sou · H5B38 · 2017-02-24 00:00:00 — Landet förutses ha genomgått en energirevolution och elproduktionen är baserad på förnybara energikällor. Om detta är en överskattning och om ny kärnenergiteknik till en väsentlig del skulle ge ett bidrag till elproduktionen, kan det vara fråga om kärnenergi i form av den s.k. fjärde generationens kärnkraft (Gen IV). I så fall skulle använt kärnbränsle kunna komma ifråga som en energikälla. Därmed skulle slutförvarsprojektets genomförande (antingen partiellt eller helt och hållet) kunna bli föremål för en omprövning. Lagringstider för använt kärnbränsle i mellanlagret Clab skulle också kunna bli längre än förutsetts. Om vi förutsätter att scenario 1 blir verklighet och nya former av kärnenergi utvecklas, skulle en diskussion om användningen av Kärnavfallsfondens medel förmodligen bli aktuell. En fråga för övervägande är i vad mån det skulle vara betydelsefullt att genomföra en utredning av en sådan reallokering av Kärnavfalls- 19 MSB 2012. Samhället , s. 9. I varje fall skulle skälen för och emot en sådan utredning behöva diskuteras. Vi återkommer till frågan om konsekvenserna av en förlängd lagring i mellanlagret Clab. Scenario 2 beskriver ett samhällstillstånd av svag ekonomi, hög arbetslöshet och social oro. Det sammanfattas på följande sätt: Den revolutionerande utvecklingen inom informations- och kommunikationsområdet präglar världen, men i kämpar de flesta länder för att hänga med i utvecklingen som leds av de starka ekonomierna i . har kämpat med en ansträngd ekonomi och stor arbetslöshet, och minskar befolkning i modern tid. Både välfärdssystem och infrastruktur lider av stora brister. Förtroende för politik och samhällsliv är minskande och social oro präglar samhällslivet.20 I motsats till scenario 1 skulle scenario 2 kunna få mer eller mindre långtgående konsekvenser för ett igångsatt och pågående slutförvarsprojekt. Scenariot innefattar olika påfrestningar med återverkningar på projektet. Vissa av dessa är en följd av stat och myndigheters minskade möjligheter att styra eller utöva tillsyn av företagens verksamhet till exempel på energiområdet. Scenariot innebär också en ökad korruption som skulle kunna drabba slutförvarsprojektet i Forsmark. Dessutom förutses enligt detta scenario brist på välutbildad arbetskraft – bland annat ingenjörer. Tillgången på varor, råvaror och produkter är god, men sårbar. Sabotage och dataintrång ställer olika samhällssystem på svåra prov. (Ett kortvarigt elavbrott på fick nog så omfattande konsekvenser). I glesbygd – som Forsmark – förutses infrastruktursystem särskilt utsatta. Misstron mot information växer och MSB förutsåg i detta scenario konsekvensen av att sociala, interaktiva medier står för en allt större del av kommunikation och information människor emellan. Förtroendet för enskilda experter och offentliga insatser minskar. Det blir svårt att skilja PR från nyheter – ”oseriösa nyhetskällor kan få stort genomslag”.21 Allt detta skulle kunna få negativa konsekvenser för ett pågående slutförvarsprojekt. Risken för det som SKB betecknar som allvarligare ”ej förväntade/ osannolika händelser (missöden)” ökar och Samhället , s. 17. Samhället , s. 23. kan medföra kortare eller längre avbrott i deponeringen av kapslar i förvaret. Riskerna för brister i själva genomförandet av slutförvarsprojektet ökar och kan innebära att olika säkerhetssystem och skyddsbarriärer inte kommer att fungera som planerat. Misstron mot projektet skulle kunna växa okontrollerat. De preventiva åtgärder som skulle kunna planeras i händelse av att scenario 2 helt eller delvis förverkligas är begränsade. Bortsett från eventuella förseningar och deras konsekvenser, aktualiseras den av ofta påtalade vikten av en robust säkerhetskultur inom slutförvarsorganisationen. I denna bedömning instämmer även SSM, som sitt yttrande till mark- och miljödomstolen framhävt organisationsfrågornas betydelse: De materiella säkerhets- och strålskyddskraven enligt kärnteknik- och strålskyddslagen innebär att en tillståndshavare måste ha djup och bred kunskap om verksamheten. Vidare ställer kärntekniklagen och SSMFS 2008:1 krav på tillståndshavarens organisation. Verksamheten ska bedrivas med stöd av ett ledningssystem, utformat så att kraven på säkerhet och strålskydd tillgodoses. Tillståndshavaren ska bland annat se till att personal och entreprenörer har den kompetens och lämplighet i övrigt som krävs.22 Tilläggas bör också att även betydelsen av att tillsynsmyndigheten i en situation av allmän kompetensbrist på teknikområdet bevarar sin kompetens. Preventiva åtgärder för att tillgodose en sådan kompetens i perspektiv av det aktuella scenariot skulle kunna vara att långtidsstudier genomförs och en beredskapsorganisation vid kompetensbrist förbereds. Scenario 3 sammanfattas under rubriken ”accelererande klimatförändringar och stigande oljepris” och beskrivs på följande sätt: ekonomi har varit stabil med ökande tillväxt, men präglas världen av accelererande klimatförändringar och stigande oljepriser hotar fortsatt positiv ekonomisk utveckling. Anpassningen av infrastruktur och bebyggelse till det förändrade klimatet har SSM:s yttrande till mark- och miljödomstolen 2016. Yttrande över ansökan från om tillstånd enligt för ett system för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle. (SSM 2016-546), s. 10. Jfr , s. 13 och s. 17. Se även SSM. Tillsynsrapport ning säkerhetsledarskap SKB. gått relativt trögt, och ökade nederbördsmängder, höga flöden och högre temperaturer har orsakat många störningar.23 I detta scenario spelar klimatförändringarnas negativa konsekvenser en avgörande roll. Värmeböljor, långvariga torkperioder, skyfall, översvämningar, ras, skred och omfattande skogsbränder är allt vanligare fenomen som orsakar stora problem och skador på bebyggelse och infrastruktur världen över. - - - Vägar, ledningsburna system för elförsörjning och dricksvatten distribution blir hårt ansatta av olika typer av skador och avbrott.24 Sådana processer kan också påverka slutförvarsprojektet. Särskilt allvarligt är naturligtvis en översvämning av förvaret under pågående deponering. Detta finns omnämnt i SKB:s ansökningshandlingar, men utredning av preventiva åtgärder saknas och behovet och utformning av en räddningsorganisation är ofullständigt utredd. Den långsiktiga säkerheten efter deponering är omsorgsfullt utredd i jämförelse med den i tiden mer närliggande säkerheten under deponering intill den slutliga förslutningen kring nästkommande sekelskifte. Scenariot räknar inte med höjda havsvattennivåer, men om scenariot fördröjs några decennier kan detta få konsekvenser för slutförvarsprojektet. I scenariot förutsätts att föråldrade kärnkraftverk har ersatts med nya. Därmed aktualiseras hur använt kärnbränsle från dessa nya anläggningar ska kunna tillvaratas. Scenario 4 karakteriseras av hot om terrordåd i en värld av konflikter. Det sammanfattas på följande sätt: präglas världen av oro och svag ekonomisk utveckling. Det har väpnade konflikter förekommit i många delar av omvärlden och även om och dess närområde har varit förskonat från krig har det säkerhetspolitiska läget ofta varit ansträngt. Terroristdåd utgör en växande hotbild, även inom . Som en reaktion på denna utveckling har nationalstater i många delar av världen stärkt sin ställning. I har flera verksamheter som tidigare privatiserats återförts till den offentliga sektorn.25 Samhället , s. 25. Samhället , s. 26, 29. Samhället , s. 33. Scenariot innebär bland annat att kritiska samhällsfunktioner ställts under statlig kontroll alternativt blivit kraftigt statligt reglerat och kontrollerat. Långtgående terrorlagstiftning har genomdrivits. Detta aktualiserar frågor om kärnämneskontroll och fysiskt skydd, som behandlas ingående i SR-Drift.26 Frågan om kärnämneskontroll diskuteras i 2015.27 Där framhålls att kärnämneskontroll och fysiskt skydd är två begrepp som ligger ganska nära varandra, men som man brukar hålla åtskilda. Med ”kärnämneskontroll” menas att det nukleära material (uran, plutonium eller annat ämne som kan användas för utvinning av kärnenergi) som förvaras eller används måste vara underställt ett juridiskt accepterat och väl fungerande system för verifikation av korrekthet och fullständighet. ”Fysiskt skydd” handlar om mer påtagliga åtgärder för att (1) förhindra obehörigt intrång och sabotage vid anläggning som kan leda till radiologiska skador och (2) förhindra obehörig befattning med kärnämnen som kan leda till spridning av kärnvapen. Man skulle kunna säga att fysiskt skydd är den mest påtagliga och synliga delen av kärnämneskontrollen. Det handlar om larm, staket, barriärer, vakter, övervakning, strålkastare etc. Det är främst kärnkraftverken som är berörda, men också anläggningar för förvaring av radioaktivt material. Kärnämneskontroll och fysiskt skydd är frågor som särskilt aktualiseras i scenario 4. De ska inte behandlas närmare i detta kapitel. Väsentliga delar berörs i de sekretessbelagda delarna av SKB:s ansökan. Scenario 5 berör en till synes, i detta sammanhang, mindre relevant samhällssituation, nämligen att antibiotikaresistenta bakterier sprids i världen. Scenariot förknippas med betydelsefulla vetenskapliga genombrott och tekniska innovationer. förmörkas situationen av ett framväxande hot av globala proportioner. Det sammanfattas på följande sätt: utgör antibiotikaresistenta bakterier ett gigantiskt globalt problem och avsaknaden av fungerande antibiotika har fått långt gående konsekvenser för samhällen världen över. Framför allt är det sjukvårdens oförmåga att använda etablerade behandlingsmetoder som upplevs ”Kontroll av kärnämne inom KBS-3-systemet”. (SR-Drift, kap. 4). SOU 2015:11 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet. Kontroll, doku- mentation och finansiering för ökad säkerhet. 43–63. problematiskt, men antibiotikaresistensen orsakar även stora problem för livsmedelsproducenter genom sjukdomar hos djur och växter.28 Följdverkningarna av antibiotikaresistenta bakterier som sprider sig behöver ju inte i sig innebära några problem för ett pågående slutförvarsprojekt. Men konsekvenserna är svårbedömda och kan leda till att det kan bli svårt att bemanna projektet med tillräcklig kompetens. Ännu värre kan det bli om ett annat besläktat skräckscenario förverkligas, nämligen att bakterier eller virus orsaker en global pandemi. Det kan ske av misstag genom att sådana patogener läcker ut från något laboratorium. Men det kan också ske med avsikt för att vålla en global massförstörelse. Det förefaller hämtat ur en skräckfilm, men citerar följande från en rapport publicerad av US : Just a few individuals with specialised skills and access to a laboratory could inexpensively and easily produce a panoply of lethal biological weapons that might seriously threaten the US population. Moreover, they could manufacture such biological agents with commercially available equipment – that is, equipment that could also be used to make chemical, pharmaceuticals, foods, or beer – and therefore remain inconspicuous. The deciphering of the human genome sequence and the complete elucidation of numerous pathogen genomes ... allow science to be misused to create new agents of mass destruction.29 Konsekvenserna behöver förhoppningsvis inte leda till mänsklighetens undergång, men bedöms av initierade framtidsforskare (till exempel ) som ett inte helt osannolikt scenario. Och även om en sådan terrorhandling inte skulle orsaka mänsklighetens undergång skulle den kunna innebära att mänskligheten skulle möta hårda utmaningar. I ljuset av sådana utmaningar förbleknar hotet från ett halvfärdigt slutförvar. Men det gör inte mänsklighetens framtid mindre sårbar. Till denna lista av globala hot måste också läggas ett globalt kärnvapenkrig – eller mindre drastiska konflikter som skulle kunna skörda många offer och drabba världsekonomi och global handel för decennier, ja, kanske sekler. Om ett slutförvarsprojekt av denna anledning inte kan slutföras och förvaret lämnas halvfärdigt med en mängd använt kärnbränsle kvar i mellanlagret Clab aktualiseras åter- Samhället , s. 41. 29Häggström, O. 2016. Here Be Dragons, s. 197. igen mellanlagrets hållbarhet och uthållighet. Denna fråga har också berörts i samband med andra framtidsscenarier. Vad kan vi göra för att säkra mellanlagret i den mån något av dessa scenarier skulle bli verklighet? 3.5.3”Nollalternativet” − förlängd förvaring i Clab Om någon av de händelser eller processer som sammanfattats i figur 3.1 ovan förverkligas, aktualiseras det som – något oegentligt – brukar benämnas ”nollalternativet”. Det kan innebära att det använda kärnbränslet får ligga kvar än beräknat – eller i värsta fall bli kvarlämnat i sitt mellanlager. Vad blir konsekvenserna av detta? Vilka säkerhetsrisker skulle en fördröjning av förflyttningen av (allt eller en del av) det använda kärnbränslet i Clab till slutförvaret kunna innebära? Och vad blir följderna av en utebliven förflyttning? SKB har i särskilda rapporter utrett dessa konsekvenser.30 Resultaten sammanfattas i en rapport , Vad händer om det inte byggs något djupförvar? Nollalternativet – förlängd mellanlagring i CLAB.31 I kapitel 1 ges en bakgrund och i kapitel 2 behandlas frågan om mellanlagring i Clab i egentlig mening kan betraktas som ett nollalternativ, dvs. som en beskrivning av om ”konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd” (ur ). Rapporten besvarar den frågan nekande och hänvisar bland annat till KASAM:s yttrande över SKB:s Fud-program 1998. Långtidslagring kan inte ses som en slutlig lösning: … eftersom den förutsätter att framtida samhällen genom många generationer av beslutsfattare känner ett lika stort ansvar för kärnavfallet som vår generation gör. De måste kontinuerligt, oavsett sina egna samhällskriser och politiska prioriteringar, sörja för de ekonomiska resurser och den myndighets- och tillsynsstruktur som behövs, för att en övervakad lagring skall bli minst lika säker som den slutförvaring vår generation kan genomföra. Den förutsättningen är inte rimlig.32 30Se bland annat , E. Kontrollerad långtidslagring i CLAB. Vad händer om det inte byggs något djupförvar? Nollalternativet – förlängd mellan- lagring i CLAB. SOU 1999:67 Yttrande över Svensk Kärnbränslehantering AB:s FUD-pro- gram 98 för kärnkraftavfallets behandling och slutförvaring, s. 23; SKB. R-00-31, s. 11. I kapitel 3 (SKB R-00-31) ges en kortfattad beskrivning av Clab och i kapitel 4 ges en sammanfattning av R-98-17 och förutsättningarna för att förlänga drifttiden till 100–. Genomgången visar enligt SKB att använt kärnbränsle skulle kunna mellanlagras i anläggningen ända upp till . Centralt i detta sammanhang är den missödesanalys som görs i kapitel 5 i SKB:s rapport. Konsekvenserna av brand, hanteringsmissöden, långvarig förlust av kylning och spädmatning av bassängerna samt yttre påverkan och jordbävning har behandlats i särskilda rapporter. Därvid analyserades även konsekvenserna av att ett stenblock faller ner i en bassäng.33 ”Missödena vid dessa inledande händelser leder inte, i något fall, till omgivningspåverkan som innebär väsentlig fara för allmänheten.”34 Dessutom behandlas två andra händelser, nämligen förlust av allt vatten i bassängerna och omfattande bränsleskador på grund av nedfallande stenblock, som skulle kunna inträffa om provning och underhåll eftersatts. Sådana händelser kan inträffa om anläggningen plötsligt måste överges på grund av krig eller miljökatastrofer. Förlust av vatten i bassängerna behöver enligt olika rapporter inte medföra några avgörande säkerhetsproblem särskilt om det sker då resteffekten minskat betydligt. Förutsättningen är givetvis att personal kan återvända till anläggningen och återställa kylsystemet. Enstaka nedfallande stenblock skulle inte heller behöva vålla några avgörande problem även om det skulle kunna medföra vissa strålningsökningar. Ett plötsligt övergivande av Clab, har i samma rapport från SKB, analyserats i tre olika scenarier: ett omkring (med maximal resteffekt), ett annat vid och ett tredje vid . Den minskande resteffekten medför att ett tidigt övergivande av Clab skulle i det första scenariot dvs. 2010, medföra att kylvattnet kokade bort på mellan 0,3 och . Om Clab överges skulle motsvarande tidsrymd bli . Om Clab överges senare än kommer bränslet troligen inte att friläggas. Om personalen däremot tvingas överge CLAB kan det få allvarliga konsekvenser. Stråldoserna till personer i omgivningen skulle inte vara acceptabla och själva anläggningen skulle kontamineras i sådan R-00-31, s. 27 och där refererade specialrapporter. R-00-31, s. 27. utsträckning att det, , skulle bli mycket svårt att återta kontrollen och flytta bränslet till en säkrare plats. Eftersom samhällsutvecklingen, i ett långtidsperspektiv, är så svårbedömd går det inte att utesluta att CLAB, förr eller senare, måste överges. Denna reella risk är omöjlig att kvantifiera, men det går inte att bortse från den i det mångtusenåriga perspektiv som vi måste använda när det gäller kärnavfall.35 I den citerade rapporten gör SKB inte några närmare överväganden om hur konsekvenserna av de händelser som beskrivs i olika scenarier skulle kunna hanteras eller vilken slags beredskapsorganisation som skulle krävas för en sådan hantering. Framtiden för slutförvarsprojektets säkerhet, efter förslutning och ett avslut av institutionell kontroll samt det 100 000-åriga perspektivet, är beroende av såväl naturgivna som samhälleliga händelser. I ett 100 000-årigt perspektiv vet vi genom att se tillbaka historiskt att mycket stora förändringar och händelser skett – från exempelvis evolutionen av människan som art, stora vulkanutbrott, istider till mer nutida stora tekniska förändringar och medföljande förändrade livsstilar. Det är därför naturligt att utforska den framtida tidsrymdens förändringar, även om vi i stor utsträckning inte kan förutse mycket. bara i en bakåt har dock också stora händelser skett – två världskrig, terrordåd, klimatförändring, vulkanutbrott, jordbävningar, , ekonomiska kollapser, flera kärnkraftsolyckor; vidare har industrialisering av produktionen av varor skett, stora tekniska landvinningar, stor befolkningsutveckling globalt sett, stora livsstilsförändringar som bland annat inneburit att en allt större andel av jordens befolkning bor i städer och att fetma i stället för svält har blivit ett globalt problem. Det betyder att även ett så ”kort” tidsperspektiv som framåt kan rymma förändringar och händelser som påverkar det som är i fokus i detta kapitel dvs. olika samhällsförändringar och framtida mänskliga handlingar som skulle kunna medföra (1) att deponering, återfyllning och/elleråterfyll- R-00-31, s. 37. ning av förvaret allvarligt försenas, eller (2) att förvaret överges utan att deponering, återfyllning eller förslutning slutförts. Framtidsfrågorna har i relation till slutförvarsprojektet fått relativt liten uppmärksamhet. Rådet anser att dessa behöver ges ökad uppmärksamhet och fortsatt analys i relation till bland annat de samhällsförändringar vi här har exemplifierat. Det försämrade säkerhetsläget och de övervägande som görs i regeringens offentliggjorda säkerhetsstrategi understryker behovet av att också beakta kärnavfallsprojektet i ett sådant perspektiv. Statsminister skriver i förordet till säkerhetsstrategi: Säkerhetsstrategin omfattar många olika politikområden, och aktörerna finns inom såväl offentlig som privat sektor. Regeringen har det övergripande ansvaret, och i och med att strategin beslutats har alla departement att utgå från denna när nu nästa steg ska tas och arbetet med olika initiativ drivas vidare. Men säkerhetsarbete är en uppgift för hela samhället. Ett aktivt deltagande från centrala, regionala och lokala myndigheter behövs, liksom även från enskilda individer, näringsliv och civilsamhälle.36 Som ett exempel på en möjlig åtgärd anser rådet att det skulle kunna vara rimligt att till exempel vidga uppdraget till Myndigheten för samhällsberedskap att analysera och fortsatt följa upp framtidsfrågorna i relation till slutförvarsprojektet. SKB är naturligtvis en viktig samarbetspartner i detta arbete. Avslutningsvis är det angeläget att sätta in slutförvarsprojektet i ett större sammanhang. De scenarier som beskrivits i denna text skulle också kunna få mer eller mindre allvarliga konsekvenser för andra storskaliga tekniksystem och infrastrukturer i samhället till exempel transportsystem, kommunikationer, sjukvård och virtuella nätverk. är med andra ord en inkörsport till studier av en mängd framtida och generellt betydelsefulla säkerhetsfrågor. Det handlar om att tillgodose medborgarnas liv och hälsa och ytterst om samhällets överlevnad. 36 Nationell säkerhetsstrategi. Regeringen, statsrådsberedningen 2017, s. 3. , O. 2016. Here Be Dragons. Science, Technology and the Future of Humanity. SOU 2015:11 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. SOU 2014:42 yttrande över SKB:s Fud-program 2013. , L., Ritchey, T. och , M. Scenarier baserade på mänskliga handlingar. Tre arbetsmöten om metod- och säkerhetsanalysfrågor. Fem utmanande framtidsscenarier för samhällsskydd och beredskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Se: (hämtad ). Regeringen, Statsrådsberedningen 2017. Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall. 2011.”Redovisning av säkerhet efter förslutning av slutförvaret för använt kärnbränsle. Huvudrapport från projekt I” i Ansökan om tillstånd om kärnteknisk verksamhet till uppförande, innehav och drift av en kärnteknisk anläggning för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. ”Redovisning av säkerhet efter förslutning av slutförvaret för använt kärnbränsle. Del III” i Ansökan om tillstånd om kärnteknisk verksamhet till uppförande, innehav och drift av en kärnteknisk anläggning för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. ”FEP report for the safety assessment”. I Ansökan om tillstånd om kärnteknisk verksamhet till uppförande, innehav och drift av en kärnteknisk anläggning för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall (SR-Site). 2010 ”Kontroll av kärnämne inom KBS-3-systemet” (SKBdoc 1172138) i Ansökan om tillstånd om kärnteknisk verksamhet till uppförande, innehav och drift av en kärnteknisk anläggning för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall, (i SR-Drift, kap. 4). ”Säkerhetsredovisning för drift av slutförvarsanläggning för använt kärnbränsle (SR-Drift) kapitel 3 − Krav och konstruk- tionsförutsättningar” i Ansökan om tillstånd om kärnteknisk verksamhet till uppförande, innehav och drift av en kärnteknisk anläggning för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. ”Handling of future human actions in the safety assessment”. I Ansökan om tillstånd om kärnteknisk verksamhet till uppförande, innehav och drift av en kärnteknisk anläggning för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall (SR-Site). Vad händer om det inte byggs något djupförvar? Noll- alternativet – förlängd mellanlagring i CLAB. Tillsynsrapport säkerhets- ledarskap SKB. (SSM 2016-3279-2). SSM:s yttrande till mark- och miljödomstolen 2016. Yttrande över ansökan från om tillstånd enligt för ett system för hantering och slutför- av använt kärnbränsle. (SSM 2016-546). Kontrollerad långtidslagring i CLAB. SKB R- 98-17. Making Futures: On Targets, Measures and Governancein Backcasting and Planning for Sustainability. – finansiering och återtagbarhet Slutförvaring av radioaktivt avfall är en mångfacetterad fråga som innehåller flera tekniska och politiska utmaningar. Dessa sträcker sig från korrosionsförhållanden i svårbeskrivna kemiska miljöer under årtusenden till risker och ansvarsförhållanden mellan dagens och kommande generationer.