sou · H5B320 · 2017-03-15 00:00:00 — 1995/96:184)71 uttalade regeringen som sin mening att reglerna för tillträde till högskoleutbildning i sina huvuddrag är en angelägenhet för riksdag och regering.72 En av anledningarna till att regering ansåg att det var viktigt är att vi har ett nationellt sammanhängande ut- bildningssystem. I högskolelagen slås själva portalparagrafen för tillträdet fast, det vill säga att de som uppfyller behörighetskraven ska antas och om inte alla kan antas ska ett urval göras. Av högskolelagen framgår också att utbildning på grundnivå väsentligen ska bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper. Regeringen får dock besluta om undan- tag när det gäller konstnärlig utbildning. har godkänt krav- en för grundläggande behörighet. Regeringen har också vid olika tillfällen valt att informera om ändringar i tillträdesbestäm- melserna, vilket innebär att regeringen bör informera innan förändringar i bestämmelserna genomförs. I högskoleförordningen bemyndigas UHR att meddela före- skrifter i ett antal olika delar: krav för grundläggande behörighet för sökande med svensk eller utländsk utbildning som motsvarar kraven för högskoleförberedande examen eller yrkesexamen inklusive kra- ven på svenska och engelska, krav i svenska för dem som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska, vilka områdesbehörigheter som ska finnas, vilka områdesbehörigheter som ska gälla för utbildningar som leder till en yrkesexamen, viss platsfördelning, vissa delar av meritvärderingen av betyg och hög- 70Universitets- och högskolerådets föreskrifter om vad som avses med lämplighet för lärar- eller förskolläraryrket, UHRFS 2015:5. 1995/96:184 Tillträde till högre utbildning m.m. (bet. 1995/96:UbU11, rskr. 1995/96:264. 72Ibid., s. 8. Myndigheten har också i uppdrag att fatta beslut om tillstånd om att få använda andra behörighetskrav än vad som fram- går av områdesbehörigheterna och annan platsfördelning än den som framgår av högskoleförordningen. Lärosätena ska tillämpa de bestämmelser som finns i högskole- lagen, högskoleförordning och i UHR:s föreskrifter. Lärosätena fat- tar beslut om tid och ordning för anmälan till utbildning, det vill säga själva antagningsprocessen. Lärosätena har enligt 6 kap. 3 § hög- skoleförordningen skyldighet att se till att en antagningsordning finns tillgänglig. Av den ska föreskrifter som lärosätet tillämpar i fråga om ansökan, behörighet, urval och antagning framgå. Det ska också framgå hur beslut fattas och hur beslut kan överklagas. Läro- sätena tillämpar till stor del bestämmelserna på likartat sätt. 4.12Synpunkter på vad som fungerar bra respektive mindre bra i dagens bestämmelser Kritik mot de nuvarande bestämmelserna har, som nämnts tidigare, framförts från olika håll i princip sedan de infördes. Det som fram- för allt har kritiserats är att bestämmelserna är komplexa, svåra att överblicka och orättvisa. Det är också skälet till den här utred- ningen. I utredningens möten med enskilda personer, myndigheter och andra organisationer och i enkäten till universitet och högskolor, har vi ställt frågor kring vad som fungerar bra med dagens bestäm- melser och som därför kan vara värt att behålla, och vad som funge- rar mindre bra. En relativt entydig bild har växt fram. Det som framför allt har framhållits som positivt är att vi har ett enhetligt och samordnat system och att det finns en gemensam grundläggande behörighet för all högskoleutbildning på grundnivå. Det är också bra att det ingår krav på godkänt i svenska och engelska i den. Flera vägar in och möjligheten att bli behörig genom reell kompetens är andra positiva inslag. Även lärosätenas möjlighet att besluta om lokala urvalsgrunder ses som något positivt. Ytterligare en positiv del är att de konstnärliga utbildningarna själva kan bestäm- ma urvalsgrunder till samtliga platser och att de har möjlighet att få tillstånd från UHR för godkänt arbetsprov som särskilt behörig- hetskrav. Det negativa som har framförts från olika håll har framför allt rört meritpoängssystemet, alla övergångsbestämmelser och syste- met med olika urvalsgrupper inom betygsurvalet. Det gör systemet svåröverskådligt och svårt att förstå. Kritik har också riktats mot högskoleprovets roll, både från forskare och från företrädare för universitet och högskolor. Kritiken består i att provet har en dålig prognosförmåga, att minst en tredjedel av platserna måste fördelas på grundval av resultatet på högskoleprovet och att man får skriva provet man går i gymnasieskolan. Den dåliga prognos- förmågan gäller framför allt tekniska utbildningar. För lärarutbild- ningen gäller generellt att relativt få av de sökande har ett hög- skoleprovsresultat, vilket gör att man måste gå långt ner i sökande- kön för att fylla platserna. Det har också framförts synpunkter om att incitament saknas för lärosäten att använda den fria tredjedelen och att det är enklare att använda betyg och resultat från högskole- provet. Att lokalt utveckla urvalsgrunder är också dyrt för läro- sätena. När det gäller breddad rekrytering har lite olika synpunkter framförts, bland annat att reglerna stoppar individer som inte för- står systemet och att man måste göra strategiska val redan i grund- skolan. En annan synpunkt är att med breddad rekrytering kommer också personer med lägre nivå på kunskaper in. Vårt systems två ben – behörighet och urval – behöver hållas isär när frågor om tillträde diskuteras. Funktionerna blandas ofta ihop, vilket är problematiskt. Det är ofta utifrån den hopblandningen som diskus- sionen om att det ställs för låga krav för att kunna antas förs. Vi minns kanske särskilt diskussionen om att det endast krävs 0,1 på högskoleprovet för att antas till lärarutbildningen. Det man då måste komma ihåg är att alla dessa sökande uppfyller behörighetskraven och bedöms därmed kunna tillgodogöra sig utbildningen. En genomgång av de nuvarande tillträdesbestämmelserna har gjort det tydligt för utredningen vilken komplex materia det är att hantera. Bestämmelserna har ändrats vid flertalet tillfällen. Syf- tet med alla ändringar har framför allt varit att kompensera olika grupper, till exempel i form av meritpoängskompensation. Ändringar har också varit nödvändiga som en följd av förändringar i gymna- Allt det här gör att systemet har blivit komplext och oöver- skådligt. Att vi har många olika grupper av sökande att ta hänsyn till, till exempel elever som går i gymnasieskolan, elever från tidigare former av gymnasieskolan, personer med utländsk förutbildning och personer som inte har en formell utbildning, gör också att tidigare bestämmelser lever kvar för att inte förutsättningarna ska förändras för olika grupper. Det som har beskrivits i det här kapitlet är dessutom bara de bestämmelser som regeringen eller UHR föreskriver om. Utöver det finns lärosätenas beslut om hur bestämmelserna ska tillämpas och också rekommendationer från SUHF. Eftersom vi har ett nationellt sammanhållet system så är det naturligtvis både nödvändigt och önskvärt med en enhetlig tillämpning. Bestämmelserna om grundläggande behörighet har varierat . Det är framför allt kraven på kunskaper i svenska, engelska och matematik som har varit olika. En reflektion är att det kan påverka lärosätenas uppfattning om att studenterna har bristande förkun- skaper. Utredningen vet inte exakt när det blev en brytpunkt i stu- denternas förkunskaper eftersom uppfattningen om bristande för- kunskaper har hörts . Det ska bli intressant att följa denna diskussion när det blir betydligt fler som har genomgått dagens gymnasieskola. Förändringarna i gymnasieskolan har delvis syftat till att göra eleverna bättre förberedda för högskolestudier. Utredningens uppfattning är att det inte finns en tillräckligt stor kunskap på lärosätena om gymnasieskolans innehåll och krav och att det därför kan vara svårt att ställa rimliga krav på studenterna och vilka förkunskaper de ska ha med sig. Dialogen mellan hög- skolan och gymnasieskolan behöver förbättras i det här hänseendet, även om det redan finns en dialog genom de programråd som Skol- verket har. Det blir också tydligt hur styrande tillträdesbestämmelserna fak- tiskt är. Det gäller inte minst bestämmelserna om meritpoäng, som har fått elever att välja kurser som ger meritpoäng, men då också fått dem att välja bort andra kurser. För att antas till utbildningar som det är svårt att komma in på har i princip alla antagna maximalt antal meritpoäng. En majoritet av lärosätena anser att det är betydelsefullt att läro- sätena lokalt kan besluta om urvalsgrunder till en del av platserna. Det är intressant, med tanke på hur få det är som faktiskt utnyttjar Det finns dock en hel del goda exempel, både på en- skilda lärosäten och genom samarbete mellan olika lärosäten. Det lyfts ibland att lärosätena saknar incitament att använda denna urvalsgrund. Vilka de incitamenten skulle vara är oklart, men ett skulle kunna vara motiverade studenter som i större utsträckning stannar kvar på en utbildning. Lokalt beslutade urvalsgrunder i form av en urvalsprocess med prov och intervju mäter också i hög grad motivation. Att som sökande ta sig till ett universitet eller en hög- skola och genomgå en sådan process tyder på att man är motiverad att gå den utbildningen. Det är, som framgår längre fram i det här betänkandet, en viktig faktor för att klara studierna på ett fram- gångsrikt sätt. Många lärosäten verkar mena att breddad rekrytering sker om de genom lokalt beslutade urvalsgrunder får in studenter med nå- got lägre meritvärden jämfört med betygs- och högskoleprovsgrup- perna. En fråga är i vilken mån det breddar rekryteringen – är det grupper som är underrepresenterade i högskolan som kommer in den vägen eller är det samma grupper med den skillnaden att de har något lägre meritvärden? Det är något som borde följas upp. 5Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna I kapitel 4 gjorde vi en genomgång av de nuvarande tillträdesbestäm- melserna och några av de uppföljningar som har gjorts av framför allt Universitets- och högskolerådet (UHR). I det här kapitlet redogör vi för antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna. För sökande till högskoleutbildning är det inte bara tillträdesbestäm- melserna som man ska förstå utan också själva antagningsprocessen, där lärosätena beslutar. I är den nationellt sammanhållna antagningsprocessen, som UHR samordnar på lärosätenas uppdrag viktig, för såväl överblickbarheten och rättssäkerheten för sökande som effektiviteten, då stora volymer ansökningar hanteras inför varje termin. Samordningen innebär att gemensamma riktlinjer behöver finnas för att nå enhetlighet i antagningen. Kapitlet berör därför ock- så antagningens organisation. Enligt direktiven kan utredningen välja att se över och lämna för- slag till åtgärder som rör själva antagningsprocessen. På grund av tids- och övriga resursramar och att antagningsprocessen är mycket detaljerad och sammansatt har vi valt att inte göra det. 5.1Samordnad antagning och nationella antagningsomgångar Samordnad antagning innebär att en sökande i en enda anmälan ansöker till utbildningar på olika lärosäten. Anmälningarna hanteras gemensamt av lärosätena i en antagningsomgång. En antagningsom- gång definieras genom en sista ansökningsdag, tiden för antagnings- besked, antal möjliga sökalternativ och antalet utbildningar man som sökande kan bli antagen till. Det finns sju nationellt samordnade antagningsomgångar per läsår. Tre antagningsomgångar är för natio- Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna nell rekrytering till utbildningar där undervisningsspråket är svenska – en inför vardera vår- och hösttermin och en för sommarkurser. Det finns fyra antagningsomgångar för internationell rekrytering där utbildningarnas undervisningsspråk är engelska, två inför vardera vår- och hösttermin, uppdelat på program på avancerad nivå och utbild- ning på grundnivå. I antagningsomgångarna för internationell rekry- tering är främst tidsplanerna anpassade till internationella sökandes behov av att få ett antagningsbesked tidigare än vad som är fallet i antagningsomgångarna med nationell rekrytering. Både nationella och internationella sökande kan anmäla sig till utbildningar i samtliga antagningsomgångar. I den samordnade antagningsomgången sökte 439 000 individer till 2 329 400 olika utbildningsalternativ. Totalt tog UHR emot 830 000 anmälningar i de sju samordnade antagningsomgångarna. 5.2Processen för en samordnad antagningsomgång Beskrivningen av processen utgår från antagningsomgången till en hösttermin med nationell rekrytering. Det är den antagnings- omgång som har flest sökande och flest antal platser till utbildning som vänder sig till nybörjare. Sökandewebben öppnar och stänger . Sökande har i sin anmälan möjlighet att söka och prioritera upp till 20 program och kurser. Inför handläggning av ansökningarna görs inledningsvis automatiserade inhämtningar av gymnasiala och akademiska meriter och högskoleprovsresultat till antagningssystemet NyA. Inskickade handlingar granskas och de meriter som inte automatiskt har hämtats in registreras. Därefter prövas ansökan och sökalternativen maskinellt. De flesta ansök- ningar till utbildning som vänder sig till nybörjare kan behörighets- prövas och meritvärderas genom registrerade meriter och maskinell behandling. De ärenden som blir kvar handläggs i olika delar av handläggare på UHR och lärosätena. Sökande kan via sökande- webben följa sin anmälan och se om de är behörighetsprövade och vilka meritvärden de har till de olika sökalternativen. När en kom- pletterande merit inkommer så prövas ansökan igen. En ansökan kan på så sätt komma att behandlas och prövas . Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna När samtliga ansökningar behörighetsbedömts och meritvärde- rats görs ett maskinellt urval och får de sökande ett första antagningsbesked. En ansökan med 20 sökalternativ kan som mest generera 21 behörighetsbeslut, ett för grundläggande behörig- het och 20 för olika särskilda behörighetskrav. Beslut som gäller hela ansökan, såsom grundläggande behörighet, gäller som beslut från var och ett av lärosätena men i övrigt så gäller endast den del av antag- ningsbeskedet som rör det egna lärosätets utbildningar. En sökande är för varje utbildningsalternativ antingen antagen, reservplacerad eller struken. Att vara struken innebär att man inte uppfyllt behörighetsvillkoren eller att man har antagits till ett högre prioriterat sökalternativ. För att få behålla sin plats eller reservplace- ring måste de sökande bekräfta att de vill kvarstå på platserna. Där- efter genomförs ett andra maskinellt urval. I samband med urvalet kan tidigare reserver erbjudas plats när antagna i första urvalet tackat nej till plats eller har strukits därför att de antagits till ett högre prioriterat sökalternativ. Efter andra urvalet hanteras antagna och reserver med stöd av antagningssystemet av respektive lärosäte och utbildning. Antagna och reserver kan lämna återbud via sökandewebben, nya reserver antas och efteranmälda sökande kan eventuellt antas om det finns lediga platser. Antagningsprocessen avslutas för sökande när reserv- antagningen är klar och utbildningen startar. Antagningssystemet styrs och regleras på flera nivåer. I första hand genom lag, förordning och föreskrifter men även genom gemen- samma rekommendationer och överenskommelser. I förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet anges att myndigheten har till uppgift att på uppdrag av universitet och högskolor biträda vid antagning av studenter och ansvara för ett samordnat antagningsförfarande som en del av dess uppdragsverk- samhet. Av UHR årsredovisning framgår: Antagningsprocessen är en av myndighetens viktigaste processer och har blivit alltmer komplex, både ur regelsynpunkt och i sin hantering. har kontakterna med lärosätena utvecklats för att effek- tivisera verksamheten och tillmötesgå lärosätenas krav och önskemål på myndigheten. Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna UHR har två olika uppdrag i antagningssammanhang. Dels att med- dela föreskrifter om detaljerade regler inom vissa områden av tillträ- dessystemet och dels att utföra de tjänster inom antagnings- verksamheten som lärosätena uppdrar åt myndigheten. Universitet och högskolor är antagningsmyndigheter. Med det menas att respektive lärosäte är ansvarigt för samtliga beslut om antagning gentemot den sökande. Lärosätet har att tolka, tillämpa och besluta i enlighet med gällande föreskrifter. Varje lärosäte ska enligt högskoleförordningen ha en, av styrelsen beslutad, antagnings- ordning som innehåller de föreskrifter som lärosätet tillämpar i fråga om ansökan, behörighet, urval och antagning samt om hur beslut fattas och kan överklagas. När det gäller utbildning som vänder sig till nybörjare kan det till exempel handla om hur platserna ska fördelas mellan högskoleförordningens urvalsgrunder, vilka olika metoder för särskiljande som tillämpas och hur lokalt beslutade urvalsgrunder är utformade. Av antagningsordningen ska det också framgå i vilken tid och ordning en ansökan ska lämnas. Lärosätena har genom () kommit överens om hur antagningsomgångar ska vara ut- formade och tidssatta för att passa olika sökandegrupper och för att ge lärosätena och UHR tillräckligt med tid att handlägga ansökning- arna. Överenskommelsen uttrycks som en rekommendation från SUHF till lärosätena och ligger till grund för de antagningsomgångar som UHR samordnar. Tillträdet till utbildningar som vänder sig till nybörjare är mer reglerat än till utbildningar som vänder sig till andra än nybörjare. Det har därför funnits förutsättningar att utveckla ett omfattande gemen- samt systemstöd och gemensam handläggning i ärenden. För att säkerställa en samsyn i tolkning och tillämpning av tillträdesbestäm- melserna har lärosätena i vissa delar kommit överens om hur regel- verket ska tolkas. SUHF har utfärdat ett par rekommendationer om behörighet och urval och en grupp utsedd av SUHF fattar beslut om tillämpning i vissa antagningsfrågor. Rekommendationerna och till- lämpningsbesluten förtecknas i den så kallade bedömningshand- boken. I antagningsordningarna hänvisar lärosätena till att anmälan sker i den tid och ordning som de samordnade antagningsomgång- arna anger och att lärosätet tillämpar och bedömningshandbok vid prövning av svenska och utländska meriter. Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna Högskoleförordning, förordning om anmälningsavgift och studieavgift Regeringen fastställer förordning. UHR utfärdar föreskrifter om behörighet, urval, områdesbehörigheter och högskoleprovet. Universitet och högskolor ska ha en av styrelsen faställd antagningsordning som innefattar de föreskrifter som används vid antagning. Rekommendationer från SUHF om nationella antagningsomgångar Antal sökalternativ, takvärden, sista ansöknings- och kompletteringsdag. Är norm för de sju antagningsomgångar UHR samordnar på uppdrag av lärosätena. Rekommendationer från SUHF om behörighet och urval, tillämpningsbeslut av SUHF:s nationell bedömningsgrupp för antagning (NBA). Förtecknas i bedömningshandboken. Är norm för lärosätenas uppdrag till UHR om antagningstjänster. Lärosätet svara för att antagningsbesluten är i enlighet med lag, förordning, föreskrifter och lärosätets antagningsordning. Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna 5.4Överenskommelser mellan lärosätena och UHR Lärosäten som deltar i den samordnade antagningen och som använ- der det nationella antagningssystemet NyA, måste ha överenskom- melser om licens- och antagningstjänster med UHR. Överenskom- melserna är treåriga och kompletteras med en ettårig överenskom- melse om avgift för tjänsterna. I en gemensam antagningsprocess är det väsentligt att samtliga parter håller tidplanen i varje del av pro- cessen så att alla ansökningar är prövade och bedömda inför att urval ska göras. Överenskommelserna bygger därför på ett ömsesidigt ansvar och reglerar både UHR:s tjänster till lärosätet och att lärosätet hanterar ärendena i rätt tid och i enlighet med den bestämda pro- cessen. 5.4.1Licenstjänst och antagningssystemet NyA Licenstjänsten avser nyttjanderätten av antagningssystemet NyA och reglerar hur det får användas. Systemet består av ett antal kompo- nenter som tillsammans ger antagningsprocessen dess IT-infrastruk- tur. På sökandewebbarna och görs lärosätenas utbildningsutbud tillgängligt för sökande som där kan hitta utbildningar och genomföra en anmälan. På webbplatsen kan de sökande också löpande se status på sin anmälan och ta emot och svara på antagningsbeskedet. Licenstjänsten ger tillgång till den nationella betygsdatabasen så att gymnasiala meriter automatiskt kan hämtas för sökande. NyA har också gränssnitt mot ett antal externa system som till exempel det för högskoleprovsresultat, det nationella studiedokumentationssyste- met Ladok, , () och (). För handläggning har NyA två gränssnitt, ett för antagningshandläggare/registrerare samt ett för personal på lärosätets institutioner. Lärosätet åtar sig att vid använ- dandet av systemet följa de regler, rutinbeskrivningar och instruk- tioner som finns. UHR har ansvar för att kontinuerligt analysera och utveckla systemets möjlighet att vara ett effektivt verksamhetsstöd för arbetsprocesser och rutiner inom antagningsområdet. UHR har också ansvar för att bevaka vilka systemändringar som krävs utifrån förändringar av lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna Antagningstjänsten omfattar uppdrag som rör information, ansökan, meriter och handläggning. I antagningstjänsten ingår bland annat att UHR tillhandahåller anmälan, skanning och dokumentuppladdning, sökandeinformation som beskriver antagningsprocessen, vad till- trädesbestämmelserna innebär för olika grupper av sökande samt hur meriter värderas och beräknas och hur urval görs. UHR står för sökandesupport via e-post och telefon där de sökande kan ställa alla frågor om antagning. UHR svarar på frågor inom det som ligger inom överenskommelsens ram medan lärosätesspecifika frågor vidarebefordras till respektive lärosäte. UHR har i uppdrag att kon- trollera om den sökande är anmälningsavgiftsbefriad eller om den sökande ska betala anmälningsavgift. I antagningstjänsten ingår också att UHR kontrollerar och verifiera äkthet av dokument. I förekommande fall polisanmäler UHR sökande med misstänkt förfalskade dokument. Samtliga meriter som hämtas eller bifogas ansökan granskas ini- tialt av UHR:s personal. Vissa meriter bedöms och registreras i antagningssystemet. Exempel på meriter som registreras är svenska gymnasiebetyg som inte överförs via betygsdatabasen, studieom- döme från folkhögskola och bedömningar av motsvarande kunska- per avseende gymnasiala behörighetskrav. Vid registrering av meriter och i den fortsatta handläggningen följer UHR:s personal de tillämp- ningsbeslut som finns dokumenterade i bedömningshandboken. Andra meriter som kräver kvalificerad handläggning och pröv- ning fördelas till handläggare på UHR eller på respektive lärosäte. Det gäller till exempel utländska gymnasiebetyg och utländska aka- demiska meriter eller prövning av reell kompetens. I den prövningen är det UHR:s handläggare som bedömer grundläggande behörighet på grundnivå och särskild behörighet avseende gymna- siala meriter. Ärenden som inte kan avgöras i enlighet med tillämp- ningsbeslut överlämnas till lärosätet att bedöma. Det gäller till exempel prövning om individuellt undantag från något eller några behörighetskrav och viss prövning av reell kompetens. I antagnings- tjänsten ingår även att UHR prövar grundläggande behörighet till program på avancerad nivå. Lärosätena kan köpa tilläggstjänster av UHR. Det är tjänster som går utöver den bastjänst som ingår i överenskommelsen. Antagningsprocessen och tillämpning av bestämmelserna