sou · H5B3102 · 2017-12-15 00:00:00 — Aktörerna inom jordbruk och livsmedelsproduktion arbetar aktivt med att sänka kadmiumhalten i det som produceras. Det saknas dock offentlig styrning för att sänka halterna under de uppställda maxgränserna. Exponering för kadmium medför doku- menterade hälsorisker för människor. Enligt utredningens mening finns det därför anledning att försöka minska denna exponering. Tillförsel av kadmium till genom ett antal olika produkter drabbar en tredje part, i form av livsmedelskonsumenter som expo- neras för kadmium via födan och därigenom löper högre risk att 33 Se t.ex. Barregard, L., Sallsten, G., , B., Borné, Y., , M., Hedblad, B. (2016). Blood Cadmium Levels and Incident Cardiovascular Events during Follow-up in a Population-Based Cohort of Swedish Adults: The Diet and Cancer Study. Environ- mental Health Perspectives 124(5):594–600. 34Se t.ex. , B (2012) Dietary Cadmium Exposure and the Risk of Hormone-Related Cancers, , . 35Larsson SC, . (2016) Urinary cadmium and mortality from all causes, cancer and cardiovascular disease in the general population: systematic review and meta-analysis of cohort studies. Int J Epidemiol. 45(3):782–91, 2016. Skatt på kadmium i vissa produkter drabbas av negativa hälsoeffekter. En skatt kan dels internalisera den externa effekten, dels stimulera en övergång från produkter med rela- tivt högt kadmiuminnehåll till produkter med lägre kadmiuminnehåll. Utredningen har beräknat en samhällsekonomisk kostnad för kadmiumtillförsel till . När samhällets kostnad för externa effekter kan uppskattas bör dessa i princip betalas av dem som orsakar effekten. Detta följer av principen om att förorenaren ska betala (polluter pays principle), vilken gäller oavsett om målet med mins- kad tillförsel av kadmium till uppnås eller inte. Ekonomiska styrmedel kan antas vara mer samhällsekonomiskt effektiva än mer ingripande och definitiva åtgärder som förbud eller väldigt restriktiva gränsvärden. Detta då de ger en möjlighet till viss flexibilitet bland de berörda aktörerna. Utredningens bedömning är att ett införande av skatt också stöds av att kostnaderna för att åstadkomma minskningar av tillförseln av kadmium till varierar mellan produkter och berörda aktö- rer samt att aktörerna har bättre information om dessa kostnader än vad staten har. En skatt kan antas leda till måluppfyllelse i form av mindre till- försel av kadmium till , men storleken av denna effekt är osäker. Resultatet beror till stor del på de berörda aktörernas pris- känslighet. Förutsättningarna för vilken styrning som kan uppkomma är olika för de olika produktgrupperna. I konsekvensanalysen (av- snitt 8.6) görs uppskattningar av effekterna av skatten på kadmium- tillförseln till . Kriterierna om transaktionskostnader samt skattens legitimitet och rättssäkerhet tar utredningen hänsyn till vid utformningen av skatten. 5.4.2Principiella utgångspunkter för avgränsning till endast vissa källor Bedömning: Skatten bör begränsas till källor som innebär ett nytillskott av kadmium som huvudsakligen hamnar på och via födan i människokroppen. Utredningens bedömning är därmed att det bara är nytillskott av kadmium till livsmedelspro- duktionskedjan som bör beskattas. Skatt på kadmium i vissa produkter Kadmium som inte hamnar i människokroppen via födan eller som cirkulerar inom livsmedelsproduktionskedjan bör där- för inte beskattas. Kadmiums farliga egenskaper handlar främst om de hälsorisker som uppstår när kadmium via till exempel födan kommer in i och lagras i människokroppen. Med hänsyn till hälsoriskerna anser utred- ningen att en grundläggande begränsning av vilket kadmium som bör beskattas utgörs av det kadmium som riskerar att hamna i människo- kroppen. Det kadmium som bör beskattas är det som riskerar att via födan hamna i människokroppen. Det innebär att som princip bör beskattning inte ske av sådana aktiviteter där det saknas risk för att kadmium hamnar i livsmedel. Utredningen anser att det även finns fog för en övergripande principiell begränsning av skatteplikten genom att undanta källor som inte står för något nytillskott av kadmium till livsmedelspro- duktionen. Kadmium som cirkulerar i systemet bör således som huvudregel inte beskattas, utan skatt bör bara övervägas för de käl- lor som innebär ett nytillskott av kadmium till kedjan. Skälen för en sådan begränsning är först och främst att det skulle bli en åter- kommande skatt på kadmium som cirkulerar. Skatt skulle tas ut på samma fraktion, trots att kadmiumet i sig inte blir mer hälsofarligt genom cirkulationen. Det finns flera källor till tillskott av kadmium till människo- kroppen som inte uppfyller samtliga principiella utgångspunkter för beskattning. Dessa kommer att behandlas i det följande. En del av det kadmium som hamnar i människokroppen kommer från tobakskonsumtion. Förutom att hälsoriskerna med tobak får anses internaliserade genom tobaksskatten sker inte tillförseln via födan. En inte oväsentlig del av nytillskottet av kadmium till kretsloppet kommer från importerat livsmedel. Att bara lägga en punktskatt på kadmiuminnehållet i importerat livsmedel är dock inte möjligt ur Skatt på kadmium i vissa produkter ett EU-rättsligt perspektiv. Det skulle innebära en diskriminering av livsmedel som har producerats i andra medlemsstater och strider därför mot fördragets grundläggande regler om fri rörlighet för varor. Alternativet är att skatten utformas generellt på livsmedelsnivå, dvs. på kadmiuminnehållet i allt livsmedel. Detta skulle innebära beskattning även av cirkulerande kadmium i kretsloppet. Detta skulle dessutom inte vara praktiskt möjligt med hänsyn till mängden skattepliktiga varor och omotiverat höga administrativa kostnader för till exem- pel mätning av kadmiumhalten i allt livsmedel. I finns det cirka 20 000 gårdar som producerar stallgödsel. Av den totala åkerarealen stallgödslas . 2013 tillfördes åkermarken fosfor genom stallgödsel.36 Enligt Euro- stat kom merparten av den stallgödsel som användes på jordbruks- mark från nöt och svin.37 Kadmiumhalten varierar mellan gödsel från olika djurslag.38 De högsta halterna kadmium per enhet fosfor finns i gödsel från nötdjur, medan halterna i fjäderfägödsel är väsentligt lägre. Givet andelarna gödsel från olika djur och kadmiumhalten i de olika gödselslagen kan ett vägt genomsnitt av kadmiumhalten i all stall- gödsel beräknas till per ton fosfor. Detta innebär att det år- liga tillskottet av kadmium till åkermarken från stallgödsel är ungefär . Biogödsel är en restprodukt vid produktion av biogas, då orga- niskt avfall rötas. Kadmiumhalten i rötresterna beror helt på halten i det ingående avfallet. 2015 stod biogödseln för ett fosfortillskott till åkermarken om med ett kadmiuminnehåll på . Det finns risk för att kadmium i stallgödsel och biogödsel ham- nar i människokroppen via grödan och livsmedel. Kadmium i stallgödsel består dock till klart övervägande del av cirkulation mellan mark och djur. Åkrarna där foder odlas gödslas 36SCB (2015) Kväve- och fosforbalanser för jordbruksmark och jordbrukssektor 2013. officiella statistik MI 40 . 37Eurostat, Gross Nutrient Balance, sets/-/AEI_PR_GNB 38WSP Environmental (2013) Förekomst av föroreningar i olika avlopp- och avfallsfraktio- ner som är relevanta för fosforåterföring, Rapport på uppdrag av , upp- dragsnummer 10170845. Skatt på kadmium i vissa produkter med stallgödsel, fodret ges till djurbesättningen som sedan produ- cerar mer gödsel som i sin tur hamnar på åkern etc. Merparten av det kadmium som finns i stallgödsel är således inte något nytillskott till livsmedelsproduktionskedjan. Den nytillförsel av kadmium till åker- mark som sker genom stallgödsel kommer från vissa kategorier av foder, vilket utredningen behandlar i avsnitt 5.5.3. Detsamma gäller för kadmiuminnehållet i biogödsel som i sin helhet kommer från det ingående organiska restmaterialet. Kadmiuminnehållet i stall- och biogödsel bör således inte beskattas eftersom användningen av dessa produkter inte innebär något nytillskott av kadmium till livsmedels- produktionskedjan. Atmosfäriskt nedfall av kadmium (från luftutsläpp) Årliga utsläpp av kadmium till luft i är cirka 550 kilo.39 Ut- släppen minskade från drygt till dagens nivåer. Utsläppsnivån är i stort sett oförändrad . Totalt atmosfäriskt nedfall av kadmium i har uppskattats till kadmium per år.40 Av detta uppskattas (5,) komma från utsläpp av kadmium till luft som skett i . Endast en begränsad del av nedfallet sker på . En upp- skattning baserad på uppgifter från EMEP/MSC-Es nationella rap- port för Sverige41 är att nedfallet över svensk är 0,2–0,per hektar och år. Givet i är det årliga nedfallet av kadmium på svensk uppskattnings- vis 500–. Om vi antar att nedfallet av kadmium från svenska källor fördelas på samma sätt som det som kommer från utländska källor så leder utsläpp av kadmium till luft i till att 29–kadmium tillförs åkermarken. 39Naturvårdsverket (2017), Utsläpp av kadmium till luft, /Sa-mar- miljon/Statistik-A-O/Kadmium-utslapp-till-luft/. 40Meteorological Synthesizing Centre-East (2017), HM emissions and pollution levels in 1990 and 2012, //tables/SE_table.pdf. 41Co-operative Programme for Monitoring and Evaluation of Long-Range Transmission of in Europe/ Meteorological Synthesizing Centre-East (2012), Transboundary Pollution of by Heavy Metals and Persistent Organic Pollutants in 2010, EMEP/ MSC-E Technical Report 5/2012. Skatt på kadmium i vissa produkter Det kadmium som faller ned är ett nytillskott till livsmedelspro- duktionskedjan och det finns risk att den del som faller ned på åker- mark via födan hamnar i människokroppen. Merparten av det kadmium som tillförs den svenska åkermarken genom atmosfäriskt nedfall härstammar emellertid från utsläpp i ut- landet och det är inte möjligt att beskatta utländska utsläpp i . Dessutom tillkommer svårigheten att avgöra hur stor del av det kadmium som släpps ut i luften som faktiskt faller ned på svensk och därmed riskerar att hamna i livsmedel. En källa som endast till en begränsad del innebär ett tillskott av kadmium till åker- mark bör inte beskattas. 5.5Källor för tillskott av kadmium till födan 5.5.1Källor som tillförs livsmedelsproduktionskedjan via Bedömning: Med beaktande av de principiella utgångspunkterna för utformningen av en skatt på kadmium bör följande källor beskattas: –avloppsslam som används inom jordbruket, till den del kad- miumhalten överstiger den genomsnittliga kadmiumhalt som finns i klosettvatten, –foder och komponenter i foder som har ett mineraliskt ur- sprung, –kalk som används inom jordbruket och inom övrig livsmedels- produktion – med undantag för sockerbrukskalk, och –mineralgödsel som innehåller fosfor. Dessa källor uppfyller de principiella kriterierna för utformningen av en skatt på kadmium. De innebär nytillskott av kadmium som huvudsakligen tillförs livsmedelsproduktionskedjan via . Utredningen bedömer att en skatt på kadmium som tas ut på kad- miuminnehållet i samtliga dessa källor är förenlig med om statligt stöd. Om någon av dessa produkter inte skulle beskattas bör det beaktas om den svagare miljömässiga kopplingen får någon be- Skatt på kadmium i vissa produkter tydelse för bedömningen av om statligt stöd förekommer. I detta avsnitt går vi igenom de källor som vi har identifierat som tillskott av kadmium till . Slam är en biprodukt från avloppsreningsverkens reningsprocess som är rikt på viktiga näringsämnen och mullbildande ämnen. Slam som avskiljs vid avloppsvattenreningen (råslammet) innehåller in- nan avvattning 98–vatten och 1–fast material (torrsubstans, TS). Efter avvattning, som normalt alltid sker, inne- håller slammet vatten och fast torrsub- stans. Slammets torrsubstans innehåller fosfor och kväve. Det innebär att omkring 6 000–fosfor och 8 000–kväve skulle kunna återföras till åkermarken via slam . Slammet består också av mullbildande ämnen. Slammet innehåller dessutom ett flertal makro- och mikronäringsämnen så- som koppar, zink, magnesium, mangan, selen, svavel och kobolt. Kadmiumhalten i slam var per ton TS och per ton fosfor.42 Klosettvatten innehåller omkring kadmium per ton fosfor.43 Övrigt kadmiuminnehåll i slam kommer från andra källor, till exempel konstnärsfärger, kondensvatten från biobränsle- eldade värmekraftverk, dagvatten och flygplatser. De svenska reningsverken producerar TS avlopps- slam . Ungefär en fjärdedel av produktionen, , läggs på . Resterande del används bland annat till deponitäck- ning och som anläggningsjord. Merparten av det avloppsslam som tillförs kommer från Revaq-certifierade reningsverk.44 innehöll detta avloppsslam fosfor. Kadmiumhalten uppgick i genomsnitt till 42SCB (2015) Utsläpp till vatten och slamproduktion 2014 officiella statistik MI 30 . 43Följande rapport anger 11–per ton fosfor. och (2015) Klosett- vattenkvalitet – spårelement i relation till fosfor, LTV-fakultetens faktablad 2015:19, SLU . 44Revaq är ett certifieringssystem för hållbar återföring av växtnäring, minskat flöde av far- liga ämnen till reningsverk och hantering av risker på vägen dit. Certifieringen innebär att ett reningsverk bedriver ett aktivt uppströmsarbete, arbetar med ständiga förbättringar av av- loppsreningsverket och är öppen med all information. För vidare information se Svenskt Vattens hemsida /vattentjanster/avlopp-och-miljo/kretslopp-och-upp stromsarbete/revaq-certifiering/ Skatt på kadmium i vissa produkter per ton fosfor, vilket innebär en kadmiumtillförsel om drygt . Även slam från andra reningsverk tillförs . En uppskatt- ning från Svenskt Vatten är att 10–av det slam som tillförs kommer från anläggningar som inte är Revaq-certifierade. Givet att kadmiumhalten i detta slam är som genomsnittet i allt slam (0,per ton TS) är den årliga tillförseln av kadmium till åker- marken genom detta slam 5–7 kilo45. Det slam som ska spridas på ska åtföljas av en innehålls- deklaration där det ingår uppgifter om slammets kadmiuminnehåll.46 Sammantaget är tillförseln av kadmium till åkermarken via av- loppsslam omkring . Av detta kadmium kommer från klosettvatten, medan resterande kadmiuminnehåll är nytillskott till jordbrukssystemet. Kadmiumtillförsel från avloppsslam uppfyller de grundläggande vill- koren för en skatt som utredningen anger i avsnitt 5.4.2. Det kad- mium som finns i avloppsslam och som inte kommer från klosett- vatten är ett nytillskott till livsmedelsproduktionskedjan och det finns risk att den del som tillförs hamnar i människokroppen via födan. Beskattning av kadmium i avloppsslam bör därför begränsas till det slam som sprids på . Skatt bör i syfte att undanta kad- mium i klosettvatten inte utgå för det kadmiuminnehåll som under- stiger ett tröskelvärde. Ett argument mot att beskatta avloppsslam är att skatten i sin helhet sannolikt kommer att belasta reningsverk som processar slam som används för jordbruksändamål. Eftersom slammet är en restprodukt som inte har något självständigt ekonomiskt värde och som skänks till jordbruksändamål är det svårt att se att producenterna kan kompensera sig för skattekostnaden genom ett ökat pris. Skatten skulle i stället helt styra mot ytterligare arbete hos reningsverken för 4510–av TS är 5 000–TS. kadmium per ton TS ger 4500–kadmium. 4612 § kungörelse med föreskrifter om skydd för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket(SNFS 1994:2, senast ändrad genom NFS 2001:5). Skatt på kadmium i vissa produkter att få ned kadmiumhalten i det slam som levereras till jordbruket eller att helt enkelt leverera mindre mängd till jordbruket. Det är svårt för reningsverken att på kort sikt påverka kadmiumhalten. Sådana åt- gärder kräver att det finns tekniska förutsättningar samt att beslut fattas om långsiktiga investeringar. Effekten – i vart fall på kort sikt – kan således bli att mängden slam som används för annat än jord- bruksändamål ökar och den del som går till jordbruket minskar. Det kan påverka ambitionerna om en cirkulär ekonomi och styra mot en minskad användning av restprodukter. Å andra sidan minskar mäng- den kadmium i det slam som faktiskt återanvänds totalt sett, vilket är i linje med regeringens etappmål om giftfria och resurseffektiva krets- lopp. Flera av de berörda som utredningen samrått med har uttryckt tveksamhet om en skatt på kadmium i avloppsslam. Havs- och vatten- myndigheten anser att en bättre åtgärd är att genom lagstiftning direkt begränsa kadmiumhalten i det slam som får spridas på åker- mark. Econova anser att återanvändning av material bör underlät- tas, i stället för att införa nya hinder i form av styrmedel. Svenskt Vatten menar också att andra incitament är bättre för att driva på den tekniska utvecklingen när det gäller fosforutvinning från slam. Som exempel nämner Svenskt Vatten ett förbud mot användning av slam på kopplat till ett strängt lagkrav på återföring av fosfor till . Utredningen konstaterar att det finns argument mot en skatt på kadmium i avloppsslam, men anser att avloppsslam som används för jordbruksändamål inte kan undantas från en beskattning. Slam kan anses vara substituerbart med till exempel mineralgödselmedel, vilket leder till slutsatsen att antingen ska båda dessa källor beskattas eller ingen. Om bara en av källorna skattebeläggs kan konkurrensen påverkas mellan de som producerar avloppsslam och de som pro- ducerar mineralgödsel, vilket i förlängningen kan innebära att ute- bliven beskattning av den ena källan betraktas som otillåtet statligt stöd enligt . För att skatten i så liten utsträckning som möjligt inte ska träffa det kadmium som cirkulerar införs ett tröskelvärde som motsvarar den genomsnittliga kadmiumhalt som finns i klosettvatten. Skatt på kadmium i vissa produkter Foder är inte en homogen produkt. Det finns foder för en mängd olika djur, från nötkreatur och grisar till katter och hundar. Fodret kan också vara komponerat på olika sätt. Foderproduktion regleras i olika EU-rättsliga regleringar i syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa.47 I de EU- gemensamma reglerna finns det gränsvärden för kadmiumhalten i olika foderslag.48 Högsta tillåtna kadmiuminnehåll för helfoder är per ton, utom vad gäller foder till vuxna nötkreatur, får och getter där den högsta halten får vara per ton. För olika be- ståndsdelar i foder är gränsvärdena högre. Foder delas in i följande tre grupper: –foderblandningar (kompletteringsfoder och helfoder), –foderråvaror, samt –fodertillsatser och förblandningar. En foderblandning består alltid av minst två foderråvaror och delas in i två huvudgrupper: helfoder eller kompletteringsfoder, vilket ska framgå av märkningen av ett foder. Ett helfoder ska täcka dju- rens hela näringsbehov, till exempel foder till hundar och katter. Gris- och fjäderfäfoder kan förekomma i båda formerna beroende på lantbrukarens möjligheter att själv blanda foder på gården. Kom- mersiella foderblandningar till idisslare är alltid kompletteringsfoder då dessa djur även behöver ett komplement med grovfoder (hö en- silage, etc.). Som foderråvaror klassas bland annat spannmål, sojakakor och grovfoder i form av till exempel hö och ensilage. Även mer komplexa produkter kan klassas som råvaror, till exempel biprodukter från livs- medelsindustrin (vassle, bröd, etc.). Även inom kategorin animaliska biprodukter och därav framställda produkter finns många produkter som klassas som foderråvaror. Några exempel är slaktbiprodukter, kött- eller benmjöl, före detta livsmedel, tuggben med mera. 47En sammanställning av de viktigaste rättsakterna finns på . /amnesomraden/djur/foder/eusfoderbestammelser.4.7caa00cc12673 8ac4e880004153.html 48Se Bilaga I till Kommissionens förordning (EU) nr 574/2011 av , avsnitt 1, andra punkten. Skatt på kadmium i vissa produkter Typiska fodertillsatser är färg- och smakämnen, vitaminer, mikro- mineraler (koppar, selen med mera) och aminosyror. En fodertillsats måste vara godkänd för att få användas. Samtliga godkända foder- tillsatser listas i kommissionens tillsatsregister.49 Koncentrerade blandningar av fodertillsatser benämns som för- blandningar och används i huvudsak inom foderindustrin. Dessa blandningar består av minst två tillsatser och eventuellt en bärsubstans, till exempel en foderråvara. Förblandningar ska alltid vara märkta med benämningen ”Förblandning”. För tillverkning på gårdsnivå används huvudsakligen lägre koncentrationer av tillsatser jämfört med en för- blandning och dessa foder klassas då som kompletteringsfoder. Inom näringen används ofta begreppet premixer för dessa blandningar. Alla som på något sätt hanterar foder till livsmedelsproduceran- de djur, inklusive hästar, anses som foderföretagare och ska anmäla sitt företag till för registrering.50 En foderleveran- tör (det foderföretag som släpper ut foder på marknaden) ska lämna en produktbeskrivning till av foder som släpps ut på marknaden.51 Det finns således register över alla företag som befattar sig med foder i och över de foderprodukter som saluförs på den svenska marknaden. foderkontroll gör stickprovsundersökningar av bland annat förekomsten av kadmium i foder. Antalet prover som tas för kontroll av tungmetallinnehåll är relativt litet. Exempelvis var an- talet prover åren 2011–2015 i kategorin 726 Tillsatser (där bland annat olika mineraler ingår) 53 stycken. Av dessa visade 13 prover på kadmiumhalter över per ton tillsats, främst i olika typer av koppar-, mangan- och zinktillsatser.52 Kadmium förekommer således i mineralbaserat foder. Utredningen har dock inte gjort ytterligare be- dömningar av omfattningen av denna förekomst. 49European pursuant to Regulation (EC No 1831/2003, of additives, edition 257 (8/2017) och : List of additives subject to the provisions of Art. 10 § 2 of . (EC) No 1831/2003 for which no application for reevalua- tion was submitted before the deadline of . 502 kap. 1–1 d §§ Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2006:81) om foder, omtryckt genom SJVFS 2011:40. 512 kap. 2 § nämnda föreskrift. 52Madeleine , , e-post samt , Jord- bruksverket, e-post . Skatt på kadmium i vissa produkter Kadmiumtillförsel från foder uppfyller i princip de grundläggande villkoren för en skatt som utredningen anger i avsnitt 5.4.2. Det kad- mium som finns i mineralbaserat foder som används i djurhållning för livsmedelsproduktion är ett nytillskott till livsmedelsproduktions- kedjan och det finns risk att den del som – via djur och gödsel – tillförs hamnar i människokroppen via födan. Det finns även en liten risk för att kadmium som stannar i djuret direkt ham- nar i livsmedel, till exempel via inälvsmat. Kadmium i foder som används i djurhållning för livsmedelspro- duktion tillförs åkermarken genom stallgödsel och stallgödsel får anses vara substituerbart med mineralgödselprodukter och avlopps- slam. I enlighet med vad utredningen ovan kommit fram till gällande avloppsslam bör således samtliga dessa källor beskattas, eller ingen. I avsnitt 5.4.2 har utredningen gjort bedömningen att stallgödsel inte bör beskattas eftersom det huvudsakligen innehåller cirkulerande kadmium. Det kadmium i stallgödsel som kommer från mineral- baserat foder utgör dock ett nytillskott av kadmium till livsmedels- produktionskedjan. Genom att lägga skatt på kadmiuminnehållet i vissa kategorier av foder beskattas således nytillskottet av kadmium till livsmedelsproduktionskedjan via stallgödsel. Om kadmiuminne- hållet i dessa foder inte beskattas finns en risk att utebliven beskatt- ning av kadmiuminnehållet i stallgödsel skulle kunna innebära stat- ligt stöd enligt . Den principiella avgränsningen innebär att beskattning bör ske av foder som ges till djur för kött- eller mjölkproduktion samt till djur vars gödsel sprids på . En sådan avgränsning baserad på användningen av djurens gödsel är dock inte praktiskt hanterbar. Det krävs en förenkling och utredningen har stannat för en av- gränsning utifrån de foderkategorier som finns i EU-lagstiftningen för gränsvärden för kadmium i foder.