sou · H5B327 · 2017-03-31 00:00:00 — Det kan också hända att antalet led vid fastighetstransaktioner i viss mån kommer att minska. Det händer att fastighetsbolag köper portföljer av fastigheter, för att omgående avyttra delar av det förvärvade beståndet. Huruvida sådana affärer i större utsträck- ning kommer att ske genom ett mindre antal transaktioner under de föreslagna reglerna beror rimligen på hur stora stämpelskatte- kostnaderna är i jämförelse med de kostnader som uppstår av att det kan vara mer komplicerat att konstruera samordnade köp. Förändringarna av pris och transaktionsvolym påverkar förstås också varandra genom jämvikten mellan utbudet och efterfrågan på fastighetsmarknaden. Hur detta kan tänkas ske diskuteras i det följande. Skatteeffekter ur en köpares perspektiv I kapitel 7 redogörs för konsekvenserna vid en överlåtelse av en fastighet, om skattefria transaktioner med paketerade fastigheter inte längre vore möjliga. Som förutsättning för det exempel som ges gäller dels att köparen avser att behålla fastigheten till dess den utrangeras, dels att priset bestäms av köparens betalningsvilja. Säljaren antas därmed bära hela skattebördan. Dessa antaganden är emellertid inte självklara. Vid en lagfartsaffär behöver en potentiell köpare av en fastighet, förutom att beräkna de direkta skatteeffekterna av affären, göra en bedömning av ett antal faktorer som inte behöver beaktas i ett system som tillåter skattefria paketerade transaktioner. För det första på- verkar den egna innehavstiden den skattemässiga situationen. Efter- som stämpelskatten är oberoende av den vinst som kan förväntas komma av fastigheten väger den stämpelskatt som utgår vid anskaff- ningen, men även vid den senare försäljningen av fastigheten, tyngre . Med ett fast avkastningskrav kan betalnings- viljan för en fastighet med andra ord antas vara lägre ju kortare den planerade innehavstiden är. Ju större del av den förväntade totalavkastningen på fastigheten som utgörs av värdestegring, desto större blir också de skattemässiga förändringarna av förslaget om avskattning. Detta innebär att särskilt företag vars verksamhet bygger på utveckling av fastigheter kan för- väntas stå inför de största skattemässiga förändringarna. Dessutom kommer även framtida aktörer att stå inför samma överväganden som dagens köpare, varför även den framtida värderingen av en fastighet påverkas av avskattningsförslaget. Detta inverkar förstås också på betalningsviljan hos dagens köpare. De nya skattereglerna kan med andra ord förväntas verka till nackdel för kortsiktiga fastig- hetsägare, medan ägare som tenderar att behålla sina fastigheter För de senare är beskattningen av driftöverskotten rimligen av större vikt, medan transaktionsbeskatt- ningen är av mindre betydelse. Analysen av hur en enskild köpares betalningsvilja för en fastighet påverkas av att möjligheten till skattefria transaktioner med pakete- rade fastigheter tas bort, beror med andra ord inte enbart på de direkta skattemässiga effekterna. Betalningsviljan beror också på hur länge köparen avser att behålla fastigheten, hur stor värdestegringen förväntas vara både under och efter den egna innehavstiden, samt hur ofta fastigheten kan förväntas byta ägare . Ett antal exempel på hur fastighetspriset och skattekostnaderna förändras i en fastighetsaffär med förslagen finns presenterade i bilaga 3. Om svårigheten i att göra meningsfulla, generella antaganden om den svenska fastighetsmarknaden Konsekvenserna för jämvikten på fastighetsmarknaden beror inte bara av effekterna på en enskild köpares betalningsvilja. Beroende på både utbudets och efterfrågans priskänsligheter kan en skatte- förändring ge upphov till olika effekter på både fastighetspriserna och den handlade kvantiteten fastigheter, men också på vilken av parterna som slutligen bär kostnaden för det förändrade skatteuttaget. En övergripande diskussion om hur detta sker redovisas i bilaga 3. En omständighet som försvårar konsekvensanalysen är att olika lokala fastighetsmarknader kan antas ha fastighetsbestånd som består av olika typer av fastigheter som har olika omsättningshastigheter, livs- längd och storlek på de latenta skatteskulderna. Dessutom kan det antas att olika typer av fastighetsägare i viss utsträckning är engage- rade på olika marknader. Den föreslagna avskattningen vid trans- aktioner med paketerade fastigheter kan därför antas ge upphov till olika skatteeffekter på olika marknader. En heltäckande analys av samtliga delmarknader i är inte möjlig att genomföra i detta sammanhang. För att i stället göra en kvantitativ bedömning av effekterna på priser och transaktions- volymer på den svenska fastighetsmarknaden som helhet behöver ett antal bedömningar eller antaganden göras. Först behöver storleken på den faktiska skatteeffekten bedömas. Den genomsnittliga latenta skattemässiga vinsten på de fastigheter som byter ägare har i avsnitt 17.2.1 uppskattats till av marknadsvärdet. Skattesituationen vid transaktioner förändras i olika grad för olika fastigheter, och fördelningen av skattebördan på- verkar rimligen exempelvis hur utbudet svarar på en förändrad be- skattningssituation. Siffran får därför anses vara en generell, och ganska grov, uppskattning. Skatteeffekten fördelar sig sedan, genom ett nytt pris, mellan köpare och säljare efter priskänsligheterna hos utbud och efterfrå- gan. Dessa bestämmer också hur den handlade kvantiteten påver- kas. Antaganden om dessa priselasticiteter krävs därför också. När det gäller elasticiteten på efterfrågan på bostadsfastigheter finns vissa studier av förhållandena på den svenska bostadsmark- naden. Priselasticiteten har i dessa uppskattats till mellan 0,3 och 1 (Brownstone och (1991), et al. (1995), Brusewitz (1998)). Resultaten tycks ligga i paritet med övrig internationell forskning (se t.ex. Girouard et al (2006)). Problemet med dessa resul- tat är emellertid att de behandlar privatbostäder, som i allmänhet köps av privathushåll. Det finns goda anledningar att tro att efterfrågan på en bostad och efterfrågan på en fastighet som en investering drivs av fundamentalt olika faktorer; medan en investerare, för sina ändamål, kan välja att köpa en alternativ tillgång eller verksamhet till en fastig- het, kan människors behov av en bostad inte gärna tillgodoses genom innehav av värdepapper. Efterfrågan på kommersiella fastigheter kan därför misstänkas ha en avsevärt högre priselasticitet än privat- bostäder. En ledning till priselasticiteten i efterfrågan kan i stället hittas i studier om kapitaliseringsgraden vid fastighetsbeskattning av kom- mersiella fastigheter. I en litteraturstudie av Sirmans et al (2008) återfinns två studier av kommersiella fastigheter: Man (1995) och McDonald och Yurova (2006). Dessa studier bygger på kommersiella fastigheter i storstadsområden (respektive , båda i ) och finner stöd för en full kapitalisering av fastighetsbeskatt- ningen. En full kapitaliseringseffekt innebär att prisfallet på fastig- heter helt uppväger den nya beskattningen, och implicerar en mycket högre priskänslighet i efterfrågan än i utbudet. Resultatet är också i linje med vad man kan förvänta sig utifrån ekonomisk teori: om fastigheter utgör en investering som vilken annan kan man vid en prisökning på fastigheter (allt annat lika) förvänta sig att potentiella köpare väljer att investera i något annat än fastigheter. Samma argu- ment kan, som noterat, inte anföras när det gäller privatbostäder. Antagandet att fastighetspriserna, inklusive det skatteuttag som utlöses vid en initial transaktion, är oförändrade på grund av efterfrå- gans höga priselasticitet bygger också på att själva efterfrågesam- bandet är . En köpares betalningsvilja kan emellertid antas minska, som diskuterats i föregående avsnitt. I vilken utsträckning så sker beror på fastighetsägarens affärsmodell, fastighetstyp etc. En långsiktig ägares betalningsvilja lär exempelvis påverkas i mindre ut- sträckning än en mer kortsiktig investerares, eftersom beskattningen av själva driftöverskottet är oförändrad. Frågan diskuteras ytterligare i avsnitt 17.3.1. I det följande antas själva sambandet mellan pris och efterfrågad kvantitet vara oförändrat. En full kapitalisering innebär att skattebördan faller helt på säljaren i en fastighetstransaktion. Effekten på transaktionsvolymen bestäms därmed av elasticiteten i utbudet på fastighetsmarknaden. På kort sikt bestäms detta utbud av ägarna till det befintliga fastighetsbe- ståndet. På kan emellertid även nya fastigheter bebyggas, vilket förändrar utbudet. När det gäller bedömningen av elasticiteten i utbudet av fastigheter finns det enligt et al (2011) i den ekonomiska litteraturen varken någon koncensus om värdet på elasticiteten eller ens om hur ett sådant bör uppskattas. Författarna konstaterar att värdet på sådana elasticiteter bedömts till någonstans mellan noll och oändligheten. För den svenska marknaden för nya privatbostäder har elasticiteten i en studie bedömts till 1,4 (Caldera Sánchez och , 2011). Det finns emellertid anledning att ifrågasätta denna siffra för användning i föreliggande analys. I ”Bostadsmarknaden och den ekonomiska ut- vecklingen” (SOU 2015:48), en bilaga till , upp- märksammas att studien förutom vissa metodologiska problem bygger på data från när både bostadssituationen och byggandet i såg annorlunda ut. Resultaten kan därför inte självklart föras över till dagens situation. Studien behandlar också nybyggnation av bostäder, och det finns ingen egentlig anledning att tro att ägarna till det befintliga fastighetsbeståndet (vilket är de som kan antas påverkas mest av förslagen) värderar prisförändringar på samma sätt som ett byggföretag. Nyuppförande av byggnader inom olika segment kon- kurrerar också med varandra, så ett minskat byggande på grund av en förändrad beskattning av kommersiella fastigheter mycket väl skulle kunna resultera i ett ökat byggande av privatbostäder för försäljning direkt till konsumenter. Utbudet av nyuppförda fastigheter av en viss typ kan därför tänkas skilja sig åt avsevärt mellan olika typer av fastigheter och kan tänkas reagera olika på olika typer av beskattning. Sammanfattningsvis kan det konstateras att det finns en stor osäkerhet kring hur en förändrad beskattning påverkar fastighets- marknaden. Eftersom skatternas inverkan på jämvikten kan bli stor finns ändå anledning att skapa en bild av hur en ny sådan kan se ut. Bedömning av en ny jämvikt på fastighetsmarknaden Trots de svårigheter som finns görs här ett försök att bedöma hur en ny jämvikt på fastighetsmarknaden kan se ut efter förslagens in- förande. Syftet med denna analys är att få en bild av hur beteende- effekter kan påverka priserna och antalet transaktioner på fastighets- marknaden. I ett första skede behöver antaganden om både utbudets och efterfrågans priselasticiteter göras. Som konstaterats är dessa be- dömningar mycket vanskliga att göra. Beträffande efterfrågans pris- elasticitet har de två studier på kommersiella fastigheter som utred- ningen funnit, pekat mot en i det närmaste oändlig priselasticitet. Ett sådant antagande är i överensstämmelse med idén att en fastig- hets värde utgörs av en diskonterad summa av dess framtida netto- intäkter, vilket varaktigt kan anses vara dess driftöverskott. Det senare påverkas inte av de beskattningsförslag som lämnas. I de fall priset skulle bli högre än det på detta vis beräknade fastighetsvärdet gör en investerare i princip bättre i att investera i en alternativ tillgång, exempelvis ett värdepapper eller kanske en fastighet i ut- landet. Priselasticiteten på efterfrågan på kommersiella fastigheter antas därför vara mycket hög. Utbudets elasticitet är mycket svårbedömd. Den enda studie som, såvitt utredningen känner till, har genomförts för (Caldera Sánchez och , 2011) pekade på en elasticitet på 1,4. Estima- tet bedömdes ligga relativt högt i ett internationellt perspektiv. Studien gällde dock, som tidigare diskuterats, nyproduktion och är baserad på flera årtionden gamla data. Det kan mycket väl tänkas att priskänsligheten i det befintliga beståndet är helt annorlunda. I brist på bättre uppskattning antas elasticiteten som utgångspunkt vara 1,4. Beräkningar görs också med värden på både halva och det dubbla av Caldera Sánchez och uppskattning, det vill säga 0,7 och 2,8. Antagandet om den höga priskänsligheten i efterfrågan innebär att i princip all skatt i slutändan kommer att bäras av säljaren genom ett lägre fastighetspris. Prisförändringen kan bedömas med en analys av det slag som görs i exemplen i bilaga 3. Mer specifikt antas att den köpeskilling som köparen betalar – inklusive stämpelskatt, men minskat med nuvärdet av den skattevinst som kommer köparen till godo på grund av de ökade värdeminskningsavdragen – uppgår till samma värde som vid en transaktion med en paketerad fastighet, vilket är antaget vara 100. av fastigheten antas utgöra byggnad, medan utgör mark. Transaktionen samman- fattas i tabell 17.4 för tre fastigheter med skattemässiga värden på 100, av köpeskillingen vid en skattefri transaktion i paketerad form. Tabell 17.4 Pris- och skatteskillnader mellan paketerade transaktioner och lagfartsövergångar när säljaren bär hela skattekostnaden Fastigheten består till av byggnad och till av mark. Diskonteringsränta , stämpelskatt . 100/50/0 -0,1 -0,4 Förändring i nettovinst för säljaren -0,8 -9,6 -16,0 Förändring nuvärde total skatt Köpeskillingen exklusive stämpelskatt ändras i exemplen med mellan -2,och +6,. Under de antaganden som gjorts, minskar säljarens nettovinst – som vi kan tolka som priset på fastig- heten efter skatt ur säljarens perspektiv – med mellan . Uppskattningarna varierar alltså avsevärt beroende på fastigheternas skattemässiga värden i förhållande till deras marknads- värden. Den genomsnittliga skattemässiga vinsten har uppskattats till i avsnitt 17.2.1. En viktning av de tre prognoserna i kolumnerna B–D, så att av fastigheterna antas ha ett skattemässigt värde på vardera antas ha ett skatte- mässigt värde på 50 respektive 100, ger en genomsnittlig skatte- mässig vinst på av dagens marknadsvärde. Kolumn E i tabell 17.5 presenterar på så sätt viktade medelvärden på några av de i tabell 17.4 presenterade parametrarna. Tabell 17.5 Viktat genomsnitt av utvalda element ur tabell 17.4 Rad 1–6 i kolumnerna A–D innehåller element hämtade ur tabell 17.4. Kolumn E innehåller medelvärdena av kolumnerna B–C, viktade enligt rad 7. -0,4 Förändring nettovinst för säljaren -0,8 -9,6 -16,0 -7,8 Förändring nuvärde total skatt De antaganden som gjorts leder alltså till en uppskattad prisökning på fastigheter före stämpelskatt . Detta ska tolkas som en generell prisökning, som inte beror av den enskilda fastighetens skattemässiga värde (möjligen bortsett från mer unika objekt). Den uppskattade genomsnittliga minskningen av försäljningspriset efter skatt är . Antagandet att utbudets elasticitet är 1,4 leder därmed till slutsatsen att omsättningen på fastighetsmarknaden kan bedömas minska med ungefär 7,8 × 1,4 = . De alter- elasticitetsantagandena om 0,7 och 2,8 skulle på samma sätt leda till en minskad omsättningsvolym på 5,4 respektive 21,8 procent.13 13 Beräkningen förutsätter en linjär utbudskurva. Om antagandet i stället görs att utbudet har en konstant priselasticitet blir minskningen av omsättningen med elasticiteter på 0,7, 1,4 respektive 17.2.4Sammanfattande bedömning av offentligfinansiella effekter De offentligfinansiella effekterna av de framlagda förslagen beräkna- des i avsnitt 17.2.2 under de i sammanhanget vedertagna antagandena om fasta priser och baser. Tabell 17.6 sammanfattar de bedömda effekterna, både på kort sikt och varaktigt. I avsnitt 1.2.3 har sedan lyfts fram ett antal anledningar till varför både fastighetspriser och omsättningen på fastighetsmarknaden kan förväntas förändras. Enligt min uppfattning bör en slutlig bedömning av de offentligfinansiella effekterna beakta dessa faktorer. Det görs i det följande. Tabell 17.6 Offentligfinansiella effekter av förslagen om avskattning och sänkt stämpelskatt Bruttoeffekter med fasta priser och baser. Alla siffror i miljarder kronor . Stämpelskatt el motsv. -0,6 -1,3 -1,3 -1,3 -1,3 Sänkt stämpelskatt vid lagfart -0,2 -0,4 -0,4 -0,4 -0,4 Förändrade regler om fastighetsregleringar -0,2 -0,5 -0,8 -5,5 Ny avskrivningsperiod för gammalt skattevärde Förändringen av de statliga skatteintäkterna Det är som konstaterats inte möjligt att med någon säkerhet uttala sig om exakta finansiella effekter av förslagen. De offentligfinansiella effekterna som presenteras i tabell 17.6 får i sammanhanget ses som en absolut övre gräns för de offentligfinansiella konsekvenserna. Det kan hållas för troligt att omsättningen på fastighetsmarknaden kom- mer att minska, vilket krymper de bedömda skattemässiga effekterna. Åtminstone följande faktorer bedöms påverka omsättningen. 2,8 i stället 1 – 0,9220,7 = , 1 – 0,9221,4 = och 1 – 0,9222,8 = . Skillnaderna jämfört med det enklare linjära antagandet är med andra ord små. 1.Skatteuttaget påverkar jämvikten på fastighetsmarknaden på det sätt som beskrivs i avsnitt 17.2.3. Under olika antaganden om fastighetsutbudets priselasticitet bedöms nedgången till 5,4 pro- cent, respektive . 2.Vissa fastighetsaffärer, som sker genom transaktioner med paketerade fastigheter, kan med de föreslagna regeländringarna antas komma att utföras genom fusioner eller fissioner (på sätt som beskrivits i avsnitt 13.9). På så sätt undviks avskattning av det överlåtna fastighetsinnehavet. Det handlar troligen främst om stora affärer, där hela fastighetsrörelser övergår till delvis nya ägare. Det är mycket svårt att bedöma i vilken utsträckning fusioner och fissioner kommer att användas vid fastighetstrans- aktioner, men det förefaller rimligt att anta att det kan ske i affärer motsvarande någonstans mellan av den totala omsättningen på marknaden. 3.Som diskuterats i avsnitt 17.2.3 kan antalet transaktioner också komma att minska om vissa led i transaktionskedjor uteblir. Återigen är det svårt att uttala sig om storleken på en sådan effekt. Bedömningen är att den ligger i spannet 5–av omsättningen. Utöver ovanstående tre punkter bör nämnas att det finns andra faktorer som med hänsyn till förslagen kan tänkas inverka på om- sättningen på fastighetsmarknaden. Det är exempelvis möjligt att fastighetsaffärer tidigareläggs, så att det uppstår en viss anhopning av fastighetsaffärer just innan det föreslagna ikraftträdandet. Motsva- rande minskning av omsättningen uppstår då också efter ikraft- trädandet. Det är mycket svårt att bedöma storleken på en sådan förskjutning. Effekten är dock en engångshändelse och därmed över- gående. Det kan också tänkas att de inlåsningsmekanismer som be- skrivits leder till att transaktioner med fastigheter med höga latenta vinster kommer att minska oproportionerligt mycket. Det skulle göra att bolagsskatteeffekterna vid avskattningen skulle kunna minska avsevärt. Dessutom kan, som tidigare påpekats, köpares betalningsvilja för fastigheter förändras på grund av ändrade förväntningar om be- skattning vid framtida transaktioner. För att bedöma de totala skatteeffekterna för de offentliga finan- serna beräknas ett spann inom vilket de antas ligga. ligger till grund för detta. I ett högsta utfall används de beräkningar som grundar sig på fasta baser och priser, och som legat till grund för tabell 17.6 ovan. I ett medelstort utfall antas i stället att den avskatt- ningsgrundande omsättningen på fastighetsmarknaden, på grund av faktorerna i punkterna 1–3 ovan, minskar på grund av en ny jämvikt på fastighetsmarknaden, på grund av transaktioner via fusioner och fissioner och på grund av färre led i transaktionskedjor. Omsättningen bedöms alltså minska med totalt en fjärdedel. I ett lägsta utfall antas motsvarande siffror i stället vara 20, , vilket följaktligen leder till en halvering av den avskattningsgrundande omsättningen. De bedömda reduktionerna påverkar förstås det direkta under- laget för avskattningen, och minskar därigenom bolags- och stäm- pelskatteintäkterna från dessa. uteblir den ökning av fastig- heternas skattemässiga värden som uppstår vid avskattningen. De inte avskattade fastigheterna behåller också sin kortare kvarvarande av- skrivningstid. Med andra ord reduceras de effekter som återfinns på raderna 1, 2, 6 och 7 i tabell 17.6 i det medelstora respektive lägsta utfallet. Däremot förblir övriga ingående poster opåverkade. Resultaten för de olika utfallen presenteras i tabell 17.7. För att tydligare åskådliggöra resultaten redovisas endast de kortsiktiga effekterna för tillsammans med de varaktiga effekterna. Tabell 17.7 Offentligfinansiella effekter av förslagen om avskattning och sänkt stämpelskatt, under tre olika utfall Alla siffror i miljarder kronor . Stämpelskatt el motsv. -1,3 -1,3 -1,3 -1,3 -1,3 -1,3 -0,4 -0,4 -0,4 -0,4 -0,4 -0,4 -0,2 -0,1 -0,1 -5,5 -4,1 -2,8 a 2019 är det första efter det föreslagna ikraftträdandedatumet. Detta får av presentationsmässiga skäl representera de kortsiktiga konsekvenserna. På kort sikt bedöms förslagen alltså förstärka de offentliga finan- serna med mellan 7,9 och . Den varaktiga effek- ten för de offentliga finanserna bedöms till ett lägre intervall mellan 6,1 och . Av dessa summor står förändringarna av bolagsskattintäkterna (summan av raderna 1, 6 och 7) för mellan 7,4 och på kort sikt och mellan 5,6 och 11,2 mil- jarder kronor varaktigt. Fastighetsbranschen är naturligen den bransch som i störst utsträck- ning påverkas av de förslag som lämnas. I detta avsnitt diskuteras på vilket sätt och i vilken utsträckning detta bedöms ske. Fastighetsmarknaden är inte en homogen marknad. De lämnade för- slagen kommer att påverka olika delar av marknaden på olika sätt. Eftersom en stor del av den förändrade beskattningen handlar om hur kapitalvinsten från en fastighet beskattas vid en avyttring, kan de skattemässiga konsekvenserna av förslaget variera stort mellan olika fastighetstyper. Den samlade nettovinsten från transaktioner med fastigheter som ofta byter ägare kommer, allt annat lika, att påverkas mer än vid transaktioner med andra fastigheter. Vid varje transaktion kommer kapitalvinsten att skattas av och stämpelskatt kommer att tas ut av köpeskillingen. Ju fler dessa avskattningar är, desto större blir nuvärdet av skatteuttaget. Det kan också konstateras att fastighetstyper som tenderar att öka i värde kommer att påverkas i större utsträckning än andra fastigheter. Fastigheter med lägre värdetillväxt, som förslits snabbare och där värdeförändringar främst kan antas ha sin grund i de investeringar som görs i fastigheten, bör ha högre skattemässiga värden i förhållande till sina marknadsvärden. Den nu tillkomman- de kapitalvinstbeskattningen blir i dessa fall mindre betydelsefull. De aktörer som verkar på fastighetsmarknaden skiljer sig åt sins- emellan. Förslagets direkta påverkan på fastighetsföretag som i stor utsträckning förvaltar fastigheter och endast i liten utsträckning är involverade i fastighetstransaktioner kommer att vara liten. Konse- kvenserna kommer däremot att bli större för företag vars affärsidé bygger på utveckling av fastigheter och en hög omsättningstakt. Medan förändringen av inkomstskatten kan anses vara en anpassning av den skattemässiga situationen till en normalnivå (vinsten på projektutveckling inkomstbeskattas med förslaget på samma sätt som annan verksamhet, bortsett från att någon moms inte utgår på vins- ten), är stämpelskatten en skatt som i allmänhet inte har någon mot- svarighet vid andra typer av transaktioner. Kostnaden för denna skatt blir större för fastigheter med hög omsättningstakt. Den föreslagna sänkningen av stämpelskatten mildrar dock de negativa effekterna av detta. Det kan också noteras att företag vars affärsidé är att köpa be- fintliga fastigheter där underhållet har varit eftersatt – i syfte att rusta upp dessa och äga dem långsiktigt – kan få svårare att hitta objekt att köpa. Anledningen till detta är att