sou · H5B31 · 2017-01-04 00:00:00 — Det äldsta och mest kända exemplet är Centrelink i , där man samlat serviceåtaganden avseende bland annat service och utbetalningar till pensionärer, arbetslösa, familjer, föräldrar och funktionsnedsatta. På närmare håll finns det norska arbeidsog velferdsdirektoratet (NAV), som bildades genom en sammanslagning av de norska motsvarigheterna till Arbetsförmedlingen och . Den norska modellen skiljer sig dock från vårt förslag genom att där har man slagit samman hela myndigheterna, inte som i vår modell brutit ut de lokala servicefunktionerna från flera myndigheter. Andra verksamheter kan samlokaliseras med den lokala serviceorganisationen Utöver de myndigheter vars lokala serviceverksamhet vi föreslår ska föras över till en ny organisation finns det ytterligare tre myndigheter – Arbetsförmedlingen, och Polisen – som har omfattande fysiska medborgarkontakter på lokal nivå. Där det är praktiskt möjligt bör dessa myndigheter samlokaliseras med den nya organisationen. Kommittén anser dock inte att dessa myndigheters lokala serviceverksamhet bör inordnas i den nya serviceorganisationen. Arbetsförmedlingen med sina nära medborgarkontakter och sitt omfattande lokala kontorsnätverk skulle visserligen kunna ingå i den nya myndigheten. Förmedlingsverksamheten skiljer sig dock till sin karaktär från den enklare typ av serviceverksamhet som bedrivs i servicekontoren av , och . Kommittén lägger också i avsnitt 7.1.1 särskilda förslag som syftar till att behålla och utveckla Arbetsförmedlingens fysiska och digitala närvaro i landsbygderna. Polisen är mitt inne i en omfattande omorganisation. I den omorganisationen är lokal närvaro och tillgänglighet en av de viktigaste utgångspunkterna. Vi menar därför att det är olämpligt att bryta ut servicefunktioner från Polisen innan vi har sett hur den nya organisationen kommer att fungera. En ökad polisiär närvaro i landsbygderna är dock en mycket viktig Statens närvaro i landsbygderna trygghetsfråga för medborgarna. Det är därför särskilt viktigt att där det är möjligt utnyttjar möjligheten att lokalisera verksamhet till den nya myndigheten. Kommittén lägger också i avsnitt 7.1.2 särskilda förslag om hur polisens lokala närvaro ska stärkas. har en mycket omfattande lokal närvaro. Det är enligt vår bedömning inte heller en myndighet där interna effektivitetskrav har begränsat den lokala närvaron, utan tvärtom har den lokala närvaron prioriterats. Kommittén vill understryka att det naturligtvis ska vara möjligt även för andra myndigheter än de ovan nämnda att samlokalisera sin verksamhet med den lokala serviceorganisationen. Vilka övriga myndigheter som kan vara lämpliga att samlokaliseras med, eller vars lokala serviceverksamhet bör inordnas i, den nya organisationen behöver utredas vidare. Likaså behöver det tydliggöras vilken nivå av service som den ska ansvara för. Staten servicecenter har ett regeringsuppdrag att analysera och föreslå vilka myndighetsfunktioner som kan vara lämpliga att bedriva samordnat inom staten och utanför storstadsområden.13 I det uppdraget kommer myndigheten att närmare utreda vilka myndigheter som kan inordnas i utvidgade lokal servicekontor samt vilken servicenivå som är lämplig för dessa servicekontor. En ny serviceorganisation ökar möjligheten att bevara och utveckla den statliga lokala närvaron Statliga myndigheter har allt mer koncentrerat sin verksamhet till våra större städer. Denna utveckling drivs inte av någon naturlag eller av någon ringaktning mot de mer glest befolkade delarna av vårt land. Den är i stället en konsekvens av det sätt vi valt att organisera och styra våra myndigheter på och av kravet på att den enskilda myndighetens effektivitet ska prioriteras. Statskontoret har i sin rapport om statliga myndigheters lokalisering visat att medborgare på mindre orter och medborgare med utländsk bakgrund i högre grad vill kunna fysiskt besöka myndigheten för att få hjälp med sina ärenden. har det skett en kraftig ökning av antalet nyanlända till . 13 Statens servicecenter 2016. Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner. Statens närvaro i landsbygderna inte bara i storstäderna, utan också i mindre kommuner runt om i landet. Det är därför särskilt viktigt att staten finns fysiskt närvarande i hela landet. Regeringen har också gett Arbetsförmedlingen, , , och i uppdrag att tillsammans med SKL utveckla det pilotprojekt som har bedrivits på fyra lokala servicekontor. I dessa kontor har även Arbetsförmedlingen, och kommunen deltagit för att på ett effektivt sätt möta nyanländas behov. Genom att samla statens lokala serviceverksamhet skapar vi en organisation som har den lokala närvaron i fokus. Oavsett om regeringen väljer att inrätta en ny myndighet eller samlar den lokala servicen i Statens servicecenter kan den tydligare styra mot tillgänglighetsmål genom myndighetens instruktion och genom resurser och mål angivna i myndighetens regleringsbrev. För att säkerställa en statlig lokal service i hela landet föreslår kommittén också att serviceorganisationen ska ha minst ett kontor i varje . Efter Tillväxtanalys senaste revision av indelningen i FA-regioner 2015 indelas landet i sextio FA-regioner. Tio av dessa regioner saknar lokala servicekontor (se tabell 7.1). Tabell 7.1 FA-regioner som saknar servicekontor, 2016 7.1.4Statliga tjänster omlokaliseras från till FA-regioner i behov av statliga arbetsplatser Kommitténs förslag: Kommittén rekommenderar att 10 000 tjänster vid statliga myndigheter i under en 5 till omlokaliseras till FA-regioner i behov av statliga arbetstillfällen. Vid omlokaliseringen bör regeringen väga in tre förutsättningar: –kommuner med en besvärlig arbetsmarknadsstruktur, –kommuner som fått minskat antal statligt anställda, och Statens närvaro i landsbygderna –kommuner som haft en befolkningsminskning. När en ny myndighet inrättas ska en lokalisering utanför storstadskommunerna alltid vara förstahandsalternativet. Kommittén kan konstatera att de statliga myndigheterna har dragit sig tillbaka från landsbygderna. Vi har i avsnitt 7.1.3 föreslagit en ny organisering av statens lokala serviceverksamhet. Kommitténs förhoppning är att den nya serviceorganisationen ska bidra till att säkerställa en statlig närvaro i hela landet. Ett annat sätt att öka den statliga närvaron i hela landet är att omlokalisera statliga myndigheter från, i första hand, till andra delar av landet. Regeringen har också lyft fram behovet av omlokaliseringar och gett Statskontoret ett uppdrag att ta fram ett samlat underlag om myndigheternas lokalisering. Statskontorets rapport visar att de direkta effekterna av myndigheters lokalisering varierar.14 Tillskottet av arbetstillfällen blir ungefär det antal som lokaliseras till myndigheten. Enligt kommittén kan ett sådant tillskott av arbetstillfällen vara nog så viktigt för en mindre ort. Enligt Statskontoret kan det också på uppstå indirekta effekter på den lokala arbetsmarknaden. Bland annat kan en omlokalisering bidra till en bredare och mer dynamisk arbetsmarknad, vilket i sin tur kan göra att inflyttningen ökar genom att möjligheterna till sysselsättning för medföljande förbättras. Det kan också finnas ett symbolvärde i att få en statlig myndighet lokaliserad till orten. I en gemensam debattartikel av statsministern och civilministern är det en annan aspekt av lokaliseringsfrågan som lyfts fram. Enligt de båda ministrarna är det avgörande skälet till att regeringen engagerar sig i frågor om myndigheternas lokalisering att staten ska ta sitt ansvar för att hela ska hålla ihop. Människor, orter och hela bygder ska inte känna sig övergivna.15 Diskussionerna om omlokalisering av statliga myndigheter har tidigare ofta fokuserat på hela myndigheter. Kommittén vill i stället peka på möjligheten att omlokalisera funktioner inom myndigheterna. Även i myndigheter som av olika skäl är betjänta av att vara Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag. Fler myndigheter bör flyttas från . Statens närvaro i landsbygderna lokaliserade i kan det ofta finnas funktioner som mycket väl kan vara lokaliserade på en annan ort. Det gäller till exempel olika administrativa funktioner. Kommittén rekommenderar att 10 000 tjänster omlokaliseras från till regioner i behov av statliga arbeten Den stora omlokalisering av statlig verksamhet som har beslutats i visar att det är politiskt möjligt att motverka centraliseringen av statliga tjänster till storstäderna. Den danska regeringen planerar att flytta ut 3 900 statliga arbetsplatser från till 38 orter av varierande storlek – många relativt små – spridda i hela landet. Ambitionen är att flytta verksamheterna till orter där synergier med befintliga institutioner eller lokalt näringsliv kan säkerställas. Omlokaliseringen innebär att strax av de statliga arbetsplatserna omlokaliseras från . Lite mindre än hälften av arbetsplatserna utgörs av omlokalisering av hela institutioner, resterande dryga utgörs av funktioner inom olika institutioner.16 Kommittén bedömer att det även i finns utrymme för en omfattande omlokalisering av statliga arbetsplatser. I har antalet tjänster vid statliga myndigheter ökat med över 10 000 tjänster mellan 2008 och 2014.17 Det är en ökning . I 36 av landets 60 FA-regioner har däremot antalet tjänster vid statliga myndigheter minskat med nästan 2 500 . Detta trots att antal statliga myndighetstjänster totalt har ökat med drygt 16 300 . Merparten av den ökningen har som synes hamnat i (se figur 7.3). Bedre balance – statslige arbejdspladser tættere på borgere og virksomheder. 17Stockholms ingår förutom kommunerna i ett antal kommuner i och län, bland annat Flens, och kommun. Statens närvaro i landsbygderna Figur 7.3 Befolkningsutveckling mellan 2005–2015 i kommuner samt förändring av antalet statligt anställda i FA-regioner 2008–2014 Källa: Statskontoret, 2016. rAps, 2016, kommitténs bearbetningar. I fanns 2014 drygt 87 300 tjänster vid statliga myndigheter. En omlokalisering av 10 000 tjänster skulle motsvara av myndighetstjänsterna i . Det motsvarar också den ökning som har skett i . En stor del av ökningen av statliga myndighetstjänster har således skett i . är den relativa betydelsen av varje enskilt statligt jobb större i mindre FA-regioner och på mindre orter. Kommittén menar att regeringen nu bör ta ett krafttag för att sprida de statliga arbetstillfällena. Med den snabba utveckling som kommunikationsteknologin har genomgått och genomgår finns det inget skäl till att så många myndighetstjänster koncentreras till . Behovet av fysisk närhet till riksdag och reger- Statens närvaro i landsbygderna ing, ett argument som ofta framförs av myndighetsledningar, får allt mindre vikt genom de möjligheter som digitaliseringen ger. Genom att lokalisera myndighetsverksamhet utanför är det också möjligt att minska verksamhetskostnaderna. Lokalhyrorna är naturligtvis mycket lägre i en landsbygdskommun jämfört med . På mindre orter är också personalrörligheten oftast mindre än vad den är i en storstad som . Kommittén rekommenderar därför att 10 000 tjänster vid statliga myndigheter under en 5 till omlokaliseras från till FA-regioner i behov av statliga arbetstillfällen. Kommittén tar inte ställning till vilka myndigheter eller myndighetsfunktioner som bör komma i fråga för omlokaliseringen. Inte heller tar vi ställning till vilka orter som omlokaliseringen bör ske. Tre förutsättningar bör dock, enligt kommittén, regeringen väga in vid omlokaliseringen. •kommuner med besvärlig arbetsmarknadsstruktur, •kommuner som fått minskat antal statligt anställda, och •kommuner som haft en befolkningsminskning. Med kommuner med en besvärlig arbetsmarknadsstruktur avser vi sådana kommuner som ligger i FA-regioner med förhållandevis litet befolkningsunderlag och få arbetsställen, eller ligger i utkanten av större FA-regioner med dåliga förbindelser. Kommittén noterar att regeringen i budgetpropositionen aviserar att den avser att inrätta en stödfunktion hos Kammarkollegiet för myndigheter som är föremål för omlokalisering.18 En sådan stödfunktion kan bli en betydelsefull aktör i omlokaliseringsarbetet genom att samla erfarenheter, sprida kunskap och på andra sätt hjälpa berörda myndigheter i samband med omlokaliseringen. Stödfunktionen kan också spela en viktig roll för att bibehålla myndigheters servicenivå under omlokaliseringsfasen. Kommittén föreslår också att när en ny myndighet inrättas ska en lokalisering utanför storstadskommunerna alltid vara förstahands- 2016/17:1. Budgetpropositionen , Utgiftsområde 2, s. 58. Statens närvaro i landsbygderna Regeringen bör också oftare utnyttja möjligheten att omlokalisera till andra orter än residensstäder och större kommuner. Vidare bör regeringen vid en omlokalisering, i likhet med , beakta synergimöjligheterna med regionens offentliga verksamheter och näringsliv. 8Styrning och organisering av landsbygdspolitiken Statens roll är viktig för att landsbygder ska kunna utvecklas. En framgångsrik landsbygdsutveckling kräver dock ett statligt helhetsperspektiv, vilket till stor del saknas . Kommittén skriver i sitt delbetänkande: Ett viktigt område för att skapa verkliga förutsättningar för att genomföra en nationell politik för utveckling i hela är den statliga organisationen. Detta eftersom staten först och främst verkar genom sina myndigheter. En framgångsrik landsbygdsutveckling förutsätter att det finns arbetssätt och verktyg som gör det möjligt att samordna åtgärder inom olika politikområden. Den statliga förvaltningens organisation och hur den fungerar och samordnar sig på regional nivå kommer enligt vår mening att vara helt avgörande för om en ny sammanhållen politik ska leda till tillväxt och utveckling på landsbygder.1 Statens sektorisering är problematisk för landsbygderna Sektoriseringen är en konsekvens av specialisering och specialiseringen är i sin tur en förutsättning för ökad effektivitet och produktivitet. Även om sektoriseringen inte utgör något generellt problem i statsförvaltningen är den det för komplexa politikområden som kräver sektorsövergripande lösningar. Landsbygdspolitiken är ett sådant område. utredningar har berört frågan om statens sektorsorganisation. ägnade sektoriseringen stor upp- 1 SOU 2016:26. s. 247. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken märksamhet i sitt arbete.2 Även om kommittén framhöll nödvändigheten och nyttan med specialisering i komplexa organisationer blev sektorstänkandets baksidor ett av huvudargument för en förändring av samhällsorganisationen. Även behandlade problemen med en tilltagande sektorisering och föreslog att myndigheterna borde göra analyser av effekterna av statens samlade agerande.3 Den tidigare framhöll i sitt slutbetänkande problemen med bristande sektorssamordning. Kommittén lämnade också förslag om hur ansvar och roller borde tydliggöras och hur den statliga verksamheten borde samordnas bättre ur landsbygdens perspektiv.4 De starka sektorsperspektiven i den statliga förvaltningen kan ofta innebära problem för den som ska möta staten i någon form. Staten, genom sina myndigheter, uppträder inte sällan i ett flertal skepnader vilka sinsemellan ställer dåligt koordinerade krav och ger oförenliga förutsättningar för hur invånare, företag, kommuner och andra ska agera. Invånare och företag i landsbygderna märker särskilt tydligt av statens bristande förmåga till samordning. Frågor om utveckling och tillväxt, vilka bygger på att olika aktörer på olika nivåer samverkar, får avgjort sämre förutsättningar i ett sektorbaserat system än med ett arbetssätt där geografin tillmäts en betydelse. Landsbygdernas särskilda förutsättningar kan beskrivas ur många olika synvinklar. Gemensamt för beskrivningarna är dock att geografin är grunden för de särskilda förutsättningar som gäller där. Den som inte ser och erkänner att geografin har betydelse kan heller inte förstå de utmaningar, men också den potential, som är knutna till en viss typ av geografi. De statliga myndigheterna har i huvudsak lämnat ett territoriellt synsätt på sin organisering till förmån för ett sektorbaserat sådant. Där myndigheterna fortfarande väljer en geografisk indelning av sin organisation har de vanligtvis tillåtits att välja den indelning som de uppfattar är mest effektiv utifrån den 2Se såväl delbetänkandet SOU 2003:123. Utvecklingskraft för hållbar välfärd, t.ex. s. 161 f., som slutbetänkandet SOU 2007:10. Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, t.ex. s. 75 f. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, s. 268 ff. Myter, sanningar och framtidsstrategier, s. 66 f. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken egna myndighetens verksamhet, vilket gör att knappast någon statlig myndighet har en indelning som överensstämmer med någon annan myndighets. Av de statliga myndigheterna är det enbart länsstyrelserna som har det enskilda länet som indelningsgrund. Den ”länsprincip” som var framträdande i förvaltningens organisation är därför numera i praktiken avskaffad. I förlängningen gör detta att politiken saknar ett tydligt landsbygdsperspektiv. Landsbygdsfrågor blir till sektorsfrågor och utifrån en sådan position tenderar de att bli marginaliserade. Det i sin tur tenderar att leda till avveckling av verksamhet. I glesa strukturer blir det för dyrt att driva statlig verksamhet i sektoriella stordriftslösningar. Marginaliseringen förstärks av att det saknas tydliga incitament för att över sektorer utveckla småskaliga lösningar med samordningsvinster, som alternativ till stordrift och koncentration. Genom att ”stoppa undan” landsbygderna i sitt eget fack, i stället för att låta dem vara centrum i ett system där sektorer samordnas för att kunna möta invånares och företags behov, omöjliggörs ett effektivt utvecklings- och tillväxtarbete. Den regionala tillväxtpolitiken tenderar att glömma landsbygderna Landsbygdspolitiken har inte enbart ett sektoriellt problem. Det finns också ett problem i relationen till den tvärsektoriella regionala tillväxtpolitiken. Som kommittén noterar i sitt delbetänkande har frågor om landsbygdernas utveckling inte alltid en självklar plats i det regionala tillväxt- och utvecklingsarbetet.5 Frågorna kan ha svårt att hävda sig i konkurrensen om utrymme och resurser på den regionala nivån. De aktörer som ansvarar för det regionala tillväxtarbetet kan också behöva utveckla sin roll när det gäller arbetet med landsbygdernas utveckling och tillväxt. Åtgärderna inom de två politikområdena är av något olika karaktär. Exempelvis riktar sig landsbygdsprogrammet främst till den lokala nivån och mot enskilda företag, medan de regionala strukturfondsprogrammen, som utgör en del av den regionala tillväxtpolitiken, ofta har en bredare målgrupp och riktar sin stödgivning mot större projekt. Sammantaget är det inte helt enkelt att få de två 5 SOU 2016:26, s. 224. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken politikområdenas åtgärder att samverka. Kommittén konstaterar därför i delbetänkandet att som samverkan är betydelsefull för ett effektivt genomförande av den samlade politiken kan den inte få bli överordnad de förväntade resultaten.6 Samverkan är ett medel, inte ett mål i sig. 8.1Hur staten bör styra och organisera landsbygdspolitiken – överväganden och förslag Kommitténs förslag i detta kapitel är inriktade mot att skapa en tydligare styrning och samordning av landsbygdspolitiken. Om detta ska lyckas behöver de olika statliga aktörernas roller tydliggöras. För att åstadkomma detta och för att stärka samverkan lämnar kommittén i det här kapitlet ett antal olika förslag. Enligt direktiven (Dir. 2015:73) ska kommittén lämna förslag till statliga åtgärder som är effektiva för att förbättra förutsättningarna för utveckling i olika landsbygder. Mot denna bakgrund konstaterar kommittén att frågan om ändrat huvudmannaskap för landsbygdsutvecklingen ligger utanför vårt uppdrag. 8.1.1Alla statliga utredningar får i uppdrag att beakta konsekvenser för landsbygdens utveckling Kommitténs förslag: I kommittéförordningen införs en skrivning om att kommittéer i sina betänkanden ska ange konsekvenser för landsbygdernas utveckling av sina förslag. Kommitténs erfarenhet är att de sektorsövergripande landsbygds– frågorna tenderar att försvinna i den sektororganiserade statliga verksamheten. Ingen ser därmed vad olika förslag får för konsekvenser för landsbygderna. Många av de förslag som resulterar i konkret politik har arbetats fram i statliga utredningar. För att få statliga utredare att också uppmärksamma de konsekvenser för landsbygderna som utredningens förslag kan få föreslår kommittén ett tillägg i kommittéförordningen. I likhet med vad 6 SOU 2016:26. s. 63. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken som gäller för ett antal andra områden, exempelvis brottslighet och brottsförebyggande arbete och små företags arbetsförutsättningar med mera, föreslår kommittén att det i förordningen införs en skrivning om att kommittéer i sina betänkanden ska ange konsekvenser för landsbygdernas utveckling av sina förslag. 8.1.2Konsekvenserna för landsbygderna bör beskrivas i regeringens gemensamma beredning av propositioner och andra regeringsbeslut Kommitténs förslag: En särskild landsbygdsbedömning av konsekvenserna för landsbygderna av regeringens beslut införs. Landsbygdsfrågorna berör många områden. Kommittén har i sitt arbete valt ut ett antal av dessa som vi menar är av särskild betydelse för landsbygdernas utveckling. •näringsliv och företagande, •infrastruktur och bredband, •samhällsplanering och bostadsförsörjning, •offentlig och kommersiell service, samt •det civila samhället. De aktuella områdena berör flertalet departement. Landsbygdsfrågorna är också tvärsektoriella till sin karaktär. De tenderar därför att vara svåra att hantera i en sakfrågeorganiserad myndighet som . Kommittén anser inte att det ligger inom ramen för vårt uppdrag att föreslå en ny funktion för att samordna landsbygdspolitiken inom . Däremot vill vi peka på behovet av att landsbygdspolitiken där samordnas på ett effektivt sätt, eftersom detta är en förutsättning för att en samordning också ska kunna ske på myndighetsnivå. Styrning och organisering av landsbygdspolitiken Det kollektiva beslutsfattandet kännetecknar den svenska förvaltningsmodellen Ett utmärkande drag i den svenska förvaltningsmodellen är det kollektiva beslutsfattandet i regeringen. I princip alla regeringsärenden ska avgöras av regeringen som ett kollektiv. Regeringsbesluten blir därmed ett uttryck för värderingar som delas av regeringen i dess helhet. För att säkerställa det kollektiva beslutsfattandet finns det i ett antal samrådsformer. Den för det dagliga arbetet i viktigaste av dessa är den så kallade gemensamma beredningen.7 Formellt innebär den att ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör, men beredas i samråd med övriga berörda statsråd.8 Den gemensamma beredningen är aldrig avslutad förrän alla i samrådskretsen är överens. Beredning sköts normalt genom tjänstemannakontakter, men om enighet inte kan nås där måste diskussionerna föras upp på politisk nivå. Den gemensamma beredningen utgör den formella ramen för den förhandlingskultur som kännetecknar . Det är genom diskussioner mellan företrädare för olika perspektiv på ett visst ärende som en gemensam regeringspolitik formas. Det är vanligtvis olika sektorsperspektiv som ställs mot varandra i den gemensamma beredningen. Tvärsektoriella frågor har ofta svårare att få gehör i en beredningsprocess som till sin karaktär är sektoriell. Landsbygdsbedömning är en metod för att öka genomslaget för landsbygdspolitiken har i sin senaste deklaration om EU:s framtida landsbygdspolitik framhållit en så kallad landsbygdssäkring eller landsbygdbedömning som en bra metod för att förbättra genomslaget av landsbygdspolitiska insatser runt om i Europa.9 7Övriga samrådsformer är allmän beredning och delning. SB PM 2012:1. Samrådsformer i för en närmare beskrivning av dessa.