sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Den komplettering som föreslås beträffande kreditgarantier på svaga bostadsmarknader bör enligt utredningens bedömning i huvudsak kunna hanteras inom ramen för den handläggning som sker . beslutar liksom om garantiavgift och vilka förut- sättningar som gäller beträffande garantin, varefter detta kommuni- ceras med den berörda långivaren. Det kan ske i form av en för- handsprövning eller inom ramen för ett faktiskt garantiavtal. Det kan finnas skäl att i detta sammanhang påminna om att kreditgarantin aldrig kan kompensera för brister i låntagarens åter- betalningsförmåga. Finns inte denna återbetalningsförmåga kan inte heller någon kreditgaranti ställas ut. Ett nytt element tillkommer utöver nuvarande hand- läggning. Myndigheten ska för internt bruk dels prissätta garantin brutto, dvs. hur stor garantiavgiften skulle bli utan subvention och dels hantera finansieringen av denna subvention. Det senare bör ske genom ett särskilt anslag på statsbudgeten och hanteras inom ramen för normala garantihantering. Eftersom subven- tionen utgör statligt stöd, kommer också en särskild uppföljnings- 47 Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier, EUT C 155, 20.6.2008 (garantimeddelandet). Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel och rapporteringsrutin att behöva utvecklas, som tar hänsyn till . Hur garantimodellen skulle kunna fungera i praktiken kan illu- streras i ett schematiskt räkneexempel. Följande förutsättningar gäller för exemplet. Belåningen i fastigheten innan renoverings- och energispar- åtgärder är per kvm.48 Kostnaden för en djuprenovering uppgår till per kvm. Det beräknade marknadsvärdet efter åtgärder uppgår till per kvm. Vid beräkningen av garantiavgiften förutsätts fastigheten ligga i B-läge i en svag region med pantbrev som säkerhet för hela det garanterade beloppet. Garantins löptid efter färdigställandet förutsätts vara . I den beräknade garantiavgiften ingår en administrationskostnad på . Kreditgarantin kan under dessa förutsättningar uppgå till maximalt per kvm (av per kvm). Garantin skulle då hamna inom per kvm (3 400 + per kvm), eller av det beräknade mark- nadsvärdet. Den årliga garantiavgiften innan subvention skulle under dessa förutsättningar uppgå till . Tanken med den föreslagna modellen är att den faktiska garanti- avgift som långivaren ska betala, ska beräknas som om garantin låg inom av det bedömda marknadsvärdet. Den faktiska årliga garantiavgiften skulle bli och den årliga sub- ventionen , eller annorlunda uttryckt subven- tionen skulle uppgå till av bruttoavgiften. 48 Exemplet utgår från det genomsnittliga bokförda värdet i som är verk- samma i kommuner med maximalt 25 000 innevånare. Det genomsnittliga bokförda värdet i denna grupp uppgår till per kvm. Eftersom den genomsnittliga belånings- graden i gruppen är motsvarar detta en genomsnittlig belåning på per kvm eller här avrundat till per kvm. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Om det bedömda marknadsvärdet i stället uppgår till per kvm, och under i övrigt samma förutsättningar som i exemplet ovan, hamnar garantin inom av marknads- värdet. Den årliga garantiavgiften innan subvention skulle då uppgå till och subventionen bli eller av bruttoavgiften. Att exemplifiera ett utfall där det bedömda marknadsvärdet är ännu lägre är inte möjligt inom ramen för den avgiftsmodell som används i den nuvarande garantihanteringen (den sträcker sig inte högre än av bedömt marknadsvärde). Storleken av sub- ventionen skulle dock öka ytterligare vid ett lägre marknadsvärde. Exemplet utgår från att långivaren utnyttjar möjligheten till garanti maximalt. I praktiken skulle långivaren måhända bara teckna garanti för den del av lånen som hamnar över 60–av det beräknade värdet. Eftersom den nuvarande avgiften ökar exponen- tiellt med risken, skulle en sådan garanti innebära en större sub- vention i procent. Däremot skulle sannolikt subventionen i kronor räknat bli lägre, eftersom garantin då omfattar ett lägre belopp. Det bör även noteras att garanti inte kan ställas ut per kvm i de fall marknadsvärdet understiger inomläget för garantin. Om belåningen i fastigheten är högre än per kvm och/eller renoveringskostnaden är högre än per kvm, kan en garanti fortfarande bara lämnas inom per kvm. Det finns därmed risk för att projekt inte erhåller finansi- ering, även om de är kvalificerade för subventionerad garantiavgift. Utredningen lämnar inget förslag om en höjning av nivån utöver per kvm, men anser att den frågan bör övervägas ytterligare. Finansiering av statens kostnader i garantisystemet Bestämmelserna om kreditgarantierna för lån till ny- och ombygg- nad av bostäder finns i förordningen (2004:105) om statlig kredit- garanti för lån för bostadsbyggande m.m. Finansieringen av kredit- garantierna sker utanför statsbudgeten genom avgifter som ska täcka både garantiverksamheten och förvaltningskostnaderna. Verksam- heten redovisas och finansieras på konto i Riksgälden med obe- gränsad kredit. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel De garantiavgifter som föranleds av utredningens förslag bör liksom i nuvarande garantiordning tillföras nämnda konto i Riks- gälden. Det bör gälla såväl den garantiavgift som betalas av lån- givaren som den årliga subvention som föreslås bli finansierad över statsbudgeten. Statens kostnader för den föreslagna kreditgarantin kan sägas bestå av två delar. Den ena delen avser kostnader för handlägg- ningen av den utökade garantin. Den andra delen avser kostnader för den subvention som staten föreslås tillföra över statsbudgeten. Anslaget 1:2 Omstrukturering av kommunala bostadsföretag som anvisas under Utgiftsområde 18 i budgetpropositionen får enligt nuvarande villkor användas för stöd till omstrukturering av kommunala bostadsföretag i enlighet med bestämmelserna i förord- ningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.49 I budgetpropositionen föreslås att ändamålet för anslaget ändras så att anslaget får användas för utgifter för statsbidrag till kommuner med en svag bostadsmarknad för undsättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag med ekonomiska svårigheter och för statsbidrag till kommuner med en svag bostadsmarknad. Statsbidraget är avsett för stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.50 Anslaget har utnyttjats endast marginellt eller inte alls . Det beror främst på minskade vakanser och förbättrad ekonomi i de kommunala bostadsföretag som kan vara aktuella för stöd. Anslaget uppgår för till 99,5 mnkr. I budget- propositionen föreslås ett anslag på 94,5 mnkr. Den av utredningen föreslagna subventionerade kreditgarantin avser svaga bostadsmarknader. Detsamma gäller i huvudsak också det hittillsvarande stödet till omstrukturering av kommunala bostadsföretag, liksom den föreslagna ändringen av ändamålet för anslaget. Utredningen föreslår med hänsyn härtill att statens kost- nader för subventionen av garantin finansieras inom ramen för nämnda anslag. Utredningens bedömning av storleken på statens kostnader framgår av Avsnitt 7.1.10. 49Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 18 Samhälls- planering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik. 2017/18:1, Utgiftsområde 18, s. 52. 7Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor Utredningen har visat att det finns en betydande teknisk potential för energieffektivisering i bebyggelsen. Det kan därför finnas skäl att stödja energieffektivisering i sektorn för bostäder och service, exempelvis genom ett energisparstöd. Bostadsbeståndet i står för ungefär en tredjedel av landets totala energianvändning. Flera studier har visat på omfattande möjligheter att minska denna användning. Investeringar i energieffektiviserande åtgärder kan ge avkastning till fastighetsägare och gagnar samhället. Det gäller främst genom besparingar av energi och för fastig- hetsägare som får lägre utgifter för energianvändning. och har i utredningar pekat på behovet av fler och mer omfattande renoveringar inte minst i fler- bostadshus för att kunna åstadkomma större och mer långsiktigt hållbara energibesparingar i bebyggelsen. Regeringen hänvisar i utredningsdirektiven till studier som dessa myndigheter har gjort på genomförda renoveringar och redovisat i förslaget till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader.1 Dessa studier visar även på att det finns en gräns för när det inte är företegsekonomiskt lönsamt att energieffektivisera en byggnad, trots att åtgärden kan vara både samhällsekonomiskt lönsam och önskvärd ur miljö- och klimatsynpunkt. Regeringen pekar i direktiven också på det tidigare beslutet att införa ett stöd för bland annat energieffektivisering och renovering av flerbostadshus och anger att det krävs ytterligare åtgärder för att öka takten på renoveringen. 1 och , Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader – Gemensamt uppdrag, Rapport resp. R 2013:22. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor Flera hinder står dock i vägen för energieffektiviserande renover- ingar, varav det största enligt bedömningar från dessa myndigheter är lönsamheten i renoveringsprojekt. Lönsamhet är ett särskilt stort problem på svaga marknader. På svaga marknader finns dess- utom ofta finansieringsproblem, exempelvis i form av brist på eget kapital och höga lånekostnader. Sammantaget gör lönsamhets- och finansieringsproblemen att den tekniska potentialen för energi- besparing som är möjlig inte utnyttjas fullt ut. Utredningen har föreslagit två ekonomiska styrmedel för att öka de energieffektiviserande renoveringarna. Ett energisparstöd ska kunna utgå till ägare av flerbostadshus med övervägande del bostäder och till ägare av skolbyggnader avsedda för förskola, grund- skola och gymnasieskola. Det andra styrmedlet innebär att energi- sparstödet för flerbostadshus ska kunna kompletteras med en kreditgaranti för belåning på svaga bostadsmarknader. Det huvudsakliga syftet med stödet är få fastighetsägare att överväga, tidigarelägga och genomföra mer långtgående, energi- effektiviserande åtgärder. Utredningen gör bedömningen att stödet kommer att uppfattas som tillräckligt omfattande och attraktivt för att förändra fastighetsägares investeringskalkyler. Inspirerade av stödet kan fastighetsägare söka information och undersöka de eko- nomiska och praktiska förutsättningarna för åtgärder och däri- genom passa på att tidigarelägga åtgärder . Fastighetsägare kommer också att kunna gå djupare i åtgärderna än de planerat från början, tack vare stödets kraftiga progressivitet. Det finns enligt utredningen flera motiv till varför staten kan subventionera ett energisparstöd enligt våra förslag. Fastighetsägare, särskilt mindre företag och bostadsrättsför- eningar, fattar inte beslut utifrån rätt kunskap och välgrundade investeringskalkyler. Att stödet kan täcka delar av kostnaderna kan psykologiskt sett upplevas som tillräckligt för att dessa aktörer ska genomföra investeringar som är företagsekonomiskt lönsamma. Fastighetsägare är obenägna att ta investeringskostnader för förbättrade driftsnetton som uppstår 20–fram i tiden. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor Fastighetsägare är tveksamma till att ta investeringskostnader om det finns en osäkerhet om till exempel energiprisernas utveckling. Fastighetsägares intresse kan vara begränsat för att ta invester- ingskostnader för energieffektiviserande åtgärder som främst ger upphov till externa effekter i form av positiva hälsoeffekter. Mot den här bakgrunden har vi i senare delen av vårt arbete upp- dragit åt att göra en samhälls- ekonomisk bedömning och konsekvensanalys av utredningens förslag enligt föreskrifter i kommittéförordning (1998:1474) och förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Ramböll har bedömt den samlade effekten (nyttan) av utredningens förslag som kan uppnås till en viss kostnad för staten. De har inte utvärderat den totala nyttan och kostnaden av energieffektivisering som görs ett stöd betalas ut, utan endast den del som beror på förslaget. Övriga kostnader, exempelvis för fastighetsägare som står för renovering och energieffektivisering, inkluderas inte. Inte heller alla nyttor tas med i beräkningarna. Specifikt utesluter Ramböll nyttor av så kallade dödviktsförluster, vilket ska ses som nyttor som skulle ha uppstått även utan stödet. Sammantaget ges ett mått på nytta per offentligt betalad krona, vilket beräknas i en kostnads- nytto-kvot. Ramböll har inte kunnat jämföra denna kvot med motsvarande kvoter för andra interventioner för att uppnå samma mål. Detta hade behövts för att avgöra om stödet är kostnadseffektivt. Ramböll har inte kunnat göra en sådan bedömning, delvis beroende på att motsvarande kvoter för andra styrmedel inte regelmässigt beräknas och att informationen därmed är bristfällig. Det beror delvis också på den begränsade tid som har stått till buds för att genomföra analysen. Huvuddelen av detta kapitel bygger på Rambölls rapport från uppdraget, som bifogas som Bilaga 3 till betänkandet. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor 7.1Samhällsekonomiska konsekvenser av förslagen 7.1.1Nyttan av styrmedlen bör överstiga kostnaden De föreslagna styrmedlen har samhällsekonomiska konsekvenser i form av både nyttor och kostnader. Nyttorna utgör exempelvis energibesparingar i de byggnader som renoveras, indirekta effekter som minskade utsläpp av luftförorenande ämnen, ett förbättrat inomhusklimat i renoverade byggnader samt bidrag till sysselsätt- ning och BNP, om styrmedlen införs i en lågkonjunktur. Kost- nader för styrmedlen innefattar bland annat offentliga utgifter för energisparstödet, bortfall av skatteintäkter från energiförsäljning och en ökad kreditrisk för staten genom kreditgarantin. Om summan av nyttorna är större än summan av kostnaderna är ett styrmedel samhällsekonomiskt lönsamt. För att bedöma om detta är fallet beräknas vanligtvis kvoten av diskonterade (nuvärdes- justerade) nyttor, genom diskonterade kostnader – den så kallade kostnads-nytto-kvoten. Ett värde över 1 tyder på samhällseko- nomisk lönsamhet. Huruvida samma stöd också är kostnadseffektivt avgörs av om det finns andra alternativ för att uppnå samma mål (i detta fall energibesparingar i byggnader) till en lägre kostnad. För att avgöra det sistnämnda behöver kostnads-nytto-kvoterna för styr- medlen jämföras med samma kvoter för andra styrmedel. Då tillgången till sådan information är begränsad, fokuserar Ramböll främst på analysen av styrmedlens samhällsekonomiska lönsamhet. Ramböll har i sin konsekvensanalys analyserat samlade kost- nader och nyttor för energisparstödet för flerbostadshus. Rambölls bedömning är att ett energisparstöd för denna byggnadskategori kan vara samhällsekonomiskt lönsamt under vissa omständigheter. 7.1.2Nyttor omfattar främst energibesparingar Det finns två typer av nyttor som uppstår av energisparstödet för flerbostadshus – direkta och indirekta. Den största kategorin ut- görs av direkta nyttor och innefattar energibesparingar i de bygg- nader som beviljas stöd. Hur stor denna effekt är avgörs bland annat av byggnadernas energianvändning innan renoveringar genomförs. Ramböll har antagit i analysen att de byggnader med högst reno- veringsbehov utgör en stor andel bland de som beviljas stöd. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor Effekten avgörs också av hur stor energieffektivisering som uppnås efter renovering. Energisparstödet är progressivt utformat, det vill säga högre energieffektiviseringsnivåer får progressivt högre stöd. Ramböll bedömer därför att en relativt stor andel av renover- ingsprojekten hamnar på högre nivåer. Sammantaget uppskattar Ramböll att omkring 50 GWh energi kan sparas genom ett energisparstöd, om 200 stöd beviljas (jfr Figur 7.1). Detta motsvarar av energianvänd- ningen för uppvärmning och varmvatten i flerbostadshus . Givet ett antagande att stödet beviljas , och att invester- ingar ger energibesparingar under , värderas den energibe- sparingen i flerbostadshus till totalt . Övriga antaganden i Rambölls beräkningar framgår av Tabell 7.1. Källa: Beräkningar Ramböll. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor Utöver den direkta nyttan av energibesparingar tillkommer in- direkta effekter av bland annat förbättrad hälsa genom bättre inom- hus- och utomhusmiljö och minskade koldioxidutsläpp från energi- produktion. Energibesparingar bidrar också till förbättrad energi- säkerhet och ökad ekonomisk aktivitet. Förbättrad inomhusmiljö blir en följd av att energieffektivi- serande renoveringar ofta förbättrar exempelvis ventilationssystem och belysning. Detta kan i regel förbättra inomhusmiljön genom exempelvis bättre luftkvalitet, bättre ljussättning och jämnare inomhustemperatur. Det leder i sin tur till fördelar för människor som bor, studerar eller arbetar i byggnaden, och minskade kostnader för samhället, exempelvis genom minskad risk för astma samt bättre studieresultat och högre produktivitet. Förbättrad inomhusmiljö gynnar särskilt barn och ungdomar med astmatiska besvär. Ramböll refererar till en studie som uppskattar den samhälls- ekonomiska vinsten av omfattande energieffektiviserande reno- veringar av flerbostadshus till till följd av förbättrad inomhusmiljö.2 Värdet kvantifieras under antagandet att bestånd av flerbostadshus genomgår en genomgripande renovering. Uppskattningarna är dock osäkra och Ramböll har inte kvantifierat denna effekt som ett resultat av 2 Economics, Multiple benefits of energy renovations of the Swedish stock. Report commissioned by the and , and Planning, . Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor energisparstöd för flerbostadshus, även om utredningens förslag i praktiken innebär installation av från- och tilluftsventilation. Förbättrad inomhusmiljö bedöms dock i konsekvensutredningen som viktig för det samhällsekonomiska värdet av energieffektivi- serande renoveringar. Förbättrad utomhusmiljö innebär bland annat att även den andel energi och värme som produceras i anläggningar med relativt höga utsläpp av luftföroreningar kan minskas. Därigenom kan minskad energianvändning också leda till renare utomhusmiljö genom exempelvis lägre halter av svavel- och kväveoxid. Då luftförore- ningar är samhällsekonomiskt kostsamma, både i termer av indi- viders välmående och utgifter för vård, omsorg och miljöförstöring, leder en reducering av energianvändning till samhällsekonomiska vinster. Detsamma gäller för minskade koldioxidutsläpp. Att producera energi är vanligen förknippat med utsläpp av koldioxid som bidrar till den globala uppvärmningen. Om den allmänna energianvänd- ningen minskar, behöver mindre energi produceras, vilket i sin tur leder till att koldioxidutsläppen minskar. Dock är värme- produktion i princip koldioxidfri och har låga utsläpp av både svavel- och kväveoxid. Därmed förväntas inte dessa utsläpp minska nämnvärt som ett resultat av energisparstödet. Ökad ekonomisk aktivitet om stödet införs i lågkonjunktur in- nebär att arbetstillfällen och bidrag till BNP kan skapas genom stödets stimulanseffekt. Övriga indirekta nyttor bedöms vara marginella. 7.1.3Viss nytta räknas bort på grund av dödviktsförluster En oundviklig konsekvens av ett allmänt utformat stöd är att som- liga fastighetsägare tilldelas stöd för energieffektiviserande åtgärder som skulle ha genomförts på samma sätt även utan ett stöd. Detta skapar en så kallad dödviktsförlust, då pengar från statsbudgeten transfereras till företag. Dödsviktsförlusten av stödet kan förstås utifrån fyra idealtypiska utfall. 1.Stödet gör att en energieffektiviserande renovering genomförs som annars helt hade uteblivit (projektadditionalitet) – ingen dödviktsförlust. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor 2.Stödet gör att en mer långtgående energieffektivisering genom- förs än vad som hade blivit fallet utan stöd (skaladditionalitet) – viss dödviktsförlust. 3.Stödet gör att energieffektiviseringen tidigareläggs (tidsaddi- tionalitet) – viss dödviktsförlust. 4.Stödet subventionerar ett projekt som hade genomförts på samma sätt även utan stödet (dödviktsförlust) – fullständig död- viktsförlust. Den faktiska positiva effekten av energisparstödet ska alltså ses som lägre än den energibesparing och övriga nyttor som uppnås. Anledningen till det är att staten subventionerar hela eller delar av projekt som ändå skulle ha genomförts av fastighetsägare. Ramböll har gjort grova uppskattningar av hur mycket som kan räknas som dödviktsförlust i olika scenarier, givet i vilken uträckning olika aktörer kan väntas söka stödet och vilken energieffektiviseringsnivå som uppstår. I rapporten antas att projekt som genomförs av allmännyttiga bostadsföretag har relativt hög dödviktsförlust, av nyttan, då dessa renoverar i hög utsträckning och kan söka stöd för redan planerade projekt. Skaladditionaliteten kan dock vara relativt stor hos dessa. Ramböll antar vidare att privata fastighetsbolag har lägre dödviktsförluster och att bostadsrättsför- eningar har lägst. Projekt som uppnår 30 procents energieffek- tivitet antas vidare ha relativt hög dödviktsförlust, då åtgärder på dessa nivåer har kortare pay-off-tider. Projekt som når högre energi- effektiviseringsnivå har lägre dödviktsförlust, som lägst . 7.1.4Offentligfinansiella kostnader inkluderar utgift för stödet och bortfall av energiskatt Den största offentliga kostnaden för energisparstödet är statens utgifter för det faktiska stödet. Kostnadsunderlaget för stödet mot- svarar energieffektiviseringskostnader per kvadratmeter. Företag kan med hänsyn till beviljas stöd för mellan av denna kostnad beroende på storlek. Små företag kan beviljas högre stödnivåer och vice versa. Ramböll har antagit att företag som beviljas stödet i hög uträckning är små, Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor dels då dessa kan få högre ersättning och dels då en stor andel av bestånd av flerbostadshus ägs av små företag. Den offentlig- finansiella utgiften för stödet bedöms av Ramböll vara , givet ett antagande om 200 beviljade ansökningar . Om även fastighetsägarnas kostnader för dessa åtgärder beaktas med de förutsättningar som Ramböll har angivit, tillkommer enligt utredningens bedömning cirka 850 miljoner kro- nor efter hänsyn till viktade dödsvikts- förluster. Utöver utgiften för stödet förlorar staten skatteintäkter på grund av minskad energianvändning. Ramböll beräknar denna effekt baserad på skattesatser för el på per kWh och för fjärrvärme på per kWh. Skattesatsen för el innehåller endast konsumtionsskatt, dvs. energiskatt, nätavgifter och moms. Fjärrvärmens beskattning innehåller moms samt skatt i produktions- ledet och baseras på ett genomsnitt för hela fjärrvärmepro- duktion. Bortfallet av skatt uppskattas till om stödet beviljas och 200 beviljade projekt samt över de som energibesparingar beräknas för. På samma sätt som för nyttorna räknas en del av denna kostnad bort, då intäktsbortfall från energirenoveringar som skulle ha genomförts även utan stöd inte bör ses som en kostnad för staten. 7.1.5En sammanvägd bedömning ger en kostnads-nytto-kvot under 1 De beräknade nyttorna och offentligfinansiella kostnaderna fram- går av Tabell 7.2. I Rambölls huvudscenario hamnar kostnads- nytto-kvoten strax över 0,8, när dödviktsförluster har räknats bort. Dödviktsförluster beräknas både för de samlade nyttorna och på intäktsbortfall från energi. Förslagens konsekvenser och några genomförandefrågor Not: Samtliga värden är diskonterade . Ramböll har dessutom testat vissa av analysens parametrar i en känslighetsanalys. De analyserade scenarierna beskrivs i Tabell 7.3. Ramböll utgår i huvudscenariot från att investeringar skapar energibesparingar fram i tiden, vilket kan ses som ett konser- vativt antagande. De flesta åtgärder för energieffektivisering som beskrivs exempelvis i energimodellen HEFTIG bedöms ha en livs- längd på .