sou · H5B381 · 2017-10-17 00:00:00 — För att handlägga vissa typer av ärenden har det ansetts att det krävs viss fackkunskap och erfarenhet. Detta har tillgodosetts dels genom att inrätta specialdomstolar, dels genom att vissa domstolar har getts ensam behörighet att handlägga vissa måltyper. Mark- och miljö- domstolarna hanterar bl.a. mål och ärenden enligt och prövar därmed redan ärenden som rör skogen i en rad hänseenden. Här finns också stor erfarenhet av den unionsrätt som kan komma att aktualiseras i ärenden om planerade avverkningar. Som framgår i avsnitt 14.5 hanterar förvaltningsdomstolarna ärenden enligt skogsvårdslagen men också andra angränsande frå- gor som exempelvis beslut enligt kulturmiljölagen och jaktförord- ningen. Här finns således också erfarenhet och kunskap i de rätts- frågor som kan aktualiseras. Under utredningens gång har det övervägts om det vore lämpligt att flytta de mål som kommer att kunna överklagas av miljö- organisationer från allmän förvaltningsdomstol till mark- och miljö- domstol. Skäl som motiverar en sådan ordning är att erfarenheten av att hantera liknande rättsfrågor bedöms vara större i mark- och miljödomstolarna, att det skulle möjliggöra en samordning av ären- den där både skogsvårdslagen och aktualiseras och att det vore önskvärt med en gemensam praxisutveckling på miljöområdet. När det gäller behovet av samordning och den gränsdragnings- problematik mellan domstolsslagen som kan uppkomma är det ut- redarens bedömning att denna situation inte blir bättre av att flytta Tillgång till rättslig prövning vissa beslut enligt skogsvårdslagen till mark- och miljödomstol. Visserligen uppstår en möjlighet till samordning av mål som rör både skogsvårdslagen och men skulle andra situatio- ner kunna uppstå där olika prövningar rörande avverkningar m.m. skulle hanteras i skilda domstolsslag. Detta skulle möjligtvis kunna lösas genom att hänvisa samtliga överklagade beslut enligt skogsvårds- lagen till mark- och miljödomstol. En sådan genomgripande föränd- ring framstår emellertid inte som lämplig. Ärendenas karaktär är enligt utredarens bedömning inte sådana att de kräver den kompetens som mark- och miljödomstolarna har genom de tekniska råden. Den särskilda fackkunskap och erfarenhet som finns hos mark- och miljödomstolarna kan därför inte motivera ett byte av domstolsslag. I detta sammanhang erinras också om den möjlighet allmänna förvaltningsdomstolar har att inhämta yttrande från sakkunnig. Sammantaget talar övervägande skäl för att inte frångå huvud- principen om att beslut av förvaltningsmyndighet överklagas till all- män förvaltningsdomstol. Detta föreslås därför vara den ordning som, liksom för övriga beslut enligt skogsvårdslagen, ska gälla för de beslut som kommer att kunna överklagas av sådana miljöorgani- sationer som avses i 16 kap. 13 § . 14.6.9Hur ska allmänheten få kännedom om överklagbara beslut? Förslag: Den miljöorganisation som vill överklaga ett beslut ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parter och sakägare. ska offentliggöra överklagbara beslut elektroniskt. I direktiven anges att utredaren ska lämna förslag på hur allmän- hetens eventuella rätt till överprövning ska säkerställas och hur all- mänheten ska få information om beslut. Frågan om allmänhetens rätt till information om beslut rymmer också processuella frågor om vilka som ska delges ett beslut, när överklagandetiden börjar löpa och när beslutet vinner laga kraft. Enligt 21 § förvaltningslagen ska en part, om det inte är obehöv- ligt, underrättas om ett fattat beslut och hur det kan överklagas. Tillgång till rättslig prövning Bestämmelsen gäller också någon annan som får överklaga och be- gär att få ta del av beslutet. Tiden för överklagande är enligt huvud- regeln i 23 § förvaltningslagen från den dag klaganden fick del av beslutet.70 De beslut av som enligt förslaget blir möjliga att överklaga av en miljöorganisation kommer att ha en relativt stor och obestämd överklagandekrets utöver de parter som delges beslutet. Det är, inte minst för den enskilda parten, orimligt med ordning som innebär att besluten har en obestämbar överklagandefrist och inte vinner laga kraft. Detta går att hantera på olika vis. En möjlig väg är att såsom i exempelvis (13 kap. 16 §) införa en bestämmelse som anger att beslut ska kungöras och att överklagandetiden räknas från kungörandet för alla som inte ska del- ges i vanlig ordning. I 16 kap 13 § har en annan väg valts. I tredje stycket anges att den miljöorganisation som vill över- klaga ett beslut ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parter och sakägare. Meningen infördes på anmodan av Lag- rådet i samband med att bestämmelsen tillkom och syftet är att klargöra att ett beslut vinner laga kraft gentemot de miljöorganisa- tioner som har klagorätt som de vinner laga kraft gent- emot part/sakägare, detta utan att organisationen Enligt utredarens bedömning är en sådan lösning tydlig för alla be- rörda och ger förutsättningar för processer som inte onödigtvis för- dröjs. En motsvarande skrivning bör därför föras in i skogsvårds- lagen. Även med en reglering som innebär att alla med klagorätt inte behöver delges beslut måste allmänheten få tillgång till information om beslut för att kunna tillvarata sin rätt till över- prövning. Detta tillgodoses enligt utredarens bedömning lämpligast genom att skyndsamt tillgängliggör överklagbara be- slut elektroniskt. Noteras bör dock Förvaltningsrättens i avgörande om att kartuppgifter om avverkningsanmälningar i ett enskilt ärende inte fick publiceras på hemsida.72 Ut- redarens bedömning är emellertid att publicering av överklagbara beslut, eller i förekommande fall delar av överklagbara beslut, för 70Bestämmelserna motsvaras i den nya förvaltningslagen (2017:900) av 33, 34 och 44 §§. 1997/98:45, s. 490. 72Förvaltningsrätten i , mål nr 563-17, domen är överklagad. Avgörandet är när- mare beskrivet i kapitel 5. Tillgång till rättslig prövning att möjliggöra för allmänheten att tillvarata sin klagorätt, inte utgör en behandling av personuppgifter som strider mot personuppgifts- lagen. En ny bestämmelse bör införas i skogsvårdsförordningen som anger att ska offentliggöra överklagbara beslut elek- troniskt. Här behöver information om beslutets innehåll, eventuell motivering och aktuellt område framgå. Det får sedan ankomma på myndigheten att se till att denna publicering sker i enlighet aktuell lagstiftning rörande personuppgiftsbehandling och sekretess vilket t.ex. kan kräva att delar av beslut maskeras i särskilda ärenden. 14.6.10Finns det andra sätt att hantera avverkningsanmälningarna – alternativ som har diskuterats I avsnitt 14.6.5 redovisas slutsatsen att det inte ska vara möjligt för en miljöorganisation att överklaga ställningstagan- den att inte fatta beslut med anledning av en underrättelse om av- verkning m.m. enligt 14 § skogsvårdslagen. Under utredningens gång har emellertid olika modeller diskute- rats för att hantera en situation som innebär att allmänheten bör ha rätt till en sådan överprövning. Utan inbördes rangordning redovisas nedan de alternativ som har diskuterats och överväganden rörande dessa. Utredarens slutsats är att inget av de fem alternativ som redo- visas nedan bör ligga till grund för lagstiftning. Alternativ A: Samtliga underrättelser leder till formella beslut Ett förslag som har diskuterats är att alla underrättelser om avverk- ning ska föranleda att fatta formella beslut som ska vara överklagbara. har på förfrågan från utredaren beskrivit hand- läggningsgången och bedömt genomförbarheten av ett sådant förslag. Beskrivningen bygger på en höggradigt automatiserad handläggning, något som präglar myndighetens arbete. I korthet skulle hanteringen kunna gå till som följer. När en avverkningsanmälan kommer in till kontrolleras det att den är komplett. Efter eventuell komplettering publiceras underrättelsen digitalt och ett automatiserat beslut skickas till markägaren. I beslutet anges ett Tillgång till rättslig prövning datum fram i tiden från det att underrättelsen bedömts vara komplett. Från och med detta datum får avverkning påbörjas, under förutsättning att beslutet inte överklagas. Om beslutet inte överklagas, vinner det laga kraft när avverkningen får påbörjas. Över- klagandetiden löper från publiceringstillfället. Om beslutet överklagas i rätt tid informeras markägaren eller dennes ombud. vidtar i regel ingen åtgärd till följd av överklagandet utöver att rättidspröva detta och översända det till domstol. Skogs- styrelsen kan dock även välja att ompröva det automatiserade beslutet och besluta om att förelägga om viss miljöhänsyn, ett beslut som i sin tur kan överklagas av både markägaren och en miljöorganisation. Alternativ B: Aktivitetskrav Ytterligare ett förslag som har diskuterats bygger på ett krav på aktivitet från miljöorganisationers sida under ett tidigt stadium av handläggningen. Även här har bidragit med en be- skrivning av handläggningsgången. I korthet skulle hanteringen kunna gå till som följer. från det att underrättelsen har blivit offentlig, t.ex. genom att den har publicerats digitalt, kan miljöorgani- sationer komma med invändningar mot den planerade avverkningen. har därefter att ta ställning till om inkomna synpunkter ska leda till ett beslut. Ställningstagandet angående inkomna syn- punkter kommuniceras med markägaren. Eftersom det till skillnad från det föregående alternativet saknas ett beslut som kan vinna laga kraft, kan synpunkter komma in i ett senare skede, vilka Skogsstyrel- sen inte kan välja att bortse ifrån. har därefter på sig att besluta om ett föreläggande eller förbud eller besluta att inte vidta någon åtgärd med anledning av invändningen. Dessa beslut kan sedan överklagas av den miljöorganisation som kommit med invändningen liksom naturligtvis av markägaren. Överväganden beträffande alternativ A och B Konsekvenser för de ovan nämnda alternativen har diskuterats med utgångspunkt bl.a. i om de är möjliga att förena med sexveckors- fristen, hur de förhåller sig till förpliktelser enligt Århus- Tillgång till rättslig prövning konventionen och utifrån tänkbara konsekvenser för handläggning, markägaren och domstolarna. Det bedöms som möjligt att hantera ärenden som inte föranleder överklaganden eller invändningar inom sexveckorsfristen. Däremot kan naturligt nog inte handläggningen av ärenden som överklagats eller som har föranlett invändningar slutföras . har också framhållit att det inte bör införas någon tidsfrist för handläggningen, om myndigheten inleder ett tillsyns- ärende. Uppfyller alternativen Århuskonventionens krav på prövning? I avgörande i målet Djurgården-Lilla Värtan73 ut- talar domstolen att ”Medlemmar av den berörda allmänheten […] ska ha rätt att föra talan mot beslut genom vilka en instans, som ingår i en medlemsstats domstolsväsende, har tagit ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt, oberoende av vilken roll de, genom att delta i förfarandet i nämnda instans och yttra sig där, kan ha haft vid handläggningen av nämnda ansökan.” Avgörandet skulle kunna tolkas som att det inte är förenligt med Århuskonventionen att villkora möjligheten att överklaga med ett aktivitetskrav i ett tidi- gare skede i beslutsprocessen. Om ett alternativ med aktivitetskrav övervägs behöver denna fråga penetreras ytterligare. Konsekvenser för markägaren och handläggning har bedömt det andra av dessa nu redovisade alter- nativ vara sämre såvitt avser handläggningsarbete och tydlighet för skogsbruket. En fördel med det första alternativet från effektivi- tetsperspektiv är att det inte är möjligt att överklaga sedan det första beslutet har vunnit laga kraft. I det första alternativet blir det också tydligare för markägaren när avverkningen får påbörjas. 73 C-263/08 – . Tillgång till rättslig prövning bedöms praktiskt genomförbart, även om det liksom det andra alter- nativet medför extra administration. Det förutsätter också en hög grad av automatiserad kommunikation med markägaren eller dennes ombud. Både när det gäller alternativ A och B krävs det lagstöd för att ska kunna publicera de uppgifter om underrättelser om avverkning som är nödvändiga för att det ska vara möjligt att överklaga respektive lämna synpunkter. Vad genomförandet av de beskrivna alternativen skulle komma att få för konsekvenser i övrigt beror till stor del på mängden över- klaganden. Det är emellertid av naturliga skäl svårt att förutse hur stor andel av beslut som skulle komma överklagas enligt alternativ A eller i hur många ärenden som invändningar skulle resas enligt alternativ B. Representanter för skogsnäringens har fram- fört farhågor för att ett mycket stort antal ärenden kommer att överklagas. Från sida har å andra sidan häv- dats att de och andra miljöorganisationer inte har intresse av eller tillräckliga resurser för att driva mer än ett begränsat antal ärenden. Ett sätt att göra en uppskattning av hur många ärenden det skulle kunna bli fråga om är att titta på hur många domstolsprocesser som drivs av olika miljöföreningar på andra områden. Sammanställd stati- stik för detta saknas, men sökningar i rättsdatabaser visar exempelvis att uppträder som part i mark- och miljö- domstolarna i ett fyrtiotal ärenden . För andra mindre organi- sationer som exempelvis Skydda skogen rör det sig om ett fåtal ärenden.74 Noteras kan också att sedan Högsta förvaltningsrättens avgörande i Änokfallet har fattat cirka 700 beslut om tillstånd till avverkning. Två av dessa beslut har lett till dom- stolsprocesser initierade av en miljöorganisation. Ett annat sätt att försöka uppskatta mängden överklagande är att jämföra med antalet formella klagomål som hanteras inom ramen för skogscertifieringen FSC. av produktiva skogsareal är certifierad enligt FSC. Klagomål kan göras av vem som helst, och utan juridisk kompetens, samt innefatta alla åtgärder som regleras i certifieringsstandarden. 74 Någon omfattande utredning av dessa ärenden har inte gjorts och det anges därför inte i vilken egenskap föreningarna uppträder som part i målet. Tillgång till rättslig prövning ning från FSC-kansliet är antalet formella klagomål cirka 40–60 år- ligen, för hela arealen och allt utförande. Ytterligare ett annat sätt att försöka uppskatta mängden över- klaganden är att jämföra med den totala överklagandefrekvensen på andra områden med motsvarande masshantering av ärenden. När- mast till hands ligger beslut om bygglov och förhandsbesked där det fattas cirka 100 000 beslut . Överklagandefrekvensen för dessa beslut ligger på 2,5–3,5 procent.75 Vid en sådan jämförelse bör det dock noteras att kretsen klagoberättigade för dessa beslut är betydligt större än den som omfattas av 16 kap. 13 § . För det fall överklagandefrekvensen för underrättelser om av- verkning m.m. skulle motsvaras av den som gäller för beslut om tillstånd till avverkning, skulle det röra sig om knappt 200 mål . Om överklagandefrekvensen skulle motsvara vad som gäller för beslut om bygglov rör sig om cirka 2 000 ärenden . Hanter- ingen av en sådan mängd överklagade beslut är, även om det skulle röra sig om ett antal i det nedre spannet, en omfattande uppgift, som skulle tvinga att nedprioritera andra viktiga uppgifter eller göra det nödvändigt att tillföra myndigheten ytter- ligare medel. Det skulle också innebära motsvarande antal nya mål i domstol med de kostnader som en domstolsprövning skulle med- föra både för samhället och för skogsägarna. Utredaren bedömer att de miljömässiga vinsterna med en sådan ökad administration får an- ses vara marginella. Det är ju dessutom öppet för vem som helst att vända sig till med synpunkter på en planerad avverk- ning. Enligt utredarens uppfattning bör därför inget av de alternativ som redovisas ovan läggas till grund för lagstiftning. Om man ändå skulle överväga att välja något av dessa alternativ, är det angeläget att motverka omotiverade överklaganden som onö- digtvis fördröjer planerade avverkningar. Domstolarna bör därför ställa relativt höga krav på den som överklagar ett beslut och yrkar att domstolen ska fatta beslut om inhibition eller vidta andra interimis- tiska åtgärder. Klaganden måste ange relevanta skäl för överklagandet, exempelvis visa vilka miljövärden som finns i det enskilda objektet och på vilket sätt avverkningen skulle strida mot miljölagstiftningen. Ett problem med de automatiserade beslut som skulle komma att fatta i det först nämnda alternativet är att dessa 75 SOU 2014:14. Tillgång till rättslig prövning skulle bli så standardiserade att det kan vara svårt för domstolen att på ett tidigt stadium bilda sig en uppfattning om vilka övervägan- den som myndigheten har gjort. Det torde därför ofta bli nödvän- digt att domstolen ger inte bara markägaren utan även Skogsstyrel- sen tillfälle att yttra sig över överklagandet. Om detta skulle leda till att domstolen som regel beslutar om inhibition eller andra in- terimistiska åtgärder i avvaktan på att och mark- ägaren har yttrat sig finns en risk för att avverkningar fördröjs även av omotiverade överklaganden. Ett ställningstagande till frågan om inhibition i ett visst fall in- nebär ofrånkomligt att det också måste göras en viss bedömning av själva sakfrågan i målet. För att ett beslut om inhibition ska meddelas ställs i allmänhet krav på en tämligen hög grad av sannolikhet för att avgörandet kommer att ändras i sak. Inhibition kan dessutom bara aktualiseras om det bedöms nödvändigt för att hindra en risk för betydande skada på ett enskilt eller allmänt intresse. Motsvarande krav gäller andra interimistiska beslut.76 Under förutsättning att rättsut- vecklingen gällande inhibition inte skulle utvecklas åt ett annat håll just för dessa mål borde omotiverade överklaganden inte i någon större utsträckning innebära att planerade avverkningar fördröjs. För att minska de ovan beskrivna problem som skulle kunna följa på ett stort antal överklagade ärenden har möjligheten övervägts att höja arealgränsen för när en planerad avverkning ska anmälas till . Att höja arealgränsen till 1,0 eller skulle ge betydande administrativa förenklingar för både skogsbruket och myndigheten, eftersom antalet anmälningar skulle minska. uppgick antalet anmälningar som gällde ett område mindre än ett hektar till drygt 9 000, vilket motsvarade av det totala antalet anmälningar. Antalet anmälningar avseende områden som var mindre än två hektar var detta år fler än 23 000 (av det totala antalet anmälningar). Även med sådana be- gränsade höjningar av arealgränsen, skulle 76 , , Förvaltningsprocesslagen En kommentar, Sjätte upp- lagan , s. 249 f. Tillgång till rättslig prövning dock behöva hantera tiotusentals avverkningsärenden. För att en höjning av arealgränsen verkligen skulle få till stånd en rejäl minsk- ning av antalet underrättelser, skulle det krävas att arealgränsen höjdes till fem hektar. utgjorde antalet anmälningar av- seende mer än fem hektar cirka 11 800, motsvarande närmare 22 pro- cent av det totala antalet anmälningar. Det kan konstateras att an- delen större avverkningar skiftar kraftigt över riket. På många håll i är andelen anmälda avverkningar större än fem hektar medan andelen sådana avverkningar i är mellan och i mellan . Möjlig- heterna att överklaga planerade avverkningar skulle därmed bli mer begränsade i de södra delarna av landet. Ett sätt att motverka en sådan utveckling skulle kunna vara att ha olika arealkrav i olika delar av landet. föreslog ett antal regelförenklingar i skogsvårdslagstiftningen.77 Myndigheten diskuterades bl.a. en högre gräns för storleken på de avverkningar som måste anmälas till Skogs- styrelsen. Redan en höjning av arealgränsen från 0,5 till skulle enligt flertalet av distrikt i påtaglig eller t.o.m. i stor utsträckning försämra möjligheterna för att på- verka tillståndet i skogen. Man pekade på att det finns nyckelbio- toper och fornlämningar även i mindre bestånd och att även mindre avverkningar kan gränsa mot sjöar och värdefulla vattendrag. En faktor som lyftes fram var att man befarade att avverkaren/ombudet inte skulle kontrollera mindre, icke anmälningspliktiga områden mot olika digitala skikt med geografisk information om bl.a. natur- och kulturvärden. Inte heller LRF Skogsägarna, och Skog hade någon erinran mot att låta arealgränsen kvarstå. , , , Riks- antikvarieämbetet hörde också till dem som ansåg att arealen inte skulle höjas. Det förefaller alltså som om ett förslag att höja arealgränsen i en omfattning, som väsentligt skulle minska antalet ärenden och där- med ge utrymme att fatta formella beslut med ett inte helt standardiserat innehåll, skulle stöta på motstånd av berörda myndigheter, organisationer och företag. 77 meddelande 2012 :1, Förslag på regelförenklingar i skogsvårdslagstiftningen. Tillgång till rättslig prövning Alternativ C: Knyta klagorätten till samrådskravet i 12 kap. 6 § Ett tredje alternativ som har diskuterats är att knyta möjligheterna att överklaga till anmälda avverkningar inom områden som även omfattas av samrådskravet i 12 kap. 6 § . Någon närmare redogörelse för hur detta skulle kunna gå till har inte tagits fram. Det kan ifrågasättas om en sådan avgränsning skulle ha någon egent- lig verkan i förhållande till kraven i Århuskonventionen. Det framstår inte som osannolikt att en domstol skulle kunna anse att konven- tionens krav på möjlighet att överklaga ändå skulle anses träffa alla de avverkningsanmälningar som gäller områden, vilka inte är att be- trakta som ”12:6-områden”. Alternativ D: Avskaffa möjlighet att besluta om förelägganden eller förbud Ytterligare ett alternativ som har förts fram inom utredningens expertgrupp är att avskaffa möjlighet att besluta om förelägganden och förbud. Syftet med detta förslag skulle vara att undvika domstolsprocesser med anledning av underrättelser om av- verkning m.m. utan att bryta mot förpliktelser enligt Århus- konventionen. En underrättelse om avverkning skulle enligt detta förslag endast betraktas som en information till myndigheten och inte som ett underlag för någon form av myndighetsbeslut. Skogs- styrelsen fattar beslut om föreläggande eller förbud i mindre än en procent av underrättelserna. Kraven på hänsyn enligt 30 § gäller även utan ett föregående beslut av myndigheten och en eventuell underlåtenhet att ta hänsyn skulle därför kunna prövas. Skogs- styrelsen m.fl. har emellertid avstyrkt detta alternativ. Förslaget skulle medföra en grundläggande förändring och avsteg från skogs- politiken enbart för att begränsa möjligheterna till överklagande. Det skulle också innebära ett avsteg från svensk rättstradition när det gäller tillsyn. Det skulle leda till att det inte finns något sätt för myndigheten att påverka att kraven på hänsyn följs utöver att in- formera om dem. Förslag: Författningsförslagen ska träda i kraft . bör ges i uppdrag att ta fram de föreskrifter som krävs med anledning av förslagen. I betänkandet föreslås bl.a. att det införs bestämmelser i skogsvårds- lagen om att sanktionsavgifter ska kunna påföras vid underlåtenhet att fullgöra vissa skyldigheter. Ändringarna innebär att överträdel- ser i fråga om anmälan om avverkning m.m., som är straffbelagda, i stället ska medföra en sanktionsavgift. Eftersom förslaget kan antas förbättra förutsättningarna för regel- efterlevnad och ett effektivt arbete för tillsynsmyndigheten är det angeläget att ikraftträdandet inte ligger allt för långt fram i tiden. Vidare föreslås att överklagandehänvisningen i 40 § skogsvårds- lagen ändras så att det framgår att beslut om till- stånd och villkor för avverkning av fjällnära skog och ädellövskog samt förelägganden och förbud med anledning av underrättelser om av- verkning m.m. enligt 14 § skogsvårdslagen eller annan tillsyn enligt denna lag får överklagas av sådana ideella föreningar eller andra juri- diska personer som avses i 16 kap. 13 § . Eftersom för- slaget till stor del är en kodifiering av den praxis som har utvecklats i domstolarna finns inga skäl att avvakta med ikraftträdandet.