sou · H5B372 · 2017-09-27 00:00:00 — Straffet för självutbildning föreslås därför vara detsamma som för mottagande av utbildning i övrigt, fängelse i högst eller, om brottet är grovt, i lägst och högst . På motsvarande sätt som gäller i fråga om mottagande av utbild- ning i övrigt bör det alltså finnas en möjlighet att enligt 6 § rekry- teringslagen döma för grovt brott. Samma skäl som gäller för att 2015/16:78 s. 31. Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt övriga brott enligt lagen ska bedömas som grova gäller då även i förhållande till det föreslagna brottet. Vid bedömande av om brottet är grovt ska på vanligt sätt samt- liga relevanta omständigheter beaktas. Av nämnda bestämmelse framgår att det särskilt ska beaktas om brottet avsett särskilt all- varlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse. Därmed kan självutbildning i avsikt att t.ex. begå ett terroristbrott där konsekvenserna skulle ha kunnat bli särskilt allvarliga utgöra grovt brott. Vidare framgår av bestäm- melsen att det särskilt ska beaktas om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller varit av särskilt farlig art. Slutligen bör det när det gäller val av påföljd för självutbildnings- brott, liksom för utbildningsbrott i övrigt, finnas anledning att bestämma påföljden till fängelse med hänsyn till brottslighetens art (30 kap. 4 § ).37 37 Se prop. 2015/16:78 s. 32 och 38 f. Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt Förslag: Straffbestämmelsen om resa i 5 b § rekryteringslagen utvidgas till att omfatta även resor till medborgarskapsland (ej ) och den som reser i avsikt att göra sig skyldig till stämp- ling eller medverkan till särskilt allvarlig brottslighet eller i av- sikt att hämta in instruktioner enligt 5 a § i samma lag. Bestäm- melsen ska således omfatta den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att dels begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyldig till förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet, dels meddela, hämta in eller ta emot in- struktioner enligt 5 eller 5 a § i samma lag. För brottet döms till fängelse i högst . Bestämmelsen ska inte gälla den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till . Ansvar döms inte ut om det endast har funnits en obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvar- lig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra om- ständigheter är att anse som ringa. Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller i terroristbrottslagen döms det inte till ansvar enligt bestämmelsen. Bedömning: Med hänsyn till hur brottet är utformat får direkti- vets krav på kriminalisering av försök till brott anses vara uppfyllt. Något behov av en särskild försöksreglering finns därför inte. Skälen för förslagen och bedömningen I artikel 9 i direktivet38 behandlas resor för terrorismsyften. Direk- tivet skiljer i detta avseende mellan resor till ett annat land än med- lemsstaten och resor till medlemsstaten i fråga (första respektive andra punkten i artikeln). 38 Artikeln återges i sin helhet i avsnitt 7.3.7. Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt När det gäller resor till ett annat land än medlemsstaten omfattar kriminaliseringskravet resor till ett sådant land i syfte att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott be- gås, i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brotts- liga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt artiklarna 7 och 8. Bestäm- melsen överensstämmer i denna del i huvudsak med i artikel 4 i tilläggsprotokollet, som omfattar resor från statens territorium eller som görs av statens medborgare i syfte att begå, medverka till eller delta i terroristbrott eller för att ge eller motta utbildning för terro- rismsyften. En viktig skillnad är dock att direktivets kriminalise- ringskrav, till skillnad från kraven i tilläggsprotokollet och FN:s säkerhetsråds resolution (2014)39, även omfattar resor till rese- närens medborgarskaps- och hemvistland. Den typ av resor som omfattas av instrumenten benämns i detta avsnitt terrorismresor eller, på sätt som sker i prop. 2015/16:78, resor i terrorismsyfte. Andra punkten i artikel 9 ger medlemsstaterna valmöjlighet när det gäller resor till medlemsstaten i fråga. Medlemsstaten kan således välja att, i enlighet med underpunkten a, på samma sätt som beträf- fande resor till andra länder kriminalisera terrorismresandet som sådant till medlemstaten i fråga. Alternativt kan medlemsstaten välja att, i enlighet med underpunkten b, kriminalisera förberedande gär- ningar som vidtas av en person som reser in i den medlemsstaten med avsikt att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås. I 5 b § rekryteringslagen straffbeläggs, , resor i terrorismsyfte. Bestämmelsen omfattar den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att begå eller förbereda särskilt allvarlig brotts- lighet, eller meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a § i samma lag. Nuvarande bestämmelse har således utformats på så sätt att den omfattar både resor till ett annat land än och resor till , men endast resor till ett annat land än det land där rese- nären är medborgare. 39 Se punkten 6 a. Tilläggsprotokollet ska bidra till att resolutionen genomförs på ett likartat sätt i medlemsstater. Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt SOU 2017:72 Som framgått ovan i avsnitt 7.3.7 uppfyller svensk lagstiftning i vissa delar inte de kriminaliseringskrav som följer av tilläggsproto- kollets och direktivets bestämmelser. Bedömningen har därför gjorts att lagstiftningsåtgärder är nödvändiga för att ska leva upp till nämnda krav. Resor till ett annat land än – straffansvaret bör utvidgas till att även omfatta resor till medborgarskapsland Som framgått uppställer alltså direktivet, när det gäller resor till ett annat land än , ett krav på kriminalisering av resor även till resenärens medborgarskapsland. Direktivet går i det avseendet längre än motsvarande bestämmelser i tilläggsprotokollet och resolution (2014). Det går vidare längre än bestämmelsen i 5 b § rekry- teringslagen, som alltså är utformad på så sätt att den endast avser resa till ett annat land än det land där resenären är medborgare. Regeringen konstaterade i propositionen att kriminaliseringskravet i resolutionen inte omfattar resor till en persons hemvist- eller med- borgarskapsland och att motsvarande avgränsning finns i tilläggs- protokollet. Därefter övervägdes om en sådan avgränsning var lämp- lig även vid utformningen av den svenska straffbestämmelsen eller om det fanns anledning att gå längre än åtagandet. Det konstate- rades att en resa i något av de syften som anges i resolutionen kan vara klandervärd även om den går till det land där personen har sin hemvist eller är medborgare och att risken för att allvarlig brotts- lighet begås i många fall kan vara som störst i just detta land. Såvitt avsåg resor till hemvistland utmynnade bedömningen i att sådana resor skulle omfattas av den svenska kriminaliseringen. Beträffande resor till medborgarskapsland angavs följande: När det gäller resor till medborgarskapslandet är en avgörande utgångs- punkt emellertid att rätten att resa in i detta land utgör en grund- läggande fri- och rättighet (artikel 3 i det fjärde tilläggsprotokollet till ). Denna rättighet är absolut och kan inte in- skränkas. Artikeln är, enligt förklaranderapporten till protokollet, för- pliktande i förhållande till den stat där en person är medborgare. För del medför protokollet alltså en skyldighet i förhållande till svenska medborgare men däremot inte till andra länders medborgare. Även om det således för svenskt vidkommande inte finns ett absolut förbud mot att införa straffbestämmelser som begränsar andra med- borgares rätt att resa in i sina respektive medborgarskapsländer bör Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt denna grundläggande fri- och rättighet i det längsta respekteras. Reso- lutionen kan genom den begränsning som uppställs även anses ge ut- tryck för det internationella samfundets uppfattning att rätten att resa in i det land där man är medborgare har företräde framför intresset av att bestraffa gärningarna. För svenska medborgare är motsvarande rättighet även grundlags- skyddad enligt 2 kap. 7 § regeringsformen. Inte heller här kan någon begränsning göras. En straffbestämmelse som inte begränsas på mot- svarande sätt som resolutionen skulle kunna vara tillämplig på en svensk medborgare som reser från ett land, där han eller hon t.ex. har radi- kaliserats, till i sådan avsikt som förutsätts för straffansvar. Även om en sådan straffbestämmelse inte uttryckligen förbjuder någon att resa in i sitt medborgarskapsland skulle kriminaliseringen innebära en handlingsregel med motsvarande innebörd. Bestämmelsen skulle där- med riskera att stå i strid med svensk grundlag. Starka skäl talar därför mot att i detta avseende gå längre än vad resolutionen kräver. Regeringen konstaterar att regeringsformen torde innebära ett abso- lut hinder mot att, i fråga om svenska medborgare, låta straffbestäm- melsen omfatta resor till . Mot den bakgrunden, och då rätten att resa in i den stat där en person är medborgare även skyddas enligt fjärde tilläggsprotokoll, bör straffansvaret inte omfatta sådana resor.40 Enligt artikel 3.2 i fjärde tilläggsprotokoll får alltså ingen person förvägras rätten att resa in i den stat där han eller hon är medborgare. När det gäller denna artikel kan konstateras att en annan bedömning än den som gjordes i propositionen förefaller ligga bakom utformningen av resebrottet i direktivet och bestäm- melsen i artikel 9.2 a som, om medlemsstaten väljer en kriminalise- ring i enlighet med den underpunkten, kräver att medlemsstaten, när det gäller resor till staten i fråga, kriminaliserar terrorismresor som företas även av statens medborgare. Rätten att resa in i det egna med- borgarskapslandet är visserligen en grundläggande fri- och rättighet som i det längsta bör respekteras men direktivet får anses ge ut- tryck för en uppfattning att kriminalisering av det nu aktuella slaget inte innebär en inskränkning av denna rätt. Härtill kommer att en resa i något av de syften som anges i tilläggsprotokoll och direktiv kan vara lika klandervärd och därmed straffvärd oavsett vilken kopp- ling den som reser har till resmålet. I många fall kan risken för att allvarlig brottslighet begås vara som störst i just medborgarskaps- landet. Det kan också upplevas som otillfredsställande att svenska 2015/16:78 s. 37. Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt medborgare (inbegripet personer med både svenskt och utländskt medborgarskap) som reser till t.ex. eller kan dömas medan detsamma inte gäller en person som är medborgare där, trots att gär- ningen genom kravet på syfte kan anses likvärdig. Mot denna bak- grund, och mot bakgrund av den förpliktelse som direktivet innebär, bör straffansvaret för resor i terrorismsyfte utvidgas till att omfatta även resor som företas av en utländsk medborgare till det egna med- borgarskapslandet, förutsatt att övriga rekvisit för straffansvar är uppfyllda. Resor till – kriminaliseringskravet i underpunkten b anses uppfyllt När det gäller svenska medborgare är rätten att resa in i grundlagsskyddad. Enligt 2 kap. 7 § RF får ingen svensk medborgare landsförvisas eller hindras från att resa in i Sverige.41 Förbudet syftar bl.a. till att förhindra att möjlighet öppnas att tysta obekväma före- trädare för politiska minoriteter genom att de förpassas ur landet eller förvägras att resa in.42 Bestämmelser som rör medborgares grund- läggande rättigheter ska tolkas generöst i förhållande till den en- skilde och på så sätt att de ger ett praktiskt och reellt skydd för in- dividen. Även om en kriminalisering av svenska medborgares resor till i syfte att t.ex. begå terroristbrott inte uttryckligen för- bjuder någon att resa in i skulle en sådan kriminalisering kunna innebära en handlingsregel med motsvarande innebörd och med mot- svarande urholkning av rättighetsskyddet. En utvidgning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte till att omfatta även svenska medborgares resor till skulle alltså riskera att komma i konflikt med 2 kap. 7 § RF. Den svenska grund- lagen torde därmed innebära ett absolut hinder mot att, i fråga om svenska medborgare, låta straffbestämmelsen omfatta resor till . När det gäller resor hit kan emellertid som framgått, enligt andra punkten i artikel 9, välja mellan att kriminalisera terrorism- resandet som sådant i enlighet med underpunkten a – vilket således inte är aktuellt när det gäller svenska medborgare – eller att, i enlig- 412 kap. 7 § RF nämns inte i 2 kap. 20 RF. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.; given (prop. 1973:90) s. 300. Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt het med underpunkten b, kriminalisera förberedande gärningar som vidtas av en person som reser in i med avsikt att begå ett ter- roristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås. Frågan är då hur ett straffansvar som tar sikte på terrorismresor till lämpligen bör utformas. Eftersom det alltså inte är aktuellt att såvitt avser svenska medborgare kriminalisera terrorismresandet som sådant (enligt underpunkten a) är en första fråga om gällande lagstiftning uppfyller kravet i underpunkten b på kriminalisering av förberedande gärningar (”preparatory acts”) som vidtas av en per- son som reser in i med avsikt att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås. Man har från unionens sida avsiktligt valt att inte närmare beskriva vad som avses med detta för att på så sätt möjliggöra för medlemsstaterna att an- vända de förstadiebrott som finns i nationell rätt. I direktivets skäl 12 anges dock planering eller stämpling (”planning or con- spiracy”) som exempel på förberedande gärningar i artikelns mening. Direktivet uppställer alltså i underpunkten b krav på straffbeläg- gande av förberedande gärningar där avsikten är att antingen begå ett terroristbrott eller bidra till att ett sådant brott begås. Som fram- gått ovan får direktivets uttryck ”bidra till att brott begås” i svensk begreppsbildning anses motsvara begreppet medverkan till brott enligt 23 kap. 4 § . Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att av- slöja terroristbrott är straffbelagt i svensk rätt (se 4 § terrorist- brottslagen). De osjälvständiga formerna av ett terroristbrott, bl.a. förberedelse och stämpling, är inte territoriellt begränsade i sitt tillämpningsområde och kan således tillämpas även på gärningar vid- tagna utanför . Svensk rätt lever därmed, genom möjligheten att tillämpa bestämmelserna om förberedelse och stämpling till terro- ristbrott, upp till kravet på kriminalisering av förberedande gärningar som vidtas med avsikt att begå terroristbrott, givet att kriminalise- ringskraven enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott upp- fylls.43 43 Som framgått ovan är de gärningar som ska kriminaliseras enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott (artikel 3) inte fullt ut kriminaliserade i svensk rätt. I avsnitt 8.2.1 har därför föreslagits att straffbestämmelsen i 3 § terroristbrottslagen ska utvidgas på visst sätt. I den mån kriminaliseringskraven enligt artikel 3 uppfylls, gäller att kraven såvitt avser terro- ristbrott enligt de artiklar som hänvisar till artikel 3 också uppfylls. Försök till terroristbrott omfattas av kriminaliseringskravet i artikel 14 i direktivet och kan därför inte anses vara av relevans i detta sammanhang. Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt Frågan är härefter i vilken utsträckning de osjälvständiga brotts- formerna helt eller delvis skulle kunna anses uppfylla även det kri- minaliseringskrav som tar sikte på förberedande gärningar som vidtas med avsikt att medverka till terroristbrott. Enligt 23 kap. 2 § första stycket ska den som, med uppsåt att utföra eller främja brott, tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott (första punkten), eller skaffar, tillverkar, lämnar, tar emot, förvarar, transporterar, sammanställer eller tar annan liknande befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott (andra punkten), i de fall det särskilt anges, dömas för förberedelse till brottet, om han eller hon inte har gjort sig skyldig till fullbordat brott eller försök. Enligt andra stycket i samma bestämmelse ska, i de fall det särskilt anges, dömas för stämpling till brott. Med stämpling förstås att någon i samråd med någon annan beslutar gärningen eller att någon söker anstifta någon annan eller åtar eller erbjuder sig att utföra den. Ansvar för förberedelse och stämpling träffar således följande gärningsformer: 1.att motta förlag (pengar eller annat till täckande av utgifter för brott)/vederlag (pengar eller annat som betalning för brott) med uppsåt att utföra brott, 2.att lämna förlag/vederlag med uppsåt att främja brott, 3.att ta befattning med hjälpmedel med uppsåt att utföra brott, 4.att ta befattning med hjälpmedel med uppsåt att främja brott, 5.att söka anstifta någon till brott, 6.att åta sig att utföra brott, 7.att erbjuda sig att utföra brott, samt 8.att i samråd med annan besluta att begå brott. Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt Försök, förberedelse eller stämpling till medverkan till terroristbrott är visserligen inte straffbelagt i svensk rätt. Däremot kriminaliseras genom 23 kap. 2 § vissa gärningar som också kan be- skrivas som försök till medverkan. Gärningen (2) att lämna förlag eller vederlag med uppsåt att främja brott kan t.ex. ses som ett (i regel avslutat) försök till medverkan till brott. Även gärningen (4) att ta befattning med hjälpmedel med uppsåt att främja brott kan, bero- ende på vilken typ av befattning det är fråga om, ses som ett (oav- slutat eller avslutat) försök till medverkan till brott. Härtill kommer att vissa förberedelse- och stämplingsgärningar förutsätter att flera personer medverkar. Hit hör gärningen (8) att i samråd med annan besluta brott. Att t.ex. (1) motta förlag för brott, att (3) motta hjälpmedel med uppsåt att utföra brott och att (6) åta sig att utföra brott kan åtminstone under vissa förutsättningar, ses som olika sätt att binda upp sig för att begå eller medverka till en viss gärning eller åtminstone skapa motsvarande förväntningar.44 Mot den bakgrunden görs bedömningen att den nuvarande krimi- naliseringen av osjälvständiga brott är så vid att den i praktiken träffar de gärningar som direktivets bestämmelse i underpunkten b avser att träffa. Som framgått omfattar t.ex. förberedelsebestäm- melsen såväl den som förbereder ett tilltänkt brott av någon annan, som den som förebereder ett brott som han eller hon själv tänker begå. Kriminaliseringen av förberedelse och stämpling till ett terro- ristbrott träffar alltså i praktiken även förberedande gärningar som vidtas med avsikt att medverka till terroristbrott. Sammanfattningsvis kan kriminaliseringskravet i underpunkten b anses uppfyllt genom möjligheten att tillämpa bestämmelserna om förberedelse och stämpling till terroristbrott, givet att bestämmelsen om terroristbrott ändras på sätt som föreslås i avsnitt 8.2.1. uppfyller därmed, när det gäller resor till , sitt EU-rättsliga åtagande genom en kriminalisering i enlighet med underpunkten b. 44 , Från tanke till gärning, Del I, Legitimationsfrågor rörande förfältsdelikt, 2005, s. 140 ff. Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt Resor till – kriminaliseringskravet i underpunkten a anses delvis uppfyllt uppfyller alltså sitt åtagande när det gäller resor till genom en kriminalisering av förberedande gärningar i enlighet med underpunkten b. Ett möjligt alternativ är då att inte i något fall kri- minalisera terrorismresandet som sådant i enlighet med underpunk- ten a. En sådan lösning skulle innebära en avkriminalisering av resor i terrorismsyfte till som företas av andra än svenska med- borgare. En sådan avkriminalisering är naturligtvis inte invänd- ningsfri och de skäl som har anförts för att straffbelägga sådana resor gör sig alltjämt gällande.45 Ett annat alternativ är att även fortsättningsvis kriminalisera utländska medborgares terrorism- resor till och att därför – eftersom svenska medborgares terrorismresande hit fortsatt bör undantas straffansvar – utforma straffbestämmelsen på så sätt att den inte gäller den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till . En sådan lösning, som således innebär att även kriminaliseringskravet i under- punkten a är delvis uppfyllt så till vida att utländska medborgares resor hit alltjämt är kriminaliserade, går utöver vad direktivet kräver. Eftersom medlemsstaterna är oförhindrade att anta en mer långt- gående lagstiftning är lösningen förenlig med direktivet. Lösningen får också anses förenlig med europeisk diskrimineringsrätt efter- som den endast tar sikte på resor till och eftersom en svensk medborgare och en utländsk medborgare – när det isolerat gäller en resa till , som ju är svenskens men inte t.ex. danskens med- borgarskapsland – inte befinner sig i en jämförbar situation. För att man ska kunna tala om diskriminering måste, som framgått ovan i avsnitt 8.1.3, de personer som jämförs med varandra befinna sig i en likartad eller jämförbar situation. Den svenske medborgarens rätts- ligt givna uppehållsrätt i landet gör att det inte finns en jämförbar situation med andra länders medborgare såvitt avser rätten till inresa. Som framgår av praxis har EU:s medlemsstater en etablerad rätt att neka andra EU-länders medborgare inresa med hänvisning till ”ett verkligt och allvarligt hot som på- 45 Se prop. 2015/16:78 s. 22 f. Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt verkar ett av samhällets grundläggande intressen”.46 Det bedöms där- med tillåtet att särbehandla svenska medborgare i detta avseende.47 Mot denna bakgrund är alternativet att även fortsättningsvis kriminalisera utländska medborgares terrorismresor till och att därför utforma straffbestämmelsen på så sätt att den inte gäller den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till att föredra framför en avkriminalisering av utländska medborgares terrorismresor hit. Avsikterna med resan – straffansvaret bör utvidgas Som framgått begränsas straffansvaret i både tilläggsprotokoll och direktiv genom att resan ska ha företagits, som den svenska texten lyder, i ett visst syfte (”for the purpose of”). Enligt direktivet ska således inte bara den som reser i syfte att begå terroristbrott kunna dömas för brott utan även den som gör detta i syfte att bidra till (dvs. medverka till) att ett sådant brott begås, i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för ter- rorismsyften enligt artiklarna 7 och 8. Bestämmelsen överensstäm- mer när det gäller dessa syften i huvudsak med i artikel 4 i tilläggs- protokollet, som omfattar resor i syfte att begå, medverka till eller delta i terroristbrott eller för att ge eller motta utbildning för terro- rismsyften.