sou · H5B393 · 2017-11-30 00:00:00 — Utgångspunkten för strategin är att anda och intentioner ska beaktas i allt beslutsfattande som rör barn. Både i propositionen och senare i skrivelse till (skr. 2001/02:166) anförde regeringen att förverkligandet av i är en ständigt pågående process, som måste hållas levande, samt att arbetet med att förankra det synsätt som genomsyrar konventionen är långsiktigt. hade med förtur behandlat frågan om barns ställning i ärenden enligt utlänningslagen, bland annat när det gällde avvisning och utvisning där barn berördes. slutsats efter dess genomgång av utlänningslagstiftningen var att den i huvudsak var förenlig med , men en del förslag till förändringar lämnades i delrapporten och utlänningslagen (SOU 1996:115). genomfördes sedan vissa ändringar i utlänningslagen, bland annat för att garantera att barn har rätt att komma till tals i handläggningen av utlänningsärenden. infördes en så kallad portalparagraf i 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen, numera 1 kap. 10 § samma lag, av vilken framgår att det i fall som rör ett barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Det genomfördes också en del ändringar såvitt gäller förvar av barn. I förarbetena till lagändringarna anförde regeringen att alla ärendetyper i utlänningslagen bör omfattas av föreskriften. Regeringen anförde vidare att hänsyn till barns bästa redan togs i utlänningsärenden och att det exempelvis sedan lång till tillbaka var en självklar huvudprincip att barn inte ska behöva leva skilda från sina föräldrar. Prövningen av barnets bästa kunde dock inte i förhållande till utlänningslagstiftningen ges så långtgående innebörd att det nästan blev till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Det fanns då enligt regeringen en risk att det skulle bli frestande att utnyttja barnen i fall där önskan att bosätta sig i ett visst land var stark men skyddsskälen otillräckliga. Ett element av detta kan enligt regeringen finnas med när barn göms, när upprepade nya ansökningar lämnas in så att asylprocessen förlängs eller när identiteten undanhålls. En börda av förhoppningar och ansvar läggs då på barnen som enligt regeringen svårligen kan vara förenlig med omtanke om barnets bästa (prop. 1996/97:25 s. 246 ff). Det förtjänar att nämnas att frågan om inkorporering i svensk rätt har utretts av , som överlämnade sitt betänkande blir svensk lag (SOU 2016:19) . Regeringen beslutade därefter om en lagrådsremiss angående inkorporering av , vilket regeringen föreslog skulle ske med ikraftträdande . Lagrådet avstyrkte emellertid regeringens förslag till lagstiftning. Frågan är dock föremål för fortsatt beredning i . I avsnitt 3.5 har utredningen översiktligt redogjort för de bestämmelser som rör inre utlänningskontroller. I detta kapitel redogörs mera ingående för dessa, inklusive den vägledning som finns i föreskrifter och allmänna råd om inre utlänningskontroll (avsnitt 6.2), och för de behov av författningsändringar som har framförts (avsnitt 6.3). Därefter redogörs för utredningens överväganden när det gäller inre utlänningskontroller (avsnitt 6.4). 6.2Närmare om inre utlänningskontroller Såsom anförts i avsnitt 3.5 är en utlänning som vistas i enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen skyldig att på begäran av en polisman eller, i förekommande fall, en tjänsteman vid överlämna sitt pass eller andra handlingar, som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i landet. De andra handlingar som avses är exempelvis visering, arbetstillstånd och andra identitetshandlingar än pass. Skyldigheten för utlänningen att överlämna sitt pass innebär inte i sig att han eller hon är tvungen att alltid bära med sig passet under vistelsen i . Den som inte har sitt pass med sig kan emellertid uppmanas att senare inställa sig hos eller för att visa upp passet. Kan utlänningens rätt till vistelse inte klarläggas vid kontrollen och kan det antas, på grund av utlänningens personliga förhållanden eller av någon annan anledning, att denne inte skulle följa kallelsen, får han eller hon enligt paragrafens ordalydelse hämtas utan föregående kallelse. Så ska dock inte ske regelmässigt utan bestämmelsen är i detta avse- ende tänkt att tillämpas restriktivt. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1981/82:146 s. 66) anges: I paragrafens andra stycke har efter förslag av RPS uttryckligen angivits, att polismyndigheten i vissa fall även utan föregående kallelse får hämta en utlänning till myndigheten för upplysningar om vistelsen här. Erfarenheten har visat att en sådan bestämmelse behövs. För att hämtning skall få ske utan föregående kallelse förutsätts, att det skäligen kan befaras att utlänningen inte skulle efterkomma en kallelse. Be- stämmelsen har självfallet tillämpning på situationer då en kallelse tvärtom kan antas medföra att utlänningen håller sig undan. I övrigt får en bedömning ske utifrån utlänningens personliga förhållanden - t.ex. det sätt på vilket han har etablerat sig här - och andra omständigheter. Bestämmelsen bör emellertid tillämpas restriktivt. Hämtning utan föregående kallelse får under inga förhållanden ske slentrianmässigt utan endast där det bedöms behövligt av det skäl som anges i bestämmelsen. Det har framförts till utredningen att det inom finns olika syn på om bestämmelsen om hämtning utan föregående kallelse kan tillämpas även när det direkt i samband med den inre utlänningskontrollen finns behov att ta med sig personen för att kunna utreda dennes identitet eller rätt att vistas i landet. Vissa anser att bestämmelsen ska tolkas så att uttrycket hämtning även innefattar ett medtagande från den plats där kontrollen utförs. Andra menar emellertid att så inte är fallet och att 11 § polislagen ska tillämpas i stället. Personen kan då medtas om grund för förvar bedöms föreligga och ett omhändertagande behövs på grund av en risk att personen annars avviker. Utredningen återkommer till denna fråga under sina överväganden i detta kapitel. I samband med ändringar i utlänningslagen infördes det ett nytt stycke i bestämmelsen rörande inre utlänningskontroll med innebörden att sådan kontroll enbart får vidtas om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Föredragande statsrådet hänvisade i propositionen till uttalanden från JO i två tillsynsärenden, respektive 1981, där JO framhållit att enbart det förhållandet att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt inte kan ge tillräcklig anledning att hejda vederbörande på gatan och inleda utlänningskontroll. Enligt propositionen kan emellertid utlänningens uppträdande eller umgänge ibland ge anledning till misstanke att denne inte har rätt att uppe- hålla sig här och i sådant fall får en inre utlänningskontroll vidtas (prop. 1988/89:86 s. 172 f). 6.2.1Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd I föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll (RPSFS 2011:4, FAP 273-1) återges nämnda förarbetsuttalanden som en del i de allmänna råden för när en inre utlänningskontroll får vidtas (5 §). Där anges följande. Bestämmelsen innehåller två situationer när inre utlänningskontroll får genomföras. Rekvisitet grundad anledning att anta bör uppfattas så, att en inre utlänningskontroll får företas endast efter en helhetsbedömning av föreliggande objektiva omständigheter grundade på den enskilde polismannens iakttagelser, spaningsuppgifter, underrättelseuppslag, tips eller annan tillförlitlig information. Utlänningens uppträdande och umgänge kan vara en omständighet som i vissa fall kan ge anledning att anta att han eller hon inte har rätt att uppehålla sig i landet. Inre utlänningskontroll får inte genomföras enbart på grund av att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt eller på grund av hans eller hennes språk eller namn. Kriminalunderrättelser eller annan information kan utgöra underlag för polismyndigheten att sammanställa välgrundade profiler. Sådana profiler kan, ensamma eller tillsammans med andra omständigheter, motivera kontroll av en utlänning under förutsättning att de ger grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig i landet. Rekvisitet ”annars finns särskild anledning till kontroll” bör kunna tillämpas när det finns anledning att kontrollera identiteten på en utlänning i samband med t.ex. ett frihetsberövande eller en brottsutredning. Vid fordons- och förarkontroll kan inre utlänningskontroll ske i samband med att förarens identitet och rätt att framföra fordonet kontrolleras. Vid en sådan kontroll bör även en passagerare i ett fordon bli föremål för inre utlänningskontroll om det föreligger objektiva omständigheter som ger grundad anledning till kontroll. När det sedan gäller hur kontrollen ska genomföras framgår det av 2 och 6 §§ i föreskrifterna att utlänningen ska informeras om skälen för och syftet med kontrollen och att kontrollen ska dokumenteras beträffande grunden, tidpunkten och platsen för kontrollen, vem eller vilka som kontrollerats och vem som utfört kontrollen. Dokumentation ska ordnas på ett sådant sätt att det i efterhand lätt går att få fram uppgifterna. Om det vid kontrollen framkommer nya uppgifter rörande utlänningens namn, födelsetid, medborgarskap eller annan relevant information ska detta antecknas och berörda myndigheter underrättas. I de allmänna råden till 2 § i föreskrifterna anges: Det bör observeras att när inre utlänningskontroll utförs gäller, i likhet med andra polisingripanden, de allmänna principerna för polisingripanden som finns angivna i 8 § polislagen (1984:387). Det är därför angeläget att kontrollen genomförs med minsta möjliga intrång i utlänningens frihet och integritet och att de olägenheter som kan följa av kontrollen står i proportion till dess syfte. När en utlänning kontrolleras är det viktigt att han eller hon behandlas med humanitet och värdighet. När det gäller en utlänning under bör särskilt beaktas vad hänsynen till dennes bästa kräver. Den som genomför en kontroll bör uppträda lugnt, hövligt och hänsynsfullt och på ett sätt som inger förtroende och aktning hos den som kontrolleras. 6.2.2Tillsynsärende rörande inre utlänningskontroll I en rapport från ett tillsynsärende (Tillsynsrapport 2014:14, Inre utlänningskontroll) redogjorde för verksamheten rörande inre utlänningskontroller hos polisen och konstaterade då att gränspolisenheterna arbetar i huvudsak underrättelsebaserat med inre utlänningskontroller vid arbetsplatsinspektioner, hamn- och gränskontroller med mera, vilket sker med tillämpning av rekvisitet ”grundad anledning att anta” att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet. Poliser i yttre tjänst gör däremot detta främst vid förar- och fordonskontroller och tillämpar då rekvisitet ”särskild anledning till kontroll”. Redovisningen av de inre utlänningskontrollerna sker enligt rapporten till stor del i händelserapporter med hjälp av operatörerna vid länskommunikationscentralerna. En inspektionsgrupp granskade ett antal sådana händelserapporter i samband med tillsynsärendet. Det framkom då att rapporterna brast på så sätt att det genomgående saknades uppgifter om grund för kontrollen. Dessa brister medförde att det inte gick att i efterhand fastställa om det funnits grund för kontrollerna. I en del fall saknades också uppgifter om vem som kontrollerats. Inspektionsgruppen rekommenderade att bland annat informera och påminna personalen om vilken dokumentation som krävs. Enligt uppgifter från de granskade polismyndigheterna och chefen för vid var de inre utlänningskontrollerna inte föremål för klagomål eller anmälningar. Hos JO fanns det uppgifter om några få anmälningar, som dock inte hade lett till någon åtgärd från JO:s sida. Inspektionsgruppen hade även samtalat med företrädare för invandrargrupper i stadsdelen i . Dessa hade inga erfarenheter av att utlänningskontroller skulle ha baserats på hudfärg, språk eller klädsel. Inspektionsgruppen fann sammanfattningsvis inte något konkret underlag för att ifrågasätta efterlevnaden av gällande regler när det gällde grunden för och genomförandet av vidtagna kontroller. Vad gäller utbildning och kompetensutveckling konstaterade tillsynsgruppen att samtliga inspekterade polismyndigheter hade valt att ge poliser i yttre tjänst endast en övergripande information om utlänningslagstiftningen och därutöver tillhandahålla stödfunktioner med nödvändiga detaljkunskaper. Detta verkade enligt inspektionsgruppen fungera väl. Gruppen rekommenderade dock att tillhandahålla och uppdatera ett referensmaterial att användas vid inre utlänningskontroller och pekade också på ett behov att lämna personalen detaljerad information om hur myndigheten hade organiserat funktioner för råd och stöd rörande utlänningsärenden. Detta bedömdes framför allt behövas för poliser i yttre tjänst. Inom pågår ett arbete med att utveckla teknikstödet för att effektivisera de inre utlänningskontrollerna. En mobilapplikation ska utvecklas så att sökning ska kunna ske i flera system, såsom SIS, VIS och register. Vidare ska identitetshandlingar kunna avläsas och uppgifter från lagringsmedia i dem kontrolleras för att verifiera att handlingen är äkta. Det finns också önskemål om att fotografiet i en identitetshandling med hjälp av en programvara för ansiktsigenkänning ska kunna jämföras med ett fotografi av innehavaren, som tas i samband med kontrollen. Syftet är att förhindra så kallad look-alike-användning, det vill säga att någon person som liknar handlingens rätte innehavare använder sig av handlingen. Kopplat till arbetet med mobilapplikationen pågår även ett arbete med utveckla ett metodstöd för den personal som ska utföra kontrollen. Det innehåller en struktur för den inre utlänningskontrollen, där användaren fyller i vissa uppgifter och leds genom de olika stegen i kontrollen. Utifrån ifyllda uppgifter hjälper applikationen till med urvalet av vilka slagningar som bör ske och redovisar resultatet av dessa. När kontrollen är genomförd diarieförs den med hjälp av applikationen. Användaren kan i applikationen också få information om hur man utför en inre utlänningskontroll, inklusive lagstöd, en närmare beskrivning av rekvisiten grundad och särskild anledning, landinformation med mera. är tanken att applikationen ska kunna anpassas för att möjliggöra en jämförelse av fingeravtryck med uppgifter om fingeravtryck i befintliga register. Någon tidsplan för driftsättning av den nya applikationen är dock ännu inte fastlagd. har framfört att dess personal efterfrågar en tydligare praxis och tydligare vägledning avseende förutsättningarna för att få företa en inre utlänningskontroll. har också framfört att det behövs förändringar i regelverket vad gäller arbetsplatsinspektioner och har anfört: Enligt nu gällande bestämmelser kan göra arbetsplatsinspektioner endast i de fall då myndigheten har fått tips eller information, som utgör tillräcklig grund för att utföra inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen och – vid behov – husrannsakan enligt 20 § polislagen. När det finns misstanke mot en arbetsgivare om brott som avses i 20 kap. 5 § utlänningslagen, kan inspektion göras enligt bestämmelser. Arbetsplatsinspektioner sker huvudsakligen i samverkan med andra myndigheter genom att exempelvis eller begär bistånd från i samband med kontrollbesök. Det finns behov av lagstöd för polisen att både stickprovsvis och vid grundad anledning kunna utföra kontroller riktade mot vissa typer av arbetsplatser, transportmedel och lokaler där det kan antas att det vistas personer, som saknar rätt att uppehålla sig i landet. Polisen behöver kunna vidta åtgärder på arbetsplatser utan att vara beroende av samverkan med andra myndigheter och vill kunna kontrollera alla som kan antas arbeta på platsen. Polisen behöver då även ett uttryckligt lagstöd för att gå in i lokaler, som inte är tillgängliga för allmänheten. 6.4.1Behovet av inre utlänningskontroller I gäller enligt vad enhälligt har beslutat, liksom i flertalet av våra grannländer, principen om en reglerad invandring. Det finns alltså inte någon generell rätt för en utlänning att resa in i och vistas i . Den grundläggande regeln är följaktligen att en utlänning som vill vistas här ska ha ordnat, det vill säga ansökt om och beviljats, uppehållstillstånd före inresan i landet. Från den regeln finns en del undantag som anges i 5 kap. 18 § andra stycket utlänningslagen. Den viktigaste av dessa är att regeln inte gäller för flyktingar eller andra skyddsbehövande. Den som ansöker om asyl får sålunda vistas i landet som ansökan är under prövning. Men avslås ansökan och det meddelas ett beslut om avvisning eller utvisning, som fått laga kraft eller annars är verkställbart, är utlänningen skyldig att frivilligt lämna landet inom viss . Sker inte det kan beslutet verkställas med tvång. – Motsvarande regel att tillstånd ska vara ordnat innan inresan gäller i princip även för arbetstillstånd. Som framgått i tidigare avsnitt förekommer det att en hel del utlänningar – såväl tredjelandsmedborgare som EU-medborgare alternativt medborgare i länder som ingår i – utan tillstånd vistas i landet. Det kan gälla personer som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd eller att tiden för tillståndet att vistas här har löpt ut. Det förekommer också att utlänningar uppehåller sig i utan att över huvud taget ansöka om tillstånd för det. Dessa personer brukar i den allmänna debatten kallas papperslösa. Utredningen anser att uttrycket tillståndslösa är mer adekvat och har därför valt att använda det uttrycket. För att kunna upprätthålla principen om en reglerad invandring krävs självfallet någon form av kontroll av utlänningar som vistas i landet. Den form av kontroll som utlänningslagen föreskriver benämns inre utlänningskontroll. Bestämmelser om sådana kontroller finns, som redovisats ovan, i 9 kap. 9 § utlänningslagen. Syftet med inre utlänningskontroller är att fastställa en utlännings identitet och rätt att vistas i . Saknar personen rätt att vistas här, ska han eller hon förmås lämna landet, frivilligt eller med tvång, och återvända till hemlandet eller dit han eller hon annars har rätt att vistas. Men de inre utlänningskontrollerna kan, som angetts i utredningens direktiv, också betraktas ur ett säkerhetsperspektiv, det vill säga som ett verktyg för att förebygga, motverka och bekämpa terroristhandlingar och annan allvarlig brottslighet. Inre utlänningskontroller bör, enligt utredningen, ingå som en naturlig, men också prioriterad, del i vanligt polisarbete. Eftersom kontrollerna av vissa människor kan uppfattas som att man lever i en ”polisstat” och att polisen ”jagar oskyldiga, utsatta människor”, vill utredningen här särskilt framhålla följande. Inre utlänningskontroller kan vara en metod för att försöka förhindra att utlänningar, som saknar rätt att vistas i landet, utför terroristdåd. har flera allvarliga brott av detta slag, med dödsfall och många skadade, förekommit i vår omvärld, så även i näraliggande länder och här i . Gärningsmännen rör sig mellan olika länder och under olika identiteter. Åtgärder som kan minska risken för dylik brottslighet är otvivelaktigt mycket angelägna. Inre utlänningskontroller kan vidare medverka till att förhindra, bekämpa eller avslöja även annan grov brottlighet, till exempel grova våldsbrott och ekonomisk brottslighet, narkotikabrottslighet, prostitution och människohandel. Sådan brottslighet har inte sällan förgreningar utomlands. Kontroller av aktuellt slag kan vara till stor nytta i polisunderrättelseverksamheten och vid andra former av spaning som polisen utför. Risken för kontroll kan dessutom medföra att intresset för den brottsliga verksamheten dämpas. Inre utlänningskontroller är också en metod för att få tillståndslösa personer att frivilligt lämna landet och, om så inte sker, för att genom tvång få dessa att återvända till hemlandet. Kontrollerna är därmed en viktig pusselbit för att uppnå ett effektivt återvändande. Tillståndslösa personers situation rent allmänt är naturligtvis svår, kanske fysiskt, men framför allt psykiskt. Situationen för sådana barnfamiljer är sannolikt särskilt svår. Ur det perspektivet kan det faktiskt betraktas som en human åtgärd att genom inre utlänningskontroller försöka fånga upp dessa personer och med- verka till att bringa ordning och reda i deras liv, även om det kan leda till att de måste återvända till hemlandet. En annan viktig uppgift för samhället är att försöka fånga upp dem som kommit till utan att söka uppehållstillstånd på någon grund. Denna grupp är av inte försumbar storlek och utgörs inte sällan av barn och ungdomar, som i vissa fall begår brott, frivilligt eller tvingade därtill, och i andra fall kan utsättas för brott, som exempelvis påtvingad prostitution eller människohandel. Genom utökad kontrollverksamhet kan en del av dessa utsatta barn och unga vuxna sannolikt återfinnas och tas om hand. De inre utlänningskontrollerna kan också få en preventiv – avhållande – effekt på personer som utan godtagbara skäl avser att ta sig in i landet och olagligen vistas här. Det finns skäl att i detta sammanhang också peka på att personer, som vistas i landet utan att ha rätt till det också orsakar kostnader för samhället. Sålunda har alla som vistas här rätt till akut sjuk- och tandvård. Med de svårigheter som ligger i att definiera vad det innebär, ges antagligen ibland även vård som inte bara är av det slaget. Utlänningar under har dessutom rätt till vård utan några begränsningar. Barn, oaktat de inte har rätt att vara här, har vidare rätt till skolundervisning. Barnfamiljer, som har sökt asyl och är registrerade vid en förläggning, har rätt till bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) inte bara som deras asylansökan prövas, utan även efter ett avslagsbeslut och fram till dess att de faktiskt lämnar landet. Sådant bistånd ges i form av bland annat logi och dagersättning. Akut ekonomisk hjälp lämnas i vissa situationer även till andra personer utan rätt till vistelse i landet. Enligt vad uttalat i rättsfallet HFD 2017 ref. 33 har visserligen den, som håller sig gömd i syfte att undandra sig verkställighet av ett av- eller utvisningsbeslut, i och för sig inte rätt till försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen. Men kommuner, som har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp de behöver, kan välja att ändå ge bistånd enligt 4 kap. 2 § socialtjänstlagen. De inre utlänningskontrollerna torde också ha en viss effekt när det gäller att stävja missbruk av resehandlingar med mera. Vid inre utlänningskontroller kan det nämligen finnas möjligheter att avslöja personer, som använder förfalskade identitetshandlingar eller identitetshandlingar som tillhör någon annan person. kan följaktligen också utgöra en åtgärd för att minska missbruket av identitetshandlingar. 6.4.2Förslag till ändringar i 9 kap. 9 § utlänningslagen Utredningens förslag: I 9 kap. 9 § utlänningslagen bör som ett förtydligande anges att en utlänning, vars identitet eller rätt till vistelse här inte kan klarläggas vid en inre utlänningskontroll, får medtas – inte bara kallas eller hämtas – för utredning. Kommittédirektiven innebär inte uttryckligen ett uppdrag att se över lagstiftningen rörande de inre utlänningskontrollerna. Inledningsvis finner utredningen likväl skäl att slå fast att nuvarande lagreglering rörande de inre utlänningskontrollerna, enligt utredningens bedömning, i allt väsentligt är tillfyllest. I kap. 7 och 8 behandlas emellertid förslag om ökade möjligheter för polisen att i samband med inre utlänningskontroller fotografera och ta fingeravtryck på utlänningar samt att vid dessa även eftersöka och omhänderta pass och andra identitetshandlingar. Dessa förslag kan betraktas som verktyg för att göra kontrollerna ännu mer effektiva.