sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — De möjligheter till undantag från denna princip som finns kan knappast åberopas för att gene- rellt inkludera subjekt som är etablerade i andra EU-stater i tillämp- ningsområdet. I sak går det inte heller att se några konsekvenser med en ordning som undantar dem som är etablerade i andra EU-stater än som är svåra att acceptera, vare sig integritetsmässiga eller andra, såsom konkurrensmässiga. En begränsning till subjekt som är etablerade i eller tredjeland får visserligen den konse- kvensen att subjekt etablerade i andra EU-länder kan använda kameror här utan att behöva följa lagens bestämmelser. Emellertid ska kamerabevakningslagen, som föreslås nedan, innehålla endast vissa materiella bestämmelser, bl.a. ett upplysningskrav och ett tillståndskrav. Vad gäller upplysningskravet ersätter det en informa- tionsskyldighet som följer av EU-regleringen. Den som är etablerad i en annan EU-stat och använder kamera på svenskt territorium, t.ex. genom en kamerautrustad drönare i en näringsverksamhet, måste alltså följa förordningens bestämmelser om information. Vad gäller tillståndskravet kommer detta inte att gälla generellt för dem som är etablerade i utan endast för vissa sådana subjekt. Mot denna bakgrund föreslås att kamerabevakningslagen ska gälla endast om sådan kamerabevakning som sker med en TV- kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning eller med en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud sker med utrustning som finns i och den som bedriver bevakningen är etablerad i eller i tredjeland. Vidare ska lagen gälla om sådan kamerabevakning som sker med en separat teknisk anordning för att behandla upp- taget bild- och ljudmaterial avser behandling av material som tagits upp vid nu angiven bevakning och behandlingen utförs av den som bedriver bevakningen eller för hans eller hennes räkning. En anknytande fråga är om det bör införas en definition av tredjeland i lagen. Förordningen innehåller inte någon sådan defini- Lagens syfte och tillämpningsområde Med tredjeland menas en stat som inte ingår i EU. Vidare faller stater som ingår i EES inte sällan också utanför begreppet tredjeland. är det oklart huruvida förordningen kommer att gälla för EES-staterna. På direktivets område har det i brotts- datalagen föreslagits en definition av tredjeland. Den är dock ut- formad utifrån hur samarbetet inom EU ser ut på området för brottsbekämpning, lagföring, straffverkställighet och upprätthåll- ande av allmän ordning och säkerhet och avviker därför från den nämnda innebörden av tredjeland. Med hänsyn till det nu redo- visade är det inte lämpligt att införa en definition av tredjeland i kamerabevakningslagen, vars tillämpningsområde ska anges gemen- samt för all kamerabevakning. Att en sådan inte införs bedöms inte medföra några problem för tillämpningen av lagen. Däremot ska, som föreslagits ovan, införas en mer allmän bestämmelse om att uttryck som används i lagen ska ha samma betydelse som i brotts- datalagen m.m. Till följd av den kommer definitionen i brottsdata- lagen att gälla för den del av kamerabevakningen enligt kamera- bevakningslagen som träffas av direktivet. Företrädare för den som bedriver kamerabevakning Av förordningen följer att när en personuppgiftsansvarig inte är etablerad inom EU ska denne skriftligen utse en företrädare för sig i unionen. Om den personuppgiftsansvarige utför personuppgifts- behandling i flera medlemsstater, ska företrädaren vara etablerad i en av dessa. Detsamma gäller för ett personuppgiftsbiträde. I direk- tivet finns inte någon motsvarande bestämmelse. Som framgått av avsnitt 7.1.6 överensstämmer kameraövervak- ningslagen inte fullt ut med förordningen i detta avseende. Enligt den lagen ska den som bedriver kameraövervakning i men är etablerad i tredjeland utse en företrädare för sig som är etablerad i . Något krav på skriftlighet ställs inte upp. Inte heller anges att en företrädare får vara etablerad i en annan EU-stat, om den som bedriver kamerabevakningen även behandlar personupp- gifter avseende personer i den staten. En bestämmelse om vad som gäller i fråga om företrädare skulle för förståelsen av kamerabevakningslagen kunna föras in i lagen. Bestämmelsen skulle dock vara begränsad till kamerabevakning Lagens syfte och tillämpningsområde i verksamheter som omfattas av förordningen. Vidare skulle dess sakliga innehåll bli begränsat. Kraven i övrigt på en företrädare enligt förordningen är också få. Det finns en skyldighet för en företrädare, liksom för en personuppgiftsansvarig eller ett person- uppgiftsbiträde, att lämna den information till tillsynsmyndigheten som myndigheten behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt förordningen. Om sådan information inte lämnas, ska en administrativ sanktionsavgift kunna påföras. Det får därför anses tillräckligt att regleringen om utseende av företrädare framgår av förordningen. Som föreslagits ovan och be- handlas mer nedan ska vidare förordningen och dataskyddslagen gälla för kamerabevakning, som omfattas av förordningens eller den lagens tillämpningsområde, i de avseenden som inte regleras i kamerabevakningslagen. Därigenom kommer även förordningens informationsskyldighet att gälla för en företrädare. Sammanfattningsvis görs alltså bedömningen att det inte behövs några särskilda bestämmelser i kamerabevakningslagen om före- trädare för den som bedriver kamerabevakning. 10.4Undantag från lagens tillämpningsområde Förslag: Kamerabevakningslagen ska inte gälla vid 1.kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll, 2.hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa sär- skilt allvarliga brott, 3.kamerabevakning som sker i en verksamhet som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, och 4.kamerabevakning som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Lagens syfte och tillämpningsområde Av förordningen följer att den inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i verk- samhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. Något motsvarande undantag finns inte i direk- tivet, eftersom det reglerar vissa myndigheters och andra aktörers behandling av personuppgifter för bl.a. brottsbekämpande ändamål. Från kameraövervakningslagens tillämpningsområde undantas övervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde, om övervakningen bedrivs av en fysisk person som ett led i en verk- samhet av rent privat natur. Som slagits fast i avsnitt 7.1.4 överens- stämmer undantaget i kameraövervakningslagen i sak med undan- taget i förordningen. Som också framgått kan ett undantag för privat kamerabevakning tas in även i kamerabevakningslagen. En sådan bestämmelse innebär visserligen en upprepning av undan- taget i förordningen. Den bedöms dock vara nödvändig för att göra lagens tillämpningsområde begripligt. Det är därför fråga om ett tillåtet införlivande av förordningen i svensk lagstiftning. Bestäm- melsen måste då till sin lydelse utformas som förordningens undan- tag. Det föreslås följaktligen kamerabevakningslagen inte ska gälla vid kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll. Som redovisats i avsnitt 7.2.3 omfattar direktivet s.k. hemlig kamera- övervakning. Sådan kameraövervakning är undantagen från kameraövervakningslagens tillämpningsområde och regleras i 27 kap. och lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Som vidare framgått kan kamerabevakningslagen ges ett tillämpningsområde som är snävare än vad som följer av direktivet förutsatt att annan svensk lagstift- ning då gäller. Lagens syfte och tillämpningsområde Mot denna bakgrund föreslås att kamerabevakningslagen inte ska gälla vid hemlig kameraövervakning. Kamerabevakning i en verksamhet som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, m.m. I förordningen finns en bestämmelse som ger utrymme för natio- nell reglering om förhållandet mellan, å ena sidan, skyddet av per- sonuppgifter och, å andra sidan, yttrande- och informationsfri- heten. Enligt denna bestämmelse ska medlemsstaternas nationella lagstiftning förena rätten till skydd av personuppgifter i enlighet med förordningen med rätten till yttrande- och informationsfrihet, inbegripet personuppgiftsbehandling för journalistiska ändamål samt för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Medlems- staterna ska vidare föreskriva om undantag eller avvikelser från vissa i bestämmelsen angivna delar av förordningen, om det behövs för att förena rätten till skydd för personuppgifter med yttrande- och informationsfriheten. Kommissionen ska underrättas om sådana undantagsbestämmelser. I ingressen till förordningen finns en hän- visning till rätten till yttrande- och informationsfrihet i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna och anges också att med- lemsstaterna bör anta lagstiftningsåtgärder som fastställer de olika undantag som behövs för att balansera de två rättigheterna samt att det bör göras en bred tolkning av vad som innefattas i yttrande- friheten. En liknande bestämmelse fanns dataskyddsdirektiv. När direktivet genomfördes i svensk rätt genom personuppgifts- lagen (PUL) gjordes bedömningen att bestämmelsen tillät ett hän- synstagande till bl.a. konstitutionella traditioner och att tryck- frihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) inte behövde ändras (prop. 1997/98:44 s. 50 f.). Vidare ansågs att direk- tivet inte lade några hinder i vägen för ett generellt undantag från . I PUL togs det därför in en upplysnings- bestämmelse om att lagens bestämmelser inte skulle tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot TF och YGL. Bestämmelsen har inte ifrågasatts av kommissionen sedan införandet och inte heller varit föremål för domstolsprövning. I PUL finns därutöver en be- stämmelse om att ett flertal av lagens bestämmelser inte ska tillämpas vid personuppgiftsbehandling som inte omfattas av TF eller YGL Lagens syfte och tillämpningsområde men som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konst- närligt eller litterärt skapande. Bestämmelsen i den nya förordningen innebär på samma sätt, och ännu tydligare genom bl.a. det angivna skälet i ingressen, att EU-regleringen på dataskyddsområdet inte inkräktar på området för TF och YGL. har föreslagit att det i dataskyddslagen tas in bestämmelser som motsvarar de bestämmelser som finns i PUL. Utredningen har alltså föreslagit dels en upplysningsbestäm- melse som tydliggör att bestämmelserna i dataskyddslagen och i förordningen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL, dels ett undantag för sådan behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande; förordningens bestämmelser om syfte, tillämp- ningsområde och definitioner samt bestämmelser om säkerhet för personuppgifter, samarbete med tillsynsmyndigheten, rättsmedel, ansvar och sanktioner ska dock tillämpas. I kameraövervakningslagen finns inte någon motsvarighet till den beskrivna regleringen i PUL. Frågan om förhållandet mellan bestämmelser om kamerabevakning och bestämmelserna i och YGL har inte diskuterats närmare i lagstiftningsärenden på kamera- bevakningsområdet och viss osäkerhet råder i frågan. har det uppkommit frågor om de traditionella mediernas använd- ning av kameror på drönare eller kameror monterade på visst sätt för nyhetsrapportering eller under sportevenemang omfattas av lagens bestämmelser, t.ex. om tillståndsplikt. Motsvarande gäller kamera- användning för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande på området utanför TF och YGL. I äldre förarbeten finns uttalanden som tyder på att kamera- användning i sådana verksamheter som avses i TF och YGL kan omfattas av tillståndsplikten förutsatt att det är fråga om kamera- användning som faller in under lagens tillämpningsområde (se t.ex. prop. 1975/76:194 s. 22). torde det inte ha före- kommit att tillstånd sökts i dessa fall och inte heller torde tillsyn bedrivas för att undersöka om det sker kameraövervakning som omfattas av kameraövervakningslagen och hur denna i så fall går till. Det är inte tillfredsställande att frågan om förhållandet till TF och YGL är oklar på kamerabevakningsområdet. Lagens syfte och tillämpningsområde sägas vad gäller kameraanvändning för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande på området utanför grundlagarna. Eftersom kamerabevakning utgör en form av personuppgifts- behandling, görs samma principiella bedömning på kamerabevak- ningsområdet som gjorts i samband med införandet av PUL och som gjorts av . Vidare är det självklart att TF och YGL ska ges företräde i en eventuell konfliktsituation vid tillämpningen av kamerabevakningslagen. När TF och YGL gäller är utgångspunkten att grundlagarnas censurförbud, etable- ringsfrihet, meddelarskydd, ensamansvar, särskilda brottskatalog och särskilda rättegångsordning gäller. Ett grundläggande drag hos regleringen är att innehållet i eller syftet med ett yttrande normalt inte avgör grundlagarnas tillämplighet. Grundlagsskyddet utgår i stället från vilken medieteknik som används. Innebörden av att ett medium har grundlagsskydd är att PUL:s och framöver förord- ningens och dataskyddslagens bestämmelser i praktiken inte blir tillämpliga på personuppgiftsbehandling som sker inom ramen för den verksamheten. Detsamma gäller vissa av bestämmelserna när det är fråga om journalistiska ändamål etc. på området utanför grund- lagarna. TF och YGL hindrar dock inte att det i vanlig lag finns bestäm- melser som reglerar själva sättet på vilket ett anskaffande av in- formation sker, t.ex. bestämmelser om straffansvar eller om krav på tillstånd, så länge regleringen inte tar sikte på innehållet som sådant, inte ens delvis. Det kan hävdas att bestämmelser om kamerabevakning avser endast sättet för att anskaffa information. Å andra sidan finns ett nära samband mellan själva insamlingen av bilder och ljud och den information som utgörs av bilderna och ljudet. Inte sällan sker publiceringen av bilder och ljud i grundlagsskyddade medier i prin- cip i samma stund som insamlingen sker. Det är tveksamt om de materiella bestämmelser som ska finnas i kamerabevakningslagen – bl.a. ett upplysningskrav och ett tillstånds- krav – överhuvudtaget kan tillämpas i fråga om kamerabevakning i verksamheter som omfattas av TF eller YGL. Under alla förhåll- anden framstår det inte som lämpligt med hänsyn till den beskrivna nära kopplingen. Några särskilda integritetsrisker med att kamera- bevakningslagens bestämmelser inte ska gälla på detta område kan Lagens syfte och tillämpningsområde inte heller förutses. För övrigt ska tillståndskravet, som kommer att framgå, inte i första hand ta sikte på kamerabevakning av det nu diskuterade slaget. Det föreslås därför att ett uttryckligt undantag från kamera- bevakningslagen görs för kamerabevakning som sker i en verksam- het som omfattas av TF eller YGL. Detsamma föreslås för kamera- bevakning som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Av dataskyddslagen framgår vad som gäller i fråga om förordningens och den lagens bestäm- melser för sådan kamerabevakning. 11Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Bedömning: Kamerabevakningslagen ska inte innehålla något generellt krav på tillstånd för kamerabevakning och inte heller något krav på anmälan som motsvarar dagens tillstånds- respek- tive anmälningsplikt i kameraövervakningslagen. Skälen för bedömningen: I avsnitt 7 har analyserats om dataskydds- förordningen och dataskyddsdirektivet ger utrymme för svenska bestämmelser om krav på tillstånd eller liknande för att kamera- bevakning ska få ske. Där har också behandlats vad som gäller för kamerabevakning som inte omfattas av EU-regleringen. Den kamera- bevakning som bedrivs av , och Kust- bevakningen samt vissa andra subjekt sker ofta i sådana syften som gör att det är direktivets krav som gäller för kamerabevakningen. Förordningens bestämmelser omfattar kamerabevakning som bedrivs av de flesta övriga statliga myndigheter, av kommuner eller av enskilda juridiska eller fysiska personer. Utanför direktivet och förordningen faller normalt kamerabevakning som bedrivs av främst Säkerhetspolisen och myndigheter inom försvaret. Dataskydds- utredningen har dock föreslagit att förordningen och den generella lag som ska komplettera förordningen, dataskyddslagen, ska tillämpas vid personuppgiftsbehandling även i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten och i verksamhet som avser den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I sektorsspecifika författningar som avser verksamhet utanför förordningens egentliga tillämpnings- område kan det komma att föreskrivas undantag från denna bestäm- melse. Exempelvis kan Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra komma att göra det såvitt gäller Säkerhetspolisens verksamhet. I det fallet kommer i stora delar den generella lag som genomför direk- tivet, brottsdatalagen, att gälla. De slutsatser som har dragits i av- snitt 7 är följande. För kamerabevakning som utgör personuppgiftsbehandling som omfattas av förordningen är det möjligt att i den nya kamerabevak- ningslagen införa ett krav på samråd och förhandstillstånd för sådan kamerabevakning som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse, inklusive som sker som ett led i myndighetsutövning. Ett sådant krav är däremot inte möjligt att ställa upp för kamerabevak- ning i annan verksamhet. För anställningsförhållanden finns ett sär- skilt utrymme för eventuella svenska regler. Detta utrymme be- handlas för sig i avsnitt 13. Vad gäller kamerabevakning som utgör personuppgiftsbehandling som faller in under direktivets tillämp- ningsområde är det möjligt att ställa upp ett krav på tillstånd i kamerabevakningslagen. Det gäller generellt för kamerabevakning på det område som avses i direktivet. Slutligen kan ett tillstånds- eller anmälningskrav ställas upp för sådan kamerabevakning som inte omfattas av förordningens och direktivets tillämpningsområden. Frågan är då om det kan eller bör ställas upp ett mer generellt krav på tillstånd eller liknande för att kamerabevakning ska få ske. Som slagits fast i avsnitt 9.2.2 ska en utgångspunkt för kamera- bevakningslagen vara att den ska ge ökade möjligheter till kamera- bevakning. Teknikutvecklingen och samhällsutvecklingen har inne- burit att det finns en mängd områden inom vilka kamerabevakning kan vara av stort värde som det motstående intresset för enskilda att inte kamerabevakas kan vara begränsat. Denna ut- veckling kan väntas fortsätta. Det är angeläget att lagstiftningen inte förhindrar eller försvårar användning av kameror i situationer där en kameraanvändning kan tjäna ett berättigat syfte som väger tyngre än det intresse av integritetsskydd som kan finnas i det enskilda fallet. Redan detta innebär att det finns skäl att ifrågasätta om det är motiverat med ett allmänt krav på tillstånd. Vidare måste kamerabevakningslagen vara förenlig med den nya EU-regleringen. Det innebär att det är möjligt att upp- rätthålla en generell tillståndsplikt för sådan kamerabevakning som omfattas av förordningen. Förordningen tillåter endast krav på till- stånd eller liknande i vissa fall. För kamerabevakning som träffas av Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra direktivet kan ett generellt sådant krav gälla. Detsamma gäller för övrig kamerabevakning. Detta innebär att ett eventuellt svenskt tillståndskrav eller annat liknande krav för att kamerabevakning ska få ske kan ställas upp i första hand för statliga och kommunala myndigheter. Ett sådant krav är i och för sig möjligt även för kamerabevakning i vissa verk- samheter som drivs av privaträttsliga subjekt. Däremot är ett krav uteslutet för en stor del av den kamerabevakning som om- fattas av tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet. Till detta kommer den ytterligare utgångspunkt som slagits fast tidigare att kamerabevakningslagen endast bör avvika från vad som annars gäller för personuppgiftsbehandling i den utsträckning av- vikande bestämmelser kan motiveras av principiella skäl och ett påtagligt praktiskt behov. Eftersom ett krav på tillstånd eller lik- nande inte kommer att gälla för personuppgiftsbehandling generellt sett, bör ett sådant krav för kamerabevakning alltså bara gälla om det finns starka skäl för det. För sådan kamerabevakning som inte har omfattats av tillstånds- eller anmälningsplikt bör all- mänt sett inte nu införas något sådant krav. Endast om det fram- kommit att det numera finns ett starkt behov av ett krav av det slaget bör denna utgångspunkt frångås. Dessutom är det så, vilket har redovisats närmare i avsnitt 8, att i den mån ett krav på tillstånd eller liknande inte gäller för kamera- bevakning kommer annan reglering att gälla för bevakningen. Det kommer att finnas ett antal olika bestämmelser om personuppgifts- behandling som även träffar kamerabevakning och sätter gränser för när och hur bevakning får ske och hur material från bevak- ningen får hanteras. Både förordningen och direktivet kräver dess- utom en omfattande och effektiv tillsynsverksamhet. Sammantaget innebär det nu redovisade att det i kamerabevak- ningslagen inte är möjligt eller lämpligt med ett generellt krav på tillstånd för kamerabevakning eller ett krav på anmälan som mot- svarar dagens tillstånds- respektive anmälningsplikt i kameraöver- vakningslagen. Den nya lagen ska alltså inte innehålla några sådana krav. Genom att slopa dagens generella krav på tillstånd och krav på anmälan blir kamerabevakning i många verksamheter framöver till- stånds- och anmälningsfri. Därmed kan möjligheterna att kamera- bevaka i dessa verksamheter öka. Även om andra bestämmelser Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra kommer att gälla, kan det förutses att den svenska tillsynsmyndig- heten på området, liksom svenska domstolar och ytterst EU-dom- stolen, kommer att ha en mer generös syn på utrymmet för kamera- bevakning än vad som gäller enligt svensk rätt . Rättsläget är helt nytt med den nya förordningen, som ska tillämpas direkt i och övriga EU-medlemsstater, och det nya direktivet. Den nya EU-regleringen skiljer sig i olika delar från den unionsrättsliga reglering som gällt på området och legat till grund för dagens svenska lagstiftning. Exempelvis kan fler berättigade ändamål åbe- ropas för kamerabevakning enligt den nya regleringen än vad som är möjligt enligt kameraövervakningslagen . I dessa delar kom- mer tillsynsmyndigheten och domstolarna inte att vara bundna av tidigare svensk praxis på kamerabevakningsområdet. 11.2Ett tillståndskrav eller någon annan form av krav? Bedömning: Ett eventuellt krav i kamerabevakningslagen för att kamerabevakning ska få bedrivas bör utgöras av ett krav på tillstånd. Ett sådant krav bör inträda när bevakning ska ske. Ett tillståndskrav kan förenas med ökade möjligheter till kamera- bevakning. Innan det diskuteras om ett tillståndskrav eller liknande ska införas i kamerabevakningslagen för att insamling och annan behandling av bild och ljud ska få ske kan det vara motiverat med en övergripande diskussion om hur ett krav kan utformas. Ett sådant krav bör, i enlighet med vad slagits fast tidigare, utformas på ett gemensamt sätt så att det kan gälla oavsett om det är fråga om kamerabevak- ning som omfattas av förordningen, kamerabevakning som avses i direktivet eller kamerabevakning som faller utanför EU-regleringen.