sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Det förekommer att föräldrar väljer att endast den ena föräldern ska ha vårdnad om barnet, enbart av den anledningen att den andra föräldern inte ska behöva ta ut med föräldrapenning och att dagarna inte heller ska brinna inne. Att föräldrarna väljer att endast en förälder ska ha vårdnaden kan förstås vara till nackdel för barnet. Det är möjligt att detta skulle kunna öka något i och med att utred- ningen nu föreslår att ännu fler dagar ska reserveras för vardera föräl- dern, men utredningen bedömer inte detta som särskilt troligt i och med de starka skäl som finns för föräldrarna att ändå välja gemensam vårdnad om barnet. Utredningen föreslår också att även föräldrapenningdagar på grund- nivå ska ingå i den reserverade tiden. Som redovisas ovan bedöms den ökade reserveringen bidra till en jämnare fördelning mellan föräldrarna av föräldraledighet och föräldrapenning med övervägande positiva konsekvenser för barn som följd. De föräldrar som har rätt till ersätt- ning endast på grundnivå får med utredningens förslag ett starkare in- citament att ta en större del i vården av barnet. Också barn som har föräldrar där en eller båda föräldrarna endast har rätt till föräldrapen- ning på grundnivå, omfattas därmed av de positiva konsekvenserna i form av bland annat en tidig och nära kontakt med fler än en förälder. För många av de föräldrar som kommer till med barn och som berörs av begränsningsregeln innebär förslaget att samtliga dagar kommer att vara reserverade. Flexibiliteten minskar således avsevärt för denna grupp vilket för barns del kan medföra hemma med en förälder. I likhet med vad som anförs ovan bedöms dock de positiva konsekvenserna för de barn som omfattas överväga. Ytterligare undantag från fördelningen av föräldrapenning Utredningens utgångspunkt är att det är till barnets bästa att föräldra- penningen delas så lika som möjligt mellan föräldrarna. Det finns dock situationer när så inte är möjligt, t.ex. när en förälder på grund av sjuk- dom eller missbruk inte klarar av att ta sitt föräldraansvar. I och med den föreslagna ökningen av den reserverade tiden blir föräldraförsäk- ringen mindre flexibel och svårare att anpassa till det enskilda barnets situation. Det finns undantag från fördelningen av för- äldrapenningen. Utredningen föreslår att ytterligare undantag införs, nämligen när en förälder är varaktigt förhindrad att vårda barnet på grund av ett fängelsestraff. I en sådan situation har den frihetsberöva- de föräldern inte möjlighet att ta sitt föräldraansvar och det föreslagna undantaget medför att barnet ändå kan få tillgång till en föräldraledig förälder som andra barn. Det finns föräldrar som, trots gemensam vårdnad om ett barn, i praktiken är ensamma i vården av barnet. Utredningen har därför övervägt att införa fler undantag från fördelningen av föräldrapen- ningen för att på så sätt öka möjligheten att ge fler enskilda barn en större tillgång till en närvarande förälder. Även om det kan tänkas vara till fördel för de barn som berörs, anser utredningen att de situationer som har kunnat identifieras inte lämpar sig för att omfattas av en undantagsbestämmelse. Andra situationer där en förälder inte har för- måga att vårda barnet bör inte hanteras inom föräldraförsäkringen utan lämpligen inom eller genom att en förälder ansöker om ensam vårdnad av barnet. Förbättrade möjligheter för fler familjekonstellationer att använda föräldrapenning För att fler familjekonstellationer ska få tillgång till föräldraledighet och föräldrapenning än vad som gäller , föreslår utredningen att en vårdnadshavare ska få överlåta en del av sin rätt till föräldrapenning till en person som inte är barnets förälder eller likställd med en föräl- der. Förslaget bör enligt utredningens mening som utgångspunkt vara positivt för barn generellt eftersom det medför en ökad tillgång till närstående vuxna, men framförallt för barn med föräldrar som har en- sam vårdnad eller är ensamma i vården om barnet samt barn i familjer där fler än två vuxna personer utövar en föräldraroll. Barn till föräldrar som är ensamstående kan med förslaget få ökad tillgång till fler närstående vuxna som är föräldralediga, såsom far- och morföräldrar eller andra till familjen närstående personer. Det är en trygghet för barn att ha nära relationer även till andra vuxna är sina föräldrar. Det torde vidare som regel komma barnet till godo att för- äldern kan få hjälp och avlastning. För barn i familjer där fler än två vuxna utövar en föräldraroll kan förslaget medföra en ökad tillgång till fler föräldrars omsorg och tillsyn. Förslaget ger ökade möjligheter till anknytning och goda relationer till alla de vuxna som utövar en för- äldraroll. Enligt utredningens mening kommer föräldrar troligen att använda möjligheten till överlåtelse av föräldrapenning sparsamt. Det bedöms också självklart att föräldrar kommer att vara noggranna med vem de väljer att överlåta rätten till föräldrapenning till och att endast någon som har föräldrarnas förtroende kommer att få ta del av för- äldrapenningen. Risken för att barnet kan komma att lämnas till en person som är olämplig att vårda barnet bedöms som liten. Utredningen föreslår också att en förälders sambo ska likställas med en förälder vid tillämpning av bestämmelserna om föräldrapen- ning. Även detta förslag kan enligt utredningens mening generellt sett vara positivt för barn. Barnets relation till förälderns partner på- verkas inte av om föräldern är gift eller sambo och förslaget bedöms öka barnets tillgång till närstående vuxna. Rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse Utredningen föreslår att rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption tas bort och i stället ersätts med en rätt till ersättning inom ramen för föräldrapenningen. Barn har efter födelsen eller adoptionen behov av tidig och nära kontakt med sina föräldrar och den kontakten kommer de ha möjlighet att få även med utredningens förslag. Den tidsperiod som ersättningen för ända- målen avser är i praktiken oförändrad, men kan i vissa fall vara längre än enligt den nuvarande regleringen. Tidsramen för uttaget av för- äldrapenning för ändamålen är snävare än , men föräldrarna har därefter möjlighet att vara hemma med barnet med stöd av 12 kap. 4 a § socialförsäkringsbalken. Eftersom föräldrapenningen omfattar fler personer än den tillfälliga föräldrapenningen kommer fler personer att omfattas av rätten till ersättning i de angivna situa- tionerna, vilket kommer barnen till godo. Möjligheten att lämna över dagar till någon annan gäller även för , varför fler kan få ersättning än vad som gäller och barnets tillgång till andra när- stående vuxna än föräldrarna kan komma att öka. Det finns dock situationer där förslaget kan komma att få nega- tiva konsekvenser för barn, även om utredningen bedömer att dessa kommer att vara sällsynta. Eftersom föräldrapenning även för tiden efter barnets födelse eller adoption kommer att omfattas av det totala antalet föräldrapenningdagar, skulle föräldrar kunna välja att spara dagarna i barnets liv. Färre barn skulle därmed få tillgång till båda föräldrarna . Utred- ningen bedömer dock risken för detta som liten eftersom det finns en stark vilja hos föräldrar att vara med vid barnets födelse och den därefter. Det är inte ovanligt att faderskap eller föräldraskap bekräftas först efter barnets födelse. För barn för vilka fader- eller föräldraskapet inte är klarlagt före födelsen, lämnas föräldrapenning endast till mamman. Mamman måste således överlåta dagar till den som sedermera bekräf- tas som den andra föräldern för att han eller hon ska kunna ta ut för- äldrapenningdagar i samband med barnets födelse. Om mamman inte gör det, kan barnet gå miste om dagar med den andra föräldern. Inte heller denna situation torde bli särskilt vanligt förekommande. Fler dagar med graviditetspenning Utredningen föreslår att tiden för vilken graviditetspenning kan läm- nas ska förlängas och att graviditetspenning därmed ska kunna lämnas längst till och med dagen före den beräknade tidpunkten för barnets fördelse. Förslaget bedöms bidra till ett mer jämställt uttag av för- äldraledighet och föräldrapenning eftersom behovet av att ta ut för- äldrapenning före barnets födelse minskar, även om det handlar om ett begränsat antal dagar. Vilka effekter ett mer jämställt uttag kan ha analyseras bland annat under avsnittet ovan om ytterligare reservering av föräldrapenningdagar samt reservering av grundnivådagar. Att den blivande mamman får mer tid för vila och återhämtning före förloss- ningen får anses vara positivt också för barnet. Ett höjt inkomsttak i graviditetspenningen och den tillfälliga föräldra- penningen innebär en högre kompensationsnivå för dem som omfat- tas av förmånerna och deras ekonomiska situation förstärks. En högre ersättningsnivå kan allmänt bidra till en lägre andel ekonomiskt utsatta barn. Utredningen föreslår att den s.k. snabbhetspremien tas bort. Det handlar om de bestämmelser som ger förmånliga villkor för föräldra- penning när en kvinna snabbt blir gravid på nytt eller när ett barn adopteras inom efter det föregående barnet. Utredningen bedömer att förslaget skulle kunna leda till att kvinnor i större ut- sträckning arbetar heltid mellan graviditeterna, vilket skulle kunna minska den ojämlika fördelningen mellan obetalt och betalt arbete och öka den ekonomiska självständigheten för kvinnor, på kort och på lång sikt. Detta kommer enligt utredningens mening även barnen till godo. Se även avsnitt 7.12.2, vari redovisas vissa studier kring födelse- intervaller och dessas eventuella påverkan på barns kognitiva förmåga. 9.2.3Mål för integrationspolitiken och effekter av förslagen Regeringen har satt upp mål för integrationspolitiken. Målet för inte- grationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. En prioriterad fråga för regeringen är att uppnå en snabbare etablering av nyanlända på arbets- marknaden. De förslag som utredningen lämnar förväntas ha resultat som ligger i linje med detta. Särskilt kvinnors möjlighet till deltagande på arbetsmarknaden kan gynnas av förslagen då föräldraledighetsperio- derna för kvinnor förväntas minska och män förväntas ta ett större an- svar för det obetalda omsorgsarbetet. Som en följd av förslaget förväntas den totala ledighetslängden för barnen i genomsnitt inte påverkas nämnvärt eftersom män förväntas använda dagar med föräldrapenning som kvinnor med förslaget inte har möjlighet att använda. För vissa familjer kommer dock inte en så- dan förändring att ske, åtminstone inte på kort sikt. Det innebär att ledighetslängden och därmed förskolestarten kan komma att tidigare- läggas något för en del barn. Föräldrar använder i huvudsak för- äldrapenningen innan barnets tvåårsdag och det är en stor andel av barnen som deltar i förskola eller pedagogisk omsorg tidigare än så. Det finns dock variationer i användningen, som kan bero på ekono- miska faktorer eller preferenser och inställning till förskola och för- skolestart. Exempelvis kan noteras att i hushåll med ensam vårdnad om ett barn är uttaget av föräldrapenning mer intensivt och koncen- trerat än för de med gemensam vårdnad. Det kan delvis bero på att ensamstående föräldrar, oftast kvinnor, har i genomsnitt har en lägre ekonomisk standard och därmed inte kan sprida på samma sätt som hushåll med god ekonomisk standard. Det mer intensiva uttaget kan dock också bero på att föräldern disponerar samtliga dagar med föräldrapenning och därmed har möjlighet att planera för samt- liga dagar eller behöver återvända till arbetet och inte kan kompensera även för en annan förälders föräldraledighetstid. Det är också så att det finns en inte obetydlig andel barn för vilka en pappa inte tar ut en enda dag under hela den nuvarande uttagsperioden. En ytterligare reserver- ing av dagar kan därmed innebära att möjligheterna för mamman att kompensera ledighetstiden med obetald ledighet begränsas av ekono- miska skäl. Förslaget om en ny modell för föräldrapenningen liksom ytterli- gare reserverade månader uppskattas av utredningen öka efterfrågan på förskola eller plats i pedagogisk omsorg för av barnen (antagande baserat på historiskt uttag av den andel som har en förälder som inte använder föräldrapenning alls, att en del barn har en förälder som använder få dagar, samt att de barn som har en föräldrar med ensam vårdnad med har ett intensivt uttag). Andelen är en grov uppskattning då det förväntas att fler män använder fler dagar med föräldrapenning som en följd av förslaget. Tidigareläggningen är heller inte särskilt omfattande då det kan förväntas att de hushåll där pappan inte alls använder föräldrapenning kommer att minska som en följd av förslaget. Det finns också en generell tendens att förskole- starten sker allt tidigare och det kan också vara så att i de hushåll där den ena föräldern inte alls tar ut föräldrapenning kommer detta att kompenseras av den andra föräldern. Efterfrågan på förskoleplatser, och fler timmar i förskolan som en följd av förslaget är svåra att upp- skatta och inträffar först efter reformens införande. Det kan påtalas att kommunerna har olika förutsättningar när det gäller att organisera och mobilisera ytterligare platser inom exempelvis förskola. Det finns i många kommuner ett underskott på utbildade förskol- lärare och på lämpliga lokaler för att utöka förskoleverksamheten. En ökad efterfrågan på förskoleplatser kan därför i vissa kommuner bli svåra att realisera på kort sikt. kan det konstateras att tidi- gareläggningen av start i förskolan inte beräknas vara särskilt stort och dessutom inte sker . Den ökade efterfrågan bör därmed kunna hanteras. Möjligheten att spara föräldrapenning till tid efter barnets fyraårs- dag är begränsad, och antalet dagar som används per barn och år skiljer sig inte nämnvärt från det som utredningen föreslår. Efterfrå- gan på platser på fritidshem för barn i skolåldern förväntas därför inte påverkas nämnvärt. Eventuella effekter kan i stort observeras först efter införandet när barnen startar förskoleklass. Som en följd av det justerade begränsningsförslaget kan barn som kommer till och som är förväntas ha en tidigare- läggning av förskolestarten än vad som är fallet med den begränsnings- regel som gäller. Föräldrar till barn som är mellan två och ges med förslaget föräldrapenning motsvarande det genomsnittliga an- talet dagar som används för barn i den åldern med en marginal. Även för barn som är men yngre än sex kan efterfrågan på för- skoleplatser komma att öka jämfört med tidigare begränsningsförslag. Föräldrapenning kan inte ges under hela den maximala väntetiden på förskoleplats. Det är inte heller vad föräldrapenningen är avsedd för. Det kan dock innebära att försörjning på förskola kan måste sökas på annat sätt. Även med dagens begränsningsregel behöver föräldrarna ansöka om förskoleplats. Förslagets effekter kan inte betraktas som särskilt stora. Det totala antalet dagar med föräldrapenning ligger kvar på samma nivå som tidi- gare, och de dagar som inte kan användas innan förskolestarten kan i stället hjälpa föräldrarna att kombinera studier, arbetssökande eller förvärvsarbete medfamiljeliv genom att ge möjlighet till ledighet under t.ex. stängda dagar och lov. Den möjligheten finns inte om föräld- rarna, med den nuvarande modellen, i stället förväntas använda samt- liga dagar som de blir tilldelade som försörjning i samband med an- komst till kommunen. Den variation i antalet platser eller månader med förskola som kan förväntas med anledning av förslaget uppskat- tar utredningen ligger inom den variation som uppstår när antalet födda och invandrade barn varierar . Trots detta kan en uppskattning göras av vad en månads tidigareläggning av förskole- starten kan kosta. Kostnaden per inskrivet barn i förskola, på riksnivå, var år 2016.4 Om cirka 5000 barn påbörjar förskola en månad tidigare uppskattas kostnaden bli . Utgifterna ökar med start . Det saknas dock underlag för en närmare uppskattning av för hur många barn som starten kan tänkas tidigareläggas, och även med hur många månader, eftersom det inte är känt hur utfallet för föräldrapenningen kommer att se ut i de- talj. Det är dessutom så att förskolestart sker allt tidigare och om den trenden fortsätter kan fler barn mellan 1–förväntas delta i försko- lan även utan förslaget. Deltagandet kan även komma att ske på deltid och deltagandet är t.ex. beroende av om fler barn föds i familjen. Det förekommer att hushåll som använder sig av föräldrapenning även mottar ekonomiskt bistånd. I genomsnitt kommer ersättningen från föräldrapenningen att öka med förslagen bland annat som en följd av växlingen av lägstanivådagarna till dagar på sjukpenning- eller grundnivå. Detta kan antas minska behovet av ekonomiskt bistånd men effekten bedöms vara liten. I de fall förslagen inte leder till att föräldrarna fördelar föräldrapen- ningen mer jämnt mellan sig kan den totala föräldraledighetslängden för barnet komma att förkortas något. Eftersom det finns en väntetid på förskola kan därmed ett glapp i försörjningen uppstå om anta- let dagar med föräldrapenning tar slut. kan detta ske redan när har använts för barnet, i de fall den andra vårdnadshavaren inte avstår dagar och inte heller använder dem själv. Den situationen är ovanlig, och i många fall är det också så att det är samtliga dagar utom de reserverade som avstås till den ena vårdnadshavaren, oftast mam- man. Med utredningens förslag minskar den senare möjligheten, och det kan därmed innebära att den föräldralediga förälderns möjlighet till försörjning minskar. Lever den föräldern ensam kan behovet av ekonomiskt bistånd komma att öka. Som en följd av att möjligheten till ersättning med föräldrapen- ning minskar för de föräldrar som kommer till med barn kan behovet av ekonomiskt bistånd för vissa hushåll komma att öka på 4 statistik: Kostnader för förskolan 2016, tabell 2A, /statistik- och-utvardering/statistik-i-tabeller/forskola/kostnader/kostnader-for-forskolan-ar-2016- 1.263084, hämtad . I många fall ersätts dock föräldrapenningen med t.ex. för- värvsarbete, studiemedel, etableringsersättning eller aktivitetsstöd. Från bosättningstillfället till dess etableringsinsatser kan påbörjas kan dock ett glapp i försörjningen uppstå och föräldrarna kan ha behov av ekonomiskt bistånd , exempelvis innan förskole- start kan ske. Hur många hushåll som kan påverkas är svårt att uppskatta efter- som så pass många variabler är okända. Den förändring som utred- ningen föreslår vad gäller föräldrar med barn som kommer till från utanför EU/EES medför att antalet tilldelade dagar med föräldra- penning kommer att minska. Baserat på den beräkning av antalet dagar som föräldrapenningen minskar med för denna grupp, vilket redovisas i avsnitt 7.2.6, och justerat för att samtliga tilldelade dagar enligt nuva- rande system reduceras för invandring5, uppskattar utred- ningen att kostnaderna för kommunerna som högst kan öka med summan av de utbetalningar som föräldrapenningen reduceras med. En uppskattning baserad på SCB:s befolkningsprognos kring anta- let barn 0–som kommer till från utanför EU/EES multi- plicerat med den maximala minskningen i antalet utbetalda dagar med föräldrapenning för gruppen multiplicerat med medelersättning på per dag innebär en ökad kostnad för kommunerna med som mest 2019, 2020, tre mil- joner kronor 2021 och . Den relativt be- gränsade prognostiserade utgiftsökningen beror till viss del på att för- slagen omfattar barn födda efter reformens ikraftträdande. Vid en full infasning av förslaget uppskattar utredningen att kostnaden för kommunerna som mest uppgår till . till historiskt uttag är det dock åtminstone omkring en fjärdedel av dagarna med föräldrapenning som inte tas ut av denna grupp varför effekten på kostnaderna med all sannolikhet är lägre. Det bör slutligen noteras att skattningen förutsätter att reduceringen av antalet dagar med föräldrapenning endast ersätts med ekonomiskt bistånd, vilket inte är sannolikt. Om det i stället antas att en del av dagar ersätts med t.ex. förvärvsarbete bidrar detta även till skatteinkomster för kommu- nerna vilket ytterligare reducerar de skattade utgifterna. 5 Denna justering innebär en ökning av antalet föräldrapenningdagar som inte kan tas ut året för invandringen jämfört med vad som redovisas i tabell 7.4 i avsnitt 7.2.6. Sammantaget är därför bedömningen att förslagen på kort och medellång sikt marginellt kommer att påverka kommunernas kostna- der för ekonomiskt bistånd. På lång sikt bedöms förslagen kunna ha en positiv effekt på kommunernas ekonomi genom ett ökat incita- ment till förvärvsarbete för ovan berörda, se SOU 2016:73. Förslaget om att rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse och vid adoption ska tas bort och ersättas av möjlighet till ersättning inom föräldrapenningen kan innebära att föräldrar i ökad utsträckning vill ansöka om att bekräfta faderskap eller föräldraskap innan barnets födelse. Kommuner har olika förutsättningar och ruti- ner för fastställande av faderskap och föräldraskap. Eftersom faststäl- lande av faderskap eller föräldraskap oavsett förslaget behöver göras efter barnets födelse, innebär en ökad efterfrågan på en tidig bekräf- telse och ett snabbt fastställande enbart en omfördelning av arbets- uppgifter i tiden. Eventuella extra rutiner och åtgärder i samband med informationsgivning till föräldrarna bör vara marginella i samman- hanget. De förslag som utredningen lämnar kommer inte att påverka den kom- munala självstyrelsen. 9.4Ekonomiska konsekvenser för enskilda Vad gäller de ekonomiska effekterna av förslagen för den enskilde och för olika typer av hushåll är dessa beroende av dels förslagens ut- formning men också vilka förändringar i uttagsmönster som sker efter reformens ikraftträdande. Som nämnts ovan är antagandena om hur uttaget förändras är behäftade med stor osäkerhet. På grund av förslagens konstruktion samt osäkerheten kring förändringar i ut- tagsmönster har det inte varit möjligt att simulera effekten av för- slagen i sin helhet. Det har således inte heller varit möjligt att beakta de samlade effekterna av förslagen i relation till övriga transfereringar och skatter. En teoretisk jämförelse av endast antal dagar och ersättningsnivåer kan ge en uppfattning kring den nya modellens potentiella ekono- miska konsekvenser för den enskilde. I följande beräkningar jämförs därför den totala ersättningen till den enskilde före och efter reformen vid ett fullt uttag av föräldrapenning. Notera att beräkningarna är teo- retiska och endast beaktar det totala antalet dagar som kan ersättas samt ersättningsnivån per dag. Beräkningen beaktar således inte till ex- empel skatteeffekter eller övriga transfereringar. I nuvarande system ersätts på sjukpenningnivå eller grundnivå och på lägstanivå vilket innebär att den totala er- sättningen för föräldrar med ersättning på grundnivå, per dag, maximalt kan erhålla vid ett fullt uttag. I denna beräkning beaktas också de med tillfällig föräldrapenning vid barns födelse, beräknat enligt per dag. Enligt förslagen i huvudscenariot kan ersättas på sjuk- penningnivå, här också antaget till per dag. Det innebär att den totala ersättningen vid fullt uttag, vid en ersättning på grund- nivå, är . Förslagen innebär enligt dessa antaganden en minskad transferering på sammanlagt över hela den aktuella perioden, dvs. När ersättningen per dag överstiger grundnivån minskar skillnaden mellan föreslaget och nuvarande system så att vid en medelersättning på per dag är den totala ersättningen från systemen lika. Vid en ytterligare ökning av medelersättningen fortsätter skillnaderna mellan systemen att öka så att vid en medelersättning på exempelvis per dag är skillnaden dvs. ersättningen från den föreslagna modellen är högre än enligt nuvarande system.