sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — kom fler tjänstemän och myndigheter än någonsin att arbeta med frågor som gäller mottagande av människor på flykt. Många tjänstemän i både statliga och kommunala myndigheter vände sig till för att få besked eller råd. Att så många frågor väcktes berodde dels på att kommuner och landsting som inte hade varit berörda av mottagande nu blev det, dels på att förloppet i sig väckte nya frågor. Till exempel uppstod frågor om vistelse- begreppet enligt socialtjänstlagen och begreppet tillfälligt boende när belastningen på ankomstkommunerna blev stor på grund av att barn blev kvar länge i sina ankomstkommuner. Kommunerna var beroende av att få besked från i en rad olika frågor t.ex. hur många barn som skulle komma och när. På samma sätt behövde landstingen information om var och när nya asylboenden skulle öppnas, så att de kunde anpassa hälso- och sjukvården efter detta. Det fanns förväntningar på att skulle kunna ge besked men det var svårt att nå myndigheten. Det var också svårt att få besked och olika delar av myndigheten lämnade olika besked. Ett besked kunde också ändras från den ena dagen till den andra. ansåg inte heller alltid att det var deras uppgift att ge besked. I stället kom de nationella samverkanskonferenserna och MSB:s lägesbilder att fungera som forum där frågetecken om tolkningar och regelverk rätades ut. Många kommuner vände sig också till SKL för att få besked om tolkningar av regelverk. Vår utgångspunkt är att det är helt klart att en myndighet måste kunna lämna besked om sin egen handläggning och att Migrations- verket alltså borde ha lämnat besked i frågor som gällde enskildas asylprocess, t.ex. placering i en viss kommun. Däremot är det inte lika klart vilken myndighet som har ansvar för att lämna besked om uttolkning av regelverk eller om förhål- landen som påverkar andra myndigheters arbete. Tolkningen av författningar faller ytterst på domstolarna. Kommuner, landsting och myndigheter har givetvis ett eget ansvar för att ha tillräcklig kunskap och kapacitet att tillämpa de regler som gäller för att myndigheterna ska kunna utföra sina respektive uppdrag. uppstod nya frågor till följd av det förändrade läget. Det tog mycket tid och resurser i anspråk att klara ut otydligheterna. Enligt vår bedömning borde ha haft en större förståelse för andra myndigheters behov av en tydlig, tillgänglig och modern kommunikation med myndigheten och också för andra myndigheters behov av besked från där svar behövdes för att dessa myndigheter skulle kunna planera och genomföra sina verksamheter. Regeringen gav i uppdrag att inrätta en svars- funktion dit kommunerna kunde ringa och få besked. MSB:s läges- bilder innehöll också information om regelverk och tolkningar och det fanns information att få på . var det svårt att få informationen att nå ut och många fortsatte att kontakta eller valde att vända sig till SKL i stället. Tillgång till rätt information är en förutsättning för att myndig- heterna har rätt kunskap, både för att de ska kunna genomföra sitt eget arbete och för att deras samverkan med andra myndigheter ska fungera. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitten 9.5 och 9.6. En lärdom för framtiden är att det behövs tydliga besked om var infor- mation finns att hämta i ansträngda situationer när inte normala strukturer för kunskapsöverföring kan användas i myndigheterna. Om en person vid inre utlänningskontroll inte kan uppvisa doku- ment som visar att hon eller han hade rätt att vistas i kan personen välja att söka asyl. Personen transporteras då av polisen till för registrering. hände det att personer avvek innan regi- streringen av asylansökan var klar. Redan tidigt fördes diskussioner mellan och om när ansåg att deras ansvar upphörde när någon uttalade en avsikt att söka asyl och polisen lämnade personen i . Migrations- verket ansåg att ansvar upphörde först när personen undertecknat en asylansökan. För var det en resursfråga – det tog mycket tid för att vänta på att en asylansökan registrerades. Å andra sidan tog det tid för polisen att göra kontroller av samma personer på grund av att asylansökan aldrig registrerades. I Polisregion kom och överens om att polisen skulle sitta med vid asylansökan men i övriga regioner lämnade personen hos . När de inre gränskontrollerna infördes blev ansökningssystemet mer slutet i den bemärkelsen att polisen transporterade dem som uppgav vid gräns- kontroll att de ville ansöka om asyl direkt till . Då ställdes frågan om övergången av ansvaret mellan och mer på sin spets. Det är ansvar att upprätthålla ordning och säkerhet och ska underlätta legala strävanden att söka asyl och kontrollera om personer som vistas i landet kan visa att de har rätt att vara här. Migration är dock inget polisiärt område och har såvitt vi kan bedöma inget ansvar för att övervaka en person som väntar i på att få registrera sig som asylsökande. Det råder enligt vår bedömning ingen oklarhet om att har ansvaret för att den som vill söka asyl ges möjlighet att göra det. Det är som ska organisera en verksamhet för detta. Även om verksamhet var mycket pressad är det inte rimligt att den som vill söka asyl får vänta så länge på att registrera sig som asylsökande att det finns risk för att personen ger upp och lämnar . Vi återkommer till dessa frågeställningar i avsnitt 9.5. Ansvar för boende för personer som skulle ansöka om asyl Det uppstod oklarheter mellan och den kom- munala nivån om vem som hade ansvar för boende för asylsökande när inte klarade att ordna boendet. skrev på sin webbplats att i ett läge då staten inte kan erbjuda boende träder socialtjänst- lagen in, eftersom det är kommunen som ytterst ansvarar för de personer som vistas där. Det var en tolkning som inte ansåg vara rimlig och kommunen gav uttryck för att det inte kunde vara en kommuns ansvar att överta en statlig myndighets ansvar. meddelade på sin webb- plats att myndigheten inte kunde erbjuda boende för den som sökte asyl. Ett trettiotal personer sov utanför i . Från den 21 novem- ber sov ett 80-tal personer i i . Kyrkan var öppen . ordnade också bussar så att människor slapp sova ute. Det innebar att civilsamhället och i delar tog över ansvar. Enligt de bestämmelser som gäller är det helt tydligt att det är ansvar att ordna boende till personer som sökt asyl och som inte väljer att bo i eget boende. och gjorde olika tolkningar om vems ansvar det var att ordna boende i ett läge där inte klarade sitt uppdrag. I all förvaltning gäller att delegation av ansvaret ska tas upp med upp- dragsgivaren om det finns risker för att myndigheten inte kan axla ansvaret. I en situation där inte ansåg sig kunna utföra delar av sitt uppdrag är vår bedömning att rätt väg att gå hade varit att ta upp det med regeringen och inte själv som myndighet omfördela ansvaret. Ansvar för personer som inte sökte asyl Den grupp som kom till utan att söka asyl var mycket stor. I början uppskattades att ungefär hälften av dem som kom inte sökte asyl. Några valde att resa vidare till t.ex. och och andra stannade i utan att legalisera sin vistelse i landet. Människor som väljer att stanna i utan att söka asyl eller som stannar i landet utan att ha uppehållstillstånd har rätt till skola och vård enligt skollagen (2010:800) samt lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar. Ansvaret för dem som inte söker asyl var och är oklart. SKL:s ståndpunkt är att kommuner kan ge bistånd enligt socialtjänstlagen till människor som ännu inte ansökt om uppehållstillstånd. Kommunens bedömning görs utifrån den till- fälliga situationen till dess att personen sökt uppehållstillstånd, när får det fulla ansvaret. Kommunerna bör enligt SKL ha befogenhet att ordna med tillfälliga boendeplatser för att kunna uppfylla sina skyldigheter, t.ex. ifråga om nödbistånd. Likaså kan en kommun som anser att det föreligger en extraordinär händelse ha befogenhet att ge begränsat ekonomiskt stöd till enskilda som vistas i kommunen och som har drabbats av händelsen utifrån lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Sådant stöd bör enligt SKL kunna ges i form av tillfälliga boendeplatser, trans- porter eller liknande. SKL formulerar sig således relativt vagt och håller dörren öppen både för kommuner som önskar och för kom- muner som inte önskar ge bistånd genom att välja formuleringen att en kommun kan eller bör ha befogenhet att ge stöd. var det inte lika klart vad kommuner fick eller förväntades göra och olika kommuner valde olika tillvägagångssätt. startade ett boende för transitpersoner med hjälp av . bedömde att de hade ansvar för alla individer som befann sig i kommunen och att man skulle hjälpa dem som inte hade några möjligheter att få sina grundläggande behov tillgodosedda, om alla andra möjligheter var uttömda. När det gäller vuxna som inte sökte asyl ansåg att kommunen inte hade ansvar för dem som borde söka asyl. För barnen i familj gjorde dock en annan bedöm- ning, eftersom barnen inte kunde välja att söka asyl eller inte. Därför valde att ta fram en beredskap för de barnfamiljer som anlände till utan att söka asyl.29 gjorde en delvis liknande tolkning. De ansåg inte att det var kommunen som borde ta ansvar för de personer som inte sökte asyl. I största möjliga mån försökte förmå de personer som kom att ansöka om asyl och därmed bli Migrations- verkets ansvar. Om personerna inte sökte asyl var det Polismyndig- hetens ansvar att ingripa mot personer som befann sig i landet utan att legalisera sin vistelse. Individuella bedömningar om någon person befann sig i akut nöd (i behov av mat eller vård) kunde göras, om 29 Skriftlig information från . personen gav sig till känna hos . ansåg att de inte kunde göra en bedömning för en hel grupp.30 arbete genomfördes utifrån en mer tydlig för- fattningsreglering och olika polisiära beslut som och beslut om inre utlänningskontroller. Det blev framför allt frivilliga som hjälpte den grupp som avsåg att resa vidare eller vistades i landet utan att legalisera sin vistelse genom att söka asyl (se kapitel 6). Landsting ställdes inför frågan om vilket ansvar man hade för t.ex. svårt sjuka barn som man visste skulle resa vidare. I ett lands- ting beslutade man att avstå från att ge vård som inte kunde följas upp och man hoppades att kommunernas ansvar enligt socialtjänst- lagen skulle göra att barnet fick rätt vård. Att så många människor kom till utan att vilja söka asyl var en delvis ny situation för myndigheterna. Polis- myndigheten, kommunernas socialtjänster, landstingen, civilsam- hället och volontärer fångade upp dessa människor. Polismyndig- hetens uppgift var tydlig och frivilliginsatserna var många och olika utformade. Kommunerna och landstingen saknade däremot en tydlig reglering som utgångspunkt för sitt arbete. Det innebar att de som inte sökte asyl fick olika stöd när de var i behov av hjälp som det fanns en förväntan på att det offentliga åtagandet gentemot dem som inte sökte asyl borde omfatta mer. Det offentliga ansvaret för dem som reste vidare eller valde att inte söka asyl har tolkats på olika sätt av SKL, landsting och kommuner. De olika tolkningar som har gjorts gäller ansvaret för det omedelbara omhändertagandet som bostad, mat, kläder och sjukvård. Men det offentliga ansvaret kan sträcka sig längre än så när det gäller utsatta människor, ofta barn och kvinnor, som behöver myndigheternas stöd och hjälp för att inte utsättas för brott eller utnyttjas i andra sammanhang. Det handlar om människor som inte har rätt att vistas i men som ändå gör det. När det gäller barn innebär åtagande enligt barn- konventionen att barnet ska skyddas. Det skulle i vissa fall kunna bli fråga om att gör ett omhändertagande. I fråga om vuxna är läget mer osäkert. Det kan vara fråga om polisiär verk- samhet och avvisning, åtgärder för att skydda utsatta från att utsättas för brott eller rätt till sjukvård och skydd. 30 Skriftlig information från . Vi bedömer att det finns en stor osäkerhet kring vilken reglering som faktiskt gäller för de statliga och kommunala myndigheter som i sina verksamheter möter människor som har valt att inte söka asyl men som ändå befinner sig i . En viktig lärdom blir att det finns ett behov av att regeringen tar ett initiativ för att klargöra ansvarsfrågorna så att människor som befinner sig i vårt land utan att vara asylsökande och då oftast är helt utan skydd möts av myndig- heter på ett sätt som utgår från en klar ansvarsfördelning och rätt kunskap. Ansvar för att ensamkommande barns asylansökningar registrerades Den kommun där ett ensamkommande barn ger sig till känna för en myndighet (t.ex. , eller social- tjänsten) räknas som barnets ankomstkommun. tog det innan hann registrera ensamkom- mande barns asylansökningar. Det gällde t.ex. de barn som kom till , där det förekom att barn fick vänta närmare på att få sin asylansökan registrerad. fattade också ett principbeslut om att inte genomföra registrering på andra platser än vid sina kontor. ansåg att det var så viktigt att barnen blev registrerade att de på eget initiativ och på egen bekostnad transporterade barnen till i och väntade där tills barnens ansökningar hade blivit registrerade. Ansvaret för att genomföra registreringen är . Det är den gode mannens eller – om god man inte utsetts – barnets offentliga biträde som bekräftar ansökan. När registreringarna av barnens asylansökningar drog ut och barnen blev kvar länge i ankomstboendena innebar det att barnen befann sig hos en kommun utan att vara registrerade och att de inte fick en god man. Att barnen hade lång resväg till fördröjde registreringen ytterligare. Det är ansvar att ge ensamkommande barn möjlighet att registrera sig som asylsökande. Vi gör bedömningen att om barnets rättigheter och utlänningslagens bestämmelse om hänsynen till barnets bästa innebär att barn måste få goda möjligheter att registrera sig som asylsökande. I det ligger dels att barnet måste få ett offentligt biträde eller en god man som kan bistå barnet vid ansökan, att har en rimlig tillgänglighet som tar hänsyn till barnets behov, och att registrer- ingen sker i rimlig tid. Ensamkommande barn fick inte rätt omsorg och ansvar togs inte för barnen som försvann Inom vissa områden fanns ett tydligt ansvar som av olika anledningar inte fullgjordes. Ett sådant är omsorgen om de ensamkommande barnen. När inte hann registrera och träffa barnen, när kommunen inte hann anordna tillräckligt bra ankomstboenden, eller hade förutsättningar att utse en god man och när personalen på boendet var oerfaren och outbildad fanns det ingen som gav barnen den omsorg och trygghet och den information om rättigheter som varje barn hade rätt till. Ansvaret för barn utan vårdnadshavare åligger kommunernas socialtjänst, som på de allra flesta ställen gjorde allt som stod i deras makt för att tillgodose barnens behov som det inte blev tillräckligt. Kommunerna var beroende av att registrerade barnen, hade ankomstsamtal och anvisade vistelsekommuner. Allt för många barn föll mellan stolarna på olika sätt. Med få ankomstkommuner och för att anvisa de kommuner som skulle ta emot barnen blev det en mycket svår och ojämn belastning mellan kommunerna. Det gjorde att kapaciteten i hela att ta emot ensamkommande barn inte utnyttjades fullt ut. Vissa anvisningskommuner hade inte heller platser när barnen kom och det ledde till att barnen fick flytta mellan kommuner. När det blev så många inblandade i ansvarskedjan ökade risken för att barn försvann . Uppskattningsvis försvann 1 800 ensamkommande barn och många av de barn som försvann kom till . Många sökte aldrig asyl men många försvann också från kom- munernas ankomstboenden. Registreringen av barnens ansökningar tog , kommunikationen med var dålig och genomströmningen av barn var stor, vilket ledde till att många kom- muner hade svårt att hålla reda på vilka barn de hade ansvar för och möta dem med rätt omsorg. tog emot anmäl- ningar om att barn försvunnit men kunde inte göra mycket när de ofta inte ens hade namn, födelsedatum eller bild på barnet. Ansvaret för att barnen tas emot är kommunernas men kommunerna kunde inte fullgöra sitt ansvar och värna barnens rättssäkerhet när inte Migrations- verket genomförde sin del och registrerade barnens asylansökningar och anvisade kommuner där barnen skulle bo. Likaså hade det behövts ett betydligt bättre samarbete mellan , och kommunerna kring barn som försvann. Enligt har ett åtagande gentemot barnen som vistas i vårt land och det åtagandet måste tolkas så att myndigheterna ska ge barnet skydd och trygghet genom att veta var barnet befinner sig och ge barnet hjälp och stöd. i har på uppdrag av regeringen kartlagt problematiken med barnen som försvann och det framgår klart att barn som har registrerat sig som asylsökande försvinner av olika anledningar som har det gemensamt att försvinnandet ger uttryck för att barnet inte känner någon anknytning eller trygghet där de befinner sig. Barn försvinner också eftersom de blir utsatta för brott. Ensamkommande barn är en mycket utsatt grupp som behöver samhällets skydd för att inte riskera att utsättas för brott eller fara illa. Rapporten visar att det går att genom kunskap identifiera vilka barn som har störst risk att försvinna.31 har i en granskning kritiserat för att ensamkommande barn försvinner och pekat på bristande åtgärder när ett försvinnande har blivit konstaterat. rekommenderar mer effektiva åtgärder för att öka skyddet för dessa barn. Även för mänskliga rättigheter har riktat kritik mot hantering av ensamkommande barn som försvinner. Kommittén menar att inte förhindrat att ett antal ensamkommande barn försvunnit sedan de kommit till och pekar på risken för människohandel med dessa barn. Mottagningssystemet för ensamkommande barn är uppbyggt med många led från mottagande och ankomstboende till boende i vistelsekommun, ofta i stora boenden. Med detta och migrations- mottagandet för ögonen, är det inte svårt att se att barnen inte tas om hand på ett sätt som svarar mot barnets grund- 31 i (2016). På flykt och försvunnen. En nationell kartläggning av ensamkommande barn som avviker. läggande rättigheter, och att det finns en stor risk för att ensam- kommande barn försvinner. Det gäller att myndigheterna arbetar tätt tillsammans kring varje enskilt barn för att det inte ska bli glapp i ansvarskedjan. Det är också viktigt att och Polis- myndigheten fångar upp barn som har avvikit och barn som aldrig sökt asyl. Problematiken med mottagandet av ensamkommande barn och barn som försvinner var ingen ny fråga . Det stora antal barn som kom då och myndigheternas bristande beredskap inför och kapacitet att fånga upp dem och behålla dem i mottagningssystemet gjorde att många barn inte fick ett mottagande som uppfyllde de grundläggande krav som ställs och också att ett mycket stort antal barn försvann . I den situationen borde frågan ha prioriterats och lyfts upp på regeringens agenda. del i mottagandet hade behövt förbättras på en rad områden och samordningen av kommunernas mottagande av ensamkommande barn borde ha varit bättre. Det uppdrag som senare gavs till läns- styrelsen i om barn som försvann kom allt för sent om man ser detta ur barnens perspektiv och utifrån ambitionen att förvaltning lever upp till rättsstatens principer och värnar barnens rätt. Vår bedömning är att det inte råder så stora oklarheter om hur ansvaret för ensamkommande barn som inte registrerar sig som asylsökande eller som försvinner från boenden är fördelat mellan myndigheterna. Det borde också gå att hitta barn som vistas i landet utan att ha sökt asyl och barn som har avvikit från ett boende. En lärdom blir att det behövs helhetssyn och prioriteringar. Det handlar om att regeringen uppmärksammar frågan, ger bättre förutsättningar för samordning och följer upp att barnen registreras som asyl- sökande och anvisas ett boende utifrån sina behov och att det finns förutsättningar för ett tätt samarbete mellan statliga och kommunala myndigheter och prioriteringar hos , Polismyndig- heten och socialtjänsterna. Ansvar för att ta tillvara frivilligresurser Många frivilliga ville hjälpa till när antalet människor på flykt som sökte sig till ökade. Det var både organiserade frivillig- resurser och enstaka volontärer. Antalet frivilliga var så stort och den hjälp som behövdes av så olika karaktär att det uppstod ett behov av att bättre tillvarata de resurser som civilsamhället kunde erbjuda. Frivilliga hade av naturliga skäl inte alltid så stor kunskap om hur statliga myndigheter arbetade och myndigheter hade i sin tur ibland svårt att veta hur de kunde använda sig av den resurs som de frivilliga tillhandahöll, vilket ytterligare bidrog till att det fanns ett stort behov av samordning. Vidare uppstod missförstånd på grund av att den civila och offentliga sektorn inte alltid talar samma språk. Många frivilliga upplevde också myndigheterna som dåligt samordnade sinsemellan. Till exempel fick frivilligorganisationerna olika besked från olika myndigheter. Det är tydligt att en bättre samordning hade gjort att resurser kunde utnyttjas bättre. Många har beskrivit att det lämnades mer kläder, kuddar och leksaker än vad man kunde ta hand om på centralstationerna eller boenden. Trots givmildheten kom inte alltid rätt sak till rätt person. Det saknades också enkla saker för sysselsättning som bollar eller pennor på vissa ankomstboenden. Nio av landets tjugoen länsstyrelser samarbetade på ett mer ordnat sätt med frivilliga. Hälften av länsstyrelserna anser att det egna ansvaret i förhållande till frivilliga aktörer var otydligt . Flera länsstyrelser konstaterar att det var oklart vem som hade ansvar för att frivilligresurser togs tillvara på ett bra sätt. Exempelvis tog i en aktiv roll gentemot frivilliga, medan det i och var kommu- nerna som hanterade samarbetet med frivilligresurser. Det finns också kommuner som har tillfrågats om de har kunnat ta ett sam- ordningsansvar för t.ex. insamlingar men som har avböjt, bl.a. med hänvisning till att kommunen inte ska vara det civila samhällets företrädare. Flera andra myndigheter var också involverade i samverkan med frivilligorganisationer. MSB stöttade i med en expert för att samarbeta med frivillig- organisationer 2016. MSB fördelade också på regeringens uppdrag till Svenska Röda Korset för att de skulle stödja och ta tillvara på frivilligas engage- mang och insatser. MUCF fick ett regeringsupp- drag att ta fram en vägledning för samverkan i situationen med människor på flykt och höll regelbundna möten med civilsamhällesorganisationer för att lyssna till deras erfarenheter och för att ge organisationerna information om reger- ingens och myndigheternas arbete. Det har under vår utredning blivit tydligt att civilsamhället hade stora resurser och att enskilda volontärer ville engagera sig men att dessa resurser inte kunde tillvaratas på ett ordnat sätt. Det handlar om att ta tillvara och inrikta verksamheten så att civilsamhällets resurser kompletterar myndigheternas arbete. Ansvaret för myndig- hetsutövning kan aldrig överlåtas till civilsamhället eller frivilliga men civilsamhället kan särskilt i en ansträngd situation avlasta så att myndigheterna kan använda sina resurser så effektivt som möjligt. Erfarenheterna blir att ansvaret för samarbetet med och tillvaratagandet av frivilligresurser i en ansträngd situation borde förtydligas och förbättras. En inriktning skulle kunna vara att samordningsansvaret får ligga på nivå, eftersom kom- muner fördelar bidrag till och samarbetar nära föreningslivet. Det är också kommunen som har bäst kännedom om lokala behov och resurser i form av t.ex. lokaler. Det ligger också i linje med det upp- drag som regeringen har gett till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor om att ta fram en vägledning för samverkan mellan kommunerna och civilsamhället kring mottagande av asylsökande och nyanländas etablering. Ansvar för information om ersättningar Ett återkommande tema var otydligheter kring kostnader.