sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — Utredningen menar att det skulle gå att förenkla förordningen för bostadskreditgarantier såväl språkligt som i sak. Det senare för att de ska framstå som mer logiska i förhållande till sitt syfte och de bostadspolitiska mål som utred- ningen identifierar i avsnitt 8.1. Enligt den nuvarande förordningen får kreditgarantin avse lån till 1.ny- eller ombyggnad av hyres- eller bostadsrättshus 2.ny- eller ombyggnad av egnahem eller ägarlägenheter 3.sådan ombyggnad av lokal, byggnad eller annan anläggning som innebär nytillskott av ägarlägenheter 4.förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt. 13Budgetlag (2011:203). 14Förordning (2011:211) om utlåning och garantier. 15Förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. 16Det finns dessutom ytterligare en förordning för tidsperioden –, förordning (2005:869) om fortsatt giltighet av förordningen (2004:105) om statlig kredit- garanti för lån för bostadsbyggande m.m. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Till punkt 1 räknas även kooperativ hyresrätt, vilket inte framgår av förordningstexten. Ett enklare sätt att uttrycka punkt 1 och 2 är att garanti får lämnas för lån till ny- och ombyggnad, oavsett upplåtelse- form. Det är också svårt att se varför ombyggnad av lokaler enligt punkt 3 behöver inskränkas till de fall där upplåtelseformen blir ägar- lägenheter, vilket är en ytterligt sällsynt upplåtelseform. Avgräns- ningen till ägarlägenheter är inte heller adekvat i förhållande till syftet och knappast motiverad utifrån budgetekonomiska skäl. Formuleringen ”byggnad eller annan anläggning” i samma punkt är dessutom onödigt kryptisk. Vad kan det röra sig om, som varken är lokal eller (annan) byggnad och som skulle kunna byggas om till bostäder utan att det räknas som nyproduktion. Hellre då poängtera att det handlar om att bygga om något till bostäder? ”nytillskott” och inte bara ”tillskott”? Det finns även andra oklarheter i de nuvarande bestämmelserna. Det framgår t.ex. inte på ett tydligt sätt i förordningen vilka kredit- givare som kan komma i fråga. 8.3Garantins värde och funktion Ett generellt problem i tillämpningen av kreditgarantierna är att det finns en osäkerhet hos såväl låntagare som bankerna själva om hur närvaron av en statlig garanti kan inverka på långivningen och vilket värde den ska tillmätas vid kreditprövningen. 8.3.1Oklarhet kring garantins värde Långivaren ska alltid göra en egen bedömning av projektets lön- samhet och låntagarens återbetalningsförmåga. Om banken tror på projektet och bedömer att det finns en återbetalningsförmåga, avgör den sedan själv vilken roll en garanti kan spela och på vilket sätt garantin kan påverka lånevillkoren. Det här gör att en del byggaktö- rer uppfattar det som meningslöst med en statlig kreditgaranti, efter- som den ändå inte är något värd vid bankens bedömning av åter- betalningsförmågan. Det upplevs som ologiskt att en garanti från staten inte ska ha någon betydelse vid prövningen av återbetalnings- förmågan. För att ska kunna bevilja en kreditgaranti krävs Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier att kreditinstitutet i fråga har träffat ett ramavtal med om formerna för kreditprövning och låneförvaltning i fråga om lån med kreditgaranti. Enligt detta ramavtal ska banken göra kreditpröv- ningen som om garantin inte fanns. Det står uttryckligen att banken vid prövningen av återbetalningsförmågan ska bortse från kredit- garantins värde som säkerhet för lånet: åtar sig att pröva kreditansökan i enlighet med vad som följer av gällande lagstiftning samt allmänna råd om kreditrisker i kreditinstitut och värdepappersinstitut och de för kredit- institutets verksamhet gällande interna reglerna om kreditprövning. Vid prövningen av låntagarens återbetalningsförmåga [vår kursivering] ska kreditinstitutet bortse från kreditgarantins värde som säkerhet för lån.17 Tanken är att banken måste tro på projektet, dvs. bedöma att det finns en lönsamhet i att bygga huset och att låntagaren har möjlighet att fullgöra låneförbindelsen. Därvidlag ska kreditgarantin inte göra någon skillnad. Men om banken kommer fram till att projektet håller och låntagaren har återbetalningsförmåga, så bör närvaron av en statlig garanti kunna påverka lånevillkoren – möjlig belåningsgrad, ränta och amorteringsplan. Tyvärr verkar det råda tveksamheter även kring detta. Inte alla banker är beredda att låta en statlig garanti få genomslag i villkoren. Något som kan ligga bakom denna inställning är att i de ursprungliga ramavtalen mellan och kreditgivare fanns inte den i citatet ovan kursiverade passusen med. Det stod alltså ”vid prövningen ska kreditinstitutet bortse från kreditgarantins värde som säkerhet för lån” och så står det i några av de nu gällande av- talen, som långivaren inte har förnyat sedan gjorde tillägget att detta avsåg prövningen av återbetalningsförmågan. Utredningen tror att det behöver framgå på ett tydligare sätt i ramavtalet hur det är tänkt att garantin ska få genomslag i lånevillkoren. Proprieborgen hade varit smidigare för banken Kreditgarantin i sin nuvarande utformning är en enkel borgen, eller en efterborgen, vilket innebär att garantin inte infrias förrän panten och eventuella övriga säkerheter realiseras, dvs. 17Utdrag ur ramavtal. 18När det gäller kreditgarantier finns ett utrymme för att i stället med- verka i en rekonstruktion. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Om det i stället hade rört sig om en proprieborgen hade banken kunnat vända sig till så snart låntagaren inte kunnat full- göra sina åtaganden gentemot banken. måste banken försätta låntagaren i konkurs eller driva frågan om realisering av panten och avvakta tills det går att se hur mycket som fattas för att banken ska bli fullt kompenserad. Förutom tidsutdräkten innebär detta för- farande mer administration för banken än om det varit en proprie- borgen. Enligt en del långivare som arbetat med kreditgarantierna skulle en övergång till proprieborgen öka intresset för garantierna och tydliggöra att garantin befriar långivaren från kapitaltäckningskravet. Oklart om kapitaltäckningskraven påverkas Bankerna gör sinsemellan olika tolkningar när det gäller om garantin påverkar kapitaltäckningskraven eller inte. En anledning kan möjligen vara att det rör sig om en enkel borgen, vilket innebär att alla andra säkerheter måste uttömmas, innan garantin kan infrias. skriver i sin broschyr om kreditgarantierna att ”När bankerna tecknar statliga garantier för lånen så sänks ribban för deras kapitaltäcknings- krav. Med en statlig kreditgaranti öppnas därför nya möjligheter upp”.19 Men bankerna har olika uppfattning om detta. En del banker menar att det ändå krävs full kapitaltäckning. Kapitaltäckningsförordningen (CRR)20 syftar till att förbättra ban- kernas riskhanteringsförmåga genom att stärka bankernas kapitaltäck- ningsgrad. De statliga kreditgarantierna omfattas av artiklarna 213 (Gemensamma krav för garantier och kreditderivat) och 215 (Ytter- ligare krav på garantier). Av respektive artikel framgår att samtliga krav i dessa artiklar måste vara uppfyllda för att en garanti ska kunna betecknas som ett godtagbart kreditriskskydd.21 Av artikel 215 punkt 1 a framgår att en enkel borgen inte är tillräckligt för att den 19Boverket 2016: ”räcker inte ens de här. Läs mer om Kreditgaranti från – för ökad trygghet vid byggprojekt”. 20Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012. Förordningen är tillämplig som nationell lagstiftning och kompletteras av lag (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag. 21Här avses ett så kallat obetalt kreditriskskydd, dvs. en teknik för kreditriskskydd, där minskningen av kreditrisken för ett instituts exponering följer av att tredje part åtagit sig att betala ett belopp om en låntagare fallerar, eller om andra särskilt angivna utlösande händelser inträffar (föreskrifter och allmänna råd [FFS 2007:1] om kapital- täckning och stora exponeringar). Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier statliga kreditgarantin ska kunna betecknas som ett godtagbart kreditskydd. Detta eftersom långivaren först måste kräva låntagaren på det förfallna beloppet, innan långivaren kan vända sig till garanti- givaren. Det kan således vara svårt att hävda att kapitaltäckningskravet bortfaller i samband med tecknandet av en kreditgaranti. är det rimligt att anse att kravet påverkas på så sätt att det inte krävs samma kapitaltäckning som om garantin inte hade funnits. 8.3.2Sent besked om priset på garantin Det är alltid garantitagaren, dvs. banken, som betalar garantiavgiften. Banken får i sin tur antas belasta låneavtalet med motsvarande be- lopp. På vilket sätt detta sker varierar. En del banker har ett helt transparent förfarande, kopplar in byggaktören i diskussionen med och redovisar avgiften tydligt i låneavtalet. I andra fall kanske inte byggaktören ens vet om att det finns en garanti utan det är en sak mellan och banken. Det är fråga om civilrättsliga avtal och lämnar aldrig utan medgivande ut uppgifter om förhållanden som rör garantin till någon av parterna. Praktiskt kan garantigivningen gå till så att låntagaren ansöker om en preliminär bedömning av möjligheten att få teckna en kreditgaranti för sitt projekt och använder denna bedömning vid diskussionen med en eller flera tänkbara långivare. tar utan avgift fram ett sådant förhandsbesked på 1–. Det kan också vara banken som vänder sig till angående möjligheterna att få en garanti för ett begärt lån. Långivaren gör alltid en självständig prövning av låntagarens kreditvärdighet. Utredningen har inte uppfattat annat än att denna hantering är funktionell och att handläggning är snabb och smidig. Något som däremot har förts fram som ett problem är att priset på garantin inte framgår av förhandsbeskedet. Den sökande får visserligen en avgiftsindikation men den slutliga avgiften avgörs först i ett sent skede. För låntagaren kan det innebära att avgiften kommer som en överraskning i samband med bankens slutliga erbjudande om låneupplägg. Det hade varit en fördel om priset på garantin kunde meddelas i ett tidigare skede, åtminstone i de fall det är projekt- Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier utvecklaren själv som kontaktat och bett om ett förhands- besked. 8.3.3Lågt schablonbelopp för produktionskostnad Kreditgaranti kan medges för av marknadsvärdet på fastigheten – förutsatt att det finns en bank som medger så hög belåning. Om det gäller kooperativ hyresrätt kan garantin avse av marknadsvärdet. Vad som utgör marknadsvärdet är en bedömningsfråga och olika aktörer kan göra olika bedömningar. På svaga marknader, där marknadsvärdet bedöms som lågt, finns möjligheten att i stället utgå från produktionskostnaden. Då kan i princip bevilja en garanti för 90 procent22 av produktions- kostnaden, även om detta belopp skulle överstiga marknadsvärdet, fortfarande under förutsättning att det går att få ett så stort lån. Men det finns en spärr: Kreditgarantin kan i dessa fall dessa fall ändå aldrig beräknas på ett högre belopp än ett schablonvärde, som är bestämt till per kvadratmeter uppvärmd boarea. Schablonvärdet är lågt i förhållande till aktuella byggkostnader vid nyproduktion. Beloppet har inte höjts sedan möjligheten infördes och har alltså inte följt med i kostnadsutvecklingen, vilket skulle motivera en höjning. 8.4.1Snäv tillämpning vid ombyggnad Ombyggnad i förordningens punkt 1 och 2 hänför sig enligt praxis till ombyggnadsbegreppet i , dvs. avser endast ombyggnad som ger en påtaglig förnyelse av hela eller del av byggna- den.23 Enligt definitionen i PBL avses med ombyggnad ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och 22Såsom bestämmelsen är utformad i förordningen, 4 §, omfattas inte den kooperativa hyres- rätten av möjligheten att använda produktionskostnaden, om denna överstiger marknads- värdet. Det finns dock inte några sakliga skäl för att denna möjlighet inte också ska omfatta den kooperativa hyresrätten avseende ny- och ombyggnad. Det gör att lämnas att bedöma vilken procentsats som är tillämplig för kooperativ hyresrätt i den här typen av situationer. 23Plan- och bygglagen (2011:900), 1 kap. 4 §. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas.24 Det finns dock ingen entydig definition av ombyggnad. I samband med kredit- garantigivning har avgränsningen till påtaglig förnyelse inneburit att det i princip krävts ett tillskott av bostäder för att garantin ska kunna tillhandahållas för lån till ombyggnad. Utifrån de mål som identifieras inledningsvis i avsnitt 8.1 menar utredningen att det här är en onödigt snäv tillämpning av regelver- ket. Möjligheten till en statlig kreditgaranti borde även omfatta lån till ombyggnad som syftar till att göra bostäder användbara och attraktiva för en ny målgrupp. Särskilt angeläget uppfattar vi det vara att staten kan garantera lån till ombyggnad av vanliga bostäder till trygghetsbostäder samt lån till upprustning och förbättring av bo- städer så att de blir lämpliga för äldre personer att bo i.25 Statlig kreditgaranti borde t.ex. kunna ges för lån till installation av hiss i befintliga hus, i synnerhet om det sker i kombination med andra åtgärder som gör att det befintliga beståndet bättre möter efterfrågan från en åldrande befolkning. En förutsättning för att en sådan ändring av tillämpningen ska få effekt är förstås att det finns kreditgivare som är beredda att över huvudtaget bevilja lån till åtgärderna. Utredningen bedömer att den möjligheten ökar om kreditgarantin vidgas till att kunna avse viss procent av hela lånet vid renovering, alltså inte enbart åtgärder som förbättrar tillgängligheten, och oavsett om det blir fler lägenheter eller inte. Det kan invändas att möjligheten till en kreditgaranti troligen inte i sig är avgörande för om en renovering ska bli av. Men tillsammans med ett eventuellt investeringsstöd,26 som sänker lånebehovet, be- dömer utredningen att en kreditgaranti skulle kunna underlätta finan- sieringen. kan kreditgaranti även medges för lån till ombyggnad av egnahem. Utredningen föreslår ingen ändring i den delen. Möjlig- heten har aldrig utnyttjats men med en något vidare tillämpning av ombyggnadsbegreppet kan efterfrågan på garantin komma att öka. 25Se avsnitt 7.1.2 om behovet av bostäder för att möta efterfrågan från ett ökat antal äldre. nuvarande stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier 8.4.2Garantin kan behövas i ett tidigare skede Kreditgarantier lämnas nästan uteslutande för lån , som garanti för byggkrediten, en möjlighet som infördes . Kreditgaranti kan också ges för fastighetslånet, alltså den slut- liga finansieringen av fastigheten, men detta efterfrågas för närvar- ande ytterst sällan. Kreditinstituten lämnar vanligen hela fastighets- lånet utan garanti. Reglerna medger däremot inte att kreditgaranti lämnas för even- tuella lån som tas för att finansiera skedet innan byggprojektet har påbörjats. I synnerhet mindre aktörer kan ha problem med att finan- siera tiden före byggstart, innan byggkrediten kan börja lyftas. Kredit- garantin kan omfatta markköpet men beloppet måste då läggas in i byggkrediten och garantin kan alltså inte börja gälla förrän bygg- krediten lyfts. Det är svårt att veta om en möjlighet till statlig garanti skulle underlätta finansieringen av kostnader under projekteringsskedet. Utredningen har fått vissa indikationer på att kreditgivare skulle vara beredda att medge lån om det fanns en möjlighet till statlig kreditgaranti. Risken är dock att den utifrån bedömd risk satta avgiften för en sådan garanti blir förhållandevis hög. Garantin lämnas till kreditinstitut, varmed enligt kreditgarantiförord- ningen avses: 1.svenska banker, kreditmarknadsföretag och försäkringsföretag 2.utländska bankföretag, kreditföretag och försäkringsgivare, vars hemland hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som är auktoriserade och står under tillsyn i hemlandet 3.andra utländska bankföretag, kreditföretag och försäkringsgivare som driver verksamhet här i landet genom etablering. Den här avgränsningen har i praktiken kommit att innebära att det bara är aktörer som står under en viss typ av tillsyn från Finansin- spektionen som kan få en kreditgaranti. Vilket i sin tur innebär att utan egna efterforskningar kan lita på kreditgivarens seriositet och tillförlitlighet. Men det innebär också att vissa nyare Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier aktörer på kreditmarknaden, såsom fonder och stiftelser, inte har tillgång till statliga kreditgarantier, vilket har framförts till utred- ningen som ett problem. Frågan är om det är rimligt att vidga kretsen av kreditgivare som har möjlighet att använda kreditgarantierna. Utredningen har inte hittat mer än enstaka exempel på aktörer som sagt sig vara beredda att låna ut pengar till bostadsbyggande och där det stupat på att det inte funnits möjlighet att få en statlig kredit- garanti. Ett mer omvittnat problem är däremot att de traditionella bankerna inte alltid visar något intresse när det gäller mindre bo- stadsobjekt utanför tillväxtregionerna. En mer öppen inställning till vilka kreditgivare som kan komma ifråga för en statlig kreditgaranti skulle möjligen kunna locka fram fler intresserade kreditgivare på svagare marknader. En sådan ändring skulle på marginalen kunna innebära att fler projekt kom igång med hjälp av de statliga kredit- garantierna. Om man däremot ska ha kvar den avgränsning som är praxis behöver det komma till uttryck på ett tydligare sätt i förordningen att garantin bara lämnas till ”kreditgivare som står under Finansin- spektionens tillsyn”. 8.4.4Bedömningen av marknadsvärdena ifrågasätts prövar ansökan i ett första skede för att avgöra om en kreditgaranti kan beviljas och i nästa skede för att sätta en avgift som motsvarar statens risk. I båda skedena har det planerade projektets marknadsvärde en avgörande betydelse. Bedömningen av marknads- värdet ska avse det pris som skulle uppnås vid en marknadsmässig försäljning av det färdigställda huset, för förhand- lingar. Marknadsvärdet ska bedömas utan hänsyn till spekulativa och tillfälliga förhållanden. bedömer marknadsvärdet med sam- ma metoder som andra värderare, baserat på marknadskännedom, erfarenhet av området och data från olika värderingsföretag, inköpta via Datscha.27 ska dessutom beakta de krav som följer av förordningen (2011:211) om utlåning och garantier, framför allt att statens risk ska bedömas. 27 Datscha är en leverantör av tjänster för information och analys av kommersiella fastigheter. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Utredningen har noterat en kritik från byggaktörer på svaga mark- nader mot bedömningar av marknadsvärdena. Man menar att värdena tenderar att hamna på låga nivåer. Det händer att banken medger lån med utgångspunkt i en högre värdering än . Kreditgarantierna baseras då ändå på det marknadsvärde som Bo- verket kommit fram till i sin bedömning. I kontakter med utred- ningen hävdar att det tillhör ovanligheterna att kredit- givarens bedömda marknadsvärde överstiger det värde som kommit fram till. Utredningen menar ändå att i de fall kreditgivaren medger lån utifrån ett högre marknadsvärde än det kom- mit fram till, så borde kunna utgå från bankens värdering, såvida inte särskilda skäl talar emot detta. Det skulle bättre harmo- niera med uppdraget att främja bostadsbyggande. 8.4.5Garantin efterfrågas inte av egnahemsbyggare Kreditgarantierna används inte för lån till hushåll som bygger egnahem. Efter vad utredningen kunnat utröna fyller kreditgaranti- erna ingen funktion när det gäller egnahem. Där det bedömda mark- nadsvärdet är för lågt för att utgöra säkerhet för lånet och det inte finns någon annan säkerhet kan en garanti inte lämnas, och om det å andra sidan finns en säkerhet för lånet behövs ingen garanti. Utredningen och kommunernas bostadspolitik gör bedöm- ningen att det inte finns skäl att utvidga tillämpningsområdet eller ändra villkoren för statliga kreditgarantier för egnahem i syfte att underlätta byggande av egnahem på landsbygden. Ingen sådan åtgärd och inte heller lägre avgifter skulle, enligt den utredningen, ge fler konsumenter möjlighet att få lån för att bygga eller bygga om egna- hem på landsbygden. Hushåll som skulle kunna få de mer förmånliga lånen har redan betalningsförmåga. Även med en garanti skulle en konsument som bygger ett hus där marknadsvärdena är låga riskera att förlora en stor del av sin investering vid en eventuell försäljning.28 28 SOU 2015:58 EU och kommunernas bostadspolitik. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Det alternativ som återstår om det offentliga vill möjliggöra för privat- personer att bygga egnahem på landsbygden trots att de bedöms sakna återbetalningsförmåga är att staten eller en kommun övertar risken för bostadsbyggandet från hushållet genom att utvidgat offentligt åtagande.29 Vi gör samma bedömning – att kreditgarantierna inte kan få någon effekt när det gäller byggande av egnahem på landsbygden utan att kombineras med en subvention. Att bara utvidga möjligheterna att få kreditgaranti och därmed locka hushåll att överbelåna sina hus riskerar slå tillbaka hårt mot hushåll som av någon anledning måste flytta från sitt hus och sälja till ett lägre pris än vad huset kostat att bygga. Genom regressrätten övertas då bankens fordran av staten, som via har att driva in beloppet. får helt eller delvis efterskänka statens fordran, om lån- tagaren är på obestånd eller annars saknar utmätningsbara tillgångar och bedömer att låntagaren inte kommer att kunna betala sin skuld i ett senare skede heller.30 Staten är emellertid strikt i sin indrivning. Alternativet för en låntagare som kommit på obestånd är därför snarare skuldsanering och då utgör statens skuld en del i fordringarna. Men att öka möjligheterna för att efterskänka regressfordran är en åtgärd som måste vägas mot de risker som är förbundna med en hög skuldsättning. Vi återkommer till detta i av- snitt 11.2.6. I den generella förordningen om utlåning och garantier framgår vilka principer som gäller för garantiavgifter: För varje garanti eller särskilt avgränsad grupp av garantier ska en garantiavgift tas ut som motsvarar statens förväntade förlust. Avgiften ska tas ut av garantigäldenären eller garantitagaren.31 Det går alltså inte att ha fasta avgifter men förordningen ger ut- rymme att sätta avgifter för avgränsade grupper av garantier, förut- satt att det handlar om garantier som har likartade kreditrisker. När det gäller kreditgarantier görs bedömningen alltid indivi- 30Det sker i så fall enligt 10 § förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. 31Förordning (2011:211) om utlåning och garantier, 14 §. (Se även avsnitt 11.1.3.) Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier duellt, men utifrån ett antal parametrar i en prismodell. kostnader för administrationen av garantierna läggs in i avgiften. Garantisystemet bygger på en självkostnadsprincip; hela garanti- stocken ska vara självfinansierande, vilket vilar på antagandet att av- vikelser från förväntat utfall tar ut varandra för ett stort antal garantier och lån och sett över . 8.5.1Höga avgifter på svagare marknader Avgiften för garantin baseras alltså på riskbedömning för det specifika projektet. I goda lägen på högskoleorter eller större tillväxtorter kan avgiften – om låntagaren bedöms som stark – sättas till exempelvis av det garanterade beloppet. Den lägsta noteringen är . Om det däremot rör sig om ett B-läge på en mindre ort i en svag region och en medelstark låntagare kan garantin kosta betydligt mer. Det har förekommit avgifter på av det garanterade beloppet.