sou · H5B382 · 2017-10-26 00:00:00 — Trots att nästan alla kommuner har en överenskommelse med Arbetsförmedlingen inom detta område, och att av kommunerna uppger att de haft ganska eller stor delaktighet i att utforma insatserna, Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun efterfrågar av alla kommuner som besvarat enkäten större delaktighet. Arbetsförmedlingen beskriver många syften och områden för samverkan I de fokusgrupper som utredningen genomfört med företrädare för Arbetsförmedlingen ägnar dessa relativt stor uppmärksamhet åt när och varför Arbetsförmedlingen samverkar med kommunerna och flera områden för samverkan och syften med samverkan lyfts fram. Ett syfte med samverkan är enligt företrädarna för Arbetsförmed- lingen att bidra till att säkra kommunernas kompetensförsörjning. Kommunen är en viktig arbetsgivare på orten och att matcha arbets- sökande med vakanta tjänster är enligt flera deltagare i fokusgrup- perna Arbetsförmedlingens huvuduppdrag. Ett annat syfte med samverkan som företrädarna för Arbetsför- medlingen lyfter fram är att stödja det lokala näringslivet, där och kommunen kan samverka i frågor som rör kom- munens framtida kompetensbehov och där Arbetsförmedlingen får möjlighet att ta del av kommunernas arbetsgivarnätverk. Ett tredje syfte med samverkan är enligt företrädarna för Arbetsförmedlingen att förbättra de kortidsutbildades situation på arbetsmarknaden, genom samverkan kopplad till den kommunala vuxenutbildningen. Ett fjärde syfte med samverkan som lyfts fram gäller arbetssökande som har en komplex situation och som står långt ifrån arbetsmark- naden. Enligt företrädarna för Arbetsförmedlingen skulle kommu- nerna kunna vara mer lämpade att göra insatser för denna målgrupp, bland annat då kommunerna har större erfarenhet av att kartlägga och utreda psykisk, fysisk och social arbetsförmåga. framhåller företrädarna för Arbetsförmedlingen att sam- verkan med kommunerna i vissa fall är ett krav som regeringen ställer för att vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder ska kunna komma till stånd. Detta gäller till exempel för extratjänster och traineejobb. Samtliga företrädare för Arbetsförmedlingen uttrycker att Arbetsförmedlingen inte skulle kunna klara sitt uppdrag utan hjälp från kommunerna. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun Kommunernas bild av syftet med samverkan är delad De kommuner som i utredningens enkät uppger att de har en stra- tegisk överenskommelse med Arbetsförmedlingen beskriver att syf- tet med dessa överenskommelser är att hitta gemensamma lösningar på frågor som gäller kompetensförsörjning, utbildningsinsatser eller stöd till personer med ekonomiskt bistånd. Denna bild över- ensstämmer relativt väl med den bild som företrädarna för ger. Därutöver uppger i princip samtliga kommuner som besvarat utredningens enkät att de samverkar med Arbetsför- medlingen på operativ nivå, där syftet med samverkan är att kom- munen och Arbetsförmedlingen gemensamt ska planera en enskild individs aktiviteter. De kommunföreträdare som deltagit i utred- ningens fokusgrupper uttrycker däremot att syftet med samverkan är otydligt, men att samverkan borde fokusera på vilka insatser en enskild individ ska få. Tudelad bild av hur samverkan fungerar En generell bild bland de företrädare för Arbetsförmedlingen som deltagit i utredningens fokusgrupper är att de har en god samverkan med kommunerna, men att det trots den goda samverkan inte får tillräckligt goda resultat. Företrädarna för Arbetsförmedlingen anser att det är svårt att få det som har överenskommits på strategisk nivå att sippra ner i de kommunala organisationerna, vilket innebär att det konkreta utförandet försvåras. De företrädare för kommunerna som deltagit i fokusgrupper ger en liknande bild som Arbetsförmedlingen, de anser att samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen fungerar bra på chefs- nivå, men resultatet av detta inte når ner till handläggarnivå. Kom- munföreträdarna uppger i fokusgrupperna att ledningens roll är central för att skapa en gemensam målbild. Flera lyfter fram att de ser en utmaning i att bygga operativ samverkan, vilket innebär att kommunens och Arbetsförmedlingens insatser integreras, för att på så vis skapa bättre förutsättningar att uppnå målet med samverkan. Den bild kommunföreträdarna ger i fokusgrupperna skiljer sig från den bild som kommunerna ger i utredningens enkät. I svaren på utredningens enkät uppger kommunerna att samverkan framför allt fungerar bra på handläggarnivå, där kommunen och Arbetsförmed- Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun lingen i hög utsträckning planerar den arbetssökandes aktiviteter gemensamt. En möjlig tolkning av denna skillnad är att kommunerna i enkätsvaren beskriver att de samverkar och hur processen för sam- verkan fungerar, medan fokusgrupperna i första hand bedömer resul- tatet av samverkan. Flera företrädare för Arbetsförmedlingen menar att de befintliga lokala överenskommelserna mellan kommunen och Arbetsförmed- lingen har bidragit till att förtydliga det generella ansvaret, men inte vilken part som ansvarar för de olika åtgärder som individen behöver för att bli, vad företrädarna för Arbetsförmedlingen benämner som, anställningsbar. 10.9.2Vad försvårar samverkan? Otydlig ansvarsfördelning och avsaknad av individperspektiv En gemensam bild bland de företrädare för kommunerna och som deltagit i utredningens fokusgrupper är att an- svarsfördelningen mellan dem båda är otydlig , vilket framgår av avsnitt 10.6.1 En företrädare för Arbetsförmedlingen som deltagit i utredningens fokusgrupper menar att den otydliga ansvarsfördel- ningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna går att lösa via bra samverkan, där de gemensamt kan hitta vägar och skapa arbets- förutsättningar för individen. En välfungerande samverkan kan i sådant fall bli avgörande för att arbetssökande inte ska skickas fram och tillbaka mellan Arbetsförmedlingen och kommunen. De företrädare för kommunerna som deltagit i utredningens fokusgrup- per anser att den otydliga och ibland överlappande ansvarsfördel- ningen kan skapa konkurrens i stället för samverkan mellan och kommunen. Kommunföreträdarna framhåller att ett individperspektiv, där fokus ligger på att individen steg för steg ska förflytta sig närmare arbetsmarknaden, är en god utgångspunkt för samverkan mellan kommunen och Arbetsförmedlingen. Kommunföreträdarna menar att Arbetsförmedlingen i otillräcklig utsträckning arbetar med ett sådant fokus , bland annat på grund av att arbetsförmedlarna har en hög arbetsbelastning och att Arbetsförmedlingens styrning främst sker mot aktivitetsmål. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun Några kommuner framför i fritextsvar till utredningens enkät att samverkan med Arbetsförmedlingen försvåras av att kommunen och Arbetsförmedlingen inte har en gemensam bedömning av vilka insat- ser som är bäst för den enskilde, vilket ibland leder till att anvisar till en insats medan kommunen anvisar till en annan. Det finns även kommuner som i fritextsvar till enkäten upp- ger att de olika kartläggningar och handlingsplaner som kommuner- na och Arbetsförmedlingen kan göra tillsammans ibland sker utan att den individ som berörs involveras. De företrädare för som deltagit i utredningens fokusgrupper lyfter även fram att ett problem med dagens samverkan är att den arbetssökande inte får information om vem som ansvarar för vad och hur processen ser ut. Av avsnitt 10.6.2 framgår att de företrädare för Arbetsförmedlingen och kommunerna som deltagit i utredningens fokusgrupper båda uttrycker att det faktum att Arbetsförmedlingens arbetsmarknads- politiska bedömning får så stor betydelse för vilka insatser som kan bli aktuella försvårar samverkan dem emellan. Flera kommunföre- trädare anser dessutom att den arbetsmarknadspolitiska bedöm- ningen skiljer sig åt, bland annat mellan olika arbetsförmedlare och konjunkturlägen, och att bristen på systematik i den arbetsmark- nadspolitiska bedömningen utgör ett hinder för långsiktig samver- kan om individinsatser mellan kommunerna och Arbetsförmed- lingen. Flera kommunföreträdare beskriver också att en stor del av den tid som ägnas åt samverkan med Arbetsförmedlingen går åt till att förhandla med och försöka övertyga Arbetsförmedlingen om att tillhandahålla kompetensutvecklande insatser för de arbetsökande, t.ex. arbetsmarknadsutbildningar, i stället för tjänster som stöd och matchning eller förberedande insatser. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun Arbetsförmedlingens regelverk, arbetsbelastning och lokala frånvaro De företrädare för kommunerna som deltagit i utredningens fokus- grupper anser att Arbetsförmedlingens regelverk kring insatser utgör en begränsning för samverkan dem emellan. Det finns en utbredd uppfattning bland kommunföreträdarna att Arbetsförmedlingens in- satser och program behöver bli färre och i högre grad samordnas för att bli mer effektiva, bland annat genom att det skulle förbättra Arbetsförmedlingens förutsättningar att samverka med kommunerna. En annan återkommande synpunkt från kommunföreträdarna är att Arbetsförmedlingens höga arbetsbelastning och stora personal- omsättning utgör ett hinder för samverkan, då Arbetsförmedlingen inte kan leva upp till kommunernas förväntningar på samarbetet. Kommunföreträdarna framhåller också att dessa förhållanden gör det svårt att följa upp tecknade överenskommelser på strategisk nivå. Ett par kommuner framför därtill i fritextsvar till utredningens enkät att samverkan kompliceras om Arbetsförmedlingen flyttar från orten, då detta innebär att kontakterna mellan kommunen och Arbetsförmedlingen försvåras och den gemensamma planeringen för den enskilde arbetssökande uteblir. Användningen av externa aktörer Många kommuner som deltagit i utredningens fokusgrupper anser att samverkan försvåras av Arbetsförmedlingens användning av externa aktörer och regelverket som omgärdar offentlig upphandling. Ju mer av Arbetsförmedlingens insatser som läggs ut på privata aktörer, desto mindre utrymme finns för samverkan, enligt kommunföreträ- darna. Arbetsförmedlingen kan på nationell nivå ha upphandlat tjäns- ter som liknar de insatser som kommunerna erbjuder. I dessa fall finns i regel en avtalsenlig skyldighet för Arbetsförmedlingen att använda sig av de upphandlade leverantörerna. Kommunföreträdarna upplever därför att användningen av externa aktörer hindrar från att samverka med kommunen om kommunens reguljära insatser så som utbildning och arbetsplatsförlagda insatser. Bland företrädarna för Arbetsförmedlingen finns det några som ger en motsvarande bild av att myndighetens upphandlingar kan försvåra samverkan med kommunerna. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun Ett annat viktigt hinder som kommunföreträdarna framhåller är att kommunen och Arbetsförmedlingen inte direkt kan samverka om insatser kopplade till en enskild individ. Kommunen blir i stället hänvisad till att samverka med flera olika aktörer, något som kan vara tidskrävande. Kommunföreträdarna som deltagit i utredningens fokusgrupper upplever sammantaget att de insatser som Arbetsför- medlingen upphandlar skapar ett fragmenterat system med flera utförare, vilket hindrar en effektiv samverkan och gör att ett helhets- perspektiv blir svårare att uppnå. Det finns även kommunföreträdare som ifrågasätter att leveran- törerna kan få ersättning från Arbetsförmedlingen för insatser som kommunen anordnar, i form av arbetspraktik eller arbete med anställningsstöd. I utredningens fokusgrupper uttrycker både företrädare för och kommunerna att kommunernas organisation, upp- delad i olika förvaltningar, utgör en faktor som försvårar samverkan. Företrädarna för Arbetsförmedlingen uppger de är i behov av att samverka med alltifrån kommunernas socialtjänst, arbetsmarknads- enheter, utbildningsenheter till kommunernas näringslivenheter. De uppger vidare att det i styrgrupper med kommunerna sitter personer med från olika förvaltningar med olika mandat, uppdrag och förvänt- ningar och att samverkan mot bakgrund av detta kan upplevas som splittrad. Det finns även några företrädare för kommunerna som deltagit i utredningens fokusgrupper som uppger att deras egen organisation kan vara en utmaning för samverkan. De menar att en samordning av arbetet med insatser inom arbetsmarknads- och utbildningsområdet är en kritisk faktor, särskilt i kommuner med många pågående pro- jekt. Några kommunföreträdare pekar också på behovet av gemen- samma målbilder på ett förvaltningsövergripande plan, där arbets- marknadsenheten behöver jobba nära socialförvaltningen och näringslivskontoret för att säkerställa att alla kommunmedlemmar får rätt stöd, som kompetensförsörjningsperspektivet inklu- deras i insatserna. Kulturskillnader mellan förvaltningarna kan vara en utmaning och någon kommun påpekar att deras utbildningsförvalt- Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun ning tenderar att tänka mer sekventiellt i utformningen av insatser medan arbetsmarknadsenheten har fokus på parallella komplette- rande insatser. Beslutsfattande och uppdrag på central kontra lokal nivå En generell bild bland kommunföreträdarna är att de lokala Arbets- förmedlingskontoren inte alltid anpassar verksamheten efter de lokala förutsättningarna, trots att ett sådant mandat kan finnas. Kommun- företrädarna som deltagit i utredningens fokusgrupper anser det inte räcker att företrädare för Arbetsförmedlingen har ett mandat att samverka, om de inte har en förståelse för det lokala behovet. Lokala överenskommelser med Arbetsförmedlingen kan enligt kommun- företrädarna användas för att anpassa olika insatser till lokala förut- sättningar och genom samordning eliminera glapp mellan kommunen och Arbetsförmedlingen. En del kommunföreträdare anser att Arbetsförmedlingen behöver en tydligare styrning av sina lokala kontor för ökad samverkan med kommunerna. De företrädare för Arbetsförmedlingen som deltagit i utred- ningens fokusgrupper framhåller å sin sida att samverkan med kom- munerna försvåras av att Arbetsförmedlingen främst har ett natio- nellt uppdrag för den nationella arbetsmarknaden. Det kan innebära att Arbetsförmedlingen motiverar personer att flytta dit jobben finns, medan kommunerna däremot upplevs agera utifrån det egna lokala behovet. Några kommunföreträdare menar att det faktum att Arbetsför- medlingen är en statlig aktör utgör ett samverkanshinder. De anser att Arbetsförmedlingens lokala kontor är styrda av mål och upp- följningsindikatorer som är satta på central nivå, medan de är när- mare sin organisations centrala beslutsfattande organ. Båda anser sig ha sämre utgångsläge när de ska samverka som kommunerna uttycker att de har ett sämre utgångsläge när de ska samverka än vad motparten har. Före- trädarna från Arbetsförmedlingen som deltagit i utredningen fokus- grupper menar att de endera har ett krav på sig från regeringen att samverka, exempelvis i arbetet med extratjänster eller traineejobb, Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun eller att de är i stort behov av att samverka med kommunen för att matcha arbetssökande mot arbeten inom kommunerna. Företrädarna för Arbetsförmedlingen menar att kommunen inte har sådana krav och därför kan välja att samverka i de fall och för de målgrupper och insatser som passar dem. Ett undantag som Arbetsförmedlingen nämner är samverkan inom Dua, där de upplever att Arbetsförmed- lingen och kommunerna fått ett gemensamt uppdrag från reger- ingen. Företrädarna för Arbetsförmedlingen anser att det oftast är de som får driva arbetet med att få till stånd samverkan gällande kompe- tensutveckling och andra områden, som inte berör arbetssökande som mottar ekonomiskt bistånd, medan kommunen i första hand har en stödjande funktion. Kommunerna uttrycker å sin sida att de har en sämre position i samverkan, då de saknar möjlighet att för- handla och ställa krav på Arbetsförmedlingen att tillhandahålla insat- ser för de personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. 10.9.3När fungerar samverkan bra? Lokala överenskommelser fungerar bra för unga … De företrädare för kommunerna och för Arbetsförmedlingen som deltagit i fokusgrupperna framför på var sitt håll att den samverkan som har skett genom Dua har fungerat bra och bidragit till en tydlig- gjord ansvarsfördelning mellan stat och kommun. En förklaring som båda parter ger till att samverkan fungerat bra är att det finns ett gemensamt intresse av att söka finansiering från staten. Samma bild ger kommunerna i svaren till utredningens enkät. Ett positivt exempel som några kommunföreträdare nämner i utredningens fokusgrupper är de s.k. koordinatortjänster som kommunerna kunnat finansiera inom ramen för Dua-samarbetet. Andra positiva exempel som de lyfter fram är de regelbundna avstämningar och rapporter- ingar mellan kommunen och Arbetsförmedlingen som skett inom ramen för Dua-samarbetet. I fokusgrupperna framför en företrädare för en större kommun att Dua i sig inte är en framgångsfaktor för den här typen av överenskommelser, det centrala är i stället att Arbetsförmedlingen ges ett tydligt uppdrag att samverka lokalt. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun … men inte för nyanlända De företrädare för Arbetsförmedlingen som deltagit i utredningens fokusgrupper är överlag positiva till samverkan via Dua och lokala överenskommelser, men anger att det för nyanländas väg mot arbe- te saknas processer för ansvarsfördelning, det vill säga den kedja av insatser som respektive part har ansvar att utföra. Kommunerna ger i sina svar på utredningens enkät en liknande bild, de är generellt positiva till denna samverkansform, men i fri- textsvar till enkäten uppger flera kommuner att samverkan för per- soner inom etableringsuppdraget behöver utvecklas. Samma kom- muner framför att det behövs en tydligare beskrivning av uppdrag, ansvarsfördelning och roller mellan Arbetsförmedlingen och kom- munen inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna för nyanlända, och en gemensam bild av hur de på bästa sätt kan hjälpa dessa personer till arbete eller studier. I SKL:s enkät till kommunerna framgår att av de kom- muner som besvarat enkäten har lokala överenskommelser om sam- verkan för effektivare introduktion och integration med , vilket beskrivs närmare i avsnitt 10.4.4. Trots att nästan alla kommuner har en överenskommelse uttrycker de flesta en önskan om en större delaktighet i planeringen och utformningen av de arbetsförberedande insatserna. Detta understryks av det fak- tum att kommunerna i hög utsträckning uppger att de erbjuder de nyanlända insatser i egen regi – utöver SFI, vuxenutbildning och samhällsorientering. Av de kommuner som besvarat enkäten uppger att de erbjuder praktik och att de erbjuder kommunala arbetsmarknadsinsatser. Dessutom uppger många kom- muner att de samarbetar med andra kommuner när det gäller insatser för nyanlända inom etableringen, och att detta samarbete i vissa fall avser verksamhet som ligger utanför kommunernas uppdrag inom etableringen. Till exempel uppger att de samarbetar med en annan kommun om kommunala arbetsmarknadsinsatser. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun 10.9.4Hur kan samverkan förbättras? Möjlighet till extern finansiering och att samfinansiera verksamhet Flera av de företrädare från Arbetsförmedlingen som deltagit i utred- ningens fokusgrupper framhåller att kommunerna endast är intres- serade av ersättningsfrågor och av att samverka kring personer med ekonomiskt bistånd eller personer som kan bli föremål för ekono- miskt bistånd. En stor del av de kommuner som lämnat fritextsvar till utredningens enkät uppger å sin sida att samverkan i form av överenskommelser mellan Arbetsförmedlingen och kommunen blir verkningslös om ekonomisk ersättning till individen i form av akti- vitetsstöd samt ersättning till kommunen inte tydligt beskrivs i över- enskommelsen. Många kommuner framför också i fritextsvar till enkäten att de har förväntningar på Arbetsförmedlingen att de, ut- ifrån de strategiska överenskommelserna, ska bidra med finansiella och personella resurser. Flera företrädare för Arbetsförmedlingen uppger i fokusgrupperna att det finns behov av juridiska och finansiella möjligheter till sam- verkan, som är lokalt anpassade utifrån kommunernas och Arbets- förmedlingens gemensamma behov. Detta skulle enligt företrädarna för Arbetsförmedlingen dels kunna bidra till att uppnå Arbetsför- medlingens nationella målsättningar och dels skapa ett ökat för- troende för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna lokalt. Flera av de kommuner som i utredningens enkät uppger att de har en god samverkan med Arbetsförmedlingen beskriver i fritextsvar till enkäten att den goda samverkan bygger på ett gemensamt utvecklingsarbete där de tydliggör roller, uppdrag och mål för hur de gemensamma offentliga resurserna ska användas på bästa sätt. En förklaring till att Dua-arbetet varit framgångsrikt, som fram- förs av såväl kommunerna som Arbetsförmedlingen, är som ovan nämnts att de har ett gemensamt intresse av att söka finansiering från staten. Flera av de mindre kommunerna uppger i utredningens fokus- grupper att den finansiering av en koordinatortjänst som erbjuds inom ramen för Dua därutöver är av stor betydelse för en välfunge- rande samverkan. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun Delade uppfattningar bland kommunerna om målgruppsavgränsningar Bland de företrädare för kommunerna som deltagit i utredningens fokusgrupper finns det delade uppfattningar om målgruppsavgräns- ningar i samverkan och samverkansöverenskommelser är bra eller dåligt. En del kommunföreträdare anser att samverkan behöver av- gränsas för att kunna bli relevant och effektiv. Dessa kommunföre- trädare menar att en avgränsad målgrupp, och särskilda verktyg av- sedda för just denna målgrupp, har utgjort viktiga framgångsfaktorer i de överenskommelser som har gjorts inom ramen för Dua och Krami22. Andra kommunföreträdare som deltagit i utredningens fokus- grupper anser i stället att de överenskommelser som tecknas bör vara generella, för att på så vis öka förutsättningarna för lokal an- passning av överenskommelsernas innehåll. Dessa kommunföre- trädare menar att de relevanta målgrupperna kan se olika ut i olika kommuner och att verktygslådan därför behöver kunna anpassas efter hur arbetskraftsutbudet och arbetsgivarnas efterfrågan ser ut lokalt. Detta perspektiv lyfts särskilt bland de kommunföreträdare vars främsta arbetslöshetsutmaningar inte finns bland arbetslösa som står längre ifrån arbetsmarknaden. Statlig styrning samt gemensamma forum, verktyg och uppföljningar En relativt utbredd uppfattning bland företrädarna för kommunerna som deltagit i utredningens fokusgrupper är att en framgångsfaktor för en effektiv och varaktig samverkan är att staten tar initiativ till samverkan, vilket bland annat varit fallet för Dua och Krami. Kom- munerna efterfrågar även en tydligare statlig styrning av samverkan. De företrädare för Arbetsförmedlingen som deltagit i utredningens fokusgrupper anser å sin sida att staten bör ge kommunerna mot- svarande uppdrag att samverka som Arbetsförmedlingen får. 22 Krami är en samverkan mellan Arbetsförmedling, Kriminalvård och kommunerna som syf- tar till att ge vägledning och stöd till personer med social problematik grundad i kriminalitet och/eller missbruk, för att underlätta för dessa att komma in på arbetsmarknaden. Krami finns på drygt 20 orter i landet, från till . Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun Flera av de kommuner som i utredningens enkät uppger att de har en god samverkan med Arbetsförmedlingen beskriver i fritext- svar till enkäten att de har ett tydligt forum för diskussion och beslut i form av en styrgrupp, där chefer från Arbetsförmedlingen och kommunens olika förvaltningar ingår. Kommuner med god sam- verkan framför även i fritextsvar till enkäten att de ofta har löpande uppföljning med Arbetsförmedlingen och gemensamma arbetsmark- nadsråd för samverkan.