sou · H5B328 · 2017-03-28 00:00:00 — Ges dessa förutsättningar får arbetsmiljöcentrum en tydlig styrning som underlättar verksamheten, som regeringen har möjlighet att styra effektivt. Utredningen anser att arbetsmiljöcentrums verksamhet måste har rätt förutsättningar att verka självständigt och oberoende, särskilt med tanke på utvärderingsuppdraget. För att uppnå detta krävs att organisationen förmår finna en balans och att självständigheten reflekteras i styrningskedjan. Utredningen föreslår att ett vetenskapligt råd inrättas som stöd för analys- och utvärderingsverksamheten. På så sätt kan olika slags vetenskaplig kompetens ge input i verksamheten och om denna hämtas från olika delar av landet tillvaratas även det nationella intresset. Utredningen förslår också att en referensgrupp bestående av arbetsmarknadens parter och representanter från relevanta myndigheter i samverkanssfären knyts till den kunskapsspridande delen av verksamheten för att ge stöd i beslut om till exempel olika fokusområden. Utredningen bedömer att arbetsmiljöcentrum som en särskild inrättning vid har goda möjligheter att bli framgångsrikt, framför allt vad gäller den kunskapsbyggande och kunskapsspridande verksamheten, men ser att det finns ett antal utestående frågor att besvara vilka beskrivs ovan i avsnitt 3.3. Dessa rör bland annat hur regeringen säkrar långsiktighet och ett tydligt mandat vad gäller nationellt representantskap i olika internationella orga- Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum nisationer, samt hur arbetsmiljöcentrum får samma tyngd som de myndigheter som organisationen ska utvärdera och samverka med i olika sammanhang. 4.2Skäl för förslaget att arbetsmiljöcentrum ska inrättas som en ny myndighet Enligt direktiven ska utredningen föreslå vid vilken befintlig myndighet eller vilket befintligt lärosäte verksamheten för det nationella centrumet ska placeras. I detta avsnitt anges skälen för varför utredningen i stället föreslår att en ny myndighet inrättas. Utredningen anser att det finns skäl för att samla ansvar för frågor rörande kunskapsspridning och utvärdering i en ny myndighet eftersom detta säkerställer en självständig roll, oberoende och långsiktighet avseende ett komplext uppdrag och genomförandet av det. En självständig roll gentemot andra aktörer är särskilt viktigt med tanke på utvärderingsuppdraget. Med utgångspunkt i det offentliga åtagandet inom arbetsmiljö finns det behov av kunskap om och utvärdering av insatser på området. finns en rad olika aktörer som sprider kunskap om arbetsmiljön (se avsnitt 2.2.3, 5.4 och 5.8), men det saknas en nationellt samlande och samordnande aktör som samlar in och sprider svensk och internationell forskningsbaserad kunskap och analys. Avsaknaden av en samlande och samordnande aktör gör det otydligt för mottagarna och användarna av kunskapen att veta vart de ska vända sig om de behöver information om rådande forskningsläge. Det saknas också en utvärderingstradition inom arbetsmiljöområdet. Trots omfattande arbetsmiljöpolitiska insatser genom reformer och forskningssatsningar är kunskapen begränsad om vad som faktiskt fungerar, vilka insatser som har haft avsedd effekt och i vilken mån den förda politiken är effektiv. Om regeringen vill kunna göra satsningar bör redan gjorda insatser utvärderas så att det finns underlag för beslut att tänka om eller fortsätta göra rätt. En verksamhets ledningsform bör utgå från verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra verksamheten på ett visst sätt. För att verksamheten i allmänhet och utvärderingsuppdraget i synnerhet ska kunna bedrivas på ett så självständigt och effektivt sätt som möjligt, bedömer utredningen att den nya Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum organisationen behöver ha rätt förutsättningar. Utredningen bedömer vidare att förutsättningarna att agera självständigt gentemot andra myndigheter är bättre om verksamheten bedrivs i en ny myndighet än inom en befintlig myndighet. För det första kräver utvärdering av arbetsmiljöpolitiken distans till de myndigheter som utvärderas för att kunna upprätthålla kvalitet och trovärdighet. För det andra har verksamheten större handlingsfrihet om den inte är en del av en annan myndighet. Dessutom faller det väl i linje med något som kan liknas vid en förvaltningspolitisk trend2 under , det vill säga att inrätta sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter med väldefinierade områdesansvar (se tabell 2 nedan). Utvärderingsmyndigheter bör vara så självständiga som möjligt från det politikområde som de ska utvärdera. I dessa fall krävs en balans som tillåter att regeringen lägger uppdrag på myndigheten utan att den styrs så mycket att den inte kan utföra oberoende utvärderingar av regeringens politik. Ytterligare argument för att verksamheten ska vara en egen myndighet är att: Arbetsmiljön bör få större tyngd i den offentliga debatten, vilket den kan få om den nya organisationen inrättas som ny myndighet. Det är i regeringens intresse att kunna styra samt få direkt och tydlig återrapportering eftersom arbetsmiljön på ett indirekt sätt påverkar statens utgifter via socialförsäkrings- och pensionssystemen. Regeringen har bättre möjligheter att styra verksamheten om den bedrivs som myndighet än om den ingår som särskild inrättning på lärosäte eller på en befintlig myndighet. En myndighet har tydligare ansvarskedja eftersom ledningen själv ansvarar inför regeringen och inte genom ledningen för den myndighet som arbetsmiljöcentrum ingår i. Myndigheten tilldelas resurser i ett eget regleringsbrev och upprättar en egen årsredovisning i stället för att vara en del av en annan myndighet eller lärosätes årsredovisning. 2 Statskontoret (2011). Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum Kostnaden för en egen myndighet är ungefär den samma som om verksamheten organiseras inom en existerande myndighet.3 Att inrätta en utvärderingsmyndighet för arbetsmiljöpolitiken är i samklang med det övriga styrsystemet där flera politikområden har särskilda utvärderande myndigheter.4 I tabell 2 nedan finns information om uppdrag och förutsättningar för ett antal myndigheter och andra organisationer som har till uppdrag att utvärdera regeringens politik inom olika områden. Arbetsmiljöcentrum föreslås få ett bredare uppdrag än de myndigheter som utvärderar politik och samlar in och sprider kunskap i och med att uppdraget omfattar både insamling av forskning, kunskapsspridning och utvärdering. 3En stor myndighet kan exempelvis få mer fördelaktigt avtal med Statens servicecenter, men skillnaden är inte så stor att den påverkar utredningens förslag om egen myndighet. Lokalkostnader går att påverka genom val av lokalisering. 4Statskontoret (2011). 1Tabellen beskriver Expertgruppen för biståndsanalys. Denna statliga kommitté föregicks av internationellt utvecklingssamarbete (Sadev). 2Tabellen gäller Tillväxtanalys. Denna myndighet föregicks av (). 3Tabellen beskriver Agrifood. Denna särskilda inrättning föregicks av (). Källa: PM Uppdrag att genomföra en översyn av Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser N 2015:D, samt egen analy s av regleringsbrev, instruktioner, årsredovisningar och hemsidor. Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum 4.2.1Myndigheten föreslås heta Nationellt arbetsmiljöcentrum Utredningen anser att myndighetens namn bör ange att verksamheten handlar om arbetsmiljö och vara relativt kort så att det är lätt att komma ihåg. Eftersom det finns många olika nätverk och organisationer som sysslar med kunskapsspridning och utvärdering inom arbetsmiljöområdet bör det även framgå att myndigheten är den nationellt centrala, samlande och samordnande aktören inom den verksamhetsdelen av arbetsmiljön. Myndigheten kommer att bedriva verksamheter av två olika slag: 1) spridning av forskningsbaserad kunskap och 2) analys och utvärdering. Det rör sig med andra ord varken om en typisk utvärderingsmyndighet eller om ett organ med en renodlat kunskapsspridande funktion. Med hänsyn tagen för ovanstående överväganden föreslår utredningen följande namn: Nationellt arbetsmiljöcentrum. 4.2.2Myndigheten bör placeras i Myndighetens lokalisering är av stor betydelse för den strategiska och långsiktiga kompetensförsörjningen och därmed viktig för att den nya organisationen ska lyckas i sitt uppdrag. Utredningen föreslår att myndigheten placeras i . Ut- redningens analys vad gäller lokalisering har tagit med i övervägandena att det är viktigt att statliga myndigheter får en större spridning över landet. Utredningen har därför noga prövat var den nya myndigheten ska ligga. Utgångspunkt har emellertid varit att myndigheter ska kunna utföra sitt uppdrag effektivt och med varsam hantering av statens resurser. Utredningen bedömer att lokalisering till är en avgörande förutsättning för att myndigheten ska kunna utföra sina arbetsuppgifter effektivt. Motiven är följande: Lokaliseringen är viktig för strategisk och kritisk kompetensförsörjning samt för förmågan att attrahera och behålla personal. Arbetsmiljöområdet sträcker sig över flera vetenskapliga discipliner och innefattar specialkompetenser som inte finns överallt i landet. Det innebär att verksamheten behöver för- Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum läggas till en plats där det bedrivs forskning av hög kvalitet inom flera discipliner med relevans för arbetsmiljöområdet som det är lätt för personer med kompetens som saknas på orten att ta sig till myndigheten för tillfälliga engagemang. har dels nära tillgång till forskning av hög kvalitet inom vetenskapliga discipliner av relevans för arbetsmiljöområdet (samhällsvetenskap, medicin och teknik), dels bra förbindelser till övriga delar av landet vilket underlättar i de fall då kompetens som fattas behöver resa in samt för besökare från utlandet. Det finns flera exempel på problem med att rekrytera och behålla personal med specialkompetenser när en kunskapsintensiv organisation förläggs på en mindre ort. Behov av att attrahera mycket kvalificerade och erfarna medarbetare lyfts fram i utredningen inför inrättandet av Inspektionen för socialförsäkringen (SOU 2008:10), i vilken föreslås som lokaliseringsort. Den nu nedlagda utvärderingsmyndigheten inom bistånd, SADEV i , hade stora problem med kompetensförsörjningen.51 För att uppnå kostnadseffektivitet bedömer utredningen att arbetsmiljöcentrum, bör ha bra reseförbindelser inom och utanför landet samt att samverkan med andra organisationer är en nödvändighet. , liksom , och har goda reseförbindelser med andra länder men inom landet är lättast att ta sig till och från. Förutsättningarna för synergieffekter mellan arbetsmiljöcentrum och andra myndigheter och organisationer med angränsande verksamhet är mycket bättre om organisationerna ligger fysiskt nära varandra. Inom arbetsmiljöområdet är parternas centralorganisationer, regering och riksdag, relevanta myndigheter och andra organisationer nästan uteslutande lokaliserade i . Myndighetens kunskapsspridande verksamhet kräver nära dialog med aktörer som använder kunskapen, exempelvis arbetsgivare, fackföreningar och företagshälsovård. Dialogen är en förutsättning för att myndighetetens kunskapsprodukter, till exempel riktlinjer, och kunskapsförmedling blir så användbar som möjligt. har fördelen att de flesta centrala aktörer är representerade i staden och det finns bra förbindelser att ta sig 1 5 Statskontoret (2012), s. 83. Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum mellan arbetsmiljöcentrum och andra platser i landet, vilket underlättar möten. 4.Att nå ut. Kunskapsspridningsuppdraget förutsätter att det är enkelt att bedriva kommunikationsinsatser nationellt och internationellt. Digital information är inte beroende av organisationens lokalisering men seminarier, konferenser och möten är det. Fördelen med är goda reseförbindelser till och från olika delar av landet och andra länder samt närheten till viktiga aktörer. Tabell 3 nedan illustrerar utredningens bedömningar av lämplig lokalisering i olika städer enligt de argument som listats ovan. Skillnader av betydelse mellan alternativen har framför allt att göra med kompetensförsörjning, närhet till viktiga aktörer och möjlighet att nå ut. bedöms som lämpligast genom en kombination av faktorer. Här finns stark forskning inom samtliga fält av relevans för arbetsmiljön och ett stort utbud av arbetskraft med relevant specialistkomptens. Här finns en omedelbar närhet till de mest centrala aktörerna inom arbetsmiljöområdet, både myndigheter och arbetsmarknadens parter, men också mycket goda reseförbindelser nationellt och internationellt. ligger på pendlingsavstånd från arbetsmiljöcentrums viktigaste samverkansorganisationer i men saknar vetenskapliga bredd och har ett mindre utbud av arbetskraft med de specialkompetenser som kan erbjuda. och liknar varandra i det att de båda är dynamiska storstadsregioner. Båda har, liksom , starka forskningsmiljöer men saknar den kombinationen av djup och bredd samt struktur för samverkan över lärosätesgränser som finns i . Utbudet av specialistkompetenser inom arbetsmiljöområdet är mer begränsat än det utbud som finns i huvudstaden. Båda saknar dessutom närheten till de centrala arbetsmiljöaktörerna som finns i . och liknar också varandra genom att de båda har goda reseförbindelser utomlands, men sämre än då det gäller resor inom landet. Utredningen bedömer städer utanför de tre storstadsregionerna som mindre lämpliga för lokalisering av arbetsmiljöcentrum eftersom de varken kan garantera den kompetensförsörjning som be- Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum hövs eller den strategiska samverkan som behövs med andra organisationer. 4.2.3Förslag på styrning av myndigheten Utredningen föreslår att myndigheten inrättas som en enrådsmyndighet som leds av en generaldirektör. Utredningen ger nedan förslag på styrningen på strategiskt övergripande nivå, men inte detaljerade förslag på verksamhetsnivå. Utredningen anser att det är av största vikt att den nya myndigheten har en självständig roll gentemot politiken som ska utvärderas. Därför är det viktigt att självständigheten reflekteras i regeringens styrning av myndigheten. Självständighet reflekterar även den förvaltningspolitiska utvecklingen mot att balansera tillit och kontroll i regeringens styrning av myndigheterna. vill utredningen understryka vikten av dialog mellan arbetsmiljöcentrum och omvärlden och föreslår att ett vetenskapligt råd inrättas som stöd för analys- och utvärderingsverksamheten. På så sätt kan olika vetenskaplig kompetens ge input i verksamhet och om denna hämtas från olika delar av landet tillvaratas även det nationella Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum Utredningen föreslår också att en referensgrupp sammansatt av arbetsmarknadens parter och representanter från myndigheter inom arbetsmiljöområdet eller nära angränsande områden knyts till den kunskapsspridande delen av verksamheten för att ge stöd i olika beslut av till exempel fokusområden. För att uppnå effektivitet finns behov av att arbetsmiljöcentrum, och Forte samverkar i kontakterna med externa parter. 4.3Kompetensbehov, omfattning av verksamhet och kostnader för de två förslagen Det samlade kompetensbehovet skiljer sig inte märkbart mellan de två förslagen, men i förslaget att förlägga verksamheten på måste bemanning vara i linje med rekryteringsprinciper som är specifika för lärosäten. Vissa kompetensbehov kan tillgodoses centralt av i stället för att kompetensen anställs på centrumet. Det kan till exempel gälla bibliotekarie, , personalvetare och juridik. För att genomföra verksamheten och uppdraget behöver även samarbeta med andra lärosäten som har de specialkunskaper som behövs för att fullfölja uppdraget. Utredningen föreslår att arbetsmiljöcentrums kärnverksamhet i båda förslagen ska bygga på fyra funktioner (se figur 4.1 nedan) som var och en kräver olika kompetenser. Kunskapsspridning innebär att bevaka och sammanställa forskningsbaserad kunskap samt sprida den till olika målgrupper. För utvärderingsfunktionen innebär det framför allt att förmedla resultaten till de aktörer som utformar politiken. Såväl nyttiggörande av forskning som kommunikation är viktiga byggstenar för att kunskapsspridningen ska fungera på ett bra sätt. I detta arbete ingår samarbete med forskningsråden om hur resultaten från den forskningen som de finansierar ska kommuniceras. Analys och utvärdering innebär att följa upp och analysera arbetsmiljöpolitikens effekter. Arbetet ska ske i nära samverkan med andra aktörer inom området, som oberoendet värnas. Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum Nyttiggörande innebär att bearbeta forskningsresultat så att den forskningsbaserade kunskapen kommer till användning i det praktiska arbetsmiljöarbetet. Det kan ske genom metodutveckling, evidensbaserade riktlinjer eller andra slags vetenskapligt baserade stöd. För att verksamheten ska leda till så användbara slutprodukter som möjligt utvecklas de i nära samverkan mellan myndigheten och de som sedan ska använda sig av kunskapen. Kommunikation innebär att sprida resultaten från alla de verksamheter som bedrivs inom organisation. Syftet med funktionen är att nå de målgrupper som identifierats på ett effektivt sätt, till exempel genom nyhetsbrev och sociala medier. Arbetsmiljöcentrums verksamhet kommer att vara personalintensiv. För att lyckas som oberoende analys- och utvärderingsmyndighet och nationellt centrum för kunskap om arbetsmiljö behövs rätt kompetensförsörjning som tillåter att uppdragen genomförs på ett självständigt sätt och att produktionen genomgående håller hög kvalitet. Personal behöver rekryteras så att den sammantaget har flervetenskaplig kompetens och genomgående god förtrogenhet med teori och Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum metod inom respektive vetenskaplig disciplin. Flervetenskap innebär att forskare arbetar med samma frågor och fenomen utifrån olika vetenskapliga perspektiv, i detta fall med utgångspunkt i verkliga problem relaterade till arbetsmiljö samt behov av nya analyser relaterade till politikområdet. Utvärderingsuppdraget kräver kompetens vad gäller utvärderingsmetodik (bland annat design av effektutvärderingar) men också problemformulerande kompetens för de förstudier och fördjupande analyser som behövs för uppslag och förståelse om vad som ska utvärderas. Vidare krävs kunskap om datamaterial, metoder och programvara som är relevanta för uppdragen. Analytikerna och utredarna verksamma vid centret bör även ha bred kunskap om vilken forskningsbaserad kunskap som produceras inom arbetsmiljöområdet och var denna forskning bedrivs för att axla rollen som nationellt inom arbetsmiljöområdet. Utredningen föreslår vidare att bemanningen omfattar den statistiska kompetens som krävs för att kunna använda och utveckla datamaterial och eventuellt initiera ny datainsamling av relevans för arbetsmiljöområdet. För den nyttiggörande och kommunicerande verksamheten krävs en bemanning med annan kompetens och profil. För det första behövs kommunikatörer som kan förmedla forskningsbaserad kunskap på ett målgruppsanpassat sätt. För det andra behövs webbredaktörer som vet hur information och kunskap ska presenteras genom olika kanaler så att de når målgrupperna. Dessutom behöver arbetsmiljöcentrum en bibliotekarie som kan bistå den egna personalen, andra organisationer och intressenter att finna den forskningsbaserade kunskap de söker. För såväl kommunikatörer, webbredaktörer som bibliotekarie gäller att de behöver samverka med de analytiker och utredare som verkar på arbetsmiljöcentrum. Förutom kärnverksamheterna kommer myndigheten även att behöva ett antal verksamhetsstödjande funktioner som kräver olika slags kompetenser. Myndigheten behöver ha en flexibilitet i form av sakkunniga experter som kan knytas upp för enskilda projekt. Experterna möjliggör att myndigheten blir snabbfotad om verksamheten behöver ändra inriktning, till exempel om ett nytt arbetsmiljöproblem uppstår eller regeringen lägger ett nytt uppdrag på myndigheten. En ny verksamhet behöver utvecklas och växa genom att skynda långsamt och i takt med att uppdrag läggs ut på myndigheten. Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum sätt kan en balanserad och kompetent arbetsstyrka uppnås utan att göra avsteg från kravet på hög vetenskaplig kvalitet. Utredningen föreslår att verksamheten byggs upp . Sammanfattningsvis föreslår utredningen att kompetens inom följande tre områden finns representerade i den nya organisationen: Analytiker med forskarkompetens inom de vetenskapliga discipliner som behövs för att få en bred överblick över fältet och djup förståelse för arbetsmiljöfrågorna och deras betydelse. Utredare med kompetens och erfarenhet inom arbetsmiljöområdet samt av analys, utvärdering, spridning och nyttiggörande av kunskap. Kommunikatörer med kompetens och erfarenhet av att kommunicera forskningsbaserad kunskap Webbredaktörer med kompetens och erfarenhet av arbetsmiljöområdet och/eller forskningsbaserad kunskap Bibliotekarie med kunskap om de forskningsfält som berör arbetsmiljöområdet Juridisk kompetens inom personuppgiftsområdet och offentlig upphandling Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum 4.3.2Omfattning av arbetsmiljöcentrums verksamhet och kostnader Utredningen bedömer att verksamheten i båda förslagen, när den efter ungefär är fullt utbyggd, kommer att kräva ungefär lika stora resurser. Utöver personalkostnader tillkommer kostnader för bland annat data, kommunikation, resor, lokaler, IT och externa uppdrag. Totalt innebär det en kostnad på 2020. Enligt direktiven finns möjlighet att föreslå finansiering från andra aktörer. Utredningen finner samfinansiering möjlig i samverkan med exempelvis arbetsmarknadens parter, så länge det inte påverkar arbetsmiljöcentrums oberoende (se diskussion i kapitel 6). Avgiftsfinansiering av viss del av verksamheten, exempelvis i samband med större konferenser eller kommunikationsuppdrag kan också vara möjligt, men utgör inte förutsättningar för verksamheten. Budgeten nedan har dock inte tagit hänsyn till extern finansiering eftersom det inte är tänkt vara en förutsättning för verksamheten och att beräkningarna då även blir osäkra. Budgeten är beräknad utifrån schabloner där sådana har varit möjliga att använda, till exempel för personalkostnader, lokalkostnader, IT och telefoni, och i fallet särskild inrättning centrala kostnader till . Kostnaden för de evidensbaserade riktlinjerna motsvarar finansieringsbeloppet . För övriga delar av budgeten har utredningen uppskattat kostnaderna genom att basera beräkningarna på kostnaden i andra kunskapsbaserade myndigheter med internationella resor och som hanterar data, samt betänkanden från relevanta organisationskommittéer. Personalkostnaderna består av lönekostnader inklusive sociala avgifter, kompetensutveckling och personalvårdande insatser. Kommunikationskostnaderna är svåra att beräkna och varierar beroende på vilken typ av kommunikationsverktyg ledningen i den nya myndigheteten väljer för att bedriva kunskapsspridning. Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum överföring och kommunikation bör ske genom digitala kanaler men bygger även på personliga möten med olika delar av samhället. I denna kostnadspost ingår även kostnader för publikationer, däribland ansvaret för att publicera tidskriften och hälsa och kunskapssammanställningar. Kostnaderna för att utveckla och uppdatera evidensbaserade riktlinjer med inriktning mot företagshälsovården och andra intressenter. Kostnaderna inkluderar löner samt övriga kostnader förknippade med verksamheten, till exempel för seminarier, framtagning av dokument, spridning på webben.