sou · H5B341 · 2017-05-24 00:00:00 — Branschrepresentanter på arbetstagarsidan har beskrivit att det, på grund av den tystnadskultur som präglar såväl privata som offentliga arbetsplatser, finns ett stort behov av att införa stärkt meddelarskydd även för privatanställda för att på så sätt skapa en trygghet för anställda att uttrycka sina åsikter och påpeka felaktigheter. Det har även påpekats att risken för att skyddet för företagshemligheter påverkas är liten eftersom anställda som inte arbetar inom företagsledningen sällan har tillgång till sådana uppgifter som utgör företagshemligheter. De verksamhetsområden som identifierats i denna utredning skiljer sig en hel del från varandra. Vissa, som t.ex. kollektivtrafik och flygtrafikledningstjänst, är förhållandevis enkla att avgränsa och definiera med hjälp av befintlig lagstiftning medan andra, som t.ex. kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen, är betydligt svårare att hitta tydliga definitioner för. Vissa verksamhetsområden som var föremål för intresse både under den förra utredningen och i samband med remissomgången efter denna har under denna utrednings arbete visat sig falla utanför det tillämpningsområde som definierats i förarbetena till lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter (meddelarskyddslagen). Detta gäller framför allt inhyrd personal till arrester och häkten. Både , och domstolar upphandlar tjänster av privata bevakningsföretag för att bemanna såväl arrester som häkten och inpasseringskontroller till domstolar. Upphandlingen innebär emellertid inte att själva verksamheten läggs ut på den privata entreprenören utan omfattar endast att den privata entreprenören ska tillhandahålla personal till häkte, arrest eller inpasseringskontroll. Den offentliga verksamheten behåller alltså arbetsledningsansvaret. Enligt utredningens bedömning är denna typ av upphandlad tjänst att bedöma på samma sätt som inhyrd personal. I propositionen till meddelarskyddslagen framgår att inhyrd personals förhållande till sin uthyrande arbetsgivare inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Något skäl att göra en annorlunda bedömning beträffande inhyrda arrest-, häktes- och ordningsvakters förhållande till sin privata arbetsgivare finns inte. Det saknas alltså förutsättningar att låta dessa verksamhetsområden omfattas av lagen. Nedan följer en genomgång av ytterligare verksamhetsområden som har identifierats under utredningens gång. Utredningens överväganden om dessa verksamhetsområden är lämpliga för att ingå i meddelarskyddslagen finns i kapitel 6. 5.2Allmänt om privata aktörer i offentliga sektorn Det blir allt vanligare att verksamheter som tidigare endast bedrevs i offentlig regi nu även drivs av privata företag. På vissa offentligt finansierade verksamhetsområden förekommer i princip endast privata aktörer. Antalet anställda hos privata företag som bedriver offentligt finansierad verksamhet har alltså ökat. Det allmännas inköp av verksamheter från privata aktörer visar också tendenser att öka. Kommuner och landsting köpte t.ex. privat skola, vård och omsorg för 2006. hade köpen ökat till det dubbla, , motsvarande av de samlade välfärdskostnaderna.1 Även inköp inom andra områden, t.ex. kollektivtrafik, läkemedel och renhållningstjänster har växt . Sammantaget framträder vid kartläggningen av offentligt finansierad verksamhet en bild av att både kostnaderna och andelen privata aktörer som är verksamma på marknaderna ökar. Det ska emellertid redan här nämnas att det både på kollektivtrafikmarknaden och på marknaden för järnvägsunderhåll finns tendenser som tyder på att utvecklingen inom dessa områden går i motsatt riktning och att det blir något vanligare att verksamheterna i stället utförs i offentlig regi. Även på flygtrafikledningsmarknaden har sådana förändringar skett , bl.a. genom en återgång till statligt monopol på flygtrafikledningstjänster på vissa flygplatser . 1 Den offentliga marknaden , Dagens Samhälle, s. 13. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Apotek bedrevs i princip inom ramen för ett statligt monopol som innebar att det till övervägande del av staten ägda bolaget () hade ensamrätt att bedriva detaljhandel med vissa läkemedel och varor. fattade flera beslut om att apoteksmarknaden skulle omregleras på olika sätt.2 Omregleringen innebar bl.a. att ensamrätt ersattes med ett system där den som har tillstånd av ska få bedriva detaljhandel med de varor som tidigare omfattats av ensamrätt. Sådan handel ska bedrivas vid öppenvårdsapotek. I samband med omregleringen skedde en utförsäljning av stora delar av öppenvårdsapotek. Omregleringen innebar också att försäljning av vissa receptfria läkemedel blev tillåten på andra platser än apotek, t.ex. inom dagligvaruhandeln. fanns, enligt Sveriges Apoteksförenings branschrapport , 1 358 öppenvårdsapotek, vilket innebär att antalet apotek har ökat med cirka 429 stycken, eller , sedan omregleringen av apoteksmarknaden. fanns det 1 392 apotek i drift.3 Apoteksverksamhet i bedrivs, förutom i rena öppenvårdsapotek, även genom distansapotek, dosapotek, slutenvårdsapotek och extemporeapotek. De dominerande aktörerna på marknaden är fem apotekskedjor. Därutöver finns cirka 30 aktörer som har ett eller ett fåtal apotek.4 Dos- och slutenvårdsapotek kan visserligen bedrivas även av de aktörer som är verksamma på öppenvårdsmarknaden men det förekommer också enskilda aktörer som verkar endast på marknaderna för dosapotek och slutenvårdsapotek. arbetade cirka 10 000 anställda på apoteksmarknaden, varav 9 100 på öppenvårdsapotek. 2Omregleringen skedde genom att beslutade anta propositionerna om sjukhusens läkemedelsförsörjning (), om omreglering av apoteksmarknaden () och om handel med vissa receptfria läkemedel (). 3SOU 2017:15, s. 120 f. 4Enligt information från TLV:s hemsida, . Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet 5.3.2Offentlig finansiering på apoteksmarknaden Omsättningen på öppenvårdsmarknaden har enligt den tidigare nämnda branschrapporten från växt och var . Av omsättningen avsåg (28,) förskrivna läkemedel, (3,) receptfria läkemedel och (5,) handelsvaror och tjänster. Källa: Sveriges Apoteksförenings branschrapport . Offentlig finansiering förekommer på olika sätt inom apoteksverksamhet. På öppenvårdsapoteken sker sådan främst inom ramen för läkemedelsförmånen, dvs. de offentliga subventioner som finns för patienter i och med högskostnadsskyddet. Det finns emellertid även såväl särskilda landstingssubventioner på vissa läkemedel, t.ex. preventivmedel för ungdomar, som andra subventioner inom ramen för t.ex. smittskyddslagstiftning. Prissättningen av läkemedel som kan falla inom läkemedelsförmånen är reglerad genom en av () fastställd handelsmarginal. Handelsmarginalen beräknas utifrån av TLV fastställda inköps- och försäljningspriser för läkemedel och vissa förbrukningsvaror. TLV beslutar även om utbyten av läkemedel, dvs. att det är vissa bestämda läkemedel inom läkemedelsförmånen som ska Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet säljas på apoteken under vissa tidsperioder, även om egentligen något annat förskrivits. TLV utövar också tillsyn över att apoteken håller sig till handelsmarginalen och de utbytesbeslut som TLV beslutat om. Kostnaderna för läkemedelsförmånen uppgick till (Dagens Samhälles rapport, Den offentliga marknaden ). De egenavgifter patienterna själva betalade uppgick till . Det är landstingen som, via , hanterar betalningarna till apoteken inom ramen för läkemedelsförmånerna och andra subventioner men det finns en överenskommelse mellan landstingen och staten, som innebär att landstingen får bidrag för dessa kostnader.5 Vad gäller dos- och slutenvårdsapoteken (t.ex. och ) sker den offentliga finansieringen genom offentlig upphandling från landstingens sida. gjorde landstingen direkta inköp av slutenvårdsläkemedel för cirka 8 miljarder kronor.6 Några säkra uppgifter om vad de offentliga kostnaderna för dosdispenserade läkemedel uppgår till finns inte att tillgå. Däremot finns uppgifter som tyder på att kostnaderna för denna typ av läkemedel gått ned sedan omregleringen av apoteksmarknaden. Den helt privata marknaden för läkemedel, där även dagligvaruhandelns försäljning av receptfria läkemedel ingår, kan beräknas till för 2015.7 Det kan alltså konstateras att en stor del av apotekens, inte minst öppenvårdsapotekens, omsättning avser offentligt subventionerade läkemedel. talar emellertid tillgängliga siffror för att knappt hälften av öppenvårdsapotekens intjäning kommer från den reglerade handelsmarginalen. Även om försäljningarna inom läkemedelsförmånerna har ökat pekar trenderna på apoteksmarknaden på kraftig tillväxt inom framför allt handelsvaror och receptfria läkemedel.8 5Statens bidrag till landstingen för kostnader för läkemedelsförmånerna m.m., överenskommelse mellan staten och Kommuner och Landsting 2016. Överenskommelsen innebär att staten bidrar med till landstingen (se protokoll vid regeringssammanträde , S2016/04184/FS). 6Den offentliga marknaden , s. 24. 7Den offentliga marknaden , s. 24. 82014/översyn av apotekens handelsmarginal – slutrapport, , s. 47 f. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet I detta sammanhang kan även nämnas att vissa öppenvårdsapotek kan ansöka om särskilda bidrag från staten för att säkerställa tillgången på apoteksverksamhet i glesbygd enligt förordningen (2013:80) om bidrag till öppenvårdsapoteksservice av allmänt ekonomiskt intresse. För beviljades 29 apotek bidrag på tillsammans 7,9 miljoner kronor.9 Källor: Offentlig marknad 2016 och Sveriges apoteksförenings branschrapport s amt egen bearbetning. 5.3.3Insyn och tillsyn på apoteksmarknaden Det krävs enligt lagen (2009:366) om handel med läkemedel tillstånd utfärdat av för att bedriva öppenvårdsapotek. Utöver vissa lämplighetskriterier för den som ska bedriva verksamheten gör tillståndsprövningen utifrån verksamhetens förutsättningar att leva upp till kraven i lagen. Nuvarande reglering innefattar bl.a. krav på att tillståndshavaren ska ha lokaler som är ändamålsenliga och tillräckligt bemannade, att kan tillhandahålla samtliga förordnade läkemedel och varor inom förmånen och att föreslagen läkemedelsansvarig uppfyller befintliga krav. har även utfärdat vissa föreskrif- 9 2014/översyn av apotekens handelsmarginal – slutrapport, , s. 40. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet ter som det åligger öppenvårdsapoteken att följa. utövar tillsyn över apotekens efterlevnad av reglerna i dessa delar. Tillsyn utövas genom tillståndsprövningar, fysiska inspektioner och utredningar av anmälningar om avvikelser från t.ex. läkemedelsansvariga på apoteken. Även TLV bedriver tillsyn över apoteken. Denna sker mot bakgrund av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. Inom ramen för detta arbete kontrollerar myndigheten bl.a. att apoteken inte bryter mot reglerna om utbyte av läkemedel. Öppenvårdsapotek är vidare att betrakta som vårdgivare enligt patientsäkerhetslagen (2010:659). Detta innebär att även Inspektionen för vård och omsorg () utövar tillsyn över verksamheten, främst genom att handlägga lex Maria-ärenden, dvs. de fall då vårdgivare anmäler händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en allvarlig vårdskada. 5.3.4Synpunkter på införande av meddelarskydd inom apoteksverksamhet Frågan om att låta apoteksanställda omfattas av meddelarskyddslagen var aktuell utredning, som låg till grund för den nu antagna lagen. I betänkandet kom utredningen fram till att det fanns skäl att utelämna apoteksverksamhet från lagens tillämpningsområde eftersom detaljhandel med läkemedel utgör ett eget verksamhetsområde som inte direkt ingår i vårdbegreppet och det dessutom i princip helt saknas direkt offentlig finansiering inom verksamhetsområdet.10 I remissutfallet efter betänkandet ansåg dock flera remissinstanser, bl.a. TCO, och Farmaceuter, att det kunde finnas ett behov av att apoteksanställda, precis som andra anställda inom vårdkedjan, ges ett stärkt meddelarskydd. I förarbetena till meddelarskyddslagen (prop. 2016/17:31, s.23) har regeringen emellertid uttryckt att det då inte fanns ett tillräckligt underlag för att låta lagen omfatta även apoteksverksamhet, men att det finns möjlighet för denna utredning att överväga frågan vidare. 10 SOU 2013:79, s. 144 f. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Under utredningens arbete har akademikers centralorganisation () gett tydligt uttryck för att det finns ett stort behov av att även apoteksanställda omfattas av lagen. Det har anförts att det handlar om en verksamhet som på många sätt är lik hälso- och sjukvård, som redan omfattas av den antagna lagen, samt att brukare/patienter inom apoteksverksamhet ofta befinner sig i en utsatt situation. har vidare uttalat att öppenvårdsapotekens två verksamhetsgrenar – receptexpedition och egenvård (dvs. receptfria läkemedel och handelsvaror) – är så tätt sammankopplade med varandra att de inte går att skilja åt, även om det endast är receptexpeditionsverksamheten som till någon del är offentligt finansierad. Den personal som arbetar på öppenvårdsapoteket utför parallellt arbetsuppgifter inom båda verksamhetsgrenarna, vilket medför att eventuella missförhållanden i egenvårdsdelen även kan påverka receptdelen. Det har också påpekats att det nuvarande insyns- och tillsynsregelverket inte är tillräckligt för att uppnå en tillfredsställande nivå av insyn i hur offentligt finansierade medel används. Apotekens organisation, både med avseende på systemet med läkemedelsansvarig och med tillsynsmyndigheternas möjligheter att få information om missförhållanden är, särskilt på mindre apotek med få anställda, bristfällig och säkerställer inte sådan nivå av insyn som behövs för att tillgodose allmänhetens intresse av detta. har å sin sida till utredningen uttryckt att det är mindre lämpligt att införa meddelarskydd för anställda inom apoteksverksamhet och att det därutöver saknas behov av detta. delar Sacos uppfattning att det inte går att dela den offentligt finansierade delen av apoteksverksamheten från den som är privat finansierad och har pekat på att detta omöjliggör att meddelarskydd införs eftersom det skulle kunna riskera 11Utredningen har inhämtat information från både genom den enkät som beskrivs i kapitel 2 samt genom den företrädare för som varit förordnad som expert i utredningen. 12Utredningen har haft möte med samt därefter fått ytterligare synpunkter genom telefonsamtal. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet bl.a. att uppgifter om viktiga affärsförhållanden i egenvårdsdelen, där apoteken konkurrerar med privata företag på en helt privat marknad, skulle kunna komma till allmänhetens och därmed konkurrenters kännedom utan någon möjlighet för utövaren av apoteksverksamheten att hindra detta. har också framhållit att apoteksverksamhet skiljer sig från annan offentligt finansierad verksamhet även på det sättet att det på marknaden finns ett mycket välutvecklat system för insyn och tillsyn som säkerställer de krav på insyn som allmänheten kan ställa med anledning av de offentliga subventioner som kommer marknaden till del. mottog ett rekordantal asylsökande, totalt 163 000 personer, vilket inneburit en stor påfrestning på mottagningssystemet för asylsökande.13 Ett av uppdrag är att ordna boende till asylsökande. De som söker asyl placeras först på ett ankomstboende i närheten av kontor. Dessa boenden drivs av med egen personal. När asylansökan har registrerats erbjuder även fortsatt boende för dem som inte kan ordna detta själva. Boende på detta sätt erbjuds så länge asylansökan utreds och ska, enligt huvudregeln, ske i enskilda lägenheter som hyrs av genom vanliga hyresavtal med fastighetsägare. På dessa boenden finns i regel inte någon egentlig personal. Eftersom det rått brist på sådana boenden har emellertid även anordnat boende på privata anläggningar genom offentlig upphandling. Det är fråga om upphandling av tillfälliga boendeplatser, exempelvis hotellbyggnader, vandrarhem eller campingstugor. Upphandlingsavtalen brukar i regel omfatta, förutom boende, även mat. Dessa boenden, som alltså drivs av privata entreprenörer, kräver viss personal. Vid utgången av 2016 var (motsvarande 35 718 platser) av boende- 13 SOU 2016:78, s. 421 f. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet kapacitet förlagd till upphandlade boenden, dock utnyttjades inte alla dessa platser.14 Även vissa boenden för ensamkommande barn upphandlas av privata aktörer genom offentlig upphandling. Det är kommunerna som ansvarar för de ensamkommande barnen, som i regel placeras i hem för vård och boende (HVB)15. Sådan placering sker med stöd av socialtjänstlagen. En konsekvens av detta är att privatanställd personal på HVB-hem kommer att omfattas av den antagna meddelarskyddslagen. Personal anställd på boendeanläggningar för vuxna asylsökande som handlas upp av omfattas däremot inte av lagen. Under utredningens arbete har det påpekats, bl.a. från vissa fackliga organisationer, att asylboenden för vuxna borde omfattas av meddelarskyddslagen på samma sätt som boenden för ensamkommande barn. Källa: (, ). 14Migrationsverket, Årsredovisning 2016, s. 39. 15Något äldre ensamkommande barn kan ibland placeras i s.k. stödboenden, som är egna boenden men där stöd tillhandahålls av i kommunen som ansvarar för barnen. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Vid slutet av 2016 var 123 000 människor inskrivna i mottagningssystem. Den totala kostnaden för mottagande av asylsökande var , varav avsåg kost och logi.16 Det är staten som betalar kostnaderna för asylsökandes boende. Kommunerna ansvarar visserligen för ensamkommande barn men får ersättning av staten för sina kostnader. Kommunerna tar över det ekonomiska ansvaret först när någon, vare sig denne är vuxen eller barn, har beviljats uppehållstillstånd och bosatt sig i kommunen. uttalade målsättning är att behovet av boendeplatser under asylansökningsprocessen ska tillgodoses genom de lägenheter med självhushåll som hyr på vanligt sätt av fastighetsägare runt om i landet.17 Vid stora strömmar av asylsökande, som till exempel , är behovet av boenden emellertid betydligt större än det antal lägenheter som har tillgång till. I sådana situationer upphandlar tillfälliga boendeplatser på privata anläggningsboenden. Som framgått tidigare utgör de tillfälliga boendeplatserna på privata anläggningsboenden nästan hälften av nuvarande boendekapacitet. betalade ut totalt till företag för tillfälliga asylboenden. Totalt 130 företag fakturerade för tillfälliga asylboenden detta år. Den största enskilda aktören fick i ersättning. Bland aktörerna finns de som bara sysslar med asylboenden men också de som har asylboenden som en bland många andra verksamhetsgrenar.18 tillämpar takpriser för upphandlade platser19 och betalar endast för använda platser, även om en 50-procentig beläggning garanteras. Upphandlingarna sker oftast med ramavtal men även direktupphandlade avtal har använts. Avtalslängden på de direktupphandlade avtalen har i regel varit men kortare avtalstider har förekommit. De korta avtalstiderna har kri- 16Migrationsverket, Årsredovisning 2016, s. 42. 17Migrationsverkets egna uppgifter på (). 18SOU 2016:78, s. 424 f. 192015 var takpriset per asylsökande , inklusive kost. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet tiserats av såväl Statskontoret som , eftersom den typen av avtal blir dyrare.20 utgör upphandlade anläggningsboenden en stor del av kostnader för asylsökandes boendeplatser. har dock redan börjat avveckla flera av dessa platser, eftersom behovet har gått ned påtagligt och beräknas gå ned ytterligare. har också en målsättning att helt avveckla de tillfälliga, upphandlade boendena och i stället täcka behovet genom hyreslägenheter med självhushåll. Det förefaller dock vara en rimlig utgångspunkt att en viss del av boendebehovet även under ytterligare någon tid kommer att behöva täckas med hjälp av upphandlade boenden. föreslog i delbetänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78, s. 421 f.) införande av ett krav på att verksamhet inom vård, skola och omsorg bara får överlämnas till juridiska personer som fått tillstånd om rätt att motta offentliga medel. Däremot ansåg man att något motsvarande krav inte borde införas beträffande upphandling av tillfälliga asylboenden. Det anfördes bl.a. att detta område rent principiellt skiljer sig från välfärdsområdena i övrigt som utredningen behandlat. Vidare uttalades att det är svårt att upphandla rätt kvalitet på välfärdsområdet, men att upphandlingar rör lokaler och enklare servicetjänster som är lättare att fastställa tydliga krav för i en upphandling. Utredningen ansåg sammanfattningsvis att behovet av reglering därför var ett annat. Vidare har regeringen i skrivelse till (skr. 2016/17:63) redovisat sin bedömning och åtgärder med anledning av rekommendationer i rapporten – arbete med att ordna asylboende åt asylsökande (RiR 2016:10). Granskning har skett bl.a. av upphandlingar av tillfälliga boenden som upphandlar samt kontroll av sådana boenden. Regeringen konstaterar att den delar övergripande bedömning att det i arbete med boenden funnits brister bl.a. i kontroll och uppföljning av boenden. En bidragande förklaring till bristerna i hanteringen 20 Statskontoret, Statligt ägda asylbostäder? – kostnader och konsekvenser, Dnr 2015/43-5 och , Asylboenden – arbete med att ordna boende till asylsökande, RiR 2016:10, s. 42 f. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet anges vara den stora ökningen av asylsökande . Regeringen upplyser vidare att i en intern skrivelse redovisat de åtgärder myndigheten vidtagit med anledning av rekommendationer. Regeringen uttalar att den har för avsikt att noga följa fortsatta arbete med att ordna boende åt asylsökande. Vidare påpekas att en utredning arbetar med att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande, nyanlända samt ensamkommande barn (dir 2015:107). Utredningen ska redovisa sitt slutbetänkande . Till följd av regeringens regleringsbrev 2017 har i en rapport till regeringen uttalat att verkets strategi är att samtliga upphandlade tillfälliga boendeplatser ska vara avvecklade i slutet av 2017.21 Under remissomgången efter den förra utredningen påtalades från fackligt håll att det inte minst av säkerhetsskäl finns ett behov av stärkt meddelarskydd inom flygtrafiktjänsten. Under utredningens arbete har detta påtalats ytterligare. Enligt 6 kap. 13 § första meningen luftfartslagen (2010:500) ska det finnas flygtrafiktjänst för att trygga och underlätta luftfarten. Flygtrafiktjänst i bedrivs huvudsakligen i offentlig regi genom (), som är ett statligt affärsverk. är det möjligt för flygplatsinnehavare att själva ombesörja flygtrafikledningstjänst, antingen i egen regi eller genom upphandling av tjänsten. Detta gäller emellertid endast flygtrafikledningstjänst på regionala flygplatser, där staten inte har något bestämmande inflytande, som utförs från respektive flygplats och som endast avser start- och landningsfas samt in- och utflygningsfas.22 Många av de regionala flygplatserna upphandlar sitt behov av dessa flygtrafikledningstjänster från LFV. Anställda vid åtnjuter redan genom sin anställning hos ett statligt affärsverk meddelar- 21Migrationsverkets rapport, Ett kostnadseffektivt och långsiktigt hållbart boendebestånd. 22Se 6 kap. 13 § tredje stycket luftfartslagen. Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet skydd, på samma sätt som andra offentligt anställda. Det finns dock flygplatser där den lokala flygtrafikledningstjänsten efter upphandling sköts av ett helt privat bolag. Flygtrafikledare anställda hos ett sådant bolag har inte meddelarskydd i förhållande till sin arbetsgivare. 5.5.2Närmare om marknaden för flygtrafikledningstjänster Det svenska flygplatssystemet omfattar cirka 190 flygplatser.