sou · H5B392 · 2017-11-28 00:00:00 — I högskoleförordningen stadgas att betyg ska sättas på genom- gången kurs om inte högskolan föreskriver annat. Beslutet fattas av särskilt utsedd examinator (6 kap. 18 § högskoleförordningen). En student som uppfyller kraven för en examen ska på begäran få examensbevis av högskolan (6 kap. 9 § högskoleförordningen). En- ligt 6 kap. 10 § ska det i examensbeviset bland annat anges vilka kurser som ingår i examen. Utifrån detta är det utredningens uppfattning att betygsdokument som sådana är att anse som samlingsdokument av tidigare fattade betygsbeslut. är även utfärdandet av slutbetyg och examens- bevis beslut i sig och utgör myndighetsutövning mot den enskilde, även om utfärdandet baseras på en bedömning av de redan fattade betygsbesluten och om de kurserna som är betygssatta tillsammans utgör grund för examen. I definieras urkund som en handling som upprättats till bevis eller annars är av betydelse som bevis och som har en utstäl- larangivelse och originalkaraktär. Även elektronisk handling kan vara urkund om utställarangivelsen kan kontrolleras på ett tillfredsstäl- lande sätt (14 kap. 1 § 2 st 1 och 2 ). I första stycket samma paragraf anges också vad som innebär urkundsförfalskning: att obehörigen skriva eller på annat sätt ange annan persons namn, framställa falsk urkund, eller ändra eller fylla ut en äkta urkund. Det krävs också att det ska finnas fara i bevishänseende. Av detta kan dras slutsatsen att en urkund inte får ändras eller fyllas ut för att be- hålla sin karaktär som original. Begreppet handling i definition av urkund har en rad underförstådda egenskaper (dolda rekvisit), vilket tydligast fram- träder vid jämförelse mellan traditionell urkund och ett digitalt dokument. En skrift som är helt anonym kan inte anses som en ur- kund, utan handlingen måste ha en utställare för att det ska föreligga straffskydd. Handlingen behöver ha tydliga markörer för att kunna utföra en äkthetsprövning. Det enklaste äkthetstecknet är en under- skrift, som ska övertyga läsaren om att innehållet i en handling inte kommer från någon annan (, 2000). Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt kön Går det att utfärda nya original? Det saknas särskild lagstiftning som reglerar möjligheten eller rätten att få ny originalhandling när det gäller betygsdokument. I stället har enskilda myndigheter löst det genom egen praxis och rutiner. Som exempel har i sin kartläggning (Socialstyrel- sen 2014a) beskrivit hur myndigheten hanterar begäranden om nya handlingar på grund av förkommen handling respektive ändrad könstillhörighet. Om ett bevis har förkommit utfärdas inget nytt, i stället utfärdas ett intyg om giltig behörighet som innehåller samma information som legitimationsbeviset. Om det i stället är fråga om en person som har ändrat juridiskt kön utfärdas däremot ett nytt behörighetsbevis i original. En fråga som kvarstår är vad som händer med det gamla originalet. I 3 kap. 19 § skollagen regleras specifikt att vid en rättelse på grund av uppenbar oriktighet till följd av ett skrivfel eller liknande förbi- seende så ska nytt skriftligt betyg utfärdas och det oriktiga betygs- dokumentet om möjligt förstöras. Detta är dock endast reglerat i fråga om just rättelse, och inte vid ändring efter omprövning. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i högskoleförordningen. En del lagstiftningar har regler om makulering (se t.ex. 4 kap. 6 och 8 §§ lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och konto- föring av finansiella dokument). I dessa fall är det i regel fråga om att rent fysiskt förstöra den gamla handlingen eftersom handlingen som sådan bär rättigheter eller skyldigheter. Ett utbildningsbevis eller motsvarande handling kan inte sägas ha samma funktion som t.ex. ett skuldebrev, men det får anses rimligt att en handling som är giltig bör förstöras. I vissa fall kan originalhandlingar dödas enligt lagen (2011:900) om dödande av förkommen handling. Dödandet av originalhand- lingen får i detta fall effekten att inskrivningsmyndigheten på ansö- kan ska utfärda en ny originalhandling av samma typ utan att den ursprungliga handlingen behöver visas upp. Den gamla handlingen ska då sakna verkan och den nya originalhandlingen tar över dess funktion. Denna lag avser emellertid i första hand handlingar som har ekonomisk betydelse, som förkomna aktiebrev eller växlar. till ordalydelsen i lagen kan den knappast komma att vara aktuell vad gäller utbildningsbevis av olika slag. Däremot kan den tjäna som ett Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt kön bevis för att det de facto är möjligt att utfärda nya originalhand- lingar, förutsatt att de ursprungliga handlingarna dödas. Utredningens bedömning utifrån det anförda är att det går att utfärda en ny originalhandling, men att det i så fall bör framgå att handlingen ersätter tidigare utfärdat original. bör den ur- sprungliga handlingen förstöras eller makuleras. I samband med att en ny originalhandling utfärdas uppstår frågan vilket datum som handlingen ska ange. Den ursprungliga examen har utfärdats ett visst datum och har betydelse för när en person anses ha tagit examen. Som tidigare nämnt så riskerar en utfärdad handling med ett datum som inte stämmer med tidpunkten som personen angett för sin examen att väcka frågor som motarbetar själva syftet med att utfärda nya handlingar. skulle en ny handling med det ursprungliga datumet kunna komma att orsaka problem med spårbarhet i samband med äkthetskontroll eftersom den som under- tecknar den nya handlingen inte nödvändigtvis fanns med på de listor över behörig personal som i vissa fall används för att kontrol- lera betygsdokument internationellt. Såvitt utredningen kan utröna finns ingen lagreglering gällande datering av beslut, inte heller har någon direkt ledning kunnat hittas avseende när en ny originalhandling bör dateras. För att undvika ovanstående problem bör den nya originalhand- lingen dateras vid utfärdandedatumet, men det ursprungliga utfär- dandedatumet framgå. Möjligen bör även en lösning användas där utfärdaren anger vem som har utfärdat det ursprungliga dokumentet, så att dokumentet fortsatt är spårbart. 12.3.5Möjligheter att få ett beslut ändrat Av 26 § förvaltningslagen följer att ett beslut som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller annat förbiseende får rättas av myndigheten som har meddelat beslutet. I propositionen till förvalt- Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt kön ningslag (prop. 1971:30 ), där paragrafen ursprungligen infördes, anges att det ska vara fråga om rena förbiseenden. Satt i relation till situationen att någon har ändrat juridiskt kön och fått nytt person- nummer kan rättelse enligt 26 § förvaltningslagen knappast komma i fråga, eftersom det inte är fråga om ett sådant skrivfel – det vore att gå väl långt att anse en myndighets beslut att tilldela någon ett per- sonnummer i ett visst kön är ett sådant förbiseende som avses här. Det är därför utredningens uppfattning att 26 § förvaltningslagen inte är en gångbar möjlighet för att hävda sin rätt att få nya betygs- dokument utfärdade. Ett annat sätt att få ett myndighetsbeslut ändrat, är genom om- prövning enligt 27 § förvaltningslagen. Beslutet kan ändras om det är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller någon annan anledning, det ska kunna ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild. Rekvisitet uppenbart oriktigt täcker den situationen att något var korrekt när beslutet fattades, men att om- ständigheter senare har inträffat som gör att det är felaktigt eller olämpligt (prop. 1985/86:80). Det kan argumenteras kring att ett betygsdokument för en person som fått nytt personnummer på grund av ändrat juridiskt kön är uppenbart oriktigt, eftersom den tidigare identiteten i juridisk mening inte längre existerar. Förvaltningslagen är tillämplig på förvaltningsmyndigheters hand- läggning av ärenden och domstolars handläggning av förvaltnings- ärenden. Skolor inom det offentliga skolväsendet, t.ex. skolor med kommun, landsting eller staten som huvudman, ses som förvaltnings- myndigheter när det gäller myndighetsutövning mot enskilda.10 och högskolor är egna förvaltningsmyndigheter. Förvalt- ningslagen är subsidiär och om speciallag stadgar något som står i strid med förvaltningslagen så gäller speciallagen (3 § förvaltnings- lagen). Det innebär att 27 § förvaltningslagen gäller för det offentliga skolväsendet liksom för universitet och högskolor när det gäller myndighetsutövning mot någon enskild, förutsatt att inte annan lag stadgar något annat. I skollagen har införts två paragrafer om att vissa bestämmelser i förvaltningslagen är tillämpliga i ärenden som avser myndighetsutöv- ning mot någon enskild (29 kap. 10 och 11 § SkolL). 10 Jfr att förvaltningslagen däremot inte gäller för enskilda huvudmän inom skolväsendet, prop. 2009/10:165 s. 598. Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt kön bl.a. 26 § förvaltningslagen om rättelse, men inte 27 § om ompröv- ning. Det är således inte självklart att 27 § förvaltningslagen kan tillämpas i skolornas verksamhet. Även högskoleförordningen har egna stadganden om rättelse och omprövning (6 kap. 23 och 24 §§ högskoleförordningen), men detta avser endast beslut om betyg. Någon annan bestämmelse om rättelse eller omprövning av beslut finns inte i högskoleförordningen, varför 26 och 27 §§ förvaltningslagen bör vara tillämpliga för universitet och högskolor. träder en ny förvaltningslag i kraft, förvaltningslagen (2017:900), NFL. I och med det ändras omprövningsinstitutet till att en myndighet i stället under vissa förutsättningar får rätta eller ändra ett beslut (36–38 §§ NFL). En rättelse får göras när ett beslut inne- håller en uppenbar felaktighet p.g.a. skrivfel, räknefel eller annat lik- nande skrivfel. Ändring av ett beslut motsvarar nuvarande 27 § om omprövning, men har delats i två paragrafer där 37 § nya förvalt- ningslagen anger att myndigheten får ändra ett beslut som är felaktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, medan 38 § nya förvaltningslagen stadgar att myndigheten ska ändra ett beslut om det är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning. I förarbetena (prop. 2016/17:180) anfördes att den nuvarande regleringen om rättelse i 26 § förvaltningslagen verkar ha fyllt sitt ändamål väl. Det konstateras att myndigheten regelmässigt bör ut- nyttja befogenheten att rätta ett fel när detta kan förutses ha någon praktisk betydelse för parten. förutsätter den nuvarande bestämmelsen i princip att rättelsen inte innebär någon saklig ändring av det tidigare beslutet, utan det är fråga om rent formella rättelser. Vad gäller befogenheten att ändra tidigare beslut, nuvarande om- prövning i 27 § förvaltningslagen, anser regeringen att det i den nya lagen inte bör ställas några särskilda krav avseende anledningen till att ett beslut ändras. Det kan t.ex. vara så att myndigheten i ett en- skilt fall uppmärksammat både sakliga eller processuella fel i det ursprungliga beslutet. Det kan också vara fråga om att det tillkommit Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt kön nya omständigheter som gör att frågan bör bedömas på annat sätt . I lagstiftningsarbetet till den nuvarande skollagen (prop. 2009/10:165) kommenterade lagrådet avseende förslaget till 3 kap. 18 § skollagen bland annat att det i sista meningen i paragrafen före- skrivs att ett nytt skriftligt betyg ska utfärdas efter rättelsen och att det oriktiga betygsdokumentet om möjligt ska förstöras. Detta sam- tidigt som bestämmelsen saknar motsvarighet vid ändring av uppen- bart oriktigt betyg enligt 3 kap. 20 § skollagen. Om skillnaden mellan bestämmelserna var avsiktlig eller inte förklaras inte i författnings- kommentaren. Möjligheten till ändring av beslut När det gäller omprövning för att få nya betygsdokument utfärdade krävs en analys av vad det är som egentligen är föremål för om- prövning. Normalt sett innebär en ändring enligt 27 § förvaltningslagen att själva beslutet ändras, dvs. en ändring i sak av det materiella beslutet. På samma sätt anses omprövning enligt 3 kap. 30 § skollagen re- spektive 6 kap. 24 § högskoleförordningen tillämpligt när det gäller felaktigheter i innehållet i ett betyg, det vill säga bedömningen ut- ifrån de kriterier som ska uppfyllas enligt läroplan eller liknande. Det kan i det här fallet hävdas att en ändring av namn och personnummer inte rör själva beslutet, dvs. bedömningen av om någon uppnår krite- rierna. Därför kan det ifrågasättas vad som i detta fall kan anses som ”uppenbart oriktigt”, vilket är en förutsättning för omprövning. Om beslutet utgår från innehållet i sak kan det inte anses vara uppenbart felaktigt när någon fått ett nytt personnummer eftersom ändringen endast består av personuppgifter, det vill säga formalia för beslutet snarare än bedömningen. Skrivfel avseende adressat, beslutsdatum eller liknande ändras i stället normalt i förvaltningsbeslut genom rättelse enligt 26 § förvaltningslagen, medan betyg kan rättas enligt 3 kap. 19 § skollagen respektive 6 kap. 23 § högskoleförordningen. har bl.a. i sitt svar till kartlägg- ning (2014a) bedömt att 27 § förvaltningslagen ger rektorer för de skolor som omfattas av förvaltningslagens bestäm- Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt kön melser möjligheten att ändra identitetsuppgifter i slutbetyg efter att någon har ändrat juridiskt kön. Utredningen har ställt en fråga till om myndig- heten anser att 3 kap. 20 § skollagen ska anses tillämplig även på slut- betyg och examensbevis. Verket har i sitt svar konstaterat att svaret till kartläggning baserade sig på en PM , det vill säga innan 3 kap. 20 § skollagen infördes. Verket har bedömt att paragrafen är tillämplig på ändring av betyg även i slutbetyg och examensbevis. Däremot uttalade sig verket inte om möjligheten att utfärda intyg med nya personuppgifter baserat på samma bestäm- melse. Någon ytterligare ledning kan således inte hämtas från Statens skolverks svar, eftersom det här inte är ändring av betygsbesluten som sådana som är i fråga.11 Det är 27 § förvaltningslagen som har föreslagits som lösning till exempel i förenade (2015). Organisationen anser det finnas stöd för att ett utfärdande av ett nytt examensbevis borde hanteras som en ändring av originalbeviset, snarare än som utfärdande av en ny handling. Kommunala och landstingskommunala skolor liksom universitet och högskolor är alltså förvaltningsmyndigheter. De omfattas därför, enligt utredningens uppfattning, av förvaltningslagen i sin helhet om inget annat stadgas i speciallag. Eftersom de särskilda bestämmelser om omprövning som finns i skollagen respektive högskoleförordning- en endast specifikt avser omprövning av betyg, är det utredningens bedömning att 27 § bör anses tillämpligt när det gäller kommunala och landstingskommunala skolors samt universitets och högskolors andra förvaltningsbeslut än betyg, däribland beslut om examen eller utfärdande av betygsdokument eftersom dessa inte är att likställa med beslut om betyg. Vad gäller skolor som inte är förvaltningsmyndigheter, dvs. så- dana som har enskild huvudman, är det inte lika tydligt. Formellt sett gäller 27 § förvaltningslagen inte för dessa skolor, men har å sin sida bedömt att även elever i dessa skolor bör ha samma rätt att begära omprövning enligt 27 § förvaltningslagen som elever i det offentliga skolväsendet (2014a). Det finns dock utrymme för tolkning enligt 27 § förvaltnings- lagen. Det gör att det blir upp till den enskilda myndigheten att tolka 11 E-postmeddelande till utredningen , Komm2017/01547. Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt kön bestämmelsen och om den kan anses tillämplig i det enskilda fallet. Detta för att det saknas praxis i frågan som kan ge vägledning för tillämpningen. Det kan därför vara svårt att gentemot en enskild skola, universitet eller högskola hävda att 27 § förvaltningslagen ska tilläm- pas, åtminstone så länge inga nationella riktlinjer finns för hur frågan ska hanteras. Det finns krav på att arkivera slutbetyg från skolväsendet. Sko- lor med stat eller kommun som huvudman ska ha ett eget arkiv. Fristående skolor ska lämna kopior på slutbetyg till den kommun där skolan är belägen (29 kap. 18 § skollagen). Alla slutbetyg ska därmed finnas arkiverade i kommunen. Därigenom ges elever i fri- stående skolor en möjlighet att i efterhand kunna begära ut uppgifter om genomförd skolgång om ett originalbetygsdokument (slutbetyg, examensbevis eller studiebevis) går förlorat (prop. 2009/10:165) De flesta gymnasieskolor lämnar också över examensbevis utfär- dade efter 1999 till en nationell betygsdatabas, . Denna databas syftar till att underlätta processen för antagning till universitet och högskola genom att antagningssystemet för varje lärosäte kan hämta uppgifter digitalt i stället för att varje sökande själv måste skicka in alla handlingar. Det är dock bara examensbeviset som lämnas in av skolan. Enligt förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor ska varje högskola och universitet doku- mentera uppgifter om studenter och föra ett studieregister. De flesta högskolor använder det nationella systemet Ladok. I 2 kap. 2 § för- ordningen anges att det främsta ändamålet med studieregistret är att säkra att uppgifter om sökande till utbildning, genomgångna studier, betyg över utbildningar och examina bevaras. För gallring av universitets- och högskoleregister gäller i första hand 10 § arkivlagen (1990:782). I 2 kap. 7 § andra stycket förord- ningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor anges att uppgifter om den utbildning som en student har genomgått med godkänt resultat eller fått tillgodoräkna sig vid högskolan, om studentens betyg i godkända prov och om den eller de examina som studenten har avlagt inte får gallras. Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt kön Datering och undertecknande av betygsdokument. Enligt 6 kap. 10 a § högskoleförordningen ska till examensbeviset bifogas en bilaga som beskriver utbildningen och dess plats i utbild- ningssystemet. Universitets- och högskolerådets föreskrifter (UHRFS 2013:9) att denna bilaga behöver inte ha samma datum som examensbeviset, men eftersom bilagan fogas samman med beviset rekommenderas att den om möjligt får samma utfärdandedatum som examensbeviset. 12.3.6Administrativa problem för personer som bytt juridiskt kön utförde –2014 en kartläggning av de admi- nistrativa problem som uppkommer för personer som har ändrat juridiskt kön i syfte att minska den administrativa bördan för denna grupp (2014a). I kartläggningen har flera myndigheter yttrat sig och det konstateras bland annat följande. I sitt svar till kartläggningen gjorde bedöm- ningen att 27 § förvaltningslagen gör det möjligt för rektor att ändra identitetsuppgifter i slutbetyg för den som har ändrat juridiskt kön. De elever vars utbildning inte omfattas av 27 § förvaltningslagen bör ändå ha samma möjligheter till omprövning som övriga. Däremot ansåg att det fanns skäl att överväga en mer komplet- terande reglering för att personer som ändrat juridiskt kön ska kunna få sina merithandlingar ändrade. Detta med anledning av frågan om datering av beslut och vem som ska stå som utfärdare av handlingen. Kartläggningen konstaterade vidare att högskolor är självständiga myndigheter och att hanteringen av ändringar i examensbevis på grund av nytt personnummer varierar mellan högskolorna. När det gäller lärarlegitimationer konstaterades att den som bytt personnummer själv måste ansöka om ny legitimation eftersom upp- datering av personuppgifter inte sker automatiskt. Det finns dock en särskilt utsedd kontaktperson som hanterar dessa ärenden hos . Avseende egen hantering av frågan om nya legiti- mationer inom hälso- och sjukvården anför myndigheten att ett Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt kön legitimationsbevis är en originalhandling som bara utfärdas en gång och ett förkommet sådant inte utfärdas på nytt. I stället utfärdas ett intyg om giltig behörighet. Detsamma gäller vid namnbyte eller nytt personnummer av annat skäl. Personer som ändrat könstillhörighet undantas emellertid och nytt behörighetsbevis utfärdas då i original med de nya personuppgifterna. Även om det inte finns en rätt att få ut handlingar i nytt personnum- mer reglerad i svensk lag, är det utredningens uppfattning att svenska myndigheter och andra ska eller bör utfärda nya betygsdokument för den som bytt personnummer redan på grund av anslutning till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (), vil- ket diskuteras närmare nedan. Det kan dock konstateras att det råder tveksamheter hos utfärdarna kring hur det ska lösas rent praktiskt. I det följande redogörs för några lösningar hos enskilda myndig- heter samt förslag på handläggningsrutiner från en intresseorgan- isation. 12.4.1Andras förslag på lösningar fick regleringsbrev ett uppdrag från reger- ingen att redogöra för hanteringen av ärenden om ändrat juridiskt kön i folkbokföringen. I den PM (2016a) som det resulterade i konstateras att utgångspunkten är att personnummer- bytet ska få genomslag i folkbokföringen genom att uppgifter för den som ändrat juridiskt kön presenteras med personens nya person- nummer och namn i bland annat personbevis. De tidigare uppgift- erna och kopplingar till barn och föräldrar blir historiska uppgifter. Av det som framgår av är inte tydligt på vilken grund verket ändrar uppgifterna, utöver att ställningstagandet endast tillämpas på nya ärenden eller där det finns en begäran om rättelse. Verket förefaller således tillämpa 26 § förvaltningslagen åtminstone i vissa fall. Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt kön I kartläggning (2014a) redovisas flera myndigheters hantering av utfärdande av nya handlingar på grund av nytt namn och nytt personnummer. Utöver det som redovisats i föregående avsnitt framkom även följande. har tidigare bedömt att det i första hand är 27 § förvaltningslagen som ger möjlighet att ändra identitetsuppgifter i slutbetyg för den som har ändrat juridiskt kön. hade dock betänkligheter kring datering och utfärdare av doku- mentet. själv utfärdar nya legitimationer på ansökan från den som har fått nytt personnummer och har utsett en särskild kontaktperson som hanterar ärendena genom hela processen. I Transportstyrelsens register sker uppdateringen automatiskt när någon fått nytt personnummer, och förnyelse av intyg, certifikat, bevis etc. sker i de flesta fall automatiskt, även om det i vissa fall behövs åtgärder som ny signatur eller ett nytt foto. behörighetsenhet prövar och utfärdar behörighet för hälso- och sjukvårdspersonal. Där är den generella inställningen att ett legitimationsbevis är en originalhandling som bara utfärdas en gång, men om det är fråga om en person som ändrat juridiskt kön så utfärdas ett nytt bevis i original med den nya identiteten. Personen måste dock själv meddela ändringen. Som nämnts tidigare gav förenade HBTQ-studenter ut sin rapport i fokus 2015. Rapporten ledde till en sam- manställning av behov och rutiner vid nyutfärdande av examensbevis i handboken i rätt personnummer (förenade HBTQ- studenter, 2015b). I handboken redovisar förbundet sina rekommen- dationer för hur rutiner för ärendehandläggning bör se ut, baserat på enkätsvaren från projektrapporten samt med stöd av egna efter- forskningar hos studenter, lärosäten, jurister, , Universitets- och högskolerådet, samt . Rutiner- na för lärosätenas utfärdande av nya examensbevis skulle se ut som följer. Utfärdande av nya betygsdokument vid ändrat juridiskt kön •Ärendet diarieförs enligt 21 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400).