sou · H5B371 · 2017-09-19 00:00:00 — Av redogörelsen i avsnitt 2.2.2 framgår att myndigheterna ska genomföra försäljningar av statens fasta egendom affärsmässigt. I tidigare utredningar har framförts att det i kravet på affärsmässighet ingår att priset ska vara så fördelaktigt som möjligt för staten.12 När staten säljer fastigheter till kommunen för samhällsbyggnadsändamål ska dock priset bestämmas enligt grunderna för expropriationsersättning, exklusive det 25-procentiga påslaget (se avsnitt 2.2.2 ovan). Vid samtal med kommunerna och de statliga myndigheterna har utredningen fått kännedom om att myndigheterna ibland inte vill sälja 11Akademiska hus AB, Jernhusen, och . 12Se SOU 2010:18, s. 292. Försäljning av statlig mark mark till kommunerna innan en detaljplan eller förslag till detaljplan har upprättats. Anledningen till det är att de genom ett sådant tillvägagångssätt får mer betalt för marken, eftersom detaljplanelagd mark normalt har ett högre värde jämfört med mark som inte är planlagd. För kommunerna innebär det dock ofta en större osäkerhet och låsningar i plangenomförandet, och inte sällan längre planeringstider då de inte har den önskade rådigheten över marken. Vid expropriation av privatägd mark avgör kommunen när en sådan process ska inledas och därmed i princip även hur marken ska värderas. En i förhållande till exploateringen tidig förvärvstidpunkt ger ett markvärde med lägre förväntningsvärden jämfört med om kommunen exproprierar alldeles före detaljplanens fastställande. Enligt försäljningsförordningen kan en kommun få förhandsbesked om möjligheten att köpa fast egendom för samhällsbyggnadsändamål. Kommunen ska då styrka sitt behov av fastigheten genom en översiktsplan eller på annat sätt, det vill säga ett krav som kan jämföras med vad som krävs för ett expropriationstillstånd. Frågan om prissättning har behandlats i betänkande.13 Där konstateras bland annat att det efter upphävandet av den s.k. presumtionsregeln finns vissa oklarheter i expropriationslagen när det gäller hur s.k. förväntningsvärden ska behandlas vid bestämmandet av ersättningen. Det bör därför, enligt , förtydligas efter vilka grunder som ersättningen ska fastställas när kommuner köper mark av staten. 13 Se SOU 2015:109, s. 231 ff. 3Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. 3.1Varför behövs ett särskilt avsnitt om myndigheternas och bolagens respektive uppdrag? Under vårt arbete har vi diskuterat med berörda myndigheter och bolag om vilka uppdrag de har och vad som är syftet med uppdragen. Deras respektive uppdrag påverkar inriktningen på deras arbete och vilka prioriteringar som de gör. Uppdragen påverkar därmed också – i vart fall indirekt – på vilket sätt som myndigheterna kan bidra till bostadsförsörjningen. Mot bakgrund av detta anser vi att det kan vara befogat att i någon mån redogöra för de uppdrag som de olika myndigheterna och bolagen har. Under vårt arbete har vi också noterat att det finns vissa förutsättningar, som inte är direkt kopplade till det uppdrag som myndigheten eller bolaget har, som påverkar hur de generellt arbetar med försäljning av mark. Ett exempel på en sådan förutsättning är den miljögaranti, som staten utfärdade i samband med bolagiseringen av Jernhusen. Genom denna garanti kan Jernhusen ansöka om ersättning för kostnader för efterbehandling av förorenade markområden hos . Möjligheten att få ersättning för kostnader med stöd av miljögarantin, har inneburit att Jernhusen har gjort vissa principiella ställningstaganden kring efterbehandling som påverkar försäljningen av mark. I kapitel 3 kommer vi därför att kortfattat redogöra för myndigheternas och bolagens uppdrag för att belysa vissa generella förutsättningar som påverkar deras agerande vid markförsäljning. Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. 3.2Fortifikationsverket (FortV) FortV förvaltar försvarsfastigheter, dvs. anläggningar, mark och lokaler. Det kan exempelvis vara skjutbanor, regementsbyggnader, hamnar, flygplatser, teknisk infrastruktur m.m. som behövs för Försvarsmaktens verksamhet. Försvarsmakten är den största kunden, men FortV hyr också ut till bl.a. , , , polisen, och . När anläggningar, mark och lokaler inte längre används avyttrar FortV dem. Innan en försvarsanläggning avyttras är det vanligt att man river eller plomberar anläggningen och återställer marken. En försäljning kan också föregås av att anläggningar och mark anpassas för annan verksamhet. Under vårt arbete har det visat sig att de kommunala företrädarna inte alltid har kännedom om processen för förvärv av FortV:s fastigheter. Vi har också noterat att det är vanligt med dialoger mellan kommunens representanter och lokala företrädare för Försvarsmakten om möjligheterna för kommunen att köpa mark. Av de anledningar som nämns ovan vill vi beskriva hur processen för förvärv av FortV:s fastigheter ser ut. En kommun som vill förvärva en fastighet för samhällsbyggnadsändamål ska alltid ta kontakt med försäljningsenheten vid FortV:s huvudkontor. FortV har i sin tur dialog med sin hyresgäst, eller annan, om en eventuell överlåtelse. Det kan tilläggas att FortV genom sitt löpande arbete har god kännedom om vilka hyreskontrakt som är uppsagda eller på väg att sägas upp. Detsamma gäller de orter och fastigheter där Försvarsmakten eller andra hyresgäster har behov av att utöka sin verksamhet. Vid försäljning av fastigheter vill FortV medverka under en del av planprocessen, helst till en detaljplan finns antagen men i vart fall en bit in i planprogramarbetet. Syftet med det är att det är lättare för FortV att bedöma värdet på fastigheten utifrån framtida markanvändning om planprocessen har kommit en bit på väg. Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. uppgett att myndigheten vill säkerställa att den inte avyttrar statens tillgångar till för lågt pris. 3.2.2Hantering av oexploderad ammunition (OXA) Eftersom FortV:s fastigheter i många fall har använts för Försvarsmaktens verksamhet är det inte ovanligt att det finns oexploderad ammunition, s.k. OXA, i marken. Vilken mängd och typ av OXA, som finns på en fastighet, beror på vilken typ av verksamhet som har bedrivits. Om en fastighet som förvaltas av FortV ska exploateras för bostäder och det förekommer OXA i marken krävs sannolikt riskreducerande åtgärder. Inför en fastighetsöverlåtelse görs först en kartläggning av förekomsten av OXA i marken. Därefter för FortV en dialog med köparen om kommande markanvändning. Slutligen beslutas i vilken omfattning, och med vilken typ av riskreducerande åtgärder, som OXA ska hanteras. FortV har särskilda fonderade medel för utförande av riskreducerande åtgärder. 3.3Riksantikvarieämbetet (RAÄ) RAÄ ansvarar för frågor om kulturarv och kulturmiljöer i . Myndigheten arbetar med att bevara, använda och utveckla kulturarvet för att de nationella kulturmiljömålen ska kunna uppnås. För fördes i princip samtliga fastigheter som RAÄ förvaltade över till SFV. RAÄ förvaltar därmed inga fastigheter som kommunerna önskar förvärva. Vi har dock haft kontakt med företrädare för för att diskutera det nationella arbetet med kulturmiljövårdens riksintressen. Vi har bl.a. velat säkerställa att RAÄ har resurser för att under utredningens fortsatta arbete hantera en eventuell översyn av befintliga riksintressemiljöer som berörs av de diskussioner om överlåtelser som vi är delaktiga i. RAÄ har bekräftat att det är redo att hantera ett visst ökat ärendeinflöde vad gäller behov av en eventuell översyn av berörda riksintressen. Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. 3.4Statens fastighetsverk (SFV) SFV förvaltar kulturhistoriskt värdefulla fastigheter, eller sådana för vilka staten har ett särskilt ansvar. SFV förvaltar också stora markområden som under århundraden har tillhört staten. Några exempel på egendom som SFV förvaltar är de kungliga slotten, fästningar och monument, jord- och skogsegendomar (kungsgårdar) i södra och och rennäringens åretruntmarker väster om odlingsgränsen i och . SFV utgår i sitt arbete från en strategi för det statliga ägandet som finns presenterad i förarbeten.1 Där fastslås att de fastigheter, som staten ska äga av kulturhistoriska skäl, ska ha en tydlig koppling till berättelsen om statens egen uppkomst och utveckling.2 Frågor kring kulturhistoria och bevarande kommer inte sällan i konflikt med andra samhällsintressen. Det kan röra sig om utvecklingsplaner som andra statliga myndigheter eller kommuner har. Sådana intresseavvägningar är i vissa fall svåra att göra för en enskild myndighet som har att utgå från sitt specifika uppdrag. Som ett exempel har SFV pekat på intressekonflikter mellan bostadsbyggande och en långsiktig förvaltning av de statliga jordbruksegendomarna eller slottsområdena. SFV anser att det med nuvarande nivå på de ekonomiska anslagen är svårt att långsiktigt bevara, använda och utveckla kultur- och naturvärden i de fastigheter som myndigheten förvaltar, vilket kan komma att påverka framtida överlåtelser och prioriteringar. SFV förvaltar ett större antal s.k. bidragsfastigheter, vilket är fastigheter för vilka intäkterna inte långsiktigt kan täcka kostnaderna. Myndighetens budget räcker inte till att underhålla alla bidragsfastigheter, varför SFV kommer att behöva överväga att avyttra vissa av dem. 2016/17:116 Kulturarvspolitik. 2Se SOU 2013:55 Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. Genom utbildning, forskning och miljöanalyser utvecklar SLU kunskapen om de biologiska naturresurserna och hur vi kan förvalta och använda dessa på ett hållbart sätt. Inom ramen för sin verksamhet förvaltar SLU jord och skog med en sammanlagd areal om cirka 6 000 ha. Även lokaler ingår i förvaltningen. Fastighetsinnehavet är spritt på en handfull platser i . SLU har understrukit att det är angeläget att universitet får behålla mark som är strategiskt viktig för forskning. Det gäller exempelvis marken runt i , som närmast kan beskrivas som ett forskningslaboratorium ute i det fria. Eftersom mätningar av olika data görs under längre sammanhängande tidsperioder kan verksamheten inte flyttas till annan plats. Markområdena är känsliga för viss yttre påverkan och det finns områden som t.o.m. är inhägnade för att inte djur ska kunna komma in. SLU har uppgett att det vid en markförsäljning normalt inte får behålla ett eventuellt överskott. Det återförs i stället till statskassan och kan alltså inte återinvesteras i verksamheten. Av den anledningen, och då en markförsäljning innebär en hel del arbete, är det egentligen inte så intressant för SLU att sälja mark. Markbyten kan vara intressanta, men för exempelvis marken kring är inte heller det ett alternativ på grund av betydelsen som just den marken har för forskningen. kommun har tidigare fått köpa lite mark i av SLU. Den marken ansåg sig SLU kunna undvara. I samband med den markaffären fick SLU behålla viss del av överskottet, men det var inte en enkel process då det krävdes ett riksdagsbeslut för att möjliggöra en sådan lösning. uppdrag är att ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. I myndighetens uppdrag ingår också att ansvara för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Frågor om markanvändning hanteras i olika avseenden av flera olika organisatoriska enheter på . Fastighetsavdelningen bedömer de juridiska förutsättningarna vid en överlåtelse. Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. verket har en decentraliserad organisation där regionerna har ett stort mandat att fatta beslut om den regionala planeringen och markanvändningen. Bedömningen i sakfrågorna, dvs. om myndigheten behöver fastigheterna för att säkerställa infrastrukturförsörjningen, görs därför av regionala organisationen. har relativt etablerat ett nytt samarbete med Jernhusen. Genom samarbetet ska frågor där enskilda ärenden behöver samordnas mellan handläggare på och Jernhusen hanteras på ett effektivare sätt. Om juridiska frågor inte kan lösas inom förvaltningsorganisationerna respektive inom projekten, ska frågorna därför hanteras i samarbete mellan chefsjuristerna på och Jernhusen. Många kommuner är intresserade av att förvärva fastigheter som ägs av eller förvaltas av , och där det finns spår som behöver avvecklas för att bostäder ska kunna byggas. Om järnvägsspår ska läggas ned måste det följa en viss process som framgår av järnvägsförordningen (2004:526). Den första delen av processen innebär att måste besluta om att upphöra med underhåll. Det får ske när trafiken endast är av obetydlig omfattning (6 kap. 4 § järnvägsförordningen). I praktiken innebär det oftast att spåren inte har använts . Innan beslutar att underhåll ska upphöra ska berörda länsstyrelser, kommuner, regionala kollektivtrafikmyndigheter och järnvägsföretag höras. remitterar även ärendet internt. Beslut om upphörande av underhåll fattas av styrelsen. Tidigast efter ett beslut om att upphöra med underhåll har trätt i kraft, får besluta att spår, där underhållet har upphört, ska läggas ned. Innan ett nedläggningsbeslut fattas ska höra Försvarsmakten, övriga berörda totalförsvarsmyndigheter, berörda regionala kollektivtrafikmyndigheter samt de järnvägsföretag som bedriver eller har bedrivit trafik på den aktuella delen av järnvägsnätet (6 kap. 6 § järnvägsförordningen). Även vid beslut om nedläggning sker intern remittering inom . Beslut om nedläggning fattas av styrelsen. Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. Berört markområde säljs normalt inte innan det finns ett lagakraftvunnet beslut om nedläggning. mellan beslutet om att upphöra med underhållet och nedläggningsbeslutet kan det nämligen visa sig att förutsättningarna ändras och spåret behövs för trafik igen. har då möjlighet att besluta att återuppta underhållet (6 kap. 5 § järnvägsförordningen). Vidare kan efter ett beslut om underhållets upphörande även upplåta spåret med nyttjanderätt till annan nyttjanderättshavare (6 kap. 7 § järnvägsförordningen). För nedläggning av spårdelar, som inte påverkar järnvägsnätets prestanda och funktion, t.ex. korta spår utan strategisk betydelse, obrukbara spår eller överblivna spår vid linjerätningar, finns ett undantagsförfarande som kallas slopning. Initiativ till slopning tas av regionalt. Efter prövning inom , såväl centralt som regionalt, och externa samråd fattas beslutet om slopning av den regionala direktören. Beslutet innebär att spåret läggs ner . 3.6.2Miljögaranti för efterbehandling av förorenade fastigheter , , bolagiserades . I samband med det skrevs ett ramavtal mellan staten och berörda bolag, bl.a. Jernhusen. Avtalet är en form av garanti som innebär att staten tar ansvar för de föroreningar som har uppstått på fastigheterna på grund av SJ:s verksamhet. Avsikten med avtalet är att den ekonomiska börda, som miljöskulden innebär, ska stanna i staten. Efterbehandling ersätts till den nivå som accepteras för industrimark. Om marken ska användas för ändamål som kräver en högre grad av efterbehandling, t.ex. bostadsbebyggelse, får Jernhusen svara för mellanskillnaden. har av regeringen fått i uppdrag att svara för statens åtagande när det gäller efterbehandlingen. I praktiken går det till så att Jernhusen ansöker hos om ett förhandsbesked. I ansökan redovisar bolaget vad man vill efterbehandla, vilka åtgärder som bedöms som nödvändiga och lämnar en uppgift om uppskattad kostnad. Sedan har lämnat ett positivt förhandsbesked får Jernhusen därefter ansöka om ersättning mot redovisning av de verkliga kostnaderna för efterbehandlingen. Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. Föroreningar som har uppstått efter att Jernhusen tog över fastigheten får bolaget svara för. Kostnaderna för efterbehandlingen kan alltså komma att delas mellan staten och bolaget i proportion till ansvaret för föroreningarna. Miljögarantin följer inte med till en ny ägare när Jernhusen överlåter fastigheten. De ersättningar betalar ut i miljögaranti till Jernhusen tas från de pengar som är avsatta för riktade miljöåtgärder inom ett visst anslag, Trimning och effektivisering samt miljöinventeringar. Det finns därmed inga särskilda medel avsatta för att betala ut ersättning enligt miljögarantin. För att kunna hantera ersättning för efterbehandling i budgetprocessen har bett att Jernhusen ska lämna en prognos över planerade arbeten . och Jernhusen har påbörjat ett arbete med att beskriva vilket material som behöver tas fram för att myndigheten ska kunna bedöma ersättningens storlek. Syftet är att skapa en ensad och strukturerad process för ökad effektivitet. utreder också möjligheten att utse en särskild handläggare som arbetar med att handlägga Jernhusens frågor om miljögarantin. Det skulle kunna underlätta och förbättra möjligheterna till en effektiv handläggning. Svevia och Swedavia har också ramavtal som reglerar miljöskulder. Lösningarna är i princip desamma som för Jernhusen. gav regeringen i uppdrag att ta fram förslag till en nationell infrastrukturplan för åren 2018–2029.3 Planen ska omfatta vägar, järnvägar, sjöfart och luftfart, och ska revideras . I sitt förslag ska bl.a. beskriva vilka effekter olika infrastrukturåtgärder i den nationella planen väntas ge på förutsättningarna för bostadsbyggande; hur många ytterligare bostäder som åtgärderna bedöms skapa förutsättningar för, i vilket planerings- 3 Se , Uppdrag att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur, , dnr N2017/02312/TIF m.fl. Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. skede de befinner sig, när de beräknas vara färdigställda och vilken typ av bostadsbebyggelse det rör sig om. Enligt instruktionerna till uppdraget ska också delta i dialog med samordnaren för Uppdrag att samordna större samlade exploateringar med hållbart byggande4 samt beakta resultaten av Sverigeförhandlingen. ska lämna sitt förslag på nationell infrastrukturplan till regeringen . Akademiska hus AB bygger, utvecklar och förvaltar miljöer för utbildning, forskning och innovation. Fastighetsbeståndet finns på orter över hela landet. har Akademiska hus AB ett uppdrag som innebär att bolaget även bygger och förvaltar student- och forskarbostäder. Bolaget har ett markinnehav som tillåter expansion av dess verksamhet. Förutom framtida universitetsändamål, vilket inkluderar student- och forskarbostäder, finns möjlighet till bostadsutbyggnad för andra ändamål på vissa av fastigheterna. Bolaget har på eget initiativ gjort en inventering av sitt markbestånd för att identifiera var det finns möjlighet till bostadsutbyggnad. Till grund för inventeringen har Akademiska hus AB använt de långsiktiga campusplanerna, av vilka det långsiktiga behovet av mark för lärosätenas utveckling framgår. I samband med inventeringen har bolaget också gjort en bedömning av hur många bostäder som kan inrymmas inom respektive markområde. Sammanfattningsvis finns möjlighet för bostadsutbyggnad i , , och . Enligt Akademiska hus AB:s beräkningar kan cirka 6 900 bostäder byggas på bolagets fastigheter i dessa städer. Eftersom bolaget inte har som uppdrag att bygga bostäder åt allmänheten, är samarbete med eller försäljning till andra aktörer en förutsättning för bostadsbyggande på de identifierade områdena. 4 , Uppdrag att samordna större samlade exploateringar med hållbart byggande, , dnr N2016/07177/PBB. Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. Akademiska hus AB vill endast överlåta fastigheter som det finns en färdigställd detaljplan för. Det hänger samman med att detaljplanen är viktig för att bolaget ska kunna säkerställa att utvecklingen av campus blir bra, vilket är ett strategiskt arbete som inkluderar många funktioner som ska samspela. Akademiska hus AB vill med andra ord inte släppa kontrollen över utveckling och byggande som kan påverka helheten inom campus. Utredningen har till berörda kommuner kommunicerat inom vilka områden som Akademiska hus AB vill medverka till bostadsutbyggnad. Jernhusen äger, utvecklar och förvaltar fastigheter längs järnvägen. Det handlar i huvudsak om stationsområden, underhållsdepåer och godsterminaler. Jernhusen har som mål att bidra till en väl fungerande järnväg och att ha ett utnyttjande av sitt fastighetsinnehav som bidrar till att fler personer och aktörer väljer att resa kollektivt och frakta gods på järnväg. Detta synsätt ligger till grund även för bolagets överlåtelser och förvärv av fastigheter. I Jernhusens uppdrag ingår bl.a. att utveckla stationernas närområden för att fler människor ska få möjlighet att arbeta och bo i kollektivtrafiknära lägen. I samband med utvecklingsarbetet förekommer det att Jernhusen överlåter sina fastigheter. Bolaget genomför också ett flertal kontorsprojekt i egen regi, medan mark för bostadsbebyggelse överlåts till externa intressenter som uppför bostäderna. I vilket skede en överlåtelse sker varierar, men när det gäller bostäder är det vanligaste att Jernhusen överlåter fastigheten sedan detaljplanen har vunnit laga kraft. Det är ett sätt att säkerställa att utformningen av bebyggelsen stödjer och bidrar till attraktiva miljöer som förstärker ett ökat miljövänligt och hållbart resande. Jernhusen är ett vinstdrivande bolag och det är därmed också affärsmässiga skäl som ligger bakom strategin att sälja marken först när detaljplanen är fastställd. Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. 3.8.1Miljögaranti för efterbehandling av förorenade fastigheter I avsnitt 3.6.2 har vi beskrivit den miljögaranti som Jernhusen kan åberopa för att få ersättning av staten för kostnader för efterbehandling. Miljögarantin är en viktig del av processen vid överlåtelse av mark som Jernhusen äger och utvecklar. Bolaget upplever dock ansökningsprocessen som tidskrävande, vilket påverkar tidsåtgången för planläggning och avyttring. Ärendena bör kunna handläggas snabbare. Jernhusen menar att det skulle kunna uppnås om formar en viss del av sin organisation för att bättre kunna handlägga bolagets anspråk till följd av miljögarantin. Jernhusen och har en pågående diskussion om förbättringsmöjligheter kring processen. Eftersom miljögarantin inte kan följa med till en ny ägare finns det såväl etiska som ekonomiska skäl till att Jernhusen vill överlåta fastigheter först sedan de har efterbehandlats med stöd av ersättning från miljögarantin. Jernhusen har uppgett att bolaget kan framställa regresskrav mot staten även efter en överlåtelse till ny ägare. I likhet med och ett flertal kommuner har även Jernhusen tagit upp processen kring nedläggning av järnvägsspår (se avsnitt 3.6.1 för en beskrivning av processen). Jernhusen förespråkar en översyn av processen. Inom ett flertal av bolagets fastigheter finns järnvägsspår som förvaltas av och som skulle behöva avvecklas eller flyttas för att möjliggöra planläggning för annan markanvändning. Jernhusen anser att processen för nedläggning av spår är onödigt stelbent och tar . Det vore önskvärt om det kan skapas möjlighet att i utökad omfattning använda en förenklad process för nedläggning av vissa typer av spår. Bolaget har framfört att spårområdena inom dess fastigheter oftast inte är en del av det nationella järnvägssystemet. Processen med slopning borde därmed kunna tillämpas i fler situationer. Myndigheternas och bolagens respektive uppdrag m.m. äger och förvaltar fastigheter som inhyser verksamheter med särskilda krav på säkerhet. Det innebär bl.a. att bolaget i sitt fastighetsbestånd har kriminalvårdsanstalter, polisfastigheter, försvarshögkvarter och domstolar. Ingen av de kommuner, som vi har haft kontakt med, har på eget initiativ visat intresse för att förvärva mark av i direkt syfte att bygga bostäder.5 har i det inledande skedet av vårt arbete uppgett att bolaget vill avyttra fastigheter i och för bostadsutveckling.6 Bolaget har varit i kontakt med kommun och för att få besked om respektive kommun har ett intresse av att köpa marken.