sou · H5B361 · 2017-06-29 00:00:00 — Även om en särskild kvotdel utgör en enkel och tydlig reglering måste beaktas att en sådan reglering inte ger utrymme för att beakta omständigheterna och samhällsskyddsintresset i det enskilda fallet. En förlängning enligt en särskild kvotdel ger inte heller utrymme för att återkommande göra en förnyad bedömning av risken för återfall. Med ett sådant system ligger den nya tid- punkten för villkorlig frigivning fast, även om risken för återfall minskat i sådan utsträckning att ett fortsatt frihetsberövande är påkallat utifrån ett samhällsskyddsintresse. Det finns som anförts ovan inte heller inom ramen för en sådan ordning utrymme för att hantera fall där återfallsrisken är oförändrad vid den nya frigivningstidpunkten. Ytterst syftar riskbedömningar avseende återfall i brott till att förhindra brottsliga handlingar, inte till att förutsäga dem. Det är därför viktigt att en eventuell reglering utformas på ett sätt som rymmer en i vart fall teoretisk möjlighet till konkreta behandlings- insatser för att hantera riskerna. Det är därför vår bedömning att en eventuell reglering bör utformas efter en lagteknisk modell som innebär att frigivningstidpunkten kan skjutas upp . Också en lagteknisk modell som innebär att frigivningstidpunkten kan skjutas upp måste utformas på ett sätt som innehåller någon form av schablon. Riskbedömningar utgör individuella be- dömningar och det går inte att ange en generell tidsperiod som är anpassad för alla fall. Det får också hållas för visst att en del intagna inte kommer att vilja medverka till återfallsförebyggande insatser. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är det vidare angeläget att det inom en rimlig tid kan göras en förnyad bedömning av risken för återfall. Mot bakgrund av det anförda framstår som en rimlig Vi föreslår därför att en eventuell reglering bör utformas så att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp per gång. Om återfallsrisken kvarstår bör tidpunkten för villkorlig frigivning åter kunna skjutas upp . Ordningen innebär att det i beslutet om att skjuta upp den villkorliga frigivningen ska anges en ny tidpunkt för när villkorlig frigivning ska ske. Regleringen avseende uppskjuten villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet har en utformning som teoretiskt sett kan leda till att den villkorliga frigivningen skjuts upp i sådan utsträckning att den dömde får avtjäna hela strafftiden i anstalt. En sådan lösning bör som berörts ovan om möjligt undvikas i fråga om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall i brott. Vid en riskbedömning måste samtliga relevanta faktorer beaktas och en del av dessa faktorer, såsom tidigare brottslighet, är kon- stanta och inte möjliga för den dömde att påverka. Bedöm- ningen skiljer sig därmed från den prövning som görs vid upp- skjuten villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet. Vid risk för återfall i brott kan det antas att risken i många fall kommer att vara densamma när den nya frigivningstidpunkten närmar sig. För att den föreslagna ordningen inte ska leda till att hela straffet avtjänas i anstalt bör villkorlig frigivning därför som längst kunna skjutas upp till dess av strafftiden kvarstår. Såvida det inte finns skäl att skjuta upp den villkorliga frigivningen på grund av misskötsamhet som inte beaktats vid tidigare beslut att skjuta upp frigivningstidpunkten ska alltså villkorlig frigivning alltid ske senast när av strafftiden återstår. Effekten av en ordning som innebär att frigivningstidpunkten vid risk för återfall i allvarlig brottslighet ska skjutas upp åt gången, dock längst till dess av straffet kvarstår, innebär att tidpunkten för villkorlig frigivning inte kan skjutas upp om den återstående strafftiden understiger åtta måna- der. Om risken för återfall i brott kvarstår bör det därför vara möj- ligt att i vissa fall skjuta upp den villkorliga frigivningen en än . Efter den villkorliga frigivningen kommer en prövotid motsvarande den återstående strafftiden, dock , att löpa. Som förslaget har utformats ser vi inte att det finns skäl att överväga en ändring av reglerna om prövotid och övervakning efter villkorlig frigivning. Nedan redogörs närmare för underlaget för riskbedömningen och hur prövningen bör göras. Kriminalvården prövar frågor om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 och 7 §§ (26 kap. 9 § och 13 kap. 1 § fängelselagen). Reglerna har behandlats i avsnitt 3.4.2. Vid överväganden av vilken ordning som bör gälla för beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk måste be- aktas att det i flera avseenden är fråga om en annan typ av beslut än när den villkorliga frigivningen skjuts upp på grund av missköt- samhet. Ett beslut att skjuta upp frigivningstidpunkten på grund av risken för återfall i brott ska grundas, inte i första hand på vad den intagne har gjort, utan på en prognos om vad han eller hon kan förväntas göra . Även om det i båda fallen kan bli fråga om att den intagne får vistas i anstalt än vad som annars hade varit fallet, måste också beaktas att beslutet om att skjuta upp frigivningen på grund av risk för återfall har ett helt annat syfte än när ett sådant beslut motiveras av den intagnes misskötsamhet. Medan beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av missköt- samhet är en disciplinär åtgärd som syftar till att understryka vikten av att de intagna följer de regler som gäller för verkställigheten, syftar möjligheten att besluta om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risken för återfall till att tillgodose intresset av sam- hällsskydd. Som utvecklas nedan ställer en ordning av aktuellt slag också särskilda krav på beslutsunderlaget. Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfalls- risk är ett beslut som hör till verkställigheten av ett fängelsestraff. Detta talar för att beslutet bör fattas av Kriminalvården. Inom finns också utarbetade rutiner för hantering av beslut som rör uppskjuten villkorlig frigivning. Förfarandereglerna för beslut om att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk bör motsvara de som gäller när ett sådant be- slut föranleds av den intagnes misskötsamhet. Det innebär att be- slutet bör fattas av Kriminalvården (26 kap. 9 § ) och att beslutet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (38 kap. 14 § ). I mål och ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning ska ett offentligt biträde förordnas för den intagne, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Innan ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning meddelas ska den intagne be- redas tillfälle att yttra sig (12 kap. 5 § fängelselagen). Mål om upp- skjuten villkorlig frigivning ska handläggas skyndsamt av såväl Kri- minalvården som domstolen (12 kap. 3 § fängelselagen och 38 kap. Det bör uppdras åt Kriminalvården att upprätta närmare rutiner för hur handläggningen av frågor om uppskjuten villkorlig frigiv- ning på grund av risk för återfall i brott ska gå till. Det är fråga om för den enskilde ingripande åtgärder och det är därför viktigt att myndigheten genom utbildningsinsatser, vägledning och detaljerade föreskrifter verkar för kvalitet i prövningen. En reglering av nu aktuellt slag kräver kompletterande bestäm- melser beträffande underlaget för bedömningen av risk för återfall. Bedömningar om risk för återfall i brott görs i ett flertal fall. I kapitel 7 har redogjorts för bedömningen av risk för återfall i brott som görs inom rättsväsendet samt riskbedömningar som utförs av och Kriminalvården. Ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning är en mycket ingripande åtgärd för den enskilde. Det bör därför krävas att ett sådant beslut grundas på en bedömning av återfallsrisk som håller hög kvalitet. Enligt vår bedömning bör den ordning som gäller för utredning om risk enligt omvandlingslagen tjäna som förebild vid utformningen av den nu aktuella prövningen. I förarbetena till omvandlingslagen har anförts att utredningar om risk för återfall i brottslighet inte bör utföras av Kriminalvården utan av något annat organ med särskild kompetens. Vidare anges att det är väsentligt att de metoder som används är vetenskapligt utprovade.27 Det finns inte skäl att utforma reglerna om riskbedömningar avseende återfall i brott som ska ligga till grund för beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på annat sätt. Det är som ansvarar 2005/06:35 s. 51 och SOU 2002:26 s. 135. utredningar om risk för återfall i brott enligt omvandlingslagen och de metoder som används är vetenskapligt utprovade. Rättsmedi- cinalverket bör även anförtros ansvaret att göra de bedömningar av risk för återfall i allvarlig brottslighet som ska ligga till grund för beslut om uppskjuten villkorlig frigivning. Reglerna bör träda i kraft . Av 2 kap. 10 § regeringsformen följer bl.a. att svårare brotts- påföljd inte får åläggas för en gärning än den som var föreskriven när brottet begicks. En bestämmelse av samma innebörd återfinns i artikel 7 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt 5 § lagen (1964:163) om införande av ska straffet bestämmas efter den lag som gällde vid gärningen, men om en annan lag gäller vid domstillfället ska den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller till ett lindrigare straff. Ovan nämnda bestämmelser anses inte omfatta verkställighet av påföljd.28 Reglerna om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk kan innebära en skärpning för intagna som dömts till fängelse i lägst och för intagna som avtjänar fängelsestraff . I enlighet med grunderna för bestämmelserna om retroaktiv verkan av straffbestämmelser bör därför övergångs- bestämmelser meddelas. Bestämmelserna bör formuleras så att de som dömts innan de nya reglerna träder i kraft inte genom dessa ska drabbas av en förlängd vistelse i anstalt. Övergångsbestämmelser i syfte att förhindra att de som dömts före ikraftträdandet fick avtjäna i anstalt än enligt de gamla reglerna meddelades också när möjligheten att skjuta upp frigivningstidpunkten på grund av den intagnes misskötsamhet utökades till sex måna- der.29 28Se t.ex. prop. 1965:159 s. 36 f., prop. 1987/88:120 s. 113 och prop. 1997/98:96 s. 176 f. 2005/06:123 s. 69 f. En ordning som innebär att risk för återfall i brottslighet av allvar- ligt slag utgör skäl för att skjuta upp tidpunkten för villkorlig fri- givning kan förväntas leda till att några intagna kommer att avtjäna än två tredjedelar av strafftiden i anstalt. Hur många intagna som sammantaget kan få frigivningstidpunkten uppskjuten på denna grund går inte att med säkerhet bedöma. De uppgifter om antal intagna i anstalt och villkorligt frigivna som presenteras nedan är hämtade från Kriminalvårdens statistikportal.30 Antalet långtids- dömda har varit förhållandevis jämn . Per uppgick antalet personer med strafftider till 1 401. Motsvarande siffror var 1 448 respektive 1 445. utgjorde de långtidsdömda 33 pro- cent av fängelsepopulationen. Drygt en tredjedel (473) av de lång- tidsdömda hade en strafftid . påbörjade sammanlagt 353 personer som avtjänade fängelse eller mer villkorlig frigivning. , 2015, påbörjade sammanlagt 382 personer som avtjänade fängelse eller mer villkorlig frigivning. var motsvarande siffra 417. En klar majoritet av dem som friges från strafftider fängelse eller mer ställs under övervakning. ställdes i genomsnitt av de villkorligt frigivna ur denna grupp under övervakning. Antalet personer som per avtjänade straff- tider uppgick till 1 115. Motsvarande siffra var 1 124 respektive 1 115. utgjorde gruppen intagna med strafftider drygt en fjärdedel av fängelsepopulationen. Antalet personer som blir villkorligt frigivna är fler i gruppen som avtjänar strafftider än i gruppen som avtjänar fängelse i lägst . på- började sammanlagt 761 personer som avtjänat två till fängelse villkorlig frigivning. De två närmaste åren , 2014 och 2015, blev 771 respektive 801 personer i gruppen intagna som av- tjänat fängelse två till villkorligt frigivna. Andelen av de villkorligt frigivna som avtjänat fängelse i två till som ställdes under övervakning uppgick i genomsnitt till . Tabell 8.2 Antal villkorligt frigivna från 2–fängelsestraff totalt och antal med övervakning, åren 2014–2016 år–<4 år år–<10 år år–<4 år år–<10 år Källa: Kriminalvården. blev i genomsnitt ca 380 personer villkorligt frigivna från strafftider eller mer. var det i genomsnitt ca 760 personer som blev vill- korligt frigivna från strafftider . När det gäller den sistnämnda gruppen måste dock beaktas att inte alla som avtjänat strafftider kommer att omfattas av regleringen, utan endast de som dömts till fängelsestraff motsvarande sådana strafftider. Den som till följd av flera straff eller förverkande av villkorligt medgiven frihet avtjänar ett fängelsestraff om- fattas inte av regleringen. Antalet personer som kan komma i fråga för uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk är därför mindre än den redovisade gruppen intagna som blev villkorligt frigivna från strafftider . De redovisade siffrorna avseende hur många personer som blivit villkorligt frigivna från avtjänat fängelse i två till måste därför korri- geras. När det gäller gruppen som dömts till två till fängelse måste vidare beaktas att reglerna bara ska tillämpas om det före- ligger särskilda skäl. Som anförts i avsnitt 8.5.3 ovan avses härmed i huvudsak motsvarande skäl som gäller för tillämpningen av reglerna i 1 kap. 7 § fängelselagen om särskilda villkor. Det kan t.ex. vara fråga om intagna som har kopplingar till grov organiserad brotts- lighet, ett kriminellt nätverk eller annars har en uttalad kriminell identitet. Mot bakgrund av det ovan anförda bedömer vi att reglerna om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall for- mellt sett kan komma att bli tillämpliga för ca 600 personer . Vid bedömningen av hur många personer som kan tänkas bli föremål för uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall i brott kan beaktas i vilken utsträckning intagna i den aktuella gruppen blir föremål för frigivningsförberedande åtgärder i form av permissioner eller särskilda utslussningsåtgärder. Av de villkorligt frigivna i gruppen som avtjänat fängelse lägst var det 40 personer som inte blev föremål för sådana fri- givningsförberedande åtgärder, om man bortser från s.k. lufthåls- permission och liknande. I gruppen som avtjänat fängelse i två till var det 168 personer som inte beviljades permissioner eller särskilda utslussningsåtgärder, om man bortser från s.k. lufthåls- permission och liknande. För hur många av dessa personer som det särskilt behöver över- vägas om den villkorliga frigivningen bör skjutas upp på grund av återfallsrisk är som anförts inledningsvis vanskligt att bedöma. Beräknat på hur många av dem som friges som under verk- ställigheten haft särskilda villkor och för vilka frigivningsförbered- ande åtgärder som permission och särskilda utslussningsåtgärder varit begränsade, kan det uppskattas att mellan , dvs. mellan 90 och 120 personer, av den berörda gruppen villkorligt frigivna kan bli föremål en prövning avseende uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall. En försiktig uppskattning är att en reglering av nu aktuellt slag kan komma att leda till en sammanlagd förlängning av anstaltsvistelsen motsvarande ca 100 årsplatser. Utifrån nuvarande dygnskostnad för placering i anstalt av högre säkerhetsklass blir kostnaden nästan enligt följande. per intagen (kr) (kr/år) per intagen (kr) Vid bedömning av om förslaget innebär ökade kostnader för Kri- minalvården måste beaktas att de personer som bedöms bli föremål för beslut om uppskjuten villkorlig frivigning har bedömts ha en hög risk för återfall i allvarlig brottslighet. Utgångspunkten är att det är fråga om en grupp individer som enligt dagens system blir villkorligt frigivna efter två tredjedelar av strafftiden, varav några återfaller i brott . I de fall den frigivne döms för den nya brottsligheten kan det vidare antas att den villkorligt med- givna friheten eller del av denna förklaras förverkad (jfr 34 kap. 5 § ). Eftersom en del av kostnaden för anstaltsbeläggning får antas finnas genom förverkad villkorlig frigivning bör den beräknade kostnadsökningen i räkneexemplet därför justeras ned något. Förslaget innebär vidare att Kriminalvården ska fatta beslut om uppskjuten villkorlig frigivning i ytterligare fall. fattade Kriminalvården 273 beslut om uppskjuten villkorlig frigivning. Antalet beslut om att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning har minskat . 2010– 2015 fattade Kriminalvården i genomsnitt 282 beslut om uppskjuten villkorlig frigivning . SOU 2017:61 Villkorlig frigivning Antal beslut om senareläggning av villkorlig frigivning och genomsnittligt antal dagar per beslut –2015 Antal beslut om senareläggning Genomsnittligt antal dagar per beslut Källa: Kriminalvården, KOS 2015 Kriminalvård och statistik. Vi bedömer att det tillkommande beslutsfattandet i viss mån kommer att kräva ytterligare resurser. Enligt vår uppskattning kommer antalet beslut att utökas med ca en tredjedel. Det är vidare fråga om en annan typ av bedömning än den som sker inom ramen för det befintliga regelverket om uppskjuten villkorlig frigivning. Det får därför antas att hanteringen av de nya ärendena avseende upp- skjuten villkorlig frigivning kommer att kräva ökade resurser för Kriminalvården. Kriminalvården har uppskattat att den nya upp- giften kan innebära en merkostnad för myndigheten med samman- taget ca . Dessa kostnader är framför allt hänförliga till personalkostnader. För driftsättning av verksamheten såsom utarbetande av handböcker och arbetsbeskrivningar samt utbildningsinsatser tillkommer också kostnader om ca 2,5 miljo- ner kr . Vi beräknar att kostnaden för besluts- fattande i samband med uppskjuten villkorlig frigivning samman- taget kan beräknas uppgå till ca . Där- efter beräknas den årliga kostnaden sammanlagt uppgå till ca 2,5 mil- joner kr. Vi föreslår att Kriminalvårdens beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vår bedömning är att Kriminalvården kommer att fatta omkring 120 beslut . Det är rimligt att anta att inte samtliga beslut kommer att överklagas och att det inte kommer att bli fråga om någon större måltillströmning. Resurs- behovet för hantering av dessa ärenden hos överprövningsinstanser kan därför inte förväntas öka nämnvärt av förslagen. De eventuella merkostnader som förslagen i dessa delar innebär bör kunna finan- sieras inom befintliga anslag. Kostnaden för offentligt biträde bör mot bakgrund av det till- kommande antalet ärenden beräknas öka något. Denna merkostnad bör kunna hanteras inom befintliga anslag. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att förslaget kommer att medföra kostnadsökningar för Kriminalvården avseende förlängda anstaltsvistelser och för hanteringen av beslut avseende uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk. Förslaget innebär också att utredningar med utlåtande om risken för att den dömde återfaller i brottslighet ska inhämtas. Enligt Rätts- medicinalverket kan kostnaden för varje utredning om risk beräknas uppgå till ca . Vi uppskattar att det som kan bli fråga om ca 150 utredningar . De löpande merkostnaderna för Rätts- medicinalverket kan därmed som högst förväntas uppgå till (150 × ). har beräknat att det tillkommer en årlig löpande kostnad för kompe- tensutveckling, utbildning och återkommande kvalitetsarbete. Därutöver tillkommer kostnader som är hänförliga till driftssätt- ning av verksamheten såsom utarbetande av handböcker och arbets- beskrivningar samt utbildningsinsatser. Vi beräknar att kostnaden för hanteringen av riskbedömningar i samband med uppskjuten villkorlig frigivning sammantaget kan beräknas uppgå till nästan . Därefter beräknas den årliga kostna- den sammanlagt uppgå till ca . Genomförande av en ordning som innebär att risk för återfall i brott ska beaktas som skäl mot villkorlig frigivning innebär kost- nadsökningar för Kriminalvården och . Finan- sieringen av en eventuell reglering bör ske inom ramen för de resurser som kan förväntas behöva tillföras rättsväsendet . Vi föreslår att det meddelas övergångsbestämmelser som inne- bär att de nya reglerna ska tillämpas beträffande dem som dömts till fängelse efter ikraftträdandet. De kostnader som en eventuell reg- lering för med sig uppstår därför som tidigast efter att lagändringarna trätt i kraft och får inte fullt genomslag förrän ett flertal år därefter. Om lagändringarna genomförs bör konsekvenserna av förslagen åter analyseras sedan reglerna har varit i kraft . Lag om ändring i 6 § När två tredjedelar av ett tidsbestämt fängelsestraff, dock minst en må- nad, har avtjänats, ska den dömde friges villkorligt om inte annat följer av andra stycket eller av 6 a §. Villkorlig frigivning får inte ske från fängelse som har dömts ut enligt 28 kap. 3 § eller från ett förvandlingsstraff för böter. Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om när villkor- lig frigivning ska ske. I första stycket görs, förutom en språklig ändring, en följdändring med anledning av att den bestämmelse om uppskjuten villkorlig frigivning som tidigare fanns i andra stycket nu finns i 6 a §. Reg- lerna i första stycket innebär att villkorlig frigivning ska ske när två tredjedelar av ett tidsbestämt fängelsestraff, dock minst en månad, har avtjänats. Undantag från huvudregeln finns i andra stycket och i 6 a §. Andra stycket innehåller den bestämmelse som tidigare fanns i tredje stycket. Ingen ändring görs i sak. 6 a § Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska den skjutas upp enligt vad som framgår av 7 §. Vid bedömningen av om det finns synner- liga skäl mot villkorlig frigivning ska det särskilt beaktas om 1.den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten, eller 2.det finns en konkret och beaktansvärd risk för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag. Vad som sägs i första stycket 2 ska gälla för en intagen som avtjänar fängelse iminst , eller om det finns särskilda skäl, en intagen som har dömts till fängelse i lägst . Paragrafen, som är ny, reglerar under vilka förutsättningar den villkorliga frigivningen kan skjutas upp. Av första stycket följer att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp om det finns synnerliga skäl mot att frige den dömde villkor- ligt efter att två tredjedelar av strafftiden har avtjänats i anstalt. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten eller om det finns en konkret och beaktansvärd risk för att den dömde efter frigivningen begår nya brott av allvarligt slag. Det innebär att det för en tillämpning av bestämmelsen är tillräckligt att en av omstän- digheterna är uppfyllda. Med att ”den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de före- skrifter och villkor som gäller för verkställigheten” avses allvarliga åsidosättanden av föreskrifter och villkor. En helhetsbedömning av allt som har inträffat under verkställigheten ska göras. Någon ändring i sak är inte avsedd när det gäller vad som krävs för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp på grund av misskötsamhet. Vid prövningen av om synnerliga skäl mot villkorlig frigivning finns ska också beaktas om det finns en risk för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag. Som framhållits i avsnitt 8.5.3 är det en förhållandevis stor andel av dem som villkorligt friges från fängelsestraff som återfaller i brott. En risk för återfall finns därför i princip alltid. För att risk för återfall i allvarlig brottslighet ska läggas till grund för ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning krävs att risken är konkret och beaktansvärd. Vad som närmare grundar en konkret och beaktansvärd risk för ny brottslighet får bedömas från fall till fall. Att risken ska vara konkret och beaktans- värd innebär att det ska vara fråga om en kvalificerad risk.