sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — Det är viktigt att man klargör vilka de civil-militära relationerna bör eller kan vara i en viss given kontext så att negativa effekter inte riskerar att uppstå. Oberoende av vilken grad av civil-militära relationer som tillämpas måste ett adekvat informationsutbyte mellan de civila och militära komponenterna i en insats vara en utgångspunkt. För humanitära insatser är det viktigt att respektera och arbeta enligt de fyra grundläggande internationella principerna för humanitära aktörer: medmänsklighet, oberoende, opartiskhet och neutralitet. En rågång måste upprätthållas mellan de humanitära aktörerna och stridande parter i en väpnad konflikt. Sammanblandning med det militära ökar riskerna för de humanitära insatserna när det handlar om en väpnad konflikt med starka politiska spänningar mellan de väpnade parterna. En grundläggande förutsättning för fruktbara civil-militära relationer i en internationell insats, inklusive möjligheten till samverkan, är att det finns en gemensam analys av konfliktsituationen ifråga samt att målen för den svenska insatsen och dess olika delinsatser är fastställda och kända av alla som deltar i insatserna. Det bör också vara fastställt vem som ska göra vad, vilka de civil-mili- tära relationerna ska vara, och vilka tänkbara konflikter mellan de olika delinsatserna som kan inträffa. Engagemanget i har varit föremål för överväganden i . Tolv propositioner om ISAF gavs till . Några teman och frågor återkom i diskussioner. Dessa har till exempel varit kvinnors och flickors rättigheter, eventuell sammanblandning mellan ISAF och OEF, civila dödsfall och hantering av frihetsberövade. Stödet för de svenska insatserna i har varit brett och blocköverskridande. Regeringens styrning av insatserna har skett i vad som kan beskrivas som sedvanlig ordning. Olika departement ansvarade för olika delar av insatsen enligt gängse rutiner. Utredningen men också tidigare utvärderingar gör iakttagelsen att engagemangets delar styrdes i separata processer, eller i så kallade ”stuprör”. I den meningen går det inte att tala om en samlad insats. Under engagemangets sista år vidtogs åtgärder i riktning mot en mer samlad och samordnad styrning av engagemanget. Regeringen presenterade en strategi för hela engagemanget och inrättade en samverkansfunktion på statssekreterarnivå. Dessa åtgärder hade begränsad effekt. Graden av måluppfyllnad för det svenska engagemanget Utredningens slutsats är att det övergripande sett föreligger en mycket bristfällig måluppfyllnad för det svenska engagemanget i –2014. Måluppfyllnaden är något varierande för de sex punkter i de svenska målsättningarna som utredningen har identifierat. Utredningen bedömer att måluppfyllnaden när det gäller säkerhet och stabilitet är dålig. De svenska militära insatserna, och hela ISAF-insatsen som sådan, har inte lyckats bistå de afghanska myndigheterna och regeringen att upprätthålla säkerhet och stabilitet i landet. I de fyra ”svenska” PRT-provinserna har styrkebidrag, tillsammans med andra länders, inte bidragit till att säker- heten kan upprätthållas i önskvärd utsträckning och har inte heller i tillräcklig grad lyckats bygga upp förmågan hos de afghanska säkerhetsstyrkorna. Utredningen bedömer att ingen måluppfyllnad föreligger när det gäller minskad fattigdom. Enligt ligger fattigdomsnivån kvar på av befolkningen. Svenskt bistånd har inte lyckats bidra till en minskning. Utredningen bedömer att en viss grad av måluppfyllnad föreligger när det gäller social och ekonomisk utveckling. Bedömningen tar i första hand fasta på den positiva utvecklingen när det gäller rätten till utbildning och rätten till hälsa, inte minst för flickor och kvinnor. Situationen 2014 på dessa områden var betydligt bättre än , även om mycket stora brister består. Svenskt bistånd har bidragit till förbättringarna. Utredningen bedömer att en viss grad av måluppfyllnad föreligger vad gäller ett demokratiskt samhälle. Ett antal grundstenar har lagts för ett politiskt system med demokratiska aspirationer. Flera allmänna val på olika nivåer har genomförts, förvisso med osäkra resultat, betydande oegentligheter, valfusk, och internationell inblandning. Civilsamhället har stärkts en del (men är fortfarande svagt utvecklat) och mediesituationen är bättre än 2001. har i praktiken lång väg kvar till den demokrati som konstitutionen föreskriver. Utredningen bedömer att en viss grad av måluppfyllnad föreligger när det gäller att stärka kvinnors ställning. Bedömningen bygger på att det finns vissa steg och resultat som har bidragit till att stärka – i jämförelse med situationen 2001 – respekten för kvinnors rättigheter och ställning. Den fortsatt omfattande diskrimineringen av kvinnorna och frånvaron av jämställdhet är givetvis uppenbar, men vissa steg i en ny riktning har tagits . Svenskt bistånd och politiskt stöd har bidragit till detta. Utredningen bedömer att det föreligger en tillfredsställande måluppfyllnad när det gäller trovärdighet och förmåga som deltagare i internationella militära insatser. Deltagandet i ISAF, inklusive ledningsansvaret för PRT-MeS, har bidragit till detta. Samarbetet mellan och som ett partnerland utvecklades. Deltagandet i ISAF bidrog till utvecklingen av vissa delar av Försvarsmaktens förmåga. De sammanlagda ekonomiska kostnaderna Den svenska insatsen i var en liten del av det mycket omfattande internationella engagemanget. Med svenska mått mätt var de svenska bidragen stora ekonomiskt sett. Utredningen har konstaterat att det föreligger svårigheter att med säkerhet fastställa kostnaderna för särskilt de militära insatserna på grund av gällande redovisningssystem. Utredningens slutsats är att den sammanlagda kostnaden för hela det svenska engagemanget 2002–2014 uppgår till lägst (varav militärt 11,1 miljarder, till stödfonden för den afghanska armén, biståndet 6,7 miljarder, utlandsmyndigheten i 282 miljoner kronor9 och 55 miljoner för personalen på vid Sida10), men att det totalt med stor sannolikhet handlar om ett betydligt högre belopp. Till de grundläggande kostnaderna för den militära insatsen kan man addera de ytterligare militära kostnader som utredningen redogör för i avsnitt 5.12.2, det vill säga av Försvarsmakten uppskattade personalkostnader i 4,6 miljarder, och vissa särskilda materielkostnader 4,7 miljarder. Beroende på hur man räknar kan de sammanlagda kostnaderna för hela det svenska engagemanget i summeras till lägst 18,2 och högst . Utredningen gör reflektionen att engagemanget i var unikt. Likväl finns lärdomar att dra inför framtida internationella insatser. För det internationella engagemanget i sin helhet och deltagande identifierar utredningen följande lärdomar: –Varje del av ett internationellt engagemang bör sikta mot inkluderande politiska lösningar. 9Ambassaden i och kontoret i Mazar-e –2014. 10Utredningens beräkning baserad på uppgifter från Sida om antalet årsarbetskrafter –2014. –Statsbyggnad är knappast möjlig under pågående omfattande och utdragen intern väpnad konflikt. –kan driva prioriterade egna frågor inom ramen för engagemanget i olika fora. –kan alltid överväga och välja att inte delta i engagemanget eller delar av engagemanget. –Betydande eller särskilt efterfrågade bidrag kan öka trovärdighet som partner och leda till stärkta relationer med andra länder och organisationer. Säkerhet och utveckling samt civil-militär samverkan är begrepp som fått vara styrande för de svenska insatserna. Utredningen menar att: –Kopplingar mellan säkerhet och utveckling är kontextberoende och behöver analyseras noga. –Vilka slag av civil-militära relationer som är lämpliga i en internationell insats är kontextberoende och kräver noggrann analys. –Militära och civila insatser bör som huvudregel ha separata uppgifter och inte sammanblandas. De svenska insatserna, liksom upplägget i det övergripande internationella engagemanget, i förändrades kraftigt och mötte en rad utmaningar. För utformningen av svenska internationella insatser har följande lärdomar identifierats: –Svenskt ledningsansvar för en integrerad och omfattande områdesspecifik insats måste föregås av noggrann analys. –Kapacitetsuppbyggnad på säkerhetsområdet är av stor vikt och bör länkas till kapacitetsbyggnad inom andra delar av rättssektorn. –Politisk-diplomatisk närvaro på plats är viktig vid deltagande i en samlad insats. –Det är önskvärt med längre tjänstgöringstider i fält för både civil och militär personal i komplexa insatser för att uppnå kontinuitet och effektivitet. –Engagemangets totala kostnader bör fortlöpande redovisas på ett strukturerat och sammanhållet sätt. Det internationella engagemanget i var splittrat. Det svenska engagemanget var mindre sammanhållet än vad som angavs. För att åstadkomma en genuint samlad insats är lärdomen att det krävs en mer sammanhållen ordning: –Vid svenskt deltagande i en omfattande, komplex, långsiktig och riskfylld internationell insats behövs en särskild ordning för strategisk styrning, analys och uppföljning. –För att åstadkomma en samlad svensk insats behövs en av regeringen fastställd övergripande analys och styrande strategi för samtliga inblandade myndigheter. Utredningen föreslår att regeringen vid framtida svenska komplexa engagemang inrättar en särskild funktion i för styrning, analys och uppföljning av insatserna. Funktionen bör vara specifik för varje samlad insats. Kriterier för att etablera funktionen kan vara att det gäller en komplex och riskfylld konfliktsituation, att ett samlat svenskt bidrag med både civila och militära komponenter eftersträvas, och att insatsen bedöms vara långsiktig och resurskrävande. Funktionen placeras vid . Chef för funktionen bör ha statssekreterares ställning och ska kunna knyta till sig de rådgivare som krävs. Regeringen bör tidigt fastställa en övergripande strategi som gäller hela engagemanget. Det är den särskilda funktionen som utarbetar förslaget till en sådan strategi. Den övergripande strategin bör ange målsättningar, tidslinjer, och arbets- och ansvarsfördelningen för de olika delarna av den svenska insatsen. Alternativ för att avsluta insatserna bör finnas med i den övergripande strategin. Funktionen ansvarar för en återkommande och strukturerad resultatredovisning av engagemanget till regering och riksdag. Funktionen är mottagare av all rapportering från fältet och berörda myndigheter. Den redovisar och analyserar hur den samlade insatsen går och bevakar behovet av att revidera den samlade Funktionen ser till att kostnadsredovisning sker på ett samlat och sammanhållet sätt. Redovisning sker till berörda utskott i när dessa så önskar. Den kan också vara en årlig skrivelse till . Utredningen föreslår också att regeringen ser till att en adekvat politisk-diplomatisk närvaro finns på plats i landet från insatsens start, i första hand genom en adekvat bemannad ambassad under ledning av en ambassadör. och funktionen för styrning, analys och uppföljning på hemmaplan ska utveckla nära fortlöpande kontakter och dialog. Utredningen föreslår vidare att längre tjänstgöringstider i fält tillämpas för ökad kontinuitet på både den civila och den militära sidan. De som arbetar i insatslandet ska också ha mycket god kunskap om den övergripande svenska strategin för den samlade insatsen. Utredningen föreslår att berörda myndigheter fastställer en tydlig ordning och policy för den lokalanställda personal som kontrakteras vid en svensk insats. Regler när det gäller säkerhets- och skyddsaspekter på kortare och behöver fastställas av berörd myndighet, inklusive vad som ska gälla efter avslutad tjänstgöring för lokalanställda som haft känsliga uppdrag. Utredningen föreslår också att avtal ska ingås med värdlandet från insatsens start gällande överlämning av personer som svensk militär eller polis kan komma att frihetsberöva i samband med sina operationer. Om det inte går att få fram ett gemensamt avtal för samtliga truppbidragande länder i en multilateral insats bör eftersträva ett bilateralt avtal. 1Utredningens uppdrag och arbete Med FN:s säkerhetsrådsresolutioner och 1386 som förutsättning valde att delta i den internationella säkerhetsstyrka i som föreskrevs i Bonnöverenskommelsen från december 2001.1 av insats beslutade den att tillsätta en utredning för att utvärdera den samlade insatsen i –2014, med särskild tyngdpunkt –2014. Det fullständiga direktivet återfinns i bilaga 1. Utredningen började sitt arbete . I kapitel 2 ger utredningen en kortfattad översiktlig beskrivning av i . Kapitel 3 beskriver det samlade internationella engagemanget i stora drag och hur förhöll sig till konflikten i landet. Utredningen beskriver och analyserar målsättningarna för den internationella och den svenska insatsen i kapitel 4. Utredningen beskriver och analyserar de militära, utvecklingsmässiga och politisk-diplomatiska delarna av den samlade insatsen var för sig i kapitel 5, 6 och 7. Vart och ett av dessa kapitel avslutas med utredningens reflektioner. Det är ett fullt medvetet val att dela upp beskrivningen eftersom utredningen inte har uppfattat insatsen i sig som vare sig samlad eller samordnad och just detta förhållande behandlas särskilt i kapitel 10 som innehåller beskrivning och analys av styrning och samverkan. Frågorna om kvinnors rättigheter och jämställdhet och civilmilitär samverkan har var sitt kapitel, 8 och 9, och för dessa båda 1 Bonnöverenskommelsen var en politisk färdplan för närmaste framtid efter störtande. Utredningens uppdrag och arbete kapitel gäller att utredningens reflektioner återfinns i den löpande texten. Kapitel 11 bedömer graden av måluppfyllnad för det svenska engagemanget och dess olika delar. Kapitel 12 är en sammanställning av utredningens reflektioner och lärdomar. Kapitel 13 utgörs av utredningens rekommendationer inför framtida internationella engagemang. Direktivet är så formulerat att det tydligt avser den svenska insatsen, visserligen i förhållande till den internationella, men med koncentration på hur analyserar, beslutar och handlar. Utredningen har därför inte tecknat den stora bilden av det internationella samfundets agerande och inte heller beskrivit mycket komplicerade och konfliktfyllda historia, men bifogar en litteraturlista i bilaga 4. Utredningen uppmanades att bedriva arbetet i en inkluderande process. Det har inneburit ett stort antal, cirka 250, intervjuer och samtal med beslutsfattare, tjänstemän och företrädare för civilsamhällesorganisationer på olika nivåer och i olika länder. Det har också inneburit deltagande i seminarier hemma och utomlands. En alfabetiskt uppställd lista över personer som utredningen har samtalat med återfinns som bilaga 3. Utredningen har haft full tillgång till , Försvarsdepartementets, Sidas och Försvarsmaktens arkiv och har läst relevant rapportering från berörda utlandsmyndigheter, rapporter från MUST2 och slutrapporterna från alla kontingentschefer. Utredningen har fått en genomgång av FRA:s3 verksamhet i engagemanget. Utredningen har gått igenom de styrdokument som gäller insatserna såsom propositioner, betänkanden, regleringsbrev och strategier och utredningen har även studerat debattprotokoll från riksdagsdebatterna –2014. Motioner och interpellationer från har utredningen också gått igenom liksom protokoll från de utskottsutfrågningar som förevarit . Utredningen har läst protokollen från i de delar som berör Afghanistaninsatsen. 2Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har begärt och fått in underlag från berörda myndigheter samt tagit hjälp utifrån till skriftliga och muntliga genomgångar av några specialområden som folkrätt, utvärderingar av biståndsverksamheten, gender och civil-militär samverkan. Utredningen har under arbetets gång haft en nära kontakt med FOI, , för att dels undvika överlappningar med FOI:s analys hur Afghanistaninsatsen har påverkat Försvarsmakten, dels stämma av vissa överväganden. Utredningen har tagit del av FOI:s rapporter som berör engagemanget i . granskningar har också varit av betydelse, liksom den interna rapport om PRT4 som lät göra 2008. Utredningen har läst flertalet av de artiklar om som publicerats i ett femtontal svenska dagstidningar . Utredningen besökte , respektive Mazar-e , . Samtal fördes med företrädare för internationella organisationer, andra länder, afghanska myndigheter och det civila samhället i . Utredningen har tagit initiativ till och deltagit i ett par seminarier, ett anordnat av Folk och Försvar med tonvikt på den militära insatsen, ett anordnat av som koncentrerades till utvecklingsinsatserna. Vidare har utredningen deltagit i ett seminarium om Afghanistaninsatsen som arrangerades av ABF i samarbete med och i det internationella erfarenhetseminarium som genomförde . Utredningen har också haft ett halvdagsmöte med företrädare för Afghanistanveteraner från Fredsbaskrarna . Flera andra länder har gjort eller gör utvärderingar av sina Afghanistaninsatser. Utredningen har i detta avseende haft kontakt med och besökt , , , D.C. och och samtalat med företrädare för respektive utvärdering, andra med erfarenheter från insatserna och officiella företrädare. deltog utredningen också i det internationella 4 Provincial Reconstruction Team. Utredningens uppdrag och arbete erfarenhetsseminarium som USIP5 och SIGAR6 arrangerade i april 2016.7 Samma månad samtalade utredningen med relevanta befattningshavare vid FN i och fristående analytiker. besökte utredningen i och i i och samtalade med ett antal befattningshavare i Nato och nationella representanter. Utredningen har mottagit ett tiotal inlagor från organisationer och enskilda och dessa finns förtecknade och bevarade i utredningens arkiv. Utredningen vill uttrycka sin tacksamhet till alla som på olika sätt bistått utredningen i dess arbete. 6Special Inspector General for Reconstruction. 7USIP – SIGAR (2016): Lessons from the Coalition – International Experiences from the Reconstruction. –20, 2016. 2 i –2014 Det internationella engagemanget i har varit omfattande och haft avgörande betydelse för händelseutvecklingen i landet. Inom dess ram har jämförelsevis varit en liten aktör –2014. Det svenska engagemanget har inte enskilt haft någon avgörande påverkan på den komplexa situationen i . har som en liten del av de internationella insatserna medverkat till både positiva och negativa effekter av engagemanget i stort. präglas fortsatt av stora problem, främst den våldsamma interna väpnade konflikten. Landets framtida utveckling är osäker. har en landyta , större än . Landet gränsar till i väster, , och i norr, i nordost och i öster och söder. Genom landet går bergskedjan . Landets befolkningsmängd är uppskattningsvis 32 miljoner invånare.1 Huvudstad och största stad är med mellan 3 och 3,5 miljoner invånare. Det finns ett antal olika etniska grupper. Störst är pashtunerna som utgör uppskattningsvis av befolkningen, följt av tadzjiker (), uzbeker () och hazarer (). av befolkningen är sunnimuslimer och är shiamuslimer. Huvudsakliga språk är pashto och dari. 1 , country at a glance. /en/country/. har präglats av väpnade konflikter, men också landets äldre historia har utmärkts av våldsamma maktkamper, en svag stat och externt inflytande. Den afghanska landmassan har varit en plats för olika civilisationer, imperier, kulturer och folkgrupper. Perser, turkiska folk, greker, buddhister, araber, mongoler, Mogulriket, pashtuner, och har i perioder styrt, behärskat, kontrollerat eller haft inflytande över området.2 etablerade diplomatiska förbindelser med för . har den mest framträdande kopplingen mellan och varit Svenska Afghanistankommitténs verksamhet i landet sedan början av 1980- talet. har över 8 000 svenskar varit verksamma i det internationella engagemanget i , till största delen i de svenska militära insatserna. Ett stort antal personer har arbetat med att understödja insatserna, främst i . Sex svenskar har stupat eller dödats i . Kostnaderna för de svenska militära insatserna har varit . har bidragit med sammanlagt i utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd. Av detta belopp öronmärktes och framåt sammanlagt till fyra provinser i norra . 2 Barfield, (2010): . A Cultural and Political History. ; , Barnett R. (2015): From the Cold War Through the War on Terror. För har insatserna i varit omfattande som de var en liten del i ett stort internationellt engagemang. De svenska militära styrkebidragen har utgjort av ISAF:s personal. Som mest bestod ISAF av cirka 132 000 soldater från 48 länder.3 Därtill fanns andra internationella militära styrkor i landet. Det totala internationella biståndet till –2014 har uppgått till 57 miljarder US dollar.4 Det svenska biståndet har utgjort av detta. hade ledningsansvaret för ett PRT i Mazar-e omfattande provinserna i norra . ISAF hade som mest 28 PRT i olika delar av landet, fördelade på 14 ledarnationer. Det svenskledda PRT:et var det enda som omfattade fyra provinser. , , och Sar-e Pul har en sammanlagd yta , vilket är nästan dubbelt så stort som , och cirka fem gånger större än Kosovo där en annan internationell militär krishanteringsinsats företagits i närtid. De fyra provinserna har en sammanlagd befolkningsmängd på uppskattningsvis 2,6 miljoner invånare. är den största provinsen med 1,3 miljoner invånare. Största stad är Mazar-e , tredje största stad med mellan 550 000 och 700 000 invånare. Staden är ekonomiskt centrum i norra är överlag uppskattningar. Det finns ingen aktuell folkräkning, den senaste gjordes 1979.6 351 länder bidrog till ISAF . När insatsen var som störst 2011 var den 17:e största truppbidragaren till ISAF av 48 länder. var den tredje största truppbidragaren bland Natos partnerländer. (ISAF Placemats Archive, 2014. /cps/en/natolive/107995.htm. 5Government of the Islamic Republic of (2015): of Afghan Cities 2015. 6Larsson, (2008): A Provincial Survey of , , and Saripul. 15-64 (%) >65 (%) Skatteintäkter (% av BNP) 0.907(14:e) 0.465 (171:e) 89 (3:e) 11 (161:e) 0.055 (6:e) 0.693 (152:e) Källa: Data. Hämtat: ; Human Development Index (HDI). hdr.undp.org/en/content/human-development-index-hdi. Hämtat ; Corruption Perceptions Index. Hämtat ; Gender Inequality Index (GII). hdr.undp.org/en/content/gender-inequality-index-gii Hämtat: . Antal soldater (som mest) 28 (14 ledarnationer) Källa: Försvarsmaktens underlag till utredningen; Sidas underlag till utvärderingen; QWIDS. stats.oecd.org/qwids/. Hämtat ; ISAF Placemats Archive, 2014. /cps/en/natolive/107995.htm. Hämtat ; Goverment of the Islamic Republic of (2015); of Afghan Cities 2015. GoIRA; Operation Enduring Freedom. /OEF/index.aspx. 1Styrkebidraget till ISAF hade en övre ram på 850 personer. 2Siffror avser både ISAF och OEF. 3De militära kostnaderna har varit . Se kapitel 5. 3Utvecklingen i och det internationella engagemanget 2001–2014 Kort efter terrorattackerna i riktades omvärldens blickar mot . Den amerikanskledda interventionen i landet som inleddes blev startskottet för ett omfattande internationellt engagemang som pågått . Det internationella engagemanget i började med ett ”lätt fotavtryck” men bestod av över 100 000 soldater och ett omfattande statsbyggnadsprojekt. Engagemanget och konflikten har eskalerat vilket har haft att förhålla sig till. Det internationella engagemanget i SOU 2017:16 Militära styrkor i –2014 Källa: S/2004/222; S/2004/537; S/2004/785; S/2005/131; S/2005/230; S/2005/431; S/2005/634; S/2006/318; S/2006/765; ISAF Placemats Archive. /cps/en/natolive/107995.htm. Hämtat ; Belasco, (2009): Troop Levels in the Afghan and Wars, FY2001-FY2012: Cost and Other Potential Issues. (2016): in and : 2007-2016. – O’Hanlon, (2016): Index. 1Siffrorna är genomsnitt av de siffor som presenterats , men inte årsvis. 2Siffror för amerikanska styrkor i innefattar både amerikanska styrkor i ISAF och OEF. 3Uppgifter om antal personer i ANSF är behäftade med betydande osäkerhet. 3.1Det internationella engagemanget 2001–2014 Svaret på terrorattackerna i kom inledningsvis att fokusera på .