sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Andra valmöjligheter i de obligatoriska skolformerna I timplanen för de obligatoriska skolformerna ingår också elevens val. I ska eleven totalt få minst i detta.24 Undervisningen i elevens val ska syfta till att fördjupa och bredda elevens kunskaper i ett eller flera ämnen (se t.ex. 10 kap. 4 § skollagen). Huvudmannen för en grundskola ska erbjuda eleverna ett all- sidigt urval av ämnen som elevens val (9 kap. 8 § skolförordningen). Av samma paragraf framgår att som elevens val får ett språk som eleven inte har fått undervisning i (nybörjarspråk) erbjudas. Huvudmannen är då inte skyldig att anordna undervisning i ett ny- börjarspråk som erbjudits som elevens val om färre än fem elever väljer språket. Liknande formuleringar finns för de övriga obliga- toriska skolformerna. Detta innebär alltså att eleverna delas upp i andra grupper än de vanliga undervisningsgrupperna. Det kan då förekomma mindre undervisningsgrupper för vissa val. 24 Regeringen har dock föreslagit en minskning av denna mängd (dnr U2016/03475/S). Andra valmöjligheter i de frivilliga skolformerna Samtliga nationella program i gymnasieskolan innehåller individuellt val, som omfattar 200 gymnasiepoäng. Huvudmannen för en gym- nasieskola beslutar om vilka kurser som ska erbjudas som indivi- duellt val. Eleven har dock rätt att inom utrymmet för individuellt val läsa en kurs i idrott och hälsa utöver vad som finns på studie- vägen, minst en kurs i estetiska ämnen och de kurser som krävs för grundläggande högskolebehörighet på grundnivå om eleven går på ett yrkesprogram (4 kap. 7 § gymnasieförordningen). Är det frågan om en mindre gymnasieskola kan detta innebära små undervis- ningsgrupper. 3.1.12Skolans möjligheter att erbjuda annan verksamhet Utöver den undervisning och de verksamheter som regleras i skol- lagen förekommer också annat inom ramen för skolan. Ett sådant exempel är läxhjälp. Läxhjälp är relativt vanligt förekommande på olika skolor, men det finns inga bestämmelser i skollagen om hur den ska bedrivas, t.ex. vem som ska hålla i den. Andra uppgifter som är nära förknippade med den ordinarie undervisningen kan t.ex. vara extrauppgifter till elever som har mycket lätt för ett ämne och vill fördjupa sig i det utanför ordinarie undervisningstid. Inte heller hur detta ska göras är reglerat i skollagen. 3.1.13Förskola, förskoleklass och fritidshem I skolväsendet ingår – utöver och gymnasieskolan samt motsvarande skolformer – även skolformerna förskola och förskole- klass. Till skolväsendet hör dessutom fritidshem, som kompletterar verksamheten i bl.a. förskoleklassen och . Därmed gäller det övergripande syftet för skolväsendet även dessa verksamheter (avsnitt 3.1.2) Förskolan ska stimulera barns utveckling och lärande samt er- bjuda barnen en trygg omsorg (8 kap. 2 § skollagen). Vidare ska verksamheten utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov och utformas så att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Barn ska erbjudas förskola från och med , i olika stor omfattning (8 kap. 3–7 §§ skollagen). Det är hemkommunen som ansvarar för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det, vilket kan ske antingen genom förskola i egen regi, er- bjudande om motsvarande utbildning i fristående förskola eller, om det finns särskilda skäl, i en annan kommun (8 kap. 12 och 13 §§ skollagen). Förskoleklassen ska stimulera elevers utveckling och lärande och förbereda dem för fortsatt utbildning (9 kap. 2 § skollagen). Mål- gruppen är barn som ännu inte har börjat någon utbildning för full- görande av skolplikten, vilket betyder att barn som är bosatta i ska erbjudas förskoleklass från och med höstterminen det år de fyller (9 kap. 4 och 5 §§ skollagen). Hemkommunen ansva- rar för att utbildning i förskoleklass kommer till stånd för alla barn i kommunen som önskar sådan utbildning (9 kap. 12 § skollagen). Fritidshemmet kompletterar utbildningen i olika skolformer och särskilda utbildningsformer och ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation (14 kap. 2 § skollagen). Varje kommun ska erbjuda utbildning i fri- tidshem för elever i kommunens förskoleklass, grundskola och grundsärskola och för elever som går i en fristående skola i de fall huvudmannen inte erbjuder sådan utbildning. Staten ska erbjuda ut- bildning i fritidshem för elever i specialskola och sameskola (14 kap. 3 § skollagen). De olika verksamheterna är i huvudsak finansierade av det all- männa. Verksamheten i förskoleklass ska vara avgiftsfri för elever och vårdnadshavare (9 kap. 8 § skollagen). När det gäller förskola och fritidshem har skolhuvudmän däremot möjlighet att ta ut en avgift. Från och med höstterminen det år barnet fyller får avgiften för förskolan avse bara den del av verksamheten som över- stiger . Offentliga huvudmän för förskola och fritidshem får ta ut avgifter som är skäliga medan enskilda huvud- män får ta ut avgifter som inte är oskäligt höga (8 kap. 16 och 20 §§ respektive 14 kap. 12 och 19 §§ skollagen). I praktiken begränsas dock storleken på avgifterna av att kom- munerna följer reglerna om maxtaxa.25 Maxtaxa innebär att det finns 25 Bestämmelser om maxtaxa finns i förordningen (2001:160) om statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet. en högsta avgift som kommunen får ta ut för plats på förskola eller utbildning inom fritidshem för att vara berättigad till statsbidrag, varför alla kommuner tillämpar maxtaxa. Maxtaxan ska, i de kommuner som väljer att tillämpa den, omfatta såväl kommunalt som enskilt bedriven förskola och fritidshem.26 Avgiften för för- skola för första barnet får t.ex. inte vara högre än av hus- hållets samlade inkomst före skatt, dock högst . Det finns även s.k. syskonrabatt och avgiften för verksam- heten i fritidshem är lägre. Förutom nämnda verksamheter regleras ett antal verksamheter som inte tillhör skolväsendet. I 25 kap. skollagen finns bestämmel- ser om annan pedagogisk verksamhet i form av pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, öppen förskola, öppen fritidsverksamhet samt omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds. Viss slags utbildning för vuxna, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna, ingår också i skolväsendet. Det bety- der att syftet med skolan som vi har beskrivit ovan i avsnitt 3.1.2 omfattar även dessa skolformer. Kommunerna ska tillhandahålla vuxenutbildning på grundläggande nivå, på gymnasial nivå och som svenska för invand- rare (20 kap. 3 § skollagen). Utbildning på grundläggande nivå syf- tar till att ge vuxna sådana kunskaper som de behöver för att delta i samhälls- och arbetslivet. Den syftar också till att möjliggöra fort- satta studier (20 kap. 4 § första stycket skollagen). För att en vuxen ska ha rätt att delta i sådan utbildning krävs bl.a. att han eller hon saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i . Hem- kommunen ansvarar för att de som har rätt att delta i utbildningen och önskar det också får delta i sådan utbildning(20 kap. 10 och 11 §§ skollagen). Syftet med utbildning på gymnasial nivå är att ge vuxna kun- skaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i gymnasie- skolan ska ge (20 kap. 4 § andra stycket skollagen). För att bli be- 1999/2000:129, s. 29. hörig till sådan utbildning är ett av villkoren att den vuxna saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge. En vuxen som är behörig kan i vissa fall också ha rätt att delta i sådan utbildning som syftar till att uppnå grundläggande behörighet till högskole- utbildning som påbörjas på grundnivå eller utbildning inom yrkes- högskolan och under vissa förutsättningar även i ytterligare utbild- ning (20 kap. 19 och 20 §§ skollagen). Hemkommunen ansvarar för att de som har rätt att delta i en utbildning och önskar delta i den, också får göra det. Kommunerna ska sträva efter att därutöver er- bjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov (20 kap. 16 § skollagen). Utbildning i svenska för invandrare syftar bl.a. till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket (20 kap. 4 § tredje stycket skollagen). En person har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare det år han eller hon fyller , om han eller hon är bosatt i landet, och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som ut- bildningen syftar till att ge (20 kap. 31 § första stycket skollagen). Hemkommunen är skyldig att se till att utbildning i svenska för in- vandrare erbjuds dem som enligt nämnda bestämmelse har rätt att delta i utbildningen (20 kap. 28 § skollagen). vuxenutbildning ska i huvudsak vara avgiftsfri, men det får förekomma enstaka inslag som kan medföra en obetydlig kostnad för eleverna, exempelvis att eleverna på grundläggande eller gymnasial nivå själva ska skaffa vissa böcker (20 kap. 7 § skollagen). Kommunerna ska vidare tillhandahålla särskild utbildning för vuxna på grundläggande och gymnasial nivå (21 kap. 3 § skollagen). Målet med utbildningen är att vuxna med utvecklingsstörning ska stödjas och stimuleras i sitt lärande och syftet är att ge vuxna kun- skaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i grundsär- skolan respektive gymnasiesärskolan ska ge (21 kap. 2 och 4 §§ skol- lagen). Bestämmelserna om att utbildningen ska vara avgiftsfri är i princip desamma som för vuxenutbildning (21 kap. 6 § skollagen). En särskild utredare har fått i uppdrag att bl.a. analysera om särskild utbildning för vuxna bör upphöra som egen skolform och, om det bedöms lämpligt, föreslå hur särskild utbildning för vuxna kan bli en del av vuxenutbildning.27 27 Dir. 2017:21. 3.2Framgångsfaktorer och utmaningar i skolan Avsnittet innehåller en kortfattad, översiktlig genomgång av några exempel på vad som sägs vara framgångsfaktorer respektive ut- maningar i skolan. Vi sammanfattar vad skolmyndigheterna och Skol- kommissionen (U 2015:03) har lyft fram och nämner dessutom några internationella erfarenheter. presenterar en s.k. lägesbedömning, där ut- vecklingen inom förskola, fritidshem, skola och vuxenutbildning redovisas. Lägesbedömningen innehåller bl.a. myndighetens bedöm- ning av vilka utvecklingsbehov som kräver särskild uppmärksamhet. lägesbedömning 201528 lyfte fram tre olika utvecklings- områden En undervisning som möter varje elev. Rätt förutsättningar för lärare och rektorer. En långsiktig styrning och ett förtydligat ansvarstagande. Dessa områden konkretiserades sedan med ett antal olika punkter per utvecklingsområde. Bland annat ingår i bedömning att det är nödvändigt att lärare planerar, genomför och följer upp undervisningen så att alla elever ges den ledning och stimulans som de behöver. Vidare bedömer att rektorer behöver ta an- svar för att elevers stödbehov uppmärksammas tidigt och tillgodo- ses snabbt samt att rektorerna behöver bättre förutsättningar att ägna sig åt det pedagogiska ledarskapet.29 Skolinspektionen har också en regelbunden, sammanfattande rap- port, i form av sin årsrapport till regeringen, där myndigheten sam- manfattar och analyserar erfarenheter av sin verksamhet när det gäller tillsyn och kvalitetsgranskning. 28Skolverkets lägesbedömning 2017 presenterades först efter att detta betänkande hade lämnats till tryck. 29Skolverket (2015). I den årsrapport som publicerades redovisades olika fram- gångsfaktorer som Skolinspektionen hade iakttagit. I fråga om under- visningen handlade framgångsfaktorerna enligt myndigheten bl.a. om ett tydligt och aktivt lärarstöd, en pedagogik som möter elevernas olika behov och ett innehåll som tar upp alla delarna i kursplanerna. Framgångsfaktorer på huvudmannanivå sades vara kvalitetsarbete med en tydlig styrning och fokus på nationella mål och en öppen och återkommande dialog mellan rektor och huvudman. Problem som särskilt lyftes fram av Skolinspektionen i nämnda årsrapport var exempelvis brister i huvudmännens ansvarstagande för , såsom ansvar för utveckling och styrning. I vissa skolor finns också allvarliga problem i form av brist på aktivt lärar- stöd, långvariga vikariesituationer och tydliga brister i trygghet, studiero och särskilt stöd.30 I den årsrapport som publicerades lyftes några områ- den där myndigheten har sett att flera skolor har utvecklingsbehov. Bland dessa nämns att elever som vill utvecklas längre kunskaps- mässigt inte alltid får tillräckliga utmaningar, utan undervisningen anpassas till de elever som har svårt att nå godkänt, eller till en tänkt medelnivå. Vidare anges att insatser till elever i behov av stöd sätts in schablonmässigt, i stället för att utgå från elevernas individuella behov. Ett annat utvecklingsområde som behandlas är att nyanlända elever möts av en undervisning som inte tar hänsyn till deras varie- rande skolbakgrund och kunskaper. De ges inte heller studiehand- ledning på modersmålet i den utsträckning de har rätt till.31 redovisade i sitt delbetänkande förslag till natio- nella målsättningar för att förbättra och utveckla den svenska skolan samt förslag till en långsiktig plan med utvecklingsområden. Betän- kandet innehöll bl.a. en redovisning av väsentliga systemsvagheter som kommissionen hade identifierat i det svenska skolsystemet 30Skolinspektionen (2016). 31Skolinspektionen (2017). sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvud- män, brister i resursfördelning, brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet, otillräckliga förutsättningar till professionsutveckling, och splittrad och oenig nationell styrning, t.ex. genom en stor mängd statsbidrag med skilda syften. I delbetänkandet presenterades också en reformstrategi, dvs. den lång- siktiga planen.32 Mer konkreta förslag lades fram först i slutbetänkan- det från , vilket presenterades alldeles nyligen.33 3.2.4OECD:s rapport om svensk skola Efter att resultaten i den internationella studien 2012 hade pre- senterats bad den och utveckling () om en analys av den svenska sko- lan. I lyftes ett antal utmaningar som det svenska skolväsendet står inför, såsom låga kunskapsresultat, låg status för läraryrket och bristande tydlighet i rollfördelning och ansvarstagande. Rekommendationerna från handlade om tre olika områ- den. Det första var att skapa förutsättningar som främjar kvalitet och jämlikhet i svenska skolor, vilket bl.a. innebär att ha höga förvänt- ningar på alla elever. Det andra var att bygga kapacitet för under- visning och lärande genom en långsiktig strategi för kompetens- försörjning, t.ex. med stöd för bedömning av och återkoppling till lärare och karriärstruktur inom läraryrket. Det tredje och sista gällde att förstärka styrningen och ansvarsutkrävandet, med fokus på för- bättring, exempelvis genom att fastställa tydliga roller och tydligt ansvarsutkrävande för olika aktörer.34 34OECD (2015). Den mycket uppmärksammade , av forska- ren , är en forskningssammanställning av olika meta- analyser inom skolforskningen. Den redovisar vad som har störst effekt på elevernas kunskapsresultat. Budskapet i boken är att det är samspelet mellan lärare och elever som är den viktigaste aspekten att arbeta med. Det handlar om att synliggöra hur undervisningen och lärandet fungerar – därav rubriken – för att med hjälp av vad som då kommer fram löpande anpassa och utveckla undervisningen och således nå bättre resultat. I detta synliggörande ingår att läraren bl.a. ska ha god kunskap om vad de olika eleverna redan kan, ska veta vad målen för undervisningen är för att kunna se vägen dit och ska få återkoppling från de individuella eleverna på hur undervisning fungerar. Läraren behöver också ge återkoppling till var och en av eleverna för deras utvecklings skull.35 Om vi kort ska sammanfatta vad som har sagts i detta avsnitt om framgångsfaktorer och utmaningar i den svenska skolan handlar det i stor utsträckning om lärarens viktiga roll. Skolan behöver därför kompetenta lärare som får möjligheter till utveckling. Hur elever- nas kunskapsresultat blir beror på samspelet mellan lärare och ele- ver; lärarna och skolan i stort behöver ha höga förväntningar på alla elever, anpassa undervisningen efter de olika eleverna och arbeta med återkoppling. Slutligen betyder också ansvars- förhållanden och styrning en hel del för framgången. Vad vi har beskrivit i detta avsnitt är relevant för våra utgångs- punkter i arbetet och de förslag vi lämnar senare i betänkandet. Det gäller både för fjärr- och distansundervisning och för olika former av samarbeten. 35 (2009), s. 237 ff. 3.3Krav på lärare och rektorer Lärarkompetensen är alltså – föga förvånande – en viktig framgångs- faktor för skolarbetet. Som en följd av detta ställs vissa krav på de personer som arbetar som lärare och rektorer i skolväsendet och i detta avsnitt redogör vi för dessa. 3.3.1Legitimerade och behöriga lärare Endast den som har legitimation som lärare och förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen (2 kap. 13 § skollagen). Bakgrunden till att legitimationskravet infördes är regeringens mål om att alla elever och barn i skola och förskola ska undervisas av väl kvalificerade lärare och förskollärare. Regeringen konstaterade i den aktuella propositionen att legitimationen innebär att en lärare eller förskollärare har prövats och befunnits lämplig för yrket. Legitimationen kan därmed ses som en deklaration av lära- rens eller förskollärarens behörighet och lämplighet.36 De krav som ställs för att få legitimation och för att vara behörig för viss under- visning framgår i huvudsak av förordningen (2011:326) om be- hörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Dessa krav handlar sammanfattningsvis om att läraren ska ha lärarexamen (eller motsvarande) och utbildning i de aktuella ämnena. Det finns emellertid ett antal undantag från skollagens krav på att använda legitimerade och behöriga lärare för undervisning och viss verksamhet. Vi redogör för tre typer av undantag här. Exempelvis får lärare som inte uppfyller dessa krav undervisa i vissa fall, t.ex. i fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning (2 kap. 17 § skollagen). Som exempel kan nämnas skolor med Waldorfinriktning, även om regeringen har uttryckt att det är önsk- värt att även dessa lärare går en lärarutbildning som leder till en hög- skoleexamen och också ansöker om legitimation.37 Ett annat exempel på undantag är att en annan lärare får bedriva undervisningen om det inte finns någon behörig lärare att tillgå in- 2010/11:20, s. 25. 2010/11:20, s. 26. Regeringen har dock gett en särskild utredare i uppdrag att överväga om undantagen från kraven på legitimation och behörighet för lärare i modersmål och i yrkes- ämnena bör upphöra och hur en sådan förändring i så fall ska kunna genomföras (dir. 2016:76). om huvudmannens organisation eller om det finns något annat sär- skilt skäl med hänsyn till eleverna. En sådan annan lärare ska vara lämplig och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning mot- svarande den som krävs av en behörig lärare. En sådan person får bedriva undervisningen högst i sänder (2 kap. 18 § skollagen). Ytterligare ett undantag gäller vissa ämnen och kurser. Begräns- ningen för hur länge en obehörig lärare får bedriva undervis- ningen gäller inte när det rör viss undervisning. Det handlar om undervisning som avser modersmål, yrkesämnen i gymnasieskolan och motsvarande skolformer och vissa kurser i vuxen- utbildning (2 kap. 18 § andra stycket skollagen). Detta betyder alltså att om det inte finns någon behörig lärare inom t.ex. modersmålet arabiska i en kommuns organisation så får kommunen använda en annan lärare för att bedriva modersmålsundervisningen i arabiska, och det . Förutsättningen är att denne andre lärare upp- fyller kraven på lämplighet och på att i så stor utsträckning som möj- ligt ha rätt utbildning. Anledningen till undantagen för modersmål och yrkeskurser är att sådana lärare med utbildning för undervis- ningen inte finns att tillgå i den omfattning som behövs.38 För dessa ämnen och kurser gäller alltså ett mer permanent undantag från kra- vet på legitimation och behörighet, medan det för de flesta ämnen och kurser endast finns möjlighet att göra tillfälliga undantag från reglerna. Vidare finns det regler kring vilka som får anställas utan tids- begränsning. Huvudregeln är att endast den som har legitimation får anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tids- begränsning. Den som saknar legitimation och som undervisar i nämnda ämnen och kurser får dock anställas som lärare i skol- väsendet utan tidsbegränsning om det saknas sökande som har legi- timation, den sökande (dvs. den som ska undervisa) har tillräcklig kompetens för att undervisa i det aktuella ämnet eller på den aktu- ella kursen och det finns särskilda skäl att anta att denne är lämplig att bedriva undervisningen (2 kap. 20 § skollagen). En legitimerad lärare har ansvar för den undervisning som han eller hon bedriver. Detsamma gäller för en lärare som bedriver undervisning i nämnda ämnen och kurser samt för de lärare som beskrivs i första undantaget ovan (2 kap. 15 § skollagen). 2009/10:165, s. 269. Legitimationen är också kopplad till vem som ska sätta betyg på eleverna, i de fall det blir aktuellt. Betyg ska beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen när betyg ska sättas och som huvudregel ska den som sätter betyg vara en legiti- merad lärare. Om den undervisande läraren inte är legitimerad ska beslutet fattas tillsammans med en annan lärare som är legitimerad (3 kap. 16 § skollagen). Regeringen får, enligt samma paragraf, med- dela föreskrifter om undantag från den sistnämnda regeln. Detta har regeringen valt att göra. Kravet på att beslutet om betyg ska fattas tillsammans med en annan lärare som är legitimerad gäller därför inte om den undervisande läraren saknar legitimation och är anställd utan tidsbegränsning för att bedriva undervisning i modersmål eller, i gymnasieskolan, i ett yrkesämne (6 kap. 5 § skolförordningen re- spektive 8 kap. 1 c § gymnasieförordningen). Det betyder att även en modersmålslärare eller yrkeslärare som saknar legitimation får sätta betyg i ämnet. För grundsärskolan, gymnasiesärskolan och specialskolan finns vissa särskilda bestämmelser, t.ex. om speciallärare, men i huvudsak innebär skollagen att samma regler gäller för samtliga aktuella skol- former. Det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ska ledas och samordnas av en rektor och även för rektorer finns det vissa krav. Rektorn beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter elevernas olika förutsättningar och behov. Dessutom fattar rektorn i övrigt de beslut och har det an- svar som framgår av särskilda föreskrifter i skollagen eller andra författningar (2 kap. 9 och 10 §§ skollagen). Bara den som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt får anställas som rektor. Dessutom ska varje huvudman se till att rektorerna går en särskild befattningsutbildning eller en utbild- ning som kan jämställas med denna (2 kap. 11 och 12 §§ skollagen). 3.3.3Registerutdrag och lämplighet i övrigt Legitimationen som nämns ovan är ett sätt att bedöma lämpligheten hos den som anställs, men lämpligheten för lärare och annan personal i skolväsendet prövas även på andra sätt. Lagstiftning om register- kontroll syftar till att stärka barns och ungdomars skydd mot över- grepp, genom att ge möjlighet att förhindra att personer som har dömts för t.ex. sexualbrott eller grova våldsbrott arbetar med barn eller ungdomar.39 Den som erbjuds en anställning inom någon av de obligatoriska skolformerna ska till den som erbjuder anställningen (den potentiella arbetsgivaren) lämna ett utdrag ur polisens belastningsregister (2 kap. 31 § skollagen). Samma bestämmelse gäller även den som erbjuds en anställning inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet eller så- dan verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Vidare sägs att den som inte har lämnat registerutdrag inte får anställas.