sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — I regeringsuppdraget stod det uttryckligen tält, men MSB ansåg att det fanns andra och bättre lösningar, exempelvis modulboenden. MSB anser att inte hade gjort en tillräcklig analys av vad tält egentligen innebär när de gav uppdraget. MSB försökte kommunicera till regeringen att tält inte var någon bra formulering, men MSB fick inget gehör för detta. Inte heller ansåg att tält var en bra boende- lösning. hade , med utgångspunkt i en genomförd inventering, kunskap om att det inte fanns några större mängder tält tillgängliga i . Tid och resurser användes på ett ineffektivt sätt Vår slutsats blir att tältuppdraget till innebar att tid och resurser under en mycket ansträngd period användes på ett improduktivt sätt. Både och hade tillgång till information som talade starkt mot att försöka ordna boenden i tält och åtminstone MSB försökte uppmärksamma regeringen på detta. Om regeringens syfte med tältuppdraget var att snabbt skaffa fler boendeplatser talade den information som regeringen hade mot att det skulle lyckas. 9.6.3Information bör användas för samordning och ledning Information hade kunnat användas tidigare Det är regeringen som har det yttersta ansvaret för att förse sig med rätt information och på grundval av den styra riket. Det är också regeringen som har ansvar för att det tas fram korrekt information inom olika områden, liksom att olika delar av statsapparaten får del av nödvändig information. Statsminister har i utfråg- ningar i förklarat att han inte fann någon anledning att ifrågasätta den prognos som publi- cerade då myndigheten enligt honom tidigare hade lyckats väl med att göra prognoser inom migrationsområdet. därefter fick regeringen och mer information än den som fanns i prognos. Regeringen har i den senaste budgetpropositionen framhållit vikten av ett proaktivt förhållningssätt med beredskap att vidta nödvändiga åtgärder även i osäkra situationer där informationsbrist råder.40 Om ett mer pro- aktivt förhållningssätt hade använts i statsminsterns styrning och ledning av regeringens och arbete så är det troligt att den sammantagna bilden i vart fall inte hade utgått från en minskande migration. En bild av en möjlig ut- maning med fler asylsökande hade kunnat spridas till myndigheterna redan då för att skapa en bättre beredskap och en tidigare start för mottagandet av allt fler människor på flykt. Det hade varit en fördel för myndigheternas möjligheter att snabbare påbörja sitt genomföra av ett rättssäkert och effektivt migrationsmottagande i en ansträngd situation. Det var en stor styrka att MSB med sin kompetens och sina metoder kunde förse regeringen med en bred bild av de olika utmaningar som samhället ställdes inför och vi förutsätter att har en god kännedom om de metoder MSB använder för att beskriva olika situationer och kan tolka beskrivningarna på rätt sätt. arbete innebar också att regeringen fick annan viktig information . Vår bedömning är att regeringen på dessa olika sätt försåg sig med tillräcklig information. 2016/17: utgiftsområde 6, s. 8. kan vi konstatera att myndigheterna behövde mer information för att samverka och samordna sina verksamheter. I vissa fall var det frågan om så komplexa frågor att det inte räckte med att dela information utan en tydlig ledning och inriktning blev nödvändig. Vi har i avsnitten 9.3.6 och 9.3.7 gett exempel på frågor som enligt vår bedömning borde ha lyfts på ett tydligare sätt av regeringen. I de följande avsnitten redogör vi för vår bedömning av hur information som samlas in bör användas för att åstadkomma mer samverkan, samordning och ledning. Det fanns beredskap för informationsinsamling och informationsdelning, men inte för migrationsinformation Beredskapen var delvis god när det gäller samhällets förmåga att samla och dela information. fanns det rutiner för att ta fram och dela information i . omvärldsbevakning hade fått stark kritik i sam- band med flodvågskatastrofen 2005. När människorna på flykt kom till hade omvärldsbevakning förstärkts och utvecklats. Ändå har vi konstaterat att Kansliet för krishantering i inte lyckades identifiera den förändrade migrationen till förrän den var ett faktum. MSB hade rutiner för att ta fram lägesbilder och för att anordna samverkanskonferenser och MSB hade övat på rutinerna tillsammans med andra myndigheter. Dessa strukturer kunde användas när situationen förändrades. En brist var att inte tidi- gare ingått i dessa strukturer, vilket försvårade kommunikationen. Vår bedömning är också att MSB behöver förbättra sin beredskap genom att bättre anpassa informationsinsamlingen och infor- mationsdelningen till olika uppgiftslämnare och mottagare för att undvika att missuppfattas eller uppfattas som osmidig. Regeringen och har ett ansvar för vilka myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskap. Det är positivt att numera nämns i krisberedskaps- förordningen. Ingen vet vilka utmaningar samhället kommer ställas inför i fram- tiden och vilka myndigheter som då kommer att behöva samverka och samordna sina verksamheter. Vi vill därför peka på de risk- analyser och de risk- och sårbarhetsanalyser som de flesta statliga myndigheter tar fram som en viktig informationskälla för och regeringen. visar erfarenheter från tidigare händelser att det är viktigt att också kunna identifiera och agera på andra signaler än de som kommer genom den ordinarie strukturen. Det är också viktigt att den information som samlas i kan förmedlas vidare till regioner, landsting och kommuner. När det gäller krishantering har MSB enligt sin instruktion 2 § ett sådant ansvar och det borde ha fått ett tydligare genomslag i MSB:s arbete . Utanför krishanteringen är det länsstyrel- sernas uppgift att förmedla information till kommuner och lands- ting. Erfarenheterna visar att länsstyrelsernas roll och ansvar kan användas på ett tydligare sätt. Frågor kvarstod trots omfattande informationsinsamling och många möten användes de strukturer som fanns för att skaffa och förmedla en helhetsbild av läget i den situation som uppstod. Metoderna för att ta fram och dela information fungerade också väl på flera sätt. Erfarenheterna visar att strukturerna kan anpassas bättre till den aktuella situationen och att det är viktigt att information inte bara går från den kommunala nivån och uppåt till regeringen utan att det också finns en struktur för att förmedla information från regeringen till både statliga och kommunala myndigheter och också i sidled mellan myndigheter. Frågan är också om informationen gav en rättvisande bild till regeringen och myndigheterna. Vi har lyft fram att lägesbildernas formuleringar, där svårigheter exempelvis beskrivs som att målen för liv och hälsa och samhällets funktionalitet är utmanade, riskerar att feltolkas. Vi tror att det kan ha bidragit till att situationen i myndig- heterna, även om läget var mycket ansträngt, upplevdes som ett större hot mot samhällets funktionalitet än den i verkligheten var. Vi noterar också att några myndigheter inte har känt igen beskrivningar av den egna situationen efter att den information man lämnat ifrån sig bearbetats. Jämfört med tidigare tillfällen då upplevt en kraftig ökning av antalet människor på flykt innebar situationen hösten 2015 att kommuner och landsting hade ett betydligt större ansvar. och borde ha haft en bättre förmåga att förutse att situationen skulle få konsekvenser långt utanför den egna myndighetens väggar. Viss information kunde dessutom enbart tillhandahålla eftersom utveck- lingen för olika delar av landet påverkades mycket av var Migrations- verket förlade och upphandlade asylboenden eller vart ensamkom- mande barn anvisades. En erfarenhet blir att behöver vara mycket mer tillgängligt och öka sin samverkan med kommuner och landsting. 9.6.4Samverkan blev tydligare och bättre Situationen ställde stora krav på ledarskap och att den som hade ansvaret agerade och hanterade situationen. Det skulle ske i en situation där många ställdes inför arbetsuppgifter och problem som de inte träffat på tidigare. Metoden med intensiv infor- mationsinsamling och täta möten ledde till förväntningar på åter- koppling och vägledning i hanteringen av mottagandet. Bedöm- ningar av hur många människor som skulle komma, vart de var på väg och hur länge situationen kunde tänkas pågå hade varit bety- delsefulla och kunde ha bidragit till en bättre hantering. Det genomfördes en stor mängd samverkansaktiviteter och många myndigheter, organisationer och företag deltog. De metoder som MSB använde i form av lägesbilder, konferenser och andra möten var lämpliga och MSB hade en beredskap för att använda dem (se avsnitt 4.3). Det förekom mycket bra samverkan mellan myndigheter inte minst med stöd av MSB:s insatser. Samverkan gjorde det möjligt för myndigheter och civilsamhället att kommunicera med varandra i syfte att få en gemensam bild av situationen och att tillsammans diskutera och hitta möjliga lösningar. 9.6.5Mer samordning och ledning behövdes Goda exempel på samverkan som ledde till mer samordning och ledning Vid sidan om samverkan ska ledning bidra till gemensam samordning och inriktning av flera myndigheter. Vår bedömning är att det behövdes en tydligare ledning när myndigheterna ställdes inför den stora utmaning som innebar. hade kunnat ta på sig en mer ledande roll men förmådde inte att fungera som en sammanhållande kraft. Läns- styrelsernas samordnande uppdrag utfördes olika och användes inte i tillräcklig grad. Regeringen hade kunnat välja att agera mer proaktivt och aktivt leda mot en ökad samordning utan att kliva över gränsen för myndigheternas självständighet eller den kommunala själv- styrelsen, men gjorde det inte. Många olika statsråd representerade regeringen vilket kan ha bidragit till en upplevelse av att det saknades ett tydligt ledarskap. Det finns dock flera exempel på att myndigheternas samverkan ledde till ökad samordning och inriktning. Till exempel kom man överens om gemensamma defini- tioner när det gällde boendefrågorna och det finns exempel på att myndigheter förstod varandras uppdrag och roller bättre och bättre. Det fanns en bred förståelse för att boendefrågan var viktig att lösa, liksom att situationen för ensamkommande barn var mycket bekym- mersam. Regeringen tog initiativet så att regelverk kunde tolkas och anpassas (t.ex. ersättningar, bygglov eller inspektioner). Myndig- heter och civilsamhälle började samarbeta bättre och hitta sina roller. Några kommuner hjälpte mer belastade kommuner och kommu- nerna tog fram evakueringsplatser. Samordning nödvändig för ett rättssäkert mottagande Mottagandet av många människor på flykt satte ljuset på behovet av daglig samverkan mellan olika myndigheter. När flera statliga myndigheter ska samverka med varandra och med landets alla kommuner blir det tydligt hur komplex förvaltningen är när det gäller migrationsmottagandet. För att den enskilde asylsökande ska få sina grundläggande rättigheter tillgodosedda och det på ett lik- värdigt sätt i hela landet ställs stora krav på samordningen mellan staten och kommunerna. Kärnan i mottagandet av asylsökande ligger i en rättssäker asyl- process. Att registrerar alla asylsökande och att alla asylsökande får den information de behöver är grundläggande. Om det brister redan där i mottagandet blir det mycket svårt för de myndigheter som ansvarar för andra delar av asylprocessen. Både ensamkommande barn och barn i familj måste tas emot på ett sätt som värnar barnets rätt och det kräver en nära och tät samordning mellan myndigheter. Samordning är nödvändig om den samlade förmågan ska tillvaratas Vi har sett många exempel på att bättre samordning kunde ha gett ett bättre migrationsmottagande. Kommuner och landsting fick t.ex. inte information från om var boenden skulle öppnas. Det gjorde att kommunerna inte hade tillräcklig beredskap när de asylsökande anlände till kommunen. Ankomstkommunerna fick inte heller besked om anvisningskommuner och det innebar att ensamkommande barn blev kvar länge i ankomstkommunerna. blev anvisningskommunerna pressade av snabba besked om nya barn och de hade inte alltid plats. Det ledde till att barnen fick placeras i andra kommuner och sedan flyttas när det blev lediga platser i anvisningskommunen. Med en bättre samordning mellan och kommuner och mellan olika kommuner hade mottagandet kunnat bli bättre och mindre belastade kommuner hade kunnat avlasta. Det fanns inte heller en tillräcklig överblick över det totala behovet av bostäder och tillgängliga lokaler användes inte. Beslutet att använda tält ledde till att resurser användes på ett sätt som inte ledde till att boendefrågan löstes. Det fanns också en konkurrens mellan och kommunerna om samma lokaler. Det faktum att mottagandet fick ett abrupt och oväntat ”slut” när gränskontroller och ID-kontroller på transportmedel infördes gjorde att investeringar i lokaler, personal och livsmedel gick till spillo. Frivilligsektorn hade stora resurser som kunde ha använts bättre bl.a. på ankomstboenden för ensamkommande barn. statliga myndigheterna eller kommunerna hade förmåga att ta tillvara de resurser som frivilligorganisationerna erbjöd. I vissa fall försvårades ledning och gemensam inriktning av att det var svårt att avgöra vilken myndighet som hade huvudansvar för en enskild fråga. På dessa områden skulle en mer tydlig ledning från regeringens sida kunnat ge bättre förutsättningar för myndigheterna. Det är svårt att samordna när belastningen är stor En orsak till att det var svårt att åstadkomma samordning och gemensam inriktning var att den situation som skulle hanteras innebar störst utmaningar för och kommunerna. var överbelastat och förmådde inte samverka med andra myndigheter på det konstruktiva sätt som krävdes. Det gjorde att det samlade migrationsmottagandet blev sårbart. Kommunerna var inte själva med vid MSB:s samverkansaktiviteter utom vid sär- skilda konferenser som gällde hälso- och sjukvård eller ensamkom- mande barn. Kommunerna representerades i stället av SKL och/eller länsstyrelserna. Det kan ha bidragit till att det inte skedde en till- räcklig samordning mellan kommunerna, bortsett från den som SKL gav stöd till. Kommunernas samordning med myndigheter för- svårades också av att länsstyrelsernas möjligheter till samordning inte togs tillvara. Erfarenheterna visar tydligt att brister i sam- ordningen ledde till att den samlade förmåga som faktiskt fanns inom migrationsmottagandet inte kunde användas fullt ut. 9.6.6Erfarenheterna visar behovet av ledning och gemensam inriktning Vår analys och erfarenheterna leder till slutsatsen att det finns ett antal områden där det inte räcker med samverkan utan det behövs ledning, samordning och gemensam inriktning för att migrationsmottagandet ska uppfylla de krav som ställs enligt internationella åtaganden och de krav på rättssäkerhet och effektivi- tet som måste ställas. När myndigheterna ställs inför en stor ut- maning och situationen blir mycket ansträngd blir det extra tydligt. I regeringens uppgift att styra riket ligger både den statliga och den kommunala verksamheten. Det innebär att de statliga myndig- heterna måste styras så att de ger goda möjligheter för de kom- munala myndigheterna att fullgöra sitt uppdrag och att regeringen får använda de andra styrmedel som går för att ge förutsättningar för den kommunala verksamheten. Regeringen vidtog ett antal åtgärder i den riktningen och utvecklades mycket sam- verkan. Vår bedömning är att det ändå hade behövts mer och tyd- ligare ledning och samordning från regeringen för att hantera situationen . Det finns ingen myndighet som skulle kunna ha en ”krisledningsuppgift”. Både ansvarsprincipen och det kommunala självstyret gör att en sådan lösning inte är möjlig. Det innebär att regeringens ansvar för att styra riket blir mycket tydligt i en ansträngd situation. Styrningen måste gå ut på att sam- ordna olika verksamheter inom staten och staten med kommunerna för att åstadkomma en gemensam inriktning för genomförandet på både statlig och nivå. De erfarenheter som finns visar på ett tydligt sätt att det behövdes mer ledning och styrning och också inom vilka områden behovet är som störst för att ge ett bättre mottagande av människor på flykt. kom ett stort antal människor på flykt till . De flesta anlände . ansökte 163 000 människor asyl i och av dem var 35 000 ensamkommande barn. Att så många människor på flykt kom till och sedan valde att avsluta sin resa i för att söka asyl här beror på många olika omständigheter. är en del av världen och och med- lemsland i den Europeiska unionen. Vilka vägar som blev möjliga att ta för människor på flykt måste analyseras utifrån den kontexten. I vårt uppdrag har inte legat att göra den analysen utan vi har fått ett både konkret och avgränsat uppdrag att analysera beredskap och förmåga att ta emot alla dem som anlände hit . Att ordna ett mottagande för att ta emot ett så stort antal vuxna, familjer och ensamkommande barn innebar en stor påfrestning för regeringen, , , länsstyrelserna och för andra statliga myndigheter. Landstingens förmåga att ge tillräcklig vård sattes på prov. Kommunernas social- tjänster pressades hårt när så många ensamkommande barn skulle tas emot på så . Fler statliga myndigheter och kommunala myndigheter än de som är direkt ansvariga för mottagandet av män- niskor på flykt engagerades för att bidra i arbetet med att ta emot dem som kom. Människorna på flykt som kom till möttes och togs om hand av tjänstemän i statliga och kommunala myndigheter som gjorde sitt allra bästa för att i den pressade situationen ta emot varje vuxen och varje barn som kom. De arbetade professionellt och engagerat med en ibland övermäktig uppgift och i vissa fall genom att tänja på regelverket. Civilsamhället och enskilda volontärer visade medmänsklighet och gav generös hjälp till många människor varje Det handlade om information, mat, kläder och husrum och mänsklig samvaro. Utgångspunkten för vår analys har varit konventions- enliga förpliktelser att ta emot människor på flykt på ett sätt som motsvarar kraven på skydd för mänskliga rättigheter och barns rättigheter. Mottagandet ska vara rättssäkert och effektivt. Vi har i vårt arbete satt fokus på myndigheternas samverkan och samarbete och också behovet av ledarskap och en gemensam in- riktning när uppgiften är komplex och ska utföras av ett stort antal myndigheter på statlig och nivå. En bra struktur för information och samverkan Erfarenheterna visar att varken regeringen och de svenska myndigheterna eller civilsamhället förutsåg eller hade beredskap inför att så många människor skulle välja som asylland . Det fanns tecken på att juliprognos var för låg att många fler människor på flykt skulle komma. Det fanns också en erfarenhet från tidigare extraordinära händelser som innebär att det är viktigt att agera på tidig information även om den är osäker. Om den tidiga information som fanns hade uppmärksammats och använts även om den inte på något sätt var fullständig eller analyserad hade det kunnat öka beredskapen inför den kommande händelseutveck- lingen. När ett stort antal människor på flykt anlände till kom också insikten hos regeringen, myndigheterna och civilsamhället. Lärdomen är att det finns en bra ordning för att ta in information och analysera den i men att ändå inte tidigare än någon annan insåg att så många människor på flykt skulle komma. En erfarenhet är att det finns en bra struktur för krishantering i som tillsammans med de andra rutiner som fanns för informationsinhämtning gjorde att regeringen fick mycket och tillräcklig information och underlag för sina beslut. När det gäller de statliga och kommunala myndigheternas tillgång till information blir lärdomen att rätt information är en grund- läggande förutsättning för att det offentliga åtagandet som gäller mottagande av människor på flykt ska kunna genomföras. Erfaren- heterna visar också att staten hade mer information än kommunerna och att det behöver finnas bättre strukturer för förmedling av information mellan alla myndigheter i migrations- mottagandet. Med rätt information växte samverkan och samordning fram på många områden och det är strukturer som kan användas . Det finns en stor kunskap om mottagandet av människor på flykt och kunskapen används bäst när kommunerna och statliga myndig- heter samordnar sina verksamheter. Det finns också ett antal områden där den mycket ansträngda situationen gjorde det tydligt att ansvaret för mottagandet av människor på flykt måste förbättras för att det ska leva upp till våra internationella åtaganden och kraven på rätts- säkerhet och effektivitet. På vissa områden räcker det inte heller med samverkan och samordning myndigheter emellan utan det behövs en tydlig ledning och inriktning från regeringens sida. Ett mer rättssäkert mottagande Även i en mycket ansträngd situation som måste vissa grundläggande rättssäkerhetskrav vara uppfyllda i mottagandet. Dit hör att alla asylsökande registreras och får kunskap om hur mottagandet går till. Dit hör också att ensamkommande barn får en god man så snart som det går efter ankomsten. Det är nödvändigt för att barnet ska kunna söka asyl och ha en möjlighet att ta tillvara sina intressen. Mottagandet av både barn i familj och ensam- kommande barn måste genomföras utifrån de särskilda krav som ställs i . I det ligger att det behövs bättre kun- skaper i varje del av mottagandet och en tydligare ansvarsstruktur för att förebygga att barn försvinner och så att rätt åtgärder ska vidtas om det sker. kom många barn och vuxna som aldrig sökte asyl men som vistas här. Det är en mycket sårbar grupp och i den finns människor som riskerar att fara illa på olika sätt. Vi har lyft fram behovet av att regeringen tar olika initiativ för att öka myndig- heternas kunskaper om sitt ansvar för det offentliga åtagandet gentemot dem som vistas i vårt land utan att ha sökt asyl. Mottagandet av asylsökande genomförs av många myndigheter. har huvuduppdraget men ett antal andra statliga myndigheter, alla landsting och samtliga kommuner har tillsammans med civilsamhället del i mottagandet. Det handlar om hundratals myndigheter som har olika ansvar och uppgifter och är spridda geo- grafiskt. Att alla ska genomföra sin del i mottagandet med den enskildes rättsäkerhet och rätt till mottagande enligt internationella förpliktelser i fokus är självklart i en rättsstat. Den som söker asyl måste få information och ges kunskaper som ger möjlighet att påverka sin egen asylprocess. Mottagandet måste ge utrymme för jämställdhet mellan kvinnor och män. Erfarenheterna visar att det finns förbättringar att göra i alla dessa delar och att civilsamhället kan bidra mer än det ges möjlighet till. Väntan på utredning och beslut i asylfrågan är för lång Av de människor som sökte asyl i hade 50 595 personer ännu inte fått beslut i asylfrågan. Av dem var 16 627 ensamkommande barn. 40 492 vuxna asylsökande och 14 933 ensamkommande barn hade inte fått börja sin asyl- utredning. Att vänta så länge på livsavgörande beslut är en stor påfrestning. De försämrade möjligheterna att få uppehållstillstånd och sämre möjligheter till familjeåterförening som är en följd av den tillfälliga lagen gör väntan ännu mer påfrestande. I regeringens styrning av myndigheterna ligger alltid ett krav på rättssäkerhet och effektivitet. Det betyder att förvaltningsärenden ska prövas med rätt kvalitet och att enskilda har rätt att få sitt ärende prövat inom rimlig tid. Denna grundläggande princip för myndig- hetsstyrningen gäller också för hantering av asylärendena och det är också så regeringen har formulerat kraven på i regleringsbreven. Det måste enligt vår bedömning innebära att alla asylsökande bör få sin asylansökan prövad inom som är betydligt kortare än . När det gäller asylsökande barn tillkommer barnrättsperspektivet. En lärdom blir att barn måste ges möjlighet att få sin ansökan om asyl prövad inom en så som möjligt. En väg kan vara att utforma ett tydligare regelverk för den tid som ett asylärende som gäller barn högst får ta.