sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Om dessa förut- sättningar saknas likställs inte sambon med en förälder enligt 11 kap. 4 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, och förälderns sambo saknar därmed rätt till föräldrapenning. Motsvarande krav gäller en- ligt nämnda bestämmelse inte för att en förälders make ska likställas med föräldern. Enligt utredningens mening framstår denna skillnad i regelverket som omotiverad. En person som stadigvarande bor till- sammans med föräldern kan naturligtvis vara lika delaktig i vården av ett barn även om denne inte är gift med föräldern. Det kan också tyckas onödigt att ett par ska behöva ingå äktenskap för att likställas inom föräldrapenningen. En möjlighet att få avstå dagar till en sambo utan krav på tidigare gemensamma barn eller tidigare äktenskap skulle förbättra möjligheten att använda föräldrapenningen för flera olika familjer. Det kan till exempel handla om två samkönade par som väl- jer att skaffa barn tillsammans och där vårdnadshavarnas partner är delaktiga i vården av barnet. Att en sambo i detta sammanhang lik- ställs med en make får anses vara till fördel för barnet. Det kan också handla om ombildade familjer där en bonusförälder avlastar föräldern i vården av barnet eller att bonusföräldern ges en möjlighet att vara än mer närvarande i vården av barnet. En möjlighet att avstå dagar till en sambo skulle vara värdefull för alla familjer – oavsett familjekonstellation – där föräldern och sambon inte önskar ingå äktenskap för att få tillgång till föräldrapenning. Det finns även fördelar med om personkretsen som likställs med föräldrar så långt det är möjligt är lika inom föräldrapenningen och den tillfälliga föräldrapenningen. Det förenklar regelverket och admi- nistrationen samt underlättar föräldrarnas planeringsförutsättningar på både kort och lång sikt. Som anges ovan finns inom den tillfälliga föräldrapenningen inget krav på tidigare gemensamma barn eller tidi- gare äktenskap för att en sambo ska likställas med en förälder. Vilka invändningar kan då riktas mot en utvidgning av den krets av personer som inom föräldrapenningen likställs med en förälder? När kraven på tidigare äktenskap eller gemensamma barn slopades inom den tillfälliga föräldrapenningen 1986 avvisades tanken på att detta även skulle gälla inom föräldrapenningen (prop. 1984/85:78, s 76 f.). Skälen var att man ansåg att behoven var mindre inom för- äldrapenningen eftersom den avsåg planerad vård av barnet vilket skulle förbehållas föräldrarna, medan den tillfälliga föräldrapenningen avsåg vård i akuta situationer där det var naturligt att sambon hjälpte till med tillsynen av barnet. I takt med att andra familjebildningar än den traditionella kärnfamiljen har blivit vanligare framstår dessa skäl som mindre relevanta. Vården av barnet med föräldrapenning kan förutom att gälla längre koncentrerade ledigheter i samband med ett barns födelse även gälla kortare ledigheter under exempelvis lov och studiedagar då det är rimligt att andra än vårdnadshavarna ska kunna träda in och vårda barnet. Den tillfälliga föräldrapenningen har sedan kraven på äktenskap eller gemensamma barn slopades dess- utom genomgått flera förändringar varvid den krets som kan få er- sättningsdagar vidgats ytterligare till att även innefatta andra personer än en förälder. Mot ett vidgat föräldrabegrepp kan anföras att krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn möjligen skulle kunna vara lättare att kontrollera än enbart ett krav på att personen ska vara sambo med föräldern. Å andra sidan gäller denna ordning inom den tillfälliga föräldrapenningen utan några större tillämpningsproblem. Vid bedömningen av om två personer ska uppfattas som sambor tar man hänsyn till om förhållandet är varaktigt, om de har gemensam bostad och ekonomisk hushållsgemenskap samt om de vårdar barnet gemensamt. I förarbetena anges att kravet på varaktighet i förhållan- det bör anses uppfyllt om samborna är folkbokförda på samma adress (ibid. s. 77). Någon mer omfattande prövning av om ett samboförhål- lande föreligger torde i normala fall alltså inte behöva göras. Utred- ningen ser alltså inte heller av denna anledning något bärande skäl mot att vidga den krets som likställs med en förälder inom föräldra- penningen. Mot bakgrund av ovan föreslår utredningen att en förälders sam- bo även vid tillämpningen av bestämmelserna om föräldrapenning ska likställas med en förälder utan krav på att de tidigare ska ha varit gifta med varandra eller ha eller ha haft barn tillsammans. bär bland annat att en vårdnadshavare kan avstå rätt till föräldrapen- ning till en större personkrets än . 7.10.3En vårdnadshavare ska kunna lämna dagar med föräldrapenning även till en person som inte definieras som förälder Behovet av en överlåtelsemöjlighet En utökad möjlighet för en vårdnadshavare att lämna en del av sina egna dagar med föräldrapenning till en annan person än en förälder eller likställd förälder skulle ge ensamstående föräldrar en förbättrad möjlighet att få hjälp och avlastning av en närstående i vården av barnet. Föräldern skulle därmed ur ett föräldrapenningperspektiv inte hamna i en sämre situation än i en familj där det finns två för- äldrar. I familjer där fler än två vuxna personer utövar en föräldraroll skulle det innebära att fler kan kombinera föräldraskap och arbetsliv och att barnet får del av fler föräldrars omsorg och tillsyn. En utökad möjlighet att lämna dagar till en annan person än en förälder eller likställd förälder skulle vara värdefull även för andra familjekonstellationer. Det skulle kunna underlätta vardagen om till exempel en far- eller morförälder eller en annan närstående ges möj- lighet att vårda barnet i förälderns ställe, exempelvis om föräldern behöver fullfölja studier eller vill gå tillbaka till förvärvsarbete tidi- gare än vad som annars hade varit möjligt. En överlåtelsemöjlighet skulle även vara värdefull i familjer där en av föräldrarna är förhind- rad att vårda barnet med föräldrapenning på grund av sjukdom eller där en av föräldrarna inte är försäkrad i och därmed inte har rätt till föräldrapenning. Det kan exempelvis handla om att föräld- rarna bor i olika länder och att den förälder som är bosatt i är hjälpt av att få till exempel en släkting eller en annan person som står barnet nära att vårda barnet. Det kan också handla om situationer där en eller båda föräldrarna är i behov av hjälp med vården av barnet för att de önskar eller har behov av att upprätthålla till exempel före- tagskontakter och egen verksamhet under kortare avbrott i föräldra- ledigheten. som en utökad möjlighet att lämna dagar med föräldra- penning till en annan person skulle kunna vara värdefull för flera olika familjer är det i någon mån osäkert i vilken omfattning en så- dan möjlighet skulle användas. En av anledningarna till detta är att föräldrarna använder en stor andel av dagarna och att de i hög utsträckning vårdar rätten till föräldrapenning genom att spara dagar och noggrant planera sitt uttag. Det kan därför antas att det i huvud- sak skulle vara ett begränsat antal dagar som överlåts till en annan person eftersom behovet främst är koncentrerat till vissa familje- konstellationer och vissa särskilda situationer. Den omständigheten att många skulle göra en inkomstförlust vid vård av annans barn kan också tala för att det i många fall skulle vara för kortare perioder som föräldrapenning överlåts. En annan anledning till denna osäkerhet är att de möjligheter som finns inom den tillfälliga föräldrapenningen att lämna ersättningsdagar till en annan person än en förälder har an- vänts i en mycket begränsad omfattning. Andelen dagar med tillfällig föräldrapenning som har överlåtits till en annan person än föräldern uppgick till endast en procent av samtliga utbetalade dagar enligt en rapport från (2007). En procent av det totala antalet utbetalda dagar med tillfällig föräldra- penning för vård av barn motsvarar . Föräldrar som mottar tillfällig föräldrapenning använder i genom- snitt . Om det genomsnittliga antalet använda dagar med tillfällig föräldrapenning och förälder är detsamma för dagar som överlåts på någon annan skulle det kunna innebära att 9 000 personer använder sig av en överlåtelsemöjlighet och vårdar ett barn med tillfällig föräldrapenning. Om de dagar som överlåts på någon annan försäkrad är i genomsnitt betydligt lägre per barn och år kan antalet personer som berörs vara högre. En förklaring till det procentuellt sett låga användandet av möjligheten att överlåta dagar med tillfällig föräldrapenning kan vara bristande kunskaper om regel- verket eller att föräldrarna väljer andra lösningar för vården av bar- net. Det krävs en viss planering när en annan person än en förälder ska hjälpa till att vårda barnet vilket kan förklara det låga användan- det. Eftersom det inom den tillfälliga föräldrapenningen ofta är fråga om att lösa tillfälliga akuta situationer när barnet blivit sjukt kan det vara svårt att få en annan person att med kort varsel hjälpa till. Situa- tionen ser annorlunda ut inom föräldrapenningen eftersom den avser planerad vård vilket gör att det kan vara lättare att få en annan person att bistå i vården av barnet. En annan förklaring till det låga användandet av överlåtelsemöjlig- heten inom den tillfälliga föräldrapenningen kan vara att det finns ett visst motstånd till att vara ledig om t.ex. arbetsgivaren inte känner till att möjligheten finns. Att en arbetsgivare inte känner till överlåtelse- möjligheten kan ha att göra med att möjligheten används i förhållandevis få fall. Mot bakgrund av de skillnader som finns mel- lan föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning är det vanskligt att bedöma sannolikheten av hur en överlåtelsemöjlighet skulle använ- das inom föräldrapenningen utifrån hur denna möjlighet an- vänds inom den tillfälliga föräldrapenningen. Antalet fall där föräldrapenning för ett barn lämnats till fler än två mottagare är enligt den statistik som tagit fram till utredningen mycket begränsade. Det handlar om ett antal tusen barn där föräldrapenning har betalats ut till fler än två mottagare se- dan mitten av . Det har inte varit möjligt att se hur situa- tionen ser ut för de föräldrar som har ensam vårdnad, och om barn till dem har haft fler än en mottagare av föräldrapenning, exempelvis den biologiska föräldern eller någon annan som vårdnadshavaren är gift med. Det kan alltså konstateras att det i någon mån är osäkert i vilken omfattning en överlåtelsemöjlighet skulle användas. Även om en så- dan möjlighet skulle användas i en begränsad omfattning skulle den vara mycket värdefull för dem som skulle använda den och uppfylla ett behov som inte kan tillgodoses enligt nuvarande regelverk. Det finns också ett behov av att ge familjer i olika konstellationer och situationer mer lika möjligheter i att ta del av vården av barnet. Ut- redningen ser därför inte ett eventuellt begränsat användande som ett skäl för att inte införa en överlåtelsemöjlighet. En överlåtelse- möjlighet bedöms ha positiva konsekvenser för de barn som omfat- tas. För barn som har en förälder som är ensam i vården skulle det vara värdefullt om föräldern fick utökade möjligheter att lämna dagar till en annan person. Det kan vara en trygghet för barn att ha nära re- lationer till flera vuxna. Det är också en fördel om sådana relationer kan grundläggas tidigt i ett barns liv. För barn i familjer där flera vuxna utövar en föräldraroll, dvs. utöver vårdnadhavaren eller vård- nadshavarna, skulle det underlätta möjligheterna till anknytning och till att bygga upp och behålla nära och långvariga relationer samt att få en vardaglig kontakt och insyn i förskole- och skolverksamhet m.m. En överlåtelsemöjlighet skulle vara efterlängtad och har också efterfrågats i de kontakter som utredningen har haft med organisa- tioner som företräder ensamstående föräldrar och hbtq-personer. Risken för att försäkringen ändrar karaktär Som ett argument mot en möjlighet att lämna dagar med tillfällig föräldrapenning till en annan person än en förälder har i äldre för- arbeten anförts att det finns en risk för att försäkringen genomgår en principiell förändring i riktning mot en allmän barntillsynsförsäkring (prop. 1993/94:220, s. 53). Mot detta kan anföras att det i den nuva- rande försäkringen redan finns flera möjligheter för föräldrar att låta någon annan än en förälder vårda barnet med tillfällig föräldrapen- ning utan att det finns indikationer på vare sig systematiskt missbruk eller urholkning av syftet med försäkringen att barnet ska få vård och omsorg av någon närstående när det är sjukt, smittat eller när den ordinarie vårdaren är sjuk. Föräldrarna är fortfarande de som i hög utsträckning själva använder försäkringen och vårdar barnet. Att in- föra en liknande regel inom föräldrapenningen som inom den tillfäl- liga föräldrapenningen skulle i sammanhanget inte utgöra någon större principiell skillnad. Som konstateras ovan kan det dessutom antas att det i huvudsak skulle vara ett begränsat antal dagar som överlåts till en annan person. Risken för att en överlåtelsemöjlighet skulle användas som betal- ningsmedel för utförda tjänster, t.ex. till en professionell barnvårdare bedöms också som förhållandevis liten. Eftersom ett sådant arbete skulle ha karaktären av förvärvsarbete skulle de grundläggande kra- ven för rätt till föräldrapenning enligt 12 kap. 2 § SFB inte vara upp- fyllda. Incitamenten att använda föräldrapenning på det sättet torde också vara låga eftersom det på grund av ersättningsnivåerna inom föräldrapenningen skulle innebära en inkomstförlust i relation till arbetsinkomsten eller, för de som saknar en sjukpenninggrundande inkomst, en förhållandevis låg inkomst. Till detta kommer att vård- nadshavarna och den som får föräldrapenning överlåten på sig skulle behöva ansöka hos för att få ut ersättning. Hand- läggningstid och fasta utbetalningsdagar torde också göra att incita- menten att använda föräldrapenning som ett betalningsmedel är låga. Ett sätt att minska risken för missbruk eller att en överlåtelsemöjlig- het används på ett sätt som inte är avsett är att begränsa antalet dagar som kan överlåtas till en annan person. Det är då möjligt att följa ut- vecklingen och se hur en sådan regel används. Det ska vidare framhållas att det är vårdnadshavarna som har en självständig rätt till föräldrapenning och som skulle be- stämma om ett överlåtande ska göras. Utredningen anser inte att för- äldraförsäkringen som sådan förlorar sin karaktär av en försäkring för föräldrar om dessa ges möjlighet att överlåta ett begränsat antal ersättningsdagar till en person som föräldrarna har förtroende för och som i någon mån är en närstående person. Hur en överlåtelsemöjlighet påverkar jämställdheten mellan män och kvinnor Det kan konstateras att andelen kvinnor med ensam vårdnad om ett barn är avsevärt högre än motsvarande andel för män. Dessutom är fler kvinnor ensamstående än vad som är fallet för män och det är även en högre andel av barnen som bor på heltid hos en kvinna än hos en man. Detta gäller inte minst för barn i åldrarna mellan ett och vars föräldrar separerar. Detta gör kvinnor till en särskilt utsatt grupp. De har ett större ansvar för barnen än när två eller fler föräld- rar delar vården och de kan dessutom sakna någon att avstå föräldra- penningdagar till enligt nuvarande regelverk eller sakna någon som vårdar barnet i deras ställe. En överlåtelsemöjlighet kan därför i många fall anses vara särskilt värdefull för kvinnor. En överlåtelsemöjlighet skulle kunna främja en mer jämn fördel- ning av föräldrapenningen om de dagar som annars skulle ha tagits ut av en kvinna med ensam vårdnad i stället tas ut av en närstående man. Utifrån hur föräldrapenningen fördelas mellan män och kvinnor kan det å andra sidan inte uteslutas att en del av föräldrapenningdagarna kommer att tas ut av en annan kvinna, t.ex. en mormor, syster eller farmor snarare än en morfar, bror eller farfar. Då förändras inte fördelningen av dagar mellan könen sett till samt- liga dagar med föräldrapenning som tas ut , dvs. på ett aggre- gerat plan. Om dagar annars hade riskerat att brinna inne, men tas ut av någon annan kvinna kan antalet dagar utbetalda till kvinnor an- tas öka något. Eftersom en stor andel av dagarna används och föräldrarna i hög utsträckning vårdar rätten till föräldrapenning genom att spara dagar och noggrant planera sitt uttag bedöms dock den risken som låg. För män med ensam vårdnad och som saknar någon att överlåta dagar till inom nuvarande regelverk skulle motsvarande mönster kunna innebära att fler kvinnor tog ut dagar med förslaget. I den mån de dagar som överlåts till någon annan tas ut av en kvinna och tas från en manlig vårdnadshavares pott med dagar kan förslaget medföra ett negativt utfall ur jämställdhetssynpunkt. Det är dock beroende av om pappan i annat fall skulle ha tagit ut den för- äldrapenningen. Risken för att fler kvinnor tar ut föräldrapenning som ett resultat av förslaget motverkas av att det finns reserverade dagar för föräldrarna. Utredningen föreslår i avsnitt 7.7 dessutom en utökning av antalet reserverade dagar. Även den omständigheten att det torde vara ett begränsat antal dagar som överlåts till en annan person gör att risken för ett negativt utfall minskar. Som konstateras ovan bedöms behovet av en överlåtelsemöjlighet främst vara koncen- trerat till vissa familjekonstellationer och vissa särskilda situationer. Enligt utredningens mening finns det ett behov av att ge familjer i olika konstellationer och situationer mer lika möjligheter i att ta del av vården av barnet. En överlåtelsemöjlighet bedöms ha positiva konsekvenser för de barn som omfattas och det är en efterlängtad re- form i många familjer. Fördelarna med att införa en överlåtelsemöj- lighet bedöms därför som större än de eventuella negativa effekter en sådan möjlighet kan ha på fördelningen av föräldrapenningdagarna mellan män och kvinnor på ett aggregerat plan. Det bör införas en överlåtelsemöjlighet inom föräldrapenningen Mot bakgrund av vad som anförs ovan anser utredningen att över- vägande skäl talar för att det bör införas en möjlighet för en vårdnads- havare att kunna överlåta dagar med föräldrapenning till en annan person än en förälder. En sådan bestämmelse kompletterar den ut- vidgning av föräldrabegreppet som föreslås ovan. De familjekonstella- tioner som har begränsade möjligheter att använda föräldrapen- ning ges därigenom ökade möjligheter att dela vården av barnet. Det ger föräldrar som vill involvera andra närstående i vården av barnet en ökad flexibilitet och valfrihet. En sådan anpassning kan öka föräldrars möjligheter att kombinera familjeliv och arbetsliv och även gynna barnets kontakt med de personer som står det nära. Vem föräldrapenningen ska kunna överlåtas till När det gäller de personer som dagar kan överlåtas till bör detta, i likhet med vad som gäller inom den tillfälliga föräldrapenningen, vara något som vårdnadshavaren själv ska kunna avgöra. som självklart att vårdnadshavaren kommer att välja en person som i någon mening är närstående, dvs. en person som barnet och föräl- dern har förtroende för och som är lämpad för uppgiften. Risken för att dagar med föräldrapenning skulle lämnas till en person som är olämplig för uppgiften att vårda barnet får därmed bedömas som liten. Det finns därför inte anledning att uppställa några krav på släktskap, sammanboende eller annan formell anknytning mellan föräldern och denna person. Ett krav på att det till exempel ska före- ligga hushållsgemenskap eller liknande med barnet skulle dessutom leda till gränsdragningsproblem och en omfattande administration. Det bör inte heller uppställas något krav på att vårdnadshavarna ska vara överens om till vem dagar ska kunna överlåtas. Ett sådant krav skulle vara svårt att förena med att vardera föräldern, vid gemensam vårdnad, har en egen rätt till hälften av föräldrapenningen. Ett alternativ som har framförts som ett sätt att hantera de even- tuella negativa effekter som en överlåtelsemöjlighet skulle kunna ha på jämställdheten mellan män och kvinnor är att vårdnadshavarna på förhand får anmäla personer som dagar ska kunna överlåtas till. Syf- tet med ett anmälningsförfarande skulle vara att begränsa antalet fall av överlåtelse. En sådan ordning skulle dock göra det svårare för en vårdnadshavare att överlåta dagar och minska flexibiliteten i regel- verket. Det är inte heller säkert att överlåtelserna skulle minska, eftersom det troligen blir ett fåtal personer som vårdnadshavarna har i åtanke för en sådan överlåtelse. Krav på registrering i förväg skulle också kunna utgöra en begränsning eftersom familjesituationer kan komma att ändras . Utöver att den person som föräldrapen- ning kan överlåtas till ska vara försäkrad för föräldrapenning bör det därför i övrigt inte finnas någon begränsning av den krets personer till vilken föräldrapenning ska kunna överlåtas. Utredningen lämnar därför ett sådant förslag. Vem som är försäkrad för föräldrapenning framgår av bestämmelserna i 4–6 kap. SFB. Överlåtelsemöjligheten är inte begränsad till bara en person utan flera personer kan komma ifråga för överlåtelse. Den föräldrapenning som utgår till den som vårdar barnet ska beräknas på dennes sjukpenninggrundande inkomst och inte på förälderns. Alla vårdnadshavare ska få möjlighet att överlåta föräldrapenning Utredningen har övervägt om möjligheten att överlåta dagar till en annan försäkrad enbart borde gälla för vissa vårdnadshavare. Det skulle t.ex. enbart kunna gälla vårdnadshavare som har ett behov av en sådan möjlighet. En sådan behovsprövning har i vissa samman- hang framförts som ett sätt att hantera de negativa effekter som en överlåtelsemöjlighet skulle kunna ha på jämställdheten mellan män och kvinnor eller på riskerna med att försäkringen ändrar karaktär. Utredningen ser emellertid stora problem med en sådan behovspröv- ning. Det bedöms som svårt att på ett rättssäkert sätt fånga in de be- hov som ska vara avgörande. Risken är därför stor för att en behovs- prövning blir godtycklig. En behovsprövning skulle också, i strid med utredningens direktiv, medföra en omfattande administration samt leda till ett komplicerat regelverk. Det skulle också göra att det blir svårt för föräldrarna att förutse vad som gäller i deras fall. Om möjligheten att överlåta dagar begränsades till att enbart gälla till exempel ensamstående föräldrar skulle det kunna uppkomma gränsdragningsproblem. Det finns föräldrar vilka inte kan betraktas som ensamstående, men som kan anse sig jämförbara med sådana föräldrar. Detta kan bland annat gälla sammanboende föräldrar där ena föräldern på grund av sitt arbete långa tider vistas på annan ort än den övriga familjen. Det skulle dessutom innebära att familjer där fler än två vuxna personer utövar en föräldraroll inte omfattades av överlåtelsemöjligheten. Utredningen har därför stannat vid att alla vårdnadshavare bör få rätt att överlåta dagar med föräldrapenning till en annan person. Fördelen med en sådan lösning är att bestämmel- sen får en generell utformning och att barn likabehandlas oavsett hur familjen ser ut. Härigenom förenklas också administrationen och regelverket blir mer överskådligt och förutsebart. Hur många dagar med föräldrapenning som ska kunna överlåtas Syftet med överlåtelsemöjligheten är, som tidigare nämnts, att ge olika familjekonstellationer en förbättrad möjlighet att använda för- äldrapenningen. Antalet dagar som kan överlåtas bör bestämmas med hänsyn till att föräldrarna kan ha skiftande behov av att lämna dagar till en annan person. För att till exempel ensamstående föräld- rar ska få en reell möjlighet till stöd och avlastning bör antalet dagar inte vara för snålt tilltagna. Det är rimligt att utgå från att vårdnadshavarna i de allra flesta fall vill använda en stor del av dagar- na själva eller att dagar avstås till en förälder som inte är vårdnads- havare eller till en person som likställs med en förälder.