sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Då skattebasen är baserad på mängd skattepliktigt avfall är det verksamheter med hög andel avfallsförbränning som framför allt påverkas av skatten. Eftersom de administrativa kostnaderna är låga (se avsnitt 15.9.7) missgynnas inte mindre företag. 15.10 Konsekvenser för hushåll På kort sikt kan en skatt på avfall som förbränns inte överföras till mottagningsavgiften. Det blir alltså avfallsförbrännings- och sam- förbränningsanläggningarna som får ökade kostnader som kommer att påverka deras lönsamhet, medan hushållen inte påverkas. Ett undantag finns dock för den del av avfallet som faller inom den egna ägar- eller delägarkommunen till en anläggning. Den delen av avfallet motsvarar av det avfall som förbränns i (se Profus rapport, s. 2). I ägar- eller delägarkommuner bör skatten kunna överföras till avfallstaxan. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns kan dock en avfallsförbränningsskatt få till följd att nyinvesteringar i avfallsförbränning upphör och att reinvesteringar för att driva existerande avfallsförbränningsanläggningar vidare uteblir. Det kommer att leda till att avfallsförbränningskapaciteten långsamt minskar. Det kommer i första hand att leda till att mängderna importerat avfall minskar, se avsnitt 15.7 Påverkan på import och export av avfall. I förlängningen kommer förbrännings- kapaciteten ha anpassats efter mängden svenskt, inhemskt avfalls- bränsle. I en sådan situation, enligt Profus rapport i bilaga 4, s. 6, bör skatten kunna övervältras helt på svenska avfalls- lämnare som t.ex. hushåll. Sammanfattningsvis påverkas inte hushållens kostnader för avfallshantering på kort sikt. På , efter 2030, kan hus- hållen påverkas genom att kommunernas avfallstaxa höjs för att kompensera för höjda mottagningsavgifter. Om fjärrvärmeproducenter övervältrar skattekostnaden på fjärr- värmepriserna leder detta till högre uppvärmningskostnader för hushåll som värms upp med fjärrvärme. 15.11Konsekvenser för energisystemet och försörjningstryggheten av el och värme Om man gör antagandet att en skatt på förbränning av avfall i viss utsträckning leder till att fjärrvärme ersätts av värmepumpar, kan viss, om än liten, påverkan komma att ske. Avseende värmeför- sörjningen har både fjärrvärme och värmepumpar hög försörjnings- trygghet. När det gäller elförsörjningen kan en liten påverkan påvisas. Det beror på att minskad fjärrvärme också ger minskat underlag till elproduktion genom kraftvärme, medan mera värme- pumpar ökar elanvändningen. Detta gäller särskilt då elsystemet är som mest ansträngt. Eftersom elsystemet blir mer och mer variabelt, med ökande andelar elproduktion från vind- och solkraft, blir det allt viktigare med den sortens planerad elproduk- tion som bl.a. kraftvärme står för. En sådan omfördelning av upp- värmningsmarknaden kan därmed öka påfrestningarna i elsystemet i någon grad. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns Antalet skattskyldiga beräknas bli cirka 50 stycken. Initialt ska bygga upp lämpliga administrativa rutiner, IT-system samt ta fram informationsmaterial etc. Detta initiala arbete beräknar kommer att kosta . Det fortlöpande arbetet med administration av inkommande deklarationer, kontroller, löpande kostnader avseende IT etc. beräknas av kosta . 15.13 Konsekvenser för kommuner och landsting Kommunerna ansvarar för insamling och behandling av hushålls- avfall. En skatt på avfallsförbränning bedöms inte påverka mottag- ningsavgifterna för svenskt hushållsavfall och därför inte heller påverka kommunala kostnader för avfallshantering. I Profus underlagsrapport (bilaga 4) beskrivs att skatten i viss mån kan överföras på mottagningsavgifterna för hushållsavfall som uppkommer inom delägarkommuner, då hanteringen för detta inte är konkurrensutsatt. Kommuner har rätt att ta ut avgifter för tjänsten avfallshantering enligt självkostnadsprincipen. (se kapitel 7). Detta innebär att eventuellt höjda mottagningsavgifter för kom- munalt avfall kan leda till höjda kommunala avfallstaxor, alternativt höjd kommunalskatt för att upprätthålla samma nivå av service. Utredningen bedömer dock att skatten inte i någon märk- bar utsträckning kommer att övervältras på mottagningsavgifterna. En stor andel av de energiföretag som påverkas av en skatt på avfallsförbränning är kommunägda. Det finns cirka 140 kom- munägda energiföretag varav den absoluta majoriteten levererar fjärrvärme. Hur stor del av en skattekostnad som kommer att övervältras på fjärrvärmepriser och hur stor del som kommer att påverka kom- munala energibolags utdelning kommer sannolikt att variera och bero på lokala marknadsförhållanden och företagens tidigare mark- nads- och prissättningsstrategier. Om skattekostnaden övervältras får anslutna fjärrvärmekunder ett högre pris för värmen. Om skatten inte övervältras utan påverkar företagens vinst påverkar det kommunens intäkter. Minskade kommunala intäkter leder till minskade kommunala utgifter eller höjd kommunalskatt. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns 15.14Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna Det kan antas att ett antal ärenden kommer att överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna, dock inte fler än att de ökade kostnaderna för förvaltningsdomstolarna kan rymmas inom befint- liga anslag. 15.15Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män Utredningens förslag har en liten påverkan på hushållens och företagens kostnader. Påverkan är så liten att den inte bör påverka mäns och kvinnors ekonomiska situation och därmed inte heller påverka jämställdheten. Utredningens förslag baseras inte på någon strävan att påverka denna jämställdhet. – En övergripande bedömning En grundregel för miljöpolitisk styrning är att styrmedel bör sättas in så nära problemkällan som möjligt för att styra på ett ända- målsenligt sätt. Det skatteförslag som här analyseras innebär att en skatt per ton avfall införs i slutet av avfallsströmmen. Skatten är därmed i hög grad schablonmässig om dess syfte är att påverka upp- komsten av avfall t.ex. via produktdesign underlätta för material- återvinning i senare led, öka ansträngningarna för att sortera ut specifika material och/eller minska specifika miljöeffekter. Schablonmässiga skatter tenderar att påverka alla ekonomiska aktiviteter lika hårt obeaktat skillnader i deras miljöpåverkan och/eller förmåga att ändra beteenden kopplade till produktdesign, utsortering etc. Sådana skatter internaliserar inte enbart externa effekter utan kan också leda till att kostnaderna ökar lika mycket för produktion eller konsumtion med relativt liten miljöpåverkan. I praktiken innebär detta att skatten riskerar att ge incitament till förhållandevis kostsamma avfallsåtgärder som har små eller inga miljövinster och/eller för svaga incitament till åtgärder med hög Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns potential för att åstadkomma sådana vinster. Kostnadseffekti- viteten blir låg om träffsäkerheten i dessa avseenden är bristande. En skatt på förbränning av avfall på per ton innebär en kostnad om för de skatt- skyldiga aktörerna. Denna kostnad kommer sannolikt till viss del att övervältras på fjärrvärmekunderna. Eftersom skatteintäkterna på olika sätt förs tillbaka till aktörer i samhället blir den totala samhällsekonomiska kostnaden betydligt lägre än . Eftersom den föreslagna skatten förväntas bli så gott som verk- ningslös medför den inga (eller mycket få) miljövinster samt åtgärdskostnader. Den kostnad som uppstår är främst i form av skattemässiga ineffektiviteter. Skatten är på kort sikt i allt väsentligt jämförbar med en konsumtionsskatt på fjärrvärme. Skatten är i huvudsak omfördelande. Logiken för omfördelningen är dock oklar eftersom de som får bära skattekostnaden inte orsakar de problem som skatten avser att åtgärda. Detta gäller oavsett om skatten över- vältras på fjärrvärmekunderna eller inte. Motivet för skattens inför- ande är inte främst att minska miljöeffekter som orsakas av de skatt- skyldiga förbränningsanläggningarna utan i stället miljöpåverkan – och andra externa effekter – som orsakas av de som genererar avfall. Den föreslagna skatten kommer av olika anledningar inte att övervältras på de som har rådighet över avfallets uppkomst och sortering och därmed lever den inte upp till principen om att förorenarna ska betala. 15.17Reflektioner kring framtida utvärderingar av en skatt avfall som förbränns De konsekvensanalyser som genomförts i detta kapitel är av ex ante karaktär, dvs. de avser analyser av konsekvenser som en skatt på avfall som förbränns beräknas få om den införs. Om skatteförslaget genomförs uppstår också ett behov av att utreda effekterna av skatten i efterhand, dvs. De metoder och angreppssätt som används för ex ante respektive ex post utvärdering kan ofta skilja sig åt. Enligt utredningens direktiv är verkningsfullhet samt samhällsekonomisk effektivitet viktiga utvärderingskriterier som bör ligga till grund för eventuella framtida ex post utvärderingar. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns För att en avfallsförbränningsskatt – utformad som en rak skatt per kg avfall – ska leda till ökad materialåtervinning krävs att en rad effekter uppstår. Ägarna av avfallsförbränningsanläggningarna kan till viss del kompensera för de ökade kostnaderna som skatten innebär genom högre mottagningsavgifter samt fjärrvärmepriser. När det gäller mottagningsavgifter är det viktigt att skilja mellan importerat och internt genererat avfall. Men det enda sättet på vilket skatten helt kan undvikas är att producera mindre i existerande avfallsförbränningsanläggningar samt genom färre investeringar (och produktion) i nya avfallsförbränningsanläggningar. I ett andra steg behöver konsekvenserna av dessa effekter på materialåtervinningen analyseras. Av speciellt intresse är om – och i så fall hur – högre mottagningsavgifter kan ge incitament hos andra (t.ex. kommuner) att förbättra förutsättningarna för materialåtervinning (t.ex. genom att stimulera till ökad utsortering av årtervinnbart material). Utredningen föreslår att de konsekvensanalyser som eventuellt genomförs av verkningsfullheten i utredningens förslag – utifall detta införs – därför delas in i två huvudsakligadelar. I båda fallen är det viktigt att utforma ett relevant referensscenario, dvs. en bedöm- ning av hur utsläppen skulle ha utvecklats i det fall styrmedels- förändringen i införts. Det finns en rad olika kvantitativa metoder för att göra konsekvensanalyser, men dessa metoder kan även med fördel kompletteras med intervjuer av de aktörer som omfattats av styrmedlen. Alla metoder inbegriper osäkerheter; det är därför viktigt att utredningarna är fullt ut transparenta rörande de osäker- heter som finns och det är fördelaktigt om mer än en metod kan användas. När det gäller skattens effekter på produktionen i avfalls- förbränningssektorn kan konsekvensanalysen (ex post) exempelvis baseras på en bedömning av hur fjärrvärmens investeringskalkyler påverkats av en skatt på avfall som insatsvara (utifrån olika antaganden om förändrade mottagningsavgifter). En sådan analys kan med hjälp av data över investerings-, bränsle- och drifts- kostnader simulera hur en avfallsförbränningskatt påverkat lönsam- heten i investeringarna samt i vilken grad detta inneburit lägre produktion. Sådana kostnadsdata kan också användas inom ramen för en bottom-up modell som beskriver de relativa kostnaderna för olika avfallsbehandlingsteknologier. Motsvarande effekter kan också – beroende på tillgång till data – utvärderas med hjälp av en Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns ekonometrisk modell som försöker beskriva produktionens utveckling samt mellan olika typer av anläggningar som en funktion av olika variabler. Denna metod kan till exempel användas för att testa för förekomsten av ett ”strukturellt brott” vid tiden för (omkring) skattens införande. För att utreda om de ökade kostnaderna – och mottagnings- avgifterna – också inneburit att avfallsflödena i högre grad har omdirigerats till ökad materialåtervinning är det centralt att studera eventuella beteendeförändringar hos de aktörer som ansvarar för utsortering och behandling av olika avfallsströmmar. Detta kan göras med såväl enkäter som intervjuer av nyckelaktörer, t.ex. kom- muner, materialbolag etc. En central utmaning med en sådan ansats är att isolera effekterna av avfallsförbränningsskatten, och inte enbart nöja sig med att utgå från observerade förändringar . Enligt utredningens direktiv är inte enbart verkningsfullhet ett viktigt styrmedelskriterium; avfallsförbränningsskatten bör också bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet. I detta fall kan ett viktigt verktyg vara en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys, I ett första steg identifieras de mest avfallsflöden som påverkas mest av införandet av en avfallsförbränningsskatt, och i ett andra steg genomförs en kostnads-intäkts analys av hur höga de sam- hällsekonomiska kostnaderna samt intäkterna (t.ex. i form av undvikta miljöeffekter) av materialåtervinning kontra avfallsför- bränning är. En sådan analys tar även hänsyn till icke-marknads- prissatta effekter såsom miljöpåverkan, tidsåtgång etc., och kan även integrera ett livscykelperspektiv i bedömningen. I korthet kan en sådan analys generera ökad kunskap om nettokostnaden för samhället av att öka materialåtervinningen på bekostnad av redu- cerad avfallsförbränning. Ett komplement till en sådan kostnads-intäktsanalys av olika avfallsbehandlingsmetoder är att tillämpa en skadekostnadsansats för att bedöma i vilken mån rådande skattenivåer kan sägas ha reflekterat den marginella skadekostnaden, på såväl hälsa som naturmiljö, av avfallsförbränningen som sådan. Såsom påpekats i detta kapitel – och även i andra delar av utredningen – är en avfalls- förbränningsskatt ett förhållandevis trubbigt styrmedel för att på ett träffsäkert sätt styra bort från utsläpp i denna sektor, och en skadekostnadsansats kan ge ökad kunskap om hur sambandet mellan skatten och reducerade utsläpp ser ut. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns 15.18 Behov av sammanlagd konsekvensanalys Denna konsekvensanalys omfattar endast utredningens förslag till utformning av en skatt på avfall som förbränns. I kapitel 20 redo- visas även konsekvenser av två alternativa förslag till skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energi- produktion. Utredningen bedömer att ingen skatt bör införas på avfall som förbränns (se kapitel 12). Ett ställningstagande till om en skatt på utsläpp av kväveoxider bör ersätta dagens kväveoxidavgift innebär en avvägning mellan styreffekt och fördelningspolitiska effekter. Utredningen bedömer att det rör sig om politiska avvägningar som inte bör göras inom ramen för den här utredningen och tar därför inte ställning till om utredningens föreslagna utformning av en sådan skatt bör införas och därmed ersätta dagens kväveoxidavgift (se kap 18). Mot denna bakgrund har utredningen inte bedömt den samman- lagda effekten av en skatt på utsläpp av kväveoxider från förbrän- ningsanläggningar för energiproduktion och en skatt på förbränning av avfall. Det bör dock noteras att dessa skatter i många fall kommer att omfatta och påverka samma aktörer. Ett eventuellt genom- förande av både skatt på kväveoxider och skatt på avfall som för- bränns bör därför föregås av en konsekvensbedömning av förslagens samlade effekt. En sådan konsekvensbedömning bör särskilt beakta effekter för konkurrensutsatt industri samt kraft- och fjärrvärmens konkurrenskraft. Flera aktörer som berörs av utredningens förslag kommer också att påverkas av utvecklingen av kostnaden för utsläppsrätter. Avfall bedömer att denna kostnad kommer att öka från dagens 15–per ton avfall till mellan 55–per ton 2020. 16Kväveoxidavgiften och utsläppsgränser – utformning och utfall I det här kapitlet beskrivs den nuvarande utformningen av den svenska kväveoxidavgiften samt vilka effekter den har haft på utsläppen av kväveoxider. Kapitlet utgör en grund för nästa kapitel som analyserar det eventuella behovet av att reformera dagens avgiftssystem samt hur en sådan reform i så fall skulle kunna utformas. I avsnitt 17.5 redogörs för kväveoxidavgiftens utformning. Avsnitt 16.3 beskriver de effekter som kväveoxidavgiften haft på utsläppen av kväveoxider från och med dess införande 1992. Avsnitt 16.4 beskriver hur kväveoxidavgiften ekonomiskt sett har påverkat de sektorer som berörs av avgiften. Avsnitt 16.5 diskuterar vissa bieffekter som kväveoxidavgiften har. Avsnitt 16.6 resonerar kring hur avgiften interagerar med andra styrmedel som direkt reglerar utsläppen av kväveoxider, i första hand de olika regelverk som anger maximalt tillåtna begränsningsvärden för kväveoxidutsläpp. 16.2.1Avgiftens bakgrund och utformning Kväveoxidavgiften infördes och är ett ekonomiskt styrmedel med syfte att minska utsläppen av kväveoxider från de för- bränningsanläggningar som producerar energi. Styrmedlet infördes som ett komplement till tillståndsprövningen genom lagen (1990:613) Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall om miljöavgifter på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Avgiften betalas för pannor och gasturbiner för el- och/eller värmeproduktion, som har en årlig energiproduktion som över- stiger (GWh). När kväveoxidavgiften infördes omfattades endast pannor med en energiproduktion högre än 50 GWh. Avgiftskollektivet bred- dades 1996 respektive 1997 till pannor med lägre produktion (25 GWh och högre) men har därefter haft samma inramning. Avgiftssystemet omfattar inte utsläpp av kväveoxider från direkt processförbränning, som t.ex. förbränning i ugnar för direkt upp- hettning eller smältning av råvaror och mellanprodukter. Inte heller utsläpp från sodapannor och lutpannor omfattas. är avgiften per kilo. var den per kilo. De intäkter som avgiften genererar återförs till de avgiftspliktiga pannorna baserat på deras produktion av nyttiggjord energi. Den totala miljöavgiften var 2015 , varav återfördes till totalt 401 produktionsenheter. Innan återföringen görs dras bl.a. Natur- vårdsverkets kostnader för att administrera avgiften bort. Detta belopp motsvarade 2015 . Kväveoxidavgiftens utformning innebär att de företag som har lägre utsläpp av kväveoxid per producerad energienhet än genom- snittet kommer att få tillbaka mer pengar än de betalat in. Den genomsnittliga utsläppsintensiteten (kilo per MWh) utgör därmed en skiljelinje mellan de företag som vinner på systemet i ekonomiska termer och de vars återföring inte fullt ut kan kompensera för före- tagens totala utgifter. Kväveoxidavgiftens konstruktion innebär att företagen ges incitament att minska sina utsläpp genom renings- tekniska åtgärder medan motsvarande incitament för att minska utsläppen genom att hålla tillbaka framtida produktionsökningar blir betydligt lägre. I tidigare forskning pekas på flera potentiella fördelar med att återföra avgifterna till avgiftskollektivet. En fördel som har lyfts fram är att återföringen ökar de styrande politikernas möjlighet och vilja att införa en hög nivå på avgiften1. En hög avgift ger i sin tur incitament till mer kostsamma reningsåtgärder men utan att med- föra betydande negativa effekter på de industrisektorer som är 1 och (2005). Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall utsatta för internationell konkurrens och med små möjligheter att föra över ökade kostnader på sina kunder. I jämförelse med andra länder är den svenska kväveoxidavgiften relativt hög (se avsnitt 5.3). En annan fördel med återföringen är att den mildrar den kon- urrensfördel som pannor med en lägre energiproduktion än 25 MWh får av att inte omfattas av avgiften. Den ursprungliga anledningen till att dessa pannor inte har omfattats av systemet har varit kostnaderna för mätning av utsläpp samt tillförlitligheten i alternativa metoder för mätning (se vidare i nästa avsnitt). Utan återföring skulle risken vara större för att energiproduktionen delvis skiftar från stora till små pannor med högre utsläpps- intensitet. 16.2.2Möjliga åtgärder för att reducera och mäta utsläppen av kväveoxider Avgiften på kväveoxidutsläpp skiljer sig från de miljöstyrande skatter som finns i , främst svavelskatten och koldioxid- skatten. Koldioxidskatten och svavelskatten baseras på fossilt kol- innehåll respektive svavelinnehåll i bränslet. Hur mycket skatt som ska betalas kan därför de skattskyldiga företagen påverka genom valet av bränsle samt total bränsleåtgång. I fallet med kväveoxidutsläpp är situationen mer komplex. De kväveoxider som uppstår vid förbränning bildas genom en reaktion mellan luftens syre och kväveinnehållet i bränslet, men även genom reaktion mellan det syre och kväve som finns i luften. I det senare fallet beror kväveoxidbildningen på förbränningsförhållandena. Detta innebär i sin tur att dessa utsläpp kan reduceras på fler sätt än att byta bränsle eller minska bränsleanvändningen. För det första finns ett antal förbränningstekniska åtgärder, vars effektivitet och lämplighet kan variera mellan olika pannor. Dessa åtgärder inkluderar bl.a. driftoptimering och trimning (till exempel genom en sänkning av luftöverskottet), förbättrad processtyrning, stegvis lufttillförsel (till exempel OFA2), rökgasåterföring, vatten- och ånginsprutning etc. 2 OFA står för och är ett sätt att minska kväveoxidutsläppen genom att oxidationsmedlet (vanligen luft) introduceras stegvis. Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall För det andra finns reningstekniska åtgärder, det vill säga rök- gasrening. Den mest effektiva kommersiellt tillgängliga metoden för att reducera kväveoxidutsläppen är s.k. selektiv katalytisk reduktion (SCR) där kväveoxiden omvandlas till kväve och vatten genom att använda ammoniak eller urea som reduktionsmedel. Denna metod innebär dock förhållandevis höga kostnader och används företrädesvis i större anläggningar. Möjligheterna för att installera SCR i gamla anläggningar är ofta begränsad, bl.a. på grund av brist på utrymme. Ett alternativ är s.k. selektiv icke-katalytisk reduktion (SNCR), som är enklare och billigare att installera än SCR. Här reduceras kväveoxiderna termiskt genom tillsatser av kemikalier, till exempel ammoniak eller urea, direkt i pannan. SNCR innebär dock en generellt sett lägre potential för utsläppsreduktion än SCR. Det faktum att det inte finns ett direkt samband mellan bränsle- användningen och utsläpp av kväveoxider belyser vikten av att en avgift – eller en skatt – företrädesvis utgår från direkta mätningar av dessa utsläpp från varje enskild panna. I praktiken sker detta ofta genom att ett gasprov sugs ut från rökgaskanalen och transporteras till en speciell mätutrustning genom en slang. bedömer att de årliga kostnaderna för en sådan mätutrustning med 10–livslängd är cirka 100 000– . Denna skattning inkluderar årliga kapitalkostnader samt kostnader för underhåll och service3. Kostnaderna för mät- ning kan dock variera mycket mellan olika anläggningar. Exempel- vis blir kostnaden per panna lägre om det går att använda utrust- ningen för att mäta utsläpp från flera pannor samtidigt4. Energi- företagen uppskattar att kostnaden för regelbunden mätning av kväveoxider snarare skulle uppgå till . I många pannor kan den utrustning som installerats för att mäta kväveoxidutsläppen användas för att göra mätningar kopplade till andra utsläppskrav. I dagens system finansierar ägarna av pannorna installationen och den löpande driften av mätutrustningen. Då kostnaderna kan vara betydande finns inga uttryckliga krav på att avancerad mät- utrustning ska installeras, och såsom påpekats ovan är pannor med 3Naturvårdsverket (2014). 4Naturvårdsverket (2003). Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall en lägre produktion än 25 GWh inte avgiftspliktiga. Om utsläppen vid en avgiftspliktig panna inte mäts direkt baseras avgiftsbeloppen på en schablon. Denna är kvävedioxid per megajoule (MJ) tillfört bränsle.