sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — I praktiken skulle ett sådant system exkludera alla EETS-betalningsförmedlare, eftersom det kräver att en ny typ av fordonsutrustning monteras som skiljer sig från den som är specificerad för EETS. En exkludering av EETS-betalnings- förmedlare skulle kommissionen aldrig acceptera vid införandet av ett nytt vägtullssystem. Mätning av verklig vikt kräver obligatorisk fordonsutrustning, vilket enligt artikel 7j.2 i Eurovinjettdirektivet ställer krav på att medlemsstaten erbjuder den utrustning som krävs till alla använ- dare. Kommittén bedömer att det vore förknippat med mycket höga kostnader att förse alla fordon som använder det svenska vägnätet med en enhetlig och manipulationsskyddad ut- rustning för mätning av sådan vikt. Det finns heller ingen erfaren- het någonstans i världen av att utforma ett vägtullssystem på detta sätt. Även om det vore möjligt, skulle således ta en oerhört stor risk genom att införa ett sådant system. Ett införande skulle kunna ta , eftersom det är fråga om ett komplext och dess- utom oprövat tekniskt system. I kommittédirektiven antyds på flera ställen ett önskemål om ett system som går att införa smidigt och snabbt. 22Detta har de tjänstemän vid som kommittén har varit i kontakt med uttryckt. 23Detta har de tjänstemän vid som kommittén har varit i kontakt med uttryckt. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Det vore därmed inte framgångsrikt vare sig juridiskt, ekono- miskt, tidsmässigt eller tekniskt att differentiera skatten på verklig vikt. Framtida utveckling kan dock påverka detta ställningstagande, om teknik för mätning av verklig vikt standardiseras och regleras och om även EU-direktiven om vägtullar förändras i grunden. Det skulle även kunna tillkomma regler på EU-rättslig nivå som påver- kar utvecklingen. Ett exempel på en sådan reglering är rådets direktiv /53/EG av om största tillåtna dimensioner i nationell och internationell trafik och högsta tillåtna vikter i inter- nationell trafik för vissa vägfordon som framförs inom gemenskapen, som genom och rådets direktiv /719/EU av har ändrats på så sätt att det nu av artikel 10d.1 följer att medlemsstaterna ska vidta sär- skilda åtgärder för att identifiera fordon eller fordonskombinationer som är i trafik och som misstänks ha överskridit högsta tillåtna vikt och som därför bör kontrolleras av deras behöriga myndigheter för att säkerställa att kraven i direktivet har uppfyllts. Dessa åtgärder får vidtas med hjälp av automatiska system som installeras i väg- infrastrukturen eller med hjälp av ombordsystem för vägning som installerats i fordon. Sådana ombordsystem för vägning ska enligt artikel 10d.4 vara exakta och tillförlitliga samt vara fullständigt driftskompatibla och förenliga med alla fordonstyper. En medlems- stat får dock inte kräva installation av ombordsystem för vägning i fordon eller fordonskombinationer som är registrerade i en annan medlemsstat (artikel 10d.1). Dessa ändringar av direktivet kan medföra att fler fordon inom EU kommer att förses med fordons- utrustning för vägning. Hur stor förändringen blir beror dock på vilken form av kontroll varje enskild medlemsstat väljer. Det går inte att uttala sig om hur många medlemsstater som kommer att välja kontroll genom fordonsutrustning eller kontroll genom automatiska system i väginfrastrukturen. Det ska även tilläggas att direktivet inte har med vägtullar att göra, utan det har enbart till- kommit för att kontrollera eventuell överlast. Kommittén bedömer därmed att det inte vore framgångsrikt att föreslå en skatt som differentieras på verklig vikt. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Bör skatten differentieras med hänsyn till släpfordon eller antal axlar? I många europeiska länder tas hänsyn till eventuell användning av släpfordon vid beräkning av vägtull. Antalet axlar avgör vilken kategori som fordonet tillhör. Detta innebär att föraren vid varje körning knappar in det antal axlar som fordonet har i det gränssnitt som fordonsutrustningen innehåller (om antalet axlar har ändrats sedan den senaste körningen). Vägtullen i dessa länder är vanligtvis högre ju fler axlar som ingår i fordonskombinationen. Alltså är väg- tullen högre för en tvåaxlad dragbil med trailer än vad vägtullen är om de kör utan trailer. Vägtullen kan i dessa länder också vara högre för en fordonskombination som består av fem axlar än en fordons- kombination som består av fyra. Detta kan därmed ge incitament att använda färre axlar, vilket ökar slitaget på vägen. I beror vägtullen i stället på fordonets högsta tillåtna bruttovikt eller, om fordonet har möjlighet att använda släpfordon, fordonskombinationens högsta tillåtna bruttovikt. Vägtullen varierar således inte för varje enskilt fordon beroende på om ett släpfordon för tillfället används eller inte. Kommittén anser att ett svenskt vägskattesystem som omfattar ett så stort vägnät som det statliga och kommunala vägnätet bör vara så kostnadseffektivt som möjligt att kontrollera. Nyttan av att ha ett så sofistikerat och väl utbyggt kontrollsystem för att kunna verifiera att ett fordon vid ett visst tillfälle hade en viss konfiguration och vid ett annat tillfälle en annan måste vägas mot de kostnader som det innebär. Det vägtullssystem som är enklast att kontrollera är den modell som har anammats i , det vill säga att skatte- satsen inte varierar beroende på om ett fordon har ett släpfordon eller inte. Detta kan skapa incitament att använda släp och att lasta maximalt, det vill säga att öka fyllnadsgraden för de transporter där detta är möjligt. De som ibland använder släp- fordon får alltså ökade motiv att använda släp oftare. Vidare får de som aldrig använder släpfordon, men ändå har en draganordning, motiv att anpassa fordonet till att inte ha en draganordning. En sådan modell kan också innebära att risken för felaktiga skatte- beslut minskar. Kommittén anser därför att en svensk vägskatt bör utformas så att en och samma skattesats gäller för ett motorfordon beroende på om det har draganordning eller inte. Ett fordon som inte har drag- Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem anordning betalar alltså alltid en och samma skattesats, liksom ett fordon som har draganordning alltid betalar en och samma skatte- sats oavsett om ett släpfordon används för tillfället eller inte. Hur bör skatten beräknas? För motorfordon utan draganordning kan skatten beräknas någor- lunda exakt. Antalet axlar och högsta tillåtna bruttovikt för ett specifikt fordon är känt eller går att beräkna genom uppgifter som är obligatoriska i registreringsbeviset. Den så kallade fjärdepotens- regeln går därmed att applicera (se mer om det i bilaga 3). Beräkningen av skatten baseras på kostnadsunderlag i form av beläggningskontrakt mellan och dess entreprenörer , där den genomsnittliga kostnaden per kvadratmeter väg av VTI uppskattats till . Utifrån det uppskattar kommittén den sammantagna årliga kostnaden till . Fördelningen av dessa kostnader på olika fordon sker i tre steg. I det första steget har kommittén utgått från resultat från forsk- ningsstudier vid VTI.24 Utifrån en marginalkostnadsansats beräknas med hjälp av statistisk analys hur mycket lastbilstrafiken påverkar vägbeläggningens livslängd och därmed framtida underhålls- och reinvesteringskostnader. Vägens nedbrytning och livslängd påverkas av vägens konstruktion, mängden fordonstrafik och andra faktorer.25 Utifrån kostnadsunderlag från visar VTI:s beräkningar att en ökning av lastbilstrafiken (egentligen en ökning av lasten per axel) förkortar livslängden , det vill säga en elasticitet på -0,09. Mätt i termer av fordonskilometer bety- der det en marginell slitagekostnad för tunga fordon på i genomsnitt per fordonskilometer. En beskrivning av den bakom- liggande metoden finns även i VTI:s slutrapport om SAMKOST.26 I ett andra steg beräknas hur mycket olika fordon bidrar till slitaget. Därvid beräknas fordonets slitagefaktor (ESAL-värde). 24Nilsson, , (kommande 2016), Estimating the marginal costs for road wear. En tidigare version finns som CTS working paper. 25Se t.ex. WSP (2016), Förkortad väglivslängd – orsaker och kostnader. 26VTI (2014), SAMKOST – Redovisning av regeringsuppdrag kring trafikens samhällsekonomiska kostnader, 2014:836. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Fordonets slitagefaktor beror på många olika faktorer och det är svårt att veta hur olika faktorer påverkar slitaget i detalj. Det är bruttoviktens fördelning som har betydelse och inte bruttovikten i sig. En studie om effekterna av tunga lastbilsekipage gjord för EU- kommissionen konstaterar att det är många faktorer som påverkar slitaget: själva lastbilskonfigurationen, antalet axlar, axellasten, väg- ytans beskaffenhet, fjädringstypen, däck, däcktryck etc.27 Det tredje steget är att multiplicera lastbilens ESAL-värde med den uppskattade marginalkostnaden på per fordons- kilometer, vilket ger lastbilens slitagekostnad per fordonskilometer. För motorfordon med draganordning (bygel, vändskiva, kula eller krok) är det svårt att på förhand veta hur mycket ett specifikt fordon väger och vilket vägslitage det ger upphov till när fordonet utgör en fordonskombination. Det totala antalet axlar är dessutom inte heller känt enligt resonemanget ovan. En metod för att beräkna skatten för dessa fordon kan vara att utifrån den beräknade skatten för motorfordon utan dragmöjlig- heter lägga på en släpschablon, som antingen utgörs av en procentsats eller ett fast påslag. Detta skulle dock kunna innebära stora nackdelar, beroende på hur skatten för motorfordon utan draganordning har beräknats. Det skulle kunna innebära att det blir lönsamt att bygga om och registrera om sitt fordon för att på sätt anpassa sig till vilken viktkategori som fordonet tillhör. Detta utan att i stort påverka vilket släpfordon som kan användas, men med konsekvensen att skatten blir betydligt lägre. Det skulle alltså kunna vara lönsamt att sänka vikten för ett två- eller treaxligt fordon utan att göra något större avkall på den tillåtna bruttovikten när fordonet utgör ett tungt fordonsekipage. eftersträvar en metod som inte ger negativa anpassningseffekter, så bedöms denna metod inte vara tillämpbar. En annan metod är att andra uppgifter används för att bestämma vilken skatt som ett fordon med draganordning ska betala. bestäms vägavgiftsplikten utifrån fordonskombinationens högsta tillåtna totalvikt (eller högsta sammanlagda bruttovikt). Den upp- giften skulle även kunna användas för att bestämma vägskattens storlek. Detta för att skilja ut de fordon som kan utgöra fordons- 27 JRC-IPTS (2009), Longer and Heavier Vehicles – an overview of technical aspects. G. Leduc. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem kombinationer som är särskilt tunga.28 Det är även det sätt som används i det belgiska vägtullssystemet för att bestämma skatten. Denna uppgift är definierad som gemenskapskod F.3 i direktiv /37/EU, men är dock inte obligatorisk i registreringsbevis. I har man löst detta genom att definiera hur uppgiften kan beräknas utifrån de uppgifter som är obligatoriska i registrerings- bevis eller utifrån uppgifter som den skattskyldige kan få från till- verkaren av fordonet. Kommittén anser att samma metod bör an- vändas i det svenska vägskattesystemet. Som framgår ovan anser kommittén att vägskatten bör bestå av både en infrastrukturkomponent och en komponent för externa kostnader. Infrastrukturkomponenten i skatten bör dock inte täcka kostnaderna för uppförande av vägar, men däremot kostnaderna för vägunderhåll och kostnaderna för själva vägtullssystemet. I den externa komponenten bör uppskattade genomsnittliga kostnader för utsläpp av luftföroreningar respektive landsbygdsbuller ingå, men däremot inte kostnaderna för vägtrafikolyckor. Det bör inte ske något slags differentiering med hänsyn till tid och rum, eftersom sådana differentieringar av olika skäl är svåra att motivera. Det är vidare inte möjligt med differentiering av skatten beroende på fordons drivsystem. Vidare bedöms det inte vara framgångsrikt att föreslå en vägskatt som differentieras utifrån verklig vikt. Kommittén bedömer att skatten bör beräknas utifrån om ett motorfordon har draganordning eller inte. För motorfordon utan draganordning kan skatten beräknas någorlunda exakt, men för motorfordon med draganordning blir det i stället en mer schablon- mässig beräkning av skatten. Ett fordon som inte har draganord- ning betalar alltså alltid en och samma skattesats, liksom ett fordon som har draganordning alltid betalar en och samma skattesats oav- sett om ett släpfordon används för tillfället eller inte. 28 Särskilt tunga fordonskombinationer bedöms ha en bruttovikt på eller över. Detta har framkommit efter analys av uppgifter i vägtrafikregistret. Se bilaga 3 för beräkningar och vidare resonemang. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem 8.9Hur bör vägskattesystemet organiseras? Kommittén ska enligt kommittédirektiven ta fram ett förslag till organisation av skatteuttaget som täcker in samtliga moment som ingår i hanteringen av skatten. Det gäller bland annat uttag och betalning, framtagande och tillhandahållande av teknisk utrustning och kontroll. ska vara beskattningsmyndighet. För organisationen i övrigt ska kommittén överväga lämpliga lösningar. Vid analysen ska närliggande skatter och avgifter beaktas, liksom hur dessa har fungerat. Kommittén ska analysera och klargöra ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna som berörs av skatten, som exempelvis myndigheterna, eventuella privata aktörer och de skattskyldiga. Frågan om hur uttaget av skatt ska organiseras praktiskt och juridiskt är nära kopplad till val och utformning av tekniska system för skatten. I detta ligger sådant som vilka aktörer som bör vara involverade i hanteringen av skatten och vilka uppgifter de bör ha. EFC-direktivet och EETS-beslutet (se avsnitt 5.2.2 och 5.3.3) utgår från en modell där användaren eller den skattskyldige tecknar ett avtal med en betalningsförmedlare som hanterar betalningen av skatten eller avgiften till rätt mottagare i de olika medlemsstaterna inom EU. Den organisation av skatteuttaget som kommittén väljer måste ha möjlighet att hantera kravet på EETS-kompatibilitet. I många av de EU-länder som har infört avståndsbaserade vägtullar har delar av verksamheten överlåtits till en från myndigheterna fri- stående aktör som får ersättning från staten. Eftersom vägskatten är en fordonsrelaterad skatt är det relevant att undersöka hur organisationen för uttag och uppbörd av andra fordonsrelaterade skatter och avgifter ser ut. Flera myndigheter har uppgifter i fråga om administrationen av vägtrafikskatt, trängsel- skatt och vägavgift. Dessa är , Transportstyrelsen, Trafik- verket, besiktningsorgan, och Kronofogdemyndig- heten. Myndigheternas uppgifter och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna ser ut enligt följande. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem är beskattningsmyndighet för vägtrafikskatt och trängselskatt samt central förvaltningsmyndighet i fråga om väg- avgift. samordnar kontrollen av vägtrafikskatt och trängselskatt, fastställer formulär till de blanketter som behövs, med- delar föreskrifter om debitering och betalning av skatt och avgift, meddelar föreskrifter som behövs för att ta ut vägavgift för utländska fordon eller betala tillbaka en sådan avgift, omprövar och beslutar om skatt och avgift, beslutar om nedsättning eller befrielse från skatt, beslutar om befrielse eller undantag från skatteplikt, beslutar om undantag från användningsförbud för fordon, beslutar om anstånd med betalning, för in i vägtrafikregistret de uppgifter som följer av beslut i skattefrågor m.m. och för det allmännas talan i mål om skatt och avgift. Transportstyrelsen ansvarar för vägtrafikregistret. Transport- styrelsen beslutar om skatt och avgift genom automatiserad behand- ling, verkställer debitering och återbetalning av skatt, avgift och ränta, redovisar skatter och avgifter till staten, ansöker om indriv- ning av skatt och avgift som inte har betalats, svarar för att de upp- gifter som behövs för beräkning av skattevikt förs in i vägtrafik- registret och beräknar skattevikt för fordon och för in uppgiften i vägtrafikregistret. sköter drift och underhåll av betalstationer för trängselskatt. driver in skatt och avgift som inte har betalats. fastställer genom besiktningar av fordon bland annat fordonens vikt och konstruktion, uppgifter som ligger till grund för beskattningen. Polisen kontrollerar bland annat att skatte- och avgiftspliktiga fordon inte används utan att skatt eller avgift är betald. ska vara beskattningsmyndighet och har därmed det yttersta ansvaret för uttag och kontroll av skatten. I övrigt finns det flera tänkbara lösningar för organisationen. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem En tänkbar lösning är förstås att fattar besluten och sköter uppbörden av skatten. Så är ju fallet när det gäller de flesta skatter. När det gäller andra fordonsrelaterade skatter och avgifter är det dock Transportstyrelsen, som för räkning, fattar be- sluten och sköter uppbörden. Annat har inte kommit fram än att detta fungerar väl. Därtill har Transportstyrelsen meddelat kom- mittén att styrelsens organisation för hantering av uttag och upp- börd av skatter och avgifter kan byggas ut för att även hantera ut- tag och uppbörd av vägskatt. har meddelat kommittén att verket ställer sig positivt till att Transportstyrelsen administrerar den avståndsbaserade vägskatten för räkning. I flera EU-länder har större delar av vägtullsverksamheten överlåtits till en privat aktör mot ersättning från staten. I de flesta av dessa länder betraktas den avståndsbaserade vägtullen som en avgift och inte som en skatt. Den svenska avståndsbaserade skatten ska dock betraktas som en statlig skatt. Uttag av skatt utgör en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning. Enligt 12 kap. 4 § regeringsformen kan förvaltningsuppgifter som inne- fattar myndighetsutövning överlämnas till juridiska personer eller enskilda individer om det finns stöd i lag. En sådan lösning fram- står dock som främmande på det svenska skatte- området. Erfarenheterna från andra länder talar även för att en så- dan lösning medför högre kostnader för staten jämfört med att staten själv administrerar vägtullen (se kapitel 7 och avsnitt 9.2.2). Den svenska uppbördsmyndigheten bör därför fatta skattebeslutet själv. Kommittén anser mot bakgrund av det anförda att det framstår som mest lämpligt att låta Transportstyrelsen administrera skatten för räkning. Privata aktörer som tar emot och lagrar information Det måste lagras information om hur fordonen används på vägarna Som framgår av övervägandena i avsnitt 8.4.3 ovan förordar kom- mittén ett decentraliserat och kostnadseffektivt vägskattesystem som innebär att de skattskyldiga ska upplysa myndigheten om skatte- pliktiga händelser, ett så kallat deklarationsbaserat system. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem ett sådant system ska fungera är det viktigt att myndigheterna har metoder och verktyg som gör det möjligt att kontrollera att infor- mationen från de skattskyldiga stämmer, så att slutsatser kan dras beträffande om skatteuttaget har varit korrekt. För att det ska vara möjligt för myndigheterna att kontrollera att informationen från de skattskyldiga är korrekt behöver det sparas information om hur fordonen har använts på vägarna. Information om hur fordonen används på vägarna behöver lagras även i ett avläsningsbaserat vägskattesystem. Det som sägs nedan gäller därför i princip även i förhållande till ett sådant system. En känd och säker lagringsplats utanför fordonet Kontrollmöjligheterna förutsätter att informationen inte lagras i själva fordonet, eller i vart fall inte enbart där, eftersom myndig- heterna måste kunna få tillgång till informationen oavsett var fordonet befinner sig. En fungerande efterlevnadskontroll förut- sätter nämligen att kontroller inte enbart görs på vägarna, utan kontroller måste även göras från skrivbordet. Om informationen skulle lagras i fordonen, som ju är rörliga objekt, skulle det vidare bli mycket svårt att kontrollera ett transportföretags samtliga for- don vid ett och samma tillfälle. Dessutom skulle lagring i fordonet kräva en utrustning som i rätt format sparar uppgifterna under en relativt och med en hög säkerhet. Utrustningen måste även klara av att föra över informationen till myndigheten vid en kon- troll. Eftersom de aktuella fordonen inte redan har sådan utrust- ning skulle det uppstå stora kostnader för att förse dem med ut- rustning. Det är vidare nödvändigt att lagra informationen någon annanstans än i respektive fordon om det ska vara möjligt att uppnå interoperabilitet med andra vägtullssystem, eftersom det i annat fall blir svårt att uppfylla de olika villkor som ställs i olika tulldomäner. Informationen om fordonets användning på vägarna måste alltså överföras från fordonet till någon form av lagringsplats. Denna lagringsplats bör dessutom vara känd för myndigheterna, så att de vet vart de ska vända sig för att få tillgång till informationen när be- hovet uppstår. Vidare måste lagringsplatsen vara säker, så att infor- mationen verkligen bevaras och att myndigheterna kan lita på att den bevarade informationen är korrekt. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Ska lagringsformen vara ett fritt val för de skattskyldiga? Enligt det ovan anförda behöver det inrättas någon form av säker och känd lagringsplats för informationen om hur fordonen används på vägarna. Att helt överlämna till de skattskyldiga att välja form för lagring av informationen bedöms inte vara lämpligt av flera skäl. Visserli- gen skulle de skattskyldiga då kunna välja den form av lagring som de bedömer är mest fördelaktig med hänsyn till bland annat kostnader och säkerhet. De skattskyldiga som köper en lagringstjänst från en extern aktör kanske skulle fortsätta med det och uppfylla lagstiftningens krav. Det är dock troligt att en del skattskyldiga skulle välja bort lagring hos en extern aktör av kostnadsskäl och i stället välja intern lagring av informationen. En intern lagringsplats kan dock vara mindre säker. Risken för att den lagrade informationen går förlorad om lagringsutrustningen för- kommer eller förstörs kan vara större om lagring sker internt. Det skulle kunna uppstå bevissvårigheter i det fallet att den skatt- skyldige påstår att lagringsinformationen har skadats eller plötsligt slutat fungera. Antalet lagringsplatser kan också antas bli fler om många väljer intern lagring, vilket skulle föra med sig att det blir mer resurskrävande för myndigheterna att göra kontroller. Att under- laget måste hämtas från olika lagringsmiljöer kan även medföra att varje kontroll tar att genomföra. Om lagringsplatsen är ett fritt val får det även antas att de skattskyldiga som vill undgå beskattning kommer att välja lagringsform utifrån det och exempel- vis använda mer osäker lagringsutrustning. Enligt om EETS överlämnas inte till väganvändarna att själva välja form för lagring. Det behövs alltså en mer ordnad modell än att låta lagrings- formen vara ett fritt val. En sådan modell skulle kunna vara att låta privata aktörer fungera som tredjepart mellan de skattskyldiga och myndigheterna. Alternativt skulle beskattningsmyndigheten eller en annan myndighet kunna användas som lagringsplats. Nedan följer kommitténs överväganden beträffande olika möjliga modeller. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Lagring hos beskattningsmyndigheten eller annan myndighet? Ett alternativ till en modell med privata aktörer skulle kunna vara att låta beskattningsmyndigheten fungera som lagringsplats. En sådan modell skulle innebära en säker och känd lagringsplats. Att myndigheten har direkt tillgång till den lagrade informationen innebär att informationen inte behöver efterfrågas i samband med en kontroll och kontrollerna kan därmed genomföras fortlöpande, snabbare och enklare. Modellen har dock flera nackdelar.