sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Vid MSB:s internat i Revinge erbjöds boende för 50 ensam- kommande barn efter förfrågan från stad.258 Vid MSB:s internat på etablerades från evakueringsboenden för 113 personer i klassrum. Detta evakueringsboende avvecklades . MSB slöt därefter ett treårigt avtal med avseende ett så kallat ABK-boende (boende i korridor, inklusive mat och lokalvård) på Sandö.259 MSB initierade åtgärder och bidrog med expertis inom ramen för brandskydd och juridiska frågeställningar. Bland annat skickade MSB ut en informationsskrivelse till länsstyrel- serna avseende brandskydd. Skrivelsen behandlade särskilt möjlig- heterna att kompensera för brister i byggnadstekniska brandskydd. MSB tog tillsammans med och i fram ett dokument över boendebegrepp som för att skapa en enhetlig syn på olika former av boenden och de kriterier dessa skulle uppfylla.261 258MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10. 259MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10. 260MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 14. 261MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 14. Myndigheternas beredskap och hantering 4.4.1Polismyndighetens ansvar som gäller mottagande av människor på flykt uppgift att upprätthålla ordning och säkerhet och vara tillgänglig för allmänheten gäller människor på flykt som kommer till liksom alla andra människor som vistas här. Polismyndighete har också ett särskilt angivet ansvar för att utföra gränskontroller och inre utlänningskontroller. De grundläggande bestämmelserna om uppgif- ter finns i polislagen (1984:387), i polisförordningen (2014:1104), och i förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyn- digheten. huvuduppgifter är att förebygga, för- hindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat samt att vara tillgänglig för allmänheten och samverka med andra myndigheter. Gränspolisverksamheter och kontroll av rätt att vistas i landet Utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97) reglerar arbetsuppgifter kopplade till gräns- polisverksamheter och kontrollen av vem som har rätt att vistas i landet. Bestämmelser om hur inre utlänningskontroll ska gå till finns främst i 9 kap. 9 § utlänningslagen. En utlänning som vistas i är skyldig att på begäran av en polis överlämna pass eller andra hand- lingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . En inre utlänningskontroll får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.262 262 (2014). Tillsynsrapport 2014:14 Inre utlänningskontroll, s. 11. Myndigheternas beredskap och hantering är en enrådsmyndighet som leds av rikspolis- chefen. Från är polisverksamheten indelad i en nationell operativ avdelning och sju polisregioner. Det är Polis- region , Polisregion , Polisregion , Polisregion , Polisregion , Polisregion och Polisregion . Polisregionerna har helhetsansvaret för polisverksamheten inom det angivna geografiska området. Regionerna har ansvar för bl.a. utred- ningsverksamhet, brottsförebyggande arbete och underrättelseverk- samhet. Det är i polisregionerna som merparten av polisens arbete utförs och regionerna har funktionsansvaret för uppgifter kopplade till migration. Arbetet i regionen leds av en regionpolischef. Den nationella operativa avdelningen () inriktar och leder polisverksamhet som ska genomföras nationellt och internationellt och stödjer polisregionerna i olika typer av verksamheter. Polisregionernas krisberedskap och särskilda händelser Det är den operativa enheten i varje polisregion som ansvarar för den regionala krisberedskapen. Inom varje region ska det alltid finnas en polischef i beredskap som får fatta beslut och lämna anvisningar i frågor som måste handläggas skyndsamt. Inom polisregionen ska ett samordnande vakthavande befäl vid behov initiera beslut om särskild händelse som kräver förstärkta ledningsfunktioner.263 Polisregio- nerna fattar relativt ofta beslut om särskilda händelser, t.ex. i sam- band med idrottsevenemang.264 Noas ansvar för gränspolisverksamhet och särskilda händelser har särskilda uppgifter inom krisberedskap och nationell sam- ordning. 263Polismyndigheten (2016). Arbetsordning för , PM 2016:01. Myndigheternas beredskap och hantering Nationella operativa avdelningen ska dygnet runt ha ett vakthavande befäl i tjänst som tillika är tjänsteman i beredskap enligt förord- ningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Vid finns även en operativ enhet som har ansvar för att upprätthålla nationell krisberedskap. Den operativa enheten ska svara för natio- nell och internationell operativ kommunikation och samordning, i samverkan med internationella enheten.265 beslutar om särskilda nationella händelser I normalläget fattar polisregionerna beslut om den operativa verk- samheten. Vid tillfällen då många delar av behöver samordna sig måste det finnas möjlighet att ge någon mandat att fatta beslut för landet som helhet och det är anledningen till att man beslutar om en nationell särskild händelse. Vid en särskild händelse organiserar sig på ett annat sätt än i vanliga fall, vilket innebär att särskilda resurser och personer avsätts för att jobba riktat mot händelsen för att hantera situationen effektivt. Händelsen hanteras separerat från övrig verksamhet. Det är chefen för som fattar beslut om en nationell särskild händelse. I och med beslutet är det en särskild händelse i samtliga sju polisregioner.266 Beslut om nationella särskilda händelser fattas i samband med exempelvis stats- besök eller andra tillfällen då resurser behöver omfördelas.267 Noas gränspolissektion handlägger gränsfrågor Inom finns en gränspolissektion. Sektionen hanterar operativa och strategiska frågor och ger stöd åt polisregionernas gränspolis- verksamhet. Sektionen bereder beslut om tillfälligt införande av kontroll vid inre gräns. Sektionen är kontaktpunkt för Frontex och 265Polismyndigheten (2016). Nationella operativa avdelningens handläggningsordning, 2016:148, s. 11–12. webbplats, /_lan/Om-polisen/Sa-arbetar-Polisen/Krisarbete/Polisens- arbete-vid-storre-handelser/ Myndigheternas beredskap och hantering andra länders gränskontrollerande organisationer och samordnar deltagande i Frontex-operationer. Vid sektionen finns samordningscentralen för det europeiska gränsövervak- ningssystemet Eurosur. Inom finns även en enhet för under- rättelseverksamhet, Beredskap och omvärldsbevakning inom var det ingen enhet inom som hade ansvar för att bedriva omvärldsbevakning inom området migra- tion. Anledningen var att migration inte är ett polisiärt område. Noas gränspolissektion fick löpande information från Frontex till en funktionsbrevlåda men bedrev ingen mer aktiv omvärldsbevakning. började Noas gränspolissektion att omvärlds- bevaka migrationsområdet mer aktivt för räk- ning.269 Polisregionerna hade inte bedrivit omvärldsbevakning inom migrationsområdet utan hade mer haft ett reaktivt förhållningssätt. Polisregion var på studiebesök i för att lära sig mer om situationen med ett ökat antal ankommande människor på flykt.270 Frågor om asyl eller migration togs inte upp i verksamhetsplan /2016.271 Beredskap i form av kontakter med andra myndigheter hade täta och systematiska kontakter med Mig- rationsverket , inte minst genom det samarbete som etablerades mellan myndigheterna i samband med projektet säkert och effektivt verkställighetsarbete (). Inom projektet träffades myndigheterna två eller per halvår. 268Polismyndigheten (2016). Nationella operativa avdelningens handläggningsordning, 2016:148, s. 13–14. 271Polismyndighetens verksamhetsplan –2016. Myndigheternas beredskap och hantering också täta kontakter på regional och lokal nivå. hade och inte några sär- skilda kontakter med utgångspunkt i att antalet människor på flykt till kunde tänkas öka.272 beredskap – våra iakttagelser var inte beredd på att det kunde komma många människor på flykt och hur det skulle påverka myndighetens arbete. Varken regionalt eller nationellt bedrevs omvärldsbevakning av antalet människor på flykt till . Beslut om särskild händelse fick information om det ökade antalet människor som anlände med båtar och tåg från till framför allt centralstationerna i , och . Gränspolisen kontaktades av kollegor i andra länder och Polis- myndigheten var även i kontakt med Europol.273 fattade först Polisregion beslut om en regional särskild händelse med anledning av det stora antalet människor som anlände till i och fattade beslut om att situationen var att betrakta som en nationell särskild händelse som fick benämningen Alma.275 Ett stort antal människor på flykt krävde omfördelning av resurser Skälet till att beslutade om en särskild händelse var att det anlände ett mycket stort antal människor på flykt till och att arbetet inom den ordinarie linjeorganisationen inte var dimensionerat 274Promemoria Ju i Granskningsbetänkande /16:KU20, s. 492. 275Polismyndighetens webbplats, /Aktuellt/Nyheter/2016/Jan-Mars/Feb/ Samman fattning-av-granspolisarbetet-i-Alma/ Myndigheternas beredskap och hantering för det.276 bedömde att situationen krävde mer än vanligt och man såg stora behov av ett ”multidisciplinärt” arbete. Att så många människor på flykt anlände och att ett ganska stort antal av dem som anlände valde att inte söka asyl berörde ordningspolisär verksamhet, brottsbekämpning, gränskontroller, kommunikation samt underrättelsearbete.277 Ett mål för arbete med den nationella händel- sen var att polisen skulle arbeta med ett enhetligt arbetssätt på en rad områden.278 Dessa gällde: Enhetlig tolkning och tillämpning av utlänningslagstiftningen. Enhetligt arbetssätt i det operativa arbetet med inre och yttre gränskontroll, brottsbekämpning samt underlättandet för asyl- sökande. Enhetlig lägesbild nationellt och internationellt. Enhetlig samverkan med främst . Enhetlig kommunikation samordnad med . Rätt förmåga på rätt plats i . fattade beslut om att Region skulle få resursförstärkning. Många människor kom via och färjeterminalen i och det innebar en utmaning som över- steg polisregionens förmåga att leva upp till målen för . Polis- myndigheten hänvisade till bedömning att det kom ungefär 2 000 personer till regionen, varav hälften inte sökte asyl. Samtliga övriga regioner utom Polisregion , som också utgjorde en primär inreseregion, skulle förstärka Polisegion Syd.279 fick Polisregion förstärkning med 15–20 poliser och som mest var det ungefär 100 personer som förstärkte verksamheten i Polisregion . Förstärkningen till Polis- region trappades ner och var helt avvecklad . Beslut i stort version 1.1. (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20. 277Polismyndigheten Beslut i stort version 1.1. 278Polismyndigheten Beslut i stort version 1.1. 279Polismyndigheten , dnr A381.283/2015. Myndigheternas beredskap och hantering En kommenderingschef utsågs för . Kommenderingschefen fattade beslut om inriktningen för arbete genom så kallade beslut i stort (BIS). Vidare utsågs en stabschef med ett operativt ansvar och en ledningsstab. Staben skulle ha förmåga till personalplanering, lägesuppfattning, underrättelseförmåga, insatsled- ning, analyser och omvärldsbevakning, samt kommunikation internt och externt. Noas gränspolissektion skulle stå för en enhetlig tolk- ning och tillämpning av utlänningslagstiftningen. Underrättelse- enheten gav en enhetlig bild nationellt och Internationella enheten gav tillsammans med gränspolissektionen en enhetlig bild interna- tionellt.280 Regionerna ansvarade för den operativa verksamheten i enlighet med de riktlinjer som utfärdats från Noa.281 Polisregionerna skulle utforma sin verksamhet i enlighet med de omständigheter som var rådande på plats. Inom ramen för den nationella särskilda händelsen skulle det finnas en regional motpart med mandat och förmåga att företräda hela regionen i frågan (en regional kommenderingschef). En nationell särskild händelse där utövade en direktivsrätt över regioner var ett område som var förhållandevis nytt för Polis- myndigheten. I beslutet om angavs därför att ansvarsförhål- landena kunde tjäna på att tydliggöras i det enskilda fallet för att undvika missförstånd. ansvarade alltså för tolkning och tillämp- ning av gällande rätt på området utlänningslagstiftning samt utfor- mandet av enhetliga arbetssätt och kommunikation medan polisregionerna ansvarade för att självständigt driva den operativa verksamheten i enlighet med denna inriktning. Riktlinjer och principer för arbetet I det första beslutet i stort fanns ett avsnitt om riktlinjer för . Där hänvisades till tillämpningen av utlän- ningslagen, EU:s gränskodex och Dublinförordningen och avsnit- 280Polismyndigheten Beslut i stort version 1.1. 281Polismyndigheten Beslut i stort version 1.1. Myndigheternas beredskap och hantering tet avslutades med: ”Tolkning och tillämpning av dessa skall ske med ledorden Medmänsklighet och mjukhet.”282 I beslutet beskrevs att uppgifter var desamma som tidigare avseende att upprätthålla gränskontroll och inre utlän- ningskontroll, bekämpa brottslighet och att möjliggöra för personer med internationellt skyddsbehov att använda sig av sin rättighet att kunna ansöka om asyl.283 I senare versioner av beslutet stod i stället att fortsatt skulle ha en hållning som byggde på ett antal principer.284 Dessa var: Kunskap om flyktingströmmar och folkslag. Differentiering med innebörden att baserat på kunskap förmådde bemöta varje individ och grupp utifrån just deras förutsättningar. Bemötandet skulle präglas av kommunikation syftande till att det skall vara ”lätt att göra rätt”, dvs. legalisera sin vistelse i . Summan av arbetet i enlighet med principerna skulle vara att under- lätta legala strävanden så att människor på flykt t.ex. skulle söka asyl i stället för att undvika myndighetskontakt.285 Inom rapporterade polisregionerna till Noas underrättelseenhet () . hölls stabsmöten, när den information som inkommit diskuterades. Vid mötena deltog , internationella avdelning, kommu- nikationsavdelningen och representanter från , , , och . Från kunde någon från den särskilda organisationen eller säkerhetavdelningen delta. Därutöver kunde ytterligare aktörer delta efter behov. genomfördes möten med polisregionerna. Då fördes den information 282Polismyndigheten Beslut i stort version 1.1. 283Polismyndigheten Beslut i stort version 1.1. 284Polismyndigheten Beslut i stort version 2.0. 285Polismyndigheten Beslut i stort version 2.0. Myndigheternas beredskap och hantering som inkommit tidigare åter ut till polisregionerna och olika fördjupningar kunde göras vid behov.286 Genom arbetet i och den framväxande lägesbilden kunde relevanta åtgärder vidtas. Stöd kunde ges till ett enhetligt arbetssätt för bl.a. inre utlänningskontroller redan innan regeringen beslutade om att återinföra gränskontrollen. Vidare underlättades kommuni- kationen internt samt med andra aktörer såsom , och Kustbevakningen.287 Konferenser med andra myndigheter var med i dagliga stabsorien- tering, som ägde rum alla veckans dagar. redo- gjorde då för lägesbilden region för region. gav information om exempelvis registreringsläget och boendesituatio- nen.288 deltog även i MSB:s telefonkonferenser. Vid dessa telefonkonferenser delade med sig av mer information än de tog emot.289 lämnade lägesbilder och annan information till från , kompletterat med veckovisa fylligare rapporter från . Infor- mationen rörde frågor kopplade till migrationsströmmarna, såsom utförandet av gränskontroller, bränder eller bråk vid och i asyl- boenden samt konsekvenser för annat polisarbete.290 Både Polis- myndighetens ledning och rapporterade till Justitie- departementet.291 Beslut i stort version 1.1. 287Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20. Beslut i stort version 1.1. 290Granskningsbetänkande 2015/16:KU20 s. 428, PM Ju i 2015/16:KU20, s. 491. Myndigheternas beredskap och hantering I inledningsfasen ville skapa både en gemensam lägesbild och en enhetlig kommunikation.292 Enligt Polismyndig- heten var en huvuduppgift under inledningsfasen av den ökade till- strömningen av människor på flykt att upprätthålla ordning och säkerhet.293 De patruller som övervakade hamnar, järnvägsstationer och andra mottagningsplatser verkade inledningsvis för ordning och säkerhet och för att se till att ensamkommande barn togs om hand. valde ett förebyggande arbetssätt. Polis- myndigheten menar att det visserligen var många människor som befann sig på samma plats men att arbetet på centralstationerna i det stora hela gick lugnt till. Polismyndig- hetens arbete koncenterades främst till och under den tidiga hösten. Eftersom det förebyggande och ordningsskapande arbetet tog mycket resurser i anspråk prioriterade inte arbetet med inre utlänningskontroller i den inledande fasen.294 Återgång till inre utlänningskontroller Enligt valde många av de människor på flykt som anlände att inte söka asyl och/eller att resa vidare genom till framför allt och . kontaktades av de andra nordiska länderna som ifrågasatte den svenska passiva inställning till att kontrollera människornas rätt att uppehålla sig i Sverige.295 diskuterade Noas gränspolissektion tre handlingsalternativ med rikspolischefen. Ett alternativ var oförändrat läge, ett annat ökad inre utlänningskontroll och ett tredje gräns- kontroller. Gränspolissektionen ansåg att ett allvarligt hot enligt kodex om Schengengränserna ”torde föreligga” och bedömde 292Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20. Beslut i stort version 2.0. Beslut i stort version 3.0. 293Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20. webbplats, /_lan/Aktuellt/Nyheter//jan-mars/Fortsatt-samverkan- kring-migrantsituationen/ Myndigheternas beredskap och hantering att gränskontroller troligen var en mer effektiv åtgärd än utökade inre utlänningskontroller.296 Rikspolischefen ansåg inte att läget var sådant att borde göra en framställning om gräns- kontroller.297 Efter mötet återgick gränspolisen till ett normalläge för inre utlänningskontroller.298 Även om man trodde att situationen med många anländande människor sannolikt skulle komma att fortsätta bedömde i ett beslut i stort (BIS) att resurser i ökad utsträckning kunde inriktas mot inre utlänningskontroll.299 Ett skäl för att öka den inre utlänningskontrollen var att Polis- myndigheten önskade underlätta legitima strävanden hos människor på flykt, t.ex. att söka asyl. En önskan att söka asyl skulle gå före eventuella polisiära beslut om tvångsmedel och om sådana ändå fat- tades var uppsikt att föredra framför förvar med hänsyn till Migra- tionsverkets belastning.300 Återgången till ett normalläge för inre utlänningskontroller utgick också från ett konstaterande om att det inte fanns någon kontroll över vilka som befann sig i landet.301 Det var inte möjligt för att säkerställa hur många per- soner som kom till utan att söka asyl eller ta någon myndig- hetskontakt och som därför saknade rätt att vistas i landet. Antalet ensamkommande barn som uppehöll sig i utan tillstånd ökade behovet av en normal nivå för inre utlänningskontroller.302 genomförde inte inre utlänningskontroller vid några särskilda platser eller tillfällen, utan som en del av annat arbete vid exempelvis centralstationer eller trafikkontroller. Samtliga poliser i yttre tjänst genomförde kontroller. tog fram ett särskilt for- 296Jfr och rådets förordning (EG) 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). Kodexen finns i en konsoliderad version, se förordning (EU) 2106/399 om en unionskodex om gränspassage för personer. Kodexen innebär bl.a. att om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten får en medlemsstat i undantagsfall återinföra gräns- kontroll vid inre gräns på eller så länge det allvarliga hotet kan förväntas kvarstå. Åtgärden ska ses som en sista utväg. 297Riksrevisionen (2016). Upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns, RIR 2016:26, s. 9. 299Polismyndigheten Beslut i stort version 2.0. Beslut i stort version 3.0. 300Polismyndigheten Beslut i stort version 2.0. Beslut i stort version 3.0. 302Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20. Myndigheternas beredskap och hantering mulär som poliser i yttre tjänst kunde ha med sig och där namn och annan information noterades.303 Om en person vid kontroll inte kunde uppvisa dokument som visade att hon eller han hade rätt att vistas i kunde personen direktavvisas. Det var dock inte något som gjordes under den tidiga hösten. Personen kunde också välja att söka asyl och personen transporterades då till för registrering. I samband med det ökade antalet inre utlänningskontroller valde fler människor att söka asyl. Det hände dock att ett antal personer avvek innan registreringen av asylansökan var klar. Diskussioner om och ansvar Redan tidigt fördes diskussioner mellan Migrations- verket och om polisens ansvar för dem som ville söka asyl. ansåg att deras ansvar upphörde när någon uttalade en avsikt att söka asyl och lämnade personen i , medan ansåg att polisens ansvar upphörde först när personen undertecknat en asylansökan. För var det en resursfråga – det tog mycket tid för polisen att vänta på att en asylansökan registrerades. Å andra sidan tog det tid för polisen att göra kontroller av samma personer på grund av att någon ansökan aldrig registrerades. I Polisregion kom polisen och överens om att skulle sitta med vid asylansökan.304 Ordning, säkerhet och brottsbekämpning När många människor på flykt anlände till centralstationer och färjeterminaler uppstod behov av polisens insatser för att upprätt- hålla ordningen. Asylsökande anlände till samtliga polisregioner vilket bl.a. med- förde en ökad insats med polisiär närvaro vid asylboenden och på Myndigheternas beredskap och hantering andra platser i hela landet.305 Asylboendena fanns ofta i glesbygds- områden, vilket medförde långa resvägar för polisen.306 Det utfördes brott mot och i asylboenden, vilket ledde till både förebyggande insatser och utredningsarbete för Polismyndigheten.307 Människosmuggling, människohandel och försvunna barn Enligt beslutet i stort om återgång till normalläge för utlännings- kontrollerna ville förbättra skyddet av utsatta. Antalet ensamkommande barn som uppehöll sig i utan tillstånd ökade behovet av inre utlänningskontroller. Om vägval måste göras vid utlänningskontrollerna skulle fokus läggas på utsatta grupper, t.ex. barn utan vårdnadshavare eller möjliga offer för män- niskohandel eller människosmuggling.308 ökade underrättelsesamverkan mellan myndigheterna kring ensamkommande asylsökande barn som försvann. ökade också sina insatser inom området organiserad brottslighet med anledning av misstankar om ökat utnyttjande av barn i samband med det ökade antalet människor på flykt till , både för människosmuggling och människohandel och för annan organiserad brottslighet. Det togs därför initiativ till åtgärder och samverkan startades för att arbeta förebyggande kring dessa barns utsatthet.309 beskriver att det var ett svårt utredningsläge kring de försvunna barnen. Barnen var ofta inte registrerade hos och hade därför inte kunskap om barnens personuppgifter, vilket gör försvinnanden svåra att utreda polisiärt. Om det fanns skäl att misstänka brott eller om polisen fick kännedom om att försvinnandena var organiserade vidtog man ändå åtgärder.310 305Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 20. 306Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 20, 23. 307Polismyndigheten (2016). Bearbetning av händelserapporter och brottsanmälningar, . Finns på /PageFiles/615116/Antal_handelserapporter_och_brottsanmalningar.pdf 308Polismyndigheten (2016). Årsredovisning 2015, s. 19–20. Beslut i stort version 2.0.