sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Avseende finns en känd och väldokumenterad generell verkställighetsproble- matik som medför att det enligt rättschefen i regel är styrkt att ett praktiskt verkställighetshinder föreligger för den med ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Även för be- sluten som ingår i vårt material fanns enligt rättschefen en praktisk verkställighetsproblematik som under vissa förutsättningar skulle medföra att uppehållstillstånd beviljades. På liknande sätt var det generell verkställighetsproblematik och ställningstaganden från rätts- chefen som synes ha föranlett merparten av de uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder som ingick i kartlägg- ningen i Ds 2011:14. Förekomsten av uppehållstillstånd på grund av Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut praktiska verkställighetshinder efter en alltigenom individuell bedöm- ning av den enskildes möjligheter att återvända, utan ett generellt konstaterande om sådana svårigheter, tycks således vara liten. Den enskilde ges ett omfattande ansvar för att påvisa praktiska verkställighetshinder Både lagstiftaren, Migrationsöverdomstolen och rättschef är tydliga med att har en skyldighet att på eget initiativ agera vid eventuella hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Enligt nu gällande rättsligt ställnings- tagande (SR 25/2016) från rättschef har Migra- tionsverket i sådana ärenden också ett ökat utredningsansvar då den enskilde vanligen inte företräds av något offentligt biträde. har därmed bl.a. i ärenden om praktiska verk- ställighetshinder ett ansvar för att samla in och bedöma informa- tion om den enskildes hemland. I flertalet av de beslut om uppe- hållstillstånd som vi undersökt anges emellertid att den enskilde ”har visat” att verkställighetshinder föreligger. Liknande formu- leringar om vad som ankommer på den enskilde återfinns i några av besluten i materialet där uppehållstillstånd inte beviljas. Dessa for- muleringar avviker från vad som i lagtexten uttalas om att omstän- digheter som ”kommer fram” kan medföra hinder mot verkställighet samt från vad som kommer till uttryck också i förarbeten och rätts- chefens rättsliga ställningstagande. I de undantagsfall (3 av 19) där besluten om uppehållstillstånd i vårt material inte baserats på generella ställningstaganden avseende en viss grupp eller en viss plats tycks höga krav ställas på den en- skildes samarbete i syfte att möjliggöra en verkställighet. I ett av besluten om uppehållstillstånd lyfts exempelvis fram att den enskilde samarbetat med verkställigheten inte bara avseende det av Migra- tionsverket angivna verkställighetslandet utan även avseende ytter- ligare ett land. Likaså ser vi, i besluten i materialet där praktiska verkställighetshinder inte bedöms föreligga, exempel på att Migra- tionsverket uttalat ålägger individen ansvaret för utredningen av- seende de dokument som krävs för att kunna återvända, samt ansvaret för att på egen hand avgöra vilken form av bevisning som ska inhämtas och åberopas till stöd för anförda hinder mot verk- ställighet. Exempel på detta återfinns även i aktstudierna (se av- Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut kan konstateras att rätts- chef i nu aktuella rättsliga ställningstaganden anger att myndig- heten har en ökad utredningsskyldighet i ärenden om verkställig- hetshinder som bl.a. innefattar ett ansvar för att upplysa den enskilde om i vilka delar bevisningen eventuellt brister. I samma ställningstaganden fastslår rättschefen också ett beslut om att inte meddela uppehållstillstånd i ett ärende om praktiska verkställig- hetshinder ska innehålla praktiska anvisningar om vad den enskilde behöver göra för att möjliggöra en verkställighet. Vikten av att anvisningar till är tydliga och konkreta, när myndigheten kommit med en begäran om vägledning enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen, betonades också i Migrations- verkets egen kvalitetsuppföljning (2015a). I kvali- tetsuppföljningen angavs detta vara ett område där Migrations- verket kunde förbättra sin hantering. Avsaknaden av tydlig vägled- ning till såväl den enskilde respektive till är också något vi sett exempel på i våra aktstudier (se avsnitt 3.1). Ett uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen förutsätter att en ny omständighet kommer fram, som inte varit föremål för tidigare prövning. I vårt material har nya omständig- heter i första hand bedömts vara att den enskilde inkommit med bevisning till stöd för att hen gjort tydliga men fruktlösa försök att skapa förutsättningar för en verkställighet. I ett av besluten om att inte bevilja uppehållstillstånd tog fasta på att den ingivna bevisningen redan varit föremål för prövning och således inte var ny. I andra beslut i materialet förekommer att grund för uppehållstillstånd i stället bedöms saknas då bevisningen anses vara av för enkel beskaffenhet. Av förarbetena till 12 kap. 18 § utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder förut- sätter att svårigheterna att verkställa avlägsnandebeslutet inte till någon del beror på den enskildes vägran att medverka. I samtliga beslut om uppehållstillstånd i vårt material synes anse att verkställighetssvårigheterna beror på omständigheter utan- för den enskildes kontroll. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Den enskilde möter svårigheter att bevisa åtgärder vidtagna på egen hand I de intervjuer som under utredningsarbetet har genomförts med enskilda individer som vistas i med lagakraftvunna avlägs- nandebeslut har vi fått uppgifter om svårigheter att exempelvis få skriftliga och formellt utformade svar från hemlandsambassaden om att en enskild inte skulle tas emot vid ett återvändande, eller som visar att hen i vart fall efter bästa förmåga försökt möjliggöra en resa dit (se även aktstudierna i avsnitt 3.1). Inte sällan har den stat som inte är villig att ta emot sina tidigare invånare, ofta stats- lösa, visat sig obenägen att skriftligen svara på en enskilds begäran om inresa eller om utfärdande av resehandlingar. När svar väl er- hålls, har emellanåt också ansett dokumentationen vara av för enkel beskaffenhet för att kunna visa på förekomsten av ett praktiskt verkställighetshinder. Även har, i tidigare rättsligt ställningstagande angående situationen i , konstaterat att det ofta uppkommer bevissvårigheter för den som vidtar åtgärder på egen hand varför man föreslog att den ansökan om visering som normalt krävdes av den enskilde för att uppe- hållstillstånd skulle komma i fråga gjordes via svenska myndigheter (se RCI 17/2014). tillämpar inte ett lägre beviskrav än i grundprövningen I enlighet med ordalydelsen i 12 kap. 18 § första stycket 2 ut- länningslagen kan uppehållstillstånd beviljas om ”det finns anledning att anta” att nya omständigheter innebär att ett praktiskt verk- ställighetshinder föreligger. anges i förarbetena att 12 kap. 18 § utlänningslagen avser att utgöra en del av ett extraordinärt prövningsförfarande som i rena undantagssituationer bör föranleda uppehållstillstånd. rättschef uttalar också i nu gällande rättsligt ställningstagande, mot bakgrund av vad som sägs i förarbetena och i praxis, att bestämmelserna om verkställighets- hinder ska tillämpas restriktivt och att beviskravet inte ska vara lägre än i grundprövningen. till den begränsade förekomsten av beviljade uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen i vårt material finns inget som talar för att Migra- Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut tionsverket i sin konkreta rättstillämpning tagit bestämmelsens ordalydelse till intäkt för en tolkning där ett lägre beviskrav tillämpas än i grundprövningen. Det är oklart i besluten vad som ligger till grund för valet mellan tidsbegränsat respektive permanent uppehållstillstånd Huvudregeln i utlänningslagen är att ett meddelat uppehållstillstånd ska vara permanent.33 I motiven till 12 kap. 18 § utlänningslagen ges ingen närmare vägledning för om permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd i första hand ska väljas. Systematiken i bestäm- melsen, där möjligheten att tidsbegränsa ett tillstånd regleras först i dess andra stycke, ger emellertid intrycket av att huvudregeln om permanent uppehållstillstånd gäller även vid verkställighetshinder efter lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Även om regeringen i för- arbetena uttalar att praktiska verkställighetshinder ofta borde vara av övergående natur får förutsättas att avsikten är att det i ett enskilt ärende ska göras en bedömning av varaktigheten av verk- ställighetshindret som motiverar att tillståndet tidsbegränsas. I det rättsliga ställningstagande avseende (RCI 17/2014) som gällde för besluten i de ärenden vi har undersökt, angav också rättschefen att permanent uppehållstillstånd skulle beviljas om det inte fanns särskild anledning för en tidsbegränsning av tillståndet.34 kan konstateras att i 9 av de 14 besluten rörande verkställighet till i materialet beviljade tidsbegränsat uppehållstillstånd och att det endast i två av dessa överhuvudtaget fördes någon argumentation om varför uppehålls- tillståndet skulle vara tidsbegränsat. 33Under giltighetstiden för den tidsbegränsade lagen görs emellertid ett generellt avsteg från denna huvudregel för dem som faller inom lagens tillämpningsområde då permanent uppe- hållstillstånd endast i undantagsfall kan meddelas. 34I nu aktuellt ställningstagande, SR 54/2016, gör rättschefen däremot bedömningen att verkställighetshindret mot i normalfallet inte kan anses vara bestående. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Statslöshet är en vanligt förekommande omständighet i de fall där en uttrycklig prövning av praktiska verkställighetshinder görs I de 19 besluten om uppehållstillstånd på grund av praktiska verk- ställighetshinder som ingår i vår undersökning är statslöshet eller medborgarskap i staten en gemensam nämnare i alla utom ett av besluten. Vidare rör 4 av de 6 besluten i materialet, som inne- håller en uttrycklig prövning av praktiska verkställighetshinder utan att föranleda att uppehållstillstånd beviljas, statslösa eller med- borgare i staten . Den kartläggning av rättstillämpningen som presenteras i Ds 2011:14 visar också att de som i utredningens underlag beviljades uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder, efter att först ha fått ett laga- kraftvunnet avlägsnandebeslut, i huvudsak var statslösa. 6Uppehållstillstånd som en följd av preskription Utgångspunkten i utlänningslagen är att en enskild som fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd och meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning ska lämna landet. Vare sig avlägs- nandebeslutet verkställs eller den enskilde blir kvar i före- skrivs i 12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen en fyraårig giltig- hetstid för sådana beslut: Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud att återvända till med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut.1 Normalt finns alltså inga hinder för en enskild att, när väl förflutit sedan dennes avlägsnandebeslut vann laga kraft, återvända till för att lämna in en ny asylansökan. Något utrymme för att verkställa ett tidigare avlägsnandebeslut avseende någon som befinner sig i finns inte heller i utlänningslagen. Om en enskild på nytt ansöker om uppehållstillstånd efter att det tidigare avlägsnandebeslutet har preskriberats, ska en förnyad och fullständig prövning av dennes ansökan göras. I vilken utsträckning en enskild i så fall kan, eller bör, beviljas uppehållstillstånd redan till följd av preskriptionen som sådan är en fråga som vi i enlighet med kommittédirektiven behandlar i det följande. I praxis har till- stånd i sådana fall beviljats med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen, vilket också är det lagrum som anges vara tillståndsgrunden i Migra- tionsverkets rättsliga ställningstagande SR 37/2016. 1 Därmed kan det också i vissa fall dröja längre än från det att ett avlägsnandebeslut vinner lagakraft till dess att preskription inträder. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Av kommittédirektiven framgår att vi särskilt ska analysera Migra- tionsöverdomstolens avgörande MIG 2009:13 och studera effekterna av domen när det gäller möjligheten att bevilja uppehållstillstånd efter att ett avlägsnandebeslut har preskriberats. Enligt direktiven ska vi analysera vilken betydelse denna dom har haft och om den har utvecklat tidigare praxis. Vi ska också redogöra för vilka krav som i rättstillämpningen ställs för att en sökande ska anses ha fullgjort sin skyldighet att medverka till verkställighet och därmed ha visat att preskription inträtt utan hens förskyllan. Därutöver ska vi, i likhet med i andra delar av utredningen, redovisa om syftet med lagstiftningen har fått genomslag i praktiken. För att kunna bedöma effekterna av MIG 2009:13 är det nödvändigt att undersöka rättstillämpningen, i fråga om betydelsen av att ett avlägsnandebeslut har preskriberats, såväl före som efter detta avgörande. Genom att granska tidigare avgöranden från , som också i vissa fall publicerat som stöd för myndighetens rättstillämpning, har vi kartlagt hur tidi- gare vägledande praxis sett ut. För att närmare studera den kon- kreta rättstillämpningen efter migrationsdomstolsreformen men före MIG 2009:13 har vi undersökt 41 domar från de då tre migrations- domstolarna i landet, där betydelsen av preskription varit föremål för bedömning. Som jämförelsematerial har vi på motsvarande sätt granskat 87 domar, från de nu fyra migrationsdomstolarna, med- delade . Vi har också närmare granskat 114 beslut från där beviljat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen för att kartlägga i vilken omfattning beviljat uppehålls- tillstånd som en följd av att ett avlägsnandebeslut har preskriberats. Vi har också studerat den rättsliga vägledning som rättschef kommit med efter Migrationsöverdomstolens avgörande. 6.1Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar Frågan om preskription av ett avlägsnandebeslut reglerades redan , utlänningslag. Bakgrunden till regleringens införande var förslag i betänk- andet Flyktingskap (SOU 1972:84). Utredningen anförde att det inte Uppehållstillstånd som en följd av preskription kunde anses förenligt med svensk invandringspolitik att en person kunde få vistas i landet under ständigt hot om avlägsnande på grund av ett beslut som inte hade kunnat verkställas (s. 80). Därmed föreslogs att avlägsnandebeslut som inte hade kunnat verkställas skulle preskriberas. Enligt utredningen borde preskriptionsregeln inte begränsas till att gälla enbart beslut som inte kan verkställas på grund av politiskt verkställighetshinder utan omfatta alla beslut som inte kunnat verkställas inom den angivna tiden, oavsett orsaken härtill. Förslaget togs upp i prop. 1975/76:18 varvid föredraganden i enlighet med utredningen anförde att ett behov av en allmän tidsbegränsning av möjligheten att verkställa avlägsnandebeslut förelåg, med hänsyn till de olägenheter som annars kan följa (s. 121). I propositionen bedömdes vidare en preskrip- tionstid vara lämpligt avvägd, men någon motivering till varför denna preskriptionstid valdes återfinns inte. Man framhöll dock att samhällsintresset av att kunna avlägsna personer som hade utvisningsbeslut på grund av brott i allmänhet var större än beträff- ande dem som hade av- eller utvisningsbeslut av andra skäl, varför ut- visning på grund av brott undantogs från bestämmelserna om pre- skription.2 I samband med att preskriptionsbestämmelsen fördes över till utlänningslag erinrades i propositionen om att bestäm- melsen hade tillkommit för att förskona personer från att behöva leva under hot om avlägsnande på grund av ett beslut som av någon anledning inte hade kunnat verkställas. Även om situationen var den att verkställigheten hade omöjliggjorts genom att personen hade hållit sig gömd, inträdde preskription . I ett sådant fall borde det dock enligt föredragandens mening inte vara uteslutet att på nytt ta upp frågan om utlänningens avlägsnande ur landet och meddela ett nytt utvisningsbeslut (prop. 1979/80:96 s. 109). Vid tillkomsten av utlänningslag förlängdes preskrip- tionstiden till . Ändringen motiverades med att det hade blivit allt vanligare att utlänningar förhindrade verkställigheten genom att hålla sig undan långa tider (prop. 1988/89:86 s. 204). Några närmare överväganden angående den förändrade preskriptionstiden redogörs 2 Frågor om hinder mot avlägsnande specifikt i samband med utvisningsbeslut p.g.a. brott om- fattas, i enlighet med kommittédirektiven, inte av denna utredning. Uppehållstillstånd som en följd av preskription SOU 2017:84 inte för i vare sig propositionen eller i de två betänkandena, SOU 1988:1 och SOU 1988:2, som föregick propositionen. I förarbetena till den nu gällande utlänningslagen (prop. 2004/05:170) berörs inte särskilt frågan om preskription. Bestäm- melsen överfördes från den tidigare lagstiftningen med den skill- naden att preskription inträder oavsett om beslutet har verkställts eller inte. Ds 2011:14, Synnerligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder – en kartläggning av tillämpningen I promemorian redovisas bl.a. resultatet av utredningens kartlägg- ning av och migrationsdomstolarnas tillämpning av utlänningslagens bestämmelse om synnerligen ömmande omstän- digheter.3 En kategori av beslut som man valde att särredovisa i prome- var de där det funnits ett tidigare avlägsnandebeslut som preskriberats på grund av att verkställighet inte kunnat ske och där det konstaterats att misslyckandet inte berott på sökanden. Enligt promemorian var andelen beviljade uppehållstillstånd i materialet på just denna grund för vuxna . Andelen bifallsbeslut på samma grund bland de beslut som ingick i undersökningen var för vuxna (s. 116 ff.). I dessa fall har , enligt vad som anges i promemorian, ansett att det förelegat skäl att tillämpa huvudregeln om uppehållstillstånd vid en förnyad ansökan efter preskription. I flera av avgörandena uppges beslutet motiveras med hänvisning till att det inte funnits skäl att frångå huvudregeln. ska därutöver ofta ha funnit att sökanden inte avvikit eller hållit sig undan verk- ställighet. Även vistelsetiden och anpassningen till i övrigt har beaktats enligt promemorian (s. 138). I promemorian anges att i tolv av avgöranden () har kommit fram till att preskription in- träffat ”utan sökandens förskyllan”. Enligt promemorian har Migra- 3 Utredningen tittade på avgöranden från hela 2009 respektive januari . I kartläggningen ingick ett slumpmässigt urval av totalt 120 av bifalls- beslut avseende vuxna respektive 39 beslut avseende barn i familj. Motsvarande antal bifallsbeslut avseende 2010 var 55 för vuxna och 33 för barn i familj (s. 112 f.). Uppehållstillstånd som en följd av preskription tionsverket i fem av dessa beslut även lagt vikt vid det förhållandet att det skett en fördröjning i handläggningen, att felaktiga beslut med- delats från myndigheter vilka inte berott på sökanden, samt att vistelsetiden för sökanden bedömts vara lång (s. 139). När det gäller sökandegruppen barn i familj framgår av prome- att det i materialet identifierats sex beslut (tre och tre från aktuell period 2010) där beviljade uppe- hållstillstånd efter preskription av avlägsnandebeslut, när sökanden inte ansetts ha varit orsak till att verkställigheten av beslutet inte kunnat genomföras (s. 149). Utöver de beslut där uppehållstillstånd beviljats som en konse- kvens av preskriptionen så har, enligt promemorian, ett flertal be- slut påträffats där uppehållstillstånd beviljats vid en sammantagen bedömning trots att preskriptionen bedöms bero på att sökanden inte medverkat till verkställigheten (s. 167 f.). Promemorian visar att en stor andel av beviljade uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen som ingick i materialet utgörs av beslut där det funnits ett tidigare avlägsnandebeslut som preskriberats. När det gäller vuxna anges förhållandena ha varit sådana i av den totala mängden bifallsbeslut som studerades. I av samtliga beslut hade bedömt att den tidigare misslyckade verk- ställigheten berodde på sökanden. Motsvarande siffror för perioden som redovisas i promemorian är respektive . För barn i familj anges siffrorna vara respektive år respektive 39 pro- cent för . Dessa siffror tyder enligt promemorian på att i stor utsträckning beviljar uppehållstillstånd i dessa ärenden. Det framgår särskilt, menar man, vid en jämförelse av bi- fallsbesluten med avslagsbesluten, där det endast i ett fåtal fall (i 9 av de 178 undersökta besluten) funnits ett tidigare avlägsnande- beslut som preskriberats. Uppehållstillstånd som en följd av preskription I promemorian avhandlas också migrationsdomstolarnas tillämp- ning av 5 kap. 6 § utlänningslagen.4 Inget av de elva bifallen i mate- rialet som studerades hade sin grund i att klagandens tidigare av- lägsnandebeslut preskriberats (s. 188 ff.). Någon redovisning av om frågan om effekterna av preskription var föremål för bedömning i de avslagsdomar som undersöktes finns inte i promemorian (s. 197 ff.). 6.2Praxis avseende konsekvenserna av inträdd preskription före MIG 2009:135 UN 15-92 () Ärendet gäller en familj från Kosovo bestående av två vuxna och fyra minderåriga barn som i första hand åberopade humanitära skäl avseende barnen men även vissa asylskäl. Familjen hade hållit sig undan verkställighet av avlägsnandebeslutet vilket nu preskriberats. gör inledningsvis bedömningen att de skäl som åberopats inte är tillräckliga för asyl. I fråga om de humanitära skälen konstaterar nämnden att det framgår av det ingivna medi- cinska materialet att i vart fall några av barnen är i stort behov av barnpsykiatrisk vård och att deras nuvarande psykiska status är en direkt följd av att de levt under pressande psykiska förhållanden i samband med vistelsen utanför hemlandet. Det skulle därför strida mot humanitetens krav att tvångsvis förflytta dem till Kosovo. Å andra sidan framhåller att när en person håller sig undan verkställighet av en avvisning eller utvisning, bör det normalt inte komma i fråga att låta individen stanna kvar i landet även om preskription inträtt. Nämnden framhåller också att den enda omständigheten som talar för att familjen ska få stanna kvar i landet – barnens tillstånd – har uppstått som en följd av just det 4Undersökningen inbegrep avgöranden från migrationsdomstolarna 15–16 samt 40–2010. gjordes en prövning av 5 kap. 6 § utlänningslagen i 621meddelade domar rörande vuxna eller barnfamiljer (s. 184). Bland dessa återfanns elva bifall med stöd av aktuell bestämmelse, vilka samtliga ingick i utredningens kartläggning. Därutöver ingick ett urval av 142 avslagsdomar från veckorna 15–16 i materialet som under- söktes närmare (s. 186). Vidare studerades ett fåtal slumpmässigt utvalda avgöranden från veckorna 40–41 (s. 187). 5Migrationsöverdomstolens vägledande avgörande meddelades . Uppehållstillstånd som en följd av preskription förhållandet att familjen inte följt det tidigare meddelade utvisnings- beslutet. Enligt bör således enbart med hänsyn till barnen uppehållstillstånd av humanitära skäl kunna beviljas. UN 28-92 () Ärendet gäller en man från som åberopade asylskäl i form av politisk verksamhet såväl i hemlandet som i . Skäl för uppehållstillstånd på denna grund föreligger inte enligt . Nämnden konstaterar vidare att klagandens utvisnings- beslut preskriberades som han avsiktligt höll sig undan verkställigheten av beslutet. Dessutom anser nämnden att klagan- den själv hade bidragit till den långa vistelsetiden genom att ge in en handling som visade sig vara en förfalskning.