sou · H5B3102 · 2017-12-15 00:00:00 — Det som avses omfattas av definitionen är de olika foderpro- dukter som har särskilda EU-rättsliga gränsvärden för kadmium. Skatt på kadmium i vissa produkter Följande foderprodukter är skattepliktiga: 1.foderråvaror av mineraliskt ursprung, 2.fodertillsatser som hör till de funktionella grupperna föreningar av spårelement, bindemedel och klumpförebyggande medel, 3.sådana produkter som anges i 1 och 2 som ingår som en be- ståndsdel i en annan produkt. Det är lämpligt att det skattepliktiga området för foder i huvudsak överensstämmer med de foderprodukter som har ett särskilt gräns- värde för kadmium i EU-lagstiftningen. Några undantag görs emeller- tid från listan över gränsvärden. Gränsvärden för kadmiuminnehållet finns även för foderråvaror med vegetabiliskt eller animaliskt ursprung. Dessa foderprodukter in- går dock inte i det skattepliktiga området. Anledningen till detta undantag är att kadmium i sådana foderråvaror, som kommer från växt- eller djurriket, i allt väsentligt är cirkulerande i livsmedelspro- duktionskedjan. Sådant kadmium bör inte beskattas enligt de princi- riktlinjer som utredningen anger i avsnitt 5.4.2. Denna begräns- ning införs i lagstiftningen genom att inte definiera mer övergripande foderkategorier, till exempel hel- och kompletteringsfoder, som foder i lagens mening. I stället tar vi fasta på de grundläggande komponen- ter av mineraliskt ursprung i foder som enligt vår uppfattning bör beskattas. Om dessa grupper ingår som en beståndsdel i en annan produkt ska kadmiuminnehållet i den särskilda delen beskattas. Detta gäller under förutsättning att den inte beskattats i ett tidigare led (det undantaget återfinns i paragrafen om undantag från skattskyldighe- tens inträde, se avsnitt 5.6.7). Övrigt innehåll i ett hel- eller kom- pletteringsfoder eller i en förblandning ska således inte beskattas. En generell begränsning av det skattepliktiga området är att med foder i den föreslagna lagens mening avses bara foder till livsmedels- producerande djur. Med livsmedelsproducerande djur avses enligt EU:s foderlagstiftning djur som utfodras, föds upp eller hålls för att användas som livsmedel samt djur som inte används som livsmedel men hör till en ras som normalt används som livsmedel inom gemen- skapen.80 80 Se och Rådets förordning (EG) nr 767/2009 av om utsläppande på marknaden och användning av foder, Artikel 3, 2.c). Skatt på kadmium i vissa produkter Skatt ska således bara betalas för foder till livsmedelsproducerande djur. Det är i princip bara kadmium i foder till sådana djur som riske- rar att via livsmedel hamna i människokroppen. Det finns visserligen en teoretisk möjlighet att gödsel från andra djur än livsmedelspro- ducerande djur hamnar på , och att kadmium från fodret den vägen hamnar i grödan och sen i människokroppen. Enligt utred- ningens mening är det dock en rimlig förenkling av regelverket att begränsa skatteplikten till foder för livsmedelsproducerande djur, sär- skilt med beaktande av att befintliga EU-rättsliga definitioner kan användas till ledning för tolkningen. Enligt den EU-gemensamma definitionen avses sådana djur som normalt används till livsmedel inom gemenskapen, oavsett vilket syfte just den aktuella djurbesättningen har. Exempel på sådana djur är nöt- kreatur, grisar, får och getter. Även foder till häst och kanin ska märkas som foder till livsmedelsproducerande djur.81 I det EU-rättsliga regelverket definieras även icke livsmedels- producerande djur. Därmed avses djur som inte används till livs- medel, vilket exemplifieras med pälsdjur (djur för pälsproduktion som inte används till livsmedel), sällskapsdjur, laboratoriedjur, zoodjur och cirkusdjur. Foder till sådana djur ska inte beskattas. Som nämns i avsnitt 5.5.3 ska den som släpper ut en foderpro- dukt på den svenska marknaden lämna en produktbeskrivning till Jordbruksverket.82 I denna beskrivning ska det anges vilken foder- typ produkten tillhör, foderråvaror, tillsatser och förblandningar eller foderblandning. För tillsatser ska det preciseras vilken funktio- nell grupp produkten tillhör.83 I produktbeskrivningen ska informa- tion också lämnas om fodrets användningsområde vad gäller djur och produktionsslag. Dessa uppgifter bör kunna användas som stöd för om ett enskilt foder är en skattepliktig produkt. Enligt vad utredningen funnit finns det inte något krav på att i produktbeskrivningen lämna uppgift om kadmiuminnehållet i den 81En översikt av hur foder ska märkas finns på : /amnesomraden/djur/foder/markningavfoder/obligatoriskamarknin gsuppgifter.4.32b12c7f12940112a7c800019883.html 822 kap. 2 § Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2006:81) om foder, omtryckt genom SJVFS 2011:40. Länk till blanketten: /download/18.29d7ece3112034569ed8000388/1415345758280/D119.pdf 83Se sammanställning av de funktionella grupperna: www.jordbruks /amnesomraden/djur/foder/tillsatserifoder/godkandatillsatser.4.207049b811dd8a51 3dc80004095.html Skatt på kadmium i vissa produkter En sådan uppgift är nödvändig för att den föreslagna skatten ska kunna tillämpas. Vi föreslår därför att Jord- bruksverket ges ett bemyndigande att utfärda föreskrifter om upp- giftsskyldighet om kadmiuminnehållet i foder. Bemyndigandet ges i 7 § förordningen (2006:184) om foder och animaliska biprodukter. Den definition av yrkesmässig aktivitet som föreslås är utformad med ledning av de definitioner av enskilda personers förvärv och innehav i kommersiellt syfte som finns i rådets direktiv /118/EG av om allmänna regler för punktskatt och om upp- hävande av direktiv /12/EEG och hur dessa har införlivats i svensk rätt. Definitionen får betydelse dels vid tillämpningen av bestämmel- sen om skattskyldighet, dels vid en ansökan om att godkännas som lagerhållare. Vi föreslår att en yrkesmässigt bedriven verksamhet eller en yrkesmässig aktivitet är en sådan som utförs av en juridisk person, eller utförs av en fysisk person och avser produkter som inte är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk. Den före- slagna definitionen bedöms göra det tydligare både för de skattskyl- diga och för beskattningsmyndigheten vilka aktiviteter som omfattas av skatterna.84 Förslaget återfinns i 2 § i den nya lagen. 84 För ytterligare resonemang angående den använda definitionen av yrkesmässig aktivitet se prop. 2016/17:1, del 1, s. 347–348. Skatt på kadmium i vissa produkter Förslag: Skatt ska betalas för kadmiuminnehållet i –kalk, med undantag för sådan kalkbaserad restprodukt som uppkommer vid produktion av socker, och –mineralgödsel som innehåller fosfor. Utredningen har i avsnitt 5.4.2 och 5.5 gått igenom de olika källorna av kadmium till livsmedelsproduktionskedjan och bedömt dessa dels utifrån de principiella utgångspunkterna, dels utifrån om källorna i övrigt är lämpliga att ligga till grund för en skatt. Följande källor för kadmiumtillförsel identifieras som lämpliga att beskatta: –kalk, med undantag för sådan kalkbaserad restprodukt som upp- kommer vid produktion av socker, och –mineralgödsel som innehåller fosfor. De uppräknade produktgrupperna utgör skattepliktiga produkter i förslaget till skatt på kadmium. När det gäller kalk tas det direkt i bestämmelsen in en begränsning av vad som utgör skattepliktig pro- dukt. Skatt ska inte tas ut på sådana kalkbaserade restprodukter som uppkommer vid tillverkning av socker. Anledningen till det är att det kadmium som finns i sockerbrukskalken i allt väsentligt kommer från sockerbetorna och således är cirkulerande inom systemet. Kad- mium som kommer från den kalkråvara som används vid sockertill- verkning beskattas i ett tidigare led. För ett mer utförligt resonemang se avsnitt 5.5.4. För beskrivning av produktgrupperna i övrigt och motivering till varför de ska vara skattepliktiga hänvisas till avsnitt 5.5. Förslaget tas in i 4 § i den nya lagen. Skatt på kadmium i vissa produkter Förslag: Skatt ska betalas med per gram kadmium i den aktuella produkten. För avloppsslam ska skatt betalas bara till den del kadmium- innehållet överstiger per ton fosfor. För foder och kalk ska skatt betalas bara till den del kad- miumhalten överstiger . Kadmiumhalten för foder ska beräknas på 12 procents vattenhalt. För mineralgödsel ska skatt betalas bara till den del kad- miumhalten överstiger per ton fosfor. Kadmiuminnehållet i gram per ton produkt eller per ton fos- for ska mätas med två värdesiffrors noggrannhet och skatten ska tas ut därefter. Syftet med den föreslagna skatten är att minska tillförseln av kad- mium till för att på sätt minska de hälsorisker som är för- enade med kadmiumintag via födan. Skattens huvudsakliga funktion är att internalisera de samhälls- kostnader som uppkommer på grund av att kadmium hamnar i män- niskokroppen. Den övergripande principen för skatteuttaget är så- ledes att förorenaren ska betala för sin påverkan på människors hälsa (i enlighet med polluter pays principle). I bilaga 2 konstateras att de samhällsekonomiska kostnaderna av att tillföra kadmium till är i storleksordningen 70–680 kro- nor per gram kadmium, och att de övre delarna (280–680) av detta spann enligt utredningens bedömning är mer välgrundade än de lägre. Denna värdering inkluderar dock inte eventuella negativa bieffek- ter av en skatt på kadmium som tillförs . Främst gäller det eventuell påverkan på kalkning av åkermarken. Såväl strukturkalk- ning som övrig kalkning (för justering av åkermarkens pH) har posi- tiva externa effekter i form av bland annat minskat näringsläckage och att en mindre andel av markens kadmiuminnehåll tas upp av grödan (se avsnitt 5.5.4). är det av vikt att de externa kostnader som kadmium- tillförseln medför internaliseras samt att skatten ger tillräckliga eko- nomiska incitament för att minska tillförseln. Utredningens sammanvägda bedömning är att en skattenivå på per gram kadmium är rimlig. Utredningen anser att denna Skatt på kadmium i vissa produkter nivå bör ses över i en framtida utvärdering där hänsyn tas till i vilken mån skatten har lett till minskad tillförsel av kadmium till åker- marken och i vilken mån skatten har gett oönskade negativa bi- effekter på till exempel kalkning av . Den föreslagna skatten är inte uttalat differentierad. Det finns inte några olika skatteklasser eller någon möjlighet till avdrag för varor med lägre kadmiuminnehåll.85 Genom att skatt ska betalas med utgångspunkt i mängden kadmium i vissa utpekade varor, och således inte per vara, kan skatten emellertid sägas vara indirekt dif- ferentierad. Varor med ett lägre kadmiuminnehåll kommer att få lägre skatt jämfört med samma mängd av en vara som innehåller en högre halt kadmium. Kadmiuminnehållet i gram per ton produkt eller per ton fosfor ska mätas med två värdesiffrors noggrannhet.86 Det överensstäm- mer med hur företagen ska rapportera kadmiuminnehållet i mine- ralgödsel till Kemikalieinspektionen.87 För samtliga skattepliktiga produkter föreslås tröskelvärden där skatt bara utgår på den del av kadmiuminnehållet som överstiger detta värde. Det innebär att för en produkt som har en kadmium- halt som överstiger tröskelvärdet ska skatt bara betalas för den del som de facto överstiger. I det följande motiveras de olika tröskel- värdena. Tröskelvärde av mättekniska skäl I den tidigare gödselmedelsskatten fanns ett tröskelvärde för skatte- uttaget som motiverades av mättekniska skäl, se avsnitt 0. Tröskel- värdet var då på kadmium per ton fosfor i den skattepliktiga produkten. Tillgängliga mättekniker är nu mer noggranna. Enligt vad utred- ningen tagit del av går det att mäta kadmiumkoncentrationer ner till per ton med 20 procents mätosäkerhet. Även om det fort- 85Såsom gäller för den införda skatten på elektronik, se lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik. 86Den som vill säkerställa kvaliteten på mätningarna kan med fördel använda sig av ackredi- terade laboratorium. 87Se /global/lagar-och-regler/kifs/kifs-20082/pm/pm-k13-4.pdf Skatt på kadmium i vissa produkter farande finns skäl för ett mättekniskt tröskelvärde bör det enligt vår mening sättas betydligt lägre än i den tidigare gödselmedelsskatten. Tröskelvärdet för mineralgödsel bör även fortsättningsvis ut- tryckas i gram kadmium per ton fosfor i gödselmedlet. En gräns per ton produkt innebär stora skillnader i skatteuttag per ton fos- for. Det skulle också kunna leda till en lägre skatt för gödselmedel som, utöver fosfor, även innehåller kväve eller kalium, vilket inte är avsikten. Ett tröskelvärde kan inte sättas med något större anspråk på exakthet utan blir till sin natur något schabloniserat. Vi föreslår emellertid även mättekniska tröskelvärden för de andra skatteplik- tiga produkterna som uttrycks i gram kadmium per ton produkt. För att det ska föreligga en viss mån av likformighet mellan dessa tröskelvärden har vi försökt att beräkna ett rimligt tröskelvärde per ton fosfor. Baserat på försäljningsstatistik för mineralgödsel med fosfor för åren 2008–2016 kan den genomsnittliga fosforhalten beräknas till . Med utgångspunkt i att tröskelvärdet per ton fosfor ska motsvara ett tröskelvärde om per ton produkt, blir tröskel- värdet kadmium per ton fosfor (0,1/0,043). Tröskelhalten bör avrundas uppåt så att det motsvarar kadmiumhalten i mineral- gödsel med lägsta halter och bestämmas till per ton fosfor. Även vad gäller foder och kalk bör det enligt utredningens me- ning införas ett tröskelvärde av mättekniska skäl. För dessa pro- dukter kan värdet dock inte uttryckas i gram per ton fosfor efter- som de inte innehåller fosfor. Värdet måste i stället uttryckas som gram kadmium per ton produkt. Med hänsyn till vad som anges ovan om mättekniska förutsätt- ningar anser vi att kadmium per ton produkt är det trös- kelvärde som kan motiveras av mättekniska skäl. Det motsvarar den gräns som kan mätas med godtagbar felmarginal. Ett högre tröskel- värde skulle kunna införas i syfte att förenkla tillämpningen och sänka företagens administrativa kostnader. Vid en höjning av tröskelvär- det bör beaktas att utredningen har kalibrerat tröskelvärdet för mineralgödsel, som uttrycks i gram per ton fosfor i produkten, med detta tröskelvärde. Ett tröskelvärde på till exempel per ton produkt skulle motsvara ett tröskelvärde för mineralgödsel per ton fosfor som vida överstiger det tröskelvärde som fanns i den tidigare gödselmedelsskatten. Vi har därför vid en samlad bedömning stannat Skatt på kadmium i vissa produkter för att föreslå ett tröskelvärde för foder och kalk endast med beak- tande av mättekniska förutsättningar – dvs. per ton produkt. För att uppnå överensstämmande tillämpning med de gränsvär- den för kadmium som finns på fodersidan anges i lagen att kad- miumhalten avseende foder ska beräknas på 12 procents vattenhalt. Utredningen föreslår således att skatt på kadmium i mineralgöd- sel å ena sidan och foder och kalk å andra sidan bara utgår på en kad- miumhalt som uppgår till eller överstiger per ton fosfor re- spektive per ton produkt. I avsnitt 5.5.2 konstaterar utredningen att det är rimligt att det införs ett tröskelvärde för kadmium i avloppsslam som innebär att hänsyn tas till att en stor del av det kadmium som finns i slammet är cirkulerande inom livsmedelsproduktionen. Det kadmium som kommer från klosettvatten är utgångspunkten för tröskelvärdet. Kadmiumhalten i klosettvatten ligger enligt representanter för branschen i intervallet 14–per ton fosfor. Vi har även fått siffror som säger 11–per ton fosfor.88 Vi utgår där- för från en genomsnittlig kadmiumhalt i klosettvatten på per ton fosfor. Skatt på kadmium i avloppsslam ska därför bara utgå på den del kadmium som överstiger detta värde. Förslaget tas in 3 och 5–7 §§ i den nya lagen. 88 Se och (2015) Klosettvattenkvalitet – spårelement i relation till fosfor, LTV-fakultetens faktablad 2015:19, SLU . Skatt på kadmium i vissa produkter Förslag: Godkänd lagerhållare är skattskyldig. Skattskyldig är också den som inom ramen för en yrkesmässig verksamhet, utan att vara godkänd lagerhållare, levererar en skattepliktig produkt till någon som inte är godkänd lagerhållare eller som tar en skatte- pliktig produkt i anspråk för annat ändamål än försäljning. Svenska punktskatter tas normalt ut bland de aktörer som befattar sig med skattepliktiga produkter. Därmed begränsas antalet skattskyldiga, vilket underlättar administration och kontroll av punktskatterna. Att antalet skattskyldiga begränsas är önskvärt även vad gäller den nu aktuella skatten på kadmium i vissa produkter. Som utgångspunkt bör därför skattskyldigheten placeras hos den som först befattar sig med de skattepliktiga varorna i . Ett tillkommande problem i detta fall, som normalt inte förekommer avseende punktskatter i allmänhet, är att vissa produkter (kalk och avloppsslam) bara ska beskattas när de är avsedda att användas för ett särskilt ändamål. För att underlätta bedömningen av dessa ändamål har skattskyldighetens inträde (se avsnitt 5.6.6) flyttats från tidpunk- ten för tillverkning eller införsel (som är det normala för punkt- skatter) till leveranstidpunkten. Om skattskyldig skulle ha definierats som den som tillverkar eller för in produkten (som är det normala) kunde det uppstå ett legali- tetsproblem. Det finns risk för ett cirkelresonemang om aktörerna ska definieras som skattskyldiga för skattepliktiga produkter, när det i många fall vid den relevanta tidpunkten inte är känt om produkten är en skattepliktig produkt. för tillverkningen eller införseln saknas den information om framtida användning som ska avgöra skatteplikten. Det sagda innebär att skattskyldig är den som är godkänd lager- hållare och den som, utan att vara godkänd lagerhållare, inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet levererar en skattepliktig produkt till någon som inte är godkänd lagerhållare eller som tar en skattepliktig produkt i anspråk för annat ändamål än försäljning. Skatt på kadmium i vissa produkter Att skattskyldighet för punktskatt inträder kan leda till oönskade likvida påfrestningar för distributörer som kommer in senare i leveranskedjan. För att komma till rätta med sådana problem tillämpas i punktskattesammanhang ett system med godkända lagerhållare. Konstruktionen innebär att skattskyldighetens inträde skjuts upp då varor levereras från en tillverkare eller importör till en godkänd lagerhållare eller från en godkänd lagerhållare till en annan godkänd lagerhållare. Skattskyldighet inträder först då varorna levereras till en köpare som inte är godkänd lagerhållare eller då varorna tas i anspråk för annat ändamål, exempelvis egen användning. Detta innebär att godkända lagerhållare kan hålla ett obeskattat lager och att de likvida påfrestningarna därmed blir mindre än om lagret skulle vara beskattat. Utredningen föreslår att ett motsvarande system med godkända lagerhållare ska införas avseende skatten på kadmium i vissa pro- dukter. Ett sådant system fanns även i den tidigare skatten på han- delsgödsel. Med hänsyn till att skattskyldighetens inträde skjuts upp till leveranstidpunkten kommer ett system med godkända lagerhållare inte att få samma betydelse här. I de andra punktskattelagarna finns det skäl även för tillverkare och importörer att ansöka om att bli god- kända lagerhållare eftersom deras eget lager då kan hållas obeskattat. Om de bara säljer till andra företag som också är godkända lager- hållare behöver de inte hantera skatt. Dessa skäl saknas i detta fall eftersom samma effekt följer direkt av reglerna om skattskyldighe- tens inträde. Vi har trots den minskade betydelsen ansett att möjlig- heten att bli godkänd lagerhållare bör finnas. Det underlättar för företag som bara är distributörer av produkter som är eller blir skatte- pliktiga. Det bör också observeras att det bara är godkända lagerhållare som får redovisa skatten i månadsvisa skattedeklarationer. Övriga skattskyldiga ska redovisa skatt för varje händelse som utlöser skattskyldighet. Detta förhållande bör medföra att företag som regelbundet hanterar skattepliktiga produkter också kommer att ansöka om godkännande som lagerhållare. Skatt på kadmium i vissa produkter Den som i övrigt levererar en skattepliktig produkt Skattskyldig är även den som – utan att vara godkänd lagerhållare – inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet levererar en skattepliktig produkt. Alla som yrkesmässigt levererar avloppsslam, foder, kalk eller mineralgödsel blir skattskyldiga. Vad som avses med yrkesmässig aktivitet framgår av avsnitt 5.6.1. Det är relativt många företag och näringsidkare som kommer att klassificeras som skattskyldiga. En- ligt vår bedömning kommer dock antalet företag som påverkas rent faktiskt av att klassificeras som skattskyldig att vara färre, på grund av de relativt omfattande undantagen från skattskyldighetens inträde som anges i 12 §, se avsnitt 5.6.7. De nya bestämmelserna om skattskyldighet återfinns i 8 §. Förslag: Ett godkännande som lagerhållare får ges till den som i avser att yrkesmässigt a)tillverka skattepliktiga produkter, b)från ett annat land föra in eller ta emot skattepliktiga pro- dukter, eller c)från godkänd lagerhållare köpa skattepliktiga produkter för återförsäljning till näringsidkare. Som förutsättning för ett godkännande gäller vidare att sökanden med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständig- heterna i övrigt ska anses lämplig som lagerhållare. Ett godkännande som lagerhållare ska återkallas om förutsätt- ningarna för godkännande inte längre finns eller om lagerhållaren begär det. Ett beslut om återkallelse gäller , om inte något annat anges i beslutet. Om en godkänd lagerhållare försätts i konkurs, övergår god- kännandet till konkursboet. Konkursboet är skattskyldigt för pro- dukter för vilka skattskyldighet inträder efter konkursbeslutet. Skatt på kadmium i vissa produkter Den som avser att tillverka, föra in eller ta emot skattepliktiga pro- dukter bör kunna godkännas som lagerhållare utan annat särskilt krav på omfattningen än att aktiviteterna är avsedda att ske yrkes- mässigt. Vad som avses med yrkesmässigt anges i avsnitt 5.6.1. För att skatten inte ska medföra alltför stora likvida påfrestningar för svenska grossistföretag som köper in skattepliktiga produkter från svenska leverantörer bör också den som avser att yrkesmässigt återförsälja sådana produkter kunna godkännas som lagerhållare. I likhet med vad som gäller för lagerhållare enligt annan lagstift- ning bör godkännande ges endast till den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig som lagerhållare. Detta innebär att ska avslå en ansökan om godkännande som lagerhållare om sökanden är olämplig att an- förtros sådan ställning. Vid lämplighetsprövning menas med ekonomiska förhållanden och övriga omständigheter sådana förhållanden och omständigheter som kan påverka risken för skatte- undandragande. Om en godkänd lagerhållare försätts i konkurs, övergår god- kännandet till konkursboet. Konkursboet är skattskyldigt för pro- dukter för vilka skattskyldighet inträder efter konkursbeslutet. Utredningen lämnar även ett förslag till förordning där det finns förfarandebestämmelser om godkännandeprocessen samt vilka änd- rade uppgifter som lagerhållaren ska anmäla till . Förslaget tas in i 9 och 10 §§ i den nya lagen samt i den nya för- ordningen om skatt på kadmium i vissa produkter. Förslag: Skattskyldigheten för en godkänd lagerhållare inträder antingen när en skattepliktig produkt levereras till någon som inte är godkänd lagerhållare, eller när en skattepliktig produkt tas i an- språk för annat ändamål än försäljning. För den som inte är godkänd lagerhållare och som inom ramen för en yrkesmässigt bedriven verksamhet levererar en skatte- pliktig produkt till någon som inte är godkänd lagerhållare, inträ- der skattskyldigheten när produkten levereras. Skatt på kadmium i vissa produkter