sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Detta innebär exempelvis att flera kommuner kan gå samman för att fullgöra uppdraget att erbjuda invånarna utbildning inom skolväsendet. I den beslutande församlingen för ett sådant kommunalförbund ska varje förbundsmedlem, dvs. varje kommun, vara representerad (3 kap. 23 § kommunallagen). Därigenom sam- arbetar medlemskommunerna. Medlemskommunerna har dock ett gemensamt finansiellt ansvar för de aktiviteter som utförs genom kommunalförbundet.6 När ett kommunalförbund har hand om angelägenheter som det finns bestämmelser om i en särskild författning, t.ex. skollagen, ska den författningens bestämmelser om kommuner gälla för förbundet (3 kap. 22 § kommunallagen). Detta betyder att när några kommuner har gått samman för att t.ex. anordna utbildning inom gymnasie- skolan är det kommunalförbundet som är huvudman för gymnasie- skolan, inte någon av de medverkande kommunerna. blir alltså ansvarigt för elevens utbildning, och för att skol- lagen följs i övrigt, på samma sätt som vilken annan huvudman som helst. Ett exempel på kommunalförbund är kommunal- förbund bestående av de fyra kommunerna , som gemensamt driver gymnasium. 2016/17:171. 5Samma möjligheter som här redovisas för kommuner gäller också för landsting. 2013/14:5, s. 59. har ansvar för flera skolenheter som finns på olika håll i de fyra kommunerna. för består av sexton ledamöter, fyra från varje kommun. Kommuner har även alternativet att bilda en gemensam samarbeta kring ett eller flera områden.7 Kommunfullmäktige ska tillsätta de nämnder som behövs för att fullgöra kommunernas uppgifter enligt särskilda författningar, t.ex. skollagen, och för verksamheten i övrigt, men dessa uppgifter kan fullgöras genom en gemensam nämnd (3 kap. 3–3 c §§ kommunallagen). Den gemensamma nämnden blir dock – till skillnad från kom- munalförbundet – inte en egen juridisk person. I stället för att nämn- den är ett slags paraplyorganisation i en av kommunerna, en s.k. värdkommun, och ingår i värdkommunens organisation. Trots att nämnden ingår i värdkommunens organisation ska övriga ingående kommuner ha lika mycket inflytande på nämnden som värdkommunen har. Vidare är huvudmannaskapet kvar hos var och en av de medverkande kommunerna, men den gemensamma nämn- den företräder medlemskommunerna. Det betyder att nämnden inte kan fatta beslut, anställa personal eller ingå avtal i eget namn utan endast för huvudmännens, dvs. 5.3Varför samarbete regleras i skollagen Vi ska kort beskriva ett par bestämmelser i kommunallagen och re- geringsformen. Det är dessa regler som medför att skollagen måste innehålla föreskrifter om samarbeten, om sådana ska vara möjliga. För det första handlar det om samarbeten som innebär att en kommun lämnar över vården av en angelägenhet. Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ (3 kap. 16 § kommunallagen). Om det i lag eller 7Även landsting kan bilda gemensam nämnd med varandra eller med kommuner. 2013/14:5, s. 59 f. förordning anges att angelägenheten ska bedrivas av en nämnd eller om den innefattar myndighetsutövning, får angelägen- heten dock inte överlämnas med stöd av nämnda bestämmelse. Eftersom det är reglerat att en eller flera kommunala nämnder ska bedriva skolverksamheten i en kommun (2 kap. 2 § skollagen) får kommunen därför överlämna vården av angelägenheter inom skol- verksamheten till en juridisk person eller en enskild individ endast om det framgår av lag. Kommunallagens bestämmelser innebär allt- så att det måste finnas ett särskilt regelverk i t.ex. skollagen om olika typer av samarbeten inom skolans område. För det andra handlar det om samarbeten som innebär att kom- munen lämnar över uppgifter som avser myndighetsutövning. Att överlämnandet över huvud taget är möjligt bygger på vad som före- skrivs i regeringsformen, nämligen att förvaltningsuppgifter även kan överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer (12 kap. 4 §). Där anges också att om uppgiften innefattar myndig- hetsutövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. Detta är således anledningen till att möjligheterna till entreprenad, som innebär att myndighetsutövning överlämnas till någon annan, är reglerade i skollagen. 5.4Kommunal samverkan kring gymnasieskolan Som vi nämner ovan i avsnitt 5.1.3 finns det, när det gäller gymna- sieskola och gymnasiesärskola, ett annat alternativ än att varje kom- mun på egen hand anordnar utbildningen. Det är att ungdomar från kommunen erbjuds utbildning som anordnas av en annan kommun enligt ett samverkansavtal som hemkommunen har ingått med den andra kommunen.9 Kommuner som har ingått ett samverkansavtal bildar ett samverkansområde för utbildningen (15 kap. 30 § respek- tive 18 kap. 27 § skollagen). Hemkommunen kan på så sätt fullgöra sin skyldighet att er- bjuda ett allsidigt urval av nationella program och introduktions- program i gymnasieskolan och utbildning i gymnasiesärskolan (se avsnitt 3.1.6). Flera exempel på samverkansområden finns runtom i landet. Ett sådant är i , där flera kommuner har slutit 9 En kommun kan också ingå ett samverkansavtal med ett landsting. ett samverkansavtal och eleverna i dessa kommuner kan söka sig till vilket program som helst på de gymnasieskolor som de medver- kande kommunerna har. På så vis kan en kommun med små möjlig- heter att erbjuda samtliga nationella program ändå bereda möjlighet för sina invånare att välja mellan fler program. Sådan samverkan innebär att för en elev som söker sig utanför den egna kommunen är det inte längre hemkommunen som är huvudman för verksamheten. Det betyder att eleven ska vända sig till den kommun som är huvudman för den skola som eleven går på, inte till hemkommunen, med frågor och synpunkter på utbildningen. Det politiska ansvaret för verksamheten i en kommun, och kommunmedlemmarnas möjlighet att påverka verksamheten, hand- lar därmed om två delar. Dels är det ansvar i egenskap av hemkom- mun för att erbjuda eleverna tillgång till god utbildning och att som ett led i detta besluta vad som ska vara i egen regi respektive vad som ska göras i form av samverkan. Dels handlar det, i de fall kommunen väljer att bedriva gymnasieskola eller gymnasiesärskola i egen regi, om ansvar i egenskap av huvudman för den bedrivna utbildningen. 5.5Samverkan enligt 23 kap. skollagen Det finns dessutom i vissa fall möjligheter att överlämna ansvaret för sina egna uppgifter, inom en utpekad skolform eller viss verk- samhet, till en annan aktör. Detta kallas också samverkan och be- skrivs i 23 kap. skollagen. När det handlar om uppgifter inom en viss skolform är det en kom- mun som får sluta sådana avtal och överlämna ansvaret för dessa uppgifter till en annan aktör. En annan kommun får då ta över ansva- ret för den förstnämnda kommunens uppgifter inom förskolan, fri- tidshemmet, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skol- lagen. Ett landsting får ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå10 eller inom särskild utbildning för vuxna (23 kap. 8 § skol- lagen). Dessutom får staten, som huvudman för sameskolan, efter avtal med en kommun, ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan (23 kap. 10 § skollagen). Huvudmannaskapet övergår då till den som tar över ansvaret för uppgifterna inom skolformen. Dessa bestämmelser har, i fråga om förskola och fritidshem, sitt ursprung i bestämmelser som infördes i den dåvarande socialtjänst- lagen (1980:620) och har därefter följt med (se vidare avsnitt 5.7.3). Någon ändring i sak var inte avsedd för förskola och fritidshem när den nuvarande skollagen infördes, medan det för vuxenutbildning tidigare inte hade funnits någon uttrycklig reglering om samverkan.11 Propositionen innehåller inga motiveringar till dagens regelverk. I sammanhanget bör nämnas att staten också är huvudman för förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola (2 kap. 4 § skollagen). I propositionen om skollagen konstaterade regeringen att det inte finns något hinder mot att kommunen genom avtalslösningar ändå bedriver förskoleklassen och fritidshemmet för elever vid dessa skolenheter.12 Vilken slags avtalslösningar som åsyftas är dock oklart, eftersom det inte ut- vecklas närmare.13 Eftersom det är huvudmannaskapet och ansvaret för vissa uppgif- ter som överlämnas vid samverkan är det sådant ansvar som åligger huvudmannen för utbildningen som överlämnas. De uppgifter som hör till hemkommunens ansvar kvarstår dock hos hemkommunen, även vid samverkan. Bland annat är hemkommunen skyldig att se till att den som avser att påbörja vuxenutbildning på grund- läggande nivå erbjuds studie- och yrkesvägledning (20 kap. 10 a § skollagen). Hemkommunen ansvarar också för att det upprättas en individuell studieplan för varje elev i vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna (20 kap. 8 § och 21 kap. 8 § skollagen). Samverkan enligt 23 kap. skollagen fungerar alltså på motsvarande sätt som den samverkan som sker inom gymnasieskolan, dvs. att hemkommunen har kvar visst ansvar för eleven och visst ansvar 10Detta gäller alltså inte vuxenutbildning i form av svenska för invandrare. 2009/10:165, s. 874. 2009/10:165, s. 642. 2009/10:165, s. 398 och s. 401 f. övertas av huvudmannen, dvs. den kommun som anordnar utbild- ningen (jämför avsnitt 5.4). Det bör noteras att samverkan inte behöver innebära att hem- kommunen överlämnar ansvaret för samtliga uppgifter inom en skolform. Kommunen kan välja att överlämna ansvaret för viss ut- bildning, vissa kurser eller viss verksamhet. Det viktiga är att huvud- mannaskapet helt och hållet då övergår till den som anordnar ut- bildningen eller verksamheten. Möjligheten till samverkan används bl.a. inom den kommunala vuxenutbildningen. Exempelvis förekommer det att kommuner samverkar med andra kommuner när det gäller sådan utbildning på grundläggande nivå för att studerande ska kunna välja att studera i en närliggande kommun, t.ex. för att det handlar om ämnen som inte efterfrågas så ofta.14 På samma sätt som vid samverkan kring gymnasie- skolan handlar det kommunala ansvaret både om ansvar i egenskap av hemkommun, t.ex. att besluta om viss utbildning eller verksam- het ska överlämnas eller inte, och, om utbildningen eller verksam- heten bedrivs i egen regi, om ansvar i egenskap av huvudman för utbildningen eller verksamheten (se även avsnitt 5.4). 5.5.2Samverkan om medicinska insatser Det finns också en paragraf som inte rör undervisning, utan delar av elevhälsan, definierat som sådana medicinska insatser som avses i 2 kap. 25–28 §§ skollagen. Ansvaret för elevhälsan kan, om den som överlämnar och den som tar över är överens om det, överlämnas från en kommun till ett landsting, från ett landsting till en kommun och från staten eller en enskild (som huvudman) till en kommun eller ett landsting (23 kap. 9 § skollagen). Med andra ord kan avtal slutas som innebär att en kommun eller ett landsting hanterar all elevhälsa, oavsett vilken skola eleverna går på. Bestämmelsen är spe- ciell, eftersom endast delar av huvudmannens ansvar överlämnas till någon annan. 14 För fler exempel på samverkan mellan kommuner om vuxenutbildning på grund- läggande nivå, se SOU 2013:20, s. 107. 5.6Entreprenad enligt 23 kap. skollagen Det finns också vissa möjligheter att låta någon annan aktör utföra en del av utbildningen, enligt bestämmelserna om entreprenad i 23 kap. skollagen. Begreppet entreprenad är centralt för utredningens upp- drag. I detta avsnitt beskriver vi vad det innebär och vilka möjligheter som finns . Frågan om upphandling återkommer vi till i nästa kapitel (kapitel 6). 5.6.1Skollagens definition av entreprenad Entreprenad innebär att det inte är den som ansvarar för utbild- ningen, utan någon annan, som utför vissa uppgifter inom utbild- ningen. Vad skollagen säger är att kommuner, landsting och enskilda huvudmän enligt bestämmelserna i 23 kap. med bibehållet huvud- mannaskap får sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning (entreprenad) (23 kap. 1 § första stycket skollagen). Detta gäller inte bara för utbildning utan också för annan verksam- het enligt skollagen. Att huvudmannaskapet behålls innebär att det är huvudmannen, dvs. den som överlämnar eller beställer entreprena- den, som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen m.m. (se avsnitt 5.1.1), t.ex. att kvalite- ten på undervisningen är tillräckligt hög. När det är en kommun som överlämnar uppgifter är det fortfarande fråga om en kommu- nal verksamhet i förhållande till barn, elever och vårdnadshavare. Huvudmannen beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfatt- ning och kvalitet samt ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten.15 Vidare ska samma regler fortfarande följas. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt skol- lagen ska med de undantag som anges i kapitlet gälla även vid entre- prenad (23 kap. 1 § tredje stycket skollagen). Den som beställer entreprenaden skriver ett avtal med den som utför entreprenaden bl.a. om detta. Dessutom är det den som beställer entreprenaden 2009/10:165, s. 508. som står under direkt tillsyn av Skolinspektionen och därför måste försäkra sig om att regelverket följs. Vid entreprenad får den myndighetsutövning som hör till en lära- res undervisningsskyldighet överlämnas (23 kap. 6 § första stycket skollagen), vilket inte minst blir viktigt för betygssättningen. Rektor får dock aldrig överlåta utfärdandet av betygsdokumentet. När det gäller vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna får även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter överlämnas (23 kap. 6 § andra stycket skollagen). Syftet med att utöka vilka uppgifter som får överlämnas var att skapa närhet mellan rektorsfunktionen och utbildningsverksamheten samt att tyd- liggöra ansvarsförhållandet för den enskilde utbildningsanordnaren genom att ansvaret för betygssättningen och utfärdandet av betyg hålls samman.16 Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer får meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutöv- ning. Sådana föreskrifter finns i 1 kap. 4 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Föreskrifterna begränsar dels till vem sådana uppgifter får överlämnas, dels vilka sådana uppgifter som får över- lämnas. Bland annat handlar det om krav på att utbildningsanordna- ren har fått s.k. betygsrätt från Skolinspektionen för att rektorsupp- gifter ska få överlämnas. Detta motiverades med att regeringen vill säkerställa att rektorns uppgifter endast överlämnas till utbildnings- anordnare som uppfyller viktiga kriterier för bl.a. kvalitet och likvär- dighet. Regeringen betonade också att den kommun eller det lands- ting som väljer att överlämna vuxenutbildning på entreprenad naturligtvis kan välja att inte överlämna någon myndighetsutövning eller enbart den del som hör till lärarnas uppgifter.17 Vad som ingår i myndighetsutövning redogjordes för i den pro- position som låg till grund för den tidigare lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan. Det finns inte någon defini- tion av begreppet myndighetsutövning i författningstext, utan detta anges i stället i förarbeten. Enligt den tidigare förvaltningslagen (1971:290) avsågs med myndighetsutövning utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, discipli- 2009/10:68, s. 10. 2009/10:68, s. 11. när bestraffning eller annat jämförbart förhållande.18 De beslut eller åtgärder som avses har det gemensamt att de ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. I den nuvarande förvaltningslagen (1986:223) definieras inte längre be- greppet, men i sak har begreppet samma innebörd.19 I regeringens förslag till ny förvaltningslag finns inte heller någon definition och begreppet används inte över huvud taget i lagförslaget. Detta motiv- eras med att det synes vara en förutsättning att detta uttryck inte alls används i en ny förvaltningslag, eller att det i vart fall inte preciseras på något annat sätt än i de tidigare förarbetena, för att en påverkan på annan lagstiftning med säkerhet ska kunna undvikas.20 I propositionen om entreprenad inom skolan exemplifieras begreppet med examination, betygssättning, utfärdande av avgångsbetyg och andra betygsdokument samt disciplinära åtgärder.21 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader (23 kap. 7 § skol- lagen). Detta bemyndigande ger inte rätt att inskränka eller utvidga när och hur entreprenad är möjligt, vilket framgår av de bestämmel- ser vi strax kommer att redogöra för. Utredningen har inte kunnat konstatera att några sådana föreskrifter någonsin har meddelats. Upplägget på det aktuella kapitlet i skollagen är alltså sådant att de uppgifter som uttryckligen nämns i någon av paragraferna, och bara de uppgifterna, får överlämnas till någon annan. Dessutom finns olika begränsningar av vem som kan beställa respektive utföra entre- prenad i olika fall. Kommande avsnitt beskriver de olika fallen. 5.6.2Vilka huvudmän som kan överlämna uppgifter på entreprenad Vilka skolhuvudmän som över huvud taget får vara beställare, dvs. överlämna uppgifter på entreprenad, framgår av 23 kap. 1 § skol- lagen. Där sägs att det är kommuner (och därmed även kommunal- förbund), landsting samt enskilda huvudmän som får göra detta. 1971:30 del 2, s. 330 ff. 1985/86:80, s. 55. 2016/17:180, s 50 f. 1992/93:230, s. 34. Detta innebär att staten, som huvudman för vissa skolformer, inte får överlämna uppgifter på entreprenad. I vårt delbetänkande föreslog vi att inledningen skulle ändras till en huvudman, för att inkludera samtliga huvudmän i definitionen av entreprenad och på så sätt göra den mer neutral.22 Regeringen ansåg dock att den tidigare preciseringen borde behållas, i vart fall . Någon motivering till detta gavs dock inte i propo- sitionen.23 På grund av att staten inte finns med bland de aktörer som räk- nas upp är entreprenad inte möjlig inom specialskolan eller same- skolan. Inom dessa skolformer får uppgifter således inte lämnas över till någon annan. Regeringen har konstaterat att även entrepre- nadförutsättningarna för de statliga skolformerna behöver ses över. Därutöver finns utbildning vid de särskilda ungdomshemmen, i Statens institutionsstyrelses (SiS) regi, som inte är en del av skol- väsendet och därmed inte omfattas av möjligheten till entreprenad enligt 23 kap. skollagen. Regeringen har meddelat att man även i fråga om möjligheterna till entreprenad vid utbildning som bedrivs inom SiS avser att återkomma till med ett ställnings- tagande efter att vårt slutbetänkande har lämnats.24 5.6.3Vilka aktörer som kan utföra uppgifter på entreprenad Den inledande definitionen av entreprenad talar alltså om att upp- gifter får överlämnas till någon annan att utföra. Vem denna någon är varierar från fall till fall. För några typer av uppgifter får över- lämningen ske till en enskild fysisk eller juridisk person, dvs. inte till en offentlig person av något slag. I andra fall får överlämningen ske till en annan huvudman, vilket kan innebära en kommun, ett lands- ting, staten eller en enskild huvudman. Slutligen finns också ett exempel på uppgifter som endast får överlämnas till staten att utföra. Att kommuner och landsting får vara utförare av entreprenad är en följd av förslagen i vårt delbetänkande. har detta inte varit tillåtet enligt skollagen, vilket har sin grund i lokaliserings- principen i kommunallagen. För att en kommun eller ett landsting 22SOU 2016:12, s. 95 f. 2015/16:173, s. 26 f. 2015/16:173, s. 27. ska få ha hand om en angelägenhet krävs enligt 2 kap. 1 § kommunallagen att angelägenheten är av allmänt intresse, har anknytning till kommunens område eller medlemmar (den s.k. lokaliseringsprincipen), och inte enbart ska hanteras av staten, en annan kommun, ett lands- ting eller någon annan. Att på entreprenad undervisa elever som bor i grannkommunen och också går i grannkommunens skola har därför inte varit möjligt för en kommun, eftersom undervisningen inte har haft anknytning till kommunens område eller medlemmar. Detta har möjliggjorts genom att ett undantag från lokaliseringsprincipen har införts i skollagen, som anger att bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen om anknyt- ning till kommunens eller område eller deras medlem- mar inte hindrar att en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utför uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet (23 kap. 1 § andra stycket skollagen). Därmed kan uppgifter numera överlämnas på entreprenad även till kommuner och landsting. Att kommuner eller landsting kan utföra uppgifter på entrepre- nad innebär att även ett kommunalförbund som har övertagit an- svaret för en eller flera skolformer från de medverkande kommu- nerna kan vara utförare. Det följer av att skollagens bestämmelser om kommuner och landsting också gäller kommunalförbund som har hand om uppgifter inom skolväsendet (3 kap. 22 § kommunal- lagen). 5.6.4Entreprenad inom andra skolformer När det gäller några skolformer är reglerna enkla eftersom alla upp- gifter kan överlämnas på entreprenad. Inom förskolan, förskole- klassen, fritidshemmet, vuxenutbildning, särskild utbild- ning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen får uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 2 § skollagen). Notera att det bara är en enskild fysisk eller juridisk person som kan vara utförare vid sådan entreprenad. Uppgifterna kan inte över- lämnas till t.ex. en annan kommun genom entreprenad, dvs. med bibehållet huvudmannaskap, men som vi beskriver i avsnitt 5.5 finns det också en möjlighet till samverkan i skollagen. En kommun (men inte en enskild huvudman) kan alltså sluta avtal med en annan kommun om att den senare ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom en viss skolform. Möjligheten till samverkan gäller samtliga uppräknade skolformer förutom förskoleklassen. 5.6.5Entreprenad för uppgifter som inte är hänförliga till undervisning Vi har nämnt de statliga skolformerna i avsnitt 5.6.2 och några skolformer där samtliga uppgifter kan överlämnas i 5.6.4. De skol- former som vi ännu inte har berört är , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. För dessa skolformer är reglerna mer svåröverskådliga. En regel är dock enkel, nämligen att inom dessa skolformer får uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 3 § skollagen). Exempel på sådan verk- samhet är skolskjuts, skolmåltider och elevhälsa.25 Det kan t.ex. vara ett företag som på entreprenad skjutsar kommunens elever till grundskolorna. Därutöver finns det annan verksamhet med koppling till skolan som inte alls berörs av entreprenadbestämmelserna. Exempelvis lokalvård eller konferenser för personalen faller utanför huvud- mannens skyldigheter enligt skollagen. Vem som får anlitas för att utföra sådana uppgifter är därför inte alls reglerat i 23 kap. skollagen. 5.6.6När entreprenad kan användas för undervisning Uppgifter som avser undervisning är, till skillnad från sådant som nämns i föregående avsnitt, som huvudregel inte tillåtna att över- lämna på entreprenad. Undantag har dock gjorts för några specifika angivna ämnen och verksamheter för vilka entreprenad är tillåten. 2009/10:165, s. 510. Inom de fyra skolformerna , grundsärskolan, gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser moders- målsundervisning eller studiehandledning på modersmålet överlämnas på entreprenad till en annan huvudman (23 kap. 3 a § första stycket skollagen). Att det är en annan huvudman som får utföra innebär att det är en kommun, ett landsting, staten (dvs.