sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Beredskapsplatser anskaffas antingen genom hyreskontrakt mellan och en fastighets- ägare eller upphandlas genom anbud eller via skriftliga överenskom- melser eller samarbetsavtal med en statlig myndighet. utnyttjade också kom- munala evakueringsplatser. Kommunala evakueringsplatser är kort- tidsboenden och de ska i första hand användas som boende för asyl- sökande som hunnit registrera sin ansökan och i andra hand för andra asylsökande. Boendeplatserna är placerade i sovsalar och hotell och kost ingår. Kommunen ansvarar för driften av boendet. 66 (2016). Årsredovisning 2015 , s. 44–45. Myndigheternas beredskap och hantering ringsplatser anskaffas genom kontakt med kommunen och ersätt- ning utgår enligt förordningen om statlig ersättning för asylsökande. använder också ABT-boenden med sänkta kvalitetskrav. Dessa boenden skiljer sig från andra tillfälliga boenden genom att fler boendeformer ingår (, sovsalar och boende på loft). betalar ut ersättningar till asylsökande enligt LMA och förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande.67 Bistånd lämnas under förutsättning att den asylsökande personen är registrerad vid en mottagningsenhet. Bistånd lämnas i form av logi, bostadsersättning, särskilt bidrag och dagersättning. Dagersätt- ningen ska täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fri- tidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror. Likaså ska viss hälso- och sjukvård samt tandvård täckas av ersättningen. Det belopp som betalas ut per dag varierar för vuxna ensamstående, beroende på om fri mat ingår i inkvarteringen. Barnfamiljer får också dagersättning per barn, där beloppet varierar beroende på bl.a. barnets ålder.68 arbete med anvisning av ensamkommande barn 2015 Den anvisningsmodell som tillämpades 201569 trädde en lagändring i kraft som gav Migra- tionsverket utvidgade möjligheter att anvisa en kommun som ska ordna boende till ensamkommande barn. Lagändringen innebar att samtliga kommuner kan anvisas, oavsett om kommunen har en överenskommelse med eller inte. 67Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Förordningen (1994:361) om mot- tagande av asylsökande m.fl. 68Regeringskansliet (2016). Ett nytt ersättningssystem för mottagandet av ensamkommande barn och unga, Promemoria , s. 25–26. 69Från fördelas barnen enligt en annan modell. Myndigheternas beredskap och hantering fördelades ensamkommande barn till kom- munerna enligt fördelningstal på läns- och kommunnivå. Fördel- ningstalen byggde på att gjorde en beräkning av platsbehovet enligt den prognos man tagit fram föregående år. Beräkningen utgjorde grunden för länsstyrelsernas fördelningstal på läns- och kommunnivå och därmed också för förhandlingsarbetet med kommunerna.70 Anvisningarna skedde sedan enligt fyra steg.71 Steg 1 innebar anvisning av kommun som barnet ansågs ha viss anknytning till. Steg 2 innebar anvisning av kommun med överenskommelse och som anmält ledig plats. Det tredje steget var anvisning av kommun a) utan överenskommelse, b) med överenskommelse men där mot- tagandet ännu inte startat eller c) med överenskommelse och som inte uppfyllt sitt fördelningstal. Steg 4 utgjordes av anvisning av samtliga kommuner i en turordning utifrån fördelningstalen. I detta steg hade dock alla län och kommuner redan uppfyllt minst 100 pro- cent av sina respektive fördelningstal. I det system som användes för hantering av anvisning och platser fanns även ett så kallat ”steg 0” som innebar att en kommun som på eget initiativ begärde att ett specifikt barn skulle anvisas till kom- munen blev anvisningskommun. tillämpar , på uppdrag av regeringen, en ny anvisningsmodell. Ett syfte med den nya modellen är att mottagandet av ensamkommande barn ska bli jämnare fördelat mellan landets kommuner. ska i lämplig omfattning erbjuda sysselsättning till asylsökande. Det kan ske genom att de asylsökande får tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull.72 Reger- ingen har föreslagit att ansvarsfördelningen för uppdraget ska ändras. Regeringen anser bl.a. att länsstyrelserna bör få ett större ansvar för 70Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 50. 71Migrationsverket (2015). Utvärdering av anvisningsprinciperna för ensamkommande barn, s. 6–7. 72Se 4 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Myndigheternas beredskap och hantering att samordna och organisera tidiga insatser för att underlätta asyl- sökandes etablering i samhället. Regeringen har också föreslagit att folkbildningen tillförs ökade medel för studieförbundens insatser som bl.a. syftar till att stärka asylsökandes kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället.73 Ersättning till kommuner och landsting Kommuner och landsting har rätt till ersättning från staten för vissa kostnader för asylsökande. Det är som fattar beslut om ersättningar. Ersättningen till kommunerna för ensamkommande barn kan antingen betalas enligt en överenskommelse eller prövas efter ansökan från kommunen. Kommunen kan få ersättning för HVB (schablon) eller faktiska kostnader (gäller alla andra boende- former). Därutöver kan kommunerna ansöka om ersättning för utredningskostnader, kostnader för gode män, kostnader för ankomstmottagande, kostnader för förskola och skola för asyl- sökande barn samt stödinsatser av förebyggande karaktär. Utöver dessa ersättningar kan kommunen få ersättning för extra- ordinära kostnader, extraordinära utbildningskostnader och kostna- der för tillståndssökande. Landstingen kan få ersättning för följande kostnader: 75 Fullständig hälso- och sjukvård samt tandvård för personer . Vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort, vård och åtgärder enligt smittskyddslagen samt tandvård som inte kan anstå för personer som fyllt . 2015/16:100 ekonomiska vårproposition, s. 34 och prop. 2016/17:1 utgifts- område 8, s. 33. 74Ett nytt ersättningssystem för ensamkommande barn ska träda i kraft , se (2016). Ett nytt ersättningssystem för mottagandet av ensamkommande barn och unga, Promemoria . 75Regeringskansliet (2016). Ett nytt ersättningssystem för mottagandet av ensamkommande barn och unga, Promemoria , s. 17–21. Myndigheternas beredskap och hantering 4.2.2Regeringens styrning och verksamhetsutveckling Fokus på flera olika områden –2014 Regeringens styrning av och myndighetens genom- förande av verksamheten fokuserade bland många frågor på att hantera ett ökat antal asylsökande. Regeringens regleringsbrev 2013 och 2014 lyfte bl.a. fram vikten av: Skyndsam handläggning av asylärenden där avvisning med omedelbar verkställighet kunde ske samt Dublinärenden. Förkortning av vistelsetiderna i mottagandet, olika utvecklings- insatser som bl.a. gällde självbetjäning, elektronisk handläggning, tidig sortering av ärenden och åtgärder för att minska omoti- verade variationer i handläggningstider.76 resultat 2013 och 201477 Handlägg- ningstiden från ansökan till beslut för det totala antalet avgjorda asylansökningar uppgick jämfört . Antalet dagar från ansökan till utredning var 2013. Den genomsnittliga handläggningstiden från ansökan till beslut för ensamkommande barn ökade jämfört . ökade också antalet avgjorda ärenden. avgjordes 49 900 asylärenden (36 2012). fattade beslut i 2 900 ärenden som rörde ensamkommande barn, vilket var lika många som . 76Justitiedepartementet (2014). Regleringsbrev för avseende Migrations- verket, Ju2014/909/SIM. 77Avsnittet bygger på (2014). Årsredovisning 2013 , s. 40, 50.Migrationsverket (2015). Årsredovisning 2014 , s. 51, 66. Migrations- verket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 21, 26–27, 40. Myndigheternas beredskap och hantering avgjorde varje årsarbetskraft vid 57 ärenden.78 Kostnaden per avgjort ärende var 2013. Antalet inskrivna hos ökade och var 52 800 . var antalet 43 200. Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet minskade jämfört 2012. Antalet öppna asylärenden var 22 350, vilket var en ökning jämfört med (18 000). ökade den genomsnittliga handläggningstiden ytterligare från ansökan till utredning 2014 (2013 var den ). Den genomsnittliga handläggningstiden från ansökan till beslut för ensamkommande barn ökade 2014 (2013 var den ). avgjorde 53 500 asylansökningar , vilket var fler än 2013 (49 900). fattade beslut i 4 300 ärenden som rörde barn som kommit till utan vårdnadshavare, vilket var fler än 2013. Produktiviteten var lägre jämfört och gick ned . Antalet avgjorda ärenden per års- arbetskraft gick ned från 57 ärenden till 49 ärenden . Kostnaden per avgjort ärende ökade från 2013 till 2014. Antalet inskrivna hos fortsatte öka och var vid årets utgång drygt 79 000 personer. Det var framför allt personer som väntade på beslut som hade blivit fler men också antalet personer som väntade på bosättning i en kommun. 78 Definitionerna har ändrats varför det är svårt att göra jämförelser med fler år. Myndigheternas beredskap och hantering Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet fortsatte minska och var 2014 (2013). Regeringens styrning av 2015 I regleringsbrevet för lyfte regeringen fram flera områden som skulle arbeta med för att öka effektiviseringen för att nå kortare handläggningstider och korta vistelsetiden i asylsystemet.79 Regeringen gav flera uppdrag: Migrationsverket fick i uppdrag att korta handläggningstiderna. Asylärenden om avvisning med omedelbar verkställighet och Dublinärenden lyftes fram som ärenden som borde handläggas så snabbt som möjligt. Migrationsverket fick i uppdrag att redovisa hur arbetet med tidig sortering av asylansökningar hade påverkat vistelsetiden och att 79 (2014). Regleringsbrev för avseende , Ju2014/5972/SIM. Myndigheternas beredskap och hantering redogöra för vistelsetiden för personer som fått avlägsnande- beslut. Regeringen pekade på digitalisering som ett sätt att förbättra servicen och frigöra resurser och fick i uppdrag att redovisa hur många ärenden som handlades utan han- tering. Migrationsverket fick i uppdrag att redovisa kostnaderna för ensamkommande barn och fatta beslut i ärenden som gällde ensamkommande barn så skyndsamt som möjligt. Myndigheten fick i uppdrag att ”leda och bistå länsstyrelserna i deras arbete med att verka för att det finns beredskap och kapa- citet i kommunerna att ta emot asylsökande ensamkommande barn och ensamkommande barn som har beviljats uppehållstill- stånd”. Migrationsverket skulle eftersträva långsiktiga och kostnads- effektiva lösningar för asylsökandes boende och i möjligaste mån beakta kommunernas behov av goda planeringsförutsättningar. Migrationsverket skulle tillsammans med berörda myndigheter fortsätta att utveckla kvaliteten i prognoserna för migrationsverk- samheten. Migrationsverket skulle fortsätta arbeta med förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet. Särskilt skulle redovisning ske av kvalitet och rättstillämpning i ärenden där sexuell läggning/könsidentitet åberopas och i ärenden där åldern hos den asylsökande är oklar. Migrationsverket skulle redovisa åtgärder för förbättrad service, bl.a. arbetet med att erbjuda kostnadseffektiva kontakter och med att förbättra de sökandes tillgång till information om hur hand- läggningen av deras ärenden fortlöper. Regeringen gav i uppdrag att redovisa insatser för att säkerställa god intern styrning och kontroll. Enligt regle- ringsbrevet skulle också motverka missbruk av regler och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte gjordes samt motverka bidragsbrott. Myndigheternas beredskap och hantering bedömde att kapaciteten behövde öka ytterligare och att man stod inför en omfattande rekrytering. I plane- ringen ingick även att se över andra typer av åtgärder som arbets- tidsförläggning, mobila team och effektivt användande av videotek- nik.80 hade en planerad kapacitetsökning inom asyl- prövningen . Den planerade kapaciteten innebar att skulle klara att fatta beslut i upp till 2 500 asyl- ärenden vid de olika ansökningsenheterna.81 blev dock antalet avgjorda ärenden lägre än förväntat. hade hoppats att positiva effekter av resursförstärkningarna skulle komma men på grund av det stora antalet asylansökningar uteblev dessa effekter. Många nyanställda skulle introduceras som bris- ten på erfaren personal blev mer tydlig. Det var främst medarbetare som kunde fatta beslut i asylärendena som fattades. Dessutom gav det stora antalet sökande som väntade på utredning och beslut i sig en negativ effekt på produktiviteten, eftersom det innebar en ökad administration. Det fattades också personal som kunde granska ID- handlingar, vilket innebar att ärenden inte blev beslutsklara i önskad takt.82 formulerade fem strategiska utveck- lingsområden. Det första var Kvalitet och effektivitet i processerna. Här betonades att arbetet ska bedrivas ur ett helhetsperspektiv och att man ska fokusera på hög kvalitet och effektivitet i processerna samt att den sökandes behov ska stå i fokus. Det andra området var Boende, stöd och sysselsättning i mottagandet. Den sökandes behov ska bättre tillgodoses genom att tillhandahåller olika boendeformer och rätt stöd. Ett tredje område var Service och bemö- tande. Det fjärde området var Utvecklad e-förvaltning, där ökad digi- taliseringen ska förbättra servicen och effektiviteten. Det femte om- rådet var Kompetensförsörjning.83 80Migrationsverket (2015). Budgetunderlag 2016–2019, s. 9. 81Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 14, 17. 82Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 14. 83Migrationsverket (2015). Budgetunderlag 2016–2019, s. 11. Myndigheternas beredskap och hantering införde en ny organisation . Den består av fyra delar, huvudkontor, fristående funktioner, opera- tiv verksamhet samt en kvalitetsavdelning. Den operativa verksam- heten är i sin tur indelad i sex regioner och två nationella avdelningar (Förvar och Förvaltning). De geografiska regionerna är: Nord, Mitt, , Väst, Öst och Syd. Inom varje region finns enheter som tar emot asylsökande och prövar olika typer av ansökningar om uppehållstillstånd. Antalet anställda hos har ökat . Antalet årsarbetskrafter uppgick åren runt 2010 till ungefär 2 700 och ökade kontinuerligt. uppgick antalet anställda till över 5 300. Det innebär att personalen nästan har fördubblats . Källa: årsredovisningar, t.ex. (2016). Årsredovisning 2015 , s. 149. Myndigheternas beredskap och hantering I planeringsunderlag underströks behovet av mer personalresurser till den operativa verksamheten. Den preliminära planeringen innebar en ökning främst inom mottagningsverksamheten och asylprövningen men även inom till- ståndsverksamheten och viss annan verksamhet.84 hade planerat för fler medarbetare redan i janu- ari 2015 och genomförde rekryteringar men nya medarbetare kom inte på plats förrän successivt , sommaren och . /2015 var en växande myn- dighet med en stor andel nyanställd personal, där delar av personalen därför var jämförelsevis oerfaren.85 Det innebar att beslut inte fattades i den takt som myndigheten hade planerat för. har en beredskapsplanering för att möta de behov som verksamheten och de asylsökande har. Syftet med beredskaps- planeringen är att klara variationer i antalet människor som söker asyl. Dessutom ska klara ett ökat antal ansökningar som bedöms som uppenbart ogrundade och ett ökat antal Dublin- ärenden. Förberedelserna inriktas främst på processen att registrera asylansökningar och på att det finns tillräckligt med boendeplatser.86 beslutade den operativa chefen om en ny beredskapsplan. Bakgrunden var det kraftigt ökande antalet asyl- sökande , myndighetens prognos och den nya organisationen. plan bestod av två delar: en strategisk bered- skapsplan och en operativ beredskapsplan.87 lämnar kommenterade prognoser till regeringen . Syftet med prognoserna är att förse regeringen med myndighetens bedömningar av förändringar i omvärlden och 84Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 126. 86Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 19. 87Migrationsverket (2015). Årsredovisning 2014 , s. 18. Myndigheternas beredskap och hantering vilka konsekvenser de får för verksamhet och ekonomi sikt.88 Prognosläget var enligt myndigheten mycket svår- bedömt. hade utgått från att antalet asyl- sökande skulle vara högt med en betydande ökning . trodde man att fler personer skulle söka asyl i än året innan.89 Fler människor på flykt tog sig till EU jämfört med . och tog emot flest asylsökande från . Trots detta minskade antalet syrier som sökte sig till jämfört med , som gruppen ökade kraftigt i . Mot denna bak- grund sänkte planeringsantagandet i juliprognosen till 74 000 asylsökande med ett prognosintervall på mellan 68 000 och 88 000. Sänkningen motiverades även av ett lägre antagande om asylsökande från västra . höjdes prognosen för ensamkommande barn till uppemot 13 000, eftersom antalet barn från främst och hade ökat kraftigt.90 Enligt var en bidragande orsak till den allt för låga prognosen att gruppen människor på flykt från ändrade destinationsland. hade rörelserna av människor på flykt till och följts åt. ”snabbspår” för asylsökande från och många människor från valde därför att söka sig till i stället för . bedömde att den utvecklingen skulle fortsätta även , men så blev inte fallet. En annan förklaring var att man inte förutsåg att EU:s yttre gränser skulle bli mer genom- släppliga. Det fanns indikationer på att prognosen inte skulle komma att stämma efter att den publicerats. Till exempel ökade antalet unga och unga är ofta en mer riskbenägen och därmed tidig grupp. Det hade kunnat tolkas som att även andra grupper män- niskor skulle söka sig till Sverige.91 följde ett snabbt händelseförlopp där EU:s gemensamma grundprinciper för en reglerad asylmigration till 88Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 144–145. 89Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 144–145. 90Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 144–145. Myndigheternas beredskap och hantering stora delar sattes ur spel. Utvecklingen eskalerade snabbt och juli- prognosens bedömningar blev inaktuella redan i augusti.92 För var den kraftiga ökningen av antalet män- niskor på flykt som kom till mycket snabb och oväntad.93 hann inte registrera ensamkommande barn gick ut med information om de ensamkommande barnen. konstaterade att antalet ensamkommande barn hade ökat med i jämförelse med och att det inte syntes någon avmattning eller något tydligt trendbrott . Tvärt om ökade antalet ensamkommande barn som sökte skydd i . meddelade att man skulle börja tillämpa anvisning enligt steg 4 i den modell som då tillämpades. Steg 4 användes om det kom många fler barn än beräk- nat och anvisning enligt de tre första stegen inte räckte till.94 Regeringens styrning av hade tydligt gått ut på att myndigheten skulle öka effektiviteten och korta hand- läggningstiderna. Andra uppdrag handlade om att skapa en bättre kapacitet för boenden och att förbättra prognoserna. Migrations- verket hade också genomfört ett antal åtgärder för att förstärka sin beredskap, inte minst för variationer i antalet asyl- sökande. Bland annat hade myndigheten vidtagit åtgärder för att förstärka infrastrukturen och förbättra boendeplaneringen och för att utveckla sin förmåga till omvärlds- och migrationsanalyser. Styr- ningen och uppföljningen av ärendehandläggningen hade utvecklats och ärenden omfördelats för att effektivisera handläggningen. Myndigheten har genomfört en omorganisation, bl.a. i syfte att göra 92Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 144–145. 93Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 19. 94Migrationsverket (2015). Information från om anvisningsläget för mot- tagande av ensamkommande barn, dnr 7.1‐2015‐40827. Myndigheternas beredskap och hantering det lättare att omfördela personal i samband med variationer i antalet asylsökande, och har gjort omfattande rekryte- ringar. Trots detta fortsatte handläggningstiderna att öka och kapa- citeten på boendesidan var inte tillräckligt bra. Den sammantagna bilden blir att var en hårt belastad myndighet. Handläggningstiderna hade ökat, liksom kostnaderna per avgjort ärende, medan produktivi- teten mätt i antal fattade beslut per handläggare hade minskat. Antalet inskrivna i mottagningssystemet ökade. Vistelsetiderna var dock kortare på grund av den kortare vistelsetiden för personer med uppenbart ogrundade ansökningar och vistelsetiden för perso- ner som återvänt med beslut om omedelbar verkställighet. Många inskrivna asylsökande som väntade på beslut innebar att den kapacitet för boende som hade var i hög grad använd. Till det kom att man hade rekryterat många nya medarbe- tare som skulle introduceras av mer erfaren personal. Det visade sig att juliprognos var för låg. Vår bedömning blir att hade låg beredskap för att ta emot den stora ökning av antalet människor på flykt som kom . Snabb och oväntad ökning ledde till insikt verksamhet prövades till det yttersta . Den kraftiga ökningen av asylsökande som började under somma- ren och nådde sin topp var mycket snabb och ovän- tad.95 Myndigheten hade inte förutsett att skulle bli ett transitland som många valde att resa genom och att många kom till utan att vilja söka asyl.96 beskrev generaldirektör på myndighetens webbplats att trots förstärk- ningar inte hann registrera de ensamkommande barnen i den takt som krävdes för att de tillräckligt snabbt skulle anvisas till en mottagande kommun. Konsekvensen blev att barnen stannade 95Migrationsverket (2016). Årsredovisning 2015 , s. 19. Myndigheternas beredskap och hantering tid i ankomstkommunerna. Flera kommuner signalerade att de hade svårt att klara att ta emot fler barn. beskrev att mottagningssystemet då det inrättades 2006 utformades för att kunna ta emot runt 400 ensamkommande asylsökande barn . Enligt fanns det inga tecken på en avmattning av antalet ensamkommande asylsökande barn och enligt generaldirektör måste alla aktörer som berördes därför arbeta tillsammans för att lösa utmaningarna.97 kallade generaldirektör till möte angående de ensamkommande barnen med , , , och Den verkliga insikten om att skulle skilja sig från tidigare höstar kom för i samband med att många människor anlände till tågstationer och färjeterminaler runt den 8 och 9 september 2015.99 tillämpade särskild ledningsstab (SLS) i enlighet med sin beredskapsplanering från till . I staben ingick en stabschef, två projektledare och två administratörer samt representanter från hela myndigheten med olika kompetenser. Inom stabsorganisationen genomfördes möten med regionerna . Vid morgonmötena föredrogs läget i de olika regionerna och man identifierade behov av åtgärder, både regionalt och centralt.100 använde således sin krishanteringsordning och arbetade med en särskild ledningsstab. deltog i MSB:s första nationella samverkans- konferens . deltog generaldirektör och operativa chef vid ett möte på , där även MSB, Försvarsmakten och Kriminalvården deltog. avise- rade att de med hänvisning till lagen om offentlig upphandling inte skulle klara att anskaffa boende i den takt som skulle krävas för att ge boende till alla människor som kom och att man skulle komma att 97Migrationsverkets webbplats, /Om-Migrations- verket/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv-2015/2015-08-18-Migrationsverket-Okningen-av- ensamkommande-barn-kraver-mer-samarbete.html Myndigheternas beredskap och hantering behöva hjälp från civilsamhället för att boendefrågan skulle kunna hanteras.101 kallade generaldirektör till samverkansmöte inom Migrationsområdet med en rad myndigheter. var också kallat till Krishanterings- rådet som adjungerad myndighet. anser att begreppet kris förutsätter en avgrän- sad händelse med ett tydligt förlopp. var ansträngd, särskilt med hänsyn till boendefrågorna. Situationen hade inte ett tydligt förlopp.103 för prognos hade antalet asylsökande stigit kraftigt i . Förutsättningarna att göra en prognos hade förändrats radikalt.