sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Det gällde ersättningar från staten till kommuner för t.ex. olika boenden, för investeringar när lokaler skulle göras till boenden, för ställtiden innan ett evakueringsboenden togs i bruk, för bevak- ningstjänster eller för försäkringspremier. Många av frågorna besvarades löpande . Otydlig- heterna gjorde dock att lösningar försenades och att kommuner tvekade att agera. Många kommuner säger att de hade kunnat göra mer om de tidigt hade fått en garanti för ersättning för de kostnader de hade till följd av mottagandet. Att på förhand och utan kontroll skulle avgöra svåra förvaltningsärenden om ersättning är inte möjligt. Problemet låg förmodligen inte bara i ett otydligt regelverk utan också och kanske huvudsakligen i att kommunerna fick göra stora investeringar utan att få beslut eller besked om ersättning från staten tillräckligt snabbt. Detta ledde till slitningar mellan den kommunala och statliga nivån, slitningar som finns kvar även . En lösning för framtiden som skulle kunna övervägas är om någon annan myndighet än skulle kunna ges upp- giften att besluta om ersättning till kommunerna. Vid sidan om lokala, regionala och centrala myndigheter har även andra deltagit i hanteringen av situationen. SKL och frivilligorgani- sationerna är inte myndigheter och hade därför inget direkt ansvar för hanteringen av mottagandet. Mot bakgrund av den viktiga roll de kom att spela behöver deras insatser belysas. är en organisation och hade således inget direkt ansvar för att hantera mottagandet. Trots detta agerade SKL på flera sätt som låg nära andras ansvar och SKL tog en viktig roll. En uppgift för SKL var att förmedla läget i kommuner och lands- ting till den statliga nivån. SKL hade täta kontakter med , och och även med t.ex. , och länsstyrelserna. Vid mötena förmedlades kommunernas och landstingens bild av situationen och olika ansvarsfrågor diskuterades. SKL förmedlade också aktivt vilka åtgärder man ansåg behövde vidtas, framför allt genom den så kallade regeländringslistan. I denna bemärkelse fungerade SKL som ett komplement till både länsstyrel- serna och MSB, som också de förmedlade läget i kommuner och landsting uppåt till den statliga nivån. SKL medverkade också till samarbete mellan kommuner och intog på det sättet en samordnande roll vid sidan av länsstyrelsernas regionala samordning av den statliga verksamheten. SKL vidtog t.ex. åtgärder för att åstadkomma en mer rättvis och effektiv fördelning av de ensamkommande barnen och samlade kommuner länsvis för att diskutera hur kommunerna inom länet kunde hjälpa varandra. SKL samlade också anvisningskommuner och försökte tillsammans med dem att identifiera tillvägagångssätt för att snabbare kunna ta emot barnen. SKL bidrog också till kunskapsöverföring, stöd och information. Det gällde spridning av den kunskap som kommuner och myndig- heter behövde för att utföra sitt arbete genom exempelvis särskilda webbplatser eller rådgivning på telefon. Frivilliga bidrog på ett avgörande sätt till det allra första mottagandet vid tågstationer när ansvariga myndigheters närvaro inte var till- räcklig och myndigheternas resurser inte räckte till. Frivilliga fanns också på plats inom andra delar av mottagandet. De fanns tillgängliga dygnets alla timmar och kunde erbjuda mänsklig kontakt i en situation då myndigheterna var tvungna att koncentrera sig på sin myndighetsutövning och också på mer praktiska eller administrativa arbetsuppgifter. Boende för personer som reste vidare eller inte sökte asyl Det blev till stora delar civilsamhället som tog hand om de män- niskor på flykt som kom till utan att ansöka om asyl eller som valde att resa vidare. I öppnade t.ex. kulturföreningen sina lokaler för boende för s.k. transitpersoner. Refugees Welcome to öppnade tidigt ett boende för samma målgrupp, först i och sedan på . lades det ned och startade ett annat boende för målgruppen i med hjälp av . I öppnade även moskén och ABF boenden för människor som skulle resa I stod öppen för målgruppen. Det var även många privatpersoner som öppnade sina hem för de människor på flykt som kom . Ideella krafter bidrog också med resurser i form av mat, kläder, hygienartiklar, mediciner, leksaker och pengar till biljetter. Många frivilliga hjälpte till med transporter, t.ex. till Migrations- verket eller boenden för personer som skulle resa vidare. Frivilliga stöttade också kommunerna i med transportvärdar som hjälpte ensamkommande barn på och på central- stationen i att komma vidare till nästa destination. 9.4.3Tydligt ansvar är viktigt Vi kan konstatera att lokala och regionala myndigheter ofta hade ett pragmatiskt eller lösningsinriktat förhållningssätt och utgick från de åtgärder de ansåg behövde vidtas. En majoritet av länsstyrelserna uppger sig ha genomfört åtgärder trots att de inte visste eller var osäkra på om det låg inom deras ansvar eller inte. Ett exempel är att i definierade sin roll som att ”samordna statens agerande i länet” och utsåg en regional koordi- nator för ändamålet. öppnade boende för barnfamiljer som inte sökte asyl och och samarbetade med frivilligresurser. Andra tolkade sitt uppdrag mer utifrån ”regelboken” och gjorde en snävare tolkning av sitt uppdrag. gav inte infor- mation som efterfrågades av kommuner och andra myndigheter och ansåg att det var kommunens ansvar att ta hand om boende för asylsökande när myndigheten inte klarade av det. i län tolkade sin roll utifrån att situationen inte var att betrakta som en kris och att man inte hade något uppdrag inom migrations- Den tolkning som i län gjorde av det egna ansvaret ledde till ett mindre aktivt förhållningssätt i arbetet att samordna länets aktörer. i län tog inte på samma sätt som många andra länsstyrelser på sig rollen som den ledande statliga aktören i länet, vilket andra aktörer hade förväntat sig av dem. ställdes frågan om den offentliga och civila sektorns ansvar och samarbete på sin spets. Civilsamhällets aktörer representerade inte sällan ett synsätt där man utgick från vad som behövde göras, medan myndigheter – såväl lokala som regionala och statliga – påpekade betydelsen av att hålla sig till regelverk och ansvarsområden. Ytterligare en observation är att det är komplicerat i en ansträngd situation att migrationsmottagandet är fördelat på många myndig- heter och genomförs av både statliga och kommunala myndigheter. Det ledde till frågor om ansvarsfördelning och till slitningar mellan framför allt kommunerna och staten. En annan iakttagelse är att det i en extraordinär situation kan vara svårt att förena en myndighets ordinarie ansvar med en annan myndighets tillfälliga ansvar i den särskilda situationen. Det uppstod friktion mellan länsstyrelserna, som har det ordinarie ansvaret för att samordna geografiskt, och MSB, när myndigheternas ansvar delvis överlappade varandra. Ansvaret för att det finns en tydlig och fungerande ansvarsför- delning inom migrationsmottagandet mellan olika delar av samhället ligger ytterst på regeringen. Information om många av de otydlig- heter i ansvarsfördelning som fanns gick att hitta i t.ex. MSB:s lägesbilder och bör därför ha nått . Utan att åsidosätta ansvarsprincipen hade regeringen i den ansträngda situationen kunnat hantera oklarheter mellan olika myndigheter och förtydliga ansvaret för att åstadkomma ett mer rättssäkert och effektivt mottagande. Även med ett förtydligat ansvar visar erfaren- heterna hur viktigt det är att myndigheterna arbetar tätt tillsammans för att det inte ska bli glapp i ansvarskedjan. 9.5Kunskap är en förutsättning för ett rättssäkert mottagande Med bättre kunskaper hade mottagandet av de människor som kom till kunnat bli mer rättssäkert och effektivt. Detta kapitel behandlar kunskap ur två perspektiv. För det första pekar vi på att människor som kommer hit måste ges möjligheter att få kunskap om sina rättigheter och om hur den svenska asyl- processen går till. För det andra pekar vi på vikten av att den som söker asyl bemöts med kunskap från myndigheternas sida. Vi har kunnat konstatera att det finns ett behov av mer kunskap både i myndigheter och i civilsamhället om gällande rätt på migrations- området. 9.5.1Människor på flykt bör snabbt få kunskap om hur mottagandet går till Vår bild är att mottagandet av människor på flykt i normala fall till stora delar fungerar på ett sätt som gör att de får kunskap om hur mottagandet går till. förmedlades dock inte alltid den kunskap som behövdes för att de som kom skulle ges möjlighet att själva tillvarata sina rättigheter på ett korrekt sätt. Ett exempel är att människor möttes av bristfällig eller felaktig information när de anlände till olika centralstationer eller färjeterminaler . Ett annat är att ensamkommande barns rätt till kunskap inte säkerställdes och att de inte fick den information de behövde. Vissa grupper fick också sämre information och sämre möjligheter att påverka sin asylprocess än andra. Slutligen gavs inte tillräcklig eller tydlig information när den bristande kapaciteten att registrera och ordna boende till människor på flykt krävde att extraordinära åtgärder vidtogs. Vi beskriver dessa problem i de följande avsnitten. Information direkt vid ankomsten till När ett stort antal människor på flykt kom till färjeterminaler och centralstationer möttes de inledningsvis framför allt av frivilliga. Både och kommunernas socialtjänster fanns på plats inom ramen för sitt ordinarie arbete, men det fanns till en början ingen extra bemanning. Bland de frivilliga fanns både frivilligorganisationer och enskilda volontärer som kom för att hjälpa. Situationen var inledningsvis mycket oordnad på dessa platser och många har berättat att bäst kan beskrivas som ”kaotiska”. Ett stort antal frivilliga samlades för att hjälpa till och inte sällan var det fler frivilliga än antalet anländande människor på flykt. Det blev trångt och högljutt. I början fanns det inte infor- mation på olika språk som visade vilka de frivilliga var och vilken organisation de tillhörde. Många av de människor som kom trodde därför att de mötte representanter för myndigheter. I den oordnade situation som präglade den spreds rykten och desinformation bland människorna som kom. Sådan information kunde handla om att det var lättare att få uppehålls- tillstånd i en annan del av eller i eller . Det fanns också frivilliga som hade bristande kunskap och som därför gav felaktiga besked. Oavsett vilket så möttes många av människorna som kom av information om att de kunde eller borde avstå från att söka asyl. Enligt och frivilligorganisationerna tog också vuxna kontakt med ensamkommande barn och försökte ta med dem utan att de registrerades av någon myndighet. Många av frivilligorganisationerna beskriver att det fanns en stor efterfrågan på kunskap bland dem som kom, framför allt om lagar och regler. Frivilliga frågade myndigheterna vilka besked de skulle lämna när de fick den sortens frågor, men fick till svar att de inte skulle ge några svar alls. I början ägnade de frivilliga på plats mycket tid till att dementera rykten. Frivilliga tryckte upp information på bl.a. arabiska och dari och kontaktade andra frivilliga med kunskaper i juridik. hade frivilliga jurister på plats för att upplysa om lagar och regler. började de frivilliga att skapa strukturer och de tog på sig västar eller satte upp skyltar för att visa vilka de var och vilken organisation de representerade. Då blev det lättare för dem som kom att veta vem som kunde ge information och förmedla kunskap. Kommuner och myndigheter på plats fanns på centralstationerna i , och direkt eller . har personal på eller runt centralstationer och terminaler även i normala fall. prioriterade Polis- myndigheten att upprätthålla ordning och lugn och ställde därför inte frågor om personernas rätt att vistas i landet eller om deras avsikter att söka asyl. återgick Polismyndig- heten till att kontrollera pass eller andra handlingar som visade rätten att uppehålla sig i . De som inte kunde visa sådana handlingar informerades då om att de behövde söka asyl för att få stanna och också om hur de skulle gå till väga för att göra detta. Kommunerna hade tidigt viss personal på plats på de flesta stationer dit det kom många människor på flykt. Kommunernas närvaro blev mer tydlig . Kommunerna hade ofta särskild personal från för att möta och ta hand om ensamkommande barn och informera dem. inrättades ännu tydligare strukturer för det tidiga mötet när människor på flykt anlände. I anordnade man ett mottagande utanför stationen där , sjukvård och volontärer fick egna baracker. I öppnades ett hus bakom stationen där kommunen, och frivilliga fanns på plats. Det fanns då betydligt bättre möjligheter för dem som kom att navigera och få korrekt kunskap om hur de skulle gå till väga för att söka asyl och annan viktig kunskap, t.ex. om hälso- och sjukvård. Kunskap i samband med gränskontrollerna Efter att gränskontrollerna infördes inrättade kontroller där de människor på flykt som kom passerade. mötte också dem som kom över eller till färjeterminaler och tågstationer. Polisen gick på tågen i och informerade. De som uppgav att de ville söka asyl kördes till . Gränskontrollerna innebar därmed ökade förutsättningar för de människor på flykt som kom till att snabbt komma till och få kunskap om det svenska asylsystemet och mottagandet av människor på flykt. Från oordning till strukturerad förmedling av kunskap Vår bild är att det inledningsvis gavs dåliga förutsättningar för dem som kom att få tillräcklig och rätt kunskap om hur mottagandet går till i och hur de borde agera. Även om , och tjänstemän från kommunen fanns på plats var det inte tillräckligt och många förefaller ha vänt sig till frivilliga för att få information. Eftersom många av de frivilliga saknade tillräcklig kunskap om alla delar i mottagandet och asylfrågor gavs i vissa fall felaktig information. Det innebar att rättssäkerheten för dem som kom riskerade att minska och att vissa valde att inte söka asyl och därmed avstod från det skydd en asylsökande har. inrättades mer tydliga strukturer för hur de som kom till central- stationer och färjeterminaler skulle få information som gav viktig kunskap inför asylprocessen. När gränskontroller började utföras fick de ankommande genast information om var de kunde söka asyl och hjälp av med att komma till . Information i samband med registrering av ansökan En asylprocess inleds när en person ansöker om asyl och registreras hos . I samband med registeringen ska även ett inledande ansökningssamtal hållas där den asylsökande får berätta varför han eller hon vill söka asyl i . Den asylsökande ska få information och kunskap om asylprocessen och praktiska frågor kopplade till grundläggande rättigheter så som rätt till boende, hälso- och sjukvård och utbildning. Vid ett senare mot- tagningssamtal ges mer upplysningar om lagar, myndigheter, boende, ekonomi, hälso- och sjukvård. Den ansträngda situationen gjorde att till omstrukturerade sitt arbete på mottagningsenheterna så att det blev mer kortsiktigt inriktat på att enbart registrera asylsökande, ta fingeravtryck och fotografi för att få in de asylsökande i systemet. Den information som varit kopplad till ansökningssamtalet skars ner. Information läm- nades kortfattat om boende, vård och ekonomi. Mer information lämnades vid gruppinformationer men de blev försenade på grund av det ansträngda läget.32 Barn i familj kan ha egna asylskäl och det är därför viktigt att barnen får information om sina rättigheter. När ansökningssamtalen prioriterades ned fick barnen i familj ingen individuell information och de träffade överhuvudtaget inte någon handläggare på mottag- ningsenheten. Rätten till information och särskilt kunskap om asylprocessen är fundamental för asylsökandes rättssäkerhet. Även om situationen var mycket ansträngd på ansökningsenheterna anser vi att för- ändringar som syftar till effektivitet inte bör genomföras om de äventyrar rättssäkerheten. Genom att ändra formerna och ta bort möjligheten till individuell information för vuxna och all information till barn i familj om asylrätten försämrades förutsättningarna för de asylsökandes kunskap på ett sätt som inte bör accepteras. har uppmärksammat att kvinnliga asylsökande inte har tillgodogjort sig och deltagit i gruppinformationstillfällena på samma villkor som män. har därför påbörjat en försöksverksamhet med gruppinformation enbart för kvinnor. Informationsmaterialet är också delvis omarbetat för att innehålla frågor som är särskilt viktiga för asylsökande kvinnor. Det är positivt att sett problematiken och att man nu har påbörjat ett arbete med att åtminstone delvis komma till rätta med den ojämlika tillgången till kunskap bland dem som söker asyl. Särskilt om ensamkommande barn Eftersom ensamkommande barn anländer utan någon vuxen som kan hjälpa dem att få kunskap om sina rättigheter är de särskilt utsatta. Barnets rättigheter ska tillvaratas av en god man. Barnet kan givetvis också få information från andra vuxna, t.ex. personal vid boenden. 32 Skriftlig information från . Utlänningslagens bestämmelser utgår från . rekommenderar att barnets bästa ska vara vägledande i alla faser av mottagandet av ensamkommande barn. Det syftar t.ex. på en skyndsam tillsättning av god man och juridiskt ombud. Ensamkommande barn har också enligt FN:s barnrätts- kommitté rätt till bästa möjliga hälsa och behandling av sjukdomar och rehabilitering. Ensamkommande barn ska få information om rättigheter från en god man. har uppmanat att säker- ställa att en god man utses efter barnets ankomst.33 kunde det dröja eller till och med månader innan ett barn fick en god man. 34 Kommunerna hann inte heller göra tillfredsställande kontroller av kvalifikationerna hos dem som förordnades som gode män och de uppger att olämpliga personer i vissa fall utsågs till gode män . En god man ska förordnas i anvisningskommunen. En orsak till att beslut om god man dröjde var att barnen blev kvar i ankomst- kommunen alldeles för . I t.ex. var den genomsnittliga tiden för barnen i ankomstkommunen tre och en halv vecka i stället för några dygn som det ska vara. Som längst stannade barnen i mer än fem veckor och något barn blev kvar i över två månader.35 I fall där det drog ut innan barnet fick en anvis- ningskommun hände det att en god man förordnades i ankomstkom- munen. Det ledde till vissa oklarheter när barnet sedan flyttade till en anvisningskommun. Eftersom många barn inte fick en god man eller en till- räckligt kompetent god man fick de inte heller den kunskap om sina rättigheter eller sin situation som de har rätt till. Alla barn visste inte ens att de hade rätt till en god man eller vilken hjälp man kan och ska få från honom eller henne. Att barn inte fick en god man ledde också till att barnets asylprocess blev försenad. 33Regeringskansliet (2012). femte periodiska rapport till för barnets rättigheter om genomförande –2012. 34Se i bilaga 5. 35Skriftlig information från . Många barn bodde på boenden där personal arbetade dygnet runt och många barn vände sig till personalen med frågor. Personalen på boendena hade inte fått tillräcklig kunskap för att kunna ge relevant information till barnen. Personal på vissa ankomstboenden saknade grundläggande kunskaper om vad som händer den i för ett barn som kommit hit för att söka asyl och kunde därför inte svara på barnens frågor. Det fanns också en osäkerhet bland personalen om de fick lämna information till barnen. Barnen fick inte heller information om sina rättigheter till t.ex. hälso- och sjukvård. Det hände att barn nekades vård – både av personal på boenden och av vårdpersonal – med motiveringen att barnet måste vänta tills han eller hon kommit till sin anvisnings- kommun. Information på det egna språket En förklaring till att barn inte fick tillräcklig kunskap om sin situation och sina rättigheter kunde vara att informationen gavs på något annat språk än barnets modersmål. Det rådde brist på tolkar och barnen fick inte sina rättigheter förklarade för sig på sitt eget språk. var skriftlig information på engelska, trots att alla barn inte kunde engelska. Barnen hjälptes åt att över- sätta brev från exempelvis med hjälp av Google Translate. Konsekvenser av brist på kunskap Det är påtagligt att ensamkommande barn saknade tillräcklig infor- mation som gav dem kunskap om sina rättigheter, hur asylprocessen fungerar och hur den kommande tiden i skulle se ut. Bristen på information ledde till känslor av frustration, oro och rädsla, vilket även var starkt sammankopplat med deras mående såväl psykiskt som fysiskt. Brist på information gjorde att mottagandet brast i det mest grundläggande momentet för ett rättssäkert mottagande. Det finns exempel på att barn har berättat att de träffat en myndighet där de fick lämna fingeravtryck och blev fotograferade. är det tydligt att barnen inte förstått att det innebar att de sökte asyl i . I avsaknad av korrekt information som barnen kunde förstå pratade de med varandra i stället. Det gav ibland upphov till miss- förstånd och rykten, t.ex. om att man skulle undanhålla vissa upp- gifter från eller att barnets agerande kunde påverka den fortsatta asylprocessen. Rykten kan även ha bidragit till att barn valde att avvika från boenden. Minderåriga barn placerades tillsammans med sina äldre makar . Frågan om utländska familjerättsliga förhållanden ska ges effekt i regleras i lagen (1904:26) om vissa internationella rätts- förhållanden rörande äktenskap och förmynderskap, IÄL. Enligt 1 kap. 7 § IÄL är utgångspunkten att alla utländska äktenskap ska erkännas i om de är giltiga enligt gällande lag i det land där äktenskapet ingicks. Endast giftermål med en person som inte uppnått underkänns i , då det uppenbart strider mot grunderna i den svenska rättsordningen. Enligt 1 kap. 8 a § IÄL erkänns äktenskap som ingåtts enligt utländsk lag inte i om det när äktenskapet ingicks skulle ha funnits hinder mot den enligt svensk lag och minst en av parterna var svensk medborgare eller hade hemvist i , eller om det är sannolikt att äktenskapet har ingåtts med tvång eller om parterna inte var närvarande vid äktenskapets ingående och minst en av dem var svensk medborgare eller hade hemvist i . Om det finns synnerliga skäl kan äkten- skapet erkännas ändå. Migrationsöverdomstolen har prövat frågan (MIG 2012:4). Lagstiftningen innebär att det måste göras en prövning i varje enskilt fall av frågan om ett äktenskap som har ingåtts i ett annat land ska anses giltigt här och om det bör påverka placeringen av minderåriga flickor. har lyft problemen och pekat på att så gott som alla gifta omyndiga flickor placerades med sina makar. skyldighet att tillgodose de rättigheter som slås fast i FN:s kon- vention om barnets rättigheter () gäller alla barn som befinner sig i landet.36 , och har kommit med kon- kreta förslag för att öka kunskaperna så att myndigheternas beslut om placering av flickorna sker utifrån rätt kunskap om regelverket. Frågan om tillämpningen av bestämmelserna i utifrån barn- konventionens regelverk är svårbedömd och det är svårt att se att myndigheterna i sin dagliga verksamhet ska kunna göra de över- väganden som behövs i varje enskilt fall. Det innebär att den minder- åriga flickans gode man och juridiska ombud får ett stort ansvar. Ett lärande blir att frågan bör uppmärksammas, vilket bör vara ett ansvar för regeringen. Information om den fortsatta processen var otillräcklig Genom att inte har informerat tillräckligt om de olika momenten i asylprocessen och vad man kunde förvänta sig om nästa steg har både familjer och ensamkommande barn utsatts för onödig press. Frivilligorganisationer har beskrivit vad den utsträckta asyl- processen innebar för människorna som kom till . Att först få besked om att man som barnfamilj t.ex. skulle bo på ett temporärt evakueringsboende i och sedan bli kvar kunde leda till uppgivenhet och passivisering. Asylsökande barn har förstått att det kanske skulle ta innan de kunde få besked om de skulle få stanna i eller inte.