sou · H5B382 · 2017-10-26 00:00:00 — Specialisering är centralt för att kunna vägleda mot de utbild- ningar som ingår i de arbetsmarknadspolitiska programmen och i öv- rigt mot utbildningsväsendet. Sådan vägledning är av särskilt stor betydelse för arbetssökande med kort utbildning och för nyanlända som behöver kompetensutvecklande insatser och som har svårt att orientera sig i vilka utbildningar som finns och var arbetsmarknads- behovet är störst. De problem som kan finnas för särskilt mindre kontor att kunna upprätthålla specialiserade tjänster ska inte förringas. Utredningen har förståelse för att mindre kontor utifrån nuvarande förutsättningar kan ha svårt att frigöra resurser för specialisttjänster. För den enskilde individen ska det dock inte spela någon roll för kvaliteten på väg- ledningen i vilken ort hen väljer att besöka myndigheten. Som visats av utredningen är ansvaret för att utforma vägledningsinsatser delegerade till de olika kontoren, varför utformningen av dessa också skiljer sig åt. Skillnader mellan olika kontors förutsättningar bör kunna motverkas genom ökad samordning inom myndigheten, t.ex. vad gäller specialisttjänster som delas mellan olika kontor. Det finns t.ex. ett marknadsområde, vilket omfattar flera kontor, som anställt en vägledningsstrateg med uppgift att utveckla vägledningen. Som anförts i kapitel 7 kommer från flera håll också budskapet att arbetet med vägledning behöver professionaliseras. Enligt Arbets- förmedlingens interna instruktion ska det dagliga arbetet präglas av ett professionellt arbetssätt som bygger på kvalitetssäkrade metoder (AFII 27/2011). Enligt den interna instruktionen om väglednings- uppdraget på Arbetsförmedlingen ska det också finnas utsedda arbetsförmedlare med vägledarkompetens som genom olika insatser och metoder ska öka möjligheterna för den arbetssökande att bli anställningsbar (AFII32/2011). De interna instruktionerna ger så- ledes tydliga signaler om krav på kvalitet och kompetens i organisa- tionen. Dessa har följts av att Arbetsförmedlingen infört ett enhet- ligt tjänsteutbud med tillhörande handläggarstöd och kvalitetssäkrade metoder för gruppvägledning och yrkesvägledningssamtal. Utred- ningens enkät och platsbesök tyder emellertid på att varken hand- läggarstöd för vägledning eller de framtagna metoderna används i någon större utsträckning. Handläggarstöden har kritiserats i en Överväganden och förslag för stärkt vägledning för att de minskar förmedlarnas handlingsutrymme (och 2011). Använda på rätt sätt borde de dock utgöra viktiga stödmaterial för att bedriva kvalificerad vägledning och utveckla kvalitetssäkrade metoder. Utredningen menar att en ökad specialisering bidrar till en utveckling av professionen och bättre förutsättningar för nödvändig kompetens- och metodutveckling. Insatser för kompetensutveckling är generellt eftersatt på , vilket påtalats både av myndigheten själv (årsredovis- ningen ) och av Statskontoret (2016). Gapet mellan den kompetens många arbetssökande har och de krav som arbets- marknaden ställer, ökar betydelsen av att den vägledning som ges hål- ler hög kvalitet. Myndighetens medarbetare behöver därför utvecklad kunskap om vägledning och karriärkompetens i ett perspektiv av livslångt lärande. Utredningen delar Statskontorets rekommendation att behöver stärka sitt arbete med kompetensutveckling. Utöver behovet som framförts ovan av att arbeta mer specialiserat vill dock utredningen lyfta fram några goda exempel från myndig- heten. I etableringsuppdraget har Arbetsförmedlingen infört ett syste- matiserat arbetssätt och processtöd. Arbetssättet delas in i fyra olika steg där syfte och innehåll är tydligt. I ett av stegen ska validering, yrkeskompetensbedömning och vägledande insatser användas och leda fram till att den arbetssökande får rätt insats i rätt tid (2017 e). Inom etableringsuppdraget har Arbetsförmed- lingen också arrangerat regionala konferenser om vägledning till arbete och studier för nyanlända. Dessa har syftat till att ge infor- mation om Arbetsförmedlingens vägledningsuppdrag och uppmuntra medarbetarna att delge varandra goda exempel om hur man kan arbeta med vägledning. Särskilt fokus har lagts på kunskap om svensk arbetsmarknad, det svenska utbildningssystemet och kunskap om migrationens påverkan på vägledningen. Därtill har ett nätverk skapats för medarbetare i etableringsuppdraget som via ett digitalt forum kan delge varandra exempel på projekt där vägledning prövats och gett goda resultat. Ett annat exempel på hur kompetensutvecklingsinsatser för väg- ledare kan se ut är den utbildning som Arbetsförmedlingen beställt av högskolan i . Den omfattar sex lärarledda heldagar och innehåller bl.a. en modell för vägledande samtal, teoretiska genom- gångar och träning i olika typer av samtalsfärdigheter samt motive- Överväganden och förslag för stärkt vägledning rande, lösningsfokuserande och coachande samtal för att hjälpa arbetssökande att agera i sin egen karriärutveckling och sitt eget jobb- sökande. I samarbetar Arbetsförmedlingen också med hög- skolans studie- och yrkesvägledningsutbildning. Samarbetet innebär att studenterna kan göra sin praktik på Arbetsförmedlingen och flera av studenterna har anställts efter avslutad utbildning, vilket är positivt för myndighetens kompetensförsörjning. 8.2.7Arbetsförmedlingen bör stärka samverkan med andra aktörer Bedömning: En fungerande samverkan mellan Arbetsförmed- lingen och andra aktörer, t.ex. folkbildningen och den kommu- nala vuxenutbildningen, är en förutsättning för att samhällets samlade vägledning ska fungera tillfredsställande. Det är viktigt att de initiativ till samverkan som Arbetsförmedlingen aviserat också genomförs, följs upp och att erfarenheter tas till vara. För att samverkan och samspel ska fungera behöver också Arbets- förmedlingens egen vägledning prioriteras och stärkas. Det finns ett ömsesidigt behov av samverkan mellan Arbetsförmed- lingen, högskolor och universitet, den kommunala vuxenutbildningen och folkbildningen. Beroende av i vilken verksamhet vägledaren arbetar ser kompetensområdena olika ut, men genom samverkan kan de samlade resurserna används effektivt och gynna individen som utan omvägar kan få del av den specialistkunskap som respektive aktör besitter. Enligt officiella statistik finns det cirka 380 studie- och yrkesvägledare i den kommunala vuxenutbildningen i hela lan- det. Utredningen bedömer att de resurserna inte rimligtvis kan räcka till utan stöd från Arbetsförmedlingens vägledning. Det kräver att vägledare har regelbundna kunskapsutbyten, sätter individen i cent- rum, och ser vägledning som en helhet där olika kompetenser samlat kan bidra till att individen kan göra väl underbyggda val. I Arbetsförmedlingens strategi Matchning till jobb genom utbild- ning anges bl.a. att Arbetsförmedlingen ska organisera lokal eller regional strategisk samverkan med kommuner och folkbildningen om utformning av och tillgänglighet till utbildning för arbetslösa. Överväganden och förslag för stärkt vägledning ning är en viktig del i detta, även om samverkan också kan avse t.ex. utbildningsdimensionering beroende på de lokala eller regionala förutsättningarna. Dessa initiativ är mycket positiva. Utredningen vill framhålla vikten av att dessa också genomför, följs upp och erfarenheter tas till vara. Arbetsförmedlingens kompetens om arbetsmarknad och yrken är en central del i vägledningen och något som vägledare i andra verksamheter har nytta av. Utredningen har tagit del av flera exem- pel på hur samspel mellan Arbetsförmedlingen och annan vägled- ning hos universitet och högskolor, , folkbildningen och den kommunala vuxenutbildningen tillsammans kan bidra till en väl fungerande vägledning. Som huvudsaklig statlig aktör på det arbetsmarknadspolitiska området är det också av betydelse för andra aktörer att Arbetsför- medlingens egen vägledning fungerar. Arbetsförmedlingens vägled- ning behöver fungera för att samspelet med annan vägledning ska göra det, t.ex. för att studie- och yrkesvägledare i den kommunala vuxenutbildningen och karriärvägledare på högskolor och universitet utifrån sina respektive uppdrag kan vägleda mot utbildningar och där det behövs upprätta utbildningsplaner tillsammans med den enskilde. Utredningen har i avsnitten 8.2.3–8.2.7 lämnat rekommendationer om hur Arbetsförmedlingens vägledning kan stärkas, vilket bör konkretiseras i en genomförandeplan (se avsnitt 8.2.2). I avsnitt 8.1 lämnar utredningen förslag på en digital plattform för vägledning, vilken bedöms ha positiv effekt även för t.ex. vägledning i vuxenutbildning och för samspelet mellan vägledningen hos olika aktörer. I detta kapitel redogör utredningen för sina konsekvensanalyser. Dessa utgår från förslagen i kapitel 8 för hur Arbetsförmedlingens vägledning ska stärkas och samspela med annan vägledning. 9.1Behovet av åtgärder och alternativa lösningar En väl fungerande vägledning kring yrken och arbetsmarknad är central för att individer utifrån sina resurser och intressen ska kunna göra medvetna utbildnings- och yrkesval. Historiskt har Arbetsför- medlingens vägledning varit en viktig del i den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten. har dock myndighetens väg- ledning kommit i otakt med behoven. Ett av problemen är att Arbets- förmedlingens arbete med vägledning inte är tydligt prioriterat. Det finns flera utvecklingsområden för en väl fungerande vägledning, bl.a. rörande specialisering och samverkan. Det har också från olika håll framförts behov av ett överblickbart system för information om utbildning och arbetsmarknad. Utredningen vill med förslagen åstadkomma en stärkt vägledning både hos Arbetsförmedlingen och för samhället i stort, där män- niskor under olika faser i livet kan få vägledning kring vad de behöver för att stärka sin kompetens och sin ställning på arbetsmarknaden. Det har potential att både korta tiden i arbetslöshet, bidra till en ökad rörlighet på arbetsmarknaden och stärka arbetsgivarnas kom- petensförsörjning. En digital plattform för livslång vägledning är den mest påtag- liga förändringen mot nuläget i utredningens förslag. Syftet är att samla information från olika aktörer för att underlätta för den enskilde att fatta väl övervägda beslut under sitt yrkesliv. Konsekvenser av utredningens förslag sådan plattform kommer information om vägledning fortsatt vara fragmentarisk för den enskilde. Utredningen bedömer också att denna samlade information bör erbjudas av det allmänna, eftersom det är nödvändigt med partsoberoende information. Detta uteslu- ter inte andra lösningar utvecklade av t.ex. privata företag. Tvärtom möjliggör utredningens förslag att denna typ av information kan vidareutnyttjas i högre grad, t.ex. för mer nischade tjänster. Utredningens direktiv är att ta ställning till hur Arbetsförmed- lingens vägledning kan stärkas och samspela med annan vägledning. Med den utgångspunkten är det inte ett alternativ att inte göra något alls. Ett utvecklingsbehov kan också ses mot bakgrund av tidigare bedömning att vägledning inte prioriterats tillräckligt av Arbetsför- medlingen. Utredningens förslag syftar sammantaget till att öka fokus på och stärka vägledningen. Det närmare genomförandet och organiseringen av den vägledning som ges eller upphandlas av Arbetsförmedlingen bör avgöras av myndigheten själv. Regeringen bör dock ge i uppdrag att ta fram en genomförandeplan. För att denna typ av styrning ska få genomslag är det en förutsättning att regeringen följer upp Arbetsförmedlingens arbete. Denna uppfölj- ning underlättas genom det uppdrag som utredningen föreslår till Arbetsförmedlingen om att i samverkan med IFAU utveckla metoder eller arbetssätt för att kunna utvärdera vägledningen. En anledning till att vägledning behövs är arbetsmarknadens behov av arbetskraft med rätt kompetens. Arbetsmarknadens behov bör också prägla den vägledning som ges av Arbetsförmedlingen (se avsnitt 8.2.1). Målgruppen för utredningens förslag är emellertid den enskilde individen och dennes möjligheter att få vägledning. För ökad rörlighet på arbetsmarknaden, som även kan frigöra arbetstillfällen för personer som står utanför den, behöver väg- ledning erbjudas brett. Vägledning behövs både för den som är arbetslös och för den som har ett jobb, men på något sätt behö- ver stärka sin position på arbetsmarknaden. Det finns emellertid risker med att vända sig till en bred målgrupp, eftersom behoven inom den kan se olika ut. Det är viktigt att insatserna därför skiljer Konsekvenser av utredningens förslag sig åt utifrån den enskildes behov. Enklare behov av vägledning bör med fördel kunna hanteras effektivt genom olika digitala kanaler. Utredningen har identifierat att det i huvudsak finns tre kategorier med olika behov av vägledning – behov av information, orienterande vägledning och fördjupad vägledning – vilka bör vara lämpliga som utgångspunkt. Källa: Arbetsförmedlingens datalager. fanns i genomsnitt drygt 120 000 arbetslösa inskrivna på Arbetsförmedlingen som saknade fullföljd gymnasieutbildning. Av dessa fanns cirka 23 000 i etableringsuppdraget. Av personer med kort utbildning är det många som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, är ungdomar mellan 20–eller vuxna som är eller äldre. Utredningens förslag syftar i synner- het till att dessa personer, om det bedöms finnas behov, ska få bättre möjligheter till fördjupad vägledning. har vägledning en bredare målgrupp än bara personer inskrivna på Arbetsförmedlingen. Detta gör den totala målgruppen mycket svår att uppskatta, t.ex. hur många yrkesverksamma som kan komma att använda den digitala plattformen för vägledning. De ökade marginalkostnaderna vid en stor användning av den digitala plattformen, även av personer som inte är inskrivna på Arbetsförmedlingen, får dock bedömas som mycket begränsade. Konsekvenser av utredningens förslag Arbetsförmedlingen föreslås få i uppdrag att ta fram en genom- förandeplan för hur myndighetens vägledning ska stärkas samt ett uppdrag om att utveckla metoder eller arbetssätt för att förbättra förutsättningarna att följa upp arbetet med vägledning. Arbetsför- medlingen bör i sin genomförandeplan utgå från de bedömningar utredningen gjort, bl.a. om ökad specialisering. Sammantaget syftar förslagen till att höja ambitionsnivån och stärka myndighetens väg- ledning. Om arbetet ska utföras med befintliga resurser innebär en höj- ning av ambitionsnivån antingen att någon annan uppgift behöver prioriteras ner, eller att myndigheten totalt sett kan effektivisera utförandet av sina uppgifter. I annat fall behöver ytterligare medel tillföras, i första hand genom en bestående ökning av myndighetens förvaltningsanslag. Utredningen bedömer dock att de föreslagna åtgärderna inte bör medföra en anslagsökning. Det bör principiellt inte kräva ökade anslag för att en myndighet ska prioritera sina upp- gifter i tillräcklig utsträckning. Utredningen bedömer också att det finns potential att effektivisera arbetet med vägledning, bl.a. genom att arbeta mer specialiserat. Vidare kan en utvecklad vägledning mins- ka belastningen i andra delar av myndighetens verksamhet. I syn- nerhet bör arbetet med matchning effektiviseras. Detta dels genom att antalet inskrivna som blir aktuella att matcha mot arbete minskar om enskilda i större utsträckning väljer att utbilda sig eller på annat sätt utveckla sin kompetens mot arbetsmarknaden, dels genom att de kvarvarande som faktiskt ska matchas i högre utsträckning är match- ningsbara. Sammantaget bör myndigheten kunna genomföra de före- slagna åtgärderna inom ramen för sitt befintliga anslag. Vidare bedömer utredningen att IFAU inte behöver ytterligare anslag för att samverka med Arbetsförmedlingen i uppdraget om att utveckla arbetssätt eller metoder för att bättre kunna följa upp väglednings- insatser. Den digitala plattform för livslång vägledning som utredningen föreslår är förenad med nya kostnader. Det gäller både genom- förandet av förstudien och ett senare inrättande av plattformen, både inledande utvecklingskostnader och därefter löpande kostnader för drift, förvaltning och utveckling. De myndigheter som påverkas av Konsekvenser av utredningens förslag dessa kostnader är Arbetsförmedlingen, , , Myndigheten för , och Universitets- och högskolerådet. Utredningen uppskattar att arbetet med förstudien kräver fem årsarbetskrafter och cirka 5 miljoner kro- nor. Kostnaderna ska fördelas mellan de samverkande myndigheterna inom ramen för beslutade anslag. Förstudien ska bland annat omfatta kostnadsberäkningar för ut- veckling, drift och underhåll av plattformen. Innan förstudien är genomförd är det därför svårt att uppskatta kostnader för den digitala plattformen samt en lämplig finansiering för dessa, inklusive fördel- ningen mellan de medverkande myndigheterna. Utifrån tidigare er- farenheter från Arbetsförmedlingen, UHR och egna beräkningar har utredningen ändå gjort en preliminär uppskattning av möjliga utveck- lingskostnader till sammanlagt vilket skulle inne- bära en årlig anslagsbelastning som nedan. Källa: Utredningens egen beräkning. Beräkningen bygger på antagandet att investeringen uppgår till . Investeringen antas bekostas genom lån och räntan är antagen till . Avskrivningstiden på imma- teriella tillgångar är normalt sett och linjär avskrivning bör till- lämpas. Låneramen för den myndighet som får huvudmannaskap behöver täcka investeringsbehovet. I ovanstående scenario behöver låneramen därför höjas med den rad som beskrivs som utgående balans lån. Konsekvenser av utredningens förslag När den digitala plattformen är inrättad och driftsatt tillkommer årliga kostnader för förvaltning och vidareutveckling. Dessa bör finansieras med anslagsmedel. Storleken på dessa kostnader beror bl.a. på vilken ambitionsnivå som ska gälla för att utveckla ny funk- tionalitet. Vidare påverkas kostnaderna också av hur många myn- digheter som samverkar, vilka tekniska lösningar som används och vilken information som samverkan avser. Det faktum att flera myn- digheter behöver samverka kring plattformen kan vara kostnads- drivande, varför behovet av tydliga roller och ansvar blir särskilt viktigt. Jämfört med befintliga plattformar, webbplatser och lik- nande bör den föreslagna plattformen ha fördelen att kunna använda mer moderna tekniska lösningar, vilket bedöms kunna pressa kost- naderna. Den information som ska tillgängliggöras via plattformen är omfattande, vilket kan vara kostnadsdrivande. underlättas delning och utbyte av information av att den i huvudsak inte utgörs av personuppgifter eller uppgifter som omgärdas av sekretess eller särskilda krav på informationssäkerhet (se avsnitt 9.4.7 för konse- kvenser för den personliga integriteten). Utifrån befintliga erfarenheter kan ett intervall fungera som en preliminär uppskattning av kostnader kopplade till plattformens förvaltning, fortsatta utveckling och kommunikation. Hur mycket av kostnaderna för den digitala plattformen som också skulle medföra behov av ökade anslag är osäkert. Det är rimligt att anta att kostnaden till viss del motsvaras av befintlig utveckling och insatser som deltagande myndigheter gör var för sig . I vissa fall bör plattformen stegvis kunna ersätta befintliga projekt eller aktiviteter. I den förstudie som ska föregå inrättandet av plattformen ska myndigheterna presentera kostnadsberäkningar för den lösning som föreslås, med beaktande av möjliga synergier med annan utveck- ling och verksamhet hos myndigheterna. Även om plattformen totalt sett kommer att medföra behov av ökade anslag, kan det för en en- skild myndighet innebära både en ökning och en minskning av förvaltningsanslaget, beroende på myndighetens ansvar i den valda förvaltningsmodellen och möjligheterna att genom plattformen ratio- nalisera annan verksamhet. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen bedömer att de sammantagna effekterna av förslagen innebär en stärkt vägledning som hjälper individer att fatta medvetna utbildnings- och yrkesval. Detta är positivt för en effektiv användning av samhällets resurser. Inom offentlig sektor, dvs. både statliga och kommunala myndigheter, innebär en utvecklad vägledning att beho- vet av andra insatser kan minska. När individer i ett tidigare skede gör ett karriärval som är rätt utifrån dennes förutsättningar, minskar den offentliga sektorns åtaganden oavsett om dessa är kopplade till arbetsmarknadspolitiken i form av aktivitetsstöd och arbetslöshets- ersättning eller är av annat slag, t.ex. försörjningsstöd. I synnerhet kan den föreslagna digitala plattformen för livslång vägledning med- föra resursbesparingar för staten genom att förebygga inskrivning hos Arbetsförmedlingen. Plattformen kan även medföra resursbespar- ingar för individer genom att förebygga felval som leder till ökade kostnader i form av t.ex. förlängd arbetslöshet eller onödiga studie- skulder. Vidare ger den samlade informationen möjlighet till bättre information om arbetsmarknaden i olika delar av landet. Effektstudier indikerar att vägledning har betydelse för individer med sämre ekonomiska förutsättningar och felaktiga förväntningar om utbildning. Ett flertal uppföljningsstudier ger också stöd för att vägledning ökar förmågan att göra ett väl underbyggt val. Detta genom att den skapar motivation hos individen, stärker självmed- vetandet och vidgar kunskaperna om arbetsmarknaden. Sådana posi- tiva effekter är dock mycket svåra att beräkna och kvantifiera. Utred- ningen bedömer dock att stärkt vägledning bör vara särskilt sam- hällsekonomiskt effektivt i dagens situation där individers kompetens inte stämmer överens med arbetsmarknadens krav och det empiriska sambandet mellan utbildning och arbetsmarknadsutfall är väl belagt. Det blir då särskilt angeläget att arbetssökande ges förutsättningar att på olika sätt utveckla sin kompetens för att kunna möta arbets- marknadens behov. Stärkt vägledning bör också kunna förstärka den befintliga satsningen om statliga medel till yrkesutbildningar, vilken syftar till att leda till kompetenser som efterfrågas på arbetsmark- naden. Kommunerna ska i samråd med bl.a. Arbetsförmedlingen pla- nera utbudet av dessa utbildningar. Den kunskap som byggs upp genom detta hos bl.a. Arbetsförmedlingen bör vara positivt även för Konsekvenser av utredningens förslag myndighetens vägledning, vilken i sin tur kan få fler att välja en ut- bildning inom områden där det råder brist på utbildad arbetskraft. Studiestartsstödet, som trädde i kraft , syftar till att arbetslösa inskrivna på Arbetsförmedlingen med kort utbildning ska få chans att utbilda sig. Därmed kan de höja sin kompetens och bidra till kompetensförsörjningen . Regeringen beräknar att cirka 15 000–20 000 personer ska kunna rekryteras till studier på grundskole- och gymnasienivå med hjälp av studie- startsstödet (prop. 2016/17:158). Utredningen bedömer att förslagen om stärkt vägledning är i linje med regeringens intentioner och har potential att öka antalet deltagare inom ramen för studiestartsstödet. Detta genom att Arbetsförmedlingen och andra statliga aktörer med vägledande insatser kan fånga upp personer som har kort utbildning och i samverkan med kommunernas studie- och yrkesvägledare bistå den enskilde med information om studieekonomi, sökbara yrkesut- bildningar inom bristområden och med hållbar utbildningsplanering. 9.4.1Jämställdheten mellan kvinnor och män Utredningens förslag och bedömning bör innebära att fler kvinnor och män får tillgång till väl fungerande vägledning som bättre kan vidga båda könens perspektiv och inte begränsas av traditionella könsmönster i val av utbildningar. Vägledarens kunskaper om arbets- marknad och yrken är centralt för att kvinnor och män ska kunna göra medvetna val och utmanas i föreställningar om vad som är kvinnliga och manliga yrken. Vägledningens betydelse för att bredda kvinnor och mäns yrkesval redogörs särskilt för i kapitel 5. 9.4.2Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet