sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — Vidare angav tingsrätten att ett uppenbarande av förhållandena för främmande makt skulle kunna försämra möjligheter att från det Nato-land som uppgifterna härrörde i fram- tiden få del av för viktigt och hemligt underrättelsematerial, något som enlig tingsrätten skulle kunna medföra ett men för rikets säkerhet. Målet överklagades inte varför bl.a. den sistnämnda slut- satsen inte kom att prövas i högre rätt. I tolk-fallet hade en svensk officer som tjänstgjorde i den svenska kontingenten av KFOR, dvs. Nato-operationen i Kosovo, inlett en relation med en lokalanställd serbisk tolk, som visade sig vara agent med avsikt att inhämta känsliga uppgifter om insatsen för vidare- befordran till sin uppdragsgivare. Relationen avbröts, såvitt fram- kommit, innan agenten hade lyckats komma över några uppgifter genom den svenska officeren. Enligt Försvarsmakten och Säker- hetspolisen skulle det, om agenten lyckats med sin föresats och den svenska officeren lämnat ut känsliga uppgifter om insatsen, ha varit svårt att applicera en svensk straffbestämmelse på förfarandet efter- som uppgifterna inte var sådana att ett röjande av dem kunnat orsaka men för säkerhet. Trots detta hade ett röjande av uppgifterna kunnat föra med sig allvarliga negativa konsekvenser för den internationella insatsen samt för relation till Nato och för säkerhetspolitik. som hanteras inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet Som vi redogjort för i kapitel 3 och 4 deltar i en rad olika samarbeten för fred och säkerhet. Det kan röra sig om internatio- nella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och , men det kan också vara fråga om multinatio- nella övningar eller annat säkerhetsfrämjande arbete, t.ex. svenska bidrag med civila och militära expertförmågor på individnivå. Som vi redogjort för i kapitel 4 hanteras känsliga uppgifter inom ramen för det internationella freds- och säkerhetssamarbetet. Det kan vara fråga om uppgifter som rör , andra länder som in- går i samarbetet, relationerna mellan länderna eller en aktuell insats. Vid internationella samarbeten för fred och säkerhet kan samarbetet även avslöja något om de deltagande ländernas egna försvars- och säkerhetsförmåga. Det kan också finnas uppgifter av mer övergrip- ande och politiskt art som t.ex. avser ländernas inbördes relationer eller ett framtida samarbete. Framför allt torde det dock förekomma uppgifter som rör pågående eller planerade internationella insatser, t.ex. förutsättningarna för utövande av våld och tvång, signalskydd, lägesbedömningar samt insatsens säkerhet. Sådana uppgifter är av central betydelse för insatsens genomförande och för säkerheten för de personer som deltar i insatsen, men även för samverkande länder och organisationer. Vi har fått i uppdrag att analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för de internationella Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella … samarbeten för fred och säkerhet som deltar i. I direktiven anges särskilt att vi ska kartlägga vilket skydd som finns för sådana uppgifter. I detta kapitel lämnas därför en redogör- else för de bestämmelser som är av betydelse för skyddet för känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för sådana samarbeten, såsom bestämmelser om sekretess, säkerhetsskydd, straffrättsligt skydd, och skydd för företagshemligheter. Kapitlet avslutas med en beskriv- ning av tidigare lagstiftningsarbete på området. 6.2Offentlighets- och sekretesslagen (OSL) Offentlighetsprincipen innebär ett grundläggande krav på öppen- het i princip all statlig verksamhet. I första hand förknippas offent- lighetsprincipen med den i 2 kap. 1 § TF fastlagda grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Enligt denna grundsats ska varje medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Rätten att ta del av allmänna handlingar har till syfte att vara en garanti för rätts- säkerhet och för effektiviteten i förvaltningen och i folkstyret.1 Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av all- männa handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, t.ex. skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden eller rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. En sådan begräns- ning ska enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF anges noga i en bestäm- melse i en särskild lag eller, om det i visst fall är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lagen som TF hänvisar till är OSL. Sekretess innebär inte bara en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestäm- melserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av 1 Se bl.a. prop. 1994/95:112, ”Utrikessekretess m.m.”, s. 9. Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella … yttrandefriheten enligt RB och . Tystnads- plikten gäller enligt 2 kap. 1 § OSL för myndigheter och för perso- ner som, genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet, har fått kännedom om uppgiften på grund av anställ- ning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund. Till denna personkrets hör arbetstagare som är anställda hos en myndighet. Hit hör även uppdragstagare, bland dem lekmannaledamöter i beslutande församlingar, i dom- stolar eller styrelser och nämnder inom förvaltningen. Vid konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser i ett enskilt fall är huvudregeln att den eller de bestämmelser enligt vilka uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför bestäm- melser enligt vilka uppgiften ska lämnas ut (7 kap. 3 § OSL). Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till en- skilda utan också mellan myndigheter samt inom en myndighet, om där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som själv- ständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta information för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att ut- byta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestäm- melsen avser att skydda. En begäran att få ta del av en allmän handling ska göras hos den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § första stycket TF). Det är också denna myndighet som enligt huvudregel ska pröva begäran (2 kap. 14 § andra stycket TF och 6 kap. 2 § OSL). Sekretessbestämmelserna i är uppbyggda på samma sätt och innehåller rekvisit som anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella … En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna upp- gifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksam- het eller hos en viss myndighet. Vissa sekretessbestämmelser har emellertid en obegränsad räckvidd. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett var den förekommer. Som exempel kan nämnas bestämmel- serna om utrikes- och försvarssekretess i 15 kap. 1 och 2 §§ OSL och de s.k. minimiskyddsbestämmelserna i 21 kap. OSL till skydd för enskildas personliga förhållanden. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skade- rekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. När skälen för sekretess väger särskilt tungt i för- hållande till insynsintresset används i stället omvända skaderekvisit. I ett sådant fall är utgångspunkten att uppgifterna omfattas av sekre- tess och att en uppgift får lämnas ut endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadepröv- ning om uppgifterna begärs ut. Det förekommer också bestämmelser som inte innehåller skade- rekvisit, men som i stället innehåller andra typer av rekvisit som beskriver under vilka förutsättningar sekretess gäller. Som exempel kan nämnas bestämmelsen i 17 kap. 7 § andra stycket OSL rörande internationellt samarbete avseende civil sjötrafikövervakning, som anger att sekretess gäller för viss uppgift, om en medlemsstat i EU begär det. Vidare finns det flera bestämmelser som anger att sekre- tess gäller i den utsträckning har godkänt ett avtal om detta med en annan stat eller en mellanfolklig organisation (se t.ex. 15 kap. 1 a § OSL. 6.2.3Sekretess för uppgifter av betydelse för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i Uppgifter av betydelse för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i kan i vissa fall vara föremål för sekretess enligt lag eller annan författning eller enligt förord- Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella … nande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Nedan följer en redogörelse för de bestämmelser om sekretess i OSL som främst skulle kunna bli aktuella för sådana uppgifter. Särskilt om utrikessekretessen enligt 15 kap. 1 § OSL I 15 kap. 1 § OSL finns bestämmelsen om utrikessekretess. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som rör för- bindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellan- folklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Föremålet för utrikessekretessen är ”uppgift som rör för- bindelser med annan stat”. Med detta uttryck avses inte bara upp- gifter om egentliga utrikespolitiska förbindelser utan också handelsförbindelser och kulturella förbindelser m.m. I uttrycket förbindelser ligger att det måste röra sig om förbindelser på nationell nivå. Föremålet för utrikessekretessen är vidare ”uppgift som i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös”. Här ställs det inte upp något krav på att det ska röra sig om uppgifter med direkt anknytning till förbindelser. Det innebär att även uppgifter om t.ex. ett utländskt företags affärsförbindelser med ett svenskt företag eller uppgifter om en utländsk myndighets kontakter med en svensk myndighet i och för sig kan falla inom paragrafens tillämpningsområde. En annan sak är att utrymmet för sekretess för dylika uppgifter är starkt begränsat med hänsyn till det krav på skada för som är en förutsättning för sekre- tessen.2 2 Lenberg, och , ”Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar ”[, Zeteo], kommentaren till 15 kap. 1 § OSL. Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella … Bestämmelsen om utrikessekretess har enligt sin ordalydelse inte någon begränsning i fråga om uppgiftens innehåll. Högsta förvalt- ningsdomstolen har dock i ett par avgöranden anfört att det måste vara det konkreta informationsinnehållet i en uppgift – eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet – som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller för- orsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna för att bestäm- melsen ska vara tillämplig.3 Utrikessekretessen har en obegränsad räckvidd. Sekretessen är så- ledes tillämplig hos alla myndigheter och organ som tillämpar OSL. Utrikessekretessen gäller med s.k. rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgifterna är offentliga och att de ska lämnas ut om någon begär det. Ett krav för att en uppgift ska kunna sekretessbeläggas med stöd av bestämmelsen är att det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. En bestämmelse motsvarande den i 15 kap. 1 § OSL fanns i 2 kap. l § i den numera upphävda sekretesslagen (1980:100). Av förarbetena (prop. 1979/80:2) till den bestämmel- sen framgår att skadebegreppet i paragrafen inte bör ges en alltför vid innebörd. För att skada ska kunna anses föreligga måste det röra sig om någon olägenhet för landet. Att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgiften lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess.4 3Se regeringsrättens avgörande i RÅ 1998 ref. 42 och RÅ 2000 ref. 22. 1979/80:2 Del A, ”med förslag till sekretesslag m.m.”, s. 131. Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella … Rätten att meddela och offentliggöra saker I 15 kap. 6 § första stycket OSL framgår att utrikessekretessen in- skränker rätten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ YGL att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Särskilt om sekretess i det internationella samarbetet enligt 15 kap. 1 a § OSL Enligt 15 kap. 1 a § OSL gäller sekretess för ”uppgift som en myn- dighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs”. Motsvarande sekretess gäller även för uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal. Uttrycket ”har fått från ett utländskt organ” innebär att upp- gifter som en myndighet har fått från såväl utländska myndigheter som andra utländska organ omfattas av sekretessbestämmelsen. Med ”bindande EU-rättsakt” avses sådana rättsakter som gäller till följd av medlemskap i , dvs. anslutningsfördragen samt förordningar, direktiv och beslut som antas av EU:s institutioner. Det bör observeras att inte bara lagstiftningsakter, utan även dele- gerade akter och genomförandeakter kan ha en bindande verkan. Med ”ett av EU ingånget […] avtal” avses sådana internationella avtal som EU kan ingå, med bindande verkan för medlemsstaterna, med stöd av sin exklusiva kompetens. En förutsättning för bestäm- melsens tillämplighet när det gäller andra former av internationella överenskommelser, t.ex. bilaterala avtal och sådana s.k. blandade Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella … avtal som måste ratificeras både av EU och av dess medlemsstater för att kunna träda i kraft, är att avtalet har godkänts av riksdagen.5 Föremålet för sekretessen är enligt 15 kap. 1 a § första stycket OSL ”uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation”. Enligt andra stycket är föremålet för sekretessen även ”uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal”. Bestämmelsen är bara tillämplig på uppgifter som tagits emot eller inhämtats som en direkt följd av en EU-rättsakt eller en internationell överenskommelse. Uppgifter som finns hos myndigheten av andra skäl än just på grund av rättsakten eller avtalet i fråga omfattas således inte. En begäran om utlämnande av uppgifter som utbyts formlöst får prövas mot andra bestämmelser i Till skillnad från vad som gäller i fråga om utrikessekretessen enligt 15 kap. 1 § OSL saknar uppgiftens innehåll, art eller karaktär betydelse för bestämmelsens tillämplighet. Sekretessen gäller bara hos den myndighet som har fått eller in- hämtat de aktuella uppgifterna från ett utländskt organ. Om upp- giften därefter lämnas till en annan svensk myndighet gäller inte den nu aktuella sekretessbestämmelsen hos den mottagande myndig- heten.7 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 43. 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 30 f. 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 30. Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella … Sekretess gäller enligt bestämmelsen med ett rakt skaderekvisit. Det raka skaderekvisitet innebär att det råder en presumtion för offent- lighet och förutsätter att myndigheten i varje enskilt fall, efter att ha beaktat om och i så fall hur EU-rättsakten eller avtalet reglerar sekretessfrågan, självständigt tar ställning till om ett utlämnande kan antas skada det framtida samarbetet. Detta är normalt endast fallet om det finns en tydlig sekretessbestämmelse i det aktuella avtalet.8 Ett krav för att en uppgift ska kunna sekretessbeläggas med stöd av paragrafen är att det kan ”antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs”. Om ett avtal föreskriver absolut sekretess för en uppgift som en myndighet har fått enligt avtalet kan det typiskt sett antas att ett röjande av uppgiften skulle försämra möjligheter att delta i samarbetet. Om en uppgift finns hos en svensk myndighet till följd av ett avtal som föreskriver vetorätt för ursprungsinnehavaren i fråga om utlämnande av den aktuella uppgiften och ursprungsinnehava- ren motsätter sig ett utlämnande kan på samma sätt också typiskt sett antas att samarbetet skulle försvåras om uppgiften lämnas ut. Om ett avtal innehåller en klausul om ömsesidigt erkännande av sekretess bör myndigheten vid sekretessprövningen ta hänsyn till vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat ut uppgifterna. Gäller sekretess hos den utländska myndigheten eller det mellanstatliga organet är utgångspunkten typiskt sett att skaderekvisitet är uppfyllt.9 För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Om det finns särskilda skäl, får dock regeringen meddela före- skrifter om att sekretessen ska gälla . Som exempel på när så kan vara fallet är när en bestämmelse om sekretess i en 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 30 ff. och 44. 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 34 f. och 44. Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella … EU-rättsakt eller ett av godkänt avtal saknar begränsning i fråga om sekretesstid.10 Särskilt om utrikessekretess vid direktåtkomst enligt 15 kap. 1 b § OSL I 15 kap. 1 b § OSL finns en bestämmelse om absolut sekretess till skydd för allmänna intressen för sådana uppgifter i en utländsk databas som genom direktåtkomst är elektroniskt tillgängliga för en svensk myndighet, men som myndigheten på grund av en bin- dande EU-rättsakt eller ett internationellt avtal inte får behandla. Bestämmelsen är föranledd av att uppgifter i utländska databaser som en svensk myndighet har direktåtkomst till utgör allmänna handlingar hos myndigheten, om uppgifterna ingår i en s.k. färdig elektronisk handling eller om de kan sammanställas med rutin- betonade åtgärder och utan användning av förbjudna sökbegrepp. I förarbetena (prop. 2011/12:157) till bestämmelsen anges att syftet med bestämmelsen är att en myndighet inte i strid med ändamåls- begränsningar eller villkorade sökbegränsningar ska behöva söka fram uppgifter som inte omfattas av en överenskommelse om infor- mationsutbyte bara för att kunna avgöra sekretessfrågan om upp- gifterna begärs ut.11 Föremålet för sekretessen är enligt 15 kap. 1 b § OSL ”uppgift som en myndighet har elektronisk tillgång till i en upptagning för automatiserad behandling hos en annan stat eller mellanfolklig organisation, om myndigheten inte får behandla uppgiften enligt en bindande EU-rättsakt eller ett av eller EU ingånget avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation.” Bestämmelsen är således endast tillämplig på sådana uppgifter som genom direkt- åtkomst är elektroniskt tillgängliga för en svensk myndighet, men som myndigheten på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett internationellt avtal inte får behandla. Bestämmelsen är därmed inte 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 36 och 45. 2011/12:157, ”Sekretess för uppgifter i utländska databaser”, s. 17. Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella … tillämplig på sådana uppgifter som myndigheten får behandla enligt överenskommelsen om informationsutbyte. Uppgiftens innehåll, art eller karaktär saknar dock betydelse för bestämmelsens tillämplighet. Sekretessen enligt 15 kap. 1 b § OSL har en obegränsad räckvidd och är således tillämplig hos alla myndigheter och organ som ska tillämpa lagen. Bestämmelsen har inte försetts med något skaderekvisit vilket inne- bär att sekretessen är absolut. Rätten att meddela och offentliggöra saker I 15 kap. 6 § andra stycket OSL framgår att sekretessen enligt 15 kap. 1 b § OSL inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ YGL att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall talar man om att kvalificerad sekretess gäller. Särskilt om försvarssekretessen enligt 15 kap. 2 § OSL Enligt 15 kap. 2 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs (för- svarssekretess). Föremålet för försvarssekretessen är ”uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret”. Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella … SOU 2017:70 arbetena (prop. 1979/80:2) till motsvarande bestämmelse i 2 kap. 2 § i den numera upphävda sekretesslagen (1980:100) uttalas att försvarssekretessen täcker alla verksamheter som är av betydelse för landets försvar, alltså inte bara rent militära företeelser utan också åtgärder med avseende på t.ex. den ekonomiska försvars- beredskapen, folkförsörjningen och det psykologiska försvaret.12 Termen totalförsvar definieras i 1 § första stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Enligt tredje stycket består total- försvaret av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksam- het (civilt försvar). Det civila försvaret omfattar alla de beredskaps- förberedelser som bl.a. statliga civila myndigheter vidtar i fredstid och all den civila verksamhet som behövs under krigsförhållanden för att stödja Försvarsmakten, skydda och rädda liv och egendom, trygga en livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga samhälls- funktioner.13 Försvarssekretessen har en obegränsad räckvidd. Sekretessen är således tillämplig hos alla myndigheter och organ som har att tillämpa OSL, men den har förstås störst betydelse för Försvars- makten och andra myndigheter som har hand om militär verksam- het, t.ex. och , samt hos sådana civila myndigheter som har till huvuduppgift att ha hand om totalförsvarsfrågor.14 Försvarssekretessen gäller med ett s.k. rakt skaderekvisit, vilket innebär att det råder en presumtion för offentlighet.