sou · H5B375 · 2017-10-11 00:00:00 — Enligt min mening är frågan om lagring och inhämtning av uppgifter om internetåtkomst, såsom IP-adresser och andra upp- gifter som kan vara nödvändiga för att möjliggöra spårning av källan till internetbaserad kommunikation, särskilt problematisk. Det finns numera sällan en beständig koppling mellan en viss IP-adress och en viss abonnent. Ett stort antal abonnenter kan nyttja samma IP-adress och kopplingen mellan en viss abonnent och en viss IP- adress kan i vissa fall förändras på sekundbasis. För att kunna spåra källan till en viss kommunikation över internet så krävs ofta att upp- gifter om flera olika IP-adresser och andra tekniska data kombineras, och relationen mellan abonnent och IP-adress är i dessa fall mycket flyktig. kan de uppgifter som således måste behandlas sammantaget lämna mycket exakt information om abonnenternas internetkommunikation. I dom anges uttryckligen att IP-adressen för internettjänster är en av de uppgifter som kan bidra till att dra mycket precisa slutsatser om privatlivet för berörda personer och att regler om lagring av dessa uppgifter utgör ett långtgående ingrepp i grund- läggande rättigheter.17 Att senare i domen använder begreppen trafik- och lokaliseringsuppgifter för att beskriva de uppgifter, vars lagring och inhämtning måste leva upp till de krav som följer av EU-stadgan och e-dataskyddsdirektivet, kan inte tolkas som att t.ex. IP-adresser inte skulle omfattas. Denna uppfattning stärks av att kammarrätten i sin dom i mål nr 7380-14 har dragit slutsatsen att de svenska reglerna om lagring av uppgifter för brottsbekäm- 16Se bl.a. uttalanden i SOU 2005:38 s. 131, Kammarrättens i dom i mål 3138-09 och prop. 2011/12:55 s. 101 ff. 17Se skäl 98-100 i dom i de förenade målen C-203/15 och C-698/15. pande ändamål, dvs. även de regler som avser lagring av uppgifter om abonnemang, står i strid med unionsrätten och därför inte får tillämpas. Att nuvarande reglering avseende IP-adresser inte är helt oproblematisk stärks även av att förvaltningsrätten i mål nr 6895-16, med hänvisning till dom, har beslutat att inhibera Post- och föreläggande om skyldighet att lämna ut uppgifter om IP-adresser till brottsbekäm- pande myndighet.18 Mot denna bakgrund kan jag inte ställa mig bakom utredningens slutsats att de svenska reglerna om lagring respektive inhämtning av lagrade uppgifter om abonnemang, i synnerhet IP-adresser och relaterade uppgifter avseende internetåtkomst, inte behöver leva upp till de EU-rättsliga krav som gett uttryck för. Reglerna om inhämtning av uppgifter om abonnemang för brotts- bekämpande ändamål uppställer inga krav på att den aktuella brottsligheten ska vara av en viss svårhetsgrad. Det krävs inte heller någon förhandsprövning av beslut om sådan inhämtning och det finns inte någon myndighet med uppdrag att bedriva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas tillämpning av reglerna. Jag menar att ytterligare utredning av dessa reglers förenlighet med EU- rätten är nödvändig. 18 Kammarrätten har beslutat att inte meddela prövningstillstånd varför för- valtningsrättens beslut om inhibition står fast. Särskilt yttrande av och Per Lagerud Lagringsskyldigheten och samtliga uppgifter som den omfattar enligt förordningen om elektronisk kommunikation är strängt nöd- vändiga för brottsbekämpningen. Enligt utredarens förslag ska lagringsskyldigheten minska tämligen kraftigt. Det kommer att få till följd att möjligheterna att förebygga, förhindra och utreda brott försämras avsevärt. I många fall kan konsekvenserna betecknas som mycket allvarliga. Med det särskilda yttrandet vill vi göra tydligt i den fortsatta beredningen vilka effekterna blir om lagringsskyldig- heten minskas. Vi vill också framhålla att det är synnerligen ange- läget att inom EU verkar för en lagringsskyldighet som svarar mot de behov som staten har av en både effektiv och rätts- säker brottsbekämpning. Allvarliga brott orsakar stora skador för enskilda och samhället. Det finns ett stort värde i att brotten kan förhindras eller upp, kanske redan på planeringsstadiet. För samhället i stort, för med- borgarna i allmänhet och för brottsoffren är det därför angeläget att förutsättningarna för att klara upp brotten är så goda som möjligt. Att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till trafik- och lokaliseringsuppgifter är avgörande för en effektiv bekämpning av grov brottslighet, inklusive sådan som är kopplad till nationell säkerhet. Utredaren anger att om de brottsbekämpande myndig- heterna inte skulle ha tillgång till adekvata utredningsverktyg i den elektroniska miljön så skulle grova brott i vissa fall vara omöjliga att klara upp och brottsoffer i motsvarande omfattning vara skyddslösa. Vissa brott skulle i praktiken bli straffria och många målsägande skulle aldrig kunna få upprättelse. Utredaren konstaterar också att staten har en skyldighet att skydda enskildas privatliv och personliga integritet mot intrång som begås av andra enskilda och, om intrång görs, se till att brotten utreds. Enligt utredaren skulle det inte vara förenligt med internationella åtaganden att inte ge de brotts- bekämpande myndigheterna möjlighet att effektivt utreda brott i den elektroniska miljön. Trafik- och lokaliseringsuppgifter har med tiden blivit ett allt viktigare verktyg i brottsbekämpningen. , där en stor del av brottsligheten lämnar digitala spår i någon form, är uppgifterna fundamentala. Det gäller i såväl underrättelse- som förundersök- ningsverksamhet. Uppgifterna används i stort sett i varje utredning av grov brottslighet. Ofta är uppgifterna dessutom den första och enda ingången i utredningarna och ger nyckeln till det vidare arbetet. Utan de nycklarna kommer dörren till framgång att vara stängd. Bestämmelserna i bl.a. om tillgången till trafik- och lokaliseringsuppgifter syftar till att ge de brottsbekämpande myndigheterna information som kan klarlägga –vem som kommunicerade med vem (dvs. källan och slutmålet). Det framgår av uppgifter om telefonnummer och ip-adresser (vid telefoni), e-postadresser, ip-adresser, SMS-nummer och MMS- nummer (vid meddelandehantering) och ip-adresser (vid inter- netåtkomst). –när kommunikationen skedde. Det framgår av uppgifter om datum, spårbar tid vid start och slut (vid telefoni och meddelande- hantering) och tid för på- och avloggning (vid internetåtkomst). –var kommunikationen skedde. Det framgår främst av uppgifter om lokalisering (vid telefoni, meddelandehantering [indirekt genom ip-adress], internetåtkomst och tillhandahållande av kapa- citet för internetåtkomst). –hur kommunikationen skedde. Exempelvis om det är frågan om fast telefoni (inkl. fast ip-telefoni), mobil telefoni (inkl. mobil ip- telefoni), SMS, MMS, e-post eller om tjänsten vidarekoppling har använts. Lagringsskyldigheten infördes för att säkerställa att uppgifterna kommer brottsbekämpningen till del genom de aktuella tvångs- medlen. I de delar lagringsskyldigheten begränsas kommer den garantin inte att finnas kvar. Resultatet blir att myndigheterna vid bekämpning av den grova brottsligheten får hoppas på turen att operatörerna ändå har sparat uppgifterna, t.ex. för fakturering. kommer i många fall att få allvarliga följder, inte minst eftersom lagringsskyldigheten innebär att enbart ett minimum av strängt nödvändiga uppgifter ska lagras. Lagringsskyldigheten behöver inte begränsas bygger sitt avgörande på att den svenska regleringen ”… föreskriver en generell och odifferentierad lagring av samtliga trafikuppgifter och lokaliseringsuppgifter för samtliga abonnenter och registrerade användare avseende samtliga elektroniska kom- munikationsmedel...” (p. Den beskrivningen är felaktig. Som utredaren konstaterar kan uppfattning härledas från hur kammarrätten formulerade förfrågan till (p. 51), och man måste därför, som utredaren anger, tolka EU- domstolens slutsatser i ljuset av hur kammarrätten ställde sina frågor. Många av de kommunikationsmedel som ”den moderna män- niskan” använder och många av de trafik- och lokaliserings- uppgifter som operatörerna behandlar omfattas inte av lagrings- skyldigheten. –web-surf (besök på hemsida), –kommunikation mellan två ip-adresser som inte är telefoni (t.ex. Skype- och Vibersamtal), –internetbaserad e-post såsom hotmail och g-mail, –FTP (filöverföring), –chat (meddelandetjänst), –iMessage (meddelandetjänst), –sociala medietjänster (såsom Facebook, Twitter, , Whatsapp m.fl.) och –informationssamhällestjänster (såsom Blocket, E-bay m.fl.). Inte heller omfattas följande uppgifter av lagringsskyldigheten. –position när ett meddelande skickades och när det mottogs, –position under ett mobilsamtal, –position vid fast telefoni, –utrustningsidentitet vid skickade och mottagna meddelanden, –utrustningsidentitet vid fast telefoni, –abonnemangsidentitet vid skickade och mottagna meddelanden, –abonnemangsidentitet vid internetåtkomst, –uppgifter om samtal med annat än vanligt telefonnummer (däribland uppringande och uppringt nummer, tid och position), –uppgift om port och lokal ip-adress (dvs. den som används mellan abonnent och internetleverantör) vid internetåtkomst, med- delandehantering och ip-telefoni, –uppgifter om samtal som inte kopplas fram på grund av tekniskt fel eller dylikt (däribland uppringande och uppringt nummer, tid, utrustning och position) och –rena lokaliseringsuppgifter (positioner som inte är kopplade till kommunikation eller internetåtkomst). Det är uppenbart att dagens lagringsskyldighet enbart innefattar en minimilista, som, redan när den kom till, bara uppfyllde de absolut mest grundläggande behoven vid utredning av grov brottslighet. Teknikutvecklingen för dessutom med sig att minimilistan relativt sett blir mindre och mindre i förhållanden till samtliga de trafik- och lokaliseringsuppgifter som operatörerna behandlar och de kom- munikationsmedel som finns. Enligt vår uppfattning är lagring ett undantag och inte en huvudregel. För oss står det klart att avgörande bygger på fel- aktiga antaganden om hur den rättsliga regleringen förhåller sig till den tekniska verkligheten och den snabba utvecklingen på området. Lagringsskyldigheten omfattar inte på långa vägar samtliga uppgifter och kommunikationsmedel. Vi har förståelse för att utredaren valt att tolka avgörandet på det sätt han gjort. menar vi att det finns utrymme för att behålla dagens lagringsskyldighet oförändrad. Att begränsa lagringsskyldigheten kan få mycket allvarliga konsekvenser Efter avgörande har operatörerna i stort slutat att lagra trafik- och lokaliseringsuppgifter för brottsbekämpande ända- mål. I stället följer man huvudregeln i lagen om elektronisk kom- munikation om att uppgifterna ska raderas när de inte längre behövs i den egna verksamheten. Tillgången till samtliga de uppgifter som lagringsskyldigheten omfattar är fundamental och strängt nödvändig för att förmåga att bekämpa grov brottslighet och skydda nationella säkerhetsintressen inte ska urholkas. Tillgången fyller de absolut mest grundläggande behoven. Det kan i många fall få mycket all- varliga konsekvenser att begränsa den ytterligare. Det är inte enbart förmågan att bekämpa brott i som kommer att påverkas negativt. Grov brottslighet är internationell till sin karaktär, vilket innebär att även det inter- nationella brottsbekämpande arbetet påverkas negativt. Gärnings- män reser mellan länder eller har kontakter med, och kanske styrs av, personer i andra länder. Det internationella samarbetet inom brotts- bekämpning är mycket omfattande och kommer att försvåras avse- värt när man t.ex. kan hitta svenska kopplingar till gräns- överskridande grov brottslighet eller, på samma sätt som tidigare, lämna biträde när utländska myndigheter skickar rättshjälpsbegäran till . En av orsakerna till den mycket stora betydelse som trafik- och lokaliseringsuppgifter har vid utredningar av grov brottslighet är att den information som uppgifterna ger är unik, dvs. den kan inte ges genom andra metoder. De brottsbekämpande myndigheterna har ingen möjlighet att t.ex. börja arbeta på annat sätt för att kompen- sera för ett bortfall. Visst kan fysisk spaning användas i stället för att lokaliseringsuppgifter inhämtas från operatörer. Den fysiska spaningen är dock vid jämförelse en mycket begränsad och även resurskrävande metod som knappast kan kallas ett alternativ till information från operatörerna. Snarare är spaningen ibland ett komplement. Utredaren anger också det självklara att det inte går att ersätta inhämtning av historiska trafik- och lokaliseringsuppgifter med fysisk spaning i realtid. Det sägs också ibland att kriminaltekniska undersökningar av telefoner och datorer skulle vara ett alternativt sätt för de brotts- bekämpande myndigheterna att få information. Det är en sanning med modifikation. För det första är beslag ett tvångsmedel som enbart får användas under förundersökning, alltså inte i under- rättelseverksamhet. För det andra är det inte alls säkert att de tele- foner eller datorer som kan kopplas till brottsligheten påträffas och kan tas i beslag. För det tredje är beslag inte hemligt för den som innehar föremålet. För det fjärde är trafik- och lokaliseringsuppgifter ofta en förutsättning för att över huvud taget rättsligt och praktiskt kunna genomföra husrannsakan, beslag och andra åtgärder med lyckat resultat. För det femte kan det inträffa att informationen i telefonen eller datorn inte är helt identisk med den som ges från operatörerna. För det sjätte kan en telefon eller dator vara krypterad så att det inte går att komma åt informationen. Kedjan av uppgifter får inte brytas Tillhandahållandet av elektroniska kommunikationstjänster sker på annat sätt än när telefonitjänst tillhandahölls av som enda operatör på marknaden. kan många operatörer vara invol- verade i en och samma kommunikation. Till exempel kan en person ha abonnemang på fiberanslutning från en operatör, internetåtkomst- en kan komma från annan och ip-telefonin från en tredje. Operatö- rerna behandlar enbart uppgifter om sin egen del i kommunikations- kedjan. För att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna kartlägga kommunikationen krävs att myndigheterna får uppgifter från respektive operatör som gör det möjligt att gå vidare till nästa operatör i kedjan. Uppgifterna fungerar således som länkar som myndigheterna behöver i arbetet. Om lagringsskyldighet för en typ av uppgift tas bort kan den brygga mellan operatörerna som gör det möjligt att nå framgång försvinna. Detta påtalades också av företrädare för operatörerna i som en förutsättning för att kunna spåra deltagare i en kommunikation (SOU 2007:76). Den nuvarande minimilistan bygger också på den förutsättningen att kommunikationskedjan ska kunna följas. Som exempel innebär utredarens förslag att ip-adresser ska lagras vid internetåtkomst men inte vid telefonitjänst och meddelande- Om myndigheterna t.ex. har tillgång till en ip-adress som används av en viss person för internetåtkomst blir det i stort sett omöjligt att sedan knyta den adressen till telefoni- eller meddelande- tjänster hos en annan operatör. Det innebär att vem personen kommunicerat med samt när, var och hur kommunikationen skedde inte kan klarläggas. Det logiska innehåll som minimilistan har bryts alltså om vissa uppgifter inte ska lagras . Nackdelarna för brottsbekämpningen kan alltså bli än mer omfattande än man vid en första anblick kan tro när lagringsskyldigheten försvinner för vissa typer av uppgifter. Det är nödvändigt att beakta sådana negativa effekter. Övrigt om några av förslagen När det gäller frågan om riktad lagring är det, som utredaren anger, mycket svårt att i förväg veta när, var eller av vem ett allvarligt brott kommer att begås. Det är inte meningsfullt att i förväg rikta in lagringsskyldigheten mot vissa tider, områden eller personer. Vi instämmer med utredaren att det, vid en jämförelse, inte finns någon större nytta av en möjlighet till riktad lagring. Vi håller också med om att integritetsintrånget för de berörda personerna skulle vara påtagligt med en riktad lagring, och att sekretesskäl i princip skulle hindra att åtgärden genomförs. Orsaken till det sistnämnda är att både enskilda personer och myndigheternas verksamhet med stor sannolikhet skulle drabbas av skada om uppgifterna behöver lämnas till samtliga omkring 600 operatörer och deras anställda. En riktad lagring, enligt tanke, skulle alltså föra med sig uppen- bara begränsningar i det brottsbekämpande arbetet. Till det kommer att vi instämmer i utredarens tolkning av yttrande (1/15) om PNR-uppgifter och möjligheter till gene- rell lagring. Vi instämmer även i utredarens bedömning att avgörande inte rör abonnemangsuppgifter utan enbart trafik- och lokaliseringsuppgifter. Vi håller med om att det är åklagare som bör fatta beslut i IHL-ärenden, när beslutsordningen ska ändras. Det är också positivt att de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifterna även fortsättningsvis ska avse uppgifter som opera- törerna sparar för egna ändamål och att lagringen inte får ske utanför . Vidare är det positivt att utredaren föreslår att operatörernas eget val av teknisk lösning, dvs. användning av NAT-teknik, inte längre ska vara ett hinder för att identifiera vilken ip-adress en användare har tilldelats. Säkerhetspolisen har erfarenhet av att det inte har gått att identifiera målsägande på grund av att deras ip-adresser inte har kunnat knytas till en identifierbar person. Det har varit mycket olyckligt. Det är ytterst angeläget att bestämmelser om lagringsskyldighet träder ikraft ; . Ytterligare om konsekvenserna för Säkerhetspolisens verksamhet Säkerhetspolisen arbetar mot kvalificerade aktörer I betänkandet nämner utredaren att lagringsskyldigheten är så pass begränsad att det är möjligt för en person med högt säker- hetsmedvetande att kommunicera på ett sätt som inte lämnar elek- troniska spår som omfattas av skyldigheten, och att de begränsningar som föreslås av utredaren därför inte kommer att påverka möjlig- heterna att utreda brott där dessa personer är inblandade. En mycket stor del av de utredningar som Säkerhetspolisen genomför, såväl i underrättelsearbetet som i förundersökningar, har en koppling till kvalificerade aktörer som är tränade och styrda av främmande makt eller av större organisationer, exempelvis terror- organisationer. Personerna har kvalificerad utbildning i att dölja elektroniska spår. Grunden i Säkerhetspolisens arbete i sådana fall är att hitta de mönster som aktörerna har i sin kom- munikation och de avvikelser som finns eller de misstag som faktiskt görs, samt att analysera vilka slutsatser som kan dras av dessa. Sådana mönster, avvikelser och misstag ses ofta och kan bli avgörande för hur Säkerhetspolisen ska agera. Detta är kärnan i arbetet mot aktörer som är tränade och medvetna om att deras brottslighet är under bevakning och påverkas i hög grad av om möjligheten att få del av trafik- och lokaliseringsuppgifter skulle minska. Utredarens slutsats är alltså felaktig. Att begränsa Säkerhetspolisens åtkomst till trafik- och lokaliseringsuppgifter i arbetet mot kvalificerade, resursstarka, uthålliga och systematiska aktörer kan därför få mycket allvarliga konsekvenser för säkerhet. Uppgifterna har avgörande betydelse även i underrättelseverksamheten En förundersökning har ett bakåtblickande perspektiv, där de brotts- utredande myndigheterna försöker klarlägga vad som hände vid ett visst tillfälle. Underrättelseverksamheten har främst ett framåt- blickande perspektiv, där myndigheterna ska bedöma vad som kan komma att inträffa , allt i syfte att förebygga och för- hindra brott men också att upptäcka brott som myndigheterna inte har kunskap om. Till skillnad mot vad som gäller vid får Säker- hetspolisen sällan in anmälningar från allmänheten om redan begångna brott. I stället måste myndigheten själv genom under- rättelsearbetet dels ”leta upp” intressanta personer och grupperingar samt företeelser, skeenden och modus som redan är eller som senare kan komma att utvecklas till brottslighet kopplad till nationell säker- het, dels ta ställning till bl.a. tips och hot som myndigheten får del av. Därför är underrättelseverksamheten tyngdpunkten i Säkerhets- polisens bekämpning av t.ex. spioneri och terrorism. Arbetet innebär att Säkerhetspolisen hämtar in eller får information från många olika håll samt att myndigheten bearbetar och analyserar informationen och gör en bedömning av det som kommit fram. Om det finns skäl delges resultatet utomstående, främst till svenska eller utländska myndigheter. Arbetet syftar till att brottsligheten ska förebyggas, förhindras eller i vart fall upptäckas innan den fullbordas. Ytterst är det fråga om att bedöma hur reellt ett eventuellt hot är, alltså att bekräfta eller avfärda ett misstänkt hot. Inte sällan är den bedömning som ska göras tidskritisk. För att ge en bild av detta s.k. underrättelseflöde, där trafik- och lokaliseringsuppgifter är fundamentala vid analys och bedömning, lämnas här några verkliga exempel på uppgifter som kommer till Säkerhetspolisen relativt frekvent, både från enskilda och från svenska och utländska myndigheter. I flera fall finns både en namn- given person i informationen och en utpekad plats. Uppgifterna har anonymiserats för att inte avslöja sekretessbelagd information. –NN var med när en person fick erbjudande om att utföra attentat mot [viss plats i ] –NN har fått uppdrag att tillverka en bomb och detonera den mot [viss byggnad i ] –NN har lämnat uppgifter till IS:s attentatsplanerare –NN planerar att utföra attentat på okänd plats i och har tillgång till vapen –NN sympatiserar med IS och letar efter automatvapen –NN har stridit för IS och bygger nu upp nätverk för att planera attack i –NN vill få tag på en bomb och döda människor i –NN ska placera ut en bomb i [en svensk stad] –NN ska hämnas på [vissa personer] på [viss plats i ] –NN vill använda handgranater mot [vissa personer] –NN är ansluten till IS, ligger bakom flera attentat och gömmer sig i –NN kommer från [visst land] och ska vara redo för ”arbete” i –NN har uppdrag från IS att genomföra attentat i –NN vill placera ut bomber [på vissa platser i ] och ta bort [vissa personer] En central del av underrättelsearbetet innebär att personers kontak- ter och rörelsemönster kartläggs, alltså att aktörer, platser och tid- punkter kopplas samman. I det arbetet har trafik- och lokaliserings- uppgifter en mycket stor och ofta avgörande betydelse. Som Säker- hetspolisen tidigare angett är uppgifterna av ovärderlig vikt för myndighetens arbete (SOU 2015:31 s. 87). Även regeringen har ut- tryckt att Säkerhetspolisen har ett uppenbart behov av uppgifterna för att bedriva kontraspionageverksamhet och arbete mot terrorism (prop. 2016/17:186 s. 9). Resultatet av analysarbetet kan sedan ligga till grund för strategiska beslut eller operativa åtgärder från Säker- hetspolisens eller andras sida, bl.a. i syfte att reducera ett bekräftat hot eller lagföra begångna brott. Skulle trafik- och lokaliserings- uppgifterna inte längre ges till Säkerhetspolisen kommer förmågan att exempelvis bedöma de attentatshot som ligger i uppgifterna ovan att försämras avsevärt och i värsta fall leda till att terroristbrott, som hade kunnat förhindras, fullbordas. Det är mot den bakgrunden av stor vikt att underrättelseverk- samheten, vars mål är att förebygga och förhindra att brott över huvud taget kommer att begås , får lika stort fokus som förundersökningsverksamheten när omfattningen av lagringsskyldig- heten diskuteras. Det gäller inte minst då utredaren själv konstaterar att de försämringar i underrättelseverksamheten som blir följden av en minskad lagringsskyldighet inte kommer att kunna kompenseras med andra åtgärder i någon större utsträckning. Utredaren menar också att förslagens påverkan på underrättelseverksamheten sanno- likt kommer att bli större än på förundersökningsverksamheten. För Säkerhetspolisens del är det riktiga slutsatser. Lagringsskyldigheten och tillgången till samtliga uppgifter är strängt nödvändiga