sou · H5B32 · 2017-01-09 00:00:00 — Sannolikt kommer de lokala distributionssystemen att spela en mer avgörande roll i samband med att fler producerar sin egen el och behoven av att kunna lagra och styra förbrukningen kommer att öka. Här kan också en ökad sam- verkan behöva ske med andra energislag. Elenergi kan lagras i batterier men även som värme i ett fjärrvärmesystem eller kemiskt som gas i ett gasnät. Det ökar flexibiliteten i systemet. Det sker en snabb teknikutveckling inom energiområdet och kost- naderna sjunker inom många energirelaterade områden. Det är svårt att förutse hur utvecklingen kommer att påverka förutsättningarna på elmarknaden. Det är viktigt att skapa handlingsfrihet för att ta till vara nya möjligheter. I samband med omställningen av elsystemet har farhågor rests när det gäller elsystemets förmåga att tillgodose behovet av el under årets alla timmar. Energipolitikens fokus bör därför ändras från att som nästan enbart fokusera på levererad mängd energi till att även se till att det finns tillräckligt med effekt. Regelverk och incita- ment bör utformas så att de tillgodoser elsystemets behov för att upprätthålla drift- och leveranssäkerhet. En effektiv användning av energi stärker konkurrenskraft, minskar klimat- och miljöpåverkan samt ökar försörjningstrygghet- en. har en fortsatt stor potential för en samhällsekonomiskt lönsam energieffektivisering. Ett ambitiöst och långsiktigt energi- effektiviseringsmål skapar tydlighet om energipolitikens inriktning och minskar osäkerheten vid beslut om investeringar. Med de antaganden som gjorts i långtids- prognos , samt bortfallet av fyra kärnkraftsreaktorer , bedöms med regelverk och styrmedel för energieffektivisering minska energiintensiteten med omkring 45 pro- cent jämfört med . har ytterligare styr- medel tillkommit som bidrar till en ökad energieffektivisering, såsom höjda koldioxidskatter, främjande av nära-nollenergibyggnader, stöd till renovering och energieffektivisering av flerbostadshus, ett natio- nellt informationscentrum för hållbart byggande, Belysningsutma- ningen, elbusspremien och stöd till laddstolpar. Energikommission- en föreslår i detta betänkande därutöver styrmedel som förväntas bidra till måluppfyllelse såsom ett energieffektiviseringsprogram för den energiintensiva industrin. Förslagen från utredningen om en fossiloberoende fordonsflotta (SOU 2013:84) och Miljömålsbered- ningen (SOU 2016:47) bedöms, om de genomförs, leda till en min- skad energitillförsel på mellan 25 och . beslutade om nya ramar och mål för EU:s energi- och klimatpolitik . Bland annat antogs ett på EU-nivå vägledande mål om absolut minskning av tillförd energi jämfört med prognos . Detta kommer en- ligt att följas upp med krav på medlemsstaterna att anta nationella vägledande mål för energieffektivisering , i likhet med vad som gäller till 2020. ska också se över 2030-målet ”med ett EU-mål på i åtanke”. I det s.k. vinterpaketet presenterade ett förslag om ett EU-mål på . position är att EU bör anta det högre målet på . För att förenkla energieffektiviseringsmålet föreslår EU-kom- missionen i en översyn av Energieffektiviseringsdirektivet att målen i fortsättningen ska utgå ifrån den faktiska energitillförseln i stället för prognoser. Med anledning av för- slag är det motiverat att även använder 2005 som basår. Ett EU-mål på minskad energitillförsel mot- svarar för del en absolut minskning av energitillförseln jämfört med . Utformat som ett intensi- tetsmål motsvarar EU-målet en minskad energiintensitet med 50 pro- cent jämfört med . Detta bygger på ett antagande om en genomsnittlig BNP-tillväxt på vilket är i linje med långsiktsprognos och den nivå som Energi- myndigheten utgår ifrån i t.ex. sina långtidsprognoser. Med hänsyn till den nuvarande utvecklingen av energiintensitet- en och till EU:s målsättningar bedömer att har goda möjligheter att nå ett mål på minskad energiintensitet jämfört med . Ett mål uttryckt i form av tillförd energi i förhållande till BNP har flera fördelar. Till skillnad från ett absolut mål innebär det ett rörligt tak för energianvändningen. Ett intensitetsmål tar på detta sätt hänsyn till den faktiska ekonomiska utvecklingen. Ett mål som tar sin utgångspunkt i tillförd energi är också mer flexibelt jämfört med ett mål uttryckt i slutlig energianvändning eftersom hela ener- gisektorn då inkluderas, även produktion och överföring. Detta innebär att energieffektiviseringsarbetet förutsätts omfatta samtliga led i energisystemet. För att det svenska målet ska vara jämförbart med EU:s mål för energieffektivisering föreslås att samma defini- tion för energitillförsel används, vilket innebär att användning för icke-energiändamål och utrikes transporter räknas bort. föreslår vidare att får i uppdrag att tillsammans med olika branscher formulera sektors- strategier för energieffektivisering. Sektorsstrategierna kommer att tas fram av tillsammans med olika branscher och utgör därmed inget mål som fastställs av . Genom att både sätta ett sektorsövergripande mål för energieffektivisering och samråda med respektive bransch om specifika effektiviseringsstra- tegier säkerställs den samhällsekonomiska effektiviteten som varje bransch ges möjlighet att bidra i arbetet med hur målet ska uppnås. Den svenska energipolitiken ska bygga på samma tre grundpelare som gäller för energisamarbetet inom EU, dvs. ekologisk hållbarhet, kon- kurrenskraft och försörjningstrygghet. Det svenska elsystemet ska utformas i enlighet med dessa rikt- linjer. Det innebär att ska ha ett robust elsystem med hög leveranssäkerhet, en låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraftiga priser. Ett tillförlitligt elsystem är en grundläggande förutsättning för ett modernt och väl fungerande samhällssystem. Detta blir allt tydli- gare i en digitaliserad värld där allt fler områden blir beroende av en säker tillgång på el. Konkurrenskraftiga elkostnader är av stor bety- delse både för industrin och för näringslivet och skapar förutsätt- ningar för en miljö- och klimatanpassad svensk industriproduktion. Ett konkurrenskraftigt och hållbart elsystem kan också bidra till att investeringar läggs i och inte i länder med högre utsläpp. Kostnader för el inkluderar inte bara elpriset utan även nätavgifter, skatter och övriga styrmedel. Ett konkurrenskraftigt elsystem måste också uppfattas vara lång- siktigt tillförlitligt och hållbart, både ur ett ekologiskt och ur ett ekonomiskt perspektiv. bedömer att det skapar långsiktighet och tydlighet för marknadens aktörer och bidrar till nya jobb och investeringar i . Principen om ekologisk hållbarhet innebär att negativ miljöpå- verkan från elsystemet bör minimeras och att det inte bör ske några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Miljömålsberedningen har i sitt betänkande Ett klimatpolitiskt ramverk för (SOU 2016:21) föreslagit att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp och tar sin utgångspunkt i avtalet från . Miljömålsberedningens betänkande bereds i . Förslaget om nettonoll- utsläpp är en central utgångspunkt för överväganden. Ur ett hållbarhetsperspektiv bör elsystemet ses som en del av energisystemet och samhället, i och även i relation till andra länder. En totalt sett effektivare resurs- och energianvändning kan i vissa fall leda till ett ökat elbehov, till exempel vid elektrifiering av transportsektorn. Ekologisk hållbarhet kan också vara en konkur- rensfördel för om det är en faktor som gör att företag väljer att investera här i stället för i andra länder. En låg miljöpåverkan är av stor betydelse för näringslivet, dels gentemot kunder, anställda, ägare och andra intressenter, dels som en nytta rent affärsmässigt och med avseende på ett hållbart utnyttjande av jordens resurser. har en stark elenergibalans, och har varit nettoex- portör av el . Det beror delvis på en snabb tillväxt i vindkraft, men också på hög tillgänglighet i andra kraftslag. kommer elproduktionen i att minska då fyra kärnkraftverk stängs. kommer trots stängningarna av reaktorerna sannolikt att vara nettoexportör av el (Prop. 2016/17:1, Utgiftsområde 21). Som har framgått tidigare skulle däremot kraft- balansen försvagas, både vad gäller energi och effekt, om ytterligare kärnkraftsreaktorer skulle stängas . Det skulle in- verka negativt på elsystemets robusthet. Den återstående planerade livslängden i de resterande sex reak- torerna har av ägarna bedömts till . är tätt sammanlänkat med omkringliggande länder i norra . Den svenska elmarknaden är i allt väsentligt en integrerad del av den nordeuropeiska marknaden. blir allt mer beroende av omvärlden i takt med att elsystemen kopplas ihop. Sam- tidigt skapar sammanlänkningen goda förutsättningar för att åstad- komma gemensamma lösningar på utmaningar på den gemensamma elmarknaden. Ett starkt regionalt samarbete stärker elsystemets robusthet och leveranssäkerhetsförmåga. •Elcertifikatsystemet ska förlängas och utökas med nya elcertifikat till 2030. •Anslutningsavgifterna till stamnätet för havsbaserad vindkraft bör slopas. Formerna för detta bör utredas närmare. •Den förnybara energin ska fortsätta att byggas ut. har unika förutsättningar för förnybar elproduktion och det är rimligt att är nettoexportör av elektricitet även . •Genom ett effektivt utnyttjande av vattenkraft och bioenergi kan effektuttaget ökas. En konkurrenskraftig fjärrvärme- sektor och minskad elanvändning i uppvärmningen är förut- sättningar för att klara den förnybara el- och värmeförsörj- ningen under kalla vinterdagar. Skälen för förslag och bedömningar Omställningen av energisystemet innebär en genomgripande för- ändring av tillförseln och ett stort behov av investeringar. Som har framgått av tidigare kapitel (kap. 3) har det skett en kraftig utbygg- nad av den förnybara elproduktionen i . Till följd av bl.a. låga elpriser och en god tillgång till produktionskapacitet råder det en osäkerhet om det finns tillräckliga incitament för att säker- ställa den nödvändiga investeringstakten. Det behövs därför bättre förutsättningar för investeringar i förnybar energi, energiteknik och energieffektiviseringar. Utvecklingen av energisystemet ska utgå från en mångfald av storskalig och småskalig förnybar produktion som är anpassad till lokala och industriella förutsättningar och behov. goda förutsättningar för förnybar elproduktion och de låga utsläppen från elsektorn innebär att vi har särskilt goda möjlig- heter att exportera el. Detta kan bidra till stora utsläppsminskning- ar i det nordeuropeiska elsystemet. Det är därför rimligt att är en nettoexportör av elenergi även . Elcertifikatsystemet är ett effektivt styrmedel för att få till stånd en ökad andel förnybar energi. En förlängning av elcertifikatsystemet bidrar till att utöka andelen förnybar elproduktion och ger markna- dens aktörer en tydlig inriktning med långsiktigt stabila och förut- sägbara villkor. En högre ambitionsnivå pekar också tydligt i riktning mot en ökad investeringstakt. På uppdrag av regeringen presenterade (2016h) ett förslag på utformning av en ny kvot- Förslaget innebär en ”baktung” kvotkurva med en större utbyggnad av förnybar el . Kvot- kurvan är enligt mening utformad med hänsyn till elsystemets utveckling och behov. Kvothöjningen påbörjas enligt förslaget först då möjlig- heten för nya norska anläggningar att få elcertifikat upphör. anser att ambitionshöjningen bör ske inom den befintliga elcertifikatmarknaden. En uppdelning av marknaden mellan den nya ambitionen och den nuvarande gemensamma mark- naden med skulle vara förenad med stora risker och inled- ningsvis innebära ett likviditetsproblem. En uppdelning av systemet i två delar skulle också i princip innebära att ett nytt stödsystem införs. har en lång kust med goda förutsättningar för havsbaserad vindkraft. Sådan vindkraft har egenskaper som kan vara gynnsamma för elsystemet i sin helhet: Den har en hög effekttillgänglighet och kan bidra med för elnätet kritiska systemtjänster, framför allt i . Havsbaserad vindkraft orsakar dessutom inte samma visuella eller ljudmässiga intrång som landbaserad vindkraft. Potentialen för kostnadsreduktioner för havsbaserad vindkraft är stor men investe- ringar trängs undan till förmån för billigare elproduktions- tekniker inom elcertifikatsystemet. Havsbaserade vindkraftsanlägg- ningar är ofta i storleken flera hundra megawatt och de ansluts ofta på stamnätet. Eftersom havsbaserad vindkraft kräver undervattenskablar är avgiften för anslutning till stamnätet en stor kostnadspost som inte finns för motsvarande anläggningar på land. Flera länder runt erbjuder också betald nätanslutning. För att skapa mer lik- värdiga villkor bör anslutningsavgifterna till stamnätet för havsbaserad vindkraft slopas. Formerna för detta måste dock utredas närmare. En fortsatt utbyggnad av till stor del variabel förnybar elproduk- tion innebär andra utmaningar för elsystemet och ger följaktligen nya möjligheter till lösningar som kan sätta fokus på tillgången till tillräcklig effekt i elsystemet. Genom ett effektivt utnyttjande av vattenkraft och bioenergi kan effektuttaget öka. Utnyttjandet av bioenergi för elproduktion sker i huvudsak i anläggningar för kom- binerad el- och värmeproduktion. En konkurrenskraftig fjärrvärme- sektor och minskad elanvändning i uppvärmningen är därför viktiga förutsättningar för att tillgodose den förnybara el- och värmeför- sörjningen även under kalla vinterdagar. •Skatten på termisk effekt avvecklas stegvis med start . •Principerna om förutsättningarna för planering av nya kärn- kraftsreaktorer (proposition 2008/09:163) kvarstår. •Placeringsreglementet i kärnavfallsfonden ska förändras så att placeringsmöjligheterna utökas från och med starten på nästa treårsperiod 2018. •Nivån på inbetalningarna till kärnavfallsfonden beslutas av regeringen efter förslag från . •En utökning av ansvaret vid radiologiska olyckor till 1 200 mil- joner euro ska genomföras i enlighet med riksdagsbeslut i betänkande 2009/10:CU29. Skälen för förslag och bedömningar Svensk kärnkraft står inför stora investeringsbehov för att möta kommande säkerhetskrav. har beslutat att dessa krav behöver vara uppfyllda , i annat fall får reaktorer- na inte drivas vidare. Enligt lagen (2000:466) om skatt på termisk effekt tas skatt ut på den högsta tillåtna termiska effekten i kärnkraftsreaktorer. Skatten uppgår till per MW termisk effekt och kalendermånad. föreslår att skatten på termisk effekt (effektskatten) avvecklas stegvis med Med anledning av att förslag blev känt genom fempartiöverenskommelsen har reger- ingen i prop. 2016/17:1 aviserat att den avser att återkomma till riks- dagen med ett förslag som innebär att effektskatten avvecklas i två steg genom sänkningar av skattesatsen och . Vid det första tillfället föreslår regeringen att skatte- satsen sänks till per MW och månad. föreslår regeringen att skatten slopas helt. beslutade kärnkraftsägarna om nedläggning av fyra av de tio återstående svenska kärnkraftsreaktorerna. Den direkta orsaken till nedläggningarna uppges vara den bristande lönsamheten. Den bristan- de lönsamheten kan förklaras av en rad faktorer såsom de låga el- priserna, höjda avgifter i kärnavfallsfonden, effektskatten och ökade säkerhetskrav. Avskaffandet av effektskatten ger kärnkraftsföretagen den förutsägbarhet de behöver för att kunna fatta beslut om fram- tida investeringar. Skatten bör avvecklas stegvis med start . Principerna från regeringens proposition 2008/09:163 En sam- manhållen klimat- och energipolitik kvarstår. Det innebär bland annat att: •Avvecklingslagen har avskaffats och kommer inte att återinföras. •Kärnkraftsparentesen är förlängd genom att inom ramen för maximalt tio reaktorer tillåta nybyggnation på befintliga platser. •Tillstånd kan ges för att successivt ersätta nuvarande reaktorer i takt med att de når sin ekonomiska livslängd. •Tillstånd för nya reaktorer kommer att prövas enligt lagstift- ningens krav på bästa tillgängliga teknik. •Något statligt stöd för kärnkraft, i form av direkta eller indirekta subventioner, kan inte påräknas. Förändrade placeringsregler för kärnavfallsfonden Regeringen har tidigare gett uppdrag att, i samråd med Kärnavfallsfonden och , se över lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen) och förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringsförordningen). Enligt rapporten föreslås bl.a. att Kärnavfallsfonden ges utökade placeringsmöjligheter. Utökningen innebär att fonden även tillåts placera i svenska och utländska noterade aktier, svenska och utländ- ska räntebärande värdepapper med annan emittent än svenska staten, valutor (enbart för valutasäkring) samt derivatinstrument. Vidare föreslås att möjligheten att placera fondens medel i dessa nya instru- ment enbart ska gälla för högst av fondens tillgångar; av fondens medel ska alltså enligt förslaget även fortsättningsvis vara placerade på det sätt som är tillåtet . En översyn av finansieringslagen och finansieringsförordningen pågår inom . Översynen baseras på Strålsäkerhets- myndighetens rapport, med beaktande av både remissinstansernas synpunkter och energiöverenskommelsen. Överväganden om Kärn- avfallsfondens placeringsmöjligheter ingår i det arbetet. Placerings- reglementet i kärnavfallsfonden ska förändras så att placeringsmöjlig- heterna utökas från och med starten på nästa treårsperiod 2018. Regeringen har även uppdragit åt (M/2016/02091/Ke) att, utifrån de nya förutsättningarna för kärn- kraften, utreda behovet av att ändra den antagna driftstid som ligger till grund för beräkningen av kärnfallsavgifter för reaktorinnehavare. I nuvarande bestämmelser antas driftstiden uppgå till . Upp- draget redovisades till regeringen . föreslår att varje reaktor, som inte permanent har ställts av, ska vid beräkning av kärnavfallsavgift an- tas ha en total driftstid , och en återstående driftstid om , om det inte finns skäl att anta att driften kan komma att upphöra . Myndighetens ställningstagande förutsätter att de förändringar i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restpro- dukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen) och finan- sieringsförordningen som , Riksgäldskon- toret (Riksgälden) och Kärnavfallsfonden föreslog till regeringen genomförs. Förslaget att beräkna avgifterna driftstid ingår i den översyn av finansieringslagen och finansieringsförordningen som på- går inom . Nivån på inbetalningarna till kärnavfallsfonden beslutas av regeringen Det nuvarande finansieringssystemet för hantering av kostnader för framtida omhändertagande av kärnbränsle och för att avveckla och riva kärnkraftsreaktorerna är beslutat av , senast genom bestämmelserna i finansieringslagen. Systemet innebär att den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning som ger eller har gett upphov till restprodukter betalar en särskild avgift till staten. Avgiften tas ut med ett visst belopp per kWh leve- rerad el från kärnkraftverken. kan avgiften också be- stämmas som ett belopp i kronor, t.ex. för en avgiftsskyldig som inte längre levererar kärnkraftsenergi. I enlighet med lagstiftningen beslutar regeringen om avgifterna. Syftet med finansieringssystemet är att säkra finansieringen av kostnaderna för hantering och slutförvaring av verksamhetens rest- produkter och avveckling och rivning av de kärntekniska anläggning- arna samt den forskning och utveckling som krävs för att uppnå detta. Tanken är att de som har tillstånd ska betala hela sin del av de kostnader som uppstår för omhändertagandet av kärnavfallet genom kärnavfallsavgifterna under reaktorernas driftstid. Denna tid ska en- ligt lagstiftningen antas vara . Genom att fördela inbetalning- arna minskar den ekonomiska belastningen på tillståndshavarna. För att inte statens risk i systemet ska bli stor är det dock viktigt att kärnavfallsavgifterna kontinuerligt sätts på en nivå som innebär att reaktorinnehavarnas kostnader täcks under den antagna driftstiden. bedömer att nivån på inbetalningarna till kärnavfallsfonden även fortsättningsvis beslutas av regeringen efter förslag från . Utökat ansvar vid radiologiska olyckor 2009/10:173 Kärnkraften – ökat skadeståndsansvar, och betänkande 2009/10:CU29 Kärnkraften – ökat skadeståndsan- svar, har beslutat att godkänna ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen om skade- ståndsansvar på atomenergins område, samt bl.a. beslutat en ny lag (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor och diverse följdändringar i andra lagar. Lagen och lagändringarna träder i kraft och ratificering av ändringsprotokoll sker när regeringen bestämmer. Tidpunkten beror på när enligt EU-rättsliga regler kan ratificera Pariskonven- tionens ändringsprotokoll . I den nuvarande atomansvarighetslagen återfinns de ändringar som behövs för att ska klara de åtaganden som följer av de internationella reglerna och en del svenska bestämmelser. När den nya lagen trätt i kraft upphör atomansvarighetslagen (1968:45) att gälla. Den nya lagen innebär ett förbättrat skydd för skadelidande i händelse av en radiologisk olycka. Det införs ett obegränsat ansvar för innehavare av kärntekniska anläggningar, trots att detta inte krävs enligt och tilläggskonventionen. Ansvaret blir som tidigare strikt. Innehavare av kärnkraftsreaktorer blir i enlighet med Pariskon- ventionen och tilläggskonventionen skyldiga att finansiera en större del av skadeståndsansvaret, (cirka 10– ). Finansieringen ska ske genom en ansvarsförsäk- ring eller annan ekonomisk säkerhet som täcker ersättningsansvaret upp till de ovan angivna beloppen. Ett obegränsat ansvar betyder att det inte finns någon i förväg bestämd beloppsgräns för det ekonomiska ansvaret, för en anlägg- ningshavare som är ersättningsskyldig för skador efter en radiologisk olycka. Det som sätter gränsen för när ersättningsansvaret upphör blir i stället anläggningshavarens tillgångar. Ett obegränsat ansvar överensstämmer med den miljörättsliga principen att förorenaren betalar, dvs. anläggningshavaren får i ökad utsträckning bära sina kostnader. Därigenom skapas också ytterligare drivkrafter för säker- hetsarbetet inom kärnkraftsindustrin. Anläggningshavarens ansvar uppgår till 300 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR) vilket motsvarats av mellan 3,3 miljarder och . Anläggningshavaren är skyldig att ha en försäkring som täcker av ansvarsbe- loppet, dvs. 360 miljoner SDR. kan – i avvaktan på att ändringsprotokollen kan träda i kraft – höja försäkringsbeloppen i den nu gällande atomansvarig- hetslagen till mellan och (be- roende på vilket belopp som går att försäkra). nuvarande lydelse medger krav på försäkringsbelopp upp till en nivå som det är möjligt för bolagen att teckna försäkring för. utökning av ansvaret vid radiologiska olyckor till ska genomföras i enlighet med riksdagsbeslut i betänkande 2009/10:CU29. •Fastighetsskatten på vattenkraft ska sänkas till samma nivå som för de flesta övriga elproduktionsanläggningar, det vill säga . Skatten ska sänkas stegvis med start . Bedömning: Vattenkraften spelar en central roll för förnybara elförsörjning. En fortsatt hög produktion av vattenkraft är en viktig del i arbetet för att uppnå en ökad andel el från för- nybara energikällor såsom vind- och solkraft. För vattenkraften gäller att: •Sverige ska leva upp till och dess krav på vatten- verksamheter. •Sverige ska ha moderna miljökrav på svensk vattenkraft, men där prövningssystemet utformas på ett sätt som inte blir onödigt administrativt och ekonomiskt betungande för den en- skilde i förhållande till den eftersträvade miljönyttan.