sou · H5B313 · 2017-03-01 00:00:00 — Detta eftersom huvudregeln om anslagsfinansiering av investeringar enligt 7 kap. 5 § budgetlagen då frångås enligt undantagen i 6 § samma kapitel (se avsnitt 4.1.2 för en närmare beskrivning). i bygg- och anläggningsbranschen Produktiviteten i bygg- och anläggningsbranschen har betydelse för kostnaden att bygga statlig transportinfrastruktur. Förespråkarna för att involvera privat kapital i investeringar i transportinfrastruktur brukar betona att detta är ett sätt att öka produktiviteten. Det finns belägg för att produktivitetsutvecklingen i den svenska bygg- och anläggningsbranschen har varit svag under . Ett flertal utredningar och genomgångar har kommit till den slutsatsen.28 I offentliga data från , som beställs av , är produktivitetseftersläpningen , mätt som förädlingsvärde per arbetad timme, tydlig.29 Detta gäller framför allt i förhållande till tillverkningsindustrin generellt, men också i förhållande till den privata tjänstesektorn. På samma sätt är den kraftiga ökningen av byggkostnadsindex jämfört med andra prisindex ett tecken på svag produktivitetstillväxt. Utifrån visserligen begränsade data från andra EU-länder kan det dock inte uteslutas att den låga produktiviteten är ett generellt problem i flera länder och inte något specifikt svenskt fenomen.30 Detta kan antingen bero på att branschens specifika förutsättningar ger låg produktivitetspotential eller på att branschen har problem att 28Se exempelvis SOU 2002:115, (2009) och SOU 2012:39. 29Konjunkturinstitutet (2012). 30Se (2009) s. 78. Bakgrund, definitioner och avgränsningar realisera sin produktivitetspotential, t.ex. beroende på bristande konkurrens och låg innovationstakt. Svårigheten att mäta produktiviteten inom bygg- och anläggningsbranschen har också lyfts fram. Argumentet är främst att det i aggregerade data i nationalräkenskaperna för byggbranschen finns stora problem att mäta kvalitetsförbättringar i de prisindex som ingår som en viktig komponent i produktivitetsberäkningarna.31 Kritiken brukar dock oftare vara fokuserad på byggbranschen snarare än anläggningsbranschen. En svag produktivitetsutveckling skapar problem. Som professor konstaterar i sin genomgång av utvecklingen i bygg- och anläggningsbranschen: 31 Se exempelvis (2012). Bakgrund, definitioner och avgränsningar Om bygg- och anläggningsbranschen konsekvent har svag produktivitetsutveckling kommer kostnaden för att bygga infrastruktur och fastigheter inte att sjunka på samma sätt som sker i andra branscher. Relativt sett allt mer resurser måste då avsättas för att säkerställa tillgång till moderna lokaler, bostäder, vägar och järnvägar.32 2.3.1Varför är produktiviteten låg? Kommitténs utgångspunkt är att anläggningsbranschen har haft en jämförelsevis låg produktivitetsutveckling och att entreprenadformerna i anläggningsbranschen kan vara en av förklaringarna till detta.33 Enligt direktiven ska kommittén analysera om och i så fall på vilket sätt involverandet av privat kapital i statliga investeringar i transportinfrastruktur kan vara lämpligt. Huruvida privat kapital i finansieringen kan stimulera innovationer och därmed bidra till ökad produktivitet inom anläggningsbranschen är en viktig fråga i sammanhanget. Låg grad av innovationer, omfattande regelverk samt bristande konkurrens på såväl byggsom anläggningsmarknaden har framförts som delförklaringar till den svaga produktivitetsutvecklingen i dessa branscher. En ytterligare faktor som lyfts fram som en potentiell förklaring är att de normalt förekommande upphandlings- och entreprenadformerna kan ha en hämmande effekt på produktivitetsutvecklingen. Det är emellertid svårt att belägga detta, men hypotesen är vanlig.34 har mot denna bakgrund instruktionen att som beställare särskilt verka för att produktivitet, innovation och effektivitet på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar.35 2.4.1Vad innebär offentlig-privat samverkan? I direktiven anges att kommittén ska undersöka vilka alternativ och modeller som finns för hur privat kapital kan involveras i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. Kommitténs tolkning av upp- 32Nilsson (2009) s. 80. 33I likhet med bl.a. (2009). 34Se exempelvis (2009) och SOU 2012:39, (del 2 s. 120 ff.). 35Se 2 § 10 förordningen (2010:185) med instruktion för . Bakgrund, definitioner och avgränsningar draget är att undersöka olika former av OPS vid nyinvesteringar i infrastruktur. har det vuxit fram en entreprenad- och avtalsform som innehåller privat finansiering för att tillhandahålla offentlig infrastruktur. Varianter av detta slags samverkan har använts i många länder i världen. I den internationella litteraturen brukar avtalsformen betecknas Public Private Partnerships (PPP). På svenska går den vanligen under namnet offentlig-privat samverkan (OPS). Internationellt har begreppet PPP ibland getts en mycket vid betydelse som omfattar en uppsjö olika samarbetsformer mellan offentlig sektor och privata aktörer. När det gäller investeringar i transportinfrastruktur finns dock en modell som varit och är absolut vanligast. (), som är Europeiska investeringsbankens expertorgan för offentlig-privat samverkan, använder följande engelskspråkiga definition av OPS (PPP):36 a long-term contract between a public procuring authority (the “Authority”) and a private sector company (the “”) based on the procurement of services, not assets; the transfer of certain project risks to the private sector, notably with regard to designing, , operating and/or financing the project; a focus on the specification of project outputs rather than project inputs, taking account of the whole life cycle implications for the project; the application of private financing (often “project finance”) to underpin the risks transferred to the private sector; and payments to the private sector which reflect the services delivered. may be paid either by users through user charges (e.g. motorway tolls), by the Authority (e.g. availability payments, shadow tolls) or by a combination of both (e.g. low user charges together with public operating subsidies). 36 EPEC (2015b). Bakgrund, definitioner och avgränsningar I en rapport från () om en svensk modell för OPS görs följande definition av OPS: [E]tt långsiktigt kontrakt mellan den offentliga sektorn och en privat part, som kan vara ett företag eller ett konsortium, om tillhandahållande av en offentlig tjänst. Tjänsten kan till exempel vara att tillhandahålla en väg, ett sjukhus etc. Kontraktet specificerar att den offentliga sektorn förbinder sig att betala en ersättning till projektbolaget i utbyte mot att få en tjänst levererad över en förutbestämd tidsperiod, ofta 25–30 år.37 Alternativt får projektbolaget rätt att själv ta ut avgifter från brukarna under den stipulerade tidsperioden.38 I såväl EPEC:s som VTI:s definition betonas vikten av att det är en tjänst som ska levereras i stället för ett infrastrukturobjekt som är fokus i traditionella utförandeentreprenader. I definitionerna av OPS ingår koncessioner som en underkategori till OPS, dvs. att den privata parten dels bygger, dels tar efterfrågerisken i projektet. Kommittén använder begreppet OPS i enlighet med VTI:s definition.39 2.4.2Tidigare statliga utredningar om OPS Ds 2000:65 Alternativ finansiering genom partnerskap I rubricerad departementspromemoria utvärderades olika former av alternativ finansiering av infrastruktur i betydelsen annat än anslag över statsbudgeten som direktavskrivs i samband med investeringen. Närmare bestämt bedömdes lån från eller med statsgaranti på den privata kapitalmarknaden samt finansiering genom partnerskap med privata entreprenörer. Slutsatsen i promemorian var att effektiviseringsvinsterna som eftersträvas inte kan uppnås med en renodlad lånefinansiering. Det bedömdes krävas att en mer utvecklad form av alternativ finansiering prövas och ett för- 37I vissa fall kan det handla om uppemot 40–. 38VTI (2007) s. 31 f. 39Begreppet OPS kan kritiseras för att både vara alltför brett och smalt. Därför kallas transportinfrastrukturförvaltning som etableras vid sidan av det offentliga ibland för ”alternativ finansiering och organisering”, som i sig kan delas in i flera olika modeller. är OPS-begreppet väletablerat i den internationella litteraturen och även bland praktiker. Kommittén väljer därför att använda begreppet med den innebörd som VTI föreslår. Bakgrund, definitioner och avgränsningar slag avseende tillhandahållande av infrastrukturtjänster i partnerskap med den privata sektorn presenterades. En stor del av förslagets mervärde ansågs följa av en mer effektiv fördelning och hantering av risker. Projektbolaget borde stå för de risker det har bäst förutsättningar att hantera, dvs. de risker som är förenade med byggande, drift, underhåll och finansiering. Planeringsrisker, t.ex. anskaffande av tillstånd för byggande av vägen eller järnvägen samt av erforderlig mark, och vissa politiska risker, förutsattes åtminstone inledningsvis bäras av staten. Finansieringen förutsattes ske med ägarkapital samt lån från banker eller andra långivare. Långivarna förutsattes i sin tur ställa krav på projektbolaget i syfte att säkerställa projektets ekonomi. Projektbolaget skulle driva projektet utan att riskera finansiärernas kapital och inom uppsatt budget och angivna tidsramar. Ägarkapitalets krav på erforderlig vinst är knutna till uppnåendet av beställarens mål och följaktligen bör beställaren utforma styrande ersättningssystem. Staten föreslogs äga de aktuella vägarna och järnvägarna. Förslaget bedömdes vara förenligt med gällande rätt. bedömdes vidare uppnå en förbättrad styrning och kontroll över projektens totala kostnader och behöll kontrollen över användningen av statens budgetmedel. En nackdel med alternativ finansiering bedömdes vara att den är mer komplex än traditionell finansiering för tillhandahållande av infrastrukturtjänster och därmed ökade transaktionskostnader. Kostnaderna ansågs dock understiga effektivitetsvinsten av att genomföra ett projekt genom partnerskap. En särskild delegation under föreslogs få ansvar för att utveckla projektmodellen samt att förbereda och samordna arbetet med alternativ finansiering i partnerskap. respektive föreslogs i samverkan med delegationen, förbereda upphandling och genomförande av vissa väg- och järnvägsprojekt. Till delegationen föreslogs knytas ett sekretariat som utförde det löpande arbetet. Inledningsvis föreslogs partnerskapslösningar för tre i departementspromemorian närmare angivna väg- och järnvägsprojekt och under där angivna förutsättningar. Dessa referensprojekt skulle sedan utvärderas, såväl efter upphandling som , för att bl.a. bedöma vilka effektivitetsvinster som kan erhållas i svenska projekt. Bakgrund, definitioner och avgränsningar Avslutningsvis kan nämnas att departementspromemorian innehåller närmare rekommendationer avseende urvalsprocessen för tänkbara projekt.40 En svensk modell för offentlig-privat samverkan vid infrastrukturinvesteringar – 588 I rubricerad rapport redovisar , och regeringens uppdrag till dem att utreda de juridiska, ekonomiska och tekniska förutsättningarna för OPS inom väg- och järnvägssektorn.41 Där anges ett antal övergripande slutsatser.42 Det finns principiella skäl att tro att OPS kan bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet. Detta sker genom starkare drivkrafter att minska produktionskostnaderna och finna nya sätt att arbeta som skapas jämfört med det traditionella sättet att upphandla nybyggnation, underhåll och drift av transportinfrastruktur. nämns att det ännu saknas empiriska belägg för att effektiviteten förbättras i OPS- projekt. Det betonas också att det sätt på vilket avtalet för ett OPS- projekt utformas är avgörande för möjligheterna att förbättra effektiviteten. Vidare anges att OPS innebär både möjligheter och hot för konkurrensen på den svenska entreprenadmarknaden. I rapporten påtalas att det finns både för- och nackdelar med privat upplåning. En nackdel med är att räntekostnaderna blir högre än om medlen lånas upp via . En fördel är att incitament kan skapas för tidig trafiköppning genom att villkora utbetalningen att anläggningen kan tas i bruk. Slutligen anges en avgörande fördel vara att utförarens finansiella engagemang väsentligt ökar sannolikheten för att denne kan stå för konsekvenserna av sin byggtekniska lösning också efter att anläggningen öppnats för trafik. OPS-projekt hävdas också göra det möjligt att tidigarelägga färdigställandet av specifika investeringsprojekt och realisera de projektvinster som kan göras. En ytterligare fördel påstås vara att om utföraren lånar upp investeringsmedel skapar detta incitament att stå fast vid den överenskommelse som träffats. 40Ds 2000:65 s. 63. 41VTI har även utarbetat en rapport i frågan på uppdrag av trafikutskott, (VTI 2007b) som i allt väsentligt presenterar samma slutsatser. 42VTI (2007a) s. 111 ff. Bakgrund, definitioner och avgränsningar En förutsättning för den offentliga sektorns finansiering av OPS-projekt är dock att den måste göras transparent för att riksdag och regering inte ska tappa kontrollen över storleken på framtida finansiella åtaganden. Rapportens konklusion är att OPS är värt att prövas i . Försöket bör utformas så att det kan utvärderas. Därefter presenteras ett förslag i frågan.43 Regeringens ställningstagande avseende OPS i de två senaste infrastrukturpropositionerna infrastrukturproposition gör regeringen en bedömning avseende OPS.44 Där anges att moderna entreprenadformer såsom funktionsentreprenad har visat goda resultat och kan fortsätta tillämpas för utvecklingen av transportinfrastrukturen. OPS i form av extern lånefinansiering (det vill säga lån utanför ) bör som huvudregel inte användas vid utbyggnaden av transportinfrastrukturen. Skälen för regeringens bedömning var bl.a. följande. En utökad omfattning av entreprenörens åtagande har visat sig kunna ha goda möjligheter till effektivitetsvinster. OPS avser i detta sammanhang med viss förenkling att ett projektbolag utöver vad som ingår i en funktionsentreprenad med helhetsåtagande även ansvarar för en överbryggande finansiering. Den slutliga kostnaden står antingen användaren och/eller statsbudgeten för. En internationell utveckling är att projektbolagens ersättning från staten är beroende av kvaliteten i den tjänst som levereras. Det finns en osäkerhet i vilken utsträckning OPS generellt kan innebära effektivitetsvinster i förhållande till övriga entreprenadformer, och regeringen bedömer att en mycket stor del av de fördelar som anges för OPS kan uppnås genom funktionsentreprenader och funktionsentreprenader med helhetsåtaganden. Det är otvivelaktigt att staten lånar billigare än ett privat bolag och att kapitalkostnaderna för staten skulle öka vid ett val av OPS som finansieringsform. Regeringen bedömde därutöver att OPS på samma sätt som intern lånefinansiering kan innebära risk för att budgetdisciplinen försvagas. Vidare såg regeringen det som ett problem 43VTI (2007a) s. 114 ff. 2012/13:25 s. 67 f. Bakgrund, definitioner och avgränsningar att OPS kan urholka den styrande funktion som utgiftstaket innebär samt medföra risk att inte tillräcklig hänsyn till belastning på finansiellt sparande och ökad bruttoskuldsättning tas, eftersom utgifterna dyker upp på statsbudgeten först när objektet öppnas för trafik. infrastrukturproposition anges i fråga om OPS kort att staten har relativt sett mycket förmånliga lånevillkor i och att det otvivelaktigt är så att staten lånar billigare än privata aktörer. I övrigt hänvisas i frågan till denna kommittés kommande delbetänkande.45 2.4.3Kommittén behandlar inte ägarväxling Kommittén ska utreda förutsättningarna för att involvera privat kapital i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. Jämförelser ska göras med sedvanlig upplåning i och med olika entreprenadformer. Kommittén har mot bakgrund av direktiven tolkat uppdraget som att det handlar om att privat kapital ska involveras i nyinvesteringar i transportinfrastruktur. Därför behandlar kommittén inte närmare frågan om lämpligheten av ägarväxling av redan existerande transportinfrastruktur. Frågan om att överföra ägandet av befintlig infrastruktur från den offentliga sektorn är relevant och har stor aktualitet. Ägarväxling debatteras också ofta, kanske ännu mer när det gäller annan infrastruktur såsom exempelvis elnät och vatten- och avloppsystem. Privata aktörer har i olika sammanhang också uttryckt intresse för att exempelvis ta över ägandet av eller få en koncession för brons drift. Fokus i kommitténs direktiv ligger dock på vad privat kapital kan bidra med vid nyinvesteringar i transportinfrastruktur. Däremot tangerar kommittén frågan eftersom möjligheten till framtida ägarväxling kan påvererkas av om investeringsprojektet involverar privat kapital i finansieringen. 2016/17:21. s. 71. Bakgrund, definitioner och avgränsningar 2.4.4Finansiering är ett tvetydigt begrepp på svenska Begreppet finansiering är tvetydigt i svenska språket när det handlar om offentlig investeringsverksamhet. Den ena betydelsen av begreppet avser källan för den faktiska slutgiltiga finansieringen av ett infrastrukturprojekt. När det gäller vägar handlar det om någon form av brukaravgifter å ena sidan eller sedvanlig skattefinansiering å den andra. På engelska ligger här begreppet funding närmast till hands. Denna betydelse av finansiering väljer kommittén att kalla slutfinansiering av ett infrastrukturprojekt, dvs. hur den totala kostnaden för investeringen i slutändan betalas. Den andra betydelsen av finansiering innebär det kapital (i form av exempelvis lån eller annat kapital) som krävs för att överbrygga tidsmässiga gap mellan de investeringsrelaterade utgifterna och slutfinansieringen. På engelska är termen financing den mest adekvata översättningen. I brist på vedertagna begrepp väljer kommittén framöver att använda begreppet överbryggningsfinansiering (eller finansiering). Vid sedvanlig finansiering via anslag spelar begreppsdistinktionen inte så stor roll. Vid lånefinansiering av infrastruktur eller olika upplägg för att involvera privat kapital i investeringsfasen är det dock helt centralt att skilja på dessa två betydelser av begreppet finansiering.46 I avsnitt 4.1 beskrivs valet mellan anslags- eller lånefinansiering och även involverandet av privat kapital i överbryggningsfinansieringen i form av ett OPS-upplägg. Det är viktigt att framhålla att en viss typ av överbryggningsfinansiering (inomstatlig lånefinansiering eller OPS) kan kombineras med olika former av slutfinansiering (brukaravgifter eller skatter). förekommer också en tredje form av slutfinansiering där ökade mark- och fastighetsvärden utgör en del av slutfinansieringen av en infrastrukturinvestering. Exempelvis kan en del av betalningen till den privata OPS-parten bestå av rätten att exploatera mark runt infrastrukturprojektet. Denna form av slutfinansiering är intressant men inte så väldokumenterad. Kommittén kommer därför inte att behandla den ytterligare i framställningen. Fokus i detta delbetänkande ligger, i enlighet med direktiven, på frågan om privat kapital kan involveras som överbryggningsfinansiering vid transportinfrastrukturinvesteringar, dvs. 46 Se EPEC (2015a) s. 9 för en diskussion om begreppen financing och funding. Bakgrund, definitioner och avgränsningar anskaffas som behövs för att betala för den initiala investeringskostnaden i ett infrastrukturprojekt. Frågan om slutfinansiering, via skatter eller någon form av brukaravgifter och de därtill angränsande frågeställningarna, kommer inte att behandlas om de inte direkt hänger ihop med frågan om överbryggningsfinansieringen. 2.5Samhällsekonomisk effektivitet och kostnadseffektivitet har slagit fast att det övergripande transportpolitiska målet ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.47 Den i dominerande metoden att analysera den samhällsekonomiska effektiviteten avseende infrastrukturinvesteringar är genom samhällsekonomiska analyser.48 Samhällsekonomiska analyser är ett samlingsnamn för alla analyser av samhällsekonomisk karaktär som utförs för att analysera effekterna av olika företeelser och förändringar i samhället. I detta sammanhang kan en tänkbar infrastrukturinvestering utgöra det kalkylobjekt som studeras i den samhällsekonomiska analysen och den samhällsekonomiska kalkylen. Närmare bestämt handlar det i aktuellt sammanhang om att bedöma bl.a. de samhällsekonomiska effekterna av att privat kapital är involverat i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. En samhällsekonomisk kalkyl ska ta hänsyn till samtliga effekter som påverkar ett samhälle under en åtgärds hela livscykel. Detta skiljer en samhällsekonomisk kalkyl från andra typer av kalkyler som ofta har ett mer begränsat perspektiv. I t.ex. en privatekonomisk, företagsekonomisk eller statsfinansiell kalkyl begränsas analysen till effekter som påverkar just den enskilda individen, företaget eller statens finanser. En samhällsekonomisk kalkyl innehåller samtliga effekter av t.ex. en investering i transportsystemet. Effekterna kan vara såväl monetära som icke-monetära. Schematiskt kan en samhällsekonomisk kalkyl sägas innehålla följande moment: 47Det transportpolitiska målet beslutades av (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). 48Avsnittet bygger till del på SNS Konjunkturråd (2016). Bakgrund, definitioner och avgränsningar Definition och avgränsning av kalkylobjektet. Identifiering och beskrivning av relevanta effekter. Monetär värdering av effekterna. Nuvärdesberäkning av de kvantifierade effekterna. Beräkning av nettonuvärdeskvot (nettonyttan per satsad krona). Eventuell känslighetsanalys och beskrivning av icke medräknade effekter. Genom att analysera de samhällsekonomiska effekterna för ett projekt möjliggörs och underlättas jämförelser mellan olika projekt. Det bör uppmärksammas att de samhällsekonomiska kalkyler som görs avseende transportinfrastruktur inte fångar samtliga effekter eller överväganden både avseende nyttor och kostnader.49 Exempel på effekter som saknas i den samhällsekonomiska kalkylen är eventuella agglomerations- och tillväxteffekter samt vissa typer av trängseleffekter. I sin grund beaktar heller inte den samhällsekonomiska kalkylen de fördelningseffekter som uppstår på grund av åtgärden. Det gäller fördelningseffekter mellan det privata näringslivet (eventuella företagsekonomiska vinster respektive förluster) och det offentliga (statsfinansiella konsekvenser), olika grupper i samhället eller fördelningen mellan regioner eller generationer. Det kan därför vara relevant att beskriva fördelningseffekterna för att få ett mer fullständigt beslutsunderlag. Det kan i detta sammanhang nämnas att använder en samlad effektbedömning som beskriver en åtgärds effekter ur tre beslutsperspektiv (samhällsekonomisk analys, transportpolitisk målanalys samt fördelningsanalys).50 I samband med samhällsekonomiska analyser och offentliga åtgärder används ibland begreppet kostnadseffektivitet. Det mest kostnadseffektiva medlet är det som till lägst kostnad bidrar till att uppnå ett givet mål. Att en åtgärd är kostnadseffektiv innebär alltså inte att den nödvändigtvis är samhällsekonomiskt lönsam utan endast att målet nås till lägsta möjliga kostnad. Att analysera kostnadseffektiviteten är således endast en metod att jämföra olika projekts kostnader för att nå ett givet mål. 49SNS Konjunkturråd (2016) s. 91. 50Den samhällsekonomiska metoden och de kalkylvärden använder i sina samhällsekonomiska analyser finns redovisade i (2016b). Bakgrund, definitioner och avgränsningar 2.5.1Samhällsekonomisk kalkyl och finansiering Som framgår ovan ska en samhällsekonomisk kalkyl innehålla samtliga effekter av en åtgärd och att dessa effekter ska värderas.