sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — När en åklagare anlitar biträde av skatte- brottsenheten för att verkställa en förundersökning blir rättegångs- balkens regler om förundersökning tillämpliga. Uppgifterna och befogenheterna i samband med förundersökning motsvarar, med vissa undantag, dem som polisen har. Det är dock alltid åklagare som ska besluta om och inleda förundersökning i de förundersökningar som handläggs vid skattebrottsenheten. Som förundersöknings- ledare beslutar åklagaren vem som faktiskt ska utföra en brotts- utredning. Det innebär att utredningsbefogenheterna kan ligga hos såväl skattebrottsenheten som polisen. I skattebrottsenheternas förundersökningar fattas alltid beslut om tvångsmedel av åklagare. Skattebrottsenheten får enligt lagen om medverkan i brottsutredningar verkställa åklagarens beslut om beslag (3 §) och medverka (bl.a. genom att genomsöka utrymmen) vid husrannsakan som verkställs av polisman (4 §). I de fall det blir aktuellt med andra straffprocessuella tvångsåtgärder i en skattebrottsutredning ska åtgärderna verkställas av polis eventuellt med biträde av skattebrottsenheten. Att skattebrottsenheterna inte får verkställa andra beslut om tvångsmedel framgår av 2 § tredje stycket. Skattebrottsenheten får utföra så kallade förutredningar (2 § andra stycket). Enheten får också genomföra förenklade brottsutredningar utan att åklagaren har begärt biträde, om den misstänkte har fyllt tjugoett år och kan antas erkänna gärningen (5 §). Skälet till införandet av bestämmelsen var att skattebrottsenheterna skulle få samma möjlig- het som polis och tull att genomföra förenklade brottsutredningar för att inte åklagarna skulle belastas med enkla ärenden. har inte genomfört några förenklade brottsutredningar. Skälen till detta är flera. I ett remissvar (dnr 614 3007102820 och 530-2743-02/150) i samband med att utredningen lag- föring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93) lade sitt förslag framförde bl.a. följande. Förutsättningar för att tillämpa det förenklade förfarandet är dels att påföljden inte kan förväntas bli annan än böter, dels att den misstänkte kan antas erkänna gärningen. En förutsättning för bedömningen av om den misstänkte kan antas erkänna gärningen är att vid anmälningstillfället även Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet utreder de subjektiva rekvisiten. Detta skulle innebära att en brotts- utredning påbörjas vilket inte är förenligt med ändamålet för skatte- utredning inom beskattningsverksamheten. Ett annat skäl till att inte ansett sig ha möjlighet att utföra förenklade brottsutredningar är att utredare vid skattebrottsenheten inte har samma möjlighet som polisman att hålla förhör innan förunder- sökning inletts (23 kap. 3 § RB). Skattebrottsenheten får bedriva spaning när det gäller brott inom skatteområdet (6 § punkten 1). Av 6 § punkten 2 framgår att skattebrottsenheten får bedriva underrättelseverksamhet när det gäller brott inom skatteområdet. Underrättelseverksamhet kan delas in i strategisk respektive operativ informationsbearbetning. Inflödet av information till skattebrotts- enhetens strategiska underrättelseverksamhet omfattar bl.a. infor- mation från andra myndigheter, anonyma tips och offentliga register eller egna iakttagelser som görs i samband med verksamheten inom skattebrottsenheten. Inflödet av information till skattebrotts- enhetens operativa underrättelseverksamhet bygger i stor utsträck- ning på ett aktivt sökande, exempelvis genom registerslagning, förfrågningar till andra myndigheter samt inre och yttre spaning. I den operativa underrättelseverksamheten är informationen ofta person- eller organisationsanknuten. Inom underrättelseverksam- heten bedrivs också särskilda undersökningar. Skattebrottsenheten har även brottsförebyggande uppgifter (6 §). En misstanke om skattebrottslighet uppkommer oftast hos Skatte- verket i en pågående skatteutredning. ska enligt 17 § skattebrottslagen göra anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att det har begåtts ett brott enligt skattebrotts- lagen. Även brott enligt vissa andra författningar inom skatteområ- det ska anmälas. har vidare möjlighet att anmäla vissa andra brott utanför skatteområdet (se avsnitt 9.3). slutför skatteutredningen och anmäler därefter ett misstänkt brott till åklagare vid . I andra fall görs anmälan medan skatteutredningen pågår. Det är vanligt att åklagaren i samband med en utredning av andra brott där Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet misstanke om skattebrott uppkommer begär hjälp av skatterevisorer som får i uppgift att genomföra skatteutredningen. Skatterevisorn kan då delta som sakkunnig även om skattebrottsutredare biträder åklagaren tillsammans med polis. När en anmälan om misstänkt skattebrottslighet har gjorts av beslutar åklagaren om förundersökning ska inledas. Därefter avgör åklagaren om utredare vid eller skattebrottsenheten ska ha hand om utredningen. Åklagaren kan välja att lämna över hela ärendet till skattebrottsenheten eller till utredare (polis eller civil) vid för utredning. Åklagaren kan också lämna en del av utredningen till skattebrotts- enheten och en annan del till utredare vid . En brottsutredare från skattebrottsenheten kan dessutom delta som en resurs i en utredning där huvudansvaret ligger på polis vid . Detta sker i normalfallet i s.k. samverkans- utredningar där flera utredare deltar och där det är fråga om brotts- lighet av större omfattning där utredningen har stort inslag av tvångsmedel. I regeringens proposition Skattebrottsdatalag (prop. 2016/17:89) föreslås att det införs en ny lag om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet, skattebrottsdatalagen. I propositionen föreslås också att brottsbekämpande verksamhet ska utökas till att omfatta bedrägerier vid rot- och rutavdrag. Det föreslås också vissa andra lagändringar bl.a. vad avser beskrivningen av den brottsbekämpande verksamhet som inte avser utredning av ett konkret brott och ett nytt namn på lagen. Den nya lagen och de övriga ändringarna föreslås träda i kraft . Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Utredningens förslag: Bidragsbrottsenheten får fatta beslut om att inleda och leda förundersökning om brott enligt bidrags- brottslagen. Har förundersökning inletts av bidragsbrottsenheten och är saken inte av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersök- ningen övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagare ska även annars överta ledningen, när det är påkallat av särskilda skäl. Åklagare får anlita biträde av bidragsbrottsenheten för under- sökningens verkställande. Skälen för utredningens förslag Som angetts i avsnitt 11.2.1 syftar en förundersökning bl.a. till att utreda om det föreligger ett brott och vem som i så fall skäligen kan misstänkas för brottet, för att åklagaren ska kunna ta ställning till om åtal ska väckas. I allmänhet fattas beslut om att inleda förunder- sökning av , Säkerhetspolisen eller åklagaren. Om förundersökningen har inletts av ska ledningen av förundersökningen övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet, om inte saken är av enkel beskaffenhet. Åklagaren övertar också ledningen om det är påkallat av särskilda skäl. Enligt nuvarande ordning är det som regel som inleder och leder en förundersökning om bidragsbrott. Förundersökningsledning i enklare fall Behörigheten i 23 kap. 3 § RB är uppbyggd kring myndighets- begreppet. Bestämmelser om delegering inom och Säkerhetspolisen finns i 8 § polisförordningen. Av riktlinjer för förordnande av förundersökningsledare (2016:34) framgår bl.a. vilka krav som ska gälla för den som särskilt kan förordnas att leda förundersökning. Av riktlinjerna framgår att även andra anställda vid än de som har polismans kompetens kan bli förundersökningsledare. Detta innebär numer att Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet även civila utredare kan förordnas att inleda och leda förundersök- ningar. Vid införandet av skattebrottsenheter vid ansåg Ekobrottsberedningen att det fanns skäl att låta leda vissa förundersökningar. Regeringen bedömde dock att det alltid bör vara en uppgift för åklagare att besluta om förundersök- ning och vara förundersökningsledare i förundersökningar om skattebrott (prop. 1997/98:10 s. 47). Till skillnad från bidragsbrott har Skattebrott aldrig ansetts vara av sådan enkel beskaffenhet att det förelegat förutsättningar för förundersökningsledare vid myndigheten att leda förundersökningar på området. Brott mot bidragsbrottslagen är av sådan enkel beskaffenhet att förundersökningen som regel inte behöver ledas av åklagare (2005:9 och RPSFS 2014:5, FAP 403-5). Även med beaktande av om detta inte fortsättningsvis kommer att gälla grova bidragsbrott, kommer det att gälla för majoriteten av de brott enligt bidrags- brottslagen som anmäls. Enligt utredningens mening talar detta för att ge särskilt förordnade befattningshavare vid bidragsbrottsenheten befogenhet att inleda och leda förundersökning om brott enligt bidragsbrottslagen. I sammanhanget kan erinras om att det finns andra myndigheter som har befogenhet att inleda och leda förunder- sökningar inom sina verksamhetsområden, t.ex. (19 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling). Även har rätt att i vissa fall inleda en förundersökning (3 § lagen (2008:322) om och befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott). En förutsättning för att garantera rättssäkerheten vid en sådan förändring är att låta förändringen ske i takt med att nödvändig kompetens byggs upp och tillförs den nya enheten. Vidare kan erinras om att vår uppfattning är att grova bidragsbrott som huvud- regel bör vara åklagarledda. Mot denna bakgrund anser vi inte att förslagen innebär några ökade risker för rättssäkerheten. Ett alternativ till att ge bidragsbrottsenheten befogenhet att inleda och leda förundersökningar av enkel beskaffenhet hade varit att låta samtliga bidragsbrott vara åklagarledda. Det skulle, enligt utredningens mening, emellertid leda till en hög arbetsbelastning hos åklagarna som består i att ett stort antal enkla och rutinartade ärenden flyttas över till åklagare. Med en sådan ordning finns risk att stora balanser byggs upp. Den mest ändamålsenliga ordningen är Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet därför att ge bidragsbrottsenheten befogenhet att inleda och leda förundersökningar i ärenden av enkel beskaffenhet. Bidragsbrottsenheten bör inleda och leda förundersökningar i de fall där omständigheterna är enkla och inte kräver några fler utred- ningsåtgärder än förhör och möjligen någon komplettering av skriftliga handlingar eller inhämtande av kontoutdrag m.m. I vissa fall kan även ett enkelt ärende innebära att handlingar behöver tas i beslag. Så kan vara fallet om det t.ex. förekommer falska handlingar i ärendet utan att brottet ändå är att betrakta som grovt. I dessa fall kan det vara aktuellt för förundersökningsledaren att fatta beslut om beslag. Beslaget bör också kunna verkställas av utredare vid bidragsbrottsenheten. Om det blir aktuellt med användande av annat tvångsmedel enligt 24–28 kap. RB där det inte är lämpligt eller möjligt för annan utredare än polisman att verkställa beslutet t.ex. på grund av risken för våld, ska åklagare överta ledningen av för- undersökningen. Avgränsningen av och befogen- heter att leda förundersökningar i enklare fall regleras bl.a. genom fördelningscirkulär (ÅFS 2005:9) och före- skrifter och allmänna råd (ÅFS 2013:3). Ansvarsfördelningen mellan åklagare och förundersökningsledare vid bidragsbrottsenheten bör kunna regleras på motsvarande sätt. Förundersökningsledning vid grova bidragsbrott När det gäller grova bidragsbrott bör det enligt utredningens bedöm- ning alltid vara en uppgift för åklagare att besluta om att inleda för- undersökning och att vara förundersökningsledare (se avsnitt 10.4.3). Att åklagaren ska leda förundersökning i sådana fall är också en naturlig konsekvens av den förändring av tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen som utredningen föreslår i avsnitt 10.4.1. Enligt utredningens mening är åklagarledda brottsutredningar en viktig förutsättning för att uppnå en effektiv samverkan mellan olika utredande myndigheter vid mer organiserad och systematisk brotts- lighet. Eftersom förundersökningsledningen vid grova brott kom- mer att ligga på åklagare är det denne som beslutar vem som faktiskt ska utföra utredningen. Även en utredning om grovt bidragsbrott bör dock kunna verkställas av utredare vid bidragsbrottsenheten Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet beroende på vad åklagaren anser lämpligt (se vidare avsnitt 11.5.3). En sådan utredning kan också bedrivas som ett samverkansärende där utredare från flera myndigheter ansvarar för olika delar av utredningen. Åklagaren kan då besluta att tillföra utredningen den kompetens som finns hos brottsbekämpande myndigheter utifrån ärendets karaktär. Med åklagaren som förundersökningsledare i ärenden om grova bidragsbrott underlättas och förbättras således samordningen och samverkan mellan myndigheterna. 11.5.3Biträda förundersökningsledare vid förundersökning Utredningens förslag: Bidragsbrottsenheten får utreda brott enligt bidragsbrottslagen. Åklagare får anlita biträde av bidragsbrottsenheten för under- sökningens verkställande. Enheten ska kunna biträda en åklagare vid förundersökning också i fråga om andra brott, om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för det. Bidragsbrottsenheten ska självständigt få besluta om och verkställa beslag och registertopsning. Vidare får bidragsbrotts- enheten medverka vid husrannsakan. Några andra befogenheter att besluta om eller verkställa straffprocessuella tvångsmedel ska bidragsbrottsenheten inte ha. Skälen för utredningens förslag Brott som bör utredas av bidragsbrottsenheten De argument som ligger till grund för utredningens bedömning om införandet av en särskild enhet hos tar främst sikte på brott enligt bidragsbrottslagen. När det gäller vilka brott som lämpligen bör utredas vid bidragsbrottsenheten är det enligt vår mening viktigt med en tydlig avgränsning för att undvika onödiga gränsdragningsproblem. Andra brott än brott enligt bidragsbrotts- lagen bör därför endast utredas vid enheten på begäran av åklagare. I större ärenden kan det förekomma även annan brottslighet som kan ha sådant samband med de utbetalande myndigheternas verk- samhet att det är naturligt att bidragsbrottsenheten utför förunder- sökningen. Med anledning av att förundersökningsledare vid bidrags- Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet brottsenheten endast får inleda och leda förundersökningar om brott enligt bidragsbrottslagen kommer aktuell situation endast uppstå när förundersökningarna är åklagarledda. En lämplig ordning är då att bidragsbrottsenheten kan biträda åklagaren vid förundersök- ningar om andra brott när dessa förekommer i samma utredning som bidragsbrottsligheten. För att tydliggöra att utredningsresursen i första hand avser bidragsbrott bör åklagaren i dessa fall endast uppdra åt bidragsbrottsenheten att genomföra utredningen om det finns särskilda skäl. När utredningar om grovt bidragsbrott leds av åklagare upp- kommer också frågan om hur huvudansvaret ska fördelas mellan utredare vid bidragsbrottsenheten och utredare vid Ekobrotts- myndigheten. Det är ett beslut som i första hand bör ligga hos åklagaren. För att uppnå de effektivitetsvinster som förslaget syftar till bör dock huvudansvaret för ärenden av utredningstekniskt enklare karaktär ligga hos bidragsbrottsenheten medan huvud- ansvaret i utredningar där man kan förutse ett stort behov av polisiära insatser och där utredningen även omfattar andra brott än bidragsbrott bör ligga hos polis vid . Om det i en utredning som redan utreds av bidragsbrottsenheten uppstår behov av åtgärder som endast får verkställas av polisman bör åklagaren som förundersökningsledare i stället begära att polis medverkar i ärenden som handläggs vid bidragsbrottsenheten. Den föreslagna ordningen innebär att åklagaren har möjlighet att i det enskilda fallet fördela uppgifterna mellan olika utredande resurser för att åstadkomma den mest praktiska och lämpliga handläggningen. En sådan ordning är enligt vår mening både rationell och lämplig. Vid införandet av skattebrottsenheterna ansåg regeringen att den bästa ordningen var att mer övergripande gränsdragningsproblem vid ärendefördelningen skulle lösas genom att berörda myndigheter kom överens om i vilken omfattning ärenden skulle handläggas av de nya enheterna. Utredningen anser att detta är den bästa ordningen även vid införande av en bidragsbrottsenhet. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Bestämmelser om en polismans befogenheter i den brottsutredande verksamheten finns i 23–28 kap. RB. I 10 § polislagen finns regler som, under särskilda förutsättningar, ger en polisman rätt att bruka våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. Även i annan lagstiftning än finns det bestämmelser om verkställande av tvångs- medel. Som exempel kan nämnas lagen om straff för smuggling enligt vilken inom sitt verksamhetsområde får verkställa och i vissa fall även besluta om straffprocessuella tvångsmedel. Även tjänstemän vid har i vissa fall befogenheter att verkställa och besluta om straffprocessuella tvångsmedel. får skattebrottsenheten verkställa beslut om beslag enligt 27 kap. 1 § RB i de fall våld mot person inte behöver användas. Om en husrannsakan verkställs av en polisman, får åklagaren också uppdra åt att medverka vid förrätt- ningen. får då genomsöka de utrymmen som är föremål för husrannsakan. Frågan om att ge befogenheter att i sin brottsbekämpande verksamhet använda straffprocessuella tvångs- medel har varit föremål för diskussion då använd- ningen av tvångsmedel i förundersökningar är en av samhällets mest ingripande åtgärder (prop. 1997/98:10 s. 50 och prop. 2005/06:169 s. 57 f.). En viktig utgångspunkt vid bedömningen av bidragsbrotts- enhetens behov av att verkställa vissa tvångsmedel är, liksom för skattebrottsenheten, att myndigheten inte ska bygga upp en polisiär kompetens. Det kan alltså inte bli aktuellt att tilldela bidragsbrotts- enhetens utredare befogenheter som innefattar våldsanvändning. av förundersökningar om misstänkt bidragsbrotts- lighet torde straffprocessuella tvångsmedel vara ovanliga. I den typ av ärenden som rör svårare utredningar kan främst de straff- processuella tvångsmedlen beslag, husrannsakan, gripande, anhållande och häktning aktualiseras. I de mer kvalificerade utredningarna, t.ex. i ärenden som upparbetats inom ramen för den myndighetsgemen- samma satsningen mot organiserad brottslighet kan det även före- komma hemliga tvångsmedel. Frågan är då i vilken utsträckning bidragsbrottsenheten bör få verkställa beslut om tvångsmedel. En första förutsättning för att överväga om bidragsbrottsenheten bör ges befogenheter på tvångsmedelsområdet är att det verkligen föreligger ett befogat behov därav. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Utredningen föreslår att bidragsbrottsenheten ska ha befogenhet att inleda och leda förundersökning om brott enligt bidragsbrotts- lagen som är av enklare beskaffenhet. Utredningen har identifierat ett antal situationer i dessa ärenden där ett behov av att verkställa beslut om tvångsmedel kan antas föreligga. Den huvudsakliga arbetsuppgiften i en bidragsbrottsutredning kommer vara att hålla förhör med den misstänkte och andra som kan antas lämna upplysningar av betydelse. I samband med förhör med såväl misstänkta som vittnen kan det förekomma att material lämnas till utredaren. En misstänkt eller ett vittne kan också i ett senare skede skicka in handlingar eller överlämna handlingar personligen till brottsutredaren. Det kan avse handlingar såsom anställningsavtal, intyg, tidrapporter m.m. vilka kan behöva tas i beslag. Ett annat straffprocessuellt tvångsmedel som regelmässigt kom- mer att aktualiseras vid bidragsbrottsenheten är kroppsbesiktning genom DNA-prov i annat syfte än att utreda brott, alltså s.k. register- topsning. Reglerna om detta finns i 28 kap. 12 a § RB. I bestämmel- sen anges att salivprov får tas på den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa, om syftet är att göra en DNA- analys av provet och registrera uppgifter om resultatet av analysen i det DNA-register eller det utredningsregister som förs enligt polis- datalagen. Ett beslut får enligt 28 kap. 13 § första stycket RB jämförd med 4 § samma kapitel fattas av bl.a. förundersökningsledare. Så länge åtgärden att genomföra en kroppsbesiktning genom salivprov inte kräver polisiär våldsanvändning är det inte något som hindrar att den som saknar polismans kompetens tar salivprovet. Detta innebär enligt utredningens mening att det inte föreligger några hinder att även utredare vid bidragsbrottsenheten ges möjlighet att genomföra ett DNA-prov om den misstänkte går med på detta utan att sätta sig till motvärn. För att bidragsbrottsenheten effektivt ska kunna genomföra utred- ningar om bidragsbrott krävs att dessa kan bedrivas utan allt för stora beroenden från polis vid eller Polismyndig- heten. Som vi redogör för ovan finns det situationer där vissa tvångs- medel kommer att bli aktuella vid enheten. I dessa situationer finns en tydlig effektivitetsvinst om utredare vid bidragsbrottsenheten ges möjlighet att självständigt genomföra åtgärderna. Inte heller bör någon risk i dessa fall uppstå för utredarnas säkerhet. Utredningen anser inte att det är ett motiverat användande av polismans kompetens Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet om den typ av situationer som vi redogör för ovan kräver polisiär insats. Det finns således ett befogat behov för bidragsbrottsenheten att kunna verkställa beslut om beslag och beslut om registertopsning i vissa fall. Så bör få ske i de fall våld mot person inte behöver användas. En annan förutsättning för utredningens förslag är att den före- slagna ordningen är förenlig med de rättssäkerhetsgarantier som ska kringgärda användningen av tvångmedel. Regelverket kring tvångs- medel vid brott är omfattande och noggrant utformat. Inom de traditionellt brottsbekämpande myndigheterna finns stor erfarenhet av hanteringen och det finns riktlinjer och rutiner för att säkerställa att tillämpningen av reglerna sker på ett rättssäkert sätt. Med hänsyn till den begränsade befogenhet att verkställa tvångsmedel som utred- ningen föreslår, att reformen ska genomföras i takt med att kompe- tens byggs upp och med beaktande av de erfarenheter som kan dras från andra förvaltningsmyndigheters hantering av tvångsmedel är en sådan ordning, enligt utredningens mening, förenlig med de rätts- säkerhetsgarantier som krävs. När det gäller behovet att verkställa andra beslut om tvångsmedel som enligt utredningens bedömning ska fattas av åklagare ser inte utredningen samma behov för bidragsbrottsenheten att självständigt få verkställa sådana beslut. I de fall där användandet av andra straff- processuella tvångsåtgärder än beslag aktualiseras i en bidragsbrotts- utredning bör dessa åtgärder i stället verkställas av polis vid Ekobrotts- myndigheten, eventuellt med biträde av utredare från bidragsbrotts- enheten. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det då viktigt att det inte blir en oklar ansvarsfördelning mellan verkställande polis och tjänsteman från bidragsbrottsenheten. Utredningens förslag: Bidragsbrottsenheten ska få utföra s.k. förutredningar. Skälen för utredningens förslag Förundersökningsledarens beslut om att inleda en förundersökning grundas oftast på en anmälan. Detta innebär att denne ibland kan behöva komplettera underlaget för att kunna ta ställning till om en Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet förundersökning ska inledas eller inte. Ett sådant inledande utred- ningsarbete brukar benämnas förutredning (se avsnitt 11.2.1). För- utredningar om bidragsbrottslighet utförs av .