sou · H5B38 · 2017-02-24 00:00:00 — Mer specifikt är syftet med detta kapitel att uppmärk- samma olika samhällsförändringar och framtida mänskliga handlingar som skulle kunna medföra (1) att deponering, återfyllning och/eller återfyllning av slutförvaret allvarligt försenas, eller (2) att slutförvaret överges utan att deponering, återfyllning eller förslutning slutförts.Fokus här är därmed då förvaret ska byggas och förslutas. I kapitlet följer nu fyra avsnitt. Som bakgrund ges i avsnitt 3.2 exempel på de framtidsfrågor som studerats i relation till slutförvaret av bland andra (). Därefter följer avsnitt 3.3 med en beskrivning av några exempel på metoder för framtidsstudier med fokus på trendframskrivning och scenarier och i avsnitt 3.4 beskrivs mer utförligt en ofta använd metod i samhällsplaneringen, nämligen backcasting. I båda dessa metodavsnitt diskuteras metodernas relevans för de två frågor kapitlet fokuserar på. I avsnitt 3.5 diskuteras frågan om vilka omständigheter som skulle kunna bidra till att genomförandet av ett beslutat och ett påbörjat slutförvarsprojekt förhindras, konsekvenserna av dessa beslut, hur de skulle kunna mildras och olika aktörers ansvar för att så sker. Avslutningsvis ges i avsnitt 3.6 några översiktliga kommentarer om betydelsen av konkreta åtgärder inom ramen för regeringens antagna Nationell säkerhetsstrategi.1 I det följande ger vi en bakgrund till varför ovanstående frågor förtjänar uppmärksamhet. 3.2Bakgrund – genomförda studier I Fud-programmet 2013 under rubriken ”Flexibilitet vid ändrade förutsättningar” skriver SKB bland annat följande: SKB:s planering baseras på de antaganden som gäller för det nuvarande kärnkraftsprogrammet … Genomförandet av kärnavfallsprogrammet planeras utifrån de strategiska utgångspunkter som bedöms vara de mest realistiska. Den aktuella tidshorisonten är , varför SKB måste räkna med att det med tiden uppstår ändringar av planeringsförutsättningarna och att det kan göras omvärderingar av de nuvarande utgångspunkterna för planeringen.2 I sitt Fud-program studerade SKB fyra sådana förändringar, nämligen förändringar avseende (1) kärnkraftsreaktorernas drifttider, (2) idrifttagning av det utbyggda SFR, (3) idrifttagning av slutförvaret för använt kärnbränsle och Clink och (4) nya kärnkraftsreaktorer. I SKB:s ansökningshandlingar om slutförvar för använt kärnbränsle finns mer utförliga och systematiska studier av vilka omvärldsförändringar som skulle kunna påverka slutförvarets utformning eller säkerhet. Dit hör till exempel rapporten of future human actions in the safety assessment (bilaga till SR-Site).3 Syftet med denna rapport anges påföljande sätt: Regeringen, Statsrådsberedningen 2017. Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall, s. 63. yttrande över SKB:s Fud-program 2013, s. 23 f. ”Handling of future human actions in the safety assessment”. The purpose of this report is to provide an account of general considerations concerning FHA (Future Human Actions), the methodology applied in SR-Site to assess FHA, the aspects of FHA needed to be considered in the evaluation of their impact on a deep geological repository and to select and analyse representative scenarios for illustrative consequence analysis. The main focus of this report is a time period when institutional control has ceased to be effective, thereby permitting inadvertent intrusion. However, a brief discussion of the earlier period when the repository has been closed, sealed and continuously kept under institutional control is also provided.4 Man bör lägga märke till att denna rapport inte avser att beröra förhållanden under deponering intill dess att förvaret förslutits. Bland SKB:s ansökningshandlingar finner man ett avsnitt i SR-Drift om sådana händelser med bland annat en lista med ”Ej förväntade/ osannolika händelser (missöden)”.5 Frågan om sådana händelser behandlas också i en äldre , Scenarier baserade på mänskliga handlingar. Tre arbetsmöten om metod- och säkerhetsanalysfrågor från 1998.6 I SR-site framhåller SKB betydelsen av att deponering, återfyllning och förslutning av slutförvaret genomförs på ett korrekt sätt. I SR-site skriver SKB bl.a. följande: Om förvaret överges utan att alla delar av det återfylls och försluts kan, enligt analysen av ett stiliserat FHA-scenario, det innebära att återfyllningen i deponeringstunneln förloras och att säkerhetsfunktionerna för inneslutning bryts för de deponeringshål som ligger nära deponeringstunnlarnas mynning. Utan återfyllning i delar av systemet förväntas inga kapselbrott ske med tempererade förhållanden. Under den efterföljande nedisningsperioden, som förväntas pågå fram till 66 efter nutid, kan korrosionsbrott inträffa och den beräknade årliga effektiva dosen från radionuklider i de otäta kapslarna överstiger föreskrifternas riskgränser. Med tanke på de stora osäkerheter och försiktiga antaganden som görs i analysen, kan resultatet betraktas som en förenklad illustration av möjliga följder. Resultatet pekar på nödvändigheten av att korrekt återfylla och försluta förvaret.7 TR-10-53, s. 5. ”Säkerhetsredovisning för drift av slutförvarsanläggning för använt kärnbränsle (SR-Drift) kapitel 3 − Krav och konstruktionsförutsättningar”, s. 9. 6Morén, L, Ritchey, T. och , M. Scenarier baserade på mänskliga handlingar. Tre arbetsmöten om metod- och säkerhetsanalysfrågor. 2011.”Redovisning av säkerhet efter förslutning av slutförvaret för använt kärnbränsle. Huvudrapport från projekt I”, s. 41. Med tanke på den avslutande meningen framstår det som synnerligen angeläget att förhindra ett övergivande av ett halvfärdigt slutförvar alternativt mildra konsekvenserna av ett sådant förlopp (vi återkommer till detta). Beskrivningen och bedömningen av sådana risker tangerar vetenskapsområdet framtidsforskning. Nästa avsnitt beskriver några angreppssätt att studera framtiden och hur dessa kan belysa framtidsfrågor av betydelse för slutförvaret. 3.3Att studera framtiden – trendframskrivning och scenarier Inom framtidsforskningen förekommer olika angreppssätt och metoder för att undersöka framtiden. Man skiljer bland annat mellan trendframskrivning och scenarioteknik. En trendframskrivning utgår ifrån vilka trender vi kan se i dagens situation och förhållanden och sedan extrapoleras dessa för att säga något om den närmaste framtiden. I relation till slutförvarsfrågan skulle man då till exempel söka besvara frågan om det finns några omständigheter som skulle kunna resultera i en allvarlig försening av slutförvarsprojektets genomförande. Detta är en omfattande samhällsvetenskaplig uppgift, som har karaktären av ett mångårigt forskningsprojekt och som av denna anledning inte kan genomföras i detta sammanhang. En annan framtidsstudiemetod är att göra stiliserade scenarier och sedan undersöka konsekvenserna för genomförandet av slutförvarsprojektet med utgångspunkt från de olika scenarierna. En sådan studie kräver också ett omfattande forskningsarbete och större resurser och än står till rådets förfogande. I detta kapitel får vi nöja oss med några relevanta exempel av tekniken och dess betydelse för kärnavfallsfrågan. En form av sådana framtidsstudier har genomförts av SKB och redovisas i till exempel huvudrapport och närmare i bilagan FEP-report.9 FEP står för ”features, events and processes”. FEP-metoden omfattar tre olika steg: steg 1 omfattar en genomgång av de händelser som skulle kunna påverka slutförvarets långsiktiga säkerhet, steg 2 omfattar en noggrann beskrivning av förvarets eftersträvade initial- 2011.”Redovisning av säkerhet efter förslutning av slutförvaret för använt kärnbränsle. Huvudrapport från projekt ”, s. 76 f. ”FEP report for the safety assessment” i SR-Site. tillstånd efter förslutning och steg 3 en studie av hur externa förhållanden, dvs. ”klimatrelaterade frågor”, ”storskaliga geologiska processer och effekter” samt ”framtida mänskliga handlingar” skulle kunna påverka slutförvaret. En annan form av framtidsstudier har utvecklats inom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). I ett första steg utvecklas olika framtidsscenarier med en viss tidshorisont, i ett andra steg utvecklas konsekvenserna för en bestämd samhällssektor och i ett tredje steg hur konsekvenserna skulle kunna hanteras. MSB använder sig av en scenarioteknik, som i vissa avseenden påminner om SKB:s FEP-metod. MSB:s teknik innebär: “en systematisk beskrivning av en möjlig framtida situation och av en tänkbar utveckling från dagens tillstånd fram till den beskrivna situationen”.10 Fyra grundläggande begrepp är scenarios, analysområde, dimensioneroch variabler. Ett scenario kan definieras som: “en förenklad bild av helheten och av sambanden mellan olika samhällssektorer, ofta med bidrag från många kunskapsområden.”11 Ett annat grundbegrepp är analysområde. Det kan till exempel vara politik, kommunikation, ekonomi, teknik, klimat eller värderingar. Politik och politiska skeenden är till exempel en viktig aspekt av alla de fem scenarierna. Inom till exempel analysområdet politik kan man urskilja olika dimensioner, exempelvis nationell politik, europeisk politik och global politik som hänger samman på ett mer eller mindre komplicerat sätt. Slutligen kan man urskilja olika variabler inom ett område. MSB urskiljer exempelvis sju olika variabler inom dimensionen nationell politik (ansvar för samhällsskydd och beredskap, kontroll av samhällsviktig verksamhet, möjlighet att prioritera resurser i kris, beslutsfattande/typ av politiska beslut, korruption, kriminalitet, och offentlig kontroll på individnivå visavi integritet). 10National Encyklopedin (NE), s.v. 11NE, s.v. Ett exempel är MSB:s studie Samhället år 203212, där man arbetar med fem olika scenarier, som vi ska återkomma till längre fram i detta kapitel. Med ledning av dessa scenarier diskuterar MSB: a) konsekvenserna av dessa scenarier och b) de olika åtgärder som MSB bör förbereda för att hantera dessa konsekvenser. MSB har utvecklat denna scenariometod med avseende på den aktuella myndighetens uppgifter och resurser. På samma sätt skulle man kunna för slutförvaret och utveckla samma metod för att: 1.få en överblick över olika samhällsförändringar och skeenden som kan få goda eller mer allvarliga konsekvenser för genomförandet av slutförvarsprojektet, 2.få överblick över vilka dessa konsekvenser är och hur de kan hanteras (förebyggas, mildras etc.), 3.se över vilka aktörer och myndigheter som bör ha ansvaret att hantera dessa konsekvenser och 4.se över vilka resurser och förberedelser som kan krävas för en effektiv hantering. Flera av de analysområdena i MSB:s studie Samhället skulle också kunna vara relevanta i en framtidsstudie av slutförvarsprojektet, nämligen politik, militärt försvar, kommunikation (inklusive transporter och handelsförbindelser), ekonomi, teknik, klimat, men också värderingar och värderingsutveckling. Olika dimensioner med tillhörande variabler aktualiseras inom dessa områden, till exempel inom politik (global, nationell och lokal politik) och militärt försvar (globala konflikter och nationella hot), men också mer närliggande inom området transporter, till exempel hinder för transport av använt kärnbränsle från inkapslingsanläggningen i till slutförvaret i Forsmark. Inom det tekniska området finns möjlighet till mer omfattande genombrott för hantering av använt kärnbränsle. Dimensionen klimat aktualiserar i första hand variabler som har att göra med globala klimatförändringar, men också lokala fenomen som stormar och översvämningar. Fem utmanande framtidsscenarier för samhällsskydd och be- redskap. berör både globala, nationella och lokala värderingsförändringar (till exempel, minskad acceptans för slutförvarsprojektet i kommunerna). 3.4Att hitta vägar till och hinder för framtiden − backcasting Backcasting är en särskild metod inom området framtidstudier. Det finns ingen riktigt bra svensk översättning så vi får nöja oss med den engelska termen. Backcasting kan kontrasteras mot ”forecasting” som innebär att utifrån trender och tendenser försöka förutsäga framtiden, vilket beskrevs i föregående avsnitt. Backcasting utgår i stället från ett framtida läge och ställer frågan vad som främjar eller motverkar att komma fram till detta läge. Man skulle kunna skilja mellan positiv och negativ backcasting. Positiv backcasting är att utifrån ett tänkt läge ställa frågan vad som skulle främja förverkligandet av detta mål. Det beskrivs på följande sätt i avhandling : Backcasting är en framtidsstudiemetod som används för att utforska hur ett visst mål kan uppfyllas. I stället för att utgå i från och blicka framåt så tar backcasting sin utgångspunkt och blickar bakåt, för att på så sätt kunna undersöka vilka förändringar som skulle kunna behövas om det tänkta målet ska uppnås.13 Negativ backcasting är i stället att beskriva ett framtida läge som av olika anledningar inte är önskvärt och sedan ställa frågan vad som kan göras för att undvika att detta läge uppstår. Nutida studier av globala klimatförändringar kan ha denna inriktning. Med utgångs- punkt från sannolika klimattillstånd på 60−70års sikt, försöker man beskriva hur dessa tillstånd kan undvikas och – i ett andra steg – vilka aktörer som med sina åtgärder skulle kunna bidra till att dessa lägen undviks. På ett liknande sätt skulle man kunna beskriva några olika tillstånd inom detta århundrade som när det gäller slutförvarsprojektet av olika anledningar inte kan anses vara önskvärda. Dit hör: (a) en allvarlig försening av deponering, återfyllning eller slutlig förslutning av ett slutförvar och (b) ett övergivande av ett slutförvar utan 13 , J. Making Futures: On Targets, Measures and Governancein Backcasting and Planning for Sustainability. att deponering, återfyllning eller förslutning slutförts.14 Man skulle kunna utifrån dessa icke önskvärda framtida tillstånd för slutförvaret formulera följande tre frågor. 1.Vilka omständigheter skulle kunna medföra (a) en allvarlig försening av deponering, återfyllning eller förslutning eller (b) att förvaret överges utan att deponering till alla delar slutförts, gallerier och schakt återfyllts och/eller att förvaret i sin helhet förslutits – och vilka är konsekvenserna? 2.Vilka preventiva åtgärder skulle kunna vidtas för att minska sannolikenheten för att (a) eller (b) inträffar eller – om (a) och (b) inträffar – mildra konsekvenserna? 3.Vem eller vilka personer eller institutioner har ett ansvar för dessa frågor och kan och bör vidta dessa preventiva åtgärder? Möjligheten att beräkna sannolikheten för att något inträffar som medför en försening av deponering, återfyllning eller förslutning alternativt att ett pågående genomförande av slutförvarsprojektet helt enkelt avbryts, är naturligtvis mycket svåra att göra även med ganska lågt ställda krav på tillförlitlighet. I det följande görs en första sammanfattning av olika omständigheter som kan förhindra slutförvarsprojektet utan någon närmare bedömning av sannolikheten för att dessa händelser verkligen inträffar. Det bör framhållas att nedanstående genomgång endast är en preliminär genomgång av något som skulle kunna utvecklas till ett mer omfattande forskningsprogram. 3.5Omständigheter som kan förhindra ett fullföljande av ett igångsatt slutförvarsprojekt Det finns många olika slags omständigheter som skulle kunna allvarligt försena eller hindra ett påbörjat slutförvarsprojekt – eller leda till att det helt enkelt överges. För det första kan vi – grovt sett − skilja mellan globala, nationella och lokala omständigheter. 14 Det kan vara svårt att åtskilja (a) och (b), men (b) innebär i motsats till (a) att verksamheten vid slutförvaret helt upphört. hänga samman, men behöver inte göra det. Exempel på skeenden av global karaktär är till exempel ett fullskaligt kärnvapenkrig eller en global pandemi. Sådana skeenden skulle indirekt påverka slutförvarsprojektet på ett sätt som vi strax ska återkomma till. I bästa fall har vi resurser att i någon liten mån mildra de negativa konsekvenserna för och för slutförvarsprojektet, även om det är svårt att göra helt tillförlitliga bedömningar. Globala katastrofer skiljer sig från mer nationella och lokala skeenden eller samhällsförändringar. Dit hör till exempel en allvarlig olycka (brand, översvämning) i själva slutförvarsbygget, men också en nationell finansiell kris eller en samhällelig systemkollaps till följd av korruption och ökad organiserad brottlighet. Här finns det kanske större möjligheter att påverka konsekvenserna eller i varje fall sätta in preventiva åtgärder. För det andra kan vi skilja mellan sådana skeenden eller omständigheter som är orsakade av händelser i naturen och sådana som är orsakade av mänskliga handlingar (av misstag eller avsiktliga). Till den första kategorin av naturliga hör till exempel en fullträff av en asteroid i förvarsbygget eller dess närhet. Sannolikheten är naturligtvis låg, men inte helt obefintlig. Det är något som vi återkommer till liksom andra inte lika osannolika skeenden som supervulkanutbrott och naturliga pandemier. Mänskliga misstag kan få globala konsekvenser och indirekt försena eller förhindra slutförvarsprojektet. Men de kan naturligtvis också röra sig om slarv på själva arbetsplatsen eller ödesdigra beslut i styrningen av projektet. Avsiktliga sabotage eller terrorhandlingar är välkända scenarier som behandlats i de hemligstämplade delarna av SKB:s ansökan. Det finns en kategori av globala skeenden som skulle kunna påverka projektet och som inte nödvändigtvis är negativa. Det är tekniska framsteg när det gäller alternativa metoder för att hantera använt kärnbränsle som, till exempel, transmutation. Dit hör också kommersiella framgångar för den Gen IV, dvs. fjärde generationens kärnreaktorer. Dessa förändringar skulle kunna medföra en omprövning av hela slutförvarsprojektet.15 Det finns alltså många skeenden eller samhällsförändringar – främst av global karaktär, både naturliga och sådana som är resultatet av mänskliga handlingar – som kan orsaka en försening eller ett 15 Se kapitlet ”En ny generation kärnreaktorer?” i denna rapport. övergivande av ett pågående slutförvarsprojekt under det innevarande århundradet. De behöver heller inte sammanhänga med omständigheter som direkt berör projektet. Det kan röra sig om globala katastrofer, ekonomiska kriser, våldsutbrott eller oförutsedda försämringar av jordens klimat. I (2016) diskuterar – professor i matematisk statistik vid i – en rad sådana skeenden som t.o.m. skulle kunna hota mänsklighetens överlevnad. Ett exempel är utbrott av s.k. supervulkaner, som långt tillbaka i historien försämrade jordens klimat och åstadkom en biologisk massdöd. går igenom 13 sådana dystopier och frågar sig hur stor risken är att några av dessa scenarier förverkligas . och vid The Future of i tillfrågade en rad experter att bedöma sannolikheten för något av dessa händelser skulle inträffa. Det genomsnittliga svaret för att något av dessa skulle kunna ske var 19 procent.16 Det finns en naturlig invändning mot relevansen av sådana överväganden i samband med slutförvarsprojektet. Och den är att även ett massivt läckage från ett halvfärdigt och kanske raserat slutförvar förbleknar i jämförelse med konsekvenserna av utbrott från en supervulkan eller till exempel ett fullskaligt kärnvapenkrig. Men det beror naturligtvis på omfattningen av en sådan katastrof. I en tidningsintervju med , säger han att även ett fullskaligt kärnvapenkrig skulle kunna efterlämna rester av mänskligheten. Förutsättningarna för att denna mänsklighet ska överleva kan i varje fall i någon grad påverkas negativt av ett läckande slutförvar. En mänsklig civilisation kan kanske återhämta sig, medan strålningen från det använda kärnbränslet är farlig i 100 . Därför kan frågan om hur slutförvarsbygget påverkas av ett globalt kärnvapenkrig inte helt förbises. Än mindre hur detta projekt påverkas av våldsamma konflikter i vårt regionala närområde. 16 , O. 2016. Here Be Dragons. Science, Technology and the Future of Humanity , s. 201. SOU 2017:8 Framtidsscenarier för slutförvarsprojektet Översikt av omständigheter och skeenden med konsekvenser för slutförvar och mellanlagring. Nationell finansiell kris, Kriser i närområdet, Lokala omständigheter, som kan medföra förseningar av slutförvarsprojektet (i värsta fall ett övergivande av förvaret) behandlas i några tidigare omnämnda SKB-rapporter. I SR-Drift skiljer man mellan störningar (mindre förväntade avvikelser från normaldrift) och allvarligare ”ej förväntade/ osannolika händelser (missöden)”. Rapporten ger följande exempel: 1.brand av större omfattning 2.hanteringsmissöden såsom tappad kapsel, kollision i samband med förflyttning 3.missiler eller annan yttre påverkan som ger en större utvändig skada eller belastning på kapseln 5.kapseln fastnar i KBT (kapseltransportbehållare) eller i deponeringsmaskinens strålskyddstub i samband med överföring eller vid deponering 8.händelser som leder till större skador på buffert och/eller förvarsberg med påverkan på deponeringshål med deponerade kapslar. Händelsen kräver att aktuella kapslar återförs till ett tidigare hanteringssteg. Kapslarnas integritet påverkas inte av händelsen 9.detonation i närhet av kapsel (hantering av sprängmedel) Konsekvenserna av sådana händelser behandlas inte närmare i SR- Drift och inte heller hur dessa konsekvenser skulle kunna förebyggas eller mildras. 3.5.2Nationella/globala omständigheter Frågan om hur olika nationella/globala kriser eller katastrofer skulle kunna förhindra fullföljandet av ett igångsatt slutförvarsprojekt berör samhällsvetenskapliga frågor och processer som är mycket svårbedömda. Det saknas sådana studier med utgångspunkt i olika framtidsscenarier samt med målet att bedöma konsekvenserna för slutförvarsverksamheten fram till förslutning. Urvalet av scenarier och samhällsvetenskapliga specialstudier utgör nyckelfrågor som inte kan tas upp i detta kapitel. I avsaknad av en mer omfattande framtidsstudie om slutförvarsfrågan tar vi vår utgångspunkt i MSB:s tidigare nämnda studie Sam- hället för att göra ett tankeexperiment. I MSB:s studie arbetar man med fem olika scenarier, som i all korthet beskrivs på följande sätt: •Scenario 1 – En ökande befolkning med försämrad folkhälsa, •Scenario 2 – Svag ekonomi, hög arbetslöshet och social oro, •Scenario 3 – Accelererande klimatförändringar och stigande oljepris, •Scenario 4 – Hot om terrordåd i en värld av konflikter, och •Scenario 5 – Antibiotikaresistenta bakterier sprids över världen.18 ”Säkerhetsredovisning för drift av slutförvarsanläggning för använt kärnbränsle (SR-Drift) kapitel 3 – Krav och konstruktionsförutsättningar”, s. 26. Scenarierna 1, 2 och 4 kan beskrivas som samhällssituationer av typen C, E eller F (beroende på om de är del av globala skeenden eller inte) i figur 3.1. Scenarierna 3 och 5 är av global karaktär, dvs. av typen C eller F (beroende på om de ska anses vara resultatet av mänskliga handlingar – misstag eller avsiktliga – eller inte). Oberoende av den närmare kategoriseringen av dessa scenarier, kan man ställa frågan om – och i så fall hur – scenarierna skulle kunna påverka ett pågående slutförvarsprojekt. Scenario 1 sammanfattas på följande sätt i MSB:s studie: Den globala befolkningstillväxten har varit snabbare än FN:s prognoser. är jordens befolkning 8,5 miljarder och befolkning 11 miljoner. har en relativt sett hög sysselsättningsgrad och svenska företag hävdar sig bra inom nya teknikområden som till exempel nanoteknologi. Världen kan sägas ha genomgått en energirevolution och andelen förnybara energikällor har ökat mycket snabbt tack vare tekniska och vetenskapliga genombrott. Människor bor trångt i storstäder medan glesbygden avfolkats. Folksjukdomar som grav övervikt, högt blodtryck och diabetes innebär stora utmaningar för samhället.19 Om detta scenario blir verklighet får det knappast någon avgörande betydelse för ett pågående slutförvarsprojekt – i varje fall inte negativt.