sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Minskade avfallsmängder leder till minskade skatteintäkter från en av förbränningsskatt. Både utredningen och Profu bedömer att en skatt på förbränning av avfall på kort sikt inte kan övervältras på kommuner och företag i någon större utsträckning. Skatten kommer därmed inte att leda till en ökad materialåtervinning på kort sikt. På lång sikt minskar en skatt på förbränning av avfall lönsamheten med energiåter- . Om en sådan skatt medför att den befintliga kapaciteten att förbränna avfall minskar kommer en övervältring av skatten att vara möjlig. Profu menar i sin rapport att detta sannolikt först sker efter 2030. Det ska dock påpekas att Profu inte specifikt analyserat en skattenivå på per ton avfall utan beaktat skattenivåer i storleken 100–per ton avfall. Det betyder att ju högre skatten sätts desto större kommer kapacitetsminskningen att bli på lång sikt. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns De gula delstaplarna illustrerar kapaciteten för pannor med en ålder eller mer. Den gula linjen illustrerar en fiktiv nettokapacitet om man räknar bort pannor som är eller äldre. Källa: Profus rapport av en skatt på avfallsförbränning, se bilaga 4. Figur 15.1 visar hur den svenska avfallsförbränningskapaciteten utvecklats och hur den kan komma att utvecklas till 2030. Det framgår tydligt av figuren att den svenska kapaciteten är förhållandevis ung och att det finns kapacitet att förbränna mer avfall än vad som genereras i . kommer gamla pannor att fasas ut, vilket betyder att kapaciteten minskar om inga nyinvesteringar görs (som inte redan är under byggnation). Det prissättande marginalbränslet skulle då kunna komma att utgöras av inhemskt avfall. Huruvida så blir fallet beror i slutändan även på hur mängden inhemskt avfall för energiåtervinning utvecklas . Om en större mängd av det svenska avfallet materialåtervinns, blir de svenska anläggningarna mer beroende av importerat avfall. Huvudskälet till detta är att biobränsle är mycket dyrt i jämförelse med inhemskt och importerat avfallsbränsle. Endast om en skatt på förbränning av avfall sätts på en mycket hög nivå ger den till- räckliga incitament för anläggningar att övergå från avfallsbränsle till biobränsle som t.ex. skogsflis. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns Enligt Profus rapport, skulle en skatt på förbränning av avfall behöva uppgå till 1 200–per ton innan ett sådant bränslebyte skulle bli lönsamt. I denna bedömning har bl.a. hänsyn tagits till intäkter från avfallsförränning, kostnader för skogsflis och intäkter från försäljning av el och elcertifikat. Ett bränslebyte till returträ (RT-flis) skulle däremot kunna bli lönsamt vid en skattenivå på per ton. Med hänsyn till det nu sagda bedöms den föreslagna skattenivån på per ton avfall inte leda till något bränslebyte från avfall till varken skogsflis eller RT-flis. De långsiktiga effekterna av en skatt på avfall som förbränns är svårbedömda. Inte minst är det svårt att förutsäga hur kostnaderna för materialåtervinning kommer att utvecklas . Givet dagens kostnadsläge har Profu uppskattat potentialen och kostnaden för ökad materialåtervinning. Figur 15.2 visar en kostnadstrappa som visualiserar olika åtgärder, deras marginalkostnad i kronor per ton samt potential för ökad faktisk återvinning i ton. Data baseras på (2013). Med faktisk återvinning avses insamlad mängd till materialåtervinning minus rejekt som förbränns i avfalls- eller samförbränningsanläggningar. Marginalkostnaden utgår ifrån den genomsnittliga mottagningsavgiften för att behandla avfall genom energiåtervinning. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns Källa: Profus rapport av en skatt på avfallsförbränning, se bilaga 4. Kostnadstrappan kan användas för att analysera vilken effekt en skatt på avfallsförbränning skulle få om den fullt ut fördes vidare via höjda kostnader för att behandla avfall genom energiåter- . Figur 15.2 visar att en skatt på per ton avfall inte skulle leda till någon ökad effekt på materialåtervinningen även om skatten till fullo övervältrades på kommuner och verksamheter via höjda mottagningsavgifter. Detta eftersom alla alternativ är dyrare än att betala skatten. En avfallsförbränningsskatt på per ton skulle ge omkring mer faktisk materialåtervinning. Ungefär skulle utgöras av metall från hushåll och icke- förpackningsmaterial av plast och metall. Ungefär skulle komma från verksamheter i form av metall samt plast. En skatt på per ton skulle ge omkring mer faktisk materialåtervinning. Sammantaget görs bedömningen att det är osannolikt att den föreslagna skattenivån på per ton avfall kommer att påverka materialåtervinningen på kort sikt. Det har i arbetet med utredningen framförts argument att en skatt på förbränning av Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns avfall skulle kunna få en viss signaleffekt. Skatten skulle då utgöra en signal från regeringen till olika aktörer i samhället om att avfall är något oönskat och att det i högre utsträckning bör behandlas i enlighet med avfallshierarkin än vad som görs. Det som talar emot en betydande signaleffekt är att budskapet redan kan ha gjorts tydligt via andra instrument, t.ex. via producentansvaret. Det går dock inte att utesluta att det finns en signaleffekt, i synnerhet om skatten kombineras med tydliga målformuleringar för material- och energiåtervinning och/eller utfästelser om framtida skatte- höjningar. Vissa avfallsfraktioner innehåller fossilt kol som vid förbränning orsakar koldioxidutsläpp till atmosfären. Det är framför allt avfall i form av plast, gummi och andra polymerer som innehåller fossilt kol. Utsläppen av koldioxid från avfallsförbränning uppgick till . Som konstaterades i kapitel 6 utgör utsläpp från avfallsförbränningen ca hälften av de totala utsläppen av koldioxid från el- och värmeproduktionsanläggningar i . omfattas svenska anläggningar som för- bränner avfall i huvudsakligt syfte att producera energi (avfalls- energianläggningar) av EU:s handelssystem för utsläppsrätter, för- kortat EU ETS. Dessa anläggningar måste lämna in utsläppsrätter motsvarande den mängd fossil koldioxid som upp- kommer i förbränningsprocessen. För utvecklade resonemang om handelssystemet EU ETS se kapitel 6. Om skatten övervältas på fjärrvärmepriset kan detta ha en påverkan på efterfrågan på fjärrvärme men denna uppskattas vara begränsad då anslutna kunder är prisokänsliga. Beroende på vilken uppvärmningsform som i så fall ersätter fjärrvärmen kan detta ha en effekt på klimatet. Om hushåll väljer eldrivna värmepumpar omfattas utsläppen från elproduktionen, i likhet med svenska fjärr- värme- och kraftvärmeanläggningar, av EU ETS. En sådan övergång har därför ingen effekt på det totala utsläppet av växthusgaser. Om hushåll och verksamheter som inte omfattas av handelssystemet väljer att byta till egna uppvärmningssystem kan detta ha en på- verkan på klimatet. Detta betraktas som osannolikt. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns SOU 2017:83 En skatt på förbränning av avfall har, även vid en låg skattenivå, ett signalvärde som förväntas leda till att utbyggnaden av ny kapacitet och reinvesteringar som krävs för att hålla befintliga anläggningar i drift mattas av. I en sådan situation kan andra fjärrvärme- eller elproduktionsalternativ väljas i stället för avfalls- förbränning. Ett sådant alternativ är biokraftvärme. Den föreslagna avfallsförbränningsskatten ger dock inte, med dagens prisrelationer, kraftvärmeverk ekonomiska incitament att byta från avfallsbränsle till biobränsle. Profu har beräknat värme- produktionskostnaden för avfallskraftvärme till per MWh (vid den föreslagna skattenivån på per ton avfall och ). Detta kan jämföras med Profus beräkning av motsvarande kostnad för biobränslekraftvärme på per MWh. Sammantaget bedöms en skatt på förbränning ha mycket be- gränsad påverkan på utsläpp av växthusgaser. Skatten förväntas inte i någon märkbar utsträckning övervältras på mottagningsavgifterna. Därför kommer den, i alla fall på kort sikt, inte att påverka vilka mängder som förbränns eller deponeras. Hur mycket avfall och vilken typ av avfall som måste tas om hand i ett samhälle bestäms främst av vår råvaruanvändning. Råvaru- hanteringen kan liknas vid en älv där material processas kontinu- erligt och blir till avfall. Företag och hushåll genererar avfall och orsakar negativa miljöeffekter i olika led uppströms. En avfalls- förbränningsskatt innebär beskattning i slutet av strömmen. Syftet med den föreslagna skatten är att styra avfall från energi- återvinning till återanvändning och återvinning av material. Skattens styreffekt för att uppnå det uttalade syftet bedöms mycket begränsad. 15.7Påverkan på import och export av avfall I finns en överkapacitet att förbränna avfall i förhållande till det avfall som genereras i . För att hela den svenska kapaciteten för avfallsförbränning ska kunna utnyttjas, måste avfall Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns De nuvarande mottagningsavgifterna ligger på en sådan nivå att export till är ett konkurrenskraftigt behandlings- alternativ för aktörer i framför allt och . Om mottagningsavgifterna höjs, ställs den högre avgiften mot kost- naderna för andra behandlingsalternativ. Eftersom priset sätts på en internationell marknad i konkurrens, kan en skatt på förbränning av avfall inte övervältras till mottagningsavgifterna för importerat avfall. Mottagningsavgifterna på importerat avfall baseras på betal- ningsviljan för att behandla avfall. Viljan ges av kostnaden för de alternativ som står till buds för den som exporterar avfallet. I bestäms mottagningsavgifterna i huvudsak av marknads- priset på det utsorterade avfallsbränslet (Refuse Derived Fuel, RDF) minus kostnad för att transportera avfallet från sorterings- anläggningen till mottagning i bunkern vid anläggningen i . sätts på en internationell marknad där flera aktörer samverkar, bl.a. importörer av RDF från huvudsakligen Neder- länderna och , samt representanter för inhemska anlägg- ningar i . RDF framställs i sorteringsanläggningar som tar in avfall, vanligen fritt från matavfall, och sorterar i olika frak- tioner för materialåtervinning. RDF är restfraktionen efter sorteringen, för vilken det finns ett antal olika alternativ för avsätt- ning. Man kan också sortera mer noggrant till en mer förädlad fraktion av avfallsbränsle, Solid Recovered Fuel (SRF), som främst används inom cementindustrin. I har betalningsviljan för att behandla avfall genom energiåtervinning stigit . Den största anled- ningen till det är införandet av styrmedel för att minska deponering av avfall. Därtill har uppbyggnaden av inhemsk återvinningskapacitet försenats. Först infördes ett begränsat antal deponirättigheter, som successivt reducerades. Därefter höjdes deponiskatten kraftigt. Sam- mantaget har man en tydligt minskande deponering i . Att den svenska importen av avfall har ökat kraftigt ger helt andra marknadsförutsättningar för avfalls- och samförbrännings- anläggningar , jämfört med då en skatt på förbränning av avfall infördes förra gången i . förbrändes avfall, varav var svenskt avfall och importerat avfallsbränsle från . utgör inför- seln/importen av avfall av avfallsbränslet. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns Eftersom den inhemska förbränningskapaciteten är större än de svenska mängderna avfall som går till förbränning, utgör det importerade avfallet ett marginalflöde i och är därmed pris- sättande för övriga mottagningsavgifter. Även om en skatt införs på förbränning av avfall kommer mark- nadspriset på importerat avfall att vara prissättande för svenskt avfall. Vid en markant minskad import skulle det förmodligen uppstå en hård konkurrens, där avfallsförbrännare bjuder under varandra i mottagningsavgift för att tillgodose behovet i sina anläggningar. Anledningen är dels att man vill utnyttja de för- bränningsanläggningar man investerat i och dels att man åtagit sig att leverera fjärrvärme till fjärrvärmekunderna. En sådan marknads- situation kan liknas vid den som rådde i , innan avfalls- flödena från började tas in till landet. För att hela den svenska kapaciteten för avfallsförbränning ska utnyttjas måste avfallsbränsle importeras. Importen har ökat successivt när kapaciteten har byggts ut. kan en hög avfalls- förbränningsskatt få till följd att nyinvesteringar i avfallsförbränning upphör och att reinvesteringar för att driva existerande avfallsför- bränningsanläggningar vidare uteblir. Det beror på att en skatt minskar lönsamheten av avfallsförbränning eftersom den ökar den rörliga kostnaden för att driva avfalls- och samförbränningsanlägg- ningar. Om investeringarna minskar kommer det leda till att avfalls- förbränningskapaciteten långsamt minskar. Eftersom importerat avfall utgör ett marginalflöde och är prissättande, är det i första hand mängderna importerat avfallsbränsle som kommer att minska i takt med att gamla anläggningar (kapacitet) fasas ut. Sammanfattningsvis kommer mängderna importerat avfalls- bränsle inte att påverkas nämnvärt på kort sikt. På lång sikt skulle en skatt på förbränning av avfall kunna leda till en minskad import av avfallsbränsle. Enligt Profus rapport, se bilaga 4 s. 6, skulle en hög skatt på avfall som förbränns t.o.m. kunna leda till att import av avfallsbränsle helt upphör efter 2030. I Profus principiella resonemang utgår vi från att export inte är ett gångbart alternativ för svenska aktörer . Om det skulle vara ett möjligt tillvägagångsätt för svenska avfallslämnare, så försvinner alternativet att övervältra skatten på dessa aktörer. Storskalig export bedöms dock inte vara särskilt sannolikt. Om det ändå skulle visa sig att svenska aktörer exporterar brännbart Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns avfall till andra länder, kan det övervägas om även export bör beläggas med skatt motsvarande den som föreslås för avfall som förbränns i svenska anläggningar. I detta sammanhang kan nämnas att t.ex. väntas införa skatt på förbränning av nederländskt avfall som exporteras för förbränning. 15.8Påverkan på olika avfallsflöden Den föreslagna skatten på förbränning av avfall är en bred skatt med få undantag. Utredningen bedömer att skatten inte kommer att påverka mottagningsavgifterna och därmed inte heller avfalls- flödena men om skatten ändå övervältras bedöms den få likartad effekt för alla avfallsflöden, möjligtvis med någon större effekt för tyngre material. För en given mängd avfallsförbränning, i , leder en skatt på förbränning av avfall till kostnads- höjningar för anläggningsägaren. Med ett antagande av att mängden aska och slagg uppgår till medför den föreslagna per ton avfall uppgår per ton avfall. Detta innebär en total kostnadsökning på . Avfalls- och samförbränningsanläggningar genererar flera olika tjänster och produkter som ger intäkter till det bolag som driver anläggningen. Det innebär att en skatt påverkar marknaderna för avfallsbehandling, produktion av fjärrvärme, elproduktion och cementindustri. En skatt som omfattar samförbränningsanlägg- ningar har även påverkan på pappers- och massaindustrin. Fjärrvärmen i distribueras via lokala nät som har karaktären av naturliga monopol. Själva fjärrvärmeförsäljningen är utsatt för konkurrens från alternativa uppvärmningsformer, t.ex. geoenergi Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns via eldrivna värmepumpar. Priserna på fjärrvärme bestäms därför främst genom alternativprissättning där fjärrvärmens relativa kon- kurrenskraft på värmemarknaden måste beaktas. Om priset på fjärr- värme höjs ökar först intäkterna från det befintliga värmeunderlaget. Denna intäktsökning motverkas av att värmeunderlaget minskar med tiden till följd av försämrad konkurrenskraft på värmemark- naden. Genom alternativprissättning försöker fjärrvärmeföretagen maximera sin vinst i beaktande av dessa effekter. I sammanhanget har det stor betydelse för prissättningen hur villiga olika aktörer bedöms vara att byta uppvärmningsform och hur lätt det är för dessa att göra det. Det finns betydande trögheter på värmemark- naden som gör att små förändringar av fjärrvärmepriset får liten inverkan på värmeunderlaget, i synnerhet på kort sikt. Forsknings- litteraturen pekar på att priselasticiteten bland svenska fjärrvärme- kunder är relativt låg, i absoluta tal cirka 0,3–0,5.3 En skatt om per ton avfall kommer i fall där kostnadsbaserad pris- sättning tillämpas sannolikt att delvis övervältras på fjärrvärme- kunderna. Om kostnaden inte fullt ut kan övervältras till fjärr- värmekunderna kommer en skatt på förbränning av avfall att påverka bolagens ekonomiska resultat negativt. Avfallsförbränning bidrar endast med en mycket liten del el till elmarknaden jämfört med andra produktionsslag. Producenterna av el från avfallsförbränning är därmed i princip uteslutande pris- tagare, vilket innebär att kostnaderna inte påverkar marknadspriset på el. Det går alltså inte att ta ut ett högre elpris om de egna produktionskostnaderna ökar. 3 (2011) ”Är du lönsam lilla småhus? – Användarflexibilitet och lönsamhet för fjärr- värme i flerbostadshus och småhus, en tvärsnittsanalys”. Ekonomisk debatt, nr 3, årgång 39. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns Vid samförbränning i cementugnar används bl.a. avfallsbränsle. Askan från förbränningen går in som ett råmaterial i cementen. Cement utgör ett av världens, volymmässigt, största industriellt tillverkade material med en världsproduktion på per år.4 Cementproduktionen i EU-27 uppgick till , vilket endast utgör av världsproduk- tionen. I produceras , som utgör av produktionen inom EU. Svensk cementpro- duktion står för mellan 80–av den cement som används i . Cementproduktion i är utsatt för konkurrens på marknaden varför kostnadsökningar till följd av en skatt, inte heller här bedöms kunna föras vidare till slutkund. En skatt på förbränning av avfall skulle därmed sänka bolagens ekonomiska resultat. Cementindustrin i förbränner avfall. Det innebär att en skatt på förbränning av avfall medför ökade kostnader på för cementindu- strin, vilket motsvarar av omsättningen. Den största delen av de bränslen som nyttjas inom pappers- och massaindustrin skattebefrias genom utredningens förslag om att medge avdrag från skatt för biobränslen. Detta gäller dock inte det plastrejekt som uppkommer vid returpappersbruken. Rejektet från returpappersbruken kommer från icke önskat material som t.ex. plast, gem, häftklamrar, sand och grus från det insamlade returpapperet. Rejektet avskiljs i flera steg och sorteras i en brännbar respektive en icke brännbar fraktion. Den brännbara fraktionen, som främst består av plast men även av fiberrester från returpapperet förbränns i brukens egna pannor alternativt i externa förbränningsanläggningar. Det finns åtta stycken bruk i som använder retur- papper som råvara. I vissa fall skickas rejektet till extern för- bränning men i de flesta fall förbränns det i de egna pannorna. 4 British Geological Survey. /data/home.html?src=topNav Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns Den totala mängden plastrejekt från de åtta bruken uppgår till . Detta motsvarar en kostnad på . svarar för 45 000–av dessa, vilket motsvarar . Returpappersbruken verkar på en internationellt konkurrens- utsatt marknad vilket gör att kostnadsökningar till följd av en skatt på förbränning av avfall inte kan föras vidare till slutkund. Övrig pappers- och massaindustri påverkas inte, eller endast i mycket liten omfattning, av förslaget. är det bara byggbranschen som genererar mer avfall än återvinningsbranschen (avfallshantering och partihandel med avfall och skrot). Det avfall som uppstår i återvinningsbranschen är huvudsakligen s.k. sekundäravfall, dvs. avfall som genererats i andra branscher och som varit föremål för ett återvinningsförsök. Det kan exempelvis handla om blandat industriavfall eller grovavfall från hushållen som sorteras i olika återvinningsbara material, brännbart avfall och deponirest. Exempelvis samlades cirka 45 pro- cent av de plastförpackningar som sattes på marknaden in till materialåtervinning 20155. av det insamlade mate- rialet återvanns och resterande del gick till förbränning6. En betydande del av sekundäravfallet lämnas alltså till för- bränning. Huruvida en skatt på förbränning kan övervältras på mottagningsavgifterna för rejekt är svårt att avgöra. Om en skatt på förbränning av avfall leder till ett högre relativpris på återvunnet material jämfört med jungfrulig råvara kan detta riskera satsningar på ny avancerad teknik för att öka utsorteringsgraden av åter- vinningsbara material som trä, sten/grus, metaller och hårda plaster. finns ett antal anläggningar i som återvinner metall från återvinningsmaterial. Främst är det koppar, bly och ädel- metaller som återvinns. Återvinningsmaterialet kan bl.a. bestå av blybatterier, datorer, mobiltelefoner och kretskort. 5Naturvårdsverket (2015) Avfall i . 6FTI, Avfall . Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns Återvinningsmaterialet som tas in till anläggningarna är redan utsorterat, men trots det finns brännbart material med i frak- tionerna. Det brännbara materialet utgörs nästan uteslutande av plast, och kan exempelvis vara höljen på batterier och plast som är sammangjutet med metallen i kretskort. Hur hårt bundna dessa bifraktioner är till metallen varierar, men förbränns det brännbara materialet bort för att frigöra metallen. I dessa fall är förbränning av delar av plasten oundvikligt. Det är svårt att uppskatta hur stora de ekonomiska konse- kvenserna skulle bli av en avfallsförbränningsskatt för dessa anlägg- ningar eftersom materialmängderna och mängderna brännbart material varierar stort. uppger dock att en skatt på per ton avfall som förbränns skulle leda till en ökad kostnad på för den största metall- återvinningsanläggningen i . 15.9.6Övriga konsekvenser för företag i detta kapitel har det framgått att importerat bränsle utgör marginalbränsle och därmed är prissättande för svensk avfalls- och samförbränning. Detta påverkar allt avfall som behand- las på den konkurrensutsatta marknaden. Prissättning i sker genom offentliga upphandlingar eller förhandlingar mellan enskilda parter. Vid denna prissättning blir importen prisreferens för mot- tagningsavgiften, för både svenskt verksamhetsavfall och för hus- hållsavfall som inte avtalats inom ägarkommunen. Företagen som genererar verksamhetsavfall anlitar kommunala renhållningsbolag eller privata aktörer för att samla in och behandla avfallet. Oavsett aktör så förväntas de agera marknadsmässigt och sätta mottagnings- avgifterna till rådande marknadspris. Eftersom det är det import- erade bränslet som är prissättande, påverkas inte mottagningsavgift- erna av en skatt på förbränning av avfall. Företagens kostnader för insamling och behandling av avfall påverkas därmed inte av en skatt på förbränning av avfall. Konsekvenser av en skatt på avfall som förbränns 15.9.7Administrativa kostnader för företag Förslagen innebär ökade administrativa kostnader för företagen. Uppskattad tidsåtgång för den ökade administrationen är cirka 2– per avfallsförbränningssanläggning eller samförbrännings- anläggning . Med en timkostnad på innebär det en administrativ kostnad motsvarande mellan och och anläggning. De allra flesta anläggningar väger redan de avfallsmängder som förs in till och ut från anläggningen. Det innebär att förslaget inte bör innebära några ökande kostnader för vägning av avfallet. Ett undantag är dock de samförbränningsanläggningar inom industrin där det internt uppkomna avfallet förbränns. För dessa anlägg- ningar medför förslaget ökade kostnader för vägning av avfallet. Hur stor denna kostnad kan bli varierar mellan olika anläggningar och är mycket svår att uppskatta. 15.9.8Små och medelstora företag Utredningen har inte specifikt studerat effekterna för små- och medelstora företag i respektive bransch som kan komma att påverkas av en skatt på förbränning av avfall.