sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Även uppkommen mängd restavfall är osäker, och beror på bland annat framtida konsumtion och kon- sumtionsmönster, som påverkar uppkomna mängder avfall, ekonomisk tillväxt och produktion i olika branscher samt benägenhet att förebygga och sortera avfall till olika behandlingsalternativ, se diskussion under nästa rubrik. Vi vill påpeka att prognosen för mängderna restavfall, som illustreras med den streckade linjen, är gjord med en enkel metod, där den för hushållsavfall baseras på historisk avfallsökning och för verksamhetsavfall på prognoser för tillväxt av BNP (se mer om underlag i Avfall , 2017). Ingen hänsyn är tagen till eventuellt förebyggande av avfall eller ökande andelar materialåtervinning och biologisk behandling, som skulle minska mängderna restavfall och senarelägga tidpunkten för när de två linjerna möts, dvs när import kan väntas ha fasats ut. Tidigast bedömer vi det möjligt att skatten kan överföras på svenska avfallslämnare, som be- skrevs ovan. Avfallslämnaren kan vara hushåll, företag, verksamhet med mera. Om avfalls- lämnaren agerar ekonomiskt rationellt, så väljer den det billigaste alternativet, vilket kan vara att betala mottagningsavgift inklusive skatt för förbränning, eller söka att andra behandlingsalternativ för sitt avfall. Det är osäkert vilka alternativ som kommer att finnas tillgängliga 2030, liksom vilka behoven kommer att vara. I det följande diskuterar vi pågående arbete och drivkrafter till för- ändring, som sammantaget gör att vi förväntar oss fortsatta förändringar av konsumtionsmönster och tekniska system . De pågående förändringarna gör det svårt att bedöma effekter av ett styrmedel så långt fram som . Nödvändigheten av, och strävan mot, mer cirkulära material- och avfallsflöden är tydlig, och innebär att hushålla med resurser, minimera råvaruanvändning samt behålla produkter och material på sin högsta möjliga användbarhetsnivå . Idealt nyttjas energiinnehållet genom avfalls- eller samförbränning för avfallsfraktioner som inte kan, får eller bör återanvändas, materialåtervinnas eller på andra sätt återcirkuleras.8 8 Profu, IVL och Swerea IVF, 2017. Polcirkeln-policy för cirkulär ekonomi. Re:Source –projekt 42885-1. Vår konsumtion och resurshantering har stort fokus, och utbyggnad av tekniska system för bland annat separat insamling av avfallsfraktioner för materialåtervinning och biologisk behandling från hushåll och verksamheter har pågått . förväntar vi oss att fler sorterings- alternativ finns tillgängliga. Utveckling, innovation och förändrade drivkrafter kan även leda till en större benägenhet att förebygga och sortera avfall, men också till risken att mer avancerade tekniska system blir dyrare. Förändringar väntas fortsätta fram och därefter. I gjorda undersökningar om sammansättning på restavfall från hushåll konstateras att det pågår förändring av innehållet i restavfall; bland annat minskar matavfallet, och det även i områden där separat insamling av matavfall (ännu) inte finns (Avfall 2016b). Vi antar att nedgången är en följd av de senaste årens omfattande informationsinsatser mot bland annat matsvinn, men orsaker- na har inte studerats inom ramen för uppdraget. av textilavfall väntas också öka, bland annat med ett föreslaget producentansvar, och system och tekniker utvecklas och förbättras genom flertalet forskningsprojekt.9 Det finns en strävan att öka kunskapen om på de fraktioner som går till förbränning och säkerställa att det är rätt fraktioner. Företrädare för avfalls- och samförbränningsanläggningar engagerar sig i ökande grad för att påverka sammansättning på restavfall till förbränning. Bland annat avtalas att det skall vara icke-återvinningsbara fraktioner som levereras till förbränning hos Cementa.10 Det förekommer diffe- rentierade mottagningsavgifter där högt plastinnehåll ger hög avgift (Profu 2017). Uppmärksamhet riktas mot att uppfylla mål för materialåtervinning, ofta i samarbete mellan mottagare och kommuner, att minska de återvinningsbara avfallsfraktionerna som inte källsorteras, och man vill även opti- mera driften av avfalls- och samförbränningsanläggningar. Återvinningsföretag och kommuner arbetar i stor utsträckning för att förebygga avfall och med utbildande insatser.11 Svenska kommuner fortsätter göra insatser för att öka andelen hushållsavfall till materialåtervinning genom nya åtgärder. En åtgärd på försöksstadiet är att sända källsorterat restavfall från hushållen till eftersortering i Romerike Avfallsforedling IKS (RoAF)s befintiga, fullskaleanläggning i är att undersöka hur stor utsortering som ytterligare kan ske av förpacknings- och tidningsfraktioner, även efter hushållens källsortering. Resultaten från utsorteringsförsöken visar preliminärt att av det redan källsorterade restavfallet kan sorteras ut ytterligare och sändas till materialåtervinning. Tillverkarna av sorteringsutrustning, menar att man bör räkna med en andel rejekt även i detta avfall. Därmed kommer en andel av det att åter hamna i restavfallet. Det är främst förpack- ningar av plast och kartong, samt tidningspapper som sorteras. Tillräcklig kunskap saknas dock för att bedöma om utsorteringsgraden går att öka ytterligare, och vad som i så fall skulle krävas. 9 Några forskningsprojekt är: Trash2Cash, ReSynTex, Mistra Future Fashion, Re:Mix, Re:Textile, Re:Newcell. Plastavfall blir energi i cementproduktionen – en metod med flera fördelar. Kartläggning och möjlig avsättning. Rapport 2015:09, Avfall , . Sorteringsförsök med svenskt restavfall i ROAF:s sorteringsanläggning. Rapport 2017:13, Avfall , . Kostnad för ökad materialåtervinning Ett av målen med en skatt är att ”utjämna den finansiella obalans som råder mellan olika metoder för avfallsbehandling”. För att ge en bild av kostnadsförhållandena för åtgärder för att öka materialåter- i förhållande till föreslagna nivåer på en skatt, så lyfter vi några exempel från tidigare konsekvensutredning, där Profu bidrog med delar av underlaget (2013). I Figur 3 visas denna jämförelse i en kostnadstrappa. Där framgår ett antal åtgärder, deras marginal- kostnad (kr/ton) samt potential för ökad faktisk återvinning (kton). Med faktisk återvinning avses insamlad mängd till materialåtervinning, minus rejekt. Rejekten går till avfalls- eller samförbränning. Varje trappsteg representerar ett alternativ till att lämna avfallet i restavfallet. Höjden på trappsteget visar åtgärdskostnaden, medan bredden på steget visar åtgärdens potential till ökad faktisk åter- . De lägre trappstegen avser alternativ med lägst kostnad. Möjligen finns det alternativ med lägre kostnad, till exempel en kvarstående potential att sortera ut mer i befintliga insamlingssystem. Mot det talar dock bland annat att producentansvaret ställer krav på de ansvariga företagen att möjliggöra för privatpersoner och verksamheter att källsor- tera och lämna förpackningar och tidningar. Som konsument är man dessutom förpliktad att käll- sortera förpackningar, tidningar och elavfall enligt avfallsförordningen (2011:927). Trots det återfinns dessa fraktioner i restavfallet, och återvinningsmålen uppnås inte för alla avfallsfraktioner. Figur 3: Trappa för kostnader och potential av åtgärder för ökad materialåtervinning. Data baseras på (2013). Högre upp i trappan återfinns dyrare åtgärder. Åtgärderna är specificerade för olika avfallsfraktioner så att de är summerbara. Kostnaden varierar mellan dem, bland annat på grund av skillnad i ersättning för insamlat material. Insamling från verksamheter bedöms ha stora variationer i kostnad och potential mellan verksamheter. Ingen hänsyn tas till kostnad för tid för sortering. Från figuren kan man konstatera att: En skatt på /ton avfall till förbränning, skulle inte ge någon effekt på material- återvinningen, eftersom alla alternativ är dyrare än att betala skatten. I figuren framgår det av att nivåerna 100 och /ton ligger under det nedersta trappsteget. En skatt på /ton skulle ge omkring mer faktisk materialåtervinning, motsvarande ökning jämfört med hushållens materialåtervinning idag13. skulle utgöras av metall från hushåll och icke-förpackningsmaterial av plast och metall. skulle komma från verksamheter i form av metall, som betingar högst värde, samt plast. En skatt på /ton skulle ge omkring mer faktisk återvinning motsvarande ökning utifrån dagens värden. I studien som utgör grunden för Figur 3 för förutsätts att avfallshanteringssystemet verkar som ett enhetligt system, som strävar mot lägsta totala systemkostnad (2013). System- kostnaden beräknas som summan av kostnader för alla aktörer involverade i varje åtgärd, inklusive intäkter för de insamlade materialen. I kostnaderna ingår hela investeringen och hanteringen av kärl, insamlingsarbete, insamlingsfordon, omlastning av insamlat material etc. Kvalitativt kan man konsta- tera att de största merkostnaderna ligger i insamlingsledet, där både kärl, insamlingsfordon och insam- lingstransporter blir dyrare jämfört med konventionell insamling av restavfall och material via åter- vinningsstationer (ÅVS). En delförklaring till detta är att aktörer såsom entreprenörer eller kommuner tar över det insamlingsarbete som hushållen gör utan ersättning i ett ÅVS-system. Kostnad för hushållens tid ingår inte Givet projektets mycket korta tidsram, har vi utgått från befintliga data från tidigare genomförda studier. Beräkningarna baseras på dagens kostnader och ersättningsnivåer. Vi har förenklat beräknin- garna genom att anta att en åtgärd används till sin fulla potential, innan nästa åtgärd blir aktuell. I verkligheten ökar kostnaden för en åtgärd i takt med att den genomförs, till exempel är kostnaden per ton insamlad mängd lägst i tätbefolkade områden och ökar i glesbefolkade områden. Sammantaget kan man konstatera att den effekt som en avfallsförbränningsskatt skulle ha på material- återvinning skulle vara liten, och inträda först . En skatt på /ton skulle ge omkring mer faktisk återvinning motsvarande ökning givet dagens kostnadsnivåer. Totala kostnadsökningar till följd av avfallsförbränningsskatten För en given mängd avfallsförbränning, ca i , så leder en skatt på förbränning av avfall till kostnadshöjningar för anläggningsägaren. De skattenivåer som uppdrags- givaren ålagt oss att utreda konsekvenserna av är 100, 250, 500 och /ton. Utredarens förslag är en nettoskatt, med avräkning för de material som tas ut från anläggningen. Sådana material utgörs främst av aska och slagg, och antas här uppgå till 20 viktsprocent (Avfall 2017b). 13 Enligt Svensk avfallshantering (Avfall , 2016) uppgick insamling till materialåtervinning och biologisk återvinning till cirka 1 653 000 respektive . 50 000 / (1 653 000+729 000) *100 = Avfallsförbränningsskattenivån /ton medför, efter avräkning av de material som tas ut från förbränningen (främst aska och slagg) till en ”nettoskatt” på ca /ton. Det skulle medföra en total kostnadsökning på . På motsvarande sätt skulle skattenivån /ton ge en total kostnadsökning på , skattenivån /ton skulle ge en total kostnads- ökning på , medan skattenivån /ton följaktligen skulle medföra en total årlig kostnadsökning på . Kostnadsökningen skulle kunna dämpas genom att byta bränsle i avfallsförbränningsanläggningen och därmed undvika skatten. Detta kan dock först bli attraktivt vid höga skattenivåer. Detta diskuteras vidare nedan. Svar på frågor som utredningen ställt Uppdraget har omfattat att besvara eller bidra med information i ett antal specifika frågor som ställts av uppdragsgivaren. Frågor och svar redovisas i detta kapitel. Vid vilken skattenivå skulle den rörliga värmeproduktionskostnaden för skogsflis vara lika stor som för hushållsavfall respektive returträ (RT-flis)? De kostnadsökningar som en avfallsförbränningsskatt skulle leda till, som diskuteras tidigare, skulle i princip kunna dämpas genom att i byta bränsle i avfallsförbränningsanläggningen, exempelvis till skogsflis som ju inte åläggs den aktuella skatten. Våra analyser pekar dock på att det utifrån nuvarande nivåer på mottagningsavgift, skogsflispris, elpris, elcertifikatpris, m.m. skulle krävas en skatt högre än /ton för att göra ett sådant byte kostnadseffektivt. Beroende på om det handlar om kraftvärme eller hetvattenpanna, så hamnar brytpunkten för avfallsförbränningsskatten i intervallet 1200 - /ton för att det ska väga över till skogsflisens fördel. Ett byte till RT-flis (som också är fritt från avfallsförbränningsskatt) skulle kunna bli lönsamt vid lägre nivåer på en avfallsförbränningsskattskatt, 600 – /ton (beroende på om det är en kraftvärme- eller hetvattenanläggning). Här är det dock viktigt att komma ihåg att RT-flismarknaden är liten i jäm- förelse med restavfallsmängderna och därmed kan ett sådant bränslebyte endast bli aktuellt för en mindre andel av restavfallet. 2.Hur påverkar en skatt på avfallsförbränning relativpriserna på olika bränslen och därigenom valet av bränsle i förbränningsanläggningar och i förlängningen miljö- och klimat? I avsnittet ovan diskuteras vilka avfallsförbränningsskattenivåer som skulle krävas för att det ska vara kostnadseffektivt att i en befintlig avfallsförbränningsanläggning byta bränsle, exempelvis från avfall till skogsflis. På lång sikt kommer en avfallsförbränningsskatt dessutom, allt annat lika, att minska den totala kapaci- teten i svensk avfallsförbränning jämfört med ett läge utan en sådan skatt. I takt med att avfalls- förbränningsanläggningarna åldras så krävs det reinvesteringar för att hålla anläggningarna i drift och slutligen nyinvesteringar för att ersätta anläggningar som helt har tjänat ut. Om ekonomin för avfallsförbränningen försämras genom en avfallsförbränningsskatt kan utfallet i samband med sådana reinvesterings- eller nyinvesteringsbedömningar bli att andra fjärrvärme- och elproduktionsalternativ väljs istället. Ett exempel på alternativ som då kan komma ifråga är biobränslekraftvärme. Med utgångspunkt från relevanta data (skogsflispris och mottagningsavgift, elpris och elcertifikatpris, verkningsgrader och elutbyten samt investeringskostnader, livslängder och kalkylränta) har vi beräknat totala värmeproduktionskostnader, inklusive fasta kostnader relaterade till investeringen, för avfalls- respektive biobränslekraftvärme i utpräglad baslastdrift, . I en situation utan någon avfallsförbränningsskatt så visar våra beräkningar följande totala värmeproduktionskostnader (fasta och rörliga kostnader): Avfallskraftvärme: /MWh värme Biobränslekraftvärme: /MWh värme Värmeproduktionskostnaden blir självklart högre för avfallskraftvärmealternativet om en avfallsförbränningsskatt tillämpas. Nedan redovisas värmeproduktionskostnaden vid tre olika avfallsförbränningsskattenivåer: /ton: /MWh värme /ton: /MWh värme /ton: /MWh värme /ton: /MWh värme Samma värmeproduktionskostnad erhålls för de båda kraftvärmealternativen vid en avfalls- förbränningsskattenivå på /ton. För vissa avfallsförbränningsanläggningar kan det vara relevant att räkna på något kortare drifttider. Det kan exempelvis gälla fjärrvärmesystem där avfallsförbränningen täcker en mycket stor del av den totala värmeproduktionen. Om den aktuella kraftvärmeanläggningen antas ha kortare drifttid så förändras värmeproduktionskostnaderna eftersom de fasta kostnaderna då måste slås ut på en mindre energiproduktion. Om man istället antar en utnyttjningstid ökar de totala värmeproduktionskostnaderna för båda bränslealternativen, men mest för avfallskraftvärmen som ju har de högsta fasta kostnaderna. I en situation utan någon avfallsförbränningsskatt så visar beräkningarna följande totala värmeproduktionskostnader (fasta och rörliga kostnader) för fallet : Avfallskraftvärme: /MWh värme Biobränslekraftvärme: /MWh värme Värmeproduktionskostnaden blir självklart högre för avfallskraftvärmealternativet om en avfallsförbränningsskatt tillämpas. Nedan redovisas värmeproduktionskostnaden vid tre olika avfallsförbränningsskattenivåer: /ton: /MWh värme /ton: /MWh värme /ton: /MWh värme /ton: /MWh värme Samma värmeproduktionskostnad erhålls för de båda kraftvärmealternativen vid en avfallsförbränningsskattenivå på /ton. De värmeproduktionskostnader som redovisas i detta avsnitt påverkas starkt av de antaganden som görs för olika indata. Eftersom analyserna här avser en nyinvesteringssituation så måste antaganden göras . Det innebär stora osäkerheter. Noggrannheten i de redovisade värme- produktionskostnadernas ska ses i ljuset av detta. De kostnadsökningar som skatten skulle medföra, antingen genom att avfallsförbränning fördyras eller genom att skatten leder till att dyrare alternativ för värmeproduktion väljs, riskerar att försämra fjärrvärmens konkurrenskraft. Detta diskuteras vidare i senare avsnitt. En fråga som relaterar till sådana bränslebyten är hur påverkas utsläppen av klimatgaser? Våra analyser pekar på att de totala systemeffekterna vid ett val mellan avfall och biobränsle som bränsle i ett avfallskraftvärmeverk är mycket likartade. Analysen avser klimatgasutsläpp och görs ur ett LCA- perspektiv. För avfallet sätts utsläppskonsekvenserna utifrån systemeffekterna för importerat avfall. Det fossila innehållet i avfallet, främst plast, leder till klimatgasutsläpp vid förbränningen, men medför avfallsförbränningen att annan behandling av avfallet i exportlandet undviks. Här utgår vi från att det i huvudsak är deponering som undviks14. Även om deponering inte är det primära alternativet för just det avfall (RDF) som sorterats ut och sänts till , så bidrar befintlig behandlingskapacitet till att deponering minskar i det totala avfallsbehandlingssystemet. Nettot för avfall till förbränning blir då ett nollutsläpp av växthusgaser, det vill säga de direkta utsläp- pen kopplade till förbränningen uppvägs av de undvikna utsläpp som annars skulle inträffat som en följd av deponering, främst genom metanutsläpp. För biobränsle leder förbränningen inte till något nettoutsläpp av koldioxid eftersom tillväxten av ny biomassa binder motsvarande mängd koldioxid. Dock antas vissa mindre växthusgasutsläpp uppstå som en följd av att vissa mängder fossila bränslen förbrukas i bränslekedjan från utvinning till slutlig användning. I samband med kraftvärmeverkets energiomvandling produceras, förutom fjärrvärme, också el. Bränsleanvändningen för den elproduktionen har klimatkonsekvenser, men med ett systemperspektiv så medför också den tillkommande elproduktionen att annan elproduktion trängs undan i det nordeuropeiska elsystemet. Detta gäller både för avfalls- och biobränslekraftvärme. Vår utsläppsanalys visar att värmeproduktionen från ett avfallskraftvärmeverk minskar de globala klimatgasutsläppen på följande sätt: Avfall som bränsle: - CO2ekv per MWh fjärrvärme Skogsflis som bränsle: - CO2ekv per MWh fjärrvärme Om man istället gör motsvarande jämförelse men för kraftvärmeverk optimerade för respektive bränsle så blir, som förväntat, utsläppen oförändrat för avfallsalternativet, medan biobränslekraft- värmeverket typiskt byggs med större elutbyte och som en följd av att man då tränger undan mer av annan nordeuropeisk elproduktion så förbättras klimatgaskonsekvenserna: Avfall som bränsle: - CO2ekv per MWh fjärrvärme Skogsflis som bränsle: - CO2ekv per MWh fjärrvärme Vi kan alltså konstatera att kraftvärme baserad på båda bränslena är bra ur klimatgasperspektiv (leder till minskade utsläpp) och att utsläppsskillnaderna mellan bränslena är små. Om motsvarande analyser skulle göras för en situation kan de båda kraftvärmealternativen ge något mindre gynnsamma utsläppskonsekvenser eftersom den nordeuropeiska elproduktion som 14 Deponeringens egenskaper väljs utifrån engelska förhållanden och antas bli bättre , med större andel metan- gasinsamling. Med andra antaganden om deponeringens egenskaper, avfallets sammansättning, m.m. så kan avfall till förbränning få både högre och lägre emissionsfaktorer. trängs undan kan förväntas ha bättre utsläppsegenskaper. Därmed erhålls en mindre ”utsläppskreditering”. Negativa klimatgasutsläpp kan dock fortfarande förväntas. 3.Vilket genomslag får en avfallsförbränningsskatt på mottagningsavgifterna och därmed kommunernas avfallsplaner och taxorna för hushållsavfallet? Kan man förvänta sig regionala skillnader i hur avfallsförbränningsskatten avsnitt visar att konsekvensen av en avfallsförbränningsskatt blir att fram till tidigast är det de företag som driver avfalls- och samförbränningsanläggningar, som får ökade kostnader, och att man i princip inte kan överföra skatten på mottagningsavgiften. Därmed får en skatt inte något genomslag på mottagningsavgifterna eller på taxorna för hushållsavfall. Principen skiljer sig något för hushållens restavfall som faller inom den egna ägar- eller delägarkom- munen till anläggningen, som motsvarar av det avfall som förbränns i (Figur 1). Övrigt hushållsavfall, som prissätts vid offentliga upphandlingar omfattar . Detta beskrevs tidigare. I ägar- eller delägarkommuner bör skatten kunna överföras på avfallstaxan, givet att man inte är konkurrensutsatt. Det är svårt att bedöma hur stor förändring av taxorna kan bli, eftersom utformningen av taxorna skiljer sig både mellan kommuner, som sades tidigare. Som ett exempel ser vi att vid den förra skattens införande , steg avfallstaxorna i medeltal visar data från utredningen.15 Då överfördes skatten i princip i sin helhet på avfallslämnarna i kommunerna. Verksam- hetavfall omfattades inte av skatten. Medelvärdet för taxorna sjönk inte när skatten togs bort . Det var dock andra marknadsförutsättningar , med import, som beskrev tidigare. Hur kommunernas avfallsplaner påverkas är osäkert. I en sådan situation, alltså tidigast , bör skatten kunna överföras helt på svenska avfallslämnare, genom att läggas på mottagningsavgiften. Vi förutsätter då att hela skatten överförs på mottagnings- avgiften, under förutsättning att svenska avfallslämnare inte har alternativa möjligheter att till exempel exportera avfall till förbränning i andra länder. vid införandet av en skatt, skulle det kunna bli en differentiering av mot- tagningsavgifter, eftersom befintliga avtal i vissa fall ger avfallsförbrännaren rätt att föra en eventuell skatt vidare till avfallslämnaren, om dessa införs . Regionala skillnader kan inträda i norra , givet marknadsbegränsningar på grund av stora avstånd mellan anläggningar, som ger långa transportavstånd och kostnader. Med vår utgångspunkt att avfallsmarknaden är en fungerande marknad, kommer ändå mottagningsavgifterna inklusive skatt, att konvergera mot en nivå med importpriset som tak, givet att gällande avtal successivt löper ut. 4.Vilket genomslag får en avfallsförbränningsskatt på mottagningsavgifterna för verksamhetsavfall respektive importerat avfall? Kan man förvänta sig regionala skillnader i hur avfallsförbränningsskatten Som beskrevs tidigare, så kan en skatt kan inte adderas på marknadspriset för importerat avfall, efter- som priset sätts på en internationell marknad i konkurrens. Det går alltså inte, mer än marginellt, att ta ut kostnadshöjningen till följd av avfallsförbränningsskatten på denna marknad. Med importerat avfall som marginalbränsle och prissättande för svensk avfalls- och samförbränning, påverkar det allt avfall som behandlas på den konkurrensutsatta marknaden. Prissättning i sker via offentliga upphandlingar eller förhandlingar mellan enskilda parter. Vid dessa prissättningar blir importen en prisreferens för mottagningsavgiften, för både svenskt verksamhetsavfall och för det hushållsavfall som inte avtalas inom ägarkommunen (Figur 1). Företagen som genererar verksamhets- avfall anlitar kommunala renhållningsbolag eller privata entreprenörer för att samla in och behandla avfallet. Oavsett aktör så förutsätts de agera marknadsmässigt, och sätta mottagningsavgifterna med hänsyn till rådande marknadspris. Regionala skillnader kan inträda, såsom beskrevs ovan, givet marknadsbegränsningar vid långa avstånd mellan anläggningar.