sou · H5B333 · 2017-04-25 00:00:00 — Man bör enligt utredningen också slå vakt om hyresgästernas trygghet i boendet även när lägenheten rustas upp. Hyresgästerna har en trygg- het och en relation till sitt hem. Dessutom har hyresgästen ofta en relation till de gemensamma utrymmena eller trädgården utanför. Det bör beaktas att många fastighetsbolag inte bara vill underhålla sina fastigheter utan även utveckla sitt bestånd, t.ex. genom att anpassa standarden efter moderna uppfattningar. Om förutsättningar för investeringar försämras i alltför hög grad riskerar dessa att utebli vilket i förlängningen kan vara negativt för hyres- rätten som boendeform.68 Hyresvärdar som utredningen har varit i kontakt med har uppgett att kostnaderna för stora underhållsåtgär- der som t.ex. stambyten inte täcks av hyrorna och att det således behövs standardhöjande åtgärder för att kunna finansiera kostna- derna med en högre hyra. Utredningen anser att det bör finnas en helhetssyn på frågan om hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbeten. Infor- mation till hyresgäster, förhandlingar och den rättsliga prövningen är delar av samma regelverk och de måste samverka för att uppnå önskade effekter. Det bör t.ex. ligga i fastighetsägarens intresse att lämna bra information till hyresgästerna och att erbjuda dem ett in- 68 , Rapporten hyreslagen till rätt renoveringar – analys och förslag, 2015:1. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete Det bör löna sig för en fastighetsägare att bedriva seriösa förhandlingar med hyresgästerna. Det förutsätter att det i högre grad än finns ett samband mellan förhandlingarna och den rättsliga prövningen. En sådan ordning bör enligt utredningen kunna leda till att ökad tonvikt läggs på förhandlingarna och att färre tvister därför förs till hyresnämnd. Detta förutsätter att reglerna är stabila och ger förutsebarhet där parterna har goda möjligheter att bedöma konsekvenserna av deras ställningstaganden under förhandlingarna. Det har under utredningens arbete väckts frågor om huruvida för- slagen utgör en lämplig avvägning mellan fastighetsägarens intresse av att kunna bestämma över sin egendom och hyresgästernas intressen. Utredningens ståndpunkter på området finns i avsnitt 4.8.8. 4.8.2Skärpt krav på innehållet i meddelande om ombyggnation Förslag: Ett krav på innehållet i meddelandet om ombyggnation införs. Det skriftliga meddelandet ska innehålla uppgift om 1.de åtgärder som hyresvärden vill genomföra, 2.anledningen till att hyresvärden vill genomföra åtgärderna, 3.i vilken utsträckning hyresgästen kan påverka utformningen och omfattningen av åtgärderna, 4.tidsplan för genomförandet, 5.olägenheter som kan uppstå för hyresgästen, 6.behovet av alternativ bostad åtgärderna pågår, 7.huruvida nedsättning av hyran kommer att erbjudas, 8.uppgift om hyra efter åtgärderna, om denna är överenskom- men, samt 9.vad som gäller om hyresgästen inte godkänner åtgärderna. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete Lagstiftningen garanterar inte hyresgäster tillräckligt bra informa- tion. I praktiken varierar kvaliteten på informationen. Det före- kommer att hyresgäster får en mycket kortfattad information på en godkännandeblankett. Sådan bristande information försvårar hyres- gästinflytandet och kan ha andra negativa effekter, t.ex. en känsla av bristande delaktighet och en ökad oro. Utredningen föreslår därför att lagen ställer mer specificerade krav på att hyresgästerna får information som dels skapar förutsätt- ningar för att de ska kunna ta till vara sina intressen vid förhand- lingar med fastighetsägaren, dels får klart för sig hur processen ser ut och vilka alternativ som står hyresgästen till buds i olika avseenden. Hur långtgående krav som bör ställas på meddelandets innehåll bör bedömas mot bakgrund av de angivna funktionerna som med- delandet ska fylla. I det följande beskrivs närmare vilket innehåll som utredningen anser att informationen till hyresgästerna bör ha. Information om åtgärderna och genomförandet av dem Hyresvärden ska vara skyldig att lämna uppgifter om de åtgärder som hyresvärden vill genomföra. Hyresgästen bör med ledning av informationen få en god uppfattning om åtgärdens omfattning och hur den kommer att utföras. Även anledningen till att hyresvärden vill genomföra åtgärden bör anges då det kan väntas ge bättre för- utsättningar för kommande förhandlingar. Utöver information om åtgärderna som sådana bör det finnas en tidsplan för genomförandet, olägenheter som kan uppstå för hyres- gästen, behovet av alternativ bostad åtgärderna pågår och huruvida hyresnedsättning kommer att erbjudas. Det är också viktigt att hyresgäster förstår att de kan välja att inte godkänna en åtgärd och att frågan då får prövas av hyresnämnden. Även det bör därför framgå. Ett sätt skulle kunna vara att utforma en godkännandehandling så att hyresgästen kan välja mellan två alternativ; ett där hyresgästen godkänner åtgärden, ett annat där hyresgästen inte godkänner åtgärden. Med en sådan information kan en hyresgäst få en ungefärlig bild av hur åtgärderna kommer att påverka både bostaden och de prak- tiska förutsättningarna under ombyggnaden. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete Information om i vilken utsträckning hyresgästen kan påverka utformningen och omfattningen av en åtgärd Det är viktigt att frågan om inflytande för hyresgäster tidigt finns med i processen. Hyresgäster måste få information om i vilken om- fattning de har möjlighet att påverka åtgärderna. Det är också av vikt att fastighetsägaren tidigt informerar om i vilka delar de är be- redda att erbjuda hyresgästerna en valfrihet. En genomtänkt plan i den delen från fastighetsägaren ger möjlighet till bra förhandlingar med enkla och tydliga förutsättningar. Utredningen föreslår att meddelandet till hyresgästen ska inne- hålla information om vilka möjligheter hyresgästen har till infly- tande och samråd. Det bör även finnas information om att hyres- nämnden kan komma att pröva frågan om tillstånd, om inte hyres- gästen godkänner en åtgärd. För de som ger den här sortens information till sina hyresgäster innebär utredningens förslag ingen skillnad i praktiken. För andra fastighetsägare kommer det inledningsvis att krävas mer planering och förberedelser för att kunna ha en dialog om åtgärderna med hyresgästerna. Tidig information om planerade förbättrings- och ändringsarbete bidrar till att skapa tillit och förtroende mellan hyresvärdar och hyres- gäster. Informationskravet stärker hyresgästens förutsättningar att delta aktivt i ett eventuellt samrådsförfarande. Även för fastighetsägare kan ett lagstöd för hur informationen ska ges skapa en viss trygghet. Men det kan också skapa nya osäker- heter framför allt kring hur informationen ska ske fortlöpande. Detta gäller särskilt då nya eller förändrade behov av underhålls- arbete upptäcks i ett byggskeende. Det finns därför en liten risk för en ökad konfliktnivå och ökad måltillströmning kortsiktigt fram till att hyresvärdarna anpassar sig till det nya rättsläget. Utredningen ser dock i förlängningen möjlighet till en minskad måltillströmining till hyresnämnderna då det finns incitament för hyresvärden och hyresgästerna att genom information och samråd hitta framkom- liga lösningar. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete Uppgift om framtida hyra För en hyresgäst är information om hyran efter ombyggnaden viktig. I praktiken är frågan om hyrans storlek den vanligaste orsaken till att ett tillståndsärende förs till hyresnämnden. Detta trots att hyres- frågan inte avgörs i tillståndsprövningen. Många hyresvärdar har redan tidigt i en ombyggnadsprocess klart för sig nivån på en skälig hyra efter att ombyggnationsåtgärderna ut- förts. I många fall förhandlar hyresvärden med hyresgästorganisa- tionen om skälig hyra redan innan ombyggnaden. De nya hyrorna bestäms utifrån vad som närmast kan liknas vid prislistor där olika åtgärder ges olika mycket påverkan på bruksvärdet baserat på vad som på regional, och ibland lokal, nivå har förhandlats fram mellan parterna. Det förekommer också att hyresgästerna be- talar a conto-hyror som justeras i samband med att åtgärderna har slutförts. På så vis undviker man att hyresgästerna behöver betala retroaktiv hyra i alltför stor omfattning. Att förhandla om hyran i förväg så att hyresgästerna får ett pris på de åtgärder som ska göras är starkt efterfrågat. Många hyresgäster som utredningen varit i kontakt med menar att det svårt att ta ställ- ning till föreslagna åtgärder då de inte vet hur hög den nya hyran blir. Utredningen rekommenderar därför parterna att för- handla hyran i förväg så att uppgift om hyran kan lämnas i samband med övrig information. I de fall parterna inte lyckas komma överens om en hyra bör i alla fall en tänkt hyra eller en högsta hyra anges. Utredningen har dock inte föreslagit ett lagkrav som inkluderar att hyran ska anges i förväg (jmf avsnitt 4.9). Det skulle visserligen vara ett stort steg framåt för många hyresgäster. Men det finns också flera problem med ett sådant förslag. Hyresförhandlingar innan en renovering är färdigställd förut- sätter ett visst mått av förtroende mellan parterna. På en del platser och mellan en del fastighetsägare och lokala hyresgästorganisationer saknas detta förtroende. I en sådan situation behövs en sedvanlig bruksvärdesprövning efter att lägenheterna är renoverade för att hantera konflikterna. Ett annat problem med att kräva en uppgift om hyra är hur rätts- verkan av en sådan uppgift ska behandlas. Om hyresvärden anses bunden av en uppgift om hyresnivån kan det uppstå problem om uppgiften har förlorat sin aktualitet när ombyggnaden har färdig- Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete Det uppstår också problem med att förhålla sig till hyresnivåerna på orten och att värdera lägenhetens hyra och inte bara den höjning som standardhöjning skulle medföra. Utredningen anser därför sammanfattningsvis att det inte är lämpligt att begära att hyresvärden ska lämna en uppgift om hyres- ökning, även om det utifrån problembilden skulle ha varit önskvärt. Det är däremot eftersträvansvärt att inom det frivilliga samråds- förfarandet förhandla färdigt hyrorna utifrån de aktuella åtgärderna. Det skulle, enligt utredningen, underlätta och ge bättre förutsätt- ningar för hyresgäster att kunna fatta ett underbyggt beslut om godkännande av åtgärderna. Att förhandlingar om hyran har skett i det sammanhanget är en parameter som påverkar möjligheten till bifall på hyresvärdens ansökan om tillstånd till åtgärderna hos hyres- nämnden. Det är också av betydelse att hyresgästorganisationer som, för hyresgästernas räkning, förhandlar hyrorna när tillfälle ges. Om hyran är bestämd, dvs. överenskommen med en hyresgästorganisa- tion, bör den anges i meddelandet om ombyggnation. 4.8.3Förlängd tidsfrist för hänskjutande till hyresnämnden Förslag: Tidpunkten för när en hyresvärd får ansöka om tillstånd hos hyresnämnden flyttas fram från till tre. En så- dan ansökan kan lämnas in tidigast efter att hyres- gästen fått information om åtgärden. Om en berörd bostadshyresgäst inte godkänner åtgärden som hyres- värden vill genomföra, får hyresvärden ansöka hos hyresnämnden om tillstånd att utföra åtgärden. En ansökan får göras tidigast efter det att meddelandet lämnats till hyresgästen (18 e § andra stycket hyreslagen). Utredningen anser att dagens efter att hyresgästen fått informationen är en , både för hyresvärden och för hyresgästen att ta ställning till den mer omfattande tillgången på information. Utredningen föreslår därför att tidsfristen utökas från . Syftet med tidsfristen är att hyresvärden ska ha incitament att samråda med hyresgästerna. Det är viktigt att hyresvärden och hyres- gästerna får tid att föra till en ordentlig dialog. Med extra tid och krav Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete på innehåll i meddelande ges bättre förutsättningar för att genomföra ett samråd med största möjliga framgång. En utökning av fristen bör ge bättre förutsätt- ningar för hyresvärden att samverka med hyresgästerna och hitta samförståndslösningar. För de flesta hyresvärdar kommer denna extra månad inte att medföra några konsekvenser då en ombyggna- tion ändå tar . Det kan visserligen inte uteslutas att den extra månaden på marginalen skulle kunna bidra till att en hyresvärd inte går vidare med en tillståndsansökan. Utredningen anser dock att de samlade vinsterna med en bättre process tidigt blir stora. Även i de enskilda fallen kommer förlängningen av processerna i ett så tidigt stadium att det knappast kan innebära några större merkostnader eller andra negativa konsekvenser. 4.8.4Samråd och god sed vid hyresförhållanden för förbättrings- och ändringsåtgärder Bedömning: Samrådsprocessen vid förbättrings- och ändrings- åtgärder bör inte regleras i lag. God sed vid hyresförhållanden ska iakttas. Hyresvärden har i allmänhet ett intresse av att undvika en prövning i därmed påskynda ombyggnaden. Hyres- gästen har ett intresse av att kunna bo kvar i sin bostad även efter ombyggnaden. Hyresgästen har i regel även intresse av att i största möjliga utsträckning påverka vilka förbättrings- och ändringsåtgär- der som ska vidtas och hur de ska utföras. En hyresgästorganisation kan sägas ha ett incitament att hålla nere hyrorna för hyresgäster- nas del. Även om aktörernas intressen ofta inte sammanfaller kan de ändå sägas ha ett gemensamt intresse av att nå en överenskommelse. Något behov av att i lag formalisera förhandlingarna har tidigare inte an- setts finnas.69 Som utredningen har redogjort för ovan är det van- ligt att samråd mellan hyresvärdar och hyresgäster äger rum inför stora ombyggnadsprojekt. Inom ramen för dessa bedrivs ofta kon- 69 Se prop. 1996/97:30 s. 70. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete struktiva förhandlingar om såväl de åtgärder som ska utföras som den påverkan dessa har på den framtida hyran. Detta förutsätter att hyresgästorganisationen får information och deltar i processen på ett tidigt stadium, t.ex. i samband med att projekteringen inleds. För att skapa förutsättningar för ett inflytande för hyresgäster behövs engagemang och tid från såväl hyresvärd som hyresgäster. Utredningen anser att det bästa sättet att åstadkomma dialoger vid ombyggnader är genom frivilliga överenskommelser om hur samråd m.m. ska genomföras. , och Fastighetsägarna har arbetat parallellt med utredningens arbete med att, om möjligt, ta fram gemensamma riktlinjer för hur samråd mellan hyresvärd och hyres- gästerna ska ske. Syftet med riktlinjerna är att fastställa ett ramverk som hyresvärden kan ta hjälp av vid samråd. Utredningen ser mycket positivt på ökade inslag av samråd vid renovering och ombyggnation. Men vi kan också se att samråd inte alltid är enkelt. Det finns alltid en gränsdragningsproblematik mellan dialog och inflytande där de boende riskerar att få höga förvänt- ningar på vad som är möjligt att få påverka. som hyres- värden kanske i första hand önskar förankra redan fattade beslut. Andra problem som uppmärksammats är att bara ett fåtal av hyres- gästerna i praktiken blir engagerade. Även om inte samrådsprocessen vid förbättrings- och ändrings- åtgärder bör regleras i lag så bör god sed på området iakttas. Det är av stor vikt att alla parter agerar på ett sådant sätt att tillit skapas. Genom att iaktta god sed har ombyggnadsprocessen möjlighet att bli öppen och konstruktiv för både hyresgäst, hyresvärd och hyres- gästorganisation. Ledning från vad som är god sed vid hyresför- hållanden när det gäller förbättrings- och ändringsåtgärder kan t.ex. hämtas från nämnda riktlinjer, men framför allt från tidigare teck- nade ramavtal och vägledning om boendeinflytande vid ombyggnad. Utredningen har förhoppningar om att nämnda riktlinjer kan ge upphov till att ramavtal tecknas med enskilda hyresvärdar och komma att omfatta många ombyggnader. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete 4.8.5Skälighetsbedömningen vid prövning om tillstånd till åtgärder Förslag: ska lämna tillstånd till ansökan om att utföra åtgärderna om hyresvärden har ett beaktansvärt intresse av att åtgärden genomförs och att det inte är oskäligt mot hyresgästen att den genomförs. Utredningen föreslår att inte är oskäligt byts ut till är skäligt. Utredningen föreslår även tre punkter som särskilt ska be- aktas av hyresnämnden vid bedömningen av om det är skäligt. •om hyresgästen har kunnat påverka åtgärdens utformning och omfattning i tillräcklig utsträckning, •om åtgärden är rimlig mot bakgrund av den hyreshöjning som kan antas följa med åtgärden, eller •om ombyggnadsprocessen i övrigt genomförs i överensstäm- melse med god sed i hyresförhållanden. föreslås också få förena ett beslut att bifalla en ansökan med villkor. Prövningen med avvägningen mellan hyresvärdens intresse och det objektiva hyresgästintresset kvarstår. Så även möjlig- heten att beakta skäl hänförliga till en hyresgäst i undantagsfall. Utgångspunkterna för hyresnämndens prövning Vi har tidigare beskrivit hur de syften som fanns hyres- lagstiftning inte har fått genomslag. De förändringar vi gör har därför som syfte att skapa ett nytt jämviktsförhållande där hyres- gästen har ett visst mått av inflytande i samband med renoveringar. Tanken är att inflytandet ska vara starkare ju mer omfattande åtgär- den är och ju större hyra som krävs i samband med åtgärden. Nuvarande regler om att hyresvärden har att göra de fastighets- ekonomiska och tekniska övervägandena vid en omfattande om- byggnad bör behållas. Utredningen bedömer att det är en utgångs- punkt för att det ska vara möjligt att förvalta fastigheter på ett ratio- nellt sätt. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete Liksom bör hyresvärdens intresse väga mot s.k. objektiva hyresgästintressen. Den enskilda hyresgästens omständigheter bör således endast undantagsvis beaktas. Som framgår ovan har hyresgästernas intresse i rättspraxis oftast kommit att nedprioriteras i förhållande till hyresvärdens intresse av att rusta upp fastigheten till vad som kommit att definieras som modern standard. Kopplingen till modern standard har enligt utred- ningens undersökning lett till att många hyresvärdar rustat upp lägenheterna till en mycket hög standard, jämförlig med nyproduk- tionsstandard, och att hyresgästerna har svårt att få igenom åtgär- der på en annan nivå. Utredningen vill med dessa förändringar skapa förutsättningar för större helhetssyn i fråga om reglerna om hyresgästinflytande. Hur förhandlingarna om åtgärderna bedrivs bör få betydelse vid den rättsliga prövningen. På detta sätt stimuleras fastighetsägare att, inom rimliga gränser, erbjuda hyresgästerna ett inflytande. Det kan således sägas att utredningen anser att grundstrukturen i modellen bör vara intakt. Inom ramen för denna bör dock ett antal ändringar göras för att stärka hyresgästernas inflytande. Det bör därför inte längre vara en utgångspunkt att hyresvärden utan vidare får tillstånd till åtgärder som avser att åstadkomma en hög modern standard. I stället bör hyresvärden visa att omständig- heterna är sådana att tillstånd till en åtgärd bör ges. För att markera detta bör det förutsättas att det är skäligt mot hyresgästen att åtgärden genomförs, och inte som att den inte är oskälig. Det innebär en något ändrad utgångspunkt då hyres- nämnden frågar sig varför det är skäligt att en åtgärd genomförs och inte, som , varför det är oskäligt. Det är då naturligt att en större börda då vilar på fastighetsägaren att visa detta. Ändringen markerar också att en mer nyanserad prövning bör göras i skälig- hetsbedömningen än vad som normalt är fallet . om att det ska vara skäligt mot hyresgästen att åtgär- den genomförs bör kompletteras med vissa angivna förhållanden som hyresnämnden ska beakta särskilt. Någon detaljreglering av prövningen bör inte göras. Snarare handlar det om att lyfta fram ett Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete antal faktorer som hyresnämnden alltid ska beakta. Vilken betydelse dessa får i ett enskilt ärende beror på en helhetsbedömning som hyresnämnden alltid måste göra. Den första bedömningsgrunden som hyresnämnden bör beakta särskilt är om hyresgästerna i tillräcklig utsträckning har kunnat på- verka utformning och omfattning av åtgärderna. Det blir då tydligt att hyresnämnden ska bedöma om det inflytande som hyresgästen erbjudits av fastighetsägaren för den specifika åtgärden är tillräck- ligt. Grundtanken är att hyresgästernas rätt att påverka åtgärderna varierar beroende på vilken typ av åtgärd som det är fråga om. En naturlig utgångspunkt är att ju mer omfattande åtgärderna är, desto högre krav bör kunna ställas på hyresvärden att visa att hyresgästen har erbjudits någon form av valfrihet. Ett välfungerande samråd med en konstruktiv dialog och möjlighet till reellt inflytande bör i praktiken bli nödvändigt vid stambyten och andra större ombygg- nader. Å andra sidan bör det vid åtgärder av liten omfattning ställas lägre krav på fastighetsägaren och kunna vara tillräckligt med infor- mation. Hur hög hyran blir efter att förbättrings- och ändringsarbeten genomförts är i praktiken mycket viktigt, för både hyresgäster och hyresvärdar. Utredningen menar att det ska beaktas särskilt om åtgärden som hyresvärden vill genomföra är rimlig i förhållande till den hyreshöjning som kan väntas bli följden. Ju större hyreshöj- ning en åtgärd kan antas föranleda, desto starkare skäl bör hyres- värden rimligen kunna visa på om han eller hon likväl vill att åtgär- den ska genomföras. Hur man ska se på en åtgärd i förhållande till hyreshöjningens storlek och hyresgästens möjlighet att påverka åtgärden bör inte ses som från varandra fristående grunder. De är tvärtom delar av den övergripande bedömning som hyresnämnden ska göra. Det är därför naturligt att de delvis kan sägas överlappa. Den andra bedömningsgrunden ska ses i en kontext av att hyres- gäster har olika ekonomiska förutsättningar. Då är det viktigt att Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete hyresvärden kan erbjuda alternativ till åtgärder (upprustningsnivåer) som minimerar hyreshöjningarna för vissa hyresgäster, men sam- tidigt också kan erbjuda de hyresgäster som så önskar högre stan- dard i lägenheter där hyran kan bli högre. Likaså bör hyresvärden i förekommande fall kunna erbjuda hyresgästerna en infasning av hyran (jfr 55 § femte stycket). Hyresvärden bör alltså i betydligt större utsträckning än som är vanligt ta hänsyn till den hyreshöjning som kan antas följa på en viss åtgärd och vara beredd att anpassa upprustningsnivån efter detta. Utredningen har ovan förklarat vikten av att god sed vid hyres- förhållanden iakttas. I linje med detta är det naturligt att det får betydelse vid tillståndsprövningen om hyresvärden har följt den eller inte. Det bör därför särskilt beaktas om ombyggnadsprocessen i övrigt stått i överensstämmelse med god sed i hyresförhållanden. I bedömningen av om hyresvärden tillämpat god sed vid hyresför- hållandet skulle hyresnämnden t.ex. kunna få ledning av vägledning om boendeinflytande vid ombyggnad och av tidigare teck- nade ramavtal. De närmare förutsättningarna för att tillstånd ska ges utifrån de föreslagna förändringarna behandlas i författningskommentaren. bör kunna förena ett beslut med villkor kan endast bifalla eller avslå hyresvärdens an- sökan. Det framstår som en brist i vissa fall, särskilt när parterna inte är ense om hur ombyggnaden ska genomföras. Det bör därför införas en möjlighet att förena ett beslut att ge tillstånd till en viss åtgärd med villkor. Avsikten är inte att villkoren ska innefatta en prövning av hyresvillkoren i sig. Det i första hand om det finns ett subjektivt hyresgästintresse som behöver tillgodoses för att åtgär- derna ska kunna betraktas som skäliga mot hyresgästen, t.ex. att tillhandahålla extra toaletter till äldre vid en ombyggnad av badrum eller att åtgärderna i en viss del av huset inte ska starta förrän ett bestämt datum.