sou · H5B361 · 2017-06-29 00:00:00 — Vid misskötsamhet kan Kriminalvården ompröva tidigare beslut och ändra befintliga insatser, meddela nya föreskrifter samt besluta om varning. Misskötsamhet kan också leda till ett beslut om elek- tronisk övervakning för att kontrollera en särskild föreskrift. Att ange ett mer precist regelverk för hur misskötsamhet under över- vakningen ska hanteras är förenat med svårigheter. Fallen kan i väsentlig grad skilja sig åt och strikta regler för vilka åtgärder som ska tillgripas vid misskötsamhet skulle kunna leda till oönskade resultat. Några reflektioner om vad som i allmänhet bör gälla kan dock göras. De ovan nämnda åtgärderna utgör de formella åtgärder som kan vidtas vid misskötsamhet under övervakningen. Inom ramen för Kriminalvårdens sedvanliga arbete med villkorligt frigivna förekommer också andra mer informella åtgärder. En åtgärd vid misskötsamhet är att den frigivne kallas till frivården för samtal och mer informella påpekanden av den frigivnes skyldigheter under övervakningen. Vid ett sådant möte kan den frigivne påminnas om vad som gäller enligt planen för övervakningen. Kriminalvården kan inskärpa vikten av att den frigivne upprätthåller kontakten med övervakaren och följer anvisningar och föreskifter samt erinra om vad som kan bli följden vid fortsatt misskötsamhet. Kriminalvården kan också överväga om anvisningarna för övervakningen eller med- delade föreskrifter och beslut bör ändras eller kompletteras. Varning utgör en relativt allvarlig åtgärd och normalt bör Krimi- nalvården överväga andra åtgärder innan varning beslutas. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning Kriminalvården meddelar en varning ska den dömde beredas till- fälle att yttra sig. En varning ska utan dröjsmål meddelas den dömde personligen. I samband med att varning beslutas ska den frigivne underrättas om att fortsatt misskötsamhet kan leda till förverkande av villkorligt medgiven frihet. Förverkande av villkorligt medgiven frihet Om den frigivne allvarligt åsidosatt sina åligganden kan övervak- ningsnämnden, under förutsättning att det inte kan antas att den frigivne kommer att rätta sig genom någon annan åtgärd som nämnden kan vidta, förklara den villkorligt medgivna friheten för- verkad. Enligt vår bedömning finns det inte skäl att ändra på den grundläggande ordningen att förverkande av villkorligt medgiven frihet ska vara en reaktion vid misskötsamhet. Förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av missköt- samhet efter villkorlig frigivning kan enligt gällande rätt ske till av varje gång (26 kap. 19 § ). Frågan är om det finns skäl att ändra den tid som förverkandet kan avse. gällande regler infördes då den möjliga tiden för för- verkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet sänktes från en månad till per gång.39 Ändringen motiverades av att den längsta tid som kan förverkas vid missköt- samhet efter villkorlig frigivning borde sänkas till en nivå som motsvarar allmänna fängelseminimum. Det ansågs inte rimligt att den som under villkorlig frigivning misskötte sig, utan att begå brott, riskerade att som påföljd få vistas i anstalt än den som dömts till fängelse på grund av brott. Genom ändringen uppnåddes också en likhet med de dåvarande reglerna om senareläggning av villkorlig frigivning vid misskötsamhet i anstalt.40 Som närmare redo- görs för i kapitel 4 gällde tidigare att senareläggning av villkorlig frigivning fick ske med åt gången. gäller att den villkorliga frigivningen vid misskötsamhet i anstalt kan skjutas upp högst åt 1997/98:96. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning gången.41 Som skäl för att den villkorliga frigivningen skulle kunna skjutas upp anges i förarbetena att den yttersta gränsen för hur mycket frigivningstidpunkten får skjutas upp bör vara så väl tilltagen att den framstår som en rimlig reaktion även mot mycket allvarlig och långvarig misskötsamhet, t.ex. vid rym- ning.42 De åtgärder som kan vidtas vid misskötsamhet är i första hand avsedda att få den frigivne att sköta övervakningen och följa meddelade föreskrifter. Förverkande av villkorligt medgiven frihet är i princip inte avsett att vara en sanktion mot en frigiven som missköter sig. För att förverkande ska kunna ske krävs emellertid inte att det finns anledning att anta att den frigivne kommer att rätta sig genom åtgärden.43 Om den frigivne missköter sig allvarligt och andra åtgärder bedöms vara otillräckliga för att få till stånd en rätt- else, kan förverkande ske, även om inte heller denna åtgärd kan förväntas få önskad effekt. Den som blivit villkorligt frigiven verk- ställer fortfarande en påföljd. Det har därför ansetts rimligt att det så länge verkställigheten pågår ställs särskilda krav och att ett all- varligt åsidosättande av skyldigheterna kan leda till en kännbar sank- tion. Det framstår i och för sig som rimligt att möjligheten till för- verkande på grund av misskötsamhet under villkorlig frigivning är begränsad till en nivå som motsvarar allmänna fängelseminimum. Det kan dock ifrågasättas om ett förverkande är en lämplig reaktion för de personer som utan att begå brott t.ex. helt avstår från att medverka eller vid upprepade tillfällen på ett allvarligt sätt missköter sig under övervakningen. Det kan också ifrågasättas om det är motiverat med en sådan diskrepans mellan graden av ingripande på grund av misskötsamhet i anstalt och efter frigivningen. Det rör sig i båda fallen om en misskötsamhet som inte utgör brott. Det kan också förekomma att den frigivne efter frigivningen helt bryter kontakten med övervakaren och underlåter att följa de föreskrifter och anvisningar som har meddelats. Mot den bakgrunden anser vi att det finns skäl att skärpa graden av ingripande vid misskötsamhet efter villkorlig frigivning. 2005/06:123. 26 kap. 19 § , Zeteo, uppdaterad . Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning föreslår att reglerna om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet ska ändras så att de i högre grad korre- sponderar med reglerna om uppskjuten villkorlig frigivning under anstaltsvistelsen. Enligt vår bedömning skulle det föra för långt att förverka ända upp när den dömde har frigivits villkorligt. Förverkande på grund av misskötsamhet efter villkorlig frigivning bör enligt vår mening kunna ske med högst åt gången. Ändringen innebär en markering av den övervakades skyldighet att följa de föreskrifter och anvisningar som lämnats. utgör den yttersta gränsen för hur mycket av den villkorligt medgivna friheten som får förverkas åt gången. Vid be- dömningen av hur mycket av den villkorligt medgivna friheten som ska förverkas ska arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder förverkandet särskilt beaktas. Det står klart att ett så omfattande förverkande som endast kan bli aktuellt vid en mer omfattande och allvarlig misskötsamhet under över- vakningen. Består misskötsamheten i ny brottslighet ska frågan om förverkande i stället hanteras i samband med lagföringen av den nya brottsligheten enligt gällande regler i 34 kap. . Beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet är den mest ingripande åtgärd som kan vidtas vid misskötsamhet som inte avser brott. Liksom tidigare bör offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas (37 kap. 9 § ). Beslut om förverkande bör också, som anförts ovan, även fortsättningsvis fattas av övervakningsnämnden. Vid bedömningen av om förverkande ska ske bör övervaknings- nämnden med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet överväga om det är fråga om ett tillräckligt allvarligt åsidosättande samt bedöma om andra åtgärder är otillräckliga för att få till stånd en rättelse. Även framöver bör alltså för förverkande krävas att den dömde allvarligt åsidosätter sina åligganden och att det kan antas att han eller hon inte kommer att rätta sig genom någon annan åtgärd. Vanligen bör krävas att det vidtagits andra åtgärder för att komma till rätta med misskötsamheten innan förverkande av villkorligt medgiven frihet äger rum. Om den frigivne redan från början klart och tydligt visar att han eller hon inte tänker medverka till åt- gärderna under övervakningen kan förverkande dock ske innan andra åtgärder vidtagits. Vid tillämpning av reglerna om förverk- Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning ande kan viss ledning hämtas från bestämmelserna om uppskjuten villkorlig frigivning.44 Att den frigivne inte följt de allmänna sköt- samhetskraven bör i princip inte kunna leda till förverkande. Där- emot kan man tänka sig förverkande vid upprepad underlåtenhet att fullgöra kontakt- eller underrättelseskyldighet. Om övervaknings- nämnden i ett ärende om förverkande bedömer att det är tillräckligt med mindre ingripande åtgärder ska nämnden ha möjlighet att be- sluta om föreskrifter, elektronisk övervakning och varning. Förklaras villkorligt medgiven frihet helt eller delvis förverkad, ska med avseende på frågan om ny villkorlig frigivning vad som förverkats anses såsom straff genom ny dom (26 kap. 23 § brotts- balken). Detta innebär att reglerna om villkorlig frigivning är tillämp- liga också i fråga om fängelse till följd av förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet enligt 26 kap. 19 § eller ny brottslighet enligt 34 kap. 5 § . I enlighet härmed ska förverkanden omfattande en månad avtjänas i sin helhet medan villkorlig frigivning som huvudregel ska ske vid längre förverkanden. Eftersom förverkande på grund av missköt- samhet enligt gällande rätt kan ske med blir det inte fråga om villkorlig frigivning i de fallen. Om ett sådant för- verkande verkställs med ett annat fängelsestraff och den sammanlagda strafftiden överstiger en månad, ska dock villkorlig frigivning äga rum från den sammanlagda strafftiden. Följden blir att dubbla prövotider kan löpa beträffande olika delar av straffåter- stoden av ett ursprungligt fängelsestraff – dels den ursprungliga prövotiden beträffande den del som inte förverkats, dels den nya prövotiden beträffande återstoden av den förverkade delen. Vårt förslag till utökade möjligheter till förverkande på grund av misskötsamhet innebär att det kan bli fråga om villkorlig frigivning vid verkställighet av förverkande på grund av misskötsamhet även om ett sådant förverkande inte verkställs med ett annat fängelsestraff. Vi föreslår att förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet ska kunna ske med upp åt gången. m.m., En kommentar. 26 kap. 19 § , Zeteo, uppdaterad . Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning 9.3.8Kriminalvårdens rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut Bedömning: Kriminalvården bör ges rätt att överklaga övervak- ningsnämndens beslut i fråga om återfallsförebyggande åtgärder efter villkorlig frigivning och åtgärder på grund av misskötsam- het. De förslag och överväganden om Kriminalvårdens rätt att överklaga som lämnades av påföljdsutredning bör beredas vidare och ligga till grund för lagstiftning. Våra förslag till ändrad beslutsordning och hantering av missköt- samhet innebär att Kriminalvården ska fatta beslut om lämpliga åtgärder efter villkorlig frigivning samt vara den myndighet som i första hand hanterar misskötsamhet. Vår bedömning är att denna ordning ska kunna leda till en mer enhetlig tillämpning av återfalls- förebyggande åtgärder efter villkorlig frigivning. Besluten ska kunna överklagas till övervakningsnämnd och nämndens beslut ska kunna överklagas till allmän domstol. Frågan är om Kriminalvården också bör kunna överklaga övervakningsnämndens beslut. Enligt uppgift från Kriminalvården är det svårt att få till stånd en enhetlig praxis hos övervakningsnämnderna i landet och det är t.ex. stor skillnad mellan olika regioner när det gäller användningen av särskilda föreskrifter. Att det är svårt att få till stånd en praxis- bildning och enhetlig tillämpning hos de olika övervakningsnämnd- erna har konstaterats också i tidigare lagstiftningsärenden.45 Frågan om Kriminalvårdens rätt att överklaga övervaknings- nämndens beslut har övervägts i tidigare lagstiftningsärenden. påföljdsutredning föreslog att Kriminalvården skulle ges rätt att överklaga övervakningsnämndens beslut i ärenden om åtgärder i anledning av bristande verkställighet av tilläggssanktioner till vill- korligt fängelse. Avsikten var att åstadkomma en ökad praxisbild- ning på området.46 pekade på att problemen med bristande enhetlighet även gäller den typen av beslut som rör personer som är villkorligt frigivna från fängelse. Det kunde enligt Påföljdsutred- ningen därför finnas skäl att överväga om motsvarande förändring 45Se SOU 2005:54 s. 952 f och SOU 2012:34 s. 555 f. 46Se SOU 2012:34, band 2, s. 609 ff. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning borde göras såvitt avser ärenden om misskötsamhet efter villkorlig frigivning.47 Enligt vår bedömning bör redan våra förslag om ändrad besluts- ordning och hantering av misskötsamhet leda till en mer enhetlig tillämpning av återfallsförebyggande åtgärder efter villkorlig frigiv- ning. Vi bedömer att det i syfte att få till stånd en ökad praxis- bildning också bör införas en möjlighet för Kriminalvården att över- klaga övervakningsnämndens beslut. En sådan ordning innebär att såväl den enskilde som Kriminalvården får överklaga övervaknings- nämndens beslut. Därigenom kan man åstadkomma en ökad praxis- bildning på området. Kriminalvården bör också vara den enskildes motpart när sådana ärenden prövas i domstol. På så sätt uppnås en tvåpartsprocess vid domstolsprövningen. överväganden och förslag kan utgöra under- lag för den fortsatta beredningen av en sådan förändring. 9.4Övervakning och särskilda föreskrifter vid skyddstillsyn Reglerna om övervakning och särskilda föreskrifter efter villkorlig frigivning och vid skyddstillsyn är i stor utsträckning gemensamma. Som nämnts i inledningen till detta kapitel finns det enligt vår mening anledning att göra en mer ingripande översyn över regel- strukturen och möjligen samla reglerna som rör verkställighet av kriminalvårdspåföljder i frihet i en särskild lag. Det ingår dock inte i vårt uppdrag att överväga förändringar av regelverket för skydds- tillsyn. För att våra förslag beträffande reglerna för villkorligt fri- givna inte ska innebära några förändringar för reglerna om skydds- tillsyn föreslår vi att bestämmelserna i 28 kap. anpassas. Det är huvudsakligen fråga om lagtekniska justeringar och i viss mån modernisering av språket. I huvudsak kvarstår gällande regler för skyddstillsyn oförändrat. Av skäl som redovisas under avsnitt 9.3.3 ovan föreslår vi dock att möjligheten att meddela föreskrift om sätt och tid för betalning av skadestånd utgår också beträffande skydds- tillsynsdömda. bet., band 2, s. 617. Vi har lämnat förslag på olika åtgärder som syftar till att stärka möjligheterna att motverka återfall i brott efter villkorlig frigiv- ning. I vårt uppdrag ingår att enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) analysera och redovisa konsekvenserna av förslagen. Eftersom utredningen lämnar författningsförslag ska konsekvens- analysen också göras i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kom- mittéförordningen). En konsekvensutredning ska enligt 6 § förordningen om konse- kvensutredning vid regelgivning bl.a. innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå samt en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. En problembeskrivning och syftet med förslagen har lämnats i tidigare avsnitt. I anslutning till våra överväganden har vi också redovisat motiven bakom våra förslag. Vi kommer i detta kapitel endast översiktligt att beröra syftet och motiven bakom våra förslag. För en närmare redogörelse för problembeskrivningen, syftet med för- slagen och överväganden hänvisas till de allmänna motiveringarna som finns i kapitel 9. Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgiv- ning ska konskevensutredningen också innehålla en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraft- trädande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Våra överväganden om tidpunkten för ikraftträdande finns i kapi- tel 11. Vi bedömer inte att våra förslag kräver speciella informa- tionsinsatser. Konsekvensanalysen inleds med en redogörelse för vilka som berörs av våra förslag. Därefter behandlar vi de ekonomiska konse- kvenserna av förslagen. Kapitlet avslutas med en analys av de övriga konsekvenser som förslagen medför. 10.2Vilka berörs av förslagen? Bedömning: De som berörs av våra förslag är i första hand de som dömts till fängelse och därefter blir villkorligt frigivna. Även brottsoffer berörs av våra förslag. Förslagen berör vidare främst Kriminalvården och övervakningsnämnderna. Systemet med villkorlig frigivning fyller en viktig funktion när det gäller att kontrollera övergången från anstalt till en vistelse i frihet. Våra förslag innebär att de återfallsförebyggande åtgärderna efter villkorlig frigivning förstärks. Syftet är att genom ökade möjlig- heter till stöd och kontroll minska risken för att den frigivne begår nya brott efter villkorlig frigivning. Vårt förslag om en ändrad beslutsordning innebär att Kriminalvården i större utsträckning kan fatta beslut om återfallsförebyggande åtgärder efter villkorlig frigivning. Härigenom tydliggörs kopplingen mellan verkställighet av en fängelsepåföljd i anstalt och i frivård. Det skapas också en större flexibilitet i systemet. Det är viktigt att Kriminalvårdens resurser koncentreras till de fall där det finns ett verkligt behov av insatser. Redan enligt gäll- ande rätt ska risken för återfall i brott beaktas vid bedömningen av lämpliga insatser efter villkorlig frigivning. Vi bedömer att våra för- slag om ett förtydligande av reglerna om övervakning och utökade möjligheterna till återfallsförebyggande åtgärder under den villkor- liga frigivningen i kombination med den ändrade beslutsordningen kommer att leda till en uppstramning av den del av fängelsestraffet som verkställs i frivård efter villkorlig frigivning. Härigenom för- tydligas att den som är villkorligt frigiven alltjämt verkställer ett straff. Genom våra förslag kan vidare intresset av samhällsskydd i högre grad än tidigare tillgodoses efter villkorlig frigivning. En direkt konsekvens av de utökade möjligheterna till kontroll är att eventuell misskötsamhet snabbare kommer att komma till myndigheternas kännedom vilket i sig kan leda till andra återfallsförebyggande insatser eller sanktioner i form av varning eller förverkande av villkorligt medgiven frihet. Vi har föreslagit att möjligheten till förverkande på grund av missköt- samhet under villkorlig frigivning ska utökas. Under verkställig- heten ställs det särskilda krav på den dömde och åsidosättande av dessa krav kan om förslagen genomförs ytterst leda till förverkande av högst av den villkorligt medgivna friheten åt gången. För de fängelsedömda innebär förslagen att det tydliggörs vilka krav som gäller efter villkorlig frigivning. Våra förslag innebär att det finns mindre utrymme för den frigivne att åsidosätta meddelade föreskrifter. Om risken för att den frigivne återfaller i brott är hög kan beslutas om elektronisk övervakning i syfte att kontrollera att den frigivne sköter meddelade föreskrifter. Genom den utökade möjligheten att meddela föreskrift om drog- kontroll kan vidare krav på nykterhet vid t.ex. kontakter med över- vakaren kontrolleras. Det är svårt att förutse i vilken utsträckning insatserna kan beräknas att få några direkta effekter på andelen återfall. Vår be- dömning är dock att förslagen kan leda till att andelen återfall minskar. Härigenom berörs också brottsoffer av våra förslag. Kriminalvården berörs av förslagen genom att beslutsordningen ändras. Våra förslag innebär att Kriminalvården, som första instans, ska fatta beslut om lämpliga åtgärder efter villkorlig frigivning. Vi föreslår också att misskötsamhet i första hand ska hanteras av Kriminalvården. Genom den ändrade beslutsordningen förtydligas Kriminalvårdens ansvar för hela verkställigheten av ett fängelsestraff. Vi bedömer att Kriminalvården genom möjligheten att besluta om lämpliga insatser för att motverka återfall och de utökade möjligheterna till kontroll får bättre verktyg för att hantera verkställigheten av ett fängelse- straff i frivård på ett effektivt sätt. Förslagen innebär också att Kriminalvården i högre utsträckning än kan planera för hela verkställigheten av ett fängelsestraff, dvs. både under vistelsen i anstalt och i frihet. Övervakningsnämnderna berörs av förslagen om den ändrade besluts- ordningen. Enligt gällande rätt är det övervakningsnämnderna som beslutar om särskilda föreskrifter och fattar beslut om åtgärder vid misskötsamhet. Om vårt förslag om ändrad beslutsordning genom- förs kommer övervakningsnämnderna i stället att överpröva de återfallsförebyggande insatser och åtgärder som Kriminalvården be- slutat. Beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet ska även framöver hanteras av övervaknings- nämnderna. Ett ökat antal föreskrifter, möjligheten till elektronisk övervakning och en skärpt kontroll med möjlighet till förverkande av villkorligt medgiven frihet kan medföra ett ökat antal överklaganden av sådana beslut vilket påverkar domstolarna. Vidare kan kommunala insatser för villkorligt frigivna aktualiseras i fler fall. Vi bedömer dock att en sådan påverkan som nämnts kommer att bli begränsad. Bedömning: Ett genomförande av våra förslag kan komma att medföra ökade kostnader för Kriminalvården. De kostnadsökningar som våra förslag om övervakningstid, elektronisk övervakning och utökade möjligheter till förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet efter villkorlig frigivning leder till för Kriminalvården bör finansieras inom ramen för de resurser som kan förväntas tillföras Kriminal- vården . I övrigt bedöms kostnaderna rymmas inom de befintliga anslagen. Sedan lagändringarna varit i kraft bör konse- kvenserna av förslagen återigen analyseras. Våra förslag leder inte till några kostnadsökningar i övrigt. En skyldighet att redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i ett betänkande följer av bestämmelserna i 14 och 15 a §§ kommittéförordningen samt av 6 § 5 förordningen om konse- kvensutredning vid regelgivning. Av 14 § kommittéförordningen följer också en skyldighet att föreslå en finansiering om förslagen leder till kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kom- muner eller landsting. Nedan behandlas våra överväganden beträffande de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag avseende reglerna om övervakning och särskilda föreskrifter, elektronisk övervakning samt besluts- ordningen och överklagande. Vi har föreslagit att reglerna om övervakning ändras framför allt i två avseenden. För det första föreslår vi att det i lagtexten uttryck- ligen anges att övervakning ska beslutas om det behövs för att minska risken för att den frigivne begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället. För det andra föreslår vi att övervakningstiden, om inte annat beslutas, ska motsvara prövotiden. Vi har också förslagit att regler om en plan för övervakningen ska tas in i 26 kap. . Detta förslag utgör dock endast ett förtydligande som avser att öka strukturen i reglerna för vill- korlig frigivna och utgör ingen förändring av den ordning som redan gäller. Några ekonomiska konsekvenser bör därmed inte förslaget om plan för övervakning få.