sou · H5B389 · 2017-11-16 00:00:00 — 3.förhör genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring, 4.beslag, kvarhållande av försändelse enligt 27 kap. 9 § rätte- gångsbalken eller en åtgärd enligt 27 kap. 15 § samma balk, 5.husrannsakan och andra åtgärder enligt 28 kap. , 6. hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation, hemlig kameraöver- vakning och hemlig rumsavlyss- ning, 6. hemlig avlyssning av elek- tronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation, hemlig kameraöver- vakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning, 7.tillfälligt överförande av en frihetsberövad person, 8.rättsmedicinsk undersökning av en avliden person, 10.bistånd i en brottsutredning med användning av en skydds- identitet, 11.inhämtande av bevis som finns hos en myndighet, eller 12.andra åtgärder som inte innebär användning av tvångsmedel eller någon annan tvångsåtgärd. Innan åklagaren utfärdar en utredningsorder ska åklagaren ansöka om domstolens tillstånd till att utfärda utredningsordern, om utred- 1. kvarhållande av försändelse enligt 27 kap. 9 § , 2. hemlig avlyssning av övervakning av elektronisk kom- övervakning av elektronisk kom- munikation, hemlig kameraöver- munikation, hemlig kameraöver- vakning eller hemlig rumsavlyss- eller hemlig dataavläsning, eller 3. rättsmedicinsk undersökning enligt 16 § lagen (1995:832) om I avvaktan på domstolens be- I avvaktan på domstolens be- slut får åklagaren under de för- slut får åklagaren under de för- utsättningar som anges i 27 kap. utsättningar som anges i 27 kap. (2019:000) om hemlig data- kvarhållande av försändelse, hem- lig avlyssning av elektronisk kom- en utredningsorder för kvar- av försändelse, hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation, hemlig övervakning anmäla till domstolen att en utred- ningsorder har utfärdats. ska utan dröjsmål anmäla till domstolen att en utredningsorder Innan en utredningsorder för husrannsakan, kroppsvisitation eller stycket och 13 § första stycket ansöka om dom- stolens tillstånd till att utfärda utredningsordern. För domstolens handläggning gäller vad som är föreskrivet i eller annan författning för den åtgärd som avses. När en utredningsorder för hemlig dataavläsning har utfär- dats, ska 16 § andra stycket, 22 § och 23 § första stycket lagen (2019:000) om hemlig dataavläs- ning tillämpas. Om en utredningsorder enligt första stycket avser hemlig data- avläsning enligt 2 § första stycket 1-3 lagen (2019:000) om hemlig data- avläsning gäller det som anges i 17 § om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation också för hemlig dataavläsning. I de fall upptagningen sker i ska 23 § andra stycket lagen (2019:000) om hemlig data- avläsning tillämpas. beslut enligt 9 § första stycket får beslut enligt 9 § första stycket får åklagaren, enligt de förutsätt- åklagaren, enligt de förutsätt- ningar som anges i 27 kap. 9 a och ningar som anges i 27 kap. 9 a och 21 a §§ , besluta 21 a §§ eller 11 § att erkänna och verkställa en lagen (2019:000) om hemlig data- avläsning, besluta att erkänna och 27 kap. 9 § verkställa en utredningsorder för kvarhållande av försändelse enligt avlyssning av elektronisk kom- 27 kap. 9 § , hem- lig avlyssning av elektronisk kom- eller hemlig kameraövervakning. Vid verkställighet av en utred- ningsorder för hemlig dataavläsning behöver upptagningar eller upp- teckningar inte granskas enligt 23 § första stycket lagen (2019:000) om hemlig dataavläsning. Upptag- ningar och uppteckningar som finns kvar i efter det att ärendet har avslutats hos åklagaren och bevismaterialet har överläm- nats med stöd av 38 eller 40 §, får bevaras endast om detta är tillåtet enligt 23 § första stycket lagen (2019:000) om hemlig dataavläs- ning. I fråga om underrättelse till en- skild gäller 36 § andra stycket med tillämpning av 23 § andra stycket lagen (2019:000) om hemlig data- avläsning. När en utredningsorder för hem- lig dataavläsning avser en åtgärd enligt 2 § första stycket 1-3 lagen (2019:000) om hemlig dataavläs- ning tillämpas vid verkställighet vad som föreskrivs om hemlig av- lyssning av elektronisk kommuni- kation i 34 §. Vid verkställighet av hemlig dataavläsning enligt 34 § 1 får upp- tagning eller uppteckning inte göras i och 23 § andra stycket lagen (2019:000) om hemlig data- avläsning ska inte tillämpas. Om åklagaren med stöd av 10 § har meddelat en verkställbarhetsför- , får verkställighet ske först efter det att domstolen har fastställt förklaringen. Vid verkställighet en- ligt 34 § 2 tillämpas första och andra styckena. Det som anges om hemlig av- lyssning av elektronisk kommuni- kation i 12-15 §§ tillämpas även för hemlig dataavläsning enligt 2 § första stycket 1-3 lagen (2019:000) om hemlig dataavläsning. Denna lag träder i kraft . förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) Härigenom föreskrivs att 3 § offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) ska ha följande lydelse 3 § Följande myndigheter ska i den utsträckning som framgår nedan inte tillämpa 5 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). över ärenden om kvar- hållande av försändelser på beford- ringsanstalt och om hemlig avlyss- ning av elektronisk kommuni- elektronisk kommunikation, hem- lig kameraövervakning och hemlig – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – över ärenden om kvar- hållande av försändelse på beford- ringsanstalt och om hemlig avlyss- ning av elektronisk kommuni- elektronisk kommunikation, hem- lig kameraövervakning och hemlig – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – för att hindra och uppdaga brott mot rikets säkerhet m.m. och hållande av försändelse på beford- ringsanstalt och om hemlig avlyss- ning av elektronisk kommuni- elektronisk kommunikation, hem- lig kameraövervakning och hemlig hållande av försändelse på beford- ringsanstalt och om hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunika- tion, hemlig övervakning av elek- hållande av försändelse på beford- ringsanstalt och om hemlig avlyss- ning av elektronisk kommunika- tion, hemlig övervakning av elek- 3 § Följande myndigheter ska i den utsträckning som framgår nedan inte tillämpa 5 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). diarier över ärenden om kvar- befordringsanstalt och om hem- kommunikation, hemlig över- vakning av elektronisk kom- munikation, hemlig kameraöver- vakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – diarier över ärenden om kvar- hållande av försändelse på befor- dringsanstalt och om hemlig av- lyssning av elektronisk kom- munikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hem- lig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – Säkerhetspolisen diarier över underrättelser inom den särskilda polisverksamheten för att hindra och uppdaga brott mot rikets säkerhet m.m. och diarier över ärenden om kvar- hållande av försändelse på befor- dringsanstalt och om hemlig av- lyssning av elektronisk kom- munikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hem- lig rumsavlyssning samt hemlig dataavläsning diarier över ärenden om kvar- hållande av försändelse på befor- dringsanstalt och om hemlig av- lyssning av elektronisk kom- munikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hem- lig rumsavlyssning samt hemlig diarier över ärenden om hållande av försändelse på befor- dringsanstalt och om hemlig av- lyssning av elektronisk kom- munikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hem- förundersökningar som rör brott Denna förordning träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda om svenska brottsbekämpande myndigheter ska ges möjlighet att använda arbetsmetoden hemlig dataavläsning. Direktiven finns bifogade som bilaga 1. Enligt utredningsdirektiven ska utredaren undersöka om bestäm- melser om hemlig dataavläsning bör införas i svensk rätt för att säkerställa att de brottsbekämpande myndigheterna kan upprätthålla sin förmåga att bekämpa brott. Utredaren ska enligt direktiven bland annat •ta reda på vilket behov de brottsbekämpande myndigheterna har av att hemligt i realtid bereda sig tillgång till information i datorer och andra tekniska utrustningar för att effektivt kunna fullgöra sin uppgift, bl.a. i förhållande till övriga metoder för att bekämpa brott inklusive övriga (hemliga) tvångsmedel, och vid analysen särredovisa , , Polis- myndighetens, Säkerhetspolisens och behov, •undersöka vilka möjligheter som modern teknik kan ge de brotts- bekämpande myndigheterna att i realtid i hemlighet läsa infor- mation i datorer och andra tekniska utrustningar och vilka begränsningar som följer av tekniken och av möjligheten att använda motmedel mot en sådan åtgärd, •kartlägga och med beaktande av eventuell sekretess beskriva hur en sådan metod kan förväntas verkställas och avbrytas eller av- slutas inklusive de operativa svårigheterna med detta, Utredningens uppdrag och arbete •analysera i vilken utsträckning det kan bidra till en effektiv brotts- bekämpning att ge brottsbekämpande myndigheter befogenhet att irealtid i hemlighet läsa information i datorer och andra tekniska utrustningar, •undersöka vilket integritetsintrång detta skulle medföra för enskilda och beskriva vilka avgränsningar som behövs, •utifrån en avvägning mellan effektivitets- och integritetsskäl ta ställning till om de brottsbekämpande myndigheterna bör ges möjlighet att använda hemlig dataavläsning för att bekämpa terroristbrottslighet och andra allvarliga brott, som ger möjlighet till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, •avgöra de närmare förutsättningarna för en sådan användning bl.a. ifråga om syfte, tillämpningsområde och rättssäkerhetsgarantier i enlighet med och den praxis som Euro- peiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har utvecklat, •ta ställning till i vilken utsträckning åtgärden ska kunna användas idet internationella rättsliga samarbetet, och •lämna förslag till författningsändringar eller andra förändringar oavsett vad analysen föranleder. I uppdraget ingår också att redovisa gällande rätt och eventuellt pågående arbete i övriga nordiska länder samt de övriga länder som bedöms vara relevanta för utredningsuppdraget och i övrigt göra de internationella jämförelser som utredaren bedömer befogade. Vidare ska utredaren hålla sig informerad om och beakta sådant arbete inom samt inom EU och andra internationella forum som är relevant för uppdraget. Utredaren ska särskilt uppmärksamma det pågående arbetet inom ramen för utredningen om moderna regler om beslag och husrannsakan (dir. 2016:20) och samordna sina bedömningar med den utredningen i den utsträckning det behövs. Uppdraget har inrymt överväganden inom ett mycket komplext område, både juridiskt och tekniskt. En stor del av utredningstiden har gått åt till att förstå vad hemlig dataavläsning skulle kunna vara Utredningens uppdrag och arbete och att klarlägga de behov som föreligger i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet liksom att avgöra i vilken utsträckning hemlig dataavläsning skulle kunna möta behoven. Utredningen har haft flera sammanträden med de förordnade experterna. Därutöver har utredningen haft separata möten med enskilda experter i syfte att förstå enskilda frågor, huvudsakligen av teknisk karaktär. Utredningen har vidare genomfört studiebesök hos , och Säkerhetspolisen. Representanter för de brottsbekämpande myndigheterna har också i olika omgångar beretts möjlighet att komma in med behovsbeskrivningar. Vidare har utredningen besökt brottsbekämpande myndigheter (och säkerhetstjänster) i , , och för att få en uppfattning om hur åtgärder motsvarande hemlig dataavläsning tillämpas där. Därtill har utredningen, utan att besök gjorts, haft kontakter med personer verksamma vid brotts- bekämpande myndigheter i och . Utredningen har under utredningsarbetet också haft löpande kontakter och samrått med , där den särskilde utredaren också är förordnad som expert. Därtill har utredningen genomfört ett möte med den utredningen och representanter för för att klargöra vissa gränsdragningsfrågor mellan utredningarna. Visst samråd har också skett med Utred- ningen om datalagring och . Vidare har utredningen träffat representanter för samt IT&Telekomföre- tagen och Comhem, och . Utredningen har därutöver löpande tagit del av synpunkter från enskilda personer och organisationer, särskilt från företrädare för den ideella föreningen och från . I utredningsdirektiven har, som utgångspunkt för en analys, hemlig dataavläsning definierats som ”en metod för de brottsbekämpande myndigheterna att med någon form av tekniskt hjälpmedel i hem- lighet bereda sig tillgång till en dator eller annan teknisk utrustning som används för kommunikation och därigenom få besked om hur utrustningen används i realtid och vilken information som finns i Utredningens uppdrag och arbete Metoden kan enligt direktiven verkställas t.ex. genom att hård- vara eller programvara placeras i en användares tekniska utrustning. Enligt den angivna definitionen skulle hemlig dataavläsning kunna användas för att genomföra en husrannsakan eller beslag av uppgifter i datormiljö på distans. Detta synsätt förutsätter bland annat dels att uppgifter kan tas i beslag (jfr rättsfallet NJA 2015 s. 631), dels att så kan ske utan att den dator eller annan tekniska utrustning som inne- håller uppgifterna finns i beslag. Dessa frågor är inte tydligt reglerade i lag . Mot bakgrund av det anförda överlappar vårt uppdrag i den delen (Ju 2016:08) uppdrag, i vilket bl.a. ingår att utreda förutsättningar för att genomföra husrannsakan på distans. Vid samråd mellan utredningarna har det konstaterats att det visserligen kan tänkas att teknik för verkställighet av olika åtgärder kan vara densamma eller liknande. Syftet med de åtgärder utred- ningarna ska överväga ser dock olika ut. Hemlig dataavläsning ska utredas som ett potentiellt nytt hemligt tvångsmedel, som kan genomföras löpande och i realtid, medan upp- drag består i att utreda bl.a. förutsättningarna för att genomföra hus- rannsakan i it-miljö i stället för i fysisk miljö. Den skillnad som finns mellan uppdragens syften utgör en tillräcklig avgränsning. Vårt betänkande behandlar därför inte i det följande frågor om husrann- sakan i it-miljö eller andra åtgärder som sker i öppenhet. Det har under arbetets gång också framkommit vissa termino- logiska anmärkningar avseende direktivens definition. Dessa bör redovisas redan här för att sedan särskilt belysas under respektive delfråga där de aktualiseras. I direktivets definition används uttrycket realtid för att beskriva förhållandet mellan den tidpunkt då den avlästa utrustningen används och den tidpunkt då den brottsbekämpande myndigheten kan läsa av informationen. I anges betydelsen av ordet realtid som ”det faktiska tidsförloppet då en process pågår”1. Att den brottsbekämpande myndigheten, som anförs i direktiven, ska kunna ”få besked om hur utrustningen används i realtid” får anses leda tanken till att informationen överförs helt utan eller med endast måttlig fördröjning. Det har från utredningens tekniska experter framhållits att det vid all verkställighet av hemliga tvångsmedel sker 1 , realtid. /uppslagsverk//lång/realtid (hämtad Utredningens uppdrag och arbete viss bearbetning av den information som erhålls, t.ex. för att göra den läs- eller hörbar och förståelig. Denna bearbetning leder till viss fördröjning från att den faktiska processen pågår till dess att den kan uppfattas av de brottsbekämpande myndigheterna. Samma sak skulle enligt experterna gälla för hemlig dataavläsning, alldeles oavsett vilken teknik som används för verkställighet. Det bör anmärkas att utredningens tekniska experter har förklarat att bearbetningen typiskt sett bör ta men att det i vissa situationer kan ta betydligt än vad som i dagligt tal kan anses rymmas inom realtidsbegreppet. Även om detta begrepp således inte är helt optimalt har vi inte funnit ett bättre uttryckssätt för det som avses. Utredningen har därför utgått från att realtid i sammanhanget in- rymmer från det faktiska tidsförloppet då processen pågår (dvs. då en misstänkt använder sin kommunikationsutrustning) till dess att de brottsbekämpande myndigheterna kan ta del av använd- ningen (dvs. när bearbetning av informationen skett), oavsett hur stor fördröjningen är. Vidare ställs i direktivens definition krav på att den utrustning som ska kunna avläsas genom hemlig dataavläsning används för kommunikation. Direktivens ordalydelse ”används för” begränsar enligt vår mening utrymmet för analysen som ska göras lite för mycket. Även utrustning som inte direkt används för kommuni- kation, t.ex. en dator som inte är ansluten till ett nätverk, kan vara av intresse. Analysen bör därför inte bara inrymma utrustning som används för kommunikation utan också sådan som kan användas för kommunikation. I direktivens definition anges också att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna ta del av ”information som finns i utrust- ningen”. Det finns en hel del uppgifter som med dagens teknik är möjlig att ta del av genom informationsbärande utrustning men som egentligen lagras någon annanstans. Exempelvis kan uppgifter lagras i molntjänster men tillgängliggöras med en app i en mobiltelefon eller ett program i en dator. Sådan lagring blir allt vanligare. Vi har i sammanhanget inte gjort någon åtskillnad beroende på var uppgifter lagras utan har ansett att det nämnda uttryckssättet innefattar både uppgifter som lagras i utrustningen och information som lagras på annan plats. Sammanfattningsvis kan således sägas att den definition av hemlig dataavläsning som vi lagt till grund för vår analys lyder enligt följande. Utredningens uppdrag och arbete Hemlig dataavläsning är en metod för de brottsbekämpande myndig- heterna att med någon form av tekniskt hjälpmedel i hemlighet bereda sig tillgång till en dator eller annan teknisk utrustning som kan användas för kommunikation och därigenom få besked om hur utrustningen används eller har använts och vilken information som finns i den. Våra författningsförslag har redan presenterats i kapitel 1. Efter det nu aktuella kapitlet följer kapitel 3, som innehåller en redovisning gällande rätt och som främst tar sikte på andra hemliga tvångsmedel. Därefter ges en introduktion till hemlig dataavläsning i kapitel 4. I det därpå följande kapitel 5 redogörs för hur frågor om hemlig dataavläsning har reglerats i de nordiska länderna samt, översiktligt, något om hur motsvarande åtgärder används i några andra länder. Därefter följer kapitel 6 som innehåller för utredningen relevanta uppgifter om teknikutvecklingen. I kapitel 7 beskrivs brottsutveck- lingen . Kapitel 8 innehåller uppgifter som kom- mit in till utredningen från de brottsbekämpande myndigheterna, vilkas samlade behovsbeskrivningar också redovisas separat i sin hel- het i bilaga 2. I kapitel 9 redovisas vår grundläggande analys av behovet av samt effektiviteten och integritetsriskerna med hemlig dataavläsning. Där redovisas också våra inledande avvägningar om hemlig dataavläsning. I kapitel 10 och 11 finns sedan våra allmänna överväganden bakom våra författningsförslag om hemlig dataavläs- ning och de ändringar i andra författningar som dessa medför. I kapitel 12 redovisas vår konsekvensutredning, vilken kompletterar den analys som gjorts i kapitel 9. Betänkandets sista kapitel, kapitel 13, innehåller författningskommentaren. Två särskilda yttranden har upp- rättats av experter. Dessa redovisas i anslutning till det sista kapitlet. 3.1De brottsbekämpande myndigheternas uppgifter Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Polisen (och Säkerhetspolisen) har således en brottsbekämpande funktion. Även , Ekobrotts- myndigheten, , , och För- svarsmakten (militärpolisen) är brottsbekämpande myndigheter. Förfarandet vid den utredning som föregår ett beslut om åtal, för- undersökningen, regleras i och i förundersöknings- kungörelsen (1947:948). Förundersökning ska, enligt 23 kap. 1 § , inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Beslut att inleda förundersökning fattas oftast av polis eller av åklagare. Om förundersökning har inletts av eller Säkerhetspolisen och saken inte är av enkel beskaffenhet, ska ledningen av förundersökningen enligt 23 kap. 2 § övertas av åklagare så snart någon är skäligen misstänkt för brottet eller om det finns särskilda skäl. Så är fallet bl.a. om det blir aktuellt att använda sig av hemliga tvångsmedel. För- undersökningen har enligt 23 kap. 2 § huvudsak- ligen två syften. Det ena är att utröna om brott föreligger, vem som skäligen kan misstänkas för brottet och att skaffa tillräckligt material för bedömning av frågan om åtal ska väckas. Det andra syftet är att bereda målet så att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid en huvudförhandling i domstol. Polisen bedriver också underrättelseverksamhet. Även vissa andra myndigheter, såsom och , bedriver sådan verksamhet. Denna verksamhet är i huvudsak inriktad på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har ägt rum, pågår eller kan antas komma att begås. Ett övergripande mål med underrättelseverksamheten är att förse de brottsutredande myndig- heterna med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. I underrättelseverksamheten samlar myndigheterna sålunda in, bear- betar och analyserar uppgifter som senare kan ha betydelse för att utreda, förebygga och förhindra brott. Det framtagna underrättelse- materialet kan också läggas till grund för ett beslut om att inleda en förundersökning. Säkerhetspolisens uppdrag kan i huvudsak delas in i fem områden: kontraspionage, kontraterrorism, författningsskydd, säkerhetsskydd och personskydd. Säkerhetspolisen arbetar också med att förhindra spridning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen samt ansvarar vidare för utredningar som rör brott mot säkerhet och terroristbrott. Tyngdpunkten i Säkerhetspolisens verksamhet är dock att förebygga brott. Eftersom Säkerhetspolisens verksamhet primärt syftar till att förebygga och inte att utreda brott kan Säkerhetspolisen som regel inte bedriva verksamheten utifrån brottsanmälningar. Myndigheten måste i stället själv ha förmåga att identifiera aktörer som har avsikt att begå aktuella brott för att kunna bedöma vilka förutsättningar dessa har att sätta sina planer i verket. Det brottsförebyggande arbetet grundas därför i stor utsträckning på uppgifter som inhämtas i säkerhetsunderrättelseverksamhet. Denna verksamhet bedrivs i ett skede innan det finns tillräckliga skäl för att inleda förundersökning. I stor utsträckning bygger verksamheten på att uppgifter inhämtas innan en person eller gruppering har konkreta planer eller vidtagit åtgärder för att begå brott. 3.2Grundläggande regler till skydd för den personliga integriteten Grundläggande bestämmelser som har betydelse för det allmännas ansvar att skydda enskildas privatliv och integritet finns i bl.a. reger- ingsformen. Av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen gäller vidare att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång, undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse samt hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande.