sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Att tillsynen får stå tillbaka för prövning och att händelsestyrd tillsyn prioriteras före egeninitierad tillsyn är något som flertalet länsstyrelser återkom- mande framhållit i sina årsredovisningar. Enligt en rapport använde länsstyrelserna olika sätt för att specialdestinera resurser till tillsyn. Det skedde antingen tillfälligt genom särskilda projekt eller program, eller mer permanent genom att definiera vissa befattningar som ”tillsynare”. Vidare uppgavs att i enstaka fall hade vissa länsstyrelser bildat en organisatorisk enhet för tillsyn. I rapporten framhölls att tillsyn var mer enhetlig inom de om- råden där länsstyrelserna hade fått riktade anslag, exempelvis för till- syn av förorenade områden och tillsyn enligt Sevesolagen. Ett förslag som lämnades var att genomföra nationella tillsynslyft, det vill säga tillsynssatsningar av kampanjkaraktär, inom utpekade områden, kopp- lade till särskilda ekonomiska insatser (, Länsstyrelsernas tillsyn – dagsläge, möjliga förbättringar, framtidsutsikter, 2009). Under utredningen har länsstyrelserna framfört att dagens finan- sieringssystem leder till att miljötillsynen tilldelas för lite resurser i förhållanden till behoven och att nivån på tillsynen blir lägre än vad som vore optimalt från miljösynpunkt. I olika sammanhang har läns- styrelserna också påtalat att återkallelse av tillsyn som har överlåtits till en kommun inte sker på grund av svårigheter med finansieringen. Vi bedömer att ett sätt att öka resurserna till länsstyrelsernas miljötillsyn är att det blir en tydligare koppling mellan avgiftsintäk- terna för tillsyn och de resurser som avsätts för miljötillsynen. Ökade resurser skulle ge förutsättningar att höja kvaliteten på läns- styrelsernas tillsyn och möjliggöra riktade och egeninitierade till- synsinsatser utifrån ett riskbaserat synsätt. Med en ökad tillsyns- aktivitet skulle förutsättningar skapas för en mer målinriktad till- syn, genom exempelvis mer djupgående tillsynskampanjer, i stället för som då händelsestyrd tillsyn dominerar. Vi anser att det är angeläget att finansieringen utformas på ett sådant sätt att den bättre motsvarar behoven av tillsyn och att finan- sieringen av länsstyrelsernas tillsyn enligt därför bör ses över. Ett sätt att tydliggöra kopplingen mellan tillsynsbehov, resur- ser för tillsyn och den tillsyn som genomförs är att ett belopp som motsvarar de miljötillsynsavgifter som har tagits ut från tillsyns- objekt i länet tillförs för att användas för tillsyn av dessa verksamheter. Därutöver måste en bedömning av behovet av tillsyn över objekt där avgifter inte kan tas ut göras och medel för detta också anslås. Det är särskilt angeläget mot bakgrund av att länsstyrelserna uppskattar att tillsynsbehovet är betydande jämfört med de tillgängliga resurserna för tillsynen. Eftersom vi föreslår att tillsynsvägledning inte ska vara en del av tillsynen (kapitel 9) och därmed inte kommer ha en tydlig koppling till avgiftsintäkterna för tillsyn bör även behovet när det gäller till- synsvägledning redovisas på ett sådant sätt att rimliga resurser för det anslås. Särskilda satsningar inom vissa områden tenderar att påverka i vilken grad tillsyn sker inom andra områden. Det bör noga övervägas hur särskild finansiering påverkar helheten innan sådan beslutas. En nationell miljötillsynstrategi enligt vårt förslag i kapitel 14 kan vara ett viktigt underlag för sådana bedömningar. Olika förutsättningar för finansiering mellan länsstyrelser och kommuner Det nuvarande avgiftssystemet innebär olika förutsättningar för kommuner respektive länsstyrelser när de utför samma typ av till- syn. Länsstyrelsernas taxor bestäms av staten i förordningen om av- gifter för prövning och tillsyn enligt och är lika över landet. Avgifterna har länge varit oförändrade. Kommunernas taxor är normalt högre än länsstyrelsernas, vilket skapar olika incitament för myndigheterna att utföra tillsyn. Det är också en skillnad som ur verksamhetsutövarnas perspektiv kan vara svår att förstå. Typiskt sett kan det medföra att större verksamheter, som torde ha bättre betalningsförmåga, betalar mindre för miljötillsynen än de verksam- heter som bedöms medföra mindre påverkan på miljön, där kom- munerna har ansvar för tillsynen. Under utredningen har länsstyrel- serna också påpekat att kommuner i högre grad än länsstyrelserna kan använda sig av timtaxa både när det gäller tillsynsobjekt som kräver extra insatser och när det gäller verksamhet som inte om- fattas av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Med de nu genomförda ändringarna i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt kommer de statliga taxorna att höjas gradvis och på så sätt också närma sig kommunernas taxor. Vi konstaterar att en mer direkt koppling mellan kostnader och intäkter för tillsynen gäller för kommunerna. En tydligare koppling i dessa avseenden även för länsstyrelserna skulle innebära mer lik- värdiga förutsättningar för kommuner och länsstyrelser när det gäller finansieringen av tillsynen. Dessa frågor bör ingå i övervägan- dena om hur länsstyrelsernas finansiering ska se ut. Vi bedömer vidare att statliga tillsynsmyndigheter bör ha möjlighet att använda både fast avgift och timtaxa. Vid användning av fast avgift är det dessutom rimligt att myndigheterna följer upp om den genomföra tillsynen motsvaras av den avgift som tagit ut. och taxor för tillsyn enligt Vår bedömning: Kommunerna bör se över sina taxor och efter- sträva att de utformas för att ge en ökad kostnadstäckning samt ange vad som ligger till grund för taxan. Det bör finnas en tydlig koppling mellan tillsynsbehov, resurser för tillsyn och den till- syn som genomförs. , i samverkan med övriga berörda centrala myndigheter, bör ge kommunerna stöd i hur de kan utforma taxorna mer enhetligt. Länsstyrelserna bör i sin uppföljning av kommunerna även följa upp deras avgifter för tillsyn. Skälen för vår bedömning Det finns stora skillnader mellan kommunerna i hur de utformar sina taxor har undersökt kommunernas taxor. De konstaterade att det är stora skillnader mellan kommunernas taxor när det gäller anmälan och tillsyn enligt . En rekommen- dation från nämnden var att alla kommuner tydligt ska redovisa vilka faktorer som tagits med när man räknat fram avgiftsnivåerna för anmälan och tillsyn av miljöfarlig verksamhet (Miljöfarlig verk- samhet – Tillämpning, avgifter, tillsyn och samordning, 2016. Av SKL:s rapport om handläggningskostnader och kostnads- täckningsgrad inom kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvalt- ningar framgår att kommunerna i större grad än tidigare tar betalt för sina kostnader i samband med tillsynsarbete. Förklaringen till varför taxorna skiljer sig åt anges vara att kommunerna har olika stora kostnader men även att de använder olika mycket tid för sitt tillsynsarbete (Tillsyn och kontroll, enkät om miljö- och livsmedels- områdets taxor i kommunerna, 2014). i genomförde en enkät till kommuner i länet om avgiftsfinansieringen för tillsyn enligt och livsmedelslagen. Sammanfattningsvis konstaterades att de flesta kommunerna hade fasta årliga avgifter för tillsyns- objekt inom miljöskydd men betydligt färre hade det för tillsyns- objekt inom hälsoskydd. Kostnadstäckningsgraden var högre när det gällde miljötillsynen än för hälsoskyddstillsynen. Den högsta kostnadstäckningen var för kontroll som gjordes enligt livsmedels- lagen. rekommendationer till kommunerna var att se över möjligheten att förbättra kostandstäckningsgraden när det gäller miljöbalkstillsynen, överväga om fasta årliga avgifter kan tillämpas på fler verksamheter, se över om timtaxan är motiverad samt att överväga en indexreglering för att förenkla administratio- nen vid justering av taxan (Uppföljning av taxa för miljöbalkstillsyn och livsmedelskontroll. Rapport 2013:28). En större enhetlighet i kommunernas taxor bör eftersträvas Regeringen anger i tillsynskrivelsen att en större enhetlighet beträf- fande de kommunala avgifternas konstruktion och storlek bör efter- stävas (skr. 2009/10:79, s. 24). En ökad tydlighet och förutsägbarhet gentemot tillsynsobjekten om hur tillsynen ska finansieras kräver en ökad styrning av kommunala tillsynsavgifter. Det är rimligt att öka transparensen när det gäller kommunernas avgifter och att minska de största skillnaderna. Dock bör avgifterna fastställas av varje kom- mun, utifrån de lokala förhållandena och i enlighet med det kom- munala självstyret. Den statliga styrningen av de kommunala till- synsavgifterna bör följaktligen som huvudprincip inte gå så långt som att fastställa exakta taxor. Förhållanden varierar mellan kom- munerna och det kan därför finnas sakliga skäl för att låta kostnads- läget variera inom landet. Principen om att kommunerna ska ha rätt att välja finansiering och bestämma avgifterna bör upprätthållas. Under utredningen har det framkommit att det är stora skillna- der i hur kommunerna utformar sina taxor och i vilken grad av- giftsintäkterna täcker kostnaderna för tillsynen. Näringslivet är kri- tiska till de stora skillnaderna och efterfrågar en bättre transparens i fråga om grunderna för kommunernas taxor. Näringslivet anser också att det är svårt att se vad som ligger till grund för avgifterna eftersom kommunala och statliga myndigheter inte beräknar och redovisar vad som ligger till grund för avgifterna på ett enhetligt sätt och den statistik som finns är behäftad med stora osäkerheter. Kommunerna ska, liksom staten, följa den grundläggande prin- cipen att förorenaren ska betala och det är angeläget att utgångs- punkten är att de kostnader som hänförs till tillsynen täcks av dem som bedriver verksamheter eller vidtar åtgärder som orsakar kost- naderna. Vidare gäller principen att ett avgiftsuttag ska följas av en motprestation. Vi uppfattar att det finns en medvetenhet om de stora skillnader i avgifter som förekommer och att SKL har ett pågående arbete när det gäller att upprätta gemensamma riktlinjer för finansiering av tillsyn enligt . Mot denna bakgrund och med hänsyn till att kommunerna har rätt att välja finansiering och be- stämma avgifterna lämnar vi inget förslag i denna del. Vi bedömer emellertid att det finns anledning för kommunerna att se över hur de utformar sina taxor när det gäller tillsyn enligt . Kommunerna bör eftersträva att taxorna utformas för att ge en ökad kostnadstäckning samt ange vad som ligger till grund för taxan. Ett ökat stöd och bättre uppföljning för att nå större enhetlighet I tillsynskrivelse angav regeringen att de statliga myndigheterna, inom respektive område, bör ge stöd åt kommunerna och följa upp deras avgiftsuttag (skr 2009/10:79, s. 24). SKL arbetar med att se över sin vägledning avseende utform- ningen av de kommunala taxorna. En av förändringarna är att till- synsbehovet ska styra taxan i stället för tvärtom. SKL har för avsikt att göra en tydligare koppling mellan tillsynsbehov och utform- ningen av avgifterna och har angett till utredningen att målet är att staten och kommunerna ska vara överens om vad som ingår i till- synen och hur behovsutredningar ska utformas så att taxeunderlagen ska bli enklare att tillämpa. Vi bedömer att ett sätt att öka styrningen när det gäller kommu- nernas taxor utan att inskränka på kommunens rätt att välja finan- siering och bestämma avgifterna är att en tydligare vägledning tas fram av de centrala myndigheterna och att kommunernas taxor uppmärksammas i uppföljningen av tillsynen. En vägledning kan bidra till en större enhetlighet och transparens när det gäller kommunernas taxor men även vara en del i prioriter- ingsarbetet av tillsynen. Det skulle kunna vara fråga om att ge väg- ledningen om beräkningsgrunder för vilka kostnader som kan ingå i underlaget för avgifterna. Ett stöd i dessa frågor ökar också förut- sättningarna för att kunna göra jämförelser. bör, i samverkan med övriga berörda centrala myndigheter, ta fram ett tydligare stöd och vägledning till kommunerna när det gäller ut- formningen av taxorna. Detta ligger inom ramen för tillsynsvägled- ningsansvaret. Vilken prioritet frågan ska ha bör kunna tas upp i myndighetsdialogen. Vi ser också att det kan finnas skäl att följa upp kommunernas taxor och deras utformning och jämföra de variationer som finns mellan kommunerna. En sådan uppföljning och sammanställning ökar tydligheten och transparensen. Vi ser att det kan ske inom ramen för länsstyrelsernas uppföljning eller i samband med den samlade uppföljningen som gör. En sådan upp- följning bör kunna ge ett bra underlag för en diskussion om tillsyns- avgifterna mellan den vägledande myndigheten och de enskilda kommunerna. Vi bedömer att ett ökat stöd och uppföljning kan bidra till att omotiverade skillnader mellan kommunerna minskar. Vi ser att detta kan ske inom ramen för våra övriga förslag i kapitel 14 och 17 om ett tydligare stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna samt en utvecklad uppföljning. 18.5Verksamhetsutövarens miljöledningssystem kan ha betydelse för tillsynen Som vi beskrev ovan ingår i uppdraget att analysera och bedöma om det finns förutsättningar för olika former av lättnader, till exempel en lägre tillsynsavgift, för verksamhetsutövare som tar ett utökat miljöansvar. Inledningsvis konstaterar vi att samhället kan stötta miljöarbetet i företag på flera sätt. En grundläggande förutsättning för att vi inom ramen för denna utredning ska ge förslag på en lätt- nad är emellertid att tillsynsmyndigheten kan lägga mindre tid på att tillsyna ett tillsynsobjekt. Det måste alltså finnas en tydlig koppling mellan verksamhetsutövarens miljöarbete och att hen följer miljö- reglerna. Frågan om miljöledningssystemens påverkan på tillsyn har varit föremål för diskussion . I förarbetena till bedömdes en anslutning till ett sådant system kunna få stor be- tydelse för såväl tillståndsprövning som tillsyn (prop. 1997/98:45, del 1, s. 171). I propositionen till lagen om frivillig miljöstyrning och miljörevision bedömde visserligen regeringen att det frivilliga miljöstyrnings- och miljörevisionsarbetet inte borde ersätta till- synsmyndigheternas arbete (prop. 1994/95:101), men att systemen kunde leda till att det blir enklare och billigare för tillsynsmyndig- heternas att utöva tillsyn (prop. 1997/98:45, del 1, s. 512 f.). En liknande slutsats kunde dra . Kommittén hade fått i uppdrag att ägna särskilt intresse åt bland annat tillsynens effektivitet och dess förhållande till de stan- dardiserade miljöledningssystemen EMAS och ISO 14001. Kom- mittén menade att miljöledningssystemen tycktes ge positiva effek- ter på miljöarbetet i företagen, men att dessa effekter kunde nås på andra sätt (SOU 2002:50, s. 185–210). De tidigare utredningarna har inte lett till några författnings- åtgärder. har noterat detta och påpekade i den senaste granskningen av miljöpolitik att det i , till skillnad från vad som är fallet i en del andra , inte finns några incitament för företagen att införa ett miljöledningssystem (Gransk- ningen av miljöpolitik, 2014, s. 57). Det finns därför skäl för oss att undersöka om ett miljöled- ningssystem i sig bör medföra en lägre tillsynsfrekvens, eller på annat sätt begränsad tillsynsinsats, och därmed lägre tillsynsavgift. Vi tar vår utgångspunkt i slutsatser och undersöker om det finns nya erfarenheter som ger anledning till att göra en annan bedömning. 18.5.1Vad är ett miljöledningssystem? Miljöledningssystem är en marknadslösning som ställer krav på den verksamhet som ansluter sig till systemet att aktivt arbeta med miljöfrågor och sträva efter förbättringar. Det finns flera skäl till att företag att inför miljöledningssystem. Det kan vara ett sätt att möta marknads- och omvärldskrav, interna behov av att skapa ord- ning och reda eller för att underlätta efterlevnaden av miljölagstift- ningen. Ett miljöledningssystem kan antingen vara skapat utifrån före- tagets egna kriterier eller certifierat utifrån en standard. ISO 14001 och EMAS är två internationella system för miljöledning. EMAS – Scheme – är EU:s frivilliga system för miljöstyrning och miljörevision. Användningen av miljöledningssystem har ökat i . Antalet certifieringar enligt standarden för miljöledningssystem, ISO 14001, ökade . Det totala antalet certifierade var uppe i 3 885 stycken. Antalet certifierade enligt EU:s miljölednings- och miljörevisionsförordning, EMAS, har däremot minskat och är färre än 20 stycken (, samtal med tjänstman på ). Omkring 650 företag och organisa- tioner har ett giltigt miljödiplom enligt Svensk Miljöbas, en natio- nell standard för miljöledning som är en förenklad version av ISO 14001 (information från Svensk miljöbas hemsida, , , s. 55–56). Ett grundkrav för registrering eller certifiering enligt någon av standarderna för miljöledningssystemen är att alla lagstiftningens krav på verksamheten följs och kontrolleras. Ansvaret för att miljöreglerna följs ligger på den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Det gäller för all verksamhet och alla åtgärder som kan ha betydelse för en ekologiskt hållbar utveck- ling oavsett om det är en näringsverksamhet eller en åtgärd som vidtas av en enskild. Bestämmelserna om egenkontroll ställer krav på att verksamhets- utövaren ska planera, kontrollera och följa upp sin egen verksamhet. En väl fungerande egenkontroll har visats sig vara ett bra sätt att åstadkomma lagefterlevnad och minska riskerna för miljön. Verksam- hetsutövarnas egenkontroll är på många sätt ett instrument i tillsynen och påverkar hur tillsynen planeras, prioriteras och genomförs. Erfarenheter visar att tillsynen påverkar verksamhetsutövares arbete med egenkontroll i ganska liten utsträckning. I stället är andra drivkrafter mer framträdande. Här kan nämnas krav i ett miljöled- ningssystem, en egen vilja att följa miljöregler eller att verksamheten vill visa upp ett gott miljöarbete för omvärlden. Miljöledningssystem är särskilt betydelsefulla för verksamhetsutövarens egenkontroll. Systemen innebär inte bara stöd i form av rutiner och system utan är en signal till marknaden om att företaget är konkurrenskraftigt. I en undersökning gjord av 2012 svarade av verksamhetsutövarna att de skulle utföra egenkontroll i samma utsträckning även om tillsynen helt upphörde (Verksamhetsutövares arbete med egenkontroll, rapport 6488, 2012). 18.5.3Ett miljöledningssystems påverkan på tillsynen Tillsynsmyndigheterna har ett stort utrymme för att själva av- göra vilka tillsynsobjekt som ska tillsynas och med vilken metod detta ska ske. har inom ramen för sin tillsynsvägledning framfört att det finns skäl för tillsynsmyndigheten att anta att till- synsbehovet normalt är mindre vid företag med miljölednings- system. Myndigheten uppmanar därför tillsynsmyndigheterna att förenkla tillsynen vid företag med miljöledningssystem, som det framhålls att tillsynsbehovet måste avgöras från fall till fall (om operativ tillsyn, 2001:4). Många, men inte alla, tillsynsmyndigheter låter ett miljö- ledningssystem påverka tillsynen. Beträffande verksamhetsutövare som har infört ett sådant system bedöms risken för en regelöver- trädelse vara lägre vilket i sin tur påverkar tillsynsmyndighetens beslut om vilka tillsynsobjekt som ska prioriteras, men också hur tillsynen i förekommande fall genomförs. Detta motiveras med att ett miljöledningssystem upplevs öka kunskaperna om miljöreglerna vilket kan antas bidra till en god ordning och reda i det interna arbetet. Ett miljöledningssystem kan därmed också påverka till- synsavgiften i det enskilda fallet. Som tidigare nämnts har SKL tagit fram en modell som stöd för kommunernas utformning av avgifter för tillsyn utifrån en risk- och erfarenhetsbedömning. En taxa som bygger på denna modell består av tre delar. Den första delen är en bedömning av verksam- hetens risker och är ett underlag för den avgift som verksamhets- utövaren ska betala. Den andra är en bedömning av hur verksam- hetsutövaren hanterar riskerna och verksamhetens påverkan på människors hälsa och miljön. Den tredje delen ger kommunen en möjlighet att premiera verksamhetsutövare som tar ett utökat miljöansvar. Att ett företag är anslutet till EMAS, certifierat enligt ISO 14001 eller kvalitetssäkrat enligt andra liknande system har emellertid inte bedömts utgöra ett skäl i sig för att tillsynsbehovet kan antas vara mindre eller att avgiften ska sättas ned (MÖD 2003:40). Vi ser inte att domen innebär att tillsynsmyndigheterna inte kan ta hänsyn till att en verksamhetsutövare har anslutit sig till ett miljölednings- system vid uttaget av tillsynsavgift om det de facto har betydelse för myndighetsinsatsen. 18.5.4Ett miljöledningssystem kan underlätta för verksamhetsutövaren att följa reglerna, men utgör inte i sig en grund för lättnad i tillsynen Vår bedömning: Det har inte visats att behoven av tillsynen generellt sett är mindre vid företag som har ett miljölednings- system. Men det kan vara motiverat i särskilda fall att sätta ned tillsynsavgiften. Det finns anledning att ensa myndigheternas bedömningar när det gäller vilken betydelse ett miljöledningssystem ska ha för exempelvis tillsynens omfattning, metod och tillsynsavgift. Skälen för vår bedömning Tillsyn innebär bland annat en kontroll av att samhällets krav på verksamhetsutövarna är uppfyllda. Myndigheterna har tillgång till ett antal instrument för att kunna följa upp och säkerställa efter- levnaden av de krav som gäller. Den tillsynen kan inte ersättas av företagsinterna miljöledningssystem eller annat arbete som syftar till ett ansvarsfullt företagande. Det finns inga evidensbaserade studier som visar att ett miljöled- ningssystem i sig leder till att en verksamhetsutövare följer lagstift- ningen i större utsträckning än de som inte är anslutna till ett sådant I en studie från jämförs exempelvis förbättringstakten på miljöområdet hos tillståndspliktiga företag. Forskaren konstaterade att miljöledningssystem inte gör miljöarbe- tet bättre eller bidrar till högre regelefterlevnad, varför det inte an- sågs finnas skäl för tillsynsmyndigheterna att prioritera ned tillsynen till följd av att verksamhetsutövaren anslutit sig till ett miljölednings- system. Ett av problemen visade sig vara att det saknas incitament för revisionsorganen att straffa företag som inte följer miljöreglerna (, Effekter av miljöledingssystem på företags miljö- prestanda och behovet av miljötillsyn, 2009). Det finns inte heller studier som visar på att behovet av insatser från tillsynsmyndigheterna är generellt mindre vid företag med miljöledningssystem än vid andra företag. framförde bland annat i ett delbetänkande att verksamhetsutövare med miljöledningssystem även fortsättningsvis har ett behov av råd och stöd i tolkningen av miljölagstiftningen och ibland drabbas precis som andra verksamhetsutövare av haverier, oförutsägbara hän- delser, slarv och omgivningsstörningar (SOU 2002:50, s. 198 f.). I de länder där det införts lättnader i tillsynen för verksamhets- utövare med miljöledningssystem har detta föregåtts av noggranna överväganden och anpassningar emellan tillsynsverksamhet och miljöledningssystem. Det är således inget som händer av sig själv (Sniffer 2013, New opportunities to improve environmental compliance outcomes using certified EMSs, IMPEL Compliance through Company Compliance and , Vi ställer oss emellertid tveksamma till att en sådan anpassning låter sig göras inom miljöområdet i med hänsyn till att regler innehåller ett stort utrymme för bedömningar i det enskilda fallet. Det är då svårt att överföra be- stämmelser till standardiserade krav i ledningssystem. Mot denna bakgrund finns inte anledning att inom ramen för denna utredning, som avser tillsyn och sanktioner för att åstad- komma en regelefterlevnad, föreslå en författningsreglerad generell lättnad i tillsynsavgiften eller av annat slag för företag som har ett miljöledningssystem.