sou · H5B393 · 2017-11-30 00:00:00 — Dessutom bör bestämmelsen i 9 kap. 9 § utlänningslagen, som ett förtydligande, av nedan angivna skäl ändras på det sättet att en utlänning, vars identitet och rätt att vistas i landet är oklar, får medtas för fotografering, fingeravtrycksupptagning och utredning av hans eller hennes rätt att vistas i landet. Som angetts i avsnitt 6.2 finns det inom polisen två uppfattningar i frågan om på vilken grund en utlänning med oklar identitet och rätt att vistas här får medtas för utredning. Ingen av de redovisade uppfattningarna framstår som uppenbart felaktig. Det kan antas att det i praktiken i de allra flesta fall torde vara så att när omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att förutsättningarna för en hämtning utan föregående kallelse är uppfyllda, föreligger också en grund för att besluta om förvar – närmast sannolikhetsförvar – och därmed förutsättningar för att omhänderta personen med stöd av 11 § polislagen. Utredningen anser dock, eftersom det är fråga om ett tvångsmedel, att det finns skäl att förtydliga bestämmelsen i 9 kap. 9 § utlänningslagen så att det klart framgår att den även omfattar ett medtagande och inte bara kallelse till och hämtning för utredning. Ett sådant tillägg måste betraktas som välmotiverat och proportionerligt i förhållande till ändamålet. Med anledning av efterfrågan om tydligare vägledning avseende förutsättningarna för att få företa en inre utlänningskontroll vill utredningen för sin del framhålla att de föreskrifter, som har utfärdat för dessa kontroller, enligt utredningens mening är klara och tydliga. Det teknikstöd som är under utarbetning torde dessutom komma att utgöra ett gott stöd vid den praktiska tillämpningen. Utredningen är medveten om att integritetsskäl kan anföras mot de inre utlänningskontrollerna och de utökade åtgärder som utredningen föreslår att polisen ska få vidta vid dessa. I kommande avsnitt i betänkandet behandlar utredningen hur integritetsfrågorna bedöms när det gäller de lagändringar som föreslås. När det gäller inre utlänningskontroller i allmänhet vill utredningen, oaktat lagstöd för sådana kontroller har förelegat , framhålla följande. I utlänningslagen används begreppet ”utlänningen” generellt i de olika bestämmelserna, så även i den nu aktuella bestämmelsen i 9 kap. 9 §. Utlänning är, som tidigare nämnts, den som inte är svensk medborgare. Begreppet kan, enligt utredningen, i detta sammanhang emellertid inte förstås på det sättet att det måste vara klarlagt att den som kontrolleras är en utlänning. Det kan självfallet efter kontroll visa sig att denne är svensk medborgare. Grundläggande för en polisåtgärd av detta slag är, såsom utvecklats i föreskrifter och allmänna råd, att åtgärden genomförs på ett för berörda individer lugnt och hänsynsfullt sätt. Det gäller självfallet oberoende av om den berörda personen senare visar sig ha rätt att vistas här eller om han eller hon inte har det. Även om grundförutsättningen för åtgärden enligt 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen är att det finns grundad anledning anta att den kontrollerade personen inte har rätt att uppehålla sig här eller det annars finns särskild anledning till kontroll, måste den som utför kontrollen vara medveten om att personen senare faktiskt kan visa sig ha rätt att vistas här. Skäl för att inleda en inre utlänningskontroll kan ske i mycket olika situationer, exempelvis i samband med gripandet av brottsmisstänkta eller vid trafiknykterhets- och fordonskontroller. I sådana sammanhang torde kontrollerna knappast med fog kunna anses integritetskänsliga. Kontrollerna kan vidare komma att genomföras på olika platser som vid inre gränser och färjelägen, på flygplatser, stationer för allmänna kommunikationer och arbetsplatser. Även på samlingsplatser och i samlingslokaler kan det finnas anledning att inleda kontroller. De flesta av dessa platser torde vara tillgängliga för allmänheten, varför något särskilt lagstöd för polisens ingripande i sådant fall inte behövs. I annat fall kan en kontroll sannolikt genomföras i samverkan med annan myndighet. I en del sådana sammanhang kan kanske de som blir föremål för kontrollerna emellertid uppleva obehag eller känna sig kränkta. Men det finns anledning att upprepa att någon av de i 9 kap. 9 § tredje stycket angivna kriterierna alltid måste föreligga för att kontrollerna ska få inledas. Vidare ska all polisiär verksamhet präglas av ändamålsbedömningar och proportionalitet. De skador och olägenheter som ingripandet kan medföra för ett motstående intresse får inte stå i missförhållande till syftet med ingripandet. I linje med detta bör enligt utredningen inre utlänningskontroller inte inledas i utrymmen för andakt och liknande religiös verksamhet, skolsalar och behandlingsrum på sjukhus och liknande. Det finns i 20 § polislagen också vissa begränsningar vad gäller polisens rätt att eftersöka personer och föremål i andras bostäder och bereda sig tillträde till vissa lokaler. Det bör avslutningsvis framhållas att om det vid en inre utlänningskontroll, som genomförts på ett korrekt sätt, visar sig att en utlänning saknar rätt att uppehålla sig i , kan det förhållandet i sig knappast anses medföra att personens integritet kränks. Annorlunda är det självfallet om det visar sig vid kontrollen att personen har rätt att vistas här. Om den som genomför kontrollen har förklarat klart och tydligt varför den görs och förfarandet kan genomföras snabbt, torde flertalet berörda dock antagligen finna sig i att bli utsatta för denna på samma sätt som vid andra polisiära kontroller, till exempel trafiknykterhetskontroller och gränskontroller. Med den tekniska utrustning som polisen nu håller på att ta fram, torde en kontroll alltså inte behöva utgöra någon allvarligare olägenhet för den berörde. För den som är svensk medborgare eller som har uppehållstillstånd här torde det i allmänhet inte vara svårt att visa vem man är och att man har rätt att vistas i landet. Det kan i sammanhanget anmärkas att regelmässigt uppmanar personer med uppehållstillstånd att alltid ha med sig sitt uppehållstillståndskort. Det finns för övrigt länder, även i , där det förutsätts att alla alltid kan identifiera sig och styrka sin rätt att vistas i landet, låt vara att det kravet inte ställs i . Sammantaget konstaterar utredningen att regelverket i för de inre utlänningskontrollerna, med beaktande av de viktiga ändamål och syften som dessa har, inte av integritetsskäl kan anses oproportionerligt mot dem som blir föremål för kontrollerna. När det gäller frågan om utökade möjligheter för att självständigt genomföra inspektioner på arbetsplatser, konstaterar utredningen att frågan har tagits upp i departementspromemorian Arbetsplatsinspektioner och höjd särskild avgift (Ds 2017:16). Där föreslås att det införs en ny bestämmelse i 9 kap. 12 § utlänningslagen, som kan förväntas träda i kraft och ha följande lydelse: får genomföra inspektioner på arbetsplatser och i andra lokaler där näringsverksamhet bedrivs för att kontrollera att arbetsgivaren inte har utlänningar anställda som saknar föreskrivna tillstånd att vistas och arbeta i . Sådana inspektioner får endast genomföras inom verksamhetssektorer som är identifierade som en risksektor i enlighet med artikel 14 i och rådets direktiv /52/EG av om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, i den ursprungliga lydelsen. En arbetsgivare är skyldig att lämna tillträde till de ställen där verksamheten bedrivs och tillhandahålla handlingar och övriga upplysningar som behövs för kontrollen. En inspektion får genomföras utan att arbetsgivaren underrättas om den i förväg. Förslaget behandlas nu i . Utredningen anser mot denna bakgrund att det inte finns skäl för utredningen att nu närmare gå in på frågan om Polismyndig- hetens möjligheter att företa utlänningskontroller på arbetsplatser. Om det vid en arbetsplatsinspektion enligt förslaget påträffas personer som kan antas sakna rätt att uppehålla sig i landet, bör enligt utredningen dock en inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen kunna företas i samband med inspektionen. 7 Fotografering och fingeravtryck I detta kapitel redogörs för nuvarande förutsättningar för att fotografera ansikten och ta upp fingeravtryck, det vill säga ta upp biometriska data (avsnitt 7.2). Behandlingen av sådana data redovisas därefter (avsnitt 7.3). Sedan följer en kortfattad redogörelse för behovet av författningsändringar (avsnitt 7.4). Slutligen redogörs för utredningens överväganden (avsnitt 7.5). 7.2Förutsättningar för att ta upp biometriska data I gällande lagstiftning regleras möjligheten att ta upp en utlännings biometriska data, utan att det finns någon koppling till brottslig verksamhet, i 9 kap. 8–8 c §§ utlänningslagen, i viseringskodexen och i Eurodacförordningen. Bestämmelserna i utlänningslagen och viseringskodexen ger möjlighet till att ta utlänningens fingeravtryck och att fotografera honom eller henne. Eurodacförordningen ger möjlighet till att ta utlänningens fingeravtryck men inte att fotografera denne. Enligt det förslag till reviderad Eurodacförordning, som kommissionen har lagt fram och som behandlas i EU (se avsnitt 4.3.5), ska dock även ansiktsfotografier samlas in, lagras i Eurodac och användas för jämförelse, när det gäller de personkategorier som omfattas av förordningen. I utredningens direktiv har frågan om att kunna ta fingeravtryck på en utlänning vid en inre utlänningskontroll tagits upp. Däremot har behovet av att även kunna fotografera personen inte närmare behandlats i direktiven. För klarläggandet av en persons identitet är det dock av stor betydelse att kunna göra jämförelser av dennes biometriska data av olika slag. Avfotografering av ansiktet är därvid en viktig åtgärd. Fotot och fingeravtrycken behandlas sedan digitalt för att resultatet ska bli så riktigt som möjligt. Så sker i de fall som regleras i utlänningslagen och utredningen avser därför i det följande behandla vad som bör gälla vid inre utlänningskontroller i fråga om båda dessa åtgärder. Utredningen har övervägt frågan om det i detta sammanhang även bör undersökas, om det är möjligt och lämpligt att ta upp andra biometriska data än ansiktsfoto och fingeravtryck för identifiering. Den tekniska utvecklingen är nämligen sådan att identifiering av personer mycket väl skulle kunna ske även på andra sätt, till exempel med hjälp av DNA-teknik. Sådan teknik används tillbaka vid exempelvis brottsutredningar och av i vissa anknytningsärenden. Utredningen har dock stannat vid att inte behandla den frågan närmare. En anledning till detta är att register med DNA-profiler i huvudsak bara används inom ramen för polisens brottsbekämpande verksamhet, varför relevant jämförelsematerial för personer som inte har begått något brott saknas. En persons DNA-profil kan också innehålla information av känslig natur. En ”topsning” i syfte att ta fram en DNA-profil för identifiering framstår därför som mer ingripande än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med åtgärden och bedöms i vart fall inte som lämplig. 7.2.1Biometriska data för identifiering Såsom anförts i avsnitt 3.6 får eller enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen fotografera en utlänning, och om denne har fyllt , ta dennes fingeravtryck, om utlänningen inte kan styrka sin identitet, när han eller hon kommer till . Identiteten styrks normalt genom att förete ett giltigt pass. I motiven till lagrummet (prop. 1985/86:133 s. 17) angav föredragande statsrådet också att ett äkta pass naturligtvis är en fullgod och säker identifiering. Fotografi och fingeravtryck får enligt samma lagrum även tas om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd som skyddsbehövande, det vill säga som flykting eller som alternativt eller övrig skyddsbehövande enligt 4 kap. 1–2 a §§ utlänningslagen, eller om det finns grund för att besluta om förvar. Detta gäller såväl i samband med inresa som när utlänningen redan befinner sig i landet. En utlänning som påträffas i samband med en inre utlänningskontroll och som inte ansöker om uppehållstillstånd får – därför att det finns grund för att besluta om förvar – fotograferas och tas fingeravtryck på endast om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas enligt bestämmelser i 8 kap. utlänningslagen. Ytterligare en förutsättning är att det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen, om denne inte tas i förvar, kommer att avvika, hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i . När utlänningens identitet är okänd synes det i huvudsak vara omständigheter, som att denne har uppträtt under felaktig identitet eller medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller undanhållit väsentlig information, som kan visa på en avvikanderisk. Möjligheterna att ta barn i förvar är betydligt snävare än när det gäller vuxna. Det betyder också att möjligheterna att ta ansiktsfoto och fingeravtryck för att kunna utreda identiteten på ett utländskt barn, som anträffas inne i landet och som inte ansöker om uppehållstillstånd, är små enligt nu gällande lagstiftning. 7.2.2Biometriska data för uppehållstillståndskort En utlänning som ansöker om uppehållstillstånd är enligt 9 kap. 8 a § utlänningslagen skyldig att låta , en utlandsmyndighet eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck. Denna skyldighet gäller oberoende av på vilken grund uppehållstillstånd söks. Fingeravtryck får tas från och med ålder. Personer för vilka det är fysiskt omöjligt att lämna fingeravtryck undantas från skyldigheten att lämna fingeravtryck. Det kan exempelvis gälla personer som saknar händer eller vars händer är så skadade att fingeravtryck inte kan tas. En motsvarande skyldighet att låta behöriga myndigheter ta fotografi och fingeravtryck gäller för en utlänning när uppehållstillståndskort (bevis om uppehållstillstånd) ska utfärdas av annan an- ledning än ansökan om uppehållstillstånd. Ett exempel på detta är att utlänningen behöver förnya ett uppehållstillståndskort. Bestämmelsen i 9 kap. 8 a § utlänningslagen tillkom på grund av att det inom EU, där det redan tidigare funnits lagstiftning om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredje land, infördes regler om biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort. Man ville därigenom skapa en mer tillförlitlig koppling mellan innehavaren och beviset om uppehållstillstånd för att skydda sådana bevis mot bedräglig användning och att förebygga och beivra olaglig invandring och bosättning. När utlänningen har fotograferats och lämnat fingeravtryck med stöd av 9 kap. 8 a § utlänningslagen ska ett fotografi och två fingeravtryck sparas i ett lagringsmedium i uppehållstillståndskortet. Fingeravtryck som inte sparats i ett sådant medium och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur fotot ska förstöras när uppehållstillståndskortet har lämnats ut eller ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts utan att utlänningen har beviljats uppehållstillstånd. Fotografiet lagras i register. Flera remissinstanser, bland annat , ansåg i samband med lagstiftningsärendet att det fanns starka skäl för att de personuppgifter – inklusive fingeravtryck – som samlades in i samband med ansökningar om uppehållstillstånd skulle få registreras i en nationell databas. Föredragande statsrådet anförde att EU- förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd i och för sig inte utgjorde något hinder mot en sådan registrering, men att frågan om de fingeravtryck som samlas in ska registreras i ett register eller en nationell databas enligt regeringens mening borde övervägas ytterligare i annat sammanhang (prop. 2010/11:123 s. 16 f). Det förs således inte några register över fingeravtryck som tagits med stöd av 9 kap. 8 a § utlänningslagen och dessa används inte i något annat syfte än att kunna koppla uppehållstillståndskortet till innehavaren. Direktiven till utredningen innehåller inte heller något om att utredningen ska överväga, om det finns behov av några förändringar i detta hänseende. 7.2.3Biometriska data för kontroll av uppehållstillståndskort Enligt 9 kap. 8 b § utlänningslagen får vid inresekontroll eller inre utlänningskontroll fotografi och fingeravtryck tas av en utlänning, som innehar ett uppehållstillståndskort, i syfte att kontrollera att fotografiet och fingeravtrycken motsvarar det fotografi och de fingeravtryck som finns sparade i uppehållstillståndskortet. De fingeravtryck som tas vid ett sådant tillfälle lagras inte i något register, utan ska förstöras när kontrollen har genomförts. 7.2.4Biometriska data för Schengenvisering och kontroll av en sådan visering En utlänning som reser in i eller vistas i ska som huvudregel ha en Schengenvisering eller en nationell visering. I samband med en ansökan om en Schengenvisering ska enligt artikel 13 i viseringskodexen biometriska kännetecken tas upp från viseringssökanden i form av ett fotografi och tio fingeravtryck, om så är fysiskt möjligt. Barn är undantagna från kravet på att lämna fingeravtryck.1 Fingeravtrycken tas digitalt, registreras och lagras i informationssystemet VIS. Av 9 kap. 8 c § utlänningslagen följer att den som har en Schengenvisering är skyldig att vid in- eller utresekontroll låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av identiteten och av viseringens äkthet. Skyldighet att lämna fingeravtryck gäller även för en utlänning, som vid en sådan in- eller utresekontroll inte kan styrka sin identitet och som får kontrolleras i identifieringssyfte i enlighet med artikel 20 i VIS- förordningen. Artikel 20 avser kontroller i syfte att kunna identifiera personer, som inte uppfyller, eller inte längre uppfyller, villkoren för inresa till, vistelse eller bosättning på medlemsstaternas territorium. De vid kontrollen upptagna fingeravtrycken och övriga biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen sparas inte i något register utan ska förstöras när kontrollen har genomförts. 1 Vissa andra kategorier av personer, bl.a. stats- eller regeringschefer, regenter och högt uppsatta medlemmar av en kungafamilj, är också undantagna från kravet på att lämna fingeravtryck när de inbjudits av medlemsstaternas regeringar eller internationella organisationer för ett officiellt ändamål. 7.2.5Förslag på ny bestämmelse om biometriska data för kontroll av resehandlingar I propositionen Kontroll av biometriska kännetecken i resehandlingar (prop. 2017/18:35) föreslår regeringen att den nuvarande bestämmelsen i 9 kap. 8 c § utlänningslagen flyttas till en ny 8 d § och att det i 8 c § i stället införs en bestämmelse om skyldighet för en utlänning, som är innehavare av en resehandling försedd med ett lagringsmedium som innehåller fotografi eller fingeravtryck, att vid in- eller utresekontroll låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av identiteten och av resehandlingens äkthet i enlighet med artikel 8.2 b eller 8.3 ib i kodexen om Schengengränserna. De vid kontrollen upptagna fingeravtrycken och övriga biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen ska enligt förslaget förstöras när kontrollen har genomförts. Bestämmelsen föreslås träda i kraft . 7.2.6Biometriska data enligt Eurodacförordningen Enligt artikel 9 i Eurodacförordningen ska medlemsstaterna i samband med en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande (men inte övrigt skyddsbehövande) ta fingeravtryck av alla fingrar på sökande som är . Dessa data ska och från det att ansökan lämnats in överföras till Eurodac. Enligt artikel 14 i Eurodacförordningen ska vidare fingeravtryck tas på alla fingrar av varje person som är och som grips i samband med olaglig passage över yttre gräns. Även dessa avtryck ska överföras till Eurodac och från det att gripandet skedde. Själva fingeravtrycksupptagningen ska ske i enlighet med nationell rätt. 7.2.7Sammanfattning rörande biometriska data Av de föregående avsnitten framgår att utlänningars biometriska data i form av dennes ansiktsfoto och fingeravtryck får tas i en mängd olika sammanhang. Syftet är i regel att kunna identifiera personen och kontrollera att sådana tillstånds- och resehandlingar som denne innehar verkligen tillhör honom eller henne. Flera av bestämmelserna grundar sig på en skyldighet på EU-nivå för medlemsstaterna att ta upp biometriska kännetecken för att skapa bättre förutsättningar för kontroll av vilka personer, som reser in i och uppehåller sig inom unionen och Schengenområdet. Som framgår av kapitel 4 görs det inom EU stora ansträngningar för att förbättra den kontrollen och säkerheten inom unionen. I samband med en inre utlänningskontroll får enligt gällande bestämmelser en utlännings fotografi och fingeravtryck emellertid tas endast om denne ansöker om uppehållstillstånd i anslutning till kontrollen, om det finns grund för att ta denne i förvar eller om han eller hon innehar ett uppehållstillståndskort, som behöver kontrolleras. Det finns ingen annan bestämmelse som möjliggör att fotografi och fingeravtryck tas i samband med en inre utlänningskontroll. 7.3Hanteringen av upptagna biometriska data Som framgår av föregående avsnitt ska fingeravtryck som tagits upp med stöd av 9 kap. 8 a § utlänningslagen förstöras sedan uppehållstillståndskort lämnats ut eller ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts utan att utlänningen har beviljats sådant tillstånd. Fingeravtryck, i förekommande fall fotografi, och andra biometriska data, som tagits fram med stöd av 9 kap. 8 b–c §§ utlänningslagen för kontroll av uppehållstillståndskort eller Schengenvisering och för kontroll enligt artikel 20 i VIS-förordningen ska också förstöras, sedan de kontroller för vilka de tagits har genomförts. Motsvarande föreslås även gälla när det införs en ny bestämmelse om fotografering och upptagning av fingeravtryck för kontroll av passhandlingars äkthet. I det följande behandlas därför enbart hanteringen av sådana fingeravtryck, som har tagits upp med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen respektive Eurodac, och hanteringen av fotografi som har tagits med stöd av 9 kap. 8–8 a §§ utlänningslagen. 7.3.1Allmänt om och behandling av personuppgifter och möjligheter att behandla personuppgifter i sin verksamhet som rör utlänningars inresa i och Schengenområdet, deras vistelse eller arbete här och deras utresa eller avlägsnande från regleras i utlänningsdatalagen. Denna tillämpas på sådan behandling av personuppgifter, som är helt eller delvis automatiserad. Den tillämpas också på behandling av personuppgifter, som ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter, som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Utlänningsdatalagen kompletteras av bestämmelser i utlänningsdataförordningen. Utlänningsdatalagen tillämpas inte på sådan personuppgiftsbehandling, som sker med stöd av lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, VIS-förordningen, viseringskodexen och Eurodacförordningen. När det gäller Eurodac är det den personuppgiftsbehandling, som sker från att uppgifter överförs till den centrala databasen till dess att medlemsstaten får tillbaka ett resultat från jämförelsen, som regleras i Eurodacförordningen. Personuppgiftsbehandlingen fram till överföringen och efter det att ett jämförelseresultat erhållits ska ske enligt svensk nationell rätt. Av 8 § utlänningsdatalagen framgår att vissa grundläggande bestämmelser i personuppgiftslagen gäller även när utlänningsdatalagen är tillämplig, bland annat de grundläggande kraven för all behandling av personuppgifter som föreskrivs i 9 § personuppgiftslagen. För dessa krav har redogjorts i avsnitt 3.9.