sou · H5B346 · 2017-06-01 00:00:00 — Enligt de allmänna reglerna får videokonfe- rens inte användas om det är olämpligt med hänsyn till ändamålet med personens inställelse och övriga omständigheter (14 § FPL jäm- fört med 5 kap. 10 § RB). En bedömning ska göras i varje enskilt 1 Om patienten tillfälligt vårdas vid en annan sjukvårdsinrättning och videokonferens används sker detta normalt genom en uppkoppling mellan domstolen och den sjukvårdsinrättning där patienten befinner sig. Rätten åker normalt inte till en sjukvårdsinrättning för att hålla en förhandling med patienten närvarande genom videokonferens från en annan sjukvårdsinrätt- ning. fall, där chefsöverläkarens bedömning och vad som är känt om pati- entens situation är exempel på omständigheter som kan vägas in vid bedömningen. I praktiken begränsar lämplighetsbedömningen i vilken utsträckning modern teknik kan användas i psykiatrimål. Det är ofta mindre lämpligt att låta patienten närvara genom video- konferens om detta t.ex. skulle försvåra bedömningen av patienten eller upplevas som negativt av patienter med viss sjukdomsbild. Från domarhåll har det dock framhållits att videokonferens kan vara lämpligt i vissa situationer. Det kan t.ex. finnas utrymme för att använda tekniken i avgränsade frågor eller en fråga som har prövats efter en muntlig förhandling. Frågor enligt LRV har oftare än frågor enligt LPT förts fram som exempel på situationer där video- konferens kan vara lämpligt. Den närmare avgränsningen får över- lämnas till rättstillämpningen. Vår uppfattning är – även om den nuvarande användningen må vara blygsam – att videokonferens kommer att bli ett van- ligare inslag även i handläggningen av psykiatrimål. Vem beslutar i frågan? Vi har i avsnitt 4.2 föreslagit att det förtydligas att beslut om när- varo genom videokonferens under beredningen av mål får fattas av en ensam domare även om det i rätten ska ingå nämndemän vid förhandlingen. Frågan är aktuell även för förvaltningsrätternas del. Vi föreslår därför att det uttryckligen ska framgå att förvaltnings- rätten vid sådana beslut kan bestå av en lagfaren domare. 10Sekretesskydd för incidentrapporter m.m. I detta kapitel lämnar vi förslag som syftar till att utveckla dom- stolarnas säkerhetsarbete genom att förstärka sekretesskyddet för uppgifter i incidentrapporter. Vi analyserar också frågan om det bör finnas ett starkare sekretesskydd för uppgifter om byggnader och lokaler som används av domstolarna. 10.1Sekretesskyddet för incidentrapporter stärks Förslag: Sekretessen för uppgifter i domstolarnas, Åklagarmyn- dighetens och Ekobrottsmyndighetens incidentrapporter stärks. Sekretessen utsträcks till att gälla sådana uppgifter om det mot- verkar arbetet med ordningen och säkerheten i domstolens eller myndighetens verksamhet om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska ha före- träde framför den tystnadsplikt som följer av den nya sekretess- bestämmelsen. Bedömning: Det bör inte införas något särskilt sekretesskydd för enskildas namn och andra personuppgifter i incidentrapporter. Sekretesskydd för incidentrapporter m.m. Domstolarna är skyldiga att dokumentera och rapportera om hot, våld och andra incidenter. Med incident avses en händelse som stör verksamheten på ett negativt sätt och kräver en åtgärd från dom- stolen för att komma tillrätta med situationen (2012:2). En sådan händelse kan vara brottslig, men behöver inte vara det. administrerar en databas för incidentrapportering som domstolarna kan använda för att dokumentera och rapportera händelserna. och vissa domstolar kan ta fram upp- gifter ur databasen. Syftet med rapporteringen är att Domstols- verket ska kunna bedöma risker, se trender och åtgärda säkerhets- problem i domstolarna. Informationen används också i andra delar av säkerhetsarbetet, t.ex. vid verksamhetsplanering och vid bedöm- ning av utbildningsbehov och andra slags stöd till domstolarnas säkerhetsarbete. Liknande system för incidentrapportering används inom och . Incidentrapporter är som regel allmänna handlingar som ska läm- nas ut om det inte finns hinder på grund av sekretess. Detta bygger på att den information som domstolarna lägger in i databasen är upptagningar som kan läsas med tekniska hjälpmedel. Incident- rapporterna är därmed handlingar i den mening som avses i 2 kap. 3 § TF. Incidentrapporterna förvaras hos eftersom de där är tillgängliga i läsbart skick. Incidentrapporterna är att anse som inkomna till när domstolen lagt in uppgifterna i databasen och gjort upptagningen tillgänglig för (2 kap. 3 och 6 §§ TF, jfr även HFD 2011 ref. 52). Sett ur domstolens perspektiv är incidentrapporten expedierad och därmed upprättad i och med att den gjorts tillgänglig för (2 kap. 7 § TF, jfr HFD 2011 ref. 52). Incidentrapporten är därför en allmän handling även hos domstolen om uppgifterna är tillgängliga i läsbar form hos domstolen och handlingen därmed kan anses förvarad där. Inom och är förut- sättningarna något annorlunda. Incidentrapporterna expedieras inte, görs inte tillgängliga för någon annan myndighet utan hanteras bara internt. Av 2 kap. 7 § TF följer att en handling som inte expedierats anses vara upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten, eller, om handlingen inte hänför Sekretesskydd för incidentrapporter m.m. sig till visst ärende, när den justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Detta ger ett visst utrymme att hantera handlingar som internt arbetsmaterial. Hanteringen av incidentrapporter mynnar dock inte ut i ett beslut av något slag, varför den enligt vår mening inte kan rymmas inom begreppet ärendehantering (jfr RÅ 2004 ref. 49 med hänvisningar). Avgörande blir då när en myndighetsintern incidentrapport kan anses färdigställd. För att en handling ska an- ses vara färdigställd enligt 2 kap. 7 § första stycket TF krävs inte något särskilt formellt förfarande (prop. 1975/76:160 s. 143). Däremot krävs att någon åtgärd vidtas som visar att handlingen är färdig- ställd (HFD 2013 ref. 86). En incidentrapport som inte längre ska omarbetas eller ändras och som förts in i det system för datalagring som används inom myndigheten är enligt vår mening att bedöma som färdigställd i den mening som avses i 2 kap. 7 § TF (jfr RÅ 1998 ref. 30 och , Förvaltningsrättslig tidskrift, 2014 s. 255 med hänvisningar). Detta talar för att Åklagarmyndig- hetens och Ekobrottsmyndighetens incidentrapporter bör ses som allmänna handlingar när uppgifterna har lagts in i rapporterings- systemet och varje enskild rapport färdigställts. Utrymmet för att se t.ex. alla incidentrapporter som internt arbetsmaterial i ett och samma pågående ärende är enligt vår uppfattning begränsat. De incidentrapporter som upprättas inom och Eko- brottsmyndigheten är då också att se som allmänna handlingar. Uppgifter från och domstolarna har till utredningen framfört att det behövs ett starkare sekretesskydd för incidentrapporter. Befintliga sekretess- bestämmelser ger enligt inte ett tillräckligt skydd för uppgifter som kan motverka säkerhetsarbetet i domstolarna. Domstolarnas incidentrapporter har bedömts vara allmänna hand- lingar och lämnas ut på begäran eftersom det inte gäller någon sekre- tess för uppgifterna. Detta kan enligt innebära en risk för att domstolarnas säkerhetsrutiner kan kartläggas. Det kan, mer konkret, vara fråga om uppgifter om utrycknings- och svars- tider vid larm och andra händelser, egenskaper hos lås- och larm- system, val av åtgärd och bemanning vid olika incidenter, uppgifter om säkerhetskontroller, vaktbemanning och säkerhetsorganisation. Sekretesskydd för incidentrapporter m.m. En annan negativ konsekvens av offentligheten är enligt Domstols- verket att enskilda medarbetare i domstolarna går att identifiera och att rapporteringen i sig kan leda till negativa konsekvenser. Enligt har domstolarna på grund av offentlig- heten blivit allt mer restriktiva med vilka uppgifter man väljer att rapportera. Incidentrapporterna är så knapphändiga att de en- ligt är svåra att använda. Möjligheten att beskriva en incident i fritext har tagits bort för att undvika möjligt negativa konsekvenser av att uppgifterna blir offentliga. uppfattar också att domstolarna i allt högre grad väljer att förmedla uppgifterna informellt genom t.ex. telefonsamtal i stället för att rapportera incidenten. bedömer att ett starkare sekre- tesskydd för incidentrapporter är viktigt för att utveckla säkerhets- arbetet inom Domstolar. Ett starkare sekretesskydd skulle göra det möjligt för domstolarna att rapportera uppgifter som krävs för att bedöma ordnings- och säkerhetsläget, utveckla rutiner och erbjuda realistiska krisövningar och annan utbildning till domstol- arna. har även framhållit vikten av öppenhet och in- syn i myndigheternas verksamhet och att media kan rapportera om hot, våld och andra incidenter som förekommer, men lyft fram att detta intresse kan tillgodoses på sätt som inte påverkar säkerhets- arbetet i domstolarna eller får andra negativa konsekvenser. En möjlighet som lyfts fram har varit att på motsvar- ande sätt som och ut- förligt och regelbundet offentliggör sammanställningar av incident- statistiken. uppfattning har i stort bekräftats vid de möten som utredningen har haft med bl.a. domare och säkerhetsansvariga i domstolarna runt om i landet. Vid de möten och seminarier som utredningen har haft i domstolar runt om i landet har deltagarna i det närmaste enhälligt gett uttryck för att incidentrapporter bör ha ett starkare sekretesskydd än vad de har . Sekretesskyddet för incidentrapporter bör stärkas Det bör ställas höga krav på ordningen och säkerheten i domstol- arna. Detta är en förutsättning för en rättssäker och effektiv rätts- skipning. God ordning och en hög säkerhetsnivå är grundläggande Sekretesskydd för incidentrapporter m.m. för att medborgarna ska känna förtroende för domstolarna och känna sig trygga att medverka som parter eller vittnen i en rätte- gång. Det arbetet försvåras om befintliga sekretessbestämmelser inte ger ett tillräckligt skydd. Som och flera dom- stolar pekat på finns det känsliga uppgifter om ordnings- och säker- hetsarbetet som faller eller riskerar att falla utanför tillämpnings- området för befintliga sekretessbestämmelser. En konsekvens av detta tycks vara att domstolarna på grund av offentligheten blivit mer återhållsamma i incidentrapporteringen och i stället förmedlar information om viktiga händelser informellt. Även detta försvårar ett effektivt ordnings- och säkerhetsarbete. Uppgifterna från och domstolarna visar att det finns ett behov av ett starkare skydd för incidentrapporter. Ett stärkt sekretesskydd skulle vara ett led i att ge domstolarna bättre förutsättningar att förebygga och ingripa mot hot, våld och andra säkerhetsrisker. Det som i första hand bör komma i fråga är sekre- tess för känsliga uppgifter om det kan motverka arbetet med att upprätthålla ordningen och säkerheten i verksamheten om uppgiften röjs. Även om de flesta uppgifter i incidentrapporterna normalt inte är känsliga, förekommer uppgifter som kan utnyttjas t.ex. för att kartlägga domstolarnas och interna säkerhets- rutiner. Det kan t.ex. gälla beredskapen för olika slags händelser, uppgifter om vilka åtgärder som vidtas och andra uppgifter av bety- delse för domstolarnas förmåga att hantera angrepp och hot. Andra exempel som kan nämnas är rutiner för säkerhetskontroll för att förhindra införsel av otillåtna föremål och hur föremålen hanteras. Någon sekretessbestämmelse som gör det möjligt för Domstols- verket eller en domstol att hålla sådana uppgifter hemliga med hän- syn till risken för kartläggning finns inte. Detta kan få till följd att en domstol som t.ex. ska rapportera en incident där de interna säker- hetsrutinerna visat sig bristfälliga eller otillräckliga därigenom också kommer att göra bristerna offentliga. Det nuvarande sekretesskyddet för säkerhets- och bevakningsåtgärder är, i nu relevanta delar, begränsat till byggnader, lokaler och inventarier (18 kap. 8 § 1 OSL). Men när det gäller uppgifter om säkerhetsåtgärder som avser annat än de punkter som räknas upp i 8 §, t.ex. uppgifter vars syfte är att upprätthålla ordningen och säkerheten utan att avse själva bygg- naden eller lokalen finns inte någon tillämplig bestämmelse om sekretess. Sekretesskyddet framstår som svagare än på andra, lik- Sekretesskydd för incidentrapporter m.m. nande, områden. Sekretess gäller t.ex. inom brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet som inte har anknytning till något konkret fall för bl.a. resurs- eller organisa- tionsfrågor, vissa arbetsrutiner och metoder samt utnyttjande av lokaler eller viss utrustning, om syftet med beslutade eller förut- sedda åtgärder skulle motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (jfr m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, 18 kap. 1 §, , Zeteo). Det är väsentligt för domstolarnas säkerhetsarbete att uppgifter alltid kan hållas hemliga i de fall där ett röjande av uppgifterna skulle motverka arbetet med ordningen och säkerheten. Detsamma gäller motsvarande uppgifter inom och Eko- brottsmyndigheten. Det finns alltså, sammantaget, ett behov av sekretess som inte kan tillgodoses med dagens regler. Behovet av ökad sekretess måste dock alltid ställas mot intresset av insyn. Det finns också ett mycket stort insynsintresse i domstolarnas verksam- het. Detta gäller också och Ekobrottsmyndig- hetens verksamhet. Insynsintresset och verksamheternas centrala uppgifter förutsätter goda möjligheter till insyn och kontroll. Mot den bakgrunden bör sekretesskyddet för verksamheten begränsas med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att det råder en presum- tion för offentlighet. Detta kan väntas leda till att de flesta incident- rapporter kommer att vara offentliga även i fortsättningen. Men när det gäller uppgifter som kan motverka arbetet med ordningen och säkerheten anser vi att skälen för sekretess väger tyngre än intresset av insyn. Vi föreslår därför att det ska gälla sekretess för uppgifter hos domstol, och för uppgift i incidentrapport, om det kan antas att det motverkar arbetet med ordningen och säkerheten i domstolens eller myndighetens verk- samhet om uppgiften röjs. Bör sekretess gälla även för andra uppgifter? Nästa fråga är sekretessbestämmelsens räckvidd och om sekretessen bör utökas även i andra avseenden. Det kan t.ex. diskuteras om även enskilda medarbetares personuppgifter i incidentrapporter ska kunna skyddas. För detta talar att detta från domstolshåll lyfts fram som en negativ konsekvens av offentligheten och att enskilda Sekretesskydd för incidentrapporter m.m. medarbetare som kan känna igen sig i rapporteringen upplever detta som obehagligt. Problemet tycks vara större på vissa mindre dom- stolar. Ett annat argument för ökad sekretess är att befintliga sekre- tessbestämmelser inte är tillämpliga i sådana situationer (jfr 21 kap. 7 och 39 kap. 1–3 §§ OSL). Utredningen har förståelse för den oro som finns. Det krävs dock vägande skäl för att göra avsteg från den grundlagsfästa offentlig- hetsprincipen och sekretess bör därför gälla endast i den omfatt- ning som är nödvändig. För den bedömningen har det betydelse att informationen i incidentrapporterna är knapphändig. Några namn på de inblandade personerna anges som regel inte. De enda namn som anges i det urval som utredningen har granskat är namnen på den tjänsteman som rapporterat händelsen, vilket ofta inte är den utsatta personen utan säkerhetschefen eller den administrativa chefen. Vissa incidentrapporter innehåller dock beskrivningar som gör att den person som beskrivs i en viss händelse lätt kan identifiera sig själv som den som beskrivs, t.ex. utifrån uppgifter om tjänstetitel och kön. Till skillnad från beskrivningen av händelsen och av de åtgär- der som vidtagits är dock personuppgifter inte något som behövs i arbetet med ordningen och säkerheten. Skälen för sekretess för sådana uppgifter i incidentrapporter som t.ex. kan användas för att identifiera enskilda personer har enligt vår mening inte sådan tyngd att de motiverar ett avsteg från huvudregeln om offentlighet. En sådan sekretessbestämmelse riskerar att föra för långt, även om det inte kan uteslutas att enskilda medarbetare avhåller sig från att be- rätta om händelsen på grund av risken för att kunna identifieras i nyhetsrapporteringen. Slutsatsen blir därför att det inte bör införas någon sekretessbestämmelse som skyddar personuppgifter i incident- rapporter. En grundläggande princip i offentlighets- och sekretesslagen är att sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Som nämnts har ett övergripande och samordnande ansvar för säkerhetsarbetet (se 2 kap. ovan). Incidentrapporteringen bygger dock på att uppgifterna lämnas till , vilket inte skulle vara Sekretesskydd för incidentrapporter m.m. möjligt om sekretess skulle gälla mellan myndigheterna. Till detta ska läggas att de incidentrapporter som innehåller uppgifter som omfattas av sekretess är av särskilt stor betydelse för säkerhets- arbetet. Det bör därför införas en bestämmelse som gör det möjligt för domstolarna att lämna även sådana uppgifter till . En näraliggande fråga är om sekretessen ska följa med när en domstol lämnar uppgifter till . Huvudregeln är näm- ligen att sekretess inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Det beror bl.a. på att behovet av sekretess och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset utan måste vägas mot intresset av insyn i myndig- heternas verksamhet. Klart är att offentlighetsintresset i vissa fall kan kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myn- dighet är offentliga hos en annan myndighet (prop. 1979/80:2 Del A s. 75–76). Som nämnts bygger dock incidentrapporteringen på att eventuell sekretess överförs till . I annat fall skulle sekretesskyddet för uppgifterna i praktiken bli utan verkan efter- som sekretessen inte skulle gälla hos den förvarande myndigheten. Det rör sig heller inte om en situation där har direktåtkomst till uppgifterna hos domstolen och sekretessen över- förs med stöd av 11 kap. 4 § OSL. Det bör därför införas en bestäm- melse om överföring av sekretess. Sekretesstidens längd varierar beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. När det gäller sekretess för uppgifter om säkerhetsåtgärder, metoder, rutiner och liknande har lagstift- aren i något fall begränsat sekretesstiden (18 kap. 1 § OSL), medan sekretesstiden i andra fall inte har begränsats (18 kap. 8 § OSL). I de flesta bestämmelser begränsas den tid som sekretess för en uppgift i en allmän handling kan gälla. torde uppgifterna knappast heller kunna motverka arbetet med ordningen och säker- heten på ett sätt som motiverar att sekretesstiden gäller utan begräns- ning. Därför anser utredningen att det är tillräckligt med en sekre- tesstid . Det motsvarar också vad som gäller i uppgifter som avses i 18 kap. 1 § OSL. Den nya sekretessbestämmelsen har ett sakligt samband med vissa bestämmelser i 18 kap. OSL. Redaktionellt framstår det mest lämp- ligt att placera bestämmelsen i en ny paragraf i anslutning till 18 kap. 8 § OSL, som är den sekretessbestämmelse som är tillämplig på säker- hets- och bevakningsåtgärder. Sekretesskydd för incidentrapporter m.m. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör inte begränsas Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker genom utlämnande av allmän handling, muntligt eller på annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av yttrandefrihetsgrundlagarna har som huvudregel före- träde framför tystnadsplikten. Stor återhållsamhet bör iakttas vid prövningen av om det bör göras undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter i ett särskilt fall. Enligt vår bedömning finns det inte tillräckliga skäl att göra undantag. Det rör sig bl.a. om sekretess med ett rakt skaderekvisit och där uppgifterna rör myndighetsutövning där insynsintresset är starkt (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 111–112). En inskränkning av meddelar- friheten är mot den bakgrunden inte motiverad. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör därför ha företräde framför den tyst- nadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen. 10.2Behövs ett starkare sekretesskydd för uppgifter om domstolsbyggnader? Bedömning: Det bör inte införas något ytterligare sekretesskydd för uppgifter om byggnader eller lokaler som används eller ska användas av Domstolar. Enligt nuvarande regler gäller sekretess för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs och åtgärden avser byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier (18 kap. 8 § 1 OSL). Sekretesskydd för incidentrapporter m.m. Det bör inte införas något ytterligare sekretesskydd för uppgifter om domstolsbyggnader har i en skrivelse till (Ju2010/9342/DOM) förordat att sekretesskyddet för byggritningar avseende domstolsbyggnader ska stärkas. Bakgrunden var att rit- ningar över domstolsbyggnader måste lämnas in till kommunen i samband med en ansökan om bygglov. I samband med det s.k. heli- kopterrånet i uppmärksammades att byggritningar på domstolsbyggnader där säkerhetsåtgärder framgår efter prövning enligt 18 kap. 8 § OSL hade lämnats ut som allmän handling av kom- munen. Enligt hade det vid en kontakt med flera kommuner konstaterats att det inte fanns någon kommun som tillämpade bestämmelsen på så sätt att handlingarna omfattades av sekretess. Att begränsa tillgången till information om domstolarnas närmare utformning kan höja säkerhetsnivån och bidra till att förebygga risken för incidenter. Detta kan t.ex. gälla säkerhetsanpassade utrym- men som transportgångar för häktade och andra utrymmen innan- för skalskyddet. Sekretess för uppgifter om byggnadskonstruk- tioner som rör säkerheten i domstolen omfattas emellertid redan av bestämmelsen i 18 kap. 8 § OSL, även om den begränsas av ett rakt skaderekvisit. Vår bedömning är att befintliga regler ger ett grund- läggande sekretesskydd för de uppgifter som det här är fråga om. Till detta ska läggas att ett förstärkt sekretesskydd antagligen inte skulle förhindra att uppgifterna sprids, t.ex. när arbetskopior av byggritningar används av anställda och underentreprenörer. För att motverka sådant krävs andra åtgärder än förstärkt sekretess, t.ex. att beställaren (byggherren) ställer krav på entreprenören i fråga om tillgång till ritningarna. Vid ett möte med utredningen har Dom- stolsverket också framhållit att behovet inte är lika tydligt ut- talat som . har lyft fram att man till viss del ser andra sätt att skydda känsliga uppgifter, t.ex. genom att koda uttrycken på byggritningar på ett annat sätt så att man inte enkelt kan utläsa var transportgångar för häktade finns. kan avtalsvägen också verka för att byggherren ställer krav på entre- prenören för att begränsa vilka som har tillgång till ritningarna. Vår samlade bedömning är att bestämmelsen i 18 kap. 8 § OSL väsentligen tillgodoser det behov som finns av att sekretesskydda Sekretesskydd för incidentrapporter m.m. känsliga uppgifter om domstolsbyggnader. Det finns i övrigt inte tillräckliga skäl att frångå huvudregeln om att uppgifter i allmänna handlingar är offentliga. Det bör alltså inte införas något ytterligare sekretesskydd för uppgifter om byggnader eller lokaler som används eller ska användas av Domstolar. 11.1De nya reglerna ska vara tillämpliga i förvaltningsprocessen och vid handläggning av domstolsärenden Förslag: De nya och ändrade bestämmelserna i ska även vara tillämpliga i förvaltningsprocessen och vid hand- läggning av domstolsärenden. Ordnings- och säkerhetsproblemen i domstolar är inte begränsade till de allmänna domstolarna.