sou · H4B346 · 2017-01-01 00:00:00 — Avtalet visar på viljan att samarbeta långsiktigt, men bör även reglera de ekonomiska villkoren och huvudmännens betalningsskyldighet. En SAK-miljö med en enskild huvudman är riksrekryterande per definition. Öppenhetskravet för enskilda huvudmän medför att skolorna ska ta emot elever på lika villkor oavsett om man har ett avtal med vissa kommuner. Avtalet tydliggör emellertid kommuners betalningsvilja. I samband med en ansökan om SKÅ-bidrag för regional verksamhet är det viktigt även för fristående skolor att ha ett avtal med två eller flera kommuner för att kunna visa på den tänkta SAK-miljöns minsta upptagningsområde och förut- sättningarna att långsiktigt kunna bedriva verksamheten, se avsnitt 20.2.6 Organisation av SAK-miljöer. Eftersom varken elevunderlaget eller skolverksamheterna i regionerna är statiska till sin natur menar utredningen att de regionala naven som utredningen föreslår ska tillfrågas inför SPSM:s eventuella beslut om statsbidrag för regionala SAK-miljöer. Navets inställning till en ansökan är viktig för att SPSM ska kunna avgöra vilka insatser som behövs i regionen och hur insatserna på bästa sätt fördelas inom regionen. Detta gäller vid såväl ”ny- etableringar” av SAK-miljöer som vid beslut om fortsatt statsbidrag. Vid variationer i elevunderlag kan det hända att verksamheter helt eller delvis nekas fortsatt statsbidrag. Att inhämta navets inställ- ning fyller även funktionen att de regionala naven hålls informerade om läget i regionen och vilka verksamheter som bedrivs eller planeras av kommunala respektive enskilda huvudmän. SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder 21.3Stöd till kvalitetshöjande åtgärder i utvecklingsprojekt I delbetänkandet lämnade utredningen ett förslag om hur stats- bidrag kan fördelas till så kallade utvecklingsprojekt. Förutsätt- ningarna för att beviljas medel för ett utvecklingsprojekt är att syftet är att öka måluppfyllelsen för elever med funktionsnedsätt- ning, öka kunskapen om olika pedagogiska arbetssätt eller anpassa lärmiljön. De övriga förutsättningarna för utvecklingsprojektet är att det delfinansieras av huvudmannen, vilar på vetenskaplig grund eller beprövad erfarenhet, utvärderas i förhållande till uppsatta mål och redovisar erfarenheterna för SPSM. Under förutsättning att villkoren för statsbidrag enligt förslag till ändring i förslag till förordning om statsbidrag för kvalitets- höjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning uppfylls bör huvudmannen för en lokal SAK-miljö kunna komma ifråga för statsbidrag för utvecklingsprojekt, antingen för en nyetablering eller för en utveckling av en befintlig verksamhet. För att utveckla stödet till individintegrerade elever bör huvudmän som har elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning i reguljär klass också kunna komma ifråga för statsbidrag för utvecklings- projekt. Utredningens förslag: De medel som frigörs genom den successiva avvecklingen av ska, förutom den del som ska avsättas för delfinansiering av nav, omfördelas till huvudmän för SAK-miljöer för elever med grav språkstörning samt övriga insatser för individintegrerade elever med grav språkstörning genom statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning, SKÅ-bidrag. Medlen överförs till SKÅ-bidraget. De medel som frigörs i och med minskade utgifter till följd av koncentrationen av den regionala specialskolan ska, förutom den del som ska avsättas för delfinansiering av nav, omfördelas till huvudmän för SAK-miljöer för elever med dövhet eller hörselnedsättning samt övriga insatser för individintegrerade SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder elever med dövhet eller hörselnedsättning genom SKÅ-bidrag. Medlen överförs till SKÅ-bidraget. Utredningens bedömning: Andelen av statsbidraget för kvalitetshöjande åtgärder för elever med funktionsnedsättning som ska avsättas för SAK-miljöer och insatser för individ- integrerade elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning bör regleras på årlig basis i Specialpedagogiska skolmyndighetens regleringsbrev. För att möjliggöra utredningens förslag om inrättandet av SAK- miljöer och för att kunna tillgodose behovet av övriga insatser för individintegrerade elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning behöver anslaget för SKÅ-bidraget höjas. Utred- ningen ser att detta kan göras på två sätt. I takt med att avvecklas är det navens ansvar att se till att lokala och regionala SAK-miljöer etableras i tillräcklig omfattning. En begränsad del av de medel som frigörs i samband med avveckling ska gå tillbaka till SPSM:s verk- samhet för att delfinansiera naven, se avsnitt 18.2 Utredningens förslag om regionala nav. Resten av medlen som frigörs ska om- fördelas till bland annat kommunala och fristående verksamheter för elever med grav språkstörning via SKÅ-bidraget. Utifrån beräkningar baserade på SPSM:s prognostiserade elevunderlag och officiella uppgifter om kostnaderna 2014 kommer i genomsnitt 9,7 mnkr att frigöras som avvecklingen pågår. Därtill kommer en ackumulerad effekt som innebär att det frigörs 14,5 mnkr år två, 24.2 mnkr år tre och så vidare2. Kostnaderna för boendet kommer rimligen att upphöra helt redan inom fem års tid eftersom det företrädesvis är elever i de högre årskurserna som är boendeelever. Likaså kommer medel att frigöras i samband med koncentra- tionen av den regionala specialskolan. Även dessa medel ska, sånär som på den del som delfinansierar naven, omfördelas till bland annat kommunala och fristående verksamheter för elever med döv- het eller hörselnedsättning via SKÅ-bidraget, i stället för att gå till- 2 blir det en halvårseffekt, det vill säga cirka 4,9 mnkr. SKÅ – statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder baka till SPSM:s verksamhet. Enligt utredningens beräkningar kommer en minskning av antalet skolenheter att frigöra . Även i det här fallet tillkommer en ackumulerad effekt som gör att ytterligare fem miljoner frigörs år två och tre och så vidare. Sammantaget innebär det att SKÅ-bidraget utökats med omkring och . För närmare beräkningar se avsnitt 28.1.2 Inrättandet av SAK-miljöer m.m. För att säkerställa att medel som frigjorts från specialskolans målgrupper även fortsättningsvis tillfaller elever med dövhet, hörsel- nedsättning eller grav språkstörning menar utredningen att det särskilt bör regleras att dessa medel, inom ramen för SKÅ-bidraget, ska användas för SAK-miljöer och insatser för individintegrerade elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Utredningen menar att detta företrädesvis sker på årlig basis genom SPSM:s regleringsbrev. När omfördelningen inom den regionala specialskolan är slut- förd och avvecklingen av är avslutad omkring har regeringen att ta ställning till vilka medel som fort- sättningsvis ska avsättas för det statliga stödet av SAK-miljöer och övriga insatser, beroende på hur kommunerna förmått bygga upp en långsiktig kompetens . Enligt utred- ningens bedömning bör stödet fortgå och om det finns ett behov av det eventuellt utökas ytterligare. 22Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Enligt tilläggsdirektiv Dir. 2016:6 ska utredningen föreslå en ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan, särskilt när det gäller målgruppen, med beaktande av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda. I detta kapitel redogör utredningen för aktuell reglering, varför den anses problematisk och hur utredningen anser att den bör förtydligas. 22.1Dagens reglering av målgrupp och skolplacering Specialskolan och dess verksamhet regleras i huvudsak genom 7 och 12 kap. skollagen (2010:800), 11 kap. skolförordningen (2011:185) och förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011:130). Målgruppen för specialskolan regleras i 7 kap. 6 § skollagen. Där framgår att barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i eller grundsärskolan ska tas emot i specialskolan om de 1. är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, 2. i annat fall än som avses i 1 är döva eller hörselskadade, eller 3. har en grav språkstörning. Frågan om mottagande i specialskolan prövas av Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, genom i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan beslut om mottagande ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Av SPSM:s instruktion1 följer att specialskolan ska ha både riks- skolor och regionskolor. Riksskolor ska finnas för elever som är 1. dövblinda, 2. i annat fall än som avses i 1 är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, 3. i annat fall än som avses i 1 är döva eller hörselskadade och som på grund av utvecklingsstörning inte kan få sin utbildning i en regionskolan, och 4. har en grav språk- störning. Av instruktionen följer även att regionskolorna är avsedda för döva eller hörselskadade elever som inte behöver utbildning med särskilda insatser vid riksskolorna. SPSM har i sin instruktion fått rätt att meddela föreskrifter om regionskolornas upptagnings- områden. Av arbetsordningen för i special- skolan och för Rh-anpassad utbildning2 framgår att i frågor om mottagande i specialskolan inkluderas att fatta beslut om placering i nationell specialskola. Skollagens målgruppsformulering för specialskolan har mött kritik från olika håll. Intresseorganisationer har till exempel framfört att formuleringen tar fasta på brister hos barnen i stället för att fokusera på vad barnen har för behov av undervisningsmiljö. I tidigare utredningar och rapporter har det framförts att gräns- dragningen mellan målgruppen för specialskolan blivit allt mer otydlig i förhållande till målgruppen för och grund- särskolan, bland annat på grund av den medicintekniska utvecklingen. Det har även framförts till utredningen att lagtexten är missvisande eftersom ska kunna ta emot alla barn som önskar gå där. 1Förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011:130). 2Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015c). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan 22.2.1Vad har tidigare utredningar och rapporter sagt? Statliga utredningar och rapporter har gjort olika bedömningar av specialskolans målgrupp. Fram träder en bild av elevutvecklingen i specialskolan som innebär att de elever som faktiskt tas emot inte alltid överensstämmer med målgrupperna i skollagen. Målgrupp och principer för mottagande enligt Utredningen om funktionshindrade elever i skolan Utredningen om funktionshindrade elever i skolan, FUNKIS- utredningen, föreslog i sitt slutbetänkande3 att specialskolan som skolform skulle tas bort och i stället regleras inom regelverket för och särskolan. När det gällde de regionala skolorna menade utredningen att elever med dövhet eller hörselnedsättning som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation skulle erbjudas utbildning vid skolor med en fullvärdig teckenspråkig miljö som omfattade ett tillräckligt antal elever. Den tecken- språkiga kompetensen borde inte spridas på fler än fem regionala skolenheter. ansåg att en samlokalisering av svensk- språkiga grupper med tekniskt stöd inom de teckenspråkiga regionala skolorna hade fördelar eftersom det erbjöd elever med hörselnedsättning, som är beroende av en i övrigt teckenspråkig miljö, möjlighet att välja undervisning på svenska med tekniskt stöd. Enligt utredningen efterfrågades en sådan möjlighet av bland annat föräldrar till barn med kokleaimplantat, CI. Utredningen menade att förekomsten av svenskspråkiga grupper vid exempelvis Birgittaskolan och Kristinaskolan inte utgjorde ett hot mot teckenspråket. Man menade även att de regionala skolorna på försök skulle få undervisa elever med lätt intellektuell funktionsnedsättning enligt särskolans kursplaner motsvarande grundsärskolenivå. FUNKIS- utredningen betraktade det som en kvalitetsfråga och bedömde att en förutsättning för att tas emot vid skolorna borde vara att eleven är beroende av teckenspråk för sin kommunikation och kan till- godogöra sig den teckenspråkiga miljön. De elever med intellektuell 3 SOU 1998:66. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan funktionsnedsättning som inte använde teckenspråk för sin kommunikation, utan tecken som stöd, skulle erbjudas utbildning i den kommunala grundsärskolan. De regionala skolorna borde också ta emot de elever med döv- het eller hörselnedsättning och beteendestörning som fanns vid för att de också skulle erbjudas den fullvärdiga teckenspråkiga miljö som bara kan upprätthållas vid regionskolorna. En bedömning av vilka elever som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation måste enligt utredningen baseras på underlag om elevernas funktionella hörsel, där audiogrammen endast utgör en del av underlaget. Enligt ställde den förväntade ökningen av elever med CI krav på en flexiblare organisation vid region- skolorna så att varje elev skulle mötas utifrån sina förutsättningar. Hörseln hos elever med CI måste bedömas individuellt då vissa har goda förutsättningar att tolka och utveckla talad svenska och andra mindre goda. Det innebar att elever med CI skulle komma att finnas både i teckenspråkiga grupper och i svensktalande grupper vid regionskolorna. När det gällde verksamheten vid riksskolorna föreslog bland annat att den fasta skolverksamheten vid och skulle avvecklas. skulle i stället utgöra ett riksresurscenter, med korttidsplacerade elever, eftersom utredningen kunnat konstatera att elever med syn- nedsättning och ytterligare funktionsnedsättning huvudsakligen undervisades i sina hemkommuner. Detta visade sig bland annat genom att allt färre yngre elever började vid . Elevernas svårigheter tenderade att bli större, och då borde resurscentret också kunna erbjuda kommunerna ett ökat stöd. Skälet till att borde avvecklas var enligt utred- ningen att målgruppen elever med grav språkstörning är så stor att det är rimligt att kräva att elevernas hemkommuner, eventuellt i samverkan med andra kommuner, etablerar de lösningar som krävs. Ett annat skäl var att upptagningsområde i praktiken var väldigt lokalt. Det innebar att staten tagit på sig ansvar för elever i en del av landet, medan kommuner på längre avstånd från själva ansvarade för elevernas utbildning. För vissa elever med dövhet eller hörselnedsättning i kombination med intellektuell funktionsnedsättning utgjorde Åsbackaskolan ett Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan viktigt alternativ till särskolan i hemkommunen. Teckenspråk före- kom sällan inom särskolan. föreslog därför att Åsbackaskolans verksamhet borde inriktas mot elever med dövhet eller hörselnedsättning med omfattande intellektuell funktionsnedsättning, främst på träningsskolenivå. Eleverna borde dock ha förutsättningar att utveckla kommunikation på tecken- språk. Ett krav var också att eleverna skulle kunna orientera sig i förhållande till sin hemmiljö även när de vistas borta från hemmet . Åsbackaskolan borde även ta över skolverksam- heten för elever med tidig dövblindhet eftersom dövblindhet är en kommunikativ funktionsnedsättning och eleverna därför i högre grad hör hemma i en teckenspråkig miljö. För att få en likartad praxis vid antagningen till specialskolan föreslog utredningen att den nämnd som föreslagits för de riks- rekryterande gymnasieskolorna även skulle svara för antagningen till de teckenspråkiga skolorna och Åsbackaskolan. Till nämnden skulle den kompetens som krävdes för nämndens uppgift knytas. Målgrupp och principer för mottagande enligt Utredningen om statliga specialskolor Utredningen om statliga specialskolor, , föreslog i sitt delbetänkande4 att den statliga specialskolan skulle omfatta elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning respektive grav språkstörning utöver elever med dövhet, hörselnedsättning eller tidig dövblindhet som behöver en teckenspråkig miljö för sin kommunikation. Eleverna skulle på grund av sin funktionsnedsättning inte kunna gå i eller grundsärskolan. Språkstörning definierades av utredningen som specifik störning av tal- och språkutvecklingen. Enligt utredningen kunde det utöver funktionsnedsättningarna finnas andra synnerliga skäl som medförde att eleverna inte kunde gå i eller grundsärskolan. resonerade om innebörden av begreppet synnerliga skäl. Bedömningen om hemskolan eller hemkommunen kan tillgodose dessa behov måste därför grunda sig på en helhetsbedömning av 4 SOU 2007:30. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan elevens individuella förutsättningar och hemkommunens möjlighet att ordna utbildning av hög kvalitet. Även elevens behov av trygghet och vårdnadshavarnas önskemål ska beaktas. Vid bedömningen ska elevens bästa sättas i främsta rummet. Detta kräver en objektiv bedömning av elevens helhetssituation. Barnets funktionshinder kan innebära att det finns behov av specialistkompetens och speciella hjälpmedel som hemskolan eller hemkommunen inte har möjlighet att tillgodose barnet med. Även om hemskolan eller hemkommunen skulle kunna tillgodose dessa behov kan det finnas andra omständigheter som medför att det får anses vara till barnets bästa att gå i specialskolan. Sådana omständigheter kan vara att barnet på grund av sitt funktionshinder har haft det mycket svårt med utanförskap i sin hemskola eller på annat sätt farit illa. Det är emellertid endast i undantagsfall som det på grund av andra omständigheter än barnets funktionshinder kan anses vara till barnets bästa att gå i specialskolan. Detta framgår av att det ska föreligga synnerliga skäl. Genom den föreslagna målgruppsformuleringen ville Special- skoleutredningen öka möjligheterna att välja skolform så att elevers varierande behov bättre kunde tillgodoses. Det handlade till exempel om specialistkompetens och speciella hjälpmedel som elevernas hemskolor eller hemkommuner inte hade möjlighet att förse eleverna med. Utredningen menade att elevernas kunskaps- mässiga och sociala utveckling kontinuerligt borde följas upp och utvärderas i samverkan med vårdnadshavare och hemkommunen. På så sätt skulle eleverna kunna erbjudas möjlighet till fortsatt skolgång i hemkommunen, om det ansågs lämpligt. I slutbetänkande5 konstaterades att elever med dövhet eller hörselnedsättning som tas emot i special- skolan har behov av kommunikation och undervisning på tecken- språk. De har också behov av en teckenspråkig miljö. Dessa behov kan inte mötas i den kommunala skolan. Utbildningen i special- skolan präglas för dessa elever av att både teckenspråk och svenska används parallellt i olika funktioner och förstärker varandra. Undervisningen är tvåspråkig och en del elever har all undervisning på teckenspråk, medan andra har större eller mindre del av under- visningen på talad svenska. Med att bli tvåspråkig menades att 5 SOU 2007:87. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan eleven kan avläsa teckenspråk och läsa svenska samt uttrycka tankar och idéer på teckenspråk och i skrift. Utredningen konstaterade vidare att antalet elever med CI ökade. Detta tillsammans med framväxten av kommunala hörselklasskolor hade enligt medfört att gränsdragningen mellan specialskolans och målgrupper blivit otydligare. /07 gick av eleverna med CI i specialskolan. Resten av CI- eleverna gick antingen i hörselklass eller som integrerade i vanlig skola. Den otydliga gränsdragningen hade också medfört att andelen elever som bytte skolform under sin skoltid ökat. Special- skoleutredningen ansåg att behoven hos elever med dövhet eller hörselnedsättning bäst kunde tillgodoses om det fanns möjlighet till flexibla utbildningslösningar, men att staten borde ta ett tydligt ansvar för hela målgruppen, oavsett om eleverna fanns i specialskolan, i kommunala hörselklasskolor eller i en integrerad lösning. Utredningen menade att specialskolans målgrupp troligen skulle behöva omdefinieras framöver. När det gällde elever med synnedsättning konstaterade utred- ningen att eleverna vid utgjorde en mycket heterogen grupp med skilda behov och förutsättningar. Elevernas behov utmärktes av att undervisningen måste vara helt individuell och vara en integrerad del av den totala verksamheten. Elevernas framtida livskvalitet behövde ofta prioriteras framför faktiska skol- kunskaper. Av de 100 elever per skolår som hade synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning var det endast en liten del som var aktuell för . bedömde att det inte var möjligt att skapa ett utbildningsalternativ som tillgodosåg de skiftande behov som eleverna vid hade. För en del elever med mycket komplexa funktionsnedsättningar som kommit sent till borde det enligt utredningen finnas möjlighet till fortsatt utbildning vid även efter skolpliktens upp- hörande. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Målgrupp och principer för mottagande enligt Statskontorets rapport I rapporten för elever i specialskolan6 redogjorde Statskontoret bland annat för hur målgruppen till specialskolan såg ut och hur det gick till när elever togs emot. Av rapporten framgick att SPSM menade att allt fler elever kom till specialskolan senare under sin skoltid. SPSM menade också att elevgruppen i specialskolan hade blivit mer heterogen, om man såg till inlärningsförutsättningar. Antalet elever i behov av särskilt stöd bedömdes /06 omfatta av eleverna i specialskolan. Även om miljön vid regionskolorna som sådan var tecken- språkig var det mer än en fjärdedel av eleverna som fick sin undervisning på talad svenska. av eleverna fick sin under- visning huvudsakligen på teckenspråk medan fick sin undervisning på både teckenspråk och talad svenska. Det förekom även en stor spridning mellan skolorna när det gällde undervisningsspråk, där Manillaskolan och Östervångsskolan hade högst andel elever, , som fick sin undervisning på teckenspråk eller teckenspråk i kombination med talad svenska. En ansökan om mottagande i specialskolan gjordes enligt Statskontoret av elevens vårdnadshavare. Rektor på den aktuella specialskolan där vårdnadshavarna önskat plats gjorde därefter en formell bedömning av om eleven tillhörde specialskolans målgrupp samt förberedde och föredrog ett förslag till beslut för i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning. Trots att det framgick av SPSM:s arbetsordning att rektor skulle begära in yttranden och upplysningar i myndighetens ärenden, gjordes inte detta från hemkommunerna i samband med pröv- ningen av ansökan. Nämndens beslutunderlag bestod enligt Statskontoret av ett dokument på en sida där rektor lämnade sitt förslag med motivering. Beslutsunderlaget innehöll inga uppgifter om hemkommunens förutsättningar att tillgodose elevens behov inom ramen för . Rektorns muntliga föredragning uppgavs dock vara mer utförlig än det skriftliga beslutsunderlaget som presenterades för nämnden. Bland annat brukade rektorn 6 Statskontoret (2010a). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan redovisa grad av hörselnedsättning, behov av teckenspråk och undersökningar som styrkte detta. Statskontoret uppgav även att företrädare för tolkade specialskolans uppdrag som tvådelat. Specialskolan skulle dels erbjuda en fungerande skola för de elever som inte kunde gå i en annan skola, dels erbjuda undervisning för elever som genom sina föräldrar aktivt sökte en tvåspråkig miljö. Rapporten tog också upp skollagens formulering om att special- skolan är till för de elever som på grund av sitt funktionshinder eller andra särskilda skäl inte kan gå i [---]. Statskontoret konstaterade att även om formuleringen ”särskilda skäl” medgav ett visst tolkningsutrymme stod det klart att elevernas funktions- nedsättning skulle vara avgörande för om de skulle gå i special- skolan. Sålunda skulle endast elever vars funktionsnedsättning var sådan att hemkommunen inte kunde erbjuda dem en fullgod utbildning tas emot i specialskolan.