sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Det bör noteras att underrättelseskyldigheten inte endast avser felaktiga utbetalningar på grund av ett brottsligt agerande från den enskildes sida. Även oavsiktliga fel begångna av antingen den en- skilde eller den utbetalande aktören omfattas av skyldigheten. Av underrättelsen ska enligt 4 § framgå vilka omständigheter som ligger till grund för antagandet att en ekonomisk förmån har beslu- tats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Under- rättelseskyldigheten åvilar enligt 2 § , Försäkrings- kassan, , , Kronofogdemyndig- heten, CSN, Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Dock omfattas inte brottsbekämpande verksamhet, dvs. skattebrottsenheten, av denna skyldighet. Kort om motiven till lagens införande Lagen om underrättelseskyldighet infördes , dvs. året efter bidragsbrottslagens tillkomst. Regeringen konstaterade i proposi- tionen till lagen (prop. 2007/08:48) att vissa aktörer på välfärds- området har en anmälningsskyldighet enligt bidragsbrottslagen för det fall ett bidragsbrott kan misstänkas, men att det inte fanns någon sekretessbrytande uppgiftsskyldighet när en aktör har anledning att anta att en annan aktör har beslutat eller betalat ut en förmån felaktigt eller med för högt belopp. Regeringen ansåg att en sådan skyldighet borde införas mot bakgrund av att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen var tvungna att minskas. I propositionen tog regeringen sin utgångspunkt i den uppskatt- ning som Delegationen mot felaktiga utbetalningar gjorde om att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen uppgick till 18– (bedömningen gjordes utifrån förhållan- dena –2006). Regeringen konstaterade att felaktiga utbetal- ningar av denna storlek har en omedelbar statsfinansiell betydelse och att det i förlängningen finns en risk att ersättningsnivåerna inte Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott kan upprätthållas om inte de felaktiga utbetalningarna minskas samt att detta främst skulle drabba dem som är mest beroende av ett väl fungerande skyddsnät. För välfärdssystemens legitimitet ansåg regeringen vidare att det är nödvändigt att medborgarna kan vara förvissade om att systemen fungerar effektivt och att pengarna fördelas till dem de är avsedda för. Regeringen menade också att en betydelsefull del i arbete med att förhindra bidragsbrottslighet är att stävja och uppdaga felaktiga utbetalningar. En omfattande brottslig- het som inte förhindras eller beivras på ett effektivt sätt medför att regelefterlevnaden riskerar att försvagas, varför det är ett angeläget samhällsintresse att så långt det är möjligt förhindra brott mot väl- färdssystemen. Regeringen konstaterade att detta också är av bety- delse för att långsiktigt kunna bevara tilltron till systemen. 2007/08:48 s. 15–16) Regeringen fortsatte med att konstatera att en viktig del i de samlade ansträngningarna är att kunna upptäcka bidragsbrott och andra felaktiga utbetalningar. En förutsättning för detta är, enligt regeringen, bl.a. att de beslutande aktörerna genom egna kontroller eller genom information från andra får vetskap om att en förestående eller gjord utbetalning är felaktig. Information från andra aktörer blir då ytterst värdefull. Det anfördes att det framkommit information om att det inte är ovanligt att i sin skatteutredande verksamhet uppmärksammar att en person arbetat och , i strid med gällande regler, fått arbetslöshetsersättning eller sjukpenning. Av information från framkom att det i ärenden om bostadsbidrag kan förekomma att personer som uppger sig ha separerat i själva verket är sammanboende och får för- sörjningsstöd. I dessa fall har andra aktörer behov av information från den som upptäckt felaktigheten, i förra fallet arbetslöshetskassa eller Försäkringskassa och i det senare kommunernas socialnämnder. Liknande exempel är att vid tillgångs- undersökningar kan få information som andra aktörer skulle behöva känna till. Det kan exempelvis även i detta fall framkomma att en person som uppgett sig vara ensamstående i stället är samman- boende, vilket kan ha betydelse för beslut om bostadsbidrag. Det kan också framkomma information om svart- arbete vilket kan ha betydelse för ersättningsbeslut hos såväl För- säkringskassan som arbetslöshetskassa. I remissvar påpekade (numera Arbetsförmedlingen) att det förekommit Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott att det i efterhand visat sig att en annan myndighet haft information som skulle medfört att ersättningar skulle stoppats eller återkrävts, men att det av sekretesskäl inte ansetts möjligt att lämna denna information. Vidare anfördes att det också framkommit att det hos myndigheter förekommer information som företrädare för myndig- heten upplever som rent stötande att inte kunna lämna vidare. Regeringen konstaterade att det mot denna bakgrund är angeläget att myndigheter kan bistå varandra för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. 2007/08:48 s. 16–17) Regeringen anförde att även om det finns en möjlighet till utläm- nande av uppgifter från en myndighet till en annan enligt den s.k. generalklausulen (10 kap. 27 § OSL), ställer bestämmelsens kon- struktion så stora krav på den enskilde handläggaren i dennes löpande ärendehantering att det bl.a. lett till att information om eventuella felaktigheter inte förts vidare till den myndighet som skulle kunna åtgärda ett felaktigt beslut eller förhindra framtida fel- aktiga utbetalningar. Det konstaterades också att även om sekretess i många fall inte hindrar att uppgifter om misstanke om brott lämnas vidare till vissa myndigheter, är det svårt för en myndighet att få så pass god information om utbetalningar som en annan myndighet har gjort att myndigheten kan anse sig ha grund för att göra en anmälan om brott. En underrättelseskyldighet som inte förutsätter misstanke om brott skulle innebära att den myndighet som mottar under- rättelsen får betydligt bättre förutsättningar att vidta de åtgärder som krävs än den myndighet som lämnar uppgifterna. Regeringen anmärkte också att det måste beaktas att många felaktiga utbetal- ningar grundas på oaktsamhet från de sökandes sida som inte är brottslig och på fel begångna av myndigheter. Det är angeläget att även dessa felaktiga utbetalningar åtgärdas, vilket en underrättelse- skyldighet skulle bidra till. 2007/08:48 s. 17–18) När det gällde frågan om hur skyddet för den personliga integri- teten ska vägas mot de viktiga allmänintressen som motiverar ett uppgiftslämnande anförde regeringen i huvudsak följande. Bestäm- melserna om underrättelseskyldighet begränsas till förmåner som det finns anledning att anta att en enskild har mottagit utan att vara berättigad till det. Orsaken kan vara fel från en myndighets sida, oavsiktliga fel hos den enskilde, men också ett brottsligt agerande hos den sistnämnde. I ett sådant fall kan det uppfattas som mycket stötande, såväl av den myndighetstjänsteman som upptäcker en Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott felutbetalning hos en annan myndighet som av medborgare i allmän- het, att en underrättelse om detta inte får lämnas till den myndighet som kan åtgärda felaktigheten. En sådan ordning innebär att en enskild kan fortsätta att begå omfattande bidragsbrottslighet riktad mot en myndighet trots att en annan myndighet känner till att detta pågår. Regeringen menade att det är angeläget för medborgarnas till- tro till välfärdssystemen att sådana situationer förhindras. Enligt propositionen kan en underrättelseskyldighet vidare gagna den en- skilde personen eftersom en sådan kan förhindra att en stor skuld byggs upp som sedan kommer att återkrävas. Det konstaterades också att samtliga de myndigheter som skulle kunna omfattas av bestämmelser om underrättelseskyldighet har ett tillräckligt sekre- tesskydd för sådana uppgifter som skulle kunna överlämnas. Sam- mantaget ansåg regeringen att skälen för en underrättelseskyldighet vägde över och att en reglering enligt de förslag som lämnades även var förenliga med kraven på skydd för oacceptabla intrång i den personliga integriteten. 2007/08:48 s. 18–19) Behovet av att behandla frågan Utbetalningar till företag har kommit att spela en allt större roll i fråga om utbetalningar från välfärdssystemen. Detta innebär att fler aktörer än de som omfattas av underrättelseskyldighet kan ha information att lämna som bör komma övriga aktörer till del. Lagen om underrättelseskyldighet är ett viktigt verktyg i kampen mot den kvalificerade välfärdsbrottsligheten, men lagens tillämp- ningsområde är begränsat. Det finns därför skäl att se över såväl de utbetalningar som omfattas av lagen som vilka aktörer som åläggs en underrättelseskyldighet. Vid en sådan översyn bör man ha som utgångspunkt att försöka åstadkomma en så enhetligt och hel- täckande reglering som möjligt för att kunna fånga upp felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vår utgångspunkt är därför att lagen om underrättelseskyldighet bör omfatta samtliga ersättningar där vi konstaterat att det föreligger en risk för brottsliga angrepp samt ålägga en underrättelseskyldighet för de aktörer som har rele- vant information att lämna. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott Fler ersättningar bör omfattas av lagen om underrättelseskyldighet När det gäller vilka utbetalningar som omfattas av nuvarande reglering kan följande nämnas. Lagen om underrättelseskyldighet avser endast utbetalningar för personligt ändamål. I förarbetena till lagen motiveras detta endast på så sätt att underrättelseskyldigheten bör begränsas på det sätt som görs i bidragsbrottslagen, dvs. att endast omfatta förmåner för personligt ändamål (prop. s.20 och 27). Skälen för begränsningen utvecklas inte närmare än så. När det gäller denna fråga anges i propositionen till bidrags- brottslagen att sådant socialpolitiskt stöd som i och för sig medför en kostnad för det allmänna, men som tillhandahålls på annat sätt än genom sådana utbetalningar, faller utanför lagens tillämpnings- område. Det gäller exempelvis stöd som det allmänna tillhandahåller genom att bedriva eller subventionera viss verksamhet. Att för- månerna ska avse personligt ändamål innebär att de ska betalas ut för enskilda individers privata bruk, vilket i sin tur innebär att förmåner som i och för sig kan betalas ut till enskilda personer men som har andra ändamål, exempelvis att främja närings- eller föreningsverk- samhet, utesluts. 2006/07:80, s. 94) I betänkandet som låg till grund för propositionen om lagen om underrättelseskyldighet berördes inte frågan närmare än att det anför- des att skyldigheten ska avse beviljade förmåner eller gjorda utbetal- ningar, med vilket även avses fortlöpande utbetalningar, exempelvis barnbidrag (SOU 2007:45 s. 390). Att märka är att man där inte föreslog att lagtexten uttryckligen skulle ange begränsningen till ekonomiska förmåner för personligt ändamål som sedan kom att läggas fram i propositionen. Formuleringen i lagen om underrättelseskyldighet har ansetts innebära att endast utbetalningar som sker till en enskild person för dennes personliga ändamål omfattas av lagen. Det gäller även om syftet med ersättning är att ge stöd till enskilda personer men ut- betalas till annan, exempelvis juridiska personer. Utanför lagens tillämpningsområde faller därmed exempelvis sådana stöd som Arbetsförmedlingen betalar ut till arbetsgivare trots att de ekono- miska stöden avser enskilda personer, t.ex. lönebidrag och anställ- ningsstöd. Lagen omfattar inte heller stöd till arbetsgivare som denne får genom skattekreditering, t.ex. nystartsjobb. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott tandvårdsstödet som betalar ut till vårdgivare. Detta har i olika sammanhang lyfts fram som brister i lagen.2 Genom vår kartläggning av den kvalificerade välfärdsbrottslig- heten framkommer att utbetalningar till företag är vanligt förekom- mande. Det har också framförts att sådan brottslighet kan vara svår att upptäcka och att företag används som fasad. Det har som ovan nämnts dessutom blivit allt vanligare att ersättningar från välfärdssystemen betalas ut till företag, exempelvis olika former av anställningsstöd och ersättningar till privata vårdgivare. Det handlar då ofta om stora summor. Vidare utreder de aktörer som omfattas av lagen om under- rättelseskyldighet också verksamhet i företag, vilket kan leda till indikationer på felaktiga beslut eller utbetalningar hos andra aktörer. På samma sätt som regeringen i propositionen till den nu gällande lagen anförde att det kan uppfattas som stötande att underrättelse om felutbetalningar inte får lämnas vidare till den aktör som fattat beslutet i fråga och har möjlighet att agera när det gäller utbetalningar för personligt ändamål, anser utredningen att det är stötande att sådan underrättelse inte lämnas när det gäller samma typ av utbetalningar med den enda skillnaden att utbetal- ningen går till en juridisk person eller annan näringsidkare. Mot denna bakgrund och med beaktande av vad som fram- kommit ovan gällande de olika stöd som utbetalas till företag är det viktigt att underrättelseskyldigheten inte begränsas till att enbart gälla ersättningar som utbetalas direkt till den enskilde för personligt ändamål, utan att även sådana ersättningar som avser enskild person men som utbetalas till annan omfattas av lagen. När det gäller frågan om vilka sådana ersättningar som ska om- fattas av lagen gör utredningen följande överväganden. I betänkande Rätt och riktigt (SOU 2008:74) föreslogs att under- rättelseskyldigheten skulle utvidgas till att omfatta bidrag och ersätt- ningar till arbetsgivare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av enskild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om. Med eko- nomiska stöd avsågs såväl bidrag som skattekrediteringar (s. 197– 198). Det konstaterades att lönebidrag, anställningsstöd och ny- startsjobb inte omfattas av lagen om underrättelseskyldighet och att därmed inte t.ex. är underrättelseskyldigt till Arbets- 2 Se t.ex. SOU 2008:74 s. 192, SOU 2015:76 s. 339 och Brå 2015:8 s. 105. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott förmedlingen när har anledning att anta att stöd lämnas på ett felaktigt sätt till arbetsgivare. Det kan exempelvis handla om fall där det rör sig om skattekrediteringar, där konti- nuerligt har uppsikt över arbetsgivarna. Delegationen konstaterade att även kan ha viktig information om andra stöd då granskar skattedeklarationer och kontrolluppgifter. I betänkandet diskuterades även om ersättning för utförd tand- vård borde omfattas, men utredningen kom då fram till att det inte fanns något skäl att tandvårdsstödet skulle omfattas av under- rättelseskyldighet eftersom inte någon av de aktörer som var under- rättelseskyldiga till kunde tänkas ha uppgifter om felaktiga utbetalningar av tandvårdsstödet. (s. 193) I betänkandet Ett tandvårdsstöd för alla (SOU 2015:76) kom emellertid att föreslås att även tandvårdsstödet borde omfattas av lagen. Den utredningen föreslog bl.a. att lagen om under- rättelseskyldighet skulle utvidgas till att även avse ersättningar till vårdgivare som lämnar enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. Som skäl anfördes bl.a. att en av de stora för- delarna med detta är att då ska meddela Försäkrings- kassan när det finns anledning att anta att tandvårdsstöd har utgått felaktigt. Genom underrättelsen ska de uppgifter som ligger till grund för misstanken lämnas ut, vilket torde innefatta s.k. patient- listor. Detta skulle vidare resultera i att det blir lättare för För- säkringskassan att hitta de vårdgivare som medvetet utnyttjar tandvårdsstödet på ett felaktigt sätt samt leda till att efterhands- kontrollerna blir mer träffsäkra och effektiva. I utredningen anges exempel på information som har tillgång till och som skulle vara betydelsefull för när det gäller fel- aktiga utbetalningar. har t.ex. efterfrågat att få ta del av vissa uppgifter om vårdgivare/behandlare och då främst det underlag som ligger till grund för beslut om eftertaxering. Anled- ningen till det är att det i dessa underlag bl.a. kan finnas listor på patienter som inte har betalat full patientavgift för sina besök. Både beslutet och de underlag som ligger till grund för beslutet omfattas dock i regel av s.k. absolut sekretess enligt 27 kap. 1 och 2 §§ OSL. Det som kan få del av är omprövnings- besluten i de enskilda ärendena eftersom dessa är offentliga. Däremot omfattas de uppgifter som ligger till grund för omprövningsbesluten, och som skulle kunna användas för att återkräva tandvårdsstöd, av Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott Genom omprövningsbesluten kan alltså få en impuls om att en vårdgivare bör kontrolleras, men däremot inte uppgift om vilka patientbesök som kan ha gett upphov till felaktiga utbetalningar. I betänkandet redovisas också en kartläggning av privatpraktiserande tandläkare där har jämfört de in- komster som tandläkarna har rapporterat till med deklarerad omsättning i inkomstdeklarationen och kommit fram till att den vanligaste orsaken till differens mellan dessa är oredovisade patientintäkter. Felen har i många fall bedömts som avsiktliga. Tand- läkarna har uppgett olika orsaker till differenserna, t.ex. kundför- luster eller att patienten har betalat ett lägre pris än vad som rappor- terats till pga. rabatt. I dessa fall kan tandvårds- ersättning ha utgått felaktigt. har konstaterat att de inte har något lagligt stöd för att informera om even- tuella bedrägerier som noteras i samband med skatteutredningar. 339–340) Det har således tidigare framförts att lagen om underrättelse- skyldighet bör utvidgas till att avse vissa av Arbetsförmedlingens stöd som utbetalas till arbetsgivare. framfördes att även tandvårdsstödet borde omfattas av lagen. De överväganden som tidigare framförts tillsammans med att företag har kommit att få en allt viktigare roll inom välfärdssystemen gör att det enligt vår mening finns anledning att utvidga lagens tillämpningsområde enligt ovan men också att det finns skäl att utvidga lagen ytterligare. Vi anser att underrättelseskyldigheten bör avse samtliga utbetalningar och skattekrediteringar som beslutas av Arbetsförmedlingen och För- säkringskassan och som avser en enskild fysisk person oavsett till vem de utges eller beviljas. Genom en sådan ordning skulle inte bara ekonomiska stöd som ges från Arbetsförmedlingen omfattas av lagen. Även tandvårds- stödet skulle falla under lagens tillämpningsområde. Det skulle vidare innebära att assistansersättning som utbetalas till företag skulle omfattas, vilket är angeläget. Av utredningens kartläggning framgår att även lönegarantisyste- met är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet (se avsnitt 8.2.4 för närmare beskrivning av handläggningen av lönegarantin). Personer som vill utnyttja lönegarantin kan t.ex. köpa upp företag i kris och ange vänner eller helt påhittade identiteter som anställda trots att så aldrig varit fallet. Därigenom kan stora summor erhållas genom löne- Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott Ett sådant agerande innebär även att falska kontrollupp- gifter kan upprättas vilka kan få betydelse i övriga delar av välfärds- systemen, exempelvis genom att felaktigt höja en persons sjuk- penninggrundande inkomst. Enligt utredningens mening bör därför även lönegarantisystemet omfattas av lagen om underrättelseskyldig- het. Det är vidare angeläget att underrättelseskyldighet gäller även om utbetalningarna sker till ett företag eller till en juridisk person som inte driver näringsverksamhet, exempelvis vissa ideella föreningar. Att ett sådant behov finns framgår bl.a. av den dom som redovisats i kapitel 5 angående brott mot bl.a. Arbetsförmedlingens stödformer. I rättsfallet användes ideella föreningar för att erhålla oriktiga utbetalningar från myndigheten. Utredningens förslag innebär att även utbetalningar till sådana juridiska personer omfattas av lagen. Slutligen bör även pensioner omfattas av lagens tillämpnings- område. I förarbetena till lagen (prop. 2007/08:48, s. 20) anges att den bör omfatta de förmåner som hanteras inom de centrala delarna av välfärdssystemen, men att någon skarp gräns för vad som utgör dessa centrala delar inte kan dras. Regeringen menade dock att den avgränsning som har gjorts i bidragsbrottslagen borde kunna utgöra en lämplig förebild. Trots att pensioner omfattas av bidragsbrotts- lagen har dessa inte tagits med i lagen om underrättelseskyldighet. Inte heller har utredningen kunnat hitta några skäl som talar för att pensionerna ska undantas. Utredningen anser därför att lagen även ska omfatta pensioner. Sammanfattningsvis föreslår vi således att underrättelseskyldig- heten utvidgas dels till att förutom bidrag, ersättningar och lån även avse pensioner, dels till att omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person, men inte utbetalas direkt till denne. Lagen utvidgas vidare till att gälla lönegaranti enligt lönegarantilagen. En utökad underrättelseskyldighet leder, enligt vår mening, till att för- hindra oegentligenheter på ett tidigt stadium vilket också bl.a. ökar förutsättningarna för att undvika en återkravsprocess. Det är särskilt angeläget att även utbetalningar till juridiska personer och andra näringsidkare samt lönegaranti omfattas då utbetalningarna ofta uppgår till stora belopp. Enligt vår bedömning kommer utvidgningen att innebära endast en begränsad utökning av informationsflödet mellan aktörerna. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott handlar om att lämna en underrättelse om sådana omständigheter som ligger till grund för antagandet att det har skett felaktiga beslut eller utbetalningar hos en annan aktör. Sådan information lär i första hand komma fram vid de olika aktörernas kontroller, varför infor- mationen som lämnas kommer att bero på vilka kontrollåtgärder som genomförts. Det är således inte information från den dagliga handläggningen som primärt kommer att delas enligt lagen. När det gäller frågan om integritet instämmer vi i den bedömning som gjordes i propositionen till den nuvarande lagen och menar att de förslag vi lägger i denna del inte föranleder någon annan bedömning även om skyldigheten nu utsträcks till utbetalningar till andra än fysiska personer. Enligt vår mening är intresset och nyttan av att uppgifterna utbyts av sådan betydelse att det står i rimlig proportion till eventuella integritetsintrång som kan uppstå. Den krets som åläggs underrättelseskyldighet utvidgas gäller en underrättelseskyldighet för , För- säkringskassan, , (dock inte för den brottsbekämpande verksamheten), , , Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Under utred- ningens arbete har det framförts att denna krets bör utökas med kommunernas socialnämnder, konkursförvaltare, företagsrekon- struktörer och . När det gäller underrättelseskyldighet för kommunerna föreslogs detta redan av Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Vi delar den motivering som delegationen lade fram till grund för sitt förslag. Delegationen framförde i huvudsak följande. När frågan aktuali- serades Informationsutbytesutredning anfördes två skäl till att inte ålägga kommunerna någon underrättelseskyldighet, dels att generalklausulen i sekretesslagen inte var tillämplig på sekretess- belagda uppgifter inom och att kommunerna därför var förhindrade att lämna ut sådana uppgifter, dels att utredningen inte såg någon anledning att för föreslå en ny ordning som på ett påtagligt sätt skulle kunna ha förändrat förutsättningarna för det arbete som bedrivs rörande försörjningsstöd eller enligt socialtjänstlagen i övrigt. Delegationen menade att det faktum att generalklausulen inte var tillämplig inte utgjorde något tungt vägande Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott skäl mot en underrättelseskyldighet. Detta särskilt med anledning av att var i samma situation som kommunerna i fråga om generalklausulen och ändå hade ålagts en sådan skyldighet.