sou · H5B377 · 2017-10-17 00:00:00 — Enligt utredningens mening bör det ut- tryckligen framgå av kommunallagen att avtalssamverkan är en del av denna uppgift. Till ledning för fullgörandet av uppsiktsplikten tjänar uttalanden kring denna uppgifts innebörd i tidigare lag- stiftningsärenden.49 En förtydligad uppsiktsplikt för styrelsen er- sätter inte nämndernas ansvar enligt 6 kap. 6 § KL för den verk- samhet som bedrivs inom respektive område.50 Uppsiktsplikten avseende avtalssamverkan har vissa likheter med den som finns i 6 kap. 9 § KL avseende kommunala bolag, men utan krav på att styrelsen fattar ett beslut om den inom ramen för avtalssamverkan bedrivna verksamheten är förenlig med 1990/91:117 s. 195 vad gäller kommunala företag, prop. 1996/97:105 s. 113 vad gäller kommunalförbund och prop. 2008/09:21 s. 101 angående uppsikt över verksamhet som utförs av en gemensam nämnd. 2011/12:106 s. 87. 1990/91:117 s. 90. de kommunala befogenheterna. Skillnaden beror främst på att den särskilda uppsiktsplikten avseende kommunala bolag tillkommit eftersom sådana bolag är från kommunen fristående juridiska per- soner som i princip inte omfattas av kommunallagen. En skyldighet för styrelsen att fatta ett särskilt beslut, som också skulle kunna bli föremål för laglighetsprövning, skulle även resa principiella invänd- ningar. Detta eftersom ett sådant beslut åtminstone indirekt skulle kunna innebära ett ställningstagande kring lagligheten av verksam- het som utförs av en annan kommun. Utredningens förslag till förtydligande av uppsiktsplikten om- fattar såväl den kommun som utför en uppgift som den kommun som får den utförd. Fullmäktige, kommunmedlemmar och opposi- tion m.fl. i såväl hemkommunen som utförarkommunen har ett berättigat intresse av att få överblick över såväl vilka uppgifter som utförs av en annan kommun som vilka uppgifter som den egna kommunen får utförd av någon annan. På så sätt motverkas nega- tiva konsekvenser för demokratin även i situationer där såväl an- talet samverkansavtal som antalet avtalsparter är omfattande.51 Utredningens lagförslag omfattar endast kommuners och lands- tings samverkan i avtalsform. Som framgår ovan uppställer kom- munallagen redan ett krav på att styrelsen har uppsikt över den verksamhet som sker i gemensamma nämnder, kommunalförbund, samt i kommunala bolag m.m. Syftet är emellertid att återrapporte- ringen ska bidra till en samlad överblick över den verksamhet som bedrivs i samverkan med andra aktörer. För att skapa denna nöd- vändiga överblick är det givetvis värdefullt att styrelsen samlat redogör även för sådan verksamhet som bedrivs i gemensamma nämnder och i kommunalförbund. Denna överblick bör bidra till att underlätta verksamhetsutvecklingen i kommunen samt utgöra ett beslutsunderlag vid olika strategiska vägval. En rapporteringsplikt för styrelsen Styrelsen bör alltså ha ett samlat ansvar att följa kommunens eller samverkan. är det viktigt att även fullmäk- tige får information om hur denna samverkan utvecklas. bl.a. SOU 2007:72 s. 332 och SOU 2012:30 s. 231. högsta politiska organet bör fullmäktige alltid ha möjlighet att kunna följa utvecklingen och besluta om strategisk inriktning. Detta är också viktigt för att oppositionen ska kunna granska hur majoriteten hanterar sitt uppdrag, men även för att medborgarna ska kunna följa utvecklingen.52 var också av uppfattningen att kommuner återkommande bör redovisa de mer formaliserade konstellationer i vilka kommunen samverkar, vilka ekonomiska resurser som berörs samt hur beslutsfattandet sker.53 Enligt utredningens mening bör därför styrelsen rapportera utvecklingen av den kommunala samverkan till fullmäktige. När denna sammanställning överlämnas till fullmäktige av styrelsen blir den en allmän handling som därmed också blir tillgänglig för bl.a. kommunmedborgarna. Rapporteringsskyldigheten gäller för styrelsen i såväl den kom- mun som utför en uppgift åt en annan kommun som i styrelsen i den kommun som får uppgiften utförd. Fullmäktige har i båda fallen ett behov av den överblick som rapporteringsskyldigheten ska bidra till. Däremot kan själva behovet av information och hur rapporteringsskyldigheten fullgörs anpassas till om rapporteringen avser utförandet av uppgifter åt andra kommuner eller om det i stället är så att kommunen som inom ramen för avtalssamverkan får uppgifter utförda av någon annan. Att rapporteringen avseende de båda fallen sker i ett sammanhang torde emellertid bidra till den önskade överskådligheten över kommunens samlade samverkan. För att detta inte ska innebära en omfattande ny administrativ pålaga bör inte några särskilda formkrav ställas upp för hur denna återrapportering sker. Den kan tänkas ske genom ett särskilt ärende eller genom en sammanställning i budgeten eller årsredovisningen. Kommuner och landsting bör ges stor frihet att själva finna formerna för hur denna bör ske utifrån lokala förhållanden. Detta ligger i linje med vad regeringen uttalat i frågan om återrapportering till full- mäktige avseende den verksamhet som bedrivs av kommunala bo- lag.54 Det viktiga är att det finns en sammanställning som kan bli underlag för lokal debatt och diskussion. 2011/12:106 s. 88. 53SOU 2007:10 s. 272 f. 2011/12:106 s. 88. användas på annat sätt, t.ex. kan informationen i den presenteras på kommunens eller hemsida. Givetvis ersätter inte den årliga rapporteringen till fullmäktige styrelsens skyldighet att bedriva kontinuerlig uppsikt över kom- munens verksamhet. Utredningens förslag: Socialtjänstlagen, lag om stöd och service till vissa funktionshindrade, lagen om vissa kommunala be- fogenheter, , alkohollagen, tobakslagen, lagen om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare, lagen om foder och animaliska produkter, lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, , lagen om brandfarliga och explosiva varor, lagen om kontroll av ekologisk produktion och lagen om sprängämnespre- kursorer ska anpassas till den nya regleringen i kommunallagen. Utredningens bedömning: Nuvarande reglering av samverkans- möjligheterna inom hälso- och sjukvårdslagen, lagen om parker- ingsövervakning, lagen om skydd mot olyckor, lagen om kollek- tivtrafik, bibliotekslagen och museilagen bör inte anpassas till nya regleringen i kommunallagen. Frågan om vidgade möjligheten till avtalssamverkan inom skolväsendet bör övervägas inom ramen för beredningen av utredningen om bättre möjligheter till fjärrunder- visning och undervisning på entreprenads förslag. Inte heller reglerna om vårdnadsutredningar i bör justeras. Utredningens förslag innebär att det införs en ny generell bestäm- melse om avtalssamverkan i kommunallagen. I speciallagstiftning finns emellertid många exempel på särskilda regler som innebär undantag från lokaliseringsprincipen. Dessa regler medger även i vissa – men inte i alla – fall möjlighet till delegation av beslut som innefattar myndighetsutövning. I detta avsnitt bedömer ut- redningen om det finns skäl att på respektive rättsområde behålla dessa regler. Sådana regler kommer i så fall att fortsätta gälla i stället för den av utredningen föreslagna generella möjligheten till avtalssamverkan i kommunallagen. Olika omständigheter kan tala för att befintliga regler bör läm- nas oförändrade. Det kan t.ex. vara så att en regel om avtalssam- verkan eller delegation har tillkommit utifrån särskilda övervägan- den som är specifika för området ifråga. Vidare är det i några fall fråga om regler som inte bara ger kommuner en möjlighet att avtals- samverka utan en skyldighet att samverka på det aktuella området. Sådana regler bör enligt utredningens uppfattning inte ersättas med en hänvisning till den föreslagna generella möjligheten till avtals- samverkan, eftersom kravet på samverkan därigenom skulle tas bort. Slutligen finns på några områden pågående utrednings- och lagstift- ningsarbete som berör möjligheten till samverkan. Då frågan om vilka möjligheter till avtalssamverkan som bör finnas på dessa om- råden alltså bereds i särskild ordning avstår utredningen från att föreslå att befintlig reglering i dessa lagar ersätts med den generella bestämmelsen i kommunallagen. Övervägandena i detta avsnitt avser endast sådana kommunala uppgifter där möjligheten till avtalssamverkan är reglerad i speciallagstiftning (inklusive befogenhetslagen). Övervägandena i detta avsnitt avser således inte sådan verksamhet som bedrivs med stöd av den allmänna befogenheten i kommunallagen. Möjligheten till avtalssamverkan inom det senare området kommer alltså att regleras av den föreslagna bestämmelsen i kommunallagen. Detsamma gäller möjligheten till avtalssamverkan kring sådana upp- gifter som åligger kommuner med stöd av andra speciallagar, t.ex. enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Möjligheten till avtalssamverkan i dessa lagar kommer alltså genomgående att re- gleras av den föreslagna regeln i kommunallagen. I speciallagstiftningen används olika uttrycksätt för att beskriva om möjligheter till avtalssamverkan och delegering av beslutanderätt kan överlåtas till anställda i andra kommuner. I tobakslagen sägs att uppgifter kan ”ombesörjas” av en annan kommun. Enligt miljö- balken kan uppgifter ”skötas” av en annan kommun. I lagen om skydd mot olyckor anges att uppgifter kan ”utföras” av en annan kom- mun. Syftet med bestämmelserna är dock att med bibehållet ansvar anlita andra kommuners anställda tjänstemän för att utföra upp- gifter och delegera beslutanderätt till dessa. Utredningen anser att terminologin bör ensas, och ett gemensamt uttrycksätt användas. Om subsidiaritet och behovet av en upplysningsbestämmelse Formellt skulle det vara tillräckligt att enbart upphäva avvikande regler i speciallagstiftningen. Indirekt reglerar kommunallagens ge- nerella bestämmelser då möjligheten till avtalssamverkan på det aktuella området. Eftersom det även finns viss annan specialregler- ing kring organisation och befogenhet i olika special- lagar bör det dock förtydligas i kommunallagen när de generella reglerna om avtalssamverkan och extern delegation är tillämpliga, och när sådana regler i speciallagstiftning i stället ska tillämpas. Det bör därför uttryckligen anges i kommunallagen att på områden där det finns avvikande regler om avtalssamverkan och extern delega- tion så gäller de i stället för den generella bestämmelsen i kom- munallagen. I 2 kap. 5 § SoL anges att en kommun får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Genom ett sådant avtal får en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till andra juridiska personer eller en enskild individ. Nuvarande reglering i SoL innebär alltså ett undantag från loka- liseringsprincipen som möjliggör avtalssamverkan. Regeringen har dessutom gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av socialtjänstlagen. Utredaren ska bl.a. lämna förslag som möjliggör och underlättar för kommuner att samarbeta och samverka. Över- synen och förslagen ska även avse uppgifter som innefattar myn- dighetsutövning.55 Samverkan på område bör alltså kunna ske med stöd av den av utredningen föreslagna huvudregeln i kommunallagen. 55 Dir. 2017:39 Översyn av socialtjänstlagen. Däremot regleras möjligheten att överlämna uppgifter till andra juri- diska personer än kommuner fortfarande i socialtjänstlagen. Av samma skäl bör LSS justeras på motsvarande sätt.56 Enligt 19 c § tobakslagen (1993:581) kan en kommun överlämna tillsynsuppgifter men inte beslutanderätt. Bestämmelsen har utar- betats med regleringen i alkohollagen som förebild (se avsnitt 7.5.5 nedan). Vissa beslut som i för sig inbegriper myndighetsutövning är möjliga att delegera medan andra inte är det. Det som inte får överlåtas är beslut om föreläggande eller förbud och vitesföreläg- gande, beslut om försäljningsförbud eller varning. När det däremot gäller beslut om omhändertagande av tobaksvara eller begäran om upplysningar m.m. finns inte några hinder att delegera beslutande- rätten till person anställd av den andra kommunen. Detsamma gäller beslut som fattas under handläggningen av ett ärende.57 I likhet med alkohollagen ser inte utredningen något skäl mot att även ärenden om vitesföreläggande eller förbud enligt tobaks- lagen bör kunna delegeras till anställd i annan kommun. Avgräns- ningen bör därför ersättas med utredningens förslag. Enligt 11 kap. 4 § (2010:900), PBL, får en kom- mun träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter som har ska skötas helt eller delvis av byggnads- nämnden i den andra kommunen. Befogenheten att meddela beslut i tillsynsärenden får dock inte överlåtas. Bestämmelsen tillkom genom den nya PBL som trädde i kraft . Enligt propositionen reglerar bestämmelsen ”överförande” av tillsyn från en kommun till en annan. Det anges vidare att det går det bra att ”utan vidare” över- låta olika tillsynsuppgifter enligt lagen medan däremot själva be- 56Även LSS är föremål för översyn i särskild ordning. Denna översyn om- fattar dock inte specifikt behovet av samverkan mellan kommuner eller mellan landsting, se dir. 2016:40 Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen. 2009/10:207 s. 27 f och 36. slutsfattandet ska ligga kvar på den egna kommunen.58 Uttalandena i propositionen är något oklara. Att tillsyn skulle kunna överföras ”utan vidare” framstår som tveksamt eftersom det ger ett intryck av att det inte skulle krävas formella nämndbeslut för sådan över- föring, vilket givetvis alltid krävs. Bestämmelsen skiljer sig också från annan speciallagstiftning genom att den anger att tillsynen ska ”överföras” till ”byggnads- nämnden” i den andra kommunen. Det ger ett intryck av att det rör en överlåtelse av hela uppgiften att bedriva tillsyn som ska tas över av en nämnd i den andra kommunen. får beslutanderätt inte överlåtas. Bestämmelsen ger inte heller ett klart uttryck för att det rör sig om ett undantag från lokaliseringsprincipen. Att det finns goda möjligheter för kommuner att samverka om tillsyn på plan- och byggområdet är enligt utredningens mening av stor vikt. Enligt utredningens mening bör därför den modell som föreslås i kommunallagen göras tillämplig på plan- och byggområ- det, dvs. det bör finnas ett tydligt undantag från lokaliseringsprin- cipen. Delegation av rätt att besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden bör vidare kunna ske även till anställda i en annan kommun. På detta sätt ges också ett tydligt stöd för att anlita en arkitekt i en annan kommun för att uppfylla kravet i 12 kap. 7 § PBL att en byggnadsnämnd ska ha minst en person med arkitektutbildning till sin hjälp och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Det övergripande ansvaret för uppgiften kvarstår emellertid på i hemkommunen. Dagens möjlighet till avtalssamverkan är avgränsad till tillsyns- frågor. Något klart uttalat skäl till att bara dessa uppgifter ska om- fattas av möjligheten till samverkan i denna form finns emellertid inte i förarbetena till regeln i PBL. Några skäl för en sådan begränsning har heller inte i övrigt framkommit. Enligt utredningens mening bör det finnas möjlighet att avtalssamverka om alla frågor enligt PBL. Utredningen noterar vidare att det på detta område inte torde vara ovanligt med beslut av sådan principiell beskaffenhet att delegation till anställd enligt 6 kap. 38 § kommunallagen inte är möjlig. 2009/10:170 s. 489. Möjligheten att delegera beslutanderätt i ärenden i PBL är något inskränkt jämfört med vad som gäller enligt kommunallagen. Bl.a. gäller enligt 5 kap. 27 § PBL att en detaljplan ska antas av kommun- fullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en plan som inte är av principiell be- skaffenhet eller annars av större vikt. Ett sådant uppdrag får inte delegeras till anställda. Vidare får enligt 12 kap. 6 § PBL bl.a. rätten att besluta om vissa former av föreläggande och förbud inte delege- ras till anställda. Begränsningar i möjligheten till delegation bör även gälla vid delegation till anställda i en annan kommun, och ut- redningens förslag påverkar alltså inte de särskilda begränsningarna av möjligheten till delegation som finns i PBL (se 6 kap. 38 § punk- ten 5 KL). Begränsningarna enligt PBL av möjligheten att delegera beslutanderätten i vissa ärenden bör dock inte hindra avtalssam- verkan om handläggning i övrigt av sådana ärenden. En tillämpning av kommunallagens bestämmelser om avtalssam- verkan på tillsynsområdet innebär att möjligheten att samverka om tillsynsärenden utökas. Sådan samverkan kan då, till skillnad från vad som gäller enligt 11 kap. 4 § PBL, avse både handläggning och beslutsfattande i den mån delegering av ärenden inte hindras av 12 kap. 6 § PBL. Vid sidan av skyldigheten att erbjuda utbildning enligt skollagen har också kommuner skyldighet att erbjuda utbildning till vissa grupper av invandrare enligt lagen (2010:197) om etableringsin- satser för vissa nyanlända invandrare och lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Av 3 kap. 7 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter framgår att en kommun får ingå avtal med en annan kommun om att uppgifter som kommunen har enligt dessa två lagar ska kunna utföras av den andra kommunen. Regeringen har föreslagit att skyldigheten att erbjuda samhällsorientering ska samlas, med några mindre undan- tag, och även omfatta etableringslagens målgrupp. Överväganden och förslag SOU 2017:77 lagen har med anledning av denna reform ändrats fr.o.m. den 1 januari 2018.59 Regleringen av samhällsorientering innefattar en möjlighet till avtalssamverkan. Enligt utredningens mening bör denna sam- verkan omfattas av utredningens förslag. Enligt 9 kap. 6 § alkohollagen (2010:1622) kan en kommun träffa avtal med en annan kommun om att uppgifter som kommunen har enligt lagen ska ombesörjas helt eller delvis av den andra kommu- nen. Kommunen får dock inte överlåta befogenhet att avgöra vissa specifikt uppräknade ärenden, bl.a. meddelande eller återkallelse av serveringstillstånd. Avsikten med regleringen i alkohollagen är att ge främst mindre kommuner med ett begränsat antal ärenden enligt lagen möjlighet att anlita en annan kommun för tillsynsuppgifter och mera komplicerade tillståndsutredningar. Däremot har det inte bedömts lämpligt att låta en kommun kunna avhända sig även själva beslutsfunktionen i de enskilda ärendena och därmed ansvaret för att bevaka de allmänna alkoholpolitiska intressena.60 Utredningens förslag innebär att delegation till anställd i en annan kommun generellt ska vara möjligt i samma utsträckning som till en anställd i den egna kommunen. Ärenden som innefattar mer principiella ställningstagande kan emellertid enligt kommunal- lagen inte delegeras till anställda. De ärenden enligt alkohollagen som rör mera principiella alkoholpolitiska frågor kan alltså i vilket fall inte delegeras till anställd. Inte heller påverkas alkohollagens karaktär av social skyddslagstiftning av utökade möjligheter till delegation. Regeringen ansåg vid lagens tillkomst att tillståndsgivning, tillsyn och återkallelse av beslut som fattas enligt lagen har ett naturligt sam- band och bör inte hanteras av olika samhällsaktörer.61 Vidare avser många beslut enligt alkohollagen myndighetsutövning i form av tillståndsgivning och tillsyn, där utrymmet för lokala hänsyn gene- rellt får stå tillbaka för rättssäkerhetsaspekter. 2016/17:175 s. 95 f. och bet. 2016/17:AU15. 1994/95:89 s. 108. 1994/95:89 s. 60. alkohollagen underströks också vikten av att kommunerna skaffar sig ett tillräckligt underlag för att kunna motivera sina beslut i varje enskilt ärende.62 Utredningen anser att en generell möjlighet till avtalssamverkan och extern delegation på området förbättrar förutsättningarna för beredning av de ärenden som handläggs enligt alkohollagen. Mot denna bakgrund saknas enligt utredningens uppfattning skäl att begränsa möjligheten till delegation av beslutanderätt enligt alkohol- lagen. Möjligheten till delegation bör därför utvidgas även till an- ställda i den kommun som genom samverkansavtalet har anför- trotts utförande av hemkommunens uppgifter enligt alkohollagen. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna i 9 kap. 6 § alkohol- lagen ska upphävas och ersättas av den föreslagna generella möjlig- heten till avtalssamverkan enligt kommunallagen. 7.5.6Vissa tillstånds- och tillsynsuppgifter Enligt 26 kap. 7 § får en kommun träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgifter en kommun ska hantera enligt balken ska skötas av den andra kommunen. Det finns lika- lydande bestämmelser i livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, lagen (2009:1424) om kon- troll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livs- medel, lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion och lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer.63 Bestämmelser i dessa lagar ger möjlighet till avtals- samverkan som motsvarar den av utredningen föreslagna bestäm- melsen i kommunallagen. Lagtekniskt bör därför reglerna om av- talssamverkan och extern delegation i dessa lagar upphävas och ersättas av nya bestämmelsen i kommunallagen. 1994/95:89 s. 79. 63I vissa av dessa lagar används dock begreppet ”uppgifter i offentlig kontroll” i stället för tillsyn. Båda begreppen avser dock en kontroll att olika aktörer uppfyller föreskrifter i olika avseenden. Enligt 4 § lag om färdtjänst (1997:736) får en kommun, efter över- enskommelse med , överlåta sina uppgifter att ansvara för färdtjänst till den regionala kollektivtrafikmyndigheten i länet. Detta är inte en form av samverkan utan innebär att kommunen överlåter ansvaret helt och hållet. Sådan förändring av huvudman- naskapet faller utanför utredningens uppdrag att föreslå föränd- ringar av. Däremot kan det finnas ett behov av möjlighet till avtals- samverkan och extern delegation för att besluta om tillstånd m.m. Utredningen anser alltså att det även på färdtjänstområdet finns behov av möjligheter till avtalssamverkan med bibehållet huvud- mannaskap och en sammanhängande möjlighet till extern delega- tion. Möjligheten till avtalssamverkan och extern delegation på färdtjänstens område bör därför regleras av de nya bestämmelserna i kommunallagen. Själva utförandet av färdtjänsten är regelmässigt upphandlad i kommuner, och syftet med utredningens förslag är inte att påverka möjligheterna till detta. Kommuner har på uppdrag av landsting ansvarat för sjuk- transporter. bedömde emellertid i RÅ 2003 ref. 98 att sjuktransporter var en form av hälso- och sjukvård. Eftersom sådan hälso- och sjukvård inte ingick i kommu- nernas kompetens var det enligt inte möjligt för kommuner att utföra sjuktransporter åt landsting. För att möjliggöra att kommuner även fortsättningsvis skulle kunna utföra sjuktransporter till landsting infördes ett undantag i 3 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter.64 Bestämmelsen innebär även ett undantag från självkostnads- principen och lokaliseringsprincipen. Eftersom detta undantag syftar till att möjliggöra samverkan (i avtalsform) när befogenheten att utföra uppgiften inte är densamma mellan kommuner och landsting bör befintlig reglering inte ersättas med utredningens föreslagna bestämmelse. För att avtalssamverkan med stöd av den 2004/05:17 s. 12–18. SOU 2017:77 Överväganden och förslag nya bestämmelsen i kommunallagen ska vara möjlig måste nämligen uppgiften falla inom befogenheten för samtliga samverkande parter. Enligt 3 kap. 12 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor får en kommun träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter som kommunen har enligt lagen helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen. Genom ett sådant avtal får en kommun till- handahålla tjänster åt en annan kommun.