sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Kommissionens förslag: Regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att ta fram ett system för gemensam antagning av elever till skolenheter inom förskoleklass och grundskola med respektive enskild huvudman. Det är viktigt att alla elever behandlas lika och i enlighet med gällande regelverk i samband med placering eller mottagande vid skolenheter. Reglerna måste skapa garantier för ett rättssäkert förfarande. Reg- lerna måste även medge en effektiv administration. Aktivt skolval och minskad skolsegregation 10.7.1Problemen med dagens system för antagning och mottagande av elever beslutar som framgått ovan varje huvudman om antagning till huvudmannens skolenheter, med utgångspunkt från ett nationellt regelverk, med Skolinspektionen som tillsynsmyndighet. Frågan om skolplacering vid skolenhet eller mottagande vid fri- stående skolenhet aktualiseras vid skolstart eller i samband med de byten av skola som ofta nödvändiggörs i samband med stadieöver- gångar. Andra orsaker som aktualiserar byte av skola är exempelvis att vårdnadshavarna och eleven byter bostadsort, ändrade familjeför- hållanden eller att vårdnadshavarna önskar en annan skola för eleven. I regeringens direktiv till (dir. 2014:126) framhålls att en utgångspunkt för det svenska skolväsendet är att alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska för- hållanden, ska ha lika tillgång till utbildning förutsatt att inte annat följer av särskilda bestämmelser i skollagen (1 kap. 8 § skollagen). Huvudmän kan därför inte, framhåller regeringen, välja vilka elever man ska ta emot till sina utbildningar, utan alla skolor ska vara öppna för alla behöriga sökande. I direktiven nämns också att det är svårt för Skolinspektionen att vid sin tillsyn kontrollera att skollagens regler för mottagande av elever har följts. hade bland annat till uppgift att över- väga att lägeskommunen görs ansvarig för administrationen av köer och antagning av elever även till de fristående skolor som är belägna i kommunen. Utgångpunkten var att antagningen av elever till de berörda skolformerna ska vara tydlig, transparent och administrativt enkel. drog slutsatsen att sådana regler inte bör införas (SOU 2016:66). Utredningen föreslog i stället en obliga- torisk ansökan till fristående skolor. I sammanhanget kan även näm- nas att det pågår ett lagstiftningsarbete gällande införandet av offent- lighetsprincip i fristående skolor, i syfte att öka transparens och rättssäkerhet. Förslagen bereds i . Det nuvarande decentraliserade systemet kan innebära risker för att alla elever inte behandlas lika eller i enlighet med skollagens bestämmelser i samband med placering vid skola med huvudman eller mottagande vid fristående skolenhet. Här ska dock understrykas att de befintliga reglerna ger möjligheter att överklaga kommunens beslut hos allmän förvaltningsdomstol (laglighetspröv- Aktivt skolval och minskad skolsegregation ning) och i vissa fall hos (förvalt- ningsbesvär). Det kan emellertid vara frestande för kommunala eller enskilda huvudmän och skolenheter att av ekonomiska eller andra skäl på olika sätt undvika placering eller mottagande av vissa elever i behov av särskilt stöd. Det saknas en samlad kunskap i frågan med utgångspunkt från forskning, myndighetsrapporter, domstolsbeslut och annan rättspraxis. Det finns dock visst stöd för att tillämpningen av reglerna om placering och mottagande vid skolenhet utgör ett problem (se t.ex. 2013). Inom kommissionen har framförts uppfattningen att det förekommer att rektorer eller huvud- män tänjer på regelverket i vissa fall. 10.7.2Behov av fortsatt utredning om förutsättningarna för gemensam antagning och begränsningar av antalet tillfällen då skolval medges Kommissionen menar att det finns skäl att införa gemensam antag- ning inom förskoleklass och grundskola och föreslår därför att reger- ingen tillsätter en utredning med uppgift att ta fram ett sådant för- slag. Kommissionen är medveten om att utrett frågan och att utredningens förslag bereds för när- varande. Kommissionen menar dock att det finns särskilda skäl för en ny utredning. Kommissionen bedömer att det utöver omsorgen om transparen- sen och enskilda elevers rättigheter, som i hög grad vägledde Skol- kostnadsutredningens arbete, även finns andra skäl att överväga gemensam antagning och att de förslag om ändrade urvalsregler som kommissionen lämnar i sig eventuellt kan ge nya argument för gemen- sam antagning. Kommissionens förslag enligt ovan om aktivt skolval innebär, om det genomförs, att frågan om informationen om skolvalet och de olika alternativen blir ännu viktigare . En gemensam antagning skulle förbättra förutsättningarna för att ge allsidig och fullständig information om skolvalet. Det system med aktivt skolval som kommissionen föreslår skulle underlättas av att varje huvudman har ett ansökningstillfälle inför varje termin eller läsår, med en för alla skolor gemensam sista an- sökningsdag. Detta ansökningsförfarande måste kompletteras med särskilda regler för de situationer då önskemål finns om skolbyten Aktivt skolval och minskad skolsegregation För skolor med huvud- man tillämpas i allmänhet denna ordning. En fördel med en inom ett visst geografiskt område gemensam antagning vore att även fristående skolor skulle ingå i detta förfarande. kommer ett aktivt skolval att leda till en ökning av antalet vårdnadshavare som gör ett aktivt skolval. Antalet rangordnade skolor i varje vård- nadshavares val kommer också att öka. Kommissionens förslag om lottning som urvalskriterium vid specifika situationer där antalet sökanden till en skola överstiger antalet platser kommer att leda till ett antal lottningar, och en elev kan komma att delta i mer än en lottning. En lottning till skolor med huvudman torde inte i sig innebära något sam- ordningsproblem utöver de som kan finnas med dagens system för placering vid skolenheter, eftersom antagningen som regel är samordnad. Om elever dessutom söker till fristående skolor och deltar i lottning dit kan den situationen uppstå att lottningsför- farandet sker parallellt hos två eller flera huvudmän, om antagningen inte är samordnad. Lottningsförfarandet skulle kunna underlättas av samordning inom ramen för gemensam antagning i dessa fall. Det måste dock även efter samordning och gemensam antagning fort- farande ske en parallell lottning men genomförd av en instans i stället för två eller flera. Fördelen är att man får ett mer rättssäkert förfarande och en bättre överblick, man vet resultatet av de olika lottningarna och kan ta hänsyn till utfallet utan dröjsmål och därmed få till stånd en något snabbare process. Å andra sidan har samord- ningen kostnader och reser frågor av olika slag, bland annat till följd av att dagens separata, ofta mindre omfattande och förhållandevis enkla processer, ska samordnas till en enda med ett flertal olika regel- verk. Vårdnadshavare kan även söka till en fristående skola utanför det område som givet vårdnadshavarens folkbokföringsadress är det ”egna” området för gemensam antagning. Ansökan skulle då kunna lämnas till den ”egna” gemensamma antagningsfunktionen, för att därefter utan dröjsmål överlämnas till den berörda gemensamma an- tagningsfunktionen på motsvarande sätt som gäller för gym- nasieskolan. Goda planeringsförutsättningar för skolenheterna är centrala för att möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande. kan skolbyten ske vid obegränsat antal tillfällen . Detta får enligt kom- Aktivt skolval och minskad skolsegregation missionens mening till följd att stora ekonomiska, lokalmässiga och personella resurser inte används fullt ut. Halvtomma klasser och skolor innebär att offentliga medel används mindre effektivt. Forsk- ningen har dessutom visat att skolbyten generellt är negativt för elevernas lärande och utveckling (2009), även om det själv- fallet i många enskilda fall kan vara helt nödvändigt att byta skola. Kommissionen bedömer att även frågan om möjligheterna att begränsa antalet tillfällen då skolval medges bör ut- redas inom ramen för den utredning som ska leda fram till ett för- slag om gemensam antagning. En gemensam antagning skapar för- utsättningar för att begränsa antalet tillfällen då skol- byten får ske. Givetvis måste det dock alltid finnas möjlighet att byta skola för elever som har särskilda skäl. Det är även viktigt att vårdnadshavare och elever även utan särskilda skäl fortsättningsvis bereds vissa möjligheter att byta skola. Det är alltså inte önskvärt att helt ta bort möjligheten till skolbyten. För sedan låg till stor del makten över skolplaceringen hos det allmänna, medan föräldrar och elever hade mindre inflytande. Det har varit viktigt att stärka medborgar- och brukarinflytandet över offent- lig verksamhet såsom vård, skola och omsorg. Kommissionen vill inte återgå till den ordning som gällde tidigare. Kommissionen menar att den föreslagna utredningen bör få till uppgift att utreda gemensam antagning dels utan begränsningar av antalet skolval , dels med sådana begränsningar. 10.7.3Ytterligare utgångspunkter för utredningsarbetet Enligt kommissionens mening ska den föreslagna utredningen om ett gemensamt antagningssystem ha som utgångspunkt att skolor med respektive enskild huvudman ska behandlas på ett sätt som garanterar rättsäkerheten för såväl huvudmän som elever. Därför måste ett eventuellt förslag från utredningen om gemensam antagning innebära att samtliga huvudmän ska omfattas av ett gemen- samt antagningssystem. Utredningen bör analysera förutsättningarna för att ersätta dagens decentraliserade system, där det är vanligt att rektorer själva efter delegation bestämmer över antagningen inom ramen för rådande regelverk, med ett system där antagningen sker gemensamt och centraliserat till en nivå ovanför enskilda skolenheter. Aktivt skolval och minskad skolsegregation Utredningen bör även överväga möjligheterna till regional samord- ning av antagningen. Det kan alltså enligt kommissionens bedömning finnas fördelar med en gemensam antagning, men det kan dock även finnas nack- delar. Idén om gemensam antagning väcker även principiella och legala frågor som kräver fortsatt utredning. Beslut om mottagande till kommunala skolor ligger enligt skollagen på huvudmanna- nivå men delegeras ofta till t.ex. rektorer med stöd av bestämmelserna om delegation i 6 kap. kommunallagen. En gemensam antagning i lägeskommunens regi skulle nödvändiggöra en lagändring med inne- börden av att just beslut om skolplacering inte får delegeras. Sådan reglering saknas helt men av praxis följer att bara de för elev allra mest ingripande besluten enligt skollagen inte får delegeras, ett exem- pel är längre avstängningar i gymnasieskolan och eventuellt även in- skrivning i grundsärskolan mot vårdnadshavarnas vilja. Skolplacering kan inte betraktas som ett beslut av lika ingripande karaktär och ett delegationsförbud för beslut om skolplacering skulle vara svårt att motivera utifrån beslutets karaktär. Utredningen bör dock inte ha som en given utgångspunkt att det är just lägeskommunen som ska ansvara för den gemensamma antagningen, exempelvis kan även en regionalt baserad antagning övervägas. Utredningen måste även ut- forma ett eventuellt förslag om gemensam antagning så att det inte inskränker enskilda huvudmäns bestämmanderätt, med beaktande av reglerna om näringsfrihet i 2 kap. 17 § regeringsformen. Det är också viktigt att den utredning som kommissionen före- slår grundligt analyserar möjligheterna till förändringar av antag- ningssystemet som är administrativt rationella. Till förutsättningarna hör att antagning vid skolor med kommunalt huvudmannaskap förut- sätter flexibilitet och lokala tillämpningar av närhetsprincipen, sam- tidigt som fristående skolor har olika urvalsregler som ska tillämpas parallellt. Kommissionen vill slutligen framhålla att det är angeläget att even- tuella förändringar av antagningssystemet så långt möjligt kan be- slutas i bred politisk enighet, för att säkerställa långsiktighet och nationell samling kring skolan. Aktivt skolval och minskad skolsegregation 10.8Skolkommissionens förslag bildar en helhet Avslutningsvis vill kommissionen understryka att kommissionens förslag i detta slutbetänkande sammantaget syftar till att alla skolor ska vara bra skolor. Exempelvis har förslagen och ställningstagan- dena gällande statlig resursstyrning, professionsprogram, stöd till huvudmännen t.ex. för att allokera lärarresurser och om tidigt special- pedagogiskt stöd detta syfte. De förslag som presenteras i detta kapitel samverkar alltså med andra förslag och bildar en helhet, som kommissionen menar kommer att leda till ökad likvärdighet. I detta kapitel redovisas kommissionens bedömningar i vissa av- gränsade läroplansfrågor samt uppföljnings- och utvärderingsfrågor. Kommissionens bedömning: Utvecklingen av kursplaner, ämnes- planer och kunskapskrav bör ske i en kontinuerlig process med stark förankring hos lärosäten och bland lärare och rektorer. Läroplanernas allmänna delar om skolans värdegrund och uppdrag samt övergripande mål och riktlinjer är av sådan karaktär och vikt att de brukar underställas och inte ändras utan ett om- fattande utredningsarbete och remissförfarande. De styrande bestäm- melserna om ämnenas innehåll som finns i kursplaner, ämnesplaner och kunskapskrav är av ett annat slag. Kommissionen anser, som framgick av delbetänkandet, att det är önskvärt med en kontinuerlig uppföljning och revidering av dessa styrdokument. Det skulle ge för- bättrade förutsättningar för att hålla styrdokumenten relevanta och användbara och att de är baserade på aktuell vetenskap och beprövad erfarenhet. Justeringen av styrdokumenten bör ske i en process med stark förankring bland lärare och rektorer. Angelägna områden att beakta vid uppföljning av styrdokumenten är enligt kommissionen t.ex. utvecklingen inom it-området, FN:s globala mål för hållbar ut- veckling (Agenda 2030) samt den internationella utvecklingen inom kompetensbaserade läroplaner. Kommissionens bedömning: Det behöver undersökas om under- visningen styrs av kursplanernas och ämnesplanernas syften eller långsiktiga mål på det sätt som avsetts eller om kunskapskrav och s.k. kunskapsmatriser kommit att i för hög grad bli styrande. läroplaner för och gymnasieskolan finns i varje kursplan respektive ämnesplan ämnets syfte eller långsiktiga mål formulerade i form av ämnesspecifika förmågor som eleven ska utveckla. Kunskapskrav finns formulerade för de olika betygsstegen. Kunskapskraven uttrycker hur eleven ska visa sina kunskaper på kvali- tativt skilda nivåer. Läraren bör, vid planeringen av undervisningen i ett ämne, enligt allmänna råd (2011d) tydliggöra vilka delar av ämnets syfte som undervisningen i det aktuella arbetsområdet ska inriktas mot och utifrån det avgöra hur det centrala innehållet ska kombineras och behandlas så att eleverna ges förutsättningar att ut- vecklas så långt som möjligt i förhållande till kunskapskraven. Det har framförts farhågor om att det snarare kan bli kunskaps- kraven, vad eleven ska visa, som läggs till grund för lärares planering av undervisningen. Om kunskapskraven görs till mål för undervisningen i stället för de ämnesspecifika förmågor som eleverna ska utveckla, enligt ämnets långsiktiga mål, finns risk för att innehåll, sammanhang och helhet kommer i skymundan och att undervisningen fragmen- tiseras (2016). Denna risk förstärks genom användning av olika s.k. matriser där kunskapskraven delas upp i olika mindre delar. Kommissionen anser att det är viktigt att lärare utifrån sitt pro- fessionella kunnande skapar tydlighet för eleverna vad det är de ska kunna. Styrdokument och stödmaterial måste utformas så att lärarna får stöd för detta och risken för en fragmentisering av undervisningen behöver uppmärksammas. (2015j) har i en reformutvär- dering sett tecken på att kunskapskraven fått en ökad betydelse vid genomförandet av undervisningen i . Kommissionen an- ser att frågan behöver uppmärksammas men att det inte finns till- räckligt underlag för att bestämt avgöra i vilken utsträckning de be- skrivna farhågorna är berättigade. Det behövs ett bättre kunskaps- underlag om hur systemet faktiskt förstås och tillämpas av lärare för att kunna bedöma vilka insatser som kan behövas. 11.3Ett sammanhållet uppföljnings- och utvärderingssystem Kommissionens bedömning: Det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemet måste kompletteras på viktiga punkter. Tillförlitliga mått på elevernas kunskapsutveckling behöver ut- vecklas. Det behövs uppgifter om elever i behov av stöd, stöd- insatser och insatsernas effekter. Uppföljningen av de nationella målsättningar som kommissionen föreslagit bör genomföras som ett särskilt avgränsat arbete. När det gäller det ordinarie nationella uppfölj- nings- och utvärderingssystemet vill kommissionen, liksom i del- betänkandet, understryka att det är nödvändigt att komma till rätta med vissa brister, som även (2015a) påtalat. Det behövs mer tillförlitlig resultatinformation om elevernas kunskapsutveckling, på såväl nationell nivå som på huvudmannanivå och skolnivå, än den som ges av betyg och nationella prov. Det är inte minst viktigt för den lokala uppföljningen att det finns instrument som ger möjlig- het att t.ex. bedöma effekter av undervisning och stödinsatser. För ett informerat skolval är det av största betydelse att det finns till- gång till uppgifter om en skolas bidrag till elevernas kunskapsut- veckling genom s.k. value-added-mått. De kan ge mer rättvisande kvalitetsinformation än betyg och provresultat. Som framgår av kapitel 9 saknas även uppgifter om hur många barn och elever i svensk skola som är i behov av och får någon form av extra anpass- ningar och särskilda stödinsatser, vilka insatser som görs och hur dessa fungerar. Det behövs kunskap om vilka program och insatser som är effektiva när det gäller extra anpassningar och särskilt stöd. 12Ett robust skolsystem med utvecklingskraft och stärkt likvärdighet förslag och bedömningar, som redovisats i kapitel 4–11, har utformats så att de tillsammans ska bilda en sam- lad strategi (se illustration på nästa sida). Förutom att vara ända- målsenliga i förhållande till kommissionens uppdrag ska strategins olika delar vara konsistenta och förstärka varandra. De ska främja autonomi för lärare och rektorer och även tillförsäkra staten möjlig- het att hantera och justera komponenterna i strategin. Strategin ska bygga vidare på skolsystemets starka sidor och även, där det behövs, justera eller utveckla en del av de reformer som skol- systemet genomgått. Målet är ett robust skolsystem, dvs. där alla skolhuvudmän har god kapacitet, lärar- och skolledaryrkena är attrak- tiva, resursfördelningen kompensatorisk och där det finns en kultur av samarbete och samverkan inom skolor och mellan skolor och skol- huvudmän i professionella frågor. Det råder också en ömsesidig tillit mellan de professionellt verksamma i skolan, skolhuvudmännen och staten. Ett robust skolsystem har genom dessa egenskaper även ut- vecklingskraft och förnyelseförmåga. I detta kapitel sammanfattas hur kommissionens olika förslag samverkar till en strategi för förbättrade resultat, ökad kvalitet i undervisningen och stärkt likvärdighet. Kommissionen har strävat efter att grunda sina analyser och för- slag på svensk och internationell forskning, utvärderingar och annat relevant underlag. Detta stöd för kommissionens förslag och bedöm- ningar framgår av de referenser som tidigare åberopats och upprepas inte här. Ett robust skolsystem med utvecklingskraft och stärkt likvärdighet Ett robust skolsystem med utvecklingskraft och stärkt likvärdighet Kommissionens förslag och bedömningar i sammanfattning Kommissionen har lämnat förslag till nationella målsättningar för kun- skapsresultat, kvalitet i undervisningen och likvärdighet. Förslagen framgår av bilaga 4. Målsättningarna tillsammans med de förändringar som blir resultatet av kommissionens förslag ska förankras brett i skolväsendet. Även en bredare samhällsinformationsinsats ska genom- föras för att uppnå en allmän uppslutning bakom skolan. Ett stärkt huvudmannaskap ska åstadkommas genom statligt stöd och samverkan på regional nivå. Här ingår resultatdialoger och stödjande skolgranskningar, systematiskt kvalitetsarbete, regional kompetensförsörjning, riktat stöd till skolor med stora utmaningar, samarbete och erfarenhetsutbyte, gymnasieskolans planering samt en statlig reglering av skolchefens ansvar. Förslagen om kompetensförsörjning omfattar lärarutbildning, pro- fessionsprogram, kompetensutveckling samt skolans vetenskapliga bas, forskningsanknytning och praktiknära forskning. Förutsättningarna för lärare och rektorer att ägna sig åt sina kärn- uppgifter, undervisning och skolledning, ska förbättras genom förenk- ling och minskning av administrativa uppgifter, bl.a. genom digitali- seringens möjligheter. Såväl staten som huvudmännen ska visa åter- hållsamhet med att ålägga lärare och rektorer dokumentations- och redovisningskrav. Lärarutbildningen ska ge lärarna en god grund för t.ex. kunskapsbedömning. Ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering åstadkoms genom ett statligt bidrag till huvudmännen utifrån ett index som speglar deras socioekonomiska förutsättningar. Det skapar förutsättningar för staten att ange en avtalad miniminivå för varje huvudmans resurser till undervisning och elevhälsa. Efter fortsatt utredning in- förs bindande miniminivåer. Kommunens fördelning av resurser till sina skolenheter förutsätts ske med stöd av indexvärden som anges av staten. Fördelningen från kommunen till enskilda huvudmän sker som utifrån samma grunder som kommunen tillämpar för sina egna skolor. En god miljö för lärande och utveckling. Här ingår förslag om tidig kartläggning av elevers förutsättningar inom framför allt läs- inlärning som grund för läsförståelse, med utgångspunkten att genom tidigt specialpedagogiskt stöd förebygga att skolsvårigheter Ett robust skolsystem med utvecklingskraft och stärkt likvärdighet uppstår (individprevention). Vidare föreslås bl.a. tillägg i läroplanerna om rektorns ansvar för trygghet och studiero, elevers respekt för skolans personal och för andra elever, elevernas egna ansträngningar i skolarbetet samt kunskapsspridning om vad som främjar trygghet och studiero. Aktivt skolval och minskad skolsegregation. Förutsättningar för förbättrad likvärdighet, framför allt att minska sambandet mellan elevernas bakgrund och skolresultat, skapas genom kommissionens samlade förslag. Förslag som specifikt syftar till minskad skolsegrega- tion är en övergripande bestämmelse om att sträva efter socialt all- sidigt sammansatta skolor och klasser, aktivt skolval grundat på bred och saklig information samt vissa förändringar för placering i kom- munala skolor och urval till fristående skolor. Statens sanktioner mot kommunala respektive enskilda huvud- män som inte uppfyller kraven ska så långt som möjligt vara lik- värdiga. En motsvarighet till ett återkallande av godkännande för en enskild huvudman är statligt ingripande mot en huvud- man. Kommissionen föreslår att kriterierna för att tillgripa de båda sanktionerna ska vara desamma. En aktiv implementering av de nationella målsättningarna skapar en bred uppslutning kring de olika förbättringsområden som ställt upp för skolan. Huvudmän och skolor får stöd i hur de lokalt kan arbeta med målsättningarna Det ger motivation och med- vetenhet om vad som förväntas. En stark uppslutning bakom skolan bland allmänhet och viktiga samhällsaktörer mobiliseras. De nationella målsättningarna följs upp på riksnivå och genom resultatdialoger på regional nivå och bibehåller därigenom sin styrande och motiverande kraft. Genom stödet från den statliga skolmyndigheten på regional nivå, i samarbete med lärosäten, kommer skolhuvudmännen att utveckla sitt systematiska kvalitetsarbete. De får därigenom bättre förmåga att upptäcka, analysera och åtgärda brister och utvecklingsbehov.