sou · H5B393 · 2017-11-30 00:00:00 — Det kan enligt utredningens mening rimligen också avse den situationen att sökanden har dömts för delaktighet i organiserad människosmuggling eller liknande. Det kan anmärkas att i ett beslut (beslut UN 240-94) uttalade att en utlänning bör kunna vägras resedokument i motsvarande fall som svensk medborgare kan vägras pass. På grund av konventionsåtaganden såvitt avser utfärdandet av resedokument torde emellertid, enligt utredningens bedömning, den begränsning av utfärdandet av fler svenska pass än tre , som infördes i 7 a § passlagen, inte kunna tillämpas generellt beträffande utfärdandet av resedokument. I de fall sökanden uppger sig ha förlorat två eller flera tidigare utfärdade resedokument, får det i stället prövas i det enskilda fallet om hans eller hennes agerande utgör sådana skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen som medför att ansökan bör avslås. Enligt utredningens mening utgör påståendet om förlust av flera handlingar, om det inte framkommer någon godtagbar förklaring därtill, en sådan indikation på missbruk att i regel bör kunna avslå ansökan med hänvisning till tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Avslås ansökan kan frågan, som angetts, efter överklagande från sökanden bli föremål för en domstolsprövning. I de fall då en utlänning i ett enstaka fall uppger sig ha förlorat sitt resedokument och ansöker om en ny handling, men inte lämnar en trovärdig berättelse om hur förlusten skett, kan begränsa det nya resedokumentets giltighetstid. När ett nytt resedokument sålunda utfärdas efter att sökanden uppger sig ha förlorat ett tidigare utfärdat resedokument, anser utredningen att det nya resedokumentets giltighetstid regelmässigt bör begränsas till , om det inte finns särskilda skäl att underlåta en sådan begränsning. Sådana särskilda skäl kan vara att det finns grundad anledning att tro att sökanden har varit utsatt för brott, vid vilket bland annat resedokumentet har tillgripits. För att ska kunna underlåta att begränsa giltighetstiden för det nya resedokumentet bör det dock krävas att utredningen om förlusten av det tidigare resedokumentet är tillfredsställande och att den inte ger skäl att misstänka delaktighet i missbruk från innehavarens sida. Det kan till exempel inte anses tillräckligt att utlänningen uppger att han eller hon inte vet hur handlingen försvunnit, att denne uppger att enbart handlingen har stulits och i övrigt lämnar vaga eller oklara uppgifter hur det har skett, eller att utlänningen bara uppger att handlingen har försvunnit i bostaden. I de fall där får bevilja resedokument anser utredningen att det bör införas motsvarande begränsning i antal resedokument som får beviljas , som den som har införts i 7 a § passlagen för svenska hemlandspass. Redan när en utlänning ansöker om ett resedokument under påstående om att han eller hon har förlorat ett tidigare utfärdat resedokument, bör göra en fördjupad utredning och avslå ansökan, om det finns grundad anledning att misstänka någon form av missbruk. Sådan grundad anledning finns enligt utredningens mening redan om personen i fråga inte kan lämna en godtagbar förklaring till hur han eller hon har förlorat sitt tidigare resedokument, till exempel då sökanden uppger att han eller hon inte vet hur handlingen försvunnit, att denne uppger att enbart handlingen har stulits och i övrigt lämnar vaga eller oklara uppgifter hur det har skett, eller om sökanden uppger att handlingen har försvunnit i bostaden. Ansökan bör alltså bara beviljas om utredningen om förlusten av det tidigare resedokumentet är tillfredsställande och den inte ger skäl att misstänka delaktighet i missbruk från innehavarens sida. Om förhållandena är sådana att ansökan om resedokument bör avslås men sökanden visar att han eller hon är i behov av att resa till eller från , finns det en möjlighet att i stället bevilja denne ett provisoriskt främlingspass för resan. Liksom för konventionsfallen anser utredningen att resedokumentets maximala giltighetstid bör vara . Utredningen bedömer att inte någon av dessa åtgärder står i strid med konventionsåtaganden på området. Utredningens förslag: I fall utom dem som anges i 2 kap. 1 a § andra stycket utlänningslagen bör en ansökan om främlingspass avslås, om det före ansökan har utfärdats tre sådana pass för sökanden och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. En sådan bestämmelse bör tas in i en ny paragraf, 2 kap. 1 b §, i utlänningslagen. Ett giltigt främlingspass bör återkallas, om inte särskilda skäl talar emot det, i de fall som anges i 2 kap. 16 § utlänningsförordningen. Detta omfattar enligt utredningens mening även den situationen att ett provisoriskt främlingspass utfärdas för passinnehavaren. Bestämmelser härom kan meddelas i förordning. Främlingspass bör ha en maximal giltighetstid . Om ansökan om ett främlingspass beviljas och sökanden har förlorat ett sådant pass som utfärdats för honom eller henne före ansökan, bör det nya främlingspassets giltighetstid och giltighetsområde begränsas, om inte särskilda skäl talar emot en sådan begränsning. Finns det, i fall utom dem som anges i 2 kap. 1 a § andra stycket utlänningslagen, grundad anledning att misstänka missbruk av det tidigare utfärdade främlingspasset, bör ansökan i stället avslås. Detta bör regleras i föreskrifter. Enligt 2 kap. 1 a § utlänningslagen får i vissa fall utfärda främlingspass, medan verket i andra fall ska utfärda främlingspass för en utlänning. Utredningen redogör under separata underrubriker nedan för sina överväganden om hur missbruk kan motverkas i de fall där främlingspass ska respektive får utfärdas. Inledningsvis vill utredningen emellertid framföra vissa överväganden som gäller oberoende av om ett främlingspass har utfärdats på grundval av en obligatorisk eller en fakultativ regel. I 2 kap. 16 § utlänningsförordningen anges ett antal situationer i vilka ett främlingspass ska återlämnas till . Det gäller de fall då den som har främlingspasset har blivit svensk med- borgare, har fått en annan handling som gäller som pass, ska resa till sitt hemland, inte längre har rätt att vistas i landet enligt ett särskilt beslut om avvisning eller utvisning, eller har avlidit. ska då makulera främlingspasset. I praktiken återlämnas emellertid främlingspass, enligt vad som upplysts, endast i ett fåtal fall i dessa situationer. Utredningen anser att en effektivare – och lämplig – åtgärd för att motverka missbruk av främlingspass vore att i stället återkalla främlingspasset och spärra det i SIS i dessa fall. Det kan dock i vissa situationer föreligga särskilda skäl att inte återkalla främlingspasset eller att avvakta med en återkallelse. Ett sådant skäl kan till exempel vara att den som blir svensk medborgare för tillfället befinner sig på resa utomlands och har behov av främlingspasset för att komma tillbaka till . En återkallelse bör som huvudregel ske även när ett provisoriskt främlingspass utfärdas för passinnehavaren. Den situationen omfattas enligt utredningens mening av 2 kap. 16 § 2 utlänningsförordningen men förtjänar att, för tydlighets skull, nämnas särskilt. För att förhindra missbruk bör det i normalfallet sålunda inte vara möjligt för en person att inneha ett provisoriskt främlingspass och ett annat giltigt främlingspass . Ett särskilt skäl att inte återkalla ett främlingspass, när ett provisoriskt främlingspass utfärdas för passinnehavaren, kan emellertid vara att främlingspasset är inlämnat till en ambassad på grund av en ansökan om visering. Det bör självklart krävas att sökanden på något sätt styrker en sådan omständighet för att främlingspasset inte ska återkallas. Att sökanden uppger sig ha glömt att ta med sig sitt främlingspass, när han eller hon har gett sig ut för att resa är däremot inte ett skäl att underlåta att återkalla främlingspasset. Föreslagna bestämmelser om återkallelse av främlingspass kan införas i förordning. Ett beslut om återkallelse i de fall som anges i 2 kap. 16 § utlänningsförordningen kan inte anses ha någon sådan effekt att det bör kunna överklagas. Utredningen anser vidare att den maximala giltighetstiden för ett främlingspass bör vara . Detta motsvarar den maximala tid för vilken skyddsbehövande beviljas uppehållstillstånd och överensstämmer också med utredningens förslag om maximal giltighetstid för uppehållstillståndskort. En bestämmelse om detta bör tas in i föreskrifter. Om främlingspass ska utfärdas För en utlänning, som har beviljats uppehållstillstånd som alternativt eller övrig skyddsbehövande eller som har beviljats skyddsstatusförklaring, ska enligt 2 kap. 1 a § andra stycket utlänningslagen främlingspass utfärdas, om personen inte har och inte kan få ett nationellt pass. Detta gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att främlingspass inte utfärdas. Att i dessa fall inte bara får utan ska utfärda främlingspass grundar sig på artikel 25.2 i och rådets direktiv /95/EU av (det omarbetade skyddsgrundsdirektivet). Där framgår att medlemsstaterna är skyldiga att utfärda dokument, som gör det möjligt för personer som har status som alternativt skyddsbehövande och som inte kan få ett nationellt pass att resa utanför medlemsstaternas territorium, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. I svensk rätt likställs vanligtvis övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a § utlänningslagen med alternativt skyddsbehövande. Därför har den tvingande bestämmelsen i 2 kap. 1 a § andra stycket utlänningslagen utformats så att den även gäller övriga skyddsbehövande (prop. 2013/14:217 s. 38). Bestämmelsen ska även tillämpas när en flykting ansöker om främlingspass i stället för resedokument. har slagit fast att begreppet allmän ordning och säkerhet inte får definieras nationellt, utan har en gemenskapsrättslig innebörd (mål 41/74 mot Home Office). Eventuella inskränkningar måste vara proportionerliga och, ytterst, nödvändiga för att värna det demokratiska samhällets intressen. Inskränkningar kan endast medges om personen ifråga utgör ”ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen” (mål 36/75, Rutili mot Ministre de l’Interieur). Inskränkningar baserade på omsorgen om den allmänna ordningen förutsätter att det, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, också föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläwggande intressen (mål 30/77, Bouchereau). Den berörda personens beteende måste alltså utgöra ett verkligt och faktiskt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller ett grundläggande intresse för den berörda medlemsstaten. hot kan föreligga exempelvis om personen har dömts för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse eller annan frihetsberövande påföljd eller mera eller om det finns grundad anledning att anta att han eller hon har begått grova brott, däri inbegripet narkotikabrott (prop. 1999/2000:64 s. 73). Detsamma bör rimligen gälla personer med koppling till grov organiserad brottslighet eller personer som är dömda för handel med människor eller annan allvarlig gränsöverskridande brottslig verksamhet. Enligt utredningen bör organiserad människosmuggling också kunna omfattas av denna undantagsbestämmelse. I fall när den tvingande bestämmelsen i 2 kap. 1 a § andra stycket utlänningslagen är tillämplig är det enligt utredningens bedömning emellertid inte en tillräcklig omständighet för att vägra att utfärda ett främlingspass att utlänningen upprepade gånger ansöker om ett främlingspass. Någon generell begränsning i sådana fall av hur många främlingspass som får utfärdas för en person kan därmed inte föreskrivas. För sådana situationer föreslår utredningen följaktligen inte en bestämmelse liknande den i 7 a § passlagen. bör dock vid upprepade ansökningar göra en fördjupad utredning och begränsa främlingspassets giltighetstid och giltighetsområde, när det inte saknas skäl för en sådan åtgärd. Om sökanden har missbrukat sitt tidigare främlingspass eller det finns grundad anledning att misstänka missbruk, bör passets giltighetsområde således begränsas till att enbart gälla för vistelse i . Begränsningen bör därvid gälla och giltighetstiden för främlingspasset bör vara samma. Om sökanden därefter på nytt ansöker om främlingspass, bör det noga prövas om han eller hon kan beviljas ett pass utan sådana begränsningar eller om det alltjämt finns anledning att behålla dessa. Vad som framkommit vid den tidigare utredningen och senare bör då bli avgörande för bedömningen. Utredningen har i anslutning till sina överväganden avseende resedokument gett exempel på när det finns grundad anledning att misstänka missbruk. Bestämmelser rörande nu behandlade åtgärder bör tas in i föreskrifter på området. Om främlingspass får utfärdas får enligt 2 kap. 1 a § första stycket utlänningslagen utfärda ett främlingspass för en utlänning, som inte har någon handling som gäller som pass och som saknar möjlighet att skaffa en sådan handling. Enligt tredje stycket samma lagrum får utfärda pass även i andra fall, om det finns särskilda skäl. I prövningen av om främlingspass ska utfärdas i de nu uppräknade fallen ska det ingå en bedömning av om det finns några skäl mot att utfärda främlingspass. Ett skäl att avslå en ansökan om främlingspass kan vara att sökanden har missbrukat en tidigare passhandling genom att ha överlämnat den till en annan person för resa. Ett annat skäl kan vara att den tidigare passhandlingen har använts i brottslig gränsöverskridande verksamhet, exempelvis smuggling eller människohandel. Ansökan om nytt främlingspass bör då som huvudregel inte beviljas. Om efter en fördjupad utredning ändå kommer fram till att ett främlingspass bör utfärdas för sökanden, bör passets giltighetsområde begränsas till och giltighetstiden till . Även om missbruk inte har påvisats i det enskilda fallet är det angeläget att begränsa möjligheten att upprepade gånger beviljas ett nytt främlingspass. En sådan inskränkning signalerar att främlingspasset är att betrakta som en värdehandling och att det ur samhällets perspektiv finns skäl att minska det antal pass som cirkulerar. Har det före ansökan utfärdats tre vanliga främlingspass för sökanden, bör ansökan – på samma sätt som gäller för svenska hemlandspass – därför avslås, om det inte finns särskilda skäl att bifalla den. Sådana särskilda skäl kan finnas när nya främlingspass har utfärdats av andra skäl än att de tidigare utfärdade passen har förlorats. Ett annat exempel är att det finns grundad anledning att tro att sökanden har varit särskilt brottsutsatt, såsom när personen ifråga har anmält upprepade bostadsinbrott, där bland annat pass påstås ha tillgripits, och uppgifterna om detta bedöms vara tillförlitliga. Om det inte finns särskilda skäl att utfärda ett fjärde främlingspass , men sökanden ändå visar att han eller hon har ett behov av ett pass för någon eller några enstaka kortare resor, kan i stället ett provisoriskt främlingspass utfärdas. Utredningen vill i sammanhanget framhålla att , redan om sökanden uppger att denne förlorat ett tidigare beviljat främlingspass, bör göra en fördjupad utredning, innan verket fattar beslut i frågan om ett nytt främlingspass ska utfärdas. Har sökanden förlorat mer än ett främlingspass finns det givetvis ännu starkare skäl att utreda detta närmare. Om det finns grundad anledning att misstänka missbruk, såsom när sökandens uppgifter om hur denne förlorat handlingen eller handlingarna inte framstår som tillförlitliga, vilket utredningen i det föregående har gett exempel på, bör ansökan om ett nytt främlingspass som huvudregel inte beviljas. Beviljas främlingspass ändå, finns det skäl att begränsa passets giltighetstid. Längre tid än bör därvid inte förekomma. Vidare bör i dessa fall också dess giltighetsområde regelmässigt begränsas, vanligen till att enbart gälla vistelse i . Om sökanden visar att denne har ett behov av att resa till eller från , kan i stället ett provisoriskt främlingspass utfärdas. Även när det gäller dessa frågor bör föreskrifter på området kompletteras. Utredningens förslag: Ett uppehållstillståndskort bör ha en maximal giltighetstid och bör som huvudregel lämnas ut personligen till den som det är utställt för. Bestämmelser om detta bör tas in i föreskrifter. bör vidare verka för att en centraliserad EU-databas ska skapas med information om bland annat uppehållstillstånd och uppehållstillståndskort. Uppehållstillståndskortet är inte någon rese- och identitetshandling. Det är dock möjligt för en person att resa in i Schengenområdet med ett uppehållstillståndskort, om detta åberopas tillsammans med ett hemlandspass eller en resehandling utfärdad av . Ett uppehållstillståndskort har normalt samma giltighetstid som uppehållstillståndet, dock längst . Den som förlorar sitt uppehållstillståndskort ska göra en förlustanmälan hos . Han eller hon är också skyldig att låta sig fotografe- Missbruk av handlingar SOU 2017:93 ras och lämna fingeravtryck för ett nytt uppehållstillståndskort. I övrigt finns det inte några bestämmelser som begränsar rätten att få utfärdat ett uppehållstillståndskort, som egentligen bara är ett bevis på att personen i fråga har uppehållstillstånd i . Av de uppgifter som redovisats i avsnitt 9.3 framgår att det förekommer missbruk även av uppehållstillståndskort. Det finns därför – för att stävja missbruk – skäl att försöka begränsa tillgången på sådana kort. Så bör enligt utredningen ske genom att den maximala giltighetstiden för uppehållstillståndskort sänks till . Detta motsvarar den giltighetstid som gäller för nya uppehållstillstånd för flyktingar.3 Utredningen anser däremot inte att det finns förutsättningar att införa begränsningar i rätten för en utlänning att få ett bevis på att denne har uppehållstillstånd i . Skulle en utlänning ansöka om nya kort, bör det emellertid övervägas att förkorta giltighetstiden för nya kort till . Den mest effektiva åtgärden för att motverka missbruk är givetvis att de biometriska data som finns lagrade i uppehållstillståndskortet kontrolleras mot innehavarens biometri. Det är vidare viktigt att risken för att uppehållstillståndkort hamnar i orätta händer minimeras. I detta sammanhang bör nämnas att har upplyst att det inte krävs personlig inställelse för att hämta ut ett uppehållstillståndkort. Kortet skickas i stället vanligen till sökanden med lösbrev. Den ordningen innebär naturligtvis en påtaglig risk för att obehöriga kan få tillgång till kortet. Enligt utredningens mening borde huvudregeln, med tanke på den betydelse uppehållstillståndskortet har, i stället vara att sökanden ska inställa sig personligen för att hämta ut kortet och att det då också sker en kontroll av att det är rätt person som hämtar ut kortet. En reglering härom bör tas in i föreskrifter om uppehållstillståndskort. Utredningen anser slutligen att bör verka för att, som HLEG föreslagit (se avsnitt 4.3.1), en centraliserad EU-databas skapas med information om bland annat uppehållstillstånd och uppehållstillståndskort. Detta skulle göra det lättare för medlemsstaterna att i förekommande fall kontrollera om sådana handlingar, som utfärdats i en annan medlemsstat, är giltiga. 3 Samma giltighetstid gäller numera för svenska hemlandspass för underåriga. I utredningens direktiv har särskilt angetts att utredningen ska lämna en redogörelse för offentligfinansiella, samhällsekonomiska och andra konsekvenser, som dess förslag kan medföra för berörda myndigheter, för kommuner och för enskilda. Utredningen ska vidare redovisa en analys av vilken effekt föreslagna åtgärder kan förväntas få när det gäller återvändandet och enskildas situation i landet. Av redogörelsen ska även konsekvenser för barn ur ett barnrättsperspektiv framgå. Eventuella konsekvenser för den enskildes integritet ska också beaktas. Om förslagen leder till offentligfinansiella kostnadsökningar ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. I kommittéförordningen (1998:1474) föreskrivs att en utredning ska redovisa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i olika avseenden. I förordningens 14 § föreskrivs sålunda att, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska också dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna ska utredningen i förekommande fall föreslå en finansiering. Enligt 15 § i förordningen gäller att konsekvenserna ska anges i betänkandet, om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska – enligt 15 a § kommittéförordningen – förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningen har redan i anslutning till sina överväganden i kapitel 6–9 angett en del av de konsekvenser som förslagen bedöms medföra. I detta kapitel redogörs för utredningens bedömningar i övrigt när det gäller förslagens offentligfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser (avsnitt 10.2), konsekvenser för enskilda (avsnitt 10.3) och övriga konsekvenser (avsnitt 10.4). Utredningens bedömning: Förslagen bedöms leda till minskade kostnader på framför allt migrationsområdet. Förslagen kan emelllertid komma att medföra ökade kostnader för , som har det huvudsakliga ansvaret för de inre utlänningskontrollerna. Eventuella kostnadsökningar bör dock kunna finansieras genom en omfördelning inom ramen för myndighetens anslag. Vad utredningen föreslagit om giltighetstid för uppehållstillståndskort och utlämning av sådana kort kommer enligt också att medföra ökade kostnader för verket. Dessa kostnadsökningar bör emellertid kunna finansieras genom en omfördelning inom ramen för verkets anslag. Utredningens förslag bedöms inte få några negativa samhällsekonomiska konsekvenser av sådan omfattning som det finns skäl att beakta; de positiva kan inte uppskattas till belopp. Utredningen har i betänkandet föreslagit att det vid genomförandet av inre utlänningskontroller ska finnas en möjlighet att fotografera och ta fingeravtryck på utlänningen och söka efter pass och andra identitetshandlingar hos denne, för att vid behov kunna fastställa hans eller hennes identitet och rätt till vistelse i . Syftet är att ge berörda myndigheter effektivare verktyg för att kunna identifiera utlänningar, som uppehåller sig i landet och kontrollera deras rätt att vistas här. Denna kontrollverksamhet är viktig för att värna den rådande principen om en reglerad invandring till , kunna upprätthålla säkerheten här i landet och förhindra och bekämpa brottslighet, skydda utsatta grupper, inte minst barn, och arbeta effektivare med återvändandeärenden. Utredningen har också föreslagit att det ska finnas en möjlighet att omhänderta en utlännings pass och andra identitetshandlingar, när det vid en inre utlänningskontroll inte kan klarläggas att personen har tillstånd att vistas i . Som utredningen konstaterat är det ett stort problem att endast en mycket liten andel asylsökande styrker sin identitet, när de ansöker om uppehållstillstånd i .