sou · H4B346d2 · 2017-01-01 00:00:00 — Enligt tilläggsdirektiv Dir. 2016:6 ska utredningen föreslå en ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan, särskilt när det gäller målgruppen, med beaktande av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda. I detta kapitel redogör utredningen för aktuell reglering, varför den anses problematisk och hur utredningen anser att den bör förtydligas. 22.1Dagens reglering av målgrupp och skolplacering Specialskolan och dess verksamhet regleras i huvudsak genom 7 och 12 kap. skollagen (2010:800), 11 kap. skolförordningen (2011:185) och förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011:130). Målgruppen för specialskolan regleras i 7 kap. 6 § skollagen. Där framgår att barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i eller grundsärskolan ska tas emot i specialskolan om de 1. är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, 2. i annat fall än som avses i 1 är döva eller hörselskadade, eller 3. har en grav språkstörning. Frågan om mottagande i specialskolan prövas av Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, genom i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan beslut om mottagande ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Av SPSM:s instruktion1 följer att specialskolan ska ha både riks- skolor och regionskolor. Riksskolor ska finnas för elever som är 1. dövblinda, 2. i annat fall än som avses i 1 är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, 3. i annat fall än som avses i 1 är döva eller hörselskadade och som på grund av utvecklingsstörning inte kan få sin utbildning i en regionskolan, och 4. har en grav språk- störning. Av instruktionen följer även att regionskolorna är avsedda för döva eller hörselskadade elever som inte behöver utbildning med särskilda insatser vid riksskolorna. SPSM har i sin instruktion fått rätt att meddela föreskrifter om regionskolornas upptagnings- områden. Av arbetsordningen för i special- skolan och för Rh-anpassad utbildning2 framgår att i frågor om mottagande i specialskolan inkluderas att fatta beslut om placering i nationell specialskola. Skollagens målgruppsformulering för specialskolan har mött kritik från olika håll. Intresseorganisationer har till exempel framfört att formuleringen tar fasta på brister hos barnen i stället för att fokusera på vad barnen har för behov av undervisningsmiljö. I tidigare utredningar och rapporter har det framförts att gräns- dragningen mellan målgruppen för specialskolan blivit allt mer otydlig i förhållande till målgruppen för och grund- särskolan, bland annat på grund av den medicintekniska utvecklingen. Det har även framförts till utredningen att lagtexten är missvisande eftersom ska kunna ta emot alla barn som önskar gå där. 1Förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011:130). 2Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015c). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan 22.2.1Vad har tidigare utredningar och rapporter sagt? Statliga utredningar och rapporter har gjort olika bedömningar av specialskolans målgrupp. Fram träder en bild av elevutvecklingen i specialskolan som innebär att de elever som faktiskt tas emot inte alltid överensstämmer med målgrupperna i skollagen. Målgrupp och principer för mottagande enligt Utredningen om funktionshindrade elever i skolan Utredningen om funktionshindrade elever i skolan, FUNKIS- utredningen, föreslog i sitt slutbetänkande3 att specialskolan som skolform skulle tas bort och i stället regleras inom regelverket för och särskolan. När det gällde de regionala skolorna menade utredningen att elever med dövhet eller hörselnedsättning som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation skulle erbjudas utbildning vid skolor med en fullvärdig teckenspråkig miljö som omfattade ett tillräckligt antal elever. Den tecken- språkiga kompetensen borde inte spridas på fler än fem regionala skolenheter. ansåg att en samlokalisering av svensk- språkiga grupper med tekniskt stöd inom de teckenspråkiga regionala skolorna hade fördelar eftersom det erbjöd elever med hörselnedsättning, som är beroende av en i övrigt teckenspråkig miljö, möjlighet att välja undervisning på svenska med tekniskt stöd. Enligt utredningen efterfrågades en sådan möjlighet av bland annat föräldrar till barn med kokleaimplantat, CI. Utredningen menade att förekomsten av svenskspråkiga grupper vid exempelvis Birgittaskolan och Kristinaskolan inte utgjorde ett hot mot teckenspråket. Man menade även att de regionala skolorna på försök skulle få undervisa elever med lätt intellektuell funktionsnedsättning enligt särskolans kursplaner motsvarande grundsärskolenivå. FUNKIS- utredningen betraktade det som en kvalitetsfråga och bedömde att en förutsättning för att tas emot vid skolorna borde vara att eleven är beroende av teckenspråk för sin kommunikation och kan till- godogöra sig den teckenspråkiga miljön. De elever med intellektuell 3 SOU 1998:66. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan funktionsnedsättning som inte använde teckenspråk för sin kommunikation, utan tecken som stöd, skulle erbjudas utbildning i den kommunala grundsärskolan. De regionala skolorna borde också ta emot de elever med döv- het eller hörselnedsättning och beteendestörning som fanns vid för att de också skulle erbjudas den fullvärdiga teckenspråkiga miljö som bara kan upprätthållas vid regionskolorna. En bedömning av vilka elever som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation måste enligt utredningen baseras på underlag om elevernas funktionella hörsel, där audiogrammen endast utgör en del av underlaget. Enligt ställde den förväntade ökningen av elever med CI krav på en flexiblare organisation vid region- skolorna så att varje elev skulle mötas utifrån sina förutsättningar. Hörseln hos elever med CI måste bedömas individuellt då vissa har goda förutsättningar att tolka och utveckla talad svenska och andra mindre goda. Det innebar att elever med CI skulle komma att finnas både i teckenspråkiga grupper och i svensktalande grupper vid regionskolorna. När det gällde verksamheten vid riksskolorna föreslog bland annat att den fasta skolverksamheten vid och skulle avvecklas. skulle i stället utgöra ett riksresurscenter, med korttidsplacerade elever, eftersom utredningen kunnat konstatera att elever med syn- nedsättning och ytterligare funktionsnedsättning huvudsakligen undervisades i sina hemkommuner. Detta visade sig bland annat genom att allt färre yngre elever började vid . Elevernas svårigheter tenderade att bli större, och då borde resurscentret också kunna erbjuda kommunerna ett ökat stöd. Skälet till att borde avvecklas var enligt utred- ningen att målgruppen elever med grav språkstörning är så stor att det är rimligt att kräva att elevernas hemkommuner, eventuellt i samverkan med andra kommuner, etablerar de lösningar som krävs. Ett annat skäl var att upptagningsområde i praktiken var väldigt lokalt. Det innebar att staten tagit på sig ansvar för elever i en del av landet, medan kommuner på längre avstånd från själva ansvarade för elevernas utbildning. För vissa elever med dövhet eller hörselnedsättning i kombination med intellektuell funktionsnedsättning utgjorde Åsbackaskolan ett Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan viktigt alternativ till särskolan i hemkommunen. Teckenspråk före- kom sällan inom särskolan. föreslog därför att Åsbackaskolans verksamhet borde inriktas mot elever med dövhet eller hörselnedsättning med omfattande intellektuell funktionsnedsättning, främst på träningsskolenivå. Eleverna borde dock ha förutsättningar att utveckla kommunikation på tecken- språk. Ett krav var också att eleverna skulle kunna orientera sig i förhållande till sin hemmiljö även när de vistas borta från hemmet . Åsbackaskolan borde även ta över skolverksam- heten för elever med tidig dövblindhet eftersom dövblindhet är en kommunikativ funktionsnedsättning och eleverna därför i högre grad hör hemma i en teckenspråkig miljö. För att få en likartad praxis vid antagningen till specialskolan föreslog utredningen att den nämnd som föreslagits för de riks- rekryterande gymnasieskolorna även skulle svara för antagningen till de teckenspråkiga skolorna och Åsbackaskolan. Till nämnden skulle den kompetens som krävdes för nämndens uppgift knytas. Målgrupp och principer för mottagande enligt Utredningen om statliga specialskolor Utredningen om statliga specialskolor, , föreslog i sitt delbetänkande4 att den statliga specialskolan skulle omfatta elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning respektive grav språkstörning utöver elever med dövhet, hörselnedsättning eller tidig dövblindhet som behöver en teckenspråkig miljö för sin kommunikation. Eleverna skulle på grund av sin funktionsnedsättning inte kunna gå i eller grundsärskolan. Språkstörning definierades av utredningen som specifik störning av tal- och språkutvecklingen. Enligt utredningen kunde det utöver funktionsnedsättningarna finnas andra synnerliga skäl som medförde att eleverna inte kunde gå i eller grundsärskolan. resonerade om innebörden av begreppet synnerliga skäl. Bedömningen om hemskolan eller hemkommunen kan tillgodose dessa behov måste därför grunda sig på en helhetsbedömning av 4 SOU 2007:30. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan elevens individuella förutsättningar och hemkommunens möjlighet att ordna utbildning av hög kvalitet. Även elevens behov av trygghet och vårdnadshavarnas önskemål ska beaktas. Vid bedömningen ska elevens bästa sättas i främsta rummet. Detta kräver en objektiv bedömning av elevens helhetssituation. Barnets funktionshinder kan innebära att det finns behov av specialistkompetens och speciella hjälpmedel som hemskolan eller hemkommunen inte har möjlighet att tillgodose barnet med. Även om hemskolan eller hemkommunen skulle kunna tillgodose dessa behov kan det finnas andra omständigheter som medför att det får anses vara till barnets bästa att gå i specialskolan. Sådana omständigheter kan vara att barnet på grund av sitt funktionshinder har haft det mycket svårt med utanförskap i sin hemskola eller på annat sätt farit illa. Det är emellertid endast i undantagsfall som det på grund av andra omständigheter än barnets funktionshinder kan anses vara till barnets bästa att gå i specialskolan. Detta framgår av att det ska föreligga synnerliga skäl. Genom den föreslagna målgruppsformuleringen ville Special- skoleutredningen öka möjligheterna att välja skolform så att elevers varierande behov bättre kunde tillgodoses. Det handlade till exempel om specialistkompetens och speciella hjälpmedel som elevernas hemskolor eller hemkommuner inte hade möjlighet att förse eleverna med. Utredningen menade att elevernas kunskaps- mässiga och sociala utveckling kontinuerligt borde följas upp och utvärderas i samverkan med vårdnadshavare och hemkommunen. På så sätt skulle eleverna kunna erbjudas möjlighet till fortsatt skolgång i hemkommunen, om det ansågs lämpligt. I slutbetänkande5 konstaterades att elever med dövhet eller hörselnedsättning som tas emot i special- skolan har behov av kommunikation och undervisning på tecken- språk. De har också behov av en teckenspråkig miljö. Dessa behov kan inte mötas i den kommunala skolan. Utbildningen i special- skolan präglas för dessa elever av att både teckenspråk och svenska används parallellt i olika funktioner och förstärker varandra. Undervisningen är tvåspråkig och en del elever har all undervisning på teckenspråk, medan andra har större eller mindre del av under- visningen på talad svenska. Med att bli tvåspråkig menades att 5 SOU 2007:87. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan eleven kan avläsa teckenspråk och läsa svenska samt uttrycka tankar och idéer på teckenspråk och i skrift. Utredningen konstaterade vidare att antalet elever med CI ökade. Detta tillsammans med framväxten av kommunala hörselklasskolor hade enligt medfört att gränsdragningen mellan specialskolans och målgrupper blivit otydligare. /07 gick av eleverna med CI i specialskolan. Resten av CI- eleverna gick antingen i hörselklass eller som integrerade i vanlig skola. Den otydliga gränsdragningen hade också medfört att andelen elever som bytte skolform under sin skoltid ökat. Special- skoleutredningen ansåg att behoven hos elever med dövhet eller hörselnedsättning bäst kunde tillgodoses om det fanns möjlighet till flexibla utbildningslösningar, men att staten borde ta ett tydligt ansvar för hela målgruppen, oavsett om eleverna fanns i specialskolan, i kommunala hörselklasskolor eller i en integrerad lösning. Utredningen menade att specialskolans målgrupp troligen skulle behöva omdefinieras framöver. När det gällde elever med synnedsättning konstaterade utred- ningen att eleverna vid utgjorde en mycket heterogen grupp med skilda behov och förutsättningar. Elevernas behov utmärktes av att undervisningen måste vara helt individuell och vara en integrerad del av den totala verksamheten. Elevernas framtida livskvalitet behövde ofta prioriteras framför faktiska skol- kunskaper. Av de 100 elever per skolår som hade synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning var det endast en liten del som var aktuell för . bedömde att det inte var möjligt att skapa ett utbildningsalternativ som tillgodosåg de skiftande behov som eleverna vid hade. För en del elever med mycket komplexa funktionsnedsättningar som kommit sent till borde det enligt utredningen finnas möjlighet till fortsatt utbildning vid även efter skolpliktens upp- hörande. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Målgrupp och principer för mottagande enligt Statskontorets rapport I rapporten för elever i specialskolan6 redogjorde Statskontoret bland annat för hur målgruppen till specialskolan såg ut och hur det gick till när elever togs emot. Av rapporten framgick att SPSM menade att allt fler elever kom till specialskolan senare under sin skoltid. SPSM menade också att elevgruppen i specialskolan hade blivit mer heterogen, om man såg till inlärningsförutsättningar. Antalet elever i behov av särskilt stöd bedömdes /06 omfatta av eleverna i specialskolan. Även om miljön vid regionskolorna som sådan var tecken- språkig var det mer än en fjärdedel av eleverna som fick sin undervisning på talad svenska. av eleverna fick sin under- visning huvudsakligen på teckenspråk medan fick sin undervisning på både teckenspråk och talad svenska. Det förekom även en stor spridning mellan skolorna när det gällde undervisningsspråk, där Manillaskolan och Östervångsskolan hade högst andel elever, , som fick sin undervisning på teckenspråk eller teckenspråk i kombination med talad svenska. En ansökan om mottagande i specialskolan gjordes enligt Statskontoret av elevens vårdnadshavare. Rektor på den aktuella specialskolan där vårdnadshavarna önskat plats gjorde därefter en formell bedömning av om eleven tillhörde specialskolans målgrupp samt förberedde och föredrog ett förslag till beslut för i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning. Trots att det framgick av SPSM:s arbetsordning att rektor skulle begära in yttranden och upplysningar i myndighetens ärenden, gjordes inte detta från hemkommunerna i samband med pröv- ningen av ansökan. Nämndens beslutunderlag bestod enligt Statskontoret av ett dokument på en sida där rektor lämnade sitt förslag med motivering. Beslutsunderlaget innehöll inga uppgifter om hemkommunens förutsättningar att tillgodose elevens behov inom ramen för . Rektorns muntliga föredragning uppgavs dock vara mer utförlig än det skriftliga beslutsunderlaget som presenterades för nämnden. Bland annat brukade rektorn 6 Statskontoret (2010a). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan redovisa grad av hörselnedsättning, behov av teckenspråk och undersökningar som styrkte detta. Statskontoret uppgav även att företrädare för tolkade specialskolans uppdrag som tvådelat. Specialskolan skulle dels erbjuda en fungerande skola för de elever som inte kunde gå i en annan skola, dels erbjuda undervisning för elever som genom sina föräldrar aktivt sökte en tvåspråkig miljö. Rapporten tog också upp skollagens formulering om att special- skolan är till för de elever som på grund av sitt funktionshinder eller andra särskilda skäl inte kan gå i [---]. Statskontoret konstaterade att även om formuleringen ”särskilda skäl” medgav ett visst tolkningsutrymme stod det klart att elevernas funktions- nedsättning skulle vara avgörande för om de skulle gå i special- skolan. Sålunda skulle endast elever vars funktionsnedsättning var sådan att hemkommunen inte kunde erbjuda dem en fullgod utbildning tas emot i specialskolan. Statskontoret delade även den bedömning som Utredningen om statliga specialskolor lyfte fram i SOU 2007:87 om att special- skolans målgrupp sannolikt behöver omdefinieras mot bakgrund av att gränsdragningen mellan specialskolorna och andra alternativ blivit otydlig i och med den ökade användningen av CI. Statskontoret menade att det framför allt var målgruppen för regionskolorna som behövde bli tydligare definierad. Detta eftersom elevsammansättningen blivit alltmer heterogen och det förekom stora skillnader mellan de olika regionskolorna i till exempel under- visningsspråk. Trots den allt otydligare målgruppen hade inte definitionen i skollagen ändrats. I stället hade tolkningen av specialskolans uppdrag vidgats till att även omfatta skolgång för elever som sökte en tvåspråkig miljö. Detta hade lett till det inte alltid var funktionsnedsättningen och hemkommunens förut- sättningar som styrde inskrivningen i specialskolan. I stället hade föräldrarnas önskemål om skolform fått stor betydelse. Slutligen pekade Statskontoret på omständigheten att kommun- erna inte var formellt involverade i inskrivningen, vilket ledde till att nämnden riskerade att inte få tillräcklig information om hem- kommunens förutsättningar. Konsekvensen av detta blev att möjligheten att bedöma om eleverna kunde få sin utbildning i hemkommunen inte prövades på ett tillfredsställande sätt. De sammantagna omständigheterna medförde att Statskontoret Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan bedömde att det fanns skäl att anta att det gick elever i specialskolan som utifrån skollagens definition och med rätt stöd borde kunna få sin skolgång i . Målgrupp och principer för mottagande enligt Utredningen om en flexibel specialskola Ett av uppdragen för Utredningen om en flexibel specialskola var att föreslå hur specialskolans målgrupp kunde formuleras för att bättre svara mot den elevgrupp som vid den aktuella tidpunkten hade behov av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda. I sitt delbetänkande7 beskrev utredningen målgrupperna för såväl regionskolor som riksskolor samt lämnade förslag på hur dessa skulle definieras framöver. I delbetänkandet konstaterades att målgruppen för specialskolan förändrats i förhållande till gällande regelverk om att specialskolan ska erbjuda elever med dövhet eller hörselnedsättning en tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Hur stor andel av eleverna som hade talad svenska som sitt förstaspråk skilde sig mellan regionskolorna. Exempelvis hade av eleverna vid talad svenska som förstaspråk medan andelen var lägre än vid och Östervångsskolan. När det gällde målgruppen för regionskolorna, det vill säga elever med dövhet eller hörselnedsättning, menade om en flexibel specialskola att det skett en förändring. Elever togs emot i regionskolor utifrån ett önskemål om en tvåspråkig under- visningsmiljö, trots att eleverna egentligen ”kan” gå i eller grundsärskolan. Förändringen var en naturlig följd av de verk- samhetsmål som specialskolan har när det gäller behov av tvåspråkig- het. Det fanns därför behov att ändra målgruppsbeskrivningen i skollagen. Eftersom elever med dövhet eller hörselnedsättning ofta har behov av anpassning i lärmiljön utöver tvåspråkigheten menade om en flexibel specialskola att målgruppen skulle formuleras så att en elev som är döv eller hörselskadad som har behov av en anpassad undervisningsmiljö ska tas emot i specialskolan. Formuleringen anpassad undervisningsmiljö skulle enligt utred- 7 SOU 2011:30. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan ningen inrymma alla individuella behov av anpassningar som eleven har med anledning av sin funktionsnedsättning, såsom fysisk miljö, teknik, pedagogik och tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. I samband med mottagandet skulle inte pröva om hemkommunen tillgodosåg elevens behov, detta eftersom denna grupp elever har ett särskilt uttalat kommunikativt behov. Utredningen om en flexibel specialskola konstaterade även att hörande elever med grav språkstörning i behov av teckenspråk för sin kommunikation togs emot i regionskolorna trots att författnings- stöd saknades för detta. Utredningen menade att elever med grav språkstörning generellt sett inte har behov av teckenspråk. De elever som det här ändå var fråga om kunde till exempel ha diagnosen dysartri. Enligt utredningen skulle elevernas behov av teckenspråk vara skäl att kunna ta emot dem i regionskolorna. Enligt Utredningen om en flexibel specialskola kan grav språk- störning se mycket olika ut hos olika individer. Utredningen beräknade att det fanns mellan 10 000 till 20 000 elever i grund- skoleåldern som hade grav språkstörning. Bland dessa återfanns den lilla grupp elever som kan ha behov av teckenspråk för sin kommunikation, omkring 20 barn per årskull. De flesta elever med grav språkstörning gick i skolan i hemkommunen, men elevantalet vid riksskolan hade ökat den åter- infördes . Enligt utredningen hade skolans elever en gravare språkstörning än tidigare, och fler elever hade även en intellektuell funktionsnedsättning eller andra ytterligare funktionsnedsätt- ningar. Gruppen elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning vid hade enligt Utredningen om en flexibel specialskola förändrats . Elevernas funktions- nedsättningar hade enligt utredningen blivit allt mer komplexa och antalet elever med rörelsehinder hade ökat, liksom antalet elever med intellektuell funktionsnedsättning. Enligt utredningen vore det rimligt att en elevs individuella behov av en anpassad undervisningsmiljö utifrån funktionsnedsätt- ningen bedömdes i samband med mottagandet till specialskolan. Det borde därför göras en helhetsbedömning som täckte elevens alla tänkbara behov. Utredningen om en flexibel specialskola före- slog därför att en elev som är dövblind eller annars är synskadad och Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan har ytterligare funktionsnedsättning eller har en grav språkstörning ska tas emot i specialskolan om deras behov av en anpassad under- visningsmiljö inte tillgodoses i eller grundsärskolan. Utgångspunkten för dessa elever att tas emot i specialskolan skulle inte vara ett behov av att utveckla tvåspråkighet. Grunden skulle i stället vara svårigheten för en enskild kommun att erbjuda en anpassad lärmiljö för elever med så komplex funktionsnedsättning. Avsikten med formuleringen var att lyfta fokus från vad eleverna inte klarar av till att i stället lyfta fram deras behov och vad hemkommunen tillgodoser eller inte. Enligt Utredningen om en flexibel specialskola hade endast en mycket liten andel av eleverna med grav språkstörning behov av att tas emot i specialskolan. För att tydliggöra hemkommunens ansvar menade utredningen att kommuner på begäran skulle yttra sig över en elevs aktuella situation i samband med ansökan. När det gällde inskrivningsprocessen fanns det enligt Utred- ningen om en flexibel specialskola ibland skäl för i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning att utöver de lagstadgade utredningarna även ta del av ett särskilt yttrande från hemkommunen.