sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Därigenom för- svann kravet på att även en befintlig sammanhållen bebyggelse – som inte ska förändras på ett sådant sätt att regleringen behöver ske i ett sammanhang – ska omfattas av en detaljplan. När ÄPBL tillkom uppmärksammades inte frågan hur det föränd- rade kravet på detaljplan påverkade tillämpningen av annan lagstift- ning. Det finns med andra ord bestämmelser i annan lagstiftning som bygger på tanken att befintlig sammanhållen bebyggelse alltid ska omfattas av en detaljplan. Som vi kommer att uppmärksamma i avsnitt 5.5.2 finns många centralt belägna områden inom sammanhållen bebyggelse som inte regleras med en detaljplan. Det innebär i praktiken att de krav som är tänkta att gälla inom befintlig Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … sammanhållen bebyggelse inte gäller i den utsträckning som lagstif- taren hade tänkt sig. Mot denna bakgrund kan konstateras att det finns behov av vissa ändringar i angränsande lagstiftning. Detta behov är enligt vår upp- fattning oberoende av om detaljplanekravet i PBL ändras eller inte. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 5.5.2. 5.2.2Detaljplanen har omfattande rättsverkningar enligt annan lagstiftning Flera lagar bygger alltså på antagandet att sammanhållen bebyggelse ska regleras med en detaljplan. Lagstiftaren har vidare i flera fall kopplat tillämpligheten av bestämmelserna till förekomsten av en detaljplan för att trygga att vissa bestämmelser enbart ska gälla inom områden som utgörs av sammanhållen bebyggelse. Eftersom såväl bebyggelsestrukturen som behoven skiljer sig väsentligt åt mellan områden som utgör respektive inte utgör sammanhållen bebyggelse ger förekomsten av en detaljplan upphov till en mängd olika rätts- verkningar, både enligt PBL och enligt berörda speciallagar. I det följande ges en översiktlig bild av hur skillnaderna i rätts- verkningar ser ut inom områden som omfattas respektive inte omfat- tas av en detaljplan. Listan redovisar huvuddragen och gör inga an- språk på att vara uttömmande. –Kraven på att vissa åtgärder kräver bygglov, rivningslov och mark- lov m.m. är mera omfattande inom områden med detaljplan. –Den prövning som gör i fråga om ansökningar om lov m.m. är mindre omfattande inom områden med detaljplan. –Utanför områden med detaljplan måste markens lämplighet för bebyggelse m.m. i vissa fall prövas genom en detaljplan innan ny bebyggelse kan komma till stånd. –Utanför områden med detaljplan har kommunen inget ansvar för att ordna gator och andra allmänna platser (6 kap. 18 § PBL). Inte heller har kommunen någon möjlighet att lösa in sådan mark som behövs för allmänna platser (6 kap. 13 § PBL). Inte heller finns det någon möjlighet för en enskild fastighetsägare att kräva att kommunen ska lösa in sådan mark (14 kap. 14 § PBL). Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … –Utanför områden med detaljplan är möjligheterna att styra fastig- hetsindelningen m.m. för kommunen mindre omfattande än vad som gäller inom områden med detaljplan. –Kraven på tillstånd m.m. för allmänna sammankomster och of- fentliga tillställningar enligt ordningslagen (1993:1617) är mera omfattande inom områden med detaljplan. –Kravet på tillstånd för sprängning och skjutning m.m. enligt 3 kap. 6 § ordningslagen gäller enligt huvudregeln endast inom områden med detaljplan. Även kravet att en offentlig plats inte utan till- stånd av får användas på ett sätt som inte stäm- mer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget gäller endast inom områden med detaljplan (3 kap. 1 §). –Förekomsten av en detaljplan begränsar vanligtvis möjligheten för andra myndigheter att ge tillstånd och dispenser m.m. i strid med detaljplanen enligt flera olika lagar, t.ex. 2 kap. 6 § miljöbal- ken och 6 kap. 6 § luftfartslagen (2010:500). –Vissa förbud och krav på anmälan enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd m.m. gäller endast inom områden med detaljplan, t.ex. anmälningsplikt för att anordna en gödselstad eller att kommunen får föreskriva tillståndsplikt för att hålla nötkreatur, häst, get, får, svin, orm och vissa fjäderfän m.m. –Utanför områden med detaljplan krävs i vissa fall tillstånd från väghållningsmyndigheten eller enligt väglagen (1971:948) för olika åtgärder i anslutning till allmän väg. –Kommunens ansvar för gaturenhållning och snöröjning m.m. enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturen- hållning och skyltning gäller i princip endast inom områden med detaljplan. –Inom områden med detaljplan gäller krav på bygglov för skyltar m.m. enligt plan- och byggförordningen (2011:338). Utanför om- råden med detaljplan gäller i stället (för vissa skyltar) krav på till- stånd från enligt lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … –Utanför områden med detaljplan gäller i vissa fall stängselskyl- dighet enligt lagen (1933:269) om ägofred, dvs. att den enskilde fastighetsägaren är skyldig att sätta upp stängsel om en fastighet används för bete av bl.a. hästar och nötkreatur. 5.3Principförslaget i promemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag Bedömning: Principförslaget i departementspromemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag bör inte läggas till grund för lagstiftning. Angränsande lagstiftning skulle enligt förslaget kopplas till förekomsten av samlad bebyggelse I departementspromemorian konstaterades att eftersom många lagar är knutna till förekomsten av en detaljplan medför en ändring av detaljplanekravet i flera fall att det behövs följdändringar i berörda lagar för att säkerställa att lagarnas räckvidd inte begrän- sas oavsiktligt. Förslagen i promemorian utgick från principlösningen att berörda lagar, som är tillämpliga inom områden med detaljplan, skulle ändras så att dessa inte bara är tillämpliga inom områden med detalj- plan utan även inom områden som utgör samlad bebyggelse. Sådan be- byggelse skulle enligt promemorian anses föreligga om bebyggelsen omfattade minst 10–20 hus, om de bebyggda tomterna gränsade till varandra eller åtskiljdes endast av väg, parkmark o.d. I promemorian konstaterades att det behövs ett uttryck som sär- skiljer tätare bebyggda områden, dvs. städer, tätorter och byar, från områden av renodlad landsbygdskaraktär. I promemorian gjordes en grundlig genomgång av olika termer som används i lagstiftningen för att beskriva områden med tätare bebyggelse och som således skulle kunna komma i fråga för den nya regleringen (promemorian s. 67–75). Befintliga uttryck som används är bl.a. –tätbebyggt område, Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … –sammanhållen bebyggelse, och –samlad bebyggelse. Enligt promemorian borde valet falla på ett uttryck som är så precist att det blir lätt att tillämpa och som är lätt för den enskilde att förstå innebörden av. Valet av uttrycket samlad bebyggelse hänger samman med att innebörden av uttrycket i det närmaste ansågs vara syno- nymt med hur detaljplanekravet var utformat . Genom att välja ett uttryck som bedömdes ha samma räckvidd som detaljplane- kravet skulle tillämpningen av berörda lagar i princip inte ändras, även om detaljplanekravet förändrades. Eftersom uttrycket samlad bebyggelse bedömdes leda till samma resultat som kravet på detaljplan ansågs det lämpligt att utgå från de kriterier som ligger till grund för detaljplanekravet. PBL anger att en detaljplan ska upprättas för bl.a. ”en ny sam- manhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen”. Därmed kunde det enligt promemorian ligga nära till hands att använda just detta ut- tryck. är uttrycket, enligt vad som anförs i promemorian, relativt omständligt att använda, inte minst om det ska användas i för- fattningar som inte har något direkt samband med reglerna om bygg- lov. Mot denna bakgrund ansågs i promemorian att uttrycket samlad bebyggelse borde användas, eftersom det uttrycket i promemorian ansågs ha samma innebörd i ÄPBL som det nuvarande kravet på detaljplan enligt PBL. Innebörden av uttrycket samlad bebyggelse skulle klargöras genom en ny definition i I promemorian gavs uttryck för uppfattningen att det i normalfallet inte skulle medföra några tolkningsproblem att förstå vad som ut- gör samlad bebyggelse, när det gäller sådana områden som i framti- den sannolikt inte kommer att omfattas av detaljplan fullt lika ofta som . I promemorian återgavs uttalande om hur ut- trycket samlad bebyggelse bör förstås (bet. BoU 1985/86:1 s. 100). Enligt promemorian borde detta uttryck alltjämt ligga till grund för hur uttrycket samlad bebyggelse ska tolkas, dvs. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … gelse föreligger om bebyggelsegruppen utgörs av 10–20 hus och de bebyggda tomterna gränsar till varandra eller åtskiljs endast av väg, parkmark o.d. Innebörden av uttrycket skulle klargöras genom införandet av en ny legaldefinition i PBL. Enligt förslaget i promemorian skulle termen samlad bebyggelse definieras som ”sammanhållen bebyg- gelse där bygglov behövs med hänsyn till omfattningen av byggna- der i bebyggelsen”, dvs. det uttryck som används i PBL (jfr 9 kap. 6 § tredje stycket PBL). Den nya definitionen av termen samlad bebyggelse skulle därmed sammanfalla med de bebyggelse- grupper som åsyftade vid tillkomsten av ÄPBL. De områden som utgör samlad bebyggelse borde enligt promemorian redovisas i översiktsplanen Som principförslaget i promemorian är konstruerat skulle det inte finnas något krav på att de områden som utgör samlad bebyggelse skulle läggas fast i förväg med bindande verkan. Om ett område utgör samlad bebyggelse skulle i stället avgöras först i det enskilda fallet. I promemorian framhålls att många kommuner redovisar sin upp- fattning om vad som utgör samlad bebyggelse i översiktsplanen, vilket hänger samman med att dessa områden är undantagna från vissa lätt- nader i kraven på bygglov. (Enligt PBL gäller lägre krav på bygglov på landsbygden utanför områden med detaljplan, jfr avsnitt 5.6.9.) Förslagen i promemorian innehöll bl.a. ett krav på att kommunen skulle redovisa områden med samlad bebyggelse i översiktplanen. Ef- tersom översiktsplanen inte är bindande skulle en sådan redovisning endast bli vägledande. I promemorian anfördes att det från såväl allmän som enskild syn- punkt är angeläget att lagbestämmelser är förutsägbara och enkla att tillämpa. Särskilt angeläget är det att bestämmelser som är kopplade till sanktioner eller straff blir entydiga. Starka skäl skulle följaktligen tala för att samhället i förväg redovisar sin uppfattning om huruvida en viss lagregel är tillämplig eller inte. Detta gäller inte minst när det är fråga om bestämmelser som är kopplad till bebyggelse av viss karaktär där det i vissa fall kan vara svårt att förstå hur en viss lagregel ska tolkas. Enligt förslagen i promemorian skulle flera bestämmelser i olika speciallagar utsträckas till att inte bara gälla inom områden med Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … detaljplan utan även generellt inom samlad bebyggelse, oavsett om denna omfattas av detaljplan eller inte. De föreslagna ändringarna skulle medföra att flera olika myndigheter skulle behöva avgöra om en viss bebyggelse är att anse som samlad eller inte. Enligt prome- fanns det inte skäl att tro att uttrycket samlad bebyggelse skulle leda till mera omfattande tolkningssvårigheter i den praktiska tillämpningen, men i vissa fall skulle det ofrånkomligen kunna uppstå gränsdragningsproblem. I promemorian framhålls att i sådana fall är det naturligtvis önskvärt att prövningen hos berörda myndigheter leder till samma resultat. Förutsättningarna för att bedömningen ska bli enhetlig i det enskilda fallet, när det gäller frågan om en viss be- byggelse är att anse som samlad eller inte, borde enligt promemorian öka om bedömningen görs i förväg och att berörda myndigheter där- med kan utgå från ett gemensamt underlag. Huruvida en viss bebyggelse är samlad eller inte kan enligt prome- redovisas på olika sätt, men avgränsningen borde med fördel redovisas på en karta. Kartan har den fördelen att den är lätt att an- vända i den praktiska tillämpningen, såväl för enskilda som för berör- da myndigheter. Bland annat kan kartan tillhandahållas digitalt på de webbplatser som hör till berörda myndigheter. I promemorian konstateras att det kan finnas olika uppfattningar om vilken instans som är bäst lämpad för att göra avgränsningen av vad som utgör samlad bebyggelse. Enligt promemorian finns olika för- och nackdelar som är kopplade till om avgränsningen ska ske på lokal, regional eller central nivå. På lokal nivå, t.ex. hos kommunen, finns det vanligtvis goda kunskaper om förhållandena på platsen. finns det en viss risk att likartade förutsättningar kan komma att bedömas på olika sätt till följd av att bedömningarna då kommer att göras av väsentligt fler personer, t.ex. om 290 kommuner ska tolka lagen. På central nivå är förutsättningarna för en enhetlig bedömning större, som det i praktiken blir omöjligt att ta hänsyn till de speciella förutsättningar som kan råda på en viss plats. I promemorian framhålls att byggnadsnämnderna har lång erfar- enhet av att bedöma huruvida ett område utgörs av samlad bebyggel- se. Starka skäl skulle därför tala för att kommunerna bör ha hand om uppgiften att redovisa sin uppfattning om var sådan bebyggelse finns. Även den omständigheten att flera kommuner redovisar sådana områden i sina översiktsplaner skulle enligt promemorian stödja tanken på att kommunen borde få ta hand om denna uppgift. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Enligt vad som anförts i promemorian borde och länssty- relsen ge kommunerna stöd i hur dessa områden ska avgränsas i syfte att säkerställa att avgränsningen blir enhetlig utifrån ett regionalt och nationellt perspektiv och för att underlätta för kommunen att fullgöra uppgiften. I promemorian erinras om att redan enligt nu gällande regler ska ge råd och stöd om, följa upp och analysera erfaren- heterna från tillämpningen av PBL (jfr 8 kap. 19 § PBF). Kommunens uppfattning bör enligt promemorian redovisas i översiktsplanen. Den samrådsprocess som föreskrivs i PBL för att ta fram en översiktsplan skulle ge berörda myndigheter och enskilda en möjlighet att lämna synpunkter på kommunens förslag. Eftersom översiktsplanen inte är bindande skulle kommunens uppfattning i frågan endast bli vägledande. Huruvida det i visst fall verkligen var frågan om samlad bebyggelse skulle avgöras i det en- skilda fallet. Denna konstruktion skulle enligt promemorian medföra att kommunens avgränsning skulle få samma funktion som de områ- den som pekas ut i översiktsplanen när det gäller landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen (jfr prop. 2008/09:119 s. 55 ff.). På samma sätt som det är vanligt att kommunen pekar ut områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen borde det enligt promemorian vara möj- ligt för kommunen att redovisa avgränsningen av samlad bebyggelse i ett s.k. tematiskt tillägg till översiktsplanen enligt 3 kap. 23 § PBL. Det faktum att översiktsplanen endast är vägledande ansågs i pro- memorian ha den fördelen att det skulle vara möjligt för prövnings- myndigheten att i det enskilda fallet avvika från kommunens avgräns- ning, t.ex. i de fall där bebyggelseförhållandena har förändrats efter det att avgränsningen gjordes. Att frågan om bebyggelsens karaktär i detta avseende skulle prövas slutligt först i det enskilda beslutet skulle enligt promemorian även ha den fördelen att den enskilde fick möj- lighet att överklaga beslutet. Remissutfallet talar för att förslaget inte bör genomföras på det sätt som föreslås i promemorian Som framgår av kommittédirektiven föranledde remissbehandlingen kritik från remissinstanserna i några avseenden, bl.a. till följd av att förslagen ansågs kunna leda till minskad förutsebarhet för enskilda. Av remissammanställningen framgår att många remissinstanser anser att det är positivt att knyta berörda lagar till ett nytt begrepp, Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … men att uttrycket samlad bebyggelse är alltför vagt och att denna konstruktion skulle öppna upp för tillämpningsproblem. Vi delar uppfattningen att det finns många oklarheter med prin- cipförslaget i departementspromemorian. Det bör därför inte läggas till grund för lagstiftning. Förslaget behöver utvecklas för att den avsedda regleringen ska anses vara rättssäker. 5.4Det är inte lämpligt att knyta alla krav till termen samlad bebyggelse Bedömning: Vissa krav bör gälla inom samlad bebyggelse på det sätt som föreslogs i departementspromemorian. Andra krav bör enbart gälla inom tätbebyggelse. Det är inte lämpligt att använda en enhetlig administrativ indelning I departementspromemorian föreslogs en principlösning med inne- börden att berörda lagar skulle ändras så att dessa inte bara är tillämp- liga inom områden med detaljplan utan även inom områden som utgör samlad bebyggelse. Vi menar att det inte är lämpligt att använda samma geografiska områden för olika slag av krav, på det sätt som föreslogs i promemorian. Kraven bör i stället kopplas till olika slag av bebyggelse, av de skäl som vi utvecklar i det följande. Lagstiftaren har valt att knyta olika slag av bestämmelser till förekomsten av en detaljplan. Dessa bestämmelser avser i vissa av- seenden helt skilda politikområden som sinsemellan har mycket litet med varandra att göra. Som exempel kan nämnas bestämmelser om krav på bygglov för komplementbyggnader och krav på tillstånd från för sprängning och skjutning. Vi konstaterar att det finns både för- och nackdelar med att olika krav ska tillämpas inom områden som uppfyller vissa gemensamma kriterier. Enligt vår mening är den främsta fördelen med en enhetlig ”geografi” att det är enkelt för alla berörda om antalet administrativa indelningar kan minimeras. En uppenbar nackdel med en enhetlig administrativ indelning är att det finns risk för att regleringen inte blir ändamålsenlig för de olika krav som gäller enligt olika lagstiftningar. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … hällets behov av att ställa krav på bygglov för vissa åtgärder tänkas omfatta väsentligt fler områden än vad som är fallet när det handlar om krav på tillstånd för sprängning och skjutning (eller vice versa). De krav som är kopplade till förekomsten av en detaljplan är i flera fall av sådan karaktär att de enligt vår uppfattning endast bör gälla inom tätbebyggelse, dvs. tätorter och annan bebyggelse av större omfattning än vad som avses med termen samlad bebyggelse. Det gäller exempelvis vissa krav i ordningslagen (1993:1617) och vissa krav på bygglov enligt PBL. Som nämnts tidigare framgår av förarbetena till ÄPBL att samlad bebyggelse föreligger om bebyggelsegruppen utgörs av 10–20 hus och de bebyggda tomterna gränsar till varandra eller åtskiljs endast av väg, parkmark o.d. (jfr avsnitt 5.3 och den utförligare redogörelsen längre fram i avsnitt 5.5.4 respektive 5.5.5). De GIS-analyser som vi har låtit göra pekar på att det är väsentligt fler och större områden som utgör samlad bebyggelse än vad som omfattas av en detaljplan. Exempelvis är arealen samlad bebyggel- se större än den areal som omfattas av en detaljplan i län1. Antalet byggnader inom samlad bebyggelse är i samma län fler än antalet byggnader inom områden med detaljplan. Det finns anledning att vara försiktig med vilka slutsatser man kan dra av relationen mellan den areal respektive det antal byggna- der som utgör samlad bebyggelse respektive ligger inom områden som omfattas av en detaljplan.2 Vi menar att siffrorna ändå ger en indikation om vilka konsekvenser som kan uppstå om de krav, som endast gäller inom områden med detaljplan, skulle utvidgas till att även gälla alla de områden som utgör samlad bebyggelse. Enligt vår bedömning skulle det föra för långt att utsträcka alla de krav som endast gäller inom områden med detaljplan till att även gälla inom samlad bebyggelse. Då skulle kraven även omfatta mindre byar och liknande. En sådan ändring skulle leda till att nack- delarna med den tillkommande administrationen i vissa fall inte skul- 1Västmanland län är det län som vi har använt som underlag för våra analyser. Arealen har beräknats utifrån de kriterier som vi föreslår i avsnitt 5.5.5. 2Exempelvis kan det genomsnittliga avståndet mellan byggnader inom tätorter tänkas vara mindre än vad som är fallet i mindre byar på landsbygden. Det är också vanligare att det bor fler personer i samma byggnad i tätorterna, t.ex. i flerbostadshus, än vad som är fallet på landsbygden. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … le motsvara nyttan. Utifrån resultatet av våra GIS-analyser gör vi be- dömningen att konsekvenserna av de förslag som redovisades i depar- tementspromemorian sannolikt har underskattats i vissa avseenden. Vi bedömer att fler områden kommer att utgöra samlad bebyggelse än vad som framgår av promemorian. Även om vi menar att det är olämpligt att vissa krav ska omfatta samlad bebyggelse finns det andra krav som enligt vår uppfattning bör kopplas till dessa områden. Det är alltså inte en framkomlig väg att enbart ändra kriterierna för vad som avses med samlad bebyggelse. Vi menar att det inte är lämpligt att hantera alla krav på samma sätt. Även några av de remissinstanser som yttrade sig över förslagen i departementspromemorian var i vissa fall kritiska till förslaget att krav som enbart gäller inom områden med detaljplan även skulle gälla inom områden med samlad bebyggelse. Bland annat framfördes kritiska synpunkter på förslaget att ändra räckvidden av kraven i ordningslagen (1993:1617). Några remissinstanser menade att försla- get skulle leda till att olämpligt många områden skulle omfattas av kraven, vilket skulle leda till bl.a. onödig administration och kompli- cera jakt på småvilt m.m. på landsbygden. Vi återkommer till den frå- gan i avsnitt 5.6.1. Vi anser att det är önskvärt att kravet på olika administrativa för- faranden (tillstånd, anmälningar, dispenser m.m.) inte görs mer om- fattande än vad som är befogat från samhällets sida. ser vi ett egenvärde i att den enskilde inte ska behöva förhålla sig till alltför många olika administrativa indelningar. Vår sammanvägda bedömning är att de olika kraven inte kan han- teras på ett enhetligt sätt. Vissa krav bör även i fortsättningen vara kopplade till samlade bebyggelse, medan andra krav är av sådan karak- tär att de endast bör gälla inom tätorter och sådan annan bebyggelse som är detaljplanelagd. Det behövs därför två olika indelningar. Vi menar att vissa krav även i fortsättningen bör gälla för de områden som utgör samlad bebyggelse. Andra krav bör enbart gälla inom områden som utgör tät- bebyggelse. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Om valet av termen tätbebyggelse Innebörden av termen tätbebyggelse utvecklades i promemorian på följande sätt (Ds 2014:31 s. 68 f.). Termen tätbebyggelse var centralt i den numera upphävda byggnadslagen (1947:385), BL. Bland annat användes denna term i BL för att ange gränserna för kravet på detaljplan. Med tätbebyggelse avsågs ”sådan sam- lad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anordningar för tillgodoseen- de av gemensamma behov” (6 § BL). Termen skilde sådan bebyggelse från annan bebyggelse, i lagen benämnd glesbebyggelse. Inledningsvis var glesbebyggelse i princip fri enligt BL, medan tätbebyggelse förutsatte tillstånd genom planläggning eller s.k. dispensprövning. Gränsdragningen mellan tät- och glesbebyggelse fick således stor betydelse. Behovet av att kunna skilja tätbebyggelse från glesbebyggelse bottnar i att bebyggelse som fått viss omfattning och täthet medför behov av gemensamma anläggningar som ofta måste ordnas i ett sammanhang och där genom- förandet inte utan svårigheter – eller åtminstone inte utan föregående planering – kan överlåtas till enskilda att anordna.