sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Som anges ovan så var skälet till att dagens ordning infördes att lagstiftaren förutsatte att de flesta kvinnor har behov av ledighet och att föräldrapenningen därmed borde användas för . De har också möjlighet att använda sig av exempelvis semester eller annan ledighet. Det är vanligt förekom- mande att föräldrapenning används före förlossningen; av de kvinnor som födde barn var det som använde föräldra- penning före barnets födelse och av dessa var det som använde . (Se vidare i avsnitt 6.8.1.) Utgångspunkten med den nuvarande tidsbegränsningen är alltså att det ska vara lika för alla gravida kvinnor . Mot detta kan invändas att de omständigheter som ger kvinnor en rätt till graviditetspenning inte upphör bara för att återstår till beräknad förlossning. Det kan därmed diskuteras om de kvinnor som faktiskt inte kan arbeta ska behöva använda sig av föräldrapenning före beräk- nad förlossning. Av de kvinnor som fick graviditetspenning för barn Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? födda var det som också använde föräldrapenning före barnets födelse. En anledning till att föräldrapenning inte togs ut kan vara att barnet föddes före utsatt datum, att kvinnan blev sjuk- skriven eller att hon var ledig på annan grund, exempel- vis genom att använda sig av semester eller annan ledighet. Det är ock- så så att inte alla vill eller behöver vara lediga före beräknad förlossning, även om det torde vara vanligt förekommande att man slutar arbeta någon tid före förlossningen. Det kan dock note- ras att det finns en bestämmelse i föräldraledighetslagen (1995:584) om obligatorisk ledighet före eller efter förlossningen, under förutsättning att kvinnan inte är ledig på någon annan grund (4 §). Bestämmelsen har sitt ursprung i det s.k. mamma- ledighetsdirektivet34. I det motiverade yttrande till som för- anledde införandet av bestämmelsen om obligatorisk ledighet, anförde att avsikten med bestämmelsen bland annat är att garantera att kvinnor som själva vill arbeta tills graviditeten är mycket framskriden, eller vill återvända till arbetet mycket snart, av hälsoskäl måste ta en ledighet . Kvinnor som behöver vara lediga före förlossningen är alltså hän- visade till att ta ut föräldrapenning (eller annan ledighet) trots att barnet ännu inte är fött. Om föräldrarna väljer att dela lika på föräld- rapenningdagarna får således den födande kvinnan färre dagar till- sammans med barnet än den andra föräldern. Om barnet föds efter tidpunkten för den beräknade förlossningen, måste kvinnan använda än fler av sina föräldrapenningdagar innan barnet ens har fötts. Med utredningens förslag om mer reserverad tid för respektive förälder och något färre föräldrapenningdagar totalt (se avsnitt 7.2 och 7.7), kan det således bli ännu färre dagar kvar för den födande kvinnan efter att barnet väl är fött, jämfört med den andra föräldern. Om graviditetspenningen i stället skulle lämnas ända fram till den beräk- nade födelsen av barnet, skulle denna orättvisa utjämnas något. Om barnet föds efter den beräknade tidpunkten, skulle den gravida kvin- nan dock i många fall ändå behöva använda föräldrapenningdagar före barnets födelse. Ett sätt att utjämna även den skillnaden skulle kunna vara att ge rätt till graviditetspenning ända fram till den fak- tiska förlossningen. Såväl kvinnan som fött barnet som den andra 34 Rådets direktiv /85/EEG av om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, har fött barn eller ammar. Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? föräldern skulle då kunna vänta med att ta ut föräldrapenning till efter att barnet fötts. Ytterligare en konsekvens av att förlänga tiden med rätt till gravi- ditetspenning är att man då undviker skillnaden under graviditetens tio sista dagar mellan de kvinnor som får graviditetspenning och de som får sjukpenning. Det har konstaterats att gränsdragningen mellan nedsättning av arbetsförmågan på grund av graviditet eller sjukdom är problematisk. En gravid kvinna vars arbetsförmåga är nedsatt på grund av graviditeten har inte rätt till graviditetspenning före den beräknade för- lossningen, medan en kvinna vars arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom har rätt till sjukpenning även . Å andra sidan medför en möjlighet till graviditetspenning även före barnets beräknade födelse att skillnaderna mellan kvinnor som har en arbetssituation och arbetsoförmåga som kan ge rätt till graviditetspenning och de som inte har detta förstärks. När graviditetspenningen infördes var ett av motiven att det fanns en orättvisa i att kvinnor med fysiskt påfrestande arbeten tvingades an- vända föräldrapenning före barnets födelse medan kvinnor som hade en lättare arbetssituation kunde fortsätta att arbeta längre och spara föräldrapenning till efter barnets födelse (prop. 1978/79:168, s. 32). De kvinnor som inte kan få graviditetspenning eller sjukpenning men som ändå kan ha svårt att fullfölja exempelvis studier, arbetssökande eller etableringsinsatser, blir hänvisade till föräldrapenning för att få ersättning när de inte kan fullfölja ordinarie aktivitet i slutet av gravi- diten. Det kan även gälla kvinnor som visserligen uppfyller kraven för att bli berättigade till graviditets- eller sjukpenning, men som saknar en sjukpenninggrundande inkomst, exempelvis för att arbetet inte är tillräckligt varaktigt. Att sträcka ut graviditetspenningen i tiden medför en utgiftsök- ning för staten eftersom fler dagar med graviditetspenning kommer att betalas ut och föräldrapenning kan sparas till . Nedsatt arbetsförmåga av fler skäl än fysiskt ansträngande arbete Graviditetspenningen utformades för ett arbetsliv där de fysiska på- frestningarna var mer vanligt förekommande än . Även om tunga lyft och obekväma arbetsställningar etc. givetvis förekommer även Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? (lite drygt var femte gravid kvinna får graviditetspenning på grund av fysiskt ansträngande arbete), ställer dagens arbetsmarknad delvis andra krav och kan också ha andra konsekvenser för dem som förvärvsarbetar. Ett alternativ för en reformerad graviditetspenning är därför att låta den omfatta fler gravida än endast dem med fysiskt an- strängande arbeten. I den bestämmelse som är aktuell när det gäller graviditetspenning vid nedsatt arbetsförmåga anges endast att graviditetspenning kan lämnas till en gravid försäkrad om graviditeten sätter ned hennes arbetsförmåga med minst en fjärdedel och hon inte kan omplaceras till ett mindre ansträngande arbete. I förarbetena till bestämmelsen anges att vid en bedömning av om en nedsättning av arbetsförmågan före- ligger bör beaktas dels vilken typ av arbetsuppgifter det är fråga om, dels den enskilda kvinnans förmåga att utföra dessa. Avseende arbets- uppgifternas art förtydligas att hänsyn tas till om de är sådana att det fysiskt sett medför svårigheter för en gravid kvinna att utföra dem (prop. 1978/79:168, s. 51). När det gäller rätten till graviditetspenning på grund av nedsatt arbetsförmåga, används ofta uttrycket ”nedsatt ar- betsförmåga på grund av fysiskt ansträngande arbete”, trots att kravet på att arbetet ska vara fysiskt ansträngande faktiskt inte anges i lag- texten. Exempelvis anger på sin hemsida att ”gravi- ditetspenning är pengar du kan få om du har ett fysiskt ansträngande arbete”.35 Lagtextens lydelse ger således intryck av att det endast krävs att den gravida kvinnans arbetsförmåga är nedsatt i en viss omfattning på grund av graviditeten. Praxis bygger dock på förarbetena som talar om att, för att en kvinna ska vara berättigad till graviditetspenning, krävs att arbetet är fysiskt ansträngande. Om man vill att en vidare krets av kvinnor än de med fysiskt ansträngande arbete ska omfattas av rätten till graviditetspenning, krävs således ett förtydligande av lagtexten. Frågan är vilka ytterligare arbetssituationer som i så fall skulle omfattas av graviditetspenningen. Som anges ovan utgår graviditets- penning till exempel inte för arbeten som är psykiskt påfrestande och inte heller om den gravida kvinnan på annat sätt är begränsad i att ut- föra sitt arbete, t.ex. för att magen är i vägen. Det kan också finnas andra omständigheter i arbetet som medför en nedsatt arbetsförmåga. ISF har i sin granskning uppgett att en översyn av lagstift- 35 Se /privatpers/foralder/vantar_barn/graviditetspenning Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? ningen är påkallad och att det i samband med en sådan översyn är vik- tigt att noggrant utreda vilka påfrestningar som riskerar kvinnans hälsa. Att vidga kretsen av gravida som kan få graviditetspenning skulle medföra en mer generös försäkring, med de fördelar som har beskri- vits ovan i form av bland annat möjlighet till vila och återhämtning för fler gravida kvinnor och mindre gränsdragningsproblematik mellan graviditetspenning och sjukpenning. Det skulle troligen också med- föra en enklare administration för , även om en så- dan lösning sannolikt också skulle medföra att antalet gravida som an- söker om graviditetspenning skulle öka. Ett sådant alternativ skulle naturligtvis också öka statens utgifter för graviditetspenningen, även om del av denna utgiftsökning till viss del kan kvittas mot något mins- kade utgifter för sjukpenningen. En generell graviditetspenning för förvärvsarbetande Rätten till graviditetspenning skulle också kunna göras generell, på så sätt att alla kvinnor som förvärvsarbetar har rätt till ersättning ett visst antal dagar under graviditetens slutskede. Kvinnan själv skulle då ha möjlighet att själv välja mellan att ta ut dagarna eller att arbeta. En generell graviditetspenning skulle medföra en möjlighet till vila från arbetet och återhämtning inför förlossningen för samtliga som behö- ver detta. Det skulle också möjligen kunna medföra att fler kvinnor orkar arbeta längre än eftersom de vet att det finns en möjlighet till vila i slutet av graviditeten, vilket troligen också skulle minska sjuk- frånvaron under graviditeten. Som nämns ovan har det tidigare föreslagits en generell graviditets- penning under graviditetens slutskede för alla gravida kvinnor som avstår förvärvsarbete. och Arbetsför- mågeutredningen föreslog båda att ersättningsperioden skulle kunna påbörjas tidigast före beräknad förlossning (Föräldraförsäk- ringsutredningen föreslog dock att graviditetspenning skulle kunna betalas ut längst till och med dagen före den faktiska förlossnings- dagen, vilket alltså innebär att antalet dagar skulle kunna överstiga 30). Man skulle också kunna tänka sig en generell graviditetspenning som omfattar ett mindre antal dagar än 30, t.ex. (för information om hur många dagar med föräldrapenning som normalt tas ut före förlossning, se avsnitt 6.8.1). Genom att göra graviditetspenningen Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? tillgänglig före förlossningen för alla som förvärvsarbetar, kan de som omfattas vänta med att ta ut föräldrapenning till efter förlossningen och då i enlighet med vad försäkringen egentligen är avsedd för, dvs. vård av barn. En generell graviditetspenning för förvärvsarbetande skulle således innebära en viss renodling av systemet med föräldrapen- ning Det skulle dock ändå finnas ett behov av att kunna ta ut föräldra- penning för tid före den beräknade förlossningen för de kvinnor som inte förvärvsarbetar. Vid en lösning med en generell graviditetspen- ning under graviditetens slutskede måste man också överväga vad som ska gälla för de kvinnor har rätt till graviditetspenning enligt dagens regelverk, dvs. de som har ett fysiskt ansträngande arbete eller som på grund av risker i arbetsmiljön inte kan utföra sitt arbete. För att inte försämra skyddet för kvinnor som på grund av arbetsmiljölagstift- ningen inte kan arbeta, skulle det även i fortsättningen krävas en sär- skild reglering som ger rätt till graviditetspenning under fler dagar än vad som skulle medges för den generella graviditetspenningen. För de kvinnor som får graviditetspenning under maximalt på grund av ett fysiskt ansträngande arbete, måste en bedömning göras om huruvida en särreglering bör finnas även för denna grupp eller om de endast ska omfattas av den generella graviditetspenningen. Om en generell graviditetspenning för förvärvsarbetande skulle omfatta färre än , skulle det sistnämnda alternativet alltså vara en inskränk- ning i rätten till graviditetspenning för den gruppen jämfört med dagens situation. Gränsen mellan vad som ska anses vara en normal graviditet och sjukdom är flytande vilket gör bedömningen av rätten till sjukpenning svår. Med en generell graviditetspenning för förvärvsarbetande skulle problematiken med gränsdragning mellan de olika förmånerna mins- ka, vilket medför en mer rättvis och förutsägbar försäkringssituation. Även de kvinnor som har nedsatt arbetsförmåga på grund av psykiskt påfrestande arbete skulle omfattas av den generella graviditetspenning- en och ha rätt till ersättning, liksom kvinnor som på andra sätt begrän- sas i sin arbetsförmåga på grund av graviditeten. administration skulle underlättas betydligt. Införandet av en ny för- mån i slutet av graviditeten skulle kunna minska kostnaderna för ex- empelvis sjuklön för arbetsgivarna eftersom vissa kostnader för kvin- nor som blir sjuka graviditetspenning utges försvinner. Med en generell graviditetspenning för förvärvsarbetande skulle man också slippa dagens diskrepans mellan lagtexten och de äldre Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? förarbetsuttalanden som ligger till grund för den. I lagtexten anges att graviditetspenning kan lämnas när graviditeten sätter ned kvinnans förmåga att utföra sitt förvärvsarbete med minst en fjärdedel. Att arbetet ska vara fysiskt påfrestande framgår således inte av lagtexten utan endast av lagens förarbeten. Om det ska finnas en möjlighet för kvinnor med fysiskt påfrestande arbeten att även fortsättningsvis få graviditetspenning utöver den generella, vore det lämpligt att det i lagtexten uttryckligen anges vad som krävs i form av fysiskt påfrestan- de arbete eller liknande. En uppenbar konsekvens av att göra graviditetspenningen generell är att fler skulle ha möjlighet att använda sig av den och sannolikt även faktiskt göra det. Det antal dagar som en sådan graviditetspenning skulle omfatta skulle kunna verka normerande och medföra att många gravida tar ut samtliga eller nästintill samtliga tillgängliga dagar. För kvinnor som fick barn var det som inte använ- de någon dag med ersättning från sjukpenning, föräldrapenning eller graviditetspenning före barnets födelse.36 (För sjukpenning och föräldrapenning är tidsperioden för uttaget skattat, vilket innebär viss osäkerhet.) Alla de kvinnorna är inte för- säkrade för arbetsbaserade förmåner, men eftersom det finns en norm kring att först etablera sig på arbetsmarknaden innan man får barn är det ändå en stor andel av de arbetande kvinnorna som fortsätter arbeta eller är lediga på annan grund. Dessa kvinnor skulle sannolikt i hög utsträckning använda en generell graviditetspenning i stället för att arbeta. De kvinnor som använder föräldrapenning före barnets födelse (inkluderar även dem som inte har en sjukpenninggrundande inkomst eller som inte är försäkrade för arbetsbaserade förmåner) använder i hög utsträckning färre än eller exakt () före födelsen. Mer än hälften av de kvinnor som använde föräldrapen- ning använde mellan en och före barnets födelse. En generell graviditetspenning på till exempel (som har föreslagits av tidigare utredningar) skulle därmed kunna innebära att kvinnors från- varo från arbetsmarknaden i slutet av graviditeten skulle öka. 36 För sjukpenning avses tidsperioden före beräknad förlossning fram till förlossningsdatumet och för föräldrapenning före beräknad förlossning fram till födelsedatumet. använder en modell för att skatta när utbetalda dagar används. Dessa uppgifter är därmed inte jämförbara med tidigare studier av frånvaro i slutet av graviditeten. För graviditetspenning används utbetalningsperioder eftersom rätten till ersättningen upphör när barnet föds. Samtliga utbetalda dagar räknas in. Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? ende på hur ersättningen skulle utformas, dvs. när i tiden den skulle kunna börja användas, om det skulle vara möjligt att använda ersätt- ning på deltid, ersättningens storlek etc., så skulle kvinnornas använd- ning av graviditetspenningen variera. Införandet av en generell gravidi- tetspenning skulle därmed sannolikt leda till en längre total frånvaro från arbetsmarknaden för kvinnor, vilket kan ha negativa effekter på exempelvis kvinnors löne- och karriärutveckling. är många kvinnor frånvarande från arbetet av graviditeten. Kvinnor som inte använder socialförsäkringen för att trappa ned eller helt avstå arbete i slutet av graviditeten kan ändå vara frånvarande, t.ex. genom att använda semesterdagar eller redan inarbe- tad tid (övertid och flextid) eller på grund av att de är sjuka med sjuk- lön. Det skulle därmed kunna vara så att den faktiska frånvarotiden skulle öka enbart marginellt med en generell ersättning jämfört med hur det ser ut . Möjligheten att få vila under slutet av graviditeten med en generell ersättning som inte innebär att tiden med barnet begränsas (dvs. att antalet dagar med föräldrapenning reduceras) kan också ha effekten att kvinnor orkar arbeta längre fram i graviditeten än . Trots detta kan en utökad laglig rätt till ersättning, och därmed även ledighet från arbetet, i viss mån medföra en risk för en ökad ”sta- tistisk diskriminering” av kvinnor på arbetsmarknaden om arbetsgi- vare antar att kvinnors frånvaro i samband med barnafödande kommer att öka. Slutligen kan konstateras att införande av en generell graviditets- penning för samtliga förvärvsarbetande skulle innebära en betydande utgiftsökning för staten. Viss del av kostnaderna för sjukpenning kan ersättas av graviditetspenning. Den föräldrapenning som används för tiden före barnets födelse kan i stället tas ut efter barnets födelse, vilket innebär att införandet inte blir en besparing för föräldrapenning utan snarare en senareläggning av de utgifterna jämfört med . En generell graviditetspenning för alla En generell graviditetspenning skulle också kunna omfatta såväl kvin- nor som är försäkrade för arbetsbaserade som bosättningsbaserade förmåner, dvs. alla de kvinnor som omfattas av rätten till föräldrapen- ning. Då skulle även de kvinnor som inte behöver avstå förvärvsarbete inkluderas och alla kvinnor därmed ges likartade möjligheter till vila i Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? slutet av graviditeten. Vid en sådan lösning måste samma frågor besva- ras som i det alternativ som beskrivs ovan, dvs. en generell graviditets- penning som omfattar alla kvinnor som förvärvsarbetar. En sådan fråga är hur många dagar som en generell graviditetspenning skulle omfatta. Det har tidigare föreslagits eller fler, men man skulle också kunna tänka sig färre dagar. och för Obstetrik och Gynekologi har dock i en skrivelse till utredningen framfört att de anser att alla kvinnor har behov av att vara lediga före förlossningen, för fysisk och psy- kisk förberedelse (för Obstetrik och Gynekologi och 2017). Vid införandet av en generell graviditetspenning under graviditetens slutskede, måste ställning ock- så tas till vad som ska gälla för de kvinnor som på grund av arbets- miljölagstiftningen inte kan arbeta, liksom om det behövs en särregler- ing för de kvinnor som har ett fysiskt påfrestande arbete. Liksom för de andra förslag till utbyggnad av graviditetspenningen som utred- ningen diskuterar ovan behöver man även ta ställning till exempelvis om det ska finnas möjlighet till andra ersättningar såsom sjukpenning , om ersättning ska betalas ut även om barnet föds efter den beräknade tidpunkten för födelsen m.m. Med detta alternativ skulle ersättningens utformning behöva närma sig föräldra- penningens, eftersom förmånen skulle omfatta även kvinnor som inte har ett förvärvsarbete. Det skulle bland annat innebära att det behövs en garanterad nivå för ersättningen och det kan diskuteras om den borde ligga på samma nivå som grundnivån inom föräldrapenningen. En generell graviditetspenning som omfattar samtliga försäkrade kvinnor skulle innebära att föräldrapenningen i högre utsträckning än skulle avse tiden efter barnets födelse. Detta skulle kunna bidra till en renodling av försäkringen och gynna en mer jämställd fördelning av föräldrapenning eftersom kvinnan inte behöver an- vända många dagar med föräldrapenning innan barnet fötts. En gene- rell försäkring som även är bosättningsbaserad skulle dock också kunna medföra att frånvaron från studier eller från insatser som kan leda kvinnan närmare arbetsmarknaden ökar. En generell ersättning skulle sannolikt användas av många kvinnor, även om de annars hade haft möjlighet att fortsätta sin ordinarie verksamhet. Detta kan för- sena etableringen på arbetsmarknaden. En sådan lösning skulle också vara ett avsteg från det nuvarande syftet med graviditetspenningen, dvs. att kompensera de förvärvsarbetande kvinnor som faktiskt har Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? en nedsatt arbetsförmåga på grund av graviditeten eller som inte kan omplaceras när de arbetar inom yrken där det finns risker i arbets- miljön. En annan fråga är finansieringen. finansieras graviditetspen- ningen av sjukförsäkringsavgiften, dvs. den ingår i arbetsgivaravgiften och egenavgiften. Om även kvinnor som är försäkrade enbart för bo- sättningsbaserade förmåner ska omfattas kan finansering i högre ut- sträckning behöva ske från andra källor. Utgiftsökningen för en helt generell graviditetspenning är också betydande. 4.5Normer i samhället och på arbetsmarknaden Trots ökad jämställdhet påverkar föräldraskap fortfarande kvinnors och mäns arbetsliv och karriär mycket olika. I en forskningsrapport från Delegationen för jämställdhet i arbetslivet lyfts särskilt fram tre anledningar till detta. Den första är kopplad till biologin då det är kvinnan som föder och ammar barnet (i de fall barnet ammas) och oftast är hemma med barnet under dess första månader. Den andra är att kvinnor i genomsnitt tjänar mindre än män och det kan därför ofta på kort sikt vara ekonomiskt rationellt att mamman tar den längsta föräldraledigheten och reducerar sin arbetstid när barnet är litet. För det tredje finns det traditionella normer i samhället, dvs. de förväntade könsrollerna enligt vilka mamman oftare än pappan för- väntas ha större närhet till barnet och enligt vilka mamman förväntas vara hemma med barnet medan pappans ansvar oftare handlar om att försörja familjen. (2000; 2013; SOU 2014:28, s. 189) Utmaningar och möjligheter – hur ser dagens arbetsliv ut? 4.5.1Olika förväntningar på kvinnor och män Trots att samhällsutvecklingen i stort har förändrats vad gäller tradi- normer om kvinnligt och manligt finns det fortfarande kvar förväntningar på exempelvis mäns närvaro på arbetsmarknaden (jfr m.fl. 1999; m.fl. 2003). Detta kan dels göra det svå- rare för män att vara borta från arbetet, dels påverka löne- och karriär- utvecklingen då fäder återkommer till arbetet igen (SOU 2014:28, s. 189 f.). Det finns också en skiljelinje i synen på föräldraledighet, där mäns ledigheter utmålas som en rättighet snarare än som skyldighet, vilket innebär att synen på arbetsfördelningen kring barn och hem inte förändras i grunden (2013). Mansrollen har förändrats , men det är svårt att ändra väletablerade könsnormer, även om den förändring av mansrollen som skett i indikerar att förändring är möjlig (ibid.). Även om har gått från en enförsörjar- till en tvåförsörjar- norm och även om det är få kvinnor i som arbetar hem- ma på heltid, kvarstår betydande skillnader mellan könen exempelvis vad gäller arbetstid och lön. Dessa kan i sin tur kopplas till könsskill- nader som fortfarande råder i fördelningen av omsorgs- och hushålls- arbete (SOU 2014:28, s. 9).