sou · H5B35 · 2017-02-01 00:00:00 — Hälso- och sjukvård har i varit en fråga för ett allmänt åtagande . hade socknarna och kyrkan ansvar för fattigvården för de personer som inte kunde tas omhand inom familjens hägn. Det finns således en lång historisk koppling när det gäller omsorg för de mest utsatta och någon form av allmänt åtagande. Det ansvar som ligger på kommuner och landsting är ett uttryck för detta. Regleringen i socialförsäkringsförsäkringsbalken och lagstiftningen kring arbetslöshetsförsäkringen är i sina huvuddrag så kallad rättig- hetslagstiftning. Det innebär att givet att en person uppfyller lag- stiftningens kriterier har han eller hon rätt till de förmåner som är aktuella. Rättighetslagstiftning innebär vidare att det är möjligt att få en domstolsprövning om man är missnöjd med myndigheternas beslut. Hälso- och sjukvårdslagstiftningen i är huvudsakligen uppbyggd kring vårdgivarnas och vårdpersonalens skyldigheter att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård. Lagstiftningen är därmed i allt väsentligt en så kallad skyldighetslagstiftning. Vården ges utifrån medicinska prioriteringar utifrån den vårdsökandes behov. Det går alltså inte att på formella grunder kräva vård eller få saken prövad i domstol. Den grundläggande utgångspunkten för socialförsäkrings- balken och hälso- och sjukvårdslagstiftningen är på detta sätta helt olika då de utgår från individens rättigheter respektive vårdgivarens skyldigheter. Den svenska förvaltningsmodellen kännetecknas av myndigheter som är fristående från regeringen, förbud mot ministerstyre och självständigt beslutsfattande i maktutövningen mot enskilda. Den svenska förvaltningsmodellen skiljer sig från den modell som är gällande i de flesta övriga medlemsstater i EU/EES. Modellen med fristående myndigheter och relativt litet regeringskansli har knappast motsvarigheter på annat håll, möjligen med undantag för Finland.30 En kärnfråga alltsedan det svenska inträdet i EU har varit hur regeringen ska kunna ta ansvar för myndigheternas fristående age- rande. EU-medlemskapet innebär att allt som ansvariga institu- tioner gör är att betrakta som ett agerande av medlemsstaten. Sam- tidigt är det regeringen som ensamt har mandat från att företräda staten gentemot unionen. I regeringsformen regleras hur riket styrs och vilka institutioner som har ansvar för vad.31 uppgifter är att stifta lag, besluta om skatt till staten och bestämma hur statens medel ska användas. ska även granska rikets styrelse och förvaltning.32 Regeringens främsta uppgift är att styra riket. I regeringens styrande funktion ingår befogenheten och skyldigheten att styra förvaltningsmyndig- 30Bull, T., Halje, L.,, M., Reichel, J., Nergelius, J. (2012). Arvet från – reflektioner kring den svenska förvaltningsmodellen och EU, Sieps 2012:2op, s. 7–8. 311 kap. 1 § regeringsformen (RF). 321 kap. 4 § RF. Mandatet att styra hämtar alltså regeringen från som i sin tur hämtar sitt mandat från folket via val.33 För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga för- valtningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndig- heter.34 Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.35 Att myndigheterna lyder under regeringen innebär att myndigheterna inte är själv- ständiga utan fristående. Självständighet råder dock i myndighets- utövning och rättstillämpning. I har vi alltså, till skillnad från vissa andra länder, inget ministerstyre utan regeringen fattar sina beslut kollektivt.36 Huvudregeln i regeringsformen är, som nämnts ovan, att reger- ingen styr förvaltningsmyndigheterna. Det finns ett dock ett viktigt undantag i det att regeringen inte får bestämma vad en förvaltnings- myndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.37 Uttrycket tillämpning av lag syftar också på regeringens eller under- ställda myndigheters verkställighetsföreskrifter och delegerad före- skriftsrätt. Inom detta undantagsområde ska myndigheterna således självständigt fatta sina beslut. Myndigheternas befogenheter att själv- ständigt avgöra sådana ärenden, och möjligheten att överklaga be- sluten till domstol, syftar primärt till att garantera rättssäkerheten.38 med dess myndigheter är regeringens viktig- aste instrument för att styra riket. Styrningen av myndigheterna är därmed av stor betydelse för att det politiska mandat väljarna gett och regeringen ska uppfyllas. Inom de ramar som reger- ingsformen och beslut sätter upp är det regeringen som bedömer hur och i vilken omfattning den önskar styra förvalt- ningen. Det är också regeringens uppgift att ange mål för den stat- liga verksamheten och på olika sätt och med olika medel styra sin förvaltning. ska i sin tur genomföra av riksdag 331 kap. 6 § RF. 341 kap. 8 § RF. 351 kap. 9 § RF. 36Regeringskansliet (2014). Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter, s. 5–6. 3712 kap. 2 § RF. 38Regeringskansliet (2014). Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter, s. 6. och regering fattade beslut, såväl nya beslut som beslut fattade av tidigare riksdagar som är giltiga. Det är regeringens uppgift att följa upp den verksamhet som bedrivs av myndigheterna. För att regeringens ansvar inför riks- dagen ska ha reell innebörd behöver regeringen ha förutsättningar att både bestämma inriktningen på och uppföljningen av det arbete som bedrivs i förvaltningen. Detta sker i hög grad genom normgiv- ning, det vill säga beslut om rättsregler som blir generellt styrande för myndigheters och även enskildas handlande. Till det kommer finansmakten, utnämningsmakten och kontrollmakten samt beslut om organisering av statlig verksamhet. Ett viktigt inslag i regering- ens styrning av myndigheterna är informella kontakter på olika nivåer mellan företrädare för myndighet och företrädare för reger- ingen eller . Formerna för de informella kontakt- erna kan variera från tid till annan och från myndighet till myn- dighet. Myndighetens ledningsform har också betydelse för de informella kontakterna. Även anledningen till en informell kontakt kan variera. Kontakterna syftar oftast till att utbyta information och kunskap, men ibland även till att förtydliga regeringens styr- ning. Det ligger i sakens natur att en informell dialog ska vara just informell. Det är därför inte möjligt att reglera eller formalisera informella kontakter.39 har politiskt ledningsansvar och svarar för den politiska strategin, prioriteringar, samordning och all formell kor- respondens med Europeiska kommissionen. I det praktiska EU- arbetet och i andra internationella sammanhang ska myndigheterna ge regeringen stöd vid deltagande i dessa sammanhang, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär, och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållan- den av betydelse för samarbetet. Detta regleras i myndighetsför- ordningen 2007:515.40 Gällande det europeiska samordningssystemet för social trygghet samordnar all löpande verksamhet. Det finns särskilda arbetsrutiner för det svenska arbetet och representationen vid AK, TK, RK och dess undergrupper. I detta arbete ska berörda 39Regeringskansliet (2014). Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter, s. 11. 40§ 7 i myndighetsförordningen 2007:515. myndigheter bistå med analys av rådande lag- stiftning och tillämpning samt med administrativa, juridiska och ekonomiska konsekvensbedömningar. Varje halvår kallar till planeringsmöte för att tillsammans med relevanta myn- digheter diskutera den övergripande planeringen för samtliga aktuella internationella frågor de kommande sex månaderna.41 Myndigheterna bistår även i det löpande arbetet mellan mötena samt som expertstöd vid olika förhandlingar. arbete med fokus på EU Statsministern har övergripande ansvar för regeringens EU-arbete och representerar vid Europeiska rådets möten. Fack- ministrarna ansvarar för EU-arbetet inom sina respektive områden, och frågor av mer allmän och horisontell karaktär faller inom ramen för utrikesministerns ansvarsområde. Statsrådsberedningen har ansvar för att leda och samordna ar- betet i . Respektive departement ansvarar för att EU-frågorna bereds på ett ändamålsriktigt sätt. För samordning av EU-arbetet mellan departementen på tjänstemannanivå ansvarar kansliet för samordning av EU-frågor. Kansliet samordnar över- gripande EU-frågor, såsom frågor kring och långtids- budget, vissa informationsfrågor samt EU-rättsliga frågor och främjar anställningar av svenska medborgare i EU:s institutioner. Vidare granskar kansliet regeringens lagrådsremisser och proposi- tioner ur EU-rättslig synvinkel och samordnar svenskt genom- förande av . 41 Arbetsdokument, . har ett antal utredningar om de sociala trygghetssystemen och Europeiska unionen (EU)/Europeiska ekono- miska samarbetesområdet (EES) genomförts. Detta kapitel syftar till att översiktligt beskriva utredningarnas huvudresultat och deras argu- ment i några principiella frågor av intresse för vår utredning. Beskriv- ningen delas upp i två delar: en som har fokus på utredningar om de sociala trygghetssystemen som berör unionsrättsliga frågor, och en som har fokus på utredningar av det svenska förvaltningssystemet ur ett EU-perspektiv. Jag tar avstamp i den utredning som gjordes inför inträde i EU, då deras uppdrag bär många likheter med vårt eget. 4.1Utredningar om de sociala trygghetssystemen och EU 4.1.1Utredningen om socialförsäkringen och EG Inför tillträdet till 1994 tillsatte regeringen en särskild utredare att göra en regelöversyn för att anpassa de svenska trygg- hetssystemen till de nya förutsättningar som medlemskapet i EES skulle komma att medföra. Utredaren utgick ifrån avsikten att EES-reglerna skulle få genomslag inom de berörda EFTA-staterna på ett sätt som så långt möjligt skulle motsvara vad som gällde inom unionen. Uppdraget var dels att utarbeta förslag till ändringar som behövde göras i den svenska pensionslagstiftningen, dels att studera de krav på bosättning i för rätt till olika förmåner som tillämpas inom andra delar av socialförsäkringen och lämna för- slag till de ändringar som bedömdes nödvändiga för förmåner som enligt Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egen- företagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (förordning 1408/71)1 omfattas av den så kallade exportabilitetsprin- cipen.2 Utredningen fick även efter riksdagsbehandling i uppdrag att lämna förslag gällande rätten till sjuklön vid vistelse utomlands. Arbetslöshetsförsäkringen behandlades inte i utredningen. I det första betänkandet ”Rätten till folkpension – kvalifika- tionsregler i internationella förhållanden” (SOU 1992:26) utarbeta- des lagförslag för att lösa de problem inom folkpensioneringen som den tidigare pensionsberedningen hade identifierat i sitt slutbetänk- ande ”Allmän pension” (SOU 1990:76). I den dåvarande lagstift- ningen om folkpension i lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL3, fanns krav på både bosättning i och svenskt med- borgarskap för att erhålla rätt till pension, som inte var förenliga med reglerna i förordning 1408/71. Utredningens, liksom pensionsbered- ningens, förslag på att lösa detta var att det i skulle införas särskilda regler som möjliggör att folkpension kan intjänas på två alternativa sätt: antingen i förhållande till tid för bosättning här i landet eller i relation till antalet år för vilka ATP-poäng tillgodoräk- nats. Förslaget berörde såväl reglerna om ålderspension som efter- levandepension och dåvarande förtidspension (motsvarande dagens sjukersättning). Även handikappersättningen som tillägg till ålders- eller förtidspension skulle beräknas på samma sätt som huvudför- månen. Slutligen förslogs även att kvalifikationstiden för utländska medborgares rätt till vårdbidrag vid bosättning i skulle upp- hävas. Dessa lagförslag trädde i kraft den 1 januari 1993.4 I det andra betänkandet ”Social trygghet och EES” (SOU 1993:115) behandlades de övriga delarna av uppdraget. Betänkandet belyser i huvudsak vilka svenska förmåner som skulle falla inom tillämpnings- området för förordning 1408/71 samt konsekvenserna av att förord- ningen och dess tillämpningsförordning 574/72 skulle bli gällande i . I viss utsträckning utmynnade denna kartläggning även i lagförslag. 1EGT L 149, , s. 2. 3AFL intog den centrala platsen i det svenska socialförsäkringssystemet. I lagen samlades tre delar av socialförsäkringen: sjukförsäkringen (som innefattade sjuk- vårds- och sjukpenningförsäkringarna samt föräldraförsäkringen), folkpensioneringen och för- säkringen för tilläggspension (ATP). Ett av de problem utredningen uppmärksammade gällde det då gällande kravet på inskrivning hos den allmänna , som för flera förmåner gällde som villkor för rätt till ersättning. Utredningen föreslog dock inte några ändringar i AFL på detta område, utan föreslog i stället att i kommande förhand- lingar med EES skulle försöka få in en föreskrift i bilaga 6 till för- ordning 1408/71 om att de som arbetar i utan att vara bo- satta i landet skulle likställas med försäkrade som var inskrivna hos en försäkringskassa. De lagförslag som utredningen lade fram var ämnade att se till att kunde leva upp till de krav på förmåner som förord- ning 1408/71 skulle ställa. Det handlade bland annat om formuler- ingar som tillät att utländska medborgare och deras familjemedlem- mar skulle kunna erbjudas den vård de hade rätt till, både akut och planerad sjukvård, även om de inte ansågs vara bosatta i . Det inkluderade till exempel att sådana personer skulle kunna anmäla sig hos en husläkare. De lämnade även förslag på en principlösning samt förordning om ersättningar från sjukförsäkringen till landstingen, som innebar att sjukförsäkringen i princip skulle ersätta landstingen för vård som ges till personer som inte omfattas av landstingens befolk- ningsansvar. Andra exempel på lagförslag handlade om fastställande av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) för utlandsbosatta, att sjuklön inte skulle behöva utbetalas utanför samt samordning mellan smittbärarpenning och rehabiliteringspenning liksom föräldrapen- ningförmåner och utländska förmåner vid sjukdom och arbetsskada. Genomgående skrev utredningen in en hänvisning till dåvarande lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Den lagen innehöll en förteckning över vilka EG-förord- ningar som skulle gälla som lag i . Lagen upphävdes den 1 janu- ari 1995 då gick med i EU, eftersom den då inte längre behövdes. Utredningen menade vidare att det inte var lämpligt och inte heller möjligt att förändra den svenska lagstiftningen, för att in- kludera reglerna i förordning 1408/71. De föreslog i stället att i lag- stiftningen föra in en påminnelse om att 1408/71 kunde innehålla bestämmelser som innebar avvikelser från gällande nationell lagstift- ning. Vid konfliktsituationer mellan förordningen och nationella regler är det alltid gemenskapsreglerna som har företräde och som därför ska tillämpas. Utredaren lade heller inte fram några förslag om att utvidga den skyddade personkretsen enligt AFL så att försäkringen också skulle omfatta personer som arbetar i utan att vara bosatta i landet, vilket hade föreslagit. En sådan ändring skulle beröra personer bosatta utanför EES. Utredaren såg dock ett ”markant behov av en samlad översyn av försäkringsbegreppet en- ligt den svenska socialförsäkringen så att det beträffande varje förmån klart framgår vilka personer som är försäkrade för för- månen. […] Översynen bör enligt vår mening vidare resultera i att för likartade förmåner kommer att gälla samma allmänna villkor om det inte, på grund av karaktären hos en speciell förmån, finns behov av något avvikande villkor.” Utredningen föreslog även att en översyn av reglerna om socialavgifter skulle göras, i relation till förordning 1408/71. 4.1.2Utredningen om socialförsäkringens personkrets Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utföra den av den tidigare utredningen föreslagna översynen av begreppet försäkrad inom de olika författningar som reglerade socialförsäkringsförmånerna, samt att redovisa förslag med inrikt- ning att enhetliga försäkringsvillkor skulle gälla för likartade för- måner. Uppdraget innefattade också kontantförmåner vid arbets- löshet.5 Utredningen fick även i uppdrag att se över de regler som gäller för betalning av sociala avgifter och allmänna egenavgifter. Översynen skulle även avse avgiftsfrågor i förhållande till områden utanför EU/EES. Syftet var att avgiftslagstiftningen skulle bli mer fristående från AFL. Utredningen överlämnade sitt huvudbetänkande ”En lag om socialförsäkringar” (SOU 1997:72), och slutbetänkandet ”Socialavgiftslagen” (SOU 1998:67). 5 Dir. 1995:106. En lag om socialförsäkringar – bosättningsbaserade och arbetsbaserade förmåner Som beskrivits ovan ansåg Utredningen om socialförsäkringen och EG att kravet på inskrivning vid en försäkringskassa föranledde problem vad gällde personer som föll under förordning 1408/71 men enligt svensk lagstiftning inte var bosatta i och därför heller inte kunde skriva in sig vid svensk försäkringskassa. Utred- ningen föreslog att den personkrets som skyddas av svensk social- försäkring skulle utvidgas till att omfatta alla som arbetar i , genom att dela in socialförsäkringen i en bosättningsbaserad del som avsåg kostnader och bidrag samt en arbetsbaserad del som avsåg inkomstförluster. Storleken på den tillkommande personkretsen som skulle omfattas av den arbetsbaserade delen beräknades till knappt 10 000 personer . Personer från andra EES-stater in- gick inte i dessa, eftersom de redan innan lagändringen till följd av EG-rätten omfattades av svensk socialförsäkring. Begreppet försäkrad skulle avse den som enligt utredningens för- slag skulle ingå i den personkrets som skyddas av socialförsäkrings- systemet. Bara ett försäkringsvillkor skulle gälla för var och en av de båda försäkringsdelarna, bosättning i respektive arbete i . Utredningen menade då att i och med dessa föreslagna för- ändringar skulle dåtidens inskrivning i försäkringskassa därmed ha spelat ut sin roll som försäkringsvillkor, och därmed kunde tas bort. Inte heller medborgarskap skulle vara avgörande för rätten till ersättning. I och med uppdelningen mellan bosättnings- och arbetsbaserade förmåner, fick utredningen även anledning att definiera begreppen bosatt i liksom arbete här. Utredningen föreslog att man inom socialförsäkringen skulle använda samma bosättningsbegrepp som inom folkbokföringen. Det innebär att den som flyttar till och som under sin normala livsföring regelmässigt kan antas tillbringa dygnsvilan här i landet under ska anses vara bosatt i . Det skulle vara som skulle be- döma om den enskilde med avseende på socialförsäkringen skulle anses bosatt här i landet. Vidare föreslog man att samma bosätt- ningsbegrepp skulle gälla för samtliga bosättningsbaserade förmåner inom socialförsäkringen. Förslaget var väsentligen en konsolidering av vad som redan gällde. Utredningen lyfte att det förekommit diskus- sioner om att det borde finnas ett starkare samband mellan skatt- skyldighet i och rätt till sociala förmåner. Vid tiden hade man vid införande av en sexmånadersregel för barnbidragen, som finansierades med skattemedel, anfört att det förekom en sex- månadersregel inom beskattning av förvärvsinkomster varvid det blev logiskt att tiden en person var skattskyldig sammanföll med tiden med rätt till barnbidrag. Om den skyddade personkretsen avgränsades så att den i större utsträckning sammanföll med den skattskyldiga gruppen, skulle också ett starkare samband mellan personer som är försäkrade och personer som är skyldiga att bidra till försäkringen uppnås. Trots dessa fördelar ansåg ändå utredningen det bäst att särskilja de båda bosättningsbegreppen. Det anfördes bland annat att det skatterättsliga begreppet är avsett att tillgodose andra intressen och behov än socialförsäkringsbegreppet, såsom att motverka att per- soner undgår beskattning till följd av skenbosättning. Enligt en så kallad femårsregel kunde en person anses bosatt i efter det att han lämnat landet, vilket inte ansågs optimalt vad gällde socialförsäkringstillhörigheten. Det skatterättsliga bosätt- ningsbegreppet var inte heller anpassat för att avgränsa fall där någon bör vara försäkrad för bosättningsförmåner. Om det skatterättsliga begreppet skulle användas kunde situationer uppstå där två olika myndigheter, och skattemyndigheten, kom att pröva samma bosättningskriterier i ett enskilt fall, men inriktade på olika aspekter. Man befarade då att det fanns en risk att de två myndigheterna skulle tillämpa samma kriterier på olika sätt. Slutligen menade man att för att regelsystemet skulle vara lätt att tillämpa borde en utgångspunkt vara att begreppet bosatt i största möjliga mån användes i dess betydelse enligt normalt språk- bruk. Detta ansåg man överensstämde med definitionen i folkbok- föringslagen snarare än i det skatterättsliga begreppet. Vad gällde begreppet arbete i konstaterade utredningen att det vid tiden inte fanns någon för socialförsäkringen gemensam definition av vad som avsågs med förvärvsarbete. Däremot fanns det på sina håll en väl utvecklad praxis i frågan. Utredningen föreslog att med arbete i avses förvärvsarbete i verksamhet här i landet, i enlighet med dåvarande praxis inom arbetsskadeförsäkringen. Vidare föreslogs att arbete utomlands för en arbetsgivare med verksamhet i skulle anses som arbete här i landet, om arbetstagaren är ut- sänd av arbetsgivaren och om arbetet kan antas vara längst . Under motsvarande förhållanden skulle arbete i inte anses föreligga när en utländsk arbetsgivare sänder arbetstagare till . Grunderna för det tudelade socialförsäkringssystemet skulle regleras i en ny gemensam ramlag, socialförsäkringslagen. Syftet med en särskild socialförsäkringslag var att skapa tydligare och mera över- skådliga socialförsäkringssystem, för såväl lagstiftaren och de till- lämpande organens verksamhet som den försäkrade. Denna lag kom att träda i kraft den 1 januari 2001.6 Socialavgiftslagen – svensk lag internationella förhållanden I slutbetänkandet presenterades de återstående delarna av upp- draget som dels handlade om att se över avgiftslagstiftningen, dels att lämna lagförslag som möjliggör att avgifter kan tas ut i med stöd av EG-rätten eller internationella avtal om social trygg- het. Utredningen föreslog att den dåvarande lagen (1981:691) om socialavgifter () skulle ersättas med en ny socialavgiftslag, som sedermera trädde i kraft samtida med den nya socialförsäkrings- lagen.7 Ändringar gjordes även i lagen (1994:1744) om allmän pen- sionsavgift, APL, och flera andra författningar. En grundläggande princip som tillämpades var att avgifter ska tas ut på ersättning som en fysisk person får för arbete i , det vill säga för dem som omfattas av den arbetsbaserade delen av socialförsäkringen. Det innebar att även socialförsäkringsavgifter skulle tas ut för personer som arbetar utomlands men som är för- säkrade för arbetsbaserade förmåner i . En annan grundlägg- ande princip var, liksom tidigare, att avgifter ska betalas på ersätt- ningar som är skattepliktiga enligt svensk lag. Tillämpning av dessa principer medför att det inte är möjligt att låta uttaget av egenavgifter och allmän pensionsavgift vara helt beroende av om den enskilde har en taxerad inkomst i , vilket var fallet tidigare. För att hantera detta föreslogs att preli- minära avgifter ska betalas under inkomståret, genom att den som kommer till för att arbeta lämnar in en preliminär avgifts- deklaration. Om det gäller en svensk arbetsgivare skulle i stället arbetsgivaren lämna in en sådan. Efter inkomstårets kan den avgifts- skyldige sedan välja att lämna en slutlig avgiftsdeklaration.