sou · H5B324 · 2017-03-28 00:00:00 — vilka trender och nya former för arbete som förekommer i analysera och bedöma om gällande bestämmelser om arbetsmiljö- ansvar är ändamålsenliga med tanke på det moderna arbetslivets utmaningar se över de regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogen- heter och i denna del utarbeta nödvändiga författningsförslag. Av direktiven framgår vidare att utredaren ska föra en dialog med företrädare för arbetsmarknadens parter, och andra relevanta myndigheter, organisationer och berörda intressenter. Utredaren ska också föra en dialog med andra relevanta utredningar och beakta relevant arbete som pågår inom och EU. Enligt ursprungsdirektiven skulle uppdragen om att kartlägga det moderna arbetslivets utmaningar och att analysera gällande bestäm- melser om arbetsmiljöansvar redovisas . Uppdraget att se över de regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter skulle redovisas . Utredningens uppdrag och genomförande ingen beslutade att utredningstiden för de två första delarna av uppdraget skulle förlängas (dir. 2016:77). Upp- draget ska enligt tilläggsdirektiven redovisas i sin helhet . Utredningen har bestått av utredaren och två utredningssekreterare. En referensgrupp bestående av representanter för Arbetsgivar- verket, organisationen , i (LO), , Akademikers (), Kommuner och Landsting (SKL) och () har biträtt utredningen. Vidare har fyra experter från Arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsdeparte- mentet, och varit knutna till utred- ningen. Utredningen har haft sju gemensamma möten med referens- gruppen och experterna. I enlighet med direktiven har utredningsarbetet bedrivits i dialog med arbetsmarknadens parter m.fl. Under arbetet med de två första delarna av uppdraget har utredningen haft sammanlagt 25 möten med företrädare för olika organisationer. På arbetsgivarsidan har utredningen träffat , Arbets- givaralliansen, , Bemanningsföretagen, organisationen , Installatörsföretagen (och sex arbets- givarorganisationer), SKL, , Byggindustrier, Teknikföretagen och Transportföretagen. På arbetstagarsidan har utredningen träffat , GS Facket, , Industrifacket , , , , , , , TCO (och fyra arbetstagarorganisationer), och Unionen. Utredningen har även haft ett möte med där bl.a. de två första delarna av uppdraget berördes. I kartläggningsdelen visade det sig relativt tidigt att det var svårt att finna några säkra siffror som visade omfattningen av vissa av de trender som nämns i direktiven. Utredningen bestämde sig därför för att låta genomföra en kvantitativ kartläggning i enkätform bland Utredningens uppdrag och genomförande sysselsatta personer i åldern 16–. Av avgränsningsskäl valde utredningen att begränsa enkäten till företeelserna arbete via digitala plattformar respektive it-baserat mobilt arbete. Eftersom saknade ramavtal med någon leverantör som erbjöd tjänster av efterfrågat slag, beslutades att genomföra en upphandling genom s.k. direktupphandling. Ett förfrågningsunderlag skickades till sju utvalda leverantörer, av vilka fem kom in med anbud. Utredningen valde att anlita () för att genomföra kartläggningen. Kartläggningen genomfördes som en webbenkät och gav drygt 7 000 svar. arbete mynnade ut i en rapport som redovisades för utredningen, referens- gruppen och experterna (se bilaga 3). I arbetet med uppdraget om de regionala skyddsombudens till- trädesrätt och befogenheter har utredningen haft möten med orga- nisationen Företagarna, (och tio arbetsgivar- organisationer), LO (och åtta arbetstagarorganisationer), och (och sex arbetstagarorganisationer). För att få en bild av verksamheten med regionala skyddsombud i har utredningen haft kontakter med Arbeids- og sosial- departementet och Sekretariatet for regionale verneombud. Utredaren har samrått med utredarna i Utredningen om ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö (A 2016:02) och Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada (S 2016:01). Därutöver har utredaren deltagit i ett antal konferenser och seminarier på teman som har be- rört utredningens uppdrag. På sekretariatsnivå har visst samarbete förekommit med Utred- ningen om användarna i delningsekonomin (Fi 2015:13). Efter de inledande kapitlen innehåller betänkandet i kapitel 3 en genomgång av den svenska arbetsmarknaden, följt av kapitel 4–5 som redovisar rättsliga utgångspunkter respektive inter- nationella åtaganden om arbetsmiljö. Vissa företeelser (såsom out- sourcing, jobbtillväxten på den svenska arbetsmarknaden, egenföre- tagare och falska egenföretagare samt entreprenörskedjor) beskrivs i kapitel 6. Tidsbegränsade anställningar, inhyrd arbetskraft, egen- Utredningens uppdrag och genomförande anställning, it-baserat mobilt arbete och arbete via digitala platt- formar behandlas var för sig i kapitel 7–11. En kort europeisk ut- blick över ytterligare nya anställningsformer ges i kapitel 12. I kapi- tel 13 presenteras en analys i vilken utredningen beskriver som sin uppfattning att utmaningarna i arbetsmiljön består av tre huvud- sakliga områden: den oklara ansvarsfördelningen, den organisato- riska och sociala arbetsmiljön och den delvis förändrade strukturen på den svenska arbetsmarknaden. Uppdraget att se över de regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter samt att ta fram nödvändiga författningsförslag redovisas i kapitel 14. I de avslutande kapitlen 15–16 återfinns konsekvensbeskrivning och författnings- kommentar. 3 Den svenska arbetsmarknaden Utredningen har enligt direktiven i uppgift att kartlägga det moderna arbetslivets utmaningar och analysera om bestämmelserna om arbets- miljöansvar är ändamålsenliga utifrån utmaningarna. Utredningen ska därför undersöka trender och nya former för arbete på den svenska arbetsmarknaden och analysera eventuella utmaningar med dem utifrån ett arbetsmiljöperspektiv. I direktiven nämns en rad företeelser som inte fanns eller var lika vanliga på arbetsmarknaden när arbetsmiljölagen trädde i kraft . Innan utredningen går vidare med att undersöka trender och utmaningar i det moderna arbetslivet finns det skäl att sätta det hela i ett sammanhang genom att ge en övergripande bild av hur den svenska arbetsmarknaden ser ut och vilken påverkan från omvärlden som den är föremål för. 3.2Den svenska arbetsmarknaden och omvärlden ekonomi och den svenska arbetsmarknaden påverkas av vad som sker i omvärlden. Varor, tjänster, personer och kapital rör sig över landgränser i stor utsträckning. Som ett relativt litet land med en begränsad inhemsk marknad är det centralt för företagen att kunna verka på den internationella marknaden. har exporterat varor och tjänster för ett större värde än vad vi har importerat. motsvarade exporten av BNP medan importen utgjorde 39,7 procent.1 Ut- vecklingen för svensk export påverkas av hur ekonomin utvecklas i de länder som handlar med. Om ekonomin går sämre i 1 SCB (2017a). dessa länder minskar normalt deras inköp av svenska varor och tjänster. Störst handel sker med länder i () varför den europeiska utvecklingen får extra stor betydelse för hur den svenska exporten utvecklas. Exporten av tjänster är mindre än varuexporten och utgör av den totala exporten. Av statistik från går dock att utläsa att tjänsteexporten har vuxit snabbare än varuexporten. Förändringar i om- världen som påverkar dessa handelsmönster får direkt effekt på den svenska arbetsmarknaden. Det visar inte minst de två ekonomiska kriserna i och –2009 och därefter. Dessa fick betydande effekter på den svenska arbets- marknaden och strukturomvandlingar ledde till varsel och uppsäg- ningar i stor omfattning.2 Som en följd av medlemskap i får den svenska arbets- marknaden numera också anses vara en del av den allt större euro- peiska arbetsmarknaden. Även om det är medlemsstaterna som själva beslutar om de flesta frågor som rör arbetsmarknaden så finns det vissa regleringar på EU-nivå att beakta. Det gäller bl.a. situatio- ner då personer utnyttjar EU:s fria rörligheter och personer som arbetar tillfälligt i andra medlemsländer. Beträffande den fria rörlig- heten för tjänster finns t.ex. det s.k. tjänstedirektivet3 och dess regler för företag eller personer som vill etablera sig permanent eller till- fälligt utföra tjänster i andra medlemsländer att ta hänsyn till. Andra bestämmelser av intresse finns i det s.k. utstationeringsdirektivet4 som reglerar vilket lands arbets- och anställningsvillkor som ska tillämpas vid utstationering av arbetstagare. Syftet med direktivet är att samordna medlemsstaternas lagstiftning så att det kan fastställas en kärna av tvingande regler för minimiskydd som ska tillämpas vid utstationeringar. innehåller även bestämmelser inriktade på arbets- miljön.5 Artikel 153 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt ger EU rätt att anta direktiv om säkerhet och hälsa på arbets- platserna. Som grundbult finns det övergripande ramdirektivet om 2Se t.ex. Tillväxtanalys (2013a) och SOU 2014:55, s. 113 f. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. 4Europaparlamentets och rådets direktiv /71/EG av om utstatio- nering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster. 5Se vidare kapitel 5. arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, direktiv /391/EEG. Direktivet antogs 1989 och innehåller minimikrav för säkerhet och hälsa i hela EU, men medlemsstaterna kan behålla eller införa sträng- are bestämmelser. Direktivet kan tillsammans med en rad särdirektiv med inriktning på specifika arbetsmiljöfrågor anses utgöra grunden i EU:s arbetsmiljölagstiftning. Av betydelse för arbetsmiljöarbetet på EU-nivå är även arbetsmiljöstrategi –2020.6 Strategin beskriver bl.a. viktiga utmaningar, strategiska mål och åtgärder för att komma till rätta med problemen och är av- sedd att hjälpa EU att fortsätta att förbättra arbetsvillkoren både i och utanför unionen. Vidare förs på flera håll en diskussion om att arbetslivet på ett globalt plan genomgår en omvälvande förändring i takt med att den tekniska utvecklingen går allt snabbare framåt.7 Digitaliserings- kommissionen pekar t.ex. på att mellan av jobben på den svenska arbetsmarknaden finns i yrken som kan komma att försvinna under de närmaste två decennierna till följd av digitaliser- ing, automatisering och robotisering. Siffrorna varierar beroende på vilken underliggande studie som är i fokus.8 De svenska siffrorna liknar dem för övriga europeiska länder där det har nämnts att mellan av jobben ligger i riskzonen.9 Vissa andra bedö- mare framhåller dock att beräkningen bör ske med en annan metod och att andelen jobb som riskerar att försvinna inte är lika hög. För del handlar det enligt detta synsätt om av arbetskraften som uppskattas kunna ersättas av ny teknik.10 som vissa jobb försvinner väntas en mängd nya jobb skapas när arbetsmarknaden omformas, både inom den kunskaps- intensiva tjänstesektorn och inom den lokala tjänstesektorn (service- jobb). Sammantaget kan digitaliseringens påverkan på det svenska näringslivet sägas föra med sig både hot och möjligheter. Under- sökningar har t.ex. visat att som sysselsättningen relativt sett har minskat inom de yrken som löper störst risk att automati- 6COM(2014) 332. 7Se t.ex. Brynjolfsson och McAfee (2014). 8SOU 2015:91, s. 83 f. Se även Felländer (2015), s. 92 f., för en genomgång av olika studier på området och Fölster (2015), s. 10 f., som bl.a. framhåller att om automatiseringen skulle fortsätta i samma takt som –2011 skulle det kunna röra sig om upp till 60procent förlorade jobb . 9Frey och (2015), s. 123. 10Arntz m.fl. (2016). seras, tycks digitaliseringen också ha lett till högre produktivitet, åtminstone inom tillverkningsindustrin.11 Vid en genomgång av forsk- ning på området har det framhållits att den nya teknikens effekter på arbetskraftsefterfrågan bör tas på största allvar men att det är svårt att slå fast att fler arbeten kommer att försvinna än vad som skapas.12 En utveckling på arbetsmarknaden som i vissa sammanhang framhävs som ett resultat av den tekniska utvecklingen är en ökad jobbpolarisering, där andelen jobb i mitten av lönefördelningen har krympt jämfört med hög- och lågavlönade jobb. För den svenska arbetsmarknaden har det varit fallet . De arbeten som har krympt mest är sådana som till stor del består av rutinarbets- uppgifter och som relativt enkelt kan utföras av datorer och robotar. Fenomenet är inte unikt för utan har även dokumenterats i många andra länder.13 Digitaliseringen och den tekniska utvecklingen är inte de enda stora trenderna som har uppmärksammats i relation till utvecklingen av det moderna arbetslivet och samhället i stort. använder sig t.ex. av följande figur för att åskådligöra pågående samhällstrender. 11Heyman m.fl. (2016), s. 88 f. 12SOU 2016:72, del 1, s. 80 f. 13Se t.ex. m.fl. (2016), s. 34 f. och 77 f. och Adermon och (2015). Se även (2015), s. 28 f. och 147 f., där det framhålls att teknisk utveckling inte är det enda skälet till jobbpolarisering i utan att även institutionella förändringar och förändrade policyer på arbetsmarknadsområdet har spelat roll. Källa: (SOU 2015:91). Samtliga samhällstrender som lyfts fram i figuren påverkar såväl samhällsutvecklingen i stort som utvecklingen på arbetsmarknaden. Trenderna kan påverka både var och en för sig och genom att två eller flera trender samverkar. Utredningen ser inte skäl till att här närmare beskriva de olika trenderna i detalj utan vill i sammanhanget endast uppmärksamma att det finns många faktorer som påverkar utvecklingen av det moderna arbetslivet.14 Omvärldens påverkan både i form av den ekonomiska utveck- lingen och i form av beroendet av handel med andra länder samt 14 För en genomgång av nämnda trender och andra s.k. megatrender se t.ex. SOU 2015:91, s. 59 f., Kansliet för strategisk analys (2014) och Ds 2013:19. den tekniska utvecklingen spelar av naturliga skäl en viktig roll för vad som sker på den svenska arbetsmarknaden. Regeringen har också på flera håll uppmärksammat utvecklingen och bl.a. tillsatt olika utredningsinsatser för att fördjupa kunskapen inom olika samhälls- områden. Den aktuella utredningen är ett exempel på en sådan insats. Som en följd av pågående samhällstrender och annan yttre påver- kan som möter företag och andra arbetsgivare framförs ofta argu- mentet att den som anlitar arbetskraft behöver ha ett stort mått av flexibilitet. Brist på flexibilitet kan t.ex. hindra företag från att kunna konkurrera fullt ut på den allt mer internationella mark- naden. Med en ökad flexibilitet på arbetsmarknaden förväntas det också finnas en möjlighet till positiva effekter på sysselsättningen. Att detta förhållande är en del av det moderna arbetsliv som utred- ningen har att undersöka framgår också av utredningens direktiv. Där förklaras att ”[d]et moderna arbetslivet innebär flexibla lös- ningar på arbetsmarknaden, vilket kan ha positiva effekter på syssel- sättningen genom att det blir enklare att matcha efterfrågan och utbud av arbetskraft”. är det viktigt att, som också lyfts fram i direktiven, beakta risken för att flexibilitet i arbetslivet kan leda till oklarheter om arbetsmiljöansvaret. I det följande redogör utredningen översiktligt för den svenska arbetsmarknaden där denna utveckling äger rum. 3.3Näringslivet och företagens roll på den svenska arbetsmarknaden Företagen spelar en central roll på den svenska arbetsmarknaden. En klar majoritet av landets arbetstagare arbetar i en verksamhet som hör hemma i den privata sektorn. Av SCB:s statistik kan nedanstå- ende figur plockas fram för att symbolisera förhållandena på den svenska arbetsmarknaden. Figuren visar siffrorna för antalet anställda fördelade på olika sektorer . Källa: SCB, kortperiodisk sysselsättningsstatistik. Antalet anställda har sett haft en uppåtgående trend. fanns det enligt SCB:s kortperiodiska sysselsättningsstatistik knappt 4,6 miljoner anställda vilket var en ökning med från . Majori- teten av de anställda, nästan 3,1 miljoner, återfinns i den privata delen av arbetsmarknaden. Knappt 1,4 miljoner arbetar i offentliga verk- samheter, varav inom kommunerna, inom landsting och inom staten. För att få en bakgrund till dagens siffror och hur näringslivet ser ut kan det vara lämpligt att belysa hur den svenska ekonomins struktur förändrades . Baserat på uppgifter från SCB kan följande tabell över storleken för olika sektorer inom näringslivet målas upp (mätt i bidrag till BNP). Av siffrorna går det att utläsa att var ett land med en omfattande jordbrukssektor. Denna sektor har sedan successivt krympt och utgjorde av BNP. var utifrån det aktuella måttet en industriinriktad nation, där av landets BNP kom från industriföretagen. har allt mer övergått till tjänsteproduktion, med övervikt för den tjänsteproduce- rande sektorn. Både näringslivets och den offentliga sektorns tjänste- produktion ökade stadigt under de sista decennierna . stod näringslivets tjänstesektor och den offentliga tjänste- sektorn tillsammans för av BNP. Till viss del kan ökningen av tjänstesektorn förklaras med att många industri- företag har renodlats och att vissa tjänster, exempelvis företags- tjänster, har lagts i egna företag. Globaliseringen har också bidragit till ett skifte från industri- till tjänstesektor. I takt med att delar av den inhemska verksamheten har ändrat fokus från produktion till handel, produktutveckling eller olika typer av konsultverksamhet har gränsen mellan industri-, handel- och tjänstesektor blivit mindre tydlig. går det även att se ett mönster som indikerar att privatiseringar av olika verksamheter har ökat genom att näringslivets tjänsteproduktion har övertagit en del av den offent- liga tjänsteproduktionen. bestod det svenska näringslivet (exklusive finansiella före- tag) av drygt en miljon företag som tillsammans hade 2,7 miljoner anställda (mätt som heltidsekvivalenter). hade en total nettoomsättning på och skapade ett förädlingsvärde (bidrag till BNP) på . Före- tagens totala tillgångar uppgick till . Av det totala antalet företag tillhörde tjänstesektorn. Dessa tjänsteföretag sysselsatte av de anställda. för av förädlingsvärdet och av de totala till- gångarna inom näringslivet.15 När det gäller storleken på företagen så består det svenska närings- livet till största delen av små och medelstora företag. En mycket stor andel () är s.k. mikroföretag med färre än 10 anställda. Dessa stod 2014 för knappt en fjärdedel av näringslivets förädlings- värde. Företag med 10–49 anställda utgjorde av antalet företag och bidrog av förädlingsvärdet. av företagen var medelstora (50–249 anställda). Dessa företag stod för av förädlingsvärdet. Storföretagen med 250 eller fler anställda utgjorde av antalet företag, men bidrog av det totala förädlingsvärdet 2014.16 Traditionellt har en stor andel av de anställda arbetat i stor- företag. Förhållandena på arbetsmarknaden är dock under föränd- ring. Antalet egenföretagare har ökat, liksom andelen arbetstagare som är anställda i småföretag.17 En uppdelning av näringslivet i grova branschgrupper (SNI- sektioner) visar att två branschgrupper dominerar: tillverknings- industrin och handeln. Dessa branscher sysselsatte vardera knappt en femtedel av den totala arbetskraften i det svenska näringslivet 2014. Handeln hade också den klart största andelen av nettoomsättningen . I denna branschgrupp ingår parti- och detaljhandeln samt reparationer av motorfordon. Tillverkningsindustrin stod för av nettoomsättningen. Efter de två dominerande bransch- grupperna kommer byggbranschen som är tredje största bransch både vad gäller antal anställda och omsättning. Tjänstesektorn är upp- delad i flera branschgrupper vilket gör att dessa inte är så dominanta. Störst utöver handeln är konsultbranschen (juridik, ekonomi, vetenskap och teknik). Den var den fjärde största gruppen av de anställda. Ett par småföretagsdominerade branscher är konsultbranschen som stod för av det totala antalet före- tag och jordbruk, skogsbruk och fiske där av antalet företag återfanns.18 15SCB (2014a). 16SCB (2014a). 17Se vidare kapitel 6. 18SCB (2014a). Jordbruk, skogsbruk, fiske (A) Utvinning av () Tillverkning (C) Energi (D) Vatten, avlopp, avfall (E) Byggverksamhet (F) Handel (G) Transport, magasinering (H) Hotell och restaurang (I) Information, kommunikation (J) Fastighetsverksamhet (L) Juridik, ekonomi, vetenskap, teknik (M) Uthyrning, fastighetsservice, övr. stödtjänster (N) Utbildning (P) Vård och omsorg (Q) Kultur, nöje, fritid (R) Annan serviceverksamhet (S) Källa: SCB, Företagens ekonomi. 3.4Organiseringen av den svenska arbetsmarknaden Den svenska modellen för att reglera förhållandena på arbetsmark- naden brukar karaktäriseras av en ringa grad av statlig inblandning. Staten styr visserligen regleringen när det gäller bl.a. arbetsmiljö, skydd mot diskriminering, arbetsmarknadspolitiska åtgärder och vissa ledighetsförmåner, men överlag regleras förhållandena på arbets- marknaden i stor utsträckning genom kollektivavtal. Tillämpningen av kollektivavtalen övervakas av de avtalsslutande organisationerna. Det finns vidare få hinder i lagstiftningen mot att vidta stridsåtgär- der för att tvinga motparten att sluta ett kollektivavtal. En förut- sättning för att den svenska modellen ska fungera är att det finns en hög organisationsgrad bland såväl arbetstagare som arbetsgivare. Förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare och dess orga- nisationer regleras i ett flertal lagar, som ger grundskydd för arbets- tagarna. En av de viktigaste lagarna inom den individuella arbets- rätten, vilken reglerar förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstag- are, är lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Den kollektiva arbetsrätten rör förhållandet mellan arbetsgivare/arbetsgivarorgani- sationer och arbetstagarorganisationer. En central lag där är lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). De arbets- rättsliga lagarna är i regel tvingande till arbetstagarens fördel. Till stor del är lagstiftningen emellertid semidispositiv, vilket betyder att arbetsmarknadens parter genom kollektivavtal kan komma överens om regler som kompletterar eller avviker från vad som gäller enligt lagen. Det är också en möjlighet som i stor utsträckning har ut- nyttjats av parterna. Den svenska arbetsmarknaden och den svenska arbetsmarknadsmodellen utmärker sig således just genom att för- hållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare till stor del styrs av kollektivavtal.19 Organisationerna spelar alltså en central roll för utvecklingen av förhållandena på den svenska arbetsmarknaden. På olika håll har det framförts att den låga graden av statlig inblandning i regleringen av arbetsmarknaden har bidragit till att arbetsmarknadens parter tar sitt ansvar för samhällsutvecklingen och att det underlättar för möjlig- heten till samförstånd mellan parterna. I jämförelse med våra nordiska 19 För en mer utförlig redogörelse av den svenska arbetsmarknadsmodellen se t.ex. SOU 2015:83, s. 43 f. grannländer har det också i förlorats relativt få arbetsdagar på grund av stridsåtgärder under det senaste decenniet.20 Enligt Medlingsinstitutets årsrapport finns det omkring 115 centrala parter på den svenska arbetsmarknaden, cirka 55 arbets- givarorganisationer och 60 arbetstagarorganisationer, som tillsam- mans tecknar totalt omkring 670 kollektivavtal om lön och allmänna anställningsvillkor.21 framhåller vidare att kollektiv- avtalen har en central roll i den svenska arbetsmarknadsmodellen. Nio av tio anställda på den svenska arbetsmarknaden omfattas av kollektivavtal trots frånvaro av lagstiftning om s.k. allmängiltig- förklaring av kollektivavtal. Inom den offentliga sektorn täcks samt- liga anställda av kollektivavtal. Parterna har i olika avtal enats om överenskommelser för olika delar av arbetslivet. Ett område där parterna har träffat överens- kommelser är arbetsmiljöområdet. Parterna har nämligen i flera fall träffat s.k. arbetsmiljöavtal som komplement till arbetsmiljölagstift- ningen. Överenskommelserna har utvecklats och bygger på att parterna bedrivit samarbete i arbetsmiljöfrågor .