sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — 7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella insatser. Kan regleringen få effekter av betydelse för företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvens- utredningen enligt 7 §, utöver vad som följer av 6 § och i den omfatt- ning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande: 1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen, 2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, 4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkur- rensförhållandena för företagen, 5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och 6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. I utredningens direktiv anges att redogörelsen för konsekvenser, ut- över det som följer av ovan angivna förordningar, också ska beskriva ett antal andra konsekvenser. Om förslagen medför krav på att använda informations- och kom- munikationsteknik ska utredaren ge en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser av detta, t.ex. handlingsplaner för hur under- visningen ska genomföras om det uppstår problem med tekniken. Redogörelsen ska även innehålla en beskrivning av konsekvenser för elevers rätt till likvärdig tillgång till utbildning och vilka övriga konsekvenser förslagen kan få för elever, innefattande elevers rätt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för ordinarie undervisning och särskilt stöd enligt skollagen (2010:800). Utreda- ren ska även bedöma konsekvenser för skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag. Därtill ingår att redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas har ur ett barnrättsperspektiv. Utredaren ska också analysera konsekvenser för det fria skolvalet och om förslagen får konsekvenser för elevunderlaget på enskilda skolor samt för skolor inom en region. Eventuella konsekvenser för förändringar av lärares arbetsuppgifter och arbetstid ska också belysas, liksom om förslagen medför specifika behov av kompetensutveckling för lärare. 17.2Våra förslag och ställningstaganden Detta avsnitt innehåller den konsekvensutredning som ska göras enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (se avsnitt 17.1.2). Vissa delar finns dock i andra avsnitt i detta betän- kande. Det gäller kostnader och andra konsekvenser (avsnitt 17.3– 17.6) och ikraftträdande och insatser för genomförande (avsnitt 16.1 och 16.4). Här beskriver vi de problem vi har identifierat och haft att hantera, vad vi vill uppnå med våra förslag och bedömningar samt redogör för alternativa lösningar och olika bedömningar av konse- kvenserna av våra förslag. Utredningen ska bl.a. lösa problemet att huvudmän kan ha svårt att erbjuda elever den undervisning som de enligt skollagen har rätt till eller som enskilda individer har behov av, särskilt inom huvud- männens befintliga organisation och verksamhet. En förklaring till problemet är lärarbrist och i viss mån ökad efterfrågan både när det gäller undervisning inom vissa ämnen och studiehandledning på modersmålet. Vi har beskrivit detta utförligt i avsnitt 7.1. En annan förklaring handlar om hur huvudmän och skolor är organiserade. Exempelvis kan mindre huvudmän ha svårt att erbjuda elever under- visning i flera olika modersmål och glesbygdskommuner kan ha svårt att erbjuda ett allsidigt utbud av ämnen och kurser på grund av litet elevunderlag. Detta har vi utvecklat i avsnitt 7.2. Dessa faktorer, kombinerat med att det finns begränsade möjligheter för skol- huvudmän att erbjuda elever undervisning som utförs av någon annan, är bakgrunden till våra förslag om fjärrundervisning och om entreprenad. Våra ställningstaganden om upphandling hör ihop med förslagen om entreprenad och de problem som de sistnämnda förslagen syftar till att lösa. Det har, som framgår av våra tilläggsdirektiv, inte varit klarlagt om en offentlig huvudman är skyldig att upphandla en ut- bildningstjänst, eller om sådana tjänster kan anskaffas av en huvud- man utan tillämpning av lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (). Ett annat problem som vi ska hantera är att en del elever av olika skäl har svårigheter att delta i skolförlagd undervisning (se avsnitt 7.3). Distansundervisning har setts som ett alternativ för dessa elever, men någon allmän reglering av vad som ska gälla vid sådan undervisning har inte funnits. Utredningen har därför haft i uppdrag att ta fram författ- ningsförslag på området och utreda för vilka elever det kan vara aktu- ellt att använda distansundervisning. Lösningarna som vi föreslår på dessa områden syftar till att öka möjligheterna för huvudmännen att erbjuda den undervisning och det stöd som elever har rätt till. Med andra ord handlar det om att ge alla elever lika tillgång till utbildning i skolväsendet och att utbildningen ska vara likvärdig, dvs. om att huvudmännen ska kunna uppfylla in- ledande bestämmelser i skollagen (1 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Slutligen kan nämnas att utredningen också ska tillgodose de två tillkännagivanden som har lämnat till regeringen på dessa områden. Det handlar dels om utökade möjligheter till modersmåls- undervisning, vilket vi framför allt gjorde genom vårt delbetän- kande1, dels om en generell översyn av skollagens bestämmelser om entreprenad.2 Skollagens bestämmelser om olika samarbetsformer har behövt en översyn och våra förslag syftar till att skapa ett tyd- ligare regelverk. 17.2.2Våra förslag i korthet Våra förslag och bedömningar handlar om fyra olika teman. Vi går igenom dem var för sig. För det första innebär förslagen förändringar av hur huvudmän inom skolväsendet, och i viss mån andra huvudmän, får ta hjälp av andra aktörer. Samarbetsformen entreprenad – att huvudmannen överlämnar utförandet av vissa uppgifter till någon annan men behål- ler huvudmannaskapet – ska finnas kvar och regelverket om entre- prenad förtydligas. På flera områden utökas möjligheterna till sådana 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141. samarbeten, t.ex. genom att de får användas i fler skolformer och för fler typer av uppgifter, men i ett par fall begränsas möjligheterna också på grund av förändrade omständigheter. Andra slags sam- arbeten som regleras i 23 kap. skollagen, samverkan och överlåtelse av medicinska insatser, förändras inte i sak. Bestämmelserna om så- dana samarbeten föreslås dock förändras lagtekniskt. Förslag om olika samarbetsformer beskrivs i huvudsak i kapitel 9 men också i avsnitten 11.9, 12.2, 14.3.1 och 15.6.3. För det andra bedömer vi när det gäller upphandling att inte är tillämplig i några situationer när uppgifter ska få överlämnas på entreprenad enligt 23 kap. skollagen, eftersom det gäller uppgifter som enligt vår bedömning inte är tjänster i EUF-fördragets mening. Det handlar om all entreprenad inom skolväsendet som vi föreslår förutom entreprenad som avser uppgifter som inte är hänförliga till undervisning. Bedömningen och andra ställningstaganden om finns i kapitel 10. Vi lämnar inga förslag på detta område, men re- kommenderar regeringen att överväga ett tillägg i . Våra ställ- ningstaganden medför varken nya eller ändrade regler. Eftersom rättsläget är oklart och den möjlighet som vi bedömer finns, att inte tillämpa , sannolikt används sällan vill vi ändå beskriva vad vår bedömning skulle innebära, om de upphandlande myndig- heterna ansluter sig till bedömningen. För det tredje föreslår vi att fjärrundervisning ska få användas i fler fall. Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte . Det ska få användas när skolan annars har svårigheter att anordna undervisning. Fjärrunder- visning ska bli tillåten i fler ämnen, men med viss begränsning av hur stor andel av undervisningen som bedrivs på detta sätt. I samt- liga fall när fjärrundervisning blir tillåten ska det vara möjligt för huvudmannen både att anordna sådan inom den egna organisa- tionen och att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad. Förslag om fjärrundervisning återfinns i kapitel 11 och anslutande förslag om studiehandledning på modersmålet i inter- aktiv form i kapitel 12. Slutligen har vi för det fjärde föreslagit att möjligheter till distans- undervisning införs inom skolväsendet. Med distansundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid. Distansundervisning ska i vissa fall vara en möjlighet när eleven annars inte kan delta i reguljär undervisning. I de obligatoriska skolformerna ska elever med dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik under vissa förutsättningar kunna få distansunder- visning som särskilt stöd. Vidare ska denna elevgrupp, och elever med andra särskilda skäl, kunna läsa en hel utbildning inom gymnasie- skolan eller gymnasiesärskolan där distansundervisning används. För- slagen på området finns i kapitel 13–15. 17.2.3Alternativa lösningar eller ingen reglering Under arbetets gång har vi prövat några andra lösningar och också övervägt att inte föreslå några förändringar. Vi ska kort beskriva detta område för område. Angående entreprenad har våra överväganden framför allt handlat om vilka slags samarbetsformer som bör finnas och om den nuva- rande formen entreprenad bör behållas. Enligt vår mening behövs en samarbetsform som innebär att huvudmän kan ta hjälp av andra och behålla ansvaret för utbildningen, varför någon annan sam- arbetsform inte är lämplig (avsnitt 9.1). Skulle vi förändra samarbets- formerna och ta bort den nuvarande möjligheten att överlämna myndighetsutövning i form av betygssättning, skulle det innebära att betygssättning alltid måste utföras av någon inom den egna organi- sationen och därmed också undervisningen. Det vore ett alltför stel- bent system där eleverna riskerar att bli utan viss undervisning. Vi har också övervägt om det bör bli tillåtet med entreprenad i ännu fler fall, men bedömer att våra förslag innebär en rimlig avvägning i för- hållande till principen om att undervisning som huvudregel ska be- drivas av huvudmannen för utbildningen. Entreprenad tillåts nu när det kan innebära ett mervärde för eleverna. För övriga samarbets- former är förändringarna endast av lagteknisk karaktär. I fråga om upphandling har vi som sagt inte lämnat några förslag, då vi inte ser det som nödvändigt till följd av vår bedömning av hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till . Om reger- ingen inte delar denna bedömning innebär det att ska tilläm- pas. Det innebär att samarbetsmöjligheterna enligt vår mening inte kommer att vara tillräckligt flexibla och effektiva för att huvud- männen ska kunna tillhandahålla eleverna lika tillgång till utbildning av god kvalitet. Skulle det vara fallet förordar vi att Välfärdsutred- ningens förslag på upphandlingsområdet genomförs, för att skapa tillräckligt flexibla och effektiva möjligheter för huvudmännen att tillhandahålla utbildning. Fjärrundervisning ska få användas endast när det inte finns någon lärare som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § skollagen att tillgå inom huvudmannens skolenhet eller när elevunderlaget är otillräckligt. Alternativet till att behöriga lärare undervisar via fjärrundervisning är att huvudmannen använder sig av obehöriga lärare, eller att eleven får färre ämnen att välja bland. Att välja mellan fjärrundervisning och obehöriga lärare kommer varje huvudman att behöva göra i olika fall, eftersom vi har bestämt oss för att förorda att fjärrundervisning är ett tänkbart, dvs. inte ett obligatoriskt, tillvägagångssätt. Därmed kan huvudmannen välja det alternativ som är mest ändamålsenligt i varje given situation. De elever som av olika skäl inte deltar i reguljär undervisning är de som ska kunna få distansundervisning. Att inte tillåta distans- undervisning skulle med stor sannolikhet innebära att dessa elever blir utan undervisning. Andra sätt att tillgodose behovet av under- visning för dem, t.ex. att tillåta mer undervisning i hemmet som ut- förs av exempelvis vårdnadshavare, menar vi skulle innebära sämre kvalitet på undervisningen än att särskilt godkända aktörer bedriver distansundervisning. Både fjärrundervisning och distansundervisning är förhållande- vis nya metoder i det svenska skolväsendet och bör noga utvärderas innan de tillåts i större utsträckning. Annars kan kvaliteten på ele- vernas utbildning riskeras. Vi menar att det skulle innebära ett för stort risktagande om vi inte skulle reglera när fjärrundervisning och distansundervisning får användas, liksom om vi skulle tillåta i det i fler ämnen, lägre årskurser, etc. Vi har därför föreslagit att dessa metoder ska få användas när eleven annars kan komma att stå utan undervisning. Det kan också ifrågasättas om skollagens bestämmelser om fjärr- undervisning och distansundervisning behöver vara så utförliga som vi har föreslagit. Eftersom skollagen i övrigt har en hög detaljnivå bedömer vi att det är fallet. Vi har dock haft som utgångspunkt att inte reglera mer för dessa undervisningsmetoder än för reguljär undervisning (avsnitt 8.6). De aktörer som berörs av de föreslagna regleringarna är myndigheter, samtliga huvudmän inom skolväsendet och andra företag som utför uppgifter inom utbildning och annan verksamhet enligt skollagen. I fråga om myndigheter är det framför allt ett antal inom skolområdet som påverkas: , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skol- myndigheten (SPSM), Sameskolstyrelsen och Skolväsendets överkla- gandenämnd samt (SiS). Huvudmän inom skolväsendet påverkas också. Offentliga huvudmän är, utöver staten vars myndigheter vi har nämnt, landets samtliga kommuner och några av landstingen (avsnitt 7.2). Vilka som tillhör de olika kategori- erna av enskilda fysiska och juridiska personer som berörs behöver vi dock redovisa mer utförligt. Enskilda huvudmän inom skolväsendet De föreslagna nya bestämmelserna påverkar närmare 800 enskilda huvudmän för , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Den vanligaste organisationsformen för de en- skilda huvudmännen är aktiebolag, vilket av dem är. Andra vanliga organisationsformer är ekonomiska föreningar, ideella föreningar och stiftelser. Det finns också några andra typer av orga- nisationsformer, exempelvis registrerade trossamfund och enskild fysisk person.3 De olika huvudmännen varierar mycket i storlek. Många huvud- män har endast en skolenhet, medan andra huvudmän har ett stort antal. Vi har beskrivit detta i detalj för och gymnasie- skolan i avsnitt 7.2. Inom förskolan fanns det cirka 2 700 förskoleenheter med enskild huvudman, fördelade på drygt 2 000 enskilda huvudmän. Antalet inskrivna barn på dessa förskolor var cirka 100 000, vilket motsvarar en femtedel av samtliga barn som var inskrivna på förskola. Av dessa förskolor drivs endast 17 av fysiska personer, knappt 1 100 i bolagsform och cirka 1 600 i annan juridisk form (t.ex. ekonomisk förening eller ideell förening).4 4Skolverkets statistik, Förskolan, Barn och grupper, Tabell 1 och 3 . Enskilda utbildningsanordnare i övrigt Utöver de enskilda huvudmännen inom skolväsendet finns det en- skilda utbildningsanordnare som inte är huvudmän men som bedriver undervisning inom vuxenutbildning och särskild utbild- ning för vuxna. Av de studerande i vuxenutbildning5 läste hos en annan utbildningsanordnare än kommun eller landsting hösten 2015.6 Hur många olika aktörer det handlar om framgår dock inte. Inte heller för särskild utbildning för vuxna eller vuxenutbildning i svenska för invandrare framgår det i statistik hur många andra anordnare än kommuner och landsting som det finns. Andra enskilda som berörs Det finns även andra enskilda fysiska och juridiska personer som är berörda av de nya bestämmelserna. För det första finns det ett antal enskilda fysiska eller juridiska personer som utför uppgifter som av- ser skolskjuts eller skolmåltider på entreprenad. För dessa innebär dock våra förslag inte några förändringar och vi har därför inte för- djupat oss i omfattningen på verksamheten. För det andra finns det ett fåtal företag som – utan att ha tillstånd som enskilda huvudmän – anordnar undervisning eller studiehandledning på modersmålet på entreprenad för huvudmän inom skolväsendet. 17.2.5Skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen De förslag som vi lämnar och de bedömningar som vi redovisar hör till övervägande delen samman med nationell lagstiftning och vårt nationella utbildningssystem. Eftersom utbildningsområdet inte är harmoniserat inom EU berör våra förslag därmed egentligen inte de 5Endast vuxenutbildning på grundläggande nivå och gymnasial nivå ingår här, efter- som vuxenutbildning i svenska för invandrare utgjorde en egen skolform som statistiken gäller. 6Skolverkets statistik, vuxenutbildning, Elever och kursdeltagare, 4A . skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unio- nen i någon större utsträckning. Ett givet undantag är dock de bedömningar som vi redovisar om upphandling i kapitel 10. Upphandlingsområdet är nära förknippat med EU genom att till stora delar bygger på de EU-direktiv som föreligger på området. är således genom anslutningen till EU skyldigt att följa de unionsrättsliga reglerna kring upphand- ling och eventuella undantag från dessa kan således potentiellt på- verka skyldigheter enligt unionsrätten. Våra bedömningar i kapitel 10 innebär dock att upphandlingar med anledning av entre- prenader enligt 23 kap. skollagen i huvudsak avser uppgifter som utgör s.k. NESGI, dvs. icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Sådana tjänster har uttryckligen undantagits från EU:s upphand- lingsdirektiv och någon skyldighet att upphandla de aktuella tjäns- terna finns alltså inte enligt (avsnitt 6.3.3). Det bör dock poängteras att en medlemsstats överväganden om huruvida en viss tjänst utgör NESGI eller inte alltid kan bli föremål för prövning av . I avsnittet behandlas vilka ekonomiska konsekvenser våra förslag kan antas få. Det gäller dels påverkan på kostnader och intäkter för olika aktörer, dels samhällsekonomiska konsekvenser. De olika aktörerna som påverkas delar vi upp i huvudmän oavsett typ; staten; kommuner och landsting samt enskilda fysiska och juridiska personer. 17.3.1Ekonomiska konsekvenser för huvudmän Flertalet av de ekonomiska konsekvenser för olika huvudmän som vi ska redogöra för är desamma, oavsett om det handlar om staten, i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan, kommuner, landsting eller enskilda huvudmän. Vi hanterar därför dessa konse- kvenser gemensamt. Förslagen om entreprenad bör inte innebära några större ekono- miska konsekvenser för huvudmännen, eftersom vi inte föreslår några större ändringar i sak. Möjligheterna till entreprenad kan dock i viss utsträckning medföra minskade kostnader för de huvudmän som beställer entreprenad, då det kan vara ett mer resurseffektivt sätt att ge eleverna undervisning än att ordna i egen regi. För de huvud- män som är utförare av undervisning på entreprenad ökar förstås intäkterna, men också kostnaderna. Vi vill också poängtera att en självkostnadsprincip gäller för kommuner och landsting, vilket vi har behandlat i avsnitt 9.4.1. Våra bedömningar i fråga om upphandling kan, om de kommer till tillämpning, innebära minskade kostnader för de huvudmän som vill utföra uppgifter som avser undervisning inom vissa områden på entreprenad åt offentliga huvudmän. Detta eftersom vi bedömer att entreprenad som avser utbildning inte omfattas av LOU-direktivet och därmed inte heller av . Det innebär att de huvudmän som är tänkbara utförare av entreprenaden inte behöver utarbeta omfat- tande anbud eller anbudsansökningar för att delta i en offentlig upphandling. Detta bör i sin tur innebära att den ersättning som utföraren tar ut av beställaren kan sättas till en lägre nivå än vad som annars hade varit fallet. De förslag som vi lämnar om fjärrundervisning innebär att samtliga huvudmän inom skolväsendet, liksom , får möjligheter att använda resurser mer effektivt. Att sätta igång en verksamhet med fjärrundervisning innebär vissa engångskostnader, t.ex. för att införskaffa nödvändig teknisk utrustning och program- vara. Det kan även behövas kompetensutveckling för lärare och hand- ledare som ska delta i fjärrundervisningen. I vissa fall kan skolled- ningen också bedöma att tid behöver avsättas för att läraren ska kunna planera upplägget på undervisningen när en ny form ska an- vändas (se även avsnitt 17.5.2). Därutöver finns återkommande kost- nader för driften, t.ex. den extra kostnad som uppstår för att det be- hövs både en lärare och en handledare. Det måste också finnas tid för lärare och handledare att samordna sitt arbete. Även nödvändig tek- nik och internetuppkoppling kan innebära löpande kostnader. De exakta kostnaderna är dessvärre svåra att uppskatta. Det bör dock noteras att fjärrundervisningen inte innebär någon utökad skyldighet för huvudmännen. I stället handlar det om fler tänkbara sätt för att tillgodose de rättigheter som eleverna har . I fråga om distansundervisning medför förslagen, för de obliga- toriska skolformerna, kostnader för huvudmännen när de ska ge vissa elever särskilt stöd i form av distansundervisning. De kostna- derna ska dock sättas i relation till kostnaden för att på andra sätt undervisa en elev som inte har möjlighet att delta i den reguljära undervisningen på grund av dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik. Alternativet till att ge distansundervisning är inte att avstå från att undervisa eleven utan att exempelvis ordna under- visning genom att en lärare kommer hem till eleven och undervisar denne i hemmet. Att kunna använda särskilt stöd i form av distans- undervisning bör alltså leda till minskade kostnader för huvud- mannen. Vidare ska distansundervisning alltid bedrivas med målet att eleven ska komma tillbaka till den reguljära undervisningen, och att huvudmannen därefter inte ska ha extra kostnader för särlösningar. Vi bedömer att distansundervisning, med lärare som är specialiserade på sådan undervisning, är ett mer effektivt sätt än undervisning i hemmet för att hjälpa eleven tillbaka till den reguljära undervisningen, vilket bör minska de totala kostnaderna för sådana elever. För de huvudmän som vill godkännas som utförare av utbild- ning där distansundervisning används uppstår en kostnad i form av den föreslagna ansökningsavgiften till Skolinspektionen. Dessutom kommer en sådan ansökan att kräva en del arbete från huvud- mannens sida med att ta fram ansökningshandlingarna, och därmed viss kostnad i form av arbetstid. Även detta är dock frivilligt för huvudmännen och som vi har redovisat i avsnitt 13.7.3 är det rimligt att Skolinspektionen får ta ut en avgift som motsvarar full kostnads- täckning för prövningen. Även i det senare skedet när distansundervisningen utförs upp- kommer det kostnader för huvudmannen som utför undervisningen. Dels uppstår kostnader för den utrustning som behövs. Dels föränd- ras kostnaderna för undervisningen. Hur förändringen blir är dock svår att bedöma, eftersom det i stor utsträckning handlar om hur huvudmannen väljer att lägga upp undervisningen. Å ena sidan inne- bär undervisning som i huvudsak bedrivs enskilt stora kostnader per elev. Å andra sidan föreslår vi undantag från bestämmelserna om total undervisningstid respektive garanterad undervisningstid (av- snitt 13.5.1). Vidare är det viktigt att komma ihåg att tanken är att den utförande huvudmannen vid entreprenad ska få ersättning från den beställande huvudmannen, och att denna avgift rimligen sätts på en nivå som ger utföraren full kostnadstäckning för den utförda distansundervisningen.