sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt vara giltig inom fler än en medlemsstats territorium, förutsatt att varje berörd medlemsstat medger detta. För det fall det finns rimliga tvivel på en sökandes avsikt att lämna medlemsstatens territorium innan den sökta viseringen löper ut ska en ansökan avslås, enligt artikel 32.1 i viseringskodexen. Be- stämmelsen är generellt tillämplig. Det innebär att det inte heller i fråga om utlänningar som åberopar humanitära skäl får finnas några rimliga tvivel om att de har för avsikt att återvända, dock att bevis- kravet inte är lika högt ställt i sådana fall. Det har därför diskuterats om en utlänning som avser att söka asyl, och således kan antas sakna egentlig återvändandeavsikt, kan beviljas en visering med stöd av artikel 25, varom mera i det följande. 7.1.4Nationell visering (D-visering) Enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen (2005:716) får nationell visering beviljas om det finns särskilda skäl. En sådan visering ger tillstånd att resa in i och vistas i . Visering får endast beviljas än , dock högst (viseringar regleras som nämnts uteslutande i viseringskodexen, som är en förordning). Vid införandet av bestämmelsen om nationell visering för längre vistelser anfördes i förarbetena att särskilda skäl exempelvis kunde vara när det rör sig om nära släktingar som önskar vistas här i landet för släktbesök än eller vid affärsbesök (se prop. 2004/05:170 s. 272 f.). Särskilda skäl kan också vara att en Schengenvisering för tid understigande av någon orsak inte kan utfärdas (prop. 2010/11:121 s. 53). Vid bedömningen av om nationell visering ska beviljas ska en avvägning göras mellan hur angeläget syftet med besöket är och risken för att den person som beviljas viseringen inte kommer att lämna efter viserings- tidens utgång. Att en utlänning med en lång visering inte behöver ha uppehållstillstånd framgår av 2 kap. 8 b § utlänningslagen. En nationell visering omfattas inte av viseringskodexen, men det finns en bestämmelse om visering för längre vistelse i artikel 18 i . Genom och rådets för- ordning (EU) nr 265/2010 om ändring av konventionen om tillämp- ning av och av förordning (EG) nr 562/2006 vad Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt gäller rörlighet för personer med visering för längre vistelse (D- viseringsförordningen) ändrades bl.a. bestämmelserna i artikel 18 och 21 i . Ändringarna trädde i kraft . Av artikel 18 i framgår därefter bl.a. att viseringar för längre vistelse ska vara nationella viseringar utfärdade av någon av medlemsstaterna i enlighet med dess nationella lagstiftning eller unionslagstiftningen och att de får ha en giltighetstid om högst . Det framgår även att en tredjelandsmedborgare som innehar en nationell visering som utfärdats av en medlemsstat har rätt att resa till de andra medlemsstaterna . I utlänningslagen anges inte uttryckligen att en utlänning måste ha för avsikt att återvända. I praktiken beviljas dock inte en natio- nell visering om det skulle visa sig vid prövningen att utlänning inte har för avsikt att lämna landet när tiden för viseringen löper ut. I likhet med vad som sagts ovan om Schengenviseringar anser som regel att inte heller nationella viseringar kan beviljas för en utlänning som har för avsikt att söka asyl i , då det saknas en återvändandeavsikt. Enligt Migrationsverket8 tas ingen biometri vid utfärdande av D-viseringar. Viseringarna är nationella, men ger genom bestäm- melserna i gränskodexen tillträde till hela Schengenområdet. I används D-viseringar t.ex. för vidarebosättningsärenden och för personer som redan beviljats uppehållstillstånd och som har behov av att snabbt resa in i men inte hinner få sitt uppe- hållstillståndskort före avresan, t.ex. studenter eller vid anställning. D-viseringar kan också användas om det är väldigt krångligt att ta sig till en ambassad eller generalkonsulat för att lämna biometri. utfärdar ett par tusen D-viseringar . I allmänhet väljer man dock att utfärda tidsbegränsade uppehållstillstånd i stället (10– 15 000/år). 8 Uppgift till utredningen lämnad vid möte . Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt 7.2Dagens hantering av viseringar vid svenska utlandsmyndigheter Före viseringskodexen innehöll utlänningslagen vise- ringsbestämmelser som motsvarade regler om en enhetlig visering. I artikel 5 i angavs villkoren för erhållande av enhetlig visering. Inresevillkoren togs in i 3 kap. 1 § utlänningslagen, punkterna 1–6. Villkoren för utfär- dande av en Schengenvisering regleras numera uttömmande i vise- ringskodexen, som även hänvisar till de inresevillkor som uppställs i den s.k. gränskodexen. Kvar i 3 kap. utlänningslagen finns ett fåtal bestämmelser, bl.a. om nationell visering (4 §). Viseringskodexen reglerar vilka myndigheter som är behöriga att handlägga ansökningar om Schengenvisering. Enligt huvud- regeln i artikel 4.1 handläggs de och beslutas av ambassader och konsulat. Enligt artikel 4.2 får, vid medlemsstaternas yttre gränser, ansökningar också prövas och beslut fattas av myndigheter som ansvarar för personkontroller vid sådana gränser. Vidare kan en medlemsstat välja att representeras av en annan medlemsstat i vise- ringsärenden eller samarbeta med externa tjänsteleverantörer (artikel 8). Sålunda får regeringen enligt 3 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen ingå en överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får meddela beslut om Schengenviseringar, vilket kan bli aktuellt om saknar di- plomatisk representation i det land där viseringen söks. har ingått en rad sådana överenskommelser. Medlemsstaterna får under vissa förutsättningar lägga ut motta- gandet av viseringsansökningar till ett kommersiellt företag, en internationell organisation eller en honorärkonsul. har valt att dels ingå avtal med andra medlemsstater om representation och att utnyttja möjligheten att lägga ut vissa uppgifter i viserings- ärenden till privata företag, s.k. tjänsteleverantörer.9 När det gäller beslut om nationella viseringar framgår det av 3 kap. 5 § utlänningslagen att sådant beslut meddelas av Migra- 9 SOU 2016:36 s. 95. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt tionsverket och (). Av samma bestämmelser framgår att beslut om Schengenviseringar får meddelas av . Enligt 3 kap. 6 § utlänningslagen får regeringen och, efter regeringens bemyndigande, ge andra myndigheter rätt att besluta om visering. Enligt 3 kap. 12 § första stycket utlänningsförordningen (2006:97) får Migra- tionsverket ge en svensk beskickning (ambassad) eller ett svenskt konsulat rätt att besluta i ärenden om nationella viseringar. har med stöd av ovan nämnda bestämmelser bemyndigat svenska beskickningar och konsulat att bevilja och avslå ansökningar om nationell visering (se MIGRFS 05/2011). har cirka 110 ambassader och karriärkonsulat (utlandsmyn- digheter).10 Utlandsmyndigheterna är direkt underställda Utrikes- departementet som de är fristående myndigheter. Ut- landsmyndigheterna handlägger många migrationsärenden, bl.a. ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd, viseringar och pass. Migrationsärenden handläggs vid ett 60-tal utlandsmyndigheter och sysselsätter cirka 210 årsarbetskrafter. Av de senare är upp- skattningsvis en femtedel utsända av , medan övriga är lokalt anställda. Därutöver har migra- tionssambandsmän11 utsända vid olika utlandsmyndigheter i syfte att effektivisera handläggningen av uppgifter inom migrations- området. Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna om- fattar cirka 225 000 viseringsärenden , som i huvudsak beslu- tas av utlandsmyndigheterna. Vidare deltar utlandsmyndigheterna i handläggning av cirka 70 000 ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd . beskickningar (ambassader), delegationer vid internationella organisationer och kar- riärkonsulat, jr. 3 § förordningen (1996:1515) med instruktion för . Bestämmelser finns också i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikes- representationen. 11Migrationssambandmännen har olika uppdragsbeskrivningar beroende på syftet med tjänsten (t.ex. omvärldsbevakning eller arbetsledning). Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt Närmare om utlandsmyndigheternas handläggning Vid en ansökan om visering ska sökanden ha ett gällande pass eller annan handling som godtas som pass. Sökanden ska vidare, på be- gäran, kunna visa upp dokument av vilka syftet med och förut- sättningarna för den planerade vistelsen framgår. Sökanden ska också ha en medicinsk reseförsäkring för vistelsen och tillräckliga medel för sitt uppehälle under såväl vistelsen som återresan, eller möjlighet att på laglig väg kunna skaffa sig sådana medel. Som huvudregel ska en sökande inställa sig personligen vid en ansökan om visering. Sökanden ska då ge in ett ifyllt ansöknings- formulär, resehandlingar och fotografi och i tillämpliga fall även tillåta upptagande av fingeravtryck. Det går också att ansöka om visering elektroniskt på vissa orter.12 Vid en sådan webbansökan går ansökan elektroniskt direkt till den utlandsmyndighet som ansvarar för ärendet. kan sökanden boka för att visa upp eller lämna in pass och lämna biometri (ansiktsfotografi och finger- avtryck). Sökanden ska som huvudregel även betala en viseringsav- gift och visa att han eller hon har en tillräcklig och giltig medicinsk reseförsäkring. I ansökningsblanketten för såväl en Schengen- visering som en nationell visering efterfrågas uppgifter om bl.a. sökandens identitet, pass, civilstånd och syftet med resan. I bilagor till ansökan kan den sökande lämna närmare uppgifter om syftet med resan, t.ex. om vistelsen avser släkt- eller vänbesök eller besök för turiständamål, genomresa eller medicinsk behandling. Vid en ansökan om nationell visering eller Schengenvisering för släkt- eller vänbesök krävs dessutom att den person som sökanden ska besöka lämnar kompletterande uppgifter. Sökanden och referenspersonen ska bl.a. ange hur länge de har känt varandra, avsikten med besöket, vem som ska bekosta resa och uppehälle samt om det finns andra skäl som gör besöket särskilt angeläget. I vissa fall genomförs kompletterande intervjuer med sökanden. En ansökan om Schengenvisering ska avslås bl.a. om sökanden ger in en resehandling som är en förfalskning, om sökanden inte kan styrka ändamålet med och villkoren för den planerade vistelsen eller inte tillhandahåller bevis på att han eller hon har tillräckliga medel för sitt uppehälle under den planerade vistelsen och för åter- 12 , , , och Dar-es-Salaam. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt En ansökan om Schengenvisering ska också avslås om sö- kanden finns på en spärrlista i Schengens informationssystem (SIS) i syfte att vägras inresa, om sökanden anses vara ett hot mot med- lemsstaternas allmänna ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller inter- nationella förbindelser eller om det finns rimliga tvivel när det gäller tillförlitligheten hos sökandens utsagor eller dennes avsikt att lämna medlemsstaternas territorium innan den sökta viseringen löper ut (artikel 32 i viseringskodexen). SIS är ett gemensamt system för de länder som deltar i . I systemet kan myndigheter lägga in och söka fram uppgifter om handlingar och personer som är efterlysta eller på annat sätt eftersökta eller som ska nekas inresa i Schengenområdet. Grunderna för att neka en LTV-visering överensstämmer i stort med de materiella grunderna för avvisning, dvs. att utlänningen kan antas komma att sakna medel för sin vistelse och återresa, kan antas komma att försörja sig på ett oärligt sätt eller arbeta utan arbetstill- stånd eller kan antas komma att begå brott eller ägna sig åt sam- hällsfarlig verksamhet (prop. 1988/89:86 s. 58). Ytterligare en för- utsättning för att få visering är att utlänningen inte kan antas ha för avsikt att bosätta sig här. En LTV-visering kan dock beviljas, trots att det finns risk för att sökanden inte kommer att lämna landet vid viseringstidens utgång, om det finns mycket starka humanitära skäl (t.ex. begravning) eller om det är fråga om deltagande i seminarier, idrottsligt eller kulturellt utbyte eller seriösa affärsbesök med stora ekonomiska intressen.13 Enligt skrivelse från till utlandsmyndigheterna om tillämpningen av reglerna om visering enligt 3 kap. 4 § utlänningslagen (nationell vi- sering) (CIRK-UM 10/2015) kan kvotflyktingar beviljas en natio- nell visering för inresa till (se s. 3). 13 Se SOU 2016:36 s. 67 f. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt 7.3.1EU:s inställning till humanitära viseringar 1999–2013 I och med Amsterdamfördraget enades medlemsstaterna om att unionen skulle utforma en gemensam politik avseende asyl, subsi- diärt skydd och tillfälligt skydd i syfte att erbjuda en lämplig status till alla tredjelandsmedborgare som har behov av internationellt skydd och att säkerställa principen om non-refoulement samt att politikområdet skulle överföras från den mellanstatliga tredje pela- ren till den överstatliga första pelaren. Flera samarbeten, till exempel och den dåvarande , in- korporerades inom unionens ramar som en följd av Amsterdam- fördragets bestämmelser. Kommissionen började därefter undersöka olika vägar för laglig inresa till EU för tredjelandsmedborgare med skyddsbehov, som en del av tillskapandet av den gemensamma migrations- och asyl- politiken. Kommissionen tog initiativ till en genomförbarhets- studie, som sedan publicerades: Study on the feasibility of processing asylum claims outside the EU (et al. (2002)). I studien kom man fram till dels att inget hindrade att enskilda medlems- stater tillhandahåller Protected Entry Procedures () på uni- lateral nivå, dels att det fanns rättsligt mandat för att ta fram ett gemensamt regelverk inom EU.14 I studien presenterades förslag som medlemsstaterna kunde överväga om de skulle önska utveckla olika lagliga vägar, bl.a. ett mer flexibelt användande av viserings- reglerna, men också gradvis harmonisering genom ett direktiv base- rat på ”best-practice” eller en förordning om asylviseringar. frågade kommissionen , rådet (rättsliga och inrikes frågor) samt hur de ställde sig till juridiska instrument för PEP:s. ställde sig positivt till detta. svarade för sin del med att be kommissionen att ”utforska alla parametrar för att säkerställa en mer ordnad inresa för personer i behov av internationellt skydd.” blev det tydligt att medlemsstaterna i rådet ”inte nått samma konsensus” i fråga om andra lagliga asylvägar som gällande vidarebosättning. Kommissionen beslöt därför att avvakta med att 14 , U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 31. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt lägga fram förslag om en procedur för laglig inresa.15 Nästa gång kommissionen tog upp frågan var i ett meddelande , varefter ånyo uttalade sig i positiva ordalag.16 Begreppet humanitär visering användes av kommissionen i upptakten till Stockholmsprogrammet 2009.17 I programmet bad undersöka nya sätt i fråga om tillgång till asylproceduren, t.ex. skyddsprogram för vissa grupper ”som medlemsstaterna kan delta i på frivillig basis.” Något mandat för att föreslå bindande regler gavs dock inte. antog kommissionen en åtgärdsplan för att imple- mentera Stockholmsprogrammet. En åtgärd som kommissionen då uttryckligen planerade till 2013 var att ta fram en ”Communication on new approaches concerning access to asylum procedures targe- ting main transit countries”. Något sådant dokument kom dock aldrig att läggas fram, till följd av ändrade planer.18 I en resolution (efter de tragiska händelserna vid Lampedusa) framhöll att unionsrätten er- bjuder vissa verktyg, som viseringskodexen och gränskodexen, som möjliggör humanitära viseringar. Vidare anfördes att det enda sättet att förhindra fler tragedier till havs är ett koordinerat tillvägagångs- sätt baserat på solidaritet och ansvar, med stöd av gemensamma rättsliga instrument.19 I ett meddelande gällande Task Force Medi- terranean20 betonade kommissionen behovet av att utforska krea- tiva lösningar, inklusive alternativa lagliga inresevägar för asyl- sökande. Detta område lyftes fram som ett av fem angelägna åt- gärdsområden i sammanhanget. Task Force tog fram 38 åtgärdsförslag, bl.a. att kommissionen skulle undersöka vidare möjligheter för PEP:s i samband med att man övervägde 15Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 32. 16Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 33. 17Ännu ett av fastställt program med riktlinjer och operativ program- planering inom området med frihet, säkerhet och rättvisa, för tiden –2014. Stockholms- programmet antogs . 18Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 34 19European Parliament Resolution on migratory flows in the , with particular attention to the tragic events off Lampedusa (2013/2827(RSP)), P7_TA-PROV(2013)0448, 23oktober 2013, punkt 2, 5, G, 21–23. 20KOM (2013) 869 slutlig, , se punkt 2. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt framtida prioriteringar inför Stockholmsprogrammets upphörande, vilka skulle kunna inkludera gemensamma riktlinjer i fråga om hu- manitära viseringar. Man förespråkade också att göra en genomför- barhetsstudie i fråga om gemensam handläggning av asylansök- ningar utanför EU (utan att inkräkta på rätten att söka asyl).21 välkomnade kommissionens planer vid toppmötet i , men betonade annat än lagliga vägar till EU.22 Kommissionen tog initiativ till en workshop , kallad ”Legal Routes to Access Asylum in Europe” med ECRE (European ) som värd.23 ECRE uttalade bl.a. att EU-gemensamma riktlinjer gällande tillämpningen av artikel 25 i viseringskodexen och en ökad användning av denna kunde vara en väg framåt, i förening med ökade resurser till ambassader och kon- sulat.24 I ett meddelande till rådet anförde kommissio- nen att andra PEP:s skulle kunna komplettera vidarebosättning, inledningsvis i form av gemensamma riktlinjer och ett koordinerat tillvägagångssätt gällande humanitära viseringar.25 Vid sitt toppmöte , då man tog fram strategiska rikt- linjer för prioriteringar inom området för frihet, säkerhet och rättvisa, valde dock att inte uttryckligen stödja kommissionens målsättning om att ta fram ge- mensamma riktlinjer för humanitära viseringar.26 lade kommissionen fram ett ändringsförslag gäl- lande viseringskodexen, ”Förslag till och rå- dets förordning om unionskodexen om viseringar (viserings- kodex)(omarbetning)”.27 Ändringarna fokuserar nästan uteslutande på finansiella frågor och säkerhet. Syftet med ändringarna i stort är att skapa större överensstämmelse med tillväxtmålet i 2020- 21Samma dokument som ovan, avsnitt 2.4, punkt 13. 22Conclusions of Council 19–, p. 41–42. 23Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for , , s. 36. 24ECRE (2014) and Safe Europe – What Next? 25KOM (2014) 154 slutlig, avsnitt 3.4 punkt 7–8. 26Conclusions of Council, 26–27 2014. 27KOM (2014) 164 slutlig. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt strategin28, men kommissionen hade också tagit i beaktande resul- tatet av en utvärdering av medlemsstaternas tillämpning av vise- ringskodexen.29 Några ändringar i fråga om humanitära viseringar föreslogs inte. I anslutning till detta publicerades en rapport till Europaparla- mentets om humanitära viseringar; Humanitarian visas: option or obligation? Frågorna som ställdes i studien var om viseringskodexen faktiskt förpliktar medlemsstaterna att ställa ut humanitära viseringar och om det kunde vara ett bra tillfälle att föreslå tydliga regler för humanitära viseringar inom ramen för den pågående översynen av viseringskodexen. När det gällde själva begreppet humanitär visering anfördes bl.a. följande. En tillåter icke-medborgare att via en diplomatisk beskickning närma sig en viss stat med anspråk på asyl eller annat internationellt skydd och erhålla en visering.30 Tanken är att det slutgiltiga ställningstagandet i fråga om skyddsbehovet ska göras när personen anlänt till statens territorium. Humanitär visering är således inte liktydigt med att tillåta asylansökan vid ambassader. Rapportförfattaren ansåg att det fanns en skyldighet för med- lemsstaterna att använda sig av de existerande bestämmelserna om humanitärt visum i viseringskodexen och det sågs som centralt att man kunde säkerställa att viseringskodexen innehåller garantier för sårbara skyddsbehövande som söker visum.31 Vidare konstaterades att medlemsstaterna genomfört ett antal former för humanitära viseringar (låt vara väldigt begränsade sådana), men ställt sig avvi- sande till att stödja EU-initiativ på området. Det faktum att de nationella varianterna används endast undantagsvis tillsammans med det bristande politiska stödet för EU-gemensamma initiativ, ansågs i studien tyda på förekomsten av praktiska begränsningar i fråga om utfärdandet av humanitära viseringar. Här nämndes med- lemsstaternas oro för ”pull-effekter”, kapacitetsproblem av olika slag hos ambassaderna samt bristande ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna. Sådana hinder måste därför beaktas noga vid ut- 28Kommissionens meddelande Tillämpning och utveckling av den gemensamma viserings- politiken för att främja tillväxt i EU, KOM (2012) 649 slutlig. 29KOM (2014) 165. 30Jfr Noll, G. et al (2002) Study on the feasibility of processing asylum claims outside the EU, , European Commission, p. 31Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 7. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt formandet av bestämmelser och riktlinjer på området. Medlemssta- ternas oro för kraftigt ökade ärendemängder ansågs dock ogrun- dad.32 Den övergripande slutsatsen var att medlemsstaterna borde använda sig av existerande regler om humanitära viseringar i större utsträckning. Att låta kommissionen ta fram gemensamma rikt- linjer sågs som en början.33 I en resolution uppmanade följaktligen medlemsstaterna att använda sig av befintliga bestäm- melser om humanitära viseringar i viseringskodexen och gräns- kodexen och efterlyste ett mer rättighetsbaserat förhållningssätt.34 7.3.3Europaparlamentets reaktion på ändringsförslagen till viseringskodexen lade föredraganden/rapportören i fram ett betänkande om kommissionens förslag till omarbetning av viseringskodexen.36 I den allmänna motiveringen till hans förslag anges bl.a. följande i frågan om humanitära viseringar (s. 98). Föredraganden håller med om att viseringskodexen inte kan vara den enda lösningen på de nuvarande svårigheterna för människor som sö- ker internationellt skydd. Han är dock av den bestämda uppfattningen att det behövs säkra och lagliga vägar till EU:s territorium för personer som flyr undan förföljelse och att Schengenvisering är ett sätt. Tanken bakom ändringsförslagen till skäl 6 a och b samt artiklarna 1, 6, 19 och 22 är att konsulatpersonalen ska få större utrymme att ta hänsyn till skyddsbehov och att erinra om de förpliktelser som medlemsstaterna har åtagit sig. Enligt betänkandet ska tillfogas två nya skäl, 6 a och 6 b. I 6 a anges att för personer som söker internationellt skydd ”bör medlems- staterna tillämpa de undantag av humanitära skäl eller på grund av 32Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 11, som hänvisar till studien av . 33Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 50. 34European Parliament Resolution on the mid-term review of the Programme (2013/2024()), P7_TA(2014)0276, , punkt 83 och 103. 35Denne ingår i av socialdemokrater i (S&D-gruppen) i . 36A8-0145/2016. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt SOU 2017:103