sou · H5B365 · 2017-08-09 00:00:00 — En mellan hyresvärd och hyresgästorganisation träffad förhandlings- överenskommelse kan prövas av hyresnämnden enligt 22 § hyres- förhandlingslagen och vid strandade förhandlingar mellan kollek- tivt förhandlande parter kan hyran prövas av nämnden enligt 24 § hyresförhandlingslagen. Parter i dessa tvister vid hyresnämnden är då inte de förhandlande parterna utan hyresvärden och de enskilda hyresgästerna. Enligt långvarig praxis brukar hyresnämnderna vid strandade för- handlingar i det befintliga bostadsbeståndet (tvist enligt 24 § hyres- förhandlingslagen) efter ansökan från fastighetsägaren eller de en- skilda hyresgästerna inledningsvis kalla till sig de förhandlande ombudsmännen för medlingsförsök innan handläggningen fortsätt- er med de enskilda hyresgästerna. Medlingsförsök i den kollektiva tvisten sker alltså trots att en ansökan har gjorts till nämnden där fastighetsägaren och de enskilda hyresgästerna är parter, men förut- sätter att en sådan ansökan har gjorts. Syftet är att söka uppnå en förhandlingsöverenskommelse och undvika en omfatt- ande process vid nämnden. Sådan medling är ofta framgångsrik och när parterna kommer överens förbinder de sig att träffa en för- handlingsöverenskommelse i överenstämmelse med de hyresnivåer som medlingen lett fram till. På detta sätt kan omfattande tvister med ett ansenligt antal hyresgäster undvikas. Några speciella kriterier gäller inte för medlingen. Den kan begränsas till frågor om bruksvärde och jämförelsematerial, vilket torde vara det En ny modell för tvistlösning vanliga, men den kan också innehålla frågor om kostnader, om- byggnader m.m. Den angivna medlingsmetoden som tar sikte på att förhandlings- ordningens parter ska träffa en förhandlingsöverenskommelse an- vänds alltså inom ramen för en tvist vid hyresnämnden där parterna är hyresvärden och de enskilda hyresgästerna. Den saknar uttryck- ligt lagstöd, men har sin grund i hyresnämndens skyldighet att medla i hyrestvister. Metoden har stor betydelse för att lösa tvister om bruksvärdeshyra oavsett antalet hyresgäster som är parter. Efter- som medling kan komma till stånd först när en ansökan har gjorts, kan dock särskilda svårigheter uppkomma när hyresgästernas antal är mycket stort. Registrering av ärenden och varje enskild hyresgäst kan då kräva att stora resurser sätts in och det är även för parterna ett stort arbete med att upprätta ansökningar med de preciseringar av yrkanden och grunder som detta kräver. Det kan som ett extrem- fall här nämnas att hyresnämnden i fick in ansökningar som gällde strandade hyresförhandlingar för cirka 43 000 hyresgäster fördelade på ett mycket stort antal ären- den. Ett hyresråd avsattes för att successivt arbeta av dessa ärenden vilket beräknades ta en ansenlig tid i anspråk men som så småning- om ändå ledde till en förlikning. För att klara de registreringar som krävdes av de enskilda hyresgästerna fick utomstående arbetskraft anlitas. Sådana tvister kräver alltså omfattande resurser i nämnderna – något som till stor del skulle kunna undvikas om möjligheterna till medling utökas utan att ett ärende om villkorsändring först an- hängiggörs vid nämnden. Det finns exempel på att hyresnämnden, när hyresgästernas an- tal är mycket stort, på underhandsbegäran av de kollektivt förhand- lande parternas har medlat utan att några ansökningar enligt 24 § hyresförhandlingslagen har gjorts till nämnden. Detta har skett när det varit i det närmaste ogörligt att hantera tvisterna vid nämnden. Något lagstöd finns dock inte heller för en sådan hantering, och metoden har inte kommit till användning annat än undantagsvis. Antalet tvister enligt 24 § hyresförhandlingslagen vid hyresnämn- derna –2016 framgår av tabell 8.1. Den höga siffran torde framför allt hänga samman med de ovan nämnda ärendena i . Prövas ärendena av nämnden tar detta för- hållandevis i anspråk. Överklagas beslutet till hovrätten får En ny modell för tvistlösning man från det att en ansökan görs till hyresnämnden sammantaget räkna med år innan tvisten är avgjord. Tabell 8.1 Antal inkomna ärenden enligt 24 § hyresförhandlingslagen till hyresnämnderna , 2012–2016 När det gäller kollektiva tvister i det befintliga bostadsbeståndet finns det mot nu angiven bakgrund ett mycket starkt behov av att med lagstöd förstärka medlingsfunktionen vid hyresnämnderna för att undvika omfattande tvister om hyra när förhandlingsordningens parter inte kan komma överens. Hyresförhandlingslagen utgår från att förhandlingar förs lokalt för enskilda fastigheter mellan å ena sidan en hyresvärd, eller en hyres- värd och organisation av fastighetsägare i vilken denne är medlem, och å andra sidan en organisation av hyresgäster (se 1 §). När det gäller återkommande förhandlingar om ändringar av hyror- na på grund av kostnadsutveckling m.m. förs dock dessa på flera orter i praktiken ofta regionalt mellan organisationerna, t.ex. för hela . De kan gälla hyror i såväl det befintliga beståndet som beträffande sådana lägenheter som omfattas av pre- sumtionshyressystemet. Är parterna ense i de regionala förhand- lingarna, kan de lämna en rekommendation om ändringar av hyror- na till lokalt förhandlande parter. Först om partsorganisationerna inte är ense på den regionala nivån vidtar lokala förhandlingar för enskilda fastigheter. De regionala förhandlingarna har alltså sin grund i kostnads- faktorer och andra förändringar som mer generellt påverkar hyres- utvecklingen och är inte lagreglerade, varken när det gäller de fak- torer som ska omfattas av förhandlingarna eller hur tvister mellan de regionalt förhandlande parterna ska lösas. Den dialog som förs mellan Fastighetsägarna och tar främst sikte En ny modell för tvistlösning på dessa förhandlingar. Våra förslag i det följande tar emellertid sikte på de förhandlingar som förs enligt hyresförhandlingslagen. 8.3En ny möjlighet till medling av kollektiva tvister enligt hyresförhandlingslagen För att kunna lösa såväl tvister inom ramen för presumtionshyres- systemet som i det befintliga bostadsbeståndet är det enligt vår men- ing önskvärt med en ordning som innebär att en av hyresnämnden utsedd medlare kan medla i en förhandlingstvist utan att någon ansökan enligt 24 § hyresförhandlingslagen först behöver göras till nämnden. I stället bör nämnden kunna utse en medlare efter an- sökan om detta. På det sättet skulle flera tvister om hyror kunna lösas innan en tvist enligt 24 § hyresförhandlingslagen anhängig- görs vid hyresnämnden. I sådana tvister vid allmän domstol där förlikning är tillåten, kan domstolen besluta om s.k. särskild medling om parterna samtycker till det (se 42 kap. 17 § andra stycket ). Domstolen förelägger då parterna att inställa sig till ett sammanträde inför en medlare som förordnas av domstolen samt anger när medlingen ska vara slutförd. Den särskilda medlaren står friare i sin förliknings- verksamhet än den domare vid tingsrätten som handlägger målet. för en förteckning över sådana personer som är in- tresserade av att vara särskilda medlare. Kostnaderna för den sär- skilda medlaren bärs av parterna. En möjlighet för att åstadkomma en lösning av tvister om hyra i nyproduktionen och i det befintliga bostadsbeståndet skulle i och för sig kunna vara att parterna fick begära att hyresnämnden, dvs. myndigheten, medlar i den kollektiva tvisten. Vi föreslår dock, del- vis efter mönster från institutet särskild medling vid domstolarna men med den anpassning som krävs när det gäller kollektiva hyres- tvister, att hyresnämnden på ansökan av en eller båda av de för- handlande parterna ska kunna utse en eller flera opartiska medlare som har till uppgift att försöka förmå parterna i en kollektiv tvist att träffa en förhandlingsöverenskommelse. För att en medling ska bli meningsfull, måste parterna vara ense om detta. Förutsättningen måste därför vara att de förhandlande parterna samtycker till medlingen. En fördel med ett sådant förfarande som vi föreslår är En ny modell för tvistlösning att parterna själva kan välja en person som medlare. En annan fördel är att medlingen anknyts till de förhandlingar som pågår och kan äga rum väldigt snabbt. Ytterligare en fördel är att medlingen inte ingår i hyresnämndens myndighetsutövning vil- ket bl.a. ger medlaren den frihet som ofta behövs för att parterna ska kunna komma överens. Metoden ger vidare möjlighet för part- erna att ange grundförutsättningarna för medlingen, bl.a. vilka fak- torer som ska vara avgörande när medlingen sker. Här kan sådana dokument som parterna inom den allmännyttiga sektorn kommit överens om vara av stor betydelse. bör till medlare få utse ett hyresråd eller, om parterna kan enas om det, någon annan person. Parterna bör alltså ha frihet att själva välja en eller flera medlare som de anser bör kunna anförtros uppdraget. Kravet på opartiskhet kan därmed till- godoses. Något hinder bör inte finnas mot att som medlare för- ordna flera personer, t.ex. ett hyresråd och två intresseledamöter om parterna begär det. En sådan ordning som vi här föreslår utgör endast en möjlighet för de kollektivt förhandlande parterna att få till stånd en medling när det behövs. Vi föreslår alltså inte, vilket i och för sig hade varit tänkbart, att det ska vara obligatoriskt med medling innan tvisten hänskjuts till hyresnämnden. Vårt förslag innebär dock en stabil lösning på hur de kollektiva förhandlingsparterna ska kunna kom- ma överens om hyror och andra hyresvillkor inom ramen för hyres- förhandlingssystemet. Vårt förslag innebär sålunda inte någon in- skränkning i den fria förhandlingsrätt som parterna bör ha. Mer om förutsättningarna för medlingen Om förhandlingar förs om hyror eller hyresvillkor enligt hyresför- handlingslagen föreslår vi att en ansökan om att medlare ska utses ska kunna lämnas till hyresnämnden senast från det att förhandlingarna har strandats (jfr 18 § hyresförhand- lingslagen). Ett syfte med tidsfristen är att ett medlingsförfarande omgående ska kunna påbörjas när parterna inte kan komma över- ens. Detta framstår som särskilt viktigt för tvister i nyproduktion- en. Ett annat syfte är att en ansökan enligt 24 § hyresförhandlings- lagen ska kunna göras till hyresnämnden om En ny modell för tvistlösning en medling inte kommer till stånd. En ansökan om att utse medlare bör kunna vara skriftlig eller muntlig. En muntlig ansökan ligger i linje med att förfarandet ska vara så snabbt som möjligt, vilket för- anleder en justering av 15 a § nämndlagen. En ansökan bör innebära att ett särskilt ärende läggs upp hos nämnden, men några för- faranderegler för själva medlingen bör inte föreskrivas. Vi utgår från att parterna använder sig av medlingsmöjligheten, om samtycke till sådan finns, före det att en ansökan om ändring av hyresvillkoren enligt 24 § hyresförhandlingslagen lämnas in till hyresnämnden. Detta eftersom upprättandet av en sådan ansökan i många fall kan vara både tids- och kostnadskrävande, medan en medling framstår som en mer attraktiv lösning än en omfattande prövning av tvisten vid nämnden. Om parterna inte ställer sig nega- tiva till medling torde därför den möjligheten väljas före en ansök- an om villkorsändring. Som vi tidigare anfört ser vi inte någon an- ledning att närmare reglera att ett medlingsförsök ska ha skett före det att ansökan om villkorsändring kan göras. En ansökan om att medlare ska utses kan enligt vårt förslag ske antingen av en part eller av båda parter gemensamt. Om ansökan sker av en part, måste nämnden höra med den andre parten om denne samtycker till medling. Om samtycke finns, ska nämnden utse en eller flera medlare som parterna godtar samt före- lägga parterna att inställa sig till ett sammanträde inför medlaren. Om samtycke saknas, bör ärendet skrivas av. Det kan alltså inte anses lämpligt att en part påtvingas en medling. För att påskynda processen med att utse en medlare torde hyres- nämnderna (eller ) kunna upprätta en lista på lämpliga personer för denna typ av medlingsuppdrag. Hyresråd förutsätts vara väl förtrogna med bl.a. medling och hyresrättsliga frågor. Med vårt förslag som berör hyran vid nyproduktionen fram- står det dock som lämpligt att det ges möjlighet till utökad kom- petensutveckling inom hyresnämnderna i frågor som kan komma att aktualiseras inom ramen för ett medlingsuppdrag. Det gäller särskilt frågor om kostnader och avkastningskrav vid nyproduktion och andra fastighetsekonomiska frågor. En utökad sådan kunskap bör även kunna vara värdefull vid fullgörande av andra uppgifter inom ramen för hyresnämndernas verksamhet. Vi förutsätter att sådan kompetensutveckling kommer att kunna ske inom ramen för Domstolsakademien. En ny modell för tvistlösning Den eller de personer som utses till medlare ska utföra upp- draget självständigt. Om ett hyresråd eller annan som tjänstgör vid nämnden har utsetts till medlare, bör han eller hon anses som jävig vid en efterföljande tvist vid hyresnämnden som avser samma sak som medlingen. Några särskilda regler om detta bör inte behövas. Ett ärende om att utse medlare få anses vara av enkel beskaffen- het. Det bör därför vara tillräckligt att ett beslut om att utse med- lare fattas av en lagfaren ledamot. Någon ändring av gällande regle- ring i detta avseende torde därför inte behövas (se 2 § andra stycket 5 och 5 § första och tredje styckena nämndlagen). Ett hyres- råd kan exempelvis utse ett annat hyresråd enligt de rutiner som finns vid nämnden eller någon annan lämplig person som parterna godtar till medlare. Medlingen bör i linje med vad som gäller enligt 24 § hyres- förhandlingslagen begränsas till tvister om hyror och andra hyres- villkor när förhandlingsordningens parter inte kan träffa en förhand- lingsöverenskommelse. Det förutsätts därför att det finns en för- handlingsordning mellan parterna. Några kriterier för medlingen bör inte anges i lag, men parterna bör vid behov kunna ge sådana instruktioner till medlaren som be- hövs. Det kan t.ex. gälla att medlingen bör avse kostnader eller av- kastningskrav. Det kan också gälla frågor om bruksvärde. Parterna bör vidare kunna komma överens om att de godtar ett sådant med- lingsförslag som läggs fram av medlaren och förbinder sig att träffa en förhandlingsöverenskommelse i enlighet med förslaget. Sådana överenskommelser kan givetvis även träffas mer generellt av parts- organisationerna. Har parterna inte träffat någon överenskommelse om detta, kan det innebära att förhandlingarna strandas enligt de regler som finns i 18 § hyresförhandlingslagen. Hyresvärden eller de enskilda hyresgästerna får då på vanligt sätt hänskjuta frågan till tvisten. Om förhandlingen endast avser den ursprungliga presumtionshyran i nyproduktion, återstår dock endast för fastighetsägaren att träffa individuella avtal med hyresgästerna. För att undvika utdragna förhandlingar föreslår vi att medlingen som längst ska få pågå från det att medlaren utses. Om medlaren anser att det finns särskilda skäl till förlängning av medlingen, bör dock en sådan kunna tillåtas. En ny modell för tvistlösning exempelvis finnas om en överenskommelse mellan parterna är nära förestående eller om ärendet är omfattande. Ett medlingssammanträde vid hyresnämnden är inte offentligt enligt 12 b § nämndlagen. Regeln kompletterar bestämmelserna om sekretess bl.a. för uppgifterna i ett medlingsärende hos hyresnämnd- en enligt 36 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och om inskränkningar i vittnesplikten genom ett frågeförbud i 36 kap. 5 § . Eftersom ett beslut om att utse med- lare innebär att medlingen sker så att säga utanför nämndens myn- dighetsverksamhet, kommer dessa bestämmelser inte att bli direkt tillämpliga men får ändå en motsvarande innebörd. Förfarandet med att utse medlare bör som annars vid hyres- nämnden vara kostnadsfritt och någon särskild ersättning bör inte utgå till ett hyresråd eller ledamot i nämnden som utför medlingen i sin tjänst. Om någon utomstående person anlitas, bör emellertid parterna solidariskt svara för dennes ersättning. Några särskilda be- stämmelser om detta bör inte behövas (jfr 42 kap. 17 § rättegångs- balken). Den som har utsetts till medlare ska anmäla till hyresnämnden när medlingen har avslutats. Medlingsärendet kan därefter skrivas av. I författningskommentaren återkommer vi till frågor som gäller medlingen, se kapitel 11. Vårt förslag omfattar som tidigare nämnts inte regionala hyres- förhandlingar. Om det anses önskvärt, kan dock förslaget lätt ut- vidgas till att omfatta även sådana förhandlingar. Det skulle ge parts- organisationerna en möjlighet att begära att en medlare utses av hyresnämnden även i de fall de inte kan enas regionalt. I hyresför- handlingslagen skulle alltså kunna föreskrivas att hyresnämnden kan förordna en medlare också i sådana fall som har betydelse för en överenskommelse enligt hyresförhandlingslagen, dvs. vid regional förhandling. I kombination med att parterna regionalt förbinder sig att rekommendera en viss lösning beträffande de förhandlingar som förs för de enskilda fastigheterna, skulle en sådan möjlighet kunna bli ett verksamt medel för att uppnå en stabil hyresmarknad. En ny modell för tvistlösning Som har sagts har partsorganisationerna tagit upp en dia- log om förutsättningarna för de förhandlingar som förs på regional nivå. Det gäller bl.a. vilka faktorer som ska beaktas vid förhandling- arna. Ett förslag om tvistlösning bör avvakta dessa förhandlingar. Vi har därför här stannat för att inte lämna något förslag om tvist- lösning på regional nivå. 9.1Kraven på en konsekvensanalys och utredningsdirektivens krav I kommittéförordningen (1998:1474) finns vissa bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Enligt 14 § ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redo- visas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finan- siering. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrel- sen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för de integrationspolitiska målen ska konse- kvenserna i dessa avseenden anges i betänkandet (15 §). Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade reg- ler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges på ett sätt som motsvarar kraven i 6 och 7 §§ förordning- en (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a §). Enligt 6 § i nämnda förordning ska en konsekvensutred- ning innehålla bl.a. följande. En beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, uppgifter om vilka som berörs av regleringen, uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av spe- ciella informationsinsatser. Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konse- kvensutredningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande. Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen, vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen, hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Regeringen har i våra direktiv angett att vi allsidigt och grundligt ska belysa de kortsiktiga och långsiktiga konsekvenserna av de för- slag som lämnas. I det ingår bl.a. att analysera förslagens betydelse för fastighetsägare, hyresgäster och bostadsmarknaden i stort. Vi ska vidare redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas kan få för jämställdheten mellan kvinnor och män. Vi ska också beräkna de ekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs fram. förslagen kan förväntas leda till kostnader för det allmänna, ska förslag till finansiering lämnas. Vi har strävat efter att så långt som möjligt utreda förslagens olika konsekvenser, men det har visat sig svårt att göra detta med visshet med hänsyn till förslagens karaktär och bostadsmarknadens kom- plexitet. Hyressättningen är endast en av många faktorer som kan påverka bostadsbyggandet, varför det kan vara mycket svårt att be- döma effekter av en parameter isolerat. Vi har anlitat externt stöd av företaget för att genomföra väsentliga delar av arbetet med konsekvensanalysen. Deras rapport finns bifogat betänkandet, se bilaga 2. Vi instämmer i huvudsak i den problembild och de slutsatser som redovisas i rap- porten. I rapporten har även vissa alternativa förslag utvärderats som utredningen av olika anledningar har valt att inte lägga fram (se avsnitt 7.2 och 7.3.3 i betänkandet). I detta kapitel redovisas konsekvenserna av de förslag som vi anser ska genomföras. 9.3.1Problemen och våra förslag till ändringar Det övergripandet problemet är att det råder bostadsbrist i stora delar av . Det byggs relativt mycket bostäder, men inte i den utsträckning som krävs för att råda bot på bristen. Det behöver därför byggas fler bostäder, däribland fler hyreslägen- heter. En god tillgång på hyresbostäder fyller många viktiga funk- tioner i det svenska samhället. Vårt uppdrag har innefattat att utvärdera, analysera och vid be- hov förändra den nuvarande modellen för hyressättning vid nypro- duktion av hyreslägenheter, i huvudsak reglerna om s.k. presum- tionshyra. Syftet med översynen är att skapa bättre förutsättningar för att hyreslägenheter byggs i de delar av landet där det råder bostadsbrist. Uppdraget har även innefattat att bedöma behovet av och utforma en ny modell för tvistlösning. Utifrån vår utvärdering har vi identifierat vissa brister och osäkerhetsmoment med den nuvarande modellen med presum- tionshyra (se avsnitt 6.2.8). Vi bedömer att några av dessa brister bör kunna begränsas eller omintetgöras genom våra förslag till änd- ringar enligt följande. Problemet: En presumtionshyra kan som huvudregel inte ändras , vilket kan leda till oskäliga resultat. Förslag: Det ska införas fler möjligheter att kunna ändra en presumtionshyra (se avsnitt 7.3.1). Problemet: Det är oklart om presumtionshyra får användas när ett utrymme, som har varit en bostad men därefter har använts för annat ändamål , återigen ska an- vändas som bostad. Förslag: Det ska vara möjligt att avtala om presumtionshyra för sådana utrymmen (se avsnitt 7.3.2). Problemet: Det är ibland svårt för parterna att nå en överens- kommelse om presumtionshyra. Det saknas en allmän tvistlös- ningsmekanism när förhandlingar om presumtionshyra strandar. Förslag: ska på gemensam eller enskild ansökan av kollektivt förhandlande parter kunna utse en eller flera med- lare i tvister om hyra eller andra hyresvillkor enligt hyresför- handlingslagen (1978:304). Till medlare ska utses ett hyresråd eller, om parterna enas om det, en annan lämplig person (se kapitel 8).