sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Den danska skatteskillnaden rättfärdigades med stöd av undan- tagen för statligt stöd i artikel 107.3 c EUF-fördraget (underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter) eftersom den ansågs grundad på ett allmänintresse. Kommissionen uttalade att de argu- ment som de danska myndigheterna hade lagt fram för att motivera antagandet av den anmälda åtgärden var välgrundade och att den anmälda lagen om spel, i den utsträckning den var avsedd att libera- lisera marknaden och tillåta danska och utländska onlinespelaktörer att erbjuda sina tjänster till personer med hemvist i sam- tidigt som de såg till att de uppfyllde de nödvändiga villkoren för att beviljas licens från de danska myndigheterna, tjänade som ett väl- definierat mål i allmänhetens intresse. Med tanke på dessa aspekter ansåg kommissionen att den lägre skattesatsen för onlinespel var ett lämpligt instrument för att nå de liberaliseringsmål som gällde för den nya lagen om spel. Målet för den föreslagna spellagen är också att, åtminstone delvis, liberalisera den svenska spelmarknaden. Det kan hävdas att detta är ett väldefinierat mål i allmänhetens intresse, som inte bör innebära att en befintlig allmännyttig sektor drabbas mycket hårt eller t.o.m. riskerar att slås ut. 22 Kommissionens beslut av om åtgärd C 35/10 (f.d. 302/10) som avser att genomföra i form av beskattning av onlinespel enligt den danska lagen om spelskatter (2012/140/EU). Är det möjligt att behålla en särskild skattemodell för vissa bordsspel? Restaurangkasinon är ett av ett fåtal undantag från huvudregeln att privat vinstintresse inte får förekomma på den svenska spelmarkna- den Det ska dock observeras att verksamheten är tänkt att utgöra ett komplement av förströelsekaraktär till annan verksamhet. Restau- rangkasinon är således inte förbehållna staten eller folkrörelserna och i praktiken anordnas allt spel på restaurangkasinon av privata företag. Detsamma gäller det andra undantaget från huvudregeln, nämligen kasinospel på fartyg i internationell trafik. Även målsättningen med den svenska lagstiftningen har betydelse. I målet Ladbroke mot kommissionen23 framhöll sålunda EU-dom- stolen att avgifter som togs ut på insatser vid vadhållning avseende kapplöpningar kunde vara olika, med hänsyn till olika kapplöpnings- systems karaktär. En gynnande behandling innebar i en sådan situa- tion inte att det förelåg statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 EUF-fördraget. Domstolen uttalade att eftersom de två kategorierna av vadhållning inte var identiska, kunde en gynnande behandling i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget inte automatiskt anses föreligga pga. att dessa kategorier behandlas olika. I detta mål accepterades alltså att olika lotteriskatt togs ut beroen- de på spelens karaktär.24 Ett bibehållande av bordsskattemodellen innebär en skatteförmån i förhållande till den skattenivå och regler som i övrigt gäller enligt förslaget till ny spelskattelag (vid en spelskatt på skulle t.ex. de tidigare restaurangkasinoanordnarna således betala i skatt. En avsevärd ökning i förhållande till nu gällande skattenivå). Fråga är då om detta ”undantag” är motiverat av det relevanta systemets karaktär och allmänna systematik? När beskattningen av roulett och liknande infördes anförde dep.ch. 1972:128 bl.a. följande. 23Mål C-353/95 P, Tiercé Ladbroke mot kommissionen. 24I sin dom i målet Ferring upprepade att en gynnande behandling inte före- ligger om en särbehandling är berättigad av anledningar som har samband med ett systems inre logik (mål C-53/00, Ferring, punkt 17). I debatten har förekommit uttalanden eller yrkanden om totalt förbud för sådant spel eller att de privata vinstintressena i denna spelverk- samhet borde elimineras helt eller delvis. I sådant sammanhang har också framförts tanken på en särskild spelbeskattning. (s. 45) Vid en beskattning av de här aktuella spelen finns det särskilda skäl att uppställa krav om tillstånd av offentlig myndighet. I likhet med vad som gäller beträffande annan indirekt beskattning krävs registrering av de skattskyldiga för kontroll och redovisning av spelskatten. Registre- ringen bör som utredningen framhållit baseras på lämnade speltillstånd. (s. 47 f.) Liksom utredningen anser jag att valet i fråga om utformningen av beskattningen står mellan en skatt på behållningen av spelet och en skatt i forma av en fast avgift. Utredningen har för sin del förordat den förstnämnda lösningen, främst av det skälet att den erbjuder en jämnare och likvärdigare beskattning än en fast avgift. Ett flertal remissinstan- ser förordar emellertid en fast avgift under åberopande av att den be- skattningsformen har väsentliga fördelar från kontrolltekniska och andra praktiska synpunkter. Även om jag har full förståelse för utredningens motiveringar anser jag att de invändningar som vid remissbehandlingen rests mot den förordade lösningen har sådan tyngd att de ej kan lämnas utan beaktande. Jag har därför ansett mig böra frångå den av utredning- en förordade lösningen och förordar i stället att en beskattning av såväl automat- som roulettspelet införs i form av en fast avgift, licensavgift. (s. 54) När det gäller införandet av den nuvarande utformningen av punkt- beskattningen av restaurangkasino anförde regeringen följande (prop. 1993/94:243, Försäljning av AB Tipstjänst till svenskt föreningsliv m.m., s. 11). Regeringen anser det vara väl motiverat att förenkla reglerna för roulettbeskattningen. Spelskatten för roulettspel bör bestämmas en- dast i förhållande till det antal bord speltillståndet omfattar, vilket med- för betydande administrativa förenklingar. Såväl som förslag beräknas ge oförändrade skatteintäkter. Lotteri- nämndens förslag innebär den minsta förändringen av skattebelast- ningen för de som betalar spelskatt för roulettspel. Regeringen anser det därför lämpligt att spelskatten på roulettspel ändras i enlighet med detta förslag med det tillägget att om rätt till spel föreligger på flera bord än fem skall skatt för vart och ett av dessa bord tas ut med . Ändringen föreslås träda i kraft . Licens till landbaserat kommersiellt spel och spel på fartyg i inter- nationell trafik kan ges till alla som uppfyller de generella kraven. Inte heller skatten i sin nuvarande utformning har några diskrimi- nerande inslag eftersom den ska betalas av alla med en sådan licens. Nuvarande punktbeskattning fungerar väl p.g.a. att den är enkel, förutsägbar och svår att kringgå. Det är däremot svårt att uttala sig om de långsiktiga skatteffekterna av en övergång till den alternativa föreslagna spelskattemodellen eftersom ett byte av skattemodell får stora effekter för den aktuella sektorn. På samma sätt som arbetet kring fortsatt skattebefrielse för all- männyttigt spel har utredningen berört denna fråga med företrädare för kommissionen. Dessa har framhållit att de totala skatteintäkterna för denna spelverksamhet inte är försumbara och att kommissionen – helst i en föranmälan – vill ha mer underlag rörande spelets för- ströelsekaraktär, risk för problemspelande m.m. Utredningen, som delar kommissionens uppfattning om den fort- satt hanteringen, vill – liksom tidigare – peka på att målet för den föreslagna spellagen är att, åtminstone delvis, liberalisera den svenska spelmarknaden. Det kan hävdas att detta är ett väldefinierat mål i allmänhetens intresse, som inte bör innebära att särskilt de mindre aktörerna inom den aktuella sektorn riskerar att slås ut. Detta skulle också medföra ökade risker för illegalt spel. En synkronisering av skattemodellerna drabbar också i huvudsak en enda (börsnoterad) aktör. Bestämmelserna i artikel 107.3 ger kommissionen ett omfattande ut- rymme för skönsmässig bedömning av om en stödåtgärd ska god- kännas eller inte. För att underlätta för medlemsstaterna att utforma sina stödåtgärder så att de är förenliga med den inre marknaden har kommissionen utfärdat en rad meddelanden och riktlinjer för vad den fäster vikt vid i sin bedömning av anmälda stödåtgärder. Statsstödsreglerna vilar på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Med- lemsstaterna får inte införa detta slag av stödåtgärder förrän kom- missionen granskat åtgärderna (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka. För det fall medlemsstaten vägrar att följa kommissionens beslut kan kommissionen välja att väcka talan inför . Med- lemsstaten riskerar då att fällas för fördragsbrott med kännbara böter som följd. Genomförandeförbudet har av an- setts ha s.k. direkt effekt, vilket innebär att det kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar.25 reglerar lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler återkrav av olagliga statsstöd. Den som har lämnat olagligt stöd, dvs. stöd i strid med genom- förandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget, ska återkräva stödet och den som har tagit emot olagligt stöd ska betala tillbaka stödet, om inte återkrav eller återbetalning får underlåtas enligt unions- rätten (2–3 §§). Som framgått ovan har utredningen inte kunnat dra slutsatsen att skattebefrielsen av spel för allmännyttiga ändamål eller beskatt- ningsmodellen för landbaserat kommersiellt spel inte utgör statsstöd. Båda dessa frågor bör därför anmälas till för prövning, i första hand genom en s.k. föranmälan. Regeringen bör, om den aviserade tidsplanen ska hålla, inleda detta förfarande . Det kan framhållas att genomförandet av den danska spelregleringen försenades med till följd av klago- mål på och den efterföljande statsstödsprövningen av den danska spelskatten. 26.10Den föreslagna skattemodellens effekter på statens inkomster och överskottet från spel För att värdera effekterna av den föreslagna skattemodellen på statens inkomster utgår samtliga beräkningar i detta avsnitt från situationen på den svenska spelmarknaden . Metoden är att jämföra inkomstutfallet av att tillämpa den föreslagna modellen marknadssituation med det faktiska utfallet . 25 Se bl.a. dom i mål 120/73 . Se även prop. 2012/13:84 Olagligt statsstöd. SOU 2017:30 Skatt på spel Tabell 26.4 Nettoomsättning på den svenska spelmarknaden () Aktörer utan svenskt tillstånd Marknaden har delats upp i ett antal potentiella skattesubjekt som kan bli skattskyldiga med den nya skattemodellen. Svenska Spels om- sättning delas t.ex. upp i fyra olika skattesubjekt såsom konkur- rensutsatta spel som kommer att erbjudas med licens, lotteri och nummerspel som fortsatt exklusivt kommer erbjudas av , samt Casino Cosmopol och värdeautomatspel. Folkrörelserna och landbaserad bingo omfattar ett stort antal aktörer som inte föreslås beskattas i den föreslagna modellen. Landbaserat kommersiellt kasinospel (nuvarande restaurangkasinon) och spel på fartyg i inter- nationell trafik föreslås beskattas på motsvarande sätt som . De olika aktörstyperna redovisas dock tillsammans för överskådlighet. Omsättningen för de aktörer som verkar utan svenskt tillstånd upp- gick till . I den föreslagna modellen antas denna omsättning kanaliseras i olika grad i olika scena- rier, med olika skatteutfall som följd. Skatt på spel SOU 2017:30 Tabell 26.5 Behållningen från spel (nettoomsättning) på den svenska spelmarknaden () Aktörer utan svenskt tillstånd Källa: Lotteriinspektionen och egna beräkningar Statens inkomster från spelmarknaden härrör från ett system där staten punktbeskattar ATG:s behållning från spel samt restaurang- kasinoanordnare i form av en skatt per spelbord. Utöver detta får staten inkomster från i form av det överskott som bo- laget genererar. Statens samlade inkomster från spelmarknaden var 2015. Där huvuddelen av inkomsterna var från . Punktskatten på ATG:s verksamhet genererade medan bordsskatten generade . Utredningens föreslagna modell innebär en punktskatt på behåll- ningen från spel samt att spelbolagen ska betala bolagsskatt. Denna punktskatt gäller oavsett spelform och spelanordnare med undan- tag för restaurangkasinoanordnare (numera landbaserat kommersiellt kasinospel) och för kasinospel på fartyg i internationell trafik som föreslås ha fortsatt skatt per spelbord. Ytterligare undantag föreslås för spelverksamhet där överskottet går till allmännyttiga ändamål (inklusive landbaserat bingo). 26 ATG:s nettoomsättning och skattebas skiljer sig något åt. Den effektiva skattesatsen på nettoomsättning är därför i stället för . Det finns nedåtrisker, t.ex. om spelmarknaden, licenssystemet och berörda spelföretag inte utvecklas i enlighet med utredningens be- dömningar, som kan leda till att det offentligfinansiell utfallet kan bli svagare. Tabell 26.6 Statens möjliga inkomstkällor i det föreslagna systemet Nya aktörer med licens Källa: Egna beräkningar I huvudscenariot antas att kanaliseringsgraden når av de konkurrensutsatta delarna av marknaden, dvs. delas i ett bolag som hanterar lotterier och nummerspel, Casino Cosmopol och värdespelsautomater och ett kon- kurrensutsatt bolag som hanterar onlinekasino, vadhållning, bingo online och onlinepoker. Alla beräkningar baseras på att punktskatten är . De nya spelmarknadsreglerna kan förutsättas påverka priset på spel och andra viktiga marknadsaspekter som förändrar både den totala efterfrågan och dess sammansättning. I detta statiska scenario antas dock marknadsutfallet förbli oförändrat för att uppskatta effekterna på statens inkomster enbart till följd förändringarna i skattereglerna. I tabell 26.7 redovisas statens uppskattade inkomster med den nya skattemodellen. Enligt denna modell skulle spelmarknaden gene- rera i punktskatt, 1 220 miljoner i bolagsskatt och i överskott från . Totalt kan statens inkomster förväntas vara . Tabell 26.7 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen beskattningsmodell () Nya aktörer med licens Not: Bolagsskattebasen beräknas som bolagens nettoomsättning med avdrag för punktskatt och rörelsekostnader. Not: Tabellen utgår från kanaliseringsgrad för allt spel som är konkurrensutsatt och kräver en licens. kanaliseringsgrad innebär därmed den ackumulerade omsättningen för hästvadhållning, sportvadhållning, poker, online bingo, online kasino och övriga onlineprodukter som nya aktörer med licens tillgodoser. Den ackumulerade omsättningen för dessa spel uppgår till . Not: Det antas att hela kanaliseringsförlusten sker hos de nya aktörerna med licens. Givet kanaliseringsgrad så innebär det att av antas ske utanför regleringen. Det innebär en kanaliseringsgrad på av de nya aktörerna med licens. Källa: Egna beräkningar I beräkningarna uppskattas att de nya aktörer som har licens betalar en punktskatt på dryg . Dessa nya aktörer antas dock fortsatt vara baserade utomlands och inte vara inkomstskatte- skyldiga i . Detta betyder att de inte kan förväntas betala bolagsskatt. Med liknande argumentation kan skatteinkomsterna från ATG:s bolagsskatt ifrågasättas. Det finns en betydande risk att ATG väljer att lokalisera sin verksamhet utomlands för att på detta minska sina skatteutgifter. Om den del av som han- terar licensspelen säljs kan även denna bolagsskatteinkomst för- svinna. Sammantaget innebär detta en möjlig årlig inkomstförlust för staten på 520 + 137 = . Detta betyder att den föreslagna skattemodellen kan förväntas generera knappt 6 mil- jarder kronor i inkomster till staten om ATG inkomstbeskattas i en annan jurisdiktion och om Svenska Spels licensspel säljs till en privat aktör som flyttar verksamheten utomlands. Förändringar i statens inkomster I tabell 26.8 redovisas skillnaden i statens inkomster mellan den nu- varande och utredningens föreslagna modell. Punktskatteinkomst- erna ökar med . Detta beror på att betalar in punktskatt för samtliga spelformer de erbjuder. Punkt- skatten från ATG bedöms minska med då deras punktskatt minskar med från till . Skatte- minskningen från ATG kompenseras till stor del av att de aktörer som saknar svenskt tillstånd betalar punktskatt. Tabell 26.8 Förändring i statens intäkter från spelmarknaden (föreslagen – nuvarande beskattningsmodell, ) Nya aktörer med licens Källa: Egna beräkningar Bolagsskatten ger , och står för och ATG . Bolagsskatten från landbaserat kommersiellt kasinospel (nuvarande restaurang- kasinon) och spel på fartyg i internationell trafik är så pass liten att den inte påverkar resultatet. Överskottet från bedöms minska med 2 315 miljo- ner jämfört med nuvarande modell. Anledningen till detta är att Svenska Spels resultat belastas med spelskatt och inkomstskatt. Eftersom fortsatt antas vara statligt ägt är statens inkomster från oförändrade. Skillnaden för är att statens inkomster i stället kommer från tre olika källor i stället för att enbart genereras som överskott. minskar men en stor del av detta kompenseras för genom att ATG betalar bolagsskatt. Utöver detta tillkommer punktskatteintäkter från de aktörer som inte har något tillstånd i . Ut- redningens föreslagna modell genererar således mer än nuvarande system. Givet att ATG inte betalar bolagsskatt innebär förslaget att statens inkomster minskar med . Förslaget kan ur ett statiskt marknadsperspektiv därför i det närmaste ses som helt fiskalt neutralt och därför lämna statens förutsättningar att finansiera sin verksamhet som oförändrade. Det ovan redovisade huvudscenariot bygger på ett flertal antagan- den. Detta avsnitt syftar på att förändra några av dessa antaganden för att bedöma resultatens känslighet. De parametrar som ändras är skattens storlek, kanaliseringsgraden, samt förslaget om skattebe- frielse för vissa aktörer. Endast ett antagande ändras i taget för att kunna bedöma känsligheten. Alternativa antaganden om skattens storlek I tabell 26.9 redovisas statens inkomster med en punktskatt på 15 pro- cent, den föreslagna skattesatsen på samt av behållningen från spel. Tabell 26.9 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen skattemodell efter skattesats () Källa: Egna beräkningar SOU 2017:30 Skatt på spel En punktskatt på medför att statens inkomster blir . Jämfört med nuvarande system blir statens skatteinkomster 277 miljoner högre. Räknas ATG:s bolagsskatt av, i detta fall , betyder detta att staten kan förvän- tas förlora i inkomster. En skattesats på 15 pro- cent försämrar därmed förutsättningarna för staten att finansiera sin verksamhet. En punktskatt på medför i stället att statens inkomst- er blir . Jämfört med nuvarande system blir statens skatteinkomster 624 miljoner högre. Räknas ATG:s bolags- skatt av, i detta fall , betyder detta att staten kan förväntas öka sina inkomster med . En skattesats på förbättrar därmed förutsättningarna för staten att finansiera sin verksamhet. På samma sätt innebär skattenivåer att statens offentligfinansiella position kan förväntas för- bättras, givet att kanaliseringsgraden kan upprätthållas. Alternativa antaganden om kanaliseringsgrad I tabell 26.10 redovisas statens inkomster när kanaliseringsgraden ändras, allt annat lika. De valda kanaliseringsgrader som redovisas är 90 (huvudscenario) 85, . I alla scenarier beror kanali- seringsgraden på hur pass många aktörer som inte har något svenskt tillstånd som skaffar ett tillstånd i licenssystemet. En lägre kanaliseringsgrad än i huvudscenariot betyder därför att enbart punktskatteinkomsterna från de nya licensierade aktörerna påverkas. Statens inkomster från de andra aktörerna är således oför- ändrade. Skatt på spel SOU 2017:30 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen skattemodell efter kanaliseringsgrad () Not: En kanaliseringsgrad på innebär en kanaliseringsgrad för de nya aktörerna med licens på . En kanaliseringsgrad på innebär en kanaliseringsgrad på för de nya aktörerna med licens. En kanaliseringsgrad på innebär en kanaliseringsgrad på . En kanaliseringsgrad på innebär en kanaliseringsgrad för de nya aktörerna med licens på Källa: Egna beräkningar Om den föreslagna skattemodellen endast uppnår en kanaliserings- grad på innebär detta att statens inkomster från spel- marknaden blir , vilket är mer än jämfört med det nuvarande systemet. Även vid lägre kanali- seringsgrader kan statens finanser förväntas förstärkas jämfört med dagens system. Denna slutsats är dock beroende av hur ATG kan förväntas agera. Givet att de flyttar delar av sin verksamhet och in- komstbeskattas utomlands innebär detta att staten förlorar 520 mil- joner kronor i bolagsskatter. Kanaliseringsgrader innebär därför att statens inkomster blir lägre än i det nuvarande systemet. Vid 85 procents kanaliseringsgrad blir statens inkomster i det föreslagna systemet cirka 140 miljoner lägre än i nuvarande system om ATG inte betalar bolagsskatt. Vid kanaliseringsgrad blir inkomsterna 270 miljoner lägre. Alternativa antaganden om skattebefrielse Utredningens förslag innebär skattebefrielse för folkrörelsernas spel och att restaurangkasino punktbeskattas per spelbord. I tabell 26.11 redovisas ett scenario där samtliga aktörer i stället beskattas med en enhetlig skattemodell på av behållningen från spel. I detta scenario är statens inkomster , vilket är mer jämfört med huvudscenariot. En sådan modell innebär att Folkrörelserna betalar (inklusive bingo) betalar i punktskatt. får en skatt på , vilket motsvarar en skatteökning jämfört med nuvarande skattesystem. Tabell 26.11 Statens inkomster ifrån spelmarknaden med föreslagen skattemodell och enhetlig skattemodell () Källa: Egna beräkningar I och med att spelmarknaden öppnas för en legal konkurrenssitua- tion och konkurrensvillkoren i många delar utjämnas kan markna- dens utveckling och sammansättning förväntas förändras. En viktig faktor är att marknadspriserna på vissa spel kommer justeras ned och närma sig de priser som gäller på världsmarknaden. Exempel är Svenska Spels pris för sportvadhållning eller ATG:s priser på fasta odds för vadhållning på hästar. Utöver detta introduceras online- kasino som legal spelform där kan tänkas ta betydande marknadsandelar. Det finns även möjligheter att ATG breddar sin portfölj av spel och även de erbjuder andra typer av vadhållning och onlinespel. Litteraturen och kunskaperna om hur spelmarknaderna påverkas av att regelverken anpassas till de nya marknadsvillkoren är dock fattig. Ett skäl är att de omregleringar som genomförts ännu inte fått fullt genomslag och att det är för tidigt att uttala sig om de slut- liga effekterna. Ett annat skäl är att mycket av den ekonomiska litteraturen inom området i många fall beskriver marknader som styrs av äldre regelverk och som ofta karaktäriseras av inhemska mono- polliknande förhållanden, utan tillgång till ett internationellt utbud av onlinespel. Detta i diametral motsats till hur delar av spelmark- naderna fungerar och syftet med att öppna spelmarknaderna för legal internationell konkurrens. Det finns vissa värderingar av hur spelmarknader reagerar på pris- sänkningar på spel, dessa ger dock inte en entydig vägledning för hur skatteunderlaget eller behållningen från spel kan förväntas på- verkas, se även avsnitt 14.11 om priselasticiteter. Det finns anledning att tro att skatteunderlaget kan öka när priset faller eftersom viss litteratur visar på att spelefterfrågan är relativt priskänslig. Sam- tidigt kan priset på spel förväntas falla relativt mycket, och därmed även priskänsligheten. Detta talar i stället för att skatteunderlaget minskar om priset sänks och i synnerhet för de spel som är hårt kon- kurrensutsatta. Utredningen finner det därför svårt att ge en enskild uppskattning av hur det nya regelverket kan tänkas påverka mark- naden, skatteunderlaget och därmed statens inkomster från spel- marknaden baserat på existerande litteratur. talar utvecklingen på den svenska och danska spel- marknaden för att konsumenternas sammantagna utgifter på spel är oberoende av priset på spel och konstanta som andel av den disponibla inkomsten.