sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? De förslag på brottsförebyggande strategier som presenteras riktar sig främst till idrottsrörelsen, spelmarknaden och rättväsendet, men i några fall även till politiker och beslutsfattare. Tre övergripande mål- sättningar genomsyrar förslagen: att understödja, upprätthålla och under- hålla idrottsrörelsens integritet; att försvåra matchfixning genom att minska tillfällesstrukturer och öka risken för upptäckt; att motverka sårbarhetsfaktorer inom idrott och spelmarknad. För idrottsrörelsen handlar det i första hand om att fördjupa och effektivisera sitt informationsarbete samt att skapa incitament och strukturer för att rapportera misstankar och medverka i utredningar. Brå förordar även att strategier för att stärka föreningarnas integritet och motverka misskötsel och korruption tas fram och att bevakning av matcher utvecklas och effektiviseras. Förslagen för det förebyggande arbetet som tar sikte på spelmark- naden är delvis riktade till beslutsfattare. Brå menar att man inom ramarna för en reviderad lotterilag eller genom dialog mellan spelbolag kan se över möjligheterna att inskränka vadslagning till matcher på professionell nivå med tydligt tävlingsmoment samt att reducera utbudet av spelbara matchhändelser. Till spelmarknaden riktas även förslag om samordning av oddsbevakningen. Även rättsväsendets arbete kan effektiviseras. Brå efterlyser bl.a. ett vidgat fokus i brottsutredningarna och väcker också frågan om huru- vida en straffrättslig översyn på området möjligen vore befogad. 11.14.3 Korta slutsatser av innehållet i rapporterna Utredningen kan konstatera att det av ovanstående rapporter fram- går att det finns ett matchfixningsproblem som är till skada för såväl sporten som vadhållningsverksamhet på sport. I båda rapporterna väcks frågan om det finns skäl att se över den straffrättsliga regleringen på området. Några sådana förslag redo- visas i avsnitt 24.9. 11.15 Internationellt arbete mot matchfixning har problemet med uppgjorda matcher, särskilt sådana som är kopplade till vadhållning på sport, blivit en alltmer uppmärksammad fråga. I har frågan stor aktualitet och den diskuteras ofta inom EU:s olika institutioner. Både Fédération nationale de () och Internationella olym- piska kommittén (IOK) har uttryckt oro över uppgjorda idrotts- Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? evenemang och IOK har uppfattningen att problemet kan vara större än dopning. I meddelande ”Utveckling av idrottens euro- peiska dimension” fastställs uttryckligen att uppgjorda matcher är ett hot mot idrottens etik och integritet. Problemet med uppgjorda matcher behandlades också i om onlinespel 2011. antog en skriftlig förklaring om korruptions- bekämpning i europeisk idrott och en resolution om utveckling av idrottens europeiska dimension . I båda dessa skrivelser efterlystes mer internationellt samarbete för att be- kämpa uppgjorda matcher. antog Europeiska unionens råd slutsatser om bekämpande av uppgjorda matcher, där kommissionen, medlems- staterna och icke-statliga intressenter uppmanades att samarbeta och vidta åtgärder på olika nivåer för att förbättra hur uppgjorda matcher hanteras inom EU. IOK lanserade en arbetsgrupp bestående av företrä- dare från idrottsrörelsen, offentliga myndigheter, internationella orga- nisationer och spelbolag som skulle föreslå tillvägagångssätt för att bekämpa oriktig och olaglig vadhållning på idrott och lägga fram en plan för uppföljningsåtgärder. En sådan plan antogs i . har beslutat konvention om manipu- lation av resultat inom idrott, se bilaga 10. Konventionen innefattar en mångsidig strategi för att ta itu med manipulation av resultat inom idrott och har utarbetats för att stärka det internationella samarbetet mot uppgjorda matcher. Utredningen gör en översiktlig redovisning av innehållet i konventionen som berör vadhållningsverksamhet i nästföljande avsnitt. 11.15.1Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott För att möta utmaningarna med uppgjorda matcher uppmanade parter i den europeiska kulturkonventionen under som- maren 2012 att inleda förhandlingar om konvention mot manipulation av resultat inom idrott. Konventionen öppnades för undertecknande vid kon- Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? för ministrar med ansvar för idrott. har ett antal parter undertecknat den,31 däribland vissa av EU:s medlemsstater. EU- kommissionen har föreslagit Europeiska unionens råd att besluta om undertecknande, på EU:s vägnar, av konventionen. Konventionen träder i kraft när fem av de länder som skrivit under konventionen även har ratificerat den. Två länder, och , har ratifi- cerat konventionen. Konventionen är också öppen för icke-euro- peiska länder. har ännu inte undertecknat den, men reger- ingen har uttalat sig positivt inställd till anslutning till kon- ventionen.32 Konventionen har utarbetats för att stärka det internationella samarbetet mot uppgjorda matcher. De länder som skriver under för- binder sig att bl.a. anpassa sin lagstiftning, skapa ett rapportsystem och se till att landets idrottsorganisationer arbetar för att förebygga problemet med uppgjorda matcher. Syftet med konventionen är att bekämpa manipulation av resul- tat inom idrott för att skydda idrottens integritet och etik i enlighet med principen om idrottens oberoende (artikel 1.1). Ett huvudsak- ligt mål med konventionen är att förebygga, upptäcka och sanktio- nera nationell eller gränsöverskridande manipulation av nationella och internationella idrottstävlingar. Vidare är ett huvudsakligt mål att främja nationellt och internationellt samarbete för att bekämpa manipulation av nationella och internationella idrottstävlingar, mellan berörda offentliga myndigheter samt med organisationer som är del- aktiga i idrott och vadhållning inom idrott (artikel 1.2). I artikel 3 förklaras vissa definitioner som används i konven- tionen. Som nämnts i avsnitt 11.12 används definitionen manipula- tion av resultat inom idrott med innebörden ett avsiktligt arrangemang, en avsiktlig handling eller en avsiktlig underlåtenhet som syftar till en oriktig ändring av resultatet eller förloppet av en idrottstävling för att avlägsna hela eller delar av den nämnda idrottstävlingens oförut- sägbara natur i syfte att ge sig själv eller andra en otillbörlig fördel. Definitionen vadhållning inom idrott används också i konventionen. Med definitionen menas varje insats med penningvärde i förhopp- ning om att erhålla ett pris med penningvärde, som är beroende av 32Faktapromemoria 2014/15:FPM26, Undertecknande av konvention om manipulation av resultat inom idrott, s. 3. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? en framtida och osäker händelse som har samband med en idrotts- tävling. Varje part som ratificerar konventionen åtar sig, som nämnts, att vidta vissa förebyggande och andra åtgärder mot manipulation av resultat inom idrott. Varje part ska samordna policyn och insatser- na hos samtliga offentliga myndigheter som berörs av kampen mot manipulation av resultat inom idrott. Parterna ska inom sin jurisdik- tion uppmuntra till samarbete mellan idrottsorganisationer, organi- satörer av idrottstävlingar och vadhållningsaktörer inom idrott i kam- pen. Där det är lämpligt ska dessa parter anförtros att genomföra relevanta bestämmelser i konventionen. Detta framgår av artikel 4. I artikel 9 anges att varje part ska utse en eller flera ansvariga myn- digheter som inom den partens rättsordning anförtros uppgiften att genomföra bestämmelserna om vadhållning inom idrott och tilläm- pa relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom idrott med avseende på vadhållning. Artikeln omfattar olika åtagan- de där så är lämpligt. Bland annat anges informationsutbyte med andra relevanta myndigheter eller en nationell plattform. Också begräns- ning av vadhållning inom idrott anges. En sådan begränsning ska enligt konventionen ske efter samråd med de nationella idrotts- organisationerna och vadhållningsaktörerna inom idrott där särskilt idrottstävlingar som är avsedda för personer eller idrotts- tävlingar där de organisatoriska villkoren och/eller utmaningarna i idrottshänseende är otillräckligt reglerade utesluts. Artikeln omfattar också tillhandahållande på förhand av information om typ av, och syften, med vadhållningsprodukter till organisatörer av idrottstäv- lingar. Informationen ska användas till stöd för organisatörernas an- strängningar att identifiera och hantera risker för manipulation inom deras tävling. I artikeln anges vidare systematisk användning av be- talningsmedel som medger att penningflöden över ett visst tröskel- värde kan spåras, särskilt när det gäller avsändare, mottagare och belopp. Slutligen anges avbrytande av vadhållning i enlighet med nationell lag i tävlingar för vilka en lämplig varning har utfärdats. I konventionen avses med otillbörlig vadhållning varje vadhåll- ningsverksamhet som strider mot vanliga eller förväntade mönster på marknaden i fråga eller som avser vadhållning vid idrottstävlingar som kännetecknas av ovanliga förlopp. Ett annat begrepp är miss- tänkt vadhållning inom idrott med vilket ska förstås varje vadhåll- ningsverksamhet som, enligt tillförlitlig och konsekvent bevisning, Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? förefaller vara knuten till manipulation av den idrottstävling för vilken den erbjuds (se artikel 3.5). I artikel 10 anges att varje part ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att ålägga vadhållningsaktörer inom idrott att utan dröjsmål rapportera otill- börlig eller misstänkt vadhållning. Rapportering ska ske till reglerings- myndigheten på vadhållningsområdet, den eller de andra ansvariga myndigheterna eller till den nationella plattformen. Artikel 11 berör bekämpande av olaglig vadhållning inom idrott. Med olaglig vadhållning inom idrott avses enligt konventionen varje vadhållningsverksamhet inom idrott vars typ eller aktör inte är tillåten enligt tillämplig lag inom den jurisdiktion där konsumenten befinner sig (artikel 3.5.a). I artikel 11 anges att varje part ska, i syfte att bekämpa manipulation av resultat inom idrott, undersöka de lämpligaste medlen för att bekämpa aktörer som ägnar sig åt olaglig vadhållning inom idrott. I artikeln ges exempel på sådana åtgärder som varje part ska överväga att vidta i enlighet med tillämplig lag inom relevant jurisdiktion. Här nämns att utestänga eller direkt eller indirekt begränsa tillgången till aktörer som tillhandahåller olaglig vadhållning inom idrott på avstånd och att utestänga aktörer som tillhandahåller sådan olaglig landbaserad vadhållning inom partens jurisdiktion (artikel 11.1.a). Även åtgärder som att blockera pen- ningflöden mellan aktörer, som tillhandahåller olaglig vadhållning inom idrott, och konsumenter och att förbjuda aktörer som till- handahåller olaglig vadhållning inom idrott att göra reklam nämns (artikel 11.1.b och c). I konventionen anges också att varje part ska upprätta en natio- nell plattform som arbetar mot och skapar en effektiv bekämpning av manipulering av idrottstävlingar (artikel 13). Plattformen ska stärka samordningen av arbetet på detta område, vilket lägger grund- en för mer riktade åtgärder och ska se till att alla berörda parter kan utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Det ska finnas en tydlig rollfördelning mellan den nationella plattformen och de parter som har ett ansvar i kampen mot manipulering av idrotts- tävlingar. Den nationella plattformen ska se till att uppfyller sina skyldigheter som avtalsslutande part (genom EU). Av artikeln framgår att den nationella plattformen, enligt nationell lagstiftning, bl.a. ska fungera som ett informationsnav. Plattformen ska samla in och sprida information som är relevant för kampen mot manipule- ring av idrottstävlingar till relevanta organisationer och myndigheter. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? En annan uppgift för plattformen är att samordna kampen mot manipulering av idrottstävlingar genom att samla in, centralisera och analysera information om misstänkt matchfixning avseende idrotts- tävlingar som äger rum på territorium och, i förekomman- de fall, utfärda varningar till andra konventionsstater. Plattformen ska även kunna överföra information om eventuella överträdelser av lagar eller idrottens regelverk som avses i konventionen till offent- liga myndigheter eller till idrottsorganisationerna och/eller anord- nare av sportspel. Slutligen ska plattformen samarbeta med alla orga- nisationer och relevanta myndigheter på nationell och internationell nivå, inklusive andra staters nationella plattformar. Konventionen innefattar som framgått en del åtgärder som rör informationsutbyte. Artikel 14 berör skyddet av sådana personupp- gifter. Där sägs bl.a. att varje part ska säkerställa att utbyte av upp- gifter för de ändamål som avses i konventionen inte går utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det angivna syftet med utbytet (artikel 14.3). I kapitel IV behandlas materiell straffrätt och samarbete avse- ende brottsbekämpning. I kapitlet återfinns artikel 15 som anger att varje part ska säkerställa att dess nationella lagstiftning medger att ålägga straffrättsliga påföljder för manipulation av resultat inom idrott när det sker med användning av antingen tvång, korruption eller bedrägeri, såsom detta definieras i dess nationella lagstiftning. Det kan noteras att artikeln inte ställer upp något krav på att det ska vara fråga om manipulation av resultat inom idrott i samband med vadhållningsverksamhet. Övriga kapitel i konventionen gäller bl.a. straffrättsliga förfaranden, sanktioner och internationellt samarbete i rättsliga och andra frågor. 11.15.2 Branschens samverkan på europeisk nivå Den europeiska spelbranschen ser allvarligt på förekomsten av upp- gjorda matcher och har sett behovet av ett internationellt samarbete. Detta sker bl.a. genom organisationerna () och Lotteries (EL). Den ideella organisationen bildades av ett antal privata onlinespelbolag för att skydda sporten från korruption. var matchfixningsskandalen som kallades ”Hoyzer-affären” Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? aktuell; en tysk fotbollsdomare dömdes för att ha påverkat resul- tatet i ett antal fotbollsmatcher. ESSA:s medlemmar arbetar med ett så kallat för att identifiera och upptäcka misstänkta spelmönster och insider- information. Detta görs med hjälp av avancerad riskbedömning och säkerhetssystem. Systemet håller även reda på vem som satsar på vad och från vilken IP-adress det spelas m.m. Denna information kan sedan, vid behov, kommuniceras till berörda rättsvårdande myn- digheter och idrottsorganisationer. har skrivit samarbetsavtal, Memorandum of Understanding, med omkring 20 internationella och nationella sportorganisationer. Enligt larmade dess medlemmar om 230 fall av misstänkta spelmönster . Efter vidare utredning av sjönk an- talet ifrågasatta fall till 93 stycken. Dessa rapporterades till berörda sportorganisationer och myndigheter. har 130 fall av misstänkta vadslagningsmönster redovisats till relevanta myndigheter via . Av dessa fall har 103 identifierats i tennis, 16 i fotboll och 4 i volleyboll. Ur geografiskt perspektiv, identifierades 25 fall i , 71 i , 12 i , 14 i och 7 i . EL startade ett system som ger möjlighet att utbyta infor- mation om misstänkta spel på sportevenemang med UEFA, FIFA, IOK och andra relevanta organisationer. Systemet kallas , i fortsättningen kallat ELMS. EL:s medlemmar har antagit resolutionen ”Allmän ordning och idrottens integritet”, där EL förbinder sig att arbeta för ett stort antal konkreta åtgärder inom detta område såsom att: •Expandera ELMS till ett globalt övervakningssystem för sportspel som inkluderar medlemmar i (). •Främja idén om att inrätta en internationell myndighet för idrot- tens integritet. •Främja idén om en obligatorisk ”solidaritets- och integritetsavgift” från alla spelbolag för att stödja åtgärder som behövs för att be- kämpa manipulationer av idrottsevenemang. •Marknadsföra en effektiv lagstiftning som motverkar penning- tvätt i samband med vadhållning. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? •Uppmana tillsynsmyndigheter att fortsätta att begränsa/förbjuda vissa typer av vadhållning som utgör en stor risk för integriteten i idrottstävlingar och att sätta gränser för vinståterbetalningen. När det i övrigt gäller branschorganisationer och frågan om vilka åtgärder som ska vidtas för att minska riskerna för uppgjorda matcher kan det noteras att åsikterna går isär mellan de olika organisationer- na. Denna diskrepans beror bl.a. på att det är svårt att bestämma vilken typ av vadhållning som eventuellt ska förbjudas och varför. Vissa anser att detta sannolikt görs bäst i samarbete mellan länder. Andra anser att detta bör regleras på nationell nivå. De argument som talar för ett internationellt samarbete är att de som arrangerar de uppgjorda matcherna kommer från olika länder. Härtill kommer att många aktörer erbjuder spel på matcher utanför det land där de innehar en licens. Myndigheterna i licenslandet kommer därför i många fall inte att ha någon möjlighet att utöva tillsyn över hela kedjan av inblandade med mindre än att ett omfattande informa- tionsutbyte äger rum. 11.16 De svenska spelbolagens åtgärder har krav på registrerat spel vid vadhållning på sport. Det finns även en insatsbegränsning på vid enkelspel på Oddset. Dessutom får spelaren lägga maximalt två vad per spelobjekt. Vid Oddset Lången och Oddset Mixen begränsas insatsen så att den förväntade vinsten inte får överstiga . Vid vinst- utlämning måste spelaren legitimera sig. I enlighet med Svenska Spels programförklaring erbjuds endast spelobjekt kopplat till matchresultat. Det erbjuds inte spel på ligor och matcher som ses som osäkra. I Svenska Spels utbildning av nya ombud har införts ett avsnitt som tar upp problemet med uppgjorda matcher. Där behand- las bl.a. hur ombuden kan känna igen typiska tecken på match- fixning. ATG, som hanterar vadhållningen på trav- och galopp, gör kon- troller av spelmönster i loppen. Givetvis går det inte att garantera att alla körsvenner alltid kör för bästa möjliga placering, men skulle det uppdagas att så inte är fallet, väntar hårda bestraffningar. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? För att hantera hotet om matchfixning eller uppgjorda lopp an- vänder ATG sig av såväl automatiserade som rutiner. Det automatiserade systemet benämnt EWS () syftar till att varna vid avvikande beteenden och transaktioner i om- buds- och internetkanalen samt hos internationella partners. Systemet är konstruerat så att modeller, efter specifikationer gällande gräns- värde och variabler, larmar för olika händelser. Vid behov kan nya modeller snabbt upprättas. Övervakning av inkomna larmrapporter sker i realtid. Vid misstanke om oegentligheter eller regelbrott prio- riteras ärendet och åtgärder vidtas. I stort sett samtliga lopp TV-bevakas och i arkivet sparas samt- liga lopp . Vid de större tävlingarna (V75 och V86) finns på travbanorna alltid en s.k. riksdomare som övervakar måldomare och måldomarnämnden. En annan åtgärd som ATG har vidtagit för att minimera risken för uppgjorda lopp är att bolaget, trots att det har regeringens till- stånd, inte har spelformen ”head-to-head” (när man satsar på vilka av två hästar som först kommer i mål, eller placerar sig bäst i loppet) eftersom det är en spelform som kan locka till manipulation av ut- gången. Sedan Lotteriinspektion publicerade sin rapport matcher har ett flertal idrottsförbund infört eller uppdate- rat sina integritetsbestämmelser. RF, Ettanfotboll och SvFF har tagit ett gemensamt krafttag i kampen mot matchfixning. besöktes samtliga 28 föreningar i herrarnas division 1 norra och södra och utbildades av RF:s samordnare mot matchfixning. /2017 har RF:s samordnare också träffat samt- liga 14 klubbar i bandyns elitserie. I kampen mot matchfixning har RF tagit fram en policy – som ska fungera som en vägledning för specialidrottsförbunden – under- lag för generella tävlingsbestämmelser, avtalsskrivningar för spelare och domare och en checklista vid misstanke om spelfusk. Materia- let är framtaget för att underlätta det förebyggande arbetet och öka kunskapen om uppgjorda matcher och spelfusk. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? antog RF ett ”antimatchfixingreglemente” be- nämnt Idrottens reglemente om otillåten vadhållning samt manipu- lation av idrottslig verksamhet. Detta reglemente fastställdes av RF- stämman och började gälla fr.o.m. . Alla juridiska och fysiska personer som nämns i 14 kap. 1 § omfattas av detta reglemente. Införandet av reglementet innebär bl.a. en skärpning av straffet för matchfixare till att nu med- föra avstängning från all idrottslig verksamhet i lägst ett och högst . Likt nuvarande antidopingreglemente kommer ”antimatch- fixingreglementet” ligga vid sidan av och specialidrotts- förbundens tävlingsregler, men ändå gälla generellt för idrotten i . 11.18Effekterna av konvention om manipulation av resultat inom idrott Utredningens förslag: ska ansvara för en natio- nell plattform mot spelrelaterad matchfixning. Om får kännedom om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med av- seende på vadhållning får myndigheten genom villkorsgivning för- bjuda vadhållning på berörda spelobjekt. Detsamma gäller om finner att ett vadhållningserbjudande skulle vara ur allmän synpunkt olämpligt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud mot viss vadhållning och om andra relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation av resul- tat inom sport med avseende på vadhållning. Utredningens bedömning: Även om inte ansluter sig till konvention om manipulation av resultat inom idrott bör leva upp till konventionens innehåll. Den nationella plattformen bör ha följande prioriteringar till grund för sitt arbete: –bidra till att avvärja och upptäcka fall av manipulering av sport- händelser, Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? –vidarebefordra information om eventuella överträdelser av lagar och förordningar och –göra strategiska hotbedömningar. Regeringen bör meddela föreskrifter om förbud mot viss vadhåll- ning, medan bör meddela föreskrifter om andra relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning. Europeiska kommissionen har föreslagit rådet att på Europeiska unionens vägnar underteckna konvention om mani- pulation av resultat inom idrott. Enligt kommissionen följer det av konventionens sammanflätande natur och det faktum att den inne- fattar befogenheter som kan vara exklusiva för EU och befogenheter som inte beviljats EU, att det inte är möjligt för EU eller medlems- staterna att ingå konventionen isolerat. Den har uttalat att regeringen delar kommissionens bedömning att konven- tionen kan vara ett effektivt instrument i kampen mot uppgjorda matcher. Regeringen är därför positivt inställd till förslaget vilket även innebär att regeringen är positivt inställd också till an- slutning till konventionen (2014/15:FPM26). Konventionen tar sikte på manipulation av resultat inom idrott som både berör och inte berör vadhållningsverksamhet, medan ut- redningens uppdrag är inriktat på sådan matchfixning som berör vadhållningsverksamhet. Enligt utredningens uppfattning kan dock konventionen i sin helhet vara ett medel för att komma till rätta med manipulerade idrottsresultat som har samband med vadhållnings- verksamhet. bör därför enligt utredningen vidare överväga att ansluta sig till konventionen när detta bedöms görligt. I det föl- jande redogör utredningen för en analys och förslag med anledning av innehållet i konventionen som särskilt berör vadhållningsverk- samhet.