sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — Inom skolväsendet gäller att alla ska ha lika tillgång till utbild- ning samt att utbildningen ska vara likvärdig i hela landet.30 För samiska finns dock möjlighet för en huvudman för en grundskola att ingå avtal med Sameskolstyrelsen om att anordna integrerad samisk undervisning. Med sådan undervisning avses undervisning med samiska inslag och undervisning i samiska utöver den under- 29Detta regleras i skolförordningen (2011:185) respektive gymnasieförordningen (2010:2039). En ytterligare förutsättning är att det finns en lämplig lärare, men det saknar betydelse för bedömningen här. 30Se 1 kap. 8 och 9 §§ skollagen (2010:800). Utökade åtaganden enligt språkstadgan visning som anordnas som modersmålsundervisning. Huvudmän har även möjlighet att efter anmälan till Skolinspektionen i viss ut- sträckning anordna tvåspråkig undervisning på andra minoritets- språk.31 Att det är tillåtet att i viss utsträckning anordna tvåspråkig undervisning är dock långt ifrån tillräckligt enligt de aktuella styckena i språkstadgan. Kravet är i stället att staten ska se till, dvs. i princip säkerställa, att det finns sådan undervisning. En granskning av Skolinspektionen visade på en generell brist på modersmålslärare i nationella minoritetsspråk. Situationen för finska såg bättre ut, även om flera kommuner vittnade om rekryterings- svårigheter (Skolinspektionen, 2012, s. 22–24). För att genomföra tvåspråkig undervisning krävs emellertid tillgång till ämneslärare vars kunskaper i de nationella minoritetsspråken är tillräckliga. Det saknas underlag som visar hur tillgången till sådana lärare ser ut, men det är rimligt att anta den inte är bättre än tillgången till moders- målslärare. Utredningen konstaterar att en höjning av åtagandenivån avse- ende grund- och gymnasieskolan till nivå (i) eller (ii) torde kräva omfattande lagändringar. Vidare torde krävas en kartläggning av till- gången till ämneslärare som behärskar minoritetsspråket och sanno- likt särskilda åtgärder för att säkerställa tillgången till sådana lärare. Detta är bedömningar som inte ryms inom utredningens ramar. Utredningen kan inte föreslå att höjer sin åtagandenivå av- seende grund- och gymnasieskola till nivå (i) eller (ii). Utredningen konstaterar emellertid att vid upp- repade tillfällen, bl.a. , har rekommenderat att öka tillgången till tvåspråkig undervisning på finska och samiska samt etablera sådan undervisning även på meänkieli. Redan under det nuvarande åtagandet följer enligt således att bör erbjuda tvåspråkig undervisning. Universitetsutbildning och annan högre utbildning (p. De nationella minoritetsspråkens situation är inte sådan att det är rimligt att försöker bygga upp en möjlighet att använda språken som undervisningsspråk inom den högre utbildningen. 31 Se 12 kap. 13 § respektive 9 kap. 12 och 13 §§ skolförordningen (2011:185). Utökade åtaganden enligt språkstadgan Utredningen kan därför inte föreslå att utökar sitt åtagande till nivå (i) i punkt e). Statens möjligheter att styra universitet och högskolor i är emellertid inte så begränsade att de motiverar en tillämpning av den lägsta nivån (iii). Staten kan styra, och har styrt, universiteten genom att ge vissa av dem särskilda uppdrag avseende finska, meän- kieli och samiska. bör därför tillämpa åtagandet på nivå (ii), att tillhandahålla möjligheter eller resurser för studier av språken som ämnen. Därmed skulle åtagande bättre motsvara den faktiska situationen. För de nationella minoritetsspråkens del skulle den högre åta- gandenivån säkerställa att staten inte övergår till svagare styrmedel, med hänvisning till att åtagandet inskränker sig till att uppmuntra eller tillåta undervisning i eller på språken. Vuxen- och vidareutbildning (p. Det är inte aktuellt att förändra nuvarande åtagande. Stat- en saknar nämligen behörighet att direkt styra studieförbunden eller folkhögskolorna. 3.3Artikel 9 – rättsväsendet 3.3.1Artikelns struktur och utrymmet för utökade åtaganden Artikeln är indelad i tre övergripande punkter. Andra punkten av- ser giltigheten av rättsliga dokument avfattade på minoritets- språket. Tredje punkten avser översättning av lagtexter. tillämpar redan båda dessa punkter i sin helhet. Det finns däremot formellt möjlighet att utöka åtagandena avseende punkt 1, som av- ser minoritetsspråksrättigheter av olika slag vid domstolsprocesser. Punkt 1 innehåller förpliktelser som rör brottmålsprocessen (punkt a), tvistemålsprocessen (punkt b), processen i förvaltningsmål (punkt c), samt Utökade åtaganden enligt språkstadgan åtgärder för att vissa av rättigheterna i tvistemål respektive för- valtningsmål ska erbjudas kostnadsfritt (punkt d). Punkt 1 är geografiskt avgränsad till de områden där antalet an- vändare av minoritetsspråket motiverar åtgärderna (se avsnitt 3.1.4). tillämpar redan punkt 1.d) i dess helhet. De övriga punkterna innehåller ett antal från varandra fristående förpliktelser. har valt att tillämpa samtliga dessa förutom förpliktelsen i stycke i) i respektive punkt. När det gäller artikel 9 finns det alltså endast formellt utrymme att utöka åtagande till stycke 1.a.i), 1.b.i) respektive 1.c.i). 3.3.2Att på parts begäran hålla rättegången på minoritetsspråket (punkt 1.a.i, 1.b.i och 1.c.i) Bortsett från att de avser tre olika slags rättsprocesser är innebörden i förpliktelserna i stycke (i) i punkt a), b) respektive c) likalydande. Staten åtar sig att se till att domstolarna, på begäran av någon av parterna, håller rättegången på minoritetsspråket. I de övriga styckena (ii–iv) i respektive punkt finns mer specifika förpliktelser. Den som är åtalad ges exempelvis en rätt att få an- vända sitt minoritetsspråk enligt stycke (ii) i punkt a). har som nämnts valt att tillämpa samtliga sådana mer specifika förplikt- elser, men däremot alltså inte den mer generella förpliktelsen att hålla rättegången på minoritetsspråket. I den förklarande rapporten till språkstadgan anges att uttrycket ”hålla rättegången” i vart fall inbegriper att minoritetsspråket an- vänds i rättssalen och i de delar av rättsprocessen där den part som använder språket deltar. Vidare anges att varje stat får avgöra den exakta omfattningen av begreppet utifrån hur dess rättssystem är utformat (, 1992, p. Det är möjligt att genomföra förpliktelsen genom att hålla rättsprocessen parallellt på minori- tetsspråket och det officiella språket (Woehrling, 2006, s. 169). Tillämpningen av artikel 9 kan inte begränsas till situationer där den enskilde inte klarar att kommunicera på majoritetsspråket. Uttrycket i stycke (i) är mer generellt och får därmed anses innefatta de mer specifika förpliktelserna i de övriga styckena. Sam- tidigt måste stycke (i), för att inte vara överflödigt, innebära något Utökade åtaganden enligt språkstadgan mer än summan av de övriga styckena. Frågan är vilka konkreta krav som följer av en skyldighet att hålla rättegången på minoritets- språket, utöver de krav som redan följer av mer specifika åtaganden enligt de övriga styckena i respektive punkt. Såväl ordalydelsen som uttalandet i den förklarande rapporten talar för att förpliktelsen innebär att staten ska se till att det finns möjlighet att använda minoritetsspråket som rättegångsspråk. I detta ligger att all muntlig och skriftlig kommunikation mellan domstolen och parten, som utgör ett led i rättegången, ska föras på minoritetsspråket. Detta innebär även att handlingar som ges in av en motpart på svenska eller på andra språk behöver översättas till minoritetsspråket innan de kommuniceras av domstolen med den part som begärt att rättegången hålls på språket. Vidare skulle förpliktelsen att hålla rättegången på minoritets- språket kunna tolkas som ett krav på att det finns domare, åklagare och annan personal inom rättsväsendet som behärskar språket. har bl.a. noterat att om staten enbart förlitar sig på tolkar och översättare riskerar detta att avskräcka enskilda från att använda sitt minoritetsspråk. I och , som tillämpar förpliktelsen för svenska respektive samiska, finns bl.a. tvåspråkiga domstolar. I expertkom- mitténs rapporter avseende dessa två länder diskuteras behovet av minoritetsspråkkunniga domare och andra tjänstemän samt advo- kater (, 2001c, p. 76 och 2010b, p. Att även advo- kater nämns tyder på att förpliktelsen kan innebära att det ska finnas en möjlighet att kommunicera även med juridiska biträden på minoritetsspråket. En särskild fråga när det gäller brottmål är om kontakter med myndigheter under redan under förundersökningsstadiet omfattas. En sådan tolkning skulle innebära att det även bland polisen be- höver finnas tillräckliga kunskaper i minoritetsspråket. Som en följd av förpliktelsen kan även lämplig rättslig termino- logi på minoritetsspråket behöva utarbetas. Av expertkommitténs rapporter avseende framgår att sådant arbete bedrivits där i fråga om samiska (, 2012e, p. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Bestämmelserna i 13–16 §§ minoritetslagen ger parter eller ställ- företrädare32 för parter rätt att hos vissa domstolar begära att få an- vända finska, samiska eller meänkieli. Bestämmelserna ger en rätt att ge in handlingar och skriftlig bevisning på språket, som dom- stolen ska översätta till svenska om det inte är uppenbart onödigt få handlingar som hör till målet eller ärendet muntligen översatta tala språket vid förhandlingar på begäran få domslut och domskäl eller beslut och besluts- motivering skriftligen översatta till språket, förutsatt att parten saknar juridiskt biträde. Vidare anges i minoritetslagen att domstolen även i övrigt ska sträva efter att använda minoritetsspråket i sina kontakter med parten eller dennes ställföreträdare. Minoritetslagen ger emellertid motsatsvis inte någon rätt för en part att få alla relevanta handlingar skriftligen översatta. Handlingar som alltså inte omfattas är exempelvis stämningsansökningar, andra inlagor och bevisning från motparten, förelägganden och andra skrivelser från domstolen samt protokoll eller anteckningar från förhandlingar. Bedömning: kan inte utöka sitt åtagande enligt artikel 9. Utredningen konstaterar att nuvarande åtagande redan omfattar redan de flesta punkterna i artikel 9. noterar i sin senaste rapport avseende att tolkning på samiska och meänkieli inte begärs eller endast begärs i en handfull 32 Exempelvis i vissa fall vårdnadshavare. Utökade åtaganden enligt språkstadgan rättegångar, även om tolkning på finska begärs relativt ofta (Europa- rådet, 2017a, p. 168, 361 respektive 269). För att ska kunna leva upp till de stycken som återstår i punkt 1 i artikel 9 skulle krävas att domstolarna kommunicerade helt på minoritetsspråket med den part som begärde det. Det skulle således krävas att det infördes en rätt att få allt relevant process- material översatt skriftligt och inte som enbart muntligt. Om minoritetsspråken dessutom ska fungera som rättegångs- språk behövs förmodligen åtgärder för att öka tillgången till språk- kunnig personal inom rättsväsendet. Det råder brist på personal som behärskar minoritetsspråket inom skolväsendet och omsorgen, liksom generellt i förvaltningen (se exempelvis SOU 2017:60, kapi- tel 8). Utredningen har inte undersökt hur tillgången till minori- tetsspråkstalande domare, åklagare, advokater och andra jurister ser ut. Sannolikt är den inte bättre än personaltillgången på andra om- råden. Om finska, samiska och meänkieli ska användas som rättegångs- språk krävs även att rättslig terminologi tas fram. Möjligen skulle detta även innebära att ett antal lagar behövde översättas, exempel- vis och . Utredningen konstaterar att det sannolikt är mycket svårt att genomföra stycke i) i punkterna 1.a), 1.b) och 1.c), och att de in- satser som skulle krävas inte skulle stå i proportion till vad som skulle vinnas för minoritetsspråkens del. Utredningen anser därför inte det finns möjlighet för att utöka sitt åtagande till dessa stycken. Utökade åtaganden enligt språkstadgan 3.4Artikel 10 – förvaltningsmyndigheter och samhällsservice 3.4.1Artikelns struktur och utrymmet för utökade åtaganden Artikeln innehåller fem övergripande punkter som reglerar följande områden: 2.lokala och regionala myndigheter, dvs. kommuner och landsting, 4.åtgärder för genomförande av punkt 1–3 och 5.släktnamn på minoritetsspråket. tillämpar punkt 5 i dess helhet (punkten innehåller inte olika åtagandenivåer). När det gäller övriga punkter i artikel 10 finns formellt utrymme för utökade åtaganden. Första punkten (statliga myndigheter) innehåller i sin tur tre punkter: a), b) och c). Punkt 1.a) rör användning av minoritets- språket bland myndigheter och innehåller i sin tur fem åtagande- nivåer, av vilka tillämpar nivå (iii) och (v). Här finns formellt utrymme att tillämpa någon av de högre nivåerna (i) eller (ii).33 Punkt 1.b) innehåller en förpliktelse att tillhandahålla förvaltnings- texter och formulär på minoritetsspråket. tillämpar inte denna punkt. Punkt 1.c), som tillämpar, innebär att staten ska tillåta myndigheterna att upprätta handlingar på minoritetsspråket. Andra punkten (kommuner och landsting) innehåller sju från varandra fristående förpliktelser, a)–g). nuvarande åtagan- de omfattar samtliga utom a), e) och f). Punkt a) reglerar använd- ning av minoritetsspråk inom den lokala eller regionala myndig- heten. Punkt e) och f) reglerar möjligheten att använda minoritets- språket vid debatter i de politiska församlingarna. Tredje punkten rör användning av minoritetsspråket när ”sam- hällsservice” tillhandahålls. Den är indelad i tre åtagandenivåer: a), 33 Stycke iv) omfattas visserligen formellt inte av åtagande, men innefattas i vårt åtagande enligt stycke iii). Detta framgår vid en jämförelse av dessa två stycken. Utökade åtaganden enligt språkstadgan b) och c). har inte åtagit sig att tillämpa punkten på någon nivå. Fjärde punkten innehåller tre alternativa förpliktelser: a), b) och c), som innebär att staten förbinder sig att vidta en viss typ av åtgärder för att genomföra sina åtaganden enligt punkt 1–3. tilläm- par endast punkt a): tolkning eller översättning vid behov. 3.4.2Krav på åtgärder i rimlig utsträckning I fråga om punkt 1 (statliga myndigheter) och 3 (samhällsservice) anges i stadgan att förpliktelserna ska genomföras i ”rimlig ut- sträckning”34. Uttrycket återfinns även i punkt 2 i artikel 13. I den förklarande rapporten till stadgan konstateras att en del av förpliktelserna får betydande följder i form av krav på finansiering samt anskaffande eller utbildning av personal. I yttrandet anförs att staten åtar sig att tillhandahålla de resurser och vidta de administra- tiva åtgärder som krävs för att dess åtagande ska kunna genom- föras. Uttrycket ”i rimlig utsträckning” tar emellertid sikte på situationer då en fullständig eller oreserverad tillämpning av någon av förpliktelserna i fråga inte, eller inte ännu, är realistisk (Europa- rådet, 1992, p. 3.4.3Den svenska regleringen av språket i den offentliga verksamheten Förpliktelserna i artikel 10 rör användning av minoritetsspråk i den offentliga verksamheten. Det finns därför anledning att redogöra något för den svenska regleringen om språket i offentlig verksamhet. Reglerna som styr språket i offentlig verksamhet var länge oskrivna. har dock språklagen (2009:600) gällt. Enligt lagen är svenska arbetsspråk i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet (10 § språklagen). I uttrycket ”organ” ingår bl.a. politiska församlingar, däribland kommun- och . Huvudregeln kan frångås när det finns stöd i lag eller förordning (3 § språklagen). 34 I engelska originalet ”as far as this is reasonably possible”, vilket även skulle kunna över- sättas med ”så långt det rimligen är möjligt”. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Regeringen uttalade i propositionen till språklagen, Språk för alla – förslag till språklag, att kärnområdet för huvudregeln är språk- användningen i sådana förfaranden och allmänna handlingar som är av särskilt stor betydelse inom den offentliga verksamheten. Som exempel nämnde regeringen den politiska beslutsprocessen, dom- stolsförhandlingar, domar, protokoll, beslut, föreskrifter, verksam- hetsberättelser och andra dokument av liknande karaktär. Rege- ringen uttalade att det i andra delar av den offentliga verk- samheten är naturligt att det kan förekomma kommunikation på andra språk än svenska, men att de exakta gränserna för det område inom vilket svenskan är obligatorisk inte kan anges generellt, utan får bedömas i varje enskilt fall (se prop. 2008/09:153, s. 29–30). föreslog att det skulle finnas ett generellt undantag från huvudregeln i språklagen i det betänkande, språken – förslag till språklag, som föregick propositionen. I det före- slagna undantaget angavs att de offentliga organen fick använda nationellt minoritetsspråk när det var lämpligt. Utredningen an- förde att det den främst haft i åtanke var att ge möj- lighet att använda samiska när så bedöms lämpligt. Vidare kunde undantaget också ge vissa möjligheter t.ex. att använda meänkieli i offentlig verksamhet i . (se SOU 2008:26, s. 257). Regeringen ansåg dock att en undantagsbestämmelse riskerade att skapa onödiga missförstånd, att det utöver minoritetsspråken fanns andra undantag från huvudregeln och att det med hänsyn till språklagens övergripande natur inte vore lämpligt att precisera undantagen i lagen. Avsikten med 10 § språklagen var inte att hindra exempelvis samiskans användning i . Regeringen påpek- ade även att vid bedömningen av denna typ av frågeställningar kunde bl.a. det allmännas ansvar för minoritetsspråken enligt 8 § språklagen samt minoritetskonventionerna bli aktuella (se prop. 2008/09:153, s. 31). 3.4.4Statliga myndigheters användning av minoritetsspråket (punkt 1.a.i och 1.a.ii) Punkt 1 i artikel 10 rör lokala eller regionala statliga myndigheter alternativt lokala eller avdelningar inom myndigheterna. Stycke- na (i) och (ii) i punkt a) utgör som nämnts de två mest långtgående Utökade åtaganden enligt språkstadgan av fem alternativa åtagandenivåer (stycke i–v). Förpliktelserna är geografiskt avgränsade (avsnitt 3.1.4). Den mest långtgående åtagandenivån (i) innebär att staten ska se till att myndigheterna inom aktuellt geografiskt område använ- der minoritetsspråket. Med detta avses såväl extern som intern an- vändning. Språket ska alltså inte enbart användas i kommunikation med allmänheten, utan även som myndigheternas arbetsspråk. Nivå (ii) innebär att de av myndigheternas tjänstemän som har kontakter med allmänheten ska använda minoritetsspråket i förhållande till de personer som gör ansökningar eller framställ- ningar35 på språket. Till skillnad från nivå (i) krävs alltså inte att myndigheterna använder språket som arbetsspråk; endast de utåt- riktade kontakterna omfattas. Ambitionsnivå (ii) kan emellertid inte genomföras genom anlitande av tolkar och översättare.36 Myndig- heternas personal måste med andra ord ha tillräcklig språkkompe- tens för att själva klara sådana kontakter. En uppfattning i litte- raturen är att all personal som kan komma att bli kontaktade på minoritetsspråket behöver ha nödvändiga språkkunskaper (se Engbers, 2012, s. 345). De statliga myndigheter som skulle vara aktuella vid en tillämp- ning av något av styckena borde rimligen vara desamma som omfattas av 8 § minoritetslagen. Det rör sig med andra ord om de myndigheter som har ett geografiskt verksamhetsområde som helt eller delvis sammanfaller med minoritetsspråkets förvaltningsområde. Flera myndigheter har riksomfattande verksamhetsom- råden på grund av sammanslagningar av lokala eller regionala myn- digheter. Exempel på detta är och Polismyndig- heten. Detta kan leda till tolkningssvårigheter i förhållande till de nu aktuella styckena i språkstadgan. Det kan bli svårt att upprätt- hålla den geografiska avgränsning som styckena bygger på, exem- pelvis om en viss typ av ärenden hanteras centralt. I fråga om centrala, rikstäckande myndigheter torde förpliktel- sen enligt stycke (i) att använda minoritetsspråket som arbetsspråk inte rimligtvis kunna omfatta annat än lokala eller regionala kontor 35I det engelska originalet används uttrycket ”applying to them” vilket i den svenska över- sättningen blivit ”kontaktar dem”. Den engelska motsvarigheten till ”kontakta” torde dock vara ”contact”. Uttrycket ”apply” antyder en mer formell form av kontakt. 36Detta framgår vid en jämförelse med ordalydelsen i nästa ambitionsnivå, (iii), som tillämpar. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Den förpliktelse att använda språket i utåtriktade kontakter som följer av såväl stycke (i) som (ii), skulle däremot kunna omfatta personal i andra delar av landet. Så skulle kunna vara fallet om dessa t.ex. hanterar ärenden som har anknytning till för- valtningsområdet för minoritetsspråket eller tjänstgör i en central telefonväxel. Vid tolkningen av förpliktelsernas omfattning bör beaktas att de gäller i rimlig omfattning (se avsnitt 3.4.2). Detta skulle kunna tillämpas så att, i vart fall som ett första steg, förpliktelserna genom- förs endast hos vissa myndigheter av mer väsentlig betydelse för minoritetsspråken, exempelvis myndigheter med omfattande kon- takter med allmänheten. 3.4.5Tillgång till förvaltningstexter och formulär på minoritetsspråk (punkt 1.b) Enligt punkt 1.b) åtar sig staten att se till att ofta förekommande37 förvaltningstexter och formulär ”för befolkningen”38 finns tillgäng- liga på minoritetsspråket eller i en tvåspråkig version. Förpliktelsen gäller sannolikt endast för statliga myndigheter, eftersom den är placerad i punkt 1.39 Tillämpningsområdet är geografiskt avgränsat (se avsnitt 3.1.4), vilket innebär att förpliktelsen formellt avser lokala eller regionala myndigheter eller avdelningar inom myndig- heter. Att det ska vara fråga om ofta förekommande texter och formu- lär torde innebära att det ska röra sig om sådana standardiserade formulär eller andra texter som används i myndigheternas masshan- tering av ärenden. Exempel på sådana ärenden i ett svenskt samman- hang är ansökningar om sjukersättning eller a-kassa samt inkomst- deklarationer. Hos många svenska myndigheter finns möjlighet att ansöka elektroniskt. Även den formen av formulär bör givetvis omfattas. 37I engelska originaltexten ”widely used”, vilket i den svenska översättningen blivit ”ofta förekommande”. Uttrycket skulle även kunna översättas med ”allmänt använda”eller ”vanligtvis använda”. 38I engelska originaltexten ”for the population” vilket i den svenska översättningen blivit ”avsedda för befolkningen”. Notera att ordet ”avsedda” inte återfinns i det engelska origi- nalet. 39Punkt 1 kan jämföras med punkt 2, som avser lokala och regionala självstyrande myndig- heter, dvs. kommuner och landsting. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Vilken typ av handlingar som omfattas utöver formulär, dvs. vad som avses med uttrycket ”förvaltningstexter”, är mindre tydligt. En typ av texter som tveklöst bör ingå är sådan information som åtföljer formulär, såsom anvisningar om hur formulären ska fyllas i, information hur handläggning av ärenden går till och liknande. har anfört att även rent myndighetsinterna förvaltningstexter skulle omfattas (, 2012b, p. Ut- redningen menar emellertid att det avgörande för bedömningen är hur uttrycket ”för befolkningen” ska tolkas. Ett sätt att se på uttrycket är att förvaltningstexterna ska vara avsedda att användas av ”befolkningen”, dvs. Denna tolkning får stöd i litteraturen där det angetts att det rör sig om handlingar som vanligen kommuniceras till brukare för att infor- mera dem om deras rättigheter och skyldigheter, och som möjlig- gör för dem att göra ansökningar och liknande (Woehrling, 2006, s. 184). En sådan tolkning framstår som rimlig med hänsyn till att myndighetsintern användning av minoritetsspråket regleras i en särskild punkt, nämligen 1.a.i). Den tolkning som expertkommittén gjort innebär att man måste söka efter en annan innebörd av uttrycket ”för befolk- ningen”.