sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Vi lämnar i detta betänkande ett antal förslag av betydelse för att tillsynen över förorenade områden ska kunna bli mer enhetlig och effektiv. Vi föreslår till exempel åtgärder för att höja kompetensen hos tillsynsmyndigheterna och för att öka förutsättningarna för myndigheterna att ta del av varandras kompetens, att tillsynsmyn- En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn digheterna får ett bättre stöd och tydligare styrning i planering och uppföljning, prioriteringar, riskbedömningar och vad som är god till- syn. En bättre planering och uppföljning kan ge förutsättningar för en mer behovsanpassad finansiering. Vidare förslår vi att länsstyrel- serna ska kunna förelägga en tillsynsmyndighet som inte fullgör sitt tillsynsuppdrag samt att en möjlighet införs för kommunen att över- lämna sin obligatoriska tillsyn till om de är överens och det finns särskilda skäl. har som argument mot att miljöprövningsförord- ningen ska användas för att förtydliga ansvaret för tillsynen fram- hållit att tillsyn av förorenade områden som orsakats av verksamhet som upphört är problematiskt då det handlar om historisk och inte framåtsyftande verksamhet samt att förordningen ändras kontinuer- ligt. Vi anser dock att vad har anfört inte är tillräckligt för att motivera att en särskild branschlista styr fördelningen av till- synen. Flera av de problem som lyft fram tas om hand genom våra förslag som gäller generellt för miljöbalkstillsynen. Med utgångspunkt i att dessa förslag leder till ökade förutsätt- ningar för respektive tillsynsmyndighet att fullgöra sitt ansvar och mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter på Naturvårds- verkets förslag i ovan nämnd rapport bedömer vi att Naturvårds- verkets förslag om ändringar i miljöprövningsförordningen bör läggas till grund för ett tydliggörande när det gäller ansvaret för tillsyn över förorenade områden i fråga om befintlig verksamhet (Tillsynsansvar över förorenade områden, dnr NV-00645-14). Förslaget behöver dock kompletteras för att belysa frågor om tillsynen när det gäller nedlagda verksamheter som inte är tillståndspliktiga. Såväl Naturvårds- verket som har gjort ytterligare överväganden kring denna fråga. Vi föreslår att regeringen ger i uppdrag att i samråd med lämna förslag till ansvarsfördelningen av tillsynen när det gäller nedlagda verksamhet som inte är tillståndspliktiga. Ett förtydligande av ansvaret är emellertid inte tillräckligt för att lösa alla de situationer som kan uppstå och som har med en enskild kommuns särskilda förutsättningar att göra. Det finns därför skäl att skapa en möjlighet att i vissa situationer kunna överlåta tillsynen från en kommun till en länsstyrelse. Vi redogör för våra överväganden i denna fråga i avsnitt 11.3. En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn 11.3En ömsesidig möjlighet att överlåta tillsyn skapar bättre förutsättningar för effektivitet och rättssäkerhet Vår bedömning och vårt förslag: Reglerna om överlåtelse och återkallande av tillsyn från staten till kommunen är i sig ändamåls- enliga. bör under vissa förutsättningar få besluta att tillsynsansvaret för ett visst tillsynsobjekt ska flyttas över från kommunen till . Skälen för vår bedömning och vårt förslag De nuvarande bestämmelserna om överlåtelse av tillsyn Det finns en möjlighet att inom vissa områden där ansvaret för tillsynen har lagts på staten överlåta tillsynen till en kommun, om kommunen begär det (26 kap. 3 § ). Inom vilka områden och under vilka förutsättningar detta är möjligt framgår av miljötill- synsförordningen. Det är omständigheter som kan hänföras till kom- munen, tillsynsobjekten och den statliga tillsynsmyndigheten som ska ligga till grund för en bedömning om överlåtelse eller åter- kallande (1 kap. 20 § miljötillsynsförordningen). Reglerna om fördelningen av tillsynsansvaret bygger på att överlåtelse av viss verksamhet ska ske regelmässigt (prop. 1997/98:45, del 2, s. 268). Om en statlig tillsynsmyndighet inte vill överlåta till- synen till en kommun ska ärendet överlämnas till regeringen för avgörande om kommunen begär det. En statlig tillsynsmyndighet ska under vissa omständigheter återkalla överlåten tillsyn (26 kap. 4 § ). Så kan vara fallet om det visar sig att kommunen inte fullgör sina tillsynsuppgifter på ett tillfredställande sätt. Det kan också vara fråga om en omorgani- sering som gör att drifts- och tillsynsansvar inte kan skiljas åt eller nedskärningar som leder till att nödvändig kompetens försvinner. Det kan vidare handla om förändringar av en verksamhet som ställer särskilda krav på tillsynen eller som har betydelse för regionala eller nationella förhållanden. Även verksamhetens påverkan på miljön i en En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn inte förutsedd omfattning kan medföra att en förnyad bedömning av förhållanden måste göras (prop. 1997/98:45, del 2, s. 269). Det är inte möjligt att flytta över ansvaret för tillsyn åt andra hållet, det vill säga från en kommun till staten. Den praktiska tillämpningen av bestämmelserna Det vanligaste tillsynsområdet som överlåtits till kommunerna är tillsyn av tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter, följt av tillsyn av förorenade områden. Det tillsynsområde som överlåtits i minst omfattning är vattenverksamheter (, Tillsynsredo- visningen, 2016). beställde en forskningsutredning om länsstyrelsernas överlåtelse av tillsyn. Vi bedömer att redovisningen trots att den är gjord ger en god bild av tillämp- ningen av bestämmelserna om överlåtelse och återkallande av till- syn. Av rapporten framgår följande. Andelen överlåtna verksamheter av de som är möjliga att överlåta ser ut att hålla sig relativt och uppskattas till . har andelen inte förändrats nämnvärt. Huvuddelen av de överlåtna objekten har varit överlåtna . Antalet överlåtna objekt varierar mellan länen. I vissa län är omkring en tredjedel av verk- samheterna överlåtna och i andra har kommunerna tagit över i stort sett alla verksamheter som är möjliga att överta. I 63 kommuner har inte någon tillsyn övertagits alls. Dessa kommuner ligger i 14 olika län och hade det gemensamt att de, med något enstaka undantag, var relativt små. Överlåtelse av tillsyn av andra tillsynsobjekt än miljö- farlig verksamhet har skett i relativt begränsad omfattning. De få överlåtelser som genomförts har avsett täkter, vattenskyddsområ- den, förorenade områden, stängselgenombrott, vattenverksamhet och anmälan av samråd enligt 12 kap. 6 § . Det är troligt att den låga överlåtelsegraden beror på brist på intresse från kom- munernas sida. Detta antas i sin tur bero på att det är svårare att finansiera tillsynen inom dessa områden med hjälp av tillsynsavgifter. Det är inte särskilt vanligt att en länsstyrelse återkallar en överlåten tillsyn. När så ändå sker ser det ut att göras i samförstånd mellan och kommun, även om det också förekommer att till- En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn synen återtas på grund av brister i tillsynen (Överlåtelse och åter- tagande av operativ miljötillsyn, 2013). Reglerna om överlåtelse och återkallande av tillsyn från staten till kommunen är i sig ändamålsenliga Vi bedömer att reglerna om överlåtelse och återkallande av statlig tillsyn är funktionella. Kriterierna för överlåtelse av tillsyn har stramats upp och det är inte bara kommunens förut- sättningar att bedriva tillsynen som ska ligga till grund för ett beslut om överlåtelse eller återkallande. Det finns möjlighet att också ta hänsyn till aspekter av betydelse för den myndighet som prövar begäran om överlåtelse. Även möjligheten att inom ett län utöva en effektiv tillsyn ska beaktas. Bestämmelserna tycks inte heller leda till konflikter mellan tillsynsmyndigheterna. Knappt en handfull ären- den överlämnas till regeringen för avgörande . Det har framförts att tillsyn inte alltid återtas där det borde ha skett och att en förklaring till det kan vara att har problem med att finansiera tillsyn som de återkallar då de inte får disponera tillsynsavgifterna direkt. Vi konstaterar att det inte finns underlag som visar att det finns fog för detta påstående. Beträffande finansieringen av tillsyn behandlas det i kapitel 21. Det behövs också en möjlighet att överlåta tillsyn från kommunen till Vi bedömer att det bör införas en regel som gör det möjligt att överlåta tillsyn från kommunen till . Som tidigare kon- staterats är kommunens förutsättningar för att utföra tillsyn inte lika över landet. Det beror på en rad faktorer som storlek, resurser, kompetens och olika karaktär på de tillsynsobjekt som finns i kom- munen. Dessa faktorer är en bidragande orsak till skillnader i hur tillsynen genomförs inom olika tillsynsområden. Detta gäller inte bara för tillsyn av miljöfarlig verksamhet utan är ett generellt pro- blem. Till stor del kan skillnaderna åtgärdas med en effektiv till- synsvägledning tillsammans med våra övriga förslag i detta be- tänkande. Det kan emellertid uppstå situationer som principerna för fördelningen av ansvar inte tar eller bör ta höjd för. En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn finnas skäl att i ett enskilt fall göra undantag från bestämmelserna om hur ansvaret ska fördelas och flytta ett visst tillsynsobjekt från kommunen till staten. En bestämmelse som möjliggör detta kan stärka och effektivisera tillsynen i ett enskilt fall men också bidra till bättre effektivitet i ett län och vara ett sätt att bättre utnyttja myndigheternas gemensamma kompetens och resurser. Utredningens experter från länsstyrelserna, och har alla framfört i samtal med utredningen att det är ange- läget att en sådan möjlighet införs. I redovisningen Tydligare och enklare fördelning av tillsynsansvar över förorenade områden, (2011), lämnades ett förslag om att tillsyn över ett förorenat område skulle kunna överlåtas från en kommun till . Vi anser inte det är lämpligt att införa en lösning som bara är tillämplig för förorenade områden. Att möjligheten skulle begränsas på ett sådant sätt har inte heller framförts till miljötillsynsutred- ningen. Det som beskrivs är ett problem som kan uppstå i vissa situationer även inom andra områden. Det bör emellertid tydliggöras att det rör sig om undantagssituationer där det av olika skäl är sär- skilt motiverat att överlåta tillsynen från en kommun till läns- styrelsen. Vi föreslår att det införs en bestämmelse som gör det möjligt för att i samråd med en kommun besluta att den tillsyn över en ett visst tillsynsobjekt som kommunen annars har ska flyttas över till . Ett sådant beslut ska få fattas om tillsyns- objektet är förenat med höga risker, har stor miljöpåverkan, är sär- skilt komplext trots att den inte är tillståndspliktig eller om det finns andra särskilda skäl. Både omständigheter som kan hänföras till kommunen och som kan hänföras till tillsynsobjektet bör kunna aktualisera en överlåtelse. uppstår situationer där en kommun har särskilt dåliga förut- sättningar att ta sitt tillsynsansvar för ett visst tillsynsobjekt och det inte heller går att lösa med samverkan mellan tillsynsmyndig- heterna. Det kan exempelvis vara fråga om ett konstaterat förorenat område som har en komplicerad föroreningssituation och som inne- bär en flerårig utrednings- och åtgärdsfas. Det kan också handla om en situation där kommunens saklighet och opartiskhet riskerar att ifrågasättas. Även möjligheterna för en kommun att finansiera viss typ av tillsyn kan innebära att undantag kan anses vara motiverade. Det kan vara fråga om ett tillsynsobjekt som innebär stora kost- En tydlig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret för tillsyn nader, men där det inte finns en verksamhetsutövare att ta ut av- gifter från och som därmed belastar en enskild kommun och deras skattebetalare orimligt hårt. Det kan slutligen tänkas uppstå situa- tioner där en överflyttning av ansvaret anses vara den enda möjlig- heten för att kunna utföra en effektiv tillsynsverksamhet i länet. Möjligheten bör begränsas till de fall där en länsstyrelse och kommun är överens. torde det innebär att det bara kommer att bli aktuellt inom de områden där har egen tillsyn. Det är möjligt att det inom vissa områden finns andra statliga myndigheter som är mer lämpade. Vi föreslår därför att det i miljö- balken införs en bestämmelse som ger regeringen en möjlighet att meddela föreskrifter om att en statlig tillsynsmyndighet i samråd med en kommun får besluta att den tillsyn över en viss verksamhet som kommunen annars har ska flyttas över till den statliga tillsyns- myndigheten. 12En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn Ett tillsynssystem med många ansvariga myndigheter med olika roller på olika nivåer i förvaltningen ställer stora krav på en fort- löpande samverkan. En välfungerande samverkan är betydelsefull inte bara för att skapa förutsättningar för en enhetlig tillämpning av regel- verket utan också för att fokusera de gemensamma myndighetsresur- serna på ett effektivt sätt. I uppdraget ingår att analysera om det finns behov av ytterligare regler eller andra insatser för att stärka och utveckla samarbetet mellan såväl de operativa tillsynsmyndigheterna som mellan de till- synsvägledande myndigheterna och operativa tillsynsmyndigheterna. I detta kapitel föreslår vi åtgärder som syftar till att förbättra sam- verkan mellan dessa myndigheter. När vi nedan talar om tillsyn eller tillsynsmyndigheter avses vad som kallas operativ tillsyn respektive operativa tillsynsmyn- digheter. 12.1Det finns olika syn på begreppet samverkan Samverkan är ett ord som är positivt laddat. Det signalerar ratio- nalitet, effektivitet och ansvarstagande. Det finns emellertid olika syn på vad samverkan är och hur det förhåller sig till samarbete och samordning. Begreppen används ibland synonymt och olika aktörer lägger in olika betydelse i termerna. Vilket av uttrycken som an- vänds varierar också . Vi använder begreppen samverkan, samarbete och samordning på följande sätt i detta betänkande. Samverkan kan ske mellan olika myndigheter och organisationer på organisationsnivå och är medvetna målinriktade handlingar som utförs med andra i en avgränsad grupp och för att lösa ett definierat En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn problem eller uppfylla ett syfte. Det är inte ett mål i sig, utan ett medel för att uppnå uppsatta mål. Samarbete sker mellan människor och i det praktiska arbetet. Samordning används för att organisera och anpassa verksamheter för ett gemensamt syfte. Här kan nämnas som exempel att man tar fram stödstrukturer för ett samarbete som exempelvisvis rutiner och utser ledningsgrupper för principiella frågor. Samverkan kan på många sätt ses som ett resultat av samarbete och samordning. När samverkan ska ske behövs en samordning som beskriver vad, hur, när och varför detta ska ske. Men det be- hövs också några som samarbetar, det vill säga utför aktiviteten till- sammans (Statskontoret, Frivillig samverkan mellan myndigheter, 2017, s. 5). 12.2Samverkan är nödvändig för en effektiv och enhetlig tillsyn Inblandade myndigheter behöver samverka med varandra i en rad olika frågor och sammanhang. För att åstadkomma regelefterlevnad krävs i vissa fall åtgärder som inte begränsar sig till en kommun, ett län eller ett ansvarsområde. Här kan nämnas miljötillståndet i ett vatten- drag som breder ut sig i flera kommuner, luftföroreningar som sprids över stora områden eller en sällsynt art som inte bryr sig om läns- gränser (prop. 1997/98:45, del 2, s. 270). En väl fungerande sam- verkan ökar också förutsättningarna för att tillämpningen av det komplexa och föränderliga regelverk som är ska kunna bli mer enhetlig. Men också för att de samlade myndighetsresur- serna ska kunna fördelas och utnyttas på ett effektivt sätt. Skälen för att myndigheterna ska samverka är ännu starkare än när infördes. fanns en mer samlad kompetens inom miljö- och hälsoskyddsområdet på bland annat och . är kompetensen mer utspridd och decentraliserad. En förklaring till denna utveckling är att allt mer tillsyn sker på nivå vilket har lett till att kommuner i vissa fall kan ha betydligt mer resurser och kompetens på vissa områden än både länsstyrelser och centrala myndigheter. Kompetensen är också ofta personberoende vilket innebär att en- skilda personer vid kommuner, länsstyrelser och centrala myndig- heter kan ha spetskompetens inom specifika områden (Statskon- En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn toret, Vägledning för en bättre tillsyn, 2014, s. 67 f.). har lagstiftningen dessutom blivit mer komplex, som de cen- trala myndigheterna blivit fler och fått förändrade uppdrag. Det är inte längre en eller ett fåtal centrala myndigheter som har en samlad bild av regelverket, de olika tillsynsområdenas specifika utmaningar och de olika nätverk som bildats . Men möjligheterna till samverkan har också blivit bättre. Med digitala lösningar kan dialogen mellan myndigheterna och mellan myndigheter och verksamhetsutövare utvecklas och förenklas sam- tidigt som kostnaderna sjunker. Det pågår dessutom en rad utred- ningar och initiativ för att stimulera digitaliseringen inom den offentliga förvaltningen och undanröja hinder för samverkan mellan myndigheter på alla nivåer i förvaltningen. 12.3Kraven på samverkan bör tydliggöras Vårt förslag: Syftet med samverkan bör framgå av . Skälen för vårt förslag Vi ser att inblandade myndigheter samverkar i ganska stor utsträck- ning , men att den inte tillräckligt väl bidrar till en effektiv och enhetlig miljötillsyn. Det leder till att tillsyn inte alltid utförs eller faller mellan stolarna. Det uppstår också omotiverade variationer i tillsynen när vi inte tar tillvara på de samlade myndighetsresurserna, bland annat den kompetens som finns spridd runt om i landet. Det har dessutom visat sig vara svårt att nå ut med och få genoms- lag för övergripande och allmänna principer som har tagits fram i den samverkan som sker centralt. Det här kan antas bero på flera olika saker. Samverkan mellan myndigheter bygger på att myndigheterna har en gemensam bild av vad de ska uppnå med samverkan, tar initiativ till den när det be- hövs, avsätter resurser och engagemang. En förutsättning för att detta ska ske är att regeringen är tydlig i sin styrning av myndig- heterna. Erfarenheterna visar att regeringen bör vara återhållsam med att ställa särskilda krav på samverkan utöver de generella kraven i för- En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn valtningslagen och myndighetsförordningen. Så bör endast ske när samverkan inte har fungerat och det är särskilt viktigt för verksam- hetsområdet att den gör det. När regeringen ställer särskilda krav bör den tydliggöra syftet med samverkan och ansvarsfördelningen mellan parterna. Om syftet med samverkan inte är tydligt kan det leda till att de samverkande myndigheterna inte ser poängen med samverkan och då inte avsätter tillräckliga resurser för att samver- kan ska bli meningsfull (se mer i Statskontoret Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen, 2016:26, s. 47 f., Mer tid till kärnverksamheten, 2016:19, s. 45). En utgångspunkt för våra överväganden om styrning av samver- kan är att i första hand undersöka om det finns hinder mot samver- kan och i så fall undanröja dessa. I de fall samverkan inte fungerar kan det finnas skäl att ställa ytterligare krav. Dessa bör inte handla om hur samverkan sker utan tydliggöra syftet med samverkan och ansvarsfördelning mellan parterna. finns såväl generella som särskilda krav på samverkan inom miljötillsynen (se kapitel 4). Något som däremot inte framgår av reg- lerna är varför myndigheterna ska samverka. Det finns därför skäl att göra det tydligt vad samverkan syftar till, en effektiv och enhetlig tillsyn. Därutöver finns anledning att vidta ytterligare åtgärder för att förbättra samverkan mellan de olika myndigheterna. Förslag på sådana åtgärder redovisar vi nedan. 12.4Ett tydligare ansvar för samverkan mellan de tillsynsvägledande myndigheterna Fjorton centrala myndigheter har ansvar för att samordna tillsynen (se kapitel 5). har också ett ansvar för att samordna tillsynen, men då inom länet. Därutöver har ett övergripande ansvar i frågor som rör tillämpningen av 26 och 30 kap. . Tillsammans utgör alla myndigheter med ansvar för olika delar av en stor och betydande resurs som kan – om den riktas rätt – bidra till en effektiv och enhetlig tillsyn. är det en utmaning att få alla att enas och nå en samsyn i tolkningen av vad reglerna betyder samt samordna prioriteringar av vad som är mest angeläget. Att leva upp till intentionen att tillsynen ska bli En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn effektivare bland annat genom att ta till vara de samlade resurserna har visat sig vara svårt. Från ett kommunperspektiv kan det vara särskilt problematiskt med många myndigheter som delar på ansvaret för tillsynsvägled- ningen. Om de centrala myndigheterna inte samverkar och sam- ordnar sig kan deras tillsynsvägledning sammantaget uppfattas som ouppnåeliga krav. De centrala myndigheterna arbetar också på olika sätt. Vissa riktar vägledning direkt till kommunerna och inhämtar information direkt från kommunerna medan andra i huvudsak kom- municerar via länsstyrelserna. Det leder till en osäkerhet om roll- fördelning och till ett missnöje från kommunerna. Vi bedömer att bristande samordning mellan de tillsynsvägledande myndigheterna är en av orsakerna till att tillsynen varierar mer än vad som är motiverat. I förlängningen riskerar detta att leda både till bristande effektivitet och bristande rättssäkerhet. Det är därför angeläget att vidta åtgärder för att förbättra samverkan mellan de till- synsvägledande myndigheterna. 12.4.1Naturvårdsverket bör få ett tydligare ansvar för samordning av tillsynen Vårt förslag: Tillsyns- och föreskriftsrådet bör läggas ner sam- tidigt som roll som samlande miljömyndig- het och övriga tillsynsvägledande myndigheters ansvar att delta i samordningen av miljötillsynen tydliggörs. Skälen för vårt förslag Tillsyns- och föreskriftsrådet är inte tillräcklig effektivt Tillsyns- och föreskriftsrådet inrättades i samband med att miljö- balken trädde 1999. I propositionen till moti- verade regeringen behovet av ett sekretariat med att en effektiv tillsyn skulle främjas i ett rådsorgan för bland annat berörda myn- digheter. Att det placerades vid ansågs ligga i linje med pådrivande och samordnande funktion på miljöområdet (prop. 1997/98:45, del 1, s. 579, se också 11 § för- ordningen, 2012:989, med instruktion för ). En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn Samverkan i Tillsyns- och föreskriftsrådet kring strategiska frågor har varit av vikt och värde för myndigheternas tillsynsvägledning och bland annat stärkt rådets myndigheter i den tillsynsvägledande rollen samt bidragit till samsyn i olika tillsynsvägledningsfrågor. Tillsyns- och föreskriftsrådet har genomfört en rad aktiviteter och seminarier, samlat in och redovisat goda exempel, genomfört upp- följningar samt tagit fram informationsmaterial. Vi uppfattar att rådets aktiviter och material har varit uppskattade. Av en rapport från Statskontoret framgår emellertid att det finns en omfattande kritik mot hur rådets verksamhet fungerar. Den gäller bland annat att rådet saknar beslutsbefogenheter vilket medför att det mer får karaktären av nätverk för information och samverkan. Men det gäller också kansliets förmåga att hålla samman arbetet och de deltagande myndigheternas engagemang (Vägledning för bättre tillsyn, 2014). Vi konstaterar att rådet har bedrivit sitt uppdrag på olika sätt . Det har visat sig vara svårt att finna ett ändamålsenligt arbetssätt med det uppdrag och mandat som rådet har fått. Natur- vårdsverket har successivt dragit ner resurser för kanslifunktionen och webbplatsen.