sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — De alternativa tolkningar utredningen har kunnat se är då antingen att det rör sig om texter och formulär som hänför sig till befolkningens förhållanden, dvs. relaterat till en viss typ av frågor, eller att det rör sig om att göra formulären och förvaltningstexterna tillgängliga för befolkningen. Dessa tolkningar framstår emellertid som mindre rimliga.40 Utredningen anser sammanfattningsvis att uttrycket ska tolkas så att förvaltningstexterna ska vara avsedda att användas av ”be- folkningen”, dvs. En särskild fråga är om begreppet ”förvaltningstexter” omfattar de föreskrifter som myndigheterna kan meddela med stöd i lag eller förordning. Syftet med sådana föreskrifter är emellertid inte pri- märt att informera eller underlätta för allmänheten vid hanteringen av ärenden, vilket talar emot att de skulle omfattas. 40 När det gäller det första tolkningsalternativet finns inte någon rimlig anledning ur minoritetsspråkens synvinkel att avgränsa punkten till ärenden som rör en viss typ av frågor. När det gäller det andra tolkningsalternativet går detta inte att förena med kommitténs tolkning att interna förvaltningstexter omfattas. Det finns inte anledning att göra interna texter tillgängliga för allmänheten. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Många myndigheter utfärdar även s.k. allmänna råd, som inte är rättsligt bindande, men som riktar sig till de som ska tillämpa lag- stiftning och andra föreskrifter. Den avsedda mottagaren kan vara såväl personal inom den egna myndigheten som andra myndig- heter, olika privata aktörer och allmänheten. Sådana allmänna råd borde kunna ingå i punktens tillämpningsområde, i den mån dessa är avsedda för allmänheten. Vid tolkningen av förpliktelsens omfattning bör beaktas att åtagandet gäller i rimlig utsträckning (se avsnitt 3.1.4). Det är inte fråga om att garantera en rätt för enskilda att få tillgång till samtliga formulär och andra texter på minoritetsspråket. Syftet torde sna- rare vara att synliggöra och främja användning av språket. Det bör därför inte krävas att samtliga relevanta handlingar översätts, i vart fall inte omgående. Detta torde få betydelse för vilken krets av myndigheter och vilken typ av formulär och andra texter som skulle kunna vara aktuella om utökade sitt åtagande till att omfatta punkten. 3.4.6Användning av minoritetsspråk bland kommuners och landstings förvaltningsmyndigheter (punkt 2.a) Enligt punkten ska staten tillåta och/eller uppmuntra användning av minoritetsspråket inom ramen för lokala eller regionala myndig- heter. Punktens tillämpningsområde är geografiskt avgränsat (se avsnitt 3.1.4). Uttrycket ”inom ramen” syftar på att minoritets- språket ska användas inom myndigheten som arbetsspråk (Europa- rådet, 1992, p. Språket ska användas både i interna och exter- na kontakter (Woehrling, 2006, s. 191). Den typ av lokala eller regionala myndigheter som avses är sådana som har självstyre. För del utgörs de lokala och regionala myndigheterna således av kommuner och landsting. Av hänsyn till självstyret krävs endast att staten ”tillåter och/eller upp- muntrar”41 användning av minoritetsspråket som arbetsspråk (Euro- parådet, 1992, p. 102 och 105). Användningen av formuleringen ”och/eller” bör inte förstås så att staten godtyckligt kan välja det ena eller andra alternativet. 41 Jämför punkt 1, statliga myndigheter, i samma artikel, där det generellt krävs att staten ”ser till” att de olika åtgärderna genomförs. Utökade åtaganden enligt språkstadgan litteraturen uttalas att, beroende på hur lagstiftningen ser ut i sta- ten och innehållet i de enskilda punkterna, kan det bli fråga om att uppmuntra eller tillåta alternativt både uppmuntra och tillåta de olika åtgärderna (Woehrling, 2006, s. 190). Utredningen bedömer att detta innebär att staten inte förväntas i grunden förändra den lagstiftning, främst grundlagar, de juridiska och politiska principer eller den praxis som avser lokalt eller regionalt självstyre. Valet mellan att uppmuntra eller tillåta användning av minoritetsspråket, eller bådadera, bör alltså göras utifrån det utrymme som finns i förhållande till självstyret. I finns inte några absoluta gränser för vad som ingår i det kommunala självstyret. Regleringen finns i regeringsformen, där den kommunala självstyrelsen nämns i 1 § första kapitlet, den s.k. portalparagrafen. Vidare kommer den till uttryck genom att ändringar måste ske genom lag, dvs. riksdagsbeslut, om de avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer, deras beskattningsrätt och andra befogenheter samt deras skyldig- heter (8 kap. 2 § regeringsformen). En inskränkning i självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen, den s.k. proportiona- litetsprincipen (14 kap. 3 § regeringsformen). Utrymmet för att genomdriva användning av minoritetsspråk som arbetsspråk i kommuner och landsting får således bedömas utifrån proportionalitetsprincipen. Under alla förhållanden skulle det krävas att staten tillät detta, dvs. undanröjde alla rättsliga hinder för att använda språket. Detta aktualiserar frågan om vilka möjlig- heter det finns för kommuners och landstings myndigheter att använda minoritetsspråket som arbetsspråk. Delar av de förfaranden som skulle omfattas av punkten får an- ses ligga inom kärnområdet för huvudregeln i 10 § språklagen (se avsnitt 3.4.3). Detta gäller exempelvis myndigheters beslut. Enligt minoritetslagen ges enskilda redan rätt att få beslut översatta samt att få använda sitt språk i kontakter med myndigheter. Detta ger emellertid inte kommuner och landsting en rätt att frångå huvud- regeln i språklagen i så måtto att besluten kan meddelas på minori- tetsspråket; besluten ska meddelas på svenska och därefter över- sättas till minoritetsspråket. Det är den svenska beslutstexten som är giltig. Utökade åtaganden enligt språkstadgan För att staten skulle kunna sägas tillåta kommuner och landsting att använda minoritetsspråket som arbetsspråk, exempelvis med- dela beslut på språket, torde alltså författningsändringar krävas. Utredningen bedömer även att någon form av uppmuntran i för- hållande till kommuner och landsting bör vara möjlig från statens sida. Även om sådan uppmuntran, på grund av proportionalitets- principen, inte skulle anses möjlig att genomföra genom tvingande lagstiftning torde den i varje fall kunna bestå i att staten ger stöd ekonomiskt eller i annan form. 3.4.7Användning av minoritetsspråk inom politiska församlingar (punkt 2.e och 2.f) Punkterna är identiska till sin ordalydelse bortsett från att punkt e) avser regionala politiska församlingar och punkt f) avser lokala poli- tiska församlingar. Båda punkterna är geografiskt avgränsade (av- snitt 3.1.4). För svensk del skulle i vart fall kommun- och lands- tingsfullmäktiges sammanträden omfattas. Innebörden i förpliktelsen är dels att medlemmarna av den poli- tiska församlingen ska ha rätt att uttrycka sig på minoritetsspråket, dels att de måste ha faktisk möjlighet att utöva denna rätt (Woehr- ling, 2006, s. 192). har åtagit sig enligt punkt 4.a) att i en sådan situation tillhandahålla tolkning eller översättning vid behov. Enligt respektive punkt ska staten ”tillåta och/eller uppmuntra” att minoritetsspråket används i debatter i de politiska församling- arna.42 När det gäller innebörden av uttrycket ”tillåta och/eller uppmuntra” hänvisas till föregående avsnitt. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen bör det alltså inte krävas att staten genomdriver en rätt att använda minoritetsspråket i de politiska debatterna. Det krävs inte heller att det officiella språket i landet utesluts från debatterna. Det är med andra ord tillräckligt att de förs parallellt på minoritetsspråket och det officiella språket med hjälp av tolkar. Tillämpning av punkten skulle, liksom när det gäller föregående punkt, i vart fall kräva att lagstiftaren undanröjde eventuella rätts- 42 I engelska originalet anges ”in debates in their assemblies”, vilket i den svenska översätt- ningen blivit ”i sina sammanträden”. Översättningen ger intryck av en mer omfattande för- pliktelse. Utökade åtaganden enligt språkstadgan liga hinder för att använda minoritetsspråk i fullmäktigesamman- träden. Sådana sammanträden hör utan tvekan till kärnområdet för huvudregeln som kräver obligatorisk användning av svenska, en- ligt 10 § språklagen (se avsnitt 3.4.3). Ett undantag för minoritets- språk skulle därmed kräva författningsstöd. En oklarhet i sammanhanget är frågan om när ett sammanträde ska anses ha övergått till att hållas på ett annat språk än svenska. Det är visserligen tillåtet för medlemmar att delta i sammanträdet med hjälp av tolk. torde sammanträdet allt mer förlora sin svenskspråkiga karaktär ju fler av ledamöterna som använder ett annat, och gemensamt, språk. Man skulle kunna tänka sig ett ytterlighetsfall där alla ledamöter talar ett gemensamt minoritets- språk. Tolkens närvaro skulle då bli mer av en formsak. Liksom när det gäller föregående avsnitt bedömer utredningen att även någon form av uppmuntran i förhållande till kommuner och landsting bör vara möjlig från statens sida. Även om sådan uppmuntran, på grund av proportionalitetsprincipen, inte skulle anses möjlig att genomföra genom tvingande lagstiftning torde den i varje fall kunna bestå i att staten ger stöd ekonomiskt eller i annan form. 3.4.8Samhällsservice (punkt 3) Punkt 3 omfattas inte av nuvarande åtagande. Punkten gäller endast inom det geografiska område där minoritetsspråket används (se avsnitt 3.1.4). Den innehåller förpliktelser som innebär att staten ska möjliggöra användning av minoritetsspråket i samband med att ”samhällsservice” tillhandahålls. Punkten träffar både service som lämnas direkt av myndig- heterna och service som lämnas av privata aktörer som agerar på myndigheternas vägnar.43 Den är indelad i tre olika åtagandenivåer: a), b), och c), där a) är den högsta och c) den lägsta. Förpliktelserna enligt punkten gäller i ”rimlig utsträckning” (se om detta, avsnitt 3.4.3 ovan). I detta bör, enligt utredningens upp- fattning, inte enbart kostnadsaspekter och praktiska svårigheter 43 I engelska originalet ”acting on their behalf” som i den svenska översättningen har blivit ”som handlar på deras uppdrag”. Utökade åtaganden enligt språkstadgan kunna vägas in. Även den kommunala självstyrelsen bör kunna sätta gränser för vad som är möjligt att åstadkomma. Frågan är vad som omfattas av begreppet ”samhällsservice”. I det engelska originalet talas om ”public services” vilket även skulle kunna översättas med ”offentlig service” eller ”offentliga tjänster”. I litteraturen avseende stadgan beskrivs samhällsservice som tjän- ster som erbjuds i ett allmänt intresse (Woehrling, 2006, s. 194), särskilt sådana som tillgodoser vardagliga behov (Engbers, 2012, s. 356). I den förklarande rapporten till stadgan ges exempel på vad som kan utgöra samhällsservice, nämligen postgång, sjukhus, elektricitet och transporter (, 1992, p. Exempel som nämns i litteraturen är tillhandahållande av gas, vatten, renhållning och avlopp, telefonitjänster, kollektivtrafik och avfallshantering. Andra exempel i litteraturen är ”sociala och kulturella tjänster” såsom begravningsplatser, bibliotek, behandlingscentra, sportanläggningar och nöjesplatser. Därtill konstateras i litteraturen att punktens tillämpningsområde delvis överlappar tillämpningsområdet i artiklar- na 11–13 (Woehrling, 2006, s. 194–195 och Engbers, 2012, s. 356). Utredningen kan konstatera att uttrycket ”samhällsservice” eller ”public services” är ett brett och allmänt hållet begrepp, vilket innebär gränsdragningssvårigheter. Eftersom det avser service bör det vara fråga om tillhandahållande av nyttigheter, dvs. varor eller tjänster. Därmed bör punkten inte omfatta renodlad myndighets- utövning som inte innefattar handläggning inför beslut om sådan service. Sådan myndighetsutövning omfattas däremot av punkt 1 och 2. Avsikten med uttrycket ”samhällsservice” synes vara att av- gränsa tillämpningsområdet så att det inte omfattar all service som lämnas av myndigheterna eller andra på deras vägnar. Det torde med andra ord avse service av en viss karaktär. Vad som skulle kunna tala för att en viss verksamhet omfattas av begreppet är enligt ut- redningen att den utgör en grundläggande samhällsfunktion eller att den riktar sig till allmänheten. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Samhällsservice som lämnas av privata aktörer Punkten omfattar även samhällsservice som lämnas av ”andra per- soner” på myndigheternas vägnar. Uttrycket ”personer” bör inte tol- kas bokstavligen, utan anses omfatta alla slags privata aktörer, såsom bolag, enskilda uppdragstagare, föreningar och stiftelser. Aktören i fråga måste ha ett offentligt uppdrag eller en ställning som innebär att den lämnar samhällsservice på myndigheternas vägnar. En sådan ställning skulle kunna grunda sig på lagstiftning eller på att verksam- heten är offentligt ägd. Service som erbjuds inom den renodlat pri- vata sektorn bör därmed inte omfattas, även om den i viss mån skulle regleras av staten. Under alla förhållanden bör enligt utredningen det allmänna ha sådant inflytande över verksamheten att det allmänna kan före- skriva att servicen ska ges på minoritetsspråket i den utsträckning som följer av respektive åtagandenivå (a–c). Genomförande av punkten kan kräva att hänsyn tas till mino- ritetsspråk i samband med offentlig upphandling eller det införs regler som ger enskilda minoritetsspråkstalare rättigheter i förhål- lande till aktörer som erbjuder samhällsservice. Punkten är indelad i punkterna a)–c) som motsvarar sinsemellan alternativa förpliktelser. På den lägsta nivån (c) får användarna av minoritetsspråket rätt att göra framställningar44 på språket. På nästa nivå (b) får användarna även rätt att få svar på språket. Den lägsta nivån innebär i princip att det införs en rätt för en- skilda att använda sitt minoritetsspråk när de ansöker om samhälls- service, men däremot inte någon rätt att få svar på språket. Nästa nivå (b) får förstås så att även svaret på ansökningarna måste vara på språket. Det framgår inte av ordalydelsen om både muntliga och skriftliga ansökningar och svar omfattas45, men så borde rimligen vara fallet. 44I engelska originalet ”submit a request” vilket även skulle kunna översättas med ”göra en ansökan” eller ”göra en förfrågan”. 45Jämför punkt 10.1a), stycke (iii)–(v). Utökade åtaganden enligt språkstadgan På den högsta nivån (a) ska staten se till att minoritetsspråket används när tjänsten tillhandahålls. Såsom punkt 3 är uppbyggd måste denna förpliktelse inkludera en rätt att göra framställningar och få svar på minoritetsspråket, men även gå utöver detta. Omfattningen av förpliktelsen på nivå (a) bör bli beroende av vilket slags service det är fråga om. Personalen behöver behärska minoritetsspråket i den mån det krävs för att servicen ska kunna till- handahållas. I litteraturen nämns som exempel avseende kollektiv- trafiken förklaringar av färdvägar, skyltning och utfärdande av bil- på minoritetsspråket (Woehrling, 2006, s. 196). Formuleringen av punkten talar för att det främst handlar om att minoritetsspråket ska användas i kontakter med brukare eller kunder. Det har dock hävdats i litteraturen att punkten även innebär en rätt för anställda att använda språket (Engbers, 2012, s. 357). Som konstaterats ovan är ”samhällsservice” eller ”public services” ett brett och allmänt hållet begrepp. En viktig avgränsning när det gäller tillämpningsområdet i fråga om punkt 3 blir därför att det ska vara fråga om service som lämnas av förvaltningsmyndigheterna eller av andra på deras vägnar. Utredningen har försökt bilda sig en uppfattning om vilka verk- samheter i som skulle kunna omfattas av punkt 3. Bedöm- ningen redovisas i det följande med reservationen att den inte kan betraktas som uttömmande. Till att börja med bör hela den offentliga sjukvårds- och om- sorgssektorn, inklusive tandvården, omfattas av punkt 3. Även vård- och omsorg samt tandvård som har upphandlats bör således ingå, men däremot inte den renodlat privata delen av sektorn, exempelvis sådan vård som lämnas på grund av privata sjukförsäkringar. Därtill bör stora delar av kommunernas övriga obligatoriska upp- gifter omfattas, exempelvis räddningstjänst, renhållning, avfallshan- tering, vatten och avlopp. Likaså bör kommunala elbolags och bo- stadsbolags verksamhet ingå. Vidare bör och landstings- kollektivtrafik och färdtjänst ingå. Postverksamhet är en sådan grundläggande service som utgör samhällsservice enligt språkstadgan. För att bedriva postverksam- Utökade åtaganden enligt språkstadgan het i krävs tillstånd från (). Till- ståndet får förenas med vissa villkor som innebär skyldigheter för tillståndshavaren.46 PTS utövar även tillsyn över postverksamheten. Utredningen konstaterar å ena sidan att staten därmed har kontroll över verksamheten på ett sätt som innebär att postoperatörerna möjligen skulle kunna anses lämna servicen på myndigheternas väg- nar. Å andra sidan synes det inte utan lagändring vara möjligt för staten att föreskriva att postoperatörerna erbjuder service på mino- ritetsspråk. Svenska staten har inte heller egen majoritet i . Det framstår därför som tveksamt om postverksamheten i omfattas av punkt 3. När det gäller järnvägstransporter bedrivs dessa dels av privata aktörer dels av det statligt ägda bolaget . För att utföra järn- vägstrafik krävs tillstånd enligt järnvägslagen (2004:519). Såvitt ut- redningen kunnat bedöma kan staten inte utan lagändring före- skriva att de privata järnvägsoperatörerna erbjuder service på mino- ritetsspråk. Eftersom ägs helt av staten torde emellertid i vart fall bolagets verksamhet kunna omfattas av punkt 3. I litteraturen avseende språkstadgan nämns även ”sociala och kulturella tjänster” (se ovan), vilket potentiellt omfattar ett stort antal verksamheter hos staten, kommunerna och landstingen. Alla kulturella eller sociala tjänster borde emellertid inte kunna be- traktas som så grundläggande att de utgör samhällsservice. I vart fall offentlig biblioteksverksamhet får emellertid anses vara av sådan grundläggande betydelse att den omfattas. Utredningen noterar avslutningsvis att svenska staten helt eller delvis äger ett femtiotal bolag, bland vilka det utöver kan finnas sådana som skulle kunna vara av intresse vid en tillämpning av punkt 3. Som denna översikt visar skulle en förbehållslös tillämpning av punkt 3 kunna innebära ett omfattande åtagande för . Som nämnts ovan gäller emellertid även för denna punkt att den ska tillämpas ”i rimlig utsträckning”. Det skulle därför inte nödvän- digtvis krävas att det infördes en möjlighet att få service på minori- tetsspråk inom all samhällsservice. Vid ett genomförande av punk- ten borde de för minoritetsspråken mest väsentliga verksamheterna kunna prioriteras. 46 se 2 kap. 4 § postlagen (2010:1045). Utökade åtaganden enligt språkstadgan 3.4.9Åtgärder för implementering av punkt 1–3 (punkt 4) Punkt 4 avser förpliktelser att vidta åtgärder för att genomföra stat- ens eventuella åtaganden enligt de tre föregående punkterna. Om- fattningen av eventuella åtaganden enligt punkt 4 är uppenbarligen beroende av vilka övriga punkter i artikel 10 som omfattas av stat- ens åtagande. Punkten är indelad i tre punkter som är fristående från varandra. Av dessa har åtagit sig att tillämpa punkt a) som innebär en förpliktelse att använda tolkning eller översättning vid behov. Sve- rige tillämpar däremot inte de övriga två punkterna, vilket alltså formellt skulle vara möjligt. Punkt b) innebär en förpliktelse att rekrytera och, om nödvän- digt, utbilda de offentliga tjänstemän och andra anställda inom sek- torn för samhällsservice47 som behövs. Staten kan välja mellan att rekrytera språkkunniga personer och att ge vidareutbildning till be- fintlig personal. Vid rekryteringen kan det bli nödvändigt att ställa upp krav på språkkunskaper. Punkt c) innebär en förpliktelse att tillmötesgå önskemål från anställda inom sektorn för samhällsservice48 som har kunskaper i minoritetsspråket att bli förordnade inom det område i vilket språket används (angående detta område, se avsnitt 3.1.4). Punkten synes ta sikte på omplaceringar eller internrekryteringar inom myndig- heter och hos andra aktörer som omfattas av punkt 1–3. Punkt c) gäller endast ”så långt möjligt”. Uttrycket bör kunna förstås så att det vid omplaceringar eller internrekryteringar till en tjänst inom minoritetsspråkets område finns möjlighet att tillämpa även andra urvalskriterier än kunskaper i minoritetsspråket. Vid lika kvalifikationer i övrigt bör dock språkkunskaperna vara ut- slagsgivande. Givetvis är en förutsättning även att kunskaper i minoritetsspråket över huvud taget behövs för den aktuella tjän- sten (Woehrling, 2006, s. 199). 47I det engelska originalet används uttrycket ”public service employees”. I den svenska översättningen har detta översatts med ”offentligt anställda”. Som framgår av punkt 3 kan emellertid samhällsservice även lämnas av privata aktörer på myndigheternas vägnar. 48I det engelska originalet används uttrycket ”public service employees” vilket i den svenska översättningen blivit ”statstjänstemän”. Artikel 10 tar emellertid sikte på även kommuner och landsting (”lokala och regionala myndigheter”) samt på samhällsservice som lämnas av privata aktörer på myndigheternas vägnar. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Bedömning: Det bör finnas möjlighet för att utöka nuvarande åtaganden till punkt 1.b) i artikel 10 i förhållande till finska, samiska och meänkieli. Punkten innebär en förpliktelse att tillhandahålla vanligen använda förvaltningstexter och formulär på minoritetsspråket. Punkten kan genomföras genom att regeringen ger i uppdrag till vissa myndigheter att tillhandahålla översättningar till finska, samiska och meänkieli av deras mest använda och relevanta för- valtningstexter. Sådana texter kan utgöras av blanketter och an- visningar som hör till blanketterna, elektroniska formulär samt allmän information. , , Arbetsför- medlingen, och är lämp- liga myndigheter för sådana uppdrag. Det finns inte möjlighet för att i öv- rigt utöka åtagandet i förhållande till artikel 10. Förvaltningstexter och formulär på minoritetsspråken (p. Utredningen anser att det finns anledning för att genom- föra punkt 1.b). Utredningens tolkning av punkten är att den en- dast omfattar blanketter eller formulär, även i elektronisk form, samt sådana anvisningar eller instruktioner som är till för allmän- heten. Om åtar sig förpliktelsen ska myndigheterna i rimlig utsträckning tillhandahålla dessa på finska, samiska och meänkieli. Uttrycket ”i rimlig utsträckning” bör tolkas så att de för mino- ritetsspråken mest väsentliga myndigheterna i första hand om- fattas. Det handlar med andra ord om de myndigheter som har de största ärendevolymerna och de mest omfattande kontakterna med allmänheten. Förpliktelsen kan genomföras genom att regeringen ger i uppdrag till aktuella myndigheter att tillhandahålla översätt- ningar till finska, samiska och meänkieli av deras mest använda och relevanta förvaltningstexter. Sådana texter kan utgöras av blanket- ter och anvisningar som hör till blanketterna, elektroniska formulär samt allmän information. I uttrycket ”i rimlig utsträckning” bör även ligga att översättning av de mest använda och relevanta text- Utökade åtaganden enligt språkstadgan erna prioriteras i första hand. De aktuella myndigheterna bör själva få avgöra hur den prioriteringen ska gå till. Utredningen bedömer att , Arbetsförmedling- en, , och kan vara lämpliga myndigheter för uppdraget. Samtliga dessa myndig- heter hanterar stora ärendevolymer eller är på annat sätt betydelse- fulla i förhållande till allmänheten. Utredningen anser att ett utökat åtagande skulle stärka de natio- nella minoritetsspråken genom att synliggöra dem ytterligare.