sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Ett annat exempel är apoteksmarknaden där ett företag som vill verka på marknaden bl.a. måste ha tillgång till receptregistret, läkemedelsförteckningen och högkostnadsdatabasen. Denna infrastruktur fungerar som en flaskhals för hela marknaden – utan tillgång till flaskhalsen kan ett företag inte vara verksamt på marknaden. Den grundläggande orsaken till att ett flaskhalsproblem uppstår är att kostnaden för att bygga infrastruk- tur är så hög att det i praktiken är omöjligt för nya företag att själva etablera sig i infrastrukturledet.1 För utredningen blir flaskhalsproblemet särskilt tydligt när det gäller ATG. För att andra aktörer, vid sidan av ATG, ska kunna verka på marknaden när det gäller vadhållning på hästar i ett system där det inte är tillåtet med spel till fasta odds måste de ha tillgång till en spelpool – dvs. spelarnas satsade pengar som hamnar i en gemensam pott. Det är av denna pott som sedan vinsterna tas av (totalisatorspel eller totospel). Marknaden är för liten för att varje spelbolag ska kunna ha sin egen spelpool – vinsterna skulle i sådana fall hamna på en sådan nivå att många spelkunder skulle finna dem ointressanta. Aktörerna bör dessutom ges tillträde till travbanor och få tillgång till bild- och ljudrättigheter, vilka innehas av ATG, för att kunna verka på marknaden. Den aktör som kontrollerar flaskhalsen kan använda sin mark- nadsmakt till att hindra konkurrens. För att uppnå en effektiv kon- kurrens på en sådan marknad krävs därför i regel någon form av reg- lering av tillträdet till flaskhalsen. Denna reglering kan ske på olika sätt. Nedan beskrivs kortfattat olika modeller för att hantera flask- halsproblemet.2 Vilken av dessa modeller som är lämplig för att han- tera flaskhalsproblemet varierar mellan branscher och länder. Den traditionella svenska modellen för att hantera flaskhalsproble- met är att låta flaskhalsen kontrolleras av den offentliga sektorn, ofta genom att låta ett affärsverk eller ett statligt bolag få en mono- 1Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar – en om regelhantering vid avregleringar, s. 13 f. 2För en mera ingående beskrivning hänvisas till DS 2002:21 s. 121 ff. och , Re- structuring Public Utilities for Competition (2002), s. 11 ff. Omreglering av andra marknader polställning i branschen. Denna modell tillämpades tidigare på post-, tele-, tåg-, och apoteksmarknaderna. Genom att produktionen be- drivs i offentlig regi är tanken att den kommer att verka för den mest effektiva användningen av flaskhalsen. Det är dock inte säkert att så sker, eftersom det kan vara lockande att ta ut monopolvinster och finansiera annan offentlig verksamhet med dessa vinster. Det kan också hävdas att offentligt driven verksamhet är mer ineffektiv än en privat driven verksamhet eftersom det inte finns någon tydlig utvärdering i form av marknadsmekanismer. ATG ges av regeringen ensamrätt vad gäller vadhållning på hästar och ensamrätt avseende värdeautomatspel, kasinon, vadhållning på sportspel i mer än en kommun och poker online. På lotterimarknaden tillämpas alltså en modell som kan ses som ett reglerat monopol. är ett av staten helägt aktiebolag medan ATG däremot inte till någon del ägs av staten. ATG är dock statskontrollerat på så vis att staten tillsätter sex av elva ledamöter i styrelsen, däribland styrelseordföranden. Den vinst som görs av tillfaller staten. Av ATG:s vinst går en del till hästsport- en och en del till staten. Enligt ATG:s årsredovisning för fördelades spelets netto3 på så sätt att tillföll staten och tillföll trav- och galoppsporten. Reglering av konsumentpriserna förhindrar eller försvårar att mark- nadsmakt utövas. Genom att reglera vilket pris som får tas ut av kon- sumenterna uppnås en viss reglering av vilket pris den som kontrol- lerar flaskhalsen kan ta ut för tillträdet till denna. En nackdel med modellen är att företagen får bristande incitament att vara kostnads- effektiva och förbättra kvaliteten. Det är också svårt att utforma modellen så att företagen ges korrekta investeringsincitament. Reg- lering av konsumentpriserna har varit den traditionella modellen i reglerade branscher med privat ägande. Detta gällde exempelvis den numera omreglerade flygmarknaden i . 3 Spelets omsättning på trav- och galopptävlingar med avdrag för vinster till spelare, tillägg av öresavrundningar och oinlösta vinster. Omreglering av andra marknader Enligt nuvarande ordning regleras priset på spel i genom att vinstutdelningarna är begränsade till vissa nivåer. Som tidigare nämnts i detta kapitel finns bestämmelser om begränsade vinstutdel- ningar i lotterilagen. För ATG och är nivåerna på vinst- utdelningarna reglerade i speltillstånden som ges av regeringen. I och med att en globalt digital marknad har ökat i minskar dock de exklusiva tillstånden som ATG och har i be- tydelse. Det motprestationskrav som en reglerad vinstutdelning och utbudsreglering innebär kan snedvrida konkurrensen till de inter- nationella spelbolagens fördel.4 Tillträdesreglering innebär att möjligheten till, och priset för, till- trädet till flaskhalsen regleras. Detta innebär att alla intressenter till ett givet pris får tillgång till flaskhalsen och därigenom kan konkur- rera på marknaden. En fördel med modellen är att eventuella sam- ordningsvinster och teknikutvecklingsfördelar av en integrerad pro- duktionskedja kan bibehållas. En annan fördel kan vara att man undviker en kostsam separation av infrastrukturen från resten av verksamheten. En nackdel med modellen är att den aktör som kon- trollerar flaskhalsen på olika sätt kan försöka gynna den egna verk- samheten och försvåra konkurrenters tillträde till infrastrukturen, t.ex. genom att begära en hög ersättning eller försämra kvaliteten på de tillhandahållna tjänsterna. För att tillträdesreglering ska fun- gera krävs därför kontroll av att innehavaren till flaskhalsen inte diskriminerar någon av dem som vill få tillgång till den. Exempel på marknader som är föremål för tillträdesreglering i är post- och telemarknaderna där och kontrollerar sina respektive flaskhalsar. 4 , Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2015:1, En ny giv? En om regleringen av spelmarknaden, s. 33. Omreglering av andra marknader Ägande genom s.k. infrastrukturklubbar innebär att konkurrerande företag gemensamt äger den infrastruktur som har flaskhalskaraktär. På grund av det gemensamma ägandet har företagen incitament att skapa konkurrensneutrala förutsättningar och att se till att kostna- derna i flaskhalsledet hålls nere. I gynnsamma fall innebär detta en form av självreglering, som gör myndighetsingripanden onödiga. En förutsättning för att denna lösning ska fungera är dock att tillträdet till infrastrukturklubben är fritt. I annat fall finns risk för att till- trädet till flaskhalsen begränsas och för att de företag som inte är med i klubben missgynnas när det gäller villkoren för tillgången till flaskhalsen. För att hantera problemet om vilka som tillåts bli med- lemmar i infrastrukturklubben kan det därför finnas behov av någon form av reglering av tillträdet. Infrastrukturklubbar finns på flera marknader i . På post- marknaden finns . Ett annat exempel på en infrastrukturklubb är på mobiltelefonimarknaden där , , (3) och gemensamt äger UMTS-infrastrukturen5 (3g-nätet) i . Horisontell separation innebär att en monopolverksamhet delas upp i ett antal enheter, som agerar sida vid sida på marknaden utan att direkt konkurrera med varandra. Med andra ord minskar man den geografiska ytan som betjänas av samma flaskhals. Vertikalt integre- rade företag kommer då att ha ett intresse av att ge varandra till- träde till den icke-konkurrensutsatta verksamheten för att därmed skapa nationell täckning. Därigenom minskar behovet av pris- och tillträdesreglering som konkurrensen stimuleras. För att en horisontell separation ska vara en lyckad lösning krävs att företagen har ungefär samma storlek. Ett större företag kan näm- ligen sätta ett högt pris på sitt nät för ett företag som kontrollerar ett mindre nät och därigenom utnyttja sin storlek för att ta över en större del av marknaden. En effektiv horisontell separation förut- sätter därutöver att nätverkseffekterna är lokala och att effektivi- 5 UMTS, . Omreglering av andra marknader tetsförlusten av en uppdelning i regionala eller lokala företag är liten. Det finns dessutom problem med hur de potentiella konkurrenter som inte har tillgång till någon egen regional flaskhals att erbjuda i utbyte ska beredas tillgång till flaskhalsarna.6 Horisontell separation har i tillämpats på den del av elmarknaden där elnätsföretag agerar. Vertikal separation innebär att flaskhalsen avskiljs från övriga pro- duktions- och distributionsled. Tanken är att separationen ska ge alla aktörer tillgång till infrastrukturen på konkurrensneutrala villkor. Separationen kan utföras på olika sätt. Den svagaste formen av vertikal separation är s.k. funktionell separation som innebär att flaskhalsen läggs i en egen enhet, t.ex. en avdelning eller ett dotterbolag, som är funktionellt avskild från övriga delar i företaget. För att denna lösning ska lyckas krävs att klara gränser definieras mellan den separerade enheten och övriga delar av organisationen och det bör finnas regler för ledningen och en eventuell styrelse vad gäller oberoende gentemot övriga delar av organisationen. Den mest långtgående formen av separation är kravet på skilda ägare, s.k. fullständig vertikal separation. En förutsättning för att denna lösning ska lyckas är att flaskhalsen ställs under kontroll av ett oberoende organ. Den främsta nackdelen är att eventuella sam- ordningsvinster och teknikutvecklingsfördelar av en integrerad pro- duktionskedja kan minska eller försvinna. Det kan också vara för- enat med stora kostnader att separera infrastrukturen från den övriga verksamheten. En risk med att lägga flaskhalsen under ett oberoende organ, som kanske inte är vinstdrivande, är att incitamenten för effektivitet och utveckling kan vara små. Vertikal separation har tillämpats på el- inrikesflyg- och järn- vägsmarknaderna i vilka infrastrukturen handhas av en separat infra- strukturenhet genom (för stamnätet), Luftfarts- verket och . 6 SOU 2005:4, Liberalisering, regler och marknader, s. 131. Omreglering av andra marknader 5.1.10Kort om tidigare omregleringar På ett övergripande plan finns några tydliga mönster i den svenska avregleringsprocessen. Prissättningen var före reformerna i de flesta fall reglerad, medan den nu i de flesta fall är fri, åtminstone i kon- sumentledet. De tidigare hindren mot fritt inträde har ersatts av etableringsfrihet. I de flesta fall har den offentliga sektorn behållit ägarkontrollen över flaskhalsinfrastrukturen och över det tidigare monopolet. I ett par fall har en vertikal separation genomförts och i de flesta fall har regelverket för tillträde till flaskhalsarna blivit strik- tare. Här följer en kort sammanfattning om den branschvisa ut- vecklingen inom vissa områden. Bankbranschen har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Den tidigare behovspröv- ningen för att erhålla bankoktroj7 har avskaffats, utländska banker har tillåtits etablera sig i och avregleringen har öppnat för konkurrens mellan banker och försäkringsbolag, liksom för konkur- rens från bl.a. detaljhandelskedjor. Flaskhalsen (de gemensamma be- talningssystemen) ägs gemensamt av bankerna, genom infrastrukturklubbar, men något regelverk för tillträde till dessa har inte införts. Omregleringen av elmarknaden inleddes när marknaden öpp- nades upp för privata företag. Propositionen En elmarknad med kon- kurrens (prop. 1991/92:133) ligger till grund för den nya ordningen. Elmarknadsreformen innebar att konkurrens infördes vid dels pro- duktion av el, dels vid handel med el. Nätverksamheten blev dock ett fortsatt reglerat monopol. Elbranschens elåterförsäljningsled har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Elpro- duktionsledet har gått från prisreglering till fri prissättning, medan 7 Ett särskilt tillstånd från regeringen för att få bedriva inlåningsverksamhet. Omreglering av andra marknader principen om etableringsfrihet gäller . Det vertikalt integrerade affärsverket har separerats vertikalt. De centrala flaskhalsarna (stamnätet) drivs , liksom förr, enligt affärsverksmodellen. Stamnätet ägs helt av staten och förvaltas av affärsverket . De lokala flaskhalsarna (distributions- nätet) ägs delvis av privata aktörer, delvis av den offentliga sektorn. De är föremål för en relativt svag tillträdesprisreglering och de är i huvudsak vertikalt integrerade med elproduktion. Före omregleringen dominerade SAS och Linjeflyg den svenska in- rikesflygmarknaden. hade de tillsammans en marknadsandel på . SAS och Linjeflyg hade de facto-monopol på de s.k. primärlinjerna (linjer som ingick i dessa bolags inrikes linjenät). Denna monopolställning grundade sig alltså inte på lag utan på en etablerad praxis tillbaka. Däremot krävdes tillstånd från regeringen för att få bedriva linjetrafik. Själva omregleringen har skett i olika steg. Den in- leddes med att fri konkurrens tilläts mellan SAS och Linjeflyg. I det sista steget gavs bolag från EU/EES-länder rätt att bedriva inrikes- flyg. Omregleringen har inneburit att flygbranschen har gått från pris- reglering och etableringskontroll till fri prissättning och etablerings- frihet. Branschen är vertikalt separerad, där flaskhalsen (flygplatser och flygledning) i huvudsak sköts av ett affärsverk (Swedavia och ). Före omregleringen hade ett statligt monopol på att be- fordra brev. Paketbefordran har dock alltid varit oreglerad. Frågan om postmonopolet väcktes i början när CityMail började bedriva konkurrerande verksamhet som innefattade brevbefordran. avskaffades ensamrätt att befordra brev. Post- verket bolagiserades och började drivas i ett av staten helägt bolag, . Det myndighetsansvar som dåvarande hade Omreglering av andra marknader överfördes till (). sammangick med Post A/S i koncernen . Postbranschen har gått från ett monopol till etableringsfrihet, medan en prisreglering införts som komplement till styrning enligt affärsverksmodellen. är fortsatt vertikalt integrerad och inslag av tillträdesreglering har införts. Telemarknadens reformering anses inte utgöra en egentlig avregler- ing utan en reglering av ett tidigare oreglerat monopol.8 Innan om- regleringen styrdes teleområdet av . Marknaden omreg- lerades i och med införandet av telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. hade ett antal anslutningsmonopol (som avsåg anslutning till det allmänna telenätet av bl.a. telefonsvarare och faxar) avskaffats. bolagiserades till ett statligt ägt bolag, – numera . Tele- verkets resterande myndighetsuppgifter lades på (som ombildades till PTS). Målet med telelagen var att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens inom telekommunikationsområdet (prop. 1992/93:200 s. 70). Staten skulle ges förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på området. som telelagen var i kraft ändrades den i syfte att öka konkurrensen och konkurrensneutraliteten på marknaden. regleras telemarknaden av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Telebranschen har således gått från ett de facto-monopol, dvs. ett oreglerat monopol, till etableringsfrihet. Aktiebolaget , vars huvudägare är staten, är (liksom var) vertikalt inte- grerat. styrdes prissättningen enligt affärsverksmodellen, men råder i huvudsak fri prissättning. Tillgång till flaskhalsarna är dock föremål för tillträdesreglering. 8 Statskontorets rapport av om- och avregleringar – en kartläggning (2012:10), s. 125. Omreglering av andra marknader Liberaliseringen och omregleringen av järnvägsmarknaden inleddes med det s.k. trafikpolitiska beslutet år 1988.9 inrättades myndigheten . En vertikal uppdelning gjordes av dåvarande SJ, genom att affärsverket SJ fick ansvar för trafiken och fick ansvar för infrastruktur och myndighetsuppgifter på området. Järnvägsnätet delades upp i ett stomnät, där SJ fick trafikeringsrätt- en och länsbanor och där trafikhuvudmännen fick trafikeringsrätten för persontrafiken. /2001 ombildades affärsverket SJ till två trafikbolag och ett holdingbolag. För persontrafiken bilda- des och för godstrafiken bildades . Under holdingbolaget bildades ett antal helägda dotterbolag med uppgift att t.ex. förvalta järnvägens fastigheter. är det , ett svenskt statligt bolag, som äger och förvaltar fastigheter som är eller har varit knutna till järnvägsnätet. Marknaden har efter det trafik- politiska beslutet genomgått en stegvis avreglering där den sista delen av marknaden öppnades för konkurrens . Infrastrukturen består till övervägande del av statliga spår och spåranläggningar som drivs mot samhällsekonomiska mål. Sedan Ban- verket lades ned är det som med några få undantag är förvaltare av den allmänt upplåtna järnvägsinfrastrukturen, dvs. de statliga spåren. Normalt bedrivs infrastrukturförvaltningen åtskilt från trafikverksamheten, men vissa undantag finns. All järnvägsverk- samhet står under tillsyn av Transportstyrelsen som är tillsynsmyn- dighet (prop. 2014/15:120 s. 34 f.). Det råder således etableringsfrihet inom tågbranschen . Tidi- gare styrdes prissättningen genom affärsverksmodellen, men råder fri prissättning. Tillträde till flaskhalsen (spåren) styrs i huvud- sak genom affärsverksmodellen, snarare än genom tillträdesreglering. inrättades av staten (då under firman bolaget ). Bolaget fick från verksamhetsstarten en- samrätt att bedriva detaljhandel med läkemedel till allmänheten. 9 Statskontorets rapport av om- och avregleringar – en kartläggning (2012:10), s. 69. Omreglering av andra marknader tidpunkten för omregleringen av apoteksmarknaden reglerades han- deln enligt lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. Enligt 4 § fick detaljhandel med ett antal uppräknade varor som huvud- regel bedrivas endast av staten eller en juridisk person i vilken staten äger ett bestämmande inflytande. Med stöd av denna bestämmelse träffade regeringen avtal med om att bolaget med ensamrätt skulle få bedriva detaljhandel med läkemedel. omreglerades marknaden i och med ikraftträdandet av lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Monopolet ersattes av ett system som innebär att den som får tillstånd av Läkemedels- verket får bedriva detaljhandel med de läkemedel och varor som tidigare omfattades av ensamrätt. infördes lagstadgade krav på apoteksverksamhet, t.ex. att apoteksaktörer ska tillhandahålla samtliga förordnade läkemedel samt ha farmaceutiskt utbildad personal . I förarbetena hänvisades till att el-, flyg-, post-, tele- och järnvägsmarknaderna helt eller delvis öppnats upp för konkurrens . De övergripande målen med omregleringen var att ge konsumenterna ökad tillgänglighet till läkemedel, bättre service och ett bättre tjänsteutbud och låga läke- medelskostnader till nytta för konsumenten och det offentliga (prop. 2008/09:145 s. 76 ff.). En fråga för att omregleringen skulle kunna genomföras var hur de databaser, register och annan it-infrastruktur som alla öppen- vårdsapotek måste ha tillgång till skulle hanteras. Inledningsvis löstes frågan genom att ett av staten helägt bolag inrättades för att ansvara för infrastrukturen. är det eHälsomyndigheten som har till uppgift att bl.a. hantera databaser, register, it-system och annan infrastruktur som hör ihop med apoteksverksamhet. Frågan om en omreglering av fordonsbesiktningsmarknaden har varit aktuell . Marknaden kom dock att öppnas upp för konkurrens först . Före omregleringen var det endast tre företag som enligt fordonslagen fick utföra besiktningar av for- don i . Ett av dessa, Aktiebolaget , inne- hade ensamrätt att göra kontroll-, registrerings- och lämplighets- besiktningar av motorfordon med undantag för vissa motorredskap. Omreglering av andra marknader för omregleringen ägde staten av aktie- kapitalet i . Omregleringen innebar att monopolet för utförande av fordons- besiktningar avskaffades och ett system med ackrediteringar infördes. En ackreditering för fordonsbesiktning får enligt nu gällande lag- stiftning endast meddelas en sökande som med hänsyn till ekono- miska förhållanden och allmänt gott anseende bedöms vara lämplig att driva verksamheten (4 kap. 2 c § fordonslagen [2002:574]). Till- synen över besiktningsverksamhet utövas av Styrelsen för ackredi- tering och teknisk kontroll (Swedac) och Transportstyrelsen (5 kap. 3 a § fordonslagen). I samband med att regeringen föreslog en omreglering av fordons- besiktningsmarknaden (prop. 2009/10:32) lades också vissa förslag fram som rörde Aktiebolaget . Detta för att bo- laget skulle kunna verka på fullt marknadsmässiga villkor på en om- reglerad marknad (prop. 2009/10:54). beslutades att bolagets stationsnät skulle delas upp i tre delar. Aktiebolaget behöll en av dessa delar. Grunden för beslutet var det svaga intresset för nyetablering av konkurrerande företag på marknaden. Under inleddes delförsäljningar av Aktiebolaget . delade staten och övriga ägare upp Aktiebolaget mellan sig. 5.2Omreglering av spelmarknader i vissa europeiska länder Underlaget avseende , och kommer i allt väsentligt från uppdaterade texter av Lotteriinspektionens reger- ingsuppdrag, Redovisning av regeringsuppdrag Omvärld, 14Li124. Innan den danska spelmarknaden omreglerades var den rela- tivt lik den nuvarande svenska spelmarknaden. Det statskontrollerade spelföretaget /S (Danske ) som hade ensamrätt att tillhandahålla vadhållning på sport och lotterier i domi- nerade marknaden. Till skillnad från tillät dock en Omreglering av andra marknader högre grad av privata vinstintressen även före omregleringen. Det var således möjligt att få licens för både kasinon och automatspel. I ett läge där Danske intäkter minskade, ett stort antal spel- företag utan tillstånd erbjöd spel på marknaden samt med ett antal pågående och förväntade rättsprocesser om det danska systemets förenlighet med beslutade man sig för att omreglera sin spelmarknad. De viktigaste anledningarna till den danska omregleringen av spelmarknaden var, som utredningen har uppfattat det, att möjlig- göra för staten att utöva tillsyn över samtliga aktörer på marknaden och se till att alla aktörer på marknaden arbetar under lika villkor. Omregleringen motiverades med andra ord inte enbart av ekono- miska skäl även om de också spelade en roll. Ansvarig myndighet för tillstånd och tillsyn av samtliga spelformer är Spillemyndigheden. För vissa lotterier är emellertid ansvaret delat med och polisen. () ansvarar för frågor om beskattning. Nedan följer en kort summering av den danska spelregleringen uppdelat på spelformer. Sedan omregleringen finns licenser tillgängliga för Kasino online, poker online och sportvadhållning (häst- och hund- vadhållning undantagna) online. Det finns ingen övre gräns för hur många licenstagare som kan få licens för dessa spelformer. hade 28 spelföretag sammanlagt 26 kasino onlinelicenser och 15 sportvadhållningslicenser. var det 30 spelföre- tag som sammanlagt hade 28 kasino onlinelicenser och 15 sportvad- hållningslicenser. Det tidigare monopolbolaget innehar också en licens för onlinespel. Bolaget har fortsatt ensamrätt att erbjuda vadhåll- ning på hästar och hundar samt lotterier och bingo. Danske är därför uppdelat i två bolag, Danske /S och Danske /S. Detta för att undvika korssubventionering inom bolaget mellan olika spelformer. säljer Danske produkter (hästvadhållning) på webbsajten danskespil.dk. Detta är inte tillåtet för andra spelföretag. Omreglering av andra marknader De spelföretag som innehar en licens för onlinespel beskattas av nettospelsintäkterna. En högre skattesats gäller för fysiska kasinon och spelautomater vilket samarbetsorganisation- erna för dessa branscher hade synpunkter på inför den danska om- regleringen. De ansåg att den lägre skattesatsen för onlinespel var en form av statsstöd.