sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Som tidigare redovisats innehåller Århuskonventionen vissa krav för att bl.a. säkerställa att allmänheten och miljöorganisationer ges tillfälle att yttra sig i fråga om beslut om huruvida vissa miljöstörande verksamheter ska tillåtas (avsnitt 3.2.3). Bestämmelserna ska även tillämpas på beslut avseende andra verksamheter som kan ha en bety- dande påverkan på miljön. De parter som har tillträtt konventionen ska för detta ändamål avgöra om en föreslagen verksamhet omfattas av dessa bestämmelser (artikel 6.1b). Varje part ska inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänhet som a)har ett tillräckligt intresse, eller b)hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning en- ligt en parts förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 eller andra till- lämpliga bestämmelser i konventionen prövad av domstol eller lik- nande. Våra överväganden om kravet på detaljplan Vad som utgör tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet ska avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rätts- lig prövning inom ramen för konventionen. Icke-statliga miljöorga- nisationer ska för detta ändamål anses ha ett sådant tillräckligt intresse som avses i a). Sådana organisationer ska även anses ha rättigheter som kan kränkas i den mening som avses i b) (artikel 9.2). Som en följd av konventionskraven har en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § rätt att överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 § PBL (13 kap. 12 § PBL)24. Med hänvisningen till 16 kap. 13 § avses en sådan juridisk person som –har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljö- intressen, –inte är vinstdrivande, –har bedrivit verksamhet i under , och –har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksam- heten har allmänhetens stöd. I det följande kallar vi en sådan organisation för miljöorganisation. Om kommunen har bedömt att genomförandet av en detaljplan inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, har kommu- nen normalt inte heller gjort någon miljökonsekvensbeskrivning. Kan en miljöorganisation visa att planen likväl kan antas medföra en betydande miljöpåverkan har organisationen också rätt att över- klaga beslutet, vilket i vissa fall kan vara lämpligt om kommunen inte har varit tillräckligt utförlig i sin redovisning av planens miljö- konsekvenser eller gjort en felaktig bedömning av den miljöpåverkan som kan uppstå om planen genomförs. 24 Även MKB-direktivet innehåller krav på att medlemmar av den berörda allmänheten har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i direktivet prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag (artikel 11). Våra överväganden om kravet på detaljplan rätt fyller således en viktig granskande funktion för att säkerställa att beslut i miljöfrågor fattas på ett korrekt sätt. Även bedömning av huruvida genomförandet av en åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, inom ramen för nämndens prövning av en bygglovsansökan, kan tänkas bli fel . En hypotes kan då vara att även beslut om bygglov bör kunna överklagas av de miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § (jfr exempelvis hanteringen av Kolmårdenfallet, avsnitt 4.2). Det kan emellertid konstateras att det finns vissa svårigheter förenade med att utöka talerätten för miljö- organisationer till att även omfatta ansökningar om bygglov, vilket vi avser att redogöra för i det följande. Som vi har redovisat i avsnitt 4.6.3 prövar byggnadsnämnderna tiotusentals lovärenden som avser åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan. Av dessa bör rimligen enbart en mindre del avse åtgärder som skulle kunna antas medföra en bety- dande miljöpåverkan. Det är således uppenbart att det skulle leda till en omfattande administrativ hantering om miljöorganisationer skulle ges förutsättningar för att kunna bevaka att byggnadsnämn- den gör en korrekt bedömning av om dessa åtgärder kan antas leda till en betydande miljöpåverkan. För att en sådan ordning skulle bli ändamålsenlig skulle berörda miljöorganisationer dels behöva få del av beslut, dels rätt att överklaga detsamma. Därtill kan det ifrågasättas om det i sådant fall inte vore ändamåls- enligt att införa krav på att skulle ge berörda organisationer möjlighet att yttra sig i förväg över frågan om en åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, snarare än att nämnda organisationer enbart skulle ges en möjlighet att över- klaga sådana beslut i efterhand. Vi bedömer dock att den admini- strativa hantering som skulle bli följden av en sådan ordning skulle bli så omfattande att nyttan inte skulle stå i proportion till nack- delarna. Vi tror för övrigt inte heller att miljöorganisationerna skulle vara intresserade av att få ta del av alla de beslut som skulle bli följden av en sådan reglering, med tanke på den omfattande ärendehantering som den nu skisserade ordningen skulle medföra. En alternativ ordning skulle kunna vara att sär- skiljer sådana beslut som avser en åtgärd som innebär att ett område är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för en sådan miljöstörande Våra överväganden om kravet på detaljplan verksamhet som omfattas av MKB-direktivet. Om miljöorganisa- tionerna enbart skulle ges tillfälle att granska och överklaga sådana beslut skulle väsentligt färre beslut omfattas av regleringen, vilket skulle minska den administrativa bördan för byggnadsnämnderna och miljöorganisationerna. kan det inte uteslutas att byggnads- nämnden kan göra fel även när det handlar om huruvida den sökta åtgärden utgör en sådan åtgärd som träffas av MKB-direktivet. Som ”skyddsnät” för att inte ska göra felaktiga bedöm- ningar, i fråga om en åtgärd kan antas medföra en betydande miljö- påverkan eller ej, torde inte heller den nu skisserade ordningen utgöra någon garanti för att de åtgärder som ska miljöbedömas verkligen kommer att miljöbedömas. Inte heller den nu skisserade ordningen skulle medföra en sådan nytta att den kan tänkas uppväga de nack- delar som följer med den ökade administrativa hanteringen. Vi konstaterar att det är svårt att hitta en ordning som säkerställer att bedömning i fråga om en åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir korrekt. Vi tror inte heller att detta är nödvändigt – vi tror att vanligtvis kommer att göra en korrekt bedömning av om en åtgärd kan hanteras inom ramen för ett bygglov eller förhandsbesked, eller om åtgärden behöver prövas genom detaljplaneläggning. Den part som sannolikt har störst intresse av att gör en korrekt bedöm- ning av om en åtgärd behöver miljöbedömas eller inte är sannolikt de grannar och sakägare m.fl. som är mest berörda av åtgärden. Om fattar ett beslut som kan antas medföra en be- tydande miljöpåverkan är det troligt att detta beslut kommer att över- klagas, varigenom överinstanserna får pröva om har gjort en korrekt bedömning. Vi anser att det är ofrånkomligt att det kan uppstå gränsdrag- ningsproblem kring vilka åtgärder som kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan. Som nu anförts är det inte heller lämpligt att inkludera berörda miljöorganisationer i alla de bygglovsärenden som avser åtgärder utanför detaljplan. Ska endast urskilja vissa beslut – där risken för att åtgärden kan tänkas leda till en betydande miljöpåverkan är större än annars – kommer även en sådan hantering sannolikt att leda till gränsdragningsproblem. Som nämnts ovan ska bestämmelserna i till- lämpas på beslut avseende andra verksamheter som kan ha betydande påverkan på miljön än de som anges i konventionens bilaga 1. Våra överväganden om kravet på detaljplan detta ändamål ska de parter som tillträtt konventionen avgöra om en föreslagen verksamhet omfattas av bestämmelserna i konventionen. Vi menar att det är lämpligt att behålla den nuvarande ordningen, där miljöorganisationer ges möjlighet att överklaga detaljplaner som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, men att nämnda organisationer inte kan överklaga sådana beslut där byggnadsnämn- den bedömt att åtgärden inte behöver föregås av planläggning. Det innebär att gränsen mellan åtgärder som kan prövas inom ramen för en ansökan om bygglov, respektive sådana åtgärder som måste prövas genom planläggning, även utgör gränsen för om en föreslagen verk- samhet ska omfattas av bestämmelserna i konventionen på det sätt som avses i artikel 6.1b. Kolmårdenfallet illustrerar att ibland kan göra fel i bedömningen av om en åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Fallet illustrerar även att berörda grannar ofta bevakar sina egna intressen och ser till att överklaga sådana beslut om bygglov om beslutet går emot grannarnas intressen. Fallet ger därför visst stöd för vår bedömning att det inte finns behov av att införa krav på att även berörda miljöorganisationer ska ges möjlighet att överklaga beslut om bygglov. Övriga krav i MKB-direktivet, SMB-direktivet, Sevesodirektivet och Århuskonventionen Som nämnts i inledningen till detta avsnitt anger våra direktiv att vi ska analysera hur våra förslag förhåller sig till kraven i MKB-direkti- vet, SMB-direktivet, Sevesodirektivet och . Dessa rättsakter innehåller en lång rad krav och det skulle föra för långt att i detta sammanhang redovisa hur våra förslag förhåller sig till alla de krav som följer av direktiven respektive konventionen. Vi bedömer att våra förslag uppfyller kraven, vilket bör vara tillräckligt i detta sammanhang. 5Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar 5.1Vårt uppdrag om följdändringar i angränsande lagstiftning bör ses mot bakgrund av tidigare lagda förslag Många lagar bygger på antagandet att sammanhållen bebyggelse ska regleras med en detaljplan. I de fall som lagstiftaren har önskat knyta vissa bestämmelser till sammanhållen bebyggelse har dessa ofta knu- tits till själva detaljplanen. Enligt gällande rätt kan förekomsten av en detaljplan medföra bl.a. krav på tillstånd, att vissa åtgärder är för- bjudna eller att åtgärder kan utföras utan de tillstånd som annars skulle behövas. Om kravet på detaljplan förändras – så att sammanhållen bebyg- gelse inte alltid kommer att omfattas av en detaljplan – uppstår ett behov av att göra följdändringar i annan lagstiftning. Som vi redovisar längre fram i detta avsnitt finns emellertid ett behov av att ändra den lagstiftningen oavsett om kravet på detaljplan förändras eller inte. Vårt uppdrag avser att utveckla de förslag till ändringar i angränsande lagstiftning som lagts fram tidigare Regeringen föreslog i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) en begränsning av detaljplanekravet. Som vi tidi- gare redogjort för innehöll propositionen emellertid inga förslag till nödvändiga följdändringar i angränsande lagstiftning. Frågan om följdändringar behandlades i stället i departementspromemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31). Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Remissbehandlingen av promemorian föranledde kritik från re- missinstanserna i några avseenden, bl.a. eftersom förslagen ansågs kunna leda till minskad förutsebarhet för enskilda. Exempelvis ansåg flera remissinstanser att det var otydligt hur det föreslagna uttrycket samlad bebyggelse skulle förstås och att det därmed blev otydligt inom vilka områden som sådan angränsande lagstiftning skulle vara tillämplig. Mot bakgrund av de synpunkter som remissinstanserna framförde finns det enligt regeringen anledning att nu utreda möjlig- heterna att öka förutsebarheten om var angränsande lagstiftning kommer att vara tillämplig om kravet på detaljplan begränsas, exem- pelvis genom att förtydliga innebörden av termen samlad bebyggelse. Enligt kommittédirektiven ska utredaren –utreda förutsättningarna för att utforma angränsade lagstiftning, som innehåller krav som är kopplade till före- komsten av en detaljplan, på ett sätt som i högre grad tillgodo- ser remissinstansernas synpunkter och ökar förutsebarheten för berörda aktörer om var sådan lagstiftning ska vara tillämplig, –föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas, och –lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs. En översikt över de tidigare förslagen och remissbehandlingen av dessa I propositionen anförde den dåvarande regeringen följande skäl för att föreslå att ändra detaljplanekravet i PBL, trots att det inte fanns något färdigt förslag om hur angränsande lagstiftning skulle kunna utformas (prop. 2013/14:126 s. 57). Mot bakgrund av att planprocessen ofta tar i anspråk anser re- geringen emellertid att det finns skäl att redan nu föreslå en ändring av detaljplanekravet i PBL. Därigenom kan byggherrar och kommuner så snart som lagändringen har beslutats börja planera kommande plan- och byggprojekt utifrån de förutsättningar som kommer att gälla . Även om frågan om följdlagstiftning inte var helt utredd hade Plan- genomförandeutredningen i sitt slutbetänkande En enklare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) lagt ett principförslag om hur annan lagstiftning borde kunna ändras om kravet på detaljplan be- Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Enligt utredningen skulle ett ändrat krav på detaljplan med- föra ett behov av följdändringar i följande lagar. –Väglagen (1971:948) –Ordningslagen (1993:1617) –Lagen (1933:269) om ägofred –Minerallagen (1991:45) –Lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhåll- ning och skyltning Utredningen redovisade däremot inte några färdiga författningsför- slag för hur följdändringarna skulle kunna utformas. Som framgått i avsnitt 3.2.2 framfördes flera invändningar mot förslaget i propositionen under riksdagsbehandlingen, bl.a. efter- som förslaget ansågs innebära en alltför långtgående begränsning av detaljplanekravet. Det framfördes även invändningar mot att beho- vet av följdändringar inte hade utretts (bet. 2013/14:CU31, motion 2013/14:C14). Regeringens förslag om ändrat detaljplanekrav ledde således inte till någon ändring i PBL (rskr. 2013/14:366). I departementspromemorian (Ds 2014:31) redovisade Socialde- partementet , dvs. efter att röstat nej till förslaget i propositionen, ett förslag till hur följdändringarna skulle kunna utformas. Under remissbehandlingen av promemorian fram- kom att flera remissinstanser var kritiska till tanken på en förändring av detaljplanekravet. Även om detta förslag inte fanns med i den remitterade promemorian präglade denna uppfattning i viss mån även remissynpunkterna över förslagen till följdändringar. I promemorian bedömdes att de lagar som är tillämpliga inom områden med detaljplan, borde ändras så att dessa inte bara ska gälla inom områden inom detaljplan utan även inom områden med samlad bebyggelse. Sådan bebyggelse skulle enligt förslaget i promemorian föreligga om det finns minst 10–20 hus och de bebyggda tomterna gränsar till varandra eller åtskiljs endast av väg, parkmark och dylikt. I promemorian gavs uttryck för uppfattningen att termen samlad bebyggelse kunde leda till tolkningsproblem i det enskilda fallet. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … att begränsa tolkningsproblemen föreslogs att kommunen i översikts- planen skulle redovisa vilka områden som ansågs utgöra samlad be- byggelse på det sätt som avsågs i promemorian. Flera remissinstanser ansåg att det vore positivt att knyta berörda lagar till ett nytt begrepp och att förslaget om följdändringar borde genomföras, oavsett om detaljplanekravet ändrades eller inte. Samti- digt ansåg ett flertal remissinstanser att termen samlad bebyggelse var så otydlig att det skulle kunna leda till tillämpningsproblem. Flera remissinstanser ansåg vidare att förslaget att kommunen skulle redo- visa vilka områden som ansågs utgöra samlad bebyggelse i översikts- planen var ologiskt, bl.a. eftersom denna inte är juridiskt bindande. Sammanfattningsvis fanns en önskan från flera remissinstanser om –tydliga gränser för vad som ska utgöra samlad bebyggelse, –att dessa gränser ska antas i någon form av bindande dokument, och –att dessa gränser så långt som möjligt ska överensstämma med dagens gränser som bestäms i detaljplanerna. När det gäller förslagen på hur berörda följdändringar bör utformas var remissinstanserna i huvudsak nöjda med förslagen. Det fanns däremot vissa kritiska synpunkter kring enskildheter i förslagen. Des- sa synpunkter redogör vi för i avsnitt 5.6. De tidigare förslagen behöver sättas in i sitt nya sammanhang Vi har gått igenom de förslag till lagändringar som lades fram i depar- tementspromemorian och de synpunkter som fördes fram under remissbehandlingen. Vi kan konstatera att flera remissinstanser har valt att inte lämna några synpunkter på lagförslagen i sak. Några av remissinstanserna ger uttryck för uppfattningen att det är fel att yttra sig över ett förslag till lagändringar som är kopplat till en lag- ändring som redan har sagt nej till, bl.a. eftersom det då blir oklart i vilket sammanhang som de föreslagna lagändringarna ska tillämpas. Andra remissinstanser ägnar sina remissvar åt att redo- göra för varför det anses vara olämpligt att ändra kravet på detalj- plan på det sätt som föreslogs i propositionen, men utan att yttra sig över de förslag som var föremål för remissen. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Vi menar att de tidigare lagförslagen i huvudsak är genomförbara, men att kraven behöver preciseras och differentieras för att tillämp- ningen ska blir rättssäker. Hur detta kan göras återkommer vi till i avsnitt 5.5. Även om vi tror att de tidigare förslagen i huvudsak är genomför- bara menar vi att det finns ett behov av att göra ett omtag när det gäl- ler frågan om hur den angränsande lagstiftningen bör utformas. Det beror bl.a. på att våra förslag till ändringar i angränsande lagstiftning behöver ses och bedömas mot bakgrund av det förslag till ändrat krav på detaljplan som vi har presenterat i avsnitt 4, men även genom att vi föreslår att kraven ska knytas till delvis olika geografiska områden (vil- ket vi återkommer till i avsnitt 5.4). Effekten av en omarbetning av förslagen till ändringar i den angränsande lagstiftningen blir också att de remissinstanser som inte yttrade sig i sak över förslagen i departe- mentspromemorian nu får en ny möjlighet att lämna synpunkter på förslagen. Mot denna bakgrund ser vi ett behov av att redogöra för vissa grundläggande förutsättningar när det gäller våra förslag till hur angränsande lagstiftning bör utformas. Vår redogörelse i detta avsnitt sammanfaller i vissa avseenden med redogörelsen i departementspro- memorian. Om relationen mellan samlad bebyggelse och sammanhållen bebyggelse I lagstiftningen används flera olika termer för att beskriva bebyggelse av olika täthet, t.ex. sammanhållen bebyggelse, samlad bebyggelse, tätbebyggelse och tätbebyggt område. Termerna används dessutom på olika sätt i olika bestämmelser. I det följande kommer vi att använda termen samlad bebyggelse för att beskriva bebyggelsegrupper av viss minsta storlek. Enligt förarbetena till ÄPBL ska dessa grupper bestå av minst 10–20 hus. I avsnitt 5.5.5 föreslår vi delvis nya kriterier för hur denna term bör förstås. Vår definition skiljer sig alltså något från den som anges i för- arbetena till ÄPBL. Med vår definition omfattar termen samlad bebyggelse allt från små byar och mindre bebyggelsegrupper på landsbygden till större tätorter. Termen används bl.a. för att ange var vissa krav gäller, t.ex. vissa krav på bygglov. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Innebörden av sammanhållen bebyggelse definieras i 1 kap. 4 § PBL (jfr avsnitt 3.1.2 och 4.5.2). Termen används bl.a. för att beskriva kra- vet på att kommunen i vissa fall ska pröva en ny sammanhållen bebyggelse genom en detaljplan, men då med tillägget ”om det be- hövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen” (4 kap. 2 § PBL). För att öka läsbarheten har vi ute- lämnat detta tillägg. När vi i det följande använder termen samman- hållen bebyggelse avser vi om inget annat anges bebyggelse av sådan omfattning som normalt är detaljplanelagd, dvs. tätorter och liknan- de. Detta ansluter till det sätt som termen användes i departements- promemorian. Samlad bebyggelse och sammanhållen bebyggelse avser med andra ord i detta avsnitt samma områden när det gäller tätorter och lik- nande. Sammanhållen bebyggelse omfattar dock inte små byar och liknande, vilket samlad bebyggelse gör. Se även figur 5.1. 5.2Detaljplanens betydelse för tillämpningen av angränsande lagstiftning Innan vi presenterar våra förslag finns anledning att beskriva hur före- komsten av en detaljplan påverkar tillämpningen av andra lagar. 5.2.1Många lagar är kopplade till att det ska finnas en detaljplan för sammanhållen bebyggelse Många lagar bygger, som tidigare nämnts, på antagandet att samman- hållen bebyggelse ska regleras med en detaljplan. I de fall som lagstif- taren har önskat knyta vissa bestämmelser till sammanhållen bebyg- gelse har dessa ofta knutits till själva detaljplanen. Vårt förslag om ett ändrat krav på detaljplan innebär bl.a. ett för- tydligande av i vilka situationer som kommunen inte är skyldig att upprätta en detaljplan enligt kravet i 4 kap. 2 § PBL. Om förslaget genomförs finns det skäl att anta att ny sammanhållen bebyggelse i högre grad kan komma att prövas enbart genom ett bygglov i fort- sättningen, jämfört med vad som är fallet . Exempelvis skulle det kunna bli fråga om att ny bebyggelse tillkommer i randzonerna kring befintliga tätorter utan föregående detaljplaneläggning, eller att det uppstår ”luckor” utan detaljplan inom sådana tätbebyggda områden Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … som i övrigt omfattas av detaljplaner . Det kan vara situationer när den gällande detaljplanen är inaktuell och kommunen väljer att upphäva densamma för att pröva den nya bebyggelsen genom ett bygglov eller förhandsbesked, i stället för att pröva lämpligheten genom en ny eller ändrad detaljplan. På så sätt kan det uppstå en ”lucka” i det område som i övrigt omfattas av en eller flera detalj- planer. Med detta sagt vill vi likväl understryka att vi tror att samman- hållen bebyggelse kommer att omfattas av en detaljplan i hög grad även i fortsättningen. En utveckling av detaljplanekravet kan dock antas medföra att det blir vanligare att sammanhållen bebyg- gelse inte omfattas av en detaljplan. Detaljplanekravet enligt gällande rätt tar i första hand sikte på ny bebyggelse eller bebyggelse som ska förändras. Det finns alltså inget uttryckligt krav på att även befintlig sammanhållen bebyggelse ska omfattas av detaljplan, om inte denna ska förändras eller bevaras och att regleringen då behöver ske i ett sammanhang. Enligt äldre bestämmelser () krävdes i princip alltid att markanvändningen skulle ha prövats lämplig i en stadsplan eller bygg- nadsplan för att marken skulle få användas för tätbebyggelse (jfr 5 § byggnadslagen [1947:385], BL, och 56 § 1 mom. byggnadsstadgan [1959:612]). Den äldre regleringen utgick med andra ord från att i princip all tätbebyggelse skulle omfattas av en detaljplan. Eftersom termen tätbebyggelse hade en vidsträckt innebörd enligt BL, kunde effekterna av detaljplanekravet i BL bli ganska långtgående. Kravet framstod med tiden ofta som orealistiskt (jfr prop. 1985/86:1 s. 86). I samband med tillkomsten av den äldre (1987:10), ÄPBL, förändrades kravet på detaljplan.