sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — Även om någon minoritetsgrupp skulle vara tillräckligt stor för att kunna synas i en anonym enkät riktad till ett urval ur hela be- folkningen uppstår sannolikt stora kvalitetsproblem. En sådan enkät skulle dessutom förmodligen behöva genomföras utanför ordinarie befolkningsundersökningar. Slutsatsen blir att valet står mellan att inte samla in några kvanti- tativa data, eller att utforska alternativa metoder som är möjliga och försöka kompensera för eller förhålla sig till de svagheter och bris- ter som dessa är behäftade med, framför allt när det gäller urval. Behovet av förbättrade beslutsunderlag SOU 2017:88 Utredningen diskuterar i det följande hur sådana alternativa meto- der möjligen skulle kunna se ut. En tänkbar väg är att söka efter möjligheter att använda något som skulle kunna kallas för indirekt insamling. En mellanhand rap- porterar då in kvantitativa, avidentifierade uppgifter till den som behöver dem. Ett exempel på sådan indirekt insamling är statistik om antal elever som är berättigade till, respektive deltar i, moders- målsundervisning i nationella minoritetsspråk i grundskola och grundsärskola. Insamlingen sker på gruppnivå baserat på rapport- ering från varje skolenhet. Detta innebär att inga individdata samlas in. Utredningen föreslår att möjligheten att genomföra sådan in- samling undersöks även avseende förskolan (se avsnitt 4.5.2 nedan). Ett annat exempel på indirekt insamling är de uppgifter om antal anmälningar, inledda rättsprocesser samt domar och förlikningar rörande diskriminering av nationella minoriteter, som DO lämnar uppgift om till och i (se exempelvis i & , 2014, s. 23–24). Mellanhänderna skulle alltså kunna vara myndigheter. Vissa myndigheter torde ha ostrukturerade uppgifter10 som rör nationella minoriteter och minoritetsspråk i exempelvis ingivna ansöknings- eller anmälningshandlingar. En insamling av data som bygger på ostrukturerade uppgifter kräver emellertid att personal på myndig- heten manuellt går igenom handlingar och gör en bedömning av om de innehåller relevanta uppgifter. Värdet av sådan statistik skulle, bl.a. pga. mörkertal, inte stå proportion till den stora arbetsinsats som skulle krävas. Exempel på sådana myndigheter torde vara Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg, vilka enligt vad utredningen erfar endast får in ett fåtal anmälningar kopplade till nationella minoriteters rättigheter (SOU 2017:60, s. 140 och 142). Utredningen har dock inte på något systematiskt sätt gått igenom samtliga myndigheter som ur ett ostrukturerat material skulle kunna tänkas ta fram relevant statistik om de nationella mi- noriteterna eller minoritetsspråken. 10 Uppgifter i löpande text, som inte är sökbara i ett ärendesystem. Behovet av förbättrade beslutsunderlag En annan tänkbar mellanhand skulle kunna vara de nationella minoriteternas organisationer. Organisationerna kan då rapportera in avidentifierade kvantitativa data, exempelvis i form av svar på en- käter som tagits fram i samråd med myndigheter och som distri- bueras till organisationens medlemmar och andra personer med an- knytning till organisationen. En förutsättning för en sådan insamling är att den eller de som ska hantera insamlingen har tillräckliga kunskaper. Frågan om er- sättning för kostnaden för arbetsinsatsen, samt hur betungande den skulle kunna bli för organisationen, behöver även hanteras liksom frågan om de rättsliga förutsättningarna för eventuell personupp- giftsbehandling. Om de nationella minoriteternas organisationer skulle fungera som mellanhand skulle resultaten av undersökningarna inte bli representativa för hela den nationella minoriteten. För att kom- pensera för eventuell snedvridning skulle resultaten behöva viktas eller värderas mot hur situationen ser ut i hela gruppen, dvs. även de som inte är medlemmar i en organisation. Minoritetsorganisa- tioner kan även nå de som inte är medlemmar, oftast med större trovärdighet än statliga organ. Situationen bland ickemedlemmar skulle med nödvändighet få undersökas med kvalitativa metoder. Den viktning eller värdering som skulle göras utifrån sådana undersökningar skulle därmed i sig innebära ett mått av skönsmässighet. En annan väg för att åstadkomma bättre data om de nationella minoriteterna eller minoritetsspråken skulle kunna vara att utnyttja och sammanställa uppgifter som saknar direkt koppling till indivi- der, men som sammantaget kan ge en bild av gruppen eller språket. Några av de indikatorer som tas fram av vissa år av och är exempel på sådan datainsamling. Utredningen återkommer till frågan om indikatorer i avsnitt 4.3.3 nedan. 4.3Behov av data på nationell nivå På ett övergripande plan har utredningen identifierat tre områden inom vilka det skulle kunna tänkas finnas behov av förbättrade data om de nationella minoriteterna eller minoritetsspråken. Behovet av förbättrade beslutsunderlag För det första finns behov av vad utredningen kallar för imple- menteringsdata, vilket är uppgifter om hur minoritetspolitiken genomförs av stat, kommun och landsting. En annan typ av data är kopplade till uppföljning av det minori- tetspolitiska målet och dess tre delområden: språk och kultur, del- aktighet och inflytande samt utsatthet och diskriminering. Av dessa är det främst två områden inom vilka det kan finnas behov av data på nationell nivå: dels s.k. jämlikhetsdata, dels uppgifter om de nationella minoritetsspråkens situation och utveckling. Det handlar i alla tre fallen om uppgifter som kan användas till planering, utvärdering och uppföljning på ett mer övergripande plan såväl av regeringen som av de nationella minoriteterna. Ett slags data som regeringen och de nationella minoriteterna har behov av skulle kunna kallas för implementeringsdata. Med detta av- ser utredningen uppgifter om hur minoritetspolitiken och minori- tetslagstiftningen tillämpas och genomförs av statliga myndigheter samt kommuner och landsting: hur många förskolor och äldreboen- den som bedrivs på minoritetsspråk, i vilken utsträckning myndig- heter samråder med de nationella minoriteterna osv. En insamling av implementeringsdata kan bygga på uppgifter så- väl från myndigheter som från brukare, men kräver i allmänhet inte att data samlas in om enskilda individer eller grupper av individer. Insamlingen är ur den synvinkeln förhållandevis okomplicerad. Det handlar främst om att regeringen behöver säkerställa att det finns ett tillräckligt målinriktat och effektivt uppföljningssystem. Utred- ningen har i delbetänkandet föreslagit inrättandet av en särskild uppföljningsmyndighet och en skyldighet för kommuner och lands- ting att på begäran lämna uppgift om sina minoritetspolitiska mål och riktlinjer till myndigheten (se SOU 2017:60, s. 90 och 130–131). Behovet av förbättrade beslutsunderlag Vad är jämlikhetsdata? har enligt ramkonventionen åtagit sig att där så är nödvän- digt vidta lämpliga åtgärder för att främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell minoritet och personer som tillhör majoritetsbefolkningen. Detta inom alla om- råden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet (se punkt 2 i artikel 4). Begreppet jämlikhet förutsätter att relevanta jämförelser görs mellan situationen för majoriteten och minori- teten. För att kunna bedöma om lever upp till åtagandet, var det finns brister och om utvecklingen går åt rätt håll, krävs så- ledes faktaunderlag. I om jämlikhetsdata definieras jämlikhetsdata som all slags information som kan användas för att beskriva eller analysera jämlikhetssituationen. Informationen kan vara kvantitativ eller kvalitativ till sin natur. I handboken är huvud- fokus på jämlikhetsstatistik vilket avser aggregerade data som av- speglar ojämlikheter eller deras orsaker eller effekter i samhället. kan data som främst samlats in i ett annat syfte användas för att producera jämlikhetsdata (, 2016, s. 15). Källor till jämlikhetsdata kan enligt hand- bok bl.a. vara offentliga enkätundersökningar, folkräkningar och administrativa register. En särskild källa är s.k. complaints data, upp- gifter som avser anmälningar, beslut och domar från de myndig- heter som på ett eller annat sätt har att hantera anklagelser om dis- kriminering (, 2016, s. 31–33). Jämlikhetsdata skulle som planeringsinstrument bl.a. kunna an- vändas som underlag för att bedöma inom vilka samhällsområden det är mest angeläget med insatser, dvs. för att göra prioriteringar. De skulle även kunna användas för att utvärdera och följa upp om de nationella minoriteterna har tillgång till lika möjligheter och rättigheter som majoriteten, och om jämlikheten ökar eller mins- kar. Det kan handla såväl om socioekonomisk statistik, exempelvis när det gäller hälsosituationen, som uppgifter om utsatthet för diskriminering, exempelvis genom uppgifter om antal anmälningar om hatbrott. Ett konkret exempel på när jämlikhetsdata eller jämlikhets- statistik hade kunnat användas är vid en eventuell utvärdering av Behovet av förbättrade beslutsunderlag regeringens strategi för romsk inkludering. Målet för strategin är att den rom som fyller 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som är icke-rom. För att det ska gå att bedöma om målet uppnåtts krävs uppgifter som möjliggör en jämförelse av romers och icke-romers livsvillkor. Exempel på insamling av jämlikhetsdata i Ett exempel på insamling av jämlikhetsdata som specifikt avser de nationella minoriteterna och som genomförts på nationell nivå är kartläggningen Hur mår nationella minoriteter? som Sta- tens folkhälsoinstitut genomförde 2010. Kartläggningen avsåg att besvara två frågor: hur såg situationen ut bland de nationella minoriteterna när det gällde deras livssituation, levnadsvanor och hälsa, och i vilken omfattning skilde sig dessa från majoritetsbefolkningen? I rapporten konstateras att kartläggningen hade ett antal metodo- logiska begränsningar. Bl.a. konstaterades att eftersom det inte var möjligt att studera grupper utifrån etnicitet i den officiella stati- stiken förvårades möjligheten att fånga alla nationella minoriteter. Vidare framhölls att urvalen inte var slumpmässiga och att bort- fallet var stort. Kartläggningen av den sverigefinska respektive tornedalska minoritetens hälsa gjordes genom att data hämtades från den natio- nella folkhälsoenkäten från . Data hämtades avseende personer födda i , vilket innebar att andra och tredje generationens sverigefinnar inte kom med. Tornedalingar definierades som boende i någon av kommunerna . För samernas hälsosituation utnyttjades resultat från tidigare studier. För den romska minoriteten användes kvalitativa metoder i form av fokusgruppsdiskussioner och individuella intervjuer. För den judiska gruppens hälsosituation valdes ett antal personer ut via de judiska församlingarnas medlemsregister. Bortfallet var stort då endast cirka en tredjedel besvarade enkäten. har även lämnat rapporter som särskilt rör situationen för romer: Behovet av förbättrade beslutsunderlag Nulägesbeskrivning – rapport om romers rättigheter och förutsätt- ningar för hälsa i pilotkommuner11,2014. Romska flickors och kvinnors hälso- och livssituation. Delrapport- ering av uppdraget att genomföra en fördjupad studie om romska flickors och kvinnors hälsa, 2014. Folkhälsomyndighetens återrapportering av regeringsuppdrag angå- ende fördjupad studie om romska flickors och kvinnors livssitua- tion och hälsa, 2015. Den förstnämnda rapporten bygger på kvalitativa metoder i form av intervjuer. De två sistnämnda rapporterna avser samma uppdrag och genomfördes med en kvantitativ metod samt redovisades i form av statistik. Intervjuer genomfördes med drygt 300 romska flickor och kvinnor i åldrarna 15–utifrån ett för studien särskilt upprättat frågeformulär. Intervjuerna genomfördes av åtta romska kvinnor med förankring i den romska identiteten och i romska orga- nisationer. framhöll att resultaten skulle tolkas med försiktighet eftersom det inte är möjligt att göra ett slumpmässigt urval bland romerna (, 2015, s. 3 och 8). Hos pågår en ny undersökning. Myndig- heten har anlitat SCB för att göra en enkätundersökning som riktar sig till invandrade från och deras ättlingar. Undersökningen härrör ur uppdrag från regeringen att upp- rätta och utveckla långsiktiga former för dialog med natio- nella minoriteter. För att genomföra undersökningen har man genom att samköra register skapat en urvalsram bestående av första, andra och tredje generationens invandrade från . Ur denna ram har man dragit ett slumpmässigt urval på cirka 10 000 personer som får svara på den nationella folkhälsoenkäten. Enkäten har kompletterats med särskilda frågor som tagits fram i samråd med representanter för sverigefinska organisationer, bland annat frågor om språk och om identitet – huruvida man ser sig som sverigefinne, finlandssvensk, svensk eller annan. Personuppgifter behandlas och bevaras hos SCB 11 De fem kommunerna hade 2012– 2015 en central roll inom ramen för regeringens strategi för romsk inkludering. Behovet av förbättrade beslutsunderlag undersökningen genomförs och därefter, för att möjliggöra påminnelser och komplettering med bakgrunds- variabler i form av registerdata. Därefter avidentifieras uppgifterna. Personuppgifterna i kombination med registerdata kan även använ- das för att genom viktningar kalibrera för bortfall. Preliminära resultat av nya undersök- ning väntas . Eftersom undersökningen innehåller delvis samma frågor som den nationella folkhälsoenkäten bör jämförelser kunna göras med befolkningen i stort. Vissa jämförelser bör även kunna göras med resultatet den undersökning som gjordes 2010. Utredningen noterar att den metod som använder sig av i den nya undersökningen ligger utanför vad utred- ningen får föreslå enligt direktiven, då den bygger på behandling av känsliga personuppgifter. Andra exempel på jämlikhetsdata som avser nationella minori- teter finns i rapporter från DO: Diskriminering av romer i , 2004, Diskriminering av samer, 2008, Diskriminering av nationella minoriteter inom utbildningsväsendet, 2008 och Romers rättigheter, 2012. Rapporterna bygger i huvudsak på DO:s erfarenheter i arbe- tet och de anmälningar som kommit in, samt referensgrupper och andra kontakter med de nationella minoriteterna. och i ansvarar för uppföljningen av minoritetspolitiken. I vissa av deras rapporter redovisas statistik baserad på uppgifter från DO över antal anmäl- ningar, stämningar, domar och förlikningar som rör diskriminering av de nationella minoriteterna. Vidare redovisas, baserat på upp- gifter från , antal anmälningar om hat- brott med antiromska och antisemitiska motiv. Dessa uppgifter finns redovisade 2013 och 2014, och den typen av uppgifter tas numera fram . Utredningen kan utifrån ovanstående exempel konstatera att det samlas in och har samlats in olika slags jämlikhetsdata i om de nationella minoriteterna, även i viss mån i form av kvantitativa uppgifter. De svårigheter som redogörs för i avsnitt 4.2 har dock lett till att möjligheten att göra jämförelser med befolkningen i stort varit begränsade. Det saknas dessutom längre tidsserier som möjliggör jämförelser. Att bristen på jämlikhetsstatistik utgör en kunskapslucka i är något som konstateras även i DO:s rapport roll i arbetet med diskriminering. Behovet av förbättrade beslutsunderlag 4.3.3Data om de nationella minoritetsspråken Bedömning: görs ingen någon systematisk uppföljning av de nationella minoritetsspråkens situation som gör det möjligt att värdera hur utvecklingen ser ut på olika områden. Även om exempelvis inte kan räkna antal talare bör det gå att ta fram något slags indikatorer som indirekt visar på mino- ritetsspråkens tillstånd. Förslag: Regeringen bör ge genom Samiskt språk- centrum i uppdrag att komplettera sina lägesrapporter med indi- katorer avseende samiskans utveckling vilka möjliggör jämförelser . Om språkcentrum eller liknande institutioner inrättas för andra nationella minoritetsspråk bör motsvarande uppdrag ges i förhållande till de språken. Målet inom det minoritetspolitiska delområdet språk och kultur är bl.a. att de nationella minoritetsspråken, som en del av det svenska kulturarvet, ska kunna bevaras och utvecklas som levande språk i . Det finns emellertid ingen möjlighet att på ett tillförlitligt sätt bedöma i vilket tillstånd de nationella minoritets- språken befinner sig i. Det går inte att säkert säga om språkbytes- processen12 har accelererat, stannat upp eller vänts. Det är likaså svårt att bedöma om det sker någon förändring, och på vilket sätt, när det gäller de domäner13 inom vilket språket används. Därtill är det svårt att avgöra i vilken utsträckning de åtgärder som vidtagits inom ramen för minoritetspolitiken har haft effekter när det gäller minoritetsspråken. För att beskriva de nationella minoritetsspråkens tillstånd krävs först en modell för eller en definition av vad som utgör ett levande språk. Frågan är komplicerad. Det är exempelvis inte givet att ett språk med fler talare är mer levande eller starkt än ett språk med 12Det är vanligt förekommande att minoriteter som lever i ett majoritetssamhälle överger sitt eget språk och istället börjar tala majoritetsspråket. Denna språkbytesprocess kan förklaras som en process där ett språk stegvis förlorar funktioner, talare och uttrycksmedel (SOU 2005:40, s. 54). 13En språklig domän skulle kunna beskrivas som ett ”användningsområde” för språket, dvs. ett visst socialt sammanhang där språket fyller en kommunikativ funktion. Exempelvis kan familjesituationen ses som en domän skild från situationen i skolan som i sin tur kan skilja sig från situationen på en arbetsplats, i kontakter med myndigheter osv. Behovet av förbättrade beslutsunderlag Om språkets talare upphör att föra det vidare till nästa gene- ration dör det ut, oavsett hur många första generationens talare är. Det är inte heller givet att frågan om vad som är ett levande språk skulle besvaras på samma sätt av olika personer. Svaret beror på hur man ser på språkets roll och funktion, t.ex. om det ska vara ett renodlat kulturarvsspråk, något som används dagligdags i den privata sfären eller något som används inom alla samhällsområden. Frågan om minoritetsspråkets roll och definitionen av vad som är ett levande språk behöver besvaras i samråd med representanter för språkets talare. har en vision för de samiska språken och har ställt upp tio språkpolitiska mål. Något liknande finns inte för de övriga nationella minoritetsspråken, eftersom deras talare saknar institutioner med en ställning motsvarande med dess språkcentrum. Bristen på sådana institutioner är något som utredningen har konstaterat i delbetänkandet (SOU 2017:60, s. 258-259). En arbetsgrupp14 inom beskrev nio faktorer som kunde användas för att bedöma ett språks vitalitet eller behov av dokumentation. Sex faktorer kan användas för att bedöma ett språks vitalitet och hur hotat det är (nr 1–6 nedan), två av dem för att bedöma språkliga attityder (nr 7 och 8 nedan) och en för att avgöra hur akut behovet av dokumentation är (nr 9). Sammantagna ansågs de följande nio faktorerna användbara för att karaktärisera ett språks allmänna sociolingvistiska situation (se , 2003, s. 7): 1.överföring av språket mellan generationerna 3.talarnas andel av befolkningen 5.gensvar på nya domäner och media 6.tillgång till material för att lära sig språket samt läs- och skriv- kunnighet 7.myndigheters och institutioners attityder och policyer 14 on Endangered Languages. Behovet av förbättrade beslutsunderlag 8.gruppmedlemmarnas attityder till det egna språket 9.vilken slags dokumentation15 av språket som finns och vilken kva- litet dokumentationen håller Den uppföljning som sker i förhållande till minoritetsspråken består dels av lägesrapporter, dels av omvärldsrapporter framtagna av vid och folkminnen. lägesrapporter refererar och återkopplar till Same- tingets vision för de samiska språken, samt dess tio språkpolitiska mål. Rapporterna utgår från kriterier. Rapporterna är främst kvalitativt upplagda, med beskrivningar av händelser , men innehåller även viss statistik. Rapporterna inne- håller värdefull och mångsidig information samt analyser avseende samiskan. I den utvärdering utredningen låtit göra av Samiskt språk- centrum konstateras att ingen annan instans i har gjort sådant lika regelbundet och systematiskt (SOU 2016:70, s. 370). Utredningen konstaterar dock att det är svårt att utifrån läges- rapporterna göra tydliga jämförelser av samiskans till- stånd eller utveckling. omvärldsrapporter behandlar bland många andra frågor även de nationella minoritetsspråken. De togs tidigare fram på uppdrag av regeringen, men tas nu fram på myndighetens eget initiativ. rapporter är beskrivande och ger inte heller underlag för tydliga jämförelser av minoritetsspråkens till- stånd eller utveckling. I sker sammanfattningsvis inte någon systematisk uppföljning av de nationella minoritetsspråkens situation som gör det möjligt att värdera hur utvecklingen ser ut på olika områden. Utredningen bedömer att det kan finnas ett värde i att följa de nationella minoritetsspråken i mer kvantitativa former än vad som sker . Detta bör kunna ske genom mätning i form av en eller flera indikatorer. Rätt utformade bör sådana indikatorer kunna utgöra en referensram för de nationella minoriteterna, rege- ringen och övervakningskommittéer, bl.a. som under- lag för prioriteringar och utvärderingar. 15 Grammatikor och ordböcker, texter och ljud- eller videoinspelningar. Behovet av förbättrade beslutsunderlag Indikatorer kan baseras på statistik som inte kräver insamling av personuppgifter, eventuellt efter en sammanvägning av olika upp- gifter. Indikatorerna skulle kunna baseras på statistik som tas fram, eller kan utvecklas, på utbildningsområdet. Indikatorer skulle även kunna bygga på exempelvis uppgifter om kulturellt utbud och kul- turell konsumtion. Sådana uppgifter finns tillgängliga i viss utsträck- ning. Uppföljningsmyndigheterna och i tar fram vissa indikatorer inom ramen för sitt uppdrag (i & , 2013a s. 32– 48 samt 2014 s. 35–50), dock med viss tyngdpunkt på kommuners verksamhet. Utöver uppgifter om utbud och efterfrågan av olika slags kom- munal service på minoritetsspråk innehåller rapporterna bl.a. upp- gifter om följande: antal utgivna tidskrifter och böcker på minoritetsspråk eller om nationella minoriteter som getts ut av antal deltagare i och berättigade till modersmålsundervisning på nationella minoritetsspråk statsbidrag för revitalisering av minoritetspråk antal studenter som sökt, antagits till och avslutat språkkurser i minoritetsspråk inom högre utbildning sändningstid inom public service. Annan sådan statistik skulle kunna utvecklas. Utredningen föreslår ett uppdrag till utveckla statistik (se 4.5.2). Utred- ningen har därtill fått uppgift från att rådet med hjälp av fritextsökningar kan identifiera arrangemang som rubrice- rats med något minoritetsspråk. har delgett ut- redningen statistik som tagits fram med den metoden avseende antal deltagare i studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet respektive kulturprogram samt antal studieförbundsarrangemang. Utredningen har även kontaktat (KB) som inom ramen för den officiella statistiken samlar in uppgifter om beståndet av böcker på de nationella minoritetsspråken i offentligt finansierade bibliotek. En begränsning är dock att statistiken inte är uppdelad på de olika minoritetsspråken. Enligt uppgift från KB skulle Behovet av förbättrade beslutsunderlag en sådan förändring i insamlingen medföra stora kostnader och ta ungefär att genomföra. KB har vidare konstaterat att redan den befintliga frågan har ett förhållandevis stort bortfall av svar och att en ytterligare finfördel- ning av variablerna troligen skulle bidra till ännu större svarsbort- fall. KB har istället föreslagit att det görs stickprovsundersökningar utanför ramen för den officiella statistiken för att undersöka de nationella minoritetsspråkens ställning.