sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — Likaså har verkets utplacerade migrationssambandsmän ett tydligare uttalat regionalt uppdrag att stödja utlandsmyndigheterna i sin region. Kännedom om hur utlandsmyndigheterna arbetar Personal på känner enligt vissa utlandsmyndigheter inte till hur utlandsmyndigheten arbetar och vad den kan bistå med för typ av hjälp. Det har också visat sig svårt för att nå ut med information inom sin egen organisation om vad som kan begäras av olika utlandsmyndigheter. Det är till exempel inte ovanligt att medarbetare hänvisar sökande till fel utlandsmyndighet eller begär information om landet i fråga som verket redan har fått eller sådant som utlandsmyndigheten inte kan ordna. Enligt företrädare för är informations- och kunskapsspridning en ständig utmaning som verket arbetar aktivt med att förbättra. Utmaningen blev än större då myndighetens personalstyrka ökade kraftigt, med flera tusen anställda . Anställda vid vissa utlandsmyndigheter har svårt att svara på frågor om hur lång handläggningstiden är för uppehålls- och arbetstillståndsärenden eftersom de inte känner till hur prioriterar bland ärendena eller i vilken ordning beslut fattas. Enligt företrädare för är de statistiksystem som finns tillgängliga hos verket inte fullt ut anpassade för utlandsmyndigheternas verksamhet och uppgifter som utlandsmyndigheterna skulle kunna dra nytta av är inte heller alltid lättillgängliga för dem. I stället får utlandsmyndigheterna vända sig till för att få information om handläggningstider och arbetssätt. Även inom detta område finns det enligt en stor förbättringspotential. Begäran om underlag i ärenden Det är inte ovanligt att utlandsmyndigheter pekar på att den utredning begär i anknytningsärenden är oklar eller alltför omfattande utifrån de rutiner som gäller, vilket leder till merarbete för utlandsmyndigheterna. En annan synpunkt från somliga utlandsmyndigheter är att tillståndsenheterna arbetar på olika sätt, vilket leder till förvirring och oklarheter. Enligt företrädare för arbetar såväl kvalitetsavdelningen som den operativa verksamheten på med att komma tillrätta med detta, men verket framhåller också att handläggningen i många fall sker smidigt för alla involverade parter. De lokalt anställda medarbetarna på en utlandsmyndighet arbetar såväl med uppehålls- och arbetstillståndsärenden som med viseringshandläggning. Deras arbete berörs av olika typer av information från och som ofta är författad på svenska, till exempel information om nya lagar, instruktioner till utlandsmyndigheterna angående vilken information som bör lämnas i en viss fråga eller instruktioner om hur vissa ansökningar ska hanteras i ett it-system. Informationen måste översättas till engelska, vilket inte alltid och gör . I stället får översättningen göras lokalt på varje utlandsmyndighet. Detta upplevs som ett problem på några utlandsmyndigheter eftersom det tar tid för den utsända migrationspersonalen. har en kundtjänst i med bemanning –24.00 på vardagar och –19.00 . Nuvarande öppettider leder till att utlandsmyndigheter i vissa delar av världen inte kan få hjälp under stora delar av sin verksamma tid. Ett exempel på detta är ambassaden i som inte kan nå it-kundtjänsten förrän kl. 13.0029 lokaltid en vardag. Vid ett driftstop eller morgonen ligger den del av arbetet som är beroende av fungerande it-system nere , det vill säga mer än halva arbetsdagen. 29 Tidpunkten då ambassaden i når varierar mellan och , eftersom inte tillämpar sommar- och . En fråga som har tagits upp av migrationshandläggare på flera utlandsmyndigheter är att de behöver ha tillgång till intranät för informationsinhämtning, till exempel när det gäller nyheter på migrationsområdet, handböcker, lagar, domar, etc. 8.7.3Extern kommunikation med sökande Många utlandsmyndigheter tar emot stora mängder av telefonsamtal och mejl i migrationsärenden. Frågorna rör till exempel var en ansökan kan lämnas in, hur en ansökan ska fyllas i, vilka handlingar som ska bifogas, handläggningstider, skälen till avslag i ett visst ärende, uppehållstillståndskort, m.m. Vissa förfrågningar rör utlandsmyndigheternas hantering men det är inte ovanligt att de är närmare relaterade till verksamhet. Besvarandet av telefonsamtal och mejl är en betydande arbetsuppgift som huvudsakligen sköts av de lokalt anställda på utlandsmyndigheterna. Mängden migrationsärenden som hanteras av en utlandsmyndighet ställer stora krav på extern kommunikation med sökande och andra berörda personer, såväl när det gäller själva besvarandet av telefonsamtal och mejl som i fråga om planeringen av kommunikation, bland annat formulering av budskap och produktion av texter och annat material. Utlandsmyndigheterna får inte något egentligt stöd i arbetet med kommunikation till sökande, utan frågan får i hög grad drivas av respektive myndighet. Hanteringen av migrationsärenden kräver även väl fungerande system för service till sökande, till exempel tidsbokningssystem. Även på detta område är utlandsmyndigheterna i hög grad utlämnade till sin egen förmåga, trots att de i allmänhet är små och inte har de specialistfunktioner som större myndigheter har. Hanteringen av tidsbokningar för muntlig utredning med sökande på utlandsmyndigheterna sköts av de lokalt anställda medarbetarna. Det handlar om inbokningar av tider för intervjuer, avbokning och byte av tider, m.m. I vissa regioner är det relativt vanligt att sökande först bokar tid på en utlandsmyndighet och därefter bokar en ny tid på en annan närliggande myndighet som har kortare väntetid. Tidsbokningen tar mycket tid i anspråk, i vissa fall nära en årsarbetskraft. sköts uppgiften manuellt via e-post eller telefon. system som är gemensamt för flera utlandsmyndigheter är emellertid under utarbetning på . är befintliga system inte tillräckligt väl anpassade till utlandsmyndigheternas behov. 8.7.4Riktlinjer för hur migrationsarbetet bör utföras Utlandsmyndigheterna har olika rutiner för hur de hanterar migrationsärenden, eftersom det inte finns några gemensamma styrande riktlinjer för hur migrationsarbetet bör utföras. Avsaknaden av riktlinjer påverkar enhetlighet och kvalitet samt skapar osäkerhet om vad som förväntas. Med osäkerhet kan följa att utlandsmyndigheterna vidtar åtgärder som de egentligen inte behöver utföra, gör för mycket eller gör för lite, vilket i sin tur för med sig behov av kompletteringar. Sådana felbedömningar inverkar menligt på effektiviteten. Några utlandsmyndigheter efterfrågar därför klarare och mer enhetliga riktlinjer, rutiner och manualer för arbetet. Vissa utlandsmyndigheter uppger även att det finns en oklarhet i fråga om vad de utsända migrationshandläggarna förväntas göra i det dagliga arbetet. Skälet till oklarheten anges vara avsaknaden av en tillräckligt klar och detaljerad arbetsbeskrivning. Det är generellt sett många anställda på som ansöker om tjänsterna som migrationshandläggare på utlandsmyndigheterna. Enligt personalenheten på har man där ibland svårt att bedöma sökandes kompetens för arbetet eftersom han eller hon kommer från en annan verksamhet och har en annan bakgrund än de flesta andra som söker tjänster inom . Departementet har möjlighet att be om referenser från för kortlistade kandidater till handläggartjänsterna. Ett problem är att och rekryteringsprocesser till migrationshandläggare respektive migrationssambandsmän inte är koordinerade eller sker på ett sammanhållet och strategiskt sätt. 8.8.2En tillräcklig beredskap av kvalificerad personal i förstärkningspoolen Det finns rutiner för att utöka bemanningen när snabba förändringar sker i fråga om inkommande ärenden (se avsnitt 5.3.2). En- ligt personalenheten på fungerar samarbetet med rörande förstärkningspoolen bra. föreslår en person ur förstärkningspoolen som man anser passar till arbetet som migrationshandläggare på aktuell ambassad och enligt brukar verket göra adekvata bedömningar. I vissa fall är det emellertid svårt att hitta en lämplig person. Det gäller särskilt när det krävs språkkunskaper, som ryska eller franska, eller när en ambassad behöver förstärkning av en mer erfaren migrationshandläggare. Även när någon blir sjuk och det är mer ont om tid än vanligt kan det uppstå problem med att få fram en passande kandidat. Ett annat bekymmer som uppstår ibland är att den tilltänkta migrationshandläggaren, som har ansökt till förstärkningspoolen, inte ”släpps” av sin chef på . Det föreligger således vissa svårigheter i fråga om att ha en tillräcklig beredskap av kvalificerade personer för förstärkningar. 8.8.3Förberedelser inför en utlandsstationering och utbildning Migrationshandläggarna förbereds enligt vissa utlandsmyndigheter inte tillräckligt inför en utlandsstationering. Arbetsuppgifterna på en utlandsmyndighet skiljer sig i stor utsträckning från arbetet på , där personalen i mycket begränsad omfattning handlägger viseringsärenden. Migrationshandläggare på några utlandsmyndigheter upplever att förutsätter att handläggarna är självgående och hanterar alla ärendeslag utan närmare utbildning, direkt när de kommer till utlandsmyndigheten. Den av migrationshandläggarna efterfrågade utbildningen bör omfatta såväl ärenderelaterad information som en bredare migrationspolitisk introduktion. Det saknas även enligt några migrationshandläggare en introduktion för andra delar av arbetet på en utlandsmyndighet, till exempel grundläggande diplomati, samverkan med övriga medlemsstater inom ramen för det lokala Schengensamrådet, m.m. I årsrapporten behandlar inspektörerna ledarskap på stora myndigheter. En aspekt som de tar upp till följd av den ökade och komplexa migrationen är bättre förberedelser för myndighetschefer inför stationering och bättre uppföljning i hemorganisationen av hur verksamhetsområdet hanteras på utlandsmyndigheterna. På vissa UM är migrationsfrågorna en mycket betydande del av verksamheten, och vi har t ex sett en mycket stor ökning på myndigheter främst – men inte enbart – i MENA30- och ASO31-regionerna. Därmed blir också migrationsfrågorna en ledarskapsfråga. UM-chefer som berörs av detta behöver dels ha en viss kunskapsmassa, dels följa frågorna på ett övergripande plan. Även här tror vi att bättre förberedelser för berörda chefer inför stationering och bättre uppföljning i hemmaorganisationen av hur verksamhetsområdet hanteras på underlydande UM är av stor vikt.32 Även i årsrapporten tas förberedelser av chefer och medarbetare inför stationering upp. På många ambassader med utvecklingssamarbete och migrationsfrågor finns det fortfarande utbildningsbehov när det gäller personalens förberedelser för stationering… På ambassader med en omfattande migrationsverksamhet är det viktigt att chefen har kunskaper om migrationshantering och migrationspolitik. De berörda chefer och medarbetare som ska stationeras på en ambassad där utvecklingssamarbete och/eller migrationsfrågor är en huvuduppgift bör erbjudas att delta i ordentliga förberedelseprogram på UD, Sida och …33 Inspektörerna har i sin årsrapport tagit upp avsaknaden av välkomst- och överlämnanderutiner. Genomtänkta välkomst- och överlämnanderutiner för nyanlända respektive nyanställda är något som fortfarande saknas på många håll. Den arbetsinsats som krävs för att skapa ett välkomnande introduktionspaket lönar sig i längden och kan med fördel kompletteras med en checklista vid tjänstgöringens avslutande. För in detta i arbetsordningen! På några ambassader utser man en för varje nyanländ, vilket fungerar utmärkt och kan nämnas som en ”best practice”.34 30MENA är en engelskspråkig förkortning för begreppet "och ", Middle East and North . 31ASO står för Asien- och . 32Se inspektörernas årsrapport , , s. 5. 33Se inspektörernas årsrapport , , s. 8. 34Se inspektörernas årsrapport , , s. 7. Lokalt anställd personal utbildas internt på utlandsmyndigheterna och har begränsad kännedom om hur handlägger uppehålls- och arbetstillståndsärenden. Detta reducerar de lokalt anställdas möjligheter att se sin del i processen samt att förstå eller förutse behov vid utredningen av ärendena och ställa relevanta följdfrågor vid intervjuerna. Mot bakgrund av att de lokalt anställda medarbetarna ofta arbetar på en myndighet står de för kontinuiteten i verksamheten och är således viktiga för myndigheten. Det vore därför, enligt flera utlandsmyndigheter, en värdefull investering att låta de lokalt anställda medarbetarna utbildas i och få besöka . I fråga om kompetensutveckling för lokalt anställda medarbetare framför inspektörerna i sin årsrapport följande. De lokalt anställda efterfrågar ofta olika former av kompetensutveckling men vi ser sällan att man utformat särskilda kompetensutvecklingsplaner för var och en. Det är naturligtvis inte möjligt att bekosta insatser för alla under ett och men planerade satsningar borde vara fullt möjliga. När allt fler arbetsuppgifter som tidigare utförts av utsänd personal överförs till lokalt anställda medarbetare blir kompetenshöjande åtgärder desto viktigare.35 Vissa utlandsmyndigheter upplever att de inte har möjlighet att framställa önskemål om utbildningar för sin personal. Ett exempel på en utbildning som det anges finnas ett behov av är dokumentkontroll, vilket också är en viktig fråga ur ett säkerhetsperspektiv. 35 Se inspektörernas årsrapport , , s. 6. 9 Överväganden och förslag Två utgångspunkter för den svenska migrationspolitiken är att det ska vara enkelt för människor att ansöka om visering och uppehållstillstånd och att ansvariga myndigheters prövning ska vara kostnadseffektiv och rättssäker. Mot den bakgrunden har utredningen haft att bedöma om den nuvarande modellen för arbetsfördelning och finansiering av utlandsmyndigheternas handläggning är lämplig eller om det finns lösningar som är mer ändamålsenliga och kostnadseffektiva. Under det år som utredningen har bedrivits har migrationsfrågorna stått i centrum för den politiska uppmärksamheten. Antalet asylsökande har först stigit dramatiskt för att sedan efter en skärpning av regelverket sjunka ner till avsevärt lägre nivåer. Flyktingvågens följder är emellertid fortsatt omfattande och ställer stora krav på flera delar av statsförvaltningen liksom på kommuner och landsting. väntas alltfler önskemål om anhöriginvandring. Till detta kommer andra former av migration som är av stor betydelse för berörda sökande liksom för svenska företag och utbildningsanstalter. Det förväntat ökade söktrycket gör det särskilt angeläget att tillvarata alla möjligheter till förbättringar och effektiviseringar i förvaltningssystemet. Utredningens bedömning är att samspelet mellan och ambassaderna uppvisar funktionsbrister och därför behöver förbättras. Ansvarsfördelningen är i vissa delar oklar och behöver förtydligas. Personalpolitiken bygger på ett system av tjänstledigheter och tillfälliga förordnanden som inte är optimalt. En reformerad modell för ansvar och finansiering kan stimulera till en mer aktiv omvärldsbevakning och ett mer intensivt utvecklingsarbete. kunna främja förnyelse och bidra till att möjliga rationaliseringsvinster tas till vara. 9.2.1Två sorters effektivitet i statsförvaltningen En central fråga för utredningen har varit att undersöka i vilken utsträckning som nuvarande ordning är effektiv och ändamålsenlig. Detta är en klassisk uppgift för granskare av olika slags verksamheter, inte minst offentliga. En stor del av resurser ägnas åt något som kallas just ”effektivitetsrevision”. I katalogen över statsbudgetens politikområdesmål är få ambitioner så ofta och eftertryckligt betonade som just denna strävan efter effektivitet.1 Innebörden av begreppet är dock inte självklar. I förklaringar av den åsyftade effektiviteten figurerar ofta sådana ingredienser som ”god resurshushållning” och ”hög grad av måluppfyllelse”. I engelskspråkig litteratur kallas det förstnämnda ofta ”efficiency” medan det senare brukar gå under sådana benämningar som ”effectiveness” eller ”efficacy”. För relationen mellan resursförbrukning och resultat används därutöver sådana termer som produktivitet och ”performance”. Vart och ett av dessa uttryck kan förses med hela knippen av tänkbara preciseringar. Resurshushållning handlar inte enbart om kortsiktiga penningflöden utan också om naturtillgångar, humankapital och sociala strukturer. Lika rikhaltigt är registret av verksamhetsmål, som utöver explicita syften i olika politiska beslut och författningar också rymmer en mängd latenta restriktioner och aspirationer. Sådana framträder ofta tydligare när specifika mål eftersträvas alltför energiskt. Jagar man alltför envetet kostnader i handläggningen av förvaltningsärenden är det således stor risk att rättssäkerheten eller andra centrala offentligrättsliga principer åsidosätts, eller att arbetsmiljön blir lidande. Effektivitetsfrågorna kan därför inte isoleras från omsorgen om statsförvaltningens värdegrund. 1 Vid en inventering av effektivitetsmålen i budgetpropositionen påträffades sådana för statsförvaltningen i stort (PO 1), för tillsynen av finansiella system (PO 2), för skatte- och tullväsendet (PO 3), för energipolitiken (PO 35), för transportpolitiken (PO 36), för it-, post- och telepolitiken (PO 37) och för utrikeshandelspolitiken (PO 39). Statskontoret (2006) Förvaltningens byggstenar, s. 34. Till effektivitetssträvandena hör en stark betoning av verksamhetens ”resultat”. Det betonas numera ofta att en god resultatkultur är önskvärd, men det är inte lika givet hur och när förvaltningens resultat ska avläsas. I den offentliga verksamheten gör många insatser inte omedelbara avtryck utan avkastar snarare effekter som kan registreras först på . Resultatmätningen är svår att anpassa till de olika tidsramar som beslutsfattarna har att förhålla sig till, såsom budgetår, verksamhetsplaner, handlingsprogram, mandatperioder och tidsbegränsade förordnanden. Vidare uppstår verkningar både inom staten och utanför. Vid sidan om de statsfinansiella effekterna av olika åtgärder finns det ofta skäl att beakta samhällsekonomiska konsekvenser, liksom andra slags följdverkningar som i många fall inte går att mäta i kvantitativa termer. Att gräva djupare i denna mylla ligger utanför utredningens ramar, men för en bedömning av ”nuvarande ordnings ändamålsenlighet” finns det skäl att urskilja åtminstone två olika sorters effektivitetsmål. Det ena handlar om det konkreta genomförandet av tydliga, politiskt fattade beslut. Vi kan kalla detta för verkställighetseffektivitet. Inom områden med entydiga regelverk ställer sådan handläggning inte så stora krav på de utförande myndigheternas egna bedömningar. Inom andra områden har statsmakterna avstått från att i detalj reglera hur avvägningar ska ske i de enskilda fallen, eftersom sådana ställningstaganden kräver överväganden av motstående intressen. Lagstiftningen anger då ofta vad de genomförande instanserna har att beakta vid sina diskretionära avgöranden och vilka omständigheter som kan motivera avvikelser från generella normer. Den andra nödvändiga ingrediensen i ett gott förvaltningsarbete handlar om vakenhet för omvärldsförändringar, förmåga till kritisk självutvärdering och kapacitet att ompröva eller ge underlag för omprövning av både mål och medel i det egna arbetet. Vi kan med en sammanfattande term kalla detta för utvecklingseffektivitet. Många menar kanske att detta slags kompetens främst ska finnas på systemets högre nivåer, hos övervakande myndigheter och hos statsmakterna. Där behövs den förvisso också, men i en dynamisk statsförvaltning måste förändringsimpulser komma också nerifrån. I annat fall hotar inte bara stagnation utan också svag hushållning med gemensamma resurser. Den inbördes rangordningen mellan dessa båda former av effektivitet beror i betydande mån på uppgifternas komplexitet liksom på graden av volatilitet och turbulens inom olika politikområden. Är de uppgifter som ska utföras relativt enkla och tydligt definierade kan större vikt läggas vid verkställighetseffektivitet. För insatser som till sin natur är mera svårutvärderade och till sin art mer avhängiga av föränderliga miljöer är det däremot snarare utvecklingsförmågan som träder i förgrunden. Utredningens bedömning av den nuvarande ordningens ändamålsenlighet bygger huvudsakligen på vittnesbörd från berörda intressenter och tjänstemän, på UD-inspektörsrapporter, på egna årsredogörelser, på domar från Migrationsdomstolarna liksom på rapporter från JO och . Någon egen systematisk enkät har vi inte genomfört. De samtal vi fört och det material vi har tagit del av tillåter emellertid några iakttagelser: 1.Viseringsverksamheten vid ambassaderna fungerar i stort sett tillfredsställande och har genom förstärkningsresurser någorlunda väl kunnat anpassas till de fluktuationer i efterfrågan som råder. Ett kvarstående problem består i att utlänningars intresse för resor till tenderar att sammanfalla med svenska tjänstemäns intresse för semesterledigheter. 2.I ambassadernas arbete med uppehålls- och arbetstillstånd finns vissa efterhängsna irritationsmoment. Många sökande besväras av de långa handläggningstiderna i och av svårigheten att få besked därifrån. Handläggare i är inte alltid så träffsäkra i bedömningen av vilka uppgifter som de behöver ha kompletterade genom ambassadernas försorg och har i detta hänseende en tendens att ta till lite i överkant. De utlandsarbetande tjänstemännen har ofta svårt att ge besked om vad som händer i . 3.Personalpolitiken bygger på att anställda vid anställs tillfälligt av med bibehållna bottentjänster vid hemmamyndigheten. Man efterlyser bland annat bättre framförhållning vid förordnanden, längre varaktighet av tjänsterna, bättre introduktion av ny arbetskraft och löpande vidareutbildning. När det gäller den viktiga resurs som består i lokalt anställda medarbetare efterfrågas mer informationsmaterial på engelska och mer generösa Sverigekontakter för flerårigt engagerade lokalt anställda. 4.Utläggningen av vissa uppgifter i viseringsprocessen på en extern tjänsteleverantör med många lokalkontor har i stora drag fungerat väl och kraftigt ökat tillgängligheten för de sökande. Genomförs tjänsteleverantörsutredningens förslag2 finns det anledning att förvänta sig motsvarande vinster i handläggningen av ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd. I dessa processer finns betydande potentiella rationaliseringsmöjligheter som ännu inte är tillvaratagna. 5.Handläggningstiden för även enkla tillståndsärenden har ökat väsentligt, med kostsamma och ibland möjligen fatala konsekvenser för de sökande och andra berörda. Det gäller till exempel arbetstillstånd där värdefulla rekryteringar kan gå om intet och uppehållstillstånd för studerande som kan leda till svåra tidsförluster. Sådana effekter är inte försvarbara. 6.Av verksamhetsberättelsen för framgår att under senare delen av detta år lyckats besvara av de samtal som kom in till myndigheten. Vid årets början var motsvarande siffra . Väntetiden sägs ha sjunkit från , och nya servicemål sägs ha utarbetats för acceptabla väntetider. Framstegen är välkomna, men sker på en nivå som knappast är godtagbar sedd i ljuset av förvaltningslagens bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. Många av dessa problem vid utlandsmyndigheterna hänger samman med bristande kapacitet hos på hemmaplan. Denna leder till frustration hos de sökande liksom till många frågor som de anställda i frontlinjen vid utlandsmyndigheterna inte alltid kan besvara. Vi är medvetna om att arbetar under stort tryck och gör betydande ansträngningar för att komma till rätta med sina olika funktionssvackor, men nödgas ändå konstatera att mycket återstår innan prestationerna kan betecknas som tillfredsställande från allmänhetens eller uppdragsgivarens synpunkt. 2 Se Medverkan av tjänsteleverantörer i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd (SOU 2016:36). De påtalade problemen inverkar i första hand menligt på verkställighetseffektiviteten, men kan också reducera utvecklingseffektiviteten.