sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — 23.8Ingripanden när personer i ledande ställning inte uppfyller kvalifikationskraven Utredningens förslag: ska när en anmälan om förändringar i ett spelföretags ägar- eller ledningskrets kontrollera att de krav som uppställs på en sådan person är uppfyllda. Spel- myndigheten får göra sådana kontroller löpande . Om verksamheten drivs av en fysisk person och om de krav som ställs inte är uppfyllda, får återkalla verk- samhetens licens. Om verksamheten drivs av en juridisk person och om de krav som ställs inte är uppfyllda, får förelägga den juridiska personen att göra rättelse. Om rättelse inte görs får Spel- myndigheten återkalla verksamhetens licens. Om någon med kvalificerat innehav i ett företag med licens inte uppfyller kravet på lämplighet, får förelägga innehavaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att byta ut den i dess ledning diskvalificerade personen. Vissa förutsättningar och krav måste vara uppfyllda för att en verk- samhet ska kunna få en licens (se avsnitt 16.4). Enligt den föreslagna regleringen ska t.ex. den som är i konkurs eller har förvaltare inte kunna få en licens att tillhandahålla och anordna spel. Kravet på lämp- lighet omfattar bl.a. att sökanden inte ska vara dömd för brott, så- vida det inte gäller mindre allvarliga förseelser, och ha en viss kapital- styrka. Det kan förväntas att de verksamheter som kommer att söka licens i stor utsträckning kommer att vara juridiska personer. I dessa fall gäller att personer i verksamhetens ägar- och ledningskrets upp- fyller nämnda förutsättningar och krav. Med personer i ägarkretsen avses de som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen (se avsnitt 16.3). Utredningen har i avsnitt 16.5 föreslagit att ett spelföretag ska och senast anmäla till Spelmyndig- heten om förändringar sker i ägar- och ledningskretsen. När en sådan anmälan kommer in ska kontrollera att de krav som ställs på spelföretaget/personer i ägar- och ledningskretsen är upp- I annat fall skulle diskvalifikationsbestämmelserna bli alltför lätta att kringgå. Sådana kontroller bör också göras löpande . Ett lämpligt tidsspann för kontroller är enligt utredning- en en gång . Hur ofta dessa kontroller ska göras är emeller- tid en sådan detalj som hellre bör framgå av föreskrifter än av lag. Om verksamheten drivs av en fysisk person och de krav som uppställs inte är uppfyllda, bör utan vidare ha möjlighet att återkalla verksamhetens licens. För det fall spelföre- taget är en juridisk person bör kunna förelägga den juridiska personen att göra rättelse. Om rättelse inte görs ska kunna återkalla licensen. En liknande be- stämmelse som den som utredningen nu har föreslagit finns i 9 § lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell egen- dom. Liksom den bestämmelsen tar den nu föreslagna regeln sikte på den situationen att någon i det finansiella institutets ledning inte uppfyller de krav som uppställs. Ett föreläggande om att göra rättelse innebär i praktiken att verksamheten måste byta ut den diskvalifi- cerade personen i ledningen. När det i stället gäller kvalificerade inne- havare bör ha möjlighet att förelägga innehavaren att avyttra sina aktier eller andelar på visst sätt eller, om innehavaren är en juridisk person, att byta ut den i dess ledning diskvalificerade personen. Det bör alltså noteras att här inte har någon möjlighet att förelägga spelföretaget att upphöra med verk- samheten. Den enda ytterligare sanktion som kan tas till mot en kvali- ficerad innehavare, som inte följer att föreläggande i detta avseende, är att förena föreläggandet med vite (jfr prop. 2002/03:139 s. 601 f). 23.9Ingripanden när representanter inte längre uppfyller krav på godkännande Utredningens förslag: ska när en anmälan om utbyte av representant för en utländsk verksamhet kontrollera om den nya representanten uppfyller kraven för godkännande. Spel- myndigheten får göra sådana kontroller löpande . Om en godkänd representant inte längre uppfyller kraven för godkännande ska godkännandet återkallas. Ett beslut om återkallelse av ett godkännande gäller , om inte annat förordnas. I avsnitt 16.7 har utredningen föreslagit att en utländsk verksamhet som har en godkänd representant i måste anmäla till Spelmyn- digheten om representanten byts ut eller upphör att vara repre- sentant för verksamheten. Om representanten byts ut ska Spelmyn- digheten kontrollera om den nya representanten uppfyller kraven för godkännande. får också göra sådana kontroller löpande . På samma sätt som kontrollen av att per- soner i ledande ställning uppfyller kraven är ett lämpligt tidsspann för dessa kontroller en gång . Hur ofta dessa kontroller ska göras är emellertid en sådan detalj som hellre bör framgå av före- skrifter än av lag. När en representant inte längre uppfyller kraven för godkännan- de ska återkalla godkännandet. Ett sådant beslut bör gälla , om inte annat bestäms. Om en utländsk verksamhet inte längre har en godkänd repre- sentant bör enligt utredningen till en början före- lägga verksamheten att ge in förslag på en representant för godkännande. Om inte verksamheten efterkommer föreläggan- det får återkalla verksamhetens licens. 23.10 Hur ofta kontroller ska göras Utredningens förslag: Regeringen, eller den myndighet som re- geringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om hur ofta kontroller av ett spelföretag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt representanter ska göras. Det finns inte enligt utredningen skäl att ange i ramlagen hur ofta kontroller av ett spelföretag, personer i ett spelföretags ägarkrets och ledning samt representanter ska göras. I stället bör regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, få meddela föreskrifter om det. 23.11Återkallelse av tillstånd av andra skäl än misskötsamhet Utredningens förslag: ska återkalla en licens om spelföretaget 1.har fått licensen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt, 2.inte från det licensen beviljades har börjat driva sådan verksamhet som licensen avser, 3.under en sammanhängande tid av inte har drivit sådan verksamhet som licensen avser, 4.har förklarat sig avstå från licensen, eller 5.har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om att före- taget ska tvångslikvideras. I fall som avses i 1–3 får i stället, om det är till- räckligt, meddela varning. Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten. har i vissa lagar på det finansiella området förts in en bestämmelse om återkallelse av tillstånd när olika förutsättningar är för handen (se 8 kap. 11 § lagen om betaltjänster, 5 kap. 11 § lagen (2011:755) om elektroniska pengar och 22 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter). Utredningen anser att det är lämpligt att en motsvarande bestämmelse införs i spellagen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen till att börja med att en licens ska återkallas om spelföretaget har fått licensen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt. För att återkallelse ska komma i fråga på denna grund ska de oriktiga upp- gifterna ha varit av sådan art att det kan befaras att de har påverkat beslutet att ge företaget licens. Bestämmelsen bör alltså inte vara tillämplig i de fall då oriktiga eller felaktiga uppgifter visserligen läm- nats i ett ansökningsärende men dessa inte har varit relevanta för beslutet att ge licens. Uppgifterna ska med andra ord inte materiellt ha påverkat licensbeslutet. Det är vidare enligt utredningen lämpligt att en licens återkallas om den inte har utnyttjats eller om företaget har för- klarat sig avstå från licensen. Licensen bör återkallas om verksam- heten inte har påbörjats eller inte har drivits . Om företaget har gått i konkurs bör licensen också återkallas. Detsamma bör gälla i de fall där det finns ett beslut om att före- taget ska tvångslikvideras. I vissa av de nu angivna fallen är det dock rimligt att Spelmyn- digheten i stället för att återkalla licensen meddelar en varning. Spel- myndigheten bör ha möjlighet till detta i de situationer där ett före- tag fått en licens genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt. Om det i ett enskilt fall framstår som motiverat att ge företaget ytterligare en möjlighet att komma igång med verk- samheten, är det också enligt utredningen befogat att Spelmyndig- heten i stället för att återkalla licensen kan meddela en varning. Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten. Ett sådant förbud kan förenas med vite enligt det förslag som lämnats i avsnitt 23.15. 23.12 Interimistisk återkallelse av en spellicens Utredningens förslag: En spellicens ska kunna återkallas för tiden till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt om det finns sannolika skäl för misstanke att ett spelföretag allvarligt åsido- satt sina skyldigheter enligt spellagen. Möjligheten till interimis- tiskt återkallelse får dock endast användas om det behövs för att trygga konsumentsäkerheten eller det annars är nödvändigt från allmän synpunkt. Ett intermistiskt beslut ska gälla högst . Om det finns särskilda skäl får beslutets giltighetstid förlängas en gång med ytterligare . Som framgår i avsnitt 23.7 kan i yttersta fall av misskötsamhet återkalla ett spelföretags licens. Ett ingripande ska ske så snabbt som möjligt. Ett ärende om återkallelse kräver således skyndsam handläggning. säger det sig självt att en utred- ning om återkallelse i en del fall kan ta i anspråk. med att återkalla en licens kan innebära risker för konsumentsäker- heten eller annars vara påkallat från allmän synpunkt. Enligt utred- ningen är det därför angeläget att det i spellagen tas in en bestäm- melse som ger möjlighet att återkalla ett tillstånd i avvaktan på ett slutligt beslut om återkallelse. Det kan t.ex. tänkas en utredning om återkallelse på grund av misstanke om bedrägeri gentemot spelkunderna eller andra allvarliga brister hos ett spelföretag som gör att konsumentsäkerheten sätts ur spel. Bestämmelsen bör också bli aktuell exempelvis vid misstanke om penningtvätt inom spelföretaget. Eftersom det kan komma att bli fråga om olika typer av fall är det svårt att göra en närmare precisering i lagtexten. Av- gränsningen får i stället ske i rättstillämpningen. Bestämmelsen ska användas restriktivt och således enbart i ytterlighetsfall (jfr prop. 1997/98:109 s. 123). Ett flertal interimistiska säkerhetsåtgärder ställer som rekvisit för ett interimistiskt beslut om återkallelse upp att det föreligger san- nolika skäl för att den enskilde har gjort sig skyldig till det som lagts honom eller henne till last och att detta kommer att leda till en slutlig återkallelse. Detta gäller bl.a. interimistiska beslut om åter- kallelse av körkort, återkallelse av legitimation på hälso- och sjuk- vårdens område och återkallelse av fiskelicens och andra typer av tillstånd enligt fiskelagen. Även när det gäller interimistiska beslut om återkallelse av spellicenser bör en bedömning göras av om det på sannolika skäl kan antas att licensen kommer att återkallas slutligt. I förarbetena till bestämmelsen om återkallelse av legitimation att ut- öva ett yrke inom hälso- och sjukvården framhålls att när rekvisitet sannolika skäl får anses uppfyllt kan variera från fall till fall. Vid misstanke om brott ska omständigheterna vara sådana att miss- tanken vid en objektiv bedömning framstår som berättigad (prop. 1997/98:109 s. 123). Det förhållandet att ett interimistiskt beslut meddelats får inte föranleda att den fortsatta handläggningen inte bedrivs på ett skynd- samt sätt. Tvärtom är det då mycket angeläget med en särskilt skynd- sam handläggning. Genom tidsbegränsning av de interimistiska be- slutens giltighet understryks kravet på skyndsam handläggning och spelföretagets krav på rättssäkerhet (jfr prop. 1997/98:109 s. 122). Ett beslut om interimistisk återkallelse ska gälla . Om det finns särskilda skäl ska det finnas möjlighet till förlängning en gång med ytterligare högst . Utredningens förslag: ska i övrigt få meddela de förelägganden och förbud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Är det osäkert om en verksamhet omfattas av spellagen, får förelägga den som utövar verksamheten att lämna de uppgifter som behövs för att bedöma om spellagen är tillämplig. får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har med- delats med stöd lagen ska följas. Möjligheten till förelägganden och förbud kan användas mot såväl spelföretag med licens som sådana aktörer som agerar på den svenska marknaden utan en licens. I fråga om de mer allvarliga fallen – när det gäller verksamheter utan licens – förutsätts att förfarandet polis- anmäls och lagförs som brott mot spellagen. Det ska dock påpekas att en förutsättning för lagföring är att ett vitesföreläggande eller vitesförbud inte har använts. I sådana fall kan nämligen inte straff- ansvar utdömas. Det är upp till att i varje enskilt fall avgöra om det är mest lämpligt med ett vitesföreläggande eller vitesförbud alternativt att anmäla förfarandet till polisen. ska ha möjlighet att begära in upplysningar från verksamheter i syfte att bedöma om den är licenspliktig eller inte. Utredningens förslag: får bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse ska gälla . Enligt dagens reglering kan inte ett beslut om vitesföreläggande eller vitesförbud, till skillnad från beslut om varning samt ändring och återkallelse av tillstånd, bli gällande . anförde i En framtida spelreglering (SOU 2008:124) att tillsynsmyndigheten var i behov av regler som medför att vitesförelägganden och vitesförbud blir så effektiva sanktioner som möjligt i tillsynsarbetet. föreslog därför att såda- na förbud skulle gälla , om inte annat bestäms (s. 376 ff). I sammanhanget påpekades att, som regleringen då och är utformad, två överklagandeförfaranden kan genomgås vid han- teringen av vitet. anförde vidare (s. 377). I rättspraxis anses vanligtvis, att skyldigheten att efterkomma ett före- läggande inte inträder, förrän föreläggandet vunnit laga kraft, även om den i föreläggandet angivna tidsfristen skulle ha löpt ut . Med detta synsätt måste adressaten dessutom ges en viss skälig tid efter lagakraftvinnandet att ställa sig föreläggandet till efterrättelse (se , Viteslagstiftningen, 1989, s. 45). Därigenom blir tidpunkten för lagakraftvinnandet utgångspunkt för den reella tidsfristen i dessa fall. Det är dock fråga om en osäkerhetsmarginal för adressaten, som aldrig kan veta vad de dömande domstolarna kan räkna som skälig tid. Det är lätt att inse att lagkraftvinnandets betydelse för verkställbar- heten – dvs. att ett vitesföreläggande eller vitesförbud blir gällande för adressaten, så att denne blir skyldig att rätta sig efter föreläggandet eller förbudet – i vissa fall kan förhindra en effektiv förvaltnings- utövning. Sedan beslutet om vitesföreläggande eller vitesförbud väl har vunnit laga kraft kan även beslutet att döma ut vitet överklagas. Den ”dubbla” prövningen som beskrivits ovan kan göra att ett tillsynsärende drar ut och därmed drabbar de skyddsintressen som tillsynen ska tillgodose. Mot denna bakgrund konstaterade att nuvarande reglering av vitessanktionen i lotterilagen utgör hinder för en effek- tiv tillsynsverksamhet. Inte sällan innebär överklagandena att hinner förflyta innan föreläggandena vinner laga kraft. Spelutred- ningen anförde vidare att har den ofta förhållandevis lukrativa verksamhet som Lotteriinspektionen velat få att upphöra genom föreläggandet kunnat fortgå. När ett föreläggande väl vunnit laga kraft har de faktiska förhållandena ibland ändrats så att före- läggandet är aktuellt. Utredningen instämmer i bedömning vad gäller frågan om gällande vite. Utredningen föreslår därför en bestämmelse med innebörd att får bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse ska gälla . Bestämmelsen ska med andra ord vara fakultativ med vilket alltså menas att har möjlighet, i de fall som myndigheten finner det påkallat, att bestämma att ett beslut ska gälla . Det kan tänkas att det finns situationer där Spelmyn- digheten anser att det saknas ett sådant behov. Utredningens förslag: föreläggande eller för- bud enligt spellagen får förenas med vite. Ett sådant beslut mot en kommun får dock inte förenas med vite. bör få förena förelägganden eller förbud enligt den föreslagna lagen med vite. Ett undantag ska dock gälla för ett sådant beslut mot en kommun. I enlighet med allmänna regler får ansöka vid förvaltningsrätt om att ett beslutat vite ska dömas ut (se lagen [1985:206] om viten). 23.16 Redovisning och revision Utredningens förslag: Spelföretag ska avsluta bokföringen med en årsredovisning och offentliggöra denna. Årsredovisningen ska vara föremål för revision. För vissa spelföretag, nämligen företag med licens enligt 5 kap. spellagen och vars balansomslutning för vart och ett av inte uppgått till och företag som har innehavslicenser av auto- mater enligt 11 kap. 6 § spellagen, ska det dock göras ett undan- tag från denna plikt. Den nya lagen ger rätt att utse revisorer att revidera spelföretag. Revisorn ska ha rätt till skäligt arvode från spelföretaget för sitt arbete. Storleken på arvodet bestäms av Spel- myndigheten. ska utfärda en instruktion för en revisor som förordnats av myndigheten som revisorn ska följa. Såväl en revisor som en särskild granskare ska ha viss rappor- teringsskyldighet till . Ett sätt att säkra kvaliteten i den verksamhet som bedrivs i olika företag är att uppställa krav på att företagen ska upprätta, och i en årsredovisning offentliggöra, information om företagets ekonomiska resultat och ställning samt företagets förvaltning och låta denna vara föremål för revision. Det är utredningens uppfattning att tilltron till de företag som bedriver spelverksamhet stärks om sådana krav ställs på samtliga dessa företag. Eftersom utredningen valt att inte begränsa möjligheten att bedriva spelverksamhet till vissa företags- former är det angeläget att samtliga sådana företag täcks av kraven på redovisning och revision. Bestämmelser om upprättande av årsredovisning återfinns bl.a. i årsredovisningslagen (1995:1554). Den lagen är tillämplig på sådana företag som är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen (1999:1078), dvs. de flesta juridiska personer och näringsdrivande fysiska personer, och som enligt 6 kap. 1 § den lagen är skyldiga att avsluta bokföringen med en årsredovisning. Skyldigheten att upp- rätta årsredovisning åvilar bl.a. följande företag.1 •handelsbolag i vilka en eller flera juridiska personer är delägare, •företag som omfattas av lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och •vissa stiftelser som är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen samt, •företag som uppfyller mer än ett av följande villkor: a)medelantalet anställda i företaget har under vart och ett av uppgått till mer än 50, 1 avses enligt 1 kap. 2 § bokföringslagen en fysisk eller juridisk person som är bokföringsskyldig enligt den lagen. Juridiska personer är som huvudregel bokföringsskyldiga och detsamma gäller för fysiska personer som bedriver näringsverksamhet (se 2 kap. 1–6 §§ bokföringslagen). b)företagets redovisade balansomslutning har för vart och ett av uppgått till mer än , och c)företagets redovisade nettoomsättning har för vart och ett av uppgått till mer än . •företag som är moderföretag i en koncern som möter motsva- rande krav. Det kan inte uteslutas att spelverksamhet kan komma att bedrivas även av företag som i och för sig är bokföringsskyldiga men inte skyl- diga att upprätta årsredovisning enligt vad som sägs ovan. I syfte att göra kraven på upprättande av årsredovisning heltäckande föreslår utredningen därför att det i bokföringslagen klargörs att företag som omfattas av den nya spellagen är skyldiga att upprätta och offent- liggöra en årsredovisning enligt de krav som ställs i årsredovisnings- lagen. Här bör dock göras undantag för spelföretag med licens en- ligt 5 kap. spellagen, dvs. för spel som gäller allmännyttiga ändamål, och vars balansomslutning för vart och ett av de två senaste räken- skapsården inte uppgått till . Utredningen anser vidare att det inte finns skäl att låta företag som har innehavslicen- ser för penning-, värde- och varuspelsautomater att omfattas kraven i detta hänseende. Allmänt om revision av spelföretag Utredningen har valt att föreslå att samtliga spelföretag ska vara skyl- diga att upprätta och offentliggöra en årsredovisning. För att upp- rätthålla tilltron till denna finansiella information bör årsredovis- ningen också granskas av en auktoriserad eller godkänd (nedan kvalificerad) revisor, jfr NJA 1998 s. 734. Krav på revision finns såvitt gäller här aktuella företag i aktie- bolagslagen (2005:551), lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar och i revisionslagen (1999:1079). I samtliga dessa lagar finns det be- gräsningar rörande vilka företag som är skyldiga att revideras av en kvalificerad revisor. För att uppnå ett heltäckande krav på revision krävs därför att det införs krav på revision av samtliga spelföretag. Det ska därför i den nya spellagen införas krav på att samtliga spel- företag ska vara föremål för revision. De skyddssyften som föreslår för spelreg- leringen innebär att det finns skäl att ställa stränga krav på revisor- ernas kompetens. Ett grundläggande krav är att revisorerna ska ha den insikt i och erfarenhet av redovisning och ekonomiska förhållan- den som med hänsyn till arten och omfattningen av det reviderade företagets verksamhet fordras för att fullgöra uppdraget (t.ex. 9 kap. 11 § aktiebolagslagen, 8 kap. 3 § lagen om ekonomiska föreningar och 12 § revisionslagen). Såväl lagen om ekonomiska föreningar som revisionslagen tillåter i vissa fall andra än kvalificerade revisorer att utföra revisionen i vissa företag. Det är enligt utredningens uppfattning inte en lämplig ord- ning när det gäller spelföretag. Utredningen föreslår därför att endast kvalificerade revisorer ska få revidera spelföretag. Minst en av dessa ska vara auktoriserad revisor. Det ska även vara möjligt att välja ett registrerat revisionsbolag. I sådant fall ska den huvudansvariga re- visorn – jfr 17 § revisorslagen (2001:883) – uppfylla de angivna kom- petenskraven. En revision ska genomföras utifrån de krav som god revisionssed ställer. Det innebär att revisorn ska planera, granska och rapportera utifrån denna utgångspunkt. I innebär detta ett krav på att följa de internationella standarderna International Standards on Auditing (). Dessa standarder kompletteras dess- utom av vissa specifika svenska krav, såsom kravet på förvaltnings- revision (se t.ex. 9 kap. 3 och 33 §§ aktiebolagslagen). En fråga är om det finns skäl att inom ramen för de specifika svenska krav som ställs på revisionens innehåll ställa ytterligare krav på revisionen av spelföretag. Utredningen har valt att inte låta spel- företagen utgöra företag av allmänt intresse. Det bör dock uppmärk- sammas att noterade bolag och finansiella företag blir sådana med ”automatik”. Det har inte heller i övrigt framkommit skäl att föreslå ytterligare krav på revisionens innehåll generellt för dessa företag. De närmare kraven på innehållet i revisionen får fastställas genom en utveckling av god revisionssed och i samband med det pågående arbetet med en översyn av reglerna på revisorsområdet. I stället har utredningen valt att föreslå en rätt för att utse en särskild revisor att jämte spelföretagets ordinarie revisorer granska företaget. Utredningen föreslår också att ska utfärda in- struktioner för den granskning som de av myndigheten förordnade revisorerna ska genomföra (se nästkommande avsnitt). Som framgått i föregående avsnitt har utredningen valt att inte utvidga innehållet i uppdraget för de av företagen utsedda revisor- erna.