sou · H5B379 · 2017-10-16 00:00:00 — Regleringsmodellen har bl.a. utformats med hänsyn till de bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som anger förutsättningarna för att meddela föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända, men även med hänsyn till det skydd som finns för den redaktionella självständigheten. För sändningar i tråd råder etableringsfrihet, vilket bl.a. innebär att det allmänna inte får ställa några krav eller villkor på sändningar i tråd som inte har stöd i grundlagen. Regeringen konstaterar i kommitténs tilläggsdirektiv att public service i allt högre grad utvecklas i en onlinemiljö där internet är bas för distributionen av innehåll och där användaren kan bestämma på vilken enhet ett visst innehåll ska konsumeras. I onlinemiljön erbjuds ett allt större utbud av program som inte ryms i de traditionella sändningarna som även andra typer av tjänster växer fram. Distributionen av detta innehåll sker ofta i tråd, vilket betyder att en allt större del av programföretagens verksamhet kommer att ligga utanför det nu gällande public service-uppdraget, där villkoren formellt endast gäller för sändningar i marknätet. Detta innebär också att en allt större del av verksamheten inte kan följas upp eller granskas, vilket kan leda till minskat förtroende för denna. En övergripande reglering som omfattar hela public service-verk- samheten är inte möjlig utan ändringar i YGL, och det ingår inte i kommitténs uppdrag att föreslå grundlagsändringar. Enligt tilläggsdirektiven avser regeringen dock att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över YGL senast . Ändamålet med denna översyn bör bl.a. vara att ge förutsättningar för en mer ändamålsenlig reglering av public service. Men eftersom grundlagsändringar kräver två riksdagsbeslut med ett riksdagsval däremellan kan eventuella förslag från grundlagskommittén inte genomföras innan nästa tillståndsperiod har inletts, utan tidigast . Förslag för att stärka oberoendet på andra sätt Enligt tilläggsdirektiven ska kommittén bedöma hur den övergripande inriktningen och gränserna för ett public service-uppdrag som omfattar såväl sändningar i marknätet som verksamhet i onlinemiljö kan formuleras. Kommittén ska också göra en bedömning av hur ett sådant heltäckande uppdrag på ska regleras. Kommittén avser att behandla dessa frågor närmare i slutbetänkandet. En lagreglering av sändningstillståndens giltighetstid enligt kommitténs förslag bör inte hindra ändringar av tillståndsvillkoren och villkoren för användningen av avgiftsmedlen under nästa tillståndsperiod, om en ändring av YGL möjliggör en övergripande reglering som omfattar hela public service-verksamheten. 10.2Sammansättningen av styrelsen i Förslag: Den som är verksam som riksdagsledamot får, i likhet med bl.a. ledamöter i regeringen och anställda i , inte vara styrelseledamot i för , SVT och UR. Bedömning: Det bör slås fast i programföretagens bolagsordningar att verksamma riksdagsledamöter inte får vara ledamöter i programföretagens styrelser. SR, SVT och UR ägs av en stiftelse, för , och (förvaltningsstiftelsen). Stiftelseformen har valts för ägandet eftersom den bäst ansetts kunna tillgodose kraven på självständighet och integritet för programföretagen i förhållande till staten som den yttersta ägaren (prop. 1992/93:236, s. 12). syfte är enligt stiftelseförordnandet1 att 1 Stiftelseförordnande för för , och , fastställt genom regeringsbeslut . Stiftelseförordnandet har därefter ändrats två gånger, genom regeringsbeslut respektive . Förslag för att stärka oberoendet på andra sätt främja självständigheten hos företag som i den omfattning och på det sätt som och regeringen bestämt, här i landet bedriver sändningar av ljudradio- och televisionsprogram i allmänhetens tjänst. Det anges också att stiftelsen ska tillgodose sitt syfte genom att äga och förvalta aktier i programföretagen samt utöva de befogenheter som är förknippade med detta. Verksamheten i förvaltningsstiftelsen leds av en styrelse som består av en ordförande och tolv andra ledamöter. Ordföranden utses av regeringen utifrån kompetens, integritet och lämplighet på samma sätt som gäller för andra regeringsutnämningar (prop. 2008/09:195, s. 62). slog 1993 fast att de övriga ledamöterna utses av regeringen efter förslag från riksdagspartierna (prop. 1992/93:236, bet. 1992/93:KrU28, rskr. 1992/93:377). Detta kompletterades 2007 med en bestämmelse om att alla riksdagspartier ska vara representerade i styrelsen och att styrelseplatserna ska fördelas enligt en proportionerlig fördelningsmodell som återspeglar mandatfördelningen i då beslut om tillsättning fattas (prop. 2005/06:112, bet. 2005/06:KrU28, rskr. 2005/06:323). Eftersom stiftelsen arbetar långsiktigt bör dess sammansättning inte påverkas av regeringsskiften (prop. 1992/93:236, s. 15). Det har därför slagits fast i stiftelseförordnandet att ledamöternas mandatperioder är relaterade till så att ordförande och hälften av övriga ledamöter utses året efter ordinarie riksdagsval. Ordförande utses och övriga ledamöter . I styrelsen bör enligt stiftelseförordnandet ingå personer med erfarenhet från olika verksamheter i samhället och olika delar av landet. En jämn könsfördelning ska eftersträvas. Det anges också att ledamöter i regeringen och anställda i samt styrelseledamöter och anställda i programbolagen inte får vara styrelseledamöter. Enligt förarbetena bör styrelsen kunna ha en partipolitisk sammansättning och det bör inte finnas något förbud att utse riksdagsledamöter (prop. 1992/93:236, s. 15 f.). Huvuduppgiften för styrelsen i förvaltningsstiftelsen är att utse styrelserna i programföretagen, med undantag av vd och arbetstagarrepresentanter. Styrelsen i stiftelsen tar också ställning till programföretagens årsredovisningar och beslutar om ansvarsfrihet för företagens styrelseledamöter och vd:ar. Ägarfunktionen är begränsad i jämförelse med motsvarande funktioner inom såväl näringsliv som statliga bolag. Besluten om inriktningen på verksamheten i företagen Förslag för att stärka oberoendet på andra sätt fattas av regering och riksdag. Stiftelsen svarar inte för finansieringen av verksamheten och deltar inte i löpande finansieringsbeslut avseende företagen. Denna fördelning av ansvaret för centrala beslut avseende public service har konstruerats för att främja verksamhetens självständighet från statsmakterna. Kommittén anser att det finns goda skäl för att behålla stiftelsestyrelsens parlamentariska förankring och föreslår i detta skede inga ändringar när det gäller hur ledamöterna nomineras och utses. Eftersom statsmakterna garanterar public service en särställning i medielandskapet bl.a. genom en tryggad allmän finansiering är det rimligt att de via stiftelsen kan ha en viss insyn i verksamheten. är det viktigt att värna den ansvarsfördelning som är tänkt att främja verksamhetens oberoende. är sex av tretton styrelseledamöter verksamma som riksdagsledamöter, vilket innebär att de både utser programföretagens styrelser och fattar beslut om hur dessa företag ska finansieras och styras. Kommittén anser, till skillnad från vad den dåvarande regeringen anförde 1993, att närvaron av verksamma riksdagsledamöter i styrelsen medför en sammanblandning av roller som är olämplig eftersom den kan ge partipolitiken ett för stort inflytande över public service. En parallell kan dras till regeringens tillsättning av ledamöter i högskolornas styrelser. Även om det inte finns några hinder mot det i gällande föreskrifter tillämpar regeringen en praxis som innebär att styrelseledamöter i högskolan inte får vara verksamma riksdagsledamöter. Ett skäl för detta är att det kan bli en problematisk rundgång eftersom regeringen är ansvarig inför medan myndigheterna (inklusive högskolorna) är ansvariga inför regeringen. har granskat regeringens praxis för högskolorna och kommit fram till att den är förenlig med regeringsformen (bet. 2013/14:KU20). Mot denna bakgrund föreslår kommittén, som ett sätt att stärka public service-verksamhetens oberoende från statsmakterna, att den som är verksam som riksdagsledamot, i likhet med bl.a. ledamöter i regeringen och anställda i , inte ska få vara ledamot i förvaltningsstiftelsens styrelse. Detta bör slås fast genom en ändring i stiftelseförordnandet som bör kunna tillämpas nästa gång styrelseledamöter ska utses, dvs. Förslag för att stärka oberoendet på andra sätt Av detta följer att en styrelseledamot som blir invald i bör avsäga sig sitt styrelseuppdrag. Enligt stiftelseförordnandet ska en ny ledamot utses för den tid som återstår av den avgångne ledamotens förordnande. Förslaget gäller alltså sammansättningen av styrelsen i förvaltningsstiftelsen. Det ligger inte i uppdraget att lämna förslag om hur programföretagens styrelser ska utses, men enligt vad kommittén inhämtat utser stiftelsen i praktiken inte verksamma riksdagsledamöter till ledamöter i programföretagens styrelser. I linje med det förslag som lämnas här anser kommittén att det är rimligt att förvaltningsstiftelsen också fortsättningsvis tillämpar denna praxis, och att detta bör slås fast i programföretagens bolagsordningar. Detta kräver regeringens medgivande, vilket bör vara möjligt att få. Kommittén har också övervägt om mandatperioderna för förvaltningsstiftelsens styrelseledamöter bör förlängas från åtta till , och om endast en tredjedel av dem bör utses året efter ordinarie riksdagsval. Detta skulle minska regeringens inflytande över styrelsen eftersom endast en minoritet kan bytas ut efter ett val, vilket i förlängningen skulle stärka public service-verksamhetens oberoende. Detta bör dock ställas mot att är en mycket för ett styrelseförordnande. Det blir mycket svårt för en föreslagen ledamot att vid valtillfället överblicka om åtagandet kan fullföljas. Genom det särskilda nomineringsförfarandet och att har slagit fast att styrelseplatserna ska fördelas proportionerligt mellan samtliga riksdagspartier finns också en buffert mot en regering som vill utse en styrelse som är lojal mot dess politik. För att upprätthålla en regelbunden förnyelse i styrelsen kan det finnas skäl för riksdagspartierna att vara mer restriktiva än med att nominera sittande ledamöter för omval. I detta avsnitt har en fråga om hur förvaltningsstiftelsens styrelse bidrar till programföretagens integritet och oberoende behandlats. Enligt tilläggsdirektiven ska kommittén även utvärdera och lämna förslag om förvaltningsstiftelsens organisation och långsiktiga finansiering. Kommittén återkommer därför i slutbetänkandet till frågor som rör stiftelsen. Förslag för att stärka oberoendet på andra sätt Kommittén har analyserat om oberoendet för public service kan stärkas ytterligare genom ändringar i grundlagarna. Även om det enligt direktiven inte ingår i uppdraget att lämna förslag till sådana ändringar anser kommittén att det finns goda skäl att redovisa sin bedömning om detta. Grundlagsskydd för public service En ändring som skulle kunna stärka oberoendet för public service är att införa en grundlagsbestämmelse som reglerar verksamhetens existens, oberoende och finansiering. Hur en sådan bestämmelse utformas, var den införs och konsekvenserna av ett eventuellt införande bör utredas närmare, t.ex. av den parlamentariska kommitté med uppdrag att se över YGL som regeringen har aviserat (se avsnitt 10.1). En annan möjlighet kan vara att införa ett krav på att beslut om finansiering och reglering av public service-verksamheten ska fattas med kvalificerad majoritet. Hur ärenden avgörs framgår av regeringsformen (RF). Enligt huvudregeln (4 kap. 7 § RF) ska vid omröstning i kammaren som beslut gälla den mening som mer än hälften av de röstande enas om (s.k. enkel majoritet). Vissa i RF utpekade ärenden ska dock avgöras genom s.k. kvalificerad majoritet, dvs. att fler än hälften av de röstande enas om ett beslut. Det kan t.ex. krävas att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för beslutet. Av RF framgår också vilka beslut som ska fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag, dvs. genom två beslut med enkel majoritet med mellanliggande val. Exempelvis kan huvudbestämmelserna i riksdagsordningen och lagar om trossamfund och grunderna för som trossamfund (8 kap. 17 § RF) bara ändras i grundlagsordning eller med tre fjärdedels majoritet. Förslag för att stärka oberoendet på andra sätt För att införa ett krav på kvalificerad majoritet eller på beslut i grundlagsordning för public service behöver det således göras en ändring av RF, vilket kommittén alltså inte kan föreslå. Men oavsett detta bedömer kommittén att de förslag som lämnas i detta betänkande sammantaget stärker public service-verksamhetens oberoende från statsmakterna i betydande grad jämfört med . Förslag: Den nya lagen om finansiering av public service och följdändringar i andra lagar träder i kraft . upphävs den nu gällande lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst. Den upphävda lagen gäller fortfarande i fråga om ärenden som inletts hos Radiotjänst i () före den nya lagens ikraftträdande. När RIKAB avvecklats ska Kammarkollegiet ta över de uppgifter som enligt den nuvarande avgiftslagen faller på bolaget. Ärenden som ännu inte slutbehandlats ska överlämnas till Kammarkollegiet. Preliminära avgifter ska beräknas enligt särskilda bestämmelser . Straffbestämmelser enligt den nuvarande avgiftslagen ska inte tillämpas efter ikraftträdandet av den nya lagen. De nya bestämmelserna i radio- och tv-lagen (2010:696) om tillståndsperiodernas längd träder i kraft . Kommittén bedömer att den nya lagen om finansiering av public service bör kunna träda i kraft , med hänsyn till behovet av tid för remissförfarande, beredning inom och riksdagsbehandling. Det är viktigt att det inte går från det att kommittén lämnar detta förslag till dess att den nya finansieringsmodellen träder i kraft. En utdragen process riskerar att leda till ökad osäkerhet hos allmänheten om den nuvarande radio- och tv-avgiften, ett ökat avgiftsskolk och fler ärenden som går till verkställighet hos (). gare tapp i avgiftsintäkter tiden före införandet av den nya finansieringsmodellen kan vidare leda till svårigheter att fullfölja medelstilldelningen och behov av att förse rundradiokontot med kredit. Tidpunkten för ikraftträdandet bör sammanfalla med ett årsskifte mot bakgrund av att föreslås få ansvar för uppbörden av public service-avgiften och att beskattningsår för fysiska personer alltid är kalenderår. behöver göra ett förberedande arbete innan den nya uppbördsmodellen ska tillämpas , bl.a. justera skattetabeller och genomföra ändringar i sina itsystem. Enligt uppgift från görs det lämpligast i samband med myndighetens övriga arbete med tabelljusteringar. För att möjliggöra detta bör ett förslag från regeringen, exempelvis i form av en lagrådsremiss, vara känt året innan ikraftträdandet. Behovet av Europeiska kommissionens godkännande av ändringarna Det nya finansieringssystemet ska enligt direktiven vara förenligt med . Ändringar i stöd till public service-före- tag måste anmälas till och godkännas av Europeiska kommissionen om ändringarna är betydande och påverkar själva innehållet i den ursprungliga åtgärden – dvs. fördelens eller finansieringskällans art, stödets syfte, stödmottagarna eller omfattningen av stödmottagarnas verksamhet (se avsnitt 5.1.2). Både och har ändrat sina finansieringssystem på i princip samma sätt som kommittén föreslår i detta betänkande, dvs. från traditionell apparatavgift till en form av specialdestinerad skatt. I gjorde regeringen efter diskussioner med kommissionens tjänstemän bedömningen att ändringarna inte omfattades av anmälningsplikten, och samma slutsats drog övervakningsorganet inom EFTA (Europeiska frihandelssammanslutningen) angående den isländska finansieringen. Mot bakgrund av detta bedöms ändringarna i det svenska systemet inte kräva kommissionens godkännande innan de införs. Övergången till det nya systemet Den nya lagen föreslås tillämpas fullt ut efter ikraftträdandet, med undantag för bestämmelserna om hur preliminära avgifter ska beräknas. Orsaken till undantaget är att det efter lagens ikraftträdande saknas beslut om public serviceavgiftens storlek enligt 56 kap. 6 § punkt 7 skatteförfarandelagen (2011:1244). Dessa beslut är en förutsättning för att kunna beräkna preliminära avgifter på det sätt som avses. Enligt övergångsbestämmelserna punkt 5 ska därför som preliminära avgifter för beskattningsåren 2019 och 2020 i stället föras över ett belopp beräknat utifrån beslut om slutlig skatt enligt 55 kap. 2 § skatteförfarandelagen. innebär det ett belopp enligt beskattningsbeslut och ett belopp enligt beskattningsbeslut. När det gäller avgiftsskyldighet och avgiftsunderlag innebär de föreslagna övergångsbestämmelserna ingen skillnad jämfört med hur beräkning av preliminära avgifter ska göras enligt förslaget i kapitel 7. Från och med kan preliminära avgifter beräknas av enligt vad som föreslås i kapitel 7. Lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst (den nuvarande avgiftslagen) ska upphöra att gälla då lagen om finansiering av public service träder i kraft. Den nuvarande lagen ska dock gälla ifråga om skyldighet att betala radio- och tv-avgift för tiden före . Någon avgiftsskyldighet enligt äldre bestämmelser kommer inte att finnas efter den nya lagens ikraftträdande. De fakturor som utfärdas av RIKAB, som även formellt innehåller RIKAB:s beslut om avgiftsskyldighet, kommer endast avse tid fram till den nya lagens ikraftträdande. Det som avses omfattas av äldre bestämmelser är ärenden enligt den gamla lagen som ännu inte är avgjorda. Det handlar t.ex. om omprövning och överklagande av beslut om avgiftsskyldighet som hänför sig till tiden före den nya lagens ikraftträdande. Enligt uppgifter från RIKAB fattas cirka 200 000 beslut om avgiftsskyldighet , t.ex. baserat på en anmälan om innehav av tvmottagare. Den avgiftsskyldige har rätt att begära omprövning av beslutet, vilket leder till cirka 20 000 omprövningsbeslut där avgiftsskyldigheten vidhålls. Beslut fattas i normalfallet . RIKAB:s beslut i ärenden om omprövning får överklagas till var det sammanlagt 450 ärenden som gick vidare till Förvaltningsrätten i . RIKAB är motpart till den klagande och måste i cirka hälften av fallen yttra sig, t.ex. genom skriftlig komplettering. Normalt avgörs domstolsärendena inom en månad. Det är ovanligt att ärenden tas upp till prövning i kammarrätten mot bakgrund av kravet på prövningstillstånd. fick fyra mål prövningstillstånd i kammarrätten. Enligt kapitel 7 bör statens avtal med RIKAB upphöra att gälla , vilket innebär att bolaget avvecklas . Efter ska, enligt övergångsbestämmelserna, vad som anges i lagen om RIKAB i stället avse Kammarkollegiet. Vidare ska ärenden enligt den gamla lagen som ännu inte har slutbehandlats överlämnas till Kammarkollegiet. Det är rimligt att anta att ett antal beslut om avgiftsskyldighet som härrör från tiden före den nya lagens ikraftträdande kommer att behöva tas om hand i form av omprövningsärenden eller överklaganden till förvaltningsdomstol. Det är ärenden som skulle kunna bli aktuella att överlämna till Kammarkollegiet enligt övergångsbestämmelserna. Enligt kommittén är det en fördel om den organisation som byggts upp hos RIKAB, i form av personal och it-system, kan utnyttjas för att hantera de kvarvarande ärendena enligt den nuvarande avgiftslagen. Det gagnar en smidig och effektiv övergång till det nya finansieringssystemet om den kunskap som finns om det nuvarande radio- och tv-avgifts- systemet kan utnyttjas under en övergångstid. I praktiken innebär ändå skiftet att det gamla och nya finansieringssystemet kommer att överlappa varandra . I sammanhanget är det också av betydelse att den nuvarande tillståndsperioden för programbolagen löper till . Det principbeslut om medelstilldelning som fattats av gäller för hela tillståndsperioden och därigenom finns det finansiella förutsättningar för RIKAB:s verksamhet också . Mot bakgrund av att RIKAB:s handläggningstid för omprövningsärenden är kort och att förvaltningsrätten i allmänhet fattar beslut i överklagade ärenden är det sannolikt att merparten av de avgiftsärenden som hänför sig till den nuvarande lagen kan vara avslutade . För radio- och tv-avgifter enligt den nuvarande avgiftslagen kommer även reglerna om verkställighet, bevakning och eftergift av fordringar att gälla efter ikraftträdandet av den nya lagen. Enligt uppgifter från KFM per är antalet gäldenärer avseende radio- och tv-avgift 98 914 varav 94 096 är fysiska personer (dnr Komm2017/00395-46). företräder RIKAB när det gäller åtgärder enligt lagen (2007:324) om hantering av vissa borgenärsuppgifter, t.ex. i ärenden om skuldsanering. När inte vidtar någon borgenärsåtgärd så är det RIKAB som sökande som förfogar över sin fordran och erhåller de redovisade medlen från KFM. Det totala skuldbeloppet för radio- och tv-avgift uppgår till . Av detta belopp utgör själva radio- och tv-avgiften och avser KFM:s avgifter (dnr Komm2017/00395-48). Dessa ärenden kan föranleda förfrågningar från KFM, vilket i allmänhet handlar om att myndigheten har ett behov av information om fakturering och betalningar i dessa ärenden. Informationen finns tillgänglig i RIKAB:s datasystem. Enligt uppgift från RIKAB handlar det om cirka 100–120 ärenden . Preskriptionstiden för dessa skulder är . Enligt 22 § i nuvarande avgiftslag kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra sin anmälningsplikt, lämnar ofullständiga uppgifter i en anmälan eller lämnar oriktiga uppgifter vid fullgörandet av uppgiftsskyldighet enligt 8 §, dömas till böter. Enligt gällande principer för straffbarhet vid övergång från äldre till ny lag ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när dom meddelas, ska dock den lagen tillämpas, om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff (5 § lagen [1964:163] om införande av ). Ett undantag är om gärningen varit straffbelagd på grund av då rådande särskilda omständigheter. Som undantagsexempel har anförts författningar som gäller , t.ex. ransoneringsbestämmelser. Vid övergången till det nya finansieringssystemet kommer den nuvarande avgiftslagen upphöra att gälla. Det är tänkbart att ärenden som omfattas av den nuvarande lagen kan komma till domstolspröv- ning efter den nya lagens ikraftträdande. Enligt principerna för straffbarhet vid övergång från äldre till ny lag är dessa gärningar inte längre straffbara. Det kan i detta fall inte vara fråga om en sådan gärning som varit straffbelagda på grund av då rådande särskilda förhållanden. I praktiken berörs de anmälningar om brott enligt 22 § den nuvarande avgiftslagen som inte avgjorts före den nya lagens ikraftträdande. Utöver den nya lagen om finansiering av public service föreslås ändringar i gällande lagstiftning. Ändringarna i skatteförfarandelagen föranleds av roll i uppbörden av public service-avgifter och behöver träda i kraft som den nya avgiftslagen. Som påpekats ovan har behov av att före ikraftträdandet få kännedom om förändringarna för att kunna göra nödvändiga förberedelser. Anledningen till den föreslagna ändringen i offentlighets- och sekretesslagen är att den nuvarande radio- och tv-avgiften avskaffas. Enligt övergångsbestämmelserna ska ändringen träda i kraft som den nya avgiftslagen men bestämmelsen om sekretess i ärenden om radio- och tv-avgift ska fortfarande gälla i ärenden för tiden före ikraftträdandet. Ändringen i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen innebär att RIKAB tas bort och därmed inte utpekas som ett organ vars ärenden om radio- och tv-avgift omfattas av offentlighetsprincipen. Eventuella kvarvarande ärenden som inte är avgjorda när RIKAB avvecklas ska överföras till Kammarkollegiet och kommer då att vara allmänna hos myndigheten. Ändringarna i socialtjänstlagen (2001:453) är en konsekvens av att det nuvarande radio- och tv-avgiftssystemet avskaffas och de ska därför träda i kraft .