sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Uppdraget har i enlighet med direktiven bedrivits i så nära sam- arbete med relevanta aktörer som det har varit möjligt. Vi har beaktat hur barnrättsperspektivet och jämställdhets- perspektivet har iakttagits av myndigheterna. Vårt uppdrag har inte varit att bedöma, granska eller uttala oss om enskildas eller en viss myndighets ansvar eller annat som kunnat eller kan komma att prövas av domstol eller granskningsorgan. Vår analys ska syfta till att stärka förmågan hos berörda aktörer att hantera en eventuell liknande situation. Det ingår inte i uppdraget att lämna förslag till åtgärder. Direktivet bifogas i bilaga 1. Utredningens uppdrag och arbete Utredaren påbörjade sitt arbete . Experter i utredningen förordnades . Utredningen har hållit sex sammanträden med experterna, varav ett heldagssammanträde. Det har också förekommit underhandskontakter med experter mellan mötena, vilket har bidragit till utredningsarbetet i olika frågor. Utredningen har under arbetet haft många kontakter med myndigheter och organisationer för att få kunskap om hur mot- tagandet av människor på flykt genomfördes . Vi har haft möten och intervjuer med eller på annat sätt inhämtat kun- skap från de myndigheter och organisationer som beskrivs i kapitel 4–6 som ett underlag för beskrivningen av deras beredskap inför och hantering av mottagandet av människor på flykt . Kapitlen bygger till stora delar på deras uppgifter till utred- ningen. Vi har inledningsvis haft möten med generaldirektörerna för , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), och samt med rikspolischefen. Vi har också genomfört längre intervjuer med tjänstemän i , , , och kommuner och landsting (SKL). Vi har därutöver haft kontakt med tjänstemän vid och länsstyrelserna. Vi har haft möten med statssekreteraren i och EU- ministern (i egenskap av tidigare statssekreterare i departementet). Vi har deltagit vid två landshövdingemöten. För att få en bredare bild av myndigheternas beredskap och hur mottagandet hanterades har utredningen besökt och genomfört intervjuer med ett urval av kommuner och landsting, och andra myndigheter. Vi har haft fördjupade diskussioner med represen- tanter för kommunerna och landstingen, företrädesvis motsvarande kommun- eller landstingsdirektör eller andra som hade ett särskilt ansvar för genomförandet av mottagandet 2015. Inför dessa möten skickades en promemoria med ett antal frågor som underlag för diskussionen. Denna promemoria bifogas betänkandet som bilaga 2. Utredningen har också deltagit i en workshop anordnad av Kom- munerna i , KSL, och i Utredningens uppdrag och arbete om kommunernas lärdomar och erfarenheter av mottagande av ensamkommande barn 2015. Utredningen har träffat de tre storstadskommunerna, ett par särskilda ankomstkommuner och därutöver ytterligare ett urval av kommuner. Urvalet har skett utifrån flera faktorer, såsom geo- grafiskt läge, befolkningsmässig storlek och demografi. SKL har bidragit i urvalsprocessen, också utifrån kunskap om olika kommu- ners särskilda förutsättningar när det kommer till migrations- mottagande. Av bilaga 3 framgår valda kommuner och landsting. Utredningen har anordnat tre öppna hearings med organisationer från civilsamhället som på olika sätt varit delaktiga i mottagandet av människor på flykt . Hearings har hållits i , i och i , den senare också med representanter för riksorganisationer. Detta för att få en fördjupad bild av hur det sett ut på plats i olika delar av landet, främst i det initiala skedet men inte begränsat till det. I bilaga 3 anges vilka organisationer som med- verkade . har till utredningen lämnat en skriftlig redogörelse för sitt arbete. har bidragit till utredningens arbete genom en rapport med inriktning på barnrättsperspektivet, Barnspecifika utmaningar i samhällets hantering av människor på flykt. Den bifogas i sin helhet till betänkandet, bilaga 4. Statskontoret har bistått utred- ningen med en rapport som innehåller en kartläggning och analys av beredskapen och hanteringen hos samtliga länsstyrelser. Stats- kontoret har redovisat uppdraget i rapporten ing av situationen med människor på flykt . Rapporten bifogas i sin helhet till betänkandet, bilaga 5. Vi har samrått med (dir. 2015:107). Under arbetet har vi tagit del av en stor mängd skriftligt material, företrädesvis i form av rapporter. Materialet omfattar bl.a. konsti- tutionsutskottets granskning av situationen, inklusive utrednings- bilagor till betänkandet 2015/16:KU20, vissa av granskningar, t.ex. om arbete med asylmottagande och genomförande av gränskontroll, Barn- ombudsmannens rapport om mottagandet av barn och den redovis- ning av arbetet med situationen som MSB lämnat regeringen. Utredningens uppdrag och arbete Mottagandet av de människor på flykt som kom till innefattar en mängd olika frågeställningar. Vi har inte kunnat kartlägga och analysera allt arbete som gjordes utan vi har valt att inrikta oss på myndigheternas och civil- samhällets mottagande av människorna som kom. Det betyder att vi har avgränsat oss och inte gått in på frågor om upphandling, plan- och byggregler, brandskydd eller tillsyns- och tillståndsfrågor. Vi har främst har inriktat oss på hur de människor som kom togs emot genom att ges möjlighet att börja sin asylprocess och få ett ordnat boende. Vi har dock inte begränsat vårt uppdrag till att endast omfatta mottagandet av flyktingar eller andra skyddsbehövande i rättslig mening. Det betyder att också mottagandet av människor som kom till men som av olika anledningar valde att resa vidare härifrån eller inte söka asyl ingår i vårt arbete. För att kunna göra en rimlig analys har vi satt händelseutveck- lingen i ett större sammanhang eller ett längre tidsperspektiv. När så har skett framgår det av betänkandet. Vi har utfört vår analys utifrån ett nationellt perspektiv. Det har inte ingått i vårt uppdrag att utvärdera det arbete som har bedrivits inom ramen för det europeiska samarbetet. Inte heller i övrigt har vi haft uppgiften att göra en internationell jämförelse med andra länders mottagande. 2Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt 2.1Svensk asyl- och migrationspolitik Huvuddragen i den svenska asyl- och migrationspolitiken har legat fast . Det övergripande målet för migrationspolitiken är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som inom ramen för den reglerade invandringen värnar asylrätten, underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskrafts- invandring, tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet (prop. 2009/10:1 UO081, prop. 2016/17:01, UO08). Något som allmänt blivit allt tydligare är EU-dimensionen. Sam- arbetet inom EU har varit inriktat på att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem som utgår års FN- konvention om flyktingars rättsliga ställning () och dess tilläggsprotokoll (New York-protokollet). Det gemensamma asylsystemet regleras i skyddsgrundsdirektivet, asyl- procedurdirektivet, mottagandedirektivet, Dublinförordningen, Eurodacförordningen och massflyktsdirektivet. Skyddsgrundsdirektivet utgör kärnan i det gemensamma euro- peiska asylsystemet. Det innehåller kriterierna för när en person ska anses vara i behov av internationellt skydd och bestämmelser om de rättigheter som följer med att internationellt skydd beviljas. De definitioner som framgår av skyddsgrundsdirektivet är oförändrade omarbetade direktiv.2 1Se vidare bet. 2009/10:SfU2, rskr. 2009/10:132, även SOU 2009:19 s. 67. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till inter- nationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt Asylprocedurdirektivet innehåller bestämmelser om de förfaran- den som ska tillämpas för beviljande eller återkallande av flykting- status. Mottagandedirektivet innehåller bestämmelser om mottagan- det av asylsökande. Dublinförordningen innehåller kriterier för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asyl- ansökan som en medborgare i ett tredjeland har gett in i en med- lemsstat. Eurodacförordningen innehåller bestämmelser om jäm- förelse av fingeravtryck för att underlätta tillämpningen av Dublin- förordningen. De omarbetade direktiven antogs i juni 2013.3 Massflyktsdirektivet innehåller bestämmelser om tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer.4 2.2Ansvarfördelningen mellan myndigheter för mottagandet av människor på flykt I detta avsnitt beskrivs den ansvarsfördelning som gällde mellan de myndigheter som svarade för mottagandet av de människor på flykt som kom till . Framställningen är begränsad till asylmottagandet, det vill säga tiden från ankomsten till fram till beslut som gäller rätten att stanna kvar här. att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). 3Europaparlamentets och rådets direktiv /32/EU av om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning), Europa- parlamentets och rådets direktiv /33/EU av om normer för mot- tagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning), Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning) och och rådets förordning (EU) nr 603/2013 av om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat och för när medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter begär jämförelser med Eurodacuppgifter för brottsbekämpande ändamål, samt om ändring av förordning (EU) nr 1077/2011 om inrättande av en Europeisk byrå för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättsvisa (omarbetning). 4Rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta. Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt Beskrivningarna i det följande avsnittet avser de regler som gällde för mottagandet av människor på flykt 2015. 2.3.1Migrationsverkets ansvar för mottagande av asylsökande har huvudansvaret för mottagandet av dem som söker asyl i . ansvar för mottagandet innebär att människor på flykt som anländer till och söker asyl registreras, får möjlighet att bo på en förläggning, möjlighet till sysselsättning och möjlighet till ekonomiskt bistånd enligt bestämmelserna i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., LMA. ska erbjuda asylsökande plats på en förläggning (3 § LMA). Myndigheten får därför driva förläggningar, eller uppdra åt andra att driva förläggningar. Av förarbetena till LMA framgår att det i ansvar som huvudman ingår att se till att det finns förläggningsplatser för alla som behöver en sådan plats (prop. 1993/94:94 s. 29). En asylsökande som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ska ändå registreras vid en förläggning. Rätten till ekonomiskt bistånd förutsätter att den asylsökande är registrerad vid en förläggning. Efter registreringen vid en förläggning svarar för att bistånd lämnas enligt LMA (3 och 8 §§ LMA). Den som omfattas av LMA har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av mot- svarande karaktär eller för bostadskostnader (1 § andra stycket LMA). Bistånd enligt LMA lämnas i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag (13–18 §§ LMA). Asylsökande som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning). För annat angeläget behov har den asylsökande rätt till särskilt bistånd, t.ex. för vinterkläder. Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt 2.3.2Mottagandet av ensamkommande barn Med ensamkommande barn avses, enligt 1 § femte stycket LMA, barn som är och som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare. För mottagande av asylsökande ensamkommande barn gäller särskilda bestämmelser (2 och 3 §§ LMA). De är tillämpliga så länge barnet är att anse som ensamkommande. Om ett barns förälder eller någon annan vuxen person som trätt i förälders ställe senare tar hand om barnet anses barnet inte längre ensamkommande. ansvarar för att alla ensamkommande barn som söker asyl registreras och anvisas till en kommun som sedan svarar för omvårdnad och boende. svarar också för att asylsökande ensamkommande barn som behöver det får ekonomiskt bistånd. När anvisar en kommun att ordna boendet för barnet, blir det den kommunens ansvar att utreda barnets behov och besluta om lämpligt boende för barnet. Barnet anses efter anvis- ningen vistas i kommunen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen (SoL) för dem som vistas i kommunen innebär bl.a. att socialnämnden utan dröjsmål ska utreda vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Det betyder bl.a. ett ansvar att utreda asylsökande ensam- kommande barns behov (11 kap. 1 § SoL). Ansvaret gäller till dess utredningen är klar även om barnet skulle lämna kommunen (prop. 2005/06:46 s. 49). När det gäller boende i annat hem än det egna, vilket även om- fattar asylsökande ensamkommande barn, finns bestämmelser bl.a. i 6 kap. 1, 3, 5 och 6–6 c §§ SoL. Där framgår bl.a. att socialnämnden ska sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Varje kommun ansvarar för att det finns tillgång till familje- hem och hem för vård eller boende. När ett barn placeras ska det i första hand övervägas om barnet kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående, dock alltid med beaktande av barnets bästa. Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt framgår att socialnämnden måste lämna sitt medgivande till att ett barn tas emot för vård eller fostran i ett hem som inte är föräldra- hemmet eller hos någon annan som har vårdnaden om barnet. För att ett sådant medgivande ska få lämnas måste förhållandena i hemmet först utredas. Enligt socialtjänstlagen ska vad som är bäst för barnet vara av- görande vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behand- lingsinsatser för barn. När en åtgärd rör ett barn ska barnet enligt 11 kap. 10 § första stycket socialtjänstlagen få relevant information och möjlighet att framföra sina åsikter i frågan. Om barnet inte framför sina åsikter, ska dessa så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Barnets syn på till vilken kommun anvisning ska ske ska beaktas av (prop. 2012/113:162 s. 20). , länsstyrelserna och kommunerna förhandlade om mottagande och platser för ensamkommande barn I förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. finns bestämmelser om överenskommelser om kommuners mottagande av ensamkommande barn och om kommuners och landstings rätt till ersättning för vissa kostnader för asylsökande och vissa andra utlänningar. Enligt 1 a § i förordningen ska Migrations- verket träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av ensamkommande barn som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2 LMA. Länsstyrelserna svarar enligt sina regleringsbrev för förhand- lingarna med kommunerna om mottagande och platser för ensam- kommande barn. Överenskommelserna får avse dels mottagande av barn som ska anvisa till kommunen enligt 3 § andra stycket LMA, dels tillfälligt mottagande av barn i avvaktan på att barnet kan anvisas en kommun.5 Enligt 7 b § i förordningen får en kommun som träffat en över- enskommelse som avses i 3 § andra stycket LMA också träffa överenskommelse med om hur många platser för boende som avses i 2 § andra stycket LMA som kommunen ska hålla 5 tillämpar en annan anvisningsmodell. Den beskrivna ordningen med överenskommelser, som gällde , gäller därmed inte längre. Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt tillgängliga och därmed få ersättning för. I dessa fall har kommunen rätt till ersättning med visst belopp och överenskommen plats och därutöver med ett tillägg för varje belagd plats. En kommun har, enligt förordningens 4 §, rätt till ersättning för kostna- der för transport av ensamkommande barn till den kommun som anvisats av . En kommun som anvisats ett barn av har enligt 7 a § samma förordning rätt till ersätt- ning för kostnader för utredning som görs enligt socialtjänstlagen avseende ett ensamkommande barn. Kommuner som tog emot ensamkommande barn får ersättning av staten i enlighet med bestämmelserna i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl., förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar samt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Ett ensamkommande barn från ankomst till boende Ensamkommande barn kan efter att de anlänt till ge sig till känna för svensk myndighet i vilken kommun som helst. I praktiken sker det vanligtvis i någon av de kommuner där har mottagningskontor. Efter att ett ensamkommande barn har gett sig till känna i en kommun underrättar i kommunen om att det anlänt ett ensamkommande barn. Barnet får inledningsvis ett tillfälligt boende i den kommunen i väntan på att Migrations- verket ska anvisa vilken kommun som ska ordna boendet under asylprocessen. ska anvisa barnet till den kommun som ska svara för boendet under asylprocessen (3 § andra stycket LMA). Ambitionen är att anvisa barnet till en kommun i omedelbar anslutning till ankomsten till Sverige.6 Först undersöker om barnet har någon släkting eller annan nära anhörig i . Finns det en sådan person anvisas barnet som regel till den kommun där släktingarna bor. Annars anvisas barnet i första hand till en kommun som har en överenskommelse med Migrations- verket om mottagande av asylsökande ensamkommande barn och i migrationsärenden, , 2012, uppdaterad . Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt där det vid tillfället finns en ledig plats. Barnet får flytta från det tillfälliga boendet i ankomstkommunen till den kommun som anvisar. Barnet anses därefter vistas i den kom- munen i den mening som avses i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen. Detta innebär att den kommunen är ansvarig för att barnet får det stöd och den hjälp det behöver. utreder barnets behov av insatser och var barnet ska bo, i familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Om barnet ska placeras i ett så kallat eget boende, som ofta är en familjehemsplacering hos en släkting, ska det boendets lämplighet först vara utrett. Överförmyndaren ska enligt 3 § lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn förordna en god man för barnet. Förordnande av god man kan ske på initiativ av över- förmyndaren, på ansökan av eller efter ansökan av socialnämnden i den kommun där barnet vistas. Den gode mannens uppgift är viktig eftersom denne ansvarar för det ensamkommande barnets personliga förhållanden och sköter barnets angelägenheter i vårdnadshavarens och förmyndarens ställe. Den gode mannen ska biträda barnet med asylansökan och det innebär att asylprocessen kan starta först när den gode mannen är förordnad. Om anvisningen av barnet från det tillfälliga boendet till en kommun går snabbt är det överförmyndaren i anvisningskommunen som förordnar god man för barnet. Om barnet blir kvar i ankomstkommunen kan det vara överförmyndaren i den kommunen som ansvarar för att en god man förordnas. Lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. reglerar landstingens skyldigheter att erbjuda asylsökande m.fl. hälso- och sjukvård samt tandvård. Lagen innebär en kodifiering av den ordning som gällde tidigare enligt särskilda överenskommelser mellan staten och SKL. Utgångspunkten är att en hälsoundersökning erbjuds när den asylsökande etablerat ett boende. Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt Asylsökande barn ska erbjudas samma hälso- och sjukvård och tandvård som barn som är bosatta i landet. Även barn som håller sig undan verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning erbjuds vård på samma villkor. Vuxna asylsökande ska erbjudas vård och tandvård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och preventivmedelsråd- givning. Statlig ersättning utgår enligt förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Enligt skollagen (2010:80) har alla barn som är bosatta i rätt till utbildning. Detta gäller också asylsökande barn (29 kap. 2 § skollagen). Asylsökande omfattas inte av skolplikten men har rätt till utbildning (7 kap. 2 § skollagen). Rätten till utbildning gäller alla barn från och med höstterminen det år de fyller (9 kap. 5 § skollagen). Rätten till utbildning gäller också asylsökande i gym- nasieåldern som även om de fyllt har rätt att avsluta sin utbild- ning i gymnasieskola eller gymnasiesärskola om studierna påbörjats före det att eleven fyllt . Det är den kommun som barnet vistas i som ansvarar för att barnet får utbildning. Kommunen är skyldig att erbjuda barnet plats i skola så snart det är lämpligt med hänsyn till barnets personliga förhållanden. Det bör dock ske senast efter ankomsten till (4 kap. 1 a § skolförordningen 2011:185). Enligt 1 kap. 10 § UtlL, som har sin grund i artikel 3 i FN:s kon- vention om barnets rättigheter (), ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. När frågor om tillstånd ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet ska barnet höras om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § UtlL). SOU 2017:12 Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt Barn på flykt som kommer till har rätt till skolgång (7 kap. 2 § skollagen [2010:800]) och hälso-, sjuk- och tandvård (5 § lagen [2008:344] om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.). om mottagande av barn godkände ratificering av (prop.1989/90:107). Konventionen övervakas av . Denna kommitté gav allmänna rekommendationer vad gäller staternas bemötande av ensamkom- mande barn. Här är några exempel: 1.Barnets bästa ska vara vägledande i alla faser av mottagandet av ensamkommande barn, inklusive en barnvänlig och säker utred- ning genomförd av kompetenta tjänstemän samt en skyndsam tillsättning av god man och juridiskt ombud. 2.Omsorg och boende för ensamkommande barn ska i princip aldrig innebära frihetsberövande. Syskon ska hållas tillsammans, och boende hos eventuella släktingar i landet ska tillåtas. Staterna ska tillförsäkra kvalificerad och periodisk tillsyn av barnets situation särskilt när det gäller hälsa, skydd mot våld och exploatering samt tillgång till utbildning. 3.Ensamkommande barn har rätt till en levnadsstandard anpassad till deras fysiska, psykiska och intellektuella utveckling och rätt till bästa möjliga hälsa och behandling av sjukdomar och rehabi- litering. Dessutom rekommenderar staterna att anordna specialiserad utbildning för alla som är inblandade i mot- tagandet och handläggningen av ärenden gällande ensamkommande barn.7 7 Ett förslag om att ska bli lag bereds , se SOU 2016:19. Det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt