sou · H5B37 · 2017-02-23 00:00:00 — De remissorgan som avstyrkte förslaget framhöll att en domstolsprövning utgör den bästa garantin för säkerhet och objektivitet. I sitt slutbetänkande gjorde beredningen ett tillägg till förslaget om eftergift av åtal också i de fall då den misstänkte uppenbarligen begått brottet under inflytande av sinnessjukdom eller sinnesslöhet samt vård enligt den då gällande sinnessjuklagen kom till stånd utan lagföring och åtal inte heller var påkallat av särskilda skäl156. Strafflagberedningens förslag ledde till den reglering av åtalsunderlåtelseinstitutet som i huvudsak fortfarande gäller i rättegångsbalken157. Vissa lättnader i förutsättningarna för att underlåta åtal genomfördes år 1971158. Skälen för dessa senare lagändringar var huvudsakligen processekonomiska. I förarbetena uttalade departementschefen som sin allmänna uppfattning att utökade möjligheter till åtalsunderlåtelse i fråga om mindre allvarliga brott medför sådana processekonomiska fördelar att det finns starka skäl att överväga en ordning som innebär en betydligt friare åtalsordning än och att även kriminalpolitiska skäl kan anföras för denna ståndpunkt159. fastslog inom ramen för sitt uppdrag att ompröva reglerna om underlåtande av åtal att ordningen med absolut åtalsplikt som grundregel borde behållas men med vidgade undantagsregler160. Det var kommitténs bedömning att ett system med absolut åtalsplikt som grundregel hade visat sig väl kunna förenas med att det införs en särskild ordning för viss bötesbrottslighet som i realiteten innebär att det blir en relativ förundersöknings- och åtalsplikt på just det området. 156Skyddslag, SOU 1956:55 s. 312. 158Departementspromemoria Ju 1970:26, prop. 1971:100 s. 33. 160Färre brottmål, SOU 1976:47 s. 133. Vinsten med att införa en allmän relativ åtalsplikt skulle därför enligt kommittén huvudsakligen vara att det skulle vara möjligt att göra utredningsbesparingar vid misstänkt brottslighet som ligger ovanför bagatellbrottslighetens område i sådana fall där skuldfrågan bedöms vara utan betydelse för vad som ska göras med den misstänkte. En ytterligare vinst kunde enligt kommittén göras i sådana fall där det gäller att få till stånd resocialiseringsåtgärder snabbt och resocialiseringsåtgärdens insättande och inriktning är oberoende av frågan huruvida brott förekommer. Kommittén bedömde inte dessa vinster som så framträdande att de utgjorde tillräckliga skäl att frångå rådande ordning med absolut åtalsplikt som grundregel. Som skäl för ett system med absolut åtalsplikt lyfte kommittén särskilt fram att det måste antas att principen om allas likhet inför lagen bäst tillgodoses om presumtionen för åtal bibehålls. Åklagarna måste då, enligt vad kommittén framhöll, söka och värdera de omständigheter som kan förmå att bryta presumtionen. Förutsättningarna för likformighet i tillämpningen blir därmed enligt kommitténs resonemang bättre än om åtalsfrågor skulle prövas efter friare bedömningsgrunder. Ytterligare ett skäl som anfördes för en oförändrad ordning var ståndpunkten att åtalsplikten bör vara utgångspunkten för åklagarens funktioner. föreslog därefter ett antal förändringar inom ramarna för befintligt åtalssystem. Förslagen ledde till att bestämmelser om förundersökningsbegränsning infördes i och att åklagare fick möjlighet att meddela åtalsunderlåtelse även efter att ett åtal har väckts161. Lagändringarna motiverades av processekonomiska skäl. I förarbetena till de nya bestämmelserna om förundersökningsbegränsning avfärdades förslag till nya grunder för åtalsunderlåtelse med hänvisning till de negativa effekter för allmänpreventionen, individualpreventionen, rättssäkerhetsgarantierna och målsägandeintresset som det skulle innebära att i ännu fler fall överföra lagföringen från domstolarna till åklagarna162. Bestämmelserna om förundersökningsbegränsning ansågs dock kunna genomföras utan hinder av kriminalpolitiska och andra motstående intressen. 1981/82:41. 1981/82:41 s. 12. senare, , genomfördes trots detta som ett led i strävandena att koncentrera rättsväsendets resurser till bekämpandet av allvarlig brottslighet lagändringar med utgångspunkt i förslag om utökade möjligheter att underlåta åtal163. Inom ramen för sitt omfattande uppdrag att göra en översyn av rättegångsförfarandet presenterade förslag i flera betänkanden om grunderna för handläggningen av brottmål och domstolarnas arbetssätt. Utredningen lämnade bl.a. i ett delbetänkande ett förslag om att åklagaren inte ska lämna in förundersökningsprotokollet i samband med åtal164. Utredningen påpekade att frågan hänger intimt samman med hur man allmänt ser på rättens roll i brottmålsprocessen. Förslaget från utredningen hade två syften. Dels bedömde utredningen att rättssäkerheten i brottmålsprocessen kunde höjas med en ändring på det sätt som föreslogs genom att man minskar risken för att rätten i sin bedömning tar hänsyn till ovidkommande faktorer. Dels bedömde utredningen att förslaget medförde att effektiviteten främjades genom att domstolarna inte skulle belastas med onödigt material och överflödig pappersexercis. Som bakgrund till förslaget hänvisade utredningen framför allt till den successiva anpassning av brottmålsförfarandet till tvistemålsreglerna som i praktiken hade ägt rum . Den ackusatoriska principen och förhandlingsprincipen hade enligt vad utredningen anförde fått ett allt större utrymme. Rättens och parternas roller var enligt utredningen numera i stort sett desamma i tvistemålen som i brottmålens ansvarsdel. Denna utveckling avspeglade sig emellertid inte i omfattningen av det material som rätten får till sitt förfogande före huvudförhandlingen. Utredningen påpekade att den gamla ordningen, som åtminstone delvis grundades på att rättens även i praktiken stora ansvar för utredningens fullständighet krävde kontroll av förundersökningsverksamheten, fortfarande gäller i brottmål. 1984/85:3. 164Översyn av 1 Processen i tingsrätt, SOU 1982:26 s. 248. Förslaget från utredningen bemöttes negativt av remissinstanserna och genomfördes inte. I förarbetena till de förslag som genomfördes som ett resultat av utredningens arbete framhöll föredragande departementschefen i denna fråga det som uteslutet att för brottmålsprocessens del gå över till en ordning som innebär dispositionsfrihet för parterna av det slag som finns i dispositiva tvistemål165. Den bedömning som gjordes då var att det även skulle komma att finnas ett behov för rätten att kunna kontrollera vad som förekommit under förundersökningen och besluta om eventuella kompletteringar. Genom att studera förundersökningen kunde domaren, enligt departementschefen, få klart för sig vad han eller hon ska inrikta sig på under huvudförhandlingen och kan bättre tillgodogöra sig processmaterialet. Med hänvisning till det stötande i att rätten och allmänheten har tillgång till material rörande gärningar som den tilltalade inte är åtalad för infördes som ett resultat av utredningens förslag ett tillägg i bestämmelsen i 45 kap. 7 § RB med en rekommendation till åklagaren om att inte ge in sådant från förundersökningen som inte rör åtalet. 4.8Åklagarutredningen -90 1992 -90 förde inom ramen för sitt arbete bl.a. en diskussion om det fanns anledning att ta steget över till en relativ åtalsplikt166. Utredningen förhöll sig bl.a. till en rekommendation från om att medlemsstaternas processlagstiftning bör vila på grundprincipen om relativ (discretionary) åtalsplikt167. Som skäl för ett system med relativ åtalsplikt framhöll utredningen inledningsvis att brottsligheten i och i andra länder har ökat kraftigt under en lång följd av år som rättsväsendets organ inte har kunnat tillföras sådana resurser som skulle krävas för att hålla jämn takt med denna ökning. 1986/87:89 s. 98. 166Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61. 167Recommendation No R (87) 18 of to Member States concerning the simplification of criminal , se närmare om innehållet i denna rekommendation i avsnitt 5.3. klarade brott och brott vilka av andra skäl inte blir beivrade ökar. Genom att polis, åklagare och domstolar inte hinner med alla mål bör, resonerar utredningen, någon form av styrinstrument ges så att de brott som trots allt beivras blir de som från allmänna utgångspunkter ter sig mest angelägna att ta itu med. Utredningen framhöll att en betydande grad av rättsosäkerhet ligger i ett system där slumpen är den mest avgörande faktorn för vilka brott som leder till åtal. Utredningen slog vidare fast att en sådan prioritering i praktiken redan sker i viss utsträckning trots att det från principiell synpunkt kan sägas vara svårförenligt med en princip om obligatorisk åtals- och förundersökningsplikt. Utredningen angav som ytterligare skäl för en övergång till en relativ åtalsplikt att en sådan övergång skulle vara följdriktig med den utveckling av åklagarnas befogenheter som har skett och som innebär att åklagarna i många fall gör bedömningar på skönsmässiga grunder. Om åklagare i allmänhet kan anses kompetenta att i praktiken döma till straff borde de, framhöll utredningen, i konsekvens härmed också bedömas kunna hantera ett regelsystem som bygger på diskretionär åtalsprövning. Utredningen pekade på att det inte går att undvika att strafflagstiftningen med allmänt utformade straffbestämmelser i undantagssituationer kommer att omfatta vissa förfaranden som det i det enskilda fallet skulle te sig uppenbart stötande för rättsmedvetandet att straffbelägga. Det kan också vara fråga om brott där omständigheterna kring brottet eller gärningsmannens person är sådana att en lagföring framstår som meningslös eller uppenbart obehövlig eller till och med skulle motverka sitt syfte. Genom en generell regel om diskretionär åtalsprövning skulle åtal i sådana fall kunna undvikas. Utredningens förslag var, trots de skäl som anförts för en relativ åtalsplikt, att den grundläggande regeln om obligatorisk (absolut) åtalsplikt skulle behållas i svensk rätt. Utredningen ville dock tona ned betydelsen av begreppet absolut åtalsplikt med hänvisning till bl.a. det de ökade diskretionära inslagen i åtalsplikten som redan genomförts och den harmonisering av de materiella förutsättningarna för åtal som kan förväntas genom det alltmer utbredda internationella samarbetet i straffrättsliga frågor. De skäl som framhölls för slutsatsen om en bibehållen obligatorisk åtalsplikt var framför allt att systemet har en mycket lång tra- dition i svensk rätt och anses främja legaliteten och förutsebarheten i strafflagstiftningen. Principen om allas likhet inför lagen är enligt utredningen lättare att uppfylla om det i botten finns en presumtion för åtal i de fall förutsättningar för fällande dom föreligger. Genom en sådan presumtion kombinerat med i lag definierade undantag från åtalsplikten bör det finnas rimliga möjligheter för allmänheten att uppfatta och förstå grunderna för åklagarnas avgöranden. Om allmänheten får uppfattningen att åklagarna fattar sina beslut på i stort sett skönsmässiga grunder finns en uppenbar risk att tilltron till åklagarna och till rättsväsendet i stort minskar. Också det allmänpreventiva värdet av straffrätten skulle därigenom kunna försvagas, framhöll utredningen. Enhetligheten i beslutsfattandet skulle kunna äventyras. Ytterligare en omständighet som låg till grund för utredningens ställningstagande om en fortsatt absolut åtalsplikt var den betydelse åtalsprincipen har för åklagarnas självständiga arbete och för förutsättningarna att stå emot påtryckningar i sitt beslutsfattande. Utredningens uppfattning var också att det svenska systemet med en principiell absolut åtalsplikt förenad med en förhållandevis vidsträckt möjlighet till diskretionär bedömning i det enskilda fallet väl svarar mot de åtaganden har gjort i den ovan nämnda rekommendationen från . Regeringen delade utredningens bedömning att principen om absolut åtalsplikt borde behållas168. I likhet med utredningen bedömde regeringen att reglerna om åtalsunderlåtelse borde vara oförändrade och att det borde införas en möjlighet att låta bli att inleda förundersökning i de fall det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Till skillnad från utredningen ansåg inte regeringen att förundersökningsbegränsning i det s.k. disproportionsfallet skulle utvidgas. De aktuella lagändringarna trädde i kraft . föreslog inom ramen för sitt uppdrag att analysera behovet av åtgärder som säkerställer förtroendet för det svenska näringslivet bl.a. att en svensk variant av institutet ”plea bargain” för ekonomisk brottslighet borde utredas liksom en möj- 1994/95:23 s. 86. lighet att begränsa en förundersökning till huvudpersonerna i en liga169. Som skäl för sitt förslag framhölls effektivitets- och resursvinster för ekobrottsbekämpningen samt fördelar för den misstänkte att slippa sväva i ovisshet . ifrågasatte bärkraften i de argument som brukar framhållas mot ett system med åtalsuppgörelser eftersom åtals- och förundersökningsplikten särskilt i fråga om ekonomisk brottslighet enligt kommissionens bedömning i praktiken är relativ. En variant av ”plea bargain” skulle enligt kommissionen kunna ses som en förlängning av den redan gällande relativa förundersöknings- och åtalsplikten. Kommissionens påstående om att åtalsplikten är relativ fick mothugg vid remitteringen men också visst stöd från BRÅ som hänvisade till förekomsten av partiell selektion (avskrivning) i ekobrottsärenden170. 4.10Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) 2005 Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) övervägde inom ramen för sitt omfattande uppdrag bl.a. frågan om den misstänktes medverkan vid utredningen av sina egna brott kan tas till vara för att korta utredningstiden och förenkla handläggningen i domstol171. Även frågan om utvidgade möjligheter att underskrida straffminimum i vissa fall analyserades av beredningen. Övervägandena omfattade för det första frågan om det är lämpligt att genom att förändra åtalsplikten och förundersökningsplikten skapa möjligheter att beakta den misstänktes medverkan i brottsutredningen. Slutsatsen från beredningen var att det då inte fanns tillräckliga skäl att införa sådana undantag från förundersökningsplikten och åtalsplikten. Beredningen framhöll att motiven för ett system som tar sikte på att den misstänktes erkännande och medverkan i en brottsutredning skulle kunna leda till att åtal för vissa brott inte väcks eller väcks för lindrigare brott än det som misstanken avser är att det minskar arbetsbelastningen i rättsväsendet och kan bidra till en ökad effek- 169Näringslivet och förtroendet, SOU 2004:47 s. 385. 170Remissammanställning i , ärende nr Ju2004/04070/L1. 171Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder, SOU 2005:117 s. 49. Effektivitetsvinsten i utredningsverksamheten består enligt beredningen både i att svårutredda brott kan utredas och att resurser frigörs för utredning av andra brott. När det gäller lagföringen består effektivitetsvinsten i att det inte kommer att krävas lika stora resurser av åklagare och domstol eftersom de åtalade gärningarna är erkända. Beredningen ifrågasatte emellertid om det uppstår någon effektivitetsvinst med ett system byggt på ”plea bargain”. Risken för felaktiga uppgifter uppgavs kunna vara stor i ett sådant system, eftersom den misstänkte genom att erkänna vissa saker kan slippa åtal för annat. Den risken bör dessutom enligt den bedömning som gjordes öka om hänsyn även kan tas till uppgifter som den misstänkte lämnar om andra. Om utgångspunkten fortfarande ska vara att ingen oskyldig ska dömas innebär det att betydande utredningsinsatser ändå måste göras för att kontrollera riktigheten av den misstänktes uppgifter. Vidare måste, framhöll beredningen, fördelarna med ett sådant system vägas mot nackdelarna. Syftet med en strikt åtals- och förundersökningsplikt är att garantera allas likhet inför lagen. Ett system där åtalet kan påverkas av i vilken utsträckning den misstänkte medverkar i utredningen innebär att den misstänkte faktiskt ges ett visst inflytande över åtalsfrågan. Det finns således en risk för att en misstänkt som är en bättre förhandlare eller har bättre försvarare än en annan misstänkt i åtalshänseende kan hamna i ett bättre läge trots att misstankarna är likartade. Andra sidan av samma problem är att det kan bli svårt för åklagarna att upprätthålla likhet i rättstilllämpningen. Ett annat problem med en sådan förändring är att det kan vara svårt och ibland inte önskvärt att åstadkomma en situation där den misstänkte och åklagaren är likställda när det gäller information om utredningen. Åklagaren har en bättre överblick över utredningen och har därmed bättre förutsättningar att göra en bedömning av läget. Det skulle kunna leda till att åklagaren, medvetet eller omedvetet, framställer den misstänktes handlingsutrymme som mera inskränkt än vad det faktiska bevisläget ger anledning till. Det kan också bli svårt för åklagaren att upprätthålla objektiviteten i förundersökningen. En annan nackdel med en uppluckring av förundersöknings- och åtalsplikten med hänsyn till den misstänktes medverkan i utredningen kan vara att en sådan lösning inte tar hänsyn till brottsoffrens intressen och därmed riskerar att verka i motsatt riktning mot de åtgärder som vidtagits under för att stärka och stödja brottsoffren. Om åklagaren kan begränsa förundersökningen eller ett åtal med hänvisning till att den misstänkte medverkat i utredningen, finns det risk att målsäganden hamnar i ett sämre läge bl.a. när det gäller att ta tillvara sin rätt. Detta skulle i och för sig kunna undvikas genom att begränsningar av förundersökningen eller åtalet endast får ske om brottet saknar målsägande eller om målsäganden samtycker till det. En sådan lösning kan dock ifrågasättas utifrån principen om allas likhet inför lagen, eftersom typen av brottslighet blir avgörande för gärningsmannens möjligheter och inte hur allvarlig eller straffvärd gärningen är. Beredningen fann att nackdelarna med systemet inte uppvägde de eventuella fördelar för effektiviteten som kan uppstå och lämnade inte något förslag i frågan. Beredningen framhöll dock att fördelarna med att kunna uppmuntra en enskild att medverka i utredningen av hans eller hennes brott var stora. Det skulle också enligt de slutsatser som drogs kunna vara en fördel att i större utsträckning än kunna ta tillvara en misstänkts erkännande för att i vissa avseenden förenkla lagföringen av brottet. Frågan som ställdes var om det finns andra metoder för att åstadkomma detta än förändringar av åtalsplikten och förundersökningsplikten. Beredningens ställningstagande uteslöt, framhölls det, inte att reglerna om begränsningar av förundersöknings- och åtalsplikterna ses över av processekonomiska skäl. Beredningen övervägde därefter om det skulle vara möjligt att med någon annan metod än inom ramen för åtalsuppgörelser ta tillvara den vilja en misstänkt kan ha att bidra till utredningen av brottet. Därmed skulle utredningen och lagföringen kunna effektiviseras och resurser frigöras för utredning av andra brott. Beredningen fann, att det fanns vissa sådana möjligheter och föreslog dels en ny strafflindringsgrund i de situationer då den tilltalade lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av det egna brottet, dels att mål under vissa angivna förutsättningar skulle kunna avgöras på handlingarna om den misstänkte erkänner och båda parterna samtycker till en sådan handläggning. Beredningens förslag om strafflindring har, kompletterat med ytterligare beredningsunderlag från framför allt , lett till att medverkan till utredning av egen brottslighet har införts som en ny strafflindringsgrund i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB172. Lagändringen trädde i kraft . Riksåklagarens arbetsgrupp med uppdrag att undersöka vad som kan göras för att ytterligare effektivisera hanteringen av stora och komplicerade brottmål resonerade i en idéskrift som presenterades bl.a. kring behovet av vissa lagändringar173. Utgångspunkten för de bedömningar som gjordes inom ramen för arbetsgruppens arbete var att det av kriminalpolitiska skäl och av hänsyn till rättssäkerhetsaspekter ansågs vara bättre att flera personer lagförs i mer begränsade och renodlade processer än att vissa komplicerade mål utreds i alltför stor omfattning och lagförs som andra ärenden på grund av bristande resurser blir liggande. Arbetsgruppen bedömde att en övergång till en relativ åtalsplikt i svensk rätt skulle kunna skapa större utrymme för kriminalpolitiska prioriteringar vilket skulle kunna få en allmänpreventiv effekt. Samma effekt skulle, i vart fall delvis, enligt arbetsgruppen kunna uppnås genom ytterligare inskränkningar av den absoluta åtals- och/eller förundersökningsplikten. Arbetsgruppen föreslog att uppgörelser om sakförhållanden bör kunna ingås mellan åklagaren och den misstänkte för att effektivisera hanteringen av de stora och komplicerade brottmålen och i syfte att använda befintliga resurser på rätt sätt. Uppgörelser av detta slag måste i så fall, i enlighet med objektivitetsprincipen, ha stöd av utredningen i målet men borde å andra sidan i princip vara processuellt bindande för parterna. Uppgörelserna borde vidare enligt arbetsgruppen kunna överprövas av domstol. Arbetsgruppen gjorde också vissa överväganden om erkännande och medverkan som grund för strafflindring. Medverkan i den egna utredningen borde, enligt gruppen, i större omfattning än som då var fallet beaktas i strafflindrande riktning. 2014/15:37, jfr betänkande Nya påföljder, SOU 2012:34 (avsnitt 17) och departementspromemorian Processrättsliga konsekvenser av förslag, Ds 2012:54. 173Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål – en idéskrift, . erkännande borde tillmätas större betydelse. Arbetsgruppen ansåg också att åklagaren borde framställa ett påföljdsyrkande i alla mål och att domstolen inte skulle kunna döma till strängare påföljd än vad som yrkats. innehåller vidare ett resonemang om fördelarna med att införa en möjlighet för domstolen att kunna hänskjuta en rättslig fråga, t.ex. om ett visst förfarande är straffbart, till HD som i så fall skulle behöva ta målet med förtur. En sådan möjlighet till klargörande under prövningen av brottmålet skulle enligt arbetsgruppen innebära stora effektivitetvinster bl.a. eftersom ett stort och komplicerat mål då inte alltid behöver tas upp till prövning i sin helhet. Arbetsgruppen argumenterade också för möjligheterna att på olika områden ersätta den straffrättsliga hanteringen med administrativa sanktioner och att införa en generell åtalsunderlåtelseregel. 4.12Justitiekanslerns rapport om felaktigt dömda 2006 Rapporten presenterades som ett resultat av ett tillsynsprojekt om rättssäkerheten i brottmål som JK hade initierat tidigare174. Rapporten och en efterföljande skrivelse till justitieministern innehåller rekommendationer om bl.a. att domstolens ansvar för brottsutredningens fullständighet och hållfasthet ska inskärpas, att en särskild ordning med bättre rättssäkerhetsgarantier ska övervägas för grövre brottmål och att det ska införas en ny ordning för prövning av resningsansökningar175. Vissa av rekommendationerna beaktades då regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att överväga hur förundersökningarnas kvalitet bäst kan säkerställas och hur förfarandet i samband med ansökan om resning i brottmål bör vara utformat (se avsnitt 4.15 nedan)176. 174Felaktigt dömda, Rapport från JK:s rättssäkerhetsprojekt, 2006. 175Ärende i Ju2006/10574/Å. 4.13Utredningen om förundersökningsbegränsning 2010 Utredningen om förundersökningsbegränsning lämnade i sitt betänkande bl.a. ett förslag om utökade möjligheter att besluta om förundersökningsbegränsning i omfattande och komplicerade förundersökningar177. Förslaget innebar en möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning av personer vid utredning av en större mängd brott vilka har ett nära samband med varandra och som har begåtts av flera personer . Utredningen anförde huvudsakligen processekonomiska skäl för sitt förslag.