sou · H4B349 · 2017-01-01 00:00:00 — Beslutet ska kunna överklagas till Patent- och och därefter vidare till Patent- och marknadsöverdomstolen, vilka handlägger de konkurrensrättsliga målen och ärendena. Tillämplig processlag i domstol föreslås bli ärendelagen istället för som . Som en konsekvens av att ges utökad beslutanderätt föreslås att möjligheten för verket att besluta om avgiftsföreläggande tas bort. Detta medför vissa följdändringar i utsökningsbalken samt i lag (2014:836) om näringsförbud. Även en del andra bestämmelser i konkurrenslagen med anknytning till konkurrensskadeavgifter, bl.a. avseende preskription, föreslås bli ändrade till följd av en utökad beslutanderätt för (se närmare under avsnitt 9.4). Kapitel 4 i konkurrenslagen reglerar företagskoncentrationer. Det svenska regelverket är i stora delar utformat som det EU-rättsliga. Det är som beslutar om såväl förbud som åläggande i fråga om företagskoncentrationer, efter det att väckt talan om detta. Utredningen föreslår att ska ges befogenhet att i första instans besluta avseende såväl förbud mot som ålägganden i fråga om företagskoncentrationer. Besluten föreslås kunna överklagas Patent- och och därefter vidare till Patent- och marknadsöverdomstolen. Tillämplig processlag i domstol föreslås liksom avseende konkurrenskade- avgifter bli ärendelagen, i stället för . Ett antal bestämmelser avseende prövningen av koncentrationer behöver ändras i konsekvens med verkets utökade beslutanderätt. Det rör sig om regler om bland annat rättskraft och omprövning (se närmare under avsnitt 9.4). Utredningens förslag i fråga om företagskoncentrationer innefattar också en utökad ”stand-still”, det vill säga ett automatiskt förbud för företagen att fullfölja en företagskoncentration . har det varit fråga om ett automatiskt fullföljdsförbud under fas 1, nu föreslås att förslaget ska omfatta tiden fram till och med fas 2 (se närmare överväganden i avsnitt 9.5). Utredningen har i enlighet med direktiven även övervägt ny ledningsform för samt övervägt vissa föränd- ringar av verkets beslutsfunktion(se närmare under avsnitt 9.6). Utredningens förslag är att fortsätter att vara en enrådighetsmyndighet och att generaldirektören är den som beslutar om verkets interna organisation. De nya reglerna föreslås träda i kraft . Bestämmelserna bör i de fall som avser konkurrensskadeavgift gälla om talan efter detta datum ännu inte har väckts i domstol av . I fråga om företagskoncentrationer bör de nya bestämmelserna gälla i de ärenden som anmäls till Konkurrens- verket efter ikraftträdandet. Övervägandena om ikraftträdande och övergångsbestämmelser finns i kapitel 11. 10.3.1Inget förslag om utökad beslutanderätt för endast en ärendetyp Mot bakgrund av huvuduppdraget i kommittédirektiven, att utreda förutsättningarna för att ge utökad beslutande- rätt om sanktioner, samt med hänsyn till de avgränsningar som har gjorts i avsnitt 2.4 har utredningen valt att i huvudsak redogöra för två möjliga alternativ. Antingen 1) behålls den nuvarande ordningen, nollalternativet, annars 2) föreslås utökad beslutande- rätt för vad avser såväl konkurrensskadeavgifter som företagskoncentrationer. Man skulle kunna tänka sig ett tredje och ett fjärde alternativ; nämligen att ges beslutanderätt i fråga om företagskoncentrationer, men inte om konkurrensskadeavgifter eller vice versa. Av utredningsdirektiven framgår att de olika karaktärerna på rättsområdena måste beaktas i utredningsarbetet.1 Som tidigare konstaterats så skiljer sig de båda ärendetyperna åt bland annat på det sättet att konkurrensskadeavgift avser en prövning av något som redan hänt medan en koncentrations- prövning framför allt avser en prognos av hur framtiden på en marknad kommer att se ut vid ett visst scenario. Utredningen har emellertid gjort bedömning att det framstår som mest logiskt och meningsfullt att behandla de båda ärende- typerna i ett sammanhang i fråga om en utökad beslutanderätt för . Vi kommer därför nedan att endast redogöra för noll-alternativet (10.3.2), respektive för förslag om utökad beslutanderätt avseende båda ärendetyperna (10.4 och framåt), och inte redogöra för ett förslag som enbart skulle ge verket utökad beslutandrätt om t.ex. företagskoncentrationer. 1 Dir. 2015:48. Det alternativa förslaget till utredningens förslag, är att ingen förändring sker. Beslutanderätten vad avser konkurrensskade- avgifter och företagskoncentrationer ligger kvar hos domstol och utreder ett ärende enligt de handläggningsregler som finns och ansöker sedan om stämning i domstol. Detta alternativ skulle inte innebära några iakttagbara konsekvenser, i vart fall inte på kort sikt. effektivitet vad avser tidsåtgång för ärenden etc. skulle troligen vara densamma som . Den sammanlagda effektiviteten i det rättsliga systemet skulle kunna komma att öka något, mot bakgrund av den beslutade domstolsreformen med specialisering inom ramen för patent- och marknadsdomstolar. Ingen ökad harmonisering skulle ske gentemot de EU-rättsliga reglerna, vilket skulle innebära att även fortsatt skulle sakna beslutsbefogenheter som myndigheterna har i det stora flertalet övriga EU-länder. På , om den fortsatta harmoniseringen på detta område fortsätter i enlighet med de signaler som getts från kommissionen, finns risken för att skulle hamna vid sidan av resten av de EU-rättsliga länderna, särskilt i samarbetet inom ECN. 10.4Krävs utökade resurser för ? Bedömning: behöver inte få utökade ekonomiska resurser till följd av utökade beslutsbefogenheter. Utredningens förslag kan inte förutses ha några personella konsekvenser. Om verkets utredningsarbete avslutas med att verket som väcker talan eller – som föreslås – beslutar att en överträdelse ägt rum och vilken sanktionen blir, är av mindre betydelse för den sammanlagda tid myndigheten måste lägga ned på ett ärende. Detsamma gäller beslut om att utreda och eventuellt förbjuda företagskoncentrationer. Inte heller i verkets processverksamhet finns det anledning att anta att resurs- behoven kommer att förändras. Utredningen föreslår att beslutanderätt utökas. Betyder detta att verkets resurser också måste utökas? Svaret på detta är enligt utredningens mening nej. Skälen för detta är följande. är organiserat i åtta avdelningar och fem enheter. I avsnitt 4.2.2 har utredningen redogjort för ärendeflödet inom . Varje ärende involverar flera olika avdelningar, som avdelningarna för Kommunikation, Konkurrenstillsyn, Chefsekonom och Juridik. har uppgett för utredningen att när verket arbetar med ärenden är flödet inte linjärt, utan avdelningarna arbetar i projektform. Ansvaret för beredningen ligger på avdelningen Konkurrenstillsyn fram till stämningsansökan, även om de mest väsentliga handlingarna som utkast till stämningsansökan och själva stämningsansökan oftast huvudsakligen skrivs av ett eller flera processråd på avdelningen Juridik. Som har redovisats i avsnitt 4.2.2 fattas beslut om utkast till stämningsansökan av enhets- eller avdelningschef på avdelningen för konkurrenstillsyn. sker en samrådsföredragning med generaldirektören. Beslut om stämningsansökan fattas vid en särskild beslutsföredragning av generaldirektören. Såväl utkast till stämningsansökan som stämningsansökan föregås av intern beredning som inkluderar samtliga avdelningar. Verket strävar efter att kvalitetssäkra besluten genom särskilda ekonom- och bevisföredragningar (”Devils Advocate Panel”). Dessa genomförs i samtliga ärenden före stämningsansökan och innebär att erfarna personer som inte ingått i den grupp som utrett ärendet granskar hållbarheten från både ekonomisk teori och från bevissynpunkt. Därefter sker en separat återkoppling från ekonom- och juridiksidan till arbetsgruppen som hanterar ärendet efter ekonom- och bevisföredragningen. Samtliga synpunkter finns i ärendets akt och ingår i beslutsunderlaget. Det kan ske särskilt samråd med generaldirektören inför ett beslut och ärendena når slutligen generaldirektören för det formella beslutet om stämningsansökan (eller beslut om att avsluta ärendet). I fråga om företagskoncentrationer handläggs dessa på avdel- ningen för konkurrenstillsyn och övergår till verkets avdelning för Juridik efter stämningsansökan, på motsvarande sätt som i fråga om konkurrensskadeavgiftsärenden. ta fram en stämningsansökan motsvarar det som angetts ovan. Även besluts- och kvalitetssäkringsprocessen ser ut på samma sätt som angivits ovan. Hur många som arbetar i ärende om företagskoncentrationer beror på ärendets komplexitet. Gränsdragningen mellan utredning och processförberedande arbete är mindre tydlig i förvärvsärenden. På grund av de lagstadgade särskilda tidsfristerna pågår arbetet i hög utsträckning parallellt på flera avdelningar . Utredningens bedömning är att denna ärendehandläggning inom för att få fram beslutsunderlag som just beskrivits inte kommer att förändras i märkbar mån vid en utökad beslutanderätt. Det krävs nämligen lika mycket noggrant utredningsarbete vare sig verket ska väcka talan i domstol om överträdelse av konkurrensreglerna eller om verket ska fatta beslut om att en överträdelse har ägt rum och vilken sanktionen mot detta ska vara. Här kan någon vilja invända att en ordning med utökad beslutanderätt för innebär att det alltid blir ”beslutsfattande i tre instanser” (alltså först beslut, som sedan överklagas i två domstolsinstanser). Då bortses från att även en stämningsansökan kräver ett mycket omfattande utredningsarbete. Den sammanlagda tid myndigheten lägger ned på ärendet före stämningsansökan, vilket kan utläsas av redovisningen i avsnitt 4.6, bedömer utredningen vara oförändrad om myndigheten istället avslutar ärendet med ett formligt beslut. Inte heller i verkets processverksamhet finns det anledning att anta att resursbehoven kommer att förändras. I de fall då en part, efter beslut, väljer att klaga på beslutet till domstol, kommer verkets avdelning för Juridik att ägna sin tid åt domstolsprocesser. Enligt uppgift från är verkets förvaltnings- anslag (24:1:15:ap1) . Om skulle få utökad beslutanderätt har verket uppgett för utredningen att anslaget inte skulle behöva ökas. I enlighet med utredningens ställningstagande att verket fortsatt bör vara en enrådighetsmyndighet, uppstår inte heller några kostnader för en styrelse. Därvid uppstår enligt utredningen bedömning inga ekonomiska konsekvenser om tilldelas en utökad beslutanderätt. Eventuella anpassningar kan verket hantera Utredningens bedömning är sammanfattningsvis att förslagen inte kommer att få några personella konsekvenser. 10.5Samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för de offentliga finanserna Bedömning: Det finns faktorer som pekar på att förslagen kan påverka samhällsekonomin positivt. Förslagen kan medföra vissa kostnader för offentliga aktörer, men bedöms sammantagna vara kostnadsneutrala ur ett statsfinansiellt perspektiv. Ett syfte med utredningens förslag är att förfarandet från det att ett ärende om konkurrensskadeavgift initieras hos till att det är slutligt avgjort, ska effektiviseras. I fråga om företagskoncentrationer innebär de tidsfrister som finns att förfarandet går relativt snabbt. Som har redogjorts för kommer det första beslutet att komma tidigare vid en utökad beslutanderätt för , avseende båda ärendetyperna. De närmare effekterna av en tydligare och tidigare signaleffekt till marknaden, är inte möjlig att klart förutsäga, men det kan ge en positiv samhällsekonomisk effekt. Ett grundantagande som utredningen gör är att faktorer som förbättrar konkurrensmyndighetens effektivitet också leder till en mer effektiv konkurrens på marknaderna. Förklaringen är att det faktum att det finns en konkurrensmyndighet som ingriper mot företag som på ett eller annat sätt försöker missbruka sin marknadsmakt, underlättar för andra företag som vill träda in på och växa på marknaden. En konkurrensmyndighet som beslutar om ingripande mot företag ska ske eller inte, kan upplevas som mer tydlig för marknadens aktörer än en myndighet som behöver ansöka om stämning vid domstol. En effektiv konkurrens- myndighet påverkar alltså företagens incitament att vidta eller avstå från konkurrensbegränsande åtgärder. Konsultföretaget har i sin underlagsrapport fört fram argumentet att om ett företag går in i ett kartellsamarbete eller inte, eller i vilken utsträckning det utnyttjar sin dominans på marknaden beror på utfallet av en kalkyl där det i den ena vågskålen ligger den beräknade ökning av vinsten som en kontroll över priser och volymer kan förväntas medföra och, i den andra, väntevärdet av kostnaderna som följer på en upptäckt av kartellsamarbetet eller av motåtgärder från samhällets sida i koncentrationsärenden och/eller negativa reaktioner från konsumenterna. Väntevärdet för dessa kostnader har Mapsec antagit vara sannolikheten för upptäckt multiplicerat med kostnaden vid upptäckt och motåtgärd från samhällets sida. I kostnaderna ingår, förutom konkurrensskade- avgift och processkostnader, även eventuella goodwillförluster. Utredningen delar Mapsec:s bedömning att den sannolikt största och viktigaste effekten av verksamhet är den preventiva, dvs. att företagens vågskålar tippar över på ett sätt som gör att kostnaderna för företag som överväger att bryta mot konkurrensreglerna kommer att överstiga de eventuella vinsterna som ett konkurrensbegränsande beteende kan leda till. För att utökad beslutanderätt ska få något genomslag på omfattningen av skadlig konkurrensbegränsande verksamhet krävs att det leder till en förbättring av verkets effektivitet. Om tillförs en beslutanderätt som motsvarar det som jämförbara myndigheter, som , och , har är det också verket som har frågan om sin egen processeffektivitet i sin hand. Det går inte att med absolut säkerhet bedöma om utökade beslutsbefogenheter kommer att öka effektivitet sett i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Däremot går det att säga vad som skulle krävas för att ökade beslutsbefogenheter ska leda till ökad effektivitet: antalet ärenden som leder till beslut om konkurrensskadeavgifter i ärenden som gäller överträdelser enligt konkurrenslagen och artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget måste öka och/eller andelen ärenden som överklagas respektive andelen av överklagade ärenden som omprövas minska. De samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen får i princip anses bero på i vilken grad förslagen påverkar beslutskedjan i målen positivt, dvs. att det går åt färre resurser för att nå lagakraftvunnen dom/beslut. Om beslutsbefogenheterna leder till att det genomsnittligt går åt färre resurser för att nå lagakraftvunnen dom/beslut kommer fler ärenden att hinnas med, vilket påverkar samhällsekonomin positivt. I takt med att företagen anpassar sig till att beslut står sig kommer dessutom den preventiva effekten att öka vilket även det påverkar samhällsekonomin positivt av samma skäl. Att färre resurser genomsnittligt skulle gå åt är visserligen ett antagande som är rimligt baserat dels på att en över- klagandefrekvens framstår som osannolik, dels på jämförelser med andra konkurrensmyndigheter (som inte har överklagande- frekvens), men det är ett antagande. Det är egentligen en empirisk fråga som det vore mycket intressant att följa upp om utredningens förslag förverkligas. Besparingen om får utökad beslutanderätt finns i ledtiderna mellan myndighetsbeslut (om stämnings- ansökan) och ärendets hantering i domstol. Den stora besparingen uppstår i de ärenden där berörd part väljer att inte överklaga beslut. Det framgår av de ärenden som redovisas i kapitel 4.6 samt i bilaga 4 i utredningen, att en stor andel av den totala tidsåtgången för ett ärende är den som äger rum i domstol. Den övergripande bedömningen är att en utökad beslutanderätt för kommer att ha positiva samhällsekonomiska effekter.` Konsekvenser för de offentliga finanserna Uppbörden från konkurrensskadeavgifter varierar mycket kraftigt beroende på vilka ärenden som avslutas . var uppbörden , för att uppgå till endast 2014 och noll 2015. Detta ska ställas mot anslagsfinansieringen av verksamhet som uppgick till för att till 2015 ha stigit till . Verksamheten är sålunda långt ifrån själv- finansierande. Detta kan jämföras med vars anslag uppgick till och vars intäkter av avgifter m.m. som inte disponeras, dvs. uppbörd, uppgick till . Om uppbörden från konkurrensskadeavgifter kommer att öka som ett resultat av de utökade beslutsbefogenheterna beror på om lagändringen fungerar som en katalysator för att effektivisera verksamheten – i kvantitativa såväl som kvalitativa termer – samt hur nivån på påförda/utdömda konkurrensskadeavgifter utvecklas. Intäkten från bolagsskatten kan faktiskt förväntas minska om blir effektivare, eftersom en ökad konkurrens kan förväntas påverka företagens vinstmarginaler negativt. Å andra sidan kan andra skatter, såsom mervärdesskatt, förväntas öka därför att förbättrad konkurrens leder till ökad produktion. Vad nettot av effekterna på olika skattetyper blir är svårt att förutsäga. 10.6Övriga som berörs av förslagen En förbättrad konkurrenstillsyn leder till en förbättrad konkurrens vilket bör påverka såväl konsumenter som företag på ett positivt sätt. Utredningens förslag kan inte förväntas ha någon betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, offentlig service i olika delar av landet eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer inte heller att förslaget får några egentliga konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor. I den delen skulle man möjligen kunna tänka sig en viss positiv effekt för ökad jämställdhet mot bakgrund av att kvinnor i de fall de är verksamma inom näringslivet i högre grad driver enmansföretag och andra mindre företag. Det är just dessa mindre företag som behöver ta steget och utöka sin verksamhet och våga ge sig in på nya marknader och i synnerhet att försöka öka sina marknadsandelar och växa i storlek. En tydlig och effektiv konkurrensmyndighet är kanske som redan nämnts allra viktigast för de mindre företagen. De direkt ekonomiska konsekvenser som skulle kunna uppstå för företag rör framför allt de fåtal företag som är föremål för ett beslut från om konkurrensskadeavgift eller förbud eller åläggande i fråga om företagskoncentrationer. Beroende på bland annat om företaget väljer att överklaga verkets beslut eller inte kommer företagets processkostnader att påverkas, men så är det . att inte överklaga verkets beslut kan reformen även leda till minskade processuella kostnader för företagen jämfört med . Med dagens system gäller att innan det går att få ett beslut i ett mål avseende konkurrens- skadeavgift eller företagskoncentration måste företagen först genomgå en utredningsprocess i regi, med diverse möten, förhör och andra utredningsåtgärder. När verket väcker talan för att få ett avgörande av domstol måste företagen därefter undergå ytterligare en sorts utredningsprocess (förbered- else) i domstol med allt vad det innebär av tid och kostnader. Företags direkta kostnader då de är föremål för verkets beslutsprocesser kan förväntas vara ungefär lika som , om verkets beslut överklagas. För de företag som inte berörs direkt av beslut men som finns på samma marknad eller på annat sätt indirekt berörs av det konkurrensbegränsande agerandet finns det skäl att anta att en utökad beslutanderätt får en positiv påverkan genom att snedvriden konkurrens rättas till snabbare och att de därmed ges bättre möjligheter att konkurrera på ett rättvist sätt på marknaden. Detta kommer också kunna ha positiva effekter för sysselsättningen . Som en konsekvens av att ges utökad beslutanderätt föreslås att möjligheten för verket att besluta om avgiftsföreläggande tas bort, vilket i sig innebär en regelförenkling och minskning av regelbördan för samtliga företag. Vid en bedömning av konsekvenserna för domstolarna kan konstateras att förslagen om utökad beslutanderätt kommer att påverka både och berörda domstolars handläggning av ärendena och därmed påverkas också de resurser som behöver tas i anspråk av myndigheterna. I de fall där inget överklagande av beslut sker kommer resursbehoven i domstolen att minska, det är dock inte möjligt att säga på förhand hur utfallet kommer att bli. Utredningens bedömning är att förslagen sammantaget inte kommer att leda till några ökade kostnader för domstolarna. Konsekvenser för kommuner och landsting Utredningen bedömer att förslagen inte kommer att ha några effekter för kommuner och landsting eller för den kommunala självstyrelsen. Reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet har inte omfattats av utredningens direktiv. Syftet med reformen är att uppnå en mer effektiv konkurrenstillsyn, vilket i ett längre perspektiv bör leda till bättre konkurrens och därmed bättre villkor för konsumenterna i form av lägre priser etc. Med en effektivare konkurrens det blir enklare för nya företag att ta sig in på en marknad, vilket kan väntas leda till ökade arbetstillfällen. Konsekvenserna för enskilda kan därmed förväntas bli positiva, i vart fall på lite . Förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft . I fråga om mål om konkurrensskadeavgift enligt 2 kap. 1 § konkurrenslagen eller artikel 101 respektive 2 kap. 7 § konkurrenslagen eller artikel 102, i vilka har väckt talan före ikraftträdandet, tillämpas äldre bestämmelser. I fråga om företagskoncentrationer som har anmälts till före ikraftträdandet tillämpas äldre bestäm- melser. I fråga om avgiftsförelägganden som har meddelats före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser. Äldre bestämmelser tillämpas även i fråga om yrkanden om näringsförbud som har framställts i mål om konkurrens- skadeavgift före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som krävs för remissbehandling och beredning inom kan en möjlig tidpunkt vara . Utredningen gör följande överväganden när det gäller behovet av övergångsbestämmelser. Bestämmelserna om utökad beslutanderätt avseende konkurrensskadeavgift bör tillämpas på ärenden där Konkurrens- verket ännu inte har väckt talan i domstol. I fråga om konkurrensskadeavgiftsärenden där har väckt talan i domstol före ikraftträdandet bör äldre bestämmelser tillämpas. Bestämmelserna om en utökad beslutanderätt för vad avser företagskoncentrationer bör tillämpas när en företagskoncentration har anmälts till efter de nya reglernas ikraftträdande. I fråga om företagskoncentra- tioner som anmälts före ikraftträdandet bör äldre bestämmelser tillämpas. Avgiftsförelägganden föreslås utgå ur lagstiftningen genom reformen. Det kan finnas fortsatt behov av reglering avseende tidigare meddelade förelägganden. Detta innebär att äldre bestämmelser bör gälla för avgiftsförelägganden som har meddelats före ikraftträdandet. Möjligheten för att framställa ett yrkande om näringsförbud i ett konkurrensskadeavgiftsmål föreslås utgå ur lagstiftningen genom reformen. Detta innebär att äldre bestämmelser bör gälla för yrkanden om näringsförbud som har framställts i mål om konkurrensskadeavgift före ikraftträdandet. Det som redogjorts för ovan bör framgå av övergångs- bestämmelser. 12.1Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579) 5 § får besluta att ett företag ska betala en särskild avgift (konkurrensskadeavgift), om företaget eller någon som handlar på dess vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt förbuden i 2 kap. 1 eller 7 § eller i artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget. Avgiften tillfaller staten. Innan beslutar om konkurrensskadeavgift för ett företag ska företaget ges tillfälle att yttra sig över verkets utkast till beslut. Paragrafen, som ändras, innehåller bestämmelser om Konkurrens- verkets beslut om konkurrensskadeavgift. Utredningens överväganden finns i kapitel 8 och i avsnitt 9.4.1. Första stycket ändras genom att ”domstol” byts ut mot ”” med anledning av att verket nu får beslutanderätt avseende konkurrensskadeavgift. Andra stycket är oförändrat. I tredje stycket görs motsvarande ändring som i första stycket avseende angivet beslutsorgan.