sou · H4B346 · 2017-01-01 00:00:00 — 6.2 Vad de fem exemplen visar Vi har studerat ett antal olika livsförlopp för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning och sett de ekonomiska effekterna på lång sikt. Utifrån detta kan man dra följande slutsatser: Kostnaderna för utanförskapet är stora även vid det som skulle kunna definieras som ett ringa eller måttligt utanförskap. Kostnaderna är starkt varierande till sin omfattning och till sin fördelning. är det produktionsförlusterna som är de mest omfattande och andra gånger är det de offentliga insatserna. Kostnaderna belastar olika offentliga aktörer i olika grad, beroende på utanförskapets omfattning, svårighet och varaktighet. Kostnaderna är mer eller mindre osynliga för enskilda beslutsfattare, eller i varje fall starkt underskattade, till följd av att man inte ser helheten och sällan har ett långsiktigt perspektiv på frågan. Normalt sett är det ingen aktör som har kunskap om de totala kostnaderna vare sig . Mot bakgrund av detta är det intressant att föra resonemang om värdet av prevention, tidiga insatser, samordning och andra metoder att reducera utanförskapet, vilket vi gör i nästa kapitel. VAD VINNER VI PÅ ATT REDUCERA UTANFÖRSKAPET? 7.1 Fyra exempel på livsförlopp vid genomförd insats Vi har ovan studerat fem olika utfall av utanförskap som kan uppstå i vuxenlivet på grund av de skolmisslyckanden som kan följa av dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning om eleverna inte får rätt stöd. Låt oss gå vidare med att belysa de socioekonomiska effekter som uppstår om man lyckas reducera effekterna av funktionsnedsättningen genom stödjande insatser . Vi gör detta i form av fyra enkla scenarier. Utgångspunkten för samtliga scenarier är att utanförskapet reduceras från att vara omfattande till mindre omfattande. Eleverna kommer i vuxenlivet inte in i arbetslivet i full omfattning utifrån sin förmåga, men i högre grad än om inga insatser hade gjorts. Vi fokuserar alltså på det ekonomiska värdet av det reducerade utanförskapet. 7.1.1 - från helt utanförskap med måttlig psykisk ohälsa till arbete på med försörjningsstöd har haft omfattande skolproblem till följd av sin funktionsnedsättning. Utan extra insatser skulle det leda till att han livslångt kommer att stå helt utanför arbetsmarknaden och utveckla en ringa men tydlig psykisk problematik. Han skulle också livslångt få sin försörjning från samhället. Låt oss i stället tänka oss att han får ett adekvat stöd som gör att han når sådana skolresultat att han i vuxenlivet kan arbeta på . Det reducerar både de psykiska problemen och samhällets försörjningsbörda. Diagrammet nedan visar att den långsiktiga ekonomiska vinsten av insatsen uppgår till ca . Den dominerande andelen utgörs av ca i tillkommande produktionsvärden. Därtill har vi minskade kostnader för olika samhällsinsatser och för försörjningsstöd med vardera ca . Diagram 7.1 De långsiktiga ekonomiska effekterna av att gå från helt utanförskap till deltidsarbete kompletterat med försörjning sstöd 1 2 3 4 5 6 7 8 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Tabellen nedan visar hur vinsterna av insatsen fördelas mellan olika samhällsaktörer . Den som har mest att vinna på insatsen är kommunen, vars långsiktiga vinst uppgår till . Vinsten består av minskade kostnader för försörjning och andra kommunala insatser. Tabell 7.1 De långsiktiga ekonomiska effekterna av att gå från helt utanförskap till deltidsarbete kompletterat med försörjningsstöd , kr 7.1.2 - från helt utanförskap till arbete lönesubvention har en situation som liknar Sunes. Hennes funktionsnedsättning leder till skolmisslyckanden som i sin tur leder till att hon aldrig kommer in på arbetsmarknaden. Till skillnad från leder skolmisslyckandena endast till någon form av begränsad sidoproblematik. Vid sidan av att hon inte kan arbeta kommer hon att behöva livslång försörjning från samhällets sida. Låt oss anta att man gör en insats som först leder till tydligt förbättrade skolresultat och därefter leder till att under hela sitt vuxenliv kan arbeta, men lönesubventioner för att kompensera hennes ”bristande produktivitet” (en följd av hennes funktionsnedsättning). Diagrammet nedan visar att insatsen leder till en långsiktig samhällsvinst på ca . Vinsten består till stor del av de tillkommande produktionsvärden som uppstår och till viss del av minskade insatser kring . Diagrammet visar också att det tillkommer kostnader för den lönesubvention som uppbär under sitt yrkesverksamma liv, se staplarna som ligger på minussidan i diagrammet. Diagram 7.2 De långsiktiga ekonomiska effekterna av att gå från helt utanförskap till arbete lönesubvention 0 -1 000 000 -2 000 000 1 2 3 4 5 6 7 8 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Tabellen nedan visar insatsens effekter för olika aktörer. Även i fall är kommunen den stora vinnaren med en vinst på . Men vi ser också att Arbetsförmedlingen får en nettokostnad för hela perioden på ca . Det är ett uttryck för de lönesubventioner som utbetalas för . Vi kan se att en finansiell investering i på ca inte utgör en nettoförlust utan snarare en omfördelningseffekt som ger en total nettovinst på för samhället (huvudsakligen en real vinst). Tabell 7.2 De långsiktiga ekonomiska effekterna av att gå från helt utanförskap till arbete lönesubvention, kr -1 380 131 -1 635 026 -1 998 539 -2 542 897 7.1.3 - från deltid med försörjningsstöd till deltid med försörjningsstöd har också haft en besvärlig skoltid som tärt på hans psykiska hälsa och minskat hans arbetsförmåga. Utan extra insatser klarar han i vuxenlivet av att arbeta deltid arbetstid och har fortsatt måttliga men tydliga psykiska problem. Diagrammet nedan visar på effekten av att får sådant stöd att han som vuxen i stället kan arbeta till och att hans psykiska hälsa förbättras. Vi ser att de långsiktiga effekterna av insatsen uppgår till strax , varav de största vinsterna handlar om det tillkommande produktionsvärdet och de minskade reala kostnaderna kring psykiska ohälsa. Diagram 7.3 De långsiktiga ekonomiska effekterna av att gå från deltidsarbete kompletterat med försörjningsstöd till deltidsarbete kompletterat med försörjningsstöd 1 2 3 4 5 6 7 8 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Tabellen nedan visar de ekonomiska effekterna fördelade på olika tidpunkter och olika aktörer. Kommunen är den aktör som vinner mest på insatsen - en långsiktig vinst på nästan . Tabell 7.3 De långsiktiga ekonomiska effekterna av att gå från deltidsarbete kompletterat med försörjningsstöd till deltidsarbete kompletterat med försörjningsstöd, kr 7.1.4 - från lönesubventionerat arbete och psykisk ohälsa till arbete på den ordinarie arbetsmarknaden har en något mindre omfattande funktionsnedsättning än , och . Hon kommer utan några extra insatser in på arbetsmarknaden i vuxen ålder, men till ett arbete som livslångt uppbär lönesubventioner för att kompensera arbetsgivaren för hennes något lägre produktivitet. Hon bär också med sig en begränsad men tydlig psykisk problematik. Om man sätter in adekvata stödinsatser kommer hon att kunna arbeta på den ordinarie arbetsmarknaden och den psykiska ohälsan reduceras dramatiskt. Diagrammet nedan visar att den långsiktiga samhällsvinsten uppgår till nästan . En betydande del av den består av reala vinster i form av minskade insatser, främst för hennes psykiska ohälsa. Diagram 7.4 De långsiktiga ekonomiska effekterna av att gå från lönesubventionerat arbete med viss psykisk ohälsa till arbete på ordinarie arbetsmarknad 1 2 3 4 5 6 7 8 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Tabell 7.4 De långsiktiga ekonomiska effekterna av att gå från lönesubventionerat arbete med viss psykisk ohälsa till arbete på ordinarie a rbetsmarknad, kr Tabellen ovan visar att vi har många olika vinnare. Kommunen får minskade kostnader för olika insatser och försörjning, långsiktigt . får minskade kostnader för vårdinsatser kring psykiska ohälsa, nästan 1,5 Arbetsförmedlingen får minskade kostnader för reducerade lönesubventioner, . 7.2 Vad de fyra exemplen visar De fyra exempelen ovan visar de ekonomiska effekterna av insatser som leder till att personer med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning närmar sig arbetsmarknaden. Det är personer med lite varierande grundproblematik och olika närhet till den traditionella arbetsmarknaden. Trots personernas olikheter kan man dra följande mer generella slutsatser: Det tycks alltid uppstå samhälleliga mervärden då personers arbetsförmåga ökar och de kommer närmare arbetsmarknaden. Den stora effekten av att personer kommer närmare arbetsmarknaden är det ökade produktionsvärdet, det man kan kalla BNP-bidraget. Effekterna för olika offentliga aktörer är starkt varierande både vad avser nivå och andel av vinsten. Kommunen förefaller nästan genomgående vara den stora vinnaren, främst i form av minskade kostnader för insatser och försörjningsstöd. Det finns sannolikt omfördelningseffekter inne i kommunen eftersom många insatser kring elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning sker i skolan med ökade kostnader där som följd. Intäkterna består i minskade sociala kostnader och tillfaller . Arbetsförmedlingen är en finansiell förlorare i denna process genom ökade kostnader för olika former av lönesubventioner. 7.3BNP-bidragets innebörd i kalkylen I samtliga scenarier visas effekterna av att personer med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning inte kommer in på arbetsmarknaden som en direkt eller indirekt följd av skolmisslyckanden i olika former. Vi har genomgående sett att produktionsförlusterna (eller det uteblivna BNP-bidraget) är betydande och ofta den dominerande kostnaden. För de enskilda personerna innebär det att de får lägre livsinkomst. På kort sikt påverkar det deras konsumtionsmöjligheter och levnadsstandard. Det innebär en lägre intjänad pension och lägre levnadsstandard senare i livet. På det mänskliga planet innebär det en reducerad tillhörighet i samhället eftersom arbete ofta uppfattas som centralt för tillhörighet och för att ingå i ett socialt sammanhang. För den offentliga sektorn innebär produktionsförlusterna reducerade skatteintäkter av flera olika slag. Naturligtvis mindre inbetald kommunalskatt, landstingsskatt och statlig inkomstskatt. Personernas minskade konsumtionsmöjligheter innebär också mindre inbetald moms. minskade inbetalningar till socialförsäkringssystemet – de så kallade sociala avgifterna som bl.a. ska finansiera vår pension. För samhället i stort innebär produktionsförlusterna en ogynnsam förskjutning av balansen mellan försörjare och försörjda. I ekonomisk mening betyder det tendenser till ökat skattetryck på de kvarvarande försörjarna. I vidare mening riskerar en sådan utveckling att reducera legitimeten och betalningsviljan för våra offentliga system. De kvarvarande betalarnas betalningsvilja kan avta. Det går tämligen enkelt att se att en social investering i form av tidiga insatser för att förhindra eller reducera senare utanförskap med stor sannolikhet leder till betydande samhällsvinster. Insatserna behöver inte vara särskilt framgångsrika för att vinst ska uppstå. Ett grundläggande problem är dock att vinster och kostnader kring en social investering är ojämnt fördelade mellan flera olika aktörer i samhället. För elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning sker den sociala investeringen . Kostnaderna för insatserna belastar i första hand kommunen som är ansvarig för skolans budget. Dessutom uppstår kostnader för , till viss del men framförallt senare i livet. Även det sannolika utanförskapet på arbetsmarknaden skapar kostnader som påverkar ett stort antal offentliga aktörer (, , Arbetsförmedlingen, rättsväsendet etc.). Bilden är i de flesta fall mycket tydlig. Den aktör som tidigt tar den sociala investeringskostnaden får sällan del av vinsten medan aktörer som inte tar någon kostnad alls kan få stora sociala och inte minst ekonomiska vinster. Det leder naturligtvis till ett incitamentsproblem – det lönar sig sällan kortsiktigt för en enskild aktör att göra en social investering för att förhindra utanförskap. För att få en gynnsammare situation kring sociala investeringar behöver man förändra incitamentsstruktur och kanske styr- och uppföljningssystem så att de leder till långsiktighet i stället för till kortsiktighet. Även organisationsstrukturer behöver förändras så att de leder till helhetssyn i stället för stuprörstänkande. 8.1 Sociala investeringar och "free rider"-problemet För att illustrera omfördelningsproblemet kan vi utgå från en grupp på 50 elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Det är ungefär så många elever med dessa typer av funktionsnedsättningar som finns i en genomsnittskommun. Vi tänker oss att eleverna i vuxenlivet kommer att ha en blandning av de former av utanförskap som tidigare skildrats. Låt oss vidare anta att vi vidtar en åtgärd, till exempel ett utbyggt stöd i skolan av det slag som utredningen i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar föreslår i betänkandet. Vi antar att insatsen lyckats bromsa effekterna av elevernas utanförskap så att de kollektivt rört sig från de pessimistiska scenarierna till de mer optimistiska. Värdena i tabellen nedan bygger alltså inte på att deras utanförskap elimineras utan på att effekterna av det reduceras något och blir en aning mildare. De går så att säga från ett "worst case" till ett "best case", men fortfarande i någon form av utanförskap. Tabell 8.1 De samhällsekonomiska effekterna av att utanförskapet för 5 0 elever som tidigare misslyckats i skolan reduceras från e tt omfattande till ett måttligt utanförskap , kr Till en början kan vi konstatera att den kommunala vinsten av insatsen för de 50 eleverna är betydande. Första året ligger vinsten på ca och på totalt . Beräkningen döljer det förhållandet att det framför allt är skolan som bidrar till investeringen medan praktiskt taget hela vinsten tillfaller i form av att framtida insatser uteblir. På motsvarande sätt sker det betydande omfördelningar mellan kommun, landsting och stat. Den i första hand kommunala investeringen ger en långsiktig vinst på och staten en på i form av minskade kostnader. Detta väcker också frågan om ”free riders”, dvs. aktörer som åker snålskjuts på insatsen. I exemplet ser vi att och de statliga aktörerna är stora vinnare i en process där de inte bidragit till de ursprungliga investeringskostnaderna. Man vinner utan att satsa. En intressant aspekt är att den enda förlusten som uppstår är den som drabbar Arbetsförmedlingen under kalkylperiodens första del. Underskottet eller förlusten är ett uttryck för olika former av arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. olika former av lönesubventioner. Kostnaderna uppstår när delar av målgruppen går från passivt utanförskap som försörjda till att aktiveras och vara på väg in på arbetsmarknaden. En helt rimlig kostnad som ingår i Arbetsförmedlingens uppdrag. Kostnaden illustreras ännu tydligare i föregående kapitel där går från ett helt utanförskap på arbetsmarknaden till ett arbete lönesubventioner. Där såg vi att Arbetsförmedlingen gör ett i huvudsak finansiellt underskott på ca som kommunens vinst uppgår till ca och den totala samhällsvinsten (netto) blir . Räkneexemplet i tabellen ovan är baserat på en sorts teoretisk genomsnittskommun med ungefär 50 elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. vi i stället översätter kalkylen till det genomsnittliga upptagningsansvaret för en regional samordnare i ett nav av den typ som föreslås i betänkandet handlar det snarare om 900 elever. Då blir den långsiktiga samhällsvinsten av insatserna varav den kommunala vinsten uppgår till . Utanförskap leder till betydande kostnader för samhället och dess olika aktörer. Kostnaderna är sällan stabila utan förändras och omfördelas i takt med att situationen förändras. Orsakerna till omfördelningen är flera. Omfördelning till följd av fördjupat utanförskap: Det som inledningsvis såg ut som exempelvis en enkel specialpedagogisk insats förvandlas till följd av ett fördjupat utanförskap till vistelse på ett HVB-hem. Omfördelning till följd av de spelregler som finns i samhället: Då personer som behöver stöd i och utanför skolan passerar vissa åldersgränser, t.ex. 18- årsgränsen, förflyttas samhällsansvaret och därmed kostnaderna till nya aktörer. Omfördelning till följd av förändrad problemdefinition: Då problem omdefinieras, till exempel från ett inlärningsproblem till ett socialt problem, övertas kostnadsansvaret av en ny aktör. Omfördelning till följd av förhandlingsskicklighet: Vissa aktörer är skickligare än andra på att skjuta från sig ansvaret för unga med sammansatt problematik utifrån ett ”inte mitt bord”-perspektiv. Omfördelningsdynamiken blir särskilt tydlig när någon aktör gör en social investering för att förhindra eller reducera utanförskap. Investeringen innebär att aktören tidigt tar en säker, måttlig kostnad med avsikten att längre fram kunna plocka hem en betydande men osäker vinst. Investeringen leder till fyra möjliga omfördelningseffekter, se figuren nedan. Den första av de möjliga omfördelningseffekterna är omfördelningen mellan olika aktörer. Effekten leder till att det uppstår vinnare och förlorare och all erfarenhet visar att förlorarna har en benägenhet att blockera eller i varje fall inte stödja beslut som går i den här riktningen. Detta väcker frågan om hur man för det första kan registrera omfördelningseffekten och för det andra kompensera för den så att vinnarna tar en del av sin vinst för att gottgöra förlorarna. Även om det inte är enkelt kan man lösa det här kompensationsproblemet. Den andra av omfördelningseffekterna är omfördelningen . En aktör tar tidigt en investeringskostnad för att senare plocka hem en stor vinst. Situationen är ofta sådan att kostnaden inträffar under innevarande budgetår medan intäkterna kommer . I en värld som styrs utifrån ettårsbudgetens perspektiv skapas ett kortsiktighetsproblem. Den tredje effekten är kopplad till den andra och handlar om omfördelningen mellan säkra kostnader och osäkra vinster. Kostnaderna för den sociala investeringen är säkra och kända medan intäkterna är osäkra och ligger långt fram i tiden. Man vet inte alltid om den avsedda effekten kommer att uppnås och i så fall när. Det leder till genuin osäkerhet och ett riskhanteringsproblem. Den fjärde effekten innebär att det kan ske en omfördelning mellan reala och finansiella kostnader. En aktör kanske tar en finansiell kostnad, t.ex. lönesubventioner inom arbetsmarknadspolitikens område, som leder till stora reala besparingar. När man omvandlar en utgift i form av en transferering till en real kostnad eller intäkt uppstår ett transfereringsproblem. Om vi inte hittar metoder för att hantera dessa omfördelningseffekter är det stor risk att de aktörer som uppfattar sig som förlorare inte vill medverka i det sociala investeringsarbetet, hur klokt det än verkar och hur stora de gemensamma samhällsvinsterna än kan vara. ATT INVESTERA I EN SAMVERKANSSTRUKTUR Utredningen i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar lägger i betänkandet ett förslag om att skapa en struktur med regionala samordnare och så kallade nav vars uppgift bland annat är att se till att insatserna för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning samordnas på ett bättre sätt . Den årliga driftskostnaden för en regional samordnare med medarbetare i ett nav uppgår till ca . Ett nav kommer att utgöra en sorts samverkans- och stödstruktur för i genomsnitt 900 elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Är det dyrt? Låt oss undersöka svaret på frågan i några steg. Ett nav har i många stycken samma sorts roll som personligt ombud för personer med psykisk funktionsnedsättning. Framförallt har ombudens roll handlat om att se till att insatserna kring den enskilda blir av rätt slag och att insatserna samordnas. Vid en ekonomisk utvärdering av effekterna av det arbete som gjordes fann man att de ekonomiska konsekvenserna var betydande. Innan man erhållit ombud var de årliga kostnaderna för klienterna ca med en klart stigande trend. Många kommuner var inför reformens genomförande oroade över att den skulle vara kostnadsdrivande. Resultatet blev, kanske något överraskande, det motsatta. Tiden närmast efter det att man erhållit ombud sjönk kostnaderna med i genomsnitt ca per person och år. På lite föll kostnaderna med per person och år jämfört med tiden innan man införde ombud. De minskade kostnaderna är ett slags indirekt värde på att insatserna fått en bättre träffsäkerhet och en bättre samordning. Grundtanken med ombud liknar det utredningen vill uppnå med regionala samordnare och nav. Uppgiften för den regionala samordnaren är att bidra till bättre samordning av insatserna för ca 900 elever. Vad kan värdet av en sådan samordning vara? Om vi går tillbaka till de kalkyler vi redovisat tidigare i rapporten kan vi se att om insatsen leder till att en enda person, genom bättre och mer samordnat stöd , går från ett totalt utanförskap på arbetsmarknaden till ett deltidsarbete på så är den totala årskostnaden för den regionala samordnaren med medarbetare betald. Det förefaller inte vara en orimlig tanke att en sådan stödstruktur skulle kunna leda till betydligt större effekter. Om så är fallet är vinsterna sannolikt betydande. Ett likartat resonemang kan föras kring kostnaderna för utredningens förslag om SAK-miljöer (särskilt anpassade kommunikativa miljöer). Tanken med insatsen är att genom en anpassad miljö reducera risken för först skolmisslyckanden och sedan långsiktigt utanförskap. Den årliga kommunala merkostnaden för en elevplats i en SAK-miljö beräknas bli . Som mest blir den totala kostnaden för den här tämligen dyra investeringen i en elevs skolgång ca . Om vi jämför det med samhällskostnaden försenat inträde på arbetsmarknaden, totalt , eller kostnaderna för ett mer eller mindre livslångt utanförskap i vuxenlivet, , känns det inte som om den här typen av insatser är särskilt våghalsiga. Det handlar ytterst om att byta perspektiv från ett kostnadstänkande till ett investeringstänkande. Gruppen elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning möter till följd av funktionsnedsättning ett antal problem: Eleverna misslyckas oftare än andra i skolan. Eleverna har på grund av bland annat skolmisslyckanden betydande svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden. Det leder till olika former av utanförskap - allt från måttligt, tidsbegränsat eller partiellt utanförskap till långvarigt eller permanent utanförskap.  Utanförskapet på arbetsmarknaden leder till betydande samhällskostnader. Förmodligen skulle det ur ett samhällsperspektiv vara en mycket god investering att tidigt satsa på att ge eleverna stöd i skolan för att därmed reducera framtida utanförskap och kostnaderna för det. 10.1 Kostnader för misslyckanden på arbetsmarknaden Vi har använt ekonomiska mått för att beskriva vad som kan hända på arbetsmarknaden som en följd av t.ex. tidigare skolmisslyckanden. Utifrån våra resultat gör vi ett antal reflektioner. Misslyckanden på arbetsmarknaden är inget okomplicerat begrepp. Förutom att personer inte får arbete handlar det till exempel om försörjningskostnader för att kompensera inkomstbortfall och negativa följdeffekter när utanförskapet fungerar som en triggermekanism. Misslyckanden på arbetsmarknaden är heller inget dikotomt begrepp där personer antingen är med eller utanför. Det är en glidande skala av effekter med allt från senare inträde i yrkeslivet, lägre livsinkomst eller perioder av frånvaro till ett totalt utanförskap med en mängd negativa konsekvenser. Vi har visat att kostnaderna för misslyckanden på arbetsmarknaden, framför allt de varaktiga, är utomordentligt höga, särskilt i jämförelse med kostnaderna för att agera preventivt.