sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — I den så kallade syntesutvärderingen33 drogs slutsatsen att SAK:s stöd till flickors utbildning hade förändrat den traditionella synen på värdet av sådan utbildning och att stödet till barnmorskor hade möjliggjort för kvinnor att få tillgång till hälso- och sjukvård. Utvärderingen av stödet till 32 Indevelop (2014): Evaluation of Women for Afghan Women – Family Guidance Center and Shelter in Mazar-e-Sharif. 33 Sida (2015): Review of Sida’s Support to – Lessons and Conclusions from 7 Evaluations. nal34 visade att verksamheten hade skapat en säker möjlighet för kvinnors tillgång till sexuell reproduktiv hälsa och rättigheter genom att bland annat erbjuda kunskap och metoder för familjeplanering. 6.8.6Bestående effekter i det afghanska samhället? Det är knappast möjligt att veta hur länge effekter, som kan bedömas vara bestående insatser, förblir bestående. Med det sagt konstaterar utredningen att det finns exempel på effekter i det afghanska samhället av det hittillsvarande svenska biståndet. På policynivå har det svenska biståndet i ord och handling (jämte flera andra partners) bidragit till att jämställdhet givits ett tydligt och förstärkt uttryck i de internationella överenskommelserna från konferenserna i och 2010 samt i . På motsvarande sätt har den tydliga och artikulerade svenska inställningen när det gäller kvinnors rättigheter och jämställdhet bidragit på nationell policynivå i . Landet ratificerade 2003, utan förbehåll, FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW), och i den grundlag som antogs fastslås att kvinnor och män har lika rättigheter och skyldigheter inför lagen. fastställdes den nationella handlingsplanen för kvinnor i för de kommande tio åren. Genom presidentdekret utfärdades Lagen om eliminering av våld mot kvinnor. Dessa effekter på policynivå utgör ett stöd för de statliga och icke-statliga politiska och sociala krafter i som vill arbeta för att också i praktiken stärka kvinnors rättigheter och jämställdheten. På en mer konkret och jordnära nivå har bistånd bidragit till att i delar av samhället förändra den traditionella synen på värdet av flickors och kvinnors utbildning samt de facto ökat kvinnors tillgång till utbildning. Motsvarande gäller för kvinnors rätt och tillgång till hälso- och sjukvård, inklusive sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR). Detta har bidragit till klart minskad mödradödlighet, ökad mödravård i samband med 34 ORCD –UNSW (2015): (MSIA). graviditet, minskad spädbarnsdödlighet och minskad barnadödlighet för barn . I mindre skala har på bynivå kvinnors inflytande stärkts /2002 genom det nationella solidaritetsprogrammet (NSP) som har givit stöd till lokala utvecklingsråd med kvinnor som deltagare. Uppföljande undersökningar har visat att männen har ändrat attityd till kvinnors deltagande när de har upplevt att deltagandet har bidragit till genomförandet av de lokala projekten som NSP har stöttat ekonomiskt. Påtagligt förbättrad fysisk infrastruktur, främst vägnätet i delar av norra , är en ytterligare bestående effekt, till båtnad för enskilda medborgare, de statliga myndigheterna och deras företrädare, och näringslivet och dess utveckling i regionen. En mindre synlig men viktig effekt har givits av stödet till minröjningen i provinserna . Drygt 2 miljoner kvadratmeters yta har säkrats från minor från tidigare krig. Det faktum att har valt att kanalisera biståndet genom delar av FN-systemet, inklusive UNAMA, och har bidragit till att dessa internationella institutioner och deras företrädare har fått ett ökat anseende i landet bland demokratiska krafter. Det har lett till stärkta möjligheter för dessa organisationer att på olika sätt kunna delta i viktiga processer i en komplicerad och konfliktfylld miljö. En ytterligare bestående effekt av det svenska biståndet, inte minst genom och dess långvariga verksamhet i landet, har varit att fortsatt bidra till och bygga under det goda renommé och den goodwill som har haft i demokratiskt inriktade kretsar i . EUPOL startade i efter förberedelser . Insatsens uppgift var att stödja den afghanska regeringens reformansträngningar gällande uppbyggnad av en förbättrad civil polis inom ramen för rättsstaten och respekten för de mänskliga rättigheterna. Polispersonal och rättstatsexperter sekonderades från EU:s medlemsstater och insatsen kontrakterade också internationella experter och lokal personal. Missionen arbetade med utbildning/ träning, mentorering, rådgivning och uppföljning av högre befattningshavare och chefer inom relevanta afghanska institutioner (, , och riksåklagarämbetet). EUPOL genomförde också ett antal projekt. Operationslinjerna var tre: främja institutionella reformer av ; bidra till professionalisering av den nationella polisen; sammanlänka den nationella polisen med det övriga rättsväsendet. Från starten till slutet av 2014 var den totala kostnaden för missionen nära (). Säkerhetsrelaterade kostnader utgjorde nästan en tredjedel av den totala kostnaden. Insatsen hade en trög start med tre olika chefer och svårigheter att rekrytera personal. Först efter närmare , , lyckades man ha på plats de 200 internationella experter som krävdes för att kunna bedriva verksamheten i och vissa provinser. Tidigt hade man i bestämt att de planerade 200 experterna skulle dubbleras till 400. Detta antal uppnåddes aldrig. hade man som mest uppnått 350 experter och därefter sjönk antalet igen till cirka 235 . Avsikten var att arbeta på olika nivåer, centralt, regionalt och på provinsnivå. EUPOL öppnade kontor i 16 provinser, vilka dock inte kunde upprätthållas på grund av bemanningsproblem och svåra säkerhetsförhållanden. 2013 återstod utanför endast kontor i och Mazar-e . Insatsen skulle avslutas vid utgången av 2016, efter beslut i . Den europeiska revisionsrättens granskning 2015 pekade på begränsade resultat för missionen. 35 Vissa steg hade tagits när det gällde institutionella reformer av inrikesministeriet i riktning mot en civil polis, men den höga graden av militariserad polis var fortfarande ett faktum. Kompetenshöjande insatser hade genomförts för att öka polisens grad av teknisk och annan färdighet, med ojämna resultat. Viss ökad förståelse för behovet av en polis som utvecklar kontakten med medborgarna hade uppnåtts, dock främst på konceptnivå. Att förbättra länkarna mellan polisen och det övriga rättssystemet hade inte fungerat. Detta hade flera orsaker: den svåra säkerhetssitua- 35 European Court of Auditors (2015): The EU mission in : Mixed results. Publications Office of Union. Special report No. tionen; bristen på professionalism i andra delar av rättsapparaten; det bristande och fragmentiserade internationella stödet, även bland EU:s medlemsstater. hade övervägt att ge ett eget bilateralt polisstöd men valde att satsa på EUPOL i en gemensam europeisk insats. Från starten till 2014 bidrog med personal till sammanlagt 90 befattningar i missionen, såväl i som i Mazar-e . till utgången av 2014 hade missionen en svensk chef. Utredningen vill lyfta fram några iakttagelser och synpunkter vad gäller bistånd inför framtida överväganden om eventuella samtidiga civila och militära insatser i länder med komplexa situationer med hotande eller pågående väpnade konflikter. Synpunkterna gäller särskilt när det handlar om ett tänkt långsiktigt engagemang, men bör också beaktas vid eventuella kortare insatser. Det är avgörande att från början ha eller skaffa goda kunskaper om landet ifråga och den väpnade konflikten. På den grunden bör man tidigt ta fram en gemensam och övergripande analys av de grundläggande förhållandena och det aktuella läget i landet. Regeringen bör klargöra och fastställa varför, med vad, hur, med vilken tidshorisont, och med vilka egna aktörer som vill och kan bidra. Målen för engagemanget bör tydligt fastställas.36 Det är av vikt att de övergripande och gemensamma målen, och de mer specifika för respektive svensk statlig aktör, är realistiska och hänger ihop. Risker för målkonflikter bör klarläggas, liksom hur dessa ska tas om hand. Förmodade kopplingar eller samband mellan säkerhet och utveckling behöver klarläggas och bedömas i den givna kontexten med beaktande av de olika stridande och politiska aktörerna. Hur hänger till exempel olika aktörers säkerhet ihop, eller inte, med tänkta utvecklingsinsatser? Utredningens närmare analys av och synpunkter på frågan om eventuell civil-militär samverkan i komplexa 36 Statskontoret (2011): Styrning av svensk biståndspolitik. situationer med väpnade konflikter, på basis av erfarenheterna från , ges i kapitel 9. Närvaro på plats av utsända och erfarna biståndskunniga tjänstemän vid ambassaden i landet är av stor vikt. Detta gäller även i de fall när huvuddelen av det svenska biståndet är tänkt att gå genom FN-systemet eller andra multilaterala kanaler som till exempel . Givargemensamma fonder måste följas upp, vilket görs bäst på plats med rätt utsänd personal. Utan sådan närvaro minskar också de politiska och biståndsmässiga möjligheterna till påverkan på områden som finner viktiga (som till exempel kvinnors rättigheter, jämställdhet, och fattigdomsbekämpning). Det tar tid, också för en erfaren och Sida-kunnig tjänsteman på biståndsområdet, att komma in i verksamheten i ett nytt land. Kortare tjänstgöringstider än bör undvikas. Betydelsen av kontinuitet kan inte överskattas. Det betyder att man måste finna metoder och sätt att se till att mycket erfarna och kunniga tjänstemän rekryteras till de svåraste tjänstgöringsplatserna. Den utsända personalens säkerhet, såväl på ambassadorten som för uppföljningsresor i fält, är oftast betydligt mer kostnadskrävande i konfliktdrabbade länder. Dessa kostnader måste kalkyleras och tas med i beräkningen från början, innan beslut fattas om svenska biståndsinsatser. En stark och kontinuerlig uppbackning från till utlandsmyndigheten, dess utsända och de lokalanställda, säkerhetsmässigt och på andra sätt, är nödvändig. Tillräckliga resurser för detta måste således finnas på hemmaplan.37 37 Kostnaderna för Sidas Afghanistanenhet –2014 kan uppskattas till . Utredningens beräkning baserad på uppgifter om antalet årsarbetskrafter –2014. 7Politiska och diplomatiska insatser har på olika sätt bidragit politiskt och diplomatiskt till både det egna och det internationella engagemanget i . Ut- rikesministern var mycket aktiv efter valet med deltagande i ett flertal internationella möten, inklusive ett antal besök till . De politiska och diplomatiska inslagen är till sin karaktär bestående av löpande samordning och kontakter med internationella organisationer och andra länder och har inte varit lika synliga för allmänheten som de militära insatserna och utvecklingssamarbetet. Upprättandet av ambassaden i och det särskilda sändebudets för och verksamhet var av betydelse för det svenska engagemanget. bidrag till, och samarbete med, FN, EU och Nato var också påtagliga. Regeringen beslutade att under påföljande år upprätta en ambassad i . bestod representation i av ett sektionskontor i som bemannades av Sida och var underställt ambassaden i i . Skälen att upprätta ambassaden och få en ambassadör på plats var flera. Det internationella engagemanget och närvaron i , liksom det svenska, skulle vara långsiktigt. Utan en ambassad i kunde inte få det inflytande i samarbete och beslutsfattande som var motiverat med tanke på det svenska civila och militära engagemanget i landet. En ambassad skulle ge bättre förutsättningar för att kunna följa och analysera utvecklingen i landet. En ambassadör på plats innebar ökad tillgång till, och interaktion med, afghanska och andra länders och organisationers företrädare i . Politiska och diplomatiska insatser Ambassadens verksamhet under påföljande år innebar en uppstartsprocess med påtagliga svårigheter. Det fanns administrativa och resursmässiga problem samt brister i infrastruktur och säkerhet. Förhållandena var hämmande för ambassadens verksamhet. Uppgifter till utredningen pekar på att dessa problem borde ha tagits på större allvar av hemmaorganisationen och åtgärdats bättre och snabbare. Den politiska rapporteringen var tyngdpunkten i ambassadens verksamhet. Intresset för rapporteringen i hemmaorganisationen var påtagligt. Ambassaden utvecklade ett brett kontaktnät, vilket bidrog till insiktsfull rapportering. Deltagande i, och rapportering om, givarsamordning var viktiga delar av verksamheten givet växande utvecklingssamarbete med . Ambassaden agerade proaktivt i givarsamordningen. Besök till landet blev också en stor del i ambassadens verksamhet. Arbetsbelastningen blev betydande. Ambassaden hade löpande kontakt, möten och samordning inom den nordiska kretsen, med EU-delegationen och andra EU-länder, inom FN-kretsen och med ISAF-ledningen. I det internationella samfundet i i sin helhet var inte en av de större aktörerna. Mot slutet av engagemanget kom att ingå i en kärngrupp av ett tiotal ambassadörer. Sektionskontoret i Mazar-e var underställt ambassaden i . Kontakterna mellan ambassaden och sektionskontoret har enligt uppgift fungerat väl. För utredningen framstår det dock som att dessa i praktiken kom att utgöra två relativt självständiga delar av det svenska engagemanget. Ambassadens bemanning har varierat storleksmässigt –2014. Generellt tycks den ha varit underdimensionerad sett till uppgiften och säkerhetsförhållandena.1 Det faktiska antalet utsända på plats har i realiteten alltid varit färre med anledning av det rotationssystem som tillämpats med sex veckors tjänstgöring i följt av två veckors tjänstgöring i . 1 För en ögonblicksbild hade ambassaden nio utsända, varav fem från UD, tre från Sida, en från Försvarsmakten samt 15 lokalanställda. Politiska och diplomatiska insatser President lät strax efter sitt tillträde göra en första genomgång av den amerikanska strategin i . Resultatet presenterades i en delvis förändrad strategi för och Pakistan2 . Den lade ökad vikt på den regionala dimensionen av konflikten i och förordade ett ökat amerikanskt diplomatiskt engagemang i . En kontaktgrupp för och skulle skapas med deltagande från länder med intressen i regionen, Natoländer och partnerländer, de centralasiatiska länderna, gulfländerna samt , , och . utsågs ett amerikanskt särskilt sändebud för och Pakistan.3 Andra länder följde efter och utsåg egna särskilda sändebud och den utsåg ett särskilt sändebud . Ett antal sändebud träffades i och bildade en kontaktgrupp, benämnd AfPak-kretsen. AfPak-kretsen var främst ett forum för att bibehålla internationell uppslutning kring engagemanget i . Olika nationella förutsättningar gavs visst utrymme och innebar att kretsen ofta kom överens enligt principen om minsta gemensamma nämnare. var ledande inom kretsen. En annan viktig aktör var som hade den sammankallande rollen. Andra centrala aktörer var chefen för (), Natos seniora civila representant i , den särskilde representanten i för FN:s generalsekreterare () och EU:s särskilde representant för (EUSR). Successivt växte kretsen och bestod till slut av cirka 60 deltagande länder och organisationer. Kretsen innebar kontaktytor med länder som inte var truppbidragare till ISAF, såsom , och . 2Denna sammanförda politik gentemot och kom att benämnas ”AfPak”. 3Den formella benämningen var Special Representative for and (SRAP). Politiska och diplomatiska insatser en bättre kontakt med den afghanska regeringen. Kretsen lyckades inte involvera i en fredsprocess. skaffade sig en relativt synlig roll i förhållande till sin storlek, särskilt under ordförandeskapet i EU. kom också att leda en av de fyra arbetsgrupperna i förberedelserna till den internationella konferensen om i 2011.4 7.2.2Det svenska särskilda sändebudet var sändebudets uppgift främst att verka i förhållande till EU. En uppgift bland andra blev att främja EU-samordningen i AfPak-kretsen. Sändebudet var drivande i utarbetandet av för och . Efter ordförandeskap i EU minskade det särskilda sändebudets fokus på EU-samordning. I strategin för stöd till det internationella engagemanget i angavs riktlinjer för det särskilda sändebudets fortsatta verksamhet. Genom sändebudet skulle ”[…]de regionala aspekterna uppmärksammas särskilt.” och sändebudet skulle ”[…]stödja arbetet i båda länderna och särskilt bidra med regionala aspekter på utvecklingen.” Sändebudet skulle också ”tillvarata svenska ståndpunkter i samordningen av de internationella insatserna” i FN, EU, Nato, viktiga huvudstäder och tillsammans med andra länders sändebud.5 Sändebudet fick i praktiken en relativt självständig roll inom utrikesförvaltningen. Sändebudet var placerad vid . Resor till regionen företogs och sändebudet deltog i den internationella samordningen inom AfPak-kretsen. Det var avsikten att sändebudet skulle fungera som ett nav mellan , utlandsmyndigheter, fältet och internationella organisationer. Sändebudet deltog i de samordningsfunktioner som fanns i . Det fanns också formuleringar i den övergripande Afghanistanstrategin som angav en samordnande roll för 2011/12:29. 5”Sändebudet ska vidare tillsammans med beskickningarna vid FN, EU, Nato och i viktiga huvudstäder tillvarata svenska ståndpunkter i samordningen av de internationella insatserna, i nära samarbete med andra länders sändebud, särskilt inom EU.” Politiska och diplomatiska insatser Sändebudet skapade därför en så kallad ”task force” inom UD, bestående av handläggare från de enheter som i huvudsak var delaktiga i hanteringen av Afghanistaninsatserna. Denna ”task force” kom aldrig att få avsedd roll. FN som organisation har i jämförelse med och Nato haft en mindre stark roll i engagemanget i . Den stödjande FN-missionen i landet, UNAMA, har –2014 haft en begränsad roll jämfört med den som ISAF spelade. kunde dock olika SRSG som chefer för skaffa sig en balanserande roll inom ramen för det internationella engagemanget. UNAMA hade i enlighet med beslut i säkerhetsrådet ansvar för samordningen av det internationella samfundets politiska och civila insatser. I realiteten gavs UNAMA ett begränsat inflytande relativt dominerande position inom engagemanget. Från svensk sida sågs, särskilt inledningsvis, det militära och civila engagemanget i som ett bidrag till FN:s fredsarbete. Detta perspektiv blev ibland något undanskymt i svenska överväganden mot bakgrund av att FN i praktiken inte hade den ledande rollen i . Men det blev sedermera också ett viktigt uttalat mål för att söka bidra till att stärka FN:s roll för de politiska och utvecklingsmässiga internationella insatserna i Afghanistan.7 gav ett aktivt och substantiellt stöd till stora delar av FN:s arbete i . Förutom det politiska stödet till SRSG och UNAMA bidrog med civila och militära rådgivare. Dessa kom bland annat från , Polisen, Försvarsmakten, MSB och FBA. Stort svenskt ekonomiskt stöd gavs till FN- organ som UNDP, , , med flera. 6”Det särskilda sändebudet för och skall stödja samstämmigheten i det svenska arbetet hemma och i fält, med fokus på i första hand det multilaterala samarbetet” 7Utrikesdepartementet (2010): Strategi för stöd till det internationella engagemanget i . Politiska och diplomatiska insatser EU har inte haft en stark roll i . EUSR och EU-delega- tionen i har dock varit en aktör i den internationella samordningen av framför allt det civila engagemanget och i relationerna med . EUPOL har varit EU:s mest omfattande insats i landet. EU:s utvecklings- och humanitära bistånd uppgår till cirka 3,6 miljarder euro.8 har haft ambitionen att söka stärka EU:s roll i . har varit aktivt i ansträngningar att samordna EU:s politik, i och i , och har också ställt personal till förfogande för EUSR. Det mest omfattande svenska personalbidraget i detta sammanhang har varit till . Inför och under det svenska ordförandeskapet var drivande i utarbetandet av för och . Handlingsplanen, som antogs , var den mest påtagliga svenska politiska och diplomatiska insatsen inom EU . Handlingsplanen utgjorde en diger lista över frågor där EU skulle engagera sig. I den regionala kontexten skulle EU bidra till utvecklat regionalt samarbete och förbättra EU-samordningen inom det internationella samfundet. Gentemot åtog sig EU att bidra till att stärka afghansk förmåga och ägarskap, stärka rättsstaten, verka för tillväxt genom jordbruk och landsbygdsutveckling och stärka effekten av unionens närvaro och aktiviteter i landet. Gentemot skulle EU ge stöd till pakistanska utvecklingsstrategier, stärka dialogen och partnerskapet mellan och samt stärka och förbättra samarbetet i frågor gällande säkerhetssektorreform, demokratiutveckling, mänskliga rättigheter och socioekonomisk utveckling.9 ec.europa.eu/europeaid/countries/_en. 9Council of Union (2009): Strengthening EU Action in and Politiska och diplomatiska insatser Nato var med ledningsansvaret för ISAF den centrala organisationen inom det internationella engagemanget i . Givet ISAF:s roll, storlek och betydelse blev Nato navet i den internationella hanteringen av insatserna i . Efter det hade Natos medlemsstater och organisationen som sådan vidgat sin inriktning från det kollektiva försvaret av de allierade till internationell krishantering. Ledningsansvaret för ISAF blev alliansens första insats utanför sitt euroatlantiska kärnområde. Deltagande av partnerländer som i Natos insatser gav alliansen ökad politisk legitimitet och trovärdighet i sin nya roll, och även resursmässig draghjälp.10 samarbete med Nato, inom ramen för partnerskapet, stärktes som deltog i ISAF. Krishantering, partnerskapet och svenska intressen Regeringen anförde flera motiv för det första svenska styrkebidraget till ISAF 2001/2002, vilket i propositionen benämndes som en multinationell säkerhetsstyrka auktoriserad av , och som skulle stå under ledning. Till motiven hörde att Ett svenskt deltagande i en fredsstyrka skulle ligga i linje med redan mycket omfattande engagemang i och skulle dessutom visa att är berett att ta ett ansvar för FN:s fredsarbete i . Utredningens intervjuer har också pekat på att deltagandet var ett uttryck för att värnade den kollektiva säkerheten efter terrorangreppen . Det förekom inte några större överväganden på svensk sida när Nato tog över ledningsansvaret för ISAF 2003. Det faktum att som partnerland hade deltagit i de Natoledda militära insatserna i Bosnien och i Kosovo gjorde 10Säkerhet i ny tid. 2001/02:60. Politiska och diplomatiska insatser frågan om Natos ledningsansvar för ISAF, givet FN:s mandat, föga kontroversiellt. övergripande intresse i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet har varit att ska vara en aktiv internationell aktör. Deltagande i insatser syftade ytterst till att främja internationell fred och säkerhet men också till att främja nationella säkerhet och svenska intressen.12 ISAF kom att bli både och Natos mest omfattande krishanteringsinsats . Ett antal dokument13 från regeringen uttrycker svenska intressen i partnerskapet med Nato: Att främja en alleuropeisk säkerhetsordning och att värna det euroatlantiska samarbetet, inklusive en vital transatlantisk länk. Att utveckla och bibehålla svensk civil och militär förmåga att genomföra internationella krishanteringsinsatser. Att stärka inflytande och insyn i gemensamma aktiviteter, särskilt som truppbidragare till Natoledda krishanteringsinsatser. Att få en generell insyn i Natos aktiviteter och utveckling och att delta i säkerhetspolitisk dialog. Att döma av regeringens utrikesdeklarationer har tonvikten i samarbetet med Nato legat på internationell krishantering. I propositionen om ISAF bedömde regeringen att ledningsansvaret för ett PRT stärkte trovärdighet inom internationell krishantering och att det även stärkte förmågan att samverka med Nato. 2007/08:51 Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet. 13Ibid; Skr. 2003/04:84 samarbete inom () och Partnerskap för fred (PFF); Skr. 2008/09:137 samarbete med Nato inom (), Partnerskap för fred (PFF) och krishanteringsinsatser; : Utrikesdeklarationer –2014. Politiska och diplomatiska insatser