sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — Genom avtalet tydliggörs det ansvar har som värdland i förhållande till Nato och sändande länder, liksom vilket ansvar Nato och sändande länder har vid Nato-ledd verksamhet i . som sådant ger inte Nato rätt att verka på svenskt territorium. Avtalet bygger på frivillighet mellan parterna, 16 betänkande, ”Vissa säkerhetspolitiska frågor” (bet. 2008/09:UU11). Internationella samarbeten för fred och säkerhet vilket innebär att det blir tillämpligt endast i de fall först fattar ett nationellt beslut om att bjuda in Nato för att genomföra verksamhet i något avseende. Det betyder att avgör när Nato-ledd verksamhet får äga rum på svenskt territorium. är ett ramavtal, vilket innebär att ett särskilt och mer detaljerat genomförandeavtal kommer att behöva ingås inför varje enskild aktivitet inom de begränsningar som anges i ram- avtalet. Svensk nationell lag och bindande internationella åtaganden har företräde framför samförståndsavtalets bestämmelser.17 Samarbetet mellan de nordiska länderna bygger på geografisk närhet, grundläggande värden, liknande samhällsorganisation och kultur och en delad historia samt en lång erfarenhet av samarbete. Det nord- iska försvarspolitiska samarbetet har en lång historia och 2008 tog länderna ett initiativ till ytterligare fördjupningar. Det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet mellan de nordiska länderna känne- tecknas av en samsyn om att samarbetet utgår från en likartad säkerhetsmiljö och gagnar gemensamma intressen samt ländernas säkerhet. Samarbetet kompletterar de nordiska ländernas samarbete med EU, Nato och FN samt andra prioriterade bi- och multilate- rala samarbeten. , , , och deltar i nordiska försvarssamarbetet utifrån olika säkerhetspolitiska vägval. Det finns således olika bevekelsegrunder för samarbetet och olikheter i hur respektive land ser på en fördjupning av samarbetet. , och är, i motsats till och , medlem- mar i Nato. och har dock efter utveck- lat ett omfattande partnersamarbete med Nato. , och är EU-medlemmar, men har ett nationellt undantag från EU:s militära samarbete. var viljan att få till stånd gemensamma bidrag till internationella fredsfrämjande insatser en central bevekelse- 17 Paragraf 11.2 i mellan och Nato om värdlandsstöd. Internationella samarbeten för fred och säkerhet grund för det nordiska samarbetet, vilket den nordiska EU-strids- gruppen () är ett av de viktigare ut- trycken för. Som en konsekvens av det nya säkerhetspolitiska klimatet har emellertid fokus för det nordiska samarbetet skiftat från global krishantering till regional säkerhet. I en debattartikel pekade de nordiska försvarsministrarna på ett mer aggressivt som motiv för ett fördjupat samarbete.18 Från svensk sida har tyd- ligt signalerats att det nordiska samarbetet tillmäts högre vikt. Försvarsberedningen sade sig se … stora möjligheter till ett än mer fördjupat nordiskt samarbete – både civilt och militärt.19 … ett fördjupat nordiskt samarbete stärker både det nationella försva- ret och förmågan att genomföra operationer i närområdet och utanför närområdet.20 antogs en förstärkt nordisk solidaritetsförklaring som, utöver att bekräfta samarbete i solidarisk anda för att möta utrikes- och säkerhetspolitiska utmaningar, identifierade ett antal potenti- ella risker, bl.a. naturkatastrofer, katastrofer orsakade av männi- skor, it-angrepp och terroristangrepp. Om ett nordiskt land skulle drabbas av någon av dessa händelser har övriga länder utlovat att, på begäran av landet ifråga, bidra med relevanta medel. Den för- stärkta nordiska solidaritetsförklaringen anger när – ”på begäran av landet i fråga” – och hur – ”med relevanta medel” – solidariteten aktiveras. De nordiska ländernas försvarspolitiska samarbete utgör ett komplement till redan etablerade europeiska och euroatlantiska samarbeten. De nordiska ländernas medlemskap i eller Nato innebär att länderna även omfattas av respektive organisations soli- daritetsförpliktelser. 18Bragi Sveinsson, , , , Wammen,”Vi fördjupar det nordiska försvarssamarbetet”, , . 19Försvarsberedningens betänkande, ”Försvaret av – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20), s. 91. 20Försvarsberedningens betänkande, ”Försvaret av – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20), s. 91. Internationella samarbeten för fred och säkerhet 3.8.2Nordic Defence Cooperation (Nordefco) Det formella nordiska försvarssamarbetet bedrivs inom ramen för Nordic Defence Cooperation (Nordefco). Nordefcos före- gångare etablerades med Nordsam FN. Sam- arbetet i Nordsam FN syftade till att underlätta samordningen mellan de nordiska ländernas bidrag till internationella freds- främjande insatser under FN:s ledning. bilda- des Nordac (Nord Arms Cooperation) i syfte att stärka samarbetet på försvarsmaterielområdet. De gemensamma erfarenheterna från insatserna i Bosnien ledde 1997 till etableringen av Nordic Co- ordinated Arrangement for Military Peace Support (Nordcaps) som därmed ersatte Nordsam FN. I och med bildande av Nordcaps fördjupades samarbetet inom det fredsfrämjande området, och för- beredelser för framtida insatser med gemensamma nordiska förband systematiserades. Den gemensamma viljan att vidga samarbetet till övriga delar av försvarsområdet ledde till etableringen av Nordic Supportive Defence Structures (Nordsup). slogs Nordac, Nordcaps och Nordsup samman till Nordefco. Syftet med Nordefco är att föra en bred nordisk försvarspolitisk dialog och stärka det försvarspolitiska samarbetet inom alla delar som inte rör försvaret av det egna territoriet. Ambitionen är att det ska leda till en ökad arbetsfördelning och effektivare samverkans- lösningar samt bidra till en effektivare resursanvändning. Inom Nordefco diskuteras krishanterings- och säkerhetsfrämjande insatser liksom allmänna säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Viktiga samarbetsområden inkluderar förmågeutveckling, insatser, personal- frågor samt utbildnings- och övningsverksamhet. Inom ramen för samarbetet träffas ländernas försvars- ministrar och försvarschefer, varvid ordförandeskapet roterar årsvis mellan länderna. Samarbetet i Nordefco bygger på principen ”flexi- belt deltagande”, vilket innebär att samtliga länder inte behöver delta i ett projekt. För att genomföra och driva de beslut som fattas inom Nordefco, har de nordiska försvarsministrarna en styrnivå på departementsnivå till sitt förfogande, , (PSC). PSC består av tjänstemän från respektive lands Försvars- departement. De hanterar frågor som initierats av ministrarna och förslag från den militära nivån, (). MCC samordnar och leder i sin tur arbetet på försvars- Internationella samarbeten för fred och säkerhet MCC är även ansvarig för att verkställa de beslut som fattas av ministrarna eller PSC. De nordiska länderna har antagit en handlingsplan – Vision 2020 – som innehåller åtskilliga konkreta uppslag för verksamheten . En prioriterad fråga gäller så kallade tillträdes- rutiner. Genom minskad byråkrati och förenklat regelverk ska det militära umgänget över nationsgränserna underlättas. och har på bilateral basis redan inlett ett sådant samarbete. Ett annat redan beslutat projekt är gemensam sjö-, luft- och landövervakning. Projektet saknar inte tekniska utmaningar. , och har som medlemmar i tillgång till hela Nato-områdets radarbild. Denna måste filtreras, så att endast bilden av det egna luftrummet delas med och . En annan komplikation är att vinsterna med en gemensam nordisk lägesbild kan komma att fördela sig ojämnt mellan länderna. Ett viktigt inslag i det nordiska samarbetet är den omfattande övnings- och träningsverksamhet som de svenska, norska och finska flygvapnen bedriver tillsammans i norra – Cross Border Training (CBT). CBT-övningar genomförs cirka och ger länderna möjlighet att öva i varandras luft- rum utan att tillstånd behöver sökas för varje enskild övning. Då samtliga deltagare utgår från sina hemmabaser blir verksamheten påtagligt kostnadseffektiv. Genom att stärka flygstridskrafternas samverkansförmåga uppnås en höjd tröskeleffekt, vilken bidrar till den regionala säkerheten. deltog i cirka 150 Nordefco-relaterade akti- viteter med ett eller flera andra nordiska länder.21 För en fortsatt utveckling av samarbetet finns ett behov av att systematiskt om- händerta erfarenheter från genomförandet av de samarbetsprojekt som initieras inom ramen för Nordefco. Internationella samarbeten för fred och säkerhet 3.8.3Särskilt om försvarssamarbetet mellan och och har ett nära försvarspolitiskt samarbete och delar säkerhetspolitiska utgångspunkter. Länderna samverkar både bilateralt och inom befintliga internationella forum som FN, EU, PFF och Nordefco. kommunicerade den svenska och finska regeringen att länderna avsåg att fördjupa sitt försvarssamarbete. Syftet med det fördjupade samarbetet är att förbättra resultatet och öka effektiviteten genom gemensam användning av resurser, ökad interoperabilitet mellan ländernas försvarsmakter och genom en närmare dialog om gemensamma försvarspolitiska och säkerhets- politiska utmaningar. Samarbetet gäller aktiviteter i fredstid. presenterade och en gemensam handlingsplan för hur ländernas försvarssamarbete ska fördjupas.22 I handlingsplanen framgår att försvarsmakterna ska undersöka förutsättningarna för att förstärka samarbetet om övningar, utbild- ning och träning, luft- och sjöövervakning samt genom gemensam användning av grundläggande infrastruktur. Även möjligheterna att utveckla gemensamma förband till internationella övningar och fredsfrämjande insatser ska undersökas. Det fördjupade samarbetet skulle bl.a. bygga på befintliga samarbeten som exempelvis Cross Border Training (CBT). gav regeringen i uppdrag åt Försvarsmakten att närmare undersöka hur det svensk-finska försvarssamarbetet kan fördjupas utifrån handlingsplanen. över- lämnade Försvarsmakten tillsammans med den finska försvars- makten en gemensam rapport om konkreta samarbetsområden23. I den inventering av möjliga samarbetsområden som den svenska och finska förvarsmakten redovisade framhålls sex fokusområden: 22Bilaga till regeringsbeslut (Fö nr 2). 23”Final reports on deepened defence cooperation between and ”. Internationella samarbeten för fred och säkerhet Bland förslagen återfinns t.ex. en gemensam marin förbandsenhet (Swedish Finnish Naval Task Force) som är tänkt att ha full opera- tiv kapacitet , en ökad grad av interoperabilitet mellan det svenska och det finska flygvapnet med förmåga till gemensamma operationer, gemensamt utnyttjande av flygbaser och gemensam stridsledningsförmåga samt ett gemensamt svensk-finskt ramverk på brigadnivå . Det framväxande samarbetet innehåller inte några ömsesidiga förpliktelser och ersätter inte, utan kompletterar, nationell planer- ing för kris- och konfliktsscenarier. Militära insatser kommer alltjämt att kräva nationella beslut. Som en konsekvens av det svensk-finska samarbetsprojektet till- sattes en statlig offentlig utredning med uppgift att analysera konstitutionella förutsättningar att agera militärt tillsammans med en annan stat för att möta ett väpnat an- grepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främ- mande stater. Utredningen, som antog namnet Förutsättnings- utredningen, redovisade sitt uppdrag i betänkan- det ”Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvars- samarbete” (SOU 2016:64). Samarbetet mellan de nordiska och baltiska länderna på det för- svarspolitiska området har varierat sedan de baltiska staternas själv- ständighet . Inledningsvis syftade samarbetet till att stödja etableringen och utvecklingen av , och försvarsmakter. bidrog t.ex. till att lägga grun- den för en baltisk militär kapacitet genom att under slutet av 1990- talet överföra stora mängder militärt överskottsmaterial till länd- 24 Utredningen om försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 76 f. Internationella samarbeten för fred och säkerhet Samarbetet, som också omfattade flera andra länder, ägde rum inom ramen för särskilt etablerade fora. I och med , och medlemskap i avvecklades i stort sett detta samarbete, och ett starkt fokus lades i stället på samarbetet inom Nato. Det nordisk-baltiska försvars- samarbetet kom därmed huvudsakligen att bestå av en säkerhets- och försvarspolitisk dialog samt samverkan inom ramen för freds- främjande insatser. Mot bakgrund av omvärldsförändringarna finns det poli- tiska ambitioner att intensifiera den säkerhetspolitiska dialogen och fördjupa det militära samarbetet mellan de nordiska och baltiska länderna. Försvarsberedningen konstaterade 2014 att det både finns behov och möjlighet att utöka det nordisk-baltiska samarbetet. Försvarsberedningen lämnade vidare flera konkreta förslag på tänk- bara samarbetsområden, däribland en stående nordisk-baltisk snabb- insatsstyrka (byggd på NBG-erfarenheterna) samt ökad övnings- verksamhet.25 bjöd Nordefco in de baltiska länderna till ett utökat samarbete inom utbildning, gender- och veteranfrågor. har , och uttryckt en vilja att ingå ett nordiskt-baltiskt försvarssamarbete motsva- rande Nordefco. Samtliga baltiska länder har vidare uttryckt att de önskar se ett betydligt bredare och mer långtgående samarbete med Nordefco. Det förefaller dock än så länge inte vara aktuellt att låta de baltiska länderna formellt inträda i Nordefco.26 bilaterala samarbete med är högt prioriterat, något som bl.a. framgår av den svenska och amerikanska avsiktsförklar- ingen – ”Statement of Intent” – för samarbete på försvarsområdet som undertecknades av ländernas försvarsministrar . I avsiktsförklaringen slås det fast att det transatlantiska samarbetet är avgörande för säkerhet, att utmaningar endast kan 25Försvarsberedningens betänkande, ”Försvaret av – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20), s. 92 f. 26Utredningen om försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 70. Internationella samarbeten för fred och säkerhet mötas om och agerar tillsammans och ”I har betydelse för säkerheten ökat”. Syftet med den svensk-amerikanska avsiktsförklaringen är att teckna en gemensam bild av, och ange riktningen för, pågående och framtida samarbete inom försvarsområdet. Avsiktsförklaringen omfattar fem områden: interoperabilitet, övningar och utbildning, materielsamarbete, forskning och utveck- ling samt multinationella operationer. I avsiktsförklaringen betonar och bland annat: •vikten av en fördjupad dialog om säkerheten i norra och hur man tillsammans kan möta utmaningar •behovet av att utveckla dialogen på militär nivå och undersöka nya områden för samarbete •betydelsen av interoperabilitet liksom att stärka förmågor genom utbildning och övning, verksamheter som sänder distinkta poli- tiska signaler •materielsamarbetet inom luftförsvars- och undervattensområdet, liksom relaterade sensorer, vapen och plattformar •betydelsen av forskning och utveckling inom områden som under- vattenkrigföring, luftförsvarsystem och cyber •vikten av att utveckla samarbetet i multinationella operationer. Dokumentet är inte juridiskt bindande och ska revideras . 3.11Rollfördelningen mellan FN, EU och Nato vid internationella insatser för fred och säkerhet Framväxten av EU:s krishantering i kombination med Natos in- träde på den fredsbevarande scenen, innebar att de multilaterala militära samarbetsmöjligheterna i ökade. I denna hårdnande konkurrens hade FN svårt att engagera västländer i den fredsfrämjande verksamheten. Med ett fåtal undantag – bl.a. UNIFIL i efter den militära konflikten mellan och Hizbollah 2006 – lyste västländer i hög grad med sin frånvaro i FN- sammanhang. I stället kom det att uppstå en nord-sydklyfta där Internationella samarbeten för fred och säkerhet nord fattade beslut om insatser i säkerhetsrådet som sedan överläts åt syd – inte minst , , och – att genomföra. I takt med att västvärldens militära engagemang i fram- för allt avvecklats, har det inom FN väckts förhopp- ningar om att västeuropeiska länder ska återvända i större skala till FN:s fredsfrämjande, varvid man har gjort försök att mobilisera politiskt stöd på högsta nivå. ledde då- varande president tillsammans med FN:s dåvarande generalsekreterare ett högnivåmöte – Leaders’ Summit on Peacekeeping – där man kunde notera vissa framsteg. Ett exem- pel härpå är MINUSMA-insatsen i , till vilken en majoritet av EU-länderna bidrar.27 Enligt Utredningen om försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten finns det inget som tyder på att behovet av FN- ledda fredsinsatser kommer att minska framöver. I stället synes rollfördelningen mellan FN, EU och Nato vara på väg att renodlas. Enligt den rollfördelning som utkristalliseras kommer de stora fredsfrämjande insatserna vara FN:s ansvar, medan EU fokuserar på rådgivning, utbildning och partnerskap. Natos huvuduppgift blir det egna kollektiva militära försvaret av . FN:s efterfrågan på svenska och andra västländers förmågor i bred bemärkelse – avancerad militär och civil kompetens – torde därmed förbli hög. torde det vidare främst vara i olika FN-insatser som kommer att ges tillfälle att delta i storskalig freds- främjande verksamhet. 3.12Särskilt om svenskt deltagande i krishanteringsoperationer har lång tradition av att medverka i internationella militära insatser under FN-mandat. har mer än 80 000 svenskar – i militära och civila funktioner – tjänstgjort i FN-ledda insatser världen över. Den första svenska FN-insatsen med trupp genomfördes i Suez . Denna har följts av förband på platser 27Utredningen om försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 92 f. 28Utredningen om försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 91 ff. Internationella samarbeten för fred och säkerhet som , , , och Bosnien. har Försvarsmakten gjort truppinsatser i Kosovo, Bosnien, , , , , , , , och . Som framgått i avsnitt 3.5.2 har som enda EU-land del- tagit i unionens samtliga civila och militära insatser. Till de svenska bidragen på den civila sidan kan särskilt nämnas den exekutiva rätt- stödsinsatsen EULEX i Kosovo där varit brett representerat med poliser, åklagare, domare, tulltjänstemän, kriminalvårds- samt annan personal utsänd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) liksom . Till engage- manget på den militära sidan kan här nämnas deltagandet i opera- tion i , i EUFOR 2008–09 och deltagandet med resurser vid fyra till- fällen i operation utanför . Första gången svensk militär ställdes under Natos ledning var under kriget i Bosnien när Nato 1995 tog över ledningen för den internationella militära närvaron från FN. har därefter läm- nat omfattande förbandsbidrag vid Natos insatser i Kosovo, och . Ett viktigt mål för deltagande i Nato-ledda fredsfrämjande insatser har varit att ge Försvarsmakten tillfälle att utveckla och vidmakthålla förmågan till internationell krishantering i stora och komplexa insatser. Partnersamarbetet med Nato har varit av avgörande betydelse för utvecklingen av försvar. Det är t.ex. genom Natos övningsverksamhet och standar- diseringsprocesser som svensk försvarsförmåga har kvalitetssäkrats på internationell nivå. Som vi redogjort för ovan har även anmält förband att ingå i Natos snabbinsatsstyrka och träffat ett s.k. värdlandsstödsavtal med Nato, se avsnitt 3.7.3. har ett femtontal missioner på , i Öst- inklusive södra och i . Huvuduppgif- ten är att stödja värdländerna inom alla tre säkerhetsdimensionerna (den militärpolitiska, den ekonomiska och miljömässiga samt den mänskliga). upprättade två specifika missioner relaterade till konflikten mellan och , varav den särskilda observatörsmissionen (SMM) är den i särklass största och politiskt mest betydelsefulla med nästan 800 observatörer. bidrar löpande med 25–30 deltagare till denna och lämnar därtill ett betydande finansiellt stöd. Internationella samarbeten för fred och säkerhet bidrog med personal till närmare 40 civila och militära krishanteringsinsatser under ledning av EU, FN, och Nato. Vid slutet av 2014 var omkring 470 personer ut- sända (jämnt fördelat mellan civila och militära insatser), vilket är i samma storleksordning som . Av dessa var cirka 100 kvinnor och 370 män.29 bemannades de svenska insatserna med en särskild utlandsstyrka. Den avvecklades vid års- skiftet 2010/11.30 Internationell tjänstgöring har därefter blivit en obligatorisk uppgift för Försvarsmaktens anställda. Förband som gör insatser ska kunna användas oberoende av geografiskt område, dock inte hemvärnsförbanden med de nationella skyddsstyrkorna.31 3.13Särskilt om svensk militär övningsverksamhet En viktig del i Försvarsmaktens verksamhet är att öva inför olika typer av situationer som kan tänkas uppstå. Försvarsmaktens övningar går ofta ut på att simulera händelser av olika slag för att förbereda förbanden på situationer som de kan ställas inför. Det kan till exempel handla om ett angrepp på eller en insats i en internationell konfliktzon. För att övningarna ska vara så realis- tiska som möjligt förbereder Försvarsmakten för alla typer av situa- tioner som kan uppstå under en militär insats. Det kan gälla allt från väpnad strid, samarbete med andra länders försvarsmakter och möten med civilbefolkning. Vissa övningar är små och med bara en handfull deltagande personer. Andra övningar är stora och inklude- rar många olika länder. För att ska vara redo att samarbeta med andra länders militära styrkor och för att Försvarsmaktens olika förband inom armén, flygvapnet och marinen ska bli samspelade behöver delta i olika internationella militära övningar. Som exempel på så- dana internationella militära övningar som deltagit i eller kommer att delta i kan nämnas Red Flag, Cold Respons 2016, Baltops och 17. Flygövningen Red Flag ägde rum och hölls omväxlande vid i 2015/16:1, ”Budgetpropositionen ”, ”Utgiftsområde 5”, s. 11. 30Lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. 2008/09:140, ”Ett användbart försvar”, s. 8 och s. 38. Internationella samarbeten för fred och säkerhet Utöver värdnationen deltog även , , Förenade Arab- emiraten och . deltog med åtta JAS 39 bland det totalt 119 flygplan som ingick i övningen. Övningen Cold Response 2016 ägde rum 2016 och omfattade cirka 15 000 deltagare från 15 nationer, varav drygt 2000 svenska soldater och officerare. Övningen genom- fördes i Nord Trøndelag i mellersta med markövningsområde mellan i söder och Namsos i norr, marinövningsområde i farvattnen utanför och luftövningsområde i svenskt och norskt luftrum mellan och . Mellan den 4–genomfördes den återkom- mande multinationella övningen Baltops. Baltops 2017 hade ett stort deltagande från 14 olika nationer, cirka 5 000 deltagare, ett 50- tal fartyg och ett 50-tal stridsflygplan och helikoptrar. Övningen ägde rum till sjöss i södra och mellersta . Amfibie- operationer genomfördes i , och . deltog med korvetter och minröjningsfartyg, ubåt samt logistik- stöd. Utöver deltog , , , , , , , , , , , och . Övningen, som leddes av Naval Striking and Support Forces Nato, har genomförts och bygger förtroendeskapande relationer samt övar samarbetet mellan de deltagande nationerna. och deltar som partner- länder till Nato. var 26:e gången deltog. Övningen 17 kommer att äga rum vecka 37–39 2017 och är den första och största övningen i sitt slag . kommer Försvarsmaktens alla vapenslag att öva tillsam- mans, på olika platser över hela landet, i ett scenario där utsätts för ett överraskande anfall. Alla delar av Försvarsmakten ska tränas och övningen kommer att genomföras i luften, på marken och till sjöss. I övningen kommer cirka 19 000 män och kvinnor ur Försvarsmakten samt ett 40-tal myndigheter delta. Övningen kom- mer också innebära ett internationellt deltagande, med förband från , , , , och . Det inter- nationella deltagandet beror på att även s.k. värdlandsstöd ska övas, där ska kunna ge och ta emot militärt stöd från andra länder.