sou · H5B325 · 2017-04-05 00:00:00 — har antalet psykiska arbetsskador ökat i . Det finns en risk för att en normerande lista snarare skulle försvåra än underlätta för sjukdomar utanför listan att bli godkända som arbetsskador. Denna oavsedda men möjliga effekt ska inte underskattas. Det kan inte uteslutas att införandet av en lista för vissa typer av arbetsskador i praktiken skulle kunna innebära en försämring i förhållande till nuvarande regelverk. Den danska arbetsskadeförsäkringen har problem med långa handläggningstider. har även vissa problem med s.k. diag- nosglidning, dvs. svårigheter uppstår när den försäkrades diagnos ändras mellan diagnos på listan och diagnos utanför listan. För sjukdomar som inte finns upptagna på listan är det tveksamt om en dansk modell innebär en förbättring med avseende på hand- läggningstid jämfört med nuvarande svenskt system. Alternativt stöd – arbetsbeskrivningar Arbetsskadebedömningen är en bedömning av om det i ett indi- viduellt fall finns ett orsakssamband mellan den försäkrades skada och exponering av skadlig inverkan i den försäkrades arbete. Kun- skap om den försäkrades arbetsuppgifter och de exponerings- faktorer som den försäkrade utsatts för utgör således en väsentlig del av beslutsunderlaget. Ett fullständigt stöd för bedömning och beslut inbegriper därmed även stöd för handläggningen i detta avseende. Metodstödet i vägledningen om arbetsskada19 innehåller t.ex. en lista med frågor att ställa till den försäkrade vid expo- neringsutredningen. Utredningen har uppmärksammat att det kan finnas ett behov av förbättrad specifik kännedom om sådana arbetsmiljöer som domineras av kvinnor och av att bättre identifiera de exponeringsfaktorer som faktiskt finns inom de sektorer av arbetsmarknaden som är kvinno- dominerade. Det är inte otänkbart att de exponeringar som kvinnor 19 Vägledning 2003:4 Version 13. Förmåner vid arbetsskada. Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada är utsatta för i typiskt kvinnliga arbetsmarknadssektorer inte är tillräckligt synliggjorda. Dessa aspekter är viktiga ur ett jämställd- hetsperspektiv. finns samma risk med arbetsbeskriv- ningar som med övriga typer av metodstöd, att beskrivningar som inte passar alla blir alltför styrande i tillämpningen. Arbetslivet är i ständig förändring och i vissa branscher är föränderligheten större än i andra. Beskrivningar kan bli statiska och stereotypa. Utredningen har främst på grund av tidsbrist valt att inte gå vidare med detta alternativ. vore det dock önskvärt att även denna fråga utreddes vidare. En viktig fråga att ta ställning till i frågan om arbetsbeskrivningar är var ansvaret för att göra sådana lämpligen kan eller borde läggas. har upprättat noggranna arbetsbeskriv- ningar för de arbetsuppgifter som förbundets medlemmar har. Motsvarande arbetsbeskrivningar för flera områden av arbetsmark- naden vore välkomna och skulle kunna vara till nytta i expone- ringsutredningarna. Inte minst i de sektorer av arbetsmarknaden där det faktiska arbetet och därmed exponeringsfaktorerna kan skilja sig åt markant inom en och samma yrkessektor skulle arbets- beskrivningar troligen ytterligare kunna förbättra kvaliteten på expo- neringsutredningarna i ärenden om arbetsskada. 9.5En förteckning med exempel på kvantitativa mått på exponering av arbetsmiljöfaktorer 9.5.1Referenspunkter för kvantitativa krav för skadlighet behöver synliggöras I avsnitt 9.3.3 redogörs för varför det behövs stöd i bedömningen av om den försäkrade varit utsatt för skadlig inverkan eller inte såvitt gäller de kvantitativa krav som ställs på exponering av den aktuella arbetsmiljöfaktorn. Synen på möjligheten att ta fram gene- rellt giltiga kvantitativa mått rörande när skadlig inverkan uppstår för olika faktorer skiljer sig åt mellan olika vetenskapsgrenar. Beroende på hur man uppfattar det rådande kunskapsläget kan stånd- punkten intas att det inte alls är möjligt eller att framtagande av sådana mått är möjligt, men kräver systematiska kunskapsgenom- gångar med inriktning på dos-responssamband. Bedömningen av om skadlig inverkan föreligger i det enskilda fallet måste dock ändå Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada ta avstamp i tillgängligt kunskapsunderlag om vilken mängd av en viss exponering som kan ge upphov till skada. Det är utifrån detta kunskapsunderlag som en bedömning kan göras av om exponeringen orsakat den försäkrades skada. Förmågan att bilda sig en uppfattning om vilka kvantitativa krav som kan ställas på exponeringen av en viss faktor för att den ska anses vara skadlig i tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen, med dess beviskrav övervägande skäl, är något som den som tillämpar arbetsskadeförsäkringen måste tillägna sig på egen hand i takt med erfarenhet. Den samlade erfarenheten torde i många fall bestå av en förvärvad kunskap just om det vetenskapliga kunskapsunderlaget rörande kvantitativa samband som kan appliceras i arbetsskadebedöm- ningen i det aktuella arbetsskadeärendet. Den befintliga vetenskapliga kunskap om kvantitativa mått som anger tid, omfattning och intensitet som finns att tillgå är spridd i flera kunskapskällor och kännedom om befintlig kunskap finns i olika grad hos olika personer och i olika grad inom de organisa- tioner som tillämpar eller annars kommer i kontakt med arbets- skadeförsäkringen. Bedömningen av om exponeringen som den för- säkrade varit utsatt för uppfyllt kvantitativa krav för att överväg- ande skäl ska tala för att skadlig inverkan föreligger riskerar därför att bli godtycklig. Tillämpningen riskerar därmed att brista i lik- formighet och förutsebarhet. För de försäkrade blir också resultatet av prövningen oförutsebart eftersom de har än svårare att bilda sig en uppfattning om vilken grad av exponering av olika arbetsmiljöfaktorer som bedöms kunna ge skador. 9.5.2Försäkringskassan bör ges i uppdrag att sammanställa förteckning med måttangivelser Utredningen bedömer att bör ges i uppdrag att sammanställa förteckningar med exempel på kvantitativa mått av olika exponeringsfaktorers omfattning, intensitet och varaktighet som kan utgöra skadlig inverkan utifrån evidensbaserade data om exponering. Förteckningar bör sammanställas där sådana mått finns att tillgå för att tillhandahålla ett stöd i skadlighetsbedömningen. Kvantitativa mått för exponering som anger tid, omfattning och intensitet anges i enskilda forskningsstudier rörande samband mellan exponering av viss arbetsmiljöfaktor och sjukdom. Sedda var för sig Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada utgör dessa mått dock inte vetenskapligt belagd kunskap av sådan säkerhet att de kan tillmätas vetenskapligt evidensvärde. Icke desto mindre har den enskilda studien använt angivet mått i forsknings- sammanhang för att mäta risk för besvär, samband mellan expo- nering och uppkomna besvär och för att i den enskilda studien ha en referenspunkt för när besvär till följd av viss kvantitet av expo- nering uppstått. Enligt utredningens mening kan därför kvanti- tativa måttangivelser som redovisas i enskilda forskningsstudier av god vetenskaplig kvalitet och som ingår i ett evidensbaserat veten- skapligt kunskapsunderlag användas som illustrativa exempel på konkreta mått för när övervägande skäl kan tala för att expo- neringen av en viss arbetsmiljöfaktor är skadlig. Tillgång till denna information, dvs. vilka kvantitativa mått som studierna använt sig av, får man genom att läsa i varje enskild studie. Genom att föra in informationen i en förteckning skapas överblickbar åtkomst till denna information utan att t.ex. varje försäkringsmedicinsk rådgivare, , själv behöver läsa alla relevanta forskningsstudier rörande olika besvärsområden. En förteckning som sammanställs för att vara ett stöd för bedömning och beslut om arbetsskada bör baseras på befintlig vetenskaplig kunskap om kvantitativa mått och arbets- relaterad skada och kopplas till utredningens förslag om konsensus- dokument (se avsnitt 7.4). Även när det gäller exponeringsmått är det viktigt att hålla i åtanke att evidensbaserad kunskap oftast utvinns på populations- nivå. Forskningsstudier är vanligen genomförda på gruppnivå och därmed är även de exponeringsmått som anges däri mått på grupp- nivå. En förteckning upprättad i enlighet med det uppdrag som utredningen bedömer bör ges till kommer inte att ange vad som utgör skadlig inverkan i ett individuellt ”normal- fall”, utan syftet är att lyfta fram den kunskap som finns så att den på ett tydligt sätt kan flyta in i tillämpningen av försäkringen (se avsnitt 9.4.1). Det kommer därför inte att vara möjligt i arbets- skadeprövningen att rakt av använda sig av ett kvantitativt mått upptaget på en förteckning. Utredningen vill betona att en sådan förteckning med kvanti- tativa mått som utredningen anser bör sammanställas är ett kun- skapsstöd för de bedömningar som ska göras. Ett renodlat kun- skapsstöd har inte rollen att tillhandahålla ett facit på hur utfallet blir i enskilda fall. En sådan förteckning kommer således inte att ge Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada svar på frågan om vad som kan godkännas som en arbetsskada. I varje enskilt fall måste en arbetsskadebedömning göras och det stöd rörande kvantitativa mått som vi bedömer bör införas syftar inte till att styra inom vilka gränser en arbetsskada kan godkännas, men ska visa på hur möjliga referenspunkter för bedömningen ser ut. Utredningen förutsätter att sådan information om mått som lyfts fram i en förteckning med kvantitativa mått används med urskill- ning och professionellt omdöme. har genomfört ett pilotprojekt där FMR med forskarbakgrund har extraherat exponeringsmått ur enskilda studier, bl.a. från SBU:s rapport om arbetets betydelse för ryggbesvär.20 Detta material är främst avsett att användas av FMR vid den medi- cinska bedömningen, men även utredare och beslutsfattare kan ta del av det. Utredningen anser att arbete med att extrahera exempel på kvantitativa mått är ett bra hjälpmedel i handläggningen och att detta arbete bör fortgå framöver. Vi be- dömer dock att denna stödfunktion framöver bör utvecklas ytterligare, institutionaliseras och genomföras där så är möjligt med anknytning till de konsensusdokument som tar fram enligt utredningens förslag (se avsnitt 7.4.1). Enbart kvantitativa mått från sådana studier som tagits med i dessa konsensusdoku- ment bör användas. På så sätt kan det säkerställas att det stöd för bedömning och beslut som får i uppdrag att sammanställa är baserat på studier där det finns en vetenskaplig samsyn i frågan om befintligt kunskapsläge rörande orsaker till arbets- relaterade skador och därmed är relevant för arbetsskadeförsäk- ringen. En betydande del av arbetet med att sammanställa kvanti- tativa mått är att göra urvalet av vilka studier som måtten ska tas ifrån. Genom att utgå från konsensusdokumenten så är denna in- sats redan gjord och kvalitetssäkrad. Utredningen bedömer att uppdraget till att sammanställa förteckningar med kvantitativa mått bör medföra att det blir det en tydlig skillnad mellan å ena sidan ett renodlat metod- stöd för tillämpningen av arbetsskadeförsäkringens regelverk och å Arbetsmiljöns betydelse för ryggproblem. En systematisk litteraturöversikt. nr 227, , cinsk utvärdering (SBU). Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada andra sidan konsensusdokument som är sammanställda utifrån ett renodlat vetenskapligt perspektiv rörande befintlig kunskap om arbetets betydelse för uppkomst av olika besvär. Skillnaden förtyd- ligar att de kvantitativa måtten i metodstödet är ett hjälpmedel för den försäkringsmässiga bedömningen. Bedömningen av om överväg- ande skäl talar för skadlig inverkan och om det föreligger över- vägande skäl för samband mellan den skadliga inverkan och den försäkrades skada är en fråga som avgörs inom försäkringen. Utredningens utgångspunkt är att själv har bäst överblick över vilka besvärsområden där en förteckning med kvantitativa mått är relevant att upprätta. Bedömningen av för vilka besvärsområden en förteckning bör upprättas överlåts därför åt . Utredningens bedömning är att en förteckning med exempel på kvantitativa mått bör sammanställas efter det att ett konsensusdokument inom ett visst besvärsområde har sammanställts av . Stödet för bedömning och be- slut i arbetsskadeärendena i form av förteckning med kvantitativa mått bör publiceras som en del av metodstöd så att informationen blir tillgänglig och eftersträvad transparens i för- hållande till arbetsskadeförsäkringens intressenter uppnås. Syftet med sammanställd information är att tydliggöra kun- skapsunderlaget för bedömningen avseende när skadlig inverkan kan anses föreligga. Med informationen samlad i ett centralt stöd- jande dokument säkerställs att samma information når ut till alla berörda. Utredningen bedömer att en förteckning med kvantitativa mått i förlängningen bör leda till att det blir mer tydligt och transpa- rent beträffande vilket samlat kunskapsunderlag som utgör bak- grund till skadlighetsbedömningen i det enskilda fallet. En förteck- ning kan även öka förutsättningarna för att tydligare synliggöra bedömningsutrymmet för en faktors skadlighet och att tillämp- ningen blir mera likformig och förutsebar så långt det går. En för- teckning med kvantitativa mått enligt ovan bedöms således vara en form av metodstöd som uppfyller syftet att förbättra rättssäker- heten inom arbetsskadeförsäkringen. Utredningens uppfattning är att ett synligare underlag om expo- neringsfaktorer och graden av exponering även bör kunna leda till att befintlig kunskap om exponeringsfaktorers skadliga inverkan verkligen kan komma kvinnor till del där så bör. En förteckning med kvantitativa mått bör därmed kunna bidra till att arbetsskade- Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada försäkringen tillämpas på ett så könsneutralt sätt som möjligt utifrån rådande förutsättningar om kunskap och information om skadliga faktorer i olika arbetsmiljöer. 9.6Ett förstärkt rättsligt stöd? 9.6.1Försäkringskassan bör ges i uppdrag att utvärdera behovet av rättsligt stöd Utredningen bedömer att bör ges i uppdrag att utvärdera behovet av rättsligt stöd för handläggningen av arbets- skadeärenden och redovisa hur myndigheten avser att utveckla de rättsliga stödfunktionerna om behov föreligger. Utredningen bedömer att fortlöpande kompetensutveckling med tydlig inriktning på den del av arbetsskadebedömningen som ut- görs av rättsliga bedömningar kan vara ett sätt att främja en mer rättssäker tillämpning inom arbetsskadeförsäkringen. Utredningen bedömer att det är genom att tillse att det i handläggning och besluts- fattande finns så hög kompetens som möjligt i erforderliga avseenden som förutsättningar skapas för en rättssäker handläggning och arbetsskadebedömning. Utredningen ser framför allt att det kan finnas behov av rättsligt stöd i form av rättslig information och utbild- ningsinsatser. Behovet av juridisk information beror delvis på att det utöver kommentaren till SFB21 saknas en kontinuerlig samlad överblick av hur arbetsskadeförsäkringen tillämpas, särskilt med avseende bevisregel. När det gäller domstolsavgöranden är preju- dikatfallen få (se avsnitt 8.3.2). Värdet av icke bindande domar går att se på flera sätt. Å ena sidan är det fråga om individuella bedöm- ningar som inte alltid är direkt applicerbara på andra fall. Å andra sidan kan ett systematiserat jämförelsematerial bestående av ett större antal avgöranden som rör samma fråga bidra till att det går att följa tillämpningens utveckling, t.ex. hur aktuell medicinsk kun- skap flyter in i försäkringen. En samlad redogörelse av ett stort antal avgöranden som rör liknande förhållanden kan också bidra till att det går att följa hur beviskraven tillämpas i fråga om bedöm- 21 Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken (), kommentaren till SFB. Överväganden rörande stöd för bedömning och beslut i ärenden om arbetsskada ningar såväl av skadlighet som av orsakssamband. Utredningen be- dömer att det kan finnas ett behov av sådan rättslig information. Med avgöranden att jämföra med och med utbyggda resonemang kring dessa skulle det bedömningsutrymme som finns i de rättsliga bedömningarna och systematiken för bevisvärderingen kunna tydlig- göras. Med sådan kunskap skulle förutsättningarna för kvalitativa och självständiga bedömningar kunna öka. Kompetensen att göra arbetsskadebedömningar är enligt utred- ningens bedömning inte möjlig att tillägna sig enbart på teoretisk väg utan den utvecklas i takt med samlad erfarenhet. Det rör sig om svåra bedömningar i sig. Det är även svårt att hantera medicinsk information i den juridiska bevisvärderingen. Trots att arbetsskade- försäkringsärenden hos normalt inte handläggs av jurister måste medarbetarna besitta sådan rättslig kompetens att tillämpningen blir rättssäker. Vikten av rättslig kompetens i hand- läggningen hos gör sig alltmer gällande eftersom rättsliga styrning är inriktad på att stödja handläggarna att göra egna bedömningar utifrån lag och andra rätts- källor.22 Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det kan finnas behov av praktiskt inriktad kompetensutveckling avseende de för- säkringsjuridiska bedömningsfrågorna. Frågan att utvärdera om det finns behov av förstärkt rättsligt stöd för bedömning och beslut i arbetsskadeärenden och i så fall vari dessa behov närmare består är en fråga som ligger inom För- säkringskassans ansvarsområde. Utredningen bedömer att myndig- heten bör ges i uppdrag att genomföra en sådan utvärdering. Upp- draget bör även inbegripa redovisning av hur avser att utveckla de rättsliga stödfunktionerna om behov föreligger. 22 Inspektionen för socialförsäkringen 2016. utvecklingsarbete Utveckling av stöd till handläggningsverksamheten, Rapport 2016:8. : Inspektionen för social- försäkringen, s. 32. 10Behov av ny forskning av relevans för arbetsskadeförsäkringen Utredningen har i uppdrag att lämna förslag om hur Försäkrings- kassans behov av kunskap om arbetsmiljöns betydelse för upp- komsten av sjukdom ska kunna tillgodoses. En del av detta uppdrag berörde behovet av att sammanställa det aktuella kunskapsläget och behandlades i avsnitt 7. Den andra delen av uppdraget om Försäk- ringskassans kunskapsbehov gäller behovet av ny forskning på om- råden där kunskapsbrister finns. Det gäller särskilt de delar av arbets- marknaden där det huvudsakligen arbetar kvinnor och sådana sjuk- domar som kvinnor anmäler som arbetsskada. Utredningen lämnar i detta avsnitt förslag om att inkludera forskning till stöd för arbetsskadeförsäkringen inom ramen för det nationella forskningsprogrammet om arbetslivsforskning som före- slås i prop. 2016/17:50 Kunskap i samverkan. Det gäller särskilt hur arbetsmiljön påverkar hälsa och välbefinnande i kvinnodominerade sektorer. Utredningen föreslår även att Forte ges i uppdrag att av- sätta medel till forskning om socialförsäkringens funktionssätt, handläggning och tillämpning. Därtill föreslår utredningen att Social- styrelsen ska ges i uppgift att sammanställa behov av forskning inom arbetsskadeförsäkringens område. Detta avsnitt inleds med en genomgång av forskningens styr- ning, finansiering och utförande. Därefter följer överväganden och förslag. Behov av ny forskning av relevans för arbetsskadeförsäkringen Regeringen fördelar medel på statens budget i den årliga budget- propositionen och beslutar om myndighetsinstruktionerna som an- ger vilka uppgifter respektive myndighet har. Regeringen har även möjlighet att i de årliga regleringsbreven ge myndigheterna upp- drag, t.ex. att utlysa forskningsmedel inom något visst område eller för visst behov. Regeringens mer långsiktiga styrning presenteras i form av forskningspolitiska propositioner var fjärde år. Den senaste, prop. 2016/17:50 Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft, presenterades . Regeringen ger i propositionen sin syn på forskningspolitikens inriktning i ett tioårigt perspektiv, men aviserar medel –2020. Proposi- tionen är föremål för riksdagsbehandling. I propositionen föreslår regeringen att sex tioåriga nationella pro- gram utvecklas i syfte att kraftsamla för att möta de stora samhälls- utmaningarna. Programmen ska samla flera aktörer och förväntas skapa kraftfulla synergier mellan olika aktörer vad avser kunskap, kompetens och uppdrag. Programmen avses bidra till tvärveten- skaplig och tvärsektoriell samverkan. Regeringen föreslår att ett av de föreslagna nationella forskningsprogrammen ska handla om arbets- livsforskning. För satsningen på arbetslivsforskning avsätts totalt . Regeringen har tidigare gett Forte och i upp- drag att främja forskning om kvinnors arbetsmiljöproblem och arbets- relaterade ohälsa.1 Myndigheterna har för satsningen fått särskilda medel –2018 att bevilja i projektbidrag. Totalt har 51 miljo- ner kronor beviljats i forskningsbidrag. En satsning på kvinnors hälsa genomfördes genom att Forte, dåvarande FAS, tilldelades att dela ut i forskningsmedel. 2014/15:99 Vårändringsbudget , utg.omr. 14, anslag 2:5. Behov av ny forskning av relevans för arbetsskadeförsäkringen Forskning sker i i huvudsak inom universitet och hög- skolor. Dessa finansierar forskningsverksamheten dels via de s.k. basanslagen, dels via externa forskningsmedel. Hur basanslagen, som används för att finansiera löner, infrastruktur och liknande, fördelas påverkar omfattning och inriktning på forskningen på de olika lärosätena. Forskningen bedrivs traditionellt med en låg grad av styrning jämfört med övrig statlig förvaltning. I den mån stats- makterna vill styra forskningen sker det i huvudsak med de regel- verk som styr beviljande av externa forskningsmedel, där fördel- ningen sker i konkurrens. Det sker huvudsakligen genom Forte på arbetsskadeförsäkringens område men även genom som finansierar medicinsk forskning. Regeringen har avsatt 2016–2019 för att stödja universitet och högskolor i arbetet med jämställdhets- integrering av verksamheten.2 Universiteten och högskolorna har i uppdrag att lämna in en plan för jämställdhetsintegrering av verk- samheten på respektive lärosäte . för hälsa, arbetsliv och välfärd, Forte, är en statlig myndighet med uppgift att främja och stödja grundforskning och behovsstyrd forskning på arbetslivsområdet och inom social- och folkhälsovetenskap. Forte ska fördela forskningsmedel, men även utreda vilka behov som finns av forskning inom ansvarsområdet och främja den forskning som behövs. Forte ska främja jämställd- het mellan kvinnor och män inom sitt verksamhetsområde, och fr.o.m. även verka särskilt för att ett genusperspek- tiv får genomslag i forskningen.3 Forte har drygt 500 miljoner 2015/16:1, bet. 2015/16:UbU1, rskr. 2015/16:113. 3Förordning (2007:1431) med instruktion för Forte. Behov av ny forskning av relevans för arbetsskadeförsäkringen kronor att fördela till forskningsprojekt inom hela sitt ansvars- område.4 Fortes interna organisation och styrning För varje utlysning finns en eller flera beredningsgrupper som är sammansatta av forskare och allmänföreträdare. I den årliga öppna utlysningen finns beredningsgrupper för ansökningar inom t.ex. Arbete och miljö, och Arbetsmarknad. Grund- läggande i bedömningskriterierna är projektets vetenskapliga kvali- tet. Därtill bedöms bl.a. projektets relevans i relation till samhällets behov och Fortes ansvarsområde, genus- och mångfaldsperspektiv och planer för kunskapsspridning inom och utanför vetenskaps- samhället. Huvuddelen av myndighetens forskningsmedel går till projekt- bidrag för enskilda forskningsprojekt som beviljas för maximalt . Mer långsiktig finansiering ges via programbidrag och centrum- bidrag, som kan ges för sex respektive . Medlen ges till forskar- grupper och särskilt framstående forskningsmiljöer, men program- bidragen ges inte till enskilda forskare. Utöver de löpande bidragen utlyser Forte ibland särskilda, riktade bidrag.