sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — Utredningen föreslår därför att hyresförlustgarantin lämnas som ett stöd av mindre betydelse för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Ett sådant stöd som ges inom ramen för en garantiordning ska be- handlas som ett genomsynligt stöd av mindre betydelse om det garanterade lånebeloppet inte överstiger per företag. Det föreslagna maxbeloppet på ligger väl under det taket.17 17 Artikel 2 punkt 4 d i Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (EUF-fördraget) på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Förväntad effekt av en statlig uthyrningsgaranti Utredningen bedömer att en hyresförlustgaranti enligt ovan skulle göra det lättare att få lån till hyresbostadsprojekt på svagare markna- der. I tabell 11.2 visas ett exempel på hur en hyresförlustgaranti kan påverka nettonuvärdet av ett projekt och därmed investeringsbe- slutet. Kalkylen är starkt förenklad för att tydligare visa den möjliga effekten av garantin. Är nettonuvärdet positivt, bör i normalfallet ett projekt genomföras. Förutsatt att garantiavgiften inte överstiger nettonuvärdet av projektet, så kommer med hjälp av hyresförlust- garantin ett antal projekt att genomföras, vilka annars, till följd av en hög förväntad vakansgrad eller en svårbedömd risk för vakanser, inte hade genomförts. I tabell 11.3 ges ett konkret exempel på hur hyres- förlustgarantin under vissa antaganden kan få kalkylen att tippa över, så att ett projekt med högre förväntad vakansgrad än normalt, som inte hade genomförts utan garantin, blir lönsamt med garantin. För att det ska löna sig att teckna garantin får avgiften för garantin dessutom inte överstiga nuvärdet av garantins värde. Med en garanti som täcker av eventuella hyresförluster bör garantiav- giften i exemplet inte överstiga . Källa: egna beräkningar. Utredningen ser hyresförlustgarantin som ett smörjmedel för att överhuvudtaget få till stånd ett bostadsbyggande på orter där det nu behövs bostäder för att möta en aktuell befolkningsökning, men där historien, och därmed den kollektiva erfarenheten, är att kom- munen präglas av utflyttning. En byggemenskap är en grupp människor som utifrån sina egna behov och önskemål tillsammans planerar, låter bygga och flyttar in en bostadsfastighet (se avsnitt 7.3.5.). Utredningen menar att byggemen- skaper borde kunna utgöra en alternativ form för planering och finan- siering på orter eller i lägen där efterfrågan visserligen är begränsad, men där det ändå finns en väl definierad efterfrågan på ett tillskott av bostäder. Framförallt i lägen där det inte finns något intresse från kommersiella aktörer att bygga bostäder kan byggemenskaper ha en funktion att fylla. Genom att anvisa mark till en byggemenskap kan kommunen fånga upp ett lokalt engagemang och låta nyproduk- tionen i högre grad styras av behov och önskemål från dem som faktiskt ska bo där. Det finns kommuner som visar ett aktivt intresse för denna planeringsform men det skulle behöva komma fram fler exempel på hur man kan driva en byggemenskap i mål. Eftersom det inte finns någon kommersiell aktör som står bakom och kan stå för utgifter under det inledande skedet, krävs att byggemenskapen kan få ihop ett startkapital genom ekonomiska bidrag från medlemmarna. Det kan ställa ganska stora krav på eko- nomisk styrka hos dem som vill engagera sig i en byggemenskap. Utredningen om bostäder för äldre föreslog ett statligt startbidrag till byggemenskaper på för utgifter under det inledande skedet, t.ex. för att anlita en projektsamordnare.18 Utredningen ansluter sig till det förslaget och hänvisar till betän- kandet SOU 2015:85 när det gäller konstruktion och villkor, dock med följande skillnader: Den ekonomiska föreningens medlemmar bör själva ha satsat var (i stället för ). Kravet bör preciseras till att antalet betalande medlemmar ska mot- 18 SOU 2015:85 Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boende- miljöer. svara ungefär det antal lägenheter som avses uppföras och stödets storlek bör stå i rimlig proportion till antalet insatser. Begränsningen till viss upplåtelseform tas bort. I korthet innebär förslaget ett startbidrag till byggemenskaper, som kan lämnas under förutsättning att 1) de som ska bo i de planerade bostäderna har bildat en ekonomisk förening där ett antal medlemmar motsvarande det ungefärliga antalet lägenheter har satsat var och 2) det finns en markanvisning eller ett motsvarande avtal med ett bostadsföretag eller en markägare om tillgång till en fastighet att bebygga eller bygga om. Ansökan ska avse budgeterade kostnader på för ett bostads- projekt. Stödet bör hanteras av och lämnas som ett tillfälligt stimulansbidrag . Utredningen vill under- stryka vikten av att i samband med lanseringen av start- bidraget också tar fram och sprider lättillgänglig information om vad byggemenskaper är och vilken funktion de kan ha i bostadsförsörj- ningen och att stimulanseffekten av stödet utvärderas. Bedömd effekt av ett startbidrag till byggemenskaper Stödet har dimensionerats för att täcka kostnaderna för att anlita en professionell projektsamordnare på konsultbasis. Det föreslagna maxbeloppet räcker eller 8 veckors hel- tidsarbete. Utredningen om bostäder för äldre föreslog ett årligt anslag på , vilket skulle räcka till ett trettiotal pro- jekt – om alla skulle söka maximalt belopp. Vi bedömer att efterfrågan inte är fullt så stor. Baserat på antalet byggemenskaper som finns i , både färdigställda och i projekteringsfasen, verkar en efterfrågan på mellan 5 och 15 startbidrag , mot- svarande mellan 50 och 300 lägenheter, mer rimlig. Mot bakgrund av att nedskrivningsreglerna enligt upplevs som ett hinder för bostadsbyggande på svagare marknader och för mindre aktörer (se avsnitt 7.2.3), föreslår utredningen en mindre översyn av . Översynen ska avse hur man räknar fram nuvärdet av ett framtida kassaflöde vid bestämningen av nyttjandevärdet av en nybyggd bostadsfastighet (se avsnitt 6.7). In- riktningen bör vara att diskonteringsräntan ska sättas utifrån faktisk finansieringskostnad utan att behöva ta hänsyn till ett högt direkt- avkastningskrav vid den tänkta framtida försäljningstidpunkten. Ut- redningen bedömer att det skulle underlätta för mindre byggaktörer och på svagare bostadsmarknader. 11.4.4Återbetalningsgaranti för kooperativa hyresrättsföreningar? Staten har valt att i någon utsträckning främja uppförandet av bostäder med kooperativ hyresrätt, genom att kreditgarantin kan omfatta av marknadsvärdet jämfört för andra upplåtelseformer (se avsnitt 7.4.4 för en beskrivning av upp- låtelseformen kooperativ hyresrätt). Ändå är det ytterst sällan som denna upplåtelseform tillämpas och den statliga kreditgarantin har bara använts i ett tiotal projekt med kooperativ hyresrätt. Problem med osäkerhet kring upplåtelseinsatsen I en kooperativ hyresrätt kan de sammanlagda upplåtelseinsatserna från de boende användas för toppfinansiering och därigenom bidra till att hålla nere kapitalkostnaderna. Medlemsinsatserna fungerar som ett ränte- och amorteringsfritt lån till föreningen, om föreningen bygger i egen regi enligt ägarmodellen, alternativt till fastighetsägaren, vid hyresmodellen. Men för att få den effekten kan det behövas ganska höga upplåtelseinsatser19, vilket kan göra att medlemmar behöver ta lån till insatsen. Eftersom lägenheten inte kan pantsättas, blir ett sådant lån dyrt. Och även om grundregeln är att medlemmen vid ett framtida utträde ur föreningen får tillbaka sin insats, så finns det ingen absolut garanti för detta. En förutsättning är nämligen att föreningen från att medlemmen avgått som medlem har tillräckliga medel för att återbetala upplåtelseinsatsen. En koopera- tiv hyresrättsförening får inte betala ut ett högre belopp till en avflyt- tande medlem än vad som motsvarar medlemmens andel i föreningen. En tidigare statlig utredning har föreslagit en statlig återbetal- ningsgaranti för kooperativa hyresrättsföreningar, i syfte att över- brygga osäkerheten kring upplåtelseinsatsen. Ett förslag som mött positivt gensvar och som vi tittat närmare på här.20 En angelägenhet för kommunerna i stället? Utredningen bedömer att en statlig återbetalningsgaranti skulle efterfrågas och kunna underlätta finansieringen av projekt med kooperativ hyresrätt och därigenom bidra till att få igång mindre projekt med kooperativ hyresrätt, på platser där det inte byggs var- ken hyresrätter eller bostadsrätter på marknadens villkor. Utred- ningen har dock inte hittat något sätt att lösa detta tekniskt, bland annat i förhållande till , varför utredningen ändå avstår från att lägga något förslag. Eftersom syftet främst är att främja initiativ i lokalsamhället ligger det möjligen också närmare till hands för kommunerna att hitta sätt att stödja sådana initiativ, vilket 19Hur höga medlemsinsatser som går att ta ut beror på målgruppen, dvs. föreningens med- lemmar. Seniorer med villor att sälja kan klara ganska höga belopp utan att behöva låna till medlemsinsatsen. 20SOU 2015:85 Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boende- miljöer. också flera kommuner har gjort. Utredningen redovisar ändå utred- ningens analys och överväganden här, för den händelse materialet kan bli utgångspunkt för en vidareutveckling av idén i något annat sammanhang. Garantin skulle avse föreningens återbetalningsförmåga när det gäller upplåtelseinsatserna och falla ut om en situation uppstår då för- eningen inte har möjlighet att till fullo återbetala upplåtelseinsatsen till en eller flera avgående medlemmar. En sådan situation kan tänkas uppstå om flera hushåll flyttar ut och det blir ett tids- mässigt glapp innan nya medlemmar är beredda att flytta in och erlägga sin upplåtelseinsats. Staten skulle då gå in och täcka upp mellanskillnaden mellan den ursprungliga medlemsinsatsen och det belopp som föreningen har möjlighet att återbetala. En sådan garanti skulle fylla två funktioner: dels öka säkerheten för de hushåll som går in i en kooperativ hyresrättsförening, att de får tillbaka sin upp- låtelseinsats vid avflyttning, dels utgöra säkerhet för banken om hushållet behöver låna till insatsen. En återbetalningsgaranti skulle däremot inte hjälpa mot hyresförluster till följd av vakanser. Utredningen anser att en återbetalningsgaranti borde avse de nomi- nella upplåtelseinsatserna, även om föreningen beslutat om åter- betalning av ett högre belopp21. Staten bör inte gå in och garantera en värdestegring av upplåtelseinsatserna. En angelägen fråga är hur man undviker att minska incitamentet för föreningen att sköta sin ekonomi på ett ansvarsfullt sätt. För att undvika moralisk risk borde föreningen själv ta någon del av den ekonomiska risken för återbetalningen av upplåtelseinsatserna. Det är av den anledningen som statliga garantiordningar enligt för stöd i form av garantier får täcka högst av en 21 Föreningen har t.ex. möjlighet att besluta om en indexuppräkning av upplåtelseinsatserna. finansiell förpliktelse.22 Men att låta garantin omfatta endast en del av mellanskillnaden mellan upplåtelseinsatsen och vad föreningen har möjlighet att betala skulle motverka syftet. Då skulle garantin inte upphäva osäkerheten kring återbetalningen av upplåtelseinsatsen och garantins värde som säkerhet för lån skulle minska betydligt. Lånegaranti i stället? Utredningen har övervägt att i stället utforma återbetalningsgarantin som en lånegaranti. Om behov uppstår skulle föreningen kunna få ett statligt lån för att täcka återbetalning av upplåtelseinsatser för avgående medlemmar. Ingen avgift skulle utgå för möjligheten att få lån men för ett eventuellt lån skulle en marknadsmässig ränta tas ut. Det skulle ge föreningen ett starkt incitament att undvika att hamna i en situation då man behöver utnyttja möjligheten att ta lån, och om det ändå skulle hända, att göra allt för att snabbt kunna betala tillbaka lånet. En sådan lösning skulle också, så vitt utredningen kan se, vara förenlig med statsstödsreglerna. Det är däremot tveksamt om en lånegaranti skulle räcka för att garantera att en avgående medlem får tillbaka sin upplåtelseinsats. Föreningen kan ju tänkas avstå från att ta lånet. Även om föreningen har ett starkt incitament att försöka se till att avgående medlemmar får tillbaka sina upplåtelseinsatser, är det inte säkert att föreningen i en given situation väljer att ta ett lån. Det gör att denna modell inte skulle lösa något av de båda problem som avsågs lösas med åter- betalningsgarantin – att öka säkerheten för hushållet och att utgöra säkerhet för banken vid eventuellt lån till upplåtelseinsatsen. 11.5Kombination av olika verktyg Utredningens avsikt är att byggaktörer och långivare ska kunna använda sig av flera av åtgärderna . En kombination av de föreslagna åtgärderna kan förstärka effekten, särskilt på svaga mark- nader och i tider av ekonomisk instabilitet eller finansiell kris. Vissa byggprojekt, särskilt på svaga marknader, kan behöva finansieras 22 Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier (2008/C 155/02). genom ett bottenlån i form av banklån med statlig kreditgaranti i kombination med ett statligt topplån, som projektet upp- bär statligt investeringsstöd. Dessa tre styrmedel går alltså att kom- binera men vissa effekter bör beaktas. Ett eventuellt investeringsstöd bör vara beviljat innan topplånet ges. Anledningen är att investeringsstödet begränsar det maximala hyresuttaget, vilket beroende på region kan påverka projektets lön- samhet och därmed bostadsutvecklarens återbetalningsförmåga. Där- med kan villkoren för topplånet påverkas och möjligtvis utsträck- ningen i vilken topplån behövs. Det är också viktigt att den kreditgivare som ger bottenlånet är medveten om såväl det statliga topplånet som investeringsstödet. Om så inte är fallet, dvs. topplånet tas efter att banken har beviljat ett bottenlån, påverkas projektrisken negativt för banken och bankens ränta avspeglar då inte rätt risknivå. Den förväntade vinsten för banken minskar därmed eller kan t.o.m. bli negativ. Utredningen bedömer det dock som sannolikt att bottenlånet och topplånet i praktiken förhandlas . Även startbidraget till byggemenskaper, som i huvudsak är avsett att ta till vara och stärka lokala initiativ, kan kombineras med utred- ningens övriga förslag riktade till nybyggnad. Däremot bör inte statlig kreditgaranti lämnas för statliga topplån. står inte under tillsyn och ingår därmed inte i den krets av kreditgivare som kan få statlig kreditgaranti. Utredningen ser inte heller någon anledning för staten att återför- säkra sig via ytterligare ett system. Det räcker att staten genom lånet tar på sig en kreditrisk – och tar betalt för den. 11.5.1Tidigare utbetalning av investeringsstödet Investeringsstödet till hyresbostäder och studentbostäder kan bidra till att möjliggöra bostadsprojekt där lönsamheten är låg. Men efter- som det betalas ut först efter att projektet är klart kan det bara främja byggaktörer som är tillräckligt starka för att få extern finansi- ering och komma igång på egen hand. För mindre aktörer kan stödet ha motsatt effekt genom att banken kan komma att ställa högre krav på eget kapital som en följd av kravet på lägre hyror påverkar kalkylen. Om stödet i stället betalades ut i förskott skulle det kunna bidra till projektutvecklarens insats av eget kapital i samband med byggkrediten, och därigenom minska behovet av extern finansiering och statlig kreditgaranti. Det skulle vara särskilt välkommet för mindre projektutvecklare, som inte har samma möjlighet som större byggaktörer att ställa säkerhet, och på svagare marknader, där banken ställer höga krav på eget kapital. Att statliga stöd till viss del betalas ut i förskott är inget ovanligt. Det gäller t.ex. det nuvarande stödet för renovering och energieffekti- visering i vissa bostadsområden, där en första utbetalning av det förväntade renoveringsstödet ska ske i samband med stödbeslutet.23 Detsamma gäller stödet till utemiljöer i vissa bo- stadsområden.24 Även statsbidraget för upprustning av skolor och det tidigare stödet till innovativt byggande av bostäder för unga be- talades delvis ut i förskott.25 26 Utredningen anser att även investeringsstödet till hyresbostäder och studentbostäder delvis ska betalas ut i förväg. bör kunna ta fram ett förslag på vilken andel av det beviljade beloppet som är lämpligt att lämna som förskott. 23Förordning (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostads- områden, 11 och 27 §§. 24Förordning (2016:398) om stöd till utemiljöer i vissa bostadsområden, 14 §. 25Förordning (2015:552) om statsbidrag för upprustning av skollokaler och av utemiljöer vid skolor, förskolor och fritidshem, 17 §. 26Förordning (2013:145) om stöd för innovativt byggande av bostäder för unga, 12 §. 12.1Förslaget till lag om ändring i lag (1994:77) om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag Uppgiften för de regionala utvecklingsbolagen utvidgas till att även omfatta att på regional nivå främja en bostadsutveckling som svarar mot behoven. Enligt de närmare föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får aktiebolag med uppgift att på regional nivå främja näringslivets utveckling och en bostadsutveck- ling som svarar mot behoven (regionala utvecklingsbolag) pröva frågor om stöd till näringsidkare och byggaktörer inom bolagets verksam- hetsområde. De regionala utvecklingsbolagen, dvs. med flera bolag, har till uppgift att på regional nivå främja näringslivets utveckling. Denna uppgift utvidgas till att på regional nivå även främja en bostadsutveckling som svarar mot behoven. Detta ska tolkas som ett övergripande syfte med denna nya del av verksamheten. får i fortsättningen även pröva frågor om stöd till byggaktörer. Begreppet byggaktör läggs till, efter näringsidkare. Även om flertalet byggaktörer är att betrakta som näringsidkare finns det ändå byggaktörer som inte att anse som näringsidkare i traditionell mening, t.ex. en bostadsrätts- förening eller en kooperativ hyresrättsförening. De närmare bestäm- melserna om stödet framgår av förordningen (2012:872) om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag. 12.2Förslaget till förordning om ändring i förordning (2012:872) om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag Bestämmelser om statliga topplån till bostadsbyggande införs i för- ordning (2012:872) om statlig finansiering genom regionala utveck- lingsbolag. Utformningen av bestämmelserna ansluter i möjligaste mån till befintlig förordning. Platsen för tre tidigare upphävda para- grafer, 15–17 §§, nyttjas för införandet av nya paragrafer. Detta markeras i fotnoter för respektive ny paragraf i författningsförslaget. De regionala utvecklingsbolagen får, i enlighet med lagen (1994:77) om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag, inom sina verk- samhetsområden besluta om finansiering i form av tillskott av ägar- kapital på affärsmässig grund eller stöd enligt denna förordning. Finansiering får lämnas i syfte att –främja innovation inom näringslivet, –främja etablering av nya företag, –utveckla små och medelstora företag, och –möjliggöra för små och medelstora byggaktörer att bygga bostäder. De regionala utvecklingsbolagen är (moderbolaget), bolag som ingår i dess koncern och intressebolag. För sådant stöd som Verket för näringslivsutveckling beviljat enligt förordningen (1995:1254) om statligt stöd till teknisk forsk- ning, industriellt utvecklingsarbete och uppfinnarverksamhet, men där lånefordran förts över till moderbolaget eller något bolag som ingår i dess koncern, ska denna förordning gälla i tillämpliga delar. Bestämmelsen motsvarar i övervägande delar den befintliga 1 § i förordningen. får lämna finansiering i syfte att främja innovation inom näringslivet och etablering av nya företag samt för att utveckla små och medelstora företag. Då får ytter- ligare en uppgift att hantera införs ett nytt andra stycke där samtliga finansieringsåtgärder framgår genom fyra strecksatser. Den nya upp- giften framgår av sista strecksatsen; finansiering får lämnas i syfte att möjliggöra för små och medelstora byggaktörer att bygga bostäder. Begreppet små och medelstora byggaktörer ansluter till Europeiska kommissionens definition av små företag och medelstora företag . Definitionen inrymmer även begreppet mikroföretag. Vid klassificeringen ska antalet anställda och årsomsättningen eller balans- omslutningen beaktas. Det maximala antalet anställda enligt denna definition är 250 personer. Stöd får lämnas till fastighetsägare och tomträttshavare för ny- och ombyggnad av hus som upplåts med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt. Sådant stöd lämnas i form av ett topplån. Rubriken närmast bestämmelsen är ny. Bestämmelsen är ny. Av 6 § denna förordning framgår att stöd får lämnas bland annat som lån. Av bestämmelsen framgår till vem och för vad stöd får lämnas samt i vilken form stödet lämnas. Stöd får så- ledes lämnas till fastighetsägare och tomträttshavare till ny- och ombyggnad av hus som upplåts med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt. Stödet lämnas i form av ett topplån. Med nybyggnad avses uppförande av hus och tillbyggnad av hus som innebär tillskott av bostäder. Med ombyggnad avses nyinvesteringar i eller i anslutning till hus, som utan att vara ny- eller tillbyggnad, innebär –tillskott av bostäder, eller –renovering och upprustning av bostadshus. Bestämmelsen är ny. I 16 § förklaras innebörden av begreppen ny- byggnad och ombyggnad i 15 §. Med nybyggnad avses uppförande av hus och tillbyggnad av hus som innebär tillskott av bostäder. Med ombyggnad avses nyinvesteringar i eller i anslutning till hus, som utan att vara ny- eller tillbyggnad, innebär antingen tillskott av bostäder eller renovering och upprustning i bostadshus. Det ska således vara fråga om nyinvesteringar, och av detta följer att stödet inte får avse underhållsåtgärder som återställer huset i ursprungligt skick. Stödet får täcka högst av det beräknade finansieringsbehovet. Om det finns särskilda skäl får stödet täcka hela finansieringsbehovet. Bestämmelsen är ny. Av bestämmelsen framgår att stödet i form av topplån får täcka högst av det beräknade finansierings- behovet. Om det finns särskilda skäl får stödet täcka hela finan- sieringsbehovet. Det finns inte någon nedre gräns för topplånets början, och inte heller någon fastslagen procentsats avseende insatsen av eget kapital. Fördelningen mellan ett möjligt bottenlån från annan kreditgivare, det statliga topplånet och låntagarens egen insats får beslutas i det enskilda låneärendet. Bestämmelsens utformning följer delvis 11 § denna förordning. 12.3Förslaget till förordning om statlig kreditgaranti för lån till ny- och ombyggnad av bostäder Den nuvarande förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. föreslås upphävas och ersättas med en ny förordning med en delvis ny rubrik. Ändringen av rubriken speglar bättre de förändringar som föreslås. Bakgrunden till förslaget att upphäva hela förordningen och placera bestämmelserna, ändrade och nya, i en ny förordning med en delvis ny disposition är dels behovet av att förtydliga och språkligt modernisera lagen, dels antalet ändringar som föreslås. Ytterligare skäl för en ny förordning är att den nuvarande förordningen, enligt övergångsbestämmelserna, endast gäller till och med . Den som ska tillämpa för- ordningen behöver ta del av ytterligare två förordningar för att förstå att den nuvarande förordningen gäller tills vidare. Syftet med den statliga kreditgarantin är att underlätta finansieringen av ny- och ombyggnad av bostäder. Bestämmelsen, som är ny, anger syftet med kreditgarantin. Uttrycket statlig kreditgaranti används i rubriken och i denna I resterande bestämmelser används bara uttrycket kredit- garanti.