sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — sen placeras gärningar som har ett lägre straffvärde men där miljösank- tionsavgift inte bedömts som en tillräcklig eller lämplig sanktion. Liksom majoriteten av andra specialrättsbestämmelser är de flesta av bestämmelserna i 29 kap. av blankettkaraktär. De innehåller inte en fullständig beskrivning av den gärning som krimi- naliserats, utan säger att den ska dömas till straff som överträder ett förbud eller påbud som föreskrivits i ett visst sammanhang eller i ett visst lagrum. Vissa av bestämmelserna skulle kunna betecknas som rena blankettstraffbud. De innehåller endast allmänna hänvis- ningar till föreskrifter som meddelats med stöd av balken eller till bestämmelser i som kompletterar balken. Andra bestämmelser innehåller en mer eller mindre beskrivande text av vad som är brottsligt, men hänvisar i övrigt till andra bestämmelser i , balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Blankettstraffbuden har som princip ansetts vara godtagbara och förenliga med legalitetsprincipen (NJA 2007 s. 227). Att det kan krävas efterforskningar från den enskilda personens sida i fråga om vad som är straffbart innebär inte att en straffbestämmelse ska underkännas med hänvisning till legalitetsprincipen. Detta gäller även där det inte är alldeles enkelt att hitta aktuella textställen (NJA 2012 s. 105). Vad som däremot kan krävas är att det i straffbe- stämmelsen anges vilka EU-förordningar som innehåller de hand- lingsnormer som är straffsanktionerade (prop. 2005/06:182, s. 42, NJA 2016 s. 680). Den valda lagstiftningstekniken syftar ytterst till att skapa använd- bara straffbestämmelser med en tydlig avgränsning och ett tydligt innehåll och som tillgodoser kravet på legalitet (prop. 2011/12:59, s. 40). Vid utformningen av straffbestämmelser efter- strävades att straffbestämmelserna så långt som möjligt skulle få full- ständiga brottsbeskrivningar och egna brottsbeteckningar. Det visade sig emellertid vara svårt att i alla avseenden åstadkomma brotts- beskrivningar som var så tydliga att de var godtagbara ur legalitets- och rättssäkerhetssynpunkt (prop. 1997/98:45, del. 1, s. 522 f., prop. 2005/06:182, s. 72). Ett nytt 29 kap. 23.2.2Antalet straffbara överträdelser har ökat markant har straffbestämmelser ändrats ett fler- tal gånger. Mer omfattande lagändringar har skett (prop. 2005/06:182), 2008 (prop. 2007/08:80) och 2012 (prop. 2011/12:59). Ändringarna som genomfördes syftade bland annat till att straffkatalogen skulle bli mer överskådlig och straffbestämmelserna lättare att förstå. Blankettstraffbuden hörde till de straffbestämmelser som ägnades uppmärksamhet av det skälet att vidsträckta sådana ansågs kunna göra det svårt för enskilda att se vad som var straffbart. Beträffande de blankettstraffbud som innehöll hänvisningar till EU- förordningar gjordes bedömningen att dessa skulle förtydligas och avgränsas genom att det i straffbestämmelsen angavs vilka artiklar i EU-förordningarna som var straffsanktionerade (prop. 2005/06:182, s. 41 f.). Det mest framträdande är att antalet straffbara överträdelser har ökat mångfalt sedan trädde i kraft och särskilt de senast tio åren. Nya sanktioner har inordnats i en redan befintlig straff- bestämmelse genom användandet av punktuppställningar. Det har lett till att de flesta av straffbestämmelserna har en sådan utformning och att punkterna är många. Som ett exempel kan nämnas att brotts- beteckningen miljöfarlig kemikaliehantering har 22 punkter. De straffbestämmelser som har tillkommit med anledning av EU-samarbetet är i stor utsträckning utformade som blankettstraff- bud. Detta sätt att kriminalisera har även på andra områden visat sig vara förenat med vissa svårigheter när det gäller att uppfylla de krav på tydlighet och förutsebarhet som måste ställas på en straffrättslig reglering (SOU 2013:38, s. 387). 23.2.3Lagrådet har kritiserat den nuvarande utformningen Lagrådet har framfört viss kritik mot hur straffbestämmelserna är ut- formade i . Av utdrag ur protokoll från Lagrådets sam- manträde framgår bland annat följande. Detta innebär självfallet att det av själva straffbestämmelserna inte mer än antydningsvis framgår vilka förfaranden som omfattas av kri- minaliseringen. För att få upplysning om vilka dessa är krävs att man går vidare till förordningarna. Förordningarna innefattar ett stort och omfattande regelsystem vars enskilda delar inte kan förstås utan att de Ett nytt 29 kap. sätts in i sitt sammanhang. Hänvisningarna är dynamiska i den mening att vad som avses är artiklarna i gällande lydelse. I många av de artiklar som det hänvisas till i förslaget hänvisas det vidare till andra artiklar och bilagor etc. som t.o.m. i några fall ännu inte finns i sinnevärlden. Härtill kommer att i vart fall vissa av de artik- lar som det hänvisas till framstår som komplicerade till sin uppbygg- nad och/eller oklara till sin innebörd. Nackdelarna med en på detta sätt utformad lagstiftning blir själv- fallet mer påtaglig ju fler bestämmelser som den särskilda kriminali- seringen av föreskrifter i förordningarna omfattar. I lagförslaget gör sig detta särskilt gällande beträffande bestämmelserna om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § andra stycket. Enligt förslaget utökas här antalet särskilt straffbelagda punkter i vilka det hänvisas till EU-för- ordningar, efter att ursprungligen ha varit 2, från 8 till 15. Om utveck- lingen, som förefaller antagligt, leder till att det uppkommer behov av att lägga till ytterligare punkter i straffbestämmelsen finns det enligt Lagrådet skäl att på nytt överväga vilken lagteknisk lösning som lämp- ligen bör väljas. Lagrådet framförde återigen kritik mot den här typen av lagstiftnings- teknik i yttrande . I ett yttrande behandlade Lagrådet en på detta sätt utformad lagstiftning (se prop. 2011/12:59 s. 70 ff.). Lagrådet fram- höll bl.a. att nackdelarna med en sådan lagstiftningsteknik självfallet blir mer påtaglig ju fler bestämmelser som den särskilda kriminaliseringen av föreskrifter i förordningarna omfattar och at det finns skäl att på nytt överväga vilken lagtekning lösning som lämpligen bör väljas om det uppkommer behov av att lägga till ytterligare punkter. Regeringen anför- de i propositionen att det då inte fanns anledning att göra förändringar i fråga om lagstiftningstekniken men att det som Lagrådet anfört skulle komma att finnas med i överväganden i framtida ärenden om ändringar i 29 kap. (a. prop. s. 40). Några sådana överväganden åter- speglas emellertid inte i den nu föreliggande remissen. Lagrådet vill fram- hålla vikten av att övervägandena kommer till stånd. Som framgår av Lagrådets yttranden finns alltså problem med en lagstiftningsteknik som innebär hänvisning till specifika bestäm- melser. Den avsedda tydligheten kan gå förlorad om det behövs göras hänvisningar till många bestämmelser. Regeringen har mot denna bakgrund aviserat att den nuvarande lagstiftningstekniken ska ses över (prop. 2011/12:59, s. 19, prop. 2012/13:135, s. 19). Ett nytt 29 kap. att se över 29 kap. Vår bedömning: Det är angeläget att öka 29 kap. överskådlighet och straffbestämmelsernas tydlighet. En större reform bör emellertid genomföras i samband med en sanktions- växling. Vi lämnar därför inte några författningsförslag på redak- ändringar, men väl ett koncept som ett underlag för det kommande arbetet (se avsnitt 23.4). Skälen för vår bedömning Vikten av tydliga straffbestämmelser Som vi tidigare framhållit måste en straffbestämmelse uppfylla högt ställda krav. Den ska vara tydlig så att det är möjligt för enskilda att förstå innebörden och anpassa sitt beteende efter vad som är tillåtet. Straffbestämmelserna i är i många avseenden förhåll- andevis svårlästa och därför svåra att tolka och tillämpa. En orsak är deras koppling till förvaltningsrätten. Ett beteende kan vara tillåtet om det omfattas av ett tillstånd vilket innebär att straffbestämmel- serna får sitt egentliga innehåll genom andra typer av beslut och föreskrifter. återfinns dessutom många av de underliggande handlingsreglerna i EU-förordningar som kan vara ytterst komplexa. Straffbestämmelsernas bristande tydlighet bidrar i sin tur till en bristande kunskap om vad som är tillåtet och vad som är belagt med straff. Tydliga och lättillgängliga straffbestämmelser är av särskild be- tydelse på detta område med hänsyn till det ansvar tillsynsmyndig- heter har för att anmäla misstänkt miljöbrottslighet. En tydlig och lättillgänglig straffrättslig reglering bidrar till att effektivisera den samverkan som sker med tillsynsmyndigheter, polis och åklagare och främjar därmed en effektiv lagföring. Tillsynsmyndigheterna ska vidare ge råd och stöd och har en långtgående serviceskyldighet som innebär att de ska lämna information om bland annat de straff- rättsliga följderna av brott mot . För att tillsynsmyn- digheterna på ett bra sätt ska kunna uppfylla sin informationsskyl- dighet och för att verksamhetsutövaren ska kunna ta del av och Ett nytt 29 kap. förstå vilka regler som gäller krävs att de straffrättsliga reglerna är tydliga och lättillgängliga. En sådan straffrättslig reglering med sär- skilda brottsrubriceringar har därför bättre förutsättningar att verka avhållande. En förändring är nödvändig Regelverket på miljöområdet är omfattande. Även om det finns en hänvisning till en handlingsregel är det inte självklart att det för en- skilda framstår som tydligt. Om det i stället är beskrivet i miljö- balken vilka handlanden som omfattas ger själva bestämmelsen upp- lysning om vad som är straffbelagt. Vi bedömer att man inte kommer undan blankettstraffbud i . Kriminalisering måste knytas till överträdelser av kontreta föreskrifter. Det bör emellertid vara möjligt att beskriva dessa gärningar på ett mer pedagogiskt sätt än genom att enbart hänvisa till andra föreskrifter. Utformningen av kapitlet har inte heller anpassats till den ut- veckling som skett. Bestämmelserna har blivit långa med många punkter vilket gör det svårt att överblicka det straffbara området. Straffbestämmelserna är inte lättillgängliga trots att de samlats i ett eget kapitel. Vi anser inte att den nuvarande ordningen är tillfredställande. Det krävs därför en förändring. I detta betänkande lämnar vi för- slag på en ny statlig utredning, en miljöstraffrättsutredning, som får i uppdrag att se över vilka beteenden som bör vara kriminali- serade på miljöområdet. En sådan översyn kan resultera i att antalet straffbestämmelser minskar. Vi tror också att det behövs en bredare diskussion kring hur man konstruerar en effektiv straffbestämmelse i de fall där den underliggande handlingsregeln är diffus. Dessa åt- gärder skulle förmodligen förbättra såväl kapitlets överskådlighet som straffbestämmelsernas tydlighet. De bedöms emellertid inte vara tillräckliga för att skapa ett tydligt och hållbart 29 kap. miljö- balken. Det behövs redaktionella ändringar också. En sådan reform bör emellertid genomföras i samband med en sanktionsväxling. Vi lämnar därför inte några författningsförslag på redaktionella änd- ringar, men väl ett koncept som ett underlag för det kommande arbetet (se nästa avsnitt 23.4). Vi utvecklar våra tankar nedan. Ett nytt 29 kap. Straffbestämmelserna bör bli mer beskrivande I anges normalt de straffbara handlingarna i en gärnings- beskrivning. En gärningsbeskrivning har fördelen att det redan av straffbestämmelsen framgår vilken typ av handlande som är straff- bart. När det omkringliggande regelverket är omfattande innebär det också att bestämmelsen inte tyngs av omfattande hänvisningar. En sådan konstruktion gör dessutom bestämmelsen mindre känslig för förändringar på andra håll i regelverket (Ds 2017:5, s. 95). Det har ibland talats om att en generell straffbestämmelse som i likhet med bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § straffbelägger överträdelser av vad som gäller för en viss uppgift – eller i det här sammanhanget kanske snarare en åtgärd eller verksamhet – skulle vara att föredra framför de långa straffbestämmelser som finns i 29 kap. . I samband med det som återgetts ovan uttalade exempelvis Lagrådet i ett yttrande följande om 29 kap. 3 § . Det är också uppenbart att även om det inte direkt hänvisades till regleringen i EU-förordningarna i de svenska straffbestämmelserna skulle den regleringen ofta vara av avgörande betydelse för bedömningen av erforderlig aktsamhetsstandard och att medvetna överträdelser av för- ordningarnas bestämmelser i allmänhet skulle uppfattas som ett starkt indicium på uppsåt också i förhållande till den effekt eller fara som en tillämpning av bestämmelsen förutsätter. Vi uppfattar Lagrådets yttrande så att punkterna i 29 kap. 3 § andra stycket inte behövs, men att en underliggande EU-förordning ska vägas in vid bedömningen av om en överträdelse i enlighet med den allmänt utformade gärningsbeskrivningen i första stycket har skett. Mot en sådan utformning kan anföras att den riskerar att bli alltför vag och att det straffbara området således blir alltför vidsträckt för att det ska vara godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt. Vi bedömer att en sådan konstruktion inte heller skulle bidra till ökad tydlighet på miljöområdet. Det skulle i stället bli väldigt svårt för en enskild att ta reda på vilka gärningar som är kriminaliserade. En kort be- stämmelse är inte per automatik en tydlig bestämmelse. Man bör i stället sträva efter att i största möjliga utsträckning i lag beskriva de straffbara gärningarna bland annat för att göra det lättare för enskilda att kunna hitta och bedöma vad som är tillåtet respektive Ett nytt 29 kap. Det straffbara området bör alltså i möjligaste mån gå att utläsa av straffbestämmelserna (jfr prop. 2005/06:182, s. 37). En nackdel med att konstruera en straffbestämmelse på det sättet kan vara att risken för att bestämmelsen blir inaktuell ökar. Ur rättssäkerhetssynpunkt väger emellertid detta argument inte särskilt tungt. Det har också framförts tankar om att man inte bör utforma mer beskrivande straffbestämmelser i de situationer där den under- liggande handlingsregeln finns i en EU-förordning. Vi delar inte den bedömningen. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att det finns bestämmelser som gör att en EU-förordning kan tillämpas i prak- tiken och får ett effektivt genomslag samt anta regler om överträdel- ser av förordningen. krävs det dessutom av naturliga skäl en tolkning av den underliggande handlingsregeln för att man ska kunna införa en straffbestämmelse. Ett exempel på när så skett finner vi i 29 kap. 8 § första stycket 14 som straffbelägger vissa gär- ningar som inte är förenliga med EU:s förordning om Nagoya- protokollet (prop. 2015/16:161). Bestämmelserna bör delas upp och få egna brottsbeteckningar De nuvarande bestämmelserna har i vårt koncept delats upp i flera bestämmelser och fått egna brottsbeteckningar. En sådan utform- ning gör det lättare att få en överblick över bestämmelsens innehåll utan att behöva läsa hela bestämmelsen. Tanken är också att brotts- beteckningen ska kunna anges ett i domslut. På så vis tror vi att verk- samhetsutövare, allmänhet och tillsynsmyndigheter får lättare att hålla sig informerade om vilka handlingar som är brottsliga (se , Ulväng och Jareborg, 2013, s. 27). Regeringen anförde visserligen i förarbetena till att bestämmelser i vilka direkta hänvisningar görs inte kan få egna brotts- beteckningar (prop. 1997/98:45, del 1, s. 523), men genom senare lag- stiftningsärenden har den ståndpunkten nyanserats. Vi ser inte att det finns några direkta hinder mot att ge ett blankettstraffbud en egen brottsbeteckning. Ett nytt 29 kap. Kapitlet kan få en tydligare utformning Vi föreslår att de långa paragraferna försvinner och ersätts av fler paragrafer. I vårt koncept finns 75 paragrafer. Vi har infört mellan- rubriker för att öka överskådligheten. De har utformats så att de ger god upplysning om vad som står i paragraferna. För att läsaren snabbt ska kunna få en överblick över innehållet föreslår vi dess- utom att kapitlet inleds med en innehållsbeskrivning. Det finns många metoder efter vilka en brottsindelning kan ske. Vi bedömer att den nuvarande brottsindelningen i huvudsak är ända- målsenlig. Vi föreslår därför att kapitlet inleds med centrala och generella straffbestämmelser om skyddet för människors hälsa och miljön. Därefter följer bestämmelser som rör samhällets miljö- kontroll och brott mot skyldigheter att lämna miljöinformation. I slutet av kapitlet följer brott i vissa specifika verksamheter, exem- pelvis brott i miljöriskområde, jordbruk och genteknisk verksam- het. I stora drag flyttas fokus från skydd till kontroll och från det generella till det specifika allt eftersom bestämmelserna tas upp. Eftersom nedskräpning är av stort intresse för allmänheten har det dock placerats längre fram i kapitlet. Huvudelen av paragraferna består av straffbud. Varje avsnitt innehåller uppgifter om vilka bestämmelse som har företräde om ansvar för gärningen träffas av flera bestämmelser enligt miljöbal- ken samt om försök och förberedelse. Kapitlet avslutas med be- stämmelser om ansvarsfrihet för ringa brott och brottskonkurrens samt särskilda regler för åtal, förverkande och tillämpligheten av svensk lag. Flera kapitel eller en miljöbrottslag? Det blir många bestämmelser när de nuvarande delas upp på det sätt vi föreslår. Ett alternativ till ett kapitel i kan vara att dela upp 29 kap. i flera kapitel, till exempel 29 a, 29 b, 29 c kap. osv. Det skulle öka överskådligheten och läsbarheten. Antalet straff- bestämmelser skulle motivera en sådan lösning. Ett annat alternativ är att föra över alla straffbestämmelser i en särskild miljöstrafflag. Många av de viktigaste specialrättsliga brotten regleras i särskilda strafflagar (lag, 1951:649, om straff för vissa trafikbrott, skattebrottslagen, 1971:69, lag, 2000:1225, om straff för Ett nytt 29 kap. smuggling, bidragsbrottslag, 2007:612). Det skulle bland annat medföra en större redaktionell frihet vid utformningen av antalet kapitel. En sådan förändring kräver emellertid fler än rent redak- överväganden. Ett av skälen för att arbeta in brotten i miljö- balken var att sambandet mellan dessa och materiella regler skulle framstå som mindre klart om de arbetades in i brotts- balken. Motsvarande resonemang torde vara giltigt om de skulle föras in i en separat strafflag. Ett nytt 29 kap. 23.4Ett koncept för ett nytt 29 kap. I detta avsnitt redovisar vi ett koncept för hur 29 kap. skulle kunna se ut. 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om –miljöbrott (2–6 §§), –brott mot naturskyddet (7–15 §§), –nedskräpning (16–17 §§), –brott vid hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer (18–27 §§), –kemikalieregistreringsbrott (28–30 §§), –otillåten miljöverksamhet (31–35 §§), –brott vid hanteringen av avfall (36–43 §§), –försvårande av miljökontroll (44–45 §§), –brott mot skyldighet att lämna miljöinformation (46–52 §§), –brott mot särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet, hälsoskydd och vattenverksamhet (53–56 §§), –brott i ett miljöriskområde (57 §), –brott mot skyddet av natur- och kulturvärden i jordbruket (58–60 §§), –brott vid hantering av gentekniskt modifierade organismer (61–67 §§), –brott mot fiskeförbud (68 §), –brott mot föreskrift för totalförsvaret (69 §), och –åtalsprövning, ansvarsfrihet och förverkande (70–76 §§). 2 § För miljöbrott döms till böter eller fängelse i högst den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. orsakar att det i mark, vatten eller luft släpps ut ett ämne som typiskt sett eller i det enskilda fallet medför eller kan medföra a)en förorening som är skadlig för människors hälsa, djur eller växter i en omfattning som inte har ringa betydelse, eller b)någon annan betydande olägenhet i miljön, Ett nytt 29 kap. 2.förvarar ett ämne eller hanterar avfall på ett sätt som kan med- föra en förorening som är skadlig för människors hälsa, djur eller växter i en omfattning som inte har ringa betydelse eller som kan medföra någon annan betydande olägenhet i miljön, 3.orsakar en betydande olägenhet i miljön genom buller, skak- ning eller strålning, eller 4.bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som ändrar yt- eller grundvattennivån på ett sätt som skadar eller kan skada människors hälsa, djur eller växter i en omfattning som inte har ringa betydelse eller som medför eller kan medföra någon annan betydande olägen- het i miljön. 3 § Är brott som avses i 2 § att anse som grovt, döms för grovt miljöbrott till fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har medfört eller kunnat medföra varaktiga skador av stor om- fattning, om gärningen annars varit av särskilt farlig art eller inne- fattat ett medvetet risktagande av allvarligt slag eller om gärnings- mannen, när det krävts särskild uppmärksamhet eller skicklighet, har gjort sig skyldig till en försummelse av allvarligt slag. 4 § Om en behörig myndighet har tillåtit förfarandet, eller om förfarandet är allmänt vedertaget eller med hänsyn till omständig- heterna kan anses försvarligt, döms inte till ansvar enligt 2–3 §§. 5 § Om någon som ådragit sig ansvar enligt 2–3 §§, frivilligt har avvärjt en sådan fara eller verkan som anges där innan en avsevärd olägenhet har uppkommit, får dömas till lindrigare straff än vad som är föreskrivet för gärningen. 6 § För försök eller förberedelse till grovt miljöbrott döms till ansvar enligt 23 kap. . Ett nytt 29 kap. 7 § För brott mot områdesskydd döms till böter eller fängelse i högst den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1.i ett biotopskyddsområde bedriver en verksamhet eller vidtar någon annan åtgärd som kan skada naturmiljön och som är förbju- den enligt 7 kap. 11 § andra stycket, 2.i ett strandskyddsområde uppför en byggnad eller vidtar någon annan åtgärd som är förbjuden enligt 7 kap. 15 §, eller 3.orsakar en skada eller en risk för skada på eller annan olägen- het för de miljövärden som avses att skyddas i en nationalpark, ett naturreservat, ett kulturreservat, ett djur- och växtskyddsområde, ett vattenskyddsområde eller ett område som omfattas av ett interimis- tiskt förbud enligt 7 kap. 24 § genom att olovligen uppehålla sig i om- rådet eller där olovligen uppföra bebyggelse, stängsel eller upplag, utföra schaktning, muddring, uppodling, markavvattning, täkt, plan- tering eller avverkning, utöva jakt eller fiske, eller använda bekämp- ningsmedel 8 § För förseelse mot områdesskydd döms till böter den som, om gärningen inte ska leda till ansvar enligt 7 §, med uppsåt eller av oakt- samhet bryter mot en föreskrift eller bestämmelse som med stöd av 7 kap. har meddelats eller i det enskilda fallet beslutats för skyddet av en nationalpark, ett naturreservat, ett kulturreservat, ett biotop- skyddsområde, ett djur- och växtskyddsområde, ett strandskydds- område eller ett vattenskyddsområde. Detsamma ska gälla den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett interimistiskt för- bud enligt 7 kap. 24 §. 9 § För miljöskyddsområdesbrott döms till böter eller fängelse i högst den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått inom ett miljöskyddsområde, som regeringen har meddelat med stöd av 7 kap. 20 §. 10 § För artskyddsbrott döms till böter eller fängelse i högst den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. dödar, skadar, fångar eller stör djur, tar bort eller skadar ägg, rom eller bo, skadar eller förstör djurs fortplantningsområde eller Ett nytt 29 kap. viloplats i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 1 §, 2.tar bort, skadar eller tar frö eller annan del av en växt i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 2 §, 3.sätter ut ett djur eller en växt i naturmiljön i strid med en före- skrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap.