sou · H5B381 · 2017-10-17 00:00:00 — Utredningen om en rättslig översyn av skogsvårdslagstiftningen SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att göra en rättslig översyn av skogsvårdslagstiftningen (N 2015:08, dir. 2015:121). Uppdraget skulle enligt tilläggsdirektiv be- slutat redovisas (dir. 2016:17). beslutades i tilläggsdirektiv att utredningen ska redovisas (dir. 2017:34). förordnades hovrättslagmannen vid hov- rätt, , som särskild utredare. entledigades från uppdraget som särskild utre- dare med verkan fr.o.m. . be- slutades att fr.o.m. förordna före detta lag- mannen som särskild utredare. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes kammarrättsasses- sorn fr.o.m. . avslutade sin anställning och som ny huvudsekrete- rare anställdes kammarrättsassessorn fr.o.m. . har från varit anställd som sekreterare i utredningen på av en heltid. Följande personer har fr.o.m. biträtt utredningen som experter i arbetet: (Närings- departementet), chefsjuristen (), experten svensk skog (WWF), departementssekre- teraren (Miljö- och ), juristen (), miljöjuristen (), handläggaren skogspolitik (LRF Skogsägarna), näringshandläggaren (Same- tinget), rättssakkunnige (), styrelseordföranden (Skogsentreprenörerna), miljöjuristen (Skog), kanslirådet (Miljö- och ), kanslirådet Stengård (), senior advisorn () och kanslirådet (Näringsdeparte- mentet). Med verkan från entledigades och från sina uppdrag och förordnades kanslirådet () och juristen () att biträda utredningen som experter. entledigades och i stället förordnades miljöjuristen () att vara expert. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Rättslig översyn av skogsvårdslagstiftningen (SOU 2017:81). Uppdraget är därmed slut- fört. Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .... 1.2Förslag till förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096) .................................... Bakgrund och utgångspunkter .................................... Något om bakgrunden till den nya skogspolitiken .............. Sektorsansvaret för miljöpolitiken ......................... En svensk strategi för biologisk mångfald ............. Den svenska modellen............................................................ Frihet under ansvar................................................................. Äganderätt och allmänna intressen ........................ Variation i brukandet .............................................. Internationella överenskommelser och regelverk ................ Internationella konventioner och principer .......... EU och skogen ........................................................ Skogsvårdslagen – en kort historik ........................ Skogsvårdslagsstiftningens nuvarande struktur .... Några ytterligare lagar............................................................ Virkesmätningslagen och växtskyddslagen ........... Allmänheten och ideella organisationer ................ Svenskt skogsbruk – en översikt .................................. Svenskt skogsbruk – en översikt ........................................... 4.3 Alternativa brukningsmetoder ............................................... Vissa andra skogsskötselåtgärder........................................... Olika åtgärder och avtalsformer ............................................ Ytterligare om det operativa arbetets genomförande ........... Underrättelse om avverkning m.m................................... Vissa åtgärder måste anmälas ................................................. Hur anmälan ska göras underrättelser enligt 14 § skogsvårdslagen 5.4.4Digitalt tillgängliggörande av visst innehåll Ansvarig för att göra anmälan................................. 5.5 Tidsfrist innan anmälda åtgärder får påbörjas ....................... Dispens från sexveckorsfristen ............................... Giltighetstid för anmäld avverkning ...................... 5.6 Straffbestämmelse angående anmälningsskyldigheten ......... 5.7 Avverkningsanmälan och samråd enligt ........... När det föreligger samrådsplikt ............................. Uppgifter i anmälan om samråd ............................. Beslut, straff och överklagande .............................. Ansvar för anmälan om samråd.............................. 5.8Avverkningsanmälan och lagen om handel med timmer 5.8.1Straffbestämmelsen i lagen om handel med timmer och trävaror ................................................ 5.8.2Vem som är ansvarig för utebliven Tillämpning av straffbestämmelsen ..................... 5.9Sammanställning om ansvar och straff vid underrättelse om avverkning m.m. ............................................................. Tillstånd till avverkning ............................................ Avverkning i fjällnära skog .................................................. Ansökan om tillstånd............................................ 6.2.2Beslut om tillstånd för avverkning i fjällnära 6.3 Avverkning av ädellövskog .................................................. Ansökan om tillstånd............................................ Beslut om tillstånd ................................................ 6.4Straffbestämmelser gällande avverkning i fjällnära skog och i ädellövskog .................................................................. 6.4.1Straffbestämmelser gällande fjällnära skog 6.4.2Straffrättsligt ansvar för avverkning utan Lagen om handel med timmer och trävaror ........ 6.5Sammanställning om ansvar och straff vid avverkning i fjällnära skog och av ädellövskog....................................... Skyldigheter vid avverkning ...................................... Regler om avverkningsformer och ålder på skog................ Straffansvar för avverkning före lägsta ålder........ Regler gällande skogliga impediment .................................. 7.5Regler vid avverkning inom renskötselns året-runt- Samråd .................................................med berörd sameby Krav på .......................................................förvärvstillstånd Sammanställning ................................om ansvar och straff Skyldigheter ......gällande anläggning och vård av skog Skyldighet .............................................att anlägga ny skog Produktion, handel och införsel av Säkerhet för fullgörande av återväxtåtgärder ...................... Ansvar för anläggning och vård av ny skog......................... Sammanställning gällande ansvar och straff ........................ Hänsynsregler och övriga skyldigheter ........................ Hänsyn till natur- och kulturmiljövård............................... Hänsyn till rennäringen ....................................................... Ansvar och sanktioner.......................................................... Beslut om hänsyn enligt 30 § skogsvårdslagen ................... Hänsyn till skyddade arter ................................................... Beslut om hänsyn till arter.................................... Hänsyn och ansvar enligt kulturmiljölagen (1988:950)..... Sammanställning ansvar och straff ...................................... 9.11.1 Åtgärder mot skadliga insekter ............................ Allmänt om ansvar och sanktioner ............................. Utgångspunkter för när och hur sanktionsavgifter Sanktionsväxling avseende underrättelse om 11.2.1 Överväganden om lämpligheten med en sanktionsavgift för underrättelse om 11.2.2 Överväganden om ansvar för underrättelse ......... Närmare om sanktionsavgifternas utformning................... 11.3.4 Beslut om sanktionsavgift och överklagande....... 11.3.5 Betalning, verkställighet och preskription ........... Fullgörande av övriga skyldigheter samt straffansvar ... 12.2.1 Avverkning i fjällnära skog och ädellövskog ....... 12.2.2 Hänsyn enligt 30 och 31 §§................................... Krav på förvärvstillstånd ....................................... Krav på säkerhet .................................................... Avverkning på impediment................................... Överväganden rörande bestämmelser som inte Särskilt om hyggesplöjning ................................... 12.6.2 Förslag som har diskuterats.................................. Bör lämnande av oriktig uppgift förenas med en sanktion?............................................................ reglering av lämnande av oriktiga Miljömålsberedningens förslag om sanktion för lämnande av oriktiga uppgifter ............................................ 13.5.1Oriktiga uppgifter och underlåtenhet att Tillgång till rättslig prövning ..................................... Skogsvårdslagens regler om överklagande .......................... Allmänt om konventionen ................................... tillgång till rättslig prövning ................................. genomförande av Århuskonventionen ................. Svensk rättspraxis om klagorätt enligt 14.6 Utredarens bedömningar av Århuskonventionens förhållande till vissa bestämmelser i skogsvårdslagen......... 14.6.1 Bakgrunden till nuvarande rättsläge ..................... 14.6.2 Skogsnäringens reaktioner på Änokdomen ......... 14.6.3 Jämförelse med och ................. 14.6.4Är det möjligt att införa ett överklagandeförbud för miljöorganisationer? 14.6.5Bör klagorätten utvidgas såvitt avser beslut om avverkning m.m. .............................................. 14.6.6Bör klagorätten utvidgas såvitt avser underrättelser enligt 14 § som inte leder till Ändring av 40 § skogsvårdslagen.......................... Formerna för prövning ......................................... 14.6.9Hur ska allmänheten få kännedom om 14.6.10Finns det andra sätt att hantera avverkningsanmälningarna – alternativ som har diskuterats ............................................... Ikraftträdande och övergångsfrågor............................ Utredningens uppdrag har bestått i att utreda vissa frågor som rör skogsvårdslagstiftningen. Uppdraget har omfattat att analysera vem eller vilka som bör ha ansvaret för att fullgöra skyldigheter enligt skogsvårdslagstiftningen. I denna del av uppdraget har ingått att ut- reda om straffbestämmelserna i skogsvårdslagstiftningen är lämpligt utformade och om de skyldigheter som är kriminaliserade bör vara det även fortsättningsvis eller om de bör sanktioneras på något annat sätt. Utredningen har även haft i uppdrag se över bestämmelserna om överklagande i skogsvårdslagen (1979:429). Detta mot bakgrund av FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltag- ande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) och Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i det s.k. Änokfallet (HFD 2014 ref. 8). Den sista delen av uppdraget har varit att ta ställning till om det bör införas en bestämmelse i skogsvårdslagen som förenar lämnande av oriktiga uppgifter med en sanktion. I betänkandet föreslås att det införs bestämmelser i skogsvårdslagen om att sanktionsavgifter ska kunna påföras vid underlåtenhet att full- göra vissa skyldigheter. Ändringarna innebär att överträdelser i fråga om underrättelse om avverkning m.m., som är straff- belagda, i stället ska medföra en sanktionsavgift. Straffbestämmelserna för dessa skyldigheter upphävs. Förslaget innebär att skogsmarkens ägare precis som ska vara ansvarig för att fullgöra skyldigheten att lämna underrättelsen till . Uppsåt eller oaktsamhet ska inte behöva konstateras för att det ska föreligga grund för att påföra sanktionsavgift. Den föreslagna be- stämmelsen innebär alltså ett strikt ansvar för skogsmarkens ägare. I vissa fall kan det framstå som oskäligt att påföra en avgift. Det kan i det enskilda fallet därför finnas omständigheter som motiverar en befrielse från avgiften. Sanktionsavgiften föreslås avseende oanmäld avverkning uppgå till för varje påbörjat oanmält hektar. För oanmäld skydds- dikning föreslås avgiften uppgå till för varje oanmäld på- börjad dikessträcka om . Det fasta beloppet för oanmält ut- tag av skogsbränsle föreslås uppgå till . beslut om sanktionsavgift ska kunna överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Följande bestämmelser i skogsvårdslagen föreslås vara kriminaliserade även fortsättningsvis: Tillstånd och villkor för avverkning i fjällnära skog och ädellövskog (15 §, 18 b § och 18 c § samt 25 § första stycket första meningen och 27 § första och tredje stycket), krav på hänsyn (30 § och 31 §), krav på förvärvstillstånd (10 a §), förbud mot främ- mande trädarter (6 b § första stycket), krav på ändamålsenlig avverk- ning m.m. (10 § andra stycket), förbud eller villkor för visst skogs- odlingsmaterial (7 § första stycket), ransoneringsregler (11 §), krav på samråd med sameby (20 §) och åtgärder mot insektshärjning (29 § första stycket). I 30 § regleras hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog. Bestämmelsen föreslås formuleras om och får fängelse i straffskalan. Utredarens bedömning är att det inte bör vara nödvändigt för att först konkretisera hänsynen i föreskrifter för att myndigheten ska kunna meddela ett föreläggande eller förbud. Förslaget är därför att en direkt tillämp- lig skyldighet att visa hänsyn till naturvårdens och kulturmiljö- vårdens intressen vid skötseln av skog införs i 30 §. Noteras bör att avsikten inte är att bestämmelsen ska få ett annat innehåll beträffande vilken hänsyn som ska tas samt att den s.k. intrångsbegränsningen gäller oavsett om har fattat ett beslut eller inte. I 10 § skogsvårdslagen första stycket anges att avverkning på pro- duktiv skogsmark ska vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. Förslaget är att första stycket inte längre ska vara knutet till en straffsanktion. Det bör understrykas att detta inte är ett förslag till avkriminalisering. Det bedöms emellertid att det svårligen kan beslutas om ett straff utan att kraven i 10 § första stycket har konkretiserats i föreskrifter och att det därför är tillräckligt att brott mot de föreskrifter som meddelas med stöd av 10 § andra stycket är kriminaliserade. I 36 § skogsvårdslagen anges bl.a. att om en avverkning föranleder dyra återväxtåtgärder, får besluta att säkerhet ska stäl- las för att dessa återväxtåtgärder ska kunna fullgöras. I betänkandet föreslås att överträdelser mot 36 § tredje stycket eller avverknings- förbud som avses i 36 § fjärde stycket inte längre ska kunna leda till straffsanktion. Bedömningen är att vitesinstrumentet är fullt tillräck- ligt eftersom en förutsättning för att alls kunna utkräva ansvar för brott mot 36 § är att har fattat ett beslut om att säkerhet ska ställas. I 13 a § första stycket skogsvårdslagen anges att avverkning, skogs- vårdsåtgärder och gödsling inte får ske på skogliga impediment som är större än . Enstaka träd får dock avverkas, om det inte förändrar naturmiljöns karaktär. Bestämmelsen är inte knuten till någon sanktion. I betänkandet föreslås att den som upp- såtligen eller av oaktsamhet genom avverkning bryter mot 13 a § första stycket ska kunna dömas till böter eller fängelse enligt 38 §. Utredaren bedömer att skogsvårdslagen är en sådan lag som omfattas av Århuskonventionen. Det finns en på konventionen grundad för- pliktelse att säkerställa att allmänheten i enlighet med nationell rätt har tillgång till effektiva rättsmedel vad gäller beslut om tillstånd och villkor för avverkning av fjällnära skog och ädellövskog. Också beslut om föreläggande eller förbud med anledning av en underrättelse om avverkning m.m. enligt 14 § skogsvårdslagen eller annan tillsyn enligt denna lag bör behandlas på motsvarande sätt. I betänkandet föreslås därför att överklagandehänvisningen i 40 § skogsvårdslagen ändras så att det framgår att beslut enligt ovan får överklagas av sådana ideella föreningar eller andra juridiska personer som avses i 16 kap. 13 § . Besluten får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Betänkandet innehåller inte något förslag på att Skogs- styrelsens övriga beslut eller ställningstaganden att inte fatta beslut med anledning av underrättelser m.m. ska kunna överklagas utöver vad som anges om överklagande i den nya förvaltningslagen (2017:900). För att säkerställa allmänhetens tillgång till information om Skogs- styrelsens beslut och för att rätten till överprövning ska kunna säkras, föreslås att ska offentliggöra överklagbara beslut elek- troniskt. Det är utredarens bedömning att de förhållandevis begränsade krav på innehållet i de uppgifter som ska lämnas till i en anmä- lan eller ansökan och den huvudsakliga inriktningen på en översiktlig beskrivning av planerade åtgärder, inte lämpar sig för en kriminaliser- ing i linje med den som finns i om försvårande av miljö- kontroll. Betänkandet innehåller inte något förslag på bestämmelse i skogsvårdslagen som förenar lämnande av oriktiga uppgifter med en sanktion. Hänsyn ska tas till natur- vårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens stor- lek och utläggning, bestånds- anläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, göds- ling, dikning och skogsbilvägars sträckning. Skyldigheten att ta hänsyn gäller i den utsträckning pågående markanvändning inte avsevärt försvåras.Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrif- ter om den hänsyn som ska tas för att tillgodose kraven enligt första lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429) dels att 30, 38, 38 a, 40 och 41 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas fem nya paragrafer, 39 a–e §§, av följande lydelse dels att det närmast före 38, 39 a och 40 §§ ska införas nya rubriker av följande lydelse. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hän- syn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intres- sen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och träd- samlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får också meddela föreskrif- ter om de åtgärder som ska vidtas för det fall föreskrifter enligt första stycket inte har följts. Bemyndigandena i första och andra styckena medför inte be- fogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågå- ende markanvändning avsevärt försvåras. stycket samt de åtgärder som ska vidtas för det fall dessa krav inte följs. Till böter eller fängelse döms den som upp- såtligen eller av oaktsamhet 1. bryter mot 6 b § första 1. bryter mot 6 b § första stycket, 10 § första stycket eller stycket eller 10 a §, 10 a §, 2. bryter mot 15 § eller mot villkor i beslut som gäller avverk- ning och som har meddelats med stöd av 18 b § eller 18 c §, mot 36 § tredje 3. inte rättar sig efter ett före- läggande eller bryter mot ett för- som avses i 36 § fjärde stycket, bud som har meddelats för att 30 § eller en föreskrift enligt 30 § 4. inte rättar sig efter ett föreläggande eller bryter mot ett för- bud som har meddelats för att 31 § ska följas, 5. genom avverkning eller 5. genom avverkning andra åtgärder bryter mot 25 § andra åtgärder bryter mot 25 § första stycket första meningen, första stycket första meningen, 27 § första stycket eller mot ett 27 § första stycket eller mot ett beslut om avverkning som har beslut om avverkning som har meddelats med stöd av 27 § meddelats med stöd av 6. genom avverkning mot 13 a § första stycket. I ringa fall döms inte till ansvar. Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1. bryter mot en föreskrift som regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 7 § första stycket eller 11 §, 2. bryter mot en föreskrift 2. bryter mot en föreskrift som en myndighet har meddelat som en myndighet har meddelat med stöd av regeringens bemyn- med stöd av regeringens bemyn- digande enligt 10 § andra stycket, digande enligt 10 § andra stycket, 20 § eller 29 § första stycket, 20 § eller 29 § första stycket. 3.inte fullgör underrättelse- skyldighet enligt föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av 14 §, 4.inte rättar sig efter ett före- läggande eller bryter mot ett för- bud som har meddelats för att en föreskrift enligt 30 § ska följas. I ringa fall döms inte till ansvar. En sanktionsavgift ska tas ut av skogsmarkens ägare 1. om en åtgärd utförs utan att underrättelseskyldigheten enligt 14 § har fullgjorts, eller 2. om en sådan åtgärd påbörjas innan den tidfrist som föreskrivs i föreskrifter meddelade av reger- ingen har löpt ut. Regeringen får meddela före- skrifter om sådana sanktionsav- gifter som ska tas ut enligt första stycket. Av sådana föreskrifter ska sanktionsavgiftens storlek framgå. När avgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Avgiften ska vara lägst och högst . En sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt. Vid pröv- ningen av denna fråga ska särskilt beaktas 1. om överträdelsen berott på omständighet som den avgifts- skyldige inte har kunnat eller bort förutse eller inte kunnat påverka, eller 2. vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. beslutar om sanktionsavgift. Innan tillsynsmyndigheten be- slutar om sanktionsavgift ska den som avgiften riktar sig mot ges till- fälle att yttra sig. En sanktionsavgift får inte be- slutas om den som anspråket riktar sig mot inte har getts tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna att besluta om avgift enligt 39 a § har inträffat. Ett beslut om sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige. Beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det vunnit laga kraft. Sank- tionsavgiften bortfaller om beslutet inte verkställts från det att beslutet vann laga kraft. Sanktionsavgiften tillfaller staten. En sanktionsavgift förfaller till betalning när beslutet vunnit laga Om två eller flera är avgifts- skyldiga för samma överträdelse, ansvarar de solidariskt för betal- ning av avgiften. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om betalning och verkställighet av beslut om sanktionsavgifter. beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. Detsamma gäller beslut om avslag på ansökan om information enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204) och beslut om rättelse enligt 28 § samma lag. får överklaga beslut i fall som avses i 25 § andra stycket. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. beslut som fat- tas med stöd av 15, 18 b, 18 c och 27 §§ samt förelägganden och för- bud med anledning av en under- rättelse enligt 14 § eller annan till- syn enligt denna lag får, utöver får, med undantag för vad som anges i 39 d §, bestämma att dess beslut ska gälla . vad som anges i 42 § förvaltnings- lagen (2017:900), överklagas av en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § . Den som vill överklaga med stöd av fjärde stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna. får bestämma att dess beslut skall gälla omedel- bart. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser ska gälla för överträdelser mot 39 a § första stycket 1 som skett före . Äldre bestäm- melser ska vad gäller överträdelser mot 39 a § första stycket 2 gälla för underrättelser som lämnats in och bedömts kompletta före . Äldre bestämmelser gäller också vid prövning av överklagade beslut som meddelats före .