sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Ett system där tillsynsmyndigheten måste an- söka om avgiftens utdömande hos en domstol bedömdes inte uppfylla behovet av effektivitet och snabbhet (SOU2008:124, s. 390 ff.) 24.3.4Repressiv metod för den som verkar på spelmarknaden utan tillstånd Utredningens bedömning: Det ska vara kriminaliserat att utan licens tillhandahålla eller anordna sådant spel som enligt spellagen är licenspliktigt. I det här avsnittet tar utredningen ställning till om administrativa sanktionsavgifter bör användas i fråga om överträdelser av någon som inte har en licens enligt spellagen. Därefter, i nästa avsnitt, gör utredningen sin bedömning när det gäller licenserade verksamheter som bryter mot spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen. Som framgår i avsnitt 24.2.1 avser de flesta polisanmälningar, när det gäller nuvarande reglering, brott mot lotterilagens bestämmelser om att utan tillstånd anordna automatspel om pengar eller pengars värde. Det ska noteras att har en tradition av en stram reg- lering när det gäller just spelautomater. Automatspel som erbjuder vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter eller liknande var, med undantag på fartyg i internationell trafik, förbjudet . I och med ikraftträdandet av nuvarande reglering öpp- nades möjligheten att anordna spel på spelautomater upp något. Förutom när det gäller internationell trafik får tillstånd att anordna spel på värdeautomater numera ges under vissa förutsättningar som anges i 27 § lotterilagen. En sådan förutsättning är att tillstånd bara få lämnas till ett spelföretag som ägs av staten. Det innebär att det endast är som har tillstånd att anordna sådant spel. Skälet för den återhållsamma tillståndsregleringen när det gäller automatspel anges i förarbetena framför allt vara att sådant spel kan orsaka betydande problem för många människor. I samband med att nuvarande reglering trädde i kraft anförde regeringen att tidigare erfarenheter visar att automatspel som kan ge vinst i form av pengar har en betydande dragningskraft och att det leder till att förströelse- momentet kommer i skymundan för strävan att få inkomster från spelet. Detta för i sin tur med sig särskilda risker för att spelare drab- bas av ekonomisk misär eller andra sociala skadeverkningar. Mot denna bakgrund var regeringens slutsats att det inte kunde komma i fråga att på land tillåta sådant automatspel som bara kan ge vinst i form av pengar. Däremot ansåg regeringen att tillstånd att anordna spel på värdeautomater kunde tillåtas, men bara under förutsättning att spelet utformades på ett sådant sätt att spelets förströelsekarak- tär dominerar framför vinstaspekten och att risken för sociala skade- verkningar minimeras. Regeringen anförde att det vid övervägande- na om någon av de då förbjudna spelformerna skulle tillåtas måste beaktas att de inte orsakar sociala skadeverkningar eller andra olägen- heter av det slag som motiverade förbud mot sådana spelformer. Med hänsyn härtill fanns det enligt regeringen anledning att gå fram med stor försiktighet (prop. 1993/94:182 s. 30 f.). Utredningen föreslår inte några ändringar avseende regleringen av penningautomater. Det ska enligt utredningen således fortfaran- de vara förbjudet att tillhandahålla och anordna spel på sådana annat än vid spel på fartyg i internationell trafik (se avsnitt 15.1). När det gäller varuspels- och värdeautomater innebär utredningens förslag, med några få undantag, inga förändringar jämfört med dagens reg- lering (se avsnitt 13.1.1 respektive 12.4). Med hänsyn till de sociala skadeverkningar som är förknippade med automatspel, kvarstår där- med en fortsatt stram reglering på området. Ett viktigt syfte med spellagen och sanktionssystemet är, mot bakgrund av det nu sagda, att så långt som möjligt söka hindra före- komsten av illegala spelautomater i vårt samhälle och de negativa konsekvenser som dessa för med sig. Utredningen har då i synnerhet illegala penning- och värdeautomater i åtanke. Ett annat viktigt ändamål med sanktionssystemet är att försöka skydda licenshavare från otillbörlig konkurrens. Här avses inte bara de aktörer som står bakom de illegala spelautomaterna utan alla de aktörer som saknar tillstånd men som trots det riktar sin verksam- het mot den svenska spelmarknaden. Sådan otillbörlig konkurrens kan fortsatt förväntas via främst via internet. Det sanktionssystem som föreslås bör alltså framför allt ha fokus på att dels åstadkomma en minskning av antalet illegala spelauto- mater, dels avhålla verksamheter utan licens från att tillhandahålla och anordna spel på internet till svenska kunder. Som redovisas ovan anförde i sitt betänkande att det vid valet mellan att kriminalisera en handling eller att använda sig av en administrativ sanktionsavgift går en gräns när straffet för en överträdelse ligger på fängelsenivå. I allmänhet talar man om att ett brott befinner sig på fängelsenivå när böter inte är en tillräckligt ingripande åtgärd. beaktande av övriga faktorer som har betydelse för straffmätningen har då lett till slutsatsen att fängelse – eller en påföljd som fänglese kan bytas ut mot, t.ex. en villkorlig dom – ska väljas.13 Med andra ord kan det enligt inte komma i fråga att använda administrativa sanktioner för att motverka bete- enden som vid en straffsanktionering skulle föranleda strängare straff än böter. Utredningen instämmer i Straffrättsanvändningsutred- ningens bedömning. Den nuvarande straffskalan för brott mot lotterilagen är böter eller fängelse . Om brottet är grovt döms till fängelse i högst . Redan enligt nuvarande reglering finns det således utrymme att döma till en påföljd som ligger på fängelsenivå. Som anförs vidare i avsnitt 24.7.2 anser utredningen att det finns goda skäl för att skärpa straffskalan för brott mot spellagen jämfört med straffskalan enligt dagens reglering. Enligt utredningens upp- fattning ska således en överträdelse av spellagen anses vara så straff- värd att en administrativ sanktionsavgift redan på den grunden är utesluten. Detta är enligt utredningen det tyngsta argumentet mot att införa en administrativ sanktionsavgift. I det följande lyfts också andra skäl fram – både för och mot – att använda sig av en admini- strativ sanktionsavgift som repressiv metod på området. En aspekt som till viss del talar för att en sanktionsavgift bör användas är ökad effektivitet från ett resursanvändningsperspektiv. Det är i praktiken endast Lotteriinspektionen som upptäcker misstänkta överträdelser av lotterilagen. De flesta av polisanmälning- arna avser misstänkta brott som omfattas av lotterilagens bestäm- melser om automatspel. De polisanmälningar som görs föregås av noggranna kontroller och i förekommande fall också av provspel av de automater som påträffats. Lotteriinspektionen bifogar alltid en kontrollrapport till polisanmälan som, i de allra flesta fall, utförligt och i detalj beskriver hur kontrollanten har fått inloggningsuppgifter eller på annat sätt kunnat påvisa att illegalt spel förekommer. Det förekommer också att det därutöver görs ytterligare utredning för att närmare kunna ange vem som anordnar spelet eller vem som är innehavare av den aktuella lokalen. Trots ett gediget underlag till de polisanmälningar som görs visar Lotteriinspektionens rapport att av anmälningarna och , Att bestämma påföljd för brott, 2016, s. 46. som gjordes –2012 medförde att åtal väcktes. Polis- och åklagarmyndigheter beslutade att lägga ned förundersökningen i av fallen. Det vanligast förekommande var att förunder- sökningen lades ned av polismyndighet (av samtliga ned- läggningsbeslut). 14 Ett fall gällde polisanmälan av en företrädare för ett bolag avseende misstanke om brott mot lotterilagen med alter- nativ brottsrubricering dobbleri eller grovt dobbleri. Till polisanmäl- an bifogades en lista på ett sjuttiotal spelplatser där det enligt Lotteri- inspektionen fanns utställda illegala spelautomater från företrädaren av bolaget. Polisanmälan gjordes och lades ned efter beslut av åklagarkammare. I be- slutsmotiveringen angavs att det inte längre fanns anledning att full- följa förundersökningen eftersom brottet under rådande förutsätt- ningar inte gick att utreda. Här skulle det kunna argumenteras för att det blir en mer effek- tiv resursanvändning om tillsynsmyndigheten, dvs. Lotteriinspektionen, på egen hand skulle utreda och sanktionera överträdelser av spellagen. Det skulle inte bara snabba på ett beslut utan också, troligtvis, leda till att ett större antal överträdelser sank- tionerades. En sak som dock talar emot det nu sagda är att det är svårt att se att det föreligger ett starkt stöd för en presumtion att överträdel- ser, t.ex. när det gäller illegala spelautomater, inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Med hänsyn härtill är det lämpligt att avgiftsskyldigheten överlämnas till allmän domstol. Detta var något som lyfte fram som ett argument mot att införa sanktionsavgifter på området. Dessutom kan ses i domar att den tilltalade som oftast kommer med invändningar som kräver en särskild bedömning av vad som ska anses utgöra en illegal spelautomat. Just med hänsyn till att avgörandet om en överträdelse ägt rum eller inte i många fall kräver relativt ingående bedömningar talar alltså mot att en annan myndighet än de brottsutredande myn- digheterna ska åta sig uppgiften. Även om tillsynsmyndigheten skulle anförtros att besluta om sanktionsavgift måste ett sådant beslut alltid kunna överklagas. Det ligger då nära till hands att anta att bl.a. de fall som gäller illegala spelautomater ändå som oftast i slutänden får prövas av domstol. Därmed skulle förfarandet knappast bli 14 Rapport av Lotteriinspektionens polisanmälningar 2010-2012, , s. 49. snabbare eller billigare. Det är också tydligt att ett sådant exempel som nämns ovan, där det var fråga om alternativ misstanke om dobb- leri eller grovt dobbleri, avser en sådan hög svårighetsgrad att det är helt uteslutet att en tillsynsmyndighet påför en sanktionsavgift. anförde också, som ett argument mot sanktions- avgifter, att överträdelser av lotterilagen kan vara av mycket skiftande svårighetsgrad. Även denna bedömning delar utredningen. Vad som vidare kan lyftas fram som ett argument för att införa en administrativ sanktionsavgift är att en sådan oftast kan ha en mer effektiv avhållande verkan än straff när det gäller överträdelser som i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verk- samhet. Framför allt kan det vara svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför också svårt att fälla någon till ansvar. Utredningen ser inga särskilda problem med att peka ut en fysisk person i brottsutred- ningar som gäller fysiskt illegalt spel i , däribland illegala spel- automater. Däremot skulle detta möjligen kunna göras gällande för verksamheter som anordnar och tillhandahåller spel på internet utan att ha en licens för det. kan det antas att det i dessa fall kommer att röra sig om utländska bolag. Möjlig- heterna att verkställa sanktionsavgifter utomlands är begränsade, vilket alltså talar mot att införa en sanktionsavgift. När det däremot gäller att verkställa ett bötesstraff är möjligheterna till det relativt goda.15 Det bör i detta sammanhang sägas något om bestämmelser om lagföring och närvaro, eftersom det kan förväntas att personer som bor utomlands inte i någon större utsträckning frivilligt kommer att inställa sig inför domstol här. Enligt bestämmelserna i rättegångs- balken kan ett mål avgöras trots att den tilltalade har inställt sig endast genom ombud eller uteblivit om saken kan utredas tillfreds- ställande och bl.a. under förutsättning att det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse , villkorlig dom eller skyddstillsyn eller sådana påföljder i förening (se 46 kap. 15 a § första stycket 1). Att få en person överlämnad till enligt en europeisk arresteringsorder kräver att den eftersökte 15 Se lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verk- ställighet av straff m.m. och lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötes- straff inom Europeiska unionen. är häktad på sannolika skäl misstänkt för brottet och det för brottet är föreskrivet fängelse (se 3 § förordningen [2003:1178] om överlämnande till enligt en europeisk arreste- ringsorder). Det är alltså tydligt att det finns särskilda svårigheter när det gäller att lagföra personer som befinner sig utomlands och därifrån tillhandahåller spel på internet utan en licens – alldeles oavsett om sanktionssystemet innebär en administrativ sanktionsavgift eller ett straffrättsligt förfarande. Utredningen anser dock att allvaret i att anordna eller tillhandahålla spel utan licens bör markeras genom att det ska vara kriminaliserat. En kriminalisering ger tyngd i budskapet, både till aktörer inom och utom landet, att spel som omfattas av spellagens regler kräver en licens. Härutöver bör noteras att det i andra tillståndsregleringar, som enligt utredningen är jämförbara med den nu föreslagna spellagen, är kriminaliserat att utan tillstånd t.ex. sälja varor som kräver särskilt tillstånd. Utredningen tänker här exempelvis på alkohollagen (2010:1622) och lagen (2009:366) om handel med läkemedel.16 Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att det bör vara kriminaliserat att tillhandahålla och anordna spel utan en licens. Det starkaste argumentet för utredningens ställningstagande är att straffet för en sådan överträdelse ligger på fängelsenivå och att det därför är uteslutet att använda sig av en administrativ sanktions- avgift. Också i övrigt får en kriminalisering anses vara den mest lämp- liga repressiva metoden. Utredningens bedömning: Ett spelföretag som överträder spel- lagen, villkor eller föreskrifter meddelade enligt lagen ska kunna påföras en administrativ sanktionsavgift. 16 Se t.ex. 11 kap. 3 § 1 alkohollagen där det anges att den som uppsåtligen eller av oaktsam- het säljer sprit eller alkoholdrycker utan tillstånd enligt lagen döms för olovlig försäljning av alkohol till böter eller fängelse högst och 9 kap. 1 § 1 lagen om handel med läkemedel där det sägs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utan tillstånd bedriver detaljhandel eller partihandel med läkemedel döms till böter eller fängelse i högst om gärningen inte är belagd med straff enligt . I fråga om spelföretag – dvs. ett företag som har en svensk spellicens – som bryter som bryter mot spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen gör utredningen bedömningen att det är lämpligt med en sanktionsavgift. Att endast meddela en anmärk- ning eller en varning är oftast inte tillräckligt. För att det ska vara kännbart för det spelföretag som gör en regelöverträdelse bör det därför finnas möjlighet att besluta om en sanktionsavgift. Utredningens förslag: Om ett spelföretag fått en varning eller en anmärkning, får även besluta att spelföre- taget ska betala en sanktionsavgift. Avgiften tillfaller staten. I avsnitt 24.3.5 har utredningen gjort bedömningen att det är lämp- ligt att ett spelföretag som bryter mot spellagen, villkor eller före- skrifter meddelade med stöd av lagen påförs en sanktionsavgift. Regeringen har uttalat att det i viss utsträckning kan överlåtas till förvaltningsmyndigheter som är verksamma på ett visst område att påföra en sanktionsavgift. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlåta prövningen till domstol. Det gäller främst när avgifts- skyldigheten är beroende av om överträdelsen skett med uppsåt eller av oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för skönsmässiga bedömningar (prop. 198/82:142 s. 25). Eftersom en sanktionsavgift ska påföras när objektiva förutsätt- ningar för detta föreligger ser utredningen inga hinder mot att Spel- myndigheten beslutar om sanktionsavgift i stället för en domstol. är också den myndighetsaktör som genom sin till- synsverksamhet bäst känner till spelmarknadens aktörer och som därför har lättast att kunna upptäcka överträdelser och omgående kunna beivra dessa. Utredningens förslag: Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst och högst . Avgiften får inte överstiga av verksamhetens omsättning det närmast föregående räkenskapsåret. Om överträdelsen har skett under verksamhetens första verk- samhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas. För ett spelföretag som även driver annan verksamhet än den tillståndspliktiga enligt spellagen ska omsättningen avse endast spelverksamhet i /på den svenska marknaden. När sanktionsavgiften fastställs, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått. Sanktionsavgifter förekommer inom en mängd olika områden och beloppens storlek och hur storleken bestäms varierar. I vissa lagar anges ett bestämt belopp för varje överträdelse. Ett exempel på en sådan sanktionsavgift är den som tar ut om det vid tillsyn eller kontrollbesök framkommer att den som är skyldig att använda kassaregister inte fullgör denna skyldighet. Sanktionsavgiften upp- går till för varje kontrolltillfälle (här benämnd kon- trollavgift, se 50 kap. 1 § 1 och 2 § första stycket skatteförfarande- lagen [2011:1244]). I andra regleringar anges ett beloppsintervall inom vilket sanktionsavgiften ska bestämmas. En sådan bestämmelse finns exempelvis i fiskelagen (1993:787). Där framgår att avgiften ska uppgå till och högst (50 a § andra stycket). Avsikten här är att en sanktionsavgift i vissa fall ska kunna differentieras i förhållande t.ex. ett fartygs storlek eller motorstyrka eller utifrån fångstvärdet (prop. 2013/14:184 s. 82). I produktsäkerhetslagen (2004:451) finns också en bestämmelse som anger ett beloppsintervall inom vilket sanktionsavgiften ska bestäm- mas. Enligt 40 § ska sanktionsavgiften fastställas till lägst och högst . Avgiften får dock inte över- stiga av näringsidkarens årsomsättning. Skälet till att bestämmelsen anger ett så brett beloppsspann är att överträdelser av produktsäkerhetslagen kan vara av högst varierande art och karaktär. Mot denna bakgrund har lagstiftaren ansett det angeläget att en sanktionsavgift ska kunna bestämmas till såväl blygsamma som avse- värda belopp (prop. 2003/04:121 s. 159). En liknande bestämmelse finns i lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter (se 26 §). Beloppsintervallet anges i den bestämmelsen till lägst fem tusen kro- nor och högst . I några lagar på finansområdet som bygger på EU-direktiv ska sanktionsavgiften, när det gäller före- tag, bestämmas till lägst medan det högsta beloppet ska fastställas genom en beräkning av företagets omsättning närmast föregående räkenskapsår, den vinst som företaget fått till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som företaget undvikit till följd av regelöverträdelsen (se t.ex. 15 kap. 8 § lagen om bank- och finan- sieringsrörelse).17 Utredningen ser framför sig att överträdelser av spelföretag kan komma att vara av varierande art. Det är alltså angeläget att en sank- tionsavgift kan bestämmas till såväl låga som, i de mest flagranta fallen, till höga belopp. Utredningen anser att det är lämpligt att be- stämma sanktionsavgiften inom de avgiftsnivåer som anges i lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. En sanktionsavgift ska alltså kunna bestämmas till lägst och högst 50 miljo- ner kronor. Precis som när det gäller bestämmelser om sanktionsavgift i pro- duktsäkerhetslagen och lagen om viss verksamhet med konsument- krediter bör avgiften inte få överstiga av verksamhetens omsättning det närmast föregående räkenskapsåret. Om överträdel- sen har skett under verksamhetens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen saknas eller är bristfälliga, bör omsätt- ningen få uppskattas. Det kan tänkas att många spelföretag som söker licens i också har licenser i andra länder och/eller driver annan typ av verksamhet. I ett sådant fall bör omsättningen endast avse spelverksamheten på den svenska marknaden. I likhet med vad som gäller på andra områden bör det i spellagen anges att det vid sanktionsavgiftens bestämmande ska tas särskild hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. 17 Enligt den angivna bestämmelsen i lagen om bank- och finansieringsrörelse sägs i första stycket att sanktionsavgiften för ett kreditinstitut ska fastställas till högst 1. av kreditinstitutets omsättning närmast föregående räkenskapsår, 2. två gånger den vinst som institutet erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 3. två gånger de kostnader som institutet undvikit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa. Utredningens förslag: För överträdelser som omfattas av ett vites- föreläggande eller vitesförbud som har meddelats enligt spellagen ska någon sanktionsavgift inte dömas ut. Av avsnitt 23.7 framgår att får avstå från ett in- gripande mot ett spelföretag om överträdelsen är ringa eller ursäkt- lig, om företaget gör rättelse eller om någon annan myndighet vidtagit åtgärder mot företaget och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. Om någon av dessa omständigheter är för handen kan alltså Spelmyndig- heten avstå från att påföra sanktionsavgift med anledning av samma överträdelse. Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sank- tionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av föreläg- gandet eller förbudet. Motsvarande undantag görs i lagen beträffande området för det straffrättsliga ansvaret. Bestämmelsen är föranledd av att dubbla sanktioner, vite och sanktionsavgift inte bör förekom- ma för samma gärning. Utredningens förslag: Om ett spelföretag inte lämnar de upplysningar som det är skyldigt att lämna enligt föreskrifter som har meddelat med stöd av spellagen, får Spel- myndigheten besluta att spelföretaget ska betala en försenings- avgift med högst . Avgiften tillfaller staten. På finansmarknadsområdet ges som regel en möjlighet att besluta om förseningsavgift om ett finansiellt företag underlåter att lämna uppgifter i enlighet med föreskrifter som Finans- inspektionen har meddelat. Systemet med förseningsavgifter moti- veras med att det blir administrativt mer lätthanterligt för Finans- inspektionen än att regelmässigt tillgripa vitesföreläggande (prop. 2002/03:139 s. 388). Enligt den föreslagna spellagen ska ett spelföretag lämna upplys- ningar bl.a. om sin verksamhet och därmed sammanhängande om- ständigheter som begär. För att säkra att Spelmyn- digheten får den information från spelföretag som erfordras för tillsynsverksamheten krävs ett snabbt och effektivt sanktionssystem när ett spelföretag inte uppfyller sin upplysningsskyldighet. Utred- ningen finner att det är en lämplig ordning också på spelområdet att det införs en möjlighet för att påföra en försenings- avgift. Liksom när det gäller anser således utred- ningen att det är lämpligt med ett system med förseningsavgifter också för vidkommande. I spellagen bör därför en bestämmelse som utformas på motsvarande sätt som i lagar på finansmarknadsområdet tas in. Förseningsavgiften bör få uppgå till högst . Avgiften ska tillfalla staten. 24.6Betalning av sanktionsavgift och förseningsavgift Utredningens förslag: Sanktionsavgift och förseningsavgift ska betalas efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet. beslut om sanktionsavgift eller försenings- avgift får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser, om avgiften inte har betalats inom den tid som angetts i beslutet. Om sanktionsavgift eller förseningsavgift inte betalas , ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. En sanktionsavgift eller förseningsavgift faller bort i den ut- sträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet att ta ut avgiften vann laga kraft.