sou · H5B3100 · 2017-12-12 00:00:00 — Vederbörande anses då ta del av den allmänna handlingen och inte av en ny handling som framställts för ändamålet. Saken illustreras också av att en hand- ling som framställs inom myndigheten blir allmän när den expedi- eras. I ett sådant fall sparas normalt ett exemplar hos myndigheten av den handling som genom expediering fått status som allmän hand- ling. Det rör sig alltså om ett exemplar av samma handling som skickats ut från myndigheten. Om en kopia av den beslagtagna handlingen finns kvar när be- slaget hävts, måste kopian därför som regel anses som en allmän handling. Om det däremot skulle ha fattats ett beslut om gallring av handlingen, eller om att en kopia ska förstöras torde eventuella kvarglömda dubbletter genom beslutet ha förlorat sin karaktär av allmän handling. Detta följer av att handlingen därefter inte längre finns i myndighetens verksamhet. Saken är dock inte självklar. En annan fråga är vad som ska gälla i fråga om bevarande och förstörande av kopior när beslag hävs. Våra överväganden i den frågan har redovisats i kapitel 9. 11.6Överväganden om kopior som framställs utan ett beslag och om undersökning på distans Bedömning: Kopior som myndigheten framställt med stöd av det nya tvångsmedlet kopiering är allmänna handlingar. En upp- tagning som blir tillgänglig för den brottsbekämpande myndig- heten genom en undersökning på distans blir en allmän handling senast när myndigheten bereder sig tillgång till det undersökta informationssystemet. Vi har i de föregående avsnitten gjort bedömningen att beslagtagna handlingar är allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen och att de får denna status redan när beslaget verkställs, eftersom de då är inkomna till myndigheten. Vi har också gjort bedömningen att kopior av beslagtagna handlingar blir allmänna handlingar. Den sista fråga som vi ska behandla i det här kapitlet är hur man i rättsligt hänseende bör betrakta sådana kopior som framställs utan ett föregående beslag, dvs. i enlighet med de nya regler om kopi- ering som vi föreslår ska införas i 27 kap. RB. Man måste då ställa Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status frågan om dessa kopior har samma status som beslagtagna hand- lingar och kopior av dem, eller om de bör betraktas på något annat sätt. Man skulle kunna argumentera för att dessa kopior utgör hand- lingar som framställs av den verkställande myndigheten, och att de därför inte inkommer till myndigheten på det sätt som sägs i 2 kap. 6 § TF. Detta skulle innebära att de blir allmän handling först när de upprättas enligt bestämmelserna i 7 § samma kapitel. Vi gör dock bedömningen att det ligger närmast till hands att jämställa detta slags kopior med kopior som har framställts inom ramen för ett beslag. Skälen för vår bedömning är följande. Vid kopiering sker det visserligen ingen förflyttning av det före- mål som kopieras till den brottsbekämpande myndighetens lokaler. Dock ligger det i tvångsmedlet kopiering en rätt för den verkställ- ande myndigheten att ta hand om handlingen eller informations- bäraren under själva kopieringen på plats. Om kopieringen avser en traditionell handling, dvs. en framställning i skrift eller bild på papper eller liknande, måste den anses ha kommit behörig befattnings- havare till handa när denne tar hand om den för kopiering. När det rör sig om upptagningar, t.ex. innehållet på en hårddisk, måste det på samma sätt rimligen anses att upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv ut- nyttjar, låt vara att myndigheten inte har äganderätt till hårddisken (jfr 2 kap. 3 och 6 §§ TF). Handlingarna blir alltså enligt vår mening allmänna handlingar när handlingarna, eller den informationsbärare de lagrats på, tas om hand för kopiering. Av våra resonemang i förra avsnittet följer att de kopior som framställs får samma status och att denna status består även efter att originalet har återlämnats. En särskild fråga är hur man ska se på upptagningar som man får tillgång till genom en undersökning på distans. En sådan undersök- ning kan bl.a. avse någon form av elektronisk kommunikationsut- rustning som man kan logga in i på distans från den brottsbekäm- pande myndighetens egen tekniska utrustning. Det vanligaste fallet lär dock bli att undersökningen avser upptagningar som finns lagrade i ett informationssystem som inte avgränsas fysiskt, t.ex. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status ett användarkonto i en internetbaserad lagrings- eller kommunika- tionstjänst. Om en undersökning av en upptagning sker på distans bör upp- tagningen anses förvarad och inkommen till myndigheten senast när myndigheten bereder sig tillgång till det undersöka informa- tionssystemet. Den har ju då blivit tillgänglig för myndigheten på det sätt som sägs i 2 kap. 3 § andra stycket TF. Frågan är dock om den inte får status som allmän handling redan i ett tidigare stadium. För att en handling (inklusive en upptagning) ska anses som all- män krävs att den är inkommen till eller upprättad hos myndig- heten och att den förvaras där. När det gäller upptagningar är det avgörande för förvaringskravet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv ut- nyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 3 § andra stycket TF). Bestämmel- sens utformning innebär att allt material på internet som är till- gängligt för var och en, och därmed också för myndigheter med internetuppkoppling, torde vara att anse som inkomna och för- varade handlingar hos alla myndigheter (prop. 2001/02:70 s. 25). Att allmänt tillgängligt material på internet trots det inte betraktas som allmänna handlingar hos varje myndighet beror inte på att de inte ses som inkomna och förvarade, utan i stället på den s.k. biblio- teksregeln i 2 kap. 11 § första stycket 3 TF. Den regeln går bl.a. ut på att handlingar som ingår i bibliotek inte är allmänna handlingar. Det har ansetts att internet till stor del torde användas av myndig- heterna på samma sätt som andra databaser som ingår i en myn- dighets bibliotek, t.ex. för att söka referensmaterial och faktaunder- lag i allmänhet, varför sådant material inte utgör allmän handling hos myndigheten (prop. 2001/02:70 s. 25). Frågan är då vad regelverket innebär i fråga om upptagningar i t.ex. ett molnkonto som den brottsbekämpande myndigheten har teknisk möjlighet att ta del av, antingen genom inloggning på di- stans från sin egen tekniska utrustning med hjälp av inloggnings- uppgifter som man på något sätt fått kunskap om, eller genom att använda en beslagtagen mobiltelefon eller liknande för att få till- gång till informationen. Våra förslag bygger på att det krävs ett särskilt beslut om undersökning på distans för att myndigheten ska få möjlighet att ta del av sådan information. Sådana beslut får bara Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status fattas under särskilt angivna förutsättningar. Tillgången till informa- tionen är alltså omgärdad av rättsliga begränsningar. En tolkning är att kravet på tillgänglighet enbart tar syfte på den tekniska möjligheten att ta del av informationen. En sådan tolkning skulle leda till att informationen på t.ex. ett molnkonto är allmän handling redan genom att myndigheten har en teknisk möjlighet att bereda sig tillgång till den, även om det saknas en rättslig möj- lighet till det. En annan tolkning är kravet på tillgänglighet också innebär att det måste vara rättsligt möjligt för myndigheten att be- reda sig tillgång till informationen i fråga. Varken förarbeten eller praxis ger någon vägledning hur man ska se på frågan. Vi anser för vår del att goda skäl talar för att det i kravet på tillgänglighet ligger något mer än bara en teoretisk tek- nisk möjlighet. Som vi anfört i avsnittet om den rättsliga statusen hos upptagningar med beslagsskyddat innehåll, kan man möjligen hitta visst stöd för en sådan uppfattning såväl genom jämförelser med den s.k. sammanställningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF som i vissa kammarrättsavgöranden om hur man bör se på spegel- kopior av förverkade hårddiskar (Kammarrätten i , mål Ö 8403-16 och 1737-17). Kammarrätten har nämligen grundat sin bedömning på att förverkandebeslutet innebär att myndigheten inte får göra innehållet på spegelkopiorna tillgängligt. Frågan har ännu inte prövats av , varför rätts- läget är oklart. En tolkning som går ut på att det enbart är de tekniska möjlig- heterna som avgör, torde innebära att upptagningar som det i tek- nisk mening är möjligt att få tillgång till genom en undersökning på distans är allmänna handlingar hos myndigheten redan genom att den tekniska möjligheten uppstår. Om denna tolkning är riktig, skulle upptagningar bli allmänna redan genom att myndigheten får känne- dom om någons inloggningsuppgifter eller genom beslaget av en informationsbärare som kan användas som port till externt lagrade upptagningar. Något sådant kan knappast ha varit lagstiftarens avsikt och konsekvenserna av en sådan bedömning är svåra att överblicka. Med hänsyn till det anser vi att det mesta talar för att upptagningar blir allmän handling först när den brottsbekämpande myndigheten får rättslig möjlighet att ta del av dem genom en undersökning på distans. Vi anser vidare att de handlingar som inte kopierats vid en sådan undersökning måste anses gallrade när undersökningen avslutas. 12Sekretess, registrering, bevarande och arkivering Vi har i kapitel 11 redovisat vår analys i frågan om beslagtagna hand- lingars och kopiors rättsliga status. Vår slutsats är där att handlingar som tagits i beslag och kopior av sådana handlingar normalt utgör allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningens (TF) bestäm- melser. Slutsatsen omfattar såväl traditionella handlingar som sådana handlingar (upptagningar) som lagrats i beslagtagna informations- bärare. I det här kapitlet redovisar vi våra överväganden i frågor om sekretess, registrering, bevarande och arkivering avseende beslag- tagna handlingar, inklusive upptagningar i beslagtagna föremål, och kopior av sådana handlingar. Vårt uppdrag är att, utifrån antagandet att det rör sig om all- männa handlingar, analysera och ta ställning till –om det bör göras undantag från registreringsskyldigheten i 5 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) när det gäller sådana handlingar, –om nuvarande sekretessbestämmelser behöver ändras när det gäller uppgifter som förekommer i sådana handlingar, och –hur kraven på bevarande och arkivering förhåller sig till skyldig- heten att återställa besittningsrubbningen av det beslagtagna när beslaget har hävts. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering Utifrån våra ställningstaganden ska vi föreslå de författningsänd- ringar, dock inte grundlagsändringar, och andra åtgärder som krävs. Vi börjar med frågan om registrering i avsnitt 12.2, behandlar därefter frågan om sekretess i avsnitt 12.3 och avslutar kapitlet med frågan om bevarande och arkivering i avsnitt 12.4. Beslag och kopiering innebär ofta att mycket stora mängder infor- mation förs över till de brottsbekämpande myndigheterna. Detta gäller särskilt vid beslag och spegelkopiering i it-miljö och i utred- ningar om ekonomisk brottslighet. Om det som tas i beslag eller kopieras ska anses som allmänna handlingar – vilket vi menar nor- malt är fallet (se våra överväganden i kapitel 11) – blir reglerna om registrering av sådana handlingar tillämpliga. Enligt dessa regler ska allmänna handlingar som huvudregel registreras så snart de kommit in till eller upprättats hos en myndighet (5 kap. 1 § första stycket OSL). Registrering behöver dock inte ske av handlingar som inte omfattas av sekretess eller som uppenbart är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Beträffande handlingar som registreras finns det vissa minimiregler om vilka uppgifter som ska framgå av registret (5 kap. 2 § OSL). Vi har i uppdrag att analysera och ta ställning till om det bör göras undantag från registreringsskyldigheten i 5 kap. OSL när det gäller beslagtagna handlingar, information som lagrats i beslagtagna informationsbärare (hädanefter kallat upptagningar) och kopior av sådana handlingar. Analysen ska bygga på antagandet att det rör sig om allmänna handlingar. Vi ska också föreslå de författningsänd- ringar och andra åtgärder som behövs. Våra överväganden i fråga om registreringsskyldigheten redovisas i detta avsnitt. Eftersom vi i kapitel 7 lämnat förslag om kopiering som ett nytt tvångsmedel, om- fattar övervägandena även sådana kopior som framställts med stöd av detta. Vi tar även ställning till om det bör göras ett undantag från registreringsskyldigheten när det gäller handlingar som de brotts- bekämpande myndigheterna får tillgång till genom en under- sökning på distans (se våra förslag i kapitel 6). Sekretess, registrering, bevarande och arkivering De grundläggande bestämmelserna om myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar finns i 5 kap. 1 § OSL. Syftet med registreringsskyldigheten är att allmänheten ska kunna få vetskap om vilka allmänna handlingar som finns. Detta har betraktats som en förutsättning för att offentlighetsprincipen ska kunna fungera på det sätt som är tänkt. Enskildas möjlighet att begära att få ta del av allmänna handlingar bygger ju på att de har en rimlig möjlighet att identifiera de relevanta handlingarna. Huvudregeln finns i första stycket och innebär att allmänna handlingar ska registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. En traditionell handling anses inkommen när den har anlänt till myndigheten eller kommit en behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel gäller i stället att den anses inkommen till en myndighet när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten. Det innebär att den ska vara tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyss- nas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 6 § TF). Regler om upprättande finns i 2 kap. 7 § TF. Huvudreglerna an- ges i första stycket. Där framgår att en handling anses upprättad när den har expedierats. Om handlingen inte har expedierats anses den upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbe- handlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till något visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på något annat sätt färdigställts. I andra stycket finns speciella regler om upprättandetidpunkten för vissa slags handlingar. Ett diarium, en journal och ett sådant register eller annan förteckning som förs fort- löpande, anses upprättad när handlingen har färdigställts för anteck- ning eller införing. En dom eller ett annat beslut som ska avkunnas eller expedieras samt protokoll och annan handling som hänför sig till ett sådant beslut upprättas när beslutet har avkunnats eller expe- dierats. Slutligen gäller att annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckningar anses upprättade när handlingen har juste- rats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Detta gäller dock inte protokoll hos utskott, kommuns revisorer eller Sekretess, registrering, bevarande och arkivering statliga kommittéer eller hos myndighet i ärende som denna endast bereder till avgörande. Förundersökningsprotokoll anses inte bli allmänna handlingar förrän de är färdigställda (JO 1971 s. 88 och 1980/81 s. 122), eller om ärendet avslutas utan att ett fullständigt protokoll har upp- rättats, när ärendet arkiveras. Hos åklagaren blir förundersöknings- materialet allmän handling när beslut fattas i åtalsfrågan, oavsett om det är fråga om ett färdigställt protokoll eller inte (Åklagar- myndighetens RättsPM 2008:4 s. 22). Ett beslagsprotokoll torde bli allmän handling så snart det har justerats eller på annat sätt färdig- ställts (2 kap. 7 § andra stycket 3 TF). Regler om registrering av allmänna handlingar finns i 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Utgångspunk- ten är att allmänna handlingar ska registreras av myndigheten. Emeller- tid ställs det inte upp några särskilda formkrav på registreringen. Myndigheten har alltså en betydande frihet att bestämma hur regi- streringen ska vara ordnad utifrån vad som är lämpligt för dess verksamhet. Det är inte nödvändigt att myndigheten för ett cen- tralt register eller en daglig lista över inkomna handlingar (RÅ 1991 ref. 50). kan det vara tillräckligt att nödvändiga an- teckningar om handlingarna görs på den akt där handlingarna för- varas, exempelvis på ett dagboksblad eller liknande.1 Det finns inget som hindrar att myndigheten har olika register, t.ex. för olika slags handlingar eller olika delar av verksamheten. I andra–fjärde styckena paragrafen görs undantag från huvud- regeln i första stycket. Andra stycket handlar om fallet att en myn- dighet hos en annan myndighet har direktåtkomst till en allmän handling i form av en upptagning för automatiserad behandling. Registreringsskyldigheten ligger i ett sådant fall enbart på den myn- dighet som gör upptagningen tillgänglig och inte på den myndighet som får tillgång till den. Enligt tredje stycket behöver handlingar som inte omfattas av sekretess inte registreras om de hålls ordnade så att det utan svårig- het kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. Om hand- lingarna helt eller delvis omfattas av sekretess är registreringsskyl- digheten dock ovillkorlig. När sekretessen är beroende av att ett visst skaderekvisit är uppfyllt, vilket är det vanligaste, får en ganska 1 Lenberg m.fl., kommentaren till 5 kap. 1 § OSL. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering schematisk sekretessbedömning göras (prop. 1979/80:2 Del A s. 357). Vid skadebedömningen får man utgå från om handlingen innehåller uppgifter av det slaget att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom den aktu- ella sekretessbestämmelsen. Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa bety- delse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registereras eller hållas ordnad (fjärde stycket). Vilka uppgifter ska framgå av registret? I 5 kap. 2 § OSL anges de minimikrav som gäller i fråga om vad som ska antecknas vid registrering av allmänna handlingar. Där anges att det av registret ska framgå minst datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning handlingen fått vid registreringen, i förekommande fall uppgifter om handlingens avsändare eller mottagare och i korthet vad handlingen rör (första stycket). Uppgifter om avsändare och mottagare och om handlingens innehåll ska utelämnas eller särskiljas om det behövs för att regist- ret i övriga delar ska kunna hållas tillgängligt för allmänheten (andra stycket). Kravet på anteckning om vad handlingen rör innebär inte att myndigheten måste anteckna innehållet i varje enskild handling. Det är tillräckligt att det i registret eller på dagboksbladet finns en ärendemening som visar vad ärendet handlar om. I övrigt kan de en- skilda handlingarna benämnas t.ex. skrivelse, ansökan eller liknande.2 Undantag från registreringsskyldighet i vissa fall Om det finns särskilda skäl får regeringen med stöd av 5 kap. 3 § OSL meddela föreskrifter om att handlingar av ett visst slag som finns i betydande omfattning hos en myndighet inte behöver regi- streras enligt 1 §. Syftet är att registreringsskyldigheten inte ska bli orimligt betungande för myndigheter som hanterar vissa slags hand- lingar i betydande omfattning (prop. 1979/80:2 Del A s. 353–358 och prop. 2008/09:150 s. 365 och 366). 2 Lenberg m.fl., kommentar till 5 kap. 2 § TF. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering undantagsbestämmelser i 2 § offentlighets- och sekretessförord- ningen (2009:641), OSF. Undantag görs där för bl.a. handlingar i ärende som rör enskilda arbetssökande hos Arbetsförmedlingen och förslag till kollektivavtal hos . Enligt 5 kap. 4 § OSL får regeringen meddela föreskrifter om att 2 § andra stycket samma lag inte ska tillämpas på ett visst register, om en tillämpning av det stycket annars skulle omfatta flertalet av handlingarna i registret. Syftet med bestämmelsen är att myndig- heter inte ska tvingas till en omfattande dubbelregistrering där den måste föra dels ett öppet register med bara en handlings datum och diarienummer, dels ett hemligt register med samtliga uppgifter en- ligt 2 §. Det öppna registret skulle i ett sådant fall vara av litet värde för den utomstående som vill veta vilka handlingar som myndig- heten innehar. Regeringen har meddelat föreskrifter enligt 4 § i 3 § OSF. I de fall undantag har meddelats gäller huvudregeln i första stycket, dvs. att alla uppgifter ska registreras. Frågan om registret helt eller delvis ska hållas hemligt får prövas med hänsyn till re- gistrets innehåll (prop. 1979/80:2 Del A s. 358). Vi har i kapitel 11 kommit fram till att beslagtagna handlingar, inklusive upptagningar som lagrats i beslagtagna föremål, som regel är allmänna handlingar. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna hanteras handlingarna också på detta sätt om det till beslagsmyn- digheten kommer in en begäran från någon utomstående om att få ta del av handlingen. Däremot brukar handlingarna inte registreras på något annat sätt än vad som följer av reglerna om dokumenta- tion av beslag i 27 kap. 13 § (RB). Enligt bestäm- melserna i den paragrafen ska protokollföring ske när föremål tas i beslag. I protokollet ska ändamålet med beslaget och vad som före- kommit vid beslaget anges. Det beslagtagna föremålet ska beskrivas noga. Vid omfattande beslag får de beslagtagna föremålen beskrivas genom samlande beteckningar om det är lämpligt. Det som sägs om föremål gäller också skriftliga handlingar (27 kap. 1 § andra stycket RB). Sekretess, registrering, bevarande och arkivering Protokollet ska spegla verkställigheten av beslagsbeslutet och är alltså inte en dokumentation av själva beslutet. Enligt förarbetena behöver protokollet inte föras särskilt, utan det är tillräckligt att anteckningar om beslaget görs i förundersökningsprotokollet eller i protokollet över husrannsakan.3 I praktiken används en särskild protokollsblankett som kräver underskrift.4 Protokollet torde som sagts anses upprättat när det har justerats eller på annat sätt färdigställts (2 kap. 7 § andra stycket 3 TF). Beslag registreras numera i en elektronisk beslagsliggare. Där antecknas bl.a. beslags- numret och alla åtgärder som vidtas med det beslagtagna, dvs. om någon del av beslaget hävs eller om föremålet lånas ut (RPSFS 2009:12, FAP 102-2). Under en pågående förundersökning kan beslagsprotokollet omfattas av förundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 § OSL. Enligt första stycket i den paragrafen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägen- het som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. När åtal har väckts gäller sekretess enbart för uppgifter som har generell betydelse för brotts- spaning och brottsutredning (RÅ 85 Ab179 och Rå 1989 ref. 56). Orsaken till det är att brottsutredningen kan skadas när den har avslutats genom ett väckt åtal. Däremot ger rättspraxis vid handen att uppgifter i vissa fall kan hemlighållas om förundersök- ningen har lagts ner (RÅ 1992 ref. 15 jfr dock RÅ 2003 not. Sekretess för uppgifterna i beslagsprotokollet kan i vissa fall gälla också på någon annan grund. 3Lindberg s. 434 med där hänvisad källa. 4Fitger m.fl., kommentaren till 23 kap. 21 § RB. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering