sou · H4B349 · 2017-01-01 00:00:00 — I SOU 2006:99 konstaterade man bland annat att det som var gemen- samt för sanktionsavgifter som till exempel och beslutade om, var att det inte fordrades att några subjektiva förutsättningar förelåg för att avgiften skulle utgå. Utredningen konstaterade vidare att mål om konkurrensskade- avgift i flera väsentliga avseenden skiljde sig från andra svenska 36Uppgifter lämnade i samband med möte vid GD Konkurrens, , . 37Jfr not 26. En utökad beslutanderätt för Konkurrensskadeavgift kunde utgå endast vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av kon- kurrensreglerna. Dessutom var det sällan fråga om enkla och schabloniserade bedömningar utan krävdes i allmänhet ett omfattande utredningsarbete och ett flertal komplexa bedömningar av såväl bevis- som rättsfrågor för att finna om förutsättningarna var uppfyllda för att döma ut konkurrensskadeavgift. Utredningens slutsats blev att jämförelsen med hur administrativa sanktions- avgifter tillämpas på andra svenska rättsområden talade emot att införa en ordning där hade beslutanderätt om konkurrensskadeavgift.38 Inledningsvis kan konstateras att det i regeringsformen, vid sidan av bestämmelser i 11 kap. 3 § (ingen myndighet får bestämma hur en domstol ska döma) och 2 kap. 9 § (som avser domstols- prövning vid frihetsberövande), inte finns någon reglering som binder lagstiftaren i fråga om arbetsfördelningen mellan domstol och förvaltning. Det finns dock vissa grundläggande principer, framför allt baserade på rättssäkerhetsskäl, som man brukar ta hän- syn till vid aktuella överväganden. Det finns även konventioner, som , vilka är bundna av. Dessa frågor har behandlats i kapitel 7. Utredningen har valt att redogöra för tre svenska myndigheter som har beslutanderätt om sanktionsavgifter och liknande ingrip- ande beslut; nämligen , och () och kommer utifrån diskussionen i SOU 2006:99 att göra jämförelser i förhållande till dessa.39 Vad avser kan konstateras att verket inom ramen för sin verksamhet hanterar stora mängder ärenden , vilka framför allt bygger på deklarationer, det vill säga människors intygande om att vissa uppgifter stämmer. har en lång tradition av att delegera beslutanderätten, ofta ända ner på hand- läggarnivå, för att verksamheten ska fungera på ett tillfredsställande sätt. Som redogjorts för i SOU 2006:99 ingår det inte i verkets beslutsfattande att ta ställning till några subjektiva rekvisit. Utredningen gör bedömningen att verksamhet, i jämförelse med , är så särpräglad att den egent- 38SOU 2006:99 s. 319 ff. 39För närmare beskrivningar av myndigheternas verksamheter, se kapitel 6. En utökad beslutanderätt för ligen vare sig kan sägas utgöra argument för eller emot en utökad beslutanderätt för . Även har en verksamhet med särdrag, där inspektionen utövar tillsyn över verksamheter som är tillstånds- pliktiga, vilket ställer andra krav på verksamhetsutövaren än på de företag som undersöker. Utöver sanktions- avgifter riskerar nämligen de tillståndspliktiga bolagen att vid överträdelser av vissa regler bli av med sina tillstånd och därmed möjligheten att utöva verksamhet. Det är ofta fråga om kompli- cerade överväganden och ingripande beslut, vilket i och för sig kan sägas påminna om de slags ärenden hanterar. Även vid jämförelse med menar dock utred- ningen att verksamhetsutövande skiljer sig åt så pass mycket att man egentligen inte kan använda detta som ett avgörande argument vare sig för eller emot en utökad beslutande- rätt för . PTS är en myndighet som också bedömer konkurrensrättsliga ärenden, men på två avgränsade områden; postmarknaden och marknaden för elektronisk kommunikation. Myndigheten kan sägas vara en ”systermyndighet” till och gör också komplicerade bedömningar på konkurrensrättens område. Även om det inte finns några krav på subjektiva rekvisit i förhål- lande till PTS anser utredningen att det faktum att PTS har beslutanderätt i sina frågor, mot bakgrund av bandet mellan myn- digheterna och den liknande verksamhet med svåra överväganden som PTS bedriver, talar för att också borde kunna få beslutanderätt i de frågor som utredningen gäller. I de allra flesta fall kan sanktionsavgifter som förekommer i den svenska lagstiftningen påföras utan hänsyn till subjektiva omständigheter. På konkurrensrättens område infördes sanktions- möjligheten konkurrensskadeavgift genom konkurrenslag och infördes även kraven på subjektiva rekvisit. konkurrenslag tog i många delar sin utgångspunkt i den dåvarande EG-rätten och i enlighet med denna fordrades uppsåt eller oakt- samhet för att ett företag skulle kunna påföras avgifter för över- trädelser av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning i dåvarande artiklarna 85.1 respektive 86 i EG-fördraget. Regeringen menade vid införandet av den svenska lagen att det av rättsäkerhetsskäl var att föredra att En utökad beslutanderätt för konkurrensskadeavgift bara skulle kunna dömas ut vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av förbuden.40 Enligt svensk förvaltningsrättslig tradition har en tillsynsmyn- dighet rätt att fatta beslut. Beslut av komplicerad natur fattas också av samtliga de myndigheter som utredningen redogjort närmare för i kapitel 6. Som konstaterats handlägger och beslutar PTS i ärenden som också har konkurrensrättslig inriktning även om besluten inte innefattar subjektiva överväganden. Att det infördes subjektiva rekvisit i prövningen om konkurrensskadeavgift förefaller till stor del ha berott på den EU-rättsliga förlagan, där kommissionen redan då hade beslutanderätt i dessa frågor. Motiveringen för de sub- jektiva rekvisiten har även angetts vara rättssäkerhetsskäl. En eventuell beslutanderätt för var inget som diskuterades då konkurrensskadeavgift infördes i den svenska lag- stiftningen och kraven på subjektiva rekvisit är enligt utredningens mening inget som egentligen kan användas till stöd för att verket inte skulle kunna få egen beslutanderätt. Sammanfattningsvis menar utredningen att inte heller argu- mentet att det skulle vara ”systematiskt mindre lämpligt” kan sägas tala emot en utökad beslutanderätt för . Marknadens intresse av snabba besked av underordnad betydelse Att regelsystemet är uppbyggt på sådant sätt att marknadens intresse av snabba och auktoritativa besked är av underordnad betydelse i mål om konkurrensskadeavgift är ett annat argument som förs fram utredning. Utredningen anknöt till ett resonemang som förts av den s.k. ; att det från ett förtroendeperspektiv är olyckligt med en alltför lång tidsutdräkt från det att en undersökning om överträdelser av kon- kurrensreglerna inleds till dess att slutgiltig dom fallit i sådana mål samt att långdragna rättsprocesser riskerar att leda till osäkerhet på marknaden.41 grundade sin slutsats på att den avskräckande effekt som ett utslag kan ge förskjuts i tiden, och att långdragna rättsprocesser binder upp resurser vid de 1992/93:56 s. 30 f. 41SOU 2004:47 Näringslivet och förtroendet, s. 367, SOU 2006:99 s. 326. En utökad beslutanderätt för konkurrensvårdande myndigheterna som i stället kunnat användas för att ytterligare effektivisera konkurrenspolitikens genomförande. utredning delade uppfattningen att långdragna rättsprocesser i vissa fall kan leda till osäkerhet på marknaden, men drog av olika skäl slutsatsen att marknadens intresse av snabba och auktoritativa besked var av underordnad betydelse i mål om konkurrensskadeavgift. Utredningens bedömning är att det utan faktaunderlag inte går att uttala sig om huruvida marknadens intresse av snabba besked är av underordnad betydelse i mål om konkurrensskadeavgift eller inte. Sådant faktaunderlag förefaller utredning ha saknat, liksom även denna utredning. Det kan dock nämnas att det i utred- ningens samtal med aktörer verksamma på konkurrensrättens område har framhållits att det kan vara nog så viktigt att hela processen kring ett överträdelseärende avslutas så snabbt som möj- ligt, vilket alltså talar emot den slutsats som man kom fram till i SOU 2006:99. Utredningen anser därför att det som fördes fram i denna fråga inom ramen utredning inte utgör något avgörande argument vare sig för eller emot en utökad beslutanderätt. Förbättringspotential inom nuvarande system I SOU 2006:99 uttalade man att det fanns en tydlig potential till förbättring inom ramen för det nuvarande systemet bara det fått tid att ”sätta sig”. Som utredningen tolkar det innefattar denna formulering såväl systemet som helhet som handläggningen vid respektive instans. Det har gått utredningens betänkande lämnades till regeringen och det är den nuvarande konkurrenslagen trädde i kraft, vilket bör vara tillräck- ligt med tid för systemet att bli inarbetat och nå den potential som utredningen menade fanns. Vissa uttalanden i den rapport som har tagits fram av utred- ningen (se bilaga 3) kan möjligen användas som argument till stöd för att en förbättring har skett inom systemet som helhet . kvarstår enligt rapporten kritiken mot handläggning, till exempel vad avser tids- åtgången och att verket ibland ändrar sin talan efter det att stäm- En utökad beslutanderätt för ningsansökan getts in. Även tidsåtgången i domstolarna har kritiserats vilket har vunnit gehör och resulterat i till- komsten av den nya Patent- och (se vidare under avsnitt 8.4 om effektivitet). Systemet förefaller alltså inte ha förbättrats i sådan mån att det inte skulle finnas behov av nya reformer på sanktionsområdet. Inte heller detta argument framstår alltså längre som ett skäl mot en reform. I SOU 2006:99 fann man inte anledning, framför allt mot bakgrund av de klara ställningstaganden som tidigare gjorts, att överväga instansordningen för prövningen av företagskoncentrationer. De ställningstaganden man hänvisade till hade bland annat gjorts i pro- positioner som hade följt den s.k. olika betänkanden. Redan i propositionen som föregick konkurrenslag hade regeringen uttalat att mål om företagsförvärv var av så ingrip- ande karaktär att det måste finnas en möjlighet att få ett ingripande bedömt i mer än en domstolsinstans.42 , som fått till uppgift att utvärdera tillämpningen av lag, föreslog bland annat att som första instans skulle pröva ärenden om företagsförvärv och att verkets beslut skulle kunna överklagas till Marknadsdomstolen.43 Regeringen uttalade i den följande propositionen att tunga skäl talade för att koncentrationsmålen kunde prövas av två instanser, som prin- cipiellt borde vara domstolar och framhöll också att det var natur- ligt att frågor om företagsförvärv gavs samma behandling som bland andra mål om konkurrensskadeavgift. Regeringens samlade bedömning blev därför att den nuvarande ordningen var välgrundad och inte borde förändras.44 Denna bedömning upprepades även i en senare proposition med fokus på företagskoncentrationer.45 1992/93:56 s. 56 f. 43SOU 1997:20 Konkurrenslagen 1993–1996. 1997/98:130 s. 54 f. 1998/99:144 s. 73 f. En utökad beslutanderätt för Genom införandet av det nya domstolssystemet med patent- och marknadsdomstolarna kommer alla konkurrensrättsliga mål och ärenden att prövas av minst två domstolsinstanser oavsett om först fattat beslut eller om verket väckt talan i domstol. Vidare överväger utredningen även en utökad beslutande- rätt för avseende konkurrensskadeavgift. Sam- manfattningsvis anser utredningen att det inte heller i fråga om företagskoncentrationer finns några avgörande argument framförda i tidigare konkurrensrättsliga utredningar emot en beslutanderätt för . Bedömning: Utredningen bedömer att de skäl som anförts under avsnitt 8.2 inte längre utgör några avgörande argument emot en utökad beslutanderätt. Bedömningen är, utifrån de överväganden som har gjorts ovan, att de argument som har behandlats inte utgör hållbara skäl emot en utökad beslutanderätt för . Utredningen har låtit genomföra en intervjuundersökning för att kartlägga hur aktörer verksamma på konkurrensrättens område upplever nuläget i frågan om beslutanderätt, samt vilka argument de menar talar för respektive emot en utökad beslutanderätt.46 En av anledningarna till att utredningen låtit utföra intervju- studien var att det kom fram påståenden om att bolagsjurister och ombud har större respekt för än för , och att detta skulle hänga samman med att 46 All fakta i avsnitt 8.3 är hämtad från undersökning, En utökad beslutanderätt för – en kvalitativ intervjustudie, , se bilaga 3 till betänkandet. En utökad beslutanderätt för verket inte har beslutanderätt om sanktioner. Frågan är intressant och direkt relaterad till effektivitetsaspekter på domstolsmodellen. Det visade sig dock att ganska få respondenter har erfarenhet av att ha interagerat med både och i överträdelseärenden. Frågan om bemötandet av EU-kommis- sionen respektive fick därför bli en delfråga. Fokus för studien har varit hur aktörer verksamma inom konkur- rensrättens område upplever nuläget vad avser beslutanderätt samt argument för och emot en utökad beslutande- rätt. Underlaget till studien har samlats in med hjälp av intervjuer med sammanlagt 26 personer ur följande tre respondentgrupper; ombud, bolagsjurister samt tjänstemän på . Antalet kan tyckas lågt, men ska ses mot bakgrund av att det är ett begränsat antal individer som verkar i som tjänstemän, ombud eller bolagsjurister i direkt anslutning till konkurrensrätts- ärenden. Intervjustudien tyder på att de flesta som är yrkesverk- samma inom området känner eller känner till varandra. Nedan följer en kort sammanfattning av undersökningen, men en genom- läsning av rapporten i dess helhet (bilaga 3) rekommenderas varmt. Rapporten fungerar som en kartläggning av argument för och emot en beslutanderätt som finns bland yrkesverksamma inom konkur- rensrättsområdet. Många av respondenterna i intervjustudien upplever ett tydligt motpartsförhållande mellan tjänstemän på å ena sidan och bolag samt ombud på den andra. Den ömsesidiga relationen präglas av misstänksamhet och lågt förtroende för den andra partens förmåga att agera transparent och ärligt. Flera tjänste- män menar att relationen mellan och företagen präglas av antagonism. Ombud och bolagsjurister karaktäriserar agerande i pågående utredningar som präglat av avsaknad av objektivitet och opartiskhet. Den ömsesidiga misstron mellan parterna kan å ena sidan för- med respondentgruppernas skilda uppdrag och bevekelse- grunder. I fråga om relationen till respektive EU- kommissionen menar flertalet ombud/bolagsjurister att Konkurrens- verket är lättare att komma till tals med och inte så byråkratisk som man upplever vara. Företagen är ”mer rädda för En utökad beslutanderätt för kommissionen” för att de vet att kan ta beslut i ärenden, hävdar en bolagsjurist. Tjänstemän vid relaterar till egna upplevelser av att verket blir mindre respektfullt bemött än , när både verket och kommissionen genomförde separata utredningar. Det förekommer enligt tjänstemän att ett företag förnekat förekomsten av viss information då den begärs av , medan samma information i stället lämnats till en konkurrensmyndighet i utlandet (med egen beslutanderätt). En viktig fråga som rör ärendehandläggningens effektivitet är huruvida företagen bistår verket med information och upplysningar till verket. har som nämnts i kapitel 4 befogen- het att begära in information som är relevant för en utredning från de parter som är involverade i en misstänkt överträdelse eller före- tagskoncentration. kan förena krav på informat- ion med vite om parterna inte tillhandahåller informationen. EU- kommissionen har också möjlighet att ålägga företag att lämna information, men kan därutöver också bötfälla företag för att ha lämnat falsk eller vilseledande information. Bolagsjurister och ombud menar att man tar frågor om att tillhandahålla information på största allvar och att de besvaras noggrant, oavsett om det rör sig om ett koncentrations- eller överträdelseärende. Flera tjänstemän upplever dock å sin sida att företagen ibland agerar uppenbart strategiskt när det gäller att tillhandahålla information. Det är framför allt i överträdelseärenden som dessa situationer uppstår enligt tjänstemännen, där man upp- lever att företagen undanhåller relevant information från verket, för att i stället kunna föra fram informationen först i domstol. Att underlag och information kommer fram först i domstolsprocessen är enligt tjänstemännen bekymmersamt av två skäl. Det innebär dels att utredningar riskerar att bli bristfälliga och att det inte längre går att vidare utreda ärendet. För det andra medför det att ett ärendes totala tidsomfattning blir mycket längre om ny information framkommer efter att stämning gjorts. Tjänste- männen upplever situationen som problematisk och menar att det vore att föredra att all relevant information i ärendet framkommer innan ärendet når domstol. Det stora flertalet respondenter upplever att utredningar är mycket tidskrävande. En utökad beslutanderätt för anser att detta orsakas av att företagen medvetet kan fördröja och försvåra utredningar medan bolagsjurister och ombud menar att tjänstemän är överdrivet noggranna och begär in för mycket information i förhållande till ärendets omfattning. Några tjänstemän upplever att företag medvetet förhalar utred- ningar genom att inte svara på frågor eller lämna in begärd information. Påståendet bekräftas av ett ombud som menar att det kan vara ett taktiskt val från företagens sida att förhala processen. Ett flertal tjänstemän på anser att de saknar tillräckliga befogenheter för att bedriva kvalitativa utred- ningar medan de flesta bolagsjurister och ombud anser att verkets befogenheter är tillräckliga. De flesta tjänstemän på är positivt inställda till att utöka verkets beslutanderätt. Några tjänstemän har en neutral inställning, men ingen är emot en utökad beslutanderätt. De positiva effekter som skulle uppnås genom en utökad beslut- anderätt anges bland annat vara att det skulle bidra till ökad effektivitet, ge förutsättningar för bättre utredningar samt under- lätta samverkan med andra nationella konkurrensmyndigheter. Vidare skulle företagen ges incitament att tidigare i processen säkerställa att har allt relevant underlag. Avse- ende koncentrationsärenden har enbart ett fåtal ärenden gått till domstol och ofta agerar företagen som om verkets stämnings- ansökan vore ett beslut. En övervägande majoritet av ombud och bolagsjurister är emot en utökad beslutanderätt avseende båda ärendetyperna. Ett fåtal förhåller sig neutrala och endast ett ombud är för en utökad beslut- anderätt, men enbart avseende koncentrationsärenden. Huvud- argumentet emot en utökad beslutanderätt för är att en sådan ordning påverkar företagens rättssäkerhet negativt. Respondenterna ställer sig också frågande till om det verkligen finns ett problem med dagens ordning och ifrågasätter därmed även nödvändigheten av en utökad beslutanderätt. Ombud och bolags- jurister tror inte att en utökad beslutanderätt skulle bidra till ökad effektivitet och kvalitet i utredningarna och inte heller att före- tagens incitament att samarbeta skulle öka. Vidare menar dessa respondenter att samverkan med andra nationella konkurrens- myndigheter kan ske även om verket inte ges utökad beslutanderätt. En utökad beslutanderätt för En intressant iakttagelse är att respondentgruppen tjänstemän motiverar sin positiva hållning till utökad beslutanderätt med att det skulle öka konkurrenslagens effektivitet, men utan att klart och tydligt kunna redogöra för varför effektiviteten ökar. Respondent- gruppen ombud och bolagsjurister är å sin sida snabba med att anföra rättssäkerhetsskäl mot en ordning med utökad beslutande- rätt, men har svårt att redogöra för varför myndighetsmodellen hotar rättssäkerheten. De hävdar att en utökad beslutanderätt gör till ”polis, åklagare och domare” och att rätts- säkerheten är starkare om företagen får sitt ärende prövat i dom- stol. Någon respondent uttrycker det att det är som att låta en åklagare döma till fängelse. Här måste det anmärkas att detta synsätt helt verkar bortse från att den svenska rättsordningen alltid tillhandahåller en fullständig prövning av statliga förvaltningsmyndigheters beslut i domstol. Majoriteten av respondenterna anser att för det fall att ges en utökad beslutanderätt och ska både utreda och besluta i ärenden om konkurrensskadeavgift och före- tagskoncentrationer förutsätter det att verkets organisation och struktur anpassas för att säkerställa att förutsättningar för objektiva beslut och en rättssäker beslutsprocess finns. 8.3.2Argument framförda inom ramen för undersökningen Varför ändra på ett fungerande system? I den kvalitativa intervjuundersökningen är det argument som förts fram av ombud och bolagsjurister mot en reform, vid sidan av rätt- säkerhetsargument (vilka har redogjorts för ovan under avsnitt 7.4), att det inte finns någon anledning att ändra på ett fungerande system. Utredningen har uppfattat detta argument som att de invänd- ningar som finns framför allt handlar om att a) man anser att det nuvarande systemet fungerar, i alla fall någorlunda bra, och att det finns en misstro i fråga om ett system med en beslutanderätt för överhuvudtaget skulle fungera på ett godtagbart sätt; hur ska verket t.ex. organisera sig för att hålla isär utredande och beslutande funktioner b) vid byte av system förekommer alltid omställningskostnader av olika slag; blir det mer ekonomiskt och En utökad beslutanderätt för handläggningsmässigt effektivt att byta system, c) är det samman- taget ”värt” att ändra på det nuvarande systemet; väger fördelarna tyngre än nackdelarna. Det kan konstateras att dessa frågeställningar delvis kommer in även på rättssäkerhetsfrågor (för närmare behandling av dessa frågor se kapitel 7) och andra frågor som vi också behandlar under andra avsnitt i betänkandet. I förekommande fall hänvisar vi nedan till dessa avsnitt. Nuvarande systemet fungerar bra Det står klart (jfr nedan under avsnitt 8.4.1) att både domstols- modellen och myndighetsmodellen fungerar och de förekommer såväl i länder inom EU som i andra delar av världen. Det kan emellertid finnas andra skäl för att ändra ett system än att systemet inte fungerar. Vi redogör nedan för såväl effektivitetsskäl som för harmoniseringsskäl och framför allt harmoniseringsskälen talar för att det finns fördelar med att byta system till myndighetsmodellen (se vidare under avsnitt 8.5, för effektivitetsskälen se 8.4). Detta resulterar i den prelimnära slutsatsen att även om ett rättsligt system fungerar relativt väl kan det likväl finnas ett annat system som skulle fungera bättre, i vart fall och beroende på den förväntade rättsliga utvecklingen. Vad avser den delen av invändning som avser organisation och därmed sammanhängande frågor hänvisas dels till avsnitt 7.4, dels till avsnitt 9.6. Vad gäller frågan om omställningskostnader kommer vi att åter- komma till detta i kapitel 10, som handlar om konsekvenser för olika aktörer. Här kan dock kort konstateras att räknar med att dess eventuella extra kostnader kommer att rymmas inom ramen för befintliga anslag och verket räknar inte heller med någon egentlig ytterligare tidsåtgång avseende ärendehanteringen för det fall att man ges utökad beslutanderätt. Vidare kan på nytt konstateras att det kommer att träda ikraft en domstolsreform som En utökad beslutanderätt för får till följd att upphör och att nya patent- och marknadsdomstolar inrättas inom ramen för tings- rätt (Patent- och ) respektive (Patent- och marknadsöverdomstolen). Detta innebär nya dom- stolar och en del nya rättsliga regler att förhålla sig till. Systemet kommer under alla omständigheter att reformeras och aktörerna kommer med anledning av detta mest troligt att behöva införa en del nya rutiner. Vi återkommer till frågan om systemets effektivitet och därtill hörande frågor om kostnader och handläggningstid nedan under 8.4 samt i kapitel 10. Överväger fördelarna nackdelarna? En bedömning av om fördelarna med att övergå till myndighets- modellen överväger nackdelarna kommer vi att återkomma i kapitlet, under avsnitt 8.6.