sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — Över- sättningen ger här intryck av att förpliktelsen är mer omfattande än vad som är fallet, nämligen att den täcker även andra sammanträden än de som hålls i de politiska beslutande församlingarna. I andra fall innehåller översättningen betydelseglidningar. Ett exempel på det är punkt 1.f.i) i artikel 8 där ”mainly or ” blivit ”helt eller delvis”, när en korrekt översättning snarare vore ”helt eller huvudsakligen”, eller något liknande. Språkstadgan utgör tillsammans med ramkonventionen de två grundläggande internationella åtagandena inom den svenska mino- ritetspolitiken. Det är av väsentlig betydelse att det finns tillgång till en tillförlitlig översättning. Det finns därför anledning för rege- ringen att överväga att låta göra en ny översättning av språkstadgan. 4Behovet av förbättrade beslutsunderlag Utredningens uppdrag finns beskrivet i avsnitt 2.2 i kapitel 1. I av- snitt 4.1 nedan tecknar utredningen först en bakgrund till uppdra- get. I avsnitt 4.2 går utredningen igenom grundproblemet med datainsamling om de nationella minoriteterna och minoritetssprå- ken och hur man kan förhålla sig till det. I avsnitt 4.3 redogör ut- redningen för sin syn på behovet av data på nationell nivå och i avsnitt 4.4 för vad som framkommit när det gäller behov av data på lokal nivå. I avsnitt 4.5 slutligen konstaterar utredningen behovet av långsiktigt utvecklingsarbete, föreslår ett uppdrag till när det gäller statistik samt biträder en annan utrednings förslag i fråga om uppdrag till . inställning till insamling av data om de nationella minoriteterna har av principiella skäl valt att inte använda sig av datainsam- lingsmetoder som bygger på registrering av enskildas etnicitet eller språk, eller insamling av statistik om befolkningens sammansätt- ning i sådana hänseenden, även om det skulle ske frivilligt. inställning bygger på en politisk hållning snarare än absoluta juri- diska hinder. Känsliga personuppgifter,1 som tillhörighet till en natio- 1 Personuppgifter definieras i 3 § personuppgiftslagen (1998:204) som ”all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet.” I EU:s dataskydds- förordning, som kommer att gälla från , uttrycks det som ”varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person” (se artikel 4.1). Känsliga personupp- gifter är enligt 13 § personuppgiftslagen uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, poli- Behovet av förbättrade beslutsunderlag nell minoritet utgör, får under vissa förutsättningar behandlas, men regelverket ställer särskilda krav på hanteringen.2 Även uppgifter om personers språkkunskaper eller modersmål kan vara en uppgift som indirekt avslöjar etnicitet, och därmed utgör känsliga personuppgifter. Bakgrunden till inställning finns i de historiska över- grepp som begicks under och närmast före . Bland de nationella minoriteterna finns därtill negativa historiska erfaren- heter och en berättigad skepsis vad gäller kartläggningar från myn- digheternas sida. I Den mörka och okända historien. om övergrepp och kränk- ningar av romer konstateras att tusentals personer i har registrerats som ”tattare” och ”zigenare”. Första initiativet till en systematisk kartläggning togs av en statlig utredning och därefter har ett flertal inventeringar ägt rum. upprättade Social- styrelsen en ”förteckning över zigenare i landet” (DS 2014:8, s. 23 och 94). Problematiken har aktualiserats genom Skånepolisens olag- liga s.k. Kringresanderegister. har fastställt en tingsrättsdom där ett antal personer fått skadestånd för att de införts i registret enbart på grund av sitt eller närståendes romska ursprung (, dom i mål T 6161–16). Inom de judiska och romska minoriteterna utgör givetvis de massmord och andra systematiska övergrepp som begicks under Förintelsen en bakgrund till den skepsis som finns mot kartlägg- ningar från myndighetshåll. Inom den tornedalska och samiska minoriteten finns negativa historiska erfarenheter av att bli utsatta för förnedrande kartläggningar, exempelvis i form av rasbiologiska undersökningar. Utredningen konstaterar att farhågor när det gäller registrering och kartläggning av etnicitet kan grunda sig i en oro för att register tiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, eller medlemskap i fackförening, eller som rör hälsa eller sexualliv. I artikel 9.1 i dataskyddsförordningen ingår även vissa ytterligare kategorier, dock inte språk. 2 EU:s dataskyddsförordning förbjuder behandling av känsliga personuppgifter enligt punkt 1 i artikel 9. I punkt 2 i artikeln föreskrivs dock ett antal undantag från förbudet, bl.a. i de fall den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke (se p.2.a). Behandling får även, under vissa förutsättningar, ske för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller his- toriska forskningsändamål eller statistiska ändamål (se p. EU-förordningen innehåller givetvis ytterligare bestämmelser som påverkar möjligheten att behandla känsliga person- uppgifter, vilka av utrymmesskäl inte kan gås igenom här. Behovet av förbättrade beslutsunderlag skulle kunna användas för att spåra och utsätta enskilda individer för övergrepp. En annan farhåga kan vara att kartläggningar kan miss- brukas och användas för att ställa grupper mot varandra eller skapa en negativ bild av en grupp. inställning har medfört återkommande internationell kritik, bl.a. från expertkommittén för språkstadgan och den rådgivande kommittén för ramkonventionen, vad gäller bristen på statistik om befolkningens etniska eller kulturella sammansättning och språk- användning. Även från nationella minoriteters sida har kritik fram- förts. Den rådgivande kommittén har redan i den första rapporten om noterat bristen på statistik. Kommittén uppmanade i sin senaste rapport de svenska myndigheterna att, i samarbete med minoritetsrepresentanter, utveckla lämpliga metoder för att samla in anonyma data uppdelade på grupper3 som visar situationen för per- soner som hör till nationella minoriteter, som internatio- nella åtaganden om dataskydd och principen om frivillig och fri själv- ididentifikation respekteras (, 2017b, p. Även expertkommittén har återkommande noterat bristen på statistik. I sin andra rapport anförde kommittén att ett särskilt prob- lem var bristen på statistisk information avseende minoritetsspråk på förskole- och grundskolenivå (, 2006b, s. 55, punkt C). noterade i sin senaste rapport sina tidigare uppmaningar till svenska myndigheter att ta pragmatiska steg för att, i samarbete med talare av språken, samla in information om antal och geografisk fördelning av talare av minoritetsspråken. Kommittén ansåg att insamlandet av tillförlitlig statistik inte behövde involvera personuppgifter. Kommittén noterade att det finns olika uppfatt- ningar bland representanter för de nationella minoriteterna när det gäller statistik och uppmuntrade att harmonisera dessa mot- satta synsätt (2017a, p. 11–14). 3 I rapporten används uttrycket ”disaggregated data”. Behovet av förbättrade beslutsunderlag DO fick 2011 i uppdrag av regeringen att genomföra en förstudie avseende vilka metoder som kan användas för att bl.a. samla in upp- gifter om de fem nationella minoriteterna.4 Uppdraget inriktades i huvudsak mot att undersöka möjligheterna till en bredare använd- ning av en kvantitativ ansats i form av införande av fler variabler i () Undersökningar om levnadsförhållan- den (). Uppdraget avsåg möjligheten att ta fram statistiska underlag på aggregerad nivå som möjliggör jämförelse av levnads- förhållanden och livsvillkor mellan olika befolkningsgrupper uti- från bl.a. tillhörigheten till en nationell minoritet och användningen av ett nationellt minoritetsspråk. DO redovisade uppdraget i form av förstudien i arbetet mot diskriminering – en fråga om strategi och trovärdighet (DO, 2012a). Även har fått uppdrag av regeringen som rör datainsamling avseende de nationella minoriteterna. Myndig- hetens föregångare fick i uppdrag att kart- lägga de nationella minoriteternas hälsosituation. Statens folkhälso- institut redovisade uppdraget i rapporten mår nationella minoriteter? (, 2010). Utifrån förslag som lämnades i rapporten fick Folkhälsomyndig- heten i uppdrag att genomföra samråd med företrädare för de natio- nella minoriteterna för att undersöka vilka behov och förutsättningar som finns för att hämta in data om hälsosituationen, samt vilka meto- der som i sådana fall är lämpliga för respektive grupp. Folkhälso- myndigheten redovisade det uppdraget i rapporten med nationella minoriteter (, 2014a). Folk- hälsomyndigheten redovisade vad representanterna för respektive nationell minoritet hade framfört avseende behov och förutsättning- ar för kartläggning av hälsosituationen och lämnade ett antal förslag till åtgärder i förhållande till de olika minoritetsgrupperna. Inom pågår en enkätundersökning som riktar sig till ett urval bland sverigefinländare (se avsnitt 4.3.2). tog 2015 fram en förstudie med förslag på en modell för kartläggning av de samiska språken (, 2015). 4 Uppdraget omfattade även uppgifter av relevans för fem av de sju lagstadgade diskrimi- neringsgrunderna i diskrimineringslagen (ålder och kön exkluderade). Behovet av förbättrade beslutsunderlag Regeringen har inte gått vidare med förslag eller bedömningar som gjorts i de olika rapporterna. Bedömning: Någon form av statistik, dvs. kvantitativa data, som går att följa är nödvändig om det ska vara möjligt att mäta framsteg eller bakslag för minoritetspolitiken, att göra uppfölj- ningar och att vidta rätt åtgärder. De datakällor som i allmänhet kan användas för att skapa stati- stik är främst olika slags enkätundersökningar, folkbokförings- uppgifter och data från myndigheters administrativa register. Eftersom registrering av enskildas språk eller etnicitet inte får ske kan folkbokföringsuppgifter och registerdata inte användas över huvud taget. Det framstår som osannolikt att det skulle gå att genomföra konventionella befolkningsundersökningar i fråga om de natio- nella minoriteterna eller minoritetsspråken i form av urvalsbase- rade enkätundersökningar, utan att behandla känsliga person- uppgifter. Under sådana förhållanden har det allmänna valet att antingen inte samla in kvantitativa data, eller att utforska möj- liga alternativa metoder och försöka kompensera för eller för- hålla sig till metodernas svagheter och brister. Kvalitativa data kan inte helt ersätta kvantitativa data som beslutsunderlag Utredningens uppdrag har varit att undersöka frågan om datainsam- ling om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken utifrån perspektivet att uppgifterna ska användas för att få bättre besluts- underlag. Uppgifterna ska med andra ord användas för att ställa upp mål, planera och genomföra åtgärder samt följa upp utfall. Renodlade kvalitativa metoder, exempelvis djupintervjuer eller fokusgruppsintervjuer, kan inte helt ersätta insamling av kvantitativa data, dvs. statistik, eftersom sådana metoder per definition inte kan användas för att mäta förändringar eller göra jämförelser mellan grupper. Kvalitativa metoder kan däremot användas som ett Behovet av förbättrade beslutsunderlag komplement till statistik, exempelvis för att undersöka orsaker till samband som syns i statistiken och hur dessa orsaker verkar på in- dividnivå. Det är nödvändigt att samla in någon form av kvantitativa data som går att följa om det ska vara möjligt att mäta framsteg eller bakslag för minoritetspolitiken, att göra uppföljningar och att vidta rätt åtgärder. De generella svårigheterna med samla in kvantitativa uppgifter om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken Utredningen beskriver i avsnitt 1.2.2 de avgränsningar som finns enligt utredningens direktiv. Eventuella förslag får inte bygga på behandling av känsliga personuppgifter. De får inte heller innebära en renodlad kartläggning av antal personer i landet, eller inom en viss del av landet, som tillhör en viss nationell minoritet eller talar ett visst nationellt minoritetsspråk. Den generella och återkommande utmaningen när det gäller att ta fram statistik om de nationella minoriteterna och minoritetsspråks- talarna är att nå ut till respektive grupp och att få ett underlag som är representativt för hela gruppen. Detta är ett problem främst när det gäller att ta fram besluts- och faktaunderlag som baseras på kvantitativa data, dvs. Vid kvalitativa undersökningar, så- som djupintervjuer och intervjuer med fokusgrupper, är problemet mindre. Svårigheterna omfattar givetvis även andra grupper base- rade på etnicitet eller språk. Utöver utmaningen att nå ut till gruppen är en annan svårighet att säkerställa anonymitet för enskilda. Då utredningen har getts förutsättningen att känsliga personuppgifter inte över huvud taget får behandlas är det inte tillräckligt att det finns ett rättsligt skydd mot missbruk av sådana uppgifter. Det krävs i så fall att datainsam- lingsmetoder används som gör sådant missbruk tekniskt omöjligt. De datakällor som i allmänhet kan användas för att skapa stati- stik är främst olika slags enkätundersökningar, folkbokföringsupp- gifter och data från myndigheters administrativa register. Eftersom registrering av enskildas språk eller etnicitet inte får ske kan folkbokföringsuppgifter och registerdata inte användas över huvud taget. Därmed återstår enkätundersökningar. Behovet av förbättrade beslutsunderlag Möjligheten att använda enkätundersökningar Enkätundersökningar kan göras antingen i form av s.k. totalunder- sökningar eller genom att undersökningen riktas till ett urval av populationen. Populationen är den grupp som man vill kunna dra generella slutsatser om, exempelvis finsktalande i . Vid en totalundersökning riktas undersökningen till hela popu- lationen och då uppstår inga problem kopplade till urval. När populationen består av ett stort antal individer, exempelvis hela eller delar av befolkningen i ett land, är en totalundersökning van- ligtvis ett omfattande och dyrt projekt. Det kan även uppstå stora problem med bortfall. I görs inga totalundersökningar avseende befolkningen sedan SCB upphörde med folk- och bostadsräkningarna, av vilka den senaste genomfördes . Den nationella officiella statistiken är enbart baserad på administrativa register som komp- letteras med ett antal statistiska urvalsbaserade undersökningar. Den vanligare metoden är att göra en undersökning baserad på ett urval, en s.k. stickprovsundersökning. Om undersökningen baserar sig på ett slumpmässigt urval ur populationen kan utifrån urvalets storlek statistiska beräkningsmetoder användas för att mäta osäkerheten i de slutsatser som dras av urvalet. Både undersökningar baserade på urval och totalundersökningar bygger emellertid på att man har tillgång till en s.k. ram. Ramen är en förteckning över alla de individer som ingår i gruppen man vill undersöka. Helst ska alla individer i populationen5 ingå i ramen, annars riskerar resultaten att bli snedvridna. Vid stickprovsundersökningar som avser hela befolk- ning kan Registret över totalbefolkningen6 (RTB) användas som ram. När det gäller de nationella minoriteterna och minoritets- språkstalarna finns inga uppgifter om dem i något register som gör det möjligt att skapa en fullständig ram för respektive grupp. Det närmaste en sådan ram som finns är röstlängd och möjligheten som finns att ur register ta fram uppgifter om de som är invandrare från och deras avkomlingar. 5De statistiska begreppen är målpopulation, dvs. den grupp man idealt vill undersöka (t.ex. alla sverigefinnar), respektive rampopulation, dvs. de individer som ingår i förteckningen. 6Sedan 1968 finns vid över totalbefolkningen (RTB). Registret är ett utdrag ur folkbokföringsregistret som ansvarar för. Behovet av förbättrade beslutsunderlag röstlängd innehåller emellertid endast en mindre del av alla samer och samisktalande i . Det är svårt att säga hur representativa undersökningar, om exempelvis språkanvänd- ning, som riktar sig till de på röstlängden är för den samiska be- folkningen i stort. När det gäller registeruppgifterna om invandrade från kan sägas att dessa inte skiljer på finsktalande personer och exempelvis finlandssvenskar. Det har uppskattats att så mycket som var fjärde invandrare från var finlandssvensk (se avsnitt 2.2.4). När det gäller avkomlingar till invandrade från säger uppgifterna inte heller något om i vilken mån de talar finska eller identifierar sig som sverigefinnar. I gruppen ingår inte heller eventuella sverigefinnar som inte har invandrat från och deras avkomlingar. Vid en enkätundersökning som riktar sig till hela befolkningen i landet eller i en del av landet skulle det vara möjligt att i enkäten ställa frågor som rör exempelvis behov av service på minoritets- språk. En sådan undersökning skulle inte förutsätta en särskild för- teckning över personer som tillhör en viss nationell minoritet. I praktiken är det dock inte en möjlig väg, bl.a. eftersom kostnaderna för en totalundersökning skulle bli orimligt höga. En urvalsundersökning med hela befolkningen som ram skulle eventuellt kunna fånga in en grupp av exempelvis minoritets- språkstalare. Detta bygger dock på att både gruppen och stickpro- vet är så stora att tillräckligt många i minoritetsgruppen kommer med i undersökningen. Om för få i minoritetsgruppen kommer med går det inte att dra några säkra slutsatser av svaren. Om svaren från minoritetsgruppen ska delas upp i mindre grupper, exempelvis utifrån kön, krävs därtill ett än större stickprov. Hur stort stick- provet och minoritetsgruppen skulle behöva vara är inte möjligt att besvara utan att en närmare utredning görs. När det gäller frågan om att garantera anonymitet, dvs. att genom- föra en undersökning utan att den medför behandling av känsliga personuppgifter, konstaterar utredningen följande. Det är möjligt att genomföra en s.k. postenkät och låta svaren vara helt anonyma. Andra anonymitetsskyddande metoder som nämns i litteraturen är Behovet av förbättrade beslutsunderlag den s.k. valurnemetoden7 samt s.k. randomiserad svarsteknik (se Dahmström, 2011, s. 101 respektive 170–172). En helt anonym enkät som riktar sig till ett urval av befolkningen i landet eller en del av landet skulle kunna kompletteras med frågor som rör de nationella minoriteterna eller minoritetsspråken. För att ett sådant tillvägagångssätt ska fungera krävs då som tidigare nämnts att stickprovet och minoritetsgruppen är tillräckligt stor för att det ska vara möjligt att dra generella slutsatser. Flertalet av de nationella minoriteterna är emellertid sannolikt för små till antalet för att ett sådant tillvägagångssätt ska vara möjligt. Utredningen noterar dock att Undersökningar av levnadsförhållanden innehöll en fråga om språkbruk.8 Undersökningen besvarades av 5 000 personer och enligt resultatet talades finska av 156 000 utrikes födda och 85 000 Sverigefödda personer (Parkvall, 2015, s. 68). Utredningen har haft kontakt med tjänstemän vid SCB. Myn- digheten använder sig normalt inte av enkäter till enskilda som inte innebär någon slags personuppgiftsbehandling. För det första skulle anonyma enkäter innebära att det inte går att skicka ut påminnelser till de som inte svarat. För det andra skulle det inte gå att komplet- tera undersökningen med uppgifter ur register. Sådana komplette- ringar innebär bl.a. att den s.k. uppgiftslämnarbördan minskar, vil- ket minskar risken för bortfall.9 Utredningen uppfattar att anony- ma enkäter kan försämra resultatens användbarhet väsentligt, dels på grund av risken för ökat bortfall då inga påminnelser kan skickas ut, dels för att det inte går att komplettera svaren med registerupp- gifter. 7Svarspersonen får lägga svaret i form av en ”valsedel” i ett kuvert i en sluten låda som öpp- nas först . En intervjuare kan även ha med sig en bärbar dator med ett inlagt fråge- formulär vilket svarspersonen själv får läsa och avge svaren direkt in i datorn. 8Variablerna var ”svenska”, ”finska” och ”annat språk”. 9Ju fler frågor en enkät innehåller desto och större ansträngning krävs för att be- svara enkäten. Detta kan leda till att personen avstår helt från att svara eller enbart besvarar vissa frågor. Behovet av förbättrade beslutsunderlag Det är i princip inte möjligt att använda SCB:s Undersökningar av levnadsförhållanden I förstudie anförs att SCB:s Undersökningar av levnadsförhållanden () kan vara en lämplig metod för de sverigefinska och samiska delarna av befolk- ningarna (DO, 2012, s. 10). /SILC är en urvalsundersökning som tas fram inom ramen för officiella statistik och som i huvudsak bygger på ett stort antal telefonintervjuer. Det sammanlagda urvalet var cirka 19 900 personer (SCB, 2016, s. 5). Levnadsförhållandena beskrivs inom ramen för genom om- rådena arbetsmiljö, boendeförhållanden, ekonomi, fritid, hälsa, med- borgerliga aktiviteter, sociala relationer, sysselsättning och arbets- tider, trygghet och säkerhet och utbildning. Undersökningen är inte- grerad med den europeiska undersökningen Survey of Income and Living Conditions (EU-SILC) som genomförs i alla EU- länder samt ytterligare några europeiska länder. Undersökningen gör det möjligt att jämföra uppgifter om inkomst, fattigdom, social utestängning, boende, arbete, utbildning och hälsa på både hushålls- och individnivå mellan olika länder. Statistiken utgör underlag för bland annat planering och utvärdering av offentlig verksamhet, sam- hällsdebatt och forskning. /SILC innebär att personuppgifter samlas in och bevaras. Sådana personuppgifter ska som huvudregel gallras när de inte längre behövs för sitt ändamål (se 19 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken). har emellertid beslutat om undantag från gallringsreglerna när det gäller /SILC (RA-MS 2007:64 och RA-MS 2011:59). Det får betraktas som uteslutet att genomföra /SILC utan att personuppgifter samlas in. Undersökningen är omfattande och sker delvis till följd av en EU-förordning. Personuppgifterna behövs för att komplettera data från intervjuerna med data från flera register som används för att skapa variabler samt för att kalibrera för bortfall, alltså kompensera för dess snedvridande effekter (SCB, 2016 s. 17). De svårigheter som konstaterats ovan med att belysa små grupper genom urvalsundersökningar gäller givetvis även /SILC. Behovet av förbättrade beslutsunderlag Behovet av att säkerställa legitimiteten och förtroendet hos de nationella minoriteterna Utöver de tekniska aspekterna finns den minst lika viktiga förtro- ende- eller legitimitetsaspekten. Frågan beskrivs utförligt i DO:s förstudie där nyckelorden är tillit, förtroende och trovärdighet (se DO, 2012, s. 112–121). Även om det gick att samla in uppgifter från enskilda och sam- tidigt garantera fullständig anonymitet skulle kvaliteten i under- sökningarna vara beroende av att de som tillhör de nationella mino- riteterna kände förtroende för undersökningen. Den som inte litar på garantierna kommer hellre att avstå att delta eller svara utan att ange sin tillhörighet till en nationell minoritet. Därmed skulle statistiken bli snedvriden då de med minst förtroende för staten inte skulle synas i resultatet. Metoder för datainsamling behöver utvecklas i nära samarbete med de nationella minoriteterna. Det är för dem eventuell datain- samling ytterst är till. Om kvantitativa data ska samlas in torde alternativ till konventionella befolkningsundersökningar få undersökas Utifrån de förutsättningar som getts i utredningens uppdrag fram- står det som osannolikt att det skulle gå att i fråga om de nationella minoriteterna eller minoritetsspråken genomföra konventionella befolkningsundersökningar i form av urvalsbaserade enkäter. Den främsta begränsningen är bristen på ramar avseende de nationella minoriteterna och minoritetsspråkstalarna, vilket i sin tur försvårar möjligheten att dra generella slutsatser av undersökningsresultaten.