sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Några kommuner har även en viktbaserad komponent i avfallstaxan, s.k. vikttaxa. Vikttaxan styr avfalls- flödena mer kontinuerligt. De kommuner som infört vikttaxa har prissatt det blandade hushållsavfallet. I vissa kommuner omfattar vikttaxan även matavfallet. Vikttaxa innebär att aktörer ges ekono- miska incitament att minska mängden uppkommet avfall samt att källsortera detta. hade endast 31 kommuner en viktbaserad komponent i sin avfallstaxa. Både och tillämpar vikttaxa, men bara för villahushåll i den sistnämnda kommunen. Det är viktigt att här påpeka att vikttaxan endast avser kärl- och säck- avfallet och inte hushållens trädgårdsavfall och grovavfall som i stället lämnas vid kommunernas återvinningscentraler. Det är alltså en relativt liten del av det totala hushållsavfallet i som är föremål för enhetsprissättning. 11.10.2 Att styra hushållsavfall med prissättning Den litteratur som finns på området ger ett starkt stöd åt slutsatsen att prissättning av avfall minskar mängden blandat avfall26. I en svensk studie framgår att kommuner med vikttaxa genererade mindre blandat avfall per person jämfört med andra kommuner27. I studien kontrolleras emellertid inte för systematiska skillnader mellan kommuner med och utan vikttaxa i fråga om avfallssystem (t.ex. utsortering av matavfall, fastighets- nära insamling) och socioekonomiska faktorer (t.ex. inkomst, utbildning, andel villahushåll, glesbygd etc.). 26Se litteraturöversikt i och Hoeben (2010). “Effects of unit-based garbage pricing: A difference-in-difference approach”. Environmental and resource economics, 45, 405–428. Kinnaman (2006). “Policy watch: Examining the justification for residential recycling”, perspectives, 20, 219–232. 27Dahlén och (2010). “Pay as you throw- Strengths and weaknesses of weight-based in household waste collection systems in ”. management, 30, 23–31. Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel För att vara säker på att skillnaden mellan kommunerna beror på vikttaxan och inte på skillnader i andra faktorer måste dessa fak- torer konstanthållas. Detta kan göras med hjälp av statistiska metoder. Resultaten från en svensk studie där sådana metoder tillämpas visar att insamlingen av plastförpackningar i genomsnitt har varit cirka 15–högre i kommuner med vikttaxa jämfört med andra kommuner, allt annat lika28. Inom ramen för utredningen har data från Avfall (Avfalls Web) och analyserats med en enkel linjär regressionsmodell29. Resultaten pekar på att mängden kärl- och säckavfall är lägre (per person och år) i kommuner med vikttaxa jämfört med andra kommuner30. Resultaten visar också att det i kommuner med vikttaxa åter- vinns mer förpackningar och tidningar per person. Framför allt samlas det in relativt mycket plast, papper och tidningar. Resultaten visar ingen statistiskt signifikant korrelation mellan vikttaxa och mer insamling av glas och metall, för vilka insamlingsgraden generellt sett är relativt hög. Resultaten ger däremot inget stöd till att vikttaxa ökar andelen matavfall som återvinns biologiskt givet att kommuner sorterar ut matavfall. I denna del stödjer resultaten hypotesen att folk styrs av sociala normer och gör vad de anser bör göras. Ombeds folk att sortera matavfall och får utrustning för det så sorterar de. Resultaten visar i övrigt att andelen högskoleutbildade, andelen villahushåll samt möjligheten till FNI är positivt korrelerade med mängden insamlade förpackningar och tidningar (mätt i kilo per person). Allt annat lika medför en högre medelinkomst att det samlas in mindre av förpackningar och tidningar och att mängden kärl- och säckavfall ökar. Dessa resultat är intuitiva och stärker trovärdigheten i det underliggande datamaterialet. Baserat på ovanstående resultat kan konstateras att vikttaxa potentiellt har en signifikant inverkan på mängden genererat kärl- och säckavfall samt på mängden insamlat sorterat avfall. 28Hage m.fl. (2008). Household plastic waste collection in Swedish municipalities: Aspatial- econometric approach. Konferensartikel presenterat vid i . 29Linjär regressionsanalys är en statistisk metod som sammankopplar en variabel med en eller flera andra variabler. I analysen skattas genomsnittliga samband mellan två variabler. 30Resultatet stämmer väl överens med resultatet i och (2010). Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel betyder inte nödvändigtvis att en eventuell avfallsförbränningsskatt skulle få en betydande effekt på dessa variabler. Den största effekten av vikttaxa är förmodligen effekten av själva vetskapen av att avfallskostnaden beror på mängden avfall, dvs. själva pris- sättningen. Sammantaget indikerar resonemanget ovan att mängden brännbart avfall är lägre i kommuner med vikttaxa eller FNI för villahushåll. En slutsats av detta är att det kan finnas en målkonflikt inom kommuner som har avfallsförbränningsanläggningar. En högre grad av källsortering kan få negativa ekonomiska konse- kvenser för de kommunala energibolagen. Införsel av utländskt avfall minskar denna målkonflikt eftersom möjligheten att ta in utlänskt avfall gör att avfallspannor kan dimensioneras i förhållande till värmeunderlaget och inte efter tillgången på lokalt avfall. 11.11 Styrning mot vägledande miljömål De enskilda styrmedel som har diskuterats i det här kapitlet bör sättas i ett större politiskt sammanhang. Det politiska ramverket utgör en viktig utgångspunkt för huruvida enskilda styrmedel kan sägas vara kostnadseffektiva och samhällsekonomiskt effektiva. I Kapitel 3 redogjordes i detalj för de politiska målsättningar som omgärdar avfallshanteringen i . Här redogörs för vissa av målsättningarna igen i syfte att belysa avfallsförbränningens funktion i ett miljöpolitiskt perspektiv. Generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och innebär att det till nästa generation ska lämnas över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Målet innebär bl.a. att kretsloppen ska vara resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen. Målet är även att en god hushållning sker med naturresurserna. har därutöver beslutat om 16 miljökvalitetsmål. Avfallshantering berörs i första hand av målen om en god bebyggd miljö och en giftfri miljö. Till miljökvalitetsmålen finns en rad preciseringar och etappmål. Under målet God bebyggd miljö finns en precisering om hållbar avfallshantering. Denna precisering uttrycker att avfallshanteringen Avfallsförbränning – Incitamentsstruktur och befintliga styrmedel ska vara effektiv för samhället och enkel att använda för konsu- menterna. Avfallet ska förebyggas som resurserna i det avfall som uppkommer ska tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Det sistnämnda knyter an till etappmålet om giftfria och resurseffektiva kretslopp under miljökvalitetsmålet En giftfri miljö. Detta etappmål innebär att användningen av återvunna material ska vara säker ur hälso- och miljösynpunkt genom att åter- cirkulation av farliga ämnen så långt som möjligt undviks som resurseffektiva kretslopp eftersträvas. Under samma miljömål finns en precisering som säger att spridningen av oavsiktligt bildade ämnen med farliga egenskaper ska vara mycket liten. Preciseringen är direkt tillämplig på t.ex. dioxin som bildas vid förbränning av avfall. De ovan nämnda miljömålen med dess preciseringar och etappmål synliggör en potentiell målkonflikt i avfallspolitiken. Via materialåtervinning kan ekonomins inverkan på det ekologiska systemet reduceras, t.ex. genom ett minskat uttag av naturresurser och en minskad uppkomst av farliga ämnen som kan spridas till naturen. Av miljö- och hälsoskäl är det dock inte alltid önskvärt att styra avfall uppåt i avfallshierarkin. Förbränning är ofta det bästa sättet att kontrollera och minska spridningen av farliga ämnen, som t.ex. kortkedjiga klorparaffiner (SCCP) i konsumentnära plast och andra ämnen som förbjudits i den Europeiska kemikalielagstiftningen. Ett annat exempel är högtemperaturförbränning av högflourerade ämnen (PFAS). Denna problematik synliggjordes när 2013 lade fram ett förslag om nya etappmål för ökad förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av avfall. betonade i detta sammanhang att det är viktigt med återvinning av god kvalitet för att minska risken för att farliga ämnen sprids vid förberedelse till återanvändning eller vid materialåtervinning. En slutsats som kan dras av ovanstående problematik är att avfallspolitiken måste baseras på svåra avvägningar utifrån vad som utgör ett effektivt resursutnyttjande i det enskilda fallet. Avfalls- förbränningen har här en viktig roll att fylla. Det finns dock en tydlig inriktning i politiken att styra avfall uppåt i avfallshierarkin då det är lämpligt ur miljösynpunkt samt ekonomiskt rimligt. på förbränning av avfall? I det här kapitlet analyseras hur en skatt per ton avfall som förbränns passar in i det klimat- och miljöpolitiska ramverket i . I kapitlet analyseras en sådan skatts potential att styra avfallsflöden på ett ändamålsenligt sätt givet de incitaments- strukturer och institutionella förutsättningar som råder . I analysen beaktas att det i kommittédirektiven framgår att syftet med en eventuell skatt på förbränning av avfall ska vara att ”uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering i enlighet med avfallshierarkin och regeringens ambition om att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer”. Direktiven betonar att styrmedel bör utformas efter principen om att förorenaren betalar samt att eventuella förslag ska vara samhällsekonomiskt effektiva och kostnadseffektiva. Som beskrevs i Kapitel 4 ger ett kostnadseffektivt styrmedel aktörer incitament att genomföra den kombination av åtgärder som säkerställer att en önskvärd effekt kan nås till lägsta möjliga kostnad för hela samhället. Ett samhällsekonomiskt effektivt styr- medel innebär – utöver kostnadseffektivitet – att en aktivitet drivs fram till den punkt där kostnaden för att marginellt öka den ytterligare är lika hög som värdet av en sådan ökning. En bedömning av hur styrmedel påverkar den samhälls- ekonomiska effektiviteten måste även beakta ekonomiska system- effekter, s.k. allmänjämviktseffekter. Exempelvis är det viktigt att beakta hur intäkterna från enskilda skatter påverkar skatte- systemets totala effektivitet, s.k. fiskal effektivitet (se kapitel 4 för mer information). Bör skatt införas på förbränning av avfall? 12.2Behovet av en skatt på avfall som förbränns Alla resurser är mer eller mindre begränsade. För att uppnå en så hög välfärd som möjligt är det viktigt att resurserna används på ett effektivt sätt. Materialåtervinning, en giftfri miljö, klimat- och miljömål, låga energipriser, en kostnadseffektiv avfallshantering och bra avkastning på investerat kapital kan alla samlas under paraplybegreppet resurseffektivitet. Som konstaterades i kapitel 4 kan marknadshushållningen regle- ras för att effektivisera resursanvändningen och därmed höja väl- färden i samhället. Det betyder emellertid inte att alla regleringar är välfärdsfrämjande. Regleringar som inte är verkningsfulla eller är utformade på ett icke-ändamålsenligt sätt i övrigt kan innebära stora merkostnader för samhället. För att undvika ett sådant utfall är det viktigt att marknadshushållningen styrs med ett regelverk som är konsekvent och sammanhängande. Grundprincipen för detta regelverk bör vara att åtgärda marknadsmisslyckanden på ett ändamålsenligt sätt. Negativa miljöeffekter från förorenande ut- släpp är ett sådant misslyckande. Utgångspunkten för utform- ningen av miljöskatter är att så träffsäkert som möjligt internalisera de miljö- och hälsorelaterade kostnader som utsläppen från olika typer av verksamheter medför. Förbränning av avfall har ett flertal negativa externa effekter, bl.a.: utsläpp av koldioxider, utsläpp av kväveoxid, utsläpp av sot och små partiklar, samt utsläpp av dioxiner och tungmetaller. En samhällsekonomiskt effektiv skatt på avfall som förbränns internaliserar miljöskadorna av dessa utsläpp och kan därför på flera sätt påverka miljön positivt1. I teorin ska den optimala skatten 1 Med en samhällsekonomiskt effektiv skatt på avfall som förbränns menas här en skatt som är differentierad med avseende på avfallets komposition, förbränningsanläggningens lokalisering och tekniska förutsättningar och potentiellt vilken tid förbränningen sker. Exempelvis är det mer skadligt för miljön att bränna plast och målarfärg än att bränna matavfall. Vidare, hälsoeffekterna av vissa utsläpp blir större om fler människor exponeras vilket medför att utsläpp i stadsmiljö är mer hälsoskadliga än utsläpp på landsbyggden, allt annat lika. Bör skatt införas på förbränning av avfall? säkerställa två saker. Det första är att miljöpåverkan från avfalls- förbränningen begränsas till en för samhället önskad nivå. Det andra är att de som genererar avfallet och har rådighet över dess uppkomst och sortering ges incitament att göra det som är rätt från ett samhällsekonomiskt perspektiv. För att så ska ske måste det exempelvis finnas tekniska möjligheter för de skattskyldiga att mäta och kontrollera enskilda avfallsleverenser. Det behövs också en marknadsstruktur som innebär att kostnadsmedvetna aktörer ställs inför och agerar efter en förändrad prissättning på avfallet. Av olika anledningar går det inte att utforma en samhälls- ekonomiskt effektiv avfallsförbränningsskatt som inter- naliserar alla externa effekter. Miljöeffekter är av olika karaktär, de är svåra att fastställa och möjligheterna att till en rimlig kostnad kontrollera innehållet i de enskilda avfallsleveranserna är ofta starkt begränsade. Dessutom är marknadsstrukturen komplex. I tillämpas en portfölj av styrmedel för att åtgärda den uppsjö av marknadsmisslyckanden som finns under en varas livs- cykel. Styrmedlen är en mix av ekonomiska styrmedel och olika former av administrativa regleringar samt information. Många av dessa styrmedel riktar sig direkt mot olika steg i avfallshanteringen. När ett nytt styrmedel övervägs är det viktigt att det finns ett tydligt mervärde med detta, och att det i möjligaste mån undviker målkonflikter. Nya styrmedel bör åtgärda oreglerade marknadsmisslyckanden och/eller eventuella reglerarmisslyckanden. Det senare förutsätter att gamla styrmedel korrigeras eller helt tas bort. När det gäller en skatt på förbränning av avfall är det centralt att först fastställa vilket eller vilka problem som skatten avser att lösa. En senare fråga att besvara blir huruvida skatten kostnadseffektivt löser dessa problem. I Figur 12.1 visas ett flödesschema för brännbart avfall som avser att illustrera hur en skatt på förbränning av avfall kan tänkas passa in i det regelverk som redan finns i , och hur den skulle interagera med andra styrmedel2. Essensen av Figur 12.1 är att efterfrågan på materialåtervinning i grunden bestäms av mark- nadspriserna på jungfruliga råvaror samt av kostnaderna för att generera användbara produkter från återvunnet material. 2 Figuren är en egen bearbetning av en figur som finns i , 2013. Bör skatt införas på förbränning av avfall? Efterfrågan på materialåtervinning påverkas även av förutsätt- ningarna för andra avfallsbehandlingsalternativ, dvs. deponering och förbränning. Den politiska styrningen som sker av deponier i och i närliggande länder påverkar inte bara efterfrågan på materialåtervinning utan även efterfrågan på avfallsförbränning. Förbränning av avfall orsakar flera typer av externa effekter (t.ex. kväveoxidutsläpp) och regleras därför med flera styr- medel (t.ex. kväveoxidavgift, maximalt tillåtna gränsvärden etc.). Dessa fördyrar på olika sätt en legal förbränning av avfall. Eftersom en del av det källsorterade avfallet går till förbränning efter att det bortsorterats av återvinningsindustrierna medför en kostnads- ökning för förbränning av avfall även att materialåtervinningen fördyras, dock inte i samma utsträckning. Bör skatt införas på förbränning av avfall? Förkortningarna i figuren har följande innebörd:Elcertifikat har förkortats elcert, har förkortats MB, återvinningscentral har förkortats ÅVC och fastighetsnära insamling har förkortats FNI. Miljöpåverkan från avfalls- och energisektorn är svår att reglera (t.ex. beskatta) på ett träffsäkert sätt, t.ex. miljöpåverkan från kemikalier och farliga ämnen i produkter. I detta sammanhang spelar avfallshierarkin en potentiellt viktig roll som en miljöpolitisk tumregel för hur styrmedel i generell mening bör främja respektive motverka olika typer av avfallsbehandlingsmetoder3. En skatt på avfall som förbränns har, oavsett utformning, potential att ytter- ligare styra behandlingen av avfall uppåt i avfallshierarkin från 3 (2006). Bör skatt införas på förbränning av avfall? energiåtervinning till materialåtervinning. Via materialåtervinning kan ekonomins inverkan på det ekologiska systemet reduceras, t.ex. genom ett minskat uttag av naturresurser och minskad uppkomst av farliga ämnen som kan spridas till naturen. Det är här viktigt att påpeka att det av miljöskäl inte är önskvärt att styra allt avfall uppåt i avfallshierarkin. Förbränning är ofta det bästa sättet att kontrollera och minska spridningen av farliga ämnen, t.ex. ämnen som finns i läkemedel och visst industriavfall (se även kapitel 9). Det kan även finnas andra skäl till varför avsteg från avfallshierarkin bör göras. Exempelvis är vissa avfallsslag (t.ex. grus, bergrester, lera, jord etc.) undantagna från avfallsskatten eftersom det inte finns några miljömässigt bättre behandlings- metoder än deponering. De positiva miljöeffekterna måste i en samhällsekonomisk analys ställas mot de kostnader som en skatt på avfall som för- bränns innebär för hushåll och företag. Exempelvis, om allt icke- farligt avfall (exkl. träavfall) som förbränns beskattas med per ton innebär det att den årliga skattekostnaden för förbränningsanläggningarna sammanlagt blir innan någon marknadsanpassning skett. Denna kostnad kommer helt eller delvis att föras vidare till hushåll och andra verksamheter. Eftersom skatteintäkterna senare på olika sätt förs tillbaka till hushållen blir kostnaden för det avfallsgenererande kollektivet betydligt lägre än . Under gynnsamma förhållanden tvingar skatten fram avfalls- relaterade åtgärder som på marginalen kostar mer än de åtgärder som redan vidtas. Det är summan av dessa åtgärds- kostnader samt storleken på de skattekilar som skatten medför som ska ställas mot miljövinsterna. Om skatten visar sig vara verk- ningslös medför den små miljövinster men också låga åtgärds- kostnader. Skatten är i ett sådant fall jämförbar med en fiskal konsumtionsskatt som orsakar effektivitetsförluster i form av skattekilar på olika marknader (se Kapitel 4 för en fördjupad diskussion). Bör skatt införas på förbränning av avfall? Hur en skatt på avfall som förbränns bör utformas beror på vad syftet med den är. Om syftet är att styra utsläpp av koldioxid bör skatten utformas inom ramen för lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. Om syftet med skatten i stället/också är att mer allmänt styra i enlighet med avfallshierarkin bör den utformas mer generellt inom ramen för lagen (1999:673) om skatt på avfall, förkortad LSA eller som en egen lag. I följande delkapitel analy- seras om en skatt på avfall har en roll att fylla som klimatpolitiskt respektive miljöpolitiskt styrmedel. 12.3.1Vilka bränslen är skattepliktiga enligt energiskattedirektivet och lagen om skatt på energi? LSE reglerar skatter på bränslen och el. Skattereglerna är anpassade till rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energi- produkter och elektricitet, förkortat energiskattedirektivet4. Direk- tivet innehåller bestämmelser om vad som ska beskattas och hur detta ska ske. Skattepliktiga bränslen enligt energiskattedirektivet och LSE är: Alla energiprodukter och produkter som är avsedda att för- brukas, säljas eller förbrukas som motorbränsle eller som tillsats till motorbränsle eller medel för att öka motorbränslets volym. Vissa fossila produkter, bl.a. kol och eldningsolja, som är direkt skattepliktiga samt även alla energiprodukter som säljs eller förbrukas för uppvärmning. Produkter som innehåller annat kolväte än torv och är avsedda att förbrukas, säljas eller förbrukas som bränsle för upp- värmning. Kort sagt, alla drivmedel samt alla energiprodukter som säljs eller förbrukas för uppvärmning är skattepliktiga. Energiprodukterna finns uppräknade i 1 kap. 3 § LSE och består främst av fossila 4 EUT L 283, 31.10.2003, s. 51. Bör skatt införas på förbränning av avfall? bränslen men även vissa biobränslen, som t.ex. vegetabiliska och animaliska oljor och fetter samt biogas. Dessutom anges i 2 kap. 4 § LSE att vissa produkter som innehåller annat kolväte än torv och är avsedda att förbrukas, säljs eller förbrukas som bränsle för uppvärmning är skattepliktiga. Frågan är alltså om de delar av avfallsfraktionerna som inne- håller polymera kolväteföreningar, som visst plastavfall, är skatte- pliktiga enligt LSE. I så fall skulle det innebära att det plastavfall som förbränns för framställning av värme vid kraftvärmepro- duktion eller annan värmeproduktion utgör ett skatte- pliktigt bränsle. I regeringens proposition Anpassningar av energibeskattningen till energiskattedirektivet, m.m. (prop. 2006/07:13) anges dock att polymera kolväteföreningar inte ska anses utgöra kolväten i den betydelse som avses i LSE. Av uttalanden i propositionen kan vidare utläsas att avsikten var att skatteplikten enligt LSE skulle ges samma omfattning som energiskattedirektivet. Av energiskattedirektivet framgår att medlemsstaterna är skyldiga att beskatta kolväten i nivå med likvärdiga energiprodukter när de används för uppvärmning (artikel 2.3 i energiskatte- direktivet). Polymera kolväteföreningar anses dock inte heller utgöra kolväten i den betydelse som avses i energiskattedirektivet. Stöd för den tolkningen återfinns i de politiska diskussioner som fördes i rådet inför antagandet av energiskattedirektivet . Formuleringen i artikel 2.3 utformades med avsikt att säkerställa att avfall och andra restprodukter inte skulle omfattas av skatteplikt. Den ursprungliga formuleringen i kommissionens förslag till ett energiskattedirektiv var betydligt bredare och ändrades, efter förslag från bl.a. , till nuvarande formulering av artikel 2.3 i syfte att begränsa tillämpningen till att endast avse rena kolväten (kolväten som bara består av kol och väte). Avfall, restprodukter från skogsindustrin och liknande skulle alltså inte omfattas av direktivet. Kommissionens tjänstemän ut- tryckte i sammanhanget att det inte varit avsikten med förslaget att införa beskattning av avfall och allt annat som kunde tänkas förbrännas. Utredningens slutsats är att avsikten med formuleringen av artikel 2.3 i energiskattedirektivet är att polymera kolväteföre- ningar som kan återfinnas i avfall inte omfattas av de EU- Bör skatt införas på förbränning av avfall? harmoniserade skattereglerna i energiskattedirektivet. Vidare är utredningens slutsats att polymera kolväteföreningar som kan återfinnas i avfall inte är sådana kolväten som avses i 2 kap. 4 § LSE och avfallet omfattas därmed inte av skatteplikt enligt LSE. 12.4Avfallsförbränningsskatt som klimatpolitiskt styrmedel Vissa avfallsfraktioner innehåller fossilt kol som vid förbränning orsakar koldioxidutsläpp till atmosfären. Det är framför allt avfall i form av plast, gummi och andra polymerer som innehåller fossilt kol. Utsläppen av koldioxid från avfallsförbränning uppgick till . Som konstaterades i kapitel 10 utgör ut- släpp från avfallsförbränningen cirka hälften av de totala utsläppen av koldioxid från el- och värmeproduktionsanläggningar i . Koldioxidutsläppen var en av anledningarna till att en skatt på avfall som förbränns infördes .