sou · H5B356 · 2017-06-15 00:00:00 — Den goda ekonomiska utveckling som präglade bröts vilket gjorde att förvaltningens omfattning och effektivitet hamnade i fokus. kommer en växande kritik mot makten hos yrkeskårerna inom den offentliga sektorn. Olika yrkeskårer inom den offentliga sektorn uppfattades av politiker och byråkrater som svårstyrda, kostnadsdrivande och med ett begränsat intresse för tillvarata medborgares uppfattningar. Det fanns således en vilja att minska yrkeskårernas makt med bland annat starkare ledning och mer av kontroll. , som hade politiskt stöd från både höger och vänster, lanseras som lösningen på båda dessa problem. är de flesta överens om att NPM inte har lyckats infria de högt ställda förväntningarna. Den offentliga sektorn som helhet har inte blivit mer effektiv och yrkeskårerna bedöms ha tappat alltför Tillitsbaserad styrning – vad och varför? mycket makt i relation till politiken. Medborgarnas inflytande har ökat men är fortfarande inte på en tillfredsställande nivå. Det finns förhoppningar om en styrning som behåller de positiva aspekterna med NPM, men som skapar bättre förutsättningar för yrkeskårerna samt ökar medborgarnas inflytande. Tillitsbaserad styrning är styrning som syftar till att flytta fokus till mötet mellan medarbetaren och brukaren och frigöra handlingsutrymme i detta möte, så att lösningar kan skräddarsys för olika brukarbehov. Därför ingår också samverkan och systemperspektiv som en centrala delar i denna styrning. Tanken är att man på så vis ska kunna skapa mer kvalitet i tjänsterna till medborgaren, som man stärker möjligheterna till återkoppling från de medarbetare som möter brukarna till de aktörer som stiftar lagar, upprättar regelverk och bedriver tillsyn. En tillitsbaserad styrning är således en reaktion mot delar av NPM, men det kan betonas att det emellertid inte ska förstås som en återgång till den tidigare ordningen där yrkeskårerna var dominerande inom verksamheterna. Här handlar det om att finna en balans mellan yrkesprofessionella, medborgare och politiker. 3Styrning som kontrollerande och möjliggörande I förra kapitlet beskrev vi hur styrningen av offentlig verksamhet har utvecklats samt vad tillitsbaserad styrning enligt forskningen kan handla om. I detta kapitel diskuterar vi vilka faktorer som är viktiga att beakta för att skapa en ändamålsenlig balans i styrningen generellt, och i ersättningsmodellernas utformning i synnerhet. En möjliggörande styrning innebär att medarbetare uppmuntras att vara delaktiga i beslut och processer, till skillnad från en mer kontrollerande styrning där medarbetare förväntas agera i enlighet med beslut som fattas utan deras inblandning (, 1995). Vi diskuterar i detta kapitel olika faktorer som motiverar såväl en möjliggörande styrning som en kontrollerande styrning och ger också exempel på olika teorier som belyser detta. Syftet är att beskriva att både kontrollerande och möjliggörande inslag är nödvändiga i styrningen. Valet av styrmedel kan spegla denna uppdelning och olika styrmedel kan vara kontrollerande eller möjliggörande i olika grad. Med andra ord, skillnaden mellan kontroll och möjliggörande behöver inte vara svart och vit, utan kontroll kan utformas på ett sätt som upplevs som möjliggörande för verksamheterna. Ersättningsmodellerna kan utformas för att i första hand vara möjliggörande, men också mer kontrollerande och detaljstyrande. Hur balansen mellan möjliggörande och kontrollerande inslag i slutsändan upplevs beror på den sammantagna styrningen. Hur enskilda ersättningsprinciper balanserar det kontrollerande och det möjliggörande diskuteras mer utförligt i kapitel 5. Styrning som kontrollerande och möjliggörande 3.1Styrningens mål: välfärdstjänster av hög kvalitet Kvalitet är en viktig utgångspunkt i styrningen av offentlig sektor inklusive utformningen av ersättningsmodeller. En vanlig definition av kvalitet på en tjänst i privat sektor är dess förmåga att tillfredsställa och helst överträffa kundernas behov och förväntningar (och , 2002). I offentlig verksamhet står framför allt medborgarnas behov i centrum. Lyckas verksamheten i hög grad tillgodose dessa behov, indikerar det hög kvalitet, och vice versa. Lagstiftningen ger ramar och riktning för vad som kan förväntas men i många fall går det inte att utvärdera kvalitet i offentlig verksamhet i förhållande till specifika lagrum eftersom bedömningen av kvalitet berör en bedömningsutövning av en yrkesprofessionell, något som är svårt att ställa upp i lagtext. Vem som definierar medborgarens behov blir här av central betydelse. Den som har inflytandet att definiera brukarens behov kontrollerar indirekt vad som innebär kvalitet. Kvaliteten i välfärdstjänster såsom vård, omsorg och skola uppstår i samspel mellan politikens mål, medborgaren och den professionella medarbetaren men det som är kvalitet för en part behöver inte alltid vara kvalitet för de andra parterna. Det kan till och med vara så att de olika aktörernas kvalitetsdefinitioner kan stå i konflikt med varandra. Alla parter innehar information och resurser som är unika för respektive part och som behövs för ett gott utfall. Medarbetaren har professionell kunskap och erfarenhet inom sitt specifika område och politikern har ett samhällsperspektiv som innefattar en avvägning av tjänsternas omfattning och prioriteringar mellan medborgares olika behov. Medborgaren som brukar tjänsten kan beskriva sina specifika behov och sin upplevelse. Vem som bör definiera kvalitet och exakt hur de olika perspektiven bör vägas ihop är slutligen en normativ fråga som vi inte gör anspråk på att besvara i detta delbetänkande, men det finns en del lärdomar att dra från hur offentlig verksamhet har styrts tidigare. Lärdomarna från den förvaltningspolitiska utvecklingen (se kapitel 2) är att det blir problematiskt när tolkningen av kvalitet domineras av ett enskilt intresse såsom yrkesprofessionernas eller politikernas och tjänstemännens. För att tillgodose medborgarens behov – med beaktande av den ram och riktning som anges i lagstiftningen på området – behöver medborgarens, yrkesprofessionens och Styrning som kontrollerande och möjliggörande politikens perspektiv balanseras. Mycket talar för att det än finns utrymme för ett mer utpräglat medborgar- och brukarperspektiv.1 De yrkesprofessionella och medborgaren behöver i det enskilda fallet samverka kring åtgärder för att tillgodose behovet – det ligger i tjänsteproduktionens logik att värdet uppstår i mötet mellan medarbetaren och brukaren. Här ligger ett stort ansvar – som också kräver handlingsutrymme – på yrkesprofessionens förmåga att hantera variationen i medborgarnas behov och förutsättningar och att individ- och situationsanpassa insatserna därefter. Politiker behöver, med hjälp av tjänstemän och professionella företrädare, följa upp kvaliteten i verksamheterna och styra på ett sätt som lämnar tillräckligt utrymme för det professionella ansvarstagandet. I nästa avsnitt diskuteras hur styrningen kan innehålla möjliggörande och kontrollerande inslag för att beakta detta. 3.2Hur bör styrningen utformas – en mer komplex fråga än man kan tro I debatten kring NPM framstår det ibland som att det finns två extrempositioner, de som vill ha en stark granskningsapparat och de som eftersträvar full frihet åt medarbetarna (, 2014). I realiteten är det inte så enkelt. Det handlar i stället om att hitta en bra balans mellan kontroll och möjliggörande och att utforma kontrollen så att den upplevs som ett stöd för medarbetarna. För att åstadkomma en god styrning krävs att olika styrmekanismer kombineras på ett sätt som skapar en bra balans mellan kreativitet och innovation å ena sidan och förutsägbar måluppfyllelse å andra sidan (, 1995). Vissa styrmedel kan bidra till att skapa kreativitet och innovation, medan andra är inriktade på att nå de fastställda målen genom att styra och följa upp och därmed motverkar kreativitet och innovation. Två av styrsystem (diagnostiksystem och system för begränsningar) kan betraktas som kontrollerande där individer förväntas agera i enlighet med beslut som fattas utan deras inblandning och de två andra (system för värdegrund och interaktivt kontrollsystem) som mer möjliggörande 1 Att uppfylla brukarnas och medborgarnas behov betyder inte samma sak som att svara upp till en efterfrågan. Styrning som kontrollerande och möjliggörande former av styrning där individer uppmuntras att vara delaktiga i beslut och processer. Styrsystemen kan dock inte användas isolerat utan tillsammans i olika grad för att kunna balansera olika mål och förväntningar. Förutom valet av styrmedel spelar utformningen av varje enskilt styrmedel roll för hur kontrollerande respektive möjliggörande styrmedlet upplevs. Exempelvis tillsyn är ett per definition kontrollerande styrmedel, men tillsynen kan utföras på många olika sätt. En tillsyn som bygger på dialog och lärande kan uppfylla en kontrollfunktion men upplevas som möjliggörande. 3.3Avvägningen mellan kontrollerande och möjliggörande styrning Det finns en rad argument till att styrningen ska vara kontrollerande, men också till varför den ska vara möjliggörande. Man kan säga att både kontrollerande och möjliggörande styrning värnar olika dimensioner av begreppet kvalitet: en förutsägbar tjänsteproduktion enligt reglerna men möjlighet till flexibilitet att möta variationen och ett innovativt klimat. Ersättningsmodeller kan utformas för att vara såväl möjliggörande, t.ex. som fasta ersättningar, eller kontrollerande, t.ex. målrelaterade ersättningar.2 Det förekommer också att olika typer av ersättningsprinciper blandas för att kombinera möjliggörande och kontrollerande element. Det är dock viktigt att vara medveten om att det är hela uppsättningen av styrmedel som avgör i vilken utsträckning styrningen upplevs som möjliggörande och kontrollerande. Såväl möjliggörande som kontrollerande styrning har ambitionen att bidra till kontroll, men på lite olika vis. Medan kontrollerande styrning har inslag av mer formaliserad kontroll, så bygger en möjliggörande styrning mer på informell reglering, t.ex. dialog som ger uppdragsgivaren inblick i verksamheten. Argumentet är att en mer formaliserad kontroll för med sig olika kostnader i form av tid och motivation som gör att den inte bör användas standardmässigt eller mer än nödvändigt. Relationen mellan den styrande och den styrda, 2 Målrelaterade och fasta ersättningsmodeller presenteras utförligt i kapitel 5 som ger en genomgång av de mest vanligt förekommande ersättningsmodellerna i . Styrning som kontrollerande och möjliggörande såsom närhet, samstämmighet kring mål och uppdrag, gemensam värdegrund, förtroende m.m. avgör hur denna avvägning bör göras. Nedan presenteras en rad argument för varför styrningen behöver vara både kontrollerande och möjliggörande för att i slutändan skapa det som är syftet med välfärdstjänster – ändamålsenliga och kostnadseffektiva tjänster av en god kvalitet för medborgarna. 3.3.1Styrningen behöver ta tillvara medarbetarnas kreativitet och förmåga … En faktor som ofta lyfts fram som avgörande för att skapa en verksamhet som präglas av innovation och flexibilitet är medarbetarnas möjligheter att utnyttja sitt professionella kunnande. Styrning som är fokuserad på vissa mål riskerar att tränga undan andra mål som inte lika tydligt uppmärksammas av den styrande parten. Inom beteendevetenskapen talas om inre (intrinsic) och yttre (extrinsic) motivation. Medan drivkrafterna när det gäller inre motivation handlar om att uppnå något för att det är intressant eller tillfredsställande, utgör yttre motivationsfaktorer sådant som leder till ett visst resultat eller en yttre belöning som t.ex. högre lön eller förbättrade arbetstider (och , 2000). Teoribildningen används ofta när det gäller lärande inom utbildningsväsendet, men kan också gälla motivationen att utföra ett gott arbete. Den inre motivationen att göra ett gott arbete anses ibland vara särskilt stark bland personalen inom välfärdssektorn (se t.ex. 2010, m.fl., 2016, och Vlassopoulos, 2008 och Pink, 2009). Ofta spelar den professionella tillhörigheten en stor roll och till yrkena finns en särskild yrkesetik kopplad. Den starka inre motivationen hos yrkesgrupper i välfärdssektorn kan medföra en motvilja att bli styrd och kontrollerad. Styrningen kan addera, komplettera eller konkurrera med drivkrafterna som den inre motivationen och de professionella normerna skapar. Om det som professionen anser det mest motiverat att ägna sig åt står i kontrast till vad de styrande anser vara viktigast riskerar den inre motivationen gå förlorad. En hård kontroll, som t.ex. innebär omfattande krav på dokumentation och rutiner, medför också att tiden och energin inte räcker lika långt. I en ofta citerad artikel formaliserar och (1997) detta resonemang. De menar att detaljerad kontroll Styrning som kontrollerande och möjliggörande kan innebära oförutsedda kostnader, i termer av ett svagare engagemang hos medarbetarna. De utgår från en modell med asymmetrisk information och ofullständiga kontrakt mellan en uppdragsgivare och en representant för en yrkesprofession, en ”expert”. Experten, t.ex. en läkare eller lärare, har på grund av sina expertkunskaper ett informationsövertag om hur arbetet bäst utförs och hur kvalitet uppnås i förhållande till uppdragsgivaren, t.ex. en regering eller kommunpolitiker. Det finns därmed en risk att uppdragsgivaren i sin styrning p.g.a. rent oförstånd bortser från yrkesprofessionens drivkrafter, vilket riskerar att skapa bristande engagemang hos yrkesprofessionen. I denna modell pekas större handlingsfrihet åt yrkesprofessionerna eller medarbetarna ut som ett effektivt sätt att hantera informationsasymmetrier mellan uppdragsgivare och utförare, på grund av att kostnaden av styrning, i termer av bristande engagemang, i vissa fall kan vara högre än vinsterna, dvs. att medarbetarna gör exakt det som beställaren önskar. Forskningen har dessutom visat att även då målen mellan styrande och styrda överensstämmer kan styrning genom t.ex. ekonomiska incitament tränga undan motivationen. Detaljstyrningen i sig (även då målen upplevs som relevanta) kan alltså bidra till att den inre motivationen begränsas. Ett exempel på detta är hur en höjd ekonomisk ersättning till blodgivare trängt undan de altruistiska drivkrafterna hos vissa blodgivare (och , 2008). Sammanfattningsvis finns det flera argument till att inkludera möjliggörande inslag i styrningen. En möjliggörande styrning bidrar till att ge medarbetare handlingsutrymme för att kunna utnyttja deras kompetens och stimulera deras förmåga till innovation och verksamhetsutveckling samt möjligheter att samverka kring brukarens behov. En låg administrativ börda bidrar också till denna handlingsfrihet, som det ger mer tid åt kärnverksamheten. 3.3.2… men den behöver också vara kontrollerande Medarbetarnas expertkunskaper i kombination med handlingsutrymme och inre motivation kan alltså vara ett viktigt och effektivt medel i styrningen av offentlig verksamhet, men är otillräckligt för att i alla lägen säkerställa att de politiska målen nås. I expertrollens natur ligger att vara engagerad för det specifika område som Styrning som kontrollerande och möjliggörande expertkunskapen och intresset täcker, medan de politiska målen ofta innehåller värdekonflikter som nödvändiggör prioriteringar och avvägningar på en mer övergripande nivå. Här finns en potentiell konflikt mellan de mål och värden som medborgarna på demokratiskt vis beslutat, och medarbetarnas preferenser, eller ”sakfrågespecifika” inre motivation och engagemang (Gailmard, 2010). Det kan leda till att kostnaderna för en verksamhet kan bli högre i relation till politikernas prioriteringar (dvs. brister i kostnadskontrollen), men även till att medarbetarna producerar för lite eller med för låg kvalitet eller ägnar sig åt ”fel” saker. Ur ett systemperspektiv kan det uttryckas som att medarbetarna inte alltid kan förväntas använda handlingsutrymmet så att hänsyn tas till hela det system som bestämmer utfallet, vilket motiverar kontroll av att de styrandes intentioner får genomslag.3 Ett sätt att bedriva den typen av styrning är via ersättningsmodellerna, t.ex. genom att endast betala ut ersättning till utförare som kan visa att de utfört det som överenskommits eller att fördela resurserna på ett sätt som speglar resursbehovet hos de brukare som är kopplade till en viss verksamhet. Ersättningsmodellernas utformning i en mer kontrollerande riktning motiveras också ofta av de kontraktsproblemen som finns i relationen mellan beställaren och utföraren av verksamheten. Ersättningsmodellerna kan bidra till att mildra dessa kontraktsproblem genom att skapa större samstämmighet mellan politiker och utförare. Relationen mellan beställare och utförare kan beskrivas utifrån den s.k. principal-agent teorin (Arrow, 1986). Teorin beskriver två parter, en principal, som vill ha något utfört och en agent, som utför uppdraget åt principalen. Inom vården eller omsorgen skulle politikerna eller beställarorganisationen t.ex. anta principalens roll medan utföraren utgör agenten. Antagandet är att agenten agerar i egenintresse och att agentens intressen inte alltid sammanfaller med principalen. Detta ger upphov till ett moral hazard-problem mellan parterna, dvs. att agenten inte agerar i enlighet med principalens anvisningar eller förväntningar. Moral hazard kan fritt översättas som moralisk risk och innebär att en part agerar mer oförsiktigt då den inte behöver ta konsekvenserna av sitt eget handlande fullt ut. Hur stort moral hazard-problemet är beror på omständigheterna i 3 Detta motiverar inte alltid att formaliserade kontrollsystem bör användas, men innebär att det finns gränser för vilka förväntningar vi kan ha på den inre motivationen som drivkraft. Styrning som kontrollerande och möjliggörande Att den ena parten (vanligtvis agenten/utföraren) har större kunskap om arbetet och dess förutsättningar, s.k. informationsasymmetrier, innebär att de moraliska riskerna förstärks. Att utfallet av arbetet är svårt att mäta är ytterligare en sådan omständighet (och , 1989). Vid verksamheter där resultaten och kvaliteten är lätta att mäta är det förhållandevis lätt att nå en överenskommelse, medan det omvända gäller för verksamheter där resultaten och kvaliteten är svåra att mäta. Exempelvis anses det vara enklare att skriva ett kontrakt om tjänster som är lätta att definiera och följa upp kvalitet och resultat för, t.ex. när det gäller ett vägbygge eller en sophämtningstjänst, än när det gäller vård och omsorg vid ett särskilt boende eller HVB-hem. Välfärdstjänstebranschen karakteriseras, vilket vi berörde i inledningen av kapitlet, i hög grad av att resultaten och kvaliteten är svåra att observera och mäta. Ofta finns också informationsasymmetrier, där verkställaren har mer information än beställaren. Dessa problem gör det svårt att komma fram till fullständiga överenskommelser mellan beställare och utförare. Det finns därför en risk att utföraren presterar undermåligt, t.ex. genom att utföra mindre än man fått betalt för, ta för mycket betalt eller genom att tumma på kvaliteten. Lösningen på dessa moraliska risker i kontakten mellan beställare och utförare stavas ofta mer styrning i form av t.ex. ekonomiska incitament, kontroll och uppföljning. Ersättningar som är kopplade till brukarnas val, som kapitering, skapar denna typ av incitament om brukarnas val motsvarar målen som beställaren har för verksamheten. En annan möjlighet är att skapa ekonomiska incitament genom att följa upp och ersätta aktörer utifrån måluppfyllelse. Att verksamheter kontrakteras ut till privata aktörer anses ibland medföra ett större behov av en kontrollerande styrning än styrningen av verksamheter i egen regi (notera att kontrollerande styrning av alla offentliga verksamheter oavsett ägandeform är nödvändig bl.a. på grund av de skäl som beskrivits ovan). , Schleifer och Vishny (1997) visar i en teoretisk modell att privata företag kan förväntas utnyttja informationsasymmetrier mer än offentliga aktörer. Anledningen är enligt m.fl. att ägarna till privata företag har starkare incitament att hålla kostnaderna nere, till priset av en lägre kvalitet, på grund av att företagen har som mål att göra finansiella vinster. Om kvalitet är svårt och/eller kostsamt att styra Styrning som kontrollerande och möjliggörande mot, t.ex. genom att beskriva i kontrakt och att följa upp, blir kvaliteten enligt modellen lägre i privata företag än hos offentliga aktörer i verksamheter där det finns informationsasymmetrier och resultaten är svåra att mäta. innebär vinstintresset att incitamenten för innovationer är starkare för vinstdrivande företag än för offentliga aktörer. Detta gäller i synnerhet kostnadsbesparande innovationer, och mer sällan kvalitetsskapande (m.fl., 1997). Vid valet av att anlita privata eller offentliga aktörer behöver alltså kostnaderna i termer av risk för sämre kvalitet (och eventuella kontroller för att parera detta) vägas mot vinsterna med eventuella innovationer. Utkontraktering till privata aktörer kan också uppfattas som ett demokratiproblem. (2014) menar t.ex. att informationsasymmetrier och ofullständiga kontrakt gör det svårare att kontrollera att verksamheterna ägnar sig åt det som demokratiskt har beslutats. innebär de dubbla lojaliteterna mot såväl den egna arbetsgivaren som beställaren, som externa aktörer har, en större risk för att de avviker från det demokratiskt fastställda innehållet, jämfört med offentligt anställda som endast har en lojalitet (se även , 2017). De empiriska studier som finns när det gäller skillnader mellan privata och offentliga aktörer ger ingen samstämmig bild av om kvaliteten skiljer sig mellan privata och offentliga aktörer (för en fördjupad diskussion kring detta se t.ex. betänkande, SOU 2016:78 och , 2011). Harts teoretiska slutsats om att privata aktörer i genomsnitt ger lägre kvalitet har med andra ord inget generellt empiriskt stöd i den svenska välfärdssektorn. Däremot har det visat sig att förekomsten av privata aktörer på välfärdsmarknader kan medföra ett behov av en mer detaljerad och kontrollerande styrning. Exempel på detta är att skillnaderna i den interna rättningen av nationella prov mellan skolor som drivs av fristående och kommunala huvudmän leder till höjda röster för externt rättade nationella prov (Tyrefors och Vlachos, 2013), att den ökade skolsegregationen som en ökande friskoleandel medfört ställer högre krav på styrningen för att skolan ska kunna uppfylla sitt kompenserande uppdrag (, och Vlachos, 2016) och att privat ägda vårdcentraler oftare etablerar sig i socioekonomiskt starkare områden skapar större behov av t.ex. viktning av ersättningen (, 2014) (för ytterligare diskussion se , 2017). Styrning som kontrollerande och möjliggörande Sammanfattningsvis har vi ovan diskuterat olika faktorer som motiverar en mer kontrollerande styrning samt gett exempel på belysande teorier som beskriver detta. Det handlar om att garantera efterlevnaden av de styrandes intentioner, kostnadskontroll samt incitament till hög produktion och kvalitet. Målet med styrningen, där ersättningsmodeller är en del, är att uppnå välfärdstjänster med hög kvalitet. Tillitsdelegationens definition av kvalitet är att god kvalitet uppstår när medborgarnas behov tillgodoses genom att utgångspunkter från såväl medborgare, medarbetare som politik tillvaratas. Vi menar att styrningen bör innehålla såväl kontrollerande som möjliggörande element för att kunna uppnå både en förutsägbar produktion av tjänster och kreativitet och innovation. Hur balansen ser ut kan variera mellan olika typer av verksamheter och beror t.ex. på samstämmigheten i utförarnas och beställarnas mål och syfte för verksamheten. Ersättningsmodeller kan utformas för att vara i första hand möjliggörande, vilket då bidrar till en styrning som värnar medarbetarnas handlingsutrymme, tid för kärnverksamheten och möjligheter till innovation och verksamhetsutveckling.