sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — Arbetet med kvalitetsledning, utveckling och effektivisering av verksamheten kommer också att intensifieras. Mot bakgrund av att kommer att resurssätta verksamheten måste verket dessutom analysera aktuellt och framtida behov av resurser för migrationsverksamheten. Kommunikationen med utlandsmyndigheterna torde också öka (se avsnitt 9.3.4) på samma sätt som kontakterna med /i fråga om administrativt samråd och kostnadsdelning (se avsnitt 9.3.8). Även personalfunktionen kan behöva utvecklas för att kunna hantera kompetensförsörjningen vid utlandsmyndigheterna i större omfattning än . 9.3.7Migrationsverket tilldelas medel för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna under utgiftsområde 8 Migration Utredningens förslag: tilldelas medel för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna finansieras under utgiftsområde 8 Migration. Det bör inrättas ett nytt anslag under utgiftsområde 8 för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. finansieras migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna huvudsakligen av och delvis av . betalar kostnaderna för personal, lokaler, administration och internt verksamhetsstöd. svarar även för vissa it-kostnader såsom datorer. De kostnader som uppkommer för verksamhets- och processtödet till utlandsmyndigheterna och det funktionsspecifika it-stödet som används i handläggningen belastar . Det innebär att utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet huvudsakligen finansieras via anslag, det vill säga utgiftsområde 1 , anslaget 4:1 m.m. och delvis via anslag, det vill säga utgiftsområde 8 Migration, anslaget 1:1 . Merparten av andra myndigheters kostnader för migrationsverksamheten belastar dock utgiftsområde 8, till exempel domstolsprövningen av migrationsärenden. Samtliga anslag under detta utgiftsområde utgör delar i en sammanhängande migrationsprocess, som också innefattar utlandsmyndigheternas verksamhet. För att främja en helhetssyn och en samlad bedömning av resursbehovet samt underlätta regeringens styrning på migrationsområdet är det en fördel om även utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet finansieras under utgiftsområde 8. Mer än många andra delar av statsförvaltningen har handläggningen av migrationsfrågor i utlandet behov av en flexibel resurssättning utifrån skiftningarna i antalet sökande, vilket kan vara lättare att åstadkomma under ett annat anslag än . Avvägningar kan då ske mot andra delar av migrationsförvaltningen, i stället för att som behöva ske mot andra delar av . Poängen med denna omläggning är att får ett samlat kostnadsansvar för hela förvaltningsområdet. Därmed följer, enligt utredningens bedömning, förstärkta incitament att löpande pröva om resurserna används väl och om balansen mellan olika insatser är välavvägd. Eftersom dimensioneringen måste anpassas till en föränderlig efterfrågan och tekniken inom området befinner sig under snabb utveckling är det viktigt att noga bevaka de vägval och framsteg som görs av andra länder. Möjligheter till effektivisering och förenkling av procedurerna bör tas till vara. I detta sammanhang är det viktigt att beaktar inte enbart de statsfinansiella konsekvenserna av olika lösningar utan också återverkningarna för enskilda, för utbildningsanstalter, för företag och för kommuner och landsting. Lämpliga former av samråd bör etableras så att myndigheten tillgodogör sig olika intressenters erfarenheter. 9.3.8Samråd och kostnadsdelning mellan /och Utredningens förslag: /och bör löpande samråda i olika frågor och kostnaderna för verksamheten bör fördelas mellan parterna. De principer som har utarbetats av /och Sida bör kunna användas som förebild för samråd och kostnadsdelning mellan /och . Formerna för samråd och kostnadsdelning bör regleras i en förvaltningsöverenskommelse mellan parterna. Utredningens förslag innebär att parterna måste samråda i olika frågor och att kostnaderna för verksamheten ska fördelas mellan och utlandsmyndigheterna. Även i denna fråga är det av intresse att jämföra med hur samråd och kostnadsdelning löses mellan /och Sida. Samråd mellan /och Samråd bör hållas i viktigare frågor. Viss ledning kan fås av de ämnen som avhandlas i administrativt samråd mellan Sida och /Utrikesdepartementet.8 Enligt den ingångna förvaltningsöverenskommelsen ska följande områden omfattas av ett administrativt samråd: 8 Se förvaltningsöverenskommelsen mellan /och Sida avseende administrativt samråd och kostnadsdelning vid utlandsmyndigheterna, , reviderad och . •större förändringar i verksamhet och organisation vid utlandsmyndigheterna, •större förändringar i /och Sidas regelverk som påverkar utvecklingssamarbetet vid utlandsmyndigheterna, •verksamhetsplaneringen för utlandsmyndigheterna, •personalförsörjning och personalvillkor, •chefsuppdrag och resultatuppföljningssamtal, •dokumentation och arkiv, •säkerhet och krisberedskap och •inspektion och tillsyn av utlandsmyndigheterna. Enligt förvaltningsöverenskommelsen ska /och Sida vid regelbundna möten behandla frågor inom ramen för överenskommelsen och ansvaret för mötena alternerar på så sätt att parterna sammankallar till vartannat möte. Det anges också i förvaltningsöverenskommelsen att parterna ska träffas minst en gång per halvår. Frågan om samråd mellan /och är av den karaktären att den bör regleras i en förvaltningsöverenskommelse mellan parterna. Av överenskommelsen bör de områden som omfattas av ett administrativt samråd framgå samt tidsintervallet för mötena. Ledning i fråga om utformningen av förvaltningsöverenskommelsen bör tas från motsvarande överenskommelse mellan /och Sida. Den förvaltningsöverenskommelse som träffats mellan /och Sida omfattar också kostnadsdelning vid utlandsmyndigheterna.9 Enligt principerna för kostnadsdelningen delas utlandsmyndighetens kostnader mellan parterna efter antalet anställda – såväl utsända som lokalt anställda. Hur fördelningen görs varierar beroende på kostnadsslag. Sida får en samlingsfaktura för sin del av kostnaderna vid en utlandsmyndighet. I fakturan ingår bland annat del av utlandsmyndighetens delegerade medel (drift) samt Sidas andel av /centrala budgetar för till exempel statsägda fastigheter. It-kostnader faktureras separat av . Faktureringen sker utifrån verkligt utfall innevarande budgetår och huvudregeln är att fakturering sker före periodstängning en gång per kvartal. /och Sida har bildat en särskild ekonomigrupp där kostnadsdelningsfrågor behandlas. Alla kostnader på utlandsmyndigheten ingår inte i kostnadsdelningen. Utrikesresor för Sidas regionhandläggare samt kompetensutveckling och resor i samband med detta (som ombesörjs centralt) är exempel på kostnader som inte ingår. Vidare omfattas inte Sidas villkorsdelar som betalas lokalt av utlandsmyndigheten (UVA- och URA-kostnader), som bland annat hemresor och skolavgifter. För att kunna ta hänsyn till fördelningen av det arbete som utförs för respektive Sida skickas en tidsanvändningsenkät ut till samtliga utlandsmyndigheter . I enkäten ska utlandsmyndigheterna redovisa tidsanvändningen för personal anställd per , vilket innebär att uppskatta hur mycket arbete som utförs inom olika verksamhetsområden och i form av gemensamt verksamhetsstöd. ligger därefter till grund för en beräkning av omfattningen av Sidas respektive verksamhet per utlandsmyndighet, vilken i sin tur ligger till grund för kostnadsdelning och fakturering kvartal ett och fyra. 9 Se förvaltningsöverenskommelsen mellan /och Sida avseende administrativt samråd och kostnadsdelning vid utlandsmyndigheterna, , reviderad och . kvartal två och tre sker en avstämning av eventuella förändringar mellan och Sida. Kostnadsdelning i förhållande till kostnadsslag görs på följande sätt: •Lokalt anställda: Kostnader för lokalt anställda fördelas mellan /och Sida i förhållande till det totala antalet anställda, det vill säga utsända och lokalt anställda. •Hushållsanställda: Kostnader för hushållsanställda fördelas mellan /och Sida i förhållande till antalet utsända. •Honorärkonsuler: kostnader ska belasta /. •Fastigheter – bostäder för utsända: Totalkostnad för personalbostäder inklusive chefsbostaden (hyra och driftskostnader) delas i förhållande till antalet utsända från /respektive Sida. Posten inkluderar såväl inhyrda som statsägda fastigheter. •Fastigheter – kansli: Totalkostnad för kansli (hyra och driftskostnader) delas i förhållande till det totala antalet anställda, det vill säga utsända och lokalt anställda, från /Ut- rikesdepartementet respektive Sida. Specialattachéer räknas här som utsända från /. Posten inkluderar såväl inhyrda som statsägda fastigheter. •Övriga driftskostnader, exklusive resor: Totalkostnaden delas i förhållande till det totala antalet anställda, det vill säga utsända från /respektive Sida och lokalt anställda. Specialattachéer räknas här som utsända från /. •Resekostnader: Totalkostnaden delas i förhållande till det totala antalet utsända från /respektive Sida och Sidas lokalt anställda. •Representation: Totalkostnaden delas i förhållande till det totala antalet utsända från /respektive Sida. Fakturering av kapitalkostnader, avskrivningar och räntor, sker kvartalsvis från /. Fakturering av de månatliga kapitalkostnaderna sker med en månads förskjutning. Kapitalkostnaderna fördelas i förhållande till det totala antalet anställda, det vill säga utsända och lokalt anställda, från /respektive Sida. Räntorna beräknas som en schablon – genomsnittlig ränta från Riksgälden under avsedd period – på bokfört restvärde på anläggningstillgångar. Vid utarbetandet av en modell för kostnadsdelningen för migrationsverksamheten bör företrädare för /och delta och det är lämpligt att en särskild grupp bildas där kostnadsdelningsfrågor behandlas. Enligt utredningens bedömning torde de principer som har utarbetats av /och Sida kunna användas som förebild i fråga om vilka kostnader som ligger utanför kostnadsdelningen, hur förändringar i antalet anställda hanteras, hur delning görs för olika kostnadsslag och hur kapitalkostnaderna delas. En förvaltningsöverenskommelse är en lämplig form för att lägga fast kostnadsdelningen. Det är även viktigt att det finns en fortlöpande dialog mellan parterna och att överenskommelsen kan revideras vid behov. Regeringen bör bemyndiga /och att ingå en förvaltningsöverenskommelse om formerna för ett administrativt samråd och kostnadsdelning vid utlandsmyndigheterna. Utredningens förslag: /och bör samverka i verksamhetsplaneringen för utlandsmyndigheterna. Utredningens förslag kräver samverkan mellan /Ut- rikesdepartementet och i planeringsarbetet för verksamheten på utlandsmyndigheterna. En integrerad verksamhetsplanering behövs bland annat för att kunna få en samlad bedömning och samsyn som grund för agerandet i ett land, men även för att kunna planera för verksamheten i fråga om personal, lokaler, administration, m.m. Erfarenheterna från biståndsverksamheten bör tjäna som modell även för migrationsverksamheten. Det bör emellertid observeras att verksamheten på Sida och skiljer sig åt i flera avseenden, till exempel på så sätt att Sidas fältverksamhet är den centrala delen i verksamheten medan har sin huvudsakliga verksamhet i och i hög grad handlägger förvaltningsärenden med enskilda parter. Vidare planeras Sidas verksamhet medan verksamhet är beroende av händelser i omvärlden och kan skifta kraftigt mellan länder och år. Utredningens förslag: Myndighetsgränserna kvarstår oförändrade och chefen för utlandsmyndigheten är fortsatt ytterst ansvarig för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheten och utlandsmyndighetens beslut. Chefen för utlandsmyndigheten ansvarar alltjämt som utgångspunkt för arbetsledning och uppföljning i form av medarbetar- och lönesamtal för migrationshandläggare och lokalt anställda, men uppgiften bör delegeras till en utsänd från . Ansvaret för handläggning och beslut i viseringsärenden och för delar av uppehålls- och arbetstillståndsprocessen vilar enligt viseringskodexen respektive utlänningsförordningen på utlandsmyndigheterna.10 Andra arbetsuppgifter och beslut ankommer på . Denna fördelning lämnas oförändrad och påverkas inte av att får ett huvudansvar som omfattar bland annat bemanningen på utlandsmyndigheterna. Myndighetsgränsen är väsentlig särskilt när det gäller de beslut som myndigheterna – respektive varje utlandsmyndighet – fattar. Grundlagsbestämmelsen om förvaltningens självständighet innebär att inte får ge direktiv om vilket beslut en utlandsmyndighet ska fatta i till exempel ett viseringsärende.11 Detta innebär att det enligt förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen fortsatt är chefen för utlandsmyndigheten som ytterst är ansvarig för migrationsverksamheten och utlandsmyndighetens beslut.12 Som utgångspunkt ska chefen för utlandsmyndigheten även fortsättningsvis ansvara för arbetsledning och uppföljning i form av medarbetar- och lönesamtal med migrationshandläggare och lokalt anställda, men uppgiften bör som normalt delegeras till den som närmast är lämplig att arbetsleda migrationsverksamheten på utlandsmyndigheten, i de flesta fall en utsänd från (se avsnitt 9.3.12).13 är arbetsgivare för migrationshandläggarna och ansvarar för löne- och anställningsfrågor samt disciplinansvar. När det gäller de lokalt anställda som arbetar med migration är utlandsmyndigheten arbetsgivare med motsvarande ansvar. Därutöver ska chefen för utlandsmyndigheten alltjämt ansvara för vissa arbetsgivarfrågor, som inte kan delegeras, såsom arbetsmiljö och säkerhet för samtlig personal på utlandsmyndigheten. Det bör i förvaltningsöverenskommelsen eller i riktlinjerna för samspelet mellan och tydliggöras hur ansvaret för den utsända personalen från verket fördelas. 10Se artikel 4 viseringskodexen och 4 kap. 20 § och 5 kap. 8 § utlänningsförordningen. 11Se 12 kap. 2 § regeringsformen: Ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. 12Se 2 kap. 6, 7 och 13 §§ förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. 13Se 5 § föreskrifter (UF 2009:10) om arbetsordning och delegering av beslutanderätt vid utlandsmyndigheterna. 9.3.11Förändringar i regleringen av förhållandet mellan och utlandsmyndigheterna Utredningens förslag: ges en instruktionsrätt i förordningen (2007:996) med instruktion för och det tas in en skyldighet för utlandsmyndigheter som handlägger migrationsärenden att vidta åtgärder på begäran av i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. Den föreslagna nya ordningen påkallar en viss modifiering av den formella regleringen i fråga om de arbetsuppgifter som utlandsmyndigheterna utför åt . Det tillkommer också nya moment i förhållandet. Den nya ordningen innebär att blir beroende av att utlandsmyndigheterna utför vissa åtgärder åt verket, till exempel att hantera anställning av medarbetare lokalt och se till att lokalerna är dimensionerade och anpassade efter migrationsverksamhetens krav i fråga om att kunna ta emot sökande samt säkerhetsaspekter. måste i sin tur bidra med medel för den verksamhet vid utlandsmyndigheten som ska kostnadsdelas, bland annat resurser till löner, lokaler, drift och underhåll av lokaler, administrativa tjänster, m.m. Sida delegerar uppdrag, befogenheter och medel till utlandsmyndigheterna. Som nämns i avsnitt 5.3.3 har Sida enligt 4 § förordningen (2010:1080) med instruktion för (Sida) en instruktionsrätt i förhållande till utlandsmyndigheterna. Sida får enligt punkten 10 i bestämmelsen begära att en utlandsmyndighet där bedriver bilateralt utvecklingssamarbete ska vidta de åtgärder som följer av avtal mellan och samarbetslandet i fråga eller som i övrigt faller inom Sidas behörighetsområde. Punkten 10 motsvaras av en skyldighet i 3 kap. 8 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen för beskickningar och konsulat i länder som har bilateralt utvecklingssamarbete med att på begäran av Sida vidta de åtgärder som följer av avtal mellan och verksamhetslandet eller som i övrigt faller inom Sidas behörighetsområde. För det något annorlunda fallet med bör det, på liknande sätt som för Sida, i förordningen med instruktion för tas in en instruktionsrätt i förhållande till utlands- myndigheterna och en skyldighet för utlandsmyndigheterna att vidta åtgärder på begäran av i förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. Utredningens bedömning: Chefen för utlandsmyndigheten kommer normalt att delegera det författningsreglerade uppdraget att fatta beslut i viseringsärenden till utsänd personal från . Andra uppgifter som i regel kommer att delegeras är löpande arbetsledning och uppföljning av migrationsverksamheten. Frågor och beslut som är av övergripande natur eller som rör relationen med verksamhetslandet är underställda chefen för utlandsmyndigheten. Det är chefen för utlandsmyndigheten som fattar beslut om delegering i utlandsmyndighetens arbetsordning14 eller genom annat beslut.15 Delegeringen kan avse ärenden som inte är av det slaget att de behöver prövas av myndighetschefen och får enligt 5 § föreskrifter (UF 2009:10) om arbetsordning och delegering av beslutanderätt vid utlandsmyndigheterna göras bland annat till en handläggande tjänsteman som har som huvudman. I den nya ordningen kommer chefen för utlandsmyndigheten normalt att delegera det författningsreglerade uppdraget att handlägga och fatta beslut i viseringsärenden till utsänd personal från . Andra uppgifter är löpande arbetsledning och uppföljning av migrationsverksamheten, där det kan ingå vissa administrativa frågor, resultat- och utvecklingssamtal samt lönesamtal med personal som handlägger migrationsärenden. Trots att chefen för utlandsmyndigheten har delegerat en viss fråga till den av utsända handläggaren ska frågor och beslut som är av övergripande natur eller som rör relationen med verksamhetslandet underställas chefen för utlandsmyndigheten. Det är genomförandet av uppdraget som kan delegeras, dock kvarstår alltid ansvaret för 14Se 2 kap. 12 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. 15Se 2 kap. 13 § andra stycket förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. uppdraget på myndighetschefen. Beslut som fattas med stöd av delegation sker också i utlandsmyndighetens namn och myndighetschefen är ytterst ansvarig. 9.3.13Rättsliga förutsättningar för att lägga huvudansvaret på i viseringsärenden Utredningens bedömning: Det strider inte mot viseringskodexen att låta utsända från handlägga och besluta i viseringsärenden på utlandsmyndigheterna. En ordning där ansvarar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna innebär, som nämns i avsnitt 9.3.3, att utsända från verket hanterar viseringsärendena. En viseringsansökan ska, enligt viseringskodexen, som huvudregel handläggas av konsulaten, som också ska fatta beslut i anledning av ansökan.16 Av viseringskodexen framgår att det som där kallas konsulat är en medlemsstats diplomatiska beskickning eller en medlemsstats konsulat som har tillstånd att utfärda viseringar och som förestås av en karriärkonsul enligt om konsulära förbindelser av (ett karriärkonsulat).17 Enligt viseringskodexen kan en medlemsstat även begära att andra myndigheter ska medverka vid prövningen av och vid beslut om ansökningar. I är det som har fått denna uppgift.18 har även utsetts till central myndighet enligt viseringskodexen i vissa avseenden.19 Dessutom ska verket bistå personal som ska till eller befinner sig vid utlandsmyndigheterna med lämplig utbildning, fullständiga, exakta och aktuella upplysningar om relevant EU-rätt och nationell rätt samt bistå vid kontroller av viseringsverksamheten (artikel 38).20 Utredningens förslag innebär inte någon ändring i fråga om att det är konsulaten, det vill säga de svenska ambassaderna och karriär- 16Se artikel 4 viseringskodexen. 17Se artikel 2 viseringskodexen. 18Se 3 kap. 5 § utlänningslagen. 19Se Överenskommelse om ansvarsfördelning mellan myndigheter med anledning av viseringskodexen, , s. 2. 20Se Överenskommelse om ansvarsfördelning mellan myndigheter med anledning av viseringskodexen, . konsulaten, som handlägger och beslutar i viseringsärenden. Det har inte någon betydelse från vilken myndighet i som den utsända personal kommer som tjänstgör vid utlandsmyndigheten och fattar beslut på utlandsmyndighetens vägnar. Det förhållandet att utsända kommer från den myndighet som har utsetts till central myndighet i vissa avseenden och som ansvarar för information och inspektioner påverkar inte den bedömningen. Det sker för övrigt att migrationssambandsmän, som är anställda vid , vid arbetstoppar går in som beslutsfattare. 9.3.14Behövs en särskild reglering av migrationshandläggarnas uppdrag? Utredningens bedömning: Det behövs inte någon särskild reglering av migrationshandläggarnas uppdrag. Ett bättre instrument är en överenskommelse mellan /. Som framgår av avsnitt 5.3.3 finns det annan personal på utlandsmyndigheterna som inte har som huvudman. Det är i sammanhanget av intresse att jämföra med hur verksamhet som bedrivs av denna personal är normerad. Specialattachéernas, försvarsattachéernas och handelssekreterarnas verksamhet regleras i särskilda förordningar. I dessa anges de uppgifter som åligger de utsända och det markeras att personalen principiellt är underställd chefen för utlandsmyndigheten. Det förhållandet att den utsända från Sida är underställd chefen för utlandsmyndigheten framgår av bestämmelserna i 3 kap. 7 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen och 13 § förordningen med instruktion för (Sida) samt tydliggörs i riktlinjer21 för samspelet mellan Sida och utlandsmyndigheter som har utvecklingssamarbete. När det gäller migrationssambandsmännen anges deras uppdrag i samrådsdokument mellan och (se avsnitt 5.5.3) och på samma sätt som när det gäller utsända från Sida regleras förhållandet till chefen för utlandsmyndigheten i 21 Se underbilaga till protokoll , UF2014/76820/UD/PLAN. förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. Frågan kan ställas om utredningens förslag påkallar en särskild reglering av migrationshandläggarnas uppdrag. Migrationsverksamheten skiljer sig i flera avseenden från den verksamhet som specialattachéerna, försvarsattachéerna, handelssekreterarna och utsända från Sida bedriver. Ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna har placerats på utlandsmyndigheterna enligt viseringskodexen och utlänningsförordningen. Det är således enligt 3 kap. 7 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen chefen för utlandsmyndigheten som ansvarar för migrationsverksamheten vid myndigheten och som enligt förslaget kommer att vara chef för utsänd personal från . Även arbetsuppgifterna för den utsända personalen från kan härledas till viseringskodexen och utlänningslagstiftningen. Nämnda förhållanden gäller inte för den verksamhet som specialattachéerna, försvarsattachéerna, handelssekreterarna och utsända från Sida bedriver, vilket kan förklara att det har ansetts föreligga ett behov av att i en särskild förordning ange vilka uppgifter som ska utföras på utlandsmyndigheterna av dessa utsända samt att tydliggöra att de lyder under chefen för utlandsmyndigheten. Mot denna bakgrund finns det enligt utredningens bedömning inte något behov av att i en särskild förordning reglera arbetsuppgifter och förhållandet till myndighetschefen när det gäller utsända handläggare från . Vid behov kan i stället de närmare innehållet i arbetsuppgifterna regleras i en förvaltningsöverenskommelse mellan /. 9.3.15Särskilda frågor som uppkommer när huvudansvaret läggs på Utredningens förslag: bör även fortsättningsvis ha ansvaret för ärendena om viseringsrepresentationsavtal. Samråd bör ske med . Enligt artikel 8 viseringskodexen kan en medlemsstat representera en annan medlemsstat och utfärda Schengenviseringar på den medlemsstatens vägnar.