sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Det ska här tilläggas att även om det saknas stöd för att miljö- skatter i allmänhet ger upphov till dubbla vinster (positiv miljö- effekt samt ökad fiskal effektivitet) är det sannolikt att miljö- skatternas förmodade negativa inverkan på BNP mildras om skatteintäkterna återförs via inkomstbeskattningen. 4.5Utformning av styrande skatter och fördelningseffekter För att styrmedel på bästa sätt ska styra i riktning mot sam- hällsekonomisk effektivitet måste de utformas för att i möjligaste mån träffa källan till problemet. Som regel är det bättre att direkt beskatta utsläpp jämfört med att försöka hantera miljöproble- matiken indirekt via varu- och tjänsteskatter. Styrmedel som direkt styr utsläppsnivåerna ger ökade incitament till företagen att minska utsläppsintensiteten i sina produktionsprocesser eller i sina produkter (t.ex. bilar). En annan fördel med en skatt per utsläppsenhet är att den till fullo efterlever principen om att förorenaren ska betala. Hur en styrande skatt ska utformas beror främst på syftet med den. Om syftet är att t.ex. minska utsläppen av koldioxid vid förbränning av fossila bränslen bör skatten utformas som en generell skatt på koldioxid från förbränning av fossila bränslen. Oavsett om säljare eller konsumenter av oljeprodukter görs skattskyldiga kommer skattekostnaden till slut att betalas av konsumenterna. Full övervältring av skattekostnaden möjliggörs av att priserna på fossila bränslen bestäms på världsmarknaden. Säljarna av oljeprodukter har ingen möjlighet att bära kostnaden av skatten genom att inte justera priset fullt ut. Koldioxidskatten kommer därför att öka priset på oljeprodukter i förhållande till deras koldioxidintensitet och därmed ge incitament till minskade utsläpp av koldioxid. Det finns flera olika komplikationer som måste beaktas när styrmedel utformas. En sådan komplikation är om den externa effekten (miljö- eller hälsoeffekten) från en enhet utsläpp varierar mellan olika anläggningar och/eller . Detta är till exempel fallet med utsläpp som bidrar till övergödning av olika vattendrag. Den optimala miljöskatten måste i sådana fall differentieras med avseende på hur stor inverkan utsläpp från enskilda anläggningen har på det miljöproblem som ska lösas. Ett annat exempel utgörs av partikelutsläpp där bl.a. befolkningstätheten är avgörande för hur stora de negativa hälsoeffekterna blir av enskilda utsläpp. En liknande komplikation utgörs av så kallat utsläppsläckage. Om en generell miljöskatt införs drabbar den skattskyldiga aktörer För företag som konkurrerar på världsmarknaden innebär en ensidig beskattning i en konkurrensnackdel. innebär det att svenska företag förlorar marknadsandelar, allt annat lika. Utsläppsminskningarna i kommer därför att motverkas av ökade utsläpp i andra länder. I praktiken innebär det att utsläppsminskningen i får en mindre miljöeffekt i den mån den skapats av internationellt konkurrerande företag. En lösning på problemet är att differentiera koldioxidskatten så att den blir lägre för branscher där risken för koldioxidläckage är överhängande. Inom avfallsområdet kan ekonomiska styrmedel som fördyrar avfallshanteringen medföra illegal dumpning eller felaktig avfalls- hantering (illegal förbränning). Problemet är historiskt välkänt och den kommunala avfallshanteringen har i mångt och mycket utvecklats för att motverka alla former av nedskräpning som illegal dumping innebär. Nationalekonomisk forskning har visat att illegal dumpning kan motverkas genom att tillämpa olika typer av pantsystem och/eller pantliknande styrmedelskombinationer. Ett pantsystem innebär att en skatt (avgift), som i förlängningen motverkar avfallsgenerering, kombineras med en subvention som stimulerar önskad avfallshantering. Problemet med illegal dump- ning torde vara starkt kopplat till sociala normer som i allt väsentligt bestämmer storleken på den sociala kostnad som är förknippat med nedskräpning. måste utformningen av styrmedel beakta administrativa, juridiska och tekniska svårigheter. Exempelvis, en effektiv utsläppsskatt förutsätter att utsläppen kan mätas och kontrolleras. Generellt sett ökar de administrativa kostnaderna då styrmedels- designen blir mer komplex, t.ex. på grund av differentieringar. Det kan även vara politiskt svårt att införa miljöskatter och andra styrmedel som leder till högre kostnader för hushåll och företag. För att undvika politiska risker utformas styrmedel ibland för att minska negativa effekter på konkurrenskraften och kritiken från de aktörer som regleras. Fri tilldelning av utsläppsrätter och återbetalning av kväveoxidavgiften utgör exempel på sådana inslag. I kväveoxidavgiftssystemet finns både vinnare och förlorare och därmed skilda åsikter bland de avgiftsskyldiga om t.ex. avgifts- höjningar9. Fördelningspolitiska konsekvenser kan också påverka utform- ningen av styrmedel. Exempelvis är energiskatten på el och fordonsskatten lägre i vissa kommuner i norra . Då skatte- kostnaden utgör en högre procentuell andel av budgeten för hushåll med relativt låga inkomster sägs skatten vara regressiv. Beskattning av basvaror som el, värme och drivmedel tenderar att vara regressiva. Detta är särskilt problematiskt i eftersom det här finns en uttalad ambition att omfördela inkomster från hushåll med höga inkomster till de med låga inkomster. Samhällsekonomiskt kan fördelningseffekter hanteras genom att vikta konsekvenserna för olika samhällsgrupper. Eftersom det saknas officiella vikter för en sådan beräkning stannar analysen oftast vid konsekvensanalys- stadiet. 9 , P. och T. (2005) “The political economy of refunded emission payment programs”. Economic letters, 87, s. 113–119. 5.1Skatt och andra ekonomiska styrmedel för avfallsförbränning i andra EU medlemsstater samt För att kartlägga vilka av EU:s medlemsstater som har skatter eller andra ekonomiska styrmedel på avfallsförbränning har ett mail med följande frågor skickats ut till kontaktpersoner i samtliga medlems- stater samt . 1.Har ni någon skatt eller avgift på avfallsförbränning i er medlemsstat? 2.Om ni har skatt eller avgift på avfallsförbränning, kan ni ge oss en kort beskrivning av hur skatten eller avgiften är utformad? 3.Har ni några andra ekonomiska styrmedel som påverkar avfallsförbränning i er medlemsstat? I så fall, vilka? 4.Har ni några planer på att förändra eller införa en skatt eller avgift eller annat ekonomiskat styrmedel för avfallsförbränning i er medlemsstat? Nedanstående redogörelse av vilka medlemsstater som har skatt på förbränning av avfall utgår från uppgifterna i de svar som inkommit från övriga medlemsstater samt . , och har inte svarat och omfattas därför inte av nedanstående sammanställning. 5.1.2Medlemsstater som inte har skatt eller annat ekonomiskt styrmedel för avfallsförbränning Av de tillfrågade medlemsstaterna uppger de allra flesta att de inte har någon skatt eller annat ekonomiskat styrmedel för avfalls- förbränning och att de heller inte har några planer på att införa en sådan. Följande medlemsstater har angett att de inte har någon sådan skatt eller något sådant ekonomiskat styrmedel: anger att de inte har skatt på förbränning av avfall eftersom kravet på bästa tillgängliga teknik (state of the art (BAT)) för avfallsförbränning medför kostnader på mer än per ton, vilket är dyrare än separat insamling och återvinning. betonar också att de har ett förbud mot att deponera icke för- behandlat avfall. För att uppfylla de tekniska kraven för deponering är det nödvändigt att förbränna allt restavfall (eller behandla den i en MBT (Mechanical biological treatment) med förbränning för den del av avfallet som har högt värmevärde). För kommunalt avfall tas en avgift ut. Avgiften ska motsvara kostnaderna för hanteringen av avfallet (inklusive förbränning). Om privata aktörer lämnar avfall för förbränning vid en avfallsförbränningsanläggning måste de betala en mottagningsavgift motsvarande kostnaderna för hanteringen av avfallet. anger att en skatt på förbränning av avfall inte skulle ha någon effekt på graden av återvinning. anger att de inte har några ekonomiska styrmedel som specifikt gäller för avfallsförbränning men att deponiskatt tas ut med per ton bl.a. på restmaterialet från avfallsförbränning. anger att de tillämpar deponiskatt för att motverka deponering och främja återvinning. De anger att det inte är någon större skillnad på kostnaderna mellan deponering, förbränning och export av avfallsbränsle. Möjlig- heterna att införa en skatt påförbränning av avfall i kombination med en höjd deponiskatt undersöks i . Dock finns det en oro för att en sådan beskattning skulle styra mot ökad export och deponering och därigenom undergräva de investeringar som gjorts i anläggningar för elproduktion från avfall. hade tidigare en skatt på förbränning av avfall men den avskaffades . Den tidigare skatten på förbrän- ning av avfall baserades på en schablon för det fossila innehållet i det avfall som förbrändes. Skälet till att skatten slopades var konkurrenssituationen gentemot svenska anläggningar när skatten på förbränning av avfall slopades i . 5.1.3Medlemsstater som har skatt eller annat ekonomiskt styrmedel för avfallsförbränning har en lag om sanering av förorenade områden som bl.a. omfattar deponiskatter och skatter på förbränning av avfall. Intäkterna från dessa skatter är öronmärkta för skydd och sanering av nedlagda deponier och förorenade områden. Skatt på avfallsförbränning omfattar både förbränning av avfall i förbrännings- och samförbränningsanläggningar samt användning av avfall för tillverkning av bränsleprodukter. Undantag från skatten görs dock för avfall med stor biogen fraktion som används för förbränning och produktion av bränsleprodukter. Skattskyldig är den som äger en anläggning där avfall förbränns. Skatten uppgår till per ton avfall . Det finns inga planer på förändringar av skattens utformning. Däremot pågår diskussioner om att införa en auto- matisk justering av skattenivån med hänsyn till konsumentpris- index. har haft skatt på förbränning av avfall . omfattas även samförbränning av avfall av skatten. Skatten uppgår till per ton fr.o.m. . Skatten omfattar avfall som förbränns eller samförbränns i samt avfall som exporteras för förbränning eller samför- Skattskyldig är den som äger anläggningen där avfall förbränns eller samförbränns alternativt den som exporterar avfall för för- bränning eller samförbränning. Syftet med skatten är att minska deponering av avfall och minska förbränning av avfall till förmån för materialåtervinning. Brysselregionen har en skatt på förbränning och samförbränning av avfall. Skatten uppgår till per ton fr.o.m. . Skatten omfattar avfall som uppkommit i oavsett om det förbränns inom regionen eller utanför. Om skatt för förbränning av avfall även betalas i annan region för samma avfallsmängd kan ett skatteavdrag göras motsvarande den skatt som betalats i Bryssel- regionen. Skattskyldig är i första hand den aktör som samlar in avfallet. Om ingen sådan aktör finns, blir den aktör som transporterar avfallet eller, i sista hand, den som producerat avfallet, skattskyldig. Förbränning av medicinskt avfall undantas från skatten. har skatt på avfall som förbränns eller samförbränns. Skattskyldig är den som äger anläggningen där avfall förbränns eller samförbränns. Skatten tas ut per ton avfall som tas emot för förbränning. Skattesatsen varierar med avseende på om avfallet är farligt eller inte samt om förbränning sker med eller utan värmeåtervinning. Förbränning av icke farligt avfall med värmeåtervinning: per ton Förbränning av farligt avfall med värmeåtervinning: per ton Förbränning av icke avfall utan värmeåtervinning: per ton Förbränning av farligt avfall utan värmeåtervinning: per ton Samförbränning av icke farligt avfall: per ton Samförbränning av farligt avfall per ton. Samförbränning beskattas alltså endast vid samförbränning av farligt avfall. Skatten på samförbränning av avfall motiveras med att annan avfallshantering är att bättre för miljön även om samför- bränning innebär viss återvinning. Skattesatserna justeras efter konsumentprisindex. Definitionen av samförbränning av avfall kommer att ses över för att klargöra skillnaden mellan samförbränning och förbränning med energiåtervinning. har en skatt på förbränning av avfall. Skatten tas inte ut på bränslet utan på den värme som producerats av avfall. Skattesatsen uppgår fr.o.m. till per GJ värme som produceras. Skatten justeras efter konsumentprisindex. har även en koldioxidskatt som baseras på innehåll av fossilt kol i bränslet. För avfall beräknas det fossila innehållet i bränslet utifrån innehållet av fossil koldioxid i rökgaserna. Koldi- oxidskatten uppgår till per ton koldioxid 2016. Avfallsförbränningsanläggningar som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, förkortad EU ETS, undantas inte från koldioxidskatten, vilket är fallet för andra anläggningar inom EU ETS. Anledningen till att avfallsförbränningsanläggningar betalar för sina koldioxidutsläpp både genom en koldioxidskatt och genom att de omfattas av EU ETS är fiskal. har ingen särskild skatt på förbränning av avfall men beskattar energiprodukter i det fall de ingår i avfall som används för uppvärmning. Beskattning tas då ut i enlighet med den nationella skattesatsen för energiprodukten. Om ingen skattesats finns för den aktuella energiprodukten tillämpas den skattesats som gäller för likvärdigt bränsle. har också en miljöskatt som omfattar avfallsför- bränning. har en skatt på förbränning av inhemskt, blandat avfall. Skatten infördes och uppgår till per ton avfall . Skatten justeras efter konsumentprisindex. Skatten baseras på vikten av avfallet som levereras till förbrän- ningsanläggningen under en månad minus vikten på det avfall som förts ut från anläggningen . Skatten omfattar anläggningar med tillstånd för förbränning av blandat avfall. Anläggningar som saknar sådant tillstånd omfattas inte av skatten. För att undvika att avfall exporteras från till andra länder, planeras en skatt på förbränning av nederländskt avfall som exporteras för förbränning. Skatt på förbränning av avfall: 1.05 – per ton. I tillämpas en skatt på avfallshantering som omfattar avfallsförbränning. Syftet med skatten är att styra uppåt i avfalls- hierarkin. Skatten är utformad som en trappa där högst skatt (avfallsskatt) tas ut på deponering och något lägre (avfallsskatt) tas ut på förbränning av avfall. Avfallet beskattas per ton. Avfall som enligt lag måste för- brännas (som visst sjukhusavfall) är befriat från skatt. finns inga planer på att förändra skatten på avfalls- hantering. I är den enda region som har en skatt för förbränning avfall. Skatten omfattar endast kommunalt avfall. Skattens storlek varierar beroende på om kommunen har utvecklat separat in- samling av biologiskt avfall eller inte. av bio- logiskt avfall är obligatoriskt i . I kommuner som infört separat insamling av biologiskt avfall uppgår skattesatsen till per ton kommunalt avfall som förbränns. I kommuner som inte har infört separat insamling av biologiskt avfall uppgår skattesatsen till per ton. Skatteintäkterna används främst för att främja separat insamling och behandling av biologiskt avfall. 5.1.4Medlemsstater som har föroreningsskatt som omfattar avfallsförbränning , , , , , , och har skatt på utsläpp av föroreningar som släpps ut i atmosfären, vattendrag och mark. Skatten omfattar även avfalls- förbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar. Exempel på föroreningar som omfattas är svaveldioxid, kväve- oxider, flyktiga organiska ämnen, partiklar, ammoniak och tung- metaller. Storleken på skatten varierar för olika föroreningar. har en s.k. produktsavgift för miljöskydd. Syftet är att generera medel för att finansiera insatser som syftar till att före- bygga och begränsa eventuella skador på miljön. Produktavgiften tas ut på följande produkter: andra petroleumprodukter (smörjmedel); elektriska apparater och elektronisk utrustning; andra kemiska produkter; 5.2Prisgolv i andra medlemsstater införde ett nationellt prisgolv, som tillämpas på fossila bränslen som används för att framställa el i anläggningar inom och utanför EU ETS. Tanken var att prisgolvet skulle bidra till en omställning av den brittiska elsektorn bort från fossila bränslen. Drygt hälften av landets elproduktion baseras på förbränning av naturgas och kol. En viktig egenhet med är att dess elsystem är relativt isolerat jämfört med situationen i andra europeiska länder. Prisgolvet i får därför ett direkt genomslag på elpriset. Prisgolvet ökar lönsamheten i fossilfria anläggningar, t.ex. kärnkraftverk och vindkraft. Eftersom kärnkraften ägs av den brittiska staten får dessutom prisgolvet statsfinansiella effekter. Utsläppsprisets och prisgolvets genomslag på elpriset har medfört kostnadsökningar för brittisk industri. företag i kompenseras därför ekonomiskt. Detta innebär att prispåslaget till följd av prisgolvet i praktiken endast belastar el som används av hushåll, service och icke energiintensiv industri. Enligt det brittiska beslutet skulle prisgolvet höjas succesivt för att då uppgå till £30 per ton koldioxid. beslutades emellertid att prisgolvet skulle begränsas till £18 per ton . Bakgrunden till beslutet var att utsläppsrättspriset inom EU ETS sjunkit kraftigt . Prisgolvets negativa inverkan på den brittiska konkurrenskraften riskerade därmed att bli större än förväntat. Den franska regeringen meddelade att de avser att införa ett prisgolv på koldioxid liknande det i . Prisgolvet förväntas träda i kraft . Det franska elsystemet bygger till stor del på kärnkraft. Ett eventuellt prisgolv kommer endast att påverka av landets energi- produktion. har goda elöverföringsförbindelser med sina grannländer. Därmed kommer prisgolvets inverkan på elpriset och investeringar i elsektorn att bli försumbara. 5.3Kväveoxidavgifter och skatter i andra medlemsstater samt Långt ifrån alla länder inom EU har avgifter eller skatter på utsläppen av kväveoxider. I detta avsnitt presenteras de styrmedel som finns i , och . Utav dessa länder har även och haft återbetalning av avgiftsintäkterna. Kväveoxidskatter finns också i bl.a. samt i (), men dessa skatter har överlag legat på betydligt lägre nivåer än den svenska kväveoxidavgiften. Det finns även exempel på handelssystem med kväveoxider, till exempel i vissa stater i nordöstra . I finns ingen motsvarande avgift eller skatt på kväveoxidutsläpp. har en skatt på kväveoxidutsläppen från stationära förbränningsanläggningar inom såväl energisektorn som i energiintensiv industri. betalade dessa anläggningar per kilo kväve- oxider; detta motsvarar per kilo. 2016 in- fördes en indexering av skatten, som sedan sänktes till per kilo. Skatteplikten omfattar inte enbart anläggningar som släpper ut kväveoxider utan även verksamheter som framställer eller på annat sätt hanterar bränslevaror (till exempel bensinstationer). Förbrän- ningsanläggningar med en kapacitet som överstiger 30 MW är skyldiga att mäta sina utsläpp. Detta gäller även turbiner på mer än 10 MW. För övriga skattepliktiga anläggningar schablonberäknas utsläppen utifrån bl.a. anläggningarnas bränsleförbrukning etc. Den handel som förekommer med avgiftsbelagda varor mellan registrerade verksamheter räknas inte in i den avgiftspliktiga mängden bränsle. På så sätt betalas inte skatten mer än en gång för en och samma vara. Den verksamhet som släpper ut kväveoxider får för sin del dra av från skatten, kostnaden för den mängd som renats. En anledning till att skattenivån sänktes från per kilo till per kilo (2016) var farhågor om försämrad konkur- renskraft för den energiintensiva industrin. Inte minst den danska cementindustrin har uttryckt farhågor om att den högre skatte- nivån innebar konkurrensproblem gentemot andra länder (till exempel där cementindustrin inte är avgiftspliktig). införde 2007 en skatt på utsläpp av kväveoxider. De källor som berörs är inte enbart fasta förbränningsanläggningar utan även flyg, tåg samt större båtar och markfordon. Nivån på skatten har justerats och 2015 var den per kilo kväveoxider (det vill säga ). Som ett svar på den nya skattens införande bildade 15 norska branschorganisationer den s.k. kväveoxidfonden. Fonden har ingått ett avtal med staten, och det innebär att alla skattepliktiga verk- samheter kan få undantag från skatten om de ingår ett speciellt miljöavtal med kväveoxidfonden. Fondens avtal med staten innebär dessutom att de verksamheter som omfattas av fonden ska minska de totala utsläppen med kväveoxider –2017. 2014 hade av alla skattepliktiga verksam- heter anslutit sig till kväveoxidfonden, och dessa representerar av totala utsläpp. De verksamheter som har ingått miljöavtal med fonden betalar till fonden. Företag inom olje- och gasindustrin betalar en avgift på per kilo kväveoxidutsläpp medan övriga bran- scher betalar per kilo. De utsläpp som inte mäts direkt schablonberäknas i stället utifrån de specifika förhållanden som gäller för varje anläggning samt utifrån bränsleförbrukning. Verksamheterna åtar sig dessutom att senast inom två efter anslutning ta fram en åtgärdsplan där man redovisar möjliga åtgärder för att reducera dessa utsläpp. Företagen förväntas genom- föra de åtgärder som är kostnadseffektiva. Alla verksamheter som omfattas av fonden kan söka pengar från fonden för att delvis finansiera dessa åtgärder. Alla fondens avgiftsintäkter går tillbaka som stöd till kväveoxidreducerande åtgärder. Stöd kan även sökas för installation av mätutrustning. var fondens intäkter exempelvis , och stödinsatsen mot- svarade av investeringsbeloppet. Av de verksam- heter som har anslutit sig till fonden hade drygt hälften ansökt om stöd. De åtgärder som genomförts måste verifieras av ett oberoende kontrollorgan (), som även bistår fonden med att utvärdera de ansökningar om investeringsstöd som kommer in. De verksamheter som är anslutna till kväveoxidfonden rappor- terar sina kväveoxidutsläpp kvartalsvis. De mål som satts upp för utsläppsreduktion har överlag uppnåtts. Det kan exempelvis noteras att –2012 åstadkoms enligt fondens egen rapportering en utsläppsreduktion motsvarande . Detta motsvarar en utsläppsminskning om totalt cirka 5 procent1. Erfarenheterna visar på svårigheter med att åstadkomma en kostnadseffektiv allokering av fondmedlen. Kvoten mellan de utbetalade bidragen och den rapporterade utsläppsreduktionen har 1 (2014). Det finns också en risk att andra ändamål än kväveoxidreduktion har premierats, vilket i sin tur inneburit höga marginalkostnader för kväveoxidreduktion. införde en skatt på kväveoxidutsläpp , detta som en del av ett större styrmedelspaket mot luftföroreningar. Den betalades av förbränningsanläggningar med en kapacitet översti- gandes 20 MW. Skatten inkluderade avfallsförbränningsanlägg- ningar. Inga mobila utsläppskällor var skattepliktiga. Skatten har varit betydligt lägre än den svenska avgiften, och det har inte heller inte funnits några krav på mätning av utsläppen. Intäkterna från skatten () öronmärktes för att subven- tionera åtgärder för att reducera utsläppen, samt även forskning och utveckling på området. Dessa subventioner delades ut efter ett ansökningsförfarande. De skattepliktiga anläggningarna kunde få stöd för att täcka en viss andel av kapitalkostnaderna, till exempel för konventionella utsläppsreduktionsåtgärder. Utvärderingar av den franska skatten har visat att den hade mycket marginella effekter på utsläppsreduktionen. En viktig orsak var att utsläppen inte mättes direkt, något som gav svaga incitament till driftsoptimering etc3. Återföringen innebar dess- utom att lönsamheten i investeringar för ökad produktion för- bättrades. ersattes denna skatt av en generell skatt på föro- reningar. 2Nolander och (2011). 3Millock med flera (2004). 6Bör prissignalen från EU:s system för handel med utsläppsrätter kompletteras?