sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — I det allmännas verksamhet ska i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) tillämpas. Bedömning: Några sakliga ändringar av bestämmelserna i offent- lighets- och sekretesslagen om sekretess vid kamerabevakning och sekretess hos tillsynsmyndigheten behövs inte. Skälen för förslaget och bedömningen Dataskyddsförordningen och dataskyddsdirektivet innehåller, utöver vad som redan framgått av tidigare avsnitt, bestämmelser om bl.a. principer för personuppgiftsbehandling, rättigheter för enskilda, skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden samt överföring av personuppgifter till tredjeland eller internatio- nella organisationer. Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt Förordningens bestämmelser och bestämmelserna i dataskydds- lagen, som kompletterar förordningen, kommer att gälla direkt för kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen och utgör personuppgiftsbehandling som omfattas av förordningens tillämpningsområde i den mån det inte införs särskilda bestäm- melser i lagen. Detsamma gäller kamerabevakning i sådan verksam- het som inte omfattas av förordningen eller direktivet, t.ex. verk- samhet som avser nationell säkerhet, om inte annat särskilt före- skrivs. Enligt dataskyddslagen ska nämligen förordningen och den lagen gälla även för personuppgiftsbehandling i sådan verksamhet. På samma sätt kommer brottsdatalagens och den tillhörande för- ordningens bestämmelser att gälla för kamerabevakning som utgör personuppgiftsbehandling som avses i direktivet och därmed om- fattas av de författningarna. Om det i registerförfattningar finns särskilda bestämmelser om behandling av personuppgifter som kan tillämpas vid kamerabevakning, kommer dessa att gälla i stället för de nämnda regleringarna. Av avsnitt 7.1.9 har framgått att bestämmelser om principer som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen inte kan införas i svensk lagstiftning som kompletterar förord- ningen. I viss utsträckning kan dock principerna för behandling av personuppgifter begränsas. I avsnitt 7.1.10 har vidare gjorts bedöm- ningen att vissa bestämmelser som innebär undantag från rättig- heterna i förordningen för de registrerade kan införas i svensk lag- stiftning. På direktivets område har i avsnitt 7.2.4 och 7.2.5 gjorts bedömningen att en svensk lagstiftning som omfattar kamerabevak- ning måste innehålla bestämmelser om principer och rättigheter för registrerade eller om undantag från dessa som uppfyller kraven i direktivet. Dessutom har i avsnitt 7.1.11 och 7.1.13 såvitt gäller förordningens tillämpningsområde gjorts bedömningen att bestäm- melser om skyldigheter och överföring som enbart upprepar eller som avviker från innehållet i förordningen inte kan införas i svensk lagstiftning. Vad gäller direktivet har i avsnitt 7.2.6 och 7.2.7 fram- gått att en svensk lagstiftning som omfattar kamerabevakning måste innehålla bestämmelser om skyldigheter och överföring som upp- fyller direktivets krav. En utgångspunkt för kamerabevakningslagen, som slagits fast i avsnitt 9.2.1, är att den endast bör innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning på grund av de specifika för- Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt hållanden som gäller för sådan bevakning till skillnad mot annan personuppgiftsbehandling. Lagen bör inte innehålla bestämmelser som i princip skulle utgöra upprepningar av bestämmelser som annars gäller för sådan behandling. Vidare bör lagen inte innehålla bestämmelser som avviker från förordningen och dataskyddslagen eller brottsdatalagen annat än om det kan motiveras av principiella skäl och det finns ett påtagligt praktiskt behov av det. Vad som ytterligare talar för att undvika särskilda bestämmelser i kamerabevakningslagen i fråga om förordningens och direktivets bestämmelser om principer, rättigheter, skyldigheter m.m. är att EU-regleringens bestämmelser i dessa delar ger ett starkt skydd för den personliga integriteten. Som framgått av avsnitt 7 är bestäm- melserna i förordningen och direktivet fler än vad som följer av dagens kameraövervakningslag. Att låta dessa bestämmelser gälla kan där- med ge ett förstärkt integritetsskydd vid kamerabevakning jämfört med vad som gäller . De förslag som lämnats i tidigare avsnitt innebär att möjligheterna att bedriva kamerabevakning kommer att öka. För att skapa en godtagbar balans mellan intresset av kamera- bevakning och intresset av skydd för den personliga integriteten bör dessa ökade möjligheter att bedriva kamerabevakning åtföljas av ett förstärkt integritetsskydd i olika avseenden. Nedan behandlas vissa för kamerabevakning särskilt intressanta bestämmelser i förordningen och i brottsdatalagen, som genomför direktivet. Det övervägs om dessa bestämmelser ska gälla i enlighet med utgångspunkten ovan eller om det är möjligt och bör införas avvikande bestämmelser i kamerabevakningslagen. Bestämmelser i som saknar relevans för kamerabevakning, efter- som de avser situationer som inte förekommer vid sådan bevak- ning, behandlas inte. Inte heller behandlas sådana bestämmelser som är av mindre relevans på kamerabevakningsområdet. Dessa fram- står övergripande sett som lämpliga även på detta område och ska därför gälla också vid kamerabevakning. Principerna ska gälla vid kamerabevakning Både förordningen och direktivet innehåller bestämmelser om prin- ciper. Dessa avser bl.a. principer för behandling av personuppgifter och rättsliga grunder för behandling, som tillsammans utgör de Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt allmänna förutsättningarna för att en personuppgiftsbehandling ska vara tillåten. Bland principerna för behandling kan särskilt nämnas de som avser krav på laglighet och korrekthet, ändamålsbegräns- ning, uppgiftsminimering, lagringsminimering samt integritet och konfidentialitet. Som framgått ovan kan det på förordningens tillämpnings- område inte införas svenska bestämmelser för kamerabevakning som enbart upprepar eller som avviker från principerna enligt för- ordningen. I viss utsträckning kan dock principerna begränsas. Vidare måste en svensk lagstiftning som omfattar kamerabevakning uppfylla direktivets krav. När det gäller direktivet har Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslagit att principerna genom- förs i brottsdatalagen och dess förordning. Det saknas skäl att på kamerabevakningsområdet avvika från vad som följer av förord- ningen eller föreskrivs i brottsdatalagen med föreskrifter. Det finns anledning att särskilt beröra principen om lagrings- minimering, som finns i både förordningen och direktivet. Prin- cipen innebär att personuppgifter inte får förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. I direktivet anges därutöver att det ska föreskrivas lämp- liga tidsgränser för radering av personuppgifter eller för periodisk översyn av behovet av att lagra personuppgifter. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att dessa krav i direk- tivet genomförs genom att det i brottsdatalagen införs bestämmel- ser om att personuppgifter inte får behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behand- lingen och att den personuppgiftsansvarige, om inte annat är före- skrivet, ska se över behovet av att fortsatt behandla person- uppgifterna. Enligt kameraövervakningslagen får bild- eller ljudmaterial från kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde bevaras , om inte beslutar om en längre bevarandetid. Material från övervakning av en plats dit allmän- heten inte har tillträde får inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med övervakningen. I förarbetena till kameraövervakningslagen framhölls att det är en förutsättning för en effektiv kamerabevakning att materialet kan sparas för att kunna komma till avsedd Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt Eftersom övervakning enligt kameraövervakningslagen i stor utsträckning syftar till att förebygga och utreda brott, är den särskilt angivna bevarandetiden anpassad för övervakning som sker för sådana syften (prop. 2012/13:115 s. 123 f.). Framöver kommer möjligheterna att bedriva kamerabevakning att öka. Vid kameraanvändning som inte omfattas av kamerabevak- ningslagen kommer förordningens och brottsdatalagens bestämmel- ser att reglera användningen. Dessa regleringar innehåller inte någon särskilt angiven tid för hur länge bild- och ljudmaterial från sådan kameraanvändning får lagras. Vid kamerabevakning enligt kamerabevakningslagen som omfattas av tillståndskravet är det på direktivets område i och för sig möjligt att föreskriva en närmare angiven lagringstid. Detsamma gäller på förordningens område där tillståndskravet vilar på artikel 6.1 e, som i sin tur hänger samman med artikel 6.3 enligt vilken nationella bestämmelser om lagringstid är tillåtna. Det finns också en viss möjlighet enligt förordningen att ange en längsta lagringstid vid kamerabevakning som inte omfattas av tillståndskravet. Dock kommer kamerabevakning, både sådan som omfattas av tillståndskravet och sådan som inte gör det, att kunna ske för en mängd olika berättigade ändamål. Detsamma gäller för annan kameraanvändning. Med hänsyn härtill är det knappast möj- ligt att fastställa en enhetlig lagringstid. Vid bevakning som sker med tillstånd kan tillsynsmyndigheten förena tillståndet med vill- kor om att materialet endast får lagras under en viss angiven tid. Ett sådant villkor gäller dock endast så länge materialet inte kommer till användning i någon annan verksamhet än kamerabevakning hos den som bedriver bevakningen, t.ex. polisens användning av material från egen bevakning. I andra fall kan tillsynsmyndigheten i samband med konsekvensbedömningar och samråd med myndig- heten använda sig av sina tillsynsbefogenheter om den planerade bevarandetiden anses medföra alltför höga risker. Mot denna bak- grund bör det inte införas någon särskild bestämmelse i kamera- bevakningslagen om längsta tid för behandling av bild- och ljud- material från kamerabevakning. Den redovisade regleringen bedöms ge ett tillräckligt skydd för integriteten även utan en sådan tids- gräns för behandling av material från kamerabevakning. Sammanfattningsvis föreslås att bestämmelserna om principer i förordningen och brottsdatalagen med förordning ska gälla i tillämp- liga delar vid kamerabevakning. Det kan åstadkommas genom den Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt i avsnitt 10.1 föreslagna bestämmelsen om kamerabevakningslagens förhållande till andra bestämmelser. Den bestämmelsen innebär att förordningen, dataskyddslagen, föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som kompletterar för- ordningen gäller för kamerabevakning som omfattas av förord- ningen eller dataskyddslagen. Vidare innebär den att brottsdata- lagen, föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som genomför direktivet gäller vid kamerabevakning som omfattas av brottsdatalagen. Det ska framhållas att dessa bestämmelser ska gälla i den mån kamerabevakningslagens till- ståndsreglering inte tillämpas vad avser t.ex. villkor om längsta tid för behandling. Rätten till tillgång ska gälla vid kamerabevakning Enligt såväl förordningen som direktivet ska den registrerade ha rätt att av den personuppgiftsansvarige få bekräftelse på huruvida personuppgifter som rör honom eller henne behandlas och i så fall få tillgång till uppgifterna och viss information, bl.a. om ändamålen med behandlingen, hur länge personuppgifterna kommer att lagras, rätten till rättelse eller radering av personuppgifterna och rätten att lämna in klagomål till tillsynsmyndigheten. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att direktivets bestämmelse genomförs i en bestämmelse i brottsdata- lagen som innebär att den personuppgiftsansvarige till den som begär det ska lämna skriftligt besked om huruvida personuppgifter som rör honom eller henne behandlas. Om sådana uppgifter behand- las, ska vidare sökanden få del av dem och få viss skriftlig informa- tion om behandlingen. Enligt förslaget behöver sökanden inte få del av personuppgifter som han eller hon redan har tagit del av, om det inte begärs, men det ska framgå av informationen att person- uppgifterna i fråga behandlas. Rätten till tillgång till personuppgifter är av central betydelse för att enskilda ska kunna ta till vara sina rättigheter. Exempelvis torde det väsentligen försvåra möjligheten för en enskild att få sina per- sonuppgifter raderade, om det inte finns en möjlighet att först få bekräftelse på att behandling av uppgifterna sker. Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt En bestämmelse om rätt till tillgång till personuppgifter finns i personuppgiftslagen, som bygger dataskydds- direktiv. I tidigare lagstiftningssammanhang har med hänvisning till den s.k. missbruksregeln i den lagen gjorts bedömningen att en rätt till tillgång inte behövs vid sådan ostrukturerad behandling av person- uppgifter som det i de allra flesta fall är fråga om vid kamera- bevakning (SOU 2009:87 s. 205). Dessa skäl väger nu lättare . Möjligheterna att bedriva kamerabevakning kommer att öka, eftersom bevakning ska få ske för fler ändamål. Vidare ska det, som framgått ovan, inte finnas fasta tider för hur länge material från kamerabevakning får lagras. Detta talar för att rätten till tillgång enligt förordningen eller brottsdatalagen bör gälla vid kamerabevakning. En sådan rätt kan stärka skyddet för enskildas integritet. De föreslås därför att för- ordningens och brottsdatalagens bestämmelser om rätten till tillgång ska gälla vid kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen. Det ska framhållas att behandling av personuppgifter vid kamera- bevakning är speciell på det sättet att uppgifterna kan användas, men ofta inte används, för att identifiera personer genom att ett namn eller ett personnummer kopplas ihop med den som fångats på bild. Identifiering kan visserligen i vissa fall ske genom program för ansiktsigenkänning eller liknande men detta är generellt sett inte det vanliga vid kamerabevakning. Lagrat material är i normal- fallet inte strukturerat så att det går att söka efter personuppgifter på annat sätt än manuellt. Om rätten till tillgång till personupp- gifter skulle innebära att den som bedriver kamerabevakning på begäran av en enskild skulle behöva gå igenom materialet manuellt och med hjälp av jämförelsebilder och annan information försöka identifiera den enskilde, skulle regelverket riskera att skapa en orimlig administrativ börda för den som bedriver kamerabevakning. Sådana farhågor fördes fram i förarbetena till polisdata- lagen (2010:361). Frågan gällde då insamling av personuppgifter genom bild och ljud i polisens brottsbekämpande verksamhet. Regeringen anförde följande (prop. 2009/10:85 s. 85 f.). Ett grundläggande krav i den nya lagen bör vara att polisen alltid ska veta för vilket ändamål en uppgift bevaras. För att kunna uppfylla detta krav måste polisen känna till det huvudsakliga innehållet av en bild- eller ljudsekvens som bevaras, t.ex. vilken person som spaningen eller brottsutredningen avsåg. Det ligger i sakens natur att polisen inte kan förväntas känna till och dokumentera identiteten på samtliga personer Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt som förekommer i en filmsekvens t.ex. från en allmän plats. Och det faller på sin egen orimlighet att polisen skulle behöva informera samt- liga dessa personer om behandlingen. Det bör framhållas – som uttalas i förarbetena till personuppgiftslagen (prop. 1997/98:44 s. 82 f.) – att den personuppgiftsansvarige bara är skyldig att utnyttja de sök- och sammanställningsmöjligheter som han eller hon har tillgång till för att få fram information att lämna till den registrerade. I sammanhanget kan erinras om att regeringen i nyssnämnda proposition hänvisade till uttalande att ”inte ens EG-rätten kan tvinga någon att göra det som i praktiken är omöjligt” (SOU 1997:39 s. 392). Rätten till tillgång till personuppgifter enligt förordningen och direktivet motsvarar i stort vad som gällt enligt data- skyddsdirektiv. Det saknas därför anledning att göra någon annan bedömning av förordningens och direktivets bestämmelser i denna del än vad regeringen gjort i förhållande till motsvarande bestäm- melse direktiv. Samma bedömning har gjorts av Utred- ningen om 2016 års dataskyddsdirektiv. EU-regleringen kan därför inte anses innebära att den som bedriver kamerabevakning är skyl- dig att vidta andra åtgärder än att utnyttja de sök- och samman- ställningsmöjligheter som han eller hon har tillgång till. Det ska slutligen framhållas att bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt kan begränsa rätten till tillgång till material från kamera- bevakning. Dessa frågor behandlas nedan. Sekretess och tystnadsplikt vid kamerabevakning Enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har in- hämtats genom kameraövervakning som avses i kameraövervaknings- lagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (32 kap. 3 §). Hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet gäller sekretessen endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekre- tessen hindrar inte att uppgift lämnas till brottsbekämpande myn- digheter i vissa fall eller till en kommun eller en myndighet för att förebygga en hotande olycka eller för att begränsa verkningarna av en redan inträffad olycka (32 kap. 3 a §). Sekretess till skydd för en enskild gäller normalt inte i förhållande till den enskilde Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt själv (12 kap. 1 §). Det innebär att sekretessen normalt inte hindrar att enskilda kan få tillgång till material från kamerabevakning som avser dem själva i det allmännas verksamhet. Om materialet om- fattar även andra personer, kan den enskilde få tillgång till mate- rialet förutsatt att ett utlämnande inte är till men för någon sådan annan person eller dennes närstående. Kameraövervakningslagen innehåller en särskild bestämmelse om tystnadsplikt. Av bestämmelsen följer att den som tar befatt- ning med en uppgift som har inhämtats genom kameraövervakning inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. Bestämmelsen gäller för privata aktörer. I bestämmelsen upplyses om att i det allmännas verksamhet ska i stället bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen tillämpas. Vid tolkning av bestäm- melsen i kameraövervakningslagen ska ledning sökas i regleringen i offentlighets- och sekretesslagen. Ovan har föreslagits att rätten till tillgång enligt förordningen och brottsdatalagen ska gälla vid kamerabevakning. Bestämmel- serna om sekretess och tystnadsplikt kan begränsa möjligheten för enskilda att få information om och tillgång till material från kamera- bevakning som avser dem själva. Frågan är då om bestämmelserna kan behållas i sin nuvarande form. Förhållandet mellan, å ena sidan, bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt och, å andra sidan, EU-regleringen har analyserats av såväl som Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv. har föreslagit en bestämmelse i data- skyddslagen som innebär att skyldigheten att ge den registrerade information om och tillgång till personuppgifter inte ska gälla upp- gifter som den personuppgiftsansvarige inte får lämna ut till den registrerade enligt lag eller annan författning eller enligt beslut som har meddelats med stöd av författning. Om den personuppgifts- ansvarige inte är en myndighet, får denne enligt den föreslagna bestämmelsen i motsvarande fall vägra att lämna ut uppgifter till den registrerade. har gjort bedömningen att detta förslag är förenligt med förordningen. Bedömningen har bl.a. grundats på det utrymme till undantag från förordningens rättigheter för registrerade som finns enligt en särskild bestäm- melse. Denna bestämmelse har behandlats närmare i avsnitt 12. Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har i brottsdata- lagen föreslagit begränsningar av rätten till personrelaterad infor- mation, bl.a. information om vilka personuppgifter som behandlas, som bygger på ett utrymme för sådana begränsningar som lämnas i direktivet. Begränsningarna innebär att rätten inte ska gälla i den utsträckning det är särskilt föreskrivet i lag eller annan författning eller annars framgår av beslut som har meddelats med stöd av författning att personuppgifter inte får lämnas ut av hänsyn till bl.a. intresset av att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga på- följder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller intresset av att annans fri- och rättigheter skyddas. Detta ska gälla även för en personuppgiftsansvarig som inte är en myndighet i motsvarande fall som avses i offentlighets- och sekretesslagen. Utredningen har bedömt att förslaget är förenligt med direktivet. Utredningarnas förslag medför alltså att vissa rättigheter i för- ordningen respektive direktivet och brottsdatalagen inte ska gälla när personuppgifter omfattas av gällande bestämmelser om sekretess eller tystnadsplikt. Det saknas anledning att ur ett kamera- bevakningsperspektiv göra någon annan bedömning än vad de utredningarna gjort. Bestämmelserna om sekretess och tystnads- plikt vid kamerabevakning måste också, med hänsyn till deras inne- börd och hur de ska förstås, anses rymmas inom de utrymmen för nationella inskränkningar som finns i förordningen och direktivet. Även andra sekretessbestämmelser kan vara relevanta vid kamera- bevakning och kan begränsa rätten till tillgång till material från kamerabevakning i enlighet med vad de nämna utredningarna före- slagit. Det ska påpekas att bestämmelsen om tystnadsplikt i kamera- övervakningslagen delvis kan sägas ha ett vidare tillämpningsområde än de begränsningar som föreslagits i dataskyddslagen och brotts- datalagen. Kameraövervakningslagens bestämmelse innebär nämligen ett allmänt förbud mot att obehörigen röja eller utnyttja uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Obehörighetsrekvisitet är av- sett att tolkas så att ett uppgiftslämnande av en enskild aktör som motsvarar ett uppgiftslämnande som är tillåtet enligt sekretess- regleringen inte är att betrakta som obehörigt. Det innebär att en behandling som innefattar att bild- och ljudmaterial från kamera- bevakning sprids eller lämnas ut till någon annan endast får ske om Ett förstärkt integritetsskydd i övrigt det står klart att personer som förekommer i materialet eller deras närstående inte lider men. Det är förutsatt på flera håll i förord- ningen att medlemsstaterna kan anta bestämmelser om yrkesmässig eller annan bindande tystnadsplikt (se t.ex. artikel 9 och 90). För- ordningen kan därför inte anses hindra en sådan bestämmelse om tystnadsplikt i kamerabevakningslagen. Något hinder mot detta be- döms inte heller finnas i direktivet, som tillåter att medlemsstaterna föreskriver starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet. Detta gäller särskilt som bestämmelsen ska tolkas på samma sätt som sker i motsvarande situationer enligt offentlighets- och sekre- tesslagen. De sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser som gäller på kamerabevakningsområdet är alltså förenliga med EU-regleringen. De skäl som en gång motiverat att bestämmelserna införts – att skydda integriteten hos personer som förekommer i bild- och ljud- material – gör sig fortfarande gällande. Bestämmelserna ska därför behållas. Det finns emellertid anledning att överväga om de övriga förslag som lämnats bör föranleda några ändringar av bestämmel- serna. En följd av förslaget om kamerabevakningslagens tillämpnings- område är att kameror som har monterats på drönare även fortsätt- ningsvis omfattas av kamerabevakningslagstiftningen.