sou · H5B377 · 2017-10-17 00:00:00 — Kommissionen, motiverat yttrande, , 2013/4153, D(2014) 5920. Kommissionen, motiverat yttrande, den 28.10.2010, 2009/4080 K(2010) 7343. C-51/15 Remondis, EU:C:2016:985. C-113/13 Spezzino, EU:C:2014:2440. C-159/11 Azienda, EU:C:2012:817. C-451/08 , EU:C:2010:168. C-438/08 kommissionen mot , EU:C:2009:651. C-305/08 CoNISMa, EU:C:2009:807. C-271/08 kommissionen mot , EU:C:2010:426. C-160/08 kommissionen mot , EU:C:2010:230. C-91/08 Wall, EU:C:2010:182. C-573/07 SEA, EU:C:2009:532. C-220/06 Correos, EU:C:2007:815. C-220/05 , EU:C:2007:31. C-458-03 Parking Brixen, EU:C:2005:605. C-264/03 kommissionen mot , EU:C:2005:620. C-231/03 Coname, EU:C:2005:487. C-126/03 kommissionen mot , EU:C:2004:728. C-84/03 kommission mot , EU:C:2005:14. C-44/96 , EU:C:1998:4. C-71/92 kommissionen mot , EU:C:1993:890. C-42/92 , EU:C:1993:304. Mål 2/74 Reyners, EU:C:1974:68. HFD 2016 ref. 67. HFD 2013 ref. 80. RÅ 2006 ref. 81. RÅ 1994 ref. 23. RÅ 1977 ref. 77. RÅ 1977 ref. 28. RÅ 1976 Ab 236. NJA 2002 s. 565. NJA 1988 s. 26. Kammarrätten i dom i mål nr 7355-16. Kammarrätten i dom i mål nr 2724-13. Kammarrätten i dom i mål nr 5649– 5651-13. Kammarrätten i dom i mål nr 8101– 8104-08. Litteratur, rapporter, tidskrifter m.m. Agnevik, , m.fl., Kommunala samverkansformer: avtal, inter- kommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, andra upplagan, 2009. , , m.fl., Allmänt och enskilt – Offentlig rätt i om- vandling. till , 2013. Arrowsmith, , The of Public and Utilities Procurement, Volume 1, 3rd edition, 2014. , , Kommunalrättens grunder, 7:e upplagan, 2016. , , och Warnling-Nerep, , Förvaltningsrättens grun- der, upplaga 2:1, 2007. , , Samverkan mellan kommuner och landsting – idéer för vård- och omsorgsområdet, 2012. , , samverkan och statlig nätverksstyrning, , 2006. , och , Bo, Förvaltningslagen med kom- mentarer, 2010. Hettne, , samverkan i EU-rättslig belysning, rätts- utlåtande till av den kommunala demokratins funktionssätt, 2012. Hådal, ; Kastensson, ; och , ; Kom- munala samverkansmönster. En kartläggning av interkommunal samverkan i , rapport 2005:4, munstrategiska studier, . , , Karnov, lagkommentar till 2 kap. 5 § kommunal- lagen. , , Sekretess mellan myndigheter, 2015. , , Intern kompetensfördelning, 2000. 2013 s. 242: Inter- kommunalt samarbeid, konsekvenser Muligheter og utfordringer. Rapport 2013/08. , och , , Samverkan som överlevnads- strategi? En sammanställning av betydelsefulla förhållanden för samverkan, rapport 2006:7, strategiska studier, . , , Kommunssystem i , 2003. , ; , ; Madell, Tom, Kommunala befogen- heter, 8:e upplagan, 2016. , ; m.fl., Kommunallagen – En handbok med lagtext och kommentarer, 15:e upplagan, 2017. Madell, Tom, Tjänster av allmänt intresse – ett svenskt perspektiv, Sieps 2011:8. Madell, Tom, och Indén, , Offentlig-privat samverkan – rättsliga förutsättningar och utmaningar, Skrifter från juridiska institutionen vid nr 22, 2010. , , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, , , Organisation och styrning på den lokala samhälls- nivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklings- tendenser, Underlag till Utredningen om en kommunallag för framtiden, 2013. Montin, , Moderna kommuner, 2004. Nergelius, , Samarbete vs storkommuner – vad kan småkom- muner vinna på vidgat samarbete?, , 2013. Ragnemalm, Hans, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014. , , och , , Färre kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar, skrift- serie, 2006. Kommuner och Landsting, SKL:s agenda för integration – om asylmottagande och nyanländas etablering, 2017 Kommuner och Landsting, Urbanisering – utmaningar för kommuner med växande och minskade befolkning, 2015. Kommuner och Landsting, i samverkan – juridiska förutsättningar för olika samverkansformer, 2005. Warnling-Nerep, , Förvaltningsrättens grunder, 2007. Örnberg, , verksamhet genom privaträttsliga subjekt, Baciu, och , Dacian C., Horizontal In-House Transac- tions vs. Vertical In-House Transactions and Public-Public Cooperation, European Procurement & Public Private Partner- ship , 2015:4. , , Inköpscentralens nya roller, förfaranden och arbets- sätt, Upphandlingsrättslig tidskrift, 2016:4. , , En kommunreform för 2000-talet, ekonomi och politik, volym 8, 2004:1. , och , Tom, Socialtjänst på entreprenad, För- valtningsrättslig tidskrift, 2003:1. , , Horisontell tillämpning av Teckal-kriterierna, Euro- parättslig tidskrift, 2014:4. , ., The Institutionalised and Non-Institutionalised Exemptions from EU Public Procurement : Towards a ?, review, 2014. , ; , ; , Bo; The role of municipalities in the bottom-up formation of a meta-region in : drivers and barriers, , 2015:4. , , Anteckningar om två randföreteelser, anknytnings- och överskottskomptens i kommunalrätten, Förvaltningsrättslig tidskrift, 2013:3. , , Samverkan mellan offentliga organisationer – att konstruera gränser, ekonomi och Politik, 2001:2. , , Domstolen som lagstiftare – avgörande Locale di Lecce, Europarättslig tidskrift, 2013:1. Risvig Hamer, , The concept of a ‘public contract’ within the meaning of the Public Procurement Directive, Upphandlings- rättslig tidskrift, 2016:3. Sundstrand, , Offentliga kontrakt – Rättsmedlen i primär- rätten, Förvaltningsrättslig tidskrift, 2014:4. Sundstrand, , Offentliga kontrakt – möjlighet till undantag från EU:s primärrätt, Förvaltningsrättslig tidskrift, 2013:1. , , Professionalization vs Democratic Control – Are they Mutually Exclusive in Collaboration for Provision?, Statsvetenskaplig tidskrift, 2017:1. Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen Under de närmaste decennierna ställs kommunerna inför en rad ut- maningar, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten. För att kommunerna på lång sikt ska kunna möta samhällsutvecklingen krävs att de har en kapacitet som står i proportion till deras uppgifter. En parlamentariskt sammansatt kommitté ges därför i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Kommittén ska utifrån kommunernas varierande förutsättningar dels identifiera och analy- sera de utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på deras för- måga att klara av sina uppgifter, dels analysera i vilken utsträckning som samverkan, kommunsammanläggningar, förändrade uppgifter, en asymmetrisk ansvarsfördelning och andra tänkbara åt- gärder kan bidra till att stärka deras förmåga att möta samhällsutveck- lingen. Kommittén ska mot bakgrund av denna analys föreslå vilka åtgärder som bör vidtas och hur en genomförandeprocess kan utfor- mas. De åtgärder som föreslås ska kunna genomföras inom dagens system för finansiering av den kommunala sektorn och ska inte inne- bära en ökning av statens utgifter. Eventuella förslag om kommun- sammanläggningar ska bygga på frivillighet. Kommittén ges även i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan. Den del av uppdraget som avser avtalssamverkan ska redovisas . Uppdraget ska i övrigt redovisas . Decentraliserad samhällsorganisation med stark självstyrelse har en decentraliserad samhällsorganisation, där en betydande del av den offentliga verksamheten sköts av den lokala nivån, som består av 290 kommuner. Dessa kommuner varierar kraftigt i storlek, både i fråga om befolkningsmängd och yta. Enligt regeringsformen (RF) förverkligas den svenska folkstyrel- sen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick samt genom självstyrelse (1 kap. 1 §). Beslutanderätten i kom- munerna utövas av valda församlingar och kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund (14 kap. 1 och 2 §§). Vidare får kommunerna ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter (14 kap. 4 §). Den kom- munala självstyrelsen har djupa historiska rötter och syftar ytterst till att stärka demokratin och göra den offentliga verksamheten mer effektiv. Frågor ska avgöras nära de medborgare som berörs och beslut fattas av lokalt valda politiska församlingar. På så vis kan verk- samheten utformas utifrån förutsättningarna i den egna kommunen. kommuner har ett brett uppdrag och olika roller av skiftande karaktär. Kommunerna har bl.a. till uppgift att erbjuda invånarna välfärd och ansvarar för vård, skola och socialtjänst. Verksamheten inom välfärdsområdet står för den största delen av kommunernas kostnader och sysselsätter en stor del av deras personal. Kommunerna har även i uppgift att utveckla ett väl fungerande lokal- samhälle med god tillgänglighet inom områden som samhällsplaner- ing, lokal infrastruktur, miljö, skydd och säkerhet samt fritid och kultur. Kommunerna tar vidare ett stort ansvar för att skapa förut- sättningar för näringslivsutveckling, sysselsättning, tillgänglighet till offentlig och kommersiell service samt för bostadsförsörjning, bredbandsutbyggnad, digitalisering, brottsförebyggande arbete, kris- beredskap och civilt försvar. På dessa områden är samspelet med näringsliv, civilsamhället och statliga myndigheter av avgörande Som exempel på andra viktiga kommunala uppgifter kan nämnas tillsyn och tillståndsgivning samt beslut om bistånd. Kommunerna ska även upprätthålla fungerande demokratiska institutioner, skapa goda möjligheter för medborgarnas delaktighet och inflytande samt utforma den politiska styrningen så att folk- viljan förverkligas. De ovan nämnda rollerna och uppgifterna synliggör bredden och komplexiteten i det samlade kommunala uppdraget. Den decentrali- serade samhällsmodellen ställer höga krav på kommunernas förmåga att hantera de utmaningar som följer av samhällsutvecklingen. Den förutsätter bl.a. att varje enskild kommun tar ansvar för att söka stärka sin kapacitet, förnya verksamheten, öka effektiviteten och utveckla demokratin. Ett tydligt politiskt ledarskap, en väl fungerande organi- sation, en effektiv styrning och ett starkt lokalt ansvarstagande är avgörande för kommunernas möjlighet att förverkliga de demokrati- och effektivitetsvärden som den kommunala självstyrelsen ska uppnå. Regleringen i RF visar att det finns högt ställda förväntningar på att kommunerna kan utföra sina uppgifter och spela en viktig roll i samhället. Kommunerna förutsätts ha förmåga att ta ett omfattande och betydande ansvar för välfärd och lokal samhällsutveckling samt ha goda förutsättningar att möta framtida utmaningar. Samhällsför- ändringar, i synnerhet den demografiska utvecklingen, ställer kom- munerna inför stora utmaningar som riskerar att påverka deras grund- läggande förutsättningar och funktionssätt. Mot denna bakgrund finns det starka skäl att överväga åtgärder för att långsiktigt säker- ställa kommunernas kapacitet att möta samhällsutvecklingen. Statens ansvar för kommunernas förutsättningar Det är som ytterst avgör den kommunala självstyrelsens omfattning. Staten kan tilldela kommunerna uppgifter och utformar styrningen av deras verksamhet. Statens styrning syftar till att säker- ställa dels att kommunerna utför de tilldelade uppgifterna i enlighet med nationellt fastställda mål och krav, dels att den offentliga servicen är likvärdig och rättssäker. framgår det av regleringen i 14 kap. 3 § RF att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Det innebär att en proportionalitetsbedömning ska göras i samband med inskränkningar av detta slag, som innefattar en avvägning mellan å ena sidan behovet och utformningen av de nationella målen och å andra sidan den kommunala självstyrelsen. Staten har ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget. och regeringen har vid olika tillfällen vidtagit åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet för att de ska kunna klara av sina uppgifter och möta samhällsutvecklingen. Det tydligaste exemplet är de omfattande kommunsammanläggningar som genom- fördes 1952 respektive 1965–1974, och som innebar en väsentlig minskning av antalet kommuner. Reformen möjliggjorde en stark expansion och professionalisering av den kommunala verksamheten. Staten har därefter underlättat möjligheterna till samverkan mellan kommunerna, främst genom regleringen om kommunalförbund, gemensamma nämnder och avtalssamverkan inom särskilt angivna områden. Staten har även förändrat det ekonomiska regelverket på området i syfte att stärka kommunernas kapacitet. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet syftar till att ge kommunerna likvärdiga ekono- miska förutsättningar. Vidare har den kommunala finansierings- principen införts, som bl.a. innebär att staten bör se till att det finns en finansiering när den beslutar om nya uppgifter eller ökade ambi- tionsnivåer för kommuner och landsting. Principen syftar bl.a. till att förhindra att statligt beslutade åtgärder behöver finansieras genom kommunala skattehöjningar, besparingar eller omprioriteringar. Därutöver har krav införts på att kommuner ska ha en god ekono- misk hushållning och en budget i balans, vilket tydliggör kommuner- nas ekonomiska ansvar och bidrar till goda planeringsförutsättningar. Utformningen av statens styrning påverkar kommunernas för- måga att hantera olika utmaningar. Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt och på en övergripande nivå analyserat konse- kvenserna av den samlade statliga styrningen av kommuner och lands- ting. Uppdraget redovisades i rapporten ning av kommunerna (Statskontoret 2016:24). Myndigheten bedömer i rapporten att den samlade statliga styrningen av kommunerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad , även om ökningen varierar mellan olika verksamhets- områden. Detaljstyrningen riskerar enligt Statskontoret att minska dels utrymmet för de kommunala verksamheterna att använda sin kompetens och erfarenhet, dels utrymmet för anpassning av verk- samheten till lokala förutsättningar och behov. I rapporten framhålls att i synnerhet gles- och landsbygdskommuner efterfrågar styrning som i större utsträckning är anpassad efter kommunspecifika förhål- landen. Både staten och kommunerna har intresse av en väl fungerande styrning som ger utrymme för kommunernas självstyrelse, utan att göra avkall på nationella krav på likvärdighet, rättssäkerhet och kvali- tet. Regeringen har genom den s.k. tillitsreformen initierat ett lång- siktigt strategiskt arbete för att ta ett helhetsgrepp om den samlade statliga styrningen av kommuner och landsting. Utöver uppdraget till Statskontoret har Tillitsdelegationen (Fi2016:03) tillsatts, som har i uppdrag att genomföra projekt i kommunerna för att främja idé- och verksamhetsutveckling samt identifiera hinder för en sådan ut- veckling. Delegationen ska bl.a. kartlägga vilka krav som regelverken för styrning, kontroll, redovisning och uppföljning ställer på kom- munerna, samt verka för att åstadkomma en mer effektiv, tillits- baserad och mindre administrativt belastande styrning (dir. 2016:51). Kommunerna står inför stora utmaningar Kommunerna står som en följd av samhällsutvecklingen inför bety- dande utmaningar. Den demografiska utvecklingen, den snabba ur- baniseringstakten samt flyktingmottagandet och etableringen av ny- anlända påverkar kommunerna i stor utsträckning, inte minst genom ökade behov av bostäder, utbildning och äldreomsorg. Kommunerna ska även hantera en förändrad näringslivsstruktur, klimatförändringar och växande arbetsmarknadsregioner. Vidare ställs krav på kommu- nernas förmåga att möta samhällets ökade förväntningar på digitali- sering och annan teknisk utveckling. Dessutom möter kommunerna medborgarnas växande anspråk på valfrihet och en likvärdig service av god kvalitet. En växande andel privata utförare av välfärdstjänster innebär ökade krav på kommunernas upphandlingskompetens och uppföljning. Därtill leder såväl utvecklingen av nya kunskaper och metoder inom kommunernas verksamheter som omfattande och detaljerad reglering till krav på mer specifika kompetenser. I de fall inte omsätts i tydlig nationell lagstiftning ställs också stora krav på kommunerna att tolka direktiv och förordningar. De politiska partierna har i många kommuner problem med rekryteringen till kommunala förtroendeuppdrag. Ett stort antal för- troendevalda uppger dessutom att de har utsatts för hot, våld eller trakasserier till följd av sitt politiska förtroendeuppdrag. Förtroende- valda kan även ha svårt att skapa förståelse för beslut som syftar till en anpassning efter kommunens ekonomi och befolkningsutveckling. Flera nationella medborgar- och kundundersökningar, t.ex. Svenskt kvalitetsindex samt medborgarundersök- ningar och de öppna jämförelserna från Kommuner och Landsting (SKL), visar att medborgare och brukare har en relativt positiv uppfattning om kommunernas service. visar under- sökningarna att det finns såväl brister som behov av utveckling och förnyelse i den kommunala verksamheten. I budgetpropositionen lämnas under respektive utgifts- område beskrivningar av övergripande mål och resultat inom kommu- nernas verksamhetsområden. Redovisningen ger en till stora delar positiv bild av måluppfyllelsen och de senaste årens utveckling. Sam- tidigt framgår att måluppfyllelsen varierar och att skillnaderna mellan enskilda kommuner är stora inom olika verksamhetsområden. Vidare riktar statliga myndigheter med uppföljnings- och tillsynsansvar i ett antal rapporter omfattande kritik mot enskilda kommuner när det gäller kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet i kommunernas verk- samheter. Samtliga kommuner följer samma lagstiftning och har i huvudsak samma ansvar och uppgifter. Den enhetliga modellen bidrar till en begriplig och funktionellt utformad samhällsorganisation samt med- verkar till en effektiv offentlig förvaltning och en tydlig ansvarsför- delning. finns stora skillnader mellan landets kommuner, vilket påverkar deras möjligheter att hantera sina uppgifter. Utma- ningarna påverkar samtliga kommuner, men kommunernas förmåga att hantera dem varierar, bl.a. beroende på befolkningens storlek, ut- veckling, åldersstruktur och socioekonomiska förhållanden, om kom- munen är tät- eller glesbefolkad samt på kommunens näringslivs- struktur och ekonomiska situation. Krav på strategisk kapacitet För att kontinuerligt kunna möta samhällsförändringar och utma- ningar ställs en rad krav på kommunernas strategiska kapacitet att hantera sina uppgifter. Varje kommun måste kunna bereda, fatta och genomföra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhällsservice inom olika verksamhetsområden utifrån nationella krav och med- borgarnas behov. måste kommunerna ha en helhetssyn vid prioriteringar mellan olika behov och anpassa verksamheten efter lokala och regionala förutsättningar. Det förutsätter att det finns för- måga att involvera medborgarna, förankra beslut och skapa förståelse för motiven för de åtgärder och förändringar som ska genomföras. Kommunerna måste även ha en stabil ekonomi och förmåga att inom givna ekonomiska ramar långsiktigt kunna finansiera verksam- het och investeringar samt hantera personal- och kompetensförsörj- ning. Vidare behöver de kunna främja verksamhetsutveckling och innovativt arbete samt forma sin verksamhet utifrån ny kunskap och teknik, inte minst för att kunna dra nytta av de fördelar som digitali- seringen för med sig. Kommunerna måste även kunna hantera frågor som berör ett större geografiskt område än den enskilda kommunen. I många fall är det nödvändigt att mobilisera olika aktörer utanför kommunens organisation och koordinera deras insatser. Det förut- sätter förmåga att utveckla ett väl fungerande samspel med näringsliv, civilsamhälle och statliga myndigheter, samt med närliggande kom- muner och den regionala nivån. Kommunerna måste även kunna axla en viktig roll i arbetet med hållbar utveckling och i arbetet med att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Vidare finns behov av flexibilitet och bered- skap för att hantera oväntade händelser, t.ex. en kraftig ökning av antalet asylsökande, naturkatastrofer och andra omfattande olyckor, ekonomiska kriser, nedläggningar av företag, social oro och vålds- bejakande extremism. För att kommunerna långsiktigt ska kunna möta de ovan beskrivna utmaningarna krävs att de har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras uppgifter. Samhällsutvecklingen och de växande skillnaderna mellan landets kommuner motiverar en fördjupad ana- lys av hur befintliga och framtida utmaningar bör mötas, samt om, och i så fall vilka, strukturella förändringar som är nödvändiga. Detta är viktigt för att även i fortsättningen ska ha en decentrali- serad samhällsorganisation, med kommuner som tar ett omfattande och betydande ansvar för välfärd och lokal samhällsutveckling. Dessa frågor är av sådan vikt att de bör hanteras inom ramen för en parla- mentarisk kommitté. De åtgärder som föreslås ska kunna genomföras inom dagens system för finansiering av den kommunala sektorn och ska inte innebära en ökning av statens utgifter. Identifiera kommunernas utmaningar och analysera konsekvenserna av dem Det finns mot bakgrund av de beskrivna utmaningarna, och kommu- nernas skiftande förutsättningar att hantera dem, behov av att identi- fiera vilka utmaningar som i särskilt stor utsträckning påverkar kom- munerna. Vidare finns behov av att analysera deras konsekvenser för att kunna dra slutsatser om hur kommunernas strategiska kapacitet bör stärkas. För att såväl konsekvenserna av utmaningarna som behovet av åtgärder ska kunna bedömas bör först en översiktlig kartläggning göras av hur olika verksamheter påverkas. Det är angeläget att kunna avgöra dels vilka typer av uppgifter och utmaningar som kommu- nerna ska kunna hantera, dels i vilken utsträckning som kommunerna har den kapacitet som krävs för att utföra uppgifterna. Det är vidare viktigt att kommittén, i samband med de analyser som görs av en- skilda verksamhetsområden, anlägger ett helhetsperspektiv, som tar sikte på kommunernas samlade kapacitet att hantera sina uppgifter. Kartläggningen ska inte utgöra underlag till förslag om verksamhets- utveckling. Kommittén ska vidare utgå från att även i fort- sättningen ska ha en decentraliserad samhällsorganisation, där kom- munerna har ett betydande ansvar. Kommittén ska mot denna bakgrund •identifiera utmaningar som i särskilt stor utsträckning förväntas påverka kommunernas långsiktiga förutsättningar att klara av sina uppgifter, •kartlägga vilka verksamhetsområden som i särskilt hög grad kan förväntas påverkas av utmaningarna, samt •analysera utmaningarnas konsekvenser för kommunerna och hur kommunernas skilda förutsättningar påverkar deras möjligheter att hantera utmaningarna. Analysera strukturella åtgärder för att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen Kommunernas förmåga att hantera sina uppgifter och möta samhälls- utvecklingen kan stärkas på olika sätt. I den allmänna diskussionen återkommer ofta fyra olika slags strukturella åtgärder: utökad sam- verkan, kommunsammanläggning, förändringar av kommunernas uppgifter och asymmetrisk ansvarsfördelning. Utökad samverkan lyfts ofta fram som ett sätt att hantera föränd- ringar i befolkningsstorlek och rörelsemönster. Under har kommunernas samverkan ökat genom kommunal- förbund, gemensamma nämnder och bolag samt genom avtal eller mer löst sammanhållna nätverk. Nästan samtliga kommuner deltar i olika former av samverkan för att exempelvis minska sina kostnader, för- bättra verksamhetens kvalitet, skapa utrymme för utveckling och för- nyelse, underlätta rekrytering och kompetensutveckling samt öka till- gängligheten till arbete, utbildning och service. Samverkan har tillkommit för att hantera konkreta problem inom olika verksamheter, och enskilda kommuner samverkar ofta med andra kommuner i en rad olika konstellationer.