sou · H4B346d2 · 2017-01-01 00:00:00 — Orsaken till att medlen fördelas olika mellan de olika målgrupperna är dels att målgrupperna omfattar olika många elever, dels att elever med dövhet eller hörsel- nedsättning alltjämt kan få sin rätt till utbildning tillgodosedd inom specialskolan. Figur 28.3 SKÅ-medel till SAK-miljöer och stöd till individintegrerade elever, mnkr Statens årliga kostnad för SAK-miljöer och stöd till individintegrerade elever efter slutförd avveckling av och koncentration av regionskolorna Även under avvecklingen av och koncentrationen av regionskolorna kommer medel att avsättas för SAK-miljöer och stöd till individintegrerade elever genom SKÅ-bidraget, se figur 28.2 ovan. Den omständigheten att tillhörighet till målgrupp för en SAK- miljö kan överklagas hos innebär att överklagandenämnden skulle kunna få något ökade kostnader. Den totala ökningen blir dock liten eftersom nämnden inte längre behöver pröva frågan om mottagande i specialskolan för elever med grav språkstörning. Enligt utredningen bör mellanskillnaden rymmas inom ramen för nämndens befintliga anslag. Oavsett om en elev med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning fullgör sin skolplikt i specialskolan eller i har kommunen kostnader för eleven. Enligt SKOLFS 1997:1 debiterades lägeskommunerna 222,9 tkr för en plats i specialskolan , medan övriga kommuner debiterades sammanlagt 334,4 tkr. Att avveckla innebär att kommunerna kommer att bära kostnaden för Hällsboeleverna fullt ut vare sig de går i en verksamhet eller i en fristående skola. Enligt utred- ningens förslag ska ersättningen till en fristående skola uppgå till samma belopp som för motsvarande verksamhet. Såvitt utredningen erfarit utgår som regel inga tilläggsbelopp för elever med grav språkstörning, men däremot för elever med dövhet eller hörselnedsättning. Av tabell 28.4 nedan framgår att kommunerna hade en genom- snittlig kostnad på 285,4 tkr per elev i . Enligt uppgifter till utredningen varierade kostnaden för en elev i en så kallad kommunikationsklass mellan 192 och 282,8 tkr . Att ersätta med SAK-miljöer skulle enligt utredningens bedömning inte medföra ökade kostnader för kommunerna. I själva verket kan det bidra till något minskade kostnader för dem i jämförelse med deras genomsnittliga kostnad för elever i specialskolan. Enligt utredningen kan det handla om minskade kostnader på 3–93 tkr per elev. Tabell 28.4 Kostnadsfördelning mellan staten och kommunen Jämförelse av kostnad per elev 2014, tkr 285,4* 192–282,8 192–282,8 *hade SPSM intäkter för elevavgifter på 143 284 tkr för sammanlagt 502 elever. **Enligt uppgifter till utredningen har kostnaden för en elev i en så kallad kommunikationsklass varierat mellan 192–282,8 tkr per elev och år. Kostnader för enskilda huvudmän Utredningens förslag om SAK-miljöer innebär att anpassningarna som görs för aktuella funktionsnedsättningar inte utgör särskilt Det skulle kunna påverka enskilda huvudmäns möjlighet att få tilläggsbelopp för anpassningar som gjorts inom ramen för särskilt stöd. Genom förslaget om att enskilda huvudmän ska få ersättning för de anpassningar som behövs för att åstadkomma en sådan miljö ökar inte deras kostnader. Enskilda huvudmän kommer genom förslaget att få ersättning på samma nivå som för en motsvarande verksamhet, se avsnitt 20.2.6 Organisation av SAK-miljöer. I skrivande stund gör , , en översyn av redovisning av kostnader för skolväsendet på huvud- manna- och skolenhetsnivå. Nuvarande utredning har haft en dialog med om ersättning till enskilda huvudmän för SAK-miljöer. uppdrag ska redovisas . 28.1.3Förändrat och utökat SKÅ-bidrag I kapitel 21, SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder, lämnar utredningen förslag om förändringar av SKÅ-bidraget. Dels föreslås att statsbidrag ska kunna beviljas även för kunskaps- spridning och kollegialt lärande, dels föreslås att anslaget för SKÅ- bidraget utökas. Att statsbidrag ska kunna beviljas för kunskapsspridning och kollegialt lärande medför inga ökade kostnader för staten eftersom det är staten som reglerar dimensioneringen av statsbidraget. Där- emot innebär förslaget att vissa kommunala eller enskilda skol- huvudmän kan få ökade resurser om de beviljas statbidrag för detta ändamål. Förslaget om att SKÅ-bidraget utökas innebär inte någon ökad kostnad för staten utan endast en omfördelning av medlen. SPSM kommer att få minskade anslag i och med avvecklingen av . minskar myndighetens utgifter i samma storleksordning. Det utökade SKÅ-bidraget finansieras också av de minskade utgifter som staten får i samband med utredningens för- slag om koncentrationen av regionskolorna. Statens medel om- fördelas således från specialskolan till statsbidrag för kvalitets- höjande åtgärder. Enligt utredningens beräkningar kommer inga medel att tillföras SKÅ-bidraget . Under kommer däremot 2,3 mnkr att kunna tillföras statsbidraget och under så mycket som 17,01 mnkr. Tabell 28.5 visar hur SKÅ-bidraget förväntas öka i samband med avvecklingen av och koncentrationen av regionskolorna. För det fall utredningens föreslagna navorganisation inte är i full drift bör regeringen överväga att avsätta ytterligare medel till SKÅ- bidraget. När avvecklingen av och koncentrationen av regionskolorna är slutförd kommer omkring att tillföras SKÅ-bidraget . Enligt utredningens bedömning bör regeringen då ta ställning till om en ytterligare ökning av SKÅ-bidraget behövs för bland annat SAK-miljöer. Det handlar om hur väl kommunerna förmått bygga upp kompetens och långsiktiga lösningar för avvecklingen och koncentrationen. Enligt utredningens bedömning bör stödet utökas utöver de om det finns ett behov av det. Tabell 28.5 Beräknad utökning av SKÅ-bidraget, mnkr Ökningen sker successivt i takt med avvecklingen av och koncentrationen av regionskolorna 2018 (halvårseffekt) 2028 (halvårseffekt) Kostnaden för den eventuella informationsinsats som behövs med anledning av utredningens föreslagna ändringar av statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning bedöms rymmas inom ramen för SPSM:s befintliga anslag. 28.1.4Riksgymnasium för elever med grav språkstörning Utredningens förslag i avsnitt 20.5, Riksgymnasium för elever med grav språkstörning, om att kommun i sin gymnasieskola får anordna utbildning för elever med grav språkstörning innebär ett förtydligande av en verksamhet som bedrivs av kommun. Förslaget innebär att dagens dimensionering av elever med grav språkstörning blir oförändrad och att finansieringen följer den föreslagna finansieringsprincipen för RgT2. I förhållande till dagens reglering av målgruppen till RGD/RGH i 10 kap. gymnasieförordningen (2010:2039) innebär förslaget en formell utökning av målgruppen till riksgymnasiet till att även omfatta elever med grav språkstörning. Däremot medför förslaget ingen reell förändring eftersom elever med grav språkstörning redan tas emot till RGD/RGH. När det gäller finansieringen av RgS innebär utredningens förslag att antalet elever vid RgS i princip förblir oförändrat i för- hållande till antalet elever med grav språkstörning vid RGD/RGH. Den totala kostnaden för verksamheten beräknas således förbli oförändrad. står staten för större delen av kostnaden för verksamheten vid RGD/RGH. /16 utgick statsbidrag med 292,8 tkr per elev, sammanlagt 101,3 mnkr. Dessutom utbetalades Rg-bidrag för boende om 27,2 mnkr och Rg-bidrag för resor (hemresor och dagresor) om 3,8 mnkr enligt uppgifter från Centrala studiestöds- nämnden, CSN. Kommunernas kostnader omfattade i regel programpeng (47,2–138 tkr per elev), särskilt tillägg om 120 tkr per elev, extra tillägg om 24 tkr för ”icke godkända elever”, inackorder- ingsbidrag och kostnader för dagliga resor. Kommunernas sammanlagda kostnad för inackorderingsbidrag uppgick /16 till 4,2 mnkr enligt kommun. 2 Se förslag om finansiering i SOU 2014:24 Likvärdig utbildning – riksrekryterande gymnasial utbildning för vissa ungdomar med funktionsnedsättning. Enligt kommunen är kostnaden för en elev med dövhet eller hörselnedsättning i princip densamma som för en elev med grav språkstörning. Den föreslagna finansieringen av RgS innebär att ansvaret för kostnaderna förskjuts så att hemkommunerna nu åläggs det huvudsakliga finansieringsansvaret för utbildningen, i stället för staten. Det innebär att kommunerna kommer att bära de kostnader som statsbidraget om 292,8 tkr per elev täcker. Staten står dock även fortsättningsvis för de huvudsakliga kost- naderna för boende och resor. Sammantaget bedöms kostnaderna för staten minska med omkring för ett RgS med omkring 100 elever. beräknas kommunernas kostnader att öka med motsvarande belopp. Per elev innebär det ökade kostnader på omkring 290 tkr. Enligt finansieringsprincipen är utgångspunkten vid ny verk- samhet att den bör finansieras från den första kronan. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas befintliga kostnader helt eller delvis ska avräknas kompensation från staten. I det aktuella fallet blir det en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommunerna. Som konstaterades ovan tas elever med grav språkstörning emot vid RGD/RGH. Elevernas hemkommuner betalar interkommunal ersättning för utbildningen vid RGD/RGH. I den bemärkelsen utgör inte RgS någon ny verksamhet, även om ersätt- ningsnivån nu höjs i enlighet med det förslag som presenterades för RgT. Med beaktande av detta och de kostnader som kommunerna hade haft för elevernas anpassningar om de stannat kvar i hem- kommunen menar utredningen att kommunerna helt ska avräknas ersättning från staten. 28.1.5Förändrat uppdrag för Specialpedagogiska skolmyndigheten När det gäller utredningens förslag i kapitel 19, Förändrad roll för SPSM, om att SPSM ska vara mer proaktiva, arbeta mer elevnära och komma längre ut i klassrummet menar utredningen att det handlar om ett förändrat och prioriterat arbetssätt hos myndig- heten. Förslagen medför därför inga nya kostnader för SPSM och därmed inte heller för staten. 28.1.6Teckenspråkets ställning och modersmål Utredningen lämnar i avsnitt 9.2, Förstärkt rätt till teckenspråk, förslag om att likställa teckenspråk med nationella minoritetsspråk i skollagen. Förslaget innebär att kommuner som inte tidigare varit tvungna att erbjuda modersmålsundervisning i teckenspråk för att elevantalet understigit fem elever nu måste försöka anordna undervisning om så bara en ensam elev efterfrågar det. Förslaget skulle kunna innebära vissa ökade kostnader för skolhuvudmän. Enligt finansieringsprincipen är utgångspunkten i sådana fall att den föreslagna regleringen bör finansieras från första kronan. En bedömning kan emellertid göras från fall till fall om kommunernas eller landstingens befintliga kostnader helt eller delvis ska avräknas kompensation från staten3. I det aktuella fallet blir det en förhandlingsfråga mellan staten och företrädare för kommuner och landsting. har kommuner ansvar för att erbjuda modersmåls- undervisning i teckenspråk under vissa förutsättningar. Förslaget innebär således inget nytt uppdrag utan snarare ändrade förut- sättningar för ett befintligt uppdrag. Många större kommuner har sannolikt åtminstone fem elever som efterfrågar modersmålsundervisning i teckenspråk. De har därmed redan en skyldighet att erbjuda sådan undervisning om det finns en lämplig lärare. För dessa kommuner kommer utredningens förslag inte att innebära någon utökad skyldighet och därmed inga ökade kost- nader. Förslaget skulle således bara kunna innebära ökade kostnader för de kommuner som har färre än fem elever som efterfrågar modersmålsundervisning. Detta under förutsättning att en lämplig lärare finns att tillgå. Den omständigheten att staten kan erbjuda fjärrundervisning genom entreprenad innebär inga utökade skyldigheter för kommunerna att erbjuda modersmålsundervisning i teckenspråk eftersom entreprenadförhållandet är frivilligt. Därmed uppstår inga ökade kostnader för kommunerna, bara ökade möjligheter att till- handahålla en lämplig lärare. Med beaktande av att kommuner har ett ansvar för att erbjuda modersmålsundervisning i 3 Kommuner och Landsting (2015a) Materialet är utformat av tjänstemän på och Kommuner och Landsting. teckenspråk under vissa förutsättningar får de eventuella ökade kost- naderna anses befogade. Utredningen menar därför att kommunerna helt ska avräknas ersättning från staten. Efterfrågan på fjärrundervisning i teckenspråk från SPSM skulle kunna öka som följd av förslaget och utredningens förtydligande av SPSM:s uppdrag i frågan, se avsnitt 9.2 Förstärkt rätt till tecken- språk. En ökad efterfrågan skulle emellertid inte vara kostnads- drivande för myndigheten eftersom den erhåller ersättning för tjänsten i enlighet med bestämmelserna om entreprenad. I avsnitt 9.3, Kursplaner i teckenspråk, föreslår utredningen bland annat att regeringen bör ge i uppdrag att för grund- skolan respektive grundsärskolan ta fram kursplan i modersmål – teckenspråk som likställt nationella minoritetsspråk. Dessutom ska samma regler gälla för beräkning av meritvärde när det gäller teckenspråk som moderna språk som språkval. Enligt utredningens bedömning ryms kostnaden för dessa uppdrag inom ramen för befintliga anslag och medför således inga ökade kost- nader för vare sig eller staten. 28.1.8Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Enligt utredningens tilläggsdirektiv Dir. 2016:6 bör utgångs- punkten för utredningens förslag om ny målgrupp till specialskolan vara att elever som inte behöver gå i specialskolan inte heller ska göra det. I avsnitt 22.3, Ny tydligare målgruppsdefinition, föreslår utredningen att specialskolan ska ta emot barn med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö, dövblindhet eller synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. När det gäller elever med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö innebär förslaget att de elever som önskar få sin undervisning på huvudsakligen talad svenska inte tas emot Hur många elever det skulle röra sig om är svårt att prognosticera. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att anta att de flesta av de elever som får sin undervisning på huvudsakligen talad svenska ändå skulle föredra specialskolan som skolform trots att inriktningen nu är tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Förslaget bedöms således inte innebära några större förändringar i elevunderlag och därmed inte heller i kostnader för staten eller kommunerna. Att elever med till exempel talstörning nu kan omfattas av målgruppsdefinitionen innebär inte någon utvidgning av målgruppen. Detta eftersom dessa elever tas emot i den regionala specialskolan trots att lagstöd saknas. Elever med dövblindhet eller synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning tas emot i specialskolan. Utredningens förslag om att elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning som leder till behov av omfattande anpassning ska tas emot i specialskolan innebär i sak ingen förändring av gruppen. Förslaget utgör enbart ett tydliggörande av vilka elever som anses ska ha tillträde till specialskolan. Förslaget medför således varken ökade eller minskade kostnader för staten eller kommunerna. Allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan Utredningen föreslår att bör få i uppdrag att, i sam- verkan med SPSM, utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan, se avsnitt 22.4. Enligt utredningens bedömning ryms kostnaden för detta inom ramen för respektive myndighets befintliga anslag. Otidsenligt med regionskolor respektive riksskolor Utredningen föreslår i avsnitt 22.5, Otidsenligt med regionskolor respektive riksskolor, att uppdelningen mellan riksskolor och regionskolor ska upphöra. Som beskrivs i avsnittet kan förslaget innebära en större frihet för SPSM i egenskap av huvudman att organisera sin skolverksamhet. I och med att myndighetens grund- uppdrag att bedriva skolverksamhet för vissa målgrupper är oför- ändrat menar utredningen att upphörandet av regionskolor respektive riksskolor inte har någon negativ påverkan på kostnad- erna för verksamheten. Förslaget innebär inte någon utökning av antalet skolenheter. Snarare skulle förslaget kunna leda till en effektivisering av skolverksamheten. Storleksordningen på de förmodade minskade kostnaderna är emellertid svår att uppskatta. Enligt utredningens kommittédirektiv ska utredningen klargöra behov av ny forskning. De förslag som utredningen lämnar i avsnitt 27.2, Behov av och förslag på ny forskning om dövhet eller hörsel- nedsättning, och avsnitt 27.4, Behov av och förslag på ny forskning om grav språkstörning, medför inga ökade kostnader för staten. Däremot bör delar av de forskningsmedel som administreras av bland annat på regeringens uppdrag styras mot forskning inom av utredningen föreslagna områden. 28.2Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt Utredningens föreslagna insatser i form av navorganisation och SAK-miljöer, finansieras genom en omfördelning av befintliga medel. Förslagen medför således inga nya kostnader för stat, landsting eller kommun. Utredningen har gett nationalekonom med flera i uppdrag att göra en socioekonomisk investeringsanalys av insatser för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Deras rapport, En barriär mellan mig och världen, ligger till grund för detta avsnitt och finns i sin helhet i bilaga 7. I allmänna ordalag kan utredningen konstatera att det finns ett samband mellan svaga skolresultat och misslyckanden på arbetsmarknaden. Sannolikheten för att hamna i utanförskap är enligt rapporten minst fyra gånger större bland personer som misslyckas i skolan än de som lyckas. Av den anledningen kan kostnaderna på lång sikt mycket väl komma att öka för stat, landsting och kommuner om inte utredningens föreslagna insatser genomförs för att öka måluppfyllelsen för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. I rapporten är kostnaden för en utebliven insats oftast lika stor som intäkten av en framgångsrik insats. En lyckad insats för en elev kan leda till att eleven som vuxen kommer i arbete och får en ökad produktionsförmåga. kommer personen inte att belasta välfärdssystemen i samma utsträckning som om insatsen inte gjorts. En utebliven insats skulle å andra sidan kunna leda till att eleven inte får tillträde till arbetsmarknaden och därmed inte bidrar till produktionen. Därtill kommer en ökad belastning på välfärdssystemen i form av försörjningsstöd, vård med mera, se tabell 28.6 och bilaga 7. Tabell 28.6 Intäkter och kostnader vid genomförd eller utebliven insats Syftet med navorganisationen är att insatsen ska leda till bättre samordning av stödet till elever med dövhet, hörselnedsättning och grav språkstörning så att elevernas måluppfyllelse kan öka och de får bättre förutsättningar att ta sig in på arbetsmarknaden. Som framgår ovan kan effekten av att inte vidta åtgärder vara ökade kostnader för olika aktörer inom stat, landsting och kommun. I det aktuella fallet är kostnaden för insatsen, det vill säga genomförandet av navorganisationen, redan ”betald” genom de omfördelningar av befintliga medel som utredningen föreslår. Det handlar således inte om att staten och skolhuvudmännen behöver väga den faktiska kostnaden för en insats mot eventuella kostnader till följd av utebliven insats . Det handlar om att göra en förändring så att det statliga stödet når fler. Att fler med- borgare kan bidra till den gemensamma produktionen och slipper belasta välfärdssystemen leder till framtida ”intäkter” för stat, landsting och kommun. Enligt den socioekonomiska investeringsanalysen är flera olika aktörer inblandade när en person hamnar i utanförskap. varierar med personernas svårigheter, men rör allt som oftast kommun, landsting, och Arbetsförmedlingen. Kostnaderna som bärs av de olika aktörerna varierar även med personernas behov. I rapporten illustreras kostnaderna för några olika livsförlopp. Den ekonomiska påverkan för en person som till följd av till exempel grav språkstörning inträder i arbetslivet än övriga i årskullen uppgår till totalt 2,3 mnkr över en trettioårs- period. Den stora förlusten utgörs av produktionsförluster, omkring 1,8 mnkr, medan kostnaderna för försörjning uppgår till omkring 0,45 mnkr. Kostnaderna för försörjning bärs av kommunen. Resultaten av att en person som till följd av sin funktions- nedsättning når lägre skolresultat än vad som hade kunnat vara fallet med rätt stöd i skolan kan vara att personen kommer in i ett yrke med lägre produktivitet och lön än annars. Om lönen är lägre än vad som skulle vara möjligt leder det inte bara till lägre levnadsstandard för individen utan även till att samhället tappar av personens produktionsförmåga. Kostnaden för detta uppgår till 1,4 mnkr och fördelas på uteblivna skatter och avgifter till socialförsäkringssystemet. Skolmisslyckanden kan även leda till exempelvis flera perioder av kortvarigt utanförskap med sjukskrivning eller arbetslöshet. De långsiktiga kostnaderna för detta uppgår till omkring . Knappt utgörs av produktionsförluster. I exemplet är sjuk- skrivning den dominerande orsaken till utanförskapet varför bär kostnaderna för försörjning på omkring 0,9 mnkr. Kostnaderna för uppgår till omkring 0,2 mnkr . Kostnaderna för en person som till följd av skolmisslyckanden drabbas av perioder av nedstämdhet och depression kan uppgå till omkring på lång sikt. Omkring utgörs av produk- tionsförluster medan kommunen bär kostnader på omkring 2,7 mnkr och kostnader för vård uppgår till omkring 1,7 mnkr. En person som till följd av sin funktionsnedsättning aldrig kommer in på arbetsmarknaden riskerar att utveckla en följdproblematik med kraftigt förhöjd vårdkonsumtion som följd. De totala kost- naderna uppgår till omkring 11,5 mnkr. Produktionsförlusten uppgår här till drygt . De stora kost- nadsbärarna i övrigt är kommun och landsting som vardera bär kostnader på omkring 1,5 mnkr. De samhällsekonomiska kostnaderna kan vara betydande när personer till följd av skolmisslyckanden inte tar sig in på arbetsmarknaden fullt ut. Syftet med utredningens föreslagna nav- organisation är bland annat att åstadkomma en bättre samordning av stödet till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Om navorganisationen resulterar i att man till viss del lyckas reducera effekterna av elevernas funktionsnedsättning genom stödjande insatser kan socioekonomiska effekter uppstå. Flera sådana scenarier illustreras i rapporten. Utgångspunkten är då inte att alla elever kan ta sig in på arbets- marknaden fullt ut, utan fokus ligger på det ekonomiska värdet av att reducera utanförskapet från att vara omfattande till mindre omfattande. Att gå från helt utanförskap med måttlig psykisk ohälsa till arbete på med försörjningsstöd leder till en långsiktig vinst på omkring 4,5 mnkr. Det tillkommande produktionsvärdet uppgår till omkring 2,5 mnkr och kommunen får reducerade kostnader på omkring 1,3 mnkr . Om en person går från att stå helt utanför arbetsmarkanden till arbete med 50 procents lönesubvention som kompensation för bristande produktivitet till följd av funktionsnedsättning kan samhällsvinsten uppgå till 2,2 mnkr . Sam- tidigt som det uppstår produktionsvärden tillkommer kostnader för lönesubventionen som bärs av Arbetsförmedlingen. Kommunen skulle i detta fall gå vinnande med uteblivna kostnader för olika insatser på omkring . Att öka arbetskapaciteten hos en person med psykisk ohälsa från med försörjningsstöd till med försörjnings- stöd och förbättrad psykisk hälsa leder till långsiktiga effekter på omkring . Även i detta fall är kommunen den aktör som går vinnande med uteblivna kostnader på omkring 1,5 mnkr. Det till- kommande produktionsvärdet uppgår här till omkring . Om en person med viss psykisk ohälsa kan gå från ett löne- subventionerat arbete till arbete på den ordinarie arbetsmarknaden kan den långsiktiga samhällsekonomiska vinsten uppgå till knappt .