sou · H5B323 · 2017-03-15 00:00:00 — Analysen ska särskilt be- handla för- och nackdelar med olika alternativ till hur ansvaret för nationella digitala tjänster ska fördelas inom offentlig sektor och om ansvaret även fortsättningsvis ska fördelas på flera myndigheter eller om det i stället bör placeras hos en och samma myndighet. Utredaren ska utifrån slutsatserna av analysen ge förslag till lämplig organisering, ansvarsfördelning och reglering av nationella digitala tjänster från utveckling till avveckling. Utredaren ska också ge förslag till hur samverkan om t.ex. krav- ställning eller vidareutveckling av nationella digitala tjänster inom offentlig sektor som helhet bör ske. Mina meddelanden regleras i 5 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. 1 § gäller förordningen för myndigheter under regeringen. 2013 får även kommunala myndigheter anslutas. Stora delar av verksamhet utförs i privat regi. Privata utförare har dock, med dagens reglering, inte möjlighet att ansluta som avsän- dare till Mina meddelanden. Utredaren ska därför ta fram förslag, inklusive eventuella författningsförslag, på hur privata utförare av offentligfinansierad verksamhet ska kunna ansluta som avsändare inom Mina meddelanden så att alla utförare av offentligfinansierad verksamhet har möjlighet att erbjuda offentlig service med hjälp av digitala tjänster på lika villkor. För Svensk e-legitimation ska utredaren i denna del analysera och lämna förslag på organisering och ansvarsfördelning vad gäller utveckling, införande och förvaltning av attribut- och behörighets- tjänster som medger att e-legitimationer kan användas i olika roller, särskilt vad gäller e-legitimation i tjänsten. Analysera och föreslå åtgärder och incitament för ökad användning Anslutningstakten till befintliga nationella digitala tjänster är för långsam, såväl när det gäller statliga och kommunala myndigheter som slutanvändare i form av privatpersoner och företag. Behov av åtgärder och incitament, exempelvis krav på obligatorisk anslutning eller användning, har förts fram i olika sammanhang, bl.a. i Digitali- betänkande (SOU 2015:91). Flera nordiska länder har vidtagit åtgärder och genom dessa uppnått en snabbare anslutningstakt och bredare genomslag i samhället för gemensamma digitala tjänster i jämförelse med svensk förvaltning. Utredaren ska därför analysera nytta och konsekvenser av såd- ana åtgärder, bl.a. obligatorisk anslutning eller avgiftsfri använd- ning, och föreslå åtgärder för att åstadkomma en ökad användning av nationella digitala tjänster bland myndigheter, leverantörer och slutanvändare. Utredaren ska i sin analys ta hänsyn till de särskilda förutsättningar som råder för olika typer av utförare, som statliga myndigheter, kommuner och landsting samt privata utförare av offentlig verksamhet. Utredaren ska, bl.a. med beaktande av förslaget i Digitaliserings- kommissionens betänkande (SOU 2015:91) och för- slag om obligatorisk anslutning till Mina meddelanden för aktie- bolag (se av upp- drag att följa statliga myndigheters anslutning till Mina meddelan- den och att verka för företags anslutningar) analysera och lämna förslag till hur en övergång till digital myndighetspost till mottagare kan genomföras i praktiken. Offentliga digitala tjänster bör utformas på ett sådant sätt att alla människor, med olika förutsättningar och behov, kan ta del av dem. Det gäller t.ex. nedsättning av syn, hörsel och kognitiva för- mågor. En annan viktig målsättning bör vara att utvecklingen av digitala tjänster bidrar till att både kvinnor och män är nöjda med och nyttjar tjänsterna i likvärdig utsträckning. Utredaren ska därför ta hänsyn till dessa målsättningar vid utformningen av förslagen. Analysera och föreslå utformning av samverkan mellan offentlig och privat sektor Privat sektors medverkan i utveckling och leverans av digitala tjäns- ter är en nyckelfaktor för tillväxt och innovation samt för att till- varata teknikens möjligheter. Ett positivt samspel mellan offentlig och privat sektor kan starkt bidra till förnyelse i offentlig verksam- het och leda till innovation och internationell konkurrens- kraft i näringslivet. När det gäller e-legitimationsområdet har samverkan mellan pri- vat och offentlig sektor haft positiva effekter på utvecklingen. har en mycket hög spridning och användning av säkra e-legi- timationer till en förhållandevis låg kostnad i jämförelse med många andra länder. Det finns dock utmaningar i den etablerade marknads- situationen, med en stark marknadsaktör och begränsade förut- sättningar för effektiv konkurrens på grund av bl.a. höga inträdes- barriärer. Mindre prioriterade användargrupper riskerar att inte inkluderas och motstridiga intressen mellan privat och offentlig sektor kan leda till att den fulla potentialen i e-legitimationen som verktyg inte kan utnyttjas. Det finns därför behov av att närmare analysera omfattningen av det offentliga åtagandet i förhållande till de privata aktörernas roll och lämna förslag på vidareutveckling av modellen för e-legitimationer för att långsiktigt tillgodose offentlig sektors och användares behov, krav på säkerhet och tillgänglighet samt regeringens mål på området. Regeringen har gett i uppdrag att analysera och vid behov ompröva den modell som valts för Svensk e-legitimation (dnr N2015/07943/EF). Uppdraget ska slutredovisas . Regeringsupp- draget utgör en viktig utgångspunkt för utredaren att förhålla sig till i utredningsarbetet i denna del. lämna förslag på långsiktig utformning av det offentliga åtagan- det när det gäller ansvarsfördelningen mellan offentlig och privat sektor i processen för grundidentifiering och utfärdande av e- legitimationer så att tillgången till enkla och säkra e-legitimatio- ner för alla säkerställs, analysera och lämna förslag på hur konkurrens och innovation på den privata marknaden för utfärdande av e-legitimationer kan främjas på lång sikt, analysera och lämna förslag på åtgärder, för såväl företag på den privata marknaden som privata utförare av offentligt finansierad verksamhet, som främjar och stöder privat sektors användning av e-legitimation, särskilt när det gäller att nyttja offentlig sek- tors infrastruktur. Inom Mina meddelanden finns möjlighet för privata brevlådeopera- törer att ansluta till infrastrukturen och erbjuda sina mottagare att ta emot myndighetspost digitalt. De privata brevlådeoperatörerna får dock endast tillhandahålla brevlådor till privatpersoner. Sam- tidigt erbjuder brevlådan Min myndighetpost till både privatpersoner och företag. Brevlådeoperatörer måste uppfylla de villkor och säkerhetskrav som gäller för Mina meddelanden. Kraven medför kostnader för brevlådeoperatörerna som de i dags- läget inte får någon ersättning för sin medverkan inom infrastruktu- ren. Som exempel kan nämnas kostnader till följd av kravet på in- loggning med e-legitimation. Avsaknad av såväl ersättningsmodell som begränsningar i mottagarkretsen och konkurrenssituationen medför risk att de privata aktörernas medverkan, och därmed den innovation de bidrar med, hämmas. Utredaren ska därför lämna förslag, inklusive eventuella författningsförslag, på en ersättnings- modell, t.ex. i form av valfrihetssystem, för de brevlådeoperatörer som tillhandahåller brevlådor inom ramen för Mina meddelanden. Utredaren ska även analysera om det finns generella principer som kan tillämpas för utformningen av ansvarsfördelning och sam- verkan mellan offentlig och privat sektor när det gäller att tillhanda- hålla nationella digitala tjänster. Frågor att analysera inom ramen för denna del av uppdraget är t.ex.: vikten av medverkan från privata leverantörer av digitala tjänster för att möta förvaltningens behov av bl.a. innovation och teknikutveckling, konkurrens och statsstöd, och hur kontroll och uppföljning kan ske och om civilrättslig avtals- reglering är tillräcklig och lämplig. Hantering av vissa centrala frågeställningar vid tillämpningen av eIDAS-förordningen Svenska myndigheter har en skyldighet att erkänna anmälda e-legitimationer från andra med- lemsstater i EU i sina nationella e-tjänster. Skyldigheten följer av den s.k. eIDAS-förordningen, dvs. och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv /93/EG. Regeringen har föreslagit en ny lag med kompletterande bestämmel- ser till EU-förordningen (prop. 2015/16:72). Regeringen har även gett och uppdrag när det gäller området elektronisk identifiering i eIDAS-förordningen. Uppdraget till (dnr N2016/02305/EF) är att påbörja utvecklingen av den centrala teknisk arkitektur (nod) som krävs för att kunna hantera utländska e-legitimationer i svenska digitala tjäns- ter enligt eIDAS-förordningen. Uppdraget till (dnr N2016/02307/EF) är att utreda behoven av och förutsättningarna för en samordnad tjänst för koppling mellan en utländsk e-legitima- tion och en individs svenska personnummer eller styrkta samord- ningsnummer. Regeringsuppdragen utgör viktiga utgångspunkter för utredaren att förhålla sig till i utredningsarbetet i denna del. Det återstår dock ett antal mer komplexa frågor att utreda, bl.a. när det gäller de konsekvenser som förordningen för med sig ur ett svenskt perspektiv i fråga om erkännande av europeiska e-legitima- tioner och anmälan av en svensk e-legitimation, och ytterligare kom- pletterande åtgärder kan därför behöva vidtas. den svenska modellen med privata utfärdare av e-legitimation sär- skilda utmaningar när det gäller ansvarsfördelning och samverkan vid anmälan av en e-legitimation enligt eIDAS-förordningen. En annan utmaning är det nationella beroendet av svenskt person- eller sam- ordningsnummer i nationella e-tjänster i förhållande till de minimi- personidentifieringsuppgifter som förmedlas via den europeiska e- legitimationen. Utredaren ska därför utreda rättsliga, ekonomiska och verksam- hetsmässiga konsekvenser för svenska myndigheter av skyldigheten att erkänna anmälda europeiska e-legitimationer och elektroniska underskrifter i nationella e-tjänster. Vidare ska utredaren analysera och lämna förslag på sådana ytterligare åtgärder som krävs för att säkerställa att kan uppfylla sina åtaganden enligt förord- ningen, ta till vara nytta och potential samt tillgodose svenska myn- digheters behov och krav på säkerhet, spårbarhet och tillgänglighet i förhållande till förordningen. Utredaren ska särskilt analysera om- fattningen av kravet på erkännande av anmälda europeiska e-legiti- mationer i nationella e-tjänster och vilka nödvändiga anpassningar av nationella e-tjänster som kravet i detta avseende föranleder. Ut- redaren ska även analysera och lämna förslag, inklusive eventuella författningsförslag, på följande specifika frågor: hur processen för tilldelning av samordningsnummer till ut- ländska medborgare på distans genom e-legitimation kan möjlig- göras och automatiseras, hur personuppgiftsansvaret bör fördelas mellan parterna, person- uppgiftsansvarets omfattning samt frågor kring lämpliga person- dataskyddande åtgärder och säkerställande av den personliga integ- riteten i kedjan av hantering av utländska personidentifierings- uppgifter, hur e-tjänster i privat sektor kan ges förutsättningar att använda den offentliga centrala infrastrukturen. Utredaren ska även utreda behoven av och förutsättningarna för anmälan av svenska e-legitimationer enligt eIDAS-förordningen. Utredaren ska i denna del analysera om offentlig sektor bör ha ett åtagande när det gäller att säkerställa att svenska privatpersoner och företag kan använda e-legitimationer i utländska e-tjänster för iden- tifiering och underskrift. Utredaren ska redovisa för- och nackdelar med olika alternativ avseende omfattningen av ett sådant åtagande, särskilt i förhållande till den privata marknadens möjlighet och för- utsättningar att tillgodose identifierade behov. Utredaren ska även analysera ekonomiska och rättsliga risker för offentlig sektor samt processuella frågor vid anmälan och efterföljande användning av en anmäld svensk e-legitimation. Vidare ska utredaren lämna förslag på lämplig ansvarsfördelning inom offentlig sektor samt mellan offent- lig sektor och privata utfärdare av e-legitimation vid anmälan av en svensk e-legitimation. Utredaren ska även analysera och lämna för- slag, inklusive eventuella författningsförslag, på följande specifika frågor: hur privata utfärdare av e-legitimation kan ersättas vid använd- ning av en anmäld e-legitimation i utländska e-tjänster, såväl i förhållande till offentlig som privat sektor, och om svenska personnummer och samordningsnummer bör över- föras vid användning av en svensk e-legitimation i utländska e- tjänster och möjligheten och lämpligheten att i stället använda en pseudonym. Utredaren ska även översiktligt kartlägga vilka svenska tjänster som kan komma att omfattas av eIDAS-förordningens krav på betrodda tjänster och offentlig förvaltnings förväntade framtida behov av så- dana tjänster. Utredaren ska utifrån de förslag som lämnas redovisa de konse- kvenser och kostnader som uppstår för staten, för övrig offentlig sektor, för företag och för enskilda. Om förslagen påverkar kostna- derna eller intäkterna för staten, ska en beräkning redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade in- täkter för staten ska utredaren föreslå en finansiering av dessa. Om något av förslagen påverkar det kommunala självstyret ska, utöver dess konsekvenser, också de överväganden som lett fram till för- slagen redovisas. Utredaren ska i redovisningen även behandla konsekvenser för användbarhet och tillgänglighet samt integritet och säkerhet. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med och Skatte- verket samt med andra lämpliga myndigheter, företag och organisa- tioner. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom och i EU. Utredaren ska även ta hänsyn till pågående digitaliseringsarbe- ten inom olika sektorer och ta in erfarenheter från andra nationella digitala tjänster. Uppdraget ska, när det gäller följande frågor om Mina meddelan- den, redovisas i ett delbetänkande : hur privata utförare av offentligfinansierad verksamhet ska kunna ansluta som avsändare inom Mina meddelanden, hur en övergång för privatpersoner och företag till digital myn- dighetspost kan genomföras i praktiken och förslag till utformning av en ersättningsmodell för de brevlåde- operatörer som tillhandahåller brevlådor inom ramen för Mina meddelanden. Uppdraget i övrigt ska redovisas . Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster i en samverkande förvaltning (N 2016:01) Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och lämna förslag till effektiv styrning av ut- veckling, införande och förvaltning av nationella digitala tjänster (dir. 2016:39). Utredaren ges nu i uppdrag att analysera hur digitaliseringen i den offentliga sektorn kan stärkas genom att, inom ramen för den be- fintliga myndighetsstrukturen, samla ansvaret för dessa frågor till en myndighet. Utredaren ska med utgångspunkt i analysen lämna för- slag till nödvändiga författningsändringar och övriga åtgärder som krävs för att en myndighet ska kunna ges den aktuella uppgiften. Uppdraget ska i denna del redovisas . Utredaren ges vidare i uppdrag att lämna förslag till en reglering som innebär en skyldighet för lämpliga statliga och kommunala myndigheter att ansluta sig till tjänsten Mina meddelanden. Uppdraget ska, med undantag för de deluppdrag som ska redovisas , i stället slut- redovisas . Ett samlat ansvar för digitaliseringen i den offentliga sektorn Styrningen av digitaliseringen i den offentliga sektorn är komplex, då den omfattar fristående statliga myndigheter samt kommuner och landsting. Regeringen har styrt utvecklingen genom att dele- gera ansvaret till kommittéer, råd och de enskilda statliga myndig- heterna. har i sin granskningsrapport Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare för- valtning? bl.a. konstaterat att detta till viss del har varit ändamålsenligt, men också lett till att utvecklingen på området inte har hanterats på ett kostnadseffektivt sätt (RiR 2016:14). E-delegationen har i flera be- tänkanden (SOU 2009:86, SOU 2013:75 och SOU 2015:66) framhållit behovet av ytterligare styrning. Samma behov har även identifierats av Statskontoret (Statskontoret 2014:12), (SOU 2015:91) och (ESV 2016:25). För att stärka styrningen av samarbetet och samverkan över myn- dighetsgränserna på det aktuella området har regeringen i budget- propositionen anfört att den överväger att utse en aktör med ett samlat ansvar för digitaliseringen i den offentliga sektorn (prop. 2016/17:1 utg.omr. 22 avsnitt 4.5.1). Genom att samla ansvaret i en myndighet kan styrningen av digi- taliseringen i den offentliga sektorn effektiviseras, som förutsättningarna för en medborgarcentrerad, innovativ och effektiv verksamhetsutveckling förbättras. Utredaren ges mot denna bakgrund i uppdrag att analysera hur digitaliseringen i den offentliga sektorn kan stär- kas genom att, inom ramen för den befintliga myndighetsstruk- turen, samla ansvaret för dessa frågor till en myndighet, redovisa för- och nackdelar med ett samlat ansvar samt överväga och redogöra för när ansvaret som tidigast kan överföras, utifrån ovanstående analys lämna förslag till myndighetens nya uppgift och befogenheter, och i samband med detta överväga om det finns anledning att ändra myndighetens ledningsform, lämna förslag till finansering av den nya verksamheten, och lämna förslag till nödvändiga författningsändringar och övriga åtgärder som krävs för att myndigheten ska kunna ges den aktuella uppgiften. Anslutningen till tjänsten Mina meddelanden Anslutningen till den nationella digitala tjänsten Mina meddelanden är enligt regeringen för låg för att tjänsten ska vara effektiv (prop. 2016/17:1 utg.omr. 22 avsnitt 4.4.2). Enligt de ursprungliga direkti- ven ska utredaren lämna förslag till utformning av åtgärder och in- citament för att uppnå en ökad användning av de nationella digitala tjänsterna bland myndigheter, leverantörer och slutanvändare, dvs. alla befintliga aktörer inom Mina meddelanden. Utredaren ska också lämna förslag till hur en övergång till digital myndighetspost ska ske för privatpersoner och företag. Införandet av en skyldighet för kom- muner och landsting att ansluta sig till Mina meddelanden skulle dock innebära ett nytt åtagande för dem, vilket kräver stöd i lag. Utredaren ges mot denna bakgrund i uppdrag att lämna förslag till en reglering som innebär en skyldighet för lämpliga statliga och kommunala myndigheter att ansluta sig till tjänsten, göra urvalet av myndigheter utifrån en helhetsbedömning av bl.a. omfattningen av myndigheternas kontakter med privatpersoner och företag, och i sin analys av urvalet ta hänsyn till de olika förutsättningar som gäller för statliga myndigheter, kommuner och landsting samt beakta och redovisa sina överväganden med anledning av regler- ingen i 14 kap. 3 § regeringsformen om inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Samråd och redovisning av uppdraget Den del av uppdraget som avser att samla ansvaret för digitalisering- en i den offentliga sektorn ska redovisas . Uppdraget ska, med undantag för de deluppdrag som ska redovisas , i stället slut- redovisas . Närmare om Mina meddelanden Att ansluta som avsändare Den myndighet som vill ansluta sig till infrastrukturen Mina med- delanden som avsändande myndighet behöver, enligt de villkor som beslutat, ingå ett avtal med , som är infra- strukturansvarig myndighet. har en kortfattad mall för avtal med avsändande myndigheter. Avtalet gäller tillsvidare och par- terna bär sina egna kostnader för att uppfylla sin del av åtagandet enligt avtalet. Till avtalet bifogas allmänna villkor samt bilagor som innehåller krav på säkerhet för brevlådeoperatörer, skyddsklasser, definitioner och servicenivåer (SLA). De allmänna villkoren hänvisar även till teknisk dokumentation samt olika riktlinjer och rutiner. Om den avsändande myndigheten anlitar en förmedlare1 ingår den avsändande myndigheten ett avtal med förmedlaren som för- binder sig att följa regelverket för Mina meddelanden. Den avsän- dande myndigheten ansvarar för att säkerställa att förmedlaren föl- jer regelverket för Mina meddelanden. har ingen avtals- mässig relation till förmedlaren. Genom att teckna anslutningsavtal ger den avsändande myndigheten infrastrukturansvarig (Skatte- verket) fullmakt att, för avsändarens räkning, ingå avtal med brev- lådeoperatörer. Genom överenskommelsen mellan den avsändande myndigheten och , och de allmänna villkor som gäller för infrastrukturen, uppstår en avtalsrelation mellan avsändaren och 1 Den anslutna myndigheten kan förmedla försändelser själv eller låta en privat aktör agera förmedlare. En förmedlare kan t.ex. vara ett it-tjänsteföretag som förmedlar e-tjänster på uppdrag av en myndighet. En förmedlare tar emot försändelser från en ansluten myndighet och kontrollerar i förmedlingsadressregistret, FaR om mottagaren har en registrerad profil hos Mina meddelanden. Har mottagaren en profil förmedlas försändelsen till den brevlåde- operatör hos vilken mottagaren har sin digitala brevlåda. varje ansluten och tillkommande brevlådeoperatör. Motsvarande fullmaktsreglering finns mellan brevlådeoperatörer och anslutna och tillkommande avsändande myndigheter.2 Krav på myndigheten och kommun Anslutning – villkoren3 för den avsändande myndigheten innebär att: den ska tillämpa gällande tjänstespecifikation, den får inte använda infrastrukturen för att kringgå de regelverk som finns beträffande identifiering och underskrift med e-legiti- mation, exempelvis i syfte att genomföra det som skulle kunna utgöra en ID-växling, den ansvarar för att klassificera informationen i varje meddelande från den avsändande myndigheten som förmedlas via infrastruk- turen. Informationen indelas i fyra skyddsklasser, den ska lämna information om ett meddelandes skyddsklass. Av- sändande myndighet ansvarar för att endast information som klas- sificerats som skyddsklass 1, 2 och 3 sänds via infrastrukturen, den ska adressera, utforma, samt vid behov signera de meddelan- den som sänds i enlighet med vad som anges i vid var tid gällande API-specifikation4, den ansvarar för att testa varje utskicksflöde som skickas via infra- strukturen. De tekniska anslutningar och funktioner hos avsändande myndighet och brevlådeoperatörer som ska kopplas till infrastrukturen får inte aktiveras förrän de testats och godkänts av infrastrukturansvarig. Åtaganden – villkoren för den avsändande myndigheten innebär att den:5 2Allmänna villkor för Mina meddelanden, punkt 4.3.1 och 4.3.2. 3Allmänna villkor för Mina meddelanden, punkt 4.4 och 6.1.1–6.4. 4API är en förkortning av Application Programming Interface och hjälper företag att dela med sig av data på ett kontrollerat sätt. 5Allmänna villkor för Mina meddelanden, punkt 6.5.1–6.8.2. ska kontrollera i FaR om avsedd mottagare av meddelandet är ansluten till infrastrukturen samt om mottagaren accepterar elektroniska meddelanden från den avsändande myndigheten. Om denne är ansluten och accepterar elektroniska meddelanden från den avsändande myndigheten ska meddelandet skickas till angiven brevlådeoperatör, ansvarar för att uppgifterna i FaR endast används i enlighet med ändamålet såsom det framgår i 5 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte samt för att uppgifterna inte sparas efter användning, kan välja att anlita en underleverantör för att förmedla meddelan- den till brevlådeoperatören. Avsändande myndighet ansvarar för förmedlarens handlande inom infrastrukturen såsom för eget handlande och för att i kravställning föra vidare lämpligt ansvar enligt allmänna villkor,