sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — I riskinventeringen ska således olika intygs betydelse i systemen särskilt behandlas, t.ex. arbetsgivarintyg, läkarintyg och identitetshandlingar, eftersom det har uppmärksammats att falska och manipulerade sådana av allt att döma används i den aktuella brottsligheten. Utredningens uppdrag och arbete kartlägga och analysera intygens betydelse i systemen och föreslå åtgärder ägnade att minska missbruket av intyg. Vidare ingår det i uppdraget att kartlägga i vilken omfattning kontanta betalningar godtas som grund för positiva beslut om utbetalningar samt analy- sera vilka risker det innebär att godta sådana betalningar och över- väga om, och i så fall i vilken utsträckning, det finns skäl att ställa krav på spårbara betalningsmedel för att dessa ska kunna ligga till grund för utbetalningar. En annan risk som särskilt anges i direktiven är att flera olika myndigheter gör utbetalningar. För att öka möjligheterna till kontroll i detta avseende har utredningen i uppgift att överväga en samordnad statlig utbetalningsfunktion. Införandet av en sådan skulle innebära en stor förvaltningsrättslig reform i och frågan är för stor för att kunna hanteras inom ramen för denna utredning. Uppdraget sträcker sig därför endast till att överväga vilka för- och nackdelar det finns med att i högre grad samordna utbetal- ningar från välfärdssystemen. Analysen ska enligt direktiven utgå från en jämförelse med de centrala utbetalningssystem som finns i och . Under arbetets gång har utredningen identifierat flera risker utöver de som särskilt lyfts fram i direktiven. Riskinventeringen bygger i huvudsak på den kunskap om brottsligheten som inhämtats genom utredningens analys av brottsanmälningar samt kartlägg- ningen i stort. Som nämns ovan ska riskinventeringen ligga till grund för att ta fram åtgärder som stärker möjligheterna att förebygga och förhindra den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten mot välfärden. I detta arbete har utredningen identifierat behov av åtgär- der av mycket skiftande karaktär. Vissa förslag kan få konsekvenser utanför utredningens uppdrag, vilket innebär att de måste utredas vidare sett ur ett större perspektiv. Andra förslag innebär mer kon- kreta och preciserade åtgärder som direkt får effekt för att förebygga och förhindra nu aktuell brottslighet. Förslagen tar sikte på de åtgär- der som ansetts mest angelägna utifrån riskinventeringen. Det inne- bär att det finns ytterligare åtgärder och behov som har lyfts fram till utredningen som mycket väl kan förebygga och förhindra brottslig- heten, men som vi av olika skäl inte har behandlat i detta betän- kande. Utredningens uppdrag och arbete I uppdraget ingår att se över de system och rutiner för uppföljning och kontroll som finns hos de brottsutsatta myndigheterna och bedöma om dessa är ändamålsenliga och väl avvägda. Med kontroll avses, enligt direktiven, såväl kontroll under beslutsprocessen som efterföljande kontroll. Begreppet kontroll kan både användas och uppfattas på olika sätt. I betänkandet Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16, s. 72), där bl.a. frågan om Arbetsförmedlingens kon- trollrutiner var tillräckliga för att motverka felaktiga utbetalningar och oegentligheter togs upp, använde man sig av en bred definition av begreppet kontroll. Definitionen innebar att åtgärder under hela beslutsprocessen omfattades, inte bara efterhandskontroller vilket varit fallet i andra sammanhang. I betänkandet anfördes följande. Med kontroll avses förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar. Kontroll definieras som en aspekt i hela beslutsprocessen, där processen startar redan vid den information som lämnas till stödmottagare/tjänste- leverantören innan ansökan, och som sedan spänner från att ansökan om stöd/upphandling av tjänst inkommer, genom hela beslutskedjan, fram till att pengar betalats ut. Utöver det som sker i beslutsprocessen ryms även efterkontroller i definitionen. Dessa är en viktig komponent för att säkerställa att de i processen genomförda kontrollerna har lett till att slutresultatet blev rätt. Vi kommer i detta betänkande att utgå från denna definition av kontroll. Det innebär att vi med kontroll avser såväl åtgärder som vidtas under den inledande beslutsprocessen som de åtgärder som vidtas i en beslutsprocess i en efterföljande kontroll av ett ärende (se vidare i kapitel 3). Vårt fokus ligger således på den kontroll som sker i samband med handläggning av ärenden oavsett och denna sker i en initial beslutsprocess eller i en efterföljande sådan. Frågor som rör myndigheternas förutsättningar att genomföra effektiva och rätt- säkra riskanalyser och urval för att ta fram ärenden för en efter- följande kontroll behandlas dock inte i betänkandet. När det gäller informationsutbyte ska särskild uppmärksamhet ägnas åt utbytet mellan brottsutsatta eller på annat sätt berörda myndigheter och informationsutbytet mellan olika verksamhets- Utredningens uppdrag och arbete Utredningen ska följa upp och utvärdera informationsutbytet och vid behov föreslå förändringar utifrån en analys av de effekter ett eventuellt utökat sådant kan få för behandlingen av personuppgifter, behovet av sekretess och skyddet för den personliga integriteten. Med hänsyn till det systemövergripande perspektiv som utred- ningen valt att anlägga på uppdraget, och som vi redogör för nedan i avsnitt 2.3.7, har bedömningen av om myndigheternas system för uppföljning och kontroll är ändamålsenliga och väl avvägda skett på en övergripande nivå. Utredningen har således inte gjort någon genomgång av respektive brottsutsatt myndighets system och rutiner för uppföljning och kontroll. Motsvarande gäller för den uppföljning och utvärdering utredningen haft i uppdrag att göra vad avser infor- mationsutbytet. I betänkandet kommer begreppet maskinell kontroll att användas. Med detta menar vi de kontroller och analyser som görs automatiskt i de utbetalande aktörernas it-system. 2.3.5De brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att effektivt utreda och beivra brott I direktiven framhålls att allvarlig och omfattande brottslighet mot välfärden innebär en allt större belastning på rättsväsendet, vilket ställer särskilda krav, inte minst vad gäller kompetens och utred- ningsåtgärder, på t.ex. Det konstateras att en effektiv brotts- bekämpning är nödvändig för att upprätthålla legitimiteten och tro- värdigheten för välfärdssystemen, men också för rättsväsendet. Vi ska därför analysera de brottsbekämpande myndigheternas förut- sättningar att utreda och beivra organiserad och systematisk ekono- misk brottslighet mot välfärden och föreslå åtgärder som kan bidra till en mer effektiv verksamhet. För att bemöta brottsligheten på ett effektivt sätt krävs också en mobilisering och samverkan mellan de brottsbekämpande och de brottsutsatta myndigheterna. Utredningen ska därför med utgångs- punkt i den beslutade myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet föreslå åtgärder som dels effektiviserar verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna, dels ut- vecklar och stärker samverkan mellan de brottsbekämpande myndig- heterna och brottsutsatta myndigheter. Utredningens uppdrag och arbete Mot bakgrund av de risker som utredningen identifierat, t.ex. när det gäller förekomsten av juridiska personer vid kvalificerad välfärds- brottslighet, har vi också ansett det vara en naturlig följd att se över den straffrättsliga regleringen och vid behov föreslå ändringar. I uppdraget ingår slutligen att överväga frågor om näringsförbud och om införande av spärrtid vid missbruk av välfärdssystemen. När det gäller frågan om näringsförbud ska vi kartlägga tillämp- ningen av näringsförbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen och, vid behov, föreslå ändringar i lagen om näringsförbud som ökar förutsättningarna för att förhindra en näringsidkare att fortsätta sitt agerande. Det konstateras i direktiven att det inte finns något effektivt medel mot att ett företag som fuskar med medel från välfärdssyste- men kan få bidrag eller andra förmåner på nytt. Det är mot denna bakgrund vi även har fått i uppdrag att överväga om det finns behov av och förutsättningarna för att kunna spärra företag som i avsevärd omfattning missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen från att få ytterligare medel från systemen , en s.k. spärrtid. I förekommande fall ska vi föreslå hur ett sådant system lämpligen ska vara utformat. Frågan om behovet av förändringar när det gäller näringsförbud och spärrtid vid missbruk av välfärdssystemen behandlas under ett särskilt avsnitt i betänkandet utifrån de utgångspunkter som anges i direktiven. Bedömningen av om det finns skäl att föreslå ändringar i lagen om näringsförbud ska enligt direktiven främst utgå från en särskild kartläggning gällande tillämpningen av näringsförbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssyste- men. Vi har dock tagit oss an dessa frågor med utgångspunkt även i den övergripande riskinventering som har gjorts, för att undersöka om några ändringar i befintlig lagstiftning bör göras. Utredningens uppdrag och arbete De olika system som ryms inom välfärdsstaten utgör en helhet. Utredningen har i sitt arbete anlagt ett systemövergripande perspek- tiv på uppdraget. En samlad översyn av myndigheternas kontroll ger enligt vår mening en bättre möjlighet till jämförelser mellan de olika myndigheternas arbetssätt och strukturer. Detta innebär att det blir naturligt och mest ändamålsenligt att också identifiera de över- gripande och gemensamma riskerna för brottsliga angrepp som finns i välfärdssystemen och föreslå åtgärder utifrån ett sådant perspektiv. Som framgår ovan omfattar välfärdssystemen en rad vitt skilda aktörer och ersättningar med olika syften. Detta innebär att de behov av förändringar som utredningen identifierat kan vara alltifrån mycket övergripande och så omfattande att de inte ryms inom ramen för vårt uppdrag, till sådana som på detaljnivå anses motiverade i syfte att skapa ett mer samordnat och enhetligt system för att före- bygga och beivra den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten mot välfärdssystemen. Det systemöverskidande per- spektivet kommer att genomsyra hela betänkandet. Utredningen påbörjade sitt arbete . har regeringen tillsatt dels Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2016:07), dels Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen (Fi 2016:08). var en utred- ning, , tillsatt med uppdrag att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster (Fi 2015:01). Denna utredning lämnade ett delbetänkande i novem- ber 2016 (Ordning och reda i välfärden, SOU 2016:78). Slutbetän- kande ska lämnas . Det finns anledning att kort redogöra för och kommentera dessa utredningsuppdrag. Utredningens uppdrag och arbete 2.4.1Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen Regeringen beslutade (dir. 2016:60) att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen har antagit namnet Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen ska utgöra ett samlande organ som ska ta fram faktaunderlag till regeringen och lämna förslag på mål och resultat- indikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning för reger- ingen av de insatser som genomförs av myndigheterna och resultaten av dessa. Vidare ska delegationen komplettera andra utredningar inom området. Här nämns uttryckligen vår utredning, som har i upp- drag att se över välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet. Delegationen ska vidare bl.a. •vara ett kunskapsforum inom området och ett stöd för både regeringen och de aktörer som har till uppgift att betala ut bidrag, ersättningar och lån från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, samt bidra till kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och metodutveckling, •aktivt främja att myndigheter samverkar och samordnar sin verk- samhet när det gäller att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar, •genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag sak- nas eller är inaktuella, •redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen, •identifiera behov av förändringar på relevanta områden som inte täcks av andra pågående utredningars uppdrag, och vid behov lämna förslag till ny reglering för att underlätta för enskilda och Utredningens uppdrag och arbete andra aktörer att göra rätt samt säkerställa att myndigheter har rutiner och interna system som kan motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar, och •bidra till att konsekvenserna av överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen tas upp i den offentliga debatten, i olika forum och i olika kommunikationskanaler. Delegationen ska även lämna förslag till hur det fortsatta arbetet på området bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt upp- drag. Delegationen har redovisat en arbetsplan för sin fortsatta verksamhet, inklusive tidpunkter för kontinuerliga avrapporteringar för olika delar av uppdraget (Komm2017/00151/Fi 2016:07). ska en slutlig redovisning av uppdraget lämnas till regeringen. 2.4.2Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen som ovanstående delegation tillsattes beslutade reger- ingen också att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera tillämp- ningen av bidragsbrottslagen och de effekter som lagen har fått (dir. 2016:61). Syftet med utvärderingen är att följa upp och undersöka hur bestämmelserna har fungerat i praktiken och om intentionerna med reformen har uppnåtts. Utredaren ska vidare utvärdera lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Mot bakgrund av resultatet av utvärderingen ska utredaren ta ställning till om det finns behov av ändringar i bidragsbrottslagen eller lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och i så fall lämna förslag till nödvändiga för- fattningsändringar. Vidare ska utredningen se över om det finns anledning att ändra de båda lagarnas tillämpningsområde. Det påpekas att endast utbetal- ningar för personliga ändamål från vissa särskilt angivna ersättnings- systemen omfattas av lagarna. Detta trots att det finns utbetalningar från det offentliga som inte är för personligt ändamål men där syftet indirekt är att gynna enskildas personliga ändamål, t.ex. genom lönesubventioner, som uppvisar samma särdrag avseende funktion Utredningens uppdrag och arbete och betydelse som de utbetalningar som omfattas av lagarna. Det lyfts fram att flera utredningar och myndigheter har påtalat att det finns ett behov av att utvidga lagarnas tillämpningsområde. Utredaren har därför getts i uppgift att utreda om det finns skäl att i något avseende förändra de båda lagarnas tillämpningsområden. En viktig utgångspunkt för detta arbete är, enligt regeringen, att av- gränsningen av lagarnas tillämpningsområden även fortsättningsvis ska vara tydlig och lättillgänglig. Utredningen har därutöver i uppgift att undersöka om bidrags- brottslagen i sin nuvarande utformning är tillräckligt effektiv för att kunna fylla de syften som ligger bakom den. Utredaren ska därför undersöka hur olika aktörer arbetar för att förebygga och förhindra bidragsbrott, hur de säkerställer att bidragsbrott lagförs, i vilken utsträckning som misstänkta brott polisanmäls samt vilken kvalitet anmälningarna håller och hur de utreds, samt utreda hur olika aktö- rer tillämpar lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen. Utredningen ska också se över bidragsbrottslagens utformning. En aspekt som man särskilt ska titta på gäller det grova bidrags- brottet. Regeringen lyfter fram att när det i lagen talas om betydande belopp som grund för att anse ett brott som grovt, har i praxis använts ett riktmärke på cirka fem prisbasbelopp. Det konstateras att det är mycket ovanligt att så stora belopp betalas ut vid ett enda tillfälle och att man mot denna bakgrund bör överväga om det finns behov av att ändra utformningen av bestämmelserna så att större vikt läggs vid om gärningen ingått i en brottslighet som utövats syste- matiskt eller i större omfattning. I detta sammanhang ska utred- ningen också se över straffskalorna i lagen. Det konstateras att straffskalan för grovt bidragsbrott inte överensstämmer med den för grovt bedrägeri och att utredningen ska undersöka om det antagande som gjordes i propositionen, om att det var svårt att se att det skulle förekomma gärningar med så högt straffvärde som , fort- farande gäller. Uppdraget ska redovisas . Utredningens uppdrag och arbete Utvärderingens betydelse för vårt uppdrag I uppdraget att utvärdera bidragsbrottslagen ingår att utvärdera såväl tillämpningsområde som straffskalor. Utvärderingen spänner över ett bredare fält än vad som är fallet med vår utredning och det kan framkomma olika aspekter i arbetet som bör få påverkan på lagstift- ningens utformning. Mot bakgrund av de risker som vi identifierat, t.ex. när det gäller förekomsten av juridiska personer i kvalificerad välfärdsbrottslighet, är det dock enligt vår mening en naturlig följd att se över närliggande straffrättsliga bestämmelser och vid behov föreslå ändringar i dessa. Även om det således pågår en översyn av bidragsbrottslagen anser vi det angeläget att lägga förslag om de förändringar som vi, utifrån vårt perspektiv, menar är avgörande för att öka lagens effektivitet och markera allvarligheten i denna typ av brottslighet. Motsvarande gäller de behov av förändringar som vi identifierat vad avser lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. har bl.a. haft i uppdrag att föreslå ett nytt regel- verk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster. Syftet med utredningen är att säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och att eventuella över- skott som huvudregel ska återföras till den verksamhet där de upp- stått. Vidare har utredningen haft i uppdrag att analysera och se över de regelverk som används när privata aktörer anförtros att utföra välfärdstjänster. Det handlar då om regelverket för upphand- ling och lagen om valfrihetssystem. I uppdraget har också ingått att analysera frågor som berör öppen- het och insyn när det gäller hur offentliga medel används, prövning av de privata aktörernas ägare och ledning samt tillfälliga boenden för asylsökanden. Det är bl.a. överväganden i dessa frågor som har presenterats i delbetänkandet. uppdrag omfattar verksamhet inom skol- väsendet och äldreomsorgen samt sådan hälso- och sjukvård som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Det innebär att tandvård inte ingår i uppdraget. Vidare omfattas HVB-hem och all verksamhet enligt socialtjänstlagen (2001:453) som bedrivs i privat Utredningens uppdrag och arbete regi, liksom all verksamhet som är kopplad till insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Som framgår ovan omfattar uppdrag till stor del sådana tjänster som inte omfattas av vårt uppdrag. När det gäller frågor som förutsättningar för tillstånd att ta emot offentlig finansiering och öppenhet och insyn, främst vad avser insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, anser vi emellertid det angeläget att lyfta fram några av de förslag som behandlats i betänkandet. förslag till reglering bygger bl.a. på att endast juridiska personer som har tillstånd ska få ta emot offentlig finansiering inom välfärdssektorerna. Kravet kommer att omfatta bl.a. fristående förskolor och skolor, hemtjänst, HVB, boenden för äldre, assistans och annan verksamhet för funktionshindrade samt all typ av hälso- och sjukvård. För att få ett tillstånd att motta offentlig finansiering ska den juridiska personen kunna visa att offentliga medel i huvudsak kommer att gå till det de är avsedda för. Kommuner och landsting föreslås vidare bara få ge ersättning i enlighet med avtal till juridiska personer som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Utredningen föreslår även att kommunerna endast ska ge bidrag enligt skollagen till huvudmän med tillstånd och att bara ska betala ut assistansersättning till företag och organisationer som uppfyller kraven. Genom ett tillståndsförfarande möjliggörs, enligt Välfärdsutred- ningen, en allsidig och likvärdig prövning av att den ansökande aktören uppfyller kraven. Detta tillståndsförfarande påverkar inte nuvarande ordning för hur privata utförare och enskilda huvudmän får tillgång till offentlig finansiering inom välfärden. När det gäller frågor om tillstånd, tillsyn och sanktioner föreslår att och Inspektionen för vård och omsorg ska ha ansvaret för tillståndsprövning och tillsyn av de föreslagna bestämmelserna. Det föreslås bl.a. att alla juridiska personer som har tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska lämna en årsredovisning till tillsynsmyndigheten och att års- redovisningen ska vara granskad av en auktoriserad eller godkänd revisor. ska vidare kunna begära bl.a. att den juridiska personen ska inkomma med annan information som gör det möjligt att bedöma om kravet på att följa regleringen är uppfyllt. För att sanktionera överträdelser mot regelverket föreslås i första Utredningens uppdrag och arbete Om en överträdelse är allvarlig ska tillståndet att ta emot offentliga medel kunna återkallas. Ytterligare en fråga som behandlas av är ägar- och ledningsprövning. I detta avseende föreslår utredningen ett klarläggande av vilken krets som ska prövas vid en ägar- och ledningsprövning. Prövningen ska göras av verkställande direktör eller annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten samt av styrelse och ägare med ett väsentligt inflytande över verksamheten. Dessa ska genom tidigare erfarenhet eller på annat sätt styrka att de har insikt i de föreskrifter som krävs för att bedriva verksamheten. Vidare krävs att samtliga företrädare för den juridiska personen i övrigt bedöms lämpliga att företräda verksamheten. Utredningen har här förtydligat vilken typ av brottslighet som ska beaktas vid denna prövning. Ovanstående förslag har enligt vår mening stor betydelse för att förebygga att oseriösa aktörer snedvrider konkurrensen och begår brott mot välfärdssystemen. Enligt vår uppfattning skulle de förslag av som lyfts fram ovan också avsevärt förbättra möjligheterna till kontroll. Utredningen ställer sig därför bakom dessa förslag och menar att de är angelägna att genomföra. Betänkandet är uppdelat i fyra delar (I–IV). Del I Inledande beskrivningar och allmänna utgångspunkter om- fattar kapitel 3–4. I kapitel 3 beskriver vi bakgrunden till de svenska välfärdssystemen och det arbete som föregått vår utredning samt några allmänna utgångspunkter för vårt arbete. I kapitel 4 behandlar vi de berörda aktörernas uppdrag och regelverk. Del II Kartläggning och riskinventering omfattar kapitel 5 och 6. Vi redogör i kapitel 5 för vad som framkommit vid vår kartläggning och i kapitel 6 för de riskfaktorer som vi identifierat och som ligger till grund för de åtgärder som vi föreslår. Del III Utredningens överväganden och förslag omfattar kapitel 7– 14. I kapitel 7–11 redogör vi för de åtgärder som huvudsakligen har sitt ursprung i vår riskinventering.