sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — En optimal planering är adaptiv, vilket innebär att kompletterande åtgärder kan göras längre fram i takt med att ny kunskap finns tillgänglig (s. 45 46). Från kommunalt håll har anförts att man delar synpunkten om adaptiv planering, men framhåller också det orimliga att varje kom mun var och en för sig måste försöka göra dessa svåra tolkningar. Från har anförts att det bl.a. vore möjligt för kommu nerna att redan i sin översiktsplan ta ställning till vilka riskkriterier (exempelvis vattennivåer) man anser vara rimliga för den fysiska planeringen i kommunen. Så har exempelvis skett i kom mun. Det kräver dock ett ställningstagande till vilka risker och effekter som är acceptabla, vilket innehåller en politisk bedömning. Enligt gäller generellt att risker aldrig kan uteslutas, men att det måste till en bedömning om vilka risker som är acceptabla. Risknivån kan variera för olika typer av byggnader. Det kan exem pelvis vara så att översvämning för vissa byggnader eller delar av bygg nader kan fungera, medan andra byggnader, som exempelvis ett sjukhus är känsligare. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Avsaknad av praxis och frågan om riktlinjer Som framgått av avsnitt 4.1 saknas också praxis från länsstyrelserna om vad som gäller och de olika länsstyrelserna ställer olika krav. Det leder till en osäkerhet om vilket underlag kommunerna ska inhämta. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv framstår det också som allvarligt att kraven varierar. Kommunernas uppgift blir därmed svår att uppfylla. Som framgått av 4.1 efterlyser många kommuner klara besked på förhand om vad som gäller. I stället blir det så som framgått av 4.1 att kraven får klargöras under samrådet med . Från kom munalt håll pekas på att länsstyrelsernas synpunkter kommer orimligt sent. Denna ordning framstår som olämplig och bör i sig kunna medföra att klimatanpassningen får en lägre prioritet än andra krav. Det bör rimligen också bli svårare att hitta bra lös ningar om planeringen med hänsyn till klimateffekter kommer in på ett senare stadium. Från har hänvisats till Bo verkets regeringsuppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utarbeta en vägledning avseende hur kommuner och länsstyrelser i olika skeden av de kommunala planeringsprocesserna ska tillgodose plan- och bygglagens krav på att beakta människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion, se 4.1.3 under ””. Därtill kommer, som även det anges där, att under min utredningstid, i sitt regleringsbrev fått ännu ett uppdrag med innebörd om tillsynsvägledning till för översväm ning. I uppdraget anges bl.a. att syftet är att tillsynsvägledningen ska skapa förutsättningarna för att ny bebyggelse blir långsiktigt hållbar och att länsstyrelsernas tillsyn är samordnad och förutsebar. Tillsynsvägledningen bör klargöra vilket underlag som behövs för länsstyrelsernas prövning och hur bebyggelse bör vara utformad för att anses lämplig i förhållande till risken för översvämning vid sjöar och vattendrag, bl.a. i fråga om vilken återkomsttid som olika slag av bebyggelse bör tåla. Tillsynsvägledningen bör även klargöra hur bebyggelse i anslutning till havet bör utformas för att vara långsik tigt hållbar i förhållande till globalt stigande havsnivåer. Uppdraget ska redovisas . Problemet med bristande praxis gäller inte bara klimatanpassning. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder som syftar till att öka den kom Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … munala planläggningen för bostadsbyggande och utbudet av mark anvisningar (dir. 2014:29). Utredningen överlämnade sitt betänkande Bättre samarbete mellan stat och kommun vid pla nering för byggande, SOU 2015:109. Utredningens huvudförslag är att kommunerna ska få möjlighet att begära ett planeringbesked från . Utredningen anför följande i sammanfattningen: Vissa kommuner uppger att de inte får de besked de behöver från läns styrelsen under detaljplaneprocessen. Min enkätundersökning visar t.ex. att kommunerna anser att det finns problem med att ger otydliga besked i fråga om ingripandegrunderna (riksintressen, hälsa och säkerhet etc.) i 11 kap. 10 § PBL. Vidare uppges att läns styrelsen frångår bedömningar som lämnats tidigare under planproces sen och ger otydliga besked i fråga om avvägningar mellan konkur rerande statliga intressen. Vi har funnit att det finns ett behov av att ska yttra sig på ett bindande sätt under planarbetets gång. I vissa fall kan det t.ex. visa sig tidigt i planprocessen att en enskild fråga är avgörande för tillkomsten av en detaljplan. I sådana fall är det inte ändamålsenligt att arbeta vidare med planeringen förrän denna fråga är avgjord. Det är då viktigt att kommunen snabbt kan få besked om inställ ning till den aktuella frågan. Det kan t.ex. handla om ifall en bullerstörd plats eller ett område av riksintresse ska få bebyggas överhuvudtaget. För att kommunerna vid behov ska få bindande besked från staten i dessa frågor föreslår vi en möjlighet att begära ett s.k. planeringsbesked från . Detta besked ska klargöra hur planförslaget för håller sig till en eller flera av ingripandegrunderna i Plan och bygglagen (2010:900). Därmed var det alltså den utredningens förslag att skulle på förhand i det enskilda fallet precisera sig. anser i sitt remissyttrande att utredningens förslag att kommunerna ska kunna begära ett planeringsbesked från länssty relsen om ett detaljplaneförslags förenlighet med 11 kap. 10 § PBL i grunden är positivt. Förslaget är under beredning i . Utfallet av beredningen bör få betydelse för utredningen. Om ett sådant generellt förslag övervägs av regeringen bör det även kunna omfatta ett förhandsbesked om risken för olyckor, översvämning och erosion. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … En annan svårighet är att många klimateffekter och riskerna med dem är gemensamma för flera kommuner och det framstår som in effektivt att varje kommun ska inhämta eget underlag eller t.o.m. upprätta eget material. En fara med detta är också att det inte bara är ineffektivt utan att det kan leda till olika bedömningar på olika sidor kommungränsen för frågor som är gränsöverskridande. tidigt ligger det i planmonopolet att varje kommun ska få göra sin egen bedömning. En lösning är därmed att det är expertmyndigheter na som tillhandahåller underlag till kommunerna, vilket redan sker i hög grad, som framgått finns t.ex. på MBS:s hemsida underlag för översvämningar. Det som kan behöva övervägas är i vilken utsträck ning material finns tillgängligt hos expertmyndigheterna, vad som saknas och roll när det gäller samordning. Från kom munernas sida har framförts att en del av det material myndigheter na tillhandahåller bara är tillgängligt mot en avgift. Det skulle för sämra tillgängligheten. SKL har anfört att en del av det material som SGI och SGU tillhandahåller är svårtillgängligt och komplicerat. Det krävs en kommunikationsplan. Från kommunalt håll pekas också på att flera myndigheter tar egna initiativ om klimatanpassning utan samordning. Från SGI har anförts att deras stöd till länsstyrelserna innefattar granskning av planer utifrån ett geotekniskt perspektiv. Granskningen omfattar säkerhetsfrågor om skred, ras och erosion, men inte grund läggnings- eller sättningsproblem och inte heller markmiljöfrågor. SGI besitter kompetens för att granska även sättningsproblem i rela tion till grundläggning och markbelastning, men detta ingår inte i myndighetens uppdrag. Från myndigheter har anförts att nationella myndigheter tillgängliggör underlag och metoder på en översiktlig nivå för hela landet. För kommuner kan däremot specifika underlag behövas. Det är kommunernas ansvar att ta fram detta underlag. Nationella myndigheter har inte i uppdrag och saknar resurser att kostnadsfritt på beställning leverera detaljerade underlag. Att ta fram detaljerade underlag för specifika byggnationer till samtliga kom muner vore enligt flera myndigheter ett omöjligt arbete. Från kom munalt håll har anförts att det är orimligt att kommunerna ska be höva betala för att få tillgång till underlag som de behöver för att uppfylla sina skyldigheter. Ett problem enligt kommunerna skulle Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … också vara att det är oklart när underlaget är avgiftsbelagt. Ett samtal till en myndighet från en kommun kan därför leda till en faktura. Allt detta försvårar inhämtandet av ett gediget underlag. Till utredningen har också från flera håll anförts att kommunerna i praktiken oftast är hårt pressade av exploatören, dvs. den som vill utföra bebyggelse. I många kommuner, särskilt mindre, kommer be byggelse bara till stånd om ett byggbolag vill bygga. är det därför i praktiken bolaget som väljer plats och pressar kommunen att godkänna planer på platser som exploatören väljer. Utredningens slutsats är förstås att detta är en reell svårighet för kommunerna, men att det är kommunernas ansvar att följa gällande lagstiftning. 4.2.5Analys av möjliga övergripande förbättringar Analys av klimateffekter och åtgärdsförslag Som framgår närmre av 3.6 har enbart en del av alla kommuner gjort någon form av klimatanpassningsplan. Vad dessa planer kan inne hålla varierar, oftast är det enbart en analys om framtida klimateffekter utifrån länsstyrelsernas regionala planer. Bedömningen är också att endast en liten del av kommunerna även kartlagt åtgärder. Det finns en bred enighet om att detta arbete i kommunerna måste förstärkas. Som framgått sker arbetet med att undersöka markens lämplighet utifrån risk för översvämning, ras eller erosion först i samband med att en detaljplan antas, eftersom detalj planen är mer detaljerad än översiktsplanen. En detaljplan avser inte en hel kommun och kan därför inte ge ett helhetsperspektiv. En effektiv riskbedömning av klimateffekter och åtgärdsförslag borde upprättas i varje kommun utifrån ett helhetsperspektiv. Som framgått är översiktsplanen enligt gällande regler inte bin dande, men trots detta ska enligt 3 kap. 9 § samråda med kommunen när kommunen upprättar ett förslag till översikts plan eller ändring i plan. Av en översiktsplan ska enligt 3 kap. 5 § PBL, bl.a. framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden och kommunens syn på hur den bebygg Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … da miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Kommunen ska enligt 3 kap. 27 § minst en gång pröva om översikts planen är aktuell i förhållande till dessa krav. En fråga är om behovet av utökade analyser av klimateffekter inom kommunerna kan vila på frivillig grund eller om det ska det vara en skyldighet. Vissa kommuner har anfört att de ställer sig positiva till ett krav om en obligatorisk riskanalys. Fördelen med ett obliga torium skulle vara att riskanalyserna skulle bli enhetliga och kunna följa samma kriterier. Även från flera andra håll lyfts översiktsplanen fram som lämplig för en övergripande klimatanpassningsplan. Det skulle förutsätta att översiktsplanerna blir tillräckligt detaljerade för att markens lämp lighet skulle kunna bedömas. Fördelen med översiktsplanen är dock just att den är tänkt vara övergripande, att den fastställs av kom munfullmäktige samt att den täcker kommunen i dess helhet. SKL pekar också på att översiktsplanen enligt 3 kap. 27 § måste omprövas varje mandatperiod. Från kommun har anförts att många kommuner i exempelvis inland saknar uppdaterade översiktsplan er, det saknas resurser. SKL har hänvisat till sin rapport ”Aktuella kommunomfattande översiktsplaner, Läget i landet 2014”. Av denna framgår att av 290 kommuner hade antagit en ny eller aktualitetsförklarat en gällande översiktsplan under mandat perioden –2014. I av kommunerna pågick ett över siktsplanarbete och av kommunerna hade en gällande översiktsplan som var äldre än 2010 utan att det pågick ett aktivt arbete med att ta fram en ny kommunomfattande översikts plan. hade översiktsplaner som var antagna , övriga var antagna . Det kan noteras att redan ett sådant krav på kartläggning och omprövning skulle medföra kostnader för kommunerna. kommun har också påpekat att det är orimligt att staten kan ställa ytterligare krav på kommunerna utan ekonomisk kompensation. Från Svensk Försäkring, SKL och flera myndigheter har anförts att det är angeläget att kommunerna kommer igång med sin kartlägg ning. Svensk Försäkring har anfört att kostnaden för att genomföra detta är billigare än vad befaras. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Förlängd skadeståndstid och startpunkten när tiden börjar löpa I diskussionen om kommunens ansvar nämns oftast en förlängning av skadeståndsansvaret från 10 till som ett förslag som skulle förbättra förutsättningarna för kommunens klimatanpassning. Det har sin grund i ett förslag från Klimat- och sårbarhetsutredningen om att kommunens ansvar för detaljplaner och bygglov borde ut ökas till vad gäller skadeståndsansvar för översvämning, ras, skred och erosion. Den utökade preskriptionstiden skulle inte gälla retroaktivt och det föreslogs en särskild reglering om detta i PBL. Förslaget motiverades inte närmre, se s. 653 i utredningens betän kande. Remissutfallet av förslaget var blandat. Regeringen anförde i den efterföljande propositionen att den delade bl.a. SKL:s uppfatt ning om att en förlängd preskriptionstid inte var motiverad. Enligt regeringen skulle utredningens förslag inte lösa problemet så som det beskrivs utan frågan skulle behöva föregås av en djupare rättslig analys och torde ha alternativa lösningar som skulle behöva ut redas, (jämför prop. 2008/09:162, s. 191 ff). Utredningen delar regeringens tidigare uppfattning om att en förlängd skadeståndstid för kommunerna bättre skulle behöva analy seras. Den första frågan är vad som skulle vara syftet med en för ändring. Det som framförs är att det eftersträvas ett mer allmänt, långsiktigt ansvar av kommunerna för risken för skador på grund av klimateffekter. Oavsett längden på skadeståndsansvaret kan dock kommunen utifrån ett skadeståndsperspektiv aldrig an svara för mer än vad kommunen visste eller borde ha vetat vid tid punkten för beslut om plan eller lov. Det skulle betyda att skador på grund av ökade klimateffekter som kommunen inte kunde förut ses ändå inte skulle ersättas. Som framgått ovan är kraven på kom munen om hur omfattande klimateffekter och vilket tidsperspektiv kommunen ska utgå från vid sin planläggning oklara. Det borde också innebära att det utifrån gällande rättsläge skulle kunna vara svårt för en enskild fastighetsägare att bevisa att kommunen i sina beslut vid planläggningen gjort sig skyldig till fel eller försummelse utifrån ett klimatanpassningsperspektiv, eftersom kraven för kom munerna inte är preciserade. Så länge kraven är oklara borde det vara svårt att bevisa att kraven åsidosatts. Till detta kan komma invändningar av mer rättslig natur mot att förlänga tidsfristen. Skadeståndslagen saknar särskilda preskriptions Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … regler och därför gäller den allmänna preskriptionslagen för skade ståndskrav. I samhället i stort gäller en 10-årig preskriptionstid som huvudregel och bara att göra avsteg från den skulle kräva ingående överväganden. Exempelvis blir de faktiska möjligheterna till att föra fram bevisning om myndighetsutövningen allt svårare med ett för längt tidsperspektiv. Det finns också en mängd olika och angelägna skadeståndskrav. Att skapa en särskild särregel för just en form av skadeståndsanspråk skulle kräva mycket starka skäl. finns det bara en särregel i preskriptionslagen som avser just skadestånd. Av 3 § följer att skadestånd i anledning av brott som huvudregel inte preskriberas innan tiden för åtalspreskription gått ut. Bakgrunden till den bestämmelsen är att skadestånd på grund av brott som huvudregel preskriberas räknat från brottsdatum. Syftet med undantaget är att skadestånd ska kunna utgå så länge straff för brottet kan utdömas (prop. 1979/80:119 s. 94). Sammantaget skulle därmed en slutsats kunna vara – såsom även regeringen tycks varit inne på – att ett förlängt skadeståndsansvar inte i sig skulle innebära ett utökat och mer långsiktigt ansvar för kommunerna. I stället skulle som anförts ovan i första hand konkretiseringar av kraven behöva övervägas för att en skadeståndsskyldighet skulle kunna få betydelse i praktiken. Det som dock skulle kunna diskuteras är startpunkten för när skadeståndsansvaret börjar löpa och om denna tidpunkt är lämplig Som framgått börjar skadeståndsansvaret löpa när myndighetsutöv ningen sker, vilket i sig är naturligt. Det framstår som svårt att lag stiftningsmässigt utgå från annan tidpunkt. Det betyder att ansvaret för detaljplanen börjar löpa när beslut om plan tas och ansvaret för bygglov när beslut om bygglov tas. För särskilt planbeslutet är det komplicerat, eftersom det för planen även börjar löpa en genom förandetid som kan vara 5–. ska alltså bygg nation enligt planen ske. Det innebär i sin tur för just planbeslutet att ansvaret för planbeslutet kan hinna preskriberas innan bebyg gelsen ens påbörjats. När det gäller klimatanpassning är det också just planbeslutet som är styrande. Som framgått har kommunen ett an svar enligt 2 kap 3 och 5 §§ PBL att se till att bebyggelse lokaliseras till mark som är lämplig med hänsyn taget till risken för olyckor, översvämning och erosion. Innebörden är att kommunerna måste ta fram underlag om hur ändrade klimatförhållanden kan påverka marken för att bedöma om den är lämplig. Om det nu är så att genom Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … förandetidens längd oftast innebär att ansvaret hunnit preskriberas är detta olyckligt. I och för sig är det som framgått även så att även beslut om bygglov formellt ger ett skadeståndsansvar för kommun en och att det börjar löpa en ny 10-årsfrist från det beslutet. tidigt krävs det vårdslöshet för att kommunen ska bli skadestånds skyldig. Enligt 9 kap. 30 § PBL gäller att inte får avslå en ansökan om bygglov om den är enligt plan. Det ska inte heller göras en ny prövning om risken för olyckor, översvämning eller ero sion, eftersom den prövningen förutsatts ha skett vid planläggning en. Grundproblemet är att den gällande lagstiftningen inte beaktar möjligheten av att markförhållandena kan förändras. Det innebär att förutsättningarna för ett skadeståndsansvar är begränsade vid en bygglovsprövning där det finns en detaljplan. Den utredningen fram över skulle kunna överväga är lagstiftningsåtgärder som ger kom munen en uttalad skyldighet att beakta risken för olyckor, översväm ning och erosion även vid bygglovsärendet. Det som skulle tala för en sådan lösning är att riskerna kan öka . Vidare skulle det innebära ett förtydligande av skadeståndsansvaret genom att det även i praktiken skulle börja löpa när bygglov söks och inte vid planbeslutet. En sådan åtgärd skulle kunna vara ett alter nativ till en mer komplicerad och ovanlig åtgärd som ett förlängt skadeståndsansvar. Det som skulle kunna tala emot ett sådant för slag är PBL:s nuvarande konstruktion om att avvägning till de all männa intressena sker vid planläggningen och inte i bygglovsärenden. Avgörande kan vara om utredningen kan peka på att klimatanpass ning, utifrån det förändrade tidsperspektivet, motiverar en särreg lering. Till utredningen har också anförts att om det skulle ankomma på staten att utföra riktlinjer för de uppställda kriterierna i PBL om att hänsyn ska tas till risken för olyckor, erosion eller översvämning skulle det finnas en risk för att skadeståndsskyldigheten flyttades från kommun till stat. Denna farhåga framstår som ogrundad. ståndsskyldighet förutsätter att det går att bevisa att staten varit vårds lös, i det här fallet då med att utarbeta riktlinjer. Utgångspunkten skulle på samma sätt som anförts för kommunerna vara den kun skap som gällde vid tillfället. Dessutom har staten redan ett ansvar genom sin överprövning. Slutligen är som framgått av 4.1 det inte möjligt att rikta skadeståndsanspråk mot regering eller riksdag och anledningen är just att mer politiska beslut som måste innehålla av Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … vägningar inte bör kunna prövas i en skadeståndsprocess. Det skulle alltså innebära att riktlinjer som infördes exempelvis i en förordning inte skulle kunna bli föremål för en skadeståndstalan (undantaget om förordningen först upphävdes i en domstol för att den exem pelvis bedömdes som grundlagsstridig – ett exempel som får anses sakna relevans i sammanhanget). i anförde i tidigare nämnda handlingsplan att kustkommuner borde upphäva detaljplaner för särskilt utsatt be byggelse där genomförandetiden gått ut. Som framgått är särskilt sårbart för en stigande havsnivå. 3 000 bostäder ligger redan i riskzon och när havet stiger en meter hamnar 23 000 bostäder och 2 000 obebyggda tomter i riskzonen. En havsnivåhöjning på en meter beräknas vara en realitet . Eftersom det därutöver vid extrem väder som storm sker tillfälliga havsnivåhöjningar på hotar en permanent havsnivåhöjning på en meter byggnation som är belägen . räknar med att extremväder med vattenstigning sker en gång , dvs. det är statiskt ett hundraårsskede. i menar som redan framgått att kommunernas ansvar för befintlig bebyggelse är begrän sat, vilket kan komma att drabba den enskilde hårt. För att skydda den enskilde skulle det kunna vara angeläget att förhindra bebyggelse på olämplig mark. Genom att upphäva äldre detaljplaner skulle i vart fall olämplig bebyggelse som inte redan skett kunna undvikas. Med anledning av uttalande gick kommun ut med information till kommunens invånare om att kommunen avsåg att upphäva äldre detaljplan som medgav bebyggelse längs den utsatta sydkusten inom kommunen, som är belägen mellan och . Det handlar om strand. I orsaka de denna information en stark oro för de som äger fastigheter längs kusten och det bildades en intresseförening, som omfattar ca 80 fastigheter. De flesta är redan bebyggda, men ca 5–10 fastigheter har ännu inte bebyggt tomten. Föreningen protesterade kraftigt, invändningen var framför allt att det fanns medlemmar som köpt strandtomter till ett högt marknadsvärde under förutsättning att kunna bygga och dessa skulle nu komma i kläm. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … ens uppfattning bygger den förutsättningen på en felaktig juridisk utgångspunkt, efter genomförandetiden är byggrätten inte längre ”garanterad”, eftersom kommunen har rätt att upphäva detaljplanen. Om den kunskapen skulle spridas hade marknadsvärdet på obe byggda tomter kunna påverkas. Dessutom fanns det farhågor om att även de som redan hunnit bygga inte skulle kunna bygga om eller till sina hus. Även den slutsatsen bygger på felaktiga förutsättning ar, även om detaljplanen upphävs finns det en rätt att förbättra redan befintliga byggnader. kommun bestämde efter protesterna att detaljplanen inte skulle upphävas. Den bildade föreningen finns dock kvar och arbetar nu mot hotet om erosion, eftersom sand stranden nedanför deras fastigheter försvunnit genom erosion och oftast består av småsten. Enligt uppgift från har den kommunen inlett ett internt samråd om att det kan bli nödvändigt för kommunen att inleda ett arbete med att upphäva detaljplan för sär skild riskfylld mark och det finns en begynnande politisk enighet om att så måste ske. När det gäller frågan om att upphäva detaljplaner finns det redan enligt gällande lagstiftning en möjlighet för kommunerna att göra detta. Däremot är det enbart en möjlighet, inte en skyldighet. En fråga blir dock om denna frivilliga möjlighet bör omvand las till en skyldighet för kommunen, om det ska införas ett lagkrav för att förhindra fortsatt olämplig bebyggelse enligt äldre detaljplaner. Här ska dock beaktas att det finns ett stort antal äldre detaljplaner i kommunerna. Ett krav om att samtliga dessa skulle omprövas skulle leda till ett omfattande arbete. framstår det som i hög grad angeläget att förhindra fortsatt ny bebyggelse på olämpliga platser.