sou · H5B37 · 2017-02-23 00:00:00 — Rättssystem med en obligatorisk åtalsplikt som det svenska bygger på den s.k. legalitetsprincipen som innebär att åklagaren vid åtalsbeslutet enbart ska ta ställning till om den gärning som prövas utgör ett brott enligt gällande lag och i sådant fall om bevisningen är tillräcklig för att leda till en fällande dom. Motsatsen är system med relativ åtalsplikt som bygger på den s.k. opportunitetsprincipen då åklagaren, även om bevisningen är tillräcklig, också ska pröva om åtalet är lämpligt ur allmän synpunkt. Åklagaren har inom ramen för system som utgår från opportunitetsprincipen större kriminal- och rättspolitisk handlingsfrihet. Rättssystem med en obligatorisk åtalsplikt som grundläggande princip avser att främja en rättstillämpning Nuvarande ordning inklusive viss praxis i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas. Förundersökningsplikten innebär en skyldighet att utreda de brott som begås. Av 23 kap. 1 § RB följer att en förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Nedre gränsen för att inleda en förundersökning är förhållandevis lågt satt. Avsikten är att även relativt oklara brottsmisstankar ska utredas inom ramen för reglerna om förundersökning. Misstanken måste avse en konkret gärning men det är inte nödvändigt att man känner till brottets alla detaljer och inte heller exakt när och var det har begåtts49. En förundersökning behöver dock inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. En förundersökning behöver enligt 23 kap. 22 § RB vidare inte genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter eller som har koppling till en pågående rättegång (s.k. förenklad utredning). Om det inte längre finns anledning att fullfölja en förundersökning ska denna enligt 23 kap. 4 § andra stycket andra meningen RB läggas ned. Om någon skäligen misstänkt person inte har kunnat hittas, spår efter brottslingen inte har kunnat anträffas, den misstänkte har avlidit eller avvikit, den misstänkte är oskyldig eller det framkommer att det inte föreligger något brott så finns i regel inte någon anledning att fullfölja förundersökningen50. Av bestämmelsen i 20 kap. 7 § RB framgår att åklagare, under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, i vissa fall får besluta att underlåta åtal för brott (åtalsunderlåtelse). Åtal får underlåtas om det kan antas att det aktuella 49Ekelöf, SvJT 1982 s. 658. 1981/82:41 s. 33. Nuvarande ordning inklusive viss praxis brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter, om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse, om den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet eller om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd. Åtal får även underlåtas i andra fall om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks (s.k. extraordinära fall). Vid förundersökning mot personer finns det utökade möjligheter till åtalsunderlåtelse enligt 17 § LUL, s.k. straffvarning. I fråga om unga lagöverträdare har det ansetts att de tillrättaförs bättre genom fostrande och utbildande åtgärder än genom tidsbestämda frihetsstraff51. Motivet till åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare är alltså kriminalpolitiskt snarare än processekonomiskt. Alla beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter att det är klarlagt i utredningen, t.ex. genom ett erkännande, att den misstänkte har begått brottet. Beslutet motsvarar en lagföring av brottet som registreras i belastningsregistret och kan beaktas vid ett efterföljande återfall. Reglerna om åtalsunderlåtelse bygger på ställningstagandet att en processordning som innebär att åtal alltid väcks om det finns förutsättningar för det i många fall skulle uppfattas som alltför rigid och rentav stötande52. Inget modernt samhälle har kunnat frambringa resurser för att beivra alla i och för sig straffbelagda beteenden som medborgarna gör sig skyldiga till. Rättspolitiskt har det ansetts orealistiskt att staten skulle ha som ambition att lagföra alla straffbara gärningar. En betydande prioritering är därför nödvändig. Redan vid ikraftträdande fanns det, trots en mycket stark ambition att upprätthålla de nya processprinciperna utan undantag, en begränsad möjlighet att underlåta åtal53. trädde en lagändring i kraft som innebar minskade möjligheter till s.k. konsumtionsdom vid ny eller nyupptäckt 1944:8 s. 31, Prop. 1964: 10 s. 158. 1994/95:23 s. 86. Nuvarande ordning inklusive viss praxis Lagändringen innebär att tillämpningen av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse kommer att påverkas i viss mån55. Reglerna om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § RB innebär att en förundersökning får läggas ned av processekonomiska skäl trots att det i och för sig av andra skäl finns anledning att fullfölja den. Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt reglerna om förundersökningsbegränsning föreligger redan innan förundersökning har inletts, får det beslutas att förundersökning inte ska inledas. Förundersökningsbegränsning får ske i två angivna fall. Av 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB följer att en förundersökning får läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse (s.k. disproportionsfall). Bestämmelsen syftar till att förhindra en orimlig resursanvändning i den brottsutredande verksamheten och ska tillämpas i de undantagsfall då kostnaderna för utredningen är till den grad oproportionerliga i förhållande till sakens betydelse att det inte är rimligt att fortsätta utredningen56. Vid avvägningen ska de allmänna och enskilda intressen som i det särskilda fallet talar emot att förundersökningen läggs ned beaktas. Skäl som kan tala mot en förundersökningsbegränsning i det enskilda fallet är bl.a. brottets art, omständigheterna vid brottets begående samt brottsoffrets ställning eller att det behövs ett klargörande av ett osäkert rättsläge. Av 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB följer vidare att en förundersökning får läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Någon motsvarande allmän möjlighet att besluta 2015/16:151. 55Jfr Förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse, RåR 2008:2, konsoliderad version, de ursprungliga riktlinjerna beslutades . 2011/12:10 s 30. Nuvarande ordning inklusive viss praxis om förundersökningsbegränsning om man kan förvänta sig en åtalsunderlåtelse enligt 17 § LUL finns inte. Det har nämligen förutsatts att en förundersökning och ett beslut om åtalsunderlåtelse i allmänhet har en särskild betydelse som varning för en ung person som begår brott57. Möjligheten att begränsa en förundersökning av processekonomiska skäl motiverades då bestämmelsen infördes i med att polis och åklagare skulle få bättre möjligheter att använda sina resurser till att utreda allvarlig brottslighet58. Föredraganden framhöll då att förundersökningsbegränsning ger en möjlighet att lägga ned en förundersökning av det skälet att förundersökningens fullföljande skulle föra med sig kostnader eller arbetsinsatser som ter sig oproportionerliga eller meningslösa när man sätter dem i relation till den samhällsreaktion som kan komma i fråga för brottsligheten. Regeringen uttalade att även om inget fall i teorin är omöjligt att utreda är det närmast självklart att verkligheten sätter en gräns för vilka insatser som kan göras för att utreda ett brott59. Principen om förundersökningsplikt borde därför, enligt vad regeringen då anförde, tolkas på det sättet att den innebär en skyldighet att inleda utredning endast då det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet. Till skillnad från beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter ett beslut om förundersökningsbegränsning inte att skuldfrågan är klarlagd. I stället ska en hypotetisk bedömning av åtalsfrågan göras under antagande att förundersökningen avslutats och skuldfrågan klarlagts. Eftersom skuldfrågan inte måste utredas kan de brottsutredande myndigheterna i ett tidigt skede avbryta utredningsarbetet med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning. Från processekonomisk synpunkt är förundersökningsbegränsning därför av särskilt stor betydelse60. 1981/82:41 s. 21, prop. 1984/85:3 s. 26. 1981/82:41. 1994/95:23 s. 96. 1984/85:3 s. 20. Nuvarande ordning inklusive viss praxis 3.3.5Ytterligare undantag från åtals- och förundersökningsplikten Ytterligare undantag från åtals- och förundersökningsplikten finns i reglerna om åtalsprövning för vissa brott och om preskription av gamla brott. Även möjligheterna att lagföra lindrigare brottslighet genom ordningsbot eller strafföreläggande enligt bestämmelserna i 48 kap. medger undantag från huvudregeln att åtal ska väckas. Polismans befogenhet att meddela rapporteftergift utgör också undantag från huvudregeln. Av årsredovisning för framgår att beslut om förundersökningsbegränsning utgjorde av de beslut som fattats om att inte inleda en förundersökning (motsvarande cirka 4 000 beslut)61. Det framgår vidare att av besluten om att lägga ned en förundersökning (motsvarande cirka 21 000 beslut) var beslut om förundersökningsbegränsning. Beslut om åtalsunderlåtelse utgjorde av det totala antalet beslutade brottsmisstankar (cirka 23 000 beslut). uppvisar motsvarande siffor. Av om tillämpningen av reglerna om förundersökningsbegränsning framgår att andelen beslut om förundersökningsbegränsningar har motsvarat av brottsmisstankarna som hanteras vid myndigheten62. Utredningen om förundersökningsbegränsning, som bl.a. föreslog utökade möjligheter till förundersökningsbegränsning, redovisade i sitt betänkande viss statistik för åren 2006–200963. Ut- redningen konstaterade att antalet beslut om förundersökningsbegränsning hade ökat från 30 000 beslut till 41 000 beslut . av besluten var beslut att lägga ned en förundersökning. Antalet beslut om att inte inleda förundersökning på grund av förundersökningsbegränsning varierade mellan 5 500– 6 300 . Åtalsprövningsreglerna var den främsta 61Åklagarmyndighetens årsredovisning 2015, s. 61. 62Ekobrottsmyndighetens rapport av reglerna om förundersökningsbegränsning, . 63SOU 2010:43 s. 51. Nuvarande ordning inklusive viss praxis anledningen till förundersökningsbegränsning inledningsvis. Under pågående förundersökning fattades enligt utredningen beslut om förundersökningsbegränsning oftast för att personen misstänktes eller hade dömts för annat brott. 3.4Insyn och delaktighet i brottmålet 3.4.1Delgivningens betydelse för den misstänkte När det inom ramen för en förundersökning finns en skälig misstanke som kan riktas mot en viss person ska personen enligt 23 kap. 18 § första stycket RB underrättas om misstanken vid ett förhör. Brottsmisstanken som delges ska vara konkret grundad och i princip ange vilken eller vilka gärningar som avses64. Frågan hur ingående brottet ska anges i en underrättelse beror enligt vad JO har uttalat på omständigheterna i det enskilda fallet65. I de fall där det brottsliga handlandet är känt och tveksamheten gäller vem som är gärningsman bör underrättelsen omfatta allt det som för undersökningsledaren vid tillfället är känt, i den mån det är nödvändigt för att för den misstänkte klargöra vilket förfarande från hans sida som förundersökningen avser. I de fall där enskildheterna i det handlande som misstänks vara brottsligt ännu inte är klarlagda, medan gärningsmannens identitet är känd, har JO ansett det godtagbart att brottet beskrivs på ett mindre preciserat sätt och att man då inte bör ställa högre krav än att beskrivningen ges den noggrannhet som tillgängligt utredningsmaterial medger. Om det efter att delgivning av misstanke har skett framkommer i utredningen att det rör sig om ett allvarligare brott än det som har delgetts den misstänkte ska i princip den misstänkte delges det nya brottet även om det rör sig om samma gärning66. Av praxis framgår det att rätten att försvara sig förutsätter att den tilltalade får fullständig och detaljerad information om anklagelsen mot honom, inklusive uppgift om den rätts- JO 1989/90 s. 60. 65JO 1964 s. 113. 66JO 1981/82 s. 67. Nuvarande ordning inklusive viss praxis liga kvalificeringen av brottet. Sådan underrättelse måste lämnas antingen vid åtalet eller under rättegången genom justering av åtalet67. Syftet med underrättelsen om misstanke enligt 23 kap. 18 § RB är bl.a. att den misstänkte ska kunna begagna sin rätt att anlita försvarare vid förundersökningen och i övrigt tillvarata sina intressen. I samband med delgivningen av misstanke ska den misstänkte enligt 21 kap. 3 och 3 a §§ RB upplysas om rätten att redan under förundersökningen anlita en försvarare och att offentlig försvarare förordnas för honom eller henne. Ytterligare information, om bl.a. rätten till biträde och tolk samt rätten att tiga, som ska lämnas i samband med delgivningen av misstanke framgår av 12 § FUK. Särskilda bestämmelser om underrättelsen finns i 9 § tredje stycket FUK (vid framställning till rätten om vittnesförhör under förundersökningen), 24 kap. 9 § RB (vid gripande eller anhållande), 25 kap. 4 § RB (vid reseförbud), 27 kap. 13 § RB (vid beslag) och 28 kap. 9 § RB (vid husrannsakan). Bestämmelserna om delgivning innebär att förundersökningen får en mer ackusatorisk karaktär68. Det brukar sägas att den misstänkte efter det att han eller hon har underrättats om skälig misstanke övergår till att vara en part i brottmålsförfarandet69. Med delgivningen av misstanke följer enligt 23 kap. 18 § första stycket RB en rätt för den misstänkte och hans eller hennes försvarare att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit vid förundersökningen. De har också rätt att ange den utredning som de anser önskvärd och i övrigt anföra vad som anses nödvändigt. Underrättelse om detta ska lämnas till den misstänkte och försvararen som ska få skäligt rådrum för att gå igenom förundersökningen. Regleringen av ”löpande delgivning” som sker under en pågående förundersökning och ”slutdelgivning” som ska ske då förundersökningen är klar skiljer sig åt i vissa avseenden. Regeringen har, som ett resultat av arbete, lämnat förslag om författningsändringar som tydliggör vilken rätt misstänkta, tilltalade och redan dömda personer har att ta 68SOU 1926:32 s. 48. 69Fitger m.fl., – en kommentar på internet, kommentaren till 23 kap. 18 § och SOU 2010:14 s. 87. SOU 2017:7 Nuvarande ordning inklusive viss praxis del av utredningsmaterial70. Förslagen föreslås träda i kraft och presenteras i relevanta delar i följande avsnitt. Det är förundersökningsledaren som med hänsyn till utredningsarbetet avgör i vad mån ”löpande delgivning” under pågående förundersökning kan ske. Bara om undersökningsledaren kan motivera varför delgivning av en viss uppgift skulle vara till nackdel för förundersökningen kan uppgiften undanhållas den misstänkte71. Den som anhålls eller häktas har, enligt 24 kap. 9 a § RB, alltid rätt att ta del av de omständigheter som ligger till grund för beslutet om anhållande eller häktning. Det är också förundersökningsledaren som bestämmer på vilket sätt den löpande delgivningen ska ske. Under pågående förundersökning har den misstänkte enligt gällande ordning inte någon rätt till kopior av utredningsmaterialet. Någon förändring i detta avseende föreslås inte i det lämnade lagförslaget om misstänktas rätt till insyn i förundersökningar som nämns ovan72. Med hänsyn till objektivitetsprincipen och den misstänktes rätt att försvara sig bör rätten att delges information under pågående förundersökning betraktas som kontinuerlig efterhand som nytt förundersökningsmaterial kommer in73. En noggrann avvägning mellan intresset av en effektiv brottsutredning och en rättssäker process måste göras i de enskilda fallen. Hur denna avvägning ska gå till kan beskrivas med avstamp i vad som gäller för förundersökningssekretessen enligt 18 kap. 1 § första stycket OSL som att den misstänkte inte ska få en insynsrätt som medför att han eller hon kan anpassa sina uppgifter, förstöra bevisning eller på annat sätt sabotera utredningen om den misstänkta brottsligheten74. Bedömningen av i vilken utsträckning löpande delgivning kan ske blir i normalfallet beroende av i vilket skede en förundersökning befinner sig. 2015/16:68. 71JO 1992/93 s. 203. 2016/17: 68. 73SOU 2010: 14 s. 64. 74SOU 2010:14 s, 65. Nuvarande ordning inklusive viss praxis Av regeringens förslag till lagändringar med anledning av betänkanden framgår att det ska tydliggöras i att den misstänktes fortlöpande rätt till insyn i förundersökningen inträder då han eller hon underrättas om skälig misstanke om brott75. Rätten att ta del av förundersökningen gäller i detta skede endast i den mån det kan ske utan men för utredningen. När det finns en rätt till insyn enligt ska den enligt vad som anges i förslaget undantagsvis kunna begränsas om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Den slutdelgivning som ska ske då förundersökningen är klar syftar ytterst till att ge den misstänkte en möjlighet att förhindra ett obefogat åtal76. Slutdelgivningen är till skillnad från den löpande delgivningen absolut i den meningen att åtal inte får väckas innan sådan delgivning har skett. Slutdelgivningen kan också beskrivas som absolut i betydelsen att den misstänkte vid delgivningen i princip har rätt att ta del av hela förundersökningsmaterialet, oavsett om detta redovisas i ett förundersökningsprotokoll eller utgör s.k. ”sidomaterial” eller ”slask”77. Åklagaren ska lämna ut all bevisning oavsett om den talar till den misstänktes fördel eller nackdel för att rättegången ska anses rättvis i europarättens mening78. Det ska dock sägas att den misstänktes rätt till insyn enligt inte är undantagslös utan medger att motstående intressen, exempelvis skyddet för ett viktigt allmänt intresse, kan beaktas79. JO har i denna fråga utvecklat att de motstående intressen som kan behöva beaktas är bl.a. risk för hämndaktioner mot vittnen, skydd för andra individers grundläggande rättigheter och skydd för polisiära utredningsmetoder80. De svårigheter som kan 2016/17:68 s. 57. 76JO 1956 s. 86. 77JO 1964 s. 214 jfr dock JK:s beslut dnr 3704-04-21, NJA 1996 s. 439 och Fitger m.fl. – en kommentar på internet, kommentaren till 23 kap. 18 §. 79Jfr t.ex. Atlan mot , SvJT 2001 s. 619. 80JO 2007/08 s. 87 (”Fallet ”). Nuvarande ordning inklusive viss praxis drabba försvaret genom en begränsning av dess rättigheter på ett fullgott sätt måste motverkas genom andra processuella arrangemang. har i denna fråga uttalat att det i vissa fall kan vara nödvändigt att undanhålla vissa uppgifter från försvaret i syfte att bevara de grundläggande rättigheterna för en annan individ eller för att skydda ett viktigt allmänintresse81. Någon närmare reglering om hur slutdelgivningen ska ske finns inte i . JO har emellertid uttalat att underrättelsen till den misstänkte måste markera om visst utredningsmaterial rensats bort som sidomaterial82. Att underlåta att lämna sådan information står enligt JO i strid med rätten till en rättvis rättegång i . Det åligger åklagaren att förvissa sig om att en korrekt delgivning ägt rum83. Det krävs inte att den misstänkte och försvararen faktiskt läser förundersökningsmaterialet84. De måste dock alltid få tillräcklig tid att gå igenom materialet. Hur som krävs beror dels på materialets omfång, dels på om de redan tidigare fått del av uppgifter ur materialet. Det är inte tillräckligt med bara en hastig genomläsning vid ett förhör85. Åklagaren är skyldig att avvakta med sitt beslut i åtalsfrågan till dess att tiden som getts för genomgång av materialet har löpt ut86. Regeringen har föreslagit lagändringar som innebär att det ska tydliggöras i och offentlighets- och sekretesslagen att den misstänkte efter att ha underrättats om att förundersökningen slutförts, har en ovillkorlig rätt till insyn i allt förundersökningsmaterial som har betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan87. Rätten till insyn i sidomaterialet ska i detta skede undantagsvis kunna begränsas om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs och det dessutom står klart att detta sekretessintresse har företräde framför den misstänktes behov av att få del av uppgiften. Rätten till insyn i förundersökningsmaterialet inklusive sidomaterialet, ska bestå efter 82JO 2007/08 s. 87 (”Fallet ”). 83JO 1996/97 s. 70. 84JO 1967 s. 83. 85JO 1964 s. 215. 86JO 1969 s. 85. 2016/17:68 s. 60. Nuvarande ordning inklusive viss praxis att åtal har väckts och fram till dess att åtalet slutligt har prövats eller saken annars slutligt har avgjorts. Regeringen föreslår vidare i propositionen att det ska regleras tydligare i offentlighets- och sekretesslagen vad som gäller då sekretessregleringen kolliderar med misstänktas rätt till insyn enligt rättegångsbalken88. Det ska införas en kompletterande bestämmelse om att den misstänktes rätt till insyn i förundersökningsmaterialet från tidpunkten då förundersökningsledaren har slutfört utredningen och den misstänkte har underrättats om rätten att ta del av förundersrökningen endast kan begränsas om det är fråga om en uppgift som inte har betydelse för åtalsfrågan, och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför den misstänktes intresse av att ta del av uppgiften. När förundersökningsledaren har slutfört den utredning som han eller hon anser är nödvändig ska en allmän domstol, på begäran av den misstänkte, pröva förundersökningsledarens beslut att begränsa eller genom förbehåll inskränka den misstänktes rätt att få del av utredningsmaterial. Den misstänkte och försvaren ska innan åtal beslutas ges skäligt rådrum att ange om de påkallar någon kompletterande utredning eller i övrigt har något att anföra. Frågan om vad som ska anses vara skäligt rådrum måste bedömas från fall till fall89. Om det antas vara av betydelse för undersökningen ska enligt 23 kap. 18 § andra stycket RB förhör hållas eller annan utredning äga rum på begäran av den misstänkte eller försvararen. Det är för att förekomma missbruk från den misstänktes sida som undersökningsledaren har getts en rätt att pröva om det kan antas att den åtgärd som begärts skulle ha betydelse för utredningen90. Rätten för försvaret att begära komplettering av förundersökningen gäller från och med tidpunkten för förundersökningens 2016/17:68, s. 66. – en kommentar på internet, kommentar till 23 kap 18 § andra stycket med hänvisning till kommentar till 32 kap. 1 §. – en kommentar på internet, kommentar till 23 kap 18 §; Advokaten 1989 s. 174. Nuvarande ordning inklusive viss praxis inledande, men aktualiseras i praktiken särskilt vid slutdelgivningen då den misstänkte har möjlighet att skapa sig en fullständig bild av vad som förekommit vid förundersökningen och därmed bedöma eventuella utredningsbrister. Någon formell slutpunkt före lagakraftvunnen dom för möjligheten att begära kompletteringar av förundersökningen finns inte.