sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — Det är av grundläggande betydelse att bedömningen görs mot fastställda kriterier som är tydliga. Det är viktigt att meriterna som åberopas i olika ärenden värderas och bedöms lika. I syfte att skapa förutsättningar för enhetliga bedömningar har på eget initiativ utarbetat en kravprofil som gäller för alla anställningar som ordinarie domare. I kravprofilen anges hur bedömningen av sökandens skicklighet och lämplighet ska göras under rubrikerna ”Juridiska kunskaper”, ”Analytisk förmåga”, ”Om- döme och personlig mognad”, ”Självständighet och integritet”, ”För- måga att uttrycka sig i tal och skrift”, ”Uppträdande”, ”Arbets- och stresshanteringsförmåga” samt ”Övriga förmågor som ska beaktas vid skicklighetsbedömningen”. Till den sistnämnda kategorin hör bl.a. samarbetsförmåga och förmåga att handleda och vägleda andra.3 För chefsdomaranställningar har utarbetat en kompletterande kravprofil. I den anges hur bedömningen av en sökan- de till en chefsdomaranställning ska göras under rubrikerna ”Admi- nistrativ förmåga”, ”Social förmåga”, ”Kommunikativ förmåga”, ”Mål- medvetenhet och drivkraft” samt ”Stresshanteringsförmåga och emo- tionell stabilitet”. Den särskilda kravprofilen för chefsanställningar gäller utöver den allmänna kravprofilen för ordinarie domaranställ- Utöver Domarnämndens kravprofil för chefsdomaranställningar finns inom Domstolar en chefspolicy. I policydokumentet anges vissa krav på en chef under rubrikerna ”Ledarskap”, ”Verk- samhetsansvar” och ”Arbetsgivaransvar”.5 Även om Dom- stolars chefspolicy är mer detaljerad än kravprofil för chefsdomaranställningar är det vår uppfattning att en noggrann tillämpning av de kriterier som har uppställt för chefsanställningar bidrar till en rekrytering av chefer som har för- måga att uppfylla de krav som ställs i chefspolicyn. Genom de generella kriterier som har fastställt definieras kraven på skicklighet och lämplighet på ett mer detaljerat sätt utifrån regeringsformens grundläggande krav på förtjänst och skicklighet. Eftersom kriterierna är avgörande för konkreta bedömningar av sökandenas meriter är det viktigt att krite- rierna är väl kända och tydligt utformade. 17.3.2Generella kriterier anpassade till en förändrad domarroll Bedömning: De generella kriterierna för bedömning av skick- lighet hos sökande till ordinarie domaranställningar bör utformas så att de stämmer överens med nya krav på domare som uppstår i takt med att domarnas arbetsuppgifter förändras på olika sätt. 3Kravprofilen för ordinarie domare har tagits in som bilaga 2 till betänkandet. 4Kravprofilen för chefsdomare har tagits in som bilaga 3 till betänkandet. 5Se /upload/Verksamheten/Arbeta_pa_domstol/Chefspolicy.pdf Generella kriterier för bedömning av skicklighet och lämplighet vid rekrytering av ordinarie domare ska vara utformade så att de kvalifice- rade jurister som får ordinarie domaranställningar har de egenskaper som krävs för att på bästa sätt kunna utföra de arbetsuppgifter som typiskt sett ingår i en ordinarie domaranställning. förändras domarrollen – och därmed de kriterier som bör ingå i den generella kravprofilen – . Som ett exempel på att domarrollen har förändrats kan nämnas att antalet stora mål, dvs. mål som har innefattar många parter, åtals- punkter eller förhandlingsdagar, har ökat i alla domstolar. Den ut- vecklingen för med sig ett krav på att dagens och framtidens domare måste kunna handlägga stora och komplexa mål. För att en ordinarie domare ska svara mot det kravet måste han eller hon kunna leda andra personalkategorier, exempelvis notarier, beredningsjurister och domstolshandläggare, i deras arbete med komplicerade praktiska frågor. Det kan exempelvis handla om att en domare – vid sidan av uppgiften att göra juridiska bedömningar, värdera bevisningen i målet och skriva dom – har det övergripande ansvaret för planeringen av en huvudförhandling med ett mycket stort antal sammanträdesdagar och många inblandade parter, ombud och andra aktörer. Inom både allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomsto- lar har utvecklingen gått mot att betona att den processuella tyngd- punkten ska ligga i första instans. För de allmänna förvaltningsdom- stolarnas del har bl.a. det inneburit fler måltyper i förvaltningsrätterna. För de allmänna domstolarnas del har principen kommit till uttryck särskilt tydligt genom reformen En modernare rättegång, som innebär bl.a. att förhör dokumenteras genom videoinspelning i tingsrätten och sedan spelas upp om handläggningen av målet fortsätter i hovrätten.6 En sådan utveckling ställer olika krav på ordinarie domare i underrätt och överrätt. I underrätterna har det blivit ännu viktigare att målen är väl förberedda inför avgörandet och att åtgärder under beredningen, processledningen vid huvudförhandling och skälen för det slutliga av- görandet dokumenteras väl. Domare i överrätterna måste i större ut- sträckning döma utifrån processförutsättningarna och den bevisupp- tagning som har skett i underrätten. De nämnda exemplen visar att det ställs stora men också olika krav på domares skicklighet och att löpande 6 Se SOU 2001:103 och SOU 2012:93. måste överväga hur kravprofilen för anställningar som ordinarie domare ska anpassas efter de förändringar av domarrollen som sker. bör därmed ha i uppgift att aktivt och fortlöpande överväga kravprofilernas utformning. kriterier för bedömning av en sökandes skick- lighet har stor betydelse som ett verktyg i nämndens löpande arbete med att lämna förslag till regeringen i enskilda ärenden om utnäm- ning av ordinarie domare. Det är också viktigt att informerar potentiella sökande om vilka bedömningskriterier som gäller. Det gäller särskilt i samband med förändringar av vilka krite- rier som ska ingå i kravprofilerna. Tydliga bedömningskriterier som är kända för allmänheten innebär att en sökande – eller den som överväger att ansöka om ordinarie domaranställning – kan bedöma om han eller hon motsvarar kraven. Tydliga bedömningskriterier innebär också att allmänheten kan bilda sig en uppfattning om de höga krav som ställs på ordinarie domare, vilket är viktigt för tilltron till domstolarna och rättsväsendet. En sökande till en ordinarie domaranställning ska bedömas mot den generella kravprofil som gäller för alla ordinarie domaranställningar. En sökande till en chefsdomaranställning ska dessutom bedömas mot den generella kravprofil som gäller för alla chefsdomaranställningar. kan arbetsuppgifterna variera mellan olika ordinarie domar- anställningar och det kan därför behövas särskilda bedömningskri- terier i utnämningsärendet. Ett tydligt exempel på när detta kan bli aktuellt är att det vid mark- och miljödomstolarna, patent- och mark- nadsdomstolarna och migrationsdomstolarna finns ett behov av domare med särskild erfarenhet av och särskilt intresse för de rätts- områden och måltyper som finns vid dessa domstolar. måste det beaktas att mark- och miljödomstolarna, patent- och mark- nadsdomstolarna och migrationsdomstolarna är delar av och ingår i vissa av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Det innebär att en sökande som utnämns till att vara domare i en sådan domstol också måste ha den skicklighet som krävs för tjänstgöring på domstolens övriga avdelningar. Exempelvis måste ett hovrättsråd som inleder sin tjänstgöring i Mark- och miljööverdom- stolen, som är en del av , också ha den allmänna skicklig- het och lämplighet som krävs för tjänstgöring i en hovrätt. Ett annat exempel är att en rådman som inleder sin tjänstgöring i en migra- tionsdomstol också måste ha den skicklighet och lämplighet som krävs för tjänstgöring i en förvaltningsrätt. Ett annat exempel på att bedömningskriterierna kan variera i fråga om samma form av anställning är att det ställs särskilt höga krav på erfarenhet av chefskap hos en chef för en stor domstol som en chef för en mindre domstol ofta måste klara av att hantera olika typer av administrativa uppgifter, exempelvis personalfrågor och eko- nomifrågor, vid sidan av ett kontinuerligt arbete i den dömande verk- samheten. De krav på skicklighet och lämplighet som ställs kan också skilja sig åt mellan anställningar i överrätt och anställningar i underrätt. I underrätt ställs höga krav på att en domare kan handlägga och avgöra mål och ärenden självständigt. I överrätt är handläggningen oftast kollegial, vilket innebär att domare dömer och fattar beslut tillsam- mans med andra domare. Överrätternas uppgift är att överpröva underrätternas domar och beslut. Det innebär att det är en viktig kompetens att en domare i överrätt, exempelvis ett hovrättsråd eller kammarrättsråd, har ingående kunskaper och erfarenhet av dömande uppgifter i underrätt. Tjänstgöring i underrätt bör av den anledningen kunna vara meriterande för den som söker en anställning som ordi- narie domare i överrätt. För att ska kunna fastställa vilka särskilda be- dömningskriterier som ska gälla i ett enskilt utnämningsärende måste nämnden ha ett tillräckligt underlag med tydlig information om vilka kvalifikationer som sökanden bör ha och uppgifter om vilka egen- skaper som den som får befattningen bör ha utifrån vad den domstol som rekryteringen gäller behöver. Chefen för den domstol där den ledigförklarade anställningen finns har ofta goda förutsättningar för att avgöra vilka särskilda krav som bör uppställas för en enskild domaranställning. har en rutin för att på ett enhetligt sätt hämta in underlag från domstolschefen innan de särskilda bedömningskriterierna fastställs och beskrivs i den annons som läggs ut på internet och kan nås via och Domstolars webbplatser. Vår bedöm- ning är att den ordningen fungerar väl och bör fortsätta att gälla. När det gäller anställningar som domstolschef är situationen an- norlunda. Det bör då enligt vår bedömning inte vara den avgående domstolschefen som formulerar de särskilda kriterierna för bedöm- ningen av meritvärdet hos dem som söker anställningen. behövs det avseende en sådan anställning ofta information om dom- stolens styrning och ekonomi, organisation i övrigt, personalsam- mansättning och andra faktorer som kan påverka förutsättningarna för chefskapet. Information om sådana förutsättningar finns hos . hämtar in underlag från i ärenden om anställning som domstolschef. Vi anser att den ordningen fungerar väl. 17.3.4Särskilda bedömningskriterier i ett långsiktigt perspektiv Bedömning: Kriterierna för bedömning av skicklighet hos sök- ande i ett visst utnämningsärende bör utformas utifrån ett lång- siktigt perspektiv. Tillfälliga behov av särskild kompetens bör inte styra utnämningen av ordinarie domare. Bedömningskriterier för anställningar som justitieråd i och bör kunna inne- hålla mer specifika krav än bedömningskriterier för andra domar- anställningar. Ordinarie domare utnämns med fullmakt. De har därmed ett mycket starkt anställningsskydd och de innehar ofta anställningen . Av den anledningen är det inte rimligt att en sökande som exempelvis är expert på ett visst rättsområde får ett tydligt försteg i förhållande till andra sökande endast på grund av att den aktuella domstolen har ett tillfälligt behov av sådan specialkompetens. En do- mare måste ha den skicklighet och lämplighet som krävs för att kunna utföra alla typer av arbetsuppgifter för ordinarie domare som före- kommer vid domstolen. Särskilda erfarenheter och kvalifikationer kan vara meriterande, om det finns ett långsiktigt behov av så- dana egenskaper hos de ordinarie domarna vid domstolen. När det gäller anställningar som justitieråd i de högsta domstolarna kan det finnas skäl för ett synsätt som innebär att specifika krav på vissa kvalifikationer får ett större genomslag. I och har justitieråden olika kvalifikationer och yrkesbakgrunder inom domstol, annan offentlig verksamhet och privat sektor och i dessa domstolar är det vanligt att ledamöterna har erfarenhet av forskning. Flera av justitieråden är disputerade inom rättsvetenskapliga ämnen och har arbetat som professorer. Justitie- råden är i många fall experter inom ett eller flera rättsområden. Det är önskvärt att de högsta domstolarnas ledamöter även fortsättningsvis kommer att representera olika yrkesbakgrunder och expertkunskaper. Att det inom ramen för dessa domstolars sammansättning finns en rad olika specialiteter representerade är av stor betydelse för dessa dom- stolars förutsättningar att leda rättstillämpningen. Det bör därför i större utsträckning än vad som gäller för andra domstolar finnas möj- ligheter att ange specifika bedömningskriterier – exempelvis om erfa- renhet av visst rättsområde – för anställningar som justitieråd. På så sätt kan det säkerställas att de främsta experterna inom olika rätts- områden kan utnämnas till justitieråd även fortsättningsvis. ska avgöra hur de särskilda bedömnings- kriterierna för en viss anställning ska utformas måste nämnden beakta att det är innehållet i informationen om anställningen som styr vilka kriterier som nämnden sedan ska använda vid bedömningen av de olika sökandenas meriter. Om kriterierna är för allmänt hållna, kan en sökande med specialkunskaper som inte har angetts i kriterierna inte få ett försteg i förhållande till andra sökande enbart på grund av specialkunskaperna. Kriterierna får inte heller vara för specifika. exempelvis, efter att ha tagit in synpunkter från en domstolschef, anger i kriterierna att erfarenhet av ett visst rätts- område är meriterande, kan utfallet bli att föreslår och regeringen utnämner en sökande som har erfarenhet av det sär- skilda rättsområdet som domstolen går miste om sökande som skulle ha varit mer kvalificerade för anställningen om en bedöm- ning hade gjorts utifrån den allmänna kravprofilen. ansvar blir i dessa situationer att hålla en klok balans och bedöma hur eventuella särskilda kriterier kan väntas påverka utfallet i enskilda utnämningsärenden. 17.4.1Tydliga och fullständiga referenser Bedömning: Alla kvalificerade sökande till ordinarie domaranställ- ningar kan inte åberopa referenser som är tillräckligt tydliga för att de ska kunna utnämnas till en sådan anställning. Vidare förekom- mer det att referenser är ofullständiga, bl.a. på så sätt att de inte innehåller uppgifter om sökandens eventuella negativa egenskaper, vilket försvårar bedömning. Referenserna ingår som en viktig del i underlaget för bedömning och är avgörande för att regeringen ska kunna utnämna de skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna till ordinarie domar- anställningar. Referenserna måste därför på ett så fullständigt sätt som möjligt spegla sökandenas skicklighet och lämplighet mot bakgrund av de bedömningskriterier som har fastställt för den aktuella anställningen. Det finns huvudsakligen två problem med referensernas utform- ning: För det första kan referenserna vara otydliga, dvs. att det är svårt för att tyda referenserna och att jämföra dem med andra sökandes referenser. För det andra kan referenserna vara ofullständiga, dvs. att referenserna inte tar upp alla relevanta upp- lysningar om sökandens skicklighet och lämplighet. Om referenserna är otydliga innebär det att kan ha svårt att tolka deras innebörd. Vidare kan otydlighet – exempelvis genom att en referensgivare använder andra bedömningskriterier än eller genom att referensgivaren beskriver egenska- per på ett annat sätt – leda till att inte kan jämföra referenserna vare sig med referenser som har lämnats om samma sökande men av andra referensgivare eller med referenser som åbero- pats av andra sökande. När det gäller domarutbildade jurister finns det alltid ett grund- läggande underlag i form av skriftliga betyg från , alternativt eller , anställning som notarie samt anställ- ning som fiskal, dvs. totalt , eller , anställ- ning i domstol. Sökanden ska också ha referenser från tjänstgöring därefter. Betygen innehåller normalt uppgifter om såväl sökandens juridiska skicklighet som övriga relevanta personliga egen- skaper, exempelvis effektivitet, stresstålighet och samarbetsförmåga. De betyg som upprättas efter anställning i domstol tar tydligt sikte på juristens lämplighet för fortsatt domartjänstgöring. Referensunder- laget från anställningar efter assessorsförordnandet är centralt för bedömning. Tjänstlediga assessorer tjänstgör i många fall hos arbetsgivare, exempelvis , som har stor erfarenhet av att yttra sig i ärenden om utnämning av ordinarie domare. Sammantaget har normalt sett ett fylligt referensunderlag i dessa fall. Även för sökande som inte har arbetat i domstol finns det ofta ett gott underlag för . Exempelvis kan en kvalificerad jurist som har flerårig erfarenhet av arbete vid en myndighet ofta åberopa referenser från chefer som har kunnat följa juristens utveck- ling. Även inom privat sektor finns goda möjligheter att åberopa referenser. Exempelvis kan en advokat som har arbetat på en advokat- byrå ange en delägare i advokatbyrån som referens. Det är ändå en realitet att chefer och andra referenspersoner i andra organisationer än domstolar ibland kan ha svårt för att formulera referenser som är tillräckligt tydliga i fråga om de bedömningskrite- rier som har fastställt i utnämningsärendet och som sökanden alltså ska mätas mot. Eventuella brister i referensunderlaget innebär en risk för att den domstol som rekryterar går miste om en kvalificerad jurist trots att han eller hon är mer skicklig än andra sökande. Det finns därför ett behov av att överväga möjligheter att göra referensunderlaget mer tydligt i de fall det behövs. Referenserna kan vara ofullständiga på olika sätt. Det kan handla om att det saknas uppgifter om olika detaljer. Sådana ofullständig- heter kan normalt avhjälpas snabbt. En mer problematisk ofullstän- dighet i referenserna handlar om att referenspersonen exempelvis har valt att skriva om sökandens positiva egenskaper men uteläm- nat uppgifter om sökandens eventuella negativa egenskaper. Att referensunderlaget riskerar att inte korrekt spegla sökan- dens skicklighet och lämplighet är inte förenligt med att rekryter- ingsförfarandet syftar till att och regeringen ska få en så tydlig och rättvisande bild som möjligt av varje sökandes skicklighet och lämplighet för domaryrket. Att referenspersonernas yttranden ibland kan vara ofullständiga i fråga om en sökandes eventuella negativa egenskaper kan delvis för- av att tillsättningsförfarandet är offentligt, vilket kan leda till en viss försiktighet när det gäller att beskriva mindre positiva egen- skaper i referenserna. 17.4.2Domarnämnden kan lämna råd om referensernas utformning och hämta in muntliga upplysningar Bedömning: För att minska risken för otydliga och ofullständiga referenser – och därmed öka rekryteringsförfarandets kvalitet – bör fortsätta att ge referenspersoner exempel på hur en sökandes olika egenskaper kan beskrivas. bör – om det behövs för att avhjälpa otydliga eller ofullständiga referenser – fortsätta att ta in muntliga upp- lysningar från referenspersoner och domstolschefer. En åtgärd för att minska risken för vagt formulerade referenser – och därmed höja beslutsunderlagets kvalitet – är att Domarnämn- den fortsätter att erbjuda referenspersonerna exempel på hur en sökandes olika egenskaper kan beskrivas och graderas. De anony- miserade exemplen kan sammanställas utifrån skriftliga yttranden över sökande som har bedömt uppfyller kravet på tydlighet. Det är viktigt att referenspersonerna förstår vikten av att även mindre lämpliga egenskaper hos sökanden bör formuleras och framföras i den mån de är relevanta för anställningen. I vissa fall kan det, om referensunderlaget framstår som otydligt eller ofullständigt, vara lämpligt att kontaktar en referensperson för att få muntliga upplysningar om sökanden. Det- samma gäller om uppgifter som en domstolschef har lämnat i ett yttrande över sökande är otydliga. kan då hämta in muntliga upplysningar om vad som framkommit vid intervjun samt ställa frågor till domstolschefen angående omständigheterna i övrigt vid intervjun. Kompletteringen ska syfta till att göra underlaget för bedömning så fullständigt som möjligt. Det är en fråga för att avgöra när komplette- rande referenser ska hämtas in och formerna för en sådan komplet- tering. Det är viktigt att underlaget för beslut är komplett i varje ärende och det kan därför finnas anledning att komplettera referensunderlaget i större utsträckning än . i större utsträckning bör inhämta komplet- terande referenser innebär att det kan finnas ett behov av att tillföra ytterligare resurser. Vi analyserar den frågan i av- snitt 17.8. 17.4.3Bestämmelsen om yttrande från domstolschefen ska anges i lag Förslag: I lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare ska det tas in en bestämmelse om att ska in- hämta yttrande från domstolschefen. Av konstitutionella skäl och med hänvisning till allmänhetens intresse av insyn i hur rekryteringen av ordinarie domare går till bör huvud- dragen av förfarandet för rekrytering av ordinarie domare regleras i lag. De moment i rekryteringsförfarandet som är lagreglerade är utlysningen av ordinarie domaranställningar, formella krav för an- sökan och formerna för förslag. Bestämmelser om dessa centrala delar av förfarandet finns i 6–9 §§ utnämningslagen. fattar beslut i ett ärende om förslag till ut- nämning av ordinarie domare inhämtas yttrande från chefen för den aktuella domstolen, om inte ärendet gäller anställning som domstols- chef. Den fråga som behöver analyseras särskilt är om förfarandet kring domstolschefens yttrande bör regleras i lag. Vår bedömning är att domstolschefens yttrande ingår som ett moment i huvuddragen i rekryteringsförfarandet. Samma behov av tydlighet och transparens som gör sig gällande beträffande andra grundläggande moment i för- farandet vid rekrytering av ordinarie domare finns också beträffande denna del i förfarandet. Stabilitet har alltid varit grundläggande vid författningsreglering som gäller domstolar och ordinarie domare. Utvecklingen i andra europeiska länder har också visat att politiska beslut mycket snabbt kan minska domarnas och domstolarnas självständighet. En lagreglering i frågan om domstols- chefens yttrande skulle bidra till ytterligare stabilitet i förfarandet vid utnämning av ordinarie domare.7 Domstolschefen har inför sitt yttrande beslutat om vilka av sökan- dena som ska kallas till intervju och har därefter, tillsammans med representanter för domstolen, intervjuat sökandena. I ärenden som avser förslag till utnämning av befordrad anställning som inte gäller domstolschef, dvs. hovrätts- eller kammarrättslagman, hovrätts- eller kammarrättsråd tillika vice ordförande eller chefsrådman, intervjuar en ledamot i nämnden de sökande som nämnden har valt ut för test- och/eller intervjuförfarande. I dessa fall närvarar domstolschefen vid intervju och kan ställa kompletterande frågor. Förfarandet med yttranden regleras i förordningen med instruktion för . Som underlag för sitt yttrande till har dom- stolschefen de skriftliga referenser som finns i ärendet, intrycken vid intervjun med sökanden och i fråga om chefsanställningar resul- tatet av testförfarandet. Domstolschefens yttrande är en del av det underlag som har för sin värdering av sökandenas lämplighet och skicklighet för anställningen. Domstolschefen har goda möjligheter att bedöma hur väl en sökande svarar mot de eventuella specifika krav som kan gälla för en viss anställning. Detta är särskilt tydligt för anställningar som justitie- råd i och . I de högsta domstolarna måste det finnas synnerligen kvalificerade domare som sammantaget representerar kunskaper inom de centrala rätts- områden som förekommer inom respektive domstolsslag.8 När det gäller dessa anställningar handlar bedömningen både om att väga sökandenas skicklighet och lämplighet mot varandra och att bedöma sökandena utifrån de högsta domstolarnas sammansättning . Även i hovrätterna, kammarrätterna, tingsrätterna och förvaltnings- 7Se och , ”Domstolarnas oberoende behöver stärkas” i SvJT 2017 s. 345 på s. 345 f. 8Se och , ”Domstolarnas oberoende behöver stärkas” i SvJT 2017 s. 345.