sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Att ta emot människor på flykt SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att utvärdera berörda aktörers hantering av flykting- situationen i , genom att göra en kartläggning av händelseförloppet och att analysera regeringens, de statliga myndig- heternas, kommunernas och landstingens ansvar och beredskap inför situationen samt deras och civilsamhällets hantering av situationen. Uppdraget omfattade också att redogöra för vilka lärdomar som kan dras utifrån kartläggningen och analysen. Som särskild utredare förordnades numera lagmannen i . Som experter att biträda utredningen förordnades den 19 septem- ber 2016 avdelningschefen vid och Landsting (SKL) , före detta generaldirektören vid Datainspektionen , programchefen och chefsjuristen hos och professor emeritus vid . Departementssekreterarna , båda , har varit förordnade som experter från till . Som sekreterare i utredningen anställdes fil. Utredningen har antagit namnet Utredningen om migrations- mottagandet 2015. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Att ta emot människor på flykt , SOU 2017:12. Experterna har ställt sig bakom utredningens överväganden. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt..... Svensk asyl- och migrationspolitik ......................................... 2.2Ansvarfördelningen mellan myndigheter för mottagandet av människor på flykt ........................................ 2.3 Reglerna om mottagande ........................................................ 2.3.1Migrationsverkets ansvar för mottagande av Mottagandet av ensamkommande barn................... Hälso- och sjukvård ................................................. Skola och utbildning ................................................ Barnperspektivet i mottagandet .............................................. Bestämmelser om uppehållstillstånd....................................... Ansökan om uppehållstillstånd ............................... 2.6.1Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och Uppehållstillstånd på grund av anknytning ............ 2.6.3Uppehållstillstånd på grund av arbete eller Uppehållstillstånd för besök ................................... 2.6.5Uppehållstillstånd på grund av synnerligen 2.6.7Tillfällig lag om begränsningar av rätten till Händelseförloppet – ankomst och mottagande hösten Ett ökat antal asylsökande mellan 2010 och En tredjedel brukar vara barn Allt fler ensamkommande barn Fler män än kvinnor söker asyl Asylsökande under olika delar av 2015 Fler män än kvinnor sökte asyl Många barn och många ensamkommande 2015 Flest asylansökningar i storstadslänen Antalet inskrivna hos ökade Inskrivna i olika kommuner ................................... Anvisningar av barn ................................................ 3.2.12Stor osäkerhet om personer som inte sökte Myndigheternas beredskap och hantering..................... Regeringens ansvar och befogenheter .................... 4.1.4Regeringens styrning genom beslut hösten Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ...... 4.4.1Polismyndighetens ansvar som gäller mottagande av människor på flykt ........................ Andra statliga myndigheter................................................... Inspektionen för vård och omsorg () ............ (SiS) ........................... Särskilt om länsstyrelserna .................................................... Landstingens ansvar vid mottagandet av människor på flykt ................................................ 4.8.1Kommunernas ansvar för mottagandet av människor på flykt................................................. Kommuner och Landsting ............................. SKL är en medlemsorganisation ........................................... SKL:s arbete med anledning av situationen.......................... Av särskild betydelse för den fortsatta utvecklingen ......... Händelser som påverkade utvecklingen ............................... Nya vägar in i och genom ......................... Åtgärder som påverkade utvecklingen ................................. Statsministrarnas tal om en generös asylpolitik.... 7.3.3Regeringens uppdrag till MSB om nationell om en stramare asylpolitik.. 296 7.3.5Uppdrag om boende i tält och akut brist på 7.3.6Gränskontroller och ID-kontroller på fartyg 7.3.8Regeringens åtgärder för ”andrum” den ID-kontroller för att minska antalet Utgångspunkter för vår analys.................................... Händelseförloppet i påverkades av omvärlden ........ ska leva upp till sina internationella åtaganden ........ Mottagandet av människor på flykt ska vara rättssäkert ...... 8.4Uppdelningen av migrationsmottagandet mellan staten En fungerande ledning i fokus .............................................. Analys och lärdomar ................................................. Olika bilder av ................................... 9.1.2Att ta emot människor på flykt i en komplex 9.2 Beredskapen inför mottagandet av människor på flykt ....... Migration hör till samhällets vardag ...................... 9.2.2Det stora antalet människor på flykt 2015 Arbetet med att identifiera risker kan utvecklas ... 9.2.5Höstens erfarenheter har gett insikter som kan stärka den framtida beredskapen ........................... 9.3 Att styra riket i kontexten migrationsmottagande............... Regeringen fattade många beslut ........................... Regeringens underlag för besluten ........................ 9.3.4Regeringens beslut både förbättrade och försämrade möjligheterna för asylsökande som Mer samordning hade behövts .............................. Situationen krävde fler beslut av regeringen ......... Regeringens styrning av ........... Särskilt om gränskontroller och ID-kontroller .... 9.4Tydlig ansvarsfördelning är en förutsättning för ett Oklarheter om ansvarsfördelning ......................... Tydligt ansvar är viktigt......................................... 9.5Kunskap är en förutsättning för ett rättssäkert 9.5.1Människor på flykt bör snabbt få kunskap om hur mottagandet går till ......................................... 9.5.2Brist på kunskap och information begränsade 9.5.3Mottagandet av människor på flykt ska ske Ansvar för att det finns kunskap........................... 9.6 Från information till samordning och ledning..................... Metoder för att ta fram och dela information....... Områden där information inte löste problemen .. 9.6.3Information bör användas för samordning och Samverkan blev tydligare och bättre ..................... Mer samordning och ledning behövdes ................ 9.6.6Erfarenheterna visar behovet av ledning och gemensam inriktning Bilaga 2 Underlag inför möte med kommuner och Bilaga 3 Myndigheter och organisationer.................................. : Barnspecifika utmaningar i samhällets hantering av människor på flykt ................ Statskontoret: Länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt 2015 ................... Inspektionen för vård och omsorg Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor Socialtjänstlagen (2001:453) Utlänningslagen (2005:716) Utlänningsförordningen (2006:97) kom ett mycket stort antal människor på flykt till . Vårt uppdrag har varit att göra en kartläggning av händelse- förloppet och att utifrån det analysera reger- ingens, de statliga myndigheternas, kommunernas och landstingens ansvar och beredskap inför situationen samt deras och civil- samhällets hantering av situationen. Utifrån vår kartläggning och vår analys ska vi redogöra för vilka lärdomar som kan dras för att stärka förmågan hos berörda myndigheter och civilsamhället att hantera en eventuell liknande situation. Det har inte ingått i vårt uppdrag att lämna förslag till åtgärder. Vi har inte kunnat kartlägga och analysera allt det arbete som gjordes utan vi har valt att inrikta oss på myndigheternas och civilsamhällets mottagande av människorna som kom. Det betyder att vi inte har gått in på frågor om upphandling, plan- och byggregler, brandskydd eller tillsyns- och tillståndsfrågor. Grundsatserna om att all maktutövning måste ha stöd i lag, legalitetsprincipen, och om allas likhet inför lagen, gäller all myndig- hetsutövning och de är grundläggande i mottagandet av människor på flykt. Det gäller även om mottagandet behövde ske i en mycket stor omfattning. En viktig utgångspunkt i vårt arbete har varit de krav som måste ställas på mottagandet utifrån internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och barnets rätt och de rättssäkerhetskrav som ställs på myndighets- utövningen vid mottagandet av människor på flykt. rättigheter och rättssäkerhet gäller varje individ som tas emot och även i en ansträngd situation. Människor på flykt som kommer till möter en komplex förvaltning där ansvaret för mottagandet är fördelat mellan staten, kommunerna och landstingen. möttes de som kom av engagerade och lojala tjänstemän som utförde sitt arbete med sikte på att hitta den bästa lösningen i en ansträngd situation. Vår analys utgår från det och inriktas på hur händelseförloppet hanterades utifrån uppdelningen av ansvaret mellan staten och kommunerna och den utgår från regeringens och kommunernas befogenheter enligt regeringsformen. Vi har sett vårt uppdrag som att vi ska analysera hur mottagandet av människor på flykt organi- serades av dem som var ansvariga för ledningen av verksamheten. En grundläggande förutsättning för att kunna möta ett oväntat förlopp är att det finns en god beredskap. En fungerande ledning förutsätter att information samlas in som underlag för beslut, en beslutsfunktion som fattar beslut om inriktningen för hanteringen och en organisation där besluten kan genomföras. kom det 163 000 asylsökande till , varav 70 000 barn. 114 000 av dem som sökte asyl gjorde det under perio- den september–december. 35 000 barn utan vårdnadshavare ansökte om asyl 2015, varav 26 000 . började ett stort antal människor ankom- ma till . Dagen därpå började ett stort antal människor komma till tågcentralerna i och . Ökningen fortsatte fram (mitten av november), då antalet snabbt sjönk. Utöver de asylsökande kom ett antal människor som valde att inte söka asyl, särskilt . De valde antingen att stanna i landet utan att legalisera sin vistelse eller att resa vidare till något annat land. Vi vet fortfarande inte hur många som valde något av dessa alternativ. Flest asylansökningar lämnades in i län (54 000 ansök- ningar), följt av (46 000 ansökningar) och Västra (34 000 ansökningar). Migrationsmottagandet blev ojämnt fördelat över landet och mellan landets kommuner. Av dem som sökte asyl hade 50 595 personer ännu inte fått beslut i asylfrågan . Av dem var 16 627 ensamkommande barn. Av dem som väntade på beslut hade 40 492 personer ännu inte fått påbörja sin asylutredning . Av dem var 14 933 ensamkommande barn. Myndigheternas beredskap och hantering innebar en stor utmaning för delar av den svenska förvaltningen. Det finns olika bilder av hur stor påfrestningen blev. Vi har valt att redogöra för myndigheternas beredskap och hantering utifrån deras egna beskrivningar. Den sammantagna bild som tonar fram är både tydlig och varierad. Att ta emot så många människor på flykt blev en stor påfrestning. Mottagandet skulle genomföras av en förvaltning som redan innan hade ett ansträngt läge. Bilden av hur den egna myndigheten eller organisationen klarade utmaningen varierar. Man har också olika uppfattning om den egna myndighetens och andra myndigheters förmåga till sam- arbete och samverkan. Det är fullt rimligt att bilden av myndigheternas hantering av händelseförloppet ser olika ut. Beskrivningarna sker i efterhand. Myndigheterna hade olika uppgifter och olika geografiska ansvars- områden. Situationen utvecklade sig i olika takt och på olika sätt i olika delar av . De människor på flykt som kom till mötte en samlad reglering av hur mottagandet ska se ut men också en komplex förvaltning som genomförde mottagandet på ett sätt som skilde sig åt mellan myndigheter och mellan olika delar av . Det stora antalet människor på flykt som sökte sig till överraskade alla. , eller någon annan myndighet förutsåg den utveckling som skulle komma att ske . juliprognos 2015 räknade med ett betydligt färre antal asylsökande än tidigare men också att antalet ensamkom- mande barn skulle öka jämfört med tidigare prognoser. Migrations- verket rapporterade fortlöpande till och fanns det indikationer på att juliprognosen inte stämde. Informationen fördes inte vidare inom eller till myndigheter som arbetar med migrationsmottagande. Det är inte orimligt att anta att beredskapen i och i andra myndigheter hade varit högre om kun- skapen om att juliprognosen hade blivit inaktuell hade spritts. hade de myndigheter som arbetar med migrationsmottagande olika beredskap i form av planering och resurser. hade ett ansträngt läge, handläggningstiderna i asylprövningen ökade och tillgången på boenden för asylsökande var osäker. Landstingen och kommunerna hade också ett ansträngt läge. De myndigheter som var vana att arbeta händelsestyrt, de myndigheter som hade tidigare erfarenheter av migrationsmot- tagande och de myndigheter som redan hade en fungerande struktur för samarbete med andra hade en större beredskap. använde sin struktur för krisledning och den fungerade väl efter . Det innebar att regeringen fick den information och de underlag som behövdes för att kunna fatta beslut. Regeringen fattade ett stort antal beslut . Många av besluten syftade till att förbättra mottagandet av asyl- sökande och till att underlätta anskaffning av boenden. och efter den migrationspolitiska överenskommelsen fattade regeringen beslut som syftade till att minska antalet asylsökande. återinfördes gränskontroller vid inre gräns och fattade regeringen beslut om vissa ID-kon- troller att gälla från . meddelade regeringen att det behövdes ett ”andrum” och att den svenska lagstiftningen om rätten till asyl tillfälligt behövde anpassas till minimikrav enligt internationell rätt så att rätten till uppehålls- tillstånd blev tidsbegränsad och att rätten till familjeåterföreningen minskade. Flera lagstiftningsprocesser påbörjades som gällde bland annat rätten till uppehållstillstånd och ytterligare förutsättningar för att genomföra ID-kontroller. fick en mycket ansträngd situation . Myndigheten prioriterade anskaffning av boenden och lyckades också med sitt uppdrag att ordna tak över huvudet åt alla som kom förutom en enda natt. förenklade sin hantering vid registrering av asylsökande men myndigheten blev ändå efter med registreringen. Det gjorde att asylsökande fick vänta på att få sin ansökan registrerad. Antalet människor som väntade var mycket stort. Vuxna och familjer fick t.ex. vänta i Mäss- hallarna i där förhållandena var mycket oordnade. Ensam- kommande barn fick stanna i provisoriska boenden i ankomst- kommunerna och vänta på att få registrera sig. Väntan på registrering innebar att asylprocessen fördröjdes för både vuxna, barn i familj och ensamkommande barn. besked om ersättningar till kommuner dröjde eller var oklara vilket medförde osäkerhet hos kommunerna om vilka ersättningar som skulle betalas ut. MSB:s roll var samordnande. Myndigheten hade en redan funge- rande struktur för att ta fram lägesbilder och ordna samverkanskon- ferenser. MSB försåg regeringen fortlöpande med lägesbilder som gav en samlad bild av hur myndigheten bedömde att målen för vår säkerhet påverkades på olika sätt. MSB anordnade ett mycket stort antal samverkanskonferenser där statliga myndigheter och civilsam- hället samlades. Resultatet av det arbetet fördes vidare genom infor- mation bland annat på krishantering.nu. beslutade att arbeta inom ramen för ett beslut om en särskild händelse, . Polisen arbetade på centralstationer och färjeterminaler, med inre utlän- ningskontroller, med brott och ordningsstörningar i anslutning till eller i asylboenden och med gränskontroller. Ett stort antal andra statliga myndigheter som , Inspektionen för vård och omsorg, , Skolver- ket, Skolinspektionen, och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor hanterade olika delar av migra- tionsmottagandet bland annat genom att genomföra olika regerings- uppdrag. Länsstyrelserna har det statliga geografiska områdesansvaret. Länsstyrelserna gjorde olika när de hanterade det stora antalet människor på flykt. Vissa länsstyrelser använde sina krishanterings- strukturer medan andra länsstyrelser arbetade i ordinarie strukturer. Det kan ha berott på att läget i de olika länen såg olika ut. Läns- styrelserna deltog i MSB:s samverkanskonferenser och hade egna länsvisa samverkanskonferenser med statliga myndigheter, kom- muner och landsting. Kommuner och landsting stod för en stor del av mottagandet av de människor på flykt som kom . Särskilt det fåtal kommuner som var ankomstkommuner för ensamkommande barn var mycket ansträngda eftersom det dröjde innan anvisade en kommun där barnet skulle vistas under asylprövningen. Anvisningskommunerna hade svårt att hinna ordna boenden till de barn som kom och barnen fick flytta mellan kommuner allt eftersom boendefrågan löste sig. Det rådde stor brist på lämpliga personer som kunde förordnas som god man. När öppnade asylboende i en kommun påverkades både kommunen och lands- tingen som med kort varsel skulle stå för skola, socialtjänst, hälso- och sjukvård och tandvård. Både civilsamhället och SKL stod för viktiga insatser . Frivilligorganisationer och volontärer mötte upp på central- stationer och färjeterminaler innan myndigheterna hade hunnit med att organisera sig på dessa platser. Efter några dagars oordning organiserades sammarbetet mellan frivilligorganisationerna och volontärerna och samarbetet med myndigheterna fungerade bra. Frivilligorganisationerna bistod också på flera andra sätt t.ex. genom att ordna boende och sysselsättning. SKL hade en samordnande roll både mellan olika kommuner och landsting och gentemot regeringen och lyfte frågor som behövde hanteras utifrån kommunernas och landstingens perspektiv. Ansvaret för olika delar av migrationsmottagandet är fördelat mellan många olika myndigheter på statlig och nivå. Det gör att det finns många beroenden mellan myndigheter och att en myndig- hets arbete påverkar förutsättningarna för en annan. Det ställer stora krav när de olika verksamheterna måste skalas upp mycket snabbt. Samverkan, samordning och ett ledarskap mot en gemensam in- riktning blir helt nödvändigt. Regeringens och myndigheternas beredskap Migration hör till det globala samhällets vardag och en hastigt ökande migrationsström är i sig inte något hot även om situationen blir mycket ansträngd. Varken regeringen, , statliga eller kommunala myndigheter hade beredskap för att så många människor på flykt skulle välja att komma till . Det fanns tidiga signaler men ännu när ett stort antal människor redan hade kommit till så utgick regeringen och hela förvaltningen från att utvecklingen av antalet asylsökande skulle ligga i nivå med juliprognos. Det finns en bra ordning för att ta in information och analysera den i men insåg ändå inte tidi- gare än någon annan att antalet människor på flykt skulle öka betydligt. Det finns en erfarenhet från tidigare extraordinära händel- ser som innebär att det är viktigt att agera på tidig information även om den är osäker. Om den tidiga information som fanns hade upp- märksammats och använts även om den inte på något sätt var full- ständig eller analyserad hade det kunnat öka beredskapen inför den kommande händelseutvecklingen. Myndigheternas arbete med att identifiera risker kan utvecklas men det måste också finnas en beredskap för att ta in annan och kanske ännu osäker information och använda den. Regeringen styr riket. Det innebär att regeringen utifrån en helhetssyn skulle samordna och leda migrationsmottagan- det mot en gemensam inriktning. Regeringen fattade ett stort antal beslut för att förbättra möjligheterna att ta emot det stora antalet asylsökande. På några områden hade det behövts en tydligare styrning från regeringens sida. Samarbetet mellan MSB och länsstyrelserna hade kunnat bli mer effektivt om regeringen tydligare hade klargjort förutsättningarna både för MSB:s uppdrag och länsstyrelsernas uppdrag. var hårt ansträngt och när myndighetens verksamhet inte fungerade i olika delar uppstod problem för andra myndigheter som enskilda asylsökandes rättssäkerhet äventyrades. I efterhand finns det anledning att reflektera om reger- ingens styrning av hade behövt vara tydligare. En annan lärdom är att det kan behövas en bättre analys av regeringens underlag för beslut om förlängda inre gränskontroller och förordningarna om ID-kontroller. Lärdomen blir också att ansvarsfrågorna behöver förtydligas och kompetensen förbättras på olika områden för att ska kunna leva upp till sina internationella åtaganden och kraven på rätts- säkerhet. Det finns flera områden men här lyfter vi fram mottagande av barn och myndigheternas arbete med att förebygga att barn för- svinner och samarbetet mellan myndigheter när barn försvinner. Det är också viktigt att klargöra ansvarsfrågor och hur det offentliga åtagandet ser ut gentemot dem som vistas i vårt land utan att söka asyl. Kunskap är en förutsättning för ett rättssäkert mottagande Med bättre kunskaper hade mottagandet av de människor som kom till kunnat bli mer rättssäkert och effektivt. Den som söker asyl måste tidigt få kunskaper om den egna asylprocessen. fick de som anlände till centralstationer och färjeterminaler till en början information av varierande kvalitet. En förklaring till det var att myndigheter inte fanns på plats för att ge Frivilligorganisationer och volontärer gav information men den blev inte alltid rätt. Det är viktigt för enskildas rättsäkerhet att information som ges är riktig och ger kunskap om asylprocessen. Vi kan också se att brist på information och kunskap gjorde att asylsökande som färdades med bussar från eller som väntade på registrering i kunde uppleva sin frihet begränsad. Hos fick asylsökande mindre information än tidigare, det gällde både vuxna, barn i familj och kanske framför allt ensamkommande barn som inte heller alltid fick en tillräckligt kvalificerad god man . En lärdom är att det är ett grundläggande rättssäkerhetskrav att asylsökande får rätt kunskap. Den som söker asyl måste också bemötas med kunskap från myndigheternas sida. Vi har kunnat konstatera att det fanns och fortfarande finns ett behov av mer kunskap både i myndigheter och i civilsamhället om den reglering som styr migrationsmottagandet. Regeringen tog flera initiativ för att förbättra kunskapsspridningen men kunskapen nådde inte ända fram. En lärdom blir att det är viktigt i en ansträngd situation att det finns tydliga strukturer för var man hittar rätt information och kunskap. Från information till samordning och ledning Vi bedömer att MSB:s arbete med att ta fram lägesbilder och anordna samverkanskonferenser var nödvändigt för att åstadkomma en mer samlad bild hos både regeringen och myndigheter. var detta arbete inte tillräckligt. Rätt tillgång till information på alla nivåer och i hela landet är en grundläggande förutsättning för att det offentliga åtagandet som gäller mottagande av människor på flykt ska kunna genomföras.