sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — – på regeringens uppmaning – har ingåtts mellan och Sida och som rör den verksamhet på utlandsmyndigheter som avser internationellt utvecklingssamarbete och som Sida är ansvarig för som central förvaltningsmyndighet.5 Utredningens förslag: ansvarar för att bemanna migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Detta bör framgå av förordningen(2007:996) med instruktion för . Utsänd personal utplaceras som efter samråd med Ut- rikesdepartementet. Nuvarande bestämmelse i 2 § sista stycket förordningen med instruktion för bör ändras på så sätt att syftet med placeringen anges vara att handlägga migrationsärenden och effektivisera genomförandet av uppgifter inom migrationsområdet. Bestämmelsen bör föras till en ny paragraf i förordningen där samtliga bestämmelser som reglerar migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheter tas in. Vid utlandsmyndigheter som har en så stor migrationsverksamhet att arbetet kräver minst en hel årsarbetskraft bör placera migrationshandläggare. Är verksamheten mindre omfattande kan verket finansiera den del av en årsarbetskraft som 5 Se förvaltningsöverenskommelsen mellan /och Sida avseende administrativt samråd och kostnadsdelning vid utlandsmyndigheterna, , reviderad och . är aktuell, men i huvudansvar ligger också att verket kan ha anledning att överväga att regionalisera eller centralisera handläggning och beslutsfattande för sådana myndigheter. Migrationshandläggarnas löner, bostäder, resor och representation bekostas av . Utlandsmyndigheterna bistår med att anställa medarbetare lokalt för migrationsverksamheten på uppdrag av , som också betalar kostnaden för deras löner. Administrativa tjänster för migrationsverksamheten liksom lokaler och driftskostnader betalas av . Rutiner för personalförsörjning och personalvillkor bör överenskommas mellan och . Det bör upprättas en promemoria om samspelet mellan och de utlandsmyndigheter som har migrationsverksamhet, i likhet med den promemoria som finns om Sida och utlandsmyndigheterna. Ansökningar om uppehållstillstånd av utlänningar som inte befinner sig i liksom ansökningar om visering ges in till och utreds av en utlandsmyndighet. I fråga om de senare är utlandsmyndigheten enligt huvudregeln i viseringskodexen även beslutsfattare.6 om diplomatiska förbindelser ger skydd och privilegier för en beskicknings personal, handlingar, korrespondens m.m., ett skydd som är nödvändigt även i migrationsverksamheten. Migrationsverksamheten utomlands kommer därför även fortsättningsvis att bedrivas på utlandsmyndigheterna och i deras lokaler. Det innebär att precis som behöver vara engagerat i frågor som rör en långsiktig och relevant lokalförsörjning för migrationsverksamhet utomlands, men i diskussion med och om strategier och prioriteringar. Dessutom ska de lokaler som krävs för migrationsverksamheten betalas av tillsammans med driftskostnader. Av de som arbetar med migrationsfrågor vid utlandsmyndigheterna är under denna tjänstgöring bara ett fåtal anställda av . Det gäller de cirka dussintal migrationssambandsmän som har regionalt ansvar för olika områden samt har arbets- 6 Se artikel 4 viseringskodexen. ledande och/eller omvärldsbevakande och kvalitetsstödjande funktioner inom migrationssektionerna. Därtill kommer återvändandesambandsmännen vars uppgifter omfattar olika typer av insatser som kan bidra till ett ökat återvändande. Övriga utsända är normalt sett anställda vid som har beviljats tjänstledighet därifrån och i stället förordnats på tillfälliga tjänster av . En annan stor grupp är de lokalt anställda som arbetar för utlandsmyndigheterna, delvis på tidsbegränsade tjänster. Kompetensförsörjningen av migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna bör komma att stärkas om den ingår som en naturlig del i kompetensförsörjning. Intresset för sådana befattningar är stort och att bli utsänd blir därför naturligen en karriärväg inom , där den kompetens som utlandstjänstgöringen tillför tas tillvara, i stället för att medarbetaren ska vara tjänstledig från myndigheten två–. bör dessutom ha bättre förutsättningar än att bedöma kandidaternas kompetens i sak. Ordningen bör också öka förutsättningarna för koordinerad rekrytering och en helhetssyn på vilken slags bemanning behöver utomlands för migrationsverksamheten. Det gäller till exempel överväganden om ifall handläggning i ökad utsträckning kan ske i , medan resurserna i högre grad används för att placera experter på ID-frågor eller andra specialister utomlands. ska därför ansvara för kompetensförsörjningen vid utlandsmyndigheterna i fråga om utsänd personal, vilket bland annat innebär att överväga hur personalresurserna ska fördelas och vilken kompetens som behövs. Vidare ska verket svara för rekryteringen, så som Sida gör för biståndspersonalen vid utlandsmyndigheterna. Därmed tydliggörs också att ska ansvara för en eventuell pool med förstärkningspersonal. Även migrationshandläggarnas bostäder, resor, representation och eventuella familjeomkostnader ska bekostas av (se avsnitt 9.3.8 om kostnadsdelningen). Vid vilka utlandsmyndigheter och i vilken omfattning personal bör placeras bör bestämmas efter samråd med (). Frågor som rör enskilda personer bör hanteras efter samråd med den berörda utlandsmyndighetens chef. En- ligt utredningens bedömning bör nuvarande bestämmelse i förordningen med instruktion för ändras på så sätt att syftet med placeringen anges vara att handlägga migrationsärenden och effektivisera genomförandet av uppgifter inom migrationsområdet. Bestämmelsen bör föras till en ny paragraf i förordningen där samtliga bestämmelser som reglerar migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheter tas in. Till utlandsmyndigheter som har en så stor migrationsverksamhet att arbetet kräver minst en hel årsarbetskraft bör sända migrationshandläggare. Vid myndigheter med en sådan större migrationsverksamhet bör anställda också ansvara för arbets- och kvalitetsledning, efter delegering av myndighetschefen. leder sambandsmän arbetet vid några större myndigheter, vilket är väsentligt ur effektivitets- och kvalitetssynpunkt. När det gäller mindre utlandsmyndigheter kan olika lösningar tänkas, till exempel att verket köper in resurser från i form av deltidstjänster eller att handläggning och beslutsfattandet koncentreras till färre myndigheter som får ett regionalt ansvar, medan sökande får service lokalt via en tjänsteleverantör. För del bör det vara intressant att överväga i vilken utsträckning det finns uppgifter i migrationsverksamheten som inte behöver utföras utomlands, och om det är kostnadseffektivt att koncentrera sådana uppgifter till i . Detta är ett exempel på besparingsmöjligheter som inte övervägs eftersom ingen har ett tydligt huvudansvar. har kunskap och förmåga att handlägga ärenden i men inte de ekonomiska incitamenten för att ta sådana initiativ, medan det omvända gäller för . En särskild fråga är i vilken utsträckning och personal ska kunna ersätta varandra vid till exempel sjukdom, annan frånvaro (så kallat andrahandsansvar) eller arbetsanhopning. Detta bör vara av särskilt och ömsesidigt intresse på mindre myndigheter och mer aktuellt än i fråga om Sida, eftersom migrationsverksamheten omfattar förvaltningsärenden med enskilda parter och myndighetens serviceskyldighet mot enskilda. Utgångspunkter är dels att chefen för utlandsmyndigheten har ett ledningsansvar för alla som arbetar på myndigheten, dels att respektive personalkategoris huvudmän i måste vara införstådda. För tydlighetens skull bör formerna för till exempel andrahandsansvar bestämmas i en förvaltningsöverenskommelse, och därefter får behovet avgöras från fall till fall. En annan fråga är vilka anställningsvillkor som ska gälla för utsända. Som nämns i avsnitt 5.3.2 är och Sidas utsända normalt anställda enligt så kallade UVA- avtal, medan utsända är anställda enligt . Villkoren i de sistnämnda är öppna för förhandling. ska även ansvara för bemanningen med lokalt anställda medarbetare för migrationsverksamhetens behov, samt säkerställa att de lokalt anställda har rätt kompetens för sina uppgifter. ska vara arbetsgivare för de lokalt anställda, men debitera kostnaden för löner. Också administrativa tjänster för verksamheten bekostas av verket. Även förutsättningarna för kompetensutveckling, inklusive förberedelserna för dem som sänds ut, kan förbättras när ett huvudansvar för resurser och verksamhet samlas inom en och samma myndighet. Det faller sig naturligt att ansvarar för kompetensutveckling av egen personal och den personal man bekostar, det vill säga lokalt anställda eller utsända i de fall köper del av en befattning. I samtliga fall är det angeläget för att medarbetarna är engagerade och har rätt och aktuell kunskap kring till exempel nya regler och arbetssätt för att verksamheten ska ha god kvalitet och vara effektiv. Dessutom faller kostnader för eventuella brister på den egna myndigheten. Även i fråga om kompetensutveckling kommer det dock att finnas ett ömsesidigt intresse hos och att bistå varandra. Som nämnts är chefen för en utlandsmyndighet ytterst ansvarig för all verksamhet på myndigheten, inklusive migrationsärenden. Därför behöver även myndighetschefen ha goda kunskaper om migrationspolitik och om förutsättningarna för hanteringen av migrationsärenden, för att verksamheten ska vara väl fungerande och integrerad i myndigheten. Det gäller i synnerhet om migrationsverksamheten är omfattande. Denna fråga tas upp av inspektörerna i årsrapporten . Sådan kunskap är bäst lämpat att bidra med. Å andra sidan behöver utsända veta vilka allmänna förutsättningar som gäller vid placering på en utlandsmyndighet och vad som förväntas av dem i sådana avseenden. Därför behöver Utrikesdepartmentet även fortsättningsvis ansvara för till exempel översiktsutbildning inför utlandsstationering eller utbildning i personlig säkerhet. rad andra insatser som involverar båda parter effektivt skötas enbart av . /och Sida har upprättat rutiner för personalförsörjning och personalvillkor som har tagits in i förvaltningsöverenskommelsen mellan /och Sida avseende administrativt samråd och kostnadsdelning vid utlandsmyndigheterna. Enligt överenskommelsen ska inhämtande av synpunkter ske inför tillsättning av myndighetschefer, chargé d’affaires och ambassadråd med ansvar för utvecklingssamarbetet på vissa utlandsmyndigheter. Vidare ska och Sida delge varandra upplysningar som berör utvecklingssamarbetet och också delge varandra beslut om tillsättningar/förlängningar av sådana befattningar. Rutiner har även utarbetats vad gäller titlar för Sida-anställda vid utlandsmyndigheter. Det är enligt utredningen lämpligt att motsvarande rutiner i tillämpliga delar införs i en förvaltningsöverenskommelse för samarbetet mellan och . Därutöver har och Sida gemensamt utarbetat en promemoria om samspelet mellan Sida och utlandsmyndigheter som har utvecklingssamarbete.7 Denna behandlar bland annat frågor om ansvarsfördelning och delegering. En liknande promemoria om samspelet mellan och berörda utlandsmyndigheter bör tas fram gemensamt av och . Utredningens förslag: ansvarar för information till utlandsmyndigheterna i migrationsfrågor. Detta bör framgå av förordningen (2007:996) med instruktion för . och bör överenskomma om former för hur de löpande kontakterna ska ske myndig- 7 Riktlinjerna för samspelet mellan parterna beskrivs i en särskild promemoria, underbilaga till ”Riktlinjer för utformning av utlandsmyndigheternas arbetsordningar” (UF2014/76820/UD/PLAN). heterna emellan och etablera rutiner för ett ömsesidigt informationsutbyte kring frågor som rör migrationsverksamheten. En bestämmelse om att får begära att en utlandsmyndighet som handlägger migrationsärenden lämnar sådan information som behövs för verkets verksamhet bör tas in i förordningen med instruktion för . En skyldighet för utlandsmyndigheter som handlägger migrationsärenden att på begäran lämna information som behövs för verkets verksamhet bör tas in i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. I huvudansvar för migrationsverksamheten ligger att ansvara för att berörda utlandsmyndigheter har tillgång till den information de behöver för att utföra sitt uppdrag på migrationsområdet. är som tidigare nämnts förvaltningsmyndighet för bland annat ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd och viseringar, och som sådan sakkunnig på migrationsområdet och väl förtrogen med regelverk och handläggningsfrågor. Omfattningen av ansvar för information till utlandsmyndigheterna är inte tydlig, med verksamheten uppdelad på skilda myndigheter och med även Utrikesdepartementen som en part, ansvarig för både personalresurser och utlandsmyndigheterna som sådana. Det är därför angeläget att får ett tydligare ansvar för kommunikationen med utlandsmyndigheterna. Om ansvarar för personalresurserna bör detta ansvar falla sig naturligt. Det innebär bland annat att migrationshandläggarna ges tillgång till intranät som innehåller bland annat nyheter och styrande och stödjande dokument. Att man inte har sådan tillgång har flera handläggare pekat på som en brist. Även lokalt anställda för migrationsverksamheten är en väsentlig målgrupp för kommunikationen. Det innebär att interna information i högre grad bör finnas på engelska. Även utsända från , vars resurser köper för migrationsverksamhet utomlands, liksom berörda myndighetschefer bör betraktas som målgrupper i relevanta delar av kom- Dessa chefer, och de medarbetare de delegerat arbetsledande uppgifter till, är i praktiken involverade i utförande på motsvarande sätt som cheferna för egna operativa enheter. och utlandsmyndigheten är två skilda myndigheter. Detta får beaktas i kommunikationssammanhang, dels med avseende på bestämmelser om allmänna handlingar, dels när det gäller kommunikationsvägar. Huvudregeln att information och kommunikation sker mellan myndigheterna, via officiella kanaler, (i motsats till direkt mellan medarbetare i de två myndigheterna) bör upprätthållas i samma grad som mellan myndigheter i allmänhet. Med detta som utgångspunkt kan och utforma en generell ordning för hur information och kommunikation myndigheterna emellan ska gå till, som också är tydlig och praktisk. Som exempel bör en annan ordning än huvudregeln kunna gälla i frågor som rör regler och rutiner i den vardagliga handläggningen, tillgång till intranät och kommunikation i enskilda ärenden som sker via ärendehanteringssystem. Det är dock viktigt att och utlandsmyndigheten håller varandra löpande informerade om frågor som är av betydelse för migrationsverksamheten i det berörda landet. Det är också angeläget att samråder med utlandsmyndigheten inför egna myndighetsbeslut som påverkar migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheten och säkerställer att alla beslut om insatser kommer berörd utlandsmyndighet till del. En bestämmelse i fråga om ansvar för information till utlandsmyndigheterna bör tas in i förordningen med instruktion för . Frågor om informations- och kommunikationsvägar och rutiner för kontakter mellan /och Sida regleras i förvaltningsöverenskommelsen. Utredningen föreslår en motsvarande reglering i dessa frågor för /och . Även ett huvudansvar för den externa kommunikationen med sökande och andra berörda personer ingår i övergripande ansvar, till exempel att planera kommunikationsinsatser, formulera budskap, producera texter och annat material samt i största utsträckning svara på förfrågningar via telefonsamtal och mejl. Som konstaterats hanterar utlandsmyndigheterna fortlöpande en stor mängd förvaltningsärenden, vilket ställer krav på extern kommunikation med enskilda. Detta är en mycket betungande uppgift för många utlandsmyndigheter, framför allt de som har stora ärendemängder i kombination med långa väntetider hos utlandsmyndigheten eller . Det är inte heller ovanligt att sökande eller deras referenter vänder sig till utlandsmyndigheten med sådana frågor som bör besvaras av . Utlandsmyndigheter saknar oftast specialistkompetens på kommunikation eller resurser för detta, och det är inte heller kostnadseffektivt att begära att ett 60-tal myndigheter var och en ska lösa samma uppgift. hanterar i allmänhet inte förvaltningsärenden och arbetar följaktligen inte heller i särskilt hög grad med denna form av kommunikation. saknar dessutom kunskap i sak om handläggningen av migrationsärenden. Det är därför rimligt att , som har kunskap i sak och metod samt har samma målgrupp som utlandsmyndigheterna, ges ansvar för att planera och operativt stödja kommunikation i hela processen oavsett myndighet. Vid förändringar i regelverket krävs dessutom ofta en kombination av vägledning i utlandsmyndigheternas handläggning – där redan bistår – samt planering av externa kommunikationsinsatser. ansvar bör också innefatta att säkerställa former för god service till sökande, oavsett var de befinner sig eller vilken myndighet de vänder sig till. Det kan handla om gemensamma system för tidsbokning, utveckling av ”Min sida” för sökande där även utlandsmyndigheternas nyttor beaktas, telefonsservice i form av en central kundtjänst eller att hjälpa en utlandsmyndighet med logistik för hög effektivitet när ärendemängderna ökar eller är omfattande. hanterar redan motsvarande frågor för verksamheten i . Dock kan inte ansvaret för service, bemötande och extern kommunikation uteslutande läggas på . Varje enskild utlandsmyndighet har ett eget ansvar för att hantera sådana frågor lokalt. Däremot är det väsentligt att utlandsmyndigheterna får ett starkare stöd från en central myndighet med kunskap i sak och metod. ansvar i förhållande till den externa kommunikationen omfattas av den föreslagna generella bestämmelsen om verkets ansvar för stöd, styrning, utveckling och uppföljning i förordningen med instruktion för (se avsnitt 9.3.5). Information som behövs för verksamhet När det gäller biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna får Sida enligt 4 § 11 förordningen med instruktion för (Sida) begära att en utlandsmyndighet där bedriver bilateralt utvecklingssamarbete eller, där bidrar med humanitärt bistånd, lämnar sådan information som behövs för Sidas verksamhet. En skyldighet för beskickningarna och konsulaten att på begäran lämna Sida information som behövs för Sidas verksamhet har tagits in i 3 kap. 8 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. Även när det gäller migrationsverksamheten finns det ett behov av att se till att garanteras den information som behövs för myndighetens verksamhet. Det kan handla om omvärldsbevakning i migrationsfrågor. Det bör därför tas in bestämmelser för och migrationsverksamheten motsvarande de som gäller för Sida och biståndsverksamheten dels i förordningen med instruktion för , dels i förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen. 9.3.5Stöd, styrning, utveckling och uppföljning av migrationsverksamheten Utredningens förslag: Ansvaret för stöd, styrning, utveckling och uppföljning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna vilar på . En bestämmelse med denna innebörd bör tas in i förordningen (2007:996) med instruktion för . Det närmare innehållet i stödet till utlandsmyndigheterna bör framgå av en förvaltningsöverenskommelse mellan parterna. Nuvarande bestämmelse i 2 § 9 förordningen med instruktion för om att ska bistå utlandsmyndigheterna med verksamhets- och processtöd bör utgå. Enligt utredningens förslag ska huvudansvar omfatta uppehålls- och arbetstillståndsprocesserna och viseringsprocessen. Förslaget innebär således att ansvarar för att strategiskt leda, styra och följa upp migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Även verksamhetsutveckling i form av bland annat effektiviseringar och förbättringar utgör en del av detta ansvar. Utlandsmyndigheter är ofta små, har breda uppdrag och är inte specialiserade på migrationsverksamhet på samma sätt som . De behöver därför stöd i det löpande arbetet, liksom för att utveckla och förbättra verksamheten. Det är inte helt enkelt för varje enskild myndighet att hitta effektivast möjliga sätt att handlägga förvaltningsärenden, eller att avgöra vad som är tillräcklig kvalitet i handläggningen. Verksamhetsutveckling kräver dessutom ofta förändringar av processer och it-stöd, vilket är faktorer som ägs av . har å sin sida inte ansvar för resursåtgång vid utlandsmyndigheter, och fokus riskerar att hamna på effekthemtagning i den egna myndigheten, snarare än i hela processen. En praktiskt och resursmässigt viktig del av ansvaret för stöd, styrning, utveckling och uppföljning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är extern kommunikation med sökande och andra berörda personer. Se närmare om detta i avsnitt 9.3.4. är huvudman för merparten av den verksamhet som bedrivs vid utlandsmyndigheterna och tilldelar resurser för migrationsverksamheten och har därigenom ett intresse av att verksamheten bedrivs med god kvalitet och hög effektivitet. Departementet har dock inte samma möjligheter som att stödja, utveckla och följa upp den operativa migrationsverksamheten, och det är inte heller lämpligt att sådana uppgifter läggs på , som primärt är regeringens beredningsorgan. Därför bör som central förvaltningsmyndighet ha ett huvudansvar för att säkerställa kvalitet, effektivitet och uppföljning av den migrationsverksamhet som bedrivs vid utlandsmyndigheterna. Med en sammanhållande myndighet bör dessutom förutsättningarna för standardisering öka, vilket i sin tur är en grund för kvalitetsutveckling. Det är väsentligt att säkerställa ett relevant flöde i hela ärendeprocessen och att inga flaskhalsar uppstår, vilket till exempel kan ske om resurserna inte är lämpligt fördelade. Risken för det senare är sannolikt högre om olika departement och myndigheter var för sig svarar för prioriteringar och resursfördelning i sina delar av processen. Dessutom behöver statistik och annat underlag för uppföljning av den verksamhet som bedrivs vid utlandsmyndigheten utvecklas, liksom prognoser. Underlag finns eller bör kunna tas fram av från till exempel ärendehanteringssystem, i form av omvärldsanalyser och på basis av inkomna och avgjorda asylansökningar, som kan förutsäga omfattningen av väntade ansökningar om anhöriginvandring. Sammantaget talar detta för att ansvar för att bistå utlandsmyndigheterna med process- och verksamhetsstöd utökas till ett huvudansvar för migrationsverksamheten, inklusive planering av resurser och uppföljning av resultat. Därmed skapas en tydlig koppling mellan ansvar, resursstyrning, processtyrning och mätning, analys och förbättringar. Det förhållandet att stöd, styrning, utveckling och uppföljning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna vilar på bör anges i förordningen med instruktion för . Det närmare innehållet i stödet bör framgå av en förvaltningsöverenskommelse mellan parterna. Nuvarande bestämmelse i 2 § 9 förordningen med instruktion för om att ska bistå utlandsmyndigheterna med verksamhets- och processtöd bör således utgå. 9.3.6Förstärkning av för arbetet med migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Utredningens förslag: förstärks för arbetet med migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Det är i första hand enheten för samband och utrikesstöd (ESU) som ansvarar för styrning och stöd gentemot utlandsmyndigheterna. På ESU arbetar fyra personer med ledning, styrning och administration. Backoffice-funktionen består av nio personer och sambandsmännen är 17. Även andra delar av verket, bland annat kvalitetsavdelningen, den operativa verksamheten och personalavdelningen arbetar mot utlandsmyndigheterna. Utredningens förslag medför såväl tillkommande uppgifter för som incitament för en utökning av verkets nuvarande verksamhet i förhållande till utlandsmyndigheterna. huvudansvar innebär till exempel att verkets strategiska planering i ökad utsträckning måste omfatta utlandsmyndigheterna. Även arbete med stöd, styrning och uppföljning gentemot utlandsmyndigheterna kommer att växa vid ett övergripande ansvar för verksamheten.