sou · H5B377 · 2017-10-17 00:00:00 — Å andra sidan kan Högsta förvaltningsdomstolens resonemang i den ovan nämnda SYSAV-domen (RÅ 2008 ref. 26) uppfattas som att en tillämpning av det synsätt som gett utryck för i Hamburgmålet förutsatt att den svenska upphandlingslagstiftningen innehållit ett uttryckligt undantag för sådana samverkansavtal. Enligt utredningens mening kan dock detta uppfattas som att Högsta för- valtningsdomstolen menar att svensk lagstiftning i innefattar vissa avtal som i för sig inte faller inom . 95Se t.ex. C-71/92 kommissionen mot , EU:C:1993:890, punkt 10; C-328/92 kommis- sionen mot , EU:C:1994:178, punkt 12; C-107/98 Teckal, EU:C:1999:562, punkt 43; C-26/03 Stadt , EU:C:2005:5, punkt 24; C-340/04 Carbotermo, EU:C:2006:308, punkt 45; C-220/05 , EU:C:2007:31, punkt 59 samt C-412/04 kommissionen mot , EU:C:2008:102, punkt 89. 2015/16:195 s. 918. 97Konkurrensverkets yttrande till Förvaltningsrätten i , dnr 175/2014, punkterna 37–41. 98Konkurrensverkets ansökan till Förvaltningsrätten i , dnr 196/2015, särskilt punkten 44. finns inte något hinder mot att en medlemsstat låter upphandlings- regelverket gälla även avtal som exempelvis faller under de tröskel- värden som gäller enligt . Kammarrätten i har i konsekvens med Högsta förvaltningsdomstolens slutsats i SYSAV- domen konstaterat att Hamburgdomen inte lett till lagstiftning i , och att frågan om tillämpning av de kriterier som EU-dom- stolen har uppställt därmed inte aktualiseras.99 Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att det i in- förda undantaget för upphandling mellan upphandlande myndig- heter inte utgör något nytt undantag enligt unionsrätten. I vilket fall har förutsättningarna för att ett samverkansavtal ska vara undantaget reglerna förändrats i de nya reglerna (se avsnitt 5.4.3 nedan). En jämförelse mellan rättspraxis och LOU-direktivets avfattning Utredningen konstaterar att undantaget för upphandling mellan upphandlande myndigheter, såsom det kommit till uttryck i LOU- direktivet och , fått en utformning som i vissa avseende skiljer sig från de kriterier som har identifierat i sin rätts- praxis. Även om införandet av de nya bestämmelserna i tivet främst syftade till att klargöra vad som redan gällde enligt EU- domstolens rättspraxis (kodifiering), så innebär de nya bestämmel- serna att man måste läsa tidigare rättspraxis med viss försiktighet: Den vägledning som erhålls genom domar avtar i den utsträckning förutsättningarna för ingående av sådana samverkansavtal har getts en annan utformning i de nya upp- handlingsdirektiven. De olika kriterierna har i vissa avseende preci- serats, som de också getts en delvis annan struktur. Utred- ningen konstaterar att dessa förändringar sammantaget fått till följd att undantaget för upphandling mellan upphandlande myndigheter har utvidgats något i de nya upphandlingsdirektiven jämfört med ut- rymmet enligt rättspraxis.100 Om något av krite- 99Kammarrätten i dom i mål nr 5649–5651-13. 100Se , Offentlig avtalssamverkan – om s.k. Hamburgsamarbeten och inköpscentralers möjlighet att bedriva grossistverksamhet, rapport 2017:3, s. 76 f. Se även . , The Institutionalised and Non-Institutionalised Exemptions from EU Public Procurement : Towards a ?, review, 2014, s. 179; och Arrowsmith a.a. 2014 s. 528 f. rierna för att ett avtal ska vara undantaget tvärtom kan anses ha begränsats genom de nya bestämmelserna kan det emellertid ifråga- sättas om inte rättspraxis är aktuell: En sådan tolkning skulle i så fall innebära att det fortsättningsvis finns två undantag för upphandling mellan upphandlande myndigheter: dels det som uttryckligen framgår av de nya direktiven; dels det som följer av rättspraxis. 5.4.3Närmare om de rättsliga förutsättningarna För att ett visst samverkansavtal inte ska omfattas av upphandlings- lagstiftningen ska ett antal förutsättningar – kriterier – vara uppfyll- da. Kriterierna för att ett samarbetsavtal mellan upphandlande myn- digheter inte ska omfattas av tillämpningsområdet för upphandlings- lagstiftningen är: •Avtalet ska ingås endast mellan upphandlande myndigheter. •Avtalet ska avse ett samarbete. •Avtalet ska upprätta eller reglera formerna för detta samarbete. •Samarbetet ska avse offentliga tjänster. •Samarbetet ska avse myndigheternas gemensamma mål. •Samarbetet ska endast styras av överväganden som hänger sam- man med allmänintresset. •Myndigheterna ska uppfylla ett verksamhetskriterium som inne- bär att av den verksamhet som berörs av samarbetet får utövas på den öppna marknaden. Dessa kriterier är kumulativa, dvs. samtliga kriterier måste vara upp- fyllda för att ingående av avtalet inte ska omfattas av upphandlings- reglerna. Dessutom framstår de olika kriterierna som delvis över- lappande, i den meningen att samma faktiska omständighet kan ha betydelse för bedömningen av om mer än ett av dessa kriterier är uppfyllda. I följande avsnitt redovisas de olika kriterierna. har som framgår av avsnitt 3.3 ny- ligen analyserat de olika kriterierna i en rapport, varför utredningen hänvisar till bedömningar i flera fall.101 Endast upphandlande myndigheter får vara parter i avtalet Som en första förutsättning för undantagets tillämplighet gäller att endast upphandlande myndigheter kan vara parter i avtalet. Någon annan part, t.ex. ett privat bolag eller idéburen organisation, får inte vara part i ett sådant samverkansavtal för att undantaget ska vara tillämpligt. Avtalet ska avse ett samarbete För det andra ska samverkansavtalet avse ett samarbete mellan de upphandlande myndigheterna. I skälen till direktivet har angetts att samarbetet ska grundas på ett ”samarbetskoncept” och att det ska finnas ”åtaganden om att bidra till ett fullgörande av den berörda offentliga tjänsten genom samarbete”. Av skälen till LOU-direktivet framgår vidare att det inte finns något krav på att samtliga parter ska ha ett lika stort ansvar för utförandet. Enligt uppfattning betyder detta att avtal som innebär att en upphandlande myndighet köper tjänster från en annan upphandlande myndighet inte omfattas av undan- taget.102 får inte heller syfta till att fylla endast en eller flera (men inte alla) avtalsparters behov. Att avtalet ska avse ett samarbete och inte ett köp av tjänst har understrukits av Kammarrätten i i en dom om överprövning av avtals giltighet.103 101Upphandlingsmyndigheten, Offentlig avtalssamverkan – om s.k. Hamburgsamarbeten och inköpscentralers möjlighet att bedriva grossistverksamhet, rapport 2017:3. 102Upphandlingsmyndigheten a.a. s. 52. 103Kammarrätten i dom i mål nr 7355-16. Avtalet ska upprätta eller reglera formerna för samarbetet För det tredje ska samverkansavtalet upprätta eller reglera formerna för det samarbete som omfattas av avtalet. Att ett avtal även kan syfta till att reglera formerna för ett befintligt samarbete innebär att en upphandlande myndighet genom avtalet även kan ansluta sig i efterhand till ett redan existerande samarbete mellan andra upp- handlande myndigheter.104 Samarbetet ska avse en offentlig tjänst Ett samarbete får vidare endast avse en offentlig tjänst. Begreppet är inte närmare definierat i upphandlingsdirektiven. har emellertid uttalat att ett samarbete ska avse ”allmännyttiga tjänster” och ”allmännyttiga uppdrag”, och utredningens bedömning är att begreppet offentlig tjänst motsvarar denna förutsättning i EU-dom- stolens rättspraxis.105 Av skälen till direktiven framgår att samarbetet kan avse såväl obligatoriska som frivilliga uppgifter och alla typer av verksamhet som sammanhänger med fullgörandet av tjänsterna. Såväl obliga- toriska som frivilliga kommunala uppgifter kan därmed förmodligen utgöra sådana offentliga tjänster som kan omfattas av ett undantaget samarbete. Tolkningen av begreppet ”offentlig tjänst” är av avgörande bety- delse för frågan om vilka typer av tjänster som faller under tilllämp- ningsområdet för dessa bestämmelser. Av Upphandlingsmyndig- hetens rapport framgår att två principiellt olika tolkningar är möjliga: 1.Enligt det första synsättet tar detta kriterium sikte på hur det samarbete som omfattas av ett avtal är uppbyggt. 2.Enligt det andra synsättet är det i stället vad (vilka uppgifter eller tjänster) som omfattas av samarbetet som bildar utgångspunkt för frågan om det är en offentlig tjänst eller inte. 2015/16:195 s. 966. 2015/16:195 s. 966. Möjligheten till avtalssamverkan styrs av formen En tolkning är att undantaget för upphandling mellan myndigheter endast är en vidareutveckling på rättspraxis kring in- terna kontrakt. Utgångspunkten för vad en upphandlande myndig- het kan samverka kring är då organisatorisk: Om en upphandlande myndighet får utföra tjänsten i egen regi får den också ingå sam- verkansavtal med andra upphandlande myndigheter om utförande av tjänsten. Enligt detta synsätt kan en upphandlande myndighet sam- verka genom avtal i samma utsträckning som den kan bilda kom- gemensamt utföra tjänsten. Möjligheten till avtalssamverkan styrs av innehållet Ett annat sätt att förstå begreppet offentlig tjänst är att detta omfat- tar sådana tjänster som är en del av den upphandlande myndighetens offentliga uppdrag – och inte andra tjänster. Detta skulle i så fall innebära att avtal som t.ex. innebär att en kommun köper administ- rativa tjänster av en annan kommun inte omfattas av undantaget för upphandling mellan upphandlande myndigheter eftersom de admi- nistrativa tjänsterna inte är offentliga tjänster. Utredningen konstaterar att i de rättsfall som hitintills har följt efter Hamburgdomen tagit ställning mot att avtal om köp av olika tjänster skulle vara undantagna upphandlingsreg- lerna. I domen i målet Azienda avsåg det ifrågasatta avtalet uppgifter som allmänt sett kunde utföras av ingenjörer eller arkitekter och syf- tade därmed enligt domstolen inte till att fullgöra ett gemensamt all- männyttigt uppdrag.106 I rättsfallet Piepenbrock ansåg vidare att ett avtal om att städa vissa kontorsmyndighets- och skol- byggnader inte var undantagna upphandlingsreglerna.107 Målet HIS gällde ett universitets ingående av avtal om databehandlingssystem med ett bolag (HIS) som ägdes gemensamt av och de 16 tyska delstaterna. konstaterade att avtalet (samarbetet) mellan och inte syftade till att säkerställa att ett allmännyttigt uppdrag som är gemensamt för 106C-159/11 Azienda, EU:C:2012:817, punkten 37. 107C-386/11 Piepenbrock, EU:C:2013:385, punkterna, 37–39. dessa organ fullgjordes.108 I dessa tre mål synes de aktuella avtalen snarare innebära att en upphandlande myndighet har köpt en tjänst av en annan myndighet, än att dessa myndigheter genom avtalen har grundat ett samarbete. En annan gemensam nämnare i dessa tre avtal är att de aktuella tjänsterna endast indirekt syftade till fullgörandet av ett allmännyttigt uppdrag. Emellertid kan domstolen mycket väl ha menat att det i dessa mål inte var fråga om något samarbete mellan de upphandlande myndigheterna – inte att tjänsterna som sådana ute- slöt att de aktuella avtalen var undantagna upphandlingsdirektiven. Utredningen konstaterar att regeringen har uttalat att administ- rativa tjänster inte kan anses vara offentliga tjänster. Ett samarbete som enbart avser ekonomitjänster kan alltså enligt regeringen inte anses gälla offentliga tjänster.109 Vidare har Upphandlingsmyndig- heten konstaterat att ett samarbetsavtal bör avse de offentliga tjäns- terna i sig och inte sådan stödverksamhet som endast indirekt avser fullgörandet av en offentlig tjänst.110 Innebörden av begreppet kan klarläggas i rättspraxis Utredningen konstaterar att den närmare tolkningen av begreppet offentlig tjänst kommer att utvecklas i rättspraxis. Detta är ett unions- rättsligt begrepp som inte närmare kan definieras i den nationella lagstiftningen. Enligt utredningens uppfattning är det av vikt att de rättsliga möjligheterna till avtalssamverkan inte onödigt- vis begränsas jämfört med det utrymme som framtida uttolkningar av unionsrätten kan komma att utvisa. Den av Upphandlingsmyn- digheten och regeringen framhållna tolkningen är inte den enda möjliga, utan rättsutvecklingen kan mycket väl komma att utvisa att även horisontella samarbetsavtal som avser olika former av administ- rativa stödtjänster kan vara undantagna upphandlingslagstiftningen på denna grund. Det bör t.ex. noteras att det i fördraget ingår en skyldighet för EU att respektera det kommunala och regionala själv- styret, (artikel 4.2 i ). 108C-15/13 HIS, EU:C:2014:303, punkten 35. 2015/16:195 s. 966. 110Upphandlingsmyndigheten a.a. s. 58. En ytterligare förutsättning för att ett samarbetsavtal ska vara un- dantaget är att de offentliga tjänster som parterna ska utföra ska tillhandahållas för att uppnå avtalsparternas gemensamma mål. Såsom konstaterar i sin rapport kan detta gemensamma mål avse såväl kommuners frivilliga som deras obligatoriska verksamhet.111 Däremot är det troligen tydligare att det är fråga om just ett gemensamt mål om det är fråga om en obligato- risk uppgift för samtliga deltagande kommuner. Det förhåller sig därutöver troligen så att samarbetsavtalet måste syfta till att uppnå samma mål för samtliga deltagande kommuner: om avtalet avser ett samarbete mellan kommunerna för att uppnå olika mål är avtalet troligen inte undantaget upphandlingsreglerna.112 Detta kan begränsa möjligheterna att med stöd av detta undantag in- gå samverkansavtal mellan kommuner och landsting, eftersom dessa i stor utsträckning har olika uppgifter. Annorlunda kan det förhålla sig om den uppgift som en kommun och ett landsting vill samarbeta om faller inom bådas allmänna kompetens, eller på områden där kom- muner och landsting har en skyldighet enligt lag att samverka kring en viss uppgift. Om administrativa tjänster kan utgöra offentliga tjänster är dessa sådana att de i stor utsträckning kan anses gemen- samma för kommuner och landsting (se dock ovan om kriteriet offentlig tjänst). Det samarbete som upprättas eller regleras genom avtalet ska vidare styras endast av överväganden som hänger samman med allmänintres- set. Detta kriterium har främst sin bakgrund i att samarbetsavtalet inte får inverka på konkurrensen mellan privata företag. I skälen till LOU- direktivet har angetts att [D]et bör säkerställas att undantag för samarbete mellan myndigheter inte leder till att konkurrensen snedvrids i förhållande till privata eko- nomiska aktörer i den mån det gynnar en privat tjänsteleverantör i förhållande till dess konkurrenter 111Upphandlingsmyndigheten a.a. s. 53. 112Upphandlingsmyndigheten a.a. s. 54. ingen privat tjänsteleverantör gynnas i förhållande till sina konkurrenter. Av rättspraxis framgår vidare att den omständig- heten att ingåendet av ett samverkansavtal kan leda till att en privat leverantör ges en fördel i förhållande till sina konkurrenter innebär att avtalet inte är undantaget upphandlingsreglerna.113 Även de ekonomiska överföringarna mellan parterna utgör en del av bedömningen av om samarbetet styrs av överväganden som hänger samman med allmänintresset. har vad gäller denna fråga konstaterat att om någon av avtalsparterna gör en vinst genom samarbetet talar detta för att andra intressen än all- mänintresset påverkar samarbetet. Eventuella ekonomiska över- föringar mellan parterna bör därför endast avse kostnadstäckning.114 Däremot är det inte säkert att detta – frånvaron av vinst – ska anses vara ett självständigt kriterium och absolut krav för att samarbets- avtalet ska vara undantaget upphandlingsreglerna: däremot är det säkerligen en omständighet som inverkar på bedömningen av om samarbetet endast styrs av överväganden som hänger samman med allmänintresset.115 En ytterligare förutsättning för att samverkansavtalet ska falla utan- för tillämpningsområdet för upphandlingslagarna är att de upphand- lande myndigheter som är parter i avtalet på den öppna marknaden utövar av den verksamhet som berörs av sam- arbetet. Med andra ord får endast en mindre del av den verksamhet som bedrivs med stöd av avtalet utföras till någon annan än de myn- digheter som är parter i avtalet. Utredningen konstaterar att detta kriterium kan framstå som lättillgängligt, men, såsom framgår av , det kan i praktiken visa sig svårtillämpat.116 Bl.a. förutsätter 113Se C-159/11 Azienda, EU:C:2012:817, punkt 38; och C-386/11 Piepenbrock, EU:C:2013:385, punkt 40. 114Upphandlingsmyndigheten a.a. s. 68. 115Arrowsmith a.a. s. 526 och 530. 116Upphandlingsmyndigheten a.a. s. 69–76. en bedömning utifrån kriteriet som huvudregel att den upphand- lande myndigheten känner till sin genomsnittliga omsättning av- seende de verksamheter som har omfattats av samarbetet som föregår ingåendet av avtalet. Å andra sidan kan de samverkande kommunerna naturligtvis helt låta bli att utöva någon verksamhet som berörs av samarbetet på den öppna marknaden, vilket underlättar bedömningen. Detta minskar sannolikt också risken för att samarbetet bedöms styras av andra överväganden än sådana som hänger samman med allmänintresset. 5.4.4Sammanfattande synpunkter avseende undantaget för upphandling mellan upphandlande myndigheter Om ett samverkansavtal mellan två eller flera myndigheter innebär att kommunerna byter eller köper tjänster av varandra måste avtalet som huvudregel upphandlas i enlighet med upphandlingslagstift- ningen. Denna huvudregel följer inte av nationella regler utan av unionsrätten. Det är alltså inte en begränsning som på egen hand i sin nationella lagstiftning kan utvidga. Enligt utredningens uppfattning är två kriterier av särskild bety- delse för möjligheterna för kommuner att med stöd av undantaget för upphandling mellan myndigheter: att samarbetet ska avse en offentlig tjänst och att det ska syfta till att uppfylla ett mål som är gemensamt för de samverkande kommunerna. Därtill har såväl Upp- handlingsmyndigheten som Kammarrätten i ansett att samverkansavtalet måste avse just ett samarbete och inte ett köp av tjänst. Vad som avses med begreppet offentlig tjänst är oklart och kan komma att klarläggas av såväl våra nationella domstolar som av EU- domstolen . Samma gäller givetvis övriga kriterier. Viss vägledning finns dock att få i rätts- praxis, i förarbetena till den nya lagstiftningen liksom i den juridiska litteraturen. 5.5Slutsatser avseende det upphandlingsrättsliga utrymmet för avtalssamverkan Utredningens bedömning: Upphandlingsreglerna har stor be- tydelse för möjligheten att ingå kommunala samverkansavtal. Det finns emellertid flera undantag från upphandlingsskyldig- heten som kan medge avtalssamverkan utan konkur- rensutsättning. Även den pågående översynen av upphandlings- reglerna kan därför få betydelse för möjligheten till avtalssamverkan. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att kommunala sam- verkansavtal kan vara undantagna upphandlingsreglerna på flera grunder. Den kanske viktigaste möjligheten är avtal som i betecknas upphandling mellan myndigheter (horisontella samarbets- avtal eller Hamburgsamarbeten). Det finns dock en rad andra undan- tag från upphandlingsreglerna som kan vara tillämpliga på sådana samarbetsavtal som utgör avtal med ekonomiska villkor, och som enligt huvudregeln i upphandlingsreglerna annars ska konkurrens- utsättas. Det gäller t.ex. samverkansavtal vars värde understiger direktupphandlingsgränsen och som saknar ett gränsöverskridande intresse med de krav på likabehandling och öppenhet inför ingåendet av avtalet som kan följa av unionsrätten i en sådan situation. Utredningen konstaterar vidare att upphandlingsreglerna har stor betydelse för möjligheten till avtalssamverkan. Kom- plexiteten i regelverket liksom den rättsosäkerhet som finns kring tolkningen av i detta sammanhang centrala begrepp medför ett stort behov av kompetens och klarhet kring upphandlingsrättsliga frågor vid ställningstaganden till samverkan i avtalsform. Utred- ningen återkommer i kapitel 7 med förslag kring hur denna osäker- het kan avhjälpas i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig kom- munal avtalssamverkan. Utredningen konstaterar avslutningsvis att regeringen har beslu- tat att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av de bestämmelser i upphandlingslagarna som reglerar upphandlingar under EU:s tröskelvärden.117 Syftet med översynen är att utreda 117 Dir. 2017:69. hur regelverket kan göras enklare och mer flexibelt. Särskild vikt bör enligt direktiven läggas vid regelförenkling, dvs. åtgärder som minskar den administrativa bördan och kostnaderna för såväl upp- handlande myndigheter och enheter som leverantörer. De lagför- slag som denna utredning, som ska redovisa sitt uppdrag , lämnar kan få betydelse för möjligheten till kommu- nal avtalssamverkan på så sätt att samverkansavtal vars värde under- stiger tillämpliga tröskelvärden i princip kan undantas tillämpnings- området för upphandlingslagstiftningen. 6Behov av utvidgade möjligheter till avtalssamverkan 6.1Utredningens tolkning av sitt uppdrag Av utredningens direktiv framgår att det finns en efterfrågan på utökade möjligheter till avtalssamverkan bland kommuner och lands- ting. Vidare hänvisas till att SKL vid ett flertal tillfällen framhållit behovet av ökade möjligheter till avtalssamverkan, och att Statskon- toret framhållit att en generell rätt till avtalssamverkan skulle vara positiv för kommunsektorn. De tidsramar som fastställts för detta deluppdrag har inte tillåtit att utredningen genomför någon egen inventering av det behov som upplevs av kommuner och landsting. Emellertid måste utredningens förslag givetvis vara anpassade till det behov som förslagen är avsedda att möta. Det gäller bl.a. det vägval som framhålls i utredningens direktiv, nämligen om utred- ningen ska föreslå en generell rätt till avtalssamverkan eller om denna möjlighet ska begränsas till ärenden som avser myndighets- utövning. Analysen av behovet är även av vikt för den närmare lagtekniska utformningen av utredningens förslag. Behovsanalysen bygger därför i första hand på Statskontorets rapport som publicerades hösten 2016.1 Denna bild har utredningen kompletterat med uppgifter om behovet som finns i olika studier och tidigare statliga utredningar. Mycket av detta material analyserar behovet av samverkan generellt och inte nödvändigtvis just avtalssamverkan. Genom att det ändå bidrar till bilden av vilka områden kommuner och landsting i större utsträckning önskar samverka inom, samt de hinder och begränsningar man möter, bidrar 1 Statskontoret, avtalssamverkan – Behövs ökade möjligheter?, 2016:23. Behov av utvidgade möjligheter … emellertid även sådant underlag till utredningens slutsatser kring behovet av utökade möjligheter till avtalssamverkan. Allmänt om samverkan som strategi Den demografiska utvecklingen, som bl.a. påverkas av en stark urbanisering, skapar utmaningar i stora delar av landet, där andelen äldre ökar i förhållande till den andel av befolkningen som är i arbetsför ålder. Den demografiska utvecklingen leder till en skev åldersstruktur i många kommuner, vilket innebär en hög belastning på ekonomi och välfärdssystem. En stagnerande eller minskande skattebas ska räcka till allt större behov. Dessutom uppstår arbetskrafts- och kompetensbrist för att till- handahålla välfärdstjänster inom exempelvis vård, skola och om- sorg, men även inom det privata näringslivet där bristen på bl.a. nyckelpersoner kan hämma utvecklingen. Utmaningarna är särskilt stora i de delar av landet som är glesbefolkade eller har långa av- stånd till större städer. Enligt prognoserna i beräknas de demografiskt betingade utmaningarna med en åldrande befolkning att öka under åtminstone 25–framöver.2 En ökad invandring som kommer hela till del kan i viss mån kompensera för denna utveckling genom tillskott av potentiell kompetens och arbetskraft, men på kort sikt medför den ofta ökad belastning för kommunernas verksamhet och ekonomi. Sammantaget leder den demografiska utvecklingen till stora och ökande behov av kostnadsbesparingar och effektiviseringar i den kommunala verksamheten. Olika former av samverkan mellan kom- muner är exempel på sådana åtgärder. Inventeringens tyngdpunkt är på kommunernas behov