sou · H4B394 · 2017-01-01 00:00:00 — I sin regelbundna tillsyn granskar Skolinspektionen hur skolor och huvudmän hanterar närvaro och frånvaro på generell nivå utifrån författningarnas krav. Fokus för bedömningen är: Skolan ska säkerställa att eleverna deltar i utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Uteblir en elev utan giltigt skäl ser rektorn till att elevens vårdnadshavare informeras . Skolan ska också arbeta övergripande och förebyggande för att öka elever- nas närvaro och därmed minimera frånvaron i utbildningen. Kommunen säkerställer att eleverna i dess grundskola fullgör sin skolgång. 19Minnesanteckningar för möte mellan Skolinspektionen och utredningen . Tillsyn – ett stöd i närvaroarbetet En enskild huvudman lämnar uppgift till hemkommunen när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid dess fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning. Myndigheten tillhandahåller statistik över t.ex. tillsynsbeslut och anmälningsärenden. Statistiken ger dock inte en fullständig bild, eftersom brister i uppföljning och utvärdering av frånvaro eller när- varo även kan ingå som en del av bedömningen av kvalitetsarbetet. Utredningen har begärt in statistik om antalet skolor med bris- ter gällande rutiner och information om elevers frånvaro21 vid regel- bunden tillsyn 2015. Tillsynsmodellen avviker från tidigare tillsynsmodell, varför några jämförelser av data inte görs. När det gäller grundskolor utfärdade Skolinspektionen ett förelägg- ande, två förelägganden vid vite och en återkallelse . Offent- liga huvudmän mottog en anmärkning, fem förelägganden och ett föreläggande vid vite. Enskilda huvudmän mottog ett föreläggande. För grundsärskolor och specialskolor konstaterades inga brister på detta område . Sameskolorna omfattades inte av den regel- bundna tillsynen . var skolplikt och rätten till utbildning den tredje vanligaste grunden för anmälningsärenden (av det totala antalet anmälningsärenden i grundskolan22). I det följande redogörs för antalet anmälningar som rör skolplikt eller rätt till utbildning. inkom drygt 350 anmälningar som gällde grundskolor och sex anmälningar som gällde grundsärskolor samt en anmälan som gällde specialskolan. Antalet beslutade ärenden med konstaterad brist gällande skolplikt och rätt till utbildning var det följande för och grundsärskolan: 21Föremål för tillsynen är: Skolan ska säkerställa att eleverna deltar i utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Uteblir en elev utan giltigt skäl ser rektorn till att elevens vård- nadshavare informeras (7 kap. 17 § skollagen). 22Skolinspektionen (2016). Ökat fokus på skolor med större utmaningar. Skolinspektionens erfarenheter och resultat 2015. Tillsyn – ett stöd i närvaroarbetet För specialskolan och sameskolan fattades inga beslut med konsta- terad brist 2015. I de fall Skolinspektionen inom ramen för sin tillsyn fattar be- slut om sanktioner i form av föreläggande eller föreläggande med vite, verksamhetsförbud och i vissa fall vid anmärkning följer myndig- heten upp sina beslut. Om en skola eller huvudman inte rättar sig efter Skolinspektionens beslut kan en upptrappning av myndighetens sank- tioner ske. Utredningens uppfattning är att skolor och huvudmän i stor utsträckning väljer att omgående vidta åtgärder för att avhjälpa de brister som Skolinspektionen beslutat om. I kontakterna23 mellan Skolinspektionen och utredningen fram- kommer, att Skolinspektionen upplever två huvudsakliga svårig- heter när det gäller de åtgärder myndigheten kan vidta inom ramen för sin tillsyn. För det första är det svårt att vid tillsyn hantera frågan om skolans samverkan med andra aktörer, vilket i många fall är en nödvändighet för att hantera frånvaro (socialtjänst, hälso- och sjuk- vård m.m.), eftersom detta går utöver det som utgör Skolinspektio- nens uppdrag och inte är reglerat i skolförfattningarna. Skolinspek- tionen har inte något lagstöd för att vid tillsyn t.ex. begära in protokoll som är förda på samverkansmöten med aktörer utanför skolan. För det andra saknas det regleringar om frånvaro som Skolinspektionen skulle kunna utöva tillsyn mot. 23 Minnesanteckningar för möte mellan Skolinspektionen och utredningen . Tillsyn – ett stöd i närvaroarbetet Utredningen ska ta ställning till om de åtgärder som Skolinspektio- nen kan vidta inom ramen för sin tillsyn är ändamålsenliga för att minska frånvaro och öka närvaro. Enligt vad utredningen erfar prioriteras frågor som gäller rätten till utbildning och skolplikt högt av Skolinspektionen. Ärenden som gäller elever som varit ogiltigt frånvarande han- teras i skyndsam ordning av Skolinspektionen inom ramen för an- mälningsärenden. Utredningen bedömer att de åtgärder som Skolinspektionen kan vidta inom ramen för sin tillsyn är ändamålsenliga och finner inte skäl att föreslå någon ändring av dessa. Det har i utredningens arbete framkommit att Skolinspektionen vid tillsyn av ärenden som gäller frånvaro har undersökt om elevens behov av särskilt stöd har utretts av skolan. Utredningen bedömer att den av utredningen föreslagna lagstadgade skyldigheten att vidta åtgärder vid problematisk från- varo (se kapitel 9) bidrar till att Skolinspektionen vid sin tillsyn kan vidta åtgärder vid frånvaro som är ändamålsenliga för att minska frånvaro och öka närvaro. Utredningen lägger därför inga förslag avseende Skolinspektionens sanktionsmöjligheter. De åtgärder Skolinspektionen vidtagit i ärenden gäll- ande rätten till utbildning var föreläggande, föreläggande vid vite, återkallelse, anmärkning och avstående från ingripande. Antalet sanktioner till följd av anmälningsärenden som gällde skolplikt och rätten till utbildning var 2015 större än antalet sanktio- ner som beslutades inom den regelbundna tillsynen avseende brister som gällde rutiner och information om elevers frånvaro. Ett anmäl- ningsärende aktualiseras som följd av att någon gör en anmälan. Om någon sådan anmälan inte sker, kan det leda till att elevens rätt till utbildning förbises. Det är vanligen vårdnadshavare som aktualiserar anmälningsärenden, men Skolinspektionen kan också initiera sådana. Anmälningar kan även göras anonymt, men kan då vara svåra för Skolinspektionen att utreda. har skolpersonal en skyldighet att anmäla barn som far illa till . En sådan anmälan kan bli aktuell i fall där elevens rätt till utbildning inte tillgodoses. Det finns inte någon specifik utvärdering av effekten av tillsynen för att minska frånvaro och främja närvaro. Av flera skäl är det generellt svårt att mäta effekten av myndigheters arbete. Tillsyn – ett stöd i närvaroarbetet ska genom stöd och vägledning verka förebyggande och inspirera skolor och huvudmän till utvecklingsarbete. Effekten av förebyggande arbete är ofta svår att mäta och det är även svårt att följa upp om skolor har inspirerats till utveckling. Skolinspektionen använder olika sätt att utvärdera sin verksamhet; framför allt via en enkät till rektorer efter tillsyn och kvalitetsgransk- ningar samt förtroendemätningar. kommer Skolinspek- tionen även att utvärdera anmälningsärenden genom en enkät till huvudmän, rektorer och anmälare. Tillsyn upplevs som ett stöd för rektorer Ett verktyg för att utvärdera effekten av tillsynen är den systema- tiska uppföljning som görs via en postinspektionsenkät. Den inne- bär att alla rektorer, vars skolor har varit föremål för tillsyn får be- svara frågor om hur de har upplevt tillsynen och vilken effekt den har haft på kort sikt. Enligt Skolinspektionens årsrapport anger nästan åtta av tio rektorer att tillsynen har varit till hjälp i skolans förbättringsarbete.24 En majoritet av rektorerna och drygt hälften av huvudmännen anser att tillsynen gjort att förbättringsåtgärder fått större genomslagskraft än de skulle ha fått utan tillsynen. Nästan hälften av rektorerna uppger också att tillsynen ger legitimitet åt be- hovet att åtgärda brister. visar i sin rapport25 att majoriteten av tillfrågade rektorer anser att tillsynen kommer att bidra till förbättringsarbetet på den egna skolan. Vidare visar rapporten att kvalitetsgranskningar används även av skolor som inte har ingått i granskningarna. Ett försök att beskriva effekten av Skolinspektionens tillsyn finns i en rapport som innehåller intervjuer med 11 företrädare för skolor och andra verksamheter om hur tillsyn har bidragit till att förbättra deras verksamheter.26 Rapporten ger utförliga och konkreta beskriv- ningar av vad som har förändrats genom tillsynen. 24Skolinspektionen (2016). Ökat fokus på skolor med större utmaningar. Skolinspektionens erfarenheter och resultat 2015. 25Riksrevisionen (2013:16). Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskaps- resultat? 26Skolinspektionen (2014). Vad hände sedan? Tillsyn – ett stöd i närvaroarbetet Enligt rektorer och huvudmän bidrar alltså tillsynen till att skolan utvecklas. Utredningen har dock inte kännedom om hur stabil utveck- lingen är och om positiva effekter består och över rektors- byten och byten av tjänstemän och politiker inom förvaltningar. en kvalitetsgranskning av skolors närvaroarbete Utredningens bedömning: bör ges i upp- drag att göra en kvalitetsgranskning av skolornas närvaroarbete. Skälen för utredningens bedömning Utredningen bedömer att Skolinspektionen bör ges i uppdrag att göra en kvalitetsgranskning av skolornas närvaroarbete efter att de av utredningen föreslagna bestämmelserna om skyldigheter att vidta åtgärder vid frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elev- ens utveckling mot utbildningens mål har trätt i kraft. Syftet med Skolinspektionens kvalitetsgranskningar är att granska kvaliteten i skolväsendet och bidra till skolutveckling genom att lyfta fram viktiga utvecklingsområden. Utredningen bedömer att Skolinspektionen genom en kvalitetsgransking av skolornas när- varoarbete på ett ändamålsenligt sätt kan granska skolornas arbete med att exempelvis utreda orsaker till frånvaro samt vilka åtgärder skolorna har vidtagit och presentera det samlade resultatet av gransk- ningen i en övergripande rapport. Om Skolinspektionen i sin kvali- tetsgranskning identifierar viktiga utvecklingsområden kan dessa sammanfattas och analyseras i den övergripande rapporten och även framgångsfaktorer och goda exempel kan lyftas så att fler kan dra nytta av erfarenheterna. I utredningens arbete har det framkommit att Skolinspektionen i vissa fall bedömt att tillsynen kunde ha varit mer ändamålsenlig om myndigheten hade fått ta del av dokumentation i samverkansärenden där skyldigheter eller rättigheter följer av skolförfattningarna, men att det inte varit möjligt på grund av sekretessbestämmelser. Enligt ut- redningens mening skulle en helhetsbild av situationen kring eleven kunna medföra positiva effekter vid tillsynen, inte minst genom att få Tillsyn – ett stöd i närvaroarbetet ta del av vilka åtgärder som vidtagits. Utredningens förslag i betänkan- det syftar till att konkretisera bestämmelserna gällande frånvaro. Ut- redningen anser att de förslag som utredningen föreslår kommer att bidra till att Skolinspektionens tillsyn underlättas genom exempel- vis förslag om att åtgärder som vidtas vid problematisk frånvaro ska dokumenteras samt att enskilda huvudmäns ansvar för elevernas rätt till utbildning tydliggörs. Utredningen föreslår däremot inga för- ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen, utan bedömer att förbättringar kan åstadkommas utan förändrad lagstiftning. Utredningens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Skälen för utredningens förslag De lagändringar som utredningen föreslår bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom , in- hämtande av Lagrådets yttrande och riksdagsbehandling bör de före- slagna lagändringarna kunna träda i kraft . De förslag som ingår i utredningens betänkande kräver för att kunna implementeras. För att ovan beskriven tidpunkt för ikraftträdande ska vara möjlig bör få ett förberedande uppdrag att bl.a. informera om kommande förändringar och genomföra ett långsiktigt implemen- teringsarbete. Det finns inte behov av övergångsbestämmelser. 19.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) För att stödja elevernas utveckling och lärande i ett långsiktigt per- spektiv ska , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan sträva efter att nå ett för- troendefullt samarbete. En systematisk överlämning ska ske när elever i , grund- särskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesär- skolan övergår från en skolenhet till en annan skolenhet, inom skol- formen eller mellan skolformerna. Paragrafen innehåller bestämmelser om samarbetet mellan grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. En förändring av paragrafen har skett. Ändringen innebär att sameskolan har lagts till bland de skolformer som ska sträva efter att nå ett förtroendefullt samarbete. Paragrafen har även ändras genom att en systematisk överlämning ska ske när elever övergår från en skolenhet till en annan skolenhet, inom eller mellan skol- formerna grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gym- nasieskola eller gymnasiesärskola. Paragrafen har getts en annan redaktionell utformning och ett andra stycke har lagts till. Bestämmelsen motsvarar delvis skrivningarna om övergångar och samverkan i läroplanerna för , grundsärskolan, special- skolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. En förutsättning för en systematisk överlämning är att skol- huvudmän utbyter information och lämnar ut uppgifter om sina elever. Utlämnandet förutsätter att uppgifterna inte omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller annan tystnadsplikt. I annat fall kan samtycke behöva inhämtas från eleven och elevens vårdnadshavare (beroende på elevens ålder) för att uppgifterna ska kunna lämnas ut. Paragrafen behandlas i avsnitt 13.3.4. Skyldigheter att vidta åtgärder vid frånvaro Om en elev är frånvarande från den obligatoriska verksamheten i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska en utredning av orsak- erna till frånvaron ske skyndsamt. Rektorn ansvarar för att orsakerna till elevens frånvaro utreds och att frånvaron anmäls till huvudmannen. Vid utredningen ska samråd ske med eleven och elevens vårdnadshavare samt, om det inte är uppenbart obehövligt, elevhälsan. Rektorn ansvarar för att det med utgångspunkt i resultatet av ut- redningen vidtas de åtgärder som skäligen kan krävas för att tillgodose elevens rätt till utbildning. Om utredningen visar att eleven kan vara i behov av särskilt stöd ska rektorn även skyndsamt inleda en utred- ning enligt 3 kap. 8 §. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om åtgärder vid frånvaro. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om skyldighet att vidta åtgärder när en elev är frånvarande från den obligatoriska verk- samheten i den omfattningen att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. Utbildning- ens mål omfattar såväl kunskapskraven som de sociala målen. Av paragrafens första stycke framgår att det finns en skyldighet att utreda orsakerna till sådan frånvaro skyndsamt. Någon defini- tion av skyndsamt finns varken i skollagen eller i förarbetena till skollagen (prop. 2009/10:165), men huvudregeln bör vara att ut- redningen ska ske så fort som möjligt efter att bedömningen att frånvaron är i sådan omfattning att den riskerar att ha negativ in- verkan på elevens utveckling mot utbildningens mål har gjorts. Utredningen syftar till att uppmärksamma de orsaker som kan ligga till grund för elevens frånvaro för att skolan ska kunna vidta lämpliga åtgärder för att få eleven att närvara i den obligatoriska verksamheten. Därigenom kan elevens rätt till utbildning tillgodoses. Av andra stycket framgår att det är rektorn som ansvarar för att utredningen sker och för att frånvaron anmäls till huvud- mannen för utbildningen. Utredningen av orsakerna till frånvaron ska ske i samråd med eleven och elevens vårdnadshavare. Elevhälsan kan bidra med kunskap och kompetens i utredningen och samråd ska ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt, t.ex. vid enstaka tillfällen av giltig frånvaro där orsakerna till frånvaron är uppenbara. Av tredje stycket framgår att rektorn har ett ansvar för att det med utgångspunkt i resultatet av utredningen vidtas de åtgärder som skäligen kan krävas, dvs. åtgärderna måste stå i rimlig proportion till vad skolan kan göra för en elev och höra till skolans uppgifter. Vidare anges att om utredningen visar att eleven kan vara i behov av särskilt stöd ska rektorn även se till att en utredning enligt 3 kap. 8 § inleds skyndsamt. Rektorns utredningsskyldighet följer av bestäm- melserna om utredning av särskilt stöd i 3 kap. 8 § men skyldigheten att vidta åtgärder vid frånvaro tydliggörs genom bestämmelsen. Fjärde stycket innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen beslutar att meddela ytterligare före- skrifter om åtgärder vid frånvaro. Paragrafen behandlas i avsnitt 9.2. Hemkommunen ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning. Hemkommunen ska i frågor som rör elever som avses i 17 a § sam- ordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra som be- rörs om inte en sådan samordning är uppenbart obehövlig. I fråga om utlämnande av uppgifter gäller de begränsningar som följer av offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400). Paragrafen har ändrats genom att ett andra stycke har lagts till som innehåller en skyldighet för hemkommunen att samordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra som berörs i fråga om elever som är frånvarande i den omfattningen att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på deras utveckling mot utbildning- ens mål, om det inte är uppenbart obehövligt. Om samordningen kräver utlämnade av uppgifter förutsätter utlämnandet att uppgif- terna inte omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). I annat fall kan det behövas samtycke från eleven och elevens vårdnadshavare (beroende på elevens ålder) för att upp- gifterna ska kunna lämnas ut. Paragrafen behandlas i avsnitt 16.4. Kommunen ska se till att eleverna i dess grundskola och grund- särskola fullgör sin skolgång. Huvudmannen för specialskolan och huvudmannen för sameskolan ska se till att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång. Huvudmannen för en fristående skola ska se till att elever i utbildning under dess ledning fullgör sin skol- gång. När en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skolenhet med annan huvudman än hemkommunen eller är frånvarande på sätt som avses i 17 a §, ska huvudmannen lämna uppgift om detta till hemkommunen. I paragrafen finns bestämmelser om huvudmannens ansvar för att skolplikten fullgörs. Ändringen i första stycket innebär att enskilda huvudmän ges samma ansvar som offentliga huvudmän för att se till att elever i ut- bildning under deras ledning fullgör sin skolgång. Ändringen i andra stycket innebär att både offentliga och en- skilda huvudmän ska lämna uppgifter till elevernas respek- tive hemkommuner när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skolenhet med annan huvudman än hemkommunen eller är från- varande på sätt som avses i 17 a §. Syfte med bestämmelsen är att hemkommunerna därigenom kan vidta nödvändiga åtgärder och fullgöra sitt ansvar enligt 7 kap. 21 §. påverkar dock inte huvudmannens ansvar för att ge elever stöd eller för att se till att elever i utbildning under dess ledning fullgör sin skolgång. Paragrafen behandlas i avsnitt 15.2.2. Om en åtgärd vidtagits enligt 17 a §, ska den dokumenteras skriftligt. Rektorn ansvarar för dokumentationen enligt första stycket. Paragrafens första stycke innehåller ett krav på skriftlig dokumentation om en åtgärd har vidtagits. Andra stycket reglerar att det är rektorn som ansvarar för att dokumentation sker när åtgärder vidtagits. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 9.2.1. I kommitténs uppdrag ingår att analysera konsekvenserna av lämnade förslag i enlighet med 14–15 a § kommittéförordningen (1998:1474). I utredningens direktiv1 anges närmare vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i betänkandet. Utredningen ska enligt dessa angivelser redogöra för ekonomiska och praktiska konsekvenser av sina förslag och redogörelsen ska även innehålla en beskrivning av konsekvenserna för barn utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Eftersom kommittén lämnar författningsförslag ska konse- kvensanalysen också göras i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kom- mittéförordningen). En konsekvensutredning ska innehålla en beskrivning av pro- blemet och vad man vill uppnå med en viss regeländring samt vilka alternativa lösningar som finns för att uppnå det önskade resultatet (6 § 1–2 förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning). 20.2Problemet och vad som ska uppnås Skolplikten är en av hörnstenarna i det svenska utbildningssystemet. En förutsättning för att fullgöra skolplikten och nå utbildningens mål är att eleverna är närvarande. Långvarig eller ofta återkommande frånvaro i , grund- särskolan, specialskolan eller sameskolan innebär att elever inte får den utbildning som de har rätt till. För den enskilde eleven kan en 1 Dir. 2015:119. sådan frånvaro leda till stora svårigheter. En ofullständig grundskole- utbildning försvårar ett framtida aktivt deltagande i såväl fortsatta studier som yrkes- och samhällsliv. Att klara skolan är också den en- skilt viktigaste faktorn för barns utveckling och framtid. Att öka skol- närvaron innebär således en vinst både för den enskilda eleven och för samhället. Utredningen fick i uppdrag att bland annat kartlägga långvarig och ofta återkommande frånvaro, såväl ogiltig som giltig, analysera orsakerna till långvarig eller ofta återkommande frånvaro, föreslå hur arbetet med närvarofrämjande åtgärder kan förbättras, sprida kunskap om och exempel på hur arbetet med närvarofrämjande åtgärder kan bedrivas och föreslå nödvändiga författningsändringar. Utredningen har identifierat följande primära problemområden: –Det finns brister i skolans och elevhälsans närvarofrämjande arbete och i arbetet med att förebygga frånvaro. Arbetet inriktas främst på åtgärder när frånvaron väl är ett faktum. –Det finns brister i närvaroregistrering, vilket innebär att från- varo inte upptäcks eller upptäckts . –Det finns brister i uppföljning och analys av frånvaro, vilket leder till att man ofta reagerar för sent på frånvaro. –Det finns en bristande kunskap om vad som främjar närvaro. –Det förekommer brister i kartläggningen av orsakerna till frånvaro, vilket leder till att det finns risk för att rätt åtgärder inte vidtas. –Det finns brister i samverkan mellan olika aktörer. Utredningens förslag utgår från de riskfaktorer för frånvaro och från de brister som har identifierats i utredningen. Förslagen syftar till att skolorna ska uppmärksamma och agera på elevers frånvaro på ett tidigare stadium än vad som sker och att eleverna ska få den hjälp de behöver för att deras rätt till utbildning ska tillgodoses. Utredningens förslag syftar även till att ge hemkommunen bättre för- utsättningar att aktivt agera vid problematisk frånvaro. Ytterst syftar förslagen till att bidra till en bättre skolmiljö med ökad skolnärvaro. Utredningen bedömer att förslagen kan leda till minskad frånvaro och till att ett ökat fokus läggs på frågor som gäller närvaro och förebygg- ande av frånvaro i skolorna. 20.3Utredningens förslag i korthet Tidig upptäckt och tidiga insatser vid frånvaro är en framgångsfaktor för att få tillbaka elever i undervisningen.