sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — I detta avseende har en unikt generös lagstiftning (se SOU 2010:40 s. 136). I 5 kap. 9 § socialförsäkrings- balken framgår sålunda att den som är bosatt i är försäkrad för bl.a. föräldrapenning, barnbidrag, underhållsstöd, sjukersättning på garantinivå, garantipension, assistansersättning och bostadsbidrag. Dessa förmåner är skattefinansierade, till skillnad från de arbets- baserade förmånerna, som är avgiftsfinansierade. Rent konkret torde det inte vara möjligt att avtala bort rätten till bosättnings- baserade förmåner, varför avtalsregler om att en sponsor ska stå för en persons försörjning inte borde kunna göras gällande mot en person som söker en socialförsäkringsförmån. Det är inte lätt att överblicka konsekvenserna av en EU-gemensam reglering på detta område. Från svensk synpunkt är det därför inte önskvärt med tvingande gemensamma regler. En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redo- visa vilka konsekvenser som förslaget i ett betänkande kan få i olika avseenden. I förordningens 14 § föreskrivs att, om förslaget i ett betänkan- de påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, lands- ting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsek- venser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt, ska också dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för det all- männa ska utredaren i förekommande fall föreslå en finansiering. Enligt 15 § i förordningen gäller att, om förslaget i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvin- nor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska – enligt 15 a § kommittéförordningen – förslagets kost- nadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konse- kvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förord- ningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningen har gjort bedömningen att på lämpligt sätt borde försöka påverka till att ta fram en rättsakt med gemensamma regler om inresetillstånd för att söka asyl. Att påverka kommissionen är inte i sig ett förslag som påverkar kostna- der eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, vilka konsekvenser måste redovisas i ett betänk- ande. Likväl kan hävdas att en statlig utredning oavsett detta bör föra ett resonemang om konsekvenser med utgångspunkt i olika skeenden. I utredningens direktiv anges dessutom att om utredaren väljer att föreslå ett regelverk, ska det bedömas vilka ekonomiska och andra konsekvenser detta skulle kunna medföra. Möjligheterna att göra en konsekvensanalys av införandet av EU-gemensamma regler påverkas av osäkerheten kring det närmare innehållet i en sådan rättsakt. Det gäller framför allt frågan om hur många ansökningar om inresetillstånd som skulle få ansvar för och därmed hur många som i ett senare skede skulle komma till för asylprocess och bosättning, men också hur stor del av förfarandet som kan antas bli digitalt. Andra okända faktorer som kan antas ha betydelse för vidkommande är om rättsakten skulle vara ett direktiv eller en förordning, om kvoten ska framgå direkt av rättsakten eller beslutas om i separata beslut, vilka fakto- rer som ska ligga till grund för kvotens beräkning och om någon del av arbetsinsatsen kan göras av en i stället för av de nationella myndigheterna (t.ex. upptagande av biometri). Resone- manget blir därför med nödvändighet hypotetiskt. Dessutom är det oklart huruvida ett införande av gemensamma regler för inresetillstånd skulle öka eller minska antalet asylsökande till EU som helhet. Hur migration generellt påverkar ekonomin på lång sikt är en omdebatterad fråga, men många menar att migration i grunden är positivt för ekonomin även om det finns initiala kostnader förknippat med mottagandet. Utredningen har som utgångspunkt för konsekvensanalysen tänkt sig en EU-gemensam modell med ett centraliserat mottagan- de av elektroniska ansökningar, vilka fördelas på medlemsländerna utifrån på förhand fastställda kvoter. De asylsökandes preferenser av val av medlemsstat ska beaktas i största möjliga utsträckning. Fördelen med ett gemensamt förfarande baserat på kvoter är att förutsättningar skapas för en jämnare fördelning av de sökande. Ju fler stater som deltar i en sådan fördelningsmekanism, desto fler ansökningar kan hanteras totalt. Därigenom kan i förlängningen fler få skydd, som färre känner sig tvingade att försöka invandra irreguljärt genom resor över . 9.3Antaganden i beräkningssyfte gällande kvotens storlek Hur stor mottagandekvot (uttryckt i procent) skulle bli i ett gemensamt EU-system är osäkert. Antalet sökande som ska ta emot skulle kunna variera på grund av fluktuationer i antalet ankomster till EU. Det förefaller dock osannolikt att inte systemet skulle förses med ett tak för hur många asylansökningar som systemet ska ta emot. Om systemet skulle utnyttjas till max – vilket förefaller sannolikt – bör man således kunna utgå från att antalet sökande inte varierar så mycket utan motsvarar det maximala antalet enligt den nationella kvoten. Antalet skulle däremot kunna variera till följd av ändringar i själva kvoterna. Detta kan bli fallet om de nationella kvoterna inte framgår av rättsakten i fråga utan ska beslutas i en genomförandeakt, jfr artikel 291 FEUF och den modell som före- slås i kommissionens förslag till förordning om inrättande av ett EU-gemensamt system för vidarebosättning, KOM (2016) 468. Utgångspunkten i det förslaget är att ministerrådet i ett årligt separat beslut ska fastställa dels en EU-gemensam kvot, dels med- lemsstaternas andelar i denna. Det ligger nära till hands att anta att kommissionen skulle förespråka en sådan modell även i en rättsakt gällande inresetillstånd för att söka asyl. Det bör för det första noteras att kvot var i förslaget till fördelningsnyckel vid omfördelning som kommis- sionen lade fram i ett annex till migrationsagendan . I beräkningarna hade 40 procents vikt tilldelats BNP respektive befolkningsstorlek och vardera på arbetslöshetstal och tidigare mottagande.1 Det förslag som är föremål för förhand- 1 Se Meddelande från kommissionen till , rådet, Europeiska och sociala kommittén samt regionkommittén: En europeisk migrationsagenda KOM (2015) 240 slutlig s. 22. ling, inom ramen för en ny Dublinförordning, ser annorlunda ut.2 Formeln för referensnyckeln enligt förordningens artikel 35 anges i en bilaga till förordningsförslaget. Där framgår att den andel som en medlemsstat ska ta emot innan den föreslagna omfördelnings- mekanismen träder i kraft, är av en ”befolknings- effekt”+ av ”BNI-effekt”. Med uttrycket effekt menas medlemsstatens andel av motsvarande summa på EU-nivå. Arbets- löshet och tidigare mottagande är alltså inte längre med i förslaget, vilket borde kunna leda till en något högre kvot för än med den ursprungliga modellen. ska framhållas att medlems- länderna inte kunnat enas om förslaget. Ingen modell kan sägas ha föredragits av rådet. För det andra skulle viss ledning om storleken på ett EU- gemensamt program kunna hämtas även i det i och för sig frivilliga åtagandet från , då beslutade att medlemsländerna skulle vidarebosätta 22 500 personer i behov av internationellt skydd . andel var 491 personer. Det nu skisserade förfarandet kan ses som ett komplement till vidarebosättningsinstrumentet och skulle troligen röra ett mindre antal personer, i vart fall inledningsvis. En andel på av totalt 20 000 personer är 584 personer, dvs. även i detta fall i när- heten av 500 individer. Mot denna bakgrund väljer utredningen att ta som utgångspunkt för det fortsatta resonemanget att ska ta emot 500 personer inom ramen för det gemensamma systemet. Kvoten bör avse antalet fall där inresetillstånd beviljats. Normalt kommer en stat bevilja inresetillstånd endast till sökande som bedöms ha goda utsikter att kunna styrka sin identitet och sitt skyddsbehov. Antalet beviljade uppehållstillstånd bör då ligga på ungefär samma nivå som antalet beviljade inresetillstånd. Det är dock viktigt att ta i beaktande även det arbete som är förknippat med att handlägga beslut om avslag på ansökan om inresetillstånd, även om beräkningsexemplet nedan utgår från antalet individer som skulle komma till och få uppehållstillstånd. Om kvoten utgår från antalet beviljade inresetillstånd, går det inte att 2 Förslag till och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning) KOM (2016) 270 final. säga hur många avslagsbeslut en medlemsstat skulle behöva fatta. Hur omfattande arbetet med att handlägga beslut om avslag på ansökan om inresetillstånd upp till kvoten skulle bli och hur stora resurser som skulle behöva tas i anspråk, beror som nämnts på rättsaktens utformning, men också på eventuella tekniska begräns- ningar. En faktor som påverkar resursbehovet är om avslagsbeslut får överklagas till domstol. Den modell som skisserats i kapitel 8 utgår från att medlemsstaten skulle få handlägga alla ansökningar i sak till dess att dess nationella kvot är fylld. När kvoten är fylld, ska datasystemet inte tilldela medlemsstaten fler ärenden. När hela den EU-gemensamma kvoten är fylld, ska datasystemet förmedla detta utåt till potentiella sökande bl.a. genom att det webbaserade formuläret stängs ned så att det inte går att söka. Detta hindrar inte, i varje fall inte för svensk del och enligt svensk lagstiftning, att utlandsmyndigheterna kan komma att få ta emot och på grund av serviceskyldigheten tvingas administrera till myndigheten inkomna skrivelser även när årskvoten är fylld. Andra EU-länder kan ha en annan nationell lagstiftning som medger att deras utlandsmyndigheter kan neka att ta emot handlingar. 9.4Andra utgångspunkter för beräkningarna Kommuner har rätt till ersättning för vissa kostnader de har för dels personer som ansökt om asyl i , dels nyanlända. När det gäller beräkningarna av det allmännas tillkommande kostnader för mottagandet av de som erhåller inresetillstånd, utgår utredningen i det följande i huvudsak från dessa statliga ersättningar utan att ta ställning till om dessa återspeglar kommunernas faktiska kostnader för mottagandet eller ej. I sammanhanget noteras dock att av Riks- revisionens rapport för migration och integra- tion – ett ogenomtänkt system (2017:10) framgår att kommunerna själva (i enkätsvar) bedömt att de statliga ersättningarna har täckt deras kostnader (med undantag för storstadsområdena). Det är ett faktum att många invandrare inte kommit i arbete efter etableringstidens upphörande (då de statliga ersättningarna upphör) och att kommunerna då kan behöva utge försörjningsstöd till personer och familjer som annars inte uppnår skälig levnadsnivå. I det följande bortses dock från dessa kostnader. betalade ut i ersättning till kommuner för asylsökande (utgiftsområde 8).3 4En stor del av kommunernas kostnader är hänförliga till placering av ensamkommande barn och unga (16 av ). Där- för ska framhållas att lite talar för att de 500 individer som beviljas inresetillstånd skulle tillhöra denna kategori, detta då det kommer att krävas samtycke från barnets vårdnadshavare (i regel för- äldrarna) för att barnet alls ska kunna ansöka om inresetillstånd. Om man antar att beslutet om inresetillstånd i förekommande fall innefattar hela kärnfamiljen – till undvikande av familjesplitt- ring – kan det däremot komma barn tillsammans med sina vård- nadshavare. Med en sådan modell skulle troligen inte följdin- vandringen på grund av rätt till familjeåterförening få någon större omfattning. Fördelningen mellan barn och vuxna har betydelse bl.a. för storleken på statens ersättningar till kommunerna, statens kostnader för etableringsersättning samt för Arbetsförmedlingen. Enligt statistik till och med oktober är andelen barn bland de asylsökande (6 160 av 20 503). För enkelhets skull utgår vi därför i det följande från att andelen barn är av de 500, dvs. Om kvoten inte skulle utformas så att hela familjen medräknas, måste i stället följdinvandring påräknas. Hur stor den genomsnitt- liga följdinvandringen är varierar mellan olika nationaliteter, enligt . Det förefaller inte osannolikt att en stor andel av dem som beviljas uppehållstillstånd skulle tillerkännas flykting- status och sålunda ha rätt till familjeåterförening för sin kärnfamilj, om de har någon – men tanken är som nämnts att kärnfamiljen ska ingå i kvoten. Se vidare i avsnitt 9.8. 3Se , Kommunersättningar för migration och integration – ett ogenomtänkt system (RIR 2017:10), s. 12 f. 4Huvuddelen av statens bidrag till kommunerna fördelas dock inom ramen för det kom- munalekonomiska utjämningssystemet (under utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommunerna). Sålunda har staten genom en extra ändringsbudget tillskjutit i tillfälligt stöd (utgiftsområde 25), vilka pengar fördelades efter storleken på flyktingmottagandet (”Flyktingmiljarderna”). I budgetpropositionen har aviserats att stödet ska bli permanent och successivt fasas in i det kommunala utjäm- ningssystemet (”Välfärdsmiljarderna”). 9.5Ansökan och prövning av inresetillstånd (förfarande 1) Först ska av tydlighetsskäl framhållas att modellen bygger på dubbla förfaranden för varje individ; först ska göra en prövning av om personen ska få inresetillstånd och där- efter, om personen anländer till , en prövning av om perso- nen har rätt till uppehållstillstånd. Dubbla förfaranden är i regel inte effektivt i ekonomisk bemärkelse, men det första förfarandet, som syftar till att göra ett bra urval, är ägnat att minska risken för kostnader för domstolsprocesser och verkställighet med tvång. Utredningen utgår från att skulle bli den myndighet som får ansvaret för att handlägga ansökningar om in- resetillstånd för del, innebärande en preliminär screening. Detta är dock inte självklart, med tanke på att EU:s viseringskodex utgår från att det är konsulat (dvs. utlandsmyndigheterna) som fattar beslut i viseringsärenden. Beroende på förfarandets närmare utformning (framför allt om intervju ska hållas med vissa sökande) kan det finnas fördelar med att anförtro utlandsmyndigheterna delar av handläggningen. När det gäller kostnaderna för förfarandet med inresetillstånd, bör viss ledning kunna hämtas i kostnader för att handlägga andra migrationsärenden (det har inte varit möjligt att få fram uppgifter om styckkostnader för utlandsmyndigheter- nas handläggning). Vid en styckkostnad motsvarande den i anknytningsärenden5 (som innefattar mer handläggning än vad den nu diskuterade ärendetypen borde göra), skulle 500 ärenden kosta (500 ärenden x ). Jämförelsen är tro- ligtvis inte adekvat eftersom utredningen i ett ärende om inrese- tillstånd inte bör vara lika omfattande som i anknytningsärenden (eller i asylärenden, för den delen). Enligt uppgift från Migrations- verket uppgår styckkostnaden för en förstagångsansökan om arbetstillstånd till , dvs. Den ärende- typen liknar på flera sätt den skisserade modellen (elektronisk ansökan, ingen intervju, biometri etc.). Kostnaden för att hand- lägga 500 ärenden skulle då uppgå till . 5 Uppgiften har hämtats från årsredovisning . Till detta kommer kostnaden för att handlägga avslagsbeslut. Som framhållits ovan går det inte att säga hur många avslag som skulle hinna handlägga innan kvoten för bifallsbeslut är full. Utredningen gör här ett antagande om att avslagsärendena är 20 gånger fler än bifallsärendena, dvs. 10 000 ärenden. Kostnaden för att handlägga dessa skulle då uppgå till (10 000 ärenden x /ärende). Den totala kostnaden för i denna del skulle därmed kunna uppskattas till . När det gäller vilka kostnader som kan uppstå i samband med handläggningen på utlandsmyndigheterna, noteras för det första att utredningen inte kunnat finna någon uppgift om vad det kostar att kontrollera identitet och ta upp biometri. För det andra kan konstateras att utlandsmyndigheterna skulle få vidkännas mer administration, i form av att boka tider och svara på sökandenas frågor, liksom att hantera skrivelser som lämnas in vid sidan av det webbaserade förfarandet. På grund av att arbetsläget på flera utlandsmyndigheter är ansträngt , bör man räkna med att utlandsmyndigheterna skulle behöva tillföras resurser för handläggningen av den nya ärendekategorin. Däremot är det svårt att göra någon uppskattning av kostnadernas storlek. Dessutom kan ytterligare konsekvenser uppstå, vilka är svåra att värdera eko- nomiskt, se vidare nedan i avsnitt 9.11. Här kan nämnas att 2016 uppskattat sin kost- nad per överförd flykting vid vidarebosättning till 223 781 kronor.6 Processkostnaderna för 500 kvotflyktingar skulle därmed uppgå till (exklusive kostnader för mottagande). 9.6Asylansökan i (förfarande 2) Efter att de 500 individerna anlänt till och sökt asyl, ska dessa ansökningar handläggas på vanligt sätt. Av årsredo- visning framgår att styckkostnaden för ett asylärende in- klusive kostnader för offentligt biträde uppgår till 21 445 kronor.7 Om 6Varav på anslag 1:1 (se årsredovisningen för 2016, s. 44). 7Se s. 24 respektive s. 38 i årsredovisning . man antar att kvot är 500 sökande, ger det en kostnad på (x 500). I det här sammanhanget ska framhållas att enligt uppgift från är kostnaden exklusive kostnaden för offentligt biträde, att jäm- föras med motsvarande uppgift i årsredovisning , . Kostnaden för handläggning av de 500 ärendena torde därmed i vart fall inte över- stiga . Majoriteten av dem som efter screening erhållit inresetillstånd för att söka asyl kan förväntas få bifall på sin asylansökan. Kostnaderna för efterkommande process i domstol blir då inte framträdande. 9.6.2Migrationsverkets övriga kostnader för asylsökande som en asylansökan handläggs omfattas den asyl- sökande av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Det betyder att dagersättning och andra kostnader för- knippade med den dagliga livsföringen betalas av . Dagersättningen enligt LMA uppgår som mest till / dag för ensamstående om personen bor i anläggningsboende med fri mat och till /dag om personen bor i eget hushåll. ska se till att de asylsökande som inte kan ordna sitt boende har någonstans att bo. Hyran betalas då av Migrations- verket. Många bosätter sig emellertid på egen hand (EBO).8 Här görs i beräkningssyfte ett antagande om att den andelen är 50 procent.9 I realiteten är den troligtvis större än så, vilket ger lägre kostnader. kostnader för boende och dagersättning för perioden från ansökan till kommunbosättning alternativt utresa är enligt uppgift från /dygn per inskriven. För den som bosatt sig på egen hand uppskattas den genomsnittliga kostnaden till /dygn.10 På grund av ett mycket stort antal asylansökningar har handläggningstider i asylärenden varit påtagligt långa. 8Rätt till bistånd föreligger inte för bostadskostnader (1 § LMA). 9Drygt hälften bosätter sig på egen hand, se årsredovisning 2016 s. 39. 10Migrationsverkets årsredovisning s. 42 (figur 40). ningstiderna enligt oktoberprognos11 att vara nere i 3–4 månader. Vid en mer normal handläggningstid skulle 250 ytterligare individer i anläggningsboende motsvara en kostnad om (325 x 120 x 250). Kostnaden för dem som bosätter sig på egen hand uppskattas till (203 x 120 x 250). Den totala kostnaden i denna del uppgår då till uppskattningsvis . 9.6.3Statliga ersättningar till kommunerna för asylsökande trädde förordningen (2017:193) om statlig ersätt- ning för asylsökande i kraft.12 Den reglerar bl.a. placering av ensam- kommande barn och unga, utredningskostnader, kostnader för god man och kostnader för förskola, grundskola och gymnasieskola för asylsökande barn. Schablonersättning enligt 3 § ska betalas ut med –för ett barn i förskola, –för en elev i förskoleklass, –för en elev i bl.a. grundskola, –för en elev i bl.a. gymnasieskola. För en elev som inte genomgår en utbildning under betalas ersättning ut med ett belopp som för varje påbörjad fyra- veckorsperiod uppgår till en tiondel av beloppen i första stycket. Antagande har gjorts att av de 500 asylsökande är 150 barn. Ersättningen för skolgången skulle lite förenklat kunna uppskattas till . Handläggningstiden för asylansökan har uppskattats . Ersättningen till kommunen skulle därmed kunna uppskattas till per barn (1/10 x x 3 månader), dvs. för 150 barn. I fråga om hälso- och sjukvård gäller förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Landstingen erhöll i ersättning för dessa ända- 12Förordningen ersatte förordning (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.m. Hälso- och sjukvård enligt förordningens 2 och 4 §§ ersätts enligt 5 § i form av en schablonersättning som lämnas med ett visst belopp per kvartal och person för utlänningar som bor inom eller kommunen och som är registrerade hos den i kvartalet. Schablonersättningen som ges för barn är för barn till och med . För vuxna ges schablonersättning med för personer från och med till och med och med för personer som är eller äldre. Under förutsättning att handläggningstiden hos Migrations- verket inte överstiger ett kvartal, kommer ersättningen – som bara gäller asylsökande – bara att utgå en gång. För ytterligare 350 vuxna personer skulle schablonersättningen öka med totalt (350 x ). För ytterligare 150 barn skulle kostnaden uppgå till (150 x 3 580). Den totala kostnaden för ett kvartal skulle då vara cirka 2 miljoner kronor.13 Kostnaderna för skolgång och vård för de 500 personerna skulle därmed förenklat kunna uppskattas till . Nyanlända som beviljats uppehållstillstånd flyttar till en kommun och påbörjar sin etablering där. Kommunerna ansvarar för motta- gande och bostadsförsörjning. Före detta asylsökande med uppe- hållstillstånd i anläggningsboende (ABO) och vidarebosatta (kvot- flyktingar) har rätt till stöd med anvisad bosättning i en kommun. Personer som bott i eget boende (EBO) förutsätts ordna fortsatt boende efter beviljat uppehållstillstånd. är alla kommuner skyldiga att ta emot nyanlända efter anvisning från . I kommunens ansvar ingår bland annat svenska för invandrare (SFI), samhälls- orientering, skola, förskola och andra insatser för barn och unga, liksom försörjning för dem som inte har rätt till etableringsplan. 13 Vårdgivaren kan under vissa förhållanden göra anspråk på ytterligare ersättning. Flera myndigheter samverkar kring bosättning och etablering av nyanlända. Arbetsförmedlingen har ett samordningsansvar för etableringsinsatser medan länsstyrelserna ska verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna att ta emot personer som omfattas av bosättningslagen, samt för regional samverkan mellan kommuner, statliga myndigheter och andra relevanta aktö- rer i planering, organisering och genomförande av insatser. Vuxna som erhållit uppehållstillstånd får en etableringsplan upp- rättad tillsammans med Arbetsförmedlingen och kommunen, där SFI normalt ingår i ett par terminer. Etableringen omfattar oftast . Personen har då i regel sin försörjning genom statlig etableringsersättning från , som liknar lön. Den som har etableringsersättning kan under vissa förutsättningar också få etableringstillägg och bostadsersättning. Det är Försäk- ringskassan som beslutar om och betalar ut etableringstillägg och bostadsersättning. Det går också att låna pengar från CSN för att köpa möbler, husgeråd och hemutrustning, s.k. hemutrustningslån.