sou · H4B394 · 2017-01-01 00:00:00 — Om eleven inte fullgör sin skolgång och det beror på att vård- nadshavaren inte gjort vad den är skyldig att göra är hemkommu- nens skarpaste verktyg möjligheten att använda sig av föreläggande, vilket kan förenas med vite.5 1Skolverkets allmänna råd om att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan. 229 kap. 6 § skollagen. 2009/10:165. 4Skolverkets allmänna råd om att främja närvaro och att uppmärksamma, utreda och åtgärda frånvaro i skolan. 57 kap. 23 § skollagen. Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom … 15.2Det förekommer brister i huvudmäns och hemkommuners skolpliktsbevakning Kommuner har i egenskap av huvudmän och hemkommuner ett an- svar för att se till att elever fullgör sin skolgång. En förutsättning för att kommuner ska kunna kontrollera att alla skolpliktiga elever fullgör sin skolgång och får sin rätt till ut- bildning tillgodosedd är att de har rutiner för skolpliktsbevakning. Rutiner för skolpliktsbevakning preciseras ofta i kommunala rikt- linjer för arbetet med frånvaro. Enligt Skolinspektionen hade nio av tio kommuner 2015 riktlinjer för arbetet med frånvaro.6 Det inne- bär att cirka 30 kommuner fortfarande saknade riktlinjer. Andelen kommuner med riktlinjer har dock ökat då åtta av tio kommuner hade sådana. hade knappt hälften av alla kom- muner riktlinjer för arbete med frånvaro.7 De flesta kommuner an- ger i sina riktlinjer hur frånvaro ska registreras, hur kontakt med vårdnadshavare ska ske samt när anmälan till socialtjänst ska ske. För att kommunen ska kunna ta ansvaret för skolpliktsbevak- ningen behöver den ha kännedom om frånvaron bland alla elever i skolpliktsålder som är bosatta i kommunen. I en undersökning som genomfördes på uppdrag av Prestationsprinsen och för livet och som avsåg både ogiltig och giltig frånvaro i grund- skolan erhölls svar från 186 kommuner. Av dessa uppgav tre fjärdedelar att de har kommungemensamma system för närvaron, men nästan hälften av kommunerna samlade inte in statistik över närvaron i de kommunala skolorna. När det gäller fristående skolor i kommunen samlade enbart av kommunerna in statistik. Enligt undersökningen saknar nästan två tredjedelar av kommunerna statistik om frånvaron bland skolpliktiga barn som fullgör sin skolplikt utanför kommunen. anger så gott som alla kommuner och skolor i enkäten att de följer upp proble- matisk frånvaro. Det här innebär att nästan hälften av kommunerna förlitar sig på annan information än egen statistik för att upptäcka problematisk frånvaro. Samma undersökning visar även att kommuner i relativt låg grad låter fristående skolor ta del av deras stödjande arbete kring från- 6Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i grundskolor. Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom … varo (). Därutöver anges i resultaten att närmare två tredje- delar av kommunerna och skolorna önskar tydligare riktlinjer och stöd som avser arbetet med problematisk frånvaro från skolmyndig- heterna.8 Skolinspektionen har granskat huvudmäns ansvar för skolplikten och visar på att det finns ett antal områden som behöver utvecklas för att huvudmän i högre grad än ska förmås leva upp till sina lag- stadgade skyldigheter. Skolinspektionen konstaterar att det är viktigt att huvudmannens stöd till skolan utgår från de förutsättningar och behov som finns vid respektive skola. Skolinspektionen genomförde 2014 en kvalitetsgranskning avseende kvaliteten i arbetet med att främja elevernas närvaro. Arbetet med att främja närvaro och mot- verka frånvaro granskades vid 20 skolor hos 19 skolhuvudmän. Granskningen visade bland annat att huvudmän kunde bli bättre på att följa upp elever med hög frånvaro samt att samverka med fler instanser kring insatserna för eleverna.9 genomförde Skolinspektionen en riktad tillsyn gällande skolpliktsbevakning vid 50 skolor i 28 kommuner med inriktning mot årskurs 7–9. Gransk- ningen visade att det fanns brister i hur kommunerna tog ansvar för att eleverna verkligen gick till skolan, att flera kommuner saknade en samlad bild av frånvarosituationen i kommunens skolor samt att många skolor saknade rutiner för att tillräckligt väl utreda, följa upp och utvärdera insatserna för berörda elever.10 Fristående skolors ansvar att informera hemkommun om frånvaro Hemkommunen ansvarar för att barn som inte går i kommunens egna skolverksamheter får sin utbildning på något annat sätt. För att underlätta hemkommunernas arbete anges i skollagen att en- skilda huvudmän ska meddela elevens hemkommun när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligato- 8Öhman, A. (2016). Skolans tomma stolar. Om frånvaro i och hur kommuner och skolor arbetar med frågan. 9Skolinspektionen (2014). Rätten till utbildning. Resultatsammanställning efter kvalitets- granskning. 10Skolinspektionen (2011). Riktad tillsyn inom området Skolpliktsbevakning. Om rätten till utbildning för skolpliktiga barn Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom … riska moment.11 De fristående skolorna behöver ha rutiner för hur anmälningar görs till elevens hemkommun om eleven utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag. hade av de fristående skolorna riktlinjer för när frånvaro ska anmälas till hemkommunen. var mot- svarande andel 46 procent.12 Utredningen konstaterar att det förekommer brister i hur kommu- ner och andra huvudmän samt hemkommuner fullgör sina skyldig- heter när det gäller att bevaka att skolplikten efterlevs och att elever fullgör sin skolgång. Dessa brister avser både huvudmäns och hemkommuners rutiner för att tillse att skolplikten fullgörs. Många huvudmän saknar en samlad bild av frånvaron och många hemkommuner saknar rutiner för en heltäckande skolpliktsbevakning. Att huvudmän och hem- kommuner har sådan information och rutiner utgör en förutsätt- ning för att de ska kunna fullgöra sina skyldigheter. Utredningen konstaterar att många hemkommuner inte har känne- dom om hur skolplikten uppfylls för alla elever som bor i kommunen. Bristerna verkar framför allt gälla elever som går i andra kommuners grundskolor och elever som går i fristående skolor, både i den egna kommunen och i andra kommuner. Många kommuner har elever spridda över stora delar av landet och det är därmed svårt att följa upp eleverna. Det är därför särskilt angeläget att de enskilda huvudmännen har rutiner som innebär att hemkommunen utan dröjsmål får information om när en elev utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning. Genom att en- skilda huvudmän har rutiner för att detta underlättas hemkommu- nens förutsättningar att löpande hålla sig informerad om eleverna. Utredningen anser dock, att en försvårande omständighet i sam- manhanget är att det inte finns någon definition i styrdokumenten av vad som avses med frånvaro ”i betydande utsträckning”. Att huvud- mannen meddelar hemkommunen är heller inte en tillräcklig åtgärd 117 kap. 22 § skollagen. 12Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i grundskolor. Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom … Frånvaro är alltid en signal som måste tas på allvar och huvudmannen har ansvar för att utreda eventuella behov av stöd- åtgärder och andra insatser. När det gäller elever som går i skola med offentlig huvudman i en annan kommun saknas reglering om att huvudmannen ska uppmärksamma hemkommunen på problematisk frånvaro. Utredningen har blivit uppmärksammad på att det både före- kommer att fristående skolor underlåter att rapportera elever som är frånvarande i betydande utsträckning och att hemkommuner under- låter att vidta åtgärder då en enskild huvudman rapporterar att en elev är frånvarande i betydande utsträckning, vilket belyses i följande citat från utredningens enkät: Som friskola har vi skyldighet att anmäla hög ogiltig frånvaro enligt 7:22 Skollagen till elevens hemkommun. Vi gör alltid dessa anmäl- ningar men ser mycket sällan någon konkret insats eller åtgärder från kommunen … Det har i utredningens kontakter med kommuner framkommit att kommuner i sin egenskap av hemkommuner inte fått information om när en elev i en annan kommuns grundskola har omfattande frånvaro, vilket har bidragit till att hemkommunen inte har kunnat agera i ett tidigt skede. Möjligheten för hemkommunen att ta sitt ansvar för att skolpliktiga elever får sin föreskriva utbildning för- svåras enligt utredningens bedömning av att det inte finns någon skyldighet för andra kommuner eller statlig huvudman att rappor- tera när elever i deras utbildningar har en omfattande frånvaro. Ur ett barnperspektiv anser utredningen att det är viktigt att hem- kommuner tillser att alla barn som är bosatta i kommunen har till- gång till de stödjande insatser som kommunen erbjuder vid proble- matisk frånvaro. Det här innebär att även elever som går i fristå- ende skolor eller i skolor med en statlig huvudman borde få tillgång till samma stöd från hemkommunen som elever som går i kom- munala skolor. 15.2.1Huvudmannens samlade bild av elevernas frånvaro Utredningen anser att det följer av nuvarande reglering att huvudmän ska ha en samlad bild över frånvaron bland sina elever. Utredningen konstaterar att varje huvudman en skyldighet att hålla sig informerad Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom … om frånvarosituationen på skolor inom det egna ansvarsområdet. Det här ingår i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. Utredningen bedömer att huvudmannens uppföljning av från- varo bör förbättras och innefatta en kontinuerlig uppföljning av såväl ogiltig som giltig frånvaro. Huvudmän behöver följa upp hur frånvarosituationen på de egna skolorna utvecklas . All frånvaro inverkar på måluppfyllelsen och behöver följas upp för att möjliggöra en effektiv skolpliktsbevakning på huvudmanna- nivå. I kapitel 4 föreslår utredningen att en nationell uppföljning av frånvaro ska införas, vilket enligt utredningens bedömning kommer att leda till en mer enhetlig uppföljning av frånvaro bland huvudmän. 15.2.2Utredningens förslag om huvudmannens ansvar Utredningens förslag: I likhet med vad som gäller för offentliga huvudmän ska enskilda huvudmän se till att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång. När en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skolenhet med annan huvudman än hemkommunen eller är frånvarande på ett sätt som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska både offentliga och enskilda huvud- män lämna uppgift om detta till hemkommunen. Skälen för utredningens förslag Hemkommunen har ett yttersta ansvar för att barn bosatta i kom- munen får sin föreskrivna rätt till utbildning. Huvudmannen ansva- rar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra för- fattningar (2 kap. 8 § skollagen). Regleringen av huvudmannens ansvar för att elever fullgör sin skolgång är olika för offentliga och enskilda huvudmän. I utred- ningens kontakter med kommuner har det framkommit att det finns oklarheter vad gäller enskilda huvudmäns skyldighet och an- svar gentemot elever i utbildning under deras ledning och deras Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom … respektive hemkommuner vid frånvaro. I skollagen regleras att en- skilda huvudmän för fristående skolor är ansvariga för att lämna uppgifter till elevernas respektive hemkommun när en skol- pliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska in- slag. Kommunen däremot har ett lagstadgat ansvar för att eleverna i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skolgång. Huvud- mannen för specialskolan och huvudmannen för sameskolan har ett ansvar som motsvarar kommunens för att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång. När det gäller enskilda huvudmäns ansvar finns inte någon defi- nition av vad som avses med frånvaro ”i betydande utsträckning” i styrdokumenten eller förarbeten. Därutöver ger bestämmelserna inte vidare vägledning i vilket ansvar den enskilda huvudmannen har gentemot eleverna och det är oklart vilket ansvar den enskilda huvud- mannen har för elevernas rätt till utbildning när det gäller det prak- tiska, pedagogiska och elevhälsofrämjande arbetet vid frånvaro. För att tydligöra att huvudmannen, oavsett om den är offentlig eller enskild, har ett ansvar för att se till att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång föreslår utredningen att bestämmelsen i skollagen ändras så att samma regler gäller oavsett skolform och huvudman. Därigenom utformas bestämmelserna i likhet med hur skollagen i övrigt är uppbyggd med regler som så långt det är möjligt är gemensamma för alla skolformer och huvudmän. Detta trots att offentliga huvudmän har sanktionsmöjlighet mot vårdnadshavare enligt 7 kap. 23 § skollagen. Det är enligt utredningens mening inte rimligt att en enskild huvudman har ett mindre ansvar än en offentlig huvudman för elevens rätt till utbildning. Det förändrar enligt ut- redningens bedömning inte att hemkommunen är skyldig att hålla sig så väl informerad och vid behov ta sitt skolpliktsbevakningsansvar. Hemkommunen, huvudmannen och skolenheten kan således behöva samarbeta för att tillgodose en elevs rätt till utbildning. Utredningen har visat att det finns en oklarhet som avser kom- muners och statliga huvudmäns skyldighet att lämna uppgifter till elevernas respektive hemkommuner då elever utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning eller plötsligt slutar på skol- enheten. Det är relativt vanligt att elever går i kommunala grund- skolor utanför hemkommunen. Många kommuner har barn spridda över flera kommuner och det kan därmed vara svårt att följa upp Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom … dessa om det inte finns rutiner för en systematisk överlämning av information. Utredningen föreslår därför även att hemkommunen ska få upp- gifter om en skolpliktig elev börjar eller slutar eller är frånvarande på ett sätt som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild. Att regleringen är densamma för alla huvudmän leder en- ligt utredningens förmenande till en ökad likvärdighet. Förslagen innebär ändringar i skollagen. 15.3Hemkommunens vitesföreläggande av vårdnadshavare Utredningen har i uppdrag att undersöka om de åtgärder som hem- kommunen kan vidta inom ramen för sin skolpliktsbevakning är ändamålsenliga. Om eleven inte fullgör sin skolgång och det beror på att vård- nadshavaren inte gjort vad denne är skyldig att göra är hemkom- munens skarpaste verktyg möjligheten att använda sig av förelägg- ande, vilket kan förenas med vite. Det innebär att elevens vårdnads- havare kan bli skyldig att betala vite om den inte medverkar till att eleven fullgör sin skolgång. Enligt 7 kap. 23 § skollagen har hemkommunen möjlighet att förelägga en vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter, oavsett om utbildningen där eleven fullgör sin skolplikt bedrivs av en offentlig eller enskild huvudman. När det gäller elever i specialskolan och sameskolan är det huvudmannen för dessa skolformer (staten) som fattar beslut om ett föreläggande. Ett föreläggande får förenas med vite. Enligt förarbetena13 till skollagen bör ett beslut om vitesföre- läggande föregås av en utredning av skälen till att eleven inte fullgör sin skolplikt. I utredningen bör eleven och elevens vårdnadshavare komma till tals och ge sin syn på situationen. Utredningen bör genomgöras i samråd med personal inom elevhälsan. Det är ange- läget att eleven och elevens vårdnadshavare får information om inne- börden av att skolplikten inte fullföljs. Vidare är det av stor vikt att 2009/10:165. Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom … vitesföreläggandet utformas på ett sådant sätt att det blir tydligt för elevens vårdnadshavare exakt vad den ska göra och vid vilken tid- punkt detta senast ska ske. Vidare framgår av förarbetena att föreläggandet bör vara utformat så att det alltid finns en möjlighet att fullgöra skolplikten genom att eleven inställer sig vid en skola med offentlig huvudman där skol- plikten kan fullgöras. Ett föreläggande som gäller en vårdnads- havare till en elev som fullgör skolplikten vid en fristående skola bör därför ge vårdnadshavare alternativa möjligheter att fullgöra sina skyldigheter. Detta kan antingen ske genom att påvisa att barnet fullgör sin skolgång vid en fristående skola eller genom att barnet inställer sig vid en särskilt an- given skolenhet med utbildning som anordnas av en offentlig huvud- man.14 Vitesföreläggandet måste vara utformat så att vårdnadshavaren får helt klart för sig vad som fordras för att undgå skyldighet att be- tala det fastställda vitesbeloppet.15 Om föreläggandet innebär en skyldighet att vidta en viss åtgärd ska det, enligt 2 § lagen (1985:206) om viten, av föreläggandet framgå eller inom vilken tidsfrist åtgärden ska vidtas. Det är viktigt att ett vitesföreläggande inte utfärdas förrän alla tänkbara ansträngningar har gjorts för att finna en lösning på fri- villig väg. Ett föreläggande får inte utfärdas om eleven vägrar att gå i skolan trots att vårdnadshavaren har gjort vad som ankommer på denne i detta sammanhang (se prop. 1985/86:10, del A, s. 91 f.). Om kommunen överväger att använda sig av vitesförläggande är det viktigt att den först försöker komma till rätta med situationen på annat sätt, t.ex. genom samtal med vårdnadshavarna, stödåtgärder eller genom samarbete med eller barn- och ungdoms- psykiatrin. I den skollag som föregick proposition 1985/86:10 (SFS 1962:319) fanns en bestämmelse om att vite inte får tillgripas när det gäller barn som på grund av handikapp, långvarig sjukdom eller sjukdom som tvingar till upprepad kortare frånvaro inte kan delta i vanligt skolarbete. I proposition 1985/86:10 konstateras att i dessa fall torde 2009/10:165. Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom … det knappast kunna komma i fråga att förelägga och utdöma vite. En särreglering av frågan ansågs därför vara onödig. Om vårdnadshavare inte följer ett vitesföreläggande får kommu- nen, Specialpedagogiska skolmyndigheten eller Sameskolstyrelsen ansöka hos förvaltningsrätten om utdömande av vite i enlighet med 6 § lagen om viten. Ett beslut om föreläggande gäller om inte annat be- slutas. Av 28 kap. 5, 7 och 8 §§ skollagen framgår att beslut om före- läggande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt Skolinspektionen16 har andelen kommuner som tagit upp fall av ogiltig frånvaro i nämnden ökat från 2009 till 36 pro- cent 2015. Av de fall som tagits upp i nämnden är det en oföränd- rad andel , , som lett till vitesföreläggande gentemot vårdnadshavare. Att fler kommuner nu har riktlinjer för när fall av ogiltig från- varo ska anmälas till förvaltningen och behandlas i ansvarig nämnd kan ha bidragit till att skolorna i något större utsträckning anmäler den ogiltiga frånvaron till förvaltningen. Av kommunerna rappor- terade att deras kommunala riktlinjer omfattar när skolan ska anmäla fall av frånvaro till förvaltningen, medan motsvarande andel var 2009. Andelen kommuner som rapporterade att de kommunala riktlinjerna omfattade när ogiltig frånvaro ska tas upp i nämnden var 2009. Skolinspektionen kan inte uttala sig om ökningen av fall av från- varo som tas upp i nämnden beror på att problemen med frånvaro blivit mer omfattande eller på att skolorna och kommunerna tar frågan på större allvar. Av rektorernas svar i Skolinspektionens en- kät framkommer dock att det varierar i vilket skede skolan gör en skolpliktsanmälan till berörd nämnd eller förvaltning. Vissa skolor har som rutin att göra en skolpliktsanmälan vid en viss procentuell omfattning av frånvaron. Några rektorer skriver att de ser vite som en sista åtgärd när inga andra insatser har fungerat. 16 Skolinspektionen (2016). Omfattande ogiltig frånvaro i grundskolor. Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom … Hemkommuner (och huvudmannen för specialskolan och för same- skolan) har möjlighet, men ingen skyldighet att vitesförelägga vård- nadshavare vid omfattande frånvaro från skolan. Utredningen anser att nuvarande bestämmelser ger hemkommuner och huvudmän när det gäller sameskolan och specialskolan möjligheter att göra behöv- liga överväganden vid föreläggande av vite. Utredningen anser därför inte att det finns skäl att föreslå någon ändring av nuvarande bestämmelser. Utredningen anser att vitesföreläggande av vårdnadshavare ska vara en sista åtgärd från hemkommunens, eller huvudmannens för sameskolan och specialskolan, sida när alla andra åtgärder uttömts. Förelägganden ska användas efter noggranna övervägningar och ytterst restriktivt. Det är viktigt att en kartläggning av orsakerna till frånvaron ligger till grund för överväganden om ett föreläggande av vite. I vissa situationer kan möjligheten att förelägga vårdnadshavare vara en ändamålsenlig åtgärd för att säkerställa elevens rätt till utbild- ning, t.ex. om vårdnadshavare på grund av ideologiska skäl håller barn hemma. Utredningen anser även, i likhet med nu gällande bestämmelse, att vitesförlägganden enbart ska tillämpas i sådana fall där elevens vårdnadshavare inte gjort vad den är skyldig att göra. Utredningen anser att vitesförelägganden ska föregås av en bedömning av att före- läggandet sannolikt kan utgöra en ändamålsenlig åtgärd utifrån för- hållandena i det enskilda fallet. Utredningen vill därutöver betona skolans ansvar att vidta åtgärder i fall då orsaken till frånvaron är skolrelaterad enligt den utredning som gjorts i samråd med eleven, elevens vårdnadshavare samt i förekommande fall med elevhälsan. Med orsaker som är skolrelaterade avser utredningen t.ex. kränk- ningar eller att eleven inte får det särskilda stöd eller den extra an- passning av undervisningen som eleven har rätt till. för samordnande av insatser Utredningen ska undersöka om de åtgärder hemkommunen kan vidta inom ramen för sin skolpliktsbevakning är ändamålsenliga. Skollagen anger en ovillkorlig rätt för alla barn med skolplikt att få tillgång till utbildning inom . För att inget barn ska gå miste om denna rättighet innehåller skollagen bestämmelser om dels en skyldighet för hemkommunen att se till att alla barn får föreskriven utbildning, dels ett ansvar för barnets vårdnadshavare att se till att barnet fullgör sin skolplikt. Skolan, och ytterst hemkommunen, har ett långtgående ansvar för att elever ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd. Det finns dock brister i hur det här ansvaret fullgörs. Bland annat saknar många hemkommuner rutiner för att tillse att skolplikten fullgörs för alla elever som är bosatta i kommunen. Hemkommunen är skyldig att hålla sig så väl informerad och vid behov utreda orsakerna till från- varon så att den kan ta sitt ansvar för skolpliktsbevakningen och utredningens förslag i tidigare kapitel syftar till att huvudmannen, oberoende av om den är offentlig eller enskild ska rapportera upp- gifter om elever med problematisk frånvaro till hemkommunen för att underlätta hemkommunens ansvar för skolpliktsbevakningen. Då stödet till elever med problematisk frånvaro kan bli avhängigt att resurser tillförs, redogörs i det här kapitlet för regler gällande hemkommunens ekonomiska bidrag till enskilda huvudmän, inter- ersättning och ersättning från staten. Utredningen lägger dock inte bedömningar eller förslag som avser resursfördelning, utan hänvisar i denna del till förslag som (U 2014:14) föreslår i sitt betänkande (SOU 2016:66). I kapitlet föreslås att hemkommunen ska få ett tydligt ansvar för att samordna insatser för elever med problematisk frånvaro. Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser