sou · H5B377 · 2017-10-17 00:00:00 — Detta medför i sin tur att de kommuner som avser utnyttja detta ökade kommunalrättsliga ut- rymme i allt flera situationer måste bedöma om upphandlingslag- stiftningen medför hinder mot ingåendet av sådana samverkans- avtal. Detta gäller särskilt om samverkansavtalen avser uppgifter som inte utgör myndighetsutövning. Såsom framgår av avsnitt 7.6 anser utredningen att bör få i uppdrag att stödja upphandlande myndigheter i de upphandlingsrättsliga bedöm- ningarna. En sådan nationell stödfunktion kan underlätta för kom- muner och landsting att ta ställning till om ett samverkansavtal kräver upphandling eller inte. Utredningens bedömning: En begränsning av den generella möj- ligheten till avtalssamverkan till myndighetsutövning, offentliga tjänster eller inom ett visst geografiskt område skulle inte inne- bära nödvändig utvidgning och förenkling. Utredningen har under arbetet övervägt en rad alternativa utform- ningar av den föreslagna regeln om avtalssamverkan. Detta gäller främst en eventuell begränsning av möjligheten till avtalssamverkan till uppgifter som innefattar myndighetsutövning, offentliga tjänster respektive behovet av att geografiskt begränsa den föreslagna regeln. Dessa överväganden redovisas i följande avsnitt. Regeln om avtalssamverkan ska inte begränsas till myndighetsutövning Utredningen har i enlighet med sina direktiv analyserat om det vore en tillräcklig åtgärd att utvidga möjligheterna till avtalssamverkan avseende kommunala uppgifter som innefattar myndighetsutövning. En sådan begränsning har enligt utredningens uppfattning vissa fördelar. Bl.a. är det utredningens bedömning att de uppgifter som innefattar myndighetsutövning är sådana uppgifter som utgör tjänster av allmänt icke-ekonomiskt intresse enligt unionsrätten. Att begränsa utrymmet för avtalssamverkan i kommunallagen till uppgifter som innefattar myndighetsutövning skulle därmed även indirekt tydlig- göra det upphandlingsrättsliga utrymmet för tillåten avtalssamverkan. Vidare är det ett område där några konkurrenspolitiska hänsyn i princip inte gör sig gällande på samma sätt eftersom det på många områden inte finns några privata alternativ. Enligt utredningens upp- fattning skulle emellertid en sådan förändring inte innebära en till- räcklig utvidgning och förenkling. För det första utvisar utredningens behovsinventering att många av de områden där kommunerna önskar utvidgade möjligheter till avtalssamverkan avser verksamheter som sannolikt inte utgör myn- dighetsutövning. Detta gäller t.ex. vissa specialisttjänster, IT-området och teknik. En generell rätt att ingå samverkansavtal avseende ärenden som avser myndighetsutövning skulle därmed inte svara mot det behov som kommunerna har. En begränsning till myndighetsutövning skulle dessutom utesluta avtalssamverkan kring de flesta kommunala uppgifter som bedrivs med stöd av den allmänna befogenheten i kommunallagen, eftersom dessa i de flesta fall inte avser myndighetsutövning. För det andra är som framgår av avsnitt 4.2.3 begreppet myn- dighetsutövning inte helt entydigt. Även om det i de flesta situa- tioner är relativt enkelt att avgöra om en viss uppgift avser myn- dighetsutövning kan det i andra fall vara ganska komplicerat att avgöra om så är fallet. JO har t.ex. uttalat att någon säker gräns- dragning mellan förvaltningsåtgärder som innefattar respektive inte innefattar myndighetsutövning dessvärre inte går att göra.26 Det har till och med ifrågasatts om begreppet myndighetsutövning all- tid används med samma innebörd eller om begreppet kanske har olika innebörd i olika sammanhang.27 En begränsning av möjlig- heten till avtalssamverkan till ärenden som innefattar myndighets- utövning skulle därmed i vissa fall visa sig svårtillämpad och inte medföra avsedd förenkling. En sådan begränsning skulle vidare innebära att kommunerna vad gäller varje område där man önskar ingå ett kommunalt samverkansavtal noga skulle behöva bedöma om uppgiften innefattar myndighetensutövning eller inte. Eftersom många kommunala verksamheter, särskilt sådana som bedrivs med stöd av speciallagstiftning, innefattar aktiviteter som är att bedöma som myndighetsutövning och annan verksamhet skulle kommunen med en sådan lösning endast kunna avtalssamverka kring själva myndighetsutövningen men inte övriga aktiviteter.28 Vidare är det osäkert om samtliga aktiviteter (t.ex. olika utrednings- och bered- ningsåtgärder) inom ramen för ett ärende som innefattar myndig- hetsutövning också är att betrakta som myndighetsutövning. JO har t.ex. uttalat att kravet på lagstöd för överlämnande av uppgifter som avser myndighetsutövning tar sikte på hela handläggningen av ett ärende. Beredningen av och beslutet i ärendet måste enligt JO i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvalt- ningsuppgift.29 Även har påpekat att en koppling till myndighetsutövning skulle medföra gränsdragningssvårigheter.30 En generell bestämmelse om avtalssamverkan som är begränsad till myndighetsutövning skulle därmed möjligen medföra att även upp- gifter som inte i sig utgör myndighetsutövning inte skulle kunna utföras av en annan kommun eller landsting. Detta skulle sannolikt i förlängningen få till följd att ändamålsenlig avtalssamverkan i många 26JO:s beslut i dnr 488-1998. 27Se t.ex. , och , Tom, Socialtjänst på entreprenad, Förvaltningsrättslig tidskrift, nr 2003:1, och Örnberg, , verksamhet genom privaträttsliga subjekt, 2014, s. 308–312. 28Se även , och , Tom, Socialtjänst på entreprenad, Förvaltningsrättslig tidskrift, nr 2003:1. JO 2001/02 s. 250. 30SOU 2012:30 s. 309. fall inte kommer till stånd eller onödigtvis kompliceras. Såsom framgår av avsnitt 4.2.3 har också begreppet myndighetsutövning ut- mönstrats ur den nya förvaltningslagen, bl.a. i syfte att undvika gränsdragningsproblem.31 För det tredje skulle en möjlighet att ingå samverkansavtal som begränsas till ärenden som avser myndighetsutövning sannolikt leda till fler särregleringar i speciallagstiftning. Detta genom att det på flera områden såsom utredningen noterar ovan finns behov av möj- lighet till avtalssamverkan kring även andra uppgifter än sådana som avser myndighetsutövning. En av fördelarna med en generell regel i kommunallagen om avtalssamverkan är just att antalet särregleringar i speciallagar kan undvikas till förmån för en enhetlig konstruktion. Detta medför i sin tur att reglerna kring avtalssamverkan förenklas genom att kommunerna inte område för område behöver ta ställning till de kommunalrättsliga förutsättningarna för avtalssamverkan. Till ovanstående argument mot att begränsa möjligheten till avtals- samverkan till ärenden som avser myndighetsutövning kan fogas en fjärde invändning av mer principiell natur. Begreppet myndighets- utövning används nämligen främst för att beteckna vissa offentliga aktiviteter som är förknippade med särskilda krav på rättssäkerhet vid handläggning av ärenden som rör enskilda.32 När en myndighet hand- lägger ett ärende eller vidtar åtgärder som utgör myndighetsutövning ställs med andra ord på många områden högre krav på rättssäkerheten än i andra fall. Någon självklar koppling till områden som bör kunna bli föremål för avtalssamverkan finns emellertid inte. Sammanfattningsvis anser utredningen att en generell bestäm- melse om avtalssamverkan i kommunallagen inte bör begränsas till ärenden som avser myndighetsutövning. Undantaget ska inte begränsas till offentliga tjänster Enligt rättspraxis, liksom enligt den nya upphand- lingslagstiftningen, är vissa typer av avtal mellan myndigheter undan- tagna upphandlingsreglerna. För att ett avtal ska vara undantaget 2016/17:180 s. 49–52. 32Se t.ex. , , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, 1989, s. 24, , , och Warnling-Nerep, , Förvaltningsrättens grunder, 2007, s. 14, och prop. 2016/17:180, s. 46–48. upphandlingslagstiftningen på denna grund ska emellertid en rad för- utsättningar vara uppfyllda. Vad gäller utrymmet för avtalssamverkan är två sådana förutsättningar av särskild vikt: att samarbetet ska avse en offentlig tjänst och att det ska syfta till att uppfylla ett mål som är gemensamt för de samverkande parterna. Vad som avses med begreppet offentlig tjänst är oklart och kan komma att klarläggas av såväl våra nationella domstolar som av . Viss vägledning finns dock att få i EU- domstolens rättspraxis, i förarbetena till den nya lagstiftningen lik- som i den juridiska litteraturen. Enligt utredningens bedömning avses med offentliga tjänster samarbete om fullgörandet av kommuners och landstings offentliga uppgifter (obligatoriska eller frivilliga). Det är alltså uppgifter som grundas i den kommunala befogenheten (kommunallagen och speciallagstiftning). En möjlig avgränsning från undantaget från lokaliseringsprincipen skulle då vara att det avser bara offentliga tjänster i den mening begreppet har i . Att i kommunallagen föreskriva ett undantag från lokaliserings- principen som är lagtekniskt knutet till det upphandlingsrättsliga begreppet offentlig tjänst skulle emellertid innebära att det inte skapas något kommunalrättsligt utrymme för samverkansavtal som kan ingås utan konkurrensutsättning med stöd av något annat undan- tag i upphandlingslagstiftning (se avsnitt 5.3.3). Som utredningen konstaterat i avsnitt 5.4 förhåller det sig dessutom så att en viss tjänsts karaktär av offentlig tjänst enligt upphandlingsreglerna inte är en tillräcklig förutsättning för att tjänsten ska vara undantaget upp- handlingsreglerna med stöd av undantaget för upphandling mellan myndigheter. En sådan konstruktion skulle också innebära att inne- hållet i den kommunala befogenheten delvis skulle styras av upp- handlingsrättslig praxis från och i överprövningsmål från svenska domstolar.33 Däremot kan framtida uttolkningar av upp- handlingslagstiftning i praktiken komma att påverka det upphand- lingsrättsliga utrymmet för avtalssamverkan. Om en hänvisning görs i kommunallagen till begreppet ”offentlig tjänst” i kan prövningen av vad som utgör offentliga tjänster också komma att aktualiseras i en laglighetsprövning. Att indirekt skapa dubbla besvärsvägar är inte lämpligt ur rättsäkerhetssynpunkt. 33 Se även , , i , , m.fl., Allmänt och enskilt – Offentlig rätt i om- vandling. till , 2013, s. Utredningen anser mot denna bakgrund att utvidgningen av loka- liseringsprincipen inte lagtekniskt bör knytas till begreppet offentlig tjänst. Undantaget ska inte begränsas geografiskt Regeringen har i propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. förordat att kommuner samverkar med varandra i kommunalför- bund eller genom gemensam nämnd inom ett verksamhetsområde framför att lagstiftaren inför ett generellt undantag från lokaliser- ingsprincipen. Om undantag från lokaliseringsprincipen ska införas bör det övervägas om det finns skäl att begränsa undantaget geo- grafiskt, t.ex. till angränsande kommuner eller landsting.34 En sådan begränsning har även diskuterats i andra sammanhang.35 Ett exem- pel på ett geografiskt begränsat undantag från lokaliseringsprin- cipen finns i fjärrvärmelagen (2008:263). Enligt 39 § denna lag får en kommun nämligen bedriva fjärrvärmeverksamhet utanför kom- munen om det görs i geografisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kommunen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärme- verksamhet. Ellagen (1997:857) innehåller en liknande reglering. En- ligt 7 kap. 1 § andra punkten får nämligen kommunala elföretag utanför kommunens område bedriva nätverksamhet i geografisk närhet till företagets nätverksamhet inom kommunen i syfte att uppnå en ändamålsenlig nätverksamhet. Dessa bestämmelser tar emellertid inte sikte på frågan vilka kommuner en kommun får avtalssamverka med på det aktuella verksamhetsområdet. Enligt utredningens mening är det naturligt att avtals- samverkan inom vissa verksamheter i praktiken främst blir aktuellt vad gäller samverkan med angränsande kommuner eller landsting. En annan möjlighet vore att begränsa möjligheten till avtalssamverkan till kommunerna inom ett län. Det är dock tänkbart att en större huvudort i ett län samverkar även med kommuner som inte är i dess geografiska närhet. Att avgränsa ett undantag till avtalssamverkan med angränsade kommuner eller kommunerna inom ett och samma län kan därför innebära ett hinder mot en välfungerande samverkan. 2008/09:21 s. 26. 35Se t.ex. Ds 1995:13 s. 44–46 och Nergelius, , Samarbete vs storkommuner – vad kan småkommuner vinna på vidgat samarbete?, , 2013, s. 43. Någon sådan begränsning gäller inte heller vad gäller möjligheterna att inrätta kommunalförbund eller gemensamma nämnder. Till saken hör att många av de områden där kommunerna upplever behov av utökade möjligheter till avtalssamverkan avser tjänster som kan till- handahållas utan geografiska begränsningar, t.ex. specialistkompetens eller vissa IT-tjänster. Enligt utredningens mening riskerar alla be- gränsningar dessutom att skapa tolknings- och tillämpningsproblem liksom andra icke önskvärda hinder mot en ändamålsenlig samverkan. Utredningen anser mot denna bakgrund att möjligheten till avtals- samverkan inte bör begränsas geografiskt. 7.3Samverkansavtalens ingående och innehåll Utredningens bedömning: Det finns inget behov av att i kom- munallagen närmare reglera förfaranden för ingående av kom- munala samverkansavtal eller innehållet i sådana avtal. Reglerna om kommunalförbund i 9 kap. kommunallagen innehåller bestämmelser om förfarandet vid inrättandet av kommunalförbund samt vad en förbundsordning ska innehålla. Motsvarande gäller vid inrättandet av en gemensam nämnd, där det även finns ett krav på att nämndens uppgifter närmare ska preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och landstingen. Frågan är då om det finns ett behov av att på motsvarande sätt närmare reglera för- farandena för ingående av samverkanssavtal eller vad de ska innehålla. Vad gäller behovet av att reglera förfarandet för ingående av samverkansavtal konstaterar utredningen att sådana regler redan indirekt framgår av andra bestämmelser i kommunallagen. Det gäller bl.a. bestämmelserna om fördelningen av ansvar mellan de olika kommunala organen (särskilt 5 kap. 1–4 §§ KL), regleringen av styrel- sens och nämndernas uppgifter (6 kap. 1–15 §§ KL) samt reglerna om delegering av ärenden (6 kap. 37–39 §§ samt 7 kap. 5–7 §§ KL). Vidare utgör även bestämmelserna om anmälan av beslut i vissa fall i någon mening en del av förfarandet för ingående av samverkansavtal (6 kap. 40 § samt 7 kap. 8 § KL). Mot denna bakgrund saknas enligt utred- ningens uppfattning behov av att därutöver reglera förfarandet för ingående av kommunala samverkansavtal (se även utredningens reso- nemang nedan om behovet av att detaljreglera innehållet i kommunala Motsvarande gäller för övrigt behovet av regler för avslutande av kommunala samverkansavtal. Utredningen konstaterar att det i och för sig är möjligt att iden- tifiera en rad omständigheter som bör framgå av kommunala sam- verkansavtal.36 Detta gäller t.ex. •vilka uppgifter eller tjänster som avtalet omfattar, •omfattning av eventuell extern delegering av beslutanderätt (se avsnitt 7.2.1), •avtalstiden och former för förlängning av denna, •former för eventuella samråd och information, •ordning för uppföljning av samverkansavtalet, •ordning för lösandet av tvister mellan parterna, •ekonomiska villkor och former för redovisning m.m., samt •villkoren för avtalets upphörande. Liknande bestämmelser för kommunalförbund respektive gemen- samma nämnder finns i 9 kap. 6 § KL (om innehållet i förbunds- ordningen) och i 9 kap. 18 § KL (om utträde ur kommunalförbund). Vad gäller gemensamma nämnder finns som framgår ovan ett krav i 9 kap. 22 § KL att en gemensam nämnds uppgifter ska preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och landstingen. Däremot är inte närmare reglerat vad en sådan överenskommelse ska innehålla.37 Regeringen har avseende denna bestämmelse bl.a. uttalat att innehållet i en sådan överenskommelse blir helt beroende av på vilket sätt och om vad man samverkar. I ett avtal kan parterna också tillgodose kravet på flexibel lokal anpassning. Eftersom kommunal- lagens bestämmelser ska tillämpas på samarbetet i den gemensamma nämnden behöver man inte i lag detaljreglera vad överenskommelsen 36Se även Agnevik, , m.fl., Kommunala samverkansformer: avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, andra upplagan, 2009, s. 35 f. 2016/17:171 s. 411 f. om samverkan ska innehålla.38 Även ett kommunalförbunds för- bundsordning kan sägas utgöra en sorts samverkansavtal.39 Enligt utredningens uppfattning är regeringens resonemang vad gäller behovet av att detaljreglera innehållet i en överenskommelse avseende gemensam nämnd även tillämpligt på utformningen av den nya möjligheten till avtalssamverkan. Något behov av en sådan reglering har heller inte framkommit i utredningens arbete. En detaljreglering riskerar vidare att minska en av de stora fördelarna med avtal som samverkansform, nämligen möjligheten att anpassa dessa till den aktuella verksamheten och lokala förhållanden m.m. En detaljreglering som inte begränsar en ändamålsenlig avtalssam- verkan riskerar vidare att bli så allmänt avfattad att den i praktiken blir innehållslös. Vidare kan det innebära vissa svårigheter att i ett offentligrättsligt regelverk som kommunallagen uppställa krav på det närmare innehållet i vad som i grunden är civilrättsliga avtal. Enligt utredningens uppfattning talar därför övervägande skäl mot att i kommunallagen närmare detaljreglera innehållet i kommunala samverkansavtal. Utredningens förslag: I kommunallagen ska det förtydligas att styrelsen ska utöva uppsikt över och rapportera till fullmäktige vilken avtalssamverkan kommunen eller ingår i. Styrelsen ska enligt 6 kap. 1 § KL leda och samordna förvaltningen samt ha uppsikt över verksamheten. Styrelsen ska enligt 6 kap. 11 § KL följa de frågor som kan inverka på kommunens eller lands- tingets utvekling och ekonomiska ställning. Det innebär att styrel- sen alltid måste vara uppmärksam på utvecklingen i samtliga kom- munens eller organ.40 1996/97:105 s. 98. 39Lindquist, ; , ; Madell, Tom, Kommunala befogenheter, 8:e upplagen, s. 153. 2016/17:171 s. 365. Styrelsen ska dock inte ses som någon motsvarighet till reger- ingen på riksplanet. Några direkta maktmedel finns inte för styrel- sen med stöd direkt av denna bestämmelse. Uppsiktsplikten inne- bär i princip endast en möjlighet att lämna råd, anvisningar och förslag till åtgärder till nämnderna. Fullmäktige kan dock enligt 6 kap. 8 § KL besluta att styrelsen ska få fatta beslut om särskilda angivna förhållanden hos nämnder. Det kan till exempel gälla åtgär- der för att få ekonomin i balans genom exempelvis anställningstopp eller övergripande beslut inom personal- säkerhets- och miljöom- rådena.41 Rätten omfattar dock inte beslut hos en gemensam nämnd. Vidare får styrelsen enligt denna paragraf aldrig ges rätt att fatta be- slut om nämnders myndighetsutövning, tillämpningen av lag eller som i övrigt rör enskilda. Utöver denna möjlighet har styrelsen en möjlighet att initiera ett ärende i fullmäktige som då kan ge nämnden ett direktiv.42 Inom ramen för sin uppsiktsplikt har även styrelsen enligt 6 kap. 12 § KL rätt att begära in yttranden från nämnder, beredningar och anställda. Kommunstyrelsens uppsiktsplikt omfattar enligt 6 kap. 1 § gemensamma nämnder och kommunalförbund. Kravet på uppsikt över gemensamma nämnder infördes . I förarbetena moti- verades detta med att värdkommunen kunde ha uppsikt över en gemensam nämnd, men att det är oklart om kommunstyrelsens upp- siktsplikt över ”övriga nämnder” kunde anses innefatta gemen- samma nämnder.43 Behovet av att kunna följa samverkan En farhåga som ofta reses mot samverkan är att en allt- mer omfattande samverkan med externa aktörer skapar svårigheter att överblicka kommunernas organisation (se avsnitt 3.3).44 Detta 2016/17:171 s. 363. 42Vissa begränsningar finns i fullmäktiges rätt att styra nämnder, se , , Intern kompetensfördelning, 2000, s. 126 f. 2008/09:21 s. 76. 44Se t.ex. SOU 2007:10 s. 259, SKL a.a. s. 106; , , Professionalization vs Democratic Control – Are they Mutually Exclusive in Collaboration for Provision?, Statsvetenskaplig tidskrift, årgång 119, 2017/1, s. 137 f. 2013 s. 242: Interkommunalt samarbeid, konsekvenser Muligheter og utfordringer, rapport 2013/08. kan bidra till att det blir svårt att styra, följa upp och utvärdera kommunens samlade verksamhet.45 De olika samverkanskonstella- tionerna riskerar också att även om de var och en är ändamålsenliga och effektiva sammantaget brista i den interna samordningen. Kom- munstyrelsens uppsiktsplikt enligt kommunallagen riskerar som en följd att bli lidande om det blir många olika samverkansformer och åtagande att hålla reda på.46 En ytterligare aspekt är att insyn och transparens försvåras genom att det blir fler instanser att följa. Den egna kommunens del i en sådan samverkanskonstellation kan också vara svår att urskilja.47 Denna risk lyfts även fram i utredningens direktiv, genom att det särskilt angetts att utredningen ska beakta behovet av att kunna överblicka kommunens eller organisation. Avtalssamverkan kan ge upphov till särskilda svårigheter ur denna synvinkel eftersom den – till skillnad från bl.a. samverkan i kom- munalförbund, gemensamma nämnder och delägda bolag – kan initieras på olika nivåer inom den kommunala organisationen. Det krävs inte alltid fullmäktigebeslut utan sådan samverkan kan även initieras på nämndnivå. Detta försvårar möjligheten att följa en kommuns samverkan i avtalsform. Styrelsens uppsiktsplikt bör förtydligas För att inte ökad avtalssamverkan sammantaget ska leda till en svåröverskådlig verksamhet finns behov av en strategisk uppföljning av denna. Detta är viktigt ur flera synvinklar. Det be- hövs en övergripande kontroll av vilka samverkansformer kommu- ner och landsting ingår i för att medborgarna ska kunna följa verksamheten. Det är också viktigt för den politiska oppositionen i kommuner och landsting att få en samlad bild av hur samverkan utvecklas. Ur statens synvinkel finns också ett behov av att kunna följa utvecklingen. är det inte möjligt att av offentlig statistik få en fullständig bild av vilka samverkanskonstellationer som kom- 45SKL a.a. s. 105. 46SKL a.a. s. 101. 47Mattisson, , Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöver- sikt om förändringar och utvecklingstendenser, Underlag till Utredningen om en kommunallag för framtiden, , s. 33. muner och landsting ingår i. Det finns också behov för forskningen att kunna följa hur samverkan utvecklas på nivå. Ur generell lednings- och styrningssynvinkel är det också vik- tigt att få ett grepp över den egna kommunens samverkan. Ett sam- verkansavtal som för den egna nämnden kan vara välmotiverat kan på en strategisk nivå innebära problem när det förhindrar ett samlat grepp över flera verksamheter. En kommun kan exem- pelvis på övergripande nivå vilja fokusera samverkan med en grann- kommun, vilket kan bli problematiskt om de olika nämnderna slutit samverkansavtal med andra kommuner. Styrelsen har enligt utredningens uppfattning en given roll att ta det strategiska ansvaret för en sådan strategisk överblick. Som an- getts ovan har styrelsen redan en uppsiktplikt över nämndernas verksamhet. När nämnderna ingår olika former av avtalssamverkan är detta en del av nämndernas verksamhet som alltså på ett gene- rellt plan kan sägas ingå i styrelsens uppsiktsplikt. Av 6 kap. 1 § KL framgår uttryckligen att styrelsen ska ha uppsikt över verksamhet som bedrivs i kommunalförbund och gemensam nämnd. Motsva- rande tydlighet finns inte vad gäller avtalssamverkan. Omfattningen av styrelsens uppsiktsplikt har historiskt utökats i takt med att regleringen av de kommunala verksamhet- och samverkansformerna har utvecklats.48 Det får därför anses naturligt att den nu även ut- tryckligen ska omfatta samverkan som sker med stöd av kom- munala samverkansavtal.