sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Sammantaget ansåg utredaren att frågan om incitament i någon form för energieffektiviserande åtgärder borde utredas vidare. Såväl statliga lån som kreditgarantier, eller kombinationer av dessa borde övervägas i denna analys, liksom tänkbara modeller för en energi- sparbonus. Starka skäl talade för att det fortsatta utredningsarbetet borde omfatta incitamentsformer som skulle kunna vara både billig- are och effektivare och kräva mindre administrativa resurser från statens sida än ett statligt lån. Delredovisningen lyfte fram kreditgarantier med eller utan energisparbonus som alternativa lösningar till ett energisparlån. Den avslutades med att utredaren översiktligt bedömde konse- kvenserna i olika avseenden av de tre alternativen utan att på något avgörande sätt ta ställning för eller emot något av dessa. Alla tre alternativen angavs ha både för- och nackdelar, bland annat bero- ende på i vilket tidsperspektiv de sätts in – på kort eller på lång sikt. För att slutligt bedöma effekterna av alternativen krävdes enligt utredaren ytterligare utrednings- och analysarbete så att alternativens detaljer kunde belysas. Det gällde inte minst de samhällsekonomiska effekterna av de olika alternativen. Utredaren gjorde en översiktlig bedömning av efterfrågan på olika incitamentsformer på kort och på lång sikt. Efterfrågan på kort sikt på ett statligt energisparlån eller en kreditgaranti skulle enligt rapporten sannolikt inte vara särskilt omfattande med mindre än att dessa styrmedel kombineras med subventioner. Begränsade eller inga subventionsinslag skulle kunna innebära att önskvärda renoveringar med nödvändiga energisparåtgärder inte kommer att förverkligas förrän energipriser och ränteläge påtagligt förändras. Däremot finns det redan på kort sikt en efterfrågan på att geo- grafiskt stärka de ekonomiska och finansiella förutsättningarna på orter med dåliga marknadsförutsättningar. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Företag verksamma på svaga bostadsmarknader hade enligt ut- redaren särskilt svårt att nå lönsamhet vid energieffektiviserande renoveringar. Av regionalpolitiska skäl borde därför frågan om sti- mulanser för energieffektiviserande renovering på dessa orter analyseras särskilt. De föreslagna styrmedlen skulle i varierande grad kunna för- bättra de ekonomiska villkoren vid energieffektiviserande renover- ingar. Dessa renoveringar kan förutom att ge väsentliga energi- besparingar även bidra till samhällsekonomiska mervärden, inte minst gällande inomhusklimat och luftkvalitet. Positiva mervärden uppstår av såväl indirekta ekonomiska effekter som folkhälso- effekter. Utredaren försökte också med stöd av ett räkneexempel att göra en bedömning av den ekonomiska omfattningen och konsekven- serna för statsbudgeten av de olika incitamentsformerna. Ett gene- rellt erbjudande om ett statligt energisparlån eller en kreditgaranti med en energisparbonus skulle kunna stimulera till energieffektivi- serande renoveringar i ökad omfattning. Kapacitetsbegränsningar i byggbranschen innebär dock sannolikt att en påtaglig volymökning inte kan komma ifråga så länge som nyproduktionen av bostäder fortsätter att ligga på dagens höga nivå. Vid en volymökning av energieffektiviserande renoveringar i ett senare skede visade ett räkneexempel att en energi- sparbonus på av kostnaden för effektiviseringsåtgärder skulle belasta statsbudgeten med i storleksordningen . Kostnaden för effektiviseringsåtgärder hade då upp- skattats till per kvm av en total renoverings- kostnad på per kvm för att uppnå energibesparing, vilket inte var företagsekonomiskt lönsamt. Till den kostnaden ska läggas en eventuell bonus för energieffektivi- sering av lokaler. Utredningen hade i detta skede dock inte haft tillgång till underlag för att kunna göra motsvarande beräkningar för lokaler. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Direktiven anger ett 15-tal utredningsfrågor som ska besvaras, under förutsättning att utredaren bedömde att det finns ett behov av ett statligt finansierat energisparlån. Ett energisparlån skulle då också förutsättas ge positiva effekter på renoveringstakten och energieffektiviseringen av bebyggelsen. Bland de frågor som angavs i direktiven finns ett uppdrag att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv utreda om det finns behov av ytterligare åtgärder för att ett energisparlån ska bli ett effektivt styrmedel, exempelvis att detta kombineras med ett energieffektiviseringsbidrag, och att låta ett sådant förslag åtföljas av förslag om finansiering. I utredningen ska bland annat också ingå att bedöma vilka effekter ett statligt finansierat energisparlån får på det svenska energisystemet. Som nämnts ansåg utredaren redan i sin delredovisning att det finns anledning att även undersöka alternativa lösningar för att stimulera till ökad energieffektivisering i bebyggelsen. I det fort- satta arbetet har därför utredningen valt att ge direktivets frågor ett bredare perspektiv i form av ett energisparstöd i stället för ett stat- ligt finansierat lån. Mot den bakgrunden har utredningen bedömt hur ett sådant stöd kan utformas för den svenska marknaden inom ramen för , med beaktande av berörda artiklar i grupp- undantagsförordningen och riktlinjerna för statligt stöd till miljö- skydd och energi –2020. Vi ska också utreda hur ett sådant stöd bör utformas för att nå även utanför de starka bostadsmark- naderna. Utredningen ska föreslå vilken myndighet eller annan organisation som ska administrera stödet och hur detta ska organi- seras och bedöma vilka villkor som ska ställas på stödmottagaren samt om eventuella krav bör ställas på det tekniska utförandet. Utredningen ska vidare överväga om även andra byggnader än bostäder ska omfattas av möjligheten att få energisparstöd och ta ställning till om stödet ska begränsas till en viss typ av byggnader, byggnader med viss ägar- och upplåtelseform etc. Vi ska utreda effekterna av att tillhandahålla stöd såväl för energieffektivisering i befintlig bebyggelse som vid nybyggnation och även bedöma för vilken typ av byggnader som nyttan av energisparstöd bedöms vara störst, med hänsyn till nytta och kostnad. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Utredningen ska slutligen också föreslå hur informations- och kunskapsbehoven för inblandade aktörer ska tillgodoses samt lämna författningsförslag. Uppdraget ska enligt det ursprungliga kommittédirektivet (jfr Bilaga 1) slutredovisas . Regeringen har beslutat att utredningstiden förlängs till (jfr Bilaga 2). Syftet med förlängningen har varit att ge utrymme för en ingående samhällsekonomisk konsekvens- analys av de förslag som utredningen lämnar. 2.1.3Utredningens arbetsformer och betänkandets disposition Utredningens arbete har berört många intressenter och ambitionen har varit att återkommande genomföra gemensamma möten med hela den krets av sakkunniga och experter som representerat be- rörda departement, myndigheter och organisationer. Tio sådana möten har avhållits, varav ett internatsammanträde. Inom ramen för dessa möten har utredningen fört en dialog med och inhämtat syn- punkter från , , , , och Kommuner och Lands- ting (SKL) samt från företrädare för bransch- och intresse- organisationer som organiserar företag och enskilda med intressen i energieffektiviseringsfrågor, Utredningen har också under sitt arbete haft möten med Utredningen om en förbättrad bostadsfinansiering (N 2017:01). Utöver möten med experter och sakkunniga har sekretariatet träffat företrädare för fastighetsägare för diskussioner om energi- effektiviseringsfrågor och de problem som är förknippade med dessa frågor. Vi har bland annat intervjuat mottagare av stöd för energi- effektivisering enligt nuvarande stödformer för flerbostadshus och skolor. Utredningen har genom konsultuppdrag dessutom in- hämtat kunskaper från bland andra beställar- grupper för bostäder (BeBo) respektive lokaler (BeLok). Utredningen har även uppdragit åt Ramböll Management Con- sulting att genomföra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av våra förslag. Företagets rapport bifogas betänkandet som Bilaga 3. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Betänkandets kapitel 1 innehåller de författningsförslag som föranleds av förslagen i kapitel 6. Kommentarer till författnings- förslagen återfinns i kapitel 8. I det avlutande avsnittet i detta kapitel 2 går utredningen igenom något om teoribildningen kring marknadshinder och marknads- misslyckanden och vad sådana kan betyda för möjligheterna att utveckla samhällsekonomiskt effektiva styrmedel. Med stöd av litteratur på området konstaterar utredningen bland annat att det inte alltid finns ett samband mellan energieffektivitet och ekonomisk effektivitet och att den skillnad som kan föreligga i regel är en för- till de meningsskiljaktigheter som finns mellan ekonomer och ingenjörer i dessa frågor. Vi framför som en arbets- hypotes för utredningsarbetet att så kallad nudging i en kombination mellan ett energisparstöd och ett informativt styrmedel i form av det inrättade Informationscentrum för hållbart byggande skulle kunna bli ett verksamt medel för att uppnå energipolitiska mål- sättningar. Kapitel 3 syftar till att ge en överblick över energianvändningen i bebyggelsen och den potential som kan finnas för energieffektivi- serande åtgärder. Kapitlet visar hur energianvändningen har utveck- lats inom samhällssektorn bostäder och service under . Det ger dessutom en beskrivning av byggnadsbestån- dets struktur och energianvändning med uppgifter om energipre- standa för olika byggnadstyper och för olika årgångar i bebyggelsen. Kapitlet lyfter också fram bedömningar i några konsultrapporter om besparingspotentialer för olika byggnadskategorier. Det redo- visar bland annat en bild av de besparingspotentialer som framkom- mer i rapporter som utredningen låtit beställar- grupper för bostäder (BeBo) respektive lokaler (BeLok) ta fram. Avsikten med kapitel 4 är att försöka klarlägga institutionella för- utsättningar och politiska styrmedel för ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Det ska ge en bild av de politiska beslut som utgör grunden för sådana insatser. Kapitlet beskriver de senaste årens politiska ställningstaganden, både på EU-nivå och nationellt, när det gäller att effektivisera energianvändningen. Beskrivningen omfattar dessutom en del av det beslutsunderlag som har tagits fram av berörda myndigheter. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition I kapitlet ger vi exempel på styrmedel som riksdag och regering beslutat om i syfte att uppnå de politiska målen. Det gäller dels så kallade horisontella styrmedel som energibeskattning och skyldig- heten för stora företag oavsett bransch att göra energikartlägg- ningar. Det gäller även styrmedel som är specifika för bostäder och lokaler som bestämmelserna om energihushållning i bygg- regler (BBR) och fastighetsägares skyldigheter att energideklarera sina byggnader. Kapitlet redogör dessutom för tidigare och nuvarande statliga stödformer för energieffektivisering. Där konstateras bland annat att regeringen har beslutat att införa ett stöd för energieffektivi- sering och renovering av flerbostadshus som är avsett för åtgärder i områden med socioekonomiska utmaningar. För att ytterligare öka takten på renoveringen krävs dock ytterligare åtgärder enligt ut- redningens direktiv. Kapitlet avslutas med en översikt över de olika modeller för statliga stimulanser som tillämpas inom EU med en djupare inblick i hur sådana stimulanser är utformade i , och . Kapitel 5 ska ge en bild av de marknadsförutsättningar som fastighetsägare möter när de övervägar att investera i energieffektivi- serande åtgärder. Vi beskriveri företagens ekonomiska förutsätt- ningar att energieffektivisera, bland annat gällande belåningsmöjlig- heter. Kapitlet redogör vidare för energiprisernas utveckling både historiskt och i några olika prognoser, som en av de marknadsförut- sättningar som påverkar ett beslut om energiinvesteringar. Kapitlet tar också upp exempel på förekommande marknadshinder som transaktionskostnader och delade incitament och avslutas med att redogöra för hur marknadsaktörer själva har beskrivit möjligheter och hinder för ökad energieffektivisering. Kapitel 6 omfattar utredningens överväganden och förslag. Mot bakgrund av en analys av relevanta marknadshinder och mark- nadsmisslyckanden för energieffektiviserande åtgärder redovisar utredningen sex alternativa lösningar för att utveckla ett effektivt ekonomiskt styrmedel. Valet av lösning sker bland annat mot bak- grund av de restriktioner som anges av . Utredningen konstaterar att det under nuvarande samhällseko- nomiska förutsättningar inte finns några tydliga motiv för statliga lån, eftersom bristande lönsamhet är det huvudsakliga problemet. Utredningens slutsats blir ett förslag om ett energisparstöd för fler- Utredningens uppdrag och betänkandets disposition bostadshus och skolor och därtill en kreditgaranti för energireno- veringar på svaga bostadsmarknader. Kapitel 7 slutligen bygger i huvudsak på den konsekvensanalys som har genomfört på utred- ningens uppdrag, I anslutning till sammandraget gör utredaren också några egna bedömningar föranledda av konsekvensanalysen när det gäller den samhällsekonomiska lönsamheten, konsekvenserna för energisystemet, valet av tidpunkt när förslagen bör införas samt hur informations- och kunskapsbehoven för inblandade aktörer bör tillgodoses. 2.2Några reflektioner kring utredningens uppdrag Med ett statligt energisparstöd avser utredningen ett ekonomiskt styrmedel som – oavsett utformning – syftar till att påverka bete- endet hos fastighetsägare att ompröva sin energianvändning och investera i omfattande energieffektiviserande åtgärder. När ett styr- medel införs bör det utformas så att det löser det grundläggande problemet, vilket i det här fallet är bristen på sådana investeringar. Orsaken är sannolikt framför allt att fastighetsägare anser att sådana åtgärder inte har tillräcklig lönsamhet. Motiven för att införa styrmedel varierar beroende på synsätt. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv bör styrmedel införas för att korrigera för de snedvridningar i resurshushållningen som så kallade marknadsmisslyckanden bedöms leda till. Ett marknads- misslyckande är en situation där marknaden inte själv kan fördela samhällets resurser på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt, vilket kan motivera att en politisk styrning införs i en riktning som ökar samhällsnyttan. Genom att korrigera för marknadsmisslyckanden kan samhället spara resurser. Det kan också vara motiverat att införa styrmedel för att uppnå politiskt satta mål, som ibland inte sammanfaller med korrigering av marknadsmisslyckanden. Styrmedlet bör då bidra till högre sam- hällsekonomisk effektivitet genom till exempel skalfördelar, än om aktörerna skulle ha agerat utan styrning. Ett politiskt mål behöver inte sammanfalla med den nivå på energianvändningen som ett kor- Utredningens uppdrag och betänkandets disposition rigerat marknadsmisslyckande skulle leda till.2 Exempel på politiskt satta mål är mål om användning av förnybar energi eller om energi- effektivisering. Skäl för politiskt satta mål kan till exempel vara att driva på utvecklingen mot hållbara energitekniker, ökad försörj- ningstrygghet eller att ge investerarsäkerhet. Detta kan också ses som ett sätt att maximera samhällets resurser på lång sikt. Ett annat skäl för politiskt satta mål skulle kunna vara att de effektiviseringsåtgärder som förekommer inte är tillräckligt omfat- tande för att uppnå angelägna indirekta effekter som mindre luft- föroreningar eller bättre inomhusklimat. Åtgärder för att uppnå detta mål sammanfaller också med korrigering av ett marknads- misslyckande. Med en samhällsekonomiskt effektiv politik menas vanligtvis en politik som maximerar utrymmet för hushållens konsumtion av varor och tjänster i vid mening. En utgångspunkt i den ekonomiska välfärdsteorin är att i en ekonomi där balansen mellan efterfrågan och utbud avgör vilka varor och tjänster som vinstmaximerande företag producerar, kommer resultatet att motsvara en resursför- delning som ger maximal samhällsnytta. Det gäller dock endast under förutsättning att vissa villkor om perfekt konkurrens, full- ständig information m.m. är uppfyllda. En rapport från understryker att det kan vara svårt att fastställa den empiriska betydelsen av olika typer av mark- nadsmisslyckanden och därmed också vad som är en samhällseko- nomiskt effektiv nivå på energianvändningen.3 Svårigheterna att utforma en samhällsekonomiskt effektiv politik är relaterade inte bara till brister på information om till exempel miljöskadors effekter och kostnader. De beror enligt rapporten även på att politiska beslut om energi- och klimatpolitiska ambitioner inte alltid kan tas utifrån en strikt ekonomisk avvägning mellan nytta och kostnader. Styrmedlens roll blir då i stället att bidra till att uppfylla politiska mål. I de flesta fall finns en rad olika styrmedel som alla kan bidra till att uppfylla uppsatta mål. Dessa kan eliminera eller kompensera för 2Jfr t.ex. , Energikartläggningscheckar. En samhällsekonomisk utvärdering, ER2013:12 eller och , Förslag till nationell strategi för energi- effektiviserande renovering av byggnader, ET2013:24. Den senare rapporten innehåller en omfattande litteraturgenomgång på området. 3Naturvårdsverket, m.fl., Industrins energieffektivisering – styrmedlens effekter och interaktion, Rapport 8640, 2011. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition olika hinder för att marknaden ska kunna fungera mer effektivt till nytta för samhället.4 Kostnadseffektivitet blir i dessa fall ett viktigt kriterium som handlar om att nå mål till lägsta möjliga kostnad, men som inte behöver vara samhällsekonomiskt optimala. Ett styrmedel som upp- fyller uppställda mål till lägsta möjliga kostnad är således ett styr- medel som främjar kostnadseffektiviteten i energipolitiken. Kost- nadseffektivitet är viktigt för politikens legitimitet – styrmedel som medför onödigt höga kostnader för ekonomins aktörer riskerar att motarbetas och innebär dessutom ett slöseri med samhällets resurser.5 Energieffektivisering kan även föda ny energiefterfrågan som motverkar effektiviseringens energibesparande potential, vilket kallas rekyleffekten (”the rebound effect”). I stort sett handlar rekyleffekten om att det ekonomiska överskott som skapas av ökad energi- effektivitet kommer att användas till något annat och att detta andra ofta också har en energianvändning. Rekyleffekten är en dynamisk effekt som verkar , vilket bidrar till att den är svår att mäta. Att den är svårmätt betyder dock inte att den är mindre viktig och det finns ett antal studier som har gjort skattningar av rekyleffektens storlek. Med stöd av litteratur på området bedöms den direkta och långsiktiga effekten vid effektivisering av bostadsuppvärmning i vara relativt låg och uppgå till 10–30 procent.6 Om rekyleffekten överstiger bedöms den vara större än effektiviseringsvinsten. Ofta, men inte alltid, finns det ett ömsesidigt samband mellan energieffektivitet och ekonomisk effektivitet. Det innebär t.ex. att en politik som undanröjer marknadshinder eller barriärer för olika energieffektiviserande åtgärder inte nödvändigtvis innebär ökad ekonomisk effektivitet, exempelvis genom att värdet av energibe- sparingar över överstiger kostnader för investering- arna. Om däremot hinder som utgör marknadsmisslyckanden 4Se t.ex. , Market failures and barriers as a basis for clean energy policies, Energy Policy 29, 2001. 5Se t.ex. Jaffe m.fl., Change Policies: Issues and evidence, Climate Issue Brief no. 19, Resources for the Future, 1999 eller Energimyndig- heten, Kostnadseffektiva styrmedel i den svenska klimat- och energipolitiken? Metodologiska frågeställningar och empiriska tillämpningar, ER2005:30. 6Se t.ex. , , Rekyleffekten Är energieffektivisering effektiv miljö- politik eller långdistans i ett ekorrhjul?, Specialstudier nr 28, 2011. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition existerar, kan en effektiv policyåtgärd öka den ekonomiska effektivi- teten och energieffektiviteten . Den skillnaden är i regel en förklaring till de meningsskiljaktig- heter som finns mellan ekonomer och ingenjörer i dessa frågor.7 Något förenklat brukar ekonomer förorda åtgärder som eliminerar olika typer av marknadsmisslyckanden, medan ett ingenjörsmässigt perspektiv däremot ofta innefattar alla de barriärer som hindrar en ökad energieffektivitet. 2.2.1Vad är marknadsmisslyckanden? Diskussionen om marknadsmisslyckanden baseras som nämnts normalt på antagandet om hushåll och företag som är perfekt ratio- nella, där eventuella ineffektiviteter uppstår till exempel på grund av olika typer av problem på marknaden. Till detta bör även fogas sådana misslyckanden som beror på att ekonomins aktörer inte alltid agerar fullt ut rationellt. Potentiellt viktiga misslyckanden på energieffektiviseringsområdet kan grupperas på följande sätt.8 Icke-internalisering av externa effekter Icke-internalisering av externa effekter När prissignalerna är för svaga skapas samhällsekonomisk ineffekti- vitet. Detta kan bero på att energiproduktionens externa kostnader (exempelvis luftföroreningar) är för dåligt internaliserade, dvs. de är inte tillräckligt beaktade i prissättningen. Därför blir energipris- erna för låga och incitamenten till energieffektivisering för svaga. Även genomsnittskostnadsprissättning på energibärare skapar miss- 7Se t.ex. m.fl., Energieffektivisering och samhällsekonomi. Ekonomisk forskning om barriärer för en effektivare energianvändning, LTU Nationalekonomiska enheten, 2010. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Genomsnittsprissättning anses dock snarare relatera till en brist på politisk styrning än ett genuint marknadsmisslyckande. När marknadspriserna på olika energitjänster inte fullt ut reflek- terar den marginella samhälleliga kostnaden för att tillhandahålla dessa tjänster, tenderar det att motivera styrmedel som påverkar energipriser, exempelvis i form av en skatt. Flera av de viktigaste styrmedlen för att främja en ekonomiskt effektiv användning av energi är de som inte nödvändigtvis har energieffektivisering som primärt syfte, till exempel internalisering av externa miljökostnader i energiproduktionen via miljöskatter. Detta betyder exempelvis att koldioxidskatter och handel med utsläppsrätter för koldioxid ger incitament till energieffektiviserande åtgärder i den mån de påverkar energipriserna. Det är vanligt att i energieffektiviseringssammanhang referera till olika informationsproblem, som gör att energianvändare inte i till- räcklig omfattning genomför effektiviserande åtgärder.9 Brist på information utgör dock i sig inte ett marknadsmisslyckande. Precis som det kostar pengar att till exempel köpa konventionella varor och tjänster, innebär även sökandet efter information en kostnad. Det är sällan ekonomiskt effektivt för hushåll och företag att skaffa fullständig information inför sina beslut. Det finns emellertid situ- ationer där förekomsten av ofullständig information kan ge upphov till en ekonomiskt ineffektiv användning av energi. En sådan situation är då informationen är asymmetriskt för- delad, dvs. då en aktör har ett informationsövertag gentemot en annan. Det så kallade principal/agent-problemet beskriver en situ- ation där förekomsten av asymmetrisk information snedvrider beslut efter det att ett kontrakt har tecknats. Det existerar t.ex. ofta en roll- uppdelning mellan den som använder energin och den som investerar i energieffektiviseringsåtgärder. Beroende på vilken typ av hyresavtal som används (kallhyra eller varmhyra), kan problemet vara mer eller mindre omfattande på hyresmarknaden. 9 Se t.ex. , Towards increased energy efficiency in the – barriers, driving forces and policies, , 2008. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition