sou · H5B349 · 2017-06-02 00:00:00 — En- ligt bedömning innebär kravet på att grunden för behandlingen ska fastställas inte att det krävs en särskild reglering med anledning av dataskyddsförordningens ikraftträdande, men förekomsten av reglering avgör i vilken utsträckning personupp- giftsansvariga kan åberopa de rättsliga grunder som avses i artikel 6.1 c och e. Av artikel 6.3 andra stycket framgår att syftet med behandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om behandling enligt punkt 1 e, vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning. Vidare anges att den rättsliga grunden kan innehålla sär- skilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i förordningen. Unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Kommittédirektivens beskrivning av utbildningsområdet omfat- tar inte de uppgifter som skollagen ålägger hemkommunen gene- rellt, t.ex. anordna skolskjuts och betala bidrag till enskilda huvud- män. Andra uppgifter som åligger hemkommunen omnämns dock särskilt t.ex. att hemkommunen ska föra ett register över de ung- domar i kommunen som omfattas av aktivitetsansvaret enligt 29 kap. 9 § skollagen. Av direktiven framgår dock att utredningen är oförhindrad att inom de ramar som angetts för uppdraget ta upp och belysa även andra frågeställningar som är relevanta för uppdraget. Om utreda- ren kommer fram till att det krävs eller är lämpligt med komplet- terande eller ändrade nationella bestämmelser i andra delar än de som ska utredas särskilt, ska sådana föreslås. Det har framkommit att det förenklar för kommunerna om de, när de behandlar personuppgifter med anledning av skollagen har att tillämpa samma regelverk, oavsett om behandlingen grundas i en uppgift som utförs på grund av att kommunen är huvudman för en viss skolform eller om behandlingen grundas i ett annat åliggande enligt skollagen. Utredningen har därför valt att även ta upp frågor som rör kommunernas åligganden såsom hemkommuner enligt skol- lagen. De första frågor som utredningen har att ta ställning till är om det finns en eller flera rättsliga grunder som är tillämpliga för huvud- männen för den skollagsreglerade utbildningsverksamheten och kom- munerna såsom hemkommuner, dvs. de personuppgiftsansvariga, när de behandlar personuppgifter. Om utredningen kommer fram till att dessa fullgör en rättslig förpliktelse, utför en uppgift av allmänt intresse eller utför en uppgift som ett led i myndighetsutövning måste utredningen även ta ställning till vilket rättsligt stöd det finns för verksamheterna att utföra dessa uppgifter, dvs. om grunderna är fastställda i svensk rätt. Som framgår av följande avsnitt bedömer utredningen att upp- gift av allmänt intresse är den rättsliga grund som skollagsreglerad utbildningsverksamhet oftast kan tillämpa vid behandling av person- uppgifter. Av den anledningen inleds genomgången av de rättsliga grunderna med den. 4.6.2Uppgift av allmänt intresse Bedömning: Genom bestämmelser i skollagen med anslutande föreskrifter och beslut fattade med stöd av dessa är det i svensk rätt fastställt att tillhandahållande, anordnande och bedrivande av utbildning och annan pedagogisk verksamhet är en uppgift av allmänt intresse. Artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen kan därmed utgöra rättslig grund för nödvändig personuppgiftsbehandling för att ut- öva verksamhet som har sin grund i nämnda föreskrifter när per- sonuppgiftslagen upphävs. Det finns således inget behov av en särskild reglering för att de skollagsreglerade verksamheterna ska kunna tillämpa den rättsliga grunden uppgift av allmänt intresse. Är anordnande och bedrivande av utbildning en fastställd uppgift av allmänt intresse? Enligt artikel 5.1 a i dataskyddsförordningen ska personuppgifter behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade. I artikel 6.1 anges att en behandling är laglig endast om och i den mån åtminstone ett av de i artikeln uppräknade vill- koren är uppfyllt. Enligt artikel 6.1 e får personuppgifter behandlas om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Artikeln är inte begränsad till offentligrättsliga aktörer utan den rättsliga grunden allmänt intresse kan åberopas av både det allmänna och enskilda. Begreppet allmänt intresse är ett unionsrättsligt begrepp som ännu inte har definierats. I artikel 14 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) anges att var och en har rätt till utbildning och att denna rätt innefattar möjligheten att kost- nadsfritt följa den obligatoriska undervisningen. Att utbildning är en grundläggande rättighet talar för att utbildning, på EU-nivå, bedöms vara en uppgift av allmänt intresse. bedömning är att det med hänsyn till svensk förvaltningstradition är rimligt att anta att alla uppgifter som utförs av statliga myndigheter i syfte att uppfylla ett uttryckligt uppdrag av riksdag eller regering är av allmänt intresse. Även de obligatoriska uppgifter som utförs av kommuner och landsting, till följd av deras åligganden enligt lag eller förordning, bör vara av all- mänt intresse i dataskyddsförordningens mening. När en juridisk eller fysisk person, på uppdrag av en eller statlig myndig- het, utför en förvaltningsuppgift som åligger kommunen eller myndigheten, bör även entreprenören anses utföra en uppgift av allmänt intresse. Genom avmonopolisering och konkurrensutsättning av offentlig verksamhet utför numera även privaträttsliga organ en inte obetydlig del av de uppgifter som måste anses vara av allmänt intresse, t.ex. barnomsorg och skola (SOU 2017:39, avsnitt 8.3.4). Enligt 1 kap. 2 § andra stycket regeringsformen ska det allmänna särskilt trygga rätten till bl.a. utbildning. Syftet med bestämmelsen är att ange mål för den samhälleliga verksamheten. Redan härur kan det utläsas att anordnande av utbildning enligt svensk rätt är en uppgift av allmänt intresse. Därtill finns skollagen med anslutande föreskrifter som innehåller närmare bestämmelser om utbildning för barn och vuxna. I förarbe- tena till den nuvarande skollagen anförs att utbildningen är av bety- delse både för den enskilda individens utveckling och för samhälls- utvecklingen (prop. 2009/10:165 s. 634). Redan utredningen om offentlighet och sekretess i skolan ansåg att det är av stort allmänt intresse att skolorna kan fullgöra sina arbetsuppgifter (SOU 2003:103 s. 199). Regeringen har i två propositioner från ansett att undervisning inom skolväsendet får anses vara en uppgift av allmänt intresse i den mening som avses i 10 § PUL (prop. 2016/17:156 s. 43 och prop. 2016/17:161 s. 21). Skollagen innehåller förutom bestämmelser om skolväsendet och särskilda utbildningsformer även bestämmelser om bl.a. annan peda- gogisk verksamhet (25 kap.), se avsnitt 4.1.3. Även om annan pedago- gisk verksamhet i strikt mening inte skulle inrymmas i begreppet utbildning så utgör de uppgifter som utförs av kommuner till följd av deras åligganden enligt skollagen med anslutande föreskrifter. När det gäller öppen förskola är det visserligen enligt skollagen frivilligt för kommunen att anordna sådan men om kommunen fattar beslut om att anordna öppen förskola måste verksamheten följa de före- skrifter som kommunen ställer upp. Enligt utredningens bedömning bör även annan pedagogisk verksamhet vara en uppgift av allmänt intresse i dataskyddsförordningens mening. Detsamma gäller för öppen fritidsverksamhet som erbjuds av en huvudman. Även de uppgifter som åligger en kommun såsom hemkommun enligt skollagen, t.ex. ansvar för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det (8 kap. 12 § skollagen) eller tillhandahålla skolskjuts (t.ex. 10 kap. 32 § skollagen) är enligt utredningens bedöm- ning en uppgift av allmänt intresse i dataskyddsförordningens mening. Utredningens bedömning är således att tillhandahållande och anordnande av utbildning och annan pedagogisk verksamhet enligt skollagen med anslutande föreskrifter är en uppgift av allmänt intresse enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Frågan härefter blir om denna uppgift är fastställd i svensk rätt. Av skäl 41 till dataskyddsförordningen framgår att en rättslig grund bör vara tydlig och precis och dess tillämpning bör vara förutsägbar för personer som omfattas av den. Skolväsendets, de särskilda utbildningsformernas och annan peda- gogisk verksamhets samt hemkommunernas uppdrag och åligganden framgår av skollagen men även av flera förordningar som alla antagits i enlighet med grundlagens bestämmelser om normgivningskom- petens. Skollagen anger vilka ramar som gäller för all skolverksamhet. Där finns de övergripande målen och riktlinjerna för skolan. Läro- planerna ska tillsammans med skollagen styra verksamheten i skolan. I ämnes- och kursplanerna står vilket syfte och mål undervisningen i varje ämne ska ha. Kursplanerna talar inte om hur undervisningen ska läggas upp eller vilka arbetssätt som ska användas. Däremot anger kursplanerna vilka kunskapskvalitéer som ska utvecklas hos eleverna. Uppgiften av allmänt intresse som går att utläsa av skollagen och tillhörande föreskrifter kan sammanfattas till att tillhandhålla, anord- na och genomföra samt utvärdera och följa upp utbildning och annan pedagogisk verksamhet. Av avsnitt 4.1 framgår vilka som enligt 1 kap. 1 § och 2 kap. 2– 6 §§ skollagen kan vara huvudmän för olika skolformer. Den när- mare innebörden av uppdragen och åliggandena inom dessa verksamheter framgår av 2–21 kap. skollagen och föreskrifter som har sin grund i den lagen som t.ex. skolförordningen, gymnasie- förordningen, förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet, förordningen (SKOLFS 2011:144) om läroplan för gymnasieskolan, förordningen (SKOLFS 2010:14) om examensmål för gymnasieskolans nationella program, förordningen (SKOLFS 2010:261) om ämnesplaner för de gymnasiegemensamma ämnena och föreskrifter (SKOLFS 2011:19) om kunskapskrav för ämnen. Av 2 kap. 8 § skollagen framgår att huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestäm- melser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Genom bestämmelserna i 2 kap. 2–4 §§ skollagen åligger det kommuner, staten och i vissa fall landsting att vara huvudmän för vissa skol- former inom skolväsendet och därigenom bedriva utbildningen i enlighet med skollagen och anslutande föreskrifter. Av 5 § framgår att enskilda efter ansökan får godkännas som huvudmän för vissa skolformer. Genom Skolinspektionens beslut om godkännande av enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundskola är den enskilde huvudmannen ålagd att anordna utbildning i enlighet med de bestämmelser som gäller för den aktuella skolformen. På mot- svarande sätt utgör en kommuns godkännande av en enskild som huvudman för en fristående förskola eller ett fristående fritidshem som inte är kopplat till en skolenhet ett åläggande för huvudmannen att bedriva utbildningen i enlighet med skollagen och anslutande föreskrifter. Huvudmännen är, oavsett om de är en kommun, ett landsting, staten eller ett privaträttsligt subjekt, skyldiga att genomföra utbild- ningen i enlighet med bestämmelserna i skollagen och anslutande föreskrifter samt de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar, dvs. i enlighet med en offentligrättslig lagstift- ning. Uppdraget att bedriva utbildning är således detsamma oavsett huvudmannaskap. Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen utövas den offentliga makten under lagarna. Med uttrycket lagarna avses inte endast sådana föreskrifter som har beslutat utan även andra författningar och t.ex. sedvanerätt (prop. 1973:90 s. 397). All offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär måste grundas på skrivna regler i rättsordningen. För statliga, kommunala eller landstings myndigheter gäller legalitets- principen, dvs. myndigheternas maktutövning i vidsträckt mening måste ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rättsord- ningen. Kravet på författningsstöd bildar utgångspunkten för myn- digheternas verksamhet, såväl när det gäller att handlägga ärenden och beslut i dessa som i fråga om annan verksamhet som en myndighet bedriver. Det kan vidare nämnas att regeringen i en proposition om ny för- valtningslag föreslår att legalitetsprincipen även ska komma till ut- tryck i förvaltningslagen (prop. 2016/17:180 s. 57 f. och 289). Av föreslagen 5 § framgår att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Paragrafen föreslås gälla i all verk- samhet som en myndighet bedriver, dvs. vid såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande. Med kravet på legalitet menar regeringen att det ska finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Däremot bör det inte ställas krav på att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar kan kopplas till ett specifikt bemyndigande. Kravet på legalitet bör inte heller uppfattas så att en myndighets åtgärd måste ha uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse eller i andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med 8 kap. regeringsformen. Det råder ingen tvekan om att de förskolor och skolor vars huvudmän är staten, en kommun eller ett landsting är bundna av legalitetsprincipen. Dessa måste därför ha någon form av normmässig förankring i skollagen med tillhörande föreskrifter för de åtgärder de vidtar inom anordnandet av utbildningen. Detsamma gäller kommu- nerna när de utför sina åligganden som hemkommun enligt skollagen. När ett privaträttsligt subjekt, en enskild, fått ett godkännande att bedriva fristående skola innebär det att uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot enskilda, t.ex. beslut om disciplinära åtgärder och åtgärdsprogram, överlämnats till huvudmannen (prop. 2009/10:165 s. 598). I 1 kap. 9 § regeringsformen anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas lik- het inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Normmäs- sighets- och objektivitetskravet gäller således även för privaträttsliga subjekt när de fullgör förvaltningsuppgifter som har överlämnats till dem (prop. 2009/10:80 s. 247). Det innebär att dessa principer gäller även för de skolor vars huvudmän är ett privaträttsligt subjekt, en enskild, inom uppdraget att anordna utbildning. Frågan om de enskilda huvudmännen för fristående skolor är bundna av legalitetsprincipen har uppmärksammats av och i artikeln Friskolorna – några konsti- tutionella synpunkter på deras ställning.13 Författarna anser att fristående skolor i förhållande till eleverna är bundna av legalitets- principen. Detta eftersom verksamheten i de fristående skolorna i förhållande till eleverna utgör offentliga förvaltningsuppgifter och då inte bara vid myndighetsutövning. Därtill har eleverna skolplikt eller plikt att närvara i skolan. Huvudmännen för fristående skolor är bundna av skollagen med anslutande föreskrifters bestämmelser när de bedriver utbildning. Utredningen instämmer i bedömningen att de fristående skolornas huvudmän i förhållande till eleverna är bundna av legalitetsprincipen när de anordnar utbildning för eleverna enligt skollagen med tillhö- rande föreskrifter eftersom de därigenom på samma sätt som skolor vars huvudmän är staten, en kommun eller ett landsting, utövar offentlig makt över eleverna. Som tidigare nämnts är utredningen även av uppfattningen att huvudmännen för de fristående förskolorna och fritidshemmen är bundna av skollagen med anslutande föreskrifter när de bedriver sådan utbildning. Av skollagen och anslutande föreskrifter framgår mer precist vilka uppgifter som åligger huvudmännen när de anordnar utbildning och hemkommunerna när de tillhandahåller utbildning m.m. Som exem- pel på personuppgiftsbehandling som kan anses nödvändig på grund av huvudmännens uppgifter enligt skollagen kan t.ex. elevregister för administration av elevernas närvaro (7 kap. 17 § skollagen), doku- ment av elevernas kunskaper för att kunna hålla utvecklingssamtal, skriva en utvecklingsplan (t.ex. 10 kap. 12 och 13 §§ skollagen) och betygssätta (3 kap. 13 § skollagen) nämnas. 13 Ur boken , s. 169 f. Ett annat exempel är själva undervisningen. Med undervisning avses enligt 1 kap. 3 § skollagen sådana målstyrda processer som under ledning av lärare och förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och vär- den. Med utbildning avses enligt samma bestämmelse den verksam- het inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Av förarbe- tena (prop. 2009/10:165 s. 217 f.) framgår att begreppet undervis- ning fått en definition som är anpassad för såväl förskola och fri- tidshem som skola och vuxenutbildning. Begreppet har getts en vid tolkning i dessa verksamheter. Med undervisning avses inte bara katederundervisning utan även t.ex. förmedlande och undersökande undervisningsmetodik. Det är centralt i den kunskapssyn som genomsyrar skolans samtliga styrdokument att undervisningen syf- tar till att eleverna ska inhämta samt utveckla både kunskaper och värden. I förskolan bildar omsorg, utveckling och lärande en helhet i undervisningen. I förarbetena anges vidare att begreppet utbildning utgör en över- gripande term som beskriver all den verksamhet som omfattas av de övergripande målen i skolförfattningarna. Begreppet utbildning är ett vidare begrepp än undervisning och kan omfatta annan verk- samhet än undervisning i den inre och yttre miljön, t.ex. på skol- gården och i matsalen eller organiserat lärande förlagt till en arbets- plats. Utbildning kan dessutom omfatta annan verksamhet som äger rum t.ex. vid lägerskolor, utflykter eller olika former av praktik eller annan verksamhetsförlagd verksamhet. I förskolan har utbildnings- begreppet ett brett pedagogiskt perspektiv där omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. I det vidare begreppet utbildning omfattas också de frivilliga konfessionella inslag som förskolor och skolor med enskild huvudman kan ha (1 kap. 7 § skollagen). Vidare framgår av 1 kap. 11 § skollagen att det ska finnas en läro- plan för varje skolform och fritidshemmet som utgår från bestäm- melserna i skollagen. Läroplanen ska ange utbildningens värdegrund och uppdrag. Den ska också ange mål och riktlinjer för utbildningen. För t.ex. skolformen grundskola anges i 5 kap. 2 § skolförord- ningen (2011:185) att eleverna ska genom strukturerad undervisning ges ett kontinuerligt och aktivt lärarstöd i den omfattning som behövs för att skapa förutsättningar för att eleverna når de kunskaps- krav som minst ska uppnås och i övrigt utvecklas så långt som möj- ligt inom ramen för utbildningen. I förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet uppställs mål för elevernas kun- skaper efter genomgången grundskola (avsnitt 2.2). Skolan ansvarar för att varje elev efter genomgången grundskola bl.a. kan använda modern teknik som ett verktyg för kunskapssökande, kommunika- tion, skapande och lärande. Vidare anges i avsnitt 5.17 angående centralt innehåll för under- visningen i svenska i årskurs 1–3 under delen informationssökning och källkritik att informationssökning i böcker, tidskrifter och på webbsidor för barn ingår. För årskurs 4–6 ingår informationssökning i några olika medier och källor, till exempel i uppslagsböcker, genom intervjuer och via sökmotorer på internet. För årskurs 7–9 ingår informationssökning på bibliotek och på internet, i böcker och massmedier samt genom intervjuer. Vidare ingår i centralt innehåll i ämnet svenska för årskurs 1–3 att eleverna ska lära sig handstil och att skriva på dator och för årskurs 4–6 att skriva, disponera och redi- gera texter för hand och med hjälp av dator. För årskurs 7–9 ingår redigering och disposition av texter med hjälp av dator samt att lära sig olika funktioner för språkbehandling i digitala medier. Det ingår även att lära sig strategier för att skriva olika typer av texter med anpassning till deras typiska uppbyggnad och språkliga drag och ska- pande av texter där ord, bild och ljud samspelar. Beträffande ämnet samhällskunskap (avsnitt 5.15 i nämnda läro- plan) anges att ett av syftena med undervisningen är att eleverna ska utveckla sin förmåga att söka information om samhället från medier, internet och andra källor och värdera deras relevans och trovärdighet. Vidare uppställs som kunskapskrav för godtagbara kunskaper i svenska i slutet av årskurs 3 att eleven kan skriva enkla texter med läslig handstil och på dator (föreskrifter [SKOLFS 2011:19] om kunskapskrav för ämnen). Av läroplanen för och föreskrifterna om kunskaps- krav för ämnen kan utläsas att undervisningen (utbild- ningen), i vart fall i ämnena svenska och samhällskunskap, förutsätter att eleverna har tillgång till och använder sig av datorer. Om de inte får denna tillgång kommer eleverna inte att kunna uppnå kunskaps- kraven i svenska och samhällskunskap, dvs. att lära sig skriva texter på dator och söka information på internet. Dessa uppräknade dokument anger mål med undervisningen men inte exakt i minsta detalj hur undervisningen ska läggas upp eller vilka arbetssätt som ska användas. Läraren har ett visst mått av bestäm- mande över undervisningens innehåll men måste hålla sig inom de ramar som satts upp i bl.a. läroplanen och av skolans rektor. En lärare kan dock bestämma t.ex. vilken litteratur som eleverna ska läsa, vilka uppgifter som de ska lösa och vilka hjälpmedel som ev. ska användas t.ex. dator eller miniräknare. Detta innebär emellertid inte att själva undervisningen inte är fastställd i svensk rätt. Den undervisning som bedrivs av lärarna i skolorna har sitt stöd i skollagen med anslutande föreskrifter eftersom dessa sätter ramarna för undervisningen. Även själva undervisningen är enligt utredningens bedömning fastställd genom skollagen och anslutande föreskrifter och därigenom tydlig, precis och förutsägbar (jfr skäl 41 till dataskyddsförordningen). Enligt utredningens bedömning har således de åtgärder som huvudmännen, oavsett om det är staten, en kommun, ett landsting eller en enskild, vidtar i syfte att utföra uppdragen eller uppfylla ålig- ganden enligt skollagen och anslutande föreskrifter mot bakgrund av det anförda i sig en legal grund, som har offentliggjorts genom tyd- liga, precisa och förutsebara regler (jfr skäl 41). Uppgiften av allmänt intresse som huvudmännen för olika skolformer utför, dvs. anordna utbildning, är således fastställd i svensk rätt genom skollagen med anslutande föreskrifter. Nödvändig behandling av personuppgifter för att utföra en uppgift som kan finna stöd i skollagen och därmed anslutande författningar kan ske med stöd av artikel 6.1 e i data- skyddsförordningen. Någon ytterligare reglering av huvudmännens obligatoriska uppgifter krävs inte för att de ska kunna vidta nödvän- diga behandlingsåtgärder för att fullgöra sina uppgifter. Det finns således rättslig grund för de personuppgiftsbehandlingar som sker för att kunna bedriva utbildning enligt skollagen och anslutande författningar. Som framgår av avsnittet om legalitets- principen krävs det redan enligt gällande rätt att skolhuvudmännen har författningsstöd för sina åtgärder inom ramen för den skollags- reglerade verksamheten, dvs. uppgiften av allmänt intresse. Motsva- rande krav på författningsstöd kommer gälla även enligt dataskyddsförordningen, men innebär alltså inte något principiellt nytt för skolhuvudmännen.