sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — åtaganden enligt ramkonventionen och språkstadgan utgör även bakgrunden till bestämmelserna om nationella minori- tetsspråk i språklagen (se prop. 2008/09:153, s. 21–23 och 41–42). Ett stort antal av artiklarna i ramkonventionen är relevanta för grundskyddet för de nationella minoritetsspråken. Förutom nämnda artikel 5 kan bl.a. nämnas artikel 12 som behandlar utbild- Överblick och övergripande bedömningar ning och forskning om bl.a. de nationella minoriteternas språk samt artikel 14, som bl.a. innebär att staten åtar sig att erkänna rätten för den enskilde att lära sig det nationella minoritetsspråket. Även bland de grundläggande målen och principerna i artikel 7 i språkstadgan finns åtaganden av betydelse för grundskyddet, exem- pelvis behov av beslutsamma åtgärder för att främja minoritetsspråk (punkt 1.c), underlättande av användning av sådana språk (punkt 1.d) och tillhandahållande av former och medel för undervisning i och studier av minoritetsspråket (punkt 1.f). Förutom de bestämmelser som utredningen räknar in i grund- skyddet finns språkliga rättigheter i minoritetslagen som gäller i hela landet, men inte för samtliga fem nationella minoritetsspråk. Enskilda har rätt enligt 9 § minoritetslagen att i vissa avseenden i hela landet använda finska, samiska och meänkieli i ärenden där de är parter eller ställföreträdare för parter. Enskilda har vidare rätt att på begäran få äldreomsorg på något av dessa tre språk, enligt 18 § andra meningen minoritetslagen. Båda dessa rättigheter gäller under förutsättning att de aktuella myndigheterna har tillgång till lämplig personal som behärskar språket. Enskilda har vidare en rätt enligt 10 § minoritetslagen att använda finska och samiska, men inte meänkieli, vid skriftliga kontakter med ombudsmän. Samma rätt finns enligt bestämmelsen i för- hållande till Justitiekanslern, , och () i ärenden där den enskilde är part eller ställföreträdare för part. De myndigheter som anges i bestämmelsen har däremot inte någon skyldighet att lämna svar på samiska eller finska. Utöver det grundläggande skyddet och övriga bestämmelser som är rikstäckande innehåller minoritetslagen geografiskt avgränsade rättigheter för finsk-, meänkieli- respektive samisktalande. Dessa har främst föranletts av åtaganden enligt del III i språkstadgan i förhållande till dessa tre språk. Även i ramkonventionen finns som nämnts geografiskt avgränsade åtaganden.3 Åtagandena i del III är tillämpliga i områden där språken används av ett tillräckligt antal talare. De omfattar för del inte chib eller jiddisch. 3 Se föregående not. Överblick och övergripande bedömningar I fråga om geografiskt avgränsade rättigheter finns i minoritets- lagen för det första rätten att vid vissa angivna domstolar använda samiska, finska och meänkieli enligt 13–16 §§. Bestämmelserna bygger på åtaganden enligt artikel 9 i språkstadgan. För det andra finns de rättigheter som är knutna till förvaltningsområdena för de tre språken, nämligen rätten att under vissa omständigheter få använda dessa språk vid kontakter med förvaltningsmyndigheter samt att erbjudas förskola och äldreomsorg på språket. Rättigheterna i förvaltningsområdena bygger i första hand på åtaganden enligt språkstadgans artikel 8 (förskolan) respektive 10 (förvalt- ningsmyndigheterna). Rätten att erbjudas äldreomsorg på minori- tetsspråk kan däremot inte härledas till en viss artikel i del III i stadgan.4 Rätten till förskola och äldreomsorg inom förvaltnings- område berörs utförligare i kapitel 6 respektive 7. Rätten att få använda finska, meänkieli och samiska i kontakter med myndigheter inom förvaltningsområde regleras i 8 § minori- tetslagen. Såväl kommuner som landsting och statliga förvaltnings- myndigheter är skyldiga att tillämpa bestämmelsen. Landstingen och de statliga myndigheterna omfattas om deras geografiska verk- samhetsområde sammanfaller helt eller delvis med ett förvaltnings- område. Statliga myndigheter med hela landet som geografiskt verksamhetsområde omfattas av alla tre förvaltningsområdena (se prop. 2008/09:158, s. 128). Förvaltningsområdenas geografiska omfattning utgörs av de kommuner som ingår i dessa områden. Detta regleras i sin tur på två sätt. För ett antal kommuner anges direkt i 6 § minoritetslagen att de ingår. Dessa utgörs dels av de sju kommuner som ingick i förvalt- ningsområdena när minoritetsspråkslagarna infördes, dels av de kommuner, 18 i och ytterligare 13 från kom- mun i norr till kommun i norra , som anslöts när minoritetslagen infördes . Därutöver finns således 37 kom- muner som anslutit sig till ett eller flera förvaltningsområden med stöd av 7 § minoritetslagen efter beslut av regeringen. När en kommun ansluter sig till ett förvaltningsområde kan det få till följd att skyldigheterna enligt 8 § minoritetslagen per automatik utvidgas till att omfatta ytterligare landsting eller statliga förvalt- ningsmyndigheter. Detta inträffar om förvaltningsområdet utvidgas 4 Se vidare om detta i avsnitt 7.1.1. Överblick och övergripande bedömningar så att det sammanfaller med eller den statliga myndig- hetens geografiska verksamhetsområde. Innebörden i 8 § första och andra stycket minoritetslagen är att enskilda får rätt att använda samiska, finska eller meänkieli i muntliga och skriftliga kontakter med myndigheterna samt få muntligt svar på språket. Om den enskilde saknar ombud har han eller hon dessutom rätt att få en skriftlig översättning av beslut och motivering av beslut. En förutsättning är att den enskilde är part eller ställförträdare för en part i ett ärende hos myndigheten. En ytterligare förutsättning är att ärendet har anknytning till ett förvaltningsområde. En anknytning till förvaltningsområdet kan exempelvis uppkomma genom att den enskilde är bosatt i en kommun som ingår i området (se prop. 2008/09:158, s. 129). De myndigheter som omfattas av förvaltningsområdena har även en allmän skyldighet att sträva efter att bemöta enskilda på minori- tetsspråket enligt sista stycket i 8 § minoritetslagen. 3.4Granskning och kritik från genomför regelbundna granskningar av och andra konventionsstaters efterlevnad av ramkonventionen och språkstadgan. Granskningen med avseende på ramkonventionen sker i femårscykler och med avseende på språkstadgan i treårscykler. Granskningen går till så att konventionsstaterna lämnar rapporter till där de redovisar hur de har skött sina åtaganden. Även enskilda organisationer kan lämna synpunkter. Rapporten granskas av en expertkommitté (språkstadgan) respektive en råd- givande kommitté (ramkonventionen), vilka även kan göra besök i det aktuella landet. Kommittéerna upprättar i sin tur rapporter som innehåller bedömningar och förslag till rekommendationer. Kom- mitténs rapport redovisas till som på grundval av den kan utfärda rekommendationer till staten. Granskningskommittéernas bedömningar och eventuella rekom- mendationer från ministerkommittén är inte rättsligt bindande för staterna på samma sätt som exempelvis domar från den Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. De har ändå en betydande tyngd och konventionsstaterna accepterar dem i allmänhet. Överblick och övergripande bedömningar sammanföll de båda granskningscyklerna (den fjärde respektive sjätte övervakningsomgången). antog rekommendationer avseende språkstadgan i förhållande till . Nästa yttrande från den rådgivande kommittén för ramkonventionen väntas . Granskning och kritik i förhållande till ramkonventionen Inom ramen för granskningen avseende efterlevnaden av ram- konventionen har fått flera återkommande rekommen- dationer under de första tre övervakningsomgångarna. Problem kring samiska landrättigheter, diskriminering av romer och brister i modersmålsundervisningen har konstaterats i samtliga tre rapporter. Den rådgivande kommittén har också uttryckt oro över bristen på tillförlitliga data och det bristfälliga förverkligandet av lagen, fram- för allt på lokal nivå. I den tredje övervakningsomgången, 2013, rekommenderades att avskaffa kravet på förkunskaper för att läsa ett nationellt minoritetsspråk som modersmålsundervisning, vilket regeringen åtgärdade . Av särskilt intresse för denna utredning är rekommendationen till att fördubbla sina ansträngningar att genomdriva minoritets- lagen bland offentliga servicegivare på lokal nivå i de berörda kom- munerna. I rekommendationen uppmanas att fokusera sär- skilt på språkutbildning, språkkunskaper i offentliga upphandlings- förfaranden och riktad rekrytering av personer som talar minoritets- språk. Granskning och kritik i förhållande till språkstadgan lämnade 2015 följande rekommendationer till avseende språkstadgan: 1.att stärka utbildningen i/på samtliga nationella minoritetsspråk genom att anta en övergripande och strukturerad strategi som utgår från såväl de minoritetsspråktalandes behov som situa- tionen för respektive språk, 2.att se till att ”modersmålsundervisningen” uppfyller de krav som anges i konventionen och erbjuder en genuin och adekvat språk- Överblick och övergripande bedömningar undervisning som gör att eleverna kan uppnå fullt utvecklad kom- petens i de berörda språken, 3.att utöka utbudet av tvåspråkig undervisning för finska och samiska, och se till att undervisning erbjuds även för meänkieli, 4.att skapa ett målinriktat lärarutbildningssystem med tillräckliga resurser för samtliga minoritetsspråk, 5.att ta fram undervisnings- och inlärningsmaterial för samtliga minoritetsspråk. I den resolution som ministerkommittén antog var rekommen- dationerna i huvudsak likalydande. Det har emellertid tillkommit en rekommendation om att ska överväga att utvidga använd- ningen av de samiska språkcentrumens metoder till övriga nationella minoritetsspråk. 3.5Nulägesbeskrivning avseende de nationella minoriteterna Det är viktigt att se de människor som anser sig tillhöra de nationella minoriteterna och som använder de nationella minoritetsspråken som individer som sinsemellan skiljer sig åt på samma sätt som människor i övrigt. Det finns inte för alla individer som anser sig tillhöra en eller flera nationella minoriteter en automatisk koppling till ett visst minoritetsspråk. Språk och minoritetsidentitet kan vara olika för människor som anser sig tillhöra samma nationella minoritet. Mycket har att göra med den kulturella miljö och de traditioner personen har med sig hemifrån. I andra fall kan det handla om att hitta tillbaka till något som gått förlorat. Bakom begreppen nationell minoritet och natio- nellt minoritetsspråk döljer sig således ett stort antal människor med sinsemellan olika syn på sin identitet och sitt språk. Det är inte heller ovanligt att människor har anknyting till flera nationella minoriteter eller minoritetsspråk. Överblick och övergripande bedömningar För många inom den nationella minoriteten judar är säkerhetsfrågan den dominerande frågan. Hot och angrepp av antisemitisk karaktär gör att många judar känner sig osäkra inför att öppet visa sin judiska tillhörighet och att kunna delta i judiska kulturella eller religiösa aktiviteter. Ett betydande problem som lyfts fram av många judar är svårigheten att få hatbrott och uttryck för antisemitism straffrättsligt prövade eller att få dem rättsligt prövade som uttryck för diskri- minering. För de judiska församlingarna, vilka för de flesta medlemmar utgör en såväl kulturell som religiös hemvist, innebär arbetet med säkerhetsfrågor betydande ansträngningar såväl ekonomiskt som i andra avseenden. Under vårvintern 2017 ansåg sig den judiska för- eningen i tvingad att lägga ned sin verksamhet, då alltför många medlemmar utsatts för hot och övergrepp. De många öppna uttrycken för antisemitism kan också tänkas bidra till att allt fler judar väljer att bosätta sig i , vilket i sin tur kan bidra till att storleken på församlingarna minskar i resten av landet. Den nationella minoritetspolitiken syftar till att de nationella minoriteterna ska kunna använda sitt språk och utöva sin kultur öppet i samhället. Kravet på omfattande säkerhetsmässiga arrange- mang vid judiska aktiviteter försvårar för och avskräcker människor från att delta i sådana aktiviteter. har till följd av artikel 6 i ramkonventionen åtagit sig att vidta lämpliga åtgärder för att skydda personer som kan utsättas för hot om eller utförande av diskriminerande handlingar, fientlighet eller våld till följd av deras etniska, kulturella, språkliga eller religiösa identitet. Sådana hot, handlingar och våld drabbar inte minst natio- nella minoriteter som judar och romer. Ett fungerande och tro- värdigt skydd mot växande antisemitism, antiziganism och rasism kan emellertid inte betraktas som enbart en minoritetspolitisk fråga. Det är snarare en fråga om personlig säkerhet och om grundläggande anspråk på skydd mot brott och diskriminering som delas av alla medborgare och som främst är ett ansvar för de brotts- bekämpande myndigheterna. Överblick och övergripande bedömningar Den nationella minoriteten romer utgörs av flera sinsemellan olika grupper med olika lång närvaro i och med olika bakgrund före ankomsten till landet. Resandefolket är den grupp som har den längsta historien i . Dess närvaro går att belägga åtminstone så långt tillbaka som . Många resande ser sig inte heller som romer. tillkom den grupp som kallas svenska romer. har sedan flera nya grupper tillkommit. Delegationen för romska frågor som tillsattes 2006. Dess förslag i betänkandet Romers rätt – en strategi för romer i (SOU 2010:55) syftade till att driva på arbetet med att förbättra romers situation i . Delegationens viktigaste förslag var en strategi som ska säker- ställa romers mänskliga rättigheter i . Regeringen gick vidare och presenterade 2012 En samordnad och långsiktig strategi för romsk inkludering 2012–2032 (Skr. 2011/12:56). Inom ramen för denna strategi utsågs –15 fem s.k. pilotkommuner – , , , och . Arbetet syftar till att utveckla metoder främst inom utbildning, arbetsmarknad, hälsa, socialtjänst, bostad och civilsamhällets organisering. –19 går arbetet vidare i fem s.k. utvecklingskommuner – , , , och . Som en följd av delegationens arbete presenterade regeringen vitboken och okända historien – vitbok om övergrepp och kränkningar av romer (Ds 2014:8). En vitbok är ett regeringsdokument som regeringen ensam ansvarar för men som i detta fall togs fram under medverkan av företrädare för romer och resande. Kritik mot vitboken har t.ex. anförts mot att beskrivningar som särskilt avsåg övergrepp på resande ofta inte uttryckligen beskrevs på det sättet. Inte heller omnämndes det omfattande omhändertagandet av barn från romska familjer och resandefamiljer. I kontakter med resande har utredningen erfarit att det fortfarande förekommer att barn, som tvångsomhändertas av , placeras i familjer utan att barnens kulturella rättigheter säkerställs. som vitboken upprättades tillsatte regeringen missionen mot antiziganism för att komplettera och förstärka sam- hällets insatser mot antiziganism. Kommissionen lämnade 2016 sitt Överblick och övergripande bedömningar slutbetänkande Kraftsamling mot antiziganism (SOU 2016:44). I betänkandet konstaterades att situationen för romers mänskliga rättigheter är allvarlig. Vidare bedömde kommissionen att erkännandet av romer som nationell minoritet i enlighet med minoritetskonven- tioner markerade ett viktigt skifte i politiska hållning gent- emot romer. Kommissionen konstaterar att erkännandet innebar en folkrättslig förpliktelse att aktivt skydda och stödja den romska minoritetens språk och kultur. Kommissionen pekar också på att de två icke-territoriella minori- teterna – romer och judar – i frånvaro av s.k. förvaltningsområden kan ses som marginaliserade inom den nationella minoritetspolitiken. Den långsamt ökade förståelsen för romers situation i har visat sig vara skör. Den uppmärksammade registreringen av romer hos polisen i , vilken avslöjades , innebar ett slag mot många romers tilltro till det svenska majoritetssamhället, som det kan ta mycket att bygga upp på nytt. Ett viktigt steg är dock JK:s beslut att efter dom6 öppna för samtliga registrerade att kunna få skadestånd av staten. Debatten kring EU-migranter och tiggeri samt okänsliga av- hysningar av EU-migranter, som ofta men inte alltid är romer, påminner många romer, som känner sin historia, väldigt tydligt om en historia i , som inte ligger särskilt långt tillbaka. Det visar på majoritetssamhällets okunnighet om eller glömska av romers historia i . Att bygga tillit tar väldigt . Att undergräva tillit kan gå väldigt fort. uttalade att det samiska folket är ett urfolk i . I ILO:s7 konvention nr 169, som inte har ratificerat, definie- ras ”ursprungsfolk” på följande sätt i artikel 1 b8: 5Beslut i dnr 2503-17-4.3.1. 6Dom i mål nr T 6161-16. 8Utredningen har utgått från den svenska översättning av konventionen som utgör bilaga 2 till betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i (SOU 1999:25). Överblick och övergripande bedömningar folk i självstyrande länder, vilka betraktas som ursprungsfolk på grund av att de härstammar från folkgrupper som bodde i landet eller i ett geografiskt område, som landet tillhör, vid tiden för erövring eller kolonisation eller fastställandet av nuvarande statsgränser och vilka, oavsett rättslig ställning, har behållit en del av eller alla sina egna sociala ekonomiska, kulturella och politiska institutioner. Samiska folket är omnämnt i regeringsformen efter en ändring i regeringsformen . Det samiska folket i har ett begränsat självstyre genom , som är dels en folkvald politisk församling, dels en statlig myndighet. ledamöter väljs , då de som är uppförda på röstlängd har möjlighet att rösta. valdes ledamöter till det sjätte samtinget. Genom beslutet är samiska folket inte bara erkänt av som urfolk utan även som nationell minoritet. Det samiska språket är erkänt som nationellt minoritetsspråk. Företrädare för samerna har uttalat att man enbart ser sig som urfolk och inte som nationell minoritet i , och att en samisk språklag borde utgå ifrån detta. samlades samer i (Tråante) för att fira hundraårsminnet av samernas första landsmöte . är samernas nationaldag. 1918 hölls samernas första i i (Staare). Hundraårsminnet av detta kommer också att högtidlighållas. Samerna är den nationella minori- tet som varit politiskt organiserad . Förutom den nationella minoritetspolitiken bedriver också en samepolitik som tar sikte på de samiska näringarna och vill- koren för dessa. Centrala problem inom detta politikområde är kon- flikter kring majoritetssamhällets nyttjande av traditionella samiska marker samt ett betydande rovdjurstryck mot rennäringen. Sverigefinnar utgör den ojämförligt största nationella minoriteten i . Den historiska närvaron av finsktalande invånare i det som är går tillbaka åtminstone till medeltiden. Antalsmässigt kom gruppen att växa kraftigt med den omfattande arbetskrafts- invandringen från till . Det är dock inte denna sentida invandring, utan den långa historiska när- Överblick och övergripande bedömningar varon av invånare med rötter i det finska språket och kulturen, som utgör grund för att sverigefinnar är en nationell minoritet i . Självidentifikationsprincipen9 innebär emellertid att många av de i senare tid anlända sverigefinländarna också kan se sig som sverige- . En starkt ökande andel av dagens första generationens sverige- finländare har nått eller kommer att uppnå en sådan ålder att äldreomsorg på finska blivit en mycket stor fråga. Männi- skor som lärt sig ett nytt språk i vuxen ålder riskerar att med åldern tappa det inlärda språket. Det gäller i betydande utsträckning första generationens sverigefinländare. En klar majoritet av dagens sverigefinnar är födda och uppvuxna i . Bland andra och tredje generationens sverigefinnar har en omfattande språkbytesprocess ägt rum. Processen förstärktes av att undervisningen i finska och tvåspråkig undervisning i skolan minskat väsentligt eller upphört helt i många kommuner. Tvåspråkig undervisning på finska bedrivs på fristående sverigefinska skolor. Dessa kämpar med betydande svårigheter. har såväl den i som den i lagts ned. Ingen av dessa kommuner, vilka båda också ingår i finskt förvalt- ningsområde, har kunnat erbjuda något motsvarande alternativ inom den kommunala skolan. 3.5.5Tornedalingar och andra meänkielitalande När tornedalingar tillsammans med övriga fyra nationella minori- teter erkändes 1999 var det den minoritetsgrupp som dittills varit minst känd i majoritetssamhället. Människor med en nordfinsk dialekt, i vilken meänkieli har sitt ursprung, befolkade emellertid såväl som dagens kommuner i Malmfälten – och – . Till detta kom att många tornedalingar flyttade till jobb i gruvorna . Men i kommunerna i Malmfälten levde dock redan meänkielitalande, som levt där sedan århundraden. Dessa benämner sig ofta lantalaiset och inte tornedalingar. I nordligaste finns ytterligare en meänkielitalande grupp, många med rötter i Torne- 9 Se artikel 3 i ramkonventionen. Överblick och övergripande bedömningar Gruppen kallar sig kväner, ett begrepp som också börjat använ- das i nordligaste . Bland de som identifierar sig som torne- , lantalainen eller kvän, finns strömningar som också vill bli betraktade som urfolk i . Förvaltningsområdet för meänkieli är begränsat till sex kommuner i . Även kommun har ansökt hos regeringen om att få ingå i förvaltningsområdet. Men tornedalingar och meänkielitalande finns numera i hela landet och är enligt undersökningar bland all- mänheten den minst kända nationella minoriteten (se ISOF, 2015, s. 8). 3.6Nulägesbeskrivning avseende de nationella minoritetsspråken De fem nationella minoritetsspråken i – finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska – är införda som erkända språk i språklagen (2009:600), vilka enskilda ska ges möjlig- het att lära sig, utveckla och använda. För dessa gäller också sär- skilda bestämmelser i vad avser modersmålsundervisning. kan ett nationellt minoritetsspråk läsas också som rent nybörjarspråk i utan några som helst förkunskaper hos eleven. Detta är ett led i strävandena att möjliggöra en revita- lisering av de nationella minoritetsspråken i , vilka av starkt assimileringstryck hos många fortfarande anses ha en låg status. Artikel 10.1 i Ramkonventionen ger den som tillhör en nationell minoritet rätt att fritt och utan ingripande använda sitt minoritets- språk privat och offentligt, och såväl muntligt som skriftligt. Finska är det största av de nationella minoritetsspråken i liksom det största språket vid sidan av det svenska. Detta går tillbaka till att dagens och dagens gemensamt utgjorde i kungariket , i vilket både svensktalande och finsk- talande levde på båda sidor om . I regeringens skrivelse till 1994 konstaterades också att finskan är ett inhemskt språk i (Skr. 1994/95:1). Överblick och övergripande bedömningar I takt med att allt fler av sverigefinnarna är födda och har vuxit upp i kan det skönjas tecken på att en sverigefinsk variant av det finska språket växer fram. Medan första generationens sverige- har en mycket stark förankring i det språk och den kultur som finns i , kommer kommande generationer förmodligen i högre grad att utveckla en unik sverigefinsk motsvarighet. Utredningen om finska och sydsamiska språken konstaterade i betänkandet Rätten till mitt språk (SOU 2005:40) att det finska språket i var utsatt för en stark språkbytesprocess. Mycket tyder på att det fortfarande i allt väsentligt är så . Nedlägg- ningen av sverigefinska friskolor liksom svårigheten att uppfylla de krav som råder för att starta nya friskolor påskyndar denna utveckling. Hos (och folkminnen) finns språk- vårdare i finska. Jiddisch är ett kulturarvsspråk för en betydande del av judar och upplever också en språklig revitalisering. Liksom för övriga nationella minoritetsspråk har språkbytesprocessen stark påverkat antalet talare. minskar av naturliga skäl de antal talare som haft jiddisch som första språk, medan språkfärdigheten ökar bland dem som ser det som sitt kulturarv.