sou · H5B3109 · 2017-12-15 00:00:00 — Myndigheter ska också, utan dröjsmål, lämna enskilda sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. I propositionen som föregick lagen ansåg regeringen att regleringen om myndigheternas tillgänglighet i högre grad bör utformas så att den är neutral i förhållande till bl.a. den omfattande och kontinuerligt ökande digitala förvaltningen. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det bör införas ett allmänt krav på att myndigheterna ska vara tillgängliga för kontakter med enskilda.3 Enligt budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att det är varje myndighets ledning som ansvarar för detta. Det är i stor utsträckning den enskilda myndigheten som, inom ramen för de generella styrinstrumenten, avgör hur dess verksamhet utvecklas närmare, genom vilka kanaler de finns tillgängliga och i vilken mån samverkan sker med andra myndigheter. Varje myndighet ansvarar för att medborgarkontakter och service inom myndighetens område uppfyller behoven hos medborgare och företag i hela landet. Regeringen anger i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) att varje myndighet har ett ansvar för utvecklingen av sin egen service. Utgångspunkten för myndigheternas service ska vara en så långt som möjligt likvärdig tillgång till service för alla. I propositionen anges även att den samverkan som inletts mellan myndigheter med behov av lokal närvaro bör utvidgas och fördjupas. Ett långsiktigt mål bör vara att grundläggande lokal statlig service kan förmedlas via gemensamma servicekontor eller andra gemensamma kontaktpunkter. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag. Det finns emellertid inte något författningsreglerat krav på att myndigheterna ska handlägga ärenden i geografisk närhet till dem som berörs. 1.2.3Digital förnyelse av det offentliga Regeringen anser att lokal statlig service och digitala lösningar ska komplettera och understödja varandra. I de fall det är lämpligt ska digitala lösningar, enligt regeringen, vara förstahandsval i den offentliga förvaltningens verksamhet och i kontakter med enskilda och företag.4 Myndigheternas webbplatser och digitala tjänster har kommit att spela en allt större och viktigare roll vid tillhandahållandet av service. finns det enskilda som inte kan ta del av den service som myndigheter erbjuder via internet och telefon, t.ex. på grund av funktionsnedsättningar, bristande språkkunskaper eller bristande tillgång till internet. Personer kan även tillfälligt eller befinna sig i livssituationer då de behöver få fördjupad vägledning om sina rättigheter och skyldigheter. I sådana situationer bör de ha möjlighet att kunna besöka myndigheter för att få service. Även myndigheterna kan behöva ha personlig kontakt med enskilda och företag. Frågor som rör regelverken för skatter, folkbokföring, socialförsäkring och pension är komplicerade och inte helt lätta att förstå, och ibland underlättar det med personliga möten. I detta delbetänkande används några begrepp som kan behöva definieras: –Kontorschefer är chef för servicehandläggarna på ett eller flera servicekontor. De benämns enhetschefer inom och sektionschefer inom . –Regionchefer är chefer för kontorscheferna och benämns områdeschefer inom och enhetschefer inom . 2017/18:01, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 2. Myndigheterna möter medborgare och företag på många sätt, bl.a. genom telefon, internet, sociala medier och informationsträffar. Utredningens uppdrag är att bedöma vilket serviceutbud som framöver ska finnas på servicekontor. Därför utreder vi inte andra servicekanaler närmare. Utredningen tar i detta delbetänkande inte ställning till vilken modell som är lämplig för att tillhandahålla service avseende fler myndigheter än , och . Detta avser vi att återkomma till i slutbetänkandet. Utredningen har haft kort om tid att utarbeta detta delbetänkande; från det att regeringen fattade beslut om utredningens direktiv till överlämnandet av delbetänkandet. Vi har inhämtat och analyserat en stor mängd material om servicekontoren och närliggande frågor. Vi har haft nära dialog med de myndigheter som berörs av de föreslagna förändringarna i ett första skede, dvs. , , och Statens servicecenter. Utredningen har bl.a. varit på studiebesök vid servicekontoren i och på i i syfte att se och förstå hur verksamheten fungerar. Vi har intervjuat samtliga områdeschefer vid och enhetschefer vid . Vi har också träffat och intervjuat flera sektionschefer vid . Dessutom har utredningen haft kontinuerlig dialog med både strategiska och operativa kontaktpersoner på respektive myndighet. Vidare har vi träffat och fört en dialog med Arbetsförmedlingen och . Därtill har vi träffat fackförbunden och ST för att ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredningen har också haft samråd med i arbetsrättsliga frågor. Härutöver har vi haft dialog med (dir. 2015:77 och dir. 2017:72), Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster (dir. 2016:39) och ID-korts- utredning (dir. 2017:90) i frågor där det finns beröringspunkter mellan utredningarna. I enlighet med direktiven har utredningen inhämtat synpunkter på våra bedömningar och förslag från , , och Statens servicecenter. Myndigheterna har inkommit med värdefulla synpunkter som utredningen har beaktat. Dessutom har fackförbundet lämnat synpunkter avseende personella konsekvenser. Arbetsförmedlingen, och har fått ta del av förslagen, men de har inte haft några synpunkter. Utredningen har haft stöd från ett konsultföretag, som av fått i uppdrag att analysera alternativ för servicekontorens framtida it-försörjning, och utifrån deras analys lämnat rekommendationer för den nya serviceorganisationen. Konsultföretaget har haft kontakt med myndigheterna för informationsinhämtning och diskussioner i sitt arbete. Utredningen har också deltagit i denna dialog. Slutligen har utredningen, i enlighet med sina direktiv, haft löpande dialog med . 2Nuvarande servicekontorsverksamhet i korthet 2.1102 servicekontor över hela landet och inledde 2008 ett samarbete om lokal service i form av gemensamma servicekontor. När pensionsverksamheten bröts ut från och bildades, gick även den nybildade myndigheten in i denna samverkan. Från början fanns det en överenskommelse mellan om att tillsammans inrätta 82 kontor. Antalet servicekontor har sedan fluktuerat över åren, med som mest 124 kontor 2009, för att därefter minska till dagens 102 servicekontor och en digital servicepunkt. Kontoren finns på 96 orter från i söder till i norr och ordinarie öppettider är –16, med vissa lokala avvikelser. Drygt 40 servicekontor är samlokaliserade med Arbetsförmedlingens kontor och det finns en särskild överenskommelse med Arbetsförmedlingen om denna lokalsamverkan. Servicekontoren har en stor variation i bemanning och lokalyta. Lokalytan för det minsta servicekontoret är endast 37 kvm, medan det största är 1 500 kvm. Antalet anställda per kontor varierar från 2 till 40 servicehandläggare: •61 av servicekontoren är mindre kontor med två till fem servicehandläggare, •25 kontor är medelstora med sex till tio handläggare, •16 kontor är större med fler än tio handläggare. Nuvarande servicekontorsverksamhet i korthet och delar på huvudmannaskapet och därmed arbetsgivarrollen för de anställda på kontoren. är huvudman för 57 av kontoren och för 45 av kontoren, samt för den digitala servicepunkten. Enligt myndigheterna bidrar samverkan om servicekontor till ökad tillgänglighet, att den samlade ingången till det offentliga blir bredare, samt en utökad möjlighet till helhetssyn på besökarens situation.1 2.2Besökarna är generellt sett nöjda hade servicekontoren 3,9 miljoner besök varav hade ett ärende till , till och till . Jämfört med 2015 har antalet besök minskat och jämfört med . Besöksfördelningen mellan myndigheterna har varierat över åren, särskilt mellan och , medan haft en relativt jämn andel besökare2. Myndigheterna gör kundundersökningar . Enligt den kundundersökning som gjordes ansåg av besökarna att de hade fått ett bra bemötande, att de hade fått den hjälp de behövde och att de hade fått svar inom rimlig tid. Sammantaget svarade ja på alla tre frågorna.3 Besökarna på servicekontoren fick i genomsnitt vänta för att få hjälp . Genomsnittssiffran för servicekontoren döljer dock en stor variation, vissa kontor kan ibland ha väntetider upp emot . Den genomsnittliga betjäningstiden, dvs. tiden det tar för en servicehandläggare att hantera ett ärende, varierade mellan 8 och 10 minuter.4 1Skatteverket (2017a), Verksamhetsrapport avseende samtjänst vid medborgarkontor (servicekontor), dnr 131 39420-17/1211, . 2Pensionsmyndigheten (2017), årsredovisning 2016. 3Kundundersökning på servicekontor – omgång 1 2017 (mars). 4T3 2016 servicekontor slutversion NLG. Nuvarande servicekontorsverksamhet i korthet Serviceutbudet vid servicekontoren har varit relativt oförändrat under de som servicekontoren har funnits. På servicekontoret kan besökaren få hjälp med olika frågor som , och hanterar. Det innebär att servicehandläggare på servicekontoren kan hjälpa besökarna med allt från skatte- och folkbokföringsärenden till socialförsäkrings- och pensionsärenden. Besökaren kan bl.a. få: •allmän vägledning och råd •hjälp med blanketter och ansökningar •information om pågående ärenden •hjälp att skriva ut intyg och bevis •hjälp med digitala självbetjäningstjänster •hjälp att boka möten med handläggare i specifika ärenden, m.m. På ungefär en fjärdedel av servicekontoren finns även möjlighet att ansöka om det id-kort för folkbokförda i som ansvarar för att utfärda. Följande figur ger en översikt av vilka ärenden som besökarna fått hjälp med vid servicekontoren , 2017. Nuvarande servicekontorsverksamhet i korthet Försäkringstillhörighet Skatt - företag Folkbokföring - invandring Folkbokföring - flyttning inom Aktivitetsstöd Personbevis ID-Kort Föräldrapenning Bostadsbidrag Folkbokföring - övrigt Övrigt Skatt - privatperson Bearbetad statistik av myndigheternas inskickade underlag gällande ärendeslag vid samtliga servicekontor vecka 21, 2017. Skatte- och folkbokföringsfrågor, t.ex. personbevis och id-kort, är de vanligaste frågorna. Även frågor om bostadsbidrag och föräldrapenning, liksom övriga frågor till är vanliga. Frågor inom verksamhetsområde är mindre vanligt. Nuvarande servicekontorsverksamhet i korthet 2.4Servicehandläggare – ett yrke med krav på hög kompetens fanns det sammanlagt ungefär 740 servicehandläggare på de 102 kontoren, varav ungefär hälften är anställda av och hälften av . Antalet årsarbetskrafter beräknas till cirka 640 för samma månad. Myndigheterna ställer krav på att en servicehandläggare ska ha högskoleutbildning inom t.ex. ekonomi, juridik, beteendevetenskap eller statsvetenskap, eller väl dokumenterad förmåga att inhämta och använda teoretiska kunskaper i arbetet. Utöver detta anser myndigheterna att det är viktigt med erfarenhet från serviceyrken där man fått besvara frågor från enskilda, liksom goda kunskaper i informationssökning och användandet av e-tjänster. Det är också viktigt att servicehandläggaren behärskar det svenska språket i tal och skrift, samt det engelska språket i tal.5 Kontorschefen kan ställa specifika krav för att kunna anpassa en tjänst till lokala förutsättningar. Exempel på dessa krav eller önskade meriter är arbetslivserfarenhet från någon av de tre myndigheterna, erfarenhet av id-kortshantering eller ytterligare språkkunskaper.6 På servicekontoret i behärskar t.ex. 30 av servicehandläggarna sammanlagt 26 språk utöver svenska och engelska.7 2.5Reglering och styrning av servicesamverkan Lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor och förordningen (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor reglerar den nuvarande ordningen med samtjänst vid servicekontoren. Enligt samtjänstlagen får statliga myndigheter, en kommun eller ett landsting ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga förvaltningsärenden med de begränsningar som anges i lagen eller i den nämnda förordningen. Ett sådant samtjänstavtal ska ange vilka förvaltningsuppgifter som ska omfattas av samtjänsten. 5Baskompetensprofil för servicehandläggare, . 6Baskompetensprofil för servicehandläggare, . 7Enligt skriftligt material från , . Nuvarande servicekontorsverksamhet i korthet innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter ska anges särskilt i avtalet. Om samtjänsten omfattar förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personuppgifter, ska den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna teckna ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som ska utföra dessa uppgifter. , och har ingått ett sådant samtjänstavtal. reglerar bl.a. myndighetsutövning avseende utfärdande av id-kort och servicehandläggarnas användning av myndigheternas verksamhetssystem. Myndigheterna har vidare reglerat sin samverkan kring servicekontor genom överenskommelser på flera områden, bl.a. en övergripande överenskommelse för servicesamverkan, men även mer specifika överenskommelser gällande ekonomi, ledning och styrning. För samverkan om servicekontor har myndigheterna en gemensam ledningsstruktur med en nationell ledningsgrupp, en ledningsgrupp för servicesamverkan, ett kansli samt ett antal samarbetsgrupper. Myndigheternas stödfunktioner finns tillgängliga för förvaltningsfrågor från servicekontoren bl.a. inom it, säkerhet och HR. Chefer på lokal nivå ska vända sig till sin egen myndighets stödfunktioner oavsett typ av fråga. 2.6Myndigheternas utvecklingskoncept för servicekontoren De tre myndigheterna tecknade en ny överenskommelse avseende servicekontoren. I det konceptförslag som togs fram som underlag för den nya överenskommelsen konstaterade myndigheterna att digitala tjänster vid ingången av 2017 inte har fasat ut de tjänster som erbjuds i servicekontorsverksamheten.8 Det nya konceptet har en tydlig inriktning mot digital självhjälp och servicekontoren ska arbeta aktivt med att förändra besökarnas beteende från det analoga till det digitala. Myndigheterna konstaterar dock att det trots denna digitala inriktning alltid kommer 8 Servicekontor 2.0 slutrapport. Nuvarande servicekontorsverksamhet i korthet att finnas grupper i samhället som har behov av att besöka myndigheterna.9 Som en del av den digitala inriktningen har myndigheterna tagit fram en ny form av servicekontor som ska vara renodlat inriktat på digital självhjälp för besökaren, en s.k. digital servicepunkt. 2.6.1Digital servicepunkt – en pilot öppnade de tre servicekontorsmyndigheterna en digital servicepunkt i kommunens lokaler i . Vid en digital servicepunkt ska servicehandläggarna endast erbjuda medborgare och företag hjälp med frågor av allmän karaktär. Servicehandläggarna saknar tillgång till myndigheternas verksamhetssystem och kan därför inte ge besökaren någon fördjupad information eller service. Deras uppgift är i stället att stötta besökaren i att använda myndigheternas digitala tjänster och webbplatser. För de besökare som inte kan använda myndigheternas digitala tjänster eller av andra orsaker inte kan få hjälp direkt på servicepunkten, kan servicehandläggarna i viss utsträckning hjälpa till genom att använda sig av den myndighetsinterna servicetelefonen för att få stöd av handläggare eller service från respektive myndighet. För besökare som har ärenden som kräver personlig närvaro, t.ex. ansökan om id-kort eller anmälan om invandring till , hänvisas de till ett ordinarie servicekontor. För frågor av fördjupad karaktär, t.ex. när besökaren behöver mer information om ett pågående ärende, hänvisas denna till myndigheternas respektive telefonservice, ordinarie servicekontor i t.ex. eller . Öppettiderna ska enligt konceptet för digitala servicepunkter anpassas efter besöksunderlaget på den specifika orten. Den digitala servicepunkten i är bemannad med en servicehandläggare och kl. 9–11.30 och 12.30–15. Servicehandläggare från servicekontoret i bemannar den digitala servicepunkten. En preliminär utvärdering av den digitala servicepunkten visar att av besöken på den digitala servicepunkten har kunnat lösas digitalt eller med servicehandläggarens hjälp utan tillgång till 9 Servicekontor 2.0 slutrapport. Nuvarande servicekontorsverksamhet i korthet myndigheternas verksamhetssystem och att har fått hänvisas vidare till andra servicekanaler. Sedan omvandlingen från ett servicekontor till en digital servicepunkt har antalet besök sjunkit från i genomsnitt 56 till 33 per dag. Utvärderingen noterar att utöver möjligheten att dessa personer börjat använda myndigheternas digitala tjänster, finns det en risk att vissa personer avstår från att besöka servicepunkten på grund av den digitala profilen.10 Myndigheterna har tidigare haft för avsikt att omvandla fler servicekontor till digitala servicepunkter. Med anledning av vår utredning har myndigheterna dock valt att inte driva frågan om digitala servicepunkter vidare. 10 Digital servicepunkt i . 3 Problemidentifiering och analys har statliga myndigheters effektivitet och rättssäkerhet diskuterats flitigt. När frågor om myndigheternas service till medborgare och företag har diskuterats, har det oftast varit utifrån respektive myndighets perspektiv och vilken service den enskilda myndigheten tillhandahåller. har emellertid samhällsdiskussionen svängt och det talas alltmer om vikten av en mer tillgänglig service för medborgare och företag. Även service samordnad mellan fler myndigheter diskuteras i högre utsträckning, liksom myndigheternas förmåga att samlat anpassa servicen utifrån händelser i de enskildas livssituationer. 3.1Lokal statlig service och närvaro har minskat över tid Målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet, och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt har emellertid inte enbart en förvaltningspolitisk dimension, utan är också en del i politiken för regional utveckling och tillväxt. Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Regeringen anser att god tillgång till kommersiell och offentlig service för medborgare och företag är en viktig förutsättning för utveckling.2 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 2017/18:01, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 19. En tidigare utredning om bättre offentlig service till medborgarna menade att det är centralt med väl fungerande och tillgänglig service för att kommuner och regioner ska kunna ha förmågan att både attrahera och behålla människor att bo och driva företag.3 Ut- redningen framhöll att det var en tillgång för kommuner att ha statliga myndighetskontor eftersom det innebär både arbetstillfällen och diversifiering av arbetsmarknaden på orten. När statliga myndigheter drar ner bemanningen eller lägger ner kontor ute i landet uppfattas det ofta som förvaltningsbeslut i direkt strid med målet för regional utveckling. har det funnits ett stort tryck på myndigheterna att nå och upprätthålla en hög kostnadseffektivitet i verksamheten. Enmyndighetsreformer4 har genomförts bl.a. utifrån syftet att öka myndigheternas effektivitet och likformighet. I takt med detta har myndigheterna också effektiviserat, och – i flera fall – valt att lägga ner kontor med få besökare. Avstånden till statliga myndigheters lokalkontor har därmed blivit allt större. Antalet statliga arbetstillfällen har minskat mest på mindre orter och de bemannade kontoren har koncentrerats till storstäder och större tätorter.5 Medborgare på landsbygden har därmed fått längre väg till att personligen kunna möta en statlig myndighet. Från den enskilda myndighetens perspektiv kan de åtgärder som genomförts te sig både motiverade och rimliga, men sett från ett helhetsperspektiv är konsekvenserna av samtliga dessa myndighetsbeslut inte rimliga eller motiverade för medborgare och företag. I vissa delar av landet saknas statlig närvaro och medborgare och företagare har alltför långt till statlig service. Det är viktigt att de som inte kan ta del av statliga myndigheters utvecklade service och tjänster över internet ändå kan säkerställas god service i hela landet. Det ska vara möjligt att få ta del av det statliga serviceutbudet vare sig man bor i tätort eller på landsbygd, oberoende av om man har eller saknar full förmåga att använda digitala tjänster. 3SOU 2008:97, Styr samverkan – för bättre service till medborgarna. 4Enmyndighetsreformer handlar bl.a. om att alla länsförsäkringskassor slogs samman till en myndighet – , och alla lokala skattekontor slogs samman till en myndighet Syftet var att öka enhetligheten och likformigheten i myndigheternas verksamhet. 5Statskontoret (2016), Statliga myndigheters lokalisering – Ett samlat underlag. I budgetpropositionen konstaterar regeringen att det är viktigt att de statliga myndigheternas lokalisering kan få en större spridning över landet.6 har regeringen fattat ett antal beslut om att omlokalisera myndigheter från till andra delar av landet. Regeringen har också för avsikt att fatta ytterligare omlokaliseringsbeslut.7 Regeringen har i budgetpropositionen konstaterat att det är viktigt att säkerställa och stärka tillgången till grundläggande statlig service i hela landet. För att uppnå detta behöver vissa statliga myndigheters lokala serviceverksamheter organiseras på ett mer sammanhållet sätt.8 Ett led i detta arbete är att , och fått i uppdrag att etablera tio nya servicekontor senast den 30 juni 2018.9 3.2Stort servicebehov bland medborgare och företagare Statliga myndigheter möter medborgare och företagare på många sätt såsom via internet och digitala tjänster, telefon, informationsträffar, bokade möten och besök på myndighetskontor. Många myndigheter, inte minst de tre som samverkar om servicekontor, har arbetat ihärdigt med att digitalisera sin verksamhet och sin kontakt med medborgare och företag. Både effektivisering och ökad rättssäkerhet har angetts som skäl till de digitala satsningarna. För många medborgare och företag har det blivit lättare att hitta information, kontakten med myndigheterna har underlättats och tillgänglighet till statlig service har ökat. Även om myndigheterna kommit långt inom vissa områden och de digitala tjänsterna stegvis blir enklare att använda, är de emellertid ännu inte fullt utvecklade, heltäckande eller alltid helt lätta att använda. Digitala lösningar passar heller inte för alla ändamål och det är fortsatt många som skickar in brev och blanketter, ringer myndigheterna, samt besöker deras lokala kontor. 2016/17:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 2. 2017/18:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 2. 2017/18:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 2. 9Regeringsuppdrag (2017a), dnr Fi2017/03431/SFÖ. För vissa personer är ersättning i rätt tid från myndigheterna helt avgörande för deras försörjning. För dessa grupper är det viktigt att kunna känna trygghet i att allt blivit korrekt. Därför är det vanligt med besök på servicekontor vid tillfällen då man t.ex. inte lyckas använda sig av de digitala tjänsterna eller får information som man inte förstår. Därtill är det tämligen komplicerade system och regelverk som styr myndigheternas verksamheter. Socialförsäkringen, inklusive pensionssystemet, liksom skattelagstiftningen och folkbokföringslagstiftningen styrs av bestämmelser som inte alltid är helt enkla att förstå. Det är därmed inte särskilt överraskande att medborgare och företagare ibland känner sig osäkra och behöver förklaring, vägledning och stöd i sin kontakt med myndigheterna eller få bekräftat att de har förstått rätt. 3.2.1Vissa grupper har större behov av lokal statlig service , och genomförde 2016 en kvalitativ studie vid sex servicekontor.