sou · H5B35d2 · 2017-02-01 00:00:00 — Om misstänker att ett intyg är utfärdat på felaktiga grunder är det bara som kan kontakta den institution eller myndighet i den stat som ut- färdat A1-intyget för att enligt fastställda rutiner utreda vilken med- lemsstats lagstiftning som är tillämplig för personen. har i vissa fall upptäckt att personer som troligen borde omfattats av svensk socialförsäkring, enligt reglerna i EU-förordning 883/2004, de arbetat i varit försäkrade i andra länder. Sammantaget innebär bedömning av förord- ning 883/2004 och de svenska sekretessreglerna att det inte finns någon möjlighet för att på eget initiativ, i frågor om tillämplig lagstiftning, lämna relevanta uppgifter till Försäkrings- kassan. Detta gäller både om ska kunna utreda eventuella felaktigheter i A1-intyg som utfärdats av en behörig in- stitution i en annan medlemsstat och för att ska kunna göra sina utredningar om tillämplig lagstiftning på ett full- ständigt underlag. Följande två exempel belyser ytterligare i vilka situationer som på grund av sekretess anser sig förhindrat att infor- mera . –Vid en revision uppmärksammar att Försäkrings- kassan har utfärdat ett A1-intyg för en person som arbetar i en annan EU-stat. Av intyget framgår att personen är utsänd från för arbete i den andra staten men av handlingarna som får tillgång till i revisionen talar det mesta för att personen är lokalanställd i den andra medlemsstaten och inte utsänd som det anges i intyget från . Efter- som anser sig bundet av intyget och till följd av sekretess är förhindrad att lämna dessa uppgifter till Försäkrings- kassan debiterar arbetsgivaravgifter och tillgodoför personen i enlighet med intyget, trots att verket bedömer att det är baserat på felaktiga uppgifter. –I samband med beskattningen av en person uppmärksammar att han eller hon, förutom sitt arbete i åt sin svenska arbetsgivare, även har utfört en del extraarbete åt en arbetsgivare i . Personen saknar dock A1-intyg. Enligt tolkning av förordning 883/2004 (artikel 13) ska personen omfattas av svensk socialförsäkring, och den norska arbetsgivaren ska betala arbetsgivaravgifter i . Vidare ska den anställde tillgodoföras PGI även för arbetet i . Skatte- verket behöver dock ett A1-intyg för att kunna fastställa PGI för arbetet i och för att kunna påföra den norska arbetsgivaren arbetsgivaravgifter. ser därför ett behov av att kunna lämna dessa uppgifter till för att Försäkrings- kassan ska kunna utreda förhållandena och utfärda ett A1-intyg. Den sekretess som gäller för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i beskattningsverksamheten är med några få undantag absolut, det vill säga den gäller oavsett om någon skada kan uppkomma genom att en uppgift röjs.18 Undantag gäller dock bl.a. för de vanligaste besluten i beskatt- ningsverksamheten som är offentliga.19 För vissa uppgifter i beskatt- ningsdatabasen tillämpas dock ett rakt skaderekvisit20, vilket innebär att huvudregeln är offentlighet. Sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (OSL) gäller även mellan myndigheter.21 Syftet är att ett utbyte av känsliga uppgifter ska ske restriktivt men inte att förhindra myndigheter att lämna uppgifter till varandra, under vissa förutsättningar, se nedan.22 27.3.2Uppgiftsskyldighet och sekretessbrytande bestämmelser Inledningsvis kan nämnas att det i förvaltningslagen (FL) finns en allmän bestämmelse i vilken det sägs att myndigheterna ska lämna varandra hjälp inom ramen för den egna verksamheten.23 I OSL anges rent allmänt att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna ut en uppgift som den förfogar över om inte 1827 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, OSL (2009:400). 1927 kap. 6 § OSL. 202 kap. 5 § SdbL. 218 kap. 1 § OSL. 1979/80:2 Del A, s. 90 f. 236 § FL. uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång.24 Till skillnad från vad som gäller i förhållande till allmänheten omfattar denna skyldighet alla uppgifter som myndigheten förfogar över, det vill säga även sådana uppgifter som inte finns i en allmän handling. Såsom tidigare framgått kan ett utbyte av uppgifter emeller- tid inte ske helt fritt. Sekretessen gäller även mellan myndigheter.25 För att tillgodose myndigheternas informationsbehov finns dock vissa undantag från sekretessen mellan myndigheter i OSL, så kallade sekretessbrytande bestämmelser. De flesta finns i 10 kap. OSL. I en av dessa bestämmelser anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.26 Sådan uppgiftsskyldighet för gentemot finns bl.a. i SFB27 och i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet (SdbF)28. Enligt förordningen (Sdbf) föreligger uppgiftsskyldighet för vissa uppgifter i beskattningsdatabasen i den utsträckning de behövs för vissa angivna syften, t.ex. för beräkning eller kontroll av sjukpenninggrundande inkomst och bostadsbidrag.29 Med stöd av 110 kap. 31 § SFB ska lämna ut upp- gifter om förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av SFB till men endast vid begäran. Uppgiftsskyldighet mellan svenska myndigheter gäller även om den följer av en EU-förordning eftersom EU-förordningar får anses jämställda med svensk lag.30 Möjligheten för en myndighet att på eget initiativ lämna ut sekretessbelagda uppgifter är således mycket begränsad. Med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen 10 kap. 2 § OSL kan dock myn- digheten lämna ut sådana uppgifter om det är nödvändigt för att kunna fullgöra den egna verksamheten. Den bestämmelsen ska till- lämpas restriktivt. Endast bedömningen att en myndighet blir effek- 246 kap. 5 § OSL. 258 kap. 1 § OSL. 2610 kap. 28 § OSL. 27110 kap 31 § SFB. 297 § första och andra stycket SdbF. 1999/2000:126 s. 272 och 283. tivare om en sekretessbestämmelse inte tillämpas räcker t.ex. inte för att lämna ut uppgiften.31 En annan viktig sekretessbrytande bestämmelse är den så kallade generalklausulen som gör det möjligt för en myndighet att lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet, om det är uppen- bart att intresset av att uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Generalklausulen är dock sub- sidiär i förhållande till övriga sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. OSL, vilket innebär att det endast blir aktuellt att tillämpa den när möjligheten att lämna ut uppgifterna har prövats enligt de andra sekretessbrytande bestämmelserna.32 Utgångpunkten vid pröv- ningen är att den mottagande myndigheten har behov av uppgiften. Vilket skydd uppgifterna får hos den mottagande myndigheten, upp- giftens art och vad den ska användas till ska också beaktas.33 Vidare är det av betydelse hur ett utlämnande påverkar den som uppgiften gäller, om det finns möjlighet att i förväg underrätta de enskilda om uppgiftsutbytet och hur nära de aktuella verksamhetsområdena ligger varandra.34 För att ett utlämnande ska få göras krävs alltså att det all- männa intresset vid en sammanvägd bedömning uppenbart väger tyngre än skyddet av den enskildes integritet. Det är inte något villkor att en uttrycklig begäran från en annan myndighet föreligger vid tillämpningen av generalklausulen. En myn- dighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet.35 Hela sekretesslagstiftningen förutsätter dock att ett rutinmässigt utbyte av uppgifter i regel ska vara författnings- reglerat. När ett sådant utbyte inte är författningsreglerat men ändå kan anses tillräckligt motiverat måste den intresseavvägning som ska göras enligt generalklausulen göras i förväg. Prövningen behöver inte avse enskilda ärenden utan kan i stället grunda sig på kunskaper om beställarens identitet och beställarens avsikt med uppgifterna till- sammans med en bedömning av den skaderisk som typiskt sett är för- bunden med uppgifter av det slag som avses med beställningen.36 1979/80:2 Del A s. 465 och 494 samt Tansjö, A m.fl., (2009). Offentlighets- och sekretesslagen, en kommentar. Se även JO:s ämbetsberättelse 1984/85 s. 265 och 1996/97 s. 480. 3210 kap. 27 § OSL. 33Norström, C. (1993). Sekretess inom allmän försäkring, s. 124–136. 1979/80:2 Del A s. 26 f. och 90 f. 1979/80:2 Del A s. 327. 1979/80:2 Del A s. 327 och 81. 27.4.1Ny uppgiftsskyldighet om tillämplig lagstiftning för Förslag: En ny punkt ska införas i 7 § första stycket förord- ningen (2001:588) om behandling av uppgifter i be- skattningsverksamhet (SdbF), enligt vilken till För- säkringskassan ska lämna ut uppgift från beskattningsdatabasen för utredning om eller fastställande av tillämplig lagstiftning enligt förordning 883/2004. Det ska även göras ett tillägg i andra stycket samma paragraf att det är uppgifter om inkomst av tjänst, anställning och bosättning som ska lämnas ut till . Förslaget innebär inte att ska få direktåt- komst till uppgifterna. Skälen för förslaget: Syftet med tillägget i 7 § Sdbf är att främja ett effektivt informations- utbyte mellan och i fråga om vilken medlemsstats lagstiftning en person ska omfattas av i gränsöver- skridande situationer, exempelvis vid utsändning. För att myndigheter ska kunna fullgöra sina ålagda uppgifter behöver de i vissa fall få tillgång även till sådan information som är sekretessbelagd hos andra myndigheter. Hos före- kommer uppgifter som är av betydelse för att , i sin egenskap av behörig institution enligt förordning 883/2004, så långt som möjligt ska kunna fatta korrekta beslut. Att beslut blir så korrekta som möjligt har betydelse för vilket trygghets- system en enskild ska omfattas av. Det har även betydelse för var socialavgifter ska betalas. Myndigheternas samarbete i detta avseende är vidare av stor betydelse för att som stat ska kunna uppfylla sina skyldigheter inom EU/EES och förordning 883/2004. För att den ordning som har, med en myndighet som ansvarar för socialförsäkringsförmånerna medan en annan myndighet ansvarar för uppbörden av socialavgifterna – och att det endast är Försäkrings- kassan som är behörig institution– ska fungera är det angeläget att förslaget genomförs. För uppgifter som inte finns i skattedatabasen föreslås en motsvarande bestämmelse om uppgiftsskyldighet i 110 kap. 34 a § SFB (se avsnitt 27.4.2). Utifrån det material som och kommit in med till utredningen så handlar det om uppgifter som förekommer i skatteärenden och som har behov av för att beslut och intyg om tillämplig lagstiftning ska bli korrekta, till exempel vid utsändning av enskilda personer. Det handlar framför allt om uppgifter om anställning, bosättning och inkomst. Bristen på överföring av information kan med nuvarande regelverk få till följd att en enskild inte omfattas av det sociala trygghetssystemet i någon medlemsstat. Det kan också innebära att en enskild inte omfattas av svensk lagstiftning om social trygghet, vilket han eller hon skulle ha gjort om haft tillgång till uppgifter – eller den omvända situationen. Följaktligen skulle även skyldigheten att betala socialavgifter kunna påverkas. Som reglerna ser ut och tillämpas finns det därmed, enligt min bedömning, en uppenbar risk för att i vissa fall utfärdar A1-intyg på grundval av felaktiga eller ofullständiga underlag, samt att A1-intyg utfärdade av behöriga institutioner i andra med- lemsstater inte kan ifrågasättas, trots att uppgifter finns hos Skatte- verket vilka tyder på att intygen borde ifrågasättas. Fördelarna med att får de nämnda uppgifterna är att myndigheten får ett mer tillförlitligt beslutsunderlag i frågor om tillämplig lagstiftning och att risken för felaktiga beslut och ut- betalningar minskar. Det innebär också att A1-intyg som utfärdats av andra medlemsstater kan ifrågasättas, om de bedöms felaktiga. Ett utökat informationsutbyte kan således bidra till en effektivare och mer rättssäker handläggning samt ett ökat förtroende hos enskilda och all- mänheten för att de sociala trygghetssystemen i gränsöverskridande situationer fungerar på ett bra sätt. Genom att få tillgång till de efterfrågade uppgifterna om t.ex. bostadsförhållanden kan få en impuls om att tillämplig lagstiftning behöver utredas närmare eller på nytt. Jag bedömer att ett elektroniskt informationsutbyte av upp- gifterna innebär att kan effektivisera sin hand- läggning av i dessa ärenden avsevärt. Genom att ha tillgång till upp- gifterna skulle kassan således i ett tidigt skede av handläggningen ha bättre möjligheter att avgöra i vilka fall det är motiverat med ytter- ligare utredning av vilken medlemsstats lagstiftning som är tillämplig. Min bedömning är därför att det är av stor betydelse för effek- tiviteten och rättssäkerheten att så långt det är möjligt ges förutsättningar att fatta beslut i dessa ärenden på ett fullständigt och korrekt beslutsunderlag. Det ligger inte bara i myn- digheternas intresse utan är ett samhälleligt intresse. Att det så långt som möjligt fattas korrekta beslut torde i de flesta fall även ligga i enskilda personers intresse. Vidare bidrar det på de sätt som nämnts ovan även till att kan uppfylla sina skyldigheter enligt för- ordning 883/2004. När det gäller den här typen av ärenden kan bedömer jag att För- säkringskassan inte behöver ha direktåtkomst till uppgifterna då de inte är av en ”brådskande karaktär”, särskilt med beaktande av att direktåtkomst innebär större risker ur integritetssynpunkt. Det be- döms tillräckligt att uppgifterna lämnas på annat sätt, till exempel på medium för automatiserad databehandling eller per telefon. Informationsutbytet bör bygga på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet De uppgifter som det utökade informationsutbytet gäller omfattas av sekretess hos . Det krävs därför en bestämmelse om upp- giftsskyldighet eller en sekretessbrytande regel för att uppgifterna ska kunna lämnas ut till . Är gällande regelverk redan tillräckligt för det aktuella informationsutbytet? Frågan är om det , med stöd av gällande regelverk, är möj- ligt för att lämna dessa uppgifter . Båda myndigheterna har bedömt att så inte är fallet. Möjligheten att lämna uppgifter, exempelvis med stöd av 10 kap. 2 och 27 §§ OSL, är begränsade. Såsom framgått anges i förarbetena till sekretesslagstiftningen t.ex. att ett löpande informationsutbyte inte är tänkt med stöd av de sekretessbrytande bestämmelserna. När det gäller bestämmelserna om uppgiftsskyldighet är den upp- räkning som görs i förordning uttömmande och någon skyldighet att lämna ut uppgifter för utredning eller fastställande av tillämplig lagstiftning föreligger inte (utredning av tillämplig lagstift- ning omfattas inte av någon av punkterna i 7 § första stycket Sdbf). Uppgiftsskyldigheten i 110 kap. 31 § SFB förutsätter att För- säkringskassan begär ut uppgiften från . Det innebär att myndigheten måste känna till att uppgifter av intresse för ärendet finns hos , vilket inte alltid torde vara fallet. Någon annan bestämmelse om uppgiftsskyldighet eller sekretessbrytande regel som kan användas för dessa fall finns inte heller i övrigt i 110 kap. SFB. Någon möjlighet att i detta fall lämna ut uppgifter med stöd av föreligger, enligt vår bedömning, inte heller. Vår sammantagna bedömning är därför att det med stöd av gäl- lande regelverk inte finns stöd för det aktuella informationsutbytet, åtminstone inte på eget initiativ eller med en viss regel- bundenhet. Avvägning mellan behovet av ett utökat informationsutbyte och intrång i den personliga integriteten I svensk lagstiftning finns inte någon allmängiltig definition av be- greppet personlig integritet. Vid en översyn av personuppgiftslagen (PuL) anfördes i förarbetena att det kan sägas att kränkning av den personliga integriteten innebär ett intrång i en fredad sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad och där ett oönskat intrång, såväl psykiskt som fysiskt, bör kunna avvisas.37 I samband med ändringar av Regeringsformen 2011, där skyddet för den personliga integriteten stärktes, fördes ett liknande resone- mang. ”Någon entydig och allmänt accepterad definition av be- greppet personlig integritet är svår att finna. En definition är dock inte nödvändig för att bedöma vilka intressen som har ett särskilt starkt skyddsvärde. Möjligen kan det sägas att kränkningar av den personliga integriteten utgör intrång i den fredade sfär som den en- skilde bör vara tillförsäkrad och där intrång bör kunna avvisas.”38 2005/06:173 s. 15. 2009/10:80 s. 175. Vidare fördes följande resonemang i förarbetena till översynen av PuL.39 Automatiserad behandling av personuppgifter kan inne- bära särskilda risker ur ett integritetsperspektiv eftersom tekniken gör det möjligt att på ett enkelt sätt såväl samla in och sammanställa stora mängder av information som att sprida dem. Exempelvis kan förhållandevis oförargliga uppgifter tillsammans med andra sådana uppgifter innebära en kartläggning av en persons enskilda förhåll- anden som på ett otillbörligt sätt kränker den personliga integriteten. Vissa faktorer har ansetts särskilt viktiga att ta hänsyn till när det gäller att bedöma integritetskänsligheten vid automatiserad behand- ling av personuppgifter. Det gäller arten av de personuppgifter som samlas in och registreras, varför detta görs, hur och av vem upp- gifterna används samt mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbet- ningar och sammanställningar. Sådana tankegångar kan sägas ligga till grund för de dataskyddsprinciper som utarbetats i Europaparla- mentets och rådets direktiv /46/EG om skydd för enskilda per- soner med avseende på behandling av personuppgifter om och det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet)40, PuL och den särlagstiftning som finns för behandlingen av personuppgifter i en viss verksamhet tar sin utgångspunkt i. Vilken reglering och begräns- ning av användningen av personuppgifter som är nödvändig för att skydda den personliga integriteten är till stor del beroende av rådande värderingar i samhället. Med hänsyn till den teknikutveckling som ständigt pågår måste integritetsfrågorna, trots svårigheten att generellt definiera personlig integritet, alltid ges en särskild tyngd när ett utökat elektroniskt informationsutbyte av personuppgifter övervägs.41 Rätten till skydd för den personliga integriteten är dock inte absolut, utan kan bli föremål för inskränkningar. Skyddet för den personliga integriteten måste vägas mot motstående legitima och grundläggande värden och intressen som t.ex. yttrandefrihet, in- formationsfrihet, offentlighet, brottsbekämpning samt effektiv och korrekt ärendehandläggning hos myndigheter. Avvägningar mellan behovet av skydd för den personliga integriteten och andra in- tressen har skett och sker i lagstiftningen.42 2005/06:173. 40EUT L 281, 23.22.1995, s. 31–50. 41SOU 2007:45, Utökat elektroniskt informationsutbyte s. 176 f. 42SOU 2007:45 s. 179. Oavsett om ett informationsutbyte som det nu aktuella sker på medium för automatisk databehandling eller inte medför det enligt min bedömning en viss ökad risk för intrång i den personliga integriteten. Såsom framgår av förarbetena innebär informations- överföring på elektronisk väg dock inte i sig oacceptabla intrång i den personliga integriteten.43 Ett utökat automatiserat informationsutbyte mellan myndigheter är ett naturligt och nödvändigt steg i samhällets IT-utveckling. Av betydelse är vilka uppgifter som lämnas ut eller överförs och den sammanlagda information som mottagaren får.44 Personlig integritet är inte heller en absolut rättighet. Skyddet för den personliga integriteten ska vägas mot de allmänintressen som talar för ett utökat informationsutbyte och styrkan av dessa intressen.45 Mot den bakgrund som redovisats anser jag att det finns ett starkt allmänt intresse för ett utökat informationsutbyte. Det bedöms leda till förbättrade möjligheter till utredning och korrekta beslut när det gäller tillämplig lagstiftning vilket innebär en större rättssäkerhet. Det minskar även risken för felaktiga utbetalningar. Vidare bedöms det innebära att beslut om socialavgifter också kan grundas på mer tillförlitliga A1-intyg. Det bör även innebära en ökad effekti- vitet för myndigheterna. finns ett elektroniskt informationsutbyte mellan och inom olika förmånsslag. Så som framgått lämnar t.ex. uppgifter till Försäkrings- kassan för utredning och kontroll av sjukpenninggrundande in- komst och bostadsbidrag (7 § första stycket 1 och 4 SdbF). I andra stycket preciseras vilka uppgifter som ska lämnas ut, t.ex. uppgift om enskilds inkomst. Den uppgiften levereras utan förfrågan från . I dessa fall har informationsutbytet, och att detta sker genom elektronisk informationsöverföring, ansetts vara förenligt med kraven på skydd för den personliga integriteten. Det framstår därför som svårt att hävda att det vore oacceptabelt från integritetsskyddssynpunkt att tillåta det nu aktuella informations- utbytet. Det kan vidare framhållas att det handlar om ett begränsat antal uppgifter och en liknande typ av uppgifter som lämnas . 2000/01:129 s. 36 ff. och SOU 2007:45 s. 180. 44SOU 2007:45 s. 180. 45SOU 2007:45 s. 180. Jag anser vidare att det har betydelse att regelverket, både på EU- rättslig och på nationell nivå, som styr myndigheternas verksamhet bygger på samarbete och förutsätter att myndigheter får vissa upp- gifter från varandra. Utbytet får då i viss mån ses som en nödvändig följd av gällande regelverk. Sammantaget är min bedömning att det utökade elektroniska informationsbytet går att förena med kraven på skydd för den per- sonliga integriteten. Det förutsätter dock en uttrycklig reglering i lag eller förordning i vilken det anges vilka uppgifter som ska lämnas ut och för vilket ändamål. Vidare förutsätter det att behandlingen regleras i en författning eller framgår av ändamålsbeskrivningen för behandlingen av personuppgifter i och Försäkrings- kassans verksamheter (se avsnittet nedan om behandling av person- uppgifter). De registrerade måste också bli informerade om att in- formationsutbyte med en annan myndighet sker i den aktuella verk- samheten, vilka som ingår i samarbetet och syftet med utbytet. Ett tillräckligt sekretesskydd (se avsnittet om förstärkt sekretesskydd nedan) och skydd för den personliga integriteten vid behandlingen av uppgifterna måste finnas hos den mottagande myndigheten. Det förutsätts även att myndigheterna samråder med varandra och utbildar personalen så att det skapas garantier för skyddet för den personliga integriteten. Som följer av tidigare avsnitt anser vi att den nu aktuella uppgifts- skyldigheten för gentemot ska gälla utan föregående begäran. Behandlingen av personuppgifter är tillåten Av lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet (SdbL) framgår att uppgifter får behandlas i beskattningsverksamhet för tillhandahållande av infor- mation som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än bland annat för att utgöra underlag för be- räkning, beslut och kontroll i fråga om förmån, bidrag och andra stöd samt i den utsträckning som en skyldighet att lämna uppgifterna följer av lag eller förordning.46 46 1 kap. 5 § SdbF. Min bedömning är att den nu aktuella behandlingen av uppgifter avser sådana ändamål som anges i bestämmelsen. Den behandling av uppgifter som uppgiftsutlämnandet innebär för är därmed tillåten. Av SFB47 framgår att i sin verksamhet får be- handla personuppgifter till exempel om det är nödvändigt för att till- godose behov av underlag som krävs för att den registrerades eller annans rättigheter eller skyldigheter i fråga om förmåner och ersätt- ningar ska kunna bedömas eller fastställas och för handläggning av ärenden. Min bedömning är att bestämmelsen medger den nu aktuella behandlingen av personuppgifter. Vidare framgår av SFB48 att det i socialförsäkringsdatabasen endast får behandlas sådana personuppgifter som avser personer som om- fattas eller har omfattats av verksamhet enligt de ändamål som an- ges i SFB,49 eller personer om vilka uppgifter på annat sätt behövs för handläggningen av ett ärende.