sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — I det här kapitlet analyseras hur prissignalen från EU:s system för handel med utsläppsrätter, förkortat EU ETS, kan förstärkas med hjälp av ekonomiska styrmedel. Enligt utredningens direktiv ska analysen centrera kring frågan om el- och värmeproduktion i anläggningar inom EU ETS bör kompletteras med en skatt på innehållet av fossilt kol i de bränslen som förbrukas vid sådan produktion. En kompletterande skatt skulle utgöra ett s.k. nationellt prisgolv för utsläpp av fossil koldioxid från el- och värmeproduktionsanläggningar. Prisgolvet innebär att även om priset på utsläppsrätter skulle sjunka till noll skulle fortfarande en prissignal bestå för de anläggningar i som skatten omfattar. I utredningens uppdrag ingår att bedöma behovet och lämpligheten av ett nationellt prisgolv. Förbränning av bränsle i anläggningar med en installerad kapa- citet över (MW) omfattas av EU ETS. De gemen- skapsrättsliga reglerna finns i och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, förkortat handels- direktivet1. I omfattas även mindre anläggningar anslutna till fjärr- värmenät med en total kapacitet över 20 MW. Anläggningar som förbränner avfall i huvudsakligt syfte att producera energi (avfalls- 1 EUT L 140, , s. 63. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … energianläggningar) omfattas också enligt den nuvarande svenska tolkningen av . Om det huvudsakliga syftet är att destruera avfall omfattas anläggningen inte av EU ETS. omfattas därmed de flesta svenska anläggningar som förbränner avfall av handelssystemet EU ETS. Frågan om nationella prisgolv för koldioxid har aktualiserats i och andra länder (för mer information se avsnitt 5.2). Bakgrunden är att prisstyrningen inom EU ETS försvagats väsentligt. Figur 6.1 visar att priset föll från 2008 till per ton koldioxidekvivalenter 2012. Priset har därefter legat kvar på en låg nivå. Källa: Egen bearbetning av data från Det låga priset har sin förklaring i att utbudet av utsläppsrätter är mycket större än efterfrågan på dem. Utbudet av utsläppsrätter bestäms genom politiska beslut. Mängden utsläppsrätter som tillförs marknaden följer ett schema som i hög grad baseras på de produktions- och utsläppsnivåer som rådde . Tillförseln av utsläppsrätter minskar planenligt Bör prissignalen från EU:s system för handel med … och Europeiska kommissionen har föreslagit2 att tillförseln ska minska därefter. Detta förslag, tillsammans med andra förslag som kan påverka utbudet av utsläppsrätter i handelssystemet, slutförhandlas nu mellan rådet och parlamentet i en s.k. trilog (med kommissionen). Om fler utsläppsrätter tillförs handelssystemet än vad som annulleras uppstår ett årligt överskott. Eftersom företag har rätt att obegränsat spara utsläppsrätter genom s.k. bankning neutraliseras eller ackumuleras de årliga överskotten. Möjligheten till bankning av utsläppsrätter syftar till att utjämna prisskillnader . finns ett mycket stort ackumu- lerat överskott av utsläppsrätter. Det ackumulerade överskottet uppgick till mer än 2 miljarder EAU:s (European Allowance Units), vilket motsvarar koldioxidekvivalenter. beslutades på EU-nivå att auktioneringen av 900 miljoner EUA:s skulle skjutas upp från perioden –2016 till 2019–20203. Till följd av denna s.k. back-loading har det tillgängliga överskottet temporärt stabiliserats. uppgick över- skottet på marknaden till 1,77 miljarder EAU:s. European Environ- ment Agency, förkortat EEA, prognosticerar ett överskott på strax under 3 miljarder EUA:s 2020 då back-loading programmet upp- hör. EEA förutspår att överskottet kommer att ligga stabilt och därefter minska kontinuerligt.4 fattades beslut på EU-nivå om att en s.k. mark- nadsstabilitetsreserv ,förkortat MSR, ska inrättas 2019 för att skapa en bättre kontroll på överskottet5. Ambitionen är att anpassa antalet EAU:s som auktioneras ut för att hålla överskottet på marknaden i intervallet 400–883 miljoner EAU:s. Resterade del av överskottet ska placeras i MSR:en. Införandet av stabilitets- reserven innebär inte att antalet utsläppsrätter som kan utnyttjas på lång sikt minskar. MSR:en förväntas bidra till att upprätthålla ett pris på utsläppsrätter på kort sikt men inte i övrigt påverka den 2Förslag till och rådets direktiv om förändring av direktiv /87/EC för att stärka kostnadseffektiva utsläppsminskingar och investeringar i tekniker med låga utsläpp. 3Kommissionens förordning (EU) 176/2014 av om ändring av förord- ning (EU) nr 1031/2010 särskilt i syfte att fastställa vilka volymer utsläppsrätter för växthusgaser som ska auktioneras ut –2020. 4Trends and projections in the EU ETS in 2016. EEA report, no 24/2016. 5COM (2015) 337 final. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … långsiktiga prisbildningen nämnvärt. I praktiken innebär den att aktörerna inom systemet i större utsträckning måste handla med varandra eftersom färre utsläppsrätter auktioneras ut. En annan fördel med MSR:en är att den bidrar med en viss politisk flexibilitet eftersom den underlättar eventuella beslut om att annullera delar av överskottet. Alternativet är att utsläppsrätterna kommer ut på marknaden och att de då på ett eller annat sätt måste tas in från marknadens aktörer. Det marknads- ingrepp som sker i det senare fallet förväntas vara relativt omfat- tande i jämförelse med åtgärder som berör utsläppsrätter inom MSR:en. Trots att det finns ett stort överskott på utsläppsrätter i handelssystemet är priset på utsläppsrätter fortfarande positivt. Det finns två anledningar därtill. Den första är att flera aktörer kontinuerligt måste köpa utsläppsrätter. De som säljer utsläpps- rätter kommer åtminstone att kräva ett pris som täcker de trans- aktionskostnader som försäljningen innebär. Den andra anled- ningen är att marknadsaktörerna förväntar sig att överskottet kommer att minska och att priset på utsläppsrätter kommer att öka. Om utsläppsrätter inte hade efterfrågats i rent spekulativt syfte skulle priset på dem varit nära noll. Orsaker till överskottet av utsläppsrätter Det finns flera förklaringar till varför det uppstått ett stort över- skott av utsläppsrätter. Den främsta orsaken står att finna i den ekonomiska kris och svaga ekonomiska tillväxt som präglat EU- området . föll den samlade varu- och tjänsteproduktionen i EU kraftigt. Bland annat minskade kol- kraftsproduktionen med . I den ekonomiska krisen och dess efterdyningar minskade därför även efterfrågan på utsläppsrätter. Den ekonomiska utvecklingens betydelse för handelssystemet har inte bara präglat efterfrågan på utsläppsrätter utan även systemets utformning. Regelverket för systemet utformades baserat på en prognos över den generella ekonomiska utvecklingen i EU. Enligt den prognosen förväntades att konkurrensen om utsläppsrätter skulle bli så hög att kommissionen införde en ventil i Bör prissignalen från EU:s system för handel med … form av internationella utsläppskrediter. Speciellt under den andra handelsperioden –2012 utnyttjades denna ventil genom inköp av internationella utsläppsenheter (från s.k. CDM- och JI-projekt). Hade den ekonomiska krisen förutsetts hade denna ventil rimligen inte införts (eller i vart fall inte utformats på ett så frikostigt sätt). har cirka 1,5 miljarder internationella utsläppsenheter köpts. EU har fört en klimat- och energipolitik som styrt mot tre integrerade mål: klimat, förnybar energi och energi- effektivisering. Till följd av denna politik i kombination med nationella energipolitiska mål har exempelvis vind- och solkraft subventionerats och byggts ut kraftigt inom EU. Utbyggnaden har underlättats av att kostnaderna för att investera i den förnybara elproduktionen sjunkit markant . som den förnybara elproduktionen byggts ut har el- användningen effektiviserats. Detta har föranlett en lägre efter- frågan på el och därmed på fossilbaserad elproduktion än vad som hade varit fallet utan en sådan energipolitisk styrning. Samverkan mellan utsläppsrättspriset och de energipolitiska målen framgår tydligt i kommissionens scenarioanalys av det klimat- och energi- politiska ramverket till 20306. I analysen prognosticeras priset på utsläppsrätter till per ton koldioxidekvivalenter i frånvaro av en aktiv politik för energieffektivisering. Med en ”ambitiös” politik för energieffektivisering antas priset på utsläppsrätter bli betydligt lägre, per ton. Efterfrågan på utsläppsrätter har även pressats ner av att vissa länder reglerat produktionen i kolkraftverk eller infört nationella prisgolv för fossila utsläpp från anläggningar inom EU ETS. Dessa styrmedel beaktades rimligen inte när utsläppstaket bestämdes och de har därför bidragit till att pressa ner priset på utsläppsrätter till dagens låga nivå. Det låga priset på utsläppsrätter kan tolkas som att EU:s sammanhållna klimat- och energipolitik varit kortsiktigt effektiv i ambitionen att minska utsläppen av växthusgaser. Det låga priset på utsläppsrätter innebär emellertid svaga marknadsbaserade incita- 6 (2014b) “A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030”. Commission staff working document. SWD(2014) 15 final. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … ment att ställa om nuvarande produktionsprocesser bort från fossila bränslen. Detta kan ha en negativ effekt på i vilken takt teknik utvecklas för att långsiktigt skapa en ekonomi med hög materiell välfärd och låga utsläpp av växthusgaser. För att förbättra handelssystemets funktionssätt skulle ett prisgolv som införs gemensamt för hela EU kunna vara ett fungerade verktyg. Enligt Konjunkturinstitutet7 kan ett hybridsystem, där EU ETS kom- pletteras med både prisgolv och pristak på EU-nivå, minska systemets känslighet för ekonomiska chocker och vara samhälls- ekonomiskt effektivt. Prisgolvet leder då automatiskt till högre utsläppsminskningar i en situation då utsläppsminskningar visar sig billigare än förväntat. Denna typ av lösningar har diskuterats inom EU utan att få ett brett gehör. 6.2Klimatpolitiskt ramverk i EU och Det klimat- och energipolitiska ramverket inom EU och i bygger på tre övergripande mål som berör: minskade utsläpp av växthusgaser, högre andel förnybar energi, samt EU:s klimatmål är att utsläppen av växthusgaser ska minska med jämfört med nivå. EU ETS är en viktig förutsättning för den klimatpolitik som bedrivs inom EU. Målet för EU ETS är att till 2030 minska utsläppen av växthusgaser jämfört med nivå. Det kan jämföras med motsvarande mål för utsläpp som sker utanför EU ETS (dvs. i den icke-handlande sektorn) som uppgår till jämfört med nivå. 7 PM nr 25 2014 Kommissionens förslag på stabilitetsreserv i EU ETS. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … presenterade kommissionen ett förslag8 till förordning om ansvarsfördelning mellan medlemsländerna för utsläppsminskningar i de sektorer som inte omfattas av EU ETS för perioden –2030. De sektorer som ligger utanför EU ETS är främst uppvärmning av bostäder och byggnader, jordbruk, avfallsdeponier, transporter samt småskalig industri. Förslaget är fortfarande under förhandling. Den långsiktiga ambitionen är att växthusgasutsläppen inom EU ska minska med 80–till 2050. Svensk klimat- och energipolitik centrerar också kring de tre målsättningarna som nämns ovan. har till 2020 ett nationellt klimatmål för den icke-handlande sektorn. Målet är att utsläppen ska minska jämfört med nivå. Förutom målet till 2020 beslutade om regeringens förslag till klimatpolitiskt ramverk för . Det klimatpolitiska arbetet ska utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål som fastställer. Delar av det klimatpolitiska ramverket regleras i lag genom den nya klimatlagen som lagfäster att regeringens klimatpolitik ska utgå från klimatmålen och hur arbetet ska bedrivas. Lagen träder i kraft . Det klimatpolitiska ramverket omfattar bl.a. följande nationella, lång- siktiga klimatmål: Senast 2045 ska inte ha några nettoutsläpp av växt- husgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . För att nå netto- nollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. De utsläpp i som kommer att omfattas av EU:s ansvars- fördelningsförordning, den s.k. ESR-sektorn, bör vara lägre än utsläppen . Högst 8 procent- enheter av utsläppsminskningarna får ske genom komplet- terande åtgärder. 8 KOM (2016) 482 slutlig. Förslag till och rådets förordning om bindande årliga minskningar av medlemsstaternas växthusgasutsläpp –2030 för att skapa en motståndskraftig energiunion och fullgöra åtagandena enligt samt om ändring av och rådets förordning nr 525/2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information som är relevant för klimatförändringen. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … Senast 2040 bör utsläppen i i ESR-sektorn vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS) ska minska med jämfört med . Syftet med det klimatpolitiska ramverket är att varje regering, oavsett konstellation och politisk inriktning, ska vara bunden till de förutsättningar som anges i lagen. På så vis ska förutsättningarna öka för att arbetet ska bedrivas på ett långsiktigt och kontinuerligt sätt, som det blir tydligare och mer transparent. I finansplanen i Budgetpropositionen (prop. 2016/17:1, s. 24) anger regeringen att ska visa globalt ledarskap genom att bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. I budgetpropositionen föreslår regeringen att koldi- oxidskatt motsvarande av den generella koldioxid- skattenivån ska tas ut för bränslen som förbrukas för framställning av värme vid kraftvärmeproduktion som omfattas av EU ETS.9 I propositionen föreslås också att koldioxidskatten för bränslen som förbrukas vid annan värmeproduktion inom EU ETS än den som sker i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i kraft- värmeproduktion ska uppgå till av den generella koldi- oxidskattenivån (uppgår motsvarande skatt till av den generella koldioxidskattenivån). De föreslagna ändringarna innebär en höjning av det nationella prisgolv som redan finns för annan värmeproduktion inom EU ETS än kraftvärmeproduktion och produktion i tillverknings- processen i industriell verksamhet. Ändringarna innebär även att ett nationellt prisgolv föreslås för kraftvärmeproduktion inom EU ETS. Ändringarna föreslås träda i kraft . 9 Se s. 43 i prop. 2017/18:1. Bör prissignalen från EU:s system för handel med … 6.3Är EU ETS ett klimatpolitiskt nollsummespel ? 6.3.1Utsläpphandelns funktion i teorin Utgångspunkten för ett utsläppshandelssystem är en kvantitativ reglering av den aggregerade utsläppsnivån för de anläggningar som omfattas av systemet, eller om man så vill, ett krav på att de aggregerade utsläppen ska reduceras med en viss mängd. I ett utsläppshandelssystem styrs alltså inte primärt marginalkostnaden för utsläppsreduceringar – såsom i fallet med en skatt på fossila koldioxidutsläpp – utan i stället den aggregerade utsläppsnivån. Marginalkostnaden för utsläppsreduceringar och tillika priset på utsläppsrätter bestäms av ambitionsnivån på den kvantitativa regleringen. Det betyder att ett utsläppshandelssystem når sitt mål oavsett om priset på utsläppsrätter är högt eller lågt. Omvand- lingstrycket bland de anläggningar som ingår i EU ETS bestäms därför i grund och botten av utsläppstaket över hela tidsperioden. Dagens låga pris på utsläppsrätter är ett uttryck för att marginalkostnaden för utsläppsreduceringar är relativt låg inom systemet. Detta betyder dock inte att marginalkostnaden är låg för samtliga anläggningar inom EU ETS. Det kan bl.a. finnas nationella och branschvisa skillnader till följd av överlappande styrmedel på nationell nivå, t.ex. den svenska koldioxidskatten på värme- produktion i värme- och kraftvärmeverk. Det låga priset inom EU ETS innebär att det kan vara motiverat att skärpa den kvantitativa regleringen för att uppnå kostnadseffektivitet i EU:s klimatpolitik som helhet. Därigenom skapas i hela EU ett större omvandlings- tryck bort från användning av fossila bränslen. En ensidig reglering av svenska anläggningar inom EU ETS skapar ett större omvandlingstryck i . Däremot påverkas inte nödvändigtvis de globala utsläppen av koldioxid. Eftersom utsläppsnivån inom EU ETS förblir oförändrad sker endast en omfördelning av utsläpp mellan olika utsläppskällor inom systemet. Det stora överskottet av utsläppsrätter innebär att det är ytterst osannolikt att det på kort sikt uppstår fysisk brist på dem. En sådan brist kommer dock att uppkomma förr eller . Nationella åtgärder kan endast i bästa fall förskjuta tidpunkten för när ett utsläpp sker, men inte påverka den kumulativa utsläppsmängden. Dubbelstyrning av utsläpp inom EU ETS kan Bör prissignalen från EU:s system för handel med … därmed liknas vid ett nollsummespel, dvs. endast fördelningen av utsläpp mellan olika utsläppskällor kan påverkas men inte den totala utsläppsmängden. Det enda direkta sättet att åstadkomma en faktisk minskning av utsläppen inom EU ETS med nationella medel är att köpa och annullera eller på annat sätt undanhålla outnyttjade utsläppsrätter från utsläppsgenererande aktiviteter. 6.3.2Utsläppshandel i en politisk kontext I enlighet med utsläppshandelns syfte och funktionssätt bör ett fungerande utsläppshandelssystem inte kompletteras med styr- medel som avser att styra samma utsläpp. Kompletterande styr- medel har enligt resonemanget ingen additionell klimateffekt. En skärpt prissignal för svenska anläggningar måste därmed motiveras med annat än den direkta klimateffekten. Ambitionen att bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer skulle kunna vara ett sådant motiv, i synnerhet om denna ambition stöds av ett nationellt klimatmål som är tidsbestämt. Som nämndes har godkänt regeringens förslag om mål för den svenska klimatpolitiken (se bet. 2016/17:MJU24 och rskr. 2016/17:320). Detta innebär bl.a. att det klimatpolitiska arbetet ska utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål som fastställer. Målet ska vara att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . Förslaget om s.k. nettonollutsläpp om- fattar även utsläpp inom EU ETS. Ett nationellt mål som inbegriper utsläpp inom EU ETS nödvändiggör nationell dubbelstyrning. Även om EU ETS har en likvärdig ambitionsnivå som ett svenskt mål säkerställer ett nationellt styrmedel att vissa utsläpp inom EU ETS inte sker i . Troligtvis innebär utsläppen från el- och värmesektorn ett mindre problem för att uppnå nationella mål i ett 2045- perspektiv jämfört med de industriella utsläppen. I el- och värmesektorn finns endast ett fåtal anläggningar som i stor skala förbränner fossila bränslen. Målet för utsläpp på svenskt Bör prissignalen från EU:s system för handel med … territorium innebär att prissättningen av koldioxid bör harmo- niseras över alla sektorer . I vilken takt denna harmonisering bör ske är dock en öppen fråga. Det ska också betonas att det kan behövas en portfölj av styrmedel för att nå klimatmålet till 2045 kostnadseffektivt. Inte minst kan det vara viktigt att beakta styr- medel som stimulerar relevant forskning, teknikutveckling och en effektiv samhällsplanering. Det ingår dock inte i utredningens uppdrag att bedöma behovet av sådana styrmedel. Obeaktat nationella mål argumenteras det ibland för att det är fel att se EU ETS som ett nollsummespel, och att nationella styrmedel visst har en additionell effekt på de globala utsläppen. Detta gäller i synnerhet givet dagens stora överskott på utsläppsrätter och den MSR som införts för att kontrollera överskottet. Enligt argumentet leder nationell dubbelstyrning av utsläpp inom EU ETS till att reserven växer och att priset på utsläppsrätter pressas ned ytterligare. Detta ökar sannolikheten för att förslag om att annul- lera utsläppsrätter i reserven ska godkännas av och rådet. Enligt denna argumentation destabiliseras inte EU ETS av nationell dubbelstyrning utan stärks i stället på lång sikt genom politiska beslut. Politiska argument används även mot dubbelstyrning av utsläpp inom EU ETS. Enligt denna argumentation är marknadsaktörernas tro på handelssystemet centralt för dess funktion. Nationell dubbelstyrning underminerar prisbildningen inom EU ETS och minskar därmed trovärdigheten för utsläppshandelssystemets funk- tion och fortlevnad. Detta hämmar i sin tur investeringsviljan i anläggningar som bara kan motiveras om priset på koldioxid är tillräckligt högt. Argumenten för och mot additionell dubbelstyrning kan varken verifieras eller förkastas. Det finns ingen autonom process som förklarar sambandet mellan ett styrmedel och den observerade eller hypotetiska effekten. Beslut om strukturella förändringar av EU ETS kommer att grunda sig på flera realpolitiska faktorer. Bland annat är internationella klimatavtal och konkurrensvillkor viktiga. Det blir därmed omöjligt att ex-post fastställa om och i vilken Bör prissignalen från EU:s system för handel med … omfattning dubbelstyrningen lett till en additionell klimatnytta. Givet att ett politiskt beslut fattats är det inte möjligt att fastställa i vilken grad ett inhemskt styrmedel i inverkat på beslutet. På samma sätt är det omöjligt att fastställa i vilken grad dubbel- styrning undergrävt förtroendet för EU ETS (om systemet av- vecklas). Flera scenarier kan målas upp över hur överskottet inom EU ETS kommer att förändras. Den ekonomiska utvecklingen i kommer att vara av stor betydelse. EEA progno- sticerar, genom att ställa samman medlemsländernas egna utsläpps- prognoser, att den årliga efterfrågan på utsläppsrätter kommer att sjunka kontinuerligt . Minskningstakten är dock låg enligt EEA:s sammanställning och de årliga utsläppen inom EU ETS hamnar på koldioxidekvivalenter 2030. Som nämndes i inledningen av kapitlet förväntas det totala överskottet av utsläppsrätter att börja minska först , enligt EEAs beräkning. Eftersom reserven är stor bedöms det ta mer än att tömma den. Om vissa medlemsstater stärker nationella styrmedel som överlappar EU ETS, eller om den långsiktiga marginalkostnaden för att producera el från förnybara resurser fortsatt minskar i snabb takt, kommer uttömningstakten att bromsas upp. Efterfrågan och priset på utsläppsrätter blir då fortsatt låg. Ett annat scenario är att EU kommer överens om att lösa de strukturella problem som uppstått till följd av den ekonomiska nedgången i EU –2013. En sådan lösning kräver annullering av en stor del av de utsläppsrätter som kommer att finnas i stabilitetsreserven –2025. Förslag om olika annulleringsstrategier förhandlas för när- varande mellan EU:s olika organ i en trilog. De förslag som diskuteras är bl.a. en engångsannullering och en mer kontinuerlig annulleringsmekanism kopplat till marknadsstabilitetsreserven, förkortat MSR. Det senare förslaget innebär att MSR:en 2024 och därefter endast får innehålla som högst lika många utsläppsrätter som auktionerades ut föregående år. I praktiken innebär detta förslag en stor engångsannullering 2024 och en mer eller mindre linjär minskning av reserven därefter om årliga överskott fortsatt uppstår. En slutsats som kan dras av dessa förslag är att de fokuserar på att sänka taket för den Bör prissignalen från EU:s system för handel med … ackumulerade utsläppsmängden inom systemet. Förslagen innebär inte att handelssystemets grundläggande funktionssätt förändras. Det innebär i sin tur att svenska styrmedel som adresserar utsläpp inom EU ETS inte per automatik får en additionell klimateffekt på global nivå, även om systemet reformeras enligt något av de förslag som nämndes ovan. I framtidsbilden måste även det globala perspektivet vägas in.