sou · H5B393 · 2017-11-30 00:00:00 — Som också nämnts tidigare uppmanar personer med uppehållstillstånd att alltid ha med sig sitt uppehållstillståndskort. Det torde därför i regel inte uppstå något behov av att kroppsvisitera en utlänning, som har tillstånd att vistas i landet, och att kontrollera dennes väskor med mera. När det gäller asylsökande är situationen något mera komplicerad. Asylsökande uppmanas visserligen av att alltid bära med sig sitt , ett plastkort som utfärdar som bevis på att personen är asylsökande och har registrerats vid en förläggning.1 anges bland annat de identitetsuppgifter, som den asylsökande har uppgett till och dennes fotografi. Kortet är emellertid inte något identitetskort och styrker alltså inte personens identitet. Det är av relativt låg kvalitet och innehåller inte några biometriska data. Det styrker inte heller den asylsökandes rätt att vistas i för kontrollen, eftersom ett avslagsbeslut i asylärendet kan ha meddelats och fått laga kraft sedan kortet utfärdades. Den asylsökandes vistelserätt får i 1 LMA står för lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande, som innehåller bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till bland annat asylsökande som är registrerade vid en förläggning. Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar SOU 2017:93 stället kontrolleras genom en kontakt med . I samband med detta kan det kontrolleras om den asylsökande har lämnat in sitt pass eller andra tillförlitliga identitetshandlingar till verket och om det i så fall rör sig om samma person som påträffats vid kontrollen. Med tillförlitliga identitetshandlingar avses handlingar utfärdade av hemlandets myndigheter, som styrker utlänningens identitet. Har det inte lämnats in något pass eller andra tillförlitliga identitetshandlingar till verket, kan personens identitet inte anses klarlagd, om han eller hon inte visar upp sådana handlingar i samband med kontrollen. Utredningen har i avsnitt 8.2 redogjort för de skäl som låg till grund 1990 av möjligheten att vid en inresekontroll kroppsvisitera en utlänning och kontrollera dennes bagage med mera i identifikationssyfte. Flera av dessa skäl gör sig gällande även och också när det gäller inre utlänningskontroller. Det bör enligt utredningens mening därför införas en möjlighet att kroppsvisitera en person och undersöka de väskor och andra föremål, som kan antas tillhöra denne, även i samband med en inre utlänningskontroll.2 Detta ska kunna ske i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet och rätt till vistelse i . Tillvägagångssättet bör vara detsamma som vid den kroppsvisitation och undersökning, som enligt gällande lagstiftning får ske i samband med inresekontroller. Bestämmelserna i tredje till femte stycket i 9 kap. 2 § utlänningslagen bör således göras tillämpliga även vid en kroppsvisitation och undersökning i samband med en inre utlänningskontroll. Kroppsvisitationen bör inte få utföras av annan än polisman eller tjänsteman vid . Utredningen ser däremot inget hinder mot att även civilanställd personal vid får genomföra undersökningen av väskor och dylikt. När det gäller integritetsaspekten konstaterar utredningen att det redan finns lagbestämmelser om motsvarande åtgärder i samband med inresekontroll. Intresset av att kunna identifiera utlän- 2 Enligt uppgifter som utredningen har inhämtat om utländsk rätt finns det i ett antal andra europeiska länder, däribland , , , och , bestämmelser som ger myndigheterna rätt att eftersöka handlingar hos en utlänning i identifieringssyfte i denna situation. I får eftersökas och omhändertas inte bara identitetshandlingar, utan även exempelvis biljetter, kvitton, digitala media och andra föremål som bedöms vara av betydelse för att kunna fastställa personens identitet eller anknytning till ett annat land. Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar ningar som vistas i är enligt utredningen så angeläget att de föreslagna åtgärderna är nödvändiga för att uppnå ändamålet. Den rättighetsinskränkning som en dylik kroppsvisitation och undersökning innebär får därmed anses förenlig med regeringsformen och . I sammanhanget kan erinras om att de åtgärder som regelmässigt vidtas vid säkerhetskontroller på flygplatser torde vara allmänt accepterade. har, som nämnts, pekat på att utlänningar som inte har rätt att vistas i landet – till skillnad från dem som har rätt att uppehålla sig här – sällan bär med sig sina handlingar och att handlingarna i stället förvaras i bostaden eller på annan plats där utlänningen uppehåller sig. anser därför att möjligheterna till husrannsakan för eftersökande av sådana handlingar bör ses över. Säkerhetspolisen har anslutit sig till den av framförda synpunkten. Det finns skäl att utgå från att undanhållna handlingar i många fall förvaras på någon sådan plats som anfört, det vill säga exempelvis i egen eller annans bostad, på ett hotellrum, i en samlingslokal, på en arbetsplats eller i ett fordon. Utredningen konstaterar att en av en myndighet företagen undersökning av sådana platser är att hänföra till husrannsakan i grundlagens mening (jfr prop. 1973:90 s. 246). Befogenheten för polisen att i sin brottsspanande och brottsutredande verksamhet företa husrannsakan på bland annat sådana platser som nämnts regleras i 28 kap. . Möjligheten att företa husrannsakan i andra fall, till exempel när polisen behöver bereda sig tillträde till ett slutet utrymme för att fullgöra någon specialreglerad uppgift, regleras i 20 § polislagen. En allmän förutsättning för åtgärder enligt lagrummet är att den skada och de olägenheter i övrigt som följer av ett sådant ingrepp inte får stå i missförhållande till dess syfte (prop. 1983/84:111 s. 127). Bestämmelser i speciallagstiftningen om omhändertagande av föremål genom polisens försorg är förhållandevis ovanliga. När det gäller pass finns det en bestämmelse i 18 § passlagen, som ger passmyndigheten rätt att i vissa fall besluta att ett pass ska omhändertas. I förarbetena till 20 § polislagen har det uttalats, med hänvisning till proportionalitetsprincipen, att helt speciella situationer måste föreligga för att det ska anses befogat för polisen att bereda sig tillträde till någons bostad för att omhänderta exempel- Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar vis ett pass enligt 18 § passlagen. Detta inte minst med hänsyn till att det i flertalet fall kan förutsättas att åtgärden inte leder till avsett resultat (a. prop. 127–129). En husrannsakan är en ingripande åtgärd, framför allt då den sker i en bostad. Även om åtgärden skulle riktas mot utlänningen i första hand, torde den i många fall kunna drabba även andra personer, till exempel andra som vistas i bostaden och den som upplåter ett rum åt utlänningen. Om det inte finns någon misstanke om brott utöver det faktum att utlänningen uppehåller sig i landet olovligen (jfr 20 kap. 1 § utlänningslagen), skulle det enligt utredningens mening föra för långt att nu införa en möjlighet att få företa husrannsakan på alla de av uppräknade platserna i syfte att eftersöka och omhänderta pass och andra identitetshandlingar som möjligen kan finnas där. I de situationer där det framstår som klart proportionerligt att undersöka slutna utrymmen för att eftersöka en utlännings pass och andra identitetshandlingar anser utredningen emellertid att möjligheten att företa en husrannsakan redan finns med stöd av 20 § polislagen. Så skulle kunna vara fallet när det finns ett slutet utrymme på eller vid den plats där den inre utlänningskontrollen företas eller utlänningen anträffas och det finns skäl att anta att sådana handlingar förvaras i det slutna utrymmet. Som exempel på detta kan nämnas den situationen att i samband med en arbetsplatsinspektion påträffar utlänningar, som det finns anledning att kontrollera och det framgår att arbetsplatsen också är den plats där utlänningarna vistas och har alla sina saker, men det finns stängda garderober eller skrivbordslådor, där myndigheten misstänker att handlingar kan finnas. Ett annat exempel är att utlänningen anträffas i eller intill en personbil, som kan antas tillhöra eller disponeras av denne. Det får då anses proportionerligt att bilen inklusive förvaringsutrymmen i denna, såsom bagageutrymme, handskfack, stolsfickor och liknande, får kontrolleras för att söka efter handlingar i syfte att identifiera utlänningen. I motsats till detta bör man i allmänhet inte kunna i sin helhet genomsöka ett allmänt kommunikationsmedel i vilket en utlänning anträffas bland andra personer för att söka efter dennes identitetshandlingar. Proportionaliteten i åtgärden måste alltid bedömas och behovet vägas mot det intrång i människors personliga integritet som åtgärden innebär. Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar Det bör anmärkas att beslut om husrannsakan enligt vad som uttalas i motiven ska fattas av rättsbildad befattningshavare. Endast om fara är i dröjsmål får en polisman själv besluta om åtgärden. 8.5.2Omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar Utredningens förslag: Det bör införas en ny bestämmelse i 9 kap. 4 a § utlänningslagen som innebär att eller , om det i samband med en kontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen inte kan klarläggas att utlänningen har rätt att vistas i eller om det råder oklarhet om utlänningens identitet, bör få ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd i eller har rätt att vistas i landet på en annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, bör handlingarna återlämnas till honom eller henne, om inte särskilda skäl talar mot det. Det har visat sig vara av stor betydelse i utlänningsärenden att utlänningens pass och andra identitetshandlingar kan omhändertas i ett tidigt skede. Genom bestämmelserna om inre utlänningskontroll har och getts befogenhet att kontrollera utlänningars identitet och rätt att vistas i . När myndigheterna vid en sådan kontroll anträffar en utlänning som inte har rätt att vistas i , händer det i en del av fallen att denne ansöker om uppehållstillstånd. eller får då omhänderta utlänningens pass eller andra identitetshandlingar med stöd av 9 kap. 4 § utlänningslagen i väntan på att han eller hon får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Om utlänningen inte ansöker om uppehållstillstånd, har myndigheterna emellertid inte möjlighet att ta hand om dennes pass eller andra identitetshandlingar förrän det finns ett verkställbart avlägsnandebeslut. För att kunna verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning behöver utlänningens identitet vara klarlagd. Detta innebär i regel Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar att personen ska kunna identifieras genom identitetshandlingar. Det förekommer dock att sådana handlingar försvinner, innan det finns ett avlägsnandebeslut som kan verkställas, och att det på goda grunder kan antas att utlänningen själv förstört eller avhänt sig handlingen. Detta medför regelmässigt en fördröjning av verkställigheten, ibland , och stora kostnader för staten. Att få fram nya resehandlingar kräver i regel stora arbetsinsatser. Om nya handlingar inte kan anskaffas, behövs det ofta en eskorterad resa för att verkställa ett avlägsnandebeslut och förhandlingar med mottagarlandet för att detta ska ta emot utlänningen. I vissa fall kan verkställigheten helt omöjliggöras. Regeringen har framhållit att det är angeläget att kunna arbeta effektivare med återvändandeärenden och att myndigheterna får de verktyg som behövs för detta. och bör därför få en möjlighet att omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar även i samband med en inre utlänningskontroll, när denne vistas i landet utan uppehållstillstånd och det inte framkommer att han eller hon har rätt att vistas här på någon annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd (till exempel på grund av en giltig visering eller uppehållsrätt). Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd i landet eller rätt att vistas här på en annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, bör handlingarna återlämnas till denne, om det inte finns särskilda skäl mot det. Sådana skäl kan till exempel vara att personen enligt handlingarna har en annan identitet än enligt uppehållstillståndskortet. Passet och eventuella andra identitetshandlingar bör också återlämnas, om utlänningen avser att lämna landet och det finns fog för att godta hans eller hennes påstående om detta. Att hindra utlänningens utresa genom att inte återställa handlingarna skulle stå i strid med bland annat internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Om det är tveksamt om personen verkligen tänker resa ut, bör dock passet återlämnas först i direkt samband med utresan (jfr förarbetena till bestämmelsen i 9 kap. 4 § utlänningslagen, prop. 1985/86:133 s. 17). Det bör ankomma på den myndighet som har hand om handlingarna att i det enskilda fallet avgöra hur återställandet ska ske, så att syftet med bestämmelsen inte förfelas (jfr a. prop. s. 26). Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar har upplyst att man brukar överlämna ärendet till i de fall man vid en inre utlänningskontroll inte kan konstatera att utlänningen har rätt att vistas i landet. Detta innebär att även handlingar som kan tänkas omhänderta i samband med kontrollen kommer att överlämnas till . Principen bör vara att handlingarna förvaras hos den myndighet hos vilken utlänningens ärende ligger. Skulle han eller hon ansöka om uppehållstillstånd och ärendet därför överlämnas till , bör handlingarna alltså följa med ärendet till verket. Vilken myndighet som ska förvara handlingarna kan beslutas i förordning. Utredningen lämnar därför inga förslag i den delen. En effekt som ett omhändertagande av identitetshandlingar får för den enskilde är att denne därefter kan få svårt att identifiera sig i andra sammanhang. Det bör därför övervägas om det bör finnas bestämmelser om att utlänningen ska tillställas någon annan handling, utöver ett skriftligt beslut om omhändertagande av handlingarna, till exempel en vidimerad kopia av den omhändertagna pass- eller identitetshandlingen. Sådana bestämmelser kan också beslutas i förordning. Föreslagna åtgärder kan förväntas underlätta verkställigheten av avlägsnandebeslut genom att minska antalet fall då nya identitets- och resehandlingar måste införskaffas. Detta torde medföra såväl kortare handläggningstider för verkställighetsärenden som betydande kostnadsbesparingar. Utredningens bedömning: Utredningen lämnar inte något förslag när det gäller möjligheterna att i samband med en inre utlänningskontroll omhänderta och tömma digitala media i syfte att utreda en utlännings identitet och medborgarskap. Från har det framförts att det, utöver de åtgärder som utredningen behandlat ovan, finns ett behov av lagstöd för att vid inresa och i samband med inre utlänningskontroller och verkställighet kunna omhänderta och tömma digitala media, i syfte att utreda en utlännings identitet och medborgarskap, särskilt då utlän- Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar ningen saknar handlingar och vägrar medverka till utredningen. Säkerhetspolisen har instämt i att det finns ett sådant behov. Det är känt att det förekommer att utlänningar inte bär sina identitetshandlingar på sig, men att de har fotografier av handlingarna i digitala media, som exempelvis i mobiltelefoner. Även i övrigt är det sannolikt att information som finns lagrad i sådana digitala media kan bidra till att klarlägga utlänningens identitet och medborgarskap. Det finns dock ofta även integritetskänslig information i sådana media. Ett förslag om att hantera sådana media kräver överväganden inte bara i integritetsfrågor utan även när det gäller hantering av så kallad överskottsinformation. Utredningens uppdrag enligt direktiven omfattar inte att föreslå åtgärder som avser digitala media. Utredningen gör därför inte några överväganden och lämnar alltså inte något förslag i den frågan. 3 Enligt uppgifter som utredningen har inhämtat har myndigheterna i , och getts möjlighet att kontrollera innehållet i en utlännings digitala media i syfte att identifiera denne. 9 Missbruk av handlingar får – och ska dessutom i vissa situationer – utfärda dels resedokument för flyktingar eller statslösa, dels främlingspass för andra utlänningar, som inte har någon handling som gäller som pass och som saknar möjlighet att skaffa en sådan handling. För den som har beviljats ett uppehållstillstånd i utfärdar vidare ett uppehållstillståndskort. Ett sådant kort är inte någon rese- eller identitetshandling, utan enbart ett bevis på att innehavaren har uppehållstillstånd i . En person kan därför inte använda sig av endast ett uppehållstillståndskort för en resa. En person som innehar ett uppehållstillståndskort kan däremot resa med detta tillsammans med ett hemlandspass eller en resehandling utfärdad av . Sedan det hade uppmärksammats att det förekom missbruk av svenska hemlandspass, bland annat genom att svenska medborgare lånade ut eller sålde sitt pass för att användas av någon med ett snarlikt utseende, genomfördes vissa ändringar i passlagen (1978:302) i syfte att motverka missbruk av svenska pass (prop. 2015/16:81, bet. 2015/16:JuU25, rskr. 2015/16:158). Ändringarna innebär bland annat att svenska medborgare, om det inte finns särskilda skäl, får beviljas högst tre vanliga pass , att ett vanligt pass återkallas när ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren och att giltighetstiden för ett vanligt pass för barn sänks till . Av förarbetena i lagstiftningsärendet framgår att missbruket, utöver vad som gällde svenska pass, hade konstaterats omfatta även sådana handlingar som utfärdas av , resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort. ansåg att de lagändringar som föreslogs för svenska pass också borde gälla resedokument och främlingspass och att även regelverket för uppehållstillståndskort borde ses över i syfte att motverka missbruk. tillkännagav detta för regeringen i sitt beslut. I detta kapitel beskrivs inledningsvis gällande bestämmelser rörande resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort och vissa bestämmelser rörande handläggning av sådana ärenden (avsnitt 9.2). Sedan redovisas vad som framkommit om missbrukets omfattning (avsnitt 9.3). Sist redovisas utredningens överväganden rörande möjligheterna att motverka missbruket av här aktuella handlingar (avsnitt 9.4). För en flykting eller statslös får det enligt 4 kap. 4 § utlänningslagen utfärdas en särskild passhandling för resor utanför , så kallat resedokument. I samma lagrum har regeringen bemyndigats att meddela ytterligare föreskrifter om resedokument. Ett resedokument som utfärdats enligt bestämmelsen gäller som pass vid inresa och vistelse i . Detta framgår av 4 kap. 9 § utlänningsförordningen. , som enligt 4 kap. 6 § utlänningslagen är beslutande myndighet, har således enligt bestämmelsen i 4 § samma kapitel en möjlighet, men inte skyldighet, att utfärda resedokument. I 2 kap. 7 § utlänningsförordningen anges emellertid vissa fall då resedokument inte bara får, utan ska, utfärdas. Det gäller i fall som anges i flyktingkonventionen, det vill säga konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1954:55), samt i konventionen angående statslösa personers rättsliga ställning (SÖ 1965:54) eller konventionen angående flyktingar som äro sjömän (SÖ 1959:16). Förpliktelsen att utfärda resedokument bortfaller dock när ”tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen” talar emot det.1 Så kan till exempel vara fallet, när sökanden har dömts 1 Detta anges i artikel 28 i flyktingkonventionen och artikel 27 i konventionen angående statslösa personers rättsliga ställning. konvention angående flyktingar som äro sjömän knyter an till flyktingkonventionen. till ett långvarigt straff för narkotikabrott eller våldsbrott. Upprepad brottslighet kan också vägas in. Av 2 kap. 8 § utlänningsförordningen följer att ett resedokument ska utfärdas och att det, då det utfärdas, får förses med en anteckning om att innehavarens identitet inte är styrkt. utfärdar normalt resedokument med en giltighetstid . Verket får besluta om förlängning av giltighetstiden för ett resedokument. Så sker dock inte i praktiken, utan i förekommande fall utfärdas ett nytt resedokument. Om sökanden har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, begränsas resedokumentets giltighetstid till den tid som uppehållstillståndet gäller. Om den som har ett av utfärdat resedokument upphör att vara flykting eller statslös, ska resedokumentet enligt 2 kap. 10 § utlänningsförordningen återlämnas till . beslut i fråga om resedokument får enligt 14 kap. 6 § utlänningslagen överklagas till en migrationsdomstol. För prövning av ansökan om resedokument tas det inte ut någon ansökningsavgift. För utfärdandet av resedokument ska det dock enligt 8 kap. 6 § utlänningsförordningen tas ut en expeditionsavgift om . Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling, får enligt 2 kap. 1 a § utlänningslagen utfärda ett främlingspass för denne. Om det finns särskilda skäl, får utfärda främlingspass även i andra fall. Ett främlingspass ska utfärdas, om utlänningen har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § eller beviljats skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c § samma lag och inte kan få ett nationellt pass. Främlingspass ska dock inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. Sökandens beteende måste i så fall utgöra ett verkligt och faktiskt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller ett grundläggande intresse för den berörda medlemsstaten. Exempel på detta kan vara att sökanden har dömts för ett grovt brott eller att det finns grundad anledning att anta att han eller hon har begått grova brott. En ansökan om främlingspass ges enligt 2 kap. 15 § utlänningsförordningen in till eller, om sökanden inte befinner sig i , till en svensk beskickning eller svenskt konsulat. I 2 kap. 14 a och 15 a–15 b §§ utlänningsförordningen finns det vissa bestämmelser om utfärdande av främlingspass för underåriga. Ett främlingspass ska enligt 2 kap. 13 § utlänningsförordningen utfärdas med en giltighetstid om högst . beslutar om giltighetstiden utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. För de personer som har fått tidsbegränsat uppehållstillstånd begränsas passets giltighetstid till den tid som tillståndet gäller. Ett främlingspass får vidare enligt samma bestämmelse förses med en anteckning som begränsar dess giltighetsområde och, i förekommande fall, med en anteckning om att innehavarens identitet inte är styrkt. Det finns, enligt , skäl att begränsa giltighetsområdet för ett nytt främlingspass till att enbart gälla för vistelse i , om sökanden missbrukat sitt tidigare främlingspass genom att låna ut det för att möjliggöra någon annans inresa. Även i fall där sökanden upprepade gånger har anmält passförlust, kan enligt handboken giltighetsområdet begränsas. Om en utlänning har ett behov av att resa till eller från , får 2 kap. 14 § utlänningsförordningen utfärda ett provisoriskt främlingspass för denne. Ett främlingspass ska enligt 2 kap. 16 § utlänningsförordningen återlämnas till , om den som har passet har blivit svensk medborgare, har fått en annan handling som gäller som pass, ska resa till sitt hemland, inte längre har rätt att vistas i landet enligt ett särskilt beslut om avvisning eller utvisning, eller om personen har avlidit. För prövning av ansökan om främlingspass ska enligt 8 kap. 4 § utlänningsförordningen en ansökningsavgift tas ut.