sou · H5B379 · 2017-10-16 00:00:00 — Att public service-verksamheten är central för det sociala, demokratiska och kulturella livet i EU bekräftades även av rådet och medlemsstaternas regeringar i en resolution (EGT C 30, , s.1) och av i en resolution . Parlamentet nämner bl.a. att offentligägda medier måste få tillräcklig offentlig finansiering, använda ny teknik och nya plattformar och regleras av ett stabilt och förutsägbart regelverk för att kunna fullgöra sitt uppdrag.3 Enligt Unescokonvention om skydd för och främjande av mångfalden av kulturyttringar får varje stat besluta om åtgärder för att skydda och främja mångfalden av kulturyttringar inom sitt territorium. Åtgärderna kan omfatta sådana som syftar till att främja 1Se t.ex. domstolens dom i mål C-260/89, 1991, s. I-2925. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster. Direktivet är under revidering. 3Europaparlamentets resolution av om offentligägd radio och TV i den digitala tidsåldern: framtiden för det dubbla systemet (2010/2028()). mediernas variationsrikedom, bl.a. genom radio och tv i allmänhetens tjänst.4 Konventionen har godkänts av rådet på gemenskapens vägnar och utgör således en del av EU-rätten.5 uttryckte i en deklaration att public service genom att tillhandahålla opartiska nyheter och ett varierat utbud av hög kvalitet spelar en särskild roll för yttrandefriheten och för medborgarnas möjligheter att bidra till och delta i demokratiska processer.6 5.1.2EU:s statsstödsregler måste beaktas Enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) är statligt stöd till företag oförenligt med den inre marknaden. Av artikeln framgår att en åtgärd utgör statligt stöd om den uppfyller samtliga av följande villkor: 1.Det måste röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med statliga medel, 2.Åtgärden måste kunna påverka handeln mellan medlemsstater, 3.Åtgärden ska gynna mottagaren av stödet, och 4.Åtgärden ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. Av Europeiska kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och tv i allmänhetens tjänst (EUT C 257, 27.10.2009, s. 1) framgår att finansiering av public ser- vice-verksamhet normalt uppfyller samtliga ovanstående villkor och därmed utgör statligt stöd i EU-rättslig mening. Kommissionen hänvisar bl.a. till en dom i förstainstansrätten avseende danska TV2 enligt vilken medel som flyter in från licensavgiften kontrolleras av danska staten och därmed utgör statliga medel.7 En ny åtgärd som utgör statligt stöd får normalt sett inte genomföras innan den har anmälts till och godkänts av kommissionen. 4Unescokonventionen om skydd för och främjande av mångfalden av kulturyttringar, artikel 6.1 och 6.2 h. 5Rådets beslut /515/EG av . 6Ministerkommitténs deklaration om styrning av public service-medier . 7Förstainstansrättens dom av i de förenade målen T-309/04, T-317/04, T-329/04 och T-336/04, punkterna 158 och 159. en medlemsstat inför ett nytt stöd i strid med fördraget kan den tvingas att upphöra med åtgärden och kräva tillbaka stödet från de mottagande företagen. Kommissionen kan dock betrakta en åtgärd som befintligt stöd enligt artikel 108.1 FEUF, vilket innebär att tidigare utbetalt stöd inte behöver återkrävas. Enligt meddelandet räknas statliga stöd som infördes bl.a. i innan trädde i kraft som befintliga. Om en medlemsstat gör stora ändringar i ett befintligt stöd kan kommissionen dock komma att klassificera det som ett nytt stöd vilket därmed omfattas av genomförandeförbudet. När det gäller stöd till public service-företag tar kommissionen i sina bedömningar bl.a. hänsyn till om ändringarna är betydande och påverkar själva innehållet i den ursprungliga åtgärden – dvs. fördelens eller finansieringskällans art, stödets syfte, stödmottagarna eller omfattningen av stödmottagarnas verksamhet – eller om dessa ändringar snarare är av rent formell eller administrativ art. övergick 2013 från en avgiftsmodell liknande den nuvarande i till en rundradioskatt som tas in via skattesystemet (se avsnitt 5.2.5). I propositionen anförde regeringen att den tidigare modellen fanns på plats innan trädde i kraft och att den därmed inte har krävt något särskilt godkännande av kommissionen (propositionen RP 29/2012 rd, s. 17 f.). Finansieringen enligt den nya modellen borde liksom den tidigare ses som statligt stöd, men inte nödvändigtvis som ett nytt stöd som måste anmälas till kommissionen. Efter diskussioner med kommissionens generaldirektorat för konkurrens drog regeringen slutsatsen att ändringarna av finansieringsmodellen inte var av sådan natur att de omfattades av anmälningsplikten. Övervakningsorganet inom EFTA (Europeiska frihandelssammanslutningen) har granskat finansieringen av public service i och kommit fram till att ändringen 2009 från en traditionell apparatavgift till en public service-skatt (se avsnitt 5.2.5) inte förändrade stödets karaktär av befintligt stöd (EFTA Surveillance Authority , p. Om kommissionen har konstaterat att en åtgärd utgör nytt statligt stöd är nästa steg att bedöma om stödet är förenligt med för- 8 Se kapitel 11 för kommitténs bedömning av om de ändringar som föreslås i detta betänkande behöver anmälas till och godkännas av kommissionen. Vid dessa granskningar bedöms stöd till public service-verk- samhet oftast utifrån artikel 106.2 FEUF: Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som har tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse. Kommissionen tar i sin bedömning av om stöd till public serviceverksamhet kan godkännas enligt artikel 106.2 hänsyn till tolkningsbestämmelserna i . Det innebär att medlemsstaterna har ett större utrymme att utforma sådana tjänster i jämförelse med andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt kommissionens meddelande faller det inom medlemsstaternas behörighet att definiera vad som ska ingå i public service-uppdraget. Medlemsstaterna har också en stor frihet att välja hur public service ska finansieras, men kommissionen måste enligt fördraget kontrollera att den statliga finansieringen inte påverkar konkurrensen på den gemensamma marknaden på ett oproportionerligt sätt. För att kunna göra denna bedömning krävs en klar och exakt definition av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst. Kommissionen utgår normalt från att den statliga finansieringen är nödvändig för att företagen ska kunna fullgöra sina public service-uppdrag, men kräver också att stödet inte överstiger nettokostnaderna för att utföra detta uppdrag. När det gäller audiovisuella tjänster som inte är radio- och tvsändningar i traditionell mening skriver kommissionen i meddelandet att public service-företag ska ha möjlighet att i samhällets intresse kunna utnyttja de möjligheter som uppstår genom digitaliseringen och diversifieringen av distributionsplattformar på en tekniskt neutral grund. För att företagen ska få använda statligt stöd för väsentligt nya audiovisuella tjänster ska medlemsstaterna, genom ett förfarande med förhandsbedömning som grundar sig på ett offentligt samråd, undersöka om de tjänster som planeras uppfyller villkoren i Amsterdamprotokollet.9 9 I infördes ett system för förhandsprövning av nya tjänster . Kommissionen granskar i ett pågående ärende om uppfyller sina skyldigheter enligt kommissionens meddelande och har bl.a. begärt in svar om hur förhandsprövningssystemet har implementerats (diarienummer N2014/02301/KSR). Kommittén behandlar förhandsprövningssystemet närmare i slutbetänkandet. 5.2Finansieringsmodeller i andra länder Det finns en stor variation mellan hur olika länder har utformat sina system för finansiering av public service-medier. Den vanligaste intäktskällan för europeiska public service-företag är licensavgifter, som enligt () utgör av de totala intäkterna för organisationens medlemsföretag.10 av intäkterna kommer från offentliga anslag, från reklam och resterande från andra källor, t.ex. försäljning av rättigheter. Fördelningen av intäkterna har legat relativt stabilt . Blandfinansiering, dvs. att public service-företagen får intäkter från flera olika källor, är mer regel än undantag inom EBU. Reklamfinansiering är tillåten för en majoritet av företagen och utgör dessutom den huvudsakliga intäktskällan för public service i och . Endast i ett fåtal länder, bl.a. , , , och , förekommer förbud mot att sända reklam. Med utgångspunkt i vem som är betalningsskyldig, vad som ligger till grund för denna skyldighet och hur inkomsterna kommer public service-verksamheten till del kan finansieringsmodellerna i på en övergripande nivå delas in i fem typer: traditionell apparatavgift, utvidgad apparatavgift, obligatorisk hushållsavgift, specialdestinerad skatt och renodlad anslagsfinansiering. Vilka system som har införts i vilka länder framgår av figur 5.1. De fem systemen kommer att beskrivas närmare nedan, men först följer en mer generell översikt med statistik från de länder där public service finansieras med någon form av licensavgift. 10 Undersökningen baseras på uppgifter från 63 av organisationens 73 medlemsföretag (EBU 2016b, s. 8). Fotnot: I den franska gemenskapen i finns en modell med licensavgifter, men intäkterna förs över direkt till gemenskapens budget (EBU 2016a). Efter att EBU:s rapport togs fram har det antagits en ny lag i som innebär att licensavgiften avskaffas i landet (Cojocariu 2017). 5.2.1Översikt över länder med licensavgifter11 Bland de europeiska länder som har någon form av licensavgift är den genomsnittliga årliga avgiften per hushåll (2015), med en stor variation framför allt beroende på den allmänna kostnadsnivån i landet. Högst ligger på och lägst på . ligger över genomsnittet på motsvarande , 11Avsnittet baseras på statistik från (EBU 2016a). Till licensavgifter räknar EBU även den obligatoriska hushållsavgift som har införts i och är på väg att införas i , trots att avgiften inte är kopplad till innehav av en viss utrustning. men lägre än både och . EBU ser generellt ett positivt samband mellan avgiftens storlek och public service-företagens marknadsandelar i respektive land. I de allra flesta av länderna bestäms avgiftens storlek av politiska institutioner, främst parlamentet eller regeringen, antingen på årlig basis med hänsyn till kostnadsutvecklingen i samhället (t.ex. och ), eller för genom regelbundna utredningar (t.ex. och ). Det finns även stora skillnader mellan länderna när det gäller hur licensavgiften krävs in. Nio länder, bl.a. och , har ett system liknande där ansvaret för uppbörden ligger inom public service-sfären. Vanligt förekommande är också att uppbörden sköts av nätverksoperatörer, t.ex. inom post, el eller telekom. Så är fallet i bl.a. , och . En tredje variant är att ansvaret ligger på skattemyndigheterna, t.ex. i där avgiften krävs in tillsammans med den kommunala bostadsskatten. Den genomsnittliga kostnaden för uppbörden ligger på av de insamlade medlen. Kostnaden i ligger förhållandevis lågt . Public service-företagen är generellt mer kostnadseffektiva än nätverksoperatörerna, vilket enligt EBU kan förklaras av att de har ett incitament att få så mycket medel som möjligt över till programverksamheten.12 I genomsnitt skolkar av hushållen från att betala avgiften. Variationen är stor mellan länderna, från till med 68,8 procent.13 Om de extremt höga siffrorna i räknas bort sjunker genomsnittet till . Enligt EBU:s statistik ligger på 11 procent14 och på , vilket är relativt högt. EBU bedömer att skolket generellt är lägre i system där public service ansvarar för uppbörden, men det motsägs något av de höga siffrorna i och och av att skolket är så lågt i , där uppbörden sköts av elleverantörerna. 12I har telekomoperatörernas höga uppbördskostnader (14,av de insamlade medlen 2015) bidragit till att erodera finansieringen av public service-bolaget . Den ekonomiska krisen är så akut att bolaget riskerar att stängas ned (Udovicic 2017). 13Det höga skolket i reflekterar en stark misstro i den allmänna opinionen mot finansieringsmodellen. Avgiften, som liksom i är kopplad till innehav av en traditionell tvmottagare, är under översyn (EBU 2016a, s. 14). 14Som framgår av kapitel 4 beräknar RIKAB att avgiftsskolket i uppgår till (2016). Enligt kommitténs beräkningar kan skolket dock vara så högt som . studier i minskade skolket där från efter att ansvaret för uppbörden flyttades till skattemyndigheterna 2005. I de flesta europeiska länder där det finns någon form av licensfinansiering tas medlen till public service in via en traditionell apparatavgift. Som figur 5.1 visar förekommer denna modell, förutom i , bl.a. i och . Modellen innebär att avgiftsskyldigheten är knuten till innehav av utrustning som kan ta emot traditionella utsändningar av public service-företagens innehåll, dvs. via marknät, kabelnät eller satellit. Det innebär att plikten omfattar vad som i dagligt tal benämns tv-apparater, medan datorer, mobiltelefoner och annan utrustning på vilka utbudet endast kan tas emot via internet inte ingår. Public service-medierna i utgörs av bolaget (Norsk rikskringkasting AS), som ägs till av den , och de tre kommersiella bolagen , Radio och P4 som har koncessioner med vissa public service-förpliktelser. Det är dock bara NRK som får ta del av intäkterna från licensavgiften, under förutsättning att bolagets sändningar inte finansieras med reklam (6 kap. 4 § Lov om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester). Enligt regeringens förordning (forskrifter om fjernsynsmottakere) ska avgift betalas av alla hushåll som innehar en tv-mottagare som inte har tagits ur bruk. Hushåll och vissa institutioner betalar en avgift oavsett antal apparater, medan företag betalar en avgift per apparat. Hotell betalar en avgift för var tionde apparat. Vissa undantag från avgiftsplikten finns för personer med svåra funktionsnedsättningar. Nivån på avgiften bestäms av som ett led i behandlingen av regeringens budgetförslag, och uppgår 2017 till 2 inklusive mervärdesskatt på . Av- giften krävs in av en avdelning inom NRK och intäkterna tillfaller bolaget direkt utan särskilt beslut av statsmakterna, s.k. direktfinansiering. En expertgrupp har undersökt konsekvenserna av olika finansieringsmodeller och lämnade rapporten @NRK, Alternative fremtidige modeller for offentlig finansiering av NRK till i (Rimmereid m.fl. 2016). aviserade regeringen att den ska återkomma med ett lagförslag om en ny modell som ska kunna träda i kraft tidigast . Enligt regeringen ska nu utvärdera om en öronmärkt medieavgift ska krävas in som hushållsavgift, som skatt efter finsk modell eller som fast belopp per person. Även anslagsfinansiering via statsbudgeten ska utvärderas (Meld. St. 15 (2016–2017), s. 22). Vid behandling av frågan förordade majoriteten i det ansvariga utskottet att avgiften ändras till ett s.k. NRK-bidrag. Detta ska betalas av alla över en viss ålder som har en inkomst, oavsett tv-innehav, och ha en social profil med ett minimi- och ett maximibelopp (Innst. 332 S (2016–2017), s. 17). I bedrivs public service-verksamheten av bolaget () som ungefär till hälften finansieras av licensavgifter och i övrigt av reklam och andra intäkter. Liksom i krävs avgiften in av ett bolag inom public service-sfären, men av inkomsterna tillfaller ORF (EBU 2016a, s. 29). Alla hushåll som innehar en tv- eller radiomottagare som är i bruk ska betala licensavgift enligt lag (Rundfunkgebührengesetz, 1, Nr. 159/1999). är ett av få länder som fortfarande kräver in en särskild lägre avgift för radiomottagare. Hushåll betalar bara en avgift oavsett hur många apparater som innehas, medan företag betalar för var tionde apparat. Personer med funktionsnedsättningar eller låg inkomst kan ansöka om avgiftsbefrielse. Nivån på avgiften är olika i förbundsländerna och varierar 2017. Den som enbart har en radio betalar knappt en tredjedel av detta. På motsvarande sätt som i har frågan om licensavgiften även ska täcka utrustning som endast kan ta emot strömmat innehåll via internet prövats i domstol. I en dom kom (Verwaltungsgerichtshof) fram till att sådan utrustning inte kan ses som tv-mottagare i lagens mening och därför inte ska vara avgiftspliktig (Matzneller 2015). I ett antal länder har apparatavgiften utvidgats så att den omfattar all teknisk utrustning som kan användas för att ta emot och återge tvsändningar. Så är fallet i t.ex. och (se figur 5.1). Det innebär att avgiftsplikten utöver traditionella tv-appa- rater även inkluderar datorer, mobiltelefoner och annan utrustning på vilka public service-utbudet endast kan tas emot via internet. I har sammanlagt elva olika företag uppdrag att bedriva public service-verksamhet inom radio och tv. Förutom den statliga institutionen () och det statligt ägda bolaget finns åtta regionala tv-verksamheter och radiokanalen . Avgiften krävs in av en avdelning inom DR och fördelas till olika public service-aktörer i enlighet med ett medieavtal som ingås mellan regeringen och partierna i . Enligt nuvarande avtal som gäller för perioden –2018 får DR behålla av intäkterna, vilka liksom i förs över till verksamheten genom direktfinansiering. De regionala aktörerna får av licensmedlen och resterande delar går bl.a. till filmstöd och lokalradio, men inte till som i huvudsak finansieras genom reklamintäkter. Nuvarande avgiftsmodell, vilken benämns medielicens, infördes . Ändringen syftade till att undvika att finansieringen av public service skulle undergrävas av den tekniska utvecklingen, och var en naturlig följd av att DR:s uppdrag hade utvidgats med ett krav på att public service-innehållet skulle tillgängliggöras på flera plattformar. Enligt lag (Bekendtgørelse om medielicens) ska alla hushåll betala medielicens för innehav av apparater som kan ta emot och återge bildprogram eller tjänster som sänds ut till allmänheten. Av definitionen i lagen (1 §) framgår att följande apparater räknas som avgiftspliktiga: 2.Datorer, mobiltelefoner och surfplattor som kan ta emot program via internetanslutning 3.Datorer som har s.k. tv-tuners och kan ta emot program via radiovågor Nivån på medielicensen framgår av lagen och uppgår 2017 till per hushåll, inklusive mervärdesskatt på . Pensionärer kan ansöka hos DR om att få nedsatt avgift och personer med svår synnedsättning kan bli helt avgiftsbefriade. Avgiftsskyldigheten för företag, institutioner och föreningar togs bort som ett led i Vækstpakken, ett allmänpolitiskt paket för att förenkla för företag i landet. Ändringen finansierades genom en minskning av licensintäkterna till DR och de regionala tvverksamheterna (Aftale om en vækstpakke 2014). avskaffades upplysningsskyldigheten för elektronikhandlare. skulle dessa lämna information till DR:s licensavdelning om namn och adress på konsumenter som köpt avgiftspliktiga apparater, med undantag för mobiltelefoner. Den trepartiregering som tillträdde har inför förhandlingarna om ett nytt medieavtal framfört att den ska återkomma med ett konkret förslag om att DR:s verksamhet ska fokuseras och att medielicensen ska minskas. Regeringen vill också privatisera (Marienborgaftalen 2016). har diskussionerna fortsatt om det kommande medieavtalet och om hur public service ska finansieras. Enligt en undersökning som har beställts av nyhetstjänsten anser av de tillfrågade danskarna att DR bör finansieras via inkomstskatten i stället för genom medielicensen. Denna inställning har ett starkt stöd på politisk nivå där sju av nio partier som samlar en majoritet av mandaten i är öppna för att diskutera ett avskaffande av medielicensen (Pagh-Schlegel 2017). Regeringen väntas offentliggöra sitt inspel till förhandlingarna om det nya medieavtalet . I bedrivs public service-verksamhet av ett flertal aktörer: BBC, ITV, och på nationell nivå, STV, UTV och S4C på regional nivå samt ett antal tv-stationer på lokal nivå. Av aktörerna är BBC och offentligt ägda bolag (public corporations) medan övriga är privatägda. BBC och S4C är huvudsakligen finansierade genom licensavgifter och övriga genom kommersiella intäkter. trädde en ny stadga för BBC i kraft, vilken bl.a. lägger fast ramarna för hur företaget ska styras och finansieras (Royal Charter for the continuance of the BBC). Under översynen av stadgan konstaterade det brittiska (, Media & Sport, DCMS) att licensavgiften även fortsatt är den lämpligaste finansieringsmodellen för BBC. Det anfördes också att nivån på avgiften, som hade legat still på , skulle räknas upp med inflationen åtminstone , och att S4C även fortsatt skulle få en mindre del () av avgiftsmedlen. föreslogs vissa ändringar i avgiftsmodellen (DCMS 2016, s. 90 ff.). Enligt lag (Communications Act 2003, del 4 nr 363) får en tvmottagare inte installeras eller användas utan licens. Avgiftsplikten gäller all typ av teknisk utrustning som kan användas för att ta del av linjära tv-sändningar, dvs. såväl traditionella tv-mottagare som internetanslutna datorer och mobiltelefoner. Inför den nya stadgeperioden utvidgades avgiftsplikten till att också omfatta användning av BBC:s beställ-tv-program via företagets s.k. iPlayer-tjänst. Andra tv-bolags beställ-tv-tjänster omfattas dock inte. Utgångspunkten är att det ska betalas en avgift för varje enskild mottagare som används för att titta på tv, men genom undantag täcks alla mottagare som används inom ett hushåll av samma avgift. Personer är helt befriade från avgift. har staten täckt upp för de minskade intäkter som detta innebär för BBC, men under den nya stadgeperioden ska företaget ta över kostnaderna för detta. Synskadade och personer som bor på sjukhem kan få reducerad avgift. Företag och organisationer som innehar tv-mottagare betalar generellt en avgift per verksamhetsställe, medan särskilda regler gäller för hotell. fanns en skyldighet för elektronikhandlare att lämna information till , den del av BBC som ansvarar för uppbörden av avgiften, om namn och adress på konsumenter som köpt eller hyrt tv-apparater, men den avskaffades . Den brittiska modellen skiljer sig från den danska på så sätt att användningen av utrustningen har betydelse för avgiftsskyldigheten. Den som inte använder en apparat för ett avgiftspliktigt ändamål kan meddela att hon eller han inte behöver någon licens. har dock rätt att besöka hushåll som har gjort en sådan anmälan, och den som använder utrustningen utan licens riskerar enligt lag böter på . I samband med att avgiftsplikten utvidgades till BBC:s beställ-tv-tjänst framfördes farhågor om att kontrollen av vem som använder tjänsten kan bli integritetskränkande (2016). har svarat att företaget inte tänker använda tekniker för massövervakning eller begära ut IP-adresser från internetoperatörer. I stället tillämpas en mjukare metod som innebär att användare av tjänsten får en kontrollfråga om betalning av avgiften. Ett annat sätt att hantera risken att den tekniska utvecklingen undergräver finansieringen av public service är att helt avskaffa avgiftens koppling till innehav eller användning av en viss utrustning. Denna strategi har valts av , som införde en obligatorisk hushållsavgift 2013, och av , som är på väg att införa en liknande modell. I utgörs public service-medierna av tre självstyrande offentligrättsliga institutioner (, ZDF och Deutschlandradio) som bedriver sin verksamhet med utgångspunkt i ett avtal mellan landets sexton delstater (Rundfunkstaatsvertrag). är en allians bestående av nio regionala mediebolag och sänder liksom ZDF även ett antal nationella kanaler. Sändningarna är i huvudsak avgiftsfinansierade, men även kommersiella intäkter från bl.a. reklam förekommer till en mindre del.