sou · H5B319 · 2017-02-28 00:00:00 — Av tabell 6.1 framgår vilka samt hur många individer som tog del av olika typer av insatser, observera att samma individ kan ha deltagit i flera insatser parallellt. 3 Den minskning som förutspås beror på de lägre invandringsnivåerna jmf med 2015. Arbetsförmedlingen: Arbetsmarknadsutsikterna – Prognos för arbetsmarknaden –2018. Duas utökade uppdrag avseende nyanländas etablering på arbetsmarknaden Källa: Arbetsförmedlingens analysavdelning, . Inom ramen för sitt samordnande ansvar för insatser för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet har Arbetsförmedlingen i uppgift att ta initiativ till att lokala överenskommelser om nyanländas etablering kommer till stånd, framför allt mellan Arbetsförmedlingen, , , landsting/regioner, kommun samt andra berörda myndigheter och organisationer. Arbetsförmedlingen har tillsammans med övriga berörda myndigheter och SKL tagit fram ett metodstöd för hur dessa lokala överenskommelser kan utarbetas med utgångspunkt i gällande regelverk. 6.2Förslag till ny etableringslag har departementspromemorian Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet4 med förslag till en ny etableringslag tagits fram. I promemorian framhålls bl.a. att Arbetsförmedlingens etableringsinsatser bör bli ett arbetsmarknadspolitiskt program, och att individens behov snarare än insatsernas omfattning bör vara styrande för vilka insatser individen erbjuds. Förslaget ska göra de individuella planerna mer flexibla och minska arbetsförmedlarnas administrationsbörda. Nyanlända inom etableringsuppdraget bör också omfattas av ett liknande åtgärdssystem som gäller för övriga arbetslösa. Detta innebär att den som inte deltar i de insatser som 4 Ds 2016:35: Ett nytt regelverk för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Duas utökade uppdrag avseende nyanländas etablering på arbetsmarknaden bedöms vara nödvändiga för att få ett arbete inte heller bör ha rätt till hela eller delar av sin etableringsersättning. Sammantaget görs i promemorian bedömningen att förslagen, och de regeländringar på förordningsnivå som kommer att följa, kommer att leda till att fler nyanlända går till arbete eller studier efter det tvååriga etableringsuppdraget. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Promemorian har remissbehandlats och bereds i . 6.3Brister i de samlade insatserna för nyanländas etablering på arbetsmarknaden Arbetet med nyanländas etablering har, i perspektiv av den etableringsreform som genomfördes , följts upp och utvärderats återkommande , bl.a. av , och Arbetsförmedlingen själv. Ur Duas samverkansperspektiv är det särskilt två återkommande teman i granskningarna som är av intresse, dels bristen på samverkan, i första hand mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna, dels behovet av en tidigare och tydligare medverkan i etableringen. Bakomliggande stora utmaningar som också är tydliga i granskningarna är den låga aktivitetsnivån för deltagare inom etableringsuppdraget och den långa tid det tar för nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden generellt. När det gäller behovet av samverkan pekar flera rapporter på ett stort behov av att utveckla samverkansstrukturer som främjar långsiktighet och stabilitet både för individerna och för ansvariga myndigheter och andra berörda aktörer. Exempelvis pekar återkommande på vikten av samverkan och att både ansvarsfördelning och samverkan förbättras. Samverkan som bygger på tydliga och stabila strukturer måste öka; mellan stat och kommun, mellan kommunala förvaltningar och mellan geografiskt närliggande kommuner för att förbättra resultaten gällande nyanländas etablering på arbetsmarknaden.5 efterlyser gemensamma målbilder och ambitionsnivåer som fungerar trots aktörernas varierande uppdrag och gällande lagar och förordningar på lokal och regional 5 RiR 2015:17: Nyanländas etablering – är statens insatser effektiva? Duas utökade uppdrag avseende nyanländas etablering på arbetsmarknaden nivå.6 pekar också i sin utvärdering , i likhet med andra, på risken att resultaten av det offentligas insatser för nyanländas etablering är beroende av eldsjälar på lokal nivå.7 När det gäller behovet av kommunernas medverkan pekar på att kommunerna i många fall går in med insatser först när etableringsperioden och tiden med statlig ersättning inom garantierna är slut.8 Arbetsförmedlingen redovisar exempelvis statistik som visar att alldeles för få personer inom ramen för etableringsuppdraget – och efter den – deltar i vuxenutbildning trots att majoriteten saknar en gymnasieexamen. Vidare skriver att vissa kommuner inte erbjuder, eller endast i mycket begränsad omfattning, nyanlända inom etableringsuppdraget möjligheter att ta del av kommunala platser för praktik, arbetsträning eller liknande. Anordnare som hänvisar till har dessutom ofta svårt att samordna sina aktiviteter så att nyanlända kan delta i parallella insatser, till exempel SFI och arbetspraktik. En annan viktig del för nyanländas etablering är validering av både utbildning och yrkeskompetens, något som utvärderingar visar erbjuds alltför få. Vidare bedömer att det finns behov av att vidta förbättringsåtgärder av etableringsinsatserna, bl.a. anser de att det behövs ett större utrymme för att decentralisera och att skapa lokala och regionala lösningar.9 lyfter i rapporten and labour market integration of immigrants and their children in Sweden10 fram vikten av att ”kraftfullt engagera kommunerna i att utveckla etablerings- och introduktionsprogrammen”, i synnerhet för lågutbildade nyanlända. Sammantaget menar både och att samverkan måste utvecklas för att resultaten inom etableringsuppdraget ska kunna förbättras och att kommunerna behöver vara med i den nyanländes etableringsprocess också som etableringsplanen gäller. Arbetsförmedlingen uppger också att de har svårt att hitta tillräckligt många platser för arbetsplatsförlagda aktiviteter hos privata 6Ibid, 137. 7Ibid, 132. 8Ibid, 137. 9RiR 2015:17: Nyanländas etablering – är statens insatser effektiva? 108, 122, 128 och 134. 10OECD: Skills and labour market integration of immigrants and their children in . Duas utökade uppdrag avseende nyanländas etablering på arbetsmarknaden arbetsgivare vilket försvårar för nyanlända att komma ut på en arbetsplats11. I fråga om den övergripande utmaningen att korta tiderna för nyanländas etablering på arbetsmarknaden, konstaterar att det tar 7–från mottagande tills hälften av de nyanlända är etablerade på arbetsmarknaden. För männen tar det 3–medan det tar 9–för kvinnorna.12 6.4Hur Dua tagit sig an uppdraget avseende samverkan om nyanlända Av Duas tilläggsdirektiv (dir. 2017:20) framgår att delegationen även ska främja samverkan mellan olika aktörer som har betydelse för nyanländas, företrädesvis nyanlända ungas, möjligheter att etablera sig i arbetslivet. Delegationen ska därvid särskilt: främja frivillig samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen samt andra relevanta aktörer för att insatser för nyanländas, företrädesvis nyanlända ungdomars, etablering i arbetslivet ska få större genomslag på lokal nivå, i dialog med kommuner och Arbetsförmedlingen ta fram modeller för hur samverkan kan fördjupas när det gäller nyanlända, företrädesvis nyanlända ungdomars, etablering i arbetslivet, stödja Arbetsförmedlingens och kommunernas arbete för att tillsammans med andra relevanta aktörer pröva sådana modeller i praktiken, besluta om statsbidrag för att främja överenskommelser om fördjupad samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen i syfte att effektivisera nyanländas etablering i arbetslivet och följa upp den utökade samverkan. Duas ursprungliga uppdrag, , tar sikte på samverkan mellan i första hand Arbetsförmedlingen och kommunerna när det gäller unga. Nyanlända unga utgör en relativt stor andel av 11RiR 2014:11 Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – Rätt insats i rätt tid? 12RiR 2015:17: Nyanländas etablering – är statens insatser effektiva? Duas utökade uppdrag avseende nyanländas etablering på arbetsmarknaden den totala populationen unga. Redan från början av arbetet har delegationen haft ett särskilt fokus på hur kommuner och Arbetsförmedling, genom samverkan, kan tillgodose de behov som finns hos utrikesfödda unga, särskilt då nyanlända. Det är ett fokus som har blivit än mer framträdande under arbetets gång, i takt med flyktingsituationens effekter. Som framgått av avsnitt 3.3 presenterade Dua vid de dialogmöten med kommuner och arbetsförmedlingskontor som genomfördes ett informationspaket med fakta om nyanlända unga, baserat på statistik från . Syftet var att, i ljuset av flyktingsituationen , initiera en diskussion om förutsättningarna för nyanlända ungas etablering på arbetsmarknaden. Delegationen bedömer att samverkan mellan kommuner, Arbetsförmedling och andra aktörer, är nödvändig för att tillgodose de behov som finns bland nyanlända generellt. Det är kopplat till de stora behov som finns när det gäller SFI, vuxenutbildning, validering, praktik och andra arbetsplatsförlagda aktiviteter samt goda kontakter med arbetsgivare. Utifrån hur tilläggsdirektiven är formulerade kommer delegationen dock – i linje med gällande prioriteringar i delegationens arbete – att fortsatt uppmärksamma unga nyanländas situation i arbetet med det utökade uppdraget. MUCF har i sin rapport nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet också pekat på bristen på ett ungdomsperspektiv inom ramen för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Få insatser som erbjuds inom etableringsuppdraget är t.ex. anpassade till ungas särskilda villkor och behov. MUCF jämför denna situation med de satsningar som görs inom, eller med koppling till, arbetsmarknadspolitiken i övrigt, där insatser ofta utformas särskilt för unga.13 Arbetsgrupp med Arbetsförmedlingen, SKL och kommuner Dua inledde redan efter regeringens avisering i budgetpropositionen om det nya uppdraget samtal med Arbetsförmedlingen och andra intressenter. Arbetet bedrivs nu inom ramen för en informell arbetsgrupp med företrädare för Dua, 13 MUCF: Kartläggning av etableringsuppdraget. Duas utökade uppdrag avseende nyanländas etablering på arbetsmarknaden Arbetsförmedlingen, SKL och företrädare för ett antal kommuner. Deltagande kommuner är , , och . Regeringen har tydligt uttalade prioriteringar avseende etableringsinsatserna för nyanlända. Man vill bl.a. se ökade möjligheter för målgruppen att ta del av reguljär utbildning såväl inom etableringsuppdraget som efter avslutade insatser. Arbetsgruppens övergripande uppdrag ligger i linje med regeringens prioriteringar och med tilläggsdirektivet och handlar om att ta fram en modell (eller flera) för samverkan mellan i första hand Arbetsförmedlingen och kommunen, men också andra aktörer som bedöms relevanta, med målsättningen att korta tiderna för nyanlända till arbete eller studier till i normalfallet . En viktig utgångspunkt för arbetet är att tidigare och tydligare involvera kommunerna i nyanländas etablering i arbetslivet, inte minst den reguljära utbildningen, och därmed också möjliggöra höjda ambitioner i Arbetsförmedlingens arbete när det gäller nyanländas etablering. Vikten av att ta tillvara den vilja som finns i många kommuner att mer aktivt, bidra i arbetet för nyanländas etablering är uppenbar i perspektiv av risken för växande passivitet i takt med den ökande inströmningen av individer i etableringsuppdraget. I sammanhanget bör uppmärksammas de nya möjligheter som skapas genom reformer på utbildningsområdet, där ju kommunerna är nyckelaktör. Det handlar i första hand om den rätt till behörighetsgivande komvuxutbildning som införs , införande av ett studiestartsstöd för långtidsarbetslösa över med bristfällig utbildningsbakgrund, samt den nya ordningen för regional yrkesvux. En annan viktig utgångspunkt är de resultat av forskning och utvärdering som redovisas ovan i avsnitt 6.3. I sammanhanget har arbetsgruppen också betonat vikten av att utgå från evidensbaserad kunskap om hur samverkan bör organiseras och bedrivas för att vara framgångsrik. Sådan kunskap har också varit basen för Duas arbete för att främja samverkan kring unga. En ytterligare viktig utgångspunkt är att den modell eller de modeller som arbetsgruppen tar fram ska kunna fungera till- Duas utökade uppdrag avseende nyanländas etablering på arbetsmarknaden sammans med det arbete som Arbetsförmedlingen bedriver inom ramen för sitt etableringsuppdrag och det nya arbetssätt, systematiserat arbetssätt i etableringsuppdraget (SAE), som initieras av myndigheten. I detta ligger också att en utgångspunkt för arbetet måste vara att strukturer för fördjupad samverkan om nyanlända i etableringsuppdraget som utvecklas ska kunna leva vidare och verka efter det att den nya etableringslagstiftningen trätt i kraft. Målsättningen är att arbetsgruppen ska slutföra sitt arbete och att Dua därefter ska kunna erbjuda de kommuner som så önskar att fördjupa sin samverkan med Arbetsförmedlingen enligt den modell som arbetats fram. Del II – Överväganden och förslag Del II – Överväganden och förslag Duas arbete har, i enlighet med uppdraget från regeringen, i stor utsträckning inriktats mot att stödja kommuner och Arbetsförmedlingen i deras arbete för att få till stånd lokala överenskommelser om samverkan och på den grunden utveckla långsiktiga och varaktiga samverkansstrukturer i arbetet mot ungdomsarbetslösheten. Fokus har således legat på den lokala nivån, på den praktiska verksamheten. Dua ska , enligt sina direktiv, identifiera hinder, problem och brister i samverkan mellan staten och kommunerna vid genomförandet av arbetsmarknadspolitiken avseende ungdomar. Dua ska också påtala behov av åtgärder från regeringens sida. Även om detta är något som Dua gör kontinuerligt i sitt arbete, kommer särskild kraft på denna del av uppdraget att läggas i arbetet med delegationens slutbetänkande. Redan på detta stadium vill Dua emellertid lyfta fram ett antal strategiska slutsatser och peka på behov av åtgärder i det vidare arbetet för att minska ungdomsarbetslösheten och främja ungas etablering på arbetsmarknaden. Detta görs i denna del av betänkandet. Redovisade bedömningar och förslag baseras på egen analys av det konkreta arbetet med att främja lokala överenskommelser om samverkan och vad som fångats upp i omfattande dialog med kommuner, företrädare på olika nivåer inom Arbetsförmedlingen, andra berörda myndigheter och organisationer. Dua har inte haft ambitionen att de överväganden som görs på något sätt ska vara heltäckande. Dua fokuserar här på ett antal nyckelfrågor som aktualiserats i arbetet , där delegationen bedömer att det är viktigt att åtgärder vidtas utan dröjsmål eller att vissa aspekter uppmärksammas i redan pågående arbete. På flera punkter lämnar delegationen således inte några skarpa förslag i detta betänkande. Dua kommer att fortsatt bevaka och arbeta vidare med dessa frågor och är beredd att, där behov finns, i dialog med uppdragsgivaren och andra bidra till att utveckla och konkretisera förslag som för arbetet mot ungdomsarbetslöshet framåt. Delegationens överväganden och förslag är disponerade som följer. I kapitel 7 redovisas ett antal utgångspunkter för delegationens arbete med överväganden och förslag. Därefter redovisar delegationen i två kapitel sin problembild, de utmaningar för det fortsatta arbetet som Del II – Överväganden och förslag identifierats samt sina bedömningar och förslag. För varje fråga där förslag eller bedömningar presenteras finns alltså två avsnitt – ett första där respektive område preciseras och delegationens problembild av det framförs, samt ett påföljande avsnitt med delegationens samlade övervägande på det givna området. Kapitlen har disponerats utifrån delegationens övergripande uppdrag: att främja samverkan i syfte att minska ungdomsarbetslösheten. I kapitel 8 behandlas ett antal utmaningar gällande ungas etablering på arbetsmarknaden. I kapitlet berörs situationen för grupper av unga som möter särskilda problem i sin etablering på arbetsmarknaden, vissa aspekter av övergången mellan skola och arbetsliv samt kompetensförsörjningsfrågan, primärt kopplad till vuxenutbildningen. I det följande kapitlet, kapitel 9, behandlas problem och utmaningar kopplade till det ramverk som utgör förutsättningarna för samverkan inom det arbetsmarknadspolitiska området. Det handlar både om det institutionella ramverket för samverkan och mer konkreta aspekter, primärt regelfrågor, av betydelse för genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. En viktig utgångspunkt för de överväganden och förslag som redovisas i detta betänkande är de slutsatser och förslag som presenterades redan i delegationens rapport . Dua kan konstatera att dessa är väl motiverade och i väsentliga delar fortfarande giltiga. Det handlar huvudsakligen om de krav som ställs i pågående förändringsarbete inom Arbetsförmedlingen för att myndigheten ska kunna samverka effektivt med kommunerna, behoven av att i kommunerna riva stuprör och involvera olika delar av organisationen i samverkan samt att utveckla vuxenutbildningen, inte minst genom samverkan mellan kommuner, behovet av förenkling och förtydliganden i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, samt behovet av särskilda initiativ eller uppdrag kopplade till den växande gruppen nyanlända unga. Del II – Överväganden och förslag I kapitel 8 och 9 fördjupas resonemang och problembeskrivningar avseende nämnda områden. Dessutom belyses vissa, i förhållande till förra årets rapport, tillkommande områden. Unga långt från arbetsmarknaden – en fortsatt stor utmaning Regeringens målsättning om en 90-dagarsgaranti handlar inte enbart om att sänka ungdomsarbetslösheten, utan också om att alla unga måste ges möjlighet att arbeta och bidra till samhällets utveckling. sjunker arbetslösheten och mest sjunker den för unga. Det beror delvis på att ungdomskohorterna minskar, men också på konjunkturen, det finns gott om arbetstillfällen. Det förbättrade arbetsmarknadsläget har dock inte kommit alla ungdomar till del. I första hand är det de arbetslösa ungdomar som står nära arbetsmarknaden som har gynnats av konjunkturförstärkningen. Det finns grupper av unga som även i högkonjunktur har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Det gäller framför allt unga som saknar en fullständig gymnasieutbildning och unga som är födda utanför eller har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. En växande grupp unga som löper risk att fastna i arbetslöshet är unga med psykisk ohälsa, både diagnostiserad och icke diagnostiserad, varav många dessutom kan vara nyanlända. Gapet mellan dem som står nära arbetsmarknaden och de som står längre ifrån blir allt större. Denna utveckling måste brytas. Väl fungerande samverkan mellan Arbetsförmedlingen, kommunerna och andra relevanta aktörer är en förutsättning för att arbetet mot ungdomsarbetslösheten och för ungas etablering i arbetslivet ska vara framgångsrikt. Genom samverkan kan de olika aktörernas samlade kompetens, resurser och redskap effektivt nyttjas. Väl fungerande samverkan är till gagn för individen, samhällsekonomiskt lönsamt och administrativt effektiviserande. Utan fungerande samverkan är risken påtaglig för dubbelarbete genom att staten och kommunerna bygger upp parallella strukturer och utvecklar insatser av liknande, varandra närliggande slag. Risken är också stor för att ansvariga aktörer, utifrån sina respektive ansvar, inte förmår att identifiera och erbjuda ändamålsenligt stöd åt alla de individer som faktiskt behöver det. Särskilt viktig är samverkan när de gäller unga som har svårigheter att etablera sig i arbetslivet. Här finns ofta behov av att kunna kombinera arbetsplatsförlagda aktiviteter inom ramen för arbetsmarknadspolitiken med reguljär utbildning inom grund- och gymnasieskolan, vuxenutbildningen eller motsvarande. Också andra aktörer kan ha viktiga roller för stödet till dessa individer, såsom hälso- och sjukvården, kommunens socialtjänst eller det civila samhällets organisationer. Förståelse för arbetsgivarnas behov och goda arbetsgivarkontakter, i möjligaste mån samordnade olika offentliga aktörer emellan, är en förutsättning för framgångsrik samverkan. Viktigt är också att inom ramen för samverkan löpande samråda med parterna på arbetsmarknaden, i första hand lokala fackliga organisationer. Samverkan måste för att ge resultat vara långsiktig. God samverkan kräver förtroende och tillit. Och den kräver hållbara organisatoriska strukturer som gör den mindre beroende av temporär finansiering, enskilda individer och eldsjälar. Den bör vara en del av reguljär verksamhet och inte projektbaserad. Att säkerställa stabilitet i samverkan är ett ansvar för den politiska nivån på både statlig och nivå. I sammanhanget är det viktigt att understryka att de grundläggande utmaningar som arbetsmarknadspolitiken, jämte utbildningssystemen, nu ställs inför knappast är övergående. Flyktingsituationen kommer att ha verkningar framöver och den fortgående, teknikdrivna omvandlingen av ekonomi och produktion kommer också framöver att ställa krav på ny kunskap, omställningsförmåga och flexibilitet. Uppgiften att t.ex. få statliga arbetsmarknadspolitiska insatser och kommunala utbildningsinsatser inom ramen för det reguljära utbildningsväsendet att bättre haka i och komplettera varandra kommer i det perspektivet bara att växa i betydelse. Av grundläggande betydelse för ett lands tillväxt och utveckling är i vilken utsträckning kompetensen och förmågan i den samlade arbetskraftens tas tillvara. I den goda konjunktur som råder är det allt fler arbetsgivare som bedömer att deras behov av personal inte kan tillgodoses, det gäller såväl inom den offentliga som privata sektorn. Unga – med sin digitala mognad, sina språkkunskaper, sin internationella utblick och sin ”färska” utbildning – är här en viktig pusselbit. Detta blir också tydligt då unga arbetssökande med fullföljd gymnasieutbildning nu i allt högre grad snabbt får arbete. Men också de unga som står längre ifrån arbetsmarknaden, som t.ex. kan ha någon form av funktionsnedsättning eller som har kommit till , utgör en potential för arbetsgivarnas kompetensförsörjning. Arbetsgivare, såväl privata som offentliga måste bli bättre på att identifiera kompetens där man kanske inte brukar leta. Det är en konkurrensförutsättning. Det är nödvändigt att arbetsmarknadspolitiken erbjuder de arbetsgivare som vill och vågar rekrytera brett och otraditionellt ett ändamålsenligt stöd – inför, vid och, om behov finns, efter anställning. Det är också viktigt att de unga som står långt från arbetsmarknaden ges möjlighet att förstärka och förbättra sina förmågor för att kunna möta arbetsgivarnas krav. Kommunerna står inför särskilda utmaningar. Både finns det inom de kommunala verksamheterna på välfärdsområdet stora rekryterings- och kompetensbehov som måste tillgodoses. Dua inser att det mer långsiktiga är lätt att nedprioritera för kommunerna i en situation där många akuta problem pockar på lösning. är delegationen övertygad om att det är nödvändigt att hålla ett strategiskt kompetensförsörjningsperspektiv levande i det dagliga arbetet. Kommunerna måste ha för- mågan att koppla ihop det arbete man bedriver för att säkerställa att unga fullföljer gymnasiet och för att minska ungas beroende av försörjningsstöd med sitt arbete för att långsiktigt säkra tillgången till personal och kompetens i de egna verksamheterna. Den kommunala vuxenutbildningen, och dess förmåga att samspela med arbetsmarknadspolitiken, är här av central betydelse. Det stöd som offentliga aktörer erbjuder unga arbetslösa måste ha individen som utgångspunkt. Väl fungerande samverkan gör det möjligt att sätta individen i centrum; att anpassa de administrativa strukturerna till behoven hos den unga arbetslösa – inte tvärtom. Utifrån sitt uppdrag, omfattande unga 16–, resonerar Dua återkommande om ungas perspektiv och behov som grupp.