sou · H5B393 · 2017-11-30 00:00:00 — I flertalet asylärenden måste därför lägga ner relativt omfattande arbetsinsatser för att utreda identitetsfrågan. Om ansökan avslås eller om en utlänning som aldrig ansökt om uppehållstillstånd ska avlägsnas från , krävs det ofta också stora arbetsinsatser för att genom kontakter med hemlandets myndigheter försöka fastställa personens identitet och få fram resehandlingar. Utredningens förslag syftar till och kan också förväntas medföra att utlänningars identitet kan klarläggas i ett tidigt skede i ett ökat antal fall och att behovet av nämnda arbetsinsatser minskar. Utredningens förslag kan följaktligen förväntas medföra kortare handläggningstider i utlänningsärenden och ett effektivare verkställighetsarbete, vilket skulle innebära stora kostnadsbesparingar på migrationsområdet. Genom en fungerande reglerad invandring skulle arbetsbelastningen på minska. Skulle de asylsökande i högre grad styrka eller i vart fall göra sin identitet sannolik redan i asylprocessens inledning, skulle betydande resurser frigöras. En minskning av antalet utlänningar som vistas i utan rätt därtill skulle också i olika hänseenden minska belastningen på bland annat och Säkerhetspolisen. Leder förslagen till att färre avlägsnandebeslut måste verkställas med tvång, skulle och kostnader för avlägsnandeärenden, exempelvis för förvar och resor, dessutom minska avsevärt. En snabbare hantering av utlänningsärenden, inklusive verkställighetsärenden, innebär också minskade kostnader i andra avseenden, såsom kostnader för bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande, sjukvård, skolgång med mera. Utredningen saknar dock möjlighet att närmare beräkna storleken av dessa förväntade besparingar för staten, landstingen och kommunerna. De inre utlänningskontrollerna behöver emellertid ges den prioritet och de resurser som är nödvändiga för att de ska nå sitt syfte. För att kontrollerna ska kunna genomföras snabbt och med minsta möjliga olägenhet för de personer som berörs av kontrollerna, krävs det investeringar i teknisk utrustning och applikationer som möjliggör upptagande av biometriska data och nödvändiga dataslagningar på plats. har mot denna bakgrund bedömt att dess kostnader kommer att öka. har emellertid inte lämnat något beräkningsunderlag till utredningen. Effektivare inre utlänningskontroller, med de kontrollmöjligheter som utredningen föreslår, förväntas dock leda till minskad arbetsbelastning, inte minst vad det gäller återvändandearbetet. Å andra sidan kan sådana kontroller leda till visst merarbete för polisen. Härtill kommer kostnaderna för teknikstödet. Dessa kostnader måste dock rimligen redan ha beaktats i myndighetens budgetarbete. Något underlag som ger vid handen att utredningens förslag skulle leda till kostnader av sådan omfattning att behöver tillföras extra resurser har inte förebringats. Utredningen gör därför bedömningen att eventuella kostnadsökningar bör kunna hanteras inom ramen för anslag. , som ansvarar för inre utlänningskontroller i anslutning till sjötrafiken, har för sin del bedömt att utredningens förslag inte kommer att medföra ett märkbart ökat resursbehov. Utredningens förslag om ett nationellt register hos för att lagra biometriska data från personer som vid en inre utlänningskontroll inte kan visa att de har rätt att vistas här bedöms inte föranleda något påtagligt resursbehov hos verket. Däremot kan förslagen om kortare giltighetstider i vissa fall för resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort föranleda ett visst merarbete hos . Utredningen har också pekat på vikten av att verket, när en sökande uppger sig ha förlorat en av verket tidigare utfärdad resehandling, närmare utreder frågan om det kan röra sig om missbruk av handlingen. Utredningen har vidare föreslagit att uppehållstillståndskort i regel ska lämnas ut personligen. har uppgett att i vart fall förslagen rörande uppehållstillståndskort kommer att leda till ett ökat antal besök hos verket och har uppskattat att detta kan medföra ett ökat personalbehov motsvarande drygt en och en halv extra årsarbetskraft. Verket har vidare bedömt att det troligen även kommer att behövas fler lokaler och biometristationer med anledning av förslagen i dessa delar. Något beräkningsunderlag avseende sådana kostnader har dock inte presenterats. Ett ökat resursbehov på grund av utfärdande av fler resehandlingar torde till en del att täckas av de expeditions- och ansökningsavgifter som tas ut i sådana ärenden. Ökad arbetsbelastning i övrigt på grund av nu aktuella förslag bör mer än väl kompenseras av den förväntade minskningen i resursbehov för utredning i asyl- och återvändandeärenden och möjligen även minskade förvarskostnader, när utlänningars identitet kan klarläggas i ett tidigt skede i ett ökat antal fall jämfört med . I brist på närmare underlag bedömer utredningen därför att eventuella kostnadsökningar bör kunna täckas genom omprioriteringar inom ramen för verkets anslag. Det har inte kommit fram något behov av ekonomiskt resurstillskott till någon samhällsfunktion i övrigt. Utredningen bedömer vidare att dess förslag inte medför negativa samhällsekonomiska konsekvenser i någon omfattning, som det finns skäl att beakta och, som angetts, är bedömda positiva konsekvenser för staten, landstingen och kommunerna svåra att beräkna. Bedömning: Föreslagna åtgärder när det gäller identifiering av utlänningar förväntas bland annat medföra ökade möjligheter att skydda utsatta personer, inte minst barn. De förväntas också leda till ett effektivare verkställighetsarbete och därmed ökad förutsägbarhet för enskilda som har fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Utredningens förslag bedöms inte leda till något sådant intrång i enskildas integritet som är oförenligt med gällande rätt. För de flesta människor är det på många sätt negativt och påfrestande att leva utanför samhället. Ett inte ringa antal utlänningar lever på det sättet i . I en sådan situation saknar man det mesta av det skydd och den omsorg som samhället kan lämna. I stället lever man i en mycket utsatt situation. Risken är stor för att man kan bli utsatt för brott eller annars komma till skada eller känna sig tvingad att begå brott eller andra ogärningar. Genom de inre utlänningskontrollerna med ökade möjligheter till identifiering av utlänningen ökar förutsättningarna för att fånga upp dessa människor, så att de vid behov kan få samhällets skydd och annars i vart fall ett mer människovärdigt liv. Det kan inte i ett demokratiskt samhälle anses humant att låta några människor leva ett ”skuggliv” som tillståndslösa. Rättsstatens regler ska dessutom följas; den oordning som annars följer är inte godtagbar. Möjligheterna att använda sig av biometriska data för att identifiera en person vid en inre utlänningskontroll och att eftersöka identitetshandlingar kan förväntas leda ett minskat behov av att ta utlänningar i förvar och till kortare handläggningstider i verkställighetsärenden. Åtgärderna mot enskilda utlänningar utan rätt att vistas i behöver därmed inte bli lika ingripande. Ökade möjligheter att identifiera utlänningar som inte har rätt att vistas här bedöms också leda till ett effektivare verkställighetsarbete, vilket kan leda till att dessa personer väljer att i större utsträckning självmant återvända till hemlandet i stället för den otrygga tillvaro som det innebär att leva som tillståndslös i . Och även om detta inte alltid framstår som positivt ur den enskildes synvinkel, skapar ett effektivt verkställighetsarbete en förutsägbarhet för den som får ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Ökad förutsägbarhet är viktig inte minst ur ett barnrättsperspektiv. Ett effektivt verkställighetsarbete kan måhända också i vissa fall leda till att personer, som inte har tillräckliga skyddsskäl, väljer att redan från början stanna kvar i hemlandet i stället för att försöka bosätta sig här. Med de umbäranden och kostnader som en resa till regelmässigt innebär för tredjelandsmedborgare, så måste det i det långa perspektivet kanske ändå vara bättre för den enskilde än att ändå tvingas lämna . Ur ett barnrättsperspektiv är det vidare oerhört viktigt att kunna identifiera minderåriga, som utan rätt därtill uppehåller sig i landet, så att de kan få hjälp och stöd från myndigheterna. Många av dessa är ensamkommande utan vuxet stöd. Inre utlänningskontroller med möjlighet att ta upp biometriska data kan leda till att dessa barns identitet kan klarläggas och i vart fall minska risken att barnen försvinner under asylprocessen och öka möjligheten att identifiera dem om de åter anträffas. Barnperspektivet när det gäller åldern för tagande av fingeravtryck på barn har närmare behandlats i avsnitt 7.5.2. Det är, som har påpekats, också väl känt att tillståndslösa barn och vuxna utnyttjas och tvingas leva och arbeta under närmast slavliknande förhållanden eller ägna sig åt prostitution eller kriminalitet. En del av dessa utsatta personer kan sannolikt fångas upp genom den utökade kontrollverksamhet som utredningen föreslagit. Sådana effekter kan inte betraktas som annat än positiva för den enskilde. Föreslagna åtgärder när det gäller kortare maximal giltighetstid för resedokument och främlingspass kommer att leda till något ökade kostnader för de personer som kontinuerligt har behov av sådana handlingar. Övriga förslag gällande dessa handlingar får ekonomiska verkningar endast för de personer som inte håller reda på sina dokument och som inte lämnar rimliga förklaringar till förlusten av dem. Utredningen har i anslutning till sina förslag samt i avsnitt 7.4 behandlat integritetsaspekterna för enskilda och konstaterat att det intrång i enskildas integritet, som förslagen kan innebära inte är av sådant slag att de är oförenliga med gällande rätt. Bedömning: Förslagen antas ha positiva effekter när det gäller att bekämpa och avslöja brott och för det brottsförebyggande arbetet. Förslagen kan också medverka till att de integrationspolitiska målen nås. Förslagen bedöms inte i övrigt ge några konsekvenser av det slag som anges i kommittéförordningen (1998:1474). Utredningen har lämnat förslag på ökade möjligheter att med hjälp av biometriska data identifiera utlänningar som uppehåller sig här och att eftersöka deras identitetshandlingar. Att sådana utlänningar kan identifieras och att deras rätt att vistas här kan klarläggas är viktigt för möjligheterna att förhindra, bekämpa eller avslöja brottslighet. I kap. 6 har utredningen närmare redogjort för bety- delsen av inre utlänningskontroller ur ett säkerhetsperspektiv och i polisens brottsbekämpande verksamhet. Effektivare inre utlänningskontroller kan sålunda vara till stor nytta i polisunderrättelseverksamheten och vid andra former av spaning som polisen utför och därigenom utgöra ett bra och effektivt hjälpmedel i den brottsbekämpande verksamheten. Terroristhot och gränsöverskridande grov brottslighet hör numera till vardagen, även i . Risken för kontroll och för att myndigheterna omhändertar identitetshandlingar kan också medföra att intresset hos vissa utlänningar att komma till för att begå brott minskar. Åtgärderna försvårar möjligheten att uppträda under olika identiteter. De förslag som utredningen har lämnat när det gäller utfärdandet av resedokument och främlingspass samt giltighetstiden för sådana resehandlingar och för uppehållstillståndskort bedöms vidare leda till att färre sådana handlingar kommer att finnas tillgängliga för missbruk. Utredningen bedömer således att förslagen sammantaget kommer att ha sådana för samhället viktiga positiva effekter som att brottsligheten i landet minskar och uppklarningsprocenten ökar. Som regeringen har framhållit i utredningens direktiv är det regeringens strävan att stärka det svenska asylsystemet. Den reglerade invandringen utgör grunden för denna. Syftet med denna är att upprätthålla en långsiktig, hållbar och human migrationspolitik som värnar asylrätten. Efter en rättssäker prövning ska de utlänningar som uppfyller utlänningslagens krav för att få vistas i få uppehållstillstånd, medan de som har fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut ska återvända så snabbt som möjligt. Invandring vid sidan om utlänningslagens regler godtas inte. Genom denna ordning ges förutsättningar och resurser för att integrera de personer som ges uppehållstillstånd. Det kan i sammanhanget påpekas att asylsökande med klarlagd identitet i större utsträckning än andra kan medges undantag från kravet på arbetstillstånd och kan också, om de får uppehållstillstånd i landet, snabbare bli svenska medborgare. Härigenom underlättas dessa personers integration i det svenska samhället, vilket i sig ökar möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Betydligt fler män än kvinnor söker asyl i . Motsvarande förhållande får antas gälla de utlänningar som kommit till och vistas här utan att ansöka om uppehållstillstånd. redningens förslag är könsneutralt utformade, kommer därför fler män än kvinnor att direkt beröras av förslagen. Det finns dock inte någon konflikt mellan förslagen och regeringens arbete för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. De framlagda förslagen bedöms inte heller i övrigt ha någon betydelse för de övriga områden som nämns i 15 § kommittéförordningen, det vill säga för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Förslag och bedömning: Lagändringarna bör träda i kraft . På grund av den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom , inhämtande av lagrådsyttrande och riksdagsbehandling, föreslås att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft först . Några särskilda övergångsbestämmelser bedöms inte vara påkallade. 12.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen I fall utom dem som anges i 1 a § andra stycket ska ansökan om främlingspass avslås, om det före ansökan har utfärdats tre sådana pass för sökanden och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Paragrafen är ny. Utredningens överväganden i denna del finns i avsnitt 9.4.2. Bestämmelsen är tillämplig i de fall då enligt de fakultativa bestämmelserna i 2 kap. 1 b § första och tredje stycket får utfärda ett främlingspass för en utlänning. En ansökan om främlingspass ska i sådana fall avslås om sökanden har beviljats tre främlingspass och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Begränsningen innebär att en ansökan från en person som i övrigt uppfyller förutsättningarna för att beviljas främlingspass i normalfallet ska avslås, när denne redan har beviljats tre främlingspass som föregår ansökan. Även om en person har beviljats tre främlingspass , kan en ytterligare ansökan om främlingspass bifallas, om det finns särskilda skäl. Personer som till exempel reser mycket utomlands i sitt arbete kan behöva fler än tre främlingspass , eftersom sidorna i passboken kanske inte räcker till för visum och in- och utresestämplar. Särskilda skäl att i sådant fall bevilja ansökan om främlingspass kan också finnas om det finns grundad anledning att tro att sökan- den har varit särskilt brottsutsatt, till exempel om personen ifråga har anmält upprepade bostadsinbrott, där bland annat pass har tillgripits, och uppgifterna om detta bedöms som tillförlitliga. Det bör i dessa fall krävas att sökanden på något sätt styrker sin ansökan, till exempel med gjorda polisanmälningar. Även i andra fall än de nu beskrivna kan det finnas särskilda skäl att bevilja ett fjärde främlingspass . Bedömningen om det finns sådana skäl bör dock vara restriktiv. Av 14 kap. 6 a § utlänningslagen följer att beslut att avslå en ansökan om främlingspass får överklagas till en migrationsdomstol bara om frågan om främlingspass har behandlats i samband med ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. För en flykting eller statslös får utfärdas en särskild passhandling för resor utanför (resedokument). Resedokument ska dock inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. I fall utom dem som anges i 2 kap. 7 § utlänningsförordningen ska ansökan om resedokument avslås, om det före ansökan har utfärdats tre resedokument för sökanden och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om resedokument. Paragrafen innehåller bestämmelser om utfärdande av resedokument. Utredningens överväganden återfinns i avsnitt 9.4.1. I paragrafens första stycke har det i andra meningen gjorts ett tillägg, varigenom klargörs att ett resedokument inte ska utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. Bestämmelsen har sin grund i att förpliktelsen att utfärda resedokument enligt flyktingkonventionen och konventionen angående statslösa personers rättsliga ställning bortfaller när ”tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen” talar mot det. Uttrycket tvingande hänsyn får anses mer restriktivt än konven- tionens uttryck och har valts eftersom motsvarande uttryck används rörande främlingspass i 2 kap. 1 a § utlänninglagen. Andra stycket är nytt. Bestämmelsen är tillämplig i de fall som inte omfattas av konventionsåtaganden och där således har en möjlighet, men inte någon skyldighet att utfärda ett resedokument för en flykting eller statslös. Bestämmelsen motsvarar den bestämmelse som för främlingspassens del föreslås införas i 2 kap. 1 b § utlänningslagen. Om det vid en kontroll enligt 9 § inte kan klarläggas att utlänningen har rätt att vistas i landet eller om det råder oklarhet om utlänningens identitet, får eller ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd eller rätt att vistas i landet på annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, ska handlingarna återlämnas till honom eller henne, om inte särskilda skäl talar mot det. Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse om omhändertagande av en utlännings pass eller andra identitetshandlingar i samband med inre utlänningskontroll, när det vid kontrollen inte kan klarläggas att personen har rätt att vistas i landet eller när det råder oklarhet om hans eller hennes identitet. Utredningens överväganden i denna del finns i avsnitt 8.5.2. Bestämmelsen ger och en möjlighet att i samband med inre utlänningskontroller omhänderta pass eller andra identitetshandlingar, även om den berörda personen inte ansöker om uppehållstillstånd. Att den möjligheten finns kan vara avgörande för att kunna verkställa ett framtida avlägsnandebeslut. Det kan också vara viktigt för utredningen i ett eventuellt framtida ärende om uppehållstillstånd. Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd i landet eller rätt att vistas här på en annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, ska handlingarna åter- lämnas till denne, om det inte finns särskilda skäl mot det. Sådana skäl kan till exempel vara att handlingarna avser en person som har fått ett uppehållstillstånd men i annan identitet. Passet och eventuella andra identitetshandlingar ska också återlämnas om utlänningen avser att lämna landet och det finns fog för att godta hans eller hennes påstående om detta. eller får fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck om 1.utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till , utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §, eller det finns grund för att besluta om förvar. eller får vidare fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck om utlänningens identitet inte kan klarläggas vid en kontroll enligt 9 §. Paragrafens första stycke har ändrats på så sätt att åldersgränsen för när fingeravtryck får tas sänks från 14 till . Utredningens överväganden i denna del återfinns i avsnitt 7.5.2. tas fingeravtryck på barn i samband med passansökan eller, i samband med ansökan om uppehållstillstånd, för lagring i ett eventuellt framtida uppehållstillståndskort för barnet. Samma åldersgräns har föreslagits gälla när fingeravtryck ska tas enligt Eurodacförordningen. Den nu föreslagna regleringen innebär inte någon skyldighet att ta fingeravtryck på alla barn som fyllt . Det torde sällan finnas skäl att ta fingeravtryck på barn som inte uppnått tonåren. Det finns dock starka skäl för att sänka den nedre åldersgränsen för upptagande av fingeravtryck med hänsyn till intresset att kunna skydda barn och förebygga brott. En låg nedre åldersgräns gör det också möjligt att i förekommande fall kunna identifiera även mycket unga barn som skilts från sina föräldrar och återförena dem Vidare kommer det med en sexårsgräns finnas möjligheter att göra skälighetsbedömningar utan att behöva riskera att passera den bestämda åldersgränsen. Andra stycket, som är nytt, innehåller en bestämmelse om tagande av fotografi (ansiktsfoto) och fingeravtryck i samband med inre utlänningskontroll. Utredningens överväganden i denna del återfinns i avsnitt 7.5.1. Bestämmelsen ger en möjlighet att även i samband med inre utlänningskontroller fotografera en utlänning och ta dennes fingeravtryck i syfte att klarlägga dennes identitet, även om han eller hon inte ansöker om uppehållstillstånd eller det finns grund för att ta personen i förvar. Åtgärderna får i sådana fall också genomföras av . En utlänning som vistas i är skyldig att på begäran av en polisman överlämna pass eller andra handlingar som visar hans eller hennes identitet och rätt att uppehålla sig i . Om utlänningen inte gör det, får polismannen kroppsvisitera utlänningen och undersöka hans eller hennes bagage, handresgods, handväskor och andra tillhörigheter, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet och rätt till vistelse i . Vid kroppsvisitationen ska det som sägs i 2 § tredje–femte styckena gälla. Om en visitation innebär att enbart utlänningens tillhörigheter undersöks, får visitationen genomföras även av en annan anställd vid än en polisman. Utlänningen är också skyldig att efter kallelse av eller komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet samt, i de fall som anges i 8 § andra stycket, låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom försorg. Om det på grund av en utlännings personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får han eller hon medtas för utredning eller hämtas utan föregående kallelse. ska medverka i kontrollverksamhet enligt första stycket genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Om kontrollen utövas av , ska pass eller andra handlingar överlämnas till tjänstemannen vid . Denne har då även i övrigt samma befogenheter som en polisman har enligt första stycket. Kontroll enligt denna paragraf får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. I paragrafens första stycke har gjorts ett tillägg innebärande att det införs en möjlighet för att vid inre utlänningskontroller kroppsvisitera en utlänning och göra en eftersökning likt den, som tillåts i samband med inresekontroll, i syfte att kunna ta reda på personens identitet och rätt till vistelse i , och omhänderta handlingar i de fall det finns skäl att tro att sådana undanhålls. Utredningens överväganden i denna del återfinns i avsnitt 8.5.1. I andra stycket har det gjorts ett tillägg för att undanröja eventuella tveksamheter i frågan om möjligheten enligt paragrafen att medta en utlänning för utredning.