sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Nedan angivna belopp är därmed inte allomfattande avseende vilka samhällsskador som uppstått genom händelsen. Det kan, med detta sagt, ändå vara relevant att få en uppskattad bild av vilka kost nader som uppstått och hur dessa fördelat sig mellan olika parter. VA SYD har fått in omkring 2 000 ersättningskrav, 500 direkt från fastighetsägare och 1500 regressvis från försäkringsbolag. VA SYD har bugeterat med att betala ut ersättning med omkring 130 miljo ner kronor (varav utgörs av ersättning direkt till fastighetsägare) Detta kan jämföras med försäkringsbolagens uppgivna antal över svämningsskador på grund av skyfallet om 6 063 st och uppskattad total ersättningskostnad på . denna kostnad räknar försäkringsbolagen kunna erhålla regressvis från VA SYD. Ställt mot VA SYD:s budgeterade ersättning om (den del av de 130 miljonerna som inte är ersättning direkt till fastighetsägare) har försäkringsbolagen därmed ytterligare kostnader på . En ytterligare tillkommande stor kostnad är den som uppstod för , i egenskap av fastighetsägare och verksamhetsutövare i kommunen. har redovisat kostnader kopplade till sky fallet på . har erhållit 5 miljoner i ersättning från sitt försäkringsbolag. Det pågår dock en tvist mellan och försäkringsbolaget i domstol av innebörden av försäkringsvillkoren, vilket i förlängningen kan innebära att staden erhåller mer i försäkringsersättning. Totalt kan man därmed beräkna konstaderna för dessa parter till . Utöver dessa kostnader finns även kostnader för fastighetsägare (vid sidan av kommunen). Avseende dessa kostnader kan man en dast göra en uppskattning. De kostnader som går att räkna på är de självrisker avseende försäkringen som fastighetsägare fått betala. Räknar man med att självrisken är (vilket enligt Svensk Försäkring kan poneras utgöra ett normalt genomsnitt) till kommer kostnader för försäkringstagarna (fastighetsägarna) på totalt (ca 6 000 fall á ). Till viss del ingår dessa i de kostnader som VA SYD betalat direkt till fastig hetsägare. Räknar man på samma sätt i denna del så har fastighets ägare fått ersatt sin självrisk från VA SYD med ett belopp om (500 anmälningar á ). Man bör även beakta att det kan ha varit försäkringstagare som drabbats av skada men till så pass lågt belopp att de valt att inte ta försäkringen i anspråk på grund av självriskens kostnader. Hur stor denna del utgör är svårt att uppskatta. Ovanstående uträkning av kostnaderna för fastighetsägarna byg ger som sagt på antaganden men kan ändå ge en fingervisning om kostnaderna. Totalt skulle detta ge kostnader på uppskattningsvis . Detta ger en bild av hur det skadeståndsansvar som va-huvud mannen har enligt vattentjänstlagen i praktiken kan ge för utfall vid kraftiga skyfall (se vidare avsnitt 5.4). I detta fall kan man uppskatta att VA SYD fått bära kostnaden för omkring av de identifierade kostnaderna. Resterande del av de uppskattade och identifierade kostnaderna fick bäras av fastighetsägarna antingen direkt eller genom ianspråktagande av försäkringsskydd (inräknat kommunen i egenskap av fastighetsägare och utövare av olika verk samheter). I det fall en försäkring ersatt fastighetsägarnas kostna der har kostnaden i stället burits av försäkringskollektivet. drabbades 2011 av ett mycket kraftigt skyfall. föll det över staden. I de områden av som drabbades mest föll nederbörd motsvarande två månaders regn under en normal julimånad. Skyfallet orsakade mycket stora materiella skador, mer än enbart i försäkringskrav, vilket enligt det schweiziska återförsäkringsbolaget gjorde skyfallet till den dyraste värderrelaterade skade orsaken i hela 2011. Övriga kostnader är i stora delar svår beräknade, exempelvis kostanden för tågtrafikens stillestånd och problemen i trafiken. En stor annan kostnad var infra struktur där skadorna uppgick till . Nederbördsmängderna resulterade snabbt, efter att avlopps systemen fyllts med vatten, i översvämningar av gator och vägar, viadukter, källare och lågt liggande markområden. Skyfallet lamslog staden med stora trafikstörningar och utslagna kommunikations system. Vid sidan av fler gator inne i staden kunde man inte ta sig fram på flera huvudvägar och ringleder i och kring staden. Först efter skyfallet var samtliga vägar i staden farbara igen. Tåg trafiken fick stora störningar där vissa järnvägslinjer var helt stängda i . Det tog innan tågtrafiken hade normaliserats. drabbades av översvämningar på flera avdelningar, varför patienter fick flyttas till annat sjukhus eller internt. Elför sörjningen i sjukhuset var hotad med en påtaglig risk för strömav brott, vilket hade krävt evakuering av patienter. var också hotat av strömavbrott. Andra sjukhus i området fick vattenskador. Vid flertalet sjukhus var det även pro blematiskt för ambulans att ta sig till och från. Skyfallet resulterade inte i några dödsfall eller allvarliga personskador. det dock konstaterats att personer befunnit sig i potentiellt farliga situationer. Främst var dessa kopplade till trafik där bilar körde ned i djupt vatten (i sänkor på vägarna) och, icke fungerande trafikljus. Vidare flög brunnslock i luften på grund av högt tryck av vatten och sammanpressad luft, ingen person träffades dock av brunns locken eller trampade ned i de håll i gatan som uppstod efter locken. Nio personer rapporterades fått brännskador som ett resultat av att vatten rann in i värmekablar för fjärrvärme och då började koka. Satt i relation kan jämföras med att samma mängd nederbörd som föll över föll över 2002 (180–föll över ). Den stora skillnaden var att på föll den totala mäng den nederbörd medan tiden i var en dast . Klassificeringsmässigt har regnet i benämnts som ett 100-års regn medan regnet i har betecknats som ett 1000-års regn. I föll därefter ytterligare 40–. Skyfallet i orsakade också stora problem, med för säkringskostnader på (MSB:s , Konsekvenser vid skyfall över tätorter, En kunskapsöversikt, 2013, s. 23 f). Skyfallet orsakade stora skador på fastigheter, vidare spolades allmän väg bort. Även om skyfallet naturligtvis var mycket allvarligt för de drabbade på kan man i jämförelse med se skillnaden i kon sekvenser dels genom skillnader i intensitet och regnvolymer, dels genom hur urban den miljö var som drabbades. Det kartläggningsarbete som gjorts i har resulterat i en skyfallsplan som delar in staden i sju olika avrinningsområden. Genomförandet beräknas ta och innefattar mer än 300 projekt. Åtgärdskostnaden för att skyfallssäkra beräknas hamna på (). Den huvudsakliga finansieringen sker genom en höjning av avgifterna för dagvattenhanteringen med . Åtgärderna är av skiftande karaktär. Huvudsakligen är de inriktade på att undvika att få ned dagvatten i avloppsystemet, skapa över svämningszoner och infiltreringsytor, samt leda undan stora vatten mängder ovan jord. Inriktningen i är att man, utan oönskade översvämningar, ska klara av ett hundraårsregn. Målet bör vara att dagvattenhanteringen ska vara så effektiv som möjligt. I detta ligger inte att den effektivaste hanteringen är den som ger ett hundraprocentigt skydd, eftersom kostnaderna för detta hade blivit orimligt. Den mest effektiva hanteringen är den som ska par en rimlig och önskad nivå av säkerhet till så låg kostnad som möjligt. Det vill säga såväl att både kostnaderna för att vidta åt gärder och kostnader för skador för berörda aktörer eller samhället blir så låga som möjligt. En effektiv dagvattenhantering utgörs där med av ändamålsenliga och kostnadseffektiva lösningar. För att kunna ta ställning till skydd i förhållande till kostnader måste en avvägning göras. Det har i kapitel 4 redogjorts för att det saknas politiska ställ ningstagande avseende vilken skyddsnivå som det är rimligt att be byggd miljö har mot olyckor. En viktig fråga är alltså vilken säker hetsnivå som det är rimligt att bebyggda områden bör ha, det vill säga vilken omfattning av skyfall som det ska klara utan att okontrolle rade översvämningarna inträffar. Konstasteras kan dock, dels utifrån direktivens utformning, samt till utredningen inkomna synpunkter att skyddsnivå måste höjas utifrån hur den i praktiken ser ut dags läget. En oförändrad hantering innebär med de förväntade föränd ringarna av klimatet ett försämrat skydd. För att uppfylla ovan angivna kriterier kommer framtidens dag vattensystem i hög grad behöva anpassas efter förhållandena som råder på den aktuella platsen. Det kan konstateras att frågan inte kommer kunna lösas enbart med kapacitetsökning av ledningsnätet, eftersom det inte till en rimlig kostnad skulle ge önskat skydd. Problemet kommer i stället behöva angripas från flera håll. Av seende nybyggnation kan det exempelvis vara fråga om vart man pla cerar byggnationer, hur byggnader höjdmässigt placeras i förhållan de till gator etc., skapande av områden som tål att översvämmas och begränsningar i andelen mark som tillåts hårdgöras, samt öppna dagvattensystem (vilka har högre kapacitet än slutna ledningar). Beträffande befintlig bebyggelse handlar det exempelvis om att uppgradera befintliga system, leda dagvattnet ut på gräsmattor i stället för ned i avloppsledningarna, skapa ytliga vattenvägar så att över svämmade ledningar inte resulterar i att vattnet leds in på fastig heter, skapa översvämningsytor och söka efter åtgärder för att för dröja vattnet innan det når avloppsledningarna. Lösningarna kommer att behöva anpassas speciellt för varje om råde och de förhållanden som föreligger just där. Vid skyfall förhåller det sig även så att markens karaktär, oavsett markförhållandena, mycket sällan (i praktiken aldrig) är sådan att den kan förväntas hantera de mycket stora vattenmängder som faller över området. Även andra lösningar som gröna tak etc., som kan hjälpa till att hantera årsnederbörden, har inte någon nämnvärd betydelse vid kraftiga skyfall. Vid denna typ av neder börd uppstår därmed frågan om vart vattnet ska ta vägen. För att lyckas hantera kraftiga skyfall behövs det därmed, i rela tiv närhet till området där regnet faller, skapas områden som tål att stå under vatten (kontrollerade översvämningar). Tillskapas inte sådana områden eller lösningar kommer resultatet bli att andra områden ställs under vatten, vilka i varierande grad kan var känsliga för detta. Som ovan nämnts är skyfallen svåra att förutse. Ingen del av landet kan räkna med att skyfall inte kommer inträffa där. Ett speciellt problem utgörs av de kombinerade ledningarna. Detta består dels i den risk som konstruktionen utgör avseende bak trycksskador. En annan problematik när dagvattnet sammanblandas med spillvatten är att man kan utnyttja flertalet av ovan stående lösningar på grund av de sanitära olägenheter som då skulle uppstå. Det vatten som finns i de kombinerade ledningarna lämpar sig varken för ytlig avledning eller för infiltrering. Vid sidan av minskad hantering i rör utgör det därför en särskild utmaning att minska på hanteringen av dagvatten tillsammans med spillvatten. Det arbete som måste komma till stånd med minskad hantering av dagvatten i kombinerade ledningar bör därmed (där detta är möjligt) inte inrik tas på hantering i duplikatsystem eller annan rörlösning. Utredningens uppdrag är bland annan att se över lagen så att be byggd miljö blir mer översvämningssäker avseende skyfallsöversväm ningar i förhållande till förväntade framtida klimatförändringar. Utmaningarna i består av flera delar. Klimatförändringarna kommer att innebära ett förändrat nederbördsmönster. Förenklat kommer detta innebära mer nederbörd generellt och ökat antal kraftiga sky fall. Å ena sidan kommer med nederbörd göra marken vattenmättad vilket kommer ge ökad avrinning ovan mark. Detta vatten kommer delvis att rinna ned i avloppsanläggningen via dag vattenbrunnar, vilket kommer öka belastningen på systemet och där med risken för översvämning från anläggningen. Denna risk blir större under vinterhalvårets förväntade nederbördsökning då vatten upptagande från växlighet är lägre Detta resulterar i att marken snabbare vattenmättas. Avseende kraftigare skyfall så är dagens hanteringssystem i rör inte konstruerade för att klara av att hantera dessa vattenmängder. På de ställen där hanteringen sker i kombinerade system är hanteringen i stället en riskkonstruktion som ger upphov till översvämnings skador. Vid sidan av detta pågår på många håll en utveckling som för sämrar hanteringsmöjligheterna. Detta sker genom att bebyggd miljö förtätas och att byggnader placeras på ställen som är riskfyllda. För tätningen innebär belastningar på två sätt. Det ena är att mark som inte var hårdgjord bebyggs. Genom detta minskas de in- filtreringsytor som tidigare tog hand om dagvattnet ”utanför” det allmänna dagvattensystemet(och som skulle kunna utvecklats till översvämningszoner). Det andra består i att tillkommande bebyg gelse ”kopplar sig” på det befintliga systemet och ökar belastningen i detta. Eftersom hanteringen i absoluta mertalet sker uteslutande i rör fördröjs inget vatten, inget vatten ”faller heller av” längs vägen. Dagvattnet vältras därmed vidare i systemet med kumulativt ökade mängder. Detta ökar riskerna för översvämning i de mest utsatta delarna av systemet. Utredningens uppdrag har en inriktning på säkerhet för mark användning. I detta utgör urbaniseringen en utmaning. Med detta sagt, kan man inte blunda för den situation som råder i samhället där det finns ett stort behov av att öka antalet bostäder. Detta behov är störst i de stora städerna där exploateringsgraden generellt är störst. I någon mån står dessa intressen alltså mot varandra. För att få till stånd en lyckad dagvattenhantering behövs en hel hetssyn på frågorna. En helhetssyn på frågorna innebär dels att man tar hänsyn till hela bilden avseende vattnets vandring från neder börd till dess det förts tillbaka till havet. Dels är det vidare viktigt att man har en förståelse för att flertalet förändringar av den fysiska miljön i tätbebyggelse påverkar dagvattenhanteringen. I de områden där man redan nu har problem kommer problemen till följd av de förväntade klimatförändringarna bli värre. Genom en helhets syn kan en hanteringen med infiltreringsytor och fördröjningsåtgärder som kan ta hand om regn ordnas mer effektivt. Vid kraftig neder börd behövs ytliga vattenvägar, med generellt högre kapacitet än rör och utpekade områden som kan översvämmas (översvämnings zoner). Höjdsättningsfrågor av mark och byggnader utgör andra åt gärder för att skydda mot okontrollerade översvämningar. Vilka åtgärder som är mest effektiva, lämpliga och möjliga är beroende av vilka förutsättningar som råder i det aktuella området. Olika fråge ställningar behöver även resas beroende på om det handlar om ex ploatering av tidigare obebyggd mark, förtätning av ett område eller hantering i befintlig miljö utan tillkommande nybyggnation. Dag vattenhanteringen måste därmed utgöra en del av samhällsplane ringen och ett helhetsgrepp måste tas på frågorna. Vidare behövs kunskap om de individuella förutsättningarna i varje område för att på ett välgrundat material kunna ta ställning till vilka åtgärder som är lämpliga att vidta. 5.3Dagvatten som en del av begreppet avlopp I följande avsnitt kommer utredningen att redogöra för regleringen i MB och hur denna förhåller sig till vattentjänstlagen och PBL. 5.3.1MB:s, PBL:s och vattentjänstlagens inbördes relation till varandra avseende avloppsbegreppet I MB regleras olika typer av verksamheter som exempelvis vatten verksamhet och miljöfarlig verksamhet. I PBL regleras planläggning av mark och vatten och byggande. I MB finns regler om hänsyn och normer som har påverkan på frågor i PBL. PBL har att förhålla sig till MB på så sätt att bland annat hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB alltid måste be aktas i frågor avseende PBL. En kommun kan exempelvis inte utan tillstånd anta en detaljplan som skulle innebära användning av mark och vatten som kan påverka ett naturområde som är ett särskilt skydds- och bevarandeområde (4 kap. 8 § MB). Däremot finns det varken i MB eller i vattentjänstlagen några reglerade kopplingar mellan lagarna. Detta innebär emellertid inte att inte är tillämp liga avseende dagvattenlösningar enligt vattentjänstlagen, vilket bland annat kommer till uttryck genom att en tillsynsmyndighet (MB 26 kap. 3 §) kan ingripa med förelägganden och förbud mot en va- anläggning om MB:s krav och allmänna hänsynsregler inte följs (MB 26 kap. 9 §). syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälso sam och god miljö (1 kap. 1 §). För att kunna uppnå de övergripan de målen finns i MB bland annat särskilda bestämmelser om vissa verksamheter. De olika verksamheterna som avses regleras i olika kapitel i MB, enligt följande: 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälso skydd, 10 kap. Verksamheter som orsakar miljöskador, 11 kap. Vattenverksamhet, 12 kap. Jordbruk och annan verksamhet, 13 kap. Genteknik, 14 kap. Kemiska produkter och biotekniska organismer och 15 kap. I förhållande till dagvatten kan bestämmelserna i 9 kapitlet avseende miljöfarlig verksamhet och bestämmelserna i 11 kapitlet om vattenverksamhet aktualiseras. Miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet I 9 kap. 1 § definieras begreppet miljöfarlig verksamhet. Här fram går att en sådan verksamhet bland annat kan utgöras av utsläpp av avloppsvatten. I kapitlets 2 § redogörs närmare för vad som kan anses utgöra avloppsvatten. Här fastslås att med avloppsvatten avses bland annat vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning. Vidare fastslås att avloppsvatten även är spillvatten eller annan fly tande orenlighet. I 11 kapitlet regleras vattenverksamhet (MB 11 kap. 3 §). Med markavvattning avses en åtgärd som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål (MB 11 kap. 1 §). Beroende på omständigheterna kan dagvattenhantering därmed antingen utgöra en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet. Konstruktionen i MB gör att vattenverksamhet är underordnat miljöfarlig verksam het på så sätt att när visst vatten är att betrakta som avloppsvatten utgör avvattningen ingen markavvattning. Rent semantiskt ligger det nära till hands att bedöma att åtgärder för hantering av dagvatten som inte är avloppsvatten utgör vatten verksamhet. Mark- och har i MÖD 2014:5 haft uppe frågan om kategoriseringen av viss dagvattenhantering. Målet avsåg dagvattenlösningar på några fastigheter i anslutning till byggnader på dessa. MÖD konstaterade att fastigheterna inte låg inom detalj planelagt område och inte heller i övrigt utgjorde avloppsvatten. Domstolen konstaterade att de vidtagna åtgärderna visserligen i viss mån var till för att avlägsna vatten från byggnader och mark men att dessa, med beaktande av syftet med bestämmelserna om mark avvattning och omfattningen av de åtgärder som typiskt sett brukar hänföras till markavvattning, inte utgjorde sådan. I ljuset av dom stolens avgörande kan utläsas att det krävs det även en viss omfatt ning av åtgärderna för att dessa ska beaktas som markavvattning. Även om något undantag inte finns för dagvattenhantering behöver därmed inte all form av dagvattenhantering utanför detaljplan anses utgöra markavvattning. För det fall dagvattenhantering varken utgör avloppsvattenhan tering eller markavvattning så saknas närmare reglering för hanter ingen i MB. När det gäller utredningens inriktning, det vill säga samlad be byggelse, är hantering av dagvatten att beakta som av loppshantering eftersom det rör sig om avvattning av mark inom detaljplan. En förutsättning är dock att åtgärden inte görs endast för en viss eller vissa fastigheters räkning. Mark- och miljööverdomstol en har i MÖD 2013:49 uttalat följande avseende vad som menas med viss eller vissa fastigheters räkning: Att avledandet inte bara får gälla för en viss eller vissa fastigheter ska förstås så att det inte innefattar att enstaka fastighetsägare inom en detaljplan genom särskild ledning avleder dag- och dränvatten enbart för sina fastigheter. I de fall dag- och dränvatten från exempelvis hus grunder, tomter, trädgårdar och trafikleder inom en detaljplan avleds genom en för området eller del av området gemensam ledning är det dock i regel att anse som avloppsvatten och när avledandet sker genom en allmän avloppsanläggning är det alltid avloppsvatten. Dagvatten kan även i annat fall utgöra avloppsvatten om det på grund av föroreningar utgör en flytande orenlighet. Detta gäller oberoen de av om detaljplan finns för området eller inte. 5.3.3Analys gällande definitionen av avlopp i MB i förhållande till vattentjänstlagen I vattentjänstlagen definieras tjänsten avlopp som bland annat bort- ledande av dagvatten från ett område med samlad bebyggelse (2 § vattentjänstlagen). I Vattentjänstlagen faller dagvatten därmed inom begreppet av lopp. Det krävs dock inte för att Vattentjänstlagen ska bli tillämplig att ett område är detaljplanerat. Det kan därmed uppkomma situationer där dagvattenhantering en enligt vattentjänstlagens definition är att bedöma som avlopp men enligt MB i stället som markavvattning. Denna gränsdragningsproble matik uppmärksammades även i be tänkande. Utredningen konstaterade att gränsdragningen utgjorde ett problem och att en lösning skulle kunna vara en ändring i defi nitionen av avloppsvatten i MB till att vara densamma som i vatten tjänstlagen samt att ersätta begreppet samlad bebyggelse i vatten tjänstlagen till den i PBL förekommande definitionen sammanhållen bebyggelse. Något förslag lämnades dock inte då utredningen ansåg att frågan inrymdes i en större problematik omfattande frågor som låg utanför utredningen. I stället föreslogs att en ny utredning skulle tillsättas med syfte att göra en generell översyn av den befintliga lag stiftningen som berör frågor kring avledande av vatten (SOU 2013:69 s. 396 f.) Jag delar denna uppfattning att frågan bör utredas men konstaterar att frågan om avloppsbegreppet avseende dagvatten hantering innefattar flertalet frågor som ligger utan för denna utred ning, varför den i stället bör utredas särskilt. I kapitel 4 har analyserats vilket ansvar kommunen har enligt PBL vid planering av markanvändande. I vattentjänstlagen finns särskilda regler om ansvar. Nedan följer en analys av dem. Analysen avser även frågan om vattentjänstlagens utformning för att hantera den ökade risken för översvämning i va-system på grund av stigande vatten nivåer eller ändrade nederbördsförhållanden. I vattentjänstlagen återfinns den rättsliga konstruktionen va-huvud man. En va-huvudman utgörs antingen av kommunen eller av en av kommunen kontrollerad juridisk person. Kommunen kan alltså välja att själv behålla huvudmannaskapet eller att organisera va-tjänsterna enligt vattentjänstlagen på så sätt att man låter exempelvis ett kom munalägt bolag eller ett kommunförbund vara va-huvudman. Va-huvudmannen äger den allmänna va-anläggningen. För att an läggningen ska anses allmän ska dock kommunen ha rättsligt bestäm mande inflytandet över va-anläggningen. Av 3 § i vattentjänstlagen fastslås det att kommun ska anses ha ett rättsligt bestämmande in flytande över en va-anläggning om kommunen ensam eller tillsam mans med en eller flera andra kommuner (1) helt äger anläggningen, (2)genom ägande förfogar över mer än hälften av samtliga röster i den eller de juridiska personer som helt äger anläggningen eller på annat sätt förfogar över en motsvarande majoritet av beslutsmakten iden eller de juridiska personer som helt äger anläggningen, (3) har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för den eller de juridiska personer som helt äger anläggningen, eller (4)utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels bolag som helt äger anläggningen.