sou · H5B38 · 2017-02-24 00:00:00 — Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) ger föreskrifter för organisationen av verksamheten hos den som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet. För slutförvarets industriella organisation innebär detta att det måste finnas ekonomiska, administrativa och personella resurser enligt 13 § kärntekniklagen för att därigenom uppnå verksamhetens slutmål: ett slutförvar med passiv, långsiktig säkerhet. De unika kraven och utmaningarna gör utformningen av organisationen till ett samhälleligt intresse, och det är av vikt med öppna och transparenta studier av slutförvarets industriella organisation för att verifiera att det finns tillräckligt med resurser för att uppnå slutmålet. har tidigare pekat på behovet av forskningsprojekt om den industriella organisationen för slutförvaret.1 Syftet med kapitlet är att lyfta ett antal frågor som behöver besvaras för att visa att en föreslagen industriell organisation har en trovärdig förmåga att sätta på plats ett slutförvar med passiv, långsiktig säkerhet. Frågorna ställs till materialet om säkerhetsredovisning och organisation i Svensk Kärnbränslehantering AB:s (SKB) ansökan 2011 att få bygga slutförvar för använt kärnbränsle. Materialet ger en bra utgångspunkt för studier men det ignorerar centrala frågor om balansen mellan de två tidsperspektiven, konfliktrisker och samverkan för att hantera interna överraskningar och omvärldsförändringar, och säkerhetsanalysens konkreta roll i den industriella organisationen. Under arbetet med detta kapitel har () offentliggjort en tillsynsrapport om verksamhetsbevakning av SKB:s säkerhetsledarskap.2 Rapporten visar på svårigheterna att hålla högsta prioritet på strålsäkerhetsfrågor i en organisation i omvandling och med ökande fokus på kostnadsbesparingar samt drift av befintliga anläggningar, som Clab och SFR. Rapporten understryker ytterligare vikten av öppna organisationsstudier, som ger möjlighet att ”tänka efter före” lanseringen av en industriell organisation för att uppföra och driva slutförvarsanläggningen. Iakttagelser från verksamhetsbevakningen tas upp i den följande texten. SOU 2014:42 yttrande över SKB:s Fud-program 2013. Det följande avsnittet vidareutvecklar de två tidsperspektiven och tar upp grundfrågorna om säkerhetsanalysens roll och behovet av att förstå organisationens identitet, vilken svarar för kontinuitet i verksamheten genom att oberoende av individen samordna aktiviteter i rum och tid till en fungerande helhet. Figur 6.1 belyser de två vitt skilda tidsperspektiv som organisationen måste balansera på alla nivåer, från övergripande strategiutveckling till praktiskt dagligt arbete. De två tidsperspektiven kommer rimligen att prägla alla aspekter av projektet: resursfördelning, upphandling, kompetenssäkring, kvalitetssäkring, kunskapsinhämtning, teknikutveckling, frågor om Människa-Teknik-Organisation (MTO) och säkerhetsfrågor. Inom alla områden måste närliggande och tunga krav från arbetet med uppförande och drift vägas mot det övergripande kravet att nå långsiktig passiv säkerhet.3 Uttrycket “Härifrån till evigheten” användes i kunskapslägesrapporten 20124 för att illustrera spänningarna mellan tidsperspektiven. Det finns många exempel på företag som levt , men ett projekt med slutleverans i sekelperspektiv är unikt. Detta sätter fokus på kontinuiteten i kompetens och processer under av förändringar i omvärlden. Sett ur perspektivet av 100 är av “Härifrån” endast , men detta är det tillgängliga ögonblicket för den industriella organisation, som ska garantera slutproduktens funktion fram till, under och bortom en framtida istid. 3Uttrycket ”balansera de två tidsperspektiven” har valts för att understryka att avvägningen mellan kraven kommer att vara en ständigt pågående process under uppförande och drift. SOU 2012:7 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012 – långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. Organisation av utmaningar SOU 2017:8 Figur 6.1 Organisationen ska balansera de två tidsperspektiven De två tidsperspektiven ”Härifrån till evigheten”  Slutleverans i nästa sekel  Den levererade produkten (100-års perspektiv) ska fungera i minst 100 000 år - Kontinuitet i kompetens och - Säkerhetsanalysen -> marknad - Säkerhetsanalysen -> talesperson Utgångspunkten för den följande framställningen är att perspektiven kommer att representeras av olika delar av organisationen med olika kompetens och uppgifter. Det korta perspektivet representeras av enheter med ansvar för inkapsling, transporter, byggande och drift av slutförvar. Beslut och åtgärder har stora, oftast omedelbara ekonomiska konsekvenser och kräver kontinuerlig uppföljning från företags- och projektledning.5 Det långa perspektivet representeras av enheter med ansvar för utveckling och genomförande av säkerhetsanalysen. I samband med säkerhetsredovisningarna till SSM6 ligger säkerligen det säkerhets- Bilaga VU ”Verksamhet, ledning och styrning – Uppförande”, s. 7–10 anger SKB tre olika beslutsnivåer: VD med stab, Kärnbränsleprogrammet och Projekt . Uttrycket ”företags- och projektledning” inbegriper alla tre nivåerna. Ärendets art avgör på vilken nivå beslut måste fattas. SKB:s VD är ytterst ansvarig för den kärntekniska säkerheten omfattande både säkerhet under drift och den långsiktiga säkerheten. Kärnbränsleprogrammet ansvarar för att ta fram och förvalta säkerhetsredovisningar och för teknikutveckling och forskning, medan funktionen Säkerhet i Projektet (SIP) finns inom Projekt . SIP ska bereda säkerhetsfrågor och lägga fram förslag till projektchefen för beslut. 6Exempelvis krävs en preliminär säkerhetsredovisning (PSAR) för att få påbörja uppförande av förvaret och denna ska utvidgas till en säkerhetsredovisning () inför tillstånd att få inleda provdrift. Mellan dessa två tillfällen ligger alltså uppförande-processen. analytiska arbetet i fokus för företags-och projektledning, men frågan är hur uppföljningen ser ut mellan dessa tillfällen. Det finns anledning att stanna upp och ställa frågan om säkerhetsanalysens utformning och roll ur ett företagsperspektiv. Processen säkerhetsanalys är resultatet av utvecklingsarbete både i och internationellt. En viktig resurs för processen är beräkningsdelen. Den består av omfattande databaser och ett stort antal matematiska modeller, med vilka det är möjligt att studera möjliga transportvägar för radioaktiva nuklider genom tekniska barriärer och berg och komma ut i den omgivande biosfären. Processen styrs av en systematisk och noggrant dokumenterad metodik. Metodiken reglerar utformningen av scenarier, som exempelvis kan visa på risk för kapselbrott, och beräkningsdelen utnyttjas för att beräkna risker för människa och natur. Resultatet är ett antal säkerhetsfall som styr de krav, konstruktionsförutsättningar, som berget och tekniska barriärer måste uppfylla. Säkerhetsanalysen är en komplex process med en specialiserad kompetens samlad hos SKB och SSM. Kompetensen omfattar inte bara metodik och beräkningar utan också förmåga att kommunicera process och resultat. En avgörande utmaning i 100-års perspektivet är att bibehålla och utveckla den säkerhetsanalytiska kompetensen. Säkerhetsanalysens roll under utvecklingen av slutförvarskonceptet och för det framtida genomförandet av slutförvaring kan beskrivas genom två idealiserade bilder. Under utvecklingen fram till ett eventuellt tillåtlighetsbeslut dominerar samhällsperspektivet. Man kan se säkerhetsanalysen som en talesperson för de framtida generationer, som slutförvaret ska skydda mot radioaktiviteten i det använda kärnbränslet. Efter ett tillstånd att börja uppföra ett slutförvar kommer företagsperspektivet att på allvar konkurrera med samhällsperspektivet. Vi har tidigare pekat på att företaget ”Kärnbränsleförvar” inte som andra företag avsätter sina produkter på en marknad i nutid. I företagsperspektivet kan säkerhetsanalysen fylla funktionen som en marknadsanalys och styrande säkerhetsfall utgöra en (virtuell) marknad. Säkerhetsfallen i en marknadsroll skulle stärka säkerhetskulturen i projektet . Men marknadsmetaforen kan skapa konflikter. SKB:s företagsledning med styrelse ska också ta tillvara ägarnas ekonomiska intresse i ett projekt där medlen i Kärnavfallsfonden kan visa sig vara otillräckliga. Styrelsen kan förlita sig på styrning och kontroll genom konstruktionsförutsättningarna och anse det vara mer effektivt att koncentrera säkerhetsanalysen till programnivån med kontroll och uppdateringar av konstruktionsförutsättningar och säkerhetsrapportering till SSM. Iakttagelser i SSM:s tillsynsrapport tyder på att SKB rör sig mot en hierarkisk säkerhetskultur. För slutförvaret innebär en sådan kultur att balansen mellan de två tidsperspektiven bestäms högt upp i organisationen. SSM drar slutsatsen att det engagemang för säkerhetsfrågor som finns på medarbetarnivå inte alltid ses av chefer som en tillgång för organisationen. I bakgrunden finns en hårdare styrning från huvudägarna, kärnkraftsföretagen, vilket enligt SSM kan leda bort från SKB:s huvuduppgift: SKB behöver värdera om påverkan kan resultera i att SKB agerar mer utifrån huvudägarens önskningar än utifrån verksamhetens krav och behov samt de skyldigheter och egna ansvar som följer av tillståndshavarrollen. I en strikt hierarkisk säkerhetskultur riskerar målet ”strålsäkerhet i drift och på lång sikt” att bytas ut mot målet ”acceptans från kontrollmyndigheten”. SSM konstaterar att det finns en benägenhet hos SKB att i stor utsträckning lyssna av SSM:s syn i stället för att ha en klar egen ståndpunkt i sakfrågor.7 leder ett sådant förhållningssätt till en instrumentell tolkning av ”säkerhet” med SSM i rollen av marknad för SKB. Den instrumentella tolkningen bryter emellertid mot SKB:s egen värdegrund, som specificerar ”Säkerhet” som den första av tre ledstjärnor i uppförandekoden. För att behålla trovärdighet och autenticitet måste SKB börja göra vad värdegrunden säger. Men SSM:s iakttagelser understryker behovet av ett öppet forskningsprojekt för att kritiskt följa SKB:s utveckling och studera den industriella organisationen för slutförvaret. I den fortsatta framställningen förutsätter vi att SKB följer sin värdegrund och fortsätter sitt omfattande arbete , s. 2, 19. med säkerhetsanalys för att skaffa sig: ”en klar egen ståndpunkt i sakfrågor”. En fungerande projektorganisation måste balansera de två olika tidsperspektiven. Externa kontroller av balansen kan utnyttja processer som redan finns, exempelvis SSM:s granskningar, internationella expertpaneler, samråd med intressenter, transparensforum. För att åstadkomma och vidmakthålla balansen inom organisationen krävs interna strukturer och processer, som bygger på operationer över vilka organisationen har full kontroll. Figur 6.1 föreslår studier av två mekanismer för att hantera de två perspektiven, skapande av identitet och utveckling av en distribuerad säkerhetsanalys. Identiteten representerar företagets självbild8 och skapas genom den ömsesidiga växelverkan mellan personerna i företaget, när dessa agerar i sina respektive roller.9 En viktig iakttagelse är att identiteten är oberoende av de individer som arbetar i företaget; personer kan lämna företaget och nya kan tillkomma, men det förändrar inte identiteten. Å andra sidan kan företags- och projektledning förändra roller och relationer och därigenom förändra identiteten med oförändrad personal. Managementlitteraturen visar emellertid att för ett etablerat företag med väl utvecklad identitet kräver ett sådant identitetsbyte mycket tid och stora resurser. Intressant för vår diskussion om projekt är att en tydlig identitet stöder kontinuitet och kan brygga över generationsväxlingar. Det gäller emellertid för företags- och projektledning att hitta rätt från början. Vår tidigare diskussion om styrning via säkerhetsfallen som marknad eller fjärrstyrning via konstruktionsförutsättningar antyder de avvägningar som måste göras tidigt i projektet. Avvägningarna återspeglar den eftersträvade balansen mellan de två tidsperspektiven. Denna balans blir en mycket viktig del i projektets identitet. 8Albert och Whetten. “Organizational identity.” Detta klassiska arbete ställde frågan “How do we see ourselves”. En organisations identitet bestäms av vad anställda upplever som organisationens centrala egenskaper, vad som särskiljer från andra organisationer och vad som skapar kontinuitet i organisationens arbete. 9Espejo m.fl. 1996. Organisational Transformation and Learning – A Cybernetic Approach to Management, s. 74–76. Författarna ser en organisation som ett slutet nätverk av växelverkande personer. Inom nätverket utvecklas relationer, vilka skapar mening för de symboler som används, leder till normer för växelverkan och ger acceptans för beslutsmaktens fördelning i nätverket. Genom relationerna skapar organisationen sin egen identitet. –Distribuerad säkerhetsanalys. Balansen kräver att organisationen skapar en kontinuerlig dialog mellan enheter som arbetar med byggnation och drift och enheter som arbetar med säkerhetsanalys. Men diskussionen om marknadsmetaforen väcker frågan om dialog enbart på projektnivå är tillräckligt och vad SKB:s avsikter är i detta fall. Studier behövs av hur en mer distribuerad säkerhetsanalys kan utveckla och fördjupa säkerhetskulturen. En distribuerad säkerhetsanalys innebär att dialogen om passiv långsiktig säkerhet och utmaningarna vid byggnation och drift utvidgas till alla nivåer i organisationen, från strategisk nivå till nivåerna med enskilda entreprenörer under uppförandefasen och till arbetsgrupper för deponering av enskilda kapslar under driftfasen. Detta är en utmaning för säkerhetsanalysen, som måste anpassa sitt budskap till alla underliggande nivåer. Men ett forskningsprojekt om distribuerad säkerhetsanalys omfattar mer än dialogerna. Studier krävs om åtföljande rutiner, protokoll och kontroller för att verifiera att säkerhetsarbetet ger garantier för passiv långsiktig säkerhet hos det slutligt förslutna och övergivna förvaret. Distribuerad säkerhetsanalys innebär att konstruktion, drift och säkerhetsanalys möts på alla nivåer inom organisationen. Baserat på dokument från SKB diskuteras de två mekanismerna i följande två avsnitt. Målet är att försöka precisera ett antal forskningsfrågor som bör ingå i forskningsprojekt om den industriella organisationen för ett slutförvar för använt kärnbränsle. 6.3Uppförande-drift och säkerhetsanalys: en gemensam identitet? Hur skapas en gemensam identitet för ett projekt som rymmer så helt olika verksamheter som omfattande bergarbeten i ett sekelperspektiv och en abstrakt och komplex säkerhetsanalys med ett tidsperspektiv av minst 100 ? SKB har indirekt illustrerat problematiken genom en figur i ansökan till mark- och miljödomstolen.10 SKB:s figur har titeln ”Säker- 10 Den figur som åsyftas är figur 3-1 i: SKB. ”Säkerhetsredovisning för drift av slutförvarsanläggning för använt kärnbränsle (SR-Drift) kapitel 3 − Krav och konstruktionsförutsättningar”, s. 6. hetsanalysernas påverkan på konstruktionen”. Uttrycket ”Säkerhetsanalyserna” syftar både på analysen av den långsiktiga säkerheten och på analysen av säkerheten under slutförvarets drift. Figur 6.2 är en förenklad version av SKB:s figur för att tydligare markera de två tidsperspektiven. Figur 6.2 Kopplingen mellan de två tidsperspektiven baserad på SKB:s bild av hur säkerhetsanalyserna påverkar konstruktionen Bilden har förenklats genom att alla verksamheter som gäller projektering, byggnation och drift inklusive arbete med referensutformning sammanförts under rubriken ”Uppförande och drift”. I SKB:s figur fanns tre återkopplingsslingor från dessa verksamheter till ”Konstruktionsförutsättningar”. Dessa har i figur 6.2 sammanslagits till en återkoppling, markerad med en enkeldragen linje. Figur 6.2 har dessutom tagit hänsyn till argumentation i yttranden över SKB:s Fud-program och remisser om SKB:s ansökan och kunskapslägesrapporter11 och markerat ett ”Idealtillstånd” mellan ”Initialtillstånd” och ”Långsiktig Säkerhetsanalys”. De dubbeldragna pilarna visar på kopplingarna mellan de två tidsperspektiven. Dialogen mellan representanterna för tidsperspektiven, uppförande-drift och långsiktig säkerhetsanalys, förmedlas av Konstruktionsstyrande fall, Konstruktionsförutsättningar, Initialtillstånd och Idealtillstånd. Konstruktionsstyrande fall pekar på kritiska villkor som berget och de tekniska barriärerna måste uppfylla för att garantera passiv långsiktig säkerhet. Dessa villkor ska återspeglas i SOU 2012:7, kap. 3; SOU 2015:11 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet, kap. 6; SOU 2016:16 Kun- skapsläget på kärnavfallsområdet 2016. Risker, osäkerheter och framtidsutmaningar, kap. 7. Konstruktionsförutsättningarna, vilka ställer detaljerade och kontrollerbara krav som berg och tekniska barriärer måste uppfylla.12 Initialtillståndet är enligt SKB utgångspunkten för den långsiktiga säkerhetsanalysen och beskriver tillståndet hos tekniska barriärer och bergutrymmen efter deponering.13 Idealtillståndet (eng. target state) syftar på det tillstånd då alla barriärer nått den barriärfunktion som förutsätts i säkerhetsanalysens huvudscenario. Det innebär främst att bentoniten i buffert och återfyllning har vattenmättats, vilket kan ta upp till . Utveckling och kontroll av konstruktionsförutsättningar spelar en central roll i dialogen mellan uppförande-drift och långsiktig säkerhetsanalys. Men figur 6.2 visar att det finns en konkurrerande återkoppling från uppförande-drift direkt till konstruktionsförutsättningar (enkeldragen linje). Frågan är hur konstruktionsförutsättningarna ska realiseras i uppförande-drift. Även här finns en latent konkurrens mellan de två tidsperspektiven (markerat med en enkeldragen linje i den dubbeldragna). Den industriella organisationen måste tydligt fördela ansvaret mellan de två huvudprocesserna säker- hetsanalys och uppförande-drift. Vi återkommer till denna fråga i nästa avsnitt. Återkopplingen från uppförande-drift ligger helt inom ramen för det korta tidsperspektivet. Går vi tillbaka till SKB:s ursprungliga figur finner vi tre tunga verksamheter i uppförande-drift som kan återkoppla till konstruktionsförutsättningarna, nämligen produktion och konstruktion, hantering av de tekniska barriärerna och kärnsäkerhet under drift. Konstruktionsförutsättningarna måste vara möjliga att kontrollera och verifiera under uppförande och drift, de får inte utsätta tekniska barriärer för krav som dessa inte klarar av och inte riskera säkerheten under drift. Behov av ändringar i konstruktionsförutsättningarna från uppförande-drift kan strida mot kraven från den långsiktiga säkerhetsanalysen. 12Konstruktionsförutsättningarna kan exempelvis gälla vattenföring och sprickbildning vid ett deponeringshål, eller densiteten hos bufferten. ”Toppdokumentet” i ansökan om tillstånd till uppförande, innehav och drift av en kärnteknisk anläggning för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Toppdokumentet definierar initialtillståndet som: ”Egenskaper hos det använda kärnbränslet och hos tekniska barriärer då de slutligt satts på plats i slutförvaret och inte hanteras ytterligare inom slutförvarsanläggningen”. För geosfären och biosfären gäller enligt SKB. Bilaga SR – ”Säkerhetsredovisning för slutförvaring av använt kärnbränsle” att initialtillståndet: ”avser de naturliga förhållandena innan bergbrytningsarbetet inleds”, s. 12. Figur 6.2 visar de grundläggande relationer som skapar identiteten för projekt . Hur företags- och projektledning väljer att genom organisationsstruktur och befattningsbeskrivningar gestalta dessa relationer bestämmer bl.a. balansen mellan de två tidsperspektiven. Denna balans ska hantera konflikter inom projektet. Relationerna i figur 6.2 visar på ett viktigt sådant konfliktområde, nämligen formulering av konstruktionsförutsättningar och realisering av dessa förutsättningar i uppförande-drift. I slutanalysen blir både eftersträvad balans och konflikthantering en fråga om prioriteringar vid fördelning av tillgängliga resurser. Två stiliserade identiteter får illustrera samspelet mellan identitet, interna relationer och prioriteringar. De enheter som arbetar med byggande och drift kan ha en helt annan syn på projektets identitet än de enheter som arbetar med säkerhetsanalys. “Projektet bygger bergrum för slutförvaring av använt kärnbränsle” visar på en identitet förankrad i sekelperspektivet, medan det finns en risk att “Projektet producerar skydd från använt kärnbränsle för människor och ekosfär under minst 100 ” ignorerar svårigheterna att verkligen realisera ett slutförvar. Frågan är vilka prioriteringar identiteterna leder till exempelvis vid formulering och realisering av konstruktionsförutsättningar eller vid fördelning av resurser för att säkra kompetens. SSM:s tillsynsrapport nämner att kan besparingskraven leda till fördröjningar i ersättningsrekryteringar.14 Vi har betraktat konfliktriskerna mellan huvudprocesserna långsiktig säkerhetsanalys och uppförande-drift. Låt oss byta synsätt och fråga om samspelet och dynamiken i systemet. Hur kan systemet förändras och anpassa sig till förändringar i omgivningen? Vi kan konstatera att huvudprocesserna ingår i två återkopplingsslingor eller kretslopp av verksamheter (operationer). Den långa slingan genom långsiktig säkerhetsanalys och uppförande-drift (dubbeldragna pilar) knyter ihop de två tidsperspektiven, den korta slingan genom upp- förande-drift och konstruktionsförutsättningar ligger helt inom det korta sekelperspektivet (enkeldragen pil). Systemet med två slingor i figur 6.2 är organisatoriskt och operativt helt slutet. Effekten av alla operationer hanteras inom systemet. Resultatet från en operation bearbetas av följande operationer i kretsloppet och återkommer i modifierad form som nytt ingångs- , s. 14. värde till den ursprungliga operationen. I systemlitteraturen karakteriseras sådana system som organisatoriskt eller operationellt slutna, vilket signalerar en mycket stabil situation.15 Betydelsen av de två överlappande slingorna eller kretsloppen framgår vid en jämförelse av situationen i ett vanligt producerande företag. Även här finns två slingor med viss överlappning: en slinga som sluts över marknaden och karakteriserar försäljning av produkten och en slinga som sluts över själva produktionsprocessen. Produktionsprocessen motsvaras av uppförande-drift i figur 6.2, vilket tillsammans med en tolkning av säkerhetsanalysen som marknadsanalys visar på de formella likheterna mellan systemet för uppförande och drift av ett slutförvar och ett företag som producerar för en reell marknad. Den intressanta iakttagelsen här är att det marknadsorienterade företaget har visat sig väl rustat för att anpassa sig till förändringar både i omvärlden och internt i produktionsprocessen. De två slingorna medför en effektiv kommunikation, som gör att priser, volym och produktkvalitet kan anpassas till förändringar i marknad eller produktionsprocess. Här finns inga direkta motsvarigheter i slutförvarsprocessen. För en organisatorisk studie är det emellertid en relevant forskningsfråga i vilken utsträckning de två slingorna bidrar till systemets förmåga att hantera både interna överraskningar och omvärldsförändringar, vilka kan komma exempelvis i form av ny kunskap om barriärerna och genom teknikutveckling. De två slingorna har ytterligare konsekvenser. Slingorna leder till ett dubbelt slutet system med förmåga till förändring utan att ge upp sin slutenhet, dvs. utan att i något skede ge upp kontrollen över någon del av den egna verksamheten.16 Systemet undviker förändringar i sin interna struktur utan hanterar förändringar inom 15I den engelskspråkiga litteraturen används termen ”organisational closure”, “operational closure” (Maturana, H.R. och Varela, F. 1980. Autopoiesis and Cognition: the Realization of the Living; Varela, F. 1979. Principles of Biological; Luhmann, N. Theories of Distinction.).