sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Det bör ock- så beaktas att en mycket generös möjlighet att överlåta dagar till en annan person än en förälder eller likställd förälder ökar risken för att försäkringen genomgår en principiell förändring i riktning mot en allmän barntillsynsförsäkring. En viss försiktighet är därför påkallad. En begränsad överlåtelsemöjlighet gör att riskerna för att en sådan möjlighet används på ett sätt som inte är avsett eller att det får oöns- kade effekter på jämställdheten mellan män och kvinnor minskar. De olika möjligheter som finns att lämna tillfällig föräldrapenning till en annan försäkrad har genomförts stegvis. Inom den tillfälliga föräldra- penning finns i nuvarande regelverk dessutom en skillnad i den möj- lighet som en förälder eller en likställd förälder har att använda för- månen jämfört med den möjlighet som finns för en annan försäkrad. För den sistnämnda kategorin finns alltjämt en viss begränsning i möjligheten att använda förmånen. Vid en avvägning av nu nämnda omständigheter gör utredningen bedömningen att det är rimligt att för varje barn ska kunna överlåtas fram till det att bar- net fyller . och fram till dess att barnet har fyllt ska överlåtandet i stället avse om för varje barn. Vid en sådan utformning av överlåtelsemöjligheten har utredningen beaktat de förslag som finns i avsnitt 7.2 och 7.7 om att det ska införas en ny modell för föräldrapenningen som innebär att förmånen lämnas med olika antal dagar utifrån barnets ålder och att fler dagar i föräldrapenningen ska reserveras. En förälder som har ensam vårdnad om ett barn har rätt att själv överlåta alla dagarna. Om föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn har vardera för- äldern rätt att i stället överlåta hälften av dagarna. De föräldrapenningdagar som kan överlåtas till en annan försäk- rad innan barnets treårsdag är i förhållande till det totala antalet dagar som disponeras procentuellt sett färre till an- talet jämfört som kan överlåtas . Detta har sin grund i att behovet av anknytning till föräldern bedöms som större när barnet är yngre som behovet av flexibilitet be- döms som större när barnet är äldre. De dagar som kan överlåtas till en annan försäkrad ingår i den pott av dagar som inte är reserverade för vårdnadshavaren och som han eller hon själv kan välja att avstå till en annan förälder eller likställd förälder. De dagar som överlåts ska kunna tas ut som föräldern tar ut föräldrapenning enligt vad som följer av 12 kap. 4 a § SFB. Bestäm- melsen möjliggör ett uttag av föräldrapenning om under barnets första levnadsår. Det innebär t.ex. att en för- älder som är ensam i sitt föräldraskap kan få hjälp och stöd av en annan person hemma efter förlossningen. kan genom verkställighetsföreskrifter reglera den närmare tillämpningen av möjligheten till överlåtelse (se 3 § första stycket 1 förordningen [1998:562] med vissa bemyndiganden för För- säkringskassan). Innebörden av ett överlåtande är att en person som inte har någon egen rätt till föräldrapenning för ett barn ges rätt till dagar i stället för föräldern. Någon rätt till ytterligare dagar med föräldrapenning när en annan försäkrad vårdar barnet är det alltså inte frågan om. Utred- ningen har övervägt om begreppet ”avstå” bör användas i stället för begreppet ”överlåta” för att beskriva den handling som företas när dagar lämnas till en annan försäkrad. Begreppet ”avstå” används i 12 kap. 17 § SFB som reglerar att en förälder kan avstå rätten att få föräldrapenning till förmån för den andra föräldern. Begreppet ”över- låta” används i 13 kap. 8 § SFB som anger att en förälder i vissa fall får överlåta rätten till tillfällig föräldrapenning till en annan försäkrad. I förarbetena till de två paragraferna ges inte någon närmare förklaring om innebörden av dessa olika begrepp. Eftersom det i detta fall är fråga om att en förälder lämnar dagar till en person som inte har någon egen rätt till föräldrapenning bedöms begreppet ”överlåta” bäst be- skriva den handling som företas. Enligt rättspraxis finns det inget som hindrar att en förälder som har avstått föräldrapenningdagar till den andra föräldern enligt 12 kap. 17 § SFB tar tillbaka dagar som inte har utnyttjats vid ett senare till- fälle (HFD 2014 ref. 16). Enligt utredningen bör detta gälla även för sådana dagar som överlåts till en annan försäkrad enligt den nya över- låtelsemöjligheten. Eftersom en överlåtelse av en rätt till en förmån enligt SFB inte utgör en civilrättslig överlåtelse bedöms det inte finnas något hinder för en sådan ordning (Hessmark m.fl. 2015, s. 659). Denna möjlighet bör komma till uttryck i författningstexten. Bestämmelserna om föräldrapenning ska i huvudsak gälla för den person som har fått dagar efter överlåtelse Bestämmelserna om föräldrapenning i SFB ska gälla även för den person som vårdnadshavaren överlåter dagar till. En bestämmelse med denna innebörd bör föras in i balken. Det innebär bland annat att en person som får dagar efter överlåtelse måste uppfylla villkoret i 12 kap. 3 § SFB om att till huvudsaklig del faktiskt vårda barnet på det sätt som krävs med hänsyn till barnets ålder. Det innebär även att regeln om uttag i 12 kap. 4 a § SFB blir tillämplig. Vidare innebär det bland annat att personen måste uppfylla det s.k. 240- dagarsvillkoret i 12 kap. 35 § SFB för att föräldrapenning ska lämnas på sjukpenningnivå samt att bestämmel- serna om avräkning för utländsk förmån i 12 kap. 33–34 §§ SFB är tillämpliga (se avsnitt 7.18.2 i fråga om utredningens förslag till änd- ringar i avräkningsbestämmelserna). När det gäller 240-dagarsvillko- ret tillkom detta för att en blivande förälder inte skulle kunna speku- lera med ersättningens storlek i försäkringen (prop. 1984/85:78, s. 59). Även om risken för spekulation torde vara försumbar i de fall för- äldrapenning överlåts till en annan försäkrad talar inte minst förenk- lingsskäl, dvs. att undvika särlösningar som komplicerar tillämpning och handläggning såväl som förståelse för regelverket, för att be- stämmelsen även bör gälla i detta fall. Även det förhållandet att en vårdnadshavare som inte själv uppfyller 240-dagarsvillkoret annars skulle kunna avstå dagar i början av ledigheten för att kringgå denna bestämmelse, talar för att villkoret bör gälla. Ersättningens storlek beräknas utifrån förutsättningarna för den person till vilken rätten till föräldrapenning har överlåtits. Från regeln om att balkens bestämmelser om föräldrapenning ska gälla för den person som vårdnadshavaren överlåter dagar till bör emellertid vissa undantag göras. Det rättsliga ansvaret för barnet och den grundläggande rätten till föräldrapenning ligger hos vårdnads- havaren och det är därmed vårdnadshavaren som bör ha möjlighet att styra över vem som ska ha möjlighet att i stället för honom eller henne använda föräldrapenningen för att vårda barnet. Den person som har fått rätt till föräldrapenning överlåten till sig bör inte i sin tur få avstå eller överlåta dagarna till en annan förälder eller en annan försäkrad (jfr vad som gäller för tillfällig föräldrapenning enligt 11 kap. 6 § andra stycket SFB). Denna restriktion bör anges i författnings- texten (se föreslagna 11 kap. 6 § första stycket SFB). Därutöver bör överlåtelsemöjligheten, av samma skäl, enbart gälla för vårdnadshavar- na och ska därför inte tillkomma en förälder eller person som lik- ställs med förälder, men som inte är vårdnadshavare. Denna restrik- tion bör också komma till uttryck i författningstexten (se föreslagna 12 kap. 17 a § andra stycket SFB och författningskommentaren till detta lagrum). Överlåtelsemöjligheten och den utvidgade rätten till tillfällig föräldrapenning vid förälders sjukdom eller smitta I 13 kap. 31 a–31 d § SFB finns regler som ger en ensamstående föräl- der en utvidgad rätt till tillfällig föräldrapenning vid förälderns sjuk- dom eller smitta. Reglerna innebär att kan besluta att en annan person än föräldern ska få rätt till tillfällig föräldrapen- ning för att vårda ett barn som inte har fyllt . Avsikten med bestämmelserna är att stödja en ensamstående förälder om han eller hon på grund av sjukdom inte kan vårda sitt barn (prop. 2008/09:194, s. 26). Enligt 13 kap. 31 c § SFB kan utvidgad rätt till tillfällig föräldra- penning inte lämnas till den som på annan grund kan få föräldra- penning eller tillfällig föräldrapenning för vård av barnet. Här avses bland annat personer som likställs med föräldern och som kan få för- äldrapenning och tillfällig föräldrapenning enligt reglerna i 11 kap. 4 och 5 §§ SFB. En följd av att det införs en överlåtelsemöjlighet är att den utvidgade rätten till tillfällig föräldrapenning inte kan lämnas i de fall mottagaren kan få föräldrapenning enligt de nya reglerna för över- låtelse. Bortsett från ett krav om att den som kan få föräldrapenning efter överlåtelse ska vara försäkrad för föräldrapenning finns ingen begränsning om vilka personer som kan komma i fråga för sådan över- låtelse. Överlåtelsemöjligheten rör alltså en vid krets personer. Ut- rymmet för att tillämpa reglerna om utvidgad rätt till tillfällig föräldra- penning torde alltså minska. Utredningen, som inte ser några skäl för att ändra regeln i 13 kap. 31 c § SFB, lämnar dock inte något förslag om att ta bort den utvidgade rätten till tillfällig föräldrapenning. Det kan fortfarande vara aktuellt att tillämpa reglerna i de fall föräldern inte har kvar eller i de fall föräldern upp- nått det maximala antal dagar som kan överlåtas. 7.10.4Ledighet, semesterlön och pensionsrätt för barnår med anledning av de nya möjligheterna till föräldrapenning Rätt till ledighet från arbetet Den som får rätt till föräldrapenning enligt utredningens förslag om en överlåtelsemöjlighet bör också ges rätt att vara ledig från sitt arbete som han eller hon får sådan ersättning. En be- stämmelse om detta bör föras in i föräldraledighetslagen (1995:584), förkortad FLL. I lagen bör det också göras en ändring till följd av förslaget om att en sambo ska likställas med en förälder inom för- äldrapenningen utan krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn. En sambo bör ges ledighetsrätt utan krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn. Utredningen föreslår dock inte någon an- nan ändring av FLL till följd av nu nämnda förslag. Det innebär bland annat att reglerna i 10 § FLL om antalet ledighetsperioder och att reglerna i 13 § FLL om att arbetstagaren ska anmäla föräldraledig- het i före ledigheten kommer att gälla. Även om förslaget om att överlåta föräldrapenningdagar till en annan försäkrad inte innebär att rätten till föräldrapenning totalt sett ökar kan förslaget ändå leda till ökad belastning för företagen, t.ex. för administration gällande ersättare för den som är frånvarande från arbe- tet för att vårda en annan persons barn med föräldrapenning. I någon mån kan det också påverka planeringsförutsättningarna eftersom kret- sen arbetstagare som kan komma i fråga för ledighetsrätt utökas. Kostnaderna för sådan ökad administration och planering bedöms dock öka enbart marginellt. Skälen till detta är att överlåtelsemöjlig- heten kan förväntas användas i en begränsad omfattning. Det ska ock- så framhållas att den överlåtelsemöjlighet som finns inom den tillfälliga föräldrapenningen, såvitt framkommit, inte medfört några särskilda problem för företagen. För den ledighetsrätt som följer av den föreslagna överlåtelsemöjligheten inom föräldrapenningen är dessutom arbetstagarens varseltid för ledighet avsevärt längre än den ledighetsrätt som följer av uttag av tillfällig föräldrapenning. Synen på föräldraledighet påverkas av normer och attityder på arbetsplatser och hos arbetsgivare. Utifrån nuvarande normer och uppfattningar om hur föräldraledigheten bör fördelas förväntas till exempel män i vissa fall inte använda alla föräldrapenningdagar. Det skulle kunna göras gällande att en möjlighet för en förälder att lämna föräldrapenningdagar till en annan person skulle möjliggöra för en arbetsgivare att utöva påtryckning mot föräldern att lämna dagar till en annan person i stället för att själv vara ledig. I den mån detta före- kommer är det dock inget nytt problem. Redan i nuvarande regel- verk finns det en möjlighet för föräldern att lämna dagar med såväl föräldrapenning som tillfällig föräldrapenning till en annan person. Risken för att problemet skulle öka som en följd av förslaget bedöms därför som liten. En arbetsgivare som nekar en förälder ledighetsrätt i strid med lagen kan dessutom bli skadeståndsskyldig enligt reglerna i 22 § FLL. Enligt 17 a § 3 semesterlagen (1977:480) är frånvaro från arbetet semes- terlönegrundande när det gäller ledighet enligt föräldraledighetslagen i fråga om tid för vilken föräldrapenning lämnas med anledning av barns födelse eller adoption enligt 12 kap. SFB. Detta gäller under förutsätt- ning att frånvaron för varje barn eller vid flerbarnsbörd sammanlagt inte överstiger eller för ensamstående förälder . Den nya möjligheten för en annan försäkrad att vara ledig med ersättning i form av föräldrapenning bör vara semesterlönegrundan- de. Eftersom detta redan följer av den nuvarande lydelsen av 17 a § semesterlagen är någon lagändring inte påkallad. Någon lagändring är inte heller påkallad till följd av förslaget om att en sambo ska lik- ställas med en förälder och ges ledighetsrätt utan krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn. Bestämmelserna i om pensionsrätt för barnår är ett sätt att kompensera föräldrar ekonomiskt för att det som de tjänar in till pensionen minskar när föräldern är föräldraledig eller arbetar deltid. Pensionsrätt kan betalas ut efter barnets födelse eller adoption, och är inte beroende av om föräldern har varit för- äldraledig eller inte. Den förälder som tjänar minst under respektive år får automatiskt pensionsrätten för barnår detta år. Det är möjligt att anmäla om att pensionsrätten för barnår ska tillgodoräknas den andra föräldern. Pensionsrätt för barnår betalas ut för ett barn i taget och kan enbart betalas ut till barnets vårdnadshavare. föräldern ska ha haft vårdnaden om barnet och bott tillsammans med barnet minst halva det aktuella året. Barnet och föräldern måste också ha varit bosatta i . För att pensionsrätten för barnår sedan ska omvandlas till pension måste vårdnadshavaren ha arbetat i innan det år han eller hon fyller . Det innebär att de som är föräldrar utan att vara vårdnadshavare, eller tillhör den krets som likställs med föräldrar, inte kan få pensions- rätt för barnår. Föräldraledighet för en person som inte är vårdnads- havare men som med nuvarande regelverk har möjlighet att använda föräldrapenning kompenseras alltså inte . Utredningen föreslår ingen ändring i detta avseende utan anser att frågan bör övervägas i ett annat sammanhang. Det är troligt att fler personer än kommer att motta föräldrapenning utan att vara vårdnadshavare med den före- slagna överlåtelsemöjligheten. De effekter som förslaget kan ha på pensionen bör därför följas upp. 7.10.5Överlåtelsemöjligheten inom den tillfälliga föräldrapenningen ska utökas Inom den tillfälliga föräldrapenningen har en person som likställs med en förälder rätt till tillfällig föräldrapenning under i huvudsak samma förutsättningar som barnets förälder. Enligt 11 kap. 5 § andra stycket SFB får en sambo eller en familjehemsförälder som likställs med en förälder dock inte använda sig av möjligheten att överlåta rätten till tillfällig föräldrapenning enligt bestämmelserna i 13 kap. 8 och 9 §§ SFB. Någon motivering om varför överlåtelsemöjligheten inte skulle gälla för en likställd sambo eller familjehemsförälder framgår inte av förarbetena (jfr prop. 1993/94:220, s. 50 f. och 73 f.; prop. 2000/01:44, s. 30 f. och 44; prop. 2008/09:200, s. 415). Över- låtelsemöjligheten gäller för de övriga personkategorierna som lik- ställs med en förälder och skillnaden i regelverket framstår enligt ut- redningens mening som omotiverad. Att samma regler gäller för de personer som likställs med en förälder innebär en förenkling av re- gelverket. Utredningen föreslår därför att överlåtelsemöjligheten i 13 kap. 8 och 9 §§ SFB ska gälla för alla personkategorier som lik- ställs med en förälder. 7.10.6Anpassningar ska göras utifrån att föräldrapenning- förmåner kan lämnas till fler än två mottagare Trots att föräldrapenningförmåner kan lämnas till fler än två perso- ner är flera av bestämmelserna utformade som att det bara kan finnas två mottagare. I 11 kap. 10 § första stycket, 12 kap. 4 a § första stycket, 12 kap. 17 § första stycket, 13 kap. 3 § och 110 kap. 5 a § SFB an- vänds nämligen uttryckssätten ”båda föräldrarna”, ”båda föräldrar” respektive ”den andra föräldern”. Utredningen kan inte se några bärande skäl för att behålla de valda uttryckssätten. Bestämmelserna bör anpassas utifrån att det kan finnas fler än två mottagare. Regel- verket blir både enklare och mer lättöverskådligt med en sådan an- passning. När det gäller bestämmelsen i 12 kap. 17 § SFB, om möj- ligheten att avstå dagar till en annan förälder, torde en sådan ändring endast vara språklig. Detta eftersom det inte finns något hinder i SFB för att avstå dagar till fler än en förälder. Ändringen av bestäm- melsen i 11 kap. 10 § första stycket SFB, som innehåller huvudregeln om att föräldrapenningförmånger inte får lämnas till fler än en föräl- der för samma barn och tid, får anses vara en ändring i sak. Ändring- arna av bestämmelserna i 12 kap. 4 a § första stycket och 110 kap. 5 a § SFB, om rätten till och ansökan om de s.k. dubbeldagarna under barnets första levnadsår, får också beskrivas som ändringar i sak. Det- samma gäller ändringen av bestämmelserna i 13 kap. 3 § SFB, om att tillfällig föräldrapenning i vissa fall får lämnas till fler än en förälder för samma barn och tid. Utredningen lämnar alltså ett förslag om att ändra nu nämnda bestämmelser och anpassa dessa utifrån att det kan finnas fler än två mottagare. 7.11Rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption ska tas bort och ersättas av möjlighet till ersättning inom föräldrapenningen Förslag: Rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption ska tas bort. Ersättning för motsvarande ändamål ska kunna lämnas inom ramen för föräldrapenningen. En förälder ska ha rätt till föräldrapenning i samband med barns födelse. Föräldrapenningen ska kunna lämnas för tid från och med förlossningen till och med den fjortonde dagen efter barnets hem- komst efter förlossningen. Beräkningen av tidsramen för uttaget av föräldrapenningen ska vid adoption utgå från tidpunken när föräld- rarna har fått barnet i sin vård. Föräldrapenningen ska kunna läm- nas även till en förälder som inte har barnet i sin vård. Ersättningen ska kunna lämnas till en förälder som föräldrapen- ningförmån för samma barn lämnas till annan förälder. inom ramen för föräldrapenningen Rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption (13 kap. 10 och 12 §§ socialförsäkringsbalken, förkor- tad SFB, i vissa sammanhang benämnd ”pappadagarna”) har flera syf- ten. Ett syfte är att föräldern som inte föder barnet ska kunna vara ett stöd för mamman vid förlossningen och få möjlighet att redan från början delta i vården av det nyfödda barnet. Ett annat syfte är att föräldern ska ha möjlighet att vid behov vårda äldre barn i famil- jen under mammans vistelse på BB och att hjälpa mamman i hemmet den efter hemkomsten från sjukhuset. (Se prop. 1973:47, s. 51; prop. 1976/77:117, s. 45; prop. 1984/85:78, s. Mamman får därigenom stöd efter förlossningen och barn och förälder får möjlig- het till kontakt (se prop. 1978/79:168, s. 40). Rätten till tillfällig för- äldrapenning ifråga gäller även vid adoption och tillkommer då båda föräldrarna (13 kap. 12 och 13 §§ SFB). I det sammanhanget är det främst fråga om att tillgodose behovet av att båda föräldrarna kan vistas hemma med barnet någon tid i samband med barnets ankomst till familjen (prop. 1984/85:78, s. 72). De syften som beskrivs ovan har i stort fortfarande aktualitet. Tillfällig föräldrapenning i dessa syften används också i stor omfatt- ning; av alla barn har en pappa som använder den nu aktuella möjligheten till ersättning och därmed följande rätt till föräldraledighet. Andelen dagar med tillfällig föräldrapenning i sam- band med barns födelse och vid adoption som betalas ut till kvinnor understeg en procent 2016. (Se mer om detta i avsnitt 6.7.) Det är inte alla föräldrar som omfattas av möjligheten till ersätt- ning eftersom en av utgångspunkterna är att föräldern avstår från förvärvsarbete eller arbetslöshetsersättning och har en sjukpenning- grundande inkomst. Utredningen kan se att det finns behov av en förmån för att för- äldrar ska ha möjlighet att uppfylla de angivna syftena. Med den ut- veckling som har skett i regleringen om föräldrapenning och i sam- hället sedan den nu aktuella möjligheten till tillfällig föräldrapenning infördes finns det emellertid anledning att omvärdera i vilken form ersättningen bör lämnas. Ersättningens syften i förhållande till de olika föräldrapenningförmånerna När föräldrapenning i samband med barns födelse och den särskilda föräldrapenningen 1985 slogs samman till en förmån uttalades i för- arbetena att försäkringen renodlades till att omfatta en del (föräldra- penning) som avser täcka föräldrarnas behov av ledighet och ersätt- ning för att vårda barnet när detta är litet och en del (tillfällig föräl- drapenning) som under förskoleåren och en del av grundskoleåren ger rätt till ledighet och ersättning vid mer akut uppkomna situatio- ner då någon av föräldrarna behöver vårda eller vara med barnet (prop. 1984/85:78, s. 52). Den tillfälliga föräldrapenningen i sam- band med barns födelse och vid adoption kan generellt sett sägas syfta till att skapa förutsättningar för en tidig kontakt mellan båda föräldrarna och barnet samt för att barnet ska få en god start i livet eller i den nya familjen genom att göra det lättare för mer än en för- älder att ta det vardagliga ansvaret. Dessa perspektiv har enligt utred- ningens bedömning en starkare koppling till sådana behov som för- äldrapenningen är avsedd att tillgodose än till de behov som den till- fälliga föräldrapenningen är avsedd att tillgodose. Även var av uppfattningen att den tillfälliga föräldra- penningen som ges i samband med ett barns födelse och vid adop- tion närmast hör hemma inom föräldrapenningen (se SOU 2003:50, s. 67). Den tillfälliga föräldrapenningen för ändamålen ifråga har en annan karaktär än vad som är huvudsyftet bakom den tillfälliga för- äldrapenningen, dvs. att utgöra en riskförsäkring för inkomstförlust när föräldern oförutsett behöver avstå förvärvsarbete för att vårda ett sjukt eller smittat barn. I likhet med vad som gäller för föräldrapen- ningen är den tillfälliga föräldrapenningen för de ändamål som är i fråga mer av karaktären intjänad förmån som kan disponeras fritt och där det finns ett visst mått av förutsäg- barhet kring när i tiden till exempel en adoption eller en förlossning kommer att äga rum. (Se även ibid. s. 61 f.) Syftet bakom möjlig- heten till ersättning för att närvara vid förlossningen som kopplas till mammans välmående kan relateras till den redan befintliga rätten till föräldrapenning för mamman för tid före barnets födelse (se 12 kap. 5 § SFB). Det kan dock konstateras att det inte är uppenbart inom vilken förmånsform ersättning för de syften som avses ska anses höra hemma. Det finns även vissa likheter med den tillfälliga föräldrapen- ningen, framförallt den aspekten att det handlar om en i huvudsak kortvarig ledighet för den förälder som berörs. I och med de föränd- ringar av föräldrapenningens utformning som utredningen föreslår, kommer emellertid även den förmånen i mer formaliserad form än tidigare medföra uttag av ersättning för kortare ledigheter (se av- snitt 7.2.3 om föräldrapenning för tiden från och med barnets treårs- dag). Förändringar som kan påverka synen på var ersättningen hör hemma