sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — I fanns en lagreglerad inreseprocedur för asyländamål. Sökanden ansökte inte formellt om asyl vid be- skickningen utan om ett långt uppehållstillstånd, ett s.k. MVV (Machtiging tot Voolopig Verblijf). Tillståndet kunde utfärdas ensamt eller tillsammans med en C- eller D-visering. Det formella ansvaret för dessa ärenden åvilade ens särskild enhet på . Om MVV beviljades, skulle sökanden söka asyl direkt efter ankomsten till . Detta var dock en formalitet, då ansökningarna sällan avslogs. Några säkerhetsar- rangemang utomlands för sökandens räkning fanns inte. Emellertid kunde handläggningen skyndas på och i nödfall ske omedelbart.56 Icke-officiell statistik antyder att det rörde sig om ett väldigt begränsat antal fall ; var det nio fall, var det åtta fall, var det fem fall och endast ett fall. Här kan man notera att proceduren användes nästan undantagslöst för just asylsökande och inte för humanitära skäl i snäv bemärkelse, vilket ska ha berott på hur såg på sina inter- nationella förpliktelser. har möjligheten för skydds- behövande att söka skydd utifrån begränsats till att bara gälla vid vidarebosättning och diplomatisk asyl. Dessutom har Nederländer- na använt turistvisum som ett säkrare alternativ till diplomatisk asyl, om det senare kunnat orsaka diplomatiska kontroverser. Denna metod användes t.ex. i förhållande till människor från Indo- nesien som levde under kommunistregimer och fick skyddsstatus i . 56Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 46. 57Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 47. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt är inte med i . infördes där en möjlighet att ansöka om en nationell visering i syfte att senare söka asyl.58 Möjligheten att söka asyl från utlandet har dock sedermera upphävts. utfärdade ett antal LTV-viseringar på humanitär grund till personer som behövde evakueras från under den väpnade konflikten där 2011. Maltesisk rätt medger egentligen inte visering på grund av asylskäl, men det förekommer undantagsvis.59 I kan LTV-viseringar på grund av humanitära skäl undan- tagsvis beviljas vid gränsen. Sådana beslut fattas av Inrikes- departementet. Syftet är att personen ska kunna få tillgång till skyddsstatus i enlighet med landets nationella lagstiftning. Det kan gälla personer med svår sjukdom och i behov av sjukvård, fripassa- gerare på skepp, offer för skeppsbrott och asylsökande.60 Vid tiden för ovan nämnda studie hade ingen erfarenhet av att människor vände sig till landets ambassader med asylansökan, men det fanns inga principiella hinder mot sådana ansökningar då. I infördes en möjlighet att bevilja viseringar för asylsökande vid landets utlandsmyndigheter (även om de befann sig i sitt hemland), om det ansågs sannolikt att de skulle beviljas 58Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 42, som hänvisar till studie, s. 149–156. 59Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 44. 60Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 44, se även EMN (2010) The different national practices concer- ning granting of non- EU harmonised protection statuses. 38–39. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt asyl som konventionsflykting efter en ansökan i Österrike.61 Asyl- ansökningar vid landets ambassader sågs då automatiskt som en ansökan om visering för detta ändamål. i utlandet, en månad i genomsnitt, stod sökanden inte under ambassadens skydd. Visering beviljades antingen som en kortvarig C-visering eller en D-visering. Över tid blev praxis mer restriktiv än vad den österrikiska lagstiftaren ursprungligen hade avsett. I praktiken blev det allt vanligare med sådana viseringar för familje- återföreningsändamål. Den österrikiska regeringen uttalade att man skulle vara intresserad av att samarbeta med andra med- lemsstater för harmonisering av en externaliserad process på villkor att de sökande fördelas jämnt mellan medlemsstaterna och alla medlemsstater deltar i programmet. avskaffade sina in- reseregler för flyktingar 2004 just med hänvisning till att det var för betungande när inte andra stater erbjöd samma möjlighet.62 finns möjlighet att ansöka om asyl i via landets ambassader. Sådana ansökningar ses därefter som an- sökningar om visering. Ambassadörer har en diskretionär makt att tillåta en överföring av personen till (där denne sedan kan söka asyl) om dennes fysiska integritet är hotad.63 Det är oklart vilken typ av visering/uppehållstillstånd som ska användas. Enligt den procedur som gällde , skulle inrikesministern först besluta om asyl, varefter en visering kunde utfärdas. Om hotet mot sökanden var akut, kunde ambassaden utfärda visering själv. 61Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 45. 62Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 11. 63Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for the , , s. 48. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt kan utfärda en humanitär visering om någon är utsatt för ett allvarligt och konkret hot mot livet. Personen måste befinna sig i en nödsituation, som t.ex. i en krigssituation eller i någon form av individuell fara. Chansen att få en humanitär visering är dock mycket liten. infördes ett till- fälligt familjeåterföreningsprogram för syriska flyktingar. Man fick in 8 200 ansökningar och nästan 4 700 viseringar utfärdades.64 64 Källa: UNHCR (). 8Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl Bedömning: Viseringskodexens regler kan inte användas för att utfärda viseringar till personer som önskar söka asyl. Det är därför lämpligare att föreslå införande av regler om lagliga vägar för att söka asyl i EU på annat sätt än genom ändringar i vise- ringskodexen. Kommissionen bör utreda möjligheten att föreslå EU-gemensamma regler om inresetillstånd för asylansökningar med stöd av artikel 78 och 79.2 a FEUF. bör verka för att kommissionen undersöker denna möjlighet. bör se positivt på användningen av nationella humanitära mottagnings- program i EU, som ett komplement till vidarebosättning och spontana asylansökningar. bör även se positivt på använd- ningen av privata/ideella sponsorprogram i EU, som ett komple- ment till vidarebosättning och spontana asylansökningar. bör däremot inte driva frågan om införande av tvingande regler om inrättande av humanitära program eller privata/ideella sponsor- program i EU. bör heller inte verka för någon möjlighet att söka asyl vid medlemsstaternas utlandsmyndigheter. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl 8.1.2Asylansökan direkt vid utlandsmyndighet Bedömning: bör inte verka för någon möjlighet att söka asyl vid medlemsstaternas utlandsmyndigheter. berörde möjligheten att söka asyl på ambassader. Förslaget skulle ingå i det migrationspaket som då var planerat att lanseras . EU:s migrations- kommissionär sade då att det var mycket viktigt att anta regler för laglig invandring innebärande att de som vill söka asyl ska kunna göra det i ursprungslandet. har kommissionens fokus av allt att döma skiftat till vidarebosättning som den huvudsakliga lagliga vägen till EU för skyddsbehövande. En första fråga som måste ställas när det gäller möjligheten att söka asyl vid utlandsmyndigheter är om uppehållstillstånd rättsligen kan beviljas när sökanden befinner sig utanför EU och eventuellt i sitt hemland, i ljuset av gällande rätt. Om man tar som exempel, är det ett kriterium för att anses som skyddsbehövande enligt 4 kap. 1, 2 och 2 a §§ utlänningslagen att sökanden befinner sig utanför sitt hemland. Ett kriterium för att beviljas uppehålls- tillstånd i som skyddsbehövande är enligt 5 kap. 1 § utlän- ningslagen att sökanden befinner sig i Sverige.2 Det är i och för sig möjligt att ändra den svenska lagstiftningen. Dock ska framhållas att definitionen av flykting och alternativt skyddsbehövande (som för svensk del finns i 4 kap. 1 § och 2 § utlänningslagen) följer av bestämmelser i flyktingkonventionen och skyddsgrundsdirektivet. bör inte ensamt ändra sin flyktingdefinition så att den avviker från internationell rätt. Här är dessutom fråga om en gemensam reglering, varför det inte räcker att ensidigt ändrar sin flyktingdefinition. En ny definition av skyddsbehövande skulle behöva införas på EU-nivå för att omfatta personer som uppfyller kraven på att vara flyktingar eller alternativt skydds- behövande, men som befinner sig i hemlandet eller ett första asyl- land. Unionsakter vilka reglerar förfarandena för ansökningar om 1www.europaportalen.se/2015/03/eu-kommissionen-oppnar-asylansokan-pa-ambassader. 2En sökande som befinner sig i sitt hemland och ansöker på en svensk utlandsmyndighet i det landet kommer således aldrig att uppfylla samtliga kriterier för att anses som skydds- behövande enligt nuvarande svensk lagstiftning. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl internationellt skydd föreskriver inte någon skyldighet att tillåta tredjelandsmedborgare att lämna in ansökan om internatio- nellt skydd vid beskickningar belägna på tredjelands territorium utan undantar tvärtom ansökningar som lämnas in vid beskick- ningar (se punkt 49 i dom i mål C-638/16 PPU och jfr artikel 3.2 i det omarbetade asylprocedurdirektivet3). Sam- mantaget framstår det därför från rättslig synpunkt som betydligt enklare att införa EU-regler om inresetillstånd för asyländamål än regler om asylförfaranden vid utlandsmyndigheter. Det förekommer även nu att tredjelandsmedborgare vänder sig till en utlandsmyndighet för att söka asyl i . Utlandsmyn- digheten är då skyldig att ta emot ansökan och sända den till , jfr 4 kap. 20 § utlänningsförordningen (2006:97), JO 2000/01 s. 256, JO:s beslut i dnr 2169–2001 och MIG 2011:1. Sökanden får betala en ansökningsavgift enligt av- giftsförordningen. Någon utförlig utredning görs normalt inte, utan utlandsmyndigheten antecknar händelser i ärendet och sökan- den ges möjlighet att bifoga en skriftlig redogörelse om varför han eller hon vill ha asyl i och orsakerna till flykten från hemlandet. Ärendet sänds därefter vidare till för beslut. tas sådana ansökningar inte upp till pröv- ning i sak med hänvisning till att personen inte är i . Nästa fråga är hur man skulle kunna garantera rättssäkerheten vid ett ansökningsförfarande utomlands, t.ex. vad gäller offentligt biträde, muntlig förhandling, partsinsyn m.m. Kvaliteten i besluten riskerar att bli sämre vid ett förfarande utomlands. Statens ansvar för att garantera individens säkerhet under själva asylprocessen är också ett svårlöst problem om personen inte ens befinner sig i landet. Det är svårt att se hur handläggning och utredning av asyl- ansökningar ska kunna organiseras på ett med svenska mått mätt tillfredsställande sätt, liksom hur man ska kunna garantera skyddet för känsliga personuppgifter. Vid ett stort intresse för att söka direkt hos utlandsmyndigheten kan ordningsproblem uppstå som påverkar arbetsmiljön negativt, men också skada de bilaterala relationerna till landet där utlandsmyndigheten är belägen. 3 och rådets direktiv /32/EU av om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl Eftersom medlemsstaterna är olika attraktiva som asylland, skulle vissa medlemsstaters utlandsmyndigheter kunna bli hårdare belastade än andra, under förutsättning att sökande får välja asyl- land. Här kan noteras att en EU-gemensam reglering måste vara förenlig med artikel 80 FEUF, där stadgas att den unionspolitik som avses i detta kapitel och dess genomförande ska styras av principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning, även i finan- siellt avseende, mellan medlemsstaterna och att varje gång det är nödvändigt ska de unionsakter som antas enligt detta kapitel innehålla lämpliga åtgärder för tillämpningen av denna princip.4 En farhåga som förts fram är att tillåtandet av asylansökningar från utlandet skulle kunna leda till mer restriktiva bedömningar. Ett system där asylansökningar tillåts vid utlandsmyndigheterna utgör en form av externalisering, dvs. att asylprocessen flyttas ut till tredje land. Detta vore inte positivt från rättsäkerhetssynpunkt. Sammanfattningsvis är nackdelarna med en asylprocess utomlands så påtagliga att denna möjlighet inte behöver övervägas vidare. Upplysningsvis ska dock framhållas att flera europeiska länder tidigare tillåtit flyktingar att söka asyl vid sina utlandsmyndigheter, t.ex. , , , , , och . förefaller det emellertid bara vara som erbjuder denna möjlighet. Det är svårt att få fram någon officiell information om detta. I vilket fall rör det sig endast om ett hundratal bifallsbeslut . avskaffade sin reglering , 2009 och 2010 (se närmare i kapitel 5 och 7). Det finns självfallet ingen anledning att motsätta sig införandet av sådana regler i enskilda medlemsstater, tvärtom. 4 Ett system där man kan söka asyl direkt vid utlandsmyndighet skulle därför sannolikt komma att förenas med någon form av fördelningsnyckel. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl 8.1.3Viseringar för asyländamål omfattas inte av viseringskodexens tillämpningsområde Bedömning: Viseringskodexens regler kan inte användas för att utfärda viseringar till personer som önskar söka asyl. Det är därför lämpligare att föreslå införande av regler om lagliga vägar för att söka asyl i EU på annat sätt än genom ändringar i viseringskodexen. Artikel 79.1 FEUF föreskriver att unionen ska utforma en gemen- sam invandringspolitik i syfte att i alla lägen säkerställa en effektiv förvaltning av migrationsströmmarna, en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna samt förebyggande av och förstärkt bekämpning av olaglig invandring och människohandel. Vid tillämpning av punkt 1 gäller enligt artikel 79.2 FEUF att och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska besluta om bl.a. villkor för inresa och vistelse, normer för medlemsstaternas utfärdande av visering och uppehållstillstånd , inbe- gripet sådana som avser familjeåterförening (a). EU har beslutat om en rättsakt rörande visering för vistelser som inte är avsedda att vara , inbegripet för- faranden och villkor för medlemsstaternas utfärdande av viseringar (dvs. viseringskodexen), men däremot inte om några normer för medlemsstaternas utfärdande av visering och uppehålls- tillstånd . Av dom i mål C-638/16 PPU framgår tydligt att sådana ansökningar om visering som görs i syfte att senare söka asyl hos medlemsstaten inte omfattas av viserings- kodexens tillämpningsområde (punkt 43 i domen). Vidare framgår att då EU inte heller har antagit någon akt med stöd av artikel 79.2 a FEUF vad gäller villkoren för medlemsstaternas utfärdande, av humanitära skäl, av visering och uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare, omfattas de i målet aktu- ella ansökningarna endast av nationell rätt (punkt 44). Det av- görande är således att inga rättsakter utfärdats vad gäller villkoren för medlemsstaternas utfärdande, av humanitära skäl, av visering och uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare, inte att det saknas stöd i fördragen för att ta fram sådana rättsakter. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl Även om medlemsstaterna har kompetens att lagstifta i detta avseende, bör frågan inte ses enbart ur ett nationellt perspektiv utan i ljuset av den gemensamma politiken. Visumkravet är grund- läggande för upprätthållandet av en reglerad invandring, vilket är en utgångspunkt för både och EU:s migrationspolitik. Det finns ingen möjlighet att utfärda Schengenviseringar för att möjliggöra asylansökan. Visering får heller inte beviljas om det framstår som sannolikt att utlänningen inte kommer att lämna Schengenområdet vid viseringstidens utgång. Viseringskodexen medger visserligen att man bortser från vissa kriterier om en visering är särskilt brådskande eller av humanitära skäl, t.ex. för att närvara vid en begravning av en närstående. Återvändandeavsikten måste dock alltid prövas. Här noteras att EU tidigare utnyttjat sin befogenhet enligt artikel 79.2 FEUF att lagstifta om viseringar , genom artikel 18 i . Där föreskrevs att för vistelser som överstiger ska nationella viseringar vara utfärdade i någon av medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning eller unionslagstiftning. Giltighetstiden för den nationella viseringen skulle vara högst . Det förhållandet att viseringar till sin natur är tidsbegränsade innebär att utlänningen ska återvända innan viseringstiden löpt ut. Att viseringar används som en kanal för besök medan uppehålls- tillstånd används när syftet är bosättning är en vanligt förekom- mande uppfattning. Asylviseringar framstår därmed som i grunden oförenliga med det nuvarande för korta viseringar. Att enskilda länder beviljar viseringar av humanitära skäl när de finner det lämpligt, föranleder ingen annan bedömning. 8.1.4Särskilda regler om inresetillstånd för asyländamål skulle kunna införas Bedömning: Kommissionen bör utreda möjligheten att föreslå EU-gemensamma regler om inresetillstånd för asylansökningar med stöd av artikel 78 och 79.2 a FEUF. bör verka för att kommissionen undersöker denna möjlighet. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl Ett ansökningsförfarande för asyl som komplement till vidarebosättning och spontana asylansökningar En fördel med att människor i tredje land tillåts söka någon form av inresetillstånd – viseringar eller kortvariga uppehållstillstånd – för asyländamål är att de vid ett bifallsbeslut ges möjlighet till säker och laglig inresa för att söka asyl. Genom att öppna fler möjligheter för asylsökande skulle färre behöva betala stora summor till flykting- smugglare och sedan riskera sina liv genom exempelvis livsfarliga resor i skrangliga båtar på . Fler kvinnor, barn, äldre och män- niskor med funktionsnedsättning, vilka kanske inte klarar de farliga resorna över , skulle kunna söka asyl. finns en etablerad och välfungerande form för över- föring av skyddsbehövande till ; vidarebosättning i sam- arbete med UNHCR. Grunden för UNHCR:s urval är en bedöm- ning med utgångspunkt i sju kriterier för vilka som är i störst behov av vidarebosättning, därför att deras skyddsbehov inte till- fredsställs i det land de befinner sig i eller för att andra långsiktiga lösningar saknas. Kvotflyktingar väljs ut bland människor som redan har fått flyktingstatus, antingen enligt flyktingkonventionen eller enligt UNHCR:s bredare definition, som innefattar de som t.ex. flyr från väpnad konflikt. Personer som blir uttagna kan befinna sig i flyktingläger, men även i städer eller på landsbygden. Det finns dock inget system för personer som vill ta sig till för att söka asyl. Ett ansökningsförfarande för skydds- behövande tredjelandsmedborgare är inte samma sak som vidare- bosättning, eftersom urvalsprocesserna skiljer sig åt på flera väsent- liga punkter. Ett ansökningsförfarande initieras av den enskilde, varigenom det bör framstå som ett alternativ till irreguljära inrese- vägar för betydligt fler människor än vad vidarebosättning torde göra. Vidarebosättning initieras inte av den enskilde utan av UNHCR (särskilt vid s.k. strategisk vidarebosättning) och det är staterna som väljer vilka grupper de vill ta emot. Dessutom skiljer sig förfarandet från vidarebosättning på så sätt att asylprocessen genomförs i medlemsstaten. I det här sammanhanget ska också framhållas följande. fanns det 16,1 miljoner flyktingar i världen som registrerats av UNHCR, av totalt cirka 65 miljoner människor på flykt. Mindre än en (1) procent av de registrerade vidarebosattes det året, till det Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl fåtal stater som deltar i UNHCR:s vidarebosättningsprogram.5 Per hade fler än 23 000 vidarebosatts till EU enligt rådsslutsatserna och enligt uttalandet mellan och . Detta antal motsvarar av de knappt 1,2 miljoner människor som UNHCR bedömt vara i behov av vidarebosättning under 2017.6 Vidare ska framhållas att det fattades tio gånger fler bifallsbeslut efter spontana asylansökningar än vad det fanns platser för vidarebosättning . var det dessutom hela 40 gånger fler asylansökningar än vad det fanns vidarebosättningsplatser tillgängliga inom EU.7 Enligt utredningens mening utesluter inte det ena förfarandet det andra. Det behövs inte bara en utan flera lagliga vägar till asyl, bl.a. på grund av variationen i den globala flyktingpopulationen. Möjligheten att få ett inresetillstånd för att söka asyl kan ses som ett nödvändigt komplement för att inte skyddsbehövandes rätt att söka asyl ska framstå som helt illusorisk. , som är den institution som tar fram lagstiftningsförslag inom EU, bör undersöka om det är möjligt att ta fram gemensamma regler. Från rättslig synpunkt borde det vara möjligt att ta fram gemen- samma regler i fråga om inresetillstånd till personer som önskar söka asyl med stöd av artikel 78.2 d eller artikel 79.2 a FEUF. Artikel 79 FEUF rör den gemensamma invandringspolitiken. framhöll i sin dom om viseringar för att söka asyl att det inte beslutats några rättsakter med stöd av artikel 79.2 a FEUF som gäller ”Villkor för inresa och vistelse, normer för medlemsstaternas utfärdande av visering och uppehålls- tillstånd , inbegripet sådana som avser familjeåter- förening.” Frågan om viseringar för personer som vill söka asyl ansågs därmed vara oreglerad i . Det ligger således nära 5Under 2015 var det endast hälften av EU:s medlemsstater som hade vidarebosättnings- program. Se FRA (2015). Legal entry channels to the EU for persons in need of international protection: a tool-box. Antalet ökar dock stadigt, se vidare i avsnitt 3.1. 6Se UNHCR: Projected Global Resettlement Needs 2017 7Fratzke, S. och Salant, B. (2017). Tracing the channels refugees use to seek protection in Europe. 8Mål C-638/16 PPU. Gemensamma regler för inresetillstånd i syfte att söka asyl till hands att anta att ansåg att om regler om detta ska införas, bör detta i så fall ske i ny rättsakt med stöd av artikel 79.2 a FEUF. Frågor om inresetillstånd i syfte att söka asyl skulle emellertid även kunna ses som en del av den gemensamma asylpolitiken, som regleras i artikel 78 FEUF. Där anges att unionen ska utforma en gemensam politik avseende asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd i syfte att erbjuda en lämplig status till alla tredjelandsmedborgare som har behov av internationellt skydd och att säkerställa principen om ”non-refoulement”. Förslaget till förordning om vidarebosätt- ning9 vilar på artikel 78.2 d FEUF, som rör ”gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla enhetlig asylstatus eller subsidiärt skydd”. Ett gemensamt förfarande för att möjliggöra inresa för asylsökande är påfallande likt det påskyndade förfarandet i det förslaget och förefaller även rymmas inom ordalydelsen för artikel 78.2 d FEUF. En tänkt lagstiftningsakt måste dessutom vara förenlig med subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Subsidiari- tetsprincipen innebär som tidigare nämnts att på områden där EU:s befogenhet är delad med medlemsstaterna, ska EU vidta åtgärder endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna. Det bör kunna hävdas att målen för en gemensam rättsakt på området inte kan uppnås enbart genom unilaterala åtgärder. Frågorna är till sin natur gränsöverskridande och syftet är bl.a. att uppnå en jämn fördelning. Bedömningen i det hänseendet skiljer sig inte från den som gjorts i fråga om de andra förslagen till rättsakter som presen- terats inom ramen för en revidering av asylsystemet. Proportionalitetsprincipen innebär att EU i sina åtgärder inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen.