sou · H5B333 · 2017-04-25 00:00:00 — Hyresgäster kan komma att vilja be- trakta sin verksamhet i lokalen som ”icke förvärvsverksamhet”. Efter- som det inte föreslås något krav på identitet mellan den verksamhet som bedrivs och den verksamhet som förvärvaren avser att bedriva i lokalen, blir det i praktiken möjligt med handel med hyres- kontrakt. Det är inte ovanligt att det ändamål för vilken lokalen hyrts ut är tämligen vagt formulerat. Det kan t.ex. stå ”förenings- verksamhet” eller dylikt i hyreskontraktet. Det är ett mycket vitt begrepp, vilket kan få till följd att en hyresvärd riskerar att få in vilken hyresgäst som helst så länge denne kan betala hyran. I alla fall så länge hyresgästen inte bedriver förvärvsverksamhet. Det kan finnas starka skäl för fastighetsägaren att slippa få in t.ex. vissa motorcykelklubbar i sina lokaler. Det har rått bred politisk enighet om att svensk bostadsmarknad ska präglas av bostäder med en generellt god stan- dard för alla. Boendekvaliteten ska tillhöra världens främsta, inte för en resursstark minoritet utan för alla. Det är en hög ambition, men ett centralt inslag i den svenska välfärden. Företag som bygger och förvaltar bostäder har slutit upp bakom denna gemensamma ambition och anpassat sin verksamhet för att tillhandahålla bostä- der som svarar mot varje tids krav och förväntningar på bostäderna. Med livscykelperspektiv på bostadsfastigheter som ofta sträcker sig är det nödvändigt att med jämna mellanrum reno- vera och modernisera för att bostadsbeståndet i allmänhet ska svara mot det uttalade målet om en internationellt sett hög bostadsstan- dard. Det är även viktigt för att beståndet av hyresbostäder inte ska halka efter standarden i ägda bostäder och hyresrätten upplevas som en mindre attraktiv upplåtelseform. Att vidmakthålla möjligheten att göra detta är av centralt allmänintresse. Eftersom det totala hyresbostadsbeståndet i utgör en betydande del av landets samlade tillgångsmassa är det dessutom ett starkt samhällsintresse att hyresbostadsfastigheter hålls i sådan standard att deras ekonomiska värde inte minskar. Det är mot dessa samhällsintressen som ytterligare inskränk- ningar i äganderätten för att utvidga världens redan starkaste skydds- lagstiftning för hyresgäster måste prövas. Av den oberoende konsekvensutredning som utredaren beställt framgår att flera av dessa samhällsintressen riskerar att äventyras om utredarens långtgående förslag blir verklighet. Fastighetsvärden sjunker, liksom avkastningsmöjligheterna för företag som hyr ut bostäder. Kostnaderna för nödvändiga renoveringar stiger, varvid de senareläggs eller uteblir. Byggandet av nya hyresrätter riskerar att hämmas. Och när dagens hyresgäster ges ett kraftigt ökat infly- tande över lägenheternas framtida standard innebär det att morgon- dagens hyresgäster kan komma att tvingas bo omodernt och i slitna miljöer. Under alla omständigheter sänks den generella standarden på hyresbostäder. innebär en sådan utveckling ett dubbelt hot mot hyresrätten. Fastighetsägare avstår från att investera i hyres- bostäder eftersom deras möjligheter att råda över investeringen är begränsade och hyresgäster väljer bort omoderna hyresrätter till förmån för bostadsrätt och egnahem där de själva kan påverka stan- darden. Utredaren har emellertid valt att tona ner dessa komplicerande förhållanden. En långtgående utvidgning av hyresgästers inflytande över ombyggnadsarbeten har ansetts viktigare. Det är en olycklig intresseavvägning som i ett längre perspektiv till och med riskerar att försämra för hyresgäster på den svenska bostadsmarknaden. Möjligheten att erbjuda en boendekvalitet som tillhör världens främsta, inte för en resursstark minoritet utan för alla, äventyras redan på kort sikt. Äganderätten har en grundläggande betydelse Varje inskränkning i en hyresvärds rätt att besluta över sin egen- dom är ett ingrepp i äganderätten och ska göras ytterst försiktigt, och om det görs vara väl motiverat. Vägledande för lagstiftaren måste vara att proportionalitetsprincipen upprätthålls, alltså att skadan av inskränkningen i äganderätten ska stå i rimlig proportion till nyttan för den som inskränkningen är avsedd att gynna. Äganderätten har en grundläggande betydelse inte bara för mark- nadsekonomin utan också för själva rättsstaten. Egendomsskyddet finns därför stadgat i Regeringsformen och i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna. Ytterst höga krav måste ställas på varje förslag som leder till en inskränkning av äganderätten. För hyresvärden är äganderätten förknippad med ett omfattande, och i lagstiftningen reglerat, ansvar för bland annat fastighetens tekniska standard och den boendemiljö som erbjuds hyresgästerna. Det finns därtill ett affärsmässigt ansvar för en förvaltning som säker- ställer fastighetens värde och framtida avkastning. Jämfört med flera andra konsumentmarknader utgör redan dagens hyresrättsliga lagstiftning en förhållandevis långtgående inskränk- ning av äganderätten till förmån för hyresgästers boendetrygghet. Avvägningen som gjorts beaktar den betydelse bostaden har för den enskilde som hem. I direktivet anger regeringen att utredaren ska ha som utgångs- punkt att hyresvärdar i egenskap av fastighetsägare ska ha goda för- utsättningar att bedriva en långsiktigt rationell och ekonomiskt håll- bar fastighetsförvaltning. Utredarens förslag om ytterligare inskränkt rådighet över beslut som rör tekniskt och fastighetsekonomiskt motiverade ombyggnader och standardhöjande åtgärder svarar inte mot den utgångspunkten. Hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete Utredaren har undersökt hur reglerna om hyresgästernas inflytande över förbättrings- och ändringsarbeten tillämpas. I uppdraget har ingått att analysera vilka konsekvenser reglerna har för fastighets- ägare och för hyresgäster, liksom för utvecklandet och bevarandet av landets bestånd av hyreslägenheter. Utifrån detta har utredaren haft i uppdrag att överväga om reglerna bör ändras för att stärka hyresgästernas inflytande. En viktig utgångspunkt har enligt utredningsdirektivet varit att hyresvärdar i egenskap av fastighetsägare ska ha goda förutsättningar att bedriva en långsiktigt rationell och ekonomiskt och miljömässigt hållbar fastighetsförvaltning. Eventuella förslag om ändrade regler ska därtill vara utformade så att tyngdpunkten ligger i parternas för- handlingsarbete och att risken för tvister minskas. Genom att inte allsidigt och grundligt belysa de kortsiktiga och långsiktiga konsekvenserna av de förslag som lämnas möter utredaren i flera avseenden inte upp till direktivets krav. Enligt detta förväntas utredaren bland annat analysera förslagens betydelse för bostads- marknaden, för hyresrättsbeståndet och för samhället i övrigt. Effek- terna för hyresgäster och fastighetsägare ska redovisas ingående lik- som för berörda myndigheter och andra aktörer. Utredaren ska be- räkna de ekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs fram. Ett ensidigt fokus på de juridiska implikationerna för hyresgäster och hyresvärdar har gjort att konsekvenser för samhället i allmän- het och för bostadsmarknaden som helhet i synnerhet behandlats godtyckligt. 4.7 Problem med dagens system 4.7.2 Ombyggnader undergräver besittningsskyddet för många hyresgäster Utredaren har efter studier av rättsfall funnit att hyresnämnd och hovrätt som regel fattat beslut enligt hyresvärdens önskemål om utformning och omfattning för ombyggnad. Denna kvantitativa övervikt för hyresvärdar tas som intäkt för slutsatser om en felaktig rättstillämpning. Enligt utredaren bör hyresgäster ha större möjlig- heter att hindra modernisering och undvika mer omfattande höj- ningar av hyran till följd av moderniseringen. Slutsatsen antyder att utredaren okritiskt tagit till sig en opinions- bildning som gått ut på att hyresgäster borde få vinna oftare i hyres- nämnden, annars fungerar inte systemet och ett samhällsproblem uppstår. Det finns mot den bakgrunden skäl att belysa några förhåll- anden. Regelverket ska värna det objektiva hyresgästintresset. Det är viktigt ur ett generellt konsumentperspektiv men också ur ett kom- mersiellt perspektiv för hyresvärden. Denne måste agera långsiktigt för att kunna tillhandahålla lägenheter som upplevs attraktiva för både dagens och morgondagens hyresgäster. Hyresvärden agerar på en marknad och varken kan eller bör förlita sig på att lokal bostads- brist alltid säkerställer en hög efterfrågan på dennes bostäder, oav- sett vilka egenskaper de erbjuder. Ett objektivt hyresgästintresse utgår från att olika bostadskonsu- menter värderar olika saker. Det ligger i hyresvärdens långsiktiga intresse att hålla sig informerad om vad dennes hyresgäster önskar av sitt boende, men även följa vad som i allmänhet efterfrågas av potentiella hyresgäster. Bevarande av 50-talskök har fått stort ut- rymme i debatten och hos utredaren, men utgör mer sällan något som inflyttande hyresgäster efterfrågar. Hos dem värderas som regel ett modernt standardkök med bättre anpassad arbetshöjd, belys- ning och funktionalitet högre. Utredaren har valt att i sin slutliga version av betänkandet stryka alla skrivningar om det som kallas bruksvärdesunderskott, det vill säga när hyresnivån före ombyggnad ligger väsentligt under korrekt bruksvärdeshyra. När sådana lägenheter byggs om och hyran för- handlas för att anpassas till det nya bruksvärdet kan själva hyreshöj- ningen bli avsevärd, i förekommande fall så hög som 60–. Den nya och med förhandlade hyresnivån för lägenheten som renoverats till modern standard, i vissa fall jämförlig med nyproduktionsstandard, uppgår emellertid ofta till ca 1 400 kro- nor per kvadratmeter och år. Det är alltså samma nivå som reger- ingen använder som tak för det investeringsstöd som ska utgå för långsiktigt ekonomiskt överkomliga hyresrätter. Utan stöd varierar hyresnivån för nyproducerade hyresrätter mellan 1 600 och 2 400 kro- nor per kvadratmeter och år. Med utgångspunkt i utredarens förslag kommer det därför att finnas starkare incitament för rationella hyresvärdar att inför en större planerad ombyggnad först säkerställa att ett bedömt bruks- värdesunderskott undanröjs. Det görs genom att påkalla en för- handling med om ny (högre) bruksvärdeshyra för de icke-ombyggda lägenheterna. Om förhandlingen strandar måste lägenheterna prövas av hyresnämnd och i vissa fall även av hovrätt. En redan mycket lång tids- och kostnadskrävande juridisk process med två omgångar i hyresnämnd och hovrätt, först godkännande och därefter hyressättning efter ombyggnad, riskerar därmed att ökas ytterligare. med en inledande tredje omgång som först ska fastställa rätt hyressättning också före ombyggnad. Utredaren kommer till slutsatsen att många ombyggnadsprojekt leder till tvist och att det inte är tillfredsställande. För att avgöra om det utgör ett samhällsproblem som är större än de samhälls- problem som föreslagna lagändringar förväntas medföra bör antalet tvister rimligen ställas i relation till antalet ombyggda lägenheter. Genomgången av hur det förhåller sig med det bör därtill vara grundlig. Om utredaren valt att göra det hade hon funnit att antalet hyres- gäster som inte lämnar godkännande till ombyggnad är försumbart relativt den totala mängden hyresgäster som berörs. Även i fastig- heter där en av 100 hyresgäster inte godkänner tvingas hyresvärden avbryta ombyggnadsprojektet och gå in i en ibland flerårig tvist som driver kostnader för både hyresgäster och hyresvärdar. Det renoveras mellan 25 000 och 30 000 lägenheter . Uppskatt- ningsvis 4–av hyresgästerna väljer att inte lämna sitt god- kännande. Utredaren hade även funnit att hyresvärdar som inte, trots upprepade försök, når hyresgäster för att inhämta ett godkän- nande tvingas vända sig till hyresnämnden. Statistiken bortser där- till från den stora mängd hyresgäster som aktivt efterlyst förbätt- rings- och ändringsåtgärder. Med det sagt är det angeläget att minska antalet planerade om- byggnadsprojekt som tvingas hanteras i hyresnämnd. Som utredaren konstaterar skapar det onödiga olägenheter för både hyresvärdar och hyresgäster. Dessvärre främjar utredarens förslag inte en utveckling mot färre tvister. De kan tvärtom förväntas bli fler och mer kom- plicerade att hantera för hyresnämnderna. 4.7.4 Bristfällig information till hyresgäster Utredaren finner att bristfällig information från hyresvärd till hyres- gäster utgör ett problem som förorsakar otrygghet och minskar hyresgästernas möjligheter att tillvarata sina intressen. Det gör det därför svårare att genomföra en ombyggnadsprocess som upplevs trygg och väl fungerande för alla parter. Denna insikt har branschen nått och därför görs redan ansträngningar för att förbättra information och dialog med hyresgäster som berörs. Många uppmärksammade tvister mellan bostadsföretag och hyresgäster som motsatt sig renoveringar har historiskt haft sin upprinnelse i att tidig information och dialog brustit. Som organisation har Fastighetsägarna därför också med- verkat i framtagandet av och står bakom vägledning om boendeinflytande vid ombyggnad. Erfarenhetsmässigt vet vi att uppgiften om hyra efter ombygg- nad återfinns bland den mest efterfrågade informationen. Som regel önskar därför hyresvärdar förhandla denna i förväg för att kunna ge information om vad, när, hur och till vilken kostnad. Motparten, som i fråga om hyresnivån alltså inte är hyres- gästerna utan , motsätter sig emellertid ofta en tidig förhandling. För att stärka hyresgästernas trygghet borde utredaren därför övervägt förslag som ställde krav på att tidigare än påbörja och avsluta förhandling av nya hyror efter ombyggnad. Utredaren har dock argumenterat väl för varför det inte är möjligt att ensidigt ställa krav på en part att före godkännandeprocessen ange ett yrkande om hyra efter ombyggnad. 4.8 Överväganden och förslag I sin redogörelse för allmänna utgångspunkter för överväganden och förslag konstaterar utredaren att hyresgästinflytande vid om- byggnader är mycket viktigt, men att även hyresvärdarnas intresse av att underhålla och utveckla sina produkter måste beaktas. Utre- daren slår fast att om förutsättningar för investeringar försämras i alltför hög grad kommer dessa att utebli och det kan i förlängningen vara negativt för hyresrätten som boendeform. Man kunde mot den bakgrunden anta att utredaren skulle ägna förutsättningarna för investeringar och fastighetsekonomiska över- väganden betydande utrymme. Likaså att de troliga effekter av utredarens förslag som under utredningsarbetets gång redovisats av (Ramböll), det oberoende konsult- företag som anlitades för en konsekvensutredning, i högre utsträck- ning skulle påverka hur utredarens förslag slutligen utformades. Sam- bandet mellan dessa konsekvenser på företags- och samhällsnivå och den boendestandard och trygghet som hyresgäster åtnjuter är trots allt starkt. Genom ett alltför ensidigt juridiskt fokus på rättig- heter och skyldigheter har utredaren dessvärre avstått denna viktiga avvägning. Det är anmärkningsvärt och bekymmersamt. 4.8.2 Skärpt krav på innehållet i meddelande om ombyggnation Tidig och tydlig information till hyresgästerna är angeläget för att öka tryggheten. Dessutom skapar det förutsättningar för dialog och delaktighet inför och under ombyggnadsprocessen. Utredarens för- slag om att skärpa kraven på innehållet i meddelandet är i det avseendet bra. Förslaget är emellertid mer detaljerat än vad som är nödvändigt och önskvärt. Överdriven detaljstyrning i lagtext ökar risken för tvister, i synnerhet som hyresvärden sällan har möjlighet att förutse justeringar i ett projekt som kanske ligger fram i tiden. – anledningen till att hyresvärden vill genomföra åtgärderna Kravet på hyresvärden att ange anledningen till varför denne vill genomföra ombyggnads- eller ändringsåtgärder bör strykas. Det har varit en rimlig utgångspunkt från lagstiftarens sida att fastighets- ägaren bäst kan avgöra vilka åtgärder som är önskvärda att genom- föra för att säkra fastighetens standard och utveckla de bostäder som finns i den. I motsats till övriga punkter tillför informationen inte något som skapar ökad trygghet för hyresgästerna eller underlättar delaktighet i den kommande processen. Informationen ska svara på frågan ”hur” och inte ”varför”. –i vilken utsträckning hyresgästen kan påverka utformningen eller omfattningen av åtgärderna Användningen av begreppet påverka är olycklig, vilket jag utvecklar under 4.8.5. 4.8.4 Samråd och god sed vid hyresförhållanden för förbättrings- och ändringsåtgärder En tidigt inledd och aktiv dialog mellan hyresvärd och hyresgäster är av stor betydelse för alla parter. Under rätt förutsättningar främjar det trygghet, skapar förutsättningar för delaktighet, minskar risken för tvister och kan även göra att planerade ombyggnadsprojekt för- bättras. Formella samrådsprocesser, hanterade inom ramen för en samrådsgrupp med företrädare för hyresvärd och hyresgäster, kan bidra till detta. Tillsammans med och tar Fastighetsägarna därför fram en gemensam vägledning och ett förslag till utformning av samrådsavtal som alla parter kan ställa sig bakom. Syftet är att främja en bättre dialog och större delaktighet i framtida ombyggnadsprojekt, som utrymmet för omfatt- ande byråkrati, administration och oproportionerliga inskränkningar i äganderätten begränsas. Förutsättningarna för olika hyresvärdar och olika ombyggnads- projekt ser emellertid väldigt olika ut. Ett omfattande renoverings- program i ett kommunägt bostadsföretag kan till exempel inte jäm- föras med begränsade förbättringsåtgärder hos en enskild hyresvärd med en fastighet som rymmer ett tiotal lägenheter. Det gäller såväl den praktiska nyttan med ett samråd som utrymmet för att påverka utformning och omfattning av de åtgärder som är aktuella. Det är därför viktigt att samrådsförfarande fullt ut bygger på fri- villighet och inte regleras i lag. Att utredaren betonar vikten av fri- villighet men föreslår en indirekt reglering med hänvis- ning till god sed i hyresförhållanden som kommer att bedömas av hyresnämnderna är olyckligt. 4.8.5 Skälighetsbedömningen vid prövning av tillstånd till åtgärder Utredaren föreslår en ändring i 18 f § hyreslagen. ska hyres- nämnd bifalla hyresvärdens ansökan om ändringsåtgärd om denne har ett beaktansvärt intresse av att åtgärden genomförs och det inte är oskäligt mot hyresgästen att så sker. I utredarens förslag ändras ”inte är oskäligt” till ”är skäligt”. ska genom denna förändring i stället för att som fråga sig om föreslagen åtgärd kan bedömas som oskälig fråga sig om hyresvärden i tillräcklig ut- sträckning kunnat redogöra för varför åtgärden är skälig. Vid en bedömning om en åtgärd ska anses skälig mot hyresgästen ska särskilt beaktas: 1.om hyresgästen har kunnat påverka åtgärdens utformning och omfattning i skälig utsträckning 2.om åtgärden är rimlig mot bakgrund av den hyreshöjning som kan antas följa med åtgärden eller 3.om ombyggnadsprocessen i övrigt genomförs i överensstäm- melse med god sed i hyresförhållanden Förslaget innebär en stark förskjutning av inflytande från hyresvärd till hyresgäster som riskerar att få långtgående konsekvenser för möjligheterna att upprätthålla en modern standard på svenska hyres- bostäder och attrahera kapital för investeringar i hyresbostadssektorn. I den första punkten förutsätts att hyresgäster alltid ska kunna påverka utformningen och omfattningen, vilket implicerar en långt- gående inskränkning av hyresvärdens rådighet över dennes fastighet. Formuleringen riskerar skapa situationer där hyresnämnd och/eller hyresgäster gör tolkningen att hyresgäster har en lagstadgad rätt att stoppa eller justera presenterade förändringar genom att inte accep- tera förslag från hyresvärden. Detta bör betraktas mot bakgrunden att hyresgäster när som helst kan lämna bostaden med tre månaders uppsägningstid samt saknar ekonomiskt och tekniskt ansvar för de åtgärder som genomförs. Även om det inte uttryckligen anges i lagtexten är författnings- kommentaren formulerad på ett sätt som gör att en eventuell lag- ändring i praktiken innebär att hyresvärdar måste erbjuda alternativa ombyggnadsnivåer. När sådana är tekniskt och fastighetsekonomiskt möjliga att tillämpa erbjuds de ofta, men det är långt ifrån alltid den möjligheten finns, i synnerhet för hyresvärdar med enstaka fastig- heter. Erfarenheten visar därtill att de skapar osäkerhet och oförut- sägbarhet i hyresvärdens ekonomiska kalkyl för ombyggnadsprojekt. Att utgå från att olika ombyggnadsnivåer alltid ska erbjudas är där- för orimligt. Den andra punkten utgår från att hyror före ombyggnad över- ensstämmer med lägenheternas verkliga bruksvärde, varvid höj- ningen efter en förhandling huvudsakligen återspeglar förändringen i bruksvärde. I själva verket förhåller det sig ofta inte så och hyres- nämnden skulle då behöva dels ta ställning till vilket det korrekta bruksvärdet är före ombyggnad, dels värdera själva höjningens skälighet i förhållande till föreslagen åtgärd. Med dagens förfarande för bruksvärdesprövning är det en omständlig och resurskrävande process. Eftersom den nya hyran som regel inte är förhandlad före ombyggnad ska därtill hyresvärden eller hyresnämnden försöka uppskatta vad denna blir. För en fastighetsägare som står inför en stor investering utgör det en betydande affärsrisk och onödig rätts- osäkerhet. I författningskommentaren anges att en åtgärd, som genererar en begärd hyra där man kan räkna med att hyresgäster riskerar att hamna under en skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen (2001:453), alltid bör ha föregåtts av aktiva och motverkande insatser från hyres- värdens sida för att hindra denna situation. Förutom det orimliga och synnerligen olämpliga i att ålägga hyresvärden den kontrollen över hyresgästernas privatekonomi riskerar formuleringen göra det ännu svårare att upprätthålla och utveckla boendestandarden i redan socioekonomiskt utsatta områden. Medan vi inom andra sektorer hanterar social utsatthet och sociala skyddsnät för enskilda gemen- samt, via stat eller kommun, vill utredaren att det på hyresbostads- marknaden ska hanteras genom att beskära enskilda företags av- kastningsmöjligheter och utrymme att utveckla värdet på sina till- gångar genom att erbjuda bostäder som efterfrågas av många. Utredaren vill därtill att en hyresvärds önskemål om en ombygg- nad som kan tänkas föranleda en hyreshöjning om bara ska bifallas om hyresgäster även erbjuds så kallad trappning av den nya hyran. Förslaget framstår som ologiskt, då utredaren sam- tidigt föreslår att trappningsmöjlighet inte ska vara ett generellt erbjudande utan knytas till att enskilda hyresgäster begär det enligt 55 § hyreslagen. Den tredje punkten hänvisar till förekomst av samrådsprocesser, vilket begränsar frivilligheten under vilka de genomförs. I själva verket används olika samrådsavtal , varav flera är ensidiga och ogynnsamma för hyresvärden. Det förekommer att de motvilligt undertecknats av hyresvärdar efter påtryckningar från eller att säkerställt en underskrift mot ett påslag i de årliga hyresförhandlingarna. Det vore olyckligt om dessa samrådsavtal, i enlighet med vad utredaren föreslår, kom- mer att uppfattas som god sed. Eftersom det avtalsförslag som Fastighetsägarna, och tar fram utarbe- tas gemensamt utifrån en ömsesidig ambition kring samrådsförfa- rande är det mer lämpligt att utgå från vid beaktande av vad som utgör god sed. Bäst vore dock att inte alls i hyreslagen koppla skälig- hetsbedömningar till förekomst av formella samrådsförfaranden. Konsekvenser av utredarens förslag Ramböll har till utredaren lämnat en beskrivning av sannolika kon- sekvenser av de presenterade förslagen till ökat hyresgästinflytande vid förbättrings- och ändringsarbete. Där framgår att konsekven- serna kan bli betydande för fastighetsmarknaden i stort, hyresgäster och enskilda hyresvärdar, men även för hur det svenska bostads- beståndet utvecklas.