sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Det hindrar inte tillsynsmyndigheten från att på annat sätt informera om hur myndigheten eller hur man inom EU ser på exempelvis dessa begrepp. Enligt kameraövervakningslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgift för en ansökan enligt lagen. Förordningen och direktivet innehåller i princip ett förbud mot avgiftsbeläggning för tillsynsmyndighetens handläggning av frågor enligt EU-regleringen. Det krav på tillstånd till kamerabevakning som ska gälla enligt kamerabevakningslagen utgör dock en specifik svensk reglering, som är tillåten enligt förordningen och direktivet. Något hinder mot att ta ut avgifter för ansökningar om tillstånd enligt lagen föreligger därför inte. Detsamma får anses gälla ansök- ningar om undantag från upplysningskravet enligt kamerabevak- ningslagen. Å andra sidan bör som utgångspunkt gälla detsamma som gäller enligt EU-regleringen. Vidare kommer tillståndskravet i första hand att träffa myndigheter, vilket innebär – om ansökningar Tillsyn, sanktioner och rättsmedel ska vara avgiftsbelagda – att en avgiftsbeläggning främst kommer att träffa statliga medel. Dagens avgiftssystem torde också vara rela- tivt komplicerat och under alla förhållanden kräva förenklingar. Mot denna bakgrund bör det i kamerabevakningslagen öppnas för att på lägre normgivningsnivå avgiftsbelägga ansökningar. Det föreslås alltså att det i kamerabevakningslagen ska införas en före- skriftsrätt som avser avgifter för ansökningar enligt lagen. Förslag: Kamerabevakningslagen och ändringen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska träda i kraft som kameraövervakningslagen ska upphöra att gälla. Tillstånd till kameraövervakning som har beslutats enligt den äldre lagen och som avser kamerabevakning som omfattas av kravet på tillstånd i den nya lagen ska fortfarande gälla. Övriga tillstånd som har beslutats enligt den äldre lagen ska inte längre gälla. Undantag från upplysningsplikten som har beslutats enligt den äldre lagen ska fortfarande gälla. Anmälningar som har gjorts enligt den äldre lagen ska inte längre gälla. Ärenden som har inletts hos länsstyrelserna enligt den äldre lagen men ännu inte har avgjorts ska överlämnas till den myn- dighet som ska utöva tillsyn över kamerabevakning enligt den nya lagen. Mål som har överklagats till annan förvaltningsrätt än För- valtningsrätten i eller till annan kammarrätt än Kammarrätten i enligt den äldre lagen men ännu inte har avgjorts ska överlämnas till Förvaltningsrätten i respektive Kammarrätten i . Om ett mål har över- klagats av en enskild, ska den myndighet som ska utöva tillsyn över kamerabevakning enligt den nya lagen vara motpart. Äldre föreskrifter om skadestånd ska fortfarande gälla för skada som har orsakats före ikraftträdandet. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för överträdelser som har skett före ikraftträdandet. Vad gäller ändringen i offentlighets- och sekretesslagen ska äldre föreskrifter fortfarande gälla för uppgift som har inhämtats före ikraftträdandet. Av dataskyddsförordningens artikel 99 följer att förordningen ska tillämpas . har föreslagit att dataskyddslagen, som innehåller kompletterande bestämmelser till förordningen, och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen ska träda i kraft den dagen och att personupp- giftslagen ska upphöra att gälla. Enligt artikel 63 i dataskyddsdirektivet ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författ- ningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. Bestäm- melserna ska tillämpas av medlemsstaterna från och med . Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att brottsdatalagen och dess föreskrifter ska träda i kraft . Kamerabevakningslagen innehåller bestämmelser som både kom- pletterar förordningen och genomför direktivet som den innehåller hänvisningar till såväl förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter som brottsdatalagen med föreskrifter. Kamera- bevakningslagen kan därför inte träda i kraft förrän samtliga dessa regleringar börjar gälla, dvs. Det innebär att direktivet inte kommer att genomföras på kamerabevaknings- området genom kamerabevakningslagen inom den föreskrivna tiden. Emellertid kommer den nuvarande kameraövervakningslagen och den nya brottsdatalagen att gälla under den tiden och därigenom genomföra direktivet på detta område. Kamerabevakningslagen bör träda i kraft . Det föreslås därför att lagen ska träda i kraft . ska kameraövervaknings- lagen upphöra att gälla. Samma ikraftträdande föreslås i fråga om ändringen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). har på det område som omfattas av förord- ningen eller dataskyddslagen föreslagit bl.a. att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för ärenden som har inletts hos Datainspek- tionen men inte avgjorts före ikraftträdandet, för överklagande av beslut som har meddelats med stöd av dessa föreskrifter och för överträdelser som har skett före ikraftträdandet. Utredningen har dessutom föreslagit att äldre föreskrifter om skadestånd fortfarande ska gälla för skada som har orsakats före upphävandet. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har på det område som omfattas av direktivet föreslagit bl.a. följande övergångsbestäm- melser till brottsdatalagen. –Sanktionsavgift ska få beslutas endast för överträdelser som har begåtts efter ikraftträdandet. För överträdelser som begåtts före ikraftträdandet ska fortfarande äldre föreskrifter gälla. –Ärenden om tillsyn över personuppgiftsbehandling och som Datainspektionen eller inte har avgjort före ikraftträdandet ska handläggas enligt äldre föreskrifter. –Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för överklagande av be- slut som meddelats före ikraftträdandet. –Bestämmelser om skadestånd i personuppgiftslagen ska fort- farande gälla för skada som har orsakats före ikraftträdandet. De nu redovisade övergångsbestämmelserna kommer att gälla, i de delar de är relevanta, i fråga om bestämmelser i de angivna reg- leringarna som ska gälla även för kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen. I fråga om de materiella bestämmelser för kamerabevakning som finns i kamerabevakningslagen gäller enligt allmänna principer att bestämmelserna gäller från och med att de träder i kraft, om något annat inte föreskrivs i övergångsbestämmelser. Frågan är då om det behövs några sådana bestämmelser. När lagen träder i kraft kommer det att finnas tillstånd till kamera- bevakning som har beslutats enligt kameraövervakningslagen och som avser sådan kamerabevakning som även omfattas av tillstånds- kravet enligt den nya lagen. Motsvarande gäller beslut om undantag från den äldre lagens upplysningsplikt. De förra uppgår till ett stort antal. Den prövning som ska göras enligt den nya lagen i fråga om tillstånd till kamerabevakning och om undantag från upplysnings- kravet kommer inte att vara strängare än enligt den äldre lagen. Visserligen kan prövningen indirekt sägas innefatta en bedömning av om kamerabevakningen är laglig i den mening som krävs enligt förordningen och dataskyddslagen eller enligt brottsdatalagen, var- till kamerabevakningslagen hänvisar. Emellertid måste detta ha gällt även tidigare, eftersom ett sådant krav funnits data- skyddsdirektiv och personuppgiftslagen. Något behov av att om- pröva befintliga beslut finns följaktligen inte. En övergångsbestäm- melse om att sådana tillstånd fortfarande ska gälla föreslås därför liksom en övergångsbestämmelse om att beslut om undantag från upplysningsplikten fortfarande ska gälla. När det gäller tillstånd som har beslutats enligt kameraövervak- ningslagen och som avser kamerabevakning som inte längre ska omfattas av något krav på tillstånd enligt den nya kamerabevak- ningslagen ska dessa upphöra att gälla. Sådana tillstånd avser kamera- bevakning på förordningens tillämpningsområde och bevakningen ska i stället stå i överenstämmelse med bestämmelserna i förord- ningen och dataskyddslagen och dess föreskrifter. En utgångs- punkt i förordningen är att personuppgiftsbehandling som pågår då förordningen ska börja tillämpas ska ha bringats i överensstämmelse med förordningen . Dataskydds- utredningen har inte föreslagit någon övergångsbestämmelse som ger personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden att efter ikraftträdandet ordna sin behandling så att den blir förenlig med förordningen. Även vad gäller kamerabevakning som inte längre ska vara tillståndsskyldig kan förutsättas att bevakningen kan vara förenlig med förordningen redan från den dag då denna ska börja tillämpas. Av tydlighetsskäl föreslås det därför en övergångsbestäm- melse av innebörd att sådana tillstånd inte längre ska gälla när kamerabevakningslagen trätt i kraft, dvs. Motsvarande föreslås av tydlighetsskäl i fråga om anmälningar. Även kamerabevakning som tidigare kunnat ske efter endast en anmälan men som framöver inte omfattas av vare sig krav på till- stånd eller krav på anmälan förutsätts alltså kunna bringas i överens- stämmelse med förordningen. Vad gäller ansökningar om tillstånd till kamerabevakning eller om undantag från kravet på upplysning som gjorts enligt den gamla lagen men inte hunnit avgöras före den nya lagens ikraftträdande är det rimligt att de prövas enligt den nya lagen. Det gäller även för prövning av överklaganden i sådana frågor som skett före ikraft- trädandet men ännu inte avgjorts. Detsamma gäller andra frågor enligt kameraövervakningslagen som vid ikraftträdandet av lagen är anhängiggjorda i ärenden hos länsstyrelserna eller i mål hos dom- stolarna. Prövningarna och besluten måste vara förenliga med den nya EU-regleringen från ikraftträdandet och de nya bestämmel- serna i kamerabevakningslagen bör därför tillämpas. Särskilt tillstånds- beslut kan dessutom komma att meddelas att gälla och det är då inte lämpligt att sådana fattas efter en prövning enligt den gamla lagen. Vidare är prövningen enligt den nya lagen helt ny i vissa avseenden, t.ex. i fråga om vilken kamera- bevakning som omfattas av kravet på tillstånd. Lagen är även mer generös för den som vill bedriva kamerabevakning i fråga om bl.a. möjligheterna att få tillstånd till bevakning. I enlighet med de ovan angivna allmänna principerna att nya bestämmelser gäller från och med att de träder i kraft – och att en avvikelse från detta kräver en övergångsbestämmelse – ska alltså ärenden och mål som är anhängiga vid ikraftträdandet handläggas och prövas enligt kamera- bevakningslagen. Vidare är det rimligt att dessa ärenden hos länsstyrelserna över- lämnas till den myndighet som ska utöva tillsyn över kamerabevak- ning enligt den nya lagen, dvs. Detsamma gäller mål som enligt den äldre lagen har överklagats till annan förvalt- ningsrätt än Förvaltningsrätten i men inte har hunnit avgöras före ikraftträdandet. Motsvarande gäller mål som har över- klagats till annan kammarrätt än Kammarrätten i . För- valtningsrätten i respektive Kammarrätten i kommer – genom att Datainspektionen blir tillsynsmyndighet – att vara ensam behörig domstol. I ett mål hos domstol som överklagats av en enskild bör den nya tillsynsmyndigheten, inte den tidigare behöriga , vara motpart. Att prövningen av ärendena och målen – som ska ske enligt den nya lagen – redan från början koncentreras hos Datainspektionen respektive de nämnda domstolarna kan bäst säkerställa att tillämp- ningen håller en hög kvalitet och blir enhetlig samt sker på ett Det gäller särskilt med hänsyn till att den kommer att inrymma frågor som är helt nya enligt kamerabevakningslagen och ibland kan vara komplicerade. Det gäller t.ex. frågor om omfatt- ningen av kravet på tillstånd och de nya eller vidgade intressen av kamerabevakning som ska beaktas särskilt vid tillståndsprövningen. Att de andra förvaltningsrätterna och kammarrätterna skulle behöva sätta sig in i och tillämpa den nya reglering som ska gälla för kamerabevakning skulle inte heller utgöra ett effektivt resursutnyttjande. Följaktligen ska länsstyrelserna överlämna ärendena till den nya tillsynsmyndigheten. Vidare ska målen överlämnas till de angivna domstolarna. Den nya tillsynsmyndigheten ska vara motpart i ett mål som har överklagats av en enskild. Såvitt gäller målen krävs över- gångsbestämmelser om detta, eftersom en domstol inte förlorar sin behörighet till följd av ändrade bestämmelser under handläggningen av ett mål. En övergångsbestämmelse behövs i och för sig inte vad gäller länsstyrelsernas ärenden men bör av tydlighetsskäl ändå finnas. Vissa kompletteringar i ärendena eller målen kan bli nödvändiga. Förelägganden om det kommer att kunna utfärdas enligt de nya bestämmelserna om undersökningsbefogenheter för tillsynsmyndig- heten respektive med stöd av förvaltningsprocesslagen (1971:291). Några övergångsbestämmelser om detta behövs inte. I prövningarna hos tillsynsmyndigheten och domstolarna kan det komma att uppstå vissa situationer som kan vara svårhanterliga. Det gäller t.ex. ett överklagat beslut om avslag på en ansökan om tillstånd till kamerabevakning där domstolen gör bedömningen att bevakningen är tillståndsskyldig. I en sådan situation torde ändamålet med överklagandet kunna anses ha förfallit och målet kunna avskrivas. Exakt vilka situationer som är tänkbara och huruvida de kommer att uppkomma och i så fall i vilken omfattning är svårt att säga. De kan i vart fall inte antas bli särskilt många och kommer dessutom bara att uppkomma . Det kan därför överlämnas åt rättstillämpningen att hantera dessa. Några övergångsbestämmelser behövs alltså inte. Den nya förhandlingsskyldigheten för arbetsgivare enligt kamera- bevakningslagen ska gälla inför arbetsgivarens beslut om kamera- bevakning. Kamerabevakning som redan pågår vid ikraftträdandet träffas inte av skyldigheten. Lagens bestämmelse om denna skyldig- het ska enligt huvudprincipen gälla från och med att lagen träder i kraft. I fråga om skadestånd finns vissa bestämmelser i kameraöver- vakningslagen. Enligt den nya kamerabevakningslagen ska bestäm- melser om skadestånd i förordningen och dataskyddslagen eller brottsdatalagen tillämpas. Även om nya skadeståndsbestämmelser anses bli tillämpliga i fråga om skadestånd till följd av skadefall som inträffar först efter ikraftträdandet föreslås av tydlighetsskäl att det i en övergångsbestämmelse anges att de äldre föreskrifterna om skadestånd fortfarande ska gälla för skada som har orsakats före ikraftträdandet. Slutligen innebär kamerabevakningslagen att den straffrättsliga regleringen och vitesmöjligheten i kameraövervakningslagen ersätts med ett system som innebär att överträdelser av den nya lagen eller av beslut som meddelats med stöd av lagen ska kunna föranleda sanktionsavgift, som är en administrativ sanktion men som har straff- liknande inslag. Enligt artikel 7 i får ingen fällas till ansvar för en gärning eller underlåtenhet som då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än det som var tillämpligt då brottet begicks. Vidare finns i 2 kap. 10 § regeringsformen ett förbud mot retroaktiv straff- och skattelagstiftning. Förbudet mot retroaktiv skattelag anses vara analogt tillämpligt på straffliknande administrativa påföljder (prop. 1975/76:209, s. 125). Av 5 § andra stycket lagen om inför- ande av framgår att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs utom i fall där annan lag gäller när dom meddelas och den nya lagen leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Bestämmelsen har enligt förarbetena generell räck- vidd, dvs. den gäller även utanför (prop. 1964:10, s. 99). Den ger uttryck för det som brukar kallas den lindrigaste lagens princip. Ett sanktionssystem med en sanktionsavgift får formellt sett anses lindrigare än ett straffansvar. Emellertid är huvudsyftet med att överträdelser av kamerabevakningslagen eller av beslut som har meddelats med stöd av lagen inte längre ska vara kriminaliserade att skapa ett effektivare sanktionssystem. Vidare kan en sanktions- avgift i ett enskilt fall vara svårare än ett bötesstraff. lagens princip gör sig då inte gällande. Till detta kommer att ett upphävande av äldre straffbestämmelser utan en övergångsbestäm- melse kan innebära att straffansvaret i vissa situationer bortfaller, vilket i vissa fall framstår som svårmotiverat. Dessutom innehåller den nya lagen vissa nya krav, bl.a. ett skärpt upplysningskrav. I praktiken torde det emellertid vara ytterst ovanligt med lagföring av brott mot kameraövervakningslagen. Även användningen av vite enligt den lagen är sparsam. För att undvika tolkningsproblem föreslås att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för överträdelser som har skett före ikraftträdandet. En särskild fråga är hur man bör se på överträdelser som börjat före men fortsatt efter kamerabevakningslagens ikraftträdande. Situa- tionen kan närmast jämföras med brott som består i pågående handlande, s.k. perdurerande brott. När det gäller sådana anses det att den nya lagen ska tillämpas på hela förfarandet. Motsvarande synsätt bör anläggas på överträdelser av kamerabevakningslagens bestämmelser. Vad slutligen gäller ändringen i offentlighets- och sekretesslagen behövs och föreslås därför en övergångsbestämmelse om att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för uppgift som har inhämtats före ikraftträdandet. Förslaget till kamerabevakningslag kompletterar dataskyddsförord- ningen och genomför dataskyddsdirektivet på kamerabevaknings- området samt avser sådan kamerabevakning som inte omfattas av förordningens egentliga tillämpningsområde eller direktivets tillämp- ningsområde. En allmän utgångspunkt har varit att anpassa lagen till EU-regleringen även i de delar lagen i och för sig hade kunnat utformas annorlunda. Två anknytande utgångspunkter har varit att lagen endast bör innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning till skillnad mot annan personuppgiftsbehandling och att bestämmelserna, så långt det är förenligt med EU-regleringen och ändamålsenligt, bör vara desamma för all kamerabevakning. Andra utgångspunkter har varit att lagen bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning som den bör ge ett förstärkt skydd för den personliga integriteten, däribland vid kamerabevakning på arbetsplatser. Kamerabevakningslagen innehåller få helt nya krav men i vissa avseenden skärps kraven och i andra mildras de. Förslagen i avsnitt 11 har motsvarigheter i dagens lagstiftning. Förslagen innebär dock att färre aktörer än tidigare kommer att omfattas av ett krav på tillstånd för att få bedriva kamerabevakning – i första hand myndigheter kommer fortsatt att omfattas av ett tillståndskrav medan de flesta privata rättssubjekt inte kommer att göra det. Också förslagen i avsnitt 12 har motsvarigheter i dagens lagstift- ning. Det ställs dock i vissa avseenden högre krav på den som be- driver kamerabevakning, eftersom fler upplysningar än tidigare ska lämnas vid kamerabevakning och viss ytterligare information ska göras tillgänglig för dem som kan bli kamerabevakade. avseenden ställs det lägre krav än tidigare, eftersom möjligheterna till undantag från kravet på upplysning vidgas något. Många av kraven i avsnitt 13 följer redan av dagens lagstiftning. Däremot är kravet på att en arbetsgivare i vissa fall ska förhandla med berörd arbetstagarorganisation innan denne beslutar om kamera- bevakning generellt sett nytt. En förhandlingsskyldighet kan dock gälla enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet. Det är emellertid osäkert i vilken utsträckning detta gäller. Förslagen i avsnitt 14 innebär att EU-regleringens och anknyt- ande generell svensk lagstiftnings bestämmelser om principer, rättig- heter, skyldigheter och överföring ska gälla i tillämpliga delar vid kamerabevakning. Dessa bestämmelser har vissa motsvarigheter i dagens kameraövervakningslag. Förslagen i avsnitt 15 har vissa motsvarigheter i dagens lagstift- ning. En förändring är att länsstyrelsernas tillsynsansvar flyttas till Datainspektionen. En annan förändring är att straffansvar inte längre ska kunna följa för den som bryter mot kamerabevakningslagstift- ningen. I övrigt innebär förslagen att frågor som avser tillsyns- myndighetens befogenheter, sanktioner, rättsmedel och skadestånd anpassas till vad som enligt förordningen och direktivet gäller för personuppgiftsbehandling i övrigt. Det förtjänar framhållas att det pågår ett omfattande arbete inom , bl.a. i form av ett stort antal utredningar, som på olika sätt rör EU:s nya dataskyddsreglering. Exempelvis har konsekvenserna av de anpassningar och kompletterande svenska författningsbestämmelser på generell nivå som förordningen ger anledning till analyserats av (SOU 2017:39). På motsvarande sätt har en bedömning av konsekvenserna av det generella genomförandet av direktivets bestämmelser gjorts av Utred- ningen om 2016 års dataskyddsdirektiv (SOU 2017:29). Vidare har förordningens och direktivets konsekvenser för tillsynsmyndigheten tidigare övervägts av Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten (SOU 2016:65), som föreslagit att Datainspektionen ska vara tillsynsmyndighet enligt förordningen och direktivet. Konse- kvenser i dessa avseenden berörs inte närmare här. Övriga utred- ningars förslag kan dock komma att påverka hur Datainspektionen behöver arbeta och vara organiserad vad gäller tillsynen på kamera- bevakningsområdet. Detta innebär att det är svårt att säkert bedöma vilka ekonomiska konsekvenser de förslag som lämnats i de föregående avsnitten kommer att få för den myndigheten. Genomförandet av förslagen och de förslag som lämnats av de övriga utredningarna måste också rimligen ske samordnat. Bedömning- arna när det gäller konsekvenserna av förevarande förslag får därför bli preliminära uppskattningar. Förslag: Förslagen väntas leda till ökade kostnader för Data- inspektionen, Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i . De ökade kostnaderna för Datainspektionen ska finansieras genom att anslagen till länsstyrelserna minskas. De ökade kostnaderna för Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i kan finanseras genom att anslagen till övriga förvaltningsrätter och kammarrätter minskas i motsvar- ande mån. Bedömning: Förslagen väntas inte leda till några andra kostnads- ökningar för staten som inte ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Skälen för förslaget och bedömningen: Förslaget att Datainspek- tionen ska vara ensam tillsynsmyndighet enligt kamerabevaknings- lagen innebär att länsstyrelserna inte längre ska ha något tillsyns- ansvar på kamerabevakningsområdet. Datainspektionen, som har operativ tillsyn över platser som allmänheten saknar tillträde till och det centrala tillsynsansvaret på området, har alltså föreslagits ansvara även för den operativa tillsynen av platser till vilka allmän- heten har tillträde. Förslaget innebär att ansökningar om tillstånd till kamerabevakning och om undantag från kravet på upplysning om kamerabevakning ska prövas av inspektionen. För att kunna hantera sina nya uppgifter måste myndigheten tillföras ekonomiska resurser. Enligt uppgift från länsstyrelserna i den enkätundersökning som gjorts och redovisats i avsnitt 5 avgjordes drygt 900 ärenden om tillstånd . Utifrån det totala antalet anmälningar om kameraövervakning jämfört med kan antalet årliga nytillkomna anmälningar uppskattas till drygt 1 000 stycken. gjordes vidare omkring 200 inspek- tioner av samtliga länsstyrelser runt om i landet. Den totala resurs- åtgången för länsstyrelserna avseende kameraövervakning under det året uppgick till omkring tolv årsarbetskrafter. Mot bakgrund av de uppgifter som länsstyrelserna lämnat i enkätsvaren kan upp- skattningsvis 10–av den totala arbetsinsatsen anses avse inspektion. Antalet ansökningar om undantag från upplysnings- kravet berördes inte i enkätundersökningen men kan antas uppgå till ett mycket litet antal. Dessa uppgifter får tjäna som utgångs- punkt för en uppskattning av hur stora resurser Datainspektionen ska tillföras.