sou · H5B331 · 2017-04-26 00:00:00 — Den geografiska spridningen av intygsgivare och det begränsade antalet projekt inom vissa regioner gör att det framstår som ound- vikligt att samma intygsgivare åtminstone med jämna mellanrum samarbetar. Ett sådant samarbete kan emellertid medföra en risk för att man litar på varandra alltför mycket eller delar upp arbetsupp- gifterna i för stor utsträckning. Samarbetet kan dock även ha vissa fördelar, t.ex. att de två intygsgivarna i viss utsträckning kan kom- plettera varandra i kompetenshänseende. Ett visst återkommande samarbete är därför ofta oundvikligt. Man bör dock undvika att samma personer alltid arbetar tillsam- mans. Att ställa upp bestämmelser för detta i författning till ledning för intygsgivarnas egna bedömningar anser vi inte möjligt. Däremot bör det vara möjligt att uppnå det önskade resultatet genom vissa ändringar när det gäller utseendet av intygsgivare. En förutsättning för att intygsgivningen ska hålla en hög kvalitet är att intygsgivarna har en fristående ställning i förhållande till bostads- rättsföreningen och de aktörer som utformar den ekonomiska planen. Utredningen har ingen närmare uppfattning om huruvida intygs- givare rent faktiskt har haft en sådan beroendeställning i enskilda fall att detta påverkat deras bedömningar. Ordningen att föreningen själv ska utse sina två intygsgivare väcker dock betänkligheter, inte minst från principiella utgångspunkter. På dagens bostadsmarknad med stigande bostadspriser löper konsumenterna en stor risk att hamna i kläm. Ett alternativ till ordningen med intygsgivare som utses av bostadsrättsföreningen är att slopa systemet med intygsgivare och låta en myndighet bedöma ekonomiska planer och kostnadskalkyler. Sådana funderingar har funnits i tidigare lagstiftningsarbeten men då avfärdats med motiveringen att en sådan ordning skulle föra för långt (SOU 1981:74 s. 127, prop. 1981/82:169 s. 37, SOU 1988:14 s. 113, prop. 1990/91:92: s. 79 och SOU 2000:2 s. 118). Utredningen gör nu ingen annan bedömning. Åtgärder bör i stället övervägas för att stärka intygsgivarnas oberoende. Skäl finns att försöka minska risken för jäv. Ständigt återkommande parvist samarbete bör undvikas. Slutligen bör syste- met ändras så att man minskar risken för att föreningar, när de första intygsgivarna har underkänt projektet, anlitar nya intygsgivare tills föreningen finner någon som lämnar intyg. Hur intygsgivarna ska utses har övervägts senast av Bostadsrätts- utredningen (se slutbetänkande SOU 2000:2 s. 118 ff.). Utredningen föreslog att styrelsen alltjämt skulle utse intygsgivare men att styrel- sens val av intygsgivare i varje enskilt fall skulle godkännas av prövning skulle då avse att intygsgivarna är fristående från projektet och att två intygsgivare inte ständigt sam- arbetar. Flera remissinstanser bl.a. framhöll att det kunde ifrågasättas om inte en sådan ordning där tillsynsmyndigheten ska godkänna intygsgivare i varje enskilt fall skulle bli onödigt byråkratiskt. Vidare framhölls att det borde vara möjligt att komma till rätta med eventuella olägenheter med intygsgivarnas samarbete inom ramen för tillsynen. Enligt regeringen måste nyttan av ett godkännande i varje enskilt fall vägas mot den administration och tidsutdräkt som en sådan ord- ning skulle innebära. Regeringen ansåg att det nuvarande systemet där bostadsrättsföreningens styrelse själv utser intygsgivare bör bestå oförändrat och inte kombineras med något krav på godkännande (prop. 2002/03:12 s. 44). Förslaget ledde således inte vidare på grund av den administration och den tidsutdräkt detta skulle innebära. Ett möjligt alternativ, som också övervägdes av förra Bostads- rättsutredningen, är att en myndighet, t.ex. anförtros uppgiften att utse intygsgivare. En sådan ordning framstår dock som än mer byråkratiskt än förslaget om godkännande av styrelsens val av intygsgivare. En sådan ordning skulle dock sanno- likt bidra till ett ökat oberoende för intygsgivarna, vilket i sig för en sakligare och mer självständig intygsgivning. Man måste vid en sådan lösning också beakta de praktiska problem som kan uppstå, exempelvis i anledning av att en bostadsrättsförening inte godtar den intygsgivare som har utsetts, t.ex. på grund av att denne inte är tillräckligt noggrann eller att denne har erhållit en varning av . Konsekvensen blir att föreningen blir helt hänvisad till de av myndigheten utsedda två intygsgivare. Om intygsgivarna inte lämnar intyg, saknar föreningen möjlighet att upplåta bostadsrätter. En sådan ordning måste därför vara förenad med en möjlighet att överklaga ett beslut om underkännande av projektet. En möjlighet att överklaga beslutet om valet av intygsgivare är inte tillräckligt. Inte heller kan ett överklagande av beslutet om registrering av den ekonomiska planen eller kostnadskalkylen ersätta överklagande av intygsgivarens beslut. gör endast en formell granskning vid registreringen. Detta beslut kan överklagas (9 kap. 31 § första stycket BRL och 15 kap. 6 § föreningslagen). Ett överklagande av beslutet om utseende av intygsgivare kom- mer att medföra omfattande förseningar av byggprocessen med för- skjutna tidpunkter för bostadsrättsupplåtelser som följd, vilket i slutändan drabbar konsumenten. Utformningen innebär vidare en risk för en ny typ av omfattande processer, vilket i sin tur ger upp- hov till ökade offentliga utgifter. En möjlighet att överklaga intygs- givarnas för föreningen negativa beslut t.ex. till tillsynsmyndigheten och därefter till allmän förvaltningsdomstol får också vissa märkliga effekter. Om högre instans ändrar intygsgivarnas beslut, övertar staten ansvaret för bedömningen av projektets hållbarhet. Lagstiftaren måste också beakta de problem som kan uppstå på grund av att intygsgivarna har rätt att fritt sätta sina arvoden. Det framstår som irrationellt att en bostadsrättsförening ska behöva utge olika ersättning till två intygsgivare för samma tjänst. Det synes också oacceptabelt att en bostadsrättsförening ska tvingas att accep- tera en intygsgivare med ett mycket högt arvodeskrav enbart för att undvika problem med försenade inflyttningar enligt ovan. En särskild reglering torde bli nödvändig beträffande ersättning till intygsgivarna i och med att det inte längre skulle vara föreningen som valde intygsgivare. Antagligen skulle bestämmelser behövas angående någon form av taxa. Dessutom skulle det vara nödvändigt med en rätt för föreningen att överklaga den begärda ersättningen. Vid en sammantagen bedömning anser utredningen mot bakgrund av ovanstående resonemang, lika med förra , att uppgiften att utse intygsgivare inte bör ligga på en myndighet (SOU 2000:2 s. 119). Ett annat alternativ är att ställa upp krav på att de valda intygs- givarna i olika bostadsrättsprojekt ska registreras hos . På så sätt skulle tillsynsmyndigheten få kännedom om bl.a. olämpligt parvist samarbete och upprepade samarbeten uppdragsgivare och intygsgivare emellan. Denna information skulle kunna utgöra ett bra underlag för riskbaserade tillsyn (se avsnitt 8.5.7). Svag- heten med ett sådant krav är dock att tillsynsmyndigheten inte i det enskilda fallet har någon möjlighet att motverka utseende av intygs- givare som inte kan anses oberoende. För att registret ska fungera på ett ändamålsenligt sätt krävs även att resurser avsätts för att hålla registret uppdaterat. Det skulle bli frågan om ett relativt omfattande register. Nyttan med ett registreringskrav skulle sannolikt inte över- stiga de ökade administrativa kostnader detta skulle medföra. Sammanfattningsvis anser utredningen att den förra Bostadsrätts- utredningens förslag om att föreningen även i fortsättningen ska välja intygsgivare men att dessa dessutom ska vara godkända av alltjämt har fog för sig. Det är svårt att uppnå samma effekt genom en förbättrad tillsyn. Att även är tillsynsmyndighet anser utredningen inte gör verket olämpligt att även godkänna val av intygsgivare. Snarare är det så att de bägge uppgifterna gagnar varan- dra. Att lägga uppgiften på annan myndighet, t.ex. , framstår varken som tids- eller kostnadseffektivt. Vid prövningen av frågan om godkännande ska endast ta hänsyn till om intygsgivaren är tillräckligt fristående från för- eningen och de andra i projektet involverade och om intygsgivarna är tillräckligt fristående sinsemellan. Godkännandet innebär således ett konstaterande av att jäv inte föreligger (jfr 3 kap. 3 § andra stycket BRL). Om någon av intygsgivarna inte godkänns, bör det beslutet vara överklagbart till allmän förvaltningsdomstol. Föreningen kan alltså välja mellan att överklaga eller att i stället direkt föreslå nya intygsgivare. Denna föreslagna ordning innebär att några andra möjligheter till överklagande inte krävs, att intygsgivarna är ensamt ansvariga för sina intyg och att någon ny reglering beträffande ersättningen inte behövs. Kontrollen av efterlevnaden av jävsbestämmelsen skärps, genom att tillsynsmyndigheten gör en granskning inför beslutet om god- kännande. Man kan t.ex. medge parvist samarbete i viss utsträckning och utnyttja de fördelar som detta innebär, men undvika nackdelarna med ett ständigt återkommande, parvist samarbete. Utredningen konstaterar att förslaget med godkännande inte innebär ett absolut hinder mot att en förening, när två intygsgivare har underkänt projektet, utser nya intygsgivare. Tillsynsmyndig- hetens godkännande innebär dock att denna får insyn i ärendet och att utseendet av intygsgivare får viss offentlighet. Man skulle också kunna tänka sig att införa en skyldighet för den som efterträder en avhoppad intygsgivare att konsultera sin föregångare. Sådan ordning gäller för revisorer. Enligt utredningens mening skulle en sådan skyldighet i förlängningen öka förtroendet för systemet. Konsul- tationsskyldighet bör därför införas i ramverk för intygs- givare. Den prövning tillsynsmyndigheten ska göra är av enkel natur. I fall där systemet med kostnadskalkyl också tillämpas är det rimligt att anta att ansökan kommer att göras vid samma tillfälle även beträffande den ekonomiska planen. Enligt de uppgifter vi har fått från om antalet registrerade ekonomiska planer kan man förvänta sig att antalet ärenden kommer att variera beroende på konjunkturläget i byggbranschen, men ligga någonstans mellan 800–900 ärenden (se även förslag gällande kooperativ hyresrätt i avsnitt 13.4.3 ).8 Tillförs tillsynsmyndigheten resurser för detta bör man kunna lösa denna uppgift utan att långa handläggningstider uppstår. 8.5.6Krav på ansvarsförsäkring för intygsgivare Utredningens förslag: Det ska införas krav på ansvarsförsäkring för intygsgivare. Som intygsgivare är man inte anställd av . Intygsgivare arbetar självständigt och har ett personligt ansvar för sina uppdrag. En intygsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet har åsidosatt sina åligganden enligt 3 kap. 2 § eller 5 kap. 3 § BRL ska, enligt 10 kap. 1 a § BRL, ersätta bostadsrättsföreningen eller bostadsrätts- havaren den skada som därigenom uppkommit. Frågan om krav på obligatorisk ansvarsförsäkring övervägdes senast av i slutbetänkandet SOU 2000:2. Utredningen fann då inte skäl för att föreslå något sådant krav. Skälen för det var att skadeståndstvister mot intygsgivare inte var särskilt vanliga, att beställaren är en bostadsrättsförening och inte en konsument samt att föreningen har möjlighet att välja en intygs- givare som är försäkrad. Vidare angavs att det för många andra yrkes- grupper av liknande slag som intygsgivare, t.ex. besiktningsmän, inte finns krav på ansvarsförsäkring (s. 126). I den efterföljande proposi- tionen uttalade regeringen att det vid en avvägning av de omständig- heter som talar för respektive emot ett krav på försäkring, att det inte fanns tillräckliga skäl att införa krav på obligatorisk ansvars- försäkring för intygsgivare (prop. 2002/03:12 s. 49). 8 registrerades 677 planer, registrerades 598 planer, registrerades 613 planer, registrerades 792 planer, registrerades 859 planer och registrerades 892 planer. Av förslag till nya allmänna råd framgår att intygs- givarna bör teckna ansvarsförsäkring (s. 12). Många av intygsgivarna själva ställer sig även positiva till ett krav på ansvarsförsäkring. De intygsgivare som utredningen har sammanträffat med uppskattade dessutom att majoriteten av intygsgivare omfattas av någon form av ansvarsförsäkring. När det gäller t.ex. advokater och fastighetsmäklare omfattas de av krav på obligatorisk ansvars- försäkring. Även för auktoriserade fastighetsvärderare uppställs krav på ansvarsförsäkring. Skadeståndstvister mot intygsgivare är ovanliga.9 Trots det menar utredningen att konsumentintresset starkt talar för att ett krav på ansvarsförsäkring bör införas för intygsgivare. Eftersom fråga är om ett personligt tioårigt ansvar för intygsgivaren är förekomsten av en ansvarsförsäkring i de flesta fall en förutsättning för att denne ska ha faktisk möjlighet att ersätta de skadelidande den ofta omfattande skada som en vårdslös intygsgivning kan resultera i.10 Skadestånds- ansvaret blir annars en falsk trygghet för bostadsrättsföreningen och bostadsrättshavaren, i fall där ansvarsförsäkring saknas. Man kan även snegla på andra yrkesgrupper vars roll liknar intygsgivarens. Bestämmelser om ansvarsförsäkring för revisorer och registrerade revisionsbolag finns i 27 § revisorslagen (2001:883) samt i 6–8 §§ föreskrifter om villkor för revisorers och registrerade revisionsbolags verksamhet (RNFS 2001:2). I lagen sägs att försäkringen ska avse den ersättningsskyldighet som revisorn eller bolaget kan ådra sig i sin revisionsverksamhet. Föreskrifterna innehåller bl.a. bestämmelser om vilket försäkringsbelopp för- säkringen lägst ska gälla med per skada och försäkringsår. Även för fastighetsmäklare finns krav på försäkring för den skadeståndsskyldighet som kan drabba mäklaren (se 6 § första stycket 2 och 20 § fastighetsmäklarlagen [2011:666]). När det gäller mäklare åberopades konsumentskydd som skäl för införande av ansvarsförsäkring (prop. 1983/84:16 s. 10). För t.ex. besiktningsmän är dock inte ansvarsförsäkring obliga- torisk. 9Utredningen har varit i kontakt med men då systemet inte klarar av den specifika sökningen är det svårt att få fram det exakta antalet mål rörande skadestånd mot intygsgivare. Uppskattningsvis handlar det dock om 1–5 skadeståndsmål . 10I skadeståndsmål vid , mål nr T 16624-14 stämdes två intygsgivare på . Vid en avvägning av de omständigheter som talar för respektive emot ett krav på försäkring anser utredningen att behovet av konsumentskydd väger tyngst. Utredningen föreslår därför att det ska införas krav på att den som ansöker om behörighet som intygs- givare ska visa att denna omfattas av försäkring för skadestånds- ansvar enligt 10 kap. 1 a § BRL. Kravet på ansvarsförsäkring ska också omfatta dem som erhållit behörighet som intygsgivare (10 c första stycket 1). Det bör ankomma på att överväga vilket försäkringsbelopp försäkringen lägst ska gälla med per skada och år. Utredningens förslag: Sanktionssystemet med återkallelse och varning kompletteras med en ny påföljd, erinran. Är förseelsen ringa, får påföljd underlåtas. eller, efter överklagande, domstol får besluta att en återkallelse av behörighet ska gälla . är tillsynsmyndighet för intygsgivares verksamhet (9 § BRF). Tillsynen sker främst genom handläggning av anmäl- ningsärenden.11 har en person avdelad för denna tillsyn.12 Intygsgivares behörighet kan återkallas när som helst, om det finns skäl till det. Skäl för återkallelse föreligger om intygsgivaren inte längre uppfyller de uppställda kvalifikationskraven eller om denne inte iakttar tillbörlig omsorg vid utförandet av sina uppgifter. Om förseelsen är mindre allvarlig, kan i stället meddela varning (10 c § BRF). har gjort gällande att dessa påföljder är otillräckliga, och att andra mindre ingripande sanktioner är påkallade t.ex. en möjlig- het att meddela erinran. har också framfört behov av kunna förordna att beslut om återkallelse ska gälla . 11Riksdagens revisorers kritiserade i rapporten /97:7 Ekonomiska planer för bostads- rättsföreningar som tillsynsmyndighet (s. 35 f.). De ifrågasatte bl.a. om har lagt ned de resurser på verksamheten som en effektiv tillsyn kräver. Enligt revisorerna utövades inte någon mer aktiv tillsyn eller uppföljning av . 12Under har meddelat 11 varningar och 2 återkallelser. Lika med anser utredningen att det behövs ytterligare en påföljd. Den nuvarande möjligheten till återkallelse och varning kan leda till onyanserade resultat. Varning bör reserveras för särskilt klandervärda ageranden som, om de upprepas, kan leda till åter- kallelse av behörigheten. En erinran bör kunna meddelas i de fall där en varning framstår som en alltför sträng påföljd men förseelsen inte är av så enkel karaktär att den kan bedömas som ringa. Det rör sig om fall där intygsgivare handlat olämpligt men ändå inte alltför klander- värt (jfr prop. 2010/11:15 s. 40 angående införande av möjlighet för att meddela erinran). Angående sank- tioner se också regeringens skrivelse, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79 s. 42 f.). Det är angeläget att intygsgivare inte kan fördröja beslutet om återkallelse genom att överklaga. Skyddet för konsumenter fordrar då i regel att intygsgivaren inte kan åta sig nya uppdrag. Därför bör det finnas en möjlighet att förordna att beslutet ska gälla . Att en återkallelse gäller är i stort sett alltid befogat när återkallelsen grundar sig på att intygsgivaren inte längre uppfyller de formella kraven för registrering. När registreringen återkallas på grund av att intygsgivaren i andra avseenden åsidosatt sina skyldig- heter enligt lagen kan det i sådana fall finnas utrymme för olika bedömningar och intygsgivaren kan vid en domstolsprövning anses ha handlat på ett acceptabelt sätt, eller i varje fall inte ha åsidosatt sina skyldigheter så grovt att registreringen ska återkallas. Enligt utredningens mening är det därför lämpligast att den instans som beslutar att återkalla behörigheten i varje enskilt fall tar ställning till om beslutet bör gälla eller inte. Utredningen föreslår därför att ett beslut att återkalla behörigheten ska gälla i de fall då det särskilt beslutas om detta. När det gäller tillsynens bedrivande bör lägga ned de resurser på verksamheten som en effektiv tillsyn kräver. Tillsynen bör vara proaktiv och riskbaserad. Vidare är det viktigt att upp- följning sker och att ser till att tillsynsbeslut sprids bland intygsgivarna på ett adekvat sätt. Utredningens förhoppning är också att tillsynen stärks genom förslagen i detta kapitel. 9Skyddet för den som har tecknat förhandsavtal eller anmält intresse för en bostadsrätt Enligt bostadsrättslagen får en bostadsrättsförening ingå avtal om att upplåta lägenhet med bostadsrätt. Ett sådant förhands- avtal är bindande för både föreningen och förhandstecknaren (5 kap. 1 § BRL). En förening får också ta emot förskottsbetalning av en förhandstecknare om ger tillstånd till det. Sådant till- stånd ska ges om det finns en kostnadskalkyl och om föreningen har ställt betryggande säkerhet hos för återbetalning av förskottet till förhandstecknaren (5 kap. 2 och 5 §§ BRL). I praktiken används även andra typer av avtal vars syfte är att binda intressenten innan det är möjligt att teckna ett förhandsavtal enligt bostadsrättslagen. Vanliga namn på sådana avtal är boknings- eller reservationsavtal. Motparten är här oftast det byggföretag som uppför föreningens hus. Dessa typer av avtal är inte reglerade i lag, utan utformas av respektive byggföretag. Inte sällan kräver bygg- företagen vid tecknande av avtalet att en bokningsavgift erläggs.1 Om den bostadssökande ångrar sig återbetalas ofta inte hela bok- ningsavgiften utan avdrag görs för byggföretagets administrativa kostnader.2 Fråga kan ställas om inte tecknande av dessa avtal och krav på erläggande av bokningsavgift utgör sätt att kringgå bestäm- melserna om reglerna om förhandsavtal och förskott i BRL. 1Bokningsavgifter är vanligt förekommande. 2Byggbolagen tar exempelvis ut en fast administrativ avgift om respektive . Skyddet för den som har tecknat förhandsavtal eller anmält intresse för en bostadsrätt SOU 2017:31 Ett fungerande konsumentskydd på bostadsrättsmarknaden förutsätter att det finns ett ändamålsenligt skydd även för dem som har tecknat ett förhandsavtal. De bostadssökande knyts tidigt till bo- stadsrättsföreningarna och åtar sig olika förpliktelser mot fören- ingarna utan att de har någon egentlig insyn i föreningarna. Också de personer som på något annat sätt har anmält intresse för en bostads- rätt kan behöva ett rättsligt skydd, särskilt i de fall en sådan person har betalat för att få sättas upp på en teckningslista eller liknande. I detta kapitel överväger utredningen om skyddet för förhands- tecknare och andra blivande medlemmar behöver stärkas i något av- seende. I avsnitt 9.2 beskrivs först utredningens uppdrag. I avsnitt 9.3 redogörs för det vanligaste tillvägagångssättet vid försäljning i ny- produktion. Sedan ges i avsnitt 9.4 en beskrivning av reglerna om förhandsavtal och kostnadskalkyler följt av avsnitt 9.5 där de mest förekommande icke lagreglerade föravtalen behandlas. Slutligen i avsnitten 9.6 och 9.7 redogörs för förhållandet mellan associations- rättsligt samtycke och skadestånd samt för bestämmelsen gällande slutlig kostnad i 4 kap. 2 § BRL. Utredningens egentliga övervägan- den och förslag redovisas först i avsnitt 9.8. Enligt direktiven kan det, bl.a. mot bakgrund av Högsta domstolens slutsats i rättsfallet NJA 2013 s. 117 (se vidare avsnittet 9.6.3), ifråga- sättas om skyddet för förhandstecknare och andra blivande medlem- mar är tillräckligt starkt.3 Utredaren ska därför ta ställning till om det finns anledning att stärka det rättsliga skyddet för förhandsteck- nare och andra blivande föreningsmedlemmar. Enligt direktiven ska utredaren också särskilt ta ställning till om det finns anledning att införa särskilda regler om optionsavtal t.ex. regler till skydd för föreningen och dess medlemmar eller för för- eningens motpart. Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till. 3 Enligt rättsfallet, som väckt diskussion om skyddet för förhandstecknare och andra blivande medlemmar är tillräckligt starkt, går en byggmästarbildad styrelses ledamöter fria från ansvar för ogynnsamma beslut för föreningen, eftersom beslutet fattades med samtycke från samtliga medlemmar (”Kamelianfallet”). SOU 2017:31 Skyddet för den som har tecknat förhandsavtal eller anmält intresse för en bostadsrätt 9.3Ett vanligt tillvägagångssätt vid nyproduktion Eftersom såväl den ekonomiska planens som förhandsavtalets upp- rättande kräver att det finns en styrelse bildas vid nyproduktion ofta kontorsbildade, eller s.k. byggmästarbildade, bostadsrättsföreningar. I dessa föreningar utgörs den tillfälliga styrelsen normalt av repre- sentanter från det byggföretag eller den organisation som ansvarar för byggandet av huset för att efter upplåtelsen utgöras av medlem- marna, tillika bostadsrättshavarna. Processen vid nyproduktion består i regel av att byggföretaget förvärvar en bit mark där man sedan börjar planera och projektera för byggnation av ett hus som man sedan har för avsikt att sälja till den blivande föreningen. I planering- och projekteringsskedet kan byggföretaget, eller rättare sagt bostadsrättsföreningen i byggföretagets regi, inte upplåta några bostadsrätter, eftersom upplåtelse kräver en upprättad och god- känd ekonomisk plan. En ekonomisk plan kan först upprättas när man kommit relativt långt i byggprocessen. För att byggföretaget ska kunna säkerställa att det finns tillräckligt många intressenter, och därmed avgöra om det är lönsamt att bygga det tilltänkta huset, finns ett intresse av att kunna binda bostadssökande till bostadsprojektet på ett tidigt stadium (prop. 1971:12 s. 82). Ett förhandsavtal utgör en överenskommelse om en framtida upp- låtelse av bostadsrätt, dvs.