sou · H5B325 · 2017-04-05 00:00:00 — Kostnader för vård utomlands kan uppgå till betydande belopp som inte kan ersättas på annat sätt inom sjuk- försäkringen. Även kostnader för tandvård och särskilda hjälpmedel som inte kan täckas på annat sätt omfattas av 40 kap. 11 § SFB. För att tydligt förhindra inträde i arbetsskadeförsäkringen för arbetsskador som orsaktas av det dagliga livets sjukdomar så som till exempel virussjukdomar och maginfluensor kan man tänka sig att för arbetsskador på grund av smittsamma sjukdomar begränsa rätten till arbetsskadesjukpenning enligt 40 kap. SFB. Överväganden och förslag – arbetsskadeskyddet vid smitta nativ vore att i dessa fall t.ex. begränsa rätten till arbetsskade- sjukpenning till livränta och ersättning vid dödsfall eller ställa upp en tidsmässig begränsning i fråga om tidpunkten för inträde till arbetsskadeförsäkringen. Dock måste man i detta sammanhang be- akta förpliktelser enligt nr 121 om för- måner vid arbetsskada. Denna konvention stadgar att konventions- länderna måste ge arbetsskadade förmåner i form av dels hälso- och sjukvård, dels i form av kontantförmåner. Enligt konventionen räcker det om kostnader för hälso- och sjukvård täcks av ett allmänt sjuk- försäkringssystem, så länge den försäkrade inte utsätts för ekono- miska svårigheter. När arbetsskadesjukpenningen slopades 1993 sam- ordnades sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna avseende den som inte omfattades av sjukförsäkringen. För den som inte omfattades av sjukförsäkringen enligt dåvarande lagen om allmän försäkring skulle ersättning utges från arbetsskadeförsäkringen på samma villkor som för den som var försäkrad enligt lagen om allmän försäkring. Att ställa arbetsskadeförsäkrade utan försäkringsersättning vid arbets- skada skulle nämligen stå i strid med de krav som ställs upp i ILO- konventionen nr 121.5 Med hänsyn till nr 121 bedömer utredningen därför att rätten till ersättning enligt 40 kap. SFB bör lämnas oförändrad även om ett generellt skadebegrepp som även omfattar smittsamma sjukdomar införs. om ersättning vid sjukdom med anledning av arbets- skada hindrar i sig inte att ett generellt skadebegrepp införs för smittsamma sjukdomar. Av de skäl som redovisats ovan är det inte möjligt att uppnå full överensstämmelse inom hela arbetsskade- försäkringen vad gäller tidpunkten för inträdet till försäkringen för arbetsskador på grund av smittsam sjukdom. I 40 kap. SFB upp- ställs till skillnad från vad som gäller rätt till livränta inget krav på varaktig nedsättning av förvärvsförmågan. Förslaget om att införa ett generellt skadebegrepp för smittsamma sjukdomar avser dock att alltjämt utesluta alldagliga sjukdomar från arbetsskadeskyddet. Utredningen föreslår i kapitel 13 införandet av en ny ersätt- ningsform i 40 kap. SFB, rehabiliteringspenning vid arbetsskada. Denna förmån förutsätter att den försäkrade har en arbetsskada och genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering. Utredningen bedömer att detta förslag inte kommer att leda till en nämnvärd ökning av 1992/93:178 s. 46–49. Överväganden och förslag – arbetsskadeskyddet vid smitta antalet godkända arbetsskador på grund av smitta, eftersom de sjuk- domar som det är fråga om i första hand leder till sjukskrivning och medicinsk rehabilitering. De fall där behov av arbetslivsinriktad rehabilitering uppstår med anledning av en arbetsskada på grund av smittsam sjukdom borde inte uppgå till fler än ett fåtal. 17.4Förslag om att slopa de särskilda personkretsarna 17.4.1Är personkretsarna ändamålsenliga? Även vid ett generellt skadebegrepp kvarstår frågan om arbets- skadeskyddet vid smittsamma sjukdomar ska gälla alla försäkrade enligt grundregeln i SFB eller om det, på samma sätt som , ska gälla enbart en mer begränsad personkrets. Bortsett från skada som beror på olycksfall finns det två skyddade personkretsar när det gäller arbetsskadeförsäkringens ersättningsregler vid smittsam sjukdom. En snävare som gäller dem som är sysselsatta vid ett laboratorium där det bedrivs ett arbete med smittämnet i fråga. Skyddet gäller inte bara den som skadas när hen utför sina normala arbetsuppgifter utan var och en som utför arbete i laboratorium där man sysslar med smittämnet, t.ex. hantverkare och lokalvårdare. En andra och betydligt vidare personkrets gäller dem som har ådragit sig vissa särskilt angivna sjukdomar i arbete vid sjukvårdsinrättning eller i annat arbete vid behandling, vård eller omhändertagande av smittförande person eller vid omhänderhavande eller hantering av smittförande djur eller material. En utförligare beskrivning av den skyddade personkretsen finns i avsnitt 16.2.2. Avgränsningen av skyddade personkretsar är föremål för viss diskussion. Diskussionen gäller såväl personkretsarnas inbördes om- fattning, som frågan om att helt slopa personkretsarna eller utvidga dem till att omfatta ytterligare yrkesgrupper. I avsnitt 16.6 redogör vi mer i detalj för de synpunkter som vi tagit del av under utred- ningsarbetets gång. Såvitt gäller den första personkretsen menar att det främst är personal inom andra former av vård och omsorg än sjukhusmiljö som är i behov av ett starkare skydd än vad de har . Detta beror på att risken för smitta är högre i miljöer, Överväganden och förslag – arbetsskadeskyddet vid smitta t.ex. äldreboenden, som inte är lika kontrollerade avseende smitta som laboratorier eller slutna vårdmiljöer på sjukhus. När det gäller den andra skyddade personkretsen har förekom- mit fall där förskolepersonal smittats med sjukdom som orsakat bestående nedsättning av förmågan att skaffa sig inkomst och där smittan härrört från annan personal, inte från barn som vistats i förskolan. I en sådan situation medger inte nuvarande regelverk ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Önskemål om att vidga personkretsen till att omfatta även förskolelärare och lärare har fram- förts från flera av de fackförbund vi haft kontakt med. Även syn- punkten att personkretsarna helt bör tas bort har framförts och till stöd härför har getts spridda exempel där försäkrade på arbetet smittats av t.ex. legionella. 17.4.2Personkretsarna slopas i konsekvens med ett generellt skadebegrepp Utredningen föreslår att de särskilda personkretsarna slopas i konse- kvens med det generella skadebegreppet i arbetsskadeförsäkringen. Med tillämpning av ett renodlat generellt skadebegrepp vid smitt- samma sjukdomar är det mest konsekventa att inte heller begränsa personkretsen. I sammanhanget måste det grundläggande syftet med arbetsskadeförsäkringen hållas i åtanke. Syftet med arbets- skadeförsäkringen är att ersätta för just den särskilda risk för skada som själva arbetet medför och som den försäkrade inte utan vidare skulle löpa om hen befann sig i en annan situation än i sitt arbete. När det gäller risk för smitta blir i första hand fråga om att till- handahålla skydd för arbetstagare som i sitt yrke eller verksamhet löper en risk jämfört med gemene man att smittas med sjukdomar därför att centrala arbetsuppgifter innebär kontakt med potentiellt eller faktiskt smittbärande element. Det förekommer dock att arbetstagare även utanför arbetsskadeförsäkringens nuvarande per- sonkretsar blir exponerade för smittämnen på sitt arbete och där- efter blir sjuka med nedsatt förvärvsförmåga6 som följd. Även om det inte rör sig om mer än ett fåtal fall – de enstaka fall som utred- ningen fått redogjorda för sig har närmast anekdotisk karaktär – så 6 Angående begreppet förvärvsförmåga se avsnitt 12.2. Överväganden och förslag – arbetsskadeskyddet vid smitta ger dagens regler inte ett tillräckligt täckande skydd för de försäk- rade som drabbas. Att personal inom vård och omsorg som drabbas av vårdrelaterade infektioner7 bör kunna ersättas enligt arbetsskadeförsäkringens regler är uppenbart. Likaså att ersättning kan ges till den veterinär eller lantbrukare som råkar ut för en smittsam sjukdom när hen hand- skas med ett smittförande djur. Med en helt öppen personkrets uppkommer gränsdragningsfall som kanske inte är lika självklara. När det gäller smittsamma sjukdomar är det i många fall inte utan vidare arbetsuppgifternas art, arbetsplatsens bristande utformning eller brister i skyddsutrustningen som leder till en sjukdom som den enskilde lika väl kunde ha smittats av på sin fritid. Dock är det så att majoriteten av anmälda arbetsskador till som rör smitta härrör från försäkrade som tillhör de personkretsar som redan med nu gällande regler åtnjuter skydd vid smittsamma sjukdomar i försäkringen, se statistik i avsnitt 16.7.1. Mot denna bakgrund anser utredningen inte att det är troligt att slopade per- sonkretsar kommer att leda till många juridiskt knepiga gränsdrag- ningsfall och att de fall som trots allt kan uppkomma väl kan han- teras av rättstillämpningen. Utredningen anser vidare att det visserligen kan tänkas att slop- ande av personkretsen kan medföra gränsdragningsproblem, men att det som främst kommer att karakterisera fallen med smitta är bevissvårigheter. För smittor som är allmänt spridda kommer det i de allra flesta fall att vara mycket svårt att visa att smittan härrör från arbetet, såvida det inte rör sig om en sjukdom som är anmäl- ningspliktig enligt smittskyddslagen och där en smittspridnings- undersökning företas. Bevissvårigheterna visas väl t.ex. när det gäller vektorburen smitta. Arbetstagare som insjuknar till följd av exem- pelvis ett fästing- eller insektsbett har möjlighet att få sin skada godkänd som arbetsskada genom olycksfall enligt prin- cipen om ”det dagliga livets faror”, om övriga förutsättningar här- för är uppfyllda. För smitta som sprids via fästingar och där inkuba- tionstiden från smittotillfället till dess att sjukdomen bryter ut är 7 Definition av vårdrelaterad infektion – infektion som uppkommer hos person under sluten vård eller till följd av åtgärd i form av diagnostik, behandling eller omvårdnad inom övrig vård och omsorg, eller som personal som arbetar inom vård och omsorg ådrar sig till följd av sin yrkesutövning. Definition beslutad av 2011. Överväganden och förslag – arbetsskadeskyddet vid smitta lång medför dock bevissvårigheter att det är mycket svårt att fastslå orsakssambandet mellan smittan och arbetet.8 I avsnitt 4.7 finns en kortfattad redogörelse för reglerna för det statliga personskadeskyddet. Ersättning kan enligt 43 kap. 5 § SFB utges för såväl sjukdomar som anses som arbetssjukdomar enligt de allmänna reglerna inom arbetsskadeförsäkringen, som andra sjuk- domar utan samband med olycksfall. Det betyder att ändrade regler när det gäller smittsamma sjukdomar i arbetsskadeförsäkringen saknar betydelse för det statliga personskadeskyddet. 8 Jfr Kammarätten i dom i mål 962-10. Utredningen har fått i uppdrag att se över indexeringen av arbets- skadelivräntan. Livräntan räknas upp med ett särskilt tal som regleras i socialförsäkringsbalken. I direktivet anges att syftet med försäkringen vid arbetsskada är att den skadade ska få full kom- pensation för en bestående nedsättning av förmågan att skaffa in- komst genom förvärvsarbete. De nuvarande reglerna har gällt och bör enligt regeringen nu utvärderas. Till detta kommer att beslutat om förändrat inkomstindex inom ålders- pensionssystemet. De problem som har lyfts fram vad gäller indexeringen är att den årliga uppräkningen släpar efter löneutvecklingen, och att det finns risk för att den som har kvar viss arbetsförmåga och arbetar deltid kan få återkrav utan att förstå att grunden för rätten till livränta har upphört eller förändrats. Utredningen föreslår i detta avsnitt att livräntan ska räk- nas om med inkomstindexets reala förändring. Vid fastställande av livränteunderlaget utgår man i princip från den sjukpenninggrundande inkomsten.1 Den beslutade livräntan räknas sedan om . Denna indexering av livräntan regleras i 41 kap. 21 § socialförsäkringsbalken och görs med ett särskilt tal som mot- svarar den årliga procentuella förändringen av halva den reala inkomst- 1 41 kap. 11 § SFB. förändring som beräknats för inkomstindex enligt 58 kap. 12 § social- försäkringsbalken med tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget. Enklare uttryckt höjs livräntan med 50 pro- cent av den reala förändringen av inkomstindex och av förändringen i prisbasbeloppet. Det särskilda talet fastställs i föreskrifter (RFFS 2003:24) om särskilt indexeringstal för livränta.2 skickar meddelande till den försäkrade första gången den försäkrade får en utbetalning. Därefter skickar ut ett insättningsbesked om utbetalningarna ändras efter den årliga omräkningen.3 Av figur 18.1 framgår med hur många procent livräntan har räk- nats upp sedan det särskilda talet infördes. I diagrammet jämförs med utvecklingen av inkomstindex och prisbasbeloppet. Eftersom det särskilda talet utgörs av hälften av den reala föränd- ringen i inkomstindex och hela förändringen i prisbasbeloppet ham- nar det särskilda talet mitt emellan de båda andra talen. Figur 18.1 Årlig uppräkning av inkomstindex, särskilda talet och prisbasbelopp 2Riksförsäkringsverket upphörde , då försäkringskassorna slogs samman och bildade en statlig myndighet. Det är som beslutar om ändringar i RFV:s före- skrifter. 3Försäkringskassan: Vägledning 2003:4 Förmåner vid arbetsskada Version 13 s. 239. När livränteunderlaget fastställs bortses från inkomster som över- stiger 7,5 prisbasbelopp, det s.k. taket i arbetsskadeförsäkringen.4 Även vid den årliga indexeringen gäller att livräntan inte kan räknas om till ett belopp som överstiger 7,5 prisbasbelopp, eller den andel av 7,5 prisbasbelopp som motsvarar den försäkrades nedsättning i förvärvsförmåga. Den som har haft inkomster över 7,5 prisbasbelopp före skadan kan däremot få livränta för den överskjutande delen från den kollektivavtalade försäkringen, TFA. Denna räknas upp med prisbasbeloppet.5 Alltså gäller för den som har haft en inkomst under 7,5 prisbasbelopp att livräntan räknas upp med det särskilda talet, medan den som har haft en inkomst över 7,5 prisbasbelopp och som uppbär livränta från TFA får en uppräkning som mot- svarar prisbasbeloppets förändring. Att uppräkningen görs med pris- basbeloppet gäller för hela summan av livräntorna från det allmänna och det kollektivavtalade systemet, alltså även den del som ligger under taket. 18.2.1Skälen för nuvarande lagstiftning Nuvarande regler om indexering trädde i kraft . Före denna tid- punkt räknades livräntan i stället upp med prisbasbeloppet. Livräntan var alltså värdesäkrad, och inte standardsäkrad. Därtill baserades inte livränteunderlaget på den sjukpenninggrundande inkomsten, utan på den lön som den försäkrade borde ha haft enligt avtal. I praktiken togs underlaget fram genom att fackförbund eller arbets- givare kontaktades för att fastställa livränteunderlaget. Om livräntan var tidsbegränsad och nytt beslut skulle tas, användes vid den nya prövningen en ny referenslön från avtalen. Detta system gynnade alltså den som hade tidsbegränsad livränta, och som fick livränte- underlaget uppdaterat i förhållande till löneutvecklingen. Systemet missgynnade den som fick livränta fastställd , och som alltså bara fick livräntan uppräknad med prisbasbeloppets förändring. Det verkar dock finnas en föreställning om att detta system var mer generöst än dagens regler, men utfallet var alltså beroende av om 441 kap. 18 § SFB. 5Enligt försäkringsvillkoren värdesäkras livräntan enligt lagen (1973:213) om ändring av skadeståndslivräntor. Enligt denna lag ska livränta ändras med prisbasbeloppet som regleras i 6 och 7 §§ SFB. man beviljats livränta tidsbegränsat eller stadigvarande. Däremot var det vanligare med tidsbegränsade livräntor än det är , så fler tillhörde den gynnade gruppen som fick livränte- underlaget uppdaterat med löneutvecklingen än som skulle varit fallet om samma regler hade gällt . Den principiella frågan om att inkomstindexera förmåner aktuali- serades 1997 i slutbetänkande Ohälso- försäkringen – Trygghet och aktivitet (SOU 1997:166). I departe- mentspromemorian Sjukersättning i stället för förtidspension – Ersättning och ålderspensionsrätt vid långvarig eller varaktig nedsätt- ning av arbetsförmågan (Ds 2000:39) bereddes förslaget vidare, och flera alternativa indexeringsmetoder presenterades. I förarbetena till nuvarande lagstiftning6 angavs som skäl för nya indexeringsregler att arbetsskadeförsäkringen är en försäkring mot förlust av framtida försörjningsförmåga, men att inkomstbortfalls- principen inte kan anses gälla fullt ut om försäkringen endast ersätter den inkomst som den försäkrade skulle ha haft vid en tid- punkt i direkt anslutning till att arbetsförmågan helt eller delvis gick förlorad. Regeringen angav att utgångspunkten i stället bör vara att försäkringen även ska ersätta den förväntade framtida inkomst- utveckling som den försäkrade troligen skulle ha kommit att få del av i en tillväxtekonomi. Regeringen ansåg således att det vid indexer- ingen av arbetsskadelivränta även bör beaktas den allmänna inkomst- utvecklingen och inte bara prisutvecklingen. Regeringen anförde i sitt resonemang om hur en sådan indexering skulle utformas att det skulle krävas ett generellt mått på inkomst- utvecklingen, eftersom det skulle vara omöjligt att i varje enskilt fall avgöra hur den framtida inkomstutvecklingen skulle ha blivit. Det inkomstindex som används i ålderspensionssystemet för att räkna om pensionsbehållningen, de utbetalda pensionerna och inkomsttaket ansågs vara ett fullt tillfredsställande mått på den allmänna inkomstutvecklingen. Dessutom innebar det administra- tiva fördelar att använda ett mått som redan tas fram. Regeringen anförde vidare att även om det primära i valet av in- dexeringsmetod är att den enskilde får kompensation för den all- männa lönetillväxten, så finns det andra omständigheter som det bör tas hänsyn till när indexeringsmetod övervägs. 2001/02:81 s. 65. indexering innebär i regel att den utbetalda ersättningen kan minska realt, vilket händer om reallönerna sjunker. För vissa personer kan det därför vara viktigare att inkomsterna är värdesäkrade än att de följer de yrkesaktivas standardutveckling. Även kostnadsaspekterna lyftes fram; en inkomstindexering av livräntorna medför ökade kost- nader på statsbudgeten. Även kostnaderna för pensionssystemet påverkas genom att inkomstindexet, där utbetald livränta ingår, förändras när livräntan förändras. Därtill påpekades att det finns indirekta kostnadseffekter i det att en inkomstindexering innebär att utgifterna för arbetsskadelivränta ökar med automatik. Det skulle kunna vara bekymmersamt när samhällsekonomin utsätts för påfrestningar. Om det sker som reallönerna sjunker innebär det dock en kostnadsminskning jämfört med pris- indexering. Regeringens uppfattning var att det sammanfattningsvis bör tillämpas viss restriktivitet när metoden för inkomstindexering ska övervägas, dels av kostnadsskäl, dels med hänsyn till de ersätt- ningsberättigades olika ekonomiska förutsättningar. 18.3Vilka problem finns med dagens regler? Eftersom direktivet inte ger någon specifik problembeskrivning rörande indexeringen utan bara anger att reglerna som har gällt bör utvärderas följer här en redogörelse för de problem som har förts fram i utredningens intervjuer. 18.3.1Indexeringen följer inte löneutvecklingen uppger att de får en del samtal från de försäk- rade om indexeringen. De försäkrade ställer sig frågande till varför livräntans uppräkning är lägre än vad deras tidigare kolleger får i löne- ökning. var indexeringen till och med negativ på grund av deflationen, och då kom det förstås extra många frågor om indexer- ingen. TCO har i en skrift granskat arbetsskadeförsäkringen7 och anser att man bör ta bort regeln som säger att inkomstunderlaget endast 7 TCO granskar (2014): Arbetsskadeförsäkringen behöver genussäkras och förbättras. fastställs en gång och sedan indexeras, då indexet ofta inte mot- svarar den faktiska löneutvecklingen. Vi kan konstatera att det finns en förväntan om att indexeringen ska följa den allmänna löneutvecklingen. I förarbetena till nuvar- ande lagstiftning angav också regeringen som princip att arbets- skadeförsäkringen ska vara en försäkring mot förlust av framtida försörjningsförmåga. valde inte regeringen att föreslå en indexering som följde inkomstutvecklingen fullt ut. Anledningen till detta var dels att det skulle bli kostsamt för statsbudgeten, dels att det fanns risk för att indexeringen skulle kunna bli negativ, efter- som livräntan skulle sänkas om reallönerna sjunker. Med den utveckling som har varit sedan nuvarande indexerings- reglers införande kan man konstatera att den farhågan inte har slagit in. Även om inkomstindex vissa år har utvecklats mycket svagt har det aldrig varit negativt. Däremot har prisbasbeloppet faktiskt utveck- lats negativt tre av de tretton åren, och alla år har prisbasbeloppets förändring varit lägre än inkomstindexets. Detsamma gäller om man ser tillbaka på utvecklingen . Däremot har inkomst- indexet varit mer volatilt, det har för hela perioden –2017 haft en högre standardavvikelse i sina förändringar än prisbasbeloppet. Generellt gäller att värdesäkring, dvs. en indexering knuten till prisbasbeloppet, ger en större trygghet för individen eftersom det säkrar att den försäkrade bibehåller sin köpkraft. Detta gäller fort- satt om prisbasbeloppet utvecklas negativt, eftersom de varor som individen tidigare haft råd att köpa för sin ersättning har blivit billigare, alltså räcker den lika långt. Det hindrar inte att individens upplevelse när ersättningen sänks nominellt från till ett annat ändå kan vara otrygghet. Och även om köpkraften består kan man känna sig fattigare om reallönerna ökar, eftersom det innebär att andra människor i samhället har blivit rikare. Att inkomstindexet varierar mer än prisbasbeloppet kanske inte gör så mycket i jäm- förelse så länge även de låga ökningarna ändå ger mer i plånboken än uppräkning med prisbasbeloppet. Då prognoserna över den fram- tida utvecklingen verkar peka på att reallöneökningarna kommer att bestå kommer detta förhållande förmodligen att fortsätta gälla, även om det naturligtvis inte går att utesluta att reallönerna kan komma att sänkas. SOU 2017:25 Indexering av arbetsskadelivränta Tabell 18.1 Konsekvenser för anslagskostnaderna om livräntan hade indexerats med inkomstindex Differens mot föregående år Källa: beräkningar. Tabellen visar vilken påverkan det skulle ha haft på kostnaderna för arbetsskadeförsäkringens anslag om livräntan skulle ha räknats upp med inkomstindex i stället för det särskilda talet. Anslagskostnaden visar vad statens faktiska utgifter för arbets- skadeförsäkringen har varit, raden under visar vad kostnaden skulle ha varit om omräkningen hade gjorts med inkomstindex i stället för det särskilda talet . Differensen i anslagskostnad blir relativt hög. Detta alternativa scenario har beräknats för att ge exempel på hur utvecklingen skulle kunna ha blivit om livräntan hade räknats om med förändringen i inkomstindex. Det bör dock betonas att inkomstindex ökade relativt mycket –2013 (se figur 18.1), vilket får stora konsekvenser för utfallet i detta scenario. 18.3.2Lägre uppräkning för den som har inkomst över taket Både vid beräkning av livränteunderlaget och vid den årliga indexer- ingen av livräntan bortses från belopp som överstiger 7,5 prisbas- belopp, det s.k. taket i arbetsskadeförsäkringen. Genom kollektiv- avtal kan den försäkrade få ersättning även för inkomstbortfall som avser inkomster som överstigit 7,5 prisbasbelopp, men denna del räk- nas upp med prisbasbeloppet och har därmed fått en lägre indexering över åren. Eftersom taket är uttryckt i prisbasbelopp betyder det att efterhand som reallönerna har ökat så har allt fler fått en inkomst över taket. Enligt senaste statistiken över befolkningens inkomster har av befolkningen 20–en inkomst över taket8 och skulle därmed hypotetiskt få en indexering av sin livränta som är lägre än det särskilda talet.