sou · H5B3107 · 2017-12-20 00:00:00 — Ersättning till konsortiet betalas i regel löpande från offentlig sektor då tjänsten levereras, och/eller genom brukaravgifter från de som använder sig av tjänsten. Syftet med denna kontraktsform är att öka effektiviteten i investeringsprojektet och i driften av den färdiga infrastrukturen genom att överföra projektrisker från beställaren till den privata parten. Europeiska erfarenheter och bedömningar går åt olika håll Sverigeförhandlingen har vid studieresor i och (2017) samt och (2015) också studerat erfaren- heterna av OPS-lösningar. har använt sig av OPS-lösningar, men deras erfarenheter visar på svårigheter att belägga effektivitets- vinsterna.84 De fördelar man såg från norsk sida var bättre risk- fördelning, en bättre helhetslösning när samma part har ansvar för både investering och underhåll, möjlighet till större inslag av inno- vation och ett mer effektivt genomförande. De norska erfaren- heterna baseras bl.a. på genomförandet av tre i närtid genomförda projekt. Vid studiebesöket i framkom att OPS kan vara en relevant genomförandeform för vägprojekt, men inte för järnvägs- projekt. OPS kan vara relevant för väl avgränsade projekt som inte ligger i komplexa stadsmiljöer. En lämplig nivå för investerings- kostnaden för ett OPS-projekt är att kostnaderna bör ligga mellan 3 till 6 (maximalt 8) miljarder norska kronor. I , och var fokus på erfaren- heterna från OPS-lösningar i samband med nybyggnation av järn- väg. Erfarenheterna visade sig vara väldigt olika. har valt OPS-lösningar för de tre senaste utbygg- naderna av höghastighetsjärnvägar. Detta gäller linjerna Tour– (, öppnade ), –Pays (, öppnade ) och Nîmes–(). De franska järnvägspro- jekten är jämförelsevis korta jämfört med den höghastighetsjärnväg som planeras i . har däremot inte genomfört några OPS-projekt inom järnvägen. Man använder sig av statlig och delstatlig anslagsfinansi- ering, samt viss finansiering kring åtgärder runt statio- nerna. Som viktigt skäl angavs att riskerna ändå hamnar på det offentliga att hantera. Inte heller har valt att bygga höghastighetsjärnvägen –(HS2) som OPS- lösning. Man bedömde att riskerna är för stora för att ett privat konsortium ska kunna hantera det. 84 TØI, Transportøkonomisk institutt, Stiftelsen senter for samferdselsforskning, Evaluering av OPS i vegsektoren, TØI rapport 890/2007. Riskfördelningen central för att uppnå effektiviseringspotential har på uppdrag av Sverigeförhandlingen låtit konsulter analysera alternativa former för finansering och samverkan vid byggandet av en svensk höghastighetsjärnväg.85 Rapporten behand- lar bl.a. internationella erfarenheter, trender på området samt faktorer som påverkar såväl upplägget som bedömning av om en OPS-lösning är lämplig. Av rapporten framgår att internationella erfarenheter tyder på att OPS-lösningar inrymmer en potential för effektiviseringar, men att det inte är möjligt att entydigt fastställa om dessa uppkommer i praktiken. I rapporten identifieras ett antal faktorer som påverkar lämplig- heten i att välja en OPS-lösning för en svensk höghastighetsjärnväg och hur en sådan lösning skulle kunna struktureras. Dessa faktorer kräver en djupare analys för en bedömning av om en sådan lösning är lämplig i det aktuella fallet. Man bedömer dock att det finns ett intresse från privata investerare och finansiärer att vara delaktiga i att genomföra och finansiera hela eller delar av den svenska hög- hastighetsjärnvägen (höghastighetsjärnvägsprojektet både i sin hel- het, delsträckor och delar av komponenterna).86 Marknadsstudien visade att en OPS-lösning som omfattar hela höghastighetsjärnvägen skulle ge möjlighet att göra riskbedöm- ningar över en större volym och att absorbera fler risker. Det kan även leda till skalfördelar, gynna livscykeltänkandet och lyfta bort gränssnittsproblem från det offentliga. Eftersom det handlar om integrerade system som är beroende av varandra ur ett flertal aspekter under såväl bygg- som driftsfasen finns det en gränssnitts- problematik som talar mot att dela upp de ingående kompo- nenterna. Även en uppdelning har dock vissa fördelar genom att den exempelvis kan leda till ökad konkurrens, specialisering och transparens. är det från beställarens synpunkt en fördel med så få kontrakt som möjligt. Inget av de utländska OPS-projekt som studerades i rapporten har kunnat genomföras utan någon form av statlig finansiering. I flera av de studerade höghastighetsjärnvägsprojekten har staten 85Trafikverket, En svensk höghastighetsjärnväg – alternativa former för finansiering och sam- verkan, Slutrapport . 86För den svenska höghastighetsjärnvägen innebär finansiering via privata investerare och finansiärer att statens kostnader flyttas . varit tvungen att skjuta till medel, ställa garantier, tilldela garantier eller lyfta över projektet till tredje part när projektet fått finansiella problem. Det har även förekommit att staten har valt att låta det aktuella projektbolaget gå i konkurs för att därefter säkerställa att driften säkrats. En viktig faktor är hur man fördelar risken för att skapa incita- ment för sådana effektiviseringar som OPS-lösningar avses ge upp- hov till. Rapporten visar dock att det inte är ovanligt att man avviker från den avtalade ansvarsfördelningen när olika oförutsedda händelser hanteras i praktiken. En orsak kan vara att det finns en tendens att se stora infrastrukturprojekt som ”too big to fail”. Även vikten av beställarorganisationen och behovet av god konkur- rens i upphandlingen lyfts fram. Ett exempel på hur sådan konkur- rens kan främjas är att dela projektet i mindre paket baserat på geo- grafiskt område eller specifika uppgifter. I rapporten pekar man på att Ostlänken skulle kunna vara en lämpligt geografisk delsträcka för att utreda konsekvenserna av en OPS-lösning. Kommittén om finansiering av offentliga infrastrukturinvesteringar via skatter, avgifter och privat kapital (Fi 2016:05) har lämnat ett delbetänkande som behandlar finansiering av infrastruktur med privat kapital, dvs. OPS-lösningar.87 Utredningen bedömde att det finns potentiella effektivitetsvinster vad gäller investeringar i statlig transportinfrastruktur som kan realiseras med OPS-lösningar. Man noterade att sådana vinster dock inte kunnat beläggas vetenskapligt i empiriska studier. Utredningen föreslog att skulle starta ett försöksprogram bestående av minst tre OPS-projekt. Lämpliga kriterier för valet av projekt var risk, flexibilitet, möjlighet att mäta resultatet, konkurrenssituationen, vikten av att tidplanen håller samt projektets storlek. Bland annat pekade utredningen på att det är viktigt att antalet anbud är tillräckligt samt på att bör vara en nedre beloppsgräns. Vid utredningens kon- takter med olika aktörer hade 2–nämnts som 87 Finansiering av infrastruktur med privat kapital? Delbetänkande av Kommittén om finansi- ering av offentliga infrastrukturinvesteringar via skatter, avgifter och privat kapital, SOU 2017:13. lämplig storlek för OPS-projekt. Utredningens delbetänkande behandlade finansiering av infrastruktur med privat kapital, medan slutbetänkande som ska lämnas foku- serar på finansiering via skatter och avgifter. Flera faktorer talar mot OPS-lösning för höghastighetsjärnvägen Sverigeförhandlingen har valt att inte lämna förslag om en OPS- lösning då en sådan lösning bedöms som ett för staten dyrare alter- nativ, särskilt givet höga kreditbetyg och osäkerheterna kring eventuella effektivitetsvinster. För att en OPS-lösning ska vara av ekonomiskt intresse för beställaren måste de förväntade effektiviseringsvinsterna uppväga privata aktörers högre räntor samt ge utrymme för utföraren att få en rimlig vinst. Därtill inne- bär en sådan lösning en mycket komplex avtalskonstruktion, vilket i sig bedöms vara ett riskmoment givet storleken på det aktuella avtalsobjektet. saknar även erfarenhet av liknande projekt i denna storleksordning. Det är rimligt att anta att det krävs en viss storlek och en viss handlingsfrihet för att utförarna ska ha möjlig- het att uppnå önskad effektiviseringspotential. Även om höghastig- hetsjärnvägen paketeras i delar såsom Ostlänken skulle en sådan del vara långt större än de nivåer som angivits som lämpliga såväl av som i finansieringsutredningens delbetänkande.88 Givet projektets storlek kan det även vara svårt att få in ett till- räckligt antal anbud, vilket i sin tur kan bidra till att göra det svårt att uppnå den typ av effektivitetsvinster som eftersträvas med denna typ av lösning. Om byggnationen skulle paketeras i mindre delar skulle detta kräva en omfattande analys av lämpliga snittytor samt omfattande koordinering för att inte riskera att påverka hel- heten vad gäller såväl byggprocessen som den färdiga anläggningen. 88 SOU 2017:13, Finansiering av infrastruktur med privat kapital? Delbetänkande av Kom- mittén om finansiering av offentliga infrastrukturinvesteringar via skatter, avgifter och privat kapital. 3.9.8Konsekvenser för det finanspolitiska ramverket Regelverk på flera nivåer Förslag om finansiering av nya investeringar och åtgärder ska ta hänsyn till det finanspolitiska regelverket som omfattar överskotts- målet (av BNP över en konjunkturcykel), utgiftstaket (2017) och det kommunala balanskravet. ska även leva upp till EU:s stabilitets- och tillväxtpakts regelverk för de offentliga finanserna. Maastrichtkriterierna innebär att det offentliga budgetunderskottet inte får överskrida av BNP och den konsoliderade offentliga bruttoskulden får inte överskrida av BNP. Varje medlemsstat har även ett medelfristigt budgetmål för det strukturella sparandet, där mål ligger på -av potentiell BNP.89 Enligt budgetlagen är huvudregeln att infrastrukturinvesteringar ska finansieras med anslag över statsbudgeten. Detta innebär att kostnaden belastar statsbudgeten vid investeringstillfället. Eventu- ella undantag från huvudregeln ska beslutas av . I infra- strukturpropositionen gjorde regeringen bedömningen att låne- finansiering av transportinfrastruktur är möjlig, men förutsätter att återbetalningen inte belastar statsbudgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande.90 Lånefinansiering innebär att statliga anslagsmedel kommer att tas i bruk för betalning av amorteringar och räntor, vilket innebär att utrymmet för andra investeringar och åtgärder minskar. Därut- över kommer låneramar och bemyndiganden att behöva justeras löpande för att tillgodose finansieringsbehovet under respektive år . För närmare beskrivning av regelverket se Sverigeförhandlingens delrapport om höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersi- ella förutsättningar. 89Regeringskansliet , konvergensprogram 2017. 90Regeringens proposition 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem. Snabb utbyggnad genom en kombination av lån, anslag och alternativ finansiering I Sverigeförhandlingens uppdrag ingår att identifiera och utreda finansieringsmodeller och finansieringsmöjligheter för höghastig- hetsjärnvägen (se bilaga 1). Vårt direktiv anger att även om de nya stambanorna i huvudsak ska finansieras genom anslag är det viktigt att analysera möjligheterna till alternativa finansieringskällor. Här nämner direktivet banavgifter, medfinansiering från kommuner och landsting av stationer och eventuella anslutande åtgärder för att komplettera den statliga finansieringen. Direktivet pekar på att det är angeläget att det ges ekonomiskt utrymme för en snabb utbygg- nad av stambanorna, dvs. Sverigeförhand- lingen har möjlighet att lämna förslag som avviker från gällande finansieringsprinciper för transportinfrastruktur, men sådana för- slag måste motiveras särskilt. Vi ska även beakta relevanta utred- ningar på området. Enligt vårt direktiv får våra förslag inte förut- sätta finansiering från EU-budgeten, ansökan om EU-medel är en fråga för regeringen. För att möjliggöra en snabb utbyggnad och undvika onödiga undanträngningseffekter föreslår vi i vår andra delrapport att höghastighetsjärnvägen till övervägande del skulle finansieras genom lån i Riksgälden. Lånen ska återbetalas via anslag. I förslaget ingår även viss alternativ finansiering såsom medfinansi- ering och finansierande banavgifter. De omfattande investerings- kostnaderna bedöms inte kunna belasta infrastrukturanslaget givet anslagets nuvarande storleksordning. Avsteget från huvudregeln om anslagsfinansiering motiveras av att höghastighetsjärnvägen är en ny generation järnväg, med stora kostnader som ger nyttor långt in . Sverigeförhandlingen gör fortsatt samma bedöm- ning av valet av finansieringskällor och motiv. Även den av beställda följeforskningen har kom- menterat finansieringen av höghastighetsjärnvägen.91 ”Vi ser det inte som rimligt eller ens möjligt att höghastighets- järnvägen finansieras inom ramen för i den årliga statsbudgeten. Om så sker blir konsekvensen en utträngning av andra angelägna 91 , , , , , , Sverigeförhandlingen och sedan? Slutrapport från följeforskningen, . investeringar samt en genuin osäkerhet om när investeringen kom- mer att göras och när de systemeffekter som höghastighetsjärn- vägen förväntas ge upphov till – i form av regional och interregional nytta – uppstår.” Det finns förutsättningar att finansiera byggandet av en höghastighetsjärnväg För att göra en bedömning av möjligheterna att finansiera byggan- det av en höghastighetsjärnväg har vi valt att utgå från det finansi- ella läget . Sammantaget indikerar dessa resonemang på att det finns förutsättningar att finansiera byggandet av en höghastig- hetsjärnväg. bedömer regeringen att ekonomi går fortsatt starkt och att detta lett fram till ett reformutrymme på cirka 40 mil- jarder kronor inför 2018.92 De offentliga finanserna väntas fortsätta visa överskott . Enligt regeringen förväntas överskottet bli av BNP och fortsätta stiga fram till 2020.93 En möjlighet att minimera eventuella undanträng- ningseffekter är att använda delar av reformutrymmet till finansi- ering av höghastighetsjärnvägen. Beroende på vilket och när i tiden reformutrymmet är tillgängligt kan det användas för att minska låne- behovet eller för snabbare återbetalning av lånen. Enligt regeringens prognos ligger den offentliga sektorns struk- turella sparande på och förväntas stiga till 2020 (tillfällig sänkning ). Den offentliga sektorns bruttoskuld i procent av BNP beräknas till och förväntas sjunka till 2020.94 Den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld var 2016. Dess andel av BNP var 2016. Lånefinansiering av höghastighetsjärnvägen skulle ge en skuldsätt- ningsgrad med hänseende på den offentliga förvaltningens kon- Pressmeddelande , höjer vi barnbidraget och studiebidraget, samt finansministern presentation, Presentation av budgetpropositionen : Höstbudget 2018 – Samhällsbygget – Investera för framtiden, . Pressmeddelande Budgetpropositionen : Samhällsbygget – investera för framtiden. Pressmeddelande , höjer vi barnbidraget och studiebidraget, samt finansministern presentation, Presentation av budgetpropositionen : Höstbudget 2018 – Samhällsbygget – Investera för framtiden, . soliderade bruttoskuld på . Beräkningar utgår från upplåning av hela beloppet och baseras på siffror . Vid faktisk upplåning kommer lån att tas upp för att svara mot upplåningsbehovets utveckling . Vid beräkningen har vi utgått från att investeringskostnaden för höghastighets- järnvägen är och att BNP var 2016. Utgiftstaket beslutas rullande fram i tiden och regeringen föreslår i budgetpropositionen ett nytt tak för i treårsperioden. beslutar om utgiftstak för de kommande tre åren som man beslutar om hur höga statens totala utgifter får vara . Utgiftstaket gäller för alla utgifter i statsbudgeten utom räntorna på statsskulden. Det är där- med möjligt för regeringen att vid behov föreslå en höjning av budgettaket för att inrymma insatser som bedöms vara av tillräcklig betydelse. I vår delrapport om finansiering gjorde vi bedömningen att även med lånefinansiering kommer förutsättningarna att påverka möjlig- heterna att uppfylla de statsfinansiella kriterierna, överskottsmålet, utgiftstaket och Maastrichtkriterierna att påverkas.95 Vi gör fortsatt samma bedömning som . Finansieringen av ett så pass om- fattande projekt kommer att påverka statsbudgeten och därmed förutsättningarna att uppfylla de aktuella kriterierna. I vilken utsträckning det kommer att utgöra en faktisk begränsning är dock svårt att bedöma eftersom upplåning och återbetalning kommer att ske under en förhållandevis . Att uttala sig om det ekonomiska läget är förenat med stora osäkerhetsmoment och det är därmed svårt att med någon större säkerhet uttala sig om finansiella läge upplåning och återbetalningen ska ske. 95 SOU 2016:3, Delrapport från Sverigeförhandlingen – finansiering och kommersiella förutsättningar, 2016. 3.10Överenskommelser om bostäder, medfinansiering m.m. Sverigeförhandlingens förslag: Regeringen ska godkänna avtal tecknade med kommuner och regionala parter längs höghastig- hetsjärnvägen. Avtalen innehåller utbyggnad av höghastighets- järnvägen, medfinansiering omfattande och 92 270 färdigställda bostäder, m.m. Regeringen ska beakta de överenskommelser som är under- tecknade av Sverigeförhandlingen och kommuner och regioner vid höghastighetsjärnvägens ändpunkter. Regeringen ska i takt med att höghastighetsjärnvägens ram- avtalssträckor startas utse en ordförande per ramavtalssträcka med uppdrag att bilda styrelser i enlighet med avtalen. Regeringen ska uppdra åt att bistå med resurser för sekretariat för styrelserna. Regeringen ska ge i uppdrag att förhandla och avtala om medfinansiering baserat på nyttor för stationer vid och . Sverigeförhandlingen har ingått överenskommelser om finansiering och medfinansiering av höghastighetsjärnväg, byggande av bostäder utmed sträckningen m.m. Överenskommelserna är reglerade i avtal som ska godkännas av regeringen. Avtalen överlämnas till reger- ingen i samband med att denna slutrapport överlämnas. I detta avsnitt redogörs för förhandlingsprocessen och avtalens innehåll. Sverigeförhandlingen har haft i uppdrag att ingå överenskommelser med berörda kommuner och andra aktörer om finansiering och utformning av spår och stationer där höghastighetsjärnvägen ansluter till respektive stad samt, där ett statligt engagemang är motiverat, om anslutande infrastrukturåtgärder. Som en viktig del i Sverigeförhandlingens uppdrag ingår även att stimulera ett ökat bostadsbyggande med hjälp av infrastruktursatsningar. Överens- kommelserna ska inkludera ansvarsfördelning vid eventuella kost- nadsökningar utöver indexreglerade ökningar. ska ingås med förbehåll för efterföljande rättsliga prövningar samt regeringens och i förekommande fall godkännande. Sverigeförhandlingens arbetssätt är sprunget ur Stock- holmsförhandling96 och är en så kallad värdeskapande förhandling baserad på de nyttor som infrastrukturen medför. Höghastighets- järnvägens nyttor är den ökade tillgänglighet som anläggningen möjliggör genom kortare restider, det ökade intresse för etablering av verksamheter och byggande av bostäder som satsningen medför. Till nyttorna hör också den förbättrade möjligheten att resa långt och snabbt på ett energisnålt sätt samt i förlängningen ett än mer välfungerande samhälle. Nyttorna har under förhandlingen varit indelade i sex kategorier; bostadsnyttor, restidsnyttor, arbetsmark- nadsnyttor, miljönyttor, näringslivsnyttor och sociala nyttor. Nyttorna har utgjort underlag för att inleda förhandling och speg- lar de motiv kommuner och regioner har för att ingå överenskom- melse om medfinansiering. När ny infrastruktur byggs skapar det nya marknadsförutsättningar för bland annat bostadsbyggande. Ökad tillgänglighet medför, i normalfallet, ökad efterfrågan på de tillgängliga fastigheterna. Den ökade efterfrågan på exempelvis bostäder, men sambandet är det samma för kontor, stimulerar ett ökat utbud. Influensområdet för bostadsbyggandet varierar med kommun, men kan som regel anses vara relativt stort då resor med höghastighetsjärnvägen har ett stort upptagningsområde. Utöver sambandet mellan ökad tillgänglighet och fastighetsut- veckling är förhandlingsmodellen en möjlighet att påverka de poli- tiska förutsättningarna för bostadsbyggande. Sverigeförhandlingens kommunala förhandlingsparter har inledningsvis sänt in uppgifter på hur bostadsbyggandet kommer att påverkas av en höghastig- hetsjärnväg med station i kommunen. Många har också hörsammat vår begäran om att de ska beräkna hur stora ekonomiska nyttor det bostadstillskottet motsvarar. 96 Direktiv 2013:22 Utbyggnad av tunnelbanan och ökad bostadsbebyggelse i Rapport 2014 Utbyggd tunnelbana för fler bostäder. Bostadsnyttan har i Sverigeförhandlingen fått en särställning då den inte bara är kvantifierbar utan även realiserbar av kommunen. Den obebyggda mark som kommunen äger och bedömer lämplig för bostadsbebyggelse genererar ett monetärt värde för kommunen som påverkas positivt av satsningen på infrastruktur. Motsvarande mark som inte ägs av kommunen kan kommunen förhandla med markägaren om genom bestämmelserna om medfinansierings- ersättning i Plan- och bygglagen.97 ansluter till befintligt järnvägsnät söder om , söder om och vid C. Snabba tåg kan därför starta i t.ex. eller och nå betydligt snabbare än . Därtill finns möjligheter att trafikera flera större städer, så som , , , Norr- , och , och ytterligare ett flertal stationer som fyller en regionalt viktig funktion i sitt omland, som , , , och . Restidsnyttorna består såväl i kortare restider mellan –och –, som snabbare resor i regionala rela- tioner och i nya reserelationer. Restidsnyttan återfinns också i det befintliga järnvägssystemet, t.ex. Södra och Västra stambanorna, som får avlastning och bättre möjlighet till punktlighet och utökad regionaltågstrafik. 97 PBL 2010:900, 6 Kap. § 40. Genom nya reserelationer och förbättrade restider kan pendlandet öka och arbetstillfällena på orten blir fler. De som vill bo kvar på en ort kan få tillgång till fler arbetsmöjligheter genom att pendla till en annan ort, längre bort . De funktionella arbetsmarknads- regionerna växer. Det omvända förhållandet gäller också, vilket gör det möjligt för företag på orten att rekrytera från ett större omland och därmed stanna kvar och/eller utvecklas. Den nya tillgänglig- heten kan också leda till ökad etablering av verksamheter på en pendlingsbar ort. Stationslägen är bra för lokalisering av lokaler och besöksintensiv verksamhet av just den här anledningen. Pendlings- benägenheten är känslig för restidsförbättringar . Ju kortare restider (dvs. snabbare hastigheter för tågen) desto större effekt för pendling och arbetsmarknadsnyttorna.98 Att bygga höghastighetsjärnvägen genererar i sig självt också ett stort antal arbetstillfällen, främst på entreprenadmarknaden men även inom service, handel m.m. 98 och och ekonomisk tillväxt – teori, modeller och ex ante utvärdering, 2017. Den stora miljönyttan är nationell då de långväga transporterna med flyg, bil och lastbil kan ersättas av en energisnålare och kli- matsmartare tågtransport. Men även lokalt finns miljönyttor då en satsning på järnvägen stödjer städernas kollektivtrafiksystem som har positiva miljönyttor. Bedömningen99 är också att bullret som tågen medför kan dämpas i hög grad och att bullret till och med kan minska på totalen medräknat överflyttning från bil och flyg. effekter inom miljöområdet är ut- vecklat i avsnitt 3.8. Den nya möjlighet till pendling och tjänsteresor som höghastig- hetsjärnvägen för med sig ökar näringslivets utsikter till kompe- tensförsörjning och affärsutveckling. Genom ökad tillgänglighet når företagen en större kundmarknad. Ju större marknader, desto fler branscher kan etablera sig på en ort. Dessutom ökar möjlighet- erna för företagen att få tag i rätt kompetens, att träffas i kompe- tensutbyte m.m. avlastande effekt på Södra och Västra stambanan får också positiva effekter för godstransporter på järn- vägen.