sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — 4Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet Som vi redogjort för i kapitel 3 har samhällsutvecklingen inneburit att i ökad utsträckning samarbetar med andra länder inom det säkerhets- och försvarspolitiska området. I takt med att det inter- nationella samarbetet tätnar, är det naturligt och i grunden positivt att uppgiftsutbytet mellan staterna ökar. Information kan på så sätt återanvändas och erfarenheter spridas, vilket bidrar till en effektivare förvaltning. Den omständigheten att svenska myndigheter i allt större utsträckning hanterar uppgifter som härrör från utländska myndigheter, eller som på annat sätt är kopplade till det inter- nationella samarbetet, medför att man fortlöpande måste överväga i vilken utsträckning kan säkerställa att känsliga uppgifter av betydelse för de internationella samarbeten som deltar i er- håller ett tillräckligt skydd. En uppgift som ligger på oss. I kapitel 3 har vi redogjort för de internationella organisationer och samarbeten för fred och säkerhet som torde vara av störst be- tydelse för vårt arbete. För att visa på den bredd av myndigheter som utbyter känsliga uppgifter inom ramen för sådana internatio- nella samarbeten för fred och säkerhet som deltar i följer i detta kapitel en redogörelse för de i detta avseende kanske mest betydelsefulla myndigheterna. I kapitlet lämnas också exempel på sådana känsliga uppgifter som kan förekomma inom ramen för dessa samarbeten och vilka konsekvenser ett röjande av sådana upp- gifter skulle kunna få för internationella samarbeten för fred och säkerhet. Redogörelserna i detta kapitel bygger dels på upp- gifter publicerade av respektive myndighet exempelvis på myndig- Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet hetens webbplats eller i dess årsredovisning, dels på myndigheternas svar på konkreta frågor från oss. har i uppdrag att hjälpa regeringen att styra riket och förverkliga dess politik. Regeringen avgör inriktningen för arbete och vilka frågor som ska prioriteras, vilket innebär att är en politiskt styrd organisation. består av Statsrådsberedningen, de olika fack- departementen och Förvaltningsavdelningen. Fackdepartementen ansvarar för sina respektive sakfrågor, Förvaltningsavdelningen för myndighetsövergripande stöd, service och utveckling och Statsråds- beredningen samordnar och leder arbetet. hör även utlandsmyndigheterna; det vill säga ambassader, konsulat, representationer och delegationer vid FN, EU, med flera internationella organisationer. Utlandsmyndigheterna är direkt underställda som de är fristående myndigheter. Statsministern är chef för . I led- ningen för varje departement ingår ett eller flera statsråd, varav ett är departementschef. De statsråd som inte är departementschefer är ansvariga för sakfrågor inom departementets verksamhetsområde. () utgör tillsammans med de svenska utlandsmyndigheterna utrikesförvaltningen och ansvarar för förbindelser med andra länder. uppdrag är att bidra till att förverkliga regeringens övergripande mål i utrikes- politiska frågor. Till UD:s uppdrag hör också att samordna den svenska utrikespolitiken inom . Till ansvarsområ- dena hör utrikes- och säkerhetspolitik (däribland freds- och säker- hetsfrämjande insatser), bistånd och utveckling (däribland inter- nationellt utvecklingssamarbete), folkrätt och mänskliga rättigheter (däribland internationella tribunaler och domstolar) samt annat samarbete med andra länder, regioner och organisationer. ansvarar för rättsväsendets myndigheter, bl.a. polisen, åklagarväsendet, domstolarna, kriminalvården samt för migrations- och asylfrågor och krisberedskap. Justitiedeparte- mentet ansvarar vidare för lagstiftningen inom områdena statsrätt SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet och allmän förvaltningsrätt, civilrätt, processrätt, straffrätt samt migrations- och asylrätt. Försvarsdepartementet ansvarar för militära försvar och dess stödmyndigheter. Departementet planerar på strategisk nivå internationella insatser och säkerhetsfrämjande verksamhet och ger uppdrag till myndigheterna att genomföra samt följa upp dessa insatser. Svenskt deltagande i civila och militära krishanteringsinsatser Frågor om svenskt deltagande i civila och militära krishanterings- insatser bereds huvudsakligen inom UD. Beredningen sker dock till stora delar gemensamt med övriga berörda departement, främst de departement som svarar för de personalkategorier som är tänkta att ingå i insatsen. Regeringen fattar därefter ett beslut om ett svenskt deltagande i insatsen om det är frågan om en svensk civil kris- hanteringsinsats. Om det svenska deltagandet i stället innebär att ska bidra med militära styrkor i insatsen krävs dessutom ett riksdagsbeslut om deltagandet, eftersom 15 kap. 16 § RF anger att regeringen inte får sända en svensk väpnad styrka utomlands utan medgivande. Regeringen lämnar därför en proposition till inför varje militär insats som deltar i. 4.2.3Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten Inom ramen för internationella samarbete för fred och säkerhet förekommer av naturliga skäl känslig information av olika slag. Vi har dock inte funnit skäl att i detta sammanhang närmare redogöra för karaktären på dessa uppgifter. Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet Försvarsmakten är en central förvaltningsmyndighet under För- svarsdepartementet med ansvar för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Försvarsmakten ska försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. Vid- are ska Försvarsmakten upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna suveräna rättigheter och natio- nella intressen utanför det svenska territoriet. Därtill ska Försvars- makten också lämna stöd till civil verksamhet. Försvarsmakten ska vidare bedriva verksamhet enligt lagen (2000:130) om försvars- underrättelseverksamhet, leda och bedriva militär säkerhetstjänst samt leda och samordna signalskyddstjänsten, inklusive arbetet med säkra kryptografiska funktioner som är avsedda att skydda skydds- värd information. Försvarsmakten är en av största myndigheter med om- kring 50 000 anställda. Försvarsmakten leds av överbefälhavaren. Generaldirektören är ställföreträdande myndighetschef för svarsmakten och leder myndigheten tillsammans med överbefäl- havaren. Inom Högkvarteret arbetar man med verksamhetsledning, militärstrategiska frågor samt Försvarsmaktens utveckling och kontakter med regeringen. I Högkvarteret finns ledningsstaben, produktionsledningen, insatsledningen och militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must). Inom Högkvarteret finns även den juridiska staben, personalstaben och informationsstaben. Även till- syns- och kontrollfunktionerna tillhör organisationsmässigt Hög- kvarteret. Produktionsledningen ansvarar för produktionen av Försvars- maktens krigsförband. I uppdraget ingår allt från utveckling av materiel till rekrytering och utbildning av personal. Uppgiften är att se till att Försvarsmaktens organisation är utrustad, utbildad och välfungerande. Under chefen för produktionsledningen lyder alla Försvarsmaktens organisationsenheter, dvs. alla förband, skolor och centra utom Högkvarteret och särskilda operationsgruppen. Insatsledningen övervakar det svenska territoriet samt leder insatser med krigsförband nationellt och internationellt. Den territoriella integriteten upprätthålls med krigsförband i beredskap. Must bedri- ver dels försvarsunderrättelseverksamhet till stöd för svensk utri- SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet kes-, säkerhets- och försvarspolitik, dels militär underrättelse- och säkerhetstjänst för Försvarsmaktens egna behov. Försvarsmakten har under det senaste årtiondet genomgått en omfattande omställning. Ett invasionsförsvar har ersatts med ett mindre, men mer användbart försvar med förmåga att kunna verka i och utanför , ett s.k. insatsförsvar. Insatsförsvar betyder att försvaret kan användas direkt när det behövs. Styrkor kan snabbt sättas in i strid och andra krissituationer, även om det är kort om tid och oavsett om uppdraget är i eller utomlands. Under de närmast föregående försvarsperioderna har den inter- nationella förmågan varit i fokus. har dock försvaret av och närområdet fått högsta prioritet. Den försämrade säkerhetspolitiska situationen i närområdet innebär förändrade krav på den svenska försvarsförmågan. Enligt regeringens försvars- politiska inriktning är den enskilt viktigaste målsättningen under innevarande försvarsinriktningsperiod (2016–2020) att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade operativa förmågan i totalförsvaret.1 infördes ett nytt personalförsörjningssystem. Försvar- ets personalförsörjning för alla personalkategorier kom därigenom att vila på frivillighet. Totalförsvarsplikten kvarstår dock i grunden och möjligheten att aktivera plikten har bibehållits.2 Som exempel på detta kan nämnas att regeringen fattade beslut om att ge Försvarsmakten möjlighet att inkalla pliktplacerad personal för att delta i repetitionsutbildning. För att klara personal- försörjningen till krigsförbanden beslutade regeringen med stöd av 1 kap. 3 a § lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt att totalförsvarspliktiga ska vara skyldiga att genomgå mönst- ring och fullgöra grundutbildning med värnplikt.3 Beslutet innebär att ungefär 13 000 ungdomar (både män och kvinnor) kom- mer att kallas till mönstring och att omkring 4 000 av dessa väljs ut för att genomgå grundläggande militärutbildning med värnplikt. Skyldigheten att genomgå mönstring gäller , och skyldigheten att fullgöra grundutbildning med värnplikt gäller . 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020”. 2009/10:160, ”Modern personalförsörjning för ett användbart försvar – vissa frågor om Försvarsmaktens personal”. 3Se regeringens beslut , Fö 2016/01252/MFI. Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet Regeringen har slagit fast att: ”Hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap med andra länder och organisationer. säker- hetspolitik förutsätter att försvaret kan verka tillsammans med andra. Den svenska solidaritetsförklaringen ställer krav på förmåga att ge och ta emot stöd, som också kan vara militärt.”4 Den säkerhetspolitiska linjen återspeglas även i Försvarsmaktens upp- gifter, där det framgår att myndigheten ska kunna lösa de angivna uppgifterna självständigt eller i samverkan med andra och att För- svarsmakten ska kunna ge och ta emot militärt stöd. 5 Genom inter- nationella samarbeten och kontakter och gemensamma operationer är Försvarsmakten med och främjar goda relationer, förebygger konflikter och bidrar till internationell krishantering. Ytterst syftar Försvarsmaktens internationella förankring till att kunna genom- föra gemensamma operationer med internationell förstärkning för att aktivt försvara suveränitet och legitima intressen.6 Internationella samarbeten och kontakter definieras i Försvars- maktens Militärstrategiska doktrin (MSD 2016) som en bred sam- ling av aktiviteter med det gemensamma syftet att främja goda relationer och fred, förebygga konflikter och skapa nätverk för produktivt samarbete med internationella aktörer. I förlängningen ska vår solidaritet med andra skapa solidaritet med oss, ytterst så att det internationella intresset för vår säkerhet och vårt försvar främjas.7 Försvarsmaktens internationella försvarskontakter beskrivs i MSD 2016 som en långsiktig verksamhet som bl.a. omfattar: a)Avtal, partnerskap och samarbeten som syftar till att formalisera samförstånd och procedurer för samverkan mot gemensamma intressen. Viktigt för militära försvar är avtal med EU, , Nato och de nordiska länderna. b)Regelmässiga besök i andra länder med förband, fartyg eller flygplan för att visa internationell närvaro och knyta kontakter. Chefsbesök på hög nivå är ett sätt för chefer att bilda sig aktuell 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning, försvar 2016–2020”. 5Försvarsmaktens strategiska inriktning (FMSI 2015). 6Försvarsmaktens militärstrategiska doktrin (MSD 2016). 7Försvarsmaktens militärstrategiska doktrin (MSD 2016). SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet uppfattning, utöva personlig påverkan och skapa nätverk med ledarskapet i andra länder. c)som syftar till att förbättra den mili- tära omvärldsuppfattningen och främja långsiktiga relationer med viktiga aktörer. d)Förmågeutveckling tillsammans med andra aktörer som syftar till att kostnadseffektivt utveckla operativ förmåga inom ut- pekade områden. Det kan omfatta teknik, koncept och logistik. e)Internationellt utbyte och samverkanspersonal som syftar till att knyta nära kontakter, skapa inblick och påverkan på inter- nationell operativ verksamhet. Samverkanspersonal placeras i vissa viktiga utvecklingscentra och internationella staber. Inter- nationellt utbyte av personal inom exempelvis officersutbild- ningen sker regelmässigt. f)Observatörer som bl.a. ställs till FN:s och förfogande för att övervaka att ingångna avtal följs. Vidare sänds observatörer för att observera andra länders operativa förmåga inom ramen för samarbetsavtal som syftar till att skapa ömsesidig tillit och militär transparens i . g)Bidrag till internationell krishantering som visar på solidaritet att hjälpa till med att underbygga global fred, säkerhet och för- soning. Det stärker en världsordning byggd på folkrätten och FN. Det skapar också värdefulla kontakter. h)Träning och rådgivning av andra länders försvar som syftar till att hjälpa andra aktörer att stärka sin försvarsförmåga och hävda sin suveränitet inom utpekade områden. Exempel på detta är ansträngningarna i norra och . i)Internationellt erkända utbildningar där har en världs- ledande spetskompetens som exempelvis utbildning av Gender Advisors vid in Military Operations. Detta skapar internationellt renommé, leder till ökad samverkan samt bidrar dessutom till träning och rådgivning av andra länders försvar. j)Säkerhetssektorreform (SSR) som syftar till att hjälpa till med att skapa fredliga samhällen ur konflikter där säkerhetssektorn Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet (polis, militär och rättsväsende) respekterar mänskliga rättig- heter, jämställdhet och står under demokratisk kontroll. k)Internationella gemensamma övningar som syftar till att stärka vår taktiska och operativa förmåga inom relevanta områden. Det är också ett medel för att knyta band och utveckla den militära försvarsförmågan i samklang med de vi samarbetar med. Till detta kan tilläggas att Försvarsmakten enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, inom ramen för Försvars- maktens försvarsunderrättelseverksamhet, medverkar i det inter- nationellt säkerhetssamarbetet. Den underrättelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver redovisas under kapitel 5. Försvarsmakten har omkring två hundra personer på plats i länder som är drabbade av krig och konflikter. Försvarsmakten bidrar på så sätt till att skapa fred och säkerhet efter beslut av riks- dag och regering, se avsnitt 4.2.2 ovan. har skickat ut fler än 100 000 soldater i världen , då den första svenska freds- främjande FN-truppen trädde i tjänst. Då gällde uppdraget Mellan- östern. har det varit Kosovo och som stått i centrum. , , lämnade den första FN-bataljonen för att ingå i FN-styrkan UNEF (United Nations Emergency Force) med uppgift att övervaka eld- upphöravtalet i Suez. – ofta under FN:s flagg – i bl.a. , , Bosnien, Kosovo, och . Totalt handlar det om mer än 120 internationella uppdrag i 60 länder. Den största insatsen – räknat i antalet soldater – är den på . tjänstgjorde 28 000 svenska soldater på ön. har vidare anmält ett flertal militära enheter, men också enskilda kompetenser, till internationella styrkeregister i EU, FN och Nato. Registren är ett sätt att lista och samordna vilka olika typer av militära förband som länder kan bidra med i det fredsfrämjande arbetet. Enheterna övar tillsammans och har hög beredskapsnivå för att snabbt kunna vara på plats i ett insatsområde. Samma enhet kan vara anmäld till flera register. SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet 4.3.3Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten Den centrala roll som internationellt samarbete har i Försvarsmakt- ens myndighetsuppdrag innebär dels att det löpande utbyts/han- teras en stor mängd information som är kopplad till internationella samarbeten, dels att det är vanligt förekommande att information som är kopplad till internationella samarbeten är av känslig/hemlig natur. Handlingar som Försvarsmakten får från andra stater eller mellan- folkliga organisationer och som försetts med beteckningar som anger att handlingen innehåller uppgifter som omfattas av sekretess enligt den andra statens eller mellanfolkliga organisationens regler, omfattas normalt även av svensk utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL. Ett röjande av dessa utländska uppgifter skulle sannolikt störa förbindelser med den staten eller mellanfolkliga organisationen. Detta då röjandet skulle kunna innebära att det aktuella landet avbryter ett pågående projekt eller samarbete, får minskat förtroende för eller inte längre lämnar uppgifter som omfattas av sekretess till . har ingått ett antal olika internationella säkerhetsskyddsavtal med andra stater där nationerna gemensamt har förbundit sig till att skydda varandras uppgifter som omfattas av sekretess enligt det upprättande landets beteckning (läs mer om säkerhetsskyddsavtal i kapitel 7). Utrikessekretess kan även gälla för uppgifter i de handlingar som Försvarsmakten upprättar om annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller stats- lös, om det kan antas att ett röjande stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar . Vid Försvarsmaktens olika samarbeten med andra stater eller mellanfolkliga organisatio- ner, t.ex. inom försvarsindustrin, övningsverksamhet, utbildning eller fredfrämjande insatser, kan uppgifter i handlingar som upp- rättas inom detta samarbete omfattas av utrikessekretess. En väg- ledning ifråga om tillämpning av utrikessekretess kan vara vad de olika samarbetsparterna har för uppfattning om eventuella konse- kvenser för det fall uppgifter som hanteras inom det samarbetet skulle röjas.8 8 Försvarsmaktens ”– Sekretessbedömning”, Del A (2011). Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet Föremålet för utrikessekretessen är först och främst uppgifter som rör förbindelser med annan stat. Härmed avses inte bara uppgifter om de egentliga utrikespolitiska förbindelserna utan också handelsförbindelser, kulturella förbindelser m.m. I uttrycket förbindelser ligger att det måste röra sig om förbindelser på nationell nivå. En svensk myndighets kontakter med en främ- mande stat ryms inte under uttrycket, om förbindelserna avser myndighetens egna angelägenheter. Företräder däremot myndig- heten som nation t.ex. vid en förhandling av ett inter- nationellt avtal, rör det sig om förbindelser med en annan stat. Försvarsmaktens samarbete med andra stater eller mellanfolk- liga organisationer kan komma att omfattas av utrikessekretessen. Detta på grund av att Försvarsmakten handlar på upp- drag av regeringen, och således representerar som nation.9 Uppgifter som omfattas av utrikessekretess kan vara av bety- delse för rikets säkerhet och omfattas då av sekretess enligt 15 kap. 2 § OSL (försvarssekretess). Sådana uppgifter ska placeras i infor- mationssäkerhetsklass. Om en uppgift omfattas av utrikessekretess men inte rör rikets säkerhet, och av utländsk myndighet, mellan- folklig organisation eller svensk myndighet har klassificerats i någon av nivåerna TOP SECRET, SECRET, CONFIDENTIAL eller RESTRICTED eller i motsvarande nivåer på andra språk, så utgör uppgiften en utrikesklassificerad uppgift enligt Försvarsmaktens föreskrifter om skydd för utrikes- och sekretessklassificerade upp- gifter och handlingar. Det finns inget krav på att ska ha in- gått ett säkerhetsskyddsavtal med den andra staten eller mellanfolk- liga organisationen för att uppgifterna ska vara utrikesklassificerade (för vidare läsning om informationsklassificeringen hänvisas till kapitel 7).10 Vid utbyte av hemliga eller utrikesklassificerade uppgifter med andra länder eller samarbetspartners bör det finnas ett säkerhets- skyddsavtal med den andra parten. Säkerhetsskyddsavtalen kan därtill behöva kompletteras av andra typer av avtal (t.ex. Technical Arrange- ment) för det specifika samarbetet. Som exempel på ett säkerhets- skyddsavtal som ingått kan nämnas det säkerhetsskyddsavtal som har ingått med Nato. I detta avtals artikel 4 anges att 9Försvarsmaktens ”– Sekretessbedömning”, Del A (2011). 10Försvarsmaktens ”– Informationssäkerhet” (2013). SOU 2017:70 Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet separata administrativa bestämmelser ska utarbetas mellan och Nato. Ett avtal (Administrative Arrangement for the Handling and Protection of Nato Classified Information Provided to ) med sådana bestämmelser har undertecknats . Den normala principen för att sända handlingar som innehåller utrikesklassificerade uppgifter utomlands är att använda Utrikes- departementets kurirförbindelser. Detta framgår av flera bilaterala säkerhetsskyddsavtal som har ingått med andra länder. Syftet med att använda denna rutin är att handlingarna ges ett skydd mot obehörig åtkomst genom att kuriren ständigt har full uppsikt över försändelsen under transporten. I vissa bilaterala säkerhets- skyddsavtal finns det möjligheter för de nationella säkerhetsmyndig- heterna att komma överens om andra rutiner om detta anses vara mer ändamålsenligt i det specifika fallet. Det kan t.ex. röra sig om transporter mellan och ett annat land av information som rör ett specifikt försvarsmaterielprojekt och där transportvägen mellan länderna anses säker även utan det skydd som kurirverksam- heten ger. I de fall krav på distribution av sekretessklassificerade handlingar har avtalats inom ramen för ett visst internationellt sam- arbete gäller sådana krav.11 Det har hänt att anställda inom Försvarsmakten röjt hemliga/käns- liga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens inter- nationella samarbete för fred och säkerhet, t.ex.: a)När en Försvarsmaktsanställd glömde kvar ett USB-minne på ett bibliotek, vilket innehöll sekretessbelagda handlingar som härrörde från en av Försvarsmaktens internatio- nella insatser (läs mer om detta i avsnitt 5.9.2). b)Ärendet rörandet de sekretessbelagda handlingar som hittades hos en tolk i Kosovo som umgicks privat med en Försvarsmakts- anställd som vid tillfället var verksam inom KFOR (läs mer om detta i avsnitt 5.9.3). I fallet avseende KFOR-handlingarna gjorde Nato en menbedöm- ning, vars slutsats var att den information mannen hade tillgång till skulle kunnat resultera i förluster genom döda eller skadade för Nato/KFOR om den hade hamnat i fiendehänder. 11 Försvarsmaktens ”– Informationssäkerhet” (2013). Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet Utöver de konsekvenser som ett röjande av känsliga/hemliga uppgifter som förekommer i det internationella samarbetet för fred och säkerhet som deltar i skulle få avseende säker- het skulle ett röjande av sådana uppgifter som t.ex. också kunna få till konsekvens att: a)Försvarsmaktens förmåga att avvärja hot mot fred och säkerhet i gemenskap med andra länder minskar. b)Risken för att svensk eller samverkande parts personal dödas eller såras inom ramen för internationella insatser ökar.