sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Handel med utsläppsrätter formulerades i den ekonomiska litteraturen och har därefter tillämpats för att lösa flera olika typer av miljöproblem. Utsläppshandel kan betraktas som ett ekonomiskt styrmedel men kan också ses som en nyansering av en kvantitativ reglering. En kvantitativ reglering av mängden utsläpp är nödvändig för att skapa den knapphet som utgör drivkraften för marknadshandel. Exempelvis om utsläppsrättigheter motsvarande av den befintliga utsläppsnivån delas eller auktioneras ut bland de företag som orsakar utsläppen skulle den totala utsläppsnivån behöva minska . Företag med höga marginal- kostnader för utsläppsreducering skulle då köpa utsläppsrätter från företag med låga marginalkostnader för utsläppsreducering. Ju mer marginalkostnaderna skiljer sig åt från början desto större skulle värdet av utsläppshandeln bli i förhållande till om alla kommuner hade som mål att minska avfallet . En jämvikt etableras på utsläppsrättsmarknaden där alla företags marginalkostnader för utsläppsreduceringar utjämnats. Denna kostnadsnivå skulle utgöra marknadspriset på en utsläppsrätt. Ett utsläppsrättssystem ger således företagen liknande incita- ment som en utsläppsskatt gör. För att handelssystemet med utsläppsrätter ska betraktas som samhällsekonomiskt effektivt måste det påvisas att de kostnader som systemet medför för kommunerna (och deras innevånare) är lägre eller lika med det samhällsekonomiska värdet med systemet. Vissa styrmedel kan vara svåra att kategorisera. I regleras vissa avfallsfraktioner genom det s.k. producentansvaret. Med begreppet producentansvar avses att producenten av en vara kan åläggas vissa krav på varans utformning samt krav på att samla in och behandla avfall på ett ändamålsenligt sätt. I såväl EU som i finns regler som bygger på idén om det förlängda ekonomiska producentansvaret. Teorin är att samtliga kostnader för en vara i avfallsledet ska internaliseras i priset på varan så att producenten görs legalt, ekonomiskt och ibland också fysiskt ansvarig för hanteringen av varan i avfallsledet. Därigenom ges producenterna incitament att minska avfallsmängden och förbättra varans miljömässighet. I det svenska ansvaret finns även förpliktensen att uppnå fastställda mål för materialåtervinning. 4.2.4”Ett mål ett medel” Miljöpolitiska styrmedel bidrar ofta till uppfyllelsen av flera miljö-, klimat- och energimål. Det är dock omöjligt att med ett medel effektivt uppfylla mer än ett mål så till vida målen inte är fullständigt integrerade i varandra, dvs. flera mål uppnås om ett av dem uppnås. Styrningen mot övergripande miljö-, energi- och klimatpolitiska mål måste adressera flera olika typer av marknadsmisslyckanden. I dessa fall behövs ett set av samverkande styrmedel. ekonomiska styrmedel behöva kompletteras med informations- insatser och/eller lagstiftning för att öka effektiviteten med pris- styrningen. ”Ett mål ett medel” är ett matematiskt förhållande och inte en regel för hur enskilda styrmedel bör utvärderas. När det gäller miljöskatter- och utsläppshandel är det rimligt att de utvärderas på basis av de utsläpp de avser att styra. Detta enkla förhållande behöver nödvändigtvis inte gälla för andra typer av styrmedel. Exempelvis bör investeringsstöd utformas och utvärderas i förhållande till de syften som anges med stödet och de korresponderande samhällskostnader och nyttor som olika projekt medför. Samhällsekonomiskt finns det ingen begräns- ning i hur många syften ett styrmedel bör ha. 4.2.5Institutionellt perspektiv på styrmedel Ett relativt nytt perspektiv på marknadsmisslyckanden och valet av styrmedel fokuserar på s.k. transaktionskostnader1. Perspektivet tar sin utgångspunkt i att det under vissa förutsättningar är möjligt att lösa problemet med externaliteter enbart genom att definiera äganderätter. I fallet med stålverket och tvätteriet måste det klargöras vem som har rätt till vad. När detta är fastställt kommer marknadsaktörerna i teorin förhandla fram en optimal lösning. Denna lösning kommer att innebära samma utsläppsnivå oavsett vem som får rätt att disponera luften och vattnet. En central förutsättning för denna lösning är att trans- aktionskostnaderna är obefintliga eller i vart fall små. Denna förutsättning gäller inte i verkligheten då föro- reningar urskillningslöst drabbar många individer och/eller företag. De förorenande företagen måste i sådana fall förhandla med ett stort antal personer, som dessutom har incitament att överdriva sitt lidande. Denna situation medför extremt höga kostnader för 1 Transaktionskostnader är ett samlingsbegrepp för kostnader som inte direkt har att göra med de åtgärder som de reglerade aktörerna vidtar för att t.ex. minska sin miljöpåverkan. bl.a. kostnader för: (1) informationsinhämtning, (2) utforma och över kontrakt/lagstiftning (3) implementera lagstiftningen; (4) se till att kontrakt/lagstiftning efterlevs, och (5) utvärdera styrmedelseffekter. I denna breda definition av transaktionskostnader ingår kostnader för både myndigheter och de reglerade aktörerna. SOU 2017:83 Teoretiska utgångpunkter informationsinhämtning, förhandling, kontraktsskrivning och implementering av kompensationssystem. Styrmedelsanalyser syftar till att avgöra vilken typ av marknadsreglering som ska införas och väldigt sällan om äganderätter. Alla styrmedel har emellertid transaktionskostnader i form av kostnader för implementering och administration som måste beaktas i en styrmedelsanalys. Som framgick i det tidigare delavsnittet var ett argument mot en kvantitativ reglering att en sådan kräver en enorm informa- tionsmängd som är mycket svår att samla in, dvs. transaktions- kostnaderna för att lösa marknadsmisslyckandet med en kvantitativ reglering var mycket höga. En miljöskatt eller ett utsläppshandelssystem kräver inte denna informationsinhämtning men kräver å anda sidan resurser från berörda myndigheter och skattskyldiga för löpande administration, kontroll och uppföljning. Om styrmedlen skiljer sig åt i fråga om transaktionskostnader är valet mellan dem inte längre obetydligt. Generellt sett kan man säga att handelssystem har högre transaktionskostnader jämfört med en rak och enkel miljöskatt. Transaktionskostnaderna för en miljöskatt blir högre om det krävs många differentieringar i skattenivån och om det föreligger mät- och kontrollproblem av utsläppsnivåer. För att handelssystemet ska fungera effektivt måste konkurrensen på marknaden fungera väl och marknadsplatser etableras. Det finns också en risk att utsläppshandelssystem hamnar i obalans så att prisbildningen kollapsar. Av den anledningen måste ett utsläppshandelssystem övervakas och den grundläggande kvantitativa regleringen kan komma att behöva ändras till följd av ändrade omvärldsfaktorer eller en ändrad omfattning av systemet. I det institutionella perspektivet är det mer en empirisk snarare än en teoretisk fråga hur marknadsmisslyckanden ska adresseras på bästa sätt. Problemet kanske bara ska lösas i vissa delar. Ett institutionellt synsätt kan ändra på konventionella resonemang i ekonomisk teori. Exempelvis har subventioner en låg ställning bland ekonomer för att åtgärda negativa externaliteter bl.a. eftersom subventioner kräver finansiering via skattesystemet2. Skattefinansiering är inte utan samhällsekonomiska kostnader varför det i normala fall är förhållandevis dyrt att lösa ett marknadsmisslyckande med en subvention jämfört med en skatt. I det fall en tilltänkt miljöskatt har mycket höga transaktions- kostnader kan det ändå vara fördelaktigt att frångå principen om att förorenaren betalar och i stället erbjuda en subvention om det skulle visa sig att den har lägre transaktionskostnader. Det kan inte nog tydligt understrykas att om transaktions- kostnaderna för att lösa ett marknadsmisslyckande är högre än den samhällsekonomiska kostnad som misslyckandet innebär bör det inte åtgärdas. Samhällsekonomiskt finns inget att vinna på att införa ett styrmedel som kostar mer än det smakar. Transaktions- kostnader är verkliga kostnader som också reflekterar användning av resurser som är nyttiggörande i sin alternativa användning. Samhällsekonomisk effektivitet är ett väldefinierat begrepp som innebär att resurser används där de gör mest nytta. För att fastställa samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivåer, avfallsnivåer eller återvinningsnivåer måste regleraren känna till marginalkostnader och marginalnyttor. Det är särskilt svårt att beräkna miljörelaterade marginalnyttor av utsläppsreduceringar eftersom ekologiska processer är mycket komplexa och det kan ta innan en förorening verkat ut. Det är därför svårt att fastställa om resursanvändningen är optimerad eller inte. I samhällsekonomisk styrmedelsanalys är därför ambitionen ofta att analysera kostnadseffektivitet – effekti- vitet som inte förutsätter samhällsekonomisk optimering (Baumol och Oates, 1988). Kostnaden för ett projekt sätts då i fokus och målet är att antingen (1) nå ett mål till så låg kostnad som möjligt eller (2) uppnå en så stor effekt som möjligt per satsad krona. 2 Ett annat argument mot att subventionera utsläppsminskningar är att subventioner kan locka fler aktörer till utsläppsgenererande aktiviteter. Miljöstyrningen kan då bli kontraproduktiv på lång sikt. Ett tredje argument är att staten potentiellt betalar för utsläppsminskningar som ändå skulle ha skett. I sådana fall utnyttjas skattemedel ineffektivt. valet mellan tre lönsamma projekt är endast det mest lönsamma projektet kostnadseffektivt. Så långt det är möjligt bör en kostnadseffektivitetsanalys beakta nettokostnader (kostnader-intäkter) och på så vis korrespondera mot vedertagen praxis för samhällsekonomisk kostnadsnyttokalkyl (CBA). På grund av tidsrestriktioner och mätsvårigheter förenklas ofta analyser till att endast studera bruttokostnader, vilket kan bli mycket missvisande. Exempelvis, om en järnvägsinvestering endast beaktas som en klimatpolitisk investering och endast minskningen av växthusgaser ses som en nytta kommer alla järnvägsinvesteringar att ha låg kostnadseffektivitet jämfört med andra klimatpolitiska åtgärder. Vanligtvis utgör tidsbesparingar den största posten på intäktssidan. Samhällsekonomiskt måste denna intäkt beaktas även i en klimat- politisk kontext. I slutändan måste en avvägning göras mellan den samhälls- ekonomiska analysens ambition och exakthet och de resurser som analysen tar i anspråk och hur snabbt den kan genomföras. Genom att beakta alla kostnader och nyttor och samtliga projekt sammanfaller en kostnadseffektiv resursanvändning med vad som är samhällsekonomiskt effektivt. När det gäller valet av styrmedel kan miljöskatter och utsläppshandel utformas så att de blir kostnadseffektiva per definition. Båda styrmedlen kan leda till att marginalkostnaderna för de reglerade aktörerna utjämnas. Exempelvis ger en generell koldioxidskatt alla reglerade aktörer incitament att minska sina koldioxidutsläpp tills kostnaden för att minska utsläppen med ett kilo till skulle bli högre än skattekostnaden3. Allas marginal- kostnader för utsläppsreducering utjämnas därmed vid skattenivån. När alla förorenande verksamheter möter samma marginalkostnad för att minska utsläppen kan inte resurser omfördelas för att minska den totala kostnaden för att uppnå samma utsläppsnivå. Miljöskatter och utsläppshandel är alltså kostnadseffektiva styrmedel för att uppnå utsläppsmål. Denna slutsats gäller givet att styrmedlen utformats och fungerar optimalt. 3 Med ”koldioxid” avses koldioxid från förbränning av fossila bränslen. Koldioxidskatten avser att styra fossil koldioxid och har därför utformats i termer av bränslens innehåll av fossilt kol. politiska, administrativa, juridiska och tekniska svårigheter som gör att styrmedelsdesignen avviker från dess optimala utformning. Kostnadseffektiviteten är då inte garanterad. Som nämndes ovan kan styrning via priser behöva kompletteras med andra typer av styrmedel. Detta för att tydliggöra prissignalen och undanröja institutionella hinder så att fler aktörer kan reagera på den. 4.3Systemgränser för samhällsekonomisk analys Teoretiskt kan en ekonomi eller ett samhälle definieras utan hänsyn till nationella gränser. En samhällsekonomisk analys kan således utföras i en global kontext. Vanligtvis ges begreppen ekono- min/samhället en snävare betydelse. En rimlig utgångspunkt är att en samhällsekonomisk analys ska beakta nyttor och kostnader för individer som lever i . Argumenten för detta är att denna grupp utgör ett skattekollektiv och lyder under svensk lagstiftning. I enlighet med detta utformas miljö-, energi- och klimatpolitik i i allt väsentligt med referens till en uppsättning nationella mål. Det finns emellertid fall där systemgränserna måste breddas, t.ex. om projekt får miljökonsekvenser i andra länder som inte själva kan kontrollera orsaken till problemen. Växthusgasutsläpp utgör här det främsta exemplet. I en samhällsekonomisk analys måste den globala skadan/kostnaden av växthusgasutsläpp beaktas och inte enbart den skada/kostnad som uppstår i . I fråga om styrmedel som adresserar globala miljöproblem måste systemgränsen även breddas för att fånga den verkliga effekten av svenska styrmedel. Exempelvis kan svenska styrmedel bli verkningslösa om utsläppsminskningarna i genom ekonomiska återverkningseffekter tas ut av utsläppsökningar i andra länder. I diskussionen och litteraturen om materialåtervinning och avfallsförbränning framhävs ofta energi- och miljönyttor som uppkommer i alla led av en produktionskedja4. Uppskattningsvis uppnås i ett livscykelperspektiv en energibesparing om 4 Se t.ex. , M., A. , G. och J. , (2005), “Testing a SEA methodology for the energy sector: a waste incineration tax proposal. , 25, s. 1–32. om ett ton aluminium produceras med återvunnet material i stället för med jungfrulig råvara. Materialåtervinning kan således i teorin få långtgående miljö- effekter. För att beräkna hur t.ex. en styrmedelsförändring i påverkar energianvändningen och utsläppen av växthusgaser globalt måste emellertid även ekonomiska återverkningseffekter beaktas. Styrmedel som påverkar resursanvändningen föranleder prisan- passningar på flera marknader. Eftersom återvinning minskar efterfrågan på ”ny” aluminium och därmed även på jungfrulig råvara pressas priserna för dessa nedåt (eller minskar pressen uppåt). Ett lägre pris innebär att efterfrågan på aluminium och råvaror inte faller lika mycket som den hade gjort vid oförändrade priser. Lägre priser på aluminium och relaterade råvaror innebär ändrade konkurrensförhållanden mellan olika material och råvaror vilket i sin tur gör att andra produkt- och råvarumarknader påverkas. I praktiken blir de faktiska utsläppsminskningarna från material- återvinning mindre än de som teoretiskt beräknas i livscykel- analyser. Det är också viktigt att beakta att utsläpp som sker utanför gränser lyder under något annat lands lagstiftning och att dessa länder har möjlighet att påverka utsläppen som sker där. Enskilda länder kan bl.a. ha effektiva styrmedel på plats. Exempelvis reglerar EU:s system för handel med utsläppsrätter, förkortad EU ETS, den aggregerade utsläppsnivån för anläggningar inom energisektorn, den energiintensiva industrin och flyget. Om en svensk koldioxidskatt minskar användningen av fossila bränslen i svensk värmeproduktion kommer utsläppsrätter att frigöras och absorberas av andra utsläppskällor som då ökar sina utsläpp. Systemgränserna är även viktiga för analyser av styrmedel som berör andra behandlingar av avfall än materialåtervinning. Inte sällan anförs effekter i andra länder som argument för respektive mot import av avfall som förbränns. De som stödjer avfallsimport pekar på den miljönytta som uppstår när avfall förbränns i stället för att läggas på deponi. Skeptiker argumenterar att avfallsimporten leder till onödiga transporter och försvagar incitamenten för de exporterande länderna att själva bygga kapacitet för att behandla avfall. Som påpekades ovan är det komplicerat att beräkna indirekta effekter på utsläppen av växthusgaser i andra länder. Avfall som importeras från länder med bindande nationella åtaganden på klimatområdet är att betrakta som reglerade. Svensk förbränning av avfall från andra EU-länder ger därmed inte nödvändigtvis några påtagliga effekter på EU:s samlade utsläpp av växthusgaser även om de t.ex. minskar utsläppen från deponier i eller ökar transportrelaterade utsläpp5. I frånvaro av möjligheten att behandla avfall genom energi- återvinning utomlands skulle detta innebära att utsläppen från avfallsdeponier ökar, i alla fall på kort sikt. Andra klimatåtgärder skulle då bli nödvändiga för att nå de nationella klimatmål.. Enligt detta resonemang bidrar svensk import av avfall främst till att minska kostnaden för vissa länder att nå sina klimatmål. Det finns alltså flera skäl till varför samhällsekonomiska analyser främst bör fokusera på utsläpp från utsläppskällor i . Som nämndes ovan utgör gränsöverskridande miljö- problem ett viktigt undantag. Skatter används av främst tre skäl: 3.Öka effektiviteten genom att internalisera externaliteter i eko- nomin (t.ex. miljöförstöring) och i välfärdssystemet (t.ex. ökade samhällskostnader p.g.a. alkoholkonsumtion). I tidigare delavsnitt presenterades principerna för styrande skatter. Det finns också viktiga fiskala principer för beskattning. Den offentliga sektorn i består av staten, landstingen och kommunerna. För att finansiera dessa används allehanda skatter. 5 Utsläppen av koldioxid och metan från deponier ingår i ländernas rapportering till FN och EU. Utsläppen estimeras i modellberäkningar som tar hänsyn till bl.a. avfallsmängder och avfallets komposition. Även tekniska åtgärder för att minska metanutsläppen beaktas. Kommun och landsting finansieras i huvudsak av den grund- läggande inkomstskatten. Staten finansieras av flera källor som bl.a. direkta inkomstskatter, som riktar sig mot höginkomsttagare, men också indirekt beskattning av inkomst i form av arbetsgivaravgifter. Staten får stora intäkter från mervärdesskatten, som är en procentuell skatt på varor och tjänster. Staten använder också ett flertal punktskatter som är av styrande karaktär. I denna kategori återfinns exempelvis skatter på alkohol, tobak och energi. All beskattning är i praktiken direkt eller indirekt beskattning av individers inkomst och förmögenhet. Inkomstskatter och konsum- tionsskatter har därför likartade effekter på arbetsutbudet. Viljan att arbeta antas vanligtvis minska om den disponibla reallönen minskar. Effekten på arbetsutbudet är central i det fiskala per- spektivet eftersom den implicit innebär en förändring av en viktig skattebas. I extrema fall kan en skattehöjning medföra minskade skatteintäkter om dess negativa effekt på arbetsutbudet är stor. Fiskal beskattning av inkomst, konsumtion eller produktion gör att vissa marknadstransaktioner som är ömsesidigt lönsamma för säljare och köpare inte kommer till stånd. Fiskal beskattning orsakar en ineffektivitet i ekonomin och därmed samhälls- ekonomisk kostnad. Optimalt utformade skatter minimerar denna kostnad. I litteraturen om optimal beskattning ges stöd till följande principer för fiskala skatter6: 1.Om det finns ett fördelningspolitiskt motiv att omfördela inkomster mellan olika grupper i samhället har direkt inkomst- beskattning en fördel jämfört med varu- och tjänstebeskattning. 2.Om varor och tjänster beskattas bör skattesatsen vara enhetlig, dvs. lika för alla varor och tjänster. 3.Endast varor- och tjänster i dess slutanvändning bör beskattas. Den första principen följer av att inkomstbeskattning är ett direkt sätt att omfördela inkomster. Den andra principen följer av att en enhetlig skattsats bara orsakar en snedvridning på arbetsmark- naden. En differentierad skattesats snedvrider även varu- och 6 och (1976); och Mirrlees (1971); Karplov (2008). Den tredje principen motiveras med att snedvridningen av konkurrensförhållandena på marknaden blir större om företagens val av insatsvaror påverkas av fiskal beskatt- ning. En effektiv utformning av energibeskattningen är starkt avhängigt de bakomliggande motiven. I sågs energiskatten tidigare som en renodlad fiskal skatt, dvs. syftet med den var att finansiera den offentliga sektorn. Energiskatten har i praktiken varit ett viktigt miljöpolitiskt styr- medel. Skatten har hållit tillbaka energianvändningen och därmed dess negativa miljöpåverkan. Energiskatten har bl.a. bidragit till uppfyllelsen av svenska klimatmål. Energiskatten är central för uppfyllelsen av det energibesparingsåtagande som följer av det s.k. Energieffektiviseringsdirektivet8. Från ett strikt fiskalt perspektiv kan det ifrågasättas om det är effektivt att beskatta energi eftersom det innebär att varu- och tjänstebeskattningen differentieras samt att intermediära varor beskattas. Givet att energibeskattning ändå införs bör den av fiskala skäl vara likformig, dvs. den bör vara den samma för alla bränslen i termer av kronor per energienhet. Det är emellertid inte nöd- vändigtvis effektivt att alla verksamheter åläggs med samma skattesatser. Energiskatter slår relativt hårt mot energiintensiv produktion och orsakar störst snedvridning relaterat till sådana branscher. Det är därför samhällsekonomiskt motiverat från ett fiskalt perspektiv att energiskatten sätts lägre i energiintensiva sektorer, i synnerhet om de opererar på en internationell marknad. I mer tekniska termer, energiskatten bör reflektera inversen av energiefterfrågans egenpriselasticitet i enskilda branscher. Skatten bör vara låg i branscher där skatten riskerar att påverka energianvändningen drastiskt genom minskad produktion eller byte till produktionsfaktorer med lägre skattekostnad. 7Om arbetsutbudet ökar till följd av differentieringen kan differentierade skattenivåer vara att föredra samhällsekonomiskt. Ett ökat arbetsutbud skulle följa av relativt höga skatter på varor- och tjänster som är komplementära med fritid (Corlett och Hague, 1953). Exakt vilka varor och tjänster som har denna egenskap är oklart, men kultur- sport och nöjesaktiviteter är kandidater. 8Europaparlamentets och rådets direktiv /27/EU av om energi- effektivitet, om ändring av direktiven /125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven /8/EG och 2006/32/EG. skatten får då karaktären av en procentuell inkomstskatt eller en moms som minimerar snedvridningen på varu- och tjänstemark- naderna som skatteintäkterna maximeras. Vid införandet av en ny miljöskatt ger det staten intäkter. I princip skulle man kunna använda intäkterna från miljöskatten till att sänka inkomstskatten och på så vis öka effektiviteten på arbetsmark- naden. Detta är huvudtanken med grön skatteväxling. Spontant kan det förefalla som om grön skatteväxling är bra för ekonomin eftersom den har en positiv miljöeffekt och ökar arbetsutbudet. Det som egentligen sker är att en indirekt inkomstskatt ersätter direkt inkomstbeskattning vilket gör att det nödvändigtvis inte uppstår en positiv effekt på arbetsutbudet. En djupare analys av grön skatteväxling visar att en dubbel vinst för samhället uppstår om det som beskattas är komplement till fritid, dvs. Arbetsutbudet skulle även påverkas om en miljö- skatt får betydande hälsofrämjande effekter eller verkar allmänt produktivitetshöjande i ekonomin. Det är slutligen en empirisk fråga hur gröna skatter påverkar arbetsutbudet. Ett mer tekniskt sätt att beskriva dynamiken i grön skatte- växling är att det med samma skatt är omöjligt att uppnå en hög fiskal effektivitet och en betydande miljöeffekt eftersom den styrande effekten eroderar skattebasen. Dessutom orsakar även styrande skatter snedvridningar på arbets-, varu- och tjänste- marknaderna. Den positiva effekt som ”skatteåterföring” har motverkas av den s.k. skatteinteraktionseffekten. Nettoeffekten är obestämd. Tidigare studier i drar slutsatsen att utrymmet för grön skatteväxling är litet eftersom miljöskatter har relativt små skattebaser och arbetsutbudet är tämligen oelastiskt (, 1998; , 2006).