sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Under sådana förutsättningar kan behovs- och problembilden förändras så att behovet av kapitalförsörjning ökar. Övriga stödformer, som energisparstöd, blir dock också mer samhällsekonomiskt motiverade under dessa makroekonomiska förutsättningar. förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande samt förordning (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostads- byggande. 8Sveriges Byggindustrier, ByggKonjukturen, Nr 2 2017, . Utredningen bedömer, efter att ha gått igenom de sex möjlighet- erna för statliga stimulanser, att det effektivaste sättet att stimulera energieffektiviserande åtgärder är genom ett direkt statligt stöd, samt särskilda insatser för marknader där det kan finnas finansi- eringsproblem. Således har utredningen avgränsat förslagen i sitt betänkande till att gälla följande. Ett energisparstöd för energieffektiviserande åtgärder till ägare av flerbostadshus med övervägande del bostäder. Stöd ska också kunna utgå till ägare av skolbyggnader som upplåts för ut- bildningsändamål (gymnasieskolor, grundskolor och förskolor). En kreditgaranti till ägare av flerbostadshus med övervägande del bostäder som befinner sig på svaga bostadsmarknader. Möjlig- heten till kreditgaranti villkoras av att energisparstöd beviljas. Energisparstödet utformas progressivt för att stärka incitamenten för djupgående energirenoveringar Energisparstöd ska kunna beviljas vid energieffektiviserande reno- veringar av –flerbostadshus som till övervägande del innehåller bostadslägen- heter oavsett upplåtelseform, samt –skolbyggnader som upplåts för gymnasieskolor, grundskolor och förskolor. För att beviljas energisparstöd ska en energirenovering bestå av åtgärder i klimatskärm och/eller installation av från- och tillufts- ventilation med värmeåtervinning. Med ansökan behöver fastighets- ägaren visa att renoveringen medför en energieffektivisering på relativt befintlig energianvändning för uppvärmning, varmvatten och fastighetsel. För att erhålla stöd för minst 50 pro- cent energieffektivisering ska energirenoveringen bestå av åtgärder i såväl klimatskärm som från- och tilluftsventilation med värme- återvinning. Energisparstödet är progressivt, vilket innebär att ju högre energieffektivisering renoveringen medför per kvadratmeter, desto större ekonomiskt stöd beviljas. Därtill segmenteras stödet efter storleken på organisationen (företag eller bostadsrättsförening) som söker energisparstödet. beviljas högre stöd, av kostnaden för energieffektiviseringen, det så kallade kostnadsunderlaget. Medel- stora företag beviljas av kostnadsunderlaget, och stora företag . I kostnadsunderlaget ingår kost- nader för åtgärder i klimatskärm och/eller installation av från- och tilluftsventilation med värmeåtervinning, samt övriga energieffek- tiviserande åtgärder fastighetsägaren gör under renoveringen, exempelvis byte av termostater och ventiler och installation av när- varostyrd LED-belysning. Källa: Utredningens förslag. I Tabell 1 redovisas storleken på energisparstöd efter krav på reno- veringsåtgärd och energibesparing. Om energisparstöd beviljas, betalas av det totala stödet ut innan eller i samband med att åtgärderna vidtas. Den sista delen av stödet betalas ut när fastighetsägaren har redovisat en mätning (jämförelse av energideklarationer) som påvisar energi- besparing. Kreditgaranti för att möjliggöra fler energirenoveringar i fastigheter på svaga bostadsmarknader Förslaget om kreditgaranti kan beskrivas som en försäkring för banken, där (staten) mot en avgift garanterar av kreditvärdet vid eventuella kreditförluster. Vid exempelvis en konkurs övertas bankens fordran av staten.10 Bankens risk förflyttas därmed till staten och på så vis minskar behovet av egen kapitalinsats eller topplån för låntagaren, eftersom banken inte behöver riskkompenseras i lika hög utsträckning. Det innebär i sin tur att en kreditgaranti skapar förutsättningar för banken att bevilja större lån med en högre belåningsgrad till fastighetsägare som saknar tillräckligt med eget kapital, samt lägre ränta. tillhandahåller staten (genom ) kreditgaranti till långivare för finansiering av ny- och ombyggnationer av bostäder. Ett kreditgarantiavtal tecknas med långivaren utifrån ett ramavtal mellan denne och staten. Ett garantiavtal tecknas sedan för varje enskild garanti som ställs ut. Utredningens förslag innebär att kre- ditgarantier även ska kunna tecknas för energieffektiviserande reno- veringar på svaga marknader11 för de projekt som beviljats energi- sparstöd. Förslaget innefattar även en subvention av avgiften för kreditgarantin. Energi är en bristvara, som har en alternativanvändning även utan- för energisystemet. Bland annat behöver transportsektorn ställa om från fossil bränsleanvändning, vilket innebär att efterfrågan på el till elektrifieringen av vissa transporter kommer att öka. ökar konkurrensen om biomassa när biobränsleanvändningen ökar i transportsektorn, vilket är den största insatsvaran i fjärrvärme- produktion. Detta kan komma öka incitamenten att effektivisera energianvändningen på marknadsmässiga grunder. 11Enligt (EU och kommunernas bostadspolitik, SOU 2015:58) definition innefattas marknader som generellt har de sämsta förutsättningarna för affärsmässiga investeringar i standardhöjande åtgärder och nyproduktion. Utredningen bedömer att 105 kommuner kan anses ha haft svaga bostadsmarknader 2012 men att gruppen förväntades minska till 2025. Hur många kommuner som är att anse som svaga bostadsmarknader kan inte bedömas utan en ny fördjupad analys. beståndet har sett till detta identifierats som en sektor med stor potential, varför det kan finnas skäl att stödja energieffektivisering i sektorn, exempelvis genom ett energisparstöd. Det huvudsakliga syftet med energisparstödet är att få fastighets- ägare att överväga, tidigarelägga och genomföra mer långtgående, energieffektiviserande åtgärder. Utredningen gör bedömningen att stödet kommer att uppfattas som tillräckligt omfattande och attraktivt av följande skäl. Förändra fastighetsägarnas investeringskalkyler, Fastighetsägare kommer att söka information och undersöka de ekonomiska och praktiska förutsättningarna för åtgärder, Fastighetsägare kommer att passa på att tidigarelägga åtgärder , samt Fastighetsägare kommer att gå djupare i åtgärderna än man planerat från början, pga. stödets kraftiga progressivitet. Det finns flera motiv till varför staten kan subventionera detta. Fastighetsägare, särskilt mindre företag och bostadsrättsför- eningar, fattar inte beslut utifrån rätt kunskap och välgrundade investeringskalkyler. Att stödet kan täcka delar av kostnaderna kan psykologiskt sett upplevas som tillräckligt för att dessa aktörer ska genomföra investeringar som är företagsekonomiskt lönsamma. Fastighetsägare är inte villiga att ta investeringskostnader för förbättrade driftsnetton som uppstår 20–fram i tiden. Fastighetsägare är inte villiga att ta investeringskostnader när det finns en osäkerhet om dessa investeringar kommer att ge utdelning, exempelvis om energipriserna minskar. Energieffektiviserande åtgärder ger upphov till externa effekter, som minskad klimatpåverkan, som fastighetsägaren typiskt sett inte är villig att betala för. Ramböll gör här ingen bedömning av huruvida ett energisparstöd kombinerat med en kreditgaranti för svaga marknader är den bästa interventionen för att åstadkomma den efterfrågade förändringen (att öka energieffektiviseringen), då de inte haft möjlighet att i detalj studera alternativa åtgärdsförslag. De utgår i stället från utred- ningens bedömning och analyserar de utarbetade förslagen. Vilka som berörs av regleringen I detta avsnitt beskrivs vilka aktörer som berörs av regleringen. Källa: , SCB. Företag som förslagen riktas till De åtgärder som föreslås är riktade mot företag och föreningar som äger flerbostadshus som till övervägande del innehåller bostads- lägenheter oavsett upplåtelseform. Dessa företag återfinns inom SNI 68.201 (fastighetsbolag) och SNI 68.204 (bostadsrättsföreningar). Vi kallar i fortsättningen denna kategori för flerbostadshus. Energisparstödet är också riktat till ägare av skolbyggnader som upplåts för utbildning inom förskola, grundskola och gymnasieskola. För att avgöra vilka företag och bostadsrättsföreningar som kvalifi- cerar inom respektive storlekskategori används EU:s definition för företagsstorlek. Definitionen utgår från antal anställda samt om- sättningen eller totala tillgångar, så kallad balansomslutning.12 Gräns- värdena för små, medelstora och stora organisationer framgår i Tabell 3 nedan. Majoriteten av de som omfattas av förslaget för flerbostadshus är små företag eller bostadsrättsföreningar, vilka kan beviljas det relativt största stödet per kvadratmeter. Källa: rekommendation om definition av företagsstorlek, Utifrån befintlig statistik kan vi beräkna andelen små, medelstora och stora företag för respektive allmännyttiga bostadsföretag och privata fastighetsägare (svenska aktiebolag). Därtill är det mycket ovanligt att bostadsrättsföreningar har anställda, varför vi antar att samtliga bostadsrättsföreningar ingår i kategorin små företag. I kategorin Övriga, vilket bland annat omfattar enskilda närings- idkare och övriga juridiska personer (stiftelser, föreningar, handels- bolag med flera) antar vi att den absoluta merparten faller inom kategorin för små, medan resterande sorteras jämt mellan kategorin medelstora och stora företag. Bostadsrättsföreningar är den ägar- form som innehar flest antal lägenheter. Därefter är de två stora ägar- kategorierna allmännyttan och aktiebolag. I Tabell 4 utgör Privata fastighetsägare en sammanslagning av grupperna svenska aktiebolag och Övriga enligt SCB:s uppdelning. 12 Balansomslutning kan definieras som summan av skulder och eget kapital i balans- räkningen. Källa: Rambölls beräkningar och antaganden utifrån , SCB och Retriever. Tabellen ger fördelningen av fastighetsägare, men säger inget sär- skilt om efterfrågan eller behovet av energirenoveringar. För att kunna beräkna effekterna av energisparstödet krävs en förståelse för vilka av fastighetsägarna som kan förväntas utnyttja stödet. Olika typer av fastighetsägare har sannolikt varierande förutsätt- ningar både kunskapsmässigt, finansiellt och behovsmässigt, vilket kan påverka om och hur de väljer att utnyttja energisparstödet. Som påtalats ovan är energisparstödet progressivt och högre för små verk- samheter än för stora, varför det är särskilt relevant att förstå om behovet av renoveringar skiljer sig mellan verksamhetstyperna. För att förstå hur energisparstödet kommer att fördelas mellan stora, medelstora och små företag behöver vissa antaganden göras. För att göra det måste följande aspekter tas i beaktande. Energisparstödet är större för små företag, vilket skapar ett stark- are incitament för dessa företag att utnyttja energisparstödet. Transaktionskostnaderna förväntas vara mer lönsamma för större företag att hantera. Stora företag har sannolikt större er- farenhet och kompetens gällande både renoveringsåtgärder och statliga stöd. För små företag kan det vara kostsamt att söka och ta till sig av information om möjligheter för renovering och hur stöd beviljas. Efterfrågan på renoveringar kan variera. Faktorer som fastigheter- nas ålder, ägandeform, energiprestanda samt storlek på fastig- heten är betydande för efterfrågan av energieffektiviserande renovering.13 I en studie av IVA konstateras att uppskattningsvis tre av fyra bostäder i flerbostadshus kommer att kräva omfattande energi- effektiviserande åtgärder under de kommande knappt 40 åren.14 Knappt hälften av de privata bostadsbolagens bestånd bedöms vara i behov av energieffektivisering medan motsvarande siffra för de kommunala bostadsbolagen är . Vidare upp- skattas av de privata och av det kommunala bostadsbeståndet vara i akut behov av energieffektivi- sering.15 En stor del av allmännyttan som byggdes under rekord- åren (1961–1975) har redan renoverats, men trots detta finns det största behovet av renovering alltjämt hos allmännyttan, vilket också påpekar.16 Offentliga fastighetsägare tenderar även att renovera i större grad än den privata sektorn som i större utsträckning satsar på nybyggnationer. Bostadsrättsföreningars renoveringsbehov är i regel mindre än hyresfastigheters. Mot bakgrund av detta antar vi i beräkningarna att efterfrågan på energisparstödet är störst i allmännyttan, mindre för privata fastighetsbolag och minst för bostadsrättsföreningar. Skolbyggnader kan ägas av såväl kommuner som kommunala eller privata bolag. Det är enkom i de ärenden skolbyggnader ägs av pri- vata eller kommunala bolag som företag behöver sorteras på stor- lek. För kommuner som ägare av skolbyggnader uppgår stödet till , vilket är samma som för små företag, då dessa inte om- fattas av statsstödsreglerna. 14IVA (2012) Energieffektivisering av , Hinder och möjligheter att nå en halverad energianvändning till 2050. 16”Hem för miljoner” . Källa: , SCB. Andra indirekt berörda företag De företag som utöver fastighetsägare förväntas bli påverkade finns inom byggindustrin, särskilt företag som sysslar med entreprenad för bostadshus, renoveringar och ventilation. Dessa företag åter- finns primärt inom SNI 43.221 (Värme- och sanitetsarbeten), SNI 43.222 (Ventilationsarbeten), SNI 43.999 (Diverse övrig speciali- serad bygg- och anläggningsverksamhet) och SNI 41.200 (Entre- prenörer för bostadshus och andra byggnader). Utöver dessa före- tag förväntas fjärrvärmeleverantörer (SNI 35.3) påverkas genom att efterfrågan på energi minskar. Slutligen förväntas banker (SNI 64.190) påverkas av förslaget om kreditgaranti. Antalet företag och hur dessa fördelar sig på antalet anställda framgår av tabellen 5. Även företag som är hyresgäster i flerbostadshus påverkas, vilket främst gäller butiker, restauranger och andra småföretag. Kommuner berörs i huvudsak av förslaget på två sätt, dels i egen- skap av huvudmän för skolor, och dels som ägare av kommunala bostads- och fastighetsbolag. Kommuner kan även beröras som ägare av skolbyggnader som inte är bolagiserade. Landsting på- verkas i vår bedömning inte av stödet. Boende i flerbostadshus som blir föremål för renovering kan på- verkas av förslagen genom att standarden kan komma att höjas i och med renovering. Även elever och anställda i förskolor, grund- skolor och gymnasieskolor påverkas. Åtgärderna kan även under särskilda förutsättningar medföra hyres- eller avgiftshöjning för de boende i fastigheterna som energirenoveras. av utredningens förslag om energisparstöd och kreditgaranti för svaga marknader I avsnittet gör vi dels en kvantitativ analys, dels en kvalitativ analys av de samhällsekonomiska effekterna. Vi fokuserar främst på att kvantifiera de samhällsekonomiska kostnaderna och nyttorna för flerbostadshus, då denna byggnadskategori har störst renoverings- behov och är generellt en större kategori. Det är också den bygg- nadstyp utredningen främst riktar in sig på. Vi beskriver kvalitativt effekter av energisparstödet för skolbyggnader och gör några räk- neexempel för denna kategori. Kreditgarantin för svaga marknader gäller endast för flerbostadshus, och vi behandlar denna kvalitativt och lyfter fram beräkningar från tidigare utredningar. Tabell 6 sammanfattar de olika analyser som görs. 4.1Nyttor och kostnader för flerbostadshus Vi redovisar i det följande nyttor och kostnader av ett energispar- stöd för flerbostadshus. Specifikt kvantifierar och/eller beskriver vi följande. Indirekta effekter, till exempel minskade luftföroreningar från energiproduktion Administrationskostnader och kostnader för informationssprid- ning behandlas separat i avsnitt 5. Vi diskuterar i avsnitt 8 också andra effekter som kan uppstå av energisparstödets införande, exempelvis effekter för lokala och nationella fjärrvärmemarknader. Vi redovisar utfallet för ett spann av beviljade ansökningar mellan 50 och 500 . Vi använder 200 beviljade ansökningar som exempel genomgående i beräkningarna. En beviljad ansökan antas motsvara en fastighet. Vi kan dock inte med säkerhet säga något om utfallet vad gäller antal beviljade stödansökningar, då det empiriska underlaget för att jämföra utfallet med andra stöd är bristfälligt. Det finns ett stöd för renovering och energieffektivisering av hyresbostäder i områden med socioekonomiska utmaningar, där en del av stödet går till fastighetsägaren och en del till en hyresrabatt för hyresgästerna som administreras av fastighetsägaren. Stödet omfattar en energieffektiviseringsdel och en renoveringsdel. För att få effektiviseringsstödet ska renoveringen leda till att energianvänd- ningen minskar med . Stödet har dock lågt ut- nyttjande. Till (det vill säga ) inkom endast 77 ansökningar, varav 29 beviljades. Administrativa kostnader och risk uppges vara ett problem för att söka stödet. Många menar att bestämmelserna kring stödet är krångliga och att osäkerheten är alltför stor om stödet kommer att betalas ut i sin helhet. Utöver detta finns det inte något tidigare stöd som är direkt jämförbart med det föreslagna, och närliggande insatser är svåra att dra slutsatser av. 2008 fanns exempel- vis ett stöd för investeringar i energieffektivisering och konver- tering till förnybara energikällor i offentliga lokaler. För detta stöd inkom 10 575 ansökningar varav 7 239 stycken () bevil- jades, motsvarande ungefär 2 000 ansökningar . Dock gällde detta offentliga lokaler och inte flerbostadshus. fanns ett stöd för konvertering från direktverkande elvärme i bostadshus, vilket omfattade småhus, flerbostadshus och ägare av bostadsanknutna lokaler. För detta stöd inkom totalt 397 ansökningar in , varav 307 bevil- jades. Det låga användarantalet kan rimligtvis förklaras av lågt användande av direktverkande elvärme i flerbostadshus. Om energisparstödet införs, bör en bedömning göras av hur många som rimligtvis kommer att beviljas stöd. Detta kan ske exempelvis genom en intervjustudie, där representanter för industrin tillfrågas om sin benägenhet att energieffektivisera vid olika stöd- nivåer. På så sätt får man en bild av den aggregerade efterfrågan för ett energisparstöd, och kan göra en mer rättvisande bedömning av vad ett stöd ger i form av nyttor, och vad det kostar. Nytta 1: Energibesparingar För att bedöma energibesparingarna för ett energisparstöd i fler- bostadshus använder vi ingångsvariablerna i Tabell 7. Antal lägenheter per fastighet baseras på registerdata från SCB. Övriga variabler är hämtade från, eller beräknade baserat på, data i en rap- port till från Economics.18 Vi delar in flerbostadsbeståndet i de fyra ålderskategorier som definieras i rapporten, baserat på SCB:s indelning. Ålder 1: Innehåller värderingsenheter byggda Ålder 2: Innehåller värderingsenheter byggda (miljonprogrammet) Ålder 3: Innehåller värderingsenheter byggda Ålder saknas: Nybyggnadsår saknas Vi beräknar sedan area per lägenhet inom respektive åldersklass, baserat på information om total area samt antal lägenheter. Vi in- kluderar både bostads- och lokalarea, då vi bedömer att samtliga areor påverkas av energieffektiviseringsåtgärderna. Vi justerar dock arean för den andel av lokaler som inte är uppvärmd (cirka 1 pro- cent av totala arean i flerbostadsbeståndet). För beräkningarna använder vi också genomsnittlig energianvänd- ning för uppvärmning och varmvatten samt fastighetsel per kvadrat- meter. Vi använder också de bedömningar som görs i Economics (2015) av renoveringsbehov för respektive ålderskate- gorier, för att uppskatta hur stor andel bland beviljade projektet som kan förväntas falla inom respektive kategori. Denna bedöm- ning baseras både på lönsamheten i renoveringarna och på bostäd- ernas ålder. Vi antar att ägare till hus med större renoveringsbehov i högre utsträckning kommer söka stödet och att energianvändning i dessa hus därmed kommer minska i störst omfattning. Vi beräknar baserat på dessa variabler total energianvändning för värme/varmvatten och fastighetsel innan energieffektiviserande renoveringar genomförs. Därefter uppskattar vi hur mycket energi- 18 Economics (2015), Förslag på styrmedel för ökad renoveringstakt. användningen i beviljade projekt minskar givet olika nivåer av energi- effektivisering. Not: *) Inkluderar både bostads- och lokalyta. **) Exklusive fastighetsel, ej temperturkorrigerad. Värden för energianvändning . ***) Anger andelen med renoveringsbehov av samtliga bostäder inom ålderskategori. Renoverings - behovet här är högre än vad som uppskattas i andra studier. Dock a nvänds inte de faktiska värdena utan endast relationerna, vilket gör att absoluta nivåer inte spelar roll. att störst andel renoveringsprojekt kommer från gruppen med Ålder 2, näst flest från gruppen med Ålder 1 osv. Källa: Economics (2015) ”Förslag på styrmedel för ökad renoveringstakt” och registerdata från SCB. Då stödet är progressivt utformat antar vi att de flesta sökanden uppnår energibesparingar där trappstegen är som högst, det vill säga vid energibesparing. I många bedömningar av teknisk potential för energibesparing i flerbostadshus är energibesparing relativt enkla att nå. Det kan ses som en väg in för små företag och bostadsrättsföreningar. Man ser en möjlighet att få kostnadstäckning och blir intresserad av att göra energieffektivi- serande renoveringar. är därmed lågt hängande frukter, och vi antar att en stor andel av projekten hamnar här och på steget över. Det är också möjligt att projekt uppnår mer än 50 procents energi- besparing. Denna möjlighet är inte en del av beräkningarna, vilket gör att energibesparingarna kan underskattas. Vi gör också följande antaganden. Samtliga beviljade projekt når energibesparing. De som söker stödet antas därmed genomföra energieffektivi- serande åtgärder som med viss säkerhetsmarginal överskrider målet om , bland annat då man vid lägre än 30 pro- cent besparing är skyldig att återbetala det utbetalda förskottet för energisparstödet. Vi antar en riskovilja mot att hamna i denna situation. Elanvändningen ökar för somliga installationer, då en viss el- användning krävs för att uppnå värmebesparingen. Antagandet är baserat på bedömningar med energimodellen HEFTIG. Vid större energibesparingar ökar elanvändningen mest. Att samtliga energieffektiviserande åtgärder fastighetsägaren gör kan räknas med i kostnadsunderlaget. Att hela värmeminskningen sker för fjärrvärme, då detta är den vanligaste uppvärmningsformen för flerbostadshus. Källa: Bedömningar av utredningens experter. Vi testar senare att justera dessa scenarier, liksom andra variabler i beräkningarna. Resultaten presenteras i en känslighetsanalys i av- snitt 4.3. Baserat på ovanstående kan stödet i flerbostadshus ge upphov till energibesparingar till ett värde av baserat på 200 beviljade ansökningar och ett antagande om att stödet beviljas . Beräkningarna är dessutom baserade på följande antaganden. 19 av flerbostadsbeståndet använder fjärrvärme för uppvärmning. Källa: Energi- läget i siffror 2017 från , siffror . Vi antar att investeringar skapar energibesparingar fram i tiden, vilket kan ses som ett konservativt antagande. Detta då de flesta åtgärder för energieffektivisering som beskrivs exempelvis i HEFTIG bedöms ha en livslängd på . I studier av den tekniska varigheten av energieffektiviseringsåt- gärder i byggnader räknas också livslängden på en investering ofta till 40 år.20 Då osäkerheten ökar ju längre fram i tiden vi rör oss och då en ytterligare osäkerhet består i att vi inte vet när stödet införs, väljer vi att vara konservativa och använda en tjugo- årig diskonteringsperiod. En speciellt viktig osäkerhetsfaktor är energipriser, som i analysen antas vara konstanta på dagens nivå . 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 Not: Diskonterat . Källa: Beräkningar Ramböll. Vi använder en diskonteringsränta på för att diskontera framtida värden. Diskonteringsräntan består av två delar. Den första delen kan förstås som inflation, dvs.