sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Enligt den regleringen krävs att en behandling av person- uppgifter är nödvändig för att den ska få ske. Av ingresserna till förordningen och direktivet följer vidare att personuppgifter bör behandlas endast om syftet med behandlingen inte rimligen kan uppnås genom andra medel. Även om det unionsrättsliga begreppet nödvändig inte anses ha den strikta innebörden att något absolut fordras, bör i tillståndsprövningen också fortsättningsvis kamera- bevakning ses som ett komplement till andra åtgärder, särskilt brottsförebyggande åtgärder. Detta kan beaktas i prövningen utan att det behöver föreskrivas uttryckligen. Det görs inte heller i kamera- övervakningslagen. Det föreslås följaktligen att tillstånd till kamerabevakning ska ges om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. När det sedan gäller vad som ska beaktas vid bedömningen av intresset av kamerabevakning har i avsnitt 9.2.2 närmare beskrivits ett flertal berättigade intressen av att bedriva kamerabevakning och att dessa inte med dagens lagstiftning kan få det genomslag i praxis som de bör ha. Den slutsats som dras är att kameraövervaknings- lagens bestämmelse om förutsättningarna för tillstånd till kamera- övervakning är för snävt utformad både vad gäller övervakning för brottsbekämpande ändamål och vad gäller övervakning för andra ändamål. Möjligheterna till kamerabevakning ska därför öka, sär- skilt i fråga om kamerabevakning för syften som har att göra med brottsbekämpning men också för kamerabevakning i andra syften. Det gäller oavsett vem som vill bedriva kamerabevakning i ett visst Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra syfte, även om detta kan få betydelse vid bedömningen av hur tungt dennes intresse av sådan bevakning väger. Vad först gäller brottsbekämpning anges i kameraövervaknings- lagen att det särskilt ska beaktas om kameraövervakning behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott. I praxis krävs att den plats som det gäller kan visas vara brottsutsatt eller, för att inspelning av material ska få ske, t.o.m. särskilt brottsutsatt. Intresset av brotts- bekämpning på brottsutsatta platser ska självfallet fortsatt kunna åberopas som skäl för kamerabevakning. Vidare bör möjligheterna till inspelning öka på sådana platser, även när de inte är särskilt brottsutsatta. Det bör räcka att platsen är brottsutsatt. Med det menas inte varje plats där det har inträffat enstaka brott. Det krävs att människor eller egendom på platsen eller platsen i övrigt drabbats av brott i viss omfattning. Det måste dock också vara möjligt att som skäl för kamera- bevakning åberopa intresset av brottsbekämpning på vissa andra platser. kan det vara svårt att slå fast att en plats är brotts- utsatt som det ändå på objektiva grunder kan konstateras att det finns ett påtagligt behov av kamerabevakning på platsen med detta berättigade ändamål. Ett sådant behov måste kunna åbe- ropas av såväl som andra, t.ex. en kommun. Det gäller i första hand platser som inte är, eller kan visas vara, mer frekvent drabbade av brott men där det finns en särskild risk för brott av vissa typer jämfört med andra platser i samhället dit all- mänheten har tillträde. Det är platser där angrepp på liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom ändå har inträffat med viss upprepning eller där det finns en generell hotbild avseende de typerna av angrepp mot människor som bor, arbetar eller annars vistas regelmässigt på platsen eller mot egendom som finns där, t.ex. en viss byggnad eller fordon med anknytning till platsen. Som exempel kan nämnas förläggningar för asylsökande. Ett annat exempel kan vara en viss myndighets lokaler för anställda och myndighetens fordon. Angreppen på eller hotbilden mot människor på sådana platser kan t.ex. avse misshandelsbrott och hotbrott. Angreppen på eller hotbilden mot egendom avser handlingar som innebär förstörelse av egendom, t.ex. skadegörelse eller mordbrand. Huruvida tillstånd till kamerabevakning av sådana platser, såvitt gäller delar dit allmänheten har tillträde, ska ges får avgöras efter en Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra sammanvägning av intresset av kamerabevakning och intresset av skydd för integriteten för dem som bor och arbetar där. Vidare måste intresset av att utreda framtida brott ges större tyngd än det haft , särskilt i situationer där kamerabevakning inte kan antas förebygga brottslighet på platsen alls eller endast i mindre utsträckning. Material från kamerabevakning kan ha stor betydelse för möjligheterna att utreda och lagföra brott, oavsett brottstyp och oavsett om bevakningen kan väntas ha någon direkt avskräckande effekt på potentiella brottslingar. Att begångna brott kan utredas och lagföras bidrar dessutom till att upprätthålla förtroendet för straffsystemet och därmed till att detta får avsedd generell brottsavhållande verkan. Utrymmet för att ge tillstånd till kamerabevakning i detta syfte, trots att en bevakning inte kan förväntas minska brottsligheten på platsen, ska alltså vidgas. Dessa utvidgningar kan åstadkommas genom att de ändamål som avser brottsbekämpning förtydligas och utökas jämfört med kameraövervakningslagen som de anpassas till EU- regleringen och genom att det anges för vilka platser ändamålen kan åberopas. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har före- slagit att brottsdatalagens tillämpningsområde, i de delar som är relevanta i detta sammanhang, ska uttryckas så att lagen gäller för behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Detta motsvarar språkbruket i direk- tivet, dock med den skillnaden att ordet upptäcka används i stället för ordet avslöja. En liknande uppräkning används i olika bestäm- melser i förordningen. Samma uppräkning föreslås i kamerabevak- ningslagen. Visserligen ska kamerabevakning i syfte att utreda och lagföra inte ta sikte på bevakning som sker enbart i efterhand för att utreda ett redan begånget brott. Ordet brott och inte brottslig verksamhet bör likväl användas i dessa delar, eftersom en kom- mande utredning och lagföring av ett framtida brott avser ett kon- kret brott. Till uppräkningen ska knytas dels den situationen att en plats är brottsutsatt, dels den situationen att det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom på en plats. Vidare framstår det som angeläget att tillmäta intresset av allmän ordning och säkerhet särskild tyngd i kamerabevakningslagen. Detta intresse kan delvis överlappa intresset av brottsbekämpning, efter- Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra som det ibland är svårt att dra en gräns mellan brottsbekämpande uppgifter och uppgifter som avser allmän ordning och säkerhet. Att upprätthålla eller på annat sätt främja ordning och säkerhet är dock en självständig uppgift. Den nämnda utredningen har föreslagit att brottsdatalagen också ska omfatta personuppgifts- behandling som utförs av behöriga myndigheter i syfte att upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet. Kamerabevakning i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller att begränsa verkningarna av sådana störningar kan ut- göra ett berättigat intresse inte endast för och de andra subjekt som avses i direktivet utan också för andra som om- fattas av kravet på tillstånd till kamerabevakning. Det gäller kom- muner och andra aktörer som har ett ansvar för ordning och säker- het som följer av författning, t.ex. ordningslagen (1993:1617). Detta intresse ska därför anges i kamerabevakningslagen. Huruvida ett visst subjekt med fog kan åberopa detta intresse och hur tungt det då väger får avgöras i det enskilda fallet. Vidare ska uttryckligen anges intresset av att utöva kontrollverk- samhet. Eftersom kravet på tillstånd för att bedriva kamerabevak- ning endast gäller myndigheter och andra subjekt som med författ- ningsstöd eller stöd i beslut som meddelats enligt författning – eller stöd i kollektivavtal – utför vissa uppgifter handlar det här om myndigheters eller andras författningsreglerade verksamhet av det angivna slaget. Som exempel kan nämnas gränskontroll och tull- kontroll. Kamerabevakning för att utföra sådana uppgifter kan vara av stor nytta som, beroende på platsen, intresset för den enskilde av att inte bli föremål för bevakning kan vara begränsat. Dessutom ska liksom anges intresset av att förhindra olyckor. Detta intresse ska vidgas så att det också kan avse att förebygga eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor. Slutligen ska anges att det vid bedömningen av intresset av kamerabevakning särskilt ska beaktas om bevakningen behövs för att tillgodose andra därmed jämförliga ändamål, dvs. ändamål som är jämförbara med de ovan uppräknade. Detta innebär en utvidgning jämfört med kameraövervakningslagen på det sättet att jämförelsen ska ske med de i kamerabevakningslagen särskilt uppräknade ända- målen, som delvis är nya eller vidare. Som exempel på ett sådant jämförligt ändamål kan nämnas kamerabevakning vid utförande av en uppgift som avser säkerhet och som inte omfattas av de Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Därutöver finns det, i likhet med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen, ett utrymme att anse att andra ändamål kan vara berättigade och att intresset av kamera- bevakning även i sådana fall kan väga över hänsynen till integriteten. Då krävs normalt att integritetsriskerna är försumbara. kan dock dessa risker vara större men det berättigade intresset väga mycket tungt och därför väga över den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad. Den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad När det sedan gäller den enskildes intresse av att inte bli kamera- bevakad bör bestämmelsen om vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av detta intresse utformas på samma sätt som i kameraövervakningslagen. En sådan utformning är förenlig med EU-regleringen. Den är också väl avvägd, även med beaktande av de utvidgningar som föreslagits ovan i fråga om intresset av kamera- bevakning. Några tillämpningsproblem har inte framkommit vid den utvärdering av kameraövervakningslagen som gjorts. Tvärtom har utvärderingen visat att användning av integritetsvänlig teknik är en viktig faktor som kan medföra att tillstånd ges i större omfattning än om sådan teknik inte används. Eftersom utvecklingen av integri- tetsvänlig teknik går framåt, kan förutses att denna omständighet får allt större betydelse vid tillståndsprövningen på det sättet att intresset av att inte bli föremål för kamerabevakning väger lättare. Därmed kan intresseavvägningen oftare utfalla så att tillstånd ska meddelas. I sammanhanget ska erinras om att integri- tetsintresset enligt gällande praxis anses vara mindre starkt i fall där de enskilda som kan komma att bli föremål för kamerabevakning är de som riskerar att drabbas av den brottslighet som bevakningen syftar till att motverka. Denna praxis har goda skäl för sig. Följaktligen föreslås att det vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad särskilt ska beaktas hur bevakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska användas och vilket område som ska bevakas. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Särskilt om tillstånd att spela in material, m.m. Avslutningsvis ska sägas något dels om efterföljande behandling – inklusive inspelning och lagring – av bilder, dels om avlyssning och inspelning av ljud. Enligt kameraövervakningslagen gäller att frågan om tillstånd ska ges till att bilder får behandlas vidare prövas inom ramen för den helhetsbedömning som görs vid intresseavvägningen. Det saknas anledning att i kamerabevakningslagen ta in särskilda regler för tillståndsprövningen i detta avseende. Vidare har gällt att ett tillstånd till kameraövervakning inte regelmässigt ska avse även tillstånd till efterföljande behand- ling av bilder. Denna utgångspunkt bör visserligen fortsatt gälla generellt. Av de föreslagna utvidgningarna avseende vilka intressen av kamerabevakning som särskilt ska beaktas i tillståndsprövningen följer dock naturligen att synen på när sådant tillstånd ska ges också bör bli mer generös. Exempelvis ska möjligheten att kamerabevaka för brottsbekämp- ande ändamål öka. Intresset av att utreda och lagföra brott ska ges en större tyngd framöver. För att sådan kamerabevakning ska fylla sitt syfte krävs i regel en rätt att inte bara bevaka i realtid utan också att spela in och lagra bilder. Sparade bilder kan bidra till och ibland vara avgörande för att brott kan utredas och lagföras. Det gäller generellt för alla brott. Vissa brott är dessutom svåra att förutse och begås under endast några enstaka sekunder, vilket innebär att en rätt till inspelning endast på förekommen anledning blir utan värde. Som exempel kan nämnas en stöld av en väska eller mobiltelefon på en bänk bredvid en sovande ägare i en vänthall som begås av en förbipasserande. Utan en inspelningsrätt kan ett sådant brott inte utredas och lagföras. Ett tillstånd till kamerabevakning för brottsbekämpande syften bör alltså i regel innefatta en rätt till efterföljande behandling av bilder både vad gäller brottsutsatta platser och andra platser där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom. En sådan rätt bör också ges i större utsträckning i andra fall än vad som varit möjligt. Det gäller exempelvis när syftet med kamerabevakning är att förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor i en verksamhet Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra som avser ämnen som kan vara mycket farliga för människor eller miljön. I sammanhanget ska nämnas att det i avsnitt 14 görs den bedöm- ningen att kamerabevakningslagen inte ska innehålla någon bestämd längsta tid under vilken material från kamerabevakning får behand- las. Det gör att tillsynsmyndighetens prövning av frågan inom ramen för tillståndsförfarandet får stor betydelse. Som framgår av nästa avsnitt kan tillsynsmyndigheten meddela villkor om detta när den ger tillstånd till kamerabevakning. Myndigheten kan då beakta eventuella relevanta bestämmelser i registerförfattningar. När det gäller frågan om tillstånd ska ges till avlyssning eller inspelning av ljud gäller att den prövas inom ramen för den helhetsbedömning som görs vid intresseavvägningen. Detsamma bör gälla framöver. Några särskilda bestämmelser om tillståndspröv- ningen för ljud ska alltså inte införas. Vidare gäller att ett tillstånd som innefattar en rätt att avlyssna eller spela in ljud endast ges om ett starkt behov av en sådan möjlighet kan påvisas. Avlyssning och inspelning av ljud i sam- band med kameraövervakning anses innebära att övervakningen blir mer känslig från integritetssynpunkt än om endast upptagning av bilder sker. I många situationer och miljöer är det naturligt att människor kan betraktas av andra medan det normalt är så att den enskilde kan råda över vem som hör vad han eller hon säger. Denna hållning har fortfarande fog för sig och bör gälla som en utgångs- punkt. Även fortsättningsvis bör alltså tillståndsgivningen vad gäller avlyssning och inspelning av ljud präglas av restriktivitet. Förslag: En ansökan om tillstånd till kamerabevakning ska vara skriftlig och innehålla uppgifter som i princip motsvarar inne- hållet i en sådan konsekvensbedömning som regleras i förord- ningen eller direktivet. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Den kommun där kamerabevakningen ska ske ska få tillfälle att yttra sig före ett beslut om tillstånd, om det behövs. Ett beslut om tillstånd ska förenas med villkor om hur bevak- ningen får anordnas. Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras, får nya villkor beslutas eller, om förutsättningarna för tillstånd är uppfyllda, tillståndet återkallas. Innehållet i en ansökan om tillstånd, m.m. Enligt förordningen och direktivet är det den personuppgifts- ansvarige som ska se till att behandlingen av personuppgifter sker i enlighet med förordningen respektive den nationella lagstiftning som genomför direktivet. Med personuppgiftsansvarig avses en fysisk eller juridisk person som ensam eller tillsammans med andra be- stämmer ändamålen och medlen för behandlingen. I förordningen och direktivet anges vidare hur den personupp- giftsansvarige ska göra en konsekvensbedömning avseende data- skydd i de fall där en sådan behövs. En konsekvensbedömning enligt förordningen ska innehålla åtminstone –en systematisk beskrivning av den planerade behandlingen och behandlingens syften, inbegripet – när det är lämpligt – den per- sonuppgiftsansvariges berättigade intresse, –en bedömning av behovet av och proportionaliteten hos behand- lingen i förhållande till syftet, –en bedömning av riskerna för de registrerades rättigheter och friheter, och –de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, inbegripet skyddsåtgärder, säkerhetsåtgärder och rutiner för att säkerställa skyddet av personuppgifter och för att visa att förordningen efterlevs. Enligt direktivet ska en konsekvensbedömning innehålla en allmän beskrivning av den planerade behandlingen, en bedömning av riskerna för de registrerades rättigheter och friheter, de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, inklusive skyddsåtgärder, säker- Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra hetsåtgärder och rutiner för att säkerställa skyddet av personupp- gifter och för att visa att direktivet efterlevs. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att det i förordningen till brottsdatalagen tas in bestämmelser om konsekvensbedömning som genomför direktivets bestämmelse. En konsekvensbedömning kan visserligen inte anses behöva göras i de fall av kamerabevakning som omfattas av det föreslagna till- ståndskravet. Som slagits fast tidigare bör dock bestämmelserna i kamerabevakningslagen, även när det inte är nödvändigt, utformas i nära överensstämmelse med bestämmelserna i . Det framstår också som lämpligt i detta avseende. De krav som ska ställas upp i kamerabevakningslagen på innehållet i en ansökan om tillstånd ska därför ansluta till förordningens och direktivets reglering om konsekvensbedömning. För förordningens del kan tilläggas att sådana svenska bestämmelser inte kan anses utgöra en otillåten nationell reglering, eftersom bestämmelsen om konsekvensbedöm- ning i förordningen inte gäller innehållet i en ansökan. I kameraövervakningslagen föreskrivs att en ansökan om tillstånd till kameraövervakning ska göras skriftligen hos i det län där övervakningen ska ske. Enligt den lagen ska vidare en ansökan om tillstånd innehålla uppgift om och beskrivning av den som ska bedriva kameraövervakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om övervakningen för tillståndshavarens räkning, ändamålen med övervakningen, den utrustning som ska användas, den plats där utrustningen ska placeras och det område som kan övervakas och de omständigheter i övrigt som är av bety- delse för prövningen av ärendet. Om övervakningen avser en arbets- plats, krävs vidare ett yttrande från skyddsombudet, skyddskom- mittén eller en organisation som företräder de anställda på arbets- platsen. Innan beslut om tillstånd fattas ska dessutom den kommun där övervakningen ska ske få tillfälle att yttra sig, om det inte är onödigt. Som framgår av avsnitt 15 nedan föreslås att tillsynen enligt kamera- bevakningslagen ska samlas hos en myndighet. Det ska därför föreskrivas att en ansökan om tillstånd till kamerabevakning ska göras hos tillsynsmyndigheten. Vidare ska föreskrivas att en sådan ansökan ska vara skriftlig och att det i den ska anges vem som ska bedriva kamerabevakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om bevakningen för tillståndshavarens räkning. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra bevakning får den som bestämmer ändamålet med bevakningen anses vara den som bedriver denna. Det kan vara flera som till- sammans bedriver kamerabevakning. Att den som bedriver kamera- bevakning kan överlåta åt annan att faktisk handha bevakningen medför inte att ansvaret för denna överlåts. Vidare föreslås att en ansökan om tillstånd lämpligen ska inne- hålla följande. –Uppgift om bevakningens ändamål. –En beskrivning av bevakningen, särskilt den utrustning som ska användas, var utrustningen ska placeras, det område som ska be- vakas och de tider då bevakningen ska ske. –En bedömning av behovet av och proportionaliteten i bevak- ningen i förhållande till ändamålet. –En bedömning av riskerna för intrång i den personliga integri- teten och en beskrivning av de åtgärder som planeras för att hantera riskerna. –Uppgift om de omständigheter i övrigt som är av betydelse för prövningen av ärendet. I avsnitt 13 behandlas frågan om det vid kamerabevakning av en arbetsplats, i likhet med vad som gäller , ska krävas ett yttrande i tillståndsfrågan från en arbetstagarrepresentant. Vad slutligen gäller dagens krav på att den berörda kommunen ska yttra sig i tillståndsärendet har det framkommit att kommunerna sällan har några särskilda synpunkter som deras hörande medför en viss tidsutdräkt i ärendena. Att ett yttrande från den kommun där kamerabevakningen ska ske ibland kommer att vara värdefullt även för prövningen av tillstånd enligt kamerabevak- ningslagen står klart. En bestämmelse om att kommunen före ett beslut om tillstånd ska få tillfälle att yttra sig ska därför införas i lagen. Mot bakgrund av vad som framkommit ska dock föreskrivas att ett yttrande ska lämnas endast om det behövs. Den bedöm- ningen görs av tillsynsmyndigheten. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Eftersom förordningen och direktivet inte innehåller några bestäm- melser som föreskriver ett tillståndsförfarande, saknar de natur- ligen bestämmelser om hur ett tillstånd till kamerabevakning får utformas. Tillståndsförfarandet enligt kamerabevakningslagen måste dock övergripande sett vara förenligt med EU-regleringen. Det innebär att bestämmelser om tillståndsbeslut måste hålla sig inom de ramar som förordningen och direktivet ger. Det finns också en särskild bestämmelse i förordningen som tillåter att det i nationell rätt föreskrivs ytterligare befogenheter för den nationella tillsyns- myndigheten utöver vad som följer av förordningen. I direktivet finns en bestämmelse om att det i nationell rätt får föreskrivas starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i direktivet. Dessutom lämnar både förordningen och direktivet utrymme för att sanktioner föreskrivs i nationell rätt. En form av sanktion är återkallelse av till- stånd. föreskrivs i kameraövervakningslagen att ett beslut om till- stånd att kameraövervaka ska förenas med villkor om hur kamera- övervakningen får anordnas. Sådana villkor ska avse övervakningens ändamål, den utrustning som får användas och det område som får övervakas. Det ska också beslutas om de övriga villkor som behövs för tillståndet. Sådana villkor får avse upplysningar om övervak- ningen, upptagning, användning, bevarande eller annan behandling av bilder, avlyssning eller upptagning av ljud samt andra förhåll- anden som har betydelse för att skydda enskildas personliga integri- tet. Vidare får ett tillstånd meddelas för en begränsad tid. Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras, får nya villkor beslutas eller, om förutsättningarna för tillstånd inte längre uppfylls, tillståndet återkallas. Dessa bestämmelser är förenliga med EU-regleringen och ända- målsenliga även för tillståndsbeslut enligt kamerabevakningslagen. Motsvarande bestämmelser, med vissa mindre sakliga och språkliga ändringar, ska därför tas in i den nya lagen. Förslag: Vid kamerabevakning ska genom tydlig skyltning eller på något annat liknande verksamt sätt lämnas upplysning om