sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — 1.en sammanhållen bebyggelse som ska förändras, om det behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden, eller 2.ett byggnadsverk som för ett ändamålsenligt nyttjande är bero- ende av en allmän plats. Regeringens förslag till den nya paragrafen 4 kap. 3 a § utformades emellertid så att kommunen skulle kunna kräva en detaljplan i sam- ma utsträckning som enligt (då) gällande rätt, dvs. 1.en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen, 2.en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang, och 3.ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om a)byggnadsverket är en byggnad eller kräver bygglov, och b)byggnadsverkets användning får betydande inverkan på om- givningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande. Möjligheten att ställa krav på en detaljplan enligt punkt 3 a eller 3 b förutsatte emellertid att byggnadsverket inte kunde prövas i sam- band med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Det bör för övrigt nämnas att regeringen inte föreslog några följdändringar i annan lagstiftning. Som framgår av avsnitt 5.2 kan en detaljplan ha betydelse för hur annan lagstiftning ska tillämpas, men i proposition anförde regeringen att följdändringarna behövde beredas ytterligare (a. prop. s. 65). Regeringen motiverade sitt val att gå fram med ett förslag till ändrat detaljplanekrav enligt följande. Mot bakgrund av att planprocessen ofta tar i anspråk anser reger- ingen emellertid att det finns skäl att redan nu föreslå en ändring av detaljplanekravet i PBL. Därigenom kan byggherrar och kommuner så snart som lagändringen har beslutats börja planera kommande plan- och byggprojekt utifrån de förutsättningar som kommer att gälla . Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Under riksdagsbehandlingen väcktes flera motioner med anledning av förslaget till ändrat detaljplanekrav. I en motion5 föreslogs att skulle avslå lagförslaget i den del det avsåg förslaget om ändrat krav på detaljplan. Enligt motio- närerna skulle ett genomförande av förslaget kunna få en negativ påverkan på bostadsbyggandet. Möjligheten för kommunerna att avstå från detaljplaneläggning skulle också kunna leda till olika tillämpning i kommunerna samt risk för godtycklighet, utpressningssituationer och i värsta fall korruption. Regeringsförslaget ansågs också motverka en hållbar utveckling och möjligheterna att uppnå relevanta miljömål. Motionärerna riktade även kritik mot att regeringen hade valt att lägga fram förslaget trots att man inte har utrett behovet och konsekven- serna av den nödvändiga följdlagstiftningen. I en annan motion6 föreslogs att lagförslaget skulle avslås vad gäl- ler att krav på detaljplan inte ska gälla när byggnadsverkets använd- ning får betydande inverkan på omgivningen. Motionärerna hän- visade till att remissinstanserna riktat kritik mot regeringens förslag i denna del. gjorde följande bedömning (bet.2013/14:CU31, s. 11 f.). Utskottet anser att regeringens förslag utgår från en helt ny syn på detaljplanens betydelse för planering och prövning av markens använd- ning och lämplighet för bebyggelse. Detaljplanen har ansetts vara nödvändig för att i vissa angivna situationer skapa långsiktiga rättigheter och skyldigheter samt skapa en förutsägbarhet om den kommunala utvecklingen. Utskottet vill med anledning av regeringens förslag erinra om skälen till att detaljplanekravet infördes genom den äldre (1987:10), numera förkortad ÄPBL. I pro- positionen (prop. 1985/86:1) framhöll det föredragande statsrådet bl.a. följande vad gäller behovet av ett lagstadgat detaljplanekrav: Detaljplanen bör enligt min mening ha två huvudsyften. Det ena är att reglera förändringar av markanvändning och bebyggelse. Det and- ra är att mera varaktigt reglera bevarande av vissa byggnader och be- byggelsemiljöer eller reglera förutsättningar för förnyelse och ombygg- nad av befintliga bebyggelseområden. I båda fallen handlar det om att för varje fastighet precisera rättigheter och skyldigheter för att man i 5Motion 2013/14:C14 av m.fl. (S) yrkande 2. 6Motion 2013/14:C15 av m.fl. (MP) yrkande 1. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan miljöhänseende skall uppnå en god helhetsverkan och en lämplig sam- hällsutveckling. Det är också viktigt att dessa preciseringar sker i for- mer som ger medborgarna och intressenterna information och möjlig- heter att påverka beslutet. Dessa båda skäl – helhetssyn på lämplighets- frågan och intressenternas inflytande – anser jag tala för att ett detalj- planekrav införs i PBL. Statsrådet konstaterade i detta sammanhang att det inte är självklart att kommunerna av eget intresse alltid kommer att upprätta detaljplaner i tillräcklig utsträckning och att det därför borde införas bestämmelser med krav på att detaljplan ska antas i vissa situationer. Utskottet anser att de skäl som låg till grund för att detaljplanekravet infördes i huvud- sak fortfarande gör sig gällande. Den ordning som regeringen före- språkar innebär en alltför långtgående begränsning av detaljplanekravet som kan medföra en osäkerhet om när det kommer att krävas en de- taljplan. Den kan också, som påpekas i en av motionerna, leda till olika tillämpningar i landets kommuner och till att likartade situationer behandlas olika inom samma kommun. Därigenom motverkas en strä- van efter en ökad förutsägbarhet för fastighetsägare och byggherrar. Utskottet anser således att bör avslå regeringens förslag om att detaljplanekravet ska begränsas på det sätt som beskrivs i propositionens avsnitt 5. delade utskottets bedömning och avslog förslaget om ett ändrat krav på detaljplan (rskr. 2013/14:366). 3.2.3Förslagen i propositionen Genomförande av Seveso III-direktivet I det s.k. Seveso III-direktivet finns krav på åtgärder för att förebygga faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår. Direktivet presenteras i avsnitt 3.3.2. Enligt artikel 13 i Seveso III-direktivet ska medlemsstaterna ha en lagstiftning som reglerar planeringen av markanvändning på ett sådant sätt att målen att förebygga allvarliga olyckshändelser och be- gränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön beaktas. Artikeln täcker lokalisering såväl av nya verksamheter, som ändring av befintliga verksamheter. Artikeln omfattar även nya projekt som bl.a. transportleder, platser som används av allmänheten och bostads- områden i närheten av verksamheter, när lokaliseringen eller utbygg- naderna kan vara en källa till eller öka risken för allvarliga olycks- händelser eller förvärra följderna av dem. Enligt direktivet åligger det vidare medlemsstaterna att på lång sikt se till att upprätthålla tillbör- Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan liga säkerhetsavstånd mellan verksamheter som omfattas av direk- tivet och bostadsområden, byggnader och områden som används av allmänheten, rekreationsområden och, så långt som möjligt, större trafikleder. Vidare ska medlemsstaternas planering i fråga om mark- användning vid behov, genom tillbörliga säkerhetsavstånd eller andra relevanta åtgärder, skydda naturområden som är av särskilt intresse eller är särskilt ömtåliga och som ligger nära verksamheter. Seveso III-direktivet ersatte det s.k. Seveso II-direktivet. Rege- ringen gav en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag på hur Seveso III-direktivet skulle genomföras i svensk rätt (dir. 2013:38), den s.k. Seveso . Uppdraget redo- visades i betänkandet Genomförande av Seveso III-direktivet (SOU 2014:17). Parallellt med utredningsarbetet pågick beredningen av proposi- tionen En enklare planprocess. I sitt betänkande gör utredningen bedömningen att PBL i den då gällande lydelsen bör förtydligas när det gäller detaljplaner som rör Sevesoverksamheter. Utredningen kon- staterade dock att den då beslutade lagrådsremissen En enklare plan- process gav uttryck för samma bedömning och att de lagförslagen bedömdes vara tillräckliga. Några ytterligare lagstiftningsförslag på- kallades därför inte från utredningens sida (SOU 2014:17, s. 190 f.). beslut att avslå förslagen i propositionen medförde emellertid att de ändringar som ansågs vara nödvändiga för att svensk rätt skulle uppfylla kraven i Seveso-direktiven inte infördes som pla- nerat. Införandet av Seveso III-direktivet föranledde regeringen att be- sluta om propositionen Seveso III-direktivet (prop. 2014/15:60). I denna proposition föreslog regeringen på nytt ändringar i PBL i syfte att säkerställa genomförande av Seveso III-direktivet i svensk rätt, se figur 3.3. Det kan konstateras att de lagändringar som föreslogs i proposi- tionen Genomförande av Seveso III-direktivet inte är identiska med det som tidigare föreslagits i propositionen En enklare planprocess. Det gäller bl.a. möjligheten att i vissa fall kunna pröva en åtgärd i närheten av en Sevesoverksamhet genom en ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Det finns även skillnader i beskrivningen av hur de föreslagna bestämmelserna är avsedda att tillämpas. Skillnaderna är dock begränsade. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vatten- områdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för 1. en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen, 2. en bebyggelse som ska för- 2. en bebyggelse som ska för- ändras eller bevaras, om regler- ändras eller bevaras, om regler- ingen behöver ske i ett samman- ingen behöver ske i ett samman- 3. ett nytt byggnadsverk som 3. ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om inte är ett vindkraftverk, om a) byggnadsverket är en annan byggnad än en sådan som avses i eller är en annan byggnad än en 9 kap. 4 a § eller byggnadsverket sådan som avses i 9 kap. 4 a §, kräver bygglov enligt 9 kap. eller med stöd av 16 kap. 7 §, och ning får betydande inverkan på ning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för stor efterfrågan på området för b) byggnadsverket placeras i närheten av en verksamhet som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och 4. en åtgärd som kräver bygg- lov vid nyetablering av en verk- samhet som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och be- Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Trots första stycket 3 krävs det ingen detaljplan om byggnads- verket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygg- lov eller förhandsbesked och användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det kan för övrigt noteras att direktiven för Översiktsplaneutred- ningen anger att utgångspunkten ska vara att de lagändringar som genomfördes till följd av förslagen i propositionen Genomförande av Seveso III-direktivet ska gälla även i fortsättningen (jfr bilaga 1, s. 14). antog förslagen i propositionen (bet. 2014/15:FöU8, rskr. 2014/15:168) och bestämmelserna trädde i kraft . 3.2.4Tidigare förslag om att utveckla detaljplanekravet Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över vissa frågor i ÄPBL, bl.a. detaljplanekravet (dir. 1992:104). Ut- redaren skulle klarlägga om lagstiftningen borde preciseras ytter- ligare för att bl.a. stärka den enskildes ställning, mot bakgrund av erfarenheterna från hur detaljplanekravet hade tillämpats sedan ÄPBL trädde i kraft. I delbetänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) före- slog utredningen att kommunens möjlighet att avslå ansökningar om bygglov med hänvisning till detaljplanekravet skulle begränsas. Enligt förslaget skulle en ansökan om bygglov, för en åtgärd som tidigare nekats bygglov med hänvisning till detaljplanekravet, endast kunna nekas på nytt med hänvisning till detta krav om det föreligger syn- nerliga skäl. Det skulle gälla i de fall som det hade gått från den tidpunkt då det tidigare beslutet hade meddelats. Förslaget kritiserades starkt av remissinstanserna. I tilläggsdirek- tiv uttalade regeringen att förslaget inte borde ligga till grund för lag- stiftning och att frågorna borde utredas ytterligare (dir. 1995:90). Enligt direktiven borde det även fortsättningsvis vara möjligt för en kommun att på sakliga grunder hävda behovet av detaljplaneläggning och att det måste ankomma på kommunerna att avgöra i vilken ord- ning detaljplaner ska utarbetas. Däremot fanns det enligt regeringen Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan skäl att ytterligare se över de villkor som ska gälla för att kravet ska kunna åberopas mot enskilda när det handlar om att förhindra att en från allmän synpunkt olämplig bebyggelse kommer till stånd. I slutbetänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) presenterade utredningen ett nytt förslag om kravet på detaljplan. Förslaget innebar att kravet på detaljplan för en ny enstaka byggnad skulle ändras så att möjligheten till undantag från detaljplanekravet för byggnad som får betydande inverkan på omgivningen slopas. skulle tillämpningsområdet för den kvarvarande undantags- regeln vidgas något, dvs. för en ny enstaka byggnad som ska förläg- gas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för be- byggelse. Utredningen föreslog ingen ny författningsreglering i den delen, utan menade att det var tillräckligt med kompletterande motivuttalanden. Remissutfallet var huvudsakligen positivt. Några remissinstanser menade dock att de avsedda lättnaderna i fråga om möjligheten att bygga i områden där det råder stor efterfrågan för mark på bebygg- else borde synliggöras i lagstiftning. Plan- och byggutredningens förslag i dessa avseenden ledde aldrig till någon ändring i ÄPBL. Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentariskt sam- mansatt kommitté och gav den i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). I direktiven konstaterar regeringen att vissa av Plan- och byggutredningens förslag inte hade resulterat i några slutgiltiga ställningstaganden från regeringens sida, bl.a. några av förslagen i betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996: 168). Reger- ingen konstaterade även att det fanns flera andra förslag till ändringar i ÄPBL och att det därmed fanns skäl att göra en samlad översyn. Direktiven tar inte upp frågan om detaljplanekravet, men fann ändå anledning att ta upp denna fråga. I sitt slut- betänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) redovisade kommittén sina erfarenheter av hur detaljplanekravet till- lämpades (s. 480). Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Erfarenheterna från bl.a. prövningen av överklagade bygglov visar att kommunerna inte alltid tillämpar bestämmelserna om kravet på detalj- plan i enlighet med . Det förekommer att kommu- nerna kringgår kravet på detaljplan genom att ge bygglov för enstaka byggnader eller anläggningar med omgivningspåverkan eller där regle- ringen uppenbarligen behöver ske i ett sammanhang. Aktuella exempel är några större handelsetableringar där bygglov har beviljats utan de- taljplaneläggning eller som lov för tillfällig åtgärd både inom och utom detaljplan. Det finns också exempel där lokaliseringen av miljöstöran- de anläggningar och verksamheter såsom vindkraftsanläggningar har prövats i samband med enstaka bygglov. Förfarandet får bl.a. till följd att man kringgår PBL:s generella krav på en bred och öppen planlägg- ningsprocess med möjligheter till inflytande för kommuninvånare, grannkommuner och . Inte heller detaljplanekravet för förändringar och bevarande av bebyggelse tillämpas fullt ut, vilket kan leda till att enstaka bygglov successivt ges i ett avgränsat bebyggelse- område utan att de samlade effekterna blivit föremål för en bedömning i ett sammanhang genom detaljplaneläggning. Konsekvenserna av ett för- farande utan detaljplaneläggning kan även bli att enskilda bygglovs- sökande varken behandlas på ett likvärdigt eller förutsägbart sätt. ansåg att detaljplanekravet i huvudsak borde vara formulerat på det sätt som gällde för kommitténs arbete. Kommittén menade dock att erfarenheterna från tillämp- ningen talade för att det fanns anledning att föreslå vissa förtydlig- anden i bestämmelserna. Eftersom dessa förslag hänger samman med våra förslag i avsnitt 4 finns det anledning här att återge en del av kommitténs synpunkter (s. 481). Det är inte tillfredsställande att lämpligheten av enstaka byggnader och anläggningar med omgivningspåverkan prövas direkt i samband med bygglovsansökan utan föregående detaljplaneläggning som belyser skilda konsekvenser och ger möjligheter för olika intressenter att på- verka. Nuvarande lydelse som innebär ett undantag från plankravet för sådana byggnader och anläggningar bör därför tas bort och kravet på detaljplan förtydligas så att byggnader som får en betydande miljöpå- verkan ska prövas genom detaljplan. [Ett] förtydligande av detalj- planekravet i denna del är vidare motiverat för att fullt ut ska uppfylla EG-direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar för projekt. Genom ändring i 5 kap. 18 § tredje stycket7 infördes krav på en miljökonsekvensbeskrivning för vissa projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kommittén föreslår därför att kravet på detalj- plan för ny enstaka byggnad eller anläggning anpassas till denna lydelse. Förslaget i denna del kan även anses ligga i linje med syftet med nuva- 7 Bestämmelsen motsvarar 4 kap. 42 § PBL. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Enligt uttalandena i förarbetena (prop. 1985/86:1, s. 553) har enstaka större byggnader för t.ex. handel, industri eller ser- vice som regel en betydande inverkan för omgivningen, varför det kan vara av stort intresse för sakägarna och de boende i grannskapet att genom en planreglering få klarhet i de framtida möjligheterna till utvecklingen av verksamheten på platsen. Med dessa motiv föreslog kommittén att kravet på detaljplan för en ny enstaka byggnad ”vars användning får betydande inverkan på om- givningen” i stället skulle gälla om byggnaden ”genom sin använd- ning får en betydande miljöpåverkan”. Detta förslag ledde aldrig till någon lagändring, vilket vi åter- kommer till i avsnitt 4.6.5. tog i sitt betänkande även upp frågan om kra- vet på detaljplan för en ny enstaka byggnad som ska förläggas i ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggande, dvs. samma fråga som Plan- och byggutredningen hade tagit upp i sitt betänkande (se ovan). Kommittén anförde följande (s. 481 f.). Nuvarande bestämmelser innehåller dessutom ett krav på detaljplan för ny enstaka byggnad eller anläggning som ska förläggas i ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om inte tillkomsten prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhands- besked. Denna bestämmelse ger kommunen en möjlighet, där så krävs, att samlat kunna pröva frågor som rör t.ex. omvandling av gamla fritids- husområden till områden för permanent bebyggelse eller i övrigt förut- sättningar för förtätning av bebyggelseområden. Därigenom underlättas bl.a. möjligheterna att samordna bebyggelseutvecklingen med den utbyggnad av service som kan bli nödvändig. kan det, som också framhålls i förarbetena (s. 553), när det gäller komplet- tering av byggnader på obebyggda s.k. lucktomter vara möjligt att bedöma lämpligheten direkt vid tillståndsprövningen. Betydande skäl talar därför för att denna bestämmelse bör behållas. nämner i sitt betänkande inte Plan- och byggutred- ningens förslag att genom nya motiv ge bestämmelsen ”en ny enstaka byggnad som ska förläggas inom ett område där det råder stor efter- frågan på mark för bebyggelse” en delvis ny innebörd, för att där- igenom minska på kravet på detaljplan. Kommittén redogör även för hur detaljplanekravet tillämpas vid bygglovsprövningen och sina överväganden med anledning av detta. Texten bör återges i detta sammanhang, huvudsakligen för att texten bidrar till förståelsen av de konsekvenser som kan uppstå för den enskilde när detaljplanekravet tillämpas i praktiken (s. 482 f.). Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Under kommitténs arbete har frågan om kommunens rätt att på det sätt som sker kunna åberopa detaljplanekravet som grund för att avslå en ansökan om bygglov aktualiserats. Det kan nämnas att frågan också behandlades av den tidigare Plan- och byggutredningen i betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Frågan gäller särskilt möjligheten att åberopa detaljplanekravet när det gäller ny enstaka byggnad som ska förläggas inom ett område där det råder stor efter- frågan på mark för bebyggelse. Utgångspunkten har i första hand varit att kommunens möjligheter i detta avseende bör begränsas med hänsyn till enskilda fastighetsägares berättigade intressen av att inom rimlig tid kunna få en prövning i sak av möjligheterna att kunna bygga på sina fastigheter. PBL:s reglering innebär ju att kommunen själv avgör om den vill upprätta en detaljplan eller inte. Om kommunen avslår en ansökan om bygglov enbart med en allmän hänvisning till behovet av detaljplane- läggning men gör klart att någon detaljplan inte är aktuell inom överskådlig tid kan den enskilde lätt hamna i en situation där han inte kan få någon reell prövning av förutsätt- ningarna att få disponera sin mark. Detta är naturligtvis inte godtagbart från enskild synpunkt. En sådan tillämpning skulle också vissa fall kunna påstås komma i konflikt med proportionalitetsprincipen. En väg att komma ifrån det angivna problemet skulle kunna vara att ta bort möjligheten att åberopa detaljplanekravet i den angivna situationen. Det skulle kunna hävdas att det räcker med de möjligheter att kontrol- lera bebyggelseutvecklingen som en prövning mot kraven i 2 kap. inne- bär. Om en ny byggnad enligt dessa bestämmelser är olämplig inom ett område behöver ju inte detaljplanekravet åberopas. Om det t.ex. gäller ett område där höga naturvärden helt talar emot ny bebyggelse synes det också vara naturligt att i första hand göra en prövning gentemot bestäm- melserna i 2 kap. Inte sällan kan emellertid situationen inom berörda områden med högt bebyggelsetryck vara sådan att ny bebyggelse i och för sig kan tänkas inom området men att det krävs en sådan samlad prövning av hur bebyg- gelsen ska utvecklas som bäst kan ske genom detaljplaneläggning. kan tidsaspekten vara väsentlig på det sättet att utvecklingen av enskild bebyggelse inom området behöver samordnas med utbyggnaden av t.ex. vägar samt vatten- och avloppsanläggningar. I sådana fall torde detalj- planekravet ofta vara kommunens enda möjlighet att styra bebyggelse- utvecklingen på ett sådant sätt att olägenheter både för samhället och berörda enskilda genom en alltför splittrad utbyggnad undviks. Att den enskilde i sådana fall kan få vänta innan det är möjligt att på ett ändamålsenligt sätt närmare planera och genomföra den del av utbyggnaden som berör bl.a. hans fastighet kan därvid inte anses vara ett sådant åsidosättande av hans intressen som inte kan godtas vid en pro- portionalitetsbedömning. För att undvika att den enskilde i situationer av berört slag drabbas av alltför långa väntetider har ifrågasatts om man inte i vart fall bör begränsa Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan den tid den enskilde ska behöva vänta på ett besked. En tid motsvarande den kommunen enligt 8 kap. 23 § [ÄPBL]8 kan vänta med att, i avvaktan på en planändring, avgöra ett lovärende, dvs. har därvid nämnts. Med hänsyn till hur mycket planeringssituationen kan variera i olika fall är emellertid generella tidsfrister av angivet slag ett mycket trubbigt instrument för att motverka att detaljplanekravet ibland används på ett olämpligt sätt. Det kan i och för sig hävdas att det inte ska behöva ta än att ta fram en detaljplan.