sou · H5B346 · 2017-06-01 00:00:00 — I takt med att det blir allt vanligare med muntliga förhandlingar i förvaltningsdomstolarna ökar utmaningarna. Detta gäller även om relativt många förhand- lingar hålls inom stängda dörrar och åhörarna därmed är färre. För- utom psykiatrimålen har mål om tvångsomhändertaganden av barn, vissa migrationsmål och skattemål framhållits som möjligt proble- matiska. Vår utgångspunkt är att de nya reglerna bör göras tillämpliga även i förvaltningsdomstolarna. Den typ av mål och den muntliga handläggning som förekommer i de allmänna förvaltningsdomstol- arna är inte av sådant slag att det finns anledning att överväga andra regler än för mål som handläggs enligt RB. Detsamma gäller dom- stolsärenden som handläggs i allmän domstol. Vi föreslår därför att de nya och ändrade bestämmelserna i även ska vara tillämpliga i förvaltningsprocessen och vid handläggning av domstolsärenden. I flera procedurlagar som gäller för andra domstolar och nämnder än allmänna domstolar finns en hänvisning till RB eller vissa bestämmelser i balken, t.ex. 5 kap. De nu föreslagna reglerna kommer därför att bli gällande även för dessa. Detta gäller bl.a. mark- och miljödomstolarna och hyresnämnderna. Även om behovet av vissa åtgärder kan vara större i andra slags mål, passar regelverket väl för de måltyper som handläggs där. 11.2En möjlighet till medhörning vid förhör i bevissyfte med en part Förslag: Bestämmelserna i 36 kap. 18 § RB ska vara tillämpliga vid förhör i bevissyfte med en part i allmän förvaltningsdomstol. Genom en hänvisning i 25 § FPL är reglerna om medhörning m.m. i 36 kap. 18 § RB tillämpliga vid förhör med vittnen och sakkunniga i förvaltningsdomstol. I FPL finns inte någon uttrycklig reglering av möjligheten att besluta om medhörning vid förhör i bevissyfte med en part. I samband med ett tidigare lagstiftningsärende har dock framförts att det finns ett behov av medhörning även vid partsförhör (prop. 2007/08:139 s. 21). Den dåvarande regeringen ansåg dock att frågan inte kunde hanteras inom ramen för lagstiftningsärendet. Domare vid flera förvaltningsrätter har vid möten med utred- ningen uttryckt att det fortfarande finns ett behov av medhörning vid vissa partsförhör. Det är också så bestämmelsen tillämpas i prak- tiken. Ett exempel som har lyfts fram är att förhör med den unge i ett mål om tvångsomhändertagande av barn kan behöva hållas utan att föräldrarna är närvarande i rättssalen. Erfarenheterna av den analogiska rättstillämpningen är i huvudsak goda. De skäl som finns för att kunna besluta om medhörning kan göra sig gällande även vid partsförhör i förvaltningsprocessen. Vi föreslår därför att bestäm- melserna i 36 kap. 18 § RB ska vara tillämpliga vid förhör i bevis- syfte med en part i allmän förvaltningsdomstol. På så sätt kodifieras den praxis som redan tillämpas. I detta kapitel beskriver vi vilka konsekvenser som våra förslag kan tänkas få. 12.1Vilka konsekvenser får förslagen? Bedömning: Förslagen bör leda till tryggare, säkrare och effek- tivare domstolsprocesser, eftersom antalet avbrott under förhand- lingar, inställda förhandlingar och andra negativa konsekvenser av bristande ordning och säkerhet i domstolarna minskar. För- slagen bör kunna hanteras inom befintliga kostnadsramar. Syftet med förslagen är att förbättra ordningen och höja säkerhets- nivån i domstolarna. Förslagen berör i första hand Dom- stolar, men även och andra myndigheter som ofta uppträder i domstol, liksom advokater och andra professio- nella rättsliga aktörer. Dessutom berörs enskilda parter, vittnen, åhör- are och andra som besöker domstolarna av förslagen. En beskrivning av problemen och vad vi vill uppnå med för- slagen finns i kapitel 3 och redovisas även i samband med respek- tive förslag (kapitel 4–11). Om inga ändringar kommer till stånd kommer dagens problem sannolikt att kvarstå i stort oförändrade eller öka. De justeringar av regelverket som vi föreslår ger dom- stolarna bättre förutsättningar för att genomföra rättegångar på ett tryggt och rättssäkert sätt. Nationell processrätt regleras, med undantag som inte är aktu- ella här, av medlemsstaterna själva. Förslagen är därför förenliga med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Vilka konsekvenser får förslagen i stort? Våra förslag innebär att domstolarna genom ändringar och förtyd- liganden i främst den processrättsliga lagstiftningen ska få bättre förutsättningar att genomföra trygga och säkra rättegångar. För- slagen innebär bl.a. att rättens ordförande får en stärkt roll, fler verktyg till sitt förfogande och att reglerna i en rad avseenden förtydligas och görs mer effektiva för att sammanträden i domstol ska kunna genomföras under trygga och säkra former. Förslagen ger domstolarna bättre möjlighet att bl.a. ta hänsyn till utsatta brotts- offers och vittnens situation och hantera problem med störande mobiltelefoner och oönskad fotografering i domstolens lokaler. Förslagen kan antas få flera positiva konsekvenser. Domstolarna blir lugnare, tryggare och säkrare miljöer för alla som deltar i eller besöker en rättegång. kan färre förhandlingar behöva ställas in på grund av att rädda och otrygga parter och vittnen inte kom- mer till domstolen. Att fler beslut ska samlas hos ordföranden bör också leda till att förhandlingarna blir smidigare eftersom det blir färre avbrott för enskilda överläggningar. Domstolarna får överlag bättre förutsättningar att tillgodose medborgarnas krav på god ord- ning och hög säkerhet i domstolarna, vilket kan förbättra förtroendet för domstolarna och bemötandet av dem som besöker domstolen. Det rör sig alltså inte primärt om ekonomiska konse- kvenser. Förslagen bör dock kunna leda till något minskade kostnader för Domstolar, främst eftersom antalet inställda förhandlingar kan antas minska något och det blir färre eller kortare avbrott i förhandlingarna. Det är emellertid svårt att uppskatta hur stor kostnadsminskningen blir. De minskade kostnaderna i detta avseende måste också vägas mot att domstolarnas kostnader kan öka något i andra avseenden, se nedan. Förslagen berör centrala frågor som regelbundet uppkommer i domstolarna och bestämmelserna kommer att tillämpas av i princip alla domare. Till en början finns därför ett visst initialt utbildnings- behov för i första hand domare, men också ordningsvakter och annan personal som bemannar säkerhetskontroller. Vår bedömning är att kostnaderna för detta utbildningsbehov kan hanteras inom befintliga kostnadsramar. I övrigt innebär förslagen i sig inte några kostnads- ökningar, eftersom det med något enstaka undantag rör sig om fakul- tativa och inte obligatoriska bestämmelser. Att en domare får, men inte ska, använda vissa rättsliga verktyg eller att olika regler för- tydligas är i sig inte kostnadsdrivande. I flera fall rör det sig dess- utom också om kodifiering av redan tillämpad praxis i domstolarna. En mer konkret bedömning kan göras först när lagstiftningen har trätt i kraft. Mot denna bakgrund är det inte heller meningsfullt att försöka beräkna kostnaderna mellan olika regleringsalternativ. Som framgår nedan bedömer vi att förslagen kan hanteras inom ramen för befintliga anslag. Vi går över till att analysera de ekonomiska konsekvenserna av vissa förslag närmare. Närmare om de ekonomiska konsekvenserna av vissa förslag Förslaget om tydligare regler om sidosal (kapitel 5.1) kan leda till att domstolarnas lokalbehov förändras. Möjligheten att hän- visa åhörarna till en sidosal av ordnings- och säkerhetsskäl används dock på främst vissa större tingsrätter. Erfarenheterna av den nuvarande tillämpningen visar också att domstolarna har kunnat planera lokalanvändningen så att det funnits tillgång till sido- sal i vissa mål. Förslaget innebär inte att kostnaderna ökar. Hur domstolarnas lokalbehov på längre ska tillgodoses är en fråga som får lösas i dialog med och inom ramen för budget- processen. En mer konkret analys av hur användningen av sidosal påverkar domstolarnas lokalbehov kan göras först när lagstiftningen har trätt i kraft och det framgår vilket behov av ytterligare förhand- lingssalar som finns. Vår bedömning är att tillkommande kostnader kan hanteras inom befintliga kostnadsramar. Angående personalkost- nader för vaktresurser i sidosalen, se kapitel 5.1. I kapitel 4 och 7 har vi föreslagit lagändringar som i delar utvidgar det straffbara området. Det gäller bl.a. brott mot domstolens ord- ningsregler (kapitel 4.5), brott mot förbud att föra in elektronisk utrustning i rättssalen (kapitel 6.2) och brott mot förbudet att fotografera i domstolens lokaler (kapitel 7.2). Ett utvidgat straffansvar kan leda till merkostnader för flera olika myndigheter, däribland Domstolar, och . Det är inte möjligt att med någon säkerhet uppskatta hur många förundersökningar, åtal, domstolsförhandlingar och lagföringar som kommer att bli resultatet av de nya eller ändrade bestämmelserna. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att vi även föreslagit att det straffbara området för såväl nya som befintliga straffbestämmelser begränsas på så sätt att det i ringa fall inte ska dömas till ansvar (kapitel 4.6). En jämförelse med straffbestämmelsen i nuvarande 9 kap. 5 § RB tyder på att det inte kommer att röra sig om mer än ett fåtal mål som därför inte kommer att leda till några egentliga merkostnader för de rättsvårdande myndigheterna. Det rör sig om mindre utvidgningar av det straffbara området som dessutom enbart gäller i domstolarnas lokaler. Dessa kan enligt vår bedömning rym- mas inom respektive myndighets befintliga anslag utan ompriori- teringar. Vi bedömer inte att det behövs något resurstillskott för att klara av eventuellt merarbete på grund av de ändrade straffbestäm- melserna. Möjligheten att förbjuda elektronisk utrustning i rättssalarna Förslaget om att säkerhetskontroll ska få användas för att förhindra att elektronisk utrustning förs in i en rättssal (kapitel 6.3) kan med- föra kostnader för domstolarna. Det rör sig dels om kostnader för att bemanna och utföra själva kontrollen, dels för att förvara sådan elektronisk utrustning som inte får föras med in i salen. Det bör dock betonas att en sådan kontroll endast ska få ske om finns förut- sättningar för säkerhetskontroll i övrigt. Kostnaden för att bemanna och utföra kontrollen ökar inte nämnvärt enbart därför att kontroll- personalen även ska söka efter otillåten elektronisk utrustning. För- slaget innebär därför inte några ökade kostnader för själva kontrollen. Som angetts i kapitel 6.3 antar vi att möjligheten i första hand kommer att användas i mål som hålls i säkerhetssalar och förhand- lingssalar med förhöjd säkerhet där utrustning för säkerhetskontroll redan finns i anslutning till salen eller en kontroll av åhörarna kan anordnas i anslutning till salen. fanns det sex säkerhets- salar och 25 förhandlingssalar med förhöjd säkerhet. Säkerhetssalarna är som regel utrustade för att kunna hantera och förvara otillåtna föremål som påträffas vid den kontroll som görs i anslutning till förhandlingssalen. Det är däremot inte förhandlingssalarna med för- höjd säkerhet. Behovet av förvaringskapacitet kan dock antas öka om även elektronisk utrustning ska eftersökas, eftersom långt fler bär sådan utrustning än andra slags otillåtna föremål. Detta kan innebära kostnader för främst förvaring av mobiltelefoner som inte får tas med in i rättssalen. Kostnaden för ett enklare förvaringsskåp har av uppskattats till . Kostnaden får hanteras inom befintlig budget. Vi har föreslagit att en bildupptagning i eller en bildöverföring från rättssalen ska få ske om någon har utlöst ett överfallslarm i rätts- salen (kapitel 7.4). Om domstolarna väljer att använda sig av den möjligheten att kameraövervaka rättssalar i överfallssituationer kan kostnader för teknisk utrustning och för att ansöka om utökat till- stånd till kameraövervakning uppkomma. Enligt uppgift från Dom- stolsverket är det tekniskt möjligt att koppla överfallslarmet till kameror i förhandlingssalen och sända rörliga bilder till monitorer utanför. Detta kan göras med den utrustning som redan finns i de flesta domstolar eller som kommer att installeras inom ramen för redan planerade teknikuppgraderingar. Den tekniska utrustningen kräver alltså inte något resurstillskott till domstolarna. Kostnad- erna för att hos ansöka om ändrat tillstånd till kamera- övervakning beräknas per domstol ta maximalt någon eller några timmars arbete i anspråk för domstolschefen eller säkerhetschefen. Tidsåtgången för länsstyrelsernas handläggning är något högre, men bör även den kunna hanteras inom befintlig budget. Sammantaget bedömer vi att förslaget kan hanteras inom befintliga kostnadsramar. Förslaget om att införa bindande krav på säkerheten vid muntliga förhandlingar som hålls på en sjukvårdsinrättning (kapitel 9.1) kan medföra tillkommande kostnader för landstingen. Det rör sig dock i första hand om ett förtydligande av vilka regler som gäller. Några nya uppgifter läggs inte på landstingen. Förhandlingarna hålls på sjukvårdsinrättningar där det bedrivs vård enligt LPT eller LRV och vården ska bedrivas så att den uppfyller kraven på god säkerhet i verksamheten. Enligt gällande regler innebär detta att det ska finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att en god säkerhet ska kunna tillgodoses i verksamheten. Genom våra förslag blir det tydligt att kravet gäller även vid muntliga förhandlingar på sjukvårdsinrättningen. På de sjukvårdsinrättningar där säkerhetsarbetet fungerar väl innebär förslaget inga merkost- nader. I andra fall kan vissa kostnader uppkomma, men hur stora dessa blir går inte att avgöra utan att närmare analysera situationen vid varje enskilt sjukhus. Detta är inte möjligt att göra inom ramen för utredningen. Inspektionen för vård och omsorg () har redan tillsynsansva- ret för säkerheten vid de aktuella sjukvårdsinrättningarna. Merkost- naden för att utöva tillsyn även i de avseenden som följer av förtyd- ligandet bedömer vi som marginell. Tillsynen omfattar inte rätten och domstolens personal, se kapitel 9.1. Vår samlade bedömning är förslagen ryms inom befintlig budget. Att videokonferens uttryckligen ska få användas i psykiatrimål (kapitel 9.2) förutsätter att vårdgivaren ordnar med den tekniska utrustning som krävs. Eftersom videokonferens används i viss ut- sträckning finns därför den tekniska utrustning på flera sjukvårdsinrättningar som i vart fall i huvudsak tillgodoser det nu- varande behovet. På kort och medellång sikt bör det därför inte behövas ytterligare investeringar och förslagen ryms inom befintlig budget. På och i takt med att videokonferens används i allt högre utsträckning kan dock behov av bättre teknisk utrustning uppkomma. Kostnaden för en videokonferensutrustning av det slag som används i domstolarna har av uppskattats till . Vi har föreslagit att undantagen från säkerhetskontrollen begränsas (kapitel 8.1). Detta innebär att fler personer än tidigare omfattas av kontrollen, vilket kan medföra att kontrollen tar att genomföra. Detta vägs dock delvis upp av att tydligare och mer enhetliga regler gör kontrollerna snabbare och smidigare. Förslaget innebär sammantaget inte några merkostnader. Spridning av otillåtna bilder och filmer Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd av den personliga integriteten har analyserat de ekonomiska och andra konsekvenserna av att det införs en ny straffrättslig bestämmelse i 4 kap. 6 b § BrB om olaga integritetsintrång (SOU 2016:7 s. 575– 585). Den utvidgning av det straffbara området som vi har före- slagit i kapitel 7.5 är så begränsad att den inte förändrar den konse- kvensanalys som tidigare gjorts. Ikraftträdande och behovet av informationsinsatser Tidpunkten för ikraftträdande diskuteras i kapitel 13. Vi bedömer inte att det är nödvändigt att ge i uppdrag åt eller någon annan myndighet att särskilt informera om de nya bestäm- melserna. Kostnaden för enskilda domstolar att t.ex. genom anslag i lokalerna eller i sociala medier informera om de nya reglerna är obetydlig. 12.2Vilka övriga konsekvenser får förslagen? Bedömning: Våra förslag kommer inte att medföra några andra konsekvenser av de slag som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) eller i 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Förslagen får inga kostnadsmässiga eller andra konsekvenser för före- tag. Vi bedömer att våra förslag i huvudsak inte heller får några konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen, dvs. konse- kvenser för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen. När det gäller jämställdheten mellan kvinnor och män vill vi peka på att processrättsliga bestämmelser i sig är könsneutrala. Inom ramen för varje bestämmelses tillämpningsområde och skyddsintresse kan dock olika grupper få ett starkare skydd beroende på hur utsatt gruppen generellt är för t.ex. subtila hot och påtryckningar i rätts- processen. En ofta utsatt grupp är kvinnor som utsatts för våld i en nära relation. Våra förslag om mer effektiva åtgärder mot bl.a. sub- tila hot och påtryckningar kommer att bidra till en tryggare situa- tion i domstol för den gruppen, vilket indirekt är av betydelse för möjligheten att med straffrättsliga åtgärder motverka mäns våld mot kvinnor. Det skulle dock föra för långt att påstå att åtgärderna har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män. De professionella aktörernas uppfattning om ordningen i dom- stol har redovisats uppdelat per kön för att möjliggöra en jämställd- hetsanalys, se bilaga 2. Enkätresultaten ger inte stöd för att kvinnor upplever markant större ordningsproblem i domstolarna än män. Förslag och bedömning: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Det behövs inga övergångsbestämmelser. Skälen för förslaget och bedömningen Förslagen kräver inte några investeringar eller att andra förändringar först måste genomföras. Vi anser därför att lagändringarna bör träda i kraft . De bör därför träda i kraft . Utgångspunkten när det gäller ikraftträdandet av processrättslig lag- stiftning är att nya regler börjar tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det saknas anledning att här frångå denna huvudregel. Några över- gångsbestämmelser behövs därför inte. 14.1Förslaget till lag om ändring i 2 § Om det finns skäl för det, får rättens ordförande besluta att den som är eller kan antas vara under inte får närvara vid ett offentligt sammanträde. Paragrafen har moderniserats språkligt. Uttrycket ”förhandling” har ersatts med ”sammanträde” för att göra det tydligare att bestäm- melsen är tillämplig även på andra sammanträden inför rätten. 3 § Vid ett sammanträde som hålls inom stängda dörrar får rättens ordförande tillåta en tjänsteman vid domstolen eller den som tjänst- gör vid domstolen i utbildningssyfte att närvara. Om det finns sär- skilda skäl, får rättens ordförande tillåta även andra att närvara vid ett sådant sammanträde. Övervägandena finns i kapitel 4.2. Paragrafen har ändrats språkligt och redaktionellt för att göra den tydligare och mer lättläst. Innebörden av att uttrycket ”för- handling” har ersatts med ”sammanträde” förklaras i kommentaren till 2 §. I sak har bestämmelsen ändrats endast på så sätt att beslut enligt andra meningen fattas av rättens ordförande i stället för, som tidigare, av rätten i sin helhet. 4 § Har en förhandling hållits inom stängda dörrar och har det då lagts fram uppgift, för vilken det hos domstolen gäller sekretess som avses i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), får rättens ordförande besluta att uppgiften inte får uppenbaras. 5 § Överläggning till dom eller beslut ska hållas inom stängda dörrar, om rättens ordförande inte finner att det kan ske offentligt. Hålls överläggning inom stängda dörrar, får, förutom rättens ledamöter, närvara endast sådan rättens tjänsteman som har att ta befattning med målet. När det finns särskilda skäl får rättens ordförande tillåta även annan att närvara vid sådan överläggning. Bestämmelserna i 4 och 5 §§ har ändrats i sak endast på så sätt att beslut fattas av rättens ordförande i stället för rätten i sin helhet. Övervägandena finns i kapitel 4.2. 8 a § En domstol får meddela de ordningsregler som behövs i lokaler och utrymmen som disponeras av domstolen och är tillgängliga för all- mänheten. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om domstolschefens föreskriftsrätt. Övervägandena finns i kapitel 4.5. I paragrafen förtydligas att en domstol får meddela de ordnings- regler som behövs i lokaler och utrymmen som disponeras av dom- stolen och är tillgängliga för allmänheten. Ordningsregler beslutas av domstolens chef eller den som han eller hon har delegerat be- slutanderätten till. Ordningsregler är bindande föreskrifter och kan exempelvis utformas som villkor för, begränsningar av eller förbud mot viss verksamhet i domstolens lokaler, men också regler om vem som får uppehålla sig i domstolens lokaler (jfr prop. 2000/01:32 s. 29–30). Föreskriftsrätten gäller i lokaler och utrymmen som dispo- neras av domstolen och är tillgängliga för allmänheten. Som exem- pel kan nämnas väntrum, korridorer, hissar, entréer och andra ut- rymmen, men inte lokaler som används som åklagarrum, advokat- rum, samtalsrum och liknande.1 Utrymmen utanför själva domstols- byggnaden eller lokalerna omfattas inte. De ordningsregler som meddelas med stöd av paragrafen påverkar inte de befogenheter som rättens ordförande har att besluta om ordningsregler eller vidta åt- gärder mot den som stör eller beter sig olämpligt. Domstolens beslut om ordningsregler får inte överklagas, se 60 § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och 58 § förord- ningen (1996:379) med hovrättsinstruktion. 1 I vissa fall kan ordningsreglerna även gälla i rättssalen, se 9 d §. Vilka slags ordningsregler får meddelas? Domstolens föreskriftsrätt är långtgående och omfattar i princip alla slags regler som säkerställer att det råder god ordning och en hög säkerhetsnivå i domstolens lokaler. får beslutas endast om de behövs och har godtagbar grund. I detta ligger att eventuella begränsningar inte får gå längre än vad omstän- digheterna kräver och att behovet av begränsningarna alltid ska vägas mot skäl som talar i motsatt riktning. Sådana skäl är exempelvis intresset av öppenhet och insyn i domstolens verksamhet och vikten av att medierna har möjlighet att rapportera om den till andra. Inne- hållet i grundlag och annan överordnad författning ska alltid be- aktas vid utformningen av föreskrifterna och dessa begränsar före- skriftsrätten. Ordningsreglerna får inte begränsa offentligheten vid domstolsförhandlingar, yttrande- och informationsfriheten eller andra grundlagsfästa fri- och rättigheter (2 kap. 20 § regeringsformen). Alla regler som i någon mån påverkar enskildas möjligheter att inne i domstolens lokaler utöva sina rättigheter är dock inte begräns- ningar av rättigheterna i grundlagens mening. Ett exempel kan vara reglering av högljudda mobiltelefonsamtal och demonstrationer inne i lokalerna. Frågan får bedömas enligt allmänna principer. För den bedömningen är det bl.a. av betydelse vilket syfte som bär upp ordningsregeln, hur omfattande dess skyddsområde är, vilken sanktion som drabbar den som överträder och vilka begränsande effekter regeln har på möjligheten att utöva den grundlagsskyddade rättigheten (se m.fl., Regeringsformen, 2016, s. 91–92). Det allmänna kravet på domstolen att iaktta saklighet och opartisk- het i sin verksamhet gäller även beslut om ordningsregler (1 kap. 9 § regeringsformen). Vid bedömningen av vilka slags ordnings- regler som är sakligt motiverade får hänsyn exempelvis tas till att domstolarnas verksamhet ställer särskilda krav på att även väntrum och allmänna utrymmen uppfattas som lugna, ordnade och trygga miljöer.