sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — De aspekter som ingår i avgiftsmodell är det bedömda marknadsvärdet på den planerade bostadsfastigheten, så kallat inomläge (vilken del av lånet som garantin avser), region och läge på orten, låntagarens kredit- värdighet, lånets löptid samt säkerhetens kvalitet. Tablån nedan är den information lämnar ut om hur avgifterna sätts. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Källa: webbplats . För garantier , vilket är det vanligaste, erläggs av- giften som ett engångsbelopp i förväg, när kreditgarantin börjar gälla. Avgiften beror även på hur lång byggtiden är och hur lyftplanen för byggnadskrediten ser ut, dvs. i vilken takt som pengar betalas ut av lånet. Avgiften återbetalas inte även om garantin sägs upp . Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier För garantier efter färdigställande betalas avgiften i förskott i taget. Om garantin sägs upp återbetalas avgiften för den tid som återstår . Eftersom garantiavgiften ska motsvara den förväntade förlusten och riskbedömningen görs i varje enskilt fall tenderar avgiften att bli hög där garantin behövs som bäst. Man skulle kunna hävda att denna modell för prissättning – som följer av regelverket för statliga garan- tier – i någon mån motverkar kreditgarantins syfte: För mindre aktörer på svagare marknader, som inte kan få ett lån utan garanti, kan avgiften vara betungande medan större aktörer och aktörer på starkare marknader, som skulle kunna få en garanti till betydligt lägre avgift, inte behöver den. En annan motsägelsefull del i villkoren för kreditgarantin är att det helst ska finnas någon form av säkerhet för det garanterade lånet, t.ex. pantbrev, men även andra former av säkerheter kan godkännas. Om det inte finns säkerhet blir det svårt att få lån och en eventuell garanti blir dyr men om det å andra sidan finns säkerhet så kan lån- tagaren i regel hitta en kreditgivare utan att det behövs någon garanti. Behöver avgifterna vara så höga? redovisar en värdering av den förväntade förlusten av garantistocken, till följd av infriade garantier. Det gäller alltså inte årets förlust utan den förväntade totala förlusten till följd av alla ute- stående garantier. Denna beräknade förväntade förlust har minskat kraftigt, från nästan vid värderingen till enligt värderingen . Även sett som andel av det totala garanterade beloppet har den förväntade förlusten minskat. Det här beror till största delen på att avkastningskraven sjunkit, vilket innebär högre mark- nadsvärden och därmed lägre risk för förluster. Beroende på ort och läge minskade direktavkastningskraven i garantistocken med mellan . Det har gjort att garan- tierna till större del hamnat inom marknadsvärdet, vilket medfört en kraftig minskning av förväntad förlust.32 32 , 2017: årsredovisning 2016. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Källa: årsredovisning 2016. * tas hänsyn till förväntade återvinningar direkt i beräkningen av den förväntade förlusten, varför förväntad förlust och avsättning uppgår till samma belopp. Bedömningen av den förväntade förlusten görs enligt en modell för riskbedömning, där de viktigaste parametrarna är inomläge och lån- tagarens återbetalningsförmåga, samt på grundval av detaljerade upp- gifter från långivarna för de större fastigheterna, de med garanterade belopp på eller mer. Uppgifterna gäller hyresintäkter respektive avgifter, kostnader för drift och underhåll, kapitalskuld m.m. Avdrag görs för förväntade återvinningar, dvs. det belopp som bedöms möjligt att enligt regressrätten kräva tillbaka från låntagaren.33 gör en översyn av avgiftssystemet samt vid even- tuella kraftiga förändringar på marknaden. Förväntade förluster har sällan realiserats. Garantier har inte behövt infrias mer än ett fåtal gånger . Revideringar av avgiftsmodellen har inneburit att avgifterna har höjts, trots att infriade garantier har varit ytterst få och rört små belopp. Mot bakgrund av att garantierna så sällan behöver infrias kan det finnas skäl för att överväga om det finns möjligheter att sänka avgifterna. Ett annat skäl att ifrågasätta avgiftshöjningarna är att nuvarande kreditgarantier huvudsakligen avser byggkrediter, som har korta löptider, och alltså en mer över- skådlig risk. gjordes visserligen betydande förluster i spåren av fastighetskrisen men då var garantierna inte kreditprövade och avgiften sattes av . 33 , 2017: årsredovisning 2016. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier 8.5.2Möjlighet att arbeta med avgiftsklasser Regleringen av garantigivningen ger, som framgick av föregående avsnitt, möjligheter att sätta avgifter för grupper av garantier, t.ex. med avseende på region, upplåtelseform, relativt läge eller intervall av marknadsvärde. Det blir då gruppen av garantier som ska bära sina egna kostnader. Det är alltså möjligt att redan inom ramen för nu- varande regler i någon mån jämna ut avgifterna mellan aktörer som kan sägas tillhöra en viss grupp, t.ex. svagare marknader. En svårig- het ligger i att det inte har funnits tillräckligt många garantier som underlag för en sådan kategorisering. skulle inom ramen för sitt uppdrag och efter hand som antalet utställda garantier ökar kunna se över möjligheterna att grup- pera dem efter riskklass och sätta enhetliga avgifter för respektive klass. 8.5.3Behov av subvention? De nuvarande statliga kreditgarantierna för bostadsbyggande inne- håller inte någon direkt subvention utan garantiavgifterna motsvarar den förväntade förlusten och betalas i sin helhet av garantitagarna, dvs. hävdade i sin analys av garantisystemet 2006 att statliga garantiprogram som motiveras av marknadsbrister inte nödvändigtvis kräver direkta subventioner för att fungera, medan däremot garantiprogram som inte bottnar i marknadsbrister utan i politiska mål i princip kräver tillförsel av medel för att bli verkningsfulla.34 Utredningen gör samma bedömning. Där marknads- värdena är mycket låga används inte kreditgarantierna. Avgifterna skulle i sådana lägen utan subvention sannolikt bli för höga för att garantin skulle uppfattas som attraktiv. Frågan är om en subvention av avgifterna skulle avhjälpa de problem med finansieringen som finns där marknadsvärdena är betydligt lägre än produktionskost- naden. Vi återkommer till detta i avsnitt 11.2.8. 34 , 2006: Statliga bostadskreditgarantier . Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier 8.6Möjligheter att utveckla kreditgarantierna Avsikten är att den statliga kreditgarantin ska öka möjligheterna att få lån för bostadsbyggande. Den ska ge banken ett skydd för kredit- förluster och minska behovet av egen kapitalinsats eller topplån eller på annat sätt ge bättre villkor för låntagaren. Kreditgarantierna an- vänds bara i begränsad utsträckning och utredningen bedömer att de skulle kunna användas mer. I detta kapitel har vi redovisat syn- punkter som framkommit och diskuterat möjliga förbättringar. Det som framstår som mest uppenbart är reglerna är otydliga och delvis ologiska och att kunskapen om kreditgarantierna inte är så spridd som den borde vara. Förutom uppsökande informationsinsatser, med särskild inrikt- ning på intresseorganisationer, banker, kommuner och länsstyrelser bedömer utredningen att följande åtgärder skulle kunna göra de statliga kreditgarantierna mer efterfrågade och därmed öka effekten av dem: •Preciseringen av tillämpningsområdet i förordningen kan ändras och förenklas så att det blir mer relevant i förhållande till syfte med garantin. •Möjligheten till statlig kreditgaranti kan eventuellt öppnas även för andra än de traditionella kreditgivarna. •Det är tveksamt om det finns anledning för att vara hårdare i sin bedömning av marknadsvärdet på den planerade bostadsfastigheten än en kreditgivare som är beredd att finansiera projektet. •Det skulle underlätta för byggaktörerna om kunde ge besked om avgiften i ett tidigare skede, alternativt ge en säkrare avgiftsindikation. •Mindre byggaktörer, som byggemenskaper och kooperativa hyres- rätter skulle kunna ha användning för en garanti för lån till ut- gifter i projekteringsskedet. •Det nuvarande schablonbeloppet för produktionskostnad på svagare marknader är för lågt i förhållande till aktuella kostnader för nyproduktion och borde kunna höjas. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier •Oklarheterna kring garantins effekt på kapitaltäckningskraven och värdet vid kreditprövningen behöver ut. •Det skulle underlätta för kreditgivare om garantin lämnades som en proprieborgen i stället för en enkel borgen. •Boverket skulle i samband med sin årliga översyn av garantiavgif- terna kunna överväga möjligheterna att arbeta med avgiftsklasser och kanske även se över avgiftsmodellen med sikte på att gene- rellt sänka avgifterna. Sammantaget skulle den här typen av förändringar kunna bredda an- vändningsområdet för kreditgarantierna och vässa instrumentet, så att det bättre främjar bostadspolitiska mål. infördes ett nytt investeringsstöd till hyresbostäder och bostäder för studerande.35 Stödets konstruktion redovisades i avsnitt 6.5.1. Syftet med stödet är inte uttalat i förordningstexten men rubriken för stödet visar att syftet är att främja utbudet av hyresbostäder och bostäder för studerande.36 Av utformningen fram- går att syftet också är att främja byggandet av hyresbostäder med överkomliga hyror. Utredningen utgår från att det huvudsakligen är lönsamhetsproblem som avses lösas med investeringsstödet, men vi kan se att stödet skulle kunna bidra till att lösa även finansierings- problem. 8.7.1Många mindre projekt ute i landet Med tanke på att möjligheten att söka investeringsstöd för hyres- bostäder och studentbostäder infördes först är det för tidigt än att göra någon utvärdering utifrån utfallet av stödet. 35Egentligen två stöd – ett tillfälligt, för bostäder som påbörjats mellan och , och ett permanent, för bostäder som byggs . Se förordning (2016:880) om statligt stöd för att anordna och tillhandahålla hyresbostäder och bostäder för studerande, respektive förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyres- bostäder och bostäder för studerande. 36Se även Ds 2015:35 Investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier redovisar och kommenterar här utfallet av stödet under de första Per hade 207 projekt med sammanlagt cirka 7 300 lägenheter beviljats investeringsstöd för byggande av hyres- bostäder, exklusive studentbostäder (tabell 8.4). Det är till största delen fråga om mindre projekt i små och medelstora städer och även större städer, med stor spridning över landet. Genomsnittlig projekt- storlek är 35 lägenheter och många av projekten har högst 20 lägen- heter. Det finns även exempel på projekt i storstäderna som har fått stöd, särskilt i och . I är det bara 1 projekt som beviljats stöd. Investeringsstödet till hyresbostäder lämnas med olika belopp, enligt en indelning av landet i tre regioner: (1) , (2) övriga större städer och kommuner med hög och varaktig be- folkningstillväxt och (3) övriga landet.37 Av de projekt som beviljats investeringsstöd till hyresbostäder finns i kom- muner inom region 3, ”övriga landet”. Eftersom projektens storlek i genomsnitt är större i tillväxtregionerna är fördelningen av antalet bostäder lite annorlunda. Av de hyresbostäder som beviljats stöd byggs nästan hälften inom region i region 3 samt i . Beviljat belopp uppgår till för byggande av vanliga hyresbostäder. Av beviljade stödbelopp har drygt hälften gått till projekt i kommuner inom region till region 3 samt till projekt i . Projekten har i genomsnitt fått i bidrag och genomsnittligt belopp per lägenhet har varit . 37 I region 1 ingår 30 kommuner i . I region 2 ingår vissa kommuner i utkanten av , och Malmös FA-regioner, övriga kommuner med hög och varaktig befolkningstillväxt samt övriga kommuner med fler än 75 000 invånare, sammanlagt 74 kommuner. Region 3 är övriga landet, 186 kommuner. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Källa: , bidragsstatistiken. * (1) (2) andra större städer och kommuner med befolkningstillväxt (3) övr. Stödet till studentbostäder lämnas med olika belopp i Stockholms- regionen och övriga landet. Här görs alltså ingen skillnad mellan region 2 och 3. (per ) har ett 40-tal studentbo- stadsprojekt med sammanlagt cirka 1 400 lägenheter beviljats stöd (tabell 8.5). Endast ett av projekten byggs i men av beviljat belopp har gått till detta projekt, som omfattar av det sammanlagda antalet studentbostäder som fått stöd. Studentbostadsprojekten har fått i genomsnitt i stöd och det genomsnittliga stödbeloppet per studentlägenhet har varit . Källa: , bidragsstatistiken. * (1) (2) övriga landet. 8.7.2Försämrat driftnetto kan motverka kreditgarantin De statliga investeringsstöden kan ha motstridiga effekter på finan- sieringsförutsättningarna. Å ena sidan bör investeringsstödet kunna bidra till det egna kapitalet, vilket borde ha betydelse inte minst för mindre aktörer, som har svårt att klara toppfinansieringen. Å andra sidan medför stödet krav på att hålla nere hyresnivåerna, vilket försämrar driftnettot och därmed bankens värdering av fastigheten och lånemöjligheterna. Dessutom finns det ett tidsmässigt problem: Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier investeringsstöden utbetalas först efter slutbesiktning, varför bygg- aktören ändå måste få fram pengar till den egna kapitalinsatsen. Investeringsstödet påverkar underlaget för kreditgaranti Att kravet på lägre hyresnivå ger ett lägre marknadsvärde kan även påverka utrymmet för statlig kreditgaranti. Garantin kan lämnas för lån av marknadsvärdet, och det är i praktiken värdering som begränsar vilket lånebelopp som garantin kan avse. Framtida hyresintäkter påverkar driftnettot och utgör en viktig input i bedömning av marknadsvärdet. Tabellen nedan ger exempel på hur utfallet av en ansökan om statlig kredit- garanti kan se ut med respektive utan investeringsstöd. Källa: , från en ansökan om statlig kreditgaranti. Detta innebär dock inte att investeringsstödet inte kan gå att kom- binera med en kreditgaranti. Minskad vakansrisk kan uppväga lägre hyresintäkter Kravet på lägre hyresnivåer som är en förutsättning för investerings- stödet påverkar driftnettot, se exemplet i tabell 8.6. På starka mark- nader, där den alternativa hyra som skulle kunna tas ut utan stöd är betydligt högre än normhyran i stödförordningen, kan det innebära att lönsamheten totalt sett blir lägre med investeringsstöd än utan. Trots att stödbeloppen är betydligt högre i region 1 verkar det inte räcka för att uppväga de lägre hyresintäkterna. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Utredningen har uppmärksammats på att det även på svaga mark- nader kan vara så att stödbeloppen – som ju är betydligt lägre där – inte räcker för att nå lönsamhet i projektet inom ramen för den förutsatta normhyran. Investeringsstödet till studentbostäder är enligt Studentbostads- företagen inte möjligt att utnyttja i (vilket trots det skett i ett fall). Det kan fungera i vissa lägen i men annars fun- gerar det bäst i mindre städer som . Men utredningen har också sett exempel på att den lägre hyres- nivån som blir möjlig att hålla med hjälp av investeringsstödet gör att fastighetsägaren kan räkna med en lägre vakansrisk, vilket inverkar positivt på det förväntade driftnettot. 8.7.3Investeringsstödet kommer för sent Ett problem ur finansieringshänseende är att investeringsstödet ut- betalas först när bostäderna färdigställts. Konstruktionen fungerar om det enbart är ett lönsamhetsproblem som ska lösas, men inte om projektutvecklaren har svårt att få finansiering . Med en annan konstruktion hade stödet kunnat bidra till projektutveck- egeninsats och tillsammans med en kredit- garanti förbättra förutsättningarna. I synnerhet på svaga marknader och för mindre aktörer skulle finansieringen av bostadsprojekt kunna underlättas om investeringsstödet kunde utgöra en del av bygg- aktörens kapitalinsats. För att det ska fungera i praktiken krävs att stödet till någon del betalas ut i ett tidigare skede. Det här är inte första gången som sökarljuset riktas mot finansi- eringen av bostadsbyggandet. Finansieringssystem har ifrågasatts och ersatts av nya, som i sin tur blivit föremål för omprövning. Här görs ett försök att sammanfatta hur förutsättningarna för finansiering av bostadsbyggande har förändrats . 9.1Subventionsfria lån till miljonprogrammet Tvärtemot vad som ibland hörs i debatten var bostadsbyggandet under miljonprogrammet inte starkt subventionerat, åtminstone inte efter 1967. utgick räntesubventioner i form av dels räntebidrag och dels underränta på statslånen. Men det fanns inga statliga investeringsstöd till bostadsbyggande för miljon- programmet och innehöll de statliga lånen ingen subvention. Det finansieringssystem som beslutades inne- fattade inte några subventioner. De statliga lånen skulle återbetalas och avsikten var att statens kostnader för upplåning och administra- tion skulle täckas av låneräntorna.1 Miljonprogrammet finansierades med ett räntelånesystem, som innebar att räntan lades till låneskulden. Efter skulle även den del av låneskulden som utgjordes av tidigare obetald ränta börja amorteras. Bostadskostnaderna ökade därigenom , vilket var tänkt att ske i en takt som motsvarade utvecklingen av hushållens betalningsförmåga. Denna form av finansiering användes för såväl hyrda som för ägda bostäder.2 1Johansson, R och , B, 1979: Bostadspolitiken. 2Blücher, , : har fel om miljonprogrammet, . Låneformen kallades paritetslån, vilket skulle markera att kapital- kostnaderna för de nybyggda bostäderna varje givet år skulle vara ungefär lika stora som för likvärdiga hus av äldre årgång. Tanken var att lånen på så sätt skulle utjämna skillnaderna i hyror mellan olika årgångar.3 Paritetslånen infördes och avvecklades 1974.4 Genom pari- tetslånen kunde fastighetsägarna lägga en del av de första årens ränte- kostnader i en så kallad balanspost och betala dessa , när inflationen urholkat värdet på lånen. beslutade hur stor del som måste betalas direkt. Finansieringsförutsättningarna skilde sig dock åt mellan upplå- telseformerna: De allmännyttiga bostadsbolagen fick låna av bidragsunderlaget, i jämförelse för de privata fastighetsägarna. Egnahemslån lämnades med en fast ränta på i kombination med en räntefri stående del av lånet. Statlig reglering via andra marknader Även om miljonprogrammet inte var föremål för direkta statliga subventioner, styrdes bostadsbyggandet upp av det offentliga genom statligt reglerad kreditgivning och statligt reglerad tilldelning av arbetskraft samt kommunalt reglerad tilldelning av mark. Staten hade helt andra möjligheter att dirigera kapital och arbetskraft till bostadssektorn. Därtill vidtogs åtgärder för att höja produktiviteten genom att främja stora industrialiserade byggprojekt.5 6 9.2Paritetslånen ersattes av räntebidrag 1975 ansågs det allt viktigare att samordna skattepolitik och bostadspolitik. Avdragsrätter och marginalskattesatser tycktes tillsammans med inflationen leda till oförutsedda och svåröverblick- bara förmögenhetsomfördelningar.7 3Johansson, R och , B 1979: Bostadspolitiken. 4Ds 2005:39 Bostadsfinansiering. 5Boverket, 2007: Bostadspolitiken – Svensk politik för boende, planering och byggande under . 6Bengtsson, B, 2015: Subventionerna åter instrument för bostäder. 7Boverket, 2007: Bostadspolitiken – Svensk politik för boende, planering och byggande under . Kraftig subventionering av villaboendet Underskottsavdragen, dvs. möjligheterna att göra avdrag för ränte- utgifterna på bostadslånet, var det som gjorde det möjligt för många barnfamiljer att köpa sig ett egnahem. Denna skattesubvention var avgörande för att man skulle nå upp till de voly- mer som var målsättningen för bostadsbyggandet –74. Men de höga marginalskatterna ledde till att villabyggandet kom att skattesubventioneras kraftigt till början av 1980-talet.8 I samband med skattereformen gjordes ytterligare begränsningar. I budgetpropositionen 1975 konstaterades att villabeskattningen vid dåvarande räntenivåer i praktiken hade kommit att fungera som ett stöd för boende i egnahem. fastslogs att det med hän- syn till bostadssociala mål inte kunde komma i fråga att låta nomi- nella kapitalkostnader slå igenom i de kostnader de boende skulle betala för nya bostäder. En avveckling av skatteförmånerna för egna- hem framstod som otänkbar med hänsyn till de effekter detta skulle få för de enskilda hushållens ekonomi och de störningar som skulle uppträda på fastighetsmarknaden och inom produktionen av små- hus. I stället valde man att utöka subventionerna till bostadssektorn och att utforma dem på ett sätt som skulle undanröja problem med skuldökning inom lånesystemet och tydligare avspegla verkliga kapi- talkostnader.9 Strävan efter neutralitet mellan upplåtelseformerna genom finansieringsförutsättningarna Regeringen eftersträvade en ökad likställighet mellan olika besitt- ningsformer i fråga om boendekostnader och att skapa bättre förut- sättningar för rimliga boendekostnader i nyare bostäder. Detta skulle åstadkommas genom att paritetslånen ersattes med subventionerad ränta – ett finansieringssystem som skulle medföra en kapitalkost- nadsnivå på för låntagaren. Regeringen skulle garan- tera en ränta på i nyproduktion av hyres- och bostads- rättshus och för egnahem. Om den verkliga räntan var 1974:150 angående riktlinjer för bostadspolitiken m.m. högre skulle staten stå för mellanskillnaden. Den garanterade räntan höjdes sedan för varje låntagare, i en takt som i möjligaste mån tillgodosåg såväl kraven på kostnadsparitet mellan olika årgångar av hus som kraven på kostnadsneutralitet mellan olika besittnings- former.10 Anledningen till att den garanterade räntan sattes högre för egna- hem var att bostadsfinansieringen skulle bidra till att utjämna skillna- der i årskostnader som berodde på inkomstbeskattningen.11 Fyra syften med räntebidragen Paritetslånesystemet avskaffades alltså och staten återinförde subven- tioner i form av räntebidrag, vilket innebar en markant ökning av bostadssubventionerna. Räntebidragen hade fyra huvudsyften: •Begränsa kapitalkostnaderna i nyproduktionen. •Utjämna kapitalkostnaderna mellan hus av olika åldrar (paritets- målet). •Göra hus med bidrag mindre känsliga för ränteändringar på kreditmarknaden. •Utjämna inkomstbeskattningens effekt för olika upplåtelsefor- mer (neutralitetsmålet).12 9.2.1Staten tog hela ränterisken De statliga räntebidragen, som infördes efter miljonprogrammet, gjorde alltså att kapitalkostnaden för lån till bostadsbyggande i princip inte översteg en viss nivå, den garanterade räntan. Men utgångspunk- ten var inte faktiska räntekostnader utan ett beräknat låneunderlag, omfattande bottenlån och statligt topplån. Produktionskostnaden var normalt sett något högre än låneunderlaget och fastighetsägaren fick betala full ränta på eventuella lån till överkostnaden. Nivån på den garanterade räntan varierade som nämnts beroende på ägarkategori 1974:150 angående riktlinjer för bostadspolitiken m.m. 11Johansson, R och , B, 1979: Bostadspolitiken. 12Webbplatsen Allmännyttan: Vår historia. och trappades upp årsvis, för flerbostadshus och för småhus, tills räntan hamnade i nivå med statens självkostnadsränta.13 Räntebidragssystemet gjorde att staten tog hela risken för fram- tida räntehöjningar. Kostnaderna för staten blev starkt beroende av inflationstakten och ränteutvecklingen samt av bostadsbyggandets omfattning. Systemet med garanterad ränta fanns , men övergavs –74. Regeringen hade efter kriget för- väntat sig att räntenivån efter hand skulle stabiliseras kring , vilket automatiskt skulle minska subventionen, men så blev det inte. Inflationsrisk och konkurrens om krediter gjorde att ränte- nivåerna steg och ökade språngvis kring mitten av 50-talet.14 9.2.2Stöd till renovering och upprustning Efter miljonprogrammet och låg fokus på att utveckla och förvalta bostadsbeståndet, snarare än att bygga många nya bostäder. Det fanns på många håll ett överskott av bostäder.