sou · H5B373 · 2017-09-29 00:00:00 — En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet Delbetänkande av Utredningen om planering för bostäder SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att bemyndiga statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur statliga bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska påverka planering. Regeringen beslutade om direktiv för utredningen (dir. 2017:12). Till särskild utredare förordnades förvaltningschefen . Till sakkunnig att biträda utredningen förordnades departementssekreteraren . förordnades bostadspolitiska experten att biträda utredningen som expert. anställdes kanslirådet som huvudsekreterare och hovrättsassessorn, numera rådmannen, som sekreterare i utredningen. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2017:85). Härmed överlämnas delbetänkandet En gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet, SOU 2017:73, där samtliga frågeställningar i de ursprungliga direktiven behandlas. Arbetet fortsätter med de uppgifter som följer av tilläggsdirektiven. Förkortningar och begrepp .................................................... Förslag till lag om ändring i lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar....................... 1.2Förslag till lag om ändring i plan- och bygglag (2010:900) ............................................................................... 2.1Lag (2000:1383) om kommunernas Förordning (2011:1160) om regionala Plan- och bygglag (2010:900)................................................. 2.4Lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i ........................................ 2.5Lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län.................................................................................. Lag (2002:34) om samverkansorgan i länen.......................... Förordning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete.............. Läget i landet........................................................................... uppdrag från regeringen........................ 3.2.2Boverkets förslag till metod för bedömning En utredning i dialog.............................................................. Bostadsfrågor på regional nivå............................................... Bostadsförsörjning på regional nivå .............. Överväganden och förslag ........................................... 4.1Att etablera en gemensam bild 4.1.2Boverket beräknar behovet av tillskott 4.1.3Regionerna får ansvaret för att sammanföra nationella beräkningar med kommunala 4.1.4Kravet på kommunerna att dokumentera behovet av tillskott av bostäder skärps .................. 4.1.5Behovet av tillskott av bostäder ska komma till uttryck i översiktsplanen................................... Länsstyrelsernas roll renodlas ................................ 4.2 Övriga överväganden och förslag .......................................... 4.2.1En gemensam bild av behovet av tillskott av bostäder inom staten .......................................... En tydligare lagstiftning ......................................... 4.3 Avslutande kommentarer....................................................... Problembild och utredningens förslag .................................. Förslagens övergripande effekter........................................... Vad händer om någon reglering inte kommer till stånd?..... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ............... Vad innebär självstyrelse? Påverkan på den kommunala självstyrelsen är marginell och proportionell.............................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... 7.1Förslaget till lag om ändring i lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar..................... 7.2Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag (2010:600) ............................................................................. Utkast till regeringsuppdrag ........................................ Lag (2000:1383) om kommunernas bostads- Plan- och bygglag (2010:900) Regionalt analys- och prognossystem I betänkandet används begreppet regioner både som beteckning på länsvisa organisationer med direktvalt politiskt styre i allmänhet och som en förkortning för det längre uttrycket ”den som har ansvar för regionalt tillväxtarbete”. Från förväntas skillnaden mellan dessa betydelser ha upphört. Regioner är i detta betänkande alltid aktörer. För geografiska indelningar av landet används den aktuella beteckningen, t.ex. län eller . När betänkandet skrivs är ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i landet fördelat på tretton landsting, en kommun (), sex kommunalförbund och en länsstyrelse. De sju landsting som inte har ansvaret har ansökt hos regeringen om att få överta det, eller bereder en sådan ansökan. När utredningens förslag föreslås träda i kraft för- väntas ansvarsövergången vara klar, och tjugo landsting och en kommun vara ansvariga för det regionala tillväxtarbetet. Frågan om hur landstingen då ska benämnas behandlas av , Fi 2015:09, som kommer att lämna sitt förslag . Utredningen lämnar förslag som tilldelar länsvisa organ med direktvalt politiskt styre nya uppgifter. För att inte återkommande behöva relatera till regeringens behandling av landstingens ansökningar och kommande namnförslag, har utredningen valt att i löpande text använda begreppet regioner både vid beskrivningar av befintliga och framtida förhållanden. I författningstext och författningskommentarer används de begrepp som används i författning. Figur 1 Ansvariga för regionalt tillväxtarbete, respektive 2019 är indelat i 60 funktionella analysregioner (FA- regioner). En ny indelning av landet i FA-regioner görs , och avser att ge en bild av de svenska arbetsmarknadernas geografiska utsträckning under det kommande decenniet. Indelningen är därmed framåtblickande. ansvarar för FA-regionindel- ningen, som används vid analyser av regional tillväxt och utveckling på både nationell och regional nivå. Den senaste indelningen, FA15, baseras på en framskrivning av SCB:s lokala arbetsmarknadsindelning samt av analyser och studier av gränsöverskridande arbetspendling, samverkande pendlingsströmmar och diskussioner med regionala företrädare. Figur 2 Indelning i funktionella analysregioner, FA 15 Direktiven ger klara besked om att utredningen ska lämna förslag på hur nationella bedömningar av behovet av tillskott av bostäder ska fördelas på kommunerna. Förslagen ska tas fram i dialog med kommuner och regionala företrädare. Utredningen har av dialog fått bekräftat vad som redan från början var utredningens hypotes; en ordning där nationella bedömningar fördelas på kommuner är inte ändamålsenlig. Kommunala politiker har huvudansvaret för bostadsförsörjningen och de måste därför själva få ta ansvar för att bedöma behovet av nya bostäder i den egna kommunen. För att kunna lämna förslag som respekterar den rådande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och stödjer regeringens syfte att se till att alla kommuner planerar för ett bostadsbyggande som möter befolkningsförändringar, har utredningen strävat mot målbilden att det offentliga på alla nivåer ska ha en gemensam och uppdaterad bild av bostadsbyggnadsbehovet i alla delar av landet. I betänkandet används begreppet regioner både som beteckning på länsvisa organisationer med direktvalt politiskt styre i allmänhet och som en förkortning för det längre uttrycket ”den som har ansvar för regionalt tillväxtarbete”. Från förväntas skillnaden mellan dessa betydelser ha upphört. I betänkandet lämnas förslag som etablerar följande ordning: –beräknar behovet av tillskott av bostäder i hela landet och presenterar resultaten på länsnivå. –Regionerna genomför dialoger med kommunerna grundade på beräkningar i syfte att nå en samsyn om behovet av tillskott av bostäder i länets kommuner. –Kommunerna gör en bedömning av behovet av tillskott av bostäder i den egna kommunen och dokumenterar detta i sina riktlinjer för bostadsförsörjningen. Bedömningen i riktlinjerna ska komma till uttryck i kommunens översiktsplan. –Regionerna uppmärksammar kommunerna på behovet av samordning av bedömningarna och verkar för att samordning kommer till stånd. –följer upp och analyserar hur kommunernas bedömningar förhåller sig till beräkningar. lämnade i sitt betänkande En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, SOU 2015:59, förslag som enligt utredningen skulle leda till att en gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet etableras. Det gäller såväl förslaget om regional fysisk planering i regionernas regi som förslagen om en nationell strategi och ett forum för fysisk planering och bostadsförsörjning. Med hänsyn till att förslag fortfarande bereds i har utredningen valt att utforma förslag som inte förhindrar att kommitténs förslag genomförs. Regeringen har redan i utredningens direktiv tagit ställning för att ska få ett uppdrag att bedöma bostadsbyggnadsbehovet i hela landet. Utredningen föreslår att uppdrag avgränsas till att utföra beräkningar med stöd av den modell som själv föreslagit och att resultaten av beräkningarna ska presenteras på nationell nivå och på länsnivå. Uppdraget förslås vara tidsbegränsat . Regionernas roll och uppdrag Regionerna övertar från länsstyrelserna den lagstadgade uppgiften att uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning i frågor om bostadsförsörjning och att verka för att sådan samordning kommer till stånd. Regeringen ges möjlighet att inrikta samordningen mot vissa särskilt angivna frågor. Genom ett sådant inriktningsbeslut ges regionerna i uppdrag att genomföra dialoger med kommunerna grundade på beräkningar i syfte att nå en samsyn om behovet av tillskott av bostäder i länets kommuner. Om kommunernas bedömningar divergerar från de nationella beräkningarna motiverar det en fördjupad dialog med stöd av samordningsuppgiften. Kommunerna ska dokumentera behovet av tillskott av bostäder Genom en ändring i BFL blir kommunerna skyldiga att i riktlinjerna för bostadsförsörjning redovisa sin bedömning av behovet av tillskott av bostäder i kommunen. En uttrycklig koppling skapas mellan bedömningen i BFL och kravet i PBL på att det av översiktsplanen ska framgå hur det långsiktiga behovet av bostäder ska tillgodoses. följer upp och rapporterar ska följa upp reformen och dra slutsatser om kommunernas bedömningar av behovet av tillskott av bostäder påverkas av dialogen i regional regi och indirekt av beräkningar. Detta ingår redan i uppgifter och föranleder inga förslag till författningsförändringar. På detta sätt renodlas ansvarsfördelningen mellan regionerna och avseende bostadsförsörjningen. Den statliga samordningen stärks För att öka medvetenheten om behovet av bostäder och samsynen inom staten ska ett stort antal myndigheter svara på hur de kan använda sig av beräkningar och bidra till att förbättra underlaget för sådana nationella beräkningar. förslag om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsförsörjning bör genomföras. Inom ramen för den nationella strategin kan en samlad statlig syn på behovet av bostäder komma till uttryck. Förslagen förutsätts inte ha någon påverkan på bostadsbyggandet på kort sikt med hänsyn till att byggandet i första hand begränsas av annat än kommunernas planberedskap. På kommer kommunernas mera välgrundade och till omgivningen mera anpassade bedömningar av behovet av tillskott av bostäder leda till att bostadsbyggande företag möter kommuner med rätt förväntan och planberedskap. De ekonomiska konsekvenserna begränsas till en överföring från länsstyrelser till regioner på . Det kommunala självstyret inskränks marginellt i och med kravet på kommunerna att dokumentera den egna bedömningen av behovet av tillskott av bostäder. Inskränkningen bedöms vara motiverad och utformad så att den kan accepteras. lag om ändring i lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar Härigenom föreskrivs i fråga om lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar att 1, 2, 3, 4 och 5 §§ ska ha följande lydelse. Varje kommun ska med riktlinjer planera för bostadsförsörjningen i kommunen. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Varje kommun ska planera för bostadsförsörjningen i kommunen. Planeringen ska syfta till att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Planeringen ska särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. 1 Senaste lydelse 2013:866. Vid planeringen av bostadsförsörjningen ska kommunen samråda med berörda kommuner och ge , aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Förändras förutsättningarna för de antagna riktlinjerna ska nya riktlinjer upprättas och antas av kommunfullmäktige. Vid planeringen av bostadsförsörjningen ska kommunen samråda med berörda kommuner och ge , den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska minst innehålla följande uppgifter: 1.kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, 2.kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål, och 3.hur kommunen tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Uppgifterna ska särskilt grun- das på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknads- Kommunens planering för bostadsförsörjningen ska dokumenteras i riktlinjer. Riktlinjerna ska minst innehålla uppgift om: 1.behovet av tillskott av bostäder i kommunen, 2.kommunens mål och planerade insatser för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet och 3.hur kommunen tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. ningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Förändras förutsättningarna för de antagna riktlinjerna ska nya rikt- 2 Senaste lydelse 2013:866 linjer upprättas och antas av kom- ska lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. samma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd. Kommunens riktlinjer för bo- Den som har ansvaret för det stadsförsörjningen ska vara väg- regionala tillväxtarbetet i länet ska ledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § 5 länet på behovet av samordning (2010:900). mellan kommuner i frågor om bo- stadsförsörjning och verka för att Regeringen kan besluta att vissa särskilt angivna frågor ska behand- las i samordningsverksamheten. En kommun ska lämna reger- En kommun ska lämna reger- ingen de uppgifter om kommu- ingen de uppgifter om planer- ingen för bostadsförsörjningen som som regeringen begär. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för riktlinjer för bostadsförsörjningen som antagits . 3Senaste lydelse 2013:866. 4Senaste lydelse 2013:866. 5Senaste lydelse 2013:866. lag om ändring i plan- och bygglag (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) att 2 kap. 3 § och 3 kap. 5 § ska ha följande lydelse. Planläggning enligt denna lag ska med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden främja 1.en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder, 2.en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper, 3.en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt, 4.en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens, och 5.bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Även i andra ärenden enligt denna lag ska hänsyn tas till de intressen som anges i första stycket 1–5. Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen enligt 2 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar ska vara vägledande vid tillämpningen av första stycket 5. 6 Senaste lydelse (2014:224). 5 §7 Av översiktsplanen ska framgå 1.grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, 2.kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, 3.hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa gällande miljökvalitetsnormer, 4.hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen, 5.hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder, och 6.sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket . Vid redovisningen av första stycket 5 ska det behov av tillskott av bostäder som framgår av kommunens riktlinjer enligt 2 § lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar komma till uttryck. Denna lag träder i kraft . 7 Senaste lydelse (2013:867). 2.1Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar I lagen anges att varje kommun med riktlinjer ska planera för bostadsförsörjningen i kommunen. Syftet med planeringen ska vara att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Vid planeringen av bostadsförsörjningen ska kommunen samråda med berörda kommuner och ge , aktören med ansvar för regionalt tillväxtarbete i länet och andra regionala organ tillfälle att yttra sig. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Förändras förutsättningarna för de antagna riktlinjerna ska nya riktlinjer upprättas och antas av kommunfullmäktige (1 §). Vidare framgår att kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen minst ska innehålla uppgifter om kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, kommunens planerade insatser för att nå uppsatta mål, och hur kommunen har tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Uppgifterna ska särskilt grundas på en analys av den demografiska utvecklingen, av efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper och marknadsförutsättningar (2 §). Kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska vara vägledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § 5 p. PBL (4 §). I lagen finns också regler om roll när det gäller kommunens planering av bostadsförsörjningen. ska lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. ska också uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommuner i frågor om bostadsförsörjning och verka för att sådan samordning kommer till stånd (3 §). Vidare finns regler om kommunens uppgiftsskyldighet till regeringen när det gäller bostadsförsörjningsplaneringen (5 §) och om regeringens möjlighet att förelägga kommunen att anta nya riktlinjer för det fall någon uppgift som avses i 2 § första stycket 3 saknas (6 §). Slutligen finns även regler om kommunens skyldighet att i vissa fall anordna bostadsförmedling (7 §) och om rätten för en kommun som anordnar bostadsförmedling att ta ut avgift av den hyressökande för rätten att stå i kö (8 §). 2.2Förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar I förordningen finns bestämmelser om regionala bostadsmarknadsanalyser och bestämmelser som kompletterar BFL (1 §). I förordningen anges att i en skriftlig rapport, som ska lämnas till , ska analysera bostadsmarknaden i länet. Rapporten ska också innehålla en redovisning av hur kommunerna lever upp till kraven enligt BFL, hur lever upp till kraven i 3 § BFL, och hur planeringen av bostadsförsörjningen samordnas inom kommunen, med andra kommuner och regionalt (2 §). Det stadgas också att ska stödja länsstyrelserna i deras arbete med att analysera bostadsmarknaderna, och att verket ska lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen. ska i en skriftlig rapport, som ska lämnas till regeringen, redovisa sin verksamhet, samt även sammanfatta och analysera länsstyrelsernas rapporter (3 §). 2.3Plan- och bygglag (2010:900) I lagen finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer (1 kap. 1 §). Det stadgas vidare att det är en kom- SOU 2017:73 Gällande rätt munal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt lagen (1 kap. 2 §). I lagens andra kapitel, som handlar om allmänna och enskilda intressen, anges att planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt lagen ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (2 kap. 2 §). I den bestämmelse som det hänvisas till i BFL anges att planläggning enligt lagen ska, med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden, främja ett antal syften som anges i fem punkter. I den sista punkten anges att planläggningen ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet (2 kap. 3 §). I lagens tredje kapitel finns regler om översiktsplaneringen. Det framgår att varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen (3 kap. 1 §). Översiktsplanen är inte bindande (3 kap. 3 §). Av översiktsplanen ska bl.a. framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden, kommunens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen och hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder (3 kap. 5 §). I lagens sjunde kapitel finns regler om regionplanering. Där framgår att regeringen får besluta att det eller tills vidare ska finnas ett regionplaneorgan med uppgift att utreda sådana frågor om användningen av mark- eller vattenområden som angår två eller fler kommuner och behöver utredas gemensamt, och samordna översiktlig planering för två eller fler kommuner i den mån det behövs. Regeringen får bestämma att ett kommunalförbund ska vara regionplaneorgan, eller att de berörda kommunerna ska bilda ett särskilt regionplaneförbund som ska vara regionplaneorgan (7 kap. 1 och 2 §§). Regionplaneorganet ska inom sin region bevaka regionala frågor och i sådana frågor fortlöpande lämna underlag till kommunerna och de statliga myndigheterna för deras planering (7 kap. 5 §). Ett regionplaneorgan får, för regionen eller en del av den, anta en regionplan som ska vara vägledande för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser, och som ska ange grund-