sou · H5B317 · 2017-02-23 00:00:00 — En av hörnstenarna i EU:s straffrättsliga samarbete är, , principen om ömsesidigt erkännande av domar och andra beslut av rättsliga myndigheter.4 Principen om ömsesidigt erkännande syftar till att underlätta samarbetet mellan behöriga myndigheter. Den har som utgångspunkt att medlemsstaterna inte ska ifrågasätta varandras domar och beslut utan i stället direkt verkställa dem, trots eventuella olikheter i medlemsstaternas rättsordningar.5 4Att principen om ömsesidigt erkännande ska bli en av hörnstenarna i det straffrättsliga samarbetet beslutades i samband med Europeiska rådets möte i . I oskuldspresumtionsdirektivet finns också en redogörelse för bakgrunden i ingressen, se beaktandesatserna 2–8. 5Jfr även t.ex. resonemanget i prop. 2012/13:156, s. 13. Utredningens uppdrag och arbete Den verkställande staten får endast göra en formaliserad och begränsad prövning av om domen eller beslutet ska erkännas och verkställas. Genom att erkänna och verkställa domar och beslut utan någon ytterligare materiell prövning uppnås ett enklare, snabbare och effektivare samarbete. Genomförandet av principen om ömsesidigt erkännande förutsätter följaktligen att medlemsstaterna har förtroende för varandras straffrättsliga system. Bakom färdplanen och ytterligare direktiv som antagits ligger således en sådan strävan. De direktiv m.m. som EU antagit ligger alltså i linje med principen om ömsesidigt erkännande genom att avsikten är att öka medlemsstaternas tilltro till varandras rättssystem på det straffrättsliga området. 2.4Det övergripande syftet: Att stärka det rättsliga skyddet av enskildas rättigheter och att garantera en rättvis rättegång Ett sätt att öka förtroendet mellan medlemsstaterna är att införa gemensamma minimiregler till skydd för personers rättigheter vid det straffrättsliga förfarandet. EU:s åtgärder består, som framgått, av olika rättsliga paket som garanterar misstänkta och tilltalade vissa grundläggande rättigheter. Det rättsliga skyddet för enskilda stärks. Den del som vår utredning tar sikte på, här oskuldspresumtionsdirektivet, omfattar gemensamma minimiregler avseende vissa aspekter av oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången. Direktivet syftar på det sättet till att öka medlemsstaternas förtroende för varandras system genom att stärka rätten till en rättvis rättegång.6 Vårt arbete påbörjades och har innefattat regelbundna sammanträden. Det har hållits fyra sammanträden där experter har deltagit. Utredningens sekreterare har även haft kontakt med justitieministerierna i , och samt diskuterat genomförandet av direktivet med . 6 Se ingressen till oskuldspresumtionsdirektivet, beaktandesats 9. 3 Allmänt om EU-direktivet 3.1Direktivets förhållande till EU:s rättighetsstadga och Principen om att var och en ska betraktas som oskyldig till dess att deras skuld fastställts av domstol är inte ny. Inte heller rättigheten som garanterar en misstänkt eller tilltalad rätt att närvara vid sin egen rättegång och att där försvara sig mot anklagelsen är ny för det aktuella direktivet. Kraven – som är ett led i att garantera en rättvis rättegång – har formulerats i flera internationella ramverk. Oskuldspresumtionen finns t.ex. i FN:s rättighetsinstrument.1 Den och kravet på en rättvis rättegång är också formulerad i . införlivades i svensk rätt och konventionen har ställning som lag i . För den här utredningen är det främst artikel 6 i konventionen som är av betydelse och kommer att behandlas. Artikeln, som mer specifikt beskriver kravet på en rättvis rättegång, består av tre punkter. Rätten till en rättvis rättegång behandlas särskilt i artikel 6.1. Den för utredningen aktuella oskuldspresumtionen behandlas i artikel 6.2. Där talas om rätten för den som blivit anklagad för brott att betraktas som oskyldig till dess att skulden lagligen fastställs. I artikel 6.3 behandlas flera minimirättigheter för den misstänkte eller tilltalade, bl.a. rätten att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar. har flertalet gånger tolkat oskuldspresumtionen som del av kravet på en rättvis rättegång. På så sätt har rättigheternas ramar och omfattning kommit att definieras, steg för steg. Genom Lissabonfördraget, som trädde i kraft finns det inom EU numera två grundläggande fördrag: Unionsför- 1 Se artikel 14 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och artikel 11 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna. draget och Funktionsfördraget. Det finns dock även en tredje del, som har samma rättsliga status som fördragen. Det är den s.k. Rättighetsstadgan. Rättighetsstadgan är ett sätt att ge de mänskliga fri- och rättigheterna en framskjuten position inom EU.2 Stadgan kan också sägas vara en följd av ett antal avgöranden av där de mänskliga fri- och rättigheterna i gradvis kommit att erkännas som grundläggande rättigheter inom . Stadgan är alltså EU:s eget regelverk för att skydda och upprätthålla mänskliga fri- och rättigheter. Den samlar de grundläggande rättigheter som bl.a. har sin grund i medlemsstaternas gemensamma författningstraditioner, internationella förpliktelser samt unionens och sociala frågor.3 Även de rättsprinciper som slagits fast genom och rättspraxis från och är ett väsentligt inslag i stadgan. Stadgan riktar sig till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten eller genomför unionsrätt, se artikel 51 i stadgan.4 I stadgan återfinns inte minst krav på en rättvis rättegång. Oskuldspresumtionen och rätten till en rättvis rättegång, som har sin förebild i artikel 6, garanteras i artiklarna 47 och 48 i stadgan. Det faktum att EU:s medlemsstater förbundit sig att följa både Rättighetsstadgan och har dock inte ansetts tillräckligt för att garantera ett ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden mellan medlemsstaterna.5 Färdplanen och tillkommande direktiv innebär alltså, i flera avseenden, en ytterligare unionsrättslig förädling av Rättighetsstadgans och krav. Det är i det sammanhanget som oskuldspresumtionsdirektivet bör läsas, dvs. som en precisering av både och Rättighetsstadgan. 2Se redogörelsen i , , Oskyldighetspresumtionen, , (2003), s. 99 ff. Observera dock att den redogörelsen utgår ifrån förhållandena som gällde innan Lissabonfördraget trädde i kraft. 3Se t.ex. , a.a., s. 100 f. 4Jfr även NJA 2011 s. 444. 5För en tidig konsekvensutredning där behovet av EU-rättsliga åtgärder beskrivs, se Commission Staff Working Document. Accompanying the document Proposal for measures of the strengthening of certain aspects of the presumption om innocence and of the right to be present at trial in criminal proceedings, , SWD (2013) Det här betyder dock inte att unionsrätten, inklusive oskuldspresumtionsdirektivet, och är identiska med varandra. Rättighetsstadgan anger visserligen att, i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av så ska dessa ha samma innebörd och räckvidd som de i Europakonventionen.6 Flera artiklar i Rättighetsstadgan går dock längre än – stadgan erbjuder alltså åtminstone samma skydd som konventionen.7 I oskuldspresumtionsdirektivet finns också exempel på där unionsrätten inte fullt ut korrelerar med konventionen. Direktivet är inte minst mer precist och detaljerat än både och Rättighetsstadgan och lämnar, i den meningen, mindre utrymme för tolkningar. Det tar också sikte på alla delar i straffprocessen, medan t.ex. tolkar i ett enskilt fall mera övergripande. Avslutningsvis ska också nämnas att det i artikel 13 i oskuldspresumtionsdirektivet poängteras att ingenting i direktivet ska ses som en begränsning eller ett avsteg från några av de rättigheter och rättssäkerhetsgarantier som säkerställs enligt stadgan, eller andra relevanta bestämmelser i internationell rätt.8 Inte heller ska de begränsa medlemsstaters rätt som erbjuder en högre skyddsnivå. Rättigheterna enligt direktivet får alltså inte tolkas mera restriktivt än vad som följer av Rättighetsstadgan och . 3.2.1Syfte och tillämpningsområde (artiklarna 1–2, beaktandesatserna 9–15 i direktivets ingress) Som framkommit redan i det föregående kapitlet är syftet med direktivet att stärka rätten till en rättvis rättegång i straffrättsliga förfaranden.9 Detta genom att föreskriva minimiregler avseende vissa aspekter av oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången, se artikel 1. Direktivet ska, i enlighet med vad som anges i 6Artikel 52.3 i Rättighetsstadgan. 7För en redogörelse av unionsrättens förhållande till , se bl.a. , a.a., s. 96 ff. 8Jfr även direktivets ingress, beaktandesats 48. 9Se även direktivets ingress, beaktandesats 9. artikel 2, tillämpas på fysiska personer som är misstänkta eller tilltalade. Rättigheterna gäller till dess att det straffrättsliga förfarandet har avslutats, dvs. tills ett slutligt avgörande har meddelats och vunnit laga kraft. Misstänkta och tilltalade i straffrättsliga förfaranden är, enligt direktivet, alla som misstänkts eller är tilltalade för att ha begått ett brott eller ett påstått brott. Direktivet är tillämpligt från det att förfarandet inleds, dvs. även innan en person, genom formell delgivning av behörig myndighet eller på annat officiellt sätt, underrättats om att han eller hon är misstänkt för brott.10 3.2.2Oskuldspresumtionen (artiklarna 3–7, beaktandesatserna 16–32 i direktivets ingress) Den första delen i direktivet, artiklarna 3–7, behandlar oskuldspresumtionen. Medlemsstaterna ska se till att misstänkta och tilltalade i straffrättsliga förfaranden betraktas som oskyldiga till dess att deras skuld fastställts enligt lag. Detta grundläggande krav sönderfaller i flera aspekter. Enligt artikel 4 i direktivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att myndigheter, i offentliga uttalanden och rättsliga avgöranden, inte hänvisar till den misstänkte eller tilltalade som skyldig före det att han eller hon har bevisats skyldig enligt lag. Lämpliga åtgärder ska finnas tillgängliga vid myndigheters överträdelser av dessa krav. Artikel 4 i direktivet hindrar dock inte en myndighet från att offentligt sprida information om ett straffrättsligt förfarande när detta är absolut nödvändigt av skäl som rör brottsutredningen eller ligger i allmänhetens intresse. Myndigheter som omfattas av kraven är inte enbart rättsliga och brottsbekämpande myndigheter. Även andra myndigheter, ministrar och offentliga tjänstemän omfattas av kraven.11 Detta påverkar emellertid inte nationell lagstiftning om immunitet. Artikel 5 stadgar att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att se till att misstänkta och tilltalade inte framställs som skyldiga i domstol eller offentligt genom användning av fysiskt begränsande åtgärder. Myndigheterna bör alltså avstå från att framställa 10Se direktivets ingress, beaktandesats 12. 11Se direktivets ingress, beaktandesats 17. misstänkta eller tilltalade som skyldiga genom att använda fysiskt begränsande åtgärder som t.ex. handfängsel, glasburar, inhägnader och fotfängsel.12 Artikeln hindrar dock inte användningen av fysiskt begränsande åtgärder i fall dessa krävs av säkerhetsskäl eller för att hindra misstänkta eller tilltalade från att avvika eller ha kontakt med tredje part. Bevisbördan ska vila på åklagaren, något som följer av artikel 6. Detta krav ska dock inte påverka eventuella skyldigheter för domstolen att på egen hand söka efter bevisning. Direktivet tillåter, under vissa förutsättningar, också att bevisbördan gällande sakförhållanden eller rättsläget går över på den misstänkte eller tilltalade.13 En sådan presumtion bör hållas inom rimliga gränser, med beaktande av vikten av det saken rör och med iakttagande av rätten till försvar. De medel som används bör stå i rimlig proportion till det legitima mål som eftersträvas. Presumtionerna bör kunna kullkastas och bör under alla omständigheter endast användas om rätten till försvar respekteras. Medlemsstaterna ska också se till att alla tvivel i skuldfrågan är till den misstänktes eller tilltalades fördel. Direktivet kräver vidare att misstänkta eller tilltalade personer ska ha rätt att tiga med avseende på det brott som de misstänks eller är tilltalade för att ha begått och rätt att inte vittna mot sig själva. Dessa krav regleras i artikel 7. Om en misstänkt eller tilltalad väljer att tiga eller inte vittna mot sig själv får det inte användas mot honom eller henne och inte betraktas som bevis för att han eller hon begått det aktuella brottet. För att avgöra huruvida rätten att tiga eller rätten att inte vittna mot sig själv har kränkts bör tolkning av rätten till en rättvis rättegång i enlighet med beaktas.14 Utövandet av rätten att tiga eller rätten att inte vittna mot sig själv bör inte heller påverka nationella bestämmelser om domstolars eller domares bevisprövning, förutsatt att rätten till försvar respekteras.15 Medlemsstaterna får också tillåta att rättsliga myndigheter, vid påföljdsbestämningen, beaktar den misstänktes eller tilltalades samarbetsvilja. Medlemsstaternas rätt att använda material som erhållits genom användningen av lagliga tvångsmedel, som 12Se direktivets ingress, beaktandesats 20. 13Se direktivets ingress, beaktandesats 22. 14Se direktivets ingress, beaktandesats 27. 15Se direktivets ingress, beaktandesats 28. finns oberoende av de misstänktas eller tilltalades vilja, påverkas inte av direktivet. Direktivets bestämmelser i fråga om rätten att tiga och rätten att inte vittna mot sig själv hindrar inte att medlemsstaterna, med avseende på mindre förseelser, beslutar att handläggningen av ett mål eller ärende, helt eller delvis, genomförs skriftligen. En sådan ordning måste dock vara förenlig med rätten till en rättvis rättegång. 3.2.3Rätten att närvara vid rättegången (artiklarna 8–9, beaktandesatserna 33–43 i direktivets ingress) I direktivets andra del, artiklarna 8–9, regleras rätten att närvara vid rättegången. Utgångspunkten är att medlemsstaterna ska se till att misstänkta och tilltalade har rätt att närvara vid sin egen rättegång. I direktivet anges också när medlemsstaterna får tillåta att domstolen prövar och avgör skuldfrågan i den misstänktes eller tilltalades utevaro. Enligt artikel 8 får det ske om den misstänkte eller tilltalade i rätt tid har underrättats om förhandlingen och fått information om konsekvenserna av att han eller hon uteblir. Skuldfrågan får också prövas i utevaro om den misstänkte eller tilltalade, efter att ha blivit underrättad om rättegången, företräds av en försvarare med fullmakt. Försvararen ska ha utsetts antingen av den misstänkte eller tilltalade eller av staten. Om de krav som redovisats inte är möjliga att uppfylla, t.ex. för att den misstänkte eller tilltalade trots rimliga ansträngningar inte kunnat hittas, är möjligheterna att meddela ett avgörande i utevaro och verkställa ett sådant avgörande något mer begränsade. Vissa möjligheter att avgöra målet till finns dock. Den misstänkte eller tilltalade ska i sådana fall, när han eller hon informeras om avgörandet (särskilt när han eller hon grips), även informeras om sin rätt att angripa avgörandet. Den misstänkte eller tilltalade ska också informeras om och ges rätt till en ny rättegång eller kunna angripa avgörandet genom något annat rättsmedel. Enligt artikel 9 ska den misstänkte eller tilltalade ha rätt att delta i den nya processen på ett effektivt sätt och kunna utöva sin rätt till försvar. Processen ska möjliggöra en ny prövning av åtalet och bedömning av nya bevis (den ska kunna leda till att det ursprungliga avgörandet upphävs). Direktivets bestämmelser när det gäller rätten att närvara vid rättegången ska inte påverka tillämpningen av nationella bestämmelser som tillåter att förfaranden, eller delar av dessa, genomförs skriftligen. En förutsättning är dock att det är förenligt med rätten till en rättvis rättegång. 3.2.4Rättsmedel (artikel 10, beaktandesatserna 44–45 i direktivets ingress) Direktivet omfattar också bestämmelser som tar sikte på följderna av att en medlemsstat åsidosätter någon av de stipulerade rättigheterna, se artikel 10. Det förutsätts att misstänkta och tilltalade har tillgång till effektiva rättsmedel – om deras rättigheter enligt direktivet inte tillgodoses. Så långt det är möjligt bör rättsmedlet leda till att den misstänkte eller tilltalade får samma ställning som om rättigheten inte hade åsidosatts.16 Vidare uttalas att rätten till försvar och rätten till en rättvis rättegång ska iakttas vid bedömningen av uttalanden som misstänkta eller tilltalade har gjort eller av bevis som upptagits med åsidosättande av deras rätt att tiga eller rätt att inte vittna mot sig själv. Tillämpningen av nationella bestämmelser och system i fråga om bevistillåtlighet ska dock inte påverkas. 16 Se direktivets ingress, beaktandesats 44. 4Utgångspunkter vid genomförandet av direktivet Den del av vårt uppdrag som behandlas i detta delbetänkande består i att bedöma hur oskuldspresumtionsdirektivet ska genomföras i svensk rätt. Vi ska analysera svensk rätt i ljuset av direktivet. Det brukar göras skillnad på den primära och den sekundära . Den primära består av de grundläggande fördragen. Den sekundära utgörs av de rättsakter som EU:s institutioner utfärdat med fördragen som rättslig grund. En typ av rättsakt är direktiven. Direktiven har som syfte att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning. De riktar sig till medlemsstaterna och anger ett visst resultat som ska uppnås inom . Ett EU-direktiv är alltså bindande för medlemsstaterna vad gäller resultatet som ska uppnås. Vår huvudsakliga utgångspunkt är därför att se till att direktivet blir genomfört på ett sådant sätt att den svenska regleringen stämmer överens med det resultat som direktivet ger uttryck för. Genomförandet av direktivet kräver inte nödvändigtvis att bestämmelserna återges formellt och ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel. Det avgörande är att det i nationell rätt läggs fast en rättslig ram som garanterar att direktivet tillämpas fullt ut på ett tillräckligt klart och precist sätt.1 Två saker är här viktiga att tänka på. Den enskilde ska kunna identifiera de rättigheter som kommer från direktivet. Det ska också, där det är lämpligt, finnas en möjlighet till domstolsprövning av dessa rättigheter. 1 Se bl.a. (dåvarande ) dom i mål C-131/88, punkt 6. Utgångspunkter vid genomförandet av direktivet har gjort uttalanden om vad som kan anses tillräckligt för ett korrekt genomförande i ett antal rättsfall.2 Av rättsfallen framkommer att är skeptisk till administrativ praxis som genomförandemetod. I ett av rättsfallen ges uttryck för att administrativ praxis, som till sin natur kan ändras av myndigheterna när dessa finner det lämpligt och som inte är tillräckligt känd, inte kan anses uppfylla kraven på genomförande.3 Det är således tydligt att enbart administrativ praxis inte är tillräcklig för att genomföra ett direktiv om denna är öppen för förändringar. Däremot kan administrativ praxis, bunden och styrd av stats- och förvaltningsrättsliga principer, vara tillräcklig. I ett rättfall har funnit att ”särskilt förekomsten av allmänna principer i statsrätt eller förvaltningsrätt (kan) göra att ett införlivande genom särskilda lagstiftningsåtgärder är överflödigt”.4 Framhållas bör att samtliga de rättsfall där gjort dylika uttalanden rör genomförandet av administrativa förfaranden och regler. Oskuldspresumtionsdirektivet är stöpt i en annan form. Det rör sig om ett direktiv som tar sikte på straffrättsliga förfaranden. EU:s behörighet på det straffrättsliga området blev större i och med att Lissabonfördraget trädde ikraft.5 EU-direktiv som innehåller straffprocessuella rättigheter kan, sett ur det perspektivet, beskrivas en nyare företeelse. De uttalanden som gjort när det gäller genomförandet av direktiv som gäller administrativa förfaranden måste dock, enligt vår uppfattning, kunna appliceras även ifråga om direktiv som gäller straffrättsliga förfaranden. Andemeningen i resonemang på vad som anses tillräckligt vid genomförandet av ett direktiv får sägas vara en klar, precis och beständig rättslig ram, som präglas av förutsägbarhet. 2Se t.ex. (dåvarande ) dom i mål C-131/88, punkt 6. Ytterligare exempel är dom i mål C-29/84, punkt 23, i mål C- 361/88, punkt 15 och C-287/04, punkt 6. 3Se (dåvarande ) dom i mål C-102/79, punkt 11. Se även domstolens dom i mål C-145/82, punkt 10. 4Se (dåvarande ) dom i rättsfallet C-29/84, punkt 23. 5För analyser av EU-straffrättens utveckling, se bl.a. , , The Procedural Criminal of the EU, , Stiftelsen utgivna av vid nr 84 (2016) och , , EU som lagstiftare inom straffrätten och reglerna mot penningtvätt, SvJT 2011 s. 357. Utgångspunkter vid genomförandet av direktivet Kravet på tydlighet och precision slår självfallet olika beroende på vilken slags direktivbestämmelse det är fråga om. En mycket allmän direktivbestämmelse med abstrakta syften sänker kraven på klarhet och precision på det nationella planet. En detaljerad direktivbestämmelse som tillåter inga eller få avvikelser i det nationella genomförandet för med sig hårdare krav på tydlighet och precision. Eftersom även EU:s rättighetsstadga aktualiseras bör kravet på tydlighet och precision vidare ses i ljuset av denna. Det finns naturligtvis inget hinder mot att genomföra direktivet utan författningsändringar om kraven enligt direktivet är uppfyllda. I detta ligger givetvis att svensk författningstext aldrig får stå i strid mot direktivet.6 En andra – och viktig – utgångspunkt är att oskuldspresumtionsdirektivet bör ses som en del av ett större åtgärdspaket från EU. Direktivet har t.ex. kopplingar till den s.k. färdplanen som berörts i kap. 2. Det är därför viktigt att ha med sig de ställningstaganden som gjorts och åtgärder som genomförts i samband med införlivandet av de tidigare antagna direktiven. Det är också av betydelse att koppla oskuldspresumtionsdirektivet till de senare direktiv som antagits inom ramen för färdplanen. För att EU:s åtgärdspaket ska få avsedd effekt bör rimligen genomförandet av detta direktiv sättas i sitt sammanhang; det ska vara ett komplement till de övriga åtgärderna på området. 6 Jfr även dom i mål C-439/16. I målet, som gällde tolkningen av oskuldspresumtionsdirektivet, anförde att medlemsstaterna har en skyldighet att avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar ändamålet med ett direktiv under införlivandefristen av detta. Det innebär att fr.o.m. det datum direktivet träder i kraft ska medlemsstaterna i möjligaste mån avhålla sig från att tolka den nationella rätten på ett sätt som kan skada direktivets ändamål. Utgångspunkter vid genomförandet av direktivet 4.3.1Förfaranden som omfattas av direktivet Bedömning: Direktivets bestämmelser är tillämpliga vid handläggningen av brottmål, både i domstol och under förundersökningen. Inom direktivets tillämpningsområden ryms vidare summariska förfaranden, såsom strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Även andra straffrättsliga förfaranden som inte mynnar ut i en domstolsprövning, som t.ex. en process som resulterar i en åtalsunderlåtelse, omfattas. Direktivet får också visst genomslag när det gäller internationell rättslig hjälp i brottmål. Direktivets tillämpningsområde begränsas till straffrättsliga förfaranden. Termen straffrättsligt förfarande är inte något harmoniserat begrepp inom . Vid genomförande av tidigare steg i färdplanen har begreppet, för svenskt vidkommande, bedömts svara mot förfaranden som kan mynna ut i en brottspåföljd.7 I samband med genomförandet av det första steget i färdplanen (rätten till tolkning och översättning) uttalades att ingenting i direktivets utformning tydde på att avsikten hade varit att direktivet skulle vara tillämpligt även på administrativa förfaranden.8 I stället avgränsades tillämpningsområdet till att gälla handläggningen av brottmål. Vid genomförandet av steg två i färdplanen (rätten till information) ifrågasatte Lagrådet den tolkningen.