sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Efter avgörandet från har Lotteriinspektionen iakttagit att sådana spelautomater som kan misstänkas utgöra brott mot lotterilagstiftningen genomgått vissa förändringar. T.ex. har det till en sorts automater tillkommit ett tangentbord. En annan typ av automat ger nu spelaren mot betalning möjlighet att surfa på internet. Automaterna har fått namn så som ”SurfExpress” och ”The Surf ” för att signalera att användningsområdet är att surfa på inter- net. Enligt Lotteriinspektionen marknadsförs automaterna som lagliga ”IT-terminaler” där användaren mot betalning har möjlighet att surfa på internet liksom att spela på terminalerna. Lotteriinspek- tionen har också noterat att det på vissa automater tillkommit nya betalningslösningar. På en sorts automat har det t.ex. lagts till en ytter- ligare process för deltagande i spel genom att spelaren betalar till personalen på spelplatsen som därefter, med hjälp av en surfplatta eller annan elektronisk utrustning, överför spelkrediter till spelautomaten. För en annan typ av automater finns det nu möjlighet att registrera sig med hjälp av ett spelkonto för att därefter, på en annan automat, kunna logga in sig för spel. Lotteriinspektionens, liksom utredning- ens, slutsats är att gjorda funktionsförändringar vidtagits för att spelet ska anses förmedlat via elektronmagnetiska vågor enligt 21 a § lotteri- lagen i syfte att undgå brott mot 54 § första stycket 1 samma lag.11 11A.a s. 19. 24.2.2Förhållandet mellan lotterilagens straffbestämmelser och bestämmelser om dobbleri Den lagstiftning som gällde fram gjorde i princip en skill- nad mellan bestämmelserna om dobbleri i och den dåvarande lotteriförordningen på så sätt att ”äventyrliga spel” som omfattades av dobbleri inte föll inom lotteriförordningens tillämp- ningsområde. I och med ikraftträdandet av lotterilag, då också bestämmelsen om dobbleri i reviderades, kom lagstiftningen att bli överlappande. I förarbetena uttalas att brotts- balkens dobbleribestämmelser utvidgas till att omfatta i princip alla gärningar som är att bedöma som olovliga lotterier. Endast vissa kvali- ficerade gärningar torde dock komma att föranleda ansvar enligt . Från tillämpningsområde undantogs också mindre kvalificerade äventyrliga spel, som dock kan föranleda ansvar enligt lotteriregleringen (prop. 1981/82:170 s. 113). Bestämmelserna om dobbleri är endast tillämpliga på sådana spel eller liknande verksamhet som anordnas för allmänheten. I det här avseendet sträcker sig lotterilagens tillämpningsområde längre i och med att lagen tillämpas på vissa lotterier även om de inte anordnas för allmänheten. Sålunda sägs i 1 § tredje stycket lotterilagen att lagen ska tillämpas på lotterier i form av bingospel, automatspel, roulett- spel, tärningsspel och kortspel som inte anordnas för allmänheten om spelet anordnas i förvärvssyfte. Det innebär att det t.ex. är straff- bart som brott mot lotterilagen att utan tillstånd i förvärvssyfte an- ordna roulettspel för en liten och sluten krets. Så blir fallet även om spelet med hänsyn till insatsernas värde är att betrakta som äventyr- ligt. Arrangeras ett sådant spel under former som innebär att det får anses anordnat för allmänheten blir i stället straffbestämmelserna om dobbleri att tillämpa (prop. 1981/82:170 s. 113). Det ska noteras att det för lotterilagens straffbestämmelser vad gäller att olovligen anordna lotteri är tillräckligt med grov oaktsam- het för att straffansvar ska komma ifråga medan ansvar för dobbleri förutsätter uppsåt. I förarbetena till nuvarande lotterilag uttalas bl.a. följande om för- hållandet mellan lotterilagens straffbestämmelser och bestämmel- serna om dobbleri (prop. 1993/94:182 s. 86). I samband med att den nuvarande lotterilagen (lotterilag, ut- redningens anmärkning) trädde i kraft ändrades bestämmelserna i brotts- balken 16 kap. 14 och 14 a §§ om dobbleri. Ändringarna innebar i huvud- sak att dobbleribestämmelser utvidgades till att omfatta i princip alla gärningar som är att bedöma som olovliga lotterier. Dock bedömdes endast vissa kvalificerade gärningar komma att föranleda ansvar enligt . Från tillämpningsområde bort- fördes vidare mindre kvalificerade äventyrliga spel som dock kan med- föra ansvar enligt lotterilagstiftningen. Bakgrunden till ändringen var bl.a. en önskan att till strängare ansvarsbestämmelser hänföra vissa spelformer som endast kunde föranleda ansvar enligt den dåvarande lotterilagstiftningen t.ex. illegal bookmaking i samband med hästkapplöpningar vid sidan av det officiella totalisatorspelet. Som nämns ovan under rubriken bestämmelser så höjdes straffskalan för brott mot lotterilagen i och med konstruk- tionen med ett grovt brott. För sådant brott döms till fängelse högst medan straffskalan för normalbrottet är böter eller fängelse högst . I förarbetena anfördes att lotterilagens straff- skalor inte behövde medföra någon ändring av straffskalorna för dobbleribrotten. Gränsdragningen mellan straffbestämmelserna om dobbleri i och straffbestämmelserna i lotterilagen be- hövde inte heller ändras med anledning av den nya gradindelningen och straffbestämmelserna (prop. 1993/94:182 s. 87). Utredningen har tagit del av Brottsförebyggande rådets statistik vad gäller lagförda brott –2015. Som lagföring räknas förutom dom även strafföreläggande och åtalsunderlåtelse. Både strafföreläggande och åtalsunderlåtelse antecknas, liksom en dom, i belastningsregistret. Åklagaren kan när det gäller vissa brott och förseelser utfärda ett strafföreläggande i stället för att åtala. Den misstänkte kan då välja mellan att godkänna eller inte godkänna före- läggandet. Om den misstänkte inte godkänner strafföreläggandet väcks åtal vid tingsrätten. En åtalsunderlåtelse innebär att brottet utreds, men det blir varken åtal eller rättegång. En förutsättning för att ge åtalsunderlåtelse är att det står klart att ett brott har begåtts. är förhållandena sådana att den misstänkte har erkänt aktuell gärning. lagfördes inte någon för dobbleri eller grovt dobbleri. godkändes tre strafförelägganden för brott mot lotterilagen och 77 personer dömdes för sådant brott. I 58 fall ut- gjorde brott mot lotterilagen huvudbrott. Med huvudbrott avses vid flerfaldig brottslighet den brottstyp som har den strängaste straffskalan av de aktuella brottstyperna. dömdes en person för dobbleri. Fyra strafföreläggan- den godkändes och 22 personer dömdes för brott mot lotterilagen. I samtliga dessa fall var brott mot lotterilagen huvudbrott. För dobbleri dömdes en person . Två åtalsunder- låtelser beslutades och tre strafförelägganden för brott mot lotteri- lagen godkändes. För brott mot lotterilagen dömdes också 23 perso- ner. Av dessa totalt 28 fall utgjorde brott mot lotterilagen huvudbrott i 25 av fallen. dömdes tre personer för dobbleri, varav dobbleri var huvudbrott i ett av fallen. En person dömdes för grovt dobbleri som huvudbrott. beslutades om en åtalsunderlåtelse och fem strafförelägganden godkändes avseende brott mot lotterilagen. 32 per- soner dömdes för brott mot lotterilagen. I 34 av fallen var brott mot lotterilagen huvudbrott. Lotterilagens straffbestämmelser och bestämmelser om dobbleri ligger alltså mycket nära varandra i tillämpningsområde och överlappar varandra i stort. Det kan noteras att lotterilagens straffbestämmelser tillämpats frekvent medan bestäm- melserna om dobbleri tillämpats mer sällan. Detta kan till viss del ha sin förklaring i att det för lotterilagens bestämmelser inte upp- ställs krav på uppsåt och att åklagaren i vissa fall kan ha lättare att visa på grov oaktsamhet. Hela förklaringen kan dock knappast ligga här. Enligt utredningen torde åtminstone en del i förklaringen vara att åklagare i första hand väljer att åtala för brott mot lotterilagen trots att det skulle vara fullt möjligt att åtala för dobbleri. 24.3Valet av repressiv metod – hur bör en överträdelse av spellagen bemötas? Hur överträdelser av spellagen ska beivras är en viktig fråga. Detta gäller inte enbart i fråga om de verksamheter som står utanför licens- systemet och bryter mot spellagen t.ex. genom att anordna spel utan tillstånd eller att marknadsföra spel på ett sätt som strider mot främjandeförbudet. Det gäller också de verksamheter som har en licens och som bryter mot regler enligt spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen. I fråga om lämplig repressiv metod för att motverka beteenden i strid med spellagen kan valet sägas stå mellan en kriminalisering eller en administrativ sanktionsavgift. Det är dessa två sanktionsmöjlig- heter som varit föremål för diskussion. Som redovisas nedan i avsnitt 24.3.3 fick i uppdrag att överväga lämplig- heten av att införa sanktionsavgifter som ett komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden. Utredningen har fått i uppdrag att lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tydlig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbelbestraffning inte uppstår. I det följande redogör utredningen för sanktionsavgifters använd- ningsområde och hur de bör utformas. Därefter redovisas allmänna utgångspunkter för vad som bör vara kriminaliserat. Slutligen över- väger utredningen om sanktionsavgifter är en lämplig repressiv metod vid överträdelse av spellagen i något avseende. 24.3.1Allmänt om sanktionsavgifter, dess användningsområde och utformning En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som åläggs en fysisk eller juridisk person på grund av ett rättsstridigt beteende. Sank- tionsavgifter kan vara repressiva och/eller vinstbegränsande. För att fastställa sanktionsavgifter används ofta schabloner. Det är antingen tillsynsmyndigheten eller en domstol som beslutar om sanktionsav- gift. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. skyldigheten att betala en avgift uppkommer när ett regelbrott objektivt kan konstateras. Som huvud- regel tillfaller sanktionsavgiften staten. Både beloppens storlek och på vilket sätt som beloppens storlek bestäms varierar (se vidare om detta i avsnitt 24.4.1). En sanktionsavgift kan användas vid sidan av eller i stället för skadestånd, vite, straff och förverkande. Det viktigaste skälet för att införa sanktionsavgifter har varit att lagstiftaren velat öka efterlev- naden av reglerna inom särskilda områden. Sanktionsavgifter har ofta förmodats föra med sig en effektivisering eftersom de anses erbjuda en snabb, enkel och billig lösning på de problem som beivrandet av regelbrott utgör. Frågan när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rätts- säkerhet behandlades av regeringen under förarbetena till bestämmel- sen om förverkande i 36 kap. 4 § (prop. 1981/82:142 om ändring i [ekonomiska sanktioner vid brott i närings- verksamhet]). De riktlinjer regeringen i detta sammanhang uppställ- de har behandlats av justitieutskottet och antagits av (bet. 1981/82:JuU53 och rskr. 1981/82:328). Här följer en sammanfattning av de sex principer som enligt re- geringen skulle utgöra en god grund för ett sådant avgiftssystem (prop. 1981/82:142 s. 24 f.). •Sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöver- trädelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall där sanktionsavgifter kan vara ända- målsenliga är fall där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är fram- trädande. •Sanktionsavgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsande områden. I den mån de används på näringsreg- leringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap. •Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör så långt som möjligt konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen, en parameter som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. •Det bör, beroende på det aktuella rättsområdets natur, särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgifts- skyldighet eller om denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Särskilda undantag från det strikta ansvaret kan vara nödvändiga även i dessa fall med hänsyn till förhållanden inom avgiftens an- vändningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt som möjligt vara preciserade så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. •Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga be- stämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som upp- nås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna är straffbara. •Om avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utfor- made på sådant sätt att det finns utrymme för betydande sköns- mässiga bedömningar är det lämpligt att åläggande av avgiftsskyl- dighet överlämans till allmän domstol. I övrigt kan prövningen överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. Regeringen har i flera lagstiftningsärenden hänvisat till riktlinjerna (se t.ex. prop. 2007/08:107 Administrativa åtgärder på yrkesfiskets område s. 14 och prop. 2012/13:143 Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna s. 47). Regeringen har vidare hän- visat till riktlinjerna i en skrivelse med generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad (En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, skr. 2009/10:79). När det gäller utformningen av en reglering med sanktionsav- gifter ska det också sägas att en naturlig utgångspunkt är vad som anges i angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och grundläggande friheterna () jämte tilläggsprotokoll. gäller som svensk lag och är därmed direkt tillämp- lig här i landet. Lagar och föreskrifter får inte meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen). Även rekommendation nr R (91) 1 om administra- tiva sanktioner som antogs ska nämnas. Den riktar sig mot medlemmar, däribland , men är inte rättsligt bindande. 24.3.2Allmänna utgångspunkter vid val av repressiv metod första hälft utredde vilka närmare kriterier som bör vara styrande för att en kriminalisering av ett visst beteende ska vara befogad (Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61). Regeringen ställde sig i allt väsentligt bakom de kriterier för kriminalisering som hade formu- lerat och uttalade bl.a. följande. Kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Krimi- nalisering är heller inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. [---] Beträffande vissa förfaranden, såsom t.ex. misshandel och stöld, har kriminaliseringen en djup och traditionell folklig förankring, vilken har sin grund i människors etiska och moraliska värderingar. Sådana gärningar, vilka vanligen är straffbelagda genom bestämmelser i , utgör kärnan av det område som bör vara kriminaliserat. Det kan antas att upprätthållandet av straffansvar för sådana beteenden utgör en viktig grund för att brott i allmänhet anses som en klander- värd handling. Begreppet brott kopplas sålunda samman med hand- lingar vilka det sedan gammalt råder enighet om att de är förkastliga. En föreskrift om straffansvar blir därigenom en signal som talar om att det straffbelagda förfarandet inte endast kan föranleda en negativ reak- tion från det allmännas sida utan att det också är socialt oacceptabelt (prop. 1994/95:23, Ett effektivare brottmålsförfarande s. 52 f.). instämde i princip i de uttalanden som gjordes i pro- positionen (bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40). lämnade sitt betän- kande Vad bör straffas? (SOU 2013:38). Utredningens uppdrag var bl.a. att ta ställning till vilka kriterier som bör gälla för att krimina- lisering ska vara befogad och att analysera om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden, främst inom specialstraffrätten (dir. 2011:31). I betänkandet påpekade att de repressiva metoder som står staten till buds för att komma till rätta med oönskade beteenden är framför allt straff, sanktionsavgift, vite och återkallelse av tillstånd (s. 537). Liksom Åklagarutredning- en menade att kriminalisering som metod bör användas med försiktighet och att det finns ett intresse av att begränsa användningen av straffrätt (s. 19). Inom ramen för uppdraget behandlade Straffrättsanvändnings- utredningen områden och enskilda straffbud som enligt utredningen lämpade sig för sanktionsväxling, dvs. att ersätta straffet med en administrativ sanktion, t.ex. en sanktionsavgift. När det gäller valet mellan att kriminalisera en handling eller att använda sig av en admi- nistrativ sanktionsavgift ansåg att det går en gräns vid fängelsenivå. Det kan inte komma i fråga att använda administrativa sanktioner för att motverka beteenden som vid en straffsanktionering skulle föranleda strängare straff än böter och inte heller för beteenden som kan föranleda näringsförbud (s. 535). I samband härmed redovisade vissa allmänna överväganden angående val av repressiv metod. Straff- rättsanvändningsutredningen anförde att effektivitetshänsyn är ett tungt vägande skäl vid övervägande av vilken repressiv metod som ska användas. Det kan här gälla ökad effektivitet på två sätt. För det första kan effektiviteten öka genom att styrmedlet har bättre genom- slagskraft. Med detta menas att den administrativa sanktionen av- håller bättre från det oönskade beteendet än vad straff gör. Enligt mening gör sig detta särskilt gällande i fall där överträdelser i stor utsträckning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. är det svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför också svårt att fälla någon till ansvar (s. 536 f.). För det andra kan effektivitetshänsyn enligt Straffrättsanvänd- ningsutredningen också ses ur ett resursanvändningsperspektiv. Ut- redningen anförde i sammanhanget att på vissa områden upptäcks och utreds i stor utsträckning överträdelser i praktiken av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna. Det kan då vara en lämpligare resursanvändning att låta den myndighet som faktiskt upptäcker och utreder överträdelserna också sanktionera dessa. Jäm- fört med om också t.ex. polis, åklagare och domstol måste engageras i påförande av sanktionen kan förfarandet med en administrativ sanktion vara billigare, enklare och snabbare. Om reaktionen på det oönskade beteendet kan komma snabbare om en myndighet utfärdar en administrativ sanktion än om det straffrättsliga systemet används torde det dessutom öka sanktionens styrförmåga (s. 537 f.). I betänkandet behandlar bl.a. också s.k. förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar i samband med överväganden om sanktionsväxling, dvs. att minska användningen av straffrätt genom att växla över, helt eller delvis, till andra sank- tioner. Med förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar menas bestäm- melser som straffbelägger överträdelser av bl.a. krav på tillstånd, an- mälan eller registrering för att t.ex. få bedriva viss verksamhet. Andra exempel är bestämmelser som straffsanktionerar överträdelser av villkor som ett beviljat tillstånd har förenats med. Enligt Straffrätts- användningsutredningens mening finns det generellt anledning att överväga om inte andra repressiva metoder än straff har bättre hand- lingsdirigerande förmåga. Utredningen anförde att detta gäller inte minst mot bakgrund av att regleringarna i stor utsträckning avser näringsverksamhet, vilken dessutom i många fall bedrivs av juridiska personer. Att beteendena i allmänhet inte heller präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd, talar dessutom emot att använda straff- rätten (s. 548). I en bilaga till betänkandet har angett de författningar som innehåller förvaltningsrättsliga stödkri- minaliseringar och som utredningen vid en översiktlig bedömning anser bör komma i fråga för överväganden om en sanktionsväxling. I anslutning till varje författning har Straffrättsanvändningsutred- ningen gett exempel på straffsanktioneringar som bör betraktas som förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar. Bland de författningar som upptas i bilagan nämns lotterilagen där 54 § om att olovligen anordna lotteri eller olovligen inneha penningautomat, värdeautomat eller varuspelsautomat anges som exempel. Också lagen om anord- nande av visst automatspel omnämns där 3 och 9 §§ om straffsank- tionering av att utan tillstånd anordna visst automatspel eller ställa upp en spelautomat i lokal eller på vissa platser ges som exempel.12 förslag bereds i . 12 I kartläggning av det specialstraffrättsliga området be- skrivs utvecklingen av straffsanktioner bl.a. vad gäller spellagstiftning (lotterilagen och lagen om anordnande av visst automatspel), se s. 266 ff. 24.3.3Spelutredningens uppdrag och bedömning Frågan om lagförings- och sanktionsmöjligheter har varit föremål för utredning. fick i uppdrag att bl.a. analy- sera och lämna eventuella förslag om förbättrade och mer ändamåls- enliga lagförings- och sanktionsmöjligheter, med beaktande av de förändringar som eventuellt skulle föreslås på spelområdet. Utred- ningen hade vidare i uppdrag att överväga lämpligheten av att införa sanktionsavgifter som ett komplement till eller ersättning för straff- rättsliga ingripanden. I direktiven angavs att det inom ett flertal andra tillsynsområden finns möjlighet att besluta om sanktionsavgifter i olika former. Direktiven hänvisade särskilt till sanktionsavgifter inom miljötillsynen där sanktionsavgift kan åläggas den som i utövande av näringsverksamhet t.ex. åsidosätter gällande föreskrifter eller på- börjar en verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig utan att tillstånd har meddelats eller anmälan har gjorts (dir. 2007:79). bedömning var att införande av sanktions- avgifter, rätt utformade, kan vara en åtgärd som bidrar till en önskad effektivisering och snabba reaktioner på överträdelser av lagstift- ningen. bedömde dock vidare att det inte var lämp- ligt att ersätta eller komplettera de straffbestämmelser som finns i lotterilagen med sanktionsavgifter. Skälen för ställningstagandet var att svårligen kunde se att det fanns ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser av lotterilagen inte kan ske på annat sätt än som följd av uppsåt eller oaktsamhet. Åläggande av avgiftsskyldighet borde därför överlämnas till domstol. Dessutom anförde att överträdelser av lotterilagen kan vara av mycket skiftande svårhetsgrad, vilket också enligt utredningen talade för att avgiftsfrågan borde överlämans till domstol. konstaterade därutöver att det saknades en sådan fast och kon- sekvent praxis för att en konstruktion med sanktionsavgifter skulle kunna komma ifråga.