sou · H5B326 · 2017-04-03 00:00:00 — Utredningsarbetet inleddes med en planeringsfas och 2016 och har därefter bedrivits i en inventeringsfas och en analysfas. I inventeringsfasen, , har data om delningsekonomin och användarnas erfarenheter systematiskt samlats in och dokumenterats t.ex. genom utredningens kartlägg- ning av delningsekonomiska plattformar, samråd med företrädare för sådana plattformar och en brett upplagd användarundersökning i flera steg. Analysfasen inleddes /2017 med ett diskussionsunderlag i vilket utredningens samlade iakttagelser samt preliminära överväganden och förslag presenterades. Öppenhet har genomgående kännetecknat utredningsarbetet. Bland annat har alla berörda aktörer uppmanats att, såväl i formella sam- manhang som informella former, delge utredningen sina tankar och funderingar, erfarenheter, idéer och förslag till förändringar. Utred- ningen har upprättat en webbplats där utredningens uppdrag, arbets- metoder och kontaktuppgifter presenterats. Utredningen har också strävat efter att bjuda in relevanta myndigheter, marknadsaktörer och organisationer till samråd i delar som gäller t.ex. beskrivningar av delningsekonomin eller diskussion om tänkbara förslag till åtgärder. Det har funnits ett uttalat behov av fokus och avgränsningar i utredningsarbetet. Delningsekonomin är, som ska framgå i det följande, mycket mångfacetterad och berör en stor variation av olika branscher och produktmarknader. Speciallagstiftning inom många olika samhällsområden kan ha betydelse i delningsekonomin. Många olika sektorsmyndigheter och intresseorganisationer berörs också, direkt eller indirekt, av delningsekonomins framväxt. Mot den bakgrunden har utredningen i första hand fokuserat på roller och rättsregler som är aktuella mellan parterna i den trepartskon- stellation, med en tillhandahållande och en nyttjande användare samt en förmedlande plattform, som närmare beskrivs i kapitel 2. Annan lagstiftning, såsom skattelagstiftningen, har bara behandlats när det funnits en nära koppling till exempelvis den marknadsrätts- liga regleringen. Utredningen har arbetat med en relativt liten expertgrupp med före- trädare för berörda myndigheter, såsom , Konkur- rensverket, och samt organisa- tioner såsom ska leva, konsumenter, Start-Up People of (SUP 46), Föreningen kollaborativ ekonomi och Företagarna. Vidare har företrädare för aktuell forskning inom området delningsekonomi ingått i expertgruppen. har företrätts genom sakkunnig och genom expert. Utredningen har genomfört sammanlagt fyra protokollförda möten med expertgruppen nämligen Vid mötet presenterades och diskuterades utredning- ens arbetsplanering med huvudsakliga aktiviteter. Därefter har resultaten av utredningens datafångst, och olika textutkast till betänkandet, fortlöpande diskuterats. Vid mötet diskuterades även utredningens idéskiss med preliminära över- väganden och förslag. Den 16–anordnade utredningen ett internat med expertgruppen varvid ett utkast till betänkande genomgicks och justerades. Utredningen har samrått med ett stort antal organisationer, myn- digheter, marknadsaktörer och statliga utredningar. I det följande redogörs för ett urval av sådana samråd. deltog utredningen i ett möte med företrädare för de nordiska konsumentombudsmännen. höll utred- ningen två workshops för anställda på Hallå konsument, där del- ningsekonomiska frågor i ett användarperspektiv behandlades. Utredningen har också överlagt med försäkringsföretagens branschförening, Svensk försäkring, varvid även företrädare för olika försäkringsföretag och medverkade. har även bistått med faktagranskning och värdefulla synpunkter i de delar som avser för- säkringsfrågor i delningsekonomin. Utredningen anordnade en workshop med ett tjugotal företrädare för delningsekonomiska plattformar varvid grupp- diskussioner genomfördes utifrån ett antal användarrelaterade teman. bjöds samma företrädare in till ett möte för diskus- sion om utredningens iakttagelser och preliminära bedömningar. Utredningen har samrått i särskild ordning med Konkurrens- verket och när det gäller preliminära förslag och med , som , på upp- drag av regeringen, genomfört ett arbete med att kartlägga del- ningsekonomins påverkan på skattesystemet. Utredningen har också fortlöpande samrått med Konsumentverk- et, dels när det gäller konsumenträttsliga frågor och verkets nuvarande roll och uppdrag, dels inför de förslag som direkt berör Konsument- verket. har även bidragit med värdefulla skriftliga underlag i frågor om marknadsrättslig tillsyn, inte minst när det gäller att bedöma ett urval av de allmänna användarvillkor, som förekommer på marknaden för delningsekonomiska plattformar. träffade utredningen företrädare för olika bo- stadsorganisationer såsom Bostadsrätterna, Fastighetsägarna Hyres- gästerna, . Samråd har också skett med Visita, bransch- och arbetsgivarorganisation för företag i besöksnäringen, och med . Därutöver har utredningen träffat och samrått med flera statliga utredningar, som har uppdrag med koppling till delningsekonomi, nämligen Utredningen om anpassning till nya förutsättningar för taxi och samåkning (dir. 2015:81), Utredningen om arbetsmiljöregler för ett modernt arbetsliv (dir. 2016:1), Utredningen om cirkulär ekonomi (dir. 2016:3), Utredningen om självkörande fordon på väg (dir. 2015:114), Utredningen om gräsrotsfinansiering (dir. 2016:70) samt Agenda 2030-delegationen (dir. 2016:01). Undersökningsföretaget har på uppdrag av utredningen genomfört en brett upplagd användarundersökning, som omfattar en förstudie med fokusgrupper, en kvantitativ enkätundersökning samt djupintervjuer med personer som är vana att delta i delnings- ekonomin. Syftet med undersökningen var att, i både kvalitativa och kvantitativa termer, kartlägga den svenska befolkningens erfarenheter av delningsekonomi. Särskild uppmärksamhet ägnades eventuella problem som kan ha förekommit i användarrelationen eller i förhållande till den förmedlande plattformen. Novus har redovisat delresultat av undersökningsprojektet, bl.a vid utredningens möten med expertgruppen och vid möten med externa aktörer. Företrädare för Novus har också, i studiesyfte, deltagit i utredningens samråd med aktörer på marknaden för del- ningsekonomiska plattformar. Vidare har utredningen bedömt att en internationell utblick över åtgärder i andra länder är ett viktigt underlag för utredningens ana- lyser. Utredningen har uppdragit åt att göra en sådan internationell studie. Uppdraget innebar att, i ett användarper- spektiv, kartlägga goda exempel i andra länder på nationella åtgärder, som direkt eller indirekt kan antas bidra till en positiv utveckling av delningsekonomin. Särskilt uppmärksamhet ägnades åt den typ av nationella åtgärder som regeringen kan disponera över, såsom för- fattningsförslag, skatteregler, statsbidrag, statligt finansierade infor- mationsinsatser, myndighetsuppdrag etc. Resultaten redovisades i en skriftlig rapport och föredrogs i expertgruppen. Utredningen har även uppdragit åt olika experter att tillhanda- hålla skriftliga underlag. Ett exempel är de nämnda redovisning- arna från , men utredningens experter har också presenterat värdefulla underlag när det gäller delningsekonomins struktur och drivkrafter. Framställningen inleds i kapitel 2 med en introduktion till delnings- ekonomin, i vilken dess framväxt och utmaningar berörs. Här beskrivs också närmare den huvudmodell för delningsekonomiska transaktioner som utredningen använt samt utvecklas bakgrunden till utredningens nämnda avgränsningar. I kapitel 3 presenteras resultaten av utredningens kartläggning av delningsekonomiska modeller och den metod som utredningen använt i kartläggningsdelen. I kapitel 4 refereras resultaten av den användarundersökning som undersökningsföretaget utfört. Framställningen inleds med några reflektioner kring metoder vid undersökningar av delnings- ekonomin, i synnerhet i den kvantitativa delen. Härefter presen- teras först de kvantitativa och därefter de kvalitativa resultaten. I kapitel 5 redogörs för ett urval av befintliga rättsregler som gäller, dels när två privatpersoner handlar med varandra utan att någon av dem har ställning som näringsidkare i avtalet, dels vad som i några utvalda avseenden gäller i relationen mellan konsument och närings- idkare. Här redovisas också översiktligt innehållet i relevant mark- nadsrättslig lagstiftning samt i andra lagar som utredningen bedömt kan ha betydelse i delningsekonomiska transaktioner, exempelvis diskrimineringslagen och produktansvarslagen. I kapitel 6 redovisas, utifrån ett antal praktiska situationer, hur regelverkan kan tillämpas i delningsekonomin, såsom vid uppdrag om småtjänster, hyra av bil och fritidsutrustning samt hyra av kort- tidsboende. Här behandlas också frågan om i vilken grad vanligt förekommande försäkringar, såsom hem- och bilförsäkring, täcker skador som kan uppstå vid delningsekonomiska transaktioner. Avslutningsvis presenteras exempel på fall där marknadsrätten skulle kunna tillämpas med särskilt fokus på allmänna användarvillkor. I kapitel 7 redovisas resultaten av utredningens internationella utblick. I kapitel 8 finns utredningens analyser, resonemang och allmänna överväganden mot bakgrund av de iakttagelser som tidigare redo- visats och i kapitel 9 presenteras utredningens förslag. Här förs också resonemang i olika frågor där utredningen inte nu funnit skäl att lägga konkreta förslag. I kapitel 10 slutligen finns utredningens redovisning av förslagens konsekvenser. 2Delningsekonomins framväxt och utmaningar har begreppen delningsekonomi, kollaborativ eko- nomi och kollaborativ konsumtion kommit att användas allt mer. I korthet berör dessa begrepp system för privatpersoner att dela på resurser – att hyra, hyra ut, byta eller låna tillgångar av varandra, snarare än att köpa varor eller tjänster av professionella närings- idkare. placerades kollaborativ konsumtion (collaborative con- sumption) på TIME Magazines topp-10-lista över de fenomen som då spåddes att förändra världen. har delningsplatt- formar som Airbnb för uthyrning av korttidsboende gått från ett fåtal användare till att förmedla boende till 60 miljoner användare i 191 länder.1 Vissa menar att delningsekonomin troligt- vis kommer att växa kraftigt i kvantitativa, ekonomiska termer.2 System för att dela och samnyttja resurser är inget nytt i sig, snarare något väldigt gammalt. Grannar, släktingar och bekanta har lånat verktyg, bostäder och jordbruksredskap av varandra eller hjälpt varandra med tjänster och gentjänster av olika slag. Det nya är att webbplattformar och digitala hjälpmedel nu möjliggör ett mer systematiskt samutnyttjande och i en betydligt bredare krets av användare än förut. fanns tidningarnas radannonser, och analoga samåkningscentraler som kopplade samman privatpersoner för att samåka, hyra semester- 1Från Airbnb:s hemsida: 2Gansky, L. (2010). The Mesh: Why the Future of Business is Sharing. : Penguin; studie av PriceWaterhouseCoopers, sharing-economy-in-the-uk-2016.html; , S., Haavardsholm, O. & Vennemo, H. (2016) Delingsøkonomiens betydning for norsk økonomi – og i fremtide; , N. & Boynton (2013) The of the Sharing Economy. Delningsekonomins framväxt och utmaningar bostäder av varandra eller handla med begagnade varor. Dagens digitala teknik – med sökfunktioner, kart- och bildfunktioner, digitala betalningslösningar, användarprofiler kopplade till betygs- system, har gjort det avsevärt enklare och tryggare för främlingar att ingå avtal med varandra. Detta innebär att dagens delande av sådant som korttidsboende eller samåkning kan ske i en betydligt större skala . Det vi kallar delningsekonomi har av en del beskrivits i termer av stranger sharing (delande mellan främ- lingar) till skillnad från det mer traditionella kin sharing (delande mellan släkt och bekanta).3 Delandet har inte bara kunnat skalas upp utan har också kommit att tillämpas inom delvis nya områden. Delande av husdjur, gräs- rotsfinansiering, tillfälliga arbetsplatser eller restaurangliknande upp- levelser hemma hos en privatperson man inte känner är några delandeformer som vuxit fram . Likaså har det ut- vecklats nygamla former för lokalt och ofta ideellt drivet delande i form av t.ex. klädbibliotek, lådcykelpooler, bytesmarknader, gratis- butiker och tidsbanker. Ömsom betraktas delningsekonomins framväxt som en fantas- tisk möjlighet till minskad miljöpåverkan, entreprenörskap, ett större och mer varierat utbud för användare och stärkta sociala relationer; ömsom betraktas den som ett hot mot professionalism, trygghet, arbetsrätt och den gemensamma skattebasen. Delnings- ekonomins framväxt har genererat debatt i media, politiken, forsk- ningen, näringslivet och det civila samhället och blivit föremål för en rad utredningar, internationellt såväl som i . Nedan beskrivs vad som menas med delningsekonomi och snar- lika begrepp samt hur begreppet används av utredningen. Här beskrivs också ett antal, för utredningen centrala begrepp, såsom plattform och användare. Sedan beskrivs i korta ordalag tidigare studier om delningsekonomins utbredning och något om dess driv- krafter. Därefter tecknas en rad olika typer frågeställningar som aktualiseras i den samtida diskussionen om delningsekonomi och bakgrunden till att denna och liknande utredningar tillsatts i andra länder. Avslutningsvis beskrivs de frågeställningar som är i fokus för utredningen. 3 Schor, J. (2015) Getting sharing right. Delningsekonomins framväxt och utmaningar 2.1Vad är delningsekonomi? Delningsekonomi, kollaborativ ekonomi, kollaborativ konsumtion, ”peer economy” – det finns många begrepp för att beteckna den samtida vågen av delande. Det finns också besläktade begrepp som on-demand-ekonomi, ”gig economy” och plattformsekonomi. Som så ofta när nya fenomen beskrivs och benämns uppstår konflikter och dragkamper kring vad som menas och bör innefattas i begrep- pet. Dictionaries definierar ”sharing economy” (delnings- ekonomi) som ”ett ekonomiskt system där tillgångar eller tjänster delas mellan privatpersoner, med eller utan ersättning, ofta med hjälp av internet”.4 Utöver dessa kännetecken brukar också fram- hållas att delningsekonomi handlar om delande av underutnyttjade resurser – såsom lägenheter som annars stått tomma, verktyg eller bilar som inte används , arbetskapacitet som annars inte kommit till nytta.5 I svenskan är begreppet delningsekonomi för- hållandevis nytt. introducerades det i Svenska språkrådets nyordslista6 och det finns med i , där det definieras som ett ”samlingsnamn på aktiviteter som syftar till minskad resursåtgång genom effektivare kapacitetsutnyttjande såsom delning av tillgång till varor och tjänster”.7 I en del definitioner påpekas att delningsekonomi främst hand- lar om att privatpersoner ger varandra tillfällig tillgång till sina underutnyttjade resurser, att det med andra ord i regel inte inne- fattar en ägarövergång.8 Av den anledningen brukar inte andra- handshandel privatpersoner emellan anses ingå i delningsekonomin. Delningsekonomi kan t.ex. handla om privatpersoner som via platt- formar tillfälligt hyr ut sina bostäder eller privatpersoner som i en organiserad form lånar eller hyr ut sina stegar, borrmaskiner eller bilar. Men det kan också handla om medborgare som skapar en 4https://en.oxforddictionaries.com/definition/sharing_economy (hämtad ). 5Botsman, R. “Defining Sharing Economy: What is Collaborative Consumption and what isn’t?” i FastCoexist, . 6http:///nyord2015 7http:///uppslagsverk//lång/delningsekonomi (hämtad ) 8Se definition i EU:s Europeisk agenda för delningsekonomin, COM(2016) 356, s. 3 och Frenken, K. et al, ”Smarter regulation for the sharing economy” i , , regulation-for-the-sharing-economy Delningsekonomins framväxt och utmaningar gemensam pool av resurser, t.ex. i form av ett klädbibliotek eller en verktygspool. I Oxford-definitionen såväl som EU:s användning av begreppet framgår att delningsekonomi i regel underlättas med internet, såsom via digitala plattformar, men begreppet innefattar även analoga fora för delande.9 Ofta innefattas även bytesrelationer; här sker visserligen en ägarövergång men i ett större perspektiv kan t.ex. bytesmarknader betraktas som ett sätt att få tillgång till en vara när denna behövs och att tillgången därefter kan cirkulera till andra. Det finns också företag som äger och hyr ut varor för tillfälligt nyttjande, t.ex. bilpoolsfirmor eller skiduthyrningsföretag. förs även sådana verksamheter in under begreppet delningseko- nomi, men i linje med Oxford-definitionen och även EU:s defini- tion handlar delningsekonomi primärt om transaktioner mellan privatpersoner, och inte fall där etablerade näringsidkare hyr ut nyttigheter till konsumenter.10 används även begreppet kollaborativ ekonomi. Det kolla- borativa betyder samarbete och kollaborativ ekonomi innebär att människor är aktiva medskapare av varorna eller tjänsterna snarare än passiva konsumenter, som köper en standardiserad vara. Att samåka med hjälp av plattformar som Skjutsgruppen eller Mobil- samåkning är kollaborativt då samåkningen ”skapas” av förare och passagerare gemensamt, formerna för resandet och kostnadsdel- ningen görs upp gemensamt. Att använda en taxitjänst som UberX innehåller ett element av delande jämfört med att köra sin egen privata bil men det är inte kollaborativt, eftersom det är en fördefi- nierad, standardiserad tjänst, som säljs av en professionell utförare. Med on-demand-ekonomi eller gig economy menas i regel de mer eller mindre tillfälliga tjänster som förmedlas via plattformar mot ersättning till utföraren. Här brukar plattformar som Uber eller amerikanska TaskRabbit eller Instacart nämnas. De som erbjuder tjänster via dessa plattformar kan ibland vara näringsidkare, såsom svenska, taxilicenserade UberX-förare, eller privatpersoner som tar tillfälliga uppdrag. Huruvida denna on-demand-ekonomi ska inne- fattas i delningsekonomin eller inte råder det debatt om. 9https://en.oxforddictionaries.com/definition/sharing_economy och Europeisk agenda för delningsekonomin, COM(2016) 356. Delningsekonomins framväxt och utmaningar taren , och de holländska forskarna samt en rad förespråkare för kollaborativ eko- nomi vill dra en skiljelinje här då de menar att det är oklart om on- demand-tjänster verkligen handlar om delande av underutnyttjade resurser, i synnerhet då personer får sin huvudsakliga försörjning via on-demand-plattformar.11 I de senare fallen handlar det främst om nya sätt att organisera arbetet. finns det aktörer i on- demand-ekonomin, som gärna beskriver sig som en del av delnings- ekonomin då detta ansetts ge positiva associationer.12 Detta har genererat kritik mot att begreppen delande och delningsekonomi används för att marknadsföra bolag och företeelser som, enligt kritikerna, inte alls handlar om reell resursdelning.13 I en del länder, som , och och även i EU-sammanhang används framför allt begreppet kollaborativ eko- nomi (collaborative economy). I har delningsekonomi kommit att bli det dominerande begreppet och häri innefattas i regel både kollaborativ ekonomi och delar av ”on- demand-ekonomin”. Som berörts är begreppet delningsekonomi långt från entydigt För att beskriva vilka typer av verksamheter och relationer utred- ningen i det följande ska undersöka behövs en arbetsdefinition. Likaså behöver ett antal andra centrala begrepp såsom plattform och användare beskrivas. I denna utredning använder vi begreppet del- ningsekonomi för att beteckna: 11Meelen, T. & Frenken, K. "Stop saying Uber is part of the sharing economy", Fast Coexist, 14januari 2015. sharing-economy; Botsman, R. “Defining Sharing Economy: What is Collaborative Consumption and what isn’t?” i FastCoexist, ; Wågström, A. et al, “Skrota ordet delningsekonomi”, , DelaEko, , Frenken, K. et al, ”Smarter regulation for the sharing economy”, i , , regulation-for-the-sharing-economy 12Meelen, T. & Frenken, K. "Stop saying Uber is part of the sharing economy", Fast Coexist, 13Bliss, S. (2015) The sharing economy is bullsh!t. Here’s how we can take it back. 9mars, 2015. take-it-back/ och Wågström, A. et al, “Skrota ordet delningsekonomi”, , DelaEko, Delningsekonomins framväxt och utmaningar Den del av ekonomin där privatpersoner ger varandra tillgång till underutnyttjade resurser, egendom såväl som tjänster, mot eller utan betalning. Detta kan ske med hjälp av digitala plattformar eller via analoga fora. Gemensamt är dock att resurserna ska kunna delas med användare bortom den egna bekantskapskretsen. Begreppet delningsekonomi innefattar kommersiellt såväl som ideellt drivna plattformar, former för delande som är organiserade via globala digitala plattformsföretag såväl som lokala fora drivna av ideella organisationer eller lösare nätverk. Ett centralt begrepp är också plattform, som används för att beteckna den marknadsplats som matchar tillgång till, och efter- frågan på, varan eller tjänsten samt förmedlar kontakten mellan an- vändarna. Plattformen kan vara digital och användas via en mobil- applikation eller analog i form av t ex en bytesbutik. En del platt- formar är specifikt utformade för delningsekonomiska transaktioner – utrustade med sökfunktioner, betalningssystem och betygssystem. Andra plattformar uppstår enbart tillfälligt, som en klädbytarträff, eller består av en Facebook-grupp för lån av prylar i närområdet. Utredningens kartläggningsarbete, som redovisas i kapitel 3, är främst inriktat på plattformar av den första typen, sådana som är specifikt utformade för delningsekonomiska transaktioner. En plattform är inte i sig ett rättssubjekt eller en juridisk person. Webbaserade plattformar och mobilapplikationer är informations- teknisk infrastruktur som i regel upprättats för ett särskilt ändamål. Plattformarna kan i sin tur drivas av en rad olika slag av aktörer – av globala företag, av ideella organisationer eller av ett lösare nätverk av privatpersoner. Med användare menas de personer, i regel privatpersoner, som använder plattformen för att exempelvis hyra eller hyra ut något, erbjuda eller köpa en arbetsinsats, köra bil med en samåkare eller den som samåker i samma bil. Det finns med andra ord minst två användare i en delningsekonomisk transaktion, den som erbjuder och tillhandahåller något och den som efterfrågar och nyttjar något (se figur 2.1). Det kan också vara flera användare som tillsammans bidrar till och använder en nyttighet, som t.ex. ett klädbibliotek. Användarna är inte konsumenter i bemärkelsen att de köper en vara Delningsekonomins framväxt och utmaningar eller tjänst av en näringsidkare, men de har ofta ett konsument- förhållande till plattformsföretaget – då de t.ex. betalar en avgift för att använda plattformsföretagets förmedlingstjänst. Med delningsekonomisk transaktion avses den rättshandling, med eller utan betalning eller annan ersättning, som användarna inbördes ingår, t.ex. att samåka med varandra, upplåta och använda en sovplats, utföra eller få en småtjänst utförd, låna, låna ut eller byta ett föremål. Begreppet nyttighet används som en samlingsbeteckning på det rikt varierade utbud av varor och tjänster som omsätts i delnings- ekonomin. Detta kan vara nyttjanderätt till fast egendom, som bostäder, lös egendom, som verktyg, arbetskraft, som snöskottning eller en kombination av varor och tjänster, som att tillhandahålla middagsupplevelser i det egna hemmet till privatpersoner som man inte känner. Figur 2.1 Partsrelationer i delningsekonomin 2.3Delningsekonomins drivkrafter och utbredning Då delningsekonomin innefattar allt från lokala ideellt drivna kläd- bibliotek till världsomspännande plattformsföretag blir diskus- sionen om delningsekonomins drivkrafter och effekter i många fall förvirrad. Här finns en rad olika och ibland motstridiga drivkrafter och intressen. Delningsekonomins framväxt och utmaningar