sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — torde i de flesta fall behovet av längre sam- manhängande ledigheter när barnet är äldre vara litet, eftersom de flesta föräldrar då har återgått till ordinarie sysselsättning samt barn i mycket hög utsträckning deltar i förskole- eller skolverksamhet och/ eller omfattas av skolplikten. En årlig fördelning av föräldrapenning- dagarna från och med barnets treårsdag till och med barnets tioårs- dag bedöms innebära en viss renodling av förmånen och tydliggör att förmånens omfattning och flexibilitet bör se olika ut beroende på barnets ålder. Med en sådan fördelning styrs uttaget på ett tydligt sätt till kortvariga ledigheter när barnet är äldre. Utredningen anser att en årlig fördelning av föräldrapenningdagar- na är att föredra, framförallt med beaktande av de positiva effekter som en sådan fördelning torde ha i fråga om styrningen mot ett jäm- nare uttag av föräldrapenningen under den nu aktuella tidsperioden och i fråga om jämlikheten mellan familjer i olika socioekonomiska grupper på så sätt att alla familjer har tillgång till föräldrapenningdagar. Även den renodling av förmånen som en sådan fördelning bedöms innebära, utifrån de generella behoven av föräldrapenning under åldersspannet som bland annat det historiska uttaget visar, är en central aspekt. För att förstärka effekterna av en årlig fördelning ska vara en sluten enhet, dvs. gränserna mellan åren ska vara skarpa och dagar ska inte kunna sparas och överföras till efterföljande år. Ett motargument till en konstruktion med fördelade för- äldrapenningdagar skulle kunna vara att föräldrar då använder för- äldrapenning även om behov egentligen inte finns, för att de inte vill gå miste om ersättning, och att med en skarp årlig fördelning av för- äldrapenningdagarna skulle detta beteende innebära en ökning av det totala antalet dagar som tas ut utan att behov egentligen finns. de föräldrar som har möjlighet att spara dagar är dock det genom- snittliga uttaget av föräldrapenning 12–sammanlagt per barn och utredningens förslag (se nedan) ligger där- med något lägre än nuvarande uttag. Föräldrapenningen innebär hel- ler inte fullständig kompensation för inkomstförlust, vilket kan göra att incitamenten att ta ut föräldrapenning för att vara ledig från arbe- te när man faktiskt inte behöver vara det är låga. Ytterligare ett argument mot fördelade dagar kan vara att det finns en risk för att föräldrar kan börja se antalet som norme- rande, dvs. att en förälder bör ta ut det angivna antalet dagar , och att t.ex. arbetsgivare då måste förvänta sig att föräldrar med barn mellan tre och ålder också tar ut motsvarande ledighet från arbetet . Det genomsnittliga uttaget av föräldrapenning, som har redovisats ovan, innebär dock att de föräldrar som använder för- äldrapenning för äldre barn är frånvarande från arbetet. Med utredningens modell kan dock fler föräldrar än tidigare få möj- lighet till ledighet för äldre barn än vad som är fallet , eftersom föräldrapenningen tilldelas och inte är beroende av att för- äldern haft möjlighet att spara dagar. Frånvaron för arbetstagare som annars inte hade kunnat spara dagar kan därmed komma att öka med utredningens förslag. Ett av syftena med modellen i denna del är just att alla föräldrar ska ha samma möjligheter till föräldrapenning och ledighet under t.ex. studiedagar och lov, även de som saknar så- dan möjlighet. Förutsättningarna att kombinera arbetsliv och familje- liv ökar för dessa föräldrar. Ledigheten kommer att vara av kortvarig karaktär och torde inte bli alltför problematisk att hantera ur ett arbetsgivarperspektiv. Föräldrar med gemensam vårdnad ska få hälf- ten var av de fördelade dagarna och en viss del av dagarna föreslås också vara reserverade för respektive förälder. Detta innebär att frånvaron från arbetet kan komma att minska för vissa föräldrar jämfört med . Dagens system innefattar en möjlighet för föräld- rar att spara föräldrapenningdagar i relativt stor omfattning för att, i stället för att använda för kortvariga frånvaroperioder från arbetet, ta en mycket lång sammanhängande ledighetsperiod för att exempelvis ha semester. Utredningen anser att ett system med fördelade föräldrapenningdagar för det åldersspann som är i fråga bättre motsvarar föräldrapenningens syfte att ge föräldrar förutsättningar att förena arbetsliv med familjeliv genom att det underlättar för föräldrarna att t.ex. förkorta arbetstiden temporärt, ta delledigt en viss dag eller vara ledig under studiedagar eller då för- skolan är stängd. Antalet dagar med föräldrapenning kan till viss del vara normerande. används emellertid inte med för- äldrapenning eftersom föräldrarnas och barnens behov ser olika ut och så kommer det sannolikt att vara även med en årlig fördelning av föräldrapenningdagarna. För de föräldrar som utan en sådan reform som utredningen föreslår saknar möjlighet att använda föräldraledig- het för äldre barn på grund av att de använt samtliga dagar i barnets yngre åldrar, t.ex. av ekonomiska skäl, innebär den föreslagna model- len ökade förutsättningar att förena arbetsliv och familjeliv även när barnet är äldre och behoven av ledighet ofta ser annorlunda ut än när barnet är i behov av föräldrarnas vård och föräldern måste avstå förvärvsarbete . Den kan tydliggöras att utredningens förslag inte avser en fördel- ning på kalenderår utan på levnadsår, med en absolut gräns i och med barnets tioårsdag. Detta följer av att utgångspunkten för tidsspannet ifråga är tiden efter barnets tredje levnadsår. (Se även författnings- kommentaren till föreslagna 12 kap. 12 b § SFB samt avsnitt 7.2.4 om utgångspunkten för beräkningen av tidsperioderna vid adoption.) Vårdbehovet och antal dagar Utredningen föreslår således att det för tiden från och med barnets treårsdag till och med barnets tioårsdag ska lämnas föräldrapenning under ett visst antal dagar (se avsnitt 7.2.4 när det gäller beräk- ningen av tidsspannet vid adoption). Föräldrapenningen i ett barns liv ska kunna ges för samma ändamål som föräldrapen- ningen fram till barnets treårsdag, dvs. för vård av barn. Ingen sär- skild begränsning ska gälla i detta avseende. I detta åldersspann tar sig dock vårdbehovet till viss del ett annat uttryck än fram till barnets treårsdag. Det bör i praktiken mer vara fråga om be- hov av att föräldern ska kunna delta vid exempelvis utvecklings- samtal eller vid inskolning vid barnets skola (ev. även vid förskola) eller behov av att kunna låta barnet vara hemma när förskolan eller skolan/fritids är stängd eller under lov. För förvärvsarbetande föräld- rar bör det också handla om ett behov av att kunna gå ned i arbetstid för att ta hand om barnet. Utredningen anser att en jämn fördelning av den möjliga mängden dagar totalt är rimlig, tydlig och enkel att kom- municera. För att konstruera en modell med ett differentierat antal dagar beroende på barnets ålder skulle det behöva fastställas i ett barns liv behovet av föräldrapenning, som ett medel att möjliggöra föräldranärvaro, generellt sett skulle kunna förändras. Att objektivt identifiera sådana tidpunkter är svårt, eftersom behoven ser olika ut beroende på till exempel föräldrarnas arbetsmarknadssitua- tion. Utifrån bland annat förslagets beräknade kostnader7 föreslår ut- redningen att föräldrapenning under barnets nu aktuella åldersspann ska kunna lämnas under sammanlagt för föräld- rarna, vilket innebär att sammanlagt fördelas på perioden ifråga. (Se avsnitt 7.2.5 angående antalet dagar vid flerbarnsfödsel.) förhåller sig relativt väl till det studerade genomsnittliga uttaget av föräldrapenningdagar per barn under nu aktuellt ålders- spann (se tabell 7.2) även om det kan konstateras att det föreslagna antalet dagar är något lägre. Uttaget avser barn som föräldrapenning har använts för. Det är en relativt stor andel barn för vilka det inte an- vänds en enda dag med föräldrapenning när barnet är äldre, vilket kan bero på dels att dagarna redan är slut, dels att behoven har förändrats . Det finns visade skillnader i hur många dagar med föräldrapen- ning som används under tidsspannet beroende på utbildningsnivå, inkomstnivå, kön och sektor. Utredningen har inte tillgång till infor- mation om hur uttaget ser ut för föräldrar med ensam vårdnad om ett barn och som eventuellt inte har någon att dela den faktiska vår- den av barnet med. Det kan dock tänkas att behovet av föräldrapen- ning för att kunna ta ledigt från arbete för dessa föräldrar är större än för föräldrar med gemensam vårdnad och som kan ha större möjlig- heter att dela på den ledighetstid som behövs för att vårda barnet och bland annat fylla ut denna med i vart fall två personers semester- dagar. Liksom har beskrivits tidigare, är det inte möjligt att inom ramen för en allmän föräldrapenning ta hänsyn till samtliga indivi- duella behov hos föräldrar och barn, vilket inte heller dagens modell tillåter. Med utredningens förslag garanteras samtliga föräldrar för- 7 Lägstanivån tas bort och det högsta antalet möjliga dagar med föräldrapenning på grund- eller sjukpenningnivå för hela förmånstiden ökas. Dessutom påverkas uttagsmönstret och därmed kostnaderna när fler dagar reserveras och nya åldersgränser införs. äldrapenningdagar även när barnet är mellan tre och . (Se av- snitt 7.2.8 angående fördelningen av dagarna föräldrarna emellan.) Bestämmelsen i 12 kap. 3 § SFB, att som villkor för rätt till föräldra- penning gäller att föräldern till huvudsaklig del faktiskt vårdar bar- net, kompletterades med anledning av förmånstiden för föräldrapen- ning förlängdes till och med barnets tolvårsdag (SFS 2013:999). Kompletteringen innebar att villkoret avser faktisk vård på det sätt som krävs med hänsyn till barnets ålder. Denna justering motive- rades utifrån att senareläggningen av den bortre tidsgränsen från det att barnet är åtta till det att barnet är innebär att föräldrapen- ning kan lämnas för vård av barn som är något äldre och därmed bör vara mer självständiga. Vidare angavs att det sätt på vilket en förälder umgås med eller tar hand om sitt barn brukar ändras när barnet blir äldre och att kravet på rumslig kontakt för vilken det lämnas föräldrapenning, vilket det grundläggande villkoret kräver, därmed får olika styrka allteftersom barnet utvecklas och blir äldre. 2013/14:4, s. 37) Det uttalades också att kompletteringen i praktiken inte innebar någon förändring när det gäller de barn som redan före ändringen kunde berättiga till föräldrapenning, dvs. som huvudregel barn (dock ålder för adopte- rade barn) (ibid. s. 37 f.). Utredningen gör bedömningen att nyan- seringen av kravet på faktisk vård är motiverad även om förmåns- tiden förkortas enligt utredningens förslag; även en gräns vid barnets tioårsdag innebär att föräldrar kan få föräldrapenning för äldre barn än före ändringen 2014. Utredningen föreslår således inga ändringar i denna reglering. Utredningens förslag om att ta bort lägstanivån inom föräldrapen- ningen (se avsnitt 7.4) innebär att ersättningen under alla ersättnings- dagarna från och med barnets treårsdag till och med barnets tioårsdag ska lämnas på sjukpenning- eller grundnivå. Ersättningen ska i stort kunna tas ut på samma sätt och under samma villkor som föräldra- penningen fram till barnets treårsdag, exempelvis i fråga om de olika ersättningsnivåerna. I vissa delar gäller emellertid inte samma förut- sättningar, t.ex. kan möjligheten till de s.k. dubbeldagarna enligt 12 kap. 4 a § SFB inte användas efter barnets första levnadsår. för tiden från och med barnets treårsdag till och med barnets tioårs- dag fråga om samma förmån som lämnas till och med barnets treårs- dag, vilket bland annat innebär att något nytt 240-dagarsvillkor inte ska gälla i fråga om ersättningen för denna senare period. Föräldraledighet får enligt föräldraledighetslagen som huvudregel delas upp på högst tre perioder för varje kalenderår (se 10 § FLL). Särskilt för förvärvsarbetande föräldrar som är ensamma i vården av sitt barn kan detta verka begränsande i fråga om de dagar som för- delas för perioden mot bakgrund av de situationer och de kortare ledigheter som förmånen syftar till att omfatta. De behov som för- äldrapenningen för den aktuella perioden är avsedd att tillgodose en- ligt utredningens förslag är dock inga andra än de som förmånen är avsedd att omfatta . Behovet av att kunna dela upp föräldraledig- heten på fler perioder än tre bedöms inte bli annat för att föräldrapen- ningdagarna, och rätten till föräldraledighet som följer med dessa, för- delas . Behovet av att dela upp ledigheten under ett kalenderår ser säkerligen olika ut för olika föräldrar. Utredningen finner dock inte skäl till att i nu aktuellt sammanhang enbart utifrån barnets ålder frångå den avvägning av olika intressen som har gjorts i och med den ovan angivna begränsningen (se prop. 1977/78:104, s. 35). Det kan noteras att begränsningen av antalet föräldraledighets- perioder inte gäller för föräldraledighet för besök i barnets förskola eller annan pedagogisk verksamhet som erbjuds i stället för förskola och som barnet deltar i (ibid.). Anmälan om ledighet med eller utan föräldrapenning ska göras till arbetsgivaren före ledighetens början eller, om det inte kan ske, (13 § första stycket FLL). För ledighet med tillfällig föräldrapenning är anmälningstiden i stället eller ingen alls (13 § andra stycket FLL). Det skulle kunna re- soneras så att den ledighet med föräldrapenning som behandlas på grund av den relativt kortvariga varaktigheten har sådana likheter med ledighet med tillfällig föräldrapenning att dessa bör omfattas av samma anmälningstid. Som anges i föregående stycke så är de behov som föräldrapenningen för den aktuella perioden är avsedd att till- godose enligt utredningens förslag inga andra än de som förmånen är avsedd att omfatta . Den föreslagna fördelningen kommer ut- tryckligen också att handla om relativt korta ledighetsperioder vilka sammanfaller relativt väl med nuvarande genomsnittliga uttagsmöns- ter av föräldrapenning under tidsspannet ifråga. De behov som den tillfälliga föräldrapenningen är avsedd att täcka är i allmänhet mer hastigt uppkomna än de som föräldrapenningen i stort är avsedd att täcka. Därutöver finns en ventil för en kortare anmälningstid än när det gäller ledighet med föräldrapenning. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte heller i fråga om anmäl- ningstiden finns skäl att enbart utifrån barnets ålder frångå de avväg- ningar av olika intressen som har gjorts under framtagandet av de gällande bestämmelserna (se prop. 1977/78:104, s. 35 f.). Det kan noteras att arbetstagare och arbetsgivare får komma överens om mer fördelaktiga villkor för arbetstagaren än de villkor som gäller enligt FLL (jfr 2 § första stycket FLL). I fråga om an- mälan om ledighet kan även andra avvikelser från lagen göras genom vissa former av kollektivavtal (2 § andra stycket FLL). 7.2.4Särskilt om föräldrapenning med anledning av adoption Dagens systematik för rätt till föräldrapenning med anledning av adop- tion, bl.a. att utgångspunkten för förmånstiden är den tidpunkt när den som har adopterat ett barn har fått barnet i sin vård, har sin grund i att föräldrar vid adoption har samma behov av stöd i form av för- äldrapenning som när det är fråga om barns födelse. Exempelvis måste det adopterade barnet få möjlighet att knyta an till sina föräldrar och anpassa sig till den nya miljön. (Se prop. 1973:47, s. 48; SOU 1972:34, s. 258; prop. 2013/14:4, s. 38). Utredningen, som inte har till uppgift att specifikt se över föräldrapenningen med anledning av adoption av barn, anser att den systematik som gäller för föräldrapenning i den situationen ska gälla även fortsättningsvis. Detta innebär att ska lämnas i och med att den som har adopterat ett barn har fått barnet i sin vård (eller den tidigare tid- punkt som en tillämpning av 11 kap. 7 § första stycket SFB medför). Beräkningen av de tre åren och tidsspannet för de fördelade föräldrapenningdagarna ska utgå från den tidpunkten. Utredningen föreslår en huvudsaklig tioårsgräns för föräldrapen- ning med anledning av barns födelse (se avsnitt 7.2.1). När förmåns- tiden för föräldrapenning med anledning av barns födelse sträckte sig till barnets åttaårsdag eller den senare tidpunkt då barnet hade avslu- tat det första skolåret i , lämnades föräldrapenning med anledning av adoption som längst till dess att barnet hade fyllt . (Dessa åldersgränser tillämpas fortfarande för vissa barn, se punk- ten 2 i övergångsbestämmelserna till SFS 2013:999.) Med en allmän tioårsgräns för föräldrapenning anser utredningen att det inte finns behov av en högre yttersta gräns för föräldrapenning med anledning av adoption av barn. Tioårsgränsen i den situationen är väl etablerad in- om föräldrapenningen. Föräldrapenning med anledning av adoption av ett barn ska således kunna användas till och med barnets tioårsdag, varav , beräknat utifrån tidpunkten när adoptanten har fått barnet i sin vård, omfattar sammanlagt 390 föräldrapenning- dagar och de därefter följande åren som infaller till och med barnets tioårsdag omfattar . 7.2.5Antal dagar vid flerbarnsfödsel eller flerbarnsadoption De under vilka föräldrar enligt gällande rätt kan få för- äldrapenning med anledning av barns födelse eller adoption lämnas oavsett antal barn som föds eller adopteras vid samma tillfälle. Där- utöver har föräldrar vid flerbarnsfödsel eller flerbarnsadoption rätt till ytterligare högst för varje barn utöver det första. Någon särskild motivering till detta upplägg gavs inte i förarbetena till införandet av regleringen (se prop. 1984/85:78, s. 54 f och 128). Före det att dagens reglering om antal föräldrapenningdagar vid flerbarnsfödsel infördes hade en förälder rätt till föräldrapenning med anledning av barns födelse, som lämnades under barnets första lev- nadstid, under samma antal dagar oavsett om det var fråga om en födelse av ett eller flera barn. Den särskilda föräldrapenningen, som lämnades till dess att barnet fyllde eller till den senare tidpunkt då barnet hade avslutat det första skolåret, lämnades emellertid per barn. Detta upplägg bedömdes naturligt i och med det individuella inslag i de behov som den senare förmånen var avsedd att tillgodose. Detsamma kunde inte sägas för förmånen som lämnades för ett barns första levnadstid/första tid efter en adoption. (Se prop. 1978/79:168, s. 45 f.) Den reglering som utredningen nu föreslår har i och med uppdel- ningen av förmånen utifrån barnets ålder vissa likheter med den tidi- gare regleringen med föräldrapenning i samband med barns födelse och särskild föräldrapenning. Samma resonemang som låg till grund för det dåvarande upplägget skulle kunna användas för den modell för föräldrapenningen som utredningen föreslår. Det kan dock kon- stateras att jämfört med en graviditet med ett barn innebär en gravi- ditet med mer än ett barn större risk för medicinska komplikationer och kan innebära att mamman har större behov av att ta ut föräldra- penning innan födelsen, i vart fall om hon inte arbetar. (Om mam- man arbetar, är det möjligt för henne att i vissa fall i stället få gravidi- tetspenning eller sjukpenning för tiden före barnens födelse.) Dess- utom är risken för en för tidig födsel större vid flerbarnsgraviditet än annars, vilket innebär större risk för senare komplikationer för bar- nen som kan innebära att barnen har behov av hemmavaro med en förälder än annars. Dessa perspektiv medför att ut- redningen gör bedömningen att föräldrar även fortsatt bör kunna få föräldrapenning under fler dagar vid en flerbarnsfödsel än vid en en- barnsfödsel. Vidare kan en flerbarnsfödsel eller en flerbarnsadoption och allt det medför antas innebära ett merarbete för föräldrarna, var- för det får anses vara särskilt viktigt att båda föräldrarna har en ut- ökad möjlighet att vara hemma med barnen efter födelsen eller adoptionen, dvs. inom ramen för den förmån som utredningen föreslår efter en födelse eller adoption. Vid en adoption är det, oavsett barnens ålder, viktigt att föräldrarna ges utrymme för att vara hemma med barnen för att skapa förutsättningar för varje barn att knyta an till föräld- rarna och anpassa sig till den nya miljön. Föräldrapenning får som huvudregel inte lämnas till båda föräld- rarna för samma barn och tid (11 kap. 10 § första stycket SFB, se även avsnitt 7.10.6 om utredningens förslag till ändring i denna be- stämmelse). Föräldrar kan emellertid vid flerbarnsfödsel eller fler- barnsadoption ha ett behov av att vara hemma med och vårda barnen. Detta behov skulle kunna tillgodoses genom de s.k. dubbeldagarna enligt 12 kap. 4 a § SFB, under vilka föräldrar kan ta ut föräldrapenning för samma barn. Vid flerbarnsfödsel eller flerbarnsadoption kan dock behovet av samtida ledighet vara större än vad dubbeldagarna medger. Vidare innebär ett ut- tag av föräldrapenning under dubbeldagarna att ett relativt stort antal dagar för ett barn används, särskilt i och med utredningens förslag att föräldrapenningen under de dagarna ska kunna tas ut av inte bara två, utan flera föräldrar (se ovan angivet avsnitt). Även det ovan an- givna medför att det kan finnas behov av fler dagar vid en födsel eller adoption av flera barn än vid en födsel eller adoption av ett barn, för att föräldrarna ska kunna vara hemma med bar- nen genom att ta ut föräldrapenning för varsitt barn. Vid beräkningen av hur många ytterligare dagar som bör lämnas vid flerbarnsfödsel har utredningen utgått från en proportion som motsvarar förhållandet mellan antalet dagar som lämnas vid flerbarns- födsel (180) och det grundläggande antalet dagar som lämnas vid barns födelse (480) enligt dagens regelverk, med en viss avrundning av resultatet. Utredningen föreslår därmed att föräldrapenning efter en födelse eller adoption vid flerbarnsfödsel eller flerbarnsadoption ska lämnas under ytterligare per barn utöver det första. Vid samtidig födsel eller adoption av två barn har föräldrarna därmed rätt till föräldra- penning under sammanlagt för barnen. Alla dagarna om- fattar föräldrapenning på den högre nivån, dvs. sjukpenning- eller grundnivå, mot bakgrund av utredningens förslag att lägstanivån ska tas bort (se avsnitt 7.4). Även för tiden efter det tredje året efter en födelse eller adoption får det i likhet med ovanstående resonemang antas finnas ett behov av föräldrapenning under fler dagar efter en flerbarnsfödsel eller fler- barnsadoption än annars. Behoven av ledighet kan komma att vara än mer individuella än och kopplade exempel- vis till behov av att närvara i förskola och skola. Vissa behov som förmånen för tiden efter en födelse eller adoption är avsedd att tillgodose kan däremot infalla oavsett antal barn, exempelvis ledighet vid lov. Utredningen be- dömer att samma proportionerliga beräkning som har beskrivits ovan avseende föräldrapenningen till och med det tredje året efter en födelse eller adoption bör göras i fråga om den ersättning som avses, även här med en viss avrundning av resultatet. Det innebär att det vid flerbarnsfödsel ska lämnas föräldrapenning under ytterligare sammanlagt för föräldrarna per barn utöver det första från och med det att barnen har fyllt till dess att barnen har fyllt . När det är fråga om adoption omfattar de nu aktuella föräldrapenningdagarna tiden efter det tredje året räknat från tidpunkten när föräldrarna har fått barnen i sin vård till och med barnets tioårsdag. Även alla omfattar föräldrapenning på den högre nivån, dvs. sjukpenning- eller grundnivå. 7.2.6Särskilt om begränsningarna för föräldrar som kommer till med barn Begränsningsregeln för föräldrar till barn som blir bosatta i efter barnets första levnadsår (12 kap 12 § andra stycket SFB) trädde i kraft (SFS 2017:559). Utredningen bedömer att be- gränsningarna i sig har sin plats i regelverket även med de ändringar som utredningen nu föreslår, för att uppnå de effekter som begräns- ningsregeln är avsedd att uppnå. Det gäller tiden fram till dess att barnet fyller .