sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Det innebär att kommuner som har ett behov av att samverka för att klara sitt tillsynsuppdrag måste samverka med varandra men också med de kommuner som inte har ett sådant behov, de som har resurser för att klara sitt tillsyns- uppdrag. Ett problem är att de kommuner som inte behöver sam- verka saknar incitament för att göra det. Det krävs därför sannolikt mer än bara information för att få dessa kommuner att samverka med andra. Här tror vi att länsstyrelserna kan spela en viktig roll. Som statens företrädare i länet har länsstyrelserna en viktig roll som samordnare av olika regionala aktörer. Historiskt har särskilt landshövdingarna kunnat spela en viktig roll som regionala sam- ordnare. Statskontoret har uttryckt det som så att när landshöv- dingen kallar till samtal och överläggningar är det sällan någon som uteblir (Statskontoret, Statens regionala företrädare – trender och scenarier, 2010, s. 101 f., Avgifter i livsmedelskontrollen – förslag på en mer effektiv avgiftsfinansiering, 2015:17, s. 85). Vi föreslår mot denna bakgrund att får i uppdrag att utse en förhandlingsperson som ska verka för en ökad mellan- samverkan. I det fall länsstyrelen bedömer att en sam- verkan mellan kommuner är angelägen bör förhandlingspersonen ta initiativ till att förhandla fram en samverkan mellan kommunerna. I uppdraget ingår att inventera och bedöma vilka kommuner som skulle ha mest nytta av att samverka inom tillsynen. Syftet är att se till att de kommuner som behöver en partner har en. Om en kom- mun inom länet samverkar med en kommun i ett annat län behövs inga ytterligare åtgärder. En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn Statskontoret har lämnat ett liknande förslag på livsmedelsområ- det (Avgifter i livsmedelskontrollen – förslag på en mer effektiv avgifts- finansiering, 2015:17, s. 85). Förslaget har inte lett till att ett upp- drag formulerats. Remissinstanserna var emellertid huvudsakligen positiva till förslaget. Flera av remissinstanserna betonade att ett sådant uppdrag måste vara tydligt liksom länsstyrelsernas mandat. Vidare ansåg några av remissinstanseran att uppdraget inte skulle begränsa till kommuner i ett och samma län, det viktiga var att de samverkade, att SKL borde inkluderas i uppdraget och att det skulle utvidgas till att även omfatta miljötillsynen (Näringsdeparte- mentet, N2015/05104). Vi delar remissinstansernas bedömning att det finns skäl att överväga om uppdraget även bör omfatta livs- medelstillsynen. Det skulle också vara möjligt för och regeringen att skynda på utvecklingen när det gäller samverkan. I har man i lag preciserat att en kommun måste ha personal motsvarande 10 årsarbetskrafter för att klara miljö- och hälsoskyddet. Om en kommun inte har det ska den tillsammans med en eller flera kom- muner bilda ett samarbetsområde (Regeringens proposition till Riks- dagen med förslag till lag om samarbetsområden för miljö- och hälso- skyddet samt till lag om ändring av 32 § i livsmedelslagen, RP 51/2009 rd). Vi bedömer att det kan finnas anledning att utreda vilken minsta resurs, definierad som antalet årsarbetskrafter, som krävs för att minska sårbarheten och säkerställa nödvändig kompetens för att klara av sitt tillsynsuppdrag. Det pågår emellertid två parallella utredningar som får betydelse för denna fråga (Statskontoret, Utredning om kommunala livs- medelskontroller, N201 6/07646/DL, samt , Fi 2017:02). Eftersom frågan inte berör enbart miljötillsynen finns anledning att avvakta dessa utredningars bedömningar och förslag. Vi lämnar därför inte några förslag om en minsta resurs för till- synsmyndigheten eller om ett mer tvingande krav på samverkan. En bättre samverkan för en mer effektiv och enhetlig tillsyn 12.7En utvecklad dialog mellan tillsynsmyndigheterna och näringslivet Vår bedömning: Näringslivet kan i hög grad bidra till en mer effektiv och enhetlig tillsyn. Att de inkluderas i samverkan kan också ha betydelse för att säkerställa demokratiaspekter som rättssäkerhet och konkurrensneutralitet tillgodoses. Skälen för vår bedömning Vi anser att myndigheterna i högre grad än bör bjuda in orga- nisationer och näringslivet i sina olika samverkansorgan. En sam- verkan mellan myndigheterna och näringslivet främjar en ömsesidig förståelse för de olika aktörernas roller, utgångspunkter och arbets- sätt. En bättre kommunikation kan lösa många problem och öka för- utsägbarheten om hur tillsynen bedrivs. Det kan också vara ett sätt att tydliggöra vilka förväntningar myndigheter respektive närings- livet har på varandra. Men det är viktigt att inte blanda ihop de olika rollerna. En verksamhetsutövare har ansvar för att ha kun- skap om sin verksamhet och dess betydelse för hälsa och miljön. Samverkan med myndigheten bör därför inte ha fokus på att ta fram kunskap om olika verksamheter och branscher utan vara inriktad på att utbyta erfarenhet utifrån de skilda perspektiven. Av vår kartläggning framgår att flera myndigheter har etablerade forum för dialog med näringslivet som för dialog om och Kemikalieinspektionens branschdialoger. Vi bedömer att den samverkan som sker kan utvecklas ytter- ligare och att det är angeläget att näringslivet och organisationer även bjuds in till dialog om övergripande frågor om tillsynen som planering och prioritering samt diskussioner om resultaten från uppföljning och utvärdering av tillsynen i syfte att skapa förståelse för och del- aktighet i utvecklingen av mål och inriktning för tillsynen. 13Insatser för att stärka professionen En grundläggande förutsättning för att myndigheterna ska kunna genomföra tillsynen rättsäkert och med kvalitet är att myndigheten har tillgång till en tillräcklig och relevant kompetens. Den enskilda inspektörens professionalitet är särskilt viktig eftersom det oftast är inspektören som representerar myndigheten i mötet med verksam- hetsutövare och enskilda. En upplevd eller reell brist på kompetens hos inspektörerna kan påverka både verksamhetsutövares och allmän- hetens förtroende för myndigheterna och regelverket negativt. I vårt uppdrag ingår att föreslå hur den samlade kompetensförsörj- ningen kan säkras och vid behov stärkas. Det gör vi i detta kapitel. 13.1Tre åtgärder som kan Verksamhetsutövare ska ha kunskap om sin verksamhet och dess effekter på människors hälsa och miljön samt regelverket. Inspektörens färdigheter handlar däremot om hur hen utövar sitt myndighetsuppdrag. I det ingår att ha kunskap om miljö- och för- valtningsrätt, kunna kommunicera och bemöta dem som blir föremål för tillsyn professionellt samt ha tillräcklig kunskap om sakfrågorna. En ramlag som innebär en utmaning när det gäller att tolka regelverket och det ger de enskilda inspektörerna ett utrymme för egna bedömningar. Det medför i sig ett stort behov av utbildning och erfarenhetsutbyte för att säkerställa att inspektörerna har kom- petens och förmåga att hantera myndighetsutövandet på det sätt som är förenligt med bland annat den statliga värdegrunden och grund- läggande demokrativärden. Det har också betydelse för att tillsynen ska vara enhetlig och rättssäker. Insatser för att stärka professionen Det är angeläget att stärka professionen framförde att tillsyn som profession behöver en kompetensmässig och statusmässig uppgradering. Olika former av vidareutbildning behövs, liksom en satsning på kompetensut- veckling. Det är också angeläget att på olika sätt sprida erfarenheter mellan myndigheter inom och mellan olika sektorer. En sådan erfarenhetsspridning bör avse såväl metoder och arbetsformer som effektbedömningar (SOU 2002:14). En miljöinspektör har ofta en högskoleutbildning, antingen en miljö- och hälsoskyddsutbildning eller en naturvetenskaplig ut- bildning, eventuellt med en påbyggnad som ger kunskap om miljö- balken och förvaltningslagen. Den genomsnittliga inspektören har yrkeserfarenhet, men det är ett stort spann mellan den kommunen med minst respektive mest genomsnittlig yrkeserfaren- het bland inspektörerna, vilket ligger mellan och (Natur- vårdsverket, Effektiv miljötillsyn, 2013, Kompetensförsörjning inom miljötillsynen, 2016). Vi kan konstatera att det är en utmaning för myndigheterna att rekrytera och behålla kompetenta inspektörer och vi uppfattar att det saknas en bild av de långsiktiga behoven av utbildning och kom- petensutveckling inom miljötillsynsområdet (, Kom- petensförsörjning inom miljötillsynen, 2016). Trots att vi kan se att de yrkesverksamma inspektörerna i regel har en relevant utbildning och erfarenhet anser vi att det finns be- hov av insatser som kan stärka professionen. De enskilda inspek- törerna som arbetar med myndighetsutövning ska ges möjlighet att möta verksamhetsutövare och allmänhet professionellt utifrån ett gemensamt förhållningssätt. Hen behöver också rustas för att hävda sin tjänstemannaroll i myndighetsutövningen mot politiska intressen. 13.1.1Tydligare krav på kompetens Vårt förslag: Det bör införas en bestämmelse i miljötillsynsför- ordningen som anger att den personal som utför tillsyn ska ha rele- vant utbildning och erfarenhet för de uppgifter som ska utföras. Insatser för att stärka professionen Skälen för vårt förslag Det framgår att tillsynsmyndigheten ska bedriva tillsynsarbetet effektivt och att myndigheten ska utveckla personalens kompetens i tillsynsfrågor (1 kap. 9 § miljötillsynsförordningen). Men det sak- nas helt krav på vilken kompetens tillsynsmyndigheten ska ha till- gång till för att kunna utföra myndighetsuppdraget effektivt. Det finns inte heller på annat sätt specificerat vilken kompetens myn- digheten bör ha tillgång till. Vi föreslår att det införs en bestämmelse i miljötillsynsförord- ningen som anger att den personal som utför tillsyn bör ha relevant utbildning och erfarenhet för de uppgifter som ska utföras. På så sätt görs det tydligt att en grundläggande förutsättning för myndighets- uppdraget är tillgång till personal med utbildning och erfarenhet för uppdraget. Den föreslagna bestämmelsen riktar sig till myndigheten och det bör vara möjligt att uppfylla kravet genom samverkan med andra tillsynsmyndigheter. Tillsynsvägledande myndigheter bör följa upp att bestämmelsen följs. Bedömningen av om kravet följs bör då ta sin utgångspunkt i de kriterier som vi föreslås ska tas fram i detta kapitel (avsnitt 13.1.2). En tydligare bestämmelse om att myndigheten ska ha tillgång kompetent personal kan få konsekvenser för tillsynsmyndigheterna och i vissa fall också leda till ökade kostnader jämfört med . Vi bedömer emellertid inte att förslaget innebär någon ökad kravnivå vad gäller kompetens jämfört med , utan att det är att betrakta som ett förtydligande. Det är därmed inte heller fråga om en in- skränkning av det kommunala självstyret. Varje tillsynsmyndighet har ett ansvar för att kartlägga sin egen kompetens och bedöma i vilken mån den matchar det tillsynsbehov som myndigheten har identifierat i sin behovsutredning. Vid en sådan bedömning är det också rimligt att se över vad det finns för behov av kompetensutveckling. Utan en klar bild av hur kompetens, olika kom- petensprofiler och karriärmöjligheter ser ut försvåras myndigheternas kompetensförsörjning och rekrytering. Vi ser att det är angeläget att myndigheten kan beskriva den kompetens som behövs för tillsynen, vilken kompetens den personal som finns att tillgå har samt behovet av kompetensförsörjning och hur det ska säkerställas. Insatser för att stärka professionen 13.1.2Det behöver läggas fast vilken kompetens inspektören ska ha Vårt förslag: bör få i uppdrag att i samråd med representanter för övriga miljötillsynsmyndigheter och akademin ta fram kriterier för vilken kompetens som behövs inom miljö- tillsynen. En dialog bör också föras med näringslivet i dessa frågor. Skälen för vårt förslag En förutsättning för att en myndighet ska kunna bedriva en effektiv tillsyn är att personalen har god kunskap om tillsynsområdet. Inspektörens roll och arbete är komplext. Arbetet kräver mer än en formell utbildning, kunskap om lagstiftning och annan yrkesteknisk kompetens. I och med att inspektören i huvudsak utför sitt arbete i mötet med någon som inte efterfrågat hens tjänst är den personliga kompetensen, bemötande och erfarenheten mycket betydelsefull. Regeringen har i bland annat uppdraget till Värdegrundsdelegationen betonat att förmågan att ge allmänheten ett gott bemötande kan anses ingå i begreppet skicklighet (Värdegrundsdelegationen, slut- rapport, 2016). Verksamhetsutövaren ska således mötas av både djup och bred kunskap hos tillsynsmyndigheten. Därför är det viktigt att man preciserar den kompetens som krävs för yrket. kompetensbehov kan beskrivas på tre nivåer: de olika medarbetarnas individuella kompetens, och Den samlade kompetens som finns i gruppen eller som knyts till gruppen är den som tillsynsmyndigheten behöver för att klara alla delar i uppdraget. Medarbetarnas kompetens kan delas in i en gene- rell grundkompetens som alla bör ha och en specialistkompetens. I grundkompetensen ingår kunskap om förvaltningsrättsliga principer och förvaltnings- och miljölagstiftningen liksom en grundläggande kunskap om miljöfrågor. Dessutom krävs en förmåga att kommu- nicera rättssäkert och begripligt. Insatser för att stärka professionen petens som fördjupad kunskap inom de av sakområden som inspektören har att tillsyna liksom specifik teknik- och miljö- kunskap och tillsynsmetodik för att kunna genomföra tillsynen inom dessa områden. Regeringen har i de senaste årens budgetpropositioner framhållit att det är angeläget att de statsanställda har kunskap om och för- ståelse för förvaltningens grundläggande värden och rollen som stats- tjänsteman. En viktig utgångspunkt för myndighetsutövandet är den gemensamma värdegrunden för statsanställda. Värdegrunden är tänkt att vara ett stöd i arbetet med att utveckla en god förvaltningskultur, präglad av demokrati, mänskliga rättigheter och rättssäkerhet, effekti- vitet och tillgänglighet. Trots att den statliga värdegrunden inte riktar sig till kommuner är den av betydelse även för de anställda i kommu- nerna som utför en stor del av det offentliga uppdraget som exempel- vis miljötillsynen. I tidigare utredningar har det framförts att tillsynsmyndigheterna behöver såväl specialister inom teknik och naturvetenskap som personal med kompetens inom tillsynsmetodik och juridik. De väg- ledande myndigheterna behöver också spetskompetens i sakfrågor, forskarkompetens och personal med praktisk erfarenhet av tillsyn (se bland annat SOU 2004:100, SOU 2008:62, SOU 2012:46). (SOU 2011:86) framhöll att det är sär- skilt viktigt att myndigheterna inte töms på den tekniska kom- petensen eftersom tillämpningen av industriutsläppsdirektivet kräver ett tekniskt fokus. Vi har i tidigare kapitel konstaterat att myndigheterna såväl som de enskilda medarbetarna har skiftande uppdrag och olika förut- sättningar för att bedriva tillsyn. Kunskap, kompetens och erfarenhet är en del av de grundläggande förutsättningarna för att kunna genom- föra tillsynsuppdraget enhetligt och effektivt med självförtroende, integritet och med respekt för den som granskas. Vad professionalism och kompetens inom miljötillsynsområdet innebär behöver definieras och fyllas med innehåll på nationell nivå. Varje tillsynsmyndighet behöver därutöver bedöma vilken särskild kompetens som behövs för att kunna hantera de tillsynsobjekt som finns inom tillsynsmyndig- hetens ansvarsområde. Det behöver tas fram kriterier för vilken kompetens inspektören behöver för att utföra myndighetsuppdraget på ett enhetligt sätt. bör få i uppdrag att i samverkan med representan- Insatser för att stärka professionen ter för övriga berörda myndigheter och akademin ta fram sådana kriterier. Tydlighet i vilken kompetens som krävs är en förutsättning för en systematisk och relevant kompetensförsörjning av miljötill- synen. Kriterierna kan användas som underlag för den utbildnings- plan som vi föreslår i nästa avsnitt samt för att kunna bedöma om tillsynsmyndigheten har förutsättningar för att utföra en god tillsyn. 13.1.3En centralt fastställd fort- och vidareutbildning för personal som arbetar med tillsyn enligt Vårt förslag: bör i samråd med övriga tillsyns- vägledande myndigheter ta fram en plan för fort- och vidare- utbildning för personer som arbetar med miljötillsyn. Vilken prioritet, omfattning och inriktning ett sådant arbete ska ha bör kunna tas upp i verksamhetsdialogen mellan Natur- vårdsverket och eller bestämmas i ett uppdrag till . Skälen för vårt förslag I delbetänkande (SOU 2002:14) framfördes att det är angeläget att göra yrkesrollen som ”tillsynare” klarare och att höja professionalismen inom kåren. Detta skulle underlättas om statlig tillsyn utvecklades till ett tydligare förvaltningspolitiskt in- strument. En tydligare yrkesidentitet skulle bidra till högre status inom förvaltningen och i förhållande till tillsynsobjekten. De till- synsverksamma skulle därmed kunna identifiera sig inte bara med den bransch inom vilken de bedriver tillsyn utan även med rollen som utövare av en specifik profession som förutsätter en egen, unik sakkunskap. Att vara tillsynstjänsteman är inte ett yrke med samma tydliga identitet som den som exempelvis en revisor eller en certi- fierad kvalitetskontrollant har (s. 168). Vi delar bedömning och ser att det finns be- hov av att höja statusen på miljöinspektörernas profession. En tydlig yrkesidentitet med fokus på förmåga att hantera myndighetsutövan- det på ett sätt som är förenligt med bland annat den statliga värde- grunden torde bidra till ökad status både inom myndigheten och i Insatser för att stärka professionen förhållande till tillsynsobjekten. Kommunala tillsynsmyndigheter har i en undersökning poängterat utbildningens betydelse dels för att möta kompetensbehoven, dels för att myndigheterna ska kunna erbjuda en attraktiv miljö för inspektörerna. En attraktiv arbetsplats ansågs, i sin tur, ha stor betydelse för möjligheterna att rekrytera och behålla kompetent personal. Överlag efterfrågade kommunerna fler och mer relevanta utbildningar för inspektörerna (, Komptensförsörjning i miljötillsynen, 2016). finns utbildningar riktade till blivande miljö- och hälso- skyddsinspektörer på olika akademiska nivåer så som fil. kand., och magister. De olika programmen har olika utformning och inriktning. Utbildningarna finns vid ett antal universitet, bland annat vid , Linnéuniversitetet, univer- sitet, och . har den äldsta miljö- och hälsoskyddsinspektörsutbildningen. Den startade som ett resultat av ett regeringsuppdrag. Utbild- ningen har utformats med utgångspunkt i kunskaps- och kompe- tenskriterier som tagits fram tillsammans med en nationell referens- grupp med representanter för berörda myndigheter och kommuner och den är utformad för att kunna ge en generell kompetens inom miljö- och hälsoskydd, livsmedel och djurskydd. När det gäller fort- och vidareutbildning uppfattar vi att det i huvudsak sker genom privata företag och i mindre utsträckning av högskolor och universitet . Kurser och seminarier anordnas också av vissa centrala myndigheter och på initiativ av de regionala organen för miljösamverkan. Miljösamverkan har tidigare an- ordnat en tillsynsutbildning avseende hela , med utgångs- punkt i juridiska och praktiska principer för tillsyn. Som en del i detta togs ett utbildningskoncept fram som skulle kunna användas av till- synsmyndigheterna på eget initiativ. Efter att ett antal kurser hade genomförts minskade antalet anmälningar och kurserna lades ner. Det finns således en grundutbildning med inriktning mot till- synen inom miljö- och hälsoskyddsområdet och ett visst utbud av kurser för fort- och vidareutbildning. Vad som däremot saknas är en systematisk utbildningsplan som säkerställer att inspektören kan utvecklas och rustas på rätt sätt för sitt uppdrag. Inom vissa andra områden finns en tydligare strategi från statens sida att säkerställa att det finns möjlighet för kompetensutveckling för en viss profession. Som exempel kan nämnas Insatser för att stärka professionen som ansvarar för kompetensutveckling för ordinarie domare och andra jurister inom den dömande verksamheten. Akademin erbjuder kompetensutveckling bland annat genom ett centralt kursutbud. Dessa kurser är framtagna med utgångspunkt i ordinarie domares utbildningsbehov inom olika ämnesområden. Tanken är att kurserna ska möta utbildningsbehov som finns över hela landet. Ett annat exempel är som genomför en egen tillsynsutbild- ning för alla nyanställda arbetsmiljöinspektörer. Den består av teori och praktik med inspek- tioner under handledning av erfarna arbetsmiljöinspektörer. Vi bedömer att det finns anledning för staten att ta ett tydligare ansvar än för att säkra möjligheterna till kompetensutveckling inom miljötillsynen. Det saknas ett system för fortbildning, prak- tiktjänstgöring och liknande för yrkesverksamma inom miljötill- synen. Ett sätt att säkra kompetensen inom detta område kan vara att ta fram en plan för fort- och vidareutbildning som är utformad efter de särskilda förutsättningar och krav som finns när det gäller tillsyn enligt . En sådan satsning kan också tänkas vara betydelsefull för utbu- det av utbildningar och kurser, bidra till ökad samverkan mellan olika lärosäten och att det utvecklas mer praktiknära utbildning och forskning inom området. Genom att skapa förutsättningar för pro- fessionell utveckling under yrkeslivet för verksamma miljö- och hälsoskyddsinspektörer kan också attraktionskraften och statusen för yrket stärkas. Att ta fram en sådan plan torde rymmas inom Naturvårdsver- kets uppdrag och vara en naturlig åtgärd för att främja en konti- nuerlig kompetensutveckling för verksamma inspektörer och på så sätt bidra till en mer enhetlig tillsyn. Vilken prioritet, omfattning och inriktning ett sådant arbete ska ha bör kunna tas upp i verksamhets- dialogen mellan och eller be- stämmas i ett uppdrag till . Insatser för att stärka professionen 13.1.4Att ta tillvara och utveckla kompetens genom samverkan Vår bedömning: Det finns en stor potential beträffande kom- petensfrågan i samverkan mellan myndigheterna på både hori- sontell och vertikal nivå. Utredningens förslag för att öka sam- verkan bör skapa förutsättningar att i högre grad utnyttja denna potential. Skälen för vår bedömning Utöver utbildning är det angeläget för inspektörens skicklighet och en ändamålsenlig planering och uppföljning av tillsynen att de verk- samma inom miljötillsynen på ett systematiskt sätt kan utbyta erfa- renheter. Samverkan är ett viktigt sätt att utnyttja den samlade kom- petensen genom att de enskilda myndigheternas tillgång till viss kom- petens kan tillgodoses utanför den egna myndigheten. Samverkan ger också inspiration och kan bidra till en utveckling av kompetensen och tillsynsdisciplinen. I tillsynsredovisning redovisas exempel på åtgärder som kommunerna har gjort för att stärka kompetens- försörjningen i tillsynsarbetet. Samtliga av de som har svarat på frå- gorna har haft direktkontakt med tillsynsvägledande myndigheter. Av de svarande kommunerna hade deltagit i regional miljösamverkan och hade deltagit i andra nätverk, främst med andra kommuner. hade delat resurser med andra kommuner. Som exempel på insatser som kan stärka och utveckla kompetensförsörjning angav kommunerna bland annat en bättre samordning mellan de tillsynsvägledande myndigheterna, ett nationellt utvecklat system till stöd för behovsutredning, planering och tillsyn samt mer utbildning. Ett sätt att utveckla kompetensen är genom de aktiviteter och projekt som genomförs av Miljösamverkan och de regionala organen för miljösamverkan. Även de centrala tillsynsvägledande myndigheternas insatser, till exempel nationella projekt och semina- rier, är ett viktigt stöd när det gäller att utveckla tillsynsmyndig- heternas kompetens. På detta sätt kan inspektörer som arbetar rela- tivt ensamma inom sina respektive områden i en kommun få råd och stöd i arbetet och det ges möjlighet att täcka upp i frågor och ären-