sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka med ränta. Det finns undantag från förbudet i 107.1 och kravet på förhandsgodkännande dels för åtgär- der som omfattas av kommissionens gruppundantagsförordning (GBER)18, dels för stöd av mindre betydelse19. Det finns inga direktiv/förordningar som direkt avser spel om pengar. Däremot finns direktiv/förordningar där spel om pengar uttryck- ligen undantas (t.ex. tjänstedirektivet) eller direktiv/förordningar som indirekt omfattar spel om pengar där direktiven/förordningen inte undantar spel om pengar (t.ex. direktivet om otillbörliga marknads- föringsmetoder). Spel om pengar är ett område som till stora delar inte är harmoniserat inom EU. Som ovan nämnts gäller däremot de grundläggande kraven i EUF-fördraget och praxis på området. och rådet antog det s.k. tjänstedirektivet20. Syftet med direktivet är att fastställa de allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls. Av direktivet framgår bl.a. följande. Enligt artikel 2.1 i direktivet ska direktivet tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. I artikel 2.2 anges vissa verksamheter som undantas från direktivets tillämpningsområde. Bland undantagen finns spel om pengar. Tjänstedirektivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordning 18Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget. 19Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpning- en av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 20Europaparlamentets och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–38, Celex 32006L0123). (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. Inför genomföran- det av tjänstedirektivet gjordes en omfattande regelinventering av samtliga svenska bestämmelser som ansågs ligga under tjänstedirek- tivets tillämpningsområde. Samtliga författningsändringar samt en ut- förlig redogörelse av det svenska genomförandet finns behandlade i propositionen Genomförande av tjänstedirektivet, prop. 2008/09:187. Det finns två EU-direktiv som gäller vid distanshandel, direktivet om konsumentskydd vid distansavtal21 och det s.k. e-handelsdirek- tivet22. Även i dessa direktiv är spel om pengar undantaget från tillämpningsområdet. Direktivet om konsumentskydd vid distansavtal har genomförts i svensk rätt genom lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utan- för affärslokaler. Genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster har e-handelsdirektivet införts i svensk rätt. Kommissionen har föreslagit två direktiv om dels vissa aspekter rörande avtal om leverans av digitalt innehåll, dels vissa aspekter rörande avtal för försäljning av varor på nätet eller annars på distans. Enligt förslagen omfattar inte heller dessa direk- tiv spel om pengar.23 21Europaparlamentets och rådets direktiv /7/EG av om konsumentskydd vid distansavtal, (EGT L 144, , s. 19–27, Celex 31997L0007). 22Europaparlamentets och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre markna- den, (EGT L 178, 17.7, s. 1–16, Celex 32000L0031). 23Europeiska kommissionens förslag till och rådets direktiv om dels vissa aspekter rörande avtal om leverans av digitalt innehåll, COM(2015)634 final, dels vissa aspekter rörande avtal för försäljning av varor på nätet eller annars på distans, COM(2015)635. Direktiv och förordning om alternativ tvistlösning för konsumenter antogs två nya EU-rättsakter angående tvistlös- ning utanför domstol för konsumenter – EU-direktivet om alterna- tiv tvistlösning för konsumenter24 (nedan kallat direktivet) och för- ordningen om tvistlösning online för konsumenter25 (nedan kallat förordningen). Syftet med direktivet är att uppnå en hög konsumentskyddsnivå och att därigenom bidra till en välfungerande inre marknad genom att säkerställa att konsumenter inom EU som hamnar i tvist med en näringsidkare har tillgång till effektiv och säker tvistlösning utanför domstol. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska se till att tvister som omfattas av detta kan hänskjutas till ett utomrättsligt tvistlösningsorgan som uppfyller i direktivet angivna kvalitetskrav. Kvalitetskraven avser bl.a. att tvistlösningsorganen ska ha sak- kunskap, vara oberoende och opartiska samt fungera effektivt och rättssäkert. Tvistlösningsorganen ska godkännas av medlemsstaterna enligt de krav som ställs upp i direktivet. Direktivet gäller med några få undantag för alla typer av avtalsrättsliga tvister mellan konsu- menter och näringsidkare. Direktivet kompletteras av förordningen, som bl.a. ska se till att konsumenter har tillgång till en onlineplatt- form som hjälper konsumenter att komma i kontakt med ett alter- nativt tvistlösningsorgan som godkänts enligt direktivet, när tvister uppstår vid e-handel över gränserna. Ett typexempel är när en svensk konsument har beställt varor via internet från en näringsidkare som finns i ett annat EU-land. Genom införandet av de nya reglerna i svensk rätt – lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden – prö- var tvister rörande spel om pengar under förutsättning att tvisten rör mer än (se 8 § förordningen [2015:739] med instruktion för ). 24Europaparlamentets och rådets direktiv /11/EU av om alternativ tvist- lösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv /22/EG. 25Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 524/2013 av om tvist- lösning online vid konsumenttvister och om ändring av förordningen (EG) nr 2006/2004 och direktiv /22/EG. Direktiv om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster För att underlätta den fria rörligheten för varor och elektroniska tjänster krävs att medlemsstaterna informerar om nya tekniska föreskrifter och regler som kan förhindra den fira rörligheten av varorna och tjänsterna. Dessa regler återfanns tidigare i direktiven /34/EG26 och 98/48/EG27. Dessa direktiv kodifierades med ett nytt direktiv om ett informations- förfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande före- skrifter för informationssamhällets tjänster28. Direktiv /34/EG har genomförts i genom förordning- en (1994:2029) om tekniska regler och verk- ställighetsföreskrifter. Regleringen innebär som nämnts att förslag till en lag eller en förordning som innehåller tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster måste anmälas. En sådan anmälan beslutas av . En anmälan av för- slag till myndighetsföreskrifter hanteras av berörd myndighet och . Det nya direktivet som enbart kodifierar gällande rätt har ännu inte medfört att förordningen ändrats. Direktivet om konsumenträttigheter29 spänner över ett stort område. Huvudsakligen regleras avtal om konsumentköp och konsument- tjänster som ingås på distans eller utanför affärslokaler. Direktivet innehåller även artiklar som gäller oavsett på vilket sätt ett avtal ingås. Det gäller exempelvis vissa artiklar om oskäliga avtalsvillkor. 26Europaparlamentets och rådets direktiv /34/EG av om ett informa- tionsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, (EGT L 204, 21.7.1998 s. 37, Celex 31998L0034). 27Europaparlamentets och rådets direktiv /48/EG av om ett informa- tionsförfarande beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 217, s. 18, Celex 311998L0048). 28Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för infor- mationssamhällets tjänster (kodifiering). 29Europaparlamentet och rådets direktiv /83/EU av om konsu- menträttigheter och om ändring av rådets direktiv /13/EEG och och rådets direktiv /44/EG och om upphävande av rådets direktiv /577/EEG och Europa- parlamentets och rådets direktiv /7/EG (EUT L 304, 22.11.2011, s. 64, Celex 32011L0083). tivet är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. Det innebär att direktivet innehåller harmoniserade bestämmelser och att medlemsstaterna därför inte får behålla eller införa bestämmelser i nationell lag som skiljer sig från vad som föreskrivs i direktivet. Spel om pengar är undantaget från direktivets tillämpningsområde (artikel 3, punkt 3 c). Genomförande av direktivet har skett i ett flertal svenska lagar. De mest centrala delarna av direktivet finns numera i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler. Direktivet om otillbörliga affärsmetoder I direktivet om otillbörliga affärsmetoder30 regleras vilken marknads- föring som inte är tillåten inom EU. Av artikel fyra i direktivet fram- går att medlemsstaterna inte får begränsa friheten att tillhandahålla tjänster eller den fria rörligheten för varor av anledningar som om- fattas av det område som tillnärmas genom direktivet. Spel om pengar är inte undantaget från direktivets tillämpningsområde. har genomfört direktivet framför allt genom en ny mark- nadsföringslag (2008:486). Vissa andra ändringar i författningar på det marknadsrättsliga området har också gjorts. Se vidare i kapitel 21 Marknadsföring. AV-direktivet31 tillhandahåller ett ramverk för gränsöverskridande audiovisuella medietjänster i syfte att stärka den inre produktions- och distributionsmarknaden för program och för att garantera lojala konkurrensförhållanden. Inte heller AV-direktivet innehåller något undantag för spel om pengar. 30Europaparlamentets och rådets direktiv /29/EG av om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv /450/EEG och och rådets direktiv /7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt och rådets förordning (EG) nr 2006/2004. 31Europaparlamentets och rådets direktiv /65/EG av om ändring av rådets direktiv /552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i med- lemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för tele- vision. Direktivet har genomförts i genom en ny radio- och tv- lag (2010:696). Se vidare i kapitel 21 Marknadsföring. Genom betaltjänstdirektivet32 åstadkom EU- och EES-länderna en samlad reglering av betaltjänsteverksamhet. Direktivet ställer upp verksamhetskrav för de aktörer som bedriver betalningstjänster, reg- ler om krav på information samt om såväl betaltjänstanvändares som betaltjänsteleverantörers rättigheter och skyldigheter. Syftet med direktivet är att uppnå en mer harmoniserad inre marknad för betal- tjänster inom Europeiska unionen. I svensk rätt är direktivet genomfört i huvudsak genom lagen (2010:751) om betaltjänster (betaltjänstlagen). Direktivet är också genomfört genom lagen (2010:738) om obehöriga transaktioner med betalningsinstrument. Betaltjänstlagen innehåller bestämmelser om betaltjänster som till- handahålls i och utförs inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) i euro eller i någon annan av EES-ländernas valutor. I lagen finns också bestämmelser om betalningsinstitut och registrerade betaltjänsteleverantörer. Lagen innehåller vidare bestäm- melser om bl.a. tillståndsplikt för tillhandahållande av betaltjänster, betalningsinstituts och registrerades betaltjänsteleverantörers rörelse, informationskrav vid tillhandahållande av betaltjänster, genomföran- de av betaltjänster och tillträde till betalningssystem. Med anledning av att kommissionen lämnade förslag till ett nytt betaltjänstdirektiv33 har regeringen tillsatt en ut- redning som ska lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de regler som följer av kommissionens förslag. Förslaget innebär bl.a. att bestämmelser om tredjepartsbetaltjänster införs. Utredningen, som tagit sig namnet betaltjänstutred- ning, ska redovisa sitt uppdrag . 32Europaparlamentets och rådets direktiv /64/EG av om betal- tjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven /7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv /5/EG. 33Förslag till och rådets direktiv om betaltjänster på den inre mark- naden och om ändring av direktiven /65/EG, 2013/36/EG och 2009/100/EG samt upp- hävande av direktiv /64/EG. Penningtvätt och finansiering av terrorism Det 3:e penningtvättsdirektivet34 antogs av EU och skulle ha varit införlivat i medlemsstaternas nationella reglering- ar . Direktivet införlivades något för- senat i svensk rätt genom lag (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Avseende spel om pengar medförde den nya regleringen att de kasinon som omfattats av kasinolagen uttryckligen kom att omfattas av lagens bestämmelser, dock inte övrigt spel om pengar. EU antog förslaget till ett 4:e penningtvätts- direktiv35. Detta direktiv ska vara infört i svensk rätt . Avseende spel om pengar innebär det nya direktivet att allt spel om pengar kommer omfattas av regleringen, inte bara kasinon. Enligt direktivet kan undantag medges för spelformer där det föreligger bevisat låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. I SOU 2016:8, som behandlar hur 4:e penningtvättsdirek- tivet ska införlivas i svensk rätt, föreslås att nuvarande lotterier som får anordnas utan tillstånd och varuspelsautomater, dvs. de lotterier som är reglerade i 19, 20, 21, 21 c och 25 §§, ska undantas.36 Vidare innebär direktivet bl.a. att den som anordnar eller tillhandahåller spel ska vandelsprövas. Se vidare om licenskrav i kapitel 16. Den allmänna regleringen om behandling av personuppgifter inom EU finns i dataskyddsdirektivet37 som antogs . Syftet med direktivet är att garantera en hög och i alla med- 34Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av ter- rorism. 35Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 642/2012 och om upphävande av och rådets direktiv2005/60/EG och kommissionens direktiv /70/EG (dir. 2014:140). 36SOU 2016:8 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m., s. 138 ff. 37Europaparlamentets och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om behandling av det fria flödet av sådana uppgifter. lemsstater likvärdig skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter. I har dataskyddsdirektivet genomförts huvudsakligen genom personuppgiftslagen (1998:204), PUL. Bestämmelserna i person- uppgiftslagen har till syfte att skydda människor mot att deras per- sonliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. antogs dataskyddsförordningen.38 Förordning- en utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och ersätter det nuvarande dataskyddsdirektivet när den börjar tillämpas . Det huvudsakliga syftet med förordning- en är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet för per- sonuppgifter för att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. Dataskyddsför- ordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna, men förutsätter och möjliggör kompletterande nationella bestämmelser av olika slag. För- ordningen medför bl.a. att personuppgiftslagen måste upphävas. Regeringen har bedömt att det finns ett behov av att ta fram en nationell reglering som på ett generellt plan kompletterar förord- ningen och har därför tillsatt en utredning som ska lämna sådana för- slag (Ju 2016:04). Utredningen har tagit sig namnet Dataskydds- utredningen och ska enligt sina direktiv redovisa sitt uppdrag . Vid sidan av har också flera andra utredningar tillsatts för att se över eller lämna förslag till förändringar av sektorsspecifik reglering om behandling av person- uppgifter som bl.a. finns i de särskilda registerförfattningarna. En grundläggande utgångspunkt för en ny spelreglering är att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas. I utrednings- direktiven anges att det för att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spelansvars- åtgärder som behöver vidtas och om spel över internet kräver sär- skilda åtgärder. Som exempel på spelansvarsåtgärder kan nämnas olika former av registreringar av spelares beteenden. Sådana åtgärder kan komma i konflikt med de regler som finns för behandling av per- sonuppgifter. Utredningen vidareutvecklar detta och andra avseen- den där behandling av personuppgifter blir aktuellt i kapitel 20. 38 och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Vadhållning på idrottsevenemang och poker Europeiska kommissionen har i två ärenden rörande vadhållning på idrottsevenemang och poker i lokal och över internet (2004/4087 respektive 2006/4160) ifrågasatt om tillämpningen av 9, 38 och 45 §§ lotterilagen är förenlig med EUF-fördraget, då dessa bestämmelser enligt kommissionen innebär en inskränkning i friheten för utländska spelbolag att tillhandahålla sina tjänster i . Kommissionen har särskilt ifrågasatt villkoren för att bevilja till- stånd enligt 45 § lotterilagen. Kommissionen menar att utformning- en av 45 § ger icke-svenska aktörer rätt att ansöka om tillstånd i , men att de närmare villkoren för i vilka fall tillstånd kan beviljas inte specificeras i lagstiftningen. Kommissionen har vidare framhållit att tillståndsordningen måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och förhindra att bedömningen blir godtycklig. har anfört att den svenska regleringen är förenlig med EUF-fördraget och att det vid en helhetsbedömning framgår att regel- verket är ändamålsenligt, konsekvent och tillgodoser syftena med regleringen. har vidare framhållit att de inskränkningar som förekommer i det svenska regelverket är nödvändiga och propor- tionerliga för att säkerställa den skyddsnivå som ska gälla i landet. Kommissionen har i pressmeddelande med- delat att den beslutat att väcka talan mot i för fördragsbrott i de ovan nämnda ärendena.39 Kasinotjänster, landbaserade och över internet Kommissionen har i ett ärende om kasinotjänster (2008/4010), ifråga- satt om bestämmelserna i 2, 3 och 11 §§ kasinolagen (1999:355) samt 9, 15 och 45 §§ lotterilagen är förenliga med EUF-fördraget. Kom- missionen har bl.a. anfört att det åberopade samhällspolitiska målet 39 för onlinespel (), (), European Gaming and (), () m.fl. har anmält till Europeiska ombudsmannen bl.a. för den inte vidtagit åtgärder för att överlämna ärendena till . med ansvarsfullt spelande inte uppnås eftersom det inte grundas på en konsekvent och systematisk strategi för att uppnå konsument- skyddets syften eller åtföljs av tillräcklig statlig kontroll. Målet upp- nås enligt kommissionen inte heller av det svenska förbudet mot att bedriva kasinospel online. Bristen på statlig kontroll av online- kasinon utan tillstånd kan vidare enligt kommissionen inte betecknas som en systematisk och konsekvent strategi för att begränsa online- kasino och kan därför inte tjäna som motivering för att begränsa sådana tjänster. har i detta ärende framhållit att skyddsändamålen bakom den svenska lotteriregleringen i sig kan rättfärdiga en inskränkning i fördragets friheter. Vidare har framhållits att regleringens tydliga syfte är att bidra till att motverka överdrivet spelande, minska riskerna för spelberoende, skydda ungdomar från riskabla spelformer samt att förebygga brott. 5 Omreglering av andra marknader 5.1Svenska omregleringar på andra områden än spel Enligt nuvarande lagstiftning på lotteriområdet är marknaden upp- delad på så sätt att AB Trav och Galopp (ATG) har ensamrätt för vadhållning på hästar medan AB () har en- samrätt för värdeautomatspel, kasinon, enligt kasinolagen (1999:355), vadhållning på sportspel i mer än en kommun och poker online. Inför utredningens överväganden är det därför av värde att se hur andra marknader omreglerats från en monopolliknande ställning till fri etableringsrätt. Av relevans för utredningen är vidare marknader som gått från prisreglering till fri prissättning – som lotterimarkna- den ser ut är nivåerna på vinstutdelningarna reglerade i lotteri- lagen och av regeringen i ATG:s och Svenska Spels speltillstånd för varje spelform. Avsikten med omregleringar är ofta att öka servicegraden och tillgängligheten eller att ge möjligheter för nya företag etc. När det gäller alkohol- och spelmonopolen kan sägas att ett av huvudsyftena är eller har varit att begränsa just tillgängligheten vilket innebär att detta område har en politisk logik som skiljer sig från andra sektor- er. Lärdomar kan och måste dock dras av omregleringar på andra områden, nationellt som internationellt, inte minst när det gäller att organisera infrastrukturen. Av intresse för utredningen är alltså hur omregleringar av andra marknader sett ut i . har ett flertal marknader omreglerats och liberaliserats. Som exempel kan nämnas bank-, el-, inrikesflyg-, post-, tele-, tåg-, apoteks- och fordonsbesiktningsmark- naden. Omreglering av andra marknader Inför omregleringen av apoteksmarknaden redogjorde Apoteks- utredningen för olika modeller för att organisera infrastrukturen vid omregleringar, det s.k. flaskhalsproblemet samt för tidigare om- regleringar av vissa marknader (SOU 2008:4 s. 157 ff.). Denna redo- görelse är i stora delar en sammanfattning av innehållet i Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar – en om regelhantering vid avregleringar. Texten nedan i detta avsnitt är hämtad från SOU 2008:4 s. 157 ff. med vissa tillägg och ändringar. Vid nu nämnda omregleringar har statsmakterna främst använt sig av två olika modeller för att organisera infrastrukturen. Den första modellen innebär att staten fortsätter att äga och kontrollera infra- strukturen, att detta led avskiljs från övriga led och att dessa övriga led konkurrensutsätts och kanske också privatiseras. Denna modell har tillämpats t.ex. på el- och inrikesflygsektorerna i vilka infrastruk- turen handhas av en separat infrastrukturenhet genom (för stamnätet) och . Den andra modellen innebär att ett befintligt vertikalt integrerat företag (eller affärsverk) får förbli intakt, men att konkurrens skapas i senare led genom att konkurrerande företag på icke-diskrimine- rande villkor ges tillgång till den infrastruktur som ägs av det inte- grerade företaget. För att uppnå detta krävs ett strikt regelverk för tillträde, s.k. tillträdesreglering, och en självständig och kraftfull regleringsmyndighet. Denna modell har använts på post- och tele- områdena där infrastrukturen handhas och ägs av re- spektive som är operatörer på marknaden. De omreglerade marknaderna kännetecknas alla av att det finns en viss infrastruktur som ett företag måste ha tillgång till för att kon- kurrera i nästföljande led. Exempelvis måste ett företag som vill bedriva tågtrafik ha tillgång till järnvägsnätet och ett företag som vill etablera sig på telemarknaden måste ha tillgång till åtminstone de perifera delarna av telenätet, dvs. Omreglering av andra marknader till de lokala telestationerna (accessnätet).