sou · H4B394 · 2017-01-01 00:00:00 — Alla kommuner har system för att registrera frånvaro, vilket inte var fallet . All frånvaro registreras dock inte. Det förekommer också en stor variation i när skolor reagerar och vidtar åtgärder vid frånvaro. Ett skäl till detta är att det saknas en definition av när från- varo ska anses som problematisk. Utredningen använder begreppet problematisk frånvaro enligt direktiven för utredningen. Med problematisk frånvaro avser utred- ningen frånvaro i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha nega- tiv inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. Det här innefattar all frånvaro, det vill säga både giltig och ogiltig frånvaro samt sammanhängande och upprepad frånvaro. Förslag om en skyldighet att utreda och vidta åtgärder vid problematisk frånvaro Utredningen anser att det finns behov av lagreglerade krav som tydlig- gör skyldigheten för skolor att vidta åtgärder vid frånvaro. Skyldig- heten att vidta åtgärder vid en viss nivå av frånvaro kan vara en när- varofrämjande faktor som inte minst handlar om en attitydpåverkan i fråga om frånvaro. Rektorns, huvudmannens och hemkommunens ansvar för att vidta åtgärder om en elev är frånvarande från den obligatoriska verk- samheten i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska tydlig- göras i skollagen. Om en elev är frånvarande från den obligatoriska verksamheten i sådan omfattning att frånvaron riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska en utredning av orsakerna till frånvaron göras skyndsamt. Rektorn ska ansvara för att en sådan utredning sker samt för att åtgärder vidtas som skäligen kan krävas för att få eleven att delta i den verksamhet som anordnas. Samråd ska ske med eleven och elevens vårdnadshavare. Samråd ska även ske med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. Rektorn ska se till att frånvaro som riskerar att ha negativ inver- kan på elevens utveckling mot utbildningens mål anmäls till huvudmannen. De åtgärder som vidtas med anledning av frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska dokumenteras. Rektorn ansvarar för att sådan dokumenta- tion görs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om åtgärder vid frånvaro. Utredningen konstaterar att frånvaro ofta uppmärksammas för sent på vägen mot långvarig och omfattande frånvaro. Utredningen anser att det finns behov av en mer enhetlig uppföljning av frånvaro och att be- dömningen av när frånvaro är problematisk behöver ske på ett lik- värdigt sätt i alla skolor. Statens skolverk bör ges i uppdrag att ta fram allmänna råd om bedömning av frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål. Utredningens bedömning syftar till att det i allmänna råd ska anges gemensamma gränsvärden för när en elevs frånvaro har antagit en sådan omfattning att en individuell bedömning av om frånvaron är problematisk senast behöver ske. Såväl giltig som ogiltig frånvaro innebär en risk för att eleven inte ska nå målen för utbildningen och bör därför beaktas i uppföljningen. Detta system i kombination med en individuell utredning samt åtgärder ska säkerställa elevernas rätt till utbildning. Utredningens förslag om huvudmannens ansvar Regleringen av huvudmannens ansvar är olika för offentliga och en- skilda huvudmän. I utredningens kontakter med kommuner har det framkommit att det finns oklarheter vad gäller enskilda huvudmäns skyldighet och ansvar gentemot elever i utbildning under deras led- ning och deras respektive hemkommuner vid frånvaro. I skollagen regleras att enskilda huvudmän är ansvariga för att lämna uppgifter till elevernas respektive hemkommun när en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en fristående skola eller utan giltig orsak är frånvarande i betydande utsträckning från obligatoriska inslag. Kommunen däremot har ett lagstadgat ansvar för att eleverna i dess grundskola och grundsärskola fullgör sin skolgång. Huvudmannen för specialskolan och huvudmannen för sameskolan har ett ansvar som motsvarar kommunens för att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång. Utredningen har även visat att det finns en oklarhet som avser kommuners och statliga huvudmäns skyldighet att lämna uppgifter till elevernas respektive hemkommuner då elever utan giltig orsak är från- varande i betydande utsträckning eller plötsligt slutar på skolenheten. Det är relativt vanligt att elever går i kommunala grundskolor utanför hemkommunen. Många kommuner har barn spridda över flera kom- muner och det kan därmed vara svårt att följa upp dessa om det inte finns rutiner för en systematisk överlämning av information. För att tydliggöra att huvudmannen, oavsett om den är offentlig eller enskild, har ett ansvar föreslår utredningen att bestämmelsen i skollagen ändras så att samma regler gäller oavsett skolform och huvudman. Att regleringen är densamma för alla huvudmän leder en- ligt utredningens förmenande till en ökad likvärdighet. I likhet med vad som gäller för offentliga huvudmän ska enskilda huvudmän se till att elever i utbildning under deras ledning fullgör sin skolgång. När en skolpliktig elev börjar eller slutar vid en skol- enhet med annan huvudman än hemkommunen eller är från- varande på ett sätt som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska både offentliga och enskilda huvudmän lämna uppgift om detta till hemkommunen. Förekomsten av frånvaro måste följas för att minska Trots att frånvaro innebär ett stort samhällsproblem finns det inte en samlad nationell bild av förekomsten eller utvecklingen av frånvaron inom det obligatoriska skolväsendet. En undersökning som genom- fördes av Skolinspektionen visar att cirka 20 000 elever i de obliga- toriska skolformerna hade en omfattande ogiltig sammanhängande frånvaro eller ströfrånvaro . I de flesta undersökningar mäts enbart förekomsten av ogiltig frånvaro. Utredningen anser att även förekomsten av giltig frånvaro behöver mätas, eftersom all frånvaro inverkar på elevernas måluppfyllelse. Utredningen har visat att det förekommer brister vid registreringen av frånvaro. Därutöver följs giltig frånvaro inte alltid upp. Det här innebär i förlängningen en risk för att elever ”tappas bort”, dvs. att elever är borta från skolan i en omfattning som riskerar att påverka deras måluppfyllelse på ett negativt sätt utan att det uppmärksammas. Det finns exempel på huvudmän, skolor samt exempel från andra länder, där man genom att tillämpa frånvaroregistrering på ett syste- matiskt sätt har lyckats minska frånvaron. Frånvaro behöver följas på skolnivå, huvudmannanivå och nationell nivå. Utredningen anser att uppföljning leder till att frånvaro upp- märksammas och att åtgärder vidtas på alla nivåer för att tillgodose elevernas rätt till utbildning. Regeringen bör ge i uppdrag att samla in och redovisa nationell statistik om såväl giltig som ogiltig frånvaro Skolan bör uppmärksamma, registrera och analysera både giltig och ogiltig frånvaro vid varje lektion. Registrering av frånvaro bör ske utifrån gemensamma variabler och riktlinjer för uppföljning. Uppföljningen bör även möjliggöra en analys av frånvaron per dag och på individ- och grupp- nivå. Statens skolverk bör ges i uppdrag att i allmänna råd ta fram variabler och riktlinjer för skolors uppföljning av frånvaro på individnivå. Utredningen bedömer att varje skolenhet bör ha en funktion som gör att frånvaron på individ- och skolnivå följs upp regelbundet. Funktionen kan utgöras av en särskilt utsedd person eller ett team. Förslaget syftar till att identifiera elever för att sätta in tidig och rätt hjälp och till att följa frånvaromönster på skolan för att få underlag att påverka faktorer som bidrar till frånvaro. På varje skola bör det finnas en funktion som kontinuerligt följer frånvaro på individ- och skolnivå. Problematisk frånvaro innebär ofta att eleven har sammansatta be- hov som behöver mötas av flera aktörer. För att åtgärda frånvaro krävs därför samverkan med vårdnadshavare, inom skolenheten med elevhälsan och med externa aktörer. Trots att samverkan ofta är av- görande i arbetet med problematisk frånvaro är brister i samverkan vanligt förekommande. Utredningens erfarenhet är , att när olika förvaltningar inom en kommun går samman med gemensamma resurser för att möta problem med frånvaro, t.ex. genom att inrätta ett närvaroteam bestående av personal från skolan och från social- tjänsten, ger det goda resultat. Utredningen bedömer att samverkande verksamheter behöver ha bättre kunskap om och förståelse för varandras verksamheter samt organisera sin verksamhet utifrån barnets bästa i det enskilda fallet. Ett sätt att förbättra samverkan generellt kan vara att på utbild- ningsnivå, t.ex. i form av samläsning mellan relevanta utbildningar, få kunskap och praktik i att samverka kring barn och ungdomar med sammansatta behov. Utredningen ser även behov av en vetenskapligt prövad behand- lingsmodell för att hjälpa elever med långvarig och omfattande från- varo. Både skolpersonal, vårdnadshavare och behandlare från social- tjänst eller barn- och ungdomspsykiatri krävs i det arbetet samt en koordinator som håller samman arbetet. Hemkommunens ansvar för skolplikten behöver tydliggöras Hemkommunen har det yttersta ansvaret för skolpliktsbevakningen och därmed för att elever med problematisk frånvaro får den ut- bildning de har rätt till. Utredningen anser att ansvaret behöver tydlig- göras och att det med ansvaret bör följa att hemkommunen ska samordna de insatser som kan krävas för att säkerställa elevens rätt till utbildning. Hemkommunen ska i frågor som rör elever med frånvaro som riskerar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbild- ningens mål samordna insatser med samhällsorgan, organisationer eller andra som berörs om inte en sådan samordning är uppenbart obehövlig. Kunskap om riskfaktorer för problematisk frånvaro Riskfaktorerna för problematisk frånvaro är heterogena och det är sällan enbart en faktor som förklarar frånvaron, utan flera faktorer som ömsesidigt påverkar varandra. Det är angeläget att alla parter som möter barn och ungdomar i riskzonen för att utveckla problema- tisk frånvaro har kunskap om riskfaktorerna för att kunna förebygga och åtgärda frånvaro och främja närvaro. När personal från verksam- heter som behöver samverka har samma kunskap om riskfaktorer kan det underlätta synen på vilka åtgärder som krävs. Personal som möter barn och ungdomar inom skolväsendet, social- tjänst och hälso- och sjukvård bör ha aktuell kunskap om risk- faktorer för problematisk frånvaro för att kunna förebygga från- varo och främja närvaro. Främja närvaro och förebygga frånvaro Utredningen ska ge förslag på hur det närvarofrämjande arbetet kan förbättras. Det vetenskapliga stödet för vad som kan förebygga från- varo och främja närvaro är begränsat. Utredningens förslag och be- dömningar utgår från kända riskfaktorer för problematisk frånvaro samt från erfarenheter från skolor och kommuner. Sammanhållna skoldagar leder till ökad närvaro En god lärandemiljö inkluderar god schemaläggning med så få hål- timmar som möjligt. Elever uppger att håltimmar eller andra längre pauser i schemat påverkar närvaron negativt. Det framkommer i ut- redningen att skolor försöker förebygga frånvaro genom att minska antalet håltimmar. Utredningens förslag tydliggör vikten av sam- manhållna skoldagar. Skolarbetet ska förläggas så att eleverna så långt som möjligt får sammanhållna skoldagar. Eleverna är de som bäst känner till sin skolmiljö och vad som kan orsaka frånvaro, t.ex. förflyttningar mellan lektioner, ljudvolym, det sociala klimatet etc. Ett sätt att göra elever delaktiga är att knyta arbetet till en befintlig struktur, såsom den lagstadgade skyldigheten med elevskyddsombud. Från och med årskurs 7 i och i gymnasieskolan har eleverna rätt att medverka i skolans arbetsmiljö- arbete genom att utse elevskyddsombud. Ett elevskyddsombud har rätt att få utbildning för att klara sitt uppdrag. Det saknas en nationell utbildning för elevskyddsombud. Statens skolverk bör ges i uppdrag att ta fram innehåll i en nationell utbildning för elevskyddsombud och svara för att information om utbildningen sprids till skolhuvudmän. Huvudmännen bör erbjuda elevskyddsombuden den nationellt framtagna utbildningen på sina skolor. Ge lärarna en god tillgång till elevhälsans kunskap Elevhälsan ska samverka med övrig skolpersonal. Sambandet mellan lärande, hälsa och skolresultat är ett starkt skäl för att detta ska ske. Utredningen erfar dock att det finns hinder för samverkan, bland annat beroende på att elevhälsans personal inte alltid finns på skolorna och att elevhälsans ansvar och roll i arbetet med frånvaro inte är tydliggjort. Rektorn bör tillsammans med elevhälsan utveckla arbetssätt och en organisation som underlättar lärares möjlighet att få råd och stöd från elevhälsan kring bemötande av elever, vilket kan bidra till att förebygga frånvaro och främja närvaro. för att motivera till närvaro kan bidra till motivation hos elever för att nå kunskapsmålen och kan visa på betydelsen av närvaro för att kunna uppnå dessa. Tillgången till studie- och yrkesvägledning är begränsad, speciellt för eleverna i de lägre årskurserna. Utredningen föreslår att studie- och yrkesvägledaren särskilt ska uppmärksamma elever med problematisk frånvaro och att studie- och yrkesvägledarens funktion tydliggörs i läroplanen när det gäller elever som har en problematisk frånvaro. Studie- och yrkesvägledaren, eller den personal som fullgör dennes uppgifter, ska uppmärksamma elever som är frånvarande från den obligatoriska verksamheten i sådan omfattning att frånvaron risk- erar att ha negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildning- ens mål och informera och vägleda dessa elever inför den fortsatta utbildningen och yrkesinriktningen. har inte enbart betydelse för att främja närvaro. Utredningen anser att bristen på tillgång till sådan kompetens är oroväckande. Utredningen bedömer därför att en särskild utredare bör tillsättas som utreder hur situationen kan förbättras. En särskild utredare bör tillsättas med uppdrag att föreslå åtgärder för att öka elevernas tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning inför framtida studie- och yrkesval kan tillgodoses. Förtydliga elevhälsans främjande och förebyggande arbete Flera rapporter visar att elevhälsan brister i bland annat tillgänglighet. Resultaten i utredningens enkät till elevhälsan är i linje med den bild som rapporteras. I över hälften av skolorna anges att det saknas hälso- främjande arbete för ökad närvaro. En lika stor andel svarar att de inte haft något förebyggande arbete mot frånvaro. I delredo- visning av insatser för en förstärkt elevhälsa konstateras att det främjande och förebyggande arbetet är en svår utmaning för många skolor, och att arbetet snarare präglas av åtgärdande arbete. Utredningen ser ett behov av en närmare reglering av elevhäls- ans förebyggande och hälsofrämjande arbete. Syftet med en sådan reglering är att stärka elevhälsans kompensatoriska roll och främja likvärdigheten för eleverna. Utredningen anser att den brist på tydlig- het och riktlinjer som finns när det gäller det främjande och före- byggande arbetet gör att elevers rätt till en likvärdig utbildning inte uppfylls. Regeringen bör tillsätta en särskild utredare som ska föreslå hur elevhälsans främjande, förebyggande samt åtgärdande arbete kan konkretiseras. Elevhälsans uppgifter bör konkretiseras närmare i lagstiftning. En systematisk överlämning när en elev övergår från en skolenhet till en annan En riskfaktor för frånvaro är skolbyten vid övergångar mellan skol- enheter eller stadier. Övergången från mellanstadiet till högstadiet kan vara särskilt svår. Högstadiet innebär ofta ett större sammanhang än tidigare för eleverna, många olika lärare och fler förflyttningar. En annan förändring är att eleven förväntas ta ett större eget ansvar jäm- fört med vad som är fallet i de lägre årskurserna. Övergången till gymnasieskolan är generellt sett den mest komplexa. Eleverna sprids till ett stort antal skolor och antagningsprocessen pågår . Många väljer en skola som ligger i en annan kommun än hem- kommunen. För att förebygga frånvaro är det viktigt att information medföljer elever vid övergångar. (SOU 2016:77) bedömer att elevers över- gång från till gymnasieskolan behöver förbättras. föreslår att och gymnasieskolan ska sträva efter att nå ett förtroendefullt samarbete och att en syste- matisk överlämning ska genomföras när elever övergår från grund- skolan till gymnasieskolan. Utredningen ställer sig positiv till förslaget, men anser att det bör införas en vidare skyldighet för skolor att systematiskt överlämna relevant information som enligt utredningens mening inte endast bör omfatta övergången från grund- eller grundsärskolan till gymnasie- eller gymnasiesärskolan, utan gälla alla övergångar i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan, såsom skolbyten inom en skolform eller övergång till en annan skolform. Utredningen föreslår därför att en systematisk överlämning ska ske när elever övergår från en skolenhet till en annan skolenhet. Kravet på överlämning avser relevanta uppgifter som kan behövas för att underlätta elevernas övergångar. De skolenheter som överföringen gäller ska systematiskt överföra och ta emot uppgifter om elever, men formerna för överföringen bör bestämmas lokalt. En systematisk överlämning ska ske när elever i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan övergår från en skolenhet till en annan skol- enhet, inom skolformen eller mellan skolformerna. Överläm- ningen avser relevanta uppgifter som kan behövas för att under- lätta elevernas övergångar mellan skolenheter. Lärarens roll vid övergångar Utredningen föreslår att läraren vid övergångar särskilt ska uppmärk- samma elever med problematisk frånvaro, eftersom övergångar kan utgöra en riskfaktor för ytterligare frånvaro. För att tydliggöra vikten av lärarens aktiva handlande föreslår utredningen att detta ska regleras i läroplanerna för de obligatoriska skolformerna. Förslaget syftar till att understryka lärarens roll vid övergångar mellan skolor, skolformer och andra övergångar inom skolan för att skapa sammanhang, kon- tinuitet och progression i elevernas utveckling och lärande. I läroplanerna för de obligatoriska skolformerna ska det anges att läraren vid övergångar mellan skolor och skolformer särskilt ska uppmärksamma elever vars frånvaro riskerar att ha negativ inver- kan på elevens utveckling mot utbildningens mål för att underlätta elevernas övergångar mellan skolor och stödja elevernas utveckling och lärande i ett långsiktigt perspektiv. Förslag om ogiltig frånvaro i avgångsintyg Ett avgångsintyg ska utfärdas om en elev avgår från utbildningen hos en huvudman utan att slutbetyg utfärdas. För att säkerställa att den nya skolan får information om elevens ogiltiga frånvaro anser utred- ningen att ogiltig frånvaro ska anges i avgångsintyg på motsvarande sätt som i terminsbetyg. I likhet med terminsbetyg ska omfattningen av elevens ogiltiga frånvaro redovisas i elevens avgångsintyg. Systematiskt kvalitetsarbete och forskning Det systematiska kvalitetsarbetet kan utvecklas och användas mer för att förbättra det närvarofrämjande arbetet. Utredningen anser att den nuvarande regleringen av kvalitets- arbetet är tillräcklig och har därför inga förslag avseende detta. Ut- redningen bedömer dock att kvalitetsarbetet måste förbättras i skolorna. Utredningen anser att både skolor och huvudmän bör bedriva ett målstyrt systematiskt kvalitetsarbete för att främja när- varo och förebygga frånvaro. En kvalitetsgranskning av skolornas närvaroarbete Utredningen bedömer att Skolinspektionen bör ges i uppdrag att göra en kvalitetsgranskning av skolornas närvaroarbete efter att de av ut- redningen föreslagna bestämmelserna om skyldigheter att vidta åt- gärder vid frånvaro som riskerar att ha en negativ inverkan på elevens utveckling mot utbildningens mål har trätt i kraft. Utredningen be- dömer att Skolinspektionen genom en kvalitetsgranskning av skolor- nas närvaroarbete på ett ändamålsenligt sätt kan granska skolornas arbete med att exempelvis utreda orsaker till frånvaro samt vilka åt- gärder skolorna har vidtagit och presentera det samlade resultatet av granskningen i en övergripande rapport. Om Skolinspektionen i sin kvalitetsgranskning identifierar viktiga utvecklingsområden kan dessa sammanfattas och analyseras i den övergripande rapporten och även framgångsfaktorer och goda exempel kan lyftas så att fler kan dra nytta av erfarenheterna. Statens skolinspektion bör ges i uppdrag att göra en kvalitets- granskning av skolornas närvaroarbete. Mer forskning om frånvaro behövs Det finns forskning på orsaker till frånvaro, men kunskaperna be- gränsas av att olika begrepp och definitioner för frånvaro används. Det behövs mer forskning på orsaker till problematisk frånvaro, men också studier på vad som främjar närvaro. Vidare behövs det forskning på interventioner och åtgärder både för att främja när- varo, förebygga och åtgärda frånvaro. Det saknas kunskap om hur elevernas frånvaro påverkar undervisningen och lärarnas arbetsmiljö och vice versa. Det är angeläget med studier på samband mellan pro- blematisk frånvaro och vårdnadshavares sjukfrånvaro och studieav- brott hos övriga familjemedlemmar. Sammanfattningsvis ser utredningen att med bättre implemen- tering av rutiner och riktlinjer, bättre efterlevnad av befintlig lagstift- ning, samverkan, systematiskt kvalitetsarbete och med mer forskning, kan positionerna flyttas fram så att alla elevers rätt till en likvärdig ut- bildning tillgodoses. lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 3 kap. 3 a § och 7 kap. 21 och 22 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 7 kap. 17 a och 24 §§ och närmast före 7 kap. 17 a och 24 §§ nya rubriker av följande lydelse. Lydelse enligt SOU 2016:77 För att stödja elevernas ut- För att stödja elevernas ut- veckling och lärande i ett lång- veckling och lärande i ett lång- siktigt perspektiv ska grund- siktigt perspektiv ska grund- skolan, grundsärskolan, special- skolan, grundsärskolan, special- skolan, sameskolan, gymnasie- att nå ett förtroendefullt sam- sträva efter att nå ett förtro- ning ska ske när elever övergår ska ske när elever i , eller specialskolan till gymnasie- skolan eller gymnasiesärskolan. sameskolan, gymnasieskolan eller en skolenhet till en annan skol- enhet inom skolformen eller mellan Skyldigheter att vidta åtgärder vid frånvaro Om en elev är frånvarande från den obligatoriska verksam- heten i sådan omfattning att från- varon riskerar att ha negativ in- verkan på elevens utveckling mot utbildningens mål ska en utred- ning av orsakerna till frånvaron ske skyndsamt. Rektorn ansvarar för att orsak- erna till elevens frånvaro utreds och att frånvaron anmäls till huvudmannen. Vid utred- ningen ska samråd ske med eleven och elevens vårdnadshavare samt, om det inte är uppenbart obehöv- ligt, elevhälsan. Rektorn ansvarar för att det med utgångspunkt i resultatet av utredningen vidtas de åtgärder som skäligen kan krävas för att tillgodose elevens rätt till utbild- ning. Om utredningen visar att eleven kan vara i behov av sär- skilt stöd ska rektorn även skynd- samt inleda en utredning enligt 3 kap. 8 §. Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter om åt- gärder vid frånvaro. Hemkommunen ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får före- skriven utbildning. som rör elever som avses i 17 a § samordna insatser med samhälls- organ, organisationer eller andra