sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Alterna- tivet, en skatt på spelarnas insatser, innebär att skatteunderlaget blir för flyktigt. Kravet på beskattning riskerar i detta fall att höja priset på de licensierade speloperatörernas erbjudanden så pass mycket att efterfrågan på spel styrs till utländska lågprisalternativ som varken uppfyller de svenska kraven på spelarskydd eller betalar skatt i . En sådan beskattningsmodell är oattraktiv för de spelbolag som verkar från utlandet. Modellen riskerar i stället att utländskt reglerade spelbolag undviker att söka licens och att svensk- arnas spelande i allt större grad styrs bort från och därmed att kanaliseringen försämras och skatteunderlaget eroderas. Det förekommer dessutom en rad spelformer på marknaden som i flera avseenden väsentligt skiljer sig åt. Utredningen anser att det är en fördel om dessa spelformer alla kan beskattas efter samma modell. Enligt den nuvarande lagen (1991:1482) om lotteriskatt ska skatten tas ut på behållningen för varje enskilt lotteri som anordnats, vilket kräver att varje enskilt lotteri definieras och skiljs från andra lotterier. En sådan modell kan vara svår att upprätthålla på en mark- nad där regleringen av vilka spelformer som får arrangeras inte kom- mer att motsvara den situation som har gällt under nuvarande lotteri- lag och lotteriskattelag. Med hänsyn till att det finns en lång rad av olika spelformer där det kan vara svårt att definiera vad som utgör ett eller flera olika spel anser utredningen att modellen med att be- skatta behållningen för varje enskilt lotteri bör frångås och att skatt- en i stället bör tas ut på ett underlag som omfattar allt spel som den skattskyldige anordnar . I likhet med vad som gäller för den nuvarande lotteriskatten bör beskattningsunderlaget vara behållningen som återstår efter att vinst- utbetalningarna dragits av från spelarnas insatser. För att beskatta behållningen behövs en avgränsning som reglerar vilka insatser och utbetalningar som ska beaktas i ett sammanhang. Utredningen föreslår därför att det i lagen tas in en sådan avgränsning. Utred- ningen har valt att benämna denna avgränsning för beskattnings- period. Spelskatt ska enligt utredningens förslag betalas för behåll- ningen för varje beskattningsperiod. Behållningen för en beskattnings- period beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda insatserna som den skattskyldige mottagit och de sammanlagda utbetalningarna som den skattskyldige betalat ut . En beskattnings- period ska utgöras av en kalendermånad. Även om det kan sägas följa av lagens inledande paragraf att det endast är spel som avser svenskt speldeltagande som ska beskattas enligt lagen anser utredningen att det i lagen bör tas in bestämmel- se som tydliggör att det endast är svenskt speldeltagande som ska räknas med vid beräkningen av behållningen. Utredningen föreslår därför att det i lagen föreskrivs att det vid bestämmandet av behåll- ningen endast är insatser och utbetalningar som hänför sig till det svenska speldeltagandet som ska beaktas. Den nivå på punktskatten på spel som bäst uppfyller kraven på kanalisering, statens behov av finansiering och som dessutom är hållbar i längden har utretts och debatterats internationellt och i . Diskussionen har ofta fokuserat på och utgått från ett en- sidigt samband mellan skattesats och kanaliseringsgrad, och utan hänsyn till andra aspekter i regelverket, marknadsvillkor och övrigt som påverkar konsumenternas val av spelleverantör och därmed även spelbolagens vilja att ansöka om licens. Faktorer av vikt för att speloperatörerna ska söka licens Det är viktigt att förstå att nivån på punktskatten på spel endast är en faktor bland andra i regelverkets utformning som har betydelse för att nå en tillfredställande kanalisering. Speloperatörernas val att söka licens avgörs även av ett stort antal andra faktorer som på- verkar deras möjligheter att kunna verka lönsamt på marknaden. En mycket viktig faktor är bl.a. valet av skatteunderlag, vars betydelse har diskuterats ovan. Förutom skatteunderlaget omfattar listan av avgörande marknadsregler bl.a. inträdes- och utträdesvillkor, övrig beskattning, marknadsföringsregler, särskilda regler för konsument- skydd, kostnader för regelefterlevnad, regelverkets politiska och marknadsmässiga hållbarhet, regler som eventuellt snedvrider den in- hemska eller internationella konkurrensen som t.ex. reglerade nivåer för återbetalning, samt mer mjuka faktorer som det politiska läget eller operatörernas tilltro till och uppfattning om den lokala spel- myndighetens samarbetsförmåga. Utöver rent regeltekniska villkor har de allmänna marknadsvill- koren stor betydelse. Detta omfattar främst möjligheterna att oavsett regelverk kunna verka lönsamt med en licens, såsom spelmark- nadens storlek och internetmognad. En avgörande faktor är om möjligheterna till marknadsföring förbättras genom att inneha en licens. Det finns starka skäl att tro att detta är fallet, åtminstone för svensk del, eftersom en licens innebär att dagens utländskt reglerade spelbolag med licens bl.a. får möjligheter att lagligt sponsra idrotts- evenemang och starka idrottsvarumärken. I fall innebär detta t.ex. sponsring av eller det svenska fotbollslands- laget. Till detta ska läggas att andra marknadsföringskanalser öppnas upp. I öppnas t.ex. TV4 och landknuten reklam. Dessutom innebär en avsaknad av licens att möjligheterna till marknadsföring riskerar att förloras. Skälet till detta är att pressen från licensierade spelföretag blir hård på mediehusen för att mediehusen inte ska ta olicensierade spelbolag som kunder. Spelbolagens vilja att söka licens bestäms även av övriga närings- villkor. Detta omfattar bl.a. tillgången till kompetent arbetskraft, övriga beskattningsregler och andra allmänna näringspolitiska regler som styr alla bolags verksamhet såsom aktiebolagslagen eller mark- nadsföringslagen. Ett aktuellt exempel är att ett flertal av de stora internetbolagen som verkar inom andra industrier än spelbranschen menar att den svenska bostadspolitiken påverkar deras tillväxtmöj- ligheter negativt. De utländskt reglerade spelbolagen anger i tillägg ett antal mer specifika skäl som de menar är viktiga för att de ska söka licens. Några exempel är: •En teknologineutral lagstiftning minskar friktionen mellan gällande rätt och teknikutvecklingen. Detta skapar förutsättningar för innovationer att snabbt spridas på marknaden, utan att detta be- höver behandlas genom tidsödande lagförändringar. minskar risken för att det uppstår ett betydande avstånd mellan vad lagen reglerar och hur marknadens fungerar. spelmarknaden som fokuserar på vad som ska uppnås, snarare än hur, är därför mer attraktivt. Ett exempel på en sådan betydande detalj gäller kraven på i vilken jurisdiktion spelleverantörernas servrar måste placeras. •De utveckling av de internationella spel- marknaderna har inneburit att konsumenterna har en avgörande betydelse för om en ny spellagstiftning blir framgångsrik eller inte. Konsumenternas beteende och val av spelleverantör avgör även speloperatörernas beteende och val att lokalisera sin verksamhet. En spellagstiftning som inte visar förståelse för dessa grundläg- gande ekonomiska mekanismer riskerar att förlora förmågan att styra och kontrollera den inhemska efterfrågan på spel, och är därmed mindre attraktiv. •De internationella spelbolagen är utsatta för hård konkurrens där prisrabatter i form av bonusar är ett viktigt konkurrensmedel. Regler som förbjuder alternativt beskattar bonusar försämrar spelbolagens möjligheter att konkurrera om kunderna och är där- för mindre attraktiva. •Onlinespelen utgör bara en del av spelmarknaden, det är dock viktigt att regelverket är heltäckande och lika för samtliga spel. Skälen är att konkurrensvillkoren ska vara desamma för att kana- liseringen ska bli så hög som möjligt. En reglering som snedvrider eller begränsar konkurrensen mellan olika spel är därför mindre attraktiv. Skattesatsen storlek och speloperatörernas benägenhet att söka licens Mot ovanstående bakgrund är utredningens bedömning att spel- bolagen värderar skattesats och skattemodell i ett betydligt större sammanhang än vad flertalet studier vill göra gällande. Till detta ska läggas att de spelbolag som verkar på den internationella spelmark- naden på grund av de hårda konkurrensvillkoren till stor del liknar varandra ur både intäkts- och kostnadssynvinkel. De mest fram- gångsrika och största spelföretagen bör därför i stor utsträckning komma till likartade ekonomiska värderingar av ett lands spelregle- ring, dvs. vid en given skattesats bör de flesta bolag komma fram till en liknande lönsamhetsbedömning av att verka med licens som utan. Den ekonomiska tolkningen är att det borde finnas en viss nivå på skattesatsen som kan ses som en brytpunkt för om många eller få spelbolag ansöker om licens, givet övriga spelmarknadsregler. En skattesats strax under, eller mindre , denna brytpunkt bör med- föra att en betydande del av de största speloperatörerna söker licens med hög kanalisering som trolig följd. Omvänt gäller att en skatte- sats strax ovan, eller större , denna brytpunkt bör medföra att en betydande del av dessa företag inte söker licens. Detta kan även uttryckas som att så länge skattesatsen inte är orimligt hög ansöker en stor andel av spelföretagen om licens, givet övriga landspecifika villkor. Olika länder med skilda regelverk kan ha olika nivåer på brytpunkten för när skattenivån innebär att en licens blir olönsam. Tabell 26.2 Skattens storlek och kanaliseringsgrad i vissa EU-länder Skattesats (procent) onlinemarknad (procent) Källa: Europeiska kommissionen (2013) Study on the role of regulators for online gambling: authorisation, supervision and enforcement. Finals study report MARKT/2013/094/E3/ST/OP, ländernas spelmyndigheter och H2 Gambling capital. Den diskussion som förs ovan stärks av den bild som framkommer i tabell 26.2. Kanaliseringsgraden verkar till stor del vara oberoende av skattesats och till största del förklaras av andra faktorer. Exem- pelvis har en skattesats på men uppnår en betydligt lägre kanaliseringsgrad än både med en skattesats på och . De kanaliseringsgrader olika länder uppnår kan därför inte främst ses som ett resultat av storleken på skatten, utan snarare som ett resultat av hur spelbola- gen värderar möjligheterna att verka lönsamt inom ramen för landets samtliga spelmarknadsregler, landets spelmarknad samt landets övriga näringsvillkor. I fallet kan troligtvis den låga kanaliserings- graden bl.a. förklaras av att landet utgör en mycket liten marknad och med konsumenter med en begränsad onlinespelsmognad. Spel- bolagen får därför svårt att täcka sina kostnader för att följa landets spelmarknadsregler och verka mer lönsamt med en licens än utan licens. Detta trots den mycket låga skattesatsen. Vad är en rimlig nivå på skattens storlek? Med ovanstående förståelse av spelmarknaden är det rimligt att utgå från vilka nivåer på skattesatser som är internationellt gångbara och resulterar i kanaliseringsgrader som ligger i linje med de utredning- ens uppsatta kanaliseringsmål att av svenskarnas spel ska kanaliseras till spelföretag med svensk licens efter ikraft- trädandet av en ny spelreglering. De länder som främst är relevanta att utvärdera ur ett svenskt perspektiv är och . Orsaken är att utred- ningens föreslagna regler för den svenska spelmarknaden samman- faller med både det danska och brittiska regelverket vad gäller de viktigaste ekonomiska faktorerna. Exempel är val av skatteunderlag, vilka spel som erbjuds med licens samt avsaknaden av prisreglering och utbudsbegränsning för licensierade spel. Länderna har även en liknande grundinställning till hur marknader bör regleras. Exempel på detta är att regelverket inte ska snedvrida eller begränsa konkur- rensen och att lagtexten främst bör skapa ramar för att styra mark- naden, som därefter kompletteras med föreskrifter, förordningar, riktlinjer och myndighetsutövning för att lösa detaljproblem. Dess- utom har spelmyndigheterna i både och viktiga roller i att tillsammans med branschen hålla marknaden under uppsikt och lösa de problem som kan uppkomma på marknaden utan att via politiska beslut behöva ändra lagen. Detta överens- stämmer med utredningens förslag för den roll en ny svensk spel- myndighet bör ha. Vidare är marknaderna i de tre länderna likartade vad gäller online–mognad, och onlinespelen utgör en stor andel av den totala marknaden. är dessutom hemvist för ett flertal stora internationellt verksamma spelbolag på samma sätt som . och har uppnått mycket höga kanali- seringsgrader efter sina omregleringar. Kanaliseringsnivåerna är i paritet eller högre än de nivåer som utredningen anser bör vara en målsättning för folkhälsopolitiken. I är kanaliserings- graden , medan den i är knappt 90 pro- cent. Givet att regelverk och marknadsvillkor i stora delar överens- stämmer med de danska och brittiska förhållandena kan en skatt på inte sägas vara orimligt hög och avskräcka en majo- ritet av speloperatörerna från att söka licens. Gränsen när skatten får en avgörande negativ påverkan på speloperatörernas vilja att söka licens är dock okänd. En skatt på av speloperatörernas behållning bör därför för svensk del resultera i relativt höga nivåer på kanali- seringen redan vid ikraftträdandet av en ny spelreglering. Det är dock inte sannolikt att det uppsatta kanaliseringsmålet kan uppnås . En trolig utveckling är i stället att kanaliseringsgraden ökar , på samma sätt som i , när konsumenterna i allt större grad styrs till svenskt reglerade alternativ. Figur 26.1 Kanaliseringsgrad för onlinespel i Utredningens förslag: Spelskatt ska tas ut av behållningen för varje beskattningsperiod. Skälen för utredningens förslag: Utredningen bedömer att en skatt på av speloperatörernas behållning är förenlig med de krav som direktiven ställer på att efterfrågan på spel ska kanalise- ras till svenskt reglerade spelbolag. Vilken nivå som utgör en brytpunkt, och som kan få betydande negativa följder för kanaliseringen av efterfrågan, är dock okänd. Det finns därför skäl att vara försiktig att införa en skatt som överstiger och särskilt en skatt som ligger betydligt . Beräkningar i avsnitt 26.10.2 visar på att statens sammanlagda inkomster från spelmarknaden kan förväntas förstärkas om skatten är eller högre jämfört med statens nuvarande inkomster. En skattesats går därmed emot direktivens intentioner om att regelverket ska bevara statens förutsättningar att finansiera sin verksamhet. Utredningens föreslagna konsumentsskyddsregler är mer ambi- tiösa än de i och i varje fall i paritet med de i . Det är viktigt att regelefterlevnaden för spelarskydd blir hög bland samtliga spelbolag efter att en ny spelreglering har trätt ikraft, och att kostnaderna för att implementera och investera långsiktigt i kon- sumentskydd inte ifrågasätts på grund av att skattekostnaderna anses vara för höga. Mot en sådan bakgrund anser utredningen att det finns skäl att skattebördan för spelföretagen bör mildras. Utredningens bedömning är att en skatt på av spel- företagens behållning från spel är en välavvägd nivå som uppfyller direktivens krav på kanalisering, statens fortsatta möjligheter till finansiering och behovet att ett starkt konsumentskydd för svenska spelare. Utredningens förslag: Bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) ska vara tillämpliga på skatten på spel, vilket bl.a. innebär att blir beskattningsmyndighet. Det innebär också att skattskyldigt spelföretag ska vara registrerat hos Skatte- verket och deklarera underlaget en gång . Skälen för utredningens förslag: I skatteförfarandelagen finns be- stämmelser om förfarandet vid beskattning. Skatteförfarandelagen tillämpas för alla skatter utom de som sär- skilt undantas. Av de förekommande punktskatterna är det endast trängselskatt enligt lagen (2004:629) om trängselskatt och skatt enligt vägtrafikskattelagen (2006:227) som undantagits från skatte- förfarandelagen. Utredningen föreslår att bestämmelserna i skatteförfarandelagen ska tillämpas även för skatten på spel. Lagen om skatt på spel bör därför föras in i 3 kap. 15 § skatteförfarandelagen. Av detta följer att reglerna i skatteförfarandelagen om bl.a. registrering av skattskyldiga, punktskattedeklaration, tidpunkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, omprövning, överklagande, skattekontroll och rätt till ersättning blir tillämpliga. Det innebär även att blir beskattningsmyndighet. Det bör emellertid uppmärksammas att licens- och tillsynsav- gifter avgifter till stor del administreras av . För att undvika parallella system för uppbörd av licensavgifter och skatt skulle kunna vara uppbördsmyndighet för spel- För detta ändamål skulle delar av system för fakturering av licensavgifter m.m. kunna användas. Utredningen anser emellertid, även med beaktande av det som kommit fram om förutsättningar att vara upp- bördsmyndighet för spelskatten, att det är mest lämpligt att knyta an beskattningsförfarandet direkt till vad som gäller för andra punkt- skatter. Beskattning bör i största möjliga utsträckning utövas av . Inom finns nödvändig kompetens för att sköta beskattningsfrågor och de nödvändiga administrativa systemen. Att administrera en punktskatt inom måste därför anses dra mindre resurser än att anpassa system som används för administration av myndighetsavgifter. Därför bör Skatte- verket ensamt administrera skatten. ska vara registrerat hos . Det förenklar både för och för de skattskyldiga som då ska deklarera en gång . Det förhållandet att ska registrera sådan skattskyldig bör därför anges i en ny punkt i 7 kap. 1 § skatteförfarandelagen. Utredningens bedömning: Någon ändring i skatteförfarande- lagen är inte nödvändig för att ska få tillgång till uppgifter från eller annan myndighet för kon- troll av eller beslut om spelskatt. Skälen för utredningens bedömning: För att ska kunna fullgöra sina uppgifter avseende spelskatt kan verket behöva få till- gång till uppgifter som finns hos . Myndigheter ska samarbeta och lämna information till varandra. Utbytet av uppgifter kan däremot inte ske helt fritt. För att en sekretessbelagd uppgift ska kunna lämnas till en annan myndighet eller självständig verksam- hetsgren inom den egna myndigheten krävs att en sekretessbrytan- de bestämmelse är tillämplig. Myndigheter kan lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet är före- skrivet i lag eller förordning (10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Enligt 42 a kap. skatteförfarandelagen ska uppgifter som en myn- dighet förfogar över och som behövs för kontroll eller beslut enligt lagen på begäran lämnas till verket. Undantag gäller i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess till följd av 15 kap. 1 eller 2 § eller 16 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, dvs. av utrikes-, försvars- eller statsfinanssekretess, eller enligt en bestäm- melse till vilken det hänvisas i dessa paragrafer. För övriga uppgifter som omfattas av sekretess gäller att i de fall då ett utlämnande skulle medföra synnerligt men för något enskilt eller allmänt intresse är en myndighet uppgiftsskyldig bara om regeringen på ansökan av Skatte- verket beslutar att uppgiften ska lämnas ut. 42 a kap. i skatteförfarandelagen med dess enda paragraf infördes genom lagstiftning och innebär en sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretess- lagen bryter sekretess för de uppgifter som begärs ut. Den ger en i princip obegränsad skyldighet för myndigheter att på begäran lämna ut de uppgifter som behövs för kontroll eller beslut enligt skatteförfarandelagen. Uppgifter som ska användas för be- slut eller kontroll enligt skatteförfarandelagen bör typiskt sett inte vara särskilt känsliga ur integritetssynpunkt. Uppgifterna kommer också att omfattas av den absoluta sekretessen hos . Mot denna bakgrund konstaterar utredningen att någon ändring i skatteförfarandelagen inte är nödvändig för att ska få tillgång till uppgifter från eller annan myndighet för kontroll av eller beslut om spelskatt. Utredningens bedömning: Någon ändring är inte nödvändig vare sig i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet eller i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverk- samhet för att möjliggöra behandling i beskattningsdatabasen av uppgifter som behövs för handläggning av lagen om skatt på spel. Skälen för utredningens bedömning: Behandling av uppgifter inom beskattningsverksamheten regleras i lagen om behandling av upp- gifter i beskattningsverksamhet, förkortad SdbL. I beskattningsverksamheten ska det enligt 2 kap. 1 § SdbL finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för vissa i lagen särskilt angivna ända- mål (beskattningsdatabas). I 1 kap. 4 § SdbL anges ändamålen för behandlingen av uppgifter i beskattningsverksamheten. Enligt 1 kap. 4 § 1 får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter och avgifter. Med skatt avses samtliga de skatter som det åligger att handlägga. I 2 kap. 3 § SdbL anges vilka uppgifter som får behandlas i databasen för de ändamål som anges i 1 kap. 4 §. Enligt 2 kap. 3 § första stycket 4 SdbL får uppgifter om under- lag för fastställande av skatter och avgifter behandlas i databasen. Regeringen har i 2 § första stycket 1 förordningen om behand- ling av uppgifter i beskattningsverksamhet, förkortad Sdbf, föreskrivit att det i beskattningsdatabasen får behandlas upp- gifter som behövs vid handläggning av ärenden som sker med stöd av bland andra skatteförfarandelagen. I den proposition som låg till grund för lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet anförs att ändamålet med en beskattningsdatabas ska vara att ge information som behövs inom skatteförvaltningen för fastställande av underlag för skatter och avgifter samt redovisning, bestämmande, betalning och åter- betalning av skatter eller avgifter (prop. 2000/01:33 s. 123). Syftet med ändamålsbestämmelsen är således enligt propositionen att all beskattningsverksamhet som bedrivs av ska utgöra ett primärt ändamål. Det är således förenligt med det ändamål som har angivits i 1 kap. 4 § 1 lagen om behandling av uppgifter i beskattnings- verksamhet att behandla uppgifter av det slag som är en följd av utred- ningens förslag. Att registrera och på andra sätt behandla uppgifter som är en följd av förslaget är också förenligt med bestämmelserna i 2 kap. 3 § SdbL om vilka uppgifter som får behandlas i databasen. Någon ändring är inte nödvändig vare sig i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet eller i förord- ningen om behandling av uppgifter i beskattnings- verksamhet för att möjliggöra behandling i beskattningsdatabasen av uppgifter som behövs inom för handläggning av lagen om skatt på spel. 26.5.11 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Utredningens bedömning: Den föreslagna lagen om skatt på spel ska träda i kraft . Genom lagen upphävs lagen (1991:1482) om lotteriskatt och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. Bestämmelserna i de upphävda lagarna ska dock fortfarande gälla för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Skälen för utredningens bedömning: En utgångspunkt bör vara att den nya lagen om skatt på spel ska träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remiss- förfarande och beredningsarbete inom , för riks- dagsbehandlingen och för anpassning av system för administrationen av spelskatten, bedömer dock utredningen att det kan bli aktuellt med ett ikraftträdande tidigast . Även de skattskyldiga behöver för att anpassa sina rutiner. Utredningen föreslår att den föreslagna nya lagen om skatt på spel ska ersätta den nuvarande lagen (1991:1482) om lotteriskatt.