sou · H5B354 · 2017-06-07 00:00:00 — Med annat modersmål – elever i och skolans verksamhet. Elevernas utveckling mot kunskapskraven femte stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande (LMA), placeras dessa vanligtvis i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende (HVB), se även avsnitt 7.3.1. Det innebär i prak- tiken att dessa barn eller ungdomar har svårt att uppfylla kravet på att modersmålet ska vara elevens dagliga umgängesspråk i hemmet, såvida inte eleven är placerad i ett familjehem som talar samma modersmål. Det innebär att en relativt stor grupp av de nyanlända eleverna enligt bestämmelserna riskerar att stå utan det bidrag till framgång som modersmålsundervisning kan vara. I bestämmelserna om modersmål finns en rätt för adoptivbarn, som har ett annat modersmål än svenska, att få modersmålsundervis- ning trots att modersmålet inte är elevens dagliga umgängesspråk (se 5 kap. 7 § skolförordningen och 4 kap. 15 § gymnasieförord- ningen). I skollagen finns den grundläggande principen om att alla elever ska, oberoende av geografisk hemvist, och sociala och ekono- miska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet (1 kap. 8 § skollagen). Enligt utredningens uppfattning finns det inget skäl till att göra skillnad mellan elever som är adopterade och därför inte talar modersmålet i hemmet och elever som kommer till som asylsökande utan vårdnadshavare och av den anledningen inte har modersmålet som dagligt umgängesspråk i hemmet. Utred- ningen föreslår därför att huvudmännen ska vara skyldiga att erbjuda elever som är ensamkommande barn, i den mening som avses i 1 § 5 stycket LMA, och har ett annat modersmål än svenska moders- målsundervisning, även om språket inte är elevens dagliga umgänges- språk. Utredningen föreslår att detta ska gälla både inom den obligatoriska skolan och gymnasie- och gymnasiesärskolan. 7Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola Utredningen har i uppdrag att utreda på vilket sätt undervisningen kan anpassas för att på bästa sätt stödja kunskapsutvecklingen hos nyanlända elever med kort skolbakgrund med målet att de ska bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Utredningen har också i uppdrag att utreda hur elever med god skolunderbygg- nad, men som är nybörjare i svenska språket, kan ges bättre förut- sättningar att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. I enlighet med direktivet ska utgångspunkten vara ett sammanhållet skolsystem som möjliggör en långsiktig planering för varje elevs kun- skapsutveckling, utformad efter elevens individuella förutsättningar. För att främja skolgången för de asylsökande elever som flyttas mellan olika boenden och olika skolhuvudmän behöver det utredas hur dessa elever ska kunna ges en så sammanhållen ut- bildning som möjligt. Utredningen ska därför också utreda hur nyanlända elevers skolgång kan präglas av kontinuitet även om de flyttar mellan olika boenden och därför placeras i olika skolor eller hos olika huvudmän samt analysera hur övergången från olika huvudmän och skolor kan förbättras för de elever som flyttar. I det här kapitlet redogör utredningen för vem som ansvarar för skolgången för elever som flyttar och boendesituationen för asyl- sökande elever och hur de påverkar skolgången. Vidare redogörs för vad som gäller vid övergångar mellan skolenheter och mellan grund- skola och gymnasieskola samt vilka problem som föreligger på om- rådet. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag. Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola 7.2Vem ansvarar för nyanlända elevers skolgång vid flytt 7.2.1Nyanlända elever är en rörlig elevgrupp Flera huvudmän har i intervjuerna lyft problematiken kring att nyanlända elever flyttas runt inledningsvis och att det påverkar eleverna negativt, i synnerhet om eleven har etablerat sig någonstans (se avsnitt 4.5.13). Oavsett skäl till flytt så kan det innebära ett tapp i information om eleven och det upplevs som väldigt ineffektivt att eleven får börja om sin skolgång. De finns exempel på elever som t.ex. kartlagts och att eleverna fått börja om i förberedelseklass på nytt när de flyttat till en ny kommun. Att elever flyttas runt och får lära känna nya skolor, lärare och elever anses inte heller bra ur ett socialt- och trygghetsperspektiv. Några huvudmän efterlyser ett större helhetsgrepp kring hur man flyttar runt asylsökande och i synnerhet skolbarn. I stort sett alla kommuner som i sin skola tagit emot inflyttade nyanlända elever från en annan huvudman upplever att dokumen- tation om skolgång, främst kartläggningen men även den skriftliga individuella utvecklingsplanen (IUP), skriftliga bedömningar m.m. vanligtvis inte följer med till kommunen. Kommunerna anger att de därför lägger väldigt mycket tid på att försöka få tag på tidigare dokumentation för att få information om elevens skolbakgrund och kunskaper. För att stärka nyanlända elevers kontinuitet i sin utbildning fram- håller många huvudmän vikten av att säkerställa en ordentlig doku- mentation av elevens skolgång. Dels efterfrågas den inledande kart- läggningen, dels en bild över vilken undervisning eleven fått. Huvud- männen menar vidare att de vet alldeles för lite om vad eleven kan och att det svårt för eleverna att själva ha kontroll över vad de läst och gjort sedan de kom till . Eleverna kan ha varit på mot- tagningsenhet, förberedelseklass eller i en ordinarie klass innan de kommer till en annan skola eller ny kommun. Uppföljningssystemet varierar också vanligtvis mellan kommuner och kan vara olika om- fattande. Ett antal huvudmän föreslår att formerna för överlämnande från en skolhuvudman till en annan bör regleras t.ex. genom att införa en form av skyldighet för de som tar emot eller lämnar att överföra in- formation så att eleven får fortsätta i de ämnen de påbörjat i stället Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola för att börja på noll. Någon form av enklare blankett eller plan efter- frågas också. Det framkommer även i intervjuerna att några kom- munala och enskilda huvudmän redan har tagit fram en sådan plan där det t.ex. kan stå vilka ämnen eleven läser eller läst. När eleven har fått omdömen av tidigare lärare som har följt med till nästa skola berättas att det har varit väldigt användbart för mottagande skola. 7.2.2Nyanlända elever med uppehållstillstånd som ligger till grund för folkbokföring – skolpliktiga elever Hemkommunen har ansvar för att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning och fullgör sin skolgång (7 kap. 21 och 22 §§ skollagen). Detta gäller oavsett var eleven går i skola. Ansvaret innebär att hem- kommunen måste hålla sig informerad om skolgång och frånvaro. Kommunerna har inte sällan utarbetat centrala riktlinjer för skol- pliktsbevakning och för övergångar mellan skolformer. De centrala riktlinjerna kan sedan utgöra grunden för lokala handlingsplaner i respektive skola. Det är oftast rektor som ansvarar för att detta arbete bedrivs. Vid utarbetandet av handlingsplaner kan elevhälsan, specialpedagoger, pedagoger liksom studie- och yrkesvägledare spela stor roll. Pedagogerna som arbetar närmast eleven, kan ofta ha an- svaret att samla och dokumentera information och iakttagelser om barnets utveckling kunskapsmässigt, extraanpassningar som tycks fungera, närvarorapportering, samverkan med föräldrar och övrig personal på skolan. har i stödmaterial tagit fram förslag till centrala riktlinjer och lokala handlingsplaner.1 7.2.3Nyanlända asylsökande elever – elever utan skolplikt Enligt 7 kap. 2 § tredje stycket skollagen omfattas asylsökande barn inte av skolplikten. I stället har asylsökande barn samma rätt som skolpliktiga barn till utbildning i . Detta innebär att hemkom- munen inte har något ansvar att se till att de asylsökande elever som inte är inskrivna i den kommunala skolan får föreskriven utbildning (jfr 7 kap. 21 § skollagen). 1 (2014). Övergångar inom och mellan skolor och skolformer – Hur övergångar kan främja en kontinuitet i skolgången från förskolan till gymnasieskolan. Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola Den kommun där den asylsökande eleven stadigvarande vistas är att anse som hemkommun i skollagens mening (29 kap. 6 § skol- lagen). Det innebär att det är den kommunen som den asylsökande eleven stadigvarande vistas i som har skyldighet att erbjuda utbild- ning enligt skollagen och eleven ska erbjudas grundskoleutbildning eller gymnasieutbildning så snart det är lämpligt med hänsyn till elevens personliga förhållanden. Detta bör dock ske senast inom efter ankomst (4 kap. 1 a § skolförordningen och 14 kap. 12 § gymnasieförordningen). Vad som avses med ”ankomsten” är inte när- mare reglerat, men menar att det utifrån barnets bästa är lämpligt att räkna från när barnet eller ungdomen har ankommit till landet.2 Bestämmelserna förutsätter att den asylsökande elevens hemkommun informerar eleven och dess vård- nadshavare om den skolorganisation som finns i kommunen. Bestämmelserna ger ingen direkt vägledning om vad som gäller när en asylsökande elev flyttar inom och måste byta skola. Av bestämmelsen om skolplikt följer att en elev som flyttar till en annan kommun ska få en ny skolplacering i princip omgående. Utifrån ett likvärdighetsperspektiv bör detsamma gälla asylsökande elever, dvs. en asylsökande elev som flyttar bör i princip omgående erbjudas en ny skolplacering i den nya hemkommunen. Detta förutsätter dock att elevens nya hemkommun känner till att eleven flyttat till kom- munen. 7.3Boendesituationen för asylsökande elever påverkar skolgången 7.3.1Hur bor personer som är asylsökande? När en person ansöker om asyl registrerar först ansökan. erbjuder då den asylsökande att bo i ett ankomstboende i närheten av kontor. Ankomst- boenden finns bland annat i , , , och . Ett ankomstboende kan också benämnas korttidsboende, transitboende, intransitboende och fördelningsboende. 2 (2016). Allmänna råd med kommentarer. Utbildning för nyanlända elever. Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola Efter att ansökan om asyl registerats startar en asylutredning. Under asylutredningen erbjuder en boendeplats, ett anläggningsboende (ABO), till den asylsökande som inte har ord- nat boende på egen hand. är styrt av lagen om offentlig upphandling. Av det skälet kan inte myndigheten själv styra över var de tillfälligt upphandlade boendena kommer att finnas, utan är hänvisade till de som ansöker om att få starta boenden. Det innebär att i vissa kommuner kan det finnas avtal om boenden med kommunen och i andra kommuner kan det finns avtal med privata aktörer eller både och. I en del kommuner innebär det att barnen exempelvis flyttar in på semesteranläggningar när lågsäsongen träder in, för att sedan behöva flytta till en ny kommun när sommaren närmar sig. Den asylsökande kan när som helst ordna eget boende (EBO), t.ex. hos släkt eller vänner. För ensamkommande barn gäller en särskild ordning. Huvud- ansvaret att ta hand om asylsökande barn som inte har någon legal vårdnadshavare i ligger i första hand hos kommunernas social- tjänst. Den kommun där ett ensamkommande barn först ger sig till känna kallas ankomstkommun. Ankomstkommunen är ansvarig fram till dess att registrerar en ansökan om uppehålls- tillstånd och anvisar vilken som ska ta emot barnet (anvisningskom- mun). Vistelsen i ankomstkommunen är i normalfallet endast . Anvisningskommunen är att anse som barnets vistelsekom- mun enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, oavsett om barnet fak- tiskt vistas där eller inte. Det innebär att socialnämnden i anvisnings- kommunen ansvarar för stöd och hjälp som barnet behöver (2 kap. 1 § SoL). beslutar hur barnet ska bo utifrån indivi- dens behov. Enligt SoL finns placeringsformerna familjehem, ett hem för vård eller boende (HVB)och stödboende. Boendet kan ligga inom anvisningskommunen eller i annan kommun. bereds ett lagändringsförslag som syftar till att begränsa anvisningskommunens möjlighet att placera ensamkommande barn i annan kommun. Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola Uppgifter hos omfattas av stark sekretess I verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap gäller enligt 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen (OSL) sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhål- landen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen gäller med omvänt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften ska vara sekretessbelagd. Asylsökandes personuppgifter har således ett starkt skydd inom verksamhet. Sekretessen gäller mellan myndigheter och den innebär att en sekretessbelagd uppgift hos som huvudregel inte får lämnas till t.ex. en myndighet. Huvudprincipen om sekretess mellan myndigheter motiveras enligt förarbetena främst av att den skyddar den enskilde (prop. 1979/80 del A s. 90). Den om- ständigheten att ett större antal tjänstemän får kunskap om ett käns- ligt förhållande kan upplevas som menligt av den som uppgiften rör. Även om de funktionärer hos en annan myndighet som får del av informationen i sin tur har tystnadsplikt, ökar risken för obehörig vidarespridning. Uppgifter hos annan myndighet kan läggas till grund för åtgärder som, även om de är helt lagenliga, har en negativ inne- börd för den enskilde. Sådana åtgärder kan i lagens mening innebära skada och men för den enskilde. I förarbetena framhålls att stånd- punkten att helt rättsenliga åtgärder ibland kan få bedömas som skada eller men är nödvändig för att sekretess ska kunna upprätt- hållas även mellan myndigheter (a. prop. s. 83). Det är dock givet att myndigheter ofta behöver byta information med varandra. Myndigheter har dessutom en skyldighet att samverka med andra myndigheter genom att lämna dem hjälp inom ramen för den egna verksamheten, se 6 § förvaltningslagen (1986:223). I 6 kap. 5 § OSL preciseras denna samverkansskyldighet. I bestämmel- sen föreskrivs att en myndighet är skyldig att på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte hinder föreligger på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. När det gäller sekretessbelagda uppgifter innebär bestämmel- Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola sen att en myndighet är skyldig att lämna ut uppgifterna om den finner att en sekretessbrytande bestämmelse3 är tillämplig. När det gäller möjligheten för att lämna ut upp- gifter som är föremål för sekretess till en annan myndighet finns t.ex. en bestämmelse i 10 kap. 2 § OSL som anger att sekretessbe- lagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna full- göra sin egen verksamhet. Den bestämmelsen är dock avsedd att tillämpas restriktivt och får t.ex. inte användas endast i syfte att höja myndighetens effektivitet. Vidare hindrar sekretess enligt 10 kap. 28 § OSL inte att en uppgift lämnas till annan myndighet, om en uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. För att en bestäm- melse om uppgiftsskyldighet ska ha företräde framför en sekretess- regel krävs att det dock är fråga om en uttrycklig uppgiftsskyldig- het. En bestämmelse som mera generellt ålägger en myndighet att samarbeta med andra myndigheter anses inte innefatta en uppgifts- skyldighet som här avses. I 10 kap. 27 § OSL finns den s.k. generalklausulen. Generalklau- sulen innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Den mottagande myndighetens behov av uppgifterna ska vägas mot det intresse som sekretesskyddet typiskt sett tillgodoser. Vid tillämp- ningen av generalklausulen bör hänsyn tas bl.a. till om uppgifterna kommer att omfattas av sekretess hos den mottagande myndig- heten i samma utsträckning som hos den utlämnande. Slutligen gäller att den enskilde helt eller delvis kan efterge sekre- tessen och då kan ett utlämnande ske från till annan myndighet. information till verksamhet i praktiken Sekretessbestämmelserna innebär att inte per auto- matik kan överlämna uppgifter om asylsökande barn till kommu- nerna. underrättar dock kommunerna om att ett 3 Med sekretessbrytande bestämmelse avses en bestämmelse som medför att en uppgift får lämnas ut i ett enskilt fall även om uppgiften omfattas av sekretess. Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola barn har blivit placerat där.4 Såsom utredningen uppfattat det aviserar endast de barn vars vårdnadshavare tackat ja till utbildning och som också accepterat att uppgifter skickas till kom- munen, vilket är i överensstämmelse med gällande sekretessbestäm- melser. Frågan om vårdnadshavaren önskar skolgång till sina barn ställs vid asylprocessens inledning. Enligt uppgift från Migra- tionsverket ställs inte frågan på nytt i händelse av att familjen byter boende . Skolinspektionen konstaterar brister hos kommunerna För att en kommun ska kunna erbjuda utbildning är en given ut- gångspunkt att kommunen känner till vilka barn och unga som vistas i kommunen. Skolinspektionen har vid tillsyn, såväl i rapport som 2015, konstaterat att det råder osäkerhet kring hur många asyl- sökande barn som verkligen vistas i en kommun vid ett givet till- fälle.5 Skolinspektionens tillsyn visar att uppgifter om antalet barn som enligt vistades i kommunerna skiljde sig väsent- ligt från de uppgifter som kommunerna lämnat om antalet barn inskrivna i skolverksamhet. Skolinspektionen konstaterade att det ofta saknas övergripande riktlinjer för hur kommunen så långt det är möjligt ska säkerställa att den har uppdaterad information om an- talet asylsökande barn och unga i kommunen. De flesta kommuner lutar sig mot och att verket aviserar för kommunen att ett barn vistas eller kommer att vistas där. Representanter för kommunerna menar dock att de har svårt att få tillräckligt med information från och att få den i rätt tid. Många beskriver att barn dyker upp och försvinner utan att detta aviserats från . I de fall ett barn, med eller utan familj, har möjlighet att ordna boende utan hjälp, kan det enligt verket, dröja innan barnet blir känt för myndigheterna. Det kan enligt , vara en delförklaring till att en del barn hinner börja skolan innan en avisering kommer från dem. 4Skolinspektionen (2015). Utbildning för asylsökande barn och barn som vistas i landet utan tillstånd. 5Skolinspektionen (2013). Asylsökande barns rätt till utbildning och Skolinspektionen (2015). Utbildning för asylsökande barn och barn som vistas i landet utan tillstånd. Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola I de kommuner där Skolinspektionen bedömt att arbetet fungerar tillfredsställande finns ett antal gemensamma framgångsfaktorer som kan lyftas fram. Kommunen har kunnat ge en rimlig förklaring till varför uppgifterna från och dem själva skiljer sig åt, det finns någon form av användbara riktlinjer att luta sitt arbete mot och att det i kommunen finns ett samarbete mellan förvaltningar, myndigheter och/eller frivillig organisationer som kan utgöra en plattform för att säkerställa att det finns uppdaterad information. I de flesta kommuner finns även boenden för asylsökande som ägs av privata aktörer. Ett utökat samarbete med dessa är också ett sätt att utveckla arbetet med att säkerställa att man har uppdaterad infor- mation. Det är också en framgångsfaktor att riktlinjer för hur man ska arbeta med att säkerställa vilka barn som finns i kommunen är kända bland personalen.6 7.3.3Behandling av asylsökandes personuppgifter inom skolväsendet Inom skolväsendet finns inte något enhetligt sätt att hantera asyl- sökandes personuppgifter. Det förekommer olika varianter av iden- tifikationsnummer vid bl.a. inskrivning och i betygsdatabaser. En elev utan person- eller samordningsnummer får vanligtvis, liksom i övrigt hos kommunen, ett tillfälligt person-id som brukar bestå av uppgivet födelsedatum + TF följt av ett löpnummer. Några nationella riktlinjer om hur dessa nummer ska konstrueras finns inte. Kommu- nerna ansvarar därför själva för hur dessa tillfälliga person-id ska konstrueras. Det finns inte något standardiserat sätt att konstruera tillfälliga person-id som alla kommuner tillämpar. Numren följer inte alltid med vid byte av skola och det kan förekomma dubbletter. Dessutom används denna typ av nummer både för elever med skyd- dad identitet och för elever utan svenskt personnummer. Även vid insamling för statistik används ett tillfälligt person-id som brukar bestå av uppgivet födelsedatum + TF följt av ett löpnummer.7 6Skolinspektionen (2015). Utbildning för asylsökande barn och barn som vistas i landet utan tillstånd och Skolinspektionen (2017). Skolhuvudmännens mottagande av nyanlända elever i . Utbildning så fort som möjligt. 7Skatteverket (2016). Samordningsnummer till asylsökande. Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola Som huvudregel gäller att personuppgifter som personnummer och adressuppgifter är offentliga inom skolväsendet. Sekretess före- ligger enbart i de fall det finns särskilda skäl att anta att den enskil- de lider men om uppgiften röjs (23 kap. 2 § tredje stycket OSL). Skyddet som bestämmelsen ger är i första hand inriktat på personer som på förhand kan sägas ha behov av skydd, det vill säga elever för vilka en hotbild föreligger (se prop. 1997/98:9 s. 39). När det finns en sekretessmarkering eller kvarskrivning via finns det alltid ett behov av skydd som är känt på förhand. Finns det inte en sekretessmarkering krävs att skolan på förhand har kännedom om en elevs behov av skydd. Det förhållandet att skolan känner till att en elev håller sig undan ett beslut om avvisning eller utvisning kan ut- göra en sådan särskild anledning som innebär att det kan antas att eleven eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (prop. 2012/13:58 s. 25). För att sekretessbestämmelsen ska bli tillämpligt krävs dock att personalen fått kännedom om att någon sådan särskild anledning föreligger, t.ex. genom upplysningar från eleven och dess anhöriga. har på uppdrag av regeringen och i samråd med , , och utrett förutsättningarna för att låta samtliga asylsökande i erhålla samordningsnummer. föreslår i en pro- memoria att samtliga asylsökande ska tilldelas sam- ordningsnummer och att ska rekvirera numren från . Syftet med förslaget är bl.a. att samordningsnummer ska underlätta i kontakten mellan myndigheter när det gäller placering av asylsökande i kommuner och insatser för vård och utbildning.8 7.3.4Hur kan skolorna byta information För skolor med , landstingskommun eller statlig huvud- man gäller offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen innebär en rätt till insyn och en rätt att ta del av offentliga uppgifter i allmänna handlingar. Uppgifter i allmänna handlingar är offentliga om det inte finns en uttrycklig bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som skyddar uppgiften. När någon begär att få ut eller ta del av en 8 (2016). Samordningsnummer till asylsökande. Övergångar mellan skolenheter och mellan grundskola och gymnasieskola uppgift så måste skolan därför pröva dels om uppgiften finns i en allmän handling, dels om uppgiften är offentlig eller skyddas av sekretess.9 Inom skolans elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats omfattas uppgifter om enskildas personliga förhållanden av ett omvänt skaderekvisit, dvs. en presumtion för sekretess (23 kap. 2 § första stycket OSL). Skolläkare och skol- sköterska räknas vidare som en självständig verksamhetsgren inom elevhälsan vilket innebär att det för dem finns en sekretessgräns mot övrig elevhälsopersonal och annan skolpersonal (jfr 25 kap. 1 § OSL).