sou · H5B324 · 2017-03-28 00:00:00 — I fråga om beställaransvar kan utredningen konstatera att utgångs- punkten för den typen av förslag ofta är att det förekommer långa vertikala entreprenörskedjor med underentreprenörer i flera ned- stigande led och att det är ett problem som växer. Det har t.ex. fram- förts i flera av rapporter på området och i myndig- hetens kontakt med utredningen. I det underlag från Arbetsmiljö- verket som utredningen har tagit del av finns det ingen tydlig statistik rörande omfattningen eller något som med bestämdhet visar att det skulle vara fråga om en växande företeelse. Inte heller visar utred- ningens egen undersökning av företeelsen att det skulle finnas någon klargörande statistik på området. När det gäller åsikterna från arbetsmarknadens parter går dessa isär om hur vanligt förekommande det är med långa vertikala entre- prenörskedjor. Från flera håll har det vittnats om att entreprenörs- kedjor förekommer på den svenska arbetsmarknaden. Vissa arbets- tagarorganisationer har även lämnat konkreta exempel på företeelsen. Från andra håll finns det uppgifter om att långa vertikala entrepre- nörskedjor inte alls förekommer eller i vart fall inte är en utbredd företeelse. Det har även framförts att det i stället är vanligt att före- tag anlitar ett flertal entreprenörer för ett arbete men att det inte 12Se vidare kapitel 4. 13Arbetsmiljöverket (2016f) och (). Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret sker i långa led av underentreprenörer utan sida vid sida. Att många arbetsplatser generellt innehåller en mängd olika aktörer med olika typer av anlitandeformer har utredningen även lyft fram i det föregå- ende som en del av den delvis förändrade strukturen på den svenska arbetsmarknaden. Som framhållits i kapitel 6 anser utredningen att långa vertikala entreprenörskedjor är sammanlänkade med vissa utmaningar ur ett arbetsmiljöperspektiv. Även situationen där flera entreprenörer an- litas sida vid sida kan föra med sig vissa utmaningar i arbetsmiljö- hänseende. Det är möjligt att det i vissa fall kan innebära utmaningar i fråga om otydligheter i ansvarsfrågor. Utredningen har dock svårt att se exakt vad den problematiken, utöver samordningsfrågor, skulle bestå i. Mot bakgrund av det bristande underlag som finns i fråga om den kvantitativa förekomsten av långa vertikala entreprenörskedjor och frånvaron av en entydig bild av situationen kan inte utred- ningen annat än dela regeringens uppfattning om att det är tveksamt om just ett beställaransvar är det bästa sättet att svara upp mot det moderna arbetslivets utmaningar. 13.5.3Rådighetsansvar i vid mening är en grundläggande utgångspunkt i arbetsmiljölag- stiftningen att den som faktiskt har de största möjligheterna att vidta åtgärder till skydd för den som utför arbete också ska ha an- svaret för detta.14 En naturlig följd av detta är att det i AML finns bestämmelser som pekar ut att ansvaret i vissa situationer kan ligga på den som råder över ett arbetsställe (3 kap. 12 § första stycket). I samtal med vissa av arbetsmarknadens parter har det uppstått diskussioner och framförts förslag om att det kan finnas skäl för ett utökat rådighetsansvar i vid mening. Med rådighetsansvar har då inte avsetts enbart det sätt som det används i arbetsmiljölagstift- ningen med ansvar för vissa anordningar. Det har i stället varit inriktat på den underliggande idén att det i flera fall kan finnas situationer där ett traditionellt arbetsgivar-arbetstagarförhållande inte föreligger men där det ändå finns någon aktör som har möjlig- 14 Se t.ex. prop. 1993/94:186, s. 28 och 31. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret het att påverka arbetsmiljön för den som utför arbetet. Den aktören kan t.ex. ha rådighet över platsen där arbetet utförs eller på annat sätt ha rådighet över avgörande moment som kan påverka arbets- miljön. Annorlunda uttryckt så är det den aktören som faktiskt har störst möjlighet att påverka arbetsmiljöförutsättningarna för den som utför arbetet. Utredningen anser att det finns skäl att framhålla detta förslag. En metod liknande den som gäller för rådighetsansvaret kan vara ett sätt att gå vidare för att anpassa ansvarsbestämmelserna till vissa av de utmaningar som det moderna arbetslivet för med sig. Som exempel på en typ av situationer som är intressanta i sammanhanget kan nämnas det it-baserade mobila arbetet och dess speciella karaktär där arbete utförs på en mängd olika platser. Sett ur dagens ansvars- bestämmelser kan det uppstå situationer då arbetsmiljöfrågor kan vara problematiska att reda ut. I många fall kan det vara så att arbetet utförs på platser där det inte kan anses finnas en rådighetsansvarig utifrån dagens lagstiftning men där det ändå finns ett skyddsbehov och en lämplig aktör att rikta ansvaret mot. Utredningen anser så- ledes att det kan finnas skäl att överväga utformningen av ansvars- bestämmelserna i dessa och liknande situationer. I grunden bör det inte vara avgörande om någon är arbetstagare eller inte. Det bör heller inte vara avgörande om arbetet utförs på ett arbetsställe i den mening som begreppet har i lagstiftningen . Utgångspunkten bör i stället vara att en god arbetsmiljö ska kunna uppnås och att alla skyddsvärda personer har en tillfreds- ställande skyddsnivå enligt arbetsmiljölagstiftningen. Det måste även finnas en bärare av ansvar som tillsynsmyndigheten vid behov kan rikta krav mot. 13.5.4Arbetstagar- och arbetsgivarbegreppen i arbetsmiljölagstiftningen Om man gör bedömningen att ansvarsbestämmelserna för arbets- givare i 3 kap. AML i kombination med tydliga och utvecklade ansvarsbestämmelser för samordningsfrågor och rådighet inte är tillräckliga för att möta de utmaningar det moderna arbetslivet för med sig finns det ytterligare åtgärder att överväga. En sådan åtgärd är att se över arbetstagar- och arbetsgivarbegreppen inom ramen för arbetsmiljölagstiftningen. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret Redan i förarbetena till AML fördes ett resonemang om arbets- tagar- och arbetsgivarbegreppen och behovet av att möjligen ut- vidga vad som ryms inom begreppen jämfört med viss annan lag- stiftning. I betänkandet Arbetsmiljölag (SOU 1976:1) var Arbets- miljöutredningen inne på att begreppen skulle kunna ges en vidare tolkning utan att det behövdes en uttrycklig lagregel. Man fram- förde bl.a. att innebörden av AML:s arbetstagar- och arbetsgivar- begrepp bör bestämmas med utgångspunkt i lagens grundläggande syfte att åstadkomma sådana förhållanden på arbetsplatserna att ris- ker för hälsa och olycksfall så långt som möjligt undanröjs. Arbets- givare och bärare av ansvaret skulle enligt utredningen vara den som typiskt sett med hänsyn till de organisatoriska och ekonomiska förutsättningarna kan infria ansvaret. Inom arbetstagarbegreppet borde inkluderas alla som utför arbete under sådana förhållanden att det är naturligt att den för vars räkning arbetet utförs fullgör en arbetsgivares uppgifter. Avgörande vid bedömningen skulle enligt således inte vara om den som utför arbetet formellt uppträder som självständig företagare, om personen i organisatoriskt och ekonomiskt avseende och i betraktande av de förhållanden under vilka arbetet faktiskt utförs intar en beroende ställning.15 I propositionen till AML delades i princip Arbetsmiljöutred- ningens synsätt om innebörden av AML:s arbetsgivarbegrepp. Vid- are framhölls att det finns skäl för att rekommendera en vid tillämp- ning av arbetstagarbegreppet i AML och att anvisa tillämpande in- stanser att väga in lagstiftningens syften. framhölls dock att det inte är möjligt och i varje fall inte lämpligt att i vissa situatio- ner, en viss typ av inhyrning nämns som exempel, tänja begreppen arbetstagare och arbetsgivare för att nå de resultat Arbetsmiljö- utredningen förespråkade. I stället lyftes rådighetsansvaret fram som centralt för att fånga upp dessa situationer.16 I fråga om utvecklingen av arbetstagarbegreppet får den domine- rande uppfattningen anses vara att begreppet är ett och detsamma i all lagstiftning, och i vart fall i alla civilrättsliga regler där det före- kommer.17 har det dock på vissa håll i doktrinen påpekats 15SOU 1976:1, s. 274 f. 1976/77:149, s. 194 f. 17Se t.ex. Sigeman och (2013), s. 30. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret att begreppet i tillämpningen inte alltid är enhetligt. Detta eftersom kriterierna som ska vägas in vid bedömningen tenderar att ges olika tyngd beroende på tvistetyp, partsställning och syftet bakom aktu- ella lagregler.18 Enligt utredningen är det en rimlig ordning att den särskilda karaktär som bestämmelser om arbetsmiljön har, får påverka bedöm- ningen av vem som ska ses som arbetstagare respektive arbetsgivare i frågor där arbetsmiljön är i centrum. Syftet med arbetsmiljö- lagstiftningen – att ohälsa och olycksfall i arbetet ska förebyggas och att en god arbetsmiljö även i övrigt ska uppnås – bör således spela roll vid bedömningar av tillämpning av begreppen. Sådana be- dömningar ska naturligtvis ske inom ramen för de gängse kriterier som finns vid prövning av begreppen. I fråga om utvecklingen av det moderna arbetslivet så bör de utmaningar som nya sätt att utföra och organisera arbete för med sig i arbetsmiljöhänseende vägas in vid bedömningarna. Avsikten bör dock inte vara att frångå den ordning som råder med att utgå från omständigheterna i varje enskilt fall och där en domstol slutligen avgör hur de olika kriterierna ska vägas mot varandra. En annan möjlig väg att möta arbetsmiljöutmaningarna i det moderna arbetslivet utifrån arbetstagar- och arbetsgivarbegreppen är att införa någon typ av kompletterande uttrycklig regel i arbets- miljölagstiftningen. En sådan regel skulle kunna förklara att som arbetstagare respektive arbetsgivare enligt AML anses under vissa omständigheter även annan än den som är arbetstagare eller arbets- givare i traditionell mening. Utan att göra en bedömning av om en sådan regel är önskvärd eller inte är det utredningens uppfattning att det skulle vara komplicerat att utforma en sådan regel i lagtext och eventuella gränsdragningsfrågor skulle eventuellt bara förskjutas. Vidare är sannolikheten stor att en sådan regel inte skulle bidra till att göra arbetsmiljölagstiftningen tydligare. En kompletterande regel skulle i stället riskera att både göra det rådande arbetsgivaransvaret mer otydligt och förvirra tillämpningen av arbetstagarbegreppet. I sammanhanget kan dock nämnas att 1 § andra stycket MBL föreskriver att lagen även ska tillämpas på jämställda uppdrags- tagare. Sådana personer ska anses vara arbetstagare om de utför arbete åt annan och därvid inte är anställda hos denne men har en 18 och (2016), s. 28 f. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret ställning av väsentligen samma slag som en anställd. Den för vars räkning arbetet utförs ska i sådant fall betraktas som arbetsgivare. Det har diskuterats om det finns något praktiskt behov av att koppla de jämställda uppdragstagarna till MBL:s tillämpningsområde. Skälet till detta är att arbetstagarbegreppet har tolkats så extensivt att det numera fångar upp flera av de grupper som tidigare räknades till de jämställda uppdragstagarna.19 Även om så är fallet ger lag- texten ändå en upplysning om att lagen är tillämplig på andra kate- gorier av arbetspresterande än anställda. Överfört till AML skulle en motsvarande bestämmelse kunna vara ett förtydligande av arbets- miljöansvaret. Det kan finnas skäl att överväga en sådan ordning då det har visat sig att allt fler personer utför arbete för annans räk- ning utan att vara formellt sett anställda. I fråga om vilka personer som ska omfattas av arbetsmiljölag- stiftningen finns det även skäl att framhålla att egenföretagarnas situation särskilt har pekats ut på EU-nivå. I en rekommendation från rådet uppmärksammas bl.a. att egenföretagare, oavsett om de arbetar ensamma eller tillsammans med anställda, kan utsättas för risker för sin hälsa och säkerhet på samma sätt som de anställda. Medlemsstaterna rekommenderas också bl.a. att främja arbetsmiljön för egenföretagare och överväga lagstiftning på området.20 EU- kommissionen har bl.a. uppmanat medlemsstaterna att fullt ut implementera rekommendationen. Enligt kommissionen har betydelsen av att arbetsmiljöregelverket ska omfatta samtliga tilltagit i takt med att nya sätt att utföra arbete har vuxit fram och att osäker- heten om när någon är arbetstagare eller egenföretagare har ökat.21 13.5.5Rollen för arbetsmarknadens parter och organiseringen av egenföretagare Som för arbetsmarknaden i övrigt spelar arbetsmarknadens parter en central roll även när det gäller arbetsmiljöfrågor. En utmaning i det avseendet är att vissa av de nya former att utföra arbete som utredningen har undersökt i det föregående innebär att arbete inte 19Se t.ex. m.fl. (1997), s. 45 f. 20Rådets rekommendation av om förbättring av skyddet för egen- företagares hälsa och säkerhet i arbetet (2003/134/EG). 21COM(2017) 12, s. 14 f. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret sällan utförs av uppdragstagare. Det är alltså fråga om en grupp personer som arbetsmarknadens parter normalt inte organiserar. erbjuder dock vissa arbetstagarorganisationer egen- företagare möjligheten att vara medlemmar och har även vissa sär- skilda förmåner anpassade till egenföretagare. Egenföretagares orga- nisering och möjlighet att förhandla kollektivt och ingå kollektiv- avtal i relation till konkurrenslagstiftning är vidare en fråga som har varit föremål för prövning på europeisk nivå.22 Ett område som utredningen har lyft fram i det föregående och där utmaningar av det aktuella slaget framstår som stora är arbete via digitala plattformar. Utredningen kan i det sammanhanget kon- statera att liknande slutsatser har dragits även i andra EU-länder. Oavsett om det görs försök att via lagstiftning inrymma perso- ner som verkar i nya arbetsformer som faller utanför arbetsmiljö- lagstiftningens traditionella skyddsområde, finns det enligt utred- ningen skäl att lyfta fram den roll som kollektivavtalade lösningar kan spela. Ett system som möjliggör för personer som utför arbete i vissa nya arbetsformer att organisera sig och förhandla kollektivt skulle öppna möjligheten för att hitta olika typer av anpassade lös- ningar och skydd genom kollektivavtal. Situationen kan jämföras med den som gäller för jämställda uppdragstagare enligt 1 § andra stycket MBL. är tydligt uppbyggt kring vissa givna begrepp såsom arbetsgivare, arbetstagare och arbetsställe. Utred- ningen anser dock att det finns skäl att överväga om lagstiftningen på området bör vara så tydligt styrd av dessa som är fallet . Det kan ifrågasättas om regelverket i alla situationer gruppvis bör sor- tera personer som utför arbete. Utgångspunkten bör i stället vara att den som kan påverka arbetsmiljöförutsättningarna på en viss plats bör ha någon typ av ansvar för de personer som utför arbete på platsen. Det viktiga är således att alla personer som utför arbete och som bedöms vara skyddsvärda ur arbetsmiljöhänseende har ett regelverk att falla tillbaka på som faktiskt täcker in deras arbets- 22 Se (2016), s. 80 och dom (mål nr C-413/13). Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret Utredningen anser att det för att fullt ut nå dit kan krävas att ansvarsbestämmelserna i dagens arbetsmiljöregelverk genomgår en förnyelse utifrån de utmaningar som har pekats ut i denna utred- ning. 14De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter Av utredningens direktiv framgår bl.a. följande. Flexibla lösningar på arbetsmarknaden, en ökad rörlighet över nationsgränser och minskande antal fackligt anslutna arbetstagare kan leda till att sam- verkan mellan arbetsgivare och arbetstagare inte fungerar som det är tänkt i AML. På vissa arbetsställen utses inte lokala skyddsombud och det finns inte heller alltid regionala skyddsombud. Konsekven- sen är att det finns arbetsställen som saknar skyddsombud. Skydds- ombudens verksamhet anses avgörande för att det systematiska arbetsmiljöarbetet på landets arbetsplatser ska fungera. Det finns därför en risk för att det inte finns en fungerande samverkan kring arbetsmiljön där det behövs för att förebygga ohälsa, arbetsolyckor och i värsta fall dödsolyckor. Mot ovan angiven bakgrund ska utredningen ta ställning till om regionala skyddsombud ska få utses även för arbetsställen där medlemskravet inte uppfylls. Utredningen ska vidare analysera och bedöma om de regionala skyddsombudens befogenheter i så fall är ändamålsenliga med tanke på det moderna arbetslivets utmaningar. Som en bakgrund till utredningens uppdrag i denna del kan nämnas att LO 2015 gjorde en framställning till regeringen. LO framförde bl.a. att det finns ett stort behov av att komma till rätta med de företag som bryter mot arbetsmiljöreglerna på den svenska arbetsmarknaden för att få konkurrensfördelar. Enligt LO riskerar dessa företag även de anställdas hälsa genom att dra ned på kostna- derna för arbetsmiljön. En annan följd är att de oseriösa företagen konkurrerar ut de seriösa företagen. LO anser därför att medlems- kravet som förutsättning för att få tillträde till arbetsplatserna behö- ver avskaffas, och ersättas med en regel som ger tillträdesrätt till en De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter arbetstagarorganisation som brukar teckna kollektivavtal för sådan verksamhet som arbetsgivaren bedriver.1 14.2De regionala skyddsombudens tillkomst och utveckling Regionala skyddsombud är en sorts utomstående skyddsombud som utses av arbetstagarorganisationer, främst för mindre arbets- ställen. Möjligheten att utse regionala skyddsombud infördes i 40 § arbetarskyddslagen vid dess tillkomst 1949. Regeln innebar att då- varande Arbetarskyddsstyrelsen kunde medge att en lokal arbets- tagarorganisation fick utse skyddsombud utanför kretsen av arbets- tagare vid visst arbetsställe. Förutsättningen var enligt lagen att ”förhållandena inom visst slag av verksamhet påkalla det”. Bestäm- melsen infördes med tanke på verksamheter där det var svårt att utse skyddsombud bland arbetstagarna på grund av att arbetsstället eller arbetsstyrkan ofta varierade. Det var fallet inom t.ex. bygg- branschen och andra verksamheter av kortvarig och tillfällig karaktär.2 Arbetarskyddsstyrelsens medgivanden att utse regionala skydds- ombud begränsades inledningsvis till byggnadsverksamhet och skogs- bruk, men kom senare att lämnas inom ett flertal andra branscher med mindre arbetsställen. Som allmänna villkor uppställde Arbetar- skyddsstyrelsen i praktiken att berörda parter var överens om att regionalt skyddsombud skulle utses och att ombudets verksamhet en- dast omfattade arbetsställen där organisationen hade någon medlem.3 Genom ändringar i arbetarskyddslagen 1974 utvidgades möjlig- heten att utse regionala skyddsombud. , vars delbetänkande Bättre arbetsmiljö låg till grund för ändringarna, gjorde bedömningen att det inte längre var de tillfälliga arbetsställena som i första hand motiverade rätten att utse regionala skyddsombud. I stället betonades de speciella svårigheterna att vid mindre arbets- ställen skapa en tillfredsställande skyddsorganisation. Problemati- ken i detta avseende angavs bl.a. ligga i att det inom en liten krets anställda är svårt att få fram lämpliga och villiga skyddsombud. Vidare framhölls att det vid mindre arbetsställen inte är ovanligt att 1LO (2015). 2SOU 2007:43, s. 45. 3SOU 1972:86, s. 132 f. De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter arbetstagarna känner sig så bundna i förhållande till arbetsgivaren att de inte med kraft verkar för förbättringar i arbetsmiljön. För att ge de anställda på arbetsställen med bristfällig skydds- organisation ökat stöd föreslog att systemet med regionala skyddsombud skulle byggas ut. Utvidgningen skulle ske på så sätt att den begränsning som låg i att regionala skydds- ombud endast skulle få utses inom visst slag av verksamhet togs bort. Möjligheterna att utse regionala skyddsombud föreslogs dock inte vara obegränsade. Enligt utredningen fanns bl.a. en risk att sam- verkansreglernas syfte, att de anställda på arbetsstället ska engageras i skyddsarbetet, skulle kunna hamna i bakgrunden om skyddsarbetet för de anställdas räkning utfördes av personer som kom utifrån. förslag var att yrkesinspektionen (i stället för modermyndigheten ), om förhållandena påkallade det, skulle få medge att en arbetstagarorganisation utsåg skyddsombud utanför kretsen av arbetstagare. Vidare föreslogs som en förutsättning för medgivande att skyddskommitté inte hade tillsatts på arbetsstället, vilket var en nyhet. Bakgrunden var att det förutsattes att företag som saknade skyddskommitté ofta hade ett behov av regionalt skyddsombud. I de fall skyddskommitté hade tillsatts borde man å andra sidan kunna utgå från att arbetstagarna var beredda att på ett aktivt sätt engagera sig i skyddsarbetet och att de hade möjlighet att i samarbete med arbetsgivaren bevaka att arbetsmiljön var tillfredsställande. poäng- terade vidare att huvuduppgiften för de regionala skyddsombuden skulle vara att aktivera det lokala skyddsarbetet.4 I den efterföljande propositionen förordades Arbetsmiljöutred- ningens förslag. Som skäl för detta framhölls att förslagen om regionala skyddsombud berör en angelägen fråga för de mindre arbetsplatserna. I propositionen uttalades vidare att det genom för- slaget skulle skapas väsentligt förbättrade möjligheter att nå ut med effektiva insatser till företag med otillräcklig skyddsorganisation. Det poängterades även att genom arbetstagarnas fackliga organisa- tioner skulle det skapas förutsättningar att erbjuda de anställda vid dessa arbetsställen den hjälp och det stöd som behövs när det gäller att bevaka och förbättra arbetsmiljön.5 4SOU 1972:86, s. 239 f. 1973:130, s. 155. De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter Vid lagändringen infördes i arbetarskyddslagen även grund- läggande bestämmelser om skyddsombudens uppgifter, något som dittills hade saknats. I den nya 40 a § föreskrevs bl.a. att ”skydds- ombud företräder arbetstagarna i skyddsfrågor och skall verka för tillfredsställande skyddsförhållanden” och att ”skyddsombud skall söka vinna övriga arbetstagares medverkan i skyddsarbetet”. Det gjordes ingen skillnad mellan olika slag av skyddsombud. Med andra ord gällde reglerna om skyddsombudens uppgifter även för de regio- nala skyddsombuden, vilket också var fallet med den stoppningsrätt för skyddsombud som infördes . AML:s tillkomst 1978 medförde inga förändringar för regionala skyddsombud i de avseenden som berörts ovan. I förarbetena underströks dock att ett regionalt skyddsombuds ställning i princip är densamma som ett lokalt skyddsombuds när det gäller verksam- heten på det arbetsställe som avses med uppdraget.6 tillsattes en arbetsgrupp för att bl.a. granska formerna för yrkesinspektionens medgivande att utse regionalt skyddsombud. I rapporten skyddsombud föreslog arbetsgruppen att en arbetstagarorganisation skulle få rätt att utse regionalt skyddsombud utan föregående medgivande från yrkesinspektionen. Detta eftersom man ansåg att myndighetskontrollen hade spelat ut sin roll.7 I den efterföljande propositionen delade regeringen arbetsgrupp- ens bedömning och föreslog att kravet på medgivande från yrkes- inspektionen skulle upphävas. Dessutom förordades ett förtydli- gade i lagtexten om att som en förutsättning för rätten att få utse ett regionalt skyddsombud krävdes att arbetstagarorganisationen hade minst en medlem på arbetsstället, något som tidigare endast hade framgått av förarbetena. Det föreslogs dock ingen ändring av regeln om att regionalt skyddsombud inte får utses på arbetsställen där det finns skyddskommitté.8 Förslagen antogs av utan ändringar.9 1976/77:149, s. 346. 7Ds 1988:61, s. 1 f. och 29. 1989/90:19, s. 5 f. 1989/90:AU8 och rskr. 1989/90:71. De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter