sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Måhända ska detta uppfattas som att villigheten att finan- siera HNS är beroende av att alla, eller i varje fall de flesta, av sportens övriga framförda önskemål uppfylls. Utredningen kan inte finna annat än att detta ”erbjudande” bör accepteras av staten. Det finns naturligtvis ingen garanti för att ett sådant åtagande av nuvarande företrädare för och SG inte sägs upp av t.ex. en ny föreningsstyrelse. För att skapa en något större Statens roll på spelmarknaden långsiktighet bör ett sådant avtal ingås tills vidare, med en uppsäg- ningstid på, förslagsvis, . Alternativet vore att staten svarar för finansieringen av HNS. Detta kan då ske genom en särskild eller höjd skatt för de spelföre- tag som erbjuder vadhållning på hästar. Även om det inte krävs något avsevärt skatteuttag för att få in motsvarande blir det emellertid ändå differentierade skattesatser i förhållande till andra likartade spel (t.ex. sportvadhållning), något som återigen aktualiserar statsstödsproblematiken. Härtill kommer att ATG med sin dominans på denna del av marknaden ändå skulle få bära den absoluta merparten av denna kostnad. Det är då riktigare att ST och SG redan från början får finansiera HNS som ju gagnar den egna sporten. Att utrymme för detta bör finnas framgår av avsnitt 10.6.6 och kapitel 26. 28Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation I utredningens direktiv anges att i samband med att ett licenssystem införs bör ansvaret för utfärdandet av licenser och utövandet av tillsyn över de anordnare som fått licenser centraliseras till Lotteri- inspektionen. Denna myndighet bör också få rätt att meddela före- skrifter och uppställa de villkor som är nödvändiga samt att återkalla licenser. Det är viktigt att förutsättningarna för licensgivningen blir tydliga och kan tillämpas på ett öppet, icke-diskriminerande och förutsebart sätt. Vidare anges i direktiven att Lotteriinspektionen bör få en tydlig uppgift och effektiva verktyg för att kontrollera spelmarknaden. Ett brett kunnande bör samlas på myndigheten som kan leda till en- hetlighet i licensgivningen och en ändamålsenlig och enhetlig tillsyn. Lotteriinspektionens olika roller, dvs. dess ansvar för såväl tillstånds- givning som tillsyn över att marknadens aktörer följer regleringens bestämmelser och myndighetens beslut, bör utvärderas som ett led i övervägandena kring hur myndighetens uppdrag bör formuleras vid införandet av ett licenssystem. Utredaren ska mot denna bakgrund överväga hur arbetet i Lotteri- inspektionen bör förändras vid införandet av ett licenssystem och lämna förslag till en ny instruktion för myndigheten samt till hur verksamheten vid myndigheten bör finansieras. Frågan om hur myndighetens verksamhet finansieras redo- visas i detta kapitel, medan den framtida finansieringen behandlas i kapitel 24. Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation Lotteriinspektionen är en myndighet under , som enligt sin instruktion1 är en förvaltningsmyndighet för frågor om spel och lotterier. Utöver det som följer av lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, lotterilagen (1994:1000) och kasino- lagen (1999:355) har Lotteriinspektionen enligt instruktionen till uppgift att •svara för en enhetlig tillämpning av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasinolagen samt för en ändamåls- enlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs, •följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt bistå reger- ingen med det underlag som behövs inom spelområdet, •främja allmän kännedom om spel- och lotterilagstiftningen, •verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet, •vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förord- ningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, och •utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av inom ramen för svenska statens premieobliga- tionslån. De mål som regeringen har fastställt för verksamheten anges i Lotteri- inspektionens regleringsbrev. mål återges i faktarutan nedan. 1 Förordning (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation –Kontroll- och tillsynsverksamheten ska leda till en hög säker- het i all spel- och lotteriverksamhet. –Verksamheten ska bidra till ett minskat utbud av illegal spel- och lotteriverksamhet. –Myndighetens föreskrifter ska bidra till ett gott konsument- skydd. –Tillståndsgivningen ska ge förutsättningar för en väl fungeran- de spelmarknad samt minimera riskerna för sociala skadeverk- ningar. –Myndigheten ska följa och analysera utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt vid behov informera regeringen () om frågor som påverkar den svenska spelmarknaden. –Myndigheten ska arbeta säkerhets- och problemorienterat samt koncentrera arbetet till de sektorer på marknaden där risken för kriminalitet och sociala skadeverkningar bedöms vara störst. I enlighet med myndighetens instruktion leds Lotteriinspektionen av en styrelse, med f.n. sju ledamöter. Generaldirektören, som ingår i styrelsen, är myndighetschef. Vid Lotteriinspektionen finns tre avdelningar, som var och en har ett avgränsat ansvarsområde. Avdelningarnas årliga prioriterade uppgifter preciseras i Lotteriinspektionens verksamhetsplan. Myndig- hetens arbetsordning reglerar fördelningen av ansvar och uppgifter. hade Lotteriinspektionen 48 anställda (41 års- arbetskrafter). Lotteriinspektionen är placerad i . Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation Figur 28.1 Lotterinspektionens organisation () Lotteriinspektionens verksamhet finansieras genom anslag. uppgick Lotteriinspektionens totala anslag till . gick Lotteriinspektionen med ett överskott på . Lotteriinspektionen har ett ekonomiskt mål att täcka anslaget med avgifter med undantag i regleringsbrevet för informations- och utbildningsverksamhet som Lotteriinspektionen bedriver på eget initiativ (max ) samt kontroll av illegalt spel. Anordnarna får betala avgifter för ansökningar om tillstånd och för kontroll och tillsyn. Dessa avgifter redovisas mot inkomsttitel lotteriavgifter. Avgifter för utbildning får Lotteriinspektionen använda i verksamheten. levererade Lotteriinspektionen in i avgifter till statsbudgeten. Den avgiftsbe- lagda verksamheten gav totalt ett ekonomiskt underskott, 1,4 miljo- ner kronor, för . Det ackumulerade resultatet var – 18,6 miljo- ner kronor. Orsaken till detta är att för låga avgifter för handlägg- ning av ansökningar om och tillsyn för har tagits ut . Lotteriinspektionens kostnader utgörs till stor del av personal- kostnader. Av totala kostnader (46,) stod personalkostnader för , . De största kostnadsposterna i övrigt var inköp av tjänster och varor (13 pro- cent), lokaler (), resor och kontrollkostnader () och övriga kostnader (). Totala kostnaderna för myndig- Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation heten har legat på samma nivå . Medelantalet an- ställda har däremot ökat med . Lotteriinspektionens prestation ska återrapporteras via kostnader, intäkter och volym i de olika verksamhetsområdena samt hur väl Lotteriinspektionen uppfyller det ekonomiska målet avseende den verksamhet där avgifter tas ut. Enligt regleringsbrevet ska Lotteriinspektionen redogöra för de kontroll- och tillsynsåtgärder som genomförts, de iakttagelser som myndigheten gjort samt de åtgärder som har vidtagits, av myndig- heten och andra aktörer, inom de sektorer på marknaden som av myndigheten har identifierats som problemområden. Vidare ska myndigheten redogöra för de kontroll- och tillsyns- åtgärder som myndigheten har vidtagit vid kontroll av illegalt spel samt för hur samarbetet med berörda myndigheter har fungerat. Myndigheten ska avseende tillstånd och normgivning redovisa en sammanfattande bedömning av erfarenheterna från myndighetens tillståndsgivning. Lotteriinspektionens uppgifter och verksamhet regleras främst i för- ordningen med instruktion för Lotteriinspektionen. Utredningen har tidigare i detta avsnitt redogjort för olika delar av instruktionen. Nedan görs en samlad beskrivning. Lotteriinspektionen är förvaltningsmyndighet för frågor om spel och lotterier (1 §). Instruktionen erinrar i 2 § om att, utöver det som följer av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasinolagen, myndigheten ska svara för en enhetlig tillämpning av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasino- lagen samt för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lag- stiftningen följs. Vidare ska Lotteriinspektionen följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och inter- nationellt, samt bistå regeringen med det underlag som behövs inom spelområdet. Myndigheten ska också främja allmän kännedom om spel- och lotterilagstiftningen samt verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet. Lotteriinspektionen ska vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen om åtgärder mot Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation penningtvätt och finansiering av terrorism och utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av inom ramen för svenska statens premieobligationslån. I instruktionens 3 § anges att myndigheten leds av en styrelse och i 4 § att styrelsen ska bestå av högst sju ledamöter. Av 5 § framgår att det vid myndigheten finns en chefsjurist och i övrigt de funk- tioner som myndighetens ledning bestämmer. Generaldirektören är myndighetschef (6 §). Vid myndigheten ska det finnas en personal- ansvarsnämnd (7 §). Myndigheten ska tillämpa personalföreträdar- förordningen (1987:1101). Bestämmelserna i 4 § ska tillämpas endast i fråga om administrativa ärenden (8 §). Lotteriinspektionen ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 2 § 6 och besluta om avgifternas storlek (9 §). 28.3Utredningens bedömningar och förslag Utredningens förslag: Utöver det som följer av spellagen (2018:000) och lagen om anordnande av visst automatspel ska myndigheten svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel och för en ändamåls- enlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs samt verka för en sund och säker utveckling inom tillsynsområdet. Spelmyn- digheten ska vidare ansvara för licens-, tillstånds- och regelgiv- ning som rör spellagen respektive lagen om anordnande av visst automatspel. ska ansvara för prövning, regelgiv- ning och tillsyn som hör till myndighetens ansvarsområde enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. får ingå sådana internationella överenskom- melser som krävs för att myndigheten ska kunna upprätthålla en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel, och för att kunna utöva en ändamålsenlig till- syn över att lagstiftningen följs. Detta gäller dock inte om över- enskommelsen kräver eller utrikesnämndens med- verkan. Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation Lotteriinspektionen har uppdrag att utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av inom ramen för svenska statens premieobligationslån. Utredningen föreslår att denna ordning fortsatt ska bestå. ska ledas av en myndighetschef. Detta är generaldirektören. Vid ska finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter. Den som är anställd hos får inte för egen del eller någon annans räkning driva eller ha del i ett företag som driver verksamhet som är licens- eller anmälningspliktig hos myndigheten eller motsvarande myndighet i ett annat land. Den anställda får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag. Utredningens bedömning: Utredningens bedömning är att Spel- myndigheten inte bör omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228). Enligt utredningens bedömning finns det inget som tyder på att rollkonflikter mellan funktionerna för tillståndsgivning och utövande av tillsyn i Lotteriinspektionens verksamhet skulle vara något betydande problem . Utredningen anser inte heller att sådana konflikter i en kommande med ett utökat ansvar för licensgivning, kommer att vara något större problem. Utredningens bedömning är att det bör ankomma på myndighets- chefen att på ett tydligt sätt skilja dessa uppgifter inom Spelmyn- digheten. Utredningens förslag innebär att den nya i alla delar kommer få ett väsentligt utökat ansvarsområde. Den nya spel- myndigheten föreslås bli central licens- och tillsynsmyndighet. Det innebär i praktiken att antalet möjliga licenshavare mångdubblas vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. De nya upp- gifterna för innebär att myndigheten behöver till- föras nya och utöka befintliga kompetensområden. Frågan om resurser och finansiering behandlas i kapitel 25. Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation Enligt utredningens förslag ska vara huvudman för, och administrera, ett frivilligt självavstängningssystem som är bindande för spelföretagen (se kapitel 19). Utredningen föreslår även att det vid ska finnas ett råd för spelmarknadsfrågor. Rådet ska bestå av företrädare för , , , Kon- sumentverket, och (se kapi- tel 29). Slutligen föreslår utredningen att den nya ska ansvara för en nationell plattform mot manipulation av sporthän- delser med avseende på vadhållning. I plattformen ska ingå företrä- dare för de myndigheter och organisationer som regeringen bestäm- mer (se kapitel 11). uppgifter, såvitt avser ett nationellt självav- stängningssystem, rådet för spelmarknadsfrågor och plattform för manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning följer direkt av spellagen (2018:000). Dessa uppgifter behöver därför inte särskilt anges i myndighetens instruktion. En del i uppdraget är att med utgångspunkt i den genomförda över- synen och analysen föreslå en ny förordning med instruktion för myndigheten. Nedan sammanfattas de förslag rörande förändringar i gällande instruktion som en ny spelreglering föranleder. Utöver det som följer av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel ska myndigheten svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel och för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs samt verka för en sund och säker utveckling inom tillsynsområdet (2 § andra stycket 1) ska vidare ansvara för licens-, till- stånds- och regelgivning som rör spellagen respektive lagen om an- ordnande av visst automatspel (2 § andra stycket 2). Spelmyndig- heten ska ansvara för prövning, regelgivning och tillsyn som hör till myndighetens ansvarsområde enligt lagen om åtgärder mot penning- Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation tvätt och finansiering av terrorism samt vara representerad i sam- ordningsorganet för tillsyn enligt förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (2 § andra stycket 2 och 3). ska vidare främja allmän kännedom om spellag- stiftningen, bidra till en internationell utveckling inom sitt ansvars- område och vid behov samverka med motsvarande myndigheter i andra länder samt följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spelmarknaden nationellt och internationellt samt bistå reger- ingen med det underlag som behövs inom spelområdet (2 § andra stycket 4). ska också utöva tillsyn över den utlottnings- verksamhet som bedrivs av inom ramen för svenska statens premieobligationslån (2 § andra stycket 5). Det internationella samarbetet inom spelområdet är omfattande. I 3 kap. 18 och 19 § spellagen finns bestämmelser om spelföretagens internationella samarbete. Det är angeläget att kan ingå avtal om samarbete med sina internationella motsvarigheter rörande t.ex. informationsutbyte. Inte minst kan det vara värdefullt och nödvändigt att, i arbetet för att motverka matchfixning, ingå s.k. Memorandum of Understanding rörande t.ex. informations- utbyte. Förenklat uttryckt måste den som vill ha information också vara beredd att åta sig att lämna motsvarande information. Därför bör det av instruktionen framgå att får ingå sådana internationella överenskommelser som krävs för att myndigheten ska kunna upprätthålla en enhetlig tillämpning av spellagen och för att kunna utöva en ändamålsenlig tillsyn över att lagstiftningen följs. Detta gäller dock inte om överenskommelsen kräver eller utrikesnämndens medverkan (3 §). Lotteriinspektionen leds av en styrelse. Generaldirektören är myndighetschef. Styrelsens ledamöter utses av regeringen och general- direktören ingår i styrelsen. Styrelsen beslutar om Lotteriinspek- tionens verksamhetsplan och andra övergripande frågor som t.ex. föreskrifter, riktlinjebeslut, remissvar och rapporter samt principiellt viktiga beslut som rör nya lotterier och spel. Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation I betänkandet Förstärkta kapitaltäckningsregler (SOU 2013:65) behandlades bl.a. uppdrag att vara både till- synsmyndighet och behörig myndighet att besluta om sanktioner. Det hade framförts kritik mot denna ordning eftersom Finans- inspektionen då agerar som både utredare, åklagare och domstol, samt dessutom har rätt att meddela föreskrifter. Enligt kritikerna innebar det en sammanblandning av de olika rollerna. Utredningen kom fram till att det inte fanns tillräckliga skäl att ändra på denna ordning där fullt ut har rätt att besluta om sank- tioner mot finansiella institut och dess ledning. En viktig aspekt i utredningens bedömning var att även fysiska personer som drabba- des av sanktioner skulle kunna överklaga beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Vid ett överklagande fanns dess- utom en möjlighet att begära inhibition av sanktionsbeslutet. Utred- ningen menade att enskildas behov och rätt till domstolsprövning därför fullt ut fick anses tillgodosedda genom möjligheten att över- klaga besluten till allmän förvaltningsdomstol samt kraven på att ärendena handläggs enligt förvaltningslagen. I sammanhanget noterades även att det i myndighetens styrelse finns personer med hög juridisk kompetens vilket borde säkerställa att nödvändiga rättsliga överväganden blir en naturlig del av bedöm- ningen inför styrelsens beslut att vidta sanktioner mot ett institut under tillsyn. antog nya riktlinjer för förvalt- ningsmyndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381). Riktlinjerna innebar i huvudsak att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skulle styras som enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam hade ansvaret inför regeringen. anser att denna ledningsform också är lämplig för som är en förvaltningsmyndighet (4 och 6 §§). Avseende den situation som redovisats ovan gällande anser utredningen att dubbla roller avseende uppdraget att vara både tillsynsmyndighet och behörig myndighet att besluta om sanktioner bör tydliggöras i myndighetens arbetsordning. Det bör åligga myndighetschefen att säkerställa att handläggningen av sanktionsärenden inte innebär att samma enhet som utreder överträdelser också beslutar om sanktioner. Utredning- ens bedömning är att enskildas behov och rätt till domstolspröv- Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation ning får anses tillgodosedda genom möjligheten att överklaga besluten till allmän förvaltningsdomstol samt kraven på att ärendena hand- läggs enligt förvaltningslagen. Regeringen ansåg även att det var av vikt med demokratisk insyn och kontroll vid dessa myndigheter. I regel borde man därför inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn som främsta uppgift. I insynsrätten låg vidare att myndighetschefen fortlöpande skulle in- formera rådet om viktiga frågor. Vid bör det därför finnas ett insynsråd som be- står av högst åtta ledamöter (5 §). Genom inrättandet av ett särskilt insynsråd säkerställs insyn och kontroll. Om inte särskilda omständigheter föranleder något annat bör myn- dighetschefen bestämma vilka särskilda befattningshavare det ska finnas på myndigheten. Utredningen ser därför inget skäl att upp- ställa ett krav i instruktionen på att det ska finnas en chefsjurist vid myndigheten. Den som är anställd hos får inte för egen del eller någon annans räkning driva eller ha del i ett företag som driver verk- samhet som är licens- eller anmälningspliktig hos myndigheten eller motsvarande myndighet i ett annat land. Den anställda får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag (7 §). ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 2 § 5 (tillsyn över utlottningsverksamhet) samt besluta om avgifternas storlek (10 §). Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation Lotteriinspektionen har uppdrag att utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av inom ramen för svenska statens premieobligationslån. Detta framgår av 2 § 6 för- ordningen med instruktion för Lotteriinspektionen. Riksgäldskon- toret har vid kontakt med utredningen framfört önskemål om att denna ordning ska bestå. I första hand handlar det om att upprätt- hålla ett förtroende för den aktuella utlottningsverksamheten. Utred- ningen föreslår mot denna bakgrund att denna ordning fortsatt ska gälla (2 § 5). tillsynsansvar i denna del omfattas inte av spellagen. Kompletterande överväganden och förslag avseende instruktionen Det finns ett gemensamt ramverk för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter. utgörs av följande förordningar: myndighetsförordningen (2007:515), internrevisionsförordningen, förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll och för- ordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Internrevisionen vid en myndighet är myndighetsledningens stöd/organ för att bl.a. säkerställa att ledningen fullgör ansvaret för verksamheten som regleras i 3 § myndighetsförordningen. Intern- revisionen granskar och lämnar förslag till förbättringar av myndig- hetens process för intern styrning och kontroll och ger råd och stöd till myndighetens ledning. Myndighetens ledning ansvarar enligt myndighetsförordningen inför regeringen för all den verksamhet som myndigheten bedriver och ska se till att den genomförs effektivt samt enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska alla myndigheter under regeringen lämna en årsredovisning till reger- ingen. Myndigheter som ska följa internrevisionsförordningen ska dess- utom upprätta en delårsrapport, något som övriga myndigheter inte behöver göra. Skyldigheten att följa internrevisionsförordningen ska anges i myndighetens instruktion. En prövning av om en myndighet Lotteriinspektionens ansvarsområde och organisation bör omfattas av internrevisionsförordningen, och därmed åläggas att inrätta en internrevision, ska alltid ske när myndighetens instruktion ändras till följd av väsentligt ändrade uppgifter. Vidare ska prövning också göras när en ny myndighet inrättas och vid omstrukturering av myndigheter. Enligt uppgifter från bör de myndigheter som åläggs att följa internrevisionsförordningen väljas ut genom användning av en kombination av kriterier som rör väsentlighet och risk. För de myndigheter i vars verksamhet det föreligger en hög risk för väsentliga fel i den interna styrningen och kontrollen och ytterst för att myndighetens uppdrag/mål inte nås bör internrevision in- rättas. Dessa myndigheter hanterar ofta stora medelsflöden, verkar under ett komplext regelverk och utmärks av att det finns inslag i verksamheten som sammantaget innebär en ökad riskexponering för myndigheten. Med risk avses sannolikheten att en händelse inträffar och/eller att en omständighet föreligger, vilket kan medföra att myndigheten inte kan fullgöra sitt uppdrag/uppnå sina mål. Med väsentligt menas graden av de negativa konsekvenser en risk kan medföra om den inträffar. Storleken på dessa negativa konsekvenser kan i hög grad bedömas vara korrelerade med organisationens storlek.