sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — Scenarier utgör viktiga underlag för att identifiera behov av åtgärder och styrmedel, men är problematiska som underlag för att operationalisera mål om miljötillstånd. Såväl FN:s som mål om att undvika farlig klimatförändring (det normativa) bör beskrivas utifrån en vetenskaplig utgångspunkt (vad det normativa innebär i termer av minskade utsläpp). I samma anda anger också grunddirektivet till Miljömålsberedningen att det senaste vetenskapliga underlaget ska ligga till grund för arbetet. Vi kan inte se att så är fallet. Beredningen har inte grundat sitt förslag i vad forskare presenterat för beredningen gällande behovet av utsläppsminskningar för att nå målen. Vi menar att om siktet är inställt på och om – som beredningen skriver – ska vara en ”föregångare”, ”ett ledande land i det globala arbetet med att föreverkliga ambitiösa målsättningar”, och dessutom ta ansvar för ”historiska utsläpp”, så behövs nettonollutsläpp långt , såvida sannolikheten att nå målet inte ska bli dramatiskt låg. På samma sätt behöver utsläppsminskningen inom denna ram vara större och ske tidigare. Vi anser att ett mål som svarar mot nämnda ambitioner, och som bygger på det senaste vetenskapliga under- laget, innebär att som utgångspunkt nå utsläpp i nära noll omkring 2030, vilket vi redovisat för beredningen. Strategier, styr- medel och åtgärder bör mejlas fram med denna ambitionsnivå som utgångspunkt. Istället för att utifrån scenarier basera mål på vad som anses går att göra eller inte under en trettioårig resa, bör alltså målet sättas utifrån . I första hand bör detta ske i form av en budget för maximala utsläpp, i andra hand som ett mål för procentuell minskning, men då försett med utsläppsdelmål för olika årtal (utan sådana säger slutmålet inte mycket om klimat- effekten). Med målet som grund kan backcastingmetod användas för att identifiera hinder och möjligheter att nå målet. Det ger i sin tur en bas för att identifiera åtgärder och behov av styrmedel. I det skedet görs även en konsekvensbeskrivning, som kan tillåtas återverka på målsättningarna i det fall orimliga sidoeffekter görs troliga. Behovet av kompletterande åtgärder i form av exempelvis stabila kolsänkor kan då ringas in. Bevisbördan i arbetet bör ligga på den som argumenterar mot ett strikt mål – inte, som är vanligt , på den som argumenterar för målskärpning. Anledningen är att snart sagt varje välgjord klimatekonomisk analys visar att klimatkostnaderna är avsevärt större än åtgärds- kostnaderna, samt att den tillkommande nyttan av klimatarbetet (såsom bättre luftkvalitet och positiva sysselsättningseffekter) därutöver i sig ligger i paritet med åtgärdskostnaderna. Till det kommer dels att osäkerheter om klimatkänsligheten gör att det finns en signifikant sannolikhet för dramatiskt högre temperatur, dels att förekomsten av osäkra tröskelkomponenter och tröskel- punkter gör att effekterna vid viss temperatur riskerar bli avsevärt större än vad som normalt antas. Det dyra och riskabla för samhället är med andra ord att inte agera med högre ambitioner. Mot denna bakgrund framstår det som klart vanskligt att basera det framtida klimatarbetet på mål utifrån scenarier, som bygger på den historik som skapat de problem som ska lösas. Följden blir lätt alltför låga mål, som enbart motiverar otillräckliga eller suboptimala styrmedel och som kan ge inlåsningseffekter. Den bevisångest som präglat beredningens arbete med att sätta mål framskymtar i betänkandets konstaterande att det föreslagna målet ”kan nås med känd teknik”, ungefär som inget nytt under solen är att vänta kommande tre decennier, i när priserna på förnybar teknik faller snabbt och alltfler inser vikten av att styra om investeringar och subventioner till fossilbränslen. När det gäller formerna för arbetet, med främst en klimatlag och ett klimatpolitiskt råd, så anser vi i huvudsak att förslagen bör genomföras. Klimatlagen tar dock sikte på beredningens alltför svaga förslag om mål. Detta bör omformuleras till en utsläpps- budget, med delmål och sektorsvisa mål i en och samma lag. Förutsättningen för det är att målet skärps avsevärt, annars bör det hållas utanför regelverket, som en mekanism för revidering av målet införs, i linje med vad som finns i Parisöverens- kommelsen. När det gäller det tvärvetenskapligt kompetenta bör det placeras under . Det är viktigt att det verkligen ges en oberoende och självständig roll. Det är nu viktigt att Miljömålsberedningen i nästa delbetänkande kompletterar det lagda förslaget med avsevärt mer ambitiösa etappmål, nedbrutna på olika sektorer och kopplade till styrmedel, för att fylla det nu föreslagna skalet med innehåll som de facto snabbare kan leda till minskade utsläpp. För att detta ska genomföras baserat på senaste forskningen och på de tekniska, institutionella och systembaserade begränsningar och möjligheter som finns, bör MMB, eller regeringen, tillsätta en extern expert- kommittee att arbeta fram ett detaljerat Parisanpassat klimat- scenario för . , sakkunnig i Miljömålsberedningen, vill härmed avge ett särskilt yttrande till Miljömålsberedningens betänkande nr 1 . Jag delar beredningens analys att de stora utmaningarna för att minska de nationella utsläppen ligger inom transportsektorn, basindustrin och jordbruket. Precis som beredningen påpekar är det viktigt att omställningen går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och att skapa arbetstillfällen. I betänkandet poängteras att den nationella klimatpolitiken behöver vara ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar. Det är olyckligt att arbetet i Miljömålsberedningen har, utifrån de beställningar som lagts från Miljö- och , skett i en ologisk ordning. Det logiska hade varit att först ta fram handlingsplaner och styrmedel för att sedan föreslå målnivån. måste beslut tas utan att tillräcklig konsekvensanalys genomförts vilket riskerar hela uppdraget då målnivån kan visa sig vara verklighetsfrämmande och skäligt dyr. Beredningens direktiv var att ta fram ett långsiktigt mål . Beredningen föreslår nu att målåret för ska tidigare- läggs till 2045, vilket inte stämmer med direktivet. Jag anser att betänkandets nuvarande förslag riskerar att inte nås pga alltför höga ambitioner som inte går i takt med de mycket stora omställningar som landet måste genomföra inom sektorer som basindustri, transport och jordbruk. Dessutom måste det finnas utrymme för en ökad produktion i såväl industrin som jordbruket för att minska de globala utsläppen med hjälp av den koldioxid- effektiva produktionen i . Likaså för att kunna nyttja den fulla potentialen till klimatnytta i användningsfasen genom de högt specialiserade produkter som produceras i och till stor del exporteras. Merparten av svensk industri agerar på en global och konkurrensutsatt marknad. Med beredningens högt satta ambitionsnivå att minska koldioxidutsläppen till 2045 måste detta ske i samklang med vår omgivning och med de marknader som svensk industri agerar på. Som också nämns i betänkandet är det av stor vikt att åtgärder sker i övriga världen i enlighet med andan i . För att styra mot ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser krävs betydligt mer än en ambitiös målsättning som får karaktären av en förhoppning. Ett helhetsperspektiv behövs därför gällande klimatfrågan, där den globala nyttan med svensk export vägs in, vilket saknas i förslaget. Jag föreslår därför följande viktiga komplettering till målformuleringen ”Åtgärder i ska genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen ökar i andra länder”. För att spegla verkliga klimatavtryck, samt åstadkomma minskade globala utsläpp skulle jag gärna se följande tillägg till målformulering: ”bidrar till att världen globalt når klimat- målen. Det sker genom export av förnybar energi och råvaror, klimatnyttiga produkter och tjänster från Sverige.”. Jag delar inte beredningens bedömning om behovet av en särskild klimatlag som avser att styra sittande och kommande regeringars arbete. Den svenska modellen att driva utvecklingen framåt enligt svensk konstitutionell tradition är tillräckligt effektiv. Förslaget till lag inte är heller tillräckligt belyst ur ett grundlagsmässigt perspektiv. En klimatlag enligt betänkandet tillför inget ytterligare och kan därför anses, i sin nuvarande utformning i betänkandet, administrativt onödig. Jag tycker fortfarande det är svårt att utläsa från förslaget hur rådet förhåller sig till de miljömyndigheter vi redan har. Dessutom finns det andra myndigheter såsom och som har kontrollerande/reviderande roller. Man skulle kunna komplettera deras kompetens för att klara ett liknande uppdrag som det föreslagna . Jag menar att beslut rörande ett klimatpolitiskt råd bör utredas vidare. Om det likväl inrättas ett klimatpolitiskt råd bör man beakta följande Rådets konstitutionella status måste klargöras Tillsättande av ledamöter är en viktig process som bör belysas ytterligare Rådets uppdrag måste kompletteras med en omgivningsbevakning, dvs hur utvecklingen sker av klimatarbetet i vår omgivning; EU, globalt. Den konsekvensanalys som genomförts är bristfällig och det är allvarligt att beslutsunderlaget i stort sett saknas viktiga delar såsom hur effekterna på svensk samhällsekonomi och andra miljö- kvalitetsmål kan komma att påverkas. Inledningsvis sägs redan i sammanfattningen att ”De samhällsekonomiska bedömningar som redovisas i kapitlet bör läsas med försiktighet och resultaten ses som indikationer och kvalificerade resonemang”. Trots stora svårigheter att se in konstateras, ett antal sidor senare, att ”Avsnitten ovan visar att en omställning i till utsläpp nära noll skulle kunna genomföras till relativt låga kostnader för ekonomin i stort.” Med andra ord tas först den höga osäkerheten som intäkt för att inte göra egna samhälls- ekonomiska beräkningar, men sedan konstaterar man ändå att kostnaderna är låga utifrån ett antal oklara antaganden. En av dessa centrala utgångspunkter för konsekvensanalysen är att och inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp. Det är allvarligt att beslutsunderlaget i stort sett saknar en analys över hur effekterna på svensk samhällsekonomi kan komma att påverkas. Ett av övergripande miljömål, Generations- målet, syftar just till att inte exportera miljöpåverkan. Om svensk klimateffektiv produktion skulle tappa konkurrenskraft och produktionen flyttar utomlands, varpå får importera mer istället, skulle växthusgasutsläppen öka globalt. En konsekvens- analys bör innehålla scenarier där tidsaspekten av övriga världens omställning finns med. Jag saknar således en grundligt utförd samhällsekonomisk analys som tar hänsyn till ovan samt övriga effekter på övriga miljömål, inklusive det övergripande generationsmålet. föreliggande konsekvensanalysen utgör inte ett tillräckligt underlag för beslut om ett långsiktigt nationellt klimatmål. Syftet med ETS är, att på ett kostnadseffektivt och marknadsbaserat sätt, minska koldioxidutsläppen från EU som region betraktat. ETS är inte konstruerat för att vara ett nationellt verktyg för enskilda länder utan för hela regionen . Att, som betänkandet anger, att ”taksänkningstakten bör höjas” för att ska nå sina mål är står inte i samklang med hur ETS är utformat. Miljömålsberedningen har i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk. Det är mycket positivt att beredningen går fram med ett samlat förslag. Av betänkandet framgår att beredningen endast i begränsad utsträckning hunnit hantera de förändrade förut- sättningarna för klimatpolitiken som följer av , vilket motiverar mina kommentarer. Det långsiktiga mål som föreslås innebär netto-noll utsläpp till 2045, utsläppsminskningar jämfört med . Detta är förvisso ett tidigareläggande av tidigare mål om netto-noll utsläpp till 2050, men inte tillräckligt ifall vi ska begränsa den globala temperaturökningen till , vilket innebär att hela världen behöver nå netto-noll till 2050. Ur detta perspektiv finns mycket begränsade förutsättningar att tillgodoräkna sig bidrag till utsläppsminskningar i andra länder, vilket nu ligger i förslaget. Med våra unikt goda förutsättningar och ambitionen att vara ett föregångsland bör omställningen i mot den typ av målsättning som föreslås ha skett , vid 2045 behöver vi ha nått negativa utsläpp. Jag hoppas att det vidare arbetet med en utsläppsbana för och kompletterande ansatser för exempelvis utsläpp från konsumtionen och internationella transporter kan stärka ambitionsnivån. En klimatlag bidrar till kontinuitet och stabilitet i klimatarbetet. Beredningen föreslår att det långsiktiga målet beslutas av men inte lagstadgas. Det är viktigt att en svensk klimatlag utformas så att inte bara åtgärder för att nå befintliga mål utvärderas och vid behov stärks, utan så att också målen i enlighet med på vetenskapliga grunder regelbundet kan skärpas. Avslutningsvis är klimatfrågan ett kunskapsintensivt område som kräver engagemang och deltagande från hela samhället. Med tuffa tidsramar kan det rent processmässigt vara utmanande att hantera mängden av perspektiv som beredningen har tillgång till. Tyvärr har sakkunniga inte haft tillgång till det fullständiga beslutsunderlaget inklusive konsekvensbedömningar och författnings- kommentarer före beslut vilket begränsat möjligheterna att bidra till arbetet. Jag hoppas att arbetet fortsätter i den konstruktiva anda där utbyte av kunskap gör att vi hittar nya lösningar och vägar framåt. Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regeringens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndig- heter. Det övergripande uppdraget gäller till och med . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en hand- lingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om till- räckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljö- arbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredning- ens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som Miljömåls- rådet presenterade i rapporten – nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen ). Handlingsplanen ska redovisas . En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete I propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljö- politiken och ett effektivare miljömålssystem. I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preciser- ingar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s. 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen ersättas med etappmål som ska vara målövergripande och inriktade på den samhällsomställning som behövs. En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och ut- värdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och ut- värdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljömåls- systemet. ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr.2009/10:377). Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge regeringen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintres- sen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och känne- tecknas av stor osäkerhet. Beredningens uppdrag ska gälla . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas . Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av regeringen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strategivis än uppdelat per miljö- kvalitetsmål. Åtgärder bidrar också till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål. Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målövergripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås. Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internationellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå strategier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av medlemskap i och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EU-lagstiftningen samt till i övrigt. Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att ut- göra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggs- direktiv som beredningen ska få. Beredningen får underlag från myndigheter och experter I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats utifrån uppdragets art. Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga underlag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kom- mer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expert- grupper som knyts till beredningen. Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommitté- förordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar. Beredningen ska samråda och förankra förslagen Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gentemot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljökvalitets- målen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndigheter samt före- trädare för regionala och kommunala samverkansorgan eller lands- ting, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsam- hället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och för- ankra beredningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära samarbete med i dess roll som samordningsansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen. Beredningens första uppdrag – att föreslå en handlingsplan Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet Enligt propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljö- arbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk beredning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. De tre strategierna – Effektivare energianvändning och transporter, Giftfria och resurs- snåla kretslopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen. Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. I – nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifrågasatt om de föreslagna del- målen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitets- målen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen fram- går också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitets- målens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljökvalitetsmålen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72 delmålen har 52 delmål målår 2010 eller tidigare. saknas en analys av vilka etappmål som behöver ut- vecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhällsom- ställning som behöver ske i ett generationsperspektiv för att nå miljökvalitetsmålen. Beredningen ska därför: Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljö- målsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till genera- tionsmålet. Fokus ska läggas på behov av etappmål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska behoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan. Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten målen – nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömåls- systemet och vilka som kan övergå till preciseringar under ett miljökvalitetsmål. Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller sam- hällsekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen föreslå etappmål. I förslagen till respektive etappmål ska beredningen: –ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generationsmålet som etappmålet bidrar till, –ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålet ska nås med tillhörande konsekvensanalys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet, –ange om det finns skäl för att besluta om etapp- målet, –ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till, –ange om och på vilka grunder det finns behov av regional anpassning av etappmålet, –ange om etappmålet är relevant för internationella överens- kommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU, –ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet, –ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet följs upp. Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med Naturvårds- verket inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighets- gemensam översyn av miljökvalitetsmålens preciseringar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet. Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155).