sou · H5B327 · 2017-03-31 00:00:00 — EU har antagit ett direktiv med ett paket av åtgärder mot skatteflykt.1 Direktivet innebär att EU:s medlemsstater sam- 1 Rådets Direktiv (EU) 2016/1164 av om fastställande av regler mot skatte- flyktsmetoder som direkt inverkar på den inre marknadens funktion, EUT L 193, , s. 1–14. ordnar genomförandet av vissa av åtgärdspunkter mot BEPS (base erosion and profit shifting). I direktivet, som är ett minimidirektiv (dvs. medlemsstaterna får ha en högre skyddsnivå för sin bolagsskattebas än vad direktivet stipulerar), finns i artikel 4 regler om ränteavdragsbegränsningar. Av reglerna följer att medlems- staterna ska införa bestämmelser som säkerställer att företag inte får dra av nettoräntekostnader med av årets resultat före av- och nedskrivningar, räntor samt skatt (EBITDA2). Undan- tag får göras för räntekostnader och för fri- stående företag som inte tillhör någon koncern. Direktivet ska vara implementerat men det finns möjlighet att skjuta upp införandet av ränteavdragsbegränsningsreglerna till 2024 om man bedömer att nuvarande nationella regelverk är lika effektiva som direktivets regler. Frågan har uppkommit i vad mån de svenska regler som kommer att införas med anledning av direktivet bör inverka på det förslag jag nu lägger fram. Min uppfattning är att hänsyn inte ska tas till direktivet i mina förslag. Det är inte heller möjligt eftersom det inte är känt hur det kommer att implementeras i svensk rätt. Några sådana hänsyn har följaktligen inte tagits. Därmed är inte sagt att för- hållandet mellan en kommande implementering av direktivet och de förslag som jag lämnar i detta betänkande är okomplicerade. Tvärtom finns det mycket som tyder på att särskilt fastighetsbranschen skulle påverkas av en begränsning av avdragsrätten för räntor.3 Det går emellertid inte att bedöma vilka effekter som skulle kunna uppstå om mina förslag kombinerades med generella ränteavdrags- begränsningsregler. Huruvida de förslag jag nu presenterar bör kom- bineras med en framtida ränteavdragsbegränsning blir i slutändan ett politiskt ställningstagande som får avgöras av regering och riksdag. De offentligfinansiella effekterna av de förslag som lagts fram kom- mer främst från ett ökat uttag av inkomstskatt och från en breddad bas för stämpelskatt när juridiska personer säljer fastigheter, samt 2Earnings before interest, taxes, depreciation and amortization. 3Se SOU 2014:40 s. 488–502 samt den remisskritik som riktats mot förslaget. från den föreslagna sänkningen av stämpelskattesatsen. Ett antal uppskattningar krävs för att beräkna de totala skatteeffekterna. Under gängse antaganden om fasta priser och baser bedöms förslagen leda till en inkomstförstärkning på på kort sikt och varaktigt. Det finns emellertid goda anledningar att tro att det kommer att uppstå både beteende- och prisförändringar till följd av de förändrade skatte- reglerna. Bedömningen görs därför att de offentligfinansiella för- stärkningarna kommer att hamna inom ett spann mellan 7,9 och på kort sikt och mellan 6,1 och varaktigt. De generella antaganden och bedömningar som görs diskuteras i avsnitt 17.2.1. Avsnitt 17.2.2 presenterar därefter bedömningen under antaganden om fasta baser och priser. Dessa förenklande antaganden problematiseras i avsnitt 17.2.3, varpå en slutlig bedömning görs i avsnitt 17.2.4. De statsfinansiella konsekvenserna beräknas, om inte annat anges, med information . Det är för vilket det finns fullständiga data. För att beräkna de statsfinansiella effekterna av förslagen görs ett antal bedömningar och antaganden. I det följande har nuvärdesberäkningar av framtida skattebetalningar och skatteavdrag gjorts. I dessa har diskonteringsräntan antagits vara , om inget annat nämns. Enligt be- räkningskonventioner vid förändrade skatteregler ska prognosen för en 10-årig statsobligation användas för långsiktig diskontering. Valet av diskonteringsränta följer av att de ändrade reglerna föreslås träda i kraft . Ränteprognosen för de 10-åriga statsobliga- tionerna är för respektive 2019.4 4 Se s. 55 i ”Beräkningskonventioner 2017: Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatte- regler”, rapport från skatteekonomiska enheten i . För att bedöma omsättningen av kommersiella fastigheter används de data utredningen haft tillgång till från . Detta är den enda samlade databas över fastighetstransaktioner som finns till- gänglig och som inkluderar överlåtelser av paketerade fastigheter. För en del beräkningar har också viss information från Lantmäteriet om de lagfartsövergångar som har genomförts använts. I Datscha AB:s databas ingår information om transaktioner med paketerade fastigheter där det underliggande fastighetsvärdet har överstigit . De transaktionstyper som omfattas av Datscha AB:s databas stämmer väl överens med den sorts affärer som i huvudsak hade för- anlett avskattning med de föreslagna reglerna. Databasen omfattar i princip transaktioner med fastigheter där fastigheten kan sägas vara fristående från eventuell övrig verksamhet som överlåts. Även över- låtelser av hela eller delar av fastighetsrörelser ingår, i de fall en majoritet av rösterna i ett fastighetsföretag övertas av en ny aktör. I övrigt ingår däremot inte sådana fastigheter som överlåts tillsam- mans med en verksamhet som bedrivs i denna. Det kan dock noteras att försäljningar av paketerade fastigheter med nyuppförda bygg- nader till bostadsrättsföreningar är en typ av affär som inte ingår i databasen, men som är avsedd att omfattas av avskattning. Enligt utredningens beräkningar baserade på Datscha AB:s data- bas uppgick omsättningen av paketerade fastigheter med ett under- liggande fastighetsvärde på till 150,4 mil- jarder kronor år 2015.5 För att bedöma hur stora de skattemässiga konsekvenserna av förslaget om avskattning blir, behöver emellertid storleken på hela fastighetsmarknaden uppskattas. Det krävs därför ytterligare bedömningar: dels av hur stor marknaden för kommer- siella fastigheter med ett värde är, dels av hur stor andel av de överlåtna fastigheterna i detta segment som säljs paketerade. Därtill behöver storleken på den skattemässiga vinsten i en genomsnittlig fastighetsaffär uppskattas. Den totala storleken på fastighetsmarknaden för kommersiella fastigheter har, vad jag erfarit, inte tidi- 5 För affärer värda är transaktionstypen registrerad som okänd i databasen. Denna omsättning har antagits vara fördelad mellan paketerade fastigheter respek- tive lagfartsövergångar på samma sätt som transaktionerna av känd typ. gare bedömts i något sammanhang. Den totala omsättningen av pake- terade fastigheter och lagfartsövergångar uppskattas därför enligt följande. Tabell 17.1 visar hur transaktionsvolymen fördelar sig mellan transaktioner med paketerade fastigheter och övriga transaktioner (överförlåtelse av lagfart eller tomträtt) enligt Datscha AB:s databas. Tabell 17.1 Andel av sammanlagt fastighetsvärde (i olika intervall för affärens storlek) som härrör från transaktioner med paketerade fastigheter Fastighetsvärde i , omsättning i miljarder kronor. Not: Omsättningarna innehåller inte transaktioner av okänd transaktionstyp i databasen. Källa: Datscha AB:s databas. Det framstår som att omsättningen för affärer till ungefär hälften härrör från transaktioner med paketerade fastigheter. Siffrorna är något stigande men lik- artade vid ett par tiotal till i fastighetsvärde. Enligt vad jag har erfarit uppfattas själva paketeringen av en fastighet som relativt enkel och bekymmersfri, och de fastighetsföretag som jag har talat med har inte sett att det finns några finansiella skäl för att inte paketera fastigheter även vid mindre affärer. Däremot kan aktörer som säljer fastigheter av lägre värde förstås på olika sätt skilja sig från de som säljer högre värderade fastigheter. Det kan emellertid konstateras att siffrorna i tabellen indikerar att av de sammanlagda transaktioner av känd transaktionstyp som utfördes –2015 och där fastighetsvärdet låg , så utgjorde transaktioner med paketerade fastigheter av omsättningen. Här görs därför uppskatt- ningen att de paketerade transaktionerna utgör ungefär häften av omsättningen även för fastigheter . Antagandet gör det möjligt att uppskatta omsättningen av de pake- terade transaktioner som är för små för att registreras av , med hjälp av motsvarande omsättning avseende lagfartsövergångar. En bedömning av denna omsättning är förenad med vissa svårigheter, men uppskattas här till för (se bilaga 3 för antaganden och beräkningar). Uppskattningen implicerar en försäljning av fastigheter i paketerad form också i denna pris- kategori till ett värde av . Totalt uppskattas affärer med paketerade fastigheter alltså ha om- satt , medan omsättningen på lagfartsaffärer uppskattas till . Omsättningen, uppdelad per transaktionstyp och affärsstorlek, återfinns också i tabell 17.2. Tabell 17.2 Bedömd storlek på omsättningen av kommersiella fastigheter i Total omsättning och omsättning per storlek på fastighetsvärde och typ av transaktion. Källa: Utredningens beräkningar baserade på Datscha AB:s databas och uppgifter från Lantmäteriet. Andelen vinst vid fastighetsförsäljningar Eftersom det vid en transaktion med en paketerad fastighet inte finns några offentliga uppgifter om hur stor den skattemässiga vins- ten skulle ha varit vid en lagfartsövergång, måste en uppskattning göras även i det avseendet. För detta ändamål har som utgångspunkt använts offentliga årsredovisningar avseende 2015 för , , , , , Hufvudstaden , , , och . De undersökta företagen utgör tio av de elva fastighetsföretag som haft störst börsvärde på under den aktuella perioden.6 Det på koncernnivå redovisade värdet på de tio företagens samlade fastighetsbestånd uppgick till lite . Siffran kan sättas i relation till att det samlade värdet på det kommersiella fastighetsbeståndet i kan uppskattas till cirka 4 200 miljarder kronor.7 Undersökningen av de skattemässiga värdena baseras med andra ord på av det totala beståndet av kommersiella fastigheter. Resultatet av genom- gången presenteras i tabell 17.3. Tabell 17.3 Latent vinst i fastighetsbestånden hos några börsnoterade fastighetsföretag, redovisning på koncernnivå Alla siffror utom andelen skattemässig vinst i . Not: I de fall själva underlaget för skatteskulden inte har presenterats i årsredovisningarna har det beräknats utifrån den till fastigheterna hänförliga skatteskulden. Det kan inte uteslutas att skatteskulden i några fall kan ha innehållit andra mindre poster än de skatteskulder som är hänförliga till skillnaden mellan redovisat och skattemässigt restvärde på fastighetsinnehavet. Skillnaden bör dock vara liten. Källor: Koncernernas årsredovisningar . 6Det elfte företaget, , har en omfattande verksamhet i övriga nordiska länder och det har därför varit svårt att utifrån årsredovisningen göra beräkningar som endast avser fastigheter i . 7Utredningens beräkningar, baserade totala taxeringsvärden på hyreshusenheter, industrienheter, täktenheter och elproduktionsenheter (SCB, Rikets fastigheter 2015). Beräk- ningarna har tagit hänsyn till att taxeringsvärdet ska motsvara av marknadsvärdet innan respektive fastighetstyps senaste taxering, med ett antagande om en nominell årlig värde- tillväxt beräknad på SCB:s prisindex för hyreshus. De latenta vinsterna varierar som framgår av tabell 17.3 från företag till företag. Det är inte säkert att den skattemässiga situationen för företagens totala fastighetsbestånd är representativ för de fastigheter företagen väljer att omsätta. Eftersom de undersökta företagen är börsnoterade fastighetsföretag är deras fastighetsinnehav med all sannolikhet inte heller representativa för andra företags försäljningar, kanske särskilt i de fall det säljande företaget inte är ett fastighets- företag. Fastighetsföretagen lär emellertid vara de volymmässigt vik- tigaste aktörerna på marknaden; enligt beräkningar som har gjorts utifrån data från och Företags- och registerdata- bas stod fastighetsföretag för av antalet försälj- ningar av paketerade fastigheter under 2014.8 Med ledning av vad som har framkommit i de årsredovisningar som har undersökts antas därför att en genomsnittlig transaktion med en paketerad fastighet hade utlöst inkomstbeskattning av den genomsnittliga andelen, det vill säga , av köpeskillingen. Andelen mark vid fastighetsförsäljningar Det antas också att köpeskillingen i genomsnitt utgör ersättning för mark till och för byggnad till . Ett antagande i det här avseendet är nödvändigt eftersom mark inte får skrivas av. Markens andel av köpeskillingen ligger därmed inte till grund för några framtida värdeminskningsavdrag. Fördelningen kommer från en undersökning som Lantmäteriet har gjort på uppdrag av utred- ningen. I studien undersöktes taxeringsvärdena för fastigheterna i ett fyrtiotal slumpmässigt utvalda transaktioner , där enskilda fastigheter värda överlåtits i paketerad form. Av de sammanlagda taxeringsvärdena utgjordes av mark och av byggnad. Försäljningar av paketerade fastigheter till (vad som ska bli) bo- stadsrättsföreningar har skattemässigt konsekvenser mycket likartade de som uppstår vid markförsäljning företag emellan. Bostadsrätts- föreningar kan nämligen i allmänhet inte göra värdeminskningsavdrag på någon del av fastigheten. Enligt utredningens beräkning baserad på 8 Andelen av omsättningen har inte kunnat beräknas, eftersom köpeskillingarna av datasekretess- skäl inte har kunnat kopplas till vilken bransch ett företag främst är verksamt i. Datscha AB:s databas stod blivande bostadsrättsföreningar som kö- pare i affärer som motsvarade av omsättningen –2014. I skattehänseende skulle dessa affärer i princip kunna behandlas på samma sätt som mark i den följande analysen. Andelen mark hade därför beräkningstekniskt kunnat ökas av , dvs. från av den totala om- sättningen. Eftersom skillnaden är relativt liten och endast inverkar på de framtida värdeminskningsavdragen, och eftersom andelen mark vid fastighetsaffärer endast är en uppskattning, bortses i det följande från de specifika omständigheter som försäljningar till bostadsrätts- föreningar ger upphov till. Datscha AB:s databas ger även en möjlighet att uppskatta hur stor andel av omsättningen med paketerade fastigheter som härrör från affärer som har föregåtts av en koncernintern överlåtelse, normalt till underpris. har bedömt att lagfarts- och tomträtts- affärer för totalt utgjorde koncerninterna överlåtelser som föregått transaktioner med paketerade fastigheter, där fastighetsvärdet översteg . Den observerade köpeskillingen i en underprisöverlåtelse är dock lägre än marknads- värdet, varför en bedömning av det senare behöver göras. För detta ändamål antas köpeskillingarna i underprisöverlåtelser ha bestämts till skattemässigt värde (för att inte utlösa någon inkomstskatt), dock högst taxeringsvärdet (för att inte orsaka onödigt hög stämpelskatt). Dessutom antas att de skattemässiga värdena som andel av mark- nadsvärdena på de ingående fastigheterna är likformigt fördelade och att det skattemässiga värdet i genomsnitt är av marknads- värdet (för överensstämmelse med ovanstående undersökning av de latenta skatteskulderna i fastighetsbolagen). Marknadsvärdet för samtliga fastigheter är då större än de observerade köpe- skillingarna (se bilaga 3 för beräkningsdetaljer). De transaktioner med paketerade fastigheter som ligger till grund för underprisöverlåtelserna kan alltså omsättningsmässigt antas utgöra omkring 30 procent9 av omsättningen med paketerade fastigheter . 9 2,04 × 22,3/150,4 ≈ 0,302. Koncerninterna överlåtelser är stämpelskattepliktiga. Det går i all- mänhet att få anstånd med betalningen, men skatten ska i sådana fall ändå erläggas i samband med att den paketerade fastigheten avyttras utanför koncernen. Stämpelskatten fördelas i det läget på byggnaden med, som ovan antagits, och på mark . Den del som är hänförlig till byggnaden läggs till det skattemässiga värdet på byggnaden och ligger därefter till grund för framtida värde- minskningsavdrag. 17.2.2Beräknade effekter under antagande om fasta priser och baser Bruttoeffekter på kort sikt I samband med att förslagen genomförs förväntas initialt ett antal direkta skatteeffekter uppstå. Om transaktionerna med paketerade fastigheter skulle ha genomförts som lagfartsövergångar hade enligt tidigare antagande av omsättningen, dvs. 67,8 mil- jarder kronor, tagits upp till beskattning. Bolagsskatteintäkterna hade utgjort av detta belopp, det vill säga . Dessutom skulle den totala omsättningen också ha belagts med stämpelskatt. Med den föreslagna skattesatsen på skulle den ha inbringat ytterligare . Från dessa skatteökningar ska dras den stämpelskatt som även har utgått vid de underprisöverlåtelser som föregått transaktionerna. Den genomsnittliga stämpelskatten från sådana överlåtelser upp- skattas till cirka 0,8 procent10 av den totala omsättningen av pake- terade fastigheter, och bedöms därmed ha inbringat . De vanliga lagfartsövergångar som genomförs får också en sänkt stämpelskatt . Beräknad på den uppskattade omsättningen om (se tabell 17.2 ovan), motsvarar detta en skattesänkning med . 10 Stämpelskatt utgår på det högsta av köpeskillingen och föregående års taxeringsvärde. Det senare är den lägsta stämpelskatt som kan utgå, och det saknas skäl för en koncern att sätta köpeskillingen högre än detta taxeringsvärde. Föregående års taxeringsvärden uppskattas i bilaga av dagens marknadsvärde. Om paketerade fastigheter, som redogjorts för i avsnitt 17.2.1, antas föregås av en underprisöverlåtelse i av fallen, är den genomsnittliga stämpelskatten vid en transaktion med en paketerad fastighet därmed ungefär 0,63 × 0,30 × 0,0425 ≈ 0,008 = av köpeskillingen. De förslag som lämnats angående förändrad stämpelskatt vid fastighetsbildning bedöms förstärka statskassan ytterligare. Siffrorna i denna del är osäkra, men de skattedrivna fastighetsregleringarna uppskattas ha orsakat ett inkomstbortfall avseende stämpelskatt på –2015.11 I och med den sänkta stämpelskatten för juridiska personer uppskattas förstärkningen av de offentliga finanserna dock stanna på (se bilaga 3 för beräkningar och antaganden). Den stäm- pelskatt som tillkommer av att övriga, icke skattedrivna fastighets- regleringar också blir belagda med stämpelskatt bedöms uppgå till . På kort sikt ger de förändrade skattereglerna vid fastighets- transaktioner därmed ökade intäkter för staten med , varav i förändrad stämpelskatt och i ökad bolagsskatt. De ökade skatteintäkter som uppkommer av avskattningsför- slaget och de föreslagna reglerna om stämpelskatt vid fastighetsbild- ning ger emellertid också upphov till nya framtida avdragsunderlag, eftersom alla fastigheter nu får ett nytt omkostnadsbelopp vid varje transaktion. Detta ligger i sin tur till grund för antingen successiva värdeminskningsavdrag eller för direktavdrag vid en framtida försälj- ning av fastigheten. De minskade skatteintäkter som följer av dessa avdrag får genomslag ; värdeminskningsavdrag görs som bekant ofta , och direkt- avdrag för omkostnadsbeloppet för marken blir bara aktuellt när den faktiskt säljs. Det kommer därmed ta mycket innan de statsfinansiella effekterna av förslagen helt har stabiliserats. Eftersom de effekter som förslagen ger upphov till vid en fastighets- transaktion kommer att ge sig till känna under en så som åtminstone , ser jag ingen praktisk nytta av att försöka göra en bedömning av den årliga nettoeffekten flera årtionden in . Förslagens inverkan på de offentliga finanserna om till 11 I underlaget för siffran ingår inte de fall då klyvningsinstitutet använts för att undvika stämpelskatt. Omfattningen av skattedriven användning av klyvning har varit för- hållandevis liten och bortses från både här och i det följande. exempel är beroende av de skattemässiga händelserna under samtliga föregående år, inte minst i de fall samma fastighet skattas av . De beteendemässiga förändringar som uppstår av förslagen, men även den långsiktiga utvecklingen på fastighetsmark- naden, ger på lång sikt en mycket stor osäkerhet i eventuella prog- noser. Däremot kan nuvärdet av alla de skatteeffekter som uppstår av ett visst års transaktioner beräknas. Detta kan ses som en finger- visning om de långsiktiga konsekvenserna av förslagen. De totala stämpelskatteintäkterna för staten har ovan beräknats öka med . av detta belopp antas hänförligt till byggnader och kommer därmed att ge upphov till fram- tida avdragsgilla kostnader genom värdeminskningsavdrag under upp till 50 års tid, eller som avdrag från köpeskillingen vid en framtida försäljning av fastigheten. Detsamma gäller för byggnadens andel av den ökning av det skattemässiga värdet som uppstår när den skatte- mässiga vinsten tas upp till beskattning. Om det för enkelhets skull antas att den totala förändringen av byggnadernas skattemässiga värde dras av är nuvärdet av de minskade skatteintäk- terna på grund av värdeminskningsavdragen , beräknat med en diskonteringsränta på . Med ett antagande om kortare avdragstid skulle nuvärdet av skatteintäkterna minska ytterligare. En mer subtil förändring rör fastigheter som ingår i paketerade transaktioner och som inte föregås av en underprisöverlåtelse. I dessa fall är den återstående tiden för värdeminskningsavdragen på det skattemässiga värdet i allmänhet kortare än , eftersom fastig- heten kan vara delvis avskriven. Med förslaget kommer detta skatte- mässiga värde att skrivas av . Någon genomsnittlig återstående tid för värdeminskningsavdrag på de byggnader som säljs har inte kunnat beräknas, men om den antas vara (vilket motsvarar att byggnaderna är till hälften avskrivna om rekommenderade värdeminskningsschablon för de flesta hyreshus används) och byggnaderna står för av det totala värdet, kommer de cirka 43,9 miljarder kronor12 som återstår i värdeminsk- 12 Marknadsvärdet på paketerade fastigheter som har ingått i en transaktion som inte har föregåtts av en underprisöverlåtelse är av (föregås av en underprisöverlåtelse). När vinsten har dragits av är det skattemässiga byggnadsvärdet sedan av de som byggnaden utgör av detta marknadsvärde. 157,6 × 0,70 × 0,70 × 0,57 ≈ 43,9. ningsavdrag att få dras av under 50 i stället . Det medför en nuvärdesvinst för staten (och motsvarande förlust för företagen) på . Totalt bedöms förslagen därmed, under antagandet om fasta baser och priser, varaktigt förstärka de offentliga finanserna med . En redogörelse för de olika effekterna åter- finns i tabell 17.6 i avsnitt 17.2.4. Det finns emellertid anledning att ifrågasätta om inte såväl transaktionsvolymen som priserna på fastigheter kan komma att förändras som en följd av de förändringar av beskattningen som föreslås. Någon slutlig bedömning av effek- terna görs därför inte innan dessa aspekter har diskuterats. 17.2.3Om fastighetspriser och handlad kvantitet Ovanstående analys bygger på en mängd antaganden. De mest grund- läggande av dessa är antagandena om fasta priser och baser. Det finns emellertid god anledning att tro att de föreslagna reglerna kommer att leda till förändrade priser på fastigheter. Rent offentligfinansiellt har ändrade priser en direkt inverkan både på de skattemässiga vins- terna och på stämpelskatteuttaget. Prisförändringar kan förstås även ha inverkan på verksamheten för fastighetsbolag. Det kan också hållas för troligt att relativt omedelbara beteende- förändringar kommer att ske. Det finns en uppenbar risk för in- låsningseffekter när det gäller transaktioner inom det befintliga be- ståndet, i och med att den skattemässiga vinst som uppstår vid en försäljning kan överstiga den faktiska vinst som uppkommer. Detta förhållande kan minska den totala transaktionsvolymen efter reglernas införande. Det finns också anledning att tro att inlåsningen blir som störst initialt, när den andel av den skattemässiga vinsten som kan sägas vara hänförlig till tidigare ägares innehavsperiod riskerar att vara som störst. Effekten är däremot sannolikt inte lika stor när det gäller nybyggnation, se vidare avsnitt 17.4.1.