sou · H4B394 · 2017-01-01 00:00:00 — Det måste vara tydligt vilket ansvar lärare och övrig skolpersonal har i samband med övergångar. Specialpedagogen har ofta en betydelsefull funktion och kan t.ex. ha rollen som övergångssamordnare. I den funktionen kan det ingå att skapa en samlad bild av behoven i både den elevgrupp som läm- nar skolan och den elevgrupp som ska börja på skolan. Det kan också ingå att stödja och vägleda personal när det gäller extra an- passningar och särskilt stöd som elever är i behov av.13 I elevhälsans arbetsuppgifter ingår också att samverka med socialtjänst, ungdoms- mottagningar samt hälso- och sjukvård.14 För att den mottagande verksamheten ska ha möjlighet att redan från start kunna erbjuda eleverna en tillgänglig undervisning behövs en god framförhållning. Det kan t.ex. finnas behov av anpassningar i form av hörselslingor, ljuddämpande tak- och väggskivor, rullstolsramper eller av att an- ställa personal med speciell kompetens.15 Mottagande verksamhet kan förebygga svårigheter genom att redan initialt ha gjort anpass- ningar utifrån elevens behov. Detta gäller elever som t.ex. har hög frånvaro.16 Studie- och yrkesvägledaren kan ha en avgörande roll i samband med övergångar, framför allt när det gäller högre årskurser samt inför och under utbildning i gymnasieskolan. har publicerat ett stödmaterial, Övergångar inom och mellan skolor och skolformer där det bl.a. ingår exempel på olika blan- ketter som kan användas vid övergångar.17 13Skolverket (2014). Övergångar inom och mellan skolor och skolformer. Hur övergångar kan främja en kontinuitet i skolgången från förskolan till gymnasieskolan. 14Socialstyrelsen och (2014). Vägledning för elevhälsan. 15Skolverket (2014). Övergångar inom och mellan skolor och skolformer. Hur övergångar kan främja en kontinuitet i skolgången från förskolan till gymnasieskolan. 16Skolverkets allmänna råd (2012). Arbete med att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro. 17Skolverket (2014). Övergångar inom och mellan skolor och skolformer. Hur övergångar kan främja en kontinuitet i skolgången från förskolan till gymnasieskolan. Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor 13.3.1Offentlighet och sekretess i skolor med offentlig huvudman För skolor med offentlig huvudman gäller offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen innebär en rätt till insyn och en rätt att ta del av offentliga uppgifter i allmänna handlingar. Det följer av tryck- frihetsförordningen (TF) att en handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och har inkommit dit eller upprättats där (2 kap. 3 § TF). Det finns särskilda bestämmelser i om när en handling ska anses vara förvarad, inkommen respektive upprättad. Uppgifter i allmänna handlingar är offentliga om det inte finns en uttrycklig bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) som skyddar uppgiften. När någon begär att få ut eller ta del av en uppgift måste skolan därför pröva, dels om uppgiften finns i en allmän handling, dels om uppgiften är offentlig eller skyddas av sekretess. Uppgifter om enskildas personliga förhållanden i sådan elevhälsa som hänför sig till psykologisk, psykosocial eller special- pedagogisk insats omfattas av en presumtion för sekretess. Sådana uppgifter får bara lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller en närstående till denne lider men om uppgiften röjs (23 kap. 2 § första stycket OSL). I OSL används be- greppet ”särskild elevstödjande verksamhet i övrigt” som ett sam- lingsbegrepp för sådan särskild elevstödjande verksamhet som ligger utanför de psykologiska, psykosociala eller specialpedagogiska in- satser som bedrivs inom elevhälsan. För uppgifter om enskildas personliga förhållanden i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt gäller en presumtion för att uppgifterna är offentliga. Det innebär att sekretess endast gäller om det kan antas att berörda (den enskilde eller någon närstående) lider men av om uppgifter lämnas ut. En presumtion för offentlighet gäller i övrigt också för annan uppgift om en enskilds personliga förhållanden. Eftersom en utredning om särskilt stöd ligger utanför de insatser som bedrivs inom elevhälsan omfattas en sådan utredning av bestäm- melsen om sekretess i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt. Uppgifter om enskildas personliga förhållande i en sådan utredning kan således hemlighållas om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men av att uppgiften röjs. Då åtgärds- program utgör ett beslut faller åtgärdsprogram utanför det sekre- Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor Regleringen innebär alltså att uppgifter om enskildas personliga förhållanden i en utredning om särskilt stöd kan omfattas av sekretess, men att ett beslutat åtgärdsprogram är en offentlig allmän handling. Uppgifter som hänför sig till en elevs studieresultat eller dennes frånvaro anses inte vara hänförliga till den elevstödjande verksamheten och torde i regel vara offentliga.18 Uppgifter om anledningen till frånvaro kan omfattas av sekretess och kan inte lämnas ut utan en sekretessprövning. Sekretess till skydd för en underårig kan gälla även i förhållande till dennes vårdnadshavare. Som huvudregel gäller dock sådan sekre- tess inte i förhållande till vårdnadshavaren i den utsträckning denne enligt har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör den underåriges personliga angelägenheter. Om sekretess inte gäller i förhållande till vårdnadshavaren förfogar denne ensam eller, beroende på den underåriges ålder och mognad, tillsammans med den underårige över sekretessen till skydd för den underårige.19 Det finns sekretessbrytande bestämmelser som kan underlätta samverkan bl.a. samtycke. Vid sekretess för en uppgift gör ett sam- tycke från eleven och elevens vårdnadshavare (beroende på elevens ålder) att uppgiften ändå kan lämnas ut. Den enskilde kan helt eller delvis häva den sekretess som gäller till skydd för honom eller henne, om inte annat anges i OSL.20 Detta möjliggör överföring av information och dokumentation mellan personal med olika sekre- tessgrader, mellan olika skolformer, skolor med olika huvudmän, samt mellan olika kommuner och olika myndigheter. 13.3.2Tystnadsplikt i skolor med enskild huvudman För uppgifter hos enskilda huvudmän gäller inte offentlighetsprin- cipen. En fristående skola kan, men behöver därför inte lämna ut uppgifter eller handlingar till utomstående. För att skydda barn och elever i fristående skolor finns det be- stämmelser om tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet i skol- lagen21 som innebär att en fristående skola inte får lämna ut uppgifter 1979/80:2. 1912 kap. 3 § OSL och 6 kap. 11 § . 2010 kap. 1 § och 12 kap. 2 § OSL. 2129 kap. 14 § skollagen. Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor som anses som särskilt skyddsvärda. Tystnadsplikten innebär ett förbud både mot att lämna ut uppgiften muntligen eller i en hand- ling. Vid tystnadsplikt för en uppgift gör ett samtycke från eleven (beroende på elevens ålder och mognad) och elevens vårdnadshavare att uppgiften ändå kan lämnas ut. I betänkandet Ökad insyn i fristående skolor22 föreslås att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också ska gälla hand- lingar hos huvudmän för fristående skolor. Det skulle innebära att offentlighets- och sekretesslagen (OSL) blir tillämplig på fristående skolor. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Betän- kandet bereds i för publiceringen av detta betänkande. Utredningen anser att principerna för överlämnande av informa- tion om en enskild elev ska vara de samma för fristående, kommu- nala och statliga skolor. Då det i betänkandet Ökad insyn i fristå- ende skolor föreslås att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförord- ningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också ska gälla handlingar hos huvudmän för fri- stående skolor har utredningen dock avstått från att utarbeta något förslag avseende detta. 13.3.3Samtycke krävs för behandling av känsliga personuppgifter Allt fler skolor har elektroniska ärendehanteringssystem som inne- bär en ökad datoriserad behandling av personuppgifter. Det är huvudmannen som har det yttersta ansvaret enligt person- uppgiftslagen (1998:204, PuL) för hur personuppgifterna behand- las. Det kan exempelvis lyftas att om det i samband med närvaro- rapportering registreras att eleven är sjuk måste vårdnadshavarens eller elevens samtycke till registreringen inhämtas. Detta gäller även om inga symtom eller diagnoser registreras. Utan samtycke får skolan bara registrera att eleven varit giltigt frånvarande eller liknande. I personuppgiftslagen definieras samtycke som varje slag av fri- villig, särskild och otvetydig viljeyttring genom vilken den registre- 22 SOU 2015:82. Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor rade, efter att ha fått information, godtar behandling av personupp- gifter som rör honom eller henne.23 När det gäller känsliga uppgifter, det vill säga uppgifter som av- slöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filo- sofisk övertygelse, medlemskap i fackförening samt sådana person- uppgifter som rör hälsa eller sexualliv krävs att samtycket ska vara uttryckligt.24 Det innebär att samtycket måste komma till uttryck på ett särskilt tydligt sätt. Det betyder att det ligger i den person- uppgiftsansvariges intresse att välja en form för samtycket som tyd- ligt visar den registrerades vilja. För att samtycket ska vara giltigt enligt personuppgiftslagen ska den registrerade ha fått tillräcklig information om behandlingen av uppgifter. Den registrerade måste ha fått sådan information att hen kan ta ställning till om hens personuppgifter ska få behandlas för det ändamål och på det sätt som planerats. Ett samtycke kan alltså inte omfatta annan behandling än sådan som den registrerade fått information om. 13.3.4Förslag om en systematisk överlämning när en elev övergår från en skolenhet till en annan Utredningens förslag: En systematisk överlämning ska göras när elever i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan övergår från en skol- enhet till en annan skolenhet inom skolformen eller mellan skol- formerna. Överlämningen avser relevanta uppgifter som kan be- hövas för att underlätta elevernas övergångar mellan skolenheter. Skälen för utredningens förslag Utredningen anser att elevers övergång mellan skolenheter behöver förbättras. På många håll fungerar överlämningar mellan skolor bra, men på andra håll finns det brister i överföringen av information om elever vid övergångar. Övergångar utgör en riskfaktor för att utveckla frånvaro eller falla tillbaka i frånvaro som har åtgärdats. 233 § PuL. 2413 och 15 §§ PuL. Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor Det är därför viktigt att information om exempelvis problematisk frånvaro, skriftliga bedömningar, extra anpassningar eller särskilt stöd samt de åtgärder som vidtagits på en skola överförs till elevens nya skola. Överlämningen av information bör om möjligt ske innan eleven kommer till den nya skolan. Genom informations- utbytet skapas förutsättningar för ett bättre mottagande i elevens nya sammanhang. En framgångsfaktor vid överlämningar är att det finns ett för- troende och ett samarbete mellan skola och vårdnadshavare. Vid utarbetande av åtgärder för elever med problematisk frånvaro är det viktigt att elever och vårdnadshavare är delaktiga. Om en elev får stöd i form av extra anpassningar ska detta dokumenteras i elevens skriftliga individuella utvecklingsplan i de årskurser där sådana finns.25 I de fall som en elev får särskilt stöd dokumenteras detta i stället i ett åtgärdsprogram.26 Extra anpassningar i individuell utvecklingsplan eller åtgärds- program som utarbetas med anledning av att eleven behöver sär- skilt stöd på grund av problematisk frånvaro måste upprättas på ett sådant sätt att de tar hänsyn till elevens integritet, men ändå upp- fyller kraven enligt skollagen. I utredningen om utsatta barn i skolan27 lyfts vikten av att skolans dokumentation behöver hålla en hög professionell nivå för att vårdnadshavare ska vara positiva till att den överlämnas och för att den ska kunna leda till en bra lärande- situation för barn och elever. Vidare bör dokumentationen ses över kontinuerligt och uppdateras. Utgångspunkten vid utarbetande av extra anpassningar i en indi- viduell utvecklingsplan eller särskilt stöd i ett åtgärdsprogram är att dokumentationen ska godkännas av vårdnadshavare. Utredningen anser därför att skolan i samband med att elever och vårdnadshavare godkänner dokumentationen bör inhämta samtycke för att infor- mationen ska medfölja eleven vid övergångar och på så sätt hantera sekretesshinder. Sekretess till skydd för enskild hindrar inte att en uppgift lämnas till en enskild eller en annan myndighet, om den en- skilde samtycker till det (10 kap. 1 § OSL). Den enskilde kan helt 2510 kap. 13 §, 11 kap. 16 och 16 a §§, 12 kap. 13 och 13 a §§, 13 kap. 13 § skollagen. Se även prop. 2013/14:160. 263 kap. 9 § skollagen. Se även allmänna råd med kommentarer (2014). Arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram. Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor eller delvis häva den sekretess som gäller till skydd för honom eller henne, om inte annat anges i OSL (12 kap. 2 § OSL). Samtycket (som kan ges i förväg) kan också vara partiellt då det exempelvis kan avse en viss uppgift i en större informationsmängd eller rikta sig enbart till en viss adressat. Det är alltid möjligt att ta tillbaka ett samtycke som lämnats. Det förekommer att vårdnadshavare motsätter sig en informa- tionsöverföring mellan avlämnande och mottagande skola. Vård- nadshavare och elever kan ha förhoppningar om att svårigheter som förekommit på en skola inte ska återupprepas på följande skola om eleven får en möjlighet att börja om. I dessa fall anser utredningen att skolan bör sträva efter att resonera med vårdnadshavare och elev för att betona vikten av att relevant information överförs. Utred- ningen anser att det är en förutsättning för att en nystart ska kunna lyckas för eleven att en eventuell tidigare problematik ska vara känd av den mottagande skolan. När informationen brister kan det leda till att det tar att få rätt stödinsatser på den nya skolan. En förutsättning för ett gott mottagande är att de personer som kommer att ha mest kontakt med eleven även får ta del av informa- tionen för att inte kunskaper och erfarenheter ska falla bort. Det är sällan ett vinnande koncept att behandla eleven som ett oskrivet blad. Det är bättre att resonera med eleven och vårdnadshavaren om hur tidigare stödinsatser har fungerat och komma fram till en gemensam planering. Uppgifter om exempelvis betyg, frånvaro eller åtgärdsprogram som inte innehåller känsliga uppgifter kräver dock inte samtycke för att överlämnas. Viktig information att överföra till den nya skolan eller klassen är: Vad som fungerat bra Riskfaktorer att ta hänsyn till Information om tidigare timplan och betyg Information om tidigare anpassningar som varit nödvändiga för att eleven ska trivas. Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor Mottagande skola har ett ansvar att se till att information från avläm- nande skola når den eller de personer som har mandat och befogen- het att arbeta med extra anpassningar och särskilt stöd för den individuella eleven. Att minimera risken för skolmisslyckande och ge rätt anpassningar från börjar sänker elevens stress och ökar trygg- heten i den nya skolsituationen. För att förebygga ny frånvaroproble- matik och för att få elever motiverade att våga tro att de klarar skol- gången trots tidigare svårigheter och misslyckanden, behöver elev och lärare snabbt ha bilden klar för sig över var eleven står. Genom att utgå från vad eleven redan har klarat får mottagande lärare in- formation om elevens styrkor och det är motiverande för eleven att kunna utgå från vad hen redan kan respektive vad hen behöver gå vidare med. Utredningen bedömer i likhet med (U 2015:01, SOU 2016:77) att elevers övergång från till gymnasieskolan behöver förbättras och utredningen ställer sig positiv till förslag om att och gymnasieskolan ska sträva efter att nå ett förtroendefullt samarbete och att en systematisk överlämning ska genomföras när elever över- går från till gymnasieskolan. Utredningen erfar att bland elever med studieavbrott i gymnasieskolan är problem med närvaro i snarare regel än undantag och det är därför sär- skilt viktigt med överlämning av information om frånvaro vid över- gången till gymnasieskolan. Utredningen anser dock att det bör in- föras en vidare skyldighet för skolor att systematiskt överlämna relevant information som enligt utredningens mening inte endast bör omfatta övergången från till gymnasieskolan, utan gälla alla övergångar, såsom skolbyten inom en skolform eller över- gång till en annan skolform. Utredningen föreslår därför att en syste- matisk överlämning ska ske när elever övergår från en skolenhet till en annan skolenhet. Kravet på överlämning avser i likhet med Gym- nasieutredningens förslag relevanta uppgifter som kan behövas för att underlätta elevernas övergångar. De skolenheter som överföringen gäller ska systematiskt överföra och ta emot uppgifter om elever, men formerna för överföringen bör bestämmas lokalt. I fråga om fristående skolor med enskild huvudman innebär förslaget att upp- gifter kan lämnas vidare med stöd av den föreslagna bestämmelsen, även om det i vissa fall kan kräva samtycke av vårdnadshavare om uppgifterna är känsliga. Utredningen föreslår även att sameskolan Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor ska omfattas av regleringen i den av före- slagna paragrafen 3 kap. 3 a § om förtroendefullt samarbete. Bestämmelsen bör införas i skollagen. 13.3.5Förslag om lärarens roll vid övergångar Utredningens förslag: I läroplanerna för de obligatoriska skol- formerna ska det anges att läraren vid övergångar mellan skolor och skolformer särskilt ska uppmärksamma elever vars frånvaro riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot ut- bildningens mål för att underlätta elevernas övergångar mellan skolor och stödja elevernas utveckling och lärande i ett lång- siktigt perspektiv. Skälen för utredningens förslag För elever som har svårigheter i sin skolgång, exempelvis elever i be- hov av särskilt stöd, kan övergångar till nya stadier eller en ny skola vara speciellt krävande. Kännetecknande för övergångar är att det sker förändringar i de relationer som eleven haft i skolan. Över- gången från mellanstadiet till högstadiet kan vara särskilt svår för elever. Högstadiet innebär ofta ett större sammanhang än tidigare för eleverna, många olika lärare och fler förflyttningar. En annan förändring är att eleven förväntas ta ett mycket större eget ansvar jämfört med på mellanstadiet. Speciellt komplicerad kan den här övergången vara för elever med problematisk frånvaro eller elever som uppvisar riskfaktorer för frånvaro. Problematisk frånvaro är vanligast förekommande på högstadiet och därför är det viktigt att information medföljer elever vid övergångar i dessa årskurser och vid övergången till gymnasieskolan. Övergångar sker också när skol- personal slutar eller byts ut. Även ett byte av klass kan vara en risk- faktor för en elev som har haft mycket frånvaro. Av det här skälet är en bra överföring att betrakta som en närvarofrämjande åtgärd. Det är viktigt att information som gäller eleven överförs inför elevens nya sammanhang eller skola för att underlätta för eleven i det nya sammanhanget. Bestämmelser om övergångar och samverkan Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor mellan skolformer finns i läroplanerna.28 Av läroplanerna framgår att läraren, i samverkan med arbetslaget i förskolan, lärare i övriga be- rörda skolformer och fritidshemmet, ska förbereda eleverna och deras vårdnadshavare inför övergångar och vid övergångar särskilt uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd och ta tillvara möjligheter till kontinuerligt samarbete om undervisningen i förskoleklassen, skolan och fritidshemmet. Utredningen föreslår därför att läraren vid övergångar särskilt ska uppmärksamma elever med problematisk frånvaro, eftersom över- gångar kan utgöra en riskfaktor för ytterligare frånvaro. För att tydliggöra vikten av lärarens aktiva handlande föreslår utredningen att detta ska regleras i läroplanerna för de obligatoriska skolform- erna. Förslaget syftar till att understryka lärarens roll vid övergångar mellan skolor, skolformer och andra övergångar inom skolan för att skapa sammanhang, kontinuitet och progression i elevernas utveck- ling och lärande som utredningen bedömer kan underlätta situationen för eleven i det nya sammanhanget och i ett långsiktigt perspektiv kan stödja elevernas utveckling och lärande. 13.3.6Förslag om uppgift om ogiltig frånvaro i avgångsintyg Utredningens förslag: I likhet med terminsbetyg ska omfatt- ningen av elevens ogiltiga frånvaro redovisas i elevens avgångs- intyg. Skälen för utredningens förslag Ett avgångsintyg ska enligt 6 kap. 17 § skolförordningen utfärdas om en elev avgår från utbildningen hos en huvudman utan att slut- betyg utfärdas, eller när en elev i sameskolan avgår från utbild- ningen innan eleven har gått ut årskurs 6. 28 SKOLFS 2010:37, SKOLFS 2010:250, SKOLFS 2010:251 och SKOLFS 2010:255. Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor Intyget ska innehålla uppgifter om 1.den årskurs i vilken eleven slutat 3.de ämnen i vilka eleven undervisats 4.i förekommande fall senaste betyg i ämnen, och 5.antal timmar undervisningstid som eleven erbjudits. Rektorn ska utfärda avgångsintyget. Ett avgångsintyg ska sändas till elevens vårdnadshavare och om det är känt var eleven ska fort- sätta sin utbildning ska intyget också sändas till huvudmannen för utbildningen. Frånvaro utan giltigt skäl ska i förekom- mande fall framgå av terminsbetyget. För att framhålla vikten av att eleven är närvarande i skolan föreslår utredningen att det i bestäm- melsen ska läggas till en punkt om att antalet timmar som eleven varit ogiltigt frånvarande under den senaste avslutade terminen ska noteras i avgångsintyget, i likhet med hur motsvarande uppgifter ska anges i terminsbetyg. Utredningen har erfarit, att det förekommer att vårdnadshavare till elever som har en omfattande frånvaro väljer att byta skola som en följd av att skolan uppmärksammat frånvaron. I dessa fall anser utredningen att mottagande skola behöver få kännedom om om- fattningen av elevens frånvaro utan giltigt skäl för att kunna säker- ställa elevens rätt till utbildning och vid ett tidigt skede uppmärk- samma ett eventuellt riskbeteende. Utredningens förslag syftar till att information om frånvaro utan giltigt skäl ska följa med eleven vid en övergång till en ny skola. Uppgifter om frånvaro anses inte hänförliga till elevstödjande verksamhet i den betydelse detta begrepp har i 23 kap. 2 § offentlig- hets- och sekretesslagen. Av detta följer, att sådana uppgifter i regel torde vara offentliga. Av hänsyn till elevens rättssäkerhet är det av stor vikt att skolan noga dokumenterar frånvaron och att eleven och dennes vårdnads- havare har tillgång till uppgifterna. För att säkerställa att det som redovisas i avgångsintyget stämmer ska eleven innan uppgiften om den ogiltiga frånvaron förs in i dokumentet ha möjlighet att kon- trollera denna uppgift. 14Ett systematiskt kvalitetsarbete för att minska frånvaro 14.1Syftet med systematiskt kvalitetsarbete Enligt Skolinspektionen innebär ett välfungerande systematiskt kvali- tetsarbete ett gott ledarskap i en lärande skola där alla elever ges möj- lighet att nå så långt som möjligt.1 Syftet med ett systematiskt kvali- tetsarbete är att identifiera och prioritera utvecklingsområden för att uppfylla de nationella målen.