sou · H5B341 · 2017-05-24 00:00:00 — Något anställningsförhållande finns inte mellan polismyndigheten och de enskilda fjällräddarna. Enligt 15 kap. 8 § finns en renhållningsskyldighet. Denna innebär att kommunerna har ett operativt ansvar för att samla in, transportera bort och återvinna eller bortskaffa hushållsavfall som har uppkommit inom kommunen. Omhändertagandet av avfallet utförs på det sätt som kommunen bestämmer och kan därför ske genom egen förvaltning, eget bolag, kommunalförbund eller genom en eller flera upphandlade entreprenörer. Det operativa ansvaret omfattar så väl insamling som drift av avfallsanläggningar och i många fall utförs de olika uppgifterna av olika aktörer. Även om kommunen lägger ut driften av avfallshanteringen på en privat entreprenör behåller kommunen huvudmannaskapet för den kommunala renhållningsskyldigheten, som alltså inte kan överlåtas till ett bolag. Det är mycket vanligt att insamlingen av hushållsavfall och även driften av återvinningscentraler sköts av privata entreprenörer efter offentlig upphandling. hade kommunerna avtal med externa utförare av avfallstjänster till ett värde av cirka 5 miljarder kronor.54 Det mesta talar för att volymerna har ökat . Avfalls- och återvinningsföretagen omsätter om året.55 På marknaden för hantering av hushållsavfall är cirka 50 olika företag verksamma i de svenska kommunerna.56 På marknaden för hantering av hushållsavfall är inte bara privata entreprenörer verksamma. Det förekommer även att offentligt drivna bolag verkar på marknaden samt att kommuner i vissa fall väljer att lägga ut en del av avfallshanteringen på entreprenad och 54Dagens samhälle, Den offentliga marknaden , s. 29. 55Siffrorna avser 2014 och kommer från Dagens Samhälle, Den offentliga marknaden , s. 29. 56Dagens Samhälle, Den offentliga marknaden , s. 29. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet sedan behåller en del i egen regi. Det förekommer också att flera privata entreprenörer är verksamma i samma kommun, men ansvarar för avfallshanteringen i olika geografiska områden inom kommunen. Längden på upphandlingsavtalen kan variera beroende uppdragets karaktär. Det är inte ovanligt att kontrakten är så korta som några månader.57 5.11Anläggningsmarknaden – underhåll av järnväg, vägar, broar och tunnlar utredning valde att lämna infrastruktursektorn utanför en reglering om stärkt meddelarskydd i huvudsak med hänvisning till att spridningen av i vilken mån det är det allmänna som bekostar verksamheten genom upphandlad verksamhet är för stor.58 Under remissomgången samt även under denna utrednings arbete har anförts att det, inte minst av säkerhetsskäl, vore önskvärt att låta meddelarskyddslagen omfatta verksamhet på marknaden för väg- och järnvägsunderhåll. har marknaden för drift och underhåll av svenska vägar och järnvägar varit konkurrensutsatt. slogs och samman och bildade , som har till uppgift att beställa och ha ansvar för driften av infrastruktur. I samband med detta ombildades dåvarande till det statliga bolaget . I och med detta upphörde också de delar av och som arbetat med utförande av anläggningsunderhållet på bl.a. statliga, allmänna vägar, broar, tunnlar och järnvägar. Att renodla myndigheten som beställare var ett av målen vid bildandet av . utförs allt underhåll som har ansvaret för av externa entreprenörer efter offentlig upphandling. Det pågår emellertid, som en 57Uppgifter från , , . 58SOU 2013:79, s. 120 f. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet del av en överenskommelse mellan regeringen och , ett arbete för att återta vissa delar av anläggningsunderhållet av järnvägarna i statlig regi. Regeringen fattade exempelvis beslut om att självt ska utföra visst besiktningsunderhåll av järnvägsspåren.59 De offentliga investeringarna i infrastruktur har ökat betydligt och utgör en stor del av de offentliga finanserna. är en av största offentliga beställare och köper varor och tjänster för årligen.60 Av detta avser drift och underhåll av järnvägsnätet och drift och underhåll av det statliga vägnätet.61 Omsättningen på marknaden för järnvägsunderhåll och reinvesteringar kan skattas till . upphandlingar utgör alltså en stor majoritet av denna marknad.62 Anläggningsbranschen präglas, både vad gäller anläggning inom väg och järnväg, av ett litet antal mycket stora företag och många små företag. De senare är ofta enmansföretag. Enligt tillgängliga uppgifter var av företagen inom bygg- och anläggningssektorn enmansföretag.63 De stora aktörerna tar ofta på sig de större projekten och anlitar sedan de mindre aktörerna som underentreprenörer. Det förekommer dock även underentreprenörsförhållanden mellan stora aktörer. På järnvägsunderhållsmarknaden har till exempel anlitat som underentreprenör.64 Inom anläggningsbranschen för väg finns (enligt uppgifter ) fem stora svenska aktörer som innehar en dominerande marknadsposition och lägger anbud vid större projekt. Tre av dessa företag, , och , är privata företag 59Uppgifter från regeringens hemsida, , . 60Riksrevisionen, upphandling av vägar och järnvägar – leder den till hög produktivitet?, RiR 2012:14, s. 9. 61Uppgifter från , , . 62SOU 2015:42, s. 148. 63Trafikanalys, Anläggningsbranschen – aktörer, finansiärer och personal, PM 2015:01 s. 29. 64SOU 2015:42, s. 144. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet och övriga två, och är statligt ägda. har även ett antal utländska aktörer försökt att etablera sig på marknaden.65 är den dominerande aktören även på anläggningsmarknaden för järnväg av marknaden räknat i tågspårmil. Därefter kommer två större företag i form av av marknaden och av marknaden. Som nämnts tidigare anlitar de stora företagen i stor utsträckning underentreprenörer för att utföra underhållsuppdragen. arbetar t.ex. tillsammans med 50 olika underentreprenörer och med 80 underentreprenörer.66 I samband med en utredning om behovet av kontroll på anläggningsmarknaden såvitt avser järnvägsunderhåll gjordes en undersökning som visade att de fyra största företagen på anläggningsmarknaden för järnvägsunderhåll har cirka 2 700 anställda inom området fördelade på cirka 1 100 olika projekt.67 65Trafikanalys, Anläggningsbranschen – aktörer, finansiärer och personal, PM 2015:01 s. 25. 66SOU 2015:42, s. 143 f. 67SOU 2015:42, s. 150. 6 Överväganden och förslag Utredningen har i sitt arbete som utgångspunkt att det kan finnas ett behov av att stärka meddelarskyddet i delar av den offentligt finansierade verksamhet som bedrivs av privata aktörer inom även andra verksamhetsområden än skola, vård och omsorg. I förarbetena till lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter (meddelarskyddslagen) anges att utvecklingen allt mer gått mot att sådan verksamhet som tidigare utfördes i offentlig regi nu utförs av privata bolag sedan det allmänna köpt in tjänsten (se prop. 2016/17:31, s. 16 f.). Det konstateras att det medför att sådan verksamhet inte längre omfattas av offentlighetsprincipen och att de anställda inte längre omfattas av meddelarskydd gentemot arbetsgivaren. Detta medför i sin tur att allmänhetens möjlighet att få insyn i verksamheten och därigenom kontrollera användningen av skattemedel har minskat. Det framhålls vidare att det är angeläget att möjligheterna till en öppen debatt om hur de gemensamma tillgångarna i samhället används och hur offentligt finansierade verksamheter drivs inte inskränks genom att verksamheter bedrivs av privata aktörer i stället för genom det offentliga. Det är därför viktigt att anställda och uppdragstagare kan känna sig trygga när de påtalar t.ex. missförhållanden. De nu anförda argumenten kan visserligen sägas tala för att det finns ett behov av ett stärkt meddelarskydd på de flesta av de verksamhetsområden som denna utredning tittat närmare på och som framgår av kapitel 5. Som redan konstaterats i SOU 2013:79 kan emellertid ett stärkt meddelarskydd medföra negativa effekter som det är svårt att uppskatta konsekvenserna av. Ett stärkt meddelarskydd innebär t.ex. inskränkningar i avtalsfriheten, lojalitetsplikten och skyddet för företagshemligheter. På vissa verksamhetsområden kan dessutom en påverkan på konkurrensen i någon mån befaras, eftersom det är fråga om verksamheter som inte bara verkar på den offentliga marknaden utan även på den helt privata marknaden. Det måste därför, på varje verksamhetsområde, ske en noggrann intresseavvägning mellan behovet av ett stärkt meddelarskydd och de negativa effekterna av att införa en sådan reglering på verksamhetsområdet. Som redan anförts bl.a. i det lagstiftningsarbete som föregått meddelarskyddslagen har, på skolans, vårdens och omsorgens områden, ett tydligt skifte skett från verksamhet i offentlig regi till att verksamheterna drivs av privata utförare. En mycket stor del av de medel kommuner och landsting lägger på finansiering av verksamhet flyter in i dessa verksamhetsområden som i sig till nästan uteslutande del drivs med hjälp av offentliga medel. Mot den bakgrunden framstår skälen för ett stärkt meddelarskydd på dessa områden som särskilt starka. Det är också verksamhetsområden där de delar som är offentligt finansierade låter sig förhållandevis tydligt avgränsas från de som inte är det. Frågan är då om det finns anledning att stärka meddelarskyddet och låta meddelarskyddslagen omfatta även andra områden där privata aktörer bedriver offentligt finansierad verksamhet. Slutsatser som kan dras av den kartläggning som gjorts i kapitel 5 tyder på att skälen för ett stärkt meddelarskydd på andra verksamhetsområden varierar betydligt mer i styrka. Som exempel kan nämnas utvecklingen på kollektivtrafikens område, ett område som särskilt omnämns i utredningens direktiv. Graden av offentlig finansiering varierar starkt på detta område. I vissa landsting uppgår den subventionerade delen av trafiken till , medan den i andra landsting är så låg som . kan konstateras att, generellt, allt mer skattemedel läggs på kollektivtrafik och att det finns en politisk vilja att stimulera ökad användning av kollektivtrafik. Nästan all trafik på marknaden är dessutom upphandlad. På busstrafikmarknaden kommer av de medel som flyter in i de privata bolagen från det allmänna. Det allmänna finansierar emellertid inte sina köp av kollektivtrafik endast genom skattemedel. av finansieringen kommer direkt från de enskilda resenärernas betalningar för sina resor och priserna visar tendenser att stiga; dessutom i snabbare takt än konsumentprisindex. Det är alltså, som konstaterats redan i SOU 2013:79, inte självklart att se på kollektivtrafikmarknaden som en offentligt finansierad verksamhet på samma sätt som verksamheter inom skola, vård och omsorg. Även flera av de andra verksamhetsområdena som denna utredning kartlagt uppvisar liknande variationer som gör definitionen av dem som verksamhetsområden som bör omfattas av meddelarskyddslagen betydligt mindre självklar. Mot denna bakgrund kommer utredningen, i det följande, att redovisa sina överväganden och förslag. 6.1Meddelarskyddslagens regler för skola, vård och omsorg ska gälla på samma sätt även för eventuella nya verksamheter Bedömning: De utgångspunkter och definitioner som framgår i lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter ska gälla även för nya verksamheter som läggs till. När utredningen inledde sitt arbete hade den som utgångspunkt de frågor som anges i utredningens direktiv 2016:4. Förutom att utreda frågan inom vilka ytterligare verksamheter ett stärkt meddelarskydd bör och kan införas skulle utredningen även undersöka frågor om definitionen av offentligt finansierad verksamhet, om en verksamhets associationsform har någon betydelse för frågan om stärkt meddelarskydd, vilka personkategorier som bör omfattas av lagen och hur verksamheter som ska omfattas av lagen ska avgränsas från sådana som inte ska det. som utredningens arbete har pågått har emellertid även lagstiftningsarbetet till följd av betänkandet SOU 2013:79 fortsatt. Detta har resulterat i meddelarskyddslagen. Med hänsyn till att denna lag har antagits är det utredningens inställning, så som också närmare angetts i kapitel 3, att flera av de frågor som var öppna när utredningen inledde sitt arbete blivit besvarade genom lagen och förarbetena till den. Genom de ställningstaganden regeringen har gjort i förarbetena till lagen är följande klarlagt. –Med offentligt finansierad verksamhet avses en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som till någon del är offentligt finansierad genom ett direkt stöd eller betalning från det allmänna för att driva verksamheten inom det aktuella verksam- Det spelar ingen roll i vilken associationsform som verksamheten bedrivs. –Ett verksamhetsområde som omfattas av lagen ska vara tydligt definierat och klart avgränsningsbart och inom vilket det efter en sammanvägning av flera omständigheter är särskilt motiverat att införa ett stärkt meddelarskydd. –De personkategorier som omfattas av lagen är anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i verksamheten, t.ex. praktikanter. Inhyrd personals förhållande till uthyraren omfattas inte av lagen. –Lagen gäller i förhållandet mellan en verksamhetsutövare som bedriver sådan verksamhet som faller in under lagen och de personer som anges i punkten ovan. –Lagen gäller inte i verksamhet eller verksamhetsgren som helt saknar offentlig finansiering, men gäller för offentliggörande av uppgifter om tidigare offentligt finansierad verksamhet även sedan verksamheten upphört att omfattas av lagen. Enligt utredningens bedömning ska dessa utgångspunkter och definitioner gälla även för eventuella andra verksamheter som läggs till lagens tillämpningsområde. Innebörden av detta är att utredningen under sitt arbete med kartläggningen av andra offentligt finansierade verksamheter har utgått från att endast verksamheter som, likt skola, vård och omsorg, uppfyller de definitioner som anges i meddelarskyddslagen kan komma i fråga. Några ändringar av lagen med avseende på dessa definitioner för att möjliggöra att ytterligare verksamheter ska passa in kommer alltså inte att föreslås. En direkt följd av detta, vilket också framgått tidigare i kapitel 3, är att det inte finns något utrymme för att av polisen, kriminalvården eller annan myndighet inhyrd arrest-, häktes- och bevakningspersonal ska kunna omfattas av lagen i förhållande till sin uthyrande arbetsgivare. Inhyrda arrestvakter samt häktes- och bevakningspersonal, som omnämnts vara av intresse för frågan om stärkt meddelarskydd såväl utredning som i dess remissutfall och i denna utrednings direktiv, föreslås alltså inte bli omfattade av lagen. 6.2Vilka verksamheter ska omfattas? Utgångspunkten i förarbetena till den av antagna meddelarskyddslagen, som alltså omfattar skola, vård och omsorg, är att ett fungerande meddelarskydd kräver förutsebarhet och tydlighet både för anställda och verksamhetsutövare. Det måste därför, enligt regeringens allmänna motivering, vara tydligt vilka verksamheter som omfattas av ett stärkt meddelarskydd (prop. 2016/17:31, s. 21). Det är utredningens bedömning att detta är av yttersta vikt även vid ställningstaganden om vilka ytterligare verksamheter som kan och bör omfattas av lagens tillämpningsområde. Likaså är det en förutsättning för att ett verksamhetsområde ska kunna omfattas av meddelarskyddslagen att den offentliga finansieringen består av direkt stöd eller betalning från det allmänna. Som tidigare nämnts är de verksamhetsområden som ingått i utredningens kartläggning mycket varierande. De kan visserligen i princip alla sägas till någon del ha viss form av offentlig finansiering, men denna kommer dem till del på olika sätt. Skälen för och emot ett införande av stärkt meddelarskydd varierar också i betydande omfattning mellan de verksamhetsområden som utredningen har tittat närmare på. 6.2.1Interregional, regional och lokal kollektivtrafik ska omfattas av lagens tillämpningsområde Förslag: Inom verksamhet som bedrivs som interregional, regional och lokal kollektivtrafik ska stärkt meddelarskydd enligt meddelarskyddslagen införas. Ett av de verksamhetsområden som omnämns i såväl SOU 2013:79 som remissutfallet och denna utrednings direktiv som särskilt intressant för stärkt meddelarskydd är kollektivtrafik. I SOU 2013:79 angavs att kollektivtrafiken, huvudsakligen på grund av hur olika det ser ut med graden av offentlig finansiering på marknaden som helhet, inte var att bedöma som offentligt finansierad och därför av den anledningen inte lämpade sig för att omfattas av meddelarskyddslagen. Att graden av offentlig finansiering på kollektivtrafikmarknaden varierar kraftigt mellan olika regioner är en slutsats som De ställningstaganden som tillkommit om begreppet offentligt finansierad verksamhet i lagstiftningsarbetet efter att utredning presenterade sitt betänkande innebär emellertid, enligt utredningens mening, att just graden av offentlig finansiering på ett verksamhetsområde till viss del numera är av mindre intresse. Enligt vad regeringen har uttalat i motiven till meddelarskyddslagen är det, vad offentlig finansiering beträffar, tillräckligt att verksamheten som sådan till någon del uppbär sådan finansiering. Kollektivtrafiklagens utgångspunkt är visserligen att kollektivtrafik ska bedrivas på kommersiella grunder. I praktiken upphandlas emellertid det mesta av kollektivtrafiken av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Det är ofta fråga om kontrakt , dvs. verksamheten kan förväntas bestå , vilket medför tydlighet och förutsebarhet. De upphandlingsformer som används innebär att betalningsströmmarna för kollektivtrafiken, med några få undantag, går från den regionala kollektivtrafikmyndigheten till de externa aktörer som bedriver verksamheten. När det gäller busstrafiken består denna, ur de enskilda bussföretagens perspektiv, till av verksamhet som handlats upp av det allmänna. Drygt hälften av den totala kostnaden 2015 finansierades av skattemedel. Kollektivtrafikutbudet styrs vidare till stor del av politiska beslut och inte av kommersiella överväganden, även om detta kan variera mellan regionerna. Det finns uttalade politiska mål om att stimulera ökad kollektivtrafik . Det har också konstaterats att det är ett av de verksamhetsområden där de offentliga utgifterna ökar allt mer. Dessutom är det också ett verksamhetsområde som är av vikt för ett fungerande samhälle. Kollektivtrafiken som verksamhetsområde skiljer sig dock från skola, vård och omsorg på det sättet att det knappast kan anses beröra brukare i en utsatt position. Kollektivtrafikens kunder är rimligen i de flesta fall fullt kapabla och benägna att påtala missförhållanden och på så sätt säkerställa den öppna debatt som kan behövas. finns på området, vilket framkommit under utredningens arbete, ett särskilt intresse av att få mer information om vilka avvägningar som görs på säkerhetsområdet. Förekomsten av en öppen debatt kring säkerhetsaspekter på kollektivtrafikmarknaden och en effektiv användning av skattemedel i detta avseende är något som kan vara av stort intresse för allmänheten. Det är också information som inte nöd- vändigtvis kommer resenärer till del utan som hålls mer företagsinternt. Enligt utredningens mening är också kollektivtrafik ett sådant område som är förhållandevis lätt att avgränsa på ett tydligt sätt. I kollektivtrafiklagen finns en definition av lokal och regional kollektivtrafik. Till detta kommer att kollektivtrafik, såväl kommersiell som offentligt finansierad, endast får bedrivas av den som har trafiktillstånd för persontransporter enligt yrkestrafiklagen eller järnvägslagen. Transportstyrelsen både beviljar trafiktillstånd och utövar tillsyn över att de som bedriver kollektivtrafik har nödvändiga tillstånd. Det finns således redan ett förhållandevis stort offentligrättsligt regelverk kring bedrivandet av kollektivtrafik som även externa, privata utförare har att förhålla sig till. Vidare förekommer på den upphandlade kollektivtrafikmarknaden såväl privata som offentliga aktörer. För anställda hos de offentliga bolagen, i den mån dessa är kommunal- eller landstingsägda, finns redan regler om meddelarskydd. Något vägande skäl att befara konkurrensproblematik på marknaden om stärkt meddelarskydd införs även i privata verksamheter som verkar på den upphandlade delen av kollektivtrafikmarknaden finns därför inte. Det kan naturligtvis inte uteslutas att vissa avgränsningsproblem kan förekomma inom de enskilda företagen. Många av de större aktörerna på marknaden, som t.ex. Nobina, MTR och Arriva, har sina verksamheter organiserade på ett sätt som underlättar en tillämpning av stärkt meddelarskydd, eftersom de ofta driver sin offentligt finansierade verksamhet i särskilda dotterbolag. Mot den bakgrunden framstår det som mindre komplicerat för anställda och företrädare för bolaget att göra bedömningen av om det finns stärkt meddelarskydd i verksamheten eller inte. Problemen kan dock vara större i mindre företag där skiljelinjerna mellan verksamhetsgrenarna inte är så skarpa som hos de större bolagen. Utredningen gör dock bedömningen att det även på dessa verksamhetsområden, precis som på områdena för skola, vård och omsorg, ligger i arbetsgivarens intresse att organisera verksamheten på ett sådant sätt att det blir tydligt om en given enhet omfattas av det stärkta meddelarskyddet eller inte. Ytterst får bedömningen av avgränsningen överlåtas till rättstillämpningen. Sammantaget är de skäl som anförts sådana som enligt utredningens mening talar för att kollektivtrafiken är ett sådant verksamhetsområde som lämpar sig för att anslutas till meddelarskyddslagen. Det kan visserligen invändas att ett införande av ett stärkt meddelarskydd kommer att försvaga skyddet för företagshemligheter på kollektivtrafikmarknaden. Detta har påpekats särskilt från branschorganisationer, som företräder de privata bolag som verkar på kollektivtrafikmarknaden. De har gjort gällande att det förekommer en mängd företagshemligheter, bl.a. i anbudsunderlagen. Ett stärkt meddelarskydd kommer att innebära att uppgifter som kan tänkas utgöra företagshemligheter kan offentliggöras utan att detta kan stoppas av verksamhetsutövaren. Det ska noteras att det stärkta meddelarskydd som följer av meddelarskyddslagen inte gäller personer i företagsledningen och inte heller fackliga förtroendemän för det fall tystnadsplikt har avtalats eller förordnats (5 § meddelarskyddslagen). Det kan säkerligen förekomma att även andra anställda än de nu nämnda har kunskap om sådana uppgifter som kan vara att anse som företagshemligheter, inte minst under upphandlingsförfaranden. Anställda åtnjuter dock yttrandefrihet, källskydd och meddelarskydd som i viss mån möjliggör att sådana uppgifter förs vidare till grundlagsskyddade medier. Mot bakgrund av vad som har kommit fram under utredningens arbete angående bl.a. det förhållandevis ringa antal tvister på området som synes förekomma kan ifrågasättas om det finns en påtaglig risk för att den typen av kommersiellt känslig information skulle komma fram i större utsträckning än om ett stärkt meddelarskydd införs. Sammanfattningsvis överväger, på den s.k. allmänna kollektivtrafikens områden, skälen som talar för att införa ett stärkt meddelarskydd de skäl som talar emot. Enskilt yrkesmässigt bedriven verksamhet som till någon del är offentligt finansierad och bedrivs på kollektivtrafikmarknadens område bör alltså omfattas av meddelarskyddslagen. Det ska emellertid påpekas att utredningens bedömning är att lagen inte är tillämplig på anställda hos underentreprenörer till verksamhetsutövaren, eftersom något avtal om offentlig finansiering mellan underentreprenören och det allmänna inte föreligger. 6.2.2Viss särskild kollektivtrafik (särskilda persontransporter) ska omfattas av lagens tillämpningsområde Förslag: Särskild kollektivtrafik i form av särskilda persontransporter inom färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts ska omfattas av meddelarskyddslagen. Särskild kollektivtrafik i form av sjukresor ska inte omfattas av lagen.