sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Det bokförda värdet i genomsnitt i riket är per kvm, vilket innebär ett bokfört värde på för en genomsnittslägenhet på 70 kvm. För att bidragsandelen ska kunna uppgå till av det stödberättigade underlaget är således begränsningen för det enskilda företaget 900-1 000 lägenheter. I mindre och medelstora företag (färre än 2 000 lägenheter, belägna 39 Ekonomisk statistik. 2016, 2017. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel på orter med mindre än 75 000 invånare) är det bokförda värdet per lägenhet i genomsnitt , vilket innebär en begräns- ning för det enskilda företaget till 1 300-1 400 lägenheter. Motsvarande beräkning för små företag innebär en begränsning i balansomslutning på , vilket innebär en begränsning till 300–400 lägenheter för det enskilda företaget. Sammantaget innebär således en grov bedömning av konse- kvenserna av artikel 38 i gruppundantagsförordningen att en övre gräns för ett bidrag på av det stödberättigade underlaget går vid 300–400 lägenheter i det enskilda företaget (eller i bostads- rättsföreningen), medan en övre gräns för ett bidrag på går vid 1 300-1 400 lägenheter. De nu nämnda begränsningarna avser bostads- och fastighets- förvaltande organisationer som bedriver ekonomisk verksamhet i EU-rättslig mening. Det innebär bland annat att företag som ägs av kommuner och landsting omfattas av dessa begränsningar Det gäller däremot inte de fall där dessa offentliga organ själva står som ägare till berörda fastigheter. I dessa fall föreslår utredningen att stödet ska uppgå till av det stödberättigade underlaget. Det nuvarande stödet för hyresbostäder administreras av Läns- styrelsen och . prövar frågor om stöd och stödet betalas ut av . När det gäller stöd som avser upp- rustning av skollokaler m.m. administreras det uteslutande av . Som konstaterats i det föregående har relativt få ansök- ningar om stöd för hyresbostäder kommit in till . Mot denna bakgrund kan det finnas risk för att tillräcklig kompe- tens inte kan byggas upp på alla länsstyrelser. Ett alternativ kan vara att bidragsverksamheten koncentreras till några länsstyrelser, där de utöver det egna länet ansvarar för bidragsadministrationen även för ytterligare län. Utredningen anser vidare att ansökan om stöd för skollokaler bör administreras på motsvarande sätt. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Finansiering av statens kostnader för energisparstödet Utredningen föreslår att de kostnader som energisparstödet för flerbostadshus medför finansieras med en höjning av energiskatten. Ett syfte med de svenska energi- och koldioxidskatterna är att bland annat bidra till en effektivare energianvändning och skapa drivkrafter för att minska företagens miljöbelastning (jfr Avsnitt 4.2.1). Såväl energiskatten som koldioxidskatten är utformade så att de ska styra mot målen för minskade utsläpp av växthusgaser, andel förnybar energi och effektivare energianvändning. Utredningen anser mot den bakgrunden att det finns en logik i att statens kostnader för energisparstödet också finansieras med en höjning av energiskatten, även om höjningen blir liten för att täcka dessa kostnader. är energiskatten på el enhetlig och uppgår till per kWh. (40,per kWh inklusive moms). Skatteuttaget kan reduceras genom avdrag med per kWh (per kWh inklusive moms) för privatpersoner och kunder inom tjänstesektorn i vissa kommuner i norra . Ramböll har i sin konsekvensutredning inte kunnat bedöma hur många fastighetsägare som kan väntas söka ett energisparstöd på grund av begränsad jämförbarhet med tidigare stöd och brist på tid för en grundlig analys av efterfrågan på stödet. Det går därmed inte heller att säga hur stora statens totala kostnader blir. Omvänt anger Ramböll att om energiskatten höjs med , täcker denna höjning kostnaden för 375 beviljade projekt , sett till både utgift för stödet och bortfall av energiskatt. till enbart utgift för stödet täcks kostnaden för upp till 500 beviljade projekt . Detta baseras på en uträkning enligt Finansdepar- tementets beräkningskonvention av nettointäkter vid en höjning av energiskatten, vilket både inkluderar den direkta skatteintäkten per såld enhet och indirekta effekter på moms och bolagsskatt. En sådan höjning genererar intäkter på . Utredningens bedömning är därmed att en höjning av energi- skatten på el med per kWh är tillräcklig för att täcka statens kostnader för energisparstödet. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel När bör förslaget genomföras? Utredningen gör i avsnitt 7.2.3 bedömningen att konjunkturen i byggbranschen har betydelse för tidpunkten när ett energisparstöd bör införas och att ett beslut om det därför bör anstå i 2–. De överväganden som ligger till underlag för den bedömningen fram- går av nämnda avsnitt. 6.6En kreditgaranti ska förstärka energisparstödet för ägare av flerbostadshus på svagare bostadsmarknader Förslag: En kreditgaranti ska utöver ett energisparstöd kunna utgå till ägare av flerbostadshus med övervägande del bostäder på svaga bostadsmarknader. Kreditgarantin ska kunna förenas med en subvention av garantiavgiften. Möjligheten till garanti ska villkoras av att energisparbidrag beviljas. Bedömning: Kreditgarantin bör administreras av och statens kostnader för att subventionera garantin bör finansieras inom ramen för anslaget till omstrukturering av kommunala bostadsföretag. Det bör ytterligare övervägas om en höjning är motiverad av den övre gränsen på per kvm för en kreditgaranti i områden med låga marknadsvärden. Vi ska enligt våra direktiv bland annat utreda hur ett ekonomiskt styrmedel ska utformas för att nå även utanför de starka bostads- marknaderna. Vi har därför prövat om en statlig kreditgaranti skulle kunna vara en lämplig form för ett sådant styrmedel för svaga bostadsmarknader. En statlig garanti innebär att långivaren skyddas mot eventuella kreditförluster. Den minskar behovet av riskersättning och innebär att utlåningsräntan kan sättas lägre än vad som vore fallet utan kreditgaranti. Kreditgarantin innebär vidare att behovet av egeninsats eller dyra topplån minskar. Hur stor denna effekt blir beror på garantins utformning och hur mycket garantin täcker. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Statliga kreditgarantier lämnas av och får då avse lån till ny- eller ombyggnad av hyresbostäder, ny- eller ombyggnad av egnahem eller ägarlägenheter, tillbyggnad av lokal, byggnad eller annan anläggning som innebär nytillskott av ägarlägenheter samt förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt. Garantier kan ställas såväl för färdigställda hus som för byggtiden. Kreditgaranti kan lämnas av ett av bedömt marknadsvärde, eller i områden med låga marknadsvärden per kvm. Den garantiavgift som tas ut ska mot- svara statens förväntade förlust och övriga kostnader för åtagandet. Villkoren för en kreditgaranti regleras i ett ramavtal mellan staten och långivaren. Utgångspunkten i avtalet är att långivaren ska pröva förutsättningarna för lån oberoende av att det finns en kreditgaranti, dvs. kreditprövning, låneförvaltning och obestånds- hantering ska ske på gängse sätt. ska bedöma marknadsvärdet utan hänsyn till spekula- tiva eller tillfälliga förhållanden och om låntagaren har tillräcklig betalningsförmåga. Det innebär att kassaflödet ska tåla normala drifts- och underhållskostnader samt ha marginal för höjda räntor och eventuella lediga lägenheter. Som huvudregel gäller att säkerhet i form av pantbrev ska finnas för lånet, men även andra former av säkerheter kan godkännas. Garanti kan även lämnas för lån utan säkerhet. Avgiften blir då högre. Den garantiavgift som tas ut beror på risken i det specifika pro- jektet med hänsyn till region, läge på orten, garantins inomläge i förhållande till marknadsvärdet, kreditbedömning av låntagaren, säkerheter för lånet samt garantins löptid. Garantiavgiftens storlek varierar med hänsyn till dessa faktorer. Avgiften för färdigställda hus ligger normalt i intervallet 1–2,av det garanterade beloppet. Avgiften debiteras i förskott. var den genomsnittliga avgiften . För garantier under bygg- tiden tas avgiften ut som en engångsavgift. låg den genomsnittliga avgiften på , med ett intervall mellan . Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel 6.6.2Vad är svaga bostadsmarknader? Den senaste mera omfattande analysen av förutsättningarna på svaga bostadsmarknader gjordes i den så kallade EU-utredningen.40 Den skulle enligt sina direktiv bland annat utreda hur många kom- muner som hade bostadsföretag som kunde anses verka på svaga bostadsmarknader samt hur många av dessa bostadsföretag som hade ekonomiska svårigheter på grund av marknadssituationen. Utredningen tolkade begreppet svaga bostadsmarknader som de marknader som generellt sett har de sämsta förutsättningarna för affärsmässiga investeringar i standardhöjande åtgärder och nypro- duktion. Med affärsmässighet i EU-rättslig mening avses hur privata före- tag skulle ha agerat i en viss situation. Det innebär enligt EU-utred- ningen att det företagsekonomiskt rationella också kan anses affärs- mässigt. Företaget bör kunna visa att enskilda beslut beträffande hyressättning, driftkostnader och underhållsinsatser är sådana som ett långsiktigt verkande privat företag skulle fatta. Utredningen gjorde bedömningen att 105 kommuner kunde anses ha haft svaga bostadsmarknader 2012 men att gruppen för- väntades minska till 2025. I dessa 105 kommuner finns cirka 175 000 lägenheter i flerbostadshus, varav cirka 70 000 lägenheter finns i hus som ägs av kommunala bostadsföretag.41 Även om den ekonomiska utvecklingen förväntades bli positiv, bedömde EU- utredningen att skillnaderna mellan de starkaste och de svagaste bostadsmarknaderna kunde förväntas öka. Ett mindre antal kom- muner väntades få ökade problem. Trots att antalet kommuner som tillhört kategorin varit någor- lunda stabilt, visar det sig att en del kommuner rört sig in och ut ur gruppen. En kommun kan ha tillhört gruppen vid ett analystillfälle, lämnat gruppen vid ett senare, för att sedan återkomma vid ett tredje tillfälle. Hur många kommuner som är att anse som svaga bostads- marknader kan inte bedömas utan en ny fördjupad analys. Med hänsyn till det låga ränteläget och den positiva ut- 40EU och kommunernas bostadspolitik, SOU 2015:58. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel vecklingen beträffande outhyrda lägenheter, har utredningens pro- gnos sannolikt varit realistisk. I de förslag som lämnade beträffande framtida statligt stöd, definierades en svag bostadsmarknad som en marknad där efterfrågan på bostäder påverkas påtagligt av en varaktigt minsk- ande befolkning eller av låga inkomster hos kommuninnevånarna. Någon geografisk avgränsning av svaga bostadsmarknader föreslogs inte. Bedömningen huruvida en kommun är en svag bostadsmarknad eller inte skulle i stället göras av i det enskilda stödärendet. 6.6.3Lönsamhets- och finansieringsproblem på svaga bostadsmarknader Som tidigare nämnts anser utredningen att förutsättningarna för att genomföra renovering och energieffektivisering främst påverkas av två faktorer, investeringens lönsamhet och den aktuella fastighet- ens marknadsvärde. Den enskilt viktigaste faktorn för att uppnå lönsamhet är att kostnadstäckande hyror och avgifter kan tas ut. Detta är naturligt- vis svårare på en svag marknad än på en stark. finns få outhyrda lägenheter även på svaga bostadsmarknader. Framtida migration och urbanisering kan dock förändra förut- sättningarna på många orter. Det finns också en risk att kraftigt höjda boendekostnader som en följd av renoveringar åter kan resultera i ökade vakanser Dessutom kan det uppstå ett nedskriv- ningsbehov av fastigheternas bokförda värde. De låga räntor som rått har tillsammans med en inte obetydlig inflyttning sannolikt förbättrat situationen även på svaga marknader. Antalet outhyrda lägenheter har minskat kraftigt, vilket sannolikt har bidragit till att aktiviteten beträffande reno- veringar och energibesparande åtgärder har ökat under senare år.42 Men även om dessa positiva faktorer beaktas är skillnaden fort- farande stor mellan starka och svaga bostadsmarknader, när det gäller möjligheterna att genomföra renoveringar och energibespar- ande åtgärder. 42 SCB:s statistik över outhyrda lägenheter . Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Möjligheterna att lånefinansiera energieffektiviseringsåtgärder styrs förutom av låntagarens återbetalningsförmåga också av vilket belåningsbart utrymme som finns, med hänsyn till fastighetens värde. Värdet bestäms genom relationen mellan fastighetens drift- netto efter åtgärden och gällande direktavkastningskrav. Direkt- avkastningskravet är högre och marknadsvärdet lägre på en svag marknad än på en stark. Detta innebär åtminstone teoretiskt sett att om driftnettot förbättras kommer även det beräknade mark- nadsvärdet att öka, vilket borde ge ett högre belåningsbart ut- rymme med fastigheten som säkerhet. I hur stor utsträckning detta beaktas ligger naturligtvis i långivarnas händer. 6.6.4Tidigare förslag om förbättrade finansieringsförutsättningar på svaga marknader konstaterar i sitt slutbetänk- ande,43 med stöd av en studie från Tillväxtanalys,44 att när det gäller förutsättningarna för enskilda hushåll att finansiera bostadsbygg- ande på landsbygden, är betalningsförmågan och värdet på den ny- eller ombyggda fastigheten avgörande för bankernas beslut om kreditgivning. Kommittén framhåller att fastighetens marknadsvärde i regel är lägre än produktionskostnaden, vilket bankerna upplever som en risk vid sin bedömning om kredit ska beviljas eller inte. Ju större risken bedöms vara, desto lägre blir bostadslånet, vilket resulterar i krav på högre kontantinsats och högre amorteringstakt. föreslår att regeringen utreder om lån- givning till boende i landsbygden underlättas genom införandet av särskilda landsbygdslån för byggande av egnahem, hyresrätter, ägar- lägenheter kooperativa hyresrätter och bostadsrätter i lands- bygderna. I en rapport om förutsättningarna för byggande av egnahem i glesbygd bedömde () att garantiavgiften för lån högt över marknadsvärdet skulle bli hög, eftersom den förväntade förlusten är hög. Därmed kan att en för- 43Slutbetänkande av , För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd., SOU 2017:1. 44Tillväxtanalys, Rural Housing – Landsbygdsboende i , och , Rapport 2012:05. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel hållandevis liten del av garantilånet återvinnas vid en försäljning efter ett fallissemang.45 I rapporten konstaterade BKN att ett sätt att ge bättre förut- sättningar för att bygga bostäder på bostadsmarknader med låga marknadsvärden, vore att subventionera den del av garantiavgiften som beror på den förhöjda risken vid belåning över marknads- värdet. Förslaget innebar att långivaren skulle betala en garanti- avgift som motsvarar en avgift som skulle gällt för ett lån på en bostadsmarknad där marknadsvärdet överstiger produktionskost- naden, dvs. där garantiavgiften baseras på av marknads- värdet. Resterande avgiftsdel skulle finansieras med anslagsmedel. BKN:s förslag gällde primärt garantier för lån till egnahem. På uppdrag av regeringen genomförde 2013 en översyn av vilka hinder som förelåg för ökad bostadsproduktion på gruv- orter. Myndigheten lämnade vissa förslag om ändring av reglerna för de statliga kreditgarantierna för lån för bostadsbyggande.46 Ett av förslagen avsåg kreditgarantier för lån till ny- och ombyggnad av bostäder. förslag var mer generellt än BKN:s förslag, då det avsåg även flerbostadshus och ombyggnad. 6.6.5Utredningens överväganden och förslag Utredningen har som nämnts inte kunnat konstatera några gene- rella finansieringsproblem på normala bostadsmarknader. Projekt som är lönsamma för fastighetsägaren tycks normalt kunna få finansiering. Utredningen har också konstaterat att nuvarande system för kreditgarantier bara används i marginell omfattning. En del av förklaringen är sannolikt att det inte föreligger några generella finansieringsproblem. Om situationen vore den motsatta, dvs. att det förelåg mer generella sådana finansieringssvårigheter, skulle efterfrågan på garantier enligt utredningens bedömning också vara större. Enligt vad utredningen har erfarit menar långivarna att om de inte kan lämna finansiering utan kreditgaranti så kan de inte heller göra 45Statens bostadskreditnämnd, Stöd till byggande av egnahem i glesbygd, 2006. 46Boverket, Hinder och förutsättningar för bostadsproduktion på gruvorter, 2013. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel det med garanti. De anser att en garanti inte påverkar återbetal- ningsförmågan, förutom att räntan kan komma att bli något lägre. På svaga bostadsmarknader är situationen dock sannolikt en annan. De finansieringsproblem som beskrivits från flera håll avser enligt utredningens bedömning inte bara traditionell ny- och om- byggnad av bostäder utan också renoverings- och energispar- åtgärder. Det finns därför skäl att komplettera det av utredningen föreslagna systemet med energisparstöd med ett särskilt stöd på dessa marknader och att detta bör ske via kreditgarantisystemet. Att garantierna för bostadsbyggandet generellt sett har så marginell användning , kan enligt utredningens uppfattning inte auto- matiskt tas till intäkt för att detsamma skulle gälla beträffande den föreslagna garantiordningen för svaga bostadsmarknader. Förslaget om en subvention för den del av garantiavgiften som avser belån- ingen över marknadsvärdet bör enligt utredningens bedömning kunna tilltala såväl kreditgivare som låntagare. Utredningen har studerat den modell för kreditgarantier i kom- bination med en subvention av garantiavgiften som tillämpas i (jfr Avsnitt 4.4.4). Vi bedömer dock att subventionen av garantiavgiften snarare bör lämnas på det sätt som har föreslagits av BKN och än enligt den modell som används i . Det stöd för energieffektiviserande åtgärder som utredningen föreslår och som ska kunna utgå till ägare av hyresfastigheter med övervägande del bostäder föreslås bli generellt, dvs. avse såväl starka som svaga bostadsmarknader. Det föreslagna stödet har ingen kopp- ling till den faktiska finansieringen av de renoverings- och energi- effektiviseringsåtgärder som genomförs. Som utredningen konstaterat finns särskilda finansieringspro- blem på svaga marknader. Nuvarande kreditgarantisystem gäller generellt, dvs. det tillämpas både på starka som svaga bostadsmark- nader. Som beskrivits i Avsnitt 4.3.2 finns visserligen en möjlighet att inom ramen för systemet lämna garantier per kvadratmeter, även om marknadsvärdet är lägre. Beroende på den extra risk som detta innebär, blir dock garantiavgiften väsent- ligt högre än vad som gäller vid högre marknadsvärden. Som tidigare anförts gör utredningen bedömningen att kredit- garantisystemet bör anpassas för att minska de påtalade finansi- eringsproblemen. Detta bör ske genom att den förhöjda avgiften i förhållande till vad som skulle ha gällt enligt de normala reglerna, Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel garanti inom av marknadsvärdet subventioneras av staten. Den särskilda kreditgarantin bör avse samma åtgärder som kan få stöd enligt det av utredningen föreslagna utvidgade stödet för energieffektiviserande åtgärder. Utredningens förslag i denna del innebär således ingen förändring i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande regler beträffande kreditgarantins möjliga storlek och inomläge i förhållande till mark- nadsvärde. Förslaget avser endast hur den del av kreditgarantin som överskrider marknadsvärdet ska prissättas. Vem ska kunna få stöd? – Avgränsningen av en svag bostadsmarknad Ett särskilt problem är hur stödet bör avgränsas så att det bara ska kunna tillämpas på svaga bostadsmarknader. Här finns enligt ut- redningens bedömning i praktiken två möjligheter, antingen att direkt avgränsa vilka kommuner som kan anses tillhöra kategorin, eller att göra denna bedömning i det aktuella garantiärendet. Som utredningen beskrivit finns avsevärda problem med den förstnämnda modellen, främst beroende på att gruppen inte är stabil . Vid de uppdateringar som gjorts har det visat sig att kommuner har vandrat ut och in i gruppen. Som nämnts gjorde dessutom bedömningen att gruppen skulle komma att bli mindre . Utredningen anser därför att frågan huruvida en kommun utgör en svag bostadsmarknad eller inte bör bedömas i det aktuella garantiärendet utifrån generella kriterier. framhöll att vid bedömningen av vad som är en svag bostadsmarknad skulle utgå från den befolkningsut- veckling som skett i kommunen och den förvänt- ade befolkningsutvecklingen, befolkningens inkomstförhållanden, och därmed befolkningens åldersstruktur och förväntade ålders- struktur, samt arbetsmarknadsregionens utveckling såväl när det gäller pendlingsmönster som antalet tillgängliga arbetsplatser i regionen. Utredningen instämmer i dessa bedömningsgrunder. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Vad ska stödet avse? De statliga kreditgarantierna lämnas av och får avse lån till ny- eller ombyggnad av hyres- eller bostadsrättshus, ny- eller om- byggnad av egnahem eller ägarlägenheter, ombyggnad av lokal, bygg- nad eller annan anläggning som innebär nytillskott av ägarlägenheter samt förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt. Garantier kan ställas såväl för färdigställda hus som för byggtiden. Villkoren för en kreditgaranti regleras i ett ramavtal mellan staten och långivaren. Utgångspunkten i avtalet är att långivaren ska pröva låntagarens återbetalningsförmåga, oberoende av att det finns en kreditgaranti. Att utöka kreditgarantin till att omfatta även lån till renoverings- och energisparåtgärder på svaga bostadsmarknader bör enligt utred- ningens bedömning inte medföra några särskilda komplikationer när det gäller denna handläggning. Vid handläggningen sker först en sedvanlig garantiprövning lik- som en bedömning av marknadsvärdet efter åtgärderna. En sedvan- lig garantiavgift fastställs som beror på risken i det specifika pro- jektet med hänsyn till region, läge på orten, garantins inomläge i förhållande till marknadsvärdet, kreditbedömning av låntagaren, säkerheter för lånet samt garantins löptid. För att bestämma hur stor subventionen av garantiavgiften kan bli beräknas därefter en alternativ garantiavgift. Denna avgift mot- svarar den avgift som långivaren skulle ha betalat för motsvarande lån på en bostadsmarknad där marknadsvärdet överstiger produk- tionskostnaden, dvs. där garantiavgiften baseras på av marknadsvärdet. beslutar sedan att den lägre garanti- avgiften ska betalas av långivaren och mellanskillnaden mellan de båda avgifterna avräknas som en subvention. Det av utredningen föreslagna energisparstödet har som nämnts ingen koppling till hur åtgärderna faktiskt finansieras. De båda stödformerna avser visserligen samma typer av åtgärder, men det är fullt möjligt att erhålla bidraget utan att utnyttja möjligheten till kreditgaranti. Möjligheten till kreditgaranti bör dock vara villkorad av att energibidrag beviljats. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Stödets förenlighet med statsstödsbestämmelserna Vid garantigivning måste hänsyn tas till om statligt stöd. De föreslagna garantierna innehåller en subvention av garanti- avgiften. Avgiften är därmed inte marknadsmässig och garantierna innehåller statligt stöd. Utredningen har övervägt om det är möjligt att hänföra de före- slagna garantierna till något av de undantag från EU-kommission- ens förhandsgodkännande som redovisas under avsnitt 6.3.2. Vi har dock kommit fram till att det är tveksamt om garantierna ryms inom något av dessa undantag. Utredningen har därför utformat förslaget till statlig kreditgaranti för lån till renoverings- och energi- effektiviseringsåtgärder på svaga bostadsmarknader på så sätt att det bör anmälas för godkännande. Vid utformningen av stödordningen har utredningen beaktat kommissionens garantimeddelande.47