sou · H5B393 · 2017-11-30 00:00:00 — A permit card should have a maximum validity period of three years, and should as a general rule be handed over personally to the person in whose name it is issued. Furthermore, should push for the creation of a centralised EU database containing information on permits and permit cards, for example. Some of the Inquiry’s proposals concerning these matters should be incorporated into the Aliens’ Act, while the rest of the proposals may be included in the Aliens’ Ordinance or in the ’s regulations concerning the documents mentioned above. It is the Inquiry’s opinion that the proposals laid out will considerably decrease the possibility to abuse the documents in question. Consequences of the proposals The Inquiry considers that it should be possible to achieve the overall objective of the remit – to ensure that more people without leave to remain in return to their country of origin and to curb abuse of certain documents – through the proposals made. Furthermore, it is estimated that the proposals will have the effect of making internal controls of aliens more effective, which should reduce costs in the migration area, as processing times for aliens cases (both permit cases and removal cases) can be expected to be reduced. They can also be expected to lead to more efficient enforcement, and thus to greater predictability for individuals who are subject to final and non-appealable removal orders. The proposed measures should also reduce the cost to society associated with people without permits. Nonetheless, the proposals may entail some increased costs for the Swedish Authority, which has primary responsibility for internal controls of aliens. However, it should be possible to finance any cost increases through redistribution within the Authority’s appropriations. according to the , the Inquiry’s proposals concerning validity periods of permit cards and the collection of such cards will entail increased costs for the . It should also be possible to finance these cost increases through redistribution within the ’s appropriations. The proposed measures on identifying aliens are expected to increase the possibilities to protect vulnerable people, not least children. These measures should also contribute to tangible security improvements, impeding terrorism and other serious cross-border crime. The proposals are expected to have a positive effect on law enforcement and the detection of crime in general, and on crime prevention. The proposals may also help achieve integration policy objectives. It is not thought that the Inquiry’s proposals will lead to any violation of individuals’ privacy that is incompatible with applicable law. On the contrary, with the use of new technologies in internal controls of aliens, the inconvenience to individuals should be reduced. The proposals are not expected to have any other consequences worthy of note. 23För en flykting eller statslös får utfärdas en särskild passhandling för resor utanför (resedokument). Resedokument ska dock inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 4 kap. 4 § och 9 kap. 8–9 och 11 §§ ska ha följande ly- dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 1 b § och 9 kap. 4 a §, med följande lydelse, I fall utom dem som anges i 1 a § andra stycket ska ansökan om främlingspass avslås, om det före ansökan har utfärdats tre sådana pass för sökanden och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. 4 § För en flykting eller statslös får utfärdas en särskild passhandling för resor utanför (resedokument). Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om resedokument. I fall utom dem som anges i 2 kap. 7 § utlänningsförordningen ska ansökan om resedokument avslås, om det före ansökan har utfärdats tre resedokument för sökanden och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om resedokument. Om det vid en kontroll enligt 9 § inte kan klarläggas att utlänningen har rätt att vistas i landet eller om det råder oklarhet om utlänningens identitet, får eller ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd eller rätt att vistas i landet på annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, ska handlingarna återlämnas till honom eller henne, om inte särskilda skäl talar mot det. eller får fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck om1. utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till ,2. utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §, eller3. det finns grund för att besluta om förvar.Migrationsverket eller får vidare fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck om utlänningens identitet inte kan klarläggas vid en kontroll enligt 9 §. 8 §1 eller Polis- myndigheten får fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck om 1. utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till , 2. utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §, eller 3. det finns grund för att besluta om förvar. En utlänning som vistas i En utlänning som vistas i är skyldig att på begäran är skyldig att på begäran av en polisman överlämna pass av en polisman överlämna pass eller andra handlingar som visar eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att up- hans eller hennes identitet och pehålla sig i . rätt att uppehålla sig i . är också skyldig att efter kallelse Om utlänningen inte gör det, får eller hennes bagage, handresgods, 1Senaste lydelse 2014:655. 2Senaste lydelse 2014:655. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom försorg. Om det på grund av en utlännings personliga förhålllanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får han eller hon hämtas utan föregående kallelse. ska medverka i kontrollverksamhet enligt första stycket genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Om kontrollen utövas av , ska pass eller andra handlingar överlämnas till tjänstemannen vid . heter, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet och rätt till vistelse i . Vid kroppsvisitationen ska det som sägs i 2 § tredje–femte styckena gälla. Om en visitation innebär att enbart utlänningens tillhörigheter undersöks, får visitationen genomföras även av en annan anställd vid än en polisman. Utlänningen är också skyldig att efter kallelse av eller komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet samt, i de fall som anges i 8 § andra stycket, låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck. Om utlänningen inte gör det, får han eller hon hämtas genom försorg. Om det på grund av en utlännings personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får han eller hon medtas för utredning eller hämtas utan föregående kallelse. ska medverka i kontrollverksamhet enligt första stycket genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Om kontrollen utövas av , ska pass eller andra handlingar överlämnas till tjänstemannen vid . Denne har då även i övrigt samma Kontroll enligt första och andra styckena får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. befogenheter som en polisman har enligt första stycket. Kontroll enligt denna paragraf får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. En utlänning är skyldig att En utlänning är skyldig att stanna kvar för utredning i sam- stanna kvar för utredning i sam- band med in- eller utresekontroll band med in- eller utresekontroll enligt kodexen om Schengen- enligt kodexen om Schengen- gränserna eller i samband med gränserna eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 9 §, kallelse, medtagande eller hämt- dock inte längre än nödvändigt ning enligt 9 §, dock inte längre och inte i något fall längre än sex än nödvändigt och inte i något Detta gäller inte om ett fall längre än . beslut har meddelats om förvar gäller inte om ett beslut har med- enligt 10 kap. 1 eller 2 §. delats om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 §. En polisman får hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar för utredning. Denna lag träder i kraft . 3 Senaste lydelse 2015:91. deltar operativt i , det vill säga i det fördjupade gränskontrollsamarbete inom Europeiska Unionen (EU), som har till syfte att underlätta den fria rörligheten för personer. Förutom flertalet av EU:s medlemsstater är , , och med i . De länder som deltar i samarbetet fullt ut (nedan ) har tagit bort personkontrollerna vid gränserna mellan sig. Villkoren för in- och utresa över Schengenområdets yttre gränser och reglerna om visering har harmoniserats och gränskontrollerna vid områdets yttre gränser har förstärkts. Reglerna för resor mellan de deltagande länderna har samordnats. De deltagande länderna har också ett fördjupat polisiärt och rättsligt samarbete och ett gemensamt system för informationsutbyte, (), som gör det möjligt att utbyta data om bland annat eftersökta personer och föremål. Ur säkerhetssynpunkt kompenseras avskaffandet av de inre gränskontrollerna delvis genom så kallade inre utlänningskontroller, som ska göra det möjligt för myndigheterna i medlemsstaterna att kontrollera 1) en utlännings identitet och 2) dennes rätt att vistas inom territoriet. har inom EU också antagits vissa gemensamma regler inom asylområdet. Det gäller såväl materiella regler, som syftar till att garantera en viss skyddsnivå för de skyddsbehövande, som regler för själva förfarandet vid prövningen av en asylansökan. En princip när det gäller förfarandet, som har slagits fast i och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av (Dublinförordningen), är att den första medlemsstaten där en utlänning ansöker om asyl också ska vara ansvarig för att pröva ansökan. För att säkerställa att en utlännings asylansökan prövas i bara en medlemsstat tas fingeravtryck på alla asylsökande som är och äldre. Fingeravtrycken sparas i en databas, , mot vilken en kontroll görs varje gång som en person ansöker om asyl. har flykting- och migrationsströmmarna till ökat mycket påtagligt. När flykting- och migrationskrisen trappades upp blev det inte möjligt för vissa av EU:s medlemsstater att ta hand om alla människor som anlände dit irreguljärt via de yttre gränserna, eller att ta fingeravtryck på alla. Flyktingarna och migranterna tog sig vidare, transiterade, inom unionen. Fler människor än någonsin anlände och sökte asyl i , vilket ledde till ett hårt tryck på ansvariga myndigheter, på kommunerna och på regeringen. Mottagningssystemet var inte dimensionerat för det stora antal människor som kom hit. Regeringen konstaterade att situationen innebar både akuta utmaningar för flera samhällsviktiga verksamheter och ett hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. ansåg sig därför tvunget, i likhet med flera av EU:s medlemsstater, att tillfälligt återinföra inre gränskontroller. Regeringen har beslutat om fortsatt gränskontroll vid inre gräns till och med . I och med de ökade flykting- och migrationsströmmarna har det enligt regeringen, för att kunna upprätthålla en långsiktig, hållbar och human migrationspolitik som värnar asylrätten, blivit viktigare än någonsin att de personer, som har fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som vunnit laga kraft, så snabbt som möjligt återvänder till hemlandet eller till ett annat land där de har rätt att uppehålla sig. Ett stort antal av dessa personer blir dock kvar i . Verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslut försvåras bland annat av att många håller sig undan myndigheterna eller saknar identitetshandlingar. Antalet asylsökande i som har styrkt sin identitet genom att ge in en passhandling i samband med ansökan eller senare under asylärendets handläggning är mycket lågt. Det har också noterats att ett ökat antal personer uppehåller sig i utan att över huvud taget ansöka om uppehållstillstånd. Många av dem lever utanför samhället och har inte kontakt med myndigheter. I gruppen finns ett antal utsatta barn och unga vuxna. En del har skilts från sina familjer under resan till . Åtskilliga har dock kommit hit mer eller mindre på egen hand. För att kunna skydda barn och unga vuxna är det viktigt att kunna identifiera dessa i ett tidigt skede. Vidare har säkerhetssituationen i bland annat förändrats på ett sådant sätt att det framstår som ytterst angeläget även utifrån ett säkerhetsperspektiv att känna till vilka som vistas i landet. På flera håll i , även i , har det förekommit terroristhandlingar, som orsakat dödsfall och omfattande personskador. Terroristattentaten har visat hur viktigt det är att ha kontroll på vilka som vistas i landet. Gränsöverskridande brottslighet av annat slag är inte heller ovanlig. Den kan avse exempelvis narkotikahandel, vapenhandel, människohandel, påtvingad prostitution och ekonomisk brottslighet. Det är inte så ovanligt att det i dessa sammanhang förekommer personer som uppträder under olika identiteter. Åtgärder som gör det möjligt för polis och säkerhetspolis att följa upp personer som utgör en risk för enskilda och samhället är därför av största betydelse. I utredningens direktiv har regeringen framhållit att det är angeläget att myndigheterna får de verktyg som behövs för att kunna arbeta effektivare med så kallade återvändandeärenden. Vad som eftersträvas är sålunda att det ska finnas en ordning, som leder till att de som inte har rätt att vistas i landet i första hand frivilligt återvänder till hemlandet eller till en annan plats där de har rätt att vistas, och som i andra hand gör det enklare att snabbt och effektivt med tvång avlägsna personer som saknar rätt att vistas här i landet. Avsikten är att myndigheterna, bland annat inom ramen för inre utlänningskontroller, ska få rätt att vidta vissa åtgärder riktade mot dem som blir föremål för en sådan kontroll. Ett primärt syfte med åtgärderna är att minska antalet personer vars identitet inte kan fastställas under vistelsen i . Enligt direktiven ska identifieringen av personer underlättas genom att ge bland annat utökade möjligheter att ta upp fingeravtryck på personer vars identitet inte är klarlagd och utökad befogenhet att omhänderta pass eller andra identitetshandlingar. I uppdraget ingår att redovisa nuvarande förutsättningar för fingeravtrycksupptagning, för behandling av upptagna fingeravtryck och för omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar samt undersöka omfattningen av missbruk av resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort. Utredningen ska enligt dess direktiv lämna förslag på de författningsändringar, som krävs för att den inre utlänningskontrollen ska kunna omfatta även upptagning av fingeravtryck på personer vilkas identitet inte är klarlagd, och för att hanteringen av fingeravtrycken därefter ska bli ändamålsenlig. I det sammanhanget kommer också betydelsen av andra så kallade biometriska data att behandlas. Utredningen ska också ta ställning till om den nuvarande nedre åldersgränsen för fingeravtrycksupptagning bör sänkas för att man på ett tidigt stadium ska kunna identifiera yngre personer och fånga upp utsatta minderåriga. Utredningen ska vidare föreslå författningsändringar, som ger , och andra berörda myndigheter, en utökad befogenhet att omhänderta pass och andra identitetshandlingar. Utredningen ska därvid överväga om författningsändringar är lämpliga och hur de i så fall bör vara utformade för att även undanhållna handlingar ska kunna omhändertas. I uppdraget ingår att analysera och redovisa vilken effekt de föreslagna åtgärderna kan förväntas få när det gäller återvändandet och enskildas situation i landet. Förslagen ska i relevanta delar även omfatta Säkerhetspolisen. Regeringen har i utredningens direktiv också framhållit att det är angeläget att motverka det missbruk av resehandlingar och uppehållstillståndskort som förekommer. Utredningen ska därför föreslå sådana nödvändiga författningsändringar som syftar till att stävja missbruk av resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort, för resehandlingarnas del i likhet med vad som tidigare skett i fråga om svenska hemlandspass. Beträffande samtliga förslag ska en beskrivning göras avseende de konsekvenser som förslagen kan medföra för berörda myndigheter, för kommuner och för enskilda. Integritetsfrågor och barnrättsperspektivet ska därvid belysas och beaktas. Betänkandet ska enligt utredningsdirektiven redovisas . Regeringens direktiv till utredningen bifogas betänkandet, se bilaga 1. Utredningen har haft omkring till sitt förfogande. Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna. Utredningen höll sitt första sammanträde . Därefter har ytterligare fem sammanträden med experterna hållits. har på utredningens begäran lämnat närmare information om sitt arbete med inre utlänningskontroller och bland annat beskrivit vissa problem som poliser möter vid genomförandet av dessa. har också utvecklat skäl för behovet av att få fotografera utlänningen, ta dennes fingeravtryck och eftersöka identitetshandlingar, liksom behovet av tvångsmedel och behovet av tekniska lösningar när det gäller upptagning av fingeravtryck. Säkerhetspolisen har i väsentliga delar anslutit sig till vad har anfört och tillagt bland annat att det är mycket viktigt för dess uppdrag att identifiera potentiella säkerhetshot att inre utlänningskontroller utförs, att de är effektiva och att de personer som reser in i och uppehåller sig i kan identifieras och har laglig grund för att vistas i landet. Det är också viktigt att möjligheterna att illegalt ta sig in i landet är så små som möjligt. har på utredningens begäran bistått med vissa statistikuppgifter och beskrivit behovet för verkets del av den information som polisen kan samla in genom att dels ta upp biometriska data, dels eftersöka och omhänderta identitetshandlingar. Verket har vidare lämnat uppgifter om det regelverk som gäller för vilken information som verket får lagra och använda. Verket har också lämnat synpunkter när det gäller från vilken ålder fingeravtryck bör kunna tas, efterföljande hantering av biometriska data och omhändertagande och förvaring av identitetshandlingar. Verket har även lämnat upplysningar om hur verket hanterar ansökningar om resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort, när det finns misstankar om att tidigare utfärdade handlingar har missbrukats. har på utredningens begäran redogjort för pågående arbete inom som utredningen bör beakta och den information som departementet har tillgång till när det gäller omfattningen av missbruk av resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort. Departementet har vidare bistått med att hämta in information om innehållet i utländsk rätt i vissa avseenden och lämnat synpunkter på vilka befogenheter att vidta tvångsåtgärder som berörda myndigheter bör ha i samband med att de genomför utlänningskontroller. Utredningen har därutöver haft underhandskontakt med , som har beskrivit sin verksamhet rörande inre utlänningskontroller, omfattningen av sådana kontroller och sitt resursbehov med anledning av dessa. Betänkandet inleds med utredningens författningsförslag (kapitel 1), ett inledningskapitel med en allmän bakgrund och en redogörelse för utredningens uppdrag och arbete (kapitel 2), en redogörelse för gällande rätt (kapitel 3) och för informationssystemen och pågående lagstiftningsarbete i EU (kapitel 4). Sedan följer ett kapitel med några allmänna utgångspunkter för utredningens arbete. Där redovisas bland annat varför det är viktigt att kunna klarlägga identiteten på utlänningar som vistas i . I kapitlet redogörs också översiktligt för vissa bestämmelser till skydd för privatlivet och den personliga integriteten och för barns rättigheter (kapitel 5). I nästa kapitel behandlas en del frågor i anslutning till reglerna om inre utlänningskontroller (kapitel 6). Sedan redovisas utredningens kartläggning, analys och överväganden i fråga om fotografering och fingeravtryck (kapitel 7), möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar (kapitel 8) och missbruk av handlingar (kapitel 9). Vissa uppgifter som utredningen inhämtat gällande innehållet i utländsk rätt redovisas i samband därmed. Betänkandet avslutas med en beskrivning av förslagens konsekvenser (kapitel 10), utredningens förslag och bedömning när det gäller ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 11) och utredningens författningsförslag med kommentarer (kapitel 12). Till betänkandet har fogats två bilagor, utredningens direktiv och exempel på resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort. I detta kapitel redogörs inledningsvis för huvuddragen i gällande ordning när det gäller rätten att resa in och vistas i och den reglerade invandringen i övrigt (avsnitt 3.2–3.3). Sedan följer en översiktlig genomgång av bestämmelser rörande inresekontroller och inre utlänningskontroller (avsnitt 3.4–3.5). Därefter behandlas bestämmelser om fotografering och upptagning av fingeravtryck (avsnitt 3.6), beslut om förvar (avsnitt 3.7) och möjligheterna att eftersöka och omhänderta pass och andra identitetshandlingar (avsnitt 3.8). I därpå följande avsnitt redogörs kort för nationell och EU-rättslig lagstiftning till skydd för personuppgifter (avsnitt 3.9) och regleringen rörande behandling av fotografier och fingeravtryck (avsnitt 3.10). Slutligen redogörs för vilka bestämmelser som gäller beträffande resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort (avsnitt 3.11). Kapitlet innehåller endast en översiktlig genomgång av gällande regler. De bestämmelser som är centrala för de frågor som utredningen ska behandla redovisas mera ingående i anslutning till utredningens kartläggning, problemformulering och överväganden i kapitlen 7–9. Bestämmelser i grundlagen och till skydd för privatlivet och den personliga integriteten, liksom frågor om barns rättigheter, behandlas i kapitel 5. 3.2Rätten att resa in och vistas i Såsom nämnts i avsnitt 2.1 ingår i , som innebär bland annat att de deltagande länderna har avskaffat sina gränskontroller vid de inre gränserna och förstärkt kontrollerna vid de yttre gränserna. samt regelverk för passage av Schengenområdets yttre och inre gränser i och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), nedan även benämnd gränskodexen. Den innehåller detaljerade bestämmelser om bland annat begreppen inre och yttre gränser, in- och utresekontroller och gränskontroll. Den är, liksom andra EU-förordningar, direkt tillämplig i . Den kompletteras av nationella regler. Dessa får inte avvika från eller reglera samma förhållande som gränskodexen. I gränskodexens artikel 6 anges de inresevillkor till Schengenområdet som gäller för tredjelandsmedborgare.1 I svensk nationell rätt regleras rätten för en utlänning att resa in i och vistas i i huvudsak i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). Utlänning är en person som inte är svensk medborgare. I 1 kap. 5 § utlänningslagen finns en definition av begreppet inresa. Med inresa avses att en utlänning passerar in över gränsen för svenskt territorium. I 2 kap. utlänningslagen anges villkoren för att en utlänning ska få resa in, vistas och arbeta i .