sou · H4B371 · 2017-01-01 00:00:00 — De aktuella väljarna har genom brevröstning goda möjligheter att utöva sin rösträtt. Anordnandet av röstningslokaler vid utlandsmyndigheterna innebär ytterligare en åtgärd att lägga till all annan administration vid ett omval för inblandade myndigheter. Ofta är det då troligen en lämplig ordning att, så som skedde vid de senaste omvalen, inte anordna röstning vid utlandsmyndigheterna, särskilt om det är fråga om ett omval till kommun- eller . Som nämnts har Demokratiutredning gjort bedömningen att det allmänna bör verka för ett ökat valdeltagande och att det bör vidtas särskilda insatser för att öka valdeltagandet bland utlandssvenskar. Särskilt föreslås ökat öppethållande vid utlandsmyndigheterna inför de allmänna valen (se SOU 2016:5 s. 147 och 149). Ett högt valdeltagande är naturligtvis en strävan som är mycket angelägen och som väger tyngre än de flesta andra argument i exempelvis effektivitetssyfte. I det här fallet är det oklart om valdeltagandet skulle sjunka om endast brevröstning stod till buds för utlandssvenskar vid just omval. Med tanke på värdet av ett högt valdeltagande ter det dock sig inte lämpligt att i lag utesluta möjligheten att anordna röstning vid utlandsmyndighet. Det bör här även beaktas att bestämmelsen är generell. Således ska den fungera även vid omval i ett riksdagsval. Utredningen föreslår därför ingen ändring i de aktuella bestämmelserna. 4.3.5Handläggningen av överklaganden m.m. Förslag: Vissa bestämmelser i vallagen om handläggningen av överklaganden av beslut att fastställa utgången av ett val ändras: –Resultatet av riksdagsvalet och val till tillkännages genom att protokollet läggs fram för granskning hos . På samma sätt ska det tillkännages när nya ledamöter och ersättare utsetts. (14 kap. 25 §) –Ett överklagande av beslut att fastställa utgången av ett val ska ges in till (15 kap. 5–7 §§). –Överklagande av val ska tillkännages genom att de anslås hos . Den uttryckliga rätten för envar att yttra sig över överklagandena tas bort. (15 kap. 8 §) –Övriga fall av överklaganden ges in till beslutsmyndigheten och myndigheten ska skyndsamt yttra sig i samband med att överklagandena lämnas till (15 kap. 9 §). Bedömning: Det är lämpligt att det gentemot väljarna tydliggörs att incidenter vid röstmottagningen kan påtalas och synpunkter på förfarandet framföras till valmyndigheterna utan att överklagande sker samt att dessa omhändertas inom ramen för uppföljningar, utvärderingar och förbättringar av valgenomförandet. Utredningsdirektiven pekar särskilt på behovet av att se över möjligheterna att förenkla förfarandet och administrationen i samband med omval. Hit hör vissa delar av handläggningen av överklaganden av valresultatet. Offentliggörande av valresultatet och överklaganden Valresultatet i riksdagsvalet ska enligt 14 kap. 25 § vallagen kungöras i Post- och . Överklagandetiden räknas från den dag då kungörelsen är införd (15 kap. 6 § första stycket 5 vallagen). Motsvarande gäller inte för landstings- och kommunalvalen. Dessa valresultat kungörs genom att protokollet läggs fram för granskning (14 kap. 26 § vallagen). När klagotiden har gått ut ska samtliga överklaganden kungöras i Post- och när det gäller riksdagsvalet samt i ortstidning beträffande landstings- och kommunalvalen. har därefter rätt att yttra sig över överklagandena (15 kap. 8 § vallagen). Denna ordning har kritiserats bl.a. av från effektivitetssynpunkt (dnr 13-2011 s. 27 f.) Det är naturligtvis av stor vikt att valresultatet offentliggörs på ett säkert sätt och att handläggningen av överklaganden sker rättssäkert. Effektivitetsskälen som framhållits har dock också betydelse i sammanhanget från rättssäkerhetssynpunkt. I dagens samhälle är information lättillgänglig, genom exempelvis internet och massmedia. Det är därför inte givet att tillkännagivandet av resultatet i riksdagsvalet måste vara så formellt att det krävs kungörelse i Post- och . För landstings- och kommunalvalen anses det vara en tillräcklig ordning att valresultatet tillkännages genom att protokollet läggs fram för granskning. Utredningen har inhämtat att det i praktiken innebär att protokollet anslås på anslagstavla. Några missförhållanden i fråga om brist på transparens eller dålig tillgång till information har inte framkommit beträffande den ordningen. Utredningen anser därmed att det inte finns någon anledning att ställa andra krav för riksdags- och Europaparlamentsvalets än för landstings- och kommunalvalens tillkännagivanden, inte minst av effektivitetsskäl. Be- stämmelsen i 14 kap. 25 § vallagen bör därför ändras i enlighet med detta. Liknande överväganden kan anföras när det gäller kungörelse av de överklaganden som kommit in. De olika krav på kungörelse av överklaganden som gäller för riksdagsrespektive landstings- och kommunalvalen synes inte ha fog för sig utan verkar snarare vara en onödigt komplicerad ordning. En fördel med en och samma ordning för alla valen skulle dessutom vara att medborgarna då kunde finna överklagandena på ett och samma ställe. Överklagandena skulle exempelvis kunna tillkännages på myndighetens hemsida, på dess anslagstavla samt finnas tillgängliga för envar att ta del av på dess kansli. Formen för tillkännagivandet av dessa bör därmed endast regleras i 15 kap. 8 § vallagen på så sätt att de ska anslås. Överklagande av val ska ges in till En särskild fråga gäller till vilken myndighet ett överklagande ska ges in. Enligt 15 kap. 5 § vallagen gäller att överklagandena ska ges in till beslutsmyndigheten. Det har under utredningen framkommit att den nuvarande ordningen är tidsödande och ineffektiv. Om överklagandena i stället gavs in till – som för övrigt också enligt nuvarande regler gör rättidsprövningen – skulle handläggningen kunna påbörjas . Dessa argument har goda grunder och medverkar till att effektivisera hela förfarandet och därmed även i förekommande fall ett omvalsförfarande. Bestämmelserna som rör det i 15 kap. 5–7 §§ vallagen ändras därför i enlighet med detta. Envars rätt att yttra sig över överklaganden tas bort Den bestämmelse i 15 kap. 8 § tredje stycket vallagen som innebär att envar får yttra sig över överklagandena har som framgått också ifrågasatts. Motsvarande bestämmelse fanns även i den äldre vallagstiftningen (11 och 22 §§ riksdagsordning och 56 § i vallag ). Av äldre juridisk litteratur framgår att det tillkom envar besvärsberättigad att i anledning av överklaganden avge förklaring, liksom den som blivit utsedd genom valet. Någon anledning att utesluta andra från förklaringsmöjligheten syntes inte föreligga då syftet med kommunikationen var att få allsidigast möjliga belysning av den genom besvären väckta frågan. , Valrätt, 1950, s. 127 ff.) I den proposition som föregick vallag konstaterades att det i stort sett aldrig kommer in några yttranden. Då ansågs det dock att reglerna borde finnas kvar med hänsyn till att ett överklagande av ett val kan ses som en form av medborgartalan (se prop. 1996/97:70 s. 237). har ansett att bestämmelsen inte fyller någon praktisk funktion och att det, såvitt är känt, inte förekommer att någon person yttrar sig i anledning av en kungörelse om inkomna överklaganden (dnr 13-2011, s. 27 f.) Under utredningens arbete har bekräftats att det inte heller vid det senaste valet förekom några yttranden. Regeringen har alltså i tidigare lagstiftningsarbeten ansett att bestämmelsen ska behållas. Vad som närmare avsågs med uttalandet att överklagandet kan ses som en medborgartalan framgår dock inte. Ursprungligen synes dock bestämmelsen ha syftat till att prövningen skulle grundas på ett så bra underlag som möjligt. Utredningens utgångspunkt är att endast om bestämmelsen fortfarande fyller en reell funktion bör den behållas. utrymme att inhämta de upplysningar som behövs för utredningen av ett överklagande är inte beroende av nämnda bestämmelse. Exempelvis gäller enligt 15 kap. 12 § vallagen att de upplysningar och yttranden som nämnden begär ska lämnas till den. Det kan även förordnas om vittnesförhör. Inget hindrar heller att den som önskar yttra sig till nämnden i fråga om ett överklagande gör så. Medborgarnas rätt till insyn i handläggningen följer vidare av bestämmelserna om handlingsoffentlighet. Den aktuella bestämmelsen framstår mot denna bakgrund därmed som obehövlig. Sannolikt bidrar den dessutom till en viss ineffektivitet i handläggningen. Slutsatsen är enligt utredningen att behov av underlag för bedömningen är tillgodosedd genom övriga bestämmelser i bl.a. 15 kap. vallagen. För ett snabbt och smidigt genomförande av ett eventuellt omval vore det bättre att kunde påbörja handläggningen efter att överklagandetiden gått ut och överklagandena tillkännagivits. Utredningen anser därmed att det trots tidigare överväganden i frågan nu finns anledning att ändra bestämmelsen i syfte att effektivisera handläggningen av överklaganden. Detta kan även bidra till att ett eventuellt omval kan hållas efter det ordinarie valet. Ändringen innebär endast att den uttryckliga rätten för envar att yttra sig tas bort. Incidentrapportering i samband med val Arbetet med att få fram ett slutligt valresultat påverkas av hur stort antal överklaganden som kommer in (2011:1, s. 25). Anledningen till det stora antalet överklaganden, främst , har anförts vara bl.a. det jämna valresultatet, väljares egna upplevelser vid valet och medias rapportering (se a. rapport a.s. och i Omstritt omval, bokserie 55, s. 48 f.) I många fall var de skrifter som kom in handlingar som tveklöst utgjorde överklaganden av valresultatet. I andra fall var det tydligt att så inte var fallet. Flera skrivelser var dock av sådan karaktär att det var svårt att avgöra om det fanns en avsikt att formellt överklaga eller inte. har anfört att det bör införas ett enkelt sätt att anmäla incidenter vid röstmottagningen utan att för den skull överklaga valresultatet. Mot bakgrund av detta har utredningen fått i uppdrag att överväga och ta ställning till om en rutin för incidentrapportering i samband med val bör införa. Utredningen konstaterar att vad som avses med denna fråga är att finna ett sätt att redan under röstmottagningen ta hand om frågor, synpunkter, klagomål och liknande från väljare till undvikande av överklaganden som i realiteten snarare är klagomål. Utredningen kan inte se annat än att detta förmodligen förekommer genom att valförrättarna finns till hands för frågor och förtydliganden och att detta ryms inom ramen för valnämndernas insatser i fråga om utbildning av valförrättare och information till väljarna. Utredningen ställer sig positiv till att sådana insatser tydliggörs än mer framöver t.ex. genom information till väljarna på affischer och genom andra kanaler om möjligheten att direkt i vallokalen eller röstningslokalen framföra synpunkter eller klaga utan att överklaga. Vissa incidenter kan troligen rättas till omgående medan annat kan tas om hand inom ramen för utvärderingar eller förbättringsarbeten. I denna fråga krävs inte några författningsförslag och det överlämnas åt valmyndigheterna att närmare utarbeta på vilket sätt man lämpligen arbetar vidare med frågan inom ramen för redan pågående utbildnings- och informationsinsatser. 4.3.6Andra frågor vid omval Förslag: Bestämmelsen i 15 kap. 13 § fjärde stycket vallagen ändras så att ett omval till kommunfullmäktige endast avser det antal fasta mandat och utjämningsmandat som tilldelades den eller de valkretsar som är berörda vid det upphävda valet. I bestämmelserna i 14 kap. 22 och 23 §§ vallagen om utseende av ytterligare ersättare i vissa fall görs tillämpliga även i de fall en ersättare har blivit invald i en valkrets där omval sker. Bedömning: Det krävs inga förändringar i kommunindelningslagen eller i folkomröstningslagen med anledning av utredningens förslag. Skälen för förslaget och bedömningen Omval i endast en eller några av flera valkretsar m.m. Enligt nuvarande valordning finns det inget bosättningskrav för kandidater beträffande den valkrets där han eller hon kandiderar. Det finns inte heller något som hindrar en kandidat att ställa upp i mer än en valkrets. Det innebär att en kandidat kan bli vald i mer än en valkrets. Om det sker måste det avgöras vilken valkrets som han eller hon ska företräda och vem det mandat som kandidaten inte tillträder i så fall ska tillfalla. Detta avgörs genom s.k. dubbelvalsavveckling (14 kap. 11 § vallagen). Ett omval till eller avser endast det antal fasta mandat och utjämningsmandat som tilldelades den berörda valkretsen vid det upphävda valet (15 kap. 13 § fjärde stycket). I utredningsdirektiven anges att det kan behövas anpassningar i vallagen för att begränsa effekterna av ett omval i de valkretsar som inte omfattas av omvalet. Frågan om rätten att kandidera i flera valkretsar vid riksdagsvalet har övervägts . Exempelvis bedömde att det inte fanns skäl att införa regler som hindrade en person att kandidera i mer än en valkrets (SOU 2008:125 s. 216). I förarbetena till vallag ansågs inte heller skäl att införa några sådana bestämmelser. Det anfördes vidare att det måste ankomma på partierna att vid sina nomineringar ta rimlig hänsyn till väljarnas behov av tydlighet beträffande kandidaturerna och effekterna av personvalet. (Se SOU 2004:111 s. 222 och prop. 2004/05:163 s. 92 f.) Dubbelvalsavveckling vid omval i en eller några av valkretsarna Dubbelvalsavvecklingen utgår från att val i samtliga valkretsar i ett valområde sker eftersom detta utgör normalfallet. Vid omvalet i var det fråga om omval i en valkrets av fyra. Då aktualiserades frågan om hur bestämmelserna skulle tolkas. har anfört att reglerna om dubbelvalsavveckling inte kan tillämpas vid ett omval i endast en del av valområdets valkretsar eftersom det skulle kunna få konsekvenser i de övriga valkretsarna. Vid omvalet i gjordes således en tolkning av bl.a. bestämmelserna i 15 kap. 13 § fjärde stycket vallagen som innebar att de ledamöter som redan var invalda i andra valkretsar bortsågs från vid beräkningarna för att utse ledamöter i omvalskretsen (se 2012:1 s. 9). Enligt utredningens uppfattning är det en rimlig tolkning av hur gällande rätt bör tillämpas i denna speciella situation. Utredningen har dock uppmärksammat att bestämmelsen i 15 kap. 13 § fjärde stycket vallagen reglerar omfattningen av ett omval till riksdag eller . Eftersom utjämningsmandat numera även finns vid val till kommunfullmäktige bör bestämmelsen kompletteras i detta avseende. Nya ersättare då tidigare ersättare väljs vid omval I 14 kap. 22 och 23 §§ vallagen anges att ytterligare ersättare ska utses i vissa fall, exempelvis när en ersättare blivit ordinarie ledamot. Utredningen har uppmärksammats på att i händelse av omval i en eller några av flera valkretsar kan det uppstå behov av att utse nya ersättare om en ersättare blir invald i en valkrets där omval sker. Bestämmelserna om utseende av ny ersättare bör därför göras tillämpliga på även denna situation. Folkomröstningslagen (1979:369) hänvisar till vallagen i flera hänseenden beträffande förfarandet vid röstningen. Således hänvisas i 16 § folkomröstningslagen till 15 kap. 5–8 §§ vallagen i fråga om talan mot beslut att fastställa utgången av en folkomröstning. Utredningens förslag i avsnitt 4.3.5 som avser handläggningen vid överklaganden av val medför att det behöver tydliggöras i dessa bestämmelser hur de tillämpas vid en folkomröstning. Det innebär att även vid överklaganden av beslut att fastställa utgången av en folkomröstning kommer handläggningen att omfattas av de förslagna förändringarna om förenklat förfarande. Hänvisningen i 16 § folkomröstningslagen till 15 kap. 6 § första stycket 4 vallagen bör dessutom ändras med anledning av införandet av en ny fjärde punkt i den sistnämnda paragrafen (se prop. 2013/14:48). Lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting reglerar i 4 kap. 1 § att en ny indelning som ska träda i kraft året efter ett ordinarie val ska tillämpas redan vid det valet. Ändrad indelning träder alltid i kraft ett visst år, enligt 1 kap. 12 § indelningslagen. Annat kan inte gälla än att ett omval följer den kommun- och landstingsindelning som tillämpa- des vid det ordinarie valet. Omval kommer för övrigt sannolikt ofta att hållas efter året efter det ordinarie valet. Några särskilda överväganden beträffande bestämmelserna i denna lag behövs alltså inte enligt utredningen. 5Förstärkt skydd för valhemligheten I är val fria och hemliga. Det innebär bl.a. att väljaren ska kunna rösta utan yttre påverkan och utan att behöva visa eller tala om hur han eller hon har röstat. Enligt det svenska valsystemet gör väljaren i ordning sin röst bakom en valskärm. Där lägger väljaren valsedeln i ett valkuvert och försluter det. Därefter lämnar väljaren valkuvertet till röstmottagarna. Valsedlar får väljaren tillgång till i anslutning till röstmottagningsstället, där valsedlar alltså läggs ut på en särskild plats. Efter valen har bl.a. internationella valövervakare ifrågasatt om det svenska systemet för tillhandahållande av valsedlar i anslutning till röstmottagningsställen kan innebära en risk för yttre påverkan genom att personer i lokalen kan se vilka valsedlar en väljare tar. Europeiska kommissionen har väckt liknande frågor. I en skrivelse till kommissionen har regeringen anfört att de svenska reglerna tillgodoser kraven om hemlig röstning men att det kan finnas skäl att se över om valförfarandet kan förbättras i syfte att ytterligare öka enskildas upplevelse av att kunna rösta fritt, utan någon som helst påverkan av andra. Det är mot denna bakgrund som utredningen har fått i uppdrag att närmare utreda hur skyddet för den enskilda väljaren mot yttre påverkan vid röstningen ytterligare kan förstärkas. Översynen ska göras inom ramen för det nuvarande valsedelsystemet. Förstärkt skydd för valhemligheten 5.2.1Fria och hemliga val I samband med författningsöverenskommelsen slogs det i 3 kap. 1 § första stycket regeringsformen en av de viktigaste principerna för bildande fast, nämligen att den ska utses genom fria, hemliga och direkta val (se SOU 1972:15 s. 124). I artikel 39 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna ställs också krav på att val till sker genom fria och hemliga val. Rätten till fria och hemliga val gäller för övrigt generellt vid val i , dvs. även vid kommunal- och landstingsval. Med fria val avses att ingen får bestämma vad en väljare ska rösta på. Alla väljare har rätt att rösta under sådana förhållanden att de inte utsätts för tvång eller annan otillbörlig påverkan. Det allmänna ska inte blanda sig i valen i annan omfattning än som behövs för att underlätta valförfarandet, t.ex. tillhandahålla valsedlar, vallokaler och röstmottagare samt svara för sammanräkningen. Dessutom är vissa former av påtryckningar straffbelagda genom bestämmelser i 17 kap. 8 § om otillbörligt verkande vid röstning och tagande av otillbörlig förmån vid röstning. Nära kopplad till de fria valen är valhemligheten. Väljare ska inte vara tvungna att visa eller tala om hur de har röstat. Valhemligheten ska också kunna bevaras, dvs. det ska inte gå att ta reda på hur någon har röstat. I stadgas om brott mot rösthemlighet om någon obehörigen söker skaffa sig kännedom om vad som angående utövning av rösträtt i allmänt ärende ska hållas hemligt (17 kap. 9 § ). Att själv berätta hur man har röstat liksom att fråga någon hur denne har röstat är dock inte straffbart. Valhemligheten skyddas även av bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt 40 kap. 1 § den lagen gäller sekretess för uppgift om hur en väljare har röstat vid val enligt vallagen och som framkommit då biträde lämnats åt väljaren vid röstningen, eller framgår av innehållet i ett avgivet valkuvert som inte har öppnats för rösträkning enligt bestämmelserna i 11 och 12 kap. vallagen. Krav på fria och hemliga val följer även av internationella förpliktelser som har åtagit sig att följa såsom FN:s konvention om civila och politiska rättigheter (artikel 25) och artikel 3 i det första tilläggsprotokollet till . Förstärkt skydd för valhemligheten na slås fast att väljarna ska ha rätt till hemliga val. De ska också ha möjlighet att kunna rösta fritt utan otillbörlig påverkan eller tvång. Vidare ska arbete, genom , i frågor om val beaktas. Kommissionens kodex för god valpraxis (CDL-AD [2002] 23 rev.) tar upp riktlinjer om bl.a. fria och hemliga val. Fria och hemliga val omfattas av punkterna 3 och 4 i riktlinjerna. De fria valen innebär enligt kodexen bl.a. att staten ansvarar för att väljarna får korrekt information om vilka kandidaturer som föreligger. Staten ansvarar också för att det finns effektiva sanktioner mot överträdelser av de fria valen, exempelvis i fråga om köp av röster. Vidare ska valproceduren hållas enkel. Valförrättarna bör hålla uppsikt över valsedlar som finns utlagda på ett röstmottagningsställe. Valhemligheten ska enligt kodexen skydda väljarna mot påtryckningar. Den ska vara garanterad under hela valprocessen, särskilt under själva röstningen och vid rösträkningen. Valhemligheten är en rättighet för väljarna men ska också respekteras av dem. Vikten av att röstningen sker individuellt framhålls i kodexen. Vidare får enligt kodexen ingen övervaka eller kontrollera hur någon annan röstar. Familjeröstning, dvs. att en familjemedlem övervakar övriga familjemedlemmars valhandlingar, ska följaktligen inte heller tillåtas. Budröstning är dock en särskild form av röstning, som i och för sig tillåts. Liksom i fråga om de fria valen är det staten som ansvarar för att valhemligheten upprätthålls och att det finns effektiva sanktioner mot överträdelser av den. I vallagen finns bestämmelser om genomförande av val till såväl riksdag, landstings- och kommunfullmäktige som till (1 kap. 1 §). I lagen regleras bl.a. hur själva valhandlingen och röstmottagningen går till. Skyddet för valhemligheten och de fria valen kommer till uttryck i dessa bestämmelser. Vissa bestämmelser i vallagen blir tillämpliga även vid val till . Enligt 3 kap. 13 § sametingslagen sker röstningen vid val till i vallokal eller genom brevröstning. Då gäller sametingslagens regler om förfarandet (se bl.a. 3 kap. 15, 16, 19 och 20 §§ sametingslagen). Vid röstning i vallokal gäller därutöver även be- Förstärkt skydd för valhemligheten stämmelserna i 7 kap. 3 § vallagen om hur röstning går till på ett röstmottagningsställe, vilket bl.a. innebär att en väljare ska göra i ordning sin röst bakom en valskärm. Vidare gäller bestämmelserna i 8 kap. 4 § vallagen, dvs. att röstmottagarna ansvarar för ordningen på röstmottagningsstället. Röstmottagningsställen är vallokaler och röstningslokaler. På valdagen sker röstning i vallokalerna. Före eller under valdagen sker röstningen i röstningslokaler (7 kap. 1 § vallagen). Det finns krav på att vallokaler och röstningslokaler ska vara lämpade för ändamålet så att väljare inte hindras eller störs under röstningen. De får vidare inte ha någon politisk anknytning, religiös anknytning eller anknytning till ett visst företag som kan påverka väljaren i samband med röstningen. (4 kap. 20 § tredje stycket och 4 kap. 22 § andra stycket vallagen.) Vallokaler och röstningslokaler ska enligt 8 kap. 1 § vallagen vara utrustade med ett lämpligt antal avskilda platser (valskärmar) där väljarna kan rösta utan insyn. Väljaren ska enligt vallagen göra i ordning sin röst genom att, för varje slag av val de vill delta i, ta en valsedel, lägga den i ett valkuvert utan att vika den och försluta kuvertet (7 kap. 2 § vallagen). Om röstningen sker vid ett röstmottagningsställe ska väljaren göra i ordning sin röst bakom en valskärm och därefter lämna valkuvertet till röstmottagarna (7 kap. 3 § första stycket vallagen). Röster som inte har gjorts i ordning bakom en valskärm är dock inte ogiltiga (se prop. 2004/05:163 s. 119 och avsnitt 5.2.3). Enligt andra stycket i samma paragraf ska väljare som på grund av funktionsnedsättning eller liknande inte kan göra i ordning sin röst själv få hjälp med det av röstmottagarna eller av någon annan person.