sou · H5B322 · 2017-03-22 00:00:00 — Utredningen diskuterar vad detta kan bero på och belyser möj- liga vägar för en mer omfattande skatteväxling som kan ge utrymme för betydande skattesänkningar på arbete och därmed för ett ökat tjänsteinnehåll i konsumtionen. Del II: Styrmedel för ökad nyttjandegrad och återanvändning av konsumentprodukter Del II innehåller konkreta förslag om styrmedel för att öka använd- ningen, eller nyttjandegraden, och återanvändningen av konsument- produkter. Det handlar alltså om de ”inre cirklarna” i den cirkulära ekonomin, vilket illustreras i bilden nedan. Figur 2 Ökad nyttjandegrad och återanvändning – del av en cirkulär ekonomi Av av hushållens utlägg för inköp och reparationer av konsumentprodukter går bara till reparationer. Utgifterna för hyra eller köp av begagnade konsumentprodukter är också mycket små. Dessa siffror beskriver snarare en slit–och-släng- ekonomi än en cirkulär ekonomi. För att ändra denna utveckling behövs nya och utvecklade styrmedel. Utredningen har studerat vilka hinder det finns för att öka nytt- jandegraden och återanvändningen av produkter. Det viktigaste hindret är prisrelationerna. Det är i många fall dyrare att reparera en vara än att köpa en likadan fast ny. Även att hyra och att få hjälp med att sälja vidare begagnade varor är relativt sett dyrt. Andra exempel på hinder är att reparationer, hyra av produkter och begagnathandel är tidskrävande för konsumenten, att mark- naderna för begagnade varor och reparationstjänster hålls tillbaka av regler anpassade för avfall samt bristande genomslag för cirkulär design vid tillverkning av nya produkter. Till detta kommer att efterfrågan är begränsad på grund av konsumenternas preferens för nya saker och modeller. När utredningen har övervägt nya eller ändrade styrmedel för att möta dessa hinder har utredningen tillämpat urvalskriterier utifrån bland annat utredningens direktiv, andra pågående eller av- slutade utredningar samt brett genomslag och konkret genom- förbarhet för föreslagna åtgärder. Utredningens konkreta förslag beskrivs nedan. Förslag: Öka tillgängligheten till bilpooler De flesta privatbilar står parkerade av tiden. Bilpooler är ett sätt att öka nyttjandegraden av bilar och på det sättet minska behovet av parkeringsplatser och nytillverkning av bilar. Många kommuner har en önskan att främja bilpooler men då det saknas en definition av vad en bilpool är och lagstöd för att gynna dessa, har kommunerna inte kunnat göra det. För att öka tillgängligheten till bilpooler har utredningen tagit fram ett förslag på lagstadgade kriterier för vad som avses med allmänt tillgängliga bilpoolsfordon, vilka sedan kan användas som grund för statliga eller lokala främjandeåtgärder. Bilpooler ska ges möjlighet att ansöka hos Transportstyrelsen om att fordon som upp- fyller kriterierna registreras som allmänt tillgängliga bilpoolsfordon i trafikregistret. Dessutom föreslås att kommuner ska ges möjlighet att avsätta gatumark som bilpoolsparkering, genom lokala trafik- föreskrifter. Figur 3 En bilpoolsbil ersätter sex bilar Effekterna av förslaget väntas bli minskat behov av nyproduktion av bilar, minskat behov av parkeringsplatser samt lägre utsläpp från bilresor. Detta kommer att underlätta bostadsbyggande och sam- hällsplanering för hållbara städer. De administrativa kostnaderna bedöms som relativt begränsade. Förslag: Inför ett hyberavdrag De införda reparationsavdragen inom rut- och rot samt sänkningen av momsen på vissa reparationer, har rönt stor internationell uppmärksamhet. Utredningen föreslår att nästa steg tas för att stimulera hushållen att reparera, hyra och sälja vidare konsumentprodukter: ett hyberavdrag (hyra-begagnat-reparation). Förslaget går ut på att hushållen, likt vid rot- och rutavdragen, får en skattereduktion när de reparerar eller hyr konsument- produkter eller köper tjänster för att sälja vidare begagnade pro- dukter. Skattereduktionen föreslås uppgå till av tjänst- ernas arbetskostnad. Denna skattereduktion minskar skattekilen för hushåll som köper hybertjänster. Utredningen har valt en modell med låga administrativa kost- nader genom användandet av en schablon vid beräkning av skatte- reduktionens storlek. För att motverka missbruk av skattereduk- tionen föreslår utredningen att ges utökade möj- ligheter att kontrollera att de tjänster som utförs verkligen är de som skattereduktionen avser. Förslaget förväntas leda till i storleksordningen 10 000 nya arbetstillfällen, av vilka en betydande del förväntas gå till utrikes- födda personer och andra som står lång ifrån arbetsmark- naden. Förslaget förväntas därför ge positiva effekter för både arbetsmarknad, integration och miljö. Förslaget beräknas leda till att statens skatteintäkter blir 0–1,8 mil- jarder kronor lägre , bland annat beroende på hur många av de nya jobben som går till personer som annars vore arbetslösa. Förslag: Underlätta för hushållen att förebygga avfall Kommunen har en viktig roll i att minska mängden hushållsavfall. I stadgas att kommunens åtgärder för att förebygga avfall ska beskrivas i kommunens avfallsplan. Den kommunala skyldigheten att beskriva åtgärder för att förebygga avfall är emeller- tid inte länkad till någon uttrycklig skyldighet att förebygga hus- hållens avfall i kommunen. Vi föreslår att kommunens avfallsförebyggande roll ska för- tydligas. Ett tydligare utpekat ansvar kan skapa höjd ambitionsnivå och ett mer strategiskt arbete med dessa frågor. Kommuner bör ges skyldighet att dels informera kommuninvånarna om hur de kan vidta avfallsförebyggande åtgärder, dels vidta åtgärder för att underlätta för hushåll att minska mängden avfall, genom att möjliggöra för in- samling av återanvändbara produkter. Slutligen föreslås kommun- erna få en möjlighet att finansiera vissa åtgärder för att förebygga hushållsavfall med hjälp av renhållningsavgiften. Kommunernas kostnader förväntas uppgå till mellan 75 till . Kommunerna kan välja att finansiera denna utgift med en höjd renhållningsavgift. Förslag: Förebygga avfall i statliga och kommunala verksamheter Kommuner och statliga myndigheter har ett särskilt ansvar att förebygga avfall i sin verksamhet, dels som förebild för privat- personer och företag, dels som användare av skattemedel. I sin roll som upphandlare har den offentliga förvaltningen också möjlighet att styra marknaden mot giftfria, avfallssnåla och cirkulära pro- dukter, tjänster och affärsmodeller. Hur långt man kommit i arbetet med att förebygga avfall i sina verksamheter varierar dock betydligt mellan olika kommuner och statliga myndigheter. Utredningen föreslår att kommunens skyldighet att förebygga avfall i sin verksamhet tydliggörs, genom en precisering i reglerna som styr kommunens avfallsplan. Avfallsplanen ska innehålla upp- gifter dels om förebyggande av avfall i den egna verksamheten, dels hur kommunen verkar för att förebygga avfall i kommunen. Vidare föreslår utredningen att statliga myndigheter ges en skyl- dighet att förebygga avfall i sin verksamhet, inom ramen för myn- dighetens miljöledningssystem. Utredningen anser att regeringen bör överväga att ge ett tids- begränsat ekonomiskt stöd till kommuner för strategiskt arbete med att förebygga avfall i kommunens verksamheter samt ge Upp- handlingsmyndigheten i uppdrag att utveckla mått och kriterier för cirkulär upphandling. Förslagen väntas leda till ökade kostnader för fler anställda i kommunerna till en kostnad på uppåt . För- slaget har en potential att minska myndigheternas och kommun- ernas kostnader med , vilket bland annat väntas leda till minskade klimatutsläpp med kol- dioxidekvivalenter . Förslag: Stärk rätten att reklamera undermåliga produkter bör verka för regler som styr till mer hållbar produktdesign. Som ett led i detta bör regeringen verka för att skifta bevisbördan i reklamationsrätten, genom att förlänga perioden då säljaren har bevisbördan från nuvarande till . Först ska därmed bördan övergå till konsumenten att visa att felet fanns redan vid köptillfället. Utredningen bedömer att en sådan ändring stärker konsumentskyddet och kan styra till mer hållbar produktdesign. Utredningen föreslår att bör verka för att reglerna beslutas på EU-nivå. Om inte EU-förhandlingarna ger önskat resultat bör utnyttja möjligheten att nationellt gå längre än EU:s mini- miregler. Förslag: Stärk förtroendet och öka rättssäkerheten inom begagnathandel och delning Regeringen bör verka för att stärka förtroendet och rättssäkerheten vid handel med begagnade produkter och delning av produkter. Exempel på åtgärder som regeringen bör överväga är att: se över uppdrag för handel mellan privat- personer, utreda behovet av och, om behovet finns, utveckla certifierings- system eller uppförandekoder för begagnathandeln, särskilt inom handel med begagnad elutrustning, låta berörda myndigheter ta fram vägledning som beskriver när återanvändning typiskt sett bör undvikas av miljö- eller säker- hetsskäl, och låta berörda tillsynsmyndigheter gemensamt utreda hur ska tolkas vid handel med begagnade produkter. Förslagen som en helhet Genomförs hela paketet av åtgärder bedöms förslagen förstärka varandra. Exempelvis får ett skatteavdrag för reparation, hyra, del- ning och begagnatförsäljning verklig systemförändrande kraft först när det kombineras med åtgärder för att stimulera produktdesign och cirkulära affärsmodeller. Utredningens förslag ger effekter på bred front och skulle inte bara kraftig förstärka det avfallsförebyggande arbetet, i linje med utredningens direktiv, utan också tydligt signalera att börjar styra mot en hållbar cirkulär ekonomi. The main task of the Inquiry has been to analyse and propose policy instruments to promote increased utilization and re-use of products in order to prevent waste. The policy instruments must provide incentives to producers and consumers alike to promote trade in used products and stimulate their repair and upgrade. First and foremost, the Inquiry must focus on products intended for the consumer market. These proposals are presented in part II of this report. The Government’s overarching aim of appointing the Inquiry was to achieve a more resource-efficient and circular economy. The Inquiry has therefore chosen to describe what a circular economy involves and how can more forcefully steer in that direction. Broad national cooperation on a circular economy could become an effective strategy for both sustainability and Swedish competitive- ness. These sections are contained in part I of the report. Part I: Circular economy for sustainability and competitiveness The rise of the industrial society was followed by a long period of strong economic growth. It has been characterised by a linear economy which, in simple terms, is based on extracting natural resources, producing, consuming and then getting rid of the waste. This is sometimes referred to as the ‘take-make-dispose’ economy. At the same time, this economic success has caused growing costs that are not visible in the economy. These ‘negative externalities’ can no longer be considered as minor side effects, but rather have led to a situation today in which the entire global society is living close to the limits of the planet’s means. Ongoing climate change is the clearest example of the unsustainability of the linear economy. But the climate is only one part of a greater challenge. Most of the negative environmental externalities we observe are due to the use of materials other than fossil energy. The main problem with the linear economy is not that limited raw materials run out, but rather that the materials we use, sooner or later, get mixed up and spread around, lose their economic value, become difficult to utilise and, in many cases, end up as environ- mental toxins that are harmful to people and nature. The natural resources that are most clearly threatened are the Earth’s ‘green output’, the life-sustaining systems that are the basis of all the ecosystem services a functioning society builds upon. A circular economy can be seen as a metaphor for an economy that operates within the Earth’s means. It is an economy where waste, in principle, is not created, but rather resources can be retained in society’s ecocycle or returned to nature in a sustainable way. This is illustrated in the graphic. (See Swedish summary.) In the circular economy, we talk about users rather than consumers and value cycles rather than value chains. By the middle of this century, the global population is expected to increase to some 10 billion people and the global economy to be around three times larger than that of today. Already by 2030, approximately a further 3 billion people are expected to leave poverty and join the global middle class. This enormous increase in consumption will place even greater strain on natural resources and ecosystems. It is in this world that Swedish business and as a small export-dependent country must be competitive. The global markets will require smart, circular solutions. A circular economy involves the more effective use of natural resources, which also enables reduced costs. Studies of the potential for a circular economy in Europe indicate possible gains for Europe’s citizens that are comparable to the gains calculated when the plans for Single Market were formulated in the 1980s. and others describe how the circular economy can provide significant gains both for the economy and the business sector. Technological developments contribute to strong and growing opportunities for the circular economy in the 21st century. This is mainly due to two technological revolutions in recent times. The first is digitalisation, which affects the entire development of society and provides entirely new opportunities to monitor, measure and control materials in individual products or material cycles in society. Many services can be rendered material-free or virtual, as has been done in the case of music, books or meetings. Digital platforms for the rental of homes or premises or for sharing vehicles enable underexploited assets in the economy to be utilised. The other revolution concerns the fact that renewable energy, mainly renewable electricity production, is becoming competitive without subsidies in more and more markets around the world. Thus, the circular economy can also be driven by circular, renew- able energy. For a circular economy, it is vital that dangerous substances do not enter the ecocycle. Achieving toxin-free materials should therefore be part of the efforts to achieve a circular economy. There is a large toolbox to develop circular business models today that in many cases have the chance of becoming more competitive than the traditional models. But at the same time there are many barriers to the transition to a circular economy. Laws and regulations, institutions, taxes and subsidies, habits and patterns of thinking have been formed over a long period of time in the linear economy. The transition is also going to take a long time and require regular review and many more changes than those con- tained in this limited Inquiry. At the same time, it involves great potential for innovation of future sustainable business models, businesses and societies. Circular economy high on the global agenda In 2015, Commission presented a package of proposed measures for transition to a circular economy that were discussed in the Parliament and EU Member States. The , and are examples of EU countries that have a strategic agenda for increased circular economy and increased resource efficiency. than ten years ago, raised this theme with its 3R Initiative (reduce, re-use, recycle) in the then G8 cooperation among the world’s largest economies. The country is pursuing regional 3R cooperation in and is further developing its work nationally and internationally. ’s current five-year plan contains the circular economy as a main theme and the Chinese government describes it as the country’s growth model for continuing to create economic prosperity while gaining control over the unmistakable negative environ- mental externalities. The includes the transition to a circular economy in the megatrends that affect science, technology and innovation, and is initiating new studies to describe the connection between the economy and the use of resources. The common denominator in all of the leading international examples that the Inquiry has been able to study, and that are appearing to have an increasingly strong impact, is that they are being pursued as much from an industrial and economic policy perspective as from an environmental policy perspective. – early and , but not leading Today, there are many initiatives and examples of cooperation in with a bearing on resource efficiency and the circular economy. They involve everything from major industrial companies to non-profit organisations and, not least, a number of research and innovation programmes. Most of the basic principles were politically formulated in the ‘Government on the ecocycle’ in 1993. The underpinning theme of the Swedish Presidency of the EU in 2009 was the eco-efficient economy – creating more eco- nomic benefit with less resource use and fewer negative environ- mental externalities. The current Government has identified a circular bio-based economy as one of five ‘strategic areas of co- operation’. But despite this, is not considered to be one of the leading countries in the development of a circular economy. stated ambitions and goals and a strategic context are lacking, which weakens the impact of all the ongoing individual activities. Proposal: Appoint a time-limited delegation for the circular economy The Inquiry proposes that the Government should raise the transition to a circular economy to strategic level in close collabora- tion between central government, the business sector, regions, municipalities, the research sector and civil society. The collabora- tion should aim to strengthen both Swedish competitiveness and global sustainability and be designed as a part of industrial policy and ’s implementation of the UN’s 2030 Agenda. This calls for broadly supported and ambitious objectives, visible leadership from the highest level and a common framework for ongoing and future initiatives. To initiate the work and drive the collaboration, a time-limited delegation for the circular economy should be appointed that is directly responsible to the containing high-level representation from the world of politics and business, as well as others actors. The forms of concrete collabora- tion should be developed jointly. The delegation’s remit should include: initiating and running the process needed to launch a broad and national cooperation, including proposals for objectives, priorities and action plans, being the contact point for all key stakeholders: government, industry, academia, regional and local level and civil society. maintaining an overview of, and facilitating effective collaboration between, all initiatives related to circular economy. In particular, the delegation can strengthen the link between innovation and policy development. providing a knowledge center for and being responsible for international intelligence, contributing to the discussion of an appropriate strategic management by objectives for 's sustainability efforts and how the continued work on circular economy should be organized after the delegation has completed its work. The aim should be to simplify and clarify central government control, strengthen the promotion perspective in sustainability transition and more satisfactorily unite environmental and industrial policy. Product design will be a central area for promoting more circular business models. Since is a small part of a global economy and also part of Single Market, many concrete regulatory changes must be pursued in the EU or internationally, rather than decided nationally. Assessment: Tax shift for the circular economy There has long been broad political support in for increasing the contribution of environmental taxes and fees in favour of reducing taxes on labour. Despite this, this development has stagnated and it is now estimated that has one of the lowest proportions of environmentally related taxes among EU Member States. The Inquiry discusses the possible causes of this and highlights possible routes towards more comprehensive tax shifting that could provide scope for significant labour tax reductions and thus an increased service content in consumption. Part II: Policy instruments for increased utilization and re-use of consumer products Of every that households spend on consumer products and reparation of those products, only goes to repairs. Spendings on rental and purchase of second-hand consumer products are also very small. These figures portray a throw-away economy rather than a circular economy. New and advanced policy instruments are needed to change this trend. The Inquiry has studied what obstacles exist to the increased utilization and re-use of products. The most important obstacle is price relations. It is often more expensive to have a product repaired than to buy an identical, new one. Renting products and finding help to sell second-hand products is also relatively expensive. Other examples of obstacles are that repairs, the renting of products and the trade in second-hand products are time-consuming for consumers, the markets for second-hand goods and repair services are held back by rules adapted to waste, and circular design has had impact on the manufacture of new products. In addition, demand is limited due to consumers’ preference for new things and models. When considering new or amended policy instruments for addressing these obstacles, the Inquiry applied selection criteria on the basis of its terms of reference, other ongoing or completed inquiries, and the broad impact of and concrete feasibility of the proposed measures. The Inquiry’s concrete proposals are described below. Proposal: Increase access to car pools Most privately owned cars remain parked more than 90 per cent of the time. pools are a way of increasing the degree of car use and thus reducing the need for parking spaces and production of new cars. Many municipalities would like to promote car pools, but as there is no definition of what a car pool is and no legal basis for favouring them, municipalities have not been able to do so. To increase access to car pools, the Inquiry has drawn up a proposal for statutory criteria for what is to be considered a publicly available car pool vehicle that can then be used as a basis for central government or local promotion measures. pools should be given the opportunity to apply to the for vehicles meeting the criteria to be registered as publicly available car pool vehicles in the Vehicle and Driving Licence Registry. In addition, the municipalities should be given the oppor- tunity to reserve street space as car pool parking space, through local traffic regulations. The effects of this proposal are expected to be a reduced need for new production of cars, a reduced need for parking space and lower emissions from car journeys. This will facilitate housing construction and planning for sustainable cities. The administrative costs are expected to be relatively limited. Proposal: Introduce tax deductions for rental goods, second- hand goods and repairs (hyber) The tax deductions for repairs that were previously introduced within the system of tax deductions for household work () and for repairs and maintenance (), as well as reduced VAT for certain repairs, have attracted a great deal of attention internationally. The Inquiry proposes that the next step should be taken to encourage households to repair, rent and sell on consumer products: a ‘hyber’ deduction. Under the proposal, households would receive a tax reduction (as with the and deductions) when they repair or rent consumer products or buy services to sell second-hand products.