sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Arbetssätt för att ta fram en energikartläggning enligt lag (2014:266) om energikartläggning i stora företag, EKL. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? Ett annat av de statliga styrmedlen för energihushållning och energieffektivisering i byggnader är de bestämmelser som reglerar ny- och ombyggnad av bostäder och andra byggnadsverk. När en byggnad uppförs eller ändras ska den enligt (2010:900, PBL) och plan- och byggförordningen (2011:338, PBF) uppfylla ett antal tekniska egenskapskrav. Dessa krav handlar bland annat om energihushållning. När det gäller nya byggnader har innebörden av egenskaps- kraven preciserats genom byggregler (BBR). innehåller BBR även ändringsregler som ska precisera hur kraven i lagen ska tillämpas när en byggnad ska ändras. Ändringsreglerna omfattar alla befintliga byggnader och alla typer av ändringar. En ändring är – enkelt uttryckt – en åtgärd som för- ändrar en utseende, dess förmåga att uppfylla de tekniska egenskapskraven, dess användning eller dess kulturhistoriska värde. Vid ändring får byggherren anpassa och göra avsteg från de tek- niska egenskapskraven med hänsyn till ändringens omfattning, byggnadens förutsättningar samt varsamhetskrav och förvansk- ningsförbud. I dagligt tal finns en mängd olika begrepp för ändringsåtgärder, som till exempel renovering, ombyggnad, reparation och underhåll. I de allra flesta fall handlar det om en åtgärd som i lagens mening är en ändring. Byggnader ska vara utformade så att energianvändningen be- gränsas genom låga värmeförluster, lågt kylbehov, effektiv värme- och kylanvändning och effektiv elanvändning. Vid ändring av bygg- nader ska kraven på energihushållning tillämpas så att de övriga tekniska egenskapskraven kan tillgodoses, att byggnadens kultur- värden inte skadas och att de arkitektoniska och estetiska värdena kan tas tillvara. Enligt artikel 9 i Direktivet om byggnaders energiprestanda (EPBD)45 ska medlemsstaterna se till att alla nya byggnader är nära-nollenergibyggnader. Nya byggnader som används och ägs av offentliga myndigheter ska vara nära-noll- energibyggnader . 45 och rådets direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? av den anledningen 2016 om en ändring i PBF. Ändringen medför att det övergripande ramverket för nära-nollenergibyggnader har definierats. Förordningen har ändrats när det gäller krav på energi- hushållning, definitionen av en energiprestanda och nära- nollenergibyggnader. Krav på nära-nollenergibyggnader införs i BBR i två steg med ändringar 2017 och 2021. Ändringarna 2017 innebär enligt bedömning att kravnivåerna inte påverkas i någon större utsträckning. Konsekvenserna kommer främst att handla om att byggherrar och kommuner måste skaffa sig kunskap om att tillämpa den nya modellen för att fastställa byggnaders energiprestanda. har också föreslagit ändringar som innebär en skärp- ning av kravnivån för nära-nollenergibyggnader och som planeras träda i kraft . Kravnivåerna för energiprestanda skärps utifrån vad som kan åstadkommas med bästa tillgängliga teknik . har framhållit att med skärpningen 2021 får energi- hushållningskraven en utökad funktion. I nuvarande regler har kravnivån kontinuerligt anpassats och skärpts i takt med teknik- utvecklingen. I detta förslag är nivåerna satta med utgångspunkt i att de ska driva på utvecklingen mot ett alltmer energieffektivt byggande. uppfattning är att nivåerna är sådana att skärpningen endast i begränsad ska verka hämmande på byggandet av bostäder. En förutsättning är att byggföretagen har tillgång till den kompetens som krävs för att bygga energieffektivt. Ett exempel på styrmedel speciellt inriktat på energieffektivisering i bostäder och lokaler är fastighetsägares skyldighet att energi- deklarera byggnader enligt lagen (2006:35) om energideklaration för byggnader. Lagen har sin bakgrund i EU-direktivet om bygg- naders energisprestanda (EPBD) respektive 2010.46 Direktivet antogs mot bakgrund av att en ökad energieffektivi- tet var en viktig del av det paket av handlingsprogram och åtgärder som krävdes för att följa Kyotoprotokollet och därigenom bidra till 46 och rådets direktiv /91/EG om byggnaders energiprestanda samt och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda, EUT L 153, . Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser. Att dämpa efter- frågan på energi, alternativt att främja en effektivare energianvänd- ning, var även en viktig åtgärd för att kunna påverka den globala energimarknaden och därigenom förbättra försörjningstryggheten i när det gäller energi. Med anledning av beslutet om EPBD infördes en lag om energideklaration för byggnader i . EU-direktivet omarbe- tades 2010 framför allt med avseende på användningen av energi- deklarationer som ett instrument för information till konsumenter. Det ledde till att den svenska lagstiftningen också förändrades –2015.47 Lagens syfte är att främja en effektiv energianvändning och en god inomhusmiljö i byggnader. Den som uppför eller låter uppföra en byggnad ska se till att det finns en energideklaration för bygg- naden. Även den som äger en byggnad ska se till att det alltid finns en energideklaration upprättad, om den ofta besöks av allmänheten eller om byggnaden upplåts med nyttjanderätt. Den som äger en byggnad ska också se till att det finns en energideklaration upprät- tad innan byggnaden säljs. En energideklaration får användas efter det att den har upprättats. En energideklaration ska ange en uppgift om byggnadens energi- prestanda och huruvida obligatorisk ventilationskontroll och radon- mätning har utförts. Deklarationen ska dessutom ange om bygg- nadens energiprestanda kan förbättras och i så fall ge rekom- mendationer om kostnadseffektiva åtgärder. Deklarationen ska också ange referensvärden så att konsumenter kan bedöma och jämföra byggnadens energiprestanda. Den som ska se till att det finns en energideklaration ska utse en oberoende expert som gör en besiktning av byggnaden, upprättar en energideklaration och för över deklarationen elektroniskt till . har tillsynsansvar för lagen och ska föra register över de deklarationer som lämnas till verket. Byggnadens ägare ska även se till att en giltig energideklaration visas på en väl synlig plats i byggnaden. Den ska också visas för presumtiva hyresgäster och bostadsrättshavare och för spekulanter på fastigheter och dessutom överlämnas till nya hyresgäster, bostadsrättshavare och ägare av fastigheter. 2011/12:120, Vägen till mer effektiva energideklarationer. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? Enligt regeringens förordning ska de rekommendationer som lämnas i en energideklaration ha betydelse för den aktuella bygg- naden, vara tekniskt genomförbara och inkludera åtgärder på klimatskärm eller installationssystem med eller utan samband med ändring eller ombyggnad. Energideklarationen ska innehålla upp- gifter om var det finns ytterligare information om de rekommen- derade åtgärderna och vad som krävs för att genomföra dessa samt om beräkningen av rekommendationernas kostnadseffektivitet. Vad är kostnadseffektiva åtgärder? Användningen av begreppet kostnadseffektivitet och kravet på besiktning som underlag för rekommendationer om kostnadseffek- tiva åtgärder har varit omdiskuterat. Utredningen har här valt att relatera en del av den diskussion som förevarit sedan lagstiftningen om energideklarationer infördes och har för avsikt att ytterligare ta upp frågan i kap. 6. gjorde 2009 en granskning av systemet med energideklarationer och pekade i sin rapport på att deklarationen är ett styrmedel som ska främja en minskning av byggnaders energi- användning.48 Genom att få förslag om kostnadseffektiva energi- sparåtgärder grundade på en besiktning av en oberoende expert, ska fastighetsägare bli mer benägna att genomföra sådana investeringar. ansåg att otydligheter kring bestämmelserna om besiktning och rekommendationer hade gjort det möjligt för fastig- hetsägare att beställa en deklaration utan vare sig besiktning eller åtgärdsförslag. När lagen infördes fanns inget uttalat krav på att den aktuella byggnaden skulle besiktigas innan en energi- deklaration upprättades. En stor andel, , av alla deklarationer i granskning innehöll inte några rekommendationer om åtgärder. I av deklarationerna hade byggnaderna dessutom besik- tigats utan att åtgärdsförslag hade lämnats och i hade rekommendationer om energieffektiviserande åtgärder lämnats utan att byggnaden hade besiktigats. 48 , Energideklarationer – få råd för pengarna, . Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? deklarationerna i förhållande till det pris som de hade betalat för dem kunde därför ifrågasättas enligt . I en rapport till regeringen har senare analyserat begreppet kostnadseffektiva åtgärder och dess användning. Anled- ningen var de synpunkter som hade framförts om begreppets kon- sekvenser för de förslag som ska lämnas i en energideklaration.49 ansåg i rapporten att kravet på att föreslagna åtgärder ska vara kostnadseffektiva var tydligt i regelverket. Kostnadseffek- tivitet har, åtminstone indirekt, tolkats som lönsamhet. Denna tolkning i kombination med en relativt avancerad kalkyl i det verktyg som experterna använde, skickade en signal om att det var fråga om exakta beräkningar. Men samtliga parametrar som ingick i beräkningarna var mer eller mindre osäkra uppskattningar. Detta gör att uppskattningen av åtgärdens lönsamhet var relativt osäker och att den ytterligare informationen om åtgärdens lönsamhet eller inte lönsamhet var mer indikativ. var det enligt mycket som tyder på att kravet på lönsamhet verkar hämmande på energiexperternas vilja att föreslå åtgärder. Eftersom experten vet att det är fråga om grova uppskattningar avstår denne hellre från att lämna de förslag som ligger på gränsen – eller lämnar dem i en sidorapport – än att riskera att stå till svars för förslag som vid en närmare beräkning visar sig vara olönsamma. föreslog därför att uttrycket kostnadseffektiv åtgärd skulle tolkas som en åtgärd som är eko- nomiskt rimlig att genomföra.50 Regeringen behandlade i sin proposition Vägen till mer effektiva energideklarationer.51 Rapporten och propo- sitionen omfattade framför allt förslag till förändringar i det svenska regelverket för energideklarationer föranledda av ändringar av bestämmelser i om byggnaders energiprestanda (EPBD).52 Dessutom förtydligades bland annat kravet på att den aktuella byggnaden skulle besiktigas på plats innan en energi- deklaration upprättades. Regeringen kommenterade i samman- 49Boverket, EU-direktivet om byggnaders energiprestanda – konsekvenser och behov av förändringar i det svenska regelverket, Dnr 10127-1290/2010. 50Ibid s. 58. 2011/12:120. 52Europaparlamentets och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda, Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? hanget även förslag om ett förtydligande i föreskrifterna av begreppet kostnadseffektiva rekommendationer.53 Enligt regeringens uppfattning är inte energideklarationens funktion att utgöra en fullständig energianalys. Därför är det oundvikligt att den bedömning av kostnadseffektivitet som görs för lämnade rekommen- dationer inte kommer att kunna avse en mer exakt beräknad lönsam- het. På något sätt bör det således göras klart att det finns ett element av skattning i rekommendationen. föreslår att uttrycket eko- nomiskt rimlig att genomföra används som ett förtydligande av begreppet kostnadseffektiv i detta sammanhang. Regeringens bedöm- ning är dock att uttrycket tekniskt möjlig och ekonomiskt rimlig är ett mer samlat uttryck som är vedertaget i befintlig bygglagstiftning är och som det är motiverat att använda även som approximation för kostnadseffektiva rekommendationer. Ett förtydligande av den inne- börden kan lämpligen göras i föreskrift på lägre nivå än lag och ytter- ligare exemplifiering med möjliga tolkningar bör kunna göras i all- männa råd. förslag och regeringens bedömning 2012 har såvitt ut- redningen har kunnat finna inte lett till någon förändring eller något förtydligande av begreppet kostnadseffektiv i föreskrifter eller allmänna råd. 4.3Statliga stimulanser för energieffektivisering Utöver tvingande styrmedel för en effektivare energianvändning har staten även erbjudit ekonomiska incitament i olika former för att stimulera till en ökad energieffektivisering. Det första mer utvecklade energisparstödet i infördes i samband med oljekriserna . Statliga energisparstöd fanns sedan med olika omfattning och inriktning . 4.3.1Tidigare energisparstöd och ROT-avdrag Det första statliga energisparstödet infördes 1974.54 Stöd lämnades såväl genom lån som genom bidrag. Förutom till bostäder lämnades stöd även till energiåtgärder i statliga byggnader, kommunala och 2011/12:120 s. 62 f. 1974:CU21, rskr, 1974:180. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? landstingskommunala byggnader, näringslivets byggnader och träd- gårdsnäringens byggnader.55 Det första mer utvecklade energisparstödet infördes 1977.56 Stödet var uppdelat i energisparlån och energisparbidrag. Lån och bidrag kunde utgå till förbättring av värme- och ventilationssystem, anordningar för individuell mätning av varmvatten m.m., anslut- ning av fastighet till fjärrvärmeanläggning, förbättring av värme- isolering i väggar, fönster och bjälklag och en del andra stödberät- tigade byggnads- och installationstekniska åtgärder. Energisparstöd lämnades för bostadshus eller hus som innehöll sådana lokaler som kunde ingå i det så kallade låneunderlaget eller pantvärdet enligt dåvarande bostadsfinansieringsförordning. infördes en rad särskilda stöd för att spara energi eller för byte till annat energislag som energisparbidrag, energisparlån och räntelån. En del av dessa stöd var också syssel- sättningspolitiskt motiverade. De särskilda stödformerna inriktades inledningsvis mot energibesparande åtgärder i byggnader i form av förbättrad värmeisolering i väggar, fönster och bjälklag. lämnades också stöd till investeringar i sol- värmeanläggningar. Regeringen lade i en promemoria fram ett för- slag till ett tioårigt program för förnyelse och underhåll, det så kallade ROT-programmet.57 I promemorian anfördes att det hade varit lättare att finansiera ombyggnad än underhåll. För att ändra på det föreslog regeringen en särskild form av finansiering för under- hållsåtgärder, som innebar att ett statligt räntestöd infördes i form av årliga räntebidrag för gemensamt underhåll, reparationer och energibesparande åtgärder i flerbostadshus. Stödet, som benämndes RBF-stödet, infördes 1984.58 fanns ett antal andra stödformer som var inriktade mot konvertering från direktverkande elvärme till för- nybara energikällor som anslutning till fjärrvärme, installation av sekundär värmeproduktionsanläggning, till exempel kakelugn m.m. Vissa av energisparstöden var även avsedda för lokaler. 1974:69 s. 7 f. 1976/77:107. 57Ds Bo 1983:2, Bättre bostäder. 1983/84:40 Bil. 1918/84: BoU11, rskr. 1983/84:63. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? fanns ett antal riktade ekonomiska stöd för att främja investeringar i energieffektivisering. Åren 2004–2007 fanns stöd för byte till energieffektiva fönster i småhus och 2006– 2010 fanns ett stöd för konvertering från direktverkande elvärme till förnybara energikällor. –2007 fanns stöd för kon- vertering från oljeuppvärmning till förnybara uppvärmningssystem och –2008 fanns stöd till energieffektiviserande åtgärder samt för konvertering till förnybara energikällor i lokaler för offentlig verksamhet. När ROT-avdraget infördes skapades ett administrativt enkelt system för att genom en skattereduktion underlätta repara- tioner, underhåll samt om- och tillbyggnad av ett småhus, en ägar- lägenhet eller en bostadsrätt. Den skattereduktion som tidigare fanns för utgifter för hushållsarbete utvidgades till att också om- fatta ROT-arbeten. Det huvudsakliga syftet angavs vara att minska svartarbete och öka arbetsutbudet.59 Skattereduktionen riktas till den som har det egentliga under- hållsansvaret för sin bostad dvs. det är den som äger eller innehar bostaden som ska ansöka om eller begära skattereduktion. Det innebär bland annat att avdraget kan användas för energieffekti- viserande åtgärder i småhus. Samma villkor gällde för ROT-avdraget som för skatte- reduktion för hushållsarbete, dvs. att det totala underlaget för skattereduktion under ett beskattningsår fick uppgå till per person. Detta innebar att den totala skatterreduktionen för hushållsarbete och ROT-arbete kunde bli per beskattningsår och person. infördes den så kallade fak- turamodellen, som innebär att köparen av tjänsten får skattelätt- naden direkt vid köpet. De nya reglerna gällde från . sänktes ROT-avdraget till maximalt av arbetskostnaden.60 2008/09:178. 2015/16:1. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? Statliga kreditgarantier för lån till bostadsbyggande kan inne- fatta energieffektiviseringsåtgärder endast i de fall de sker i sam- band med en ombyggnad. Bedömningen huruvida det rör sig om ombyggnad eller inte utgår från begreppets definition i PBL och innebär bland annat att det krävs att byggnaden påtagligt förnyas och att det kan komma att ställas krav på hela byggnaden och inte enbart på den ändrade delen. Kreditgarantier lämnas inte för renoverings-, underhålls- eller energieffektiviseringsåtgärder som inte genomförs i samband med ombyggnad. I sitt förslag om utökade styrmedel för energieffektiviserande renovering föreslår och att använd- ningsområdet för kreditgarantier utökas till att omfatta även reno- veringsåtgärder.61 De anser att det är lämpligt att bygga vidare på verksamhet med kreditgarantier för ny- och ombyggnad. Genom att utöka kreditgarantin så att fler åtgärder kan omfattas, förbättras förutsättningarna för att styrmedlet ska utnyttjas. Att dessutom subventionera den skulle kunna ge ytterligare effekt, även om effekterna på renoveringstakten bedöms bli små. Statliga kreditgarantier lämnas av och får avse lån till ny- eller ombyggnad av hyresbostäder, ny- eller ombyggnad av egnahem eller ägarlägenheter, tillbyggnad av lokal, byggnad eller annan anläggning som innebär nytillskott av ägarlägenheter samt förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt. Garantier kan ställas såväl för färdigställda hus som för byggtiden. Kreditgaranti kan lämnas av ett av bedömt marknadsvärde, eller i områden med låga marknadsvärden /kvm. Den garantiavgift som tas ut ska motsvara statens förväntade förlust och övriga kostnader för åtagandet. Kreditgarantierna kan enklast beskrivas som en försäkring som tecknas av långivaren. Kreditgarantin skyddar långivaren för för- luster som uppkommer genom att låntagaren inte kan betala låne- kostnaderna och kommer på obestånd. En effekt av kreditgarantin är att den minskar låntagarens behov av egeninsats eller dyra topp- 61 och , Förslag till utvecklad nationell strategi för energi- effektiviserande renovering – Utredning av två styrmedel 2015, Rapport , , s. 49 f. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? Detta möjliggör snabbare byggstart eller flera byggnationer . Villkoren för en kreditgaranti regleras i ett ramavtal mellan staten och långivaren. Utgångspunkten i avtalet är att långivaren ska pröva förutsättningarna för lån oberoende av att det finns en kreditgaranti, dvs. kreditprövning, låneförvaltning och obestånds- hantering ska ske på gängse sätt. ska bedöma marknadsvärdet utan hänsyn till spekula- tiva eller tillfälliga förhållanden och om låntagaren har tillräcklig betalningsförmåga. Det innebär att kassaflödet ska tåla normala drifts- och underhållskostnader samt ha marginal för höjda räntor och eventuella lediga lägenheter. Som huvudregel gäller att säkerhet i form av pantbrev ska finnas för lånet, men även andra former av säkerheter kan godkännas. Garanti kan även lämnas för lån utan säkerhet. Avgiften blir då högre. Den garantiavgift som tas ut beror på risken i det specifika pro- jektet med hänsyn till region, läge på orten, garantins inomläge i förhållande till marknadsvärdet, kreditbedömning av låntagaren, säkerheter för lånet samt garantins löptid. Garantiavgiftens storlek varierar med hänsyn till dessa faktorer. Avgiften för färdigställda hus ligger normalt i intervallet 1–2,av det garanterade beloppet. Avgiften debiteras i förskott. var den genomsnittliga avgiften . För garantier under bygg- tiden tas avgiften ut som en engångsavgift. låg den genomsnittliga avgiften på , med ett intervall mellan . Huvuddelen av dagens bostadsbyggande sker utan stöd av kredit- garantier. För kreditgarantier till färdigställda lägenheter tecknades fem avtal om nya garantier för , som gällde 130 lägenheter. Garantiavtal för lån tecknades för 1 404 lägenheter med ett maximalt garanterat belopp om 2 . totala garantistock uppgick till cirka 1 985 miljoner kronor.62 teck- nades 21 garantier till ett belopp om , vilket innebär en ökning i förhållande . 62 årsredovisning 2016. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? 4.3.3Stöd till energikartläggning i små och medelstora företag Staten kan också lämna stöd för energikartläggning i små och medelstora företag enligt förordning (2009:1577) om statligt stöd till energikartläggning.63 En energikartläggning visar hur mycket energi som tillförs och används för att driva företagets verk- samhet. Den visar hur energin är fördelad i verksamheten och kost- nader för energin. Kartläggningen ska ge förslag på åtgärder som kan spara energi. Förslagen kan omfatta investering i ny utrustning men också nya arbetssätt och rutiner. Stödet täcker av kostnaden för en energikartläggning med åtgärdsförslag och energiplan. Företaget kan maximalt få i stöd och stödet ska sökas innan energikartlägg- ningen påbörjas. För att ett företag ska ha rätt till stöd ställer vissa krav på vad en energikartläggning ska innehålla och hur denna ska redovisas. Stödet vänder sig till små och medelstora företag med en energianvändning som överstiger 300 MWh . Lant- bruk med minst 100 djurenheter kan få stöd, även om de har lägre energianvändning. Även ekonomiska föreningar kan söka stödet som exempelvis bostadsrättsföreningar. Stöd lämnas inte om före- taget till exempel omfattas av lagen (2014:266) om energikartlägg- ning i stora företag eller äger byggnader som enligt lag ska ha en energideklaration men som inte har fullgjort sina skyldigheter enligt lagen. 4.3.4Statsbidrag för upprustning av skollokaler m.m. Från lämnas statsbidrag för upprustning av skollokaler och utemiljöer vid skolor, förskolor och fritidshem. Stöd kan sökas till och med . För skollokaler läm- nas bidrag för åtgärder som tillsammans syftar till att förbättra lär- miljön, förbättra arbetsmiljön och minska miljöpåverkan, exempel- vis minskad energi- eller vattenanvändning. Avsikten har framför allt varit att komma tillrätta med den kritiserade inomhusmiljön i 63 , Ekonomiskt stöd till energikartläggning, ET 2017:4. Vad påverkar arbetet med energieffektivisering? många skolor i vetskap om att dålig inomhusmiljö bidrar till sämre studieresultat. Bidrag för upprustning av skollokaler kan uppgå till högst av totalkostnaden för de bidragsberättigade åtgärderna. Ansökan om bidrag lämnas av skolans huvudman till . Om huvudmannen inte är densamme som fastighetsägaren ska ansökan lämnas av dessa gemensamt. När ansökan är beviljad betalar ut högst av det beslutade bidraget. Den slut- liga utbetalningen med högst sker efter det att åtgärd- erna har genomförts och begäran om slutlig utbetalning samt slut- rapport inkommit och godkänts av . 4.3.5Nytt statligt stöd för renovering och energieffektivisering Från lämnas ett nytt stöd för renovering och energieffektivisering av hyresbostäder i områden med socioekono- miska utmaningar.64 En del av stödet går till fastighetsägaren och en del som en hyresrabatt för hyresgästerna som administreras av fastighetsägaren. Stödet omfattar en energieffektiviseringsdel och en renoverings- del.