sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — Bestämmelsen skulle kunna införas efter övriga bestämmelser om tidsbegränsade uppehållstillstånd, som en ny 5 kap. 15 e §. Uttrycket ”får” innebär att inte har någon skyl- dighet att bevilja uppehållstillstånd i angivet syfte, dvs. en fakultativ bestämmelse. Det är således inte fråga om en rättighetslagstiftning utan de närmare förutsättningar som ska gälla för prövningen av denna typ av ärenden måste preciseras i förordning eller beslut från regeringen (såsom det totala antalet tillstånd på denna grund som får besluta ). Om utredningen som sökanden presterat m.m. ger vid handen att uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § inte torde kunna komma i fråga – oavsett om det beror på brister i skyddsbehovet, möjligheter till internflykt eller omständigheter som anges i 4 kap. 2 b–c §§ utlänningslagen, ska uppehållstillstånd inte meddelas. Även 5 kap. 1 b § utlänningslagen, som anger vissa situationer då en asylansökan ska avvisas, måste tas i beaktande. Begreppen flykting respektive alternativt skyddsbehövande och övrig skyddsbehövande definieras i 4 kap. 1–2a §§ utlänningslagen, varför rekvisiten inte behöver anges direkt i paragrafen. Möjligheten att söka måste förses med begränsningar Bedömning: Regeringen bör bemyndigas att lämna närmare föreskrifter om förfarandet i förordning. Bemyndigandet bör uttryckligen omfatta det antal tillstånd som får meddelas . Det är sannolikt så att det skulle finnas ett stort intresse utomlands för att söka uppehållstillstånd för att söka asyl i . En helt fri tillgång till uppehållstillstånd för att komma till och söka asyl skulle därför kunna få stora och svåröverblickbara konsekven- ser av ekonomisk och praktisk art för utlandsmyndigheterna, och kommunerna. Således behöver möjligheten begränsas på något sätt. Ett sätt vore att börja med en tidsbegränsad försöksverksamhet, följt av utvärdering och eventuella justeringar i regelverket. Om en perma- nent reglering införs, kan andra typer av begränsningar tillämpas. För det första bör den föreslagna regleringen inte utformas som en rättighetslagstiftning. har inga folkrättsliga förpliktelser att tillåta inresa till territoriet för att söka asyl. Härigenom kan dessutom administrationen förenklas väsentligt, varom mera nedan. För det andra bör antalet beviljade uppehållstillstånd av denna typ uttryckligen begränsas, förslagsvis på årsbasis. Hur många som kan komma i fråga för tidsbegränsat tillstånd för att söka asyl och vilka utlandsmyndigheter som ska biträda i handläggningen bör inte regleras i lag utan ankomma på regeringen att besluta om, precis som sker vad gäller beslut om vidarebosättning. Orsaken till detta är att förhållandena på en plats kan skifta snabbt, vilket medför ett behov av flexibilitet och snabb anpassning. framgår det i utlänningsförordningen (2006:97), i 4 kap. 20 §, var ansökan om uppehållstillstånd ska ges in: En ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ges in till och utreds av en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat i hemlandet eller i det land där utlänningen annars är stadigvarande bosatt. En ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som vistas i ges in till Migrationsverket.4 Det framstår även av denna anledning som naturligt att vilka utlands- myndigheter som ska bistå i handläggningen av nu aktuella ärenden inte bestäms i lag utan i förordning. För att möjligheten till uppehållstillstånd inte ska bli helt illusorisk, måste dock vissa utlandsmyndigheter anses ligga närmare till hands än andra. En avvägning måste göras mellan önskemålet om att hjälpa framtida asylsökande till en säker överfart och önskemålen om en hanterbar arbetsbörda, god säkerhet och en effektiv handläggning. Regleringen i utlänningslagen bör således inskränka sig till en möjlighet för att meddela uppehållstillstånd i syfte att möjliggöra inresa då en utlänning åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra grund för uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1 § om en sådan prövning skulle göras i . Därtill behövs en bestämmelse med bemyndigande till regeringen.5 En särskild fråga är om regeringen kan inskränka tillämp- ningsområdet för den tänkta, i och för sig fakultativa, bestäm- melsen i utlänningslagen genom kvoter och liknande, eller om det behöver framgå direkt i lagtexten i vilka avseenden regeringen får besluta om begränsningar i förhållande till lagtexten. Om inte annat så av tydlighetsskäl bör det framgå i bemyndigandet till regeringen att detta avser just begränsningar i antalet tillstånd. Bedömning: Eftersom om visering inte lämnar mycket utrymme för nationella regler, bör en modell med tidsbegränsat uppehållstillstånd väljas för en nationell svensk reglering. bör fatta besluten. Utredningen har övervägt om tillståndet till inresa i bör utformas som ett tidsbegränsat uppehållstillstånd eller en variant av 4Regeringskansliet har utfärdat föreskrifter om var ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd från en utlänning i vars hemland eller bosättningsland det saknas en svensk utlandsmyndighet som handlägger sådana ärenden får ges in och utredas, se UF 2016:3 om var ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd ges in och utreds i vissa fall. 5Som framgår i det följande behövs även en bestämmelse som begränsar rätten att överklaga. nationell visering (en s.k. D-visering). Enligt utredningens mening vore ett viseringsförfarande förenat med ett antal komplikationer. EU:s medlemsstater har en gemensam inre marknad och viserings- politik. På grund av unionsrätten har inte fria händer när det gäller att lagstifta om viseringar, även om viseringar i syfte att söka asyl ansetts falla utanför unionsrättens område. En sådan visering skulle således teoretiskt kunna utformas i form av en nationell visering. I begreppet visering ligger dock implicit en åter- vändandeavsikt hos sökanden. Den som ansöker om en visering för att söka asyl i ett annat land, har inte någon återvändandeavsikt (på så kort sikt som viseringsförfarandet normalt förutsätter). Inresa för att söka asyl passar därför inte riktigt in i viseringssammanhang. Syftena med viseringspolitiken är heller inte att skapa lagliga vägar för asylsökande. är mycket detaljerat. Risken för en konflikt med nuvarande EU-regler är påfallande. Vidare är bättre lämpat än utlandsmyndig- heterna att bedöma sannolikheten för att en sökande ska få asyl. Då framstår det som en nackdel om viseringsförfarandet väljs. Ansök- ningar om Schengenvisering handläggs – till skillnad från ansökningar om uppehållstillstånd – i normalfallet av konsulat, jfr artikel 4 i viseringskodexen6.7 Av 3 kap. 9 § förordningen (2014:115) med in- struktion för utrikesrepresentationen framgår sålunda att beskick- ningar och konsulat ska handlägga migrationsärenden enligt EU:s förordningar. är visserligen beslutande i ärenden om nationell visering (se 3 kap. 5 § utlänningslagen), men med stöd av 3 kap. 12 § utlänningsförordningen har bemyndigat de utlandsmyndigheter som bestämmer att handlägga och fatta beslut i ärenden om nationell visering (MIGRFS 05/2011).8 Viseringsärenden i allmänhet handläggs alltså av utlands- myndigheterna och inte , medan kompetensen att göra asylbedömningar av naturliga skäl finns hos . De svenska reglerna om uppehållstillstånd är till skillnad från reglerna om Schengenviseringar inte omgärdade av unionsrättsliga 6Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex). 7Här kan också nämnas om konsulära förbindelser, där anges att utfärdandet av viseringar och andra motsvarande handlingar till personer som vill bege sig till den sändande staten är en del av de konsulära uppgifterna. 8Se SOU 2017:14 s. 64. I föreskrifterna anges att om utlandsmyndigheten är osäker på bedömningen av ansökan, får ärendet lämnas över till . regler av olika slag, t.ex. gällande rätten att överklaga. En modell med tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka asyl ger lagstif- taren friare händer och torde därför vara att föredra för svenskt vidkommande. I detta sammanhang ska också framhållas de praktiska problem som kan uppstå på utlandsmyndigheterna vid en ökning av antalet ärenden där, se vidare i bl.a. avsnitt 9.11 i kapitlet om konsekvens- analys. Mot bakgrund av de komplikationer som uppstår vid ett högt och/eller svårförutsägbart söktryck vid enskilda utlands- myndigheter, framstår det inte som en framkomlig väg att låta utlandsmyndigheterna sköta hela handläggningen utan deras roll bör tonas ned i möjligaste mån. Tonvikten bör vara på att ansökan ska ske elektroniskt och handläggas av . Bedömning: Ansökan bör ske elektroniskt. Ansökan bör vara avgiftsfri. Endast i de fall då en ansökan ska bifallas, behöver personen inställa sig på utlandsmyndigheten för biometri m.m. Avslagsbesluten ska meddelas vid ett och samma tillfälle och först när den årliga kvoten är fylld. Avslagsbesluten ska inte innehålla individuella skäl eller känsliga personuppgifter. Ett sätt att förenkla administration och därigenom hålla nere kost- naderna är att föreskriva att ansökan ska ske elektroniskt (via ett särskilt webbaserat formulär). Det bedöms dock inte vara förenligt med gällande (svensk) rätt att vägra att handlägga skrivelser som inkommit på annat sätt än elektroniskt, varom mera nedan. I asylärenden förekommer mycket känsliga personuppgifter vilka inte bör få spridning av flera skäl. På utlänningsrättsområdet gäller utlänningsdatalagen (2016:27) i stället för personuppgifts- lagen (1998:204), jfr 7 § utlänningsdatalagen. Denna lag gäller enligt 2 § vid behandling av personuppgifter i och utlandsmyndigheternas verksamhet som rör bl.a. utlänningars inresa i , i en stat som ingår i EU, i en stat som är ansluten till EES eller i , utlänningars vistelse eller arbete i och utresa eller avlägsnande från , mottagande av asyl- sökande och andra utlänningar, samt utfärdande av resehandlingar. Ärendena torde således kunna omfattas av utlänningsdatalagen.9 Den ärendetyp som utredningen skisserar förutsätter att enskilda tredjelandsmedborgare vilka befinner sig i utlandet lämnar känsliga uppgifter digitalt till . Behandlingen av känsliga personuppgifter skulle ske inom , av dess egen, anställda personal. Härigenom skulle svenska regler om offentlighet och sekretess komma att gälla i dessa ärenden. I det här sammanhanget har påpekat att informations- klassningen för ett asylärende medför krav på stark autentisering (det uppfyller då Datainspektionens krav på autentisering utifrån informationens känslighet). Informationsklassningen borde vara densamma för den ifrågavarande ärendetypen. Det är antagligt att inte alla sökande kommer att ha tillgång till sådan. Samma sak gäller dock för elektroniska ansökningar om familjeåterförening. Hos pågår redan ett arbete med digitalisering innebärande ökade möjligheter att lämna in ansökningar via webben, vilket ger möjligheter till ett effektivare resursutnyttjande. För att kunna ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd på webben måste sökanden ha en giltig e-postadress, registrera sig som an- vändare på webbplats, kunna betala ansöknings- avgiften med Visa eller /Eurocard via bank vid samma tillfälle som han eller hon ansöker, använda en dator som uppfyller vissa tekniska krav, ha tillgång till obligatoriska dokument som ska skannas in eller fotograferas av och bifogas ansökan (se SOU 2016:36 s. 75 för närmare beskrivning). Den sökande måste svara på alla obligatoriska frågor för att gå vidare. Till ansökan om uppe- hållstillstånd ska sökande bifoga kopior på relevanta sidor i passet. Utredningen föreställer sig en modell där en webbaserad ansökan är öppen för envar och gäller för ett angivet år. Det ska således inte vara avgörande att man kan ta sig till en viss utlands- myndighet (detta får dock betydelse om man senare blir uttagen). I det här sammanhanget inställer sig frågan om huruvida personer som inte lämnat sitt hemland, och således inte omfattas av dagens flyktingdefinition, ska kunna söka eller ej. Bedömningen är att det 9 Utlänningsdatalagen kompletteras av utlänningsdataförordningen (2016:30). inte bör ses som principiellt uteslutet för sådana personer att söka, något som dessutom skulle vara svårt att förhindra i praktiken.10 Ansökan ska inte vara förenad med en avgift, i linje med vad som gäller för asylansökningar. Med ett så öppet förfarande finns en risk att antalet ansökningar om tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka asyl kan bli mycket stort. De största grupperna asylsökande i var syrier, irakier, eritreaner, statslösa, somalier och afghaner. Flera miljoner människor från dessa grupper befinner sig på flykt i tredje land (t.ex. i , , , , och – alla länder där har beskickningar). En stor del av dessa skulle troligen kunna erhålla uppehållstillstånd om de lämnade in en asylansökan i . Redan på denna grund framgår således att ansökningsförfarandet behöver vara digitalt med ett webbaserat ansökningsformulär som stängs ned efter det att den årliga kvoten är fylld, för att begränsa antalet sökande som ändå kommer att få avslagsbeslut. Med tanke på att människor – trots föreskrifter om i vilken ordning ansökan ska ske och webbaserade formulär – kan tänkas inkomma med ansökningar på annat sätt än elektroniskt, ska här beröras frågan om myndigheters skyldighet att ta emot ansöknings- handlingar. () framhöll i ett beslut (dnr 3145–1999) att en utlandsmyndighet alltid är skyldig att ta emot en klar begäran om asyl/uppehållstillstånd och att detta gäller vare sig begäran sker genom personligt besök hos myndigheten eller skriftligen. Eftersom ambassaden i fråga inte hade behandlat den inkomna skrivelsen på rätt sätt varigenom sökanden inte fick något beslut att överklaga, ådrog sig ambassaden kritik från JO. Därefter fick i vidkännas en stark ökning av asylansökningar från afghaner, vilket gav upphov till ett svårt balansläge. Här noteras att ambassaden uppenbarligen delade ut ansökningsblanketter och tog upp avgifter för ansökan, vilket helt naturligt bör ha ingett sökandena falska förhoppningar. Frågan togs upp igen av JO i dnr 2169–2001 (beslut ). yttrade sig i ärendet och anförde att ”det inte råder någon som helst tveksamhet om att en svensk myndighet i 10 Frågan är dock inte enkel, bl.a. eftersom det skulle kunna påverka de bilaterala rela- tionerna, varom mera nedan. eller utomlands alltid är skyldig att ta emot en ansökan som inges till myndigheten vare sig den är ingiven på formell ansökningsblankett eller i brev. (…) Likaså har den sökande rätt till ett motiverat beslut. (…) Det kan dock konstateras att den tid och omsorg som läggs ned på dessa ärenden inte är rimlig med tanke på dels de resurser som och utlandsmyndigheterna har till sitt förfogande, dels att en ansökan om asyl som inges till en svensk utlands- myndighet, enligt nu gällande rättsordning, inte kan bifallas.” I det senare beslutet gjorde JO ingen annan bedömning än i det förra i fråga om skyldigheten att ta emot tydliga ansökningar. Inget tyder på att rättsläget ändrats . Utgångspunkten är därför att utlandsmyndigheterna skulle vara tvungna att ta emot pappersansökningar om sådana skulle komma in till dem, trots föreskrifter om att ansökan ska ske digitalt. Å ena sidan torde det vara enklare att söka på webben än att ta sig till en utlandsmyndighet, som inte ens behöver ligga i samma land som där personen vistas. Å andra sidan talar erfarenheten för att många likväl skulle välja att söka på papper. Pappersansökningar domi- nerar på några av utlandsmyndigheterna, som t.ex. i och Kampala.11 Antalet pappersansökningar skulle i själva verket kunna öka när kvoten är fylld och det webbaserade ansök- ningsformuläret stängts ned. I sammanhanget förtjänar kanske påpekas att det kan skapas en marknad för ”agenter” som erbjuder sig att skriva ansökningar mot ersättning. Det är tydligt att utlandsmyndigheterna skulle behöva ha en beredskap för att hantera ett ökat antal inkomna skrivelser som en följd av sådan reglering som här är ifråga. Handläggningen från utlandsmyndigheternas sida borde annars kunna inskränka sig till att överlämna handlingen till rätt instans, , antingen genom scanning eller rent fysiskt genom kurir (vanlig post ses inte som ett alternativ). Utöver denna administration tillkommer också hantering av förfrågningar och tidsbokning. För att förebygga att många människor lämnar in ansökningar rent fysiskt till utlandsmyndigheterna och att detta skulle föranleda exempelvis ordningsproblem eller en kraftigt ökad administration där, skulle en avgift kunna införas för att få lämna in en sådan ansökan, men däremot inte för elektroniska ansökningar 11 Jfr för s. 44. (en styrning med ekonomiska medel). Ännu en möjlighet vore att införa en lagregel som möjliggör avvisning av ansökningar som inte gjorts på föreskrivet sätt. Administrationen kan då hållas nere som man sänder en tydlig signal till potentiella sökande att det är meningslöst att ansöka på detta sätt. En ordning där ansökan kan/ska lämnas in rent fysiskt vid en utlandsmyndighet, torde kunna medföra ordnings- och säkerhets- risker i samband med många besökare till myndighetens lokaler. Sådant medför inte bara behov av säkerhetsarrangemang av olika slag utan kan också antas inverka menligt på den mottagande statens inställning till och utlandsmyndigheten ifråga. Här ska också framhållas vikten av att man beaktar de bilaterala relationerna ifall sökande skulle få komma direkt från sitt hemland. Den frågan behöver övervägas särskilt vid eventuellt införande av en sådan här lagstiftning. Enligt nu gällande rätt anses sådana personer inte som flyktingar, eftersom det är ett krav att man befinner sig utanför sitt hemland. Det torde få avgörande betydelse var de utlandsmyndigheter som får uppgiften att bistå Migrations- verket är belägna rent geografiskt och vilka visumkrav staterna har. Det har framförts farhågor om att datasystemet skulle kunna tillfälligt haverera vid stort söktryck. I sammanhanget har pekats på att anhöriga som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning kan antas skicka in en ansökan om uppehållstillstånd även på denna grund, dvs. Även om webbsidan stängs ned när kvoten är fylld skulle då finnas en risk att antalet ansökningar blir så högt att systemet tillfälligt slutar fungera. Enligt uppgift från utgör dock inte tekniken något hinder för att ta emot ett visst antal ansök- ningar per tidsenhet. Om det skulle visa sig vara problematiskt att genomföra en stor mängd ansökningar vid ett visst tillfälle, är det tekniskt möjligt att öka kapaciteten för att ta hand om anstorm- ningen (under förutsättning att den är planerad). När den årliga kvoten är fylld, måste detta tydligt kommuni- ceras utåt för att hålla nere antalet ansökningar som kommer in därefter (då dessa enligt gällande rätt måste tillställas ett avslags- beslut), förslagsvis genom att det webbaserade ansökningsformu- läret stängs ned.12 Detta hindrar som sagt inte att utlandsmyndig- heterna kan få administrera pappersansökningar även därefter. Vilken utredning behöver göras När det gäller uttagningen till årets kvot av asylsökande, har övervägts om en modell av typen ”först till kvarn” skulle fungera. Av flera skäl13 bedöms det nödvändigt att diarie- för alla ansökningar, vilket ger en bild av i vilken ordning ansök- ningarna kommit in (eller i vart fall registrerats). Om antalet till- stånd begränsats till t.ex. 2 000 stycken är de som lämnat in de första 2 000 ansökningarna vilka kan leda till bifall de personer som kan komma ifråga för uppehållstillstånd och de enda ärenden som behöver utredas ingående. Om de som plockats fram inte visar sig kunna leda till bifall, får nya ärenden plockas fram för vidare utred- ning. De som preliminärt bedöms som avslag, kan läggas åt sidan så länge, för att senare kunna avslås ”i klump” (varom mera nedan). Denna handläggning bör ske så skyndsamt som möjligt av flera skäl. En särskild fråga som behöver övervägas är hur familjer ska hanteras i systemet för att undvika familjesplittring. I kapitel 8 har utredningen gjort bedömningen att man inte bör driva frågan inom EU att människor ska kunna få hela sin asyl- ansökan behandlad vid utlandsmyndigheter. De vanliga rättssäker- hetsgarantierna finns inte tillgängliga vid en process i utlandet och man kan ha invändningar mot ”externalisering” av asylprocessen även av andra skäl. Externalisering av asylprocessen riskerar att leda till långa väntetider i länder med mycket dåliga levnadsvillkor och ett svårt säkerhetsläge. För övrigt är det inte möjligt för Migra- tionsverket att öppna ”egna” migrationskontor i utlandet utan verksamhet måste bedrivas där har en beskickning.14 12En alternativ uttagningsmekanism skulle kunna vara att uppehållstillstånd fördelas genom lottning (jfr Diversity Immigrant Visa, ett lotteri där man kan vinna ett permanent uppehållstillstånd, green card, vilket berättigar till att jobba och leva i ). 13Jfr t.ex. 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 14Detta sammanhänger med den s.k. , vars skydd för bl.a. personal och handlingar får ses som en förutsättning för att verksamhet i utlandet ska kunna bedrivas. Någon mer ingående utredning av sökandens asylskäl kan heller inte komma i fråga enligt den nu skisserade regleringen. Endast de ansökningar som tagits ut bör bli föremål för en närmare gransk- ning. Sökanden bör, för att kunna komma ifråga för uppehålls- tillstånd, redan i sin ansökan lägga fram sådana omständigheter som kan bedömas utgöra grund för uppehållstillstånd som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande. Utred- ningsskyldigheten ska inte jämföras med den som föreligger i van- liga asylärenden och det finns heller inga möjligheter att utreda förhållandena närmare innan personen kommit till (t.ex. genom muntlig handläggning). Det är dock svårt att komma ifrån behovet av bedömningar redan i utlandet i fråga om identitet, nationalitet, sökandes och familjemedlemmars ålder och olika typer av äktenskap (t.ex. skenäktenskap och ställföreträdaräktenskap). framhåller att den inledande screeningen är avgö- rande för hur stor risken är för att man beviljar inresetillstånd till personer som senare visar sig inte ha skyddsbehov, ska exkluderas eller utgör säkerhetsrisker. Den inledande screeningen av personen bör enligt i vart fall vara så omfattande att man kan fånga upp exempelvis säkerhetsfrågor. Här kan jämföras med handläggningen av ärenden om uppe- hållstillstånd på grund av anknytning. Här sker normalt en intervju med sökanden vid ett personligt besök på utlandsmyndigheten. I samband med intervjun kontrolleras sökandens identitet, dvs. namn, födelsetid och medborgarskap. Det ankommer på sökanden att bevisa sin identitet, vilket som huvudregel innebär att visa upp hemlandspass eller annan av godkänd resehandling i original. Vid sitt besök ska sökanden ta med sitt pass i original. För att en sökande som beviljats uppehållstillstånd ska slippa uppsöka utlandsmyndigheten endast i syfte att lämna biometri för uppe- hållstillståndskortet, lämnas biometrin normalt i samband med att sökanden inställer sig på utlandsmyndigheten för intervju och verifiering av dokument. I vissa fall måste sökanden emellertid uppsöka en utlandsmyndighet enbart i syfte att lämna biometri. I de fall sökanden inte behöver en visering för att resa till , kan denne resa utan uppehållstillståndskort, varför sökanden i dessa fall inte lämnar någon biometri före resan till Sverige.15 15 SOU 2016:36 s. 78. Det är uppenbart att bevisningen i ett ärende om tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka asyl måste ha viss styrka för att det ska anses meningsfullt att ge möjlighet till inresa för att söka asyl. Det är inte önskvärt att en stor andel asylsökande som får tillfälligt uppehållstillstånd för att ansöka om asyl sedan får avslag vid ankomst till . Tanken är att denna ”lagliga asylväg” ska komma personer till godo där det är relativt säkert att deras asyl- ansökningar kommer att beviljas.