sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — För män, som har generellt högre löner än kvinnor, inne- bär det att bristfällig kompensation för lönebortfall kan spela roll när det gäller vem i hushållet som ska använda den tillfälliga föräldrapen- ningen när ett barn är sjukt eller smittat. Utredningen anser därför att det är motiverat att höja taket även inom den tillfälliga föräldra- penningen och att regleringen bör återgå till hur den såg ut före förslaget i budgetpropositionen. En höjning av taket till 8,0 prisbas- belopp kan dock inte på ett avgörande sätt påverka användningen av tillfällig föräldrapenning mellan män och kvinnor. För att verkligen öka incitamenten att använda förmånen skulle en större höjning vara nödvändig. Det finns dessutom vissa avtalslösningar i form av kol- lektivavtal som innebär att arbetsgivaren betalar ut kompletterande ersättning när föräldern använder tillfällig föräldrapenning och för de föräldrar som omfattas av dessa påverkar inte en höjning av inkomst- taket incitamenten till att använda förmånen. Det som talar emot en större höjning är den stora utgiftsökning för anslagsdelen tillfällig för- äldrapenning som en sådan skulle medföra samt att en större höjning skulle medföra att kompensationen från den tillfälliga föräldrapen- ningen i relation till sjukpenningen skulle bli stor. Eftersom behovet av tillfällig föräldrapenning varierar beroende på föräldrarnas möjlig- heter till exempelvis flexibelt arbete är det heller inte alltid kompensa- tionsnivån inom den tillfälliga föräldrapenningen som är avgörande för föräldrarnas beslut att använda eller fördela frånvaron mellan sig. 7.17.3Svårt att styra mot ett jämställt uttag En annan lösning för att åstadkomma en mer jämn fördelning av dagar med vård av barn tar också sikte på föräldrarnas olika inkomst- nivåer och innebär att det införs en extra kompensation för föräldrar som delar jämnt. Flera politiska partier har tidigare föreslagit infö- rande av en jämställdhetsbonus för tillfällig föräldrapenning. De när- mare villkoren och utformningen av en sådan bonus har dock inte presenterats. Utredningen ser flera olika utmaningar med att införa ett sådant system. Antalet dagar med tillfällig föräldrapenning som betalas ut per barn och år är i genomsnitt inte särskilt högt, och det är omöjligt att på förhand veta i vilken omfattning föräldraparet kommer att behöva försäkringen. Dessutom är det inte alltid så att båda föräldrarna har rätt till ersättning under hela kalenderåret och att det därför är möjligt att dela uttaget av ersättning lika över en sådan period. Rätten till förmånen kan upphöra till exempel på grund av att föräldern påbörjar studier eller annan verksamhet eller kanske en ny föräldraledighet. En bonus bygger därtill på tanken att föräld- rarna lever tillsammans i en kärnfamilj och fattar gemensamma beslut som grundar sig i en önskan att maximera hushållets inkoms- ter. Detta är långtifrån verkligheten för många föräldrar och barn. Andelen ensamstående föräldrar ökar när barnet blir äldre, och fler kvinnor än män bor ensamma på heltid med barn. Av bland annat dessa skäl anser utredningen att en bonus kopplad till uttag av tillfällig föräldrapenning inte är en bra lösning för att uppnå en mer jämställd fördelning. Ytterligare ett förslag till åtgärder skulle kunna vara att reservera och dela upp dagarna med tillfällig föräldrapenning mellan föräldrar- na, utan eller med begränsad möjlighet till överlåtelse. Detta är, av samma skäl som ovan, inte heller en bra lösning. En uppdelning av dagarna mellan föräldrarna skulle vara verkningslös eftersom antalet möjliga ersättningsdagar ofta är mycket högre än det genomsnittliga antalet dagar som används för ett barn och år. En uppdelning av da- garna skulle enbart få effekt om antalet dagar som föräldern dispo- nerar över för ändamålet var relativt litet, så att det krävdes att båda föräldrarna använde ersättningen för att det genomsnittliga vård- behovet för barnet skulle kunna täckas med hjälp av tillfällig föräldra- penning. Med andra ord, om det genomsnittliga antalet dagar för vård av barn låg per barn och år skulle föräldrarnas kvot be- höva vara ungefär hälften av denna nivå för att öka andelen dagar ut- tagna av män från nuvarande nivå om . Det blir mer av ett tankeexperiment, eftersom antalet använda dagar varierar betydande beroende på barnet hälsosituation, ålder och föräldrarnas situation. Regelverket skulle bli betydligt mer komplicerat och flexibiliteten skulle dessutom minska avsevärt. Den tillfälliga föräldrapenningen kan sällan, i alla fall inte för insjuknandet, planeras av föräldrarna, vilket innebär att behovet av att regleringen medger flexi- bilitet är stort. Kvinnor och män arbetar ofta i olika branscher, med olika arbetsvillkor och med till exempel olika möjligheter till flexibelt arbete. Att kvinnors och mäns relativa position i arbetslivet såväl som i hemmet avspeglas i vem som får vara hemma med sjuka barn är naturligtvis ett strukturellt problem som bör lyftas fram och disku- teras. Stora skillnader finns även inom gruppen kvinnor och gruppen män. Mot bakgrund av ovan gör utredningen bedömningen att det torde vara svårt att genom förändringar av regelverket uppnå en mer jämställd fördelning av den tillfälliga föräldrapenningen. Sambandet mellan en jämn fördelning av föräldrapenning och för- äldraledighet och senare uttag av tillfällig föräldrapenning är inte helt klarlagt. Men det finns indikationer på att om pappan tar ut längre föräldraledigheter så ökar hans andel av det obetalda arbetet längre fram. Utredningen redogör i tidigare avsnitt för hur förslaget om en ny modell för föräldrapenningen, i samband med fler reserverade dagar, kan antas medföra mycket starka incitament för män att öka sitt uttag av föräldrapenning och därmed utjämna föräldraledighets- längderna mellan män och kvinnor. En sådan utveckling kan även medföra en mer jämn fördelning av vården av sjuka barn. Utveck- lingen bör fortsätta att följas noggrant. 7.17.4Regelverket avseende den tillfälliga föräldrapenningen behöver en bredare översyn Även om det framförallt är fördelningen av den tillfälliga föräldra- penningen som är i fokus för utredningens uppdrag vill utredningen framhålla vissa andra frågor rörande den tillfälliga föräldrapenningen. Utredningen kan konstatera att regelverket avseende den tillfälliga föräldrapenningen är komplicerat och bland annat innehåller flera olika tidsgränser, åldersgränser och syften. Det finns även konsta- terade gränsdragningsproblem i förhållande till andra stödsystem som exempelvis vårdbidraget. Utredningen anser att regelverket är i behov av en mer övergripande översyn i syfte att förenkla och göra det mer lättöverskådligt för föräldrarna och även för att förenkla administra- tionen för . Det finns dock inte utrymme för en så- dan mer omfattande översyn inom ramen för utredningens uppdrag. Det kan vidare konstateras att även om möjligheten till ersättning med tillfällig föräldrapenning har byggts ut kraftigt sedan förmånen infördes, genom att exempelvis fler ersättningsberättigande situa- tioner har lagts till och rätten har utökats , personkrets m.m. så finns det situationer då tillfällig föräldrapenning inte kan utges trots att t.ex. sjukdom hos barnet föreligger. En sådan situation som ut- redningen har uppmärksammats på är då föräldern har ett barn som är sjukt i diabetes. Diabetes är en kronisk sjukdom som kräver stor anpassning och kunskap för att hantera. Om ett barn har diabetes kan personalen i barnets ordinarie verksamhet, t.ex. förskola, peda- gogisk omsorg, skola eller fritidshem, behöva utbildning, hjälp och stöd för att hantera barnets sjukdom eller assistera och stödja barnet i egenvården till följd av sjukdomen. finns begränsningar i möjligheten att få tillfällig föräldrapenning när föräldern avstår för- värvsarbete för att överföra sådan kunskap. Det innebär att föräldrar kan ha begränsade möjligheter att få ledighet från arbetet och även kan få en kännbar inkomstförlust. Det finns även andra situationer då barnet t.ex. har sjukdomar som kräver upplärning av personal eller som kräver förälders närvaro i förskola och skola. Utredningen anser i och för sig att det är rimligt med ett ekonomiskt stöd till föräldrar under sådana situationer som beskrivs ovan, och därmed följande rätt till ledighet från arbete. Frågan är dock komplicerad, bl.a. mot bakgrund av att ansvaret för att se till att barnet har möjlighet att del- ta i verksamheten ifråga kan ligga hos flera parter (kommun, lands- ting och vårdnadshavare). Det är därmed inte givet i vilken form ett sådant stöd lämpligen bör ges. Det är viktigt att ansvarsfördelningen är tydlig – det kan inte anses vara till fördel för barnet och dess för- äldrar om en möjlighet till ekonomiskt stöd till föräldrarna tas till intäkt för att andra parters ansvar minskar jämfört med vad som gäller . Detta kräver grundliga överväganden i ett större sammanhang. För det fall den tillfälliga föräldrapenningen skulle bedömas vara den lämpliga lösningen krävs vidare överväganden bland annat i fråga om vilka sjukdomar som skulle omfattas av möjligheten till ersättning i de situationer som avses och detta i sin tur kräver medicinsk ex- pertis. Utredningen har därutöver uppmärksammats på att det kan finnas behov av tillfällig föräldrapenning även i situationer då barnet genomgår en insats enligt socialtjänstlagen (2001:453). En översyn av den tillfälliga föräldrapenningen skulle med fördel kunna omfatta överväganden om förmånen bör utökas till fler situationer än de som omfattas av densamma . 7.18Vissa övriga ändringar ska göras Förslag: Det ska införas en bestämmelse i socialförsäkringsbalken som ger en förälder som har avstått rätt till föräldrapenning till en annan förälder rätt att återta avståendet för dagar som inte har utyttjats. Bestämmelserna i socialförsäkringsbalken om avräkning för utländsk förmån som motsvarar föräldrapenning med anledning av barns födelse ska ändras och ges en annan utformning. Den särskilda bestämmelsen om avräkning i situationer då rätten till föräldrapenning inträder först under barnets andra levnadsår eller efter barnets andra respektive fjärde levnadsår ska upphävas. Portalparagrafen i 1 § föräldraledighetslagen om vilka som om- fattas av lagen ska ges en annan utformning. Det ska göras följdändringar i studiestödsförordningen och förordningen om utbildningsbidrag för kompletterande pedago- gisk utbildning som leder till ämneslärarexamen för personer som har en examen på forskarnivå med anledning av de nya bestäm- melserna om likställda föräldrar i socialförsäkringsbalken. Bedömning: Det bör i ett annat sammanhang övervägas om det med anledning av utredningens förslag finns behov av sakliga ändringar i vissa författningar som har hänvisningar till bestäm- melserna om föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning i social- försäkringsbalken. 7.18.1Rätten att återta föräldrapenningdagar som har avståtts till en annan förälder ska lagregleras Enligt 12 kap. 17 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, kan en förälder avstå rätten att få föräldrapenning till förmån för en annan förälder. Enligt rättspraxis finns det inget som hindrar att en förälder som har avstått föräldrapenningdagar till en annan förälder återtar dagar som inte har utnyttjats (HFD 2014 ref. 16). Utredningen läm- nar ett förslag om att denna rättspraxis kodifieras. 7.18.2Reglerna om avräkning för utländsk förmån ska ändras För att undvika att oavkortade förmåner betalas från två eller fler län- der för vård av samma barn ska enligt 12 kap. 33 § SFB den tid som en utländsk förmån, som motsvarar föräldrapenning, har lämnats räk- nas av från det totala antalet föräldrapenningdagar som kan utges (prop. 1994/95:197, s. 17 f.). När det gäller i vilken ordning avräkning ska göras anges i 12 kap. 34 § första stycket SFB att avräkning i första hand ska göras från de föräldrapenningdagar som föräldern som har uppburit den utländska förmånen själv har rätt till och, när det gäller dessa, från de dagar för vilka det s.k. 240-dagarsvillkoret i 12 kap. 35 § SFB gäller, dvs. För åter- stående dagar gäller enligt paragrafens andra stycke att avräkning ska göras från de dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas på sjukpen- ningnivå, om den utländska förmånen grundas på inkomst av anställ- ning eller av annat förvärvsarbete. Om den utländska förmånen i stäl- let lämnas med ett belopp som för alla förmånstagare är enhetligt och oberoende av inkomst av anställning eller av annat förvärvsarbete ska avräkning inte göras från dagar på sjukpenningnivå utan från de dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas endast på lägstanivån. Med anledning av utredningens förslag i avsnitt 7.4 om att lägsta- nivån inom föräldrapenningen ska slopas finns behov av att ändra bestämmelsen i 12 kap. 34 § andra stycket SFB om hur avräkning ska göras . Eftersom föräldrapen- ning med utredningens förslag endast kommer att kunna lämnas på antingen sjukpenningnivå eller grundnivå och dessa avser samma dagar fyller det ingen funktion att, som görs i 12 kap. 34 § andra stycket SFB, reglera att avräkning i första hand ska göras från dagar på sjukpenningnivå och i andra hand på en annan nivå. Det saknar då också betydelse om den utländska förmånen grundas på arbets- inkomst eller inte. Avräkning för dagar med utländsk förmån som överstiger 180 i antalet bör i stället generellt göras från de dagar som återstår oavsett vilken ersättningsnivå de avser, dvs. de dagar som avses i 12 kap. 39–41 §§ SFB. Den grundläggande regleringen om hur avräkning ska göras, dvs. bestämmelserna i 12 kap. 34 § första stycket SFB, får anses innebära att avräkningen ska göras i kronologisk ordning, dvs. att den tar sin början i en förälders första föräldrapenningdag och sedan de därpå följande dagarna motsvarande det antal dagar som ska avräknas. En effekt av utredningens förslag i avsnitt 7.2 om en ny modell för föräldrapenningen och att avräkning för utländsk förmån görs i kronologisk ordning kan bli att föräldrar som kommer till med barn kan få föräldrapenning först senare i barnets liv. Effekten kan tydliggöras enligt följande. En familj flyttar till med ett barn som är vid bosättning. Föräldrarna har fått förmån enligt utländsk lagstiftning som medför att ska avräknas. Efter avräkning kan föräldrapenning lämnas med (460– 400). Den nya modellen för föräldrapenning innebär att högst 390 da- gar kan lämnas för tid till och med barnets tredje levnadsår varför någon föräldrapenning inte kan utgå fram till dess att barnet fyller . Denna effekt bedömer utredning som rimlig eftersom familjen i detta fall redan har uppnått det maximala antal ersättningsdagar som kan lämnas fram till och med barnets treårsdag. När barnet är mellan tre och kan föräldrapenning enligt den nya modellen lämnas med . Familjen kan få föräldrapenning i totalt (10×6=60 dagar). Om avräkning sker i kronologisk ordning även för den tidsperiod som behandlas blir effekten i exemplet att föräldrapenning inte kan lämnas i perioden, dvs. det fjärde levnadsåret. Detta eftersom de dagar som infaller först i perioden ska avräknas. Föräldrapenning skulle i så fall utgå först under barnets femte levnadsår och sedan med fram till dess att barnet har fyllt . Utifrån att behovet av ledighet med föräldrapenning generellt får anses vara som störst när barnet är litet bedömer utredningen att denna effekt bör undvikas. Det är mer rimligt att avräkning i tidsperioden mellan tre och först görs från de dagar som lämnas när barnet är äldre. Ut- redningen lämnar därför ett förslag med innebörden att för dagar som överstiger det högsta antal dagar som kan lämnas för tid till och med barnets tredje levnadsår, dvs. , ska avräkning inte göras i kronologisk ordning. Avräkning ska i stället göras från de dagar som kan lämnas sist i perioden som infaller mellan tre och . Det inne- bär att familjen i exemplet kan få föräldrapenning med början från det att barnet har fyllt och fram till dess att bar- net fyller . Föräldrapenning lämnas dock inte för i perioden eftersom har avräknats. Det finns en särskild avräkningsbestämmelse för de situa- tioner då rätten till föräldrapenning inträder senare än under barnets första levnadsår (se 12 kap. 34 a § SFB). Mot bakgrund av de föränd- ringar som utredningen förslår i fråga om modellen för föräldrapen- ningen, där det högsta antalet möjliga föräldrapenningdagar i sig gäller för alla föräldrar men fördelningen av dagarna kan innebära vissa begräsningar, finns behov av en sådan särskild avräknings- bestämmelse. Bestämmelsen bör därför upphävas. I stället ska den allmänna bestämmelsen om avräkning tillämpas framöver även vad gäller avräkning för sådan föräldrapenning som lämnas till föräldrar för vilka rätten till föräldrapenning inträder först senare i barnets liv (jfr förslagna 12 kap. 12 a § andra stycket och 12 kap. 12 b § SFB). 7.18.3Utformningen av föräldraledighetslagens portalparagraf ska ändras I 1 § föräldraledighetslagen (1995:584), förkortad FLL, anges vem som omfattas av lagen. Enligt paragrafens första stycke har en arbets- tagare som är förälder rätt att vara ledig från sin anställning enligt vad som anges i lagen. Samma rätt har enligt paragrafens andra stycke en arbetstagare som utan att vara förälder är rättslig vårdnadshavare och har vård om ett barn, en arbetstagare som har tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem och en arbetstagare som stadigvarande sammanbor med en förälder under förutsättning att arbetstagaren är eller har varit gift med eller har eller har haft barn med Som utredningen uppfattar rättsläget innebär regler- ingen att de personkategorier som räknas upp i andra stycket av para- grafen likställs med en förälder vid tillämpningen av bestämmelserna i lagen (jfr t.ex. prop. 1984/85:78, s. 92 och utformningen av 26 kap. 15 § SFB). Andra stycket motsvarar därmed den reglering som finns om likställda förälder inom föräldraförsäkringen och som regleras i 11 kap. 4 och 5 §§ SFB. Uppräkningen i 1 § andra stycket FLL skiljer sig emellertid enligt sin ordalydelse från uppräkningen i 11 kap. 4 och 5 §§ SFB. I de två författningarna används olika begrepp för att be- skriva samma sak. När man i 11 kap. 4 § 3 SFB använder begreppet ”särskild förordnad vårdnadshavare” används i 1 § andra stycket 1 FLL i stället begreppet ”rättslig vårdnadshavare” och när man i 11 kap. 4 § 4 SFB använder begreppet ”blivande adoptivförälder” och i 11 kap. 5 § 2 SFB begreppet ”familjehemsförälder” används i 1 § andra stycket 2 FLL i stället uttryckssättet ”tagit emot ett barn för stadigvarande vård och fostran i sitt hem”. Någon skillnad i sak torde inte vara av- sedd (jfr 2 kap. 15 och 16 §§ SFB; prop. 2008/09:200, s. 414 f.). Diskrepansen mellan FLL och SFB uppkom när balken infördes och flera begrepp som användes i den tidigare gällande lagen (1962:381) om allmän försäkring, förkortad AFL, ersattes med nya begrepp. Någon motsvarande ändring gjordes inte i FLL. var upp- räkningarna om vilka som likställs med föräldrar enligt FLL respektive vilka som likställdes med föräldrar enligt AFL i huvudsak desamma. I förarbetena till den tidigare gällande lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. anges att föräldrabegreppet är identiskt med det som finns i AFL och om tvist skulle uppkomma om huruvida en arbetstagare har rätt att få ledighet i egenskap av förälder får det lösas med utgångspunkt i AFL:s föräldrabegrepp (prop. 1977/78:104, s. 40 f.). När den nu gällande FLL trädde i kraft fördes portal- paragrafen om vilka som omfattas av lagen över från den dåvarande lagen efter enbart språkliga ändringar (prop. 1994/95:207, s. 42). Rätten till föräldraledighet i FLL är i flera fall frikopplad från för- äldraförsäkringen varför det i och för sig inte föreligger något hinder för att ha olika uttryckssätt och regler i FLL och SFB om vilka som likställs med förälder. Eftersom de personkategorier som likställs med förälder i FLL respektive SFB tycks överensstämma ser utred- ningen emellertid flera fördelar med att använda samma begrepp. Inte minst torde en sådan ordning underlätta tillämpningen. Utred- ningen lämnar därför ett förslag om att ändra 1 § andra stycket FLL så att beskrivningen av de angivna personkategorierna överensstäm- mer med vad som anges i 11 kap. 4 och 5 §§ SFB enligt utredningens förslag. I fråga om blivande adoptivförälder och familjehemsförälder föreslås emellertid att dessa beskrivs genom de definitioner av be- greppen som finns i 2 kap. 15 och 16 §§ SFB eftersom motsvarande definitioner inte finns i FLL. Utredningen kan vidare konstatera att uppräkningen i 1 § FLL inte är fullständig. I bestämmelsen nämns inte de arbetstagare som har fått rätt till tillfällig föräldrapenning enligt 13 kap. 8, 9 eller 31 a § SFB (annan försäkrad som inte är förälder) och som omfattas av ledighets- rätten i 8 § 1 FLL (prop. 1993/94:220, s. 55; prop. 2000/01:44; prop. 2008/09:194, s. 25 f.). För att klargöra att även dessa arbetstagare har rätt till ledighet bör 1 § första stycket förtydligas så att det framgår att i vissa fall har även en annan arbetstagare än förälder rätt till ledighet enligt lagen. Utredningen föreslår ytterligare ändringar i FLL i avsnitt 7.10. 7.18.4Följdändringar i två förordningar ska göras I 3 kap. 32 a § studiestödsförordningen (2000:655) finns regler om att en studerande som är förälder i vissa fall har rätt att behålla studiemedlen då han eller hon avstår från studier för tillfällig vård av barn. Vidare regleras att med förälder likställs perso- ner som enligt 11 kap. 4–6 §§ SFB ska likställas med föräldrar i fråga om rätt till tillfällig föräldrapenning för vård av barn. Utredningen föreslår en ändrad utformning av 11 kap. 6 § andra stycket SFB på så sätt att de personer som omfattas av bestämmelsen inte längre ska ”likställas” med en förälder (se författningskommentaren till nämnda bestämmelse). I stället införs ett nytt uttryckssätt och det anges i bestämmelsen att ”vad som sägs om en förälder även ska gälla” för en sådan person. Ändringen är språklig och utgör ingen ändring i sak. Till följd av ändringen behöver dock nämnda bestämmelse i studie- stödsförordningen ändras. Även i detta fall är det alltså fråga om enbart en språklig justering. Av samma skäl ändras också utform- ningen av 12 § förordningen (2016:706) om utbildningsbidrag för kompletterande pedagogisk utbildning som leder till ämneslärar- examen för personer som har en examen på forskarnivå. Utöver nu nämnda förordningar finns hänvisningar till reglerna om föräldrapenning i 12 kap. SFB och tillfällig föräldrapenning i 13 kap. SFB i flera andra författningar. Ett sådant exempel är förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. I 5 § förordningen regleras att en etablerings- plan får omfatta aktiviteter på deltid om den nyanlände vårdar barn med föräldrapenning enligt 12 kap. SFB. En såvitt nu är relevant lik- nande bestämmelse finns i 8 § i den förordning som ersätter den ovan angivna per (förordningen [2017:820] om etabler- ingsinsatser för vissa nyanlända invandrare). Vidare regleras i 6 § i den nu gällande förordningen att vid förlängning av etableringsplanen ska det bortses från den tid då den nyanlände har varit förhindrad att delta i aktiviteter på grund av vård av barn med föräldrapenning enligt 12 kap. SFB. I den nya förordningen kommer konstruktionen i stället vara att den som har föräldrapenning på heltid skrivs ut ur etablerings- programmet, men har möjlighet att återinträda däri (se 17, 18 och 20 §§ den nya förordningen). Utredningens förslag om att utöka den personkrets som likställs med en förälder inom föräldrapenningen samt att införa en överlåtelsemöjlighet inom föräldrapenningen inne- bär att de personer som har möjlighet att vårda barn med föräldrapen- ning enligt 12 kap. SFB kan komma att bli fler.