sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Bakgrunden till ändringen var att i betänkandet Får jag lov? Om planering och bygg- ande (SOU 2005:77, s. 480 f.) hade uppmärksammat att det förekom- mit att kommuner kringgått kravet på detaljplan genom att ge bygg- lov för byggnader eller anläggningar med stor omgivningspåverkan. Kommittén anförde följande. Det är inte tillfredsställande att lämpligheten av enstaka byggnader och anläggningar med omgivningspåverkan prövas direkt i samband med bygglovsansökan utan föregående detaljplaneläggning som belyser skilda konsekvenser och ger möjligheter för olika intressenter att påverka. Nuvarande lydelse som innebär ett undantag från plankravet för sådana byggnader och anläggningar bör därför tas bort och kravet på detaljplan förtydligas så att byggnader som får en betydande miljöpåverkan ska prövas genom detaljplan. Ett förtydligande av detaljplanekravet i denna del är vidare motiverat för att fullt ut ska uppfylla EG-direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar för projekt. Mot denna bakgrund föreslog att det nuvarande ut- trycket ”betydande inverkan på omgivningen” skulle ersättas med uttrycket ”betydande miljöpåverkan”. Regeringen såg emellertid svå- righeter med en sådan ändring (prop. 2009/10:170 Del 1, s. 195). Regeringen delar bedömning att de nuvarande bestäm- melserna om krav på detaljplan inte är helt entydiga i detta avseende. finns det inte tillräckligt underlag för att helt ersätta kravet på detaljplan vid en betydande inverkan på omgivningen med ett krav på detaljplan endast vid en betydande miljöpåverkan. Utöver miljöpåverkan får uttrycket ”betydande inverkan på omgivningen” även anses omfatta betydande inverkan på landskapsbilden eller på den arkitektoniska stads- miljön eller på förutsättningarna för trafiken eller på förutsättningarna för friluftslivet. Uttrycket en ”betydande inverkan på omgivningen” får således anses omfatta mer än uttrycket ”en betydande miljöpåverkan”. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Bestämmelserna bör dock förtydligas så att det framgår att kravet på detaljplan aldrig kan ersättas av en prövning i ett ärende om bygglov eller förhandsbesked om byggnadsverket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ett förtydligande av bestämmelserna i detta avseende innebär inte en skärpning av kravet på detaljplan, utan ger tvärtom en ut- trycklig möjlighet att på ett enklare sätt pröva enstaka byggnadsverk direkt i samband med bygglovsprövningen, så länge planen inte medför en betydande miljöpåverkan. Därmed ges stöd för en rationell hantering av bygglovsprövningen och en tydlig samordning med bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar. Det åsyftade förtydligandet utgör följaktligen det sista ledet i be- stämmelsens andra stycke. Kravet på planläggning för vindkraftverk i 4 kap. 3 § Som berörts ovan under kommentaren till detaljplanekravet i 4 kap. 2 § första stycket 1, var det tidigare otydligt hur detaljplanekravet skulle förstås i fråga om vindkraftsparker. Innan ÄPBL ändrades , till följd av förslagen i propositionen Prövning av vindkraftverk (prop. 2008/09:146), skedde även en omfattande dub- belprövning av vindkraftverk enligt bestämmelserna i och ÄPBL. Dessa prövningar handlade till stor del om samma frågor. Ändringarna som genomfördes i ÄPBL innebar bl.a. att de tidigare kraven på detaljplan och bygglov i huvudsak togs bort för sådana vindkraftverk som omfattas av ett tillstånd enligt . Även efter ändringen krävs emellertid en detaljplan när vindkraftverk ska uppföras i områden där det råder stor efterfrågan på mark för bebyg- gelse eller anläggningar. Enligt direktiven ska utredaren bl.a. föreslå hur kravet på detaljplan kan begränsas. Av direktiven framgår att inriktningen bör vara – i linje med vad som föreslogs i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) – att lagstiftarens krav på detaljplan begränsas men att kommunen även i fortsättningen ska kunna ställa krav på att det ska finnas en detaljplan i den omfattning som gäller . Utgångspunkten ska vara att de lagändringar som genomfördes till Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan följd av förslagen i propositionen Genomförande av Seveso III- direktivet (prop. 2014/15:60) ska gälla även i fortsättningen. Mot bakgrund av hur uppdraget ser ut finns anledning att över- siktligt redovisa hur de tidigare förslagen såg ut, dvs. Plangenomför- andeutredningens ursprungliga förslag som låg till grund för den efterföljande propositionen, förslaget i propositionen En enklare planprocess – som inte antogs vid riksdagsbehandlingen – och de ändringar som genomfördes i syfte att genomföra det s.k. Seveso III-direktivet. Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle se över bestämmelserna om genomförande av detaljplan (dir. 2011:104). Utredaren skulle bl.a. åstadkomma en tydlig, effek- tiv och transparent plangenomförandelagstiftning som kunde vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare som den skulle skapa förbättrade förutsättningar för planeringen och byg- gandet. Utredningen antog namnet . Uppdraget utvidgades till att även omfatta hur plan- och byggprocessen kan förenklas och förkortas genom att ut- redaren bl.a. skulle se över kravet på detaljplan (dir. 2012:114). överlämnade del- betänkandet Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91) som följdes av slutbetänkandet En effektivare plan- och bygg- lovsprocess (SOU 2013:34). I förhållande till vårt uppdrag är det en- bart förslagen i slutbetänkandet som är relevanta. andra delbetänkande innehåller om- fattande förslag till förändringar av PBL-systemet. För att bättre kunna förstå utredningens förslag om att begränsa kravet på detalj- plan finns därför skäl att redovisa relevanta delar av utredningens förslag. Under rubriken ”Våra utgångspunkter” anförde utredningen bl.a. följande (SOU 2013:34, s. 15 f.). Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Vi anser att större tyngd bör läggas vid översiktsplaneringen. Översikts- planen är det forum där många frågor bör ut, inte minst i dialogen mellan staten och kommunen. Frågor av övergripande karaktär, t.ex. miljökvalitetsnormer, mellankommunal samordning eller riksintressen, bör sålunda redan vara utredda på denna nivå inför den efterföljande dia- logen mellan byggherren och kommunen om det konkreta projektet. Vi menar att detaljplanekravet i många fall kan slopas, om det finns en aktuell översiktsplan som tydligt redovisar markanvändningen för en tätort eller stadsdel. Om staten och kommunen redan har kommit över- ens om markanvändningen på den översiktliga nivån, bör det vanligtvis vara möjligt att slopa detaljplanekravet. Om en tydlig och aktuell översiktsplan kan leda till att detaljplaner inte behöver upprättas i samma omfattning som , skapas ett tydligt incitament för kommunerna att lägga större tyngd vid översiktsplaner- ingen. Ansökningar om bygglov kan då prövas direkt mot översiktspla- nen. Detaljplanekravet bör med andra ord kunna begränsas, om vissa förutsättningar är uppfyllda. Under rubriken ”Våra förslag” anförde utredningen bl.a. följande (SOU 2013:34, s. 16 f.). Vi föreslår att översiktsplanen utvecklas som verktyg för att ge tydlig vägledning för efterföljande beslut. Merparten av dialogen mellan stat och kommun bör ut i arbetet med översiktsplanen. När över- siktsplanen upprättas, ska riksintressen, miljökvalitetsnormer, mellan- kommunala frågor och miljöbedömningar så långt möjligt vara avgjor- da. De övergripande strukturerna för lokaliseringen av bebyggelse ska således vara utredda. Om översiktsplanen uppfyller vissa kriterier, bl.a. att den tydligt redo- visar markanvändningen, ska det kunna leda till att detaljplanekravet upphör att gälla. En sådan översiktsplan kallar vi för områdesplan. Om staten och kommunen är överens om markanvändningen, upphör detaljplanekravet att gälla inom områdesplanen. Fler ärenden kan då hanteras direkt i bygglovet, vilket underlättar förändringar. Även om staten inte har något krav på detaljplan, kan kommunen fortfarande hävda detaljplanekravet, t.ex. i fall med komplexa genomförandefrågor. möjligheter att ingripa mot efterföljande beslut när det gäller riksintressen och mellankommunala frågor slopas också inom om- rådesplanerna. Om kommunen och staten inte kommer överens inom ramen för över- siktsplaneprocessen, t.ex. om vissa områden behöver studeras mer i detalj, behålls detaljplanekravet. Behovet av avvikelser från områdesplanen kan tillgodoses genom en ny detaljplan. Liksom översiktsplanen ska inte heller områdesplanen vara bindande. För befintliga områden bör en områdesplan i normalfallet ange använd- ning, byggnadstyp, maximal totalhöjd, möjlighet till kompletteringar och förändringar samt vilka hänsyn som ska tas i kulturmiljöfrågor, t.ex. om kommunen anser att endast vissa material och utformningar kan Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan komma i fråga. För nya områden kan områdesplanen redovisas med oli- ka detaljeringsgrad, men kan i normalfallet göras schematisk. Områdes- planen ger inte samma förutsebarhet som en detaljplan, men planen bör även i fortsättningen vara ”moraliskt bindande” och få samma tydliga vägledande roll som dagens översiktsplaner. Planeringshorisonten för bebyggelseutvecklingen bör vara . Ett krav införs med innebörden att kommunen i översiktsplanen ska redo- visa hur bostadsbehovet ska tillgodoses . Behovet kan naturligtvis preciseras i områdesplaner. Därigenom länkas PBL bättre till bostadsförsörjningslagen. Områdesplanen kan vid behov ange när ett visst område tidigast kommer att kunna byggas ut för att samordna genomförandet, dvs. när kommunen avser att färdigställa allmänna platser där kommunen för- utses vara huvudman. Bygglov kan vägras med hänsyn till att planen anger att området ska byggas ut . Inflytandet bör ligga på den nivå och i de skeden där det finns en reell möjlighet att påverka. Medborgarinflytandet bör huvudsakligen hanteras inom ramen för översiktsplanen och i mindre omfattning i enskilda projekt. En detaljplan ska generellt sett endast behövas om en bebyggelse eller ett byggnadsverk kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Där- utöver får kommunen neka bygglov med hänsyn till att en detaljplan behövs i vissa särskilt angivna fall. Det gäller bl.a. för en sammanhållen bebyggelse som ska förändras och det råder komplexa fastighetsrättsliga förhållanden eller för ett nytt byggnadsverk, som är beroende av en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för. Från redogörelsen ovan vill vi särskilt peka på några passager som vi uppfattar som centrala i förhållande till detaljplanekravet. Det gäller följande delar. Om översiktsplanen uppfyller vissa kriterier, bl.a. att den tydligt redo- visar markanvändningen, ska det kunna leda till att detaljplanekravet upphör att gälla. En sådan översiktsplan kallar vi för områdesplan. Om staten och kommunen är överens om markanvändningen, upphör detaljplanekravet att gälla inom områdesplanen. […] Även om staten inte har något krav på detaljplan, kan kommunen fortfarande hävda detaljplanekravet, t.ex. i fall med komplexa genomförandefrågor. Om kommunen och staten inte kommer överens inom ramen för över- siktsplaneprocessen, t.ex. om vissa områden behöver studeras mer i detalj, behålls detaljplanekravet. Behovet av avvikelser från områdes- planen kan tillgodoses genom en ny detaljplan. Ett villkor för att kravet på detaljplan skulle upphöra att gälla var att översiktsplanen uppfyllde vissa kriterier, ett annat att kommunen och staten kommit överens om markanvändningen inom ramen för översiktsplaneprocessen. Anledningen till att vi särskilt vill peka på Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan dessa villkor är att dessa mekanismer saknas i Plangenomförande- utredningens författningsförslag, som vi belyser i det följande. författningsförslag om att begränsa kravet på detaljplan Detaljplanekravet finns i 4 kap. 2–4 §§ PBL. För att bättre förstå förslag till detaljplanekrav finns skäl att här återge utredningens förslag till 4 kap. 2 §, se figur 3.1. Författningsförslaget kommenteras kortfattat i utredningens för- fattningskommentar (SOU 2013:34, s. 382). Endast en förutsättning blir kvar när lämplig- heten av bebyggelse behöver prövas genom detaljplan, nämligen när åtgärden innebär betydande miljöpåverkan. En åtgärd behöver dock inte prövas med detaljplan om den inte strider mot en områdesplan som är aktuell och förenlig med granskningsyttrande. Vilka förut- sättningar som ska gälla för att en områdesplan ska anses vara aktuell regleras i 3 kap. 28 a §. Kommunen får enligt tredje stycket kräva detaljplan om det behövs vid ny sammanhållen bebyggelse eller byggnadsverk om det behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden eller om det krävs för inrät- tandet av allmänna platser. Kommunen ges därigenom ett tydligt stöd för att kräva detaljplan i ett enskilt bygglovsärende, t.ex. om det behövs för ett ändamålsenligt genomförande. I fjärde stycket finns en bestämmelse att det liksom inte be- hövs någon detaljplan om det är möjligt att pröva åtgärden i ett bygglov eller förhandsbesked. Förslaget att detaljplanekravet enbart skulle omfatta bygglovspliktiga åtgärder som innebär betydande miljöpåverkan medför att lagstifta- rens krav på detaljplan skulle bli väsentligt mindre omfattande än . Bland annat skulle det inte krävas detaljplan för en ny samman- hållen bebyggelse eller för en bebyggelse som ska förändras (eller be- varas), förutsatt att åtgärderna inte kan anses innebära betydande miljöpåverkan. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Kommunen ska med en detalj- Kommunen ska med en detalj- plan pröva ett mark- eller vatten- plan pröva ett mark- eller vatten- områdes lämplighet för bebyg- områdes lämplighet för bebyg- formning för bygglovspliktiga åt- 1. en ny sammanhållen bebygg- else, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovsplik- tiga byggnadsverk i bebyggelsen, ingen detaljplan om åtgärden inte 2. en bebyggelse som ska för- strider mot en aktuell områdes- ändras eller bevaras, om regle- plan som är förenlig med läns- ringen behöver ske i ett samman- Kommunen får bestämma att en detaljplan krävs för att pröva inte är ett vindkraftverk, om a) byggnadsverket är en bygg- som ska förändras om det behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga 9 kap. eller föreskrifter som har 2. byggnadsverk som 7 §, och ändamålsenligt nyttjande är bero- ende av en allmän plats. ning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för Trots tredje stycket krävs det det ingen detaljplan, om bygg- ingen detaljplan, om byggnads- nadsverket kan prövas i sam- verket kan prövas i samband band med en prövning av ansö- med en prövning av ansökan om kan om bygglov eller förhands- bygglov eller förhandsbesked. gäller inte för vindkraftverk. medföra en betydande miljöpå- Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Det kan konstateras att utredningens författningsförslag till nytt detaljplanekrav inte förutsätter att staten och kommunen är överens om markanvändningen eller att översiktsplanen måste vara utformad på visst sätt. Enligt förslaget förutsätts att översiktsplanen bl.a. ska redovisa områdets huvudsakliga indelning i allmänna platser, kvarters- mark och vattenområden samt principer för bebyggelsens utformning och trafikförsörjningen för att planen ska få status som områdesplan. Utredningens författningsförslag till nytt detaljplanekrav över- ensstämmer således inte med motivtexten. Remissinstanserna var övervägande negativa till utredningens för- slag och endast en del av förslagen har lett till lagstiftning. I det följande sammanfattas remisskritiken mot utredningens förslag. För en utförligare redovisning av remisskritiken hänvisas till den remissammanställning som finns tillgänglig i (dnr S2013/3597/PBB). –En remissinstans menar att detaljplanen ses som ett problem, men att detaljplanen i själva verket är en förutsättning för lös- ningar av ett problem. Ambitionen att minska kravet på detaljplan kommer inte i nämnvärd utsträckning att tillföra någon möjlighet till att minska kravet på detaljplan i större projekt. –Merparten av remissinstanserna är negativa till att det statliga detaljplanekravet endast ska omfatta åtgärder som omfattar be- tydande miljöpåverkan. En detaljplan kan även behövas om stat och kommun inte är överens om hur ett riksintresse ska tillgodo- ses. Förslaget omhändertar inte de statliga intressena på ett över- tygande sätt. –Flera remissinstanser var positiva till förslaget att detaljplane- kravet ska upphöra att gälla, om kommunen och staten har kom- mit överens om markanvändningen på översiktsplanenivån. –Några remissinstanser anser att systemet skulle bli än svårare att överblicka och det finns risk för stora skillnader mellan kommu- nerna om kommunens utrymme att bestämma själva skulle öka. Att som utredningen föreslår göra allt detaljplanearbete valbart Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan i stället för kravstyrt öppnar för otydlighet, diskussion och frågor kring rättssäkerhet. –Utan detaljplan skulle en byggherre få svårare att överblicka rätts- läget och bedöma vad som är möjligt att bygga, såväl på den egna tomten som på angränsande tomter. Vidare anses det vara oför- utsägbart, ineffektivt och otillräckligt att pröva frågor om markens lämplighet, plushöjder, trafiksäkerhet etc. i varje enskilt bygglov. –Detaljplanekravet är inte bara ett krav från staten på att vissa frågor måste prövas för att staten ska kunna bevaka sina intressen. Kravet är även ett skydd för kommunen, så att oönskade för- ändringar i markanvändningen inte kan uppnås genom ett över- klagat bygglov. Planen säkerställer att kommunen har ett veto genom sin rätt att bestämma om en detaljplan ska antas eller inte. –Några remissinstanser ifrågasätter om utredningens förslag upp- fyller de krav som följer av MKB-direktivet respektive SMB- direktivet. Inte heller anses kraven i Seveso-direktivet vara upp- fyllda. (Innebörden av direktiven utvecklas i avsnitt 3.3.) –Flera remissinstanser anser att kommunen måste kunna ställa krav på detaljplan i fler fall än vad utredningen har föreslagit – flera kommuner menar att dagens möjligheter behöver finnas kvar. Bland annat anser en kommun att detaljplanekravet för ny sam- manhållen bebyggelse behöver finnas kvar, även om det inte behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden. Det kan också finnas skäl att reglera ny bebyggelse i andra fall, t.ex. i stä- dernas randzoner. –En remissinstans pekar på att många av de fastighetsrättsliga frå- gor som lantmäterimyndigheterna arbetar med är av sådan art att genomförandet snarare underlättas än fördröjs av att frågorna kla- ras ut i en planprocess. –En remissinstans befarar att de större kommunerna i flertalet situationer kommer att ställa krav på detaljplan och menar att det måste finnas en möjlighet att överklaga beslutet att upprätta detaljplan. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan 3.2.2Förslagen i propositionen En enklare planprocess Med utgångspunkt i förslag före- slog den dåvarande regeringen i propositionen En enklare planpro- cess (prop. 2013/14:126) att det inte skulle vara obligatoriskt med detaljplan i lika många fall som enligt de bestämmelser som gällde . En kommuns möjlighet att ställa krav på att det i vissa fall ska finnas en detaljplan skulle dock inte inskränkas (a. prop. s. 54). Författningsförslaget redovisas i figur 3.2. Förslaget i propositionen är delvis annorlunda jämfört med Plan- genomförandeutredningens förslag. Några av skillnaderna förklaras av att väsentliga delar av utredningens förslag aldrig ledde till lagstift- ning. Bland annat bedömde regeringen att delar av förslagen behövde beredas ytterligare, bl.a. när det gällde förslagen om områdesplaner och att det i normalfallet inte skulle krävas bygglov för att bygga i enlighet med planen under planens genomförandetid. Regeringen motiverade sitt ställningstagande med att förslagen behövde be- dömas tillsammans med resultatet av några då pågående utredningar, bl.a. översyn av de regelverk som styr fysisk planering på regional nivå (SOU 2015:59) och Riksintresse- utredningens översyn av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. (SOU 2015:99). Vi uppfattar propositionen som att även remisskritiken mot förslag har haft betydelse för regeringens bedömning (a. prop. s. 53). Bland likheterna mellan utredningsförslaget och den dåvarande regeringens förslag kan nämnas att det obligatoriska kravet på detalj- plan huvudsakligen skulle begränsas till att avse en åtgärd som kräver bygglov, om användningen av byggnadsverket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. En annan likhet mellan förslagen är att kommunen skulle ges större möjligheter att själv bestämma när det skulle krävas en detaljplan. En skillnad mellan förslagen är att regeringen ansåg att en detalj- plan även skulle behövas i samband med nyetablering av en s.k. Sevesoverksamhet, dvs. en sådan verksamhet som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, den s.k. Sevesolagen. Det skulle även krävas en detaljplan för ett nytt byggnadsverk som kräver bygglov, om det behövs med hänsyn till närheten till en Sevesoverksamhet. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Dåvarande lydelse Föreslagen lydelse Kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vatten- områdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera 1. en ny sammanhållen be- 1. en åtgärd som kräver bygg- byggelse, om det behövs med hän- lov, om användningen av bygg- syn till omfattningen av bygglovs- nadsverket kan antas medföra en pliktiga byggnadsverk i bebygg- 2. en bebyggelse som ska för- 2. en åtgärd som kräver bygg- ändras eller bevaras, om regler- lov, vid nyetablering av en verk- ingen behöver ske i ett samman- samhet som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att 3. ett nytt byggnadsverk som 3. ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om kräver bygglov, om det behövs a) byggnadsverket är en bygg- med hänsyn till närheten till en nad eller kräver bygglov enligt verksamhet som omfattas av lagen 9 kap. eller föreskrifter som har om åtgärder för att förebygga och meddelats med stöd av 16 kap. begränsa följderna av allvarliga 7 §, och b) byggnadsverkets använd- ning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för Trots första stycket 3 krävs Trots första stycket 1 krävs det ingen detaljplan, om bygg- det ingen detaljplan, om åtgär- nadsverket kan prövas i samband den har stöd i en aktuell översikts- med en prövning av ansökan om plan som är förenlig med länssty- bygglov eller förhandsbesked och Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betyd- ande miljöpåverkan. 3 kap. 16 § och den sammanfatt- ande redogörelsen enligt 3 kap. 28 §. Kommunen får bestämma att det krävs en detaljplan för att pröva ett mark- eller vatten- områdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för 1.en ny sammanhållen be- byggelse, om det behövs med hän- syn till omfattningen av bygg- lovspliktiga byggnadsverk i be- byggelsen, 2.en bebyggelse som ska för- ändras eller bevaras, om regle- ringen behöver ske i ett samman- hang, och 3.ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om a) byggnadsverket är en bygg- 9 kap. eller föreskrifter b)byggnadsverkets användning får betydande inverkan på om- givningen eller om det råder stor efterfrågan på området för be- byggande, och c)byggnadsverket inte kan prövas i samband med en pröv- ning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan förslag var utformat så att kom- munens möjligheter att ställa krav på en detaljplan skulle begränsas till de fall då det behövs för att pröva