sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Rötning är en behandling som sker utan tillgång till syre (anaerob behandling) till skillnad från kompostering som sker med tillgång till syre (aerob behandling). Rötning sker främst av animaliskt avfall, matavfall samt gödsel och ger biogödsel och biogas. Kompost är ett jordförbättrings- medel som används vid t.ex. markanläggningar. rötades icke-farligt avfall i . Kompostering sker främst av vegetabiliskt avfall, matavfall, gödsel, avloppsslam samt animaliskt avfall och matavfall. komposterades icke-farligt avfall i . Avfall kan användas som konstruktionsmaterial på eller utanför deponier (som t.ex. tätskikt, täckskikt eller återfyllnad) eller vid vägbyggnation och andra anläggningsarbeten. Sammanlagt användes avfall som konstruktionsmaterial i . I denna siffra ingår dock även avfall som sprids i jordbruket (spridning av rötslam på ). Av den totala mängden utgjorde farligt avfall, främst i form av jordmassor och blandat bygg- och rivningsavfall. icke- farliga avfall användes som markförbättringsmaterial (mark- spridning). icke-farliga avfall användes för återfyllnad. SOU 2017:83 Avfallsmarknaden i Energiåtervinning innebär att el och värme som alstras i ett kraftvärmeverk eller värme som alstras i ett värmeverk vid avfalls- förbränning återanvänds. Det kan också innebära återvinning av gas från rötning av organiska ämnen. behandlades avfall i genom och av farligt avfall . De enskilt största ökningarna för icke-farligt avfall står sorteringsrester och träavfall för, med ökningar på respektive . För farligt avfall ökade energiåtervinning av farligt träavfall mest, med . Totalt bortskaffades avfall i . Av dessa utgjorde farligt avfall. Bortskaffande av både icke-farligt och farligt avfall var relativt jämfört med . Deponering är en behandlingsmetod för avfall som inte kan eller ska återvinnas. Deponering innebär att avfallet förvaras på ett långsiktigt säkert sätt. Det är förbjudet att deponera utsorterat, brännbart avfall . är det även förbjudet att deponera organiskt avfall. deponerades icke-farligt avfall och farligt avfall i . Om syftet med förbränning är kvittblivning av avfall eller om förbränning av avfall som bränsle inte uppfyller en verkningsgrad på räknas förbränningen som bortskaffande. Samman- lagt förbrändes avfall som bortskaffande i Av dessa utgjorde farligt avfall. Jämfört med ökade förbränningen av både farligt och icke-farligt avfall. Förbehandling av avfall är t.ex. sortering av blandat avfall, de- montering av uttjänta fordon och biologisk behandling av för- orenad jord. Vid förbehandling uppkommer sekundära avfall. Ett exempel på ett sekundärt avfall är den mängd som bortsorteras när källsorterad plast förbehandlas och orenheter i form av felsorterade fraktioner tas bort innan materialåtervinningsprocessen tar vid. förbehandlades icke-farligt avfall och 1,6 miljoner farligt avfall. ska vara en pådrivande och samlande aktör i miljöarbetet. ansvarar verket för att avfallshanteringen är miljömässigt godtagbar, effektiv för samhället och enkel för konsumenterna. I verkets uppdrag ingår att: ta fram föreskrifter, allmänna råd och annan vägledning, delta som part för att driva miljöfrågor vid tillståndsprövning, ta fram och besluta om nationell avfallsplan och avfallsföre- byggande program, stödja regeringen i EU-arbetet, följa upp miljömålen, samt ta fram avfallsstatistik. 2 SOU 2012:56 Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering. Länsstyrelserna svarar för den statliga förvaltningen i länen och har till uppgift att se till att de mål som riksdag och regering har slagit fast inom bl.a. miljöområdet uppnås som hänsyn tas till länens förutsättningar. Länsstyrelserna är tillståndsgivande myn- digheter för de flesta mindre miljöfarliga verksamheterna, medan miljödomstolarna ger tillstånd för ett fåtal större verksamheter. För de större miljöfarliga verksamheterna har tillsyn. I länsstyrelsernas uppgifter ingår därutöver att: ge dispens för deponering av organiskt avfall, vägleda kommuner i tillsynsfrågor, bevaka kapacitet för behandling av avfall, sammanställa de kommunala avfallsplanerna, samt följa upp miljömålen regionalt. Kommunernas olika uppgifter på avfallsområdet följer av Miljö- balken (1998:808), förkortad , och föreskrifter med- delade med stöd av balken. Enligt 15 kap. 20 § , ansvarar kommunerna för insamling och omhändertagande av hushållsavfall. Enligt är hushållsavfall avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. Det innebär att en del avfall, som t.ex. köksavfall, är hushållsavfall även när det uppkommer på andra ställen än i hushållens bostäder som exempelvis i personalmatsalar eller på restauranger, industrier, kontor eller affärer. Undantaget är avfall som omfattas av producentansvaret, där en stor del av hushållens avfall i form av papper samt förpackningar av metall, glas och plast ingår. När kommunen utför de olika uppgifterna uppträder den i flera olika roller. Nedan följer en kort beskrivning av kommunens roll som beslutsfattare, utförare och som tillsynsmyndighet. Kommunens roll som beslutsfattare Kommunen meddelar föreskrifter om hantering av avfall. Skyl- digheten att meddela föreskrifter följer av som anger att varje kommun ska ha en renhållningsordning3 som består av en avfallsplan och föreskrifter för avfallshanteringen. Avfallsplanen ska omfatta allt slags avfall inom kommunen och visa vilka åtgärder som behövs för att hantera avfallet. Avfallsplanen ska också innehålla uppgifter om kommunens åtgärder för att minska av- fallets mängd och farlighet. I renhållningsordningen bör det klart framgå hur kommunen avser att fullgöra sina skyldigheter. Av den ska också framgå under vilka förutsättningar fastighetsinnehavare och nyttjanderättsinnehavare själva får ta hand om sitt avfall. I ges kommunerna rätt att meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som kommunen ansvarar för4. Samma kapitel ger också kommunen utrymme att ta ut avgifter på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljö- anpassad avfallshantering främjas5. Kommunerna kan alltså använda taxan för att premiera en mer miljöanpassad avfallshantering. Därtill finns en möjlighet för regeringen att ge kommunerna eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg. Kommunens roll som utförare Den kommunala renhållningsskyldigheten innebär ett operativt ansvar för att samla in, transportera bort och återvinna eller bortskaffa hushållsavfall som har uppkommit inom kommunen. Omhändertagandet av avfallet utförs på det sätt som kommunen bestämmer, genom egen förvaltning, eget bolag, kommunalförbund eller genom en eller flera upphandlade entreprenörer. Det operativa ansvaret omfattar både insamling som drift av avfallsanläggningar som i många fall utförs av olika aktörer. 315 kap. 41 § . 427 kap. 4–6 §§ . 527 kap. 5 § . den kommunala renhållningsskyldigheten kan dock inte överföras till ett bolag. I praktiken innebär det kommunala renhållningsansvaret att kommunerna anordnar särskild insamling av hushållens utsorterade avfall. Det sker genom olika metoder för fastighetsnära insamling, mobila insamlingsenheter eller vid kommunernas återvinnings- centraler. Hushållens större avfall som inte kan hanteras tillsam- mans med brännbart avfall tas vanligtvis emot vid kommunens återvinningscentraler. Det rör sig t.ex. om kasserade möbler, träd- gårdsavfall, metallskrot etc. Upp till ett tjugotal olika fraktioner tas om hand och transporteras vidare till avsedd återvinning och ibland deponering (bortskaffande). Sådant avfall, kan också hämtas vid fastigheten genom mobila insamlingsenheter eller på annat sätt. Systemen för den fastighetsnära insamlingen varierar från kommun till kommun. Det kan röra sig om hämtning av grovavfall från särskilda grovsoprum som fastighetsägaren inrättat eller om särskilda insamlingsbilar som uppsöker bostadsområden eller orter en eller . Det förekommer även att kommunen erbjuder hämtning efter beställning eller budning. Kommunens roll som tillsynsmyndighet Kommunen har genom 15 kap. fått operativa tillsyns- uppgifter som ska hanteras av den nämnd som har tillsynsansvaret. Syftet med införande av ett producentansvar har varit att åstad- komma en minskad miljöbelastning och en ökad resurs-hushållning med det returpapper och de förpackningar som sätts på marknaden. Genom att låta den som sätter förpackade produkter på marknaden bekosta omhändertagande och återvinning av förpackningsmate- rialet utgör producentansvaret ett ekonomiskt incitament att minska materialåtgång och farliga ämnen i förpackningarna. Producentansvaret är reglerat i förordningar och omfattar åtta produktgrupper: returpapper (förordning [2014:1074] om producentansvar för returpapper) förpackningar(förordning [2014:1073] om producentansvar för förpackningar) elektriska och elektroniska produkter (inklusive glödlampor och viss belysningsarmatur) (förordning [2014:1075] om produ- centansvar för elutrustning samt förordning [2000:208] om producentansvar för glödlampor och vissa belysningsarmaturer ) däck (förordning [1994:1236] om producentansvar för däck) bilar (förordning [2007:185] om producentansvar för bilar) batterier (förordning [2008:834] om producentansvar för batterier) läkemedel (förordning [2009:1031] om producentansvar för läkemedel) radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor (förordning [2007:193] om producentansvar för vissa radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor) Producenterna ansvarar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter. Avfall inom producentansvaret kan uppstå både som hushållsavfall och som verksamhetsavfall. Producentansvaret inne- bär i huvudsak att det är den som tillverkar eller importerar produkter som ska ansvara för att samla in och sedan se till att återanvända, återvinna eller ta hand om avfallet på annat sätt. När det gäller förpackningar är det den som fyller förpackningen som omfattas av producentansvaret, inte tillverkaren av själva för- packningen. Enligt producentansvaret ska producenterna se till att det finns lämpliga insamlingssystem och att en viss mängd av avfallet materialåtervinns. Producentansvaret syftar också till att produ- centerna ska ta fram produkter som är mer resurssnåla, lättare att återvinna och som inte innehåller miljöfarliga ämnen. Producentansvaret har lösts praktiskt genom att några produ- center har gått samman och bildat bolag fördelat på olika materialslag (s.k. materialbolag). Materialbolagen tar hand om den praktiska hanteringen av avfallet. Insamlingen av förpackningar finansieras av s.k. förpackningsavgifter medan insamlingen av returpapper finansieras gemensamt av pappersproducenterna. Materialbolagen organiserar insamlingen från hushåll främst genom obemannade återvinningsstationer som är placerade på olika ställen i samhället som t.ex. vid affärer, parkeringsplatser och liknande. Vid återvinningsstationerna kan förpackningar i papper (kartong), plast, metall och glas (färgat och ofärgat), samt retur- papper (tidningar, trycksaker) lämnas. För att producentansvaret ska fungera måste alltså hushåll och andra förbrukare eller konsumenter uppfylla sin skyldighet att sortera ut förpackningar och returpapper från hushållsavfall och annat avfall för insamling i det insamlingssystem som producenterna tillhandhåller. I anges att den som innehar avfall ska se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Bestäm- melsen tar sikte på alla som innehar avfall. Om bestämmelsen läses tillsammans med andra bestämmelser om avfallshantering innebär den för hushåll att avfallet ska lämnas till kommuners eller produ- centers insamlingssystem. För en verksamhetsutövare innebär det att verksamhetens hushållsavfall ska lämnas till kommunen samt att förpackningsavfallet ska lämnas till det insamlingssystem som producenterna tillhandahåller. Hushållen ska följa kommunens regler för avfallshantering och kan inte på egen hand bestämma att någon annan aktör ska få i uppdrag att hantera hushållsavfallet. Nästan alla hushåll, 80– , sorterar ut någon fraktion, de flesta mer än en. Det är höga nivåer som placerar i den absoluta toppen bland världens länder vad gäller engagemang från hushållen och del- tagande i kretsloppsarbetet6. 6 System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar (5942). Verksamhetsavfall uppkommer genom den verksamhet som bedrivs i exempelvis industrier, affärer eller tjänsteföretag. Den som har en verksamhet ansvarar för att allt avfall som inte är hushållshållsavfall, hanteras på ett hälso- och miljömässigt god- tagbart sätt. Eftersom producenterna endast i begränsad utsträck- ning tillhandahåller lämpliga insamlingssystem för verksamheter blir det verksamhetsutövarens ansvar att se till att allt avfall som inte är hushållshållsavfall, hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Enligt ska alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna att: 1.minska mängden avfall, 2.minska mängden skadliga ämnen i material och produkter, 3.minska de negativa effekterna av avfall, och Enligt ska även den som transporterar och behandlar avfall en skyldighet att se till att avfallet tas om hand på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. 8Gränsöverskridande handel med avfall I det här kapitlet behandlas gränsöverskridande handel med avfall. I synnerhet behandlas avfall som berör el- och värmeproduktion i . Hanteringen av avfall bestäms av beslut som fattas av bl.a. kommuner, fjärrvärmeföretag, återvinningsföretag och alla de underentreprenörer som involveras. Avfall transporteras inte bara över kommungränser utan även över nationsgränser. I detta avsnitt används begreppen gränsöverskridande tranporter alternativt in- försel och utförsel eftersom transporterna företrädesvis, med bl.a. undantag av , sker mellan och andra EU medlems- stater. Termerna import och export inom EU- lagstiftningen avser endast transporter till och från EU i sin helhet och inte transporter från en EU medlemsstat till en annan. Transporter mellan medlemsstater benämns i stället införsel respektive utförsel. I och rådets förordning nr 1013/2006 av om transport av avfall, förkortad avfallstransport- förordningen1, fastställs krav för transporter av avfall, både inom EU och mellan EU:s medlemsstater och tredjeländer. 1 EUT L 190, , s. 1. Gränsöverskridande handel med avfall transportförordningen baseras på Baselkonventionen2 och OECD- avtalet om avfallstransporter. Avfallstransportförordningen tar upp vilka regler som gäller vid transport av avfall över gränser och är direkt tillämplig i svensk lagstiftning. Beroende på vilket avfall som ska transporteras och till vilket land kan transporten antingen vara anmälningspliktig, infor- mationspliktig eller förbjuden. Det är till exempel alltid förbjudet att transportera farligt avfall från till ett land som inte är medlem i EU, EFTA eller . Icke-farligt avfall kan exporteras för återvinning utanför , förutsatt att avfallet kommer att hanteras på ett miljöriktigt sätt, dvs. på ett sätt som i stort sett motsvarar de regler som tillämpas inom EU. Inom EU ska alla transporter av avfall för återvinning vara föremål för fri rörlighet. Transporter av icke-farligt avfall behöver inte förhandsanmälas. Export till länder som inte är med i EU, EFTA eller regleras av Kommissionens förordning (EG) nr 1418/2007 av om export för återvinning av visst avfall som förtecknas i bilaga III eller IIIA till och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 till vissa länder som inte omfattas av OECD-beslutet om kontroll av gränsöverskridande transporter av avfall (EUT L 316, 4.12.2007, s. 6–52). fördes avfall in till . Upp- skattningsvis var brännbart avfall (inklusive visst träavfall). Det brännbara avfallet domineras av blandat hushålls- avfall som i varierande grad förbehandlats. förs även en betydande mängd plastavfall in i framför allt från Norge3. Utförseln av avfall från var betydligt mindre än den som mängd som fördes in. Bland de flöden som fördes ut från kan nämnas glasavfall och sorterat och osorterat plastavfall. Figur 8.1 visar hur avfallstransporterna till och från förändrats . Införseln av avfall har ökat betydligt . Enbart förbränningen av kommunalt avfall från har 2Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhänder- tagande av farligt avfall, SÖ 1991:22. 3SMED, 2012, Kartläggning av plastavfallströmmar i , Rapport 108. Gränsöverskridande handel med avfall Anledningen till den ökande importen av brännbart avfall är att den svenska kapaciteten för energiåtervinning är större än den inhemska tillgången på brännbart avfall. finns ett underskott på förbrännings- kapacitet i som helhet. Gränsöverskridande handel med avfall Figur 8.2 visar att det främst fördes in avfall från () och (). register över gränsöverskridande avfallstrans- porter omfattar endast en del av handeln med avfall. En stor del av handeln med avfall och skrot är inte anmälningspliktig och ingår därför inte i figurerna ovan. SCB för statistik över gränsöver- skridande varuhandel. I denna statistik finns flera avfallsprodukter. Statistiken är inte heltäckande eftersom aktörer som importerar och exporterar i liten skala inte har någon skyldighet att rapportera varuflöden på EU:s inre marknad. Dessutom följs varuflöden på den inre marknaden enbart om varorna finns i moms- register. Detta kan skapa ett betydande bortfall i vissa avfallsrela- terade flöden. I SCB:s handelsstatistik registreras bl.a. inte inför- seln av blandat avfall från andra EU-länder. Även om statistiken till viss del är osäker ger den en bild av storleken på enskilda varuflöden relaterat till avfallshantering och hur dessa förändrats . I Figur 8.3 visas hur nettoinförseln av vissa avfallsvaror (dock inte blandat avfall) utvecklats –2015. Från figuren kan utläsas att har betydligt större utförsel än införsel av järn- och stålskrot. För blandat papp- och pappersavfall, blandat plastavfall och träavfall råder motsatt förhållande, där förs Gränsöverskridande handel med avfall större mängder in till än vad som förs ut. När det gäller träavfall är trenden att mängden minskar. – 2015 har nettoinförsel av träavfall minskat med cirka 300 000 ton4. Nettoinförsel av gamla tidningar har minskat . Minsk- ningen uppgår till . uppgick nettoin- förseln till som införsel och utförsel enskilt uppgick till . Bakgrunden till minskningen är bl.a. en nedgång i produktionen av tidningspapper. Den sammantagna bilden är att handeln med avfall och skrot är omfattande. När det gäller den handel som berör el- och värme- produktion är bilden att införsel av biobränslen ersatts av införsel av avfallsbränsle5. Detta är logiskt eftersom värmeunderlaget i är trögrörligt (mer av ett bränsle måste betyda mindre av något annat). Eftersom även biobränsle som används för el- och värmeproduktion är föremål för gränsöverskridande handel finns det inget entydligt samband mellan transportrelaterade utsläpp och minskad gränsöverskridande handel med avfall. Träavfall (sågspån) 4KN-koden ändrades för träavfall och sågspån 2012. Efter ändringen ingår inte pellets i kategorin. Det förklararar till viss del brottet i kurvan 2011–2012. 5Precis som för träavfall har också införseln av restprodukter från skogs- och jordbruk minskat . Gränsöverskridande handel med avfall Det finns flera skäl till varför avfall transporteras över nations- gränser. En stor drivkraft är ländernas behov av att resurs- effektivisera. Ofta saknas tillräckligt med kapacitet för att inom landet sortera, återvinna, förbränna och/eller deponera avfall. I allmänhet bestäms handelsströmmar av länders komparativa fördelar, dvs. ett lands förmåga att producera varor och/eller tjänster till en lägre alternativkostnad än andra länder. Länder specialiserar sig på att producera varor och tjänster för vilka de har relativt låga alternativkostnader. Finns det vinster att göra med gränsöverskridande handel av enskilda varor eller tjänster, kommer den inhemska produktionen av sådana varor att hållas tillbaka eller öka. Komparativa fördelar bestäms bl.a. av länders resurstillgångar men även av s.k. externa stordriftsfördelar. Med det senare avses att det i ett land kan ha investerats i utbildning, infrastruktur och anläggningar som gör att en viss typ av produktion blir mycket produktiv i förhållande till motsvarande produktion i andra länder. Avfallsförbränning är ett exempel på detta. Det kalla klimatet i och de omfattande fjärrvärmenäten ger ett stort värme- underlag och därmed ett underlag för stora anläggningar med avancerad reningsutrustning. Även de geologiska förutsättningarna spelar roll eftersom de påverkar kostnaderna för infrastrukturen. I finns inte nog med kapacitet för att inhemskt sortera och återvinna alla insamlade plastförpackningar. Hälften av det insamlade plastförpackningarna sorteras i . Nästan all upparbetning av den sorterade plasten sker utanför och den slutliga produkten säljs sedan vidare på den globala marknaden (inkl. ). för alltså ut plastavfall till andra länder, t.ex. och . har plastavfall importeras från för att sorteras av Swerec i . Detta kan tyckas paradoxalt men är en naturlig följd av marknadens funktionssätt. Tillgänglig kapacitet nyttjas av de intressen som har högst betalningsvilja. Som en följd av och rådets direk- tiv 2008/98/EG av om avfall och om upp- hävande av vissa direktiv, förkortad avfallsdirektivet6, har länder 6 EUT L 312, 22.11.2008, s. 3. Gränsöverskridande handel med avfall infört styrmedel för att minska mängden avfall som läggs på deponi. I infördes ett deponiförbud för organiskt avfall. I har avfallet i stället styrts med en deponi- skatt. Till följd av den politiska viljan att minska avfallet som läggs på deponi har efterfrågan på alternativa behandlingsmetoder ökat. Materialåtervinning av blandade avfallsfraktioner är generellt sett mycket dyrt vilket medför att energiåtervinning efterfrågas. I och ligger de genomsnittliga mottag- ningsavgifterna vid förbränningsanläggningar betydligt högre än genomsnittet för svenska anläggningar. Det gör att de kan vara lönsamt att transportera avfallet till ett annat land även då trans- portkostnaderna beaktas. För avfall från bedöms transportkostnaderna (inkl. balning, land- och sjötransporter, hamn- avgifter etc.) uppgå till i genomsnitt per ton.7 Mot- svarande kostnad för avfall från är 120–per ton beroende på avstånd8. Avfallet från fraktas sjövägen medan norskt avfall till största delen transporteras med lastbil. Förbränning av avfall genererar intäkter. I anläggningar som optimerats för avfallsförbränning är därför alternativkostnaden för att elda med biobränsle mycket hög. Eftersom det i är och har varit relativt lönsamt att producera el och värme med avfalls- bränsle finns ekonomiska incitament att importera avfall. Under vissa förutsättningar kan incitamenten vara så starka att mottagningsavgifterna sätts lägre för importerat avfall. Så har exempelvis varit fallet i då det varit svårt att fylla upp den befintliga kapaciteten9. Den svenska prissättningen av utländskt avfall styrs av kostnaden för den billigaste alternativa behandlingen. För norskt avfall är det förbränning i . I är det i stället kostnaden för att deponera eller förbränna avfallet inom landet eller förbränna det i ett annat land som utgör den alternativa behandlingen. Från fraktas avfall till ett flertal länder där det finns kapacitet för energiåtervinning. var den i särklass största mottagaren av avfall från –201510. 7Enligt uppgift från Profu. 8Fråne, A. m.fl (2016). ”Avfallsimport och materialåtervinning”. IVL, Rapport . 9Fråne, A. m.fl (2016). ”Avfallsimport och materialåtervinning”. IVL, Rapport . 10Fråne, A. m.fl (2016). ”Avfallsimport och materialåtervinning”. IVL, Rapport .