sou · H5B319 · 2017-02-28 00:00:00 — Systemet kommer att kunna visa Arbetsförmedlingens och kommunernas samlade insatser för unga och nyanlända; hur många som får vilken insats, och av vem samt orsak till att aktivitet upphört. 13 Se bl.a. bet. 2007/08: AU2 : En jobbgaranti för ungdomar och Rskr. 2007/08:9. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan 9.2Delegationens överväganden avseende tydligare ramverk för samverkan 9.2.1Arbetsförmedlingens uppdrag att samverka med kommunerna bör förtydligas Regeringen bör föra in en bestämmelse under rubriken ”Samverkan” i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen som anger att Arbetsförmedlingen ska, för att främja individers möjlighet till varaktig förankring på arbetsmarknaden, samverka med kommunerna. Som angetts ovan har regeringens politik tydligt inriktats mot att i större utsträckning mobilisera kommunerna i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Det finns inte något som tyder på att denna inriktning kommer att överges eller nedprioriteras. Arbetsförmedlingen har av regeringen, som ett uttryck för den nya inriktningen, haft ett uppdrag i regleringsbrevet att ”som ett led i sitt arbete för att minska ungdomsarbetslösheten och utveckla sitt arbete med kommunerna, samverka med Dua”. Ett av målen med Duas arbete är att den nya arbetsformen avseende samverkan som utvecklas till följd av delegationens arbete ska kunna integreras i Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet.14 De lokala arbetsförmedlingskontoren har på ett mycket bra sätt medverkat i framtagandet och genomförandet av lokala överenskommelser om samverkan med kommunerna. Engagemanget är stort och det är angeläget att den samverkan som pågår över hela landet upprätthålls och utvecklas även när Duas uppdrag har upphört. Regeringens styrning av samverkan genom uppdrag till Dua och Arbetsförmedlingen avser endast vissa målgrupper; inledningsvis unga arbetslösa och även nyanlända.15 Utmaningarna på arbetsmarknaden kommer sannolikt i förlängningen innebära behov av att utveckla 2014:157: Större genomslag för arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå. 15Se bl.a. dir. 2014:157, tilläggsdirektiv 2017:20 samt regleringsbrev för och 2017 avseende Arbetsförmedlingen. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan myndighetens samverkan med kommunerna mer generellt när det gäller grupper av arbetssökande som står långt från arbetsmarknaden. Det behöver då förtydligas att samverkan med kommunerna är hela myndighetens ansvar, från lokal nivå till huvudkontor och myndighetsledning. Som angetts ovan finns det inget generellt uppdrag om samverkan med kommunerna i instruktionen, utan bara en vidarehänvisning till förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten16, där kommunerna anges som en samverkanspartner bland andra. Även om detta kan uppfattas som ett krav på en samverkan med kommunen, anges kommunerna häri enbart som en aktör bland andra på arbetsmarknadens arena. Därtill kommer att, avseende andra aktörer som också skulle kunna omfattas av bestämmelsen, regleras samverkan särskilt i instruktionen. Behovet av samverkan med, för arbetsmarknadspolitikens genomförande, centrala aktörer på särskilda nyckelområden är således typiskt sett något som uttryckligen regleras i Arbetsförmedlingens instruktion. Mot bakgrund av den nya politikens inriktning och den utveckling av samverkan med kommunerna som sker inom Arbetsförmedlingen anser delegationen att det finns skäl för regeringen att föra in en bestämmelse i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen17 som anger att Arbetsförmedlingen ska samverka med kommunerna. Detta bör göras när samverkan med kommunerna blivit mer generell i sin karaktär och är lika kopplad till avgränsade målgrupper. I syfte att bidra till långsiktighet och stabilitet i samverkan och stärka den positiva utveckling som skett i detta avseende (se kapitel 4 och 5) och motverka att samverkan får mer kortsiktiga mål, bör det anges i bestämmelsen att samverkan ska syfta till att främja individers möjlighet till varaktig etablering på arbetsmarknaden. Som har anförts ovan i kapitel 7 kräver en kvalitativ samverkan kontinuerlig uppföljning och utvärdering. Detta gäller både formerna för samverkan och de insatser som ges i samverkan. I avvaktan på att det förs in en reglering av Arbetsförmedlingens samverkan med kommunerna i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen, bör samverkan och dess effekter synliggöras i Arbets- 16Förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 17Förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan förmedlingens interna styrsystem, dvs. inom ramen för myndighetens verksamhetsplanering och -uppföljning. Det är också viktigt att Arbetsförmedlingen kontinuerligt håller uppdragsgivaren, regeringen, informerad om hur samverkan fungerar. 9.2.2Ökat fokus på ledning, styrning och uppföljning i Arbetsförmedlingens förnyelsearbete Arbetsförmedlingen behöver i sitt förnyelsearbete ha ett ökat fokus på att säkerställa att ledningsformer, styrning och uppföljning på samtliga nivåer inom myndigheten ger ett fullgott stöd för samverkan. Delegationen pekade redan i sin rapport till regeringen på att det är av central betydelse att den nya inriktningen inom myndigheten mot större flexibilitet får snabbt reellt genomslag ute på de enskilda arbetsförmedlingskontoren. De enskilda arbetslösa, kommuner och andra samverkansparter måste, menade delegationen, märka skillnad. Delegationen kan konstatera att de lokala arbetsförmedlingskontoren utnyttjat möjligheterna till flexibel samverkan med kommunerna och med individen i centrum. Som anges i avsnitt 4.1 har det vid Duas dialogmöten framkommit att medarbetare på Arbetsförmedlingen upplever en brist på tydlighet och sammanhållet strategiskt stöd från den egna organisationen vad gäller samverkan med kommunerna. Delegationen välkomnar det utvecklingsarbete som Arbetsförmedlingen nu bedriver. Arbetet har bidragit till den utveckling av samverkan med kommunerna som har skett . Även om förnyelsearbetet redan har haft positiva effekter så finns det kvarvarande utmaningar när det gäller att skapa bästa möjliga förutsättningar för samverkan med kommunerna avseende unga arbetslösa och nyanländas etablering. En särskild utmaning är övergången från en tidigare detaljerad styrning till en mer övergripande, strategisk styrning. Denna ställer stora krav på t.ex. rollfördelningen mellan huvudkontor, regioner och olika nationella stödfunktioner. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan För att samverkan med kommunerna ska fungera fullt ut krävs att samtliga nivåer och funktioner i organisationen ser sitt ansvar och sin del i att skapa förutsättningar för en sådan samverkan. Delegationen bedömer att det är angeläget att Arbetsförmedlingen fortsätter sitt förnyelsearbete med ett ökat fokus på att ledningsformer, styrning och uppföljning på alla nivåer inom myndigheten ska ge ett bättre stöd för den samverkan med kommunerna som bedrivs lokalt när det gäller unga arbetslösa och nyanländas etablering. I linje med vad Statskontoret lyfter om behovet av kompetensutveckling, bedömer delegationen att Arbetsförmedlingen står inför en stor utmaning när det gäller kompetensen i organisationen. Det finns ett fortsatt behov av att inom myndigheten etablera ramar och arbetssätt som främjar den enskilda arbetsförmedlarens förmåga och möjligheter att göra självständiga professionella bedömningar. Parallellt med utvecklingen av styrningen i myndigheten bör medarbetarna därför ges tillgång till kontinuerlig kompetensutveckling för att kunna hantera de krav som ställs i verksamheten med dess nya inriktning. Det är angeläget att handläggarstöden samt det stöd som lämnas av den centralt placerade rådgivningstjänsten och av huvudkontoret i övrigt utformas på sådant sätt att arbetsförmedlaren kan och vågar använda det handlingsutrymme som regelverket ger för att på bästa sätt tillgodose behoven, både hos individen och på arbetsmarknaden i stort. är det viktigt att betona att stöd av aktuellt slag behöver kompletteras och förstärkas av en levande dialog kollegor emellan om regeltillämpning; en dialog som tar sin utgångspunkt i konkreta utmaningar i den professionella vardagen. En sådan dialog ger arbetsförmedlaren större trygghet när det gäller att använda det handlingsutrymme som regelverket erbjuder. 9.2.3Uppföljning av samverkan kräver utveckling av systemverktyg Arbetet med ett systemverktyg för uppföljning av samverkan som Arbetsförmedlingen, SKL och Dua tillsammans med några kommuner påbörjat bör skyndsamt fullföljas. Systemet ska tillgodose behovet av att på ett enkelt sätt följa upp de insatser som görs inom Arbetsförmedlingens och kommunernas lokala samverkan avseende unga och nyanlända. Som nästa steg bör Behov av tydligare förutsättningar för samverkan regeringen utreda hur ett gemensamt ärendehanteringssystem kan införas som möjliggör arbete med och uppföljning av arbetslösa som är föremål för samverkan, mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och andra. Regeringen bör vidare, ur ett brett policyperspektiv, låta utvärdera sin satsning på att inrätta Dua och utveckla lokal samverkan på basis av lokala överenskommelser. Det finns skäl att anta att resurserna för arbetsmarknadspolitiska insatser för unga inom kommun och stat inte används optimalt. Detta är en del i bakgrunden till att regeringen tillsatt Delegationen för unga till arbete. Duas primära uppdrag är att bidra till en utvecklad, långsiktig och strukturerad samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen för att arbetsmarknadspolitiken ska ge en större effekt lokalt. Om stat och kommun saknar underlag rörande vilka arbetsmarknadspolitiska insatser som erbjuds enskilda individer, finns en risk för ineffektivitet och dubbelarbete. Ett väl fungerande uppföljningssystem, som omfattar även unga som erbjuds insatser av kommunen är en förutsättning för att följa upp politikens resultat. Det system för uppföljning av samverkan som Arbetsförmedlingen, SKL, och Dua tillsammans med några kommuner börjat att utveckla, bör därför skyndsamt fullföljas. Systemet ska tillgodose behovet av att på ett enkelt sätt följa upp de insatser som görs inom Arbetsförmedlingens och kommunernas lokala samverkan avseende unga och nyanlända. För att systemstödet snabbt ska komma på plats är det viktigt att arbetet prioriteras av både Arbetsförmedlingen och SKL och att de resurser som behövs görs tillgängliga. Uppskattad kostnad för kommunernas anslutning till uppföljningssystemet är 50 000–. Uppgiften baseras på kostnader för anslutning till ett liknande system som SKL, och Arbetsförmedlingen samarbetat kring. Dua har fattat ett principbeslut om att via statsbidrag delfinansiera kommunernas anslutningskostnader för att på så sätt främja bred och snabb implementering. Som nästa steg behövs ett system inom vilket alla ungdomar som söker stöd från Arbetsförmedlingen, eller kommunen registreras och där ansvariga parter kan följa och använda sig av inhämtad information för att individen ska få rätt stöd och effektiva insatser. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan En stor vinst med samverkan är att den arbetslöse oavsett hur och var de anmäler sig ska kunna lita på att man får den bästa hjälpen. Regeringen bör därför utreda hur ett gemensamt ärendehanteringssystem kan införas som möjliggör arbete med och uppföljning av arbetslösa som är föremål för samverkan, mellan Arbetsförmedlingen, andra statliga myndigheter, kommuner med flera. Med en gemensam ärendehantering, med utgångspunkt från individen, skapas ett verksamhetsstöd som möjliggör att handläggare blir bättre rustade för att fatta kvalificerade beslut då all relevant information är tillgänglig genom hela processen för behörig handläggare i både stat och kommun. Processen blir transparent för individen och kommunikationen mellan myndigheter förenklas eftersom man inte behöver skicka pappersbaserad information mellan sig. Processer och transaktioner har revisionshistorik och är lätta att spåra samt att en korrekt digital dokument- och ärendehantering gör att myndighetskraven uppfylls. Uppfylls denna förutsättning blir även kvaliteten på information högre då fler jobbar utifrån samma begrepp och definitioner vilket leder till kvalitativt bättre uppföljning. Ett sådant system kan sedan utvecklas till att gälla andra områden som berör både stat och kommuns uppdrag gentemot individen med de förenklingar det skulle innebära i kontakten med myndigheter. Det kan utvecklas och gälla även gemensam ärendehantering där tillgång styrs utifrån behörighet. För att undvika att det byggs digitala system som utgör särslösningar, bör naturligtvis utvecklingen av ett sådant system ske med beaktande av den digitala utvecklingen på myndighetsövergripande nivå ur ett bredare perspektiv. Både ekonomiska och funktionella konsekvenser av var förvaltningsansvaret läggs för uppföljningen och uppföljningssystemet behöver utredas och tydliggöras. Det fortsatta arbetet behöver förhålla sig till vad som lyfts i betänkande18 och kopplas till det arbete som bedrivs i eSam19. I sammanhanget är det angeläget att betona att kommunerna har ett egenintresse av god uppföljning där data tillgängliggörs på lokal nivå. Uppföljningen är en förutsättning för att kommunerna ska För digitalisering i tiden. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan kunna utveckla sin verksamhet kvalitativt och för att visa på vinster med samverkan. Det är också av stor betydelse för att kommunerna långsiktigt, med trovärdighet, ska kunna visa på att det de faktiskt gör inom ramen för arbetsmarknadspolitiken är av väsentlig betydelse och håller hög kvalitet. I sammanhanget bör också framhållas att det är angeläget att regeringen, ur ett brett policyperspektiv, följer upp och utvärderar det samlade resultatet av Duas arbete samt Arbetsförmedlingens och kommunernas samverkan på basis av lokala överenskommelser. 9.3Problem och utmaningar avseende regelverket Regelstyrningen är ett av de främsta styrmedlen i den offentliga verksamheten. De arbetsmarknadspolitiska författningarna, som bl.a. reglerar anställningsstöd och andra insatser för arbetssökande, är omfattande och har utökats ytterligare. Då den arbetsmarknadspolitiska regleringen främst utgörs av förordningar saknas förarbeten som stöd vid tolkning och tillämpning. Detta ställer särskilda krav på att förordningarna är tydliga och konsekventa, vilket inte alltid är fallet. En ytterligare utmaning är att Arbetsförmedlingen vid tillämpningen av det arbetsmarknadspolitiska regelverket och i samverkan med kommuner och andra aktörer också måste förhålla sig till ett antal andra komplexa lagar och regelverk, bl.a. regelverket kring upphandling och . Problem som lyftes i delegationens rapport till regeringen kvarstår i stor utsträckning Regelverkets utformning och osäkerhet vid tillämpningen av det påverkar myndighetens möjlighet att använda sina verktyg fullt ut. Utvecklingen på arbetsmarknaden har även gjort att det arbetsmarknadspolitiska regelverket i vissa delar är ändamålsenligt. Regler som inte upplevs ha ett tydligt syfte eller uppfattas som inkonsekventa påverkar förtroendet för regelverket och – i förlängningen – även för myndigheten som tillämpar dem. Även om det finns ett behov av att i regelverket ställa upp krav rörande hur offentliga resurser ska fördelas, är det viktigt att de Behov av tydligare förutsättningar för samverkan krav som ställs för att en individ ska få tillgång till ett visst stöd eller en viss insats är ändamålsenliga. Delegationen framförde i sin rapport till regeringen att det fanns behov av att se över ett antal regelverk och bestämmelser för att ungdomsarbetslösheten ska kunna motverkas effektivt. Det som särskilt lyftes fram var behovet av regelförenkling avseende subventionerade anställningar, omotiverade åldersgränser i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, problem med att jobbgarantin för ungdomar påverkar möjligheten att fullfölja intentionerna i 90- dagarsgarantin, onödiga begräsningar i regleringen av traineejobben samt behov av förtydliganden avseende och hur upphandlingsregelverket förhåller sig till samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna.20 Duas arbete har visat att de flesta av dessa problemställningar är aktuella. Det finns därför skäl att på nytt lyfta fram och fördjupa dem ytterligare. Omfattande regelverk för subventionerade anställningar hindrar att de blir ett effektivt verktyg Anställningsstöden syftar till att få arbetsgivare att i större utsträckning anställa personer som står långt från arbetsmarknaden och är ett centralt verktyg för Arbetsförmedlingen. Det finns tolv typer av anställningsstöd med mer eller mindre olika inriktning och konstruktion när det gäller t.ex. subventionsnivå, krav som ställs på arbetsgivaren och kretsen av arbetssökande som stödet kan avse. Regelverket för subventionerade anställningar behöver i viss mån vara komplext och utformat så att det motverkar snedvridning av konkurrensen, är förenligt med om statsstöd samt förhindrar oseriösa arbetsgivare att utnyttja stöden på ett otillbörligt sätt. Mängden av stödformer har dock skapat en oöverskådlighet och omotiverad komplexitet som i sig motverkar dess syfte. Omfattningen av regelverket gör det i det närmaste omöjligt för arbetsförmedlarna att arbeta upp en god kännedom om hur det 20 Dua: Kraftsamling mot ungdomsarbetslösheten. Rapport från Dua till regeringen. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan ska tillämpas, vilket skapar osäkerhet och begränsar användningen av stöden. Handläggarstöden som arbetsförmedlarna har till sin hjälp har i vissa delar mer karaktär av användarmanualer till systemstöden och administrativa rutiner, än av metoder och stöd för regeltillämpning. När arbetsförmedlare har svårt att skaffa sig en överblick kan de inte heller lämna tydlig information om stöden till arbetsgivare och arbetssökande. Som delegationen lyfte i sin rapport kompliceras regelverket ytterligare av att Arbetsförmedlingen vid tillämpningen även måste förhålla sig till om statsstöd. Nuvarande reglering innehåller olika typer av hänvisningar till , men hänvisningarna är svårförståeliga och bidrar till osäkerhet hos Arbetsförmedlingen om hur reglerna ska tolkas och tillämpas. I sitt budgetunderlag –lämnade Arbetsförmedlingen förslag på ett förenklat system för subventionerade anställningar. Förslaget innebär att de befintliga stöden instegsjobb, nystartsjobb, särskilt anställningsstöd, förstärkt särskilt anställningsstöd, traineejobb samt extratjänster slås samman till en typ av subventionerad anställning med större subventioneringsgrad ju längre individen befunnit sig i arbetslöshet.21 Inom har tillsatts en utredning med uppdrag att se över de subventionerade anställningarna. Syftet med översynen är att systemet ska bli mer överskådligt genom en förändrad utformning och harmonisering av stöden i de delar där det bedöms som möjligt och effektivt. Utredningen ska vara färdigställd . Arbetsförmedlingen och har även i regleringsbrev för fått i uppdrag att gemensamt identifiera hur nätverk kan användas för att bidra till att informera om de anställningsstöd som finns till arbetsgivarens förfogande i syfte att skapa synergieffekter mellan myndigheternas verksamheter och sänka tröskeln för företag att anställa personer med anställningsstöd. 21 Arbetsförmedlingen: Arbetsförmedlingens budgetunderlag 2017–2019. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan Insatser efter behov, inte ålder De åldersgränser som finns kopplade till arbetsmarknadspolitiska program innebär att individens ålder blir en avgörande faktor för om individen kan erbjudas ändamålsenligt stöd. Det är delegationens uppfattning att individens behov av arbetsmarknadspolitiskt stöd inte bör utgå från individens ålder, utan från individens faktiska behov och förutsättningar. De förändringar i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program som innebär ökade möjligheter för Arbetsförmedlingen att anvisa individer under till arbetsmarknadspolitiska program är ett steg i rätt riktning.22 Delegationen anser att det finns behov av att se över nuvarande arbetsmarknadspolitiska regelverk så att det i ökad utsträckning kan tillämpas utifrån individuella behov i stället för ålder. Behov av ytterligare förändringar i villkoren för traineejobb Traineejobb regleras i förordningen om särskilt anställningsstöd.23 Insatsen ger möjligheter att tillgodose arbetsgivares kompetensförsörjningsbehov, som arbetslösa får möjligheter till studier och arbete. Dua framförde i sin rapport att villkoren för traineejobb var onödigt begränsande och att insatsen, om villkoren ändrades, borde kunna användas i större omfattning. Regeringen har från infört förändringar i linje med vad Dua framförde. Möjlighet att bevilja traineejobb för långtidsarbetslösa och för nyanlända har införts, kravet på gymnasieutbildning har tagits bort och tiden i arbetslöshet för att kunna kvalificeras har kortats. Traineejobb kan enbart användas inom välfärdssektorn och inom s.k. bristyrken. Arbetsmarknadsministern har dock aviserat en översyn även av denna begränsning, vilket delegationen välkomnar. Traineejobben ingår i den översyn som just nu sker av anställningsstöden. Det är rimligt, men delegationen ser ett fortsatt behov av stöd till kombination av anställning och studier. 22Förordningen (2016:1268) om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. 23Förordningen (2015:503) om särskilt anställningsstöd. 24Förordningen (2016:367) om ändring i förordningen (2015:503) om särskilt anställningsstöd. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan Otydlighet kring upphandling skapar osäkerhet i samverkan Som anges i kapitel 7 bör utgångspunkten vara att individen, genom Arbetsförmedlingens och kommunernas samverkan får möjlighet och tillgång till stöd och insatser utifrån sitt individuella behov. Detta bör gälla oberoende av vilken av parterna i överenskommelsen som tillhandahåller insatsen. Som angetts i avsnitt 4.1 skapar regelverket kring upphandling osäkerhet när man i samverkan försöker tillgodose individens behov. Kommunerna – samverkanspart eller leverantör? reglerar inte vad som ska drivas i offentlig verksamhet och vad som ska upphandlas, utan bara hur det ska gå till när det offentliga bestämmer sig för att köpa en tjänst i stället för att ta fram den i egen regi. Valet att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att anlita kompletterande aktörer i utförandet av sin verksamhet25 upplevs därför ha fått konsekvenser för Arbetsförmedlingens handlingsutrymme när det gäller att erbjuda insatser i samverkan med kommunen. är dock inte tydligt avseende vilket handlingsutrymme som finns att samverka med kommuner och det finns begränsad praxis från på området. I EU:s upphandlingsdirektiv finns det utrymme för nationell anpassning av upphandlingsregelverket när det gäller upphandling av sociala tjänster vilket som medlemsstat inte utnyttjar. samverkar med kommunen på basis av tecknade lokala överenskommelser enligt förordningen om viss samverkan om unga och nyanlända26, anser delegationen att kommunen inte kan ses som en leverantör av tjänster till Arbetsförmedlingen. I detta fall handlar det om två offentliga aktörer som ingått partnerskap med ett gemensamt ansvar för att erbjuda unga stöd inom ramen för ordinarie resurser och verksamhet. Så länge kommunen inte uppbär någon ersättning27 från Arbetsförmedlingen 254 § 2 förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen samt 15 och 30 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. 26Förordningen (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända. 27Med ”ersättning” här avses ersättning av avtalsrättslig art, inte sådan ersättning som kommunen kan uppbära i egenskap av anordnare eller arbetsgivare och som utgår med stöd av de arbetsmarknadspolitiska författningarna.