sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — Detta gör att det, relativt sett, inte heller finns några starka särintressen som pressar på för att klimatfrågan ska ges politisk prioritet, vilket inte alls är fallet när det gäller konkurrerande frågor i andra sektorer. För en långsiktig stabilitet är en situation där politiska besluts- fattare känner sig trygga med att inte försöka förändra eller bortse från beslutade målsättningar därmed av största vikt. Det är därför angeläget att, parallellt med en lagstiftning, också bygga för framtiden och se till att opinionsstödet för klimatpositiva prioriteringar ökar. En ambition bör därför vara att, i samband med införandet av en klimatlag, också försöka skapa tydliga, positiva feedbackmekanismer vilka ökar stödet för de fastslagna målsätt- ningarna och bygger upp en egen intressesfär som kan utgöra en uppbackning för politiska beslut i den riktningen. Att en klimatlag kommer att betraktas som en vinnarlös reform är ett säkert sätt att underminera såväl dess legitimitet som långsiktiga stabilitet. Ambitioner att nå fastslagna mål riskerar emellertid inte bara att möta externt tryck i motsatt riktning. Som den brittiska erfarenheten efter införandet av Climate Change Act visar (jmf. Lockwood, 2013), kan frågor om politiska prioriteringar framförallt i sämre ekonomiska lägen också vara startskottet för en maktkamp inom en regeringsadministration. Olika departement har dels olika interna prioriteringar och preferenser som sitter djupt i väggarna, och olika ministrar känner sig med nödvändighet extra ansvariga för utvecklingen på olika områden. Det tänkta motsatsförhållandet mellan klimatskydd och ekonomisk tillväxt (och som en parallell mellan de huvudsakliga intressesfärerna på miljörespektive finansdepartementen) är naturligtvis en delmängd av den problematik som kan resultera i att klimatfrågorna politiskt nedprioriteras. En viktig aspekt av lagstiftningen skulle därför vara att på ett tydligt sätt avgöra hur prioriteringsordningen i före- kommande fall ska se ut och vilket departement som i huvudsak äger frågan. I det svenska politiska systemet är detta ett problem, eftersom ministerstyre inte tillämpas och regeringen fattar beslut Icke desto mindre är en fastslagen prioriterings- ordning, där tillfälliga ekonomiska tillbakagångar inte innebär en revidering av klimatmålen, nödvändig om lagen ska fungera som tänkt. Givet klimatarbetets omfattning som en multisektoriell fråga är detta naturligtvis än mer centralt då flertalet departement och dessas underlydande myndigheter med nödvändighet kommer att involveras i klimatarbetet och implementera de politiskt beslutade prioriteringarna. För att nå en varaktig politisk förändring bör därför ett införande av en målreglerande lag åtföljas av åtgärder vilka i så stor mån som möjligt ser till att gamla styrningsmönster rivs upp, att institutioner förändras, samt att maktstrukturer transformeras. Ett besläktat problem som riskerar uppstå gäller implement- eringen av de åtgärder som en målreglerande lag kan tänkas implicera. Eftersom en allmännyttig politik inte, till skillnad från politiska strategier som drivs fram av särintressen, upp av en resursstark grupp som också kräver genomförande ökar risken för att politiken aldrig rör sig från retorik till praktik. Implement- eringsfasen blir därmed central för att en målreglerande lagstiftning ska få direkta positiva effekter på klimatet. Detta är ett klassiskt problem inom den statsvetenskapliga forskningen vilken pekar ut ett antal hinder på vägen från beslut till politisk praktik, som dessutom tenderar att växa sig större ju längre bort från den centrala regeringen beslutet rör sig (och Wildavsky, 1973; Sevä, 2015). Den stora rollen för de självstyrande svenska kommunerna i det praktiska klimatarbetet kan dessutom antas sätta än större press på regeringens möjligheter att tillse implement- eringen av nödvändiga åtgärder. Sammantaget visar detta på vikten av att en klimatlag inte bara reglerar processer och målsättningar på nationell nivå utan också innehåller tydliga system för att styra implementeringen. Detta är naturligtvis till viss del avhjälpt med bättre processregleringar och krav på att tydliga handlingsplaner för avgränsade tidsperioder slås fast, men icke desto mindre tål det att upprepas att en lejonpart av det praktiska arbetet ska filtreras ner genom flera administrativa lager till den lokala politiska nivån där styrningseffekten inte är lika stark. Behov och utformning av en oberoende expertgrupp För att en målreglerande lag ska ha avsedd effekt och inte bli föremål för kortsiktiga politiska revideringar vilka motverkar lagens syfte, kan ett antal institutionella och organisatoriska förändringar komma att bli aktuella. En av de mest frekvent förekommande organisatoriska konsekvenserna av klimatlagar i närområde är upprättandet av någon form av expertorgan med uppgift att ge råd åt och bistå regeringen i dess klimatarbete. I tyska tar detta organ formen av en rådgivande klimatskyddsdelegation (Beirat für Klimatschutz), i ska regeringen enligt klimatlagen tillsätta en vetenskaplig Klimatpanel, och i är den huvudsakliga innebörden av klimatlagen att ett Klimatråd, med uppgift att utarbeta rekommendationer till regeringen, tillsätts. Upprättandet av ett oberoende expertorgan som både har en rådgivande funktion gentemot regeringen och ett uppdrag att självständigt analysera såväl nuvarande situation som möjliga framtidsscenarier samt rapportera dessa till parlamentet, är också en väsentlig aspekt av den brittiska klimatlagen. I finns ett närliggande exempel på det finanspolitiska området, där det har till uppgift att oberoende granska regeringens finanspolitik, tydligheten i de ekonomiska prop- ositionerna, samt kvaliteten i de underlag som regeringen baserar sina bedömningar på, samt att fungera som rådgivande till regeringen i finanspolitiska frågor. Fördelarna med att inrätta ett dylikt expertorgan på det klimatpolitiska området i kan antas vara flera. För det första, eftersom ett införande av en klimatlag, vare sig denna till utformningen är process- eller målreglerande, syftar till att erkänna klimatfrågan en annan dignitet än andra sektorsfrågor, kan upp- rättandet av en expertgrupp som övervakar och analyserar utvecklingen av klimatarbetet utgöra en viktig symbolhandling (se också ovan om processreglering) som tydligt visar att frågan tas på stort allvar. För det andra är klimatfrågan såväl vetenskapligt som politisk komplex. Behovet av ett expertbaserat klimatpolitiskt råd som stödjer Regering, riksdag, och statliga myndigheter i sitt arbete med att planera, styra, implementera och följa upp klimat- arbetet är därför omfattande. Inte minst eftersom klimatarbetet spänner över i stort sett alla samhällssektorer och därmed har ett stort behov av såväl sektorsövergripande samordning som undvikande av policykonflikter. Exempelvis granskning av svensk klimatpolitik (Skr. 2013/14:209) på att riks- dagens granskning av klimatarbetet hitintills varit relativt svag och därmed skulle behöva förstärkas, samt att behovet av sektors- övergripande samordning är stor. För det tredje innebär den politiska komplexiteten också ibland en svårighet att göra politiska prioriteringar till förmån för klimatet. Ett expertorgan som själv- ständigt tar fram rapporter och analyser över den nuvarande klimatsituationen, bedömer effekter av olika politiska åtgärder, presenterar förslag på möjliga vägar för framtiden och regelbundet granskar vilka framsteg som gjorts, kan antas utgöra en motvikt till intressen som är ovilliga att acceptera en mer ambitiös klimat- politik och därmed minska risken för negativa revideringar av klimatmålen. Slutligen har såväl det som det ovan nämnda klimatråden i och också den uttalade uppgiften att verka för en ökad offentlig diskussion och medvetenhet i samhället. Denna uppgift kan och bör skötas på olika sätt, genom deltagande i den offentliga debatten, publikation av rapporter, tillgängliggörande av information och forsknings- resultat, eller offentliga arrangemang och granskningar av politiken, men har sannolikt en viss betydelse för den plats klimatfrågan har i människors medvetande, och i förlängningen för det stöd klimatpolitiken åtnjuter hos allmänheten. Exempelvis finns det i tidigare forskning vissa indikationer på att miljöfrågor också generellt prioriteras högre då de uppmärksammas mer i det offentliga (, och , 2011; , och , 2011). Val av utformning av ett expertorgan i syfte att på dessa sätt stödja klimatpolitiken beror naturligtvis till viss del på vilken typ av regering som politiskt beslutas om att införas och vilket syfte som avses med såväl en klimatlag som ett expertorgan. Att organet bör vara oberoende och bestå av experter på området torde dock vara självklart. Om det, på ett trovärdigt sätt ska kunna analysera, utvärdera och kommunicera klimatpolitiska åtgärder är det av stor vikt att det också består av personer med vidimerad vetenskaplig kompetens från olika natur- och samhällsvetenskapliga discipliner och utan starka politisk anknytningar. I de fall en mindre ambitiös reglering som framförallt fokuserar på processer i klimatarbetet införs, och expertorganet därmed framförallt ges en rådgivande funktion i syfte att stödja regeringens arbete, kan det också organisatoriskt inrättas under regeringen i likhet med vad som gäller för det . Med en sådan lösning blir oberoendet inte lika tydlig eftersom regeringen, åtminstone i teorin, har möjlighet att styra dess arbete och begränsa den självständiga, objektiva granskningen. Om en tydligt oberoende, granskande funktion eftersträvas, vilket under alla omständigheter är eftersträvansvärt men blir nödvändigt i det fall som en mer ambitiös klimatlag innehållande målregleringar införs, bör ett oberoende expertorgan snarare organisatoriskt underställas riks- dagen. Dels ter sig detta logiskt eftersom den huvudsakliga kontrollen av regeringens arbete i ett parlamentariskt system utförs av , dels ökar sannolikt trovärdigheten i granskningar, rapporter och kommunikation i och med att Regeringen inte har någon möjlighet att styra denna. Även om det möjligtvis kan te sig avlägset att en svensk regering medvetet skulle försöka begränsa eller styra ett expertorgans utlåtanden, eller att experter rekryterade för sin vetenskapliga kompetens på området kalkylerat skulle åsidosätta viktig information till förmån för ideologiska överväganden, är det också av vikt att inte ens misstanken om oegentligheter uppkommer. En sådan frågeställning kan skada såväl den politiska som den allmänna debatten och bör därför undvikas. Rekommendationerna är därför, först, att inrättandet av en klimatlag åtföljs av upprättandet av ett oberoende expertorgan, samt att detta expertorgan organisatoriskt placeras under . I enlighet med uppdraget från Miljömålsberedningen har denna rapport haft som ambition att beskriva konsekvenser och beaktningsvärda aspekter för det politiska systemet vid införande av en klimatlag i . Inom utredningsuppdragets tidsramar har det inte varit möjligt att gå in på djupet i alla tänkbara konsekvenser och möjliga utformningar av en svensk klimatlag, och rapporten har därför fokuserat på betydelsen av ett antal centrala överväganden som behöver göras under det fortsatta beredningsarbetet. Först konstateras att ett fortsatt arbete för att stärka klimatfrågans ställning i den svenska politiken och lyfta denna till en prioriterad position skild från andra sakpolitikområden inte nödvändigtvis ska betraktas som någonting helt nytt i den svenska politiska traditionen. Det har, , funnits en relativt stark politisk retorik som betonat miljöfrågornas särställning, dessas sektorsövergripande natur och behovet av en tydligare integrering och prioritering av dessa i samtliga sakpolitikområden. Införandet av en klimatlag i syfte att också den praktiska politiken ska röra sig i samma riktning kan mycket väl ses som en förlängning och fördjupning av denna nu väletablerade retorik. Sedan diskuteras de olika huvudsakliga alternativ som står till buds vad gäller utformningen av en klimatlag. Här konstateras att denna utformning med nödvändighet måste föregås av ett politiskt beslut rörande såväl klimatlagens syfte som ambitionsnivå. I rapporten belyses ett antal direkta och indirekta konsekvenser och effekter som en processreglering, vilken fokuserar på att åtgärda brister i styrningen av klimatpolitiken, respektive en målreglering som snarare fokuserar på att binda nuvarande och framtida regeringar till specificerade utsläppsmål samt ålägga regeringen ansvar för att vidta de åtgärder som behövs för att dessa ska nås. Vad gäller den mer detaljerade frågan om olika regleringsformer väljer rapporten, med hänvisning till Bremdal (2015) att inte gå in på dessa i detalj. Snarare konstateras det att om kontinuitet och goda möjligheter till uppföljning och kontroll eftersträvas är lagstiftning att föredra, för såväl en process- som en målreglering. Vidare redogörs för ett antal ytterligare aspekter som omger införandet av en klimatlag i . Här betonas vikten av att en klimatlag, för att bli så effektiv som möjligt och bidra till att legitimiteten för en ambitiös klimatpolitik både stärks och upprätthålls, måste kommuniceras och kontrolleras på adekvat sätt. Dessutom att mekanismer för att i möjligaste mån undvika att klimatlagen blir en vinnarlös reform och därmed inte förmår att skapa ett tydligt opinionsstöd för dess fortsatta existens bör skapas parallellt med lagens inrättande. Slutligen framhåller rapporten vikten av att ett oberoende expert- organ, som granskar, kommunicerar och utvärderar klimatpolitiken inrättas. Avslutningsvis, syftet med denna rapport är inte att ta ställning i frågor som rätteligen bör avgöras av demokratiskt valda besluts- fattare. Däremot har ambitionen med rapporten varit att belysa de överväganden och konsekvenser som bör ingå i en politisk diskussion och debatt kring de för- och nackdelar som olika utformning av såväl en klimatlag som till denna omgivande strukturer och mekanismer innebär. Det ska också nogsamt noteras att denna rapport ämnar föra en diskussion om möjliga konsekvenser av en klimatlag. För de aspekter som belyses finns också ett visst vetenskapligt stöd i tidigare forskning. Detta till trots ska det emellertid inte uppfattas som att rapporten ämnar göra skarpa förutsägelser om vad som med nödvändighet kommer att resultera av en klimatlag i olika tappningar. För detta behövs ytterligare studier genomföras. Dels kring de beteendeeffekter som en klimatlag kan tänkas få för medborgare och andra samhällsaktörer, för tjänstemän i såväl ledande befattning som nära den politiska praktiken, och för politiska beslutsfattare. Dels kring hur effekterna av en nationell klimatlag kan komma att påverka såväl agerandet och det politiska beslutsfattandet på lägre administrativa nivåer (exempelvis de svenska kommunerna) och förutsättningarna för ett framgångsrikt klimatarbete över gränserna i multilaterala relationer. SOU 2016:21 Bilaga 8 , J (2002). Det gröna folkhemmet – Striden om den ekologiska moderniseringen av . I J. Hedrén (red.) Naturen som brytpunkt. mystifieringar, konflikter och motsägelser, pp. 34–61 (: Symposion). Axelrod, R. (1986). An Evolutionary Approach to Norms. , 80(4): 1095–1111. (1999). Rethinking (: ). Bennulf, M. Carman, C. (1998). Dimensions of Environmental Policy Support in the . Social Science Quarterly, 79(4), 717–733. Braithwaite, V. and M. (eds.) (1998), Trust and Governance (, NY: ). Bremdal, P. (2015). Konstitutionella aspekter av ett klimatpolitiskt ramverk. (Expertrapport till Miljömålsberedningen). , P. och K. Eckerberg (1999). Svenska kommuners arbete med : en enkätundersökning (, & : Kommentus Förlag). SFS (2011:203). Burstein, P. (2003), The Impact of Public Opinion on Public Policy: A Review and an Agenda, Political Studies Quarterly, 56 (1), 29–40. (2001). The Politics of the Environment. Ideas, Activism, Policy (: ). , T.L., J.H. , S. Kallbekken and A. Torvanger (2014), The development and deployment of lowcarbon energy technologies: The role of economic interests and cultural worldviews on public support, Energy Policy, 68, 562–566. (2014). Political Party Supporters' Attitudes towards and Involvement with in . Politics, 34(4), 362–377. Cochran, C. och (1995). Public Policy (, NY: ). (1998). Science and Environment: Assessing Cultural Capacity for Ecological Modernisation. Public Understanding of Science, 7: 149–167. Devos, T., D. Spini and S. H. (2002). Conflicts among human values and trust in institutions. , 41: 481–494. , T., A. and R. Shwom (2007), Support for Climate Change Policy: Social Psychological and Social Structural Influences, Rural Sociology, 72, 185–214 (2003). Citizenship and the environment (: ). Dryzek, J. (2005). The Politics of the Earth (2nd edition) (: ). Duit, A. (2002). Svenskt offentligt miljöskydd , studies in politics 89, , (: ). Duit, A. (2010) Patterns of Environmental Collective Action: Some Cross-National Findings. Political Studies, 59(4):900–920. Dunlap, R. E., & , R. (2008). The Globalization of Environmental Concern and the Limits of the Postmaterialist : Evidence from Four Multinational Surveys. The Sociological Quarterly, 49(3), 529–563. Dunlap, R. E., Xiao, C., & McCright, A. (2001). Politics and Environment in 34 : Partisan and Ideological Cleavages in Public Support for Environmentalism. Environmental Politics, 10(4), 23–48. Eckerberg, K and B. (1998). Implementing in Local Government: the Swedish Experience. Local Environment, 3(3): 333–347. Eckerberg, K. (2001). : Problems and at the Leading Edge of Local Implementation. I W. Lafferty (red.) Sustainable Communities in Europe, pp. 15–39 (: Earthscan). Eckerberg, K. and C. (2002). Inför +10: Svenska kommuners arbete med – en jämförelse över tid (: Kommittén för och Habitat, ). Eckerberg, K. and E. Mineur (2003). The use of Local Sustainability Indicators: case studies in two Swedish municipalities. Local Environment, 8(6): 591–614. Eckerberg, K. and K. (2004). Status för Lokal – en enkätundersökning (: ). Eckerberg, K. and S. Baker (2007). Governance for Sustainable Development in : The Experience of the Programme. Local Environment, 12(4): 325–342. Eckerberg, K. and S. Baker (eds.) (2008). In Pursuit of Sustainable Development: New governance practices at the subnational level in Europe (: Routledge). Eckersley, R. (1992) Environmentalism and Political Theory: Towards an Ecocentric Approach (: UCL Press). (2002). Lokal för hållbar utveckling. En studie av miljöfrågan i tillväxtsamhället, Doctoral Thesis, , (: ). , A., & Vogl, D. (2013). Two decades of measuring environmental attitudes: A comparative analysis of 33 countries. Global Environmental Change, 23(5), 1001–1008. Fudge, C. and J. Rowe (2000). Implementing Sustainable Futures in (: ). J., S. , G. J. O’and R. Y. (1999). Public Opinion (, CO: Westview Press). Sticks and stones: Naming and shaming the human rights enforcement problem. 62 (4): 689–716. Hagainitiativet (2015). Höj klimatmålen rejält – det gynnar företagen. Hajer, M.A. (1995). The Politics of Environmental Discourse: Ecological Modernisation and the Policy Process (: ). A. och R. R. (1996). Political Science and the Three New Institutionalisms, Political Studies, 44(5): 936–957 , H., & Jagers, S. (2006). Can trust in politicians explain individuals' support for climate policy? The case of CO2 tax. Climate Policy, 5(6), 613–625. (2014). Corruption, inequalities and the perceived effectiveness of economic proenvironmental policy instruments: A European cross-national study. Environmental Science & Policy, 39(0), 119–128. , , (2015) Vänster och höger i den svenska miljöoch klimatopinionen. I , , (red) Fragment. (: ). J. Jagers & J. (2011) Explaining Ups and Downs in the Public’s Environmental Concern in : The Effects of Ecological Modernization, the Economy, and the Media. Organization & Environment 24(4): 388–403. , N., J. . Rönnerstrand (2011). Vart tog klimatet vägen? I S. , L. . (red.) (: , ). Sundstrom (2010), Global Commons, Domestic Decisions the Comparative Politics of Climate Change (, MA, ). , J and F. Berkhout, (2001). Ecological Modernisation and EU Environmental Policy Integration. Working Paper Series, WP No 72 (: , U.K. , J. and F. Berkhout (2003). Analysing Institutional Strategies for Environmental Policy Integration: The Case of Policy. , 5(1): 39–56. Hetherington, M.J. (1998), The Political Relevance of Political Trust, , 92 (4), 791–808. Hodge, and (2000)Wetland restoration, collective action and the role of water management institutions, Ecological Economics 35(1): 107-118. Hoff-Elimari, E., , A., , S. & , K. (2014) Collective action problems: Disentangling possible feedback loops between government policies and the public’s value- change. , 3(1): 24–46. Inglehart, R. (1990). Culture shift in advanced industrial society (, NJ: ). IPCC (2014), National and Sub-national Policies and Institutions (Chapter 15), Intergovernmental Panel on Climate Change. Jacoby, W. (2006). Value Choice and American Public Opinion. , 50(3): 706–723. Jagers, S. (2002). , and Bread–For All? On the Compatibility between Sustainable Development and Liberal Democracy, Studies in Politics 79, , (: ). , C., Fujii, S., & , T. (2000). Determinants of private car users' acceptance of road pricing. Transport Policy, 7(2), 153–158. “Real owners” and “Common investors”: Institutional logics and the media as a governance mechanism.” Corporate Governance: , 21(1): 7–25. (2005) (ed.) Environmental Policy in Union: Actors, Institutions & Processes (2nd edition), pp. 2–15 (: Earthscan). Kallbekken, S., , J. H., & Korneliussen, K. (2013). Determinants of public support for transport taxes. Part A: Policy and Practice, 58(0), 67– 78. Kellstedt, P.M., S. Zahran and A. Vedlitz (2008), Personal Efficacy, the Information Environment, and Attitudes Toward Global and Climate Change in the , Risk Analysis, 28 (1), 113–126. Knight, J. (1992). Institutions and Social Conflict (: ). Lachapelle E. and M. Paterson (2013), Drivers of national climate policy, Climate Policy, 13, 547–571. Lafferty, W. M. (2004). From environmental protection to sustainable development: the challenge of decoupling through sectoral integration. I W. M. Lafferty (red.) Governance for Sustainable Development, pp. 191–220 (Cheltenham: ). Langhelle, O. (2000). Why Ecological Modernisation and Sustainable Development Should Not Be Conflated. , 2: 303–322. Lenschow, A. (red.) (2002). Environmental Policy Integration: Greening Sectoral Policies in Europé (: Earthscan). Liberatore, A. (1997). The integration of sustainable development objectives into EU policy-making: Barriers and . I S. Baker, M. Kousis, D. and Y. (reds.) The Politics of Sustainable Development: Theory, policy and practice within Union, pp. 107–126 (: Routledge). Lijphart, A. (1984). Democracies : patterns of majoritarian and consensus government in twenty-one countries. (: Yale U.P.) Lockwood, M. (2013). The political sustainability of climate policy: The case of the UK Climate Change Act. Global Environmental Change 23: 1339–1348. Lubell, M. (2002) Environmental Activism as Collective Action. Environment and Behavior, 34(4);431–447. (2000). Capacitybuilding or social construction? Explaining ’s shift towards ecological modernisation. Geoforum 31: 21–32. (2001). Implementation from Above: ’s Environmental Governance. Governance: , 14(3): 319–337. (2004a). Management by objectives and results: a comparison of Dutch, Swedish and EU strategies for realising I W. M. Lafferty (red.) Governance for Sustainable Development, pp. 95–127 (Cheltenham: ). (2004b). Greening the People's Home: The Formative Development. , 41(7): 1283–1301. (2004c). and ecological governance: Straddling the fence (: ). (2010), Sticks, Carrots and Legitimate Policies– Effectiveness and Acceptance in Environmental Public Policy, in P. (red.)