sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — Även på minori- tetsområdet finns exempel på sådan nätverksorganisering, fram- för allt i form av facebook-grupper som i eller Nationella minoriteter på . Framför allt ungas sätt att organisera sig har förändrats. Det ställer också krav på de beslutsfattare som är skyldiga att försäkra sig om ungas möjligheter till inflytande över beslut som rör dem. Detta kräver att det allmänna utvecklar nya former för medborgardialog med unga som gör fler delaktiga även de som inte organiserar sig i traditionell mening. Ungdomsinflytande kan stärkas genom riktade insatser och nya kommunikationsvägar Utredningen vill särskilt lyfta fram några goda exempel från kom- muner där ungdomsinflytandet fungerar väl. En förutsättning för att samråd och dialoger ska bli relevanta för unga är att samråden behandlar frågor som rör dem. I några kommuner finns ungdoms- samråd eller referensgrupper med unga. För att nå unga har några kommuner inlett samarbete med skolan. Många tjänstemän påpekar också i utredningens enkät vikten av att finnas där de unga finns – på fritidsgårdar, i idrottsföreningar och i . Några kommuner fångar upp unga genom modersmålslärare och det finns också exempel där vuxna som har barn i modersmålsundervisning får särskild inbjudan till samråd om frågor som berör dem. Utredningen erfar att många yngre personer börjar intressera sig för frågor som språk, identitet och kultur i samband med att de blir föräldrar. Några ungdomsförbund har därför satt ihop bokpaket på minoritetsspråk som delas ut till nyblivna föräldrar i många kommuner. Det är inte bara inom ramen för den nationella minoritetspolitiken som myndigheter och kommuner behöver arbeta för att nå unga. I ungefär hälften av landets kommuner finns existerande forum för att fånga upp ungas röster, ungdomsråd eller ungdomspaneler, vilka kan vara en ingång till att även nå minoritetsungdomar. Något färre, , av kommunerna har handlingsplaner för att stärka ungdomsinflytande i kommunen. För att hitta nya vägar att nå unga har några kommuner utvecklat digitala verktyg som appar, sms- paneler och egna hemsidor för att komplettera personlig kontakt och möten (SOU 2016:5, kapitel 14). Det är avgörande att nya generationer i de nationella minoriteterna engagerar sig och kommer till tals i de frågor som berör dem om minoritetspolitiken ska ha en framtid. Även om föreningslivet miss- lyckas med att engagera ungdomar är det beslutsfattarnas ansvar att de ändå får möjligheter till inflytande i beslut som påverkar deras framtid. Ungdomars möjligheter till inflytande bör lyftas fram i minoritetslagen Som framkommit ovan är samråd genom sedvanliga möten med exempelvis föreningsrepresentanter ett tillvägagångssätt som ofta är mindre framgångsrikt för att engagera barn och ungdomar. Om myndigheter enbart förlitar sig på den formen riskerar ungdomar att stängas ute. Bestämmelsen i 5 § minoritetslagen föreskriver inte heller att myndigheterna ska samråda på ett visst sätt. Vikten av att myndig- heterna utforskar alternativa vägar för att ge barn och unga som tillhör de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande bör tydliggöras i minoritetslagen. I bestämmelsen bör därför tilläggas att myndig- heterna särskilt ska beaktas barns och ungas förutsättningar. Med detta avses såväl att myndigheterna ska beakta vilka frågor som är av särskilt intresse för barn och ungdomar, som att de ska beakta vilka former för inflytande som är lämpliga. 4.3.5Statsbidrag till nationella minoritetsorganisationer Bedömning: Regeringen bör överväga att minst fördubbla stats- bidraget till minoriteternas riksorganisationer. Sedan bidraget infördes har omfattningen av samråd på alla nivåer ökat kraftigt och kan dessutom förutses fortsätta att öka. Det ytterligare stöd för deltagande i samråd som lämnas till riksorganisationerna för den sverigefinska och tornedalska minoriteten saknar motsvarig- het för den judiska och romska minoriteten. Förslag: Statsbidraget till nationella minoriteters riksorganisa- tioner bör minst fördubblas. Utöver detta bör det stöd som lämnas till Sverigefinländarnas delegation och Svenska Torne- dalingars riksförbund – Tornionlaaksolaiset (STR-T) höjas till . Stöd för samrådsarbete bör även lämnas till lämpliga riksorganisationer som företräder den judiska och den romska minoriteten om vardera. Bidrags- givningen bör fortsättningsvis hanteras av lämplig myndighet med erfarenhet av bidragsgivning till det civila samhället. Statsbidrag till organisationer som representerar nationella minori- teter utgår enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för natio- nella minoriteter i form av organisationsstöd. Utredningen har i upp- drag att överväga om och i så fall hur nuvarande ordning med organi- sationsbidrag kan effektiviseras eller förbättras. Syftet med statsbidraget är att stödja och underlätta verksam- heten för de organisationer som företräder nationella minoriteter och minoritetsspråk. Förordningen trädde i kraft innan dagens minoritetspolitik ut- formades och bidrag enligt förordningen betalas ut efter ansökan och uppfyllda krav. Organisationer som kan få organisations- bidrag är riksorganisationer eller organisationer av riksintresse som •företräder någon av de nationella minoriteterna och där medlem- marna i organisationen eller dess lokalföreningar eller avdelningar till övervägande delen utgörs av personer som tillhör den natio- nella minoriteten, och •bedriver verksamhet som syftar till att stärka inflytandet för den nationella minoriteten, att främja den egna nationella minoritets- gruppens identitet, kultur, språk, att motverka diskriminering eller att sprida kunskap om den egna gruppen. Stödet utgörs av en fast del, där samma belopp utgår till alla organi- sationer, och en rörlig del, som grundas på antalet lokala föreningar eller avdelningar. Paraplyorganisationer kan endast söka den fasta delen. har stödet legat på . De organi- sationer som mottog bidrag redovisas i tabellen nedan. Bidragsfördelning, riksorganisationer 2016 Tilldelning av medel 2016 Källa: i . i som är ansvarig bidragsmyndighet bedömer att stödet överlag ger organisationer bättre förutsättningar att bedriva sin verksamhet och underlättar, inte minst på ett admi- nistrativt plan. Bidragets användning har inte varierat nämnvärt över åren. Medlen bekostar, utöver administrativa kostnader för personal, lokaler och resor, bland annat utbildningsinsatser, kunskapssprid- ning och stöd till lokalföreningar. Utöver det statsbidrag som kan sökas genom denna förordning tilldelas också de två minoriteter som har ett förvaltningsområde extra medel för att ha större möjligheter till delaktighet och in- flytande. Det rör sig om vardera till Sverigefinlän- darnas delegation och till STR-T. Samiska civilsamhällesorganisationer omfattas inte av förord- ningen. I stället lämnas för bidrag till och stöd för verksamhet som bedrivs av samiska organisationer i syfte att stärka samers samråd och dialog på regional och lokal nivå. Bidragen för- delas direkt av . De nationella minoriteternas ungdomsorganisationer har möjlig- het att söka stöd från förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer. Kraven för att bli beviljade bidrag genom denna förordning är normalt att organisationen ska ha minst 1 000 medlemmar i åldrarna 6–25 och medlemsföreningar i minst fem län. I och med att de nationella minoritetsorganisationerna ofta är väsentligt mindre än andra rikstäckande organisationer finns ett undantag. Undantaget innebär att det räcker att organisationen har 200 medlemmar och bedriver lokalt förankrad verksamhet som har en tillfredsställande geografisk spridning i förhållande till organi- sationens medlemmar. mottar fyra ungdomsorganisationer organisationsstöd via denna förordning. Den tornedalska ungdoms- organisationen bildades först och finansieras än så länge med projektmedel. Tabell 4.2 Bidragsfördelning, ungdomsorganisationer 2016 Tilldelning av medel 2016 Källa: MUCF. finansieras av projektmedel. En översyn av flera bidragsförordningar visade på brister genomförde en översyn av fyra bidrags- förordningar, varav förordningen som reglerar bidrag till de nationella minoriteterna var en (Ds 2015:38). I översynen konstaterades att organisationsbidraget är viktigt för att organisationer ska kunna bedriva en bra verksamhet, rekrytera nya medlemmar och utvecklas. Det framkom också att det finns en rad brister i förordningarna och ansvariga bidragsmyndigheter bidrog i vissa fall med information om svårigheter i tillämpningen. I översynen föreslås en rad tekniska förändringar för att upp- datera förordningen i enlighet med propositionen En politik för det civila samhället (2009/10:55) liksom några specifika ändringar i förordningen om statsbidrag för nationella minoriteter (2005:765). Bland annat föreslås att bidragen ska bli mer förutsebara genom att en upptrappning av bidragets storlek ska ske en organisation uppbär bidrag. Översynen presenterades och bereds inom . Förordningen som reglerar statsbidraget behöver ses över ytterligare Under arbetets gång har utredningen blivit uppmärksammad på problem kring begreppet ”riksintresse” i förordningen. En av förut- sättningarna för att en organisation som företräder de nationella minoriteterna ska beviljas bidrag är att organisationen antingen är en riksorganisation eller en organisation av riksintresse. Begreppet ”riksintresse” utvecklas i propositionen En politik för det civila samhället (se prop. 2009/10:55, s. 148 och 159). Regeringen beskrev i propositionen åtta strukturella villkor som regeringen ansåg skulle utgöra grundförutsättningar för att beviljas organi- sationsbidrag. Regeringen anförde att villkoren successivt bör införas för statsbidrag till civilsamhällesorganisationer. Ett av villkoren var att organisationen har en riksomfattande organisation med lokalt och regionalt förankrad verksamhet eller ett riksintresse. Med riksintresse avsågs i propositionen att organisationen bedriver en verksamhet som är av allmänt intresse för hela samhället och inte endast lokalt. Som exempel på sådana organisationer nämn- des bl.a. organisationer som representerar en av nationella minoriteter och som har medlemmar på ett fåtal orter samt organi- sationer som har en speciell kompetens med nära anknytning till syftet för statsbidraget. Vad som utgör en riksorganisation är formellt definierat i för- ordningen om statsbidrag till nationella minoriteter som en organi- sation som har minst fem lokalföreningar eller avdelningar på olika orter i . Vad en lokalförening eller avdelning är i sin tur närmare definierat (se 5 och 6 §§ i förordningen). Förordningen definierar däremot inte vad som utgör en organi- sation av riksintresse. i har utfärdat föreskrifter. Enligt dessa föreskrifter definieras en organisation av riksintresse som antingen en organisation som har speciell kompe- tens inom en verksamhet som är angelägen för vissa i föreskrifterna närmare angivna syften eller en organisation som representerar en av de nationella minoriteterna som av historiska skäl finns på ett fåtal orter (se 2 § 01FS 2011:26). föreskrifter meddelades med stöd av det bemyn- digande som ger myndigheten rätt att meddela verkställighetsföre- skrifter avseende förordningen. () har emellertid uttalat att föreskrifterna, när det gäller definitionen av riksintresse, går utöver vad som kan anses utgöra en verkställighetsföreskrift. Detta då de tillför något väsentligt nytt till regleringen. HFD ansåg och att föreskrifterna i den delen, enligt regeringsformen, inte får tillämpas (se Högsta förvaltningsdom- stolens beslut i mål nr 2819-16). Begreppet riksintresse kan sägas fylla en funktion som ”ventil”, eftersom den ger möjlighet att lämna bidrag till organisationer som av olika skäl inte uppfyller den formella definitionen av riksorgani- sation, men som det ändå är angeläget för staten att stötta. Begreppet och uttalandena i förarbetena kan emellertid uppfattas som svåra att tillämpa för bidragsgivande myndigheter och domstolar. Detta skulle i så fall kunna leda till att tillämpningen blir oförutsägbar. Såväl Läns- styrelsen i som MUCF har i remissvaren avseende promemorian DS 2015:38 anfört att det finns ett behov av att tyd- ligare definiera begreppet. Regeringen kan mot bakgrund av HFD:s ovannämnda beslut behöva överväga en ändrad utformning av förordningen. En fråga som diskuteras i promemorian är behovet av övergångs- regler för fördelningen av den fasta delen av bidraget. Den fasta delen av bidraget kan förändras drastiskt om fler organisationer som ska dela på bidraget tillkommer från till ett annat. I prome- föreslås en lösning där en regel för fördelningen av bidraget med följande lydelse införs i förordningen: Vid fördelning av en minoritetsorganisations fasta bidrag ska hänsyn tas till antalet organisationer tillhörande samma nationella minoritet. Enligt promemorian får i mot bak- grund av denna regel behörighet att utforma övergångsregler, genom att myndigheten inte måste fördela det fasta bidraget med lika stora belopp (se DS 2015:38, s. 102). Utredningen menar att den före- slagna regeln är otillräcklig om den ska ligga till grund för en bedöm- ning av hur bidraget ska fördelas. Det framgår varken av dess orda- lydelse eller av promemorian på vilket sätt en bidragsfördelande Utvärdering av minoritetslagstiftningen SOU 2017:60 myndighet ska ta hänsyn till antalet organisationer tillhörande samma nationella minoritet. Om , eller en annan bidragsfördelande myndighet, skulle formulera föreskrifter om övergångsregler skulle det ske med stöd av bemyndigandet om verkställighetsföreskrifter i förord- ningen. Med hänsyn till den öppet hållna formuleringen i prome- förslag är emellertid risken att sådana verkställighetsföre- skrifter tillför något väsentligt nytt till regleringen. Det skulle kunna leda till att domstolarna kommer att anse att föreskrifterna strider mot regeringsformen och således inte får tillämpas. Regeringen bör därför överväga alternativa lösningar i fråga om övergångsregler. En möjlighet är att bedömningsregeln i promemorians förslag formule- ras tydligare. En annan möjlig lösning är att införa en reglering där nytillkomna organisationer inte får del av hela den fasta delen av bidraget. Regeringen behöver arbeta vidare med frågan i samråd med de nationella minoriteterna. Statsbidraget är alltför lågt När statsbidraget till de nationella minoritetsorganisationerna in- fördes hade minoritetslagen inte trätt i kraft. Det gick därför inte att förutse vilken arbetsbörda som skulle uppstå för de nationella minoriteternas organisationer när samrådsskyldigheten förtydligades i lagen. Sverigefinländarnas delegation och STR-T får ett särskilt stöd om som syftar till att stödja medverkan i samråd. Trots det ger bidragen från staten inte tillräckliga förutsätt- ningar för minoriteterna att utöva den egenmakt som är lagstift- ningens syfte. Minoriteternas riksorganisationer har sällan några anställda och få aktiva medlemmar som har möjlighet att delta vid samråd utan att få ersättning. Samråd och andra möjligheter till inflytande för de nationella minoriteterna är grunden i minoritetspolitiken och det är positivt att antalet samråd ökar på lokal, regional och nationell nivå. Detta får dock inte gå ut över organisationernas förutsättningar att på samma sätt som andra riksorganisationer inom det civila samhället utgöra en stödfunktion till sina lokalföreningar och i övrigt bedriva arbete i enlighet med sina stadgar. Organisationer som företräder den judiska och den romska minoriteten får inte något liknande stöd för del- tagande i samråd som det Sverigefinländarnas delegation och STR-T mottar. Med tanke på att antalet samråd ökat, och kan förutses fortsätta öka, bör regeringen överväga att åtminstone fördubbla stödet för att ge organisationerna en reell möjlighet att bedriva aktivt minoritets- politiskt arbete. Dessutom bör det särskilda stöd som ges till vardera av Sverigefinländarnas delegation och STR-T höjas till . Ett motsvarande stöd, omfattande vardera, bör in- föras för den romska och judiska minoritetens riksorganisationer. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor bör i fortsättningen hantera bidragsgivningen hanteras bidragsgivningen på avdelningen för rättsliga frågor på i . Den är därför i praktiken skild från den enhet som arbetar med minoritetsfrågor på myndigheten. Det är mer ändamålsenligt att bidraget hanteras av en myndighet som har bidragsgivning till det civila samhället som en del av sitt kärnuppdrag. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att bidragshanteringen i fortsättningen bör hanteras av MUCF. MUCF har stor erfarenhet av både bidragsgivning och civilsam- hällespolitik. Myndigheten hanterar dessutom bidrag riktat till den romska minoriteten samt bidrag för ungas organisering där minoriteternas ungdomsförbund kan söka medel för sin verksam- het. Bidragsgivning är en del av myndighetens kärnuppdrag. Den är den myndighet som utredningen bedömer har bäst kompetens på området. Utöver detta pågår inom myndigheten ett projekt för kun- skapshöjande insatser i det romska civilsamhället, som är intressant att följa upp i ett minoritetspolitiskt perspektiv. Myndigheten har i kontakter med utredningen uttryckt önskemål om att överta bidrags- givningen. 4.4Statsbidrag till kommuner i förvaltningsområde Bedömning: Den nuvarande ordningen med statsbidrag för merkostnader i förvaltningsområde bör behållas. Den allmänna kostnadsutvecklingen gör att nivån på statsbidraget, vilket dess- utom sänktes 2011, kan komma att behöva höjas . När förvaltningsområden infördes beslutades att kommunerna skulle få ett statsbidrag för de merkostnader som de särskilda åtagandena innebar. Statsbidraget uppgår till och utgör merparten av de medel som regeringen satsar på minoritetspolitiken. Utredningen har i uppdrag att överväga behovet av en ändrad ord- ning för detta statsbidrag. När staten ger kommuner uppgifter som inte tidigare varit obliga- toriska, innebär den kommunala finansieringsprincipen att åtagan- dena ska finansieras ”från botten” (SKL, 2007). Finansiering sker normalt genom att regeringen justerar det generella statsbidraget till kommunerna (utgiftsområde 25 i budgetpropositionen) efter för- handlingar med SKL. Eftersom endast ett fåtal kommuner gavs de nya uppgifterna, var en annan beräkningsmodell nödvändig i fråga om förvaltningsområdena. Minoritetslagens införande innebar ett utökat åtagande för de kommuner som ingår i förvaltningsområde för något av de tre språken finska, samiska och meänkieli. Stats- bidrag till kommunerna utgör således främst en kompensation för kommunernas merkostnader till följd av de särskilda rättigheter som tillkommer enskilda inom förvaltningsområdena. Av minoritets- förordningen framgår att bidraget även får användas till åtgärder för att främja användningen av finska, meänkieli respektive samiska. Statsbidraget regleras i förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk och utgår från ett grundbelopp som låg på . Beloppet sänktes därefter och har legat på . Beroende på respektive kom- muns totala befolkningsstorlek får kommunen mellan ett och fyra grundbelopp. Det maximala bidragsbeloppet är . Ett tillägg om utgår till kommun som ingår ytter- ligare ett förvaltningsområde. Till landsting som ingår i ett förvalt- ningsområde lämnas ett belopp om . Det belopp som respektive kommun får är således inte beroende av hur många av kommunens invånare som tillhör någon av de natio- nella minoriteterna eller av hur behoven ser ut i kommunen. Detta innebär att kommuner med liten total befolkning men stor andel som tillhör en nationell minoritet får en mindre summa än en större kommun med förhållandevis liten minoritetsbefolkning. Denna beräkningsmodell har emellertid valts då det inte finns någon statis- tik på minoritetstillhörighet eller antal talare av ett minoritetsspråk. Utredningen är således medveten om de nackdelar som finns med denna ordning men gör bedömningen att detta fortsatt är den mest rimliga beräkningsmodellen utifrån givna resurser och förutsätt- ningar. Utredningen bedömer att ordningen med statsbidrag för mer- kostnader bör behållas. Utredningen har också föreslagit att det även i fortsättningen ska vara möjligt att frivilligt ansluta sig till ett eller flera förvaltningsområden (se avsnitt 4.1.2). I takt med att kommuner utvecklar arbetet med de skyldigheter som det innebär att ingå i förvaltningsområde, finns det anledning att anta – särskild för kommuner som bara erhåller grundbeloppet – att statsbidragets oförändrade storlek kan uppfattas som en begräns- ning av kommunens möjliga ansträngningar. Den allmänna kost- nadsutvecklingen gör att nivån på statsbidraget, som dessutom sänktes 2011, framöver kan komma att behöva höjas. 4.4.1Hur statsbidraget får användas Bedömning: Statsbidraget bör även i fortsättningen användas för de merkostnader, huvudsakligen för förskola och äldreomsorg, som uppkommer i kommuner inom förvaltningsområde med anledning av de rättigheter som tillkommer enskilda genom minoritetslagen, samt till åtgärder för att stödja användningen av finska, meänkieli respektive samiska. Det är viktigt att det finns utrymme för att lokala förutsättningar får styra användningen av statsbidraget. Utredningen anser därför inte att det finns skäl att göra några ändringar i den nuvarande ordningen. Statsbidraget är som tidigare nämnts avsett att användas till de mer- kostnader som uppkommer i kommunen och med anled- ning av de rättigheter som enskilda har enligt minoritetslagen, och till åtgärder för att stödja användningen av finska, meänkieli och Vad merkostnader innebär anges inte i förordningen, vilket har föranlett viss osäkerhet om vad bidraget får användas till i kom- muner och landsting. Statsbidraget används i stor utsträckning men ändå inte fullt ut. förbrukades totalt av utbetalda bidrag, även om siffran varierade något över landet och nyttjandegraden var högre bland kommuner än landsting. I kom- munerna användes ungefär en tiondel vardera för förskola respektive äldreomsorg och ytterligare ungefär en femtedel för språk- och kulturaktiviteter. Samrådskostnader motsvarade av statsbidraget och övrig information utgjorde . Den överlägset största posten var den för samordning som tillsam- mans med kostnader för ärendehandläggning och övriga kostnader stod för av det utbetalda statsbidraget. En övervägande majoritet av kommunerna har särskilda tjänste- män (samordnare, koordinatorer, informatörer eller liknande) med uppdrag att, på hel- eller deltid, samordna kommunens arbete med minoritetslagen. Många av dem har fått ett särskilt ansvar i fråga om de skyldigheter som är knutna till förvaltningsområdena. En stor del av kommunernas kostnader för samordning består av löner till dessa tjänstemän. Varken av minoritetslagen eller av minoritetsförord- ningen följer emellertid någon skyldighet för kommunen att anställa någon som samordnar arbetet med minoritetspolitiken. I uppföljningsmyndigheternas årsrapporter har förekomsten av en samordnande funktion dock lyfts fram som en viktig framgångsfaktor för det lokala minoritetsarbetet. Utredningen delar den bedömningen. I de fall samordnarnas löner betalas av statsbidraget tas lönekostna- den från samma budget som ska användas för att i övrigt säkerställa minoriteternas rättigheter i kommunen. Många samordnare förfogar själva över denna budget. Detta riskerar att leda till att samordnaren får väga sina löneanspråk mot minoriteternas behov, vilket kan skapa intressekonflikter. Att anställa samordnare har i många kommuner varit ett sätt att ta ett samlat grepp om minoritetsfrågor och att påbörja arbetet med frågorna. Utredningen anser dock att en sådan tjänst långsiktigt i första hand bör bekostas av kommunens budget för att de faktiska merkostnaderna som lagen innebär ska kunna finansieras av stats- bidraget. Det gäller inte minst i de minsta kommunerna där löne- kostnaden förbrukar den huvudsakliga delen av statsbidraget.