sou · H5B324 · 2017-03-28 00:00:00 — Det finns även en risk att en ny kategori skulle få följder för andra delar av arbetsmarknaden. Som exempel skulle vissa personer som ses som arbetstagare kunna komma att ses som oberoende uppdrags- tagare i stället. Arbetsgivare skulle också kunna få ökade incitament att felklassificera individer för att undvika krav som följer av klassi- ficeringen som arbetstagare.47 En annan möjlig utmaning är att det ofta är fråga om arbete som utförs av enskilda personer utan någon större dialog eller samver- kan med vare sig andra utförare eller företrädare för plattformen som förmedlar arbetet. Beroende på vad för typ av arbetsuppgift det är fråga om kan det även vara så att utföraren har en högst be- gränsad dialog med beställaren, om någon alls. När detta sker i en värld där det sannolikt inte sällan saknas bakomliggande kollektiva organisationer på både arbetsgivar- och arbetstagarsidan kan den samverkanstanke som arbetsmiljöregelverket bygger på vara svår att leva upp till. Vidare har vikten av att arbetsmarknadens parter har en aktiv roll i arbete som organiseras via digitala plattformar uppmärksam- mats på olika håll. Det har bl.a. framförts att kollektivavtal skulle kunna utökas till att omfatta andra än arbetstagare.48 Det har även framförts att parterna har en viktig roll att spela när det gäller att skapa uppförandekoder för att skydda dem som utför arbete i del- ningsekonomin.49 I har Unionen i en rapport undersökt hur arbete via digitala plattformar skulle kunna utvecklas som en del av partsmodellen. Unionen föreslår bl.a. införandet av en partsgemen- samt ägd ”certifierings- och regleringsinstitution” för att hantera frågor på den plattformsbaserade arbetsmarknaden för samtliga inblandade aktörer.50 Vilken roll parterna ska ha i utvecklingen av arbete som organiseras via digitala plattformar, däribland arbets- miljöfrågor, är även det en utmaning på framtidens svenska arbets- marknad. Även om arbete via digitala plattformar med stor sannolik- het är en förhållandevis begränsad företeelse, särskilt vad gäller att ha det som sin huvudsakliga sysselsättning, så är det ett sätt att utföra 47Codagnone m.fl. (2016b), s. 50 och De (2016), s. 19 f. 48Drahokoupil och Fabo (2016), s. 5. 49De (2016), s. 23 f. 50Unionen (2016), s. 100 f. Arbete via digitala plattformar arbete som har vuxit . Om företeelsen fortsätter att växa i samma takt kommer det att få en allt större påverkan på arbetsmarknaden. Vissa bedömare menar dock att den snabba till- växten av arbete via digitala plattformar har stannat upp.51 Slutligen finns det skäl att påpeka att det är fråga om ett område där förutsättningarna ändras snabbt i takt med den tekniska utveck- lingen och nya aktörer kan växa sig stora . För eventuella regleringar på området kan arbetsformens föränderliga karaktär i sig vara en utmaning. 51 Se t.ex. (2016). 12Europa och nya sätt att utföra arbete Som framgått i det föregående har utvecklingen på arbetsmarknaden lett till att det har vuxit fram nya anställnings- former. Denna utveckling är naturligtvis inte begränsad till utan sker på ett globalt plan, inte minst i . För att bredda bilden av utvecklingen något och lyfta blicken gör utredningen i detta kapitel en översiktlig genomgång av ytterligare några nya sätt att utföra arbete som har vuxit fram i . genomförde Eurofound en kartläggning i syfte att identi- fiera nya trender på den europeiska arbetsmarknaden.1 Kartlägg- ningen utvisade nio huvudtyper av olika anställningsformer som enligt Eurofound är nya eller av ökande betydelse i . Bland dessa går att finna personaldelning,2 it- baserat mobilt arbete och arbete via digitala plattformar3 som samt- liga i olika utsträckning har behandlats i det föregående. De övriga formerna som lyfts fram är följande. Arbetsdelning (job sharing) Anställningsformen består i att en arbetsgivare anställer flera arbets- tagare som gemensamt fyller en viss tjänst, så att två eller flera deltidstjänster kombineras till en heltidstjänst. Medan arbetsdel- ning i vissa europeiska länder redan är en etablerad anställnings- form har den uppstått som en praxis hos företag i t.ex. 1Eurofound (2015a). 2Företeelsen visar klara likheter med inlåning som behandlas i kapitel 8. Eurofound har dock inte noterat företeelsen som ny eller ökande i . 3Benämns folkentreprenad (crowdsourcing) i Eurofounds svenska sammanfattning, se Eurofound (2015b). och nya sätt att utföra arbete och , utan att den specifikt har reglerats. Standard- avtal för deltidsanställning tillämpas, men den konkreta arbetsdel- ningen – såsom omfattningen av varje arbetstagares insats, arbets- scheman och former för ersättning – avtalas mellan arbetsgivaren och de anställda. Anställningsformen riktar sig enligt Eurofound till arbetstagare som inte kan eller vill arbeta heltid, t.ex. på grund av att man har små barn eller att man måste ta hand om äldre anhöriga, att man studerar eller att ens arbetsförmåga är begränsad. Tillfälliga expertuppdrag (interim management) Denna anställningsform befolkas vanligtvis av högkvalificerade experter som anlitas temporärt, antingen för ett visst projekt eller för att lösa ett visst problem. I en del fall blir det mottagande före- taget arbetsgivare för experten och i andra fall ligger arbetsgivar- ansvaret på det förmedlande företaget. Det finns även andra lös- ningar. Företeelsen har av Eurofound inte noterats som vare sig ny eller växande i . I det sammanhanget finns det dock skäl att framhålla att utredningen i samtal med en organisation som organi- serar chefer har fått uppgifter om att chefer hyrs ut i större ut- sträckning . Av de nya former som Eurofound har funnit i sin undersökning tillhörde tillfälliga expertuppdrag dem som var minst vanligt förekommande. Tillfälligt arbete (casual work) Tillfälligt arbete kännetecknas av att anställningen inte är stadig- varande, att arbetsgivaren inte är skyldig att regelbundet förse arbetstagaren med arbete och att arbetsgivaren kan kalla in arbets- tagaren vid behov. Möjligheten att få ett uppdrag varierar således med arbetsgivarens aktuella behov. Anställningsformen kan enligt Eurofounds definition bestå antingen av intermittent arbete eller av s.k. ”on-call work”. Eftersom anställningsformen är flexibel använder många arbetsgivare en pool med tillfälligt anställda som hanteras antingen av arbetsgivaren själv, en mellanhand (som t.ex. ett beman- ningsföretag) eller en digital plattform. Vidare var det en av de former som bedömdes vara ny eller växande i , men däremot t.ex. inte i våra nordiska grannländer. och nya sätt att utföra arbete Voucherbaserat arbete (voucher-based work) Voucherbaserat arbete kännetecknas av att en arbetsgivare får en voucher från en tredje part (normalt en statlig myndighet). Vouchern ska användas som betalning för en tjänst som utförs av en arbets- tagare. Vissa särskilda uppgifter eller visstidsuppdrag erbjuds inom ramen för anställningsformen och viss koppling finns till tillfälligt arbete och portföljarbete. Av de nya former som Eurofound har funnit i sin undersökning tillhörde voucherbaserat arbete de former som var minst vanligt förekommande. Portföljarbete (portfolio work) Portföljarbete innebär att en egenföretagare arbetar för ett stort antal kunder och att varje uppdrag är ganska litet. Bland de länder där portföljarbete identifierades som nytt eller ökande fanns ingen särskild lagstiftning eller särskilda kollektivavtal för anställnings- formen. Enligt Eurofound är det ofta fråga om projektanställningar vars ersättning vanligtvis är kopplad till slutresultatet, snarare än till antalet arbetade timmar. Ansvaret för arbetsvillkor och socialt skydd ligger helt och hållet på den enskilde portföljarbetaren. Samverkansarbete (collaborative employment) Samverkansarbete innebär att frilansare, egenföretagare eller mikro- företag samarbetar på något sätt i syfte att övervinna storleksbegräns- ningar och/eller yrkesmässig isolering. Samverkansarbetet kan ske i olika former, varav en är s.k. paraplyorganisationer4 (umbrella orga- nisations) vilket har noterats som växande eller nytt i , och . 4 Egenanställning faller enligt Eurofound in under detta begrepp, se vidare kapitel 9. 13Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret Arbetsmiljöreglerna är uppbyggda utifrån vissa traditionella och tydliga roller. Regelverket riktar in sig på en arbetsgivare som har arbetsmiljöansvaret och arbetstagare som själva och/eller via sina ut- sedda ombud samverkar med arbetsgivaren. En annan central bygg- sten är arbetsställebegreppet, dvs. att det finns en arbetsplats som arbetet utförs på och vars miljö arbetsgivare och arbetstagare ska göra hälsosam och säker. Utredningen kan på ett övergripande plan konstatera att flera av de trender som har beskrivits i det föregå- ende inte riktigt passar in i dessa traditionella roller. Arbete utförs i flera olika former där det inte är självklart att det finns en arbetsgivare som har anställt en arbetstagare. Vidare är det många som utför arbete på flera olika arbetsställen. Även om arbetsmiljöreglerna bygger på vissa traditionella roller har regelverket genomgått en hel del förändringar sedan AML trädde i kraft . Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar har t.ex. kom- pletterats genom att lagstiftningen även pekar ut andra aktörer som kan ha ett ansvar i någon form. Som exempel tillkom bestämmelser om ett delat arbetsmiljöansvar för inhyrare och uthyrare när arbets- marknaden öppnades för inhyrning av arbetskraft . Regelverket har således anpassats i takt med att arbets- marknaden har utvecklats. Inte minst på grund av anpassningar till EU-rättsliga regleringar. som det går att se en tydlig tendens mot framväxten av nya sätt att utföra och organisera arbete så finns det enligt utred- ningen skäl att påpeka att utvecklingen inte kan Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret sägas helt ha förändrat förutsättningarna på arbetsmarknaden. Som konstaterats i det föregående är fortfarande en klar majoritet av de sysselsatta på den svenska arbetsmarknaden arbetstagare med en tills- vidareanställning. Även om tidsbegränsade anställningar har ökat med några procentenheter sett kan det inte sägas vara fråga om någon omvälvande förändring . Vissa skillnader föreligger dock i fråga om utvecklingen för olika typer av tidsbegränsade anställningar och mellan branscher. Vidare är inhyrd arbetskraft en företeelse som kontinuerligt har vuxit sedan det blev tillåtet . Men har dess andel av den sysselsatta befolkningen inte ökat i någon större omfattning utan legat på eller strax därunder. I fråga om nyare fenomen såsom egenanställning och arbete via digi- tala plattformar så finns det indikationer på att det är arbetsformer som växer i popularitet. ska poängteras att det inte verkar vara utbrett att dessa arbetsformer används för att försörja sig på heltid. Utredningen konstaterar dock att vissa andra förändringar fram- träder något tydligare. Det gäller t.ex. den roll som småföretag och mindre arbetsställen spelar för sysselsättningen och särskilt fram- växten av egenföretagare. Vidare är arbetsgivarnas ökade behov av flexibilitet framträdande. Behovet visar sig bl.a. genom fokusering på kärnverksamhet och genom att en mängd olika arbetsformer an- litas i en och samma verksamhet. På flera håll har det vittnats om att det blir allt vanligare att just ta in specialistkompetens i olika former för att utföra samma arbete som tidigare utfördes av en större grupp anställd personal. Omvandlingstrycket på den svenska arbets- marknaden påverkas även av andra faktorer såsom digitaliseringen och den tekniska utvecklingen. Denna utveckling har skett som den fackliga anslutningsgraden har minskat för att ligga på samma nivåer som . Med detta som utgångspunkt vill utredningen poängtera att det för en fortsatt god utveckling på arbetsmiljöområdet är centralt att se framåt och bevaka utmaningarna. Även om det finns goda skäl för att lyfta blicken är det dock lämpligt att ha i åtanke att stora delar av arbetsmarknaden alltjämt utför arbete i former som förekom vid utformandet av dagens arbetsmiljöregelverk. En central bestämmelse i sammanhanget är 2 kap. 1 § första stycket AML som slår fast att arbetsmiljön ska vara tillfredsställande med Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. I de ursprungliga förarbetena till lagen förklaras att be- stämmelsen innebär att det är väsentligt att arbetsmiljön följer med den sociala och tekniska utvecklingen i samhället och att kraven på arbetsmiljön ska kunna skärpas i takt med utvecklingen.1 Utred- ningens uppdrag kan på många sätt sägas knyta an just till detta. Den övergripande fråga som utredningen har att besvara är nämligen om ansvarsbestämmelserna i arbetsmiljöregelverket har utvecklats i takt med framväxten av det moderna arbetslivet på den svenska arbets- marknaden. Har regelverket hunnit med den utveckling som har skett på arbetsmarknaden, både vad gäller övergripande trender och mer konkreta organisations- eller arbetsformer? I det följande lyfts i samlad form fram de utmaningar som utred- ningen bedömer vara de mest centrala i förhållande till de nuvarande bestämmelserna om arbetsmiljöansvar. Utredningens uppfattning är att utmaningarna kan grupperas i tre huvudsakliga områden den organisatoriska och sociala arbetsmiljön den delvis förändrade strukturen på den svenska arbetsmarknaden. En viktig del i analysen är bestämmelsernas ändamålsenlighet och om det möjligen finns några brister i regelverket. I fråga om utma- ningarna med den oklara ansvarsfördelningen anser utredningen att det är lämpligt att särskilt framhålla dessa i anslutning till vissa av de företeelser i det moderna arbetslivet som har undersökts i det föregående. Avsnittet innehåller därför särskilt underrubriker för dessa företeelser. När det gäller den organisatoriska och sociala arbetsmiljön och den delvis förändrade strukturen på den svenska arbetsmarknaden är det mer lämpligt att behandla utmaningarna i ett sammanhang varför dessa avsnitt saknar motsvarande under- rubriker. Kapitlet avslutas med att utredningen presenterar några slutsatser om det moderna arbetslivet och arbetsmiljöutmaningarna. 1976/77:149, s. 220. Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret 13.2Utmaningar med den oklara ansvarsfördelningen En genomgående bild i utredningens kartläggning av det moderna arbetslivet är att det har blivit vanligare med situationer där det dels är svårt att avgöra i vilken egenskap en person utför arbete, dels vem som har arbetsmiljöansvaret för personen. I utredningens sam- tal med företrädare för arbetsmarknadens parter har det t.ex. påpekats att det allt oftare uppstår situationer där det ur ett rättsligt perspektiv är svårt att avgöra om någon är arbetstag- are eller uppdragstagare och vem som har ansvaret för personen i arbetsmiljöhänseende. Utvecklingen har ansetts växa fram i takt med att det har skett en ökning av antalet personer som utför arbete i andra former än som arbetstagare. Även har i olika sammanhang framhållit att det finns svårigheter i dagens tillsynsverksamhet och i att tillämpa regelverket, t.ex. vad gäller gränsdragningen mellan underentrepre- nörer och inhyrd arbetskraft. För att försöka komma till rätta med problemen har bl.a. undersökt tillämpningen av arbetstagarbegreppet i arbetsmiljötillsynen.2 Frågan om arbetstagar- begreppet beaktas även inom ramen för pågå- ende arbete mot osund konkurrens i arbetslivet.3 Som betonats ovan är det lämpligt att framhålla vissa av de före- teelser som har undersökts i det föregående för att få en bild av ut- maningarna på det här området. En uppenbar utmaning med inhyrd arbetskraft är att det finns fler än en aktör som har ansvar för olika delar av den inhyrda arbets- tagarens arbetsmiljö. Ansvarsfördelningen är visserligen bestämd i dagens arbetsmiljöregelverk men det är inte orimligt att tro att det kan uppstå situationer där problem upplevs med t.ex. introduktion och utbildning eller möjligheten till rehabilitering. Flera företrädare från de arbetstagarorganisationer som utredningen har träffat har 2Arbetsmiljöverket (2015b). 3Arbetsmarknadsdepartementet (2015), uppdrag i regleringsbrev 2015 om att –2018 förstärka tillsynen av företag som bryter mot arbetsmiljöregelverket för att få konkurrensfördelar. Se även (2016b). Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret påtalat just den här typen av samordningsproblem. Ett sätt att möta den stora variation under vilken uthyrning sker är att överväga om det bör vara någon skillnad i arbetsmiljöavseende om uthyrningen till ett och samma arbetsställe är tillfällig eller av mer varaktig karaktär. Centralt i sammanhanget är dock att arbetsmiljöreglerna bör vara tydliga och enkla för arbetsgivarna att tillämpa och för tillsyns- myndigheten att följa upp. Ytterligare en problematik består i att det i vissa fall kan vara svårt att göra gränsdragningen mellan inhyrd arbetskraft och entreprenad. En annan situation då det finns fler än en aktör som kan ha ett arbetsmiljöansvar är situationen då en arbetsgivare lånar ut en arbets- tagare till en annan arbetsgivare . Av vad som fram- kommit inom ramen för utredningens kartläggning är det en före- teelse som förekommer på den svenska arbetsmarknaden. Förete- elsen är föremål för reglering i vissa kollektivtal men har inte varit föremål för uttrycklig reglering i arbetsmiljölagstiftningen. Äldre förarbetsuttalanden pekar å ena sidan på att inlånad arbetskraft i relation till ansvarsbestämmelserna i ska behandlas på samma vis som inhyrd arbetskraft. Å andra sidan pekar nyare förarbets- uttalanden på att inlånad arbetskraft inte ska omfattas av uthyr- ningslagens bestämmelser. Att det för två centrala lagar förs olika resonemang om hur inlånad personal ska uppfattas rättsligt riskerar att leda till oklarheter i ansvarsfrågor. Även i de fall då egenanställningsföretag används som en form av mellanhand för att utföra ett uppdrag kan det uppstå situationer då det finns fler än en aktör som potentiellt skulle kunna bära hela eller delar av arbetsmiljöansvaret. Som det ser ut är det inte orimligt att anta att det kan uppstå situationer där ansvarsfördel- ningen för arbetsmiljön mellan egenanställningsföretaget och kunden upplevs som otydlig. Avgörande för den här typen av situationer är hur egenanställningsföretagen ska uppfattas och om personen som utför arbete ska anses vara arbetstagare/uppdragstagare hos egen- Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret anställningsföretaget eller hos kunden. Mot bakgrund av hur egen- anställningsformen normalt är upplagd har utredningen svårt att se att den egenanställde ska betraktas som arbetstagare hos egen- anställningsföretaget. Kärnan i det it-baserade mobila arbetet är att arbete kan utföras på en mängd olika platser och att det kan utföras när som helst. Om man bortser från arbete som utförs i hemmet kan det i många fall uppstå situationer där det kan finnas andra aktörer än den egna arbetsgivaren som potentiellt kan bära ett ansvar för den fysiska arbetsmiljön. Avgörande är om arbetet kan anses utföras på ett arbetsställe och om det då finns någon som enligt 3 kap. 12 § första stycket AML har ett rådighetsansvar. Utredningens uppfattning är att det kan uppstå flera situationer där det är oklart antingen om det över huvud taget föreligger något rådighetsansvar eller var gränsen ska dras för vad som bör ingå i rådighetsansvaret. 13.2.5Arbete via digitala plattformar Arbete som utförs via digitala plattformar är ytterligare en situation där det finns fler än en aktör som potentiellt kan bära visst arbets- miljöansvar. Arbete som utförs via digitala plattformar består näm- ligen normalt av ett trepartsförhållande där plattformen är en typ av mellanhand. Vilken roll (om någon) plattformsföretagen och dess ansvariga bör ha i arbetsmiljöhänseende är en komplicerad fråga. Såsom arbetsmiljöregelverket är utformat är det otydligt om något ansvar kan krävas av plattformsföretagen. Det får dock anses klart att det genom digitala plattformar utförs samma typ av arbets- uppgifter som även utförs i mer traditionellt organiserat arbete. I det senare fallet kan det vara tydligt vad som gäller i fråga om ansvars- bestämmelserna. Arbete som utförs via digitala plattformar präglas bl.a. av att det inte alltid är lätt att urskilja om någon som utför arbete är dels privatperson eller yrkesverksam, dels arbetstagare eller uppdragstagare. Enligt utredningen är en avgörande fråga vilken grad av kontroll plattformsföretagen har över organiseringen av arbetet och arbets- Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret Hur omfattande plattformsföretagens kontroll är varierar mycket. Möjligen kan det uppstå situationer där plattformsföretagen har en så hög grad av kontroll att det i princip får anses vara platt- formen som ansvarar för tjänstens utförande. I den typen av situa- tioner kan det finnas skäl att överväga om det bör innebära något arbetsmiljöansvar för plattformsföretagen i relation till de personer som utför arbetet. Som utredningen har redogjort för i det föregå- ende förekommer det arbete bl.a. på EU-nivå med att se över områ- det. En aspekt som kan komplicera reglering är att visst arbete som utförs via digitala plattformar kan ha en internationell karaktär, där både plattformsföretag och kundföretag befinner sig utomlands medan utföraren befinner sig i . En annan aspekt som kan skapa möjliga gränsdragningsfrågor är situationen då det är ytterli- gare aktörer inblandade, såsom ett egenanställningsföretag. 13.2.6Slutsatser om den oklara ansvarsfördelningen Som en följd av det moderna arbetslivet förekommer det en rad mer eller mindre nya arbetsformer på den svenska arbetsmarknaden. Dessa har av lagstiftaren uppmärksammats i olika stor utsträckning i förhållande till arbetsmiljöregelverket. Det finns former som har förekommit under en lite och som antingen har uttryck- liga ansvarsbestämmelser i , såsom inhyrning, eller inte har det, såsom inlåning. Därtill finns det nyare företeelser där behovet av arbetsmiljölagstiftning kopplat direkt till företeelsen inte har övervägts, såsom egenanställning eller arbete via digitala platt- formar. Inom var och en av dessa arbetsformer och andra mer tradi- former av anställningar och egenföretagande förekommer att arbete utförs som it-baserat mobilt arbete. Att arbete utförs på det sättet innebär i sin tur att arbetsmiljöförutsättningarna för en mängd olika potentiella arbetsplatser blir av intresse. Som framgått ovan är en central fråga gränsdragningen mellan om någon är arbetstagare eller om arbete utförs i någon annan egenskap och betydelsen det får för ansvarsbestämmelserna i . För att reda ut hur det förhåller sig är det nödvändigt att i varje en- skilt fall göra en helhetsbedömning av om en person är arbetstagare eller inte. Det är en process som kan vara relativt tidskrävande och som slutligt avgörs av domstol. Vetskap om i vilken egenskap någon Det moderna arbetslivets utmaningar och arbetsmiljöansvaret utför arbete är helt centralt för att en arbetsgivare eller något annat rättssubjekt med arbetsmiljöansvar ska kunna leva upp till sina skyldigheter enligt lagen. Det är också viktigt att det för skydds- värda personer finns någon som har ett arbetsmiljöansvar gentemot dem de börjar arbeta. Vidare kan arbetsmiljö- frågor vara av karaktären att det krävs skyndsamma insatser. Situa- tioner där det är oklart vem som har arbetsmiljöansvaret för en per- son, om det alls finns något sådant ansvar, eller som i vart fall tar att reda ut är därför olyckliga. Tydliga regler om i vilken form någon utför arbete och hur arbets- miljöansvaret fördelar sig mellan möjliga arbetsgivare är även av största vikt för tillsynen. Oklarheter på området innebär att Arbets- miljöverket som tillsynsmyndighet kan ha svårt att veta mot vem man ska rikta eventuella krav.