sou · H5B354 · 2017-06-07 00:00:00 — Det bör i sin tur kräva att eleven ligger mycket nära ett godkänt betyg i svenska eller svenska som andraspråk och att eleven därför har goda språkliga förutsättningar att följa undervisningen i andra ämnen och dessutom att eleven har goda ämneskunskaper i form av fler- talet godkända betyg från . I dessa fall bör det således kunna finnas synnerliga skäl för huvudmannen att ta emot ung- domar som inte har godkänt betyg i svenska eller svenska som andra- språk på programinriktat individuellt val, men som i övrigt upp- fyller behörighetskraven för programmet. Förtydligande av målgruppen för individuellt alternativ och yrkesintroduktion Förslag: Yrkesintroduktion och individuellt alternativ ska fort- sättningsvis inte stå öppna för de ungdomar som ska erbjudas språkintroduktion, förutom för de nyanlända ungdomar som har tillräckliga språkkunskaper för att tillgodogöra sig utbildningen och som har behov av att gå ett annat introduktionsprogram än språkintroduktion. Huvudsakliga skäl för förslaget Enligt nuvarande bestämmelser står yrkesintroduktion och indivi- duellt alternativ inte öppna för ungdomar som ska erbjudas språk- introduktion (17 kap. 11 § skollagen). Utredningen bedömer att orga- nisationen inom och kring språkintroduktion behöver vara flexibel så att särskilda individuella stödinsatser ryms inom utbildningen. Det är stora skillnader i nyanlända elevers behov av utbildning. Såväl inom som inom språkintroduktion ska nyanlända Fler vägar in i gymnasieskolan elever utan eller med marginell skolbakgrund tas emot och dessa elever kan ha behov av utbildning på grundläggande nivå än andra. I och med att elevgruppen och därmed elevernas behov kan skifta snabbt inom språkintroduktion ställer det krav på att organisationen och undervisningen på ett smidigt sätt kan för- ändras. I denna situation kan kommunerna behöva frihetsgrader i vissa avseenden. finns olika sätt att organisera språk- introduktion, och olika typer av gränsdagningar mellan introduk- tionsprogrammen. Några regler som huvudmän lyft fram som för- svårande är dock att introduktionsprogrammen yrkesintroduktion och individuellt alternativ inte står öppna för ungdomar som ska erbjudas språkintroduktion.35 Utredningen uppfattar att det finns en skillnad i hur huvud- männen tolkar bestämmelserna om vilken elevgrupp som får tas emot på yrkesintroduktion och individuellt alternativ i förhållande till vad som anges i förarbetena angående målgruppen för språkintroduk- tion. I förarbetena anges att tiden som en elev anses vara i behov av språkintroduktion är i de flesta fall sannolikt kortare än den tid som en elev anses vara nyanländ. Det kan därmed finnas nyanlända elever som visserligen inte klarat det kunskapskrav som minst ska uppnås i ämnet svenska eller svenska som andraspråk, men som ändå be- finner sig på en sådan språklig nivå att det är en bättre lösning för personen att gå ett annat introduktionsprogram.36 Programmet syftar också enligt förarbetena till att eleven möjligt ska kunna gå in i gymnasieskolan eller till annan utbildning.37 Utredningen upp- fattar dock att bestämmelserna ibland tillämpas betydligt striktare och att t.ex. nyanlända elever som inte har ett godkänt betyg i svenska som andraspråk inte får tas emot på yrkesintroduktion och individuellt alternativ. När det gäller målgruppen för språkintroduktion styrs den av den språkliga bedömning som huvudmannen har att göra av varje elev. En elev som har behov av en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket ska erbjudas utbildning på språkintroduktion och då står inte heller yrkesintroduktion eller individuellt alternativ öppna. Det finns dock ingen vägledning utöver nämnda förarbetsuttalan- 35Skolverket (2016). 2014/15:45 s. 24. 2009/10:165 s. 447. Fler vägar in i gymnasieskolan den hur bedömningen av uttrycket behov av en utbildning med tyngdpunkt i det svenska språket ska göras. Utredningen uppfattar därför att det finns utrymme att göra en generösare tolkning, i linje med nämnda förarbetsuttalanden, än vad som görs i vissa fall . Det finns därmed redan med dagens bestämmelser ett visst mått av flexibilitet i bestämmelserna om vilken målgrupp som programmet språkintroduktion riktar sig till. Det finns dock skäl att överväga om bestämmelserna behöver förtydligas på så sätt att yrkesintroduktion och individuellt alter- nativ står öppna för de nyanlända elever som befinner sig på en sådan språklig nivå att det är en bättre lösning att de går ett annat intro- duktionsprogram, liksom anges i tidigare nämnda förarbeten. I dessa fall bedömer utredningen att eleven kan sägas ha ett behov av en utbildning med tyngdpunkt på det svenska språket, även om eleven fortfarande måste ha mycket undervisning i svenska eller svenska som andraspråk. Denna förstärkta undervisning i svenska språket kan dock eleven få även på individuellt alternativ eller yrkes- introduktion. För att bestämmelserna ska bli mer i överensstäm- mande med nämnda förarbetsuttalanden och för att eleverna ska få mer likvärdiga förutsättningar föreslår utredningen därför att det ska förtydligas att individuellt alternativ och yrkesintroduktion ska stå öppna för de nyanlända ungdomar som har tillräckliga språk- kunskaper för att tillgodogöra sig utbildningen och som har behov av att gå ett annat introduktionsprogram än språkintroduktion. Det innebär att såväl de nyanlända elever som påbörjat sin skol- gång i , som de nyanlända elever som påbörjar sin skol- gång på språkintroduktion i gymnasieskolan får en tydligare rätt att börja individuellt alternativ och yrkesintroduktion när de uppnått en viss nivå i det svenska språket. I bedömningen av elevens behov av att gå ett annat introduktionsprogram än språkintroduktion är kontakten med studie- och yrkesvägledningen viktig. 9Analys av förslagen i förhållande till diskrimineringslagen m.m. Utredningen ska bl.a. föreslå hur elever med kort skolbakgrund och som kommer till i senare år med kostnads- effektiva lösningar kan ges bättre förutsättningar att uppnå behörig- het till gymnasieskolans nationella program. Utredningen ska vidare utreda hur elever som har en god skolunderbyggnad men som är nybörjare i svenska kan ges bättre förutsättningar att uppnå behö- righet till gymnasieskolans nationella program samt analysera hur den individuella kunskapsutvecklingen kan synliggöras när kunskaps- nivån ännu inte motsvarar ett godkänt betyg utan att lärarnas admi- nistrativa börda ökar. Slutligen ska utredningen, utifrån ovan nämnda uppdrag, lämna nödvändiga författningsförslag och analysera hur förslagen förhåller sig till diskrimineringslagen (2008:567). Eftersom har att följa internationella åtaganden i diskrimineringsfrågor går utredningens analys utöver direktivets skrivning när det gäller det sistnämna upp- draget. 9.2Analys och sammanfattande bedömning av utredningens förslag Eftersom förslagen om anpassad timplan, en individuell studieplan och rätt till studiehandledning på modersmål ska omfatta nyanlända elever som mottagits i det svenska skolväsendet i bl.a. årskurs 7–9 i samt förslaget att skriftligt omdöme ska ges i stället för terminsbetyget F ska omfatta nyanlända elever i bl.a. , bör det analyseras hur förslagen förhåller sig till förbuden mot diskri- Analys av förslagen i förhållande till diskrimineringslagen m.m. minering på grund av bl.a. etnisk tillhörighet och nationalitet. Som beskrivs i bilaga 3 finns förbud mot bl.a. etnisk diskriminering i såväl diskrimineringslagen (2008:567) som i internationella åtaganden som är bunden av. Diskrimineringsförbud finns bl.a. i FN:s kon- vention om barnets rättigheter (). En av de bärande principerna inom är att all diskriminering på grund av nationalitet är förbjuden inom EU. En rättslig analys bör också avse hur nämnda förslag förhåller sig till förbudet mot diskriminering på grund av ålder. En fullständig analys och bedömning av utredningens förslag inklusive gällande rätt finns i bilaga 3. Utredningen gör sammanfattningsvis bedömningen att förslagen om anpassad timplan, en individuell studieplan, förstärkt rätt till studie- handledning och ett skriftligt omdöme istället för F inte strider mot diskrimineringsförbuden i vare sig diskrimineringslagen eller direk- tivet mot etnisk diskriminering. Det saknas anledning att göra en annan bedömning i relation till diskriminerings- förbud och diskrimineringsförbud. Inte heller strider förslagen mot förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Förslagen som rör förändringar i bestämmelserna om introduk- tionsprogram utgör dels ett förslag om att en huvudman kan göra undantag från kravet på godkänt betyg i svenska eller svenska som andra språk vid mottagandet till introduktionsprogrammet program- inriktat individuellt val dels ett förtydligande av gällande rätt när det gäller vilka ungdomar som introduktionsprogrammen individuellt alternativ och yrkesintroduktion står öppna för. Utredningen be- dömer att dessa förslag och förslaget om att modersmålsundervis- ning ska erbjudas elever som är ensamkommande barn, inte innebär något missgynnande som har samband med någon diskriminerings- grund varför förslagen inte kan anses vara i strid med diskrimine- ringsförbuden. Förslag: Förslagen om en individuell studieplan, anpassad tim- plan, studiehandledning på modersmålet, ett skriftligt omdöme i stället för terminsbetyget F samt förslagen om vilka ungdomar som introduktionsprogrammen programinriktat individuellt val, yrkesintroduktion och individuellt alternativ ska stå öppna för ska träda i kraft . Förslaget om att elever som är ensamkommande barn ska er- bjudas modersmålsundervisning, om de har ett annat modersmål än svenska, trots att modersmålet inte är dagligt umgängesspråk samt förslaget om att statsbidrag ska utgå för sommarskola i års- kurs 8 och 9 i ska träda i kraft . Skälen för utredningens förslag De föreslagna författningsändringarna ska enligt utredningen träda i kraft så fort som möjligt. Med hänsyn till tidplanen för den fort- satta beredningsprocessen är det tidigaste tänkbara datumet för författningsändringar i lag . Det innebär att förslagen om en individuell studieplan, anpassad timplan, studiehandledning på modersmålet, ett skriftligt omdöme i stället för terminsbetyget F samt förslagen om vilka ungdomar som introduktionsprogrammen programinriktat individuellt val, yrkesintroduktion och individuellt alternativ ska stå öppna för kommer att tillämpas första gången /19. När det gäller författningsändringar i förordning bör det tidigast tänkbara datumet vara , varför förslagen om att ensamkommande elever ska erbjudas modersmålsundervisning och statsbidrag till sommarskola i årskurs 8 och 9 ska börja gälla då. 11.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivens krav Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utred- ning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Om förslagen har betydelse för den kommunala själv- styrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska detta också redovisas. Eftersom utredningen lämnar författnings- förslag ska konsekvensanalysen också göras i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regeringen har i direktivet angivit att utredningen förutom de generella punkterna ska göra en konsekvensbedömning där särskild hänsyn tas till funktionshinderperspektivet och att konsekvenserna redovisas ur ett barnrättsperspektiv utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter. Även huvudmannaperspektivet för de skolformer som berörs ska redovisas. I detta avsnitt redovisas identifierade konsekvenser av de förslag som presenteras i betänkandet. 11.2Problemet och vad som ska uppnås Att klara skolan är den enskilt viktigaste faktorn för barns utveck- ling och framtid. En avslutad gymnasieutbildning ger betydligt större chanser till etablering på arbetsmarknaden, fortsatta studier och Arbetslösheten bland kvinnor och män som inte fullföljt en gymnasieutredning är ungefär dubbelt så hög som bland dem som fullföljt utbildningen. Arbetsmarknaden ställer också större krav på att de anställda ska ha högre formell utbildning . En färdig gymnasieutbildning utgör således en viktig skydds- faktor för individens risk att hamna i ekonomiskt och socialt utan- förskap. I förlängningen innebär en fullföljd gymnasieutbildning en möjlighet till ökad delaktighet i samhället. Andelen elever som får behörighet till gymnasieskolan är betyd- ligt lägre bland elever som invandrat efter skolstart, i synnerhet efter , än bland övriga elever. Det är framför allt gruppen elever med okänd bakgrund vars behörighet är låg. Även om be- hörigheten ökat något för nyinvandrade elever är det fortfarande en väldigt låg andel elever som blir behöriga. Av de elever som börjat i svensk skola när de var var det som inte blev behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Andelen elever som blir behöriga är som lägst för gruppen elever som kommit till som flykting eller dess anhörig. I den grup- pen uppnår av flickorna behörighet och 18 pro- cent av pojkarna. SCB har även undersökt andelen elever som har slutbetyg från gymnasiet . Bland de elever som invan- drat vid eller äldre som flyktingar eller anhöriga var det cirka tre av tio som har slutbetyg från gymnasiet . Stati- stiken visar också att unga med utländsk bakgrund har en svagare ställning på arbetsmarknaden än unga med svensk bakgrund. De som invandrat under sena tonåren är särskilt utsatta. Utredningens förslag syftar till att fler unga kvinnor och män ska bli behöriga till gymnasieskolans nationella program så att deras möjligheter till arbete, fortsatta studier och egen försörjning stärks. Förslagen syftar också till att minska den klyfta i resultat som finns mellan elever som har påbörjat sin skolgång i vid ordinarie skolstart jämfört med de elever som har påbörjat sin skolgång i efter ordinarie skolstart. 11.3Utredningens förslag i korthet Utredningens förslag handlar om att nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i årskurs 7–9 i högre uppsträckning ska nå behörighet till gymnasieskolans nationella program genom mer individanpassad utbildning och stöd i , samt att dessa elever ska få tillgång till fler introduktionsprogram inom gymnasieskolan. Utredningen föreslår därför att det införs en möjlighet till anpassad timplan, att en individuell studieplan ska upprättas och en förstärkt rätt till studie- handledning på modersmålet för nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i årskurs 7–9. Utredningen föreslår vidare att nyanlända elever får ett skriftligt omdöme i stället för F i terminsbetyg, vilket omfattar elever från årskurs 6 och att elever som är ensamkomman- de barn ska erbjudas modersmålsundervisning, även om modersmålet inte är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet. Utredningen före- slår också vissa justeringar i bestämmelserna om vilka elever som får tas emot på gymnasieskolans introduktionsprogram. Dessutom föreslår utredningen att statsbidrag ska kunna lämnas till lovskola i årskurs 8 och 9 i , om lovskolan anordnas utöver de två obligatoriska veckor som regering- en föreslår i prop. 2016/17:156. En skyldighet att erbjuda lovskola. Därtill föreslår utredningen att får ett antal uppdrag bl.a. att ta fram ett generellt stöd för hur kunskaper som ligger under kraven som motsvarar godkänt betyg kan bedömas med särskild inriktning på nyanlända elever i de obligatoriska skolformerna och i gymnasieskolans introduktionsprogram. Utredningen har övervägt att utöka undervisningstiden för nyan- lända genom bl.a. lovskola. Utredningen har också övervägt om tiden i bör utökas genom att skolplikten förlängs. Utred- ningen har dock gjort bedömningen att det inte finns skäl att göra utökningar i den garanterade undervisningstiden, inte göra ändringar av bestämmelserna om när den obligatoriska undervisningen ska för- läggas eller att föreslå förändringar, utöver de förslag som redan finns, av nuvarande bestämmelser om skolplikt, se vidare i avsnitt 5.3.1. Eftersom det finns begränsningar i hur mycket undervisningstiden kan förlängas har utredningen funnit att det finns skäl för att föreslå en möjlighet, utöver de möjligheter som finns , att anpassa undervisningen för nyanlända elever i form av en anpassad timplan. Utredningen lämnar också en rad förslag som syftar till att utbild- ningskvaliteten ska bli bättre för eleven. Ytterligare alternativa förslag som diskuterats i bl.a. utredning- ens huvudmannakontakter och referensgrupp är att se över och ut- veckla modersmålsundervisningen, t.ex. genom att stärka kopplingen till ämnesundervisningen. Vidare har diskuterats att möjligheterna för eleverna att få använda sitt modersmål för att visa sina ämnes- kunskaper behöver utökas t.ex. genom nationella prov på fler språk. Det har också föreslagits att en översyn över behörighetsreglerna till gymnasieskolan och nuvarande valideringssystem bör göras. Dessa förslag har dock utredningen inte haft möjlighet att analysera när- mare med anledning av tidsmässiga skäl. 11.5Vilka berörs av utredningens förslag I går strax över en miljon (1 023 956) pojkar och flickor /17. Det är av eleverna som har utländsk bak- grund det vill säga cirka 245 800 elever. uppgick antalet nyinvandrade elever till över 56 500 i . De nyinvan- drade eleverna1 har ökat med . Antalet asylsökande elever i har ökat kraftigt då antalet asylsökande elever var cirka 2 800. När det gäller elever med okänd bakgrund, dvs. elever utan personuppgifter i statistiken var det 23 600 elever som hade denna bakgrund i /17. Asylsökande har rätt till utbildning men omfattas inte av någon skolplikt. sökte cirka 10 900 barn asyl i i åldern 0–. /17 är det , dvs. cirka 100 000 elever, av samtliga elever som deltar i undervisning i svenska som andraspråk. Pojkar deltar i något högre utsträckning än flickor. Vad gäller moders- målsundervisning var det cirka 275 000 elever, vilket motsvarar 27 pro- cent av samtliga elever som var berättigade till modersmålsunder- visning i årskurs 1–9. Av dessa deltar i undervisningen. 1 Med nyinvandrade elever menas elever som är födda utomlands, har båda föräldrarna födda utomlands, och har kommit till . I begreppet nyinvandrade ingår enbart folkbokförda elever. Flickor deltar i något högre uträckning är pojkar, flickor och pojkar. Det är cirka 160 000 elever som del- tagit i modersmålsundervisning /17. Andel elever som hade studiehandledning på modersmålet var , cirka 20 000 elever, /16.2 Det är i första hand skolans nyanlända elever men även i viss mån andra elever som berörs av utredningens förslag. I övrigt berörs lärare, rektorer och annan skolpersonal i olika omfattning av utredningens förslag. Det finns även många andra aktörer som berörs. Utred- ningens förslag berör också gymnasieskolans introduktionsprogram. Majoriteten av de nyanlända eleverna går i kommu- nala grundskolor men det finns ett antal elever som går i skolor med enskilda huvudmän. Utredningen lägger förslag som kommer att innebära vissa utökade skyldigheter för både kommunala och en- skilda huvudmän. Förslagen kommer vidare att beröra skolmyndigheterna genom arbete med förslagens implementering och inspektion av bestämmel- sernas efterlevnad. 11.6Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Den kommunala finansieringsprincipen innebär att kommuner och landsting inte ska åläggas nya uppgifter utan att de får ekonomisk kompensation för detta. Vissa av utredningens förslag innebär inte några nya skyldigheter för kommunerna och ett par förslag innebär ett förtydligande av gällande lagstiftning. Det gäller t.ex. förslaget om anpassad timplan och förslagen om justeringar i bestämmelserna om vilka elever som får tas emot på gymnasieskolans introduktionsprogram. Det innebär att dessa förslag inte medför några ökade kostnader för kommuner- na. Andra förslag innebär dock ökade kostnader för kommunerna. Det gäller förslagen om: –en individuell studieplan –skriftligt omdöme i stället för terminsbetyget F 2 (2017). PM: Elever och skolenheter i /17 och statistik i tabeller. –förstärkt rätt till studiehandledning på modersmål –rätt till modersmålsundervisning för ensamkommande Angående beräkningar av antalet barn Beräkningar av kostnader för förslagen bygger i vissa fall på anta- ganden och i andra fall på fasta beräkningsgrunder. När det gäller uppgifter om elever och årskullar görs dessa antaganden i huvudsak utifrån tidigare läsår. Utredningen har dock valt att inte utgå från senaste läsåret utan utgår från elevstatistik vid mätning vilket var innan den stora ökningen av antalet asylsökande elever. Antalet asylsökande började enligt statistik öka kraftigt men troligen har inte så många elever hunnit få en skolplacering att de finns med i statistiken. Utredningen har valt att inte utgå från /17 eftersom alla de nyanlända elever som kom som asylsökande , vilket var ett exceptionellt år genom att cirka 70 400 barn sökte asyl, då hunnit blivit mottagna i den svenska skolan. Många elever som togs emot i 2016, som återspeglas i statistiken för /17, kommer att ha lämnat och befinna sig i gym- nasieskolan . Att utgå från det läsåret skulle därför innebära att antalet nyanlända elever i överskattas. I tabell 11.1 visas antalet asylsökande mellan 2012–2016. Tabell 11.1 Antalet asylsökande till –2016 Uppdelat på kön, barn och ensamkommande har antalet människor som sökt asyl i legat på en stabil nivå, se avsnitt 3.2.1. om skäl till färre ansökningar. När det gäller utredningens uppskattning av antalet asylsökande elever framöver bygger de på prognoser. Det finns dock en stor osäkerhet i dessa. Osäkerheten i prognosen ökar från som- maren 2017 och framåt, för skäl till detta se avsnitt 3.2.1. Av prog- nosen framgår att mellan 22 000 och 45 000 perso- ner kommer att söka asyl i . Planeringsantagandet är 34 700 personer och för ensamkommande asylsökande barn är planeringsantagandet 2 400 och 2 900 under 2018.3 Antalet nyanlända elever som utgör underlag för beräkningarna utgår från statistik4 om nyinvandrade och elever med okänd bakgrund för /16. Ytterligare skäl till att utred- ningen valt detta läsår är att inte redovisat grupperna nyinvandrade och elever med okänd bakgrund separerade förrän i statistiken för /15. Fram har elever utan personnummer placerats i kategorin ”svensk bakgrund”. är dessa elever i en egen kategori, okänd bakgrund. Antalet elever redovisas i tabell 11.2. Nyinvandrade elever definieras enligt som födda utom- lands, har båda föräldrarna födda utomlands, och har kommit till . I begreppet nyinvandrade ingår enbart folkbokförda elever. De elever som kommit till och inte hunnit bli folkbokförda ingår i kategorin okänd bakgrund. (Mer om begrepp i avsnitt 2.3). 3Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos . Prognosen utgår från ett övre och ett nedre scenario samt ett planeringsantagande däremellan, vilket är det scenario som planerar utifrån. 4För mer information om statistik om nyinvandrade elever och elever med okänd bakgrund samt skillnader mellan och migrationsverkets statistik se (2016). PM: Nyinvandrade elever. Tabell 11.2 Antalet och andel nyinvandrade elever och elever med okänd bakgrund Andel nyinvandrade och elever Antal nyinvandrade och elever Varav elever med okänd bakgrund Källa: PM Nyinvandrade elever och beställda uppgifter från av antalet elever. 11.6.1Förslaget om individuell studieplan Utredningen föreslår att en individuell studieplan införs för nyanlän- da elever som påbörjar sin skolgång i årskurs 7–9. Studieplanen ska innehålla en långsiktig plan för hur eleven ska uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program utifrån elevens mål.