sou · H5B332 · 2017-03-31 00:00:00 — Utredningen ser att myndigheterna kommer att behöva ge stöd åt och samarbeta med Substitutionscentrumet. Utgångspunkten ska vara att centrumet tar vid där myndigheternas ansvar slutar. Med hänsyn till rollen som tillsynsmyndighet är förutsättningarna begränsade för Kemikalieinspektionen att hjälpa enskilda företag med företagsspecifika frågor. Däremot ska myndigheten kunna stärka det generella stödet till företag, t.ex. i fråga om sökbar information om farliga ämnen i förhållande till varor och material. sitter på en nyckelposition när det gäl- ler förutsättningarna att skärpa kemikaliekraven vid inköp. Kom- muner, landsting och statliga myndigheter behöver uppdaterade och relevanta kriteriestöd. Detta förutsätter nära samverkan med Kemi- kalieinspektionen. Utredningen bedömer även att Upphandlings- myndigheten ska ta ett större ansvar för leverantörsuppföljning. Här finns goda förutsättningar att tillsammans med kommuner och landsting och berörda myndigheter stärka leverantörsuppfölj- ningen (se kapitel 7). är en annan viktig myndighet för substitutions- arbetet. Svenska konsumenter har hög tilltro till myndigheterna och förväntar sig att produkter som säljs i är kontrollerade och godkända av myndigheterna, håller en viss kvalitet och inte innehåller farliga kemikalier som kan utgöra en risk. Även om kemikaliefrågorna ytterst sorterar under Kemikalieinspektionen så är det Konsument- verket som har det övergripande konsumentansvaret. svarar för att produkter de sätter på marknaden inte utgör någon risk för hälsan eller miljön. bedömer utredningen att Konsu- mentverket ska kunna ta en mer proaktiv roll och underlätta för kon- sumenter att ställa frågor om kemikalieinnehåll och informera om vilka rättigheter och möjligheter som finns för konsumenter. Reglerna för kosmetiska och hygieniska produkter innebär att innehållet måste deklareras på produktens förpackning. Det medför en större transparens och kunskap om vilka ämnen som ingår i pro- dukter som säljs på marknaden. Informationen om olika kemikalier är inte är lättförståelig för den vanliga konsumenten men det finns exempel på verktyg som baserat på informationen ger stöd för att konsumenten ska kunna undvika produkter med problematiska äm- nen. Ett sådant exempel är Kemiluppen – en gratis applikation för smarta telefoner där konsumenten genom att scanna streckkoden med sin telefon får en bedömning av produkten utifrån innehållet av kemikalier. En möjlig plattform för detta arbeta kan vara tjänsten ”Hallå kon- sument” () dit konsumenter kan vända sig när det gäller bl.a. kemikaliefrågor. ansvarar för tjänsten och samordnar olika expertmyndigheter (Kemikalieinspek- tionen m.fl.) och oberoende rådgivningsbyråer som bidrar med kun- skap och råd inom sina specialområden. uppdrag att främja och finansiera innovation gör den till en strategiskt viktig myndighet i arbetet med substitution av farliga kemikalier (se kapitel 7). Formas är en annan viktig myndighet för substitutionsverksam- heten. Det är främst inom forskningsrådets verksamhet för att främja och stödja behovsmotiverad forskning som Formas blir relevant för substitutionsverksamheten. Ansvaret för tillsyn över kemiska produkter och varor är uppdelat mellan olika myndigheter – både centrala myndigheter såsom Kemi- kalieinspektionen, , , Länsstyrel- sen samt kommunerna har tillsynsansvar. Många av de företag som utredningen varit i kontakt med förespråkar en sträng lagstiftning men poängterar att en sådan måste följas upp med tillräcklig tillsyn. En välfungerande tillsyn minskar risken för ojämn konkurrens mel- lan företagen. Det ska inte löna sig att bryta mot kemikaliereglerna. En ökad tillsyn skulle sannolikt bidra till en minskning av förbjudna ämnen eftersom det tvingar företagen att bygga upp system för kon- troll av kemikalier i sina varor och kemiska produkter. Särskilt bland många företag som hanterar varor saknas system för kontroll. Många företag vill därför se mer långtgående kemikalieregler och förespråkar en förstärkning av myndigheternas tillsyn. Utredningen bedömer att det finns förutsättningar till effektiviseringar, exempel- vis genom bättre samordning mellan ansvariga myndigheter. Flera företag trycker särskilt på att inrättandet av Substitutionscentrumet inte innebär att behovet av ökad tillsyn minskar. Varje enskilt fall av substitution har unika egenskaper eftersom en rad specifika faktorer är inblandade (t.ex. typ av företag, bransch, produktprofiler, marknadsföring och användning). Generellt kan dock substitutionsarbetet delas in i olika specifika steg som är gång- bara för alla företag. Det första steget handlar om att identifiera even- tuellt oönskade ämnen i företagets inköpta varor eller tillverknings- processer, det vill säga kemikalierisker som finns i verksamheten beroende på till exempel materialtyp eller varugrupp. I det andra steget görs en inventering av alternativa lösningar till de oönskade ämnena. Det kan lika gärna handla om att byta teknik som att hitta en ersättningskemikalie. I det tredje steget bedöms och väljs alterna- tiv. Substitution sker i detta steg om ett bättre alternativ finns till- gängligt till en rimlig kostnad. För handlande företag är det andra och tredje steget i hög grad en fråga om kravställning gentemot leverantör. För dessa företag som inte producerar sina egna varor är kravställning det enda till- gängliga redskapet. Utredningen visar att handlande företag oftast ställer krav på ämnen som inte får förekomma i inköpta varor (s.k. restriktionslistor). ser många handlande företag ett be- hov av att i större utsträckning kunna ställa krav på vilka alternativ som är godtagbara (s.k. positiva listor). I vissa fall saknas dock alternativ på marknaden. I steg fyra tas initiativ för att utveckla nya alternativ. Det kan till exempel ske genom samverkan mellan företag som är i behov av nytt alternativ och forsk- ningsinstitut eller genom innovationsupphandling där kommuner och landsting är inblandade. Det finns flera exempel på ledande handlande företag, exempelvis inom textilbranschen, som är engagerade i forsk- ningsprojekt för att utveckla nya alternativ. Men majoriteten av de handlande företagen har inte resurser eller kompetens för att deras verksamhet ska kunna omfatta det fjärde steget i substitutionstrappan. 4) Ta fram nya alternativ 3) Bedömning och val av alternativ lösning 2) Inventering av alternativa lösningar 1)Identifiera oönskade ämnen Trappan illustrerar förenklat de viktigaste stegen i substitutions- arbetet, nedifrån och upp. Vi vill dock understryka att arbetet i praktiken inte är en linjär process, med en tydlig början och slut. Substitutionsarbetet är en kontinuerlig process – allt eftersom ny kunskap och information tillkommer behöver företagen uppdatera inventeringen av oönskade ämnen i det första steget (se streckade pilar). Nya vetenskapliga rön kan ju ha identifierat nya farliga äm- nen som behöver fasas ut. I det första steget finns förutsättningar för myndigheter att för- bättra det generella stödet till företag inom befintliga uppdrag (se kapitel 7). Det talar för att Substitutionscentrumet inte ska lägga huvudfokus i steg ett. Det fjärde steget handlar om tillämpad forskning och industriforskningsverksamhet, där finns redan en rad aktörer som verkar. Vi kan också konstatera, baserat på erfaren- heter från substitutionsinitiativ internationellt, att det är mycket resursintensivt att verka inom det fjärde steget. Vi kan dock kon- statera att centrumet kommer att få en bra bild av inom vilka om- råden det finns stor efterfrågan på nya alternativ, vilket bör kunna utnyttjas av forskningsråden, forskningsinstituten och akademin. Detta talar för att centrumet bör ha ett nära samarbete med dessa aktörer. Även om en del företag är medvetna om sina kemikalier och stäl- ler kemikaliekrav vid inköp befinner sig flertalet av de handlande små och medelstora företagen på substitutionstrappans första steg, vilket innebär att de måste starta sitt substitutionsarbete med att identifiera vilka riskämnen som finns i varorna de säljer. Utredningen bedömer att Substitutionscentrumet kommer att möta efterfrågan om stöd från alla fyra steg i substitutionstrappan. Centrumet kommer inte att kunna möta alla dessa olika behov på egen hand, men ska kunna hänvisa och lotsa vidare frågor till lämpliga aktörer som har liknande erfarenheter eller specialistkompetens. Förslagen i avsnitt 4.2 kan härledas till trappans olika steg. Utredningen bedömer att tonvikten för centrumet ska ligga på att hjälpa företag som hanterar och köper in varor och kemiska produkter att hitta alternativa lösningar (steg 2 och 3 i substitutionstrappan), eftersom vi ser att bristen på stöd är som störst där. Här ser vi även att potentialen i olika internationella guider kan utnyttjas för att sättas in i ett svenskt sammanhang. 3.2.1Steg 1: Identifiera oönskade ämnen Kunskap om vilka farliga ämnen som hanteras och var i verksam- heten de förekommer är grundläggande för att ett företag ska kunna börja arbeta med substitution. Utredningen visar att efterfrågan på kunskap om vilka farliga ämnen som används är störst bland konsu- mentnära företag, långt ner i leverantörskedjan. av de stora handlande företagen och av de stora tillverkande företagen uppger att bristen på kunskap om innehållet i egna varor är ett stort hinder för substitution, de har svårt att få information om vad varorna innehåller. Motsvarande siffra för kemiproducerande företag är (se bilaga 3). Utredningen visar att många före- tag som handlar med varor vill ha stöd med att identifiera vilka far- liga ämnen som med större sannolikhet förekommer i olika material3 kopplat till olika varugrupper. Reglerade informationskrav gäller enbart ämnen på kandidat- förteckningen, men för vissa områden (t.ex. leksaker) finns mer långtgående krav. Inom ett fåtal branscher finns informationssystem om vilka ämnen som kan vara relevanta för den specifika branschen (se bilaga 2). För att kunna identifiera sina kemikalierisker efter- frågar många handlande företag ett branschöverskridande stöd som kopplar farliga ämnen till relevanta material. Prioritering baserat på miljömålet Giftfri miljö Utredningen visar att många företag behöver stöd med vilka farliga ämnen som bör prioriteras för substitution. av de handlande företagen svarade på utredningens enkät att de har stort behov av stöd med att prioritera utfasningsämnen. Motsvarande siffra från tillfrågade byggföretag och tillverkningsföretag är . bedömer att de har ett mindre behov av stöd med att prioritera utfasningsämnen och ham- nar på . Det finns en rad olika restriktionslistor över oönskade ämnen men företagen upplever att det kan var svårt att veta vad som ska prioriteras. Främst små och medelstora företag (men även större) signalerar att de skulle ha nytta av ett stöd med prioritering utifrån vetenskapligt framtagna kriterier. Kriterierna för prioritering ska utgå från det nationella miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och baseras på vetenskapligt vedertagna principer för ämnen med farliga inne- boende egenskaper, antingen med hänvisning till lagstiftning, klassi- ficeringssystem, eller frivilliga system. Egenskaper som persistens, bioackumulerbarhet och toxiska egenskaper ska vara grundpelare i urvalet av oönskade ämnen eller grupper av ämnen i en verksamhet. 3 Exempelvis textil, plaster, trä, gummi, glas, metall, sten och återvunnet material. 3.2.2Steg 2: Inventering av möjliga alternativ När ett företag väl identifierat oönskade ämnen i sin verksamhet och i sina varor är ett nästa steg i substitutionstrappan att leta efter möjliga alternativ. Tillvägagångssättet ser olika ut beroende på var i leverantörskedjan företaget befinner sig. För företag som befinner sig långt upp i kedjan hanteras substitution som en del i produktutvecklingen. Handlande konsumentnära företag styr i regel inte sin produkt- utveckling, utan måste driva substitution genom att ställa krav vid inköp. Ofta handlar det om företag som importerar varor som pro- duceras utanför EU. Även offentliga aktörer ingår i denna grupp. Inventeringen ska göras brett. En risk med en alltför snäv avgräns- ning av alternativ är att ämnen med liknande riskbild kan komma att ersätta det oönskade ämnet, och att hälso- eller miljöproblemet återstår eller bara marginellt åtgärdas. Sådan falsk substitution (på engelska används uttrycken ”regrettable substitution” eller ”incre- mental substitution”) bör undvikas då det motverkar substitutions- processens syfte. Nyckelfaktorn i substitutionsarbetet är funktionell likvärdighet vil- ket innebär att fokus ligger på funktionen som det oönskade ämnet ger ett material eller en produkt och inte på själva kemiska ämnet. Det gör att perspektivet kan breddas och öppna upp för alternativa tekniker i större utsträckning. Det kan handla om alternativa mate- rialval eller ändrad process- eller produktdesign. En förutsättningslös bedömning av alternativ kan också leda till att ett oönskat ämnes funktion i sig ifrågasätts. Exempelvis kanske inte den smutsavisande funktionen (som kräver persistenta ämnen) är nödvändig för kläder som används av den vanliga konsumenten. Substitution behöver inte vara svårt Att substituera behöver inte vara komplicerat och kostsamt. finns alternativ tillgängliga, vilket understryker vikten av att göra en bred genomgång av marknaden. Företag inom samma bransch kanske redan har implementerat en lösning som ersätter ett oönskat ämne, eller så finns alternativ för samma funktion inom en annan bransch. En internationell inventering kan visa att applicerbara alternativ redan är etablerade i andra länder. även vara att ha ett välfungerade samarbete och dialog med sin leve- rantör. Om leverantören kan erbjuda ett alternativ som uppfyller kundens miljökrav innebär inte substitutionen att leverantörer be- höver bytas ut eller att nya samarbeten behöver initieras. En bransch vars substitutionsarbete skulle kunna inspirera andra är svenska golvbranschen som beskrivs i Kemikalieinspektionens regeringsuppdrag om byggprodukter.4 Enligt rapporten har svenska producenter helt gått ifrån ftalater som mjukgörare i PVC-golv och substituerat dem med DINCH5 eller växtbaserade mjukgörare. Kemikalieinspektionen ser även en utveckling mot ftalatfria PVC- golv i resten av EU. Denna kunskap skulle relativt enkelt kunna spridas till andra aktörer inom byggbranschen men även till andra branscher som använder mjukgjord PVC. Positiva listor efterfrågas av företagen Utredningen visar att företag och offentliga aktörer främst använder olika restriktionslistor över ämnen som inte får förekomma i de produkter som köps in. Det innebär att val av alternativ utförs av leverantören. Inköparen eller upphandlaren har där- med ofta dålig kontroll på vad utfasningsämnet ersätts med och vilket av tillgängliga alternativ som har minst hälso- och miljöfarliga egenskaper. Därför är det inte förvånande att resultaten från den enkät som skickats till företagen visar att det finns ett stort behov av stöd med att hitta lämpliga alternativ. Företagen efterfrågar ”positiva listor” över såväl alternativa material och varor som ämnen som fyller en specifik funktion. I stort sett samtliga tillfrågade branscher, obero- ende av storlek, lyfter fram positiva listor som det man främst be- höver hjälp med. av handlande företagen och av tillverkande företag vill att centrumet tar fram listor över alternativ. Även kemi- och råvaruföretagen som generellt upp- 4Kemikalieinspektionen, 2015. Hälsoskadliga kemiska ämnen i byggprodukter – förslag till nationella regler, Rapport från ett regeringsuppdrag, Rapport 8/15. 5Di-isononyl-cyclohexane-1,2dicarboxylate som utvärderats av utvärderats av danska miljö- styrelsen (Alternative to classified phtalates in devices, No. 1557, 2014) och av . lever att de inte har så stort behov av ett centrum skulle till viss del vara behjälpta av positiva listor. Här skiljer sig dock SME-företagen från stora företagen. av SME-företag inom kemi- eller råvaruindustrin vill ha stöd av Substitutionscentrumet med att hitta lämpliga alternativ medan motsvarande siffra är cirka 30 pro- cent bland de stora företagen. 3.2.3Steg 3: Bedömning och val av alternativ Den internationella utblicken visar att det i flera länder utvecklats metoder för att bedöma alternativ (se bilaga 5) – i de flesta fall handlar det om att jämföra två eller flera kemikalier. I dess enklare form kan ett begränsat antal parametrar för inneboende hälso- och miljöegenskaper användas, medan mer omfattande metoder använ- der uppåt 20 olika farobaserade parametrar. Metoderna beskriver även hur avsaknad av data ska hanteras. Om avgörande dataunderlag fattas försämras betyget för det ämne med mindre dataunderlag. Metoderna saknar dock parametrar som jämför prestandan (dvs. hur väl ett alternativ uppfyller en viss funktion) eller kostnaden. Andra metoder inkluderar även sådana parametrar vilket innebär att en toxikologiskt vetenskaplig metod kombineras med kunskaper från teknisk och ekonomisk expertis. Men det detta gör be- dömningen mer komplex och mindre tillämpbar. Utredningen visar att de internationella metoderna främst vänder sig till tillverkande företag eftersom initiativen bidrar med kunskap och metoder i företagens egen produktionsutveckling. Metoderna bidrar med kunskap och hjälper intressenterna att analysera och prio- ritera alternativen till riskämnena i processer och produkter. Ofta ingår också hjälp under praktiska genomförandet av substitutionen. Vi bedömer att de företag som utvecklar och saluför nya alter- nativ kan ha användning för dessa metoder för att jämföra om alternativet är bättre ur miljömässigt, tekniskt och ekonomiskt per- spektiv än det ämne som ska ersättas. Detta kan då resultera i en positiv lista (t.ex. ett miljövänligt alternativt flamskyddsmedel eller mjukgörare) som handlande företag sedan kan ha användning för vid kravställning. Positiva listor kan därmed omfatta både steg två och tre i substitutionstrappan (figur 3.2). I de internationella verksamheter som pågått har det även skett en utveckling i riktning mot en ny yrkeskategori som stöd- jer företagen med att bedöma alternativen (på engelska förekommer begrepp som ”Toxic Use Reduction Planners”). De har kompetens att utföra analys av alternativ, men har också i uppgift att sammanföra kunskaper som finns hos andra (som teknisk och ekonomisk kompe- tens) till en vidare analys som företag kan använda inom sina besluts- processer. 3.2.4Steg 4: Ta fram nya alternativ Det fjärde steget i substitutionstrappan blir aktuellt när det saknas alternativ på marknaden som uppfyller företagens eller det offentli- gas krav och förväntningar. Alternativen som finns tillgängliga kan exempelvis ha bristfällig kvalitet, inte klara rådande marknadskrav, vara för kostsamma, eller helt enkelt saknas. Utredningen bedömer att Substitutionscentrumet inte ska ägna sig åt att ta fram nya alternativ. Däremot ser vi att centrumet kan lyfta identifierade behov och efterfrågan till relevant del av forskar- samhället för att utveckling av nya alternativ ska ske. Forsknings- instituten fyller här en viktig funktion eftersom de har tillgång till test- och demonstrationsmiljöer för tillverkningsprocesser. Därmed har de möjlighet att utvärdera funktion och säkerhet på kemikalier, produkter och processer. Även forskningsråden (t.ex. Formas och Mistra) kan spela en viktig roll genom att utforma utlysningar av strategiskt och riktat forskningsmedel, liksom de myndigheter som fördelar forskningsmedel eller bedriver forsknings- och utvecklings- verksamhet. En annan viktig faktor för att nationellt och internationellt forsk- ningsmedel ska komma substitutionsarbetet till del är att höja kvali- teten på ansökningarna till och de nationella motsvarigheterna. Ett substitutionscentrum kan därför föra en dialog med svenska och internationella forskningsfinansiärer för att generera ny forskning. 3.3Slutsatser om organisatoriska förutsättningar I det här avsnittet sammanfattas utredningens slutsatser som kopplar till Substitutionscentrumets organisatoriska förutsättningar. Slut- satserna ska förstås som framgångsfaktorer som ligger till grund för förslagen i kapitel 5. 3.3.1Organisationen behöver kunna greppa hela substitutionstrappan Det finns olika initiativ som syftar till att främja substitution och utfasning av farliga ämnen i varor och produkter (se bilaga 2 och bilaga 5). Dessa är dock i många fall avgränsade till enskilda produkt- grupper, branscher eller material. Inget av initiativen har en över- gripande ambition att systematisera det efterfrågestyrda6 substitu- tionsarbetet och att samla och sprida goda exempel över bransch- och verksamhetsgränser. Vår bedömning är att det finns goda förut- sättningar för Substitutionscentrumet att fylla det utrymmet och bli en nod för substitutionsdrivande verksamheter och proaktiva företag. Detta förutsätter en organisatorisk hemvist som inte är låst till ett särskilt steg i substitutionstrappan. I valde Miljöstyrelsen en annan inriktning för en mot- svarande satsning på centrum för substitution. ”Kemi i Kredslob” initierades av Miljöstyrelsen 2015 och pågår . Där valde regeringen ett smalare, tekniskt orienterat centrum för substitution som svarar mot substitutionstrappans fjärde steg, dvs. att hjälpa före- tag att ta fram nya alternativ. Kemi i Kredslob placerades därför vid , ett statligt forskningsinstitut. Erfarenheterna från visar att projektet haft svårt att nå den uttalade mål- gruppen som är SME-företagen. Utredningen bedömer att ”Kemi i kredslob” med sin höga grad av teknisk specialisering har haft svårt att nå ut till större grupper av företag och därmed inte fått så stor effekt som annars hade varit möjligt. Genom att fokusera på tidigare steg i substitutionstrappan be- dömer utredningen att det finns större förutsättningar för Substitu- 6 Med efterfrågestyrd substitution menar vi substitution som drivs av en ökad kravställning i leverantörskedjan. Företag högre upp i leverantörskedjan kommer att fasa ut farliga kemika- lier när kunderna efterfrågar detta. tionscentrumet att göra sig relevant för fler företag. En förutsättning för detta är att centrumet inte begränsas till en organisation eller organisationsform som avgränsar verksamheten för mycket. 3.3.2Goda förutsättningar för samverkan Substitutionscentrumets verksamhet grundar sig på frivillig samver- kan och organisationsformen behöver ge goda förutsättningar för detta. Substitutionscentrumet ska kunna samverka med alla. För att lyckas med samverkan behöver organisationen uppfattas som en kompetent och neutral part. Vidare kommer centrumet att hantera affärskänsliga uppgifter vilket talar för en organisationsform som ger förutsättningar för oberoende och självständighet och som är fri att samverka med befintliga initiativ. Centrumet kan exempelvis komma att fastställa kriterier för prioritering, stödja företag att ställa relevanta krav vid inköp, före- slå bättre alternativ och samverka kring uppföljning av leverantörer (se kapitel 4). Utredningen bedömer att organisationsformen ideell förening, med tydliga stadgar som slår fast kriterier för arbetet i enlighet med miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, har goda förutsätt- ningar att göra detta. 3.3.3Frivillighet är en viktig utgångspunkt Utredningen bedömer att det är viktigt att centrumets verksamhet är baserad på frivillighet och att deltagande parter har en önskan att delta i arbetet med att öka kunskapen om kemikalieinnehåll i varor och att fasa ut farliga ämnen. Substitutionscentrumet ska inrättas som ett frivilligt komplement till kemikalielagstiftningen. Centrumet behövs för att underlätta för företag som själva vill gå före. Lagstiftningsprocessen inom EU för kemikalier är långsam och inte tillräcklig för att klara miljökvalitets- målet Giftfri miljö. Det är många ämnen i varor som förekommer i stora volymer som ännu inte är reglerade.