sou · H5B323 · 2017-03-15 00:00:00 — Ledningsformen styrelsemyndighet är, enligt regeringen, lämplig för myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning och myn- digheter med stora anslag eller transfereringar, myndigheter som förvaltar stora tillgångar. Men ledningsformen är även lämplig för forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet eller verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringslivet, kommu- nerna eller landstingen. I nämndmyndigheter är det nämnden som, inför regeringen, an- svarar för verksamheten. Nämndmyndigheter har ofta väl avgränsade uppgifter som ofta är reglerade i lag. Vissa nämnder har en domstols- liknande karaktär. Enligt regeringen bör nämndmyndighetsformen användas sparsamt. En förutsättning för ledningsformen bör vara att det är nödvändigt med ett kollektivt beslutsfattande för den aktuella verksamheten. Enligt regeringen bör verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt vara utgångspunkten för valet av myndighetens ledningsform.75 En central del av det samlade ansvaret innebär att stödja och sti- mulera samverkan och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter. Som tidigare anförts är det viktigt att de arbetsmodeller som utvecklats under E-delegationen och eSam utnyttjas även i fortsättningen. Erfa- renhet från det arbetet var också att de personliga kontakterna mellan myndighetschefer och andra befattningshavare var avgörande för ett framgångsrikt samarbete. Myndighetsledningen för den myndighet som får det samlade ansvaret kan förväntas lägga mycket tid på kon- takter med kollegor. Kollegornas förtroende för ledningens kompe- tens och dess förmåga att stimulera samverkan är en viktig fram- gångsfaktor. Detta talar starkt för att det samlade ansvaret bör ges åt en myndighet som är en enrådighetsmyndighet. Ledningsformen myndighet med styrelse är tänkbar. är däremot olämplig i detta sammanhang. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 108. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag 4.5.8Ska vara en internrevisionsmyndighet –att myndigheten som får det samlade ansvaret ska tillämpa internrevisionsförordningen. Myndighetens ledning ansvarar för att myndigheten har en betryg- gande intern styrning och kontroll. Förordningen om intern styr- ning och kontroll,76 som gäller för de myndigheter som ska följa internrevisionsförordningen, föreskriver att ledningen kontinuerligt ska genomföra analyser av verksamheten och hantera risker för- knippade med verksamhetsansvaret. Riskhantering och andra delar av arbetet som är relaterade till risker är centrala i ansvaret för verk- samheten. Det gäller åtgärder för att hantera risker, information och kommunikation om risker, samt den interna miljöns förhållande till risker. Till sitt stöd för att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll har vissa myndigheter internrevision. har regeringen fattat beslut att ett drygt sextiotal myndigheter ska ha internrevision. Av dessa är styrelsemyndigheter och övriga enrådighetsmyndigheter. Bland internrevisionsmyndigheterna finns bland annat de personalmässigt största myndigheterna, myn- digheter som hanterar stora pengaflöden och myndigheter som har en komplex verksamhet. Internrevisionen arbetar enligt myndighetsledningens riktlinjer och revisionsplan och lämnar förslag till förbättringar av den interna styrningen och kontrollen. Vid sidan av myndighetsledningens an- svar för verksamheten är internrevision grundläggande för en betryg- gande intern styrning och kontroll.77 Internrevisionen granskar och lämnar förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll och ger råd och stöd till myndighetens led- ning. Myndighetens ledning kan ta stöd av och använda intern- revisionens arbete på flera sätt när den bedömer, genomför och fattar beslut om verksamheten. Ledningen kan också ta stöd av intern- 76Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 77ESV 2012:46, Handledning, Ansvaret för intern styrning och kontroll. Ansvaret enligt myn- dighetsförordningen och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag revisionen när den ska bedöma om den interna styrningen och kon- trollen är betryggande. Utredningen bedömer att, för att få råd och stöd för att bättre kunna ta det fulla ansvaret för befintliga och tillkommande om- fattande och komplexa verksamheter, behöver ledningen för den myndighet som får det samlade ansvaret en internrevision. Enligt utredningens mening finns det därför anledning för regeringen att fatta beslut om att myndigheten ska tillämpa internrevisionsförord- ningen. 4.5.9Ska finnas ett råd för digitaliseringssamverkan –att det i myndigheten ska finnas ett råd för digitaliserings- samverkan, –att rådet för digitaliseringssamverkan ska ha till uppgift att ge myndighetschefen råd för att främja utvecklingen av den offentliga sektorns digitalisering, –att frågor av principiell eller större vikt ska föredras i rådet innan myndighetschefen fattar beslut, –att rådet för digitaliseringssamverkan ska stödja samverkan mellan de olika aktörerna i utvecklingen av digitaliseringen av den offentliga sektorn. Enligt utredningens bedömning finns det anledning att inspireras av, ta tillvara och i någon form behålla och utveckla de arbets- modeller som skapades inom ramen för E-delegationens verksam- samhet och bevarats inom ramen för eSamverkansprogrammet, eSam. Det är ett medlemsdrivet program för samverkan mellan myndigheter och SKL om digitaliseringen av det offentliga . Programmet bildades efter E-delegationen 2015. De myndigheter vars generaldirektörer ingick i E-delegationen enades om att fort- sätta samarbetet för att säkerställa att de framsteg som gjorts inte gick förlorade. Därför startades eSam, för att på frivillig väg fort- sätta att samverka om digital utveckling. ingår 21 medlemmar. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag För programmets räkning finns ett kansli med fem anställda. eSam har flera mål för det gemensamma arbetet. De beskriver vilka effekter som ska uppnås genom att samarbeta inom program- met. Målen är en samordnad rättstillämpning, ett regelverk som stödjer digital samverkan, fler som har kompetens inom området digital samverkan, ett enklare och effektivare införande av initiativ och lösningar, ökad användning av gemensamma tjänster och åter- användning av information, ändamålsenlig arbetsfördelning och inget dubbelarbete samt vägledande principer. Som utgångspunkt för att prioritera gemensamma insatser har eSam följande vägledande principer: insatsen ska möjliggöra ökat informationsutbyte och på så sätt leda till någon form av nytta som exempelvis effektivisering, för- enklingar, nöjdare kunder och samhällsnytta, insatsen berör två eller flera organisationer, insatser där en gemensam juridisk tolkning behövs, samt att insatsen medför stor samhällsnytta men ingen enskild part har tillräckligt stor nytta för att driva insatsen och därför finns ingen naturlig ”igång-sättare”.78 För att ta tillvara på arbetsmodellerna från E-delegationen och eSam föreslår utredningen att det vid den myndighet som får det samlade ansvaret ska inrättas ett råd för digitaliseringssamverkan. Rådet, som bör samlas minst , ska ha till upp- gift att ge myndighetschefen råd för att främja utvecklingen av den offentliga sektorns digitalisering. ska även vara ett forum för samverkan mellan de olika aktörerna i utvecklingen av e-förvaltningen i den offentliga sektorn. Det bör stå myndighetsledningen och samverkansrådet fritt att utforma sina arbetsformer. Frågor av generell eller principiell betydelse ska före- dras i rådet. ska därutöver stödja och bistå myndigheten i uppgiften att, i samverkan med relevanta offentliga myndigheter och aktörer. Rådet ska verka för informations- och Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag erfarenhetsutbyte om den nationella digitala infrastrukturen och nationella digitala tjänster för att förenkla för enskilda och företag. Rådet ska vidare säkerställa en effektiv och ändamålsenlig offentlig förvaltning. Ett fortsatt engagemang av myndigheternas ledningar är en vik- tig förutsättning för att motivera deltagande av organisationernas nyckelpersoner i gemensamma arbetsgrupper och projekt. Det är viktigt att tillvarata det engagemang och den verksamhetsnära kun- skapen som finns hos myndigheterna, däribland de stora it-tunga myndigheterna. bör, enligt utredningens mening, bestå av myndighetens chef, som är ordförande, och cheferna för de myndigheter som ingår i eSam. Rådet får även bjuda in led- ningar för andra myndigheter att delta i den omfattning som anses nödvändig. Erfarenheterna från E-delegationen och eSam talar för att det är viktigt med myndighetschefernas tydliga engagemang. Myndighetschefernas engagemang är också en förutsättning för att nyckelpersoner hos myndigheternas ges tid att delta i myndighets- övergripande samarbetsprojekt. Därför är det viktigt att bara myn- dighetschefer ingår i rådet. Särskilda beslutsorgan inom en myndighet kan leda till att an- svaret för verksamheten blir otydligt. Därför bör regeringen, enligt den förvaltningspolitiska propositionen , vara restriktiv med att inrätta sådana organ, och bara göra det när det finns sär- skilda skäl. Ett sådant skäl kan vara att regeringen önskar styra vissa verksamheter särskilt, utan att för den skull behöva bilda en särskild myndighet. Om regeringen inrättar ett särskilt organ för specifika frågor, och formulerar särskilda bestämmelser och villkor för hur organet ska handlägga ärenden och fatta beslut, kan inte myndigheten prioritera ned eller hantera dem på något annat sätt. För att förebygga risken för problem bör ansvarsfördelningen mellan myndigheten och de särskilda organen regleras tydligt i myndighetens instruktion.79 2009/10:175, s. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag 4.5.10Ansvarig myndighet – huvudalternativ –att är bäst lämpat att ta emot upp- draget om ett samlat ansvar för digitaliseringen av den offent- liga sektorn. Av tilläggsdirektivet framgår att utredningen ska analysera hur digi- taliseringen i den offentliga sektorn kan stärkas genom att, inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen, samla ansvaret för dessa frågor till en myndighet. En utgångspunkt för utredningens analys är därför att upp- draget ska ges till en befintlig myndighet och att uppdraget inte ska vara tidsbegränsat. Utredningens uppfattning är att det är viktigt för både regeringen och myndigheterna att det samlade ansvaret och stödet för digitaliseringen av den offentliga sektorn permanen- tas i en organisation. Ett starkt argument för att inte föreslå en tidsbegränsad lösning inom kommittéväsendet är att detta upplägg redan har prövats och bedömts otillräckligt. Kriterier för val av myndighet Utredningens analys av vilka myndigheter som, inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen, skulle kunna vara lämplig att ta det samlade ansvaret har utgått från olika kriterier. Myndigheten måste kunna rekrytera och behålla nödvändig kom- petens inom området. Det samlade ansvar som utredningen föreslår kommer att kräva ett omfattande engagemang från ledningen för den myndighet som berörs. Med tanke på de omfattande kontakter upp- draget för med sig, dess centrala roll inom förvaltningen och dess politiska fokus får man räkna med att myndighetens chef får lägga av sin tid på denna verksamhet. Detta gäller oavsett karaktären på den myndighetens ursprungliga uppdrag. Verksam- hetens karaktär präglar vilken kompetens som redan finns i organisa- tionen samt vilka rutiner och processer som styr organisationen. Det är en stor fördel om den myndighet som ska få uppdraget har en egen it-verksamhet. Det vill säga att det inom myndighetens eget verksamhetsområde finns kunskap om att underhålla och ut- Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag veckla it-baserade processer samt att anpassa gränssnitt utifrån bru- karnas behov. Eftersom uppdraget innebär samordning, reglering, omvärldsbevakning och kompetensutveckling är det även en fördel om likartad verksamhet redan finns i organisationen. En viktig framgångsfaktor är att den myndighet som får upp- draget har förmåga att hantera en betydande personalökning. De uppgifter som utredningen föreslår ska tillföras torde kräva en per- sonalstyrka på cirka 35 årsarbetskrafter , och ytterligare cirka 20 årsarbetskrafter från och med budget- . Det är viktigt att den myndighet som ska ta emot de nya uppgifterna och ett stort antal nya medarbetare har både lednings- kapacitet och administrativ kapacitet att göra det. Vare sig den be- fintliga eller den nya verksamheten ska tappa tempo mer än nöd- vändigt för att bygga upp en ny myndighetsintern struktur. Inledningsvis konstaterar utredningen att det finns två kategorier av myndigheter som kan komma i fråga. Till den första kategorin hör myndigheter som är sektorsmyndigheter med it-tung kärn- verksamhet. Den andra kategorin utgörs av myndigheter som har en stabsfunktion åt regeringen eller i vart fall horisontella uppgifter med anknytning till förvaltningspolitiken. I denna kategori är myn- digheter som redan har uppdrag med anknytning till digitalisering och digitala tjänster intressanta. Exempel på myndigheter i den första kategorin är , , och Arbetsförmedlingen. En avgörande nackdel är att man inte kan räkna med ledningens fokus. Man kan inte förutsätta att myndighetschefer i denna kate- gori av myndigheter kan lägga hälften av sin tid på det uppdrag som utredningen föreslår. Den lämpliga myndigheten bör därför sökas inom den andra kategorin. Digitaliseringen av statsförvaltningen och hela den offentliga sek- torn ska bidra till att de it-politiska målen uppnås, men även till att målet för digitalisering av det offentliga och målet för den statliga förvaltningspolitiken uppnås. Digitaliseringen av förvaltning- en är därmed en naturlig del av regeringens förvaltningspolitik. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag I statsförvaltningen har regeringen inom andra förvaltnings- politiska områden inrättat myndigheter för stabsstöd, så kallade stabsmyndigheter. Stabsmyndigheterna i statsförvaltningen är de myndigheter som har till huvudsaklig uppgift att förse regeringen med underlag för ledning, styrning, uppföljning, utvärdering och utveckling av statsförvaltningen eller, att på regeringens uppdrag, erbjuda den övriga myndighetsorganisationen service och stöd.80 Det kan dock konstateras att flera av stabsmyndigheterna har uppgifter som innebär att stödja regeringen och att stödja myn- digheterna. Som stabsmyndigheter brukar Statskontoret, Kammar- kollegiet och räknas. Även Arbetsgivar- verket räknas som stabsmyndighet. Vid sidan av de myndigheter som betecknas som stabsmyndigheter finns Statens servicecenter, Kammarkollegiet och som har horison- tella uppgifter med anknytning till förvaltningspolitiken. Statskontorets uppgifter är huvudsakligen att lämna stöd till regeringen och . Statskontoret ska på regeringens uppdrag, bland annat genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet och över- gripande frågor om den offentliga förvaltningens funktionssätt. I detta ingår att analysera verksamheter och myndigheter ur ett effek- tivitetsperspektiv, redovisa effekter av statliga åtgärder och ge under- lag för omprövning och effektivisering. Statskontoret ska även bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken. Statskontoret har 63 årsarbetskrafter.81 Myndigheten delar lokaler och vissa resurser med tre andra myndigheter.82 Statskontoret har inget uppdrag med direkt anknytning till digitaliseringen, även om det generella uppdraget att följa förvaltningens utveckling givet- vis kan beröra it-frågor. I anslutning till att nedläggningen av Verva anmäldes i budget- propositionen , behandlade regeringen roll som ett uppföljnings- och utredningsorgan nära kopplat till . Regeringen framhöll att denna roll skulle vidareutveck- las och stärks och att Statskontorets roll som regeringens primära 2007:20, Översyn av stabsmyndigheter. 82Svenska , Fastighetsmäklarinspektionen och Myndigheten för kulturanalys. Statskontorets budgetunderlag för Dnr 2016/12-1. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag utredningsresurs skulle tydliggöras.83 Inga uppgifter om e-förvalt- ning fördes tillbaka till Statskontoret. Tvärtom betonade regeringen roll som ett uppföljnings- och utredningsorgan nära kopplat till , skulle vidareutvecklas och stärkas samt att myndighetens roll som regeringens primära utrednings- resurs skulle tydliggöras.84 Utredningen bedömer att det finns en bred politisk förankring för att vidmakthålla Statskontoret som ett kvalificerat organ för uppföljning och analys av statlig och , samt för att myndigheten inte ska ha några normerande eller stödjande funktioner. är en förvaltningsmyndighet för statliga arbets- givarfrågor och en sammanslutning av statliga arbetsgivare m.fl. har ansvar för att, som arbetsgivarorganisation, utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken och ska ut- föra förhandlingsarbete för sina medlemmar och företräda dem i arbetstvister. ska även svara för sådan informa- tion, rådgivning och utbildning som arbetsgivare inom det statliga området behöver. har cirka 60 årsarbetskrafter. E-delegationen behandlade frågan om att låta samordning av e- förvaltning utföras av . Man konstaterade dock att uppgiften skilde sig från arbetsgivarpolitiken och innebär en annan relation till regeringen. Verket skulle som förhandlingsorgan vara självständigt i förhållande till regeringen, vilket skulle stå i motsatsförhållande till en roll som samordnare av e-förvaltningen.85 Kammarkollegiet har ett stort antal olika uppgifter men kolle- giets huvudsakliga uppgifter är att tillhandahålla service inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvalt- ning, riskhantering och administration. Kammarkollegiet ska även ansvara för att upphandla samordnade ramavtal som är avsedda för andra statliga myndigheter. Inom området informationsteknik gäl- ler detta ansvar för den offentliga förvaltningen. Kammarkollegiet är en enrådighetsmyndighet och är utan insynsråd. Kammarkollegiet har 234 årsarbetskrafter,86 varav cirka 40 är placerade vid kontoret i . 2008/09:1, utg. omr. 2, s. 32. 2008/09:1, utg. omr. 2, s. 32. 85SOU 2013:75, Organisering av framtidens e-förvaltning, s. 36. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag för statens inköpscentral, som bland annat omfattar ramavtal för it- tjänster, har Kammarkollegiet inget digitaliseringsuppdrag. inrättades och har 49 årsarbetskrafter.87 Myndighetens verksamhet är fokuserad på upphandlingsstöd, dvs. att genom information, vägledning och me- todutveckling stödja upphandlande myndigheter. Myndigheten till- handahåller vissa stödtjänster i form av informationsdatabaser. Myndigheten har inget uppdrag direkt knutet till digitalisering. Området innovationsupphandling kan omfatta avancerade it-lös- ningar inom delar av offentlig sektor. När myndigheten inrättades var det ett uttalat motiv att samla och renodla upphandlingsstödet. ska utveckla och förvalta den ekono- miska styrningen av den statliga verksamheten, samt utföra revision av hantering av EU-medel och främja en effektiv och kor- rekt hantering av dessa medel. ska bistå regeringen med det underlag som behövs för att bedöma om stats- förvaltningen är effektiv och om den interna styrningen och kon- trollen är betryggande. Vidare ska utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekono- misk styrning i staten, göra prognoser för samt analysera och lämna information om den offentliga ekonomin, med särskilt fokus på den statliga ekonomin, och inom sitt verksamhetsområde ge stöd till andra statliga myndigheter. har flera tidsbegrän- sade uppdrag att ge stöd till regeringens satsning på e-förvaltning.88 är den enda statliga myndigheten vars kärnverksamhet är helt inriktad på en komponent i den digitala infrastrukturen. ska stödja och samordna elektronisk identifiering och underskrift i den offent- liga förvaltningens e-tjänster. är E-legitimationsnämn- dens värdmyndighet och nämndens sex medarbetare är anställda i . , som har en egen instruktion, 88Regeringsbeslut , N2015/3210/EF, Uppdrag att ge stöd till regeringens satsning på e-förvaltning. regeringsbeslut och ESV:s regleringsbrev , för jämförelse av it-kostnader, regeringsbeslut N2016/01642/EF, Uppdrag att följa de statliga myn- digheternas användning av it och hur myndigheterna tar tillvara digitaliseringens möjligheter, regeringsbeslut , Fi2017/00199/DF, Ändring av uppdrag att ge stöd till regeringens satsning på e-förvaltning. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag ingår inte i den statliga redovisningsorganisationen89 och har inte något eget anslag och regleringsbrev. En utvidgning av nämndens uppdrag till att omfatta det samordningsuppdrag bedöms möjlig och återges nedan som alternativ lösning. Utredningen bedömer att ansvaret för att stödja den digitala ut- vecklingen och genomförandet av nationella digitala tjänster i den offentliga sektorn är en uppgift som ligger närmare förvaltnings- politiken än it-politiken. Utredningen bedömer vidare att den myn- digheten som får uppgiften bör vara en stabsmyndighet som har olika uppgifter och erfarenhet av att stödja både regeringen och myndigheterna i olika frågor. Myndigheten bör dessutom ha rimlig lednings- och administrativ kapacitet att kunna ta emot den utökade personalstyrkan och genomföra de nya uppgifterna. Utredningen föreslår därför att regeringen ger Ekonomistyr- ningsverket uppgiften att ta det samlade ansvaret för att stödja den digitala utvecklingen och genomförarandet av nationella digitala tjänster i den offentliga sektorn och vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig digitalisering av den offentliga sektorn. är med sina 146 årsarbetskrafter90 inte någon av de personalmässigt största myndigheterna. Myndigheten hanterar inte heller några stora pengaflöden. Däremot har Ekonomi- styrningsverket en komplex verksamhet med flera olika, var och en för sig, komplexa verksamheter. Bland uppgifter finns ansvaret för utveckling och förvaltning av den eko- nomiska styrningen av den statliga verksamheten och ansvaret för statsredovisningen. Vidare har ansvar för att göra analyser och prognoser för statens utgifter respektive in- komster och intäkter och analyser av måluppfyllelsen av de budget- politiska målen. Därutöver ska samla in och tillhandahålla uppgifter om den statliga lokalförsörjningen, an- svara för EU-revisionen, lämna underlag till pris- och löneomräkning och med vissa undantag, utveckla och förvalta statens informations- system för budgetering, hantering av dokument och uppföljning.91 89Myndigheter som ingår i den statliga redovisningsorganisationen har en redovisningsskyldig- het till skillnad från de som inte ingår. 91Se förordningen (2016:1023) med instruktion för . Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag är en enrådighetsmyndighet med ett in- synsråd och, enligt utredningens förslag, ska verket även i fortsätt- ningen ha denna ledningsform. Utredningens förslag innebär att ska tillföras ytterligare verksamheter med uppgifter av komplex natur. Förslaget innebär dessutom att antalet anställda relativt sett utökas väsentligt. Det innebär att myndig- hetens ledning, dvs. generaldirektören, får ett icke obetydligt utökat verksamhetsansvar. 4.5.11Ansvarig myndighet – alternativ lösning Utredningen bedömer: kan utvecklas till att omfatta det samlade uppdrag som utredningen föreslår. Det innebär att myndighetens ledningsform måste ändras. Vidare måste myndigheten ha ett eget anslag och anställa den personal som behövs. För att underlätta övergången till ny verk- samhet inom den tidsram som föreslås här bör myndigheten inte bygga upp en egen administration. Myndigheten bör därför ha kanslistöd av Kammarkollegiet och även lokalsamverkan.