sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — Utredningens bedömning: Servicen till sökande och kommunikation kommer att bli bättre genom utredningens förslag. Förslaget innebär att ges ett huvudansvar för den externa kommunikationen med sökande, till exempel för att ta fram strategier, kommunikationsplaner och budskap samt utveckla verktyg, producera texter och annat material. Ansvaret innefattar också väl fungerande system för service till sökande, såsom tidsbokningssystem och kundtjänst för att besvara telefonsamtal och mejl. An- svaret är delat på utlandsmyndigheterna, och . Utlandsmyndigheter saknar oftast både specialistkompetens på kommunikation och resurser för att hantera dessa frågor, och det är inte heller kostnadseffektivt att ett 60-tal myndigheter var och en ska lösa samma problem. har inte sakkunskapen att hantera frågorna. Genom att ansvaret läggs på finns det ett incitament till utveckling och förbättring som enligt utredningens bedömning torde leda till bättre service för och bemötandet av sökande. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens bedömning: Våra förslag kommer inte att medföra några konsekvenser på de övriga förhållanden som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredningen bedömer att förslaget i övrigt inte får några sådana konsekvenser som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. 13.1Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:996) med instruktion för Paragrafen är ändrad och har behandlats i avsnitt 9.3.3. Mot bakgrund av att enligt utredningens förslag tilldelas huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och alltså inte längre har en verksamhets- och processtödjande uppgift har punkten 9 utgått. Sista stycket i paragrafen har tagits in i en ny 3 § för att i tydlighetssyfte samla de bestämmelser som rör uppgifter i förhållande till utlandsmyndigheterna i en paragraf (se kommentaren till 3 §). Uppgifter i förhållande till utlandsmyndigheterna Paragrafen är ny och har behandlats i avsnitten 9.3.3, 9.3.4, 9.3.5 och 9.3.11. I paragrafen har uppgifter i förhållande till utlandsmyndigheterna samlats, både uppgiften i den tidigare 2 § sista stycket (se kommentaren till 2 §), oreglerade uppgifter som tidigare delvis utfördes av verket och nya tillkommande uppgifter. I första stycket anges skyldigheter. ska enligt punkten 1 svara för bemanning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Bemanningen kan bestå av egen eller inhyrd personal som sänds ut till utlandsmyndigheterna och av lokalt anställda medarbetare. Utsänd personal kan utgöras av bland annat migrationshandläggare, sambandsmän och olika experter inom migrationsområdet, till exempel ID-experter. Lokalt anställd personal anställs av utlandsmyndigheterna på uppdrag av , som står för löner och andra kostnader. Med migrationsverksamhet avses inte de biträdande uppgifter som åvilar samtliga utlandsmyndigheter enligt den föreslagna 3 kap. 9 § första stycket 2 förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen (se kommentaren till den bestämmelsen i avsnitt 13.2). ska enligt punkten 2 svara för stöd, styrning, utveckling och uppföljning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Bestämmelsen innebär att nämnda uppgifter vilar på och att de inte som tidigare är uppdelade på och verket. Ett viktigt delområde för detta ansvar är utlandsmyndigheternas externa kommunikation i migrationsverksamheten (se avsnitt 9.3.4). Med extern kommunikation avses all kommunikation med sökande och andra berörda personer. Ansvaret gäller ett väl fungerande system för service och information och omfattar bland annat kommunikationsplaner, formulering av budskap, produktion av texter och annat material samt frågan om hanteringen av de inkommande individuella förfrågningarna per telefon och e-post. Vidare svarar enligt punkten 3 för att lämna information till utlandsmyndigheterna i migrationsfrågor. Bestämmelsen betyder att ansvaret för all information till utlandsmyndigheterna i migrationsfrågor samlas hos och att inte längre delvis ansvarar för denna fråga. Informationen kan till exempel avse nya författningar eller it-system. Andra stycket innehåller en uppräkning av möjligheter i fråga om att placera ut personal på utlandsmyndigheterna, ge instruktioner till utlandsmyndigheter som handlägger migrationsärenden samt att begära information från utlandsmyndigheter som handlägger migrationsärenden. Enligt punkten 1 får efter samråd med () placera personal vid utlandsmyndigheterna i syfte att handlägga migrationsärenden och effektivisera genomförandet av uppgifter inom migrationsområdet. Bestämmelsen i punkten 1 motsvarar delvis tidigare 2 § sista stycket med den skillnaden att personal får utplaceras även i syfte att handlägga migrationsärenden. I punkten 2 har en så kallad instruktionsrätt för intagits. Utredningens förslag medför att blir bero- ende av att utlandsmyndigheter som handlägger migrationsärenden utför vissa åtgärder åt verket, till exempel att hantera anställningar av lokalt anställda medarbetare och se till att lokalerna är dimensionerade och anpassade efter migrationsverksamhetens krav i fråga om att kunna ta emot sökande samt säkerhetsaspekter. Bestämmelsen motsvaras av en skyldighet för utlandsmyndigheter som handlägger migrationsärenden att på begäran av vidta de åtgärder som faller inom behörighetsområde, vilken har tagits in i den föreslagna 3 kap. 9 § andra stycket 1 förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen (se kommentaren till den bestämmelsen i avsnitt 13.2). Instruktionsrätten gäller endast utlandsmyndigheter som handlägger migrationsärenden och inte övriga utlandsmyndigheter. Samtliga utlandsmyndigheter har emellertid en skyldighet att biträda , till exempel i återvändandeärenden, enligt den föreslagna 3 kap. 9 § första stycket 2 förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. Sida har en liknande instruktionsrätt i 4 § 10 förordningen (2010:1080) med instruktion för (Sida) och det finns enligt 3 kap. 8 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen en skyldighet för beskickningar och konsulat i länder som har bilateralt utvecklingssamarbete med att på begäran av Sida vidta de åtgärder som följer av avtal mellan och verksamhetslandet eller som i övrigt faller inom Sidas behörighetsområde. Enligt punkten 3 får begära att en utlandsmyndighet som handlägger migrationsärenden lämnar sådan information som behövs för verksamhet. Bestämmelsen motsvaras av en skyldighet för utlandsmyndigheter som handlägger migrationsärenden att lämna information, vilken har intagits i den föreslagna 3 kap. 9 § andra stycket 2 förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen (se kommentaren till den bestämmelsen i avsnitt 13.2). Det kan exempelvis handla om omvärldsbevakning i migrationsfrågor. 4–15 §§ Paragraferna motsvarar de tidigare 3–14 §§ och utredningens överväganden finns i avsnitt 9.3.3. 13.2Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen 3 kap. Utlandsmyndigheternas uppgifter Paragrafen är ändrad och har behandlats i avsnitten 9.3.4 och 9.3.11. Första stycket omfattar samtliga beskickningar och konsulat. terna 1 och 2 motsvarar i sak de tidigare bestämmelserna i 3 kap. 9 § och har endast ändrats redaktionellt. Andra stycket omfattar endast de beskickningar och konsulat som handlägger migrationsärenden. Enligt punkten 1 ska beskickningar och konsulat som handlägger migrationsärenden på begäran av vidta de åtgärder som faller inom behörighetsområde. Bestämmelsen motsvaras av en instruktionsrätt för i den föreslagna 3 § andra stycket 2 förordningen (2007:996) med instruktion för (se kommentaren till den bestämmelsen i avsnitt 13.1). Exempel på åtgärder som det kan bli frågan om för utlandsmyndigheterna att utföra är att hantera anställningar av lokalt anställda medarbetare och se till att lokalerna är dimensionerade och anpassade efter migrationsverksamhetens krav i fråga om att kunna ta emot sökande samt säkerhetsaspekter. Instruktionsrätten gäller endast utlandsmyndigheter som handlägger migrationsärenden och inte övriga utlandsmyndigheter. Samtliga utlandsmyndigheter har emellertid en skyldighet att biträda , till exempel i återvändandeärenden enligt första stycket punkten 1. I punkten 2 stadgas att beskickningar och konsulat som handlägger migrationsärenden på begäran ska lämna information som behövs för verksamhet. Bestämmelsen motsvaras av en möjlighet för att begära att en utlandsmyndighet som handlägger migrationsärenden lämnar sådan information som behövs för verksamhet i den föreslagna 3 § andra stycket 3 förordningen med instruktion för (se kommentaren till den bestämmelsen i avsnitt 13.1). Information som omfattas av bestämmelsen är till exempel omvärldsbevakning i migrationsfrågor. Utredarens slutord och särskilt yttrande Handläggningen av migrationsärenden utomlands bygger på ett komplicerat samspel mellan och utlandsmyndigheterna. I detta ingår ömsesidigt stöd, utredningsuppdrag, redovisningar, informationsspridning, överlåtelser av ärenden och delning av personal. Av de drygt 200 anställda som arbetar med uppgifterna kombinerar någon fjärdedel bottentjänster i med tillfälliga förordnanden vid utlandsmyndigheterna. svarar för verksamhetens finansiering, utom för det dussintal migrationssambandsmän som utsänds av . Funktionssvackor och friktioner i detta samarbete har länge uppmärksammats. I UD-inspektörernas rapportering är arbetet vid migrationssektionerna ett återkommande tema, och under det senaste kvartsseklet har ämnet också behandlats i minst tio olika betänkanden och rapporter. Det handlar om två tidigare offentliga utredningar, två interna UD-utredningar, två rapporter från Statskontoret, en rapport från , en rapport till , ett betänkande av och en konsultrapport som regeringen beställt på begäran. Diagnosen i dessa texter är samstämmig och stabil. Överallt härleds problemen i handläggningen av migrationsärenden utomlands på ett eller annat vis från det delade ansvaret för verksamheten. För att avhjälpa de iakttagna bristerna rekommenderar två analysgrupper främst ökade ledningsinsatser från sida, medan de övriga åtta med varierande recept efterlyser en mer strategisk roll för (eller dess föregångare , ). Dessa tidigare analyser har utgjort en värdefull utgångspunkt för utredningen, som i övrigt baserats på uppgifter från , och samt intervjuer på sex utlandsmyndigheter. Vi har också rådgjort med experter från andra länder och mött företrädare för över 50 berörda myndigheter och organisationer. På basis av detta underlag ansluter jag mig nu till de åtta tidigare utredningar och analyser som i olika former har förordat en förstärkt roll för . Det delade ansvar som problemen bottnar i är i flera avseenden oundvikligt. Även kommer handläggningen av migrationsärenden utomlands att kräva en nära samverkan mellan utlandsmyndigheterna och expertmyndigheten här hemma. Men just av den anledningen är det särskilt angeläget att en enda utpekad instans ges ett tydligt markerat huvudansvar för styrning, rättslig reglering, resursfördelning, personaladministration, omvärldsorientering, metodutveckling och framtidsplanering. I annat fall kan åtskilligt som falla mellan stolarna. Vi riskerar fortsatta trögheter, stelheter, felallokeringar och missade utvecklingsmöjligheter. Behovet av ett klart markerat huvudansvar är särskilt starkt när en verksamhet bedrivs i en föränderlig och turbulent miljö. Efterfrågan på viseringar, arbetstillstånd och uppehållstillstånd fluktuerar inte bara i tiden utan också i rummet, och just därför krävs det en strategisk planering och en aktiv operativ ledning för att fortlöpande ompröva hur personalstyrkorna och andra resurser bäst bör disponeras. Till detta kommer en snabb teknisk utveckling som kan möjliggöra rationaliseringar. Behovet av utlandsstationering kan minska om nya hjälpmedel tas i bruk. ligger här inte i frontlinjen. Förändringar i viseringskraven för vissa länder kan vidare förändra efterfrågebilden. Möjligheterna till samverkan med andra länder kräver aktiv bevakning. Med oklara befälslinjer blir sådana tillfällen svåra att tillvarata. Ett klart markerat huvudansvar kan anförtros antingen åt eller åt . Inom bådadera finns en betydande kompetens. har en lång erfarenhet av fältarbete med migrationsfrågor, men har inte byggt upp några egna centrala strategiska ledningsresurser. Med europeiseringen och globaliseringen har departementet fått alltfler andra uppgifter att hantera. har helt andra förutsättningar att fokusera på just denna uppgift. Enligt sin egen verksinstruktion har myndigheten ansvar för migrationsförvaltningen. Ett ytterligare motiv för att stärka den strategiska ledningen på verksnivå snarare än på departementsnivå är statsmakternas lång- variga att strävan att föra bort de praktiska förvaltningsfrågorna från . Ett tydligt huvudansvar förutsätter att anslag och befogenheter samlas på en enda hand. Finansieringen av utlandsmyndigheternas handläggning av migrationsärenden bör därför överföras från och Utgiftsområde 1 till och Utgiftsområde 8 Migration. Behövliga medel bör därefter slussas till utlandsmyndigheterna från , på basis av förvaltningsavtal. Personaladministrationen bör förenklas genom att modellen tjänstledigheter och tillfälliga förordnanden för migrationshandläggarna avvecklas. Med denna lösning fortsätter dessa tjänstemän att vid utlandsstationering arbeta vidare inom ramen för sina tjänster vid . Reformen är rent inom-statlig, teknisk och blygsam till sitt format. Kostnadsmässigt sett ställer förändringen på kort sikt mycket begränsade krav, men bör på medellång och kunna ge utdelning i form av effektiviseringar och förbättrad hushållning. Även om det saknas underlag för evidensbaserade kalkyler av framtida besparingar talar all administrativ erfarenhet för att ett mer aktivt ledningsansvar kan ge bättre efterfrågeanpassning och ökade incitament för rationaliseringar. Enligt direktiven ska utredningen pröva även mer begränsade förändringar inom ramen för rådande ordning. Sådana återfinns i kap. 9 där de olika delförslagen till stora delar är löskopplade från varandra och därmed inte förutsätter den mer genomgripande omläggningen av finansiering och personaladministration. Vad som här föreslås är dock den typ av förändringar som det hellre bör ankomma på den myndighet som ges huvudansvaret för verksamheten att själv överväga. I spaningen efter statsfinansiella effekter av olika modeller är det lätt att glömma bort de både psykiska och ekonomiska kostnader som faller på enskilda sökande och deras anhöriga. Ansökningarna i migrationsärenden genererar mycken oro, många frågor och i vissa delar långa väntetider. Även här finns utrymme för förbättringar i handläggningen som inte kan värderas i monetära termer, men som ändå kan ge väsentliga samhälleliga vinster. Undertecknade har deltagit som sakkunniga i utredningen om ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Med anledning av betänkandet Migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna lämnar vi följande särskilda yttrande. Av utredningsdirektivet (2016:5) framgår att utredaren ska bedöma i vilken utsträckning nuvarande ordning ger förutsättningar för en kostnadseffektiv, flexibel och en i övrigt ändamålsenlig verksamhet, belysa alternativ till dagens ordning och för och nackdelar med dessa, föreslå hur ansvarsfördelning, organisation och finansiering om möjligt kan göras mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv samt utreda bl.a. rättsliga förutsättningar för ett eventuellt genomförande av de förslag som lämnas samt beräkna kostnaderna för detta. Vår sammantagna bedömning är att migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna i stora delar fungerar väl. Utredarens förslag innebär genomgripande förändringar av verksamheter, såväl inom och vid utlandsmyndigheterna som för . Sådana förändringar kräver underbyggda och faktabaserade resonemang och belägg. Riskerna är annars att oönskade konsekvenser uppstår och att kostnadsutvecklingen påverkas negativt. Kostnadseffektiviteten i olika alternativ behöver utredas vidare och utmaningar som utredaren lyfter fram bör kunna hanteras utan en så genomgripande förändring av ansvarsfördelningen som föreslås. Utredarens förslag och bedömningar Utredaren presenterar i enlighet med direktivet ett förslag till ny ansvarsfördelning mellan och för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna samt en ord- ning för finansiering av verksamheten. Utredaren föreslår att ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ska övergå till som ska stå för bland annat resurssättning, planering, utveckling, kommunikation och finansiering av verksamheten. Utlandsmyndigheterna föreslås fortsatt ansvara för lokaler och säkerhet samt anställning av lokalanställda. Utlandsmyndigheterna ska fakturera för kostnaderna. Utredaren drar slutsatsen att en ändrad ansvarsfördelning skulle leda till en ökad effektivitet, både verkställighetseffektivitet och utvecklingseffektivitet. Utredaren belyser inte några andra alternativ till dagens lösning än den ändrade ansvarsfördelning som föreslås. Inte heller redogörs för vilka för- och nackdelar som olika alternativa lösningar skulle innebära. Positiva aspekter som utredaren ändå lyfter fram är att verksamheten vid utlandsmyndigheterna i stort fungerar väl och att , som ansvarar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, har stor erfarenhet av att bedriva verksamhet i utlandet. Det gäller inte minst viseringsärenden, som är det enskilt största ärendeslag som hanteras vid utlandsmyndigheterna , där utlandsmyndigheterna i enlighet med dagens ordning i stor omfattning fattar beslut självständigt. Det noteras i utredningen att viseringsverksamheten generellt fungerar mycket väl, med snabb service till de sökande och med korta handläggningstider. Vidare lyfter utredaren fram indikationer på utmaningar inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna som behöver hanteras. Bland annat pekar utredaren på stöd till utlandsmyndigheterna. Det redogörs övergripande för vilket stöd som tillhandahåller . Utredaren gör inte någon tydlig bedömning varför det stödet inte är tillräckligt eller vilket ytterligare stöd som vore önskvärt. Problembeskrivningarna är till stor del baserade på intervjuer med personal vid utlandsmyndigheterna, även om utredaren tar stöd för problembeskrivningarna även i tidigare utredningar. Chefer och personal vid har inte hörts i utredningen i samma utsträckning. En central frågeställning i direktivet har varit vilka förutsättningar som finns för att, utifrån nuvarande ordning, bedriva en kostnadseffektiv, flexibel och i övrigt ändamålsenlig verksamhet. Utredaren belyser i begränsad omfattning kostnaderna för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och det saknas uppgifter om hur kostnaderna för verksamheten har utvecklats . och bedömning av verksamheten utifrån kostnadseffektivitetsperspektiv görs inte, inte heller någon analys av vad som är kostnadsdrivande faktorer och hur dessa skulle kunna begränsas eller minskas. Kostnaderna som redovisas baseras på beräkningar utifrån tidsenkäter och används uteslutande för att påvisa vilka medel som potentiellt skulle kunna föras över från utgiftsområde 1 till utgiftsområde 8 vid en eventuellt ändrad ansvarsfördelning. Som grund för detta redogörs endast för kostnaderna för verksamheten under ett specifikt år. Utredarens bedömning är att en överföring till utgiftsområde 8 skulle leda till en mer flexibel resurssättning av verksamheten. Vi anser att den totala kostnaden för verksamheten som utredaren redogör för är alltför odetaljerad och innehåller ett brett osäkerhetsspann. framhåller i sina kommentarer även att det skulle krävas betydligt mer detaljerade kostnadsberäkningar av vad verksamheten egentligen kostar inför en eventuell framtida ansvarsövergång. har inte heller fått förutsättningar från utredaren att genomföra gedigna kostnadsanalyser av ett ansvarsövertagande. Det lyfts fram att tilldelats tillfälliga medel för migrationsverksamheten som ett exempel på en svårighet för en långsiktig resursplanering. Att resurssättningen skulle bli mer långsiktig löses inte per automatik av en överföring till utgiftsområde 8 då alla budgetbeslut med fördelning av medel är ettåriga enligt den statliga budgetprocessen. skulle således stå med samma förutsättningar som när det gäller budget, varför utredarens förslag på överföring av budget till utgiftsområde 8 inte löser utmaningarna med långsiktighet i resursplaneringen. Vidare anser vi att beskrivningarna av utmaningarna för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna i viss mån blir ensidiga då tyngdpunkten lagts på intervjuer av personal vid utlandsmyndigheterna. Intervjuerna har dessutom gjorts , en period som präglats av osedvanligt hög arbetsbelastning vid både och utlandsmyndigheterna. Utredaren har valt att inte beakta de förändrade förutsättningar som Migrations- verket arbetar med till följd av det stora antalet asylsökande som problembeskrivningar vid utlandsmyndigheterna till följd av det stora antalet asylsökande ligger till grund för utredarens bedömning. För att få en helhetsbild av problemen och för att de olika bilderna ska vara jämförbara behövs analys och resonemang till problemens uppkomst, omfattning och dess påverkan på kostnadseffektiviteten i nuvarande verksamhet. Därutöver saknas belägg för att problemen skulle härröra ur den nuvarande ansvarsfördelningen och på vilket sätt dessa skulle omhändertas med den föreslagna ordningen. Utredaren drar ändå slutsatsen att en ändrad ansvarsfördelning skulle leda till en ökad effektivitet och allmänna förbättringar av verksamheten. Vår bedömning är att de förslag utredaren lägger fordrar tydliga ambitionshöjningar med ökade medelsbehov som följd. Det finansieringsförslag som utredaren presenterar täcker inte föreslagna ambitionshöjningar. Den finansiering som föreslås är en delvis omfördelning av nuvarande medel som tilldelas utlandsmyndigheterna för migrationsverksamheten. Det finns således inga förslag kring finansiering av den verksamhet vid som skulle vara en förutsättning för att uppnå den önskade effektivitetshöjningen. Avslutningsvis anser vi att fördelar med dagens ordning och nackdelar med den föreslagna ordningen inte tydliggörs och analyseras i tillräcklig utstäckning för att göra utredningen övertygande. Med den föreslagna ordningen skulle ansvara för handläggningen och hanteringen även av viseringsärenden men utlandsmyndigheterna fortsatt skulle ansvara för själva besluten. Den föreslagna ordningen skulle därmed skapa nya gränssnitt mellan myndigheterna med potentiellt motstridiga uppfattningar om bland annat prioritering av ärenden, vilket kan få konsekvenser också på andra områden, exempelvis handel, turism och främjande. Vidare har utredaren inte heller lyft fram andra risker som uppstår till följd av en ändrad ansvarsfördelning, exempelvis när det gäller tillhandahållandet av lokaler. Riskerna för bristande möjligheter eller incitament för utlandsmyndigheterna att tillhandahålla ändamålsenliga lokaler för den migrationsverksamhet som ska bedrivas bedöms inte närmare. Genom att inte belysa fler alternativ till dagens ordning eller hur nuvarande ordning om möjligt kan göras mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv är det därmed svårbedömt vilka av de problem som lyfts fram som är möjliga att hantera med mindre genomgripande åtgärder förknippade med färre risker. Det är vår uppfattning att verksamheten vid utlandsmyndigheterna bör förbättras och effektiviseras. Vi anser att flera av de utmaningar utredaren belyser kan hanteras genom åtgärder inom ramen för dagens ansvarsfördelning. En ökad flexibilitet avseende finansiering av verksamheten och en tydligare ansvarsfördelning kan uppnås utan en genomgripande ansvarsöverföring.