sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — Vidarebosättning är en av de varaktiga lösningarna för flyktingar när det inte råder någon hållbar situation i det första ankomstlandet. Vidarebosättning används i situationer där flyktingar inte kan åter- vända till sitt hemland (repatriering) och inte heller kan få faktiskt skydd eller integreras i värdlandet (lokal integration). Vidarebosätt- ningsstater kan välja från vilka regioner vidarebosättningen ska ske och i sina egna urvalskriterier återspegla nationella prioriteringar. De flesta vidarebosättningsstater förlitar sig på för fastställande av allmänna vidarebosättningsbehov globalt och för prioritering på plats av vilka flyktingar som är i 1Exempelvis EU:s myndighet för mänskliga rättigheter, FRA, har använt sig av denna metafor. Se FRA (2015). Legal entry channels to the EU for persons in need of international protection: a tool-box. 2UNHCR har efterlyst en ”toolbox approach”, där man bett stater att ta emot hälften via vidarebosättning tillsammans med UNHCR, och den andra hälften genom alternativa intagningsvägar, såsom humanitära mottagningsprogram, gemenskapsbaserade sponsorprogram, familjeåterförening, stipendier, medicinsk evakuering, humanitära vise- ringar och arbetskraftsinvandring. Se (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 9. Befintliga lagliga vägar in i EU behov av vidarebosättning.3 Vidarebosättning är en långsiktigt håll- bar lösning där permanenta eller mycket långa uppehållstillstånd är regel. Den mottagande staten tillhandahåller juridiskt och fysiskt skydd, inklusive tillgång till civila, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter liknande dem som landets egna med- borgare har. Vidarebosättning fokuserar ofta på grupper som är särskilt ut- satta i det första asyllandet. I om vidare- bosättning, som först gavs ut , anges sju kriterier för vilka personer som anses vara i störst behov av vidarebosättning; flyk- tingar med behov av juridiskt och/eller fysiskt skydd, människor som överlevt våld och/eller tortyr, personer med medicinska be- hov, kvinnor och flickor i riskzonen, familjeåterförening, barn och unga i riskzonen och slutligen flyktingar där andra hållbara lös- ningar saknas. I vilken omfattning stater tar emot flyktingar för vidarebosätt- ning varierar dock. var det bara hälften av medlemsstaterna i EU som hade ett program för vidarebosättning.4 fanns det 16,1 miljoner flyktingar i världen som registrerats av UNHCR (av cirka 65 miljoner människor på flykt totalt). Mindre än en pro- cent av dem vidarebosattes det året till ett fåtal stater som deltar i UNHCR:s vidarebosättningsprogram. har varit världens främsta vidarebosättningsland5, följt av , och de nordiska länderna. Under de första 11 måna- derna av 2016 överlämnade UNHCR 145 500 akter med presum- tiva kvotflyktingar till länder som tillämpar vidarebosättning. överfördes 115 000 personer till vidarebosättningsländer med UNHCR:s bistånd. Flest reste från (19 800), följt av (16 300), (12 500) och (8 600). 3UNHCR har genom sina stadgar uppdraget att genomföra vidarebosättning som en av tre varaktiga lösningar på en flyktingsituation (de övriga två är lokal integration och frivillig repatriering). 4Se FRA (2015). Legal entry channels to the EU for persons in need of international protection: a tool-box, s. 7. 5USA har dock aviserat att man avser att minska sitt flyktingmottagande drastiskt. Enligt uppgift från Trump-administrationen planerar landet att tillåta högst 45000 flyktingar – vilket innebär att det blir den lägsta flykting- kvoten (källa: CNN, se refugee-admissions/index.html). Befintliga lagliga vägar in i EU EU/EFTA-länderna vidarebosatte tillsammans uppskattningsvis 74 000 flyktingar mellan 2008 och 20166. Antalet ökar dessutom stadigt . var det nio medlemsstater som hade vidarebosättningsprogram.7 , , och har konsekvent befunnit sig bland de fem största vidarebosättningsländerna. Full flyktingstatus eller understödjande skydd garanteras flyktingar i de flesta europeiska vidarebosätt- ningsländer. Däremot kan det variera mellan länderna om den skyddsbehövande erhåller permanent eller tidsbegränsat uppehålls- tillstånd. EU har lagt ned betydande ansträngningar tillsammans med UNHCR för att utveckla ett gemensamt förhållningssätt till vidarebosättning.8 lade kommissionen fram ett förslag till förordning om ett EU-gemensamt system för vidarebosättning, KOM (2016)468 (se vidare i kapitel 6). Syftet är bland annat att få till stånd ett EU-gemensamt samarbete om vidarebosättning och bidra till att öka antalet platser för skyddsbehövande till unionen. Viss finansiering per vidarebosatt flykting finns också tillgängligt, via den s.k. Asyl-, migrations- och integrationsfonden (AMIF).9 Här ska också nämnas rådsslutsatserna om att på frivillig grund vidarebosätta 22 500 flyktingar fram till slutet av 2017. Efter uttalandet mellan och ändrades beslutet på så sätt att medlemsstaterna kunde uppfylla sina förplik- telser i fråga om omfördelning genom vidarebosättning och huma- nitär mottagning av 54 000 personer i vilka kommit från . Per hade fler än 23 000 individer vidarebosatts till EU enligt slutsatserna och uttalandet mellan EU och Turkiet.10 Detta motsvarar av de 1 190 000 personer som UNHCR bedömt vara i behov av vidare- bosättning under 2017.11 7Danmark, , , , , , , och . 8Se FRA (2015). Legal entry channels to the EU for persons in need of international protection: a tool-box, s. 7. 9Förordning (EU) 516/2014. 10Kommissionens rekommendation (EU) 2017/1803 av om förbättrade lagliga vägar för personer i behov av internationellt skydd [delgivet med nr C(2017) 6504]. 11Se UNHCR Projected Global Resettlement Needs 2017. Befintliga lagliga vägar in i EU För att säkerställa fortsatt vidarebosättning fram till dess att den gemensamma ramen för vidarebosättning finns på plats, uppma- nade kommissionen medlemsstaterna till ambitiösa åtaganden på Resettlement and , med utgångs- punkt i UNHCR:s bedömning av behoven (Global Projected Needs 2018).12 hade medlemsstaterna åtagit sig att tillhandahålla 14 000 platser. Målet är minst 50 000 platser till 31 oktober 2019.13 Per vidarebosatt person kan medlemsstaterna erhålla . ska framhållas att det fattades tio gånger fler bifallsbe- slut efter spontana asylansökningar än vad det fanns platser för vidarebosättning . var det hela 40 gånger fler asylansökningar än vad det fanns vidarebosättningsplatser till- gängliga inom EU.14 Spontana asylansökningar är således alltjämt den överlägset vanligaste vägen till internationellt skydd. har ()15 arbetat med att utveckla och stärka vidarebosättnings- program i genom att koppla ihop olika aktörer på området. ERN:s verksamhet omfattar numera även andra lagliga vägar för flyktingmottagande och inte bara vanlig vidarebosättning. har tagit emot kvotflyktingar . över- förs ett visst antal kvotflyktingar hit. Den rättsliga grunden för vidarebosättning finns i 5 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716). Enligt 2 § punkt 14 i förordningen (2007:996) med instruktion för ska svara för organiserad uttagning och överföring av flyktingar och andra skyddsbehövande. Regeringen ger instruktion till om förut- sättningarna för vidarebosättning till . – 2015 tog emot 1 900 kvotflyktingar . Från vilka flyktinggrupper, nationaliteter och i vilka länder kvotflyktingarna ska tas ut bestäms i samarbete med UNHCR. De svenska kri- terierna för vidarebosättning bygger på principen om att skydds- behov i förhållande till hemlandet alltid ska utgöra grunden för vidarebosättning. 12Samma dokument, punkt 11. 13Samma dokument, punkt 15 och 16. 14Fratzke, s. och Salant, B. (2017). Tracing the channels refugees use to seek protection in Europe. 15Läs vidare på . Befintliga lagliga vägar in i EU enades Socialdemokraterna, , , , och om att successivt ska öka antalet kvotflyktingar upp till 5 000 personer . Ökningen inleddes med en höjning till 3 400 personer . De grupper som UNHCR presente- rar för vidarebosättning till kommer fortsatt att vara perso- ner med skyddsbehov, däribland särskilt utsatta kvinnor och barn. 3.2Mottagande på humanitär grund (humanitarian admission) Det finns ingen EU-gemensam definition gällande s.k. mottagande på humanitär grund (humanitärt mottagande). Humanitärt motta- gande har likheter med vidarebosättning och kan också utgöra ett komplement till traditionella vidarebosättningsprogram, i samar- bete med UNHCR. Humanitära mottagningsprogram (eng. humanitarian admission programme, HAP) innehåller ofta andra komponenter, t.ex. familjeåterföreningsprogram med inslag av privat/ideell sponsring (varom mera nedan). Det är en skyndsam process som syftar till att ta emot särskilt utsatta migranter från tredjeländer genom att erbjuda ett (oftast) temporärt skydd på humanitära grunder. Individerna har i regel inte valts ut särskilt av UNHCR, som vid vidarebosättning. Det behöver således inte vara fråga om flyktingar i snäv bemärkelse. UNHCR och IOM bistår dock ofta stater praktiskt även vid dessa program. Avsikten är normalt att det fortsatta skyddsbehovet ska ses över efter över- föring till mottagandelandet. var åtminstone 14 nationella humanitära mot- tagningsprogram igång inom EU.16 , , , , , , , , , och har alla genomfört eller genomför humanitära mottagningsprogram som svar på den syriska flyktingkrisen.17 I synnerhet har använt sig av sådana program. tillhandahölls 35 000 platser för tillfälligt skydd på 16Fratzke, S. och Salant, B. (2017). Tracing the channels refugees use to seek protection in Europe. 17UNHCR (2014): Legal avenues to safety and protection through other forms of admission. Befintliga lagliga vägar in i EU humanitära grunder.18 Programmen i , , , och innehåller inslag av privat sponsring och belyses därför ingående i det avsnittet (avsnitt 3.4). program 2007 och 2013 liknar inte vanliga HAP (snarare rör det sig om humanitära viseringar för att söka asyl). Det har varit fråga om riktade insatser för att bereda skydd till tidigare lokalanställda tolkar i danska väpnade styrkor i och . Efter att ha kommit till med hjälp av huma- nitär visering, fick de söka asyl. Runt 400 personer beviljades asyl i på detta sätt. I en engångsinsats tog emot 149 kristna irakier från ett flyktingläger i () . På ett liknande sätt tog i samarbete med stiftelsen 21 och (en organisation som stödjer förföljda kristna) emot 153 kristna irakier från mellan januari och april 2016.19 I sponsrade ett program för att ta emot 158 syriska kristna . Den här typen av HAP som har karaktär av engångsinsatser kan ibland kallas för ad hoc-program. Det är svårt att dra några säkra slutsatser om hur många som fått skydd genom humanitära mottagningsprogram, dels till följd av bristen på officiell statistik, dels till följd av dubbelredovisning.20 Vidarebosättning redovisas ibland som HAP. Personer som över- förts genom HAP och sedan söker asyl redovisas även som asyl- sökande. En del HAP liknar inte vidarebosättning utan utgör pri- vata sponsorprogram som möjliggör familjeåterförening utanför kärnfamiljen. och , som försökt under- söka hur många som anlänt till EU på olika sätt, efterlyser därför gemensamma definitioner och riktlinjer inom EU.21 18ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 9. 19Fratzke, S. och Salant, B. (2017). Tracing the channels refugees use to seek protection in Europe. 20Fratzke, S. och Salant, B. (2017). Tracing the channels refugees use to seek protection in Europe. se t. ex. s. 1. 21Fratzke, S. och Salant, B. (2017). Tracing the channels refugees use to seek protection in Europe. Befintliga lagliga vägar in i EU Det s.k. massflyktsdirektivet22 syftar till att personer i en mass- flyktssituation ska få ett skydd och tillgång till sociala rättigheter samt en ansvarsfördelning mellan EU:s medlemsstater. Direktivet ger möjlighet att besluta att en massflyktssituation råder, innebärande att tillfälligt skydd för de personer som avses i beslutet ska införas i samtliga medlemsstater. Det krävs en kvalificerad majoritet i ministerrådet för att beslut ska kunna fattas. har direktivets regler inte aktiverats. Om det skulle bli aktuellt att tillämpa direktivet, ska medlemsstaterna själva uppge vilken kapacitet de har. Direktivet har genomförts i svensk rätt, se 21 kap. utlänningslagen.23 En utlänning som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd och överförs hit ska ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, s.k. uppehållstillstånd med tillfälligt skydd. 3.4Privata/ideella sponsorprogram (private/community sponsorhip) Som en reaktion på kriget i och döden på har flera europeiska organisationer engagerat sig i att finansiera flyktingmottagning, vilket tidigare uppfattats som ett statligt ansvar. I många fall rör det sig om kristna organisationer. Liksom i fallet med humanitära mottagningsprogram är det svårt att definiera vad som avses med privata/ideella sponsrings- program. Privata/ideella sponsorprogram kan sägas möjliggöra vidarebosättning av flyktingar med stöd av privatpersoner eller i samarbete med t.ex. en juridisk person, icke-statlig organisation eller andra intressegrupper, såsom lokala myndigheter eller reli- giösa sammanslutningar. De kan pågå parallellt eller i samarbete med statliga vidarebosättningsprogram. Privata/ideella sponsor- 22Rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta. 23Bestämmelserna trädde i kraft (jfr även prop. 2001/02:185). Befintliga lagliga vägar in i EU program kan också göra det möjligt för flyktingar att återförenas med släktingar som kanske inte annars skulle kvalificera sig under familjeåterföreningskriterierna (dvs. släktingar som inte tillhör kärnfamiljen). Sponsorer kan ta ansvar för en del av de kostnader som är förknippade med vidarebosättning, mottagning och integra- tionsstöd i det mottagande samhället och därigenom utöka statens förmåga att stödja flyktingar.24 Statens åtagande handlar i regel endast om att möjliggöra laglig inresa.25 Med utgångspunkt i det välkända kanadensiska programmet kan hävdas att den här typen av program kännetecknas av att de privata aktörerna åtar sig att stå för finansiellt, socialt och emotionellt stöd , att sponsorn har rätt att utse vem man önskar stödja (”naming”), att personen ska erhålla en säker status och (underförstått) att pro- grammen ska användas i tillägg till, och inte i stället för, vidare- bosättning.26 Av naturliga skäl är det vanligt att det är släktingar som namnges. Kommissionen har uttalat sig i positiva ordalag om pri- vata/ideella sponsorprogram, bl.a. i ett meddelande 2016, där man uttalade en avsikt att uppmuntra ett samordnat europeiskt förhåll- ningssätt till dessa.27 Här kan också nämnas the Global Refugee Sponsorship Initiative (GRSI)28 – med bl.a. UNHCR som initiativtagare – som startade , med målet att sprida erfarenheter av privata sponsorprogram och stötta implementeringen av liknande modeller i andra länder. Inom ramen för detta har bl.a. publicerats en omfat- tande digital handbok; Blocks of Community Sponsorship. Guidebook and Based on 's Model. 24UNHCR (2014): Legal avenues to safety and protection through other forms of admission. 25ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 11. 26Kumin, J. (2015). How Private Sponsorship can strengthen refugee resettlement in Union. 27Communication from the Commission to Parliament and the Council towards a reform of the and enhancing legal avenues to Europe, KOM(2016) 197 slutlig. 28http:/// Befintliga lagliga vägar in i EU långlivade modell nämns ofta i dessa sammanhang. har Canadian Private Sponsorship of Refugees Programme (PSR) möjliggjort mottagandet av nästan 300 000 flyktingar. Vid sidan av PSR finns också mer traditionell vidarebosättning inom ramen för (Government-assisted refugees, ett statligt program avsett för konventionsflyktingar). av alla flyktingar som tas emot i tas dock emot genom sponsorprogram. Regeringen sätter ett årligt tak för hur många som får tas emot.29 För att komma i fråga måste man vara erkänd som flykting av antingen UNHCR eller asyllandet. av de sponsrade har släktband till sina sponsorer. PSR kan användas av tre slags sponsorer. För det första är det organisationer som har tecknat avtal med Immigration, Refugees and Citizenship (IRCC), s.k. Sponsorship Agreement Holders (SAH). För det andra är det s.k. groups of five (G5), dvs. grupper av minst fem kanadensiska medborgare eller permanent bosatta. För det tredje är det s.k. community sponsors, grupper som sällan deltagit i privat sponsring. av SAH (utanför ) är antigen religiösa institutioner (i regel kyrkor) eller kristna icke-statliga organisationer. Universitet har också agerat som sponsorer, t.ex. () Student . Sponsorerna måste ge in en detaljerad plan för . De kanadensiska myndigheterna intervjuar flyktingen, som också genomgår säkerhetskontroll och undersöks medicinskt innan vise- ring kan beviljas. Det finns möjligheter att få låna pengar av staten till täckande av kostnaden för den medicinska undersökningen, resan till och andra relaterade kostnader. I regel tar hela processen innan flyktingen anlänt till mellan tre och , vilket får ses som en anmärkningsvärt lång handläggningstid. fanns 45 000 sökande i PSR- systemet, varav 6 400 ansökningar var äldre än tre år.30 Efter att personen anlänt står sponsorn för flyktingens boende och uppehälle. Staten står för hälso- och sjukvård. 29ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 13. 30ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 15. Befintliga lagliga vägar in i EU flyktingen rätt till socialförsäkringsförmåner och bistånd. Den totala kostnaden för att sponsra en flykting under ett (1) år har uppskattats till (). För en familj med fem personer uppskattas kostnaden till 29 700 kana- densiska dollar (). Summan är jämförbar med vad den kanadensiska regeringen lägger ut för att hjälpa en flykting inom ramen för den vanliga vidarebosättningen ().31 De kanadensiska myndigheterna anstränger sig för att säkra sponsorernas kvalitet. Det finns ett statsfinansierat utbildnings- program för sponsorer och även andra aktörer tillhandahåller utbildning och stöd till sponsorer.32 Myndigheterna kan fatta beslut om upphörande av ett sponsoråtagande om det inte fungerar eller sponsorn önskar sluta (”sponsorship break-down”). I sådana fall träder samhället på nivå in i stället, med bistånd.33 lanserade en blandad modell i tillägg till och , Blended Visa Office Referred (BVOR) Programme, i syfte att erbjuda flyktingar från ett påskyndat förfarande. Flyktingarna utses då av UNHCR. Regeringen matchar dem med en sponsor och står dessutom delvis för kostnaden (flyktingens försörjning ). En sådan modell innebär större möjligheter för dem som inte har släkt i och således inte torde namnges av en sponsor. hade drygt 40 000 flyktingar från tagits emot i , varav en bety- dande andel genom PSR och BVOR.34 Mottagningstakten är såle- des väsentligt högre i BVOR-programmet. UNHCR har välkom- nat modellen och förespråkat en liknande modell i Europa.35 Slutligen kan nämnas att integrationen i det nya samhället före- faller lyckas bättre vid PSR än vid vanlig vidarebosättning, troligen eftersom flyktingen möts av en välkomnande gemenskap.36 Samti- digt finns en kritik om att upplägget kan leda till beroende och paternalism om inte förhållandet mellan parterna är välbalanserat och flyktingen medveten om sina rättigheter.37 31ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 14. 32ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 15. 33ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 15. 34Se /english/refugees/welcome 35ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 14. 36ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 15. 37ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 15. Befintliga lagliga vägar in i EU Det s.k. Humanitarian i etablerades genom ett Memorandum of Understanding (MoU) undertecknat av den stora kristna organisationen di Sant', Internationella federationen av fria evangeliska kyrkor, styrelsen för den valdensiska kyrkan (den största protestantiska kyrkan i ) samt de italienska inrikes- och utrikesministe- rierna.38 Överenskommelsen gäller 1 000 överföringar av flyktingar, i tillägg till den statliga vidarebosättningen. Fram har av kvoten tagits emot, varav nästan alla från . Programmet finansieras genom en skatt, det s.k. otto per mille-systemet, som innebär att alla skattebetalare erlägger av sin årsinkomst till valfria välgörenhets- organisationer (ofta kyrkor). Det är organisationerna som väljer ut programdeltagare, bl.a. med utgångspunkt i sårbarhetskriterier. De sökande erhåller en visering till på humanitära grunder (med stöd av artikel 25 i viseringskodexen). Efter att personen anlänt till ska perso- nen söka asyl. Handläggningen skyndas på. Ansökningar som rör har enligt uppgift varit förhållandevis enkla, men andra nationaliteter skulle kunna fordra mer komplexa bedömningar. startas ett andra program inom Humani- tarian , som syftar till att ta emot 500 flyktingar från , och . Det är Comunità di Sant'och (den katolska kyrkans organisation för bistånd, humanitär hjälp och internationell utveckling) som är sponsorer. Ett problem som har lyfts fram med det italienska systemet är att det inte står klart vilka sponsorns åtaganden är, t.ex. hur ansvaret gäller och om personerna har rätt till bistånd. I praktiken erbjuder de deltagande organisationerna mottagande utifrån sin egen kapacitet. Varje organisation har utvecklat sitt eget system. Även har ett Humanitarian , vid sidan av vanlig vidarebosättning, ett antal HAP:s samt humanitära viseringar som kan utfärdas vid ambassaderna efter gottfin- nande.39 Av dem som kommit till genom humanitära 38ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 17. 39Se (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 21 f. Befintliga lagliga vägar in i EU viseringar har 421 stycken fått hjälp av olika slags privata aktörer under ledning av Malteserorden (en romersk- katolsk religiös orden för lekmän med högkvarter i ), i prak- tiken ett privat sponsorprogram. Det franska Humanitarian startade efter italiensk förebild. En koalition av fem organisa- tioner med inriktning (bl.a. och di Sant'), undertecknade ett MoU tillsammans med inrikes- och utrikesministerierna, i syfte att ta emot 500 människor som flytt från eller (inklusive palestinier) och som för närva- rande befinner sig i . Fokus ligger på särskilt sårbara perso- ner, t.ex. personer med funktionsnedsättning och äldre, liksom personer med släktband till . Det är organisationerna som väljer ut personerna. Personerna ska erhålla en nationell D-visering via den franska ambassaden i (som gör en säkerhetskontroll av personen). När de anländer till måste de söka asyl. Dessa ansökningar ska handläggas enligt ett påskyndat förfarande. Sponsoråtagandet gäller ett (1) år. Flygresan till sker till 50 procents rabatt via . Även i den franska modellen av Humanitarian är det oklart vilka sponsorns åtaganden egentligen är. Sponsorn måste dock underteckna ett kontrakt som anger vad man åtar sig. Varje organisation har en egen variant på vad som ingår i kontraktet. startade UK Full Community Sponsorship Scheme vid sidan av sitt vidarebosättningsprogram om 750 platser (Gateway programme, GPP).40 Sponsorprogram- met är dock inte fristående utan ingår i två HAP:s, där det ena rör vidarebosättning av särskilt sårbara individer från (VPRS) och det andra rör utsatta barn från och (VCRS). I båda dessa är det UNHCR som tar fram potentiella sökande. Det påminner därmed om den kanadensiska BVOR. Finansieringen kan sedan ske antingen inom ramen för sponsor- programmet eller via staten. Dessa HAP omfattar 23 000 platser. hade drygt 8 500 flyktingar tagits emot inom ramen för dessa HAP. Inom ramen för det privata/ideella spon- sorprogrammet är det bara 53 personer som tagits emot. 40 Se (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 24 f. Befintliga lagliga vägar in i EU