sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Av direktiven framgår att vi även ska analysera och bedöma hur och i vilken omfattning för- slagen påverkar förutsättningarna att klara de nationella miljökvalitets- målen, inklusive de preciseringar som är fastslagna, och generations- målet. Vi har uppdragit åt att analysera konsekvenserna av våra förslag. har genomfört konsekvensanalysen parallellt med utredningsarbetet och även bistått utredningen med underlag som utredningen arbetat. utredningar, rapporter och forskning har studerats och jämförts med utredningsförslagen. Intervjuer har gjorts av några av utredningens experter och av verk- samma på myndigheter, företag och organisationer. Av det underlag vi fått från kan vi dra följande slut- satser. 27.1Konsekvenser för miljömålen och berörda aktörer grundläggande syfte är att främja en hållbar utveckling. Detta uttrycks genom balkens syften och rättsligt bindande allmänna hänsynsregler. För att mål ska uppnås krävs att lagen tillämpas och efterlevs på det sätt som avses. Såväl tillsyn som sank- tioner syftar till att säkerställa just detta. Vi föreslår åtgärder som syftar till att effektivisera såväl tillsyns- systemet som sanktionssystemet. Tillsynen bör bli mer riskbaserad. Vi föreslår en strategi för att fokusera insatserna på där behoven är störst. I den mån miljöreglerna i sig är ändamålsenliga kommer en effektivisering av tillsyns- och sanktionssystemen att bidra till möjlig- heten att nå miljökvalitetsmålen att öka. Konsekvenser för offentliga finanser m.m. Många av förslagen har karaktären av uppdrag till myndigheter att i samverkan med andra ta fram konkreta förlag. Det är inte möjligt att uppskatta effekter av olika slag och kostnader i dessa fall. Samverkan är ett ledord i utredningen och en del av förslagen syf- tar till att åstadkomma en bättre samverkan mellan myndigheterna. Det är inte möjligt att uppskatta de samhällsekonomiska konsekven- serna av samverkan i tillsynen och tillsynsvägledning, även om det kan handla om stora kostnader för till exempel möten och resor. Kostna- derna är beroende av hur samverkan sker. I de framtida utvärderingar som ska göras kommer man att kunna se om effekterna av utred- ningens förslag går att avläsa i förbättrad regelefterlevnad och lång- siktigt i en bättre miljökvalitet. Vi förslår ingen stor organisationsförändring vilket skulle kunna vara kostnadsdrivande. Om man skulle skapa en ny myndighet för tillsyn som man bevarar dagens decentraliserade struktur är risken stor att man hamnar i en situation där man i viss utsträckning dubb- lerar personal och kostnader. För att säkerställa att organisationen och inriktningen av miljö- tillsynen är ändamålsenlig och välfungerande är regeringens styrning av myndigheterna avgörande. Förslagen om att bör utveckla en mer sammanhållen styrning av de centrala myndigheter- nas och länsstyrelsernas uppdrag när det gäller tillsyn får inga resurs- konsekvenser. väntas kunna utöva denna styrning inom befintliga resurser. övergripande ansvar för samverkan Vi lämnar förslag som innebär att roll som sam- ordnande och samlande miljömyndighet tydliggörs. Enligt vår bedöm- ning kommer uppgiften att samverka att kräva en större insats än vad myndigheterna har lagt på Tillsyns- och föreskriftsrådet. har kansliets personalkostnader i Tillsyns- och föreskriftsrådet legat på . I rådets årsredoviningen framgår att kostnaderna var 364 000 kro- nor, varav kansliets personalkostnader och arvoden till ledamöter uppgick till . Till det kommer kostnaderna för arbets- tid med anledning av myndigheternas arbete i rådet. Vi bedömer att det initialt krävs ökade resurser för att utveckla en ändamålsenlig samverkan. Myndigheterna har inte en tidsredovisning och uppföljning i dessa delar som gör det möjligt att närmare upp- skatta vilka resurser som läggas på samverkan när det gäller miljötill- synen , förutom Tillsyns- och föreskriftsrådets årsredovisning. Vi har därför inte haft möjlighet att uppskatta hur stora kostnaderna är för samverkan och vad våra förslag i denna del innebär för myn- digheternas kommande kostnader. Vi vill understryka att frågan om resurser för samverkan och samordning berör samtliga myndigheter och inte bara Naturvårds- verket och de myndigheter som ingår i Tillsyns- och föreskrifts- rådet. Miljösamverkan och de regionala organen för miljösamverkan Vi lämnar inga specifika förslag om ändrad inriktning eller organi- sation för länsstyrelsernas samverkan i Miljösamverkan eller de regionala organen för miljösamverkan. Vi bedömer att den verk- samhet dessa organ bedriver är avgörande för att åstadkomma en mer enhetlig och effektiv hantering i tillsynsfrågor och det är av yttersta vikt att en robust finansiering kan säkerställas för dessa verksamheter. Enligt Miljösamverkan verksamhetsplan beräk- nas budgeten –2019 till ca . Av dessa kostnader står länsstyrelserna för och de tre medverkande centrala myndigheterna tillsammans för lite . Samarbetet leds av två projektledare. Under verksamhetsåret skapas sedan olika tillfälliga projektgrupper för att genomföra de olika projekten. I styrgruppen sitter representanter för länsstyrelserna och företrädare för , Jordbruks- verket och Havs- och vattenmyndigheten. Länsstyrelserna har fram- fört att för att uppnå en stabil långsiktig finansiering av Miljösamver- kan behövs en permanent förstärkning med 3 miljoner kro- nor . I likhet med Miljösamverkan utgör finansieringen av de regionala miljösamverkansorganen en osäkerhetskälla, eftersom det inte finns några givna medel att tillgå. Samverkan finansieras huvud- sakligen av kommunerna. Kommunernas bidrag till finansieringen ser dock väldigt olika ut. Vi har dock inte några närmare uppgifter om deras resursbehov. Enligt vårt förslag ska tillsynsmyndigheterna även fortsättningsvis ha ansvar för allmänt främjande uppgifter, bland annat det så kallade miljöstrategiska arbete. Vi har uppfattat att kommunerna i huvud- sak finansierar det miljöstrategiska arbetet på annat sätt än genom tillsynsavgifter. Vårt förslag vad gäller tillsynsbegreppet innebär att tillsynsväg- ledning inte ska betraktas som tillsyn. Det kan då inte ingå som en grund för avgifterna för prövning och tillsyn. I en redovisning från uppskattades tillsynsvägledning utgör en liten del av de totala kostnaderna för den operativa tillsyn, i stor- leksordning . Det bedömdes också vara svårt att få en god uppfattning om vad kostnader för tillsynsvägledningen var då myndigheterna inte hade en tillräckligt detaljerad tidsredovisning (, Avgifter för prövning och tillsyn, 2010). Mycket av främjande och förebyggande arbete är skattefinansierat, men inom vissa områden är det helt eller delvis finansierat genom samma avgift som finansierar tillsynsverksamheten. Om det är lämpligt kan främjande uppgifter, även när de inte ingår i en snävare avgränsad tillsynsuppgift, finansieras genom avgifter på samma sätt och på samma villkor som tillsynen. En sådan avgift bör dock inte benämnas tillsynsavgift eller liknande (skr. 2009/10:79, s. 18). Vi bedömer att det skulle vara möjligt att täcka myndigheternas kostnader för främjade arbete med koppling till tillsynen och även kostnaderna för tillsynsvägledning genom en särskild avgift. Det kan dock antas att den administrativa bördan och kostnader för att göra det överstiger nyttan med ett sådan förfarande. Miljötillsynsstrategi och utvecklade digitala lösningar för information, planering och rapportering Vi lämnar förslag som innebär att i samverkan med övriga myndigheter får i uppdrag att ta fram digitala lösningar för information om men också planer och rapportering av tillsynen och en nationell strategi för tillsyn enligt . Dessutom bör särskilda analyser och strategier tas fram inom de olika tillsynsområdena som utgångspunkt för den nationella miljötillsynsstrategin. Kostnader för detta är svåra att uppskatta. Som jämförelse kan vi nämna som har samordnat sina tillsyns- strategier och utvecklat sin webbplats. Utvecklingen av webbplatsen kostade totalt ca . Vi bedömer att digitala lösningar för miljötillsynen är en avsevärt större investering än den som finns för livsmedelstillsynen. Vi bedömer utifrån erfaren- heter att en webbaserad tjänst kan fylla många olika funktioner som kan vara värdefulla för att effektivisera miljötillsynen och öka dialogen mellan olika aktörer, men det går inte att bedöma kostnaderna. Flera myndigheter har problem med att behålla kompetensen. Vi lämnar i detta betänkande förslag på hur den samlade kompetensför- sörjningen ska säkras och stärkas. föreslås få i upp- drag att ta fram kriterier för vilken kompetens som behövs inom till- synen. Dessutom bör få i uppdrag i samverkan med andra tillsynsvägledande myndigheter och akademin att ta fram ett förslag till en fort- och vidareutbildning för miljö- och hälsoskydds- inspektörer. Vi har övervägt att en legitimation införs av inspektörer. Intresset för en särskild legitimation av miljö- och hälsoskyddsinspektörer har visat sig vara begränsat. Vad som i stället efterfrågas är förvaltnings- kunskap och en introduktion av de som är nya i sin tillsyns roll och som inte har gått miljö- och hälsoskyddsutbildning. Av vad som fram- gått av intervjuer av företrädare för universitet och arbetsmarkna- dens parter är det lätt att få arbete inom tillsynsområdet. Intresset för att ta arbete som tillsynsinspektör är däremot vikande. Olika aktörer som universitet och högskolor, Miljösamverkan och privata aktörer erbjuder påbyggnadsutbildningar. Den obligatoriska fort- och vidareutbildning som utredningen före- slår ska utarbetas av kommer att finansieras av till- synsmyndigheterna i likhet med de utbildningar som finns . Vi bedömer att detta inte leder till ökade kostnader för staten eller kommunerna. Länsstyrelserna har påtalat att det behövs mer resurser till länsstyrel- sernas tillsynsverksamhet och har föreslagit att tillsynsavgifterna tillförs länsstyrelserna. har lämnat en redovisning av myndigheters intäkter och kostnader 2016 för prövning och till- syn enligt . Den visar att det råder oklarhet om resurs- behoven hos för dess tillsyn. har framfört att detta behöver klarläggas, men att finansieringen av verksamhet är en fråga som berör mer än miljötillsynen och bör tas upp i ett större sammanhang. Vi föreslår en särskild forumregel som koncentrerar miljömålen till de tingsrätter som också är mark- och miljödomstolar. Det finns fem mark- och miljödomstolar, vilket ska jämföra med nuvarande system där miljöbrottmålen hanteras vid 48 tingsrätter. Den största svårigheten är att tillgodose kompetensbehovet. Problemen är störst inom kemikalieområdet och för miljöfarligt av- fall. genomför baskurser och specialutbildningar, men rättsområdet är komplext och det är svårt att greppa materialet om man inte har erfarenhet från att hantera dessa mål. Budgeteffekterna av en forumregel kommer troligen att hanteras som en intern omfördelning inom budgeten eftersom domstolarna har ett gemensamt anslag som också rymmer domstolsakademin. Effekterna av att koncentrera miljöbrottmålen till mark- och miljö- domstolar bedöms kunna ge ökad effektivitet och större trovärdig- het åt sanktionssystemet. Forumregeln får små regionala effekter eftersom det bara rör sig om enstaka mål och tingsrätt. ställde i en rapport frågan om är bra på miljöbrott. Åklagare, polis, tillsynsmyndigheter och andra be- rörda myndigheter samverkar men samverkan är inte anpassad till den typ av brottslighet den ska förebygga, bekämpa och beivra. Brå konstaterar att både upptäckten, anmälan, utredningarna, åtalen och lagföringarna är selektiva. har framfört att det i det fortsatta arbetet också kan vara av värde att studera lagstiftning och tillämpning i länder som , och som ger större befogenheter åt tillsynsmyndigheterna att sortera utifrån faktorer som brottens allvar, återfall, vinst och företagens storlek. Våra förslag om samverkan för brottsbekämpning leder inte till merarbete för myndigheterna utan syftar till att göra samverkan mer strategisk och öka möjligheterna att upptäcka den mer allvarliga brottsligheten samt effektivt hantera misstänkta miljöbrott. Företag och andra verksamhetsutövare Genom kontakter med branschföreträdare framkommer bilden att företagen vill ha en regelbunden, relevant och rättvis tillsyn. Tillsynen fungerar olika i olika kommuner vilket enligt företagen kan innebära att dessa konkurrerar på olika villkor. Våra förslag syftar bland annat till att skapa större enhetlighet di rättstillämpningen vilket ger för- utsättningar för konkurrens på mer lika nivå. Med andra ord blir till- synen mer konkurrensneutral, vilket är samhällsekonomiskt positivt. Vi föreslår också att myndigheterna ska utveckla en gemensam dialog med näringslivet i strategiska frågor om tillsynen. På så sätt kan branschen och myndigheterna utbyta kunskap om till exempel bästa tillgängliga teknik för viss bransch. Våra förslag medför inte några ökade kostnader för företags- sektorn som helhet. Det kan däremot ha effekter, negativa respektive positiva för enskilda företag. Vi lämnar förslag som innebär att tillsynen ska vara riskbaserad och grundas på en gemensam tillsynsstrategi. Vi föreslår vidare att kompe- tenskrav införs för den personal som utför tillsynen samt en möjlig- het för att i samråd med kommunen besluta om att till- synen för ett visst objekt flyttas från en kommun till . Vidare uppmuntras kommunerna att se över sina taxor och eftersträva att de utformas så att en högre kostnadstäckningsgrad kan nås och blir mer transparanta. Utredningens förslag påverkar inte det kommunala självbestäm- mandet eller kommunernas kostnader. Våra förslag syftar till att ge likvärdiga villkor i hela landet. Den de- centraliserade tillsynsstrukturen behålls men ska liksom tidigare ansvara för samverkan och samordning av kommunerna i för att bättre kunna utnyttja den samlade kompetensen och resurserna. Förslagen bedöms inte leda till några negativa konsekvenser för jäm- ställdheten, sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar i landet eller medföra konsekvenser för den personliga integriteten. 28.1Förslag till lag om ändring i Paragrafen är ändrad. Den hänvisar numera till en ny paragraf, 1 a §, om vad som ska gälla i fråga om prövningen av mål om straff eller förverkande enligt 29 kap. . Paragrafen är ny och innebär att en särskild forumregel införs i . Enligt första stycket ska alla brott mot prövas vid de tingsrätter som är mark- och miljödomstolar enligt lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Andra stycket motsvaras närmast av nuvarande 1 § första stycket andra meningen men får ett delvis annat innehåll. Den innebär att utöver vad som gäller i fråga om vilka domstolar som ska pröva mål- typen gäller vad som annars är föreskrivet om brottmål i rättegångs- balken. Paragrafen behandlas i kapitel 26. Paragrafen är ändrad och innebär att syftet med tillsynen tydliggörs och att det införs en definition av begreppet tillsyn i . I första stycket anges att tillsynen ska syfta till att åstadkomma regelefterlevnad. Det innebär inte någon ändring i sak utan är av- sett att tydliggöra att längre gående krav än vad som följer av för- fattning eller beslut grundat på författning inte kan ställas i utövan- det av tillsyn. I andra stycket införs en definition av tillsynsbegreppet. Med be- greppet avses olika kontrollerande eller främjande åtgärder som vidtas direkt mot en verksamhetsutövare. Det som brukar kallas tillsyns- vägledning faller därmed utanför definitionen, liksom det miljöstrate- giska arbetet. Tillsynvägledning regleras i stället i en ny bestämmelse (26 kap. 4 a §). Det miljöstrategiska arbetet behöver däremot inte regleras i 26 kap. . Det är ett ansvar som ligger på varje myndighet och är inte kopplat till tillsynen. I andra stycket 1 tydliggörs att kontrollen ska vara oberoende och självständig. I andra stycket 3 tydliggörs att det främjande arbetet ytterst syf- tar till att underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt balken och följa reglerna ingår i tillsynsarbetet. Paragrafen behandlas i kapitel 9. Paragrafen är ändrad. För att tydliggöra att större delen av tillsyn utförs av länsstyrelse och kommuner har en redaktionell ändring gjorts i första stycket. Sista stycket har flyttats till en ny paragraf, 3 a §, av redaktionella skäl. Paragrafen är ny och anger regeringens möjligheter att meddela föreskrifter om överlåtelse och återtagande av tillsyn. Nytt är att regeringen får möjlighet att meddela föreskrifter om att en tillsynsvägledande myndighet i samråd med en kommun får besluta att den tillsyn över en viss verksamhet som kommunen annars har ska flyttas över till den statliga myndigheten. Möjligheten begränsas till de fall där en den statliga myndigheten och kommunen är överens. I övrigt rör det sig om rent redaktionella ändringar. Paragrafen behandlas i avsnitt 11.3.4. Paragrafen är ändrad med anledning av den föreslagna möjligheten att flytta över tillsynsansvar från en kommun till en statlig myndighet. Det som är nytt framgår av tredje stycket, där det anges att en tillsynsmyndighet i 3 a § första stycket 2 får besluta att tillsynen ska lämnas tillbaka till kommunen och kommunen och tillsynsmyndig- heten är övervens om det. Paragrafen är ny och innebär att begreppet tillsynsvägledning införs som begrepp i . I första stycket anges att tillsynsvägledning syftar till att säker- ställa att tillsynen bedrivs ändamålsenligt både med hänsyn till lokala, regionala och nationella förhållanden. I andra stycket finns en definition av termen tillsynsvägledning som innebär att de tillsynsvägledande myndigheterna ska stödja, samordna, följa upp och utvärdera den regionala och lokala tillsynen. Definitionen kommer närmaste från miljötillsynsförordningen. Paragrafen behandlas i kapitel 9 tillsammans med 4 b §. Paragrafen är ny och kommer närmast från 26 kap. 3 §. Den anger att tillsynsvägledningen ska utövas av och andra statliga myndigheter i enlighet med vad regeringen bestämmer. Paragrafen behandlas i kapitel 9 tillsammans med 4 a §. Paragrafen är ny och ger regeringen rätt att meddela föreskrifter om att en tillsynsvägledande myndighet får förelägga en kommun som inte uppfyller de skyldigheter som följer av kommunens till- synsuppdrag att vidta rättelse. Ett föreläggande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som anser nödvändiga för att bristen ska kunna avhjälpas. Begreppet skyldigheter som följer av dess tillsynsuppdrag avser till- syn i vid bemärkelse. I detta ingår alla moment som ingår i kommu- nens tillsynsuppdrag enligt , även upprättande av tillsyns- planer och rapportering till centrala myndigheter. Ett föreläggande enligt denna paragraf kan däremot inte avse tillsynsåtgärder i det enskilda fallet (jfr 12 kap. 2 § regeringsformen). I andra stycket anges att ett föreläggande inte får förenas med vite. Paragrafen behandlas i kapitel 16. Paragrafen är ändrad. Nytt är att termen samarbeta har ersatts av samverkan och att syftet med samverkan tydligt anges. Innebörden av begreppet samverkan behandlas i avsnitt 12.1.1. Paragrafen behandlas i övrigt i kapitel 12 och 25. Bestämmelsen är ny, men innehållet kommer närmast från den nu- varande 26 kap. 6 § . Ändringen föreslås enbart av redak- skäl. I egenskap av deltagande expert i M 2016:4 lämnar jag härmed ett särskilt yttrande om avvikande mening. Yttran- det begränsas till den del i utredningen som, enligt Kommittédirek- tiv 2016:32, handlar om att utredaren ska ”undersöka om det finns gärningar i 29 kap. som bör föras in i systemet med miljösanktionsavgifter och särskilt rikta in sig på de straffbestäm- melser i 29 kap. som gäller överträdelser av kemikalielagstiftningen, men förslag som rör övriga straffbestämmelser får också ges”. Under avsnitt 21.4.1 i betänkandet framgår följande; ”Inom ramen för denna utredning lämnas inte förslag på vilka regler som bör omfattas av systemet med miljösanktionsavgifter. De överväganden som måste göras i varje enskilt fall är så omfat- tande och komplicerade att det inte har rymts inom den tid och de resurser som anvisats utredningen”. Jag delar inte utredningens bedömning och anser att det funnits förutsättningar för utredningen att utreda och lämna förslag på överträdelser inom åtminstone delar av kemikalielagstiftningen som bör föras in i systemet med miljösanktionsavgifter i enlighet med kommittédirektivet. För det första anser jag att det har funnits tillgängliga resurser i form av kompetens. Förutom utredarna själva så har det deltagit ett stort antal experter i utredningen vilka har kunnat bidra med sin kompetens inom sina olika kompetensområden. Bland annat har Kemikalieinspektionen (genom mig själv), Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål (REMA) och ett flertal jurister från (till exempel Miljö- och ) varit represen- terade och fungerat som ytterligare resurser i utredningen. För det andra så anser jag att det har funnits ett tillräckligt underlag för att föreslå en sanktionsväxling på kemikalieområdet. Kemikalieinspektionen lämnade in en skrivelse om sanktionsväxling inom sitt ansvarsområde till Miljö- och då situationen med ostraffade överträdelser ansågs ohållbar. Förmodligen har denna skrivelse lagts till grund för några av direk- tiven till denna utredning. Samma skrivelse överlämnades av mig till utredarna vid första expertgruppmötet och den har även skickats in till utredningen i elektronisk form. Skrivelsen som inne- håller en bilaga med samtliga straffbestämmelserna inom Kemikalie- inspektionens ansvarsområde har bearbetats vid ett flertal tillfällen av mig och myndighetens jurister för att stödja utredningen med skriftligt underlag. Kemikalieinspektionen har även tagit fram fördjupade uppgifter om bland annat statistik över åtalsanmälningar inom det aktuella området. Då utredningen lutade åt att inte förslå någon sank- tionsväxling alls så överlämnade jag en skrivelse med 14 straffbestämmelser som för Kemikalieinspektionen framstår som särskilt prioriterade för en sanktionsväxling. Straff- bestämmelserna är sådana som särskilt lämpar sig för en sanktions- växling, bland annat på grund av att Kemikalieinspektionen ofta anmäler överträdelser av dessa men där en stor andel läggs ned hos REMA. I skrivelsen fanns för varje straffbestämmelse en juridisk motivering för en sanktionsväxling med utgångspunkt i bland annat kriterier. För att ännu mer tydliggöra ett gemensamt och skyndsamt behov av en sanktionsväxling inom kemi- kalielagstiftningen så bjöds utredningen in till ett gemensamt möte med en REMA-åklagare angående just dessa straffbestämmelser. Så gott som samtliga av de prioriterade straffbestämmelserna finns beskrivna i betänkandet, se avsnitt 21.5, med som jag uppfattar det bra och omfattande överväganden från utredningens sida. I betänkandets avsnitt 21.4.1 motiverar utredaren valet att inte föreslå ett författningsförslag på en sanktionsväxling inom åtmin- stone kemikalielagstiftningen med att det inte är lämpligt att göra en avgränsning till delar av lagstiftningen samt att en sanktionsväxling är en sådan förändring av sanktionssystemet som kräver ett helhets- grepp. Under utredningens gång har det fram till nu framstått som att även om inte fler områden från miljöstraffrätten kommer be- handlas skulle frågan om sanktionsväxling på kemikalieområdet ut- Detta skulle varit ett förfarande i enlighet med instruktionen i kommittédirektivet. Om utredningens motivering stämmer så före- faller direktivstexten för utredningen direkt märklig, att särskilt undersöka överträdelser av kemikalielagstiftningen som ju är en del av lagstiftningen. Att ta ett helhetsgrepp vid en sanktionsväxling som ju är ett mycket omfattande arbete är självklart även för mig det optimala angreppssättet, men jag kan inte se att det omöjliggör för utredningen att föreslå ett antal prioriterade straffbestämmelser inom kemikalielagstiftningen för växling. Sammanfattningsvis delar jag inte utredningens bedömning att det inte funnits tillräckligt med tid och resurser som anvisats utred- ningen.