sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Skatten utformades inom ramen för LSE och hade därför formellt sett en tydlig klimat- politisk logik. Eftersom de skattepliktiga utsläppen beräknades schablonmässigt baserat på mängden hushållsavfall fungerade dock skatten i praktiken som en generell skatt på hushållsavfall som förbränns. I enlighet med gällande beräkningskonventioner för koldioxid- beskattning skulle skattesatsen för en avfallsfraktion bestående av fossilt kol uppgå till per ton kol. Om andelen fossilt kol i en avfallsfraktion är blir koldi- oxidskatten därmed per ton avfall. Om avfallsbränslet i delar ses som ett fossilt uppvärmningsbränsle är det rimligt att avfall även blir föremål för energibeskattning. Enligt betänkande (SOU 2005:23) ligger plasters kemiska sammansättning nära eldningsoljans och det ansågs därför logiskt att plastavfallet beskattades med samma skattesats. Givet den logiken och gällande beräkningskonventioner för eldningsolja skulle skattesatsen för en avfallsfraktion bestående av fossil plast uppgå till per ton (skattesatsen för eldningsolja uppgår 2017 till per kubikmeter). Om andelen fossilt kol i en avfallsfraktion är blir energiskatten därmed per ton. Bör skatt införas på förbränning av avfall? totala skattesatsen (koldioxidskatt plus energiskatt) skulle därmed motsvara per ton avfall. omfattas svenska anläggningar som förbränner avfall i huvudsakligt syfte att producera energi (avfalls- energianläggningar) av EU:s handelssystem för utsläppsrätter, förkortat EU ETS. Dessa anläggningar måste lämna in utsläppsrätter motsvarande den mängd fossil koldioxid som uppkommer i förbränningsprocessen. Alla avfallsenergianlägg- ningar måste därför på ett eller annat sätt uppskatta sina faktiska utsläpp enligt förordning 601/2012/EU (se kapitel 9). Principiellt finns det i ett klimatpolitiskt perspektiv ingen anled- ning att särbehandla koldioxidutsläpp som härrör från avfalls- förbränning. Dessa utsläpp regleras precis som el- och värmepro- duktionens utsläpp från förbränning av fossila bränslen inom ramen för EU ETS. De överväganden och bedömningar som gjordes i kapitel 10 blir därför direkt tillämpliga även i fråga om en koldioxidskatt på avfall som förbränns. Utredningen gjorde där bedömningen att det av flera skäl inte är lämpligt att använda dubbla prissignaler för utsläpp inom EU ETS. Utredningen menar bl.a. att en nationell koldioxidskatt på utsläpp inom EU ETS inte har en uppenbar klimateffekt på lång sikt. beslutade regeringen propositionen Ett klimat- politiskt ramverk för (prop. 2016/17:146) som bl.a. innefattar förslag till en ny klimatlag och ett långsiktigt utsläppsmål. har beslutat att godkänna regeringens förslag om mål för den svenska klimatpolitiken (se bet. 2016/17:MJU24 och rskr. 2016/17:320). Målet är att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. Ut- släppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . Målet innebär att en nationell strategi för att hantera utsläpp inom EU ETS måste utvecklas. I den strategin behöver även utsläpp från avfallspannor ingå. Avfallspannor är långsiktiga investeringar och ett mål för utsläpp på svenskt territorium kommer att medföra stor osäkerhet om framtidens styrmedel. För att undvika onödiga anpassnings- kostnader är det därför viktigt att en strategi utvecklas skyndsamt när utfallet från de pågående EU-förhandlingarna om EU ETS är känt. Bör skatt införas på förbränning av avfall? 12.5Avfallsförbränningsskatt som miljöpolitiskt styrmedel Hur mycket avfall och vilken typ av avfall som måste tas om hand i ett samhälle bestäms främst av vår råvaruanvändning. Råvaru- hanteringen kan liknas vid en älv där material processas konti- nuerligt och blir till avfall (se Figur 12.1). Företag och hus- håll genererar avfall och orsakar negativa miljöeffekter i olika led uppströms. En avfallsförbränningsskatt innebär beskattning i slutet av strömmen, och kan få flera direkta och indirekta miljöeffekter. Inte minst styr en sådan skatt i enlighet med avfallshierarkin. Avfall styrs från energiåtervinning till återanvändning och återvinning av material. Den exakta miljövinsten är emellertid mycket svår att kvantifiera. Därmed är det också mycket svårt att fastställa vilka nivåer på återvinningen av olika material som är samhällseko- nomiskt effektiva. I kaptitel 4 nämndes att det finns schablonmässiga modeller för att beräkna hur mycket resurser som använts under en produkts livscykel. Dessa metoder är vanligt förekommande och används bl.a. för att certifiera produkter och på andra sätt informera konsumenter om produktens indirekta miljöpåverkan. I en sam- hällsekonomisk konsekvensanalys tillkommer svårigheten att hantera ekonomiska återverkningseffekter. Alla styrmedel får ekonomiska återverkningseffekter via förändrade relativpriser. Ett exempel på en återverkningseffekt är att en ökad material- återvinning kan medföra att priset på material från jungfrulig råvara sjunker till följd av en ökad konkurrens. Lägre materialpriser medför högre materialefterfrågan. Dessutom kan återvinning inne- bära s.k. down-cycling, dvs. att det återvunna materialet är av lägre kvalitet än det ursprungliga. Återvunnet material konkurrerar därför inte nödvändigtvis med material från jungfruliga råvaror. Om återvunnen plast används för att producera t.ex. plank och pallklossar ersätts potentiellt i högre utsträckning biologiskt material än ny plast. Till följd av mark- nadens funktionssätt blir den faktiska resursbesparingen av resurs- Bör skatt införas på förbränning av avfall? effektiviserande åtgärder mindre än dess teoretiska potential. Detta fenomen kallas i bland för rekyleffekten av resurseffektiviseringar5. En grundregel för miljöpolitisk styrning är att styrmedel bör sättas in så nära problemkällan som möjligt för att styra på ett ändamålsenligt sätt. Avfallsflöden blandas från enskilda företag och hushåll. En skatt i slutet av en avfallsström blir därför i hög grad schablonmässig om syftet är att påverka uppkomsten av avfall, öka ansträngningarna för att sortera ut specifika material och/eller minska specifika externa miljöeffekter. Kostnadseffektiviteten blir låg om träffsäkerheten dålig. Skatten tenderar att drabba alla ekonomiska aktiviteter lika hårt obeaktat skillnader i deras miljöpåverkan. Om skatten är viktba- serad ökar t.ex. incitamenten att sortera ut relativt tunga material, vilket nödvändigtvis inte är de mest angelägna ur miljösynpunkt. Schablonmässiga skatter internaliserar därför inte enbart externa effekter utan kan också leda till att kostnaderna ökar lika mycket för produktion eller konsumtion med relativt liten miljöpåverkan. I praktiken innebär detta att skatten riskerar att ge incitament till förhållandevis kostsamma avfallsåtgärder som har små eller inga miljövinster. De snedvridningar av marknadsincitamenten som skatten orsakar kan därför ge upphov till relativt stora samhälls- ekonomiska kostnader6. Styrmedel som syftar till att främja en giftfri avfallshantering måste utformas så att de träffar de aktörer som skapar problemen, dvs. de som tillför farliga kemikalier som riskerar att hamna i naturen. Styrmedel ska också utformas så att de gifter och farliga ämnen som redan finns i ekonomin behandlas på ett ändamålsenligt sätt. En avfallsförbränningsskatt kan i bästa fall endast indirekt mildra dessa problem; detta bidrar till låg träffsäkerhet och därmed potentiellt till en låg kostnadseffektivitet. Exempelvis är det osannolikt att en avfallsförbränningsskatt skulle ge producenter i och utomlands incitament att minska tillförseln av enskilda 5Rekyleffekten diskuteras mer utförligt i (2006) ”Rekyleffekten och effektiviserings- fällan”, , Rapport 5623. 6Punktskatter påverkar relativpriser. Därigenom styrs produktion och konsumtion från vissa produkter till andra. Skatter påverkar även hushållens realinkomster och därmed deras incitament att lönearbeta. Styrningen orsakar i slutändan konsumtionsrelaterade nytto- förluster för hushållen som måste vägas upp av att skatten också bidrar till minskade externa kostnader. En effektiv miljöskatt maximerar skillnaden mellan samhällets miljövinst och hushållens konsumtionsrelaterade nyttoförluster. Bör skatt införas på förbränning av avfall? kemikalier genom att ändra sina produktionsprocesser, t.ex. byta insatsvaror. Att en skatt på avfall som förbränns i teoretisk mening inte effektivt åtgärdar externa effekter betyder dock inte att den är verkningslös. En skatt på avfall som förbränns påverkar relativ- priserna för olika behandlingsformer. När avfallsförbränning blir dyrare, blir andra behandlingsformer billigare, relativt sett. En generell skatt på allt avfall som förbränns är dessutom ett relativt lätthanterligt styrmedel. I den bästa av världar överförs de ekono- miska incitamenten från skatten till aktörer uppströms, t.ex. till de företag som säljer avfallsgenererande produkter. Hur en skatt på avfall som förbränns faktiskt kommer att påverka olika avfallsflöden beror i huvudsak på följande fem faktorer: 1.hur incitamentsstrukturen och förutsättningarna i övrigt ser ut inom avfallssektorn, 3.hur mottagningsavgifterna påverkas, 4.hur kommunernas avfallstaxor påverkas, och 5.hur känsliga olika företag och hushåll är för förändringar i avfallstaxorna. I de två följande delavsnitten behandlas hushållsavfallet och verk- samhetsavfallet separat. Skälet till detta är att incitamentsstruk- turerna ser olika ut för dessa två segment. I analyserna antas att en skatt på förbränning av avfall fullt ut förs vidare genom högre mottagningsavgifter. I avsnitt 12.8 analyseras rimligheten i detta antagande. Bör skatt införas på förbränning av avfall? 12.6Analys av en skatt på hushållsavfall som förbränns För att en avfallsskatt ska få en betydande effekt på avfallsflödena måste den innebära ett ekonomiskt incitament för de aktörer som genererar och/eller hanterar avfall. tillämpade 31 kom- muner viktbaserad avfallsinsamling. Både och har infört vikttaxa, men bara för villahushåll i den sistnämnda kommunen. I övriga kommuner (och segment) baserades avfalls- insamlingen på volymintervall (sopkärlets storlek och antalet töm- ningar). En eventuell skatt skapar i dessa kommuner små incitament att byta storlek på sopkärlet alternativt minska antalet tömningar , vilket får anses vara relativt omfattande åtgärder7. Det är viktigt att här påpeka att vikttaxan endast avser kärl- och säckavfallet och inte hushållens trädgårdsavfall och grovavfall som lämnas vid kommunernas återvinningscentraler. Med andra ord finns överlag i kommunerna svaga eller inga institutionella förutsättningar för att en skatt på avfallsförbränning ska kunna omvandlas till ekonomiska incitament för källsortering etc. högre upp i avfallsströmmen. Även strukturen på avfallsmarknaden hindrar en effektiv pris- styrning av hushållsavfallet. Kommunerna har ansvaret för att samla in och behandla hushållens avfall som inte faller under producentansvaret. Ansvaret för insamlingen av avfall som faller under producentansvaret, som t.ex. förpackningar och returpapper, har producenterna. Kommunerna är reglerade av självkostnadsprincipen, vilket innebär att de inte får tjäna pengar på det lagstadgade ansvaret att omhänderta hushållens avfall. Kommunerna är däremot fria att sätta avfallstaxor som motsvarar deras miljöagenda. 7 Forskningslitteraturen pekar på att volymtaxa har en betydligt mindre inverkan på hus- hållsavfallet än vikttaxa. Litteraturen pekar på att volymtaxa är accosierat med en pris- känslighet som är nära noll. Priskänsligheten ökar dock om volymtaxa avser prissättning per påse. Se t.ex. Kinnaman (2006). “Policy watch: Examining the justification for residential recycling”, perspectives, 20, 219–232. Bör skatt införas på förbränning av avfall? cirka 50–60 kommuner utsortering av grovplast trots att det är kostnadsdrivande8. Strukturen i den svenska avfallssektorn är inte helt okomplicerad vilket belysts ingående i flera tidigare utredningar (SOU 2001:102, SOU 2012:56). Exempelvis medför plastinsamling en risk för att kostnaderna för insamling och behandling av plast som regleras av producentansvaret betalas av kommunerna som det blir svårare för producenterna att nå sina återvinningsmål. Ett annat exempel på ett kostnadsfördelningsproblem utgörs av incitamenten för fastighetsnära insamling av avfall som faller under producentansvaret. Högre avfallstaxor, t.ex. via en avfallsför- bränningsskatt, skulle öka incitamenten för ägare av flerbostadhus att betala för fastighetsnära insamling av tidningar och för- packningar. I flerbostadshus finns ett incitamentsproblem i och med att de som bor där saknar tydliga incitament att minimera avfallsrelaterade kostnader eftersom dessa betalas av fastighets- ägaren.9 Lägenhetshushåll har dessutom sämre förutsättningar än villahushåll att lagra avfall för att tidseffektivisera sorterings- rutinen. Incitamentsstrukturen inbjuder därför till att avfall i form av förpackningar- och tidningar hamnar i kärl- och säckavfallet. Genom att tillhandahålla fastighetsnära insamling kan fastig- hetsägaren reducera avfallsrelaterade kostnader och förbättra servicen för de boende. Om fastighetsägare bekostar fastighetsnära insamling medför det att producenternas kostnader för att nå sina återvinningsmål minskar. Vissa menar att detta inte är förenligt med tanken bakom producentansvaret (se kapitel 4)10. Enligt detta argument bör producenterna stå för insamlings- kostnaden (inkl. infrastrukturen), vilket skulle bli fallet om målen inom producentansvaret i stället skärptes. Hur en skatt på avfall som förbränns kommer att påverka hushållsavfallet beror i hög utsträckning på kommunernas agerande. Kommunerna kan i väldigt liten utsträckning påverka 8Enligt uppgift från Avfall betalar kommuner i storleksordningen per ton grovplast som lämnas för återvinning (exkl. transportkostnader). 9I bostadsrättshus är incitamentsproblematiken inte lika tydlig eftersom kostnaden för avfallshanteringen på ett direkt sätt påverkar medlemmarnas ekonomi via bostadsrätts- avgiften. Incitamentsproblematiken består i sådana fall av att det enskilda hushållet inte bär den fulla kostnaden av sina handlingar och därmed har svagare incitament att agera sparsamt. 10Se t.ex. Fastigetsägarna MittNord (2015). ”15 kommuners avfallshantering”. Bör skatt införas på förbränning av avfall? mängden genererat avfall eftersom en mycket stor del av avfallet inte är prissatt per kilo. Kommunernas möjligheter att reagera på eventuellt förändrade mottagningsavgifter är därmed begränsade till att bl.a.: 1.höja renhållningsavgifterna för kostnadstäckning, 2.stimulera utsorteringen av matavfall, 3.prissätta det blandade grovavfallet, 4.öka utsorteringen av plast ur grovavfallet, 5.stimulera utsorteringen av trädgårdsavfall, annat biologiskt avfall, förpackningar och tidningar genom informationskam- panjer, introduktion av fastighetsnära insamling, bättre sam- verkan med producenterna eller andra stödåtgärder, 6.åstadkomma en skärpt gränsdragning mellan hushålls- och verksamhetsavfall, och 7.vidta viktreducerande åtgärder t.ex. torkning av avfall. Att förbättra infrastrukturen för ökad källsortering av förpack- ningsavfall faller inte på kommunernas ansvar. Eftersom en skatt på avfall som förbränns inte påverkar incitamenten inom ramen för producentansvaret förväntas en sådan skatt få små effekter på infrastrukturen för insamling av förpackningar och tidningar. Kommunerna har incitament att initialt föra vidare en eventuell förbränningsskatt till hushåll och verksamheter genom höjda avfallstaxor. I annat fall underfinansieras avfallshanteringen. Om kommunerna är ekonomiskt rationella aktörer strävar de efter att minimera sina kostnader. Om så är fallet väljer de åtgärder baserat på kostnad per kilo avfall som flyttas från förbränning till annan behandlingsform. Det ekonomiska incitamentet riktas således inte direkt mot avfallsfraktioner som kan anses särskilt angelägna att återvinna ur miljösynpunkt, som t.ex. plast. Självkostnadsprincipen och bristen på konkurrens innebär att kommuner nödvändigtvis inte gör vad som är samhällsekonomiskt effektivt. I konstaterades att den avfallsför- bränningsskatt som infördes till fullo fördes vidare via höjda mottagningsavgifter och avfallstaxor. Givet att så verkligen var Bör skatt införas på förbränning av avfall? fallet implicerar det att kommunerna inte vidtog kraftfulla åtgärder för att reducera mängden avfall som lämnades till förbränning. Hur en skatt på förbränning av avfall på lång sikt påverkar hushållsavfallet beror i slutändan på kommunernas förutsättningar, ambitioner och förmågor. Det finns därmed inga garantier för att en avfallsförbränningsskatt stimulerar fram fler kostnadseffektiva åtgärder för att minska mängden avfall som förbränns jämfört med vad som redan görs. Den avfallsförbränningsskatt som infördes föranledde ökade mottagningsavgifter i storleksordningen 80––200711. Hur höjda mottagningsavgifter i sin tur påverkar avfallstaxorna bestäms av två faktorer: 1.Behandlingskostnadens andel av den totala kostnaden, och 2.andelen behandlat avfall som förbränns. En grov uppskattning av dessa andelar är 29 respektive 38 procent12. Givet dessa värden borde skatten medfört att avfalls- taxorna i genomsnitt ökade med . steg renhållningsavgifterna med i genomsnitt justerat för den allmänna prisutvecklingen13. Denna ökning beror dock inte nödvändigtvis enbart på den införda skatten. Jäm- förelsevis steg renhållningsavgifterna i genomsnitt med –2005. Skattens genomslag på renhållningsavgifterna var således förmodligen lägre än av skattenivån på per ton. En orsak till att skatten inte fick fullt genomslag på renhåll- ningsavgifterna kan vara att en stor del av avfallet behandlades i kraftvärmeverk för vilka skatten endast uppgick till per ton hushållsavfall vid 15 procents elverkningsgrad. En annan orsak kan vara att kostnadsökningen potentiellt parerades med kom- munala skattemedel. Renhållningsavgiften sänktes eller förblev Bör skatt införas på förbränning av avfall? oförändrad i 45 kommuner –200714. En tredje orsak kan vara att enskilda kommuner potentiellt vidtog kraftiga åtgärder för att sänka sina kostnader, t.ex. genom att få hushållen att käll- sortera mera. Det är mycket viktigt att styrmedel utvärderas i förhållande till ett kontrafaktiskt scenario. Statistiken på avfallsområdet är mycket bristfällig. Detta gäller i synnerhet historiska data. Det har därför inte varit möjligt att genomföra en ekonometrisk analys för att bekräfta slutsatsen i att skatt var nästan verkningslös15. För att kunna uppskatta hur en eventuell avfallsför- bränningsskatt påverkar avfallsflödena måste s.k. priselasticiteter estimeras. Den litteratur som finns på området estimerar egen- priselasticiteten för blandat avfall i spannet -0,6 – 016. Priselasti- citeten reflekterar hur stor den procentuella minskningen av den beskattade avfallsmängden blir om skatten innebär att vikttaxan stiger . Värdena ovan tyder exempelvis på att minskningen skulle bli mellan om renhållnings- avgiften ökade . Den svaga priskänsligheten för- av att avfallsservice är en basvara som utgör en relativt liten andel av hushållens budget. Som jämförelse kan nämnas att pris- elasticiteten för elanvändningen uppskattats till lägre än på lång sikt och för värme betydligt lägre än så17. Baserat på antaganden om mottagningsavgifter och pris- elasticiteten för hushållsavfall kan en mycket förenklad och ytterst hypotetisk beräkning av avfallsförbränningsskatts effekter på hushållsavfallet göras. Beräkningarna grundar sig på det mycket optimistiska antagandet att de ekonomiska incitamenten fullt ut fördes vidare via renhållningsavgiften till hushållen. 14I endast 41 kommuner sänktes renhållningsavgiften 2011 då skatten togs bort. 15En ekonometrisk analys är statistik analys som syftar till att bekräfta eller förkasta hypoteser om ekonomiska samband. I ekonometriska analyser är syftet att studera orsaks- verkan samband snarare än korrelationer, vilket medför en ökad komplexitet i analyserna. 16Allers och Hoeben (2010). “Effects of unit-based garbage pricing: A difference-in- difference approach”. Environmental and resource economics, 45, 405–428. Kinnaman (2006). “Policy watch: Examining the justification for residential recycling”, perspectives, 20, 219–232. 17Lång sikt fångar att hushållen med tiden investerar i energieffektiviserande åtgärder. Motsvarande lösningar är begränsade på avfallsområdet. Se (2011). ”Rekyleffekten- Är energieffektivisering effektiv miljöpolitik eller långdistans i ett ekorrhjul?”. , Specialstudie 28. Bör skatt införas på förbränning av avfall? Beräkningen grundar sig på följande hypotetiska antaganden: Samtliga kommuner hade 2006 en vikttaxa på per kilo. Vikttaxan steg som följd av skatten18. Priselasticiteten för brännbart avfall var -0,1 till -0,319. Givet dessa hypotetiska antaganden beräknas20 avfallsförbrännings- skatten ha minskat mängden brännbart kärl- och säckavfall med omkring 3–. Denna beräkning kan jämföras med den åtgärdsbaserade ansats som används i en studie från 200721. I studien analyseras effekterna av den skatt som infördes genom att jämföra marginal- kostnader för olika avfallsbehandlingsmetoder. Marginalkostnaden för materialåtervinning reflekterar bl.a. hushållens tidskostnader för källsortering. I studien påpekas att marginalkostnaden för materialåtervinning är starkt stigande med ökade kvantiteter återvunnet avfall. Resultaten visar att avfallsförbränningsskatten främst skulle få effekt på utsorteringen av biologiskt avfall. Skatten skulle få små effekter på materialåtervinningen. Den ökade utsorteringen av hårdplast uppskattades till . Mängden blandat kärl- och säckavfall skulle sammantaget minska med . Skattelättnaden för avfallsförbränning i kraftvärmeverk vägdes också in i beräkningarna. Det betyder att det i studien räknas med en genomsnittlig skattenivå på per ton och inte per ton som antogs i den elasticitetsbaserade beräkningen ovan. Givet skillnaden i den analyserade skattenivån ger de två olika sätten att beräkna effekterna av skatten ett förhållandevis samstämmigt resultat. I båda beräkningarna antas att avfallshanteringen optimeras efter förändringen i de ekonomiska förutsättningarna. Som nämndes tidigare utgör ansvarsfördelningen och incitaments- 18(500/1 500)*. 19En låg priselasticitet motiveras av att är ett ekonomiskt välmående land där avfalls- relaterade kostnader utgör en mycket liten andel av hushållens inkomst. 20Den procentuella förändringen i avfallsmängden beräknas genom att multiplicera den procentuella prisförändringen med priselasticiteten. 21Sahlin m.fl. (2007). “Introduction of a waste incineration tax: Effects on the Swedish waste flows”. Resources, Conservation and Recycling, 51, 827–846. Bör skatt införas på förbränning av avfall? strukturen på avfallsmarknaden viktiga hinder för att en sådan optimering ska ske i praktiken. Frånvaron av viktbaserade taxor för stora delar av avfallet i är ett viktigt skäl. Beräkningarna överskattar därför med stor sannolikhet effekten av en avfalls- förbränningsskatt. Båda beräkningarna ger stöd till slutsatsen i att skatten på avfallsförbränning inte uppnådde sina miljö- och klimatpolitiska syften. Det var därför också en riktig bedömning att föreslå att skatten skulle avskaffas. 12.6.3Sammanfattande bedömning avseende skatt på förbränning av hushållsavfall Bedömning: En skatt på avfallsförbränning kommer inte att utgöra ett ekonomiskt incitament för de aktörer som har rådighet över hushållsavfallets uppkomst och som fattar de primära besluten om hur avfallet ska sorteras. En skatt på avfallsförbränning riskerar därför att få låg verkningsgrad och är inte en kostnadseffektiv åtgärd för att minska mängden hushållsavfall som förbränns.