sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Eftersom de bestäm- melser vi föreslår om fjärrundervisning gäller flera av skolformerna och i stor utsträckning är generella förordar vi att de samlas på ett ställe. Vi föreslår alltså att de grundläggande bestämmelserna om fjärrundervisning placeras i ett nytt kapitel i skollagen. Vi anser det lämpligt att kapitlet placeras efter de kapitel som reglerar de olika skolformerna. Däremot bör kapitlet placeras före de kapitel som rör särskilda utbildningsformer och annan pedago- gisk verksamhet. Kapitlet ska därför benämnas 22 kap. Därmed placeras det också i anslutning till 23 kap. om entreprenad och sam- verkan som också det berör flera skolformer. Det är lämpligt att fjärrundervisning regleras uttömmande i det nya kapitlet i skollagen. Det ska därför anges där att fjärrunder- visning endast är tillåten under de förutsättningar och med de be- gränsningar som följer av detta kapitel och föreskrifter som med- delats med stöd av kapitlet. Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om fjärrundervisning. Även med de mest centrala reglerna om fjärrundervisning i skol- lagen bedömer vi att det kommer att finnas behov av komplette- rande föreskrifter på såväl regerings- som myndighetsnivå. Detta gäller, som vi kommer att redogöra för närmare i det följande, sär- skilt i fråga om de frivilliga skolformerna. Det bör därför anges i skollagen att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får meddela närmare föreskrifter om fjärrundervisning. Ett sådant bemyndigande finns i 29 kap. 22 a § skol- lagen. I anslutning till att det införs ett nytt kapitel om fjärrunder- visning är det av lagtekniska skäl lämpligt att även bestämmelser om bemyndiganden kring fjärrundervisning placeras i detta kapitel. Bemyndigandebestämmelsen ska alltså flyttas. Det bör dock betonas att bemyndigandet inte automatiskt ger möjlighet för regeringen att tillåta fjärrundervisning i andra fall än de som anges i lagen. Regeringen bör t.ex. inte kunna godkänna användning av fjärrundervisning i andra skolformer än de i lagen föreskrivna och inte heller tillåta fjärrundervisning när inget av villkoren för användning av fjärrundervisning är uppfyllt. Det följer av bestämmelsen som vi redogjorde för i föregående avsnitt, om att fjärrundervisning endast ska vara tillåten under de förutsättningar och med de begränsningar som följer av det aktuella kapitlet i skol- lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet. Vi redogör i de följande avsnitten för i vad mån vi anser att be- stämmelser bör placeras i lag eller förordning. 11.4Vad som ska betraktas som fjärrundervisning Innan vi går in på hur fjärrundervisning ska fungera behöver vi för- tydliga vad fjärrundervisning innebär, och bör innebära, enligt vår mening. Vi kommer i detta avsnitt att beskriva definitionen av fjärr- undervisning och också kort beskriva vad som inte räknas som fjärr- undervisning. 11.4.1Definitionen av fjärrundervisning bör behållas Utredningens bedömning: Definitionen av fjärrundervisning bör behållas. Fjärrundervisning ska alltså även framöver definieras som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kom- munikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte . Företeelsen fjärrundervisning är relativt ny och det råder viss osäker- het om vad det innebär. Det är några aspekter av definitionen som bör diskuteras, även om vi anser att den nuvarande definitionen bör behållas. Vi kan konstatera att fjärrundervisning definieras som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kom- munikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte (1 kap. 3 § skollagen). Så som definitionen är utformad ger den alltså intryck av att elever och lärare, för att det ska vara fråga om fjärrundervisning, alltid måste vara åtskilda i rum. Under vårt arbete har det kommit fram att det inom den fjärr- undervisning som bedrivs är vanligt att även fjärrlärare , mer eller mindre regelbundet, träffar sina elever för undervisning på plats i klassrummet. Det kan t.ex. handla om att läraren kommer till eleverna vid en lektion eller om intensivundervisning på plats i början av terminen. Att lärare och elever möts fysiskt för att utveckla den sociala relationen är också något som vi rekommenderar (se t.ex. avsnitt 11.8.4 nedan). Sam- tidigt framgår det inte helt entydigt av gällande bestämmelser om definitionen av fjärrundervisning syftar på hur undervisningen be- drivs vid ett visst lektionstillfälle eller för ett helt ämne. Vilket av dessa två alternativ som åsyftas behöver bli tydligare. Det regelverk som vi ska skapa för fjärrundervisning behöver vara anpassat till den blandning av undervisningsmetoder som våra erfarenheter har visat är vanligt förekommande. Det innebär bl.a. att vissa bestämmelser bör gälla endast när elever och lärare är åt- skilda. Dessa tillfällen bör vara tydligt definierade. Vi anser därför att fjärrundervisning bör definieras för de undervisningstillfällen där elever och lärare är åtskilda, snarare än för all undervisning i ämnet. Fjärrundervisning bör alltså även framöver definieras som undervis- ning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte . Vad det får för kon- sekvenser för beslut om att använda fjärrundervisning m.m. åter- kommer vi till (avsnitt 11.6.1). Vi vill också påminna om hur undervisning definieras: som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden (1 kap. 3 § skollagen). Det ska alltså ske under ledning av lärare. Fjärrundervisning handlar inte om att eleverna först och främst ska inhämta kunskaper på egen hand med hjälp av digitala verktyg. Det enskilda arbetet ska alltså inte ske i större ut- sträckning än i den mån elever har det under närundervisning. Det förekommer att en lärare undervisar elever på en annan skol- enhet via fjärrundervisning, men att elever från den egna skol- enheten också ingår i undervisningsgruppen. En del lärare som vi har talat med föredrar att då undervisa samtliga elever med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, medan andra lärare be- finner sig i samma klassrum som eleverna på den egna skolenheten. Vi menar att båda varianterna ska definieras som fjärrundervisning eftersom läraren agerar utifrån att ett antal elever finns på en annan plats. Det innebär också att de krav som ställs i och med att det är fjärrundervisning gäller för undervisningen över huvud taget och inte bara för några av eleverna som läraren undervisar. 11.4.2Gränsdragning mot annan undervisning där informations- och kommunikationsteknik används I olika inspel i frågan om fjärrundervisning har vi vid ett flertal till- fällen fått höra att digitala verktyg måste utnyttjas bättre i skolorna, vilket då skulle vara argument för att tillåta fjärrundervisning. Vi vill påminna om vad vi skrev i avsnitt 8.1: det är den ansvarige läraren som vid fjärrundervisning befinner sig någon annanstans än elever- na. Det har inte något att göra med om en lärare i sin undervisning använder t.ex. föreläsningar inspelade av andra lärare. Som vi också beskrev i nämnda avsnitt ser vi mycket positivt på den digitala ut- vecklingen som sker och de möjligheter den ger till varierande undervisningsmetoder. Eftersom det som avgör om det är fjärr- undervisning är om den ansvarige läraren är åtskild från eleverna i rum, så finns det också andra situationer som vi vill markera inte är fjärrundervisning enligt vår definition. Som redan gäller bör det inte betraktas som fjärrunder- visning när en lärare som är närvarande i klassrummet tar hjälp av en annan lärare som undervisar med hjälp av informations- och kom- munikationsteknik och där den andra läraren är åtskild från eleverna i rum men inte (se 5 a kap. 1 § andra stycket skolförordningen respektive 4 a kap. 1 § andra stycket gymnasieförordningen). Ett sådant förfarande möjliggör för skolor att inom ramen för sedvanlig undervisning t.ex. anordna seminarier eller föreläsningar där externa lärare med spetskompetens inom ett visst ämne medverkar och kan bidra till att höja kvaliteten och föra in nya perspektiv i undervis- ningen. Eftersom den ordinarie läraren då är med i klassrummet är det således inte fråga om fjärrundervisning. Vi bedömer dock att detta inte längre behöver regleras i författningstext, med hänsyn till vårt förslag om att planerad fjärrundervisning förutsätter ett särskilt beslut (se avsnitt 11.6.1 nedan). En annan situation som bör nämnas är den att en elev är på re- sande fot och får uppgifter att utföra under den tiden, dvs. är åtskild både i rum och från den ansvarige läraren, och under den tiden t.ex. har ett chattsamtal med sin lärare. Inte heller detta utgör enligt vår mening fjärrundervisning. 11.4.3Samma krav ställs på fjärrundervisning Vi vill också poängtera att definitionen av fjärrundervisning inte innebär att några andra, mindre omfattande, krav gäller för sådan undervisning. Fjärrundervisning ska visserligen användas då annan undervisning inte kan komma till stånd, men samma krav ska gälla som för undervisning generellt. Det innebär, för att bara nämna ett par exempel från skollagen, att utbildningen ska ta hänsyn till elevers olika behov (1 kap. 4 § skollagen) och att utbildningen ska vara lik- värdig inom varje skolform (1 kap. 9 § skollagen). Vidare ska arbets- formerna vara varierade (se avsnitt 3.4.3). Det bör också betonas att alla moment under rubriken innehåll i kurs- respektive ämnesplanerna fortfarande ska ingå i undervisningen och att kun- skapskraven är desamma som vanligt. Dessa bestämmelser är av- görande för när vi anser att fjärrundervisning bör vara tillåten, efter- som det måste finnas förutsättningar för att även med fjärrunder- visning kunna uppfylla de krav som ställs på undervisning i allmänhet, och ligger därför till grund för våra ställningstaganden i kommande avsnitt. 11.5Skolformer, ämnen och kurser där fjärrundervisning ska få användas När vi nu har beskrivit vilka villkor som ska gälla för att fjärrunder- visning över huvud taget ska vara tillåtet kommer vi i detta avsnitt att gå in på när det är lämpligt med fjärrundervisning och undervis- ningsformen således ska få användas. Det handlar dels om för vilka elever och årskurser, och därmed i vilka skolformer, som fjärr- undervisning ska få användas, dels om i vilka ämnen, kurser och verksamheter som undervisningsformen ska få användas. Utredningens förslag: Fjärrundervisning ska som få använ- das i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. I vårt uppdrag ingår att föreslå under vilka förutsättningar skol- huvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, bör få utföra undervis- ning åt andra skolhuvudmän. En del av detta är att överväga i vilka årskurser och skolformer som fjärrundervisning bör vara möjligt. Det vi har tagit del av vid våra studiebesök är att det av elever som fjärrundervisas krävs en högre grad av mognad och självdisci- plin än vid närundervisning. Ju yngre eleverna är, desto viktigare är dessutom den sociala delen i relationen mellan eleven och läraren, vilket kan göra det svårare för yngre elever att hantera fjärrunder- visning. Detta talar enligt vår mening starkt för att fjärrundervisning ska få användas främst i de högre årskurserna. Eftersom det är först i och i gymnasieskolan samt mot- svarande skolformer som de vanliga undervisningsgrupperna delas upp i mindre grupper utifrån olika val talar även detta för att fjärr- undervisning främst bör komma i fråga för äldre elever. Valmöjlig- heterna är däremot begränsade och klasserna undervisas vanligen tillsammans, varför möjligheterna till fjärrundervisning i mindre undervisningsgrupper också är begrän- sade. De möjligheter som ändå bör finnas för yngre elever beskriver vi nedan för de olika ämnena. I samtliga uppräknade skolformer, samt i utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen (se vidare avsnitt 11.5.4), kan fjärr- undervisning tillämpas. Vi har inte funnit någon anledning att för- ändra detta genom att helt och hållet undanta någon skolform från denna möjlighet. Försiktigheten vad gäller elevernas ålder, och där- med begränsningen i årskurser, medför i och för sig att det endast är i vissa fall som fjärrundervisning kommer att bli aktuell i same- skolan, som bara innehåller årskurs 1–6. För grundsärskolan, gym- nasiesärskolan och specialskolan kan fjärrundervisning ibland inne- bära att extra höga krav ställs på läraren, men det gäller för dessa skolformer även i fråga om närundervisning. Dessutom är det van- ligare med mindre undervisningsgrupper i dessa skolformer och det bör även här finnas möjligheter att tillämpa fjärrundervisning. Värt att notera är att gymnasieskolan i sin helhet omfattas av möjligheten. Det innebär utöver de nationella programmen även introduktionsprogrammen och vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år (15 kap. 7 § skollagen). Övriga skolformer ingår inte i vårt uppdrag. Vi bedömer dock att en försöksverksamhet med fjärrundervisning i förskoleklass bör genomföras, vilket vi utvecklar nedan i avsnitt 11.5.5. Kommuner och Landsting samt Friskolornas riksför- bund har anmält avvikande uppfattning i denna fråga i utredningens expertgrupp. Deras åsikt är att det bör vara upp till huvudmännen att avgöra när fjärrundervisning ska få användas, dvs. att det inte ska regleras i vilka skolformer; i vilka ämnen, kurser och verksam- heter och i vilka årskurser som sådan undervisning ska tillåtas. i de obligatoriska skolformerna Utredningens förslag: I , grundsärskolan, special- skolan och sameskolan ska fjärrundervisning endast få användas i följande ämnen: naturorienterande ämnen: biologi, fysik och kemi, samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religionskun- skap och samhällskunskap, svenska som andraspråk, 7 Detta gäller alltså samtliga former av teckenspråk: teckenspråk för hörande som kan läsas inom ramen för språkval eller elevens val i samt teckenspråk för döva och hörsel- skadade och teckenspråk för döva och hörselskadade med utvecklingsstörning som är ämnen i specialskolan. I ska fjärrundervisning dessutom få användas för integrerad samisk undervisning. Regeringen ska få meddela föreskrifter som begränsar i vilka årskurser i , grundsärskolan, specialskolan och same- skolan som fjärrundervisning får användas i respektive ämne och verksamhet. Utredningens bedömning: I årskurs 1–3 i , grund- särskolan och sameskolan respektive i årskurs 1–4 i specialsko- lan bör fjärrundervisning endast få användas vid undervisning i modersmål och samiska i sameskolan och vid integrerad samisk undervisning i . I årskurs 4–6 i , grundsärskolan och sameskolan respektive i årskurs 5–7 i specialskolan bör fjärrundervisning därutöver även få användas vid undervisning i moderna språk och teckenspråk. I årskurs 7–9 i och grundsärskolan respektive i årskurs 8–10 i specialskolan bör fjärrundervisning få användas i samtliga ämnen och verksamheter där sådan är tillåten. Vi har tidigare föreslagit att fjärrundervisning ska få användas i fler ämnen än vad som är fallet För att garantera en likvärdig ut- bildning anser vi att det på nationell nivå bör regleras i vilka ämnen och verksamheter som fjärrundervisning ska få användas för skol- pliktiga elever, dvs. inom de obligatoriska skolformerna. Att fjärr- undervisning får användas i ett visst ämne eller en viss verksamhet är en bestämmelse av stor betydelse för utbildningen. Som vi be- skrev i avsnitt 11.3.1 anser vi att centrala bestämmelser om fjärr- undervisning ska placeras direkt i skollagen, i stället för som i skolförordningen. Därmed bör det framgå av skollagen i vilka äm- nen fjärrundervisning över huvud taget får användas i de obliga- toriska skolformerna. I och motsvarande skolformer, med ett begränsat utbud av ämnen, låter det sig relativt enkelt göras att på ett uttömmande sätt reglera i vilka ämnen fjärrundervisning ska få användas. Det ger också en tydlighet att bestämmelser som gäller för alla framgår direkt av lagen. Vi har i vår analys utgått från vad vi beskrev i avsnitt 11.4.3, om att samma krav ska gälla för fjärrundervisning som för undervisning i övrigt. Fjärrundervisning ska bara få användas i de ämnen och verk- samheter där det finns förutsättningar för att uppfylla detta, bl.a. möjlighet att inkludera samtliga delar av det centrala innehållet i kursplanen. Det vi föreslår för är därför att fjärrunder- visning ska få användas i samtliga ämnen som räknas upp i 10 kap. 4 § skollagen, utom de praktisk-estetiska ämnena bild, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, musik samt slöjd. Anledningen till att praktisk-estetiska ämnen ska undantas är just ämnenas karak- tär, det som definierar dem som praktisk-estetiska. Detta är helt enkelt ämnen där tekniken enligt vår mening ännu inte är redo för att undervisningen ska kunna bedrivas på ett nöjaktigt sätt med hjälp av informations- och kommunikationsteknik. Att ansvarig lärare för ämnen såsom slöjd eller hem- och konsumentkunskap befinner sig på annan plats än eleverna väcker dessutom olika frågor om vem som har ansvar för säkerheten för eleverna. Övriga ämnen bör dock vara möjliga att bedriva fjärrundervisning i, då de är av mer teoretisk karaktär. I ämnen såsom engelska finns det t.ex. möjlighet att ut- nyttja en lång rad undervisningsmetoder och eleverna kan demon- strera olika typer av förmågor med hjälp av tekniken. Därutöver ska fjärrundervisning också få användas i verksamheten integrerad samisk undervisning i , som inte är ett eget ämne. Som vi beskrev i föregående avsnitt (avsnitt 11.5.1) innebär kraven på mognad och självdisciplin att det framför allt är i de högre årskurserna som fjärrundervisning är möjlig, åtminstone när det handlar om lite större undervisningsgrupper. Vi anser därför att det i årskurs 7–98 ska vara tillåtet att använda fjärrundervisning i samt- liga ämnen och verksamheter som är godkända för detta undervis- ningssätt i . För yngre elever är fjärrundervisning, enligt de erfarenheter vi har fått ta del av under utredningens gång, fortfarande möjlig, men då i mycket små undervisningsgrupper. Även yngre elever kan natur- ligtvis ta del av föreläsningar som ges med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, men det finns inte tillräckliga förut- sättningar för att kunna variera arbetsformerna i större undervis- ningsgrupper. Eftersom den sociala relationen till läraren är viktig, liksom sammanhållningen i klassen, är det för dessa yngre elever dessutom än viktigare att andelen undervisning där fjärrundervisning 8 Det vill säga för de årskurser som kommer att benämnas högstadiet, om beslutar i enlighet med regeringens förslag i prop. 2016/17:143. används hålls nere. Vi menar därför att fjärrundervisning för de tidi- gare årskurserna ska vara begränsad till de ämnen och verksamheter där en enskild elev eller en mindre grupp av eleverna deltar (se av- snitt 3.1.11 för en genomgång av dessa). Vi bedömer följaktligen att det för årskurs 1–6 i ska vara tillåtet att använda fjärr- undervisning i modersmålsundervisning och integrerad samisk under- visning. Eftersom elever kan påbörja studierna i moderna språk och i teckenspråk, inom språkval eller elevens val, innan de börjar i års- kurs 7 och elevgrupperna i olika språk kan vara mycket små, bör fjärr- undervisning därutöver även få användas i moderna språk i årskurs 4– 6. Samma sak bör gälla för teckenspråk för hörande, som elever också kan välja inom språkval eller elevens val. Sammanfattningsvis bör fjärrundervisning i tillåtas i ämnen och verksamheter i de olika årskurserna i enlighet med tabell 11.1. * Gäller även för dessa ämnen inom elevens val. Motsvarande villkor bör gälla för grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Dock blir det några förändringar som följer av att innehållet skiljer sig något åt, t.ex. förekommer integrerad samisk undervisning endast i . I grundsärskolan finns den särskilda inriktningen som är avsedd för elever som inte kan tillgodogöra sig hela eller delar av utbild- ningen i ämnen, träningsskolan (11 kap. 3 § skollagen). För tränings- skolans elever omfattar undervisningen, i stället för ämnen, fem olika ämnesområden: estetisk verksamhet, kommunikation, motorik, var- dagsaktiviteter och verklighetsuppfattning (11 kap. 6 § skollagen). Inom dessa fem ämnesområden bör fjärrundervisning inte få använ- das eftersom de är av en mer praktisk natur. Fjärrundervisning fram- står också som mindre lämplig med hänsyn till de särskilda svårig- heter och behov som kan finnas hos elever inom träningsskolan. Eftersom specialskolan är tioårig blir grupperingen av årskurser annorlunda: 1–4, 5–7 och 8–10. I specialskolan finns även ämnena teckenspråk för döva och hörselskadade och teckenspråk för döva och hörselskadade med utvecklingsstörning. Fjärrundervisning bör kunna användas även i dessa ämnen i årskurs 8–10. I specialskolan ingår även rörelse och drama i undervisningen för elever som inte är hörande (12 kap. 4 § skollagen). I likhet med de praktisk-este- tiska ämnen som även förekommer i bör fjärrunder- visning inte få användas för detta ämne. För sameskolan tillkommer ämnet samiska (13 kap. 4 § skol- lagen). Eftersom undervisning ges separat för språkets olika variete- ter kan undervisningen ske i mycket små grupper eller t.o.m. för bara en elev åt gången, även om samiska är ett obligatoriskt ämne för samtliga elever i sameskolan. Dessutom är samiska ett ämne där det är mycket svårt att få tag på behöriga lärare. Då det är viktigt att eleverna från första årskurs kan ta del av undervisning i samiska bör fjärrundervisning få användas i samtliga årskurser i sameskolan, dvs. årskurs 1–6. Trots att vi i övrigt ställer oss avvisande till att använda fjärrundervisning för yngre elever bör det vara möjligt här då det handlar om en eller ett fåtal elever. Fjärrundervisning av yngre elever är dessutom en beprövad undervisningsmetod för Sameskolstyrelsen (se även avsnitt 11.5.5 om försöksverksamhet i förskoleklass). Vi bedömer att bestämmelser om begränsningar när det gäller vilka årskurser som fjärrundervisning får användas i för respektive ämne eller verksamhet kan meddelas på förordningsnivå. ingen ska därför bemyndigas att meddela föreskrifter som begrän- sar i vilka årskurser som fjärrundervisning får användas i. Slutligen kan vi konstatera att de bedömningar vi har gjort i detta avsnitt utgår från dagens situation. Fjärrundervisning är en relativt ny företeelse som endast har använts i begränsad omfattning och i ett fåtal ämnen. Detta gör att vi anser det påkallat med viss försiktighet när det gäller att tillåta användningen av detta nya undervisningssätt. När fjärrundervisning är mer etablerad och utvecklad, t.ex. när det finns fler lärare med kompe- tens på området, kan det mycket väl bli aktuellt att utöka möjlig- heterna att använda fjärrundervisning. Förutsättningen för det är förstås att det bedöms vara möjligt att även med fjärrundervisning uppfylla skollagens och olika föreskrifters bestämmelser och uppnå samtliga kunskapskrav i ämnet. 11.5.3Kurser och verksamheter i de frivilliga skolformerna Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning ska få användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningens bedömning: Fjärrundervisning bör få användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan i kurser i följande ämnen: svenska som andraspråk, Fjärrundervisning bör inte få användas i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan i kurser i följande ämnen: idrott och hälsa, När det gäller utbildning på introduktionsprogram i gymnasie- skolan bör fjärrundervisning, utöver vad som anges ovan, få an- vändas i den utsträckning som fjärrundervisning får användas i ämnet i .