sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — I stället ska ett godkännande avse viss utbildning vid en viss skolenhet, i likhet med vad som gäller god- kännande av utbildning som anordnas av en enskild huvudman (2 kap. 5 § tredje stycket skollagen). Detta tillämpas på så sätt att den som ansöker om att godkännas som enskild huvudman, eller om att få utöka befintlig verksamhet, ska ange i ansökan vilka års- kurser i eller grundsärskolan som ansökan avser respek- tive vilka program och inriktningar ansökan avser i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Genom att ange detsamma angående god- kännande för att få utföra distansundervisning kan Skolinspektionen pröva t.ex. om det aktuella nationella programmet i gymnasieskolan lämpar sig för distansundervisning och om huvudmannen har den kompetens som krävs för att utbildningens mål ska kunna uppfyllas. Därmed kan inte heller en huvudman som utför distansundervisning Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser själv välja att utöka sin verksamhet, utan en sådan utökning ska först godkännas av Skolinspektionen som prövar om kompetensen hos huvudmannen är tillräcklig. Vad som menas med ”viss utbildning vid en viss skolenhet” kan vara oklart när det rör sig utbildning som bedrivs genom entre- prenad. Det vi åsyftar är utbildning vid den skolenhet som distans- lärarna finns vid, dvs. den skolenhet som är utförare av distans- undervisningen. I de fall då entreprenad tillåts ska däremot den huvudman som är beställare av distansundervisning inte omfattas av något krav på godkännande för distansundervisning från Skolinspek- tionen. När sådan entreprenad är tillåten står det därmed varje huvudman fritt att vid behov beställa distansundervisning från en godkänd utförare. För fjärrundervisning har vi föreslagit regler som begränsar an- delen fjärrundervisning av den undervisning som huvudmannen totalt anordnar. Vi vill dock inte föreslå en liknande begränsning av andelen distansundervisning som huvudmannen anordnar. Tvärtom ser vi framför oss att ett antal huvudmän blir specialister på just distansundervisning. Skolinspektionen ska, på samma sätt som för annan undervisning i de aktuella skolformerna, utöva tillsyn över utbildning där distans- undervisning används (26 kap. 3 § skollagen). Det innebär att myn- digheten har möjlighet att göra olika ingripanden om det framkom- mer att utbildningen i något avseende innebär överträdelser av de föreskrifter som gäller för den aktuella utbildningen (jämför 26 kap. 10–18 §§ skollagen). Det innebär bl.a. att Skolinspektionen vid all- varliga missförhållanden kommer att kunna återkalla ett godkän- nande av en huvudman som utförare av utbildning där distansunder- visning används (26 kap. 13 § första stycket skollagen). Skolinspektionen ska också granska kvaliteten i sådan utbildning som står under myndighetens tillsyn (26 kap. 19 § skollagen). Det innebär att även distansundervisning omfattas av statlig kvalitets- granskning. Det följer i och för sig av att det handlar om utbildning inom ett antal skolformer som redan ingår i myndighetens uppdrag om statlig kvalitetsgranskning, men bör ändå nämnas. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser Utredningens förslag: Den som ansöker om godkännande ska betala en avgift till staten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgiftens storlek och om betalning av avgiften. Utredningens bedömning: Den avgift som tas ut för ansökan bör ge full kostnadstäckning. bör få meddela föreskrifter om avgiftens storlek och om betalning av avgiften. Uppgiften att hantera ansökningar om godkännande som utförare av distansundervisning kommer att medföra ökade kostnader för Skol- inspektionen. Eftersom det är valfritt för en huvudman att ansöka om godkännande är det rimligt att den som ansöker ska betala en avgift till staten. Enligt vår mening är det rimligt att en sådan avgift ska syfta till att åstadkomma full kostnadstäckning. Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer ska därför få meddela föreskrifter om avgiftens storlek och om betalning av avgiften. Vår bedömning är att det bör ankomma på Skolinspektionen att besluta om detta. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser 13.7.4Mer om vad som krävs för godkännande Utredningens förslag: När en enskild ansöker om godkännande som huvudman och utförare av enbart distansundervisning ska inte skollagens (2010:800) bestämmelser gälla i fråga om bedömning av om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och bedömning av om utbildningen innebär påtagligt negativa följder på lång sikt för eleverna och för den av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas, och i vissa fall i närliggande kommuner, och samråd med den kommun där utbildningen ska bedrivas, och i vissa fall med närliggande kommuner, innan en utbildning startar. Utredningens bedömning: När en enskild ansöker om god- kännande som utförare av enbart distansundervisning bör inte skolförordningens (2011:185) respektive gymnasieförordningens (2010:2039) bestämmelser gälla i fråga om att kommunen där utbildningen ska bedrivas, och i vissa fall närliggande kommuner, ska ges tillfälle att yttra sig när Skolinspektionen handlägger ärendet om godkännande. En sökande bör få godkännas som utförare av distansunder- visning om den sökande har förutsättningar att följa de före- skrifter som gäller för utbildningen. Detta bör gälla för såväl en- skilda som offentliga sökande. Det kan som sagt bli aktuellt att en enskild som inte är huvudman ansöker om godkännande som utförare av utbildning där distansundervisning används (avsnitt 13.7.2). Vad som krävs för att en enskild ska godkännas som huvudman för förskola, för- skoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasie- särskola och fritidshem regleras i skollagen. För det första ska den enskilde ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. För det andra ska utbildningen inte innebära påtag- liga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där ut- bildningen ska bedrivas. Med påtagliga negativa följder avses här Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser bl.a. att kommunen skulle tvingas lägga ned en befintlig skola och detta skulle medföra att avståndet till närmaste skola avsevärt skulle öka för elever i kommunen.9 Om godkännandet avser gymnasie- skola eller gymnasiesärskola ska man också beakta följderna i när- liggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. För det tredje krävs därutöver, om godkännandet avser förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, att elevunder- laget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsik- tigt (2 kap. 5 § andra stycket skollagen). En utbildning där distansundervisning ska användas är trots allt inte detsamma som utbildning med reguljär undervisning. Eleverna befinner sig, definitionsmässigt, på en annan plats än den där läraren finns, vanligen alltså på en annan plats än där utbildningen anordnas. Med andra ord kommer inte den nya utbildningen att påverka vare sig eleverna eller skolväsendet i den kommun där utbildningen an- ordnas. När en enskild ansöker om att godkännas som huvudman enbart för att utföra utbildning där distansundervisning används ska därför ett undantag göras från denna bestämmelse (2 kap. 5 § andra stycket skollagen). Visserligen kan det enkelt konstateras av Skol- inspektionen, som prövar frågan om godkännande, att utbildningen med distansundervisning knappast kan innebära påtagliga negativa följder. Därmed behövs möjligen inte ett undantag. Dock skulle en sådan prövning endast innebära onödig administration och ett undantag från bestämmelserna ska därför göras. Dessutom ska detta stycke undantas då den tredje delen av det, om kraven för godkän- nande som gäller elevunderlag, bör formuleras något annorlunda när distansundervisning ska användas. Vi återkommer till det i nästa avsnitt. På förordningsnivå föreskrivs att när Skolinspektionen hand- lägger ärenden om godkännande som enskild huvudman för en viss utbildning i någon av de aktuella skolformerna ska den kommun där utbildningen ska bedrivas ges tillfälle att yttra sig (2 kap. 2 § skol- förordningen och 2 kap. 2 § gymnasieförordningen). Avsikten med yttrandet är att den kommun där t.ex. en fristående grundskola avses bli etablerad ska beredas tillfälle att framföra sina synpunkter beträf- fande eventuella påtagliga negativa följder för skolväsendet i kom- 2009/10:165, s. 643. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser munen.10 Eftersom undantag ska göras från bestämmelsen i skol- lagen när det gäller en enskild huvudman som ska bedriva utbildning där distansundervisning används bör undantag även göras från dessa bestämmelser i dessa fall. Den första delen av det ovan beskrivna stycket i skollagen (2 kap. 5 § andra stycket), som handlar om att huvudmannen ska ha förut- sättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen, är naturligtvis relevant även för utbildning som använder distansunder- visning. Detta krav bör därför i stället framgå av skolförordningen respektive gymnasieförordningen. För utbildning som bedrivs av offentliga huvudmän är kravet också relevant och därför bedömer vi att samtliga huvudmän som ansöker om godkännande som utförare av distansundervisning ska omfattas av det. Det finns också krav i skollagen som handlar om vad som ska göras innan en enskild huvudman startar utbildning inom bl.a. grundskola, grundsärskola, gymnasieskola eller gymnasiesärskola. Ett samråd ska då ske mellan den enskilde och den kommun där utbildningen ska bedrivas och den enskilde huvudmannen ansvarar för att samrådet dokumenteras. Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola eller gymnasiesärskola, ska kommunen ge närlig- gande kommuner tillfälle att medverka i samrådet (2 kap. 5 a § skol- lagen). Att det ska ske innan en utbildning startas betyder att kravet gäller såväl en enskild som inte är huvudman som en befintlig enskild huvudman som avser starta en ny utbildning. Kravet på samråd motiverades av att kommunen är den lokala demokratiska arenan där medborgarna förväntar sig en politisk dia- log kring åtgärder för att främja den egna lokala utvecklingen, där de fristående skolorna kan spela en roll och bidra till positiva resultat. Inslaget med samråd syftade till att stärka kommunernas möjligheter till dialog inför nyetableringar.11 Samrådet ska ta sikte på den kom- mande verksamheten. I propositionen om samråd nämndes en del exempel på vad den enskilde huvudmannen och kommunen ska samverka kring: att nya skolor i ökande grad kan etableras när kom- munen bedömer att behoven finns, att ömsesidiga åtaganden kan göras om att utnyttja vissa resurser gemensamt, att information till 2009/10:157, s. 22. 2013/14:112, s. 15. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser kommunmedborgarna kan samordnas och att vissa satsningar kan göras tillsammans.12 Även denna bestämmelse blir mindre aktuell när det gäller ut- bildning där distansundervisning används, inte minst eftersom den enskilde huvudmannen i dessa fall i huvudsak riktar sig till andra än kommunmedborgarna. Ett undantag ska därför göras från bestäm- melsen i 2 kap. 5 a § skollagen när det gäller utbildning där distans- undervisning används. Utredningens förslag: För att godkännande ska lämnas ska krävas att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet. När Skolinspektionen prövar frågor om godkännande av huvudmän ingår också en bedömning av elevunderlaget för den tänkta utbildningen. När godkännandet av en enskild huvudman avser förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs att elev- underlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt (2 kap. 5 § andra stycket skollagen). Det betyder att det inte finns någon miniminivå för antalet elever på en fristående skola, men att elevunderlaget har stor betydelse för bedömningen av den enskilde huvudmannens förutsättningar att bedriva skolverksam- heten. Angående detta har konstaterats att ju färre elever det är, desto svårare blir det för den fristående skolan att leva upp till de krav på kvalitet som skollagen ställer.13 För att godkännande av enskild som huvudman för internationell skola på grundskolenivå ska lämnas krävs att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet (24 kap. 3 a § andra stycket skollagen), i stället för de krav som ställs på enskild huvudman inom skolväsendet. Den be- dömningen ska bl.a. göras med utgångspunkt från budgeten för den planerade skolan och sökandens ekonomi. En uthållig ekonomi för sådana huvudmän är enligt förarbeten bl.a. beroende av ett elev- 2013/14:112, s. 16. 2009/10:165, s. 643 f. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser underlag som möjliggör tillräckliga bidrag från elevernas hemkom- muner. Att lagstiftaren har valt ett lägre krav i fråga om tidsperspek- tivet för internationella skolor än för fristående skolor beror på att den primära målgruppen för internationella skolor är elever som är bosatta i landet för en kortare tid.14 Den målgrupp vi tänker oss för distansundervisning innebär en- ligt vår bedömning ett begränsat antal elever totalt sett i landet. Det är därför inte möjligt eller önskvärt med alltför många huvudmän som utför distansundervisning, varför elevunderlaget bör beaktas vid godkännandeprövningen. Vi förordar i detta läge den utgångs- punkt som används när det gäller internationella skolor, eftersom målgruppen även i detta fall är begränsad och eleverna i ett antal fall endast tillfälligt ska delta i distansundervisning. Dessutom bör den övergripande målsättningen vara att med andra åtgärder än distans- undervisning minska målgruppen ytterligare. Vi föreslår därför att godkännande att utföra distansundervisning ska lämnas enbart om det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet. Detta krav gäller såväl offentliga som enskilda huvudmän. Därmed kommer det att bli ett begränsat antal huvudmän i landet som får godkännande för att utföra distans- undervisning. Det kan med andra ord uppstå en situation där fler huvudmän ansöker om godkännande än vad Skolinspektionen bedömer är nöd- vändigt, varpå någon form av urval måste göras av myndigheten. I en sådan situation är det enligt vår mening rimligt att eftersträva viss geografisk spridning av utförarna av distansundervisning, vilket kan underlätta när det krävs fysiska träffar mellan elev och lärare. Vidare bör utförare som har förutsättningar att ha ett mer allsidigt utbud av utbildningar prioriteras. I ett inledningsskede kan det också vara naturligt att prioritera utförare som har tidigare erfarenhet av under- visningsmetoder som liknar distansundervisning. Kravet gäller alltså i stället för skollagens krav för godkännande av enskild som huvudman (2 kap. 5 § andra stycket). Undantag från den bestämmelsen när distansundervisning används behandlade vi i föregående avsnitt. 2015/16:17, s. 33 ff. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer ska meddela föreskrifter om vad som ska krävas i fråga om utbildning där distansundervisning används för att ett godkännande ska lämnas. Utredningens bedömning: Staten, en kommun, ett landsting eller en enskild bör få ansöka om att bli godkänd som utförare av utbildning där distansundervisning används. Godkännandet bör avse viss utbildning vid en viss skolenhet. Det bör också framgå av skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039) bl.a. vad ansökan ska innehålla och förutsättningar för att godkännas som huvudman för distansundervisning. bör få meddela föreskrifter om vilka ytterligare uppgifter som ska lämnas i ansökan. Vi bedömer att de bestämmelser som behövs angående godkännande av utförare av distansundervisning endast till viss del ska placeras i skollagen. Det behövs därtill ytterligare föreskrifter om vad som kan ligga till grund för prövningen. Vi förordar att dessa tillkommande bestämmelser samlas i förordning eller i myndighetsföreskrifter. I och med att sådana bestämmelser om krav för godkännande inte utgör några skyldigheter för enskilda – att ansöka om godkännande är en frivillig handling – är det inte nödvändigt att placera bestäm- melserna i lag enligt 8 kap. 2 § regeringsformen. Det ska därför in- föras en bestämmelse i skollagen som upplyser om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, med stöd av reger- ingens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, meddelar föreskrifter om vad som krävs i fråga om utbildningen för att ett godkännande ska lämnas. Regeringen bör i skolförordningen och gymnasieförordningen meddela föreskrifter om hur ansökan ska göras. Sådana föreskrifter finns när det gäller ansökningar till Skolinspektionen för en- skild som ansöker om att bli huvudman och för internationella skolor. I likhet med detta bör det regleras även för ansökningar om att få anordna distansundervisning. I föreskrifterna bör bl.a. anges när ansökan senast ska göras, när Skolinspektionen senast bör fatta beslut och vilka som kan ansöka om godkännande. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser också framgå att för en enskild som ansöker om godkännande och som inte redan är godkänd som huvudman så bör ansökan även innefatta en ansökan om godkännande som huvudman enligt 2 kap. 5 § skollagen. Vidare bör anges vad en ansökan bör innehålla. Efter- som det inte är eftersträvansvärt eller möjligt att reglera detta hel- täckande på förordningsnivå, bör Skolinspektionen få meddela föreskrifter om vad en ansökan därutöver bör innehålla. Föreskrifterna bör även ange att en sökande får godkännas som huvudman för distansundervisning om den sökande har förutsätt- ningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Vidare bör föreskrifterna översiktligt ange vad besluten ska innehålla. En- ligt vår bedömning bör besluten kunna gälla tills vidare. 13.7.7Överklagande i fråga om godkännande Utredningens förslag: Beslut av i fråga om godkännande som utförare av distansundervisning ska få över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol. Även beslut i fråga om återkallelse av sådant godkännande ska få överklagas. I likhet med andra frågor om godkännande som Skolinspektionen prövar ska beslut i fråga om godkännande som utförare av distans- undervisning få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol av rätts- säkerhetsskäl. Även en återkallelse av sådant godkännande enligt 26 kap. 13 § skollagen ska få överklagas. Utredningens bedömning: Förslagen om distansundervisning föranleder inte någon förändring av bestämmelserna om tyst- nadsplikt. En följd av att bara huvudmän ska få utföra distansundervisning är att samtliga utförare redan omfattas av bestämmelserna om tystnads- plikt. Det betyder att någon förändring på detta område inte behövs. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser 13.7.9Rätten till insyn i fristående skolor Utredningens bedömning: När distansundervisning används vid en fristående skola bör inte något undantag göras från skol- lagens (2010:800) bestämmelser om att den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten. För fristående skolor inom , grundsärskolan, gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan finns det bestämmelser om insyn i skollagen. Den kommun där den fristående skolan är belägen har rätt till insyn i verksamheten så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag och tillgodose allmänhetens be- hov av insyn (t.ex. 10 kap. 41 § skollagen). Att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt skol- lagen innebär bl.a. att säkerställa att kommunen kan få sådan insyn att kommunen kan uppfylla sitt övergripande och yttersta ansvar för att elever i kommunen erbjuds utbildning. Kommunen ska kunna planera sin egen verksamhet och också se till att skolpliktiga barn fullgör sin skolplikt. Allmänhetens behov av insyn syftar bl.a. på information om den fristående skolan inför skolval. Exempel på in- formation som kommunen med stöd av insynsbestämmelsen kan begära ut är information om personalen, t.ex. information om an- delen legitimerade lärare liksom om antalet anställda och antalet an- ställda omräknat till heltid.15 De exempel på insyn i verksamheten som nämns i förarbetena är således sådant som sällan blir aktuellt när det är en fristående skola som enbart anordnar utbildning där distans- undervisning används. Nämnda bestämmelser utgör inget hinder för de aktörer som an- vänder sig av distansundervisning och vi bedömer alltså att den in- syn det kan handla om är mycket begränsad. Något undantag från dessa bestämmelser bör alltså inte göras för fristående skolor där distansundervisning används. 2013/14:112, s. 81. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser 13.8Andra nödvändiga undantag från skolförfattningarna En följd av att distansundervisning används är, i och med att elever och lärare kan vara åtskilda i rum och , att exakt samma rättig- heter som vid närundervisning inte kan tillämpas. Vi kommer i detta avsnitt att gå igenom skolförfattningarnas bestämmelser på områ- den som vi föreslår inte ska gälla när distansundervisning används. Avsnittet innehåller bestämmelser som på något vis omfattar både de obligatoriska och de frivilliga skolformerna. Mer specifika frågor återkommer vi till i kommande kapitel (bl.a. avsnitt 14.4 och 15.5). 13.8.1Vissa bestämmelser ska inte gälla för distansundervisning Utredningens förslag: Bestämmelser i skollagen (2010:800) samt föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen ska gälla även för distansundervisning, om inte något annat anges i skol- lagens kapitel om distansundervisning eller i föreskrifter som meddelats med stöd av det kapitlet. Det ska dessutom anges i skollagen att vissa av lagens be- stämmelser inte gäller när distansundervisning används. Utredningens bedömning: Det bör anges i skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039) att vissa av respektive förordnings bestämmelser inte gäller när distansunder- visning används. Även om distansundervisning är en speciell undervisningsform måste regelverket som gäller för denna vara likt vad som annars gäl- ler för undervisning. På så sätt värnas elevernas rättigheter i största möjliga utsträckning. Vi vill därför tydliggöra att grundprincipen ska vara att samma bestämmelser ska gälla för distansundervisning som för närundervisning. Respektive läroplan, inklusive kurs- eller ämnes- planer, ska förstås också följas som vi har beskrivit tidigare (av- snitt 13.2.3). På ett antal områden, t.ex. antagning till gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, föreslår vi ändå särskilda bestämmelser för ut- Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser bildning där distansundervisning används. Dessa avviker i vissa fall från bestämmelser i skollagen i övrigt. Det skulle dock bli svåröver- skådligt att redogöra för samtliga bestämmelser i skollagen för vilka undantag ska göras när distansundervisning används. Vi anser det därför lämpligare att i lagen ange att skollagens bestämmelser ska gälla även för distansundervisning, om inte något annat anges i kapitlet om distansundervisning. Detsamma ska gälla föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. På områden där bestämmelser i skollagens övriga kapitel inte er- sätts med nya bestämmelser behövs dock i vissa fall undantag göras från gällande regelverk. I det följande beskriver vi undantag från bestämmelser i skollagen som ska göras när distansundervisning används, utöver de undantag som vi har redogjort för ovan (av- snitt 13.5.1 och 13.7.4). Dessa undantag bör samlas i en gemensam paragraf i lagens kapitel om distansundervisning.