sou · H4B348 · 2017-01-01 00:00:00 — Nämnda aktörer kan även besluta om stöd enligt förordningen (2008:81) om stöd till anläggning av kanalisation för att främja utbyggnad av infrastruktur för informationsteknik. 14.1.2Ett bredare arbete för tillväxt och utveckling Utöver de uppgifter som regleras i lagstiftningen har de aktörer som har det regionala utvecklingsansvaret i länen fått uppgifter inom den regionala tillväxtpolitiken genom särskilda regerings- beslut. Som exempel kan nämnas uppgifterna att upprätta regionala kompetensplattformar för att främja kompetensförsörjning och utbildningsplanering samt att utarbeta och genomföra handlingsplaner för jämställd regional tillväxt (N2009/09378/RT respektive N2011/06562/RT). Det finns även uppgifter som inte direkt följer av det regionala utvecklingsansvaret men som ändå framhålls i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt. Exempelvis har landstingen en central roll i kultursamverkansmodellen. Genom den får lands- tingen ett ökat regionalt ansvar genom att de i samverkan med länets kommuner och kulturlivet utarbetar en plan för hur det statliga bidraget ska fördelas till regional kulturverksamhet. Dessutom finns det frågor som rent formellt inte är en del av det regionala tillväxtarbetet men som kan betraktas som en del av ett bredare arbete för tillväxt och utveckling. Ett exempel på det är landstingens ansvar för att bedriva regional biblioteksverksamhet liksom att utarbeta en biblioteksplan för länet. Det regionala tillväxtarbetet i länen Enligt förordningen (2009:236) om en nationell plan för transport- infrastruktur är ansvarigt för att upprätta en nationell och trafikslagsövergripande plan för transportinfrastruktur. Denna nationella plan ska vara utgångspunkten vid ledning och för fördelningen av statliga medel. Enligt förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur ska länsplaner för regional transportinfra- struktur upprättas. Dessa planer ska vara en utgångspunkt i arbetet och fördelningen av medel för investeringar och förbättrings- åtgärder. Länsplaner upprättas och fastställs av den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret i länet. Länsplanen ska upprättas med hänsyn till de samlade transport- behoven inom länet och sträcka sig över de tolv närmaste åren. Planen ska bland annat omfatta investeringar i statliga vägar som inte ingår i stamvägnätet och åtgärder som kan påverka transport- efterfrågan och val av transportsätt samt åtgärder som ger en effektivare användning av befintlig infrastruktur. Länsplanen får även avse investeringar och förbättringsåtgärder för vilka ansvarar enligt förordningen om en nationell plan för transportinfrastruktur. 14.2Det regionala utvecklingsansvaret är organiserat på olika sätt Eftersom den organisatoriska grunden för det regionala utvecklingsansvaret har växt fram så ser det olika ut i länen. I de län där landstingen ansvarar för arbetet med regional utveckling är det huvudsakligen lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län som reglerar ansvar. I de län där ansvaret ligger på ett kommunalt samverkansorgan är det lagen om samverkansorgan i länen som reglerar arbetet. I övriga län är det länsstyrelserna som ansvarar för arbetet. Genom förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete lägger regeringen bland annat fast inriktningen för arbetet, oavsett vem som har ansvaret. Det innebär att det är ett styrande dokument för landstingen, de kommunala samverkansorganen och Det regionala tillväxtarbetet i länen länsstyrelserna liksom andra statliga myndigheter som på ett eller annat sätt arbetar med dessa frågor. Det här innebär att det regionala utvecklingsansvaret inte är organiserat efter en sammanhållande princip, snarare finns det tre. Landsting: I tio län har det regionala utvecklings- ansvaret. På är det kommunen som har detta ansvar. Kommunala samverkansorgan: I sju län har kommunala samverkansorgan ansvaret för frågorna. Länsstyrelser: I fyra län har det regionala utvecklingsansvaret. Regeringen har i propositionen Ändrat regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2015/16:176) förslagit att , , och , får överta ansvaret från samverkansorgan respektive länsstyrelser. Det regionala tillväxtarbetet i länen Landsting: , , , , , , , , , Kommunalt samverkansorgan: , , , , , arna : , , , Det regionala tillväxtarbetet i länen 14.3Länsstyrelserna och andra statliga myndigheter I ett antal län har uppgifter motsvarande de landsting som omfattas av lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län samt och samverkansorganen. Dessa är , , och . Utöver detta har länsstyrelserna i samtliga län även uppgifter inom det regionala tillväxtarbetet och vid planeringen av transport- infrastruktur. Enligt 18 § 1 förordningen om regionalt tillväxt- arbete ansvarar för att följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utvecklingsprogrammet. Läns- styrelsen ska vidare enligt 18 § 2 samma förordning främja och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet samt informera samverkansorganen, de landsting som omfattas av lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län och om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i respektive län. I arbetet med planering av transportinfrastruktur har samtliga länsstyrelser dessutom ett prövningsansvar kopplat till den fysiska planeringsprocessen. Detta innebär bland annat att länsstyrelserna ska godkänna upprättade miljökonsekvensbeskrivningar, avge yttranden över arbetsplaner för vägar och järnvägar samt pröva vissa tillstånd enligt . Som vi har beskrivit i kapitel 4 har tidigare utredningar pekat på att det finns en delvis oklar rollfördelning i det regionala tillväxt- arbetet. Bland annat på grund av att de kommunala organen med utvecklingsansvar och statliga myndigheter delvis har överlappande och ibland konkurrerande uppgifter. Detta kan skapa onödiga problem i arbetet för utveckling och tillväxt. Därför anser vi att samspelet mellan de aktörer som har det huvudsakliga utvecklings- ansvaret i länet och de statliga myndigheterna behöver utvecklas. Erfarenheterna från bland annat visar att ett fungerande samspel mellan dessa regionala aktörer, med sina respektive perspektiv och uppdrag, kan vara en betydelsefull framgångsfaktor för länets samlade utvecklingskraft. Det regionala tillväxtarbetet i länen Vår uppfattning är att ett utvecklat samspel kräver tydliga roller i det regionala tillväxtarbetet. Det behövs också en ömsesidig respekt för dessa roller. Dessutom anser vi att förutsättningarna bör vara likvärdiga i alla län. Vår avsikt är att närmare diskutera former, styrning och arbetssätt för detta i vårt slutbetänkande. 14.4Ett samlat ledarskap för regionernas utveckling Kommitténs förslag: Landstingen i , och ska ha det regionala utvecklingsansvaret så som det definieras i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län . Kommitténs bedömning: Samtliga landsting bör senast i samband med att nya och större landsting bildas åläggas detta ansvar. Vårt förslag är att de nya landstingen i , och ska ha det regionala utvecklingsansvaret så som det definieras i lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län från . Samtliga landsting bör få detta ansvar senast när de nya landstingen bildas. Som vi redan har konstaterat är det regionala utvecklings- ansvaret organiserat på olika sätt. Allt fler landsting omfattas dock av lagen om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Det framgår också av regeringens direktiv att det är den princip som bör gälla för samtliga län. Genom att ge landstingen detta ansvar uppnås en tydligare och enhetlig organisation för dessa frågor. Nedan utvecklar vi varför landstingen ska ha det regionala utvecklings- ansvaret. Vi ser inga skäl att göra avsteg från detta i något fall. Vi anser att de nya landstingen ska ta över det regionala utvecklings- ansvaret när de landstingen bildas. Det regionala tillväxtarbetet i länen 14.4.1Varför bör landstingen ha det regionala utvecklingsansvaret? En central utgångspunkt är att den regionala tillväxtpolitiken ska bidra till utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Regeringen anger i budgetpropositionen att en modern och aktiv regional tillväxtpolitik för hela landet inriktas på att länen ska ges möjligheter att växa och utvecklas efter sina särskilda förutsättningar (prop. 2015/16:1 utgiftsområde 19). Möjligheterna till insyn, delaktighet och demokratisk förankring i det regionala tillväxtarbetet bör också i största möjliga mån tillgodoses. Ansvaret för dessa frågor bör därför finnas i ett direkt- valt politiskt organ. Dessutom bör alla medborgare ges likvärdiga möjligheter till delaktighet och ansvarsutkrävande, oavsett var man bor i . Som vi har redogjort för finns det tre olika modeller för hur detta ansvar är organiserat. För att säkerställa likvärdigheten är det rimligt att det finns en organiseringsmodell som gäller som huvudregel för alla län. 15Länsstyrelser i de föreslagna länen Länsstyrelserna är de enda statliga myndigheterna som har territoriet som organisatorisk utgångspunkt och inte enskilda sektorsområden. Enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion finns i varje län en länsstyrelse som ansvarar för den statliga förvalt- ningen i länet i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. ska verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde sam- ordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt ansvara för de tillsynsuppgifter som ålagts den. Länsstyrelserna har uppgifter inom ett stort antal områden, bland annat trafikföreskrifter, livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor, regional tillväxt, infrastrukturplanering, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, kulturmiljö, skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, naturvård, samt miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd, fiske, folkhälsa, jämställdhet och integration. Utöver dessa områden anges i instruktionen också ett antal sektorsövergripande uppgifter eller synsätt som länsstyrelserna ska utgå ifrån i sitt arbete, rörande bland annat jämställdhetsperspektiv, barns bästa, tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, mänskliga rättigheter, nationella folkhälsomål, miljökvalitetsmål och klimatanpassning. Utöver i länsstyrelseinstruktionen och i reglerings- brevet regleras länsstyrelsernas uppgifter i ett stort antal författningar. Länsstyrelser i de föreslagna länen Vi har tidigare beskrivit den geografiska asymmetri som finns generellt i den statliga förvaltningen. Även länsstyrelseorganisationen är till delar asymmetrisk. Storleksmässigt varierar länsstyrelserna kraftigt där i är störst och i är minst, dessa skillnader i storlek och resurser försvårar den alltmer utvecklade samverkan mellan läns- styrelserna. Inom länsstyrelserna finns det även en uppgiftsmässig asymmetri där inte alla länsstyrelser har samma uppgifter. Detta hänger delvis samman med att vissa frågor enbart är relevanta i vissa län, såsom rennäringsfrågor eller vissa frågor kopplade till kusterna. Det finns även en verksamhetsmässig asymmetri där vissa frågor koncentrerats till ett mindre antal länsstyrelser i syfte att åstad- komma en effektiv och likvärdig hantering av ärenden. Som exempel kan nämnas att vid 12 länsstyrelser finns en miljöprövningsdelegation, en länsstyrelse hanterar tillstånd för kampsport, fem länsstyrelser är vattenmyndigheter, sju länsstyrelser hanterar stiftelseärenden, fem länsstyrelser har särskilt ansvar avseende tillsyn över gränsöver- skridande avfallstransporter och tre länsstyrelser har särskilt ansvar att förebygga penningtvätt. Ett antal mindre ärendegrupper har koncentrerats till sju länsstyrelser. Som en följd av den pågående processen att flytta över det regionala utvecklingsansvaret till landstingen är endast fyra läns- styrelser regionalt utvecklingsansvariga, såsom det definieras i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar. Ytterligare förändringar inom detta område har föreslagits (prop. 2015/16:176), endast Läns- styrelsen i kommer ha detta ansvar . Länsstyrelsernas verksamhet berör ett flertal olika intressenter. Exempelvis har kontakter med kommuner inom ramen för till exempel plan- och byggfrågor och tillsyn, med landstingen avseende krisberedskap och regionalt tillväxtarbete, med statliga myndigheter avseende regionalt tillväxtarbete och som utförare av viss tillsyn, med enskilda medborgare vid tillståndsprövning och viss tillsyn samt med näringsidkare vid tillståndsprövning och tillsyn. De totala kostnaderna för samtliga 21 länsstyrelser uppgick till . Antalet årsarbetskrafter vid läns- styrelserna uppgick till 4 585. Av dessa arbetade inom områdena naturvård och miljöskydd. Andra områden där stor andel Länsstyrelser i de föreslagna länen av årsarbetskrafterna är sysselsatta är lantbruk och landsbygd samt livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor. De arbetsuppgifter som åligger länsstyrelserna ska fullgöras oavsett antalet län i . Vi har inte i uppgift att föreslå att verksamheter, med undantag för det regionala utvecklingsansvaret, ska flyttas till eller från länsstyrelserna. Färre län innebär färre länsstyrelser men också länsstyrelser med en delvis annan funktion. Vi kommer att återkomma till länsstyrelsernas uppdrag i vårt slutbetänkande. Vi anser att det är av vikt att länsstyrelsernas roll att samordna statlig verksamhet i länen och deras roll i arbetet med regional utveckling tydliggörs och utvecklas. Detta beskrivs närmare i kapitel 7 respektive kapitel 14. Kommitténs bedömning: Länsstyrelsernas verksamhet bör bedrivas vid fler verksamhetsorter i varje län än enbart respektive residensstad. I de flesta län bedrivs länsstyrelsernas verksamhet huvudsakligen i residensstaden. Detta torde vara en effekt av att samhället koncentrerat offentlig verksamhet till dessa orter. I budgetpropositionen har anförts att: Det är viktigt att de statliga myndigheternas lokalisering kan få en större spridning över landet. Det handlar om att pröva om myndig- heter kan lokaliseras utanför storstäderna, i första hand till länscentra eller vissa andra orter. 2015/16:1, utgiftsområde 19) Vidare finns i de allra flesta län en befolkningsmässig koncentration till residensstaden, vilket ofta gör residensstaden till den största arbetsmarknaden. Detta i kombination med att avstånden mellan residensstaden och länens alla delar i de flesta län inte varit alltför stora har gjort det effektivt att koncentrera huvuddelen av verksamheten till respektive residensstad. Flera länsstyrelser har kontor eller arbetsplatser för exempelvis naturbevakare på andra platser i länen. I de län som bildades genom sammanläggning av tidigare län har mer omfattande verksamhet på flera orter i länet. Länsstyrelser i de föreslagna länen Länsstyrelsernas verksamhet spänner över många områden och vilka som är direkt berörda av verksamheten varierar. Vilka som är berörda av en specifik verksamhet kan vara av betydelse för var denna verksamhet bör vara lokaliserad. Vi bedömer att flera av de verksamheter som vänder sig direkt till medborgare eller företag, exempelvis många typer av tillståndsprövning och tillsyn, och som kräver en fysisk närhet till verksamheten bör bedrivas från flera orter i respektive nytt län. Verksamheter som inte vänder sig direkt till medborgare eller företag, som främst är av intern karaktär eller som är av mindre omfattning torde med fördel kunna koncentreras till färre platser inom länet för att uppnå en effektiv och likvärdig verksamhet. I dessa diskussioner bör en åtskillnad göras mellan koncentration och centralisering. Flera typer av verksamhet bör av effektivitetsskäl koncentreras och utföras på endast en eller två platser i länet, dock är det inte givet att det måste vara samma plats som den plats där myndighetens ledning är lokaliserad. Vissa andra verksamheter kan det dock vara rationellt att centralisera till samma ort som myndighetens ledning. Sammanfattningsvis finns det behov för de nybildade myndigheterna att ta ett samlat grepp på verksamheternas lokalisering och hur olika verksamheter bör placeras för att åstadkomma en effektiv verksamhet med tillräcklig lokal närvaro. Vidare kan det för vissa länsstyrelser finns skäl att förlägga verksamhet vid ytterligare orter, utöver dagens residens- städer och verksamhetsorter, om det gagnar verksamheten. 15.2Koncentration av viss verksamhet trädde ändringar i bland annat stiftelseförord- ningen (1995:1280) i kraft. Ändringarna syftade till att få till stånd en mer effektiv och enhetlig tillsyn över stiftelser (prop. 2008/09:84). Ändringarna har inneburit att länsstyrelserna i , , , , , och pekas ut som tillsynsmyndigheter avseende stiftelser, en uppgift som tidigare samtliga länsstyrelser ansvarade för. I propositionen Ändring av viss länsstyrelseverksamhet (prop. 2011/12:31) föreslog regeringen att viss verksamhet skulle koncentreras till ett mindre antal länsstyrelser i syfte att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, Länsstyrelser i de föreslagna länen såväl ekonomiska som personella. Ytterligare ett syfte som angavs i propositionen var att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet. Genom ett större antal förordningsändringar som trädde i kraft koncentrerades vissa ärendetyper till länsstyrelserna i , , , , , och . finns vid tolv länsstyrelser särskilda miljöpröv- ningsdelegationer som har till uppgift att pröva vissa ärenden enligt . Prövningsområdena för respektive delegation utgör i de flesta fall flera län. Dessa prövningar gjordes tidigare av respektive länsstyrelse. I förordningen med länsstyrelseinstruktion pekas fem läns- styrelser ut som vattenmyndigheter med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Dessas geografiska ansvarsområden utgår från en indelning av i fem vattendistrikt indelade efter naturgeografiska avrinningsområden. Vi har i våra direktiv inte haft i uppdrag att utvärdera den koncentration av olika verksamheter som skett mellan länsstyrelserna. Vi har dock i uppdrag att analysera om den föreslagna nya indelningen leder till behov av att ändra i koncentrationen. Koncentrationen av verksamheter har skett i syfte att skapa tillräcklig ärendemängd i olika frågor för att kunna säkerställa en effektiv och rättssäker hantering av ärendena. Vår bedömning är att den önskade effektiviteten och rättssäkerheten kan uppnås inom ramen för sex länsstyrelser avseende de ärendetyper som koncentrerats till sju eller fler länsstyrelser. I dessa fall bör de nya länsstyrelserna som huvudregel få ansvar för dessa frågor inom sitt eget geografiska område. De miljöprövningsdelegationer som finns inrättade vid tolv länsstyrelser bör i stället inrättas vid de nya länsstyrelser som bildas. Ansvarsområdena för de vattenmyndig- heter som finns vid vissa länsstyrelser definieras av de natur- geografiska avrinningsområdena. Till vattenmyndigheter bör de länsstyrelser utses som övertar uppgifterna från de nuvarande läns- styrelser som tillika är vattenmyndigheter, vattendistrikten bör dock lämnas oförändrade. Vissa länsstyrelser har, trots länsstyrelsernas karaktär som regional myndighet, uppgifter som avser ett nationellt ansvar, exempelvis rörande tillstånd för kampsportsmatcher och arbete mot heders- förtryck. I dessa fall har oftast länsstyrelsernas sektorsövergripande Länsstyrelser i de föreslagna länen kompetens varit ett tungt vägande skäl att tilldela dem uppgifterna. Eftersom vi inte har i uppdrag att ändra ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och olika sektorsmyndigheter har vi inte analyserat några förändringar i denna del. I det fall en länsstyrelse haft ett nationellt uppdrag bör detta överföras till den nya länsstyrelse som ersätter den tidigare. Kommitténs bedömning: Fördelning av förvaltningsanslaget till de nya länsstyrelserna i , och bör ske på så sätt att de nya länsstyrelserna tilldelas det sammanlagda anslag som de ingående länsstyrelserna skulle ha fått enligt befintlig fördelningsmodell om indelningsändringen inte ägt rum. Länsstyrelsernas verksamhetskostnader uppgick till . Länsstyrelsernas förvaltningsanslag omfattade . Övrig finansiering härrörde främst från bidrag från andra statliga myndigheter. Även om de exakta siffrorna varierar något är bilden densamma att omkring hälften av de årliga kostnaderna finansieras via förvaltningsanslaget. I betänkandet Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform (SOU 2012:81) gjordes en grundlig genomgång av länsstyrelsernas finansiering och i betänkandet lämnades förslag på att länsstyrelserna direkt ska få disponera en betydligt större andel av de medel som finansierar deras verksamhet. Vi anser att den analys som gjordes i det betänkandet i denna fråga alltjämt är relevant. Regeringen har i bland annat budgetpropositionen (utgiftsområde 1) beskrivit utmaningarna med nuvarande finansieringsstruktur och angett att man avser fortsätta arbetet med att se över och renodla länsstyrelsernas finansiering. Vi instämmer i att detta är viktigt och anser att det bör ske en renodling, och därmed förstärkning, av länsstyrelsernas finansiering. Det förvaltningsanslag som finns för länsstyrelserna beslutas av och fördelas sedan av regeringen genom ett så kallat regleringsbrev. Anslaget fördelas mellan länsstyrelserna huvud- sakligen utifrån sju parametrar som är avsedda att spegla verksam- Länsstyrelser i de föreslagna länen Dessa är kopplade till folkmängd, antalet kom- muner, areal, insatser för regional utveckling, miljöärenden, djur- skyddskontroll samt lantbrukarstöden. Vidare tilldelas varje myndighet att grundbelopp oavsett myndighetens storlek samt en viss summa i län och för att kompensera för att de har fler verksamhetsorter än de flesta andra länsstyrelser. De länsstyrelser som föreslås bildas blir färre och kommer att ha flera verksamhetsorter. Vid sammanläggningar av länsstyrelser kommer det att uppstå omställningskostnader. Dels på grund av viss kompetensväxling och dels på grund av att vissa investeringar kan behövas för att möjliggöra verksamhet i ett större län. Dessa länsstyrelser kommer dessutom ha flera verksamhetsorter. Vi anser att länsstyrelserna i , och bör tilldelas förvalt- ningsanslag motsvarande det de ingående länsstyrelserna skulle fått med befintlig fördelningsmodell om länsindelningen skulle varit oförändrad. Vi avser att återkomma i frågan om resurstilldelningen till samtliga länsstyrelser i slutbetänkandet. Detta eftersom medels- fördelningen till en länsstyrelse med dagens modell påverkas av länsstyrelsestrukturen i övrigt. Kommitténs förslag: Länsstyrelserna i , , och ska sammanföras till i . Kommitténs bedömning: De uppgifter som åvilat de fyra tidigare länsstyrelserna bör fullgöras av i . Även vissa uppgifter som beträffande och har åvilat i bör fullgöras av i . Länsstyrelserna i , , och ansvarar för den regionala statliga förvaltningen i dessa län i den utsträckning inte annat är föreskrivet. Antalet årsarbetskrafter vid dessa fyra myndigheter uppgick till totalt 867 stycken 2015. redovisades antalet ärenden vid dessa Länsstyrelser i de föreslagna länen myndigheter till sammanlagt knappt 45 000. i är den minsta av dessa länsstyrelser och i den största mätt i såväl antal årsarbetskrafter som antal ärenden. Dessa länsstyrelser har till viss del olika uppdrag. Det regionala utvecklingsansvaret är olika fördelat i dessa län vilket påverkar länsstyrelsernas uppgifter, detta redogörs för i kapitel 14. Den koncentration av vissa ärendetyper som skett bland länsstyrelserna medför att i ansvarar för dessa ärenden även avseende , på motsvarande sätt ansvarar i för dessa ärenden även avseende .