sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — Det är inte osannolikt att en diskussion kan uppstå om huruvida det är nöd- vändigt med en gemensam procedur gällande inresetillstånd för asyl- ändamål utöver gemensamma regler för vidarebosättning för att uppnå målen i fördragen (i detta fall ett gemensamt asylsystem). Även i detta fall borde dock kunna hävdas att bedömningen är likartad med vad som gäller för de övriga förslagen till rättsakter och att rättsakten behövs som ett bland flera instrument för att minska döden på . 9 KOM (2016) 468. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl Som tidigare nämnts lade fram ett förslag om humanitära viseringar i samband med beredningen av kommis- sionens förslag om ändringar i viseringskodexen (se avsnitt 7.3.3). Kommissionen har dragit tillbaka det förslag till ändringar i viseringskodexen som betänkande avser. Frågan är om modell för humanitära viseringar, innefattande en rätt för potentiella sökande att välja vilken medlemsstats ambassad man ska närma sig med sin ansökan om visering för asyländamål, kan anses ändamålsenlig och kan ligga till grund för en rättsakt om inresetillstånd för asyländamål. Såvitt utredningen kunnat erfara är det inget land vars tillämp- ning av humanitära viseringar innebär en rätt för en sökande att under vissa förhållanden erhålla en humanitär visering. Medlems- stater som använder sig av humanitära viseringar gör det undan- tagsvis och till synes på diskretionär basis. Mot denna bakgrund vore det sannolikt ett stort steg för medlemsstaterna att acceptera en reglering som utgår från att en tredjelandsmedborgare ska ha rätt att närma sig vilken medlemsstat som helst på dess ambassad och fordra att just den staten prövar hans eller hennes ansökan om visering för asyl, såsom föreslagit. Ett stort antal sökande som infinner sig på en utlandsmyndighet innebär säkerhetsmässiga och administrativa utmaningar. Vidare är det rimligt att anta att utlandsmyndigheten måste tillföras ny kompetens för att kunna göra någorlunda tillförlitliga preliminära bedömningar av sökandenas skyddsbehov. Hur dessa prövningar ska gå till framgår dock inte av utskottsbetänkandet från Europa- parlamentets , utan tanken är att kommissionen ska få ta fram närmare regler om detta i ett senare skede (delegerade akter). Fler frågor som inte besvaras av utskottsbetänkandet är vem ska betala resan till medlemsstatens territorium och i vilket skede man ska ta biometri och kontrollera identitet. För vidkommande kunde en sådan ordning innebära kraftigt ökade administrativa kostnader och även i övrigt konsek- venser vars omfattning det är svårt att överblicka och därmed att planera för. Det är inte osannolikt att många skulle vända sig till just för att söka en europeisk asyl- Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl visering.10 En obegränsad tillgång till ett ansökningsförfarande som inte utgår från centralt bestämda kvoter kan antas bli kraftigt kostnadsdrivande för medlemsstater som är populära som destina- tioner, däribland . Det förefaller troligt att ett betydande antal personer skulle vända sig till utlandsmyndigheter vilka redan har en ansträngd arbetssituation. Det är tveksamt om skulle kunna leva upp till det föreslagna kravet att ta emot ansökningar vid alla utlandsmyndigheter. Vissa utlands- myndigheter handlägger inte migrationsärenden och saknar möjligheter att ta biometri. Här ska framhållas att genomförandet av den gemensamma asyl- politiken ska styras av principen om solidaritet och rättvis ansvars- fördelning, även finansiellt (artikel 80 FEUF). En sådan mer rättvis fördelning kan åstadkommas genom vidarebosättning och omför- delning, liksom genom ändringar i Dublinförordningen, men knap- past genom att enskilda sökande får välja mottagandestat genom att söka visering var man vill. Den föreslagna modellen motverkar i hög utsträckning de strävanden om en jämnare fördelning mellan länderna, vilka präglar utformningen av den gemensamma asyl- politiken i övrigt. lyfter fram att det framstår som svårförenligt med den allmänna systematiken och därför olämpligt att tillåta enskilda personer att närma sig valfritt medlemsland med en ansökan om visering. Det gemensamma regelverket och i synnerhet förslaget till reviderad Dublinförordning11 utgår från en jämn fördelning och att asylsökande inte ska kunna välja destination. Om de sökande får välja medlemsstat själva, kommer troligtvis vissa ambassader bli märkbart mer belastade än andra. Ett förslag om gemensamma regler för inresetillstånd för asyländamål skulle därför kunna kombineras med på förhand fastställda kvoter. 10Det finns flera faktorer som tros påverka ett lands attraktionskraft på asylsökande, men en viktig faktor är förekomsten av en diaspora. Många som är på flykt i världen kommer från , , och . För alla dessa nationaliteter finns betydande dia- sporor i . 11KOM (2016)270. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl Ett centraliserat förfarande baserat på en fördelningsnyckel I fråga om hur ansökningar om inresetillstånd ska tas emot har utredningen övervägt två olika modeller. Modell 1: En centraliserat mottagande av ansökningar Ett centraliserat mottagande av ansökningar bör kunna samordnas med den omfördelningsmekanism som föreslås i förslaget till reviderad Dublinförordning. På samma sätt som Europeiska stöd- kontoret för asylfrågor (EASO) övervakar antalet asylansök- ningar i medlemsstaterna, borde en kunna vara en del av ett system som också fördelar ansökningar om inresetillstånd. Som framgått ovan i avsnitt 6.3.5 angående förslaget till reviderad Dublinförordning pågår ett omfat- tande arbete inom EU när det gäller digitalisering och centraliserat it-stöd till medlemsstaterna i fråga om asylprocess. Förslaget bygger på att registrering sker av alla asylansökningar (och faktiska vidare- bosättningar) i ett EU-gemensamt system, vilket ska användas bl.a. för att i förekommande fall sätta igång en omfördelningsmekanism för att avlasta medlemsstater med många sökande. har kom- missionen aviserat att den avser att ta fram ett förslag till moderni- serad viseringspolitik m.m. Här kan också nämnas förslaget till förordning om ETIAS (dvs. ),12 som handlar om begäran om inresetillstånd från tredjelandsmedborgare från länder som är viseringsfria. Sådana resenärer ska fylla i en ETIAS- ansökan på webben före resan, varigenom man på förhand kan samla in information som behövs vid gränskontrollerna om t.ex. säkerhetshot, olaglig invandring och hot som riktas mot folkhälsan. ETIAS-systemets viktigaste funktioner kommer att vara följande: •Kontrollera de uppgifter som lämnats in av tredjelandsmed- borgare som inte behöver visering (t.ex. uppgifter som rör iden- titet, resedokument, hemvist och kontaktuppgifter), via ett on- 12 Förslag till och rådets förordning om inrättande av ett EU-system för reseuppgifter och resetillstånd (Etias) och om ändring av förordningarna (EU) nr 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/794 och (EU) 2016/1624, dvs. KOM/2016/0731, 2016/0357 (COD). Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl linesystem innan de reser till EU:s yttre gränser. Syftet är att bedöma om det finns risk för irreguljär migration eller om personen kan utgöra en säkerhetsrisk eller folkhälsorisk. •Automatisk behandling av varje ansökan som lämnas in via en webbplats eller en mobilapp för kontroll mot andra informa- tionssystem (som SIS, VIS, Europols databas, databas, , Eurodac och Ecris) och kontroll mot en särskild bevak- ningslista som Europol förvaltar. Behandlingen ska baseras på målinriktade, proportionella och tydligt angivna säkerhets- kontrollbestämmelser för att fastställa om det finns faktaunder- lag eller rimliga skäl för att utfärda eller vägra ett resetillstånd. •Utfärdande av resetillstånd. När det inte finns några träffar i systemet eller några andra faktorer som kräver ytterligare analys utfärdas resetillståndet automatiskt från det att ansökan lämnats in. •Om den automatiska processen genererar en ”träff” övergår an- sökan till handläggning hos den nationella enheten. Kommissionen har föreslagit att det ska inrättas en centralenhet vid Frontex och en nationell enhet i varje land. Det är eu-LISA (for the of in the Area of Freedom, Security and ) som svarar för utvecklandet och driften av systemet. Förhandlingar pågår nu i rådet och om förslaget. Mot bakgrund av dessa och andra planer på en ökad digitali- sering och samordning mellan länderna i dessa närliggande frågor, borde det ligga nära till hands för kommissionen att undersöka om det vore möjligt med en centraliserad modell där en myndighet, förslagsvis eu-LISA, initialt tar emot elektroniska ansökningar som sedan fördelas ut på medlemsstaterna enligt ett automatiskt kvot- system försett med ett max-tak. I det här sammanhanget förtjänar dock att påpekas att för svensk del gäller att utlandsmyndigheten oavsett elektroniska blanketter skulle bli tvungen att ta emot eventuella pappersansökningar som kommer in till myndigheten, till följd av svenska myndigheters serviceskyldighet. Enligt utredningens mening är det inte en juridiskt framkomlig väg och inte heller önskvärt att medlemsstaterna skulle överlåta på en att fatta beslut i ärendena, som rör myndighets- Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl Dessutom måste ifrågasättas om det för svensk del alls är möjligt att lägga ut vissa handläggningsmoment på en EU-myndig- het när det är staten som ska fatta beslutet. Utredningsåtgärderna får typiskt sett ses som en del av myndighetsutövningen. Det finns dock uppenbara fördelar med att inte belasta medlemsstaternas utlandsmyndigheter med fler besök än nödvändigt. Kommissionen skulle därför kunna överväga möjligheten att lägga ut vissa delar av handläggningen på en under förutsättning att sekre- tessen för personuppgifter, som kan vara mycket känsliga i asyl- ärenden, kan garanteras. Privata tjänsteleverantörer bör dock inte kunna komma i fråga för några delar av handläggningen utom bio- metri, av hänsyn till de sökandes säkerhet och skyddet för känsliga personuppgifter. Det skulle således vara respektive medlemsstat som ska pröva frågan om inresetillstånd. Under vilka förutsättningar som ansökan ska beviljas och vilket beviskrav som ska gälla, bör tydligt framgå av den rättsakt som reglerar förfarandet. Reglerna bör anknyta till befintliga regler om flyktingstatus och status som subsidiärt skyddsbehövande. Det är viktigt att systemet motverkar att personer som beviljas inresetillstånd därefter inte beviljas asyl. Ett sätt att åstadkomma detta är att föreskriva att urvalet i första hand ska gälla uppenbart välgrundade asylansökningar.13 bör det inte vara uteslutet att söka för dem som saknar hemlandspass, eftersom det gäller så många av de skyddsbehövande. Det är också viktigt att i möjligaste mån ta hänsyn till sökandes preferenser. Det skulle kunna ske automatiskt vid en elektronisk ansökan, där sökanden får möjlighet att lista sina val. Beroende på om det fortfarande finns platser kvar hos de aktuella medlems- staterna, skulle personens ansökan kunna fördelas dit i första hand. I det här sammanhanget är det likaledes viktigt att överväga hur familjer ska hanteras. Sannolikt vore det lämpligt om en sökande som beviljas inresetillstånd får rätt att ta med sin kärn- familj (som då räknas in i kvoten), för att undvika familjesplittring och senare administration av anknytningsärenden. 13 Jfr UNHCR: Better protecting refugees in the EU and globally, s. 12 f. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl Modell 2: Elektronisk ansökan lämnas till nationell utlandsmyndighet I denna modell får sökande lämna in en (elektronisk) ansökan om inresetillstånd till den utlandsmyndighet som de själva väljer. Staten är skyldig att behandla ansökan så länge som inte medlemsstatens årliga kvot är fylld. När kvoten är fylld kan medlemsstaten hänvisa sökanden till en annan medlemsstat vars kvot inte ännu är fylld. Samarbetet mellan länderna består då egentligen bara i en centralt administrerad kvot. Detta förutsätter likväl registrering i ett gemensamt it-system. Nackdelarna med en sådan modell är att vissa länders utlands- myndigheter skulle kunna drabbas av administrativa svårigheter och även ordningsproblem om många sökande anländer . Problematiken med pappersansökningar som måste hanteras av svenska utlandsmyndigheter (på grund av serviceskyldigheten i svensk rätt) riskerar att bli mer uttalad med denna modell. Vidare är det svårt att se hur medlemsstaten ska kunna garantera sökan- denas säkerhet, i synnerhet om sökande anländer i stora antal . Det problemet uppstår dock vid andra förfaranden utomlands och är inte unikt för just den här modellen. Hur kvoten bör bestämmas I förslaget till förordning om en unionsram för vidarebosättning utgår kommissionen från att rådet ska besluta om en årlig plan, på förslag av kommissionen. Detta skulle kunna vara en lämplig beslutsordning även för detta förfarande. I migrationsagendan14 aviserade kommissionen ett gemensamt vidarebosättningsprogram med 20 000 platser, baserat på variabler- na bruttonationalprodukt, befolkningsstorlek, arbetslöshetstal och tidigare invandring. Fördelningsnyckeln som föreslogs för såväl omfördelning som vidarebosättning förtjänar att kommenteras närmare. Den utgår från antagandet att ju större BNP en medlemsstat har, desto större ansvar för mottagande av flyktingar bör staten ha. Faktorn hade tilldelats vikten . Befolkningsmängden var tänkt att fungera på samma sätt; ju större befolkning en medlemsstat har, 14 KOM (2015) 240. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl desto större mottagningsansvar bör den ha. Denna faktor viktades också till . De andra två faktorerna skulle verka i motsatt riktning. Vikten av en stats arbetslöshetstal var . När det gällde tidigare mottagande, som också hade viktats till , skulle den faktorn beräknas som antalet asylansökningar och vidarebosatta flyktingar per 1 miljon invånare åren 2010–2014.15 Denna fördelningsnyckel förekommer också i förslaget till förordning om inrättande av en omplaceringsmekanism vid kriser och om ändring av och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om kriterier och meka- nismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelands- medborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlems- stat (Dublinförordningen)16, . I förslaget till reviderad Dublinförordning föreslås dock att endast två variabler ska ligga till grund för referensnyckeln; BNP (viktningen ) och befolkningsstorlek (viktningen ). Detta antyder möjligen att den mer avancerade fördelningsnyckeln inte fått stöd. noteras att inte heller förslaget till reviderad Dublinförordning vunnit entydigt stöd. I en (2016:7), Efficient Solidarity Mechanisms in Asylum Policy,17 diskuteras om en jämnare fördelning av asyl- sökande kan nås genom införandet av finansiella incitament, s.k. ”tradable refugee-admission quotas” (TRAQ).18 I rapporten finns simuleringar utifrån en modell med utgångspunkt i kommissionens ursprungliga fyrfaktor-modell med två slags kompletteringar. Av rapporten framgår att det finns fler undersökningar i litteraturen. En särskild fråga är om det är lämpligt att kvoten avser ansök- ningar eller ej. Enligt utredningens mening bör kvoten avse antalet fall där inresetillstånd beviljats. Normalt kommer en stat bevilja 15Se agendan s. 20. 16KOM (2015) 450. 17Rapporten är författad av och . 18Om en medlemsstat anser att dess kvot är för stor, kan den i stället betala en angiven summa per flykting (marginalkostnad) till en annan stat för att den ska ta emot flyktingen. Till detta kommer en matchningsmekanism, där de sökande får ange vilka destinationer de föredrar och staterna vilka flyktingar de föredrar. Matchningsmekanismen ska även motverka att en stat erbjuder sig att ta många flyktingar för en låg kompensation och sedan ger dem ett undermåligt mottagande, bl.a. i avskräckande syfte. Sökande kommer i sådana fall att vägra att åka till det landet, varefter landet inte skulle erhålla kompensationer utan i stället straffavgifter för den del av kvoten man inte tagit emot. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl inresetillstånd endast till sökande som bedöms ha goda utsikter att kunna göra sin identitet och sitt skyddsbehov sannolikt (uppenbart välgrundade ansökningar). Antalet beviljade uppehållstillstånd bör då ligga på ungefär samma nivå som antalet beviljade inresetillstånd. En kvot baserad på antalet ansökningar om inresetillstånd framstår som mindre ändamålsenlig om syftet är att faktiskt ge behövande skydd, eftersom kvoterna skulle kunna fyllas utan att ett enda inresetillstånd beviljats, om ingen av de sökande kan leda sitt skyddsbehov i bevis (vilket inte kan uteslutas). Det är dock viktigt att på något sätt ta i beaktande även det arbete som är förknippat med att handlägga beslut om avslag på ansökan om inresetillstånd. Nackdelen med en kvot som utgår från antalet beviljade inrese- tillstånd är att det inte går att säga hur många avslagsbeslut med- lemsstaterna skulle behöva fatta innan kvoten är fylld. Det är möjligt att det skulle behövas ett tak även för antalet ansökningar. Eftersom det inte bör införas någon rätt att erhålla inresetillstånd, vore det inte en lämplig ordning att införa en rätt att överklaga ett beslut att avslå ansökan om inresetillstånd. När alla länders kvoter har fyllts, kommer avslag att kunna meddelas på den grunden att den årliga kvoten är full. En sådan ansökan skulle kunna ses som ”inadmissible”. Ett avslagsbeslut på denna grund bör inte kunna överklagas, eftersom en domstolsprövning i dessa fall inte tjänar något vettigt syfte. Eftersom det inte är fråga om en rättighetslag och utlänningsrätten typiskt sett ligger utanför Europakonven- tionens tillämpningsområde, bör inte någon konflikt med Europa- konventionen kunna uppstå (en mer utförlig diskussion i denna fråga finns i avsnittet om överklagande i bilaga 2). Förutsättningarna för att nå politiskt stöd för förslaget Nästa fråga är om medlemsstaterna kan komma överens om att införa gemensamma regler. I det här sammanhanget kan nämnas dom i de förenade målen C-643/15 och C-647/15, som rörde en talan om ogiltigförklaring vilken väckts av Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl och , med stöd av . Bakgrunden var att rådet med kvalificerad majoritet antog kommis- sionens förslag till beslut om fastställande av provisoriska åtgärder på området internationellt skydd till förmån för , och . Förslagets rättsliga grund var artikel 78.3 FEUF.19 , , och röstade mot förslaget. avstod från att rösta. och gjorde bl.a. gällande att rådet saknade rättslig grund för beslutet och att det begåtts processuella fel vid antagandet, eftersom beslutet antagits med kvalificerad majoritet trots att det framgick av Europeiska rådets slutsatser av den 25–att beslutet borde ha an- tagits ”genom konsensus”. De ansåg det särskilt viktigt för rådet att respektera Europeiska rådets slutsatser, eftersom omfördelning av personer som ansöker om internationellt skydd ”är en politiskt känslig fråga i många medlemsstater” (punkt 138). Talan avslogs dock på alla grunder. framhöll bl.a. att inte kan ändra de omröstningsregler som framgår av för- draget och att det inte fanns något krav på enhällighet. Det kan konstateras20 att även om också och hade röstat nej vid beslutet ovan hade det inte räckt för att stoppa förslaget. Dessa sex länder motsvarar av befolk- ningen. Detsamma gäller om alla de forna skulle rösta nej (20,av befolkningen). Här ska dock framhållas att rådet alltid strävar efter att så långt det är möjligt fatta beslut med enhällighet. Mycket talar för att rådet skulle ställa sig avvisande, även om det skulle visa sig möjligt att övertyga kommissionen om att ta fram ett förslag och troligen skulle ställa sig bakom förslaget. Orsaken till denna negativa grundhållning hos vissa medlemsstater står att finna inte bara i en önskan om att minska invandringen av olika skäl, utan också i en uppfattning om inne- börden av den suveräna staten. krävs inte enhällighet för att beslut ska kunna fattas i rådet utan bara kvalificerad majoritet. Beslutsfattandet då medlemsstater röstats ned har dock, vad gäller 19Se KOM (2015) 451 slutlig. 20Upplysningsvis kan sägas att det finns en röstkalkylator på rådets hemsida, /sv/council-eu/voting-system/voting-calculator/ Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl t.ex. omfördelningsbesluten , bidragit till en stor spricka i medlemsstatskretsen. Många medlemsstater har haft egna regler på området, låt vara att de endast tillämpats undantagsvis och diskretionärt. En positiv grundhållning borde således finnas hos en del medlemsstater. Sammanfattningsvis bör det inte ses som ett avgörande hinder att ett kommissionsförslag har små möjligheter till framgång. Det finns i vart fall inget som hindrar ett förslag, eftersom stöd för att ta fram och besluta om en rättsakt finns i artikel 78–79 FEUF. kan och bör således aktivt och genom ett långsiktigt på- verkansarbete söka påverka kommissionen till att ta fram ett förslag om gemensamma regler för inresetillstånd för asyländamål. 8.1.5Humanitära mottagningsprogram och privata/ideella sponsorprogram Bedömning: bör se positivt på användningen av natio- nella humanitära mottagningsprogram i EU, som ett komple- ment till vidarebosättning och spontana asylansökningar. bör även se positivt på användningen av privata/ ideella sponsorprogram i EU, som ett komplement till vidare- bosättning och spontana asylansökningar. bör däremot inte driva frågan om införande av tving- ande regler om inrättande av humanitära program eller privata/ ideella sponsorprogram i EU. Som tidigare beskrivits har flera EU-länder inrättat program för mottagande på humanitär grund (HAP) i syfte att ge särskilt utsatta grupper temporärt skydd på humanitär grund. Det är en påskyndad process som kan göra det möjligt för större grupper av skyddsbehövande att snabbt få resa till ett EU-land. Här ska dock ånyo framhållas att det inte finns någon samsyn när det gäller definitioner och utformning av humanitära mottagningsprogram. Fördelen med humanitära mottagningsprogram är liksom vid alla lagliga asylvägar att skyddsbehövande inte blir fullt lika ut- lämnade till farliga och illegala inresevägar. Som komplement till traditionell vidarebosättning och spontana asylansökningar kan program för mottagande på humanitär grund användas för en viss Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl grupp i behov av akut skydd i en extra osäker eller sårbar situation. I praktiken händer det emellertid att staterna använder HAP i stället för vidarebosättning, som inriktningen är en annan än den traditionella. finns inslag av extern finan- siering, t.ex. sponsring av familjemedlemmar utanför kärnfamiljen. Som framgår i avsnitt 3.4 är sådana program ofta dyra att sätta upp och förenade med komplikationer för de inblandade, som det finns få fördelar jämfört med ”vanlig” vidarebosättning (bort- sett från att det kan gå mycket snabbare för individerna att få skydd). I sammanhanget noteras att individerna inte automatiskt erhåller en säker rättslig status, vilket är problematiskt för flyk- tingar. Mycket talar för att vidarebosättning är både billigare och bättre för individerna i fråga. Därför är det viktigt att humanitära mottagningsprogram, med eller utan inslag av privat eller ideell sponsring, fungerar som komplement och inte ersätter vidare- bosättning eller för den delen spontana asylansökningar. För del framstår det som juridiskt-tekniskt komplicerat att inrätta humanitära mottagningsprogram liknande dem som förekommer i andra länder, inte minst på grund av utformningen av det svenska socialförsäkringssystemet med sina betydande inslag av bosättningsbaserade förmåner (till skillnad från vad som ofta är fallet i andra länder).