sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — En fullständig uppdel- ning kan således leda till att normer om hur föräldraledighet bör för- delas förändras , men kräver en stor förändring av de normer och attityder som existerar . Om männen inte ökar sitt uttag av föräldrapenning finns en stor sannolikhet för att den totala längden på föräldraledigheten minskar och därmed barnets möjlighet till omsorg av båda föräldrarna med de positiva effekter det kan ha. Även utan en fullständig reservering kommer det totala antalet betalda dagar för barnet att minska efter- som utredningen föreslår att lägstanivådagarna tas bort. Ersättnings- graden för dagarna ökar dock, vilket kan gynna ett mer jämställt ut- tag då få män använder många lägstanivådagar. En fullständig reser- vering av dagar kan då innebära att den betalda föräldraledigheten med ett litet barn riskerar att förkortas betydligt. Barnet skulle riskera att få sämre möjligheter till en trygg och längre föräldraledighet till- sammans med vuxna som står det nära då barnet är i störst behov av omsorg och vård. De negativa effekterna kan gälla minskade möjligheter och tid till att skapa relationer, till anknytning och omsorg från föräldrarna när barnet är litet, och de konsekvenser detta får . Dessutom påverkas exempelvis vistelsetider i förskola och fritidsverksamhet i förhållande till dagens situation. Föräldrarnas möjligheter att anpassa situationen utifrån vad de bedömer vara barnets förutsättningar och behov minskar där- med. Hushållets inkomster och möjligheter till försörjning kan ock- så komma att påverkas negativt om föräldrarna eller t.ex. en ensam- stående förälder med gemensam vårdnad får finanisera ledighet med det lilla barnet på egen hand exempelvis på grund av att förskoleplats inte finns att tillgå. En sådan situation kan uppstå om dagarna med föräldrapenning tar slut innan barnet är eller för att det är vänte- tid innan förskoleplats eller plats i pedagogisk omsorg finns tillgänglig. För vissa hushåll kan viss kompensation av ledighetslängden för barnet komma att ske genom längre obetald ledighet, framförallt för kvinnorna som är de som har en längre föräldraledighet. På så sätt skulle barnet garanteras för anknytning. För de flesta hushåll finns dock ekonomiska restriktioner för de som en förälder föreslås disponera före barnets treårs- dag kan användas. Att kvinnor ökar sin obetalda ledighet är även det negativt ur flera aspekter. Kvinnors frånvaro från arbetsmarknaden på grund av föräldraledighet blir fortsatt längre än mäns, med de negativa följder det kan få på löne- och karriärutveckling. Dessutom innebär mer obetald ledighet att kvinnors livsinkomster påverkas negativt. Kvinnors hälsa och dubbla arbetsbörda Graviditeten, liksom förlossning och amningsperiod, kan vara påfres- tande både fysiskt och psykiskt. Behovet av ledighet i samband med ett barns födelse kan därför vara större för kvinnliga arbetstagare än för manliga. I mammaledighetsdirektivet slås fast att kvinnor har rätt till ledighet i samband med dessa situationer. I svensk lag tar det sig uttryck som en ledighetsrätt för mammor före och efter förlossningen. av dessa är obligato- riska. Kvinnan har rätt till ledighet med eller utan föräldrapenning i samband med barnets födelse och dessutom en möjlighet att använda föräldrapenning även före barnets födelse. Föräldrapenningen ger båda föräldrarna lika möjlighet till ersätt- ning för inkomstförlust, och på så sätt en faktisk möjlighet att vara ledig från arbetet de vårdar sitt barn. Föräldrapenningen möjliggör även för en gravid kvinna att vila och avstå arbete i slutet av graviditeten. Många kvinnor har ett sådant behov under gravidite- tens slutskede. För barn födda var det av mödrarna som använde föräldrapenning före barnets födelse. Det innebär att vid en helt individualiserad föräldrapenning kan möjlig- heten till ersättning efter barnets födelse vara mindre för kvinnor än vad som blir fallet för män. I dessa fall och vid en full- ständig reservering av dagarna kan den totala ledighetslängden för kvinnor som inte har möjlighet att använda med för- äldrapenning bli maximalt vid gemensam vårdnad (av de totalt som föreslås kunna användas fram till barnets treårsdag sammanlagt för föräldrarna), dvs. fyra och en halv månader. Skydd för kvinnor under graviditetens slutskede kan också finnas genom att kvinnor med fysiskt påfrestande arbeten, och där arbets- förmågan är nedsatt med som en följd av gravidite- ten, kan få graviditetspenning. Även kvinnor med risker i arbetsmiljön kan få graviditetspenning. För de kvinnor som arbetar och som har en nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom finns möjligheter till sjuk- penning. Kvinnors hälsa efter det de blivit föräldrar påverkas också i hög grad av det faktum att de i kombination med förvärvsarbete ofta har huvudansvar för mycket av det obetalda arbetet, så som huvudansvar för barnen och andra anhöriga liksom för hem och hushållsarbete. Ett sådant dubbelt ansvar kan innebära stora påfrestningar och stress som i sin tur leder till ohälsa och sjukskrivning (2010). Kvinnor med barn är signifikant mer sjukskrivna än män med barn, medan mot- svarande skillnader inte finns hos dem som inte har ansvar för barn. (Angelov m.fl. 2011) En förklaring till detta kan vara att det huvud- ansvar som etableras under de längre föräldraledigheter som känne- tecknar framförallt kvinnors föräldraskap vidmakthålls även efter det att kvinnan återgått till arbetet (ibid.; Bratberg och Naz 2014). Under- sökningar av sambandet mellan fördelningen av föräldrapenning och ansvaret för det obetalda arbetet har genomförts av bland annat (2013c). I rappor- ten beskrivs att när en förälder tar ut en större andel av föräldraledig- heten är sannolikheten stor att han eller hon kommer att utföra en större del av det obetalda arbetet. I ett antal olika forskningsrappor- ter finns indikationer på att pappor som tagit ut föräldrapenning tar större ansvar för hushållsarbetet även efter föräldraledigheten än pap- por som enbart tagit ut lite eller ingen ledighet. m.fl. (2015) visar att ju längre föräldraledighet en pappa tar desto mer ökar sanno- likheten för ett jämställt ansvar för barnet efter det att föräldraledig- heten upphört. Hänsyn togs till skillnader i föräldrarnas inkomster, utbildning, tid i arbete och även det totala antalet barn. (2008) jämför hur mycket tid män lägger på hushållsarbete före och efter att de blir föräldrar. För de män som tagit ut minst en månads ledighet ökade tiden med omsorg om barn mer än för de som inte tagit ut föräldrapenning, eller tagit ut en mindre del. Även och (2014) beskriver liknande samband för män som tagit ut mer än två månaders föräldraledighet. Inspektionen för socialförsäk- ringen (ISF) hittar en indirekt effekt på uttaget av tillfällig föräldra- penning som en följd av fler reserverade månader, även om effekten är liten (ISF 2013a). Hänsyn behöver tas till att resultaten till viss del kan förklaras av selektion, dvs. att män som är mer familje- och barnorienterade väljer längre föräldraledigheter. Det finns emellertid sannolikt även ett element av beteendeförändring som består i att en förälder som är föräldraledig får erfarenhet, en större säkerhet och ett större förtroende hos barnet som påverkar den framtida fördelningen av omsorgen om barnet (m.fl. 2015). Det finns därför skäl att tro att det inte enbart är på kort sikt som ansvaret för omsorgen om barn och hushåll förändras om män utökar sin föräldraledighet. Även det framtida ansvaret för barn, hem och omsorgsarbete kan komma att fördelas mer jämnt, vilket kan gynna kvinnors hälsa och välmående. Sambanden är dock komplexa och påverkas av normer och för- väntningar. Även om föräldraledigheten delas jämnt är det trots detta många kvinnor som har huvudansvar för det obetalda arbetet (Duvander m.fl. 2015). Det är även oklart hur lång föräldraledighet som kan krävas för att det ska bli en verklig förändring av den ojämna fördelningen av hem- och omsorgsarbetet. Liksom tidigare är den positiva effekten på fördelningen av det framtida hem- och omsorgs- arbetet beroende av att män ökar sin ledighet. Om det inte sker kan det vara kvinnor som, för att motverka negativa effekter avseende ledighetslängden för barnen, tiden i förskola etc., kompenserar med längre obetald ledighet eller en mer stressad situation. Kvinnors totala ledighet i relation till mannens påverkar därför också utfallet. Hinder mot att använda föräldrapenning För de föräldrar som helt saknar möjlighet att använda föräldrapen- ning, för att de exempelvis är långvarigt oförmögna att vårda barnet på grund av sjukdom eller inte är försäkrade för föräldrapenning i , kan disponeras av den ena vårdnadshavaren trots att föräldrarna har gemensam vårdnad. Förslaget om att reser- vera ytterligare månader i föräldrapenningen påverkar inte dem. för andra vårdnadshavare kan andra skäl spela roll för möjligheten att använda föräldrapenning. De olika hindren kan skilja sig åt, vissa är personliga, vissa är t.ex. kopplade till förälderns position på arbets- marknaden. Ett exempel kan vara en förälder med ett nytt jobb eller ett företag som innebär att föräldern får svårt att vara frånvarande från arbetet . Andra situationer då föräldraledig- het kan vara svår att använda kan vara när föräldern är i slutfasen av studier, när föräldern driver ett mindre företag som är beroende av stor närvaro, när föräldern är långvarigt men inte permanent sjuk och förhindrad att vårda barnet eller när inkomstförlusten för hus- hållet av en förälders föräldraledighet är allt för stor för att hushållet ska klara fasta och löpande kostnader. I många hushåll tjänar föräld- rarna på att dela föräldrapenningen mer jämställt, eftersom föräldra- löner i t.ex. kollektivavtal samt skattesystemet utjämnar effekten av inkomstskillnaderna. De situationer då hushållets sammantagna in- komster påverkas mest av att dela är när föräldrarnas inkomster skil- jer sig mycket kraftigt åt och det saknas kollektivavtal om föräldralön (se t.ex. 2015). En annan situation då hushållets inkomster kan påverkas kraftigt är då någon av föräldrarna enbart har ersättning på grundnivå och saknar arbete eller annan sysselsättning medan den andra föräldern har ett arbete med medelinkomster. Möjligheten att överföra dagar mellan vårdnadshavarna möjliggör att föräldrarna av skäl som har att göra med personliga förhållanden kan välja att en av dem är den som i huvudsak ska vårda barnet och använda föräldrapenning och att inte dela dagarna helt lika mellan sig. Det kan handla om situationer där den ena vårdnadshavaren inte tycker sig räcka till som förälder, t.ex. anser att utmaningen att ta hand om ett litet barn är för stor, att föräldern är sjuk, har ett miss- bruk eller annat riskbeteende eller av andra skäl inte anser sig själv vara lämplig att ha ansvaret för ett litet barn men ändå är lämplig att vara vårdnadshavare, som är ett åtagande på . Det kan ock- så vara hushåll där den ena föräldern bor på annan ort och inte aktivt deltar i den vardagliga vården av barnet men föräldrarna ändå har gemensam vårdnad. I de hushåll där den ena vårdnadshavaren saknar möjlighet att delta i vården av barnet av olika skäl kan möjligheten till längre sammanhängande ledighet med barnet riskeras om samt- liga dagar reserveras och möjligheterna för föräldrarna att påverka föräldrapenningens och därmed föräldraledighetens fördelning helt tas bort. Familjer ser olika ut och barn kan ha en relation med och anknyta till flera vuxna. regler ger möjlighet till maximalt två vårdnadshavare för ett barn. Barn kan dock även ha andra vuxna som är föräldrar, närstående eller del av en större familjekonstellation som kan vilja och behöva ta del av vården av barnet. I familjer då vårdnadshavarna har separerat och barnet bor med bara en förälder kan det dessutom vara praktiskt omöjligt att dela på ledigheten på grund av geografiskt avstånd mellan barn och vårdnadshavare. Det finns med nuvarande regler i socialförsäkringsbalken, för- kortad SFB, vissa möjligheter för vårdnadshavarna att avstå rätt till föräldrapenning till andra försäkrade som betecknas som föräldrar (se vidare t.ex. kapitel 5). Med en fullständig reservering av dagarna för vårdnadshavarna skulle dessa möjligheter upphöra. Inte heller kan föräldrarna avstå reserverade dagar till någon annan. Utred- ningen har i uppdrag att identifiera de problem, behov och möjlig- heter olika familjekonstellationer har när det gäller att använda för- äldraförsäkringen. Den analysen görs separat från detta avsnitt (se avsnitt 5.4.1 och 7.10), men det kan konstateras att en fullständig reservering av dagar gör det omöjligt för andra än vårdnadshavarna att använda föräldrapenning. För att kunna överlåta reserverade dagar skulle en rad undantag från huvudregeln behöva formuleras och där- efter behöver pröva om kraven uppfylls. Utred- ningen gör bedömningen att det är olämpligt att genom en sådan prövning särbehandla familjer med utgångspunkt från familjeform och det är även högst oklart hur rättvisa kriterier och gränsdragningar mel- lan olika typer av familjer skulle kunna formuleras. Utredningen ser inte att en sådan modell är förenlig med direktivens föreskifter om att regelverket inte får innebära en alltför omfattande administration, i form av t.ex. stora inslag av bedömning. Reservering av dagar innebär en koncentration av föräldrapenning- en till de två vårdnadshavarna, vilket är rimligt med utgångspunkten att det är de som har till uppgift att sörja för barnet. Om inte samtliga dagar är reserverade finns dock möjlighet för t.ex. familjer där fyra vuxna delar på föräldraansvaret att ta del av föräldrapenning och för- äldraledighet, även om det inte skulle vara möjligt att använda exakt lika många dagar. En fullständig uppdelning av dagarna mellan vård- nadshavarna sker dock på bekostnad av inkludering av de familje- konstellationer som inte består av två föräldrar som har gemensam vårdnad, och innebär att något likställande av föräldrar, såsom en sammanboende förälder som vårdnadshavaren är gift med eller har barn med, inte kan få föräldrapenning. Det ska här framhållas att en- ligt utredningens direktiv ska eventuella förslag till förändringar inte omfatta regler om föräldraskap och vårdnad. I en studie (och 2016), visades att reserverade måna- der också har en effekt på sannolikheten för separationer mellan för- äldrarna, i huvudsak handlar det om en tidigareläggning av separatio- ner för par som på grund av reformen om reserverade månader hade delat föräldrapenningen mer lika (se vidare avsnitt 7.7.5). Förutom skäl som har att göra med vårdnadshavarnas personliga för- hållanden, t.ex. sjukdom eller arbetsmarknadssituation, kan även kon- flikter mellan vårdnadshavarna spela roll för hur föräldraledigheten fördelas. I de fall där det finns konfliker mellan vårdnadshavarna kan möjligheten till föräldrapenning och föräldraledighet användas som ett makt- och förhandlingsmedel. Det kan handla om situationer där den ena parten inte har för avsikt att använda föräldrapenning i syfte att utöva makt över den andra. Det kan också handla om svåra separatio- ner där kontakt saknas med den ena vårdnadshavaren eller separatio- ner där den ena vårdnadshavaren bor på annan ort och det därmed inte finns praktisk möjlighet för denna att använda samtliga sina dagar. Denna problematik finns även med dagens regelverk och är en kom- plicerad fråga som ytterst handlar om vem som bör ha vårdnaden för barnet. Att föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn är det mest vanliga. Vid en reservering av samtliga dagar med föräldrapenning ökar incitamenten att ansöka om ensam vårdnad, alternativt inte an- mäla gemensam vårdnad, i syfte att helt få bestämma om föräldra- penningens fördelning. Denna problematik lyftes upp av vårdnadsutredning i betänkandet Se barnet! (SOU 2017:6). En full- ständig uppdelning av dagarna, utan möjlighet till ”ventil” kan komma att öka antalet föräldrar som väljer en vårdnadsöverflyttning i syfte att undkomma regleringen. En sådan lösning kan användas som en utväg för föräldrar som inte anser sig kunna eller som inte vill dela lika på föräldrapenningen. Det är dock en långtgående åtgärd som kan innebära svårigheter för den förälder som inte har vårdnaden då denne inte har någon formell rätt att delta i beslut som rör barnet. Hur vanligt ett sådant förfarande är finns det dock inte någon statistik om och i ovan angivet betänkande redogörs inte heller för någon sådan kartläggning. Det kan utifrån () statistik om vårdnad konstateras att det är mycket ovanligt att inte ha gemensam vårdnad om barnet när föräldrarna lever tillsammans. 7.6.3En kraftig beteendeförändring krävs Med dagens uttagsmönster är det mer vanligt att män inte tar ut någon dag alls än vad som är fallet för kvinnor, men det finns även kvinnor som kan behöva öka sitt uttag av föräldrapenning för att få en mer jämställd fördelning. I huvudsak handlar det dock om att kvinnor måste minska sin betalda ledighet om det sker en fullständig uppdelning av dagarna. Föräldrarnas olika möjligheter och förutsätt- ningar att använda föräldrapenningen är en faktor att beakta vid be- dömningen av effekter av en fullständig uppdelning av föräldrapen- ningen mellan föräldrarna. Om dagens föräldrapenning skulle delas helt lika skulle kvinnorna behöva minska sitt nuvarande uttag (-) och männen öka sitt uttag () Beräkningarna baserar sig på ett genomsnittligt ut- tag av totalt för barn som är (födda ). Med en fullständig uppdelning kan barns tid med framförallt pappor komma att öka och tiden med mammor minska. Män använde för ett barn fött 2007 under barnets åtta första levnadsår. Antalet dagar uttagna av män behöver därför öka kraftigt om den sammanlagda tiden (mätt enbart med föräldra- penning) med barnet inte ska bli markant kortare än vad den är . Kvinnor kommer att behöva minska sitt uttag av föräldra- penning kraftigt, från nuvarande genomsnitt . Med det förslag till ny modell för föräldrapenningen som utred- ningen lämnar i avsnitt 7.2, skulle varje vårdnadshavare disponera totalt med föräldrapenning varav 195 avser tiden före bar- nets treårsdag. Om ett exempel görs utifrån hur många dagar som i genomsnitt används för ett barn fram till treårsdagen (barn födda ) är det av männen som inte har tagit ut en enda dag när barnet är . Motsvarande andel för mammorna är . Enbart för av barnen har en pappa tagit ut när barnet fyller . Det innebär att för av barnen måste pappor öka sitt uttag, i många fall mycket kraftigt. Utredningen föreslår att vårdnadshavarna disponerar var innan den tidpunkten. Det är då av barnen som har en pappa som behöver åtminstone fördubbla sitt nuvarande uttag för att komma upp , och många behöver förändra uttaget betyd- ligt mer än så. I utredningens förslag ingår de dagar som tidigare gavs i form av tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse eller adoption i föräldrapenningen. Beräkningarna ovan utgår från dagens uttag av föräldrapenning. När de dagarna i stället blir möjliga att ta ut inom ramen för föräldrapenningen är det sannolikt att de män som varit berättigade till sådana dagar inom den tillfälliga föräldra- penningen också använder dagar inom föräldrapenningen. Det är av föräldrarna till barn födda som använt de med tillfällig föräldrapenning som kan användas i samband med barnets födelse (2012a). Trots att hänsyn tas till denna effekt krävs att en mycket stor beteendeförändring sker för att mäns uttag av föräldrapenning ska motsvara en fullständig reser- vering av dagar. På motsvarande sätt som ovan var det av barnen som hade en mamma som hade tagit ut vid barnets treårsdag, och mer än var fjärde kvinna () hade tagit ut . En mycket stor föränd- ring och omfördelning måste därför naturligtvis ske även för kvin- norna. För den fjärdedel som har det högsta föräldrapenninguttaget skulle en fullständig reservering av dagar innebära en minskning av uttaget med . En större förändring krävs i vissa grupper Föräldrar som grupp berörs olika mycket av en reservering. De grup- per av föräldrar som har ett mer jämställt uttag, t.ex. de med eftergymnasial utbildning, som arbetar i statlig sektor och som tillhör dem som har högre inkomster, behöver inte genomgå lika stora för- ändringar som de föräldragrupper som har ett mindre jämställt uttag, t.ex. de med låg utbildning eller lägre inkomster. använder kvinnor med grundskoleutbildning i genomsnitt 337 da- gar, män 48. För dem med eftergymnasial utbildning så använder kvinnor 278 och män . För manliga företagare används i ge- nomsnitt , medan motsvarande för män som arbetar i statlig sektor är . För kvinnor med de utifrån befolkningen lägsta inkomsterna (deciler) skulle en fullständig reservering av dagarna innebära att vid barnets treårsdag skulle den betalda ledigheten ha behövt minska , motsvarande för män med de lägsta in- komsterna är en ökning . Uppgifterna är genomsnitts- siffror i de olika grupperna och indikerar att en fullständig reservering av föräldrapenningen leder till ett mer jämnt uttag av föräldrapenning och föräldraledighet enbart om en större beteendeförändring sker. Det är också tydligt att det kommer att krävas större förändringar bland vissa grupper av föräldrar och att om ingen förändring sker kan det bli negativa fördelningspolitiska utfall i vissa hushållsgrupper. Föräldraförsäkringen har haft stor betydelse för kvinnors deltagande på arbetsmarknaden och möjliggör för både kvinnor och män att kombinera föräldraskap med arbetsliv. Tillgång till förskola, för- äldraledighetslagen och särbeskattning är andra viktiga komponenter för att behålla föräldrar i arbetskraften. I länder utan utbyggd för- skola och föräldraförsäkring kan barnafödande medföra ett mer eller mindre permanent utträde från arbetsmarknaden, i de flesta fall för kvinnan. Föräldraförsäkringens konstruktion ger incitament att eta- blera sig på arbetsmarknaden innan barnafödande, och tillsammans med det skydd för föräldralediga som finns i bland annat föräldra- ledighetslagen, att återgå till sitt arbete av ledighet. Förväntningar och normer påverkar Signalen om hur föräldrapenningen är avsedd att användas och för- delas påverkar även andra än föräldrarna, exempelvis arbetsgivarna. När kvinnor kan använda den absoluta majoriteten av för- äldrapenningdagarna är det sannolikt att den statistiska diskriminer- ingen kan komma att minska. Med statistisk diskriminering menas att arbetsgivarna uppfattar att det finns en förväntad frånvaro- tid från arbetet för kvinnor än vad det gör för män och att det därför kan vara ekonomiskt rationellt att satsa mer på män när det gäller karriärvägar, utbildning löneutveckling etc. (se mer under kapitel 4). Utifrån nuvarande normer och uppfattningar om hur föräldraledig- heten bör fördelas kan arbetsgivare och kollegor m.fl. även tolka en längre ledighet för män som en signal om lågt engagemang för arbe- tet, medan det är ett förväntat beteende för kvinnor. Om arbetsgiva- rens förväntningar om kvinnor och mäns framtida frånvaro på grund av föräldraledighet förändras kan det påverka t.ex. beslut om anställ- ning, kvinnors löneutveckling och möjligheter till avancemang och karriär. Detta förutsätter dock, som i resonemanget ovan, att föräld- rarna faktiskt ändrar sitt uttag av föräldrapenning och föräldraledig- het, vilket i hög utsträckning innebär att männen måste använda fler dagar än vad de gör . Detta innebär förstås också att kvinnan i de flesta fall behöver minska sin frånvaro från arbetsmarknaden på grund av föräldraledighet jämfört med dagens situation och att ledig- hetslängden därmed utjämnas för föräldrarna.