sou · H5B347 · 2017-06-02 00:00:00 — Mer jämlika villkor och möjligheter I och med att ersättningsnivåerna inom den offent- liga socialförsäkringen de facto sjunker övergår inkomstbortfalls- principen till en form av grundtrygghetsskydd för de individer som har inkomster över taken. Utvecklingen riskerar att skapa en skilje- linje mellan låginkomsttagare och höginkomsttagare, vilket kan leda till minskade incitament för höginkomsttagarna att vilja stanna inom samma institutionella struktur som låginkomsttagarna. En växande andel individer med inkomster över taken innebär därför en risk att tilltron och betalningsviljan till det offentliga socialförsäkringssyste- met minskar (ISF 2015). Ett tecken på att detta är på väg att ske är framväxten av olika former av avtalsförsäkringar. En följd av att socialförsäkringen, som beskrivits, i realiteten inte längre följer inkomstbortfallsprincipen är att fackförbunden valt att komplettera den offentliga försäkringen med avtalsbaserade försäk- ringar (och ). Avtalsförsäkringarnas utformning skiljer sig mellan de fyra stora avtalsområdena (privat anställda arbetare, privat anställda tjänstemän, statsanställda respek- tive kommun- och landstingsanställda) men har en gemensam strävan att upprätthålla den inkomstbortfallsprincip som den offentliga för- säkringen inte klarar av att upprätthålla. Avtalsförsäkringarna gäller för alla anställda hos arbetsgivare som tecknat kollektivavtal obero- ende av fackligt medlemskap (det finns dock tilläggskrav som kan gälla anställningstid eller ålder). Kollektivavtalen omfattar samtliga offentliganställda, av de privatanställda tjänstemännen och av de privatanställda arbetarna (2015). Dessa försäkr- ingar blir dock ofta dyrare (och tär mera på löneutrymmet) för de lågavlönade eftersom riskerna för arbetslöshet och sjukdom vanligtvis är större bland dessa grupper. förlorar det som höginkomst- tagare betalar över taken sin karaktär av försäkringspremie, det blir i stället allmän skatt. Effekten blir att för tilläggsförsäkringar ovanför taken betalar höginkomsttagare dubbelt ur sina löneutrymmen (2016). Eftersom avtalsförsäkringarna är olika uppbyggda, beroende på avtalsområde, skiljer sig försäkringsskyddet åt mellan olika grupper i samhället. Det gäller särskilt för individer med in- komster över taket. Om inga förändringar genomförs kommer an- delen individer med inkomster över taket att fortsätta öka och med tiden nå de lägre inkomstskikten. Som följd av att ersättningsnivåerna sjunker övergår den tidigare bärande principen om inkomst- bortfall till en slags grundtrygghet för individer med inkomster Mer jämlika villkor och möjligheter En sådan utveckling kan skapa en skiljelinje mellan lågin- komsttagare och höginkomsttagare, vilket kan leda till minskade driv- krafter för höginkomsttagarna att vilja stanna inom samma institu- struktur som låginkomsttagarna. En växande andel individer som har inkomster över taken innebär därför att tilliten och tilltron till systemet urholkas och betalningsviljan bland dessa grupper riske- rar att minska. Med ökande betydelse för avtalsförsäkringarna för- ändras även riskdelningen inom försäkringen genom att mindre mer homogena grupper delar på riskerna, vilket i sin tur kommer att direkt missgynna i första hand mer utsatta grupper. Det är också viktigt att påpeka att inte alla har en avtalsförsäkring, eftersom inte alla arbets- platser inom den privata sektorn omfattas av kollektivavtal. riskerar utvecklingen att urholka idén om ett gemensamt system för alla, en idé som sannolikt också bidrar till högre tillit till socialförsäk- ringssystemet likväl som till samhället i stort. 4.4.2Inriktning inom målområdet inkomster och försörjningsmöjligheter Människors ekonomiska och sociala trygghet är viktiga för hälsan. För att åstadkomma en god och jämlik hälsa bör arbetet inriktas på att stärka människors egna möjligheter till sysselsättning och därmed möjligheter att agera och generera ekonomiska resurser (se avsnitt 4.3) men också på att stödja människor när deras egna ekonomiska resurser inte räcker till. –för att åstadkomma förbättringar för grupper i särskilt utsatta situationer är det centralt att få till stånd förstärkningar av de ekonomiska resurserna för dem med knappa ekonomiska marginaler. Det handlar om att lyfta grupper längst ned i inkomstfördelningen, –för att motverka utvecklingen mot ett grundtrygghetssystem på socialförsäkringsområdet är det viktigt att slå vakt om in- komstbortfallsprincipen, vilken har en sammanhållande karak- tär mellan olika grupper i dessa system och därmed bidrar till en mer jämlik hälsa. Mer jämlika villkor och möjligheter Ekonomisk utsatthet påverkar människors hälsa negativt. Jämlik hälsa handlar ytterst om mer jämlika livsvillkor mellan olika socioekono- miska grupper. I första hand handlar det därför om att stärka män- niskors egna möjligheter att agera och generera ekonomiska resurser, i andra hand att stödja människor när deras egna resurser inte räcker till. Genom trygga inkomst- och försörjningsmöjligheter stärks män- niskors egna möjligheter att agera och generera resurser som är posi- tiva för hälsan. Som vi beskrivit har utvecklingen på socialförsäkringsområdet karaktäriserats av åtminstone två tendenser av betydelse för jämlik hälsa. För det första har breda grupper fått ett sämre inkomstbort- fallsskydd från de offentliga socialförsäkringarna i takt med att taken inte följt med i reallöneutvecklingen. Detta kan påverka inkomst- standarden direkt för vissa grupper av människor, men också indirekt via ett gradvis skifte mot ett grundtrygghetssystem som dels riskerar att bli innehållsmässigt sämre för de grupper som löper störst risk för arbetslöshet och sjukdom, dels riskerar att påverka den allmänna tilliten till samhällsinstitutioner på olika sätt. För det andra har de längst ner i inkomstfördelningen, i synnerhet de som är bero- ende av försörjningsstöd, successivt kommit att ligga på ersättnings- nivåer som är allt längre från genomsnittet. För barnfamiljer i denna situation är det ekonomiska läget i många fall mycket svårt. Våra förslag avser att hantera dessa två huvudproblem. 4.4.3Förslag för att stärka de ekonomiska resurserna för de sämst ställda –indexera riksnormen i det ekonomiska biståndet med en årlig ändring i inkomstindex, –dra bort barnbidraget från inkomstunderlaget för prövning för ekonomiskt bistånd, – höja inkomstgränsen för prövning av bostadsbidrag till . Mer jämlika villkor och möjligheter Utifrån resursperspektivet och de samband som redovisats mellan inkomst och hälsa är det rimligt att anta att en förbättring av de ekonomiska resurserna inom den lägre halvan av inkomstfördel- ningen också skulle vara positivt för folkhälsan och minska hälsoklyftorna. I FN:s Agenda 2030 finns ett mål som avser om minskad ojämlikhet (mål 10 är att minska ojämlikheten inom och mellan länder). Det första delmålet inom detta målområde är ”att till 2030 successivt uppnå och upprätthålla en högre inkomsttillväxt än det nationella genomsnittet för de av befolkningen som har lägst inkomst”.52 Denna målformulering ligger väl i linje med den inriktning som Kommissionen pekar ut för att åstadkomma en mer jämlik hälsa inom detta målområde. I budgetpropositionen framgår att regeringen har för avsikt att ta fram en handlingsplan för att nå detta mål och att följa utvecklingen utifrån denna (prop. 2016/17:1, s. 49). Kommissionen ser positivt på regeringens initiativ att konkret arbeta med hur detta mål ska uppnås och vill lyfta vikten av att handlingsplanen beaktar ett jämlik-hälsa perspektiv. I samarbete med olika experter har Kommissionen diskuterat ett antal mer konkreta förslag i det kortare perspektivet för att utjämna hälsoskillnaderna inom målområdet inkomster- och försörjningsmöj- ligheter. Förslagen har särskilt syftat till att nå barnfamiljer med låg ekonomisk standard. Som konstateras i avsnitt 4.1 visar en stor mängd studier att det finns goda skäl att särskilt fokusera på barn, sambanden mellan familjeekonomi och barns kognitiva utveckling är väl belagda och utgör ett starkt argument för att bekämpa barnfattigdom och socioekonomisk marginalisering av barnfamiljer. De policyområden som diskuterats inom Kommissionen är barnbidrag, ekonomiskt bistånd, bostadsbidraget för barnfamiljer och skattekrediteringar (för barnfamiljer där föräldern eller föräldrarna arbetar). För att nå de ekonomiskt utsatta kan konstateras att behovsprövade bidrag mer träffsäkra än generella bidrag som barnbidrag. Vi väljer här att lyfta fyra förslag som bedömts som mest träffsäkra och kring vilka det förelåg konsensus. Åtgärderna är på intet sätt heltäckande för att stärka de ekonomiska resurserna för de sämst ställda men väl ett steg på vägen. I bilaga 3 finns en redovisning av konsekvensberäkningar av dessa tre förslag som Kommissionen låtit göra i SCB:s mikrosimu- leringsmodell FASIT. Mer jämlika villkor och möjligheter I Kommissionens första underlagsrapport (2016) disku- teras mer i detalj det ekonomiska biståndets utveckling . I korthet visar rapporten att antalet hushåll som mer stadigvarande försörjer sig på ekonomiskt bistånd är större än , som ersättningsnivåernas relativa värde minskat påtagligt. Vad som skett i är en växande social och ekonomisk marginalisering av människor med ekonomiskt bistånd. För att bryta denna utveckling bör åtgärder i första hand vidtas för att öka möjligheterna till sysselsättning för dessa grupper (se avsnitt 4.3 och 2016). behövs insatser för att motverka en fortsatt minskning av det ekonomiska biståndets nivå i relation till utvecklingen av de disponibla inkomsterna. Därför föreslår Kommissionen att regeringen indexerar riksnormen i det ekonomiska biståndet med en årlig ändring i inkomstindex. Detta innebär att dagens modell för årlig uppräkning av för ekonomiskt bistånd ersätts med ett system där nivån automatiskt räknas upp med hänsyn taget till hur löner och hushållens allmänna konsumtionsutrymme utvecklas. Om nuvarande konstruktion när det gäller nivå och omgivande regelverk förblir oförändrad riske- rar avståndet – och därmed även hälsogapet – mellan personer som har försörjningsstöd och gemene man att fortsätta växa (2016). Det andra förslaget riktar sig särskilt till barn i ekonomiskt utsatta hushåll. Kommissionen föreslår att barnbidraget inte bör räknas in vid prövning av ekonomiskt bistånd. En sådan åtgärd bedöms vara särskilt träffsäkert för att nå barn i ekonomiskt utsatta hushåll. Det tredje förslaget berör bostadsbidraget. höjde regeringen inkomstgränsen för prövning av rätten till bostadsbidrag från till för ensamstående (58 500 kro- nor till för makar och sambor). Då många barn med låg ekonomisk standard lever i hushåll som är mottagare av bostads- bidrag är det fördelningspolitiskt träffsäkert att höja inkomstgränsen. Regeringens justering av inkomstgränsen är därför ett steg i rätt rikt- ning. Enligt Kommissionens beräkningar skulle en höjning av denna inkomstgräns 2017, om den följt inkomstutvecklingen i den lägsta inkomstdecilen , motsvara . Mot bakgrund av detta föreslår Kommissionen att regeringen bör gå längre och därmed höja inkomstgränsen för prövning av rätten till bostadsbidrag till . I detta sammanhang finns det även anledning att rikta uppmärksamhet mot pensionärer med Mer jämlika villkor och möjligheter Pensionärer med låg inkomst och begränsade till- gångar kan ansöka om statligt bostadstillägg för pensionärer (). Utredningen om en nationell kvalitetsplan för äldrevården (SOU 2017:21) stödjer i sitt betänkande ett förslag om höjt tak för bostadsutgiften avseende bostadstillägg för pensionärer från Ut- redningen om bostäder för äldre (SOU 2015:85) men påpekar sam- tidigt att förslaget inte berör det särskilda bostadstillägget för pen- sionärer () och äldreförsörjningsstödet. Då de här tre stöden har ett samband menar utredningen om en nationell kvalitetsplan att det bör tillsättas en utredning som ser över en höjning av taket för bostadsutgiften, som även omfattar om nivåerna för skälig bostads- kostnad inom ramen för SBTP och äldreförsörjningsstödet också behöver förändras. Kommissionen stödjer utredningen om en natio- nell kvalitetsplan för äldrevårdens inriktning och förslag i detta avseende. Stärk inkomstbortfallsprincipen i socialförsäkringen Regeringen bör återställa ersättningsnivån i den offentliga social- försäkringen så att den säkerställer inkomstbortfallsprincipen. En grundbult i den svenska socialförsäkringen är inkomstbortfalls- principen, dvs. att den arbetsbaserade förmåner i stort ska vara pro- portionella mot inkomsten. Det finns bred politisk enighet om att denna princip även framgent ska utgöra grunden för socialförsäk- ringen (Parlamentariska socialförsäkringsutredningen, SOU 2015:21). I lägesbeskrivningen redogörs för en utveckling där denna princip försvagats. Medan reallönerna stigit med har flera socialförskringsförmåner legat i stort sett stilla, vilket i praktiken innebär att systemet befinner sig i ett läge mellan inkomstbortfall och grundtrygghet. Kommissionen bedömer att för att motverka den nuvarande utvecklingen mot grundtrygghet inom centrala delar av socialförsäkringssystemet bör regeringen återställa ersättningsnivån i den offentliga socialförsäkringen så att den säkerställer inkomstbort- fallsprincipen. Denna princip är bärande för legitimiteten för syste- met i och med att den haft en sammanhållande karaktär mellan olika grupper och därmed bidragit till en mer jämlik hälsa. Mer jämlika villkor och möjligheter avtalsförsäkringar leder för det första till ökade skillnader i försäk- ringsskydd mellan grupper i samhället och till att vissa grupper står utan kompletterande skydd, eftersom inte alla privata arbetsgivare tecknar kollektivavtal. Utjämningen mellan riskgrupper minskar också, och den politiska auktoriteten över försäkringens incitaments- strukturer försvagas. För det andra medför existensen av två parallella system att de administrativa kostnaderna ökar och det blir svårare för individen att överblicka sin försäkring och därmed få ut den ersätt- ning man har rätt till. En slutsats som bland annat lyfts av (2017) är att fram- växten av avtalsförsäkringarna kan tolkas som att det finns en stark efterfrågan på en socialförsäkring baserad på inkomstbortfall. Efter- frågan är så stark att löntagarkollektivet har avstått löneutrymme för att för att fylla ut det gap som uppstått mellan faktisk och önskad ersättningsnivå. Slutsatsen som dras av detta är att en mer rationell ordning är att återställa den efterfrågade ersättningsnivån inom den offentliga försäkringen för huvuddelen av försäkringstagarna genom en höjning av taket och att finansiera denna höjning med en avgifts- växling från avtalsförsäkringarna till det offentliga systemet (se t.ex. 2017; 2016). Mer jämlika villkor och möjligheter Boende och närmiljö är ett av Kommissionens föreslagna målområden för att uppnå en god och jämlik hälsa (SOU 2017:4). Kommissionen lyfte fram ett antal aspekter av boende och närmiljö av särskild bety- delse för jämlik hälsa i första delbetänkandet SOU 2016:55. Att ha ett bra boende är ett av de grundläggande livsvillkoren, dess- utom samspelar boende och närmiljön med invånarnas och befolk- ningens hälsa. En integrerad, trygg och hälsofrämjande boendemiljö främjar hälsa på såväl individ-, som områdes- och befolkningsnivå. På motsatt sätt påverkar hemlöshet, eller otrygga boendeförhållanden, trångboddhet, en segregerad och otrygg boendemiljö hälsan, tilliten och den sociala sammanhållningen negativt i ett område och i en stad (Kölegård 2012). Vid brist på bostäder blir konsekvenserna särskilt påtagliga för grupper som är nya på bostadsmarknaden eller har en svag ekono- misk situation. Med en brist på ekonomiskt överkomliga bostäder har de ojämlika möjligheterna till inträde på bostadsmarknaden också förstärkts. Därför är insatser för att påverka människors etablering på arbetsmarknaden och inkomster nära sammanbundna med förutsätt- ningar för att kunna efterfråga ett bra boende (se avsnitt 4.3 och 4.4). 4.5.1Lägesbeskrivning av boende och närmiljöns betydelse för jämlik hälsa Kommissionen vill särskilt belysa förutsättningarna för att ha tillgång till en fullgod och ekonomiskt överkomlig bostad. Det handlar både om att ha ekonomiska möjligheter att efterfråga en bostad och den faktiska tillgången till bostäder med god kvalitet som motsvarar olika behov för alla människor oavsett t.ex. socioekonomi, ålder och funktionsförmåga. Vidare diskuterar Kommissionen hur sambandet ser ut mellan boendesegregation, grannskap och jämlik hälsa. En tredje aspekt av boende och närmiljö är utomhusmiljöns betydelse för en god och jämlik hälsa, vilket omfattar bland annat buller, luftkvalitet och tillgång till grönområden. Mer jämlika villkor och möjligheter har genom internationella åtaganden om mänskliga rättigheter förbundit sig att säkerställa människors rätt till bostad och enligt regeringsformen ska det allmänna trygga rätten till bostad. Enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (SFS 2000:1383) ska varje kommun skapa förutsättningar för att alla kommuninvånare ska kunna leva i goda bostäder och främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Förutsättningarna för att tillgodose lagkravet påverkas av flera faktorer som brist på bostäder och låg rörlighet inom det existerande bostadsbeståndet (2016). Av landets 290 kommuner bedömer 240 att det finns ett underskott på bostäder enligt bostadsmarknadsenkät 2016.53 har uppskattat att det behövs 710 000 bostäder de kommande tio åren, vilket ger ett nybyggnadsbehov på 88 000 bostä- der (2016a). färdigställdes 35 000 bostäder och 48 000 påbörjades vilket kan jämföras då cirka 20 000 bostäder färdigställdes (2016). gör dock bedömningen att takten inte är tillräcklig för att möta existerande och framtida behov och rapporterar om trångboddhet, otillräcklig sanitet och hygien, svarta kontrakt och rättslöshet bland annat för många nyanlända, vilket naturligtvis påverkar förutsättningar för en god och jämlik hälsa (2015a; 2015b). Bostadsbristen påverkar också sysselsättning och kompetensför- sörjning för arbetsmarknaden med svårigheter att rekrytera perso- nal på grund av bostadsbrist, vilket är särskilt påtagligt i , och (och 2016). I bor ungefär hälften av befolkningen i villa eller småhus som de själva äger. En knapp femtedel bor i bostadsrätter, medan av alla invånare i hyr sin lägenhet.54 Av alla hyreslägenheter ägs ungefär hälften av privata hyresföretag och hälf- ten av kommuner genom den s.k. Allmännyttan.55 Det har skett omfattande förändringar gällande upplåtelseformer i . Mer jämlika villkor och möjligheter hyresrätter med cirka 100 000 som antalet bostadsrätter ökade med över 200 000 (SOU 2012:88). Detta påverkar grupper som inte har ekonomiska förutsättningar att kunna köpa en bostad. En utgångspunkt för bostadsförsörjningen är att få utbud och efterfrågan på bostäder att mötas vid en pris- och hyresnivå som är rimlig. Även om behovet av nya bostäder är stort är inte köpkraften lika stor (2016). har analyserat etableringshinder och pekar på att bristen på hyresrätter med låg hyra framstår som det mest betydande hindret. Det näst viktigaste är svårigheten att låna pengar till bostadsköp och det tredje viktigaste är olika krav som hyresvärdar ställer. Personer med låga inkomster har svårigheter att köpa bostadsrätter eller hus och är heller inte attraktiva som hyres- gäster då krav ofta ställs på fast inkomst, en årsinkomst hyran är vanligt – ett krav som cirka 1,3 miljoner svenskar inte upp- fyller. Detta påverkar boendesegregationen då gapet mellan lågin- komsttagare med låg boendestandard och boende med höga inkoms- ter och hög boendestandard vuxit. Det fjärde viktigaste hindret för etablering är reavinstbeskattningen som utgör ett hinder för flytt- mönster (2014). Bokriskommittén56 pekar på tre utmaningar att hantera: 1) öka bostadsbyggandet, 2) förbättra rörligheten i det existerande beståndet och 3) att få fler hushåll att ha råd med bostäder av god kvalitet. För att åstadkomma detta pekar flera på behovet av att bostadspolitiken behöver reformeras för att få en mer sammanhållen politik som främjar byggande, rörlighet på bostadsmarknaden och socialt boende. Åtgärder för att åstadkomma detta kan inkludera förändringar av skattesystemet som ökar rörligheten på marknaden för ägda bostäder, förändringar av hyresreglering och att de kommunala planprocesserna blir mer effektiva (2014; 2016; 2016). Ytterligare en aspekt som hämmar byggtakten är att byggkostnader är höga och behöver moderniseras och standardi- seras som konkurrensen behöver öka (dir. 2014:75). fanns en bostadsbrist liknande den vi har . Som en lösning byggdes det en miljon bostä- der, det så kallade miljonprogrammet, primärt med statliga medel. 56 var en expertgrupp som tog fram ett åtgärds- program för att lösa bokrisen på uppdrag av , , Sydsvenska Handelskammaren och Fastighetsägarna . Mer jämlika villkor och möjligheter Miljonprogrammen löste det dåvarande bostadsbristproblemet och gav en möjlighet att relativt snabbt hitta en bostad till rimlig hyra (2016). Det var möjligt genom att regeringen använde statens sparande till bostadsbyggande. diskuteras behovet av att staten initierar processer så att bostäder byggs för hushåll med de lägsta in- komsterna (2015a; 2016). Konsekvenserna av bristen på bostäder är särskilt påtaglig för grupper som är nya på bostadsmarknaden såsom unga, nyanlända och för grupper i särskilt utsatta situationer som de som saknar anställning, har låga inkomster, är skuldsatta eller har ohälsoproblem som psykisk ohälsa eller missbruksproblem. Enligt anger färre än hälften av de unga vuxna (20 till ) att de bor i egen bostad och 353 000 skulle vilja ha en egen bostad (2015). Andelen unga som bor i osäkra upplåtelseformer ökar och kostnaderna för sådant boende har ökat markant senare år (2016). Personer som befinner sig i hemlöshet är ingen homogen grupp57 och gruppens sammansättning har förändrats. (2011a) har visat att allt fler blir hemlösa på grund av låga inkomster och dålig förankring på bostadsmarknaden snarare än på grund av sociala pro- blem. uppskattades 34 000 personer som hemlösa, men här ryms ett stort mörkertal. genomförde en kartläggning av hemlöshet och utestängning på bostadsmarknaden i kommuner (91 pro- cent av kommunerna svarade). Kartläggningen visade på stora skill- nader mellan hur kommuner arbetar mot hemlöshet; hade en aktuell övergripande plan för att motverka hemlöshet och i av kommunerna fanns en aktuell rutin för att förhindra att barnfamiljer vräks (2016a). 57 kartlägger hemlöshet utifrån följande fyra olika situationer som personer kan befinna sig i för en : 1) En person är hänvisad till akutboende, härbärge, jourboende eller är uteliggare. 2) En person är intagen/inskriven särskilt boende på grund av kriminalitet eller behov av vård. 3) En person bor i en av kommunen ordnad boendelösning på grund av att personen inte får tillgång till den ordinarie bostadsmarknaden. 4) En person bor tillfälligt och kontraktslöst hos kompisar/bekanta, familj/släktingar eller har ett tillfälligt (kortare än efter mätperioden) inneboende- eller andrahands- kontrakt hos privatperson. Mer jämlika villkor och möjligheter Det är kommunerna som genom socialtjänstlagen (SFS 2001:453) är ansvariga för att hemlösa personer i får stöd och hjälp. Bostadsbristen innebär dyra lösningar för kommuner med kostnader för hotell och tillfälliga lösningar. Särskilt för barn- familjer i hemlöshet får dessa tillfälliga lösningar stora konsekvenser för barnens hälsa och välbefinnande. Täta adressbyten och brutna kontaktnät leder dessutom ofta till försämrade skolresultat och för- svårar för kamratrelationer och fritidssysselsättningar (Knutagård ). har trångboddhet uppmärksammats som ett ökande problem, särskilt i storstäderna , och .