sou · H5B389 · 2017-11-16 00:00:00 — Det kan vidare framhållas att det inte heller bör vara särskilt svårt för att hitta en tolkning av territorialitetsprincipen som kan accepteras av oss själva även när andra stater gör samma tolkning beträffande uppgifter som lagras här (reciprocitet). Det kan därför rimligen på goda grunder antas att införande av motsvarande möjlig- het i som införts i andra länder, under vissa givna förhållan- den (så att det finns tillräckligt tydliga anknytningspunkter hit), inte skulle leda till några mellanstatliga konflikter. Dessutom får det anses oklart vad som är gällande rätt i sammanhanget eftersom det saknas bindande överenskommelser och territorialitetsprincipen uppenbar- ligen tillämpas olika i olika länder, något som också pekat på. Som också nämnts innebär för övrigt artikel 32 i it-brotts- konventionen varken ett tillåtande eller ett uteslutande av gränsöver- skridande åtkomst till elektroniskt lagrade uppgifter i andra situa- tioner än de som anges i artikeln. Mot det anförda kan hållas att slutsatserna är behäftade med viss osäkerhet. Detta i synnerhet eftersom artikel 32 har varit föremål för internationella diskussioner utan att någon enighet i frågan har kunnat uppnås. Alla världens länder är inte heller är anslutna till it-brottskonventionen. Dessutom är utgångspunkten för it-brottskonventionen att platsen för lagring är den relevanta faktorn när rättslig hjälp ska begäras, se t.ex. art. 29 och 31. Att platsen för lagring är en relevant faktor även vid elektroniskt lagrade uppgifter framgår också i de rapporter som redovisats från såväl som EU, där ju vikten av internationellt rättsligt samarbete understryks. Det talar i någon mening för att risken för mellanstatliga konflikter fortfarande kan vara aktuell om synsättet avseende jurisdiktion för elektroniskt lagrade uppgifter ändras allt för drastiskt. Att däremot förändra den svenska hållningen när det är fråga om t.ex. situationer då det inte är klarlagt eller inte helt kan Jurisdiktionsfrågor och internationella förhållanden klarläggas var uppgifter lagras (loss of location) eller då det finns akut behov av att få del av information, t.ex. på grund av en nöd- situation eller på grund av att uppgifterna annars kommer försvinna bör däremot inte öka risken för mellanstatliga konflikter nämnvärt. Det synes primärt vara i sådana situationer som det i andra stater finns möjligheter för brottsbekämpande myndigheter att ta del av elektroniskt lagrade uppgifter oberoende av var den lagras. Som nämndes inledningsvis regleras inte frågan om jurisdiktion i svensk författning (vissa undantag finns dock i lagen om inter- nationell rättslig hjälp i brottmål och den föreslagna lagen om euro- peisk utredningsorder). Trots de starka skäl som finns för att ändra den svenska tolkningen av territorialitetsprincipen vid exekutiv juris- diktion framstår det inte som lämpligt att göra det lagstiftningsvägen inom ramen för denna utredning. Frågan bör i stället analyseras i särskild ordning och i ett sådant perspektiv att samtliga rätts- områden som berörs av den beaktas. Slutsatsen av vårt resonemang är således att det finns starka skäl att ändra den svenska tolkningen av territorialitetsprincipen för exekutiv jurisdiktion beträffande elektroniskt lagrade uppgifter men att något lagförslag inte bör lämnas. Konsekvensen av vår slutsats kan möjligen framstå som förvånande eftersom de förslag som vi fört fram i föregående kapitel, särskilt möjligheten att bereda sig tillgång till uppgifter på misstänktas användarkonton, kan förväntas bli svåra att tillämpa utan en tydligt ändrad svensk hållning. De stora tjänsteföretagen är ju oftast globala aktörer som lagrar uppgifter i andra stater än i . Till det kommer att före- tagen i många fall inte själva känner till var specifika uppgifter lagras. Om den svenska hållningen förblir oförändrad blir givetvis effektivi- teten av hemlig dataavläsning, när åtgärden ska användas beträffande uppgifter på sådana konton, begränsad i förhållande till vad som skulle gälla om andra mer tillåtande jurisdiktionsregler gällde. Vårt ställningstagande att inte föreslå någon lagändring hindrar dock inte att svensk jurisdiktion kan anses finnas i exempelvis situationer då loss of location föreligger. Som vårt förslag om hemlig dataavläsning är utformat ska domstolsprövning alltid ske av frågan om hemlig dataavläsning ska tillåtas. I domstolsprövningen ligger implicit att också pröva frågor om jurisdiktion. Frågan om en ändrad hållning avseende territorialitetsprincipen kan således prövas av domstol i samband med tillståndsprövningen, likt det som skedde i Jurisdiktionsfrågor och internationella förhållanden 2012 (se avsnitt 11.3.4). Det finns enligt vår mening goda skäl för åklagare att söka få prövat var gränserna för territorialitets- principen går i samband med ansökningar om hemlig dataavläsning när åtgärden ska avse användarkonton till internetbaserade tjänster. Utifrån bl.a. de för- respektive nackdelar med en ändrad svensk håll- ning som vi påtalat ovan finns således möjlighet för de högre dom- stolarna att ta ställning till om den gällande ordningen för exekutiv jurisdiktion har skäl för sig även vid hemlig dataavläsning i nu aktuellt avseende. Avslutningsvis bör framhållas att parallellt med eventuella domstolsprövningar av exekutiv jurisdiktion bör gå i fronten för internationella överenskommelser. Som nämnts föreligger det med unilaterala lösningar vissa risker för mellanstatliga konflikter. Genom internationella överenskommelser kan sådana risker minskas. Den svenska utgångspunkten vid förhandlingar om sådana överenskom- melser bör enligt vår mening vara att verka för att territorialitets- principen bättre anpassas till nutida förhållanden, särskilt såvitt avser det digitala rummet. Ett första steg för att ta bör vara att ratificera it-brottskonventionen för att alls få delta i de samtal och diskussioner som förs i . Utredningens bedömning: Förslaget om hemlig dataavläsning bedöms leda till ökade kostnader, särskilt för de brottsbekäm- pande myndigheter som ska kunna verkställa hemlig dataavläs- ning (dvs. , , Säkerhets- polisen och ). Kostnadsökningarna för dessa myndig- heter bör fördelas mellan dem och bör huvudsakligen rymmas inom befintliga anslag eller i vart fall genom omfördelning av befintliga anslag. Anskaffning av teknisk utrustning som utgör anläggningstillgångar ska finansieras med lån i . Det kan kräva utvidgade låneramar. Förslaget om hemlig dataavläsning bedöms också leda till ökade kostnader för . Nämndens anslag bedöms endast till en mindre del kunna täcka kostnadsökningarna. Dess anslag bör höjas i motsvarande mån som nuvarande anslag inte förslår. Ramhöjningen bör finansieras genom omfördelningar inom rättsväsendets anslag, utgifts- område 4. De kostnadsökningar som kan förväntas för andra myndig- heter inom rättsväsendet och för offentliga ombud bedöms rymmas inom befintliga anslag. Utredningen ska enligt direktiven bedöma de ekonomiska konse- kvenserna av förslagen för staten, kommuner och landsting och konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar för staten, kommuner och landsting, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Enligt 15 § kommitté- förordningen gäller också att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ska konsekvenserna i respektive avseende anges i betänkandet. Ingenting i vår kartläggning talar för att några ekonomiska konse- kvenser för kommuner eller landsting kommer att uppstå till följd av våra förslag. Inte heller kan vi se att förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I kapitel 9 har vi redovisat de grundläggande avvägningar vi gjort. Där redovisas bl.a. vilken betydelse våra förslag kan få för brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet. Det som har anförts där motsvarar även i övrigt det som ska finnas med i en kommittés konsekvensutredning, se 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Det saknas skäl att upprepa vad som anförts där utan det är tillräckligt med en hänvisning dit. I detta kapitel redo- visas därför endast de ekonomiska konsekvenserna av förslagen närmare. 12.1.2Ekonomiska konsekvenser av förslaget om hemlig dataavläsning Ökade kostnader för brottsbekämpande myndigheter som ska verkställa hemlig dataavläsning Utredningen har mötts av synpunkten att hemlig dataavläsning kommer att vara ett verktyg för de brotts- bekämpande myndigheterna som är förenat med betydande kostna- der. Detta har framhållits såväl av de brottsbekämpande myndig- heterna i som vid studiebesök hos brottsbekämpande myndig- heter i andra länder där åtgärden, eller motsvarigheter till den finns. Det primära skälet till att hemlig dataavläsning är dyrt jämfört med andra hemliga tvångsmedel är den teknik som används i sam- band med verkställighet av åtgärden. Det bör framhållas att när vi här talar om teknik i samband med verkställighet så avser vi främst tekniska metoder för att bereda sig tillträde till informationssystem och den programvara som kan placeras i informationssystem för att möjliggöra och genomföra verkställigheten. Hemlig dataavläsning kan också verkställas t.ex. efter att den brottsbekämpande myndig- heten, från t.ex. datorer som finns i den brottsbekämpande myndig- hetens lokaler, har loggat in på den misstänktes användarkonto till en kommunikationstjänst. I de fallen torde kostnaden för hemlig dataavläsning i praktiken inte vara större än kostnaden för personal som genomför inloggningen. Det är också möjligt att med hård- varuhjälpmedel genomföra hemlig dataavläsning, t.ex. genom att fästa hårdvara som registrerar tangentnedslagningar på ett tangentbord. Inte heller i de fallen torde det uppstå några större kostnader, i prak- tiken endast kostnaden för det tekniska hjälpmedlet och personal- kostnaden för den som ska placera detta. Det finns i praktiken två alternativa vägar för att anskaffa den tek- nik som behövs för verkställighet av hemlig dataavläsning, antingen inköp från privata leverantörer eller egenutveckling (se fördjupning beträffande de två alternativen i avsnitt 8.4.2). Utredningen har inte funnit skäl att reglera hur de brottsbekämpande myndigheterna ska anskaffa den teknik som behövs utan anser att det är en fråga som bör lämnas till dem själva. Mot bakgrund av uppgifterna om att tek- niken för hemlig dataavläsning är dyr, oavsett anskaffningsmetod, har utredningen begärt in uppgifter från de brottsbekämpande myndig- heterna beträffande vilken storleksordning av kostnader det rör sig En undersökning gjord av utredningen på egen hand eller på annat sätt har nämligen bedömts som helt utsiktslös mot bakgrund av att det endast är de brottsbekämpande myndigheterna som har kunskaper om vilken teknik som kan behövas och vilka medel som krävs för att få tillgång till sådan. Av samhällsekonomiska skäl anser de brottsbekämpande myndig- heterna som ska kunna verkställa hemlig dataavläsning att det bör ske någon form av samordning mellan myndigheterna avseende verkställighet av hemlig dataavläsning. De uppgifter om kostnader som utredningen tagit del av och som redovisas i det följande avser därför dessa myndigheters gemensamma kostnader. Den ökade kostnaden för de brottsbekämpande myndigheterna som ska verkställa hemlig dataavläsning om metoden införs har beräknats till . I kostnadsökningen innefattas nyrekrytering, utbildning, kompetensutveckling, anskaff- ning av teknisk utrustning, drift och underhåll samt kostnader för medverkande operatörer. Däremot innefattas inte kostnader för de resurser som krävs för kartläggning (t.ex. fysisk spaning) av den person som hemlig dataavläsning ska användas mot eller de resurser (t.ex. utredare, underrättelsehandläggare och tolkar) som krävs för bearbetning av det inhämtade materialet. Kostnaderna för de resurser som inte innefattas i den nämnda summan har bedömts rymmas inom befintliga resurser efter omdispositioner. Den enskilt största posten som tillkommer med hemlig data- avläsning avser inköp av nödvändig teknisk utrustning. Även kost- naden för personal som kommer bli nödvändig att rekrytera, vilken till stor del kommer att utgöras av personer med specialistkompe- tens, är en stor post. De redovisade kostnaderna har beräknats utifrån en uppskattad kapacitet på cirka 20–30 samtidiga installationer, vilket är vad som bedömts rimligt. Detta har förklarats enligt följande. Verkställighet av hemlig dataavläsning mot en person kan, men behöver inte, med- föra flera installationer och komplexiteten i varje enskild installation kan variera. Vissa installationer kan genomföras med relativt kort för- beredelse och med en relativt enkel installation medan andra kräver en mer komplex installation och med en mer omfattande kartlägg- ning av både person och det informationssystem som tillståndet avser. Utredningen saknar reell möjlighet att ifrågasätta de lämnade upp- gifterna såvitt avser de enskilda kostnaderna som framhållits. De ökade kostnaderna för myndigheterna som ska verkställa åtgärden blir under alla förhållanden betydande utifrån de uppgifter som redo- visats. Enligt 15 § kommittéförordningen ska utredningen föreslå finan- siering om förslaget förväntas leda till ökade kostnader. Som redo- visats finns det mycket som talar för att kostnaderna för de brotts- bekämpande myndigheterna kommer att öka. De brottsbekämpande myndigheterna samverkar , bl.a. avseende infrastrukturella lösningar, vid användning av hemliga tvångsmedel. Inom ramen för detta samarbete, som finns till bl.a. för att samma kostnader inte ska uppstå på mer än ett ställe, delas kostnader mellan myndigheterna enligt vissa kostnadsfördelningsmodeller. Ur ett kostnadseffektivi- tetsperspektiv torde motsvarande lösning vara att föredra även för hemlig dataavläsning. Frågor om detta diskuteras, för det fall att hemlig dataavläsning införs, mellan de myndigheter som ingår i nuvarande samarbete. Mot den bakgrunden är det svårt att nu ange hur stora kostnadsökningar som faktiskt kommer bli fallet för respektive brottsbekämpande myndighet och således också hur de ökade kostnaderna bör fördelas. I regeringens budgetproposition framgår att det samlade anslaget för , , Säkerhets- polisen och uppgår till . De kostnadsökningar som hemlig dataavläsning medför bör, efter fördelning mellan myndigheterna, rymmas inom de befintliga anslagen. I vart fall bör finansiering kunna ske genom omfördelning av befintliga anslag inom de utgiftsområden som träffas. När det gäller anskaffning av nödvändig teknisk utrustning torde det huvud- sakligen vara fråga om anläggningstillgångar som finansieras genom lån i Riksgälden (se 2 kap. 1 § kapitalförsörjningsförordningen). Beroende på hur stora investeringar som behövs kan låneramen för den eller de myndigheter som ska uppta lån behöva ökas. Vi har inte några riktade förslag beträffande Säkerhets- och integri- tetsskyddsnämnden utöver att den ska underrättas om tillstånds- beslut av domstolar, se 29 § i förslaget till lag om hemlig dataavläs- ning. Den åtgärden kommer, såvitt vi kan bedöma, i sig inte att inne- bära några beaktansvärda ekonomiska konsekvenser för nämnden med hänsyn till det begränsade antal tillstånd som kommer att med- delas . Däremot kommer, som framhållits i avsnitt 10.12.1, den tillsyn som ska utövas beträffande hemlig dataavläsning i vart fall i två avseenden sannolikt behöva avvika från hur tillsynen bedrivs . Det första är att tillsyn avseende hemlig dataavläsning kommer att kräva en annan teknisk kompetens än vad tillsynen avseende de nu gällande hemliga tvångsmedlen fordrar. Det hänger samman dels med metodens i sig tekniska karaktär och de åtgärder som vidtas i samband med verkställighet, dels de skyddsmekanismer för den personliga integriteten och informationssäkerheten som vi föreslagit i 19 och 20 §§ lagen om hemlig dataavläsning. För att i praktiken kunna kontrollera regelefterlevnaden av många av de bestämmelser vi föreslagit kommer det således ställas höga krav på t.ex. förståelse för teknik och informationssäkerhet. Såvitt framkommit finns sådan kompetens som torde krävas inte vid Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden . Den andra omständigheten som kan komma att skilja sig från hur tillsynen utövas är att tillsynen torde behöva vara mer aktiv, med vilket avses att tillsynen kan behöva utövas under pågående verkställighet. Skälen till det har presenterats i avsnitt 10.12.1 och hänger främst samman med den risk för misstro och ryktesspridning som kan uppstå om det inte sker en effektiv och aktiv tillsyn av hemlig dataavläsning med hänsyn till de risker för integritet och informationssäkerhet som åtgärden kan medföra. När det gäller vilka ekonomiska konsekvenser dessa skillnader i tillsyn kan innebära gör vi följande bedömning. Nämnden kommer att behöva rekrytera personal med teknisk kompetens. Hemlig data- avläsning kommer att aktualiseras vid ett begränsat antal tillfällen men med hänsyn till vikten av en aktiv och effektiv tillsyn av åtgärden bör, åtminstone till en början, i vart fall en ytterligare årsarbetskraft beräknas jämfört med vad som används . Enligt nämndens årsredovisning var det vid utgången av det året 14 personer i tjänst på nämndens kansli. En årsarbetskraft beräknad som ett genomsnitt av kostnaderna för personal motsvarar . På nämndens kansli tjänstgör personer på olika ansvarsnivåer och därmed också med olika löne- nivåer. Personer med den tekniska komptens som kommer att behövas beräknas kosta mer än en genomsnittsårsarbetskraft. Kost- nadsökningen för den extra årsarbetskraften vi bedömer nödvändig för bör därför beräknas till , i vilken kostnad även kringkostnader som utbildning och resor bör rymmas. Rimligen bör en mindre del av det befintliga anslaget till nämnden kunna möta de ökade kostnaderna. Till den del anslaget inte förslår bör det höjas. Ramhöjningen bör dock kunna finansieras genom omfördelningar inom rättsväsendets anslag, utgiftsområde 4. Ökade kostnader för domstolar, och offentliga ombud Varje ärende om hemlig dataavläsning ska enligt vårt förslag dom- stolsprövas. Så ska som utgångspunkt ske efter ansökan av åklagare. Rätten ska alltid hålla sammanträde vid vilket ett offentligt ombud ska närvara. Vi bedömer dock att det kommer att bli fråga om ett begränsat antal verkställighetstillfällen och dessutom att dessa i flertalet fall kommer att ersätta ansökningar om andra hemliga tvångsmedel. Det talar för att kostnaderna för domstolar inte bör öka i sådan utsträckning att de inte ryms inom befintliga anslag. Samma sak gäller beträffande kostnaderna för offentliga ombud och . Det kan också förutses att domstolar, offentliga ombud och åklagare kommer att behöva fortbilda sig beträffande det nya tvångs- medlet. Kostnaden för sådan fortbildning kan dock inte förväntas bli större än att det ryms inom befintliga anslag. Det blir inga ökade kostnader för företag som bistår de brottsbekämpande myndigheterna vid verkställighet Vi inför en uttrycklig möjlighet för aktörer som bedriver anmäl- ningspliktigverksamhet enligt 2 kap. 1 §, dvs. i praktiken företag som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät mot ersättning och eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster, att medverka vid hemlig dataavläsning. De aktörer som bistår en brotts- bekämpande myndighet ska enligt den bestämmelsen ha rätt till ersättning av den verkställande myndigheten för kostnader som upp- står till följd av medverkan. Förslaget är således avsett att vara kost- nadsneutralt för företagen varför kostnadsökningar för dessa inte bedöms uppstå. Kostnaderna för medverkan belastar i stället den brottsbekämpande myndighet som får hjälp av operatören. Dessa kostnader ingår i den kostnadsökning som nämnts ovan beträffande de brottsbekämpande myndigheterna. Utredningens förslag: Lagen om hemlig dataavläsning ska träda i kraft och tidsbegränsas att gälla till och med . Övriga lagändringar ska träda i kraft . Utredningens bedömning: Det finns inte behov av några sär- skilda övergångsbestämmelser. Den föreslagna lagen om hemlig dataavläsning bör träda i kraft . Vår bedömning är att det med hänsyn till remissförfarande och övriga beredningsåtgärder inte är möjligt att låta de nya bestämmelserna träda i kraft förrän . Av de skäl som anförts i anförts i avsnitt 10.1.2 bör författningen tidsbegränsas att gälla till och med . Övriga lagändringar, vilka är följder av att hemlig dataavläsning införs som tvångsmedel, bör också träda i kraft . När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya regler ska tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att nya regler ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. Det medför att de brotts- bekämpande myndigheterna och domstolarna ska tillämpa de nya bestämmelserna även i förundersökningar och tvångsmedelsärenden som har inletts innan de föreslagna bestämmelserna träder i kraft. En sådan ordning är enligt vår bedömning lämplig avseende de av utred- ningen föreslagna ändringarna. Det finns därför inte behov av några särskilda övergångsbestämmelser. 13.1Förslaget till lag (2019:000) om hemlig dataavläsning Med hemlig dataavläsning avses avläsning eller upptagning som sker i hemlighet med ett tekniskt hjälpmedel, av uppgifter avsedda för automatiserad behandling i ett informationssystem. Med informationssystem avses i denna lag antingen 1.elektronisk kommunikationsutrustning, eller 2.ett användarkonto till, eller en på motsvarande sätt avgränsad del av, en kommunikationstjänst, lagringstjänst eller liknande tjänst. Paragrafen innehåller en definition av det nya tvångsmedlet hemlig dataavläsning och en definition av det för lagen centrala begreppet informationssystem. Övervägandena i avsnitt 10.2. I paragrafens första stycke finns en legaldefinition av hemlig data- avläsning. Den knyter an till bestämmelsen om dataintrång i 4 kap. 9 c § genom att de uppgifter som får läsas av eller tas upp in är uppgifter avsedda för automatiserad behandling. Begreppet ska tolkas på samma sätt som enligt bestämmelsen i . Alla sorters uppgifter, dvs. fakta, information eller begrepp, som uttrycks i en för en dator anpassad och läsbar form kan således om- fattas av bestämmelsen. För den vidare innebörden av begreppet uppgifter som är avsedda för automatiserad behandling hänvisas till prop. 2006/07:66 s. 49. Av bestämmelsen framgår vidare att hemlig dataavläsning utförs genom avläsning eller upptagning. Avläsning är avsett att vara ett neutralt begrepp som kan ta sikte både på en helt teknisk process, utförd av en dator eller annat tekniskt hjälpmedel, för att exempelvis göra informationen läsbar och på den process som sker när den som ska granska uppgifterna tar del av informationsinnehållet. Begreppet upptagning anges för att tydliggöra att även om avläsning inte sker i realtid så får uppgifterna tas upp för att sedan granskas i efterhand. I andra hemliga tvångsmedelsbestämmelser används ibland begreppet inhämtning. Det är också vad det är fråga om enligt förevarande bestämmelse och det begreppet ryms i begreppen avläsning och upp- tagning. Avläsningen ska avse uppgifter, avsedda för automatiserad behand- ling i ett informationssystem. Uttrycket klargör att uppgifterna ska kunna härledas till det informationssystem tillståndet till hemlig dataavläsning avser.