sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Viss hänsyn får också tas till den byggandes kvalifikationer; utförs arbetet av ett väl renommerat byggnadsföretag, behöver nämnden inte på samma sätt som annars räkna med att förbiseenden och misstag kan förekomma. Helt kan emellertid inte lita ens på den kom petens som finns hos erfarna byggherrar eller entreprenörer. Bl.a. när ett bygge är förbundet med påtagliga risker för framtida sättningsskador av betydelse, får nämnden anses skyldig att se till att skadeförebyggan de åtgärder blir vidtagna; man begär t.ex. att grundundersökning utförs innan byggnadslov meddelas, eller man ger speciella föreskrifter angå ende byggnadens utförande med tanke på riskerna i fråga. I sådana fall kan alltså en kommun inte frita sig från ansvar genom att hänvisa till att den byggande rimligen borde ha kunnat förhindra eventuella skador. Vad som närmare fordras i olika situationer för att kommunen skall åläggas skadeståndsskyldighet får bedömas med hänsyn till omständig heterna i det enskilda fallet. Ett förhållande som får betydelse är hur pass viktig kontrollen framstår enligt byggnadsförfattningarna, bl.a. om den är obligatorisk eller bara behöver vidtas stickprovsvis eller när särskild anledning förekommer. En slutsats av rättsfallet kan vara att kommunen har ett större ansvar för skador på grund av översvämning, ras/skred och erosion, efter som kommunen har bättre resurser än den byggande att utreda dessa skaderisker. Det finns därutöver ett hovrättsfall som är av visst intresse, Hovrätten för Västra dom i mål T 4719/12. I det rättsfallet var det fråga om privatpersoner som köpt två tomter av kommun och därefter byggt två villor, men fastigheterna satte sig. Marken var ängsmark som sluttade ner mot . Kommunen genomförde 1990 en geoteknisk utredning och 2004 en stabilitetsutredning. Efter att kommunen därefter vid tagit vissa stabilitetsåtgärder för att hindra erosion och skred antog kommunen en detaljplan 2004 och sålde fastigheterna för villabe byggelse. I detaljplanen fanns föreskrifter om att marken behövde fyllas upp med en meter. Köparna som lät bygga husen fyllde igen med vanligt fyllnadsmaterial. De uppförda två villorna satte sig 2008. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Skälet var att det vanliga fyllnadsmaterialet som använts var för tungt. Om man använt cellplast i stället för jord och mackadam hade sätt ningsskadorna inte inträffat. Frågan i målet var om kommunen var ansvarig för skadorna på grund av fel eller försummelse vid myndig hetsutövning. Hovrätten ansåg att kommunen varit vårdslös genom att inte före detaljplanens antagande låta utföra undersökningar om markens vertikala bärighet, dvs. hur sättningsbenägen marken var. Hovrätten ansåg att kommunen genom de geotekniska undersökningar som genomförts borde ha insett att marken kunde vara sättningsbenägen och därför borde ha förstått att en markuppfyllnad med vanligt mate rial skulle kunna leda till sättningsskador. Kommunen ådömdes att betala skador. gällde PBL i den tidigare lydelsen. Alla fodringar preskriberas som huvudregel efter tillkomst en (för fordran mot en konsument) om det inte finns någon annan särskild reglering. Det gäller därmed även skadeståndsanspråk, eftersom skadeståndslagen saknar egna preskriptionsregler. En slut sats är att tiden för en kommuns ansvar börjar löpa när beslutet om plan eller bygglov tas, eftersom det är då myndighetsutövningen sker, (jämför tidigare nämnda HD-fall). Här är den skadegrundade hand lingen från kommunen beslut om bygglov). Ett problem kan vara att även om ett beslut om plan tas vid ett datum kan det dröja innan byggandet påbörjas, tiden kan oftast variera. Genomförandetiden är som framgått 5–. Om en kommun där med exempelvis skulle låta bli att beakta exempelvis översvämnings risken vid en detaljplan och en fastighet översvämmades skulle det kunna vara så att kommunens ansvar hunnit preskriberas. Ansvaret för ny bebyggelse – analys och slutsats Av lagstiftningen följer att bebyggelse inte får planläggas på mark som inte är lämplig med hänsyn till risk för skador på grund av exempelvis erosion, ras eller översvämning. Det föreligger en utred ningsskyldighet för kommunen för att klarlägga om marken är lämp lig. Som framgått inledningsvis i detta avsnitt avser detta krav for mellt såväl den planläggning som sker i översiktsplan som den som sker i detaljplan eller i områdesbestämmelser. är översikts planen inte ett bindande dokument. Samlad bebyggelse ska också Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … som huvudregel planläggas genom detaljplan eller områdesbestäm melser. I min analys om ansvarsfördelning utgår jag därför från be byggelse som planlagts i detaljplan eller områdesbestämmelser. En avgörande fråga för ansvarsbedömningen är om kravet av att planlägga på lämplig mark utifrån risken för skador på grund av klimateffekter i PBL är ett bindande juridiskt krav, om formuleringen om lämplig mark i grunden förbjuder kommunen att bygga på olämplig mark eller om det ska tolkas som en uppmaning eller rekom mendation. Som framgått innebär PBL en avvägning av en mängd olika intressen, det ska ske en avvägning med hänsyn till både den ekologiska, den sociala och den ekonomiska dimensionen av begrep pet hållbar utveckling. Det ingår också i kommunens planmonopol att på eget ansvar göra avvägningar om lämplig mark (Betänkandet 2005:77, ”Får jag lov, om planering och byggande, del 1, kap 4). finns det en möjlighet för staten att överpröva. Som fram gått av 4.1 är hela utredningens område, skador på grund av klimat effekter ett område där staten har behållit sitt inflytande genom tillsyn. Risken för olyckor, översvämning och erosion är en av de s.k. statliga ingripandegrunderna. Det finns som framgått beslut från re geringen där den upphävt kommunala beslut om detaljplaner utifrån risken för skador på grund av klimateffekter. Sammantaget innebär det att det finns ett långtgående handlingsutrymme för kommuner na, men att det inte bör vara möjligt att planlägga med vetskap om en mer betydande risk för skador. Enligt finns det en risk som accepteras, men om den är mer kvalificerad får det bedömas strida mot lagen. Som framgått ovan innebär regelverket också en skyldighet för kommunerna att inhämta underlag om klimat effekter. Av de redovisade rättsfallen om myndighetsutövning följer att kommunen riskerar en skadeståndsskyldighet om underlag inte inhämtas och en skada inträffar. Slutsatsen är därmed att kom munerna har ett juridiskt ansvar för klimatanpassning av ny be byggelse vid detaljplaneläggningen. Några kommuner har invänt att de inte kan uppfylla sin utred ningsskyldighet, eftersom de menar att expertmyndigheternas kun skaper inte kommer dem till del, särskilt inte i rätt tid, och att det skulle bero på bristande samordning av . Här föreligger det en missuppfattning om gällande rättsläge och en oklarhet om rollfördelningen. Det är kommunerna som ansvarar för att plan läggning av ny bebyggelse sker med hänsyn till klimateffekterna och Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … riskerna på grund av dem. Det är därmed även kommunerna som ska inhämta underlag för att kunna uppfylla detta ansvar. Det kan ske genom att inhämta underlag från andra myndigheter eller upp rätta eget. Som kommer att framgå nedan sker det dock inte fullt ut. Sammantaget har kommunerna enligt PBL ett uttryckligt juri diskt ansvar för att ny bebyggelse lokaliseras till lämplig mark med hänsyn taget till risken för olyckor, översvämning och erosion. PBL:s konstruktion bygger på att detta ansvar kommer till uttryck genom detaljplanen. För ett helt nytt område som planläggs är därmed kraven klara, det finns en utredningsskyldighet för kommunerna. Om be byggelse sker på olämplig mark utan att kommunerna utrett lämp ligheten utifrån skaderisken eller om den utrett risken och ändå genomfört bebyggelse utan att ta hänsyn till den kan skadestånds skyldighet uppstå. Det krävs dock att den som vill ha skadestånd kan bevisa vårdslöshet från kommunen. Eftersom det, som kommer att redovisas nedan, bl.a. saknas riktlinjer och konkreta tidsperspek tiv är kraven mot kommunerna vaga och därmed framstår det som det skulle kunna vara förenat med svårigheter att bevisa vårdslöshet. Därtill kommer att det finns en uppenbar risk för att skadestånds kravet skulle hinna preskriberas. Grundproblemet är att kommunens skyldigheter i hög grad är kopplade till planläggningen och att PBL inte beaktar möjligheten av att risken för bebyggelse på marken kan försämras . Slutsatsen för ny bebyggelse enligt en ny detalj plan är därmed att det finns ett uttryckt ansvar och ett därtill kopplat skadeståndsansvar, men att detta kan bli svårt att realisera i prak tiken. sker ny bebyggelse i mindre omfattning också en ligt äldre detaljplan. Här blir det omöjligt att ställa kommunen till ansvar, eftersom det möjliga skadeståndsansvaret hunnit preskriberas. Som framgått finns det inte heller några skyldigheter för kommunen att upphäva äldre detaljplaner. Därmed finns det detaljplaner som medger bebyggelse som redan är olämplig eller som kommer att bli det. Det innebär att kommunen kan sakna ansvar för ny bebyggelse om det sker med utgångspunkt från äldre detaljplaner. Här innebär regelverket också att det inte finns laglig grund för att avslå bygglov om det är enligt detaljplanen. Den möjligheten kommunen skulle ha är att besluta om anstånd i bygglovsärendet och sen vidta åtgärder för att upphäva detaljplanen för att därefter kunna avslå en ansökan om bygglov. Från kommunalt håll har anfört att det skulle kunna Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … vara en skyldighet för kommunen att i ett sådant fall där det är klarlagt att marken är olämplig utifrån ett riskperspektiv att besluta om anstånd i bygglovsärendet och att därefter vidta åtgärder för att upphäva detaljplanen. Skyldigheten skulle grunda sig på 12 kap. 1 och 2 § 2 punkten PBL, som anger att det i varje kommun ska finnas en byggnadsnämnd och att nämnden bl.a. uppmärksamt ska följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess närmaste omgiv ning samt ta de initiativ som behövs i frågor om planläggning, byg gande och fastighetsbildning. ger lagregleringens ordaly delse intryck om att i första hand syfta till att bestämma den interna arbetsfördelningen inom kommunen. Från har pekats på att det inte finns någon skyldighet för kommunen att göra en risk bedömning vid bygglovsansökan, eftersom det skulle skett vid plan läggningen. Exemplet får handla om en uppenbar risk, som nämnden vid tillfället hade god kännedom om. Om det finns en skyldighet för kommunen att agera på det sättet i en sådan situation och om kommunen skulle kunna riskera skadestånd om den inte gör det framstår sammantaget som osäkert. Från har vidare pekats på kommunens exklu siva rätt att bestämma om planläggning och följande har anförts: Den rättsliga sanktionen mot en kommun som inte vidtar erforderliga planeringsåtgärder är att staten, visserligen i vissa begränsade fall, kan förelägga kommunen enligt 11 kap 15 § PBL att inom anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (plan föreläggande), om det behövs för att tillgodose ett intresse som avses i 10 § andra stycket 1 eller 2. De intressen som ska beaktas enligt detta lagrum är dels riksintressen enligt 3 eller 4 kap. dels reg leringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner och som ska samordnas på ett lämpligt sätt. Genom beskrivna regler finns således ett regelverk, om än något teo retiskt, som i vissa situationer ger en skyldighet förkommunen att agera. Särskilt regleringen av sådana frågor som gäller samordning mellan kommuner skulle kunna avse klimatanpassningsåtgärder. Om kommunen inte följer ett planföreläggande, får regeringen besluta att på kommunens bekostnad ska ta fram det förslag och i övrigt göra det arbete som enligt 5 kap. behövs för att detaljplanen eller områdes bestämmelserna ska kunna antas, ändras eller upphävas, och även anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller områdesbestämmelserna. Från kommunen har upplysts om att staten aldrig använt sig av denna möjlighet. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Kommunens ansvar för befintlig bebyggelse – analys och slutsats Nästa fråga blir vilket ansvar kommunerna kan ha för den befintliga bebyggelsen, all denna bebyggelse som är uppförd med detaljplaner som är och där ansvaret därmed hunnits preskriberas. En fråga blir om det även finns ett skadeståndsansvar om det senare uppstår en risk och kommunen underlåter att agera. När det gäller befintlig bebyggelse som har upprättats enligt detalj plan pekar inte PBL ut några skyldigheter för kommunen att agera för att undanröja risker för översvämning, erosion, ras eller skred på befintlig bebyggelse i PBL utöver att enligt 12 kap. 2 § uppmärksamt ska följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess närmaste omgivning samt ta de initiativ som behövs i frågor om planläggning, byggande och fastighetsbildning. I stället är det i PBL uttryckt så att huvudregeln är att kommunen inte får ändra detaljplanen utan berörda fastighetsägares samtycke, men att detta inte gäller om nya förhål landen av stor allmän vikt som inte kunde förutses uppkommer. Här kan man tänka sig att exempelvis risk för översvämning eller ras skulle kunna vara en sådan omständighet. Även i sådant fall skulle fastig hetsägaren ha rätt till ersättning och beviljade bygglov eller förhands besked skulle inte påverkas. Från kommunalt håll har med hänsyn till risk för ersättningskrav mot kommunen anförts att ett upphävan de av detaljplan i praktiken inte framstår som möjligt utan att det i så fall i stället handlar att avvakta till dess genomförandetiden gått ut. Efter genomförandetiden kan detaljplan en ändras, men det påverkar ändå inte den befintliga bebyggelsen. Det framstår därmed som om det saknas förutsättningar för att göra kommunen skadeståndsskyldig för befintlig bebyggelse. PBL inne bär i första hand att fastighetsägaren rätt skyddas när en detaljplan en gång antagits. Som framgått innebär bestämmelserna i 12 kap. 1 och 2 §§ också att ska följa utvecklingen och ta de initiativ som behövs. Som framgått ovan har det från kommu nalt håll anförts att det för ny bebyggelse enligt äldre detaljplan i en bygglovsansökan kunna uppstå en skyldighet för kommunen att besluta om anstånd och sedan agera genom att upphäva detaljplanen. Här skulle dock skyldigheten uppstå i ett befintligt ärende där myn dighetsutövning realiserades. För befintlig bebyggelse skulle dock något konkret ärende inte behöva uppstå om inte bygglov söktes Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … för exempelvis ombyggnad. Att kommunen skulle kunna bli skade ståndsskyldiga på grund av passivitet utan lagstöd att agera framstår som uteslutet. Det kan det finnas möjligheter för kommunerna att försöka skydda befintlig bebyggelse genom att uppföra olika skydd, exempelvis , men det finns inga bestämmelser i som anger att detta skulle vara en skyldighet. En slutsats är att det är svårt att föreställa sig att kommunerna kan ställas till svars juridiskt för skador på befintlig bebyggelse och att kommunen därmed inte har ett juridiskt ansvar för den befintliga bebyggelsen enligt PBL. Att staten – som påpekat – i vissa undantagssitua tioner som avser riksintressen eller samordning skulle kunna fram tvinga en detaljplan saknar enligt utredningens uppfattning betydelse i frågan. Motsvarande slutsats av andra aktörer Det kan noteras att i i en handlingsplan (”Regional handlingsplan för klimatanpassning för 2014 – Insatser för att stärka väg mot ett robust samhälle” s. 50) dragit mot svarande slutsats. Kommunen har ingen skyldighet enligt lag att skydda befintlig bebyg gelse. Dock finns det en skyldighet i att beskriva hur befintlig bebyggelse dvs. den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Därmed faller det på kommunerna att ta ställning till frågan. Det är dock av vikt att vara tydlig mot medborgarna var det kommer att bli aktuellt med skydd och vilka områden man inte avser skydda. Översiktsplanen är ett lämpligt forum för sådana ställningstagande. Ett liknande ställningstagande anges i en rapport från om ”Ansvar och drivkrafter för kommunens hantering av stabilitetsfrågor” som gjorts på uppdrag av . På s. 4 anges följande under rubriken ”Befintlig bebyggelse”: Det betyder att det således inte finns någon lagstadgad skyldighet för kommuner att utföra utredningar och vidta åtgärder för att förebygga skred- och andra olyckor, men att det kan finnas en rätt för kommunen (dvs. kompetens eller befogenhet) att vidta åtgärder om det kan anses vara av ett allmänt intresse för kommunmedborgarna att kommunen vidtar åtgärder och ställer kommunens resurser och skattemedel till förfogande. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … 4.2.2Kommunens möjliga ansvar för skador på grund av annan lagstiftning Lag (2003:778) om skydd mot olyckor Utöver det ansvar som kommunerna kan ha enligt PBL finns även ett kommunalt ansvar för olyckor enligt lagen om skydd mot olyckor. Som framgått av 4.1 är det i första hand kommunen som har ett ansvar för räddningstjänsten inom kommunens område. Vid olyckor eller överhängande fara för olyckor gäller enligt lagen att kommunen ska ansvara för räddningstjänst. En förutsättning är att det är moti verat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. Det finns exempelvis ingen skyldighet för kommunerna att agera vid källaröversvämningar. Om en räddningsinsats i medfört betydande kostnader har kommunen rätt till ersättning av staten för den del av kostnaderna som överstiger en självrisk. Som även det framgått av 4.1 omfattas inte erosion eller långsamma översvämningar av lagstiftningen utan det ska vara fråga om plötsliga inträffade händelser. Innebörden av detta ansvar är att kommunerna vid plötsliga över svämningar och ras eller skred av viss dignitet eller överhängande fara för detta har en skyldighet att agera med räddningsinsatser i den utsträckning det är möjligt. Ansvaret innebär som framgår i 4.1 att hindra eller begränsa skador, men inte att i slutänden ersätta förstörd egendom. Lag (2006:544) om kommuner och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Därutöver har kommunerna även ett ansvar för krisberedskap. Kom munernas ansvar regleras i lag (2006:544) om kommuner och lands tings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Lagen syftar till att kommuner och landsting skall minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att han tera krissituationer i fred. Enligt 2 kap. 1 § ska varje kommun ta fram en risk- och sårbarhetsanalys över sina samhällsviktiga funktioner och vilka risker som finns i kommunen. Exempel på samhällsviktiga funktioner är elverk, it-försörjning och sjukhus. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … 4.2.3Det kommunala självstyret och den kommunala finansieringsprincipen Som framgått ingår det i kommunens planmonopol att på eget ansvar göra avvägningar om lämplig mark (Får jag lov, om planering och byggande, SOU 2005:77, del 1, kap 4). finns det en möjlig het för staten att överpröva och upphäva beslut om kommunerna inte i tillräcklig utsträckning beaktat risken för olyckor, översväm ning och erosion vid detaljplaneläggningen. Som framgått av 4.1 är hela utredningens område, skador på grund av klimateffekter ett om råde där staten har behållit sitt inflytande genom tillsyn. Risken för olyckor, översvämning och erosion är en av de s.k. statliga ingri pandegrunderna. Utgångspunkten för lagstiftningen är att staten har det övergripande ansvaret för samhällets utveckling och måste därför ange ramarna för de regionala och kommunala befogenheterna. Stat ens har möjlighet att ingripa i frågor av nationell betydelse (prop. 76–77). En viktig slutsats för utredningen är därmed att detta i sin tur innebär att det i just denna fråga om skydd för olyckor, översväm ning och erosion finns det ett visst utrymme att skärpa lagstift ningen och ställa utökade krav på kommunerna om den förändrade situationen i form av ökad översvämning eller risken för ras/skred eller erosion så kräver även med beaktandet av planmonopolet eller det kommunala självstyret. Därtill kommer dock att den kommunala finansieringsprincipen behöva analyseras ingående om ökade krav ställs på kommunerna som medför kostnader (jämför för hela stycket kapitel 3 och kapitel 9). 4.2.4Klimatanpassning i praktiken i kommunerna – analys av brister och hinder Som framgått får enligt PBL planläggning av bebyggelse inte ske på olämplig mark och det finns en utredningsskyldighet för kommu nerna. sker så inte alltid i praktiken, i vart fall inte utifrån en långsiktig påverkan av olika klimateffekter. Utredningen har genom möten med ett stort antal kommuner, myndigheter och organisa tioner, jämför avsnitt 2.2, undersökt och analyserat hur regelverket tillämpas i praktiken och anledningen till att det finns en skillnad Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … mellan regelverk och dess tillämpning. Nedan ska denna analys pre senteras. Det finns flera förklaringar till varför kommunerna låter bli att uppfylla detta ansvar, dvs. låta bli att utreda markens lämplighet med hänsyn till risken för olyckor, översvämning eller erosion innan be byggelse sker i vart utifrån ett långsiktigt perspektiv. Det handlar framför allt om att det är oklart vilket tidsperspektiv kommunerna är skyldiga att utgå från. är inte heller den accep tabla riskfaktorn vid bebyggelse och klimateffekter klarlagd. Vidare finns det flera alternativa scenarier om klimateffekters påverkan när det exempelvis gäller havsnivåhöjningar. Som en följd av detta saknar länsstyrelserna en praxis för sina bedömningsgrunder. Kommuner na upplever också att myndigheters material är svårtillgängligt och att länsstyrelsernas samordning är bristfällig. är det i hög grad oklart vilket tidsperspektiv kom munerna ska arbeta efter när det gäller klimatanpassning av bygg nation. i (jämför analysen i 4.1) har ligen uttryckt att 2100 är ett rimligt årtal att utgå från och anfört att bl.a. Klimat- och sårbarhetsutredningen utgick från detta, men grunden för detta är osäkert och det finns uppfattningar om att det vore bättre att utgå från byggnationens livslängd. Från SKL har anförts att andra länsstyrelser har andra utgångspunkter. Redan här är förutsättningarna oklara. Som framgått av praxisredogörelsen har i ett ärende som prövats av regeringen ut gjort utgångspunkt för översvämning och byggnation, vilket skulle kunna utvecklas till en praxis. Med hänsyn att ärendet är så nytt har det ännu inte fått genomslag. Eftersom tidsperspektivet kommuner na ska anpassa sig till än så länge är oklara, blir även klimateffek terna och risken för skador oklara, eftersom de förändras och delvis förvärras . Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Det saknas vidare en enighet om hur de framtida scenarierna kan komma att se ut. Här ingår exempelvis den framtida omfattningen av skyfall, förväntad havsnivåhöjning, förekomst av ras och skred och förekomst av annan översvämning. Från har anförts att många kommuner efterfrågar riktlinjer till vilka scenarier de behöver an passa sin byggnation till. finns det flera olika scenarier, men det saknas beslut om vilket scenario som är mest troligt och som ska vara gällande utgångspunkt. finns det en betydande svårighet med en sådan beskrivning, eftersom det finns en osäkerhet om hur framtiden kommer att se ut. anför också i sin tidi gare nämnda rapport , att det inte är möjligt att i förväg veta hur emissioner av växthusgaser kommer att utvecklas. Därför måste man vid beslut om saker som har ett långt tidsperspektiv ta hänsyn till ett spann av resultat från olika kombinationer av emissionsscena rier och modeller. Vilken del av spannet som man väljer bör styras av hur stor risk som tas om förändringarna underskattas.