sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — En sådan ord- ning skulle i och för sig kunna anses rimlig utifrån att flera andra delar av regelverket är individualiserat, bl.a. gäller enligt 12 kap. 15 § SFB en hälftendelning av föräldrapenningen. Behovet av kvalificerings- villkoret torde dock främst gälla under början av ersättningsperioden då ledigheten är långvarig. Ett ytterligare argument mot en individuell utformning är att problemet inte är villkoret i sig utan den ojämna fördelningen mellan föräldrarna när det gäller föräldraledighet och föräldrapenning. Utredningen lämnar tidigare i detta kapitel ett flertal förslag för att åtgärda denna sneda fördelning vilket gör att behovet av en individuell utformning av villkoret minskar. Det kan också no- teras att utredningens förslag om att ersätta pappors rätt till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse med en möjlighet till ersättning inom föräldrapenningen kommer att innebära att andelen män som omfattas av kvalificeringsvillkoret ökar. Ett individualiserat kvalificeringsvillkor skulle även innebära fler prövningar hos med medföljande kostnader. Ut- redningen ser alltså sammanfattningsvis inte några bärande skäl för att individualisera villkoret. Kvalificeringsvillkoret är utformat som att föräldern ska ha haft rätt till en sjukpen- ning som överstiger lägstanivån. I avsnitt 7.4 lämnar utredningen för- slag om att lägstanivån för föräldrapenning ska slopas. Utformningen av kvalificeringsvillkoret bör därför ändras. Ersättning på lägstanivån motsvarar . Utredningen lämnar därför ett förslag om att ändra utformningen av villkoret på så att föräldern ska ha haft rätt till en sjukpenning som överstiger . Med denna ändring kommer inne- börden av villkoret att vara densamma som innan ändringen. 7.14Företagares villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen Bedömning: Mycket av den problematik som företagare beskriver att de har att använda föräldraförsäkringen torde ha sin grund i regelverket om sjukpenninggrundande inkomst. Sökandet av lös- ningar inom det regelverket kräver en bredare och djupare översyn av bestämmelserna om sjukpenninggrundande inkomst än vad utredningen har i uppdrag och möjlighet att göra. Utredningen gör trots detta bedömningen att det finns behov av en skyddsbestämmelse i fråga om beräkningen av sjukpenning- grundande inkomst under uppbyggnadsskedet av ett företag även för personer som driver aktiebolag. Utredningen instämmer i det förslag som har lämnats i promemorian Sjukpenninggrundande inkomst för företagare under företagets uppbyggnadsskede om att den sjukpenninggrundande inkomsten för en person som star- tar ett aktiebolag ska beräknas med samma principiella utgångs- punkter som gäller för de personer som bedriver enskild närings- verksamhet företaget är under uppbyggnadsskede. Inom ramen för de generella förslag som utredningen lämnar om förändringar inom föräldrapenningen har stor hänsyn tagits till att föräldrar har olika förutsättningar när det gäller att vara för- äldralediga och att ta ut föräldrapenning. Särskilt förslaget om ut- ökade möjligheter att lämna över rätt till föräldrapenning till en annan person torde innebära förenklingar för företagare att kom- binera familjeliv och arbetsliv. I övrigt är det svårt att se hur för- ändringar av villkoren inom föräldraförsäkringen skulle lösa den problematik som har beskrivits, i vart fall utan att helt frångå vissa principiella grunder för socialförsäkringarna. Utredningen bör där- med inte lämna förslag om sådana förändringar enbart ur ett före- tagarperspektiv. Det kan konstateras att föräldrar som är företagare, dvs. personer som driver företag i vilken form det än må vara, generellt sett tar ut ersättning ur föräldraförsäkringen i något lägre omfattning än an- ställda, trots att de kan ha samma grundläggande rätt i sak till sådan ersättning och trots att de önskar ta del av försäkringen. Om effek- ten är att barn till företagare får mindre tillgång till sina föräldrar än de har behov av, är detta givetvis inte tillfredsställande ur ett barn- perspektiv. Från företagarhåll beskrivs regleringen om sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som en del av problemet; det är svårt att fastställa och förutse en egenföretagares SGI, bestämmelserna har inte alltid en realistisk koppling till hur företagandet ser ut och olika typer av företagare behandlas inte lika. Vidare beskrivs att företagare har svårt att kombinera framförallt föräldraledighet med föräldrapenning med sin förvärvsverksamhet. Det kan delvis ha sin grund i regelverkets utformning, men kan också bero på företagandets natur och de olika förutsättningarna och villkoren för olika arbeten, oavsett om det handlar om anställning eller företagande. Tydligt är att ett starkt önskemål från företagarhåll är att ett visst arbete ska kunna utföras som full föräldrapenning tas ut. Finansieringen av trygghetssystemen bygger på hög sysselsättning och inom ramen för detta spelar företagandet i landet en stor roll. De sociala trygghetssystemens utformning, och det skydd systemen ger, kan i sin tur påverka incitamenten för enskilda att starta och driva företag. (Se prop. 2009/10:120, s. 38 f.) Även ur detta perspektiv är det viktigt med en fungerande föräldraförsäkring också för företagare. I avsnitt 4.2 har en översiktlig kartläggning gjorts av företagares villkor och möjligheter att använda föräldraförsäkringen. Övervägan- dena i detta avsnitt bygger vidare på den kartläggningen. 7.14.2Den grundläggande rätten till föräldraförsäkringsförmåner Bestämmelserna om rätt till föräldraförsäkringsförmånerna är i stort neutrala i förhållande till i vilken form föräldern arbetar, dvs. om han eller hon är anställd, egenföretagare eller en kombination av de båda. Skillnaderna i möjligheten att använda försäkringen är i förhållande till dessa bestämmelser mer relaterad till sysselsättningsformernas olika förutsättningar och villkor än till regelverket som sådant. Detta gäller inte bara förhållandet mellan sysselsättningsformerna anställning och företagande, utan även mellan olika företag. Regelverket ska passa för en stor mängd olika villkor och förhållanden på arbetsmarknaden. Utredningen har mot denna bakgrund svårt att se hur man genom regelverket om den grundläggande rätten till graviditetspenning, för- äldrapenning och tillfällig föräldrapenning skulle kunna komma till rätta med sådana olikheter som beror på sysselsättningsformernas olika natur som exempelvis de politiska målen om fördel- ningen av föräldrapenningen och föräldraledighet ska främjas. I allmänhet talas om att en så öppen försäkring som möjligt vore till fördel för företagare, vilket i fråga om föräldrapenningen skulle innebära få eller inga begränsningar i fråga om när och av vem för- äldrapenningen får tas ut. Det skulle kunna handla om att slopa den reserverade tiden för vardera föräldern, eller att företagare undantas från den begränsningen. En sådan väg skulle emellertid gå helt emot framförallt det huvuduppdrag som utredningen har, att föreslå åtgär- der för att föräldraförsäkringen i högre grad än ska fördelas mer jämställt och på så sätt bidra till ökad jämställdhet på arbetsmarknaden och till ett jämställt föräldraskap (se mer om detta i avsnitt 7.5 och 7.7). Målsättningen att föräldraledighet, föräldrapenning och tillfällig för- äldrapenning ska delas mer jämnt mellan kvinnor och män gäller för samtliga föräldrar, även för kvinnor och män som har företagande som sysselsättningsform. Det kan konstateras att informationsinsatser inte har förmått föräldrar att dela jämnt på föräldrapen- ningen och föräldraledigheten. En starkare styrning för att uppnå mål- sättningen om en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgs- arbetet och av föräldrapenning och föräldraledighet bedöms därför vara nödvändig, även för företagare. Det kan också konstateras att det torde vara till fördel för en enskild förälder som driver företag att dela på föräldraledigheten med en annan förälder eftersom det kan ge ökade möjligheter att kombinera förvärvsarbete med familjeliv; före- taget kan hållas vid liv samtidigt som omsorgen av barnet tillgodoses. I det sammanhanget bör utredningens förslag om att vidga möjlig- heten att lämna över rätt till föräldrapenning till någon annan person (se avsnitt 7.10) innebära vissa förenklingar för företagande föräldrar. En sådan utvidgning har också tagits upp från företagarhåll som ett förslag som kan ge ökad valfrihet och flexibilitet för föräldrar som har små möjligheter att lämna verksamheten för föräldraledighet (se Företagarna 2015, s. 12). Även om förslaget fram- förallt är kopplat till uppdraget att föreslå en utformning av föräldra- försäkringen så att den fungerar väl oavsett familjekonstellation, kom- mer denna möjlighet givetvis även företagare till del. Möjligheten att överlåta rätt till föräldrapenning kan framförallt tänkas hjälpa ensam- stående föräldrar som driver företag och som är i behov av avlastning och hjälp med barnen. En mer öppen utformning av föräldraförsäkringen ur ett företagar- perspektiv skulle även kunna innefatta en möjlighet för en förälder att kombinera full ersättning från föräldrapenningen med ett visst arbete i företaget, innebärande exempelvis att arbete kan utföras när barnet sover. Från företagarhåll har också framförts ett sådant önskemål (Företagarna 2015, s. 11, se mer i avsnitt 4.2.2). Den grundläggande rätten till föräldrapenning förutsätter att föräldern vårdar barn under tid när föräldern inte förvärvsarbetar eller när för- äldern avstår från arbete (se 12 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, för- kortad SFB). Förmånen lämnas som en dagersättning och ersättning- ens storlek är, för personer som arbetar i , relaterad till det inkomstbortfall som föräldern beräknas få på grund av att han eller hon avstår från arbetet (se t.ex. 12 kap. 9 och 25 §§ SFB). Även om rätten till föräldrapenning i sig och förmånsnivåerna inte är beroende av inkomstbortfall, utan i stället avstående från arbete i viss omfatt- ning, så är inkomstbortfallsprincipen en grundläggande del av ersätt- ningen i de fall som är i fråga och kan svårligen helt separeras från rätten till förmånen. Enligt direktiven för utredningen ska inkomst- bortfallsprincipen även fortsatt vara en av grundpelarna för försäk- ringen. Det får antas att även med arbete i ett företag följer en viss inkomst, även om den inte alltid ges som en relativt direkt motpres- tation för arbetet på samma sätt som för anställda. När och hur arbetet kan antas medföra en inkomst kan vara svårt att avgöra; om det innebär en direkt inkomst exempelvis i form av betalning från en kund eller om det innebär att verksamheten hålls levande så att den efter föräldraledigheten inbringar större inkomst än den annars hade gjort. En förmån som tillåter arbete, även om det är i begränsad omfattning, trots fullt uttag av ersättning kan svårligen anses grunda sig på en princip att förmånen ska kompensera för inkomstbortfall. Att på något sätt begränsa tillåtet arbete till sådant som inte medför någon inkomst bedöms inte görligt. En sådan reglering skulle vara svår, om inte praktiskt taget omöjlig, att tillämpa. Avsteg från kravet på avstå- ende från förvärvsarbete med hel föräldrapenning kan svårligen göras utan att rucka på grunderna för försäkringen. Något sådant mandat har inte utredningen. Det är också så att det nuvarande regelverket tillåter en stor flexi- bilitet när det gäller i vilken omfattning rätten till föräldrapenning kan användas i kombination med arbete. Föräldern kan ta ut för- äldrapenning på fyra olika förmånsnivåer för att kom- binera föräldraledighet med visst arbete. Om det arbete som föräl- dern önskar eller behöver utföra i företaget är mycket omfattande är det rimligt att föräldrapenning på en nivå som utgår från förälderns inkomst inte kan utbetalas för och tid. Möjligen skulle ytterligare en förmånsnivå (sju åttondelars föräldrapenning när föräl- dern arbetar högst en åttondel av normal arbetstid) kunna införas. Mot bakgrund av det trots allt stora spann som de olika förmåns- nivåerna sprider sig över och möjligheterna dessa ger att kombinera föräldraledighet och arbete bedöms emellertid en sådan ytterligare förmånsnivå inte lösa den beskrivna problematiken för företagare att använda föräldrapenningen. Redan enligt nu gällande bestämmelser kan en förälder ta ut en stor del av föräldrapenningen för och arbeta i mycket begränsad omfattning . Ett av problemen med att kombinera föräldrapenning med visst arbete måste antas vara förutsägbarheten och möjligheten till planer- ing. Det kan vara svårt för den som driver ett företag att veta för vil- ken dag, och i vilken omfattning, arbetet behöver utföras och därmed i vilken omfattning föräldern har rätt till föräldrapenning. behöver ansökan om föräldrapenning ofta göras i förväg för att ut- betalningen av ersättningen ska ske i anslutning till inkomstförlusten. Det är emellertid rättsligt möjligt att ansöka om föräldrapenning så långt som efter den dag för vilken föräldern önskar ersätt- ning (se 12 kap. 12 a § SFB). Om företagaren anpassar föräldrapen- ningens omfattning utifrån att visst arbete ska utföras under månaden och det sedan visar sig att arbetsinsatsen har överskattats kan föräl- dern således ansöka om en kompletterande föräldrapenning retro- aktivt. Föräldern kan i allmänhet ansöka om föräldrapenning i efter- hand, när han eller hon vet hur omfattande arbetet i företaget har varit som ansökan avser. Utredningens förslag till utformning av föräldrapenningen kan antas leda till minskad flexibilitet för vissa föräldrar och i vissa situa- tioner. Utredningen har emellertid, så långt det har bedömts möjligt inom ramen för uppdraget, inom ramen för sina förslag tagit hänsyn till föräldrars olika förutsättningar att använda förmånen för att minska en eventuell negativ påverkan på barns tillgång till sina för- äldrar och på föräldrars möjligheter att kombinera familjeliv och Exempelvis föreslås inte en fullständig individualisering av föräldrapenningen (se avsnitt 7.6, särskilt avsnitt 7.6.4 och 7.6.6). Det finns vissa aspekter av de grundläggande bestämmelserna om SGI som kan påverka företagares möjligheter att använda föräldraförsäk- ringen (se avsnitt 4.2.3). Förutom att detta ur ett individperspektiv kan inverka på möjligheten till föräldraledighet och därmed barns tillgång till sina föräldrar, kan det ur ett samhällsekonomiskt perspek- tiv i förlängningen påverka företagandet i landet, beroende på vilka kunskaper enskilda har om regelverket och hur avgörande dessa kun- skaper är för en enskilds val av sysselsättningsform. Problematiken i dessa delar är dock inte kopplad enbart till föräldraförsäkringen. De grundläggande bestämmelserna om beräkning av ersättning avser de arbetsbaserade socialförsäkringsförmånerna i stort och bör ses på i ett större sammanhang, där påverkan på alla berörda förmåner och förhål- landet till andra rättsområden analyseras. En bedömning av om det finns behov av ändringar i de bestämmelserna kräver en mer omfat- tande genomgång av regelverket och dess konsekvenser för företagare än vad utredningen har i uppdrag att göra. I det sammanhanget kan noteras att representanter för företagare ställer sig positiva till en historisk SGI, dvs. en SGI som grundas på tidigare inkomster (för utformningen av en sådan reglering, se t.ex. SOU 2015:21). Utred- ningen bedömer det inte vara aktuellt att frångå de gemensamma grunderna för beräkningen av de arbetsbaserade socialförsäkrings- förmånerna genom ytterligare särregleringar för föräldraförsäkringen i de frågor som avses. Sådana särregleringar för företagare kan medföra att regelverket blir onödigt komplicerat, i frågor som dess- utom egentligen är gemensamma för de arbetsbaserade socialförsäk- ringsförmånerna. Särregleringar bör vara starkt motiverade på ett sätt som utredningen inte bedömer är fallet när det gäller de frågor som avses. Inte heller från företagarhåll är det nödvändigtvis särskilda regleringar som är den önskvärda lösningen. Bestämmelserna har dessutom varit föremål för en större översyn av Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (se SOU 2015:21), som har lämnat förslag till vissa förändringar som ännu inte har färdigbehandlats inom . Vissa förslag för att förstärka företagares skydd inom socialförsäkringen, som bygger vidare på socialförsäkringsutredningens förslag, har dock tagits fram (, 2017a). De förslagen berör just sådana frågor som även för denna utredning har beskrivits som problematiska ur ett företagarperspektiv. Utan att ta ställning till om det ur principiell synpunkt bör finnas en särskild skyddsbestämmelse i fråga om beräkningen av företagares SGI under företagets uppbyggnadsskede, vill utredningen ändå peka på att det är rimligt att anta att enskilda personer som driver företag har samma behov av ett sådant skydd, oavsett företagsform. Den situation som skyddsbestämmelsen avser får anses vara lika värd att skydda för exempelvis aktiebolagsägare som för egenföretagare. Den bestämmelse som Parlamentariska socialförsäkringsutredningen har föreslagit i sitt betänkande (SOU 2015:21, s. 970 f.) bedöms inte innebära ett tillräckligt skydd, framförallt inte för de berörda före- tagare som inte har haft arbete och inkomst före det att företaget startade. Behovet och intresset av skydd även för exempelvis aktie- bolagsägare väger lika tungt som för egenföretagare. De olika före- tagsformerna kan inte anses motivera att försäkringsskyddet skiljer sig åt i denna del. Regeringen anger i budgetpropositionen att alla företagare, oavsett i vilken juridisk form verksamheten bedrivs, bör få ett ekonomiskt skydd under uppbyggnadsskede och att regeringen avser att återkomma med lagförslag till i den frågan (prop. 2017/18:1, utg.omr. 10, s. 41). I promemo- rian Sjukpenninggrundande inkomst för företagare under företagets uppbyggnadsskede (, 2017a) finns förslag till ett sådant skydd för en utvidgad grupp företagare. Utredningen instämmer i förslaget om att den sjukpenninggrundan- de inkomsten för en person som startar ett aktiebolag ska beräknas med samma principiella utgångspunkter som gäller för de personer som bedriver enskild näringsverksamhet företaget är under uppbyggnadsskede. Som en annan åtgärd för att till viss del komma till rätta med de svårigheter som företagare kan ha att använda föräldrapenningen har från företagarhåll framförts att föräldrapenningen skulle kunna be- räknas , dvs. att den enskildes SGI för- delas på 260 i stället (se avsnitt 4.2.3). Moti- ven bakom förslaget är att en förälder ska ges möjlighet att ta ut hel föräldrapenning av med full kompensation ur försäkringen och dessutom arbeta som önskat i . Det kan anföras flera starka argument mot en sådan lösning. För det första kan utredningen konstatera att regleringen om hur föräldrapenning kan lämnas är mycket flexibel även med kalenderdagsberäkning; för- månen kan tas ut under de dagar som önskas av föräldern när han eller hon vårdar sitt barn och på fem olika förmånsnivåer (se bl.a. 12 kap. 9 § SFB). Önskar föräldern arbeta , och alltså inte ta ut föräldrapenning, kan uttaget av förmånen sträckas ut än vid ett helt uttag . En person med en normalarbetstid om kan exempelvis arbeta och ta ut tre fjärdedels föräldra- penning. Om normalarbetstiden är mer omfattande kan personen arbeta mer tid än så, dock beroende på hur många dagar arbetstiden ska fördelas över. Föräldrapenning kan dessutom i viss utsträckning tas ut även under tid som normalt är arbetsfri för föräldern (se 12 kap. 11 § SFB). Rätten till föräldrapenning kan avstås till den andra föräldern eller någon som likställs med förälder för att exempel- vis hantera en situation då föräldern inte själv har möjlighet att vårda barnet (se 12 kap. 17 § och 11 kap. 4 § SFB). Regleringen ger således stora möjligheter för en förälder med förvärvsarbete att kombinera arbetet med ett familjeliv med unga barn, oavsett i vilken form förvärvsarbetet bedrivs (se dessutom avsnitt 7.10.2 och 7.10.3 om utredningens förslag till utvidgning av möjligheten att lämna över rätt till föräldrapenning till någon annan). Utredningens förslag till ändringar när det gäller föräldrapenningens utformning innebär inga begränsningar i de delar som behandlas ovan. För det andra är det så att beräkningen av föräldrapenning utgår från beräkningen av sjukpenning (se 12 kap. 25 § SFB). Det finns således en koppling i socialförsäkringssystemet mellan olika förmåner när det gäller beräkningen av ersättning. Huvudregeln är att sjukpen- ningen kalenderdagsberäknas. Endast i vissa särskilda undantagsfall är sjukpenningen arbetstidsberäknad och utgår då från den enskildes årsarbetstid. (Se 28 kap. 4–6, 13 och 14 §§ SFB.) Regleringen om års- arbetstid och arbetstidsberäknad förmån infördes för att komma till rätta med den bristande kompensationen för inkomstbortfall vid kortare sjukfall (prop. 1986/87:69, s. 24 f.). hade samt- liga berörda förmåner kalenderdagsberäknats. Den beskrivna bristen i kompensation bedömdes föreligga även i fråga om tillfällig föräldra- penning. Bedömningen grundades på att tillfällig föräldrapenning en- dast utges för dagar då föräldern skulle ha förvärvsarbetat oavsett er- sättningsperiodens längd och att uttaget av ersättningen i stort görs för kortare vårdperioder. Därutöver önskades större överensstämmel- se med regleringen om ersättning vid egen sjukdom. (Ibid. s. 47 f.) Detsamma kunde inte sägas om föräldrapenningen; frånvaro från arbetet under föräldraledighet med föräldrapenning är inte av samma kortvariga och tillfälliga natur som frånvaro från arbetet på grund av tillfällig vård av barn. Någon ändrad beräkning föreslogs därför inte för föräldrapenningen. (Ibid. s. Det bedömdes inte möjligt att utgå från en arbetstidsberäkning i fråga om egenföretagare då dessa inte är rättsligt begränsade i fråga om arbetstidens förläggning utan själva har möjlighet att förlägga sina arbetstider på ett sätt som är lämpligt för den enskilde egenföretagaren (ibid. s. 40). De olikheter mellan tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning samt mellan an- ställda och företagare som uppmärksammades i det lagstiftningsären- det kvarstår än . Detta talar emot en särskild reglering för för- äldrapenningen, som skulle innebära avsteg från vad som gäller för arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner i stort. Inom ramen för den tillfälliga föräldrapenningen har visserligen i fråga om egenföretagare gjorts ett undantag från den grundläggande regleringen om beräkning av arbetsbaserade socialförsäkringsförmå- ner. Det handlar om den särskilda bestämmelsen om delningstal för tillfällig föräldrapenning till egenföretagare. Bestämmelsen infördes för att skapa en mer likformig ersättning anställda och egenföretagare emellan. Kalenderdagsberäkningen av föräldrapenning gäller emeller- tid lika för alla. Till skillnad från tillfällig föräldrapenning, som endast kan lämnas till dem som har en arbetsbaserad försäkring, kan föräldra- penning lämnas även till dem som har en bosättningsbaserad försäk- ring och som således inte har arbete i . En allmän beräkning utifrån årsarbetstid är således inte aktuell. Tillfällig föräldrapenning lämnas i stort endast för tid då föräldern skulle ha arbetat (för tid då föräldern inte skulle ha arbetat utgår således ingen ersättning), för- äldrapenning kan lämnas även för arbetsfri tid. Föräldrapenning tas i regel i anspråk för längre planerade perioder, medan tillfällig föräldra- penning i stort avser kortare, oplanerade ledigheter. en innefattar, till skillnad från den tillfälliga föräldrapenningen, en garanterad miniminivå (grundnivån). Förmånerna innefattar sådana skillnader som enligt utredningens bedömning innebär att det inte är relevant att likställa dem i fråga om beräkningen av ersättning. För det tredje har utredningen inkomstbortfallsprincipen att hålla sig till, vilket är tydligt av direktiven för utredningens uppdrag.