sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — I den föregående pro- memorian föreslogs i stället ett krav på särskild måttfullhet, dvs. samma krav som gäller för marknadsföring för alkohol (Ds 2015:46 s. 35 f.). I förarbetena diskuteras om ett krav på särskild måttfullhet eller ett krav på måttfullhet bör ställas upp i bestämmelsen. Reger- ingen anför i sammanhanget att det kan konstateras att det finns en omfattande forskning som visar på en tydlig koppling mellan mark- nadsföring och konsumtion av alkohol, särskilt bland unga. Detta samband är emellertid inte lika klarlagt på lotteriområdet. Regeringen hänvisar vidare till TF där det har intagits en särskilt restriktiv in- ställning till marknadsföring av alkohol- och tobaksprodukter. Även om det finns vissa likheter i risksynpunkt mellan konsumtion av alkohol och deltagande i lotterier anser regeringen, vid en samlad be- dömning, och i likhet med det stora flertalet av remissinstanserna, att det inte är lämpligt att uppställa samma krav på marknadsföring av lotterier som på marknadsföring av alkoholprodukter (prop. 2016/17:8 s. 29 ff.). Liksom ska det enligt utredningen uppställas krav på mark- nadsföring i spellagen. Utredningen instämmer i regeringens bedöm- ning enligt ovan att kravet ska innebära att marknadsföring av spel ska vara måttfull. I förarbetena anges att det för att avgöra om en marknadsföringsåtgärd är måttfull ska göras en helhetsbedömning. Avgörande för bedömningen är hur marknadsföringen är ägnad att uppfattas av den krets till vilken den riktar sig, det medium som används och det innehåll marknadsföringen har. Marknadsföringen bör inte väcka särskild uppmärksamhet genom sin utformning. En utgångspunkt bör vara att bild och text ska ge en saklig, balanserad och vederhäftig presentation av den marknadsförda spelformen (prop. 2016/17:8 s. 31). En helhetsbedömning ska alltså göras vid bedömningen av om en marknadsföringsåtgärd är måttfull. Utredningen anser vidare att det är lämpligt att vissa kriterier som särskilt ska beaktas vid bedöm- ningen uttryckligen framgår av lagen. Det gör enligt utredningen att spellagen blir tydlig för de som har att tillämpa den. Utredningen har här tagit intryck av dansk lagstiftning där det av fem punkter framgår hur marknadsföring av spel ska, eller inte ska, utformas (se lov om spil 36 §). Ett sådant kriterium bör vara att marknadsföringen ska på ett korrekt och balanserat sätt presentera chanserna att vinna så att de inte skapar ett intryck av att chanserna att vinna är större än vad de faktiskt är. Ett liknande kriterium anges i Europeiska kommissionens rekommendation om konsumentskydd i samband med onlinespel. Vid bedömningen bör vidare beaktas om marknadsföringen förmedlar bilden av att spel är socialt attraktivt. Europeiska kommissionen lägger stor vikt vid att minderåriga inte ska kunna delta i spel. I rekommendationen om konsumentskydd i samband med onlinespel finns därför principer om att marknads- föring av spel inte får skada eller rikta sig till underåriga. Också de spelaktörer som är medlemmar i har åtagit sig att inte mark- nadsföra eller sälja sina lotteritjänster till personer som är . Ett liknande krav bör ingå i bedömningen av vad som utgör mått- full marknadsföring enligt spellagen. Ett av kriterierna bör alltså vara att marknadsföringen inte riktas särskilt mot barn eller ungdomar som inte har fyllt . Precis som understryks i förarbetena till marknadsföringsbestämmelsen i lotterilagen vill utredningen påpeka att regleringen alltså inte ska utgöra något hinder mot att genom självreglering eller i tillståndsvillkor uppställa krav på en högre ålders- gräns (prop. 2016/17:8 s. 36). Formuleringen bör anses omfatta såväl marknadsföring som avsiktligen riktats till barn och ungdomar som marknadsföring som genom sin utformning gör att det kan antas att barn och ungdomar särskilt lägger märke till och kan påverkas av den. Två andra omständigheter som också omfattas av Europeiska kommissionens rekommendationer är dels att marknadsföringen inte får ske genom att använda välkända personer för att antyda att per- sonernas deltagande i spel har bidragit till deras framgång, dels att marknadsföringen inte ska förmedla intrycket av att deltagande i spel är en lösning på ekonomiska problem eller kan förbättra spelar- ens sociala ställning. Att dessa två förhållanden bör beaktas vid en bedömning bör också framgå direkt av lag. förekommer det påståenden i spelreklam om att det är gratis att delta i spel, att det är riskfritt eller liknande. I bestämmel- sen bör det anges att sådan reklam inte är att anse som måttfull om det i själva verket visar sig att spelaren på något sätt måste betala något eller använda t.ex. en bonus på ett särskilt sätt för att ta del av erbjudandet. Att det t.ex. för att ta del av ”gratis”-erbjudandet krävs att spelaren gör en egen insättning på sitt spelkonto, att spelkunden måste satsa pengar som denne satt in på sitt spelkonto eller att spelkunden inte har möjlighet att ta ut vunna pengar från spelkontot förrän kunden satsat pengarna på ett visst antal vadslag- ningar är exempel på sådana fall som inte får marknadsföras som gratis. Att förena ett sådant erbjudande med budskapet om att det är gratis, fritt eller liknande när så inte är fallet är i strid med mått- full marknadsföring. I sammanhanget ska nämnas att villkor för ett erbjudande om bonus eller liknande alltid ska lämnas i anslutning till erbjudandet (se avsnitt 21.15.3). Som nämns ovan krävs att en helhetsbedömning görs av alla om- ständigheter i fallet. Det innebär att de kriterier som räknas upp ovan inte är uttömmande. Att närmare än på detta sätt ange i lag hur en måttfull marknadsföring ska se ut är dock inte lämpligt. har inom flera områden medverkat till att ut- arbeta branschöverenskommelser. Skulle ett sådant arbete initieras också vad gäller spelbranschen bör innehållet i en sådan bransch- överenskommelse också ge ledning till hur begreppet måttfull mark- nadsföring ska tolkas. Utredningens förslag innebär att ett särskilt ansvar läggs på spel- företagen vad gäller deras marknadsföring. Spelföretagen kan inte avtala bort sitt ansvar genom att exempelvis låta ett annat företag sköta marknadsföringen. Ansvaret gäller också även om andra regler finns från t.ex. det land därifrån reklamen tv-sänds. Om ansvaret inte iakttas på marknadsföringsområdet har möj- lighet att beakta detta exempelvis vid prövningen av en förnyad licens. I 47 b § lotterilagen anges att marknadsföring som strider mot be- stämmelserna om marknadsföring i lotterilagen ska vid tillämpning- en av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen anses som otillbörlig mot konsumenter. Skälet till bestämmelsen är att de föreslagna regler- na om marknadsföring i lotterilagen ska få starkare genomslag. Ett annat skäl är att tillsynen förenklas genom att om sanktioner vid otillbörlig marknadsföring kan användas vid över- trädelser av bestämmelserna. Regeringen hänvisar i förarbetena till annan speciallagstiftning i vilken marknadsföringsbestämmelser före- kommer, t.ex. på alkohol- och tobaksområdet (prop. 2016/17:8 s. 37). Utredningen anser att en liknande bestämmelse bör tas in i spel- lagen. Vidare instämmer utredningen i regeringens bedömning att någon marknadsstörningsavgift dock inte bör kunna utgå med an- ledning av överträdelser av kravet på måttfull marknadsföring (prop. 2016/17:8 s. 38). Utredningens förslag innebär att KO kan, utöver de möjligheter som myndigheten redan har enligt MFL, väcka talan om förbud vid enligt 47 § MFL. Ett sådant förbud ska enligt huvudregeln förenas med vite. Den vanligaste formen av sanktion enligt MFL är dock att KO med stöd av 28 § utfärdar förbuds- eller informationsförelägganden vid vite (prop. 2016/17:8 s. 38). Som framgår av förarbetena till bestämmelsen om otillbörlig mark- nadsföring i lotterilagen innebär regleringen att både Lotteriinspek- tionen och () har ett tillsynsansvar för mark- För innebörden av detta, se vidare i prop. 2016/17:8 s. 38 f. Enligt utredningens förslag är alltså marknadsföring som strider mot bestämmelsen om måttfull marknadsföring i spellagen (15 kap. 9 §) att anse som otillbörlig marknadsföring. Även andra bestämmel- ser i lagen (15 kap. 10–15 §§) skulle kunna kopplas till MFL. Det finns dock inget som hindrar att KOV inom ramen för en bedöm- ning av om en marknadsföring är måttfull även ifrågasätter avsak- naden av t.ex. information om stödorganisationer. En underlåtelse kan nämligen anses strida mot god marknadsföringssed i enlighet med lagstridighetsprincipen. Den föreslagna konstruktionen ute- sluter alltså inte att KOV kan ingripa mot dessa bestämmelser, men den ger dock en tydligare signal att den nya i första hand har tillsynsansvaret för 15 kap. 10–15 §§. Utredningens ut- gångspunkt är att det inte är viktigt vem som utövar tillsynen, utan det avgörande är att det finns resurser och en struktur som möjlig- gör en effektiv och aktiv tillsyn av den omfattande spelreklamen. Om 15 kap. 10–15 §§ kopplas till MFL kan det framstå som att det främst är KOV som har tillsynsansvaret, vilket inte heller är att helt lyckat. Det finns fördelar att den nya som ges olika möjligheter att ingripa också aktivt utövar tillsyn över marknads- föringen. Förenlighet med yttrandefriheten och förhållandet till EUF-fördraget En särskild fråga är hur marknadsföringsreglerna för spel förhåller sig till bestämmelserna om yttrandefrihet i RF, TF, YGL och Europa- konventionen. I förarbetena till bestämmelserna om marknads- föring i lotterilagen anförs att den inskränkning av yttrandefriheten som bestämmelserna medför måste anses ske för ett godtagbart ändamål, nämligen att motverka spelproblem. Inskränkningen bör även i övrigt anses godtagbar eftersom den inte går längre än vad som är nödvändigt och inte heller grundar sig på politisk eller annan åskådning som nämns i 2 kap. 21 § RF. Av samma skäl bör begräns- ningen även anses godtagbar enligt bestämmelsen om yttrandefri- het i (prop. 2016/17:8 s. 39). När det gäller tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL anförs vidare i förarbetena att utpräglat kommersiell reklam inte skyddas av TF och YGL. Reklam som har ett kommersiellt syfte, och avser rent kommersiella förhållanden, kan därför regleras i vanlig lag. En bedömning av om en marknadsföringsåtgärd omfattas av TF:s och YGL:s skyddsområde måste emellertid göras i varje enskilt fall. Regeringen hänvisar här till proposition Ändringar i läkemedelslag- stiftningen m.m. (prop. 2005/06:70 s. 200) och propositionen Mark- nadsföring om modersmjölkersättning och tillskottsnäring (prop. 2013/14:17 s. 39). Där framhålls att det är en självklar konsekvens av tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen att bestämmelser i lag inte får tillämpas i den mån de strider mot bestämmelserna i grund- lagarna (prop. 2016/17:8 s. 40). Utredningen instämmer i de skäl som anförs i förarbetena. Det finns således inte något behov av att i spellagen särskilt ange att bestämmelserna om marknadsföring inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot TF eller YGL. Sammanfattningsvis hindrar inte bestämmelserna om yttrande- frihet i RF och eller bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL att begränsningar införs för mark- nadsföring av spel. Regleringen av spel om pengar är inte harmoniserad inom EU, vilket innebär att de grundläggande principerna i EUF-fördraget om fri rörlighet för tjänster gäller för spelmarknaden. Dessa principer får endast inskränkas med hänsyn till t.ex. folkhälsa eller andra tving- ande skäl av allmänintresse, och under förutsättning att inskränk- ningarna är förutsebara, icke diskriminerande och proportionerliga. Vid bedömningen av om en viss marknadsföringsåtgärd uppfyller förutsägbara om krav på måttfullhet i spellagen måste principen om fri rörlighet av tjänster i EUF-fördraget beaktas. Tillämpningen får inte leda till ett oproportionerligt ingrepp i en näringsidkares rätt att marknadsföra sina produkter inom EU. Utredningens förslag: Ett spelföretag som erbjuder en spelare en bonus för att delta i spel, ska på ett klart och tydligt sätt sam- tidigt informera spelaren om villkor och regler gäller för bonusen. Där spelaren tar del av erbjudandet ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga. Utbetalning av bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoret har uppfyllts. Bonus till en enskild spelare får inte vara beroende av andra villkor än de som under samma förutsättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel. En spelare ska ha minst på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till utbetalning av en bonus. Spel ska utformas på ett sådant sätt att spelarna ges rättvis- ande förväntningar på sina vinstchanser. Det är inte tillåtet att särskilt utforma eller programmera spelen så att det ser ut som att spelaren är nära att vinna när så inte är fallet. Vid gratisspel, provspel eller liknande ska vinstchansen fram- ställas på ett korrekt och balanserat sätt. Ett sådant spel får inte ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med in- satser. Det är mycket vanligt att spelverksamheter erbjuder olika typer av bonusar till kunder och många kunder lockas till spel p.g.a. sådana erbjudanden. Från tid till annan förs diskussioner röster om att före- komsten av bonusar och andra gratiserbjudanden borde förbjudas eller åtminstone begränsas. Bonusar är viktigt för att kunna erbjuda ett attraktivt lagligt spelerbjudande. De tillhandahålls av nästan alla aktuella spel- bolag och de utgör ett viktigt konkurrensverktyg mellan spelföretag med licens och illegala leverantörer, bidrar till att styra spelarna mot licensgivna spel och därmed till ansvarsfulla, tillförlitliga och kon- trollerbara erbjudanden. Det ska här framhållas att ett generellt förbud mot bonusar och dylika gratiserbjudanden enligt utredningens uppfattning är kompli- cerat mot bakgrund av direktivet om otillbörliga affärsmetoder. I svensk rätt är det MFL som genomför direktivet som syftar till en fullständig harmonisering av konsumenters skydd mot otillbörliga affärsmetoder inom hela EU. Som utgångspunkt vid genomförande av direktivet gäller därför att medlemsstaterna endast får bestämma ett skydd för konsumenterna som är i nivå med vad som anges i direktivet. Det är endast affärsmetoder som direkt påverkar kon- sumentkollektivets ekonomiska intressen som omfattas. Icke-ekono- miska intressen, såsom hälsa och säkerhet, faller alltså utanför direk- tivets tillämpningsområde. I just de avseendena har medlemsstaterna med andra ord möjlighet att upprätthålla eller införa särskilda eller längre gående bestämmelser för att skydda sådana intressen förut- satt att åtgärden står i överenstämmelse med . Nationella bestämmelser med syfte att skydda konsumentkollektivets ekono- miska intressen i kombination med andra intressen, t.ex. hälsa, faller dock inom direktivets tillämpningsområde. Direktivet hindrar därför generella förbudsbestämmelser mot bonusar som vid sidan av syftet att skydda konsumenter också syftar till att skydda andra intressen. Det är få intressen som kan sägas röra enbart t.ex. hälsa och det måste i ett sådant fall prövas särskilt om de metoder som förbjuds är otillbörliga.20 Det är enligt utredningen inte omöjligt att ett för- bud mot bonusar när det gäller spel skulle kunna motiveras endast av ett syfte, nämligen att skydda konsumenters hälsa. Utredningen konstaterar dock att helt förbjuda bonusar inte är något okomplicerat och hållbart alternativ. Det skulle i sådana fall innebära att spelföretag blir mycket mindre konkurrenskraftiga jäm- fört med illegala aktörer som väljer att rikta sig mot den svenska spelmarknaden utan licens och utan att rätta sig efter de svenska reglerna. Bonusar kommer inte heller att vara skattemässigt avdragsgilla för spelföretagen utan de kommer att räknas in i den nettospelsavkast- ning som beskattas.21 Detta motverkar incitament att ge obegrän- sade bonusar. Även om utredningen således inte föreslår ett generellt förbud är det angeläget att i lag föreskriva vissa grundläggande krav vid mark- nadsföring av bonusar. Som framgår ovan i avsnittet om måttfull marknadsföring är det i strid med måttfull marknadsföring att t.ex. i en annons påstå att det är gratis att ta del av ett erbjudande när erbjudandet innebär att spelkunden måste betala något eller utföra vissa prestationer. Om vissa förbehåll gäller för erbju- dandet måste dessa tydligt framgå vid marknadsföringen. I spellagen bör det därför till att börja med anges att ett spelföre- tag är skyldigt att på ett klart och tydligt sätt informera om villkor och regler gäller för en bonus. Det är enligt utredningens mening oacceptabelt att bonusvillkor ibland finns inbakade i långa texter 20Se European Commission, Commission staff working document Guidance on the imple- mentation/application of directive 2005/29/EC on unfair commercial practices 25.5.2016, s. 9 f. och dom i mål C-540/08 i målet Mediaprint Zeitungs- und . KG mot ”Österreich”-. 21Ur ett konsumentskyddsperspektiv är det naturligtvis oviktigt, men det förtjänar ändå att påpekas att i vissa länder härrör av skatteintäkterna från spel från bonusar. skrivna på komplicerat juridiskt språk. En studie av bonusar och andra ”inducements” i konstaterades, gällande spelbolags kund- villkor mer generellt: ”General terms and conditions were characte- rised by their sheer volume, complexity and legalistic language, with those for one operator totalling 450 pages.”22 Det ska med andra ord stå helt klart för en spelare vad det inne- bär att anta ett bonuserbjudande. Där spelaren tar del av erbjudan- det ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga. Vissa typer av media omöjliggör, mer eller mindre, att en sådan fullständig information lämnas direkt. I exempelvis en webbannons eller i en radioreklam kan tid och utrymme göra det svårt med en komplett presentation. Det är i sådana fall nödvändigt att de mest viktiga villkoren framgår av det initiala erbjudandet som information ges om var kunden kan ta del av de fullständiga vill- koren. Sådana förbehåll som att kunden, för att ta del av erbjudan- det, måste göra en egen insättning på sitt spelkonto först eller att erbjudandet gäller inom vissa tidsramar måste framgå direkt. I övrigt kan en hänvisning ske till villkoren. Gäller det t.ex. en webbannons ska villkoren aldrig vara mer svåråtkomliga än ett klick på en länk. Det räcker här inte med en länk till spelföretagets hemsida, utan länken ska leda direkt till villkoren för erbjudandet. Bonusar bör inte anpassas till de individuella spelarnas beteenden. Detta förhindrar att locka enskilda spelare att spela då de är som mest sårbara, t.ex. då de drabbats av en ekonomisk för- lust. Ett erbjudande om bonus till en enskild spelare bör därför inte vara beroende av andra villkor än de som erbjuds andra spelare som spelar samma spelform. Det är rimligt att en spelare får till sitt förfogande att uppfylla eventuella villkor som knutits till bonuserbjudandet om att få bonusen utbetald. Det bör därför framgå av spellagen att en spelare ska ha minst på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till utbetalning av en bonus. På samma sätt som för bonusspel är det viktigt att spelen utfor- mas på ett sådant sätt att spelarna ges rättvisande förväntningar på sina vinstchanser. Det bör därför t.ex. inte vara tillåtet att särskilt 22 Hing, N., Sproston, K., , K., & Brading, R. (2016). The structural features of sports and race betting inducements: Issues for harm minimization and consumer protection. , Advance online publication. Doi:10.1007/s10899-016-9642-6. utforma eller programmera spelen så att spelaren ges en illusion av att vara nära att vinna när så inte är fallet. En annan situation som uppvisar likheter med problematiken kring bonusspel är gratisspel och liknande företeelser som spelföre- tagen använder för att attrahera kunder. I dessa sammanhang är det inte ovanligt att vinstmöjligheterna i gratisspelen är större än i spelen med insatser. Det ligger i sakens natur att detta kan utgöra incita- ment för spelarna att gå över till spel med insatser på oriktiga pre- misser. Detta bör således inte vara tillåtet att i gratisspel m.m. ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med insats. 21.15.4 Reklam, sponsring och produktplacering Utredningens förslag: Ett förbud mot spelreklam från företag som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs ska införas i radio- och tv-lagen (2010:696) avseende tv-sändningar, sökbar text-tv, beställ-tv och ljudradiosändningar. I radio- och tv-lagen ska vidare införas en bestämmelse som innebär att ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anord- na och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spel- lagen när detta krävs inte får sponsra ett program i en tv-sänd- ning, sökbar text-tv, beställ-tv eller ljudradiosändning. Bestämmelsen i radio- och tv-lagen om förbud mot produkt- placering ska utvidgas till att även gälla spelprodukter från ett företag som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs. gällande främjandeförbud, liksom det förslag om främjande- förbud som utredningen lägger fram, syftar till att förhindra att an- ordnare utan tillstånd marknadsför sig i . Främjandeförbudet bör enligt utredningen kompletteras med bl.a. vissa bestämmelser i radio- och tv-lagen om reklamförbud, vem som får sponsra pro- gram och produktplacering. Som framgår av avsnitt 21.5 innehåller radio- och tv-lagen be- stämmelser om tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och ljud- radiosändningar. Lagen reglerar bl.a. i vilken omfattning reklam, sponsring och produktplacering är tillåten i sådana sändningar. Genom lagen genomförs AV-direktivet som är ett minimidirektiv. Det innebär att medlemsstaterna har möjlighet att införa strängare regler inom de områden som samordnas genom direktivet, under förutsättning att reglerna överensstämmer med unionsrätten. I AV- direktivet anges att det bl.a. ska vara tillämpligt på sändningar som handlar om hasardspel eller andra spel (22 i ingressen), men några ut- tryckliga regler för just spel, som finns t.ex. för alkohol, förekom- mer inte. har valt att införa strängare och mer långtgående regler vad gäller alkohol- och barn-reklam. Regler om reklam och andra annonser i tv-sändningar, sökbar text- tv och beställ-tv finns i 8 kap. radio- och tv-lagen (RTL). I 15 kap. finns bestämmelser om reklam och andra annonser i ljudradio-sänd- ningar. Med annonser avses reklam och andra meddelanden som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan som har till syfte att främja en sak eller en idé (3 kap. 1 § 1 RTL). Reklam definieras som varje form av meddelande som sänds antingen mot betalning eller liknande ersättning eller som utgör egenreklam, och som syftar till att i näringsverksamhet marknadsföra varor, tjänster, fast egen- dom, arbetstillfällen eller andra nyttigheter (3 kap. 1 § 13). I 8 respektive 15 kap. RTL finns bestämmelser om bl.a. placer- ingen av, längden på och utformningen av reklam och andra annon- ser. Vissa av reglerna om utformningen gäller bara för reklam men inte för andra annonser. Av 8 kap. 13 § och 15 kap. 5 § framgår att bestämmelser om för- bud mot reklam för alkoholdrycker och tobaksvaror finns i 7 kap. alkohollagen och i 14 § tobakslagen. Enligt 8 kap. 14 § och 15 kap. 6 § RTL får dessutom reklam för sådan medicinsk behandling som är tillgänglig endast efter ordination inte förekomma i tv-sändningar, sökbar text-tv, beställ-tv och ljudradio. Försäljningsprogram för läkemedel eller för medicinsk behandling får vidare inte förekomma i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv. Av 8 kap. 14 § tredje stycket och 15 kap. 6 § framgår att bestämmelser om förbud mot vissa slag av marknadsföring av läkemedel finns i läkemedelslagen (2015:315). I 8 kap. 13 a § och 15 kap. 5 a § RTL framgår vidare att det finns bestämmelser om förbud mot reklam för modersmjölk- ersättning i lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölks- ersättning och tillskottsnäring. Härutöver innehåller RTL bestäm-