sou · H5B377 · 2017-10-17 00:00:00 — Vad gäller uppsiktsplikten för styrelsen är detta närmast fråga om ett förtydligande av vad som redan gäller. Avseende rapporteringsskyldigheten utgör detta förslag i någon mening en ny uppgift för styrelsen. Denna behöver emellertid inte fullgöras redan vid ikraftträdandetidpunkten. Något behov av sär- skilda övergångsbestämmelser finns därför inte för dessa förslag. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekvenser av en utrednings förslag i ett betänkande analyseras och kostnader identi- fieras samt beräknas. Enligt utredningens direktiv ska dessutom en analys göras av hur de samhällsekonomiska kostnaderna av förslagen förhåller sig till den samhällsekonomiska nytta som förväntas uppnås. Utredningen ska även redovisa konsekvenserna för kommunerna och landstingen samt för de statliga myndigheter som kan komma att be- röras av förslagen. Kommittén ska vidare redovisa förslagens effekter på utvecklingen av företagande, nyetablering och konkurrens. Utredningen ska enligt 14 kap. 3 § RF beakta proportionalitets- principen i samband med överväganden om inskränkningar av den kommunala självstyrelsen och utförligt redogöra för sina bedöm- ningar i detta avseende. Kommittén ska också analysera vilka kon- sekvenser förslagen får för kvinnor och män samt förslagens effekter för jämställdheten. Kommittén ska vidare belysa förslagens effekter på förutsättningarna att nå de nationella klimat- och miljömålen. Det kapitel i delbetänkandet som innehåller förslag om förbätt- rade möjligheter att avtalssamverka innehåller även analyser av för- slagens konsekvenser. I detta kapitel görs en samlad genomgång av dessa konsekvenser samt övriga konsekvenser som inte behandlats i föregående kapitel. Utredningens samlade bedömning är att kommitténs förslag leder till positiva samhällsekonomiska effekter och skapar bättre förutsätt- ningar för kommunerna att möta nuvarande och framtida utmaningar. Genom utökade rättsliga förutsättningar för avtalssam- verkan ökar kommunernas möjligheter till kostnadsbesparingar och det leder till en högre effektivitet i den kommunala verksamheten uti- från den nuvarande kommunindelningen. Det innebär ökade möjlig- heter att behålla och utveckla service trots begränsade eller minskande resurser. Utredningen har under arbetet övervägt en rad alternativa utform- ningar av den föreslagna regeln om avtalssamverkan. Dessa över- väganden redovisas i avsnitt 7.2.5. Utredningen menar också att utökade möjligheter till avtalssam- verkan inte kommer vara lösningen på alla utmaningar som kom- muner står inför. Här kan förändringar av mer strukturell art krävas, ett förhållande som kommer att vara centralt i utredningens fort- satta arbete. 9.1Konsekvenser för kommuner och landsting Statsfinansiella och kommunalekonomiska konsekvenser Om kommuner enligt utredningens förslag ges ökade möjligheter att på ett enkelt sätt samverka genom avtal, minskar behoven av att från statligt håll eller via kommunalekonomisk skatteutjämning stödja kommuner som har svårt att finansiera olika typer av service och välfärdstjänster. Att genom samverkansavtal kunna dela på kostnaden för exempelvis hemtjänst eller olika specialisttjänster som krävs vid myndighetsutövning ger vinster i form av effektivare verksamhet och högre kvalitet på servicen. Den kommunala finansieringsprincipen innebär att om nya ålig- ganden för kommuner och landsting införs ska dessa finansieras på något annat sätt än genom höjd kommunalskatt. Det kan innebära höjda statsbidrag eller möjlighet att ta ut avgifter för tjänster. Ut- redningens förslag om vidgade möjligheter att avtalssamverka inne- bär inga nya åligganden för kommuner och landsting, utan tvärtom nya frivilliga möjligheter att samverka. Förslagen i betänkandet har inga konsekvenser som aktualiserar den kommunala finansierings- principen. Det nya kravet på styrelsen att rapportera avtalssamverkan till fullmäktige innebär ett nytt åliggande. Omfattningen av åliggandet är svår att beräkna. Enligt SCB har 150 kommuner samverkansavtal. Motsvarande uppgift för landsting saknas. Hur många avtal som varje kommun har framgår inte av SCBs statistik. Omfattningen av arbets- insatsen blir beroende på hur många avtal som ingås. Första gången avtalen ska sammanställas blir detta också en större uppgift medan rapporteringen därefter framför allt behöver beakta tillkommande avtal. Det rör dock en uppgift som enligt utredningens bedömning bara innebär någon enstaka arbetsdag för en handläggare. Ett av syftena med återrapporteringen är också att bidra med underlag för kommunernas interna verksamhetsutveckling. Kostnaden för den kommunala sektorn är därför mycket begränsad. Det bör också vägas mot de effektiviseringar som vidgad avtalssamverkan kan ge kom- muner och landsting. Utredningens förslag syftar till att stärka förutsättningarna för att kommuner ska kunna erbjuda välfärdstjänster av god kvalitet till alla invånare. Förslaget om ett generellt undantag från lokaliserings- principen innebär utökade möjligheter för kommuner och landsting att avtalssamverka. Ett undantag från principen för alla typer av verksamheter har klara fördelar genom att det ger ett tydligt rätts- ligt utrymme för samverkan. En mer kostnadseffektiv verksamhet kan utvecklas och det blir lättare att behålla eller anställa personer med olika typer av specialistkompetens. Sammantaget innebär förslaget bättre förutsättningar att bibe- hålla och utveckla service och välfärd. Utredningens för- slag innebär därmed att samhällets samlade resurser kan användas mer effektivt, vilket är positivt för samhällsekonomin i stort. För- slaget bidrar också till att kommuner kan erbjuda sina invånare en likvärdig service av god kvalitet i alla delar av landet oavsett befolk- ningsstorlek, bosättningsmönster, avstånd till större städer eller andra territoriella förutsättningar. Det leder till ökad lokal attraktivitet, vilket är en viktig förutsättning för näringslivet, kompetensförsörj- ningen inom såväl offentlig som privat sektor samt tillväxt i eko- nomin (se även avsnitt 9.4). En effekt av ett generellt undantag från lokaliseringsprincipen är att det är möjligt för en kommun att bygga upp en överskottskapacitet som tillhandahålls andra kommuner. Om de andra kommunerna då slutar anlita kommunen kan det få kommunalekonomiska konsekven- ser när verksamheten måste avvecklas och personalneddragningar etc. måste ske. Enligt utredningens mening är detta en faktor som det är svårt att i förväg bedöma omfattningen av, men den måste över- vägas av kommunerna när ställning tas till samverkan. Det är dock en fråga som får avgöras lokalt utifrån lokala förutsättningar. det en fråga för kommunmedborgarna att i de allmänna valen ta ställ- ning till om de kommunala skattemedlen använts effektivt. Konsekvenser avseende ansvarsutkrävande och demokrati När det gäller den kommunala befogenheten är det viktigt att notera att när beslutanderätt delegeras till en anställd i en annan kommun kommer denne att omfattas av de regler kring tjänstefel, jäv m.m. som gäller om verksamheten bedrivs i den egna kommunen. Möjlig- heten att överklaga beslut kan ske på samma grunder som om verk- samheten bedrivs i den egna kommunen. Ur rättsäkerhetsynvinkel innebär alltså en delegation inte några förändringar. Utökade möjligheter att avtalssamverka medför också kommu- naldemokratiska konsekvenser. En oreglerad ökning av antalet sam- verkanskonstellationer innebär att den kommunala verksamheten kan bli svår att överskåda. Det är svårare för en enskild kommun- innevånare att överblicka den kommunala verksamheten när mycket av verksamheten bedrivs i olika samverkansformer. Avtalssamver- kan innebär också att den politiska styrningen och kontrollen över verksamheten sker genom förhandlingar med andra parter. Kommu- nen måste på så sätt släppa en del av sitt självbestämmande till andra parter. Å andra sidan har medborgarna berättigade förväntningar på att kommuner och landsting klarar av att leverera sina tjänster med hög kvalitet och så effektivt som möjligt. Om en kommun saknar spe- cialistkompetens kan enskilda medborgare bli lidande. Risken ökar också att kommunen eller inte lever upp till sina skyl- digheter enligt olika speciallagar. Särskilt ur rättssäkerhetssynpunkt är det givetvis av vikt att kommunerna har tillgång till den kom- petens som krävs för att hantera de många och komplicerade regel- verk som kringgärdar den kommunala verksamheten. En fun- gerande lokal demokrati kräver att kommuner och landsting har en organisatorisk förmåga att kunna genomföra demokratiskt fattade beslut. Enligt utredningens uppfattning stärker avtalssamverkan möj- ligheterna att genomföra politiska beslut genom att exempelvis dela på relevant kompetens. Sammantaget menar utredningen att de demo- kratiska nackdelarna därför inte utgör tillräckliga skäl för att inte införa en generell avtalssamverkan. En alltmer omfattande samverkan med externa aktörer kan skapa svårigheter att överblicka kommunernas organisation, vilket kan bidra till att det blir svårt att styra, följa upp och utvärdera kommunens samlade verksamhet. Kommunstyrelsens uppsiktsplikt enligt kom- munallagen riskerar att bli lidande om det blir många olika samver- kansformer och åtaganden att hålla reda på. En ytterligare aspekt är att insyn och transparens försvåras genom att det blir fler instanser att följa. Den egna kommunens del i en sådan samverkanskonstella- tion kan också vara svår att urskilja. Det finns därför enligt utred- ningens mening ett behov av att tydligare i kommunallagen markera kommunstyrelsens roll för att följa avtalssamverkan. Detta uppfylls enligt utredningens uppfattning genom förslagen om förtydligad upp- siktsplikt och rapporteringsskyldighet till fullmäktige. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen innebär att det ska finnas en självstän- dig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och landsting. Motiven för den kommunala självstyrelsen brukar sam- manfattas under begreppen demokrativärden respektive effektivitets- värden. innebär att beslutsfattandet sker nära med- borgarna. Legitimiteten för det politiska systemet anses bli stärkt av att självstyrelsen ger medborgarna möjlighet till lokalt och regionalt inflytande över verksamheten samt till ansvarsutkrävande med av- seende på den genomförda politiken. Ett effektivitetsvärde som ofta framhålls är att den kommunala självstyrelsen ger förutsättningar för större flexibilitet och bättre an- passningsförmåga när det gäller de behov av offentliga åtgärder som kan finnas. Verksamheter kan förnyas utan att en ensam aktör står för förnyelsen. Kommuner och landsting prövar inom givna ramar olika metoder för att lösa samma eller likartade problem. Ytterligare ett effektivitetsvärde sammanhänger med möjligheten till variation. Den kommunala självstyrelsen innebär att verksam- heten kan anpassas till de skiftande förutsättningarna i olika delar av landet, till exempel vad gäller demografi, geografi, näringsstruk- tur och arbetsmarknadens utseende.1 Av 14 kap. 3 § RF framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Utredningens förslag vad gäller avtalssamverkan innebär inte någon inskränkning utan tvärt om en vidgning av den kommunala självstyrelsen. Förslaget om att styrel- sen ska rapportera till fullmäktige kan ses som en mycket begränsad inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Förslaget har även ut- formats på ett övergripande sätt för att möjliggöra anpassning till lokala förhållanden. Genom det stora behov som finns av att kunna följa och fatta beslut om samverkan från en strategisk utgångpunkt gör utredningen bedömning att förslaget är proportionerligt. Utredningen bedömer att delbetänkandets förslag om utökade möjligheter till avtalssamverkan är positivt för den kommunala själv- styrelsen. Ur demokratisynpunkt kan visserligen, som ovan anförts, en ökning av antalet samverkanskonstellationer innebära att den kommunala verksamheten blir svårare att överskåda. Å andra sidan kan avtalssamverkan som möjliggör genomförandet av politiska be- slut genom att exempelvis dela på relevant kompetens medföra demo- kratiska fördelar. Genom det nya kravet på styrelsen att sammanställa och rapportera samverkan kan också de demokratiska nackdelarna minskas. När det gäller självstyrelsens effektivitetsvärden medför utred- ningens förslag fördelar genom att en större flexibilitet och anpass- ningsförmåga skapas till de skiftande förutsättningar som råder i kommuner av olika storlek och i olika delar av landet. Detsamma gäl- ler möjligheten att anpassa samverkan till förutsättningar och behov inom olika verksamhetsgrenar. 9.2Konsekvenser för statliga myndigheter Utredningen föreslår att ska ges i upp- drag att, i samråd med Kommuner och Landsting och andra relevanta aktörer, bistå med stöd till kommuner och landsting kring avtalssamverkan och 2019. 1 Statskontoret, Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17. Det finns ett omfattande behov av stöd till kommuner inför ställ- ningstaganden kring avtalssamverkan. Detta behov kan framför allt göra sig gällande i samband med att utredningens lag- förslag träder i kraft. Behovet gäller avtalssamverkans förhållande till upphandlingsreglerna men även andra rättsliga frågor som exempelvis förhållandet till kommunallagen och annan lagstiftning. Det finns ett behov av att utarbeta vägledningar, men även att kunna anordna exempelvis lokala och regionala konferenser för att informera om regelverket och relevant praxis. Kommuner och Landsting har som medlemsorganisa- tion en viktig roll att stödja sina medlemmar kring dessa frågor. Enligt utredningens uppfattning är det dock viktigt att även staten tar ett ansvar att stödja kommuner och landsting kring hur regel- verken är utformade. Mot bakgrund av expertkunskaper i upphandlingslagstiftning är det naturligt att myndigheten ges i upp- drag att stödja den kommunala sektorn den nya lag- stiftningen ska implementeras i kommuner och landsting. Det bör emellertid ankomma på att närmare ut- forma stödinsatserna utifrån omfattningen på efterfrågan av stöd. Detta ger också myndigheten större möjligheter att utforma insat- serna på ett sätt som kan förenas med verksamheten i övrigt och det stöd som finns att tillgå från andra samhällsaktörer. Stödet från bör utformas i samråd med SKL och andra relevanta aktörer på området. Att ge sådant stöd kan sägas ligga inom ramen för nuvar- ande uppdrag, men behovet av stöd kan åtminstone inledningsvis för- väntas öka i samband med att den nya lagstiftningen träder i kraft. De nya möjligheterna till avtalssamverkan innebär endast en rättslig möjlighet för vidgad samverkan. I vilken mån reglerna kommer att tillämpas beror alltså på vad kommuner och landsting gör. Det är tänkbart att tillämpningen kan medföra en viss begränsad ökning av antalet mål till domstolarna. Enligt utredningens bedömning ryms detta inom befintliga budgetramar. Utredningen noterar i samman- hanget att regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att minska antalet över- prövningsmål.2 9.4Konsekvenser för företagande, nyetablering och konkurrens Utredningens förslag innebär större möjligheter för kommuner att behålla och utveckla service och välfärdstjänster med hög kvalitet. Det leder till ökad lokal attraktivitet vilket ofta är avgörande för företags vilja att verka och investera i en kommun. God och effek- tiv service är viktig för det lokala näringslivet, exempel- vis när det gäller olika typer av tillståndsgivning, frågor om mark- och planläggning samt lokaler och infrastruktur. Hög kvalitet på den kommunala servicen förbättrar också möjligheterna att attrahera per- soner med rätt kompetens till kommunen, något som ofta är av- görande för näringslivets kompetensförsörjning och utveckling. En invändning mot ett generellt undantag från lokaliserings- principen är att detta kan ha negativa effekter för näringslivet. I stället för att anlita privata företag kan kommuner och landsting anlita varandra. En utgångspunkt är dock att kommuner fattar rationella beslut och att undanträngning främst sker om en kommun bedömer att det är effektivare att samverka med en annan kommun. Om be- fintlig interkommunal samverkan med anledning av utredningens förslag kan ske under effektivare former än medför detta dess- utom fördelar för offentlig sektor utan motsvarande negativa kon- sekvenser för näringslivet. Det är enligt utredningen viktigt att notera att vad gäller myn- dighetsutövning får denna inte utan lagstöd läggas ut på entreprenad till privata företag. Samverkan om myndighetsutövning har alltså i många fall inte några effekter alls på marknaden eftersom mark- naden i dessa fall inte existerar. I andra fall av samverkan kan det tänkas finnas privata aktörer. Marknaden är dock i delar av landet begränsad eller obefintlig, det finns inte några privata företag en kommun kan vända sig till. 2 Dir. 2017:69 Flexiblare och enklare regler för upphandlingar under EU:s tröskelvärden samt vissa överprövningsfrågor. ten av ett undantag kommer därför ofta vara mycket begränsade i de fallen. I de fall där det finns en fungerande privat marknad kan denna påverkas av utredningens förslag. I vilken mån detta kommer ske beror på i vilken utsträckning kommuner och landsting väljer att an- vända den nya regleringen. Eftersom möjligheten är helt frivillig är det svårt att kvantifiera vilken påverkan förslaget har på företagens konkurrensförutsättningar. Detsamma gäller konsekvenserna inom olika branscher eller för småföretag, som delvis följer av den genomgång av samverkansbe- hovet som finns i kapitel 6. Analysen visar att de största behoven av samverkan finns inom verksamhetsområden som administration, olika specialisttjänster, exempelvis miljöinspektör och bygglovshandläggare samt inom IT och digitalisering. Utrymmet för ökad avtalssamverkan blir också beroende av framtida rättspraxis på upphandlingsområdet, främst huruvida ”offentlig tjänst” utesluter avtalssamverkan kring administrativa tjänster. Dessutom samverkar många kommuner kring de aktu- ella uppgifterna men i former som inte upplevs ändamålsenliga (t.ex. i gemensamma nämnder och kommunalförbund). Att möjligheten till samverkan i avtalsform, enligt utredningens förslag utökas, innebär inte i sådana fall någon egentlig effekt på näringslivet i den meningen att affärsmöjligheterna i praktiken begränsas. Vidare noterar utredningen att avtalssamverkan kring olika upp- gifter kan medföra ett behov hos den utförande kommunen av upp- handling av nyttigheter för att kunna fullgöra den uppgift som om- fattas av samverkansavtalet. I sådana situationer har ingåendet av samverkansavtalet inte någon egentlig effekt på frågan om behov av upphandling av nyttigheter från näringslivet. Däremot kan sam- verkansavtalet givetvis påverka utformningen av upphandlingen. Det ligger delvis i kommunernas eget intresse att beakta konse- kvenserna för näringslivet och de lokala konkurrensförhållandena när de tar ställning till om de ska utnyttja de utvidgade möjligheterna till avtalssamverkan. Marknadsaktörer kan också finnas tillgängliga utanför den lokala marknaden, exempelvis konsultföretag lokaliserade på annan plats i landet, men som med liten insats skulle kunna gå in på olika lokala marknader. Även sådana marknadsförhållanden måste beaktas av kommuner som vill utnyttja de nya möjligheterna till avtalssam- Utredningen har inte haft möjlighet att djupare analysera en möjlig omfattning av sådana marknadsförhållanden, som dess- utom varierar i landets olika delar, men bedömningen är att huvud- delen av de tjänster som skulle kunna bli föremål för avtalssamverkan har en lokal anknytning och därmed vänder sig till lokala aktörer. Utredningen konstaterar vidare att förslagen inte leder till några administrativa kostnader för företag, då förslagen endast avser offent- liga aktörer. Det finns inte heller några behov av särskilda övergångs- bestämmelser på grund av särskilda problem för företag. Utredningens förslag om att ge an- svar för en särskild stödfunktion till kommuner och landsting kan få inverkan på ett litet antal företag som arbetar med att erbjuda olika slags tjänster med koppling till offentlig upphandling. Dessa tjänster är värdefulla för en väl fungerande offentlig upphandling och det finns därför skäl att beakta dessa företags arbetsförutsätt- ningar. Utredningen menar, att en förstärkning av Upphandlings- myndigheten i detta avseende endast i mycket begränsad omfattning kommer att påverka marknaden för privata företag. 9.5Konsekvenser med avseende på EU-rätt Då kommuner byter eller köper tjänster av varandra måste avtalet som huvudregel upphandlas i enlighet med upphandlingslagstift- ningen. Denna huvudregel följer av unionsrätten och är alltså inte en begränsning som som nation kan påverka genom lagänd- ringar. Från denna huvudregel finns flera undantag: t.ex. är tjänster som är förenade med utövandet av offentlig makt under vissa för- utsättningar helt undantagna unionsrätten. Vidare omfattas inte heller tjänster av allmänt icke-ekonomiskt intresse av unionsrätten. Det kanske praktiskt viktigaste undantaget är emellertid det som kallas Hamburgundantaget, även kallat horisontella samarbetsavtal eller upphandling mellan myndigheter (beskrivs utförligt i avsnitt 5.4). Utredningens förslag innebär att möjligheterna till avtalssam- verkan ökar genom den nya regleringen i kommunallagen. Lagför- slaget i sig innebär dock vare sig en vidgning eller inskränkning av de krav som följer av . Förslaget är därför enligt utred- ningens bedömning förenligt med . Det ankommer på kommuner och landsting att pröva om de undantag som finns i upp- handlingsrätten är tillämpliga. Detta följer dock redan av befintlig lag- stiftning. Utredningen bedömer vidare att de uppgifter som innefattar myn- dighetsutövning är sådana uppgifter som sannolikt inte är ekonomiska tjänster enligt unionsrätten, eller i vart fall är sådana offentliga tjänster där samverkan kan ske utan hinder av upphandlingsreglerna. Utredningens bedömer också att förslagen i praktiken kan få vissa positiva effekter på förpliktelser enligt unionsrätten genom ökade kunskaper om de upphandlingsrättsliga reglerna bland kom- muner och landsting. 9.6Övriga konsekvenser av förslagen I detta avsnitt redogör vi för andra konsekvenser av våra förslag. 9.6.1Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Utredningen bedömer att förslaget om enklare avtalssamverkan är fördelaktigt ur sysselsättningssynpunkt, inte minst i de delar av lan- det där kommunerna har ogynnsamma förutsättningar genom exem- pelvis liten och åldrande befolkning, långa avstånd och spritt bosätt- ningsmönster. Avtalssamverkan kan här innebära att olika typer av verksamhet kan bibehållas eller utvecklas genom att kost- naderna kan delas på två eller flera kommuner. I de fall avtalssam- verkan innebär att kommunala uppgifter kan utföras av en person gemensamt för två kommuner, i stället för en person i vardera kommunen, skulle avsaknaden av avtalssamverkan kunna innebära högre sysselsättningen i just denna verksamhet. Den högre kostnad som detta skulle innebära för de icke samverkande kommunerna riskerar dock att tränga undan annan verksamhet med minskad sysselsättning som följd. För näringslivet är förslaget positivt ur det perspektivet att den kommunala servicen gentemot företagen kan skötas effektivare. Detta gäller t.ex. handläggningen av olika tillståndsärenden som kan göras effektivare och mer rättssäker. En väl fungerande service och välfärd är dessutom viktig för den lokala attraktiviteten, som i sin tur är en förutsättning för en framgångsrik arbetskrafts- och Avtalssamverkan kan t.ex. medföra att hand- läggningen av ärenden som är av betydelse för näringslivet skyndas på och att beslut fattas på ett bättre underlag.