sou · H5B359 · 2017-06-20 00:00:00 — För att Systembolaget med ensamrätt ska kunna sälja alkohol- haltiga preparat av aktuellt slag behöver därför 5 kap. 1 § alkohol- lagen ändras så att bestämmelsen även omfattar desamma. Även av- talet mellan staten och Systembolaget skulle behöva ändras. Frågan bör ställas om en sådan ändring skulle innebära att Systembolagets ensamrätt och förelagda uppgifter utvidgades till att omfatta en ny kategori varor. säljer Systembolaget slush som är av- sedd att frysas och därefter konsumeras. Systembolaget säljer även alkoholhaltig grädde. Exemplen illustrerar svårigheten med att dra gränsen mellan å ena sidan spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, och å andra sidan alkoholhaltiga preparat. I vart fall kan konstateras att försäljning av alkoholhaltiga preparat på det sätt som övervägs skulle förutsätta kyl- och fryshantering vilket inte varit fallet tidigare med produkter. För den fort- satta analysen utgår därför utredningen från att det sakligt blir fråga om att låta en vidare kategori varor säljas genom detaljhandels- monopolet än vad som är fallet . 17 Här kan noteras att alkoholhaltig glass i norsk lagstiftning har betraktats som alkohol- dryck. Hur ska handel och servering regleras? Inledande anmärkningar om artikel 37 EUF-fördraget En ny svensk bestämmelse som reglerar omfattningen av det svenska detaljhandelsmonopolet, liksom därmed sammanhängande ändringar i avtalet mellan staten och Systembolaget, skulle med all sannolikhet komma att undersökas mot bakgrund av artikel 37 EUF-fördraget.18 Det är väl bekant efter avgöranden i målen Franzén19, Hanner20 och m.fl.21 att bestämmelsen om statliga handelsmonopol i artikel 37.1 EUF-fördraget inte fordrar att statliga handelsmonopol ska avskaffas utan i stället föreskriver att monopolen ska utformas på ett sådant sätt att ingen diskrimi- nering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor före- ligger mellan medlemsstaternas medborgare. Ändamålet med be- stämmelsen är att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlems- staternas möjlighet att upprätthålla vissa handelsmonopol, i syfte att uppnå vissa mål av allmänintresse. Avsikten är att undanröja alla hinder för den fria rörligheten för varor, dock med undantag för de begränsningar i handeln som utgör en nödvändig följd av att det föreligger sådana monopol. Vad som möjligen inte är lika välbekant är att enligt artikel 37.2 EUF-fördraget ska medlemsstaterna inte vidta några nya åtgärder som strider mot de principer som anges i artikel 37.1 eller som be- gränsar räckvidden av de artiklar som avser förbud mot tullar och kvantitativa restriktioner mellan medlemsstaterna. tillämpning av artikel 37 klargjorde i mot att artiklarna 37.1 och 37.2 innebär att medlemsstaterna har åtagit sig en dubbel skyldighet; den ena aktiv för att anpassa statliga handels- monopol (artikel 37.1), den andra passiv för att varje ny åtgärd ska undvikas (artikel 37.2). Artikel 37.2 innebär ett ovillkorligt förbud som i sin tur innebär en skyldighet, inte att handla, utan underlåta att handla. Syftet är att hindra införandet av varje ny diskriminering 18Mål C-189/95 , EU:C:1997:504, punkt 35, mål C-170/04 m.fl., EU:C:2007:313, punkt 17, mål C-456/10 , EU:C:2012:241, punkt 22. 19Franzén, punkt 35 ff. 20Mål C-438/02 , EU:C:2005:332, punkt 32 ff. 21Rosengren m.fl., punkt 17 ff. Hur ska handel och servering regleras? mellan medlemsstaternas medborgare med avseende på anskaff- nings- och saluföringsvillkor. Alla nya sådana monopol eller organ som avses i artikel 37.1 är alltså förbjudna, i den utsträckning de går ut på att införa nya diskrimineringar med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor.22 Mot bakgrund av uttalande i mot kan det redan här finnas anledning att konstatera att försäljning på Systembolaget av alkoholhaltiga preparat som ur konsumtions- synpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel inte innebär att ett nytt monopol eller organ införs. Av praxis efter mot framgår dock att artikel 37.2 EUF-fördraget även innebär krav på ett statligt monopols verksamhet, enligt vad som utvecklas i det följande. I avgörandet Cinzano23 tog ställning till en im- portskatt som efter att EG-fördraget hade trätt i kraft hade börjat tas ut av tyska myndigheter på vissa importerade alkoholprodukter. I princip ansågs artikel 37 omfatta varje verksamhet som är förbun- den med monopolets existens och påverkar samhandeln mellan medlemsstater med avseende på särskilda produkter, oavsett om de omfattades av monopolet eller inte.24 Skatten ansågs i det konkreta fallet inte strida mot artikel 37.2, förutsatt att den togs ut lika på importerade och inhemska produkter. Motsatt utgång kan iakttas i målet Miritz.25 Avgörandena och Miritz ger inte någon närmare vägledning kring den problematik som utredningen har att analysera. Av större intresse är det s.k. andra Hansen-målet. uttalade att artikel 37.2 innebär att ett statligt monopols verksamhet inte får leda till återinförande av tullar eller kvantitativa restriktioner.26 I målet Peureux beskrev artikel 37.2 som en för- pliktelse att vid förvaltningen och anpassningen av handelsmonopolet inte vidta några nya åtgärder som strider mot principerna i artikel 37.1 eller som begränsar räckvidden av de artiklar i fördraget som avser tullavveckling och avskaffande av kvantitativa restriktioner.27 22Mål 6/64 mot E.N.E.L., EU:C:1964:66. Se även mål 59/75 Manghera m.fl., EU:C:1976:14, punkt 8. 23Mål 13/70 mot Hauptzollamt , EU:C:1970:110. 24Ibid, punkt 5. 25Mål 91/75 Hauptzollamt Göttingen mot , EU:C:1976:23, punkt 8. 26Mål 91/78 , EU:C:1979:65, punkt 8. 27Mål 119/78 Peureux, EU:C:1979:66, punkt 27. Hur ska handel och servering regleras? Sammantaget kan konstateras att inte bara etablering av helt nya handelsmonopol utan även vissa åtgärder i ett statligt handelsmono- pols verksamhet eller åtgärder vid förvaltningen av ett statligt handels- monopol kan omfattas av förbudet mot nya åtgärder i artikel 37.2 EUF-fördraget. Nya åtgärder – en fördjupad analys Om det i lagstiftningen tydliggörs att Systembolagets monopol omfattar alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel, är det en kärnfråga huruvida det utgör en ny åtgärd i den mening som avses i artikel 37.2 EUF-fördraget. Svårigheten med artikel 37.2 EUF-fördraget är att avgöra vad som anses vara nya åtgärder. Den ordning som övervägs bygger på precis samma hänsyn som de som uppbär det svenska detalj- handelsmonopolet. De varor som är ifråga innebär samma risker i folkhälsohänseende som alkoholdrycker, och även sådana särskilda risker för barn och unga som motiverar en restriktiv alkoholpolitik. Varorna har inte funnits på den svenska marknaden tidigare. Om de hade funnits på den svenska marknaden några decennier tidigare skulle de otvivelaktigt ha inordnats i alkohollagen. Det här bildar utgångspunkt för den fortsatta bedömningen. Enligt utredningens mening finns det ett utrymme att argumen- tera för att en reglering som innebär att nu aktuella produkter hante- ras på samma sätt som alkoholdrycker inte utgör några nya åtgärder i bestämmelsens mening. Skälen för detta utvecklas i det följande och bygger på en mer ingående analys av några av de ledande av- göranden som redogjorts för ovan. I målet mot var det fråga om ett förstatligande av den nationella elindustrin som genomfördes genom en lag som an- togs (se generaladvokatens förslag till avgörande i nämnda mål). Såvitt kan utläsas tog den italienska staten över kon- trollen inom elsektorn vid det tillfället, dvs. efter det att hade gått med i EG. Till skillnad mot mot handlar en reglering av alkoholhaltiga preparat inte om förstatligande av en sektor. Att det var fråga om nya åtgärder i mot är uppenbart. Hur ska handel och servering regleras? I målet Manghera var fråga om ett statligt monopols ensamrätt att importera tobak till var förenlig med unionsrätten. Dom- stolen kom fram till att det ifrågavarande monopolets ensamrätt att importera tillverkade varor utgjorde en diskriminering som var för- bjuden enligt artikel 37.1. Det ska här noteras att domstolen även hänvisade till att det i rådets resolution av om stat- liga handelsmonopol för tobaksvaror fanns en förpliktelse att av- skaffa ensamrätter att importera och saluföra tobaksvaror. Bedöm- ningen i Manghera avsåg artikel 37.1, inte 37.2, varför målet saknar intresse för frågan om vad som avses med nya åtgärder. Även i övrigt skiljer sig målet i hög grad från nu aktuell problematik efter- som det handlade om en ensamrätt att importera. Det är en väldigt ingripande begränsning som inte är jämförbar med det som över- vägs. Vidare finns det inte någon liknande resolution på alkohol- området som på tobaksområdet. I målet var frågan om en skattehöjning – som i sig inte medförde någon diskriminering av olika varor, men som var skapad för att täcka förluster som ett statligt monopol drogs med på grund av att monopolet var bundet av vissa inköpspriser (på grossistnivå) som var högre än priset på detaljhandelsnivå – var förenlig med unionsrätten. Målet skiljer sig i hög grad från det som övervägs. Noterbart är dock att domstolen i punkt 8 vad gäller artikel 37.2 konstaterade att ”a State monopoly shall not be employed to re- establish a customs barrier or quantitative restrictions in intra- Community trade” (vår kursivering). Även om artikel 37 redan då talade om nya åtgärder så hänvisar domstolen här till återinförande av vissa hinder. Det är dock oklart om man kan dra någon egentlig slutsats av ordvalet, men det är ändå intressant vid tolkningen av vad artikel 37.2 är avsedd att förhindra. Av analysen har framgått att domstolens praxis är begränsad och att avgörandena delvis är svårtolkade och av äldre datum. Den praxis som finns är huvudsakligen från tiden innan domstolen ut- vecklade Keck-doktrinen och doktrinen om tvingande hänsyn. De situationer som har behandlats i praxis har inget gemensamt med den ordning som övervägs. Inget i avgörandena från EU-dom- stolen motsäger den tolkning som utredningen gör, nämligen att det inte skulle vara fråga om en ny åtgärd. Hur ska handel och servering regleras? Sammantaget finns det ett utrymme för att trovärdigt argumentera för att en ändring av 5 kap. 1 § alkohollagen och motsvarande ändring av avtalet mellan staten och Systembolaget inte utgör en ny åtgärd i den mening som avses i artikel 37.2 EUF-fördraget. Vidare kan konstateras att artikel 37.2 inte förbjuder alla tänk- bara nya åtgärder som vidtas av statliga handelsmonopol, utan endast sådana åtgärder som strider mot de principer som fastslås i artikel 37.1 (diskrimineringsförbudet) och artikel 34 EUF-fördraget (förbudet mot kvantitativa restriktioner). Förutsatt att den åtgärd som övervägs kan utformas så att den är icke-diskriminerande och inte utgör en kvantitativ restriktion är åtgärden således oproblema- tisk i förhållande till artikel 37.2 EUF-fördraget. Den analys som har gjorts bör därför åtföljas av en analys av diskriminerings- förbudet i artikel 37.1 EUF-fördraget. 5.6.4Detaljhandelsmonopolet och artikel 37.1 EUF-fördraget Enligt artikel 37.1 EUF-fördraget ska medlemsstaterna säkerställa att statliga handelsmonopol anpassas på sådant sätt att ingen dis- kriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare. I Franzén-målet prövades om monopolets system för urval av alkoholdrycker, dess försäljningsorganisation och systemet för marknadsföring av dryckerna, var diskriminerande eller var av så- dant slag att de missgynnade importerade produkter.28 Efter en mycket ingående prövning blev utgången att monopolets utform- ning och funktionssätt var sådant att ingen diskriminering uppstod, så att handeln med varor med ursprung i andra medlemsstater varken rättsligt eller faktiskt missgynnades och det inte uppstod någon snedvridning av konkurrensen.29 Motsatt utgång blev det i Hanner-målet. Där prövades det svenska detaljhandelsmonopolet för läkemedel. framhöll att det krävdes att urvalssystem skulle vara grundat på krite- 28Franzén, punkterna 43–66. 29Ibid, se särskilt punkterna 40 och 66. Hur ska handel och servering regleras? rier som var oberoende av produkternas ursprung och ge möjlighet till insyn genom att det uppställs krav på såväl motivering av beslut som ett oberoende kontrollförfarande. Vidare skulle monopolets försäljningsnät säkerställa konsumenternas tillgång till läkemedel. Slutligen skulle de åtgärder för marknadsföring och produktinfor- mation som vidtas inom ramen för ett monopol vara opartiska och oberoende av produkternas ursprung och vara ägnade att göra nya produkter kända för konsumenterna. Efter att ha redogjort för dessa rättsliga utgångspunkter kom i praktiken endast att pröva urvalssystem, vilket underkändes. Detta var tillräckligt för att fastslå att monopolet stred mot (nuvarande) artikel 37.1 EUF-fördraget.30 Ett statligt handelsmonopol måste leva upp till kravet på icke-diskriminering. Det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker övervakas också i enlighet med överenskommelsen vid anslutning till EU. utövar tillsyn över detaljhandelsmonopolet vad gäller dess icke-diskriminerande funktionssätt och rapporterar till Europeiska kommissionen . Med icke-diskriminerande avses att inköps- och försäljningsvillkor för alkoholdrycker är objektiva, att villkoren tillämpas likvärdigt på medborgare och produkter i gemenskapen, samt att villkoren är transparenta.31 Systembolaget har utarbetat en sortimentsmodell, som kom att förnyas . Sortiments- modellen är förhållandevis komplex. En sammanställning av huvud- dragen i densamma finns i till Europeiska kommissionen.32 Ytterligare justeringar har introducerats därefter och utvärderas allt eftersom. Fråga kan ställas om den befintliga sortimentsmodellen kommer att kunna tillämpas på de alkoholhaltiga preparaten, eller om en alternativ modell måste utarbetas. Enligt den information som utredningen har fått från System- bolaget är det möjligt att erbjuda en sortimentsmodell som är icke- diskriminerande. Utarbetandet av en sådan modell kommer säkerli- gen att vara förenat med utmaningar mot bakgrund av de höga krav 30Hanner, punkterna 39–44. 31Övervakning av det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker, Rapport till Europeiska kommissionen, , , 2016, s. 7. 32Övervakning av det svenska detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker, Rapport till Europeiska kommissionen, , , 2012. Hur ska handel och servering regleras? som uppställts i praxis. Systembolaget har emellertid stor erfarenhet av att utarbeta och tillämpa en icke-diskriminerande sortimentsmodell och det kan konstateras att Systembolagets sortimentsmodeller (vars utformning har varierat över tiden) inte har ansetts strida mot artikel 37.1 EUF-fördraget. har till uppgift att pröva beslut där Systembolaget har avvisat ett visst vin, starköl, en viss annan jäst alkoholdryck eller spritdryck från sitt sortiment, eller avfört det från sortimentet. Nämnden ska pröva om detaljhandelsbolaget följt vad som sägs i avtalet med staten om att bolagets produkturval får grundas endast på en bedömning av produktens kvalitet, särskilda risker för skadeverkningar av produkten, kundernas efterfrågan och andra affärsmässiga hänsyn samt att någon favorisering inte får ske av inhemska produkter. Bestämmelserna, som finns i förordningen med instruktion för , bör för det fall Systembolaget ska anförtros försäljningen av de alkoholhaltiga preparaten ändras så att de omfattar även dessa. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det går att ut- arbeta en icke-diskriminerande sortimentsmodell för de alkohol- haltiga preparat som är ifråga. 5.6.5Serveringstillstånd – utgångspunkter för analysen Servering av alkoholhaltiga preparat, på motsvarande sätt som ser- vering av alkoholdrycker, kan inte anses röra detaljhandelsmono- polet. De restauranger m.fl. som har serveringstillstånd utgör ju inte del av detaljhandelsbolaget. I det avseendet är det snarare fråga om ett nationellt tillståndsförfarande. Motsatsvis får inte System- bolaget bedriva servering. Regleringen av serveringstillstånd be- handlar annat än Systembolagets funktionssätt och hur det utövar sin ensamrätt. Serveringstillstånd ger vissa aktörer rätt att under vissa förutsättningar servera alkoholdrycker till konsumenter. Över- vägande skäl talar därför för att servering med stöd av serverings- tillstånd av alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel, måste bedömas enligt artikel 34 EUF-fördra- get och inte enligt artikel 37. Hur ska handel och servering regleras? En reglering analog med alkoholdrycker innebär att restauranger med serveringstillstånd skulle kunna servera de alkoholhaltiga pre- paraten på motsvarande sätt som med alkoholdrycker. Frågan är om det skulle vara fråga om en åtgärd med verkan motsvarande en kvantitativ importrestriktion om krav ställs på serveringstillstånd för att kunna servera de alkoholhaltiga preparaten. Keck-doktrinen har beskrivits ovan i avsnitt 5.6.2 och är av intresse för bedömningen av tillståndsplikt för servering av preparaten. Ett serveringstillstånd för alkoholhaltiga preparat kommer nöd- vändigtvis vara knutet till en lokal i . Annars kan inte be- rörda svenska myndigheter utöva kontroll och tillsyn över verksam- heten. Det är svårt att föreställa sig ett stadigvarande serverings- tillstånd för ambulerande försäljning. En förutsättning för att kunna erhålla och behålla ett stadigvarande serveringstillstånd är också att den s.k. vandelsprövningen utfaller till sökandens fördel, såväl vid ansökningstillfället som löpande därefter (se redogörelsen i av- snitt 8.3.3.). Kopplingen till en lokal i och behovet av kon- troll av sökandens vandel gäller dock lika för alla och torde påverka försäljning av varor från respektive andra medlemsstater lika. Förutsatt att det är fråga om att saluföringen av de alkohol- haltiga preparaten begränsas till vissa försäljningsställen och begrän- sar näringsidkarnas kommersiella frihet utan att avse varorna egen- skaper, kan Keck-doktrinen vara tillämplig.33 Ett krav enligt Keck-doktrinen är att de nationella bestämmel- serna tillämpas på samtliga berörda näringsidkare som bedriver verksamhet i landet.34 Detta krav prövades i målet Visnapuu.35 14 § i den finska alkohollagen innehöll två undantag från Alkos monopol. Dels fick jästa alkoholdrycker med högst 4,7 volymprocent alkohol säljas av den som hade detaljhandelstillstånd. Dels fick viss detalj- handel bedrivas inom ramen för s.k. gårdsförsäljning av t.ex. vissa bärviner. Inom ramen för undantagen från Alkos monopol ställdes i den finska lagstiftningen krav på detaljhandelstillstånd för att im- 33Mål C-390/99 Canal Satélite Digital, EU:C:2002:34, punkt 31. Se även mål C-391/92 kommissionen mot , EU:C:1995:199, punkt 13, samt mål C-387/93 Banchero, EU:C:1995:439, punkt 35 ff. 34Keck, punkt 16. 35Visnapuu, punkt 104. Hur ska handel och servering regleras? portera alkoholdrycker avsedda för detaljhandelsförsäljning till finska konsumenter. Ett tillstånd förutsatte att sökanden hade för- utsättningar för sådan verksamhet och bedömdes ha den tillförlit- lighet som verksamheten krävde. Sådan detaljhandel fick endast be- drivas från godkända försäljningsställen. underkände argumentet att Keck-doktrinen var tillämplig såvitt gällde kravet på detaljhandelstillstånd. Anledningen var att det statliga monopolet Alko inte behövde söka detaljhandelstillstånd för att sälja alla typer av alkoholdrycker.36 Utredningen bedömer att uttalandena i Visnapuu inte är väg- ledande för den ordning som övervägs, såvitt gäller serverings- tillstånd. Orsaken är att servering respektive detaljhandel är helt olika slags verksamheter. Några uttalanden om servering gjordes inte heller av i . bedömning i Visnapuu skapar dock en viss osäkerhet vilket är tillräckligt för att föranleda ett behov av att för- djupa analysen, och utöver Keck-doktrinen även gå igenom förut- sättningarna för att motivera en ordning med serveringstillstånd utifrån folkhälsoskäl. 5.6.7Serveringstillstånd och tvingande hänsyn Utredningen har kommit fram till att försäljning av de alkohol- haltiga preparaten inom ramen för Systembolagets detaljhandels- monopol inte kommer att bedömas enligt artiklarna 34 och 36 EUF-fördraget, utan enbart utifrån artikel 37. Som framgått utgör servering av alkoholhaltiga preparat genom serveringstillstånd där- emot inte del av detaljhandelsmonopolets funktionssätt och hur det utövar sin ensamrätt.37 De aktörer som har serveringstillstånd har inget gemensamt med Systembolaget, och motsatsvis får inte Systembolaget bedriva servering. Servering med stöd av serverings- tillstånd av de alkoholhaltiga preparaten måste sannolikt bedömas enligt artikel 34 EUF-fördraget eftersom det rör annat än System- bolagets funktionssätt och hur det utövar sin ensamrätt. 36Visnapuu, punkterna 104–107. Visnapuu, punkterna 87–91. Hur ska handel och servering regleras? Hinder mot den fria varurörligheten kan motiveras av de skäl av allmänintresse som räknas upp i artikel 36 EUF-fördraget, eller av tvingande hänsyn. Åtgärderna måste vara ägnade att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och får i det avseendet inte gå ut- över vad som är nödvändigt.38 I det följande görs överväganden om möjligheten att berättiga att servering av de alkoholhaltiga prepara- ten förbehålls aktörer med serveringstillstånd. Vad gäller skäl av allmänintresse står det klart att de folkhälso- skäl som åberopades av den i målen , och har godtagits av som så- dana skäl som kan motivera hinder mot de fria rörligheten. Behovet av en allmän begränsning av alkoholkonsumtionen och att skydda ungdomar från alkoholkonsumtionens skadeverkningar genom bl.a. ålderskontroll var de skäl som lades fram i Rosengren-målet. EU- domstolen höll med om att det anses befogat med hänsyn till syftet att skydda folkhälsan om de åtgärder som det är frågan om (i det fallet ett förbud) visar sig vara ett effektivt sätt att hindra att ung- domar köper alkoholdrycker, och därmed minska risken att de blir konsumenter av sådana drycker.39 Vid prövning av frågor relaterade till de svenska och finska alkoholmonopolen har upprepade gånger fastslagit följande. Bestämmelser som har till syfte att genom styrning av alkoholkonsumtionen förebygga de samhälleliga, sociala och medi- cinska skadeverkningarna av alkoholhaltiga ämnen, och därigenom motverka alkoholmissbruk, bidrar till att skydda folkhälsan och allmän ordning enligt artikel 36 EUF-fördraget.40 I Gourmet- och Rosengren-målen uttalade att det inte framkommit några uppgifter som gav anledning att anse att de folkhälsoskäl som åberopats av den hade missbrukats eller utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller indirekt skydda vissa inhemska produkter.41 Den praxis som redovisats här ger vid handen att folkhälsoskäl kan anföras enligt artikel 36 EUF-fördraget som stöd för att förbe- hålla servering av de alkoholhaltiga preparaten till aktörer med ser- veringstillstånd. Men folkhälsoskäl eller andra hänsyn är inte det 38Visnapuu, punkt 110. 39Rosengren, punkterna 42, 44, 49 och 49. 40Ahokainen och Leppik, punkt 28, , punkt 40, Visnapuu, punkt 115. 41Gourmet, punkt 32, , punkt 42. Hur ska handel och servering regleras? enda som krävs för att kunna motivera en inskränkning. Varje in- skränkning prövas noga utifrån de kriterier som uppställs i artikel 36 och enligt doktrinen om tvingande hänsyn. De åtgärder som en medlemsstat vidtar måste vara lämpliga och proportionerliga och kunna stödjas av sakliga argument.42 En viktig sådan aspekt är uppen- barligen om det är möjligt för aktörer etablerade i andra medlems- stater att få tillstånd.