sou · H5B35 · 2017-02-01 00:00:00 — Utredningen definierade även begreppet arbetsgivare, vilket saknades i den tidigare lagstiftningen. Av praktiska skäl valdes en definition som innebar att ”den som betalar ut ersättning för vilken han enligt bestämmelserna därom är skyldig att betala arbetsgivar- avgifter” ses som arbetsgivare. Utredningen menade att man på detta sätt kunde undvika de problem som tidigare kunde uppstå på grund av tveksamhet i fråga om innebörden av det mer allmänna begreppet arbetsgivare. 4.1.3Utredningen om – konsekvenserna av personers fria rörlighet m.m. tillsatte regeringen sju utredningar om den om- fattande utvidgningen av EU, med olika inriktningar. En av dessa utredningar behandlade särskilt frågan om arbetskraftens fria rörlighet och de sociala trygghetssystemen.8 Kommittén lämnade över sitt slutbetänkande ”Arbetskraftens fria rörlighet – trygghet och jämställdhet” (SOU 1997:153). Förutom att kartlägga arbetskraftens rörlighet mellan och kandidatländerna var uppdraget bland annat att analysera vilka spe- ciella situationer och eventuella problem som kan uppstå mellan med- lemsländer med starkt varierande inkomstnivåer, förmånsnivåer och kostnadslägen och vilka konsekvenser sådana skillnader kan ge upp- hov till. Utredaren skulle även analysera samordningsreglernas effek- ter inom både socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen, samt belysa vissa frågor som rör social trygghet som ligger utanför sam- ordningen för personer som flyttar mellan länderna och i vad mån de sociala trygghetssystemen i kan påverkas av en utvidgning. Utredningen kom bland annat fram till att vissa regeländringar behövde göras i svensk lagstiftning. Man såg ett uppenbart behov av att förtydliga vilka regler som skulle gälla för de personer som önskar invandra för att söka arbete och vilka regler som skulle gälla 8 Dir. 1997:18. på arbetslöshetsförsäkringens och område. I anslut- ning till detta lyfte de frågan om grundbeloppet i lagen om arbets- löshetsförsäkring kunde undantas från tillämpningsområdet för förordning 1408/71. På europeisk nivå såg man även behov av en klarare gränsdragning mellan social trygghet och socialt bistånd.9 Det första steget pensionsreform var den så kallade Pen- sionsberedningen, en kommitté som påbörjade sitt arbete 1984 och lämnade sitt slutbetänkande ”Allmän pension” (SOU 1990:76). I betänkandet analyserades bland annat hur de då gällande pensionsreglerna om ATP och folkpension förhöll sig till EG:s regel- system och framför allt förordning 1408/71. Denna analys låg sedan till grund för den efterföljande Utredningen om socialförsäkringen och EG (se avsnitt 4.1.1). tillsatte regeringen en pensionsarbetsgrupp med uppgift att utarbeta förslag till ett nytt system för den all- männa pensionen. Drygt presenterade arbetsgruppen sitt slutbetänkande ”Reformerat pensionssystem” (SOU 1994:20). Grunden för det nya pensionssystemet var ett självständigt avgifts- bestämt system där pensionerna, till skillnad från det gamla ATP- systemet, fullt är kopplade till inbetalda avgifter. Pensionsarbetsgruppen föreslog bland annat att dåvarande defini- tion av vilka som är försäkrade och har möjlighet att tjäna in rätt till inkomstrelaterad pension tills vidare skulle kvarstå oförändrad, men att försäkringsbegreppet borde utredas vidare. Inkomstrelaterad pen- sion skulle kunna utbetalas oberoende av i vilket land den berättigade bor eller vistas, medan garantipension enligt den svenska lagstift- ningen föreslogs kunna utges enbart till personer som är bosatta i och har tjänat in rätt till sådan pension genom tidigare bosätt- ning här i landet. Däremot skulle garantipensionen med hänsyn tagen till regler kunna exporteras, men de ansåg att rätten till export av garantipensionen även borde kunna öppnas genom social- försäkringskonventioner mellan och andra länder. 9 Samma slutsats drogs i SOU 2005:49, Unionsmedborgares rörlighet inom EU. Den detaljerade lagstiftningen för den allmänna pensionen arbetades vidare fram –1998, och det reformerade systemet trädde i kraft . av socialförsäkringslagarna (SamSol) Regeringen tillsatte en utredning för att göra en teknisk översyn av lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och andra författningar på socialförsäkringsområdet. Ända- målet med utredningen var att utforma förslag till lagstiftning som ger en bättre överskådlighet och en bättre säkerhet mot bristande enhetlighet i fråga om regler och begrepp som är gemensamma för socialförsäkringen. De dåvarande lagarna skulle på ett bättre sätt sam- ordnas, och om möjligt föras samman, så att regelverket blev lättare att överblicka och tillämpa.10 Utredningen antog namnet Utred- ningen om samordning av socialförsäkringslagarna (SamSol), och lämnade över sitt betänkande ”Socialförsäkrings- balk” (SOU 2005:114). SamSol föreslog en ny lagstiftning för hela socialförsäkringen, som skulle ersätta cirka 30 tidigare lagar. Lagförslaget innebar inte några större sakliga förändringar. Utredningen var till stor del en teknisk översyn som syftade till bättre överskådlighet och bättre säkerhet mot bristande enhetlighet i fråga om regler och begrepp som är gemensamma för socialförsäkringen. Den nya socialförsäkringsbalken (SFB) omfattade i huvudsak de förmåner som omfattas av socialförsäkringslagen (1999:799), SofL. Ersättning för sjukvård m.m. som tidigare ingick i 2 kap. AFL lyftes dock ut och reglerades i särskild lag. I jämförelse med SofL föreslogs balken däremot även innehålla bestämmelser om sjuklön enligt SjLL, frivillig sjukpenningförsäkring enligt 21 kap. AFL, stat- ligt personskadeskydd enligt LSP, krigsskadeersättning till sjömän enligt KSL och smittbärarersättning enligt SML. Dessa förmåner föreslogs bilda en tredje socialförsäkringsgren, övriga förmåner, utöver de bosättningsbaserade och arbetsbaserade förmånerna i SofL. För den nya försäkringsgrenen skulle försäkringstillhörigheten 10 Dir. 2001:70. grundas på något annat än bosättning respektive arbete i . SjLL lades dock inte med i SFB. Den frivilliga sjukpenningför- säkringen i AFL upphörde att gälla , mot bakgrund av det starkt avtagande intresset för försäkringen samt det faktum att försäkringsersättningen inte ansågs vara av en sådan betydelse för den enskilde försäkrade att det motiverade att behålla försäkringen.11 Förmånerna delades in i 8 olika avdelningar: (A) övergripande be- stämmelser, (B) familjeförmåner, (C) förmåner vid sjukdom eller arbetsskada, (D) särskilda förmåner vid funktionshinder, (E) för- måner vid ålderdom, (F) förmåner till efterlevande, (G) bostadsstöd samt (H) vissa gemensamma bestämmelser. Indelningen har vissa lik- heter med den som finns i och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 883/2004)12, vilken också studerades vid indelningen. De studerade bland annat även förhållandena i EES- länderna , , och . Inget av dessa länder har valt samma indelning av socialförsäkringen som något annat land. Vidare föreslog utredningen en definition av begreppet försäkrad. För att den enskilde skulle anses vara försäkrad i SFB:s mening skulle krävas dels att personen uppfyllde kraven på bosättning, arbete eller övriga försäkringsgrunder, dels uppfyllde de krav på försäkringstider som förslaget innehöll och slutligen att personen uppfyllde de övriga villkor som kunde ställas upp för respektive förmån. Slutsatsen som utredningen drog var att en person kunde vara försäkrad i men ändå inte omfattas av socialförsäkringsskyddet, till exempel på grund av att övriga villkor och försäkringstider inte var uppfyllda. Angående bosättning specificerade SamSol att en utlänning som enligt 4 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481) beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd inte ska folkbokföras i inte heller ska anses vara bosatt här. För övrigt användes samma definition av bosättning och arbete i som i SofL. Den nya socialförsäkringsbalen kom att träda i kraft den 1 januari 2011.13 2006/07:117, s. 65 f. 12EUT L 166, 30.4.2004, s. 1. tillsatte regeringen en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv.14 Utredningen var inte primärt inriktad på att lägga förslag. Huvudsyftet var i stället att ta fram underlag och analyser samt bedriva ett folkbildande arbete kring hur socialförsäkringarna fungerar och behovet av en reform. Utredningen skulle sedermera ligga till grund för en parlamentarisk utredning som ska lämna förslag till en reformerad socialförsäkring. I direktivet angavs att fokus skulle ligga på försäkringar för inkomstbortfall till följd av ohälsa. Därutöver skulle man granska de aspekter av arbetslöshetsförsäkringen som följer av samspelet med sjukförsäkringen. Andra punkter som lyftes fram i utredningsdirektiven var att arbetslinjen och den finansiella stabiliteten skulle stärkas samt att försäkringsmässigheten skulle öka. Utredningen antog namnet och lämnade in slutbetänkandet ”Mera försäkring och mera arbete” (SOU 2006:86). Därutöver publicerades sexton nummer av skrift- , samt tretton promemorior. Utredningen konstaterade att en reform som skapar en stabil för- säkring med lägre utnyttjande och kortare sjukfall var nödvändig och att en självständig sjukförsäkring, i likhet med pensionsreformen, var grunden för en reform som skulle nå dit. Med självständig försäkring avsågs en allmän försäkring med enhetliga , där avgifterna till försäkringen och ingenting annat ska betala för försäkringen. Med en sådan ökad försäkringsmässighet skulle en tydligare koppling mellan vad som betalas in och vad som betalas ut ges. Stöd för rehabilitering och omställning, tidsgränser, riktlinjer för sjukskrivningstider och en mer formaliserad prövning av arbetsförmågan angavs som viktiga inslag i en sådan försäkring. Utredningen lyfte även fram behovet av viss harmonisering av villkoren i sjukförsäkringen och arbetslöshets- försäkringen. Bland annat kunde detta göras med ett nytt gemensamt inkomstbegrepp. En möjlig lösning som diskuterades i en promemoria var ett system där ersättningen baseras på en historisk inkomst under en 12 månaders period. I direktiven nämndes även förhållandet till medlemskapet i EU. Utredaren uppdrogs att ta fasta på och belysa de skillnader som finns mellan det svenska socialförsäkringssystemet och övriga staters socialförsäkringar och vilka effekter olika system får på arbets- utbudet. Utredningen konstaterade i en promemoria att de inkomst- relaterade förmånerna i den svenska socialförsäkringen till stora delar passar väl med förordningens principer om likabehandling, samman- läggning och exportabilitet, men att vissa frågor ändå uppstår.15 En sådan som lyftes fram var att det i , till skillnad från andra EU/EES-stater, saknades en bortre tidsgräns i sjukförsäkringen. Per- soner som tillfälligt arbetade i och blev beviljade sjukpenning kunde få utbetalningar utan att ha någon fortsatt anknytning till den svenska arbetsmarknaden. De menade att ”kon- trollproblemen torde vara större för sjukskrivna personer som åter- vänder till sina hemländer och en obegränsad försäkring skulle kunna få legitimitetsproblem om gruppen blev stor”. Utredningen resonerade om att en ökad försäkringsmässighet i socialförsäkringen innebär att kopplingen mellan arbete och för- säkringstjänst också blir tydligare för personer som kommer till för att arbeta. En försäkringsmässig socialförsäkring skulle enligt samma resonemang också stämma väl överens med principen om att främja fri rörlighet inom EU/EES. De menade även att metoden att använda en historisk inkomst under en 12 månaders period skulle lösa problemen med de långa överhoppningsbara tider som finns med nuvarande SGI-regler. Utredningen lämnade alltså inga förslag, men den låg delvis till grund sjukförsäkringsreform.16 Bland annat infördes en bortre tidsgräns i sjukförsäkringen, som innebar att sjukpenning i praktiken maximalt kunde ges i . Denna tidsgräns togs emeller- tid bort av den nuvarande regeringen.17 4.1.7Kommittén för cirkulär migration och utveckling beslutade regeringen om att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdraget att identifiera vilka faktorer som på- verkar migranters möjligheter att röra sig mellan och sina 15Socialförsäkringsutredningen (2006): EU och socialförsäkringarna, PM nr 5. 2007/08:136.. ursprungsländer.18 I uppdraget ingick bland annat att identifiera möj- liga förändringar i trygghetssystem som skulle gynna den cirkulära migrationen och ange hur en förändring skulle kunna se ut. Kom- mittén lämnade två betänkanden: ett med en kartläggning av cirku- lära rörelsemönster och diskussion om hur migrationens utveck- lingspotential kan främjas (SOU 2010:40), och ett med förslag och framåtblick (SOU 2011:28). Kommittén gjorde bland annat bedömningen att det ”är angeläget att arbetet med att utveckla portabilitet av förmåner samt samordning av social trygghet mellan och tredje land, samt mellan EU och tredje land, fortsätter och att det utvecklas ytterligare”. Däremot konstaterade de att en förändring mot ökad portabilitet beträffande de bosättningsbaserade förmånerna inte var aktuell. Kommittén övervägde också förändringar gällande reglerna om SGI för en person som arbetar utomlands. De föreslog att den som arbetat utomlands och återvänder , inom en efterskydds- tid , bör återfå lägst den SGI som gällde före avresan. Övriga förändringar av SGI eller alternativa lösningar överlämnade de till den Parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Slutligen ansåg de att det borde vara möjligt för arbetssökande med arbetslöshetsersättning att under vissa förutsättningar söka arbete i tredje land med bibehållen a-kassa. Något sådant förslag lämnades dock inte. tillsattes en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet, samt att överväga förändringar som kan leda till mer hållbara sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar.19 Utredningen var en fortsättning på den föregående , vars betänkande särskilt skulle beaktas. En ökad försäkringsmässighet i sjukförsäkringen skulle särskilt övervägas. I direktiven lyftes också den internationella aspekten då regeringen menade att sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna behövde anpassas för att möta de nya förutsättningar som en ökad internationalisering innebär. Nya regler ska så långt som möjligt utformas så att de främjar den fria rörligheten för personer. Detta sågs inte minst som angeläget i våra gränsområden i där rörligheten är omfattande. Utredningen pågick och lämnade fyra betänkanden, sexton underlagsrapporter och sex underlagspromemorior. Social trygghet vid gränsarbete i Det första delbetänkandet ”I gränslandet” (SOU 2011:74) behand- lade uppdraget om social trygghet vid gränsarbete i . Även om sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har gemensamma drag inom skiljer de sig åt i enskilda delar. För personer som bor och arbetar i olika länder kan det uppfattas som besvärande att reglerna är olika. Kommittén skulle göra en analys av hur försäkringssystemen fungerar för personer som bor i ett nordiskt land och arbetar eller studerar i ett annat, samt analysera möjlig- heterna och konsekvenserna av att göra anpassningar av systemen i förhållande till de situationer som kan uppstå när olika regelsystem står i motsatsförhållande till varandra. Kommittén identifierade ett antal gränshinder som beror på otyd- lighet i hur regelverken ska tolkas samt på bristande information och samverkan mellan involverade aktörer. Exempelvis såg man att en gränsarbetare kunde uppfatta det som otydligt vilket lands arbets- löshetskassa man bör vara med i. För att komma till rätta med denna typ av problematik såg kommittén behov av en förbättrad samverkan. För vissa andra identifierade gränshinder gjorde kommittén be- dömningen att det kunde vara motiverat med ändringar i svensk rätt. Det gällde bland annat villkoret i lagen (1997:239) om arbetslös- hetskassor, LAK, att den som fyllt inte kan bli medlem i en arbetslöshetskassa, vilket under vissa omständigheter kan leda till problem för gränsarbetare. Ett annat exempel gällde regelverket vid kortare avbrott i medlemskap i arbetslöshetskassa, som kan förhindra möjligheten för en gränsarbetare att få inkomstrelaterad ersättning. Syftet med dessa ändringar vara att förtydliga vad som gäller både för den enskilde och för tillämpande myndigheter och arbetslöshets- kassor, och därigenom bidra till att likabehandling säkerställs. Månadsuppgifter till grund för ett nytt inkomstunderlag Kommittén hade även i uppdrag att föreslå nya regler för det in- komstunderlag som används i socialförsäkringen. Som grund för arbetet skulle förslag till månadsupp- gifter, som presenterades i ”Månadsuppgifter – snabbt och enkelt” (SOU 2011:40), användas. I denna föreslogs ett obligatoriskt system där arbetsgivare och myndigheter månatligen rapporterar in till Skatte- verket uppgifter om utgiven ersättning och förmån på individnivå. Månadsuppgiften föreslogs ersätta den årliga kontrolluppgiften för intäkt i inkomstslaget tjänst. Månadsuppgiften skulle lämnas elektro- niskt, med vissa möjligheter för mindre företag att redovisa upp- gifterna via formulär på . I delbetänkandet ”Harmoniserat inkomstbegrepp” (SOU 2012:47) presenterade kommittén en omfattande analys av olika vägar framåt för att använda månaduppgifter som inkomstunderlag i såväl sjukför- säkring som arbetslöshetsförsäkringen. De föreslog även ett gemen- samt inkomstbegrepp i de båda försäkringarna. En konkretisering av månadsuppgiften i syfte att använda den i administrationen av väl- färdssystemen presenterades också. Förslaget omarbetades i slutbetänkandet ”Mer trygghet och bättre försäkring” (SOU 2015:21), efter en hel del kritik från flera remiss- instanser. Det ursprungliga förslaget innefattade bland annat periodi- sering av inkomstuppgifterna till den månad de avser. Ett sådant system skulle dock kunna orsaka en del problem vid framför allt inrapporteringen. I stället föreslog kommittén att kontantprincipen skulle tillämpas. Vidare förespråkade de att en ramtid skulle användas, i likhet med gällande regelverk i arbetslöshetsför- säkringen. Något system med månadsuppgifter har ännu inte kommit på plats. Men om ett sådant system skulle bli verklighet skulle det, i likhet med den tidigare resonemang, även kunna skapa förutsättningar för att uppnå ett tydligare regel- verk för personer som kommer till för att arbeta. 4.2Utredningar om förvaltning och EU Som beskrevs i avsnitt 3.4 har , till skillnad från de flesta andra EU-staterna, en förvaltningsmodell med ett relativt litet regeringskansli och stora fristående myndigheter. Medlemskapet i EU innebär dock att regeringen behöver kunna ta ansvar för myndig- heternas fristående agerande, eftersom det är regeringen som ensamt har mandat från att företräda staten gentemot unionen. Ett dilemma sedan inträde i EU har därför varit hur regeringen ska kunna styra myndigheterna utan att överträda myndig- heternas självständighet i rättstillämpningen. I det här avsnittet redo- visas de utredningar som jag funnit på detta område. beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över den statliga förvaltningens uppgifter och orga- nisation.20 Översynen syftade till att effektivisera statlig förvaltning genom att klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighetsuppgifter, skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten, få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvaltningsstruktur samt öka myndighet- ernas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina upp- drag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer. Regeringen pekade i direktivet på brister i den statliga förvaltningens förmåga att leva upp till dessa krav. överlämnades slut- betänkande ”Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvalt- ning” (SOU 2008:118). Till att börja med ansåg kommittén att reglering av grunderna för statsmakternas styrning borde regleras i lag. Kommittén bedömde att vissa frågor om den statliga förvaltningen är så viktiga för folk- styrelsens förverkligande att bör besluta om grunderna. En sådan lag och tillhörande förordning om statlig förvaltning föreslogs bland annat innehålla bestämmelser om principer för god förvaltning i ett medborgarperspektiv, regeringens befogenhet och skyldighet att styra myndigheterna, myndigheternas ledningsformer, myndigheters 20 Dir. 2006:123. konkurrensutsatta verksamheter och EU-arbete. Som stöd för den politiska ledningen såg man även ett behov av en opolitisk chefs- tjänsteman. Gällande uppdraget om EU-medlemskapets följder för den stat- liga förvaltningen konstaterade de också att EU-arbetet i vissa avseende innebär ett avsteg från den svenska förvaltningsmodellen. Regeringsbeslut fattas av hela regeringen och inte av enskilda stats- råd. EU-ärenden däremot betraktas i allmänhet inte som regerings- beslut och fattas därmed inte heller kollektivt. Kommittén menade att regleringen av EU-arbetet inte uppfyller de högt ställda kraven på öppenhet och insyn i statsförvaltningen. Mot bakgrund av detta föreslogs att det i lag bör regleras i vilken ordning som regeringen kan delegera uppgiften att företräda , och att tillämpningsregler för EU-arbetet bör föreskrivas i förordning i stället för interna cirkulär i . Vidare ansåg kommittén att EU-arbetet än mer bör inriktas på tidiga initiativ, samt att departementen och myndigheterna bör utarbeta EU-strategier i samråd och att därigenom samla resurserna inom ett sakområde. Likaså ansåg de att problem förknippade med inför- livande av EG-rättsakter behöver åtgärdas. Kommittén lämnade ett antal förslag till förbättringar i dessa avseenden. Förvaltningslagen (1986:223) trädde i kraft och har sin grund förvaltningsrättsreform. Lagen innehåller regler för förvaltningsförfarandet och syftar bland annat till att upprätthålla en hög rättssäkerhet och tillförsäkra medborgarna en god service. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över bestämmelserna i förvaltnings- lagen och lämna förslag till en ny lag. En bakgrund var bland annat de nya kraven som medlemskapet i EU och införlivande med svensk rätt ställer. I direktivet (2008:36) kon- staterades att EU-medlemskapet medfört att förvaltningsrätten inte längre enbart är en svensk angelägenhet, och att det ”inte är lämpligt att får två parallella förvaltningsrättsliga system: ett som gäller på de områden som regleras av EG-rätten och ett som gäller för förvaltningen i övrigt”. Utredningen antog namnet förvalt- ningslagsutredningen och publicerade sitt betänkande ”En ny förvaltningslag” (SOU 2010:29). Utredningen har dock inte resulterat i några lagändringar. Utredningen presenterade förslag på ändringar i praktiskt taget samtliga bestämmelser, där det övergripande temat enligt utred- ningen var att ”ta bort onödiga hinder för ett rättssäkert förfarande utan att effektiviteten därför hämmas”. En nyhet som utredningen ansåg som viktig var att i lagen slå fast att myndigheterna i all för- valtningsverksamhet ska iaktta principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet. Utredningen presenterade flera olika brister i dessa avseenden i förvaltningen. Vidare presenterades förslag på bestämmelser om åtgärder vid dröjsmål. En bakgrund till detta var de särskilda problem de menar uppkommer till följd av att det inom EU:s sekundärrätt blivit allt vanligare att fastställa bestämda tidsfrister för ärendenas avgörande och ange omedelbarar följder av att tidsfristerna överskrids. I har det saknats möjlighet för rättsordningar att i högre instans direkt angripa en underlåten att agera, vilket vissa av EU- reglerna förutsätter. Utredningen presenterade även förslag på utbyggnad av bestäm- melser om överklagande, som bland annat innefattade helt nya be- stämmelser om besluts överklagbarhet och mera fullständiga före- skrifter om klagorätt.