sou · H5B39 · 2017-02-24 00:00:00 — Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar Delbetänkande av Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade vid sammanträde att tillsätta en särskild utredare, som ska fungera som nationell samordnare, med uppdrag att främja förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer på nationell, regional och lokal nivå kring insatser för unga som varken arbetar eller studerar (Dir. 2015:70). förordnades som särskild utredare i utredningen för unga som varken arbetar eller studerar . Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen (Dir.2016:82) och innebar att utredaren också fick i uppdrag att främja kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan kommuner när det gäller aktivitetsansvaret för ungdomar. Utredningen har antagit namnet Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar. Som experter förordnades fr.o.m. , utredare, och , , avdelningschef, för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, departementssekreteraren , , departementssekreteraren , , departementssekreteraren , Ut- bildningsdepartementet, departementssekreteraren , samt kansliråd , . entledigades och förordnades , utredare, och som expert i hennes ställe. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. departementssekreterare , och ämnessakkunnig , . entledigandes och , departementssekreterare förordnades i hennes ställe. Som sekreterare anställdes och samt . har masterstudenten medverkat som praktikant i utredningen. Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar (SOU 2017:9). Utredningens uppdrag i denna del är härmed slutfört. Samordnarens uppdrag och utgångspunkter ................. Direktiven i korthet................................................. Vilka unga varken arbetar eller studerar?...................... 2.1.3Skillnader mellan kvinnor och män samt mellan inrikes och utrikes födda.................... 2.2 En heterogen grupp ................................................................ Bilden av gruppen är förenklad............................... Unga med funktionsnedsättning............................ Unga som har gått i gymnasiesärskola................... Unga med aktivitetsersättning................................ Unga i samhällets vård ............................................ Långvarigt utanför studier och arbete .................... Ytterligare grupper och perspektiv ........................ Samhällssektorer och aktörer ...................................... 3.1.2Kommuner, landsting och regioner och andra aktörer .................................................... Samverkansinsatser och projekt............................. Förebyggande arbete och ungas etablering ................... Att arbeta förebyggande ........................................................ Förebyggande arbete och tidiga insatser ............... Riskfaktorer och hinder för etablering .................. Effekter av att varken arbeta eller studera ............. 4.2Ungas uppväxtvillkor och vägar till utbildning 4.2.1Frånvaro och svaga studieresultat 4.2.2Saknad behörighet till gymnasieskolans Frånvaro i gymnasieskolan ..................................... Avbrutna och icke fullföljda gymnasiestudier....... Vuxenutbildning och folkhögskolestudier............ Utbildnings- och arbetsmarknadsinsatser............. Kunskapsbaserat arbete och kvalitet i insatser .............. Kvalitet i stöd och insatser till unga ...................................... Med utgångspunkt i evidensbaserad praktik....................... Kunskap om effekter............................................................ 5.3.1Effekter av insatser för ungas etablering Att mäta effekter ställer höga krav ...................... 5.3.3Många aktörer med ansvar för 5.3.4Förtjänster och begränsningar i nationell Framgångsfaktorer i stöd och insatser till unga .. Ungas erfarenheter och önskemål........................ Samverkan och samordnat stöd ........................................... Samverkan är mångfacetterat................................ 6.1.2Samordnat stöd – för att möta individer med omfattande behov.......................................... Kunskapen om effekter är begränsad................... Att styra mot samverkan...................................................... Modeller för samverkan och samordnat stöd ...... Hinder och möjligheter......................................... Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt ......... Vad är ett systemsynsätt....................................................... Kartläggningar av individers möten med systemet............. Att utgå från ett systemsynsätt på olika nivåer................... och regional nivå ................................ En utvecklad statlig styrning ................................ 8.1Behov av en sammanhängande barn- och ungdomshälsovård ............................................... 8.2 Tydliggör ansvaret för unga ............................. 8.3Stärkt etablering för och uppföljning kring unga 8.4Skolsamverkan för obruten skolgång för alla barn och unga i samhällets vård.................................................... 8.5Mål och indikatorer för arbetet med unga som varken arbetar eller studerar............................................................. 8.6 Behov av fler effektstudier................................................... 8.7Utvärdera stora nationella satsningar på förbättrad Systemsynsätt i behandling av utredningars förslag........... Verksamhetsnära stöd till kommuner och landsting.......... Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar ska främja förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer på nationell, regional och lokal nivå. I det ingår att se över former för och lämna förslag till ett samordnat stöd till unga och att stödja och bidra till bättre samverkan. I uppdraget ingår även att systematiskt samla och analysera kunskap om insatser och dess effekter samt att stärka kvaliteten liksom att verka för erfarenhetsutbyte. Samordnaren har dessutom fått i uppdrag att stärka likvärdigheten och kvaliteten i kommunernas aktivitetsansvar. Arbetet ska utgå från ett ungdoms-, icke-diskriminerings-, funktionshindersamt integrera ett jämställdhetsperspektiv. Rollen som nationell samordnare skiljer sig från den traditionella utredarrollen då den förutom rollen som utredare även innefattar rollen som förhandlare och pådrivare i syfte att mobilisera fler delar av samhället. Detta innebär en kombination av utåtriktat dialogarbete och utredningsarbete. Delbetänkandet tar avstamp i en beskrivning av målgruppen. Det krävs kunskap om de levnadsvillkor och behov som finns bland unga som varken arbetar eller studerar för att säkerställa att de erbjuds rätt stöd och insatser, samt för att utveckla politiken inom området i stort. Sådan kunskap behöver tas fram lokalt, regionalt och nationellt. Delbetänkandet redogör för Samordnarens utgångspunkter och strategier. •Förebyggande arbete och ungas etablering •Kunskapsbaserat arbete och kvalitet i insatser •Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt. För att minska antalet och andelen unga som varken arbetar eller studerar behövs ett tydligt fokus på att minska inflödet i gruppen. Det kräver ett medvetet och systematiskt förebyggande arbete och tidiga insatser med ett helhetsperspektiv och utifrån ungas behov. Unga som varken arbetar eller studerar Det är svårt att med exakthet beräkna hur många unga som befinner sig utanför studier och arbete. Enligt den officiella statistiken var det 131 500 unga i åldern 15–som varken arbetade eller studerade (NEET) i . () har gjort en bortfallsanalys som visar att det finns en risk att andelen unga som varken arbetar eller studerar underskattas något i den officiella statistiken, och att det i själva verket kan röra sig om fler. Det är en lägre andel unga som varken arbetar eller studerar i än genomsnittet för men det är trots det ett betydande antal. Andelen har varit relativt de senaste 10 till 15 åren oavsett konjunktur. Unga som varken arbetar eller studerar är en mycket heterogen grupp. Det är en högre andel bland unga i åldern 20–24 än bland 15–19-åringar. 2016 var andelen . De geografiska skillnaderna i landet är betydande, särskilt stor är andelen i socioekonomiskt utsatta områden. Det är ingen större skillnad mellan kvinnor och män generellt. Däremot finns tydliga skillnader mellan inrikes respektive utrikes födda, där andelen unga utrikes födda kvinnor som varken arbetar eller studerar är särskilt hög. Det finns en risk att gruppen nyanlända kommer att öka bland unga som varken arbetar eller studerar utifrån antalet som sökt asyl i . Bland dem finns stora skillnader i utbildningsbakgrund. Möjligheten för unga nyanlända att påbörja och avsluta en gymnasieutbildning är central för deras framtida etablering. Språkintroduktionen var det största programmet för förstaårselever i gymnasiet 2016 och det är avgörande att unga får stöd för att kunna gå vidare till nationella program. Här har flera aktörer viktiga uppdrag att förebygga att nyanlända hamnar utanför studier och arbete. Det finns en stor överrepresentation av unga med funktionsnedsättning bland de som varken arbetar eller studerar. Trots det har gruppen inte uppmärksammats i tillräckligt stor utsträckning Unga med funktionsnedsättning är dock en mycket heterogen grupp med skilda förutsättningar och behov. Då unga kan vara del av olika grupper är det viktigt att ha ett intersektionellt perspektiv för att förstå problematiken och för att möta utmaningarna. Förebyggande arbete och riskfaktorer För att minska andelen unga som varken arbetar eller studerar måste inflödet i gruppen minska. Det är inte tillräckligt att enbart fokusera på de som redan är utanför arbete eller studier. För att öka ungas möjligheter att slutföra sin utbildning samt etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället krävs att betydligt större fokus läggs på förebyggande arbete. Hänsyn behöver tas till riskfaktorer i syfte att agera tidigt och inte först då problem har uppstått. Det finns omfattande kunskap om riskfaktorer för att hamna utanför arbete och studier som kan användas som underlag för politikens inriktning och verksamheters utformning. Flera av dessa relaterar till skolan. Skolfrånvaro i och saknad behörighet till nationella program är några av dessa. Det samma gäller för frånvaro i gymnasieskolan och att inte slutföra en gymnasieutbildning. På motsvarande sätt är behörighet och slutförda gymnasiestudier skyddsfaktorer. Uppväxtvillkor och familjesituation är centralt. Unga som växer upp i en ekonomiskt eller socialt utsatt familj löper större risk att hamna utanför studier och arbete. Det gäller även för dem vars föräldrar har kort utbildning. Eget föräldraskap , en kriminell livsstil, hemlöshet eller överskuldsättning innebär också en ökad risk. Psykisk och fysisk ohälsa är en annan riskfaktor. Den psykiska ohälsan ökar bland unga, särskilt bland unga kvinnor. Många representanter för verksamheter som möter unga vittnar om att ökningen är särskilt tydlig hos unga som varken arbetar eller studerar. Flera av dessa faktorer kan både vara en orsak till och bli en konsekvens av att varken arbete eller studera. Risken för långvarigt utanförskap ökar med tiden en ung person varken arbetar eller studerar. 60–av de som varken arbetade eller studerade var i samma situation även året därpå. Mer än hälften kvarstår Det får långvarig inverkan såväl för den enskildes liv som för samhället. Kunskapsbaserat arbete och kvalitet i insatser För att skapa ett förbättrat framtida stöd är det inte enbart viktigt med förebyggande arbete och tidiga insatser, dessutom måste kvaliteten i de insatser som riktas till unga som varken arbetar eller studerar öka. Stöd och insatser måste ta utgångspunkt i evidensbaserad praktik. En evidensbaserad praktik förutsätter att ungas erfarenheter och kunskaper tas tillvara på ett systematiskt sätt. Det finns dock ett stort underskott vad gäller att låta unga vara delaktiga i insatser som rör dem, att vara aktörer och medskapare i sitt eget stöd. Uppföljning och utvärdering mäter huvudsakligen prestationer och det saknas ofta kunskap om effekter. Att systematiskt mäta effekter ställer stora krav på undersökningsdesign och medför ofta stora kostnader. Det behövs dock en tydlig prioritering av fler studier av effekter, särskilt för unga med omfattande och komplexa behov. En utmaning är att många aktörer är involverade och har ansvar för kunskapsproduktion kring unga som varken arbetar eller studerar. Det riskerar att leda till otydlighet och dubbelarbete. En annan utmaning handlar om att säkerställa att den kunskap som tas fram implementeras i de verksamheter som möter unga. Det är inte ovanligt att kunskapsproduktionen kring ungas villkor, insatser och dess effekter sker i tillfälliga projekt och inte i ordinarie strukturer. Den kunskap som tas fram av myndigheter och inom forskning kan i betydligt högre grad än omsättas i praktiken. Samverkan – hur och för vem Det räcker inte enbart med förebyggande arbete eller att öka kunskapen om kvaliteten i insatser. Det är många aktörer som på olika sätt är involverade i arbetet för unga som varken arbetar eller studerar. Det är kommuner, landsting, regioner och statliga myndigheter men också civilsamhällets olika aktörer, folkbildningen samt näringslivet. Till det kommer många samverkansinsatser och pro- jekt i syfte att underlätta framtida etablering. Denna mångfald av aktörer ställer krav på strategisk samverkan. Många unga som varken arbetar eller studerar har behov som omfattar flera olika aktörer, vilket kräver en effektiv samverkan. Den ökade graden av specialisering som präglar samhället innebär utmaningar att säkerställa ett och samordnat stöd. Samverkan är ofta en lösning för att möta dessa utmaningar och en självklar del av uppdraget för merparten av de professioner som möter barn och unga. Genom samverkan kan unga erbjudas ett mer tillgängligt, träffsäkert och hållbart stöd. Det finns en risk att samverkan i sig blir ett mål och inte ses som ett medel. Eftersom det kan tolkas och förstås på många sätt finns också stort utrymme för oklarheter och missförstånd. Det är inte enkelt och kräver både tid och resurser. För att åstadkomma en systematisk samverkan måste den byggas in i befintliga strukturer och system och inte vara beroende av personer och relationer. Samverkan kräver förståelse av kontexten och kunskap om varandras uppdrag och roller. Tillit och ömsesidigt förtroende är centralt. Det kräver också en tydlighet kring gemensamma mål och gemensamt ansvar. Möjligheter att pröva sig fram, att experimentera, samt processer för lärande är viktigt för att samverkan ska bli hållbar och leda till utveckling av det gemensamma arbetet för unga som varken arbetar eller studerar. Strategisk styrning – behov av ett nytt synsätt Det är centralt med förebyggande arbete, att arbeta kunskapsbaserat, att utveckla kvaliteten i insatser samt att samverka för att möta gemensamma utmaningar och ungas behov. Men för att förändra arbetet krävs mer än så, det kräver ett nytt synsätt och nya styrsystem. För att åstadkomma ett skifte och säkerställa en strategisk styrning behövs ett systemsynsätt. Individens behov måste sättas i centrum, fokus förflyttas från den egna verksamheten, de egna strukturerna och regelverken till vad som är bäst utifrån individens perspektiv. Bristande samordning och helhetssyn är några av de största utmaningarna i arbetet för unga som varken arbetar eller studerar. För unga kan det innebära att stödet blir rörigt och otydligt, att insats- erna är kortsiktiga och att planeringen inte är samordnad. Ofta saknas ett holistiskt synsätt och någon som tar ansvar för helheten. Det blir särskilt problematiskt för unga som har omfattande och komplexa behov. Flera statliga utredningar har pekat på vikten av ett systemsynsätt för att möta framtida välfärdsutmaningar. Genom ett systemsynsätt förtydligas hur olika delar av offentlig verksamhet hänger ihop, vilket skapar en helhet eller ett system. Fokus flyttas från de enskilda verksamheterna och delarna till helheten. Med ett systemsynsätt kan olika delar i implementeringskedjan och deras ömsesidiga beroende tydliggöras. Det hjälper till i analysen av hur beslut omsätts i praktik. Systemsynsätt gör också att samverkansbehoven tydliggörs. En del av Samordnarens uppdrag handlar om att ge förslag till fortsatta åtgärder. Fokus för arbetet är villkor och behov hos unga som varken arbetar eller studerar samt hur samhällets aktörer förmår att möta dessa. Samordnaren har identifierat ett antal områden där det finns behov av åtgärder eller förändrat arbetssätt för att öka kvaliteten i insatser, bidra till samverkan och åstadkomma ett sammanhållet stöd för unga som varken arbetar eller studerar. Därför lämnas i delbetänkandet ett antal förslag och bedömningar som Samordaren menar kan leda till detta: •En statlig utredning får i uppdrag att lämna förslag om hur en sammanhängande barn- och ungdomshälsovård från 0 till , som inkluderar tillgång till förebyggande och främjande arbete för alla barn och unga, bör utformas. •Ansvaret för stöd och insatser till unga i åldern som varken arbetar eller studerar bör tydliggöras. •Åtgärder bör vidtas för att stärka möjligheterna till etablering för unga som har en funktionsnedsättning och som varken arbetar eller studerar. Åtgärderna bör följas upp inom ramen för den nya funktionshinderspolitiska strategin. •SiSam-modellen för barn på Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem bör fortsatt utvecklas. Skolsamverkan enligt SiSammodellen för barn i HVB-hem och familjehem bör systematiskt prövas och effekterna utvärderas. Skolfam bör fortsatt utvärderas. •Nya mål och indikatorer bör formuleras för arbetet med unga som varken arbetar eller studerar. •Det finns behov av fler avgränsade studier om vilka effekter olika insatser har för olika delar av ungdomsgruppen, särskilt när det gäller unga med omfattande och komplexa behov där kunskap saknas. •Stora nationella satsningar på förbättrad samverkan bör utvärderas. •Inom bör det inför kommande beslut göras en samordnad analys utifrån ett systemsynsätt av förslag flera statliga utredningar har lämnat eller kommer att lämna som syftar till att förebygga respektive bättre möta barn och ungas behov av stöd. •Kommunernas och landstingens arbete med unga som varken arbetar eller studerar bör förstärkas genom ett verksamhetsnära stöd. 1Samordnarens uppdrag och utgångspunkter Ungas möjligheter till etablering har förändrats. Kraven på utbildning har ökat som många inte är behöriga till nästa utbildningsnivå. En ökad ohälsa påverkar skolprestationer negativt. Etableringsåldern har stigit och arbetsmarknaden är mer instabil. har vi en högkonjunktur och en bättre arbetsmarknad för unga än . Det innebär att det finns möjligheter att särskilt satsa på de unga som har svårare än andra att etablera sig. I varje kommun finns ett antal unga som inte är i utbildning eller arbete. I 2016 var det omkring 131 500 unga som varken arbetade eller studerade i åldern 15–, varav 76 000 i åldern 15–. För många innebär det en särskilt utsatt situation att varken arbeta eller studera. Det gäller dock inte för alla. Det har alltid funnits de som av olika skäl har haft svårt att etablera sig. vet vi i större utsträckning än tidigare vilka unga som varken arbetar eller studerar, vi har kunskap om skydds- och riskfaktorer och har utvecklat stöd, insatser och metoder för att stödja unga. Men trots det misslyckas samhällets aktörer ofta med att ge unga det stöd de har rätt till och behöver. Mitt fokus är villkor och behov hos unga som varken arbetar eller studerar och hur samhällets aktörer förmår att möta dessa. Uppdraget inkluderar inte alla faktorer som påverkar unga som varken arbetar eller studerar. Exempelvis är föräldrars arbetsmarknadsanknytning och utbildningsnivå av avgörande betydelse för ungas studieresultat och för deras framtida yrkesliv. Det medför en betydande risk att växa upp i en familj med bristande socioekonomiska förutsättningar och sociala problem. När vi beskriver unga som varken arbetar eller studerar görs det ofta som om de utgjorde en homogen grupp. Samordnarens uppdrag och utgångspunkter Om vi inte ser och förstår heterogeniteten är risken stor att vi misslyckas i våra insatser. När vi fokuserar på att skapa ett bättre framtida stöd måste utgångspunkten vara ungas olika villkor, förutsättningar och behov. Det är också väsentligt att väga in ungas egen motivation, förväntningar och ansvar. Samhällets stöd ska vara likvärdigt. Alla unga har samma rättigheter utifrån och annan relevant lagstiftning. Det är inte ovanligt att unga som varken arbetar eller studerar behöver flera parallella stöd. En del har komplexa behov som ingen enskild aktör kan möta på egen hand. Många aktörer är involverade och för att möta utmaningarna måste samverkan utvecklas. Stödet till unga som befinner sig utanför studier och arbete behöver utgå från individens behov samt ha ett helhetsperspektiv. Samspelet och växelverkan mellan systemen på nationell, regional och lokal nivå är central och måste stärka varandra. Många av utmaningarna finns på strukturell nivå. Trots det riktas stöd och insatser främst till individen utan att hänsyn tas till strukturfelen. Ett skolmisslyckande blir elevens misslyckande och inte skolans. Det är feltänkt. Självfallet kan mycket göras för att stötta enskilda individer för att underlätta deras etablering men långsiktig förändring kräver att vi tittar på strukturerna och hur de samverkar. En annan utmaning är att vi tenderar att se problem först när de har uppstått i stället för att tidigt reagera på riskfaktorer och varningstecken. För att förhindra att ungas förutsättningar att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället begränsas av svårigheter tidigare i livet krävs att betydligt större fokus läggs på förebyggande arbete. Vi kommer inte kunna minska antalet och andelen som varken arbetar eller studerar om vi inte agerar kraftfullt för att minska inflödet. Min slutsats är att vi inte i tillräcklig utsträckning gör rätt saker för att minska antalet och andelen unga som varken arbetar eller studerar. Jag vill bidra till att vi genom systematiskt och strategisk samverkan och ökad kvalitet i insatser stärker och underlättar ungas vägar in i studier och arbete eller annan meningsfull sysselsättning. , Samordnare för unga som varken arbetar eller studerar, Samordnarens uppdrag och utgångspunkter Regeringen tog beslut om direktiv till en samordnare för unga som varken arbetar eller studerar, fortsättningsvis benämnd Samordnaren. Samordnaren ska främja förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer på nationell, regional och lokal nivå kring insatser för unga som varken arbetar eller studerar. Det omfattar såväl statliga myndigheter, kommuner och landsting som det civila samhällets organisationer, arbetsmarknadens parter och näringslivet. Uppdraget består av följande delar (direktiven i sin helhet finns i bilaga 1 och 2). Inom området utveckla former för ett samordnat stöd ska Samordnaren: •vid behov utveckla former för ett samordnat stöd för unga som varken arbetar eller studerar, •stödja kommunernas samverkan med andra aktörer, såsom övriga huvudmän inom skolväsendet och folkbildningen, näringsliv och organisationer inom det civila samhället kring insatser för unga, och