sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — Ett allvarligare brott ska självfallet straffas strängare än ett lindrigare brott. Det är också viktigt att de straff som kan dömas ut för gär- ningar av det allvarligaste slaget uppfattas som adekvata och rimliga i förhållande till brottets allvar och till de straff som kan dömas ut för andra lika allvarliga brott. Med hänsyn härtill anser vi att det bör finnas utrymme att bedöma ett brott som grovt och att en sär- skild straffskala då bör gälla som föreskriver fängelse i lägst och i högst . Vid bedömningen av om ett brott ska anses som grovt bör sär- skilt beaktas vilka konsekvenser gärningen kan ge upphov till samt uppgifternas art och omfattning. Även i nu aktuellt avseende bör straffbestämmelsen utformas med spioneribestämmelsen som före- bild. De omständigheter som enligt 19 kap. 6 § BrB särskilt ska be- aktas vid bedömningen av om ett spioneri är grovt bör enligt vår bedömning även beaktas vid bedömningen av rubriceringen av ett utlandsspioneri, dvs. om gärningen var av synnerligen farlig be- skaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne. 12.5.5En kriminalisering av förfaranden som sker utan avsiktsuppsåt eller av grov oaktsamhet Förslag: Straffbestämmelserna i 19 kap. 7–9 §§ BrB utvidgas så att en gärning som uppfyller de objektiva rekvisiten för utlands- spioneri men som sker utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda, eller som sker av grov oaktsamhet, kan föranleda straffansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift eller för vårdslöshet med hemlig uppgift. Efter samma mönster som gäller för grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i spioneri ska även kunna dömas för grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlands- spioneri. Enligt vårt förslag ska straffansvar för utlandsspioneri förutsätta avsiktsuppsåt hos gärningsmannen. Även gärningar som sker utan sådant uppsåt eller av grov oaktsamhet är emellertid klandervärda och bör omfattas av det straffbara området. Det är enligt vår uppfatt- ning rimligt att i detta avseende behandla brottet utlandsspioneri på samma sätt som spioneribrottet. I enlighet med vad som gäller vid spioneri bör därför en gärning som uppfyller de objektiva rekvisi- ten för utlandsspioneri men som sker utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda straffas som obehörig befatt- ning med hemlig uppgift och, när det sker av grov oaktsamhet, som vårdslöshet med hemlig uppgift. 12.5.6Straffansvar vid försök, förberedelse, stämpling, oaktsam medverkan till brott och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott Förslag: Bestämmelserna i 19 kap. 14 och 15 §§ BrB om straff- ansvar vid försök, förberedelse, stämpling, oaktsam medverkan till brott och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott ska, i samma utsträckning som gäller för spioneri, göras tillämpliga vid utlandsspioneri. I 19 kap. 14 § första stycket BrB regleras i vilka fall det är straffbart att göra sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till brott enligt 19 kap. BrB. Bestämmelsen omfattar bl.a. spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet. I 19 kap. 14 § andra stycket BrB föreskrivs att den som under- låter att avslöja eller förhindra vissa brott enligt 19 kap. BrB, där- ibland spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift, ska dömas till ansvar enligt vad som sägs i 23 kap. BrB. För straff- ansvar krävs att underlåtenheten är uppsåtlig. Däremot krävs inte uppsåt med hänsyn till det förestående huvudbrottet.18 Av 19 kap. 15 § BrB följer att straffansvar även kan komma ifråga för den, som med hänsyn till vad som är känt för honom eller henne, på grund av meddelad varning eller annars hade bort inse att vissa brott i 19 kap. BrB var ”å färde”. I ett sådant fall ska dömas för medhjälp till brott. Det svåraste straffet som får dömas ut är fängelse . Som exempel på brott som omfattas av bestäm- melsen kan nämnas spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Enligt vår bedömning är det rimligt och lämpligt att nu nämnda bestämmelser även görs tillämpliga när det är fråga 18 mfl., ”, En kommentar” [, Zeteo], kommentaren till 19 kap. 14 § BrB. om utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri eller en befattning med uppgift som avses i 19 kap. 5 a § BrB, vilken uppfyller kraven på straffansvar för grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Det är också i dessa fall fråga om allvarlig brottslighet som riktar sig mot ett skyddsintresse av stor betydelse, vilket motiverar en effektiv strafflagstiftning och goda möjligheter att motverka skada. Det framstår vidare som logiskt och konsekvent att brott av nu aktuellt slag kriminaliseras i samma utsträckning som andra jämförbara brott i 19 kap. BrB. Sammantaget anser vi således att det finns skäl för att låta det straffbara området omfatta även försök, förberedelse och stämpling till nämnda brott liksom oaktsam medverkan till och underlåtenhet att avslöja och förhindra sådana brott. 12.5.7En utvidgning av straffansvaret för brott mot tystnadsplikt Bedömning: För att tillgodose kravet på en ändamålsenlig och effektiv reglering krävs en utvidgning av brott mot tystnadsplikt. Förslag: Bestämmelsen i 20 kap. 3 § BrB görs även tillämplig på den som röjer en uppgift av hemlig natur i ett internationellt sam- arbete för fred och säkerhet som deltar i. Enligt vårt förslag förutsätter straffansvar för utlandsspioneri och till brottet anknytande gärningar bl.a. att ett uppenbarande av den aktuella uppgiften för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Det straffbara området är därtill be- gränsat till gärningar som innebär befattning med hemliga uppgifter, dvs. uppgifter som normalt omfattas av sekretess enligt OSL, eller någon annan författning. Som framgått ovan krävs emellertid inte för straffansvar att uppgiften faktiskt har hanterats i en verksamhet som omfattas av OSL eller att den som vidarebefordrar uppgiften lyder under tystnadsplikt, så länge uppgiften skulle ha omfattats av en sekretessbestämmelse om den förekommit i det allmännas verk- samhet. Det innebär att en uppgift av hemlig natur i privat verksam- het eller i en internationell militär insats som inte är att hänföra till svensk myndighetsutövning kan falla under det straffbara området. Ett röjande av uppgifter av hemlig natur inom ramen för ett inter- nationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i kan dock vara klandervärt och straffvärt utan att det för den sakens skull kan medföra skada för förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. I en sådan situation skulle i stället brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB kunna bli aktuellt. Ansvar för brott mot tystnadsplikt kan emellertid endast utkrävas för åsido- sättande av tystnadsplikter som är grundade på lag eller annan för- fattning eller av förordnande eller förbehåll som meddelats med stöd av lag eller annan författning. Med lag eller annan författning avses en av , regeringen, förvaltningsmyndighet, kommun eller landstingskommun beslutad generell norm (jfr 8 kap. RF). Ansvar för brott mot tystnadsplikt kan således inte utkrävas annat än med stöd av uttryckliga regler i frågan i svensk lag. Svensk personal som deltar i ett internationellt samarbete för fred och säkerhet omfattas i åtskilliga hänseenden emellertid endast av de i tjänstgöringslandet gällande sekretessreglerna. Om man vill göra det möjligt att utkräva straffansvar för brott mot tystnadsplikt med anledning av ett röjande av uppgifter av hemlig natur som begås i utövande av tjänst eller uppdrag vid ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i krävs därför en utvidgning av det straffbara området i 20 kap. 3 § BrB också till sådana uppgifter. En sådan utvidgning är enligt vår bedömning både rimlig och lämplig. Också i dessa fall är det fråga om allvarlig brottslighet som riktar sig mot ett skydds- intresse av stor betydelse, vilket motiverar en effektiv strafflagstift- ning och goda möjligheter att motverka skada. Det framstår vidare som logiskt och konsekvent att ett röjande av uppgifter av hemlig natur i ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i omfattas av brott mot tystnadsplikt oavsett om upp- giften är sekretessbelagd enligt svensk lag eller av sekretessbestäm- melser i tjänstgöringslandet. Sammantaget anser vi således att det finns skäl för att låta det straffbara området omfatta röjande av upp- gifter av hemlig natur i ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. På så sätt kommer också röjande av hemliga uppgifter i internationella samarbeten av ifrågavarande slag, som inte når upp till nivån att bestraffas som utlandsspioneri eller obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri, att omfattas av straffansvar. 12.6Skyddet för yttrande- och informationsfriheten vid en kriminalisering Grundläggande bestämmelser om yttrande- och informationsfri- heten finns i RF. När det gäller tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i vissa andra medier, t.ex. ljudradio och television och liknade överföringar samt film, gäller bestämmelserna i och YGL. Yttrande- och informationsfriheten har även ett skydd i . Enligt 2 kap. 1 § RF är, som vi redogjort för i kapitel 10, var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (yttrandefrihet) och en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt i övrigt ta del av andras yttranden (informa- tionsfrihet). Yttrande- och informationsfriheterna är emellertid inte absoluta enligt RF. Dessa friheter får begränsas genom lag eller – när det gäller uppgifter som någon fått kännedom om i allmän tjänst eller under utövande av allmän tjänsteplikt – efter bemyn- digande i lag (2 kap. 20 § RF). En begränsning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle. En begränsning får dock aldrig gå utöver vad som är nödvän- digt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21§ RF). Av 2 kap. 23 § RF följer att yttrande- och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet samt förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får begränsningar av yttrande- och informationsfriheten endast göras om särskilt viktiga skäl föranle- der det. Vid bedömande av vilka begränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och infor- mationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kultu- rella angelägenheter. Av 2 kap. 19 § RF följer vidare att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt . I TF och YGL ges tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i vissa medier, bl.a. radio och tv, ett särskilt starkt skydd. Dessa grundlagar bygger på vissa grundläggande principer, bl.a. ensamansvar, meddelarskydd och en särskild brottskatalog. För en utförlig redogörelse för TF och YGL hänvisas till kapitel 10. Ensam- ansvaret innebär att bara en person är straffrättsligt ansvarig för innehållet i en skrift eller ett annat medium som omfattas av grund- lagarna. Ansvaret bärs i första hand av en utgivare. Innehållet kan endast beivras när det avser ett sådant brott som räknas upp i brotts- katalogen (tryck- respektive yttrandefrihetsbrott). Ett beivrande enligt vanlig lag kan dock ske om innehållet i ett grundlagsskyddat medium faller utanför dessa grundlagars tillämpningsområden (jfr t.ex. 1 kap. 10 § TF). Meddelarskyddet omfattar meddelar- och anskaffarfrihet, rätt till anonymitet och efterforskningsförbud och innebär i huvudsak följ- ande. Upphovsmannen till en framställning är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller den som har framträtt i en sändning eller den som har lämnat en uppgift eller en bild för offentliggör- ande. De som tar del i tillkomsten eller spridningen av något som är avsett att ingå i ett grundlagsskyddat medium har tystnadsplikt och får inte röja sina källor. Efterforskningsförbudet innebär att det allmänna inte får efterforska anonyma upphovsmän eller meddelare såvida detta inte är möjligt med stöd av TF och YGL. Anskaffar- friheten innebär en rätt för var och en, med de begränsningar som följer av grundlagarna, att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i ett grundlagsskyddat medium eller för att lämna dem till någon av de särskilda mottagare som anges – dvs. till en författare eller någon annan upphovsman, till skriftens utgivare eller redaktion, eller till ett företag för yrkesmässig för- medling av nyheter eller andra meddelanden eller, såvitt avser YGL, till företag för framställning av tekniska upptagningar – för offent- liggörande (1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena TF och 1 kap. 2 § YGL). En meddelare och anskaffare har under dessa omständig- heter, med vissa viktiga undantag som räknas upp i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 §, ansvarsfrihet. Undantagen i 7 kap. 3 § TF innebär bl.a. att en meddelare eller en anskaffare som, i syfte att utnyttja sina grundlagsskyddade friheter, gör sig skyldig till spioneri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift ska dömas enligt reglerna i BrB. I 5 kap. 3 § YGL finns motsvarande regler. Anskaffarfriheten får även i viss annan utsträckning inskränkas genom lag. Av 1 kap. 9 § 5 TF och 1 kap. 12 § första stycket YGL följer att föreskrifter om ansvar och ersättningsskyldighet avseende det sätt på vilket uppgiften anskaffats får meddelas i lag. Skyddet för uppgiftsinhämtande i publiceringssyfte går alltså inte så långt att brottsliga metoder som används vid uppgiftsinhämtandet inte skulle kunna bestraffas. Om en uppgift anskaffats genom t.ex. in- brott kan anskaffaren fällas till ansvar för detta brott, även om de inhämtade uppgifterna senare publiceras i ett grundlagsskyddat medium. Det är däremot inte möjligt att med stöd av detta undan- tag förbjuda inhämtande av viss information, t.ex. information om personer av en viss kategori, för publicering eller offentliggörande i ett grundlagsskyddat medium. Yttrandefriheten värnas, som nämnts ovan, även av Europa- konventionen. Enligt artikel 10.1 i konventionen har var och en rätt till yttrandefrihet, vilken innefattar en rätt till åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna rättighet är dock inte absolut. Utövandet av yttrandefriheten får enligt arti- kel 10.2 bl.a. underkastas villkor, inskränkningar och straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, till den territori- ella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott och för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids. 12.6.2En kriminalisering är förenlig med yttrande- och informationsfriheten Bedömning: En kriminalisering av spioneriliknande gärningar som kan skada förhållande till annan stat eller mellan- folklig organisation, i enlighet med det förslag som lämnats, är förenlig med RF och . En sådan kriminali- sering måste vidare anses förenlig med det grundlagsskyddade meddelarskyddet och de övriga tryck- och yttrandefrihetsrätts- liga aspekter som gör sig gällande på TF:s och . Ett straffsanktionerat förbud mot spioneriliknande gärningar som kan skada förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation kan innefatta en inskränkning av både informations- friheten och yttrandefriheten, i den mån informationen inte får anskaffas och därmed inte heller kan förmedlas till andra. Ett så- dant förbud träffar också anskaffande av information för publicer- ing i medierna. Det är därför nödvändigt att noga överväga för- hållandet mellan en kriminalisering av spioneriliknande gärningar som kan medföra allvarligt men för förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation å ena sidan och yttrande- och informationsfriheten samt de ramar som gäller för begränsning av dessa friheter å andra sidan. Syftet med ett förbud mot spioneriliknande gärningar som rik- tar sig mot hemliga uppgifter rörande något förhållande som kan skada förhållande till annan stat eller mellanfolklig organi- sation är, som vi tidigare framhållit, i förlängningen att skydda säkerhet. Detta är ett sådant ändamål som enligt både RF och godtas som grund för en begränsning av yttrande- och informationsfriheten. Den begränsning av yttrande- och informationsfriheten som ett förbud enligt ovan leder till kan godtas endast om inskränkningen är proportionerlig i förhållande till det ändamål den avser att tillgodose, dvs. skyddet för säkerhet. Av avgörande betydelse vid denna bedömning är att in- skränkningen i opinionsfriheterna inte innebär omotiverade be- gränsningar i möjligheterna för enskilda att anskaffa eller meddela information för publicering. Det anförda innebär att kriminaliseringen som utgångspunkt måste avgränsas så att anskaffande, befordran, överlämnande eller röjande av uppgifter av hemlig natur i internationella sam- arbete för fred och säkerhet, särskilt när syftet är publicering i grundlagsskyddade medier, endast begränsas när det är nödvändigt med hänsyn till intresset att skydda säkerhet och när allmän- intresset i en publicering framstår som mycket litet. När det gäller det område som omfattas av TF och YGL måste särskilt övervägas om det grundlagsskyddade meddelarskyddet hindrar en kriminalisering av anskaffning av uppgifter av ifrågavar- ande slag. De möjligheter att begränsa meddelarskyddet som följer av bestämmelserna i och har, som ovan framgått, ansetts tillämpliga när det gäller brott som spioneri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Vi anser att motsvarande skäl för att begränsa meddelarskyddet gör sig gäll- ande beträffande det av oss föreslagna brottet utlandsspioneri. Vi återkommer utförligare till detta i följande avsnitt. Bestämmelserna i 1 kap. 9 § 5 TF och 1 kap. 12 § första stycket YGL ger som ovan nämnts även möjlighet att i lag meddela föreskrifter om ansvar för det sätt på vilket uppgifter anskaffas. Dessa bestämmelser ger ut- rymme för att begränsa rätten att anskaffa uppgifter i ovan angivna fall. Det är dock av vikt att en sådan reglering inte obefogat hindrar t.ex. nyhetsförmedling och samhällsinformation. I sammanhanget kan också påpekas att även om en journalist eller någon annan skulle göra sig skyldig till brott vid anskaffande av viss information har han eller hon som huvudregel meddelarfrihet och rätt till anonymitet. Det är vidare viktigt att understryka att utgivarens ensamansvar som huvudregel inte heller påverkas av en kriminali- sering av anskaffning av uppgifter av hemlig natur med de utgångs- punkter som redovisats ovan. Det är alltså fortfarande bara en person, i första hand en utgivare, som är straffrättsligt ansvarig för innehållet i en skrift eller ett annat medium som omfattas av grund- lagarna. Även med hänsyn till det sagda kan diskuteras om det vore ett alternativ att från en straffbestämmelse om förbud mot att an- skaffa, befordra, överlämna eller röja uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbete för fred och säkerhet, göra ett generellt undantag för sådan anskaffning m.m. som sker i syfte att publicera uppgiften i ett grundlagsskyddat medium. Enligt vår mening är det dock svårt att avgränsa ett sådant undantag efter- som var och en som anskaffar, befordrar, överlämnar eller röjer sådana uppgifter kan anföra att syftet är publicering i ett grund- lagsskyddat medium. Som vi redogjort för i avsnitt 5.6.3 förekom- mer det också att främmande underrättelsetjänst uppger sig vara journalister m.m. för att komma över känslig information. Ett undantag enligt ovan skulle således påtagligt urholka det skydd för säkerhet som en kriminalisering av spioneriliknande gär- ningar som kan skada förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation avser att tillgodose. Vi återkommer till detta i följande avsnitt. Även journalister och andra som söker material för publicering bör därför omfattas av förbudet. sak är att reglerna om meddelarfrihet och efterforskningsförbud begränsar möjligheterna att utreda brott och att lagföra journalister m.fl. På motsvarande sätt förhåller det sig emellertid i andra situationer när anskaffningen har skett med brottsliga metoder. Vi anser alltså att det saknas bärande skäl för att generellt undanta sådant röjande m.m. som sker i syfte att publicera uppgifterna i ett grundlagsskyddat medium från straffansvar. Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att en kriminalisering av spioneriliknande gärningar som kan skada förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, i enlighet med de redovisade utgångspunkterna, är förenlig med RF och Europa- konventionen. En sådan kriminalisering måste vidare anses förenlig med meddelarskyddet och de övriga tryck- och yttrandefrihets- rättsliga aspekter som gör sig gällande på TF:s och . 12.6.3Det nya brottet bör omfattas av reglerna i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL samt utgöra tryck- och yttrandefrihetsbrott Bedömning: Med hänsyn till vikten av det aktuella skydds- intresset – förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation och i förlängningen säkerhet – och för att uppnå en heltäckande och konsekvent reglering, bör gärningar som träffas av straffbestämmelserna även utgöra tryckfrihets- brott respektive brott enligt 7 kap. 3 § första stycket punkten 1 TF eller yttrandefrihetsbrott respektive brott enligt 5 kap. 3 § första stycket punkten 1 YGL. Beträffande brotten utlands- spioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri bör meddelar- friheten och anskaffarfriheten begränsas genom att brotten upptas bland brotten i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Förslag: Bestämmelserna i 7 kap. 3 och 4 §§ TF och 5 kap. 3 § YGL ändras så att de även blir tillämpliga vid gärningar som omfattas av den förslagna kriminaliseringen. Allmänna utgångspunkter i gällande rätt Enligt TF och YGL anses vissa typer av yttranden utgöra ett sådant allvarligt missbruk av tryck- och yttrandefriheten att de därför straffbeläggs som tryck- och yttrandefrihetsbrott. I detta avsnitt behandlas frågan om utlandsspioneri och de anknytande brotten är av det slaget att de bör ingå bland brotten i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL samt upptas i brottskatalogen i 7 kap. 4 § TF. Om de tas in i brottskatalogen innebär det att yttranden som innefattar sådana brott blir straffbara som tryckfrihets- respektive yttrandefrihets- brott när de begås i medier som omfattas av TF eller YGL. Efter- som YGL, med undantag för olaga våldsskildring i rörliga bilder, hänvisar till brottskatalogen i TF i fråga om vilka gärningar som ska anses som yttrandefrihetsbrott (se 5 kap. 1 § YGL) blir gärningar som förs in i brottskatalogen i TF automatiskt även yttrande- frihetsbrott. När det i det följande talas om brottskatalogen i TF har det alltså direkt betydelse också för vilka brott som utgör yttrande- frihetsbrott. En av de grundläggande principerna i TF och YGL är principen om ensamansvar. Den innebär att endast en av de oftast många personer som deltagit i tillkomsten av en grundlagsskyddad fram- ställning bär det straffrättsliga ansvaret för innehållet i framställ- ningen och att andra medverkande alltså är fria från ansvar.