sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — Två tredjedelar av de svarande uppgav även att de erbjöd tvåspråkig hemtjänst. Andelen av de svarande som uppgav att efterfrågan på service var tillgodosedd när det gäller service inom äldreomsorgen på meänkieli eller med kulturell inriktning var (i och , 2014, s. 47–48). Att behovet av äldreomsorg inom förvaltningsområde för meän- kieli är förhållandevis väl tillgodosett får även stöd i material från (2015c, s. 17). Detta gäller framför allt de kommuner som har många meänkielitalande i befolkningen. I framträder dock en oro hos kommunala företrädare och företrädare för tornedalingar för att det kan bli svårt att rekrytera personal med rätt kultur- och språkkompetens till äldreomsorgen , då den yngre generationen inte i samma utsträckning behärskar språket. Inom förvaltningsområde för finska var utbudet mindre hel- täckande. Ungefär tre fjärdedelar av samtliga svarande kommuner upp- gav att de hade grupper, avdelningar eller särskilda boenden som var helt eller delvis tvåspråkiga och knappt två tredjedelar att de erbjöd två- språkig hemtjänst. Ungefär en sjättedel uppgav att det inte fanns äldre- omsorg på finska på grund av bristande språkkompetens eller av annan anledning. Det var även betydligt färre kommuner, mindre än hälften av de svarande, som uppgav att servicenivån motsvarade efterfrågan (i och , 2014, s. 47–48). Inom förvaltningsområdet för samiska avvek situationen på ett tydligt sätt från situationen i de övriga två förvaltningsområdena. Endast ett fåtal av kommunerna svarade att det fanns helt tvåspråkiga grupper, avdelningar eller boenden och endast en fjärdedel hade delvis tvåspråkiga boenden. En mindre del erbjöd tvåspråkig hemtjänst. Närmare en tredjedel av kommunerna svarade att servicenivån inte motsvarade efterfrågan. Tre fjärdedelar av kommunerna svarade att de inte bedrev någon form av äldreomsorg på samiska. Närmare hälften av de svarande kommunerna bedömde att det saknades efterfrågan. Även bristande språkkompetens uppgavs som förklaring. (i och , 2014, s. 47–48). Utredningen ställde frågan till de kommunala samordnarna om kommunen kunde erbjuda alla brukare som begärde det plats på ett äldreboende med minst en halvtidstjänst minoritets- språkstalande personal per enhet. I en stor andel svar angavs att kommunen inte kunde det, motsvarande ungefär en tredjedel av kommunerna i förvaltningsområdena. Utredningen ställde även frågan om kommunen kunde erbjuda alla brukare som efterfrågade det hemtjänst där de fick omvårdnad minst en gång av personal som talade minoritetsspråket. I en stor andel av svaren angavs att kommunen inte kunde det. Andelen motsvarade närmare en tredjedel av kommunerna i förvaltningsområde. Utredningen kan konstatera att 18 § minoritetslagen tillåter en snäv tolkning av kommunernas skyldigheter som inte ligger i linje med lagstiftningens syfte och lämnar därför förslag till lagändringar (se avsnitt 7.3). Lagändringar kommer inte vara tillräckliga för att åstadkomma förändringar. Liksom för förskolan finns det för äldre- omsorgen stora utmaningar när det gäller tillgång till personal som behärskar samiska och finska. Åtminstone befaras detta problem uppstå även för meänkieli. Utredningen går in på frågor som rör personaltillgång i kapitel 8. Utöver brist på personal har bristande efterfrågan framkommit som ett möjligt hinder för omfattning av och kvalitet på den omsorg som kan erbjudas av kommunerna. Av de samordnare som svarade på utredningens enkät uppgav ett tjugotal, motsvarande en knapp tredjedel av kommunerna i förvaltningsområde, att bristande efter- frågan utgjorde en begränsande faktor för kommunens möjligheter att erbjuda äldreomsorg på minoritetsspråket. Det kan uppfattas som ett stort ekonomiskt risktagande för en kommun att exempelvis skapa en helt tvåspråkig enhet på ett äldreboende. En svårighet att skapa full beläggning kan leda till att även äldre som inte talar minoritetsspråket placeras på enheten, med följd att platser sedan saknas om efterfrågan ökar. Många kommuner, särskilt i glesbygds- områden, har dessutom att lösa tillgången på äldreomsorg inom stora geografiska områden. Frågan om vad som styr i vilken utsträckning äldreomsorg på minoritetsspråket efterfrågas är komplex. En rad faktorer kan tänkas påverka villigheten att begära äldreomsorg på minoritetsspråket. En viktig faktor är vilken information kommunen lämnar om befintlig service och vilket bemötande brukarna får. Om brukaren upplever det som krångligt eller att det finns ett motstånd hos bedömande tjänstemän kan det utgöra ett skäl för vederbörande att inte begära äldreomsorg på sitt språk. I det fall det i gruppen finns negativa historiska erfarenheter av diskriminering kan detta ytterligare mot- verka benägenheten att begära sådan service. Detta bekräftas i några av enkätsvaren från samordnarna där låg medvetenhet om rättig- heterna och en önskan att inte vara till besvär framförs som för- klaringar till bristande efterfrågan. Utredningen föreslår att kom- muner ska vara skyldiga att informera samtliga personer som ansöker om äldreomsorg om deras rättigheter till äldreomsorg på minoritets- språket (se avsnitt 7.4). Även omfattning av och kvalitet på den service som erbjuds, avstånd i förhållande till andra alternativa boenden och eventuella kötider till boenden med minoritetsspråksprofil är faktorer som kan antas påverka efterfrågan. Det kan antas att det finns en växelverkan mellan utbud och efterfrågan, där en välfungerande verksamhet lockar fler sökande. Ett exempel på detta framkom i ett enkätsvar från en kommun i finskt förvaltningsområde; efterfrågan upplevdes vara obefintlig men efter att öppen dagverksamhet för finsktalande äldre startades har verksamheten haft cirka 16 besökare . Dessa personer hade tidigare varken deltagit i dagverksamhet på svenska eller i finska föreningens aktiviteter. Deltagarna upplevde verksamheten som mycket viktig för att bryta isoleringen i hemmet. 7.3En tydligare reglering av kommuners skyldigheter Bedömning: Bestämmelsen i 18 § minoritetslagen om kommuners skyldighet att erbjuda äldreomsorg på finska, meänkieli och samiska kan ge utrymme för en alltför restriktiv tolkning som inte avspeglar lagstiftarens intentioner. Regleringen behöver för- tydligas. Äldres behov av omsorg på chib och jiddisch bör i större utsträckning beaktas av kommuner. Behoven inom äldre- omsorgen rör mer än enbart frågan om språk. För många äldre är möjligheten att ha tillgång till och känna sig trygg i sin kultur minst lika betydelsefull. Detta bör avspeglas i lagstiftningen. Förslag: Bestämmelsen om rätt för enskilda att inom förvaltnings- områdena erbjudas äldreomsorg på finska, samiska och meänkieli bör förtydligas. Föreskriften att kommunen ska erbjuda ”hela eller delar av verksamheten” på språket bör ersättas med att kommunen ska erbjuda äldreomsorg hela eller en väsentlig del av omsorgen på minoritetsspråket. Rätten att erbjudas äldreomsorg på finska, meänkieli och samiska utanför respektive förvaltningsområde i den mån kom- munen har tillgång till språkkunnig personal bör utsträckas till omsorg på chib och jiddisch. Kommuner utanför förvalt- ningsområdena bör vara skyldiga att sträva efter att erbjuda äldre- omsorg på motsvarande nivå som den inom förvaltningsområdena. Den särskilda regleringen av kommuners skyldighet att verka för tillgång till språkkunnig personal, enligt 5 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen, bör upphävas mot bakgrund av förslagen ovan samt förslaget i avsnitt 7.5. Regleringen om språk bör kompletteras med en föreskrift för kommunen att inom ramen för verksamhet på minoritetsspråk sär- skilt beakta de äldres behov av att kunna upprätthålla sin kulturella identitet. Regeringen bör ge i uppdrag att ta fram väg- ledning kring bestämmelser om äldreomsorg på minoritetsspråk. De kommuner som ingår i förvaltningsområde ska enligt 18 § minoritetslagen erbjuda den som begär det möjlighet att få ”hela eller delar” av den service som bedrivs inom ramen för äldreomsorgen på det språk inom vars förvaltningsområde kommunen ingår. Dess- utom har samtliga kommuner i landet en skyldighet att erbjuda en sådan möjlighet om kommunen har tillgång till personal som kan finska, samiska eller meänkieli. Regeringen konstaterade i samband med att rätten till äldre- omsorg på samiska, finska och meänkieli i förvaltningsområden infördes att kommuner hade olika förutsättningar att anordna omsorg där personalen behärskade dessa språk. Regeringen ansåg därför att de olika förutsättningarna motiverade att kommuner i ett första steg fick välja i vilken omfattning sådan verksamhet skulle erbjudas (se prop. 1998/1999:143, s. 54). När minoritetslagen in- fördes sammanfördes bestämmelserna om rätt till äldre- omsorg på finska och meänkieli respektive samiska i de två minoritetsspråklagarna i 18 § minoritetslagen, men uttrycket ”hela eller delar av verksamheten” behölls. Skyldigheten att erbjuda äldre- omsorg på de tre språken utvidgades till att gälla hela landet, dock villkorat av att kommunen hade tillgång till personal som behärskade språket. I samband med detta infördes även kom- muners skyldighet i socialtjänstlagen att verka för tillgång till sådan personal. Uttrycket ”delar av verksamheten” utgör den lägstanivå i fråga om omfattning av verksamheten som kommuner är skyldiga att till- handahålla. Bestämmelsens ordalydelse och uttalanden i förarbetena kan ge utrymme för en restriktiv tolkning av uttrycket. Bestäm- melsen skulle kunna tolkas så att någon form av återkommande inslag på minoritetsspråket är tillräckligt. noterar utred- ningen att regeringen beskrev reformen som ett första steg (se prop. 1998/99:143, s. 55). När rätten att få äldreomsorg utvidga- des betonade regeringen dessutom att den trygghet som följer av bekanta platser, språk och traditioner har extra stor bety- delse när man är gammal och sjuk (se prop. 2008/09:158, s. 100). Lagstiftarens avsikt med bestämmelsen i 18 § minoritetslagen kan enligt utredningens uppfattning inte ha varit att kommuner år ska tillämpa den i dess mest restriktiva tolkning. ovan finns även internationella åtaganden för del att bl.a. främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör de nationella minoriteterna ska kunna bibehålla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet. Äldre personer i behov av vård är särskilt utsatta för risken att förlora kontakten med sin kultur, bl.a. till följd av att de blir isolerade. Placering på exempel- vis ett särskilt boende för äldre kan även innebära att de förlorar kontakten med sin kultur och sitt språk. Det finns skäl att förtydliga regleringen. Uttrycket ”delar av verk- samheten” bör utmönstras ur lagen eftersom det inte har gett någon ledning för de som ska tillämpa lagen och därför inte har fyllt någon funktion. Det bör i lagen föreskrivas en skyldighet för kommuner i förvaltningsområde att erbjuda hela eller en väsentlig del av äldre- omsorgen på minoritetsspråket. Begreppet väsentlig del har för äldreomsorgens del inte någon koppling till något motsvarande begrepp i språkstadgan. Utred- ningen anser ändå att det finns anledning att använda begreppet då det beskriver något viktigt, nämligen att omfattningen av inslag på minoritetsspråket, precis som för förskolans del, måste vara bety- dande. Det kan inte vara fråga om endast en symbolisk närvaro av språket, utan det behöver vara närvarande i de äldres vardag i en sådan omfattning att de upplever en kontinuitet. Det kan antas att det antal timmar som personal som behärskar språket finns tillgänglig har stor betydelse. Begreppet ”väsentlig del” bör emellertid tolkas utifrån en helhetsbedömning där omfattningen i antalet timmar endast är en av flera omständigheter av betydelse. Andra omständigheter är nivån på personalens språkkunskaper och graden av struktur och förutsägbarhet när det gäller språkets närvaro i de äldres vardag. För att äldreomsorgen ska anses bedrivas till väsentlig del på minoritetsspråket bör de äldre ha möjlighet att samtala med perso- nalen på sitt språk ett flertal gånger . Personalen behöver inte ha språket som modersmål, men att personalen behärskar enstaka ord och fraser får anses vara långt ifrån tillräckligt. Perso- nalens språkkunskaper bör vara sådana att det är möjligt för dem att föra ett meningsfullt samtal med den äldre. Att det finns personal som behärskar minoritetsspråket och som den äldre vid behov kan kontakta kan inte heller anses tillräckligt. Det bör vara tydligt och förutsägbart för den äldre i vilka sammanhang och vid vilka tillfällen det finns möjlighet att använda minoritetsspråket. Detta innebär särskilda krav för kommunerna i fråga om planering och information. 7.3.2Regleringen som inte är knuten till förvaltningsområde Skyldigheten att erbjuda hela eller delar av äldreomsorgen på minori- tetsspråket gäller som konstaterats även utanför förvaltnings- områden, dock endast i den utsträckning kommunen har tillgång till personal. Det finns inte några principiella skäl för att göra någon åtskillnad mellan å ena sidan finska, meänkieli och samiska och å andra sidan jiddisch och chib i detta avseende. Skyldigheten att erbjuda äldreomsorg på minoritetsspråket i mån av tillgång till språkkunnig personal bör gälla även för dessa språk. I situationer där rättigheterna som är knutna till förvaltnings- områdena inte gäller, bör kommunerna vara skyldiga att sträva efter att erbjuda hela eller en väsentlig del av omsorgen på minoritets- språket. I den föreslagna regleringen får anses ligga en skyldighet att erbjuda äldreomsorg på minoritetsspråken i den mån kommunen har tillgång till språkkunnig personal. Det finns därför inte anledning ange detta särskilt i bestämmelsen. Uttrycket ”sträva efter” bör inte i sig medföra ett krav på att rekrytera språkkunnig perso- nal, men däremot att kommunen vid planering och organisering av äldreomsorgen så långt som möjligt verka för att den befintliga personalens språk- och kulturkompetens tillvaratas. 7.3.3Regleringen av kommuners skyldigheter att verka för tillgång till personal Samtliga kommuner är skyldiga att verka för tillgång till personal med kunskaper i finska, meänkieli och samiska om det behövs i omsorgen om äldre människor enligt 5 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen. har en allmän skyldighet att bl.a. göra sig väl för- trogen med levnadsförhållandena för äldre människor i kommunen samt att planera sina insatser för äldre, enligt 5 kap. 6 § socialtjänst- lagen. Regeringen konstaterade det fanns anledning att tydliggöra denna skyldighet i förhållande till finska, meänkieli och samiska. I samband med att minoritetslagen trädde i kraft infördes därför före- skriften i socialtjänstlagen att kommunen ska verka för tillgång till personal med kunskaper i finska, meänkieli och samiska. Regeringen uttalade bl.a. att det inte följde någon skyldighet av bestämmelsen att skaffa språkkunnig personal, men att kunskaper i minori- tetsspråk bör vara en merit vid rekrytering (se prop. 2008/09:158, s. 104–105 respektive 138). Utredningen föreslår nu att kommunerna ska vara skyldiga att erbjuda en möjlighet att få hela eller en väsentlig del av äldreomsorgen på minoritetsspråket respektive sträva efter att erbjuda sådan möjlig- het. Regleringen av minoritetsspråk inom äldreomsorgen föreslås dessutom i sin helhet överföras till socialtjänstlagen (se avsnitt 7.5). Det får anses följa av den föreslagna regleringen att kommunen även ska verka för tillgång till personal med språkkunskaper i den utsträck- ning det behövs i enlighet med den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 6 § tredje stycket socialtjänstlagen. Den nuvarande bestämmelsen bör därför upphävas. Utredningen vill i detta sammanhang även peka på förslaget i avsnitt 4.2.2 om skyldighet för kommuner att anta dokumenterade mål och riktlinjer för sitt minoritetspolitiska arbete. I exempelvis verksamhetsplaner för vård- och omsorgsförvaltningen kan det vara lämpligt att behovet av rekrytering av språkkunnig personal beaktas. 7.3.4De äldres behov av att upprätthålla sin kulturella identitet Enligt vad utredningen erfar är det minst lika viktigt för äldre som tillhör de nationella minoriteterna att det tas hänsyn till deras kulturella identitet som att omsorgen bedrivs på minoritets- språk. Kulturen och språket kan även ses som två sidor av samma mynt som inte är möjliga att helt skilja åt. Utformningen av den nuvarande bestämmelsen i 18 § minoritetslagen tar emellertid inte hänsyn till detta. I värdegrunden för äldreomsorgen ingår begreppet ”värdigt liv”. I detta begrepp kan ingå bl.a. att socialnämnden ska erbjuda individ- anpassad omsorg och att den äldre ska få ett gott bemötande. Detta kan enligt förarbetena till socialtjänstlagen bl.a. innebära att de natio- nella minoriteternas språkliga och kulturella behov och rättigheter beaktas (se prop. 2009/10:116, s. 27–29). Utredningen anser att det finns anledning att förtydliga bestäm- melserna om äldreomsorgen så att det tydligt framgår att behovet av att bibehålla sin kulturella identitet hos äldre som tillhör de nationella minoriteterna ska beaktas. Äldreomsorgen kan stötta den kulturella identiteten på många olika sätt, exempelvis genom tillhandahållande av traditionell musik och mat, särskilda inredningsdetaljer eller andra kulturella inslag. Detta kan även ske genom att personalens kultur- kompetens stärks genom utbildningsinsatser. Det väsentliga är att de som ansvarar för äldreomsorgen visar respekt och är lyhörda när det gäller att anpassa verksamheten till kulturella behov, seder och koder. Utredningen föreslår nu en rad ändringar i innehållet i regleringen av de nationella minoriteternas rättigheter inom äldreomsorgen. Vidare föreslås i avsnitt 7.5 att regleringen överförs till socialtjänstlagen. För att säkra genomslaget av förändringen och att bidra till en enhetlig tillämpning av reglerna bland kommunerna bör regeringen ge Social- styrelsen i uppdrag att ta fram vägledning kring föreslagna bestäm- melser. Förslag: Det bör införas en skyldighet för kommuner i förvalt- ningsområdena att informera alla som ansöker om äldreomsorg om kommunens skyldighet att erbjuda äldreomsorg på minori- tetsspråket. Kommuner bör ha frihet att fullgöra denna skyldighet på det sätt de själva bedömer lämpligast. Motsvarande skyldighet bör gälla rätten till äldreomsorg på minoritetsspråk utanför för- valtningsområden i den mån kommunen har möjlighet att erbjuda sådan omsorg. För att höja kunskapen hos de som arbetar med bistånds- bedömning bör två mål läggas till i examensbeskrivningen för socionomexamen. Bland äldre personer som tillhör de nationella minoriteterna kan en bristande medvetenhet om rättigheterna eller en rädsla för att ställa krav gentemot kommunen utgöra hinder för att de ska få sina behov tillgodosedda. Detta kan få till följd att myndigheter får en felaktig uppfattning om omfattningen av efterfrågan. Vidare har efterfrågan stor betydelse inte bara för hur många personer som faktiskt får äldreomsorg på minoritetsspråket, utan även för verksamhetens omfattning och kvalitet (se avsnitt 7.2). Det är därför av vikt att den efterfrågan som kan finnas blir synliggjord. I 18 § minoritetslagen föreskrivs att kommunen ska erbjuda den som efterfrågar det plats i verksamhet på minoritetsspråket, men av bestämmelsen följer ingen skyldighet att göra brukare uppmärk- samma på kommunens skyldigheter. Visserligen har kommunen en allmän skyldighet att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter enligt 3 § minoritetslagen. Det följer emellertid inte heller av denna bestämmelse någon ovillkorlig skyldighet att lämna infor- mation i samband med ansökan om omsorg. Många kommuner saknar rutiner för att lämna information om minoritetsrättigheter vid biståndsansökan. har exem- pelvis konstaterat att biståndsbedömarna i väldigt få av kommunerna i samiskt förvaltningsområde ställer frågan om behov av äldreomsorg på samiska (2015c, s. 18). I utredningens enkät till kommunala samordnare i de tre förvaltningsområdena uppgav unge- fär en tredjedel att kommunen inte ställde den typen av frågor. Utredningen har övervägt om det ska införas en skyldighet att uttryckligen fråga brukare om de önskar äldreomsorg på minoritets- språket. Det har dock framkommit att det kan finnas starka integri- tetsskäl som talar emot en sådan lösning. Utredningen föreslår där- för en informationsskyldighet. En skyldighet att alltid informera personer som ansöker om äldreomsorg om de särskilda rättigheterna när det gäller minoritets- språk skulle fylla två funktioner. För det första skulle det utgöra ett effektivt sätt att i rätt skede informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter. Till skillnad från annan slags information når nämligen information som lämnas i samband med biståndsbedöm- ningen tydligare fram till samtliga berörda. För det andra får det antas att fler äldre skulle våga ställa krav på kommunen, vilket i sin tur skulle medföra att alla kommuner fick en bättre bild av den efter- frågan som kan finnas. Kommuner skulle därmed även ha förutsätt- ningar att kunna lämna uppgifter om detta till exempelvis uppfölj- ningsmyndigheten eller . Det finns kommuner i som har meänkielitalande eller finsktalande personal inom i princip alla verksamheter. Utredningen anser emellertid att det finns skäl även för dessa kommuner att göra brukarna medvetna om sina rättigheter och att få en kompletterande bild av hur omfattande efterfrågan är på omsorg på respektive språk. Kommuner bör ges frihet att själva avgöra på vilket sätt informa- tionen ska lämnas. Exempelvis kan kommunen använda Socialstyrel- sens informationsmaterial. Det är dock viktigt att informationen lämnas i så god tid att den äldres önskemål om omsorg på minoritets- språket kan beaktas inför beslut om erbjudande av insatser. Det kan innebära en stor omställning för en äldre person att exempelvis behöva flytta från ett äldreboende till ett annat. Om den äldres önskemål om omsorg på minoritetsspråket inhämtas eller beaktas i ett sent skede är risken därför stor att personens önskemål inte kommer att få genomslag. 7.4.2Nya mål i examensbeskrivningen för socionomer Vid utredningens kontakter med företrädare för kommuner och de nationella minoriteterna har det framkommit att kunskaperna om de nationella minoriteternas rättigheter hos biståndsbedömare inte sällan är bristfälliga. Eftersom biståndsbedömarna har stor betydelse när det gäller att uppmärksamma enskilda på rättigheterna är det viktigt att de har tillräckliga kunskaper. Utredningen föreslår därför att följande krav införs i examens- beskrivningen för socionomer (se kursivering nedan): –Kunskap och förståelse -visa kunskap om och förståelse för sådana samhällsförhållanden som påverkar de nationella minoriteternas levnadsvillkor, […] –Värderingsförmåga och förhållningssätt -visa förmåga att med helhetssyn på människan göra åtgärds- bedömningar utifrån relevanta vetenskapliga, samhälleliga och etiska aspekter med särskilt beaktande av de mänskliga rättig- heterna, inklusive de nationella minoriteternas särskilda rättigheter i fråga om språk och kultur, […] 7.5En tydligare anknytning till sociallagstiftningen Bedömning och förslag: Enskildas rätt till äldreomsorg på nationella minoritetsspråk bör regleras i socialtjänstlagen. Minori- tetslagen bör i stället innehålla en hänvisning till regleringen. Utredningen lämnar förslag till en sådan reglering. Frågan om reglering av de nationella minoriteternas rättigheter inom äldreomsorgen kommer även behöva behandlas av den pågående utredningen av socialtjänstlagen. Minoritetslagen utgör en sammanhållen lagstiftning som reglerar alla de rättigheter som tillkommer de nationella minoriteterna, med vissa undantag. Lagen har ett stort symbolvärde och en samlad lag har inneburit ett erkännande och synliggörande av de nationella minori- teterna och minoritetsspråken.