sou · H5B332 · 2017-03-31 00:00:00 — Utgångspunkten för ett sådant angreppssätt är en analys som identifierar strategiska ämnes- eller produktgrup- per baserat på ämnets inneboende egenskaper, volym i samhället, exponering samt tekniska och ekonomiska aspekter. När centrumet identifierat ett strategiskt produktområde finns olika sätt att gå vidare. Utredningen föreslår tre olika metoder för hur centrumet kan arbeta strategiskt substitutionsfrämjande. 1.Matchning mellan tillverkare och inköpare/upphandlare, samt att skapa genvägar mellan handlande företag och kemiindustrin. 2.Stöd till strategisk leverantörskontroll inom det specifika pro- duktområdet. 3.Kanalisera behov av nya alternativ till relevant del av forsknings- samhället, alternativt ta initiativ till att offentliga verksamheter genomför innovationsupphandlingar. Utredningen föreslår att regeringen inrättar ett fristående centrum för substitution av farliga ämnen i varor och kemiska produkter. Centrumet ska organiseras som en ideell förening genom ett gemensamt initiativ mellan staten, och intressenter från näringslivet och kommuner/landsting. Utredningen bedömer att organisations- formen ideell förening, med stadgar som slår fast kriterier för arbetet och där verksamheten kan bedrivas i ett helägt aktiebolag, har goda förutsättningar att kunna samverka med olika berörda aktörer. Utredningen bedömer att det finns vissa kriterier som bör vara uppfyllda för placeringen av Substitutionscentrumet. bl.a. om att relevant kompetens och erfarenhet bör finnas där centru- met lokaliseras. Förslag på hur myndigheternas ska stödja substitution En rad myndigheters verksamheter påverkar direkt eller indirekt förutsättningarna för företagens och offentliga aktörers arbete med substitution. Vi vill understryka att Substitutionscentrumet inte ska ta över myndigheternas uppgifter. Tvärtom, ser vi att satsningen på substitution behöver involvera berörda myndigheter. De behöver stärka delar av sin verksamhet för att i samverkan med centrumet öka substitutionen av farliga ämnen. Utredningen föreslår att regeringen (miljöministern och närings- ministern) inrättar ett Substitutionsforum för att samla och kanalisera grön behovsbaserad innovationspotential till regeringen, forsknings- råden, forskningsinstituten och berörda myndigheter. Centrumet bidrar med kunskap om material-, produkt- eller teknikområden som har särskilt goda marknadsförutsättningar när det gäller grön produktutveckling och substitution. Utredningen bedömer att Kemikalieinspektionen har förutsätt- ningar att bidra med kunskapshöjande insatser och föreslår att regeringen ger myndigheten i uppdrag att stärka de proaktiva, stöd- jande och utåtriktade delarna i sitt uppdrag. Exempelvis genom att utveckla PRIO-guiden. Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt Upphandlings- myndigheten att tillsammans med kommuner och landsting och Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet att utreda förutsätt- ningarna för att samordna uppföljningen av leverantörer till offent- liga upphandlare. Utredningen föreslår att regeringen ger i uppdrag att kart- lägga och analysera förutsättningarna att skapa innovationssystem med utgångspunkt i ämnen som bör substitueras. Utöver detta behö- ver myndigheten säkerställa att den egna verksamheten är kemikalie- säkrad och inte bidrar till ”falsk substitution”2. 2 Att ersättningsämnet vid substitution är lika farligt eller farligare än utfasningsämnet. Överväganden avseende budget och finansiering Utredningens bedömning är att är för lite för att etablera en verksamhet som kan fånga före- tagens intresse. Vi bedömer att en större budget skulle öka intres- set för kemikaliesubstitution i allmänhet och för centrumet i syn- nerhet. Enligt våra beräkningar skulle regeringen med i genomsnitt extra (–2019) kunna få fyra till fem extra heltidstjänster . Totalt rör det sig om sju till åtta heltidstjänster, vilket ska jämföras med förslaget i budgetpropositionen som räcker till två till tre heltidstjänster. 1 Inledning och utgångspunkter När FN antog de Globala målen sattes de viktigaste utmaningarna för mänskligheten på kartan. Målen ger företag och stater en indikation om vilken inriktning den framtida utvecklingen ska ha. Det handlar om att koppla ihop de egna målen och affärs- strategierna med de globala utmaningarna. Här i har vi sär- skilt goda förutsättningar att verkligen genomdriva detta. För när de Globala målen pekar ut en riktning har vi de svenska miljömålen som går ett steg längre och konkretiserar vad den gröna dimensionen i de Globala målen innebär i praktiken. Miljökvalitets- målet Giftfri miljö ger en tydlig vägledning för företag, kommuner, myndigheter och medborgare om hur vi kan bidra till att nå sju av de Globala målen. Vi är övertygade om att Substitutionscentrumet blir en viktig nod i detta arbete och kan erbjuda det stöd som före- tagen behöver för att vi gemensamt ska nå Agenda 2030. 1.1Utredningens uppdrag och arbetssätt Utredningen ska enligt Kommittédirektiv 2016:25: kartlägga och analysera olika aktörers behov av ett centrum för ökad substitution av farliga ämnen, kartlägga och dra erfarenheter från liknande verksamheter i och internationellt, klargöra centrumets närmare inriktning och hur dess verksamhet kan avgränsas, föreslå hur ett sådant centrum kan finansieras, och bedöma om det bör knytas till befintliga organisationer eller in- stitut. För att ta reda på olika aktörers behov har utredningen träffat och haft nära dialog med branschorganisationer, företag, akademi, in- tresseorganisationer, myndigheter, kommuner och landsting. Ut- redningen har även erhållit information med hjälp av en webbaserad enkät riktad till företag inom olika branscher, av olika storlek och med olika position i leverantörskedjan. Därutöver har utredningen kartlagt liknande initiativ i andra länder. I direktivet framhåller regeringen att ett centrum för substitution skulle förbättra förutsättningarna att uppnå delar av generations- målet, miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och dess etappmål. Utred- ningen delar regeringens bild och anser att det är viktigt att ett cent- rum för substitution baserar verksamheten på kriterier som utgår från Giftfri miljö som i sin tur bidrar direkt till sju av de Globala målen1. Utredningen har samlat erfarenheter från liknande initiativ i och andra länder och konstaterar att det finns stora likheter i synen på utgångspunkter och kriterier för hur substitution bör gå till. Principer för bedömning av lämpliga alternativ har utvecklats och tillämpas ofta på likartat sätt, även om omfattningen av analy- sen varierar. 1.2.2Kriterier baserat på fara, risk och återvinningsbarhet Utredningen bedömer att kriterierna ska utgå från ämnens inne- boende egenskaper (fara) som i sin tur kan delas in i olika prioriter- ingsnivåer för substitution. Faroperspektivet är särskilt viktigt för varor eftersom det är svårt att bedöma risken för exponering under varans hela livscykel. En vara som vid konsumentanvändning inte ut- 1 De Globala målen är FN:s mål för hållbar utveckling. De sju mål som direkt kopplar till Giftfri miljö är: Ingen hunger, Hälsa och välbefinnande, Rent vatten och sanitet, Anständiga arbetsvillkor och ekonomisk tillväxt, Hållbar konsumtion och produktion, Hav och resurser samt Ekosystem och biologisk mångfald. Kemikalieinspektionen har även gjort en indirekt koppling till globala målet Hållbara städer och samhällen. gör någon risk kan mycket väl ge upphov till förorening av farliga ämnen till miljön i avfallsledet. Ämnen med egenskaper som definie- ras som utfasningsämnen bör inte användas över huvudtaget. Nästa nivå omfattar ämnen med egenskaper som är farliga för människans hälsa och miljön men där användningen i vissa fall kan accepteras. Här måste andra parametrar, såsom användning och exponering, vägas in för att avgöra om och när substitution ska ske (riskbedöm- ning). Vi ser även att återvinningen av material och varor kommer öka i betydelse. Därför är återvinningsbarheten en viktig parameter som Substitutionscentrumet måste beakta. Minskad användning av farliga ämnen (dvs. att utgå från inneboende egenskaper) ökar möj- ligheterna att återvinna varor på ett miljösäkert sätt. Kemikalie- förekomsten i varor påverkar möjligheten att tillverka och använda återvunnen råvara. Ämnesegenskaperna som kriterierna bör baseras på finns listade i tabell 1.1 nedan. Egenskaperna återspeglar till största delen krite- rierna för utfasningsämnen och prioriterade riskminskningsämnen enligt Kemikalieinspektionens PRIO-guide, vilka utgår från miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö och Reach-förordningen. *Ämnen som klassificeras H410: Mycket giftig för vattenlevande organismer med långtidseffekter eller H413: Kan ge skadliga långtidseffekter på vattenlevande organismer enligt CLP -förordningen. För det stora antalet ämnen på marknaden saknas tillräckligt med kunskap för att fastslå om de kan skada människans hälsa eller mil- jön. Ämnen som det råder osäkerhet kring ska betraktas som farliga till motsatsen bevisats (försiktighetsprincipen) och ska därför kunna prioriteras för substitution. Det innebär att ämnen som saknar en klassificering och där tillgänglig information saknas ändå kan be- dömas vara farliga. Utredningen bedömer att det bör räcka med en vetenskapligt grundad misstanke2 för att ett ämne ska kunna anses problematisk och därför önskvärd att substituera. Även bedömning av alternativ ska baseras på vetenskapligt grun- dande kriterier som utgår från ämnets inneboende egenskaper och försiktighetsprincipen. Utredningen visar att bedömningen av alternativ är en stor utmaning för företag och ett område där handfasta och veten- skapliga metoder ofta saknas. Här har Substitutionscentrumet en viktig roll att fylla. Den internationella utblicken visar på möjligheter till detta (se bilaga 5). Vi har identifierat ett tjugotal internationellt tillämpade metoder för bedömning av alternativ (på engelska ”Alter- native Assessment”). Bedömning av alternativ ska inte förväxlas med riskbedömning. Till skillnad från konventionell riskbedömning av kemikalier, som drar slutsatser kring vilken risk ett visst ämne med- för i en viss tillämpning, fokuserar bedömning av alternativ på att ge svar på frågan: Vad kan användas i stället för den oönskade kemi- kalien? Alternativet ska vara bättre ur en hälso- och miljösynpunkt än ämnet som ska fasas ut som det ger likvärdig (eller bättre) funktion. Eftersom fokus vid substitution ligger på funktionell lik- värdighet öppnar det upp för alternativa tekniker och inte enbart att ett ämne byts mot ett annat. Substitutionen måste även vara eko- nomiskt genomförbar, om alternativet är för kostsamt kan det vara svårt att motivera en frivillig substitution. 2 Olika forskningsstudier som pekar åt samma håll kan vara en grund för att bedöma om äm- net eller ämnesgruppen bör substitueras. 1.2.3Företagens behov i centrum I direktivet är regeringens utgångspunkt att samhället har mycket att vinna på att fler och bättre alternativ till farliga kemikalier kommer fram. Utredningen delar regeringens bedömning. långsiktiga konkurrenskraft och tillväxt är beroende av företagens förmåga att förstå och anpassa sig till förändrade förutsättningar och villkor. Kunskapen om kemikaliers egenskaper utvecklas löpande, likaså lag- stiftningen. Att svenska företag, såväl producerande som handlande företag, har uppdaterade och relevanta kunskaper om kemikaliers egenskaper och eventuella farlighet är grundläggande för att kunna göra riskbedömningar och därmed långsiktigt konkurrenskraftiga in- vesteringar. Historien visar att det kan straffa sig hårt att satsa på fel teknik. Utredningen bedömer att det måste bli lättare för företag att undvika att investera i teknik som är beroende av snart reglerade kemikalier. Regeringen betonar i direktivet att huvudansvaret för utbyte av farliga ämnen ligger på de enskilda företagen och inte primärt ska ses som ett statligt åtagande. Detta går i linje med hur kemikalie- lagstiftningen är uppbyggd. Staten behöver dock skapa förutsätt- ningar för företagen att ta detta ansvar. Regeringen skriver att mål- sättningen bör vara att centrumet ska vara självfinansierande, även om det kan finnas ett behov av medfinansiering från staten. Utredningen har tagit fasta på detta och har särskilt utrett vilken typ av stöd som företag i olika branscher och i olika delar av värde- kedjan efterfrågar. 1.2.4Fokus på små och medelstora företag Det finns drygt 1 000 000 företag i och den absoluta merparten av dessa, , är SME-företag eller mikro- företag med färre än 10 anställda. Små och medelstora företag (s.k. SME3) utgör tillsammans av samtliga företag och är där- med betydelsefulla för det svenska näringslivet, både i termer av antal företag och sett till antalet anställda (2012). Trots att de minsta företagen är många till antalet, och har en betydande roll i ekonomin, så svarar storföretagen för en dryg tredjedel av antalet 3 Företag som har färre än 250 anställda. anställda och av nettoomsättning respektive för- ädlingsvärde i näringslivet. Hanteringen av farliga ämnen i varor och kemiska produkter är ett bra exempel på hur stora företag i kraft av kompetens och eko- nomiska förutsättningar särskilt gynnas. Det kan vara svårt för ett litet företag att veta vilka ämnen som är problematiska och sanno- likt kommer att begränsas . Det gör SME-företagen mer känsliga för förändrade kundkrav och lagkrav. Historien visar att företag som haft en beredskap på förändrade förutsättningar snab- bare har ställt om produktions- och inköpsmetoder och därmed kunnat stärka sin konkurrenskraft. Små och medelstora företag har generellt sämre förutsättningar än stora företag att förutse föränd- ringar och ha en beredskap för morgondagens villkor. Detta riske- rar att drabba SME-företagen hårt. Arbete med substitution av farliga ämnen i varor och kemiska produkter förutsätter särskilda kunskaper och kompetenser som SME-företag i många fall saknar. SME-företagens särskilda behov av ett stöd med att fasa ut farliga ämnen motiverar att ett centrum för substitution särskilt bör vända sig till små och medelstora företag. har utredningen kunnat konstatera att även stora företag upplever att frågan om substitution av farliga kemikalier är svår och efterfrågar stöd. Det är viktigt för små och medelstora företag att arbeta aktivt med miljö- och hållbarhetsfrågor. Annars finns en risk att SME-företagen inte kan ta del av de affärsmöjligheter som den ökade efterfrågan på miljöanpassade och mer hållbara produkter skapar. Det kan också bli svårare att fungera som underleverantör till större företag samt att delta i offentlig upphandling. Utvärderingar visar dock att SME-företagen ligger sämre till och att miljöarbetet släpar efter inom dessa företag. Att SME-företagen utgör en viktig och relativt stor del av det svenska näringslivet är en viktig faktor för att behålla svensk konkurrenskraft att även de lyckas med sitt miljöarbete. 1.2.5Främja frivilliga insatser, inte nya lagar Kemikalielagstiftningen är i hög grad harmoniserad inom EU. driver på för skarpare lagstiftning, främst inom ramen för Reach, men det är ett tidskrävande och resurskrävande arbete. kan ta att begränsa en kemikalie inom EU. introdu- ceras nya kemikalier på den globala marknaden . Europeiska miljöbyrån (EEA) uppskattar att av de kemikalier som produceras inom EU har egenskaper som är miljö- och hälsoskadliga (EEA 2016). Utanför EU saknas tillförlitlig data, men sannolikt är andelen farliga kemikalier större där eftersom produktionen av de farligaste kemikalierna flyttat ut från EU till länder med sva- gare reglering. produceras merparten av de varor som kon- sumeras i och övriga EU av och med kemikalier från länder utanför EU. Lagstiftningen på kemikalieområdet är inte tillräcklig för att klara av utmaningen att nå mål om en Giftfri miljö och de Globala målen. Utredningen tolkar regeringens direktiv som att lagstiftnings- processen behöver kompletteras med snabbare och mer flexibla åt- gärder som bygger på frivillighet utifrån försiktighetsprincipen och som går utöver lagstiftningen. För att lyckas med detta behöver företag som arbetar aktivt med att byta ut farliga kemikalier på något sätt belönas för detta. Annars är risken stor att det inte blir av. Med utgångspunkt i regeringens direktiv konstaterar utredningen att organisation och verksamhet behöver utformas så att det blir in- tressant för företag att engagera sig i och kunna vara med och finansiera. Utredningen konstaterar att en nyckelfråga för blir att synliggöra den affärmässiga potentialen i att producera och sälja varor fria från farliga och tveksamma kemi- kalier. Centrumet kan på så sätt ta rollen som katalysator för tillväxt och attraktionskraft. 1.2.6Inriktning på kemikalier i varor Direktivet säger att utredningen ska utreda förutsättningarna för att inrätta ett centrum för ökad substitution av farliga ämnen i både kemiska produkter och farliga ämnen i varor. Utredningen instäm- mer i att centrumet bör inkludera både kemiska produkter och varor. ser utredningen att ett första steg i substitutions- arbetet är kunskap om kemikalieinnehåll och behovet av stöd större är för hantering av varor än hantering av kemiska produkter. För kemiska produkter finns reglering som ställer krav på information medan motsvarande krav saknas för varor. Därför bör ett centrum för substitution fokusera på att hjälpa företag som hanterar varor. 1.2.7Centrumet är inte en ny myndighet Det finns olika myndigheter vars uppdrag har betydelse för förut- sättningarna att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Några av dessa myndigheter är Kemikalieinspektionen, , Upphand- lingsmyndigheten, , , Livsmedels- verket och . Därutöver bedriver kommunerna och landstingen ett viktigt kemikaliearbete på lokal och regional nivå. Utredningen tolkar uppdraget som att det centrum för substitution som regeringen efterfrågar inte ska vara en myndighet. Regeringen menar att kemikaliesubstitution primärt är ett företagsansvar och inte ett statligt åtagande. Utredningen delar denna bedömning. Substitu- tion av farliga ämnen är ytterst ett ansvar som åligger de företag som producerar och/eller sätter en produkt på marknaden. Därutöver behöver ett centrum för substitution lyfta frågan om kemikaliehan- tering från regelefterlevnad till strategisk produktutveckling, något som ligger utanför myndigheternas kompetensområde. 2 Kemikalierna i samhället Användningen av kemikalier har stor betydelse för samhället, för företag samt för enskilda människor i deras vardag. Kemiska ämnen används i alla kemiska produkter och varor inom olika branscher och sektorer. Produktionen och konsumtionen av kemikalier är nära kopplad till en ökad produktion av varor och ekonomisk tillväxt. som användningen av kemikalier har stor betydelse för väl- färden ger användningen av flera av dessa ämnen också upphov till betydande negativa hälso- och miljöproblem vilket innebär kostna- der för enskilda individer, samhället och för företag. Det finns inga tillförlitliga uppgifter om hur många kemikalier som förekommer på den globala marknaden. Inom EU finns system där företagen ska anmäla och registrera ämnen. Många ämnen kommer dock in till EU via import av varor och här är mörkertalet stort. Figur 2.1 försöker sätta antalet ämnen i relation till ämnen som han- teras i EU-förordningarna Reach och CLP. Det är viktigt att poäng- tera att figuren endast är ämnad att ge en bild av storleksordningen. En annan viktig aspekt som figuren inte heller tar hänsyn till är ”ämnen” och ”grupper av ämnen”. Det förekommer exempelvis be- gränsningar i Reach som omfattar flera ämnen – vilket gör att det totalt handlar om fler ämnen än 100. har cirka 4 200 ämnen en harmoniserad faroklassificering i EU, dvs. det finns samlad kunskap och data om ämnenas inne- boende egenskaper. Företagen måste lämna information om faro- klassificering till den europeiska kemikaliemyndigheten, Echa. In- formationen finns samlad i en databas som innehåller information om cirka 120 000 ämnen på EU:s marknad (harmoniserad klassifi- cerade och företagens egenklassificerade1). Av figuren framgår att för det stora antalet ämnen på marknaden saknas information – exempelvis finns 128 miljoner ämnen registrerade i CAS-databasen. 100 ämnen/grupper är begränsade eller kräver tillstånd i Reach 170 ämnen/grupper har identifierats som särskilt farliga (kandidatförteckningen i Reach) har en harmoniserad faroklassificering i EU 5 200 ämnen finns i Kemikalieinspektionens PRIO-databas 30 000 ämnen har registrerats i Reach 120 000 ämnen har anmälts till EU 350 000 ämnen omfattas av någon form av reglering i ett eller flera länder 128 000 000 ämnen finns registrerade i CAS-databasen* *CAS-databasen innehåller ämnen som identifierats i vetenskapliga litteraturen och framåt (plus äldre ämnen än så). Detta innebär att antalet CAS-ämnen inte ger en representativ bild av antalet ämnen som finns på marknaden utan ska snare ses som en indikation. Antalet kemikalier och dess användningsområden ökar kontinuer- ligt. Den globala handeln med kemikalier och varor ökar och leder till att farliga ämnen sprids vid tillverkningen, under användningen och i avfallsledet. Kemikalieindustrin är en betydande sektor på den svenska mark- naden och står för av den ekonomiska omsättningen 1 För ämnen som inte har en harmoniserad klassificering gäller att företagen själva ska klassi- ficera och märka ämnet med hjälp av kriterierna i CLP, så kallad egenklassificering. för svensk industri (Kemikalieinsektionen 2010). Huvuddelen av före- tagen på den svenska marknaden ingår i internationella koncerner. Den totala omsättningen av kemiska produkter i har en- ligt uppgifter från Kemikalieinspektionens produktregister ökat från 2015 (). Det totala antalet kemiska produkter som importeras eller tillverkas har ökat från 89 000 till 95 000 (att jämföra med 57 000 , vilket motsvarar en ökning ).2 2.3EU-reglering och global marknad Lagstiftningen innebär att företagen har ett tydligt ansvar för att varor eller kemiska produkter som de producerar, importerar eller distribuerar inte utgör någon risk för människors hälsa och miljön. Kemikaliereglerna är i hög grad harmoniserade inom EU som handeln är global. Enligt Reach måste kemiska ämnen på EU:s marknad registreras.3 För kemiska produkter finns regelkrav som innebär att leverantörer ska informera yrkesmässiga användare om bland annat ingående ämnen, faroklassificeringar samt risk- och skyddsanvisningar. Majoriteten av varorna som konsumeras i är dock producerade utanför EU och dessa omfattas inte av samma krav som kemiska ämnen och kemiska produkter. Hur stor andel på den svenska marknaden som importeras från länder utanför EU skiljer sig åt mellan olika branscher. Mellan av klä- der, skor och leksaker importeras medan motsvarande siffra för ex- empelvis byggprodukter är betydligt lägre. Den stora importen får till följd att kemikalier som produceras utanför EU och som tillsätts i en vara kan förekomma på EU:s marknad trots att de saknar registrer- ing. Nya kemikalier introduceras på den globala marknaden . Främst sker ökning av efterfrågan och produktionen i och andra tillväxtländer, en ökning som med stor sannolikhet kommer fortsätta framöver. Det innebär att kunskapsbristen för kemikalier i impor- terade varor sannolikt kommer att ökas ytterligare. 2I siffrorna ingår både tillverkning, införsel och import samt ingen hänsyn tagen till eventuell export. Antalet kemiska produkter avsedda för användning av konsumenter har också ökat från cirka 17 2013 till 19 2015 (att jämföra mot 8 1996). 3För ämnen som tillverkas, importeras eller säljs inom EU i mängder om . Ju större mängd av ämnet desto mer information ska ingå i registreringen. finns informationskrav och begränsningar för vissa ämnen i Reach eller andra som även omfattar varor. Det innebär att handlande företag måste ha kontroll på kemikalie- innehållet i varor som köps in.