sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — handläggning av ärenden om utnämning av ordi- narie domare beskrivs i avsnitt 4. Som en allmän utgångspunkt gäller att rekryteringsförfarandet ska vara så effektivt som möjligt. Frågan är om det skulle gå att göra systemet snabbare utan att riskera att kvaliteten i förfarandet blir lägre. Ansökningstiden är men kan förlängas om det inte finns minst tre behöriga och för yrket lämpliga sökande. En kortare ansökningstid skulle kunna medföra en ökad risk för att inte tillräck- ligt många kvalificerade jurister ansöker om den annonserade anställ- ningen. Detta blir särskilt tydligt mot bakgrund av att det är vanligt förekommande att förlänger ansökningstiden.14 Det är därför inte lämpligt att korta ned ansökningstiden. När ansökningstiden har gått ut går kansliet igenom ansökningarna för att se att de är fullständiga och hämtar in referenser. Om det finns ett behov av kompletteringar kan handläggningen fördröjas något. Den eventuella fördröjningens längd beror på omständigheterna. Med hänsyn till vikten av att underlaget är komplett bedömer vi att det inte finns någon realistisk möjlighet att korta ned handläggningstiden i den delen heller. håller ordinarie sammanträden utom . Därutöver förekommer extra sammanträden. Redan i anslut- ning till att ett ärende inleds planerar vilket samman- träde som ärendet ska avgöras vid. När intervjuer sedan ska hållas planeras intervjuerna in mot bakgrund av det fastställa datumet för nämndens sammanträde. Som utgångspunkt är tiden för intervjuer begränsad till enstaka veckor. En domstolschef som ska hålla inter- vjuer måste alltså snabbt planera in dessa. Vi ser inget utrymme för att korta ned tiden för intervjuförfarandet. Sammanställningarna av referenser inför nästa sammanträde ska vara kompletta och domstolschefernas yttranden ska ha kommit in 14 Se avsnitt 6.2. en vecka efter att protokoll från det senaste sam- manträdet har expedierats. Kansliet har därefter på sig att förbereda sina förslag till beslut som sänds till nämndens ledamöter inför sammanträdet. Nämndens ledamöter har på sig för inläsning av referensmaterialet, testresultat och beslutsförslag. Efter en bedömning av tidsåtgången för de centrala momenten i förfarandet kommer vi till slutsatsen att det saknas utrymme för att förkorta handläggningstiden med fortsatt hög kvalitet i rekryter- ingsförfarandet. Bedömning: bör ha resurser att anställa med- arbetare med särskild inriktning på rekrytering. För att verksamhet ska fungera krävs att nämn- den biträds av ett välfungerande kansli. Vi har föreslagit att mer aktivt ska inhämta munt- liga upplysningar från domstolschefer och referenspersoner i de fall bedömningsunderlaget inte är tillräckligt tydligt. Vidare föreslår vi i avsnitt 19 att ska få i uppgift att till reger- ingen lämna en analys angående förutsättningarna för rekryteringen av ordinarie domare och att analysen ska handla om tillgången på kvalifi- cerade sökande till ordinarie domaranställningar. Det innebär sam- mantaget att behöver tillföras ytterligare resurser för att kunna anställa fler medarbetare. Inom många offentliga och privata organisationer finns personal- vetare anställda bl.a. för att delta i handläggningen av anställnings- ärenden. Med personalvetarkompetens förstås här det som ibland kallas ”HR-kompetens”, efter engelskans ”human resources”. En per- sonalvetare arbetar med personal och organisationsfrågor och har kun- skap om verksamhet, människa och regelverk och också om veten- skapliga metoder för rekrytering.15 har upphandlat en konsult som biträder nämn- den genom att genomföra test- och intervjuförfaranden i ärenden 15 /studieval--karriar/studieval/yrken-a-o/personalvetare/ (hämtad ). om anställning av chefsdomare. Med de ytterligare uppgifter som vi föreslår att ska ha anser vi att bör ha resurser för att anställa medarbetare med särskild inriktning på rekrytering. En personalvetare skulle kunna bidra med verktyg för att bedöma sökandes personliga egenskaper i enskilda ärenden. Så är fallet med den konsult som biträder inom ramen för test- och intervjuförfarandet i ärenden om anställning av chefsdomare. Sam- tidigt finns det anledning att överväga om personalvetarkompetens behövs för mer övergripande och långsiktiga re- kryteringsarbete. Vi gör bedömningen att ytterligare personalvetarkompetens inom skulle kunna bidra till kunskap som är värdefull vid principiella ställningstaganden och utvecklingsarbete inom . Vi har i avsnitt 17.3 beskrivit vikten av att både generella kravprofiler för ordinarie domaranställningar och konkreta bedömningskriterier i ett enskilt utnämningsärende formu- leras på ett tydligt och långsiktigt sätt. En personalvetare skulle en- ligt vår bedömning kunna tillföra värdefull kompetens i det arbetet. En personalvetare skulle också kunna bidra till verksamhet genom att utbilda kanslipersonalen, exempelvis i hur referenser bör inhämtas för att de ska vara så tydliga och fullstän- diga som möjligt. Exempelvis kan det vara lämpligt att en personal- vetare deltar i arbetet med att ta fram instruktioner till referens- personer, riktlinjer för intervjuer och instruktioner till personal vid som ska hämta in muntliga upplysningar från referenspersoner eller domstolschefer som har yttrat sig (se av- snitt 17.4.2). Vidare skulle det kunna övervägas att dra nytta av den personalvetenskapliga expertisen vid marknadsföring av domar- anställningar. Sammantaget finns det goda skäl för att bör ges utrymme att anlita personalvetare i större utsträckning, antingen på konsultbasis men i större utsträckning än eller i form av en ny anställning vid nämndens kansli. Vi anser därför att Domarnämn- dens kansli bör förstärkas med sådan kompetens. Bedömning: Frågan om sekretess vid rekrytering av ordinarie domare handlar om en avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn i förfarandet och intresset av att skydda uppgifter om sökandena. Intresset av att skydda uppgifter om sökandena handlar i sin tur om det allmänna intresset av att de skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna ska vilja söka ordinarie domaranställ- ningar. Avvägningen måste göras utifrån dessa olika intressen och ur olika synvinklar, inte minst när det gäller olika tänkbara sätt att avgränsa en sekretessreglering. har en lång tradition när det gäller tryck- och yttrandefrihet. Inom ramen för tryck- och yttrandefriheten ryms principen om att uppgifter som finns hos myndigheter och andra offentliga organ som utgångspunkt ska vara offentliga, dvs. tillgängliga för alla att ta del av. Principen innebär att allmänheten kan ta del av uppgifter om vilka som har sökt domaranställningar och vilka meriter och vitsord som finns i utnämningsärendet. Undantag från offentligheten får göras endast för specifika typer av uppgifter. Det undantag som är av störst praktisk relevans gäller uppgifter om resultat av urvalstester.1 Frågan om att införa sekretess vid rekryteringen av ordinarie domare handlar om en avvägning mellan allmänhetens intresse av 1 Se avsnitt 18.3. insyn i förfarandet och intresset av att skydda uppgifter om sökan- dena. Intresset av att skydda uppgifter om sökandena handlar i sin tur om det allmänna intresset av att de skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna ska vilja söka ordinarie domaranställningar. 18.2Grundläggande bestämmelser och begrepp Grundläggande bestämmelser om offentlighet och sekretess av- seende allmänna handlingar finns i tryckfrihetsförordningen. Med handling avses en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Huvudregeln är att handlingar som skickas till eller från myndigheter eller andra offentliga organ är allmänna (se 2 kap. 3–11 §§ tryckfrihetsförordningen).2 Om en handling är allmän, i den mening som används i tryckfri- hetsförordningen, eller inte, är av betydelse för allmänhetens rätt att ta del av den. I 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen anges att varje svensk medborgare, ”[t]ill främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”, ska ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Av 14 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen framgår att utlänningar ska likställas med svenska medborgare, om inte annat följer av tryckfrihetsförordningen eller annan lag. Den del av den s.k. offentlighetsprincipen3 som gäller handlingars offentlighet – hand- lingsoffentligheten – gäller alltså alla även om den är grundlags- skyddad endast i fråga om svenska medborgare.4 Skillnaden mellan 2Det har i rättspraxis ansetts att ansökningshandlingar kan bli allmänna handlingar när de ges in till ett privat konsultbolag som anlitats av en offentlig organisation i ett rekryteringsärende (se rättsfallen RÅ 1989 ref. 29 och RÅ 1996 ref. 25). 3Principen gäller i . 4Offentlighetsprincipen, i vid bemärkelse, brukar även anses innefatta den s.k. förhandlings- offentligheten, som handlar om rätten att närvara vid domstolsförhandlingar och beslutande politiska sammanträden. svenska medborgare och andra har ingen praktisk relevans för de överväganden vi ska göra och vi bortser därför från den i det fortsatta. Hur handlingsoffentligheten får begränsas regleras särskilt i tryck- frihetsförordningen. I 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförord- ningen anges följande: Rätten att taga del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolk- lig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7.intresset att bevara djur- eller växtart. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges i lag (2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Den lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det finns också en möjlighet för regeringen att i förordning meddela närmare föreskrifter om en viss bestämmelses tillämplighet efter bemyndi- gande i offentlighets- och sekretesslagen. Sådana bestämmelser finns i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Genom offentlighets- och sekretesslagen skyddas vissa typer av uppgifter av sekretess, som i lagen definieras som ”[e]tt förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt” (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Den tystnadsplikt som följer av sekretessen viker som huvudregel för den grundlagsskyddade meddelarfrihet som regleras i tryckfrihetsförordningen (1 kap. 1 § tredje stycket) och yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 2 §). Meddelarfriheten innebär att var och en har rätt att, under vissa närmare angivna förutsättningar, meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till bl.a. författare och journalister. Undantagen från meddelarfriheten anges i 7 kap. 3 § tryckfrihetsför- ordningen respektive 5 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen. Undan- tagen avser bl.a. uppgifter som omfattas av kvalificerad tystnadsplikt, dvs. en form tystnadsplikt som gäller framför meddelarfriheten. Sär- skilda bestämmelser om kvalificerad tystnadsplikt finns i offentlig- hets- och sekretesslagen.5 I 2 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen hänvisas, under kapitel- rubriken ”Grundläggande fri- och rättigheter” och avsnittsrubriken ”Opinionsfriheter”, till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar. Lagstiftaren har alltså bedömt att den del av offentlighetsprincipen som gäller handlingsoffentlighet hör till de grundläggande fri- och rättigheterna. Vid dessa typer av avväg- ningar gäller en proportionalitetsprincip. I fråga om de angränsande fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen har angetts, i 20 och 21 §§, att dessa som utgångspunkt får begränsas endast genom lag samt att sådana [b]egränsningar […] får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har för- anlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Be- gränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kultur- ell eller annan sådan åskådning. 18.3.1Uppgifter i personalsocial verksamhet m.m. Om skydd för enskilda i personaladministrativ verksamhet finns sär- skilda bestämmelser i 39 kap. offentlighets- och sekretesslagen. I 1 § finns bestämmelser om sekretess i personalsocial verksamhet. I 2 §, som har rubriken ”Personaladministrativ verksamhet i övrigt”, anges följande (observera särskilt den första meningen i andra stycket): 5 I anslutning till vissa sekretessbestämmelser anges att ”[d]en tystnadsplikt som följer av [bestämmelsen] inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter”. Sekretess gäller i övrig personaladministrativ verksamhet än som anges i 1 § för dels uppgift om en enskilds hälsotillstånd, dels sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende om omplacering eller pensionering av en anställd, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte i ärende om anställning, om inte annat följer av 5 a eller 5 b §. Sekretessen gäller vidare inte i ärende om disciplin- ansvar och inte heller beslut i annat ärende som avses i första stycket. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . I 3 § finns bestämmelser om sekretess avseende anställdas adresser, telefonnummer m.m. Ett villkor för sekretess enligt den bestäm- melsen är att det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Vidare finns, i 4 §, en regel om sekretess för uppgift i tjänst- göringsomdöme som upprättats inom utrikesförvaltningen. Om en myndighets personaladministrativa verksamhet till viss del utförs av en annan myndighet, gäller sekretessen enligt 1–4 §§ i tillämpliga delar även hos den myndigheten (5 §). När det gäller anställningsärenden finns i 39 kap. 5 a § offentlighets- och sekretesslagen följande bestämmelser om sekretess för urvals- tester: Sekretess gäller i ärende om anställning för uppgift som hänför sig till urvalstester, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . 18.3.3Uppgifter i ärenden om anställning av vissa myndighetschefer m.fl. Bestämmelser om sekretess avseende uppgifter om anställning av vissa myndighetschefer finns i 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekre- tesslagen, som har följande lydelse: Sekretess gäller i ärende om anställning av myndighetschef vid en för- valtningsmyndighet som lyder under regeringen för upp- gift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den en- skilde lider men. Sekretessen gäller inte i sådana ärenden som avses i första stycket i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det. Sekretess gäller inte heller beslut i ärende eller uppgift om den som har fått anställningen. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Liknande bestämmelser avseende sekretess för uppgifter om val av ombudsmän, riksrevisorer och riksdagsdirektör har tagits in i 5 c §: Sekretess gäller i ärende om val av för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretess gäller inte beslut i ärende eller uppgift om den som har blivit vald. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Meddelarfriheten innebär att var och en har rätt att meddela upp- gifter och underrättelser i vilket ämne som helst, även sekretess- skyddade uppgifter, för offentliggörande i tryckt skrift. Det finns dock i vissa fall en kvalificerad tystnadsplikt, som gäller framför meddelarfriheten. Den kvalificerade tystnadsplikten innebär att det kan vara straffbart att lämna ut uppgifter som är sekretessbelagda. Den tystnadsplikt som följer av 39 kap. 1, 5 a och 5 b §§ offent- lighets- och sekretesslagen (dock inte 5 c §) är kvalificerad, även vid tillämpning av 5 § (6 §). Det innebär alltså att meddelarfriheten inte gäller, vilket i sin tur innebär att det kan vara straffbart att bryta sekretessen. 18.4Utgångspunkter för överväganden om ett sekretesskydd En analys av behovet av sekretess vid rekrytering av domare måste göras genom en avvägning mellan olika intressen. Det finns ett starkt intresse av att allmänheten ska ha insyn i myndigheters och andra offentliga organs verksamhet som kommer till uttryck genom den princip om handlingars offentlighet som är en del av den s.k. offent- lighetsprincipen.6 Det finns också olika intressen som talar för att uppgifter ska vara skyddade från insyn. Principen om handlingsoffentlighet syftar, enligt 2 kap. 1 § tryck- frihetsförordningen, till ”ett fritt meningsutbyte och en allsidig upp- lysning”. En bärande tanke är att allmänhetens insyn i – och därmed också massmediernas möjlighet att granska – statliga och kommunala organisationer bidrar till att höja kvaliteten i deras verksamhet och minska risken för korruption och andra former av maktmissbruk. Handlingsoffentlighet kan också sägas vara en viktig förutsättning för en fungerande demokrati. Allmänheten kan inte utan en självständig insyn i myndigheternas arbete utvärdera följderna av politiska beslut. Skälen för sekretess kan handla om antingen enskilda personers intresse av skydd för uppgifter om personliga eller ekonomiska för- hållanden eller det allmännas intresse av skydd för uppgifter om exempelvis statens säkerhet. För att en avvägning ska kunna göras mellan skälen för och mot offentlighet eller sekretess måste intressena av sekretesskydd kunna identifieras, kategoriseras och värderas i förhållande till intresset av handlingsoffentlighet. I anställningsärenden handlar intresset av sekre- tesskydd typiskt sett om att en sökande kan, eller upplever att hon eller han kan, drabbas karriärmässigt av att det blir känt att hon eller han söker sig till en annan arbetsplats. Det skulle exempelvis kunna handla om att en advokat bedömer att det finns en risk för att klienter skulle kunna lämna advokatbyrån om det skulle bli känt att advokaten söker en annan anställning. är den omedelbara anledningen till att sekretess bör övervägas att det finns ett intresse av att värna själva rekryteringsförfarandet så att den som rekryterar inte går miste om kvalificerade sökande. Det är alltså statens intresse av att kunna rekrytera skickliga jurister som står i fokus som prövningen 6 Se avsnitt 18.2.2. av vilka men som offentligheten kan innebära i det enskilda fallet måste göras utifrån offentlighetens påverkan på den enskilde. Eftersom prövningen ska göras utifrån offentlighetens påverkan på sökanden kan det inte ställas upp något hinder mot att en sökande offentliggör sin egen ansökan för allmänheten även om förfarandet skulle skyddas helt eller delvis av sekretess. För våra överväganden blir det relevant att analysera om det all- männas intresse av att kunna rekrytera skickliga jurister som ordi- narie domare äventyras av att förfarandet är offentligt och om det därför är nödvändigt att införa sekretess. Vi måste i så fall också analysera olika alternativ till hur sekretess skulle kunna utformas. De skäl som har framförts för att införa sekretess vid rekrytering av ordinarie domare har tagit sikte på beredning av ärenden om utnämning av ordinarie domare. har berett ett sådant ärende och lämnat ett förslag fortsätter bered- ningen i . Vi har inte uppfattat att det har fram- förts några synpunkter på handläggningen i som är direkt relevanta för våra överväganden om offentlighet eller sekre- tess. De följande resonemangen tar därför sikte på beredning av ärenden om utnämning av ordinarie domare. Våra över- väganden är alltså inte i första hand inriktade på handläggningen i . 18.5Nackdelar med ett öppet rekryteringsförfarande Förfarandet vid rekrytering av ordinarie domare är öppet för in- syn från allmänheten. Det gäller både handläggningen i Domarnämn- den och i inför regeringens beslut om tillsättning. Offentligheten i ett rekryteringsförfarande kan få negativa kon- sekvenser för sökandens karriär, på den arbetsplats som sökanden arbetar på , i förhållande till andra potentiella arbets- givare eller i övrigt för anseendet inom juristbranschen. Negativa konsekvenser för karriären kan vara mer eller mindre direkta. Som ett exempel på en mer direkt påverkan kan nämnas att en delägare på en advokatbyrå, som överväger att ansöka om en ordinarie domaranställ- ning, kan se framför sig en risk för att förlora klienter med de nega- tiva ekonomiska konsekvenser som det innebär. Som ett exempel på en mer indirekt påverkan kan nämnas att det kan vara en karriärmäs- sig nackdel för en person att visa, genom en ansökan om ordinarie domaranställning, att han eller hon söker sig bort från sin arbetsplats. Även den som sedan får en ordinarie domaranställning kan ha ett intresse av att inte vilja få referenserna offentliggjorda. Också när det gäller dessa typer av uppgifter kan ett offentliggörande av uppgif- terna få negativa konsekvenser för karriären, på den arbetsplats där sökanden arbetar eller i förhållande till möjliga framtida arbetsgivare. Ett offentligt rekryteringsförfarande kan vara särskilt känsligt för den som är eller söker anställning som chef. För den som har en an- ställning som chef när han eller hon söker en ordinarie domaranställ- ning kan det tänkas att förtroendet skadas, antingen redan genom att det offentliggörs att chefen har sökt en annan anställning eller genom att referenserna innefattar uppgifter som skulle kunna uppfattas som negativa. De här beskrivna nackdelarna för enskilda sökande innebär att det skulle kunna finnas en risk för att det offentliga ansökningsför- farandet avhåller jurister från att söka ordinarie domaranställning, vilket i så fall skulle vara en stor nackdel för hela samhället. 18.6Ett begränsat stöd för att sekretess behövs Under vår utredning har vi från många olika håll fått höra att det offentliga rekryteringsförfarandet avhåller vissa jurister från att söka ordinarie domaranställningar. Ett exempel som har nämnts är att en delägare på en advokatbyrå kan riskera att förlora klienter, om det blir allmänt känt att han eller hon söker sig bort från advokatbyrån. Ett annat exempel som har nämnts är att en domare kan avstå från att söka en anställning för att han eller hon inte vill bli bedömd i ett offentligt förfarande. För att få ett bättre underlag för våra överväganden har vi under- sökt hur vanligt det är att kopior av bl.a. ansökningshandlingar be- gärs ut från och genomfört en enkätundersökning bland jurister i syfte att ta reda på om fler skulle söka anställning som ordinarie domare om tillsättningsförfarandet skulle skyddas av sekretess. Av uppgifterna från framgår att ett stort antal personer och organisationer prenumererar på pro- tokoll och att det under en normal månad begärs ut över 100 listor visar uppgifterna att ansökningshandlingar och referenssammanställningar begärs ut endast ett fåtal gånger per månad.7 Det är alltså inte vanligt att uppgifter om sökandenas refe- renser sprids på annat sätt än genom vad som framgår av de förhål- landevis korta skälen i protokoll.