sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Det belopp som återförs till det enskilda företaget blir därför också litet. Styreffekten av avgiften rörande incitamenten att vidta tekniska åtgärder påverkas med andra ord inte nämnvärt. Detta bekräftas också av andra studier12. De största företagen i systemet står för av den totala energiproduktionen. Om ett företag med en sådan andel väljer att minska sina utsläpp med ett kilo kommer de inom det nuvarande svenska systemet att undvika en kostnad på (avgiftsnivån). Den förlorade intäkten mot- svaras av av , vilket motsvarar . Företaget väljer därför att driva sin utsläppsreduktion fram till den punkt där marginalkostnaden för utsläppsreduktion är lika med . Den största anläggningen i systemet står dessutom för av den totala energiproduktionen. Sammanfattningsvis innebär återföringen att incitamenten till att vidta tekniska utsläppsreduktionsåtgärder minskar jämfört med en renodlad skatt, men denna effekt är sannolikt liten i det svenska fallet. Detta bekräftas också av att de avgiftsskyldiga företagen använder marginalkostnaden per kilo i sina kalkyler, t.ex. i samband med tillståndsärenden. Vi kommer därför att i det följande utgå från samma antagande. Den s.k. genomsnittskostnadseffekten berör främst avgiftens lång- siktiga effekter. Den avgift som företagen betalar för varje kilo utsläpp ökar deras produktionskostnader. Men denna effekt begränsas betydligt av att (nästan) hela avgiftsbeloppet betalas till- baka till kollektivet av berörda företag. Återföringen innebär där- med en snedvridande produktionssubvention i de sektorer som har nettointäkter från avgiftssystemet. Investeringar i nya additionella produktionsenheter blir därmed mer lönsamma samt lättare att finansiera. Detta leder till att pro- 12 Se exempelvis och (2006). Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift duktionen totalt – och därmed även de totala utsläppen – ökar jämfört med en situation utan någon återföring. Lägre kostnader för att investera i nya anläggningar innebär också att konsument- priserna inte kommer att fullt ut reflektera produktionens totala samhällsekonomiska kostnader. Eftersom avgiftssystemet premierar utsläppsreduktion via tek- niska åtgärder å ena sidan samt ökad energiproduktion å den andra, kommer anläggningar med låga utsläpp per producerad enhet att gynnas. Dessa får tillbaka större belopp än de betalar in i form av avgifter. Eftersom utsläppens miljöpåverkan orsakas av totala och inte specifika utsläpp är detta en viktig brist i styrmedlet.13 17.6Kväveoxidskatt (slopad återföring) I detta avsnitt fördjupas analysen av kväveoxidavgiftens egenskaper i termer av bl.a. verkningsfullhet och kostnadseffektivitet genom att kontrastera dessa med motsvarande egenskaper med en skatt på kväveoxidutsläppen. Vi pekar också på ett antal konsekvenser av att göra om avgiften till en skatt, men en mer fullödig konsekvens- analys av konkreta skatteutformningsförslag återfinns i kapitel 20. Tabell 17.3 illustrerar vilken direkt (statisk) effekt en skatt på per kilo skulle få på produktionskostnaderna för de olika industrisektorerna. Av tabellen framgår också variationen mellan olika anläggningar och företag inom respektive sektor. Siffrorna visar att en slopad återföring framför allt skulle medföra en kostnads- ökning för el- och värmesektorn (avfallsförbränningen inkluderad); från att ha haft en nettoåterföring på skulle de totala skatteutgifterna bli . För alla sektorer innebär reformen en kostnadsökning. 13 Detta ska inte tolkas som att den svenska kväveoxidavgiften inte har bidragit till att reducera de totala utsläppen. Den viktiga slutsatsen är i stället att incitamenten för tillbaka- hållen produktion varit för svaga (alternativt att systemet i för hög grad gynnat pro- duktionsökningar). Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift siffror bygger på att skatten endast omfattar de pannor som är avgiftspliktiga samt på antagandet att utsläppen är oförändrade. Att reformera den nuvarande kväveoxidavgiften genom att slopa återföringen skulle emellertid innebära en ökad verkningsfullhet främst i och med att lönsamheten i investeringar som syftar till ökad produktion – och därmed ökade totala utsläpp – minskar. Det kan t.ex. noteras att för hela avgiftskollektivet innebär en slopad återföring en kostnadsökning för alla avgiftspliktiga företag som motsvarar per kWh. En skatt på kväveoxidutsläppen skulle dessutom underlätta en breddning av systemet till att omfatta fler pannor som inte betalar ett pris för sina utsläpp. Detta inkluderar såväl mindre pan- nor med en produktion som understiger 25 GWh samt större pan- nor som inte omfattas av avgiftssystemet (t.ex. sodapannor och lutpannor). Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift Källa: Egen bearbetning baserat på data från . Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift I kapitel 16 konstaterades att om kväveoxidavgiften reformeras på ett sätt som innebär fler investeringar i förbränningstekniska åtgärder samt rökgasrening, kan utsläppen av andra föroreningar (t.ex. kolväten) öka. Denna slutsats gäller dock inte om avgiftens styreffekt förstärks på ett sätt som i första hand skapar tydligare incitament för minskad energiproduktion, t.ex. genom att ta bort återföringen av avgiften. Om kväveoxidutsläppen reduceras genom att lönsamheten i nya investeringar försämras kommer även andra utsläpp att reduceras. Detta förhindrar dock inte att fördjupade konsekvensanalyser behövs av möjliga energisystemeffekter samt av effekterna på kon- kurrensutsatt industri. Detta behov förstärks om den skatt som föreslås ersätta avgiften omfattar ett större kollektiv av aktörer än de som ingår i avgiftssystemet. En slopad återföring skulle sannolikt medföra färre incitament för rökgaskondensering i el- och värmesektorn. Detta ska dock inte tolkas som att återföringen är en samhällsekonomiskt motiverad produktionssubvention. De företag som betalar avgiften skulle ha incitament till energieffektiviserande åtgärder även utan återföringen, och det är svårt att se vilket marknads- misslyckande som kan motivera en återföring baserat på energi- effektiviseringsmotiv. Analysen i avsnitt 17.5 ovan visar också att en slopad återbetal- ning även innebär att kostnadseffektiviteten i styrningen ökar. Alla pannor som omfattas av den föreslagna skatten kommer att möta samma incitament för att reducera utsläppen med den kombination av tekniska åtgärder och tillbakahållen energiproduktion som mini- merar kostnaderna. En skatt rimmar dessutom väl i linje med prin- cipen om att förorenarna ska betala för den miljöskada de orsakar. Bedömningen att en skatt ökar miljöstyrningens kostnadseffek- tivitet förstärks också av att en skatt lättare kan breddas till att omfatta fler utsläppskällor. De kostnader som myndigheterna har för att administrera en skatt på kväveoxider jämfört med ett avgiftssystem bör inte påverkas betydligt i någon riktning. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift kostnader för att administrera kväveoxidavgiften 2015 var cirka en procent av de totala årliga avgiftsintäkterna på , det vill säga cirka 6 miljoner kronor14. I denna summa ingår kost- naderna för att hantera återbetalningen, men även de kostnader som kan kopplas till tillsyn av den mätning och rapportering som företagen gör.15 kostnader för att admi- nistrera intäkterna från landets alla punktskatter på totalt 97 mil- jarder kronor uppgick till drygt 50 miljoner kronor16. Företagens kostnader för administration tillkommer också, men även dessa bör påverkas endast marginellt om avgiften görs om till en skatt. Vår analys visar att investeringar i nya produktionsenheter blir mindre lönsamma om avgiften görs om till en skatt, och ofta stiger då också priset på de produkter som genererar utsläpp. Möjlighet- erna för företag att övervältra kostnadsökningar på kunderna vari- erar mellan olika sektorer, och är t.ex. starkt begränsade i de sek- torer som konkurrerar med homogena produkter på internationella marknader. Detta innebär att det är centralt att även belysa kon- kurrenskraftseffekterna av nya miljöskatter, dvs. hur dessa påverkar lönsamheten i olika industrier. I fallet med gränsöverskridande miljöproblem, t.ex. övergödning som ett resultat av kväveoxid- utsläpp, är effekterna på industrins konkurrenskraft intressanta även utifrån ett miljöperspektiv. Höga kostnadsökningar kan gynna andra länders industrier, och bidra till att reducerade utsläpp i ersätts av ökade utsläpp i andra länder. Såsom påpekades i kapitel 16 motiveras återföringen delvis av att den (i varje fall delvis) neutraliserar de ekonomiska effekterna av avgiften. Detta innebär också att ett skarpt förslag om en kväve- oxidskatt måste inkludera en bedömning av hur en sådan skatt skulle påverka industrins konkurrenskraft, samt på vilket sätt sådana effekter kan – och bör – beaktas i utformningen av en skatt. 14Naturvårdsverket (2016). 15Tillsynen samordnas också med annan tillsyn enligt vid anläggningarna. 16Skatteverket (2004). Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift 17.7Tidigare utredningsförslag på reformeringar av kväveoxidavgiften Den minsta övergripande reformen av dagens kväveoxidavgifts- system som ökar dess styreffekt är en höjning av avgiftsnivån. har analyserat en avgiftshöjning i en serie av rapporter –2005. Dessa analyser föregick den höjning av avgiften som gjordes 2008. I avsnitt 17.7.1 följer en kortfattad sammanfattning av analyser kombi- nerat med egna reflektioner avseende en höjning av avgiftsnivån. Dagens kväveoxidavgift omfattar endast av kväveoxidutsläppen från förbränningsanläggningar som används i kommersiell energiproduktion och olika industriella processer. Kväveoxidavgiftens verkningsfullhet skulle öka om systemet om- fattade fler utsläppskällor än det gör . En sådan breddning skulle även öka kostnadseffektiviteten avse- ende utsläppsminskande åtgärder i form av förbränningstekniska åtgärder och rökgasrening. Däremot skulle kväveoxidavgifts- systemet fortsatt vara kostnadsineffektivt avseende utsläppsminsk- ningar förknippade med minskade produktionsvolymer. De pro- blem som identifierats med återföringen skulle därför kvarstå. har utrett två typer av breddningar av dagens avgiftssystem, dels en breddning till industriella processutsläpp, dels en breddning till mindre produktionsenheter (pannor). I av- snitt 17.7 följer en kortfattad sammanfattning av dessa analyser, kombinerat med utredningens egna reflektioner kring hur för- slagen kan jämföras med en skatt på utsläpp. I kontexten av en breddning till att omfatta även industriella processutsläpp, disku- teras även en uppdelning av avgiftskollektivet. Diskussionen baseras på argument att en breddning av kväveoxidavgiftssystemet skulle gynna redan avgifts- pliktiga produktionsenheter medan vissa av de tillkommande pro- duktionsenheterna skulle få relativt höga nettoavgifter för sina utsläpp av kväveoxider. En sammanfattning av förslag om uppdelning av avgiftskollektivet finns i avsnitt 17.7.3 nedan. har också undersökt effekterna av en bibe- hållen men begränsad återföring. I avsnitt 17.7.4 sammanfattas resultatet av denna undersökning. Slutligen förs även en kort dis- Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift kussion avseende lämpligheten i att införa andra kriterier för åter- föringen. Diskussionen baseras på det norska systemet med en kväveoxidfond och finns i avsnitt 17.7.5. Den minsta övergripande reformen av dagens kväveoxidavgifts- system som skulle öka dess styreffekt är en höjning av den nuvar- ande avgiftsnivån. Som konstaterades i kapitel 16 har avgiftens styrande effekt urholkats på grund av den generella pris- ökningen. Dagens avgiftsnivå på per kilo motsvarar 2017 per kilo penningvärde. En avgiftsnivå på per kilo kväveoxid skulle således återställa av- giftssystemets reella styreffekt. För att ytterligare stärka systemets styreffekt skulle ännu högre avgiftsnivåer kunna införas. analyserade en avgiftshöjning i en serie av rap- porter –2005. Dessa analyser föregick den höj- ning av avgiften som gjordes 2008. Analyser gjordes för avgiftsnivåer upptill (uttryckt penningvärde) per kilo kväve- oxid. har även i två utredningar analyserat effekt- erna av avgiftshöjning. Dessa analyser pekar på att avgifts- höjningen endast haft mycket marginella effekter på reduktionen av de totala kväveoxidutsläppen.17 En viktig förklaring är att många av de reningstekniska åtgärder som var såväl tekniskt som eko- nomiskt motiverade genomfördes –2008. En viktig lärdom från dessa utvärderingar är också att många beräkningar av potentialer och kostnader för olika tekniska utsläppsreduktionsåtgärder tenderar att underskatta kostnaden för dessa åtgärder. Utredningar års höjning indikerade på betydande reduktioner vid en avgift på men dessa blev inte verklighet när väl höjningen kom till stånd. Problemet med en sådan höjning är dock att det inte adresserar – och potentiellt även förvärrar – det nuvarande avgiftssystemets brist på kostnadseffek- tivitet och samhällsekonomisk effektivitet. Även om en höjning ger starkare incitament till tekniska reningsåtgärder löser en sådan inte de fundamentala problem som 17 (2012, 2014). Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift avgiften har avseende kostnadseffektiviteten inom avgiftskollek- tivet (se Figur 17.1). Som nämndes i kapitel 16 finns betydande skillnader mellan sektorer i deras möjligheter att genomföra ytter- ligare effektiva reningsåtgärder. Medan det bedöms existera en poten- tial för sådana åtgärder i el- och värmesektorn är denna potential betydligt lägre i den svenska pappers- och massaindustrin.18 Dessa skillnader riskerar att öka ytterligare med en högre avgift. För produktionsenheter som inte kan rena sina utsläpp innebär en avgiftshöjning en högre nettoavgift och därmed ökade incitament att minska utsläppen via minskad produktion. På så sätt skulle även det återförda beloppet till el- och värmesektorn (inklusive avfalls- förbränning) öka ytterligare. Detta skulle innebära ökad lönsamhet för nyinvesteringar i el- och värmesektorn medan incitamenten för motsvarande nyinve- steringar i den konkurrensutsatta industrin skulle minska. Ett sådant utfall innebär med andra ord en risk för en ännu högre spridning i nettoavgifterna mellan olika anläggningar, och därmed även en reducerad kostnadseffektivitet. Att ha kvar återföringen skulle även bidra till fortsatt fiskal ineffektivitet eftersom intäkterna från avgiftssystemet inte skulle kunna utnyttjas för att sänka fiskala skatter. En ökad börda för den konkurrensutsatta industrin i form av högre nettoavgifter skulle också undergräva en viktig funktion för återföringen. I dagens system spelar återföringen en roll för att begränsa de negativa konkurrenskraftseffekterna av en (relativt) hög avgiftsnivå. Men om en högre avgift i första hand leder till tekniska utsläppsreduktionåtgärder i de sektorer som inte är utsatta för direkt internationell konkurrens, t.ex. fjärrvärmepro- duktionen, ökar de belopp som återförs till dessa sektorer medan den konkurrensutsatta industrin möter högre nettoavgifter. 18 (2017). Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift föreslog i en rapport att den svenska kväveoxidavgiften borde breddas till industriella processer för att göra den mer verkningsfull och kostnadseffektiv19. Enligt förslaget skulle avgiftssystemets omfattning mer än fördubblas med avse- ende på utsläpp av kväveoxider från industriell verksamhet. Natur- vårdsverket föreslog att en breddning skulle kombineras med en uppdelning av avgiftskollektivet så att de tillkommande utsläpps- källorna kunde utgöra ett eget avgiftskollektiv. Förslaget om delning av avgiftskollektivet diskuteras närmare i avsnitt 17.7.3. I analys beaktades en breddning till samtliga industriella utsläpp. Vid en sådan breddning skulle avgiftssystemet utöver de befintliga utsläppskällorna även inkludera de verksam- heter, processer och ugnar som nämns i Tabell 17.4. 19 (2004, 2005). Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift Källa: Tabell 1 i till breddning och uppdelning av kväveoxidavgiften, Rapport 5525 december2005. konsekvensanalys av olika breddningsscenarios pekade på att nettoavgifterna skulle bli relativt höga för utsläpp från kalk- och cementugnar, pelleteringsverk för tillverkning av malmpellets, glasugnar för återvinning av glas samt för ugnar för tillverkning av lättklinker. Av den anledningen föreslog Natur- vårdsverket att de nämnda utsläppskällorna skulle undantas från kväveoxidavgiften. Konsekvensanalysen visade också att bredd- ningen endast skulle medföra en mycket liten rening av kväveoxid- utsläppen; endast . bedömde dock att beräkningarna underskattat den verkliga reningspotentialen. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift I sammanhanget är det viktigt att notera att endast beaktade förbränningstekniska reningsåtgärder och rök- gasrening men inte utsläppsminskningar via anpassade produk- tionsvolymer. Den breddning som föreslagit skulle därför kunna få en betydligt större effekt , i synnerhet om inga undantag görs för utsläppskällor som har höga specifika utsläpp. För dessa pannor skulle en kväveoxidavgift innebära rela- tivt stora kostnadsökningar och därmed en konkurrensnackdel. I våra tidigare resonemang om kväveoxidavgiftens kostnads- effektivitet beskrevs avgiften i termer av en marginalkostnadseffekt och en genomsnittskostnadseffekt. På ett liknande sätt beskriver (2014) avgiften i termer av en skattedel (avgiften) och en subventionsdel (återföringen). Relationen mellan dessa delar bestämmer det nettobelopp som enskilda aktörer i avgifts- kollektivet ska betala in till, eller få utbetalt från . Det är därför viktigt att såväl utsläpp som produktion av nyttig- gjord energi mäts enligt fastställda konventioner. En slutssats från analys är att en breddning av avgiftssystemet skulle kräva en översyn av begreppet nyttiggjord energi. Om av- giften görs om till en skatt skulle dock en breddning till flera pro- cessutsläpp kunna åstadkommas på ett enklare sätt eftersom pro- blemen med att definiera nyttiggjord produktion kan undvikas. Eftersom skatten inte omfattar någon återbetalning som tar hänsyn till nyttigjord energi kan den baseras endast på mängden utsläppta kväveoxider . Problemet med definitionen av nyttiggjord energi kan därmed undvikas. Breddning till mindre produktionsenheter Som nämndes i kapitel 16 utökades avgiftens omfattning åren 1996–1997 till att även inkludera produktionsenheter som produ- cerar 25–50 GWh nyttiggjord energi. Anledningen till denna breddning var att kostnaderna för mätning av kväveoxid minskat . har inga ändringar av systemet gjorts avse- ende den lägre gränsen. utredde även en breddning till mindre produktionsenheter. I utredningen konsta- terades att den extra kostnad för mätning som en breddning skulle innebära inte kunde anses ekonomiskt motiverad med avseende på Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift den extra utsläppsmängd som skulle omfattas av systemet. I utred- ningen konstateras också att mätkostnaderna skulle kunna redu- ceras genom att en årlig mätning genomförs av ett oberoende mät- laboratorium. Ett förfarande utan kontinuerlig mätning skulle dock inte ge några incitament till kväveoxidminskningar via justeringar i den dagliga driften av små produktionsenheter. konstaterar i en rapport att många anläggningar har utsläppskrav som kräver mätutrustning, vilken kan modifieras för att även mäta utsläpp av kväveoxider. Natur- vårdsverket bedömer därmed att det troligtvis finns många medel- stora produktionsenheter med en årlig energiproduktion över 10 GWh som skulle kunna bära kostnaderna för mätning av utsläpp av kväveoxider. Den övergripande slutsatsen i analys här är dock att dagens undantag för produktionsenheter med en energi- produktion på upp till 25 GWh ska behållas. I rapporten föreslås att återföringen av kväveoxidavgiften bör halveras som ett schablonmässigt fritak bör införas för utsläppen upptill 25 GWh produktion av nyttiggjord energi (se vidare avsnitt 17.7.4). Som nämndes i föregående avsnitt har en uppdelning av avgifts- kollektivet diskuterats i kontexten av en breddning av systemet till att även omfatta industriella processutsläpp. tidigare förslag om att dela upp avgiftskollektivet baseras på argu- mentet att en breddning av kväveoxidavgiftssystemet skulle med- föra stora flöden av pengar mellan olika branscher. Enligt skulle redan avgiftspliktiga produkt- ionsenheter gynnas som vissa av de tillkommande pro- duktionsenheterna skulle få relativt höga nettoavgifter för sina utsläpp av kväveoxider. I och med en uppdelning av avgiftskollek- tivet minskar flödet av pengar mellan branscher. I analyser framfördes även argumentet att en uppdelning av avgiftskollektivet skulle ge starkare incitament för att i de tillkommande produktionsenhet- erna skyndsamt genomföra reningsåtgärder. I sammanhanget hän- visas till att olika produktionsenheter konkurrerar om återbetal- Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift ningen och att detta skapar ett omställningstryck. Det måste dock här påpekas att det är marginalkostnaden för utsläpp (dvs. avgiften) som utgör incitamentet för teknisk rening. Givet denna kostnad avgör företagens kostnader för rening i vilken omfattning reningsåtgärder genomförs. Återbetalningen i sig självt ger inga direkta incitament till utsläppsminskningar, i stället är det tvärtom eftersom den ökar lönsamheten i produktions- ökande investeringar. Utan en uppdelning av avgiftskollektivet skulle en breddning innebära högre nettoavgifter för de tillkommande produktions- enheterna än vad som skulle bli fallet med en uppdelning. Högre nettoavgifter innebär i sin tur starkare incitament att minska ut- släppen och avgiftskostnaden genom produktionsminskningar. Det är med andra ord breddningen av avgiftssystemet som i allt väsentligt skapar incitament för investeringar i reningsutrustning och inte uppdelningen av avgiftskollektivet. Argumentet för att dela upp avgiftskollektivet för att minska flödet av pengar mellan branscher kan även tillämpas i kontexten av en avgiftshöjning givet de nuvarande ramarna för dagens kväve- oxidavgift. En avgiftshöjning skulle gynna kraft- och värmesektorn på bekostnad av massa- och pappersindustrin samt exempelvis trävaruindustrin. Denna slutsats förstärks av att de framtida utsikterna för ytter- ligare utsläppsreduktion i massa- och pappersindustrin är små.20 Genom att dela avgiftskollektivet skulle potentiellt detta flöde av pengar mellan sektorer minska. Eftersom logiken för en sådan del- ning är att skapa homogena avgiftskollektiv kommer en sådan att medföra lägre nettoavgifter för utsläpp från flertalet produktions- enheter. Därmed blir effekten på de totala utsläppen av en avgifts- höjning lägre om den kombineras med en uppdelning av avgifts- kollektivet.21 Effekten på kväveoxidavgiftens kostnadsineffektivitet är obe- stämd eftersom marginalkostnaderna för rening sannolikt konver- gerar mellan företag men divergerar mellan olika typer av åtgärder för att minska utsläppen. 20Malmström (2017). 21Det bör också noteras att om en uppdelning av kollektivet leder till att vi får flera kollektiv med förhållandevis få pannor i respektive kollektiv skulle verkningsfullheten i systemet för- sämras på grund av en försvagad marginalkostnadseffekt. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift 17.7.4Bibehållen men begränsad återföring Regeringen gav i uppdrag att föreslå förändringar av kväveoxidavgiften för att öka styreffekten. Till följd av uppdraget föreslog en halvering av återföringen i kombination med ett schablonmässigt fritak för samtliga produktionsenheter för utsläpp associerade med pro- duktion av 25 GWh nyttiggjord energi22. I utredning konstateras att ”varken de teoretiska eller de empiriska observationerna för att återföra miljö- avgiften ger minskade totala utsläpp av kväveoxider för avgiftskol- lektivet på lång sikt framstår det som effektivast om återföringen reduceras ytterligare eller helt tas bort”23.