sou · H5B322 · 2017-03-22 00:00:00 — Denna förordning träder i kraft den 1 januari 20XX. 2Utredningens uppdrag och arbete Enligt direktivet ska utredningen analysera och föreslå styrmedel för att främja användning och återanvändning av produkter och därmed förebygga uppkomsten av avfall. Det övergripande målet är att nå en mer resurseffektiv och cirkulär samhällsekonomi. Styr- medlen ska ge incitament till både producenter och konsumenter, samt till nya eller befintliga företag i mellanledet, i syfte att främja till exempel handeln med begagnade produkter samt reparationer och uppgradering av produkter. Uppdraget ska i första hand inrikta sig på produkter avsedda för konsumentmarknaden som är särskilt intressanta ur ett resurs- och miljöperspektiv med hänsyn till gene- rationsmålet och miljökvalitetsmålen. kartlägga vilka hinder som finns i lagstiftning och andra regel- verk, standarder och samhällsstrukturer mot att uppnå en ökad användning och återanvändning av produkter samt därmed före- byggande av avfall, och identifiera och föreslå hur befintliga styrmedel bör förändras samt vid behov föreslå nya kostnadseffektiva styrmedel för att främja återanvändning av produkter. Uppdraget beskrivs närmare i direktivet i bilaga 1. Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag var brett och skulle utföras under en relativt begränsad tid. Vidare önskade regeringen förslag på konkreta och genomförbara styrmedel, inklusive författningsförslag. Utredningen valde att i en första fas inventera en rad tidigare ut- redningar, myndighetsrapporter samt förslag från olika aktörer på området. Detta för att identifiera dels hinder för ökad användning och återanvändning av konsumentprodukter, dels möjliga nya och utvecklade styrmedel. I nästa fas följde ett analysarbete för att identifiera prioriterade förslag som var lämpliga att utveckla utifrån utredningens direktiv, tillgängliga resurser och andra förutsätt- ningar. Prioriterade förslag har sedan vidareutvecklats i dialog med aktörer inom de mer specifika områden som förslagen berör. Ut- redningens överväganden och förslag redovisas i betänkandets del II. På ett tidigt stadium identifierade utredningen ett stort intresse och en stark vilja från många aktörer att stärka samverkan mellan näringsliv, stat, kommuner och regioner, akademi och det civila sam- hället i syfte att främja omställningen till en cirkulär ekonomi. Inte minst (IVA:s) projekt tiva affärsmodeller – stärkt konkurrenskraft, var viktigt för denna dialog. Mot den bakgrunden valde utredningen att också lägga för- slag om hur en sådan starkare samverkan kan stimuleras och orga- niseras från statens sida, vilket redovisas i betänkandets del I. Utredningen har generellt valt att arbeta brett och i dialog med många olika grupper av aktörer. Löpande avstämningar har gjorts med representanter för bland andra , , Finansdeparte- mentet, , och . Särskilda möten har hållits med representanter från Kommers- kollegium, , Kemikalieinspektionen, Upphand- lingsmyndigheten, , , , , , , , kommun, VA SYD, i och . Utredningen har stämt av arbetet med andra statliga utredningar som har pågått parallellt, som Delningsutredningen1, Entreprenör- 1 Fi 2015:13. Utredningen om användarna i delningsekonomin. Utredningens uppdrag och arbete skapsutredningen2, Taxiutredningen3, Substitutionscentrumutred- ningen4 och Agenda 2030-delegationen5. Ett särskilt samrådsseminarium anordnades i med cirka 40 deltagare från berörda myndigheter, bransch- och miljöorganisationer samt forskare. Ett möte med bilpools- och uthyrningsbranschen anordnades i med tio deltagare. Utredningen har träffat bransch- och näringslivsrepresentanter exempelvis från Avfall , Återvinningsindustrierna, Skogs- industrierna, Ideell Second Hand, , Svenskt När- ingsliv, och cirka 20 företag inom olika branscher. Utredningen har också har tagit del av en sammanställning från Cradlenet med förslag från olika aktörer. Utredningen har haft möten med representanter från bland andra IVA, kommuner och landsting (SKL), Fores, , och Re:Source. Utredningen har haft fem expertgruppsmöten. Dessa möten och övriga kontakter med expertgruppen har framför allt väglett utred- ningens allmänna överväganden och prioriteringar. Andra grupper av specialister och möten har därutöver bidragit till den fördjupade analysen av de mer specifika förslagen på olika områden. och delar av expertgruppen genomförde ett studiebesök i för att studera hur de arbetar med cirkulär eko- nomi. Utredningen har även haft kontakter med representanter från finska innovationsfonden SITRA och Europeiska kommis- sionens miljödirektorat. I arbetet med skattereduktionsförslaget i kapitel 15 inrättades en informell arbetsgrupp bestående av Li , , , och , Näringsdeparte- mentet. Till förslagen om att främja bilpooler i kapitel 14, har kon- sulterna och från IVL Svenska miljö- institutet bidragit med en underlagsrapport. Juristen har bistått utredningen med juridisk granskning med mera. Utredningen om av farliga ämnen i kemiska pro- dukter och varor. Cirkulär ekonomi för hållbarhet och konkurrenskraft 3Cirkulär ekonomi – en väg mot hållbarhet Vår nuvarande linjära ekonomi är inte hållbar och kommer inte att fungera i en värld som går mot tio miljarder män- niskor och större konsumtion än . Resurs- utmaningen handlar inte i första hand om råvaror som ”tar slut” utan om att värdefulla resurser spills eller sprids ut i naturen, tappar sitt ekonomiska värde och förstör jordens livsuppehållande system. Cirkulär ekonomi är en ekonomi där avfall i princip inte uppstår och som har förutsättningar att vara ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar. Begreppet cirkulär ekonomi förstås kanske enklast i kontrast till den linjära ekonomi som har präglat samhällets industrialisering. Förenklat beskrivet har den linjära ekonomin handlat om att ut- vinna naturresurser, producera, konsumera och sedan bli kvitt avfallet, ibland uttryckt som ”take-make-dispose”, eller ”slit och släng”. Denna utveckling har under de senaste två hundra åren skapat en exponentiellt växande världsekonomi som byggt välstånd och social välfärd till en nivå som mänskligheten upplevt, framför allt i och . Den utvecklingen fort- sätter nu i global skala, inte minst i . Detta resultat av vetenskaplig, teknisk och social utveckling är en stor framgång för mänskligheten. Men själva framgången har Cirkulär ekonomi – en väg mot hållbarhet också burit med sig problem och nya utmaningar. Tillväxten i den linjära ekonomin har i princip varit direkt proportionell mot an- vändningen av naturresurser och uppkomsten av avfall av olika slag. Detta har i sin tur lett till spridning av miljögifter, tillbakaträngning av livsuppehållande system och utarmning av den biologiska mång- falden på ett sätt som hotar att rubba själva grundvalen för ett fungerande samhälle. Det sker inte i första hand genom att ändliga naturresurser ”tar slut”, som det ibland kan uppfattas. Reserverna av mineraler är i de flesta fall fortfarande stora och de mineraler som utvinns ur jord- skorpan försvinner inte. Atomerna finns kvar någonstans i sam- hället eller i naturen. Det största problemet är inte heller att vi skulle få ohanterliga avfallsberg, även om tillgång till lämplig mark för, och en säker han- tering av, deponier på flera håll i världen är ett svårt miljöproblem. Det grundläggande problemet är snarare att allt det material som hanteras i ekonomin tenderar att förr eller senare sprida sig. Det blandas och späds ut så att det ekonomiska värdet försvinner, hamnar på fel ställen i samhället eller naturen, blir svårt att komma åt och förstör viktiga ekosystem. Ett exempel på det är fosfor som ut- vinns ur råfosfat från gruvor för att användas som konstgödsel i jord- bruket, men sedan sprids på olika vägar och bidrar till övergödning av sjöar och hav och sedimenteras på havsbotten.1 I sämsta fall kan ämnen som sprids bli direkta miljögifter för människor och natur, som till exempel när metallen kvicksilver sprider sig i eko- systemet. 1 , (red.). Återvinna fosfor – hur bråttom är det? : för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Formas. Cirkulär ekonomi – en väg mot hållbarhet Figur 3.1 Resursflöden i en linjär ekonomi (Ekosystemtjänster från den levande naturen i grön text) (Mat, energi, träfiber mm) (Fotosyntes, vattnets kretslopp, m.m.) Den naturresurs som därmed först riskerar att ”ta slut” är eko- systemets livsuppehållande förmåga, de gröna processer i naturen som tillför samhället värden och som brukar kallas för ekosystem- tjänster.2 Det kan handla om försörjning av mat eller träfiber, om reglerande tjänster som rening av luften vi andas, pollinering eller nedbrytning av restprodukter, eller om bakomliggande, stödjande funktioner som fotosyntesen eller bildning av jordmån. Synen på ekosystemtjänster – begreppet och värdering. Cirkulär ekonomi – en väg mot hållbarhet kulturella och estetiska värde för människan brukar också räknas till ekosystemtjänsterna. Den biologiska mångfalden är en grund- läggande resurs för att ekosystemtjänsterna ska fungera. Mänsklighetens överhängande hot om en omfattande klimatför- ändring är ett exempel på de negativa effekterna av den linjära eko- nomin. Vi tar upp kolväten som lagrats i geosfären under miljoner år, förbränner dem för att driva vår ekonomi och släpper sedan ut kolatomerna i atmosfären i form av koldioxid i en sådan omfattning att hela jordens klimatsystem har rubbats. 3.2Den nuvarande utvecklingen är inte hållbar Naturen har visat sig ha en betydande motståndskraft, eller resiliens, det vill säga förmåga att absorbera främmande ämnen och balansera människans påverkan. Men denna motståndskraft medför också att det på många sätt är svårt att förutse effekten av fortsatt miljö- påverkan. Effekterna i ekosystemet är sällan linjära och det kan till och med uppstå tröskeleffekter då ett lokalt ekosystem, eller hela planeten, rubbas ur sin nuvarande balans och övergår i ett annat, okänt tillstånd. Forskare vid har lett ett interna- tionellt arbete i att försöka definiera planetens hållbara gränser, alltså det säkra manöverutrymme som samhälle och ekonomi kan utvecklas inom utan att riskera att destabilisera jordsystemet. Forskarna har identifierat nio kritiska förändringsprocesser i miljön som drivs av mänsklig aktivitet, nämligen klimatförändring, förlust av biologisk mångfald, uttunning av ozonskiktet i stratosfären, havs- försurning, biogeokemiska flöden (fosfor- och kvävecyklerna), för- ändrad markanvändning, färskvattenanvändning, aerosoler i atmos- fären (mikroskopiska partiklar) samt nya kemiska substanser (till exempel radioaktivt material eller mikroplaster). För fyra av de kritiska processerna bedömer forskarna att redan dagens situation tagit jorden utanför vad som kan definieras som ett ”säkert manöverutrymme”. Det gäller klimatförändringar, för- Cirkulär ekonomi – en väg mot hållbarhet lust av biologisk mångfald, markanvändning samt påverkan på fos- for- och kvävecyklerna.3 Till bilden hör att världsekonomin förväntas fortsätta att växa. I mitten av detta århundrade beräknas jordens befolkning ha ökat från dagens drygt 7 miljarder till nästan 10 miljarder människor.4 En ännu viktigare faktor är att den globala medelklassen förväntas mer än fördubblas, från 1,8 miljarder till 4,8 miljarder män- niskor , och driva upp konsumtionen till en ännu högre nivå än . Därmed väntas världsekonomins omfattning fördubblas för att i mitten av detta sekel vara ungefär större än i dag.5 Givet att vi rör oss vid gränserna för planetens bär- kraft är det lätt att inse att om denna trefaldiga ökning av ekono- min innebär en motsvarande ökning av resursanvändning och miljö- påverkan, kommer det inte att fungera. Vår nuvarande utveckling är inte hållbar. Den ekonomiska utvecklingen behöver ta en ny riktning. Vi behöver ett stort mått av innovation, nya sätt att tänka och handla, för att ekonomin ska kunna fortsätta att utvecklas och bygga väl- stånd och välfärd för alla på jorden. 3.2.1Det handlar inte bara om klimat och fossil energi Den ohållbara, linjära ekonomin ger redan upphov till stora eko- nomiska kostnader. En stor del av dessa är så kallade negativa externa effekter, alltså kostnader som inte är synliga i de priser som betalas för olika produkter. Atmosfären eller världshaven har ingen definierad ägare och får därmed inte något pris på marknaden. Vitala ekosystemtjänster som syresättning av luften är gratis och kostar heller inget att förstöra. Dessa negativa externa effekter är inte längre små bieffekter och inte längre lokalt eller regionalt begränsade. Det globala initiativet Natural Capital Coalition har gjort ett försök att analysera hur stora 3Steffen, W. et al., 2015. Planetary boundaries: Guiding human development on a changing planet, Science 347, 10.1126/science.1259855. World Popultion : The 2015 Revision, . 5Kharas, Homi. The emerging middle class in developing countries, Working Paper No.285. Cirkulär ekonomi – en väg mot hållbarhet de negativa miljökostnaderna är för ett antal branscher inom primärproduktion över hela världen. De icke prissatta miljökost- naderna beräknades sammantaget uppgå till cirka 65 000 mil- jarder kronor. Det motsvarade av global BNP.6 För flera av de analyserade branscherna är miljökostnaderna till och med större än hela branschens ekonomiska värdeskapande. En närmare analys av siffrorna visar att klimatpåverkan förvisso är den enskilt största miljökostnaden men att bara ungefär en tredje- del av de identifierade externaliteterna i världsekonomin beror på vår användning av fossil energi medan övriga två tredjedelar relaterar till annan materialanvändning.7 Det är svårt att på detta vis sätta monetära värden på ekonomins externa effekter men denna och många andra analyser ger samma budskap: De icke prissatta miljökostnaderna i ekonomin är mycket stora och de fortsätter att växa. Världsekonomins till synes positiva utveckling undergräver sig själv och det beror inte bara på klimat- påverkan. Det finns ett starkt samband mellan människans resurs- användning och det kritiska tillståndet för planeten.8 3.3Förutsättningarna är klara – systemvillkor för hållbarhet Det är väl känt vad som krävs för att samhällsutvecklingen ska vara långsiktigt hållbar. Forskningen har definierat fyra systemvillkor för hållbarhet.9 De tre första har med vårt förhållande till naturen att göra: I det hållbara samhället utsätts inte naturen för systematiskkoncentrationsökning av ämnen från berggrunden, Natural Capital at Risk: The top 100 externalities of Business. En studie utför på uppdrag av Natural Capital Coalition, tidigare The Economics of Ecosystems and Bio- diversity for Business Coalition, ett globalt initiativ av mer än 200 ledande företag, regeringsorgan och ideella organisationer. 7Stuchtey, M.R., ., Zumwinkel, K. A Good Disruption, Redefining growth within the twenty-first century, , Bloomsbury. 8Se t.ex. Panel. Resource Efficiency: Potential and economic implications. 9Broman, , , K-H. A framework for strategic sustainable development, , 140 (2017) 17–31. Cirkulär ekonomi – en väg mot hållbarhet koncentrationsökning av ämnen från samhällets produktion, undanträngning med fysiska metoder. En hållbar utveckling behöver också vara socialt hållbar. De sociala principerna kan formuleras som ett fjärde systemvillkor: Det finns inga strukturella hinder för människors hälsa, inflyt- ande, kompetens, opartiskhet och meningsskapande.10 De fyra systemvillkoren kan ses som ett vetenskapligt grundat strategiskt ramverk för hållbarhet. Av de tre första systemvillkoren framgår tydligt att dagens linjära ekonomi, som leder till ständigt ökande mänger avfall och miljögifter i ekosystemen och som på flera sätt tränger tillbaka den gröna produktionen, inte är hållbar. Det framstår också som intuitivt självklart att samhället behöver sträva efter att sluta kretsloppen av mineraler och naturfrämmande ämnen som naturens egen produktion av ekosystem- tjänster upprätthålls. Cirkulär ekonomi kan beskrivas som en ekonomi där avfall i prin- cip inte uppstår utan resurser kan behållas i samhällets kretslopp eller på ett hållbart sätt återföras till naturens egna kretslopp. Europeiska kommissionens meddelande om den cirkulära eko- nomin inleds med följande beskrivning: ”Över- gången till en mer cirkulär ekonomi, där värdet på produkter, material och resurser behålls i ekonomin och avfalls- genereringen minimeras, är en nödvändig del i EU:s arbete för att utveckla en hållbar, koldioxidsnål, resurseffektiv och konkurrens- kraftig ekonomi. Här finns möjligheten att omvandla ekonomin och skapa nya och hållbara konkurrensfördelar för .”11 Det finns ingen vetenskaplig eller på annat sätt allmänt veder- tagen definition av cirkulär ekonomi men begreppet används redan 10Missimer, M. et al. A strategic approach to social sustainability – part 1 and 2, 140 (2017) 32–52. Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin. Cirkulär ekonomi – en väg mot hållbarhet brett i stora delar av världen och i många olika sammanhang. Denna utredning använder en definition av cirkulär ekonomi som nära ansluter till den som utvecklats av bland andra EllenMcArthur foundation och konsultföretaget . Enligt detta synsätt vilar en cirkulär ekonomi på tre grundläggande principer12: Bevara och stärk naturkapitalet genom att förvalta ändliga resurser och balansera nyttjandet av förnybara resursflöden. Optimera resursutnyttjandet genom att cirkulera produkter, komponenter eller material med så högt nyttjande som möjligt. Främja verkningsfulla system genom att eliminera negativa sido- effekter av resursanvändningen som miljögifter, buller, trängsel, eller negativa hälsoeffekter. De tre grundprinciperna ovan innefattar således mer än cirkulära resursflöden och ansluter relativt väl till systemvillkoren för hållbarhet. Med en sådan bred definition kan begreppet cirkulär ekonomi fylla en viktig roll som en intuitiv bild av hur en framtida ekonomi som håller sig inom systemvillkoren för hållbarhet och planetens gränser kan se ut och fungera. Detta illustreras i figur 3.2. 12 Se till exempel /. Growth Within, a circular economy vision for a competitive Europe. Cirkulär ekonomi – en väg mot hållbarhet Figur 3.2 Resursflöden i en cirkulär ekonomi Källa: /Mc . Den vänstra sidan av bilden visar kretsloppen av biologiskt material i ekonomin, det gröna kretsloppet. Det är ofta resurseffektivt att cirkulera dessa material i samhället, till exempel att åter- använda träfiber i kartong och papper, men biologiskt material kan återföras till naturens eget kretslopp. För att det ska ske på ett hållbart sätt måste materialet vara fritt från giftiga ämnen som kan skada människor eller natur. En cirkulär ekonomi behöver förstås också drivas av cirkulär eller förnybar energi. Omvandlad solenergi i form av bioenergi finns med i de gröna kretsloppen i figurens vänstra sida. Att nyttja energiinnehållet i biomassan i form av biogas eller andra biobränslen Cirkulär ekonomi – en väg mot hållbarhet är ofta det sista steget, efter annat nyttjande och innan det åter- stående materialet i form av aska eller kompost kan återföras till naturen. Den högra sidan av bilden illustrerar de tekniska kretsloppen. Det är material som inte bör återföras till ekosystemen, som mineraler av olika slag. De innersta kretsloppen handlar om att nyttja det befintliga kapitalet bättre genom till exempel delning eller att förlänga produkters livslängd. Längre ut i cirklarna kom- mer återanvändning, uppgradering eller återtillverkning av produkter och , längst ut, återvinning av de material som produkterna består av. Miljö- eller hälsofarliga ämnen måste fasas ut från alla produkter och stanna kvar i slutna produktionssystem för att materialkrets- loppen i samhället ska vara hållbara. Flödena i den verkliga ekonomin är naturligtvis mycket mer komplexa än i en enkel figur. Cirkulär ekonomi bygger på en väl utvecklad systemsyn med cirkulära flöden i alla led där till exempel restprodukter från en industri blir råvara till en annan, vars över- skottsenergi och restprodukter i sin tur kan användas av åter andra aktörer. Detta brukar ibland kallas för industriell ekologi eller industriell symbios. I allmänhet är det mer ekonomiskt och resursmässigt effektivt att cirkulera material i de inre cirklarna. Därmed finns en tydlig koppling till den avfallshierarki som väglett EU:s och politik på avfallsområdet: Den föreskriver i första hand förebyggande av avfall och därefter i nämnd ordning, återanvänd- ning, återvinning, energiåtervinning och som en sista utväg depo- nering.13 Se närmare i kapitel 11. Men cirkulär ekonomi innebär ett radikalt annorlunda sätt att närma sig problemet, nämligen inte som avfallshantering utan som ett effektivt resursutnyttjande där i princip inget avfall alls ska uppstå. I den cirkulära ekonomin blir det relevant att tala om användare, snarare än konsumenter och om värdecykler, snarare än värdekedjor. Det kan bland annat betyda en utveckling mot affärsmodeller som bygger på att erbjuda en funktion snarare än en produkt. Produkter kommer allt mer att hyras, leasas eller delas. Om de säljs finns inbyggda åtaganden om hur produkten ska återanvändas eller dess 13 Se och rådets direktiv /98/EG om avfall. Cirkulär ekonomi – en väg mot hållbarhet En sådan djupgående förändring kan också gå hand i hand med värderingsförändringar där ägande och konsum- tion efter hand uppfattas som mindre viktigt. Centrala begrepp i en linjär respektive cirkulär ekonomi 4Cirkulär ekonomi – ekonomiska möjligheter Samhällets resurshantering är ineffektiv, med underutnyttjade resurser och förluster i flera led. Detta erbjuder en betydande potential för innovation och minskade kostnader. Tekniska genombrott inom framför allt digitalisering och förnybar energi underlättar för cirkulära affärsmodeller. Men teknikens och marknadens möjligheter till minskade risker, hållbar tillväxt och välstånd förverkligas inte av sig själva. Det krävs förändrade spelregler, innovation på systemnivå och ett bättre fungerande samspel mellan marknad, stat och medborgare. Ekonomi handlar om effektiv hushållning med begränsade resurser. Redan den moderna nationalekonomins grundare, , identifierade tre grundläggande produktionsfaktorer: jord, arbete och kapital. Jord kan i en modern ekonomi och med vår tids tänk- ande översättas till naturresurser i vid mening. Den neoklassiska nationalekonomiska teori som dominerade 1900- talet och den industriella revolutionen hade starkast fokus på produk- tionsfaktorerna kapital och arbete, inte minst att öka arbetskraftens produktivitet, alltså att få ut mer nytta per insatt arbetstimme. Det är till och med så att ordet produktivitet i nationalekonomiska sam- manhang ofta används synonymt med arbetskraftsproduktivitet. Betydligt mindre fokus har lagts på den tredje produktions- faktorn i ekonomin – naturresurserna. Ofta har naturen i praktiken Cirkulär ekonomi – ekonomiska möjligheter uppfattats som en outtömlig resurs. Den teoribildning för ekono- misk tillväxt som etablerades byggde helt på fak- torerna arbete och kapital.1 Detta stämde också länge med män- niskans praktiska erfarenhet, med undantag för lokala begräns- ningar som exempelvis överbetade betesmarker. Men situationen är radikalt annorlunda i en värld där ekonomins omfattning är fyra hundra gånger större än på tid och människan närmat sig gränserna för jordens samlade bärkraft. Cirkulär ekonomi handlar till stor del om att effektivisera an- vändningen av naturens resurser, naturkapitalet. Det är alltså inte någon ny ekonomisk teori som står i motsats till nationalekono- misk vetenskap.2 Begreppet cirkulär ekonomi kan till och med leda tankarna fel. Betalningar cirkulerar i varje ekonomi mellan företag, hushåll, offentlig sektor och kreditinstitut. Det är strömmarna av fysiska resurser som avses bli cirkulära i en cirkulär ekonomi.