sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — Enligt artikel VI.B i samarbetsavtalet ska Transportstyrelsen säkerställa att flygplatsope- ratören har den personalstyrka och den tillsyn som behövs vid varje säkerhetskontroll. En förutsättning för regleringen i samarbetsavtalet torde således vara att det är flygplatsoperatören som har det samlade ansvaret för de särskilda säkerhetskontrollerna. Utredningens direktiv innehåller inget som talar i en annan riktning. Ett sådant ansvar ligger också i linje med den svenska luftfartsskyddslagstiftningen. Enligt 8 § lagen om luftfartsskydd har flygplatshavaren ansvaret, inklusive det eko- nomiska ansvaret, för att det finns tillräcklig personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet på den egna flygplatsen. Utredningens utgångspunkt är således att flygplatsoperatören för , dvs. , ska ha det samlade ansvaret för att det finns tillräcklig personal, lokaler och utrustning för den sär- skilda säkerhetskontroll på flygplatsen som är en följd av avtalen om amerikansk inresekontroll. En bestämmelse av denna innebörd ska därför tas in i den föreslagna lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . Se 3 kap. 2 § den lagen. 11.5.7Polisens roll i kontrollverksamheten De allmänna säkerhetskontroller som utförs i enlighet med för- ordning (EG) nr 300/2008 och lagen om luftfartsskydd ska alltså genomföras även sedan den amerikanska inresekontrollen vid utresa från har införts. Därutöver ska den särskilda säkerhetskon- trollen utföras som är en följd av avtalen om amerikansk inresekon- troll. Det nuvarande regelverket innehåller bestämmelser om att en säkerhetskontrollant som inte är polisman ska vara förordnad av och om att de allmänna säkerhetskontroller som utförs av sådana kontrollanter ska utföras under polismans ledning, se 2 § lagen om luftfartsskydd. Det är frågan om motsvarande be- stämmelser ska gälla även för de särskilda säkerhetskontrollerna som behandlas i detta avsnitt. En fråga av väsentlig betydelse är naturligt- vis också om även en polisman ska kunna utföra dessa säkerhetskon- troller. Möjligheten för en säkerhetskontrollant att i vissa fall hänvisa den eller det som inte godkänts vid en särskild säkerhetskontroll till en polisman behandlas i avsnitt 11.5.9. Som en utgångspunkt för den fortsatta framställningen redovisas kortfattat statsmakternas syn på den nuvarande ansvarsfördelningen mellan flygplatshavaren och staten när det gäller de allmänna säker- hetskontrollerna. Ansvarsfördelningen mellan flygplatshavaren och polisen när det gäller de allmänna säkerhetskontrollerna I förarbetena till lagen om luftfartsskydd, se prop. 2003/04:154, s. 24 f och bet. 2004/05:JuU2, s. 13, behandlas ansvarsfördelningen mellan flygplatshavaren och polisen, dvs. ytterst staten, när det gäller den allmänna säkerhetskontrollen. Där framgår bl.a. följande. Flyg- platshavaren har ansvaret för att anordna de säkerhetskontroller som regelverket kräver. I detta ingår att tillhandahålla lämpliga lokaler och se till att flygplatsen är inrättad och utrustad enligt gällande reg- ler. har det yttersta ansvaret för de säkerhetskon- troller som utförs och de ska samtliga därför utföras under polis- mans ledning. Det uttryckliga kravet på polismans ledning i 2 § andra stycket lagen om luftfartsskydd i de fall då en kontroll utförs av den som inte är polisman, är således ett sätt att säkerställa att Polismyn- digheten har ansvaret även för de kontroller som inte utförs av den som är polisman. Kravet på polismans ledning i det enskilda fallet, dvs. närvaro, har tunnats ut och är begränsat till ett krav på att en polisman i normalfallet bör finnas tillgänglig på flygplats- en eller exempelvis är nåbar på mobiltelefon och snabbt kan inställa sig med kort varsel. Den dåvarande regeringen uttalade då lagen om luftfartsskydd tillkom 2004 att det fanns skäl som talade för att även den säkerhetskontroll som är undantagen från kravet på polismans ledning, borde ske under sådan ledning. En utredning om detta avi- serades också, se a.prop. s. 36, men har såvitt utredningen kunnat finna aldrig genomförts. Ska en polisman kunna utföra den särskilda säkerhetskontrollen? Utredningens förslag: Den särskilda säkerhetskontrollen ska en- dast utföras av de säkerhetskontrollanter som har godkänts av Transportstyrelsen. En bestämmelse av denna innebörd tas in i den lag om amerikansk inresekontroll vid utresa från som utredningen föreslår. Enligt artikel V.1 g i huvudavtalet har förbundit sig att säker- ställa att resenärer genomgår den särskilda säkerhetskontrollen innan de får tillträde till kontrollområdet. Av artikel I.19 i det avtalet fram- går att dessa säkerhetskontroller ska utföras av säkerhetskontrollan- ter som är godkända av Transportstyrelsen. I samarbetsavtalet finns närmare bestämmelser om de särskilda säkerhetskontrollerna. Inget av dessa två dokument innehåller något som tyder på att parterna avsett att även polismän skulle kunna tas i anspråk för denna verk- samhet. En sådan ordning stöds även av de principiella skillnaderna mellan de allmänna och de särskilda säkerhetskontrollerna. Utredningen har i avsnitt 11.5.3 redovisat sin syn på denna fråga. Mot bakgrund av vad som redovisas där framstår behovet av att ta i anspråk samhällets resurser i form av polismän för den särskilda säkerhetskontrollen inte som särskilt stort. Här måste även beaktas vikten av att renodla polisens verksamhet och använda polismans kompetens endast i de Luftfartsskydd och säkerhetskontroller SOU 2017:58 fall då denna särskilda kompetens är nödvändig, se bl.a. prop. 2013/14:232, s. 16 f. Utredningens bedömning är därför att den särskilda säkerhets- kontrollen ska kunna utföras endast av de säkerhetskontrollanter som godkänts av Transportstyrelsen. Den lag om amerikansk inrese- kontroll vid utresa från som utredningen föreslår ska inne- hålla en bestämmelse om detta, se 3 kap. 3 §. Ska den som utför den särskilda säkerhetskontrollen vara förordnad av ? Utredningens förslag: Den som ska utföra den särskilda säker- hetskontrollen ska vara förordnad av . En be- stämmelse av denna innebörd tas in i den lag om amerikansk in- resekontroll vid utresa från som utredningen föreslår. Utöver kravet på att en säkerhetskontrollant ska vara godkänd av Transportstyrelsen, se artikel I.19 i huvudavtalet, innehåller avtalen inget krav på att en kontrollant som inte är polisman också ska vara förordnad av . Behovet av ett förordnande även för de säkerhetskontrollanter som ska utföra de särskilda säkerhetskontrollerna bör därför avgöras med utgångspunkt i syftet med ett särskilt förordnande. I denna frå- ga får man gå tillbaka till förarbetena till lagen (1970:926) om sär- skild kontroll på flygplats, alltså den lag som gällde före den nuvar- ande lagen om luftfartsskydd. Där, i prop. 1974:105, s. 8, angavs att förordnande endast fick meddelas den som är lämplig att utföra ar- betsuppgiften. Vidare uttalades att det är rimligt att ställa strängare krav när det gäller bl.a. lämplighet och utbildning på den som ska ut- föra säkerhetskontroll än när det gäller ordningshållning av mera all- dagligt slag, exempelvis vid idrottstillställningar och liknande. Slutligen angavs att skulle utfärda föreskrifter om prövningen av förordnandefrågan. Emellertid gavs dock styrel- sen aldrig någon rätt att meddela föreskrifter om detta. I de allmänna råd till lagen som utfärdade uppställs dock krav bl.a. på att den som önskar bli förordnad ska ha uppnått den mognad som uppdraget kräver och genomgått personalkontroll, allt- så kontrollerats i polisens register. De allmänna råden har upphört att gälla vid utgången av utan att ersättas av nya. Av den blankett som ska användas vid ansökan om förordnande framgår att den sökande kontrolleras i polisens belastningsregister, som innehåller uppgifter om främst domar och andra påföljder för brott, och även i misstankeregistret, som innehåller misstankar om brott. Det är således uppenbart att syftet med för- ordnande är att säkerställa att den som ska utföra en allmän säker- hetskontroll är laglydig och i övrigt uppfyller höga krav på personlig lämplighet. Kravet får ses mot bakgrund av att en säkerhetskontroll- ant är en viktig del i säkerhetsskyddet på en flygplats och får ingripa med tvångsmedel under vissa förutsättningar. Den särskilda säker- hetskontroll som ska utföras kan från flygsäkerhetssynpunkt inte anses vara lika viktig som den allmänna säkerhetskontroll som före- går den särskilda kontrollen. Den kontrollant som utför den särskil- da kontrollen kommer dock att ha samma befogenheter att ingripa med tvångsmedel, bl.a. kroppsvisitation, som övriga säkerhetskon- trollanter på flygplatsen. En följd av att slopa kravet på myndighets- förordnande för de särskilda kontrollanterna skulle kunna bli att det skapas ett A- och ett B-lag där säkerhetskontrollanterna har olika kompetens och behörighet. Utredningens samlade bedömning är därför att även de säkerhetskontrollanter som utför de särskilda säkerhetskontrollerna ska vara förordnade av . Det merarbete som kan uppstå för myndigheten är obetydligt och upp- vägs av samhällsnyttan. I lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från ska därför införas en bestämmelse om att den som ska utföra säkerhets- kontroll enligt den lagen ska vara förordnad av , se 3 kap. 3 §. EU-förordningens krav på säkerhetskontroll omfattar även all personal, inklusive flygbesättningar tillsammans med de föremål som den medför. Enligt 2 § tredje stycket lagen om luftfartsskydd gäller dock särskilda regler för denna säkerhetskontroll som avser personal. Av bestämmelsen följer att personal vid ett företag, exempelvis ett flygbolag, som efter godkännande av behörig myndighet, dvs. Trans- portstyrelsen, får svara för säkerhetskontrollen av den egna person- alen, inte behöver ha ett förordnande av . De kommer därmed inte att ha samma befogenheter som de förordnade De kommer inte heller att stå under polis- mans ledning; om detta se närmast följande avsnitt. Frågan är då om ett sådant undantag för vissa företag kan aktu- aliseras även när det gäller avtalen om den amerikanska inresekon- trollen. Av artikel V.1 g i huvudavtalet framgår att förbundit sig att säkerställa att resenärer genomgår den särskilda säkerhetskon- trollen innan de får tillträde till kontrollområdet. Begreppet ”resenä- rer” inkluderar enligt artikel I.21 i det avtalet även besättningsmed- lemmar. I den praktiska tillämpningen är det svårt att se hur skulle kunna säkerställa den särskilda säkerhetskontrollen om inte denna sker inom kontrollområdet för samtliga som omfattas av kon- trollen. Vid en genomgång av avtalen kan utredningen inte heller finna att parterna avsett att olika utförare genomför den särskilda säkerhetskontrollen beroende på vilken grupp av resenärer som ska kontrolleras. Enligt utredningens bedömning lämnar således det åtagande som gjort i avtalen inget utrymme för att överlåta den särskilda säkerhetskontrollen till en annan utförare. Någon mot- svarighet till tredje stycket i 2 § lagen om luftfartsskydd ska således inte införas i den svenska lagstiftningen om amerikansk inresekon- troll vid utresa från . Vid beredningen av frågan om behovet av ett förordnande av för den som ska utföra den särskilda säkerhets- kontrollen har utredningen uppmärksammat följande. Den person- utredning, inklusive registerkontroller, som Transportstyrelsen ska utföra som ett led i att certifiera säkerhetskontrollanten är mera om- fattande än den som utför vid beredningen av ett ärende om förordnande. Det finns därför anledning att överväga om inte kravet på förordnande kan slopas för samtliga säkerhetskontrollanter. Inte minst statsmakternas inriktning att avlasta polisen arbetsuppgifter som kan utföras av andra talar för att en sådan lösning bör övervägas. Detta är dock en fråga som ligger utanför utredningens direktiv. Ska den särskilda säkerhetskontrollen utföras under polismans ledning? Utredningens bedömning: Den särskilda säkerhetskontrollen ska inte utföras under en polismans ledning. Enligt 2 § andra stycket lagen om luftfartsskydd ska allmänna säker- hetskontroller som utförs av sådana kontrollanter som inte är polis- män utföras under polismans ledning. Någon motsvarighet till denna bestämmelse finns inte i avtalen. Behovet av en sådan bestämmelse bör därför avgöras med hänsyn till syftet med en sådan ordning. Såsom redovisats ovan är kravet på polismans ledning ett uttryck för principen att , dvs. ytterst staten, har det över- gripande ansvaret för de allmänna säkerhetskontrollerna. Något så- dant ansvar för aktualiseras inte när det gäller de särskilda säkerhetskontrollerna. Statens ansvar för de särskilda säker- hetskontrollerna säkerställs i stället på andra sätt. Det sker genom krav på flygplatsoperatören som säkerställs genom bestämmelser i den föreslagna lagstiftningen om amerikansk inresekontroll vid ut- resa från och genom tillsyn. Även genom de författningsreg- lerade kraven på att en säkerhetskontrollant ska vara godkänd av Transportstyrelsen och förordnad av säkerställer staten ett avgörande inflytande över de särskilda säkerhetskontroll- erna. Från säkerhetssynpunkt är det viktigt att notera att det finns polismän stationerade på och att i huvud- avtalet förbundit sig att säkerställa lämpligt och tillräckligt stöd från brottsbekämpande myndigheter för att bl.a. upprätthålla kontrollom- rådets och kontrollanternas säkerhet och för att inom skälig tid kun- na besvara en begäran om biträde från en amerikansk inresekontroll- ant. Detta sistnämnda stöd, som föreslås bli författningsreglerat, se avsnitt 10.4.1, kommer rimligen att bidra till en säkrare arbetsmiljö även för den svenska personal som utför de särskilda säkerhetskon- trollerna. Mot denna bakgrund finns det inte anledning att föreskriva att den särskilda säkerhetskontrollen ska utföras under en polismans ledning. 11.5.8Kroppsvisitation vid särskilda säkerhetskontroller I artikel VII.C 1 i samarbetsavtalet finns en bestämmelse om vilka kontrollmetoder som kan användas vid en säkerhetskontroll. I sin helhet har bestämmelsen följande lydelse: shall establish, and STA shall ska upprätta, och Transportstyr- av, rutiner som är godtagbara för to ensure that passengers and båda parter för att se till att passa- other persons in the Preclearance gerare och andra personer i Area are prevented from carrying kontrollområdet inte kan föra in prohibited items into the Sterile förbjudna föremål i behörighets- Area or onboard an aircraft, and området eller ombord på ett luft- fartyg, och att dessa för båda par- procedures shall be comparable to terna godtagbara rutiner är jäm- the passenger Screening pro- förbara med de rutiner för säker- cedures required in the United In particular, STA, at a minimum, shall ensure the follo- het ska Transportstyrelsen åt- minstone säkerställa följande:… C. Prior to an individual being Innan en person tillåts pas- permitted to pass beyond the sera säkerhetskontrollen ska per- Passenger Screening Checkpoint, sonen kontrolleras enligt följ- ed through the use of AIT. normalt göras med hjälp av ut- Where AIT is not available, the rustning med avancerad bildtek- passenger is screened through a I avsaknad av sådan teknik walk through metal detector and is subject to physical body search aren genom att låta personen passera genom en metalldetektor those employed in the United och genomgå en kropps- visitation enligt rutiner som är jämförbara med dem som används Syftet med bestämmelsen är att förhindra att ”prohibited items”, dvs. förbjudna föremål, förs in i kontrollområdet och ombord på luft- fartyg, för att säkerställa säkerheten för de resenärer som ska flyga till , jfr artikel II i samarbetsavtalet. Innan en person tillåts passera säkerhetskontrollen ska personen därför kontrolleras. I normalfallet ska den särskilda säkerhetskon- trollen utföras med hjälp av ”AIT”, dvs. ”advanced image techno- logy”, jfr artikel VI.A 3 i samarbetsavtalet. Om sådan teknik inte finns tillgänglig ska personen kontrolleras genom att han eller hon passerar en metalldetektorbåge och genomgår en ”physical body search”. Det finns ingen definition av ”prohibited items” i samarbetsav- talet, men kan ge vägledning om begreppets innebörd. Enligt artikel 3.7 i förordning (EG) nr 300/2008 avses med begreppet ”förbjudna föremål” vapen, sprängämnen eller andra far- liga anordningar, föremål eller ämnen som kan användas för att begå en olaglig handling som äventyrar skyddet av den civila luftfarten. Med ”AIT”, eller ”advanced image technology”, avses vanligen s.k. säkerhetsskannrar. Säkerhetsskannrar omfattas av EU:s bestäm- melser om luftfartsskydd, se punkt 12.11.1 i bilagan till genomför- andeförordning (EU) 2015/1998. Där beskrivs i första stycket en säkerhetsskanner som ett system för säkerhetskontroll av personer som kan detektera metalliska och icke-metalliska föremål som är skilda från den mänskliga huden och som bärs på kroppen eller i kläderna. Bestämmelser om säkerhetsskannrar finns också i Trans- portstyrelsens föreskrifter om luftfartsskydd, se 17 kap. 35 och 36 §§. Sådana skannrar finns inte på svenska flygplatser , men säkerhetsskanner används på de flesta stora flygplatserna inom EU. Enligt uppgift från Transportstyrelsen pågår upphandling av säker- hetsskannrar till svenska flygplatser. Utrustningen bedöms finnas på plats på vissa flygplatser . Begreppet ”physical body search”, som inte heller definieras i samarbetsavtalet, torde närmast motsvara en kroppsvisita- tion, jfr prop. 2009/10:117, s. 35 f. Utredningen tolkar denna bestämmelse i samarbetsavtalet så att de särskilda säkerhetskontrollerna i första hand ska utföras med säkerhetsskanner och i andra hand, om säkerhetsskanner inte är till- gänglig, genom en kombination av metalldetektorundersökning och en kroppsvisitation. Det betyder att det behöver finnas ut- rustning och utrymme i den särskilda säkerhetskontrollen för att kunna tillämpa dessa olika kontrollmetoder. Utgångspunkter för den rättsliga bedömningen Utredningen lägger följande utgångspunkter till grund för bedöm- ningen av frågan om hur den kroppsvisitation som aktualiseras vid den särskilda säkerhetskontrollen ska regleras. Enligt artikel VII.C 1 i samarbetsavtalet ska tre kontrollmetoder kunna användas vid säkerhetskontrollen. Det är undersökning med säkerhetsskanner, undersökning med metalldetektorbåge och manu- ell kroppsvisitation. Användningen av säkerhetsskanner har stöd i när det gäller de allmänna säkerhetskontroller som görs med stöd av det regelverket. Sådana skannrar införs på svenska flygplatser. Med begreppet ”kroppsvisitation” avses enligt 28 kap. 11 § tredje stycket en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Innebörden av begreppet har diskuterats i flera lagförslag. Av exempelvis prop. 1993/94:24, s. 33 framgår att undersökning med metalldetektor innefattas i begreppet. Begreppet diskuterades också i prop. 2009/10:117. Där kan man utläsa en uppdelning av begreppet i ”kroppsvisitation med hjälp av teknisk utrustning” och ”kroppsvisitation”. Med kroppsvisitation med hjälp av tekniska hjälp- medel avses sådan kroppsvisitation som utförs med hjälp av metall- detektor eller liknande anordningar som exempelvis röntgenappa- ratur för väskor, se a.prop. Med metalldetektor avses såväl s.k. larm- eller säkerhetsbågar som handhållna metalldetektorer, se a.prop. Med kroppsvisitation avses en undersökning där säkerhetskontrollanterna för hand letar efter otillåtna föremål och som innebär en fysisk beröring, jfr SOU 2009:9, s. 11 och 94. Av de tre kontrollmetoder som framgår av artikel VII.C 1 om- fattas två av dem, undersökning med metalldetektorbåge och manu- ell kroppsvisitation, utan tvekan av begreppet kroppsvisitation. När det gäller undersökning med säkerhetsskanner är det en kon- trollmetod som ännu inte används i . Regeringen och riksdag- en har i samband med en ändring i EU:s luftfartsskyddsbestämmel- ser haft anledning att uttala sig om tekniken och har då uttalat att man i princip är positiv till den, se faktapromemoria 2010/11:FPM1 s. 4 resp. utlåtande /11:JuU4 s. 2. Det alterna- tiv som står till buds för att uppnå likvärdiga kontrollresultat är en- ligt att genomföra en fullständig kroppsvisitation. En kontroll med säkerhetsskanner kan i princip ersätta en undersök- ning med metalldetektorbåge och i stor utsträckning även en full- ständig kroppsvisitation, jfr a.utl. s. 8 f. Kontrollmetoden synes i öv- rigt inte ha varit föremål för överväganden i något lagstiftningsären- de tidigare. Enligt EU:s definition, se ovan, är en säkerhetsskanner ett instru- ment för detektion av metalliska och icke-metalliska föremål som är skilda från den mänskliga huden och som bärs på kroppen eller i klä- derna. benämns den här tekniken nakenskanner, men det är missvisande. Någon undersökning av den nakna kroppen är det inte frågan om. Den kontrollerade är påklädd när kontrollen utförs, för- utom att eventuella ytterplagg kan ha tagits av. Resultatet av kontrol- len presenteras på ett anonymiserat och representativt sätt, exempel- vis genom att detektionen av ett förbjudet föremål anges på en streckgubbe. Som framgår av definitionen av tekniken är det inte heller fråga om att undersöka kroppens inre. En säkerhetsskanner torde närmast kunna ses som en anordning som liknar en metallde- tektor. Enligt utredningens bedömning bör en undersökning med säkerhetsskanner därmed kunna omfattas av begreppet kropps- visitation. Som har konstaterats i avsnitten 11.5.2 och 11.5.3 finns det enligt utredningens bedömning inget utrymme för att tolka det befintliga regelverket om luftfartsskydd så att det omfattar de särskilda säker- hetskontroller som är en följd av den amerikanska inresekontrollen vid utresa från . Frågan om kroppsvisitation vid en säkerhets- kontroll som följer av samarbetsavtalet kan därmed inte regleras i lagen om luftfartsskydd. Andra lösningar behöver övervägas. Det är ämnet för det närmast följande avsnittet. Särskilda bestämmelser om kroppsvisitation införs Utredningens bedömning: För att säkerhetskontrollanterna ska kunna utföra en kroppsvisitation av en person vid en särskild säkerhetskontroll som följer av samarbetsavtalet, behöver åtgärd- en regleras genom lag. Utredningens förslag: Bestämmelser om kroppsvisitation tas in i lagen om amerikansk inresekontroll vid utresa från . I 2 kap. regeringsformen finns i 6 § första stycket bestämmelser som skyddar medborgarna mot bl.a. kroppsvisitation. Genom lag kan detta skydd begränsas, men endast för att tillgodose ändamål som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå ut- över vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Detta framgår av 21 § som hänvisar till 20 §, i det här fallet avses främst första stycket 2. En allmän översikt över 2 kap. regeringsformen finns i avsnitt 8.2. I 3–6 §§ lagen om luftfartsskydd finns bestämmelser om kropps- visitation. Med stöd av dessa bestämmelser får enligt 3 § första stycket kroppsvisitation utföras ”för att förebygga brott som utgör fara för säkerheten vid luftfart”. Kroppsvisitationen kan således genomföras i förebyggande syfte utan att några konkreta misstankar om brott föreligger, jfr prop. 2003/04:154, s. 21. De kroppsvisita- tioner som görs med stöd av lagen om luftfartsskydd har ansetts uppfylla de krav på godtagbarhet och nödvändighet som avses i 2 kap. 21 § regeringsformen, jfr a.prop. En kroppsvisitation som utförs vid en särskild säkerhetskontroll som följer av samarbetsavtalet, dvs. undersökning med säkerhets- skanner, undersökning med metalldetektorbåge och kropps- visitation, utförs av samma skäl som en kroppsvisitation enligt lagen om luftfartsskydd, dvs. för att förebygga brott som utgör fara för säkerheten vid luftfart. Vid införandet av lagen om luftfartsskydd an- sågs det skälet vara ett sådant ändamål som i ett demokratiskt sam- hälle är godtagbart för att göra en begränsning av grundlagsskyddet mot kroppsvisitation.