sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — För att beskriva den undervisning som sker i sedvanlig form, där elever och lärare inte är skilda åt vare sig i rum eller , använder vi i detta betänkande begreppen närundervisning och reguljär under- visning. Detta är inga vedertagna begrepp, men vi gör det för att på lämpligt sätt kunna benämna sådan undervisning som varken är fjärrundervisning eller distansundervisning. När vi avser de statliga myndigheterna och använder vi genomgående benämningarna Skol- inspektionen respektive . Vidare använder vi skola i stället för termen skolenhet som åter- finns i skollagen. En skolenhet definieras i skollagen som en av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad (1 kap. 3 §). För de skolformer som landsting kan vara huvudman för gäller samma regler för ett landsting som för en kommun. Ofta har vi skrivit ut både kommun och landsting, men det förekommer också i texten att vi nämner enbart kommun när vi egentligen menar både kommun och landsting. Begreppet upphandling syftar enligt defi- nition på att någon ingår avtal om förvärv av varor eller nyttigheter. Vi använder begreppet upphandling i denna vidare mening, vilket betyder att vi ibland använder begreppet även när det inte är fråga om upphandling enligt LOU:s definition. Kapitel 1 innehåller vårt författningsförslag, med förslag till änd- ringar i bl.a. skollagen. I kapitlen som kommer direkt efter denna text finns bakgrundskapitel, med beskrivningar av hur reglerna och verksamheterna ser ut . Vi redogör i tur och ordning för gene- rella frågor kring utbildning och undervisning (kapitel 3); för fjärr- undervisning och distansundervisning, inklusive erfarenheter från befintliga verksamheter (kapitel 4); för begreppet huvudmannaskap och olika möjliga samarbetsformer (kapitel 5) samt för EU-rätt och nationell rätt om upphandling (kapitel 6). Som ett sista bakgrunds- kapitel beskriver vi olika fakta som talar för att förändringar behövs (kapitel 7). Efter dessa bakgrundskapitel kommer vi in på de olika övervägan- den och förslag som utredningen lägger fram. Vi tar avstamp genom att redogöra för våra utgångspunkter i kapitel 8. I kapitel 9 diskuteras olika samarbetsformer för skolhuvudmän och bedömningar och för- slag på detta tema. Bedömningar som rör offentlig upphandling finns i kapitel 10. Kapitel 11 innehåller bedömningar och förslag om fjärr- undervisning. Studiehandledning på modersmålet har vi hanterat separat i kapitel 12. Slutligen kommer bedömningar och förslag om distansundervisning, uppdelat på allmänna bestämmelser och obliga- toriska respektive frivilliga skolformer, i kapitlen 13–15. Kapitel 16 innehåller sådant som rör ikraftträdande och genomförande av våra förslag. Vår konsekvensanalys finns i kapitel 17 och författningskom- mentarer i kapitel 18. En referenslista återfinns sist i betänkandet. 3 Tillgång till utbildning För att ge en introduktion till hur utbildningen bedrivs kom- mer vi i detta kapitel att beskriva det gällande regelverket. Dessutom redovisar vi vilka framgångsfaktorer och utmaningar som finns för elevers lärande och vad detta har fått för konsekvenser för gällande regler och principer. I det följande går vi igenom några bestämmelser som är särskilt vik- tiga för vårt utredningsuppdrag. Det handlar om hur rätten till ut- bildning framgår och om olika regler för de olika skolformerna. Vi fokuserar på de obligatoriska skolformerna och gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, eftersom vårt uppdrag framför allt rör dessa skolformer, samt särskilda utbildningsformer. Vi kommer i slutet av avsnittet också in på bestämmelser som rör övriga skolformer inom skolväsendet. Att var och en har rätt till utbildning framgår av internationella konventioner. I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättig- heterna föreskrivs att var och en har rätt till utbildning, som också ska vara kostnadsfri, åtminstone på de elementära och grundläg- gande stadierna, och den elementära utbildningen ska vara obliga- torisk. Vidare anges att yrkesutbildning och teknisk utbildning ska vara tillgänglig för alla (artikel 26). Dessa rättigheter fastslås även i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (artikel 13) och i FN:s konvention om barnets rättigheter, Barn- konventionen (artiklarna 28 och 29). I nationell lagstiftning fastslås rätten till kostnadsfri grundläg- gande utbildning i regeringsformen (2 kap. 18 §). Merparten av lag- stiftningen som rör skolväsendet återfinns i skollagen (2010:800). Skollagen gäller oavsett vem som ansvarar för utbildningen, dvs. oavsett vem som är huvudman (se avsnitt 5.1 om huvudmannaskap). Skollagen kompletteras av bl.a. skolförordningen (2011:185), gym- nasieförordningen (2010:2039) och förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Syftet med skolgången är mångfacetterat. Utbildningen ska förmedla kunskaper, men det handlar inte bara om det utan också om att på andra sätt förbereda eleverna inför livet över huvud taget. Skollagens övergripande syftesparagraf för hela skolväsendet (1 kap. 4 §) anger Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska in- hämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Ut- bildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elever- nas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. De skolformer som ingår i skolväsendet är förskolan, förskoleklas- sen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gym- nasieskolan, gymnasiesärskolan, vuxenutbildning och sär- skild utbildning för vuxna. Även fritidshemmet ingår i skolväsendet (1 kap. 1 § skollagen). För varje skolform beskrivs sedan skolfor- mens syfte i aktuellt kapitel. Till exempel lyder syftesparagrafen för (10 kap. 2 § skollagen) ska ge eleverna kunskaper och värden och utveckla elever- nas förmåga att tillägna sig dessa. Utbildningen ska utformas så att den bidrar till personlig utveckling samt förbereder eleverna för aktiva livsval och ligger till grund för fort- satt utbildning. Utbildningen ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Motsvarande bestämmelser finns för de andra skolformerna, om än anpassade till respektive skolforms målgrupp och progressionen i skolväsendet. Utredningen har alltså att ta hänsyn till att skolan, utöver uppdra- get att eleverna ska inhämta kunskaper, även har ett socialiserings- och värdegrundsuppdrag som handlar om grundläggande demokra- tiska värderingar, social gemenskap och aktivt deltagande i samhälls- livet. Skolans bredare syfte utvecklas vidare i de olika läroplanerna. Några exempel kan nämnas från läroplanen för , för- skoleklassen och fritidshemmet (SKOLFS 2010:37). Bland annat sägs att skolan ska främja förståelse för andra människor och för- måga till inlevelse. Skolan ska också vara ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens fostran och utveckling. Ett av skolans mål är att varje elev kan leva sig in i och förstå andra människors situation och utvecklar en vilja att handla också med deras bästa för ögonen.1 3.1.3Skollagen kräver likvärdig skola Några av de inledande paragraferna i skollagen är särskilt viktiga för utredningens uppdrag. De föreskriver vad alla elever har rätt till och ska mötas av i sin utbildning, av rättviseskäl. Till att börja med vill vi nämna att utbildningen ska vila på veten- skaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § tredje stycket skollagen). Enligt läroplanerna ska undervisningen vara saklig och allsidig. För de obligatoriska skolformerna sägs också att alla föräld- rar med samma förtroende ska kunna skicka sina barn till skolan, förvissade om att barnen inte blir ensidigt påverkade till förmån för den ena eller andra åskådningen.2 Vidare ska utbildningen vid skol- enheter med offentlig huvudman vara icke-konfessionell (1 kap. 6 § 1SKOLFS 2010:37, kapitel 1 och avsnitt 2.1. 2SKOLFS 2010:37, kapitel 1, avsnittet ”Saklighet och allsidighet”, samt övriga läroplaner. skollagen) och undervisningen vid fristående skolor ska också vara icke-konfessionell (1 kap. 7 § första stycket skollagen). Vidare ska det inte spela någon roll var i landet eleverna bor. Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet (1 kap. 8 § skollagen). Dessutom ska utbildningen inom skolväsendet vara lik- värdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 § skollagen). Vad innebär begreppet likvärdig enligt skollagen? Det finns många olika tolkningar av begreppet, men vi utgår från hur skol- lagens bestämmelse utvecklas i läroplanerna. För del sägs att vad som är likvärdigt anges genom de nationella målen. Att utbildningen är likvärdig innebär inte att undervisningen ska utfor- mas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika, utan hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar och be- hov. Vidare anges i läroplanen att det finns olika vägar att nå målet. Undervisningen kan aldrig utformas lika för alla.3 Bestämmelser om skolplikt och rätt till utbildning finns i 7 kap. skol- lagen. Som huvudregel gäller skolplikten för barn som är bosatta i (7 kap. 2 § första stycket skollagen). Skolplikten motsvaras av en rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning (7 kap. 3 § skol- lagen, jämför 2 kap. 18 § regeringsformen). Det finns undantag från skolplikten: den gäller inte barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola (7 kap. 2 § andra stycket skollagen). Den senare delen av detta syftar på att det i ett helt exceptionellt fall kan tänkas att ett barn är så allvarligt handikappat i ett eller flera avseenden att det är helt omöjligt för barnet att lära sig något.4 Inte heller asyl- sökande barn m.fl. har skolplikt, men har samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn (7 kap. 2 § tredje stycket skollagen). 3SKOLFS 2010:37, kapitel 1, avsnittet ”En likvärdig utbildning”. 1985/86:10, s. 82. Skolplikten kan fullgöras i , grundsärskolan, special- skolan eller (t.o.m. årskurs 6) i sameskolan (7 kap. 4–7 §§ skol- lagen). Den upphör i fråga om och grundsärskolan vanligen vid utgången av vårterminen det nionde året efter att eleven börjat fullgöra skolplikten, och för specialskolan vid utgången av det tionde året, eller senast när eleven fyller (7 kap. 12–14 §§ skollagen). Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt. Hemkommunen ska se till att skol- pliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning (7 kap. 20 och 21 §§ skol- lagen). 3.1.5Tillgänglig skola för skolpliktiga elever För att alla elever ska ha en reell möjlighet att fullgöra sin skolplikt är varje kommun skyldig att vid utformningen av sin grundskola beakta vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt för eleverna (10 kap. 29 § första stycket skollagen). Vidare ska eleverna, som huvudregel, kunna bo kvar i hemmet. Varje kommun ska orga- nisera sin grundskola så att ingen elev på grund av skolgången be- höver bo utanför det egna hemmet. Avsteg härifrån får dock göras om förhållandena är så speciella att det framstår som orimligt att kommunen måste anordna skolgång på sådant sätt att eleven kan bo kvar i hemmet under skolgången. Vid denna bedömning ska särskild vikt fästas vid elevens ålder (10 kap. 29 § andra stycket skollagen). Det finns också regler för hur en kommun ska placera sina grund- skoleelever i olika skolor. En elev ska placeras vid den av kommu- nens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på en placering vid en skolenhet nära hemmet åsido- sätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet (10 kap. 30 § första stycket skollagen).5 Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om den önskade 5 Regeringen har i en promemoria föreslagit att det införs en möjlighet för kommuner att göra undantag från närhetsprincipen vid placering av elever i vissa kommunala skolor. Syftet är att motverka konsekvenserna av boendesegregation och bestämmelserna är tänkta att finnas i en särskild lag med begränsad giltighetstid (dnr U2017/01031/S). Tillgång till utbildning SOU 2017:44 placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekono- miska svårigheter för kommunen eller det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet eller studiero (10 kap. 30 § andra stycket skollagen). Regeringen har bedömt att rätten till skolplacering nära hemmet är ett uttryck för principerna om att alla barn och ungdomar ska ha lika tillgång till utbildning och att utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform och i fritidshemmet. Tillgången till en likvär- dig utbildning ska inte vara beroende av var eleven bor.6 Motsvarande regler finns för grundsärskolan (11 kap. 28 och 29 §§ skollagen). Till följd av att specialskolan och sameskolan har staten som huvudman saknas det analoga regler för dessa skolfor- mer, eftersom det då inte är kommunen som bestämmer över orga- nisation och mottagande. Vidare har elever i grundskola med offentlig huvudman rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts be- hövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet (10 kap. 32 § första stycket skollagen). Även kostnadsfri skolskjuts har regeringen bedömt är en viktig del av rätten till en likvärdig ut- bildning för elever i grundskola med offentlig huvudman.7 Också elever som väljer att gå i en annan skola, offentlig eller fristående, än den där kommunen skulle ha placerat dem har i vissa fall rätt till skol- skjuts (10 kap. 32 § andra stycket och 40 § skollagen). Dessa regler gäller alltså för och motsvarande regler finns också för grundsärskolan (11 kap. 31 och 39 §§ skollagen). Även elever i spe- cialskolan och sameskolan har rätt till de kostnadsfria resor som krävs för utbildningen (12 kap. 25 § respektive 13 kap. 23 § skollagen). Att skolan är tillgänglig handlar också om ekonomi. Rätten till en likvärdig utbildning av hög kvalitet får aldrig vara beroende av en enskild individs ekonomiska förutsättningar och det är anled- ningen till principen om avgiftsfri skola.8 Utbildningen ska vara avgiftsfri och eleverna ska utan kostnad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning samt erbju- 2009/10:165, s. 378. 2009/10:165, s. 380. 2009/10:165, s. 373. das näringsriktiga skolmåltider (10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 § respektive 13 kap. 10 § skollagen). Dagens lagstiftning innehåller således ett antal bestämmelser som syftar till att möjliggöra lika tillgång till utbildning och likvärdig ut- bildning, oavsett elevens bostadsort. 3.1.6Tillgänglig skola efter det att skolplikten har upphört Gymnasieskolan ska vara öppen endast för ungdomar som avslutat sin grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning och som på- börjar sin gymnasieutbildning till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller eller, i vissa fall, . Be- stämmelserna om gymnasieskolan gäller dock endast för ungdomar bosatta i landet (15 kap. 5 § skollagen). För ungdomar som tillhör gymnasieskolans målgrupp har skol- plikten upphört. Kommunerna har dock fortfarande vissa skyldig- heter när det gäller dessa ungdomar. Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvali- tet (15 kap. 30 § skollagen). Vidare ansvarar hemkommunen för att alla behöriga ungdomar erbjuds utbildning på nationella program och erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar (16 kap. 42 § skollagen). Dessutom har hemkommunen ansvar för att erbjuda olika introduktionsprogram (17 kap. 16 § skollagen). Liknande regler om målgrupp finns för gymnasiesärskolan, med tillägget att det handlar om elever som inte bedöms ha förut- sättningar att nå upp till gymnasieskolans kunskapskrav därför att de har en utvecklingsstörning (18 kap. 4 § skollagen). Kommunen ansvarar även för att ungdomar som tillhör gymnasiesärskolans målgrupp erbjuds utbildning av god kvalitet, men då i gymnasie- särskolan (18 kap. 27 § skollagen). Till skillnad från elever i gymnasieskolan har elever i gymnasie- särskolan i princip samma rätt till kostnadsfri skolskjuts som elever i eller grundsärskolan (18 kap. 30 och 35 §§ skol- lagen). Dessutom ska kommunerna beakta vad som är ändamåls- enligt för eleverna från kommunikationssynpunkt vid utform- ningen av gymnasiesärskolan (18 kap. 28 § skollagen). Även för elever i dessa skolformer finns det bestämmelser om av- gifter. Utbildningen i gymnasieskolan och i gymnasiesärskolan ska vara avgiftsfri. Eleverna ska utan kostnad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvud- mannen får dock besluta att eleverna i gymnasieskolan ska hålla sig med enstaka egna hjälpmedel. Avgifter i samband med ansökan om plats får inte tas ut (15 kap. 17 § respektive 18 kap. 17 § skollagen). 3.1.7Gymnasieelevers möjligheter att studera på annan ort Hemkommunen har alltså skyldigheter för elever som tillhör gym- nasieskolans målgrupp. Dessa elever har dessutom goda möjligheter att i stället söka sig till utbildning med en annan huvudman än hem- kommunen. Dels kan det finnas fristående skolor i den egna kom- munen, dels kan eleven söka sig till skolor som är belägna någon annanstans. Till att börja med kan vi konstatera att elever som ansöker till gymnasieskolan själva bestämmer över sin ansökan. Den som har fyllt har nämligen rätt att själv föra sin talan enligt skollagen, och denna rätt gäller också ansökan till t.ex. gymnasieskolan även om den sökande inte har fyllt (29 kap. 12 § skollagen). Samma sak gäller överklagande av beslut i fråga om gymnasieskolan. Den elev som ska börja i gymnasieskolan och därför lämnar in en ansökan, t.ex. till ett nationellt program, ska ge in ansökan till sin hemkommun (t.ex. 16 kap. 35 § skollagen). Den sökande ska också, om ansökan gäller mer än en utbildning, ange i vilken ord- ning han eller hon önskar komma i fråga. Om ansökan avser en ut- bildning som anordnas av en annan huvudman, ska ansökan ome- delbart sändas vidare till denne. Det är sedan huvudmannen för den sökta utbildningen som prövar om en sökande är behörig och om den sökande ska tas emot. En annan bestämmelse, som saknar mot- svarighet för fristående skolor, anger att innan en kommun eller ett landsting tar emot en sökande som inte är hemmahörande i kom- munen eller samverkansområdet för utbildningen, ska yttrande i de flesta fall inhämtas från den sökandes hemkommun (16 kap. 48 § skollagen). En behörig sökande är dock inte garanterad att antas till en viss utbildning. Av de behöriga sökande till ett nationellt program vid en gymnasieskola med offentlig huvudman ska huvudmannen i första hand ta emot dem som är hemmahörande i kommunen eller inom samverkansområdet9 för utbildningen (16 kap. 43 § skollagen). Ut- över dessa elever ska ytterligare några grupper av behöriga sökande tas emot i första hand, däribland elever som har sökt till ett natio- nellt program som inte finns i den egna kommunen och elever som har sökt till en utbildning som det har fattats beslut om riksrekry- tering för (16 kap. 44 § skollagen). beslutar om riksrekrytering till nationella program vid en gymnasieskola med offentlig huvudman. Riksrekrytering innebär att det till en viss utbildning i första hand ska tas emot sökande från hela landet (16 kap. 45 § skollagen). Regeringen får meddela föreskrifter om villkor för att en viss utbildning ska kunna bli riksrekryterande, vilket regeringen har gjort i gymnasieförord- ningen (5 kap. 12 §). Där anges att riksrekrytering ska beslutas för nationella program, nationella inriktningar, särskilda varianter och gymnasiala lärlingsutbildningar i gymnasieskolan om det finns 1.en nationell efterfrågan på de kunskaper och färdigheter som ut- bildningen ger, 2.ett nationellt intresse av att elever ska kunna rekryteras från hela landet, eller 3.ett nationellt intresse av att enskilda elevers behov av kunskaper och färdigheter kan tillgodoses. Därutöver sägs att utbildningen ska vara av god kvalitet, kostnaden för utbildningen ska vara rimlig i förhållande till utbildningens syfte och kostnaden för annan gymnasial utbildning och uppställda be- hörighetskrav och urvalsgrunder ska uppfylla vissa krav. får besluta om avvikelser från struktur, innehåll och examensmål för utbildningar på nationella program (16 kap. 13 § skollagen och 5 kap. 13 § gymnasieförordningen). Vidare får, för utbildning som anordnas av en offentlig huvudman, sådana beslut fattas i samband med beslut om riksrekrytering. Det betyder att en utbildning kan ha egna examensmål och vara riksrekryterande, vil- ket bl.a. gäller för flygteknikutbildning. 9 Se avsnitt 5.4 om samverkan inom gymnasieskolan. Även utbildning som anordnas av en enskild huvudman kan få göra avvikelser och sådana beslut fattas efter en prövning som mot- svarar prövningen av riksrekryterande utbildningar som anordnas av offentliga huvudmän. De villkor som anges ovan gäller alltså även då. Elever från hela landet har visserligen kunnat söka sig till utbildning vid fristående gymnasieskolor oav- sett var i landet skolorna finns, men denna bestämmelse innebär att vissa utbildningar med enskild huvudman kan klassificeras som riksrekryterande utbildning och därmed omfattas av särskilda be- stämmelser om ersättning. Vad som gäller för de ansökningar som huvudmännen, såväl offentliga som enskilda, ska göra till Skolver- ket regleras också (5 kap. 14 § gymnasieförordningen). Reglerna för ersättning till den anordnande huvudmannen är olika beroende på om det är en offentlig eller enskild huvudman. En kommun som på ett nationellt program har antagit en elev som inte är hemmahörande i kommunen eller i samverkansområdet för utbildningen ska ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av dennes hemkommun, s.k. interkommunal ersättning (16 kap. 50 § första stycket skollagen). Bland annat när det är fråga om riks- rekryterande utbildning ska hemkommunen betala det belopp som har beslutats i varje särskilt fall av (16 kap. 51 § tredje stycket skollagen). När det är en enskild huvudman som har anta- git en elev är det denna huvudman som ska ersättas av elevens hem- kommun enligt vissa villkor, med såväl ett grundbelopp som ett tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning (16 kap. 52–54 §§ skollagen). För sådan utbildning som har bedömts som riksrekry- terande utbildning ska hemkommunen betala det grundbelopp som har beslutats i varje särskilt fall av (16 kap. 55 § andra stycket skollagen). Kompletterande bestämmelser finns i 5 kap. 18 § gymnasieförordningen. Det vi här har redogjort för gäller alltså gymnasieskolans natio- nella program.