sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Personer som inte anser sig vara medborgare i det land till vilket beslutet om verkställighet gäller. 10Verkställighetsland, det land som är anvisat mottagarland i det enskilda ärendet, finns inte i tillgänglig statistik, dvs. verkställighetsland registreras inte med någon särskild kod i Migra- tionsverkets statistiksystem. har myndigheten internt diskuterat be- hovet av en sådan kod och i vissa fall sker registreringen ”Verkställighetsland” när återvänd- andeärenden läggs upp. Emellertid är det inte obligatoriskt att registrera verkställighetsland vilket kan förklara avsaknaden av statistiskt underlag. För att få en bild av det tänkta verk- ställighetslandet i varje enskilt ärende måste följaktligen varje individs akt studeras för sig (och här kan flera olika verkställighetsländer vara aktuella, se aktstudien). Förekomsten av praktiska verkställighetshinder Vad kan då kartläggas med utgångspunkt i undersökningen av rättstillämpningen och övrigt tillgängligt material som vi har haft till- gång till i utredningsarbetet? Vår bedömning är att det går att göra följande: 1.Beräkna antalet personer som har beviljats uppe- hållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 utlännings- lagen, dvs. efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut (se tabell 3.1). 2.Göra en uppskattning av antalet personer som har beviljats uppehållstillstånd, på grund av praktiska verk- ställighetshinder, med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen.11 Det är här frågan om beviljade uppehållstillstånd i grundprövningen, dvs. före det att avvisnings- eller utvisningsbeslut vinner laga kraft. För denna utredning relevanta uppehållstillstånd förs i stati- stisken samman med alla som beviljas uppehållstillstånd enligt ovan nämnda lagrum. Trots detta kan vi ändå göra en upp- skattning av antalet uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder i grundärendet, om vi tar utgångspunkt i den kartläggning som redovisas i kapitel 4. Där visar det sig att i av de beslut om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen, som ingick i vår undersökning, beviljades uppe- hållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. En mot- svarande procentsats har förekommit i tidigare utredningar (se avsnitt 4.1). Genom att tillämpa denna procentandel på det totala antalet uppehållstillstånd med stöd av ovan lagrum, kan en upp- skattning göras av antalet konstaterade praktiska verkställig- hetshinder i grundprövningar (se tabell 3.1). 11 Lagrummet omfattar fler omständigheter än praktiska verkställighetshinder. Enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen (tillfälligt hinder) kan uppehållstillstånd vidare beviljas också när de prak- tiska verkställighetshindren är tillfälliga. Så skedde i ytterst liten utsträckning . Då ändrades bedömningen och generella verkställighetshinder ansågs vara föreliggande för statslösa palestinier med tidigare hemvist . Förekomsten av praktiska verkställighetshinder Tabell 3.1 Hur många beviljades uppehållstillstånd 2013–2015 totalt, enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 och, uppskattningsvis enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen därför att det förelåg praktiska verkställighetshinder utanför deras egen kontroll? 12 kap. 18 § 2 utlänningslagen 5 kap. 6 § utlänningslagen12 3.En osäker uppskattning av hur många tidigare asylsökande som vistas i med lagakraftvunna avlägsnandebeslut. I Migra- tionsverkets statistik registreras ett upplagt återvändandeärende för varje lagakraftvunnet avlägsnandebeslut.13 Om vi tar bort antal registrerade utresta14, samt avskrivna ärenden15 så kan en upp- skattning göras av hur många individer som vistas i med lagakraftvunna avlägsnandebeslut (se tabell 3.2). Bilden kompli- ceras av att ett antal personer i denna grupp registreras som avvikna då de inte ansetts medverka, och medverkan i verk- ställighetsprocessen är en förutsättning för att beviljas uppehålls- tillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder. Så är det även om avvikna förvisso kan vara föremål för en ovilja hos det anvisade mottagarlandet att ta emot dem. Det är den senare frågan som är av vikt för faktiska praktiska verkställighetshinder (jfr kap. 2 där vi definierar praktiska verkställighetshinder). 12I denna uppskattning ingår inte ensamkommande barn. 13Upplagda återvändandeärenden inkluderar personer som ska återvända och baseras på med- borgarskap och tidigare hemvist. Några personer kan ha beviljats till- fälliga uppehållstillstånd på grund av att det anvisade mottagarlandet inte bedömdes villigt ta emot dem eller av andra skäl (då kvarstår avlägsnandebeslutet i statistiken, fast att personen har uppehållstillstånd). 14Utresta inkluderar personer som lämnat . Registrering av utresa sker genom att individen lämnar in ett utresebevis vid gränskontrollen, som sedan skickas till Migrations- verket. följer personal med personen till utgången och ibland följer man med hela vägen till verkställighetslandet. I dessa fall registreras personen som ”själv- mant utrest”. Här ingår också statistik från . En del utresor som sker med polisens försorg bedöms nämligen vara frivilliga (hur många framkommer inte av det statis- tiska underlaget). I statistiken inkluderas inte sådana utresor som sker utan myndigheternas vetskap. 15Avskrivna är: Personer har erhållit permanent uppehållstillstånd; Migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen har upphävt avlägsnandebeslutet och återförvisat ärendet till för ny prövning; avlägsnandebeslutet har preskriberats; en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott har vunnit laga kraft. Förekomsten av praktiska verkställighetshinder uppskattade att 12 598 personer var avvikna.16 Hur många av dessa personer som har meddelats utvis- ningsbeslut till ett land som inte tar emot dem, eller hur många som kan ha lämnat utan att det registrerats, går inte att veta. Vår uppfattning är som redan anförts att vi inte utifrån tillgänglig statistik kan visa klart hur många personer som är före- mål för praktiska verkställighetshinder. Det kan nämligen finnas en mängd skäl, som ingen statistik kan illustrera, till att män- niskor stannar i även om de har lagakraftvunna avlägs- nandebeslut. Tabell 3.2 Hur många människor kan tänkas ha blivit kvar i med lagakraftvunna avlägsnandebeslut, mellan 2013–2015 och hur många av dessa är statslösa?17 4.Antalet statslösa med lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Den enda omständighet av betydelse för praktiska verkställighets- hinder utanför den enskildes kontroll som någorlunda säkert kan undersökas statistiskt, är statslöshet. Vårt statistiska underlag begränsas därför med nödvändighet till denna, även om andra faktorer förvisso också är relevanta för utredningens frågeställ- ningar (som diskuterats ovan). 16Avvikna är de som inte efterkommer kallelse till möte med myndig- heten. Siffran är uppskattning och är inte antalet registrerade avvikna 2016. Siffran säger inget om praktiska verkställighetshinder. Det föreligger en viss osäkerhet i redovisningen av polisens statistik på utlänningsområdet bl.a. eftersom statistik- insamlingen till viss del bygger på ett manuellt system (uppgift från till utredningen). 17Siffrorna är framtagna av . Förekomsten av praktiska verkställighetshinder 5.Hur många personer som får sina avlägsnandebeslut preskri- berade och söker asyl på nytt, samt hur stor andel inom denna grupp som är statslösa (se vidare avsnitt 3.3.2 nedan). 6.Vissa ytterligare inblickar gällande generell verkställighets- problematik med tillhörande omständigheter går att få genom Kriminalvårdens, och årsredovisningar (se vidare avsnitt 3.3.3 nedan). 3.3.2Antalet personer som får uppehållstillstånd i efter preskription För att få en bild av hur långa tidsperioder personer som ingår i grup- per med en känd verkställighetsproblematik vistas i beställde vi statistik gällande antalet ärenden där sökandens tidigare avlägs- nandebeslut har preskriberats. Antalet personer som lämnade in ansökningar om uppehålls- tillstånd efter preskription mellan 2011–2016 (vilket är så långt till- baka som statistik sträcker sig) var 11 475. Av de 9 878 som fått beslut (), så hade på någon grund fått uppehållstillstånd i . Vi undersökte vidare hur många inom gruppen statslösa som hade lämnat in ny ansökan. Det visade sig att inom denna grupp var antalet personer som lämnat in nya ansökningar om uppehållstill- stånd efter preskription 514 stycken. Av de 395 som fått beslut i sitt ärende (), så hade fått uppehållstill- stånd i på någon grund. Av det underlag vi fick del av från kunde vi ut- läsa vilket år ett återvändandeärende först hade lagts upp för den som sedan kommit att lämna in en ny asylansökan efter att avlägs- nandebeslutet preskriberats. Vid en jämförelse mellan antalet upp- lagda återvändandeärenden och antalet nya ansök- ningar efter preskription som inlämnats avseende dessa personer, får vi en bild av andelen avlägsnandebeslut som slutligen preskriberats trots att individen inte hade lämnat landet. Siffrorna visar att statslösa, i större utsträckning än andra grupper av asylsökande, får sina avlägs- nandebeslut preskriberade. var skillnaden inte så stor. Det året lämnade av de statslösa sökandena jämfört av det totala antalet personer med upplagda återvänd- Förekomsten av praktiska verkställighetshinder andeärenden från detta år, in en ny ansökan om asyl efter preskrip- tion. var siffran för de statslösa jämfört av det totala antalet, 2011 var det bland de statslösa och av det totala antalet, och 2012 var skill- naden ännu större; 21,8 jfr . Utvecklingen åskådliggörs i figur 3.1 nedan. 3.3.3Polisens och Kriminalvårdens årsredovisningar En viss inblick avseende vem, oavsett omständigheter eller grupp- tillhörighet, som riskerar hamna eller bli kvar i en situation där deras avlägsnandebeslut med svårighet kan verkställas, får vi även genom årsredovisning. Där delas de från Migra- tionsverket inkomna verkställighetsärendena in i tre olika katego- rier. Kategori 1 innebär att ärendet är verkställbart direkt (inklusive Dublin-ärenden), kategori 2 är ärenden där det saknas resehandling, och kategori 3, utöver att det saknas resehandling, avser ett mot- tagarland dit det är svårt eller mycket svårt att verkställa besluten. Av de totalt 8 232 ärenden som inkom till från så gällde 2 255 ärenden verkställigheter till länder dit det är svårt eller mycket svårt att verkställa besluten (dvs. kategori 3, för beskrivningar av svårigheter, se nedan). Antalet av- vikna i denna grupp var enligt 1 357 personer. Förekomsten av praktiska verkställighetshinder Det skulle innebära att 898 personer inte är avvikna men ändå ingår i kategorin svårt eller mycket svårt att verkställa beslutet. konstaterar vidare i sin årsredovisning att an- delen svåra verkställighetsärenden har ökat. I det sammanhanget framhålls att de ändringar som gjorts i LMA, som innebär att vissa personer med lagakraftvunna avlägsnandebeslut skrivs ut från Migra- tionsverkets boenden, förväntas ha negativ inverkan på Polismyn- dighetens möjligheter att genomföra verkställigheter av avvisning- och utvisningsbeslut.18 Något som också kan vara värt att beakta i en strävan efter att identifiera förekomsten av praktiska verkställighetshinder är resul- taten av kriminalvårdens utrikestransporter. Antalet personer som efter en sådan utrikestransport har följt med tillbaka till då de inte har kunnat lämnas kvar vid slutdestinationen, var 23 perso- ner (15 personer 2015). Orsaken till att en verkställighet på detta vis avbryts kan vara att mottagarlandet inte accepterar per- sonen på grund av att handlingar saknas eller är bristfälliga. Att så kan vara fallet bekräftas i en intervju med tjänsteman vid plane- ringsenheten på kriminalvårdens transportenhet. Någon möjlighet att fastslå om dessa avbrutna verkställighetsförsök innebär att prak- tiska verkställighetshinder ”utanför den enskildes kontroll” föreligger, eller om de delvis beror på individen, finns emellertid inte (Kriminal- vårdens årsredovisning 2016, s. 55). 3.3.4Vilka problem har myndigheterna i verkställighetsarbetet? Något bör också sägas om vad som rent praktiskt är betecknande för statslösa vars situation har särskild relevans för frågan om prak- tiska verkställighetshinder, när vi kartlägger ”förekomsten av situa- tioner där ett avlägsnandebeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför den enskildes kontroll och orsakerna till detta” (vår kursivering, se kommittédirektiven). Nedan presenteras de svårigheter som ur perspektiv är 18 Polisens årsredovisning 2016, s. 81. I en återrapportering till om verkställighetsarbete, daterad , skriver polisen att det finns ”flera signaler om att fler personer avviker än vad som varit fallet, vilket kan påverka verkställighets- arbetet” (Återrapportering i enlighet med regleringsbrevet: Verkställighet av avvisnings- och utvis- ningsbeslut samt identitetsuppgifter i verkställighetsärenden A201.331/2016 s. 2, s. 4). Förekomsten av praktiska verkställighetshinder betecknande för de identifierade grupperna. Underlaget är fram- taget för utredningens räkning och vi vill poängtera att förhållan- dena i fråga om de olika länderna kan förändras snabbt. Statslösa palestinier (inklusive asylsökande från staten ) med tidigare hemvist20 i bl.a. eller Tre länder är involverade i verkställighet till (staten , , ), vilket gör den komplicerad. Gällande ansökan om resehandling hos palestinska myndigheter krävs i de flesta fall ett fullmaktsförfarande vilket kräver medverkan. För att en transitering ska godkännas av israeliska myndigheter, måste individen underteckna ett brev där hen uppger att hen återvänder frivilligt. bedömning är att det går att återvända frivilligt till . I förhållande till råder verkställig- hetshinder. När så inte varit fallet har det funnits stora svårigheter att resa dit. Resa sker till och därifrån vidare till via gräns- passeringen i Rafah. För att kunna resa krävs ett giltigt palestinskt resedokument och en egyptisk visering. Handläggningstiden har varit mycket lång både när det gäller ansökan om resehandling på palestinska ambassaden och för ansökan om visering på den egyp- tiska ambassaden. Även om både giltig resehandling och egyptisk visering fanns så kunde tvångsverkställigheter inte genomföras till . Detta då de egyptiska myndigheterna kräver att personen överlämnas till egyptisk polis för vidare transport till . Med- följande eskorter från tillåts inte medfölja. Ett frivilligt åter- vändande till innebär också betydande praktiska svårigheter samt en osäkerhet kring möjligheten till gränspassering i Rafah (under- lag från , se även rättsliga ställ- 19Enligt är dessa i vissa sammanhang att betrakta som statslösa (se SR 11/2015). Gällande praktiska verkställighetshinder till så har inte den omständigheten att palestinier juridiskt sett kan anses uppfylla kraven på att vara medborgare betydelse, i vart fall inte i skrivande stund. 20Migrationsverkets statistik är baserad på sökandens uppgivna tidigare vistelseland. Migra- tionsverket började regelmässigt registrera tidigare vistelseland i varje ärende. Mellan 2009–2011 fanns inte variabeln i statistiksystemet och 2012–2014 saknades registreringar av tidigare hemvistland i mellan 50–av ärendena. Registrering av tidigare hemvistland saknades 2014 i av ärendena, motsvarande procentsats 2013 var och 2012, . Förekomsten av praktiska verkställighetshinder ningstagande 54/2016 för mer information gällande utsikterna att kunna återvända till ). Statslösa palestinier med beslut om att åka till saknar tillräcklig information om omständigheter av vikt för statslösa palestinier som har avlägs- nandebeslut till . har ett samförståndsavtal () med . Återtagande för statslösa palestinier med hemvist i regleras inte i avtalet (vilket gör det svårare med återvändande för den gruppen). Gällande irakier har frivillighet tidigare varit en förutsättning för återvändande. Gränspolissektionen har under som- maren 2017 tillsammans med sambandsman i om- rådet och Kriminalvården besökt det kurdiska självstyret i norra (i vilket bl.a. ingår). Det är oklart vad detta kommer att innebära för den palestinska gruppen med hemvist i (underlag från ). Statslösa palestinier med beslut om att åka till Verkställigheter till är generellt sett mycket svårt när det kommer till tvångsvisa verkställigheter. Orsaken till detta är främst att libanesiska myndigheter inte svarar på Polismyn- dighetens begäran om återtagande i enskilda ärenden. har man endast fått ett positivt svar från libanesiska myndig- heter. och arbetar med att hitta alternativ till dagens ordning. Detta med målet att bl.a. påskynda verkställighetsarbetet till . Det brukar enligt vara enklare att få ut resehandlingar från ambas- saden när den enskilde på egen hand kontaktar ambassaden för att ansöka om resehandling (underlag från ). Statslösa palestinier med beslut om att åka till beslutade den internationellt erkända regeringen om inreseförbud för statslösa palestinier. bedömer att för personer från denna grupp, som gör sannolikt att de haft sin Förekomsten av praktiska verkställighetshinder vanliga vistelseort i får det ”i vart fall , anses föreligga ett generellt verkställighetshinder som kan medföra att uppehållstillstånd beviljas i ” (SR 05/2015 från ). Statslösa palestinier med beslut om att åka till I dessa länder behöver statslösa ha sponsor för att få inresetillstånd. Sponsorsystemet innebär att uppehållstillstånd knyts till arbetsgiv- aren. Om denna inte godkänner personen så tillåts inte inresa. Stats- lösa palestinier och andra utländska medborgare som varit bosatta i respektive och ska återvända dit kan göra det på två sätt. För att lämna eller krävs alltid ett utresetillstånd. Återvänder den utreste () som detta tillstånd gäller, så ska det gå att resa in i respektive igen. Har giltighetstiden löpt ut måste följande förutsättningar vara upp- fyllda för inresa: Individen måste ha en giltig passhandling, se till att erhålla nytt arbete eller återanställas samt därefter beviljas nytt uppe- hållstillstånd av inrikesministeriet i /saudiska inrikesministeriet. ansvarar för att utfärda rese- handlingar till vissa statslösa palestinier som ska utvisas till Saudi- . Berörda personer kan också ansöka om s.k. re-entry visa vid i när personen har en giltig passhandling och kan visa att en sponsor ordnat anställning och uppehållstillstånd i . Då behöver personen först be tidi- gare arbetsgivare eller annan sponsor som kan vara villig att erbjuda anställning och uppehållstillstånd. En skriftlig ansökan om uppehålls- tillstånd ska inlämnas till inrikesministeriet i Förenade Arab- emiraten/saudiska inrikesministeriet. Det krävs en sponsor (garant) för alla utländska medborgare. Det är inte tillräckligt att man har familj i . Sponsor ordnar arbets- och uppe- hållstillstånd och skickar sedan detta till personen i . Saudiska myndigheter utfärdar s.k. iqama (uppehållstillstånd/). Den som har en anställning får även ett ”labour IDcard” från företaget till alla utlänningar inklusive palestinier. Sammantaget är Polismyndig- hetens bedömning att det är komplicerat men inte omöjligt för statslösa palestinier att återvända till (underlag från ). Förekomsten av praktiska verkställighetshinder Statslösa asylsökande bidooner med tidigare hemvistland Som regel är det svårt som bidoon att lämna eftersom det är komplicerat att få ett s.k. artikel-17-pass. Utfärdanden förekommer undantagsvis i humanitära fall där vederbörande kan vara i behov av vård utomlands eller liknande. Vidare är korruptionen utbredd, och beroende på kontakter etc., förekommer även passutfärdanden i andra fall. Återvändande kuwaitiska bidooner med giltigt RD/pass bedöms inte behöva möta några svårigheter, enligt Lifos bedöm- ning. Enligt uppgifter till Lifos , har dock få bidooner med utvisningsbeslut kunnat återvända/verkställas från till – och i de fallen endast personer som betraktas som genuina bidooner, efter accept från kuwaitiska myndigheter.21 I detta kapitel har vi redovisat den kartläggning av ”förekomsten av situationer där ett avlägsnandebeslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför den enskildes kontroll” som vi enligt direk- tiven ska göra. Att numerärt ange hur många personer som be- finner sig i utan uppehållstillstånd trots att praktiska hinder mot verkställighet figurerar, har figurerat, eller kan komma att figurera, låter sig inte göras. Inte heller är det möjligt att fastslå om sådana hinder också delvis är en konsekvens av de berörda individernas eget agerande. I inledningen påtalade vi att rättsliga förutsättningar för att be- vilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder, om än i vaga ordalag, finns redan, i den nuvarande utlän- ningslagen. Således kan hävdas att de som beviljats uppehållstill- stånd på grund av att anvisat mottagarland inte antas ta emot dem är de som också utgör antalet personer med praktiska verkställighets- hinder. Att påstå något annat kan tolkas som ett ifrågasättande av individuella bedömningar som och domstolarna har gjort. Det är inte vår avsikt. Vad vi däremot vill, är att belysa tendenser som kommer till uttryck i exempelvis vardagens praktik 21 Se vidare : ”Bidooner” i ” , version 1, s. 17. [Tillgänglig här: Id=39743. Förekomsten av praktiska verkställighetshinder när asylansökningar handläggs vilka har till följd att människor, av olika skäl, riskerar att fastna i en situation där deras beslut inte kan verkställas och de inte heller beviljas uppehållstill- stånd i . Några generella slutsatser kan inte dras utifrån de akter vi har studerat. Emellertid kan man i några av de akter vi undersökt se tecken på att omständigheter med tydlig koppling till den konkreta frågan om individens eventuella praktiska verkställighetshinder inte alltid beaktas i någon nämnvärd utsträckning. interna kvalitetsrapport pekar även på detta genom att belysa hur omständigheter som beskrivs i rättsliga ställningstaganden inte indi- vidrelateras men icke desto mindre ges stor betydelse för bedöm- ningen av individens situation. En annan aspekt av verkställighetsarbetet, närmare bestämt av hur enskildas medverkan bedöms, är att överlämnande till polis tycks ske även då det är oklart om individen avser att medverka till verk- ställighet eller inte. I något ärende framgår att överlämnande av ärendet till polis sker även om individen uttryckligen förklarat sig villig att medverka till verkställighet. I flera av våra illustrativa ärenden har överlämnande skett till polis även om sökanden både har vid- tagit åtgärder för utresa och dessutom uttryckligen ställt frågor om vad hen förväntas göra härnäst för att medverka till verkställighet. Vidare framstår det som oklart i ärendena vad skulle kunna bidra med för att verkställighet ska kunna ske. Dessa bedömningar gällande enskildas medverkan, i vår aktstudie, har i ärendena mindre betydelse för om det anvisade mottagarlandet skulle ta emot personen. Likväl synes bedömningar av individens med- verkan vara avgörande för om uppehållstillstånd beviljas. Det finns anledning att fråga sig om den generella verkställig- hetshinderproblematik som diskuteras i detta kapitel och i utred- ningens övriga delar, kan vara ett uttryck för eller en indikator på för högt ställda beviskrav på sökanden, i kombination med höga krav på omfattningen av det praktiska verkställighetshindret, för att uppehålls- tillstånd ska beviljas. Utan att dra några generella slutsatser visar vår aktstudie att verkställighetshinderproblematik kan innebära att en- skilda svårligen på egen hand kan vidta åtgärder för att resa till det angivna mottagarlandet. Detta kan också vara belysande för myn- digheters svårighet att bidra med relevant information till individen om vad denna ska göra för att uppfylla kraven på medverkan. Förekomsten av praktiska verkställighetshinder fråga gäller vilka utsikter en individ har att faktiskt lämna , genom att följa de av givna instruktionerna.