sou · H5B33 · 2017-01-23 00:00:00 — Karens för statsråd och statssekreterare Betänkande av Utredningen om vissa villkor för statsråd och statssekreterare SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över möjligheten för ett statsråd att vara ledig i samband med ett barns födsel eller adoption samt för tid därefter, i syfte att utöva sitt föräldraskap (dir. 2015:93). Före detta justitierådet och ordföranden i förordnades att vara särskild utredare. Utredningen överlämnade betänkandet Föräldraledighet för statsråd? (SOU 2016:20). Genom tilläggsdirektiv beslutade har uppdraget utvidgats till att också omfatta ett uppdrag att undersöka om det behövs förändringar av förutsättningarna för statsråd och statssekreterare att, inom efter det att de har lämnat sitt uppdrag respektive sin anställning, ingå avtal om respektive åta sig vissa typer av anställningar och uppdrag (dir. 2016:26). Utredningen, som i och med tilläggsdirektiven har antagit namnet Utredningen om vissa villkor för statsråd och statssekreterare, lämnar härmed betänkandet Karens för statsråd och statssekreterare (SOU 2017:3). Förordnade experter har varit f.d. rättschefen i Statsrådsberedningen , ämnesrådet , , och kanslirådet , . har även chefsjuristen vid varit förordnad som expert. Sekreterare har varit kammarrättsassessorn . har varit ensam utredningsman och svarar ensam för innehållet i betänkandet. Experterna har emellertid deltagit i arbetet i sådan utsträckning att det är befogat att använda vi-form i betänkandet. I och med detta betänkande är uppdraget avslutat. 1.1Förslag till lag om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig 1.2Förslag till lag med instruktion för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångar ....... 1.3Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen (2014:801) ............................................................................... 1.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ....................................................... 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2011:745) med 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ........................................................... 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1022) om inkomstgaranti, tjänstepension och vissa försäkringsförmåner för statsråd................................... Utredningens uppdrag och arbete................................ ..................................riksdagsbehandling av frågan 2006/07:74 om tillträde till 3.7Rapporten ”Svängdörr i staten – en om när politiker och tjänstemän byter sida” ............................... 3.9Seminariet Låga trösklar för sidbytare – hot eller Statsråds och statssekreterares roller och villkor ........... Statsrådens roll och villkor .................................................... Närmare om statsrådsuppdragets innehåll ............ Pensions- och avgångsförmåner............................. Statssekreterarnas roll och villkor.......................................... Närmare om statssekreterarrollens innehåll .......... Lön m.m . .................................................................. Befintlig reglering för statsråd och statssekreterare ....... 5.1.3Allmänt om brott i utövningen av Tagande och givande av muta ................................. Innehav av finansiella instrument ........................... Etiska riktlinjer m.m. .............................................. 5.2.2Disciplinansvar enligt lagen om offentlig anställning () .................................................... Tagande och givande av muta ................................. Innehav av finansiella instrument ........................... Etiska riktlinjer m.m. .............................................. Reglering rörande övergångar för andra grupper ............ Ledamöterna i direktion................................... Generaldirektören och chefen vid ......... Konkurrensklausuler enligt avtalslagen ................. Närmare om avtalet om användning av konkurrensklausuler i anställningsavtal ................. Generaldirektörer och andra högre chefer.......................... Jämförelse med andra länder .................................... Bakgrund till den norska lagstiftningen Närmare om de norska bestämmelserna Något om antalet meddelade beslut om karantän och/eller sakförbud Överväganden .........................................och förslag 8.2En reglering rörande övergångar till annan än statlig verksamhet bör införas......................................................... 8.3 En tydlig reglering ................................................................ 8.4Regleringen bör se lika ut för statsråd och statssekreterare och oavsett varför de lämnar sitt 8.5 Regleringen bör ske genom lag............................................ 8.6Regleringen bör ge möjlighet att meddela olika typer av 8.7I vilka fall övergångsrestriktioner ska kunna komma i 8.8En övergångsrestriktion bör kunna vara maximalt tolv 8.9Statsråd och statssekreterare bör anmäla alla övergångar Anmälan bör ske på ett i förväg bestämt sätt...................... Prövningsorganet bör ha på sig att pröva en Prövningen bör göras av ett särskilt inrättat organ ............. Ersättning till prövningsorganets ledamöter....................... Det bör finnas en rätt till omprövning men inte till Ersättning bör kunna utgå till statsrådet eller Sanktionsmöjligheter är inte nödvändiga ............................ Sekretess bör gälla för uppgifter i ett ärende fram till dess att ett slutligt beslut meddelas i ärendet ............................... Det bör finnas en aktsamhetsbestämmelse ......................... Information om regleringen och dess tillämpning bör vara allmänt tillgänglig .......................................................... Förslagens inverkan på befintlig lagstiftning m.m. och behov av eventuella ändringar av den .................................. Statssekreteraröverenskommelsen behöver inte ändras ..... Regleringen bedöms vara förenlig med grundlag m.m. ...... Något om ikraftträdandet .................................................... Vad vi vill uppnå.................................................................... Vilka som berörs ................................................................... 10.1Förslaget till lag om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig Förslaget till lag med instruktion för Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångar..... Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen (2014:801) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:745) med 10.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ ........................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2016:1022) om inkomstgaranti, tjänstepension och vissa försäkringsförmåner för statsråd ................................ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:26........................................... Frågan om det behövs en särskild ordning för statsråds och statssekreterares övergångar till annat uppdrag, anställning eller etablering av näringsverksamhet efter avslutat uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare har diskuterats . Bland annat har det väckts ett antal riksdagsmotioner i frågan och flera externa organ, såväl svenska som utländska, har uttryckt att bör införa en reglering. Det finns också exempel på övergångar gjorda av statsråd och statssekreterare till anställningar i näringslivet som har väckt uppmärksamhet och kritiserats. saknar dock än så länge en reglering på området. En rörlighet mellan offentlig och privat sektor har såväl fördelar som nackdelar. Å ena sidan bidrar den till att utveckla kompetens på båda håll. Å andra sidan kan risken för intressekonflikter öka. Två typer av risker brukar nämnas. Den ena typen uppstår när den anställde fortfarande arbetar i staten och är risken för otillbörlig påverkan till följd av löfte om en ny anställning. Den andra typen, vilken är den som oftast har diskuterats, avser situationen när personen har lämnat staten. Det finns då en risk för ett missbruk av information, kunskap eller kontakter med tidigare arbetskamrater som kan leda till en positiv särbehandling av den nya arbetsgivaren. Enbart misstanken – dvs. det krävs inte faktiska fall – om ett dylikt missbruk kan påverka förtroendet för staten och innebära skada för den. Skadan kan vara såväl ekonomisk skada som förtroendeskada. Medan en del andra länder har valt att reglera området – vissa genom lag och andra genom riktlinjer – har alltså varken eller regeringen ansett det nödvändigt med någon särskild reglering. I stället har man hänvisat till det skydd som ges genom reglerna om bl.a. bisysslor och sekretess. Vi har dock nu fått i uppdrag att undersöka om det behövs förändringar av förutsättningarna för statsråd och statssekreterare att, inom efter det att de har lämnat sitt uppdrag respektive sin anställning, ingå avtal om respektive åta sig vissa typer av anställningar och uppdrag. Enligt våra direktiv ska vi vid utförandet av uppdraget inhämta synpunkter från bl.a. en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. Närmare om våra överväganden En reglering ska införas genom en särskild lag Vi föreslår att en reglering av statsråds och statssekreterares övergångar från uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare till uppdrag eller anställning i annan än statlig verksamhet eller etablering av näringsverksamhet ska införas. Regleringen ska ske genom en särskild lag, lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet. För prövningen enligt lagen ska det finnas ett särskilt prövningsorgan, statsråds och statssekreterares övergångar. Vi bedömer att statssekreteraröverenskommelsen inte behöver ändras med anledning av den föreslagna regleringen. En reglering kan minska risken för intressekonflikter och därmed också risken för skada för staten eller otillbörlig fördel för någon enskild. Den kan också underlätta för de statsråd och statssekreterare som önskar gå över till annan verksamhet genom att de inte helt på egen hand behöver bedöma om övergången är godtagbar eller inte. Bland annat mot bakgrund av att statsråd och statssekreterare befinner sig i liknande förtroendeställningar anser vi att regleringen ska se lika ut för de båda grupperna och oavsett om de lämnar sitt uppdrag eller sin anställning på eget initiativ eller av annan anledning. Regleringen ska gälla vid övergångar till annan än statlig verksamhet Regleringen ska gälla statsråd och statssekreterare som avser att börja ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet eller etablera näringsverksamhet. Med övergångar till annan än statlig verksamhet avser vi all verksamhet där staten inte Regleringen avser även bolag som helt eller delvis ägs av staten. Vid samtliga nämnda verksamheter har ju staten inga eller begränsade möjligheter att själv hindra olämpliga övergångar. För att regleringen inte ska kunna kringgås anser vi att den ska omfatta övergångar till såväl uppdrag som anställning i annan än statlig verksamhet och etablering av näringsverksamhet. Sådana uppdrag som beskrivs i 4 kap. 1 kommunallagen, såsom t.ex. kommunalråd, samt partipolitiska uppdrag omfattas dock inte. Det ska finnas en obligatorisk anmälningsskyldighet Enligt vårt förslag ska statsråd och statssekreterare vara skyldiga att i förväg anmäla alla nya uppdrag och nya anställningar i annan än statlig verksamhet eller etablering av näringsverksamhet som de planerar att påbörja från det att de har frånträtt sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare. Genom en sådan obligatorisk och generell anmälningsplikt till prövningsorganet behöver statsråden eller statssekreterarna inte själva ta ställning till om övergången är anmälningspliktig eller inte. De ska förse prövningsorganet med de uppgifter som organet behöver för sin bedömning. Prövningsorganet ska dock under vissa förutsättningar ha rätt att inhämta uppgifter från annan än statsrådet eller statssekreteraren. Om det från det att ett statsråd eller en statssekreterare har frånträtt sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare sker en betydande ändring av innehållet i ett uppdrag, en anställning eller en näringsverksamhet som prövningsorganet har prövat, ska statsrådet eller statssekretaren vara skyldig att göra en ny anmälan till prövningsorganet. En övergångsrestriktion i form av karenstid och/eller ämnesrestriktion ska kunna meddelas Vårt förslag innebär att en s.k. övergångsrestriktion ska meddelas om vissa kriterier är uppfyllda. En typ av övergångsrestriktion är karenstid. Den innebär att statsrådet eller statssekreteraren inte får påbörja ett visst uppdrag eller en viss anställning eller etablera viss näringsverksamhet och inte ha annat än kontakter av praktisk natur med den framtida uppdragsgivaren eller arbetsgivaren. Eftersom det kan finnas situationer där det inte är det nya uppdraget, anställningen eller näringsverksamheten som helhet som kan ge upphov till intressekonflikter och därtill hörande risk för skada eller otillbörlig fördel utan bara vissa delar i det anser vi att det också ska finnas en övergångsrestriktion i form av ämnesrestriktion. Den innebär att statsrådet eller statssekreteraren , inom ramen för det nya uppdraget, anställningen eller näringsverksamheten, inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden. De båda typerna ska kunna kombineras. Kriterierna för att en övergångsrestriktion ska meddelas ska vara att ett statsråd eller en statssekreterare inom ramen för sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare har förvärvat sådan information eller kunskap som gör att det till följd av en viss övergång föreligger en risk för ekonomisk skada för staten, en risk för otillbörlig fördel för någon enskild eller en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas. Prövningsorganet behöver alltså inte konstatera att det faktiskt uppstår en skada eller otillbörlig fördel. En klart identifierbar risk räcker för att aktualisera en restriktion. Vi föreslår att en övergångsrestriktion ska kunna meddelas efter det att ett statsråd eller en statssekreterare har avslutat sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare. Restriktionens längd i det enskilda fallet ska avgöras efter en bedömning av hur den information eller kunskap som statsrådet eller statssekreteraren har medför en risk för ekonomisk skada för staten, en risk för otillbörlig fördel för någon enskild eller en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas. Det ska finnas ett särskilt prövningsorgan Prövningen enligt lagen ska göras av ett särskilt prövningsorgan. Med tanke på att organet kommer att hantera frågor som rör personer i eller med nära anknytning till regeringen anser vi att det ska vara ett fristående organ under . Det ska ses som en förvaltningsmyndighet och ska som huvudregel tillämpa förvaltningslagen. Organet ska bestå av fem ledamöter. Tre suppleanter ska finnas. Ledamöterna och suppleanterna ska väljas var för sig av . Till hjälp för organets ledamöter ska det finnas en sekreterare som prövningsorganet självt utser. Prövningsorganet ska ledas av en domare eller en f.d. domare. I övrigt ska organet innehålla minst ytterligare en person med domarbakgrund som kan tjäna som ersättare för den ordinarie ordföranden, minst en person som har varit statsråd och minst en person som varit statssekreterare. Inget hindrar att en ledamot tillgodoser mer än ett av dessa krav. Minst tre av organets medlemmar, varav en är ordföranden eller ersättaren för denne, måste delta i ett beslut. Ärenden av enkel beskaffenhet ska dock kunna avgöras av ordföranden ensam. Regler rörande prövningsorganet ska placeras i riksdagsordningen och i en särskild instruktion. Prövningsorganet ska pröva anmälan Prövningsorganet ska pröva en anmälan från ett statsråd eller en statssekreterare senast från det att en fullständig anmälan föreligger. Ett statsråd eller en statssekreterare ska inte få tillträda uppdraget eller anställningen eller etablera näringsverksamheten innan prövningsorganet har meddelat beslut i övergångsfrågan. Har ett sådant beslut inte meddelats när treveckorsfristen har löpt ut, får dock det anmälda uppdraget eller anställningen påbörjas eller näringsverksamheten etableras. Statsråd och statssekreterare ska ha rätt att få sina beslut omprövade av prövningsorganet. Det ska dock inte finnas någon rätt till överprövning av prövningsorganets beslut. Ersättning ska kunna utgå för en meddelad övergångsrestriktion Ett statsråd eller en statssekreterare som genom en övergångsrestriktion hindras från att påbörja ett uppdrag eller en anställning eller att etablera näringsverksamhet kan orsakas inkomstförlust. Enligt vår mening ska han eller hon under vissa förutsättningar kompenseras för detta. Vi föreslår därför att ett statsråd eller en statssekreterare som har meddelats karenstid ska ha rätt till ersättning för restriktionen. Meddelas ämnesrestriktion ska, som huvudregel, ingen ersättning utgå. Om ämnesrestriktionen leder till att statsrådet eller statssekreteraren inte kan tillträda uppdraget eller anställningen eller etablera näringsverksamheten så länge restriktionen gäller, ska dock statsrådet eller statssekreteraren ha rätt till ersättning enligt samma villkor som gäller vid en meddelad karenstid. I de fall befintliga regler om ersättning för statsråd och statssekreterare efter avslutat ämbete är tillämpliga behövs det inte några nya regler för att lösa ersättningsfrågan i nu aktuella fall. Ersättningen vid en meddelad övergångsrestriktion ska därför vara subsidiär i förhållande till den redan befintliga rätten till avgångsersättning för statsråd och rätten till avgångsvederlag för statssekreterare. För det fall statsrådet eller statssekreteraren ska få ersättning enligt det subsidiära regelverket, ska storleken på ersättningen för den meddelade övergångsrestriktionen motsvara det belopp som statsrådet eller statssekreteraren fick i arvode eller lön vid avgången. Ersättningen ska minskas i enlighet med vad som gäller för ett statsråds avgångsersättning respektive en statssekreterares avgångsvederlag. Några sanktionsmöjligheter bedöms inte behövas, däremot ska sekretess gälla Vi anser att den tänkta regleringen har en tillräcklig preventiv verkan i sig. Det behöver därför inte finnas några sanktionsmöjligheter. Skulle det vid en senare tillämpning av lagstiftningen visa sig att den inte efterlevs, finns det givetvis inte något som hindrar att frågan om sanktioner tas upp på nytt. Ärenden om övergångar kan innehålla uppgifter som för framför allt statsråden och statssekreterarna är känsliga om de kommer till allmänhetens kännedom. Intresset av att kunna sekretessbelägga dylika uppgifter väger enligt vår mening tyngre än offentlighetsintresset. Sekretess ska gälla för uppgift i ett ärende om prövning enligt den föreslagna lagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att någon enskild lider skada eller men. Sekretessen ska dock upphöra att gälla när ett slutligt beslut meddelas i ärendet. En aktsamhetsbestämmelse ska finnas som gäller alla övergångar För att ytterligare inskärpa vikten av att undvika intressekonflikter och därmed sammanhängande risk för skada eller otillbörliga fördelar anser vi att den tänkta lagen ska innehålla en aktsamhetsbestämmelse. Enligt den bestämmelsen ska statsråd och statssekreterare i samband med en övergång till och vid utövandet av ett nytt uppdrag eller en ny anställning eller etablering av näringsverksamhet alltid sträva efter att agera på ett sådant sätt att det inte uppstår någon risk för ekonomisk skada för staten, risk för otillbörlig fördel för någon enskild eller risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas. For several years now, discussions have been under way about whether a special system is needed for ministers’ and state secretaries’ transitions to other assignments, employment or of a business after finishing their duties as minister or their employment as state secretary. A number of motions have been submitted to the Riksdag on this issue, and several external bodies – both Swedish and foreign – have expressed the view that should introduce a regulation. There are also examples of transitions made by ministers and state secretaries to employment in the business sector that have attracted attention and criticism. However, still lacks regulation in this area. Mobility between the public and private sector has both advantages and disadvantages. On the one hand, it helps to develop skills on both sides. On the other hand, there can be an increased risk of conflicts of interest. Two kinds of risks tend to be mentioned. The one kind arises when the employee still works for the state – this is the risk of undue influence as a result of a promise of new employment. The other kind, which is discussed more often, concerns situations in which a person has left the public sector. There is then a risk of abuse of information, knowledge or contact with former colleagues, which can in turn result in preferential treatment for the new employer. The very suspicion of this kind of abuse can affect confidence in the state and cause damage to it – which means that there does not have to have been a tangible case. The damage could be either financial damage or damage to public confidence. Whereas a number of other countries have chosen to regulate in this area – some through legislation and others through guidelines and similar documents – neither the Riksdag nor the Government have so far considered it necessary to introduce any special regulation. Instead, reference has been made to the protection provided through rules on secondary occupations and secrecy, for example. However, we have now been tasked with looking into whether changes need to be made to the conditions for ministers and state secretaries to enter into agreements on, or take on, certain types of employment and assignments within a certain period of time after leaving their duties or employment. Under our terms of reference, we must – when carrying out the remit – views from a parliamentary reference group, i.e. a group made up of one representative of each of the eight parties in the Riksdag. Our deliberations in detail A regulation should be introduced through a special act We propose the introduction of a regulation of ministers’ and state secretaries’ transitions from their ministerial duties or employment as a state secretary to assignments or employment in non-state activities or of a business. This regulation should be put in place through a special act – the Act concerning restrictions in the event of ministers and state secretaries transitioning to nonstate activities. For examinations under the Act, there should be a special examination body – of