sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — är av alla kommuner va-huvudmän i den egna kommunen, i av kommunerna är regionala va-orga nisationer huvudman, i är huvud man och i är huvudmannen ett eget kommunalt bolag (/va-organisationen/). När kommunen själva är va-huvudman brukar det benämnas att verksamheten bedrivs i förvaltningsform. Va-verksamheten ingår i dessa fall som en del i en , exempelvis tekniskt kontor, tekniska verken, samhällsbyggnadsförvaltning, gatukontor eller annan liknande förvaltning. Med begreppet regionala va-orga nisationer avses att verksamheten bedrivs i en regional organisation, det vill säga med flera kommuner tillsammans. vara antingen ett aktiebolag eller ett kommunalförbund. När det gäller denna form behöver det dock inte vara så att organisationen svarar för samtliga va-tjänster utan kan exempelvis endast vara ägare av ett vattenverk eller ett avloppsreningsverk. Även om organisationen då äger en del av va-anläggningen är den inte va-huvudman eftersom den inte svarar för vattentjänsterna gentemot brukarna. I förhål lande till brukarna är det då i stället kommunen eller exempelvis ett kommunalt bolag som är huvudman. När det gäller är detta det samma som eget kommunalt bolag med den skill naden att bolaget även tillhandahåller någon annan tjänst, exempel vis fjärrvärme, elnät eller bredband. Svenskt Vatten genomförde genom ett konsultbolag 2010 en undersökning avseende hur olika kommuner i organiserat sig i förhållande till huvudmannaskapet. I rapporten listas att flertalet kommuner för diskussioner/överväganden kring frågan om att driva huvudmannaskapet i samverkansform med andra kommuner (/kartlaggning-organisationsformer.pdf). I dricksvattenutredningens betänkande En trygg dricksvattenför sörjning (SOU 2016:32) trycks på just frågan om samverkan och bland annat föreslås att det i vattentjänstlagen ska införas en be stämmelse om att kommunen ska tillvarata möjligheter att samverka med andra kommuner avseende vattenförsörjning. Även Svenskt Vatten lyfter vid seminarier och i sin information fram de synergi effekter som kan uppnås vid samverkan mellan flera kommuner och att detta kan vara ett sätt för mindre kommuner att klara de utma ningar som man står inför avseende vattentjänsterna . kan det därmed tänkas att fler kommuner bedriver sin verksamhet i annan form är ren förvaltningsform och att annan än kommunen i fler kommer utgöra va-huvudman. Den rättsliga konstruktionen med en va-huvudman är relevant då vissa skyldigheter och rättigheter enligt vattentjänstlagen åvilar kommunen och vissa den rättsliga konstruktionen va-huvudman. 5.4.2Ansvaret för att ordna vattentjänster Om det med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas vattenförsörjning eller avlopp i ett större samman hang för en viss befintlig eller blivande bebyggelse, ska kommunen bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas, och se till att behovet , och så länge behovet finns kvar, tillgodoses i verksamhetsområdet genom en allmän va-anläggning (6 § vattentjänstlagen). Kommunens skyldighet att ordna med vattentjänster är alltså behovsstyrd. Dagvattenhantering genom en allmän va-anläggning kan alltså aktu aliseras på grund av ett behov av skydd för miljön. Om dagvatten anläggning anordnas mot bakgrund att det finns ett behov av skydd för miljön, får det i regel anses förutsättas att åtgärder vidtas för rening av dagvattnet, exempelvis genom markfiltrering av vattnet. På vissa håll i landet förekommer lösningar för att hantera rening av dagvatten genom filtrering. Med detta sagt kan konstateras att den absoluta merparten av dagvattnet i släpps ut i vattenrecipien ten utan att filtreras. Lösningar för filtrering av dag vatten kan också vara viktiga för att hantera och jämna ut flödes toppar. Frågan om när och hur dagvatten bör infiltreras är omfat tande och ingår inte i utredningen. Miljökriteriet kommer därför inte att behandlas vidare i avseendet kommunens ansvar. Det andra kriteriet – skydd för människors hälsa – tar främst sikte på att hindra att sanitära olägenheter ska uppstå. Historiskt sett har hälsokriteriet främst handlat om hantering av spillvatten och dricks vatten. I propositionen till vattentjänstlagen uttalas följande beträf fande hälsokriteriet, prop. 2005/06:78 s. 79: Det är dock i första hand hälsoskyddsskäl som motiverar utbyggnaden av en allmän va-anläggning. Hänsyn skall vidare tas till vad en modern boendestandard kan anses kräva och till rena bekvämlighetssynpunkter, va-lösningarnas varaktighet och hållbarhet, betydelsen av möjliga fram tida förändringar i fastighetens användning och ägarförhållanden, samt de rent tekniska och ekonomiska förhållandena. Det är oklart om uttalandet ska tolkas som att en modern boende standard får anses ligga inom begreppet hälsa. Frågan om kopplingen mellan hälsokriteriet och dagvattenhantering har av allt att döma inte uppfattats som något problem. I propositionen till vattentjänst lagen (s. 47) fastslås vidare: Utbyggnadsskyldighet bör alltså gälla om det i ett område med en sam lad bebyggelse finns ett faktiskt behov av en samlad lösning av dag- och dränvattenfrågorna, dvs. när avvattningen av bebyggelseområdet med hänsyn till va-lagstiftningens skyddsintressen behöver lösas i ett större sammanhang. Inte heller i praxis har frågan om förhållandet mellan hälsokriteriet och kommunens eventuella skyldighet avseende tillhandahållandet av hantering av dagvatten klarlagts fullt ut. har i BVa 73/10 förpliktat en kommun att ta in en fastighet i verksamhets område för dagvatten, det vill säga att genom allmän va-anläggning tillgodose fastighetens behov av dagvattenavledning. Den aktuella fastigheten låg i samlad bebyggelse med ett 50-tal andra fastigheter. I området fanns allmän va-anläggning för dricksvatten och spill vatten. I målet ifrågasatte ingen av parterna om det förelåg ett be hov av en dagvattenlösning. Frågan i målet gällde i stället om dag vattenavledningen skulle ske genom en allmän va-anläggning eller genom att avledningen kunde ordnas på ett annat sätt utan kom munens medverkan (ett eftersatt kloakledningssystem). Nämnden skriver följande i avgörandet: Det har i målet inte ifrågasatts att ett behov föreligger av dagvatten avledning för L-Å M:s fastighet liksom för de ca 50 övriga fastigheter som uppgivits vara anslutna till det gamla kloakledningssystemet. Detta ledningssystem torde i vart fall ha en ålder av 70–och får antas inte ha varit föremål för egentligt underhåll under flera tiotals år. Såväl dagvatten från fastigheterna som dikningsföretagets vatten och vägdagvatten belastar ledningssystemet och har i yttran det som sin uppfattning anfört att den samlade bebyggelsen med hän syn till människors hälsa har behov av ett fungerande dagvattennät. Utredningen visar således att det befintliga ledningsnätet för dag vatten är gammalt, inte underhållet och att ansvaret för åtgärder med anläggningen kan åvila ägaren av nätet – en avsomnad oregistrerad förening som inte ens kommunen i egenskap av medlem förmått hålla aktiv. Med hänsyn till ett ostridigt behov av dagvattenavledning för ett 50-tal fastigheter för att tillgodose skyddet för människors hälsa och då någon ansvarig för verksamheten som skulle kunna kompetent och långsiktigt driva denna inte kan förutses, måste kommunen enligt mening anses ha en möjlighet och skyldighet att med stöd av 6 § vattentjänstlagen se till att dagvattenfrågan får en varaktig och tillfredsställande lösning. Denna kommunens skyldighet att ordna med allmänna vattentjänster enligt 6 § är ovillkorlig så länge behovet av en vattentjänst finns kvar och kan inte längre uppfyllas genom att va-frågan ordnas på ett annat sätt utan kommunens medverkan. Inte heller krävs enligt vattentjänst lagen att området är detaljplanelagt för att en dagvattenanläggning skall betraktas som allmän. Kommunen skall således i sådant fall full göra sin skyldighet genom en som den äger eller har ett rättsligt bestämmande över (prop. 2005/06:78 s.28 f). Även om parterna disponerar över frågorna i målet och därigenom styr nämndens prövning kan ändå uttolkas av det ovanstående att krav på hantering av dagvatten kan vinna gehör under åberopande av hälsoskäl. En koppling som skulle kunna göras mellan dagvattenhanteringen och hälsa är att en byggnad, där inte dagvattenfrågan lösts, kan drab bas av vattenskador i grunden som i förlängningen kan ge upphov till mögel, vilket påverkar de boendes hälsa. Hur långtgående kommunens skyldigheter är att ordna dagvatten hantering på grund av behovet i förhållande till människors hälsa får anses något oklart. Ordnas i ett större sammanhang Vid sidan av hälso- och miljökriteriet krävs även att va-frågan be höver ordnas i ett större sammanhang. Innebörden av begreppet ”ett större sammanhang” är att det normalt ska röra sig om ett flertal fastigheter. Även om det kan föreligga ett stort behov för en ensam fastighet att få va-frågan löst på grund av hälsoskäl, aktualiserar detta som grund inte en skyldighet för kommunen att ordna vatten tjänster. I förarbetena anges att ”större sammanhang” som minimum bör vara en något så när samlad bebyggelse om 20–30 fastigheter. En avvägning måste emellertid alltid göras i det enskilda fallet. Om exempelvis de sanitära olägenheterna är stora kan skyldighet för kommunen att ordna va-tjänster uppkomma även vid ett färre antal Bilden måste även nyanseras på så sätt att skyldighet mycket väl kan komma i fråga om det rör sig om en fastighet med relativ närhet till ett verksamhetsområde. Att så är fallet har fastslagits i flera avgöranden från , bland annat BVa 13/10 och 3/09. I BVa 13/10 fastslogs att den enskilda fastighetens närhet till ett verksamhetsområde med allmän va-anläggning (fastigheten låg ca 150 m utanför verksamhetsområdet och mellan 150–200 m från närmaste anslutna fastighet) inte i det fallet blev avgörande. Verk samhetsområdet hade färdigställts och fastigheten ansågs ha ett sådant faktiskt och planmässigt samband med de va-utbyggda områdena att ett kommunalt utbyggnadsansvar förelåg. I Mark- och avgörande 4062-09 fastslogs att en skyldighet förelåg att anordna vattentjänster i ett område med landsbygds bebyggelse. Domstolen gjorde inte någon annan bedömning än va- nämnden som uttalat följande avseende fråga om avlopp: Oaktat att exploateringsgraden inte påtagligt synes avvika från vad som är normalt för svensk landsbygdsbebyggelse, att det får anses föreligga sådana förtjänster med att lösa avloppsfrågan i ett större sam manhang, inte minst för att motverka påtagliga olägenheter för miljön, att förutsättningarna för ett tillskapa ett allmänt verksamhets område för vattentjänsten avlopp är uppfyllda. Avgörandena torde inte kunna läsas på annat sätt än att domstolen inte bedömde att det är en absolut förutsättning att det rör sig om samlad bebyggelse för att större sammanhang ska anses föreligga. Man kan dock utläsa en skillnad vad gäller dagvatten (samt drän vatten) och övrigt avloppsvatten i denna del. Av 2 § i vattentjänstlagen framgår att avlopp utgörs av bortled ande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad be byggelse eller från en begravningsplats och bortledande av spillvatten eller bortledande av vatten som har använts för kylning. I paragrafen utgör samlad bebyggelse en förutsättning för bort- ledande av dagvatten, medan samma förutsättning inte uppställs för spillvatten och kylvatten. Detta innebär att fastighetsägare i områ den där det finns en allmän va-anläggning avseende dricksvatten och spillvatten inte kan kräva att kommunen även tillhandahåller lösningar för dagvattenavrinning om inte området kan anses utgöra samlad bebyggelse (eller utgör en begravningsplats). Någon annan slutsats kan därmed inte göras än att skyldigheten att ordna med vattentjänst avseende dagvatten förutsätter samlad bebyggelse med omkring 20–30 fastigheter. Det föreligger en begreppsskillnad mellan vattentjänstlagen och PBL:s reglering om detaljplanekrav (se avsnitt 3.7.1). I PBL anges sammanhållen bebyggelse och i vattentjänstlagen samlad bebyggelse. Därmed kan det uppstå en diskrepans mellan kommunens skyldig het att detaljplanera ett område och när skyldighet att ordna vatten tjänster kan aktualiseras. Denna skillnad är avsiktlig och syftar till att inte binda skyldigheten att anordna vattentjänst till att området ska vara detaljplanerat (prop. 2005/06:78 s. 46 f.), se även avsnitt 5.3.3. I realiteten förhåller det sig emellertid ofta så att frågorna om detalj plan och skyldighet att ordna vattentjänster sammanfaller. Omfattningen av kommunens skyldighet att anordna vattentjänster Kommunens skyldighet att anordna vattentjänster är begränsad till ett visst område (verksamhetsområde). Det är, oaktat vem som ut gör huvudman, kommunen som bestämmer vilket geografiskt område som utgör verksamhetsområdet. Kommunen ska också bestämma vilka vattentjänster som ska tillhandahållas i området (vattenförsörj ning och avlopp, varav avlopp utgörs av dagvatten, dränvatten, spillvatten och kylvatten). Inom samma anläggning kan det därmed finnas flera verksamhetsområden som i olika omfattning tillhanda håller vattentjänster. Utanför området föreligger motsatsvis i regel ingen skyldighet att lösa va-frågorna. Om va-tjänster erbjuds en fastighet utanför verksamhetsområdet sker det i stället på avtalsbasis. Som grund definieras området genom angivande av vilka fastigheter som ingår i detta. Vid stora fastigheter, exempelvis jordbruksfastig heter, kan dock området begränsas till att avse en del av fastigheten. Analys av kommunens skyldighet att tillhandahålla vattentjänster I viss mån föreligger alltså en osäkerhet om i vilken omfattning dagvattenhanteringen på grund av hälsoskäl kan utgöra en skyldig het att anordna vattentjänster. Frågan förefaller emellertid inte ut göra något reellt problem och anledningarna till detta kan vara flera. Dels är det kommunen som bestämmer vart och i vilken om fattning tjänsterna ska tillhandahållas. Skyldighet föreligger att ordna tjänsterna när vattentjänstlagens kriterium är uppfyllda. Inget hindrar dock att kommunen i större utsträckning än vad lagen kräver an ordnar va-tjänsterna. Ett sådant beslut går inte heller att överklaga. Som redogjorts för i avsnitt 4.2.1 har kommunen vid planlägg ning en skyldighet att se till att bebyggelse lokaliseras till mark som är lämplig med hänsyn taget till risken för bland annat översvämning. Det mest normala för att se till att marken är lämplig i förhållande till dagvatten är att ordna en va-anläggning. Detta eftersom en lös ning av dagvattenfrågan i ett större sammanhang kan utgöra en förutsättning för att ett område ska kunna detaljplaneras för bebygg else. Under sådana omständigheter är det dock regleringen i PBL och inte vattentjänstlagen som förutsätter hantering av dagvatten. 5.4.3Ansvaret vid driften av anläggningen Konstruktionen i vattentjänstlagen innebär att den som äger va- anläggningen utgör va-huvudman. De skyldigheter som föreligger avseende driften uppstår därmed mellan va-huvudman och fastig hetsägare. I 2 § regleras att med fastighetsägare i vattentjänstlagen avses den som äger en fastighet inom en allmän va-anläggnings verksamhets område eller innehar sådan fast egendom med tomträtt, ständig besittningsrätt, fideikommissrätt eller på grund av testamentariskt förordnande. Skadeståndsansvaret enligt lagen baseras på partsförhållandet mellan fastighetsägare och va-huvudman. Övriga typer av skadestånds tvister i anledning av driften av va-anläggningen, som inte tar sin grund i partsförhållandet får lösas genom allmänna utomobligatoriska skadeståndsregler. Lagens regler gäller inte i skadeståndstvister mellan olika fastighetsägare eller fastighetsägare utanför verksamhetsområdet. Att fastighetsägarna måste ha sin fastighet inom verksamhets området innebär att inte heller en fastighetsägare, med fastighet utanför verksamhetsområdet, som genom avtal med huvudmannen nyttjar vattentjänster tillhandahållna av va-huvudmannen kan begä ra skadestånd med stöd av vattentjänstlagen- trots att parterna då står i ett avtalsförhållande till varandra. I lagen regleras va-huvudmannens ersättningsskyldighet i 44–46 §§ och fastighetsägarens i 47 §. Skadeståndsansvar enligt lagen kan av se såväl personskada, sakskada som ren förmögenhetsskada (48 §). Ansvaret är uppbyggt på så sätt att ersättningsskyldighet före ligger om någon av parterna överskrider sin rätt eller åsidosätter en skyldighet enligt lagen eller föreskrift som meddelats med stöd av denna. För att en skadeståndskyldighet ska inträda krävs inte någon annan typ av felaktigt handlande vilket resulterat i att ansvaret har bedömts inte vara culpabaserat. Bakgrunden är ett uttalande i för arbetena till 70, där departementschefen uttalade att det i prin cip rör sig om ett skadeståndsansvar oberoende av vållande (NJA II 1971 s. 94). I skadeståndsrätten förekommer huvudsakligen två typer av an svar. Det ena är strikt ansvar och det andra är ett culpaansvar, vilket innebär att ett oaktsamt beteende utlöser ansvar. Med strikt ansvar avses att någon har ett ansvar att ersätta en viss skada oberoende av dennes agerande. Skyldigheten att ersätta skadan beror därvid endast på vilket sätt som skadan har upp kommit. Strikt skadeståndsansvar finns på vissa områden fastslaget i lag. På andra områden har ett strikt ansvar tillkommit genom praxis. Exempelvis föreskrivs i 10 kap. 3 § sjölag (1994:1009) att en oljeskada ska ersättas av fartygets ägare, även om varken ägaren eller någon som han svarar för är vållande till skadan. I 19 § lag (2007:1150) om tillsyn över hundar och katter fastslås att en skada som orsakas av en hund ska ersättas av dess ägare eller innehavare, även om han eller hon inte vållat skadan. Detta är två fall där det helt klart rör sig om strikt skadestånds ansvar. I annan lagstiftning förekommer annan typ av reglering som också utgör strikt ansvar. I 2 kap. 2 § Järnvägstrafiklag (1985:192) fastslås att en resande som skadas till följd av järnvägsdriften medan han uppehåller sig i eller stiger på eller av ett järnvägsfordon, ska av järnvägen ha rätt till ersättning för sin skada, men att järnvägen är fri från ansvarighet, om skadan har orsakats av omständigheter som inte kan hänföras till själva järnvägsdriften och som järnvägen inte hade kunnat undgå eller förebygga följderna av även om den hade vidtagit alla åtgärder som rimligen hade kunnat krävas av den. nande reglering förekommer i lagens 5 kap. avseende personskador på andra personer, såsom passagerare före påstigning eller efter avstigning, järnvägens personal, tjuvåkare och fotgängare eller cyklist som skadas i en järnvägskorsning. Ansvaret i järnvägslagen beteck nas som rent strikt med undantag för force majeure. Force majeure kan enkelt uttryckas som en juridisk term hänförlig till oförutsäg bara händelser och effekter, ett exempel på force majeure kan exempelvis vara värderrelaterade händelser som kraftiga stormar, orkaner och naturkatastrofer. I 70 reglerades skadeståndsskyldigheten i 29 § som fastslogs att om huvudman eller fastighetsägare överskridit sin rätt eller åsidosatt sin skyldighet i förhållande till den andre, skulle han åter ställa vad som rubbats eller fullgöra vad som eftersatts samt ersätta skadan. I NJA 1993 s. 764 uttalade (med hän visning till NJA 1983 s. 209, 1984 s. 721 och 1991 s. 580, , SvJT 1985 s. 659 samt Bouvin-Qviström, Va-lagstiftningen, 1993, s. 145 ff.) att det klargjorts att kommunens ansvar enligt 29 § 70 var strikt. Även i NJA 1997 s. 468 fastslog att det förelåg ett strikt ansvar enligt 29 §. Vid införandet av vattentjänstlagen fördes ett resonemang om ansvarsformen i vattentjänstlagen (prop. 2005/06:78 s.104 f): Även om ansvaret enligt rättspraxis har uttolkats som ett ansvar utan vållande har ansvaret ändå avgränsats av att det krävs en överträdelse av en viss norm. Det är inte befogat att lindra detta ansvar . Möjligen skulle man kunna överväga om ansvaret borde vara rent strikt i den traditionella bemärkelsen. Ett rent strikt ansvar skulle innebära en i vissa avseenden väsentlig utvidgning av ansvaret. Särskilt huvudmannen skulle åläggas ett ansvar för i princip alla skador som drabbar användarna även om anläggningen har utformats med iakt tagande av skäliga säkerhetsmarginaler. För fastighetsägarna skulle en sådan utvidgning inte bli fullt så markant med hänsyn till att de i rätts praxis redan har ålagts ett strängt ansvar (NJA 1983 s. 209). Ett strikt ansvar skulle i och för sig ha lagtekniska fördelar. En utvidgning av skadeståndsansvaret kräver dock att den är motiverad av ett verkligt behov. Det kan visserligen hävdas att ett rent strikt ansvar skulle verka för en ökad aktsamhet. När det gäller fastighetsägarna lär det argumentet knappast kunna ha någon betydelse med hänsyn till det stränga ansvar som redan gäller. Ett strängare ansvar mot huvud mannen skulle å andra sidan riskera att medföra att den allmänna an läggningen skulle få dimensioneras för att klara inte enbart sådana situationer som med viss sannolikhet skulle kunna inträffa utan för att klara alla tänkbara situationer. En sådan uppdimensionering av exem pelvis dagvattenledningar kan normalt inte motiveras ekonomiskt. Det stränga ansvar som är fastlagt i rättspraxis är trots allt att föredra. Det är inte orimligt att den återstående risken för skador i mera extraordinära fall fortfarande får bäras av den skadelidande parten. Ansvaret bör liksom uttryckligen anknytas till överträdel ser av de rättigheter och skyldigheter som enligt va-lagstiftningen gäller för huvudmännen och användarna. avgöranden från kan också i fortsättningen tjäna som vägledning. I förarbeten till vattentjänstlagen fastslås alltså att skadestånds regleringen inte ska vara annorlunda än i 70 och att tidigare avgöranden från alltjämt kan tjäna som vägled ning. uttalar man att ansvaret inte utgör ett rent strikt an svar i den traditionella bemärkelsen. Utredningens slutsats är därför att det får anses oklart hur ansvarsformen i vattentjänstlagen juri diskt tekniskt ska bedömas. Trots detta är ansvaret klart på så sätt att skadeståndsskylighet gäller i förhållande till överskridande av en rätt eller åsidosättande av en skyldighet enligt lagen. Ansvaret i förhållande till översvämningar Ansvar enligt vattentjänstlagen kan aktualiseras på grund av flera olika orsaker kopplade till de tjänster som tillhandahålls genom va- anläggningen. När det gäller de frågor som utredningen har att ut reda är det främst det ansvar som va-huvudmannen har i förhållande till risken för översvämning som är relevant. Avseende dagvatten hantering är det även i stort sett uteslutande översvämningsfrågor som aktualiseras i förhållande till fastighetsägare. Översvämningar från en va-anläggning kan ske på flera olika sätt. Den allvarligaste formen av översvämningar från va-anläggningen, som är den som generellt sett orsakar de stora skadorna är när anläggningen orsakar översvämningar i byggnader. Va-huvudmannens ansvar för översvämningsskador regleras i lagens 45 §. Där fastslås att huvudmannen ansvarar för översväm ningsskada på en fastighet inom den allmänna va-anläggningens verksamhetsområde om huvudmannen åsidosatt en skyldighet enligt lagen (eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen) och åsido sättandet har medfört att vatten som avsetts tillhandahållas eller ledas bort genom va-anläggningen ytledes eller på annat sätt trängt in i fastigheten. En viktig avgränsning är alltså att ansvaret är kopplat till anlägg ningen. Även om det finns en va-anläggning i ett område ansvarar inte va-huvudmannen för alla typer av översvämningar. För att an svar ska uppstå ska skadan ha orsakats av vatten som skulle ha letts bort av anläggningen. Huvudmannens ansvar inträder där rådigheten tar vid, det vill säga vid förbindelsepunkten om en sådan finns. Förbindelsepunkten är den plats där fastighetsägarens anläggning kopplas ihop med den allmänna va-anläggningen.