sou · H5B389 · 2017-11-16 00:00:00 — Det bör dock nämnas att Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel gjorde jämförelser mellan vilken information representanter för brottsbekämpande myndigheter hoppades erhålla när de ansökt om ett visst tvångsmedel och vilken information som faktiskt erhölls. Slutsatsen av jämförelsen var att informationen som erhölls – med undantag för vid hemlig rumsavlyssning – i stort sett motsvarade den förväntade. Att utfallet vid hemlig rumsavlyssning var något sämre än förväntat berodde främst på att tekniken inte alltid fungerade som planerat. Mängden och användbarheten av de uppgifter som samlades in i de olika ärendena var varierande. Utred- ningen konstaterade att det i ett inte obetydligt antal fall var fråga om konkreta uppgifter om exempelvis brottsplaner. Ofta handlade det dock om mer allmänna uppgifter, såsom personers kontaktnät eller vilja och förmåga att utföra en viss typ av brott, som bedömdes relevanta för utredningen.32 Vi anser oss av det anförda kunna dra slutsatsen att de brottsbekämpande myndigheternas uppfattning av 32 SOU 2012:44 s. 496 Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? vad man kan förvänta sig av hemlig dataavläsning måste tillåtas väga tungt. En genomgående synpunkt i alla behovsbeskrivningar är att hem- lig dataavläsning skulle kunna avhjälpa de problem som föreligger på de områden där behov finns. En lyckad verkställighet av hemlig dataavläsning kan innebära att den brottsbekämpande myndigheten kan ta del av de eftersökta uppgifterna i klartext. upp- står, trots de problem som föreligger vid verkställighet, nytta vid användning av de hemliga tvångsmedlen.33 Det finns ingenting som talar för att nyttoeffekterna av de uppgifter som kan hämtas in genom hemlig dataavläsning skulle vara mindre än de nyttoeffekter som uppstår vid användningen av dagens hemliga tvångsmedel. Det som representanter för de brottsbekämpande myndigheterna anfört talar i stället i väsentlig mån för att uppgifterna som kan hämtas in med hemlig dataavläsning skulle ge både fler och bättre, mer kvali- tativa, nyttoeffekter. Det finns därför skäl att utgå från att hemlig dataavläsning skulle innebära större nytta i de brottsbekämpande myndigheternas ärenden än vad dagens hemliga tvångsmedel medför. I kvalitativ mening får mot bakgrund av det anförda hemlig data- avläsning anses vara en effektiv åtgärd. 9.3.4Effektivitet i relation till resursåtgång Vad sedan gäller vilka resurser som kommer krävas för att hemlig dataavläsning ska kunna bli verklighet kan först konstateras att resursåtgången vid verkställighet, eller kanske snarare inför verk- ställighet, i många fall kommer att vara att jämföra med den resurs- åtgång som kartläggning och andra förberedelser som hemlig rums- avlyssning kräver. Kartläggningar av den misstänkte och dennes tekniska utrustning behöver typiskt sett ske innan verkställighet kan ske för att åtgärden ska vara kvalitativt effektiv när den används, se föregående avsnitt. Det innebär att åtgärden kommer att kräva en hel del personalresurser från den brottsbekämpande myndigheten vars ärende det är fråga om. Det sagda har handlat om åtgärder inför verkställighet i ett enskilt ärende. Något ska också sägas om arbetet under verkställighet. 33 Se t.ex. regeringens skrivelse 2016/17 s. 33 f. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? Ingenting av det som framkommit talar för att arbetet med själva in- samlingen av uppgifter från hemlig dataavläsning kommer att kräva varken mer eller mindre arbetsinsatser från de brottsbekämpande myndigheterna än vad som krävs vid verkställighet av befintliga hem- liga tvångsmedel. Däremot föreligger stor sannolikhet för att det i lyckade verk- ställighetsärenden, dvs. då de eftersökta uppgifterna kan samlas in, kommer att finnas mer uppgifter att ta om hand och analysera än vad som är fallet med befintliga hemliga tvångsmedel. Det anförda gäller särskilt när hemlig dataavläsning ska användas för att samla in upp- gifter som får samlas in efter tillstånd till hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation, där ju mycket av uppgifterna som samlas in är krypterade, och för att samla in elektroniskt lagrade upp- gifter, vilket inte är möjligt med något av de hemliga tvångsmedel som är tillåtna . Det innebär att arbetet för de arbetsgrupper som ska analysera de inhämtade uppgifterna blir mer omfattande än vad som krävs . En ökad uppgiftsmängd att bearbeta och analy- sera ställer också högre krav på ändamålsenliga verktyg och arbets- metoder för analysen. Det finns ytterligare en aspekt som bör beaktas avseende resurs- åtgång, nämligen kostnaderna för utveckling och implementering av den teknik som behövs för hemlig dataavläsning. I det sammanhanget kan konstateras att oavsett om de brottsbekämpande myndigheterna själva ska utveckla tekniken eller om de ska köpa in den kommer kostnaderna bli betydande, se kapitel 12. Om hemlig dataavläsning är ett effektivt tvångsmedel utifrån de resurser åtgärden kräver är primärt en fråga om politiska priori- teringar. När hemlig rumsavlyssning skulle införas anförde reger- ingen bl.a. följande. Hemlig rumsavlyssning är otvivelaktigt ett mycket resurskrävande tvångsmedel som kräver omfattande förberedande spaningsinsatser. Men detta är enligt vår mening inte något som i sig innebär att man kan säga att hemlig rumsavlyssning är en ineffektiv arbetsmetod. De gånger hemlig rumsavlyssning kan verkställas på ett effektivt sätt får man tillgång till information som man inte hade kunnat skaffa fram på något annat sätt, eftersom hemlig rumsavlyssning ibland är den enda fram- komliga vägen i en utredning.34 2005/06:178 s. 41. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? Motsvarande resonemang som regeringen redovisade gör sig enligt utredningens mening gällande också för hemlig dataavläsning. Hem- lig dataavläsning är, enligt vad representanter för brottsbekämpande myndigheter framhållit, enda möjligheten för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till den kritiska informationen. Det kan dessutom enligt tekniska experter förut- sättas att de tekniska metoderna för hemlig dataavläsning kommer att både effektiviseras och förfinas med tiden vilket talar för att metoden kan användas oftare, med såväl bättre utfall som minskad resursåtgång som följd. Icke desto mindre kommer hemlig data- avläsning vara en metod som medför kostnadsökningar för de brottsbekämpande myndigheterna, i synnerhet relaterade till anskaff- ning och underhåll av verkställighetsteknik. Mot bakgrund av kostnadsökningarna som kan förväntas och av att hemlig dataavläsning endast, åtminstone till en början, kommer att aktualiseras i ett begränsat antal ärenden kan åtgärden framstå som en ineffektiv arbetsmetod. Vi anser emellertid inte att så behöver vara fallet. Åtgärden bör dock, även om den kan förväntas vara verkningsfull i arbetet mot flera olika typer av brottslighet, för att anses effektiv i första hand riktas mot den allra allvarligaste och mest svårutredda eller svårförhindrade brottsligheten. Av behovs- beskrivningarna framstår det som uppenbart att den typ av brottslig- het som Säkerhetspolisen ansvarar för att förebygga, förhindra och upptäcka (brott mot rikets säkerhet och terrorbrott) och brottslig- het i organiserat kriminella miljöer utgör sådan brottslighet som hemlig dataavläsning i första hand bör användas mot. Det finns hos såväl Säkerhetspolisen som hos övriga brotts- bekämpande myndigheter en god kännedom om organisationsstruk- turer och om personerna inom kriminella organisationer som är av intresse i de brottsbekämpande myndigheternas olika verksamhets- områden. Denna kännedom innebär emellertid inte att personerna i ”toppen” av kriminella nätverk kan lagföras särskilt ofta (eller, i Säkerhetspolisens fall, att önskvärd kontroll av kända riskpersoner kan uppnås i alla skeden). Desto oftare är det i stället personer längre ned i hierarkin som kan lagföras. Det beror på att personerna i toppen av strukturerna, liksom flertalet av de individer Säkerhets- polisen har i uppdrag att ha kontroll över, inte sällan är skickliga på att på olika sätt gå under de brottsbekämpande myndigheternas radar. Deras kommunikationer är t.ex., enligt representanter för de Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? brottsbekämpande myndigheterna, så gott som alltid krypterade och således inte avlyssningsbara. är det en förutsättning för såväl den organiserade brottsligheten som för många av Säkerhets- polisens målpersoner att ha fungerande kommunikationer. Mot bakgrund av att de brottsbekämpande myndigheterna har kännedom om vilka dessa personer är och av intresset att komma åt dem framstår det som uppenbart att befintliga metoder inte når hela vägen fram. Om så vore fallet kan det ju, mot bakgrund av det samhälleliga intresset av att bekämpa sådan brottslighet, för- väntas att tillräckliga insatser redan skulle ha satts in. Även om det inte på något vis är självklart att hemlig dataavläsning skulle leda till att alla, eller ens flera, av personerna i toppen av de kriminella nät- verken, eller i Säkerhetspolisens fall t.ex. fler potentiella attentats- män, skulle kunna åtkommas av de brottsbekämpande myndig- heterna, skulle metoden ge bättre förutsättningar än vad de metoder som finns gör för att så skulle kunna ske. Det är en ren bedömnings- och prioriteringsfråga om man anser att hemlig dataavläsning är en effektiv åtgärd i relation till de resurser den kommer att kräva. Klart torde i vart fall vara att stora kostnads- ökningar för åtgärden är försvarbara från effektivitetssynpunkt om åtgärden används och är lyckosam för att avvärja eller utreda ett enda terroristattentat eller för att komma åt ledande personer inom organiserad brottslighet som annars inte skulle kunna åtkommas. Som redovisats tidigare i betänkandet bedöms motsvarigheten till hemlig dataavläsning i vara ett ”særdeles nyttigt efterforsk- ningsmiddel” och har där använts i förhållande till personer som senare dömts för terroristbrottslighet. 9.3.5Betydelsen av kriminellas agerande Inte så sällan framhålls förmågan hos kriminella att anpassa sig till de metoder som de brottsbekämpande myndigheterna använder. Sär- skilt anses detta gälla personer inom organiserad brottslighet. Våra utredningsdirektiv anger att risken för att de personer som begår brott anpassar sitt beteende för att komma runt de nya övervak- ningsverktygen och hur det skulle påverka effektiviteten behöver beaktas vid effektivitetsanalysen. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? I SOU 2012:44 anfördes att strategier för att dölja den kriminella verksamheten, skydda huvudmän, varor och pengar, skaffa infor- mation och till och med påverka myndighetspersoner är centrala frågor för organiserad brottslighet. I den kriminella miljön finns därför ett stort intresse av att följa myndigheternas arbete, bygga upp kunskap om deras rutiner och på lämpligt sätt anpassa verksam- heten och utveckla motstrategier.35 I samma betänkande angav Polisen bl.a. följande i sin behovs- beskrivning angående hemlig rumsavlyssning. Den grova organi- serade brottsligheten blir allt mera medveten om vilka åtgärder de brottsbekämpande myndigheterna har möjlighet att använda. De kriminella känner väl till de lagliga gränserna för tvångsmedlen och följer utvecklingen av lagstiftningsarbete och praxis. Man anpassar sitt beteende efter förutsättningarna. T.ex. undviker man att tala om brottslighet i avlyssningsbara telefoner och att hålla möten på platser som kan tänkas vara avlyssnade. För att ytterligare förstärka säker- heten kring sin verksamhet använder de kriminella ibland även olika former av motmedel, som exempelvis störningsutrustningar, detek- teringsutrustningar, kameror, dolda larm och visuell motspaning.36 I betänkandet anfördes också att personer med koppling till organiserad brottslighet inte enbart lägger ned mycket möda på att hemlighålla kommunikation, utan de skyddar sig även på annat sätt. Deras logistik är anpassad till att verksamheten är kriminell. En vanlig metod är att huvudmännen anlitar personer för riskfyllda upp- gifter och använder mellanhänder för att inte exponera sig för myndigheterna.37 Det kan mot bakgrund av vad som anförts på goda grunder antas att kriminella involverade i allvarlig brottslighet följer utveck- lingen avseende vilka metoder de brottsbekämpande myndigheterna får använda. Om hemlig dataavläsning införs och de brottsbekämpande myndigheterna får tillstånd att genomföra åtgärden finns det risk för att åtgärden misslyckas, i meningen inte kan verkställas eller blir avbruten, om det sker en uppdatering av den tekniska utrustningen. Sådana uppdateringar kan initieras av den som skapat den tekniska 35Se SOU 2012:44 s. 217. 36Se SOU 2012:44 s. 248. 37Se SOU 2012:44 s. 344. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? utrustningen (hård- eller mjukvarutillverkare) t.ex. för att en säker- hetsbrist har uppmärksammats. Om säkerhetsbristen är den som de brottsbekämpande myndigheterna tänkt använda vid verkställig- heten kan således ett lyckosamt resultat omintetgöras genom en uppdatering. I någon mening är därför den omständigheten att kriminella håller teknisk utrustning uppdaterad en risk som kan påverka åtgärdens effektivitet. En annan sådan risk, vilken i hög utsträckning förekommer , är att kriminella använder flera olika tekniska utrustningar, typiskt sett flera telefoner. Ett sådant agerande – som inte sällan innebär att telefoner används endast för att sedan slängas – medför att kartläggningsarbetet för de brottsbekämpande myndig- heterna blir mer omfattande och dessutom snabbt kan bli omintet- gjort. Emellertid torde ett sådant agerande också innebära en begränsning i möjligheterna för de kriminella att kommunicera på ett enkelt sätt. Risken för att misstänkta ska uppmärksamma den teknik som de brottsbekämpande myndigheterna använder har av experterna på området bedömts som mycket begränsad. Denna bedömning gäller när verkställigheten genomförs med programvara. Dels krävs näm- ligen ett mycket tränat och tekniskt kunnigt öga, dels behöver den som söker veta vad den letar efter. När det gäller verkställighet med hårdvara torde risken för upptäckt motsvara den som gäller vid hemlig rumsavlyssning. Såvitt avser verkställighet efter inloggning på en misstänkts användarkonto kan det finnas en risk för att den misstänkte får meddelande om att sådan inloggning skett. Här bör dock återigen framhållas att det ligger i den brottsbekämpande myndighetens intresse att inte röja verkställigheten. Riskerna bör därför inte överskattas. Det vore emellertid naivt att tänka sig att kriminella personer som är noga med att inte fysiskt eller på annat sätt direkt befatta sig med kriminaliteten och dessutom är noggranna att med alla till buds stående medel skydda sig och sin kommunikation (eller lagrade uppgifter) skulle ”gå i fällan” för att de brottsbekämpande myndig- heterna ges möjlighet att vidta nya åtgärder. Det kan i stället förut- sättas att sådana personer kommer att fortsätta söka efter motåtgär- der för att undvika kontroll från de brottsbekämpande myndig- heterna. Ett agerande som kan tänkas är en minskad användning av teknisk utrustning för kommunikation. En sådan utveckling är om- Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? vittnad i vissa kriminella kretsar, som i viss utsträckning synes ha övergått från elektronisk kommunikation till andra sätt att kommunicera, t.ex. vid personliga möten. Ett dylikt agerande häm- mar naturligtvis effektiviteten av hemlig dataavläsning men innebär att andra, traditionella, spaningsmetoder eller tvångsmedel kan sättas in. Dessutom hämmas inte bara effektiviteten av tvångs- medelsanvändningen utan en övergång till annan kommunikation än elektronisk sådan torde också hämma effektiviteten av den brottsliga verksamheten. Sammanfattningsvis kan konstateras att personer i den kriminella världen, i synnerhet organiserat kriminella, alltid kommer att söka begränsa effektiviteten av de åtgärder som de brottsbekämpande myndigheterna får vidta. Det ligger i sakens natur att så sker efter- som det kan få ödesdigra konsekvenser för kriminella att inte göra så. Det kan konstateras att de motåtgärder som är möjliga att vidta för att undvika hemlig dataavläsning sannolikt kommer att påverka den kriminella verksamheten i, för de kriminella, negativ riktning. Utredningens bedömning: Hemlig dataavläsning innebär, vid en jämförelse med nuvarande ordning, i flera avseenden att riskerna för enskildas personliga integritet ökar. Skyddet för den personliga integriteten i lagstiftningen Som en allmän målsättning för den offentliga verksamheten finns i 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen stadgandet att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen kompletteras och utvecklas i samma grundlag av det skydd som framgår av 2 kap. 6 § regeringsformen. I dess första stycke anges bl.a. att var och en är skyddad mot kroppsvisitation, husrann- sakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upp- Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? tagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Enligt andra stycket gäller att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Även i finns regler som skyddar den person- liga integriteten för konventionsstaternas invånare. I dess artikel 8.1 anges att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Personlig integritet nämns inte särskilt i artikeln men respekten för de intressen som där anges torde i allt väsentligt innebära skydd för motsvarande intressen som de svenska grundlagsreglerna ger den personliga integriteten. En bestämmelse om rätt till respekt för bl.a. privatlivet finns också i artikel 7 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna av , anpassad i (rättighetsstadgan). Där framgår att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer. Av artikel 52.3 i rättighetsstadgan följer att i den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garan- teras av ska de ha samma innebörd och räck- vidd som enligt konventionen. Många försök har gjorts att definiera begreppet personlig integritet. , Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten och har i betänkanden redogjort för sådana försök. I förevarande sammanhang är det tillräckligt med en hänvisning till dessa redogörelser (se t.ex. s. 53–62 i SOU 2007:22 Del 1, s. 63–75 i SOU 2016:7 och s. 136–147 i SOU 2016:41). Det står av de nämnda redogörelserna klart hur svårt det är att ge en positiv bestämning av den personliga integriteten, dvs. att formu- lera en beskrivning som pekar ut alla de situationer i vilka individen har rätt att få sin integritet respekterad och skyddad. Det synes dess- utom sällan ändamålsenligt att försöka ge en sådan bestämning eller Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? definition.38 konstaterade att skälet till att begreppet inte låter sig fångas i en tydlig sentens är att rätten till en privat sfär inte är absolut, utan relaterad till en rad olika omständig- heter, som dessutom kan variera . Därför fann kommittén skäl att ansluta sig till följande slutsats som drogs i departements- promemorian Skyddet för enskilda personers privatliv (Ds 1994:51).39 Det är svårt att ge ett sådant begrepp en tydligare avgränsning än att det innefattar vad som normalt framstår som angeläget att värna om för att den enskilde skall vara tillförsäkrad en rimlig, fredad, privat zon. Även om det således är svårt, och troligen inte ändamålsenligt, att positivt bestämma vad begreppet personlig integritet innefattar är det nödvändigt att veta vad som avses när begreppet används. uttryckte detta som att innebörden måste ”vara tillräckligt tydlig för att det ska vara möjligt att avgöra vad som innebär en kränkning eller ett otillbörligt intrång”.40 När det gäller hemliga tvångsmedel har integritetseffekter disku- terats i vart fall i två av de nämnda betänkandena, vilka båda behand- lade integritetsaspekter av lagstiftning som spände över en rad olika områden. Frågan har också varit uppe i utredningar och propositio- ner som föreslagit nya eller ändrade regler om hemlig tvångsmedels- användning liksom vid andra utredningar som utvärderat de hemliga tvångsmedlen. Därtill har integritetsfrågan angående hemliga tvångs- medel diskuterats i såväl juridisk doktrin som i kriminologiska sam- manhang.41 Det är svårt att tala om en samlad bild avseende vilka aspekter som bör hamna särskilt i fokus när risker för den personliga integriteten i samband med hemliga tvångsmedel ska analyseras. fann att de straffprocessuella tvångs- medlen, särskilt de hemliga sådana, intar en särställning på integri- tetsskyddsområdet eftersom de ger staten laglig rätt till en långt- gående och ofta djupt integritetskränkande övervakning och kontroll över medborgarna. Anledningen till att dessa tvångsmedel alls kan accepteras i ett demokratiskt samhälle är enligt kommittén att mot- 38SOU 2007:22 Del 1 s. 63 och SOU 2016:41 s. 147. 39SOU 2016:41 s. 147. 40SOU 2016:41 s. 148. 41Se t.ex. hela första häftet i SvJT 2007, doktorsavhandling och andras säkerhet, konstitutionella proportionalitetskrav och Säkerhetspolisens preventiva tvångsmedel (2013) samt m.fl. Brottsbekämpning – mellan effektivitet och integritet (2000). Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? stående intressen, i synnerhet intresset av att effektivt kunna bekämpa grov brottslighet, under vissa omständigheter ter sig viktigare än skyddet för den personliga integriteten.42 Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel ansåg i sitt betän- kande Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44), främst utifrån sina direktivs utformning och Integritetsskyddskom- mitténs uttalanden om personlig integritet, att den personliga inte- gritetens kärnområden, dvs. sådant som rör individen och dennes personlighet, var det relevanta för den analys utredningen hade att göra. Inom den personliga integritetens kärnområden omfattas infor- mation om den enskilde inklusive identifieringsdata avseende den enskildes bild, namn och liknande. Utredningen konstaterade också att varje befogenhet för staten att bereda sig tillgång till personlig information om den enskilde – och varje nyttjande av sådan infor- mation – leder till ingrepp i den personliga integriteten. Graden av integritetsintrång varierar, enligt Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel, med befogenhetens (tvångsmedlets) utformning och tillämpning.43 Våra direktiv beträffande integritetsfrågorna ansluter i hög utsträckning till det som Utredningen om vissa hemliga tvångs- medel anförde. Hemlig dataavläsning och integritetsaspekter I direktiven sägs bland annat att vi ska undersöka vilket integritets- intrång hemlig dataavläsning skulle medföra för enskilda och beskriva vilka avgränsningar som behövs. Där anges också att vi så långt det är möjligt ska redogöra för hur skyddet för den personliga integritetens kärnområden, dvs. sådant som rör individen och dennes personlighet, skulle påverkas av hemlig dataavläsning. Omfattningen av de integritetskränkningar som kan bli följden av att hemlig dataavläsning får användas är av olika anledningar svår att uppskatta. Dels är det beroende på hur åtgärden utformas, dels med- för varje tvångsmedelsanvändning oundvikligen ingrepp i den en- skildes integritet. Hur allvarligt ingreppet är kan dock skifta från ett fall till ett annat.