sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — Det huvudsakliga styrdokumentet för utvecklingsinsatserna i var de strategier för utvecklingssamarbetet med som togs fram –2014 och i sedvanlig ordning beslutades av regeringen. Strategierna fastställde mål och former för Sidas genomförande av biståndet till . Sammanlagt har fyra strategier beslutats om under tidsperioden.5 Avsikten har varit att strategierna skulle gälla tre till , men gällande strategier kom att revideras av regeringen och tidsperspektiven ändrades. En påtaglig revidering var den som gjordes när regeringen bestämde att en viss procentandel av 5 För en närmare beskrivning av strategierna, se kapitel 6. biståndet till skulle styras till de fyra norra provinser som ingick i det PRT som hade ansvaret för. Det politiska och diplomatiska agerandet styrdes mer direkt av regeringen genom och utrikesförvaltningens verksamhetsplanering eller särskilda instruktioner. Personalbidrag till insatserna styrdes av regeringen genom regleringsbrev, instruktioner eller särskilda beslut till vissa myndigheter. Finansiering kom från ett stort antal anslagsposter. Försvarsmakten, MSB, FBA och Polisen har bidragit med personal till engagemanget. 10.4Styrning i parallella processer Regeringen har kallat det svenska engagemanget i för en samlad insats, men studier och granskningar visar att det har handlat om insatser som hanterats och styrts i skilda processer som inte har varit särskilt sammanfogade. gjorde i sin granskning bedömningen att och svenska myndigheters internationella engagemang – med som ett exempel – styrs i parallella processer, vilket begränsar förutsättningarna för tydlighet kring samverkan och hur synergier ska uppnås.6 pekade på hämmande revirtänkande i det interdepartementala samarbetet inom och att den gemensamma ärendeberedningen är relativt obrukbar för att formulera ny, bred och framåtsyftande politik.7 Den interna rapporten om PRT i norra noterade att det inte hade förekommit politiskt samråd mellan , Försvarsdepartementet, Försvarsmakten och Sida om gemensamma mål och medel i insatserna. Genomförandet av den militära insatsen hade, när beslut väl fattats, skett utan medverkan av övriga delar av Regeringskansliet.8 Utredningens intervjuer och granskning bekräftar till stor del dessa bedömningar. Styrningen av insatserna beskrivs som att den 6Riksrevisionen (2011): Svenska bidrag till internationella insatser. 7Utrikesförvaltning i världsklass – En mer flexibel utrikesrepresentation. 8Utrikedepartementet (2008): i – Hur förenar vi säkerhet med utveckling? – En översyn av Provincial Reconstruction Team. skedde i ”stuprör”. Det förekom samarbete mellan de tjänstemän som hanterade insatserna, men det präglades av ”stuprörsmodellen”. Utredningen har också, förutom interdepartementala styrnings- och samordningsproblem, noterat intradepartementala parallella styrningsprocesser, som från tid till annan innebar oklarheter och friktion. Utredningens huvudsakliga iakttagelse när det gäller styrningen och uppföljningen av det svenska engagemanget är att olika delar av har svarat för dessa och att de myndigheter som har genomfört insatserna inte har haft samsyn i tillräcklig utsträckning. Den militära insatsen, som var störst och mest kostsam, låg i första hand under Försvarsdepartementet, även om varje proposition om ISAF utarbetades av . Det fanns spänningar och meningsskillnader mellan departementen. Det fanns också betydande spänningar och friktion inom mellan funktionella och geografiska enheter, mellan de enheter som hade ansvar för frågor om krishantering och militära insatser och de som hade ansvar för och utvecklingssamarbetet. Analysen av situationen i , liksom frågan om den civila närvaron vid PRT-MeS, är exempel på frågor där meningsskillnader har funnits, men som hanterats i skilda stuprör både mellan och inom departementen. På myndighetsnivå och i fält har den oklara frågan om civil-militär samverkan orsakat friktion mellan Sida och Försvarsmakten.9 De skilda stuprören bidrog till otydlighet, spänningar och brist på en övergripande samlad styrning av insatserna. fanns ingen övergripande klar målsättning som gällde hela engagemang. För den militära insatsen hade tydliga mål inte angetts i styrningen av insatserna, även om det fanns ett övergripande mål att bidra till att upprätthålla säkerhet. Det var snarare som klargjorde de militära styrkebidragens målsättningar. För utvecklingssamarbetet fanns tydligare målsättningar såsom att minska fattigdom, stärka demokrati, försvara de mänskliga rättigheterna, jämställdhet och rättssäkerhet.10 Avsaknaden av sammanhängande mål för de 9Se kapitel 9. 10Se kapitel 6 för en genomgång av målsättningar för utvecklingssamarbetet; Målformuleringarna finns i samarbetsstrategi 2006–2008, samt prop. 2005/06:34, prop. 2006/07:83, prop. 2008/09:69. huvudsakliga delarna av engagemanget, den militära respektive utvecklingssamarbetet, liksom de skilda stuprören på olika nivåer, innebär att det inte är rimligt att tala om en samlad insats. De anförda förhållandena orsakade problem och utmaningar för personalen i fält i , men också för myndigheter hemmavid, inklusive inom . Några adekvata åtgärder för att på allvar åstadkomma en samlad insats, eller förbättra möjligheterna till samordning inom och mellan myndigheter i syfte att mildra effekterna av de parallella styrningsprocesserna, går inte att identifiera under den första hälften av engagemanget. 10.5Åtgärder för en mer samlad insats I takt med att åren gick och engagemanget i växte volymmässigt både militärt och civilt, uppmärksammades också problemen såväl mer offentligt, inklusive i och utanför , som mer internt när det gällde styrningen och genomförandet av de svenska insatserna. Ett antal analyser och studier gjordes och återkoppling från fältet spelade också in. Vissa åtgärder vidtogs . Till dessa hörde utarbetandet av strategin , vidare den samverkansfunktion i som etablerades 2010, sändebudets ”task force”11 och den seniora civila representanten samt den civila ledningen i PRT-MeS 2012.12 Behovet av en samlad svensk strategi för engagemanget i påtalades . I efterlystes en bred och långsiktig strategi i motion 2006/07:U5. En samlad strategi efterlystes också i en kontingentchefsrapport13 2007 och i interna rapport . 11Se kapitel 7. 12De två sistnämnda behandlas i kapitel 5. 13Slutrapport (2007). Regeringen presenterade en strategi för hela engagemanget i Afghanistan.14 Den beskrevs som ett ”strategiskt ramverk” och skulle utgöra en gemensam bas för alla berörda politikområden och sätta upp riktlinjer för politik. I strategin formulerades ett övergripande gemensamt mål för engagemanget. engagemang ska stärka förmåga att upprätthålla stabilitet och säkerhet, demokrati och mänskliga rättigheter samt erbjuda sina invånare möjligheter att förbättra sina levnadsvillkor och en rättvis och hållbar utveckling. Strategin var ett steg i rätt riktning för att åstadkomma ett mer samlat engagemang. Övergripande och gemensamma mål för engagemanget var nödvändiga. Denna strategi kom sent i processen och den är skriven mer som ett ramverk och en avsiktsförklaring än som ett instrument för en tydlig och samlad styrning av insatserna. De följande propositionerna om ISAF och samarbetsstrategierna samt utredningens intervjuer visar också att den politiska överenskommelse som slöts mellan regeringen och oppositionen efter valet blev mer vägledande för insatserna än strategin. Utredningen bedömer att en samlad strategi för det svenska engagemanget borde ha tagits fram i ett tidigare skede, lämpligen kring 2006–2007 då det svenska engagemanget påtagligt ökade och tog över ledningen för PRT-MeS. hade regeringen också angett att det militära engagemanget skulle ses som långsiktigt. I inriktningspropositionen för försvaret 2009 angav regeringen att man avsåg inrätta en samverkansfunktion inom med deltagande från berörda myndigheter och andra aktörer. Syftet var att stärka civil-militär samverkan i insatser15 och att stärka samverkan såväl mellan departementen som mellan departement och myndigheter.16 hade en informell samverkansgrupp 14Utrikesdepartementet (2010): Strategi för stöd till det internationella engagemanget i . 2008/09:140 Ett användbart försvar. 16Rapport från 2008/09:RFR7 offentliga utfrågning om förhållandena i . för insatserna i funnits. Den leddes av utrikesrådet för internationellt utvecklingssamarbete vid och företrädare för berörda departement, Sida, Försvarsmakten, FBA och Polisen ingick i gruppen. Samverkansfunktionen för internationella insatser inrättades . Den var, att döma av befintliga dokument och utredningens intervjuer, den tydligaste åtgärden för att försöka förbättra samordningen inom och mellan myndigheter. Funktionen skulle hantera olika frågor gällande internationella insatser, men kom främst att fokusera på insatserna i . Samverkansfunktionens högsta instans var möten på statssekreterarnivå. Deltog gjorde kabinettssekreteraren och statssekreteraren för bistånd från och statssekreterarna från Försvarsdepartementet och . Funktionen hade inget mandat att fatta beslut utan hade en stödjande roll till den ordinarie organisationen. Den skulle inte vara en ny struktur inom utan skapa bättre förutsättningar för en gemensam verklighetsuppfattning, diskussioner över departementsgränserna och en tydligare styrning samt underlätta interaktion mellan berörda aktörer i insatserna.17 Tillkomsten av den centrala samverkansfunktionen innebar i praktiken inte något egentligt nytt vad gäller styrningen av insatserna i . Utredningens intervjuer med tjänstemän och beslutsfattare visar att funktionen inte fick betydelse för en mer samlad styrning. I första hand blev den ett forum för informationsutbyte. Inom fanns på andra nivåer olika samordningsfunktioner, samverkans- och samrådsgrupper och arbetsgrupper, vilka direkt eller indirekt har behandlat engagemanget i Afghanistan.18 Det fanns även sådana funktioner på myndighetsnivå.19 FBA har haft ett särskilt uppdrag att sörja för samordning och samverkan i frågor 17Riksrevisionen (2011): Svenska bidrag till internationella insatser. RiR 2011:14; Rapport från 2008/09:RFR7 offentliga utfrågning om förhållandena i . 18I , bilaga 4 nämns sju funktioner som fanns 2010, varav sex behandlat engagemanget i och en var ett Somaliasamråd. ((2011): Svenska bidrag till internationella insatser. RiR 2011:14). 19Bland annat arbetsgruppen för myndighetssamverkan och samrådsgruppen för internationella insatser, med deltagande från bland annat Sida, Polisen, FBA, MSB, Försvarsmakten och . om internationella insatser. Dessa funktioner, både på regeringskansli- och myndighetsnivå, utgjorde i första hand forum för informationsutbyte. Det var inte dessa olika funktioner som utövade styrning av Afghanistanengagemangets olika delar. Det gjorde den ordinarie organisationen i mer sedvanliga stuprör. 11Graden av måluppfyllnad för det svenska engagemanget ser på flera områden mycket annorlunda ut politiskt, socialt och ekonomiskt, i jämförelse med vad som var fallet 2001 innan taliban störtades. Det svenska engagemanget, som utgjort en liten del av det omfattande internationella engagemanget, har varit ett av många bidrag till de förändringar som ägt rum. Men vilken har graden av måluppfyllnad varit för det svenska engagemanget, mot bakgrund av de ambitiösa målformuleringar som angavs i strategin och i andra dokument? Kapitel 5, 6 och 7 redogör för och analyserar de svenska militära, biståndsmässiga och politisk-diplo- matiska insatserna. Kapitel 8 ägnas särskilt åt jämställdhetsaspekterna. Med dessa genomgångar som bakgrund, återkopplar utredningen nedan till kapitel 4 om de svenska målsättningarna för engagemanget i för att bedöma graden av måluppfyllnad. Utredningens slutsats är att det föreligger en mycket bristfällig måluppfyllnad. Utredningen summerar i kapitel 4 de svenska målsättningarna till sex punkter. Dessa stämmer överens med den målformulering som finns i strategin och som hänvisas till i utredningens direktiv. Två av punkterna har mer direkt med den militära insatsen att göra: säkerhet och stabilitet, respektive trovärdighet för och förmåga hos som deltagare i internationella insatser. Övergripande resultat och måluppfyllnad 11.1.1Säkerhet och stabilitet? Målet för den militära delen av engagemang var att stärka förmåga att upprätthålla stabilitet och säkerhet. Detta skulle i sin tur möjliggöra en positiv politisk, ekonomisk och mänsklig utveckling. Denna ambition kom för svensk del att gälla särskilt för de fyra PRT-provinserna dit huvuddelen av det militära bidraget var förlagt och med ledningsansvar . för ISAF:s avslutande hade den väpnade konfliktens omfattning och intensitet inte minskat utan ökat. Den internationella militära insatsen hade inte lyckats bistå den afghanska regeringen i att upprätthålla säkerheten i önskvärd utsträckning. Det internationella stödet har i kvantitativ mening stärkt de afghanska säkerhetsstyrkorna, men i kvalitativ mening måste utvecklingen i förmåga hos de afghanska styrkorna sättas ifråga. De afghanska säkerhetsstyrkorna finansieras nästan helt externt, vilket innebär att den afghanska staten i praktiken saknar egen förmåga att upprätthålla säkerhet och stabilitet. Den övergripande bedömningen för gäller också för de fyra ”svenska” PRT-provinserna. De svenska militära styrkebidragen, tillsammans med andra länders, har i dessa provinser inte lyckats bistå den afghanska regeringen i att upprätthålla säkerheten, och har inte heller lyckats bygga upp förmågan hos de afghanska säkerhetsstyrkorna. De internationella militära insatserna har för engagemanget lyckats bistå afghanska myndigheter i att skapa, men inte upprätthålla säkerhet och stabilitet i landet. Det faktum att ISAF i realiteten var ansvarigt (och inte stödjande) för säkerheten i landet, liksom att flertalet PRT snarare övertog de afghanska myndigheternas roll i stället för att utgöra stöd till dem, har hämmat den afghanska förmågan att upprätthålla säkerhet och stabilitet. Utredningen gör bedömningen att måluppfyllnaden är dålig. Övergripande resultat och måluppfyllnad 11.1.2Trovärdighet och förmåga som deltagare i internationella insatser? Det svenska deltagandet i ISAF, inklusive ledningsansvaret för PRT-MeS, har bidragit till trovärdighet och förmåga som bidragare till internationella insatser. Deltagandet i ISAF bidrog till att partnersamarbetet mellan och utvecklades. Därtill har det varit positivt för utvecklingen av vissa delar av Försvarsmaktens förmåga. Utredningen gör bedömningen att det föreligger en tillfredsställande måluppfyllnad när det gäller trovärdighet och förmåga som deltagare i internationella insatser. De ambitiösa målformuleringarna i strategin och andra viktigare svenska målsättningsdokument, innefattar i enlighet med utredningens resonemang i kapitel 4, fyra punkter som mer direkt har med det civila biståndet att göra. För dessa punkter – minskad fattigdom; utveckling socialt och ekonomiskt; demokratiskt samhälle; kvinnors ställning stärkt – gör utredningen sammantaget bedömningen att måluppfyllnad delvis är uppnådd, men tydliga skillnader föreligger mellan punkterna. Enligt statistik från har inte fattigdomen i rent ekonomiska termer minskat i , utan ligger kvar på en fattigdomsnivå kring av befolkningen enligt definition. Det råder dock stora regionala skillnader, också i de fyra PRT-provinserna. Varken det svenska, eller för den delen det internationella biståndet, tycks ha bidragit till en ökad afghansk förmåga att åstadkomma en effektiv fattigdomsbekämpning. Utredningen gör bedömningen att ingen måluppfyllnad föreligger. Om man däremot anlägger ett bredare fattigdomsbegrepp så har det svenska biståndet, som del av det internationella stödet, bidragit till bättre tillgång, också för många ekonomiskt fattiga, till viktiga kollektiva nyttigheter som grundläggande hälso- och sjukvård Övergripande resultat och måluppfyllnad I denna bredare bemärkelse har fattigdomen minskat i jämförelse med 2001. Utredningen vill i sammanhanget notera följande. Det första är att den väpnade konflikten i landet har ökat i intensitet och omfattning –2014. Reell fattigdomsbekämpning under pågående konflikter och krig är knappast möjlig. Det andra är att minskningen i fattigdom i den bredare bemärkelsen står och faller med tillgång till extern finansiering. Den afghanska statens intäkter genom skatter och på andra sätt är mycket begränsade och helt otillräckliga. 11.2.2Utveckling socialt och ekonomiskt? Social och ekonomisk utveckling innebär att staten ifråga på allvar vill och förmår upprätthålla de mänskliga rättigheter som har direkt med sociala och ekonomiska aspekter av människors liv att göra. Till dessa rättigheter hör rätten till utbildning, och rätten till hälsa. Trots fortsatt och ökande väpnad konflikt uppvisar på dessa områden, övergripande sett och på aggregerad nivå, en bättre situation än 2001. Det svenska biståndet har bidragit på båda områdena till dessa resultat. Upprätthållandet av dessa steg i en positiv riktning är osäkert, eftersom den är helt beroende av den externa finansieringen och landets egna resurser är högst begränsade. Det är en öppen fråga i hur pass stor utsträckning den egna afghanska förmågan har stärkts på dessa två områden. Utredningen gör bedömningen att en viss grad av måluppfyllnad föreligger. Den övergripande ekonomiska utvecklingen omtalades gärna (förenklat) i positiva ordalag med hänvisning till de höga procentuella BNP-siffrorna av ökande internationell närvaro i landet. De höga aggregerade tillväxtsiffrorna försvann när de utländska trupperna drogs bort och därmed det massiva dollarinflödet, som hängde samman med den stora utländska truppnärvaron och många biståndsaktörer. Graden av ekonomisk korruption är mycket hög, och har ökat, mot bakgrund av inflödet av biståndsmedel utifrån, men också av narkotikahandeln. Den väpnade konflikten och det försämrade säkerhetsläget lägger hinder i vägen Övergripande resultat och måluppfyllnad för hållbara framsteg. En märkbar men mycket ojämn ekonomisk utveckling geografiskt och socialt har blivit följden . Utredningen gör bedömningen att en viss grad av måluppfyllnad föreligger. Bonnöverenskommelsens delvisa genomförande innebar att ett antal grundstenar lades för ett nytt politiskt system med demokratiska aspirationer. En utveckling i öppnande riktning, med ett visst ökat utrymme för civilsamhällesorganisationer och friare medier, har ägt rum efter fall. Institutioner som hör till en demokratis kännetecken har etablerats. Svenskt bistånd har bidragit till detta. Viktiga inslag i Bonnöverenskommelsen blev dock aldrig verklighet, främst en upplösning av tidigare miliser och krigsherrars makt och auktoritära inflytande. Den tilltagande väpnade konflikten och bristande säkerheten, diskrimineringen av kvinnorna, den omfattande korruptionen, de stora ekonomiska och sociala klyftorna, landets låga egna interna resursmobilisering, och den under det demokratiska ytskiktet i praktiken bristande tillämpningen av de demokratiska spelreglerna, innebär att har lång väg kvar till den demokrati som konstitutionen anger. Allmänna val har hållits, men med valfusk, och osäkra resultat, och internationell inblandning har ägt rum för att inte det politiska systemet skulle kollapsa helt. Legitimiteten i det demokratiska systemet är begränsad. var mindre auktoritärt och slutet än , i vart fall i städerna. Möjligheterna för landet att upprätthålla det nya, öppnare, och demokratiskt menade systemet beror nära nog helt på bistånd och utländska resurser. Egen bärkraft kan inte skapas utan grundläggande fred, inkluderande politiska överenskommelser och inhemsk resursmobilisering. Utredningen gör bedömningen att en viss grad av måluppfyllnad föreligger. Övergripande resultat och måluppfyllnad 11.2.4Kvinnors ställning stärkt? Den omfattande diskrimineringen av kvinnorna och frånvaron av jämställdhet var uppenbar i . var det tydligt att vissa steg hade tagits som har bidragit till att, i jämförelse med läget 2001, stärka respekten för kvinnors rättigheter och därmed kvinnors ställning. Processen i för en utveckling i riktning mot ökad respekt för kvinnors rättigheter och jämställdhet är inte garanterad, starka krafter vill och söker aktivt vrida klockan tillbaka. Svenskt bistånd har varit en proaktiv del i det internationella stödet till de rörelser och krafter i landet, såväl inom som utanför den statliga apparaten, som vill åstadkomma ökad respekt för kvinnors rättigheter och gå i riktning mot jämställdhet. Utredningen gör bedömningen att en viss grad av måluppfyllnad föreligger. 11.3Politiska och diplomatiska insatser Utredningen har inte funnit exempel på att svenska politiska och diplomatiska insatser har haft avgörande betydelse för utvecklingen i eller för det internationella engagemanget. Den poli- tisk-diplomatiska verksamheten har i första hand varit understödjande för de övriga delarna av det svenska engagemanget. Inom denna ram har det varit av stor betydelse med svensk poli- tisk-diplomatisk närvaro i . Även om det svenska deltagandet utgjort en liten del av det internationella engagemanget så har de svenska insatserna militärt och biståndsmässigt varit mycket stora åtaganden för . Ur denna synvinkel hade en tidigare, och stärkt, permanent svensk civil närvaro på lämplig nivå (ambassadör/motsvarande) i både och Mazar-e varit bättre än den sena tillkomst som blev fallet. Det hade stärkt deltagande och röst i dialogen och koordineringen på plats av det internationella engagemanget. Det hade ökat tyngden när det gäller att främja svenska ståndpunkter, såsom vikten av jämställdhetsfrågor. Den svenska politisk-diplomatiska verksamheten har bidragit till att upprätthålla en tillräcklig samstämmighet i EU om engagemanget i , och till en löpande dialog med och andra huvudstäder. Den har också haft betydelse för partnerskap med Nato. Omvänt gäller att de svenska militära bidra- Övergripande resultat och måluppfyllnad gen, och det svenska biståndet, har bidragit till att ge poli- tisk-diplomatiska röst och verksamhet viss ökad tyngd när det gäller frågor kring . 11.4Det svenska engagemangets grad av måluppfyllnad? Situationen i visar på ett blandat, i flera delar negativt, resultat för det svenska engagemanget. Säkerhet och stabilitet har inte uppnåtts och den väpnade konflikten fortgår och har ökat i omfattning och intensitet. Säkerhetsläget är svårt i nära nog hela landet. Den ekonomiska fattigdomen i har inte minskat. En bitvis positiv social utveckling har ägt rum, respekten för kvinnors rättigheter har ökat något. har den ekonomiska utvecklingen varit ojämn och korruptionen är omfattande. Demokratiska institutioner har skapats, medier och civilsamhällesorganisationer har stärkts, flera allmänna val har hållits, dock med inslag av oegentligheter och manipulation. Utredningen bedömer graden av måluppfyllnad mot det övergripande mål som anges för de svenska insatserna i strategin : engagemang ska stärka förmåga att upprätthålla stabilitet och säkerhet, demokrati och mänskliga rättigheter samt erbjuda sina invånare möjligheter att förbättra sina levnadsvillkor och en rättvis och hållbar utveckling. Utredningen menar, i enlighet med analysen tidigare i kapitlet, att måluppfyllnaden för det svenska engagemanget uppvisar en blandad bild, men som helhet är den låg. När det gäller insats för att stärka förmåga att upprätthålla säkerhet och stabilitet är måluppfyllnaden bristande. Inom demokrati, mänskliga rättigheter, levnadsvillkor och utveckling har engagemanget bidragit i en positiv, om än begränsad, utsträckning och målsättningen har endast delvis uppnåtts. kännetecknas av den egna statens högst begränsade interna resursmobilisering. Staten är helt beroende av externt stöd, såväl militärt som ekonomiskt. Således saknas bärkraftighet i förmåga att upprätthålla säkerhet och stabilitet, demo- Övergripande resultat och måluppfyllnad