sou · H5B322 · 2017-03-22 00:00:00 — För att be- viljas stöd bör kommunen förbinda sig att exempelvis kartlägga avfallsflöden, sätta uppföljningsbara mål, fastställa en strategi för avfallsförebyggande, aktivt arbeta för att genomföra strategin och fortsätta arbetet även efter att stödet upphört. Ett liknande stöd har gett goda resultat för kommuner och landstings energieffektiviseringsarbete.25 Syftet med stödet skulle vara att utveckla god praxis och goda exempel samt att verka för att sprida dem för att ge snabbare effekt i hela den kommunala sek- torn. 17.3.1Förslagets syfte och berörda miljömål Detta förslag syftar till att förbättra kommunernas och de statliga myndigheternas resurshushållning genom att ställa krav på att de har ett aktivt arbete för att förebygga avfall i sin egen verksamhet. Med den egna verksamheten avses både kommunernas och myn- digheternas egen verksamhet såsom inköp av el, kontorsmaterial och livsmedel till skolor och äldreboenden, men även att kom- muner och statliga myndigheter ska verka avfallsförebyggande i sin myndighetsutövning. Förslaget underlättar att nå en lång rad miljömål men särskilt miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö och Begränsad klimatpå- verkan. Detta i första hand genom ett minskat behov av nypro- 25 Förordning (2009:1533) om statligt stöd till energieffektivisering i kommuner och lands- ting. Se även drag/avslutade-program/Statligt-stod-till-energieffektivisering-i-kommuner-och-landsting/, besökt . Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter duktion av produkter men även genom att behovet av transporter och avfallshantering minskar. Förslaget bidrar även till att generationsmålet uppnås, se kapitel 11, samt till att nå följande av Agenda 2030:s delmål för Mål 12 Hållbar konsumtion och produktion: 12.3 Till 2030, halvera det globala matsvinnet per person i butik- och konsumentledet, och minska matsvinnet längs hela livsmedels- kedjan, även förlusterna efter skörd. 12.5 Till 2030 väsentligt minska mängden avfall genom åtgärder för att förebygga, minska, återanvända och återvinna avfall. 12.7 Främja hållbara offentliga upphandlingsmetoder, i enlighet med nationell politik och nationella prioriteringar. Nollalternativet innebär att inga ytterligare åtgärder utöver de som redan är beslutade eller redan pågår genomförs. Exempel på på- gående åtgärder är arbetet för att nå målet för halverat matsvinn . Avfall bedriver ett samordnande arbete för att driva på kommunernas frivilliga arbete för förebyggande av avfall. i detta kapitel och i kapitel 12 beskrivs dagens situation utförligt. Kommuner och myndigheters avfallsförebyggande utgår från de allmänna skrivningar som finns i men utan pre- ciserade krav på de olika aktörerna. Denna ordning påverkar hur högt kommuner och myndigheter prioriterar frågan. Utredningens bedömning är att detta är otillräckligt om samhället ska bli resurs- effektivt och ställa om till en cirkulär ekonomi. 17.3.3Alternativa förslag och scenarier Alternativet till att kommuner och myndigheter får ett tydligare upp- drag att förebygga avfall är att en nationell myndighet ges i uppdrag att driva på och stötta kommuner och myndigheter i detta arbete. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter Utredningen lägger i kapitel 9 ett förslag på en delegation för cirkulär ekonomi som bland annat föreslås få det uppdraget. Utred- ningen ser dock inte denna delegation som ett alternativt förslag utan som ett kompletterande förslag. Om en nationell delegation införs som detta förslag beslutas, bedömer utredningen att effekterna av förslaget blir större. Ett annat alternativt förslag hade varit tvingande resurseffek- tivitetsmål för kommuner och myndigheter. Utredningen bedömer det inte aktuellt att lägga fram ett sådant förslag. Stärkta krav på avfallsförebyggande arbete I detta scenario antas kommuner och myndigheter implementera de stärkta kraven med en medelhög ambitionsnivå. Ingen nationell delegation för cirkulär ekonomi inrättas. Eftersom det tidigare inte funnits något tydligt lagkrav på att kommuner och myndigheter ska jobba med avfallsförebyggande arbete, antas det finnas en hel del relativt enkla åtgärder att genomföra för kommunerna. Stärkta krav på avfallsförebyggande arbete I detta scenario antas kommuner och myndigheter implementera de stärkta kraven med en hög ambitionsnivå, som en del av en stärkt nationell samverkan för cirkulär ekonomi i linje med utred- ningens förslag i kapitel 8 och 9. Det innebär att kommunerna får hjälp med metodstöd, spridning av goda exempel och genom att frågan tydligare lyfts upp på dagordningen både nationellt och lokalt, bland annat genom inrättandet av en delegation för cirkulär ekonomi. Detta innebär att arbetet i kommuner och myndigheter får en större utväxling än det annars hade fått. I detta scenario bedömer utredningen att effekten av de före- slagna ändringarna blir betydligt större. Kommuners och myndig- heters resursförbrukning mätt i nyinköp och nyinvesteringar ap- proximativt minskar netto under en femårsperiod26. 26 Exempel på ett utfall som leder till en minskning : av verksam- heterna minskar förbrukningen av av inköpskategorierna med i genomsnitt 5 pro- cent. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter Ökningen med en faktor fyra beror på att en större andel kom- muner och myndigheter antas ta ett helhetsgrepp på det avfalls- förebyggande arbetet, som dessa kommer att se över en betydligt större andel av inköps- och investeringskategorierna. De som berörs direkt av förslagen är 290 kommuner och de myndigheter som omfattas av förordning (2009:907) om miljö- ledning i statliga myndigheter. Dessa kommer att få ökade krav på sig att bedriva och redovisa avfallsförebyggande åtgärder. Alla myn- digheter omfattas inte av kravet på miljöledningssystem. listar förordningen 169 myndigheter som omfattas av kravet varav 38 endast behöver ha ett förenklat miljöledningssystem. Enligt myndighetsregistret fanns det 241 statliga förvaltningsmyndigheter27. Utredningens bedömning är att kravet gäller alla större myndigheter med stor fysik påverkan medan det är mindre myndigheter som är undantagna. De som berörs indirekt av förslagen är kommunernas och myn- digheternas leverantörer. Då dessa leverantörer finns i ett mycket stort antal branscher går det inte att lista vilka de är. Förslaget, det vill säga scenario 1, innebär att arbetet kommer att ges högre prioritet än eftersom det blir ett tydligare lagkrav. Vår bedömning är att kommuner i varierande grad ser över sina upphandlingsrutiner, inför interna bytessystem, inför kommunala bilpooler, ökar antalet reparationer, inför program för att minska matsvinn inom skola och äldreomsorg med mera. Kommuner som kommit längre förväntas även ställa krav på resurseffektivitet vid infrastruktursatsningar och byggandet av fastigheter. Hur stora effekter detta leder till är osäkert. Utredningen gör det grova antagandet att kommunerna minskar sina inköp med i storleksord- 27 Länsstyrelserna räknade som en myndighet. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter ningen inom 5 år28. Det vill säga med 1,1 miljarder kro- nor netto eftersom de totala inköpen och investeringarna uppgår till per år.29 Erfarenheter från Stad30 visar att förändringsarbete tar tid och kräver att kommunen anställer personal, till exempel processledare. Se beräkning av kostnaderna för ökade personal- kostnader i tabell 17.1. Totalt sett bedöms kostnaderna för nyanställ- ningar till . Tabell 17.1 Uppskattade kostnader för kommunerna att bedriva avfallsförebyggande arbete för Scenario 1 200–1 000 För scenario 2, det vill säga förslaget i kombination med en starkare nationell samverkan för cirkulär ekonomi, antas antalet anställda som anställs för att arbeta med avfallsförebyggande arbete nästan fördubblas eftersom frågan lyfts högre upp på dagordningen. Det innebär kostnader på . Vidare antas att kommunernas arbete i högre grad riktas mot de större resursflödena som byggen av infrastruktur och fastigheter. Hur stor resurseffektiv- iseringen blir är svårt att säga. Utredningen har gjort ett grovt antag- ande på en resurseffektivisering på inom 5 år32. 28Exempel på ett utfall som leder till en minskning : av verk- samheterna minskar förbrukningen av av investerings- eller inköpskategorierna med i genomsnitt . 29Personlig kontakt med , SCB, . Se fotnot 36 i kapitel 16. 31Varje årsarbetskraft antas kosta . 32Exempel på ett utfall som leder till en minskning : av verksam- heterna minskar förbrukningen av av investerings- eller inköpskategorierna med i genomsnitt . Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter innebär en lägre kostnad för inköp och investeringar med 4,3 mil- jarder kronor . Se tabell 17.2. Tabell 17.2 Kommunernas kostnader och effekter på kostnaderna för scenario 1 och 2, miljarder kronor Mdr kr/år Scenario 1, förslaget Scenario 2, förslaget + Delegation Förslaget, det vill säga scenario 1, innebär att arbetet ges högre prio- ritet än eftersom det blir ett tydligare lagkrav. Vår bedömning är att berörda myndigheter i varierande grad ser över sina upphand- lingsrutiner, inför interna bytessystem, inför bilpooler och ökar antalet reparationer. En del myndigheter förväntas även ställa krav på resurseffektivitet vid infrastruktursatsningar och byggandet av fastigheter. Sammantaget bedömer utredningen att utfallet blir en minskning av myndigheternas inköp med i storleksordningen inom 5 år34. Det vill säga med eftersom de totala inköpen och investeringarna uppgår till 202 mil- jarder kronor per år.35 Genomförandet av dessa åtgärder kommer att kräva att myn- digheterna prioriterar om bland sina övriga uppgifter för att lägga ökat fokus på avfallsförebyggande arbete. För scenario 2, det vill säga förslaget i kombination med för- slaget om en delegation för cirkulär ekonomi, antas myndigheterna behöva lägga ner ännu mer tid och resurser eftersom frågan lyfts upp på dagordningen. Vidare antas att myndigheternas arbete i 33Beräkningar av på Nationalräkenskaperna, . Siffrorna avser 2014. 34Exempel på ett utfall som leder till en minskning : av verksam- heterna minskar förbrukningen av av investerings- eller inköpskategorierna med i genomsnitt . 35Wadeskog, SCB. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter högre grad riktas mot de större resursflödena som byggen av infra- struktur och fastigheter. Hur stor resurseffektiviseringen blir är svårt att säga. Utredningen har gjort ett grovt antagande på en resurseffektivisering på inom 5 år36. Detta innebär lägre kostnader för inköp och investeringar med . Se tabell 17.3. Tabell 17.3 Myndigheternas kostnader och effekter på kostnaderna för scenario 1 och 2, miljarder kronor Inköp och investeringar, Minskning av inköp och De leverantörer som erbjuder resurseffektiva varor och tjänster ökar sin omsättning, medan de som erbjuder mindre resurseffektiva lösningar får sänkt efterfrågan. Efterfrågan på produkter som används ineffektivt av kommuner och myndigheter sjunker. De företag som gynnas kan finnas inom alla branscher som säljer tjänster eller varor till kommuner och myndigheter och detsamma gäller de som missgynnas. På grund av reglerna för offentlig upp- handling är företag som säljer till kommuner och myndigheter större än genomsnittet eftersom större företag har lättare att vinna upphandlingskontrakt. Enligt en studie38 genomförs flest andel upphandlingar av följ- ande varor eller tjänster av offentliga myndigheter: Arkitekt-, bygg-, ingenjörs- och besiktningstjänster, 36Exempel på ett utfall som leder till en minskning : av verksam- heterna minskar förbrukningen av av investerings- eller inköpskategorierna med i genomsnitt . 37Personlig kontakt med , SCB, . 38Siffror och fakta om offentlig upphandling -Statistik om upphandlingar som genomförts . , Rapport 2015:9. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter Företagstjänster: lagstiftning, marknadsföring, rådgivning, rekry- tering, tryckning och säkerhet, Avlopps- och avfallshantering, sanering och miljötjänster, 8 pro- cent Transportutrustning och transporthjälpmedel, Konstruktioner och konstruktionsmaterial; konstruktionshjälp- medel (utom elutrustning), Reparation och underhåll, IT-tjänster: konsultverksamhet, programvaruutveckling, internet och stöd, Medicinsk utrustning, läkemedel och Hygienartiklar, (till stor del landstingen som inte berörs av förslaget). Installation (utom programvara), . Storleken på de företag som ingår i en bransch som av upphandlingarna riktas mot, redovisas i tabell 17.4. Som det framgår kan ett mycket stort antal företag komma att beröras indirekt av förlaget. Huvuddelen av dessa företag är små. Om och hur företagen berörs är dock oklart. En del företag kan få ökad försäljning, till exempel de som utför reparationer medan andra kan få sänkt försäljning, exempelvis företag som säljer engångsartiklar. Eftersom kommuner och myndigheter enligt förslaget själva får lägga upp hur de vill arbeta, går det inte att säga hur effekterna kommer att fördela sig mellan olika branscher. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter SOU 2017:22 Tabell 17.4 Antal anställda i en del av de företag som berörs av förslaget 39 Förslaget bedöms inte påverka företagens konkurrensförhållanden negativt. Förslaget gynnar företag som levererar resurseffektiva tjänster och produkter, men utredningens bedömning är att kravet på resurseffektivitet inte slår mot någon särskild grupp av företag. Både små och stora företag och svenska och utländska företag har förutsättningar att leverera resurseffektiva tjänster. Små företag påverkas inte annorlunda än stora företag. De kommuner som har gått före i det avfallsförebyggande arbetet, exempelvis , har visat att ett avfallsförebyggande arbete kan leda till besparingar, miljövinster och andra positiva effekter som högre livskvalitet för äldre. Miljöeffekterna innebär positiva effekter på i princip alla miljö- kvalitetsmål. Därför är det mycket svårt att redovisa effekterna på miljön. Särskilt som det saknas aggregerade data för kommuner och myndigheters konsumtion för de materialflöden som förslaget syftar till att påverka. För att tydliggöra miljöeffekterna har vi 39 SCB:s företagsregister 2014. SNI-koder på 2 siffernivå. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter därför använt oss av aggregerade data för klimatutsläpp från SCB40. SCB:s siffror har den fördelen att de omfattar både utsläpp som orsakats i och i andra länder vilket är vanligt när det gäller miljöpåverkan kopplad till inköp. SCB:s beräkningar omfattar alla inköp och investeringar som kommun och myndigheterna gör, även inköp av tjänster av olika slag. Dessa data visar hur stor påverkan dessa inköp och investeringar har ur ett livcykelperspektiv mätt i koldioxidekvivalenter. Genom att använda det tidigare antagandet, se avsnitt 17.3.6, om förslagets effekt på inköp och investeringar, kan förslagets effekt beräknas. Beräkningarna är approximativa. Förslaget väntas få relativt litet genomslag procentuellt sett. I scenario 1 antas effekten bli en minskning , och i scenario 2 antas en minskning , men eftersom stora verksamheter berörs, leder även små procentuella förändringar till stora effekter. har vi beskrivit vilken effekt vi antagit att dessa lagför- slag skulle ge, dels som fristående åtgärd, dels i kombination med en nationell delegation för en cirkulär ekonomi. Som det framgår av tabell 17.5 nedan blir utsläppsminskningarna substantiella av detta förslag. Scenario 1 skulle enligt dessa antaganden och beräk- ningar minska utsläpp med , medan scenario 2 skulle leda till en minskning med koldioxidekvi- valenter. Den största delen, , av utsläppsminsk- ningarna förväntas ske i andra länder. Övriga effekter på andra miljökvalitetsmål blir också stora men redovisas inte i brist på data. Tabell 17.5 Scenario 1, minskning av konsumtionsbaserade CO2-ekvivalenter orsakade av inköp och investeringar, miljoner ton CO2ekvivalenter Utsläpp i andra länder 40 Personlig kontakt med , SCB, . Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter Tabell 17.6 Scenario 2, minskning av konsumtionsbaserade klimatutsläpp orsakade av inköp och investeringar, miljoner ton CO2ekvivalenter 17.3.10 Konsekvenser för brottligheten Förslagen bedöms inte påverka brottsligheten. 17.3.11Konsekvensen för sysselsättningen samt regionala effekter Förslaget leder till att kommuner och myndigheter förväntas minska sina nettoinköp och investeringar. Det påverkar företagens försäljning och därmed sysselsättningen negativt. Lägre utgifter för kommuner och myndigheter kan dock leda till ett sänkt skatte- tryck vilket leder till mindre skattekilar och därmed ett mer posi- tivt företagsklimat alternativt till annan offentlig konsumtion som i alla fall inte lär ha ett lägre tjänsteinnehåll. Utredningens bedöm- ning är därför att förslaget inte påverkar sysselsättningen mer än att arbetstillfällen omfördelas mellan och inom branscher. Utredningen ser inte att förslaget har några särskilda regionala effekter. 17.3.12 Konsekvenser för jämställdheten Förslaget bedöms inte ha påverkan på jämställdheten mellan könen. 17.3.13 Konsekvenser för integrationen Förslaget bedöms inte ha påverkan på integrationen. Förebygg avfall i statliga och kommunala verksamheter Utredningen bedömer att förslagen är förenliga med . 17.3.15 Det kommunala självstyret Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem. Skyldigheten att förebygga avfall i den egna verksamheten gäller redan enligt 2 kap. 5 §. Förslaget innebär inte någon ytterligare begränsning av hur arbetet med att förebygga avfall ska utföras, utan snarare ett tydliggörande av vad som redan gäller i det avseendet. Utredningen föreslår att detta lagförslag träder i kraft . Enligt förslaget får kommuner och myndigheter själva välja vilka åtgärder de ska vidta. Det går därför inte att gå ut med information till företag eller andra aktörer om hur de påverkas eftersom det är okänt. Det går därför inte att ta särskilda hänsyn till exempelvis mindre företag. Däremot måste kommunerna och myndigheterna när de utformar sitt arbete tänka på att mindre företag kan behöva informeras om åtgärder som berör dem. 18Stärk rätten att reklamera undermåliga produkter Förslag: bör verka i EU för att skifta bevisbördan i reklamationsrätten, genom att förlänga perioden då säljaren har bevisbördan från nuvarande till . Om inte EU-förhandlingarna ger önskat resultat bör utnyttja möjligheten att nationellt gå längre än EU:s minimi- regler. 18.1Bakgrund och gällande rätt Produkters design, kvalitet och livslängd är avgörande för att möj- liggöra ökad användning och återanvändning av produkter, och därmed för att förebygga att avfall uppstår. De regler som finns skyddar dock inte konsumenter och miljö mot defekta och undermåliga produkter på ett effektivt sätt. EU har inlett ett arbete för att integrera krav om produkters hållbarhet i direktivet om eko- design. Det kan exempelvis handla om att produkter ska vara reparerbara och möjliga att uppgradera och om förbud mot pla- nerat åldrande, det vill säga att produkter designas och konstrueras för att bara hålla en begränsad tidsperiod. Det väntas dock ta innan generella krav är på plats. Utöver direkta design- krav finns krav som mer indirekt kan påverka produkters hållbar- het. Konsumentens reklamationsrätt är ett sådant exempel. I gäller rätten att reklamera en produkt . När kon- sumenten reklamerar en defekt produkt måste säljaren visa att felet inte fanns vid köptillfället, så kallad omvänd bevisbörda. Endast om säljaren kan visa att felet inte fanns vid köptillfället, utan beror på ett användarfel, slipper säljaren avhjälpa felet. Stärk rätten att reklamera undermåliga produkter bördan från köptillfället. Därefter vänds bevisbördan och konsumenten måste kunna visa att felet fanns redan vid köp- tillfället och inte beror på hur produkten använts. Med undantag för uppenbara fall är det svårt för en konsument att bevisa ur- sprungligt fel. Det är ovanligt att konsument får rätt mot säljare när konsumenten har bevisbördan, då sådana tvister prövats i . I praktiken är därför möjligheten att rekla- mera en defekt produkt kraftigt minskad . Reklamationsreglerna styrs till viss del av EU-regler. EU:s medlemsländer ska ha reklamationsrätt, varav med omvänd bevisbörda. Det följer av kon- sumentköpsdirektivet1. Medlemsländerna får ha strängare regler till konsumenternas fördel eftersom direktivet endast är minimihar- moniserande. har exempelvis reklamationsrätt och har en tidsmässigt obegränsad reklamationsrätt. I både och har dock säljaren bevisbördan bara . och har däremot gått utöver direktivets minimigräns för omvänd bevisbörda. I har säljaren bevisbördan och i . handlingsplan för den cirkulära ekonomin aviserar en kommande översyn, så kallad REFIT2, av EU:s konsu- mentskyddsregler.3 I handlingsplanen nämns bland annat den om- vända bevisbördan som en viktig aspekt för att styra till mer håll- bara produkter. Enligt offentliggjorda tidsplan ska publicera en rapport med resultaten av översynen av 2017. lade fram ett förslag om nya konsumentskyddsregler vid e-handel och distanshandel som en del i strategin för en digital inre marknad. Det föreslår att den om- vända bevisbördan förlängs till och därmed blir densamma som reklamationstiden. Eftersom reglerna enligt förslaget blir full- harmoniserande, får enskilda medlemsländer inte längre ha sträng- are regler för just e-handel och distanshandel. Förslaget möttes med skepsis från många länder som ansåg att reklamationsreglerna 1Europaparlamentets och rådets direktiv /44/EG om vissa aspekter rörande försäljning av konsumentvaror och härmed förknippade garantier. 2REFIT står för Regulatory Fitness and Performance Programme. Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin. Stärk rätten att reklamera undermåliga produkter inte bör skilja sig beroende av om handeln sker i fysiska affärer eller på internet. Förhandlingarna av direktivet har därför nedpriori- terats i väntan på REFIT-översyn av EU:s konsumentskyddslagstiftning. Det återstår att se, men det är troligt att föreslår att samma regler ska gälla för handel i fysiska affärer som vid handel på internet. 18.2Utredningens överväganden och förslag Utredningen anser att bör verka för regler som styr mot mer hållbar produktdesign. Som ett led i detta bör regeringen verka för att skifta bevisbördan i reklamationsrätten, genom att förlänga perioden då säljaren har bevisbördan från nuvarande till . Först ska därmed bördan övergå till konsu- menten att visa att felet fanns redan vid köptillfället. Utredningen bedömer att en sådan ändring stärker konsumentskyddet4 och kan styra mot mer hållbar produktdesign. Det saknas ännu studier som belägger sambandet mellan stärkta reklamationsregler och hållbarare produkter. Det är dock rimligt att utgå ifrån att stärkta reklamationsregler har en sådan styrande effekt eftersom de innebär att reklamationskostnaderna ökar mer för säljare av produkter med låg kvalitet än för säljare av produkter med hög kvalitet.5 Stärkt reklamationsrätt bör således leda till att det blir dyrare för återförsäljare att sälja undermåliga produkter, eftersom sådana produkter i högre utsträckning än skulle reklameras. Därmed bör en effekt bli att marknaden, åtminstone i viss utsträckning, styrs mot högre kvalitet och mer hållbara pro- dukter. Utredningen noterar också att bedömer 4Enligt skulle en förlängning av tidsperioden för den omvända bevis- bördan till innebära en mycket stor förbättring av konsumentskyddet. Verket bedömer vidare att förslaget är balanserat sett till parternas intressen eftersom näringsidkaren har bättre möjligheter att motbevisa presumtionen än konsumenten har att bevisa ursprungligt fel.