sou · H5B379 · 2017-10-16 00:00:00 — – även om den inte är aktuell som alternativ för – den renodlade anslagsfinansiering som tillämpas i bl.a. (avsnitt 5.2.6). Centrala argument vid övergången till dessa system var att public service är en kollektiv nyttighet och att den tekniska utvecklingen på olika sätt riskerade att urholka intäkterna från avgiften. 6.3Den nya uppbördsmodellen utgör en skatt Bedömning: Oavsett vilket av de aktuella alternativen som väljs för utformningen av uppbördsmodellen kommer den att betraktas som en skatt. En central fråga som aktualiseras vid valet mellan olika alternativ för utformningen av den nya uppbördsmodellen är om den kommer att definieras som en avgift eller skatt i statsrättslig mening. Detta har bl.a. betydelse för hur uppbörden redovisas i förhållande till statens budget och nationalräkenskaperna. Flera tidigare public service-utredningar har utrett frågan om den nuvarande radio- och tv-avgiften ska betraktas som avgift eller skatt. Regeringsformen ger ingen uttrycklig definition av begreppet skatt. Enligt förarbetena kan en skatt karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift vanligen anses utgöra en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (prop. 1973:90, s. 213). Men gränsen mellan skatter och avgifter är flytande, och i vissa fall kan Vägval för den framtida finansieringen av public service även en penningpålaga utan specificerad motprestation anses ha karaktär av en avgift. Så är fallet om pålagan motsvaras av en kollektiv motprestation från det allmänna, t.ex. jaktvårdsavgifter som används i jaktvårdsfrämjande syfte (1999, s. 77 ff.). En annan distinktion är om pålagan har karaktär av obligatorisk avgift och därmed ska meddelas genom lag eller om den kan anses vara frivillig. Radio- och tv-avgiften räknas av till kategorin obligatoriska avgifter, som ett exempel på avgifter för prestationer som är tillgängliga för allmänheten och som inte kan innehållas i det enskilda fallet utan anlitande av offentligrättsliga maktmedel. Utredningen om finansiering m.m. av radio och TV i allmänhetens tjänst bedömde att tv-avgiften utgör en avgift och inte en skatt eftersom tillgängligheten till och möjligheten att ta del av de program som tillhandahålls av public service kan ses som en kollektiv motprestation (SOU 2005:2, s. 102 ff.). Sändningarna pågår förvisso och avgiftsbetalarna kan välja att konsumera utbudet eller att avstå, men om avgiftssystemet upphör och finansieringen inte löses på annat vis kommer public service inte längre att kunna tillhandahållas. Den efterföljande Public service-utredningen instämde i den förra utredningens bedömning om att tv-avgiften bör ses som en avgift, och ville dessutom tydliggöra denna karaktär genom ett förslag om att avgiften ska utgöra en betalning för rätten att ta del av programföretagens sändningar (SOU 2008:64, s. 88 f.). Utredaren diskuterade också möjligheten att slopa kravet på innehav av apparat i lagen och i stället införa en typ av obligatorisk hushållsavgift, men avfärdade detta eftersom avgiften då skulle tas ut även av den som inte har möjlighet att ta del av programföretagens utbud, vilket skulle försvaga argumentationen för att avgiften är en avgift. instämde med de tidigare utredningarna om att nuvarande radio- och tv-avgift utgör en avgift i statsrättslig mening (SOU 2012:59, s. 210). Även med den individuella avgift som föreslogs i betänkandet kvarstod enligt kommitténs bedömning en koppling mellan betalning av avgiften och public serviceverksamheten, men ansågs det klart att förslaget innebar att också den som inte har en tv-mottagare och inte konsumerar programföretagens utbud blir betalningsskyldig. Slutsatsen var därför att det var en obligatorisk betalningsplikt som inte utlöste en Vägval för den framtida finansieringen av public service förmån kopplad till betalningen, och därför borde den föreslagna avgiften betraktas som en skatt. Nuvarande radio- och tv-avgift De tidigare utredningarnas slutsats att den nuvarande radio- och tvavgiften ska betraktas som en avgift i statsrättslig mening grundar sig på kopplingen till innehav av en tv-mottagare i traditionell mening. Med denna modell finns det en reell möjlighet att välja bort den avgiftspliktiga apparaten och därmed slippa betala. Dessutom har hushållen genom tv-innehavet en faktisk möjlighet att ta del av de SVT- program som sänds ut via marknät eller vidaresänds i kabelnät. Regeringen har meddelat tillstånd för SVT att sända i marknätet –2019. Enligt 1 § i tillståndet ska bolaget sända fyra programtjänster till hela landet, vilket innebär att av befolkningen ska kunna ta emot sändningarna. Enligt 4 § ska sändningarna utformas på ett sådant sätt att de inte bara kan tas emot av en begränsad del av allmänheten i sändningsområdet. Enligt SVT:s anslagsvillkor (p. 8) ska bolagets sändningar riktade till kunna tas emot av allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd radio- och tv-avgift. Tv-innehavare i kabelanslutna flerbostadshus har vanligtvis inte möjlighet att ordna mottagning av marknätssändningarna genom att sätta upp en egen antenn. För dessa hushåll tillförsäkrar radio- och tv-lagens (2010:696) bestämmelser om vidaresändningsplikt (9 kap.) att kabel-tv-operatö- rerna tillhandahåller SVT:s utbud till de anslutna lägenheterna utan kostnad för själva mottagningen. Mot denna bakgrund går det därför att argumentera för att en traditionell apparatavgift enligt nuvarande modell ska betraktas som en avgift i statsrättslig mening. Även i nationalräkenskaperna, som () ansvarar för, definieras radio- och tvavgiften som en avgift. är dock enligt SCB det enda landet i EU som inte klassificerar uppbörden till public service som en skatt. Mot bakgrund av en översyn av räkenskaperna som Europeiska kommissionens statistikorgan har bedrivit avser SCB att klassificera om den nu gällande radio- och tv-avgiften som en skatt (dnr Komm2017/00395-35). Vägval för den framtida finansieringen av public service Alternativen A och C – användarna finansierar verksamheten Med en utvidgad apparatavgift motsvarande alternativen A och C behålls delvis karaktären av en avgift eftersom endast de som har utrustning för att konsumera programföretagens utbud är med och betalar. Men det är inte säkert att den tekniska utrustning som innehas verkligen används för att ta emot public service-innehåll eller ens kan användas för att ta del av utbudet på det sätt som förutsätts i regelverket. För att kunna ta emot utsändningarna med en mobiltelefon, surfplatta eller dator utan tv-tuner krävs anslutning till internet. Som beskrivs i kapitel 3 fortsätter bredbandsutbyggnaden men möjligheten att ta emot tv-sändningar via internet motsvarar ännu inte möjligheten via marknätet för tv. Dessutom kräver mottagning av public service-utbudet via internet att mottagaren har ett abonnemang hos en internet- eller mobilteleleverantör och betalar för den datatrafik som konsumtionen av innehållet skapar. Som framgår ovan ska SVT:s sändningar via marknät och kabel kunna tas emot av den enskilde utan krav på särskild betalning utöver erlagd radio- och tv-avgift, vilket följer av bestämmelser i sändningstillstånden, anslagsvillkoren respektive radio- och tv-lagen. Sändningarna via internet omfattas inte helt av denna reglering och det är således förenat med en ytterligare kostnad vid sidan av avgiften att ta del av utbudet via denna plattform. För att kunna hävda att en utvidgad apparatavgift är en avgift skulle krävas att det allmänna först, genom t.ex. nya villkor i sändningstillstånden eller anslagsvillkoren, sörjer för att public serviceföretagens utbud via internet blir tillgängligt för allmänheten på samma sätt som traditionella tv-sändningar via marknätet. Det medför i praktiken att internetinfrastrukturens hushållstäckning och kapacitet måste motsvara marknätets och att konsumtion av public serviceinnehåll via webben inte ska föranleda några extra kostnader för den enskilde. En konsekvens av utökade krav i denna riktning skulle vara ökade kostnader för exempelvis mobilteleoperatörer. Då dessa kostnader sannolikt skulle överföras på programföretagen och ge dem minskade resurser till programinnehållet bedömer inte kommittén detta som en realistisk väg att gå. Avgiftsplikten enligt alternativen A och C skulle omfatta datorer, mobiltelefoner och annan utrustning som är nödvändig för att upprätthålla kommunikation och deltagande i samhället, och kanske inte Vägval för den framtida finansieringen av public service anskaffas primärt för att konsumera radio och tv. Det är därför svårt att tänka sig att någon skulle kunna eller vilja välja bort dessa apparater för att slippa betala avgiften. Utvecklingen av sakernas internet, dvs. att allt fler byggnader, fordon, hushållsapparater och andra föremål kopplas upp mot internet, kan innebära att begreppet tv-motta- gare kommer att omfatta allt mer av den tekniska utrustning som hushåll och individer behöver för att få vardagen att fungera. kan det alltså bli ännu svårare att välja bort vad som är en tvmottagare enligt lagens definition. Följaktligen skulle en utvidgad apparatavgift i praktiken kunna betraktas som ett tvångsbidrag till det allmänna och därmed som en skatt. Bedömningen kan kanske bli annorlunda ifall det införs olika möjligheter att slippa avgiften, t.ex. genom en teknisk blockering av public service-innehållet eller som i med en anmälan om att man inte tar del av tv-sändningar. Detta skulle dock kräva en stor kontrollapparat som riskerar att inkräkta avsevärt på användarnas personliga integritet. Alternativen B och D – alla bidrar till finansieringen av public service Alternativen B och D utgör modeller där uppbörden är universell och omfattar alla hushåll eller individer oavsett om de använder public service eller inte. Givet ett beslut om specialdestination skulle intäkterna fortsatt vara dimensionerade efter public service-verksam- hetens behov och gå oavkortat till denna, vilket ger alternativen vissa drag av avgift. Men det avgörande är att det inte finns någon möjlighet att välja bort avgiften och denna måste därför ses som en skatt. Denna analys stämmer väl med hur uppbördsmodellerna i och betraktas. Den tyska hushållsavgiften ansågs däremot inte utgöra en skatt när den infördes, vilket efter ett flertal överklaganden även har slagits fast av landets federala förvaltningsdomstol (se avsnitt 5.2.4). Kommitténs slutsats är alltså att uppbörden enligt alla de alternativ som är aktuella är att betrakta som en skatt i statsrättslig mening. SCB har på kommitténs uppdrag analyserat hur en utvidgad apparat- Vägval för den framtida finansieringen av public service avgift och en specialdestinerad skatt skulle bokföras i nationalräkenskaperna. Myndigheten bedömer att uppbörden enligt båda alternativen skulle definieras som en skatt (dnr Komm2017/00395-26). Frågan om hur denna klassificering eventuellt påverkar oberoendet för public service behandlas i kapitel 7. Av regeringsformen (8 kap. 3 §) följer att såväl skatter som belastande avgifter primärt ska beslutas av . Befogenheten att besluta om avgifter kan delegeras till regeringen medan någon sådan möjlighet inte finns för skatter. är alltså ensam behörig att besluta om skatter. 6.4Den nya uppbördsmodellen bör benämnas public service-avgift Bedömning: Den nya uppbördsmodellen bör benämnas public service-avgift. Som diskuteras i avsnitt 2.3 anser kommittén att begreppet public service bör användas för att beteckna verksamheten i programföretagen . Begreppet speglar bättre än radio och tv i allmänhetens tjänst den verksamhet som bedrivs på många fler plattformar än de traditionella radio- och tv-sändningarna via marknät, kabel och satellit. Av samma skäl bör den nya uppbördsmodellen, som innebär en anpassning till nya mönster för distribution och mottagning av programföretagens utbud, benämnas public service-avgift. Den avgift som finansierar public service-verksamheten bytte 2010 namn från tv-avgift till radio- och tv-avgift. Som motivering till namnbytet anförde regeringen att det borde tydliggöras att avgiften avser både radio och tv och att den finansierar de tre programföretagen (prop. 2008/09:195, s. 27). Utredningen hade föreslagit att avgiften skulle kallas public service-avgift men regeringen ansåg inte att det var lämpligt att använda ett engelskt uttryck i författningstext. Kommittén har tidigare i detta betänkande redogjort för varför public service är lämpligt som beteckning på programföretagens verksamhet och anser i likhet med den tidigare utredningen att ordets ursprung inte bör utgöra något hinder för att användas i lagtexten. Vägval för den framtida finansieringen av public service Som har framgått ovan kommer den nya avgiften, oavsett vilket alternativ som väljs för utformningen, att betraktas som en skatt. Vad skatten kallas saknar dock betydelse för den statsrättsliga definitionen och det finns exempel på skatter som benämns avgifter, t.ex. socialförsäkringsavgiften. Kommittén bedömer att begreppet avgift ger en tydlig bild av den tänkta konstruktionen, dvs. att de medel som samlas in ska användas till ett specifikt ändamål, och anser därför att den nya avgiften bör benämnas public service-avgift. 7 Förslag till uppbördsmodell Kommitténs uppdrag innebär att ta fram ett konkret förslag till finansiering av public service där insamlade medel även i fortsättningen hanteras åtskilda från övriga medel på statens budget. Vidare innebär uppdraget att ta ställning till om det är hushåll eller individer som ska vara betalningsskyldiga och om betalningsskyldigheten ska knytas till innehav av en viss mottagningsutrustning. I detta kapitel beskriver kommittén sitt förslag till en uppbördsmodell som bedöms vara långsiktigt stabil, legitim och som värnar programföretagens oberoende. Det görs också en bedömning av vilka för- och nackdelar som den föreslagna modellen har i förhållande till nuvarande radio- och tv-avgift och de alternativ som redovisas i följande kapitel. 7.1En individuell public service-avgift Förslag: En individuell public service-avgift införs och ersätter den nuvarande radio- och tv-avgiften. Avgiften regleras i en ny lag om finansiering av public service. Public service-avgiften ska betalas av alla som är obegränsat skattskyldiga, har en beskattningsbar förvärvsinkomst och som fyllt vid beskattningsårets ingång. Avgiften ska betalas av den beskattningsbara förvärvsinkomsten, upp till en inkomst som motsvarar 2,127 gånger inkomstbasbeloppet för beskattningsåret. Avgiften ska betalas t.o.m. det år den avgiftsskyldige avlider. ska sköta uppbörden. Bestämmelser om förfarandet vid uttag av public service-avgift införs i skatteförfarandelagen. I kapitel 6 diskuterades olika alternativ för utformningen av uppbördsmodellen, utifrån grundläggande frågeställningar om vem som ska finansiera public service-verksamheten och hur den betalningsskyldige ska definieras. Som framgår av avsnitt 2.3 anser kommittén att public service är en demokratisk kollektiv nyttighet som är till gagn för hela samhället. Därför bör alla i samhället bidra till finansieringen av public service, även de som inte direkt utnyttjar programföretagens utbud. Kommittén anser vidare att finansieringen bör utformas utifrån den förmåga som var och en har att bidra till public service, så att modellen blir så rättvis som möjligt. Av detta skäl, och mot bakgrund av att mediekonsumtionen har blivit alltmer individualiserad, bör betalningsskyldigheten kopplas till individer i stället för till hushåll. Kommittén föreslår därför att programföretagens verksamhet fortsättningsvis finansieras genom en individuell public serviceavgift där alla som är obegränsat skattskyldiga, har en beskattningsbar förvärvsinkomst och har fyllt vid beskattningsårets1 ingång är avgiftsskyldiga. Avgiften regleras i en ny lag om finansiering av public service som ersätter lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst (nuvarande avgiftslag). Avgiften föreslås uppgå till en viss andel av den beskattningsbara förvärvsinkomsten upp till ett maximalt årligt belopp. Underlag för public service-avgiften Enligt kommitténs förslag är de personer som är obegränsat skattskyldiga enligt 3 kap. 3–5 §§ inkomstskattelagen (1999:1229) (IL) avgiftsskyldiga. Det innebär att i princip alla som betalar inkomstskatt också ska betala public service-avgift, med några få undantag. Personer som skulle kunna SINK-beskattas2 enligt lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, men som väljer att beskattas enligt IL omfattas inte av avgiftsskyldighet eftersom de beskattas på en annan grund än enligt 3 kap. 3–5 §§ IL. Därutöver bör minderåriga undantas från avgiftsplikten. Avgiften ska betalas t.o.m. 1Beskattningsåret motsvarar inkomståret, dvs. det kalenderår då inkomsten tjänas in. 2De personer som vistas i än ska betala skatt enligt lagen om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, så kallad SINK. Definitionen är dock inte helt uttömmande. det år den avgiftsskyldige avlider. Det som skulle ha gällt för den avlidne ska för dödsåret tillämpas på dödsboet. Den beskattningsbara förvärvsinkomsten används för nästan all annan beräkning av skatter och vissa avgifter. Det är därför lämpligt att använda beskattningsbar förvärvsinkomst som underlag även för beräkning av public service-avgiften. Som redogjorts för i kapitel 6 kommer public service-avgiften i statsrättslig mening betraktas som en skatt och redovisas som en skatt i nationalräkenskaperna. Avgiften kan arbetas in i preliminärskattetabeller för löntagare och i underlag för debiterad preliminär skatt för egenföretagare, och ger därmed inte upphov till s.k. kvarskatt. En avgift som tas in via skattesystemet är också en säkrare metod jämfört med fakturering i efterhand. Kapitalinkomster bör inte ingå vid beräkning av avgiften. Skälet är att kapitalinkomster deklareras i efterhand och att skatt på kapitalinkomster inte kan tas ut löpande såsom förvärvsinkomster, vilket innebär att avgiften skulle kunna behöva korrigeras i efterhand. Dessutom skulle kapitalinkomster ha en mindre betydelse för avgiftens storlek då de allra flesta redan betalar en full avgift enligt den föreslagna modellen. De personer som inte har någon beskattningsbar förvärvsinkomst bör inte betala någon avgift. Personer som har mycket låga inkomster bör av fördelningspolitiska skäl betala en lägre avgift. Detta gör att det föreslagna systemet blir mer rättvist än det nuvarande systemet som innebär att alla hushåll med en tv-mottagare ska betala oavsett om hushållet har en inkomst eller inte. I det nuvarande systemet finns dock en möjlighet att inte betala radio- och tv-avgiften om hushållet inte har en tv-mottagare. Denna möjlighet kommer inte att finnas i den föreslagna finansieringsmodellen. Beräkning av public service-avgiften har beslutat att medelstilldelningen till programföretagen ska höjas under nuvarande tillståndsperiod, dvs. t.o.m. (prop. 2012/13:164, bet. 2013/14: KrU3, rskr. 2013/14:60). Utifrån detta beräknar kommittén att den totala medelstilldelningen till SR, SVT och UR kommer att uppgå till Förslag till uppbördsmodell SOU 2017:79 Nivån på public service-avgiften behöver anpassas så att inkomsterna till systemet täcker dessa utgifter. I tabell 7.1 redovisas beräkningen av den föreslagna public serviceavgiften utifrån medelsbehovet och uppgifter om förvärvsinkomster . Alla personer betalar av sin beskattningsbara förvärvsinkomst upp till maximalt . Detta innebär att av alla personer betalar en full avgift, dvs. maxbeloppet, och står för av intäkterna. betalar en lägre avgift än och betalar ingen avgift. Ett hushåll med två vuxna betalar alltså som mest . Ett ensamhushåll betalar maximalt . Detta kan jämföras med den nuvarande radio- och tv-avgiften som uppgår till (se avsnitt 4.2). På grund av grundavdraget är den fastställda förvärvsinkomsten högre än den beskattningsbara förvärvsinkomsten. I beräkningen är gränsen vid full avgift i fastställd förvärvsinkomst (), vilket motsvarar en beskattningsbar förvärvsinkomst på . För personer som har ett förhöjt grundavdrag är gränsen vid full avgift i fastställd förvärvsinkomst. Avgiftsuttaget föreslås kopplas till socialförsäkringsbalkens inkomstbasbelopp som följer inkomstutvecklingen i . Detta basbelopp bedöms mer hållbart och har haft en stabilare uppräkning än t.ex. prisbasbeloppet. Inkomstbasbeloppet överensstämmer också bättre med den kostnadsbild som finns hos programföretagen eftersom deras kostnader till stora delar är kopplade till lön. Inkomstbasbeloppet beräknas utifrån ett indextal som utgår från faktisk snittinkomst. är det snittinkomsten som ligger till grund för beräkningen. Inkomstbasbeloppet används bl.a. för beräkning av högsta pensionsgrundande inkomst för den allmänna pensionen. Inkomstbasbeloppet , som har använts i beräkningen, uppgår till 61 500 kronor.3 När finansieringssystemet träder i kraft kommer avgiften att kopplas till inkomstbasbeloppet , vilket sannolikt är högre än belopp. När uppgift om detta finns tillgänglig kan därför en mindre juster- 3 Förordning (2016:940) om inkomstbasbelopp för . ing av antal inkomstbasbelopp behöva göras i förhållande till beräkningen i tabell 7.1. Fotnot: är en förkortning av inkomstbasbelopp. I tabellen används inkomstbasbelopp. Förutom att public service-avgiften räknas upp till följd av inkomstutvecklingen kommer antalet avgiftsskyldiga successivt att öka eftersom antalet personer med beskattningsbar förvärvsinkomst ökar över tiden. –2015 har antalet personer med en beskattningsbar förvärvsinkomst och som är ökat i snitt med . Var gränsen för full avgift ska gå under kommande tillståndsperiod som inleds 2020 behöver anpassas efter hur mycket medel programföretagen ska tilldelas vilket kommer att utredas i kommitténs fortsatta arbete. För innevarande tillståndsperiod gäller att medelstilldelningen till programföretagen ska räknas Om medelstilldelningen ska fortsätta räknas upp under nästa period på samma sätt som kan beräkningsgrunden behöva revideras framöver. Avgiftsinkomsterna kommer dock med största sannolikhet bli större automatiskt till följd av årliga höjningar av inkomstbasbeloppet och ökat antal personer med beskattningsbar förvärvsinkomst. Avgiftsintäkterna bör i så hög grad som möjligt följa medelstilldelningen till programföretagen och vid större avvikelser bör avgiften justeras. Som har nämnts kommer den public service-avgift som föreslås betraktas som en skatt (se avsnitt 6.3). är enligt förordning (2007:780) med instruktion för ansvarigt för skatter om inte något annat föreskrivs. En public service-avgift som baseras på beskattningsbar förvärvsinkomst bör därför samlas in av . Detta innebär att Radiotjänst i () bör avvecklas efter en övergångsperiod (se vidare nedan). Den nya public service-avgiften bör specificeras på den preliminära skatteuträkningen som bifogas inkomstdeklarationen, på samma sätt som begravningsavgiften. Detta för att tydliggöra att avgiften går till public service och för att upprätthålla den direkta kopplingen mellan avgiftsbetalarna och programföretagen. Enligt underlag till kommittén (dnr Komm2017/00395-34) beräknar att kostnaden för hanteringen av public serviceavgiften kommer att uppgå till 2018– 2019, 2020, 2021 och 2022. bedöms kostnaden uppgå till . I samband med att beslutar om det nya finansieringssystemet och public service-avgiften specificeras på inkomstdeklarationen kan det uppstå frågor från allmänheten om public service-avgiften. I underlag ingår kostnader som Skatteupplysningen, en informationstjänst för allmänna frågor om t.ex. deklaration och skatter, beräknas få för att hantera frågorna. Övergången till en public service-avgift innebär vidare behov av författningsändringar i bl.a. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och socialtjänstlagen (2001:453), se avsnitt 1.3, 1.5, kapitel 11 och författningskommentaren. 7.2Företag och andra juridiska personer