sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — 2.identiteten hos och kontaktuppgifterna till den som ska be- driva bevakningen, och 3.kontaktuppgifter till ett eventuellt dataskyddsombud. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen, ska en sär- skild upplysning lämnas om detta. Information ska även göras tillgänglig för dem som kan bli kamerabevakade om 1.ändamålet med och den rättsliga grunden för kamerabevak- ningen, 2.hur länge upptaget bild- och ljudmaterial får behandlas eller, om det inte är möjligt att ange, kriterierna för att fastställa detta, och 3.möjligheten att lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten och kontaktuppgifterna till den. Rätten till information enligt EU-regleringen I dataskyddsförordningen och dataskyddsdirektivet finns bestäm- melser om registrerades rättigheter. En av dessa är att den regi- strerade ska ha rätt till information om behandlingen av sina per- sonuppgifter. Rätten till information enligt förordningen är utformad som en skyldighet för den personuppgiftsansvarige att till registrerade lämna information om behandlingen av deras personuppgifter. Informa- tionen ska lämnas självmant av den personuppgiftsansvarige. Den information som ska lämnas är omfångsrik. Rätten till information enligt direktivet är utformad som en skyldighet för den person- uppgiftsansvarige att dels göra viss information tillgänglig för den registrerade, dels i specifika fall lämna viss annan information till den registrerade. Även denna information ska lämnas självmant av den personuppgiftsansvarige. Någon avgörande betydelseskillnad mellan uttrycket ”lämna” och uttrycket ”göra tillgänglig” i de delar som tar sikte på samma slags information enligt förordningen respektive direktivet kan inte anses finnas. Såväl förordningen som direktivet innehåller också bestämmel- ser med allmänna krav på hur informationen ska lämnas. Av dessa bestämmelser framgår bl.a. att informationen ska tillhandahållas i en koncis, begriplig och lättillgänglig form och på ett klart och tydligt språk. Vidare ska informationen tillhandahållas på lämpligt sätt, t.ex. i elektronisk form. Informationen ska som huvudregel vara kostnadsfri. I kameraövervakningslagen finns en upplysningsplikt som inne- bär att upplysning om kameraövervakning ska lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Upplysning ska också lämnas om vem som bedriver övervakningen, om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen, ska särskild upplysning lämnas om detta. Upplys- ningsplikten inträder när övervakningsutrustningen sätts upp. Den som bedriver kameraövervakning ska vidare lämna upplysning om ändamålen med övervakningen, om den övervakade eller den som kan komma att bli övervakad begär det. I avsnitt 7.1.10 har gjorts den bedömningen att kameraövervak- ningslagens upplysningsplikt i huvudsak är förenlig med förord- ningens rättigheter för registrerade och möjligheter att begränsa dessa rättigheter samt att vissa bestämmelser på kamerabevak- ningsområdet om upplysningsplikt kan införas i svensk lagstiftning som kompletterar förordningen. Enligt den bedömning som gjorts i avsnitt 7.2.5 är vidare kameraövervakningslagens upplysningsplikt i huvudsak förenlig med direktivets rättigheter för registrerade och möjligheter att begränsa dessa rättigheter. Av det avsnittet framgår också att en svensk lagstiftning som omfattar kamerabevakning måste innehålla bestämmelser om rättigheter för registrerade eller om undantag från rättigheterna som uppfyller kraven i direktivet. I avsnitt 7.3 har redovisats att sådan kamerabevakning som inte omfattas av förordningens och direktivets tillämpningsområden i och för sig kan regleras i svensk rätt utan beaktande av EU-regleringen. Redan i avsnitt 9 har konstaterats att det krävs en särskild reg- lering om hur det ska upplysas om kamerabevakning. Regleringen ska vara förenlig med bestämmelserna i förordningen och direktivet och bör även i delar där den i och för sig kan utformas annorlunda anpassas till EU-regleringen. Den bör, så långt det är förenligt med EU-regleringen och ändamålsenligt, vara densamma för all kamera- bevakning. I den utsträckning det är lämpligt bör den vidare ut- formas med förebild i kameraövervakningslagen. Behovet av ett svenskt krav på upplysning Enligt förslaget i avsnitt 10.2 ska kamerabevakning definieras på ett sätt som liknar kameraövervakning enligt kameraövervaknings- lagen. Kravet på att utrustningen inte ska manövreras på platsen innebär att den som bedriver bevakningen inte kommer att befinna sig på den plats där utrustningen är placerad. Någon faktisk identi- fiering av de personer som ”fångats” av en kamera sker oftast inte ens i de fall där materialet spelas in och bevaras. Det finns alltså sällan någon reell möjlighet att i efterhand lämna information till de personer som registrerats vid bevakningen. I många fall är den enda rimliga möjligheten att informera om bevakningen att lämna infor- mationen på platsen genom skyltning. Som nämnts ovan är dock den information som ska lämnas enligt EU-regleringen omfatt- ande. Att lämna all den informationen på skyltar i anslutning till den plats där bevakningen ska ske skulle riskera att göra skylt- ningen svårare att upptäcka och att informationen blir otydlig. Detta innebär att det vid kamerabevakning råder särskilda förhåll- anden vad avser EU-regleringens krav på att lämna information till dem som kan bli kamerabevakade. Från integritetssynpunkt är det viktigt att den som kan bli före- mål för kamerabevakning får kännedom om bevakningen. Dold kamerabevakning är i princip inte acceptabel. Det är därför ange- läget med ett tydligt krav på hur information ska lämnas vid just kamerabevakning så att det verkligen sker på ett verksamt sätt. Det möjliggör för enskilda att anpassa sig till att platsen är kamera- bevakad och att välja om de vill bli föremål för sådan bevakning. Vidare syftar förordningens och direktivets bestämmelser om rätten till information till att registrerade ska kunna göra sina övriga rättigheter gällande. Ett upplysningskrav i fråga om kamerabevakning måste vara utformat så att det kan tjäna även detta intresse. Därigenom kan ett starkt integritetsskydd vid kamerabevakning garanteras. Till detta kommer att de förslag som lämnats ovan om kamerabevakningslagens tillämpningsområde och tillståndskrav innebär att många aktörers kamerabevakning kommer att få ske utan tillstånd. Denna förändring jämfört med kameraövervakningslagen medför att det bör ställas höga krav på upplysning i samband med kamerabevakning. Mot denna bakgrund är det uppenbart att det finns behov av en särskild svensk bestämmelse om krav på upplysning vid kamera- bevakning. En sådan kan bättre ta hänsyn till de särskilda förhåll- anden som gäller vid kamerabevakning och säkerställa ett starkt integritetsskydd. Det måste därför närmare undersökas om och hur en sådan bestämmelse kan förenas med EU-regleringen. Ett svenskt upplysningskrav är möjligt Bestämmelserna om rätten till information i förordningen och direk- tivet bygger vidare på motsvarande bestämmelser data- skyddsdirektiv. Bestämmelserna om upplysningsplikt i kamera- övervakningslagen har bedömts vara förenliga med bestämmelserna i det direktivet. Frågan är om de skäl som motiverat den bedöm- ningen kan åberopas för att göra motsvarande bedömning av den nya EU-regleringen. Enligt direktiv skulle informationen till den registrerade omfatta den personuppgiftsansvariges och dennes eventuella före- trädares identitet, ändamålen med behandlingen och all ytterligare information som med hänsyn till de särskilda omständigheter under vilka uppgifterna samlades in var nödvändig för att tillförsäkra den registrerade en korrekt behandling. I samband med införandet av kameraövervakningslagen bedömdes upplysningsplikten vara förenlig med direktiv med moti- veringen att kamerabevakning i de allra flesta fall är att anse som sådan ostrukturerad behandling av personuppgifter som omfattas av den s.k. missbruksregeln i personuppgiftslagen. Enligt den be- höver bl.a. de bestämmelser i lagen som rör frågor om information till registrerade inte tillämpas vid ostrukturerad behandling av per- sonuppgifter och motsvarande ansågs därför gälla vid kamerabevak- ning (SOU 2009:87 s. 204 ff.). Missbruksregeln, som efter en översyn av personuppgiftslagen infördes , innebär dels ett undantag från de viktigaste bestämmelserna i personuppgiftslagen för behandling av personuppgifter i ostrukturerat material, dels ett förbud mot att utföra sådan behandling när behandlingen innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet. Undantaget motiverades främst av att det ansågs att hantering av ostrukturerat material, t.ex. i form av löpande text och ljud- och bildupptagningar, ut- gjorde ett utnyttjande av en sådan fri- och rättighet, nämligen ytt- rande- eller informationsfriheten, som enligt en bestämmelse i direktivet kunde motivera undantag från direktivets rättigheter (prop. 2005/06:173 s. 31 ff.) Sådan hantering skulle därför inte be- gränsas av de normala hanteringsreglerna i personuppgiftslagen. Den undantagsbestämmelse direktiv som missbruks- regeln grundas på har med vissa tillägg tagits in i förord- ningen (artikel 23). Bestämmelsen innebär att det är möjligt att i nationell lagstiftning begränsa tillämpningsområdet för såväl rätten till information som övriga rättigheter. Begränsningen måste dock ske med respekt för andemeningen i de grundläggande rättigheterna och friheterna och utgöra en nödvändig och proportionell åtgärd i ett demokratiskt samhälle i syfte att säkerställa skydd av den regi- strerade eller andras rättigheter och friheter. En liknande undan- tagsmöjlighet finns i direktivet (artikel 13.3) för viss del av bestäm- melsen om rätten till information. Det kan noteras att det i förordningen också finns ett särskilt undantag för yttrande- och informationsfriheten, som har en mot- svarighet direktiv. Det förhållandet att yttrande- och informationsfriheten behandlas särskilt i en bestämmelse i förord- ningen kan inte anses innebära att just den fri- och rättigheten inte skulle omfattas av uttrycket fri- och rättigheter i förordningens bestämmelse om undantag från registrerades rättigheter. Motsvarande bedömning gjordes vid införandet av missbruksregeln (a. prop. s. 32). Sammanfattningsvis finns det inte anledning att nu göra någon annan bedömning än den som regeringen gjort i förhållande till direktiv i samband med införandet av missbruksregeln. Det innebär att rätten till yttrande- och informationsfrihet i det här fallet får anses vara en sådan fri- och rättighet som kan motivera en begränsning av EU-regleringens bestämmelser. Denna rätt kan dock inte åberopas för myndigheter och andra subjekt som utövar myndighet eller utför uppgifter av allmänt in- tresse i förordningens mening. För dessa subjekt ger emellertid förordningen ett särskilt utrymme för nationella bestämmelser. Enligt förordningen får i dessa fall den nationella rätten innehålla bestämmelser om de allmänna villkor som ska gälla för behand- lingen, vilken typ av uppgifter som ska behandlas, vilka registrerade som berörs, de enheter till vilka uppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar, lagringstid samt typer av be- handling och förfaranden för behandling. Förordningen innebär att missbruksregeln inte kan behållas. Vidare utgör kamerabevakning en form av personuppgifts- behandling som kan vara, även när den är berättigad, särskilt inte- gritetskänslig. Det är därför inte helt säkert hur utrymmet att göra undantag från rätten till information enligt förordningen och direk- tivet ska uppfattas strikt rättsligt. Ett praktiskt synsätt måste i viss mån kunna anläggas vid tolkningen. Som framgått ovan är rätten till information enligt EU-regleringen utformad på ett generellt sätt – eftersom den omfattar personuppgiftsbehandling i allmänhet – och därför dåligt anpassad till kamerabevakning. Rimligen hindrar EU- regleringen inte en tolkning som innebär att vissa avvikelser kan göras för den särskilda form av personuppgiftsbehandling som kamerabevakning utgör. Detta gäller särskilt om en avvikande natio- nell bestämmelse kan anpassas för att ge bästa möjliga integritets- skydd vid den formen av behandling, främst genom en reglering av sättet för hur information ska lämnas. En godtagbar balans mot det förhållandet att viss information utelämnas kan då uppnås. I samman- hanget ska nämnas att det i avsnitt 15 nedan föreslås att över- trädelse av kravet på upplysning ska sanktioneras, vilket inte före- slagits av Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv för mot- svarande informationskrav i brottsdatalagen. Däremot ska det påföras sanktionsavgift vid överträdelse av bestämmelserna om rätten till information enligt förordningen. Till detta kommer att vissa delar av den information som ska lämnas enligt förordningen och direktivet inte är relevanta vid kamerabevakning. Avvikelser från regleringen i de delarna är givet- vis möjliga. Sammantaget görs därför bedömningen att det är möjligt att införa en svensk bestämmelse om krav på upplysning vid kamera- bevakning som i delar kan avvika från EU-regleringen och som kan ge ett starkt integritetsskydd vid sådan bevakning. Hur ska upplysningskravet utformas? Frågan är då hur en svensk bestämmelse om krav på upplysning vid kamerabevakning ska utformas. I enlighet med de utgångspunkter som angetts ovan ska bestäm- melsen gälla för all kamerabevakning som omfattas av kamera- bevakningslagen. Bestämmelsen ska exklusivt reglera frågan. För att bestämmelsen ska gå att förena med EU-regleringen och ge ett starkt integritetsskydd ska den vidare innehålla krav på att relativt utförlig information ska lämnas och på hur detta ska ske. Den kommer därigenom att innebära högre krav än kameraövervak- ningslagens upplysningsplikt. kan de delar av dagens upp- lysningsplikt som är ändamålsenliga behållas. I direktivet anges först vilken information den personuppgifts- ansvarige alltid ska göra tillgänglig för registrerade (artikel 13.1). Det är fråga om allmän information som gäller den personuppgifts- ansvariges identitet och kontaktuppgifter, dataskyddsombudets kontaktuppgifter, ändamålen med behandlingen, rätten att lämna in klagomål till en tillsynsmyndighet och tillsynsmyndighetens kon- taktuppgifter, rätten att begära tillgång till personuppgifter och rätten att begära rättelse eller radering av personuppgifter och be- gränsning av behandling. Därutöver ska den personuppgiftsansvarige i specifika fall lämna viss information för att göra det möjligt för den registrerade att utöva sina rättigheter (artikel 13.2). Det gäller information om behandlingens rättsliga grund, hur länge personuppgifterna kom- mer att lagras eller kriterier för att fastställa det, kategorier av mottagare av uppgifterna och den ytterligare information som det finns behov av. Det finns en möjlighet att begränsa denna rätt till information (artikel 13.3). Syftet med begränsningen ska vara att undvika att officiella eller rättsliga utredningar, förundersökningar eller förfaranden hindras eller att undvika menlig inverkan på brotts- bekämpande åtgärder, lagföring eller verkställighet av straffrättsliga påföljder, att skydda allmän eller nationell säkerhet eller att skydda andra personers rättigheter och friheter. En begränsning får vidtas endast i den utsträckning och så länge som den är nödvändig och proportionell. Den närmare innebörden av begränsningen till att information endast behöver lämnas i specifika fall framgår inte av direktivet. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har diskuterat inne- börden och ansett att det kan vara fråga om ett specifikt fall när den enskilde riskerar att lida rättsförlust om han eller hon inte får del av informationen eller när det av annat skäl är viktigt för honom eller henne att känna till behandlingen för att kunna ta till vara sina rättigheter. Utredningen har som exempel angett att personupp- gifter har lämnats till fel mottagare och att det kan komma att medföra negativa konsekvenser för den registrerade. Enligt utred- ningen bör det för att informationsskyldigheten ska inträda normalt krävas att det är fråga om överträdelser av regelverket som kan föranleda skadeståndsansvar, allvarlig kritik eller ingripande från tillsynsmyndigheten eller någon liknande reaktion. Utred- ningen har uttalat att den personuppgiftsansvarige i de fallen bör informera den registrerade om vad som har hänt och vilka åtgärder som han eller hon kan vidta, t.ex. lämna in klagomål till tillsyns- myndigheten eller väcka talan om skadestånd. Det saknas anledning att på kamerabevakningsområdet göra någon annan bedömning av den sistnämnda bestämmelsens inne- börd än den som Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har gjort. Som nämnts ovan är det vid kamerabevakning i de flesta fall omöjligt att informera om bevakningen i efterhand, eftersom någon identifiering av personerna oftast inte sker. I praktiken är det då omöjligt att informera personer som förekommer i bild- och ljudmaterial om ett ”specifikt fall” skulle uppkomma vid den efter- följande behandlingen av materialet. Mot denna bakgrund görs bedömningen att den nu diskuterade bestämmelsen om informa- tion i specifika fall i och för sig inte behöver genomföras genom kamerabevakningslagens bestämmelse om krav på upplysning vid kamerabevakning. Något hinder mot att så sker genom att upplys- ningskravet utformas så att sådana uppgifter ska lämnas på förhand på visst sätt finns dock inte. I förordningen finns en bestämmelse som delvis motsvarar direktivets bestämmelse om allmän information (artikel 13.1). Enligt denna ska den personuppgiftsansvarige bl.a. lämna information till registrerade om sin identitet och sina kontaktuppgifter, om kontakt- uppgifter till eventuellt dataskyddsombud samt om ändamålen med behandlingen. Av förordningen följer att viss ytterligare information ska lämnas. En del av denna information är sådan som enligt direktivet endast ska lämnas i specifika fall. För viss information enligt förordningen anges att den ska lämnas när det krävs, vilket möjligen kan tolkas som att den bara ska lämnas när den behövs i det enskilda fallet. Som exempel på ytterligare information enligt förordningen kan nämnas uppgifter om mottagare eller kategorier av mottagare av personuppgifter, uppgifter om att den personuppgiftsansvarige av- ser att överföra personuppgifter till ett tredjeland eller en inter- nationell organisation, uppgift om behandlingens rättsliga grund, hur länge uppgifterna ska lagras, rätten till tillgång till, rättelse av eller radering av personuppgifter eller begränsning av behandling och rätten att invända mot behandling, rätten till dataportabilitet samt rätten att återkalla samtycke och att inge klagomål till tillsyns- myndigheten. Av dessa uppgifter är det vissa som är särskilt viktiga vid kamerabevakning och för ett upplysningskrav som primärt gäller själva insamlingen av ett bildmaterial och, i förekommande fall, ljud- material. Det svenska upplysningskravet ska lämpligen omfatta den infor- mation som avses i direktivets allmänna bestämmelse utom det som avser en senare behandling av material. Vidare ska kravet omfatta sådan information som i övrigt anges i förordningen och direktivet och som är av relevans och är ändamålsenlig vid kamerabevakning. Information som bedöms sakna relevans eller vara praktiskt svår att lämna vid kamerabevakning ska inte omfattas. Detta innebär att upplysningskravet lämpligen ska omfatta följande. Upplysning ska lämnas om kamerabevakningen, dvs. att platsen är kamerabevakad. Detsamma ska gälla identiteten hos och kontakt- uppgifterna till den som ska bedriva bevakningen. Även upplysning om kontaktuppgifter till ett dataskyddsombud, om det finns ett så- dant, ska lämnas. Liksom enligt kameraövervakningslagen ska en särskild upplysning lämnas, om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen. Ett krav på att de här upplysningarna lämnas säker- ställer att den som kan bli kamerabevakad eller som kamerabevakas vet att bevakning sker och till vem han eller hon kan vända sig med frågor om bevakningen. Vidare ska upplysningskravet omfatta information om ända- målet med kamerabevakningen. Lämpligen ska kravet därför även avse den rättsliga grunden för bevakningen. Information i dessa avseenden är en förutsättning för att enskilda ska kunna förstå om kamerabevakningen omfattas av tillståndskravet och om den utförs för ett berättigat ändamål. I de fall kamerabevakning enligt förord- ningen kan ske utan krav på tillstånd och efter en intresseavvägning får anges vilket intresse som motiverar kamerabevakningen i det enskilda fallet. Information ska vidare lämnas om hur länge upptaget bild- och ljudmaterial får behandlas eller, om det inte är möjligt att ange, kri- terierna för att fastställa detta. Sådan information har större relevans än tidigare till följd av att det, som framgår nedan, inte ska finnas någon bestämd tid i kamerabevakningslagen för hur länge bild- och ljudmaterial som spelats in får behandlas. Enligt kameraöver- vakningslagen är tiden begränsad på platser som allmänheten har tillträde till. Vidare kommer tillsynsmyndig- heten, till följd av att tillståndskravet ska omfatta endast vissa aktörer, i många fall inte att i förväg granska tiden för hur länge material ska behandlas. Utan ett krav på att information ska lämnas om hur länge upptaget material får behandlas skulle enskildas möj- ligheter att få reda på detta, och om inspelning överhuvudtaget sker, avsevärt försvåras. Slutligen ska upplysningskravet även innefatta information om möjligheten att lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten och kon- taktuppgifterna till den. En större andel än tidigare av den kamera- bevakning som bedrivs kommer att ske såväl tillståndsfritt som anmälningsfritt. Det innebär att en effektiv tillsyn i ökad utsträckning kommer att förutsätta att enskilda uppmärksammar tillsynsmyndig- heten på kamerabevakning som inte uppfyller de krav som följer av kamerabevakningslagen. Den information som upplysningskravet föreslås innehålla är i vissa avseenden mer omfattande än vad direktivets bestämmelser kräver. Direktivet hindrar inte att det i svensk rätt föreskrivs ett starkare skydd än vad som följer av det. Upplysningskravet innebär vidare att förordningens bestämmelser delvis upprepas i den svenska bestämmelsen. Detta bedöms vara förenligt med förordningen, eftersom det är fråga om dels en begränsning av förordningens bestämmelser, dels en upprepning som gör den svenska bestäm- melsen tydlig och begriplig. När det sedan gäller sättet för upplysning anges i kamera- övervakningslagen att upplysning ska lämnas genom tydlig skylt- ning eller på något annat verksamt sätt. Det har i den kartläggning och utvärdering av lagen som gjorts och redovisats i avsnitt 5 inte framkommit att det funnits några generella problem när det gäller utformningen av upplysningsplikten i denna del. Kamerabevak- ningslagens upplysningskrav bör därför såvitt avser vissa av upp- lysningarna utformas med denna som förebild men med en viss för- stärkning, som också tydligt kan markera att vad gäller övriga upp- lysningar kan de lämnas på annat sätt. Det föreslås att det genom tydlig skyltning eller på något annat liknande verksamt sätt ska lämnas upplysning om kamerabevak- ningen, identiteten hos och kontaktuppgifterna till den som ska bedriva bevakningen och kontaktuppgifter till ett eventuellt data- skyddsombud. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen, ska – på samma sätt – lämnas en särskild upplysning om detta. Den ytterligare information som ska lämnas vid kamerabevakning är inte av lika intresse för dem som kan bli bevakade som upplysningarna om att platsen är kamerabevakad och om vem som bedriver bevakningen. Vidare kan skyltning på platsen förväntas bli ett vanligt sätt att uppfylla upplysningskravet på.