sou · H5B38 · 2017-02-24 00:00:00 — Allmänheten ska representeras av miljöorganisationerna enligt motionärerna och när miljögrupperna inte kan ställa upp p.g.a. bristande resurser uppfattas det ibland som obstruktion enligt motionen. Att ge kommunerna ökade resurser diskuteras som ett alternativ men avfärdas eftersom det ” inom olika miljögrupper finns en rik erfarenhet av kommunföreträdares agerande i dessa sammanhang och bilden är allt annat än smickrande när det gäller att via resurstilldelning säkra allmänhetens tillgång till information som är både saklig och allsidig”. Saarinen m.fl. menar därför att för att få en MKB-process ”värd namnet” så måste resurser ges till medborgargrupper som är kritiska till de framförda planerna. Dessa medborgargrupper framhålls som centrala aktörer med stor kunskap som borde erhålla medel från Kärnavfallsfonden. Lokala oppositionsgrupper bör också få medel för informationsbehov och utbildningsinsatser.32 I en motion tar (MP) igen upp att det är ett problem att SKB är den totalt dominerande informationskällan i platsvalsprocessen. Enligt Saarinen har SKB i informationsbudget. Saarinen menar att informationsspridning inte från början var tänkt att ingå i SKB:s uppgifter, utan det var först som Finansieringsordningen (1992:1537) ändrades så detta blev möjligt. Saarinen ifrågasätter dock lämpligheten i att ett exploateringsföretag är den huvudsakliga informatören i en förstudiekommun. Regeringen krävde i sitt utlåtande över FUD-98 att SKB ska ge allsidig information men det menar inte är ett möjligt krav att ställa på ett företag som representerar ett särintresse. Saarinen menar att det ska åligga myndigheter, kommuner och enskilda organisationer att ge information. Andra aktörer än SKB måste också kunna bidra till kunskapsinhämtning och kompetenshöjning i kärnavfallsfrågan.33 Liknande frågor tas upp i en interpellation av vänsterpartisten där både frågan om tilldelning 32Motion 1999/2000:MJ757 ”Resurser till alternativgrupper” av m.fl. (MP). 33Motion 2000/01:MJ836 ”Kärnavfallspolitik” av (MP). Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet till miljöorganisationer och behov av en allsidig och objektiv information tas upp.34 tar i en motion också de upp behovet av stöd till frivillighetsorganisationer. skriver att de vill bejaka det engagemang som finns inom civilsamhället och att frivillighetsorganisationer är en viktig del i demokratin. Därför är positiva till att frivilligorganisationer ska få ekonomiskt stöd för att kunna delta i samrådsförfarandet som rör kärnavfall. De menar vidare att det är viktigt att ekonomiskt stöd inte får medföra en separat nationell samrådsnivå vid sidan av den lokala och därför bör stöd ges till lokala organisationer och grupper. Lokala frivillighetsorganisationer bör få stöd genom att maxbeloppet som kommunerna kan erhålla från Kärnavfallsfonden höjs från 4 till 7 miljoner.35 liberalerna är i en motion kritiska till att ideella föreningar ska täckas av avgifterna för slutförvaring. anser att det är viktigt att ideella organisationer har möjlighet att delta i granskningen och debatten av utformandet av slutförvaringen men det är rimligt att dessas verksamhet betalas av allmänna medel.36 menar i en motion att ideella organisationer inte ska bli finansierade genom Kärnavfallsfonden. Argumenten att inte finansiera ideella organisationer ur fonden är flera. Motionärerna hänvisar bland annat till att det är en avgift som betalas in till fonden i syfte att finansiera omhändertagande av använt kärnbränsle och vissa kostnader som sammanhänger därmed. Definitionen av en avgift är att den ska användas för ett bestämt ändamål, annars är den att betrakta som en skatt. menar att det är tveksamt om statens och kommuners informationsinsatser om slutförvaring ska finansieras av fonden och att det i stället ska ses som ett sådant allmänintresse att de ska finansieras av skattemedel i stället. Att öppna upp fonden för ytterligare aktörer och som ett indirekt organisationsstöd skulle medföra att det som varit 34Interpellation 1999/2000:194 av (V) till miljöminister om information och samråd om kärnavfall. 35Motion 2003/04:MJ47 ” med anledning av prop. 2003/04:116 ”Miljöbedömningar av planer och program” av m.fl. (KD). 36Motion 2005/06:MJ26 ”med anledning av prop. 2005/06:183 Finansiering av kärnavfallets slutförvar” av m.fl. (FP). Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet en avgift övergår till att vara en skatt, enligt motionen. menar också att det åvilar () att ge korrekt information och att det är SKB som ska genomföra omfattande samrådsförfaranden. Att då ideella organisationer ska vara en statsstödd part i processen skulle vara ett kraftigt underkännande av SKI:s och SKB:s arbete. Vidare skriver motionärerna att om inte myndigheten fungerar har regeringen instrument att förändra verksamheten. Ytterligare ett argument mot att ideella organisationer ska få medel från fonden är, enligt motion, att sådana organisationer enligt har rätt att överklaga beslut om slutförvaring av använt kärnbränsle. Det skulle då innebära att en part får statsstöd för att förbereda och driva en domstolsprocess mot den part som betalar medel till fonden. Det vore inte bra enligt motionärerna som också menar att ”informationsspridning och kunskapsinhämtning som sker med hjälp av statliga medel bör vara neutral”. Det skulle inte bli fallet om de ideella organisationerna får stöd.37 4.2.5Finansiering av fri forskning om kärnavfall I sin motion tar (MP) upp att Finansieringsförordningen måste ändras så att oberoende forskare kan få sin forskning finansierad via Kärnavfallsfonden. Forskningsresultaten skulle då också bli publicerade i vetenskapliga artiklar vilket skulle medföra att frågorna fick genomlysning av vetenskapssamhället, något hon menar saknas med rådande system.38Detta återkommer i en centermotion , där kritiserar att kärnkraftsindustrin själv har fått stå för all forskning om slutförvaret och att kritiska forskare har få eller inga forskningsanslag. skriver att regeringens forskningsminister anser att forskningen ska stå fri från politiskt inflytande, men att kärnavfallsforskningen inte kännetecknas av frihet från politiskt inflytande. Vidare skriver motionärerna att industrins kärnavfallsforskning måste kompletteras med mångvetenskaplig forskning från oberoende forskare med stöd från statliga forskningsråd. SSM har ett eget forskningsanslag som dock 37Motion till 2003/04:MJ48 ”med anledning av prop. 2003/04:116 Miljöbedömningar av planer och program” av m.fl. (M). 38Motion 2000/01:MJ836 ”Kärnavfallspolitik” av (MP). Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet bara är på och därmed inte täcker en bråkdel av den forskning som skulle behövas. vill därför etablera ett nytt forskningsprogram under något nationellt forskningsråd och ger som exempel. Medlen ska tas från Kärnavfallsfonden och programmet ska påbörjas så snart som möjligt.39 Den stora kostnaden för att riva reaktorer, och för att hantera och slutförvara det använda kärnbränslet är en utmaning att hantera politiskt. Många frågor har lyfts i motionerna, men svaren är ganska få. Frågetecknen är många, inte minst när det kommer till hur storleken på kostnaderna ska uppskattas eftersom det rör sig om ett unikt projekt där tidsramarna är oklara. Frågorna får därmed antas vara aktuella . En alltmer aktualiserad frågeställning har handlat om hur stora kostnaderna för rivning av kärnkraftsreaktorer kommer att bli. En nära relaterad fråga som varit återkommande rör hur stor avgiften till Kärnavfallsfonden ska vara. Om den förra frågan är teknisk-eko- nomisk (förvisso beroende på rättsliga och i grunden politiska beslut om förvarets utseende) så är den senare främst politisk, eftersom fler faktorer kan väljas att vägas in och då olika finansieringssystem kan tänkas fungera. De som vill höja avgifterna riktar in sig på att det är viktigt att försäkra sig om att pengarna räcker trots att kostnaderna är svåruppskattade eftersom man t.ex. ännu inte beslutat sig om vilken metod som ska användas. De som vill behålla existerande avgift och inte höja motiverar sin linje med att de inte vill belasta den kärnkraftsproducerade elen med mer kostnader, vilket skulle göra den mindre konkurrenskraftig. Däremot är det ingen som direkt har ifrågasatt principen att det är reaktorägarna som ska betala kostnaderna som uppstår kring avfallet. tyckte dock att det var opraktiskt att bolagen är kostnadsansvariga eftersom slutdatumet, när slutförvaret ska förseglas, är oklart och att det är extra problematiskt för små verksamheter. 39 Motion till 2008/09:Fö218 ”Forskning om svenskt kärnkraftsavfall” av och (C). Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet Vem som ska kunna söka medel ur Kärnavfallsfonden, och för vilket ändamål, är också en debatterad fråga. Vissa har menat att ideella organisationer bör få finansiering eftersom de är en viktig motpol till både SKB och platsvalskommunerna, och kan stå för ett mer objektivt perspektiv. Att de ideella organisationerna skulle stå för mer objektiv kunskap motsägs dock av andra som snarare ser även dessa som särintressen som förväntas överklaga beslutet om slutförvaret. Ytterligare argument som framförs är att ideella organisationer inte bör finansieras från fonden utan bör finansieras via skattemedel. I denna fråga har dock en ny ordning, med finansiering, till NGOs40 upprättats under de år som studien täcker, vilket gjort att debatten i den frågan verkar ha avtagit. I regleringsbrev har de fått i uppdrag att dela ut högst till ideella miljöorganisationers insatser i samband med frågor som rör hantering av slutförvar av kärnbränsle. Det är möjligt att detta kommer att leda till nya debatter i frågan. Det framkommer kritik mot att fondens medel används för att informera medborgarna, eftersom sådana verksamheter borde vara skattefinansierade. En motion har lyft frågan om att Kärnavfallsfondens medel bör finansiera fri forskning och fördelas genom forskningsråden såsom och Formas. Hur fondavsättningen ska placeras har varit diskuterat där vissa förordar placering i medan andra vill att placeringar även ska kunna göras i aktier. I tabellen nedan sammanfattas vilka frågor som har väckts av vilket parti och under vilket riksdagsår. 40 NGO=Non-governmental organization. SOU 2017:8 Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet 1992/93; 1994/95; Avgiften till fonden bör öka utan partibeteckning, MP 1995/96; 1996/97; 2004/05; 2005/06; 2011/12; 2013/14 Svårt uppskatta kostnader för rivning av Kommuner, sakägare och miljöorganisationer bör få utdelning ur Kärnavfallsfonden med säkerheter istället för fondavsättning 1995/96; 1997/1998 att bl.a. vattenkraft får gå in som säkerhet 1995/96; 1996/97; Kritik mot att Kärnavfallsfondens tillgångar C, KDS, M 1995/96; 1996/97 Realräntan bör sättas till 1996/97; 1997/1998 leder till minskad avsättning till fonden 1999/2000; 2000/01, Medborgargrupper, miljöorganisationer och MP, V, KD oppositionsgrupper bör få utdelning ur Kärnavfallsfonden för information och 2000/01; 2008/09 Fri forskning bör få medel ur Kärnavfalls- 2003/04; 2005/06 Ideella föreningar ska inte få medel ur 2005/06; 2014/15 Avgiften till fonden bör inte öka FP, KD, SD Möjlighet överlåta avgiftsskyldigheten för avfallet till annan aktör Utreda förändrade betydelsen av förändrade Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet Återtagbarhet handlar om att framtida generationer bör ha den tekniska möjligheten att återta avfallet om de beslutar sig för det.41 I behandlas återtagbarhet i ett eget kapitel. Där konstateras bland annat att frågan har debatterats från och till. Klimatfrågan anses ibland tala för att kärnkraft kan behöva fortsätta spela en roll i energimixen och ny reaktorteknik kan göra återanvändning av använt kärnbränsle aktuellt.42 Den allmänna opinionen i har varierat över åren, men med en nedåtgående där opinionen har blivit mindre positiv till återtagbarhet.43 kom återtagbarhet att bli mindre aktuellt eftersom kom att betona säkerhet som det viktigaste villkoret. SKB gick då också från att prata om djupförvar till att benämna det slutförvar. Återtagbarhet blev sedan aktuellt igen då och fick en mer positiv inställning. I kunskapslägesrapporten konstaterar dock att det sammanfattande huvudintrycket är att återtagbarhetsfrågan har spelat en marginell roll i slutförvarsprojektet.44 genomförde en strukturerad intervju riktad till ledamöter. En fråga handlade om hur de såg på återtagbarhet av använt kärnbränsle. Lite fler än hälften av de 200 ledamöter som svarade, menade att slutförvaret skulle vara utformat så att ett återtagande av kärnavfallet kan ske.45 Hur de motiverade önskan om återtagbarhet framkommer inte i den undersökningen. 41Se , O. 2002. På väg mot geologisk slutförvaring av radioaktivt avfall: Omvänd- barhet och återtagbarhet. En internationell diskussion om möjligheterna att gå tillbaka ett eller flera steg i deponeringsprocessen, för en genomgång av olika perspektiv på återtagbarhet och omvändbarhet. (tidigare kallat KASAM) konstaterade 1998 att ett slutförvar: ”bör utformas så att det dels gör kontroll och åtgärder onödiga, dels inte omöjliggör kontroll och åtgärder”. SOU 1998:68 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 1998, s. 10. 42Se också kapitlet ”En ny generation kärnreaktorer?” i denna rapport. SOU 2010:6 Kunskapsläget på kärnavfallområdet 2010 – utmaningar för slutförvarsprogrammet; (hämtad ). 45Palm, J. Kunskapsläget hos Riksdagsledamöter om kärnavfall och dess slutförvar. Se under publikationer på . Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet Nedan ska vi diskutera hur återtagbarhet har diskuterats i med utgångspunkt i vår sökning (och med vår avgränsning att i första hand gå igenom motioner, interpellationer, och skriftliga frågor). Sökorden ”kärnavfall” och ”återtag” och ”återtagbarhet” ger 17 träffar, fördelade på 1 Betänkande och utlåtande, 1 Kammarens protokoll, 3 Motioner och 12 . Eftersom det var så få träffar på detta har vi tittat vidare på vilka argument som framkommit i Betänkande, Kammarens protokoll och Motioner. I Kammarens protokoll nämndes bara återtagbarhet och här framkom egentligen inga argument. Vi provade också lite olika kombinationer av sökord, men hade svårt att finna kombinationer som gav fler träffar. Nedan redogörs för innehållet i motioner och betänkandet. 4.3.1Motstridiga funktionskrav och djupa borrhål som alternativ En motion av m.fl. (V)46 handlar om flera olika saker i relation till kärnavfall, men här berörs också frågan om återtagbarhet. Här kopplas återtagbarhet samman med metodval och funktionsvillkor. Motionärerna menar att val av metod för slutförvar för använt kärnbränsle förutsätter att man (vem man syftar på är oklart, men förmodligen SKB) först har redovisat de funktionsvillkor som ett slutförvar ska klara. Val av metod förutsätter också, enligt motionärerna, att de avvägningar som måste göras mellan motstridiga funktionsvillkor öppet redovisas. Motionärerna tar upp tre funktionsvillkor som har diskuterats och preciserats: 1.Tillsynsfrihet: Förvaret ska inte kräva övervakning eller underhåll för att fungera, vilket betonar slutförvar där avfallet är svåråtkomligt för att skyddas mot oönskade och oavsiktliga intrång. 2.Återtagbarhet: Förvaret ska utformas så att avfallet kan återtagas om framtida generationer skulle vilja reparera eller förbättra förvaret, eller använda det klyvbara materialet. 46 Motion till 2000/01:MJ787 ”Hantering av kärnavfall” av , (V). Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet 3.Svåråtkomlighet: Förvaret ska utformas så att möjligheten till återtagande av avfallet snabbt ska kunna brytas om framtida generationer finner att risker med återtagbarheten är större än fördelen därav. m.fl. konstaterar att även en lekman kan se att det finns motsättningar mellan kravet på svåråtkomlighet och kravet på återtagbarhet. De fortsätter resonemanget och säger att KBS-3- metoden endast kan konkurrera med en förvaring i djupa borrhål: ”om och när man prioriterar återtagande före funktionsvillkoren 1 och 3”. Det beror enligt motionärerna på att förvar i djupa borrhål bättre tillgodoser kraven på svårtillgänglighet och tillsynsfrihet medan KBS-3 passar bättre vid krav på återtagbarhet. Valet mellan djupa borrhål och KBS-3 blir därför avhängigt vilken avvägning samhället vill göra mellan olika funktionsvillkor. Motionärerna har därför svårt att acceptera att KBS-3-metoden är den allenarådande metoden och vill få fram bättre jämförelseunderlag med andra metoder. En annan motion från är från (MP)47 och handlar även den om flera olika aspekter av kärnavfallsfrågan. De två motionerna är väldigt lika i sin argumentation. I relation till återtagbarhet så är också i denna motion de motstridiga funktionskraven i fokus. Här nämns igen de tre funktionskraven: kraven på tillsynsfrihet, svåråtkomlighet och återtagbarhet av avfallet. Saarinen önskar att man (oklart igen vem ”man” avser, men förmodligen är det SKB) öppet redovisar de avvägningar som måste göras om och när funktionsvillkoren är motstridiga. Även motionären Saarinen menar att det finns en uppenbar konflikt mellan kravet på svåråtkomlighet och kravet på återtagbarhet. Hon lyfter också fram att samhället måste göra en prioritering, men hon framhäver till skillnad mot motion att en prioritering bäst sker genom en fortsättning av . bedrevs av SKI och syftet var enligt motionen att etablera en beslutsprocess i kärnavfallsfrågan som alla aktörer hade förtroende för. Myndigheter, miljöorganisationer och kommunföreträdare deltog i , dock inte SKB. 47 Motion till 2000/01:MJ836 ”Kärnavfallspolitik” av Saarinen, (MP). Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet Även här diskuteras att hur KBS-3-metoden står sig i jämförelse med andra alternativa metoder beror av vilka avvägningar samhället vill göra mellan olika funktionsvillkor. I motionen sägs även att KBS- 3 endast kan matcha djupa borrhål om svåråtkomlighet prioriteras framför tillsynsfrihet och återtagbarhet. Motionären menar också att ytligt sett kan återtagbarhet betraktas som en säkerhetsventil. menar att det också har med personliga värderingar att göra, där vissa uppfattar det som självklart att skydda framtidens generationer från det använda kärnbränslet, medan andra tycker att valfriheten är viktigare och att man måste ge framtidens generation en chans att använda det använda kärnbränslet som en resurs. Saarinen skriver vidare att det: … är mycket viktigt att en prioritering av de olika funktionsvillkoren föregår platsvalsprocessen. Funktionsvillkoren kommer att vara vägledande då det gäller metodvalet, och metodvalet är i sin tur vägledande då det gäller faktorer som förvarsdjup och bergartsval.48 Motionären betonar sedan igen att slutsatser erbjuder en grund för den fortsatta processen och att det inom ramarna för det projektet borde formuleras funktionsvillkor likt de tre ovan nämnda, metodval och platsval. Båda motionerna avslogs och i Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2000/01 framkommer att djupa borrhål har utretts av SKB och att utredningen är ute på remiss. Utskottet föreslår att båda motionernas yrkande om att tydliggöra de motstridiga funktionsvillkoren lämnas utan vidare åtgärd. och reserverar sig mot beslutet. I ett särskilt yttrande skriver (C) att det saknas en säker metod för hur och var det använda kärnbränslet ska förvaras för . menar vidare att det saknas enighet om KBS-3 ska anses utgöra ett slutförvar eller ett djupförvar med möjlighet till återtagning. Slutsatsen från är dock inte direkt kopplad till återtagsfrågan utan handlar om att kärnkraften ska avvecklas. Den avslutande motionen är och skriven av och (MP) och handlar uteslutande om djupa borrhål. I den här motionen vill författarna att regeringen verkar för att djupa borrhål utreds som förvaringsalternativ. De föreslår att SKI och SSI 48 Motion till 2000/01:MJ836 ”Kärnavfallspolitik” av Saarinen, (MP). Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet själva ska utreda alternativa metoder. 49 Ett av argumenten för att utreda djupa borrhål är att djupa borrhål skulle göra det svårare att återta avfallet eftersom det skulle kräva en betydligt mer avancerad tekniknivå än KBS-3-metoden gör. Även denna motion avslogs. I betänkande tas inte återtagbarhet upp utan motionen avslås med motiveringen att SKB har det odelade ansvaret att utreda detta.50 Som vi ser ovan har principen om återtagbarhet lite olika dimensioner. En dimension är att avfallet ska kunna återtas ifall framtida generationer vill förändra eller reparera slutförvaret. En annan dimension är att det ska vara återtagbart för att öppna för en användning av det klyvbara materialet. Villkoret om svåråtkomlighet och villkoret om återtagbarhet innefattar båda att avfallet inte ska slutförvaras, utan att avfallet ska kunna återtas. I villkoret om återtagbarhet ingår dock att förvaret ska utformas på ett sätt så att det kan slutförvaras om framtidens generationer så önskar. Två av motionerna tar upp dessa tre villkor men uttalar inte något direkt önskemål om hur prioriteringar mellan villkoren ska göras. Det samtliga motioner i stället vill få fram är behovet av att även djupa borrhål fortsätter att utredas av SKB eftersom djupa borrhål anses vara en metod som gör det svårare att återta avfallet (vilket indikerar en önskad prioritering från motionärerna). I strukturerade intervjuundersökning som gjordes 2013 framgick det att ungefär hälften av riksdagsledamöter vill se ett förvar där återtagbarhet är möjlig. SKB:s förslag att använda KBS-3-metoden i ett slutförvar syftar till att återtagbarhet av avfallet är möjligt. Hälften av ledamöter tycker dock inte att avfallet ska vara återtagbart, vilket borde föranleda en diskussion i frågan. I tabellen nedan sammanfattas vilka frågor som har väckts av vilket parti och vilket riksdagsår. 49Motion till 2006/07:Fö234 ”Alternativa metoder för lagring av radioaktivt avfall” av Per och (MP). 50Försvarsutskottets betänkande2006/07:FöU5. SOU 2017:8 Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet Val av metod för slutförvar beror av prioritering görs mellan funktionsvillkor 2000/01; 2006/07 KBS bör ställas mot djupa borrhål Prioritering mellan funktionsvillkor bör göras 4.4Avslutande reflektioner – finansiering och återtagbarhet I detta kapitel har vi tagit upp två frågor som kan förväntas leda till fortsatt debatt och politisering, trots deras komplexitet. Slutförvar för använt kärnbränsle medför stora kostnader. I den frågan ligger en stor utmaning i att uppskatta hur stort kapital dagens generation ska avsätta för att undvika att framtida generationer ska behöva betala för det avfall som genereras från kärnkraftsproduktionen. Storleken på avgiften till Kärnavfallsfonden kommer förmodligen fortsätta att debatteras och givet de ganska olika uppfattningar som framkommit ovan är det inte otänkbart att frågan aktualiseras än mer när slutförvaret inom snar framtid ska prövas av regeringen. Även vad Kärnavfallsfondens medel ska användas till är en politisk fråga som kräver ständiga ställningstaganden. Argument har förts fram både för och emot att Kärnavfallsfonden ska finansiera informationsinsatser och fri forskning. I det avseendet medför den nuvarande beslutsprocessen egentligen inget nytt. Frågan om återtagbarhet har inte varit på agenda . skriver att i samband med folkomröstningen övergavs tanken på att avfallet skulle upparbetas, eftersom utvecklingen av ett fungerande system för separation och transmutation var långt ifrån utvecklad och att även om ett sådant system infördes, krävdes likväl ett slutförvar för det avfall som fortfarande fanns kvar. I SKB:s ansökan om att få upprätta ett slutförvar diskuteras inte återtagande som ett alternativ. Detta kommenterade bland annat i sitt remissvar till mark- och Fortsatta politiska utmaningar – finansiering och återtagbarhet