kvadratmeter, soliditet och räntetäckningsgrad för fem större fastighetsbolag Källa: Ramböll. Driftnettot23 för de aktuella företagen24 har i genomsnitt ökat med per kvadratmeter . Fastig- hetsbolagen har en avsevärt mycket bättre finansiell ställning . På bara har det egna kapitalet som andel av totalt kapital ökat , detta till följd av de högre fastighets- priserna. har räntetäckningsgraden ökat med ungefär lika mycket, företagen har alltså lättare att täcka en av deras största kostnadsposter; ränteavgifterna. Eftersom förslaget som läggs fram ändrar förutsättningarna en- bart vad gäller renovering med sittande hyresgäster, är det utredning- ens bedömning att denna strategi och detta investeringsalternativ går från att vara mycket attraktivt, till att bli ett utav flera fortsatt attraktiva investeringsstrategier. Föreslagna förändringar minskar fastighetsägares möjligheter till att genomföra väldigt lönsamma renoveringar. Eftersom föreslagna förändringar enbart försämrar de affärs- mässiga förutsättningarna för vissa fastighetsägare att finansiera och generera avkastning på renovering med sittande hyresgäster, gör utredningen bedömningen att förändringen kommer att leda till att fastighetsägare som använder sig av den strategin kommer att överväga andra strategier och i oklar utsträckning också byta strategier och investeringsalternativ.25 I vilken omfattning detta kom- mer att ske är svårt att förutse och bedöma. Utredningen gör följande övergripande bedömning kring rele- vanta alternativa strategier och investeringsalternativ: 23Driftsnetto är nettoomsättning fastighetsförvaltning minus kostnader för underhåll, drift och administration, tomträttsavgälder samt fastighetsskatt. 24Rikshem AB, , , och Heimstaden 25Ida och , Hyressättning vid ombyggnation, Examensarbete, , och fastighetsekonomi, 2005. •Mer renovering av friställda lägenheter Där förutsättningarna gör det tekniskt och affärsmässigt möjligt kommer fler fastighetsägare gå över till standardhöjande reno- veringar utan sittande hyresgäster. Denna strategi är redan van- ligt förekommande, särskilt inom miljonprogramområden, där renoveringsbehoven är stora.26 27 •Senarelagda renoveringar och underhållsarbeten Förändringen förväntas öka renoveringskostnaderna och sänka den tillåtna hyreshöjningen. Teoretiskt sett uteblir en standard- höjande åtgärd om den tillåtna hyreshöjningen blir lägre än reservationshyreshöjningen, dvs. den lägsta hyreshöjning som fastighetsägaren kan acceptera för att genomföra en standard- höjning28 29. I praktiken finansierar standardhöjande åtgärder omfattande underhållsåtgärder som rotrenoveringar. På bostadsmarknader och i fastigheter med hyresgäster med svag betalningsförmåga utgör det en utmaning att säker- ställa finansiering av nödvändigt underhåll och standardhöjande renoveringar.30 Enligt finns en tydlig trend att underhåll skjuts när räntorna är höga och att underhåll i större utsträckning genomförs när räntorna är låga.31 Utredningen be- dömer att föreslagna förändringar riskerar att medföra att reno- veringar och underhållsarbeten som hade genomförts kommer att senareläggas. Det gäller särskilt inom ekonomiskt svaga bostads- områden där betalningsviljan för standard- och underhållsåtgärder är lägre. 26Ett sätt att enklare och billigare få till renoveringar utan långdragna förhandlingar med är att renovera vid naturlig omsättning. Några fastighetsbolag väljer denna strategi för att den undvikar utdragna evakueringar och hyror som är för dyra för befintliga hyresgäster. 27Linda , Renovering – vad god vänta! , 2016, hämtad från: 28Detta gäller under förutsättning att det av hänsyn till fastighetens tekniska underhåll och livslängd inte behöver genomföras omfattande underhållsåtgärder. 29Hans Lind, Leder hyreslagens regler till rätt renoveringar: analys och förslag, Sustainable Integrated Renovation Rapport 2015:1, , och Byggande, 2015. 30Hans Lind, Åtkomliga bostäder – så gör vi det möjligt för hushållmed låga inkomster att hitta en bostad, . 31Uppgift från , . Med dagens fastighetspriser och med nya regelverk som dämpar efterfrågan på bostadsrätter, exempelvis amorteringskrav, har enskilda hyresgäster fått det svårare att få lån från banken för att finansiera ett köp av sin hyresrätt. Det är få hyres- rätter som ombildas till bostadsrätter. Utredningen gör bedöm- ningen att det inte är troligt att föreslagna ändringar påverkar denna utveckling. Föreslagna förändringar gör det mindre attraktivt att tillämpa en strategi om att köpa, renovera och sälja hyresfastigheter.