sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — I den nya reglering som utredningen nu föreslår utgör bestäm- melser om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent för olika spel centrala beståndsdelar i spelpolitiken. Det är utredningens upp- fattning att regeringen därför bör ha en generell rätt att meddela föreskrifter om detta. Utredningen vill dock framhålla att många av de presumtiva licens- havarna starkt motsätter sig en reglering av vinståterbetalnings- procenten för de konkurrensutsatta spelen. Det har bl.a. hävdats att en sådan rätt uppvisar likheter med rätten för regeringen att meddela tillstånd enligt dagens 45 § lotterilagen. De menar att en sådan möjlig- het medför brister när det gäller både förutsebarhet och transparens. hur det vill med den saken, men under alla förhållanden bör alla sådana åtgärder från regeringens sida, enligt utredningens för- menande, föregås av noggranna överväganden. Frågan är avgörande för om man ska uppnå önskad kanaliseringsgrad. Utredningens förslag: Den nya spellagen gäller spel om pengar. Spellagens tillämpningsområde ska utvidgas i förhållande till nu- varande reglering och omfatta spel som tillhandahålls i , anordnas i eller annars i möjliggör deltagande från personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här. Ett undan- tag gäller dock för utländska luftfartyg som inte flyger till eller ifrån svenska flygplatser. Lagen ska också tillämpas på svenska fartyg och svenska luft- fartyg, oavsett om fartyget eller luftfartyget är på eller utanför svenskt territorium. Licens för att tillhandahålla och anordna spel på fartyg i inter- nationell trafik får omfatta kasinospel och spel på penning- och värdeautomater. Om spel inte bedrivs på svenskt territorium be- hövs inte en sådan licens. Fartyg som befinner sig på svenskt terri- torium omfattas dock av licenskrav avseende innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater – även om inget spel bedrivs på automaterna. Om det finns en överenskommelse mellan och annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i den. Regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, får – med undantag av vad som kan följa enligt en sådan överenskommelse – meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens. Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens till spel på fartyg i internationell trafik. Utredningens uppdrag är att ge förslag till en ny spelreglering. En fråga att ta ställning till är vilket tillämpningsområde som lagen ska omfatta. Denna fråga har i tidigare utredningar varit föremål för överväganden. anförde följande i betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11 s. 230). Det har emellertid framkommit att tveksamhet råder huruvida ett lotteri som anordnas i och är tillgängligt för allmänheten i annan stat, men där svenska spelare utestängs från att delta, omfattas av lagstift- ningen. Särskilt gäller detta spelföretag som är etablerade i och som erbjuder spel och lotterier över Internet som riktas enbart mot annan stat. Det har då ifrågasatts om uttrycket ”lotterier som anordnas för allmänheten” enbart avser den svenska allmänheten. Utredningen kan inte se att en sådan begränsning kan läsas ut i lagtexten. [---] Som kom- mer att utvecklas i nästa kapitel är det svårt att genom nationell lag- stiftning reglera spel- och lotteriverksamhet som anordnas i andra stater. I konsekvens med det resonemanget måste det ankomma på den stat, där verksamheten anordnas, att reglera även den gränsöverskridande verksamheten. Det är inte acceptabelt att det finns möjligheter att från bedriva spel- och lotteriverksamhet som riktar sig mot utlandet, särskilt om åtgärder vidtas här för att förhindra utländska spelanord- nare att erbjuda speltjänster här. Utredningen finner därför att den svenska lagstiftningen bör gälla även verksamheter som anordnas här men som inte är tillgängliga för den svenska allmänheten. Lagtexten bör därför förtydligas, så detta framgår. delade den bedömning som gjordes av Lotteri- utredningen (SOU 2008:124 s. 267). Även denna utredning är av uppfattningen att spellagens tillämpningsområde bör utvidgas till att omfatta spelverksamhet som anordnas i även om den inte är tillgänglig för den svenska allmänheten. Utgångspunkten är alltså att spellagen ska tillämpas på spel som tillhandahålls i , anordnas i eller annars i möjlig- gör deltagande för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här. Det innebär att spelföretag som möjliggör svenskt deltagande i spel via webbsidor på internet omfattas av spellagen. Det räcker inte här med att själva webbsidan är åtkomlig från – i begreppet ”möjliggör deltagande” ligger att det ska vara möjligt för personer i att spela, exempelvis genom att spelet erbjuds på svenska, betalning anges i svenska kronor eller liknande. Lagen är givetvis inte tillämplig i ett sådant fall där en svensk person reser utomlands och där deltar i spel. Ett naturligt undantag från tillämpningsområdet är att lagen inte ska tillämpas på utländska luftfartyg som inte flyger till eller ifrån svenska flygplatser. Däremot tillämpas lagen också på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oavsett om fartyget är på eller utanför svenskt territorium. Den nya spellagen öppnar upp för företag som inte tidigare haft möjlighet att få tillstånd till spel att nu ansöka och få en licens. Det gäller bl.a. företag som vill anordna spel på fartyg på svenskt vatten. –2104 gjorde Lotteriinspektionen kontroller på far- tyg i trafik mellan och , samt på svenskt territorialvatten. Lotteriinspektionen kunde då iaktta att det före- kom spel om pengar på fartyg trots att tillstånd saknades. I lotterilagstiftningen finns det en bestämmelse som reglerar anordnande av spel på fartyg i internationell trafik. I 26 § sägs näm- ligen, beträffande spel på penningautomater och värdeautomater, att tillstånd att anordna sådant spel får lämnas om spelet anordnas på fartyg i internationell trafik. I förarbetena till bestämmelsen hän- visas till att lotteriutredning anfört att det torde vara ofrån- komligt att (automat)spel även kommer att tillhanda- hållas på utländska fartyg i trafik mellan och utlandet. Där det var möjligt menade utredningen att det skulle eftersträvas att söka inskränka spelet till vissa former, men att reglerna i berörda länder kunde vara sådana att kompromisser var nödvändiga. Utredningen förordade mot denna bakgrund att den sökte få till stånd överenskommelser mellan och berörda länder om spel på fartyg (prop. 1978/79:20 s. 26). Bestämmelsen innebär alltså att endast automatspel på fartyg i internationell trafik som sker i anslutning till internationellt avtal om begränsning av fartygsspel ska tillåtas (prop. 1981/82:170 s. 120). ingicks en sådan överenskommelse med Finland.1 Det är det enda internationella avtalet på området som ingått med ett annat land. I och med att regleringen nu öppnar upp för både svenska och utländska verksamheter att ansöka och få licens är det enligt utred- ningen inte längre lämpligt att tillämpa vad som sägs i förarbetena. 1 överenskommelse med främmande makter nr. 40/1979. För nuvarande överenskom- melse se regeringsbeslut , nr 1 om överenskommelse mellan republiken och om automatspel på passagerarfartyg i reguljär trafik mellan och (dnr Fi2000/4429). I stället bör det framgå av spellagen att licens för att tillhandahålla och anordna spel på fartyg i internationell trafik får omfatta visst spel. De spelformer som bör komma i fråga är, liksom vad som anges i 26 § lotterilagen, spel på penning- och värdeautomater. Därutöver bör kasinospel omfattas. Om spel inte bedrivs på svenskt territorium behövs inte en sådan licens. Det ska dock observeras att regler om licens för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater gäller när ett fartyg befinner sig på svenskt territorium (se vidare om så- dana innehavsregler i avsnitt 15.2.2) – även om inget spel bedrivs på automaterna. En sådan upplysande bestämmelse bör anges i samband med reglerna om licens för spel på fartyg i internationell trafik. Av spellagen ska det vidare framgå att om det finns en överens- kommelse mellan och annan stat rörande spel på fartyg i inter- nationell trafik gäller bestämmelserna i den. Den överenskommelse som finns mellan och i detta hänseende ska alltså gälla framför spellagen. Det är lämpligt att regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, får – med undantag av vad som kan följa av en sådan överenskommelse – meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av en licens. Utredningens bedömning är att det bör vara regeringen som meddelar sådana före- skrifter. Utredningens förslag: Liksom lotterilagen ska inte heller spel- lagen tillämpas på svenska statens premieobligationslån och vad- hållning på det framtida värdet av finansiella aktiviteter. Inte heller sådant automatspel som omfattas av lagen (1982:636) om an- ordnande av visst automatspel omfattas av spellagen. Enligt nu gällande lotterilag (1994:1000) gäller inte lagen för svenska staten premieobligationslån. Lotteriinspektionen har däremot i uppdrag att ha tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av inom ramen för svenska statens premieobligationslån. Detta framgår av 2 § 6 för- ordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen. Den tillsyn inspektionen utför är att räkna på och godkänna vinstplanerna för respektive lån. Inspektionen övervakar även drag- ningarna genom att ha en kontrollant på plats, precis som vid lott- lösa lotterier (t.ex. Kombilotteriet och Postkodlotteriet). Vidare har Lotteriinspektionen typgodkänt (tills vidare) den ut- rustning som används i samband med dragningarna. Huruvida denna ordning för tillsynen bör bestå eller inte berörs i avsnitt 28.3.2. Spellagen ska inte heller tillämpas på vadhållning om det framtida värdet på finansiella aktiviteter. Med finansiella aktiviteter förstås aktiekurser, värdepapper, råvaror och liknande. Med vadhållning om det framtida värdet av aktiekurser, värdepapper, råvaror och liknan- de förstås s.k. finansiell spread betting, contracts of difference (CFD) och liknande. Även om nämnda aktiviteter kan karaktäriseras som spel enligt spellagens definition, är det enligt EU:s MiFID-direktiv2 fråga om finansiella aktiviter som regleras genom den lagstiftning som finns på den finansiella sektorn. Sådant spel som omfattas av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel får inte ge vinst eller endast ge vinst i form av fri- spel. Inte heller sådant spel bör därför omfattas av spellagen. Utredningens förslag: Lotterilagens förbud mot kedjebrevsspel ersätts av ett förbud mot pyramidspel. Med pyramidspel avses ett arrangemang med pyramidstruktur där, deltagande kräver en insats av ekonomiskt värde, det ställs i utsikt att deltagarna ska få möjlighet till ekonomisk , och att denna huvud- sakligen härrör från insatser från deltagare som efterhand deltar i arrangemanget. Av 4 § marknadsföringslagen (2008:486) framgår att bilaga 1 till och rådets direktiv /29/EG av om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare 2 och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG. gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv /450/EEG och och rådets direktiv /7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 ska gälla som lag i . Bestämmelsen i punkt 14 i bilaga 1 ska tillämpas på åtgärder som skett i strid med denna punkt om inte åtgärden omfattas av lotteri- lagen. Enligt punkten 14 är det förbjudet att inrätta, driva eller göra reklam för pyramidspel där konsumenten lockas att delta p.g.a. möj- ligheten att få ersättning och denna främst grundas på att andra konsumenter värvas till spelet, snarare än på försäljning eller kon- sumtion av produkt. Med pyramidspel avses även kedjebrevsspel och liknande konstruktioner. Regeln är tillämplig även när åtgärden en- dast vänder sig till näringsidkare. Kedjebrevsspel omfattas av lotterilagen. Enligt 7 § lotterilagen avses med kedjebrevsspel spel i vilka vinstmöjligheterna huvudsak- ligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet. De- finitionen omfattar även pyramidspel och liknande konstruktioner där deltagaren lockas av möjligheten att få ersättning och denna främst grundas på att andra deltagare värvas. Enligt lotterilagen saknas möjligheter att få tillstånd för kedjebrevsspel och liknande spel som handlar om pengar eller pengars värde. Det följer av 45 § samma lag att inte heller regeringen får ge tillstånd till sådana spel. Av 38 § lotterilagen framgår att det också är förbjudet att i yrkesmässig verk- samhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet. Förbudet under punkten 14 i bilagan gäller endast om inte lotteri- lagens bestämmelser ska tillämpas. Den som är att anse som anord- nare av pyramidspel kan dömas för brott mot lotterilagen. En förut- sättning för sådana spel är att nya deltagare värvas. I praxis har deltagare som haft ledande ställning i pyramiden inte alltid bedömts som anordnare av spelet. Sådana deltagare har däremot bedömts främja det otillåtna spelet och har ibland dömts för medhjälp. Att anordna ett otillåtet spel kan också utgöra dobbleri enligt brotts- balkens bestämmelser. Viss oklarhet råder om vilka gärningar som omfattas av de olika straffbestämmelserna och vad som är straffritt, vilket leder till att det finns en gråzon. Marknadsföringslagens förbud mot pyramidspel saknar straffrätts- liga sanktioner. Överträdelser sanktioneras genom förbud vid vite, skadeståndsskyldighet och marknadsföringsavgift. Regleringen av pyramidspel innehåller även vissa andra oklarheter. Det finns verksamheter som är uppbyggda som pyramidspel men där det är varor eller tjänster som omsätts inom pyramiden, s.k. Multi- level Marketing. Multi-level Marketing kan användas för fullt legal försäljning av främst varor. omsätts dock varor eller tjänster i systemet som saknar värde eller som endast har ett ringa värde. Det kan ifrågasättas om inte sådan verksamhet faller inom lotteri- lagens tillämpningsområde. I dagens reglering finns med andra ord oklarheter kring skillnaden mellan legitim Multi-level Marketing och förbjudna pyramidspel om pengar eller pengars värde som utnyttjas av oseriösa anordnare med vilseledande marknadsföring. Spellicens- utredningen har behandlat frågan men föreslår ingen åtgärd för att lösa gränsdragningsproblemet inom ramen för detta utredningsarbete. Som angetts ovan framgår det av 7 § lotterilagen att med kedje- brevsspel avses spel i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet. Utredningen föreslår att begreppet kedjebrev i lotterilagen frångås och att det i spellagen i stället anges att pyramidspel är förbjudet. Begreppet pyra- midspel, som används i marknadsföringslagen, speglar bättre vad som avses med företeelsen, dvs. verksamheter som är uppbygg- da som pyramider. Begreppet kedjebrev kan leda tankarna till brev och brevskrivande vilket inte (längre) är den direkta innebörden av denna företeelse. Som framgår ovan omfattar begreppet pyramidspel även kedjebrev och liknande konstruktioner. Enligt utredningen står det därmed klart att det är samma företeelse som avses. Användan- det av två olika begrepp kan därmed skapa en viss otydlighet. föreslår vidare att begreppet pyramidspel förtydligas. Av spellagen bör det således framgå att med pyramidspel avses ett arrangemang med pyramidstruktur där, deltagande kräver en insats av ekonomiskt värde, det ställs i utsikt att deltagarna ska få möjlighet till ekonomisk , och att denna huvud- sakligen härrör från insatser från deltagare som efterhand deltar i arrangemanget. Sammanfattningsvis föreslår därför utredningen dels att begrep- pet pyramidspel ersätter begreppet kedjebrevsspel, dels ett förtydli- gande av vad som utgör ett pyramidspel. Utredningens förslag: Det ska inte behövas licens för spel 1.där sannolikheten att vinna baseras helt på skicklighet, 2.där deltagande inte kräver betalning av en insats, 3.som anordnas av en sådan sammanslutning som avses i 5 kap. 1 § och där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4 000 pris- basbelopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/6 prisbasbelopp och gäller landba- serat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i sam- band med en tillställning eller en sammankomst som en sådan sammanslutning anordnar eller deltar i eller ett bingospel som sammanslutningen anordnar, 4.där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4 000 prisbasbe- lopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband en offentlig nöjestillställning, en offentlig tillställning till för- mån för ett allmännyttigt ändamål, eller en allmän samman- komst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller 5.som sker landbaserat med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel. I nu gällande spelreglering finns ett flertal undantag från att an- ordnande av lotteri alltid kräver tillstånd. Även i propositionen till nuvarande lotterilag anges att vissa spelformer är undantagna från lagens tillämpningsområde (se prop. 1993/94:182 s. 52 f.). Såsom i gällande lotterilag föreslår utredningen att regleringen inte ska gälla för spel om pengar där utgången av spelet helt baseras på spelarens skicklighet. Exempel på sådana spelformer är , täv- lingsbridge och schack. I nuvarande lotterilag regleras i 3 § andra stycket 2 marknads- och tivolinöjen. I förarbetena till 3 § anförs bl.a. att marknads- och tivolinöjen ska anses som lotterier trots att det oftast är fråga om rena skicklighetsspel.3 Som exempel på marknads- och tivolinöjen anges ringkastningsanordningar, bollkastning, pilkastning och skjutbanor. anordnas dessa lotterier med stöd av regleringen i 20 § lotteri- lagen (se avsnitt 15.4.4 Frisektorlotterier). Utredningen kan inte finna någon anledning till att dessa spelformer fortsättningsvis be- höver regleras. I de fall utgången av ett marknads- och tivolinöje helt beror på spelarens skicklighet ska det således omfattas av det före- slagna undantaget. Detta torde i praktiken innebära att i princip alla marknads- och tivolinöjen med penningvinster kan anordnas utan krav på licens. Marknads- och tivolinöjen och andra spelformer där det finns inslag av både slump och skicklighet utgör s.k. kombinationsspel och kan därför inte anordnas utan licens med stöd av detta undantag. 15.4.2Lotterier som inte kräver insats gällande lotterilag har en mycket vid definition av lotteri och av denna framgår att det saknar betydelse om deltagaren betalt en insats eller inte. är ett av få länder i världen som inte har ett krav på insats i spelregleringen. Historiskt sett har detta berott på att lagstiftaren ansett att även reklam- och gratislotterier i viss mån föranleder en sorts ”insats”, även om denna inte sker i form av pengar utan t.ex. i form av porto eller tidsutdräkt. I sociala medier är det allt vanligare att företag och privatper- soner uppmanar besökare att delta i olika aktiviteter, t.ex. att ”gilla” något eller ”dela” något med sina vänner. Genom att göra detta deltar man sedan i någon form av utlottning där man kan vinna biljetter, pengar eller varor, i de allra flesta fall till ett mindre värde. Dessa arrangemang avgörs oftast med slumpens hjälp, exempelvis genom att man lottar fram vinnaren bland de som ”gillat” och ”delat”. Så- dana arrangemang är att se som otillåtna lotterier. Med hänsyn till vinsternas värde torde merparten av dessa arrangemang 1993/94:182 s. 53. ses som ringa brott enligt 54 § tredje stycket lotterilagen och för- anleder därför inte någon påföljd. Utredningen anser inte att det i dessa situationer, liksom i andra likartade fall, där man inte betalat någon insats för sitt deltagande föreligger något särskilt behovet av socialt skydd. Kunden riskerar inte att förlora något och det föreligger ett grundläggande konsu- mentskydd genom att detta slags arrangemang och tävlingar faller under marknadsföringslagstiftningen. Enligt nuvarande reglering får den högsta vinsten vara värd 1/6 000 prisbasbelopp. En ordning som medför att spel utan insats inte längre faller under spelregleringen frigör även resurser hos tillsynsmyndigheten som kan överföras till mer angelägna områden. Ett exempel på ett sådant område är den kommande regleringen gällande penningtvätts- och terrorismfinan- siering som i princip föreslås omfatta hela spelmarknaden. Sammantaget anser utredningen att det finns övertygande skäl för att den nya spelregleringen inte bör omfatta spel där deltagan- det inte kräver betalning av en insats. Enligt 2 kap. 3 § 6 i förslaget till ny spellag definieras insats som spelarens betalning för att få delta i spelet. Som insats räknas inte betalning i ett kombinationsspel i periodisk skrift, radio eller tv där spelet inte är huvudinnehållet och där betalningen sker genom en informations- och innehållsbaserad tjänst med integrerad betalning eller genom en mobil betalnings- lösning där betalningen inte överskrider 1/3 000 prisbasbelopp per telefonnummer och dag. 15.4.3Lotterier för att avgöra en tävling I nuvarande reglering finns en möjlighet att utan tillstånd anordna lotteri för att avgöra en tävling. I 21 respektive 21 c §§ i lotterilagen, stadgas att det i samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift eller i samband med sändning i radio eller television det utan tillstånd får anordnas ett egentligt lotteri där pristagare utses i en täv- ling som har anordnats i skriften eller sändningen, under förutsätt- ning att det som villkor för att delta i lotteriet inte krävs att skriften innehas eller att insats betalas, och att värdet av högsta vinsten upp- går till högst 1/60 prisbasbelopp. Till följd av att utredningen nu föreslår att den nya spelregler- ingen inte bör omfatta spel där deltagandet inte kräver betalning av en insats, saknas det också behov av att ha en särskild reglering för spel i tryckt skrift eller i samband med sändning i radio eller tele- vision. När det gäller att definiera insats hänvisas till vad som anförts i föregående avsnitt. Utredningens förslag får även till följd att nu- varande vinstbegränsning tas bort, en gräns som i praktiken varit obsolet. års lotterilag krävde alla lotterier i princip tillstånd eller fick anordnas efter anmälan. På nivå gavs dessa ”tillstånd” av polismyndigheten. I utredningen som föregick lotteri- lag, SOU 1979:29 Lotterier och Spel, föreslogs bl.a. att ideella för- eningar under vissa förutsättningar fick anordna lotteri utan tillstånd inom en kommun samt att föreningar, klubbar eller liknande samman- slutningar utan tillstånd fick anordna lotteri vid sammankomster som allmänheten inte hade tillträde till. Det förra kallades för fri- sektorlotterier och det senare för interna lotterier. Förslaget avseen- de frisektorlotterier motiverades bl.a. med att de anmälningslotterier (där anmälan gjordes till polismyndigheten på orten) som anordnats hade missbrukats och i många fall blivit en mycket bra affär för an- ordnaren (utredningen konstaterade för övrigt att ett tillståndsför- farande för samtliga lotterier skulle leda till en mycket stor arbets- belastning för tillståndsmyndigheterna). De nya reglerna skulle gynna och uppmuntra små lokala föreningar vars medlemmar själva i stor utsträckning arbetade rent ideellt.