sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — Vid behov kan staten gå i borgen för privatpersoners bostadslån. Statsborgen (valtiontakaus) för bostadslån kan beviljas privatperso- ner som köper av bostaden och bostaden ska an- skaffas för eget bruk eller som familjens huvudsakliga bostad.41 Stor- leken på ett lån kan normalt sett vara högst av bostadens anskaffningspris. Borgensåtagandet innebär att staten betalar långivarens förlust upp till maximibeloppet för borgen samt de räntor och dröjsmåls- räntor som hänför sig till denna summa, givet att Statskontoret har godkänt långivarens ersättningsansökan. Långivare (t.ex. kreditinstitut, försäkringsbolag och pensions- bolag) ordnar borgen i samband med att beslutet om bostadslån fattas och låntagaren behöver inte ansöka om borgen separat. En borgensavgift på av borgensbeloppet tas ut i samband med att lånet eller den första låneraten lyfts. Om staten betalar räntestöd för lånet debiteras ingen borgensavgift.42 41Statskontoret i , 2015: Statsborgen för ombyggnadslån för bostadsaktiebolag. 42Miljöförvaltningen i , 2016: Information om Statsborgen för bostadslån. Aktuella internationella trender och exempel I finns en social bostadssektor där cirka 550 icke-vinst- drivande föreningar (almene boliger) bygger och förvaltar bostads- hyresfastigheter.43 Almene boliger ägs av medlemmarna och inte kommuner eller andra myndigheter. Den sociala bostadssektorn måste följa strikta regler t.ex. avseende finansiering, lägenhetsstor- lekar, bostadsbyggande och vilka aktiviteter som bostadsorganisa- tionen kan engagera sig i. Vidare agerar kommunerna tillsynsmyndighet för den sociala bostadssektorn och kommunerna har också rätt att disponera över var fjärde uthyrd lägenhet. Stat, kommun och de boende samfinansierar nyproduktionen enligt följande:44 •hypotekslån (realkreditlån) på av produktionskostna- den med statligt räntebidrag (ydelsestötte) till långivarna •tillskott från boende på (beboerinskud). Det kommunala grundkapitalet består av ett räntefritt lån som är amorteringsfritt , vilket innebär att grundkapitalet i realiteten fungerar som ett investeringsstöd. Storleken på grundkapitalet kan justeras utifrån behov och önskvärd inriktning på nyproduktion. Staten erbjuder dessutom olika former stöd till kommuner för produktion av almene boliger. Hypotekslånet (realkreditlånet) ges av realkreditsinstitut i form av annuitetslån med en maximal amorteringstid . Räntan består av ett belopp som motsvarar av produktionskostnaden. Det statliga räntebidraget innebär att den resterande kostnaden för lånet betalas av staten direkt till realkreditinstituten. Statens räntebidrag minskar med tiden eftersom lånet är konstruerat som så att lån- tagarens andel av räntekostnaden ökar . Realkreditinstituten fungerar i praktiken som en obligations- aggregator som förmedlar kontakten mellan almene boliger som 43Webbplatsen för BL – Almene Boliger. 44EY, 2014: Studie över finansieringssystem för nyproduktion av hyresrätter i vissa Europeiska länder. En rapport från EY på uppdrag av . Aktuella internationella trender och exempel behöver lån och obligationsinvesterare som vill investera i de obliga- tioner som realkreditinstituten använder för att finansiera utlånings- verksamheten. Låntagaren lämnar fastigheten som pant för lånet. Även om både rapport45 och Finans (den danska intresseorganisationen för banker, realkrediter och kapitalförvaltning) anser att systemet med realkreditlån till almene boliger är attraktivt för såväl låntagare, realkreditinstituten som obligationsinvesterare har den danska regeringen i ett aktuellt press- meddelande () föreslagit att staten ska ta över utlåningen till den allmänna bostadssektorn från realkreditinstuten.46 Över- tagandet planeras påbörjas och förstatligandet av den utestå- ende lånestocken på ska ske gradvis . Ett motiv till förslaget är att minska den danska statens utgifter för räntebidragen. Den lägre kostnaden ska enligt pressmeddelandet kunna uppnås då räntan på statliga lån förväntas bli lägre än räntan på realkreditlånen. Staten ska finansiera utlåningsverksamheten genom emissioner av statsobligationer. Ett annat motiv som framförs för förstatligandet är att öka statens insyn, kontroll och hantering av statens ränterisker och därmed förbättra transparensen i aktiviteter som medför statliga förpliktelser. De statliga lånen till almene bolig- organisationer ska administreras av en ekonomiskt självständig enhet. Den internationella genomgången visar att den offentliga sektorn i olika länder intervenerar på bostadsmarknaden med ett stort antal olika typer av utbuds- och efterfrågestimulerande åtgärder. Speciellt intervenerar den offentliga sektorn genom att dels underlätta för hushåll att äga en bostad, dels göra det möjligt för aktörer inom den sociala bostadssektorn att producera fler bostäder för hushåll med låga inkomster. Just behovet av stöd för att producera överkomliga bostäder för hushåll med lägre inkomster är en stor fråga och här skiljer sig 45EY, 2014: Studie över finansieringssystem för nyproduktion av hyresrätter i vissa Europeiska länder. En rapport från EY på uppdrag av . 46Transport-, Bygnings- og , : Artikel Regeringen vil benytte statslån til almene boliger i stedet for realkreditlån. Aktuella internationella trender och exempel mot de många länder som har en avgränsad social bostads- sektor. I förekommer visserligen utbudssubventioner med villkor avseende en viss högsta hyresnivå men har inte en så kallad dualistisk modell, där bostadsmarknaden delas in i en reguljär bostadsmarknad och en social bostadsmarknad. Flera länder undviker att öka statsskulden genom att emittera statsobligationer för att finansiera den sociala bostadssektorn. Sam- tidigt finns en efterfrågan från obligationsinvesterare, t.ex. pensions- fonder, att investera i obligationer som både kan ge en rimlig risk- justerad avkastning och som syftar till att finansiera investeringar med en uttalad social dimension. Flera länder tillämpar lösningar med bond aggregators och statliga garantier riktade till obligationsinvesterare, för att dessa ska låna ut pengar till låga räntor. Det kan vara en offentligt ägd fond, eller en fond ägd av medlemmar, t.ex. byggaktörer som verkar i den sociala bostadssektorn. Fonden aggregerar byggaktörers lånebehov och emitterar obligationer på kapitalmarknaden för att finansiera ut- låningen. Lösningen med obligationsaggregatorer kan ge obligations- investerare möjligheten att kombinera skuldinvesteringar med inve- steringar i social hållbarhet. Det är även möjligt att som i ha ett dubbelt garantisystem som skyddar både obligationsinvesterare (om obliga- tionsaggregatorn inte fullföljer sina åtaganden) och obligationsaggre- gatorn (om en eller flera av projektutvecklarna inte fullföljer sina åtaganden). Även i finns ett finansieringssystem där hypotekslån till den sociala bostadsektorn utgör en integrerad del av obligations- marknaden, med realkreditinstitut som finansierar utlåningen till almene boligorganisationer, genom att ge ut obligationer. Den danska staten subventionerar räntekostnaderna med räntebidrag. En aktuell debatt i gäller om staten ska ta över realkreditlånen till almene boligorganisationer, genom att upprätta en ekonomiskt fri- stående enhet. I både och finns statliga åtgärder som avser att främja ägande av bostäder genom att underlätta för yngre hushåll och förstagångsköpare att finansiera köp av bostäder, t.ex. ränte- stöd och åtgärder som stimulerar till bosparande. Aktuella internationella trender och exempel har en statlig bank, Husbanken, som erbjuder lån i lands- bygdsområden, till hyresvärdar som tillhandahåller sociala bostäder och till andra aktörer som kan ha svårt att få lån till rimliga villkor. Utöver offentliga interventioner för att underlätta lånefinan- siering satsar på att stärka mindre bostadsutvecklares möjligheter att bygga bostäder, genom att stötta med eget kapital. 11 Analys och slutsatser I detta kapitel slutförs analysen av de behov av åtgärder för att underlätta bostadsfinansiering, som lyfts i kapitel 7 och 8. Underlag hämtas även från kapitel 5 och 6 samt 9 och 10. Vi redovisar utred- ningens slutliga överväganden av såväl förkastade idéer som antagna förslag till åtgärder, och gör ett försök att bedöma vilken effekt respektive förslag kan få i förhållande till syftet med åtgärden. En svårighet när det gäller att bedöma förväntade effekter är att det varit svårt att få fram ett konkret underlag att utgå från. Det är alltid problematiskt att mäta förekomsten av icke-händelser, i det här fallet hur många bostäder som inte byggs, till följd av finansierings- svårigheter. Att svårigheter med finansieringen förekommer går att visa, men att med någon säkerhet säga i hur stor omfattning, är knappast möjligt. Det blir därför fråga om bedömningar utifrån ganska osäkra antaganden. Det gör det extra angeläget att undvika höga kostnader för staten och att inte öppna för snedvridnings- effekter och moralisk risk. Utredningen har i första hand landat i åtgärder som kan vidtas utan att det belastar statsbudgeten. Ton- vikten ligger vid åtgärder som innebär en rimlig riskdelning mellan stat, kreditgivare och byggaktör. Som utgångspunkt sammanfattas här identifierade orsaker till finan- sieringssvårigheter och motiv för ingripanden. Vi redogör även för den statliga garanti- och lånemodellen, som utredningens förslag behöver förhålla sig till, samt för den avgränsning av begreppet svaga bostadsmarknader, som utredningen gör. I avsnitt 11.2–11.5 analyse- ras sedan de förslag till statliga åtgärder för att underlätta bostads- finansieringen som utredningen har övervägt. 11.1.1Identifierade orsaker till finansieringssvårigheter Det är främst i mindre kommuner utanför storstadsregionerna och för mindre aktörer som svårigheter att få tillräcklig extern finan- siering kan utgöra ett hinder för ny- och ombyggnad av bostäder. Utredningens bedömning är att: •Låga boendekostnader i det befintliga bostadsbeståndet, i kom- bination med att det inte byggts några nya bostäder på mycket länge, kan bidra till att kreditgivare bedömer betalningsviljan för nya bostäder som låg. •Det finns en osäkerhet om framtida bostadsefterfrågan på orter som växer men som haft en minskande befolkning. •Små projekt på svagare marknader prioriteras inte av bankerna, även om det finns en återbetalningsförmåga. •Ibland saknas bank med lokal kännedom, vilket leder till risk- påslag eller nekade lån. •I områden med få transaktioner kan de underlag för marknads- värderingar som levereras av värderingsföretagen vara svagt underbyggda och större osäkerhet leder ofta till ökat riskpåslag. •Nya redovisningsregler har påverkat handlingsutrymmet och skillnader i tolkning och tillämpning av regelverket är en del av problemet. •Mindre aktörer har ofta brist på eget kapital – även efter en mindre nyproduktion kan det ta att återuppbygga solidideten innan det går att satsa på ett nytt projekt. •Mindre aktörer kan behöva viss extern finansiering även under projekteringsskedet, vilket är svårt att få. Det kan t.ex. gälla bygg- gemenskaper och kooperativa hyresrättsföreningar. •Det finns en tveksamhet från en del banker till att finansiera byggande av bostäder med kooperativ hyresrätt. •Baselreglerna medför att bankerna behöver ha högre kapital- täckning för små och medelstora företag. 11.1.2Övergripande motiv för utredningens förslag Statens ansvar när det gäller bostadsförsörjningen är att tillhanda- hålla legala och finansiella förutsättningar, så att kommunerna ska kunna leva upp till sitt ansvar för planeringen och genomförandet av bostadsförsörjningen. Att så långt möjligt undanröja hinder för finan- sieringen av bostadsbyggande är därför ett övergripande motiv för de åtgärder utredningen föreslår. Många av de problem och svårigheter som utredningen har identi- fierat när det gäller finansiering av bostadsbyggande bottnar i att byggaktörer och kreditgivare och även kommuner och revisorer gör sinsemellan olika bedömningar av marknadsvärdet för den planerade bostadsfastigheten. En del av de förhållanden som listas inlednings- vis (se avsnitt 11.1.1) pekar på en risk att bostadsprojekt som skulle vara lönsamma inte får finansiering på den ordinarie kreditmarkna- den – eller inte i tillräcklig omfattning eller till rimliga villkor. Det innebär att bostäder som efterfrågas lokalt och som det finns en investeringsvilja för hindras av att det inte går att få lån. Beroende på vem som har rätt i sin bedömning av lönsamheten i sådana projekt kan det alltså föreligga ett visst mått av marknadsmisslyckande, t.ex. till följd av asymmetrisk information, vilket i enlighet med såväl teori som internationell praktik kan utgöra skäl för statlig intervention (se kapitel 5 och 10). Dessa problem hänger delvis samman med reglerna kring ned- skrivning av en fastighets värde. Det är dock inget marknadsmiss- lyckande i egentlig mening, utan ett resultat av skillnader mellan redovisningsmässiga bedömningar och företagsekonomiska kalkyler. Bostadspolitiska och regionalpolitiska skäl När det gäller de mindre kommunerna utanför storstadsregionerna bottnar skillnaderna ofta i en osäkerhet kring den framtida befolk- ningsutvecklingen. Det gäller inte minst mindre kommuner som i förhållande till sin befolkning tagit emot många nyanlända och deras anhöriga. Statens beslut att sprida ansvaret för bosättningen av dessa hushåll över hela landet gör det rimligt att med statliga åtgärder underlätta bostadsförsörjningen i kommuner, som fått en stor inflyttning och där det kan vara svårt att bedöma hur flyttningar inom landet kommer att påverka befolkningens framtida storlek och sammansättning. Här kan alltså insatser för att underlätta bostads- finansiering vara motiverade av såväl bostadspolitiska som regional- politiska skäl. Väl så viktigt som motiv för de statliga åtgärder utredningen föreslår är att såväl kreditgarantier som statliga lån sannolikt kommer att efterfrågas mer i tider av finansiell instabilitet, som en följd av att till- gången till krediter minskar och att konkurrensen mellan olika sektorer om finansiering ökar. Likaså om eller när intresset för investeringar i fastigheter minskar till följd av att andra tillgångsslag blir mer lönsamma. Statliga lån och garantier är instrument som enligt internationell forskning och praktik kan mildra konjunkturella nedgångar i bostadsbyggandet. Förutsatt att det finns en målsättning att upprätthålla en viss nivå på bostadsbyggandet även vid en fram- tida lågkonjunktur kan därför ett led i en ökad beredskap vara att bredda tillämpningsområdet för de statliga kreditgarantierna och att införa en möjlighet till marknadskompletterande statliga lån för ny- och ombyggnad av bostäder. Tillvaratagande av initiativ från civilsamhället Privata initiativ från lokala grupper av medborgare kan ibland erbjuda en lösning på behovet av bostäder för en avgränsad målgrupp på en lokal bostadsmarknad. På orter där det inte byggs varken hyresrätter eller bostadsrätter på marknadens villkor kan det gå att få till stånd mindre projekt genom att främja och ta till vara ett engage- mang från en grupp av medborgare. Svårt att adressera orsakerna till finansieringssvårigheterna Det finns ofta orsaker till nämnda finansieringssvårigheter som ligger utanför vad som direkt går att påverka med statliga åtgärder. Staten har t.ex. små möjligheter att styra bankernas kreditbedömningar och lånevillkor. Regelverket som styr bankernas kreditbedömningar är dessutom i allt högre grad europeiskt eller internationellt och där- med svårt att förändra på nationell nivå. Det kan alltså vara svårt att direkt adressera orsakerna till finan- sieringssvårigheter. De åtgärder som utredningen föreslår är därför delvis inriktade på att hitta vägar runt problemen. Även andra typer av åtgärder skulle kunna övervägas Utredningen är avgränsad till att gälla finansieringslösningar för ny- och ombyggnad och till produktionsinsriktade – inte efterfråge- inriktade – styrmedel. Det kan finnas andra möjligheter att åtgärda de bakomliggande orsakerna till finansieringssvårigheterna, genom helt andra typer av statliga interventioner – åtgärder som ligger utan- för vad den här utredningen har mandat att föreslå. Skattemässiga förändringar för hushållen skulle genom att öka kostnaden för att bo kvar kunna påverka incitamenten att efterfråga nybyggda bostäder. Bostadsbidrag och bostadstillägg skulle kunna öka betalningsför- mågan för vissa grupper. Ekonomiskt stöd till kommunerna, som den nuvarande ”Kommunbonusen” (se avsnitt 6.5), kan indirekt hjälpa kommunerna att klara bostadsförsörjningen, genom att det ekono- miska tillskottet kan användas för följdinvesteringar vid bostads- byggande, t.ex. infrastruktur och service. 11.1.3Den statliga garanti- och utlåningsmodellen Det övergripande ramverket för statliga garantier och lån med kreditrisk framgår av budgetlagen (2011:203). Enligt budgetlagen är det som beslutar om ändamål och belopp för lån eller garantier. Garantimodellen infördes från början i lag (1996:1059) om statsbudgeten och i garantiförordningen (1997:1006). I den revide- rade budgetlagen (2011:203) förtydligades principerna om garantier och fastställdes att motsvarande principer även skulle gälla för statlig utlåning. med den reviderade budgetlagen togs en ny förordning (2011:211) om utlåning och garantier. I tillägg till vad som framgår av budgetlagen och förordningen om lån och garantier lyder vissa statliga garanti- och utlåningsmyndig- heter under särskilda förordningar. Dessa innehåller kompletterande reglering, specifik för den egna verksamheten. Ett exempel är förord- ning (2004:105) om statlig kreditgaranti lån för bostadsbyggande m.m., som reglerar garantiverksamhet. Därutöver finns bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i för- draget om den Europeiska unionens funktionssätt. Dessa bestäm- melser måste också beaktas vid statlig garantigivning och utlåning till privata aktörer. Regler om avgifter, subventioner och reserv i Riksgälden För statliga lån och garantier ska ränta eller avgift tas ut som mot- svarar den förväntade kostnaden för åtagandet. Om det krävs till följd av bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt, får en högre ränta eller avgift tas ut. kan besluta om att subventionera garantiavgiften eller räntan. Men den subvention som då uppstår ska i stället tas från ett av regeringen anvisat anslag, så att principen om kostnadstäckning upprätthålls. Inkomsterna från räntor och garantiavgifter ska till den del de motsvarar förväntade förluster föras till en reserv i form av ett konto i Riksgälden. Även anslag för att täcka eventuella subventioner ska föras till reserven. Principen om långsiktig kostnadstäckning En central princip är alltså att en ränta eller avgift ska tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för garantin eller lånet. Det förutsätter att kreditrisken kan identifieras och mätas. En modell där avgifter – inklusive eventuella överföringar av anslagssubventione- rade avgifter – sätts för att motsvara statens förväntade kostnad liknar på många sätt en konventionell försäkringsverksamhet, där avgifter från ett större antal skadefria engagemang förväntas täcka de kostnader som ett mindre antal skadefall ger upphov till. Staten tar i enlighet med huvudregeln i budgetlagen inte ut någon riskpremie. Det kan ses som att staten är riskneutral och därför inte kräver någon avkastning för att bära de risker i form av avvikelser från förväntat utfall, så kallade oförväntade förluster, som följer med garantier och utlåning. Kreditgarantier jämfört med statliga lån Statliga lån respektive kreditgarantier är olika sätt att uppnå samma syfte – att underlätta finansiering. De kan alltså fylla samma funktion och är även i riskhänseende likvärdiga. I riskhänseende kan statens garantier och krediter likställas, med den praktiska skillnaden att garantier inte resulterar i upplåning i Riksgälden när de ställs ut. Förväntad förlust i t.ex. en kreditgaranti är i det när- maste identiskt med en kredit av likartat slag. Valet mellan en kredit- garanti eller en kredit beror således primärt på upplåningskostnaden. Nästan uteslutande torde upplåning i Riksgälden vara att föredra fram- för upplåning via andra institut då staten oftast har lägre kostnader för sin finansiering.1 11.1.4Avgränsning av svaga bostadsmarknader Med hänsyn till statsstödsreglerna behöver eventuella bostadspolitiska åtgärder i form av statliga stöd riktas antingen till vissa preciserade grupper av hushåll eller till aktörer verksamma i områden där det utan stöd inte går att upprätthålla ett bostadsbyggande som svarar mot behoven. Begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse2 är omstritt och aldrig fullt ut definierat men kommissionen har uttryckt att det rör sig om ekonomisk verksamhet som inte skulle kunna produceras enbart av marknadskrafter, eller åtminstone inte i form av en pris- värd tjänst som är tillgänglig för alla, utan åtskillnad.3 Statsstöds- reglerna får med andra ord inte stå i vägen om man med offentliga medel behöver stödja tjänster som är av allmänt intresse men som 1Riksgälden : Förslag till ny garanti- och kreditförordning. 2Eller ”ekonomiska tjänster av allmänt intresse”, som hade varit en mer lättbegriplig över- sättning än den gängse. 3Pressmeddelande från , ur 2013: Tillåtet statsstöd på svaga bostadsmarknader. Analys och slutsatser SOU 2017:108 inte kommer till stånd på marknadens villkor – i tillräcklig om- fattning eller till ett rimligt pris. Det är dock problematiskt att omsätta den beskrivna mark- nadssituationen i en fast geografisk avgränsning. Bostadsmarknader är sällan homogena och förhållandena kan variera . Erfaren- heten visar att även inom starka eller t.o.m. heta bostadsmarknader kan det finnas sämre lägen där det är svårt att få finansiering för bostadsproduktion. I de större städerna är detta inte sällan en följd av en socioekonomisk och etnisk boendesegregation. Erfarenheten av bostadsmarknadernas heterogenitet jämte stats- stödsreglerna talar för att i möjligaste mån undvika statiska, geo- grafiska avgränsningar av stödåtgärder. Utredningen har därför valt att definiera svaga bostadsmarknader som kommuner, orter, stads- delar eller bostadsområden där det inte byggs – eller byggs om – i tillräcklig omfattning och där detta beror på att det inte går att få nödvändiga lån på marknadens villkor. Svaga bostadsmarknader kan finnas såväl i kommuner med en historiskt sett svag befolknings- utveckling som i storstädernas tätbefolkade ytterområden. 11.2Bredda och vässa kreditgarantierna I kapitel 8 konstaterades bland annat att det inte går att använda de statliga kreditgarantierna för lån till upprustning och renovering av befintliga hyreshus och att en del mindre aktörer efterlyser en möj- lighet att få statlig kreditgaranti i projekteringsfasen, för att under- lätta finansieringen av skedet innan byggkrediten kan lyftas. Kredit- garantier motiveras generellt sett av asymmetrisk information, vilket är en form av marknadsmisslyckande (se avsnitt 5.2.2.). Utredningen tror att problem med asymmetrisk information även kan förekomma i samband med lånebehov för renovering och projektering och be- dömer att kreditgarantierna, med vissa ändringar, skulle kunna minska problemet. Utredningen konstaterar också att regelverket behöver bli tyd- ligare och mer logiskt uppbyggt. Kreditgarantiförordningen har ändrats vid ett flertal tillfällen och framstår närmast som ett lappverk. Utredningen har därför kommit fram till att en ny förord- ning är en bättre lösning än att än en gång införa ändringar i den nuvarande förordningen. Med en ny och moderniserad förordning skulle det också bli lättare att nå ut med information och öka med- vetenheten om kreditgarantierna hos berörda aktörer. Tillämpningen av kreditgarantierna regleras i kreditgarantiförord- ningen4.