sou · H4B394 · 2017-01-01 00:00:00 — Då har lagt flera förslag som tillsammans utgör åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning avstår denna utredning från att lägga förslag om skyldigheter att vidta åtgärder vid problematisk frånvaro i gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan. Enligt utredningens bedömning kunde dock de förslag som utredningen gör med fördel även införas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningens förslag: De åtgärder som vidtas med anledning av frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens ut- veckling mot utbildningens mål ska dokumenteras. Rektorn an- svarar för att sådan dokumentation görs. Skälen för utredningens förslag I arbetet med att främja närvaro och motverka frånvaro är doku- mentation en viktig del för att kunna säkerställa att skäliga åtgärder sätts in och att det sker en uppföljning av elevers rätt till stöd och kunskapsutveckling. I det enskilda fallet bör skolan och huvud- mannen kunna se vilka åtgärder som vidtagits. Utredningen föreslår därför att det ska finnas krav på skriftlig dokumentation om de åtgär- der som har vidtagits. I skollagen ingår flera krav på dokumentation som skiljer sig åt mellan skolformerna. Dokumentationskrav behöver inte vara utryckliga, utan kan även vara en följd av en föreskriven anmälningsskyldighet såsom vid anmälan av frånvaro enligt 4 kap. 8 § skolförordningen eller när personal får vetskap om att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling. Utredningen anser dock att det är angeläget att det i fråga om problematisk frånvaro finns lagreglerade krav på dokumentation av de åtgärder som vid- tagits för hantering av frånvaron. Förslaget innebär en ändring i skollagen. Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om åtgärder vid frånvaro. Skälen för utredningens förslag Det kan finnas skäl att meddela närmare föreskrifter om åtgärder vid frånvaro. Enligt utredningens bedömning kan det uppstå behov av att ytterligare reglera om åtgärder som ska vidtas vid från- varo. Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om åtgärder vid frånvaro. 9.2.3Utredningens bedömning av problematisk frånvaro Utredningens bedömning: bör ges i uppdrag att ta fram allmänna råd om bedömning av frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. Skälen för utredningens bedömning Utredningen anser att allmänna råd om bedömning av problematisk frånvaro behövs för att främja likvärdigheten inom skolsystemet och för att stärka skolans kompensatoriska uppdrag. En likvärdig skola förutsätter att elevers frånvaro uppmärksammas, utreds och åtgärdas, oberoende av på vilken skola eleven går. Elevens rätt till kunskap är central och samhället behöver värna den rätten. Artikel 28 i barnkon- ventionen betonar varje barns rätt till utbildning på grundval av lika möjligheter, vilket också framhålls i skolans kompensatoriska upp- drag enligt 1 kap. 4 § skollagen. En sådan uppföljning kan tjäna till att göra ansvariga på alla nivåer uppmärksamma på hur utvecklingen fortgår och om åtgärder som sker på olika nivåer har effekt. Utredningen anser att frånvaro behöver följas upp genom att bedömningar av när frånvaro är problematisk sker på ett likartat sätt i alla skolor. Med detta avser utredningen gränsvärden för när en elevs frånvaro har antagit en sådan omfattning att en individuell bedömning av om frånvaron är problematisk behöver ske. Detta system i kombination med en individuell utredning samt åtgärder ska säkerställa elevernas rätt till utbildning. Begreppet ”frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot ut- bildningens mål” som utredningen föreslår ska införas i skollagen behöver följaktligen operationaliseras för att kunna ingå i skolornas uppföljningssystem av frånvaro. Att mäta problematisk frånvaro är en svår uppgift. Effekterna av frånvaro är olika för olika individer. Att mäta och agera på en viss omfattning av frånvaro är dock en uppgift som skolor ägnar sig åt, då de infört gränser i sina studieadministrativa system för när frånvaron ska anses som omfattande. Det finns flera olika riktlinjer på huvudmanna- och skolnivå. Utredningens överväganden baseras bland annat på vad som framkommit i de 14 intervjuer med rektorer som utredningen genomfört och en genomgång av några olika kommuners handlingsplaner. I utredningen framkommer en stor variation gällande vilken omfattning som krävs för att skolan ska reagera på frånvaro. I intervjuerna framkommer att rektorerna bedö- mer oroande eller problematisk frånvaro utifrån olika måttstockar. Flera rektorer talar om tidig upptäckt, men det förekommer olika bedömningar av vad som är tidig upptäckt. Vissa skolor följer direktiv i huvudmannens policy där definitioner och gränser för frånvaro anges. Andra har fattat beslut om när skolan ser särskilt allvarligt på frånvaron. Det kan vara oanmäld frånvaro som omfattar av en månad skoltid, eller upprepad oanmäld frånvaro som omfattar under en månads skoltid, eller upp- repad anmäld frånvaro under en månad. En skola anger en möjlighet att genom datasystemet sätta en ”kontrollspärr” vid 12–15 procents frånvaro, en annan sätter en gräns vid under en tvåmåna- dersperiod och en skola har som rutin att kartlägga vid den här nivån. Den högsta gränsen, där en av de intervjuade skolorna definierar från- varon som problematisk, är över en given tid oavsett om det rör sig om sammanhängande frånvaro eller inte.4 4 Utredningens intervjuer med rektorer i 14 skolor. Intervjuerna genomfördes –. Enligt utredningens uppfattning är det vanligt att skolor enbart reagerar på omfattande ogiltig frånvaro, medan giltig frånvaro som också kan vara problematisk förbises. En avsaknad av ett riktmärke för problematisk frånvaro, eller att man har en alltför hög gräns för omfattningen av frånvaro innan åt- gärder vidtas kan också leda till att problemet upptäcks . Att åtgärder vidtas först vid frånvaro som överstiger ett högt tröskel- värde kan innebära att lägre frånvaro, vilken också kan vara proble- matisk, inte uppmärksammas. Utredningen anser att den nuvarande osäkerheten kring vad som kan anses vara problematisk frånvaro och hur man kan mäta den riskerar att leda till att lärare, rektorer, huvud- män och hemkommuner underlåter att reagera. är det också många skolor, huvudmän och hemkommuner som inte har tillräcklig kännedom om omfattningen av frånvaro i den egna verk- samheten. Kännedomen har dock ökat successivt sedan den första nationella mätningen av frånvaro genomfördes av läs- /07. De studieadministrativa systemen har inneburit att det finns goda möjligheter att analysera och få en överblick över frånvaron. Utred- ningens uppfattning är dock att dessa möjligheter utnyttjas i begrän- sad utsträckning. är det många skolor som inte känner till omfattningen av frånvaron på den egna enheten. Utredningen anser att vissa gemensamma tillvägagångssätt vid be- dömningen av problematisk frånvaro är att föredra framför de många olika riktlinjer som förekommer. Utredningen bedömer därför att bör ges i uppdrag att i allmänna råd ta fram rekommen- dationer om hur sådana bedömningar bör göras. Svårigheten är dock att skapa bedömningar som inte resulterar i att så gott som alla elever har problematisk frånvaro, som bedömningarna inte ska resultera i att man underlåter att uppmärk- samma elever med sådan frånvaro. Utredningen har sett över och övervägt olika modeller för be- dömning av problematisk frånvaro. Utredningen konstaterar att problematisk frånvaro inte enbart kan anges i mätbara termer, utan att en individuell bedömning behöver utgöra ett inslag i modellen för bedömning. Vid sidan av dessa anser utredningen att allmänna råd för be- dömning kan innefatta rekommendationer för när man senast bör utreda den individuella elevens situation. En risk med detta förslag är, att en gräns för när man senast bör utreda frånvaron också blir den gräns där frånvaron i praktiken ut- reds. Fördelen med ett gemensamt tillvägagångssätt för bedömning är att det skapar en ökad tydlighet och likvärdighet. Utredningen anser att fördelarna med ett gemensamt tillvägagångssätt för bedömning av problematisk frånvaro överväger eventuella nackdelar. Utredningen anser att sådana rekommendationer kan innefatta att en utredning ska göras senast när en elev med skolplikt: –har varit sammanhängande giltigt eller ogiltigt frånvarande skoltid5 eller –har varit ogiltigt frånvarande under minst fem tillfällen som om- fattar av skoldagen under en månad skoltid eller –uppvisar varningssignaler eller riskfaktorer för frånvaro, t.ex. en elevs frånvaro börjar bilda ett mönster. Utredningens överväganden illustreras i följande figur: Allmänna råd för bedömning av problematisk frånvaro är inte av- sedda att ersätta den mer detaljerade statistik på frånvaro som enligt utredningens bedömning bör finnas på skolnivå och som beskrivs i kapitel 5, Att uppmärksamma frånvaro. 5 Med sammanhängande frånvaro skoltid avser utredningen arbetstid i skolan, vilket innebär att lov inte ska inräknas. Med skrivningen ”uppvisar varningssignaler eller riskfaktorer för frånvaro, t.ex. en elevs frånvaro börjar bilda ett mönster” avser utredningen t.ex. att en elev väljer att vara hemma för att undvika vissa lektioner, exempelvis idrott och hälsa eller lektioner med redo- visning inför klassen. Det finns många skolor där man reagerar på frånvaro tidi- gare än vad som anges i de rekommendationer för bedömning som utredningen presenterar ovan. Avsikten med allmänna råd om be- dömning av problematisk frånvaro är inte att undergräva eller för- ändra det goda arbete som görs i dessa skolor, men däremot att driva fram tidigare upptäckt och insatser på skolor där man väntar för länge med att utreda frånvaro. Utredningen vill betona, att rekommendationer för uppföljning av frånvaro inte ska ersätta den individuella bedömning som ska göras utifrån elevens situation. Rekommendationerna är inte hel- täckande, och täcker inte in alla former av problematisk frånvaro. Bedömningen av om frånvaron i det individuella fallet är proble- matisk ska fortsättningsvis vara en uppgift för professionen. Utredningen har i sitt arbete tagit del av olika modeller som avser bedömning av problematisk frånvaro. Utöver att utredningen genom- fört intervjuer med rektorer vid 14 skolor har den även diskuterat bedömning av frånvaro med referensgrupperna. Därutöver har utred- ningen hämtat inspiration från forskning om frånvaro, definitioner av frånvaro i , och , uppföljningen av ogiltig från- varo i och Skolinspektionens nationella enkätstudier, den uppföljning av ogiltig frånvaro som görs av Centrala studiestöds- nämnden (CSN) samt uppföljningen av ogiltig frånvaro hos enskilda huvudmän i . I det följande redogörs kortfattat för dessa definitioner och uppföljningar. En forskares förslag till definition av problematisk frånvaro Många forskare har pekat på att svårigheterna med, samt behovet av att definiera problematisk skolfrånvaro. Forskaren . Kearney har i en vetenskaplig artikel ”An Interdisciplinary Model of School Absenteeism in Youth to Inform Professional Practice and Public Policy”6 föreslagit följande definition: Problematic absenteeism could refer to school-aged youth who missed at least 25 per cent of total school time for at least 2.Experience severe difficulty attending for at least 2 weeks with significant interference in a child’s or family’s daily routine, and/or 3.Are absent for at least 10 days of school during any 15-week period while school is in session (i.e., a minimum of 15 per cent days absent from school). Regarding the latter situation, days absent from school would include days a child missed at least 25 per cent of the school day. Definitionen av problematisk frånvaro tar hänsyn till att elever kan vara närvarande, men under stora protester, att elever kan ha en omfattande ströfrånvaro samt till att elever kan vara fullständigt frånvarande . Definitionen omfattar både giltig och ogiltig frånvaro. Definition av skolfrånvaro i I följs frånvaro upp och publiceras i form av nationell statistik. Uppföljningen omfattar frånvaro totalt samt bestående frånvaro.7 Enligt i utgör hög skolnärvaro en förutsättning för att säkerställa att alla elever kan dra nytta av de möjligheter som utbildning ger. Arbetet med att minska frånvaron har enligt varit fram- gångsrikt, både på skolnivå och bland lokala myndigheter. Tillgången till nationella data i har möjliggjort forskning om frånvaro i relation till måluppfyllelse. I en studie av påvisas att frånvaro har en statistiskt signifikant, negativ koppling till elevers måluppfyllelse, också då man kontrollerar för 6Kearney, C. (2008). An interdisciplinary model of school absenteeism in youth to inform professional practice and public policy. 7Department for Education (2016). Pupil absence in schools in : 2014 to 2015. andra faktorer som påverkar måluppfyllelse, såsom tidigare kun- skapsnivå och elevrelaterade faktorer.8 Sambandet mellan frånvaro och måluppfyllelse konstateras också i en tidigare rapport från There are extremely strong links between levels of absence at a school and levels of attainment. Levels of attendance are also strongly related to numbers of pupils being disapplied from national tests. I samma rapport konstateras att: Generally high ratings for the effectiveness of procedures for moni- toring and improving attendance were significantly related to reduced levels of absence. I indelas skoldagen i två sessioner (school session). Ett skolår består av cirka 310 sessioner. Definitionen som används för att mäta frånvaro totalt är den följande: Overall absence rate definition The overall absence rate is the total number of absence sessions for all pupils as a percentage of the total number of possible sessions for all pupils, where overall absence is the sum of authorised and un- authorised absence and one session is equal to half a day. Total overall absence sessions Overall absence rate = Utgående från den här definitionen var frånvaron i statligt finansie- rade grundskolor och specialskolor (specialskolor är skolor för elever i behov av särskilt stöd) /15. Frånvaron totalt har minskat jämfört med /07 då den var . 8Department for Education (2016). The link between absence and attainment at KS2 and KS4, 2013/14 academic year. 9Schagen I., , T. and . (2004). Study of Attendance in , report for the National Audit Office, . Den vanligaste orsaken till frånvaro är sjukdom, vilken utgör av all frånvaro. Både beviljade och icke-beviljade semestrar utgör av all frånvaro. Bestående frånvaro mäts i enligt följande definition: Pupils are identified as persistent absentees by comparing the number of overall absence sessions they have against a standard threshold of around 15 per cent of possible sessions, equating to 56 or more sessions across the full academic year for pupils aged 5 to 14 and 46 or more sessions across the full academic year for pupils aged 15. Persistent absence thresholds are reviewed every year to account for any changes to the typical amount of possible sessions for all pupils, but do not tend to change. Andelen elever med bestående frånvaro i grundskolor och special- skolor med statlig finansiering i ökade från 2013/2014/15. Den bestående frånvaron är högst i specialskolorna (15,). Andelen bestående frånvaro har dock minskat jämfört med /11, då den var . Bestående frånvaro utgör av den totala frånvaron i . Andelen har minskat jämfört med /11, då den var . Elever med bestående frånvaro har en frånvaro på , vilket är mer än fem gånger mer än motsvarande an- del för alla elever. beslutade om en minskning av tröskelvärdet för bestående frånvaro från till . Tröskelvärdet på innebar att en elev kunde vara frånvarande innan definitionen uppfylldes, vilket ledde till att problematisk frånvaro som understeg den här omfattningen riskerade att förbli oupptäckt. Det nya tröskel- värdet på innebär att elever som har en närvaro som understiger anses ha bestående frånvaro. Definition av oroväckande skolfrånvaro i Folkhälsan är en allmännyttig social- och hälsovårdsorganisation i . Organisationen har utarbetat en handbok10 för hur skolor/ kommuner kan bygga upp fungerande handlingsplaner för att åtgärda frånvaro. Enligt Folkhälsan är en handlingsplan för hur skolan, familjen och andra i nätverket går till väga vid frånvaro ett sätt att säkra att alla elevers situation hanteras likvärdigt, det vill säga att alla elever får samma stöd. Handlingsplanen är också viktig som referensram för dem som arbetar med eleven i skolan. Av handlingsplanen fram- går i vilket skede av processen man kan ta hjälp av andra instanser, barnskydd, ungdomsarbetare eller specialsjukvård. I en handlingsplan kan oroväckande frånvaro enligt Folkhälsan definieras enligt följande: a) Upprepad oroväckande sjukfrånvaro som överskrider trettio 45 minuters lektioner eller femton 75 minuters lektioner . Frånvaron kan uppta en del av dagen, en viss veckodag eller enstaka timmar. b)Olovlig frånvaro från enstaka lektioner eller hela skoldagar, även då eleven kan befinna sig på skolans område men inte på lektioner, som omfattar mer än 15 lektioner à . Vårdnadshavaren har inte godkänt frånvaron. c)Annan oroväckande frånvaro. Av vårdnadshavaren godkänd från- varo utan giltig orsak, t.ex. skolvägran som överskrider tjugo 45 minuters lektioner eller tio 75 minuters lektioner . Folkhälsan betonar att det är viktigt att minnas att varje fall av från- varo är unikt och att skolpersonalen kan och ska ingripa tidigare än de utsatta riktlinjerna om eleven visar tecken på att må dåligt. Då gränserna vid oroväckande sjukfrånvaro nåtts kan följande steg i planen vara att klassföreståndaren kontaktar vårdnadshavaren och vid behov hälsovårdaren som möjligen utreder ärendet med eleven och vårdnadshavaren. Detta kan leda till att hälsovårdaren 10 Folkhälsan (2014). Tillbaka till framtiden. Handlingsplan vid skolfrånvaro – så här gör du. träffar eleven och elevens vårdnadshavare och om det finns behov hänvisar till (skol)läkare. Vid olovlig frånvaro och annan oroväckande frånvaro kontaktar klassföreståndaren eleven och vårdnadshavare och diskuterar hur eleven kan hjälpas med att klara av skolarbetet. Om det finns behov kan hälsovårdare, läkare, kurator eller skolpsykolog konsulteras i ärendet. Tillsammans försöker man göra en överenskommelse om hur skolgången ska fortsätta. Överenskommelsen kan följas upp under t.ex. en period av 1–. Om den oroväckande från- varon fortsätter trots dessa åtgärder kontaktar klassföreståndaren eleven och vårdnadshavaren på nytt. Klassföreståndaren ansöker om tillstånd för att föra ärendet vidare till elevhälsogruppen eller den grupp som ansvarar för det individuella elevhälsoarbetet. Elev- hälsogruppen behandlar ärendet och kommer överens om åtgärder och uppföljning i varje enskilt fall. Elevhälsogruppens medlem(mar) och klassföreståndare träffar elev och vårdnadshavare. Om oron och frånvaron fortsätter sammankallar kuratorn eller en medlem av elev- hälsogruppen till ett nätverksmöte. Tidsåtgången för processen kan vara 1–. Definition av skolfrånvaro i defines school-refusing children as those who are absent from or unable to attend 30 days per year due to physical, psychological, social and/or emotional factors, with the exception of disease and economic reasons.11 Med utgångspunkt i den här definitionen är över 120 000 elever i (1,) elever med problematisk frånvaro. Därutöver går ett ökande antal barn i speciella skolor (med dessa avses s.k school nurse’s offices, adaptation och free schools) som ersätter , vilket gör att antalet barn med problema- tisk frånvaro uppskattas vara betydligt större än 120 000.12 11The , Culture, Sports, Science, and Technology in (2009). Utredningens översättning: Departementet för utbildning, kultur, idrott, vetenskap och teknologi i . definition av ogiltig frånvaro har tidigare genomfört två kartläggningar av frånvaro på nationell nivå, vilka publicerades i rapporterna Rätten till utbildning13 2008 och Skolfrånvaro och vägen tillbaka14 2010. Skolinspektionen publicerade en kartläggning 2016. I kartläggningarna mäts förekoms- ten av långvarig ogiltig frånvaro och långvarig ogiltig ströfrånvaro. Långvarig ogiltig frånvaro avser i dessa rapporter fullständig från- varo i minst en månad utan giltiga skäl. Långvarig ogiltig ströfrånvaro avser återkommande ogiltig frånvaro från vissa lektioner, ämnen eller dagar . I Skolinspektionens kartläggning preciserades definitionen av ogil- tig ströfrånvaro frånvaro som ”enstaka lektioner/dagar motsvarande cirka 5–frånvaro som pågått .” Centrala definition av ogiltig frånvaro , , ansvarar för att administrera och betala ut studiebidraget, det statliga studiestödet till gymnasie- studerande. Ogiltig frånvaro kan leda till indraget studiebidrag. CSN har i uppgift att hantera gymnasieskolornas rapporter om ogiltig frånvaro. Om den studerande har ogiltig frånvaro som uppgår under en månad, ska skolan rapportera det som skolk till CSN. Frånvaron ska ske vid upprepade tillfällen. I vissa fall kan det finnas särskilda anledningar till den ogiltiga frånvaron, till exempel mobbning. Då kan skolan bedöma att frånvaron inte ska rapporteras till CSN. Sjukdom betraktas inte som ogiltig frånvaro. Fram till kunde en elev vara borta cirka 20 pro- cent av undervisningstiden utan att studiebidraget påverkades. Det motsvarade ungefär . Reglerna ändrades som en följd av att kritiserade den här gränsen. Orsaker till att reglerna ändrades var också att elevernas närvaro betonas mer i den nya skollagen samt att kraven på skolor- nas agerande har skärpts. 13Skolverket (2008). Rätten till utbildning. Om elever som inte går i skolan. 14Skolverket (2010). Skolfrånvaro och vägen tillbaka. Långvarig ogiltig frånvaro i grund- skolan ur elevens, skolans och förvaltningens perspektiv. har det skett en ökning av det inrapporterade skolket. En förklaring är att CSN:s riktlinjer och praxis har skärpts . CSN utesluter inte heller att skolket i sig har ökat . har ökningen dock avtagit. CSN bedömer att det beror på att de nya riktlinjerna nu har tillämpats fullt ut och på att tillämp- ningen därmed har stabiliserats. Under /2016 fick cirka 24 000 elever sitt studiebidrag indraget på grund av skolk. Det var av totalt cirka 313 000 gymnasieelever som fick studiebidrag det läsåret. Definition för rapportering av ogiltig frånvaro hos enskilda huvudmän till är den kommun i som har den största andelen elever som går i skola hos en annan huvudman än hemkommunen. Totalt handlar det om cirka 23 000 elever av totalt 64 000, dvs. Elever i fristående skolor med hemkommun i är fördelade på totalt 750 skolor. beslutade om riktlinjer för när en enskild huvudman ska lämna uppgifter om en elevs ogiltiga frånvaro till staden. Enligt riktlinjerna ska en enskild huvudman lämna uppgift till hemkommunen när en skolpliktig elev utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning. En en- skild huvudman ska dock alltid lämna uppgifter till så snart en elev har betydande ogiltig frånvaro som omfattar ogiltig frånvaro under två sammanhängande månader eller ogiltig frånvaro senast . Bakgrunden till riktlinjerna var att revisorerna i efterlyste en definition av ogiltig frånvaro som gäller andra huvudmän. Definitionen baseras också på diskussioner förda i ett kommunnätverk i . Definitionen utarbetades så att den inte ska omfatta elever som t.ex. tar ogiltigt ledigt i samband med höstlovet.15 15 Minnesanteckningar från utredningens möte med företrädare för . 10 Elevhälsans viktiga roll Vi ska få elever att lyckas, säger ordförande i förskole- och skolpsykologers förening och syftar på elevhälsan inom skolan. I utredningens uppdrag ingår att belysa elevhälsans roll när det gäller att främja närvaro och förebygga frånvaro.