sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — En annan grupp som regelmässigt väljs ut och som i praktiken har blivit en permanent urvalsgrupp är afghanska kvinnor bosatta i , ensamstående eller ensamstående med barn. Även om det inte är ett uttryckligt lagkrav att personer som vidarebosätts har erkänts som flyktingar av UNHCR är det ofta så. Urval kan också ske via norska NGO:s, norska ambassader och vissa andra institutioner. Vidarebosättning baserat enbart på dokumentation kan också ske, oftast av medicinska eller akuta skäl. En påskyndad process erbjuds i situationer där flyktingars liv eller frihet är beroende av 35EMN Country Factsheet: 2015. 36www.regjeringen.no/no/aktuelt/laveste-asyltall-siden-1997/id2510856/ 37EMN: Country factsheet: 2016. att akut vidarebosättning kommer till stånd. När flyktingar vidare- bosätts enbart på grundval av ansökningshandlingar (dossier basis), får flyktingen ett inresetillstånd med ett uppehålls- och arbets- tillstånd som gäller i ett (1) år. Flyktingar som vidarebosätts inom ramen för det norska vidarebosättningsuppdrag får uppehålls- och arbetstillstånd som gäller och som utfärdats före flyktingens inresa i . En vidarebosatt flykting har samma rätt till familje- återförening som någon som har beviljats skydd i ett asyl- förfarande. begärde en parlamentarisk majoritet att regeringen avsevärt skulle öka vidarebosättningskvoten, som ett svar på flyktingkrisen i och som ett sätt att lindra bördorna för , och . Det beslutades sålunda att 8 000 syriska flyktingar skulle erbjudas vidarebosättning –2017. I övrigt har den nationella politiken för vidarebosättning har inte genomgått några större förändringar till följd av den kraftiga ökningen av antalet asylsökande i år 2015.38 vidarebosattes 2 375 personer från tredjeländer. Inom ramen för EU:s vidarebosättningsprogram som antogs och som även deltar i, åtog sig att ta emot 3 500 personer de kommande två åren.39 har inga humanitära mottagningsprogram eller private sponsorships. har drygt 8 miljoner invånare och tog emot 39 445 asylansökningar, vilket motsvarade av det totala antalet asylansökningar i EU/EES . Under fick avslag på sina ansökningar i första instans.40 har anslutit sig till . 38Resettlement and Humanitarian admission Programmes in Europe – what works? do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/emn-studies- 29a__resettlement_national_report.pdf 40http://ec.europa.eu//web/asylum-and-managed-migration/statistics-illustrated, hämtat . beslutade det schweiziska federala rådet att under loppet av ta emot 3 000 flyktingar från vilka utsetts av UNHCR. Av dessa skulle 2 000 ingå i vidarebosättningsprogram- met och de återstående 1 000 få en humanitär visering. Alla ska få flyktingstatus i och inte behöva genomgå det vanliga asylförfarandet. Av säkerhetsskäl kommer alla personer i program- met att kontrolleras av den federala underrättelsetjänsten. önskar säkerställa en rättvis balans mellan människor med en högre potential för integration (såsom barn och högutbildad arbetskraft) och personer med särskilda behov (såsom sjuka, äldre och människor med funktionsnedsättning).41 Flyktingar som vidarebosätts tas emot vid särskilda mottag- ningscenter där sökandens personuppgifter registreras och finger- avtryck och fotografier tas. Ytterligare biometriska uppgifter kan också samlas in. Rese- och identitetshandlingar och uppgifter för att säkerställa ursprung och identitet kontrolleras. Sökande har en skyldighet att samarbeta och måste överlämna nödvändiga doku- ment och identitetshandlingar. Fingeravtryck jämförs med polisens nationella databas och förs in i Eurodac. införde ett tillfälligt familjeåterföreningsprogram för syriska flyktingar. lättade tillfälligt på viseringsreglerna för icke- kärnfamiljemedlemmar. Släktskapet skulle visas på ett trovärdigt och allsidigt sätt, dock utan krav på syriska dokument (till följd av svårigheterna att få fram officiella dokument från ). Möjligheten att försörja personerna undersöktes ej. Man fick in 8 200 ansökningar och 3 749 viseringar utfärdades. Programmet avslutades senare med hänvisning till att de flesta ”legitima” ansökningar från familjemedlemmar i omedelbar nöd då kunde antas ha inkommit, varför det inte fanns något behov.42 41www.loc.gov/law/help/refugee-law/switzerland.php#Screening 42Se FRA (2015). Legal channels to the EU for persons in need of international protection: a toolbox, s. 12. Humanitära viseringar och asylviseringar kan utfärda en humanitär visering om någon är utsatt för ett allvarligt och konkret hot mot livet. Personen måste befinna sig i en nödsituation, som t.ex. i en krigssituation eller i någon form av individuell fara. Chansen att få ett humanitärt visum är dock mycket liten och utfärdas mycket få humanitära viseringar. I princip måste en ansökan lämnas in personligen vid en schweizisk diplomatisk representation utomlands. Normalt måste man också ha bokat tid för att lämna in ansökan. I meddelandet ska anges att man ansöker om en humanitär visering och framgå om man har familjemedlemmar i . När man gjort sin bokning hos ambassaden får man ett frågeformulär som ska fyllas i, tillsammans med en ansökan om en Schengenvisering. De ifyllda blanketterna ska tas med vid besöket. Ambassaderna tar ingen avgift för humanitära viseringar. Myndigheterna kan dock ta ut avgift för ansökningar som anses uppenbart ogrundade eller vid upprepade ansökningar utan att omständigheterna ändrats i sak. Eftersom chanserna att få en humanitär visering är så små, får det betydelse hur stora riskerna är med att ta sig till ett grannland för att lämna in en ansökan. Om man redan befinner sig i ett s.k. tredje land utgår myndigheterna normalt från att man är i fara. Som regel utfärdas därför inte humanitära viseringar till personer som redan har lämnat sitt hemland. Personer som kommer från ett land där inte har någon diplomatisk representation har därför knappast någon möjlighet att få en humanitär visering och på så sätt ta sig till på laglig väg. Ett överklagande av ett avslagsbeslut kan lämnas in till State Secretariat for Migration, , . kan begära ett förskott om för kostnader förknippade med en sådan prövning. Beloppet är beroende av antalet sökande.43 är det inte längre möjligt att ansöka om asyl i från utlandet. 44 Att denna möjlighet avskaffades var en del av en till synes generellt mer restriktiv flyktingpolitik i syfte att åstadkomma en jämnare fördelning av asylansökningar bland länderna i . avskaffande beror även på att de 43www.refugeecouncil.ch/asylum-law/asylum-procedure/humanitarian-visas.html 44www.sem.admin.ch/sem/en/home/asyl/asylverfahren/asylgesuch/asylgesuch_aus_ausland. schweiziska ambassaderna i och åren 2006–2008 fick ta emot mellan 7 000 och 10 000 asylansökningar från irakiska medborgare. Efter ett beslut från den schweiziska migrations- myndigheten (FOM) arkiverades ansökningarna på ambassaderna i stället för att skickas till för vidare handläggning; ett beslut som senare visat sig vara i strid med schweizisk lagstiftning. 5.2Jämförbara länder utanför EU/EES har knappt 36 miljoner invånare och tog emot drygt 23 000 flyktingar. Av dem var 7 573 vidarebosatta med hjälp av regeringen, 4 560 var flyktingar sponsrade av privatpersoner, 177 var s.k. Blended Visa Office-Referred flyktingar, 7 749 var asyl- sökande som inrest på egen hand och 3 227 var anhöriga.45 geografiska läge har gjort att de egentligen inte har haft några spontana ankomster av asylsökande, vilket gör att deras situation på många sätt inte kan jämföras med . Från att tidigare ha haft förhållandevis förmånliga regler (bl.a. medgavs flyktingstatus på grund av könsrelaterad förföljelse) antogs ny lagstiftning 2010 och 201246 innebärande bl.a. obligatoriskt förvar av asylsökande bl.a. när identiteten inte kan kontrolleras, vilket har medfört att tusentals personer hålls i förvar under långa tider.47 En annan ändring som gjordes var att den som erkänns som flykting inte kan få permanent uppehållstillstånd förrän . har dock Canadian Private Sponsorship of Refugees Programme (PSR) möjliggjort mottagandet av nästan 300 000 flyktingar. Vid sidan av PSR finns också vanlig vidare- bosättning inom ramen för (ett statligt program). av alla flyktingar som tas emot i tas dock emot genom sponsorprogram. Regeringen sätter ett årligt tak för hur många som får tas emot.48 För att komma i fråga måste man vara 45www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2016/573964/EPRS_(2016)573964 _EN.pdf 46Balanced refugee Reform Act och Protected ’s Act. 47Detta har föranlett kritik från bl.a. och Human Rights Watch. 48ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 13. erkänd som flykting av antingen UNHCR eller asyllandet. av de sponsrade har släktband till sina sponsorer. PSR kan användas av tre slags sponsorer. För det första är det organisationer som har tecknat avtal med Immigration, Refugees and Citizenship (IRCC), s.k. Sponsorship Agreement Holders (SAH). För det andra är det s.k. groups of five (G5), dvs. grupper av minst fem kanadensiska medborgare eller permanent bosatta. För det tredje är det s.k. community sponsors, grupper som sällan deltagit i privat sponsring. av SAH (utanför ) är antigen religiösa institutioner (i regel kyrkor) eller kristna icke-statliga organisationer. Universitet har också agerat som sponsorer, t.ex. () Student . Sponsorerna måste ge in en detaljerad plan för . De kanadensiska myndigheterna intervjuar personen som också genomgår säkerhetskontroll och undersöks medicinskt innan visering kan beviljas. Det finns en möjlighet att få låna pengar av staten till täckande av kostnaden för den medicinska undersök- ningen, resan till och andra relaterade kostnader. I regel tar hela processen innan sökanden anlänt till mellan tre och , vilket får ses som en anmärkningsvärt lång handläggningstid. fanns 45 000 sökande i PSR- systemet, varav 6 400 ansökningar var äldre än tre år.49 Efter att personen anlänt står sponsorn för flyktingens boende och uppehälle. Staten står för hälso- och sjukvård. har flyktingen rätt till socialförsäkringsförmåner och bistånd. Den totala kostnaden för att sponsra en flykting under ett (1) år har uppskattats till (). För en familj med fem personer uppskattas kostnaden till 29 700 kana- densiska dollar (). Summan är jämförbar med vad den kanadensiska regeringen lägger ut för att hjälpa en flykting inom ramen för den vanliga vidarebosättningen ().50 De kanadensiska myndigheterna anstränger sig för att säkra sponsorernas kvalitet. Det finns ett statsfinansierat utbildnings- program för sponsorer. Även andra aktörer tillhandahåller utbild- 49ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 15. 50ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 14. ning och stöd till sponsorer.51 Myndigheten kan fatta beslut om upphörande av ett sponsoråtagande om det inte fungerar eller sponsorn önskar sluta (”sponsorship break-down”). I sådana fall träder samhället på nivå in i stället, med bistånd.52 lanserade en blandad modell i tillägg till och , Blended Visa Office Referred (BVOR) Programme, i syfte att erbjuda flyktingar från ett påskyndat förfarande. Flyktingarna utses då av UNHCR. Regeringen matchar dem med en sponsor och står dessutom delvis för kostnaden (flyktingens försörjning ). En sådan modell innebär större möjligheter för dem som inte har släkt i och således inte torde bli namngivna av en sponsor. hade drygt 40 000 flyktingar från tagits emot i , varav en betydande andel genom PSR och BVOR.53 Mottagningstakten är således väsentligt högre i BVOR-programmet. migrationslagstiftning innehåller mycket begränsade möjligheter till visering och status för migranter. Detta förändrades dock något då en särskild lag om flyktingar infördes. har det förts diskussioner med fokus på att förändra regelverket kring migration och tillåta andra former av inresa och vistelse av humanitära skäl. Den enda verkliga förändringen har dock enligt uppgift varit införandet av tillfälliga humanitära viseringar för flyktingar.54 Det brasilianska vidarebosättningsprogrammet bygger på en trepartsstruktur som involverar regeringen, det civila samhället och UNHCR i olika specifika roller i enlighet med det s.k. Macro Agreement for the Resettlement of Refugees, som undertecknades 1999. Myndigheterna är huvudsakligen ansvariga för att tillhanda- 51ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 15. 52ERN (2017). Private Sponsorship in Europe, s. 15. 54www.fmreview.org/community-protection/jubilut-andrade-madureira.html hålla dokumentation och offentliga tjänster för flyktingar, både på nationell och på lokal nivå. Det finns inget formellt förfarande eller någon tidsram för att bestämma den årliga kvoten. I praktiken beslutas den årliga kvoten i samarbete med CONARE (para os Refugiados), UNHCR och icke-statliga organisationer, och baseras på befintliga skyddsbehov och tillgång till ekonomiska resurser. För att kvalificera sig för vidarebosättning i , måste man erkännas som flykting i enlighet med flyktingkonventionen och brasiliansk utlänningslagstiftning, tas ut för vidarebosättning av UNHCR och tillhöra några av de kategorier som fastställs i (dvs. i behov av rättsligt och fysiskt skydd, överlevare från våld och tortyr, om särskild läkarvård finns i , kvinnor i riskzonen, flyktingar utan utsikter att kunna integreras där de befinner sig, flyktingar med starka band till andra flyktingar som redan finns i , ensamkommande barn eller andra medicinska fall). började bevilja humanitära viseringar till förmån för haitier som drabbats av jordbävningen 2010. För att ta sig till behövde haitierna initialt både ett turistvisum och rent fysiskt klara av att ta sig den farliga vägen till , ofta med hjälp av smugglare. För att skapa en enklare väg för just haitier införde 2012 en möjlighet att ansöka om humanitära viseringar vid den brasilianska ambassaden i . Den initiala kvoten om 1 200 viseringar och begränsningen att de endast kunde utfärdas i togs senare bort och valfritt antal viseringar kan nu sökas vid varje brasilianskt konsulat, även utanför . Kraven för de humanitära viseringarna är lägre än för vanliga turistviseringar. Normalt krävs endast ett giltigt pass, bevis om uppehållstillstånd i och ett bevis om ”good standing”. Viseringarna ger dock ingen flyktingstatus och vid ankomst till söker de flesta haitier asyl, varvid de beviljas tillfälliga uppehålls- och arbetstillstånd. Detta bygger på uppfattningen att en miljökatastrof inte utgör skäl för beviljande av flyktingstatus. Sådana ansökningar vidarebefordras till the (), som har behörighet att besluta i särskilda eller inte reglerade fall. CNIG har beviljat permanent uppehållstillstånd på humanitära grunder till haitier. De som haft en humanitär visering fick ansökan beviljad snabbare. Uppskattningsvis har över 85 000 haitier kommit till sedan jordbävningen 2010.55 inrättades en särskild form av humanitär visering för syrier och andra som drabbats av kriget i , liksom för deras familjemedlemmar i grannländer. Brasilianska ambassader i de länderna kan utfärda resevisering för personer som vill söka skydd i . Kraven för att beviljas detta är lägre än för en vanlig visering. När de anländer till ska de lämna in en ansökan om asyl. Initialt gällde resolutionen , men den förnyades 2015 . Resolutionen ger uttryck för att de som flyr krig och/eller förföljelse oftast inte kan uppfylla de formella kraven för en brasi- liansk visering, såsom att presentera kontoutdrag, inbjudningsbrev och tur-och-returbiljetter. Brasilianska ambassader har därför sär- skilt tillstånd att bevilja visering även när sökandens resedokument löper ut och att utfärda identitetshandlingar för dem som inte har ett giltigt pass. Resolutionen tillåter att visering beviljas inte bara syriska medborgare utan också för människor som drabbats av den syriska konflikten, varför minoritetsgrupper som palestinier och kurder också gynnats av det brasilianska huma- nitära viseringsprogrammet. Över 8 500 humanitära viseringar har beviljats totalt. är av alla flyktingar i av syrisk härkomst (2 298 personer) och därmed den största flykting- gruppen i landet.56 Familjemedlemmar till syriska medborgare som befinner sig i har dock inte kunnat få humanitära viseringar. De har uppmanats att i stället ansöka om familjeåterförening. Efter- som många av syrierna i har status som asylsökande och inte flykting, beviljas dock inte familjeåterförening. Det finns därmed inget sätt för deras familjemedlemmar att enkelt ta sig till . 55www.fmreview.org/community-protection/jubilut-andrade-madureira.html 56www.fmreview.org/community-protection/jubilut-andrade-madureira.html#_edn2 har drygt 24 miljoner invånare, starkt koncentrerade till de östra delstaterna. Landet har en lång historia av att ta emot flyktingar och andra personer med humanitära skäl från olika delar av världen, inklusive dem som var i behov av hjälp under och efter . har över 800 000 skyddsbehövande bosatt sig i . första humanitära mottagningsprogram inrättades 1977. har dock etablerat en migrationspolitik som fått mycket hård kritik, både av FN och av människo- rättsorganisationer. Asylsökande som anländer till med båt har inte tillåtits att gå i land utan placerats i särskilda offshore- center på och . Efter att den nya politiken infördes har förvisso drunkningsolyckorna till havs minskat drastiskt och det förekommer i princip inte längre någon irreguljär migration med båt till . De fruktansvärda villkoren i dessa offshore-center har dock kritiserats av internationella organisationer och FN. Att utan vidare sätta personer i förvar är dessutom i strid med internationell rätt om mänskliga rättigheter, såsom varande godtyckligt frihetsberövande. I en Delmi-rapport57 kommenteras modellen så här (s. 55): Operation Sovereign Borders (OSB) har, i likhet med västafrikanska experiment, av vissa politiker framhållits som en modell för yttre gränser, trots att operationen mötts av omfattande människorättslig och juridisk kritik och trots de stora praktiska och politiska problem som ett sådant tillvägagångssätt skulle medföra vid yttre gränser. har kunnat använda sig av fattiga länder och territorier i sitt närområde för sina ”offshore- förvar”, särskilt och . Det är svårt att se några sådana svaga samarbetspartners i närområde. Även om OSB kan framstå som framgångsrikt vad gäller det sjunkande antalet båtflyktingar i är det värt att notera att de nationaliteter som tidigare registrerades längs landets norra kuster till stor del är samma nationaliteter som anländer till gränser. Runt 3 500 afghaner kom till Australien sjövägen 2012–2013. Efter lanse- ringen av OSB gick det totala antalet nyanlända ner markant, inklusive afghaner. visade statistik från yttre gränser att antalet afghaner ökade från runt 9 500 under (2016). Irreguljär migration och gränskontroller, 2013 till fler än 22 000 . (…) Situationen kan ses som en den globala allmänningens tragedi. När ett lands gränser skyddas, får det svåra och ofta okontrollerbara konsekvenser på annat håll. Vidarebosättning och humanitär mottagning tar emot flyktingar genom sitt Special Humanitarian (SHP). Det har två huvudkomponenter, dels vidare- bosättning av flyktingar eller andra personer i behov av humanitärt skydd, dels mottagning av personer som kommer till med en giltig visering och som därefter gör en asylansökan. De flesta som vidarebosätts till är uttagna av UNHCR. Programmet har årliga kvoter/mål. Åren 2015–2016 var målet minst 13 750 platser och målet ska vara detsamma –2017. Av dessa är 11 000 platser reserverade för personer som vidarebosätts från andra länder (varav upp till 1 200 platser för kvinnor i riskzonen) och resten fördelade till asylsökande som kommer till landet med en giltig visering. Personer som kommer till med giltig visering och uppfyller Genève- konventionens kriterier för att betraktas som flyktingar (eller de kompletterande kriterierna i den australiensiska utlänningslagstift- ningen) beviljas ett Protection Visa, vilket ger rätt att bosätta sig i . erkände 2 780 asylsökande som flyktingar. I praktiken var humanitära mottagning –2016 större än ; 15 562 viseringar utfärdades, inklusive ett utökat mottagande av syriska och irakiska flyktingar, och mottagningen planeras öka till 18 750 platser –2019 och framåt. meddelade den dåvarande premiärministern att skulle acceptera ytterligare 12 000 flyktingar från och , med fokus på förföljda minoriteter, men hade bara en sjättedel av detta antal kommit till Australien.58 En annan möjlighet för skyddsbehövande är att en australisk medborgare, permanent bosatt eller organisation föreslår att någon som är föremål för betydande diskriminering/grov kränkning av de mänskliga rättigheterna i sitt hemland får en särskild visering till , Special Humanitarian . –2015 utfärdades 5 000 sådana visum. 58 /RegData/etudes//2016/593517/EPRS_(2016)59351 Privata/ideella sponsorprogram har även inlett försök med privata initiativ liknande dem i . Ett pilotprojekt, Community Proposal Pilot, startade vilket omfattar upp till 500 platser (viseringar) inom ramen för det ovan nämnda humanitära mottagningsprogrammet. Projektet möjliggör för godkända organisationer att föreslå att någon i en utsatt humanitär situation utanför ska få ett Refugee and Humanitarian (Class XB) visa. Organisationerna måste bl.a. betala för visumansökan, hälsoundersökningar, boka och betala för flygresan till samt ansvara för personens försörjning efter att de anlänt till Australien.59 59 /Trav/Refu/Offs/Community-proposal-pilot 6Utvecklingen av den gemensamma asyl- och migrationspolitiken I förevarande kapitel beskrivs EU:s institutioner översiktligt liksom ges en översikt av utvecklingen på det asyl- och migra- tionspolitiska området inom EU. Utvecklingen på det viserings- politiska området och specifikt om synen på humanitära viseringar framgår av nästa kapitel. Syftet med dessa två kapitel är att ge stöd för analysen i kapitel 8. 6.2EU:s institutioner och arbetssätt 6.2.1EU är en fördragsbaserad organisation EU har en på de gemensamma fördragen (dvs. primärrätten) grundad rätt att i där angivna avseenden ta fram och besluta om för sina medlemsstater bindande rättsakter (sekundärrätt). Samarbetet inom EU vilar således på principen om tilldelade befogenheter, dvs. unionen har de befogenheter som medlemsstaterna tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställts där. De befogenheter som inte har tilldelats unionen i fördragen tillhör medlemsstaterna. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) inne- håller en befogenhetskatalog i de inledande artiklarna som sedan delvis upprepas i senare bestämmelser i fördraget. På asyl- och migrationsområdet, som utgör en del av ”Området med frihet, säkerhet och rättvisa”, är befogenheten delad med medlemsstater- na, jfr artikel 4.2 j FEUF. Detta innebär att om EU har antagit Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken lagstiftning på ett visst område, t.ex. om visering, har medlems- staternas möjlighet att lagstifta om samma sak upphört. Den rättsliga grunden för en rättsakt är av vikt eftersom den styr hur befogenheten ser ut, vilka åtgärder som kan bli rättsligt bindande, vilket lagstiftningsförfarande som gäller och vilken omröstningsregel som gäller. När institutionerna utövar unionens befogenheter ska de anta bl.a. förordningar, direktiv och beslut (artikel 288 FEUF). Huvudregeln är att lagstiftningsakter antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (artikel 289 och 294 FEUF), innebärande att ministerrådet och beslutar gemensamt om en lagstiftningsakt på förslag från kommis- sionen, samt att beslut i rådet fattas med kvalificerad majoritet. Här kan också nämnas att styrs av ett antal principer. Subsidiaritetsprincipen (artikel 5.3 ) innebär att på områden där befogenheten är delad med medlemsstaterna, ska EU vidta åtgärder endast om och i den mån som målen för den plane- rade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlems- staterna.