sou · H5B35 · 2017-02-01 00:00:00 — Förordningen om samordning av de sociala trygghetssystemen Det är värt att notera att alla förmåner som betalas ut till familje- medlemmar inte är familjeförmåner. I skäl 34 i förordning 883/2004 hänvisas till målen Hoever och Zachow och Kuusijärvi, där defini- tionen av familjeförmåner närmare har analyserats. har i målen påtalat att familjeförmåner syftar till att täcka de ökade kost- naderna som kommer genom att uppfostra barn, den oförmånliga finansiella situationen som kan uppstå i och med att en person inte arbetar heltid. Det får därför anses vara en bred bedömning för att täcka in olika familjesituationer.193 Till familjeförmåner räknas olika slags barnbidrag, stöd till hem- vård av barn och barntillägg till pensionstagare. Familjeförmånerna är exportabla, från den behöriga staten till personens familjemedlemmar som bor i en annan medlemsstat. Det framgår uttryckligen i artikel 67 ”som om de bodde i den behöriga staten”. Familjemedlemmen behöver alltså inte omfattas av den behöriga statens lagstiftning eller ha pension därifrån, för att kunna vara betalningsmottagare utan deras rätt till familjeförmån härleds från den person som har en självständig rätt genom arbete eller pension. Detta innebär att man bortser från eventuella bosättnings- krav som kan finnas i den nationella rätten.194 Det kan vara möjligt att en familj kan vara berättigad till familje- förmåner från två stater om båda föräldrarna arbetar eller om en förälder arbetar i en stat men barnen bor i en annan. Eftersom det inte ska vara möjligt att få överlappande familjeförmåner för samma barn , finns det särskilda prioritetsregler.195 Det är den nationella rätten i varje medlemsstat som bestämmer på vilka grunder det finns rätt till familjeförmån, på grund av arbete eller bosättning. I de fall det kan bli aktuellt att förmåner kan betalas ut av flera länder fast på olika grunder, det vill säga det kan vara möjligt att en mamma som arbetar i en medlemsstat A har rätt till familjeför- 193EU-domstolens dom i de förenade målen Hoever och Zachow C-245/94 och C-312/94, ECLI:EU:C:1996:379. dom Kuusijärvi, C-275/96, ECLI:EU:C:1998:279. 194Devetzi, S. (2009).”The coordination of Family Benefits by Regulation 883/2004”, , volume 11, 1-2. 195Artikel 68 i förordning 883/2004 och artikel 58 i tillämpningsförordning 987/2009. Förordningen om samordning av de sociala trygghetssystemen måner därifrån, och pappan som inte arbetar men bor i medlemsstat B med barnen har rätt till familjeförmåner därför att han och familjen bor där. Prioritetsordningen är att i första hand ska förmånen betalas ut av den stat där föräldern arbetar, är egenföretagare eller har pen- sion och i sista hand bosättningsstaten. Om det däremot är familjeförmåner som kan utbetalas från flera medlemsstater på samma grund är prioritetsordningen en annan. I princip kan man säga att den medlemstat där familjen och barnen är bosatta som har det primära ansvaret.196 Att bara bestämma vilken stats lagstiftning som har företräde är inte tillräcklig. I de fall familjeförmånerna är lägre i den stat som har det primära ansvaret att betala ut förmånen, kan det bli aktuellt att den andra staten ska betala ett tillägg till förmånen.197 De särskilt icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna faller inom förordningens sakområde. Dessa förmåner har karaktären av både social trygghet och socialt bistånd. För att förmånerna ska ses som särskilt icke avgiftsfinansierade kontantförmåner ska förmånerna uppfylla följande tre villkor. De ska vara ett tillägg, ersättning eller komplettering för att täcka de risker som omfattas av de försäkringsgrenar som anges i artikel 3 i förordningen. De ska garantera en minimiinkomst i förhållande till den ekonomiska och sociala situationen i med- lemsstaten. De ska vidare till sin karaktär utgöra socialt bistånd som grundar sig på ekonomisk och social hänsyn enligt fast- 196 Artikel 68 i förordning 883/2004 men även artikel 58–60 i tillämpningsförord- ning 987/2009. Förordningen anger att om det finns rättigheter som är baserade på anställning eller som egenföretagare ska prioritet ges till den stat där barnet bor om också föräldern arbetar där. Om föräldern inte arbetar i den staten är det staten med den högsta förmånsnivån som betalas ut om rättigheterna är baserad på att föräldern uppbär pension är prioriteten också det land där barnen är bosatta. Men bara undre förutsättning att pension kan utbetalas under det landets lag. Om så inte är fallet, är dt staten med den längst för- säkringsperioderna eller bosättningen som betalat ut förmåner. 197 Tilläggsförmånen framgår i artikel 68 (2) i förordning 883/2004. Se även dom Beeck C-104/80, ECLI:EU:C:1981:48. I det målet drogs den tyska familjeförmånen in eftersom Beecks fru fick en förmån under dansk lagstiftning. Den tyska förmånen var högre än den danska och därför ansökte om ett tillägg. Det tillägget som han ansökte om var inte en förmån som han kunde få utanför det tyska territoriet. Konsekvensen var att export reglerna fick användas. Se Pennings, F. (2015). Förordningen om samordning av de sociala trygghetssystemen ställda objektiva rättsliga kriterier. De ska utges i stället för eller som tillägg till en social trygghetsförmån och kan skiljas från sådana förmåner. Även förmåner som syftar till att ge särskilt skydd för funktionshindrade, är nära förbundet med personens sociala förhållande i medlemsstaten anses uppfylla villkoret.198 Finansieringen ska uteslutande härröra från generella skatte- medel för att täcka offentliga utgifter. Förmånerna ska alltså inte vara beroende av någon avgiftsinbetalning för att finansiera de sociala trygghetssystemen. Särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner ska anges i bilaga X i förordning 883/2004. Den grundläggande principen att kunna exportera förmåner finns det få möjligheter att göra undantag ifrån. Det innebär att det ska vara en restriktiv tolkning när det gäller undantag från möjligheten att expor- tera en förmån. I artikel 4.2a i förordning 1408/71 kunde särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner endast ges i bosättningsstaten om de var nämnda i bilagan II a. har i ett flertal mål be- dömt att undantag är tillåtna. I Hendrix-målet prövades frågan om undantag från exportabilitetsprincipen var förenligt med fördragets bestämmelser om fri rörlighet för personer och icke diskriminering.199 Domstolen menade att det inte fanns något som hindrade med- lemsstaterna att ha bosättningskrav när det gäller särskilt icke avgifts- finansierade kontantförmåner eftersom det ansågs som rättfärdigat. Men just i Hendrix-målet konstaterade domstolen att den nationella lagstiftningen gick utöver det som kunde rättfärdigas därför att mannen i målet hade sin ekonomiska och sociala länk till ursprungs- medlemsstaten. Förmåner som är anmälda av medlemsstaten finns i bilaga X i förordning 883/2004 kan inte exporteras. Särskilda icke avgiftsfinan- sierade kontantförmåner beviljas i enlighet med bosättningsstatens lagstiftning. Bosättningsorten både utger och bekostar förmånerna. 198Artikel 70.2 i förordning 883/2004. 199Tidigare artikel 39 och 18. 200EU-domstolens dom, Hendrix, C-287/05, ECLI:EU:C:2007:494. Förordningen om samordning av de sociala trygghetssystemen Dödsfallsersättningarna innefattar olika begravningsbidrag som kan utgå enligt nationell lagstiftning. Vanligtvis rör det sig om en klump- summa som ska täcka begravningskostnader. Reglerna tar fasta på när den förmånsberättigade, vid dödsfallet, är bosatt i en annan medlems- stat än den behöriga. I dessa fall ska dödsfallet anses ha inträffats i den behöriga medlemsstaten och dödsfallsersättning ska utbetalas oaktat av att den nationella regleringen kan ha en territoriell begränsning. Förmåner vid förtida pensionering Sakområdet förmåner vid förtida pensioner i kapitel 7 i förord- ning 883/2004 rör förtida pension som är avsedd för att fasa ut fullt arbetsföra personer som vill gå i pension . har inte ansett att den förtida pensionsförmånen är en regelrätt social- försäkringsförmån. En person som uppbär en sådan pension kan, eftersom den förtida pensionen inte ansetts falla under förordningens sakområde, vara hindrad från att exportera denna förmån till en annan medlemsstat. Detta har numera reglerats i artiklarna 3 (1) (i) och 66 i förordning 883/2004. 12Associeringsavtal och direktiv om social trygghet för tredjelandsmedborgare Det är framför allt nationell lagstiftning som reglerar rätten till social trygghet för medborgare från länder utanför Europeiska unionen (EU) och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Tredje- landsmedborgare kan vidare omfattas av social trygghet genom asso- cieringsavtalen. I kapitlet ges en översikt av associeringsavtalen som är slutna mellan EU och icke EU-medlemsstater. Inom EU har även ett antal direktiv förhandlats fram inom området för migration. Direk- tiven har bestämmelser som är relaterade till likabehandling och till- gången till social trygghet för personer som inte är unionsmedborgare. En tillnärmning av medlemsstaternas regler för arbetskraftsinvandring kan bidra till att EU blir en mer attraktiv destination för den arbetskraft EU behöver. Arbetskraftsinvandring är också ett av flera medel som är viktigt för att EU ska kunna uppnå målsättningarna i , som är för de kommande tio åren. I artikel 79 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, här- efter EUF-fördraget, stadgas att unionen ska utforma en gemensam invandringspolitik i syfte att i alla lägen säkerställa en effektiv förvalt- ning av migrationsströmmarna, en rättvis behandling av tredjelands- medborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna samt förebyggande av och förstärkt bekämpning av olaglig invandring och människo- handel. Unionen beslutar även om åtgärder för att fastställa rättig- heter för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i en medlemsstat, Associeringsavtal och direktiv om social trygghet för tredjelandsmedborgare inbegripet villkoren för fri rörlighet och vistelse i övriga medlems- stater. Inom området för social trygghet är Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 1231/2010 av om utvidgning av förordning (EG) nr 883/2004 och förordning (EG) nr 987/2009 till att gälla de tredjelandsmedborgare som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa förordningar1 det viktigaste regelverket därför att det medför att tredjelandsmed- borgarna självständigt omfattas av och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen2 och och rådets för- ordning (EG) 987/2009 av om tillämpnings- bestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.3, 4 Behovet av att inkludera tredjelandsmedborgare till att omfattas av förordning 883/2004 växte i takt med att allt fler arbetstagare kom från tredje land till EU-medlemsstater för att arbeta. Det var därför nödvändigt att reglera situationen och ge rättigheter som ligger så nära unionsmedborgarnas rättigheter som möjligt.5 Att samordna den sociala tryggheten var även nödvändig för att en tredjelandsmed- borgare som var tjänsteutövare, utan inskränkningar, skulle kunna till- handahålla tjänster i en annan medlemsstat. kom flera förslag för att utvidga personkretsen i förordning 883/2004. En fråga som diskuterades var om numera artikel 48 EUF-fördraget även kunde användas som rättslig grund för att utvidga personkretsen. konstaterade i Khalil-målet att (nuvarande) artikel 48 EUF-fördraget, inte kunde vara en grund 1EUT 2010 L 344/1, 29.12.2010. 2EUT L 166, 30.4.2004, s. 1. 3EUT L 284, 30.10.2009, s. 1. 4För övriga tredjelandsmedborgare kan rättighetsstadgan åberopas, för att alla som bor eller förflyttar sig inom EU har rätt till social trygghet och sociala fördelar i enlighet med unions- rätt och nationell rätt och praxis.4 Stadgan riktar sig till myndigheter och medlemsstater inom unionen när de genomför unionsrätten. Artiklarna 34.2 och 51.1 i rättighetsstadgan. Se Guild, E. Carrera S. Eisele, K. (2014). Social benefits and migration, a contested relationship and policy challenge in the EU, s. 276 f. 5Skäl 1 i förordning 1231/2010. Associeringsavtal och direktiv om social trygghet för tredjelandsmedborgare för att utvidga personkretsen eftersom artikeln är begränsad till unionsmedborgare.6 Europeiska kommissionen baserade i stället sitt förslag på artikel 79 i EUF-fördraget som handlar om förut- sättningarna för tredjelandsmedborgare att bosätta sig inom unionen. Detta förslag antogs av rådet och Rådets förordning (EG) nr 859/2003 om utvidgning av bestämmelserna i förordning (EEG) nr 1408/71 och förordning (EEG) nr 574/72 till att gälla de med- borgare i tredje land som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa bestämmelser trädde i kraft den 1 juni 2003.7 Syftet med förordning 859/2003 var att utsträcka de rättigheter som med- borgaren i en medlemsstat får genom förordning 1408/718 till att omfatta även medborgare i tredje land som lagligen vistas inom en medlemsstats territorium. Dock var inte , och automatiskt bundna av detta, utan dessa tre länder måste ut- tryckligen acceptera förordningar som baseras på artikel 79 EUF- fördraget.9 och accepterade förordningen, men inte . förhandlingar antogs Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 1231/2010 av om ut- vidgning av förordning (EG) nr 883/2004 och förordning (EG) nr 987/2009 till att gälla de tredjelandsmedborgare som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa förordningar. (förordning 1231/2010). Den trädde i kraft 1 januari 2011.10 Förord- ning 1231/2010 är endast tillämplig i de fall tredjelandsmedborgaren omfattats av lagstiftningen i en medlemsstat och sedan flyttar inom unionen.11 accepterade förordningen, men det gjorde inte och . Förordning 1231/2010 är därför inte tillämplig i och . Eftersom accepterat förordning 859/2003 fortsätter den att gälla. 6EU-domstolens mål, , C-95/99, ECLI:EU:C:2001:532. Artikel 48 i EUF-fördraget kan vara rättslig grund för samordningsbestämmelser för personer som är medborgare i en medlemsstat. uttalade i Kahlil-målet att artikel är begränsad till medborgare i EU-medlemsstat för att det är endast de som kan nyttja den fria rörligheten i EUF-fördra- get. Se även Pennings, F. (2015). , Intersentia s. 43. 7EGT L 124, 20.05.2003. 8Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. OJ L 149, s. 002–0050. 9Protokollen till Amsterdamfördraget. 10EUT 2010 L 344/1, 29.12.2010. 11Artikel 1 i förordning 1231/2010. Associeringsavtal och direktiv om social trygghet för tredjelandsmedborgare också att förordning 1408/71 fortsätter att vara tillämplig för tredje- landsmedborgare när är en av de berörda medlems- staterna.12 har inte accepterat förordning 859/2003 eller förordning 1231/2010. Detta innebär att tredjelandsmedborgare endast kan förlita sig på bilaterala avtal om social trygghet vid en gränsöverskridande situation till denna stat.13 Detsamma gäller för EES-länderna och . Varken förord- ning 859/2003 eller förordning 1231/2010 har antagits av dessa länder och är därför inte tillämpliga i , , . Den nordiska konventionen utökar dock personkretsen till tredjelands- medborgare. Den nordiska konventionen har även betydelse för de självstyrande områdena och , som inte är EU/EES- stater och således inte omfattas av EU-förordningarna. Genom att dessa områden anslutit sig till den nordiska konventionen kan tillämp- ningen av förordningarna utsträckas till att omfattas även dessa själv- styrande områden.14 har även i den nordiska konventionen gjort undantag för tredjelandsmedborgare och därför kommer konventionen inte att leda till att tredjelandsmedborgarna ingår i den utökande per- sonkretsen i förhållande till Danmark.15 Förordning 859/2003 eller förordning 1231/2010 är inte bindande för eftersom dessa inte tas upp i avtalet mellan EU medlemsstater och Schweiz.16 12Artikel 90.1 a i förordning 883/2004. 13Fuchs, M. och Cornelissen, R. (2015). , A commentary on Regulations 883/2004 and 987/2009, Nomos, C.H. , s. 75. 14Artikel 3 i nordiska konventionen. Se även prop. 2012/13:31, s. 16. 15Artikel 3 i nordiska konventionen. 16Överenskommelsen omfattar inte förordning 859/2003 respektive förordning 1231/2010. EUT L 114, 30.4.2002, p. 6–72. Det finns ett rättsfall som belyser frågan om förordningen är tillämplig för tredjelandsmedborgare som bor i och arbetar i . konstaterade att för att bestämmelserna i förordning 1408/71 ska vara tillämpliga för tredjelandsmedborgaren och dennes familjemedlemmar måste två villkor vara uppfyllda. De måste vistas lagligen i landet och det måste vara en gränsöverskridande situation. Makarna hade tyskt uppehållstillstånd men det var inte en gränsöverskridande situation, och förordningen var inte tillämplig i den situation som tredjelandsmedborgaren befann sig i. behövde alltså inte tillämpa förordning 1408/71 på arbetstagaren och hans familje- medlem. Jämför även dom Xhymshiti, C-247/09, ECLI:EU:C:2010:698. Associeringsavtal och direktiv om social trygghet för tredjelandsmedborgare 12.2Associerings-, samarbets- och stabiliseringsavtal EU är efter Lissabonfördragets ikraftträdande en juridisk person med möjlighet att ingår internationella avtal inom politik- områdena som anges i fördragen.17 EU:s externa relationer består i att EU kan ingå avtal som syftar till att främja ekonomiskt, politiskt och socialt samarbete med tredje land. Associeringsavtalen är bindande för EU:s institutioner och för medlemsstaterna. är behörig domstol att pröva avtalen. Den rättsliga grunden för EU att sluta dessa avtal finns i artikel 217 i EUF-fördraget. Generellt inne- håller associeringsavtalen en rad principer för samordning av bestäm- melser om social trygghet för arbetstagare och deras familjer när de flyttar mellan en EU-stat och den associerade staten. Det associer- ingsråd som inrättats genom dessa avtal ska också anta bestämmelser för att tillämpa dessa principer.18 Inom EU är det främst unionsmedborgare som garanteras rätt till fri rörlighet och vistelse i annan medlemsstat.19 Emellertid behandlas många tredjelandsmedborgare ändå som unionsmedborgare i enlighet med avtalen som är slutna av EU rörande fri rörlighet av personer. Det gäller exempelvis EES-avtalet20 som garanterar medborgare i , och samma rättigheter som unionsmedborgare. Detsamma gäller för schweiziska medborgare genom fri rörlighets- avtalet för Schweiz.21 Avtalen är knutna till förordning 883/2004 för att underlätta den fria rörligheten för dessa personer. 17Artikel 216 i EUF-fördraget. 18KOM (2012) 153, Den externa dimensionen av EU:s samordning av social trygghet. Meddelande från kommissionen till , Rådet, Europeiska ekonomiska sociala kommittén samt regionkommittén. 19Europaparlamentets och rådets direktiv /38/EG av om unionsmed- borgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom med- lemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet). 20Decision of the Council and the Commission of on the conclusion of the Agreement on Economic Area between Communities, their Member States and the Republic of , the Republic of , the Republic of , the Principality of , the Kingdom of , the Kingdom of and the Swiss Confederation, EGT L 1, . Se även Guild, E. Carrera S. Eisele, K. (2014). Social benefits and migration, a contested relationship and policy challenge in the EU, s. 190 och 274 f. 21Avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och , å andra sidan om fri rörlighet för personer, EGT L 114, s. 6. Se även Guild, E. Carrera S. Eisele, K. (2014). Social benefits and migration, a contested relationship and policy challenge in the EU, s. 190 och 274 f. Associeringsavtal och direktiv om social trygghet för tredjelandsmedborgare EU har även slutit associeringsavtal med flera andra stater. Om- fattningen och utformningen av de olika avtalen varierar beroende på EU:s intresse och tredje land. Vissa av avtalen innehåller till exempel mer generella principer om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet. Att behandlas lika är grundläggande för att de som inte är medborgare i en EU-medlemsstat ska kunna integreras i arbets- och bosättningsstaten. Associerings-, samarbets- och stabiliseringsav- talen kan vara av betydelse för den enskilde om dessa innehåller reglering kring tredjelandsmedborgarens rättsliga status och fri rörlig- het samt samordning av sociala trygghetssystem.22 Det finns även ett antal associeringsavtal som EU slutit med andra länder som inte kommer att tas upp inom ramen för detta avsnitt. Detta eftersom de inte har bestämmelser om social trygghet utan avtalen omnämner enbart samarbete inom området för social trygghet för att stärka och modernisera sociala trygghetssystem i tredje land, som exempelvis vissa länder i , och Stillahavsom- rådet (ACP-länderna), och . När det gäller associerings- avtalen med exempelvis , , , och Kosovo innehåller dessa inte någon reglering av social trygghet. fanns det sju Efta-länder som tillsammans arbetade fram ett avtal om ett ekonomiskt samarbete, som trädde i kraft . valde att stå utanför och tecknade egna bilaterala avtal med EU-medlemsstater, exempelvis med Sverige.23 , och blev medlemmar i 1995. För de tre kvarvarande länderna; , och uppnås en nära associering med EU genom varigenom de omfattas av EU:s inre marknad utan att vara medlemmar i . reglerar fri rörlighet för personer, tjänster, kapital och socialpolitik inom EU/EES.24 EES-staterna har inte inflytande över beslutsprocessen kring ny lagstiftning, eftersom de inte är representerade i eller rådet. När det antas nya 22Fuchs, M. och Cornelissen, R. (2015). , A commentary on Regulations 883/2004 and 987/2009, Nomos, C.H. , s. 537. 23Schweiz är är medlem i Efta. 24EES-staterna har även accepterat Schengen avtalet. Associeringsavtal och direktiv om social trygghet för tredjelandsmedborgare EU-rättsakter är en förutsättning att dessa införlivas i EES-avta- let.25 Rättsakterna granskas av en gemensam , som består av företrädare för och från de tre EES-länderna, för att avgöra om dessa akter är relevanta för EES-samarbetet. Lagstift- ningen förs in i förteckningen över protokoll och bilagor till EES- avtalet. Rättsakten måste även införlivas i EES-ländernas lagstift- ningar, med undantag för där den blir gällande som nationell rätt utan införlivande. Införlivandet och övervakningen sker genom Eftas övervakningsmyndighet och Efta-domstolen.26 är behörig att lämna förhandsavgörande på begäran av nationella domstolar när det gäller tolkning av EES-avtalet.27 När det gäller samordning av de sociala trygghetssystemen är från förordning 883/2004 införlivad i och gäller för medborgare från , och Norge.28 godkände inte utan regleringen mellan och är baserad på olika bilaterala avtal. Samordnings- bestämmelser mellan och andra EFTA–medlemsstater (, och ) regleras av det omarbetade EFTA- avtalet.29 När det gäller social trygghet har EU och ingått avtal om fri rörlighet för personer. Avtalet trädde i kraft , förkortas härefter (agreement on the free movement of persons).30 Avtalet syftar bland annat till att underlätta den fria rörligheten för personer och ger rätt att resa in, bosätta sig, ta arbete, tillhandhålla tjänster i EU-medlemsstaterna. Icke förvärvsaktiva personer har rätt 25Artikel 102 i . 26Europeiska Ekonomiska samarbetsområdet och , Faktablad om EU (2016). 27Se artikel 108.2 . 28Gemensamma beslut nr 76/2001 av om ändring i bilaga VI (social trygghet) och protokoll 37 till . EUT L 262/33, 6.10.2011. 29Det har gjorts ändringar som gäller från som följer av ändringar som gjorts under och avtalet med inom området för den sociala tryggheten Beslut nr 2015, ändringar i bilaga II samordning av sociala trygghetssystem. Beslutat , ref 14-65782. 30 Beslut nr 1/12 av gemenssam kommittén som inrättats genom avtalen mellan europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiziska edsförbudet.