sou · H5B37 · 2017-02-23 00:00:00 — När det gällde frågan om hur den kraftigt utökade möjligheten att besluta om undantag från åtals- och förundersökningsplikten som förslaget innebar överensstämde med principen om likhet inför lagen framhöll utredningen att denna princip inte innebär någon rättighet för den enskilde att gå fri från den brottslighet som hon eller han har begått enbart av det skälet att någon annan inte kan dömas för brottet. Men det är, anförde utredningen, nödvändigt att det går att förutsäga hur en viss bestämmelse kommer att tillämpas för att de grundläggande rättssäkerhetsprinciperna, bl.a. avseende likabehandling, ska vara uppfyllda. De rättssäkerhetskrav om förutsebarhet och formell ordning som ställs på rättegången skiljer sig enligt utredningen från de krav som ställs på förundersökningsförfarandet eftersom förundersökningsförfarandet måste ha en viss flexibilitet för att vara effektivt. Enligt utredningens uppfattning var det tveksamt om en bestämmelse om förundersökningsbegränsning av vissa personer kan utformas på ett sådant sätt att tillämpningen blir alltigenom förutsebar från den enskildes perspektiv. Med den utgångspunkten hade det enligt utredningen varit en fördel om frågan hade kunnat behandlas med ett bredare anslag, t.ex. med koppling till frågan om åtalsplikten. Det riskerade enligt utredningen med det förslag som lämnats uppkomma situationer där alla brott som har begåtts av en ensam gärningsman ska utredas medan åklagaren har möjlighet att mer eller mindre fritt avgöra vilka brott och vilka gärningsmän som ska omfattas av förundersökningen i fråga om utredning av brottshärvor. 177 Förundersökningsbegränsning, SOU 2010:43. kunde enligt utredningens bedömning en situation med två olika system avseende förundersökningsplikt uppkomma. Vid remitteringen uttryckte flertalet remissinstanser förståelse för behovet att kunna begränsa förundersökningen i stora ärenden på det sätt som utredningen hade föreslagit178. Exempelvis framhöll JO att det visserligen rimmar mindre väl med den i svensk rätt gällande åtals- och förundersökningsplikten att möta en alltmer omfattande och komplicerad brottslighet med utökade möjligheter till förundersökningsbegränsning men JO godtog trots detta förslaget till lagstiftning med hänvisning till rättsväsendets ansträngda resursläge. hade inga egentliga invändningar mot förslaget utan ställde sig positivt till en ökad effektivitet när det gäller omfattande förundersökningar som involverar ett stort antal personer. Utredningens förslag kritiserades dock av flera remissinstanser för att det ansågs sakna en tillräckligt grundlig analys om vad den föreslagna förändringen skulle innebära för de grundläggande rättsprinciperna om åtalsplikt, förutsebarhet och likhet inför lagen. Förslaget har inte lett till lagstiftning. Utredningens övriga överväganden ledde bl.a. till att bestämmelsen om förundersökningsbegränsning i det s.k. disproportionsfallet utvidgades till att omfatta brott för vilket brottets straffvärde inte överstiger fängelse . Denna lagändring trädde i kraft . redovisade i tre delbetänkanden –2010 sina överväganden om frågor om insyn och sekretess inom rättsväsendet180. Utredningens arbete har lett till vissa förslag till lagändringar som syftar till att öka rättssäkerheten och förutsebarheten för den som misstänks för brott181. De föreslagna lagändringarna innebär bl.a. att dokumentationen av förundersökningar ska förbättras genom att förhör i större utsträckning ska 178Remissammanställning i , ärende nr Ju2010/5473/Å. 2011/12:10. 180Partsinsyn och ny teknik i domstol, SOU 2008:93, Insyn och integritet i brottsbekämpningen – några frågor, SOU 2009:72 och Partsinsyn enligt , SOU 2010:14. 2016/17:68. spelas in med ljud eller med både ljud och bild. I ett sådant inspelat förhör ska sekretess gälla för bilduppgiften. Vidare lämnas förslag som tydliggör vilken rätt misstänkta, tilltalade och redan dömda personer har att ta del av utredningsmaterial (se närmare i avsnitt 3.4). Lagändringarna föreslås träda i kraft . Inom ramen för sitt uppdrag att utreda hur förundersökningarnas kvalitet bäst kan säkerställas föreslog bl.a. en bestämmelse som innebar att två eller flera åklagare tillfälligt bör kunna dela på ledningen av en förundersökning om det finns synnerliga skäl för det182. Det var utredningens uppfattning att det i situationer med massgripanden och större tillslag av rättssäkerhetsskäl måste finnas utrymme för flera åklagare att tillfälligt dela på beslutsfattandet inom ramen för en och samma förundersökning. Åklagarna måste under sådana förhållanden samråda entydiga direktiv om den fortsatta handläggningen. Regeringen gjorde senare bedömningen att utredningens förslag inte skulle genomföras i denna del, framför allt med hänvisning till rättssäkerhetshänsyn183. Andra förslag från utredningen genomfördes dock, bl.a. en lagändring för att tydliggöra att kravet på objektivitet gäller såväl före som under förundersökningen samt efter att åtal har väckts och vissa lagändringar i syfte att öka rättssäkerheten och förutsebarheten för den enskilde i samband med resning184. Lagändringarna trädde i kraft respektive . lämnade flera förslag med syftet att stärka parternas inflytande över brottmålsprocessen och därmed skapa förutsättningar för en behovsanpassad process185. 182Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m., SOU 2011:45. 2015/16:68. 2011/12:156 och Prop. 2015/16:68. 185Brottmålsprocessen, SOU 2013:17. grundades på utgångspunkter om tydligare roller i processen, en behovsanpassad handläggning, en förutsebar process med tidiga åtgärder, ett ökat ansvar för parterna, en helhetssyn i rättskedjan och ett genomtänkt och konsekvent genomförande. Det lämnades bl.a. författningsförslag om förtydligande av rollerna i processen och en uttrycklig bestämmelse om domstolens materiella processledning under förberedelsen. Det lämnades också förslag om att målsägandens rätt att biträda åtalet skulle avskaffas. Utredningen föreslog vidare en skyldighet för åklagaren att ange sin ståndpunkt i påföljdsfrågan och ett förbud för domstolen att döma till strängare straff eller mer ingripande påföljd än vad åklagaren yrkat. Som en följd av förslaget i påföljdsfrågan föreslog utredningen också att åklagaren ska besluta att inhämta yttrande från Kriminalvården när det behövs för att kunna ange sin ståndpunkt. I en efterföljande konsekvensanalys som genomfördes på regeringens uppdrag föreslogs att åklagaren i vissa situationer ska ha möjlighet att inhämta ett kompletterande yttrande från frivården innan åtal väcks186. Förslag om att rätten inte ska kunna besluta om särskild rättsverkan av brott utan yrkande av part och inte heller besluta utöver vad som yrkats lämnades också av utredningen. Utredningens förslag om ett förenklat förfarande i domstol vid erkänd gärning kan också nämnas här. Förslaget innebar att mål om allmänt åtal för brott avseende gärning som den tilltalade erkänt hos rätten under vissa förutsättningar skulle kunna avgöras i en förenklad ordning utan huvudförhandling. När det gällde utredningens överväganden om rollfördelningen i brottmålsprocessen anfördes bl.a. att utgångspunkten vid prövningen av brottmålet bör vara att domaren ska skipa rätt utifrån den utredning som parterna presenterar187. Med dagens professionella åklagarväsende kan enligt utredningen åklagaren självständigt ta tillvara statens intresse av att skyldiga ska straffas för brott. Utredningens uppfattning var att parterna ska disponera helt över utredningen i skuldfrågan188. Med det följer att det inte finns skäl för rätten att kontrollera vad som förekommit under förundersökningen och besluta om eventuella kompletteringar. 186Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, Ds 2015:4. 187SOU 2013:17 s. 184. 188SOU 2013:17 s. 223. Utredningen bedömde vidare i frågan om rollfördelning att den misstänkte eller tilltalade borde få en tydligare roll som part i brottmålsprocessen. Även med beaktande av den tilltalades särskilda ställning bör enligt utredningen hans eller hennes uppfattning kunna ges en större betydelse för målens handläggning. Han eller hon bör dessutom med en tydligare partsställning kunna ges ett vidare ansvar att vara delaktig i processen. Utredningen framhöll att ett ökat krav på den tilltalade att delta i rättegången inte innebär att den som har blivit föremål för en brottsutredning behöver bidra till sakens utredning, men han eller hon ska enligt utredningen kunna förutsättas medverka i processen och ta ansvar för det i rättegången så att ett mål kan avgöras inom rimlig tid189. Mot bl.a. denna bakgrund lämnade utredningen förslag om förenklad delgivning av handlingar i brottmål och utvidgade möjligheter att avgöra mål efter huvudförhandling i den tilltalades utevaro. Utredningens förslag om att åklagaren bör föra talan i påföljdsfrågan motiverades framför allt med att en sådan ordning skulle leda till en tydlig och mer ändamålsenlig rollfördelning, en mer förutsebar process för den tilltalade, bättre förutsättningar för mer förutsebara bestämmelser, större uppmärksamhet på påföljdsfrågan och större enhetlighet i rättstillämpningen190. Överväganden om att förändra förundersöknings- eller åtalsplikten för att på så sätt skapa förutsättningar för överenskommelser om påföljd mellan åklagaren och den tilltalade ingick inte i förslaget. Utredningens förslag att uttryckligt reglera den redan befintliga skyldigheten för domstolarna att utöva materiell processledning under förberedelsen i brottmål motiverades med att rätten borde få ett tydligare ansvar för förberedelsen191. Vid en jämförelse med civilprocessen, där domstolens ansvar för förberedelsen av målet är reglerad i 42 kap. 6 § RB, fann utredningen det vara tydligt att domstolen där har en aktiv roll i förberedelsen medan rollen är mer passiv vid avgörandefasen. Detta bedömde utredningen vara en god utgångspunkt även för hanteringen av brottmålen. 189SOU 2013:17 s. 188. 190SOU 2013:17 234 f, jfr tidigare överväganden i frågan i SOU 2005:117, från Riksåklagarens arbetsgrupp om effektivare hantering av stora och komplicerade mål 2006, SOU 2008:85. 191SOU 2013:17 s. 477. klart för parterna att domstolen styr över formerna för processen och ansvarar för att parternas yrkanden, inställningar och grunder är så klarlagda att det går att genomföra en koncentrerad huvudförhandling. Förslaget om ett särskilt förfarande i erkända mål motiverades av utredningen främst med effektivitetsskäl192. Utredningen framhöll att det ur kriminalpolitisk vinkel är viktigt att samhällets reaktion på en gärning kommer i snar anslutning till tidpunkten för brottet. Såväl den tilltalade som åklagaren och övriga parter skulle med en möjlighet till ett särskilt förfarande i erkända mål få en enklare process, slippa besväret att behöva inställa sig vid en huvudförhandling och få saken avgjord . Utredningen hänvisade också till att betydelsen av en muntlig förhandling för att upprätthålla den enskildes och det allmännas laglydnad har fått stå tillbaka vid reformerna om strafföreläggande, ordningsbot och utevarohandläggning i domstol för betydelsen av en rationell handläggning i mål avseende brott av mindre allvarligt slag med ett begränsat behov av utredning. Det är, framhöll utredningen, alltför kostsamt för samhället att lagföra alla sådana mål efter huvudförhandling i domstol för att upprätthålla synen på brottets allvar. Det allmänna intresset av att bevaka denna typ av rättegångar bedömdes också vara relativt begränsat. Utredningens överväganden om rollfördelningen i brottmålsprocessen vann stöd vid remitteringen193. JO angav i sitt remissvar att övervägande skäl talar för utredningens förslag att renodla rollerna så att åklagaren ensam ansvarar för utredningens fullständighet och att rättens uppgift blir att ta ställning till det material som läggs fram. JO framhöll att detta var en lösning som egentligen inte skiljer sig från den som tillämpas i praktiken men att skillnaden med förslaget blir att det tydliggörs vad som gäller och att åklagarens ansvar renodlas. anslöt sig till tanken om ett utökat ackusatoriskt moment i straffprocessen men underströk att en rättvis rättegång kräver en förutsebar processordning och en balans mellan parterna. För att detta ska kunna garanteras krävs enligt samfundet en fullständig genomlysning av konsekvenserna av förslagen innan dessa kan läggas till grund för lagstiftning. 192SOU 2013:17 s. 391. 193Remissammanställning i , ärende nr Ju2013/2761/DOM. I linje med inställningen från remissinstanserna i frågan om rollfördelningen i straffprocessen mottogs även förslaget om åklagarens ansvar för påföljdsyrkandet i huvudsak väl vid remitteringen. JO tillstyrkte förslaget och framhöll bl.a. att det kan sägas vara en anständighetsfråga att den tilltalade får reda på vad han riskerar i processen. Några remissinstanser avstyrkte eller uttryckte tveksamhet inför den del av förslaget som innebar att rätten ska vara begränsad av åklagarens påföljdsyrkande. JK tillstyrkte i princip förslaget men ansåg att det bör övervägas en ventil som gör det möjligt för rätten att döma ut en strängare påföljd än den som åklagaren yrkar. Skälet för en sådan ventil var enligt JK att understryka vikten av en enhetlig rättstillämpning och att tydligt markera att överenskommelser i påföljdsfrågan inte får förekomma. tillstyrkte i huvudsak utredningens förslag, men uttryckte tveksamhet i fråga om att åklagaren även i tilläggsåtal alltid ska ange ett konkret påföljdsyrkande. avstyrkte förslaget att domstolen skulle vara bunden av åklagarens påföljdsyrkade mot bakgrund av den risk för ett informellt kronvittnessystem som då bedömdes kunna uppkomma. Det förhållandevis positiva utfallet i påföljdsfrågan till trots lyfte flera remissinstanser problem med underlaget för utredningens förslag. Det väcktes bl.a. frågor om huruvida vinsten med förslaget var tillräckligt tydligt klargjord. Risken för att effekten av förslaget med en förbättrad förutsebarhet för den misstänkte skulle vara mindre än utredningen förutsatte framhölls från några håll. Risken för oreglerade överenskommelser mellan åklagaren och den misstänkte som en följd av förslaget påpekades också och en analys av förslagets innebörd i förhållande till åtalsplikten efterlystes. De utmaningar för hanteringen som förändrade förhållanden i målet från tidpunkten för påföljdsyrkandet till domstolens avgörande kunde innebära, t.ex. vid tillkommande brottsmisstankar eller ändrade personliga förhållanden för den misstänkte, diskuterades av flera remissinstanser. I vilken omfattning åklagaren och domstolen skulle behöva hantera ändrade förhållanden var enligt remissynpunkterna inte utrett. Vissa farhågor om att förslaget skulle leda till en mindre effektiv process, framför allt eftersom ansvaret för att inhämta personutredning lades på åklagaren, fanns också bland remissinstanserna. Förslaget om ett särskilt förfarande vid erkända mål bemöttes av blandade reaktioner vid remitteringen. De invändningar som framfördes hänförde sig framför allt till själva utformningen av förslaget. Utredningens arbete har lett till vissa lagändringar om åtgärder vid den tilltalades utevaro från huvudförhandling. Även lagändringar som innebär tydliggöranden av domstolens ansvar för att bedöma om flera åtal ska hanteras gemensamt eller var för sig och ökade möjligheter att avgöra delar av ett mål mot en person har genomförts. Utredningens förslag har i övrigt än så länge inte lett till några åtgärder från lagstiftaren. Lagändringarna trädde i kraft . uppdrag att utreda bl.a. rättsväsendets, advokaters och sakkunnigas agerande i samband med de brottmålsprocesser som ledde till att dömdes för åtta mord resulterade i påpekanden om flera handläggningsbrister195. Enligt kommissionen togs det under både utredningsarbetet och rättegångarna särskild hänsyn till särart och särskilda förutsättningar, vilket ledde till en alltför okritisk anpassning av utredningsarbetet och ett sämre underlag för bedömningen i domstolen. Kommissionen drog slutsatsen att flera av de iakttagna bristerna var en följd av enskilda aktörers förhållningssätt och bedömningar. som hade förflutit sedan utredningsarbetet genomfördes och morddomarna meddelades hade vissa av de förändringsbehov som kommissionens iakttagit redan tillgodosetts eller var på väg att tillgodoses. Något behov av författningsändringar bedömdes inte föreligga med anledning av de iakttagna bristerna mer än att kommissionen anslöt sig till det förslag om en tydligare lagreglering av objektivitetsplikten som hade lämnat (se avsnitt 4.15). 2013/14:170. 195Rapport från , SOU 2015:52. I detta avsnitt redovisas ett antal exempel på hur olika länder har valt att utforma sina regler i de avseenden som har betydelse för våra fortsatta överväganden om straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag. Samtliga för redovisningen aktuella länder är medlemmar i och har ratificerat Europakonvenionen. Redogörelsen är mer utförlig när det gäller de nordiska länderna eftersom processlösningarna i dessa närliggande rättordningar är mer användbara för en jämförande diskussion med svensk rätt. Avsnittet inleds med några anmärkningar om Europarätten. Åtalsplikten och den misstänktes medverkan har gjort vissa uttalanden i frågor som kan ha betydelse vid en diskussion om åtalspliktens närmare utformning och betydelsen av den misstänktes medverkan. Exempelvis har domstolen uttalat att medlen för att göra straffprocessen snabbare, t.ex. via åtalsuppgörelser, har en obestridlig nytta för den åtalade, de straffrättsliga myndigheterna och brottsoffret eftersom det minskar myndigheternas arbete och skyndar på processen att fastställa straffansvaret vilket också underlättar beslut om det civilrättsliga ansvaret196. Domstolen har också konstaterat att det i de europeiska straffrättssystemen allmänt förekommer arrangemang där svaranden får 196 Nikolov mot , jfr finska regeringens proposition till med förslag till lagstiftning om åtalsuppgörelse och till revidering av bestämmelserna om åtalseftergift, RP 58/2013 rd. en lindrigare dom som vederlag för erkännande eller för att hjälpa åklagaren eller förundersökningsmyndigheterna och då en fullskalig rättegång inte ordnas197. Det är enligt domstolen inte problematiskt i förhållande till artikel 6 i konventionen att svaranden delges en sannolik dom efter erkännande jämfört med en sannolik dom i en sedvanlig rättegång. Domstolen har anfört att den fäster särskilt avseende vid att personen i fråga själv kunde pröva och välja ett avtal och att det i det för domstolsprövningen aktuella plea bargainsystemet i fråga var domarens uppgift att säkerställa att svaranden hade ingått avtalet frivilligt och avsiktligt. Enligt domstolens mening kan en avtalskränkning komma i fråga endast i de fall där den brottsanklagade på olika sätt har utsatts för press att erkänna. Formerna för muntlig bevisning har när det gäller prövning av frågor om bevisning haft som utgångspunkt att regleringen av detta är en fråga för den nationella lagstiftningen i respektive land. Domstolen utgår från att bevisningen i normalfallet ska presenteras vid en offentlig förhandling och att försvaret ska ha möjlighet att ställa frågor till förhörspersoner som lämnar sina uppgifter i den tilltalades närvaro. Några ingripanden från domstolen mot hur bevisningen har ordnats i en medlemsstat har emellertid inte gjorts om inte ett fel eller en brist i bevisningen har lett till att rätten till en rättvis rättegång har brustit. Domstolen har i enlighet med detta kritiserat bevishanteringen i några fall där den brottsanklagades rätt till s.k. motförhör enligt artikel 6 (3d) i inte har upprätthållits, t.ex. för att skriftliga förhörsutsagor lagts till grund för domen utan att den tilltalade haft möjlighet att ställa frågor till förhörspersonerna. Det har i dessa fall rört förhörsuppgifter som utgjort den enda eller huvudsakliga bevisningen mot den tilltalade198. Om det funnits annan bevisning mot den tilltalade, exempelvis läkarintyg över ska- 197Babar m.fl. mot , jfr finska regeringens proposition till med förslag till lagstiftning om åtalsuppgörelse och till revidering av bestämmelserna om åtalseftergift, RP 58/2013 rd. 198Jfr t.ex. Unterpertinger mot , Delta mot , mot . dor och vittnesuppgifter, har domstolen funnit att någon kränkning av artikel 6 inte har skett199. Domstolen har även i några fall där förhörsuppgifterna har varit den enda eller avgörande bevisningen mot den tilltalade och den tilltalade inte haft möjlighet att förhöra personerna bedömt att förfarandet ändå kan anses rättvist200. Det har då varit en förutsättning att den nationella domstolen har försäkrat sig om att det ändå finns ett starkt processuellt eller annat skydd för den tilltalade, exempelvis genom regler om grundlig granskning av bevisningens tillförlitlighet. Vid sexualbrott mot minderåriga har domstolen uttalat att det i syfte att skydda offren får godtas avsteg från rätten för den misstänkte att förhöra bevispersoner som åberopas mot honom eller henne201. Några ytterligare kommentarer om synpunkter på den misstänktes rätt till en rättvis rättegång har lämnats ovan i avsnitt 3.5.1. En rekommendation från om förenklat förfarande i brottmål som antogs av förespråkar bl.a. att medlemsstaternas processlagstiftning bör vila på principen om relativ åtalsplikt eller, om detta inte är möjligt, att andra lagstiftningsåtgärder bör vidtas för att uppnå samma effekt202. Rekommendationen förordar dessutom att åtalsuppgörelser (”guilty pleas”) införs i medlemsländernas rättssystem om konstitutionella och rättsliga traditioner tillåter det och att regleringar om uppgörelser med den misstänkte (”out-of-court settlements”) övervägs inom straffprocessen. har, som nämnts i avsnitt 4.8, analyserat rekommendationens betydelse för svensk rätt203. 199Jfr t.ex. Asch mot , Brzuszcynski mot . 200Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, femte upplagan, 2015, s. 281 jfr t.ex. Al-Khawaja och Tahery mot . 201Jfr t.ex. S.N. R (87) 18 of to Member States concerning the simplification of Criminal . Som framgår av lektorn och docenten i folkrätt underlag till detta betänkande i bilaga 6, så har utformningen av processordningen vid påverkats av de erfarenheter om behovet av att effektivisera och begränsa processernas omfattning som FN:s internationella brottmålstribunal för f.d. och FN:s internationella brottmålstribunal för drog . De mekanismer för att effektivisera och begränsa processernas omfattning som tillämpas vid internationella domstolar innefattar, på sätt som framgår av underlaget, bl.a. skriftliga redogörelser från parterna med inställning och grund för denna (s.k. ”pre-trial briefs”), skriftliga vittnesattester, överenskommelser mellan parterna om fakta (s.k. ”agreed facts”) och bevisupptagning inför huvudförhandlingar. I likhet med i gäller i en obligatorisk åtals- och förundersökningsplikt med flera omfattande undantag. Målsägandens åtalsrätt är i huvudsak subsidiär till åklagarens. När det gäller förundersökning finns det på samma sätt som i omfattande regler om förundersökningsbegränsning t.ex. med hänvisning till disproportionsfallet. De allmänna undantagen från den obligatoriska åtalsplikten innebär att åklagaren får meddela åtalseftergift när det misstänkta brottet inte kan väntas medföra ett strängare straff än böter och det misstänkta brottet som helhet bedömt måste anses vara ringa. Om ett viktigt allmänt eller enskilt intresse inte kräver något annat får åklagaren också besluta om åtalseftergift, om rättegång och straff måste anses oskäliga eller oändamålsenliga med hänsyn till t.ex. upp-