sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — Domstolschefernas uppfattning, som den har kommit till uttryck genom intervjuerna, är att fler bör antas till den särskilda domarutbild- ningen. En betydande andel av de fiskaler som efter domarutbildningen förordnas till assessorer väljer att inte söka ordinarie domaranställning, utan stannar i andra yrken. Mot bakgrund av detta har domstols- cheferna också varit eniga om att samhällets totala behov av domar- utbildade jurister måste beaktas vid en diskussion om domarutbild- ningens dimensionering. Vi tolkar domstolschefernas svar i dessa delar på så sätt att domstolarna som helhet – sett till de långsiktiga förut- sättningarna för att kunna rekrytera ordinarie domare – har ett behov av att fler jurister genomgår den särskilda domarutbildningen. 7.2.2Domstolarna har ett behov av fler domare under utbildning Flera av de domstolschefer som vi har intervjuat har uttalat att dom- stolarna har ett direkt behov av fler domare under utbildning. Från överrätternas sida har det pekats på att fler domare under utbildning skulle innebära att fiskaler i större utsträckning skulle kunna föredra mål och ärenden och delta som protokollförare vid huvudförhand- lingar i stora och komplicerade mål. Det skulle ha flera fördelar för både domstolen och den särskilda domarutbildningen. De ordinarie domarna skulle kunna fokusera på de dömande uppgifterna som fiskalerna skulle få en mer innehållsrik utbildning och möjlighet att medverka i handläggningen av komplexa och svåra mål. Flera chefer för underrätter har, på motsvarande sätt, pekat på att det finns ett verksamhetsbehov av att fiskaler får möjlighet att biträda de ordi- narie domarna vid deras handläggning av stora och komplicerade mål. Underrättsfiskaler skulle kunna avlasta de ordinarie domarna och bi- dra till ökad kvalitet i domstolarnas dömande verksamhet som det skulle ge domarutbildningen ett mer kvalificerat innehåll. Domstolschefernas syn på domarrekryteringen 7.2.3Domstolarna har kapacitet att utbilda fler domare Majoriteten av domstolscheferna har framhållit behovet av fler domare under utbildning och instämt i att domstolarna har kapacitet att utbilda fler domare. I det sammanhanget har det förts fram att dom- stolarna har ett ansvar för att tillräckligt många jurister får genomgå särskild domarutbildning så att den framtida tillgången på kvalifice- rade sökande till ordinarie domaranställningar kan säkras. Det har också framförts att det är stimulerande för verksamheten att yngre domare arbetar vid domstolarna. 7.2.4Domarutbildningen måste vara attraktiv Vid våra intervjuer med domstolschefer har det upprepade gånger förts fram att den särskilda domarutbildningen måste vara ett attrak- tivt val för jurister tidigt i karriären. Flera överrätter har angett att de skulle kunna anta betydligt fler jurister till domarutbildningen utan att sänka kraven på den skicklighet som sökanden bör ha. Vissa överrätter har också poängterat att det måste säkerställas att de skickligaste juris- terna söker till domarutbildningen. Det har vid intervjuerna framförts att det från attraktivitetssyn- punkt är viktigt att förfarandet för rekrytering till domarutbildningen är professionellt. varierar formerna för rekryterings- förfarandet mellan de olika överrätterna. Representanter för Hovrät- ten för har framfört att jurister som har sökt anställ- ning som fiskal i den hovrätten har uttalat att det testförfarande som domstolen använder bidrar till att rekryteringsförfarandet framstår som professionellt. Flera domstolschefer har betonat att möjligheten för unga jurister att etablera sig på en viss ort med tillfälle till att göra domarkarriär där är en viktig förutsättning för att domaryrket ska vara attraktivt, inte minst på orter utanför storstadsområdena. Vidare har flera domstols- chefer angett att det finns ett behov av att kunna lämna besked till en jurist i ett tidigt skede av karriären, t.ex. , om att hon eller han kan söka fiskalsanställning i en överrätt och att det i så fall finns förutsättningar för att genomföra tjänstgöringen som under- rättsfiskal på en ort där han eller hon har etablerat sig eller avser att etablera sig genom att exempelvis bilda familj eller köpa bostad. Med samma synsätt borde domstolarna också – redan tidigt – kunna lämna Domstolschefernas syn på domarrekryteringen besked om att det, efter att juristen förordnats till assessor, finns förutsättningar för att anställa henne eller honom som icke ordinarie domare i en domstol på den ort där han eller hon etablerat sig eller vill etablera sig. I den delen har det framförts att meritvärdet för tjänst- som tf. rådman borde vara högre än . Dagens system för domarutbildning varierar mellan överrätterna. Det nuvarande systemet innebär i många fall att den som vill söka till eller är antagen till den särskilda domarutbildningen inte har någon förutsebarhet vare sig avseende tjänstgöring som fiskal i underrätt eller när det gäller förutsättningar för anställning som icke ordinarie domare efter assessorsförordnandet. I stället förekommer det ofta att fiskaler med ganska kort varsel får reda på i vilken stad och vid vilken underrätt som nästa steg i utbildningen ska genomföras. Det före- kommer försök, exempelvis i , som innebär att fiskalerna redan i samband med anställningen kan få reda på var de ska tjänstgöra som underrättsfiskaler. I Kammarrätten i gäller en sådan ordning . Ett liknande samarbete finns mellan Hovrätten över och och . Förutsebarhet i fråga om underrättstjänstgöring kräver ett långtgående samarbete mel- lan överrätter och underrätter. En långsiktig planering av domarutbildningen är viktig även av andra skäl. Exempelvis är det viktigt att genom samarbeten mellan överrätter och underrätter kunna utbilda fiskaler som har ett special- intresse inom något av de rättsområden som förekommer vid mark- och miljödomstolarna (vid tingsrätterna i , , , och ) och Mark- och (vid ), migrationsdomstolarna (vid Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i ) och Migrationsöverdomstolen (vid Kammarrätten i ) samt Patent- och (vid ) och Patent- och marknadsöverdomstolen (vid ). Mark- och och Patent- och marknadsöverdomstolen samarbetar med underrätter för att skapa specialiserade utbildningsprogram för fiskaler. Flera domstolschefer har uttryckt att den särskilda domarutbild- ningen inte får vara en budgetregulator. Det har från vissa överrätter och underrätter framförts att det borde finnas en gemensam och sammanhållen budget för de domstolar som tillsammans står för domarutbildningen i överrätt och underrätt för att på det sättet möj- Domstolschefernas syn på domarrekryteringen liggöra en långsiktig planering. Det har exempelvis föreslagits att bud- geten skulle kunna vara gemensam för domstolarna i en region. 7.3Att attrahera erfarna jurister 7.3.1Domaryrket måste vara attraktivt för kvalificerade och erfarna jurister Vi har vid våra samtal med domstolschefer utgått från de uppgifter som vi har fått från om sökande i olika ärenden om utnäm- ning av ordinarie domare.2 De domstolschefer som vi har intervjuat har varit eniga om att det generellt sett finns för få sökande till ordi- narie domaranställningar. Domstolscheferna har bekräftat att det be- hövs fler kvalificerade jurister med olika bakgrunder och meriter som söker ordinarie domaranställning vid domstolar i alla delar av landet. Den sammantagna bilden av svaren från domstolscheferna är att domstolarna måste locka både fler jurister som genomgått domar- utbildning och fler andra kvalificerade och erfarna jurister att söka ordinarie domaranställningar. För att få tillräckligt många kvalificerade sökande krävs det alltså att ansträngningarna riktas mot skickliga och lämpliga jurister med olika yrkesbakgrund. Vid samtalen med domstolscheferna har det kommit fram att dom- stolarna arbetar aktivt för att rekrytera kvalificerade sökande till ordi- narie domaranställningar. Flera domstolschefer har angett att de ägnar en stor del av sin tid åt rekryteringsfrågor. Överrätterna bedriver ock- så ett kontinuerligt arbete för att locka skickliga jurister till den sär- skilda domarutbildningen och ge kvalificerade och erfarna jurister möjlighet att adjungera i överrätt. 7.3.2Domstolarna måste kunna erbjuda domarutbildning för kvalificerade och erfarna jurister Domstolscheferna har genomgående haft en mycket positiv inställ- ning till att låta kvalificerade och erfarna jurister adjungera i domstol. Som fördelar med det har nämnts att det ger kvalificerade och erfarna jurister som inte har gått den särskilda domarutbildningen en möjlig- 2 Se avsnitt 6.2. Domstolschefernas syn på domarrekryteringen het att lära sig domaryrket och meritera sig inför en ansö- kan om ordinarie domaranställning. Domstolschefernas uppfattning har varit att adjunktion i överrätt tillför domstolen värdefulla kunska- per som adjunktionen kan bidra till att öka antalet kvalifice- rade sökande till ordinarie domaranställningar i alla delar av landet. har det påtalats att det i praktiken förekommer att jurister som har adjungerat i överrätt inte får ordinarie domaranställningar med hänvisning till bristen på domstolserfarenhet. Domstolscheferna har mot den bakgrunden välkomnat ett förbättrat system för rekry- tering av kvalificerade och erfarna jurister. Vissa domstolar har erfarenhet av att, genom ett samarbete mel- lan överrätt och underrätt, låta en kvalificerad jurist adjungera i över- rätt och sedan arbeta som tf. rådman i underrätt . Sådana försök har inletts eller genomförts i Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , , och samt Hovrätten för och . Det har framkommit att en sådan lösning har goda förutsättningar för att fungera mycket bra. Domstolscheferna har genomgående varit positiva till att införa ett nytt och utvecklat system för domarutbildning för redan kvalificerade och erfarna jurister som innefattar utbildning i både överrätt och underrätt. Flera domstolschefer har påtalat att domarutbild- ning kräver att domstolarna har de resurser som ett omfattande hand- ledarskap kräver. Särskilt lagmän i underrätter har understrukit att erfarenhet av tjänstgöring i underrätt är värdefullt för att en sökandes förmåga att arbeta som domare i underrätt ska kunna bedömas när han eller hon söker anställning som ordinarie domare. Tjänstgöring i underrätt inne- bär att sökanden har fått prova på och bilda sig en egen uppfattning om arbetsformen där. Vidare innebär tjänstgöringen i underrätt att juristen därefter kan åberopa referenser från underrätten, vilket bidrar till att förbättra underlaget för domstolschefens, och regeringens bedömning av juristens skicklighet och lämplighet för domaryrket om han eller hon söker en ordinarie domaranställning. Rekrytering av jurister som har flerårig erfarenhet av arbete som exempelvis advokat, åklagare eller jurist vid annan myndighet som ordinarie domare innebär att domstolarna tillförs värdefull specialist- kompetens på de områden som de kvalificerade och erfarna juristerna har arbetat inom. har de domstolschefer som vi har inter- Domstolschefernas syn på domarrekryteringen vjuat betonat att en förutsättning för ett system med domarutbildning för kvalificerade och erfarna jurister i överrätt och underrätt måste vara att systemet är förenligt med gällande rätt i fråga om domarjäv. Det innebär att domarutbildningen för kvalificerade och erfarna juris- ter måste anpassas så att den jurist som är tjänstledig från en annan arbetsgivare får arbetsuppgifter som inte riskerar att hans eller hennes ställning som oberoende domare kan ifrågasättas. I praktiken innebär det en möjlighet att ge tjänstlediga kvalificerade och erfarna jurister en fördjupad utbildning inom områden som de inte arbetar med i sin grundanställning. Exempelvis kan utbildningen för en tjänstledig åkla- gare inriktas mot andra typer av mål och ärenden än brottmål. Ett annat exempel är att utbildningen för en skattejurist kan inriktas mot övriga förvaltningsrättsliga måltyper. 7.4Domstolschefernas syn på frågan om sekretess När det gäller behovet av sekretess för att främja rekryteringen av ordinarie domare har domstolscheferna framfört olika synpunkter. Vissa domstolschefer har argumenterat för att sekretess införs för myndighetschefer. Andra domstolschefer har inte sett ett behov av sekretess eller förordat att en sekretessreglering utformas så snävt som möjligt. 8Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister För att kunna bedöma vad som behöver göras för att tillräckligt många kvalificerade jurister ska söka anställning som ordinarie domare krävs en analys av några olika faktorer som påverkar domstolarnas möjligheter att rekrytera domare. Arbetsmarknaden för jurister inom både offentlig och privat verksamhet har växt och det innebär att kon- kurrensen om de skickligaste juristerna har ökat. För att attrahera de jurister som skulle vara de skickligaste och för yrket mest lämpade måste , domstolarna och arbeta till- sammans och var för sig på flera olika sätt och med inriktning mot att attrahera både unga jurister som kan tänkas bli ordinarie do- mare och erfarna jurister som kan vara aktuella för en utlyst anställ- ning som ordinarie domare. 8.2En expanderande arbetsmarknad för jurister Domstolarnas behov av och förutsättningar för att rekrytera ordina- rie domare måste ses i ljuset av den övergripande utvecklingen av arbetsmarknaden för jurister. I detta avsnitt beskrivs hur arbetsmarknaden för jurister har ut- vecklats, dels på ett övergripande plan, dels för domare och vissa andra yrkeskategorier. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister Arbetsmarknaden för jurister växer stadigt. Enligt statistik från Statis- tiska centralbyrån har antalet anställda jurister ökat –2015. Den årliga ökningen i förhållande till föregående år i procent framgår av följande tabell (för anges ökningen i för- hållande osv. –ökade antalet anställda jurister enligt . På den svenska arbetsmarknaden finns cirka 37 000 utbildade jurister, varav är anställda i privat sektor, inom staten och i kommunerna. Arbetstagar- organisationen gör för perioden fram bedömningen att arbetsmarknaden för jurister på ett generellt plan är ”i balans”, vilket innebär att arbetslösheten för jurister i allmänhet är låg. Det finns tillräckligt många nyutexaminerade jurister för att arbetsgivarna ska kunna anställa jurister. anges att behovet av kvalifice- rade jurister ökar.2 Arbetsgivarna konkurrerar alltså om den kategori av jurister som skulle kunna komma i fråga för ordinarie domar- anställningar. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister och konkur- rerar med andra arbetsgivare om de skickligaste juristerna. 1Statistiska centralbyrån, Statistikdatabasen (tillgänglig på: /), med yrkesstatistik, Anställda 16–i riket efter yrke (3-siffrig SSYK 96), utbildningsinriktning (SUN 2000), ålder och kön. –2013 samt –2015. Statisti- ken för –2015 redovisades . 2Se /For-dig-som-ar/jurist/ (hämtad ). Se även Statistiska central- byrån, Trender och prognoser 2014 s. 69 och utbildningarna och arbetsmarknaden (Rapport 2015:5). Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister har antalet domare och beslut om utnäm- ning varierat på det sätt som framgår av följande tabell.3 Även om antalet ordinarie domare totalt sett inte har ökat påtagligt finns det, som framgår av tabellen, ett behov av att rekry- tera kvalificerade jurister som ordinarie domare. Det kan förklaras med bl.a. rörlighet på arbetsmarknaden och pensionsavgångar. Det är därför nödvändigt att det kontinuerligt finns kvalificerade jurister som kan och är intresserade av att söka ordinarie domaranställningar. Antalet domare som regeringen utnämner efter förslag från kan, som framgår av tabellen, variera . Vid tolkning av uppgifterna måste det beaktas att beslut om utnäm- ning av ordinarie domare i flera fall innebär att en ordinarie domare går över till en annan ordinarie domaranställning. Vidare måste det be- aktas att det höga antalet anställda icke ordinarie domare delvis för- av att många jurister inte arbetar i domstol trots att de fortsätter att vara anställda som hovrättsassessorer och kammarrättsassessorer. De är tjänstlediga under de år som de meriterar sig ytterligare för en ordinarie domaranställning. Det ökade behovet av kvalificerade jurister kan också exemplifieras med ökningen av antalet åklagare . Som framgår av följande tabell har antalet åklagare ökat under de senaste tre 3 årsredovisningar för samt årsredovisningar för –2016. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister –ökade antalet åklagare med totalt sett (även med beaktande av nedgången mellan ).4 Även antalet advokater ökar, enligt uppgifter från advokat- samfund. Antalet advokater och den årliga för- ändringen framgår av följande tabell. Ökningen av antalet ledamöter i innebar att antalet advokater för åttonde året ökade i förhållande till föregående år. Också antalet biträdande jurister vid advokatbyråerna ökar.5 8.2.6Antalet rättssakkunniga m.fl. i Antalet anställda i ökade under år- en 2012–2016. I , där andelen jurister är särskilt hög, ökade antalet anställda , enligt statistik.6 4Åklagarmyndighetens årsredovisningar för , 2014 och 2016. 5Sveriges advokatsamfunds verksamhetsberättelser för . 6www.regeringen.se//regeringskansliets-anställda (hämtad ). Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister Av särskild relevans för frågor om rekrytering av ordinarie domare är förändringen av antalet rättschefer, departementsråd, ämnesråd, kansliråd och rättssakkunniga. Majoriteten av dessa benämns specialis- ter i statistiken. var antalet specialister 481 och hade antalet specialister ökat till 567. Det innebär en ökning med 86 specia- lister (dvs. ) mellan och . Hur antalet anställ- da inom gruppen specialister har varierat framgår av följande tabell. 8.2.7Rörlighet och konkurrens på arbetsmarknaden Den ökade konkurrensen om arbetskraften innebär ökade möjlig- heter för kvalificerade jurister att röra sig mellan olika arbetsgivare. För domstolarnas del märks det bl.a. genom att inte alla domarutbil- dade jurister väljer att söka ordinarie domaranställning. Advokatsam- fundet har på motsvarande sätt sett en hög rörlighet inom advokat- kåren, i första hand på så sätt att advokater byter från en advokatbyrå till en annan men också genom att advokater lämnar advokatkåren till förmån för anställningar inom näringslivet eller inom rättsväsendet.7 Till den kategorin hör också de advokater som väljer att söka anställ- ning som ordinarie domare. Andelen advokater som söker anställning som ordinarie domare är dock mycket låg i förhållande till det totala antalet advokater. sökte elva advokater anställning som ordi- narie domare.8 7Sveriges advokatsamfund, Verksamhetsberättelse 2016 s. 26. 8Uppgifterna ingår i underlaget för de analyser som vi har presenterat i avsnitt 6.2 och 6.3. Av de elva sökandena utnämndes tre, som alla hade adjungerat i hovrätt, till en ordinarie domar- anställning. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister Konkurrens om skickliga jurister På uppdrag av genomför för den statliga sektorn . Arbets- givarverket har vid dessa undersökningar konstaterat att det finns en stor brist på arbetskraft inom framför allt offentlig sektor. I den första barometerrapporten angavs att bristen på lämp- liga sökande inom området ”Juridiskt och allmänt utredningsarbete” var . Andelen statliga arbetsgivare som deltog i undersök- ningen och som upplevde en svårighet att behålla personal hade före rapporten ökat kraftigt och uppgick . Även svårigheten att behålla personal gällde i stor utsträckning bl.a. området ”Juridiskt och allmänt utredningsarbete”.9 Inom området ”Samhällsskydd och rättsskipning”10 ökade antalet an- ställda och antalet årsarbetskrafter hos av de arbetsgivare som ingick i undersökningen. trodde att antalet årsarbets- krafter skulle fortsätta att öka. av arbetsgivarna angav att de hade haft svårigheter att behålla personal inom flera områden, bl.a. ”Juridiskt och allmänt utredningsarbete”.11 I den andra barometerrapporten angavs att efterfrågan är mycket hög på kvalificerad arbetskraft och börjar bli så besvärande att det hämmar svensk sysselsättning och tillväxt. Det angavs också att bristen på lämpliga sökande till anställningar hos Arbetsgivar- verkets medlemmar uppgår till , vilket var en ökning jämfört med . Arbets- givarverket pekade i rapporten på att bristen på lämpliga sökande ligger på den högsta nivån sedan hösten 2011.12 Vi kan alltså dra slutsatsen att den statliga arbetsmarknaden växer. Läget på arbetsmarknaden är sådant att de statliga arbetsgivarna måste göra stora ansträngningar dels för att få kvalificerade sökande till an- ställningar, dels för att behålla kvalificerad personal. Det gäller också arbetsgivare som rekryterar jurister. är rörligheten på arbets- 9Arbetsgivarverket, Konjunkturbarometern för den statliga sektorn, Medlemmarnas makroekono- miska förutsättningar – en prognos för (Rapport 2017:1) s. 4. Se även s. 17–19. 10I rapporten stavas rättskipning med två ”s”. 11Arbetsgivarverket, Konjunkturbarometern för den statliga sektorn, Medlemmarnas makroekono- miska förutsättningar – en prognos för (Rapport 2017:1) s. 22. 12Arbetsgivarverket, Konjunkturbarometern för den statliga sektorn, Medlemmarnas makroeko- nomiska förutsättningar, ekonomi och kompetensförsörjning – en uppdaterad prognos för (Rapport 2017:4) s. 7 f. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister marknaden ett faktum som i sig innebär att strategier för rekrytering måste bygga på ett öppet förhållningssätt till att personal går från och till olika verksamheter, något som också kan bidra till ett positivt kom- petensutbyte mellan olika statliga och privata verksamheter. 8.2.8Förutsättningarna för rekrytering i olika delar av landet finns en trend som innebär att yngre och välutbildade flyttar från glesbygd till större tätorter. Urbanisering leder på ett all- mänt plan till att det uppstår en skev åldersstruktur i glesbygden i och med att andelen äldre ökar i dessa kommuner. Det påverkar i sin tur förhållandet mellan glesbygdskommunernas intäkter i form av bl.a. skatter och deras försörjningsbörda. I syfte att motverka urbaniser- ingens negativa effekter förekommer det att staten omlokaliserar myndigheter till mindre orter. Vi kan oavsett denna urbaniserings- trend konstatera att goda förutsättningar för att rekrytera ordinarie domare till domstolar i hela landet är en fråga som är relevant och vik- tig inte bara för domstolarna själva utan också för att det ska kunna finnas en välfungerande domstolsorganisation i hela landet. 8.3Domstolarna måste vara attraktiva arbetsgivare Konkurrensen om de skickligaste juristerna innebär ökade krav på att domstolarna är attraktiva arbetsgivare för både unga jurister under utbildning eller i början av sin karriär och kvalificerade och erfarna jurister som kan tänkas söka en anställning som ordinarie domare. Vad som anses vara en attraktiv arbetsgivare skiljer sig åt mellan åldersgrupper och mellan branscher. Det finns också skillnader på individuell nivå inom åldersgrupper och branscher. Vad som anses vara en attraktiv arbetsplats för en junior jurist behöver exempelvis inte vara detsamma som för en annan jurist i samma ålder och med liknande erfarenhet. Vissa generaliseringar kan dock göras. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister 8.3.2Krav på statliga arbetsgivare utvecklar och samordnar den statliga arbetsgivar- politiken. Med arbetsgivarpolitik avses de gemensamma ståndpunk- ter och riktlinjer som chefer i sin arbetsgivarroll tillsammans har be- stämt. Arbetsgivarpolitiken är vägledande för hur chefen leder, styr och utvecklar verksamheten.13 vision är att staten ska vara en arbetsgivare för framtiden och att statens kompetens ska utveckla samhället.14 Inom ramen för sitt uppdrag bedriver ett arbete med att göra staten attraktiv som arbetsgivare.