sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — Eftersom med den nuvarande ordningen har förflutit och nationell och internationell uppföljning visat på ett antal ut- maningar, finns det starka skäl för att genomföra en samlad genom- lysning och översyn av minoritetspolitiken med avstamp i utveck- lingen på området. Syftet är att ta ytterligare steg i riktning mot säkrad efterlevnad av rättigheter i enlighet med den minoritets- politiska strategin. Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk Lagen innehåller bestämmelser om nationella minoriteter, nationella minoritetsspråk, förvaltningsområden och rätten att använda minori- tetsspråk hos förvaltningsmyndigheter och domstolar samt bestäm- melser om vissa skyldigheter inom förskola och motsvarande sådan pedagogisk verksamhet samt äldreomsorg. Lagen innehåller också bestämmelser om den uppföljning av tillämpningen av lagen som genomförs av i och på uppdrag av regeringen. Denna uppföljning avser tillämpningen av lagen samt minoritetspolitikens utveckling såväl inom som utanför förvaltningsområdena. Uppföljningen omfattar bland annat redo- visningar från kommuner inom förvaltningsområdena och från myndigheter med uppgifter inom det minoritetspolitiska området samt underlag som samlats in av de uppföljande myndigheterna. Skyddet för de nationella minoriteterna tillförsäkrar individer de rättigheter som följer av bl.a. lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Den personkrets som omfattas av lagen är de indivi- der som själva anser sig tillhöra en nationell minoritet och väljer att göra anspråk på det skydd och stöd som samhället erbjuder minori- teten. Tillhörigheten baseras således på individuell självidentifikation och förankring i gruppen. Uppdraget att göra en sammanhållen analys för en stärkt politik Vilket genomslag har den minoritetspolitiska reformen haft? Den nationella och internationella uppföljningen och granskningen av har visat på ändamålsenligheten med den sammanhållna minoritetspolitiken. Dock har en problembild med ett antal utveck- lingsområden framträtt, särskilt i förhållande till det av antagna minoritetspolitiska målet och regeringens strategi på området. i och har regeringens uppdrag att följa upp minoritetspolitikens utveckling. Denna upp- följning presenteras i årliga rapporter som benämns Minoritets- politikens utveckling. finns sex rapporter om utveck- lingen . Vidare har bl.a. genomfört kvalitetsgranskningar med inriktning mot insatser för undervisning i de nationella minoritetsspråken. Uppföljningen har visat på kontinuerlig positiv utveckling, i synner- het när det gäller de kommunala och statliga myndigheternas verk- samhet. tecknar uppföljningen en bild av en utveckling som i stort avstannat, vilket i sin tur föranleder ett behov av att analysera vad detta beror på. Den internationella granskningen av , främst genom och (), har löpande identifierat de styrkor som kan uppvisa på området, t.ex. en starkare integrering av frågorna i många statliga verksamheter. Genom samma granskning framträder dock en bild av ett antal områden där en utveckling inte uppnåtts alternativt där den har av- stannat. Sammantaget finns det behov av att säkerställa att utveck- lingen fortsätter i positiv riktning. analysera och utvärdera den minoritetspolitiska reformens genomslag utifrån dess tre delområden, särskilt i förhållande till internationella åtaganden, utifrån denna analys genomföra en kartläggning av nuläget samt en bedömning av situationen för de nationella minoriteterna i , och överväga behovet av ytterligare åtgärder inom de tre del- områdena i syfte att förbättra måluppfyllelsen för politik- området. Lever upp till de internationella åtagandena på det minoritetspolitiska området? Sedan 2000 ratificerade ramkonvention om skydd för de nationella minoriteterna (ramkonventionen) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (språk- stadgan) har dessa två konventioner utgjort grunden för den svenska minoritetspolitiken. Därutöver finns det även åtaganden på det minoritetspolitiska området enligt ett antal andra inter- nationella konventioner. Bland dessa kan särskilt nämnas den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), inter- nationella konventionen om medborgerliga och politiska rättig- heter (ICCPR), konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (CERD) och konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW). De kommittéer som är knutna till dessa konventioner har publicerat ett antal rapporter med rekommendationer i förhållande till de nationella minoriteternas rättigheter. har det t.ex. utfärdats rekommendationer avseende minoritetsrättigheter i förhållande till ICCPR och CEDAW. Det har gått ratificerade de europeiska konventionerna om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Ett antal övervakningscykler under vilka granskar efterlevnad av åtagandena i de europeiska konventionerna har genomförts. I dessa cykler har de expertkommittéer som ansvarar för genomförandet av övervakningen publicerat åtta rapporter om med rekommendationer om åtgärder i förhållande till ram- konventionen och språkstadgan. Mot bakgrund av dessa rapporter och rekommendationer finns det anledning att analysera hur lever upp till sina internationella åtaganden. Vidare finns det anledning att belysa och beakta eventuell sedvanerättslig och traktaträttslig utveckling på området. analysera och överväga om bör ratificera ytterligare artiklar i ramkonventionen och språkstadgan, särskilt i syfte att harmonisera åtagandena i förhållande till de olika nationella minoriteterna och minoritetsspråken. Vilken betydelse har lagstiftningens karaktär? Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk är till över- vägande del en ramlag där intentioner och målsättningar slås fast i förhållande till det allmänna. Som en följd finns ingen möjlighet till överklagande eller sanktioner i förhållande till de rättigheter som regleras i lagen. I stället har uppföljning av lagens tillämpning valts som metod för att säkerställa att intentionen med lagstiftningen uppfylls. Uppföljningen av lagens praktiska tillämpning, tillsammans med kontinuerliga synpunkter i de samråd som genomförs med före- trädare för de nationella minoriteterna, visar på ett behov av ytter- ligare analys av lagstiftningens karaktär och ändamålsenlighet. Det är angeläget att säkerställa att intentionen med lagstiftningen upp- fylls. analysera hur lagstiftningen på området på bästa sätt kan bidra till att säkra efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättig- heter. Främjar språkcentrum revitaliseringen av minoritetsspråk? finns det samiska språkcentrum inom ramen för den minoritetspolitiska strategin i och i . Dessa språkcentrum har arbetat med genomförandearbete och metod- utveckling under ett flertal år och därmed finns det anledning att genomlysa de resultat som dessa har gett samt språkcentrum- metodiken som främjande av revitalisering. I detta sammanhang kan nämnas den förstudie om ett språkcentrum för finska och meänkieli som Sverigefinländarnas delegation och har gett in till regeringen (dnr Ku2015/02857/DISK). Vidare kan även nämnas avgränsningen till det sydsamiska området för de befintliga samiska språkcentrumen. utvärdera de samiska språkcentrumens resultat samt språk- centrummetodiken som främjande av revitalisering. Är det minoritetspolitiska området jämställt? De nationella minoriteternas rättigheter innefattar även behovet av jämställdhetsinsatser. Liksom i samhället i stort finns det skillnader mellan könen som inte kan förklaras på annat sätt än att de beror på individens kön. Ett antal kunskapshöjande och operativa insatser har genomförts sedan den minoritetspolitiska reformen, dock kvarstår behovet av både analys och fortsatta insatser på operativ nivå för att överbrygga dessa skillnader. En analys av det minoritetspolitiska området ur ett jämställdhetsperspektiv är därför nödvändig för att ytterligare motverka dessa könsrelaterade skillnader.  analysera området ur ett jämställdhetsperspektiv. Uppdraget att säkra sammanhållna rättigheter i det grundläggande skyddet och i förvaltningsområdena Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk ger ett grund- läggande skydd i hela landet och ett utökat skydd i förvaltnings- områdena för finska, meänkieli och samiska. Utformningen av skyddet tar sin utgångspunkt i ramkonventionen, språkstadgan och det sätt på vilket har ratificerat dessa. Det grundläggande skyddet innefattar i huvudsak språk- och kulturfrämjande åtgärder, möjlighet till inflytande och delaktighet, informationsskyldighet för förvaltningsmyndigheter, och rätten att använda finska, samiska och meänkieli i kontakterna med förvalt- ningsmyndigheter om myndigheten är någon av de i lagen angivna eller, beträffande övriga myndigheter, det finns personal som behärs- kar språken. Det utökade skyddet inom förvaltningsområdena ger, utöver det grundläggande skyddet, enskilda rätt till förskoleverk- samhet och äldreomsorg helt eller delvis på de berörda språken och rätt att använda finska, meänkieli och samiska i alla kontakter med förvaltningsmyndigheter. Kommuner kan efter anmälan om att de önskar ingå i ett eller flera förvaltningsområden anslutas genom beslut av regeringen. Är förhållandet mellan det grundläggande skyddet, förvaltningsområdena och förvaltningsmyndigheterna tydligt? Den kontinuerliga uppföljningen på området har visat att det grund- läggande skyddet, som gäller i hela landet, är bättre uppfyllt i de områden som ingår i förvaltningsområdena. Det gäller särskilt möjligheterna till inflytande och delaktighet samt språkfrämjande arbete. Vidare visar uppföljningen att det utökade skyddet inom förvaltningsområdena uppfylls i varierande grad i kommunerna, t.ex. när det gäller tillgången till förskola, annan pedagogisk omsorg och äldreomsorg på minoritetsspråk. Detta medför skillnader för individer som tillhör de nationella minoriteterna beroende på var de är bosatta eller annars befinner sig. finns en rad begränsningar i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk när det gäller de skyldigheter som förvalt- ningsmyndigheter har, t.ex. baserat på deras geografiska belägenhet inom eller utom ett förvaltningsområde (8–10 §§) och möjligheten att begränsa tid och plats för service på de nationella minoritets- språken (12 §). Det finns behov av att bedöma om förvaltnings- myndigheternas ansvar ligger i nivå med åtaganden, om ansvaret behöver tydliggöras och i så fall på vilka sätt. Mot bakgrund av de senaste årens erfarenheter och den sammanhållna analysen finns det även behov av att se över vilka myndigheter som ska omfattas. För att den positiva utveckling som har skett ska kunna fortsätta är det nödvändigt att belysa skillnader i efterlevnaden av rättigheter mellan olika geografiska områden inom förvaltningsområdena. Genomlysningen ska beakta internationella åtaganden och de relevanta skillnader som kan följa av dessa. analysera och utvärdera ordningen med ett grundläggande skydd och ett utökat skydd i förvaltningsområden och, om det behövs, överväga om ordningen bör förändras, utvärdera det grundläggande skyddets effekt på minoritets- politikens utveckling och överväga behovet av förtydligad reglering av rättigheterna i det grundläggande skyddet, överväga om förvaltningsmyndigheternas ansvar ligger i nivå med internationella åtaganden, om ansvaret behöver tydliggöras och i så fall på vilka sätt, och överväga om ytterligare förvaltningsmyndigheter under reger- ingen ska omfattas av det grundläggande skyddet. Hur kan förvaltningsområdenas roll tydliggöras? Det lokala arbetet är en pelare i arbetet med att säkra efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter, därför är det också av- görande att de förutsättningar som krävs finns på plats i varje kommun som ingår i förvaltningsområdena för finska, meänkieli och samiska. Flera olika parametrar påverkar förutsättningarna, däribland organisation, systematik i arbetet, lokala förutsättningar och det statsbidrag som lämnas till kommuner som ingår i förvalt- ningsområdena. Vidare har utvidgningen av förvaltningsområdena skett i snabb takt och det är nödvändigt att säkerställa systemets långsiktighet. Den årliga uppföljning som genomförs av de uppföljande myndig- heterna har visat att regleringen av förvaltningsområdena har brister. Det gäller särskilt det förhållandet att kommuner som ingår i förvaltningsområdena anges i både lag och förordning samt bristen på reglering av situationen att en kommun önskar utträde. Det finns sammantaget skäl att se över förvaltningsområdenas roll och reglering i sin helhet. utvärdera förvaltningsområdenas effekt på minoritetspolitikens utveckling och överväga behovet av förtydligad reglering av rättigheterna i förvaltningsområdena, och föreslå en förändrad reglering av förvaltningsområdena i syfte att tydliggöra bestämmelserna, särskilt i fråga om hur de kom- muner och landsting som ingår anges, möjligheterna till in- och utträde och eventuella andra relevanta frågor. Hur ska ordningen med statsbidrag till de kommuner och landsting som ingår i förvaltningsområden se ut? Av förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk framgår att det statsbidrag som kommuner och landsting inom förvaltningsområdena får ska användas till mer- kostnader som uppkommer med anledning av de rättigheter som enskilda har enligt lagen om nationella minoriteter och minoritets- språk, och till åtgärder för att stödja användningen av finska, meänkieli och samiska. Vidare ska kommunen tillsammans med de nationella minoriteterna kartlägga de behov som finns i kommunen av åtgärder till stöd för användningen av språken. i och lämnade en rapport med anledning av regeringsuppdraget att utvärdera och analysera användningen av det statsbidrag som läm- nas till de kommuner och landsting som ingår i förvaltnings- områdena (dnr Ku2015/01867/DISK). I rapporten konstaterar myndigheterna att det råder stora skillnader i hur kommuner tolkar och tillämpar föreskrifterna på området. Utredningen bör därför genomlysa statsbidragsordningen i syfte att säkerställa både att kommunerna har möjlighet att erbjuda god service i enlighet med lagen och att statsbidraget används på det mest ändamålsenliga och effektiva sättet. Utgångspunkten ska vara att förslag till ändringar i regelverket ska vara tydliga och administrativt enkla. överväga behovet av en ändrad ordning för det statsbidrag som utbetalas till kommuner och landsting som ingår i ett för- valtningsområde. Uppdraget att säkra förskoleundervisning som stärker revitaliseringen av minoritetsspråken En del av målet med minoritetspolitiken är att stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. Förskolan utgör ett rele- vant verktyg i arbetet med språkrevitalisering och kan möjliggöra för barn att tillgodogöra sig språkkunskaper som av historiska och andra skäl kan saknas i hemmet. Det är av stor betydelse att under- visning på minoritetsspråken påbörjas i en tidig ålder då grunden för additiva språkkunskaper, dvs. ytterligare språkkunskaper utan försämring av ett annat språk, läggs i tidig ålder samt då möjlig- heterna för sådan inlärning försämras ju äldre barnet blir. Samman- taget kan därför förskoleundervisning utgöra en viktig faktor i arbetet med språkrevitalisering. Varför tillämpas den nuvarande bestämmelsen i 17 § olika? När en kommun i ett förvaltningsområde erbjuder plats i förskolan, eller i sådan pedagogisk verksamhet som kompletterar eller erbjuds i stället för förskola, tillämpas 17 § lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Denna bestämmelse föreskriver att kommunen ska erbjuda barn vars vårdnadshavare begär det en plats där hela eller delar av verksamheten bedrivs på finska, meänkieli respektive samiska. Den nationella uppföljning och internationella granskning som genomförts på området har visat att bestämmelsens lydelse har lett till stor skillnad i tillämpningen mellan olika kommuner inom för- Denna diskrepans överensstämmer inte med intentionen med bestämmelsen såsom den uttalas i regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158 s. 97). Det finns därför anledning att analysera orsakerna till att bestämmel- sen tillämpas olika och föreslå förtydliganden enligt intentionen att undervisning i förskola och annan pedagogisk verksamhet utgör ett verktyg i revitaliseringen av minoritetsspråken. analysera vilka behov som finns i fråga om förskoleverksamhet eller annan pedagogisk omsorg på de nationella minoritets- språken i syfte att identifiera metoder för verksamhetsutveck- ling eller stöd till huvudmän, och vid behov föreslå en förändrad utformning av bestämmelsen om förskola eller motsvarande pedagogisk verksamhet i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk i syfte att säkerställa att enskilda, på begäran, erbjuds plats i sådan verksamhet på finska, meänkieli respektive samiska inom förvaltningsområdena. Uppdraget att säkra individuellt anpassad vård och omsorg för de nationella minoriteterna Hälsosituationen för de individer som tillhör de nationella minori- teterna avviker i hög grad från majoritetsbefolkningens hälso- situation som det finns variationer mellan och inom de fem nationella minoriteterna (, Hur mår nationella minoriteter? Möjligheten att få vård och omsorg anpassad efter individens förutsättningar är en förutsätt- ning för att överbrygga den skillnad som råder. Av 2 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) framgår visserligen att målet för hälso- och sjukvården är en vård på lika villkor för hela befolkningen. Det finns dock ett behov av att säkerställa att det fullt ut tas hänsyn till de nationella minoriteternas situation. Hur kan kunskapen om de nationella minoriteternas hälsa öka? Den senaste analysen av hälsosituationen för de individer som tillhör de nationella minoriteterna genomfördes av 2010 vilket medför att kunskapen på området delvis saknas och delvis är inaktuell. Detta gäller exempelvis förutsättningar för indivi- der med funktionsnedsättning som tillhör de nationella minorite- terna och personer med sammansatta vårdbehov. Det finns också ett kunskapsunderskott när det gäller metodik som kan användas för att bemöta olika behovsbilder hos personer som tillhör de nationella minoriteterna, särskilt avseende språk och kultur. Det kan till exem- pel röra sig om modeller för samarbete mellan kommuner och lands- ting, systematiskt kunskapsutbyte och insatser för kulturell och språklig kompetens. Sammantaget finns det således ett behov av att genomföra en analys av behoven på området för att öka kunskapen samt i syfte att skapa förutsättningar för vårdgivare att möta de ut- maningar och möjligheter som finns på området. analysera de behov som finns när det gäller vård och omsorg för de nationella minoriteterna, både ur de nationella minoriteternas och ur vårdgivarnas perspektiv. Varför tillämpas den nuvarande bestämmelsen i 18 § olika? Enligt 18 § lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk har kommuner i förvaltningsområdena en skyldighet att erbjuda den som begär det möjlighet att få hela eller delar av den service och omvårdnad som erbjuds inom ramen för äldreomsorgen av personal som behärskar finska, meänkieli respektive samiska. Detsamma gäller kommuner utanför ett förvaltningsområde, om kommunen har tillgång till personal som är kunnig i språket. Uppföljningen av minoritetspolitiken har dock visat att denna bestämmelse, utifrån de förutsättningar som gäller inom respektive utom förvaltnings- områdena, tolkas på mycket olika sätt bland kommunerna, särskilt i fråga om hur stor del av omsorgen som erbjuds på minoritets- språket och hur verksamheten organiseras. överväga behovet av en förtydligad utformning av bestämmelsen om äldreomsorg i 18 § lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk i syfte att säkerställa att enskilda ges adekvat tillgång till äldreomsorg på finska, meänkieli och samiska inom förvaltningsområdena. Hur kan individer bemötas på minoritetsspråken? Det är av stor vikt att det finns personal med kunskap i minoritets- språken inom all hälso- och sjukvård och inom omsorg om äldre inom . Detta uppnås även till viss del genom dagens reglering. Bestämmelser om skyldighet att verka för att det ska finnas tillgång till personal med kunskaper i minoritetsspråken finns i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk samt i socialtjänstlagen (2001:453). Uppföljningen på området har dock visat att det finns anledning att överväga om nuvarande bestäm- melser är tillräckliga eftersom de i många fall har fått begränsat genomslag i verksamheterna. överväga hur kommuners och landstings skyldighet att verka för att det ska finnas personal som behärskar minoritetsspråk inom äldreomsorgen ska regleras och överväga om en liknande ordning för annan vård och omsorg än äldreomsorg bör införas. Uppdraget att säkra stärkt inflytande och förbättrad delaktighet för de nationella minoriteterna Sedan ratificerade ramkonventionen och språkstadgan har olika former för inflytande och delaktighet kontinuerligt utveck- lats. Det finns starka skäl för att regelbundet säkerställa att de former som används är ändamålsenliga och att de utgör en reell möjlighet till inflytande och delaktighet. En sådan kontroll bör göras i detta sammanhang. Hur kan de nationella minoriteterna ges reell möjlighet till inflytande och delaktighet? Enligt 5 § lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk ska förvaltningsmyndigheter ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt sam- råda med representanter för minoriteterna i sådana frågor. Det är helt nödvändigt att den rätt till inflytande och delaktighet som kom- mer till uttryck i lagen även kommer de nationella minoriteterna till del i praktiken. I uppföljningen har det framkommit indikationer på att vissa av de aktörer som har skyldighet att samråda enligt 5 § lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk har tolkat rätten till inflytande och delaktighet som att informationstillfällen eller lik- nande möten är tillräckligt. Vidare finns det indikationer på att sam- råd i vissa fall inte genomförs alls. Sammantaget medför detta att den skillnad som internationell och nationell uppföljning visat råder mellan det som slås fast i intention och föreskrifter och det som sker i praktiken måste överbryggas. Det är angeläget för att möjligheten till delaktighet och inflytande ska kunna fortsätta att utvecklas i positiv riktning i hela samhället. utreda hur de nationella minoriteternas möjlighet till inflytande, delaktighet och samråd ser ut och överväga behovet av för- ändring och tydligare reglering. Vilka förutsättningar krävs för effektiv representation? Det har genom uppföljning och tät dialog med företrädare för de nationella minoriteterna blivit allt tydligare att de organisationer som företräder de nationella minoriteterna har en central roll i det löpande arbetet. Detta medför att organisationerna har ett om- fattande uppdrag, både personellt och ekonomiskt, och det finns behov att säkerställa att organisationerna har möjlighet att vara en effektiv part för att inflytandet och delaktigheten ska vara reell. Ytterst är det en fråga om att möjliggöra utövandet av den egen- makt som ska tillkomma de nationella minoriteterna. En översyn av de förutsättningar som gäller för dem som företräder de nationella minoriteterna måste ofrånkomligen inkludera de bidrag som enligt förordningar och andra styrdokument fördelas till riksorganisa- tioner med verksamhet i detta syfte. Detta innebär att effektivi- teten i ordningen med statsbidrag måste säkras. analysera förutsättningarna för de organisationer som företräder de nationella minoriteterna och överväga hur de ska utformas, och överväga om och i så fall hur nuvarande ordning med organisa- tionsbidrag kan effektiviseras eller förändras. Hur kan ungdomars inflytande stärkas?