sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om energisparlån SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa statliga energisparlån i i syfte att få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen (Dir. 2016:68). fick utredningen tilläggsdirektiv om förlängd tid för upp- draget (Dir. 2017:89). Dåvarande länsöverdirektören, numera landshövdingen förordnades till särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes direktören fr.o.m. och utvecklings- ledaren fr.o.m. samt juristen fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet Utredningen om energisparlån. Som sakkunniga i utredningen förordnade bostads- och digitali- seringsministern den ämnessakkunnige , departementssekreteraren och senior- rådgivaren . förordnades att vara experter juristen , energi- och miljöchefen , ekonomen , energi- och klimat- konsulten, numera energiexperten , ekonomen , bostadspolitiske experten , energichefen , analytikern , näringspolitiske experten , seniorrådgivaren , nationalekonomen , den områdesansvarige för styrmedelsfrågor samt chefen för kreditprocess Företag och Brf . Seniorrådgivaren entledigades och i hennes ställe förordnades departe- mentssekreteraren att vara sakkunnig i utred- ningen. förordnades också samhällspolitiske chefen att vara expert i utredningen. entledigades juristen och i hennes ställe för- ordnades företagsekonomen att vara expert i utredningen. entledigades energichefen och i hans ställe förordnades miljöchefen att vara expert i utredningen. Nationalekonomen entledigades och i hennes ställe förordnades handläggaren att vara expert i utreningen. entledigades bostadspolitiske experten och i hennes ställe förordnades energistrategen att vara expert i utredningen. entledigades departements- sekreteraren och i hans ställe förordnades ämnessakkunnige att vara sakkunnig i utred- ningen. entledigades miljöchefen från hennes uppdrag i utredningen. förordnades utredaren och förordnades seniorkonsulten att vara experter i utredningen. Utredningen har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter, som har sammanträtt vid tio tillfällen. Till betänkandet är fogat ett särskilt yttrande från sakkunnige . Utredaren överlämnar härmed sitt betänkande Effektivare Energianvändning (SOU 2017:99). Förslag till förordning om statligt stöd för energieffektivisering i flerbostadshus och skollokaler ......... 1.2Förslag till förordning om statlig kreditgaranti för lån till renoverings- och energieffektiviseringsåtgärder på Utredningens uppdrag och betänkandets disposition ..... 2.1Utredningens uppdrag, tidigare delredovisning och våra Det fortsatta utredningsarbetet .............................. 2.1.3Utredningens arbetsformer och betänkandets 2.2 Några reflektioner kring utredningens uppdrag ................... Vad är marknadsmisslyckanden? 2.2.2Kan nudging kompensera för beteenderelaterade misslyckanden?........................ Skatt eller subventioner? Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och potential för energibesparing ...................................... 3.1Energianvändning inom sektorn för bostäder och 3.2 Byggnadsbeståndets struktur och energianvändning ........... 3.2.1Energianvändning per kvadratmeter uthyrningsbar area eller energiprestanda per kvadratmeter uppvärmd area? Särskilt om lokaler................................................... 3.3 Vad är besparingspotentialen? 3.3.1Besparingspotential som hindras eller inte Fallstudier av olika byggnadskategorier ................ 3.3.3Energieffektivisering i kommunala bostadsföretag och andra kommun- och 3.3.4Möjligheter och hinder för att genomföra energieffektivisering i befintliga 3.3.5Tekniska och ekonomiska potentialer för Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? Politiska målsättningar och överenskommelser ................. 4.1.3Nationella handlingsplaner och strategier till EU:s energieffektiviseringsmål till 2030.............. Energieffektivisering i bebyggelsen ..................... 4.1.8Nationella strategier för energieffektiviserande renovering av 4.2 Exempel på tvingande styrmedel ......................................... Energikartläggning i stora företag........................ 4.3 Statliga stimulanser för energieffektivisering...................... energisparstöd och ROT-avdrag............ 4.3.3Stöd till energikartläggning i små och 4.3.4Statsbidrag för upprustning av skollokaler 4.3.5Nytt statligt stöd för renovering och Modeller för statliga stimulanser i andra länder.................. Ekonomiska styrmedel i EU:s medlemsstater..... Marknadsförutsättningar för energieffektivisering ........ Målsättningar och möjligheter ............................................. Politiska målsättningar ger ambitionsnivån ......... Vilka möjligheter finns att få lån? Varför händer inte mer? Besparingspotentialen är betydande ..................... Hur utvecklas energipriserna? Exempel på förekommande hinder ...................... Hur ser aktörerna på marknadens Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel ... Marknadshinder och marknadsmisslyckanden ................... 6.2Alternativa möjligheter för att stimulera 6.2.1Statligt lån där staten svarar för såväl upplåning som utlåning ......................................... Statligt lån av tysk modell ..................................... Statlig kreditgaranti utan subventionsinslag ........ Statlig kreditgaranti med energisparstöd ............. Energisparstöd i kombination med sedvanlig finansiering på kreditmarknaden.......................... Alternativa utformningar av ROT-avdraget........ 6.3 Vilka krav bör ställas på en statlig stimulans?..................... Kriterier för val av modell för ett statligt 6.4 Inga tydliga motiv för statliga lån........................................ Är statlig finansiering en möjlighet?.................... Utredningens överväganden och bedömning...... 6.5Ett energisparstöd införs för ägare av flerbostadshus Erfarenheter av nuvarande stödformer ................ 6.5.3Bör stödet vara förbehållet vissa ägare eller typer av byggnader? Utredningens överväganden och förslag ............. 6.6En kreditgaranti ska förstärka energisparstödet för ägare av flerbostadshus på svagare bostadsmarknader ....... Vad är svaga bostadsmarknader?.......................... 6.6.3Lönsamhets- och finansieringsproblem på 6.6.4Tidigare förslag om förbättrade finansieringsförutsättningar på svaga Utredningens överväganden och förslag ............. Förslagens konsekvenser och några Samhällsekonomiska konsekvenser av förslagen................ Nyttan av styrmedlen bör överstiga kostnaden .. Nyttor omfattar främst energibesparingar .......... 7.1.3Viss nytta räknas bort på grund av utgift för stödet och bortfall av energiskatt......... 7.1.5En sammanvägd bedömning ger en kostnads- nytto-kvot under 1 ................................................ 7.1.6Finansiering med höjning av energiskatten täcker kostnaden för 375 7.1.7Bristfälligt underlag gör bedömning för 7.1.8Stor potential för förbättrad inomhusmiljö i 7.1.9Nyttan av en kreditgaranti är sannolikt ganska liten då stödet gäller ett begränsat antal 7.1.10Kostnader för en kreditgaranti innefattar främst en ökad kreditrisk för staten ..................... Konsekvenser för berörda aktörer........................ Andra konsekvenser av förslagen ......................... 7.2Utredningens bedömningar med anledning av 7.2.1Förslagens samhällsekonomiska lönsamhet är 7.2.2Ett statligt energisparstöd får effekter för produktionen av fjärrvärme .................................. 7.2.3Konjunkturen i byggbranschen har betydelse för tidpunkten när ett energisparstöd bör 7.2.4Särskilda insatser med relevant information bör genomföras av Informationscentrum för Förslaget till förordning om statligt stöd för energieffektivisering i flerbostadshus och skollokaler ....... 8.2Förslaget till förordning om statlig kreditgaranti för lån till renoverings- och energieffektiviseringsåtgärder på Konsekvensanalys – Energisparstöd och en kreditgaranti för svaga marknader ............................... Regeringen har gett Utredningen om energisparlån i uppdrag att reda ut förutsättningarna inklusive det samhällsekonomiska motivet för att införa statliga energisparlån i . Syftet är att få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Utredaren ska därför analysera behovet av ett statligt finansierat energisparlån i och då beakta budgetlagens bestämmelser om statlig kredit- och garantigivning. Den samhällsekonomiska nyttan av ett sådant lån ska bedömas liksom konsekvenserna för statsbudgeten inklusive lånestockens storlek och vid behov också finansieringsform. Utredaren överlämnade en delredovisning till bostadsministern . Som ett första steg i det fortsatta arbetet har ut- redningen valt att ge direktivets frågor ett bredare perspektiv i form av en statlig stimulans i allmänhet i stället för ett statligt finansierat lån. Förebilder till olika slags statliga stimulanser finns i andra länder både inom EU och i till exempel . Enligt utredningens direktiv har det avgörande betydelse att den byggda miljöns energianvändning minskar för att underlätta om- ställningen till ett energisystem baserat på förnybar energi. Bostads- beståndet står för cirka en tredjedel av totala energi- användning. Energianvändningen i nya byggnader minskar , men minskningen behöver enligt direktiven vara större och takten på energieffektiviseringen behöver öka för att ska uppnå de uppsatta energimålen. En viktig framgångsfaktor för en ökad energieffektivisering i bebyggelsen är att renoveringstakten av det befintliga beståndet ökar. Regeringen understryker att det äldre bostadsbeståndet är i stort behov av renovering och upprustning och hänvisar till studier som bland andra och har gjort. studier visar även att det finns en gräns för när det inte är företegs- ekonomiskt lönsamt att energieffektivisera en byggnad, trots att åtgärden kan vara både samhällsekonomiskt lönsam och önskvärd ur miljö- och klimatsynpunkt. På mindre orter med låga fastighets- värden kan det också vara svårt för fastighetsägare att få krediter till renoveringar då investeringskostnaden överstiger värdeökningen. Regeringen pekar i direktiven också på det tidigare beslutet att införa ett stöd för bland annat energieffektivisering och renovering av flerbostadshus i områden med socioekonomiska utmaningar, men anger att det krävs ytterligare åtgärder för att öka takten på renoveringen. Mot bakgrund av direktiven har utredningen sett som sin upp- gift att analysera behovet av och möjligheterna med en statlig stimu- lansåtgärd för att åstadkomma den ökade takten i energirenoveringar som direktiven efterfrågar. Utredningen redovisar flera tänkbara alternativ med deras för- och nackdelar. En teoretisk referensram för utredningens arbete Med en statlig stimulansåtgärd avser utredningen ett ekonomiskt styrmedel som syftar till att påverka beteendet hos fastighetsägare att ompröva sin energianvändning och investera i omfattande energi- effektiviserande åtgärder. När ett styrmedel införs bör det utformas så att det löser det grundläggande problemet, vilket är bristen på sådana investeringar. Orsaken är i första hand sannolikt att fastig- hetsägare anser att sådana åtgärder inte är tillräckligt lönsamma. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv bör styrmedel införas för att korrigera för de snedvridningar i resurshushållningen som så kallade marknadsmisslyckanden bedöms leda till. Ett marknads- misslyckande är en situation där marknaden inte själv kan fördela samhällets resurser på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt, vilket kan motivera att en politisk styrning införs i en riktning som ökar samhällsnyttan. Det kan också vara motiverat att införa styrmedel för att uppnå politiskt satta mål. Styrmedlet bör då bidra till högre samhällseko- nomisk effektivitet genom till exempel skalfördelar, än om aktör- erna skulle ha agerat utan styrning. Exempel på politiskt satta mål är användning av förnybar energi eller energieffektivisering. för politiskt satta mål kan till exempel vara att driva på utveck- lingen mot hållbara energitekniker, ökad försörjningstrygghet eller att ge investerarsäkerhet. Ett annat skäl kan vara att de effektivi- seringsåtgärder som förekommer inte är tillräckligt omfattande för att uppnå angelägna indirekta effekter som mindre luftföroreningar eller bättre inomhusklimat. Styrmedlens roll blir då att bidra till att uppfylla politiska mål. En politik som undanröjer marknadshinder eller barriärer för olika energieffektiviserande åtgärder innebär dock inte nödvändigtvis ökad ekonomisk effektivitet, exempelvis genom att värdet av energi- besparingar över överstiger kostnaderna för de investeringar som krävs. Diskussionen om marknadsmisslyckanden baseras normalt på antagandet om hushåll och företag som är perfekt rationella, där eventuella ineffektiviteter uppstår till exempel på grund av olika typer av problem på marknaden. Till potentiellt viktiga misslyck- anden på energieffektiviseringsområdet räknas bland annat infor- mationsmisslyckanden, misslyckanden på kapitalmarknaden och beteenderelaterade misslyckanden, Det är vanligt att i energieffektiviseringssammanhang referera till olika informationsproblem, som gör att energianvändare inte i tillräcklig omfattning genomför effektiviserande åtgärder. Det finns situationer där förekomsten av ofullständig information kan ge upphov till en ekonomiskt ineffektiv användning av energi. Misslyckanden på kapital- eller kreditmarknaden åsyftar exempel- vis att investeringar i kostnadseffektiva och energieffektiva åtgärder kan utebli på grund av begränsad likviditet, om kapitalmarknaden inte kan tillhandahålla finansiering i form av lån. Den vetenskapliga litteraturen inom beteendeekonomi visar på förekomsten av olika former av systematiska snedvridningar i indi- viders beslutsfattande, som kan innebära avvikelser från perfekt rationalitet. Det kan ge upphov till beteenderelaterade misslyck- anden i och med att aktörerna exempelvis tillämpar olika tumregler i sitt beslutsfattande snarare än att fullt ut bedöma konsekvenserna av alla beslutsalternativ. Det har blivit märkbart att politiska åtgärder som utformas i syfte att lösa problem med klimatförändringar, knappa resurser och negativ miljöpåverkan behöver kompletteras med nya åtgärder för att förändra individers beteenden. studier visar att människor inte alltid gör de mest fördelaktiga eller rationella valen, utan i stället är präglade av mentala genvägar, impulser och vanebeteenden. Ett sätt att påverka beteenden i hållbar riktning utan att påverka människors värderingar är nudging (”puffa”). Nudging kan till exempel användas för att få människor att fatta beslut som är bättre för miljön eller för deras hälsa. En nudge kan användas för att, utan tvång eller genom att begränsa valmöjligheter, påverka individer i en hållbar riktning. Nudging är dock ingen patentlösning utan potentialen ligger snarare i att kunna bidra till utformningen och implementeringen av andra politiska verktyg och kan på så sätt för- bättra effekten av dessa, genom relativt små insatser och medel. Utredningen anser att ett energisparstöd i kombination med ett informativt styrmedel som Informationscentrum för hållbart bygg- ande skulle kunna bli ett verksamt medel för att uppnå energipo- litiska målsättningar. Informationscentrum för hållbart byggande bör ta till sig insikter från beteendeekonomi och nudging, för att öka energieffektiviserande renoveringar. Det stöd vi föreslår ska till- sammans med en utförlig informations- och kunskapsförmedling ses som den nudge som krävs för ökad energieffektiviseringen och att det råder ett ömsesidigt beroende mellan dessa delar för att bidra till resultaten. Bebyggelsens potential för energieffektivisering Det befintliga beståndet av bostäder och lokaler domineras av den bebyggelse som uppfördes . Det är också det beståndet av flerbostadshus som har den högsta energianvändningen per kvadratmeter vid en jämförelse mellan olika byggnadsperioder. från energianvändningssynpunkt har således årgångar med de största bostadsbyggnadsvolymerna ofta också de sämsta förutsättningarna. Det gäller dock inte lokalbyggnader uppförda och senare, som har högre specifik energianvändning än många tidigare årgångar. Orsaken är sannolikt att moderna byggnader för bland annat sjukvårdsändamål är tekniskt mer komplicerade än äldre byggnader, vilket i sig är energikrävande. Fallstudier om besparingspotentialer för olika hustyper visar att det normalt går att nå privat- eller företagsekonomisk lönsamhet, om åtgärderna begränsas till vissa effektiviseringsinsatser som upp- gradering av befintliga installationer, vindsisolering eller motsvar- ande åtgärder. Om dessa insatser också ska kombineras med renoveringar och andra byggnadstekniska åtgärder i syfte att uppnå en högre be- sparing, kan den företagsekonomiska lönsamheten bli mycket begränsad eller ingen alls. Det gäller särskilt vid åtgärder i klimat- skalet som fönsterbyten och fasadisolering samt installation av nya ventilationssystem. Höga avkastningskrav och relativt korta av- skrivningstider leder till osäkerhet om den företagsekonomiska lönsamheten i många projekt med sådana inslag. Å andra sidan framkommer det i flera studier att energianvänd- ningen påverkas signifikant mycket mer, om lönsamheten beräknas på åtgärdspaket i stället för åtgärd-för-åtgärd. En utvärdering av BeBos metod Rekorderlig Renovering visar till exempel att de lön- samma åtgärdspaketen beräknas leda till bättre energieffektivitet jämfört med enskilda åtgärder 2030. Sammantaget visar fallstudier för flerbostadshus att åtgärder som i första hand begränsas till installationstekniska effektiviserings- insatser kan ge en energibesparing på upp emot för varje enskilt hus. Dessa åtgärder kan minska den totala energianvänd- ningen med 25–, om de appliceras på hela beståndet av flerbostadshus. Genomgripande renoveringar ger en motsvarande potential att minska den totala energianvändningen med 40–45 pro- cent i hela beståndet, beroende på val av ventilationslösning. Besparingspotentialen i lokalbyggnader kan variera kraftigt bero- ende på hur lokalerna är byggda och vad de används till. För skolor till exempel visar fallstudierna att om hela åtgärdspaketet genom- förs så kan det motsvara 40–besparing för varje enskild skola i genomsnitt. Om hela åtgärdspaketet genomförs för kontors- byggnader, motsvarar det besparing av energianvänd- ningen för varje enskilt kontorshus i genomsnitt. Framtagna scenarier för kontor visar på en potential att minska elanvändningen med och värmeanvändningen med fram . Nuvärdet för hela denna investering är svagt negativ, men samtliga renoveringskostnader ingår då i åtgärden. Om enbart merinvesteringen för energieffekti- viseringsåtgärder beaktas, blir investeringen lönsam. Även om åtgärder i flerbostadshus påtagligt kan reducera värme- behovet, resulterar de ofta i ökad elanvändning. Effektiviserings- åtgärder för kontorsbyggnader kan däremot även minska elanvänd- ningen. Åtgärder i skolbyggnader förändrar inte nämnvärt elanvänd- ningen. En bedömning av den lönsamma potentialen i kommun- och landstingsägda byggnader, där avkastningskravet är , visar att den så kallade ingenjörspotentialen är för perioden –2035 och för perioden –2050. Transaktionskostnader bedöms minska den lönsamma potentialen med och potentialen naggas ytterligare i kanten när hänsyn tas till andra hinder. Att genomföra åtgärder i lönsamma paket i stället för att genom- föra åtgärderna enskilt är således viktigt för att en större del av den lönsamma potentialen ska realiseras. En erfarenhet från SKL:s studie är att kommunalägda bostadsbolag genomför större åtgärds- paket än privata fastighetsbolag och att stora åtgärder genomförs gällande klimatskal och ventilation. BeBo visar att det är sådana åtgärder som är nyckeln till stora energibesparingar. De vanligaste åtgärderna som fastighetsägare i BeBo:s projekt undersökte var byte av fönster, tilläggsisolering av vind och fasad, byte av termostatventiler och installation av från- luftsvärmepump eller mekanisk från- och tilluftsventilation. Om den rörliga energikostnaden överstiger per kWh, kan mer- parten av dessa investeringar återbetalas inom en avskrivningstid för byggnadstekniska åtgärder och för installations- åtgärder. Det gäller dock inte om åtgärderna enbart omfattar fasad- isolering respektive installation av mekanisk från- och tilluftsven- tilation. Analysen visar också att de åtgärder som fastighetsägare väljer att utreda beror på fler faktorer än enbart de byggnadstekniska förutsättningarna. Möjligheterna att genomföra och få lönsamhet i energisparåtgärder varierar kraftigt beroende på de ekonomiska förut- sättningarna i företag och bostadsrättsföreningar. Dessa förut- sättningar beror dels på den marknad som de agerar på, men ofta också på vilka affärsmodeller de tillämpar och vilken kunskap och insikt de har i hur de ekonomiska kalkylerna ska hanteras och inte minst tolkas. BeLok gör en samhällsekonomisk analys för ett scenario besparing av energianvändning i lokalbyggnader exempli- fierade med skolor och kontor till 2050 (jämfört med användningen 1995). I analysen används avkastning på investerat kapital som en gräns för att en fastighetsägare ska genomföra en investering baserad på en lönsamhetskalkyl. Med dagens ombyggnadstakt och utan särskilt stöd kommer 30–-35 procents besparing av energianvändningen i lokalsektorn att kunna nås till 2050. Med någon form av stöd kan 50 procentsmålet nås med en mer begränsad ökning av renoveringstakten för kontor, medan skolor behöver mer än en fördubbling av renoveringstakten. De flesta studerade kontorsbyggnader kan uppnå en energibesparing på i storleksordningen med en avkastning på investerat kapital på . Även om ett åtgärdspaket för att effektivisera energianvänd- ningen uppfyller fastighetsägarens krav på lönsamhet, finns det inga garantier för att denne verkligen kommer att genomföra åtgärderna. De fastighetsägare som står längst ifrån att genomföra åtgärder i sina lokaler är sannolikt sådana som saknar tillräcklig kunskap om energieffektiviseringsfrågor, vilket i första hand torde gälla mindre fastighetsägare med byggnader som i huvudsak är bostadshus men innehåller uthyrda lokaler i markplan. Energipolitiska målsättningar och styrmedel Den svenska energipolitiken syftar till att förena ekologisk hållbar- het, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Riksdag och regering har genom beslutet om ett klimatpolitiskt ramverk satt upp mål om att inte ska ha några nettoutsläpp av växt- husgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Vidare är målet att den förnybara elproduktionen ska ut- göra . har efter en överenskom- melse mellan fem riksdagspartier dessutom föreslagit att ska ha effektivare energianvändning jämfört med och att det målet ska uttryckas i termer av tillförd energi. Regeringen har därefter gett i uppdrag att formulera sektorsstrategier för energieffektivisering i samråd med berörda myndigheter och tillsammans med olika branscher. En sektorsstrategi, som utvecklas tillsammans med bygg- och fastig- hetsbranschen mot bakgrund av nämnda politiska ambitioner, för- utsätter enligt utredningens uppfattning en väl fungerande mark- nad för att nödvändiga effektiviseringsåtgärder ska kunna genom- föras. Det inkluderar såväl insikter om problem, utmaningar och möjligheter som tillgång till resurser i form av kunskap, kapital och kapacitet.