sou · H5B365 · 2017-08-09 00:00:00 — Hyran presu- meras i dessa fall alltså inte vara skälig om inte hyres- nämnden har fattat ett beslut om den nya hyran. Presumtionsverkan av den ändrade hyran4 Den nuvarande bestämmelsen om presumtionshyra i 55 c § hyres- lagen innebär att den hyra som man kommit överens om i en för- handlingsöverenskommelse eller i ett beslut av hyresnämnden ska anses som skälig . Trots detta kan hyran ändras i den mån det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyres- utvecklingen på orten. Om en sådan ändring görs förtar detta inte hyrans presumtionsverkan. Våra förslag innebär att ytterligare möjligheter införs för att ändra presumtionshyran. En utgångspunkt bör då vara att den hyra som har bestämts i en ny förhandlingsöverenskommelse eller i ett beslut av hyresnämnden ska anses som skälig under resterande pre- sumtionstid. Om ytterligare ändringar enligt 55 c § fjärde stycket hyreslagen inte kommer till stånd, gäller alltså den ändrade hyran under resterande presumtionstid. Hyresvärden eller hyresgästen har alltid möjlighet att begära prövning av en sådan ändrad hyra enligt 54 § hyreslagen. Den änd- rade hyrans presumtionsverkan kommer endast kunna brytas om det finns något formfel i förhandlingsöverenskommelserna, såsom att förutsättningarna i första stycket inte var uppfyllda vid den ur- 4 Se bilaga 3. En förändrad modell för att bestämma hyran för nybyggda hyresbostäder sprungliga förhandlingsöverenskommelsen, om det finns synner- liga skäl enligt tredje stycket eller om parterna avtalar att förhand- lingsöverenskommelsen inte längre ska gälla (jfr prop. 2005/06:80, s. 53). I övrigt behåller den ändrade hyran sin presumtionsverkan under resterande presumtionstid. Systematiken i 55 c § hyreslagen Vi anser att de utökade möjligheterna att ändra hyran bör införas i 55 c § fjärde stycket hyreslagen, eftersom det stycket avser ändring av hyran utan att presumtionsverkan bryts. Hyran ska alltså efter ändringen fortfarande presumeras vara skälig. Ett alternativ är att införa förslagen i tredje stycket. Tredje stycket avser undantags- situationer då det föreligger synnerliga skäl att inte anse hyran som skälig, dvs. hyran ska inte längre ha presumtionsverkan (jfr prop. 2005/06:80, s. 51 f.). Med hänsyn till systematiken i paragrafen bör ytterligare möjligheter att ändra hyran placeras i fjärde stycket, som avser ändring av hyran med fortsatt presumtionsverkan, och inte i det tredje stycket. 7.3.2Fler nybildade lägenheter ska kunna få presumtionshyra Vårt förslag: Det ska vara möjligt att bestämma en presumtions- hyra för ombyggnad av del av hus eller tillbyggnad av hus om utrymmet inte till någon del använts som bostadslägenhet före ombyggnaden eller tillbyggnaden. Vår bedömning: Förslaget innebär att det skapas en möjlighet att avtala om presumtionshyra för utrymmen som har använts som bostadslägenhet, men som därefter an- vänts till något annat än bostadslägenhet, men som ska åter- ställas till bostadslägenhet. Fler hyreslägenheter kan därmed skapas. De nuvarande möjligheterna att avtala om presumtions- hyra enligt 55 c § andra stycket ska kvarstå. En förändrad modell för att bestämma hyran för nybyggda hyresbostäder Ombyggnad av befintliga bostadslägenheter omfattas inte av reglerna om presumtionshyra. Det finns dock ett visst undantag från den principen. Presumtionsverkan kan således uppnås om ombyggnaden av bostadshuset innebär att det skapas bostadslägenheter av utrymmen som inte till någon del använts som bostadslägenhet. Det kan gälla ombyggnad av lokaler eller vindsutrymmen till bostäder. Även ett utrymme som hyresgästerna tidigare disponerat gemensamt och som byggs om till bostad kan bli föremål för en förhandlingsöverens- kommelse som har presumtionsverkan. Partsorganisationerna har framfört att det är oklart om en över- enskommelse om presumtionshyra får träffas när ett utrymme, som har använts som bostad men som därefter har använts för annat ändamål , återigen ska användas som bostad (återställd bostad). Vi anser att det är rimligt att det finns en möjlighet att använda presumtionshyra i en sådan situation i syfte att kunna skapa ytterli- gare hyreslägenheter. En förutsättning för detta är dock, precis som enligt gällande bestämmelser, att förhandlingsöverenskommel- sen omfattar samtliga genom ombyggnaden återställda lägenheter och att det inte har träffats något hyresavtal för de återställda lägenheterna (jfr prop. 2005/06:80, s. 29 f. och 51). Det kan finnas en risk för att en hyresvärd försöker missbruka ett sådant system genom att omvandla en befintlig bostadslägenhet till någon annan form av utrymme under en för att sedan använda utrymmet som bostadslägenhet igen – allt i syfte att kunna ta ut en högre hyra . Vid förhandlingarna om pre- sumtionshyra ska hyresgästorganisationen ta tillvara potentiella hyresgästers intresse. Vi bedömer därför att möjligheten att kringgå bestämmelsen på detta sätt i praktiken framstår som be- gränsade, eftersom någon förhandlingsöverenskommelse troligen inte kommer att kunna träffas i en sådan situation. De nuvarande möjligheterna att avtala om presumtionshyra en- ligt 55 c § andra stycket ska kvarstå. Vi bedömer att dessa möjlig- heter omfattas av den föreslagna ändringen i 55 c § andra stycket. En förändrad modell för att bestämma hyran för nybyggda hyresbostäder 7.3.3Det bör inte regleras vad som ska ske med presumtionshyran efter presumtionstidens utgång Vår bedömning: Det bör inte regleras vad som ska ske med pre- sumtionshyran efter presumtionstidens utgång. När presumtionstiden har löpt ut ska hyran vid tvist prövas enligt 55 § hyreslagen, dvs. Det finns en osäkerhet om hur övergången från presumtionshyressystem- et till bruksvärdesystemet i allmänhet ska hanteras. Det finns en risk för hyresvärden att hyran vid en prövning sänks efter presumtionstidens utgång. Någon regel som undanröjer eller begränsar denna osäkerhet eller risk bör dock inte införas. Det mesta tyder på att de kol- lektivt förhandlande parterna kan hantera presumtionshyrornas övergång till bruksvärdesystemet efter presumtionstiden utgång inom ramen för de kollektiva hyresförhandlingarna. Om det ändå uppstår tvister om hyran efter presumtionstidens utgång, bör det överlämnas till rättstillämpningen att hantera situation- en i varje enskilt fall inom ramen för bruksvärdesystemet med de möjligheter till medlingsförfarande som vi dessutom föreslår i kapitel 8. En reglering om vad som ska ske med presumtions- hyran efter presumtionstidens utgång kan bli kontraproduktiv och verka potentiellt hämmande på byggandet av hyresbostäder. När presumtionstiden har löpt ut, blir bruksvärdereglerna direkt tillämpliga på lägenhetens hyra. Vid presumtionstidens utgång kan hyresgästen eller hyresvärden därmed begära hyresnämndens pröv- ning av hyran, som då ska fastställas enligt bruksvärdesystemet. Av den nuvarande bestämmelsens förarbeten framgår inte hur denna övergång i praktiken ska genomföras. Det uttalades dock att det inte fanns tillräckliga skäl för att reglera en successiv anpassning av hyran till bruksvärdesystemet, eftersom presumtionsverkan är tids- begränsad och parterna vet om när presumtionsverkan upphör (prop. 2005/06:80, s. 32). Sedan bestämmelserna infördes har presumtionstiden förlängts från 10 till . Den förlängda presumtionstiden kan göra det svå- rare att överblicka vilka förändringar som kan komma att ske , både på bostadsmarknaden i allmänhet och i husets omgivning såsom tillgången till kommunikationer. En förändrad modell för att bestämma hyran för nybyggda hyresbostäder längda presumtionstiden kan alltså leda till en större osäkerhet för hyresvärden om det ekonomiska utfallet när presumtionstiden upp- hör och hyrorna kan prövas mot bruksvärdesystemet. Ökade möj- ligheter till ändring av hyran , i enlighet med våra förslag ovan, kan även leda till att hyresglappet mellan en presumtionshyra och en bruksvärdeshyra för jämförbara lägenheter är större vid presumtionstidens utgång än om någon ändring av hyran inte hade tillåtits. Det finns en osäkerhet om hur övergången från presumtions- hyressystemet till bruksvärdesystemet i allmänhet ska hanteras. Vi har ovan skisserat tre olika huvudlinjer för hur övergången kan komma att gestalta sig, se avsnitt 6.2.8. Presumtionstiden har redan löpt ut för de överenskommelser om presumtionshyra som träffa- des och (tioårig pre- sumtionstid). Partsorganisationerna på hyresmarknaden har fram- fört att dessa presumtionshyror troligen kommer att omfattas av de kollektiva förhandlingarna . har framfört att denna övergång troligen kommer att fungera utan pro- blem, men att det finns risk för att framtida övergångar kan bli svårhanterliga. har presumtionshyrorna i flertalet fall nämligen varit mycket höga, vilket kan försvåra en infasning till bruksvärdesystemet . En presumtionshyra är vanligen högre än en hyra enligt bruks- värdesystemet, eftersom presumtionshyran bestäms utifrån hyres- värdens kostnader jämte rimlig avkastning. Vid övergången till bruksvärdesystemet finns det därför en risk för hyresvärden att hyran sänks och att hyresvärdens kostnader inte täcks. Denna risk verkar dock ha mindre betydelse för produktionen av hyres- bostäder och för valet av hyressättningsmodell (se avsnitt 6.2.8). Det avgörande tycks i stället vara om parterna i utgångsläget kom- mer överens om de ekonomiska förutsättningarna för projektet, och därmed kan komma överens om nyproduktion av hyresbostäd- er med presumtionshyra. Att begränsa hyresvärdens risk tycks där- för få liten – om någon – påverkan på nyproduktionen av hyres- bostäder. Frågan är om den osäkerhet och risk som övergången till bruks- värdesystemet kan innebära för hyresvärden ändå bör begränsas eller undanröjas genom reglering, dvs. att det av lag framgår hur övergången ska gå till. En förändrad modell för att bestämma hyran för nybyggda hyresbostäder Ett alternativ är att införa en regel som innebär att hyran vid en prövning efter presumtionstidens utgång stegvis ska kunna sänkas till vad som bedöms utgöra skälig hyra enligt bruksvärdesystemet (infasning genom nedtrappning av hyran; jfr infasning genom upptrappning av hyran enligt 55 § femte stycket hyreslagen). På så sätt skulle hyresvärdens risk för en drastisk hyressänkning vid en prövning efter presumtionstidens utgång kunna minska. En sådan regel har till syfte att skydda hyresvärden mot hyressänkningar och därmed möjliggöra en mer hållbar investeringskalkyl. Att införa en lagreglerad möjlighet till nedtrappning av hyran kan dock leda till en uppfattning på bostadshyresmarknaden att lagstiftarens avsikt är att hyran ska sänkas efter presumtionstidens utgång. En sådan för- väntan medför en ansenlig riskökning vid nyproduktion av hyres- bostäder, vilket skulle kunna påverka nyproduktionen i hämmande riktning (se vårt skisserade alternativ 1 för övergången till bruks- värdesystemet i avsnitt 6.2.8 och Governo, bilaga 2, s. 10). Ett annat alternativ är att införa en undantagslös spärregel om att hyran efter presumtionstidens utgång inte får sänkas (jfr försla- get om en spärregel i , s. 5). En sådan spärregel torde framför allt kunna få betydelse för hyresvärdar som har producerat hyres- lägenheter med presumtionshyra på vissa mindre orter, där avkast- ningskraven vanligen är höga på grund av större risk för intäkts- bortfall. Vi anser trots detta att en sådan spärregel framstår som alltför stelbent och tycks kunna leda till oskäliga resultat i vissa situationer, t.ex. om den allmänna hyresnivån markant har minskat på grund av förändringar på bostadsmarknaden eller om hyres- värden kontinuerligt har eftersatt fastighetens underhåll. Det är vidare svårt att avgöra hur långt i tiden en sådan spärregel bör sträcka sig och om jämförelser ska tillåtas med sådana hyror efter presumtionstidens utgång. En liknande effekt som en spärregel skulle kunna uppnås om ett permanent jämförelseförbud infördes mellan sådana hyror som gällt under en presumtionstid och bruksvärdehyror (jfr förbudet till jämförelse i 55 § fjärde stycket hyreslagen). Detta strider dock – liksom f.ö. en spärregel – mot tanken med nuvarande modell för presumtionshyra, dvs. att bruksvärdesystemet ska gälla efter pre- sumtionstidens utgång. Ett sådant förbud bör därför inte komma i fråga. En förändrad modell för att bestämma hyran för nybyggda hyresbostäder Ytterligare ett alternativ är att förlänga presumtionstiden, kanske till 20 eller . Vi anser dock att ett sådant förslag bara skjuter eventuella problem med övergångseffekter , som osäkerhetsmomenten knappast blir mindre när tidsfristen ligger ännu längre bort i tiden. För att genom lag begränsa hyresvärdens risk för sänkning av hyran när presumtionstiden löper ut, bör risken vara reell. Flertalet av aktörerna på bostadshyresmarknaden har framfört att det ska mycket till för att en part ska begära sänkning i hyresnämnden av en tidigare överenskommen presumtionshyra, eftersom avtal är av- tal. Det är även oklart vad en prövning i hyresnämnden av en presumtionshyra efter presumtionstidens utgång skulle resul- tera i: en sänkning till en hyra enligt bruksvärdenivå för en jämför- lig lägenhet, eller om presumtionshyresnivån skulle accepteras så- som skälig i sig. Flera aktörer på hyresbostadsmarknaden tror att hyresnämnden vid en prövning främst kommer att, utifrån vad parterna åberopat, jämföra lägenheter med tidigare presumtionshyror med varandra och därför bedöma hyresnivåerna såsom skäliga. Risken för att presumtionshyran sänks efter presumtionstidens utgång bedöms med ett sådant resonemang som liten. Den verkliga innebörden av detta resonemang är att de tidigare presumtionshyrorna vid en prövning kommer att hållas åtskilda från förhandlade bruksvärdes- hyror i de fall då hyresskillnaderna är stora för jämförbara lägen- heter. I de fall där hyresskillnaderna inte är så stora bedöms att de kollektivt förhandlande parterna kommer att hantera situationen inom ramen för de kollektiva förhandlingarna. Om detta resone- mang stämmer, har de facto två parallella system med skilda hyres- nivåer etablerats inom ramen för ett och samma bruksvärdesystem (se vårt skisserade alternativ 3 för övergången till bruksvärdesyste- met i avsnitt 6.2.8 och Governo, bilaga 2, s. 16 f., s. 19 f.). Det bör hållas i minnet att detta resonemang är en bedömning av vad som kan komma att ske och av hur hyresnämn- den – vid en prövning – kommer att tillämpa gällande rätt. Resone- manget visar dock på de förväntningar som flera aktörer på bo- stadshyresmarknaden har på hyressättningssystemet, och som kan vara avgörande för nyproduktionen av bostäder . Om det visar sig att prövningar i hyresnämnden i allmänhet leder till omfattande hyressänkningar av tidigare presumtionshyror, tycks En förändrad modell för att bestämma hyran för nybyggda hyresbostäder produktionen av hyresbostäder kunna hämmas. Vid en prövning i hyresnämnden kommer sannolikt omständigheterna i det enskilda fallet vara avgörande – om en prövning kommer till stånd. Mot bakgrund av detta anser vi sammantaget att det inte finns tillräckligt starka skäl att föreslå någon form av reglering för att mildra de övergångseffekter som kan komma att uppstå vid presumtionstidens utgång. Det är alltså inte klarlagt att eventuella negativa övergångseffekter har sådan dignitet att det motiverar en lagreglering. De kollektivt förhandlande parterna kommer sanno- likt inom ramen för hyresförhandlingarna i de flesta fall kunna han- tera presumtionshyrornas övergång till bruksvärdesystemet. Ytter- ligare möjligheter till medling tycks även kunna begränsa risken för tvister och ge möjlighet till rimliga lösningar i anledning av strand- ade förhandlingar i detta avseende, se kapitel 8. Om det ändå upp- står tvister om hyran efter presumtionstidens utgång, bör det över- lämnas till rättstillämpningen att hantera situationen i varje enskilt fall inom ramen för bruksvärdesystemet. Först om det uppstår om- fattande problem vid övergången till bruksvärdesystemet framstår det som rimligt att lagstiftaren agerar. Några sådana problem kan vi inte skönja. En presumtionshyra är som ovan nämnts vanligen högre än en hyra bestämd med utgångspunkt i bruksvärdet. Parterna kan dock komma överens om en presumtionshyra som är lägre än en bruks- värdeshyra. Så kan exempelvis ske om hyresvärden får vissa former av statligt investeringsstöd som, gemensamt med hyresintäkterna, innebär att hyresvärdens kostnader jämte rimlig avkastning täcks (se avsnitt 4.2.3). Om hyran enligt bruksvärdesystemet är väsent- ligt högre än den tidigare presumtionshyran kan den nuvarande regeln om infasning av hyran användas efter presumtionstidens utgång (se 55 § femte stycket hyreslagen). En drastisk höjning av hyran för hyresgästen efter presumtionstidens utgång kan därmed undvikas (jfr prop. 2009/10:185, s. 73). 8 En ny modell för tvistlösning 8.1Det behövs en ny modell för tvistlösning Vårt förslag: Vi föreslår att hyresnämnden på gemensam eller enskild ansökan av kollektivt förhandlande parter ska kunna ut- se en eller flera medlare i tvister om hyra eller andra hyresvillkor enligt hyresförhandlingslagen. Till medlare ska utses ett hyres- råd eller, om parterna enas om det, en annan lämplig person. Vår bedömning: Det finns ett behov av tvistlösning genom med- ling när förhandlingar strandar om nyproduktionshyror eller om ändringar av presumtionshyran. Det finns ett motsvarande behov när förhandlingar strandar om hyror i det befintliga bostads- beståndet. Den modell för tvistlösning som vi föreslår kan även användas om parterna, efter presumtionstidens utgång, inte kom- mer överens om en tidigare presumtionshyras anpassning till bruksvärdesystemet. Den nuvarande modellen om presumtionshyra innebär att kollek- tiva förhandlingar kan föras om hyran innan huset har producerats och hyresavtal har tecknats. Den innebär också att kollektiva för- handlingar därefter kan föras om ändringar av presumtionshyran med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten. Vårt för- slag i kapitel 7 innebär att kollektiva förhandlingar även kan komma att föras om ändringar av presumtionshyr- an begärs på grund av en ombyggnad och vissa andra förhållanden. Om parterna träffar en förhandlingsöverenskommelse om änd- ring av presumtionshyran, kan hyresnämnden pröva hyran enligt 22 § hyresförhandlingslagen (1978:304). Om parterna är oense om en ändring av presumtionshyran, kan hyresnämnden komma att pröva hyran enligt 24 § hyresförhandlingslagen. En ny modell för tvistlösning Vid ändring av den ursprungliga presumtionshyran är det de en- skilda hyresgästerna och hyresvärden som är parter vid hyresnämn- den. I samtliga fall tar prövningen vid hyresnämnden fasta endast på en skälighetsprövning av den del av hyran som ändras i förhåll- ande till den ursprungliga presumtionshyran. Någon bruksvärdes- prövning sker alltså inte. Det finns ett intresse hos parterna på bostadshyresmarknaden att snabbt kunna lösa en kollektiv tvist om hyra och andra hyres- villkor. förslag om att en skiljenämnd skulle kunna lösa tvist- erna (se avsnitt 6.2.8 och , s. 3) har av olika skäl inte genom- förts och det är tveksamt om en sådan modell är förenlig med nuvarande lagstiftning. Inom den allmännyttiga sektorn har i stället diskuterats att kunna lösa tvisten genom eller i anslutning till det partsammansatta organ som medlar och rekommenderar förhand- lande parter en viss lösning beträffande hyror (). Under utredningsarbetet, , har och kommit överens om att inrätta en särskild som består av en opartisk ordförande, som utses av , och två ledamöter som utses av och representerar respektive organisation. Om parterna inte lyckas komma överens i de ursprungliga förhandlingarna kan part- erna gemensamt hänskjuta tvisten till . Detta under förutsättning att medling har prövats på central nivå. ska nämnden lämna en rekommendation som parterna har åtagit sig att följa. Parterna tecknar därefter en förhandlingsöverenskommelse i enlighet med nämndens rekommen- dation. Nämnden har till uppgift att bl.a. lämna rekommendationer mellan parterna avseende överenskommelser om presumtionshyra. är tanken att det ska finnas fasta medlare för denna typ av uppdrag. Det är önskvärt att parterna på bostadsmarknaden själva kan lösa uppkommande tvister om nyproduktionshyror genom egna organ. På den privata sidan finns emellertid inte någon motsvar- ande nämnd som på den allmännyttiga sidan. Partsorganisationerna har dock tagit upp en dialog i frågan. En tanke som tagits upp inom utredningen är att , som är en statlig myndighet som svarar för medling i arbetstvister och verkar för en väl fungerande lönebildning (se 46– 53 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet), skulle En ny modell för tvistlösning kunna utse medlare för medling om nyproduktionshyror. En fördel skulle kunna vara att medlingen sker utifrån vissa i lag stadgade kriterier om hyresutveckling och andra samhällsekonomiska fakto- rer. Ett medlingsförfarande inom ramen för krä- ver lagstiftning och att medlare organiseras till institutet. En sådan lösning torde vidare behöva vara generell för hela bostadshyres- marknaden och bör därför endast kunna tänkas om bostadshyres- marknadens organisationer är ense om detta. Medling torde vidare inte kunna ske för varje enskilt byggprojekt utan måste då avse mer generella överenskommelser mellan partsorganisationerna. Vi har stannat för att inte föreslå att ska utse medlare i hyressättningstvister. I den mån parterna på bostadshyresmarknaden inte kan finna egna tvistlösningsmodeller, bör det enligt vår mening vara ett an- svar för staten att medverka till att tvisterna blir lösta på ett lämp- ligt sätt. Utgångspunkten för bostadsmarknaden bör då vara att en statlig myndighet, liksom på arbetsmarknaden, medlar eller utser medlare. Hyresnämnderna är statliga förvaltningsmyndigheter som enligt lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder (nämnd- lagen) har till uppgift att medla i bl.a. hyrestvister och att pröva sådana tvister i den utsträckning som framgår av lagen. I stor ut- sträckning prövar nämnderna tvister enligt hyreslagen och hyres- förhandlingslagen. Det ankommer då på nämnden att försöka för- lika parterna. Vad gäller kollektiva tvister, handlägger nämnderna tvister om rätt till förhandlingsordning men däremot inte tvister om hyra mellan de kollektivt förhandlande parterna. Nämnden medlar också i mycket stor utsträckning i tvister om lokalhyra. Det kan här också nämnas att en domstol kan förordna att hyres- nämnden ska medla i en hyrestvist vid domstolen (se 7 § nämnd- lagen). Det ligger nära till hands att undersöka om en lämplig medlings- funktion avseende presumtionshyror eller ändring av sådana hyror kan arrangeras med hjälp av hyresnämnderna. Vårt uppdrag att vid behov föreslå en tvistlösning om presumtionshyror och ändringar av sådana hyror kan dock inte ses isolerat från tvister om hyra i det befintliga bostadsbeståndet. För ändring av hyran i såväl det befint- liga bostadsbeståndet som i hus med presumtionshyror gäller så- lunda bestämmelserna om förhandling och prövning enligt hyres- En ny modell för tvistlösning Om vårt förslag om ytterligare möjligheter att ändra en presumtionshyra genomförs accentueras de likheter i för- handlingssystemet som finns. Från processuell synpunkt är det vid- are lämpligt att kunna lösa kollektiva tvister om hyra på ett och samma sätt oberoende av om tvisten avser presumtionshyra, änd- ring av sådan hyra eller hyra i det befintliga bostadsbeståndet. För- hållandena beträffande medling och prövning av hyror inom det befintliga bostadsbeståndet är därför betydelsefullt för att ta ställ- ning till frågan om tvistlösning också när det gäller presumtions- hyra och ändring av sådan hyra. 8.2Medling och prövning av hyrestvister inom det befintliga bostadsbeståndet