sou · H5B389 · 2017-11-16 00:00:00 — Det är därför vanskligt att i generella termer uttala 42Se SOU 2007:22 Del 1 s. 170. 43Se SOU 2012:44 s. 480. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? något om vilka intrång hemlig dataavläsning skulle medföra för enskilda. Ett sätt att ändå angripa frågan är att i stället utgå från vilka risker för den personliga integriteten det går att se framför sig om åtgärden införs, både generellt och i de enskilda fallen. Eftersom vi anser att det är mer ändamålsenligt att tala om risker för den person- liga integriteten kan den redogörelse som följer sägas utgöra integri- tetsriskbedömning. En traditionell riskbedömning syftar till att identifiera risker och att därefter så långt som möjligt förhindra att riskerna leder till oönskade konsekvenser. I detta avsnitt kommer vi emellertid att stanna vid att identifiera de risker för den personliga integriteten som vi ser framför oss om hemlig dataavläsning införs och dessutom försöka värdera dessa risker. Frågan om att förhindra att riskerna leder till oönskade konsekvenser behandlas i stället i proportiona- litetsavvägningen nedan och, framför allt, i våra överväganden och förslag i nästa kapitel. Vi har gjort ett försök att värdera de olika riskerna utifrån vilken inverkan ett integritetsintrång har på den enskilde och på samhället i stort. För att dessa bedömningar inte ska bli allt för subjektiva har vi i möjligaste mån försökt att utgå från nuläget, dvs. göra bedöm- ningen utifrån en jämförelse med vad som gäller (t.ex. beträf- fande vilka andra möjligheter som finns att komma över mot- svarande uppgifter). I värderingen av riskerna har vi försökt att bedöma riskökningarna utifrån en fyragradig skala där den första nivån är ingen ökad risk. I övrigt sträcker sig skalan från den lägre risknivån viss ökad risk, via medelnivån påtagligt ökad risk till den risknivå som innebär de största riskerna, nämligen allvarligt ökad risk. Eftersom hemlig dataavläsning i flera avseenden i praktiken innebär en ny metod för att samla in uppgifter som får samlas in med redan befintliga hemliga tvångsmedel bör det återigen understrykas att vårt uppdrag inte omfattar en översyn av dessa.44 Utrymme för en sådan analys finns inte heller inom ramen för denna utredning. Dess- utom finns det skäl att utgå från att befintliga tvångsmedel alltjämt är nödvändiga och godtagbara från integritetssynpunkt.45 I de delar 44Ett sådant uppdrag har dock Utredningen om datalagring och , se Dir. 2017:16. 45Jfr argument mot denna hållning i avhandling och andras säkerhet, Konstitutionella proportionalitetskrav och Säkerhetspolisens preventiva tvångsmedel s. 474 f. Vår uppfattning är emellertid att de utvärderingar som gjorts , t.ex. i Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? hemlig dataavläsning i praktiken skulle vara ett sätt att verkställa befintliga hemliga tvångsmedel (i meningen samla in motsvarande information som får samlas in med dessa) finns därför skäl att endast bedöma om åtgärden innebär några ytterligare integritetsrisker i jäm- förelse med de åtgärder som ska verkställas, vilka ju innebär integri- tetsrisker som redan är balanserade i lagstiftningen. 9.4.2Hemlig dataavläsning för att ta del av innehåll i och uppgifter om meddelanden Genom hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kom- munikation samt inhämtning enligt inhämtningslagen får brotts- bekämpande myndigheter rätt att i hemlighet ta del av innehåll i meddelanden (avlyssning) och uppgifter om meddelanden (övervak- ning och inhämtning) som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress. Motsvarande uppgifter skulle kunna samlas in med hemlig dataavläsning. Med den åtgärden skulle uppgifter som med nuvarande åtgärder inte är faktiskt möjliga att ta del av i klartext (pga. exempelvis kryptering) eller inte alls är möjliga att ta del av (pga. exempelvis anonymisering) kunna bli möjliga att ta del av. Det skulle kunna hävdas att tillgång till uppgifter som brotts- bekämpningen inte kan ta del av utgör en ökad integritetsrisk för såväl den som utsätts för åtgärden som för tredje man, t.ex. den som kommunicerar krypterat med målpersonen. Lagstiftningen på det hemliga tvångsmedelsområdet, så som den ser ut, är emellertid balanserad utifrån vilka uppgifter som de olika tvångsmedlen kan ge tillgång till, dvs. vilka uppgifter som får hämtas in, och alltså inte utifrån vilka uppgifter åtgärderna ger faktisk tillgång till. Således är det t.ex. tillåtet för de brottsbekämpande myndigheterna att försöka dekryptera krypterade uppgifter som man fått in vid hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunikation. Hemlig dataavläsning är, om åtgärden används för att läsa av innehållsuppgifter eller uppgifter om meddelanden, närmast att jämföra med sådan dekryptering. Metoden utgör då i praktiken ett sätt att komma runt vissa av de problem som SOU 2012:44 och SOU 2016:41, ger stöd för att nuvarande regler på området är välbalanserade. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? finns i verkställighetsfasen med de nämnda tvångsmedlen. Vår bedömning är därför att det inte föreligger någon ökad risk för den personliga integriteten om hemlig dataavläsning används för att läsa av innehåll i och uppgifter om meddelanden. En annan sak är att metoden i sig kan medföra integritetsrisker. Till dessa återkommer vi. 9.4.3Hemlig dataavläsning för att ta del av lokaliseringsuppgifter Genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och inhämtning enligt inhämtningslagen kan brottsbekämpande myndig- heter samla in dels uppgifter om vilka elektroniska kommunikations- utrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, dels i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikations- utrustning finns eller har funnits. De sistnämnda uppgifterna skulle också kunna samlas in med teknik för hemlig dataavläsning, t.ex. genom att en mobiltelefons GPS-utrustning aktiveras och att dessa uppgifter sedan läses av. I den befintliga lagstiftningen som möjliggör inhämtning av loka- liseringsuppgifter görs ingen skillnad på hur detaljerade uppgifter som kan erhållas. I stadsmiljö finns det fler som en mobiltele- fon kan koppla upp sig mot och där är det därför möjligt att med bättre precision än på landsbygden, där antalet är färre, erhålla lokaliseringsuppgifter. Med hemlig dataavläsning skulle uppgifterna om lokalisering kunna bli mer detaljerade än i stadsmiljö och det skulle dessutom inte fordras uppkoppling mot en mast för att loka- liseringsuppgifter skulle kunna hämtas in. Vår bedömning är därför att hemlig dataavläsning för att ta del av lokaliseringsuppgifter inne- bär en visst ökad risk för den personliga integriteten jämfört med dagens ordning. 9.4.4Hemlig dataavläsning för att ta del av kameraövervaknings- och rumsavlyssningsuppgifter Genom hemlig kameraövervakning får brottsbekämpande myndig- heter använda fjärrstyrda TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar för optisk person- övervakning. Det är också möjligt för dessa myndigheter att genom Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? hemlig rumsavlyssning, med ett tekniskt hjälpmedel som är avsett att återge ljud, lyssna av eller ta upp tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till. Hemlig dataavläsning skulle kunna ge tillgång till motsvarande uppgifter, t.ex. genom att en mobiltelefons kamera eller mikrofon aktiverades och att uppgifterna därefter lästes av. Om åtgärden användes med motsvarande begräns- ningar (främst avseende krav på vilka platser åtgärderna får, och inte får, användas på) som gäller för hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning enligt gällande lagstiftning gör vi bedöm- ningen att det inte skulle föreligga någon ökad risk för den person- liga integriteten eftersom de uppgifter som då skulle kunna läsas av i sin helhet skulle motsvaras av de som får hämtas in . Annorlunda skulle det emellertid förhålla sig om motsvarande begränsningar avseende plats som gäller för hemlig kameraöver- vakning och hemlig rumsavlyssning inte skulle gälla för hemlig data- avläsning. Genom att aktivera t.ex. en mikrofonfunktion i en mobil- telefon kan det bli möjligt att höra varje ord på alla de platser som den misstänkte befinner sig. Det innebär risker för den personliga integriteten inte bara för den som utsätts för åtgärden utan också för andra som befinner sig i sådan närhet till denne att ljud från samtal de för kan fångas upp och samlas in. Även aktivering av kamera i t.ex. en mobiltelefon oberoende av plats skulle kunna innebära mot- svarande integritetsrisker som de nämnda. När reglerna om hemlig kameraövervakning infördes diskuterade regeringen frågan om tillståndet skulle knytas till person eller plats. Man konstaterade först att ändamåls-, behovs- och proportiona- litetsprinciperna skulle bli svåra att tillämpa om tillståndet skulle avse en person. Som exempel anfördes att det inte skulle gå att tillämpa proportionalitetsprincipen eftersom det på förhand inte vore känt vilka eller hur många platser som skulle komma att övervakas. Vid en förundersökning som avser ett visst brott skulle, beroende på omständigheterna, övervakning av en allmän plats kanske anses vara godtagbar medan övervakning av en enskild plats, t.ex. genom att kameran riktades mot ett bostadsfönster, inte skulle kunna komma i fråga. Mot denna bakgrund och av praktiska skäl fann regeringen att Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? tillstånd till hemlig kameraövervakning skulle knytas till plats i stället för till person.46 Om hemlig dataavläsning tilläts utan krav på plats för att läsa av kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter skulle det för- hålla sig på motsvarande sätt som anfördes, dvs. det skulle vara snudd på omöjligt att ta ställning till vilka integritetsintrång åtgärden skulle kunna medföra i det enskilda fallet. Därtill skulle det alltså vara möjligt, i vart fall teoretiskt, att dygnet runt ta del av vad den enskilde som är föremål för åtgärden, och personer i dennes omgiv- ning, sa och gjorde. Det skulle således också bli fråga om en betyd- ligt större mängd uppgifter, inte sällan också integritetskänsliga sådana, som samlades in som helt saknar betydelse för det ärende åtgärden vidtas i. Vår bedömning är att en sådan ordning skulle inne- bära allvarligt ökade risker för den personliga integriteten. Denna bedömning gäller beträffande den som utsätts för åtgärden men särskilt för personer som befinner sig i dennes närhet. 9.4.5Hemlig dataavläsning för att ta del av elektroniskt lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur viss teknisk utrustning används Teknik för hemlig dataavläsning skulle kunna möjliggöra avläsning av elektroniskt lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur viss teknisk utrustning (t.ex. en dator eller mobiltelefon) används. Det finns inget hemligt tvångsmedel som kan ge tillgång till sådana uppgifter.47 Däremot får brottsbekämpande myndigheter ta del av elektroniskt lagrade uppgifter t.ex. i samband med undersökning av i beslag tagen elektronisk kommunikationsutrustning eller vid under- sökning av sådan utrustning i samband med husrannsakan. Enligt vår uppfattning är den största integritetsrisken på detta område själva uppgiftsinhämtningen, dvs. att brottsbekämpande myndigheter alls kan få tillgång till uppgifter som den som utsätts för åtgärden inte valt att dela med sig av. Denna risk föreligger alltså vid husrannsakan eller beslag. Dessa åtgärder kan använ- das vid väsentligt mindre allvarlig brottslighet än den som våra direk- 1995/96:85 s. 29. 47Det finns dock möjlighet att, enligt 28 kap. 7 § andra stycket genomföra en husrannsakan med fördröjd underrättelse till den hos vilken husrannsakan företas. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? tiv anvisar oss att analysera. Således får uppgifterna hämtas in beträffande väsentligt fler brott än vad som kommer att vara möjligt vid hemlig dataavläsning. Icke desto mindre skulle, om hemlig dataavläsning fick användas för att samla in elektroniskt lagrad information, ytterligare uppgifter än de som är möjliga att samla in med hemliga tvångsmedel vara möjliga att samla in genom hemlig tvångsmedelsanvändning. Det kan dessutom förväntas bli fråga om betydande mängder uppgifter som kan göras tillgängliga för de brottsbekämpande myndigheterna. Bland de elektroniskt lagrade uppgifterna kan det också typiskt sett förväntas finnas både betydande mängder integritetskänslig infor- mation (t.ex. privata fotografier, uppgifter om enskildas ekonomi, och inloggningsuppgifter) och mycket som helt saknar betydelse för det ärende som föranlett åtgärden. Att hemlig dataavläsning utförs i hemlighet innebär därtill att den enskilde som utsätts, och andra vilkas personliga integritet riskerar att bli kränkt, inte får kännedom om eller kan bevaka sin rätt. Möjligen kan, avseende den omständigheten att de brottsbekäm- pande myndigheterna alls kan ta del av uppgifterna, sägas att integri- tetsriskerna ökar beträffande de hemliga tvångsmedlen (eftersom någon motsvarande hemlig insamlingsmöjlighet för de uppgifter som avses inte finns ) men att den sammanlagda integritetsrisken är tämligen (eftersom uppgifterna i och för sig redan kan samlas in av brottsbekämpande myndigheter). Mot bakgrund av att behovet föreligger inte bara i verksamhet där uppgifter kan samlas in (förundersökningsfallen) utan också i sådan verksamhet där det inte finns motsvarande möjligheter (underrättelsefallen) och att det, om åtgärden införs, blir fråga om en hemlig realtidsövervakning är vår sammantagna bedömning att insamling av elektroniskt lagrade uppgifter inom ramen för hemlig dataavläsning innebär en viss ökad risk för den personliga integriteten jämfört med dagens förhållanden. När det gäller den omständigheten att hemlig dataavläsning kan användas för att samla in uppgifter som visar hur teknisk utrustning används är det främst fråga om en typ av övervakning av hur den en- skilde använder denna. De uppgifter som avses är exempelvis för- fattande i ett elektroniskt dokument som inte sparas av användaren och angivande av vissa inloggningsuppgifter. Sådana uppgifter torde typiskt sett vara integritetskänsliga. Som framhölls i behovsavsnittet synes det närmast slumpmässigt vilka av dessa uppgifter som lagras Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? respektive inte lagras (i vart fall i den tekniska utrustningens tempo- rära minne). I vissa fall torde det således förekomma att de uppgifter som här avses finns lagrade, eller i vart fall är möjliga att återskapa, vid t.ex. en undersökning av ett beslag. Detta talar för att bedöm- ningen i denna del bör vara densamma som för risken det innebär att hemlig dataavläsning möjliggör insamling av lagrade uppgifter, dvs. att åtgärden utgör en viss ökad risk för den personliga integriteten jämfört med dagens förhållanden. 9.4.6Hemlig dataavläsning – ett supertvångsmedel? Om alla de uppgifter som hemlig dataavläsning skulle kunna till- gängliggöra alltid kunde samlas in i ett sammanhang, genom ett enda tillstånd, blir åtgärden väsentligt kraftfullare än något av de befintliga hemliga tvångsmedlen. Det skulle då kunna vara möjligt för den brottsbekämpande myndigheten som använder metoden att närmast fullständigt kartlägga och övervaka den person som utsätts för åtgär- den. En sådan totalövervakning av en person innebär naturligtvis synnerligen stora risker för den personliga integriteten för den som utsätts för åtgärden, och ibland också för andra. Det bör framhållas att det förekommer att flera olika tvångsmedel används mot en person och att det således redan är möjligt att genom hemlig tvångsmedelsanvändning i för- ening med andra åtgärder, såsom spaning, göra omfattande kart- läggningar och vidta långtgående övervakning av den som utsätts för åtgärderna. Emellertid skulle hemlig dataavläsning, om åtgärden införs som ett enda tvångsmedel som alltid möjliggör insamling av alla uppgifter som vi konstaterat ett behov för alltså bli avsevärt mer kraftfullt än något av de hemliga tvångsmedel som finns . Den omständigheten att hemlig dataavläsning kan innebära syn- nerligen långtgående kartläggning och övervakning av den som utsätts för åtgärden innebär enligt vår bedömning en allvarligt ökad risk från integritetssynpunkt jämfört med dagens förhållanden. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? 9.4.7Intrång i samband med verkställighet Intrång i fysiska utrymmen I avsnittet som behandlar hur hemlig dataavläsning kan verkställas har framkommit att det ibland kommer att vara nödvändigt för den myndighet som ska verkställa åtgärden att skaffa sig tillgång till den fysiska utrustningen som åtgärden ska avse. Det kan därför tänkas att det kan bli nödvändigt med intrång i annars skyddade utrymmen (exempelvis bostäder) för att möjliggöra verkställighet av hemlig dataavläsning. Sådana intrång är möjliga efter särskilt tillstånd vid hemlig rumsavlyssning och vid husrannsakan. Vid hemlig kameraövervakning är det endast möjligt att få sådant tillträdestill- stånd om det ska genomföras hemlig rumsavlyssning. Tillträdestillstånd kan inte meddelas för verkställighet av hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation. Om det för att hemlig dataavläsning ska kunna verkställas krävs att brott- bekämpande myndigheter ges tillstånd att tränga in i annars skyd- dade utrymmen ökar således risken för integritetsintrång jämfört med nuvarande reglering. I jämförelse med risken för den personliga integriteten som själva insamlingen av uppgifter med hemlig dataavläsning innebär framstår det nu anförda intrånget som en mindre risk. Dessutom är det tillåtet med sådana intrång i vissa fall, t.ex. vid husrannsakan. Som påtalades i förarbetena till lagen om hemlig rumsavlyssning är dock en bostad en kärna i den enskildes privatliv.48 Vår bedömning är att det föreligger en viss ökad risk från integritetssyn- punkt om de brottsbekämpande myndigheterna får tillstånd att göra intrång i bostäder och andra skyddade utrymmen för att verkställa hemlig dataavläsning. Intrång i teknisk utrustning Som nämnts i avsnitt 8.4.1 kan olika tekniker aktualiseras vid verk- ställighet av hemlig dataavläsning, t.ex. utnyttjande av kända inlogg- ningsuppgifter eller av sårbarheter i teknisk utrustning. Intrång av sådana slag som krävs torde – om de inte är sanktionerade i lagstift- 2005/06:178 s. 60. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? ningen – utgöra straffbara dataintrång. Utöver det faktiska (fysiska eller virtuella) intrånget i teknisk utrustning skulle, som också redo- visats i avsnitt 8.4.1, hemlig dataavläsning komma att fordra att installation sker av program- eller hårdvara för att åtgärden ska kunna fungera. Av redovisningen i kapitel 6 avseende användningen av ny teknik framgår att datorer, mobiltelefoner och annan teknisk utrustning har en central plats i många människors dagliga liv. Många är också de som använder teknisk utrustning för att förvara känsliga uppgifter i. Att utan lov från innehavaren ta sig in i dennes tekniska utrustning eller installera programvara i den, alternativt fästa hård- vara på den, kan därför för en del personer förväntas vara intrång som är jämförbara med exempelvis intrång i en bostad. Liksom vad vi anförde om intrång i annars skyddade utrym- men framstår dock själva intrånget (och installation av program eller hårdvara) i utrustningen som en mindre integritetsrisk än den risk det innebär att representanter för staten i hemlighet kan ta del av personlig information som finns tillgänglig i utrustningen (eller kommuniceras med den). Redan intrånget i utrustningen (och installationen av program eller hårdvara) utgör enligt vår mening dock en viss ökad risk från integritetssynpunkt. I direktiven anges att vi så långt som det är möjligt ska välja en teknikneutral reglering vid utarbetandet av lagstiftning. Ett sådant krav finns främst till för att lagstiftningen ska stå sig , oberoende av den tekniska utvecklingen. Det har dock framhållits att teknikneutral lagstiftning kan öka risken för det som kallas tillämp- ningsglidningar, vilket innebär att lagstiftningen i takt med exempel- vis en snabb teknisk utveckling får ett mer omfattande tillämpnings- område än vad som var tänkt från början.49 Problemet med en sådan utveckling, i detta sammanhang, är att riskerna för den personliga 49 Se t.ex. avhandling och andras säkerhet, Konstitutionella proportionalitetskrav och Säkerhetspolisens preventiva tvångsmedel, i vilken kapitel 9 ägnas problematiseringar av målsättningen om teknikneutralitet i lagstiftning, däribland risk för tillämpningsglidningar. Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? integriteten typiskt sett torde öka om regler om tvångsmedel ges ett vidare tillämpningsområde än de från början var tänkta att ha. Som framgår i kapitel 6 har den tekniska utvecklingen på för utredningen relevanta områden varit väldigt snabb. Det finns ingen- ting som tyder på att utvecklingen kommer att avstanna. Lika viktigt som det är att hemlig dataavläsning kan stå sig trots att de tekniska förutsättningarna förändras är det dock att åtgärden inte utan att lagstiftaren får tillfälle att väga av olika intressen mot varan- dra kan användas för att samla in andra uppgifter än sådana som åtgärden är avsedd att samla in när allt fler saker blir uppkopplade (sakernas internet50) eller när det är betydligt enklare än att analysera väsentligt större datamängder (big data51). Den snabba tekniska utvecklingen på relevanta områden kan innebära en risk för att lagstiftning om hemlig dataavläsning i fram- tiden kan komma att tillämpas på ett sätt som inte var avsett när reglerna infördes. Även om det av lätt insedda skäl är svårt att vär- dera hur stor denna risk är bedömer vi att redan risken för tillämp- ningsglidningar om hemlig dataavläsning införs innebär en viss ökad risk för den personliga integriteten. En särpräglad risk om hemlig dataavläsning införs är risken för minskad informationssäkerhet dels i den tekniska utrustningen som är föremål för åtgärden, dels i andra tekniska utrustningar. Mot bak- grund av den centrala plats informationssäkerhet har i informations- samhället är det viktigt att nya metoder för de brottsbekämpande myndigheterna inte riskerar att få negativa återverkningar för infor- mationssäkerheten i stort. I olika internationella sammanhang har det framförts att frågan om hemlig dataavläsning (och andra metoder för att komma runt bl.a. problem med kryptering och anonymi- sering) snarare än att väga säkerhets- och effektivitetsfrågor mot integritetsfrågor handlar om att väga säkerhet/effektivitet mot infor- mationssäkerhet.52 Med detta avses således att vikten av en funge- 50Se t.ex. SOU 2016:41 avsnitt 12.5. 51Se t.ex. SOU 2016:41 avsnitt 21.2. 52Se t.ex. Majority Staff Report, Going dark, going forward, publicerad på Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt tvångsmedel? rande informationssäkerhet för samhället i stort och dess invånare bör ställas mot vikten av säkerhet och en effektiv brottsbekämpning i samhället. Av det anförda följer att frågan om risker för informationssäker- heten alltså inte endast är en integritetsfråga. Risker för infor- mationssäkerheten kan, men behöver således inte, påverka frågor om risker för den personliga integriteten. Om exempelvis de åtgärder som de brottsbekämpande myndigheterna vidtar innebär att det upp- står tillfälliga eller bestående säkerhetsrisker i den tekniska utrustning åtgärderna avser (t.ex. hål som andra kan ta sig in genom) kan emellertid risker för den enskildes personliga integritet uppstå, om det blir enklare för andra att komma åt personlig information om denne.