sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Det är viktigt att utarbeta metoder som främjar lärandet för dessa elevgrupper. Kommissionen menar att det är viktigt att de lärdomar som genereras kommer hela skolväsendet till del. har tidigare konstaterat i rapporten , höga prestationer och undervisningen (2012c) att de faktorer som främjar att elever når höga nivåer i sitt lärande är gynnsamma för alla elevgrupper. Det handlar om uppmuntran och främjande av moti- vation, och att i undervisningen utmana eleven som under- visningens innehåll tydligt knyter an till tidigare kunskap. Vidare behöver elever vägledning i att ta till sig avancerat material och få möjlighet att lära i en flexibel miljö som tillåter en kontinuerlig an- passning i nivå beroende på ämne och uppgift. Kommissionen vill betona att det är viktigt att elever som be- höver mer stimulans och utmaningar i skolarbetet får det och att lärare anpassar undervisningen även utifrån dessa elevers behov. Det handlar inte först och främst om att skapa särskilda grupper eller nivåer utan om att utveckla metoder och arbetssätt som med- för en differentiering av undervisningen. En god miljö för lärande och utveckling Behov av kunskapsuppbyggnad, kunskapsspridning och evidensbaserade program Kommissionen vill understryka vikten av kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning gällande arbetssätt och metoder för att kunna anpassa undervisningen efter elevers olika behov och förutsättningar. Det handlar såväl om elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd, som särbegåvade eller högpresterande elever. Utan att frångå ambitionen om inkludering i det svenska skolsystemet kan inhämta inspiration från andra länder som arbetar aktivt med dessa elevgrupper. De kunskaper och erfarenheter som finns nationellt och inter- nationellt när det gäller att främja olika elevgruppers lärande och kunskapsutveckling behöver sammanställas och spridas, och göras tillgängliga för rektorer, lärare och andra personalgrupper i skolan. Kommissionen föreslår att en utredning tillsätts för att, i likheter med flera andra utbildningssystem, utveckla ett nationellt samman- hållet system med forskningsbaserade metoder och arbetssätt gäl- lande insatser för elever i behov av särskilt stöd. I detta arbete ska nationella och internationella erfarenheter samlas in och beaktas. 9.3En stärkt och mer tillgänglig elevhälsa En god hälsa är en grundläggande förutsättning för människors möj- lighet att nå sin fulla potential och att bidra till samhällets utveckling. Detta återspeglas i FN:s globala mål för hållbar utveckling där det tredje målet, Hälsa och välbefinnande, är att säkerställa att alla kan leva ett hälsosamt liv och verka för alla människors välbefinnande i alla åldrar (United Nations 2016). När det gäller just barns och ungas rättighet till hälsa betonas detta även i FN:s konvention om barnets rättigheter. En god hälsa är en viktig förutsättning för att klara skolan. Det finns ett väl belagt samband mellan hälsa och lärande (se t.ex. m.fl. 2012; m.fl. 2010). En god hälsa leder till ett ökat välbefinnande, och därmed även till bättre förutsättningar för lärande. Detta knyter an till frågan om betydelsen av barns och ungas uppväxtvillkor. Kommissionen för jämlik hälsa understryker En god miljö för lärande och utveckling sambandet mellan uppväxtvillkor och barns hälsa, och hur ohälsa i barn- och ungdomsåren kan få konsekvenser senare i livet (SOU 2016:55). Kommissionen hänvisar till en rapport från IFAU (m.fl. 2015) som konstaterar ett starkt samband mellan psykisk ohälsa å ena sidan och skolprestationer och välfärd som vuxen å andra sidan. I (red. 2014) konstateras att har unika förutsättningar att garantera barn och unga en god hälsa och en bra utbildning. Trots dessa goda förutsättningar är dock andelen elever som uppger att de mår dåligt högre i , i jämförelse med andra jämförbara länder. har de svenska elevernas skolprestationer känne- tecknats av en negativ utveckling. Den negativa trenden för kun- skapsresultat i de internationella undersökningarna TIMSS, TIMSS Advanced och ser nu ut att ha brutits, se bl.a. kapitel 3. Pro- blematiken med en bristande likvärdighet, i bemärkelsen att varje elev ska få möjlighet att utvecklas så långt som möjligt oberoende av sin bakgrund och oberoende av i vilken skola eleven går i, kvarstår dock. Elevhälsan utgör en viktig del i skolans samlade arbete för elevers välbefinnande, utveckling och lärande. I en gemensam rapport om elevhälsans arbete sammanfattar och (2016) elevhälsans uppdrag utifrån skollag och dess förarbeten (prop. 2009/10:165). Elevhälsans mål är att skapa en så positiv lär- andesituation som möjligt för alla elever, och elevhälsan definieras som en central resurs i arbetet för en hälsofrämjande skolutveckling. Utgångspunkten är att skolan har ett ansvar för att skapa en god lärandemiljö för elevernas kunskapsutveckling och personliga utveck- ling, att anpassa den pedagogiska verksamheten efter varje elevs behov samt att skapa förutsättningar för fortsatt lärande. Elevhälsan ska främst arbeta hälsofrämjande och förebyggande och elevhälsans personal ska även stödja elevens utveckling mot utbildningens mål. Genom elevhälsans uppdrag sätts sambandet mellan lärande och hälsa i fokus och elevhälsan knyts därmed närmare skolans uppdrag. Vikten av en elevhälsa av god kvalitet till alla barn har tidigare belysts (se t.ex. Skolinspektionen 2015c; SOU 2010:95), särskilt dess betydelse för elever med särskilda behov och svårigheter att tillgodogöra sig undervisning. En god miljö för lärande och utveckling I och med skollag samlades skolhälsovården, den sär- skilda elevvården och de specialpedagogiska insatserna i en samlad elevhälsa. Eleverna ska genom elevhälsan ges tillgång till medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska kompetenser. I förarbetena framkommer att syftet med att samla insatserna bland annat var att öka samverkan och att betona det hälsofrämjande och förebyggande arbetet. Elevhälsans mål är att skapa en så positiv lär- andesituation som möjligt för eleven. (2013) har tidigare noterat stora risker med svenska skolors elevhälsoarbete då tillgången till skolsköterskor, skolläkare och skolpsykologer på skolor i bedöms vara uppseende- väckande låg. 9.3.2Kommissionens bedömningar och förslag Kommissionens förslag: I läroplanen för , förskole- klassen och fritidshemmet och läroplanen för gymnasieskolan ska skolans uppdrag att främja elevers hälsa och välbefinnande för- tydligas. Frågan om hur elevhälsan kan göras mer ändamålsenlig, till- gänglig och likvärdig bör utredas. Berörda myndigheters ansvar och samverkan gällande elev- hälsoområdet bör förtydligas och omfattas av den myndighets- översyn som kommissionen föreslår. Kommissionens bedömningar: Elevhälsan utgör en viktig resurs för skolans arbete med elevers välbefinnande, utveckling och lär- ande. Kunskapsuppbyggnaden och kunskapsspridningen gällande arbetssätt och metoder inom elevhälsoområdet behöver förbättras. Det handlar dels om hur skolors generella hälsofrämjande arbete kan utformas för att ha effekt och vara en integrerad del i skolans verksamhet, dels om att utarbeta evidensbaserade program för att motverka psykisk ohälsa. Kommissionen noterar att det finns ett aktuellt förslag från en statlig utredning om att tillsätta en särskild utredare som ska föreslå hur elevhälsans främjande, förebyggande och åtgärdande arbete kan konkretiseras. En god miljö för lärande och utveckling I kommissionens delbetänkande (SOU 2016:38) fördes resonemang om att systemet för skolans finansiering borde förändras i syfte att skapa en skola med hög kvalitet för alla elever. Kommissionen gjorde bedömningen att en avgörande faktor för att stärka skol- systemets kapacitet är att staten tar ett större ansvar för skolans finansiering och resursfördelning, med avseende på resurser avsatta för undervisning och elevhälsa. Dessa resonemang finns nu kon- kretiserade i det förslag som redovisas i kapitel 8. En central ut- gångspunkt för kommissionens förslag inom detta område är att en likvärdig skola fordrar en resursfördelning som tar hänsyn till elevers olika förutsättningar och behov. I delbetänkandet diskuterade kommissionen även sambandet mellan hälsa och lärande, och betonade den ökande problematiken kring barns och ungas ohälsa och bristande välbefinnande som bl.a. tar sig uttryck i psykisk ohälsa och skolstress. Kommissionen för- ordade insatser till hjälp för skolornas hälsofrämjande arbete och betonade vikten av en tillgänglig elevhälsa. Kommissionen menade även att evidensbaserade program för att förebygga psykisk ohälsa behöver utvecklas. Elevhälsans uppdrag bör tydliggöras och dess tillgänglighet, ändamålsenlighet och likvärdighet bör utredas Elevhälsans uppdrag är att genom hälsofrämjande och förbyggande verksamhet verka för en skolmiljö som främjar elevernas lärande, utveckling och hälsa. Skollagen stipulerar att elevhälsan ska stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål. Elevhälsan är en strate- gisk resurs i skolans arbete med att identifiera elevers stödbehov och för att kunna vidta lämpliga åtgärder. Elevhälsans uppdrag kan beskrivas som både generellt och indi- viduellt (prop. 2009/10:165; & 2016). Det ingår i elevhälsans generella arbete att främja elevers lärande, ut- veckling och hälsa, att förebygga ohälsa och inlärningssvårigheter, samt att bidra till att skapa miljöer som främjar lärande, utveckling och hälsa. Det senare omfattar exempelvis skolornas värdegrunds- arbete och arbete mot mobbning och kränkande behandling. Elev- hälsans generella arbete handlar även om livsstilsrelaterad ohälsa och hälsofrämjande undervisning om alkohol, narkotika och tobak samt sex och samlevnad. En annan viktig uppgift för elevhälsan är att En god miljö för lärande och utveckling erbjuda hälsobesök som innefattar allmänna hälsokontroller, samt att remittera elever till hälso- och sjukvården. Det sistnämnda avser både somatisk och psykisk ohälsa. Den del av elevhälsans arbete som är av individuell karaktär rör enskilda elever som riskerar ohälsa och att förhindras i sin ut- veckling och sitt lärande. Det ingår i elevhälsans individuellt riktade arbete att bidra med stöd till elevernas utveckling mot utbild- ningens mål, att undanröja hinder för lärande, utveckling och hälsa, uppmärksamma och på rektorns uppdrag utreda orsaker till inlär- ningsproblem, att uppmärksamma och utreda orsaker till ohälsa samt bidra med åtgärder och anpassning för varje enskild elev i behov av särskilt stöd. I Vägledning för elevhälsan beskriver & Skol- verket (2016) att elevhälsoarbetet förutsätter en hög grad av sam- verkan mellan elevhälsans personal och övrig personal i skolan. Elevhälsan behöver samverka med den pedagogiska personalen för att utveckla skolors arbets- och lärandemiljöer. Arbetet med elev- hälsan bedrivs i skolans alla miljöer, inte minst i klassrummet där läraren spelar en central roll. I rektorns uppdrag ingår att verka för en hälsofrämjande skolutveckling som syftar till att skolans elever ska nå kunskapsmålen. Elevhälsan ska primärt arbeta brett med förebyggande och hälso- främjande insatser. Dock visar tillsyn och granskningar genomförda av Inspektionen för vård och omsorg () respektive Skolinspek- tionen att elevhälsan i många fall främst arbetar med behandlande och utredande insatser riktade mot enskilda elever (2015; Skol- inspektionen 2011a, 2015c). IVO:s tillsyn (2015) visar att elevhälsan fungerar bra inom flera områden, t.ex. genomförandet av hälsobesök, kontroller och vaccinationer. Mot bakgrund av vad som framkommit vid tillsyn menade dock att det är angeläget att elevhälsan har de förutsättningar som behövs för att uppfylla lagstiftarens intentioner när det gäller generellt förebyggande insatser, samt att ta fram rutiner för att tidigt upptäcka elever som behöver extra individanpassat stöd och ge dem de insatser de behöver i rimlig tid. En granskning genomförd av Skolinspektionen (2011a) visar bland annat att det förebyggande och hälsofrämjande arbetet är svårt att hinna med. En senare granskning (Skolinspektionen 2015c) visar att tillgången till elevhälsa är otillräcklig på många skolor och att skolornas förebyggande och hälsofrämjande arbete i mycket En god miljö för lärande och utveckling liten utsträckning innebär en tydlig strategi och ett systematiskt ut- vecklingsarbete. Granskningens resultat visar att elevhälsan inte fullt ut motsvarar elevernas behov, t.ex. av att få stöd i att utveckla och bibehålla psykisk hälsa. Det konstateras också att skolornas före- byggande och hälsofrämjande arbete oftast genomförs utan med- verkan av elevhälsan, och att eleverna inte alltid känner till elevhälsans uppdrag och funktion och till följd därav inte tar hjälp av elevhälsan som den resurs den skulle kunna vara. I delredovisning (2015i) av ett uppdrag om att genomföra insatser för en förstärkt elevhälsa konstateras att det främjande och förebyggande arbetet är en utmaning för många skolor och att arbetet snarare präglas av åtgärdande arbete. Det framkommer att insatser sätts in för sent vilket leder till att många elever tidigt får uppleva skolmisslyckanden, vilket i sin tur riskerar leda till att elevernas fortsatta skolgång påverkas negativt. Enligt är elevhälsans arbete inte integrerat i skolors utvecklingsarbete, vilket medför att elevhälsan inte uppfyller skollagens krav på ett främjande och förebyggande arbete. Specialpedagogiska skolmyndigheten (2016) genomförde en kart- läggning av vilket stöd som rektorer och elevhälsoteam efterfrågar. Kartläggningens resultat styrker bilden av att den samlade elevhälsan ofta upplevs ha ett otydligt uppdrag. Rektorer och elev- hälsoteam uttrycker behov av stöd i frågor om de styrdokument som rör elevhälsans arbete och hur samverkan kan bedrivas både inom elev- hälsoteamet och mellan elevhälsan och lärare och övrig skolpersonal. Vidare efterfrågas stöd gällande hur det förebyggande och hälso- främjande arbetet kan tydliggöras och organiseras i skolan, gemen- samma arbetsverktyg i elevhälsoarbetet, samt hur skolans elevhälso- arbete kan systematiseras för ökad måluppfyllelse. rapporter redovisar en komplex problembild när det gäller elevhälsans uppdrag. Det finns en upplevd otydlighet gällande elevhälsans uppdrag som uttrycks av både skolor och elever, vilket exempelvis kan ta sig uttryck i bristande samverkan mellan elev- hälsan och den övriga skolverksamheten och i elevers möjligheter att få ta hjälp av elevhälsans kompetenser och resurser. Det fram- kommer även i rapporter från både och att elevhälsan på flera håll i landet arbetar för lite med förebyggande och hälsofrämjande insatser, och att de utredande och åtgärdande insatserna på individnivå tar för mycket tid och resurser i anspråk. En god miljö för lärande och utveckling Utredningen om problematisk elevfrånvaro konstaterar i sitt betänkande (SOU 2016:94) ett behov av en närmare reglering av elevhälsans förebyggande och hälsofrämjande arbete. Syftet med en sådan reglering skulle vara att stärka elevhälsans kompensatoriska roll och främja likvärdigheten för eleverna. Utredningen menar att den brist på tydlighet och riktlinjer som finns när det gäller det främjande och förebyggande arbetet gör att elevers rätt till en likvär- dig utbildning inte kan anses uppfyllas. Vidare konstateras i betänk- andet att samverkan mellan elevhälsan och skolans övriga personal kan försvåras då elevhälsans personal inte alltid finns närvarande på skolorna. Ett förslag från utredningen är att en särskild utredare bör tillsättas som ska föreslå hur elevhälsans främjande, förebyggande samt åtgärdande arbete kan konkretiseras, samt att elevhälsans upp- gifter bör konkretiseras närmare i lagstiftning. Kommissionen konstaterar att regeringen har tillsatt flera statliga utredningar som på olika sätt har bäring på frågan om barns och ungas hälsa, och att samhället behöver bli bättre på att både förebygga och möta barns och ungas behov.2 Inom ramen för respek- tive uppdrag har dessa utredningar på olika sätt närmat sig frågan om hur väl nuvarande stöd till barn och unga möter de behov som finns . Flertalet utredningar har särskilt beaktat elevhälsans uppdrag och funktion, och har diskuterat olika förslag med avsikten att för- bättra elevhälsans verksamhet. Parallellt har även Kommuner och Landsting arbetat med frågan och tagit fram förslag för att utveckla elevhälsans verksamhet (S2016/07839/FS). Kommissionen menar att det finns en risk med att arbetet med lösningar och modeller inte sker samordnat. Kommissionen be- dömer inte att den inom ramen för sitt uppdrag har möjlighet att ta ett helhetsgrepp på denna fråga, men konstaterar att det behöver ut- redas hur ett långsiktigt, hållbart system som tar sin utgångspunkt i alla barns och ungas behov av stöd kan utformas. 2 Se te.x. Att vända frånvaro till närvaro – en utredning om problematisk elevfrånvaro (U 2015:11), Utredningen om nationell samordnare för utveckling och samordning av insatser inom området psykisk hälsa (S 2015:09), Kommissionen för jämlik hälsa (S 2015:02), Utred- ningen Samordnare för unga som varken arbetareller studerar (U 2015:06). En god miljö för lärande och utveckling Ansvarsförhållanden och styrning inom elevhälsoområdet behöver tydliggöras För att alla elever ska kunna ges bästa möjliga förutsättningar för en god hälsa och utveckling i enlighet med lagstiftningens intentioner krävs en väl funderande elevhälsa, och en god samverkan mellan elev- hälsan och andra aktörer inom vård- och omsorgsområdet t.ex. barn- och ungdomspsykiatrin (BUP), primärvården och . En välfungerande elevhälsa kräver en tydlighet gällande ansvars- förhållanden och styrning. Elevhälsans verksamhet omfattar både skolväsendet och hälso- och sjukvården och styrs av flera olika regel- verk.3 Elevhälsan styrs nationellt bland annat genom föreskrifter och allmänna råd publicerade av (), () och (). Även publicerar föreskrifter med bäring på elevhälsan. Utöver föreskrifter och allmänna råd publicerar myndigheterna olika slags stödmate- rial, handböcker och vägledningar. Staten utövar även styrning gällande elevhälsans område genom tillsyn. Som framgår av föregående delavsnitt har både Skolinspek- tionen och tillsynsansvar över elevhälsan. Skolinspektionens tillsyn av skolhuvudmännen utgår ifrån det regelverk som gäller för utbildningen. Skolinspektionen kontrollerar att det finns tillgång till elevhälsa och hur den fungerar vid skolenheten. Den granskar bland annat hälsobesöken, det systematiska kvalitetsarbetet samt hur elevhälsan samarbetar med pedagogisk och annan personal på skolan. IVO:s tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal utgår ifrån det regelverk som gäller för hälso- och sjukvården och ska främst inriktas på granskning av att vårdgivaren fullgör sina skyldigheter. Utredningen om utsatta barn i skolan konstaterade i sitt be- tänkande (SOU 2010:95) att bestämmelserna i skollagen om en sam- lad elevhälsa borde leda till tydliga ställningstaganden angående an- svarsfördelningen mellan de olika berörda myndigheterna. Skolhuvudmän kan välja att organisera elevhälsan på det sätt som bäst passar lokala förhållanden (& 2016). Elevhälsan kan exempelvis organiseras genom anställningar direkt 3 T.ex. Arbetsmiljölagen (1977:1160), Diskrimineringslagen (2008:567), Gymnasieförord- ningen (2010:2039), Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), Kommunallagen (1991:900), Skol- förordningen (2011:185), Skollagen (2010:800) och Socialtjänstlagen (2001:453). En god miljö för lärande och utveckling på skolan, köp av vissa tjänster eller i olika resurscenter. Skolhuvud- män kan även välja att lägga ut elevhälsan på entreprenad till en enskild utförare eller om det är en offentlig verksamhet, i samverkan lämna över elevhälsans medicinska del till ett landsting eller en kommun. Skolhuvudmannens ansvar för elevhälsan kan se olika ut beroende på hur den organiseras. I de fall skolhuvudmannen driver elevhälsans hälso- och sjukvård i egen regi blir huvudmannen även vårdgivare. Om en skolhuvudman lägger ut hela eller delar av elev- hälsans hälso- och sjukvård på entreprenad bibehålls ansvaret för att elever får tillgång till elevhälsa i enlighet med författningarnas krav, men det är entreprenören som är vårdgivare. Erfarenheter från IVO:s tillsyn visar att många skolhuvudmän inte till fullo är införstådda med sitt ansvar som vårdgivare och saknar insikt om alla de krav som ställs på vårdgivaren enligt hälso- och sjuk- vårdslagstiftningen (2016). Det finns stora skillnader när det gäller hur elevhälsan organi- seras mellan kommuner, skolhuvudmän och skolenheter (se t.ex. 2011a,b, 2012, 2013; SOU 2016:94; m.fl. 2012). Särskilt små kommuner kan ha svårigheter att skapa en väl fungerande och samlad elevhälsa. Vissa skolor har väl utbyggd elev- hälsa och andra inte. I en del fall finns verksamhet på varje skolen- het, i andra en central elevhälsa för hela kommunen. Ofta finns en kombination där vissa mer avancerade utrednings- och stödverk- samheter är samlade centralt. Även samarbetet inom elevhälsan och mellan elevhälsan och pedagogisk personal ser olika ut. I många kom- muner har frågan om elevhälsan delegerats till enskilda rektorer. En uppföljning genomförd av (2013) om sats- ningar på förbättrad tillgänglighet till vård för barn och unga visar på skillnader mellan landstingen i fråga om samverkan mellan elev- hälsan och hälso- och sjukvården. En tredjedel av landstingen upp- gav att de hade länstäckande styrdokument för att samverka med elevhälsan i länet. För landstingen är det ofta en logistisk utmaning att samverka med ett stort antal huvudmän, både kommunala och fristående. I en rapport från (2012) redovisas att drygt hälften av landstingen har samverkansavtal eller överenskommelser som inbegriper länets alla kommuner. Några av landstingen som uppger att sådana avtal inte finns nämner andra former av bred samverkan kring barn och unga i länet och att lokala avtal kan finnas. Det är oklart för några av landstingen om de fristående skolorna i En god miljö för lärande och utveckling länen omfattas av de länsövergripande samverkansavtalen. Andra säger att de fristående skolorna inte omfattas eller inte deltar i samverkans- arbetet. Samverkan mellan elevhälsan och hälso- och sjukvården samt brister på många håll i landet (2015; 2012, 2013). (2013) menar att elevhälsans roll i förhållande till barn- och ungdomspsykiatrin behöver förtydligas i de fall när elevhälsan remitterar en elev på grund av tecken på psykisk ohälsa. En fråga som ofta väcks i och med samverkan mellan elev- hälsan och hälso- och sjukvården rör regelverket för sekretess. Det handlar t.ex. om problem med informationsöverföringen när elever byter skola (2013). Skolbyten medför en risk för ett bristande stöd från den nya skolan, och till svårigheter att i efterhand följa upp vilka insatser som en elev har fått. Skillnaderna i organisation och ett decentraliserat ansvar innebär att den elevhälsa som erbjuds barnen kan se mycket olika ut. Kommissionen bedömer att det är angeläget att styrningen av elevhälsan, liksom ansvarsfördelning och samordning mellan olika berörda myndigheter, tydliggörs ytterligare. Detta bör behandlas inom ramen för den myndighetsöversyn som kommissionen före- slår i avsnitt 4.3 för att främja en tydlig och ändamålsenlig styrning och ansvarsfördelning inom skolområdet. Skolans uppdrag för elevers hälsa och välbefinnande bör betonas i detta kapitel har kopplingen mellan elevers hälsa och väl- befinnande och elevernas lärande diskuterats. Det finns internatio- nella exempel på skolsystem som i centrala styrdokument explicit betonar skolans förebyggande och främjande arbete inom området, och vikten av elevers hälsa och välbefinnande. I den finska läroplanen beskrivs hur skolan ska stärka elevernas lärande, välbefinnande, hälsa och sociala ansvarstagande samt att eleverna ska trivas och känna sig trygga i skolan (Utbildningsstyrelsen 2014).