sou · H5B322 · 2017-03-22 00:00:00 — Utredningens bedömning är att förslaget kan utformas i förenlig- het med . Reglerna om fri rörlighet och tjänstedirektivet Det följer av EUF-fördraget46 att EU:s medlemsländer inte får sätta upp hinder för den gränsöverskridande handeln med varor och tjänster, om dessa hinder inte kan motiveras utifrån ett godtagbart allmänintresse. Utredningen bedömer att förslaget kan utformas i linje med EUF-fördragets regler om fri rörlighet. I kapitel 15.3.7 påpekar utredningen att regeringen måste beakta vid val 46 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Inför skattereduktion för hyr-, begagnat- och reparationstjänster av åtgärder för att säkerställa effektiv kontroll av företag i andra länder som levererar hybertjänster till svenska konsumenter.. Enligt EU:s tjänstedirektiv47 ska nya krav på tjänsteverksam- heter anmälas till . Från direktivets tillämp- ningsområde undantas dock skatteområdet.48 Förslaget bedöms inte anmälningspliktigt enligt tjänstedirektivet eftersom det faller under nämnda skatteundantag. Ramarna för om statsstöd anges i artiklarna 107–109 FEUF. Av artikel 107.1 FEUF framgår att ett statligt stöd som snedvrider eller hotar konkurrensen, genom att vissa företag eller viss produktion gynnas, inte är tillåtet om stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. För att en åtgärd ska betraktas som stat- ligt stöd krävs att samtliga fyra kriterier enligt artikel 107.1 FEUF uppfylls: 1.Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion. 2.Stödet finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel. 3.Åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. 4.Åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstater. Lättnader från skatter för en urskiljbar grupp företag kan anses som en sådan åtgärd som omfattas av statsstödsreglerna. Grund- regeln är att åtgärder som är att anse som statligt stöd enligt artikel 107.1 i FEUF som utgångspunkt är otillåtna, men EU-kommis- sionen kan godkänna sådana stöd efter en ingående granskning. Förutsättningarna för att godkänna ett statligt stöd finns framför allt i artikel 107.2 och 107.3. För att underlätta för medlemsstaterna att utforma sina stödåtgärder så att de är för- enliga med den inre marknaden har utfärdat en rad meddelanden och riktlinjer för vad den fäster vikt vid i sin bedömning av anmälda stödåtgärder. 47Direktiv /123 om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet). 48Artikel 2.3 tjänstedirektivet. Inför skattereduktion för hyr-, begagnat- och reparationstjänster Regeringen har bedömt att rutavdraget inte utgör statsstöd enligt artikel 107.1 FEUF, med motiveringen att skattelättnaden ges till en privatperson (köparen) och inte till näringsidkaren, det vill säga säljaren av tjänsten.49 Detta trots att utföraren till viss del med- verkar till att skattereduktionen kan tillgodoräknas. Eftersom hyberavdraget på motsvarande sätt tillfaller köparen av en tjänst, bör statsstödsbedömningen i det avseendet inte skilja sig åt från den som gjorts för rutavdraget. Det bör dock understrykas att frågan är svårbedömd. Exempel- vis har slagit fast att ett ekonomiskt stöd från den italienska staten till konsumenter, i form av en skattereduktion vid köp av vissa typer av tv-dekodrar, utgjorde ett indirekt statligt stöd till säljare av sådana tv-dekodrar.50 Det ska dock påpekas att dom- stolen i det fallet bedömde att stödet inte var teknikneutralt, och därför gynnade vissa företag framför andra som befann sig i en jäm- förbar position på marknaden. Därmed bedömde domstolen att stödet var selektivt. Utredningens bedömning är att hyberavdraget, till skillnad från den italienska skattereduktionen, är teknikneutralt i sin utformning. Det breda tillämpningsområdet för hyberavdraget bör också ha betydelse för bedömningen. Om stödet inte är selek- tivt, uppfyller det inte kriterierna för att klassas som ett statligt stöd. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att ett hyberavdrag enligt föreslagen utformning kan falla utanför EU:s statsstöds- begrepp, dels mot bakgrund av regeringens tidigare bedömningar av liknande stöd, dels mot bakgrund av hyberavdragets teknik- neutrala och breda utformning.51 Även om hyberavdraget skulle klassas som ett statligt stöd bedömer utredningen att det har goda utsikter att godtas av , med hänsyn till hyber- 2008/09:77, s. 60–61. 50Mål C-403/10, Mediaset SpA, punkt 81. 51De minimisundantaget är däremot troligen inte tillämpligt, eftersom dess tillämpning förutsätter att stödet begränsas genom en övre gräns per stödmottagare (det vill säga, i detta fall, de som erbjuder hybertjänster), jämför artikel 4 punkt 7 förordning (EU) nr 1407/2013. Utredningen föreslår att ett sådant tak inte införs, framför allt eftersom det skulle vara svårt att kontrollera och dessutom skapa svårigheter vid tillämpningen. Utredningen föreslår i stället ett tak för hur mycket skattereduktion som respektive privatperson som utnyttjar hyberavdraget får göra (se kapitel 15.3.5). Inför skattereduktion för hyr-, begagnat- och reparationstjänster avdragets konkurrensneutrala utformning och att det är i linje med EU:s agenda för en cirkulär ekonomi. 15.6.14 Konsekvenser för det kommunala självstyret Utredningens bedömning är att detta förslag inte har betydelse för det kommunala självstyret. 15.6.15 Ikraftträdande och behov av informationsinsatser Beredning av förslaget förväntas fortgå . Om inga problem tillstöter kan förslaget tas med i budget- propositionen . behöver omkring på sig för att utveckla en lämplig IT-lösning för att hantera ett nytt av- drag. Eftersom ett liknade system som det som används för rot- och rutavdragen föreslås bedömer utredningen att bör räcka. Utredningen bedömer därför att förslaget kan träda i kraft tidigast . Om förslaget går igenom behöver uppåt 10 000 företagare, varav de flesta små, bli informerade om hyberavdraget. Eftersom hyber- avdraget innebär en ekonomisk fördel för företagen och med stor sannolikhet får en del uppmärksamhet i media om det beslutas, bedömer utredningen att företagen själva aktivt kommer att söka information om avdraget. Då avdraget till stora delar är upplagt som de redan relativt välkända rut- och rotavdragen kan företagen sannolikt relativt enkelt ta till sig de nya reglerna. Dock finns det en del avgörande skillnader mellan avdragens konstruktion och det är helt nya företag i nya branscher som berörs. Dessutom är det huvudsakligen små företag som berörs och dessa kan behöva sär- skilt tydlig och enkel information om avdraget för att undvika onödiga fel. En del företag kan behöva lägga om sina ekonomisystem, varför företagen bör informeras före ikraftträdandet. Utred- ningen föreslår att så görs senast 6 månader före ikraftträdandet. 16Underlätta för hushållen att förebygga avfall Förslag: Ge kommunen en skyldighet att informera om hur hushållen kan förebygga avfall. Ge kommunen en skyldighet att underlätta insamling och sortering av återanvändbara produkter, i syfte att minska hus- hållens mängd avfall. Ge kommunen en möjlighet att finansiera ovan nämnda åtgärder med renhållningsavgiften. 16.1Bakgrund och gällande rätt Kommunen har en viktig roll i att minska mängden hushållsavfall. I stadgas att kommunens åtgärder för att förebygga avfall ska beskrivas i kommunens avfallsplan.1 Den kommunala skyldigheten att beskriva åtgärder för förebyggande av avfall är emellertid inte länkad till någon uttrycklig skyldighet att förebygga hushållens avfall i kommunen. Detta i motsats till skyldigheten att förebygga avfall i den egna verksamheten enligt miljöbalken.2 Ändå arbetar flertalet kommuner med avfallsförebyggande åtgärder i någon utsträckning. Dessa avfallsförebyggande åtgärder kan exempelvis handla om att informera kommuninvånarna om hur de kan minska sitt mat- svinn eller att på andra sätt förebygga att avfall uppstår. Det är också vanligt med så kallade återbrukscontainrar3 i anslutning till 115 kap. 41 § . 2Enligt 2 kap. 5 § . 3Enligt uppgift från Avfall finns 583 återvinningscentraler i , och i allmänhet erbjuder de insamling av åtminstone kläder och annan textil för återanvändning. Underlätta för hushållen att förebygga avfall kommunens återvinningscentraler, där allmänheten kan lämna kläder och annan textil för återanvändning. Dessa containrar sköts i regel av välgörenhetsorganisationer. Hälften av landets 583 återvinningscentraler har också någon form av insamling av återanvändbara produkter utöver kläder och textilier.4 Vissa kommuner har dessutom utvecklat återvinnings- centraler till så kallade kretsloppsparker med bemannad insamling av återanvändbara produkter. 2016 finns 23 kretsloppsparker. Dessa anläggningar samarbetar vanligen med organisationer och företag som bedriver sortering, försäljning och ofta även reparation av pro- dukter för återanvändning på samma geografiska område. Anlägg- ningarna fungerar därutöver som återvinningscentraler. Vissa kommuner har valt att satsa på fastighetsnära initiativ. I startade kommunalförbundet ett pilotprojekt med ett kvartersnära återbruk som kallades Returen. På Returen fanns en så kallad byteshörna och man anordnade reparationsworkshops och andra aktiviteter för de som bor i kvarteret. Projektet avslut- ades dock , efter starten.6 Gemensamt för de kommunala återbruksinitiativen är ofta att de har ett socialpolitiskt mål vid sidan av det miljömässiga. Returen i hade som mål, utöver att främja återbruk och förändra synen på avfall, att bidra till trygghet i närområdet genom mötes- platser för kreativa workshoppar och andra arrangemang. Det är också vanligt att ett ytterligare mål för kommunerna är att skapa arbetstillfällen. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder samordnas då med åtgärder för att öka hushållens återbruk av produkter. Kommunerna har ansvar för insamling och omhändertagande av hushållsavfall.7 Den enskilda kommunen bestämmer hur det ska genomföras. Det kan ske inom den egna förvaltningen, eget kom- munalt bolag, inom kommunalförbund eller genom att upphandla 4Uppgifter från Avfall statistiksystem för avfallshantering Avfall Web, hämtade . 5VA Syd ansvarar för avfallshanteringen i och kommuner. 6http:////va-syd-lagger-ner-returprojekt, besökt . 715 kap. 20 § . Underlätta för hushållen att förebygga avfall en eller flera entreprenörer. Huvudmannaskapet för den kom- munala renhållningsskyldigheten ligger alltid på kommunen. Det hushållsavfall som regleras genom producentansvar är till viss del undantaget den kommunala renhållningsskyldigheten. har ett lagstadgat producentansvar för åtta produktgrupper; nämligen förpackningar, däck, returpapper, bilar, elektriska och elektroniska produkter (inklusive lampor och viss belysningsarmatur), batterier, läkemedel, radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor. Kom- munen har dock ett ansvar för att informera hushållen om hur de ska sortera och hantera returpapper-, förpacknings- och elektronik- avfall samt hur de ska hantera uttjänta bilar. För förpackningar och returpapper gäller detta ansvar först . Kom- munen ska också informera hushållen om hur de kan förebygga att elektronikavfall uppstår. utredningar – betänkande 2012 Avfallsutredningen8 gjorde på regeringens uppdrag en allmän över- syn av avfallsområdet. Utredningen föreslog bland annat att kom- munen skulle vara skyldig att informera kommuninvånarna om hur de kan förebygga uppkomsten av avfall och att kommunen i första hand ska arbeta avfallsförebyggande genom att samarbeta med begagnataktörer. Utredningen lämnade dock inte något författ- ningsförslag i den delen. Remissinstanserna var i allmänhet positiva till att kommunerna skulle vara skyldiga att informera kommun- invånarna. Flera förde dock fram att det fanns ett behov av att tyd- liggöra om informationsarbetet skulle få finansieras med stöd av renhållningsavgiften, det vill säga den avgift som fastighetsägare betalar kommunen för att ta hand om fastighetens hushållsavfall.9 Förslaget har inte resulterat i ändrad lagstiftning. 8SOU 2012:56, Mot det hållbara samhället, kapitel 4.4. 9Miljödepartementets remissamanställning (2012/2143/Ke) avseende SOU 2012:56. Underlätta för hushållen att förebygga avfall Rätten att förbereda hushållsavfall för återanvändning Flera kommunala aktörer har påtalat att kommunens rätt att förbe- reda avfall för återanvändning och att finansiera denna hantering med renhållningsavgiften behöver förtydligas i lagstiftningen. För- beredelse för återanvändning betyder enligt definitionen i miljö- balken att något som är avfall kontrolleras, rengörs eller repareras så att det kan återanvändas utan ytterligare behandling.10 Det hand- lar alltså om en åtgärd som vidtas när något redan blivit avfall, för att ”uppgradera” avfallet till att bli en produkt igen. Att förbereda hushållsavfall för återanvändning är en form av avfallshantering som omfattas av kommunens ensamrätt.11 Med andra ord får ingen annan än kommunen eller den som kommunen anlitar förbereda hushållsavfall för återanvändning. Förberedelse för återanvändning ska dock inte förväxlas med begreppet återan- vändning, som sker innan något blivit avfall och står fritt för alla aktörer att ägna sig åt. Avgörande för definitionen avfall i juridisk mening är att innehavaren av föremålet har ett kvittblivnings- intresse. Om innehavaren lämnar ifrån sig föremålet i syfte att det ska återanvändas så är det inte avfall. Det betyder att en separat in- samling och hantering av återanvändbara produkter, inom ramen för exempelvis en återvinningscentral, i regel inte utgör förbe- redelse för återanvändning, eftersom produkterna då lämnas med avsikten att de ska återanvändas. Det gäller i princip även om före- målet behöver repareras innan det kan användas.12 Återanvändning står det som sagt fritt för andra än kommunen att hålla på med. betänkande13 föreslog en ny bestämmelse för att ge kommunen möjlighet att förbereda avfall för återanvänd- ning. utgångspunkt förefaller vara att kom- munen inte redan har denna möjlighet. Naturvårdsverket14 och Avfall Sverige15 har dock tolkat det som att kommunen redan har möjlighet att förbereda hushållsavfall för återanvändning, och att 1015 kap. 6 § . 1115 kap. 24 § . 12För en mer ingående beskrivning av gränsdragningen mellan återanvändning och avfalls- hantering hänvisas till . Förslag om hantering av textilier – Redo- visning av ett regeringsuppdrag. 13SOU 2012:56, kapitel 4.4. 14Naturvårdsverkets tolkning framgår av verkets yttrande över avfallsutredningens betänk- ande, remissamanställning (2012/2143/Ke) avseende SOU 2012:56. Juridiska förutsättningar för förebyggande och återanvändning. Underlätta för hushållen att förebygga avfall finansiera denna hantering med renhållningsavgiften. Avfallsutred- ningens förslag i den delen har inte resulterat i ny lagstiftning. Där- emot har avfallsutredningens förslag om att i tydlig- göra avfallshierarkin och centrala begrepp, såsom återvinning, genomförts.16 16.2Utredningens överväganden och förslag Alla offentliga myndigheter och institutioner har en roll och ett ansvar för att förebygga uppkomsten av avfall. Detta exempelvis genom att sprida information och föra dialog om att förändra kon- sumtions- och produktionsmönster och att ställa om sina egna verk- samheter. I synnerhet kommunen har stora möjligheter att motivera och förenkla för medborgarna att agera mer hållbart och att stödja företag som reparerar produkter, säljer begagnade produkter eller hyr ut produkter. Kommunernas närhet till sina invånare och kännedom om lokala förhållanden har stor betydelse för att kunna vidta kostnadseffektiva åtgärder. Utöver de miljömässiga vinsterna kan satsningar på avfallsföre- byggande också vara ett viktigt verktyg för att skapa arbetstillfällen och för att främja sociala insatser. Den ideella sektorn för andra- handsförsäljning har 7 400 personer verksamma i olika arbets- marknadspolitiska åtgärder, bland annat i form av jobb- och språk- träning till nyanlända. De omkring 500 ideella begagnatbutikerna ger tillsammans ett överskott på som går till föreningarnas sociala verksamheter.17 Även kommersiella aktörer inom reparation och andrahandsförsäljning skapar både arbetstill- fällen och miljönytta. Kommunens ansvar för och roll i att förebygga avfall är emel- lertid otydlig. regler styr hur kommunen ska förhålla sig till de nedre stegen i avfallshierarkin, alltså hur avfall ska han- teras, men när det gäller de översta stegen, att förebygga avfall genom att till exempel främja återanvändning, hänvisas bara till de 16Proposition 2015/16:166. 17Personlig kontakt med , Ideell Second Hand, . Underlätta för hushållen att förebygga avfall allmänna hushållnings- och kretsloppsprinciperna.18 Detta är inte tillräckligt. Utredningen anser därför, i likhet med slutsatserna i Avfallsutredningen19, att kommunens avfallsförebyggande roll ska förtydligas. Ett tydligare utpekat ansvar kan skapa en höjd ambi- tionsnivå och ett mer strategiskt arbete med dessa frågor. Ett tydligare ansvar behöver däremot inte betyda någon utökad verksamhet. Kommunens viktigaste roll är att under- lätta för medborgarna och skapa goda och likvärdiga förutsätt- ningar för de aktörer som vill satsa på återanvändning, reparation och andra verksamheter för att förebygga uppkomsten av avfall. Denna utrednings förslag i sin helhet syftar till att skapa bättre förutsättningar för nya marknader och ökat företagande. Skyldighet att informera hushållen Utredningen föreslår att kommunen ges en skyldighet att infor- mera kommuninvånarna om hur avfall kan förebyggas. Det kan handla om informationskampanjer, spridning av goda exempel och produktinformation, information om vilka aktörer i kommunen som tar emot eller hämtar produkter för exempelvis återanvänd- ning och reparation, men också om utbildningsinsatser för att exempelvis minska matsvinnet. Utredningen bedömer att infor- mation om varför och hur hushållen bör förebygga avfall kan ge effekter i form av ändrade attityder och konsumtionsbeteenden. Informationsinsatserna bör inte avgränsas enbart till en fråga för kommunens renhållningsförvaltning utan engagera flera delar i kom- munens organisation för att främja en mer hållbar konsumtion och utveckling i stort, samt utveckla kommunens näringsliv. Kommunernas arbete med dessa informationsinsatser bör stöd- jas av det forum för hållbar konsumtion som regeringen föreslagit ska inrättas hos Konsumentverket.20 Enligt regeringens förslag ska forumet agera samordnare och pådrivare gentemot aktörer som på olika sätt kan bidra till en mer miljösmart konsumtion och livsstil. Det förtjänar att påpekas att kommunen i sin roll att informera medborgarna om avfallsförebyggande har skyldighet att på likvär- 1815 kap. 10 § . 19SOU 2012:56, Mot det hållbara samhället, kapitel 4.4. 20Proposition 2016/17:1, Budgetproposition 2017, Strategi för hållbar konsumtion. Underlätta för hushållen att förebygga avfall digt sätt informera om alla seriösa aktörer på området som är verk- samma i kommunen. Själva den avfallsförebyggande verksamheten är inget kommunalt monopol och informationsinsatserna bör inte ha någon slagsida åt kommunens eventuella egna aktörer. Forskning visar att informationsinsatser bör kombineras med andra styrmedel för att få till stånd beteendeförändringar.21 Kom- munens informationsskyldighet ska därför ses som en del i ett större paket av åtgärder för att förebygga avfall, där exempelvis skattereduktionen för begagnat-, reparations- och hyrtjänster som föreslås i kapitel 15 är en ytterligare del. exempel Kommunernas arbete med att minska matsvinnet Rapporten inte maten* visar att det ﬁnns många goda exempel på kommuner som arbetar för att begränsa matavfall. åter- står mycket att göra. •Var tredje granskad kommun saknar mätbara mål för att minska matavfallet i sina avfallsplaner. •Tre av tio gör inga informationsinsatser gentemot hushållen för att få dessa att minska matsvinnet. Det vanligaste sättet att informera hushållen är via kommunens webbplats. •En majoritet av kommunerna har genomfört projekt inom skolan i syfte att minska onödigt matavfall. Inom äldreomsorg och omsorg för personer med funktionsnedsättning är det däremot sällsynt. •Över hälften av kommunerna uppger att de inte samarbetar med andra aktörer för att minska onödigt matavfall. I de fall samarbeten förekommuner nämns restauranger och caféer. •Nära sex av tio kommuner uppger att de har uppgift om hur mycket matavfall som generas från kommunens hushåll , en dryg tredjedel av kommunerna har inte tagit reda på detta. •Drygt en fjärdedel av kommunerna har gjort en plockanalys, som innebär att sammansättningen av matavfallet analyseras och delas upp i onödigt matavfall och oundvikligt matavfall. Släng inte maten! Hur arbetar kommunerna för att minska hus- hållens matsvinn? 21 förslag till etappmål, bilaga 4 s. 54 (NV-00336-13 daterad ). Underlätta för hushållen att förebygga avfall Exemplen ovan beskriver hur kommunerna i varierad utsträckning vidtar åtgärder som är direkt riktade till kommuninvånarna och genomför analyser av mängd och typ av hushållsavfall. Skyldighet att underlätta för hushållen Utredningen föreslår vidare att kommunen ges en skyldighet att underlätta insamling och sortering av återanvändbara produkter, i syfte att minska hushållens mängd avfall. Syftet är att förhindra att produkter som hushållen tänkt göra sig av med i onödan går till avfall. Kommunen kan uppfylla skyldigheten exempelvis genom att på återvinningscentraler eller andra platser samarbeta med frivillig- organisationer och andra aktörer för att samla in återanvändbara produkter. Rätt att finansiera åtgärderna med renhållningsavgiften För att underlätta finansieringen av kommunernas utvidgade ansvar att förebygga avfall, föreslår utredningen att renhållningsavgiften ska kunna användas för sådana avfallsförebyggande åtgärder. Det handlar alltså dels om att informera hushållen om hur de kan före- bygga avfall, dels om att underlätta insamling och sortering av hus- hållens återanvändbara produkter. Kommunens rätt att finansiera avfallsförebyggande åtgärder med renhållningsavgiften föreslås bara gälla inom ramen för kom- munens renhållningsskyldighet gentemot hushållen. Åtgärder för att förebygga avfall från exempelvis verksamheter bör inte omfattas eftersom de i huvudsak är utanför avgiftskollektivet. Verksamheter har också till skillnad från hushållen ett juridiskt ansvar att själva verka för att förebygga avfall i den egna verksamheten.22 Alternativet till att finansiera de avfallsförebyggande åtgärderna med renhållningsavgiften är att kommunen i stället använder skatte- medel. Det som kan tala för en modell med skattefinansiering är att renhållningsavgiften är begränsad till avfallshantering inom ramen för kommunens renhållningsansvar, det vill säga ett tydligt avgränsat område. 22 2 kap. 5 § . Underlätta för hushållen att förebygga avfall Mot det talar att såväl EU:s som policy på området prioriterar avfallsförebyggande högre än andra åtgärder och i en omställning till cirkulär ekonomi kommer det att bli allt svårare och mindre meningsfullt att tydligt definiera vad som utgör avfalls- hantering. Om det är svårare för kommunerna att finansiera de högst prioriterade, och samhällsekonomiskt mest effektiva åtgärd- erna jämfört med traditionell avfallshantering riskerar det att kon- servera beteenden och nuvarande system. Om renhållningsavgiften kan användas även för avfallsförebyggande skapar det bättre förut- sättningar för att på ett mer enhetligt sätt arbeta efter hela avfalls- hierarkin. I de kommuner där en viktbaserad renhållningsavgift tillämpas kommer också hushållens andel av kostnaderna för de avfallsförebyggande åtgärderna att reflektera den mängd avfall som respektive hushåll genererar, vilket är i linje med principen om att förorenaren ska betala. Vid en sammanvägd bedömning anser där- för utredningen att kommunen bör ges möjlighet att avgiftsfinansi- era de avfallsförebyggande åtgärderna. Det kommer dock inte fin- nas några formella hinder för kommunen att skattefinansiera de avfallsförebyggande åtgärderna om de så vill.