sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — Att bredda möjligheterna att få kreditgaranti, så att garantin kan lämnas för fler åtgärder, i fler sammanhang eller till fler kredit- givare kan göras genom ändringar i kreditgarantiförordningen. Detta så länge det sker inom ramen för självfinansieringsprincipen, dvs. utan inslag av subvention. Utredningen analyserar här genomför- barhet och möjliga effekter av att bredda de statliga kreditgarantierna till att kunna lämnas även för lån till renovering och lån under projekteringsfasen samt lån till andra kreditgivare än . 11.2.1Kreditgaranti för lån till renovering Utredningen menar att tillämpningsområdet för kreditgarantin bör kunna breddas så att garanti kan ges för lån till renovering och upp- rustning, alltså inte enbart till ombyggnad som leder till påtaglig för- nyelse. Det behöver därför tydliggöras i kreditgarantiförordningen att begreppet ombyggnad där är vidare än i . Detta görs genom att innebörden av begreppet definieras. Som framgick i kapitel 8 har utredningen mot bakgrund av det ökande antalet äldre personer i befolkningen i första hand övervägt att vidga tillämpningsområdet för kreditgarantierna till att även kunna avse lån till ombyggnad som ökar tillgången på bostäder som är tillgängliga för personer med nedsatt rörlighet. Men utredningen bedömer att sannolikheten för att en sådan ändring ska få effekt ökar om möjligheterna till kreditgaranti kan avse hela lånet vid en reno- vering, och alltså inte enbart åtgärder som förbättrar tillgängligheten. Något som också talar för det är det omfattande behovet av reno- vering och upprustning av flerbostadshus, sam- mantaget med att betalningsförmågan hos hushållen är låg i många av bostadsområdena från . Utredningen anser också att avgränsningen till ägarlägenheter när det gäller ombyggnad av lokaler bör släppas. Enligt den nuvarande kreditgarantiförordningen får kreditgaranti ges för lån till ombyggnad av lokaler m.m. som ger ett tillskott av ägarlägenheter. 4 Förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. kan konstatera att upplåtelseformen ägarlägenheter används ytterst sällan i . Om syftet är att få ett tillskott av bostäder, bör möj- ligheten öppnas för samtliga upplåtelseformer. Förväntade effekter av att erbjuda kreditgaranti för lån till renovering Möjligheten till en garanti för lånet kan antas öka renoveringstakten särskilt på svaga marknader, genom att skapa möjligheter att få lån för projekt som bedöms vara lönsamma men som annars inte hade fått lån. Det förutsätter att kostnaden för garantin är lägre än projektets nettonuvärde5. Även på starkare marknader bör garantin kunna få effekt, i synnerhet i tider av ekonomisk nedgång, med mer begränsad tillgång till finansiering . Prissättningen av garantin är dock inte enkel, eftersom riskbedöm- ningen är mer osäker vid ombyggnad än vid nybyggnad. Osäkerheten i bedömningen av ombyggnadsprojekts lönsamhet är antagligen stor såväl för bank som för fastighetsägare, vilket är grunden för att kreditgarantier kan minska effekterna av asymmetrisk information. Det kan också vara så att det inte är finansieringen som är proble- met, utan att renoveringsprojektet stupar på bristande lönsamhet, kanske till följd av att hyrorna inte kan höjas i tillräcklig utsträckning och möjligtvis för att driftkostnaderna inte alltid sjunker tillräckligt mycket för att göra projektet lönsamt. 5 Nettonuvärde = Det beräknade värdet av en investerings framtida kassaflöde diskonterat med hänsyn till en given kalkylräntesats minus den initiala investeringskostnaden. 11.2.2Kreditgaranti för lån i projekteringsskedet I kapitel 8 pekade utredningen på att en kreditgaranti för lån till kostnader under projekteringen skulle vara värdefull för små aktörer av karaktären engångsbyggare, t.ex. byggemenskaper och koopera- tiva hyresrättsföreningar. Det finns dock ingen anledning att be- gränsa den möjligheten till den typen av aktörer. Så länge kredit- garantin lämnas med en avgift som speglar risken, menar utredningen att den bör kunna ges även för lån till kostnader under projekterings- skedet, oavsett typ av byggaktör. I motsats till kreditgarantier för ny- eller ombyggnad saknas i detta fall dock en tydlig pant som säkrar återbetalningen av lånet. För att undvika allt för stora genomföranderisker bör en förutsätt- ning därför vara att låntagaren har ett markanvisningsavtal eller egen mark med byggrätt. Utredningen har övervägt en begränsning av möjligheten till kreditgaranti till viss del av projekteringskostnaderna eller till en lägre del av lånet. Det är dock svårt att avgränsa vad som utgör de totala projekteringskostnaderna och lånemöjligheterna kommer sannolikt ändå att vara betydligt lägre under projekteringen, vilket gör det svårt att avgöra hur stor del av lånet som ska kunna garanteras. Utred- ningen bedömer att möjligheten till kreditgaranti tillsammans med lånemöjligheten kommer att vara självreglerande vad gäller omfatt- ning i förhållande till totala kostnader. Bankerna kommer med all sannolikhet inte att medge lån för mer än en del av projekterings- kostnaden. En kreditgaranti för lån till projektering bör, precis som kreditgarantier i övrigt, kunna medges för av finansieringsbehovet. Förväntade effekter av att erbjuda kreditgaranti i projekteringsskedet Utredningen har inget underlag för att bedöma hur svårt det är att få lån för utgifter under projekteringsskedet eller hur stort behovet är av att få extern finansiering för projekteringen. Problemet att få finan- siering borde rimligen vara störst för mindre aktörer. Åtgärden kan få positiva effekter på projekteringen av bostäder och därmed i förläng- ningen på bostadsbyggandet. Utredningen anser därför att det är värt att prova att införa denna möjlighet, särskilt mot bakgrund av att verksamheten är självfinansierande. Åtgärden bör dock utvärderas efter och om efterfrågan saknas bör möjligheten tas bort igen. Utredningen menar att det nuvarande schablonbeloppet för högsta produktionskostnad där marknadsvärdet är lägre än produktions- kostnaden bör höjas ifråga om nyproduktion. Schablonbeloppet är nu /kvm boarea och har legat på denna nivå . Sam- tidigt har produktionskostnaderna ökat betydligt mer än inflationen. Som utredningen visar i avsnitt 6.6 och 7.2.3 ligger mark- nadsvärdena i delar av landet klart under produktionskostnaderna. För att kreditgarantierna ska behålla sin funktion bör dessa anpassas till aktuella nyproduktionskostnader. En höjning kan motiveras av regio- nalpolitiska skäl och för att minska effekterna av konjunkturnedgång en finansiell kris. Vilken nivå är lämplig? Utgångspunkten är att schablonbeloppet bör vara realistiskt i för- hållande till aktuella produktionskostnader men inte prisdrivande. För att få en uppfattning om vad som kan vara en rimlig nivå på schablonbeloppet för produktionskostnad vid låga marknadsvärden har vi tittat på Sabos Kombohus och SKL:s motsvarighet till upp- handlade flerbostadshus. Utredningen har också jämfört med redo- visade produktionskostnader i projekt som fått investeringsstöd. SKL:s upphandlade två bostadshus kostar från per kvm respektive från per kvm boarea. Till det kommer kostnad för bland annat markinköp, mark- och trädgårds- arbeten, bygglov, anslutningsavgifter samt eventuella komplement- byggnader, t.ex. carport.6 har tagit fram en standardiserad upphandlingsprocedur, som gör det möjligt för kommunala bostadsbolag att göra en lokal upp- handling i konkurrens av ett hus motsvarande Kombohus Bas, dvs. 6 SKL:s webbplats . ett mindre kompletteringshus med 2–4 våningar.7 Det har gjorts ett antal lokala upphandlingar av ett sådant hus och priset ligger i de flesta fall på /kvm boarea. Det avser entreprenadpriset och inkluderar markplanering, hårdgjorda ytor, grundläggning, pålning och moms. Det är bara kostnad för finplanering som inte ingår. Även här tillkommer så kallade byggherrekostnader. Markkostnaderna kan bedömas vara mycket låga på svagare marknader, medan kommunala avgifter för detaljplan och bygglov samt anslutningsavgifter är mer kännbara. På grundval av dessa jämförelser anser utredningen att nivån på schablonvärdet, som inkluderar mark och byggherrekostnader, änd- ras till /kvm. Projekt med lägre produktionskostnader än så får garantibeloppet fastställt utifrån faktisk produktionskostnad, inte utifrån schablonbeloppet. För att inte hamna i samma läge igen skulle det vara möjligt att knyta det nya värdet till ett index. finns det skäl att låta värdet vara stabilt – det blir tydligt för låntagare och kredit- givare, och en enklare hantering för med ett fast värde. Det riskerar inte heller att vara prisdrivande. Utredningen menar därför att en bättre lösning är att , som inom ramen för sin instruktion8 följer utvecklingen på bostadsmarknaden, vid behov fäster regeringens uppmärksamhet på att schablonbeloppet behöver ändras.9 Det har anförts att en höjning av schablonbeloppet skulle komma i konflikt med bolånetaket för egnahem. Den konflikten finns redan med nuvarande garantier, som ju kan medges för av marknadsvärdet, medan bolånetaket är . Men garantin kan aldrig omfatta ett större belopp än lånet, så någon sådan konflikt uppstår aldrig i praktiken. 7Det första huset som upphandlade i konkurrens och tecknade ramavtal för. 8Förordning (2012:546) med instruktion för . 9Om en indexberäkning ska göras, bör den ske på ett sätt så att den motsvarar marknadens prisutveckling utan att vara prisdrivande. Faktorprisindex är ett lämpligt index, eftersom det inte påverkas av förändringar av vinstmarginaler till följd av ökad efterfrågan, konjunktur- läge, konkurrenssituation etc. Förväntade effekter av att höja schablonbeloppet Med ett schablonbelopp på /kvm kommer produktions- kostnaden att kunna överstiga marknadsvärdet med högre belopp . Det kan göra att den självkostnadsbestämda avgiften blir hög, möjligen i vissa fall alltför hög för att en kreditgaranti ska kunna efterfrågas. Detta beror dock på hur avgiften beräknas och vilka faktorer som ingår. I avgiftsmodell ingår sex faktorer: region, läge på orten, kreditbedömning av låntagare, säkerheten för lånet, garantins inomläge samt garantitid/lyftplan. Med en bedöm- ning som mer utgår från själva kreditrisken, ur ett portföljperspektiv, dvs. om använde möjligheten att sätta avgifterna för grupper av garantier, skulle avgiften möjligtvis bli lägre än med den nuvarande modellen. Det är inte möjligt att förutse i vilken utsträckning det höjda schablonbeloppet möjliggör att projekt kommer till stånd. bedöms effekterna av en höjning av schablonbeloppet av olika skäl bli begränsade. Ett av skälen är att byggsektorn befinner sig i en högkonjunktur, med kapacitetsbegränsningar som följd, vilket i det korta perspektivet starkt begränsar effekten av ett höjt schablon- belopp. Däremot kan ett höjt schablonbelopp få effekter , och i en period av svagare konjunktur eller konjunkturnedgång. Störst effekt bedöms ett höjt schablonbelopp kunna få i tider av finansiell kris, då osäkerheten är stor, vilket begränsar bankernas vilja till utlåning, särskilt på svagare marknader. Hur utfallet blir av ett höjt schablonbelopp för en projektut- vecklare beror på •skillnaden mellan garantiavgiften före och efter höjningen av schablonbeloppet – högre garantiavgift ger ökad kostnad •skillnaden mellan den sammanlagda ränteutgiften för bottenlånet och ett möjligt topplån före och efter höjningen av schablon- beloppet – mindre topplån ger minskad kostnad. Om utfallet är positivt, är den nya situationen mer attraktiv för byggaktörer än situationen innan och bör allt annat lika leda till ett ökat antal nya byggprojekt och en ökad användning av kreditgarantin. Därutöver kan det ligga ett värde i att över huvud taget kunna extern- finansiera en större del av projektet. Tabell 11.1 exemplifierar mycket förenklat den närmare effekten av ett ökat schablonbelopp. Vi utgår från att byggaktören står för /kvm i eget kapital i ett projekt som kostar /kvm. Med nuvarande schablonbelopp på /kvm behöver /kvm finansieras med ett topplån. Med ett schablonbelopp på /kvm täcks hela projektkostnaden av bottenlån tillsammans med eget kapital och därmed behövs inget topplån. I det valda exem- plet får projektet ett positivt nettonuvärde tack vare det höjda schablonbeloppet och borde genomföras, i motsats till projektet med ett topplån och det nuvarande schablonbeloppet. För att projektet verkligen ska genomföras, måste garantiavgiften vara mindre än netto- nuvärdet för projektet, i exemplet alltså . Effekten av åtgärden beror på avgiftssättningen för kreditgarantin. Källa: egna beräkningar. 11.2.4Vidga kretsen av kreditgivare? Avgränsningen av vilka kreditgivare som kan komma ifråga för stat- lig kreditgaranti för lån till bostadsbyggande finns i kreditgaranti- förordningen 1–2 §§. Där står att får lämna kreditgaranti till kreditinstitut enligt denna förordning. Den uppräkning som följer i 2 § av vad som avses med ”kreditinstitut” är förordningens egen och stämmer inte överens med den i närliggande regelverk. Den första punkten i 2 § avgränsar vilka aktörer som kan komma ifråga inom : ”avses i denna förordning 1. svenska banker, kreditmarknadsföretag och försäkringsföretag”. I banklagen10 är kredit- institut lika med bank- och kreditmarknadsföretag. I EU:s kapital- kravsförordning definieras kreditinstitut som ett företag vars verk- samhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning.11 Att det endast är kreditgivare som står under Finansinspek- tionens tillsyn som kan komma ifråga för en kreditgaranti framgår inte i kreditgarantiförordningen utan är underförstått genom att de tre typer av ”kreditinstitut” som nämns i punkt 1 står under Finans- inspektionens tillsyn. Men det är fler kreditinstitut som gör det. Utredningen bedömer att det är fullt möjligt redan inom ramen för den nuvarande kreditgarantiförordningen att ge även andra kredit- givare möjlighet att få en garanti. För att undvika förvirring i för- hållande till annan lagstiftning föreslår utredningen att man använder begreppet kreditgivare i stället för kreditinstitut och att det i förord- ningen klargörs tydligare vad som gäller. Utredningen anser att statlig kreditgaranti ska kunna lämnas till svenska banker, kreditmarknadsföretag, försäkringsföretag, och andra företag som erbjuder lån till bostadsbyggande, och som står under tillsyn av . Det behövs däremot inga förändringar avseende utländska kreditgivare. Åtgärden skulle vidga tillämpningen något jämfört med . Hög koncentration inom banksektorn Som framgår i avsnitt 6.3.2 fanns det totalt 117 banker med tillstånd att bedriva verksamhet i . Av dessa var 39 svenska bankaktiebolag, 29 utländska banker och filialer, 47 sparbanker och 2 medlemsbanker. Därtill finns utländska banker som har verksam- het i . Kreditmarknaden kännetecknas ändå av relativt hög 10Lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. 11Europaparlamentets och rådets förordning nr 575/2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag (CRR). koncentration, där de fyra storbankerna , , och Nordea i olika utsträckning är dominerande på olika delmarknader. Bankmarknaden kännetecknas av relativt höga inträdesbarriärer, vilket får betydelse för konkurrens- situationen på marknaden. Det handlar bl.a. om stordriftsfördelar, inlåsningseffekter, infrastruktursamarbeten och regleringar.12 Mot bakgrund av koncentrationen på bankmarknaden och den potentiellt ökade närvaron av alternativ till bankerna som kredit- givare har utredningen övervägt att slopa kravet på att kreditgivare ska stå under tillsyn. Men detta skulle i stället lägga ansvaret för bedömningen av kreditgivarna på , som i så fall skulle behöva bygga upp en kompetens för att kunna göra sådana bedömningar. Det skulle medföra en kostsam dubblering av kompetenser, vilket utredningen inte anser rättfärdigas av de möjliga nyttorna. bör dock följa utvecklingen av potentiella kredit- givare och vid behov komma med ett förslag om översyn. Förväntade effekter av att vidga kretsen av kreditgivare Syftet med att ändå förorda en annan avgränsning av kretsen av möjliga kreditgivare, är i första hand att i förordningen tydliggöra vad som gäller. Antalet kreditgivare som på kort sikt tillkommer i den härigenom utvidgade kretsen är med all sannolikhet blygsamt. Utredningen bedömer ändå att den nya avgränsningen i förläng- ningen kan främja konkurrensen mellan kreditgivare och därigenom leda till en bättre tillgång till kapital. Utredningen ser inte att för- ändringen skulle medföra i nämnvärd utsträckning ökad administra- tion för . 11.2.5Proprieborgen i stället för en enkel borgen? Statens åtagande när det gäller bostadskreditgarantierna är en enkel borgen, vilket framgår av konstruktionen i 7 § kreditgarantiförord- ningen. Av bestämmelsen framgår att långivarens rätt till ersättning för förluster i första hand inträder vid försäljning av den belånade 12 , 2016: Storbankskoncernernas olika verksamheter – en översiktlig beskriv- ning av olika delmarknader. En förändring till att lämna garantin som proprieborgen, vilket utredningen diskuterar i kapitel 8, skulle alltså kunna genom- föras genom en ändring i kreditgarantiförordningen. En proprieborgen innebär att garantitagaren, dvs. kreditgivaren kan begära infriande av garantin så snart låntagaren, dvs. byggaktö- ren fallerar med betalningen av räntor eller amorteringar.13 Det gör att garantigivaren snabbare och lättare får ut sin garanterade ersätt- ning. Med enkel borgen, vilket gäller , måste garantigivaren först utkräva att panten realiseras, normalt sett att fastigheten säljs. Detta bör innebära att värdet av garantin för kreditgivaren ökar med en proprieborgen. Från banksidan framhålls proprieborgen som ett bättre alternativ än enkel borgen och en övergång till proprieborgen antas öka användningen av kreditgarantierna. Ur bankernas perspektiv blir transaktionskostnaderna mindre med en proprieborgen; banken kan då vända sig till borgenären, i det här fallet , i stället för att först kräva gäldenären, dvs. byggaktören, vid sen be- talning. Det uppfattas också av en del kreditgivare som att en proprieborgen minskar kapitaltäckningskravet, vilket inte en enkel borgen gör, men enligt uppgift till utredningen från Finansinspek- tionen måste bankerna ha samma kapitaltäckning vid proprieborgen som vid enkel borgen. I så fall påverkas bankernas utlåningskost- nader inte av en övergång från enkel borgen till proprieborgen. En negativ effekt kan i stället vara att bankens incitament att bidra till att projekt med temporära betalningssvårigheter fullföljs minskar. Detta genom att risken överförs till borgenären, dvs. , som därmed får ansvaret för att bedöma projektets fram- tidsutsikter. Särskilt i tider av finansiell kris är det, baserat på tidigare erfarenheter av snabbt fallande marknad, rimligt att anta att banken snabbare kommer att kräva ut borgensåtagandet och därigenom möjligtvis bidra till en nedgång på marknaden. Situationen för den som bygger är som bäst oförändrad vid en proprieborgen jämfört med en enkel borgen. För borgenären ökar däremot risken att banken begär infriande av borgensåtagandet, vilket är en försämring jämfört med nuvarande situation. 13 För att vara exakt så skulle långivaren kunna välja att kräva borgensmannen på räntor och amorteringar redan innan fallissemang skett. En övergång till proprieborgen kan också förväntas öka de admi- nistrativa kostnaderna för , vilket måste kompenseras via garantiavgifterna. Sammantaget gör detta att utredningen inte förordar en övergång från enkel borgen till proprieborgen. Avtalet om kreditgaranti tecknas mellan och banken och skyddar banken mot en eventuell kreditförlust. har regress- rätt, vilket innebär att tar över denna fordran gentemot låntagaren. Utredningen har inte uppfattat att regressrätten ifråga- sätts av professionella aktörer, som bygger hyresfastigheter för egen förvaltning men regressrätten är sannolikt en bidragande orsak till att kreditgarantin inte utnyttjas av enskilda hushåll som vill bygga sig ett egnahem på en svagare marknad. Om staten vill främja byggande av egnahem där marknadsvärdena är låga skulle hushållen behöva avlastas del av risken. Utredningen har därför analyserat möjlig- heterna att åstadkomma detta. Regressrätten regleras generellt i förordningen om utlåning och garantier. Av denna följer att en myndighet som utfärdat en garanti ska säkerställa att kreditgivarens rätt mot låntagaren överlåts till staten för den händelse garantin infrias och ersättning betalas ut. Det är alltså inte möjligt att ta bort regressrätten i sig. Av kreditgaranti- förordningen framgår sedan att staten helt eller delvis kan efter- skänka en regressfordran om låntagaren är på obestånd eller annars saknar utmätningsbara tillgångar. ska bedöma om lån- tagaren inte heller senare kommer att kunna betala fordran. Detta görs dock alltid individuellt, inte för särskild upplåtelseform eller utifrån ”svag marknad”. En annan lösning i det enskilda fallet är att hushållet ansöker om skuldsanering. Utredningen anser att det inte är lämpligt att staten medverkar till överbelåning av bostad för enskilda hushåll. Om staten vill främja byggandet av egnahem på landsbygden behöver det göras genom att i stället minska lånebehovet, vilket skulle kunna åstadkommas med ett investeringsstöd. Utredningen bedömer att det vore en tydligare och mer effektiv åtgärd i förhållande till syftet. effekterna blir mer överblickbara och till omfattning med ett kontant stöd, såväl för det enskilda hushållet som för staten. 11.2.7Möjligheter att förbättra kreditgarantierna inom ramen för nuvarande förordning Utredningen ser även möjligheter att förbättra kreditgarantierna inom ramen för nuvarande förordning Vi menar t.ex. att bör överväga om det går att ge besked om avgiften i ett tidigare skede, något som skulle underlätta för projektutvecklare med små marginaler. skulle kunna se över avgiftsmodellen för att eventuellt kunna hålla lägre avgifter. Förutsatt att omfattningen av garantigivningen ökar bör man också överväga att införa avgifts- klasser, vilket även det skulle öka förutsägbarheten och möjlighe- terna för mindre aktörer att räkna på garantins effekt. Utredningen menar också att om inte särskilda skäl talar emot bör kunna utgå från bankens bedömning av marknadsvärdet, om banken kommer fram till ett högre värde än . Ytterligare ett pro- blem är den oklarhet som råder kring värdet av garantin vid kredit- prövningen. Här borde ramavtalen kunna bli mer klargörande. Ut- redningen menar slutligen att borde kunna skingra oklarheten kring garantins effekt på kapitaltäckningskraven. 11.2.8Subventionering av garantiavgifterna? Avgifterna för kreditgarantierna ska enligt den statliga garanti- och utlåningsmodellen motsvara den förväntade förlusten. Bedömningen av vilken avgift som behöver tas ut görs huvudsakligen för varje enskilt garantiavtal. Det gör att avgiften blir hög där projektrisken är hög. Detta avspeglas i att där marknadsvärdena är mycket låga används inte kreditgarantierna, och utredningen har därför övervägt en subvention av garantiavgiften i lägen där en riskavspeglande avgift skulle överstiga en viss nivå. Men det är tveksamt om en subvention av garantiavgifterna i sig skulle avhjälpa de problem med finansieringen som finns där marknadsvärdena är betydligt lägre än produktions- kostnaden. Kreditgivaren måste ju ändå göra en självständig bedöm- ning av återbetalningsförmågan. Dessutom finns en komplikation. Avgiften betalas i sin helhet av garantitagaren, dvs. kreditgivaren, medan en subvention skulle behöva riktas till låntagaren, dvs. Eftersom det inte finns någon garanterad transparens mellan kreditgivaren och byggaktören blir det svårt att säkra att subventionen verkligen når byggaktören, vilket torde vara nödvändigt för att stödet ska vara förenligt med stats- stödsreglerna.