sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — Sådan representation kan även omfatta behörighet att avslå ansökningar. Enligt 3 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen får regeringen eller, efter regeringens bestämmande, ingå överenskommelse med en Schengenstat om att den statens behöriga myndigheter får besluta om Schengenvisering. Regeringen har i beslut bemyndigat att inom ramen för ingå överenskommelser om viseringsrepresentation. kan således såväl som ansvara för ärendena om viseringsrepresentationsavtal. Mot bakgrund av att utredningens förslag innebär en övergång av huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna till och skulle det kunna vara följdriktigt att fick ansvaret. När det gäller internationella överenskommelser som ingås genom notväxling är det dock vanligen ländernas utrikesförvaltningar som uppträder på ömse sidor. Detta, liksom att har praktisk erfarenhet och kunskap kring representationsavtalen, gör att utredningen förordar att ärendena kvarstannar hos . I sak bör det dock vara som bevakar behov av och önskemål om representation samt så långt möjligt bereder sådana ärenden. Därtill bör det vara verket som har kontakt med andra stater i rutinfrågor inom ramen för befintliga representationsavtal, liksom ansvarar för att hantera frågor och klagomål från enskilda sökande. Avtal med extern tjänsteleverantör Utredningens förslag: bör vara avtalspart i förhållande till en extern tjänsteleverantör. Som redogörs för i avsnitten 4.5 och 5.4.2 får en medlemsstat enligt viseringskodexen i vissa fall samarbeta med en extern tjänsteleverantör i viseringsärenden (artiklarna 40 och 43). På samma sätt som de 22 Se UF2011/41062/UD/PLAN. flesta andra Schengenstater har valt att på många orter lägga ut vissa uppgifter i viseringsärenden på en extern tjänsteleverantör. baseras samarbetet på ett ramavtal mellan och en tjänsteleverantör, från vilket samtliga svenska utlandsmyndigheter kan avropa tjänster. I ramavtalet förtydligas att tre svenska parter ingår i samarbetet: (), utlandsmyndigheterna och . Det är som är avtalspart och ansvarar för gemensamma krav på tjänsteleverantören. Den utlandsmyndighet som avropar tjänster från ramavtalet tecknar ett lokalt avtal och ansvarar för lokalt anpassade krav, operativt samarbete och tillsyn av verksamheten. Tillsynen sker på olika sätt, till exempel genom kontroller på plats i leverantörens lokaler. ansvarar i sin tur för krav på it-stöd, gemensamma rutiner och informationssäkerhet. Verket är dessutom personuppgiftsansvarigt för verksamheten. Utredningens förslag aktualiserar frågan vilka svenska parter som bör ingå avtal om samarbetet med en extern tjänsteleverantör rörande viseringar. Ansvaret för handläggning och beslut i viseringsärenden medför att det är lämpligt att utlandsmyndigheterna även fortsatt tar fram lokalt anpassade krav och sköter den löpande uppföljningen och tillsynen av verksamheten. kommer alltjämt att ansvara för gemensamma processer och systemlösningar gentemot tjänsteleverantören. När det gäller uppgiften att vara part i ett avtal med en tjänsteleverantör krävs kännedom om de olika företagen på marknaden, vilka ofta är internationella. Dessutom fordras ett noggrant arbete med att definiera de uppgifter som tjänsteleverantören ska utföra och de krav som ska uppfyllas samt upphandla och utforma de affärsmässiga villkoren innan ett avtal kan ingås. Med hänsyn till att utredningens förslag innebär att ska ha huvudansvaret för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna framstår det som adekvat att ansvaret för avtalet renodlas och att tar över detta och de uppgifter som ligger på . hanterar en rad uppgifter inom avtalets ram och har även ett personuppgiftsbiträdesavtal med leverantören, vilket är en väsentlig del i samarbetet. Tjänsteleverantörsutredningen23 har förslagit att det bör göras möjligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd till en extern tjänsteleverantör. Utredningen tillstyrker detta förslag. För det fall förslaget genomförs bör och utlandsmyndigheterna ha samma roller som i tidigare nämnda process avseende viseringar, särskilt som i uppehålls- och arbetstillståndsärendena har ett ännu större ansvar genom att vara beslutsfattande myndighet. Vilken myndighet bör vara motpart i migrationsdomstol vid överklaganden av viseringsbeslut som fattats av utsända från ? Utredningens förslag: Beslutande utlandsmyndighet bör även fortsättningsvis vara den enskildes motpart i migrationsdomstol sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. En utlandsmyndighets beslut om avslag på en ansökan om Schengenvisering eller om upphävande eller återkallelse av en Schengenvisering får enligt utlänningslagen överklagas till en migrationsdomstol.24 Detsamma gäller vissa av utlandsmyndigheternas beslut om avslag på en ansökan om nationell visering eller återkallelse av en nationell visering.25 Ett överklagande ska ges in till den utlandsmyndighet som har meddelat det beslut som överklagas.26 prövar om överklagandet har getts in i rätt tid, omprövar beslutet och i tillämpliga fall överlämnar beslutet och övriga handlingar i ärendet till den domstol som ska pröva överklagandet.27 Av förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att den myndighet som först beslutade i saken ska vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet 23 Se Medverkan av tjänsteleverantörer i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd (SOU 2016:36). 24Se 14 kap. 5 a § första stycket utlänningslagen. 25Det krävs att utlänningen är en familjemedlem till en EES-medborgare eller omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara EES-medborgare eller medborgare i för att överklagan ska kunna göras till en migrationsdomstol (se 14 kap. 5 a § andra stycket utlänningslagen). 26Se 6 a § förvaltningsprocesslagen. 27Se 6 b § förvaltningsprocesslagen. överlämnats till domstolen.28 Det är således den utlandsmyndighet som beslutade i ärendet som är motpart i domstolen. Utredningens förslag innebär inte någon ändring i det förhållandet att det är utlandsmyndigheten som är beslutsmyndighet. Mot denna bakgrund är det följdriktigt att beslutande utlandsmyndighet även fortsättningsvis är den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen enligt huvudregeln i förvaltningsprocesslagen. Utredningens förslag: Chefen för utlandsmyndigheten kommer alltjämt att ansvara för säkerheten och arbetsmiljön för samtlig personal. bekostar säkerhetsåtgärder som är föranledda av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. betalar även för arbetsmiljöåtgärder i förhållande till den personal som sänds ut från verket. Frågor om säkerhet och arbetsmiljö bör behandlas inom ramen för samråden mellan /och . Detta bör framgå av förvaltningsöverenskommelsen mellan parterna. Chefen för utlandsmyndigheten ansvarar för säkerheten och arbetsmiljön för samtlig personal, oavsett huvudman (se avsnitt 9.3.10). På vissa platser är utlandsmyndighetens verksamhet begränsad i enlighet med vad dess chef bedömer vara genomförbart med hänvisning till säkerhetsläget. Sådana begränsningar kommer även att gälla verksamhet. Ordnings- och säkerhetsproblem kan följa med en tillströmning av ett stort antal sökande till myndighetens besökslokaler. De säkerhetsarrangemang som utlandsmyndigheten är tvungen att göra på grund av migrationsverksamheten ska bekostas av . ska även betala för arbetsmiljöåtgärder i förhållande till den personal som sänds ut från verket. 28 Se 7 a § första stycket förvaltningsprocesslagen. En utlandsmyndighet ska ha intern beredskap i larm- och säkerhetshänseende utanför den ordinarie arbetstiden,29 för att till exempel ta om hand larm eller andra allvarliga händelser som kan ha bäring på utlandsmyndighetens säkerhet. Säkerhetsfrågor rör alla utsända och även personal från ska ingå i den interna beredskapsorganisationen, i likhet med utsända från Sida, eftersom denna typ av uppgifter måste kunna fördelas mellan samtliga utsända, i synnerhet som det på många utlandsmyndigheter bara finns ett fåtal utsända. Vidare ska de utbildningskrav i till exempel personlig säkerhet som finns för utsända även gälla utsänd personal från . Frågor om säkerhet och arbetsmiljö bör behandlas inom ramen för samråden mellan /och , vilket bör framgå av förvaltningsöverenskommelsen mellan parterna (se avsnitt 9.3.8). Vidare är det lämpligt att parterna, på samma sätt som när det gäller utsända från Sida, kommer överens om att hålla varandra informerade om säkerhetsläget för personalen och andra frågor rörande krishantering på utlandsmyndigheterna.30 Inspektion av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Utredningens förslag: Inspektion av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna utförs alltjämt av /Ut- rikesdepartementets inspektörer med deltagande från . Frågan om inspektioner bör omfattas av det administrativa samrådet mellan /och . Detta bör framgå av förvaltningsöverenskommelsen. 29Se 30 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen och föreskrifterna (UF 2011:6) om säkerhet och skydd vid utlandsmyndigheterna. 30Se förvaltningsöverenskommelsen mellan /och Sida avseende administrativt samråd och kostnadsdelning vid utlandsmyndigheterna, , reviderad och . utförs inspektioner av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna av /inspektörer med deltagande från Migrationsverket.31 Ansvaret för handläggning och beslut i viseringsärenden och delar av handläggningsprocessen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd vilar på utlandsmyndigheterna enligt författning. Utredningen föreslår därför att inspektioner av migrationsverksamheten även fortsättningsvis bör utföras av /inspektörer med deltagande från . När det gäller utlandsmyndigheter med betydande migrationsverksamhet bör medverkan av vara en förutsättning för att inspektion ska kunna genomföras. måste även självständigt kunna besöka utlandsmyndigheter för att genomföra sådan granskning av verksamheten som ankommer på . Frågan om inspektion bör omfattas av det administrativa samrådet mellan /och . Detta bör framgå av förvaltningsöverenskommelsen. 31 Se föreskrifter (UF 2009:1) om inspektörernas verksamhet. 10 Genomförandet av förslagen 10.1De formella förutsättningarna för genomförandet av förslagen För att skapa bra förutsättningar för genomförandet av förslagen krävs ett gediget förberedelsearbete. Innan några mer konkreta förberedelser för övertagande av huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kan vidtas måste emellertid vissa formella förutsättningar vara uppfyllda. Till att börja med kräver ett genomförande av förslagen att regeringen beslutar om föreslagna förordningsändringar. Regeringen bör även överföra resurserna för verksamheten från till och utgiftsområde 8. Ett särskilt anslag för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör inrättas inom utgiftsområde 8. Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som ska innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska vårpropositionen.1 Vidare bör regeringen integrera uppgiften att utöva huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna i regleringsbrevet till . Slutligen bör regeringen bemyndiga () och att ingå en förvaltningsöverenskommelse om formerna för administrativt samråd och kostnadsdelning avseende berörda utlandsmyndigheter. 1 Se tilläggsbestämmelse 9.5.3 i riksdagsordningen (2014:801). Ett övertagande av huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna innebär att måste förstärkas. behöver bygga upp en organisation för att omhänderta utlandsverksamheten. Detta innebär att nya funktioner inrättas och att kapaciteten på befintliga funktioner utökas på verket. Ansvaret kommer att innefatta bland annat ledning, styrning, stöd och utveckling av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. bör skapa en struktur för den operativa ledningen av utlandsmyndigheternas migrationssektioner, till exempel i form av enhetschefer med ett lokalt eller regionalt ansvar för verksamheten vid en eller flera utlandsmyndigheter. Centralt på bör det tas fram vägledningar, rutiner, arbetssätt, etc. för den övergripande ledningen av verksamheten. bör även i uppbyggnadsfasen utarbeta en effektiv styrning och uppföljning av verksamheten. Verket bör också överväga hur migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kan utvecklas. Nuvarande verksamhetsstöd till utlandsmyndigheterna bör omarbetas efter hur behovet kommer att se ut när huvudansvaret ligger på . Som en del av genomförandet av förslagen bör ta ställning till hur utbildningsprogram för den personal som placerar på utlandsmyndigheterna bör utvecklas. Vidare bör personalavdelningen på se till att det finns en organisation för att klara av att hantera rekryteringen av den personal som sänder ut och för att kunna hantera arbetet med bemanning av myndigheterna i fråga om avtal om utlandskontrakt och att ordna bostäder, vaccinationer, visum, m.m. bör vidare förbereda utveckling av, dels informationen och kommunikationen med utlandsmyndigheterna, dels den externa kommunikationen med sökanden. Dessutom bör avsätta resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter som avtalspart mot extern tjänsteleverantör samt hitta former för de arbetsuppgifter som rör avtalen om representation av annan medlemsstat. och samråd mellan och För ett genomförande av förslagen bör det utarbetas en förvaltningsöverenskommelse som reglerar det administrativa samrådet och kostnadsdelningen för migrationsverksamheten. Det är lämpligt att särskilda grupper där frågorna behandlas bildas och att företrädare för parterna i samförstånd utformar vilka frågor som ska ingå i samrådet och vilka kostnader som ska delas och hur detta ska göras. I detta arbete bör förvaltningsöverenskommelsen mellan () och Sida stå som förebild. Det är viktigt att det även framledes finns en fortlöpande dialog mellan parterna och att överenskommelsen omarbetas vid behov. Diskussioner bör även föras mellan och i fråga om hur parterna bör samverka i verksamhetsplaneringsarbetet för utlandsmyndigheterna. och bör vidare samråda om hur de löpande kontakterna ska ske myndigheterna emellan och etablera rutiner för ömsesidigt informationsutbyte kring frågor som rör migrationsverksamheten. Detta bör vara ett led i arbetet med att ta fram en promemoria som reglerar samspelet mellan och berörda utlandsmyndigheter, och som även bör ta upp frågor om ansvarsfördelning och delegering. Det kan antas att den efter ansvarsövergången kommer att vara en inkörsperiod som inte kommer att fungera helt friktionsfritt mellan berörda parter. Det bedrivs dock en fungerande migrationsverksamhet på utlandsmyndigheterna. erfarenheter av att bemanna och bedriva denna verksamhet bör självfallet användas vid övertagandet. Förslagens konsekvenser och författningskommentar Utredningens bedömning: De nya förordningarna bör träda i kraft . Några övergångsbestämmelser behövs inte. De nya förordningarna bör träda i kraft så snart det är möjligt. Med hänsyn till detta och till den tid som kan beräknas att gå åt för remissförfarandet, beredningen inom samt arbetet med byte av utgiftsområde för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och inrättandet av ett nytt anslag, bör de nya bestämmelserna kunna träda i kraft . Det bör ge tillräcklig tid också för arbetet med en förvaltningsöverenskommelse mellan () och samt för att bygga upp en organisation på med kapacitet och kompetens för att omhänderta migrationsverksamheten utomlands. Utredningen gör bedömningen att det inte behövs några särskilda övergångsbestämmelser för de förordningsändringar utredningen föreslår. 12Konsekvenser av utredningens förslag En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisa vilka konsekvenser som förslaget i ett betänkande kan få i olika avseenden. I förordningens 14 § föreskrivs att, om förslaget i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslaget innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska också dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna ska utredaren i förekommande fall föreslå en finansiering. Enligt 15 § i förordningen gäller att, om förslaget i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska – enligt 15 a § kommittéförordningen – förslagets kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I utredningens direktiv har särskilt angetts att vi ska bedöma de verksamhets- och resursmässiga konsekvenserna av förslaget för berörda myndigheter och övriga berörda. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens bedömning: I och med att enligt utredningens förslag får ansvar för ärendehanteringen från början till slut kommer effektivitetsvinster att kunna göras och hanteringen bli mer flexibel än . ansvar för kostnaderna för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör öka drivkraften att hitta kostnadseffektiva lösningar, till exempel genom regionalisering och centralisering. bör utredningens förslag kunna leda till kortare handläggningstider och minskade kostnader. Migration är av stor betydelse, inte minst för berörda sökande, anhöriga i , svenska företag och utbildningsanstalter. Så har det varit . De senaste årens fokus på migrationsfrågor understryker vikten av att proaktivt agera på omvärldsförändringar, incitament för utveckling av nya och kostnadseffektiva arbetssätt samt av helhetssyn. I detta sammanhang är det viktigt att inse att utlandsmyndigheterna var för sig är för små för att kunna möta de stora utmaningar som funnits och finns framöver. Förutsättningarna för detta kan förbättras genom utredningens förslag om ett samlat ansvar för hela ärendehanteringen. Hanteringen av uppehålls- och arbetstillståndsärenden, framför allt ärenden om familjeåterförening, präglas av överlämningar mellan utlandsmyndigheter och . Något förenklat kan sägas att ungefär hälften av hanteringen ligger på och den andra hälften på utlandsmyndigheter, även om en större del av handläggningen ligger på verket vid elektroniska ansökningar. Överlämningar medför alltid en effektivitetsförlust, vilket i sin tur leder till längre handläggningstider. Genom att hanteringen är uppdelad på olika myndigheter finns det även en inbyggd tröghet i systemet, det vill säga att det tar att parera plötsliga ökningar i inflöden, m.m. Detta leder till flaskhalsar på utlandsmyndigheterna och till plötsliga arbetsanhopningar när börjar avarbeta Konsekvenser av utredningens förslag den del av ärendena som ligger på verket och skickar vidare dessa till utlandsmyndigheterna. När får ett huvudansvar för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna kommer processen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd helt och hållet att kontrolleras av en enda myndighet som dessutom fullt ut disponerar resurserna för verksamheten. kommer därmed att kunna planera verksamheten bättre och kan lättare omdisponera resurserna när inflödet ökar. Vidare kan avarbetningsinsatser planeras och utföras utan att flaskhalsar uppstår. Allt detta torde leda till att handläggningstiderna för ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd kommer att minska. I och med att får ansvar för processen från början till slut kommer således effektivitetsvinster att kunna göras och hanteringen bli mer flexibel än . Kostnaderna kan därmed komma att sänkas. Utredningen tar i detta avseende sikte på att förmågan att utveckla processtöd och arbetssättet ökar, vilket kan möjliggöra besparingar. Vad avser viseringsverksamheten torde handläggningstiderna inte i lika stort utsträckning påverkas av förslaget, men flexibiliteten i resurssättningen ökar även i dessa ärenden. Att budget- och planeringsprocesser varit separerade mellan olika departement och myndigheter har begränsat förutsättningarna för helhetssyn och strategisk planering. Med ett samlat ansvar för migrationsärenden kan resurserna disponeras mer rationellt. Ny teknik kan bidra till att verksamheten rationaliseras. Nivåskiften kan möjliggöra en bättre resurshushållning. Inom vissa områden kan det även ske kostnadsbesparingar genom nya former av internationell samverkan. Ett kostnadseffektivare sätt att hantera migrationsärenden kan vara att regionalisera, det vill säga att handläggning, och avseende viseringsärenden även beslutsfattande, koncentreras till en utlandsmyn- Konsekvenser av utredningens förslag dighet i en geografisk region. Vad gäller viseringsansökningar kan dessa i många fall tas emot av en extern tjänsteleverantör, som vidarebefordrar dem till den handläggande utlandsmyndigheten. Den lokala utlandsmyndigheten involveras så lite som möjligt, men kan behöva bistå med utredningsåtgärder. En sådan organisation innebär att resurser och kompetens koncentreras till den handläggande myndigheten och att verksamheten vid de lokala utlandsmyndigheterna reduceras, särskilt på de orter där medverkan av en tjänsteleverantör är möjlig. Detta skulle kunna innebära effektivitetsvinster samt besparingar då verksamheten blir mindre fragmenterad. Dessutom torde kvaliteten och enhetligheten öka då kompetensen blir lättare att upprätthålla vid en utlandsmyndighet där verksamheten är av större omfattning och har mer resurser. skulle inom ramen för dagens ordning kunna ta sådana initiativ, men det kan lätt konstateras att har större kapacitet och kompetens för att utreda och genomföra en sådan förändring. Ett annat sätt att effektivisera som kan övervägas är att ta hem delar av den handläggande och beslutsfattande verksamheten till , så kallad centralisering. hanterade utlandsmyndigheterna cirka 227 000 ansökningar om visering. Denna verksamhet är således omfattande och utlandsmyndigheterna lägger stora resurser på hanteringen. Om verksamheten i större utsträckning utfördes i skulle antalet utsända kunna minskas vilket innebär besparingar eftersom det är betydligt mindre kostsamt att ha en beslutsfattare i än en beslutsfattare stationerad vid en utlandsmyndighet. Om de personella resurserna finns samlade ökar dessutom möjligheterna att hantera fluktuationer i ärendevolymer, oavsett var i världen dessa uppstår. Även handläggning i uppehålls- och arbetstillståndsärenden bör i ökad utsträckning kunna hanteras i . Beroende på förutsättningar i olika länder och i olika ärendeslag kan till exempel intervjuer ske via video eller liknande med handläggare i . hanterar inte förvaltningsärenden på det sätt andra myndigheter gör och har därför begränsade möjligheter att driva Konsekvenser av utredningens förslag och genomföra en centralisering, medan har handläggande uppgifter och därmed mer av den erfarenhet som behövs. Viss hantering i uppehålls- och arbetstillståndsärenden läggs ut på en extern tjänsteleverantör Medverkan av tjänsteleverantörer i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd (SOU 2016:36). föreslog att det ska bli möjligt att lägga ut vissa förvaltningsuppgifter i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd på en extern tjänsteleverantör. Utredningen anser att en extern tjänsteleverantör bör utföra dessa uppgifter.