sou · H4B346 · 2017-01-01 00:00:00 — I beräkningarna redovisar vi tre typer av ekonomiska effekter: det förlorade produktionsvärdet, reala kostnader och finansiella kostnader. I vår analys vill vi också se hur kostnaderna fördelas mellan olika aktörer i samhället för att kunna besvara frågan ”what’s in it for me?”. Studien handlar om elever i och gymnasiet, vilket gör att effekterna av en framgångsrik insats får konsekvenser framåt. Därför är det viktigt att betrakta kostnaderna på både kort och lång sikt. Det är också viktigt att jämföra kostnaderna för en insats med kostnaderna för en utebliven insats. Förmodligen kommer man att upptäcka att det inte bara är kostnadernas storlek som varierar utan också deras fördelning mellan olika aktörer. VÅRT ANGREPPSSÄTT OCH VÅR MODELL 2.1 Att välja ett socialt investeringsperspektiv Då man föreslår en insats för att förhindra att något negativt ska inträffa, i det här fallet konsekvenserna av dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning, är ett vanligt svar från beslutsfattare: ”Ja, det förstår jag att man borde göra, men det blir för dyrt”. Det är sant om man bara utgår från vad en insats kan kosta i relation till en redan ansträngd budget med många inneboende prioriteringssvårigheter. Men det man ofta missar, och sällan har kunskap om, är vad det kostar att inte agera. Vad kostar en utebliven insats som skulle ha gett eleverna möjlighet att lyckas i skolan? Vi kommer längre fram i rapporten att ge exempel på vad denna prislapp består av och hur stor den kan tänkas vara. En satsning på unga – en kortsiktig kostnad eller en långsiktig social investering? Då man utifrån ett rationellt, ekonomiskt perspektiv ska ta ställning till om en insats ska genomföras eller inte bör man, utifrån logiken i figuren ovan, alltid väga intäkter och kostnader för en insats mot alternativet att inte genomföra insatsen. För oss som skrivit denna rapport är det en självklarhet att alla preventiva insatser bör betraktas utifrån ett socialt investeringsperspektiv. Det finns flera skäl till att man inte alltid gör det. Ett är att man inte tänker i dessa banor. kostnadsperspektiv i stället för ett investeringsperspektiv på en insats. Ett annat skäl är att man inte vet hur man ska räkna för att göra en jämförelse. Vi kommer längre fram att visa hur det kan gå till. Elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning möter ett antal barriärer som försvårar måluppfyllelsen i skolan, se figur ovan. Det leder ibland till någon form av skolmisslyckanden. Hypotesen är att dessa skolmisslyckanden på olika sätt minskar möjligheterna för eleverna att ta sig in på arbetsmarknaden i samma omfattning som andra. Det i sin tur leder till att ett antal olika samhällskostnader uppstår. Ur ett ekonomiskt perspektiv är vi intresserade av dels vilka samhällskostnaderna blir, dels vilka eventuella vinster som kan uppstå om man med hjälp av lämpliga insatser reducerar effekterna av barriärerna. Det sociala inversteringsperspektivet skulle kunna beskrivas som ett paradigmskifte där man slutar se olika stödåtgärder för målgruppen som en kostnad och i stället ser dem som ett socialt investeringsprojekt. Man tar en tydlig och konkret investeringskostnad för eleverna för att längre fram få lägre samhällskostnader eller högre samhällsintäkter till följd av deras större framgång på arbetsmarknaden. Det innebär att man i en kalkyl ställer den nutida säkra kostnaden mot en framtida osäker intäkt. Osäkerheten i sig gör att en sådan kalkyl rimligtvis måste förses med en känslighets- och riskanalys för att värdera alternativa utfall. En annan del i kalkylen är att avgöra om det finns vinnare och förlorare i processen. En rimlig tanke är att skolan är den som gör investeringen. Vinsterna kommer förmodligen att tillfalla kommunens socialtjänst och längre fram staten i form av minskade kostnader inom framförallt socialförsäkringssystemet. Det är tämligen uppenbart att ett helhetsbaserat och långsiktigt socialt investeringsperspektiv kring frågan om insatser för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kan möjliggöra ett bättre liv för de personer som berörs och dessutom potentiella samhällsvinster av betydande storlek. 2.2 Att konkretisera med hjälp av scenarier När man överväger att göra någon form av insats på individnivå eller mer generell nivå kan man ganska enkelt skaffa sig en bild av vad det kostar att genomföra insatsen, till exempel för den tänkta personen . Mer sällan försöker man bedöma vilka intäkter en viss insats kan leda till om man lyckas. En insats för att ska klara skolan bättre kan leda till att lyckas i skolan, får ett arbete, försörjer sig och betalar skatt. Han kommer kanske inte att belasta välfärdssystemen i samma utsträckning som om insatsen inte genomförs. Intäkter av en framgångsrik insats är oftast samma sak som kostnaden för en utebliven insats. Låt oss för enkelhets skull anta att en utebliven insats leder till att misslyckas i skolan, inte lyckas få tillträde till arbetsmarknaden och som vuxen hamnar i ett mer eller mindre livslångt utanförskap. Vad är kostnaden för detta i form av förlorade produktionsvärden och ökade välfärdskostnader? När man ska ta ställning till en preventiv eller rehabiliterande insats krävs det en analysmodell som gör det möjligt att ställa alternativen insats och utebliven insats mot varandra. Det är en sådan beräkningsmodell vi använder i denna rapport. Den beräkningsmodell som används i studien förklaras i bilagan. Modellen har utvecklats av oss . Den består av en databas med en prislista och en Excellbaserad räknesnurra. Modellen följer sedvanlig praxis för samhällsekonomiska kalkyler med två modifikationer. För det första fördelar vi effektpanoramat på olika samhällsaktörer och för det andra redovisar vi även finansiella effekter. Arbetet med modellen består i det här fallet av tre steg, nämligen att identifiera, kvantifiera och värdera ekonomiska effekter av dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. De kostnader som räknas med i modellen är effekter av följande tre slag. 1.Förlorat produktionsvärde: Förluster i produktionsvärdet uppstår till följd av att personer som skulle kunna arbeta, helt eller delvis, inte tas i anspråk. Därmed uteblir deras bidrag till folkhushållet, det som ibland kallas deras BNP-bidrag. 2.Reala kostnader: De kostnader för insatser i form av prevention, vård eller rehabilitering som riktas mot en person med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kallar vi reala kostnader. I vår kalkylmodell beaktar vi normalt mellan 150 och 250 variabler som kan bli aktuella kring den grupp som studeras. Variablerna har vi kvantifierat och prissatt. 3.Finansiella kostnader: Den tredje gruppen av kostnader, finansiella kostnader eller transfereringar, uppstår för att personer kanske inte kan försörja sig själva eller sitt hushåll till följd av det utanförskap som de drabbats av. Det kan handla om behov av allt från aktivitetsersättning eller ekonomiskt bistånd till A-kassa och sjukersättning. Kostnaderna anses vanligen inte höra hemma i en samhällsekonomisk kalkyl. Vi väljer att redovisa även dessa kostnader, men särskiljer dem från de så kallade reala kostnaderna ovan. I rapporten redovisar vi kostnader för olika scenarier som är baserade på en schablon för olika livsförlopp, helt eller delvis i utanförskap. Scenarierna är framtagna i samarbete med experter kring olika former av utanförskap. De kostnader som redovisas är merkostnader för ett utanförskap, det vill säga kostnader utöver de ”normalkostnader” som alla medborgare har för t.ex. sjukvård. I traditionella samhällsekonomiska kalkyler brukar man nöja sig med att beskriva vilka ekonomiska effekter som uppstår för samhället i stort. Men effekterna på denna nivå är inte alltid relevanta för en enskild aktör i samhället, till exempel kommunen, eller polisen. De kanske är mer intresserade av att få veta hur just den egna verksamheten påverkas. Därför delar vi upp och redovisar kostnaderna på sex olika samhällsområden, det vi i modellen kallar aktörer: Arbetsförmedlingen, , landsting, kommun, rättsväsende och övriga aktörer. Totalt sett finns det 150-200 kostnadsposter med i de kalkyler som redovisas. Här följer exempel på kostnadsposter som kan vara aktuella för de olika aktörerna: För Arbetsförmedlingens del kan det handla om utredningar, handläggartid, utbildningsinsatser eller olika former av lönesubventioner. För kan det handla om sjukpenning, sjukersättning, aktivitetsersättning, rehabiliteringsinsatser, utredningar eller handläggartid. Kommunens kostnader kan handla om elevvårdsinsatser i skolan, pedagogiska stödinsatser, elevhälsa, orosanmälan till , HVB-placeringar, utredningar eller ekonomiskt bistånd. Landstingets (eller regionens) kostnader kan handla om läkarbesök, insatser från BUP, farmaka, psykiatriska insatser och akutsjukvård. Rättsväsendets kostnader för personer med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning är ytterst marginella. Det kan handla om kostnader för kronofogde, polisingripanden eller åklagare. Övriga kostnader är också en mycket liten post för dessa målgrupper. Här ryms kostnader för allmänhet, företag och civilsamhället. har vi etablerat ett antal bärande principer för vårt arbete. Den första är försiktighetsprincipen, det vill säga att alltid ligga i underkant i våra beräkningar. Den andra principen är att ta bort sådant som i och för sig kanske är viktigt men som kan vara diskutabelt eller svårt att mäta i kalkylen. De resultat och värden vi får kring utanförskapets effekter blir därmed mindre än om de svårmätbara faktorerna skulle räknas med. Som en följd av de två principerna underskattar våra kalkyler systematiskt utanförskapets ekonomiska effekter. 2.4 Att läsa rapportens tabeller och diagram Tabellerna i rapporten beskriver utanförskapets kostnader eller värdet av en viss insats och fördelat på aktörer. I kolumnerna kan man läsa av de ackumulerade ekonomiska effekterna efter ett visst antal år. Effekterna är diskonterade till nuvärde. I tabellerna visar vi ofta effekterna eftersom det är de politiska mandatperiodernas längd. Den längsta tidshorisonten i tabellerna är och motsvarar åldrarna . De sex översta raderna i varje tabell anger ekonomiska effekter för var och en av de samhällsaktörer som är aktuella i studien: Arbetsförmedlingen, , landsting, kommun, rättsväsende och övriga aktörer. Den sjunde raden anger vilka produktionseffekter som uppstår. De ekonomiska effekterna summeras i de flesta tabeller på nedersta raden. Rapportens diagram beskriver utanförskapets kostnader eller värdet av en viss insats fördelat och fördelat på tre olika slags ekonomiska effekter: reala effekter, finansiella effekter och produktionsvärden. Kurvorna visar den ackumulerade effekten . Värdet av framtida effekter är diskonterade till nuvärde. Dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kan orsaka inlärningsproblem som direkt (via rent kunskapsmässiga misslyckanden) eller indirekt (via psykologiska eller sociala mekanismer) leder till skolmisslyckanden. Vad som avgör effekterna är svårigheternas art och grad. Svårigheter att följa undervisningen, skolk, frånvaro eller hemmasittning kan leda till försämrat skolresultat. Därtill kan psykologiska effekter uppstå som en följd av skolmisslyckanden. Psykologiska effekter och skolmisslyckanden påverkar sannolikt varandra. Tillsammans ger de konsekvenser i vuxenlivet såsom utanförskap på arbetsmarknaden och olika ”pålagringar” i form av psykisk ohälsa, depression, ångest, missbruk etc. Allt detta leder till ett antal kostnader av olika slag för olika samhällsaktörer . Den intressanta frågan är hur stora de kostnader som uppstår i vuxenlivet är i förhållande till kostnaderna för de eventuella förebyggande och stödjande insatser som skulle kunna göras . Och hur skulle sådana insatser kunna reducera risken för framtida utanförskap? 3.1 Dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning påverkar skolresultaten Hur skolresultaten ser ut för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning är en viktig fråga att besvara för att få en bild av kostnaderna för en insats eller en utebliven insats. Nedan betraktar vi de båda målgrupperna var för sig. Det finns få svenska studier som systematiskt har undersökt måluppfyllelsen för elever med dövhet eller hörselnedsättning i . Specialpedagogiska skolmyndigheten genomförde, på uppdrag av regeringen, en sådan studie under år 2007.1 Enligt studien lyckas eleverna sämre i skolan än hörande elever. De elever med dövhet eller hörselnedsättning som gick i reguljär klass lyckades något bättre i skolan än de som gick i speciella hörselklasser. De som gick i specialskolan lyckades mindre bra. Meritvärdet för elever i specialskolan var 145, för elever i hörselklass 185 och för elever med dövhet eller hörselnedsättning i reguljär klass 190. Detta ska jämföras med det genomsnittliga meritvärdet för elever i , som var 210. Ett annat mått på måluppfyllelse är behörighet till gymnasieskolan. av elever var behöriga till gymnasiet medan andelen behöriga bland elever med dövhet eller hörselnedsättning som gick i specialskolan var , i hörselklass och i reguljär klass . Om måluppfyllelsen hos elever med grav språkstörning vet man inte särskilt mycket. Det är mycket vanligt att elever som går på eller i kommunala hörselklasser lämnar skolan utan att vara behöriga till vare sig gymnasiets yrkesprogram eller högskoleförberedande program. Rektorerna i utredningens skolenkät besvarade frågor om i vilken utsträckning deras elever med grav språkstörning hade nått godtagbara kunskaper eller de kunskapskrav som minst ska uppnås. av skolorna ligger på den positiva ytterkanten och svarar ”ja, helt och hållet”. Vi vet i en övergripande mening att svaga skolresultat leder till svagare anknytning till arbetsmarknaden. Låt oss för enkelhets skull sätta lite siffror på detta i ett räkneexempel. Om vi antar att det finns totalt ca 10 000 elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning som till följd av sin funktionsnedsättning drabbas av skolproblem och lyckas avsevärt sämre än andra i sina årskullar. Låt oss vidare anta att de flesta av dem har förmåga att ta sig in på arbetsmarknaden om de får rätt stöd. Låt oss vidare anta att detta leder till en enda effekt – att de måste läsa upp betyg och kommer in på arbetsmarknaden än andra i sin årskull. Vad kostar detta? Varje förlorat år kostar för en person ca varav utgörs av produktionsförluster och av försörjningskostnader. Om vi fortfarande utgår från 10 000 elever innebär det en total samhällskostnad på ca . Siffran ger oss en känsla för samhällsförlusternas storleksordning om Specialpedagogiska skolmyndigheten (2008). Måluppfyllelse för döva och hörselskadade i skolan. man inte tar tillvara elevernas förmågor och kompetenser. Det ger också en känsla för vilka värden som kan ligga i att ha ett framgångsrikt socialt investeringsperspektiv kring frågan. Vad är det som egentligen blir för dyrt? Att ingripa för att ge denna grupp möjlighet att lyckas först i skolan och sedan i arbetslivet eller att avstå och låta dem gå till ett liv helt eller delvis i utanförskap? Vi som skrivit denna rapport har arbetat med utanförskapsfrågor och ständigt mött uttalanden som ”det såg vi redan på dagis”, ”det kunde man se på BVC” osv. När vi retrospektivt har intervjuat både unga och äldre vuxna som befinner sig i utanförskap har vi ofta fått höra livsberättelser om en sorts konsekvent stigmatiseringsprocess som kan ha inletts eller . Stigmatiseringen kan spegla sig i uttalanden som ”jag kände mig dum”, ”jag kände mig utanför”, ”jag fick inte vara med”, ”jag var alltid sist med uppgiften”, ”det var bara jag som inte fattade” osv. Personerna misslyckas i förskolan, i skolan och sedan i arbetslivet. Dessutom misslyckas de ofta socialt genom att de inte lyckas hitta en partner eller bilda familj. Det förefaller finnas en systematik i denna stigmatiseringsprocess av barn som inte följer . Man kan ställa sig frågan om hur den utförsbacke som leder mot utanförskap ser ut. Är det en jämn och kontinuerlig resa eller sker marginaliseringen i steg som de flesta av oss kan känna igen? Vi har sett att resan mot utanförskap kan börja redan på förskolan, , för de barn som inte fungerar i grupp. Den fortsätter i och med skolstarten då barnen t.ex. inte kan sitta still. Marginaliseringen tar ett nytt steg vid då puberteten inträder och den stabila klassrumsmiljön i tidigare årskurser ersätts av en allt mer ambulerande klassrumsmiljö. får vi en vattendelare mellan dem som har sådana betyg att de någorlunda fritt kan välja gymnasieprogram och dem som inte har det. kan vi urskilja dem som har gått ut gymnasiet med godkända betyg från de övriga. Utifrån denna bild kan man göra följande antaganden: Ju tidigare man intervenerar desto lättare är det att bryta resan mot utanförskap. Detta påpekas också i den nationella strategin för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa.2 Ju längre man väntar med att ingripa desto större blir samhällskostnaderna för utanförskapet. Varje utanförskapsår kostar pengar. Ju fler år som går desto djupare, och därmed dyrare, tenderar utanförskapet att bli. Ju längre utanförskapet fortgår desto djupare fastnar man i en sorts outsideridentitet. Ju längre man väntar med att bryta utanförskapet desto svårare blir det. , Myndigheten för skolutveckling & (2007). Strategier för samverkan. 3.3 Många klarar inte skolan Skolan har en central roll i samhället. De flesta unga tillbringar 15 av sina första i någon form av skola (förskola/förskoleklass , grundskola , gymnasieskola = ). Samhället investerar betydande resurser i detta. förskola och skola kostar i de flesta kommuner en bra bit . Skolan är också den plats där samhället investerar mest resurser i medborgarna. Det är investeringar i s.k. humankapital. Det finns en sorts underförstådd förväntan i samhället att alla unga ska klara gymnasiet med godkända betyg. Gymnasiebetyget utgör en sorts inträdesbiljett till arbetsmarknaden. Verkligheten ser dock lite annorlunda ut. Med vissa intervall genomför Kommuner och Landsting, SKL, så kallade öppna jämförelser kring skolresultat. Vid genomgången fann man att av alla unga misslyckas med att fullgöra gymnasiet på tre eller fyra år3. SKL fann också att efter avslutad gymnasieutbildning var det som vare sig arbetade eller studerade. SKL har gått vidare och låtit göra en totalundersökning av en hel årskull unga födda . I denna studie fann man att av alla i årskullen påbörjade gymnasiet. I likhet med de öppna jämförelserna fann man att saknade slutbetyg . Anmärkningsvärt var att av personerna varken arbetade eller studerade vid ålder.4 Likartade slutsatser dras också av Utredningen om unga som varken arbetar eller studerar.5 Man skulle därmed kunna säga att dagens skolmisslyckanden är en sorts måttstock på framtidens utanförskap på arbetsmarknaden. Orsakerna bakom ett misslyckande i skolan kan vara många. Det kan handla om allt från språkproblem eller brist på stödjande hemmiljöer till någon form av kognitiv funktionsnedsättning eller en neuropsykiatrisk problematik. Här intresserar vi oss särskilt för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Konsekvenserna av funktionsnedsättningen blir alltför ofta att eleverna först misslyckas i och därefter i gymnasiet. Det leder i sin tur till betydande effekter , både på arbetsmarknaden och vad avser framtida hälsa och livskvalitet. Så här skriver i sin sociala rapport : ”Även efter justeringar för andra bakgrundsfaktorer än socioekonomisk bakgrund kvarstår de kraftigt förhöjda riskerna för psykosociala problem bland unga vuxna med låga grundskolebetyg. Barn med låga betyg från årskurs 9 har närmast extrema överrisker för en del utfall.”6 3SKL (2010). 4SKL (2009). 6Socialstyrelsen (2010). 3.4 Relationen mellan skolmisslyckanden och misslyckanden på arbetsmarknaden Vi vet att det finns en stark koppling mellan svaga skolresultat och misslyckanden på arbetsmarknaden. SCB säger i sina välfärdsundersökningar att av alla som börjar gymnasiet är det som avbryter studierna av olika skäl. Bland avhopparna står utanför arbetsmarknaden jämfört bland dem som fullföljer gymnasiet. Risken för utanförskap är med detta mått mätt alltså fyra gånger högre hos avhopparna. TCO har gjort en sammanställning kring ungas utanförskap på arbetsmarknaden och den visar att det finns en stark överrepresentation av skolmisslyckanden bland unga långtidsarbetslösa som uppbär försörjningsstöd och aktivitetsersättning.7 Bland unga i åldern som uppbär ekonomiskt bistånd har ett skolmisslyckande bakom sig. Det är 4-5 gånger vanligare att personer som inte fullgjort gymnasiet är ekonomiskt inaktiva eller står utanför arbetsmarknaden än personer som fullgjort gymnasiet. av dem som inte fullgjort gymnasiet är ekonomiskt inaktiva, dvs. Enligt en annan studie från TCO8 är personer som endast har grundskoleutbildning eller avbryter gymnasiestudierna överrepresenterade när det gäller socialbidrag och arbetslöshet. De har också en underrepresentation på arbetsmarknaden . De som inte snabbt efter ungdomstiden får arbetslivserfarenhet riskerar lägre framtida inkomst och får svårare att få heltidsanställning och tillsvidareanställning. I sin sociala rapport skriver att avhopparna från gymnasiet löper 4-5 gånger större risk än de som fullföljer gymnasiet att vare sig komma in på arbetsmarknaden eller fortsätta sina studier.9 För personer som inte alls börjar gymnasiet är risken för ett sådant utanförskap 7-8 gånger högre än för gruppen som fullgör gymnasiet. Bland dem som fullgör gymnasiet är det endast en liten del, , som vare sig studerar eller arbetar. Enligt rapporten avgörs utbildningskarriären redan i . Låga betyg efter ger dramatiskt ökad risk för självmord, narkotikamissbruk, brottslighet, beroende av ekonomiskt bistånd och tidigt föräldraskap. IFAU har också studerat trenden för unga som inte fullgör gymnasiet.10 Bland dem som var födda och inte hade gymnasiekompetens hade jobb . hade siffran sjunkit till , vilket säger något om utvecklingen av de formella kompetenskraven på arbetsmarknaden. Utestängningsmekanismerna för personer som misslyckas i skolan tycks ha förstärkts betydligt. 7TCO (2010). Utbildningsgaranti – en väg till arbete. 8TCO (2011). Unga som inte får jobb efter gymnasiet. 9Socialstyrelsen (2010). 10IFAU (2007). Ungdomars och invandrares inträde på arbetsmarknaden . Resultatet från studierna visar på ett mönster även om detaljerna skiljer sig åt. Det är rimligt att dra följande slutsatser: Det finns en klar och entydig koppling mellan misslyckanden i och gymnasiet och misslyckanden på arbetsmarknaden. Risken för utanförskap förefaller vara minst 4 gånger större bland dem som misslyckas i skolan än dem som lyckas. Om av dem som lyckas i skolan står utanför arbetsmarknaden är motsvarande siffra för dem som misslyckas . Kopplingen mellan skolmisslyckanden och misslyckanden på arbetsmarknaden har förstärkts över åren, vilket kan förklaras utifrån arbetsmarknadens allt strängare krav på formell kompetens. För personer som misslyckas i skolan uppstår, vid sidan av utanförskapet på arbetsmarknaden, en mängd andra följdproblem som leder till ökad välfärdskonsumtion och ökade samhällskostnader. Problemen för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning uppstår till stor del . Det är också då man kan göra mycket för att förebygga ett omfattande och sannolikt dyrt framtida utanförskap. Då kan man ju undra varför så lite görs. Svaret ligger i två strukturella mekanismer som gör det svårt att anlägga ett socialt investeringsperspektiv på eventuella insatser, nämligen brist på helhetssyn och brist på långsiktighet. 4.1 Bristen på helhetssyn – stuprörseffekten Elever med olika former av skolproblem, oavsett om de beror på dövhet, hörselnedsättning, grav språkstörningar eller annat, har påfallande ofta en problematik som kan vara både diffus och komplex.