sou · H5B393 · 2017-11-30 00:00:00 — Någon information om att asylansökan har lämnats in inom EU får dock inte lämnas, om det kan äventyra säkerheten för en asylsökande som fått avslag eller leda till en kränkning av personens grundläggande rättigheter. Utöver vad som anges i utredningens direktiv finns det ett antal förhållanden som har utgjort utgångspunkter för utredningens överväganden. Dessa utgångspunkter behandlas i detta kapitel. Det är av flera skäl viktigt att kunna klarlägga identiteten på utlänningar som vistas i . I avsnitt 5.2 redogörs, efter en mera allmän genomgång av migrationssituationen (avsnitt 5.2.1), för några sådana skäl, nämligen betydelsen från säkerhetssynpunkt av att myndigheterna har kontroll över vilka personer som vistas i landet (avsnitt 5.2.2), behovet av att kunna identifiera barn och unga vuxna (avsnitt 5.2.3) samt betydelsen av en klarlagd identitet i utlänningsärenden (avsnitt 5.2.4). Utredningen ska enligt direktiven redogöra för konsekvenserna av sina förslag för den enskildes integritet och för barn ur ett barnperspektiv. Sådana aspekter har självfallet varit ytterst viktiga, när utredningen har gjort sina överväganden i de frågor som utredningen har haft att behandla. I detta kapitel lämnas därför en allmän redogörelse för vissa bestämmelser till skydd för privatlivet och den personliga integriteten (avsnitt 5.3) samt för vissa aspekter rörande barns rättigheter (avsnitt 5.4), som bakgrund till utredningens överväganden i de frågor som ska behandlas enligt utredningens direktiv. 5.2Betydelsen av klarlagd identitet 5.2.1Något om migrationen till och har, som en följd av bland annat de väpnade konflikterna i , och samt oroligheterna i och andra , flykting- och migrationsströmmarna till ökat kraftigt. Men inte bara väpnade konflikter och allvarliga etniska och religiösa motsättningar mellan olika folkgrupper, utan även sociala och ekonomiska förhållanden som råder i åtskilliga länder i världen, har bidragit till att människor har sökt sig till i hopp om en bättre framtid. Enligt statistikuppgifter från Eurostat1 har –2016 nästan 2,5 miljoner tredjelandsmedborgare registrerats som asylsökande (förstagångssökande) i EU. Till detta stora antal kommer ett inte obetydligt antal människor som, när flykting- och migrationskrisen trappades upp , EU:s medlemsstater inte förmådde att ta hand om och registrera. Det totala antalet flyktingar och migranter som anlänt till EU är således större än vad som angetts. Det har dessutom uppmärksammats att ett ökat antal personer uppehåller sig inom EU utan att ansöka om uppehållstillstånd i något land. Många av dessa personer lever utanför samhället och har inte kontakt med myndigheter. På samma sätt lever också många utlänningar som stannat kvar i landet, trots att de fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd i någon av EU:s medlemsstater. Det finns sålunda även ett stort antal tillståndslösa – ofta benämnda papperslösa – personer i . har värnat asylrätten och humanitära värden och har varit ett av de länder i som har haft den mest generösa flyktingpolitiken. Grunden för vår utlännings-lag- stiftning är principen om en reglerad invandring, det vill säga att det krävs uppehållstillstånd för att få bosätta sig i och att ett sådant tillstånd i många fall ska finnas före inresan i landet, en princip som samtliga riksdagspartier ställde sig bakom när den nuvarande utlänningslagen enhälligt antogs . 1 är ett generaldirektorat inom Europeiska kommissionen med uppgift att sammanställa och redovisa officiell statistik för Europeiska unionen och dess medlemsstater. I samband med den stora flyktingvågen till EU åren 2015–2016 tog sig fler människor än någonsin vidare, transiterade, till och ansökte om asyl. oktober–november detta år, då tillströmningen var som störst, kom det sammanlagt över 75 000 asylsökande till . Av dessa var ungefär en fjärdedel ensamkommande barn. Ansvariga myndigheter och kommunerna fick svårt att klara av ansträngningen. Kommuner sig själva för att de inte längre kunde sköta sitt mottagande på ett säkert sätt och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap slog larm om att viktiga samhällsfunktioner inte klarade av ansträngningen. Regeringen ansåg till följd härav, som tidigare nämnts, sig nödgad att återinföra gränskontroller vid inre gräns och föreslå att den svenska asyllagstiftningen tillfälligt skulle anpassas till minimikraven enligt internationella konventioner och . Detta innebar tidsbegränsade uppehållstillstånd för alla skyddsbehövande utom kvotflyktingar, slopad rätt till uppehållstillstånd för kategorin övriga skyddsbehövande och begränsad rätt till anhöriginvandring för skyddsbehövande med tidsbegränsade tillstånd. Syftet med anpassningen av asyllagstiftningen var att minska inflödet av människor för att skapa ett andrum för det svenska flyktingmottagandet. Den tillfälliga lagstiftningen är alltjämt gällande. Antalet nya asylsökande i har därefter minskat till knappt 29 000 personer och drygt 11 400 personer . Trots minskningen av antalet asylsökande, är ett mycket stort antal personer inskrivna i asylprövningssystemet i . Många av dessa har inte tillräckliga skyddsskäl och kommer att få beslut om utvisning. Ett problem i det sammanhanget är det inte obetydliga antal personer som i den situationen ”går under jorden”, det vill säga stannar kvar i landet, trots att beslutet om utvisning innebär en skyldighet att inom viss lämna landet. Det har beräknats att mellan 20 000 och 50 000 sådana tillståndslösa personer vistas i och berörda myndigheter gör bedömningen att den gruppen ökar. Säkerhetssituationen i bland annat har förändrats på ett sådant sätt att det framstår som mycket angeläget utifrån ett säkerhetsperspektiv att känna till vilka som vistas i vårt land. De terroristattentat som har förekommit i har tydligt visat hur viktigt det är att ha kontroll på vilka som vistas här. Säkerhetspolisen i bedömer att det främst finns tre typer av hot: islamistiskt motiverad terrorism, politiskt motiverad terrorism och separatistiskt motiverad terrorism. Störst bedöms risken för attentat av islamister. Säkerhetspolisen har bedömt att den sammantagna terrorhotnivån i befinner sig på en förhöjd hotnivå (grad 3 på en femgradig skala). Som den mest troliga hotbilden bedöms den typ av attentat som skedde på i , där tillvägagångssättet och målvalet i stor utsträckning liknar andra terrorattentat som genomförts i . Även när det gäller brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet i vid annan gränsöverskridande brottslighet, är brottsmisstänktas identitet av stor betydelse. Brottsmisstankarna kan exempelvis avse människohandel och påtvingad prostitution, narkotikasmuggling och vapensmuggling men även grövre vålds- och tillgreppsbrott. Det är inte så ovanligt att det i dessa sammanhang förekommer personer som uppträder under olika identiteter. Åtgärder som gör det möjligt för polis och säkerhetspolis att följa upp personer som utgör en risk för enskilda och samhället är därför angelägna. Inom EU pågår det ett intensivt arbete för att stärka säkerheten i unionen och effektivt bemöta säkerhetshot. På grund av omvärldssituationen har sålunda frågor om gränskontroller, migrationshantering och brottsbekämpning kommit i fokus. Inför ett beslut i rådet om en uppdaterad strategi för inre säkerhet i Europeiska unionen för –2020 tog Europeiska kommissionen fram en övergripande handlingsplan, Europeiska säkerhetsagendan (COM [2015] 185 final), som publicerades . Kommissionen konstaterade i denna agenda att säkerhet är en av de viktigaste frågorna för unionens medborgare och att hotet från terrorism och annan gränsöverskridande brottslighet kräver att unionens brottsbekämpande myndigheter samarbetar fullt ut och delar resurser och underrättelser. Kommissionen uttryckte i ett pressmeddelande om agendan att ett medlemslands inre säkerhet är lika med alla medlemsländers inre säkerhet. Huvudregeln inom Schengenområdet är ju att det ska råda fri passage över de inre gränserna såväl för de egna medborgarna som för utlänningar. Kommissionen fastställde i agendan viktiga principer för EU:s arbete med att effektivt bemöta säkerhetshot, bland annat att ha ett gemensamt fokus på intern och extern säkerhet, dela mer information och samarbeta mer på operativ nivå som det måste råda full överensstämmelse avseende människors grundläggande rättigheter. Kommissionen underströk i flera avsnitt i agendan vikten av att fullt ut utnyttja befintliga verktyg såsom SIS och Europols informationssystem. Som framgått av redovisningen i kapitel 4 pågår det redan lagstiftningsarbete rörande flera projekt som syftar till att stärka säkerheten i EU och motverka terrorism och gränsöverskridande organiserad brottslighet, bland annat genom att få bättre kontroll över vilka personer som släpps in och får lov att vistas i medlemsstaterna. 5.2.3Barn och unga vuxna En stor andel av de flyktingar och migranter som har kommit till och är barn och unga vuxna. Av de personer som var registrerade som boende i mottagningssystem var ungefär en tredjedel barn . Det har också noterats att ett ökat antal unga personer uppehåller sig i utan att ansöka om uppehållstillstånd. Många av dem lever utanför samhället och har inte kontakt med myndigheter. En del av dessa barn och unga vuxna har skilts från sina familjer under resan till . Åtskilliga har dock kommit hit mer eller mindre på egen hand. Det ligger i sakens natur att barn och unga vuxna riskerar att fara illa när de befinner sig i en sådan otrygg tillvaro som det innebär att leva utanför samhället i ett land, där man inte har tillstånd att vistas. De riskerar inte bara att bli offer för andras kriminella gärningar och utnyttjas för exempelvis prostitution eller tiggeri. Det finns också en risk att de själva hamnar i kriminalitet. För att kunna skydda barn och unga vuxna är det viktigt att kunna identifiera dessa i ett tidigt skede. Det finns även ett behov av att identifiera utlänningar som uppger sig vara underåriga men som inte är det. Vuxna asylsökande, som felaktigt uppger en lägre ålder än sin verkliga, tar i anspråk resurser från samhället som de inte har rätt till. Det är också av sociala skäl och för att kunna skydda barn viktigt att vuxna personer inte placeras på samma boenden som barn. Även när ett avlägsnandebeslut ska verkställas är det viktigt att känna till personens rätta ålder. I detta sammanhang kan nämnas vissa uppgifter, som utredningen fått rörande verkställighetsärenden till . införde och en ny rutin för identifiering av individer med ärenden för verkställighet till . Marockanska myndigheter har identifierat och lämnat accept för återtagande av 288 personer. Av dessa hade 199 uppgett att de var underåriga för asylansökan. Det visade sig dock att endast 13 av dem verkligen var underåriga. 5.2.4Klarläggande av sökandes identitet i asylärenden Det har, sedan den stora ökningen i antalet asylsökande i , varit en hög belastning på asylsystemet och på samhället. Till detta kommer att antalet asylsökande som styrker sin identitet genom att ge in en passhandling i samband med ansökan är mycket lågt här i landet. Enligt uppgifter från har –2016 passhandling saknats vid registreringen av ansökan i mellan av fallen. , , är andelen asylsökande som inte uppvisat pass vid ansökan 84 procent.2 Enligt uppgifter som har lämnat till utredningen förekommer det att utlänningar likväl har identitetshandlingar som inte visas upp för myndigheterna. Det förekommer nämligen att handlingar, vars existens har undanhållits, påträffas . 2 Som en jämförelse kan nämnas att i i samband med asylansökningarna, enligt uppgift, saknas passhandling bara i av ärendena. också hänt att personer självmant ger in handlingar, som de har undanhållit . Redan i det betänkande som lämnades av Utredningen för översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1) och i den därpå följande propositionen (prop. 1988/89:86) noterades det att det hade blivit allt vanligare att asylsökande saknade identitetshandlingar. Föredragande statsrådet anförde att det visserligen förekom att människor har tvingats fly hals över huvud och inte fått med sig några resehandlingar eller att de inte har haft någon möjlighet att få ut några resehandlingar i hemlandet. Detta kunde emellertid inte förklara den höga andelen asylsökande utan dokument. I stället ansågs det i många fall handla om medveten dokumentförstöring eller undanhållande av handlingar. I lagstiftningsärendet föreslogs flera åtgärder i syfte att motverka dokumentförstöring, vilka också genomfördes. Det infördes bland annat en möjlighet att i resedokument och främlingspass anteckna att innehavaren inte hade styrkt sin identitet och ökade möjligheter att dels ta utlänningar i förvar för identitetskontroll och utredning, dels efterforska handlingar i samband med inresekontrollen. Flertalet av de problem som föredragande statsrådet tog upp i den angivna propositionen som en följd av den ökade dokumentlösheten hos asylsökande är emellertid aktuella än . När handlingar som styrker identiteten saknas, innebär det att stora resurser måste läggas ned på utredningar om bland annat utlänningens hemvist och resväg för att försöka utröna gentemot vilket land eventuella skyddsskäl ska prövas. Det förhållandet att asylsökande saknar handlingar som styrker identiteten försvårar därför avsevärt utredningen i ärendet om uppehållstillstånd och är en starkt bidragande orsak till att handläggningstiderna i asylärenden blir onödigt långa. Den omständigheten att en asylsökandes identitet inte går att klarlägga medför också att uppehållstillstånd kan komma att beviljas för personer som kommit hit av andra orsaker än att de behöver skydd. En väsentlig rättssäkerhetsfaktor i utlänningsärenden är att sökanden kan räkna med ett slutligt beslut inom rimlig tid. När handläggningstiderna är långa innebär det i ovisshet för de enskilda sökandena, vilket medför att många drabbas av allvarliga psykiska besvär. En lång handläggningstid kan också bidra till att asylsökande som fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut får svårare att acceptera att de måste lämna landet och i stället väljer att leva gömda i . Problemen som är kopplade till dokumentlösheten drabbar således inte bara de personer som har verkliga skyddsskäl och som får vänta än nödvändigt på att få sin sak prövad, utan även dem som inte bedöms ha skyddsskäl och som slutligen får ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Särskilt bekymmersamt är detta när barn är inblandade. En lång handläggningstid innebär dessutom höga kostnader för samhället. Den omständigheten att många asylsökande inte företer pass eller andra giltiga identitetshandlingar medför inte bara svårigheter vid prövningen av skyddsbehovet. Det uppstår även problem vid verkställigheten av avlägsnandebeslut. Att det finns resehandlingar är i de allra flesta fall är en förutsättning för att verkställighet ska kunna äga rum. När det saknas tillförlitliga uppgifter om identiteten är det ofta svårt att få nya resehandlingar utfärdade för utlänningen. Det kräver ofta stora arbetsinsatser och verkställigheten fördröjs. När resehandlingar saknas och sådana inte har kunnat anskaffas i eller från eller utlänningen endast har ett EU laissezpasser som resehandling, krävs det dessutom ofta en eskorterad utresa, vilket kräver personalresurser och drar stora kostnader. Förutom att det är kostsamt för samhället, måste ett system där avvisnings- och utvisningsbeslut inte verkställs inom rimliga tider också anses otillfredsställande av andra skäl. När verkställigheten drar ut kan de berörda personerna nämligen invaggas i falska förhoppningar om att de kanske trots allt får stanna kvar. Det gäller inte minst barnen. Det är naturligtvis påfrestande att leva i en sådan ovisshet. Det bör också framhållas att det även är av betydelse för den enskilde utlänningen att kunna styrka sin identitet i händelse av att han eller hon får uppehållstillstånd. Om identiteten inte är styrkt, får detta anges på de identitets- och resehandlingar som utfärdas för utlänningen. Personens möjligheter att resa blir då mer begränsade. Han eller hon riskerar även att ett beviljat uppehållstillstånd kan komma att återkallas, om det senare kommer fram att han eller hon har uppgett fel identitet. Också möjligheterna att få svenskt medborgarskap fördröjs vid oklar identitet. Ett av kraven för att en utlänning ska kunna beviljas svenskt medborgarskap är nämligen att han eller hon har styrkt sin identitet. Om det inte kan ske, kan svenskt medborgarskap bara beviljas om han eller hon sedan minst har haft hemvist här i landet och kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. En oklar identitet påverkar således individen även på , efter det att uppehållstillstånd beviljats. 5.3Skyddet för privatlivet och den personliga integriteten Utredningen har funnit att det finns skäl att i ett separat avsnitt behandla vissa bestämmelser till skydd för människors privatliv och personliga integritet. I anslutning till sina överväganden och förslag kommer utredningen att återkomma till vilka konsekvenser förslagen kan få för den enskildes integritet. I 1 kap. 2 § regeringsformen slås det fast att den offentliga makten ska utövas med respekt för den enskilda människans frihet och värdighet och att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna får som huvudregel inte utsätta enskilda för – såvitt här är av intresse – frihetsberövanden, påtvingade kroppsliga ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, undersökning av brev och hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal. Detta framgår 2 kap. 6 § första stycket och 8 § regeringsformen. Var och en är också enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen skyddad gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet enligt 2 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen är emellertid inte absolut utan får begränsas i lag. I 2 kap. 25 § regeringsformen, som reglerar skyddet för utländska medborgares fri- och rättigheter, anges exempelvis sådana begränsningar. åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () måste dock respekteras. Av 2 kap. 19 § regeringsformen framgår således att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med dessa åtaganden. har genom lagen (1994:1219) inkorporerats i svensk rätt och gäller därmed, liksom vissa av dess tilläggsprotokoll, som lag i . Uttrycket ”kroppsligt ingrepp” i regeringsformen avser främst våld mot människokroppen men också läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning och andra liknande företeelser som brukar betecknas med ordet kroppsbesiktning. En utförlig exemplifiering av föreskrifter om tvångsmässiga kroppsliga ingrepp finns i en bilaga till betänkandet Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75 s. 355–365). Enligt bilagan ska tvångsmässigt tagande av fingeravtryck betraktas som ett kroppsligt ingrepp, däremot inte tvångsmässigt tagande av fotografi. Till påtvingat kroppsligt ingrepp hör polisiärt våld. När det gäller stadgas i dess artikel 8.1 att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentliga myndigheter får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och i sådant fall endast om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Detta framgår av konventionens artikel 8.2. Det har anförts att rätten till respekt för familjelivet inbegriper bland annat en rätt till skydd mot att bli fotograferad (jfr , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 377). 2014/15:32 s. 26 har regeringen uttalat att det likaså får antas att fingeravtryckstagning omfattas av skyddet enligt konventionens artikel 8.1. Offentliga myndigheter får således enbart fotografera någon och ta dennes fingeravtryck med stöd av lag och i sådant fall om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till de intressen som utredningen redogjort för. För att laglighetskriteriet ska vara uppfyllt krävs det bland annat att den nationella författningen lever upp till vissa minimikrav i fråga om kvalitet och tydlighet. Reglerna ska sålunda vara tillräckligt tydliga för att tillämpningen ska vara förutsebar och de ska vara allmänt tillgängliga. Kravet på att ett ingripande ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle innebär att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden i fråga. I det ligger bland annat en begränsning, som innebär att åtgärden inte får gå längre än vad som är nödvändigt med beaktande av proportionalitetsprincipen, det vill säga att den ska stå i rimlig relation till det intresse åtgärden är avsedd att tillgodose. Vid en sådan avvägning har staterna ett visst handlingsutrymme att inom rimliga gränser avgöra vilka åtgärder som kan anses nödvändiga för att tillgodose det eftersträvade ändamålet. Som anförts är var och en i grundlagen också skyddad gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten, som sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Personuppgiftsbehandling, som innebär att föra in och lagra en enskilds fotografi och fingeravtryck i ett register och använda dessa för jämförelser, omfattas av bestämmelsen. Sådan behandling av personuppgifter bör också falla inom tillämpningsområdet för artikel 8 i , eftersom behandlingen avser uppgifter om den enskildes person och därför ingår i skyddet för dennes privatliv. har ansett att bestämmelserna i artikel 8 i har betydelse vid bedömningen av nationella regler, som tillåter behandling av personuppgifter. Även för behandlingen av fotografi och fingeravtryck gäller följaktligen att behandlingen ska ske med stöd av lag och endast under förutsättning att det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Utredningen har också att i betänkandet redogöra för de konsekvenser, som dess förslag kan medföra för barn ur ett barnrättsperspektiv. Här ges en allmän bakgrund avseende barns rättigheter. I avsnitten som rör utredningens förslag återkommer sedan utredningen till barnrättsperspektivet. antog konventionen om barnets rättigheter (). Konventionen innehåller bestämmelser avsedda att tillförsäkra barn grundläggande rättigheter och att bereda barn skydd mot övergrepp och utnyttjande. Därutöver anges i konventionen barnets bästa och barns rätt till inflytande som viktiga principer. Efter att ratificerat konventionen trädde den för svenskt vidkommande i Ratificeringen innebär att har förbundit sig att följa bestämmelser. Konventionen har inte införlivats med svensk rätt genom särskild lag, utan regeringen har att tillse att innehållet i svensk rätt motsvarar konventionsbestämmelserna. Svenska myndigheter är således inte direkt bundna av konventionens regler men bör vid tillämpning av svensk lag så långt som det är möjligt tolka denna så att den inte strider mot . En enhällig riksdag godkände den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga i (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171). Den nationella strategin utgår från de förslag som den parlamentariskt sammansatta lämnade i sitt betänkande Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116). hade i uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med bestämmelser och intentioner.