sou · H5B378 · 2017-10-17 00:00:00 — Enligt förarbetena är beslutet om inkomstberäkningen ett principbeslut om vilka regeländringar som ska genomföras, som övriga utskott måste anpassa sin fortsatta behandling av inkomstpåverkande förslag efter. Bestämmelsen tydliggör därmed att ett godkännande av inkomstberäkningen också innebär ett godkännande av den lagstiftning som ligger till grund för beräkningen. Regelramens funktion ska inte förväxlas med de ramar som fastställs i steg ett för respektive utgiftsområde. Utgiftsramarna anger det högsta belopp som anslagen inom ett utgiftsområde får uppgå till, medan regelramen innebär att de regler som ligger till grund för inkomstberäkningen låses i samband med att beräkningen fastställs, och därefter inte får ändras. Lagförslag som har beskrivits och beräknats i budgetpropositionen (avsnitt 4.2) kan emellertid antas efter rambeslutet, eftersom de har beaktats vid inkomstberäkningen. I samband med finansutskottets initiativ diskuterades innebörden av begreppet ”ett enda beslut” i 11 kap. 18 § RO. Diskussionen visade att begreppet kan tolkas på olika sätt. En tolkning är att begreppet endast anger vad som ska ingå i en och samma beslutspunkt när rambeslutet fattas. En annan tolkning är att begreppet både reglerar vad som ska ingå i rambeslutet och att beslutet ska fattas vid ett enda tillfälle. Av kommitténs förslag om att inkomstberäkningen ska utgöra en regelram för lagstiftning med inkomstpåverkan följer att begreppet ”ett enda beslut” får innebörden att beslutet omfattar alla delar som föreskrivs i 11 kap. 18 § tredje stycket RO och att beslutet fattas vid ett enda tillfälle. Kommitténs förslag stämmer överens med intentionerna bakom rambeslutsmodellen, nämligen att ska ta ett samlat grepp om hela budgeten och ställa regeringens och övriga riksdagspartiers budgetförslag mot varandra. Det stämmer också väl överens med de motiv som ligger bakom det s.k. reservationsförbudet om att inkomstberäkningen och skattelagstiftningen ska vara konsistenta (se avsnitt 4.2.1). Enligt kommitténs förslag i avsnitt 4.1 ska lagförslag med tydlig anknytning till statens budget ingå antingen i rambeslutet eller i något av fackutskottens anslagsbeslut i steg två. Anslagsbesluten ska enligt 11 kap. 18 § fjärde stycket RO fattas genom ett enda beslut per utgiftsområde. Eftersom begreppet ”ett enda beslut” ska tolkas som ”vid ett enda tillfälle” i tredje stycket bör det tolkas på samma sätt även i fjärde stycket. Det innebär att inte heller efter anslagsbesluten i det andra steget bör fatta beslut som påverkar utgifterna för det närmast följande budgetåret. 4.5.2Beslut om rättelser m.m. Den föreslagna bestämmelsen om att inkomstberäkningen ska utgöra en regelram syftar till att upprätthålla en av intentionerna bakom rambeslutsprocessen, att budgeten ska betraktas och beslutas som en helhet. Rättelser och andra mindre justeringar av lagstiftningen som kan vara motiverade för att lagstiftningen ska bli komplett och sammanhängande träffas inte av bestämmelsen, förutsatt att ändringarna inte påverkar inkomsterna. Enligt 9 kap. 5 § tredje stycket RO får regeringen efter budgetpropositionen lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret endast om den anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl. Bestämmelsen är restriktiv och innebär i praktiken att regeringen i ekonomiska krissituationer får väcka förslag som påverkar statens budget efter att budgetpropositionen har lämnats. Om regeringen lägger en sådan proposition tillämpas inte reglerna i 11 kap. 18 § RO (jfr prop. 2008/09:61, bet. 2008/09:FiU16) och något hinder mot att fattar beslut om propositionen, trots att inkomsterna påverkas, finns inte. Tillkännagivanden regleras varken i regeringsformen eller i riksdagsordningen, utan är en del av konstitutionell praxis genom vilken kan besluta om att göra ett uttalande till regeringen i en viss fråga. Uttalandet kan ses som en uppmaning eller ett önskemål från om att regeringen ska vidta en åtgärd, t.ex. återkomma med ett förslag eller tillsätta en utredning. Tillkännagivanden från är inte rättsligt bindande för regeringen. De kan emellertid, beroende på omständigheterna, medföra en politisk bundenhet. Enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram bör utgångspunkten vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande (SOU 2008:125 s. 303). Om regeringen inte delar mening och inte avser att tillgodose önskemål, bör regeringen underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till att regeringen inte avser att tillgodose tillkännagivandet bör redovisas (2012/13:URF3 s. 169 och bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.). Om regeringen inte följer ett tillkännagivande har möjlighet att utöva sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftar till. Ytterst har även möjlighet att avge en misstroendeförklaring mot ett enskilt statsråd eller mot regeringen. Tillkännagivanden är ett kommunikationsmedel mellan riksdag och regering. Det behöver inte ligga några mer omfattande utredningar eller beräkningar till grund för tillkännagivandena och de behöver heller inte uppfylla några särskilda formkrav. Det beredningskrav som enligt 10 kap. 4 § första stycket RO gäller för lagförslag som väcks inom är inte tillämpligt på tillkännagivanden efter- som regeringen måste bereda eventuella åtgärder som vidtas med anledning av tillkännagivandet. infaller den allmänna motionstiden, under vilken motioner får väckas om allt som kan komma under prövning. Den allmänna motionstiden pågår, om inte på förslag av talmannen bestämmer annat, från början av ett som inleds , september eller oktober och så länge som motioner får lämnas med anledning av budgetpropositionen (9 kap. 11 § RO). Under den allmänna motionstiden är det vanligt att det i oppositionspartiernas budgetmotioner framförs yrkanden med förslag till tillkännagivanden som illustrerar kärnpunkterna i respektive partis budgetförslag. Förslagen till tillkännagivanden används för att ge en tydligare bild av och sammanfatta hur partiets budgetförslag skiljer sig från regeringens. Även om budget- och utgiftsområdesmotioner också kan innehålla förslag om tillkännagivanden som inte är kopplade till budgetalternativet, är det oftast tydligt på vilket sätt de budgetrelaterade tillkännagivandena korresponderar med en del av partiets alternativa förslag till anvisning av anslag eller inkomstberäkning. I tillämpas en praxis som innebär att förslag om tillkännagivanden som väcks under den allmänna motionstiden och som korresponderar med ett partis budgetförslag, behandlas i budgetprocessen och ingår antingen i rambeslutet eller i något av anslagsbesluten. Att ett förslag om tillkännagivande korresponderar med ett budgetalternativ, i form av en budgetmotion eller budgetpropositionen, kan framgå direkt genom att det finns en uttrycklig hänvisning eller genom att det på något annat sätt är uppenbart att förslaget i tillkännagivandet är kopplat till något av förslagen i ett budgetalternativ. Även förslag om tillkännagivanden som inte korresponderar med ett budgetalternativ behandlas i rambeslutsprocessen om det tydligt framgår att den föreslagna åtgärden, om den vidtas av regeringen, skulle påverka statens inkomster eller utgifter under . Riksdagspartiernas alternativa budgetförslag har i praxis utvecklats så att de lagförslag som ligger till grund för den alternativa inkomstberäkningen är utformade som tillkännagivanden till regeringen och inte som färdigformulerade lagförslag. För det fall en reservation skulle vinna bifall i kammaren fattar alltså inte beslut om lagstiftning, utan låter regeringen bereda förslagen vidare. Om först skulle fatta ett beslut avseende budgeten och därefter ett annat beslut om ett budgetrelaterat tillkännagivande avseende en åtgärd som är oförenlig med budgetbeslutet, skulle det uppstå en motsättning mellan de båda besluten. För att undvika detta bedömde att förslag om tillkännagivanden som väcks under den allmänna motionstiden och som innehållsmässigt sammanfaller med en del av regeringens eller något oppositionspartis budgetalternativ för nästföljande budgetår bör beslutas inom rambeslutsprocessen. En sådan ordning skulle, konstaterade kommittén, i huvudsak överensstämma med den praxis som redan tillämpas i . När det gäller förslag om tillkännagivanden i motioner som lämnas med anledning av en proposition om ändringar i statens budget ser förutsättningarna annorlunda ut. Av 9 kap. 12 § RO framgår att en följdmotion endast får väckas inom ramen för ärendet. Förslag om tillkännagivanden som väcks med anledning av en proposition om ändringar i statens budget måste ta sikte på åtgärder som ska genomföras av regeringen under det löpande budgetåret. Det ger i många fall en snäv tidsram, särskilt om förslagen om ändringar för det löpande budgetåret lämnas . Följdmotioner med förslag om tillkännagivanden är därför ovanliga i detta sammanhang. Som redovisats ovan beslutas propositioner om ändringar i statens budget genom ett enda beslut. I detta enda beslut tar utskottet även ställning till de eventuella förslag om tillkännagivanden som väckts med anledning av propositionen. Hanteringen av sådana förslag är således relativt oproblematisk och behandlas därför inte vidare i detta betänkande. 5.2Hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden i budgetprocessen Kommitténs bedömning: Förslag om tillkännagivanden som väcks under den allmänna motionstiden bör beslutas inom rambeslutsprocessen om –de korresponderar med en del av regeringens eller något av de andra riksdagspartiernas budgetalternativ , eller –det på annat sätt tydligt framgår att förslagen skulle påverka statens inkomster eller utgifter under om de genomförs. Motionsförslag som väcks under den allmänna motionstiden sorteras inför riksdagsbehandlingen. Om ett yrkande korresponderar med ett yrkande i budgetpropositionen eller i partiernas budgetmotioner, eller på annat sätt bedöms påverka statens inkomster eller utgifter , hänförs det till behandlingen av budgeten. Detta gäller oavsett hur yrkandet är utformat och oavsett om det avser anslag, förslag om lagstiftning eller förslag till tillkännagivande. Trots att det saknas formella kriterier för denna klassificering är det oftast tydligt om ett yrkande korresponderar med en del av ett budgetalternativ eller påverkar statens inkomster eller utgifter för . Det förekommer emellertid att yrkanden om tillkännagivanden är formulerade på ett sådant sätt att det är svårt att bedöma förslagens möjliga effekter på statens budget. Ett förslag kan t.ex. handla om att en viss verksamhet ska stimuleras, att regeringen ska förbättra de ekonomiska förutsättningarna för någon grupp eller göra en satsning på ett politikområde. Det kan även vara oklart när i tiden eventuella åtgärder som tillkännagivandet syftar till ska vidtas. En bedömning av om ett förslag till tillkännagivande är budgetrelaterat eller inte måste därför ske i varje enskilt fall. Hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden fungerar väl med nuvarande praxis och risken får betraktas som liten för att ska skicka motstridiga signaler till regeringen genom tillkännagivanden om åtgärder som är oförenliga med den beslutade budgeten. Mot den bakgrunden anser kommittén att det saknas skäl att ändra den nuvarande ordningen. 5.3Hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden som väcks vid sidan av budgetprocessen Kommitténs bedömning: Om beslutar om ett budgetrelaterat tillkännagivande vid sidan av budgetprocessen bör regeringen ges tillräckligt med tid för att återkomma med åtgärder i samband med en budgetproposition. Det kan undantagsvis förekomma att fattar beslut om budgetrelaterade tillkännagivanden som varken har väckts under den allmänna motionstiden eller i samband med en proposition om ändringar i statens budget. Förslag om budgetrelaterade tillkännagivanden kan nämligen väckas genom t.ex. ett utskottsinitiativ eller en motion med anledning av en händelse av större vikt. Ett förslag om ett budgetrelaterat tillkännagivande kan även väckas genom en följdmotion med anledning av en annan proposition än en ekonomisk proposition. Om utskottet bifaller ett sådant förslag innebär det att utskottet tar ett s.k. osjälvständigt utskottsinitiativ (se även avsnitt 6). Om beslutar om budgetrelaterade tillkännagivanden vid sidan av budgetprocessen uppstår en risk för att den samlade budgetbehandlingen åsidosätts. Regeringen kan i praktiken tvingas återkomma med åtgärder före nästa ordinarie budgetprocess om begär det, även om ett tillkännagivande inte är formellt bindande. Budgetrelaterade tillkännagivanden kan innebära att gör anspråk på en del av budgetutrymmet, eller begär budgetförstärkningar, och på så sätt beskär regeringens möjligheter att göra prioriteringar i budgeten. Denna möjlighet bör användas återhållsamt för att inte den samlade budgetprocessen ska urholkas. Om beslutar om ett budgetrelaterat tillkännagivande vid sidan av budgetprocessen bör regeringen ges tillräckligt med tid för att återkomma med åtgärder i samband med en budgetproposition. Då får regeringen möjlighet att väga in tillkännagivandet i sitt budgetförslag och även föreslå finansieringsåtgärder, om det bedöms vara nödvändigt. På så sätt kan den övergripande principen om att budgeten ska hanteras och beslutas som en helhet upprätthållas. 5.4Budgetrelaterade tillkännagivanden bör inte regleras i lag Kommitténs bedömning: Nuvarande praxis i för att hantera budgetrelaterade tillkännagivanden fungerar väl och bör inte regleras i lag. Frågan om huruvida tillkännagivandeinstitutet bör regleras i lag har varit uppe till bedömning både i betänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125) och i utredning Översyn av riksdagsordningen (2012/13:URF3). och kom fram till att den konstitutionella praxis som utvecklats för tillkännagivanden inte bör regleras i lag. framhöll att möjligheten att besluta om tillkännagivanden till regeringen utgör en viktig funktion för . Detta kommer dock inte till uttryck i regeringsformen, där begreppet tillkännagivande inte nämns. Inom diskuterades bl.a. mot denna bakgrund om det fanns anledning att i någon form reglera användningen av tillkännagivanden och om praxis för tillkännagivanden på något sätt borde återspeglas i regeringsformen. Det skulle enligt utredningen t.ex. kunna ske genom en bestämmelse i regeringsformen som innebär att regeringen inom den tidsgräns som ges i ett tillkännagivande ska underrätta om vilka åtgärder som vidtagits eller som man avser att vidta med anledning av önskemål. kunde konstatera att dagens ordning i allt väsentligt fungerar väl. Utredningen ansåg vidare att det inte kan uteslutas att den praxis som finns kan komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Sammanfattningsvis ansåg att någon bestämmelse som reglerar tillkännagivanden till regeringen inte skulle införas i regeringsformen. instämde i bedömning och ansåg att samma skäl som talade mot en reglering i grundlag gjorde sig gällande även i förhållande till en reglering i riksdagsordningen. Att en viss praxis har etablerats och tillämpas är inte någon garanti för att den kommer att fortsätta att respekteras med politisk turbulens. Det kan därför vara en fördel att viktiga principer som förväntas gälla också är lagfästa. Informationsvärdet hos författningen ökar också om en etablerad praxis regleras. En reglering kan emellertid även medföra nackdelar, framför allt i form av minskad flexibilitet och mindre möjligheter för praxis att utvecklas. och arbete resulterade i bedömningarna att tillkännagivanden varken bör regleras i grundlagen eller i riksdagsordningen. Mot den bakgrunden bör det krävas starka skäl för att reglera hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden i lag. En reglering skulle innebära att det införs en särskild beslutsordning för budgetrelaterade tillkännagivanden, som en motsvarande ordning saknas för övriga tillkännagivanden. En sådan åtskillnad mellan olika slags tillkännagivanden förutsätter att det går att dra en tydlig gräns mellan budgetrelaterade och övriga tillkännagivanden. Eftersom det inte finns några formkrav för tillkännagivanden och det sällan förekommer utförliga beräkningsunderlag eller prognoser i förslag till tillkännagivanden, kan en sådan gräns vara svår att dra. Till skillnad från lagförslag kan förslag om tillkännagivanden dessutom vara knapphändigt formulerade, vilket gör det svårt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna. Det går därför inte att tillämpa samma kriterier som för lagförslag för att bedöma om förslag till tillkännagivanden har tydlig budgetanknytning (jfr avsnitt 4.4). Med nuvarande praxis finns en möjlighet att i svårbedömda fall behandla yrkanden om potentiellt budgetrelaterade tillkännagivanden i något annat betänkande än budgetbetänkandet. Med en reglering skulle dock ett misstag eller en felbedömning vid sorteringen av motioner som väckts under allmänna motionstiden kunna innebära att en sådan hantering strider mot lagen. Budgetrelaterade tillkännagivanden medför inte i sig några budgeteffekter. Det är först om och när regeringen vidtar en åtgärd med anledning av tillkännagivandet som eventuella budgeteffekter uppstår. Även om det vore olämpligt om skulle avvika från den praxis som finns för budgetrelaterade tillkännagivanden (se avsnitten 5.1 och 5.2), och därigenom skicka motstridiga signaler till regeringen om hur statens medel ska användas, skulle beslut om budgeten inte påverkas. Kommitténs samlade bedömning är att det saknas tillräckligt starka skäl för att reglera hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden. Det finns en etablerad och fungerande praxis i för hur dessa ska hanteras i budgetprocessen. Att fattar beslut om budgetrelaterade tillkännagivanden som strider mot budgetbesluten är mycket ovanligt. Ett budgetrelaterat tillkännagivande påverkar inte heller giltigheten av budgetbeslut. De fördelar som en reglering skulle innebära, i form av bl.a. en mer informativ författning och ett säkerställande av att nuvarande praxis tillämpas även fortsättningsvis, överväger enligt kommitténs bedömning inte de nackdelar en reglering kan medföra. Utskottsinitiativ är en rätt för ett utskott att väcka förslag utan att kammaren har remitterat något ärende till utskottet. Enligt 9 kap. 16 § RO får ett utskott väcka förslag hos i ett ämne som hör till dess beredningsområde. får i ekonomiskpolitiskt syfte väcka förslag även i ett ämne som hör till ett annat utskotts beredningsområde. Ett utskottsinitiativ tas genom ett utskottsbetänkande och kan t.ex. resultera i ett tillkännagivande till regeringen (se avsnitt 5) eller i ett beslut om lagstiftning. Ett utskott har, inom ärendets ram, alltid rätt att i sitt betänkande framföra ett annat förslag än det som remitterats till utskottet. Det kallas ibland för att utskottet tar ett osjälvständigt initiativ. I det här avsnittet avser begreppet utskottsinitiativ endast självständiga initiativ. 6.1Införandet av utskottens initiativrätt Rätten för samtliga utskott att ta självständiga initiativ infördes . hade endast vissa utskott, t.ex. , haft den rätten. Förslaget togs fram av (SOU 1963:16–18) och behandlades vidare i Grundlagberedningens betänkande Ny utskottsorgansation (SOU 1969:62). I betänkandet anfördes att utskottens rätt att väcka egna förslag skulle få en begränsad betydelse i politiskt viktiga frågor då regeringen kan stödja sig på en majoritet i , men att det skulle förhålla sig annorlunda i tider med minoritetsregering (s. 81). Grundlagberedningen ansåg att det var viktigt för effektiviteten i regeringens verksamhet att möjligheter att påverka regeringspolitiken blir begränsade så att inte vid vilket tillfälle som helst kan ingripa i den. En viss begränsning av möjligheterna till politiska initiativ inom kunde därför vara ett naturligt inslag i fördelningen av befogenheter mellan och regeringen. Grundlagberedningen konstaterade att den initiativrätt som vissa utskott haft tidigare inte hade lett till några ”olägliga ingrepp” i minoritetsregeringars verksamhet. Utskottens egna initiativ skulle också hämmas av att saknade den utredningsapparat som krävs för mer omfattande förslag. Det förväntades att initiativen främst skulle handla om förslag till framställningar om utredningar. Vidare konstaterade att om ett initiativ skulle tas i en politiskt betydelsefull fråga, i strid mot regeringens önskan, kunde det antas att det parlamentariska läget hade förskjutits så att regeringen ändå riskerade att ”bringas på fall”. I den efterföljande propositionen anförde regeringen bl.a. att det endast i sällsynta undantagsfall torde komma i fråga att utskott begagnar sin initiativrätt till att ”under en session ånyo ta upp en redan under samma session avgjord fråga” (prop. 1970:40 s. 129). När förslaget behandlades av förutsatte utskottet att de nya befogenheterna skulle användas med varsamhet, att ärenden normalt skulle väckas genom propositioner eller motioner och att politisk enighet skulle eftersträvas i de fall där initiativ kom i fråga (KU 1970 nr 27 s. 7). har därefter upprepat att initiativrätten ska användas varsamt samt framhållit att utskotten ska vara restriktiva med att själva arbeta fram mer omfattande förslag utan beredning i (se bet. 2006/07:KU20 s. 172). Utskottens initiativrätt har utnyttjats ganska sparsamt. De ärenden som väckts har i huvudsak rört korrigeringar av felaktigheter i tidigare beslut, kompletteringsändringar på grund av ändrad lagstiftning och riksdagsinterna frågor. () har i en promemoria undersökt utskottsinitiativ mellan 1984/1985 och 2014/2015 (dnr 2015:1033). togs 161 utskottsinitiativ, dvs. drygt 5 per . I enlighet med en tidigare klassificering (Statsvetenskaplig tidskrift 1988) delade upp initiativen i fyra kategorier, varav de tre första avsåg korrigeringar, konsekvensändringar av tidigare riksdagsbeslut och frågor som rörde och dess myndigheter. Cirka två tredjedelar av initiativen tillhörde någon av dessa kategorier. Initiativ som inte hörde hemma i någon av dessa grupper klassades som ”i eller utanför aktualiserade frågor”. Knappt två initiativ per avsåg sådana frågor. konstaterade att inte efter ett utskottsinitiativ hade fattat beslut som inneburit att rambeslutet ändrats, bortsett från beslut om korrigeringar, konsekvensändringar och riksdagsinterna frågor. Några månader efter att lämnat sitt betänkande beslutade dock , efter ett initiativ från finansutskottet, att ändra skattelagstiftningen på ett sätt som påverkade statens inkomster, efter att inkomstberäkningen fastställts (se avsnitt 4.5). Av promemorian från framgår att det har skett en viss ökning av antalet utskottsinitiativ som varken är korrigeringar eller konsekvensändringar. Det enda initiativ som tydligt har påverkat budgeten är emellertid ändringen av skattelagstiftningen . Trots en viss ökning av antalet utskottsinitiativ som kan vara politiskt motiverade finns det således inget som tyder på att initiativen i större utsträckning påverkar budgeten eller används för att kringgå rambeslutsprocessen. Rambeslutsprocessens syften uppnås bl.a. genom att fastställer inkomstberäkningen och utgiftsramarna vid ett samlat tillfälle. Även bestämmelsen i 9 kap. 5 § tredje stycket RO syftar till att säkerställa helhetsperspektivet genom att regeringen endast får lämna propositioner om statens inkomster eller utgifter för nästföljande budgetår efter budgetpropositionen om den anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl. Budgetrelaterade ärenden som väcks inom vid sidan av den ordinarie budgetprocessen kan leda till att den samlade budgetbehandlingen inte upprätthålls. En osäkerhet om huruvida kommer att respektera den samlade budgetprocessen, där budgetalternativen ställs mot varandra som helheter, kan även påverka regeringens budgetförslag eller riksdagspartiernas budgetmotioner. 6.3Utskottsinitiativ som påverkar beslut som fattats i rambeslutsprocessen