sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — utveckling, förankring av en gemensam syn på skolans mål, översyn av resursfördelning m.m. Att bedöma dessa frågor kräver ämneskom- petens, pedagogisk kompetens och skolledningskompetens. Myn- digheten behöver därför i viss utsträckning engagera extern exper- tis, t.ex. lärare och rektorer från närliggande kommunala och fri- stående skolor och från lärosäten. Skolgranskningen bör involvera skolans rektor och lärare, t.ex. genom självvärdering av starka och svaga sidor hos skolan, samt följas upp och där det behövs integreras med ett anpassat utvecklingsstöd i samråd med huvudmannen. En ökad betoning på stöd ska balanseras mot behovet av en ända- målsenlig kontroll. Kommissionen anser att det är mycket viktigt att staten hävdar nationella krav och bestämmelser genom tillsyn av skolhuvudmännens ansvarstagande, tillsyn efter anmälningar och andra signaler m.m. Kommissionen återkommer i avsnitt 4.3 till de statliga myndighetsuppgifterna styrning, stöd och utveckling, upp- följning och utvärdering, forskning samt tillsyn. Kapacitet och kompetens för att bedriva ett systematiskt kvalitets- arbete är fundamentalt för huvudmannens ansvarstagande och för rektorernas och lärarnas möjligheter att utveckla undervisningens kvalitet. Som betonats i delbetänkandet har Skolinspektionen och konstaterat att många skolhuvudmän och skolor brister i detta avseende. Det bör här finnas en stor potential för att åstadkomma resultatförbättringar i den svenska skolan, men många huvudmän behöver ett aktivt stöd. Ett strukturerat arbete för att fånga upp såväl styrkor som utvecklings- behov utifrån de nationella målen och kraven kan också bidra till att tydliggöra den roll- och ansvarsfördelning mellan huvudman, rektor och lärare som skollagstiftningen föreskriver och som är nödvändig för ett fungerande huvudmannaskap. Exempel på kritiska områden där huvudmän och skolor genom uppföljning och analyser behöver inhämta och säkerställa sin kun- skap om den egna verksamheten är olika elevgruppers kunskaps- utveckling i olika ämnen, resursfördelningssystemet, tryggheten och studieron, lärares och rektorers kompetensutvecklingsbehov, den inre organisationens ändamålsenlighet, allokering av resurser såsom Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan lärarresurser m.m. Ett aktuellt och viktigt område är också att stärka huvudmännens kapacitet att organisera lärmiljön så att den stödjer nyanlända elevernas kunskapsutveckling. Inom dessa områden bör en skolmyndighet ha goda möjligheter att stödja huvudmän och skolor genom sin egen expertkunskap och genom att förmedla sådan genom samarbete med andra huvudmän och skolor. Även den expertis inom lärande och skolutveckling som finns hos universitet och högskolor inom regionen är viktig. Det handlar till exempel om kunskaper om enkla och ändamålsenliga system för uppföljning, om analys av olika data, om hur självvärdering kan användas och om hur samspelet mellan huvudman, rektor och lärare kan utvecklas. Genom kvalitetsarbetet tydliggörs vilka åtgärder som för huvudmannen eller skolan i fråga är mest väsentliga för att långsiktigt höja kvaliteten i utbildningen. 4.1.4Regional kompetensförsörjning till skolan I kapitel 5 och 6 behandlar kommissionen kompetensförsörjningen till skolan. Det är en fråga som bör ges hög prioritet inte bara nationellt utan också regionalt. Staten bör ta ansvar för att det på regional nivå skapas starka och uthålliga miljöer för kompetensför- sörjning, liksom för skolutveckling med inriktning mot kvalitet i undervisningen och likvärdighet (se avsnitt 6.2.2). Detta bör ske genom ett organiserat och stabilt samarbete mellan skolmyndigheten på regional nivå, skolhuvudmännen och berörda lärosäten. Detta samarbete kan stärkas genom de olika modeller för samverkan mellan lärosäten och skolhuvudmännen som diskuteras i avsnitt 5.2.2. Skol- myndigheten och lärosätena bör ha i uppdrag från regeringen att sam- verka med varandra inom områdena som följer. Behovet av utbildade lärare behandlar i kapitel 5 nationella insatser för att komma till rätta med den alarmerande bristen på lärare. Också på regional nivå behövs åtgärder. Lärosäten, skolhuvudmän och skolmyndighet kan samarbeta för att på olika sätt stärka lärar- yrkets attraktivitet och locka studenter till lärarutbildning. Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan Även utveckling och dimensionering av behörighetsgivande ut- bildningar vid sidan av de reguljära lärarprogrammen kan underlättas genom sådan regional samverkan. Inledningsvis i detta kapitel betonades kompetensutvecklingens betydelse för kvaliteten i undervisningen och därmed för kunskaps- resultaten. För att åstadkomma denna påverkanskedja krävs, enligt forskning, att kompetensutvecklingen utformas som lärarutveck- lingsprogram som ges tillräckligt med tid, innefattar kollegialt sam- arbete och systematisk återkoppling från eleverna samt ges stöd av extern expertis. En effektiv kompetensutveckling är ett långsiktigt arbete som behöver bli en reguljär del av skolans självutvecklande verksamhet. För att få till stånd en sådan systematik som en del av skolans kultur fordras ett yttre tryck i form av höga förväntningar och krav på resultat. konstaterade i delbetänkandet att det finns systematiska skillnader mellan huvudmän och skolor i fråga om att tillhandahålla kompetensutveckling för lärare och rektorer. Det förslag till ökat nationellt ansvar för skolans finansiering som kom- missionen lämnar i kapitel 8 innebär för många skolhuvudmän en förstärkning av resurserna till undervisning inklusive lärarnas tid för kompetensutveckling. Det professionsprogram som föreslås i kapitel 6 förutsätter att det finns tillgång till den kompetensutveckling som kopplas till programmets progression med dess olika kvalifikationsnivåer och utvecklingsspår. En skolmyndighet med regionala kontor har här en viktig uppgift att genom upphandling från lärosäten säkra till- gången till sådan kompetensutveckling som utifrån professionspro- grammet efterfrågas av huvudmännen i regionerna. Myndigheten bör också, i samverkan med lärosäten, bistå huvudmännen med att kartlägga och analysera behoven av både generella kompetensut- vecklande insatser och fortbildning inom skolämnena. Genom en god nationell överblick kan skolmyndigheten också bidra till lik- värdiga förhållanden över landet. En framgångsfaktor i kompetensutvecklingsinsatser har visat sig vara att de är starkt förankrade i lokala behov (2012a). Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan I en utvärdering av det s.k. Förskolelyftet, ett kompetetensutveck- lingsprogram för förskollärare, förskolechefer och barnskötare, redo- visas mycket goda erfarenheter av kommunförlagda kurser (Skol- verket 2016). Resultatet visade att möjligheten att anpassa kursen till de lokala förhållandena och att kunna påverka planeringen av kursen ansågs som viktig av många huvudmän. De nationella skolutvecklingsprogram som pågår består av kompetensutvecklings- och stödinsatser inom områden där det finns ett nationellt utvecklingsbehov. Exempel på pågående och planerade program är Läs- och Matematiklyften, Naturveten- skaps- och tekniksatsningen, program för att stärka den digitala kompetensen i skolan och program för att stödja lärare i arbetet med elever i behov av särskilt stöd. En väsentlig uppgift för en skol- myndighet på regional nivå är att, i samverkan med lärare och rektorer, anpassa nationella skolutvecklingsprogram till lokala och regionala behov och förutsättningar och att bistå med extern expertis. anser i likhet med (2015a) att staten behöver fortsätta att erbjuda riktat stöd till skolor och skolhuvud- män med stora utmaningar. Genom det resursfördelningssystem som föreslås i kapitel 8 får sådana huvudmän och skolor bättre finansiella förutsättningar och tillgången till riktat stöd stärker ytter- ligare möjligheterna att skapa bättre skolmiljöer och kunskaps- resultat. Det är naturligt att det regionala myndighetskontoret an- svarar för de riktade stödinsatserna inom sitt geografiska område. I delbetänkandet bedömde kommissionen att staten kan stödja eller underlätta frivilliga överenskommelser om exempelvis kommunal- förbund eller andra samverkansformer i syfte att få till stånd en- heter eller samverkansmodeller som gör huvudmännen bättre rustade att bära huvudmannaskapet. De regionala kontoren kan också genom själva utformningen av främjande åtgärder stimulera samarbete mellan huvudmän och skolor, såväl kommunala som fristående skolor, något som (2015a) framhåller som mycket betydelsefullt för att ut- Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan veckla lärares och rektorers professionella kunnande. Kollegialt sam- arbete kan också främjas genom t.ex. samarbete kring fortbildning och annan kompetensutveckling. (SOU 2016:77) har föreslagit att staten bör ge stöd till regional samverkan kring gymnasieskolans utbildnings- utbud, genom att bl.a. synliggöra modeller för sådan samverkan. stödjer förslaget som kan innebära stödinsatser från regionkontoren i form av expertis eller finansiellt stöd i arbetet med regionala planeringsunderlag för utbud och dimensionering eller med att utforma bra samverkansavtal, stöd till utvecklings- projekt och till arbetet med att synliggöra ett gemensamt utbild- ningsutbud etc. Samverkan med det regionala och lokala arbetslivet är av stor betydelse för gymnasieskolans planering. Liksom vill kommissionen understryka att frågorna om samverkan kring utbud av gymnasieutbildningar har koppling till vuxenutbildningen. Regeringens initiativ till regional yrkesinriktad vuxenutbildning (SFS 2016:937), som bygger på reger- ingens överenskommelse med Moderata samlingspartiet, Center- partiet, Liberalerna och om fler insatser med an- ledning av flyktingkrisen, bör kunna ge viktiga generella erfaren- heter för regional utbildningssamverkan. Som framgår av avsnitt 8.3 anser kommissionen dock att det behövs en mer genomgripande översyn av gymnasieskolans lokali- sering, dimensionering och finansiering i ett regionalt perspektiv. 4.1.8De regionala myndighetskontoren och deras arbetssätt Ett kortare geografiskt avstånd mellan den statliga skolmyndigheten och de kommunala och enskilda skolhuvudmännen förutsätter ett tillräckligt antal regionkontor. Organisationen behöver utredas när- mare inom myndighetsöversynen. De regionala kontoren bör, som tidigare framhållits, bygga upp ett stabilt samarbete med lärosätena inom regionen samt skol- huvudmännen och därmed skapa en stark utvecklingsmiljö för skol- väsendet som helhet. Befintliga samverkansstrukturer, t.ex. de som Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan etablerats kring regionala utvecklingscentra eller motsvarande, bör naturligtvis tas tillvara och vidareutvecklas. Arbetslivet i regionen är en annan viktig samverkanspart och resurs för skolorna. I en sådan miljö kan, tillsammans med det nationella, ofta nätbaserade stödet från nuvarande samt stödet från olika nationella centra och nuvarande Specialpedagogiska skolmyndigheten, resurser av olika slag synliggöras och utvecklas till stöd för såväl lärare som skol- ledare. saknas i hög grad en sådan infrastruktur för utveckling av kompetens och kvalitet. och lärosätena bör, som nämnts, ha i uppdrag från regeringen att samverka med varandra. Skolhuvudmännens och skolornas behov av stödinsatser utifrån de nationella målen och kraven ska vara utgångspunkten för arbetet. De regionala myndighetskontoren bör arbeta dels generellt för alla skolhuvudmän i regionen, dels genom särskilda överenskommelser med en eller flera skolhuvudmän. De generella insatserna bör gälla resultatdialoger och stödjande skolgranskningar, kompetensutveckling, samarbete och erfarenhets- utbyte samt gymnasieskolans planering. Särskilda överenskommelser bör ingås om t.ex. insatser inom systematiskt kvalitetsarbete eller riktat stöd till skolor med stora utmaningar. I fokus bör, som redan betonats, vara de nationella målsättningar som fastställts utifrån de förslag lämnat i sitt delbetänkande. Ett särskilt viktigt område gäller undervisning i läsning och läs- förståelse samt matematik och hur skolsvårigheter ska förebyggas genom att elever tidigt får ett specialpedagogiskt stöd av hög kvalitet. En skolmyndighet med ett uttalat uppdrag att stärka och stödja skolhuvudmännen genom en regional närvaro måste vägledas av såväl kraven på nationell kvalitetshöjning och likvärdighet som skiftande regionala och lokala behov och förutsättningar. Av det skälet och för att säkra att myndigheten arbetar effektivt och att det stöd som erbjuds är likvärdigt över landet behövs en ändamåls- enlig styrning och samordning från den nationella nivån. Det är också viktigt att det finns en flexibilitet i hela myndighetens stödjande arbete. Spetskompetens på vissa områden kan behöva koncentreras inom myndigheten och stå till förfogande för flera regionkontor. Förutom de regionala kontorens grundbemanning bör de ha resurser för att engagera verksamma i regionens skolväsende och lärosäten för särskilda uppgifter. Det kan t.ex. gälla att delta i stöd- jande skolgranskningar liksom i förbättringsteam som engageras i Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan riktat stöd till huvudmän och skolor. Erfarenheter bör hämtas från andra länder som med framgång prövat dessa metoder (se t.ex. , Institutt for laererutdanning og skoleforskning, Ramböll 2013 och , ). Detta arbetssätt främjar i sig sam- arbete mellan huvudmän och skolor och bör vara prioriterat i kon- torens verksamhet. 4.1.9Statlig reglering av skolchefens ansvar De åtgärder för stärkt huvudmannaskap genom stöd och samverkan som föreslås i detta kapitel skapar förutsättningar för att stärka hela skolsystemet. Enligt kommissionens uppfattning behövs dock, som ett komplement till dessa åtgärder, även insatser för att tydliggöra ansvarsfördelningen inom huvudmannens organisation. En tydlig ansvarsfördelning är ett viktigt verktyg för att kunna stärka huvud- mannaskapet. Det är också väsentligt att det finns en tydlig kon- taktyta mellan varje skolhuvudman och den statliga myndigheten på regional nivå. I delbetänkandet konstaterade kommissionen att (2009a) påvisat risker för att kommuner i vissa fall tolkar nationella krav och mål mer som ambitiösa visioner än som direkt styrande förutsättningar för sin skolverksamhet. I praktisk handling riskerar de statliga kraven då att underordnas den kommunala prioriter- ingen. Det kan även finnas oklarheter kring var i kommunens hierarki som ansvaret för huvudmannaskapet ligger. För rektorer kan det finnas en risk att deras författningsreglerade ansvar för verksamhetens kvalitet inte åtföljs av tillräckligt stora ekonomiska befogenheter. Lärare kan uppleva att deras ansvar för kärnupp- draget undervisning kringskärs bl.a. av olika administrativa upp- gifter. Kommissionen anförde vidare att även (2015a) kon- staterat att det finns en otydlighet i ansvars- och rollfördelning i den svenska skolan och att detta sammantaget innebär att ansvars- och rollfördelningen mellan huvudman, rektor och lärare kan be- höva tydliggöras (avsnitt 5.2, s. 58). Mot denna bakgrund anser kommissionen att det ska förtydligas att det i huvudmannens organisation alltid ska finnas en skolchef Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan som aktivt ska verka för att de nationella bestämmelserna för verk- samheten uppfylls. skollag riktar sig till tre ansvarsnivåer i skolväsendet. Huvudmannen har det övergripande ansvaret för att verksamheten bedrivs i enlighet med skollagen och de andra föreskrifter som gäller för verksamheten (2 kap. 8 §). Rektorn ska enligt 2 kap. 10 § besluta om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förut- sättningar och behov. Rektorn fattar också i övrigt de beslut och har det ansvar som framgår av särskilda föreskrifter i denna lag eller andra författningar. Som exempel har beslut om åtgärdsprogram (3 kap. 9 §), avstängning i de obligatoriska skolformerna (5 kap. 14 §) samt ledighet (7 kap. 18 §) lagts direkt på rektorn. Lärare har enligt skollagen ett ansvar för den undervisning han eller hon bedriver (2 kap. 15 §) och ansvarar för betygssättning (3 kap. 16 §). Alla kommuner får förutsättas ha någon form av skolchefs- funktion även om den funktionen inte är författningsreglerad. Sannolikt fullgörs denna funktion oftast av den som utsetts till förvaltningschef för den eller de nämnder som av kommunfull- mäktige fått ansvar för aktuella delar av skolväsendet. Det före- kommer också att t.ex. kommundirektören har denna funktion. Den som har skolchefsfunktion har i regel en omfattande delega- tion, bl.a. avseende beslut enligt skollag, från ansvarig politisk nämnd med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 33–38 §§ kommunallagen. Av dessa följer bl.a. att en nämnd kan uppdra åt en tjänsteman att fatta beslut på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. Delegation får dock inte ske i ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet och inte heller i ett antal andra ärendeslag av principiell karaktär. På skolans område innebär dessa regler att en skolchef kan ges omfattande delegation att be- Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan sluta i olika ärenden enligt skollagen och andra författningar. Av rättspraxis följer dock att beslut om att placera en elev i grund- särskolan mot vårdnadshavarnas vilja (7 kap. 5 § skollagen) samt be- slut om längre avstängningar i gymnasieskolan (5 kap. 18 §) ansetts vara av så stor principiell beskaffenhet för den enskilde att de inte kan delegeras från ansvarig nämnd. Det ovan sagda innebär enligt kommissionens uppfattning att förvaltningschefen, eller annan person som har en skolchefsfunk- tion, i praktiken har ett kommunalt uppdrag att värna de nationella målen. Genom delegation från huvudmannen (ansvarig politisk nämnd) har denna person ansvar för att skollagen och andra relevanta författningar uppfylls. föreslår att den som av kommunen eller en- skild huvudman utsetts som ansvarig för aktuell del av skolväsendet ska ha en författningsreglerad funktion som skolchef. I skollagen ska anges att skolchefen aktivt ska verka för att bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar uppfylls. Förslaget syftar till att tydliggöra att det ska finnas en tydligt reglerad funktion med ett statligt reglerat ansvar att bevaka och arbeta för att regler i skollagen och andra statliga styrdokument uppfylls. Syftet med förslaget är inte att införa en ny ansvarsnivå vilket skulle kunna medföra en ökad otydlighet i ansvarsfördel- ningen. Förslaget är utformat främst mot bakgrund av hur kommuner styr och organiserar sin verksamhet. Fristående skolor drivs i ett flertal olika associationsformer som direkt eller indirekt kan på- verka hur huvudmannens organisation utformas. Principen om lika villkor talar också för att den föreslagna regleringen även bör gälla för enskilda huvudmän. Inte heller för fristående skolor ska för- slaget innebära att det behöver inrättas någon ny tjänst för att leva upp till regleringen. Den enskilde huvudmannen ska själv kunna avgöra vem i organisationen som ska ha rollen som skolchef. Mer- parten av alla enskilda huvudmän driver bara en skola. Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan förslaget innebära att samma person kan vara både rektor och skol- chef, eller till och med rektor, skolchef och huvudman. Förslaget innebär ett tydligt lagstöd för skolchefens ansvar och kan därmed anses stärka skolchefens ställning i organisationen. Sär- skilt i kommunerna markeras också med förslaget skolans ställning och betydelse. Det tydliggör att de nationella målen och kraven ska värnas. Det kan t.ex. handla om kraven på det systematiska kvali- tetsarbetet eller den ansvarsfördelning, t.ex. mellan huvudman och rektor, som gäller enligt skollagen. Regleringen av skolchefens uppdrag tar dock inte sikte enbart på förhållandet till ansvarig politisk nämnd. I skolchefsuppdraget ska även, liksom i praktiken redan måste anses gälla , ingå att gentemot verksamhetsnivån värna den ansvarsfördelning som be- slutats av riksdag och regering. Det kan t.ex. handla om att se till att lärares suveränitet vid betygssättning upprätthålls. Det är viktigt att betona att skolchefen har att ta ansvar för en helhet. Andra områden som skolchefen har ansvar för gentemot sina underställda är till exempel arbetsmiljölagstiftningen, lagen om an- ställningsskydd, arbetstidslagen och gällande kollektivavtal. Om en sådan skolgranskning som beskrivs i avsnitt 4.1.2 pekar på brister i förhållande till nationella krav och bestämmelser bör skolan och dess huvudman erbjudas stöd för att undanröja bristerna. Skulle erbjudandet inte accepteras och huvudmannen själv inte åtgärdar bristerna bör den statliga tillsynen ta vid. Frågan om organiseringen av tillsynen av skolväsendet behöver behandlas inom ramen för den myndighetsöversyn som kommis- sionen förordat i delbetänkandet, se avsnitt 4.3. När det gäller till- ståndsprövning för fristående skolor kan de regionala kontoren bidra med ett breddat och fördjupat underlag. Tillståndsbesluten ska dock fattas centralt på nationell nivå för att säkra likvärdiga och rättssäkra bedömningar. Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan 4.2Mer likvärdiga möjligheter till ingripande mot kommunala och enskilda huvudmän I delbetänkandet anfördes i avsnitt 5.2.1 att kommissionen över- vägde att föreslå åtgärder som öppnar för ett bredare samt mer kraftfullt och långvarigt ingripande mot kommuner som inte för- mår fullgöra sina skyldigheter som skolhuvudman. Det är viktigt att slå fast att ett statligt ingripande i sig inte har något egenvärde. I linje med den övergripande ansats om statligt stöd och samverkan som kommissionen beskriver i detta kapitel ska åtgärderna vara utvecklingsinriktade och syfta till att kommunen förbättrar sin egen förmåga att bedriva en skolverksamhet med hög kvalitet. skollag bygger på principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän. Principen om lika villkor kan sägas ha två sidor. Dels innebär den lika rättigheter, t.ex. i form av de regler om kommunala bidrag till enskilda huvudmän som in- fördes och som syftar till att säkerställa att fristående skolor tillförsäkras resurser på motsvarande grunder som kom- munala skolor. Dels innebär principen om lika villkor lika skyldig- heter, vilket tydligast kommer till uttryck genom att samma regler enligt skollag gäller för och enskild verksamhet i mycket större utsträckning . Ett område där detta är tydligt är sanktioner inom ramen för Skolinspektionens tillsyn av utbildningen. Enligt skollag så kan både kommunala och enskilda huvudmän ges vitesförelägganden, som beroende på bl.a. bristernas allvar kan uppgå till belopp på . Skolinspektionen har också numera möjlighet att både för kommu- nala och fristående skolor besluta om ett tillfälligt verksamhetsför- bud vid mycket allvarliga och akuta brister. När det gäller den mest ingripande sanktionen mot en enskild huvudman, att huvudmannen får sitt godkännande att bedriva ut- bildningen vid den aktuella skolenheten återkallat, finns dock ingen direkt motsvarighet för kommunala huvudmän. Detta är en konse- kvens av att kommuner har det övergripande ansvaret för att elever får sin rätt till utbildning enligt skollagen tillgodosedd samt att skolplikten fullgörs. Ett sådant uppdrag har inte fristående skolor. Mot denna bakgrund anser kommissionen inte att det för närvar- ande är möjligt, eller ändamålsenligt, att överväga en möjlighet att Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan på ett övergripande plan ta ifrån en kommun rätten att driva skola. Det förekommer dock att kommuner allvarligt och brister i sitt ansvar enligt skollagen utan att förmås att rätta till bristerna.