sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — Utredningen angav att det för chefsrekryteringar kunde behövas professionell specialistkunskap som kunde inhämtas t.ex. genom an- litande av extern konsulthjälp. Utredningen uttalade följande om uppgifter (SOU 2008:125 s. 334 f.): Nämnden föreslås, utöver att bereda ansökningar och lämna kandidat- förslag till regeringen, som berörts också bedriva ett aktivt rekryterings- arbete för att öka förutsättningarna för en bred rekrytering med kvalifi- cerade kandidater. Nämndens breda sammansättning torde medföra en god personkännedom. Nämndens ledamöter bör därför ges möjlighet att kontakta personer som de anser är lämpade för en domarbefattning och uppmuntra dem att ansöka om en viss befattning eller anmäla sitt generella intresse. Om personen ifråga ger sitt samtycke bör nämnden själv kunna föra upp honom eller henne på listan över intresseanmälningar. Som antytts i tidigare avsnitt kan denna ordning bidra till att minska de problem som ett offentligt ansökningsförfarande har befarats innebära. Om en i och för sig intresserad kandidat drar sig för att själv ansöka eller anmäla sitt intresse, är det sannolikt lättare att öppet stå till förfogande för en domarutnämning om man uppmuntrats därtill av nämnden och man själv endast medgett att förekomma på en generell intresselista. Den potentiella kandidaten har därmed inte gett till känna sin avsikt att byta jobb utan endast förklarat sig vara beredd att överväga en domarbefatt- ning om tillfälle ges. skulle, enligt utredningen, lämna regeringen ett offentligt förslag på – inbördes rangordnade – lämpliga kandidater till lediga domarbefattningar. Utredningen ansåg inte att regeringen skulle vara bunden av nämndens kandidatförslag men att ärendet skulle återremitteras till nämnden innan regeringen utnämnde någon som inte omfattas av nämndens förslag. Förändringar mot bakgrund av förslag Regeringen50 instämde i förslag om att upp- giften att utnämna ordinarie domare även i fortsättningen skulle an- komma på regeringen och att uppgiften inte skulle kunna delegeras. Vidare höll regeringen med om att det skulle slås fast i regerings- formen att grunderna för utnämningsförfarandet ska regleras i lag. Även när det gällde att införa ett gemensamt utnämningsförfa- rande för alla domaranställningar höll regeringen med utredningen. Det kan i den delen noteras att Högsta domstolens ledamöter och Regeringsrättens ledamöter hade angett under remissförfarandet att den dåvarande ordningen med samråd inför en utnämning i någon av dessa domstolar borde behållas. Regeringen besvarade detta på föl- jande sätt:51 kommer […] att ha kontakt med den berörda domsto- len, bl.a. i fråga om utformning av kravprofil och annons. Det kan också finnas anledning för regeringen att vid sin handläggning av ärendet ha kontakt med berörd domstol. Regeringen anser dock inte att det finns skäl att införa särskilda regler om att regeringen ska samråda med berörd domstol inför beslut om utnämning. Beträffande Domarnämndens sammansättning föreslog regeringen att skulle bestå av nio ledamöter, varav fem leda- möter skulle vara eller ha varit ordinarie domare, två ledamöter skulle vara jurister verksamma utanför domstolarna, varav en skulle vara advokat, och två ledamöter skulle representera allmänheten, att en representant för skulle få närvara och yttra sig vid sammanträden, 50Regeringen behandlade allmänna förslag angående domstolarnas konstitutionella ställning i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) och där- efter det specifika förslaget om utnämningslagen i propositionen Utnämning av ordinarie domare (prop. 2009/10:181). 2009/10:181 s. 80. att ledamöter och ersättare skulle förordnas för av högst , att ledamöter och ersättare som representerar allmänheten skulle väljas av , att övriga ledamöter och ersättare skulle förordnas av regeringen, att ledamöter och ersättare som skulle vara, eller ha varit, ordinarie domare skulle förordnas på förslag av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, att ledamöter och ersättare som skulle vara jurister verksamma utanför domstolarna skulle förordnas på förslag av de förvaltnings- myndigheter och organisationer som regeringen bestämmer samt att nämnden inom sig skulle utse en ordförande och en vice ord- förande. Som skäl för sitt förslag i den här delen angav regeringen följande:52 De allra flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Några remissinstanser, bl.a. vid , anser att fler juristyrken utanför domstolsväsendet än advokatyrket bör vara representerade i nämnden. Regeringen anser att det finns fog för den uppfattningen. För att kunna göra verklighet av målsättningen att bredda rekryteringsunderlaget för ordinarie domare anser regeringen att fler än en ledamot bör vara jurister verksamma utan- för domstolsväsendet. Som redovisas i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 134) anser dock regeringen, i likhet med , att det är viktigt att en majoritet av ledamöterna i nämnden är domare och representerar de olika domstolsslagen. Reger- ingen delar också bedömning att medverkan från ledamöter som representerar allmänheten skulle öka insynen i nämndens arbete och därmed bidra till att öka allmänhetens förtroende för utnämningsförfarandet. Mot den angivna bakgrunden anser reger- ingen att fem av nio ledamöter bör vara eller ha varit ordinarie domare. Två bör vara jurister verksamma utanför domstols- väsendet, varav en bör vara advokat. Vidare bör två ledamöter represen- tera allmänheten. Vid handläggning av den nuvarande ärenden om anställning av domstolschefer deltar en representant från Domstols- verket som ledamot. I övriga ärenden har representanten rätt att närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden. lämnar inget förslag i denna del. 2009/10:181 s. 74 f. anser att nämndens sammansättning även i denna del bör bestå. Grund- lagsutredningen har i sina överväganden framhållit vikten av att förslags- nämnden är fristående. Regeringen anser därför att inte bör vara representerat med en ledamot av nämnden. av anställningsfrågor och kunskap i administrativa frågor skulle dock kunna vara till stor nytta även för den framtida . Regeringen anser därför att en representant för Domstols- verket bör få närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden. Regeringen föreslog, liksom hade gjort, att ärenden vid skulle inledas genom skriftlig ansökan eller en generell intresseanmälan avseende ordinarie domaranställningar. Till skillnad från föreslog regeringen inte att det skulle regleras i lag att ett visst antal kandidater normalt skulle föras upp på förslag. Enligt regeringen skulle förslag till regeringen regleras i lag endast på så sätt att skulle motivera sina förslag. Regeringen föreslog vidare att förslag i ärenden om utnämning inte skulle kunna överklagas. beslutade att införa den föreslagna lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare.53 3.4Tidigare överväganden om sekretess När sekretesslagen (1980:100)54 utfärdades angavs i förarbetena att offentlighet i princip borde gälla i anställningsärenden.55 I departementspromemorian Några frågor om sekretess56 togs frå- gan om sekretess i anställningsärenden upp på nytt eftersom det hade visat sig svårt att få kvalificerade sökande vid rekrytering av chefer. Även dessa överväganden utmynnade i att det eventuella behovet av sekretess i ett fåtal ärenden inte vägde tyngre än offentlighetsintres- set. Regeringen gjorde samma bedömning.57 2010/11:JuU3, rskr. 2010/11:31. Lagen utfärdades och trädde i kraft . Utnämningslagen har därefter ändrats endast i dess 1 § (se SFS 2010:1887 och SFS 2016:227). 54Sekretesslagen har ersatts av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 1979/80:2 del A s. 201. 1993/94:165 s. 58 f. har frågan om sekretess vid rekrytering av domare berörts av såväl 200158 och Grundlags- utredningen59 som Utredningen om sekretess i ärenden om anställ- ning som myndighetschef60 och Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet61. vid rekrytering av domare och myndighetschefer Grundlagsutredningen62, som föreslog att det s.k. kallelseförfarandet skulle avskaffas helt, ansåg att ansökningsförfarandet skulle vara öppet med följande motivering:63 Öppenhets- och demokratihänsyn talar för ett öppet ansöknings- förfarande. Uppgifter om vilka som sökt en anställning blir med ett så- dant förfarande tillgängliga, något som möjliggör både granskning och debatt. Ett ansökningsförfarande kan även ge kännedom om ytterligare kandidater som inte skulle ha fångats upp inom ramen för ett slutet till- sättningsförfarande. Ett öppet förfarande möjliggör också insyn för alla de som konkurrerar om anställningen, vilket kan stödja förfarandets kvalitet och legitimitet. Vi menar att kraven på offentlighet och insyn gör sig gällande i minst lika hög grad beträffande de högsta domaranställningarna. I likhet med Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare anser vi mot denna bakgrund att öppenhetskraven bäst tillgodoses genom att samtliga ordinarie domarbefattningar offentligt ledigförklaras och blir möjliga att söka för intresserade kandidater. Med anledning av tidigare förslag som rört en övergång till ett öppet ansökningsförfarande även för de högsta domarbefattningarna har far- hågor förts fram om risken för en försvårad rekrytering. Dessa farhågor har grundat sig på en oro för att det för främst jurister med en privat anställning skulle vara känsligt att offentligt framträda som sökande till en domarbefattning. Ett antal väl lämpade personer skulle av den an- ledningen kanske därför aldrig komma i fråga för en anställning. Dessa synpunkter har främst förts fram när det gäller utnämningen av leda- möterna i och Regeringsrätten. 58SOU 2003:102 En öppen domarrekrytering. 59SOU 2008:125 En reformerad grundlag. 60SOU 2009:4 Sekretess vid anställning av myndighetschefer. 61SOU 2009:44 Integritetsskydd i arbetslivet. 62SOU 2008:125 En reformerad grundlag. 63SOU 2008:125 s. 328 f. Se även avsnitt 3.3.4. Farhågor av detta slag ska enligt vår mening inte förringas men heller inte överdrivas. Det kan redan nu konstateras en viss förändring be- träffande de s.k. rådstjänsterna, som ju är föremål för ett ansöknings- förfarande. Det har blivit vanligare att advokater söker sådana anställningar, trots den offentlighet som en ansökan innebär. Möjligen är det därför delvis en attitydfråga. En ny juristgenerations ändrade värderingar och en större erfarenhet av ett öppnare förfarande kan förväntas förändra sådana attityder. [– – –] Det är emellertid möjligt att det, främst , av vissa kan uppfattas som känsligt att söka en domaranställning efter- som uppgifter om ansökan blir offentliga. Utöver ordningen med ledig- förklaringar och ansökningar föreslår vi därför att ett system med gene- rella intresseanmälningar införs. Personer som är intresserade av en viss domaranställning eller en viss typ av befattning kan med en sådan ord- ning anmäla sitt intresse även om en sådan befattning ännu inte för- klarats ledig. Uppgifter om vem som anmält sitt generella intresse ska på samma sätt som vanliga ansökningar vara offentliga. Vi utgår dock från att ett anmälningssystem av detta slag kan utgöra ett mer tilltalande alternativ för en tänkbar kandidat som på grund av handlingsoffentlig- heten drar sig för att öppet söka en viss ledigförklarad tjänst. till förslaget om offentlighet vid rekrytering av domare Regeringen angav följande i fråga om offentlighet eller sekretess i för- farandet för rekrytering av ordinarie domare:64 Öppenhets- och demokratihänsyn talar för att ett ansökningsförfarande där uppgifter om de personer som söker en ledigförklarad anställning är offentliga. När det gäller de domaranställningar som inte omfattas av kallelseförfarandet ställer sig regeringen bakom den uppfattning som och flera remissinstanser, däribland JO, , , , vid , och , ger uttryck för, nämligen att argumenten för öppenhet och insyn väger över de farhågor som finns att ett offentligt rekryteringsförfarande riskerar att försvåra rekryter- ingen. De sökandes identitet bör därför inte skyddas av sekretess. När det gäller de domaranställningar som omfattas av kallelseför- farandet framför flera remissinstanser att ett öppet ansökningsförfa- rande, där uppgifter om vilka som har sökt en anställning blir offentliga, riskerar att leda till svårigheter vid rekryteringen. [– – –] Farhågor av det slag som remissinstanserna ger uttryck för ska enligt regeringens mening inte förringas. I en kartläggning som har gjorts i be- 2009/10:80 s. 134–136. tänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (2009:4) framgår bl.a. att en omständighet som skulle kunna medföra att fler an- mäler sitt intresse för anställning som myndighetschef är att deras iden- titeter inte avslöjas i rekryteringsförfarandet. Med anledning av för- slagen i betänkandet har regeringen överlämnat en proposition till med förslag att införa sekretess med ett s.k. omvänt skade- rekvisit i ärenden om anställning av myndighetschefer vid förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen (prop. 2009/10:56 [se ovan]). Syftet med förslaget är att möjliggöra en ökning av andelen ansökningar från personer som kan bedömas väl kvalificerade för en an- ställning som myndighetschef. Det kan också anmärkas att uppmärksamheten kring utnämnings- frågor har ökat i medierna, vilket skulle kunna verka hämmande för den som är tveksam till att offentliggöra sin kandidatur till en hög domaranställning. Som Regeringsrättens ledamöter också påpekar har antalet advokater och andra från den privata sektorn samt personer med bakgrund i den akademiska världen endast i mycket liten omfattning sökt anställning som domare. Detta förhållande kan emeller- tid ha flera orsaker, där den offentlighet som gäller i förfarandet bara är en. Regeringen gör också, liksom , bedömningen att oviljan att ansöka om en anställning i ett offentligt förfarande delvis kan vara en attitydfråga. Ändrade värderingar hos en kommande genera- tion jurister och en större erfarenhet av ett öppnare förfarande kan som utredningen framhåller förväntas förändra sådana attityder. Mot bakgrund av vad som anförs ovan och att regeringen inte ska vara bunden av nämndens förslag ställer sig regeringen, i likhet med flertalet remissinstanser, bakom förslag att de sökandes identitet inte behöver skyddas av sekretess. Någon särskild bestämmelse om sekretess i förfarandet för rekry- tering av ordinarie domare infördes alltså inte. Utredningsförslaget om sekretess i ärenden om anställning av vissa myndighetschefer Utredningen om sekretess i ärenden om anställning som myndighets- chef65 hade till uppgift att utreda om det fanns behov av regler om sekretess för uppgifter om identitet i ärenden om anställning som myndighetschef. 65 SOU 2009:4 Sekretess vid anställning av myndighetschefer. hade ännu inte lämnat sitt betänkande (SOU 2008:125) – där den angav att det inte fanns tillräckliga skäl för sekretess avseende ansökningar beträffande ordinarie domaranställningar – när regeringen be- slutade direktiven för Utredningen om sekretess i ärenden om anställning som myndighetschef. På utredningens uppdrag gjorde undersökningsinstitutet 400 telefonintervjuer med ”höga chefer”, varav hälften från den privata sektorn och hälften från den offentliga. Frågorna avsåg deras benägenhet att söka anställning som myndighetschef i en offentlig respektive sekretesskyddad rekryteringsprocess.66 Av de chefer som inte hade sökt någon utlyst anställning som myndighetschef hade avstått på grund av att ansökan skulle bli offentlig. Vidare visade undersökningen att av de tillfrågade skulle kunna tänka sig att söka en sådan anställning om ansökan inte skulle bli offentlig medan skulle kunna tänka sig att söka en an- ställning även om ansökan skulle bli offentlig. Utredaren konstate- rade att en andel motsvarande av de intervjuade avskräcktes från att söka en anställning på grund av offentligheten. För privatanställda män var skillnaden mellan dem som kunde tänka sig att söka anställning som myndighetschef i ett offentligt respek- tive sekretesskyddat förfarande . Mot bakgrund av resultatet av undersökningen övervägde utreda- ren olika alternativ för utformningen av en sekretessbestämmelse. Han avfärdade först en återgång till den tidigare gällande ordningen, som innebar att anställningar som myndighetschef inte utlystes över huvud taget. Han avfärdade också en lösning liknande den norska eller danska – som innebär att sökanden själv kunde disponera över sekretessfrågan – bl.a. med hänvisning till att en sådan ordning var mycket ovanlig i den svenska sekretesslagstiftningen. Utredaren pekade därefter på att offentlighetsprincipen väger tungt i . Utredaren fann trots det att behovet av sekretess var så starkt att det var motiverat att föreslå att ärenden om anställning av myndighets- chef som huvudregel skulle omfattas av en sekretessbestämmelse. Som skäl för den bedömningen angav utredaren följande:67 Till skillnad från vad som gäller för domaranställningarna, där det trots allt blivit något fler advokater som söker anställning, har dessutom an- talet sökande till de offentligt utlysta anställningarna som myndighets- chef gått ner markant som förfarandet har använts. Med all sannolikhet beror detta på den publicitet som har uppstått kring vissa av de utlysta anställningarna, där sökandenas identiteter har offentlig- gjorts i medierna. Någon attitydförändring i positiv riktning, såsom den som pekar på, kan därför inte spåras när det 66Metoden beskrivs närmare i SOU 2009:4 på s. 41 och 89–97. 67SOU 2009:4 s. 49. gäller de som kan komma i fråga för dessa anställningar. Snarare har det med tiden blivit svårare att bland de sökande finna lämpliga kandidater till de utlysta anställningarna. Det rör sig om ett mycket begränsat antal anställningar som myndig- hetschef och anställningen är så pass central och betydelsefull att det inte är försvarbart att kvalificerade kandidater avstår från att anmäla sitt intresse av rädsla för att anmälan ska bli offentlig. [Det är] inte accepta- belt att en så hög andel som av de som skulle kunna vara väl kvalificerade för anställning som myndighetschef avstår att söka enkom på den grunden att ansökan blir offentlig. Jag gör därför bedömningen att ett införande av en sekretessbestämmelse för de anställningsärenden som här är i fråga är motiverad och kan godtas. Utredaren föreslog att sekretess skulle gälla beträffande ”uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats iden- titet” vid regeringens anställning av myndighetschef, överdirektör eller med överdirektör jämställd anställning för förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen men att sekretess inte skulle gälla i sådana ärenden i den utsträckning regeringen skulle föreskriva om. Sekretessbestämmelsen borde, enligt utredaren, ha ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebar att uppgift om en enskild kandidats iden- titet inte skulle lämnas ut med mindre än att det stod klart att den en- skilde inte skulle lida men av utlämnandet. Vidare föreslog utredaren att sekretessen skulle begränsas i tiden till , vilket skulle innebära exempelvis att en generaldirektör skulle ha möjlighet att ansöka om en annan anställning som myndighetschef utan att den pågående anställ- ningen och verksamheten riskerade att påverkas negativt av ansökan. Utredaren ansåg inte att meddelarfrihet skulle gälla angående sekre- tesskyddade uppgifter i ärenden om anställning av myndighetschef. till förslaget om sekretess vid anställning av myndighetschefer Regeringen angav att det stora flertalet av remissinstanserna hade an- tingen tillstyrkt eller lämnat förslagen utan erinran men konstaterade att flera av remissinstanserna betonade vikten av offentlig- hetsprincipen och att den inte bör begränsas mer än nödvändigt. Regeringen, som i huvudsak instämde i utredningens bedömningar, ansåg att det fanns ett behov av en sekretessbestämmelse avseende ärenden om anställning av myndighetschef vid förvaltningsmyndig- heter som lyder under regeringen. Som skäl för bedöm- ningen angav regeringen dels att en återgång till det tidigare tillämpade helt slutna förfarandet inte var lämplig, dels att offentligheten i det öppna rekryteringsförfarandet medförde att inte tillräckligt många kvalificerade personer anmälde sitt intresse. I de delar som gällde vilka uppgifter som skulle omfattas av sekre- tess, skaderekvisit, sekretessens begränsning i tiden, rätten att med- dela och offentliggöra uppgifter samt insyn instämde regeringen an- tingen helt eller huvudsakligen i utredningens förslag. beslutade om att införa den föreslagna sekretessbestäm- melsen i offentlighets- och sekretesslagen.68 Utredaren69, som föreslog att den särskilda domarutbildningen skulle avskaffas och att rekryteringsförfarandet skulle anpassas till en öppen domarrekrytering,70 menade att det fanns behov av en regel om sekre- tess för personlighetstest i samband med domaranställningar. Sekre- tessregeln borde dock, enligt utredaren, inte enbart ta sikte på sådana tester utan få en mera generell utformning. Vidare menade utredaren att sekretessbestämmelsen borde innehålla ett s.k. omvänt skade- rekvisit, dvs. en presumtion för sekretess. Sekretessen borde dock, enligt utredarens uppfattning, inte bryta meddelarskyddet. Utredaren föreslog att följande stycke skulle föras in mellan andra och tredje stycket i 7 kap. 11 § i den då gällande sekretesslagen (1980:100): Sekretess gäller i ärende om anställning hos myndighet för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom när- stående lider men. 2009/10:KU15 och rskr. 2009/10:181 och 182. 69SOU 2003:102 En öppen domarrekrytering. 70Se avsnitt 3.2.6 och 3.3.3. Förslaget från Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet lämnade sitt betän- kande Integritetsskydd 2009 (SOU 2009:44). Utredaren ansåg att sekretess borde gälla i den personaladmini- strativa verksamheten för uppgifter som hänför sig till personlighets- test eller liknande test. I betänkandet hänvisades till att Domarutred- ningen 2001 hade föreslagit att det i 7 kap. 11 § sekretesslagen skulle införas ett nytt tredje stycke med en bestämmelse om sekretess i ärende om anställning hos myndighet för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning. Utredaren pekade på att såväl det för- slaget som det som hade lämnats av Utredningen om sekretess i ären- den om anställning som myndighetschef redan bereddes i . Regeringens och ställningstagande i fråga om sekretess för urvalstester Regeringen ansåg att sekretess skulle gälla i anställningsärenden för uppgifter som hänför sig till urvalstester. Den instämde alltså huvud- sakligen i förslaget från om sekretesskydd men ansåg att regleringen borde gälla ”urvalstester” i stället för upp- gifter som hänför sig till ”psykologisk undersökning”. Regeringen föreslog också en inskränkning i meddelarfriheten avseende sekretes- sen för urvalstester. beslutade om att föra in den av regeringen föreslagna bestämmelsen i 39 kap. 5 a § offentlighets- och sekretesslagen. Be- stämmelsen trädde i kraft den 1 april 2010.71 3.4.4Riksdagens beslut om sekretess vid val av ombudsmän, riksrevisorer och riksdagsdirektör Riksdagsstyrelsen föreslog i en framställning till med namn Översyn av riksdagsordningen72 att nya bestämmelser om sekretess skulle införas som skulle gälla ärenden om val av riksdags- 2009/10:KU15 och rskr. 2009/10:181 och 182. 2013/14:RS3. direktör och ärenden om val av en ombudsman eller en riksrevisor. För att öka öppenheten och rekryteringsunderlaget vid tillsätt- ningen av ombudsmän och av riksrevisorer föreslog Riks- dagsstyrelsen att beredningen av val av dessa skulle inledas med ett förfarande med annonsering om att beredningen av nytt val inleds.