sou · H5B351 · 2017-06-08 00:00:00 — Detta förhållande gäller till exempel möjligheten att använda personal utan en lärarexamen men med unik estetiskt kompetens inom riksrekryterande gymnasiala spetsutbildningar. Men detta gäller också möjligheter att använda personal med såväl ämnes- lärarutbildning och specialpedagogisk kompetens inom gymnasie- särskolan. I det förstnämnda fallet får undantagsprincipen tillämpas då det inte kan vara rimligt att en reform syftande till att tillförsäkra skolan kompetens förhindrar kompetensnyttjande. I det senare fallet får regleringen ändras så att det hinder för kompetensnyttjande som identifierats undanröjs genom att regleringens skrivningar vidgas. En sådan manöver bör inte innebära att krav sänks utan enbart att det ger större möjlighet att anknyta adekvat kompetens . En reglering av detta slag måste, som nämnts ovan, till sin funk- tion stödja dess grundläggande principer. Ett särskilt problem för tillämpningen av behörighetsreglerna uppstår när en persons kvalifi- kationer är omfattande, höga men i något avseende smala. Det är naturligt att tänka att höjd inom ett område kompenserar för brist inom ett annat område och därmed att det vore en fördel med en viss elasticitet i form av generösa skrivningar rörande motsvarande- bedömningar, dvs. att man i huvudsak ska uppfylla t.ex. kraven för behörighet. Det finns framför allt två problem med en sådan strategi. Utredningens uppdrag och arbete För det första flyttar en sådan möjlighet endast problemet till en lägre nivå och på den nivån finns det sannolikt än fler som skulle kunna göra anspråk på samma motsvarandebedömning. För det andra så är det inte alls säkert i det enskilda fallet att omfattande kompetens inom ett område också medför att personen i fråga de facto har utvecklat erforderlig kompetens inom det område där de formella kvalifikationerna inte är tillräckliga. Alla ansökningar om legitimation och behörighet måste kunna bedömas rättssäkert och kunna prövas i domstol. Då det grund- läggande syftet med legitimations- och behörighetsformen är att tillförsäkra skolan kompetens är det bättre att anslå en annan väg, validering av reell kompetens, för att säkerställa att reformen i dess bedömningar träffar rätt i den meningen att den inte utestänger adekvat kompetens. I praktiken betyder det att i stället för att Skol- verket i sin handläggning av ärenden om legitimation och behörighet ska bedöma annat än examensbevis och annan dokumentation av studier i relation till uppställda krav så blir det en uppgift för läro- sätenas lärare att bedöma om personen i fråga de facto har den kompetens som efterfrågas. Utredningen har valt att förorda denna handlingslinje och framlägger därför inget förslag som generellt möjliggör motsvarandebedömningar än de som redan finns etable- rade. Utredningen är medveten om att lärosätena inte fullt ut är rustade för utveckling av en bredare valideringsverksamhet vad gäller reell kompetens varför utredningen avser att återkomma i slut- betänkandet med förslag inom detta område. För att uppnå krav på behörighet måste konstruktionen av över- gångsperioder bygga på såväl realistiska bedömningar av kompetens- försörjningsläget som framåtsyftande strategier. Vidare bör själva grundmodellen i sig ha en sådan design att den understödjer pro- fessionsbärarna i deras strävan efter att utveckla sin kompetens, i bredd och i fördjupning. För utredningen har det därför varit cen- tralt att öppna möjligheter, i de fall där sådana inte redan förevarit, för lärare att också kunna erhålla utökade behörigheter efter avslut- ade fortbildnings- och kompetensutvecklingsinsatser samt att skapa incitament för stegvis breddning eller fördjupning av kompetensen. Utgångspunkter av betydelse för utredningens arbete har också varit att kompetens som bedömts tillräcklig också ska bedömas som tillräcklig samt att kvalifika- tioner som bedömts som erforderliga för undervisning inom ett visst Utredningens uppdrag och arbete område i en skolform också ska bedömas som erforderliga för sam- ma område inom en annan skolform. Utredningen har också noterat att skiftande terminologi inom skolområdet i vissa fall har medfört att tillämpningen av behörighetsreglerna stött på svårigheter. Det har inte legat i utredningens uppdrag att se över begreppsläggningen av exempelvis olika undervisningsområden, därför föreslås i stället möj- ligheten att genom relevansbedömning likställa områdena i behörig- hetshänseende.7 Utredningen har med andra ord haft ambitionen att öka graden av konsekvens vad gäller olika aspekter av de behörig- hetsbedömningar som regleringen har att hantera. Flera av förslagen som presenteras i detta delbetänkande, t.ex. de som rör modersmål och svenska för invandrare, sfi, har att hantera bristande lärarförsörjning. Regleringen av legitimation och behörig- het är så att säga digital till sin karaktär, antingen uppfyller man kraven eller så gör man det inte. En reform av det slag som det här handlar om, införande av ett legitimations- och behörighetssystem, skulle kunna ha byggts på en annan modell, en modell som stegvis erkänner faktisk kompetens. En sådan skulle dock bli ytterst kompli- cerad varför modellen för skolväsendet fastställts utifrån samma prin- ciper som regleringen av professioner inom t.ex. vårdområdet. Att verkligheten är mer differentierad och att yrkesutövares kompetens fördjupas får hanteras på annat sätt. Dock, i en situation av lärarbrist får detta förhållande särskilda betydelser och vi kan just nu se en tilltagande differentiering av såväl legitimerad och behörig skolpersonal som skolpersonal utan sådana kvalifikationer. När en lärarvakans råder är givetvis det bästa att en legitimerad och behörig lärare anställs. Men är det alternativet inte möjligt i alla situationer och eftersom undervisning i skolan är något som måste bedrivas, dvs. det är inte ett alternativ att inte driva verksam- heten, måste skolhuvudmän anställa annan personal. Detta får två konsekvenser arbetsmässigt, dels att de legitimerade lärarnas arbete behöver organiseras annorlunda, dels att upplägget för den obehö- rige lärarens arbete med nödvändighet kommer att skilja sig från normalfallet. En central aspekt av detta är att organiseringen av verksamheten på olika sätt beaktar behovet av att den obehörige lära- ren sätts i sådana utvecklingsprocesser att dennes kom- 7 Den problematik som här avses är hur väsentligen likartade undervisningsområden be- nämns på skilda sätt inom de olika ämnesklasserna yrkesämnen och vissa ämnen. Utredningens uppdrag och arbete Detta ser utredningen som central strategi att tillämpa i de fall föreskriven kompetens inte står att tillgå fullt ut. Den ökade differentieringen bland kvalificerade lärare med- ger goda möjligheter till sådana kompetensförstärkande processer och de skulle kunna förstärkas genom samverkan med högskolan. Vad som framkommit under arbetet med att utifrån några enkla övervägande finna lösningsstrategier vad gäller kompetensförsörj- ning inom några begränsade områden är inte något mindre än konturerna av strategier för långsiktig hantering av den generella lärarförsörjningskrisen och det i kombination med starka förnyelse- möjligheter. Motsvarande strategi, att steg för steg förstärka kompe- , ligger också bakom utredningens förslag om förskolechefers befattningsutbildning. Ovan redovisade utgångspunkter har för utredningen varit cen- trala. Till detta kan läggas betydelsen av att det finns tecken på att skolans utveckling är på väg åt rätt håll. Utöver de positiva signalerna vad gäller kunskapsresultatet som redovisades i de senaste och TIMSS-undersökningarna kan man notera att antalet sökande till landets olika lärar- och förskollärarutbildningar ökar, studievägledare rapporterar att de får fler samtal rörande hur personer verksamma inom andra branscher kan komplettera sina utbildningar för att bli lärare. studenter med avbrutna studier till lärare hör av sig med frågor om hur de kan återuppta studierna inom andra yrken i syfte att avlägga en examen och börja arbeta i skolan. Löneläget är i stigande och skolan tillförs också genom sär- skilda satsningar i högre grad personal med examen på forskarnivå för att på särskilt sätt stödja förverkligandet av de stärkta ambition- erna om en skola på vetenskaplig grund. Avslutningsvis, skolsystemet är i sig en komplex väv och det är inte svårt att instämma i påpekande: ”We have heard a lot of inspirational teachers and superb schools. But excellent school systems are rarities.”8 Komplexiteten i sig och det förhållande att utbildningssystem som sådana kan ses som sammansatta kompositer där reformer inom ett område inte sällan i betydande grad påverkar förhållanden inom andra områden stämmer till eftertanke för en 8 Kirp, D. (2013). The Rebirth of A and A Strategy For ’s Schools, , s. 74. Utredningens uppdrag och arbete utredning som denna.9 Men just på grund av denna vansklighet är den återkommande och kontinuerliga reformvården, precis som just pekat på en central del av skolsystem- ens systematiska utveckling.10 I en sådan anda framläggs här förslag som syftar till att stärka det svenska skolsystemet och skolprofes- sionerna. 2.3Utredningens arbete inför delbetänkandet Utredningen inledde sitt arbete . Utred- ningens sekretariat blev fulltaligt . Enligt direktivet ska utredaren arbeta i dialog med de som med- verkar i den nationella samlingen för läraryrket. I detta arbete deltar , Idéburna skolors riksförbund, Lärarför- bundet, , , , Kommuner och Landsting, och . Samtliga deltagande organisationer i nationell samling har bjudits in till tre möten inom ramen för arbetet med delbetänkandet. Dess- utom har flera bilaterala möten hållits. I utredningen har ingått en expertgrupp om sju personer från och . Expertgruppen har träffats inom ramen för arbetet med delbetänk- andet. Utredningen har haft kontakt med och inhämtat synpunkter från , , , Sta- tens skolinspektion, , Universitets- och högskole- rådet, flera enskilda universitet och högskolor samt olika delar av ett antal lärosäten, t.ex. Nationellt centrum för svenska som andraspråk samt styrningsgrupperna för , och rektorsprogrammet.11 Utredningen har också haft kontakt med personer vid ett antal en- staka skolor och förskolor för att inhämta synpunkter. 9Biesta, G. (2010). Good Education in of Measurement, Ethics, Politics, Democracy, Paradigm Publishers. 11VAL: Vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen. : Kompletterande utbild- ning för lärare med utländsk utbildning. Utredningens uppdrag och arbete Det pågår flera utredningar som på olika sätt är av betydelse för utredningens uppdrag. Utredaren eller sekretariatet har träffat före- trädare för Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad (U 2015:09), Valideringsdelegatio- nen 2015–2019 (U 2015:10) samt Utredningen om elever som kom- mer till under senare årskurser (U 2016:05). En kontinuerlig dialog har också förts med sekretariatet skolkommission (U 2015:03). I det fortsatta arbetet ska utredningen lämna förslag inom ett flertal områden av betydelse för skolprofessionernas attraktivitet. Utred- ningens uppdrag i dessa delar ska redovisas . I det kommande arbetet ska utredningen enligt direktivet: Se över hur lärare och förskollärare kan stärkas i sin profession. Här lyfter direktivet fram frågorna om hur behovet av kompe- tensutveckling och behörighetsgivande fortbildning kan tillgodo- ses liksom vilka möjligheter som bör finnas att ge lärare som är anställda hos utbildningsanordnare som bedriver utbildning på entreprenad tillgång till statliga insatser för lärare? Se över vissa examina. Utredningen ska bl.a. föreslå hur fler be- hörighetsgivande examina kan omfatta ämnena modersmål eller svenska som andraspråk. Se över karriärvägsreformen bl.a. för att åtgärda uppmärksam- made brister i gällande regelverk men också för att stimulera er- farna lärare att söka sig till skolor med svåra förutsättningar. Se över lärares, rektorers och förskolechefers administrativa ar- betsbörda. Ett antal av de frågor som redovisas i detta delbetänkande hänger också tydligt ihop med frågor som kommer att redovisas i utred- ningens slutbetänkande. Detta gäller inte minst frågorna om be- hörighetskrav respektive förbättrade utbildningsvägar för lärare i modersmål och i svenska som andraspråk. Utredningen menar att det hade funnits tydliga fördelar med att kunna hålla ihop utred- Utredningens uppdrag och arbete ningsarbetet och presentera förslagen i dessa delar i ett sammanhang men det har tyvärr inte varit möjligt p.g.a. den begränsade tid som funnits till förfogande. Utredningen avser att också i det kommande arbetet diskutera aktuella frågor och förslag med de som medverkar i den nationella samlingen för läraryrket, expertgruppen, pågående utredningar och ansvariga inom berörda myndigheter och intresseorganisationer. arbete kommer också att tas i beaktande i arbetet med de delar av uppdraget där det är relevant. Betänkandet redovisar bakgrund, förslag och konsekvensbeskriv- ningar i de tre olika frågorna var för sig. I kapitel 1 redovisas utredningens författningsförslag. Författ- ningsförslagen är omfattande men avser främst ändringar i skollagen respektive behörighetsförordningen. Författningskommentarer redo- visas i kapitel 14. Kapitel 2 beskriver utredningens arbete inför delbetänkandet samt de centrala utgångspunkter som legat till grund för utredningens bedömningar och förslag. Kapitel 3 ger en kort tillbakablick över legitimations- och behö- righetsreformen och de förändringar som har gjorts sedan reformen trädde i kraft . I kapitel 4-10 redovisas utredningens förslag till förändringar i olika delar av legitimations- och behörighetsregle- ringen. I kapitel 11 redovisas utredningens förslag vad gäller lärares och förskollärares introduktionsperiod. I kapitel 12 redovisas förslagen vad gäller förskolechefernas benämning och förslag om hur den obligatoriska befattningsutbildningen kan anpassas till förskoleche- fernas uppdrag. Kapitel 13 beskriver de konsekvenser som utredingen bedömer att förslagen kommer att få. Slutligen, i kapitel 14 går det att ta del av författningskommentarer till de lagändringar som utredningen föreslår. Samtliga referenser finns samlade i en referenslista i slutet av be- tänkandet. 3Legitimation och behörighet för lärare och förskollärare Utredningen har enligt direktivet i uppdrag att se över och vid behov lämna förslag på justeringar av legitimations- och behörighetsreg- lerna. Utredningen ska bl.a. identifiera problem som följer av reg- lerna och lämna förslag till justeringar av dem, men har också i uppdrag att särskilt överväga om de delar av regelverken som rör fri- tidspedagoger, yrkeslärare samt lärare i modersmål och i vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) bör förändras. I direk- tivet pekas också vissa andra frågor ut t.ex. behörighet som special- lärare och vilka krav som ska ställas för undervisning i ämnet special- idrott och estetiska ämnen i spetsutbildningar. En fråga som direktivet tar upp i anslutning till legitimations- och behörighetsreglerna är att möjligheten att få sina kunskaper och fär- digheter validerade för tillgodoräknande inte fungerar tillfredsställ- ande i praktiken. Utredningen avser att i slutbetänkandet återkomma med förslag i vissa frågor som rör validering. 3.1Krav på legitimation och behörighet Ett legitimationssystem för lärare och förskollärare infördes . Syftet med bestämmelserna om legitimation och behörighet är dels att alla elever och barn i skola och förskola ska undervisas av väl kva- lificerade och lämpliga lärare, dels att säkra och höja kvaliteten på lärare och förskollärare och tydliggöra det individuella yrkesansvar som legitimerade lärare och förskollärare har. Det övergripande syf- tet med reglerna om legitimation är att så långt som möjligt säker- ställa att elever och barn undervisas av lärare och förskollärare som Legitimation och behörighet för lärare och förskollärare har utbildning avsedd för den undervisning de ska bedriva.1 Samti- digt som legitimationsreformen infördes, reformerades också lärar- och förskollärarutbildningarna. En sammanhållen lärarexamen med stora möjligheter för lärosäten och studenter att självständigt på- verka utbildningens inriktning och specialisering ersattes av fyra nya och, jämfört med tidigare, innehållsmässigt tydligt styrda examina.2 Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare (behörighetsförordningen) konstruerades utifrån dessa nya examina trots att ingen sådan examen hade utfärdats. Huvudregeln är att endast den som har legitimation får anställas som lärare eller förskollärare i skolväsendet utan tidsbegränsning och ansvara för den undervisning han eller hon bedriver. För att få be- driva undervisning ska en lärare eller förskollärare dessutom vara be- hörig för den undervisning han eller hon ska bedriva. För att själv- ständigt få sätta betyg är huvudregeln att läraren ska vara legiti- merad.3 Det är som ansvarar för att meddela legitimationer och de behörigheter som hör till legitimationerna. Huvudregeln är att endast den som har en behörighetsgivande examen kan meddelas en legitimation.4 Vilka examina som är behörighetsgivande framgår av behörighetsförordningen. Av behörighetsförordningen framgår även vad som krävs för att en lärare eller förskollärare ska vara be- hörig att undervisa i olika ämnen, årskurser och skolformer. Huvud- regeln är att en lärare blir behörig att undervisa i de ämnen, årskurser och skolformer som lärarens examen är avsedd för undervisning i. Därutöver kan en lärare bli behörig att undervisa i ytterligare ämnen, årskurser och skolformer antingen genom studier i ämnet eller ge- nom lång erfarenhet av undervisning i ämnet, årskursen och skolfor- men. Vilken behörighet en lärare eller förskollärare har framgår av utfärdad lärar- eller förskollärarlegitimation. För att tydliggöra det individuella yrkesansvaret hos legitimerade lärare och förskollärare samt för att legitimationssystemet skulle be- traktas som trovärdigt infördes bestämmelser som gör det möjligt att vidta en åtgärd mot en lärare eller förskollärare som missköter sitt 2010/11:20. Legitimation för lärare och förskollärare. 2009/10:89. Bäst i klassen – en ny lärarutbildning. 32 kap. 13, 15 och 20 §§ samt 3 kap. 16 § skollagen (2010:800). 42 kap. 16 § skollagen. Legitimation och behörighet för lärare och förskollärare uppdrag.5 I samband med att legitimationssystemet för lärare och för- skollärare infördes, bildades därför även . uppgift är att, efter anmälan från Skolinspek- tionen, meddela en legitimerad lärare eller förskollärare en varning eller återkalla legitimationen. En lärare eller förskollärare kan medde- las en varning eller få sin legitimation återkallad om han eller hon varit oskicklig i sin yrkesutövning, gjort sig skyldig till brott, eller på annat sätt visat sig olämplig att bedriva undervisning.6 Om förseelsen eller bristen är mindre allvarlig kan nämnden utfärda en varning. Om det däremot rör sig om allvarligare händelser eller upprepade brister och förseelser kan återkalla en legitimation. består av en ordförande och åtta andra ledamö- ter och utses av regeringen. Ordföranden ska vara eller ha varit ordi- narie domare. Övriga ledamöter ska ha särskild sakkunskap om och praktisk erfarenhet av skol- eller förskoleverksamhet och lärares eller förskollärares uppdrag.7 3.1.1Fortbildningsinsatser för att öka antalet behöriga lärare I anslutning till att legitimations- och behörighetsreglerna trädde i kraft förändrades också den utbildningssinsats, det s.k. Lärarlyftet, som regeringen tidigare initierat. I stället för att som tidigare möj- liggöra generell fortbildning är syftet med Lärarlyftet II att lärare ska bli behöriga i alla skolformer, ämnen och årskurser där de undervisar. Satsningen omfattar också viss annan utbildning t.ex. utbildning i ett eller två praktiska eller estetiska ämnen för fritidspedagoger eller motsvarande så att dessa kan meddelas legitimation som lärare och därmed behörighet att undervisa. En huvudman kan ansöka om stats- bidrag för kostnader som uppstår när en lärare deltar i utbildningen. Lärarlyftet II har förändrats och förlängts vid ett antal tillfällen sedan det första uppdraget lämnades till 2011. Medel för utbildningsinsatsen finns nu beräknade , för de delar som rör speciallärarutbildning finns medel beräknade t.o.m. 2019.8 Vid 2010/11:20. 62 kap. 23 § skollagen. 727 kap. 5 § skollagen. 8Förordning (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande och förordning (2007:223) om uppdragsutbildning för fortbildning av lärare, förskollärare och viss annan personal. Legitimation och behörighet för lärare och förskollärare sidan av lärarlyftet pågår också ett antal andra utbildningsinsatser för att öka antalet lärare och förskollärare med behörighetsgivande examen. Bland dessa kan t.ex. nämnas (vidareutbildning av lärare som saknar behörighetsgivande examen) och (komplet- terande utbildning för personer med utländsk lärarutbildning). 3.1.2Undantag från krav på legitimation eller behörighet Från huvudprincipen, att endast den som är legitimerad och behörig att bedriva undervisning får ansvara för och bedriva undervisning, finns ett antal undantag som gäller om vissa förutsättningar är upp- fyllda. Det finns t.ex. möjlighet att anställa personal som saknar legi- timation och behörighet under högst i sänder.9 Den som saknar legitimation och behörighet men som ska undervisa i moders- mål eller i ett yrkesämne eller i individuella kurser eller orienterings- kurser i vuxenutbildning får anställas utan tidsbegräns- ning och ansvara för undervisningen samt självständigt sätta betyg.10 Vidare får det, utöver lärare och förskollärare, i undervisningen i fritidshemmet och förskolan finnas annan personal med sådan ut- bildning eller erfarenhet att elevernas eller barnens utveckling och lärande främjas. 11 Sådan annan personal kan t.ex. vara fritidspeda- goger och barnskötare. Det finns även undantagsbestämmelser för de lärare som bedriver annan undervisning på ett främmande språk (engelska) än språkun- dervisning och för de lärare som bedriver undervisning i fristående skolor, förskolor och fritidshem med waldorfpedagogisk inriktning.12 kunde lärare och förskollärare som saknade legitimation ändå ansvara för undervisningen och självstän- digt sätta betyg förutsatt att de ingått avtal om anställning som lär- are, förskollärare eller fritidspedagog före . Denna övergångsbestämmelse var tillämplig till utgången av . 92 kap. 21 § första stycket 1 skollagen. 102 kap. 15 § andra stycket, 20 § andra stycket skollagen och 8 kap. 1 c § gymnasieförord- ningen (2010:2039) samt 4 kap. 4 § förordning om vuxenutbildning (2011:1108). 112 kap. 14 § skollagen. 122 kap. 17 § skollagen och 1 kap. 3 och 4 §§ förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Legitimation och behörighet för lärare och förskollärare lärare i specialskolan, grundsärskolan och gymnasiesärskolan gäller dessa bestämmelser till utgången av . 3.1.3Större förändringar i legitimationsregleringen När legitimationsregleringen hade trätt i kraft identifierades ett antal problem. Inte minst uppstod problem p.g.a. behörighetsförordning- ens konstruktion. Att förordningen var uppbyggd i förhållande till lärar- och förskollärarexamina innebar att den i många fall inte på ett tillfredsställande sätt kunde hantera lärare med en äldre examen. Genomgripande reformer av de svenska lärar- och förskol- lärarutbildningarna har skett ungefär , vilket har lett till en stor variation bland de yrkesverk- samma lärarna och förskollärarna vad gäller t.ex. lästa inriktningar och ämnesdjup i olika ämnen. Lärare och förskollärare med lärar- eller förskollärarexamen, ämnesstudier och lång erfarenhet i yrket fick därmed inte alltid den behörighet som kunde anses vara skälig beroende på behörighetsförordningens konstruktion.