sou · H5B3102 · 2017-12-15 00:00:00 — Endast ett fåtal verksamma ämnen har godkänts som lågriskämnen som EU:s växtskyddsmedelsförordning har till- lämpats. Kommissionen arbetar därför med att ta fram en icke-bin- dande lista över verksamma ämnen som anses vara lågriskämnen utifrån de uppdaterade kriterierna för lågriskämnen. Listan förväntas leda till att fler verksamma ämnen godkänns som lågrisk- ämnen. Den stora gruppen verksamma ämnen klassificeras varken som kandidatämnen för substitution eller lågriskämnen utan utgörs av så kallade övrigtämnen. För att ett sådant verksamt ämne ska god- kännas krävs till exempel att dess resthalter inte har skadliga hälso- effekter på människor eller på djur, eller oacceptabla effekter för 56Inlaga från Kemikalieinspektionen till utredningen . 57Se artikel 22 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. 58Kommissionens förordning (EU) 2017/1432 av om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden vad gäller kriterierna för godkännande av verksamma ämnen med låg risk. 59För samtliga kriterier se punkt 5 i bilaga II till EU:s växtskyddsmedelsförordning. Skatt på kemiska växtskyddsmedel miljön.60 Det första godkännandet av ett övrigtämne gäller . Ett förnyat godkännande gäller därefter i högst 15 år.61 En differentierad skatt på kemiska växtskyddsmedel som utgår från klassificeringar i EU:s växtskyddsmedelsförordning bygger på en grundläggande prövning av vilka verksamma ämnen som innebär särskilda risker för miljön (kandidatämnen för substitution) respek- tive bedöms endast innebära mycket små risker (lågriskämnen). Klassificeringen görs på övergripande EU-nivå och innebär således inte gränsdragningsproblem för svenska myndigheter. Den som sätter ett växtskyddsmedel på den svenska marknaden har god kännedom om vilka verksamma ämnen som ingår i växtskyddsmedlet, vilket gör att det blir förutsebart i vilken skatteklass växtskyddsmedlet kommer att placeras. Den goda tillgången på information om vilka verksamma ämnen ett växtskyddsmedel innehåller förenklar också tillämpningen av en sådan riskdifferentierad skattelag. En skatt med tre skilda grupper av kemiska växtskyddsmedel med olika skattesats – växtskyddsmedel som innehåller kandidatämnen för substitution, växtskyddsmedel som endast innehåller lågriskämnen och övriga växtskyddsmedel – ger i teorin ett incitament till utbyte av produkter från kandidatkategorin till övrigtkategorin och från övrigtkategorin till lågriskkategorin. Den möjliga styreffekten be- gränsas emellertid av att det i flera fall saknas substitutionsmöjligheter från ett växtskyddsmedel i kandidatkategorin till ett i övrigtkategorin. har till exempel framfört att en högre skatt på kandidatämnen för substitution inte kommer att ha en styrande effekt, och att vissa typer av odling kommer att drabbas hårt av detta. Vilka styreffekter som kan förväntas genom en skatt som är utformad på det sätt som utredningen föreslår utvecklas i avsnitt 9.6. Att det endast finns ett fåtal kemiska lågriskämnen godkända gör att det också finns begränsade substitutionsmöjlig- heter till ett lågriskmedel. Antalet godkända lågriskämnen förväntas öka efter att kommissionen publicerat sin icke bindande lista över potentiella lågriskämnen. Ett sätt att öka den miljöstyrande verkan av skatten i avvaktan på denna utveckling vore att behandla de potentiella lågriskämnena på kommissionens lista på samma sätt som 60För övriga kriterier för godkännande av ett verksamt ämne se artikel 4 i EU:s växtskydds- medelsförordning och punkterna 2 och 3 i bilaga II till förordningen. 61Artikel 5 och 14 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Skatt på kemiska växtskyddsmedel de verksamma ämnen som klassificerats som lågriskämnen i den nu föreslagna lagen. Lämpligheten i detta får dock avgöras efter att kommissionen publicerat listan över potentiella lågriskämnen. Kriterierna för att ett verksamt ämne ska klassificeras som ett kandidatämne för substitution fångar inte upp samtliga problema- tiska egenskaper hos ett verksamt ämne. har fram- hållit att en brist med att enbart högbeskatta de substanser som är kandidatämnen för substitution är att kriterierna inte fångar upp ämnen som läcker genom markprofilen och som därmed riskerar att hamna i dricksvatten. har framfört att inte heller ämnen som är klassificerade som farliga för vattenmiljön enligt CLP- förordningen fångas upp, och att ett sätt att ytterligare stärka incita- menten för användaren att välja mindre farliga växtskyddsmedel kan vara att differentiera skatten även med avseende på en sådan klassifi- cering. Detta innebär dock ett avsteg från systematiken i klassifi- ceringarna i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Att införa ytter- ligare differentieringar innebär avvägningar av vilka klassificeringar som bör leda till högre skattesatser och av hur olika klassificeringar bör viktas mot varandra. Detta är ett arbete som snarare knyter an till utarbetandet av ett steglöst differentierat system, vilket berörs vidare i följande avsnitt. Vår bedömning är att fördelarna med en skatteutformning som har sin utgångspunkt i EU:s växtskyddsmedelsförordning, framför allt i form av enkelhet vid tillämpningen och förutsebarhet vid placer- ingen av ett växtskyddsmedel i en viss skattegrupp, överväger nack- delarna. Vi föreslår därför att en riskdifferentierad beskattning av växt- skyddsmedel med tre olika grupper av kemiska växtskyddsmedel med olika skattenivå ska införas. Lagteknisk utformning av en riskdifferentierad beskattning Verksamma ämnen som finns upptagna i Bilaga I till EU:s tidigare växtskyddsmedelsdirektiv62 samt sådana som godkänts enligt över- gångsbestämmelserna i artikel 80.1 i EU:s växtskyddsmedelsförord- ning, och som uppfyller kriterierna för att klassificeras som kandidat- 62 Rådets direktiv av om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (91/414/EEG). Skatt på kemiska växtskyddsmedel ämnen för substitution, finns listade i bilagan till genomförandeförordning (EU) 2015/408.63 Verksamma ämnen som klassificerats som lågriskämnen respektive kandidatämnen för sub- stitution i enlighet med reglerna i EU:s växtskyddsmedelsförordning anges i del D respektive E i bilagan till genom- förandeförordning (EU) nr 540/2011.64 Denna bilaga uppdateras löp- ande i samband med att godkännandet för befintliga verksamma äm- nen omprövas och nya verksamma ämnen godkänns. För att förenkla tillämpningen av den nu aktuella lagen om skatt på kemiska växtskyddsmedel och för att det ska vara tydligt och förutsebart vilka ämnen som omfattas av respektive kategori föreslår utredningen att de ämnen som klassificerats som kandidatämnen för substitution respektive lågriskämnen ska tas in i bilagor till den föreslagna lagen. I bilagorna ska de verksamma ämnen som är klassificerade som kandidatämnen för substitution respektive lågriskämnen kalenderåret före beskattningsåret anges. Det är de ämnen som finns upptagna i bilagorna som ligger till grund för beskattningen under beskattningsåret. behöver besluta om uppdateringar av bilagorna. Utredningen föreslår att Kemikalieinspektionen ska till- handahålla underlag för uppdateringen. Detta tas in i förordningen om skatt på kemiska växtskyddsmedel. Andra möjliga utformningar av en differentierad skatt på växtskyddsmedel som utredningen övervägt men inte föreslår Steglöst differentierad beskattning kopplad till ett riskindex I infördes en steglöst differentierad skatt på kemiska växtskyddsmedel. Beskattningen är kopplad till ett pesticidbelast- ningsindex, liknande det svenska miljö- och hälsoriskindexet, men mer förfinat. 63Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/408 av om genom- förande av artikel 80.7 i och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upprättande av en förteckning över kandidatämnen för substitution. 64Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 om tillämpning av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 vad gäller förteckningen över god- kända verksamma ämnen. Skatt på kemiska växtskyddsmedel Den danska beskattningen av växtskyddsmedel möjliggör en steg- lös differentiering baserad på varje medels hälso- och miljörisker. Det innebär att skatten ger incitament till riskminskning inte bara mellan olika grupper av växtskyddsmedel utan även mellan växt- skyddsmedel som ligger nära varandra i risk. Skatten består av tre olika avgiftsdelar som beaktar ett växtskyddsmedels påverkan på an- vändarens hälsa, vilka miljöeffekter det har för de organismer det inte är avsett att användas på och de verksamma ämnenas spridning och fördelning i miljön. Därutöver finns också en basavgift, som medför att det inte finns några skattebefriade växtskyddsmedel. Växtskyddsmedels påverkan på hälsa och miljö mäts i genom pesticidbelastningsindex. Baserat på de växtskyddsmedel som sålts ses en minskning om av pesticidbelast- ningsindexet. Dock ses fortfarande vissa hamstringseffekter. Om man i stället tittar på de växtskyddsmedel som enligt inrapportering använts 2014/2015 ses en minskning av pesti- cidbelastningsindex . Enligt danska myndigheter har administrationskostnaderna varit låga när skattesystemet väl im- plementerats och några stora kontroll- och tillämpningsproblem har ännu inte kunnat identifieras.65 Detta gör en steglöst differentierad beskattning av växtskyddsmedel liknande den danska intressant.66 I olika sammanhang har lyfts farhågor att den danska beskatt- ningen styr alltför starkt mot ensidig användning av preparat med liknande verkningsmekanismer, vilket ökar risken för att resistenta skadegörare uppkommer. Det har även framförts att skatten påver- kar jordbrukets konkurrenskraft vid odling av vissa grödor, som till exempel potatis. Någon större utvärdering av den danska skatten, där även faktorer som dessa belyses, har ännu inte gjorts. Inom ramen för en kommande utvärdering av skatten i ska man också titta på om systemet behöver förändras för att få bättre styrande verkan. Innan en sådan utvärdering genomförts anser vi inte att man bör införa en beskattning i som helt eller delvis byg- ger på det danska skattesystemet och pesticidbelastningsindikatorn. De svenska miljö- och hälsoriskindexen är uppbyggda kring egen- skaper och användning av verksamma ämnen, inte växtskyddsmedel, 65Miljøstyrelsen och , möte . 66Nivån på skatten i ligger dock betydligt högre än dagens skatt på bekämpnings- medel i . Detta kan vara en delförklaring till minskningen av pesticidbelastningsindex, i kombination med den steglösa differentieringen. Skatt på kemiska växtskyddsmedel och det görs generella antaganden kring ämnenas exponeringsfaktorer. Att koppla beskattning direkt till miljö- och hälsoriskindex bedöms av Kemikalieinspektionen inte vara lämpligt så som det är utformat . Miljö- och hälsoriskindex är avsett att användas för att följa trender i riskerna med användning av verksamma ämnen på aggregerad nivå. Det är inte avsett att användas som grund för beskattning, eller utformat på ett sätt som möjliggör beskattning på produktnivå. Ut- redningen delar Kemikalieinspektionens bedömning. Att bedöma behov av, för- och nackdelar med samt utarbeta för- slag till en svensk riskindikator som beskattning kan kopplas till är en utredning som inte kan genomföras inom ramen för en skatte- utredning. Vi anser således sammanfattningsvis att det saknas förut- sättningar för att inom ramen för den nu aktuella utredningen kunna föreslå en steglöst differentierad beskattning av växtskyddsmedel. Om en steglöst differentierad skatt bör införas i bör expertmyndigheter, så som Kemikalieinspektionen, och , ges i uppdrag att ta fram det underlag som be- hövs för att en sådan indikatorbaserad skatt ska kunna införas. Differentiering på gruppnivå baserad på miljö- och hälsorisk I beskattas kemiska växtskyddsmedel genom ett differentierat skattesystem som är uppbyggt av sju skattegrupper, i vilka ett växtskyddsmedel placeras in beroende på medlets miljö- och hälsorisk. För varje skattegrupp finns en fastställd faktor som för växtskyddsmedel som endast får användas yrkesmässigt varierar mellan 0,5 och 9. Faktorn multipliceras med en basavgift. Skatten tas ut baserat på en normerad arealdos. Förenklat kan sägas att den normerade arealdosen är den högsta dos av ett medel som är tillåten för medlets övervägande användning.67 Den norska beskattningen av växtskyddsmedel ger incitament till substitution mellan växtskydds- medel som ingår i olika grupper. 67 I den norska lagen definieras normerad arealdos som den högsta tillåtna dosen i den eller de arealmässigt största kulturen eller kulturerna som var för sig, eller tillsammans, utgör av den totala areal som växtskyddsmedlet används på. Skatt på kemiska växtskyddsmedel Den norska beskattningen av växtskyddsmedel har enligt en utvärdering lett till något minskade miljö- och hälsorisker.68 Pla- ceringen av växtskyddsmedel i olika grupper baserat på en nationell bedömning av deras miljö- och hälsorisker kan dock leda till gräns- dragningsproblem beträffande vilken avgiftsgrupp ett medel ska pla- ceras i och tröskeleffekter, där medel som ligger relativt nära varandra i risk kan få stor skillnad i beskattning. Det finns också svårigheter med att fastställa en normerad arealdos för medel. Det finns också risk att det inte är förutsebart för tillverkare vilken avgiftsklass deras produkter ska placeras i. Placeringen i avgiftsklass och fastställandet av normerade arealdoser innebär också ökad administration för be- rörda myndigheter. Sammantaget bedömer vi således att nackdelarna med en differen- tierad beskattning som ser ut som den norska överväger fördelarna, varför vi inte föreslår att en sådan beskattning av växtskyddsmedel införs i . Förslag: Skatteuttaget ska baseras på den för växtskyddsmedlet högsta tillåtna hektardos som framgår av bilaga till lagen. Bilagan ska uppdateras . Kemikalieinspektionen ska tillhandahålla underlag för uppdater- ingen, samt ta fram hektardoser för de växtskyddsmedel som inte har användningsvillkor uttryckta i hektardoser. För de skattepliktiga växtskyddsmedel som inte har en hektar- dos angiven i bilagan ska skatteuttaget baseras på varje helt kilo- gram verksamt ämne. Hektardos som bas för skatteuttaget En dosbaserad beskattning bygger på att en viss dosstorlek fastställs för varje växtskyddsmedel. Detta görs av Kemikalieinspektionen i samband med godkännandeprövningen. Det vanligaste är att ett växt- 68 Ström Prestvik A., Netland J., Hovland I. (2013) Evaluering av avgiftssystemet for plant- evernmidler i , NILF-notat 2013-15. Skatt på kemiska växtskyddsmedel skyddsmedels dos uttrycks i dos per hektar, eller hektardos. Ett växtskyddsmedels hektardos bestäms med hänsyn till hur mycket av preparatet som får användas per arealenhet (hektar). för- ordades i en utredning från att den dåvarande miljö- avgiften på bekämpningsmedel, som baserades på kilo verksamt ämne, skulle övergå till en dosbaserad avgift69. Även i betänkande70 diskuterades möjligheterna att övergå till ett hektar- dosbaserat skatteuttag. Det finns flera fördelar med att basera ett skatteuttag på hektar- dos. Hektardos används vid riskbedömningen av ett växtskydds- medel, vilket innebär att det finns en koppling mellan den hektardos som fastställs och risken vid användningen av växtskyddsmedel. En skatt som tas ut med hektardos som bas är konkurrensneutral på så vis att den inte gynnar medel som används i låg dos i förhållande till medel som används i högre doser. Det finns också nackdelar med ett system där hektardos används som bas för skatteuttaget. Hektardoser uppdateras frekvent. Det innebär att ett hektardos- baserat skatteuttag leder till ökad administration. För att en ändring av den skattemässiga hektardosen ska kunna ske krävs dessutom riks- dagsbeslut. En annan nackdel med att använda hektardos som bas för ett skatteuttag är att inte alla växtskyddsmedel har användningsvillkor som uttrycks som hektardos. Betningsmedels användningsvillkor an- ges till exempel i kilo eller liter produkt per ton utsäde. Växtskydds- medel som används i växthus eller i vissa fruktodlingar har inte heller användningsvillkor i form av hektardoser. Det finns dock möjlighet att räkna om flertalet av sådana användningsvillkor till hektardoser. I har Mattilsynet riktlinjer för hur sådana omräkningar ska ske. Detta gör att omräkningen av en dos uttryckt i kilo eller liter produkt/ton utsäde till en hektardos blir förutsebar. Det finns också växtskyddsmedel som har användningsvillkor som är uttryckta på ett sådant sätt att det finns svårigheter att räkna om dem till hektardos. Detta bedöms röra sig om ett fåtal preparat. Hur många preparat det rör sig om är svårt att avgöra innan en lista över hektardoser tagits fram. Avsikten är att lika medel ska behandlas på ett likartat sätt. 69Jordbruksverket (1992) Miljöavgifter. 70Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? (SOU 2003:9). Skatt på kemiska växtskyddsmedel redningens utgångspunkt är att även dessa växtskyddsmedel ska be- skattas med hektardos som grund, till exempel genom att en jäm- förelse görs med likvärdiga preparat. En skatt som baseras på hektardos har en betydligt bättre kopp- ling till risk än dagens skatteuttag som är baserat på mängd verksamt ämne. Eftersom avsikten med den förändrade växtskyddsmedelsbe- skattningen är att den riskminskande styrningen ska öka väger denna omständighet enligt vår mening tungt. Ett hektardosbaserat skatte- uttag är vidare konkurrensneutralt på så sätt att varje behandling blir skattemässigt likabehandlad. Vi bedömer att dessa fördelar överväger de administrativa nackdelar som ett hektardosbaserat skatteuttag medför. Vi föreslår därför att hektardos ska användas som bas för skatteuttaget i den nya lagen. Högsta tillåtna hektardos som bas för skatteuttaget Att välja hektardos som bas för skatteuttaget kompliceras av att det finns flera möjliga hektardoser som kan väljas som bas för ett skatte- uttag. I följande avsnitt bedöms vilken hektardos som ska väljas som bas för skatteuttaget. När SCB sammanställer statistik över beräknat antal sålda hektar- doser i jordbruket görs det utifrån en rekommenderad dos för prepa- ratet. Den rekommenderade dosen hämtas från be- kämpningsrekommendationer eller från leverantörernas produktblad för preparatet. I de fall preparatet är godkänt för flera användningar görs en bedömning av vilken rekommenderad dos som ska använ- das.71 Det kan således bli en bedömningsfråga av vilken rekommen- derad dos som ska användas. Det framstår som olämpligt att basera ett skatteuttag på en hektardos som i vissa fall utgår enbart från leverantörernas uppgifter. Utredningen anser därför inte att den hektardos som används i SCB:s statistik är lämplig att använda som bas för skatteuttaget. I används en normerad arealdos som bas för skatteuttaget, dvs. en dos som baseras på den övervägande användningen av växt- skyddsmedlet. En dos som bestäms på detta sätt innebär ett mått av bedömning av i vilka grödor och med vilken dos medlet används. 71 SCB (2017) Växtskyddsmedel i jordbruket 2016, officiella statistik MI 31 . Skatt på kemiska växtskyddsmedel Det finns svårigheter i att bestämma vilken användning som kommer att vara den övervägande användningen för ett helt nytt växtskydds- medel. Den beräknade normerade hektardosen kan därmed bli miss- visande. Detta är också en helt ny hektardosbestämning som i sig bidrar till ökad administration. Utredningen anser därför inte att nor- merad hektardos ska användas som bas för skatteuttaget. När ett växtskyddsmedel godkänns för utsläppande på mark- naden i fastställer Kemikalieinspektionen högsta tillåten dos för medlets användning för olika typer av grödor, efter förslag från tillståndssökanden. I de flesta fall rör det sig om en hektardos. I god- kännandeprövningen görs en riskbedömning av växtskyddsmedlet utifrån den föreslagna dosen. inte riskbedömningen godkänns inte dosen. Även om sökanden således har visst inflytande över vilken dos som fastställs är det Kemikalieinspektionen som gör bedöm- ningen av vilken hektardos som är godtagbar ur risksynpunkt. En skatt som baseras på högsta tillåtna hektardos bör inte leda till att leverantören undviker att söka godkännande för användningsom- råden där det krävs en hög hektardos eftersom en hög hektardos leder till en lägre skattekostnad per kilo eller liter växtskyddsmedel. Vid en skattesats om per högsta tillåtna hektardos får ett växt- skyddsmedel med högsta tillåtna dos om per hektar en skatte- kostnad om per liter växtskyddsmedel. Ett växtskyddsmedel med högsta tillåtna dos om per hektar får vid samma skattesats en skattekostnad om per liter växtskyddsmedel. En skatt som baseras på högsta tillåtna hektardos kan leda till att tillståndssökanden väljer att söka om tillstånd för användningsom- råden där en hög dos kan tillåtas. Kemikalieinspektionens prövning av vilken dos som är tillåten ur risksynpunkt innebär dock att en alltför hög dos inte godtas. har framfört att ett skatteuttag som grun- dar sig på högsta tillåtna hektardos introducerar nya omotiverade skillnader mellan växtskyddsmedel. Om hänsyn inte tas till om den högsta tillåtna dosen är representativ för normalanvändningen får många medel i praktiken en betydligt lägre skatt än den nominella. Ovan har utredningen övervägt att införa ett skatteuttag grundat på en normerad, eller representativ hektardos, men funnit att det är förenat med svårigheter att fastställa en representativ användning, samt att detta innebär att en helt ny hektardos måste fastställas. Skatt på kemiska växtskyddsmedel För de flesta växtskyddsmedel fastställs en högsta hektardos i samband med tillståndsprövningen, vilket gör att de ökade admini- strationskostnaderna för staten begränsas. Riskbedömningen av växt- skyddsmedlet baseras också på denna dos. Vi bedömer mot denna bakgrund att högsta tillåtna hektardos ska användas som bas för skatteuttaget. För de växtskyddsmedel som är godkända för använd- ning för flera olika grödor, där den högsta tillåtna dosen varierar beroende på vilken gröda medlet används för, bedömer vi att den högsta av de doser som fastställts för växtskyddsmedlet ska användas som bas för skatteuttaget. Lagteknisk utformning av ett skatteuttag baserat på högsta tillåtna hektardos I betänkande72 gjordes bedömningen att ett hektardosbaserat skatteuttag kräver riksdagsbeslut vid ändrade hek- tardoser. Vi gör samma bedömning. Det går därför inte att koppla skatteuttaget direkt till de hektardoser som fastställs av Kemikalie- inspektionen. De hektardoser som ska ligga till grund för skatte- uttaget ska därmed tas in i en bilaga till lagen. De skattemässiga hek- tardoserna i bilagan ska baseras på de hektardoser som är fastställda av Kemikalieinspektionen året före beskattningsåret. Bilagan ska även innehålla beräknade hektardoser för de skattepliktiga växt- skyddsmedel som inte har användningsvillkor som uttrycks i hektar- dos. Beräkningen av dessa villkor ska utgå från växtskyddsmedlets användningsvillkor året före beskattningsåret. Bilagan ska uppdateras av . Kemikalieinspektionen har framfört att det finns tveksamheter i att Kemikalieinspektionen som förvaltningsmyndighet ska fastställa vilken skattesats som ska betalas för ett visst växtskyddsmedel. Efter- som Kemikalieinspektionen är den myndighet som godkänner växt- skyddsmedel och därmed har tillgång till uppgifter om högsta tillåtna hektardoser för olika växtskyddsmedel anser vi att det är mest natur- ligt att Kemikalieinspektionen är den myndighet som bistår reger- ingen med att sammanställa underlag för uppdateringen. Underlaget ska även innehålla bedömningar av relevanta hektardoser 72 Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? (SOU 2003:9). Skatt på kemiska växtskyddsmedel för de växtskyddsmedel där hektardoser inte omfattas av godkännan- det. Kemikalieinspektionen ska också fastställa riktlinjer beräkningen av hektardoser, till exempel i form av ett allmänt råd.