sou · H5B311d2 · 2017-02-28 00:00:00 — Den stora minskningen av trafikarbetet i viktklassen 17–kan bero på att det lönar sig mycket att flytta över gods till lastbilar i den lägsta viktklassen, som har en relativt sett mycket lägre skatt. Det är osäkert om den överflyttningen kommer att ske i praktiken. Likaså visar resultaten en större minskning för den näst högsta viktklassen (25–), jämfört med den högsta viktklassen. Det kan också bero på en överflyttning från ganska stora lastbilar till mycket stora lastbilar. Den typen av överflyttning är enligt kom- mittén mer trolig att se i praktiken. En överflyttning av gods från mindre till större lastbilar innebär färre antal bilar totalt sett, givet en oförändrad mängd gods. Kommittén har också genomfört en känslighetsanalys med en annan version av Samgods.4 Denna modellversion kan ses som mer 4 Samgods version 0.8 kalibrerad för . robust, men har inte samma möjligheter att ta hänsyn till kapaciteten (trängseln) i järnvägssystemet. Samma skattenivåer har använts, och resultaten är likartade. Överflyttningen från väg till andra trafik- slag är något högre, vilket stämmer med tolkningen att modellen inte tar hänsyn till trängseln i järnvägssystemet. Kommittén ser därför ovanstående modellresultat som robusta. Vägskatten leder till effektivisering Tabell 12.4 ovan visar att transportarbetet i genomsnitt minskar , vilket är mindre än minskningen av trafikarbetet (-5,för nivå 3). Det betyder att i genomsnitt ökar last- faktorn (tonkilometer/fordonskilometer) som ett resultat av väg- skatten, det vill säga det sker en effektivisering av transporterna. Såväl i tabell 12.4 som tabell 12.5 är minskningen av transport- arbetet respektive trafikarbetet mindre för den tyngsta viktklassen än för övriga viktklasser. För de tre lägsta viktklasserna minskar transportarbetet med något mer än vad trafikarbetet minskar, medan minskningen i transportarbete för den tyngsta viktklassen är mindre än minskningen i trafikarbete. Detta betyder att det sker en överflyttning från lättare vikt- klasser till tyngre viktklasser som ett resultat av skatten. Det inne- bär också att lastfaktorn minskar något för de tre lägre viktklasserna, medan lastfaktorn ökar något för den tyngsta viktklassen. Enligt statistiken sker den största mängden trafikarbete och transport- arbete i den tyngsta viktklassen. Det är därför den ökade lastfaktorn i den tyngsta viktklassen får genomslag för den genomsnittligt ökade lastfaktorn. Kommitténs beräkningar visar att en kostnadshöjning med 1,11 kro- nor per fordonskilometer för de tyngsta lastbilarna motsvarar en transportkostnadsökning på i de sektorer som förväntas påverkas mest (avsnitt 12.10.3). Utifrån kommitténs be- räkningar innebär en kostnadshöjning på per fordons- kilometer för de två tyngsta viktklasserna en minskning med trafik- arbetet med i genomsnitt (6,1 + 2,7)/2 = (tabell 12.5). Med dessa sinsemellan oberoende uppgifter kan vi grovt uppskatta priskänsligheten för de tyngsta viktklasserna. En transportkostnads- ökning på för de tyngsta viktklasserna leder till en minskning för de tyngsta viktklasserna. Det mot- svarar en priskänslighet på -4,4/8 = -0,6. Priskänsligheten kallas elasticitet och eftersom både täljare och nämnare är uttryckta i procent är kvoten i sig enhetslös. En priskänslighet som är mindre än ett brukar betecknas som låg. En efterfrågan som har en låg pris- känslighet brukar betecknas som relativt okänslig eller oelastisk. Transporttjänster brukar anses som en relativt nödvändig tjänst och efterfrågan på transporter brukar anses som relativt okänslig för prisökningar. För att få en närmare uppfattning om rimligheten i beräkningarna kan vi jämföra med beräkningar av priskänsligheten i andra sammanhang inom transportområdet. 12.4.3Erfarenheter om priskänslighet i forskningslitteraturen En studie har sammanställt långsiktiga elasticiteter för långa gods- transporter på väg utifrån litteraturen.5 Studien visar att elasticiteten var -0,9 för en kostnadshöjning per fordonskilometer och -0,6 för en kostnadshöjning per tonkilometer. Det vill säga en ökning av kostnaden per fordonskilometer på väg minskar på lång sikt trafikarbetet på väg och transportarbetet på väg . Samma studie inkluderar även priskänsligheten för bränsle- kostnadshöjningar i sin översikt. En bränslekostnadshöjning skulle enligt studiens beräkningar i genomsnitt minska efterfrågan på bränsle , vilket innebär en priskänslig- het på -0,3. En vägskatt skulle sannolikt få ungefär likartade konsekvenser som en höjd bränsleskatt. Enligt en annan studie reagerar transportörer i på högre bränslepriser genom att dels öka den genomsnittliga kapaciteten hos sina lastbilar, dels investera i mer bränslesnåla lastbilar. Större lastbilar med högre kapacitet ökar bränsleförbrukningen per lastbil, 5 de m.fl. (2010), Price sensitivity of European road freight transport – towards a better understanding of existing results. Report for Transport & Environment, Significance. Refererad i VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – Sammanfattande rapport, bilaga 4. men kan minska bränsleförbrukningen per ton lastat gods och därmed öka transportens bränsleeffektivitet. Studien beräknar pris- känsligheten för bränsleförbrukningen genom dessa effekter på fordonsflottan till -0,13 på kort sikt och till -0,22 på lång sikt. Det betyder att en bränsleprisökning på minskar lastbils- flottans genomsnittliga bränsleförbrukning på lång sikt.6 VTI beräknar med hjälp av Samgodsmodellen priskänsligheten av en tioprocentig ökning av vägtransporternas avståndsrelaterade kostnader (som huvudsakligen utgörs av bränslekostnader). Till följd av en sådan kostnadsökning minskar transportarbetet (mängden tonkilometer) i på väg, vilket betyder en priskänslighet på -0,25. Kostnadsökningen medför också andra anpassningar, t.ex. en överflyttning från mindre till större lastbilar.7 VTI redovisar också en studie som omfattar hela samhället, i en så kallad allmän-jämviktsmodell. I studiens scenario 3 analyseras ett fall där infrastrukturavgifter införs för vägtransporter på en nivå som innebär att vägtransporternas samhällskostnader är fullt inter- naliserad, vilket enligt studiens beräkningar skulle motsvara en höjning av transportkostnaderna på väg . Studiens resultat för scenario 3 visar att godstransportarbetet på väg då minskar . Det innebär en elasticitet på -12,55/25 = -0,50.8 Tabell 12.6 visar en sammanställning av elasticiteterna i de nämnda studierna. Källa: VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – sammanfattande rapport. 6de , B. och Mulalic, I. (2012), The determinants of fuel use in the trucking industry – volume, fleet characteristics and the rebound effect. Transport Policy (24), s. 284–295. Refererad i VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – sammanfattande rapport, s. 51. 7VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – sammanfattande rapport. 8VTI (2014), Landbaserade godstransporter, klimat och styrmedel – sammanfattande rapport, bilaga 10. Potentialen störst för långa transporter De flesta lastbilstransporter är relativt korta. Det är främst livsmedel och styckegods som transporteras långa sträckor. Av alla last- transporter med tung lastbil kördes mellan 15 och och längre än 30 mil.9 Det är främst dessa längre transporter som är utsatta för konkurrens gentemot andra trafikslag, såsom järnväg och sjöfart, och där en överflyttning till andra trafikslag är rimlig att förvänta sig. Av dessa transporter går kanske dessutom en del mellan orter som saknar infrastruktur för andra trafikslag. Bland inrikes transporter är därför överflyttnings- potentialen liten. Bland utrikes, internationella transporter är kör- sträckorna däremot i genomsnitt mycket längre än bland inrikes transporter, vilket innebär att potentialen för överflyttning är större. Den genomsnittliga körsträckan för svenska lastbilars inrikes trafik är (för de tyngsta viktklasserna), medan svenska lastbilars utrikes trafik har en genomsnittlig total körsträcka på cirka 50 mil.10 Utländska lastbilars körsträcka inom är i genomsnitt 32 mil.11 Det utrikes, internationella trafikarbetet av svenska och utländska lastbilar utgör av det sammanlagda trafikarbetet. Om vi antar att cirka hälften av dessa körningar (av trafik- arbetet) är längre än och lägger till det den andel () av svenska inrikes transporter som är längre än , blir det totalt av det sammanlagda trafikarbetet. Denna andel på skulle kunna ses som en rimlig överflyttningspotential av det sammanlagda inrikes och utrikes trafikarbetet av svenska och utländska lastbilar. Det motsvarar omkring 50 miljoner mil. Det skulle betyda att modellsimuleringarna, som visar en lång- siktig överflyttning på 5–, pekar mot att ett införande av vägskatten skulle leda till att omkring hälften av den uppskattade överflyttningspotentialen (transporter längre än ) kommer 9Trafikanalys (2016), Godstransportflöden – Analys av statistikunderlag 2012–2014, Rapport 2016:9, s. 59. 10Trafikanalys (2016), Lastbilstrafik 2015, Statistik 2016:27, tabell 2 och tabell 10. 11Trafikanalys (2016), Utländska lastbilstransporter i –2014, Statistik 2016:35, tabell 1. Resultaten av modellsimuleringarna bör dock tolkas med försiktighet. Faktorer som påverkar överflyttningen De viktigaste faktorerna som påverkar överflyttningen till andra trafikslag och effekterna på trafikarbetet är möjligheterna för trans- portköparna att hitta rimliga alternativ. Det beror i sin tur dels på tillgång och utbud (kapacitet) inom andra användbara trafikslag, dels i vilken utsträckning transportköparna är bundna av avtal med åkerier etc. Om möjligheterna är goda att flytta godset, så ökar priskänsligheten. Om möjligheterna till överflyttning är små, så minskar priskänsligheten. På grund av att avtalsbundenheten minskar kan priskänsligheten öka . Effekterna kan alltså dröja. Likaså om utbudet och kapaciteten inom andra trafik- slag ökar , kan effekterna komma i takt med att kapaciteten ökar inom andra trafikslag, som t.ex. järnväg. För del är det viktigt att komma ihåg att kommande höjningar av banavgifter på järnväg kan påverka överflyttningsmöjligheterna negativt. Tillåtande av tyngre (och längre) lastbilar torde mildra effek- terna av en vägskatt och därmed också minska benägenheten att flytta över gods till andra trafikslag. Eftersom större och tyngre lastbilar kan innebära skalfördelar, kan det innebära en förskjutning av trafikarbetet mot den tyngsta viktklassen. 12.5.1Allmänt om offentligfinansiella konsekvenser I detta avsnitt beskriver vi de offentligfinansiella konsekvenserna av införandet av vägskatten. Bland annat beskrivs här kostnaderna för att upprätta och driva systemet, konsekvenserna för berörda myndig- heter och domstolar samt effekterna för statsbudgeten. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. Förslaget till finansiering är statiskt till sin karaktär, det vill säga hänsyn tas inte till eventuella dynamiska effekter. 12.5.2Kostnaderna för att upprätta och driva vägskattesystemet Allmänt om kostnaderna för att upprätta och driva systemet I detta avsnitt redovisas uppskattad kostnad för att upprätta och driva vägskattesystemet. Kostnaderna delas in i förberedelseprojekt, införandeprojekt, investering och årlig drift. Kostnaderna för förberedelse- respektive införandeprojektet handlar mestadels om de personalkostnader som krävs för att ut- veckla systemet. Vad gäller investering handlar det i större utsträck- ning om teknisk utrustning. Årlig drift handlar i stor utsträckning av förvaltning och drift av de gjorda investeringarna samt personal- kostnader. De två största kostnadsposterna vad gäller investering och årlig drift är kostnader för kontrollsystem och centralsystem. Kontrollsystemet består av flera delar. Vägkantsutrustningen, vars omfattning beskrivs avsnitt 11.2.4, bör bestå av ungefär 65 stycken kontrollstationer vid landsgränsen (inklusive hamnterminaler med internationell trafik), 60 stycken befintliga portaler för infrastruktur- avgifterna och trängselskatt, ungefär 250 stycken fasta kontroll- stationer inom landet samt 40 stycken flyttbara kontrollstationer. Totalt innebär detta drygt 400 kontrollstationer. Utöver kostnader för vägkantsutrustning uppstår även kostnader för Polismyndig- hetens, och Transportstyrelsens kontroller. Vägkantsutrustningen samt avtal för drift och underhåll och hantering av flyttbara kontrollstationer kommer förmodligen att upphandlas av . Det är svårt att förutse kostnaderna vid en upphandling, då dessa beror på hur upphandlingen utformas och vilket pris som marknaden erbjuder för upp- handlingen. Centralsystemet är också en stor kostnadspost i vägskatte- systemet. Centralsystemet innehåller tekniska gränssnitt mot alla andra delar av systemet och är vitalt vad gäller lagring och hantering av data samt även vad gäller skattebeslut, debitering, kontroll m.m. I centralsystemet hanteras även ruttbiljetterna. Centralsystemet innehåller bland annat servrar, databaser och kommunikations- utrustning. Vägskattesystemets totala kostnad för införandet, det vill säga projektomkostnader och investeringar, uppskattas till . Osäkerheten i uppskattningen gör att kostnaden bör anges i ett intervall om 650–. Vägskatte- systemets årliga driftskostnad uppskattas till . Osäkerheten gör att även denna kostnad bör anges i ett intervall om 240–. Uppskattningarna har diskute- rats med inblandade myndigheter. Statens sammanlagda kostnader i tabell 12.7 och tabell 12.8 kan summeras och periodiseras till årliga kostnader enligt tabell 12.9. (år 0) är av förberedelser, med utbildning, planering, upphandling m.m. (år 1) är byggstartsåret för centralsystem och kontrollsystem. Not: Driftskostnaden beräknas under startåret bli av normal årskostnad. Kommittén bedömer att systemet kan sjösättas om förbere- delserna startar . Under startåret räknar kommittén med att driftskostnaderna blir ungefär två tredjedelar av beräknade årliga driftskostnader. Driftsperioden är ungefär halva året, men behovet av resurser kan vara större än under ett normalt driftår. Av budgetlagen (2011:203) följer att investeringar i anläggnings- tillgångar som utgör infrastrukturinvesteringar ska anslagsfinansieras och anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet ska lånefinansieras. De investeringskostnader som är förknippade med kommitténs förslag ska finansieras i enlighet med dessa principer. Kommittén menar att i den mån nedanstående kostnads- uppskattningar inte kan hanteras inom befintliga ramar behöver anslagen ökas. Hur dessa anslagshöjningar i sin tur finansieras har kommittén inga synpunkter på. Kommittén kan dock konstatera att en förutsättning för skattens införande är genomförandet av dessa investeringar. Dessa investeringar belastar i sin tur statens budget. Sammantaget kommer dock skattens effekter på de offent- liga finanserna att vara positiv. Kommer kostnaderna för systemet att minska med tiden? Sedan trängselskatten i infördes har det systemets kostnad sjunkit . En påtaglig kostnadsminskning inträffade då Transportstyrelsen tog över driften från . Därefter har kostnadsminskningen planat ut. Ett motsvarande scenario är inte att vänta när det gäller vägskatten, om systemet från början byggs och administreras av Transportstyrelsen. Kommittén bedömer att som går kommer effektivitetsförbättringar att ätas upp av tillkommande kostnader, bland annat för att hantera ett ökat antal fordon (framför allt utländska), ett ökat antal skatt- skyldiga och ett ökat antal tjänsteleverantörer. Komplexiteten i vägskattesystemet gör att systemet förmodligen behöver utvecklas på ett annat sätt än trängselskatten, kanske för att ta hän- syn till ytterligare differentiering eller fler fordonsklasser. Således bedömer kommittén att de årliga driftskostnaderna för systemet kommer att kvarstå på ungefär samma nivå efter införandet, men på sjunka något. 12.5.3Konsekvenser för berörda myndigheter och domstolar Allmänt om konsekvenserna för berörda myndigheter och domstolar För att administrera och säkerställa skattens funktion krävs med- verkan av flera myndigheter. Transportstyrelsen administrerar systemet, kontrollerar efterlevnaden samt utövar tillsyn över tjänste- leverantörerna. gör kontroller och omprövningar. gör vägkontroller och rapporterar överträdelser till Transportstyrelsen. Domstolarna hanterar överklaganden. Krono- fogdemyndigheten hanterar indrivningsärendena. Kostnaderna är högre vid introduktionen, eftersom det handlar om att etablera ett nytt system. Vägskattens införande innebär ökade kostnader för berörda myndigheter och domstolar. Kommittén har gjort uppskattningar av vilka kostnader som vägskattesystemet kommer att leda till för berörda myndigheter och domstolar. Det handlar dels om engångskostnader för invester- ingar och utveckling i samband med uppförandet av systemet, dels om årliga kostnader för drift, underhåll, förvaltning och administra- tion. Det tekniska systemet kan vara känsligt för störningar i början och det kan finnas större behov av personal i början än när systemet har varit på plats ett tag. Därför ska kommitténs kostnads- uppskattningar ses som ungefärliga. Som framgår av tabell 12.7 uppskattar kommittén att får investeringskostnader på vid införandet av skatten. ska enligt kommitténs förslag äga och förvalta den vägkantsutrustning som ska användas för kontroll längs vägarna. uppgifter i samband med införandet bör vara att genomföra en upphandling av teknisk ut- rustning och driftavtal för densamma samt möjliggöra upprättandet av kontrollstationer. föreslås genomföra upphandling av fasta och flyttbara kontrollstationer samt fordon och upphandla tjänster för att hantera de flyttbara kontrollstationerna. Samarbete bör ske med Transportstyrelsen inför upphandlingen eller upp- Samarbete kan även ske med som också har övervakningsintressen vid landsgränsen. Se även förslaget till genomförandeprocess i avsnitt 11.3.2. Vidare uppskattar kommittén att får årliga kost- nader på för drift och underhåll i samband med vägskatten (tabell 12.8). Under startåret blir drifts- kostnaderna lägre än vanligt. Kostnaderna för drift och underhåll innefattar underhåll av de upphandlade fasta kontrollstationerna och de flyttbara kontrollstationerna, det vill säga själva kontroll- utrustningen, fordonen och personal som hanterar dessa. Trots att äger och hanterar allt som har med kontrollstation- erna att göra, bör Transportstyrelsen ha ett avgörande inflytande över var de placeras. Kommittén bedömer att en lämplig modell vid upphandling av kontrollsystemet kan vara att ge helhetsansvar åt entreprenören, det vill säga att entreprenören får ansvar för både byggande, drift och underhåll. Avseende vilken avtalsperiod som ska gälla kan en lämplig modell vara den som gäller för dagens trängselskattesystem, där avtalsperioden är i taget, med möjlighet till en förlängning . Det finns för- och nack- delar med såväl lång som kort avtalsperiod för underhåll, men kommittén bedömer att vid tiden för upphandlingen kommer att kunna avgöra i taget är en lämplig period, baserat på erfarenheterna från trängselskattesystemet. Kommittén bedömer att det är lämpligt att och Transportstyrelsen samordnar uppförandet av sina respektive delar i vägskattesystemet. Då många kontrollstationer föreslås vara sam- lokaliserade med befintliga system för väderinforma- tion (VViS) och trafikkontroll (ATK) bör upphandlingen även ske i samråd och med hänsyn till den entreprenör och den personal som ansvarar för VViS respektive ATK. Tabell 12.10 visar utgifter . Med utgifter avses inte anslagsbelastning utan myndighetens utlägg för de investeringar som genomförs . Kommittén tar inte ställning till vilka investeringar som utgörs av infrastruktur och därmed ska lånefinansieras. * Anläggningstillgångar som utgör infrastrukturinvesteringar anslagsfinansieras och anläggnings- tillgångar som används i myndighetens verksamhet lånefinansieras. Utöver dessa direkta effekter av vägskattesystemet kommer Trafik- verket sannolikt att få se effekter av de kostnadsökningar som väg- skatten ger upphov till i bygg- och anläggningssektorn, där gör omfattande upphandlingar. Som diskuteras nedan i avsnitt 12.10 uppskattar kommittén byggsektorns ökade trans- portkostnader till i genomsnitt 3–och den därigenom ökade produktionskostnaden för byggföretagen till i genomsnitt 0,07–0,, beroende på i vilken grad åkerierna övervältrar sin kostnadsökning på byggföretagen (entreprenörerna). Om konkurrensen bland budgivarna (entreprenörerna) i upphandlingen är svag, kan övervältringen på förväntas bli större än om konkurrensen är hård. Kommittén bedömer att om konkurren- sen mellan budgivarna är svag, kan övervältringen på bli , vilket skulle ge i genomsnitt högre upp- handlingskostnader motsvarande byggföretagens ökade produk- tionskostnader på mellan och med hänsyn till osäkerhetsfaktorer. ekonomiska ram för namngivna objekt inom såväl väg- som järnvägsområdet för åren 2019–uppgick till cirka 58 miljarder.12 Det betyder i genomsnitt drygt 19 miljarder . En kostnadsökning för infrastrukturupphandlingar på 0,15–0,till följd av vägskattens effekter på byggsektorn skulle, om kostnadsram ligger kvar på samma nivå, 12 (2016), Komplettering av byggstarter –2018 och 2019–2021, tabell 1. medföra kostnadsökningar för på 28–57 miljoner kro- nor för namngivna objekt, som utgör den allra största delen av upphandlingarna. Transportstyrelsen föreslås få ett övergripande ansvar för vägskatte- systemet. Transportstyrelsen ska administrera skatten och fatta flertalet beslut samt utföra kontroller. Vidare ska Transportstyr- elsen tillståndspröva tjänsteleverantörer och utöva tillsyn över sådana leverantörer. Transportstyrelsen uppskattar att dess utgifter för att upprätta systemet uppgår till totalt (tabell 12.7). Av utgifterna avser 108 miljoner investeringar och 73 miljoner om- kostnader. Transportstyrelsens utgifter vid införandet är bland annat utvecklingskostnader för centralsystemet och systemet med ruttbiljetter, utvecklingskostnader för att kunna använda trängsel- skatte- och infrastrukturavgiftsportaler som kontrollstationer för vägskatt samt informations- och kommunikationsinsatser. Sam- arbete med bör ske gällande all utveckling som berör vägkantsutrustningen. Transportstyrelsen uppskattar vidare att den får kostnader på för drift och underhåll av systemet (tabell 12.8). Under startåret blir driftskostnaderna lägre än vanligt. Transportstyrelsen kommer även att ha kostnader förknippade med betalningslösningar. Ungefärliga resursanspråk för underhåll och utveckling av central- systemet och systemet med ruttbiljetter är fyra personer på heltid. Vidare behövs en person för information och kommunikation. Utöver detta uppskattas 20 personer behövas för administration av skatten, hantering av tjänsteleverantörer, kundtjänst, bildanalys samt handläggning. Tabell 12.11 visar Transportstyrelsens utgifter . Med utgifter avses inte anslagsbelastning, utan myndighetens utlägg för de investeringar som genomförs . Kommittén tar inte ställning till vilka investeringar som utgörs av infrastruktur och därmed ska lånefinansieras. * Anläggningstillgångar som utgör infrastrukturinvesteringar anslagsfinansieras och anläggnings- tillgångar som används i myndighetens verksamhet lånefinansieras. uppskattar att det får kostnader på vid införandet av skatten (tabell 12.7). uppgifter vid införandet bör vara att i samarbete med Transportstyrelsen författa nödvändiga föreskrifter, utbilda personal och ta fram informations- material på webbplatsen.