sou · H5B313 · 2017-03-01 00:00:00 — De flesta europeiska länder har infört någon form av central OPS- funktion som en del av en institutionell hantering vid genomförandet av OPS.3 I syfte att stärka respektive regerings förmåga att välja, utforma och hantera ett OPS-projekt har dessa länder funnit att upprättandet av en expertfunktion (OPS-enhet) varit effektiv. Det ska dock påpekas att en sådan central OPS-enhet inte per automatik leder till en stärkt förmåga. Olika investeringsprojekt har naturligen olika förutsättningar och innehåller olika frågeställningar vilket innebär att kraven på kompetens och förmågor varierar mellan olika tänkbara investeringsprojekt. 3 Avsnittet bygger till stora delar på EPEC (2014). Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program En översyn av EPEC-ländernas OPS-enheter ger vid handen att de utgör en eller en kombination av tre huvudfunktioner, policystöd och relaterad verksamhet, program- och projektstöd samt godkännande och kvalitetskontroll. Att kombinera dessa funktioner inom ramen för en och samma funktion kan innebära såväl fördelar som nackdelar. Å ena sidan kan effektivitetsvinster uppstå när flera huvudfunktioner kombineras medan det å andra sidan kan uppstå intresse- och målkonflikter i andra situationer. Det är inte ovanligt att dessa OPS-enheter är en del av en vidare offentlig infrastrukturplanering. EPEC noterar att detta är en intressant trend som återspeglar det faktum att funktioner och frågor som ingår i OPS ofta är relevanta i andra offentliga infrastruktursammanhang samt att OPS endast utgör en begränsad del i ett vidare sammanhang när det gäller offentlig infrastruktur. I några fall har OPS- enheterna dessutom uppgifter kopplade till andra frågor rörande finansiering och överbryggningsfinansiering. Policystöd och relaterad verksamhet EPEC:s analys visar att så gott som samtliga granskade OPS-enheter har en policystödjande roll inklusive stöd till relaterad verksamhet. Erfarenheter visar att behovet inte enbart gäller den initiala policystödjande verksamheten utan att det även finns ett kontinuerligt behov av stöd under hela OPS-programmets fortskridande. Detta stöd kan vara relativt brett och förutom rent policystöd även bl.a. omfatta att främja medvetenhet, kommunikation, marknadsinteragerande och samordning avseende OPS. Denna funktion innebär att tillhandahålla tekniskt stöd i projektet i samband med urval, förberedelser, upphandling och hantering av OPS-projekt. Ofta sker detta inte genom OPS-enheten själv utan snarare genom att stödja och bistå ansvariga myndigheter eller annan ansvarig offentlig aktör i frågor om behovet av resurser och expertis för att skapa goda förutsättningar för lyckade projekt. Lika viktig är funktionen att sprida erfarenheter av OPS till andra statliga aktörer. Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program Ett antal länders OPS-enheter4 anser att deltagandet i tillsynsorgan eller annat övervakande organ som skapats för att följa och övervaka ett visst projekt eller program är ett effektivt och ändamålsenligt sätt att ge projektet löpande stöd. Den mer konkreta utformningen och organisatoriska placeringen för dessa OPS-enhe- ter varierar mellan de olika EPEC-länderna. En OPS-enhet med program- och projektstödjande ansvar förväntas bl.a. bidra till: Att den upphandlande myndigheten är bättre för att identifiera, fastställa och hantera en lämplig kombination av kompetenser, såväl från offentlig som privat sektor, som krävs för att förbereda och hantera sina OPS-projekt. Snabb tillgång till tekniskt stöd för att bistå . Regeringens förmåga att samla och lära av OPS-projekterfaren- heter. Bättre förberedda och förvaltade OPS-projekt. Ungefär hälften av EPEC-medlemmarnas OPS-enheter har en godkännande och kvalitetskontrollerande funktion. När i processen de har denna roll varierar dock. För att OPS-enheten ska kunna vara effektiv i sitt arbete med godkännande och kvalitetskontroll krävs att den har adekvata befogenheter och behörigheter. För att undvika interna mål- och intressekonflikter har vissa OPS-enheter inte befogenheten att godkänna OPS-projekt. De OPS-enheter som inte har denna befogenhet att själva godkänna OPS-projekt kan trots allt fylla en policyfrämjande och stödjande funktion. Erfarenheter från vissa EPEC-medlemmar visar att det är viktigt att undvika osunda incitament rörande OPS-enheternas stödjande respektive godkännande roll. 4 EPEC (2014) s. 7. Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program Baserat på medlemsländernas erfarenheter av att organisera OPS- arbetet drar EPEC några väsentliga lärdomar. Till att börja med bör de krav som ställs på en OPS-enhet analyseras. Detta inkluderar även att identifiera de viktigaste politiska drivkrafterna för att utveckla ett OPS-program och vad som krävs för att programmet ska bli framgångsrikt. Även andra aktörer, och OPS-enhetens förhållande till dessa, som förväntas vara involverade i programmet ska identifieras. Det behöver dessutom klargöras vilket förhållande OPS-program- met har till eventuellt befintliga infrastrukturplaner. Vidare anser EPEC att OPS-enheten och dess funktion löpande och regelbundet ska granskas med avseende på policy, administration och marknadssituation. Granskningen ska även omfatta OPS-enhetens förmåga att anpassa sig till förändringar. När det gäller policyrelaterade frågor anser EPEC att en viktig aspekt är hur väl OPS-enheten kan ge specifikt OPS-relaterat stöd för att kontinuerligt understödja utvecklingen. Även de krav som ställs på att samordna andra berörda aktörer i syfte att uppnå en konsekvent och konsistent hantering bör beaktas. EPEC betonar även behovet av specialistkompetens och stöd för att samarbetet med marknadsaktörerna ska kunna ske med goda förutsättningar. Detta specialiststöd bidrar även till att säkerställa en tydlig information och kommunikation, inklusive dokumentation, rörande OPS-program- met och de enskilda projekten. Ytterligare en aspekt att beakta är vilken roll OPS-enheten ska ha i samband med utvärdering av OPS- programmet och vidareutvecklingen av policy och principer. I samband med den program- och projektstödjande funktionen betonar EPEC att det bör beaktas hur upphandlande myndigheter kommer att utvecklas och hur tillgång på specialiststöd och den roll som OPS-enheten har bidrar till utvecklingen. I OPS-enhetens roll och funktion ligger också att uppmärksamma att det kan finnas expertis och kompetens hos andra statliga aktörer som kan bidra i OPS-programmet. Det kan röra sig om t.ex. teknisk kompetens eller kunskap och erfarenhet inom upphandlingsområdet. Förekomsten och tillgängligheten av sådan relevant kompetens kan mycket väl påverka vilken roll och funktion OPS-enheten bör ha. EPEC anser även att det bör beaktas om och hur OPS-enheten kan initiera och stödja upphandlande myndigheter att utveckla metoder inom olika Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program sektorer som kan involvera ett antal olika upphandlande myndigheter som arbetar tillsammans. Avseende den godkännande och kvalitetskontrollerande funktionen anser EPEC att en viktig fråga är hur kontroll och granskning av regelefterlevnad och kvalitet kommer att ske, inklusive OPS-enhetens tänkbara roll i detta samanhang. OPS-enhetens roll skulle, beroende på hur frågorna besvaras, kunna vara mer eller mindre stödjande eller granskande och godkännande. Likaså är utformningen av det bemyndigandet OPS-enheten har i en eventuellt godkännande roll av stor betydelse för möjligheten att fullgöra uppgifterna. Det är även värt att uppmärksamma den risk för oönskade incitament som kan föreligga i OPS-enhetens olika roller. Det kan t.ex. röra den potentiella intressekonflikt som finns i den stödjande rollen i förhållande till en godkännande roll. Avslutningsvis lyfter EPEC fram att det finns potentiella effektivitetsvinster med att kombinera olika roller inom OPS-enheten givet att de potentiella riskerna som nämns ovan beaktas. På samma sätt bör det beaktas om OPS-funktionerna kan bidra i ett vidare infrastruktursammanhang. Det kan t.ex. röra sig om att OPS-enheten kan bidra i den mer grundläggande infrastrukturplaneringen. 7.2.3Vägledning för OPS i har publicerat en vägledning rörande val, styrning och revision av investeringsprojekt som kan tänkas finansieras och upphandlas genom OPS.5 Vägledningen riktar sig till de offentliga aktörer som kan tänkas vara inblandade i OPS-projekt. Utgångspunkterna för denna vägledning är att OPS endast ska övervägas om det är sannolikt att det ger bättre effektivitet än en mer konventionell entreprenadform. Det är därför viktigt att noga analysera konsekvenserna av olika entreprenadformer i de aktuella projekten och även löpande följa upp dessa konsekvenser under hela den inledande analysfasen. Vid samtliga större investeringsprojekt ska OPS övervägas men för att sortera bort uppenbart olämpliga projekt ska projekten granskas av experter. De vägval som görs ska motiveras och dokumenteras av relevant beslutsfattare. I allt väsentligt ska 5 Scottish Government (2009). Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program upphandlingsförfarandet följa gängse praxis och externa revisorer bör konsulteras i frågor rörande redovisning redan i projektets inledningsskede. 7.3Organisation och hantering av OPS ur ett svenskt perspektiv Skulle det fattas beslut om att sjösätta ett OPS-program i finns en del lärdomar att dra från de studier som gjorts internationellt. Det är dock nödvändigt att analysera dessa lärdomar utifrån de specifikt svenska förutsättningar som råder. Det gäller inte enbart de specifikt svenska infrastrukturbehoven och den svenska marknadssituationen utan även de institutionella förutsättningarna som t.ex. rör det kommunala självstyret samt de regler och förutsättningar som rör den svenska statsförvaltningen. En central utgångspunkt är att ett svenskt OPS-projekt eller program ska kunna hanteras inom ramen för ordinarie system för investeringar i transportinfrastruktur respektive ordinarie besluts- och budgetprocess (se avsnitt 2.2–2.2.4). 7.3.1OPS i budgetbeslut och budgetprocessen Enligt 7 kap. 5 § budgetlagen (2011:203) är anslagsfinansiering huvudregeln vid investering i infrastruktur. För att involvera privat kapital krävs därför enligt 7 kap. 6 § samma lag ett särskilt riksdagsbeslut. Detta innebär att det inom ramen för de möjligheter som redan finns är fullt möjligt att fatta beslut om att involvera privat kapital när det gäller investering i infrastruktur. För att inte urholka en väl fungerande budgetprocess är det snarare viktigt att säkerställa en samlad prövning av statens budget. Det är även fullt möjligt att inom ramen för det befintliga regelverket och processen bereda och besluta om eventuellt andra beställningsbemyndiganden. Det gäller såväl andra ändamål och belopp som andra tider avseende dessa beställningsbemyndiganden. Även om det befintliga ramverket möjliggör beredning och beslut rörande privat kapital kan naturligtvis beredningsprocessen påverkas av behovet av att få nödvändiga riksdagsbeslut för den fortsatta processen. Information och underlag kan behöva tas fram vid olika tid- Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program punkter beroende på vilka beslut som behöver tas av vilken instans . Detta kan dock hanteras inom ramen för de befintliga processerna. För att illustrera de olika behoven av riksdags- och regeringsbeslut kan en principiell jämförelse göras med en investering som hanteras på två olika sätt. I det första fallet antas investeringen göras enligt huvudregeln vilket innebär att investeringsutgiften anslagsfinansieras. Det krävs då ett traditionellt beställningsbemyndigande från riksdag och regering för att ansvarig myndighet ska ha rätten att ingå de avtal, vilka har framtida budgetkonsekvenser, som krävs. De år då anslagen ska belastas med utgiften krävs gängse anslagsbeslut. Om denna procedur jämförs med samma investering som genomförs som OPS krävs delvis andra beslut. Till att börja med krävs ett beställningsbemyndigande från riksdag och regering för att ansvarig myndighet ska kunna ingå OPS-avtalen. Förutsatt att innebär en tillgänglighetsbaserad ersättning behövs ett beställningsbemyndigande som rymmer det framtida anslagsbehovet under avtalen. Dessutom krävs årliga anslagsbeslut anslagen ska avräknas och den tillgänglighetsbaserade ersättningen betalas. Under normala omständigheter kommer det beställningsbemyndigande som krävs vid anslagsfinansiering omfatta och den årliga anslagsbelastningen vara högre men . OPS-alter- nativet kräver normalt ett beställningsbemyndigande som sträcker sig medan det årliga anslagsbehovet uppstår senare men kvarstår . 7.3.2Organisation av OPS i Det finns ingen särskild organisation eller funktion som har ett utpekat ansvar rörande OPS i . De fall av OPS som genomförts har hanterats inom ramen för den ordinarie verksamheten. , vilket framgår ovan, finns inget tydligt behov att anpassa den gällande ordningen vad avser budgetbeslut och budgetprocess. Då kvarstår frågan om det av andra skäl finns anledning att pröva frågan om hur arbetet med OPS ska hanteras och organiseras. Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program OPS och funktionsupphandling med helhetsansvar Vid en jämförelse mellan OPS och funktionsupphandling med helhetsansvar (FEHA) är de väsentligaste skillnaderna dels den privata finansieringen för att bekosta investeringskostnaden vid OPS, dels den specifika organisationsformen i form av ett projektbolag som är vanlig i ett OPS-projekt. I en FEHA skapas inte ett specifikt projektbolag som utgör motparten i avtalet med det offentliga utan motparten är, som i andra traditionella entreprenadtyper, normalt ett byggföretag. Dessutom finns det anledning att anta att avtalen i samband med OPS-projekt är tidsmässigt längre än vid FEHA (se avsnitt 6.7). Vidare kommer de olika avtalen som tecknas vid OPS respektive FEHA att skilja sig åt eftersom inslaget av privat kapital påverkar utförarens ekonomiska incitament. Hur incitamenten påverkas beror på hur avtalet mellan parterna ser ut. Olika ersättningsmodeller (se avsnitt 3.4) kan t.ex. ge olika fördelning av risker mellan parterna vilket i sin tur påverkar parternas incitament och därmed agerande (se avsnitt 6.4). Det faktum att det finns potentiellt viktiga och stora skillnader mellan OPS och andra entreprenadformer innebär att det även krävs förutsättningar och förmåga att hantera frågorna om valet och utformningen av entreprenadform. En viktig aspekt i detta sammanhang är att analysera vilka konsekvenserna är för beställaren och det ansvar som denne har. En upphandling i form av OPS är mer komplex och arbetskrävande än en traditionell entreprenad. Den kräver också högre och delvis annan kompetens hos beställaren jämfört med andra entreprenadformer. Vidare kräver en sådan upphandling kontinuitet i beställarrollen under hela projektets livslängd. Beställaren bör mot den bakgrunden alltid ta ansvar för följande frågor: Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program Inom de ramar riksdag och regering beslutat närmare precisera utformningen av projekt som ska finansieras genom OPS. Ange egenskaperna i den tjänst som ska levereras. Ju mer detta sker utifrån infrastrukturens funktion i stället för att specificera anläggningen som ska byggas, desto bättre får förutsättningarna anses vara för att utföraren kommer att hitta innovativa lösningar. Vissa restriktioner för att möta minimikrav kan dock behöva göras på bekostnad av utförarens frihetsgrader. Beställaren bör genomföra en väl strukturerad upphandlingsprocess baserad på en utlysningsprocess som uppmuntrar potentiella budgivare att lämna anbud. Förfrågningsunderlaget, som utgör ett första steg i upphandlingen, bör baserat på ett genomarbetat förslag till avtal med vinnande anbudsgivare. Beställaren bör trygga avtalets genomförande, dvs. säkerställa och löpande kontrollera att samtliga aspekter av betydelse i avtalet följs av utföraren. En återkommande slutsats i OPS-litteraturen är att ju lägre grad av politisk inblandning, och ju bättre teknisk och administrativ förståelse beställaren har om hur privata aktörer som arbetar med globala kontraktsbundna investeringar, desto större är sannolikheten att OPS-projekt kan bidra till effektivitetsförbättringar.6 Lämpligheten av att begränsa den politiska inblandningen i projekt handlar väsentligen om en gränsdragning mellan beställarens politiska respektive administrativa överväganden. Huruvida OPS ska användas eller inte är ett politiskt beslut, i synnerhet innan OPS-upplägg funnit en form och visat att de kan bidra till förbättrad produktivitet. Hur projekten ska genomföras, exempelvis när det gäller utformning och funktion, är en fråga som normalt inte lämpar sig för den politiska nivån. 6 VTI (2017) s. 21. Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program Bedömning: Ett framtida OPS-program bör föregås av att staten försäkrar sig om att möta de nya förutsättningarna som ett OPS- program innebär med tillräckliga institutionella resurser och erforderlig kompetens. En förutsättning för ett lyckat OPS-program är att beställarkompetensen i termer av resurser, kompetens och långsiktighet är tillräcklig och ändamålsenlig. Det är troligt att den organisation och kompetens som byggs upp även kan bidra inom andra områden än transportinfrastruktur där OPS är eller kan vara aktuellt. Kommittén bedömer att ett OPS-program kan genomföras inom ramen för nu gällande regelverk och befintliga processer. Det är även kommitténs bedömning att det är angeläget att riktlinjer och policy fastställs för att ett svenskt OPS-program ska kunna genomföras effektivt. Det bör övervägas om det är möjligt att ta fram ett standardavtal som kan användas som en gemensam utgångspunkt vid olika OPS-projekt. Ett eventuellt svenskt OPS-program bör utformas så att utvärdering av projekten underlättas och stödjs. Effekterna av varje OPS-projekt bör beskrivas och hanteras på ett transparent sätt så att det bidrar till ett fullständigt beslutsunderlag. Om ett OPS-program beslutas och genomförs i finns viktiga lärdomar att dra från internationella erfarenheter. För att öka kompetensen och aktivt delta i erfarenhetsutbyte bör därför vara medlem i EPEC. Det offentliga behöver ha en struktur som utgör motpart till OPS- konsortierna och har tillräckliga resurser och tillräcklig juridisk och ekonomisk expertis för att jämbördigt kunna förhandla och omförhandla avtal med de privata intressenterna. Dessutom finns det argument för att det kan behövas en grindvakts- eller granskningsfunktion som godkänner avtal innan de skrivs under. Då OPS är förknippat med andra och delvis nya frågor jämfört med mer traditionella entreprenadformer är det angeläget att skapa institutionella förutsättningar som ökar sannolikheten för att ett svenskt OPS-program blir framgångsrikt. Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program genomförs i form av OPS innebär ofta mycket komplicerade civilrättsliga avtal med långa avtalsperioder och förhållandevis höga belopp. Detta innebär i sin tur att konsekvenserna kan bli påtagliga om dessa projekt genomförs utan goda förberedelser och rätt förutsättningar. Dessutom bör konsekvenserna av de olika valen som görs inom ramen för OPS-programmet noga analyseras och utvärderas i olika scenarier. Dessa analyser bör även omfatta en riskanalys. Ett framtida OPS-program ställer därför höga krav på det offentligas organisation samt upphandlings- och förhandlingskompetens för att effektivitetsvinster ska vara möjliga att uppnå. Är regering och riksdag inte beredd att binda beställarkompetensen i termer av resurser, kompetens och långsiktighet avråder kommittén från att inleda ett OPS-program eftersom det då kan bli såväl dyrt som ineffektivt. Det offentliga måste således bygga upp en långsiktig beställarkompetens med adekvata resurser och rätt kompetens som kan matcha den privata motparten i kompetens, inte minst när det gäller juridisk och ekonomisk expertis. Kommittén har i tidigare avsnitt belyst olika aspekter av att involvera privat kapital i investeringar i transportinfrastruktur i form av offentlig-privat samverkan (OPS). I avsnitt 8.2 sammanfattas de viktigaste slutsatserna som dras i avsnitten 4–7 avseende frågan om att involvera privat kapital. I avsnitt 8.3 identifierar kommittén ett antal kriterier för att välja ut projekt som lämpar sig för OPS-projekt. I avsnitt 8.4 gör kommittén en samlad bedömning om och i så fall på vilket sätt det kan vara lämpligt att involvera privat kapital vid statliga investeringar i transportinfrastruktur. Utgångspunkten för den samlade bedömningen är det övergripande transportpolitiska målet att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.1 8.2.1OPS innebär inte att någon annan betalar I avsnitt 4 konstaterar kommittén att det avgörande för hur en investering påverkar de offentliga finanserna är om den slutfinansieras med skatter eller brukaravgifter. Privat överbryggningsfinansiering av en investering som är slutfinansierad med skatter innebär endast att effekterna på vissa offentligfinansiella mått kommer senare i tiden jämfört med anslags- eller lånefinansiering. Privat finansiering, i form av OPS, är därför inte en fungerande metod för att undslippa att de offentliga finanserna belastas sett i ett längre tidsperspektiv. Dessutom innebär en OPS-modell, liksom lånefinansiering via in- 1 Se exempelvis prop. 2016/17:21 s. 10 f. terna lån i , att utgiftstakets styrande effekt försvagas vilket kan öka risken för att OPS-projekt såväl som lånefinansierade projekt särbehandlas i förhållande till andra utgifter i budgetprocessen. Det är ingen skillnad i hur anslags- och lånefinansierade investeringar bokförs i nationalräkenskaperna och därför blir påverkan på det finansiella sparandet, och därigenom påverkan på överskottsmålet exakt detsamma. Däremot leder anslagsfinansiering till att utgifterna under utgiftstaket på kort sikt ökar mer än vid lånefinansiering och OPS-lösningar. Vid OPS-upplägg som klassificeras utanför offentlig sektor blir även belastningen på det finansiella sparandet framskjuten och mer utdragen. Kommittén bedömer dock att det, vid statlig slutfinansiering, endast i undantagsfall kan bli aktuellt med en klassificering av transportinfrastrukturprojekt utanför offentlig sektor. Kommittén anser därför att hur ett OPS-projekt påverkar statens budget eller det finansiella sparandet bokföringsmässigt inte är en faktor som ska styra valet av entreprenadform. Att ange kortsiktiga offentligfinansiella effekter som skäl för att genomföra transportinfrastrukturprojekt i OPS-form kan ha skadliga effekter på statsfinanserna vilket bl.a. visats i länder i södra om OPS bör användas som upphandlingsmodell bör därför avgöras på andra grunder, i första hand en samhällsekonomisk bedömning. Om det bedöms nödvändigt att skapa offentligfinansiellt utrymme för ny infrastruktur bör detta i stället ske genom omprioriteringar i statens utgifter, höjda skatter eller genom att infrastrukturinvesteringarna i högre grad än slutfinansieras via någon form av brukaravgifter. 8.2.2Finansieringskostnad måste ses i samband med risk I avsnitt 5 konstateras att den privata OPS-partens finansieringskostnad är högre än statens upplåningskostnad och att detta behöver vägas in i en samlad analys av den samhällsekonomiska effektiviteten. Finansieringskostnaden för statens upplåning och finansieringskostnaden för den privata OPS-parten är dock inte direkt jämförbara. 2 Se de (2011) för en beskrivning av OPS-program inom transportinfrastrukturområdet.