sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Frågan om infor- mationsutbyte vad avser myndigheter som handlägger utbetalningar från välfärdssystemen har behandlats i en rad olika sammanhang. utökades möjligheterna till ett utökat digitalt informationsutbyte mellan i första hand de beslutande myndig- heterna , Arbetsförmedlingen, CSN, Migrations- verket och arbetslöshetskassorna (Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringen och studiestödet, prop. 2000/01:129, jfr även bet. 2001/02:KU3). Regeringens bedömning i propositionen var att ett ökat elektroniskt utbyte leder till en effek- tivare ärendehantering, förbättrad service för den enskilde, en stärkt kontroll av statliga medel och förebyggande av felaktiga utbetal- ningar (s. 29). En ökad effektivitet innebär kortare handläggnings- tider och bättre service till enskilda. Med ökade informationsmöjlig- heter ansåg regeringen också att felaktiga utbetalningar skulle kunna reduceras avsevärt. Regeringen ansåg vidare att ett ökat utbyte av information i elektronisk form går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten (s. 36 f). fick Statskontoret i uppdrag att följa upp och ut- värdera informationsutbytet mellan de utbetalande myndigheterna med särskild inriktning på om, och i vilken utsträckning, det elektro- niska informationsutbytet hade bidragit till att förebygga felaktiga utbetalningar av olika sociala förmåner.1 I Statskontorets utvärdering ingick även andra frågor som t.ex. hur de ökade möjligheterna till informationsutbyte utnyttjats och kvalitén på den systematiska upp- följningen och utvärderingen av kontrollsystemen. Statskontorets viktigaste slutsatser i utvärderingen var: •att informationsutbytet har fungerat väl men dess fulla potential har inte nåtts, •att de olika förutsättningar som är viktiga för informations- utbytet inte är perfekta utan kännetecknas av olika tekniska, legala och administrativa brister och hinder, och •att det hos myndigheterna finns tydliga drivkrafter för att utöka och utveckla informationsutbytet. Efter denna utvärdering tillsattes ytterligare en utredning om det elektroniska informationsutbytet, som föreslog att ytterligare steg borde tas för att öka, utveckla och förstärka utbytet mellan vissa särskilda myndigheter, exempelvis mellan och kommunernas olika förvaltningar. Utredningen redovisade sina överväganden i betänkandet Utökat elektronisk informationsutbyte (SOU 2007:45). Med ledning av utredningens förslag presenterade regeringen en proposition som innehöll olika förslag för att fortsätta expansionen av det elektroniska informationsutbytet genom att öka möjlig- heterna till direktåtkomst för många av de beslutande myndig- heterna (prop. 2007/08:160). I propositionen framhölls att det fanns legala förutsättningar för ett brett informationsutbyte mellan de viktigaste beslutande myndigheterna på trygghetsområdet, men att de inte hade utnyttjat dessa fullt ut, vilket också överensstämde med Statskontorets tidigare bedömning. I likhet med regeringen ansåg även (bet. 2008/09:KU2) att det fanns behov av ett utökat informationsutbyte, bl.a. för att öka effektiviteten i 1 Statskontoret, Informationsutbyte kräver bra förutsättningar. En utvärdering av informations- utbytet mellan arbetslöshetskassorna, och , Rapport 2006:7. ärendehanteringen och för att minska de felaktiga utbetalningarna. Utskottet pekade på de risker för den personliga integriteten som ett utökat informationsutbyte innebär, men gjorde bedöm- ningen att förslaget inte innebar ett oacceptabelt intrång i den personliga integriteten. Enligt utredningens bedömning kvarstår behovet av att i vissa av- seenden effektivisera informationsutbytet mellan myndigheter. Vi har bl.a. identifierat risker i fråga om ofullständig information om företag samt ineffektivt informationsutbyte mellan folkbokföringsverksamhet och andra. Utredningen har i kapitel 7 och 8 lämnat ett flertal förslag i syfte att minska dessa risker. En ökad samordning av utbetalningar från välfärdssystemen är enligt vår mening ytterligare ett sätt att åstadkomma ett ännu mer effektivt och rättssäkert informationsutbyte. 14.3Det centrala utbetalningssystemet i 14.3.1 Arbeids- og velferdsetaten Genomförandet av den så kallade NAV-reformen (Nye Arbeids- och Velferdsforvaltning) i påbörjades . Bakgrunden var bl.a. de problem som , i likhet med andra länder, hade där många personer i arbetsför ålder inte fick förankring på arbetsmark- naden. Berörda myndigheter på arbetsmarknads- och försäkrings- området hade inte kapacitet eller tillräckligt effektiva verktyg för att kunna få dessa grupper tillbaka i arbete utan många blev ”inlåsta” i olika system för sociala ersättningar. Brukarna och de arbetssökande mötte en splittrad förvaltning som hade betydande svårigheter att ge det samlade stöd, inte minst i form av en effektiv arbetslivsinriktad rehabilitering, som krävdes för att möta deras behov. Många av dem upplevde att de hamnade mellan två stolar i sina kontakter med olika myndigheter. Mot den bakgrunden blev berörda myndigheter och den politiska sfären alltmer medveten om att en stor del av den aktuella gruppen av arbetssökande, omkring 15–, hade generellt sett så stora och sammansatta hjälpbehov att det krävdes en samordning av insatser från flera myndigheter för att få dem i arbete.2 Det fanns också andra brister, t.ex. en otillräcklig servicenivå och låg effektivitet i delar av förvaltningen, som enligt motiverade en organi- satorisk och administrativ reform. Den norska regeringen presenterade ett genom- gripande förslag till omläggning av den då rådande arbetsmarknads- och välfärdsförvaltningen.3 Reformen var av organisatorisk och administrativ karaktär, och innebar inte några materiella förändringar av välfärdssystemen eller av dess olika välfärdsprogram. De övergripande målen med NAV-reformen var primärt att öka antalet personer i arbete och minska antalet som långvarigt var beroende av olika ersättningar från välfärdssystemen genom att åstad- komma en bättre fungerande arbetsmarknad. Reformen syftade också till en förbättrad service i förvaltningen (rätt service i rätt tid) och en större anpassning till brukarnas och de arbetssökandes behov. För att nå målen var en av de bärande tankarna bakom reformen att medborgarna i allmänhet, och de olika brukarkategorierna i syn- nerhet, inte skulle behöva vända sig till flera olika myndigheter för att få det stöd som behövdes. Därför genomfördes reformen med princi- pen om ”en dörr in” som utgångspunkt. Detta ledde till en samman- slagning av myndigheter som hanterade arbetsmarknads- och väl- färdsfrågor i syfte att stärka och utveckla samverkan och samordning. För att förverkliga principen var det, förutom genomförande av den sammanhållna förvaltningen inom den statliga sektorn, också viktigt att en samordning mellan den statliga och kommunala verksamheten på välfärdsområdet genomfördes. Detta kom att ske genom ett sam- arbete mellan den nya förvaltningen och kommunerna. Genom att utnyttja stordriftsfördelar och koncentrera befintliga resurser till vissa verksamheter skulle reformen också bidra till att öka effektiviteten i förvaltningen. Detta skulle ge utrymme för en förstärkt satsning på grupper med störst behov. NAV-reformen innebar att en tydlig mål- och resultatstyrning infördes, vilket för- väntades underlätta en prioritering av förvaltningens viktigaste uppgifter. 2Laegreid m.fl., Coordinating Norwegian Welfare: The NAV Reform; Huzell m.fl., En sammanhållen förvaltning – En rapport om samverkan mellan arbetsmarknads- och välfärds- förvaltningar i de nordiska länderna. 3Stortingsproposition nr 46 /2005 och NOU 2004:13 En ny arbeids- og velferds- forvaltning – Om samordning av Aetats, trygdeetatens og sosialtjenestens oppgaver. Genomförandet av NAV-reformen ledde till en stor förändring av förvaltning. Reformen innebar en sammanslagning av de departement som var direkt berörda. slogs ihop med och bildade Arbeids- og sosial- departementet. De statliga myndigheter som tidigare handlagt nu aktuella frågor, Aetaten (Arbetsförmedlingen) och Trygdeetaten (Försäkrings- kassan) sammanfördes till en reformerad och betydligt större sam- manhållen myndighet, Arbeids- og Velferdsetaten (NAV). Arbeids- og Velferdsdirektoratet är den del av förvaltningen som har det övergripande ansvaret för styrning, ledning och utveckling av NAV. Den nya förvaltningen kom att bestå av en central förvaltnings- myndighet med regionala och lokala kontor i de olika fylkena och kommunerna. Kommunerna fick bidra med olika frågor som låg inom ramen för vilket bl.a. omfattade försörjningsstödet. Samarbetet mellan den nya myndigheten och kommunerna på lokal nivå kom att bli obligatoriskt och regleras genom en särskild lag, lov av 16. nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven). Det konkreta innehållet i samarbetet regleras däremot i ett ramavtal mellan den centrala förvaltningsmyndigheten och Kommunernas intresseorganisation (den norska motsvarigheten till SKL, Kommuner och Landsting) som därutöver kompletteras med lokala avtal. finns det cirka 430 lokala NAV-kontor där vissa större kommuner, t.ex. , har flera kontor. Organisation, ledning och val av styrformer är anpassade till förhållandena i respektive kom- mun och ska bygga på det avtal som upprättats mellan fylkekontoren och varje enskild kommun. Det är upp till de enskilda kommunerna att avgöra hur stora delar av som man överför till NAV-kontoren, men ett minimum är försörjningsstöd med det så kallade kvalificeringsprogrammet, som är en uppsättning åtgärder och insatser för personer som är beroende av försörjningsstöd och har en mycket svag ställning på arbetsmarknaden. Den övervägande delen av kommunerna () har dock valt att överföra mer än en tjänst till NAV-kontoren. av kommunerna har överfört mellan två och fyra tjänster.4 NAV förvaltar anslag för utgifter som motsvarar omkring en tredjedel av statsbudget, vilken för uppgick till . NAV hanterar omkring 55 olika typer av ersättningar och har cirka 18 000–19 000 anställda varav 4 000– 5 000 kommunalt anställda. Av utbetalningarna utgör pensionerna den största delen. NAV har omkring 127 miljoner brukarkontakter med nästan tre miljoner brukare. Arbeids- og Velferdsetaten kan sägas vara indelad i tre olika avdel- ningar. Under en avdelning finns bl.a. enheter för de regionala och lokala NAV-kontoren. En annan avdelning hanterar ekonomiska frågor som t.ex. indrivning. Kontrollverksamheten inom NAV är placerad på den tredje avdelningen som förutom kontroll även hanterar frågor som förvaltning, pensioner, besvärsfrågor och internationella frågor. Utöver kontrollverksamheten som är place- rad på den centrala myndighetsnivån finns det också kontroll- enheter i olika delar av landet.5 När reformen påbörjades var arbetet med felaktiga utbetalningar lågt prioriterat. Det viktigaste var att säkerställa att utbetalningarna skedde . har dock relativt stora satsningar och resursförstärkningar gjorts på kontrollverksamheten. Målet för verksamheten är att förebygga, upptäcka, utreda och anmäla alla typer av brott mot de sociala trygghetssystemen. Det finns tre regionala enheter som utreder olika typer av miss- bruk mot välfärdssystemen och dessutom specialenheter som har till uppgift att utföra maskinella kontroller (samkörning av register) för att upptäcka och identifiera utbetalningar som är eller riskerar att bli felaktiga. NAV-kontroll samarbetar med andra myndigheter i syfte att bekämpa vad man med ett gemensamt namn kallar arbetsmarknads- 4Riksrevisjonen, Riksrevisjonens undersøkelse av partnerskapet mellom staten og kommunen i Nav. 5Se rapport 21.11.2016 Gjenomforingsplan, Vidareutveckling av NAV kontroll fram mot 2020 och rapport 22.08.2016 avseende bl.a. organisatoriska förändringar som trädde i kraft . kriminalitet.6 Denna typ av kriminalitet kan beskrivas som hand- lingar som bryter mot norska lagar om lön- och arbetsvillkor, social trygghet, skatter och avgifter när dessa genomförs organiserat och exploaterar arbetare eller snedvrider konkurrensen och undergräver samhällsstrukturen.7 Som ett led i detta förstärkta kontrollarbete finns ett formaliserat myndighetsöverskridande samarbete. I sam- verkan ingår de norska motsvarigheterna till , Polis- myndigheten och samt NAV. Andra offentliga myndigheter får delta efter överenskommelse. Samarbetet bygger på regeringens handlingsplan mot arbetsmarknadskrimi- nalitet. Samarbetet ska bl.a. stärka och bidra till kontinuitet i arbetet samt utformandet av en strategi för att förebygga och förhindra överträdelser på myndigheternas ansvarsområden, bidra till att öka upptäcktsrisken för aktuella brott och mer effektivt utnyttja resur- serna för kontrollverksamheten och informationsutbytet samt öka kunskaperna om viktig information. Samarbetet sker både när det gäller utbyte av underrättelseinformation och i konkreta ärenden som innebär utredning och lagföring av bidragsbrott och annan brottslighet som svartarbete och övrig kriminalitet i arbetslivet. Inom hanteras information som lämnats av enskilda i samband med ansökningar om tjänster och förmåner.8 NAV har relativt goda möjligheter att inhämta information för kontrolländamål från olika offentliga register, offentliga myndig- heter, privata företag och privatpersoner. Folketrygdeloven § 21–3 tillåter inhämtande av information från användare och §§ 21–4 och §§21–4 a–d tillåter inhämtande från tredje man. För att NAV ska kunna bedöma om en person, som har ansökt om en förmån, har rätt till den finns en långtgående skyldighet för den sökande att lämna information till NAV. I många fall handlar det om mycket känslig personlig information. För att säkerställa att informationen hanteras rättsäkert har den norska lagstiftaren löst detta genom att anta sekretessbestämmelser för NAV som är 6Myndigheterna beskriver denna typ av kriminalitet som överträdelser och brott mot norsk lagstiftning om löner och arbetsförhållanden, bidrags-, skatte- och avgiftskriminalitet, eller organiserad kriminalitet som minimerar produktionskostnaderna för varor och tjänster i , och därmed undergräver sociala strukturer och har konkurrenssnedvridande effekter. 7Riksrevisjonen, Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot arbeidsmiljø- kriminalitet, s. 7. 8Redovisningen utgår ifrån Økokrim, Nasjonal veileder for informasjonsdeling mellom kontrolletatene, politiet og private, for å bekjempe kriminalitet. strängare än reglerna i den övriga offentliga förvaltningen. NAV har dock långtgående möjligheter att lämna information till andra myndigheter då informationen behövs för t.ex. kontroll. 14.3.2Uppföljning och utvärdering av NAV-reformen En löpande uppföljning och utvärdering av NAV-reformen var en viktig del av genomförandet. Enligt utredningens mening kan reformen, med sin enorma omfattning, av tre skäl vara intressant att granska inför tänkta förvaltningsreformer i . För det första är det mot bakgrund av reformens stora omfatt- ning intressant att utvärdera dess effekter och praktiska genom- förande. För det andra är det intressant att närmare granska den institutionella innovation som utgjordes av partnerskapet mellan den statliga välfärdsförvaltningen och kommunerna. Det tredje skälet är uppfyllelsen av de i NAV-reformen viktiga välfärdspolitiska målen. Utvärderingen av NAV-reformen har varit omfattande. Den påbörjades i princip redan när reformen trädde i kraft och pågick därefter oavbrutet fram när en sista rapport presenterades. Det tidigare Arbetsmarknads- og inkluderings- departementet (motsvaras av Arbeids- og sosial- departementet) hade det övergripande ansvaret för utvärderingen. Forskningsråd hade ansvaret för den praktiska organi- seringen av utvärderingen och den fackliga och administrativa kon- takten till de forskarmiljöer som konkret utförde utvärderingen. Resultatet av utvärderingen är dokumenterad i ett antal rapporter och studier.9 Utvärderingen har byggt på fyra resultatområden. Det första området har resulterat i en dokumentation och en systematisk översikt över hur olika aktörer har agerat för att konkret planera och genomföra reformen. Det andra området har fokuserat på korrek- tion, vilket ska ge kunskaper och erfarenheter om reformens innehåll och effekter för att kunna göra nödvändiga justeringar av reformen. Det tredje området har varit inriktat på att analysera utvecklingen av reformens organisatoriska integration. Det fjärde och sista resultat- 9 Se t.ex. Nordiske Organisasjonsstudier 3/2011, Fagbokforlaget, 2011; , Årsrapport Evaluering av Nav-reformen (2006–2013); Fossestøl m.fl., Nav-reformen 2014 – En oppfølgingsstudie av lokalkontorenes organisering etter innholdsreformen, AFI- rapport 13/2014. området tar sikte på långsiktig kunskapsutveckling och baseras på de kunskaper och erfarenheter som det har varit möjligt att få ut av NAV-reformen. Utredningen har vid genomgången av utvärderingarna kunnat konstatera att det inte finns någon information om vilka effekter reformen har haft för felaktiga utbetalningar eller kontroll och brottsförebyggande arbete. Det är i och för sig inte heller märkligt mot bakgrund av att reformen hade helt andra syften. Utredningen kan dock sammanfatta uppföljningarna med att den nya NAV-för- valtningen hade övergångs- och inkörningsproblem vilket efter genomförandet påverkade resultaten och mål- uppfyllelsen negativt. Resultaten har dock förbättrats som reformen hunnit verka. Den norska reformen är en modell för en långtgående samordning av olika myndigheters verksamheter och av arbetsmarknads- och väl- färdstjänster samt andra ersättningar från välfärdssystemen. Till detta ska läggas ett långtgående samarbete med kommunerna för att inkludera de sociala tjänsterna i det samlade tjänsteutbudet. NAV- reformen handlar därför om samordning, samarbete och olika former av integration mellan myndigheter på olika nivåer. Utredningens uppdrag har i första hand ett kontroll- och brotts- förebyggande perspektiv. Vid en jämförelse med det norska systemet är det då viktigt att komma ihåg att skälen bakom den norska refor- men i huvudsak var arbetsmarknadspolitiska och att reformen inte hade några uttalade mål att minska felaktiga utbetalningar eller att förebygga brottslighet. Att kontrollverksamheten inte var någon mer utmärkande del av NAV-reformen avspeglas också i att det har varit svårt för utredningen att finna någon utvärdering av reformens effekter för felaktiga utbetalningar eller brottsförebyggande arbete. Även om kontrollperspektivet inte fanns med bland de primära målen för NAV-reformen, har kontrollverksamheten utvecklats och byggts ut med både ökade resurser och nya legala verktyg under de år som den funnits. Under utredningens arbete har betydelsen av en nära koppling mellan olika myndigheters verksamheter blivit allt mer uppenbar när det gäller förutsättningarna att förebygga brott. Det kan handla om områden som rör skatterelaterad brottslighet, men också brottslighet inom andra områden som t.ex. människohandel eller andra frågor som rör osund konkurrens i arbetslivet. En ökad samordning i enlig- het med den som skett i bidrar sannolikt till en större helhets- syn på det som i kallas arbetsmarknadskriminalitet. Utred- ningen kan se stora fördelar med en sådan övergripande och om- fattande samordning utifrån ett brottsförebyggande perspektiv. Den norska reformen är dock för omfattande för att ligga till grund för en analys som omsätts till svenska förhållanden. Bristen på underlag vad avser effekterna för felaktiga utbetalningar innebär vidare att värdet av erfarenheterna av den norska reformen är begränsat för våra syften. Några slutsatser går dock att dra utifrån den kunskap som inhämtats. Utifrån kontrollperspektivet är den främsta fördelen med den norska samordningen att information som har betydelse för olika utbetalningar från välfärdssystemen samlas på ett ställe. Detta möjlig- gör systemöverskridande samkörningar av olika uppgifter som sedan ligger till grund för olika kontrollåtgärder. Myndigheten kan också göra systemöverskridande riskanalyser som leder till mer träffsäkra kontroller och att statens resurser därmed används mer effektivt. Risken för att dubbla utbetalningar sker felaktigt från olika system torde också minimeras. Att koncentrera handläggningen på det sätt som skett i innebär dock att en ännu större mängd uppgifter samlas hos en och samma myndighet. Det ökar givetvis behovet av åtgärder för att säkerställa att uppgifter inte sprids till obehöriga personer i och utanför organisationen. I detta avseende kan noteras att uppgifterna som samlas hos NAV skyddas av en starkare sekretess än uppgifter i övrig förvaltning. 14.4Det centrala utbetalningssystemet i Den danska reformen var liksom den norska en organisatorisk och administrativ reform om än inte lika omfattande och långtgående. I låg tidigare ansvaret för välfärdsfrågor i huvudsak på Detta var något som skiljde sig från övriga nordiska länder och i förhållande till många andra , där det i huvudsak är staten som har ansvaret för socialförsäkringarna. Nedanstående redogörelse bygger på ett antal beskrivningar av den danska reformen och de principiella motiven bakom reformen.10 Från denna tidpunkt fram till överfördes ansvaret för handlägg- ningen av ett antal ersättningar från dåvarande 98 kommuner till Udbetaling . infördes ett regelverk som bl.a. reglerar kontrollen av ersättningar och frågor avseende relationen mellan Udbetaling och kommunerna (Lov om Udbetaling ). Syftena med reformen var flera, bl.a. att öka andelen korrekta utbetalningar, få ökad effektivitet i förvaltningen, ökad likformighet och rättssäkerhet i handläggningen av olika ärenden samt ett för- bättrat samarbete med kommunerna. En bärande tanke bakom reformen var en bättre effektivitet med resultat att antalet korrekta beslut som bygger på riktiga och fullständiga beslutsunderlag skulle öka. Till en början handlade det om en överflyttning av vissa familje- politiska stöd, såsom barnbidrag, barnbidrag till ensamstående för- äldrar, underhållsbidrag, föräldrapenning, folkpension, förtidspension och bostadsbidrag. Överföringen av dessa ärendeslag till den statliga myndigheten förutsatte att handläggningen byggde på objektiva och enkla kriterier. I de fall handläggningen krävde mer skönsmässiga och lämplighetsbaserade bedömningar låg beredningsansvaret alltjämt kvar hos kommunen. har handläggningsansvaret för ytterligare ärendeslag överförts till Udbetaling . Udbetaling är en oberoende institution och offentlig myndighet. Myndigheten administreras av ATP som är ett stort pensions- och försäkringssällskap som förvaltar kapital och sparande 10 Rigsrevisionen, Notat til Statsrevisorerne om beretning om samarbejdet mellem kommunerne og Utdbetaling , ; Statsrevisorernes Beretning nr. 13/2014 om samarbejdet mellem kommunerne og Udbetaling ; Rigsrevisionen, Beretning til Statsrevisorerne om etablering af Udbetaling , Januar 2013. för en stor del av det danska pensionssystemet. Styrelsen för Udbeta- ling utses av beskæftigelsesministeren (arbetsmarknads- ministern) efter visst samråd med Kommunernes och finansministern. Beskæftigelsesministeren tillsammans med vissa andra ministrar utövar tillsyn över att styrelsen för Udbetaling följer de författningar som reglerar verksamheten.11 uppgick utbetalningarna till , som fördelades till 2,3 miljoner bidragstagare.12 Information och kontakter mellan medborgarna och Udbetaling kan ske på flera sätt, via telefon, digitala kontakter eller genom självbetjäning vilket blev obligatoriskt . Över- klaganden av enskilda beslut om ersättningar kan göras till en sär- skild instans, Anke-styrelsen. Överföringen av nya uppgifter till Udbetaling kombine- rades med ökade krav på samarbete mellan den nya myndigheten och kommunerna. Förutom att reformen innebar ett gemensamt ansvar för dessa aktörer att informera och ge vägledning i olika frågor om ersättningarna, fick de också tydliga uppgifter när det gäller kontroll.