sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att utreda och lämna förslag på hur översiktspla- neringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering m.m. (dir. 2017:6). Enligt direktiven ska utredaren med förtur behandla frågan om hur kommunen kan ges större möjligheter att besluta om en tillkommande eller befintlig bebyggelse behöver regleras med en detaljplan. Utredaren ska även föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas. utsågs till sär- skild utredare. Som sakkunniga att biträda utredningen förordnade bostads- och digitaliseringsministern rättssakkunniga och , kanslirådet , departementssekreterarna . förordnades kan- slirådet som sakkunnig. förordnades departementssekreteraren som sakkunnig. anställdes som huvudsekreterare . Landskapsarkitekten anställdes som utredningssekreterare. anställdes rättssakkunnig som utredningssekreterare. Utredningen har bedrivits i nära samarbete med utredningens sakkunniga. Därutöver har utredningen biståtts av flera företrädare för berörda myndigheter, kommuner och organisationer. Betänkan- det är därför skrivet i vi-form. Jag är emellertid ensam ansvarig för samtliga förslag. Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet Detaljplanekravet (SOU 2017:64). 1.1Förslag till lag om betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse .................................... Förslag till lag om ändring i ............................... Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)...... 1.4Förslag till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................... 1.5Förslag till förordning om betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse .................................... 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ....... 1.7Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ................................................ 1.8Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) Bakgrunden till uppdraget...................................................... Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Motiven bakom dagens detaljplanekrav................. Omfattningen och innebörden av dagens Förslagen i propositionen En enklare Förslagen i propositionen Genomförande av Seveso III-direktivet......................................... förslag om att utveckla 3.3EU-rättsliga och internationella krav med relevans för MKB- och SMB-direktiven................................... För- och nackdelar med detaljplan ...................................... Detaljplanekravet i några grannländer................................. Våra överväganden om kravet på detaljplan................. Kommittédirektiven anger ramarna för förslagen .............. 4.2EU-rätten och internationella åtaganden begränsar hur kravet på detaljplan kan utformas................ 4.3Förslaget att begränsa detaljplanekravet i propositionen En enklare planprocess tillgodoser inte kraven i EU- 4.4Våra utgångspunkter för hur kravet på detaljplan kan 4.5Möjligheterna att bygga utan detaljplan bör utvidgas 4.5.1Plan- och bygglagen bör ge tydligare stöd för ändringar och kompletteringar i bebyggelsen 4.5.2Innebörden av termen sammanhållen bebyggelse kan tolkas på flera sätt........................ Möjligheterna till undantag från detaljplanekravet bör även gälla sammanhållen 4.5.4Förslaget från Plan- och byggutredningen bör 4.6Kravet på detaljplan behöver utformas med hänsyn 4.6.1MKB-direktivet medför att vissa åtgärder alltid bör omfattas av detaljplanekravet ............... 4.6.2Kriterierna för vad som utgör en betydande miljöpåverkan bör preciseras på 4.6.3Behovsbedömningen förutsätter inget krav på särskilt samråd med berörda myndigheter ...... miljöpåverkan ska framgå av beslutet om lov 4.6.5Ett byggnadsverks inverkan på omgivningen bör bedömas i förhållande till hela åtgärden ........ 4.7De termer som används för kravet på detaljplan bör samordnas med kraven på bygglov ...................................... 4.7.1Termen ”industriändamål” bör ersättas med ”ett industriområde”.............................................. Det behövs ytterligare överväganden innan övriga termer kan samordnas................................ Några närliggande frågor...................................................... Våra förslag i förhållande till kraven i ............... Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar 5.1Vårt uppdrag om följdändringar i angränsande lagstiftning bör ses mot bakgrund av tidigare lagda 5.2Detaljplanens betydelse för tillämpningen av 5.2.1Många lagar är kopplade till att det ska finnas en detaljplan för sammanhållen bebyggelse......... 5.2.2Detaljplanen har omfattande rättsverkningar enligt annan lagstiftning ....................................... 5.3Principförslaget i promemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag ............................................... Det är inte lämpligt att knyta alla krav till termen Samhällets krav på den enskilde behöver vara tydliga ........ De områden som utgör tätbebyggelse och samlad bebyggelse behöver preciseras i förväg med bindande verkan ............................................ 5.5.2Andra lagar bör inte enbart kopplas till detaljplanen, oavsett om detaljplanekravet ändras eller inte ..................................................... 5.5.3Innebörden av tätbebyggelse och samlad bebyggelse behöver preciseras och redovisas Betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse behöver läggas fast på 5.5.5Kriterier för tätbebyggelse och samlad 5.5.6Länsstyrelsen bör peka ut vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse .............. Alternativ som övervägts men förkastats ............ 5.6Överväganden och förslag om hur angränsande lagstiftning bör utformas...................................................... 5.6.3Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning m.m. Lagen om ägofred .................................................. Lagen om allmänna vattentjänster ........................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Dag för ikraftträdande .......................................................... Konsekvenser för staten ....................................................... Konsekvenser för kommuner............................................... Konsekvenser för företag ..................................................... Konsekvenser för enskilda ................................................... Konsekvenser för miljön ...................................................... Konsekvenser för bostadsbyggandet ................................... 8.1Förslaget till lag om betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse .................................. 8.2 Förslaget till lag om ändring i .......................... 8.3Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) ........................................................................... 8.4Förslaget till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................. 8.5Förslaget till förordning om betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse.................................. 8.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ..... 8.7Förslaget till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ...................................... 8.8Förslaget till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) ............................ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:6 ................................................ Författningsförslag i promemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31 .................... Kort historik kring plan- och bygglagstiftningen Om detaljplanekravet i våra nordiska grannländer ........ Konsultrapport: GIS-analys, samlad bebyggelse ........... uppdrag omfattar fyra frågor. 1.se över hur översiktsplaneringen kan utvecklas i syfte att under- lätta efterföljande planering 2.föreslå begränsningar i kravet på att kommunerna i vissa fall måste göra en detaljplan och föreslå hur angränsande lagstift- ning kan utformas i anslutning till dessa begränsningar 3.se över behovet av att kommunen ska kunna bestämma upp- låtelseformer, t.ex. genom en bestämmelse i en detaljplan 4.se över behovet av att införa en privat initiativrätt så att en en- skild exploatör kan genomföra vissa formella beredningsåtgär- der i arbetet med att ta fram en detaljplan. Detta delbetänkande handlar om punkten 2, dvs. Enligt kommittédirektiven ska vi föreslå hur kommunen kan ges större möjligheter att besluta om en tillkommande eller befintlig bebyggelse behöver regleras med en detaljplan. Vi ska även föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas. Enligt regeringen ska inriktningen vara att lagstiftarens krav på detaljplan ska begränsas men att kommunen även i fortsättningen ska kunna ställa krav på att det ska finnas detaljplan i den omfattning som gäller . Detta ligger i linje med förslagen i propositionen En enk- lare planprocess (prop. 2013/14:126), som emellertid inte resulterade i ändrad lagstiftning vid riksdagsbehandlingen. Enligt direktiven ska utgångspunkten vara att de ändringar i kravet på detaljplan som syftade till att genomföra Sevesodirektivet ska gälla även i fort- sättningen. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Detaljplanekravet i (2010:900), PBL, innebär att lagstiftaren ställer krav på att kommunen i vissa fall ska pröva markens lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning genom en detaljplan. Det gäller – något förenklat – i fyra fall, nämligen för 1.en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen, 2.en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang, 3.vissa byggnadsverk, bl.a. om byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efter- frågan på området för bebyggande, och 4.en åtgärd som utgör en nyetablering av en kemteknisk s.k. Seveso- verksamhet. Trots den tredje punkten krävs det ingen detaljplan om byggnads- verket kan prövas genom ett bygglov eller ett förhandsbesked. Det förutsätter dock att användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kravet på detaljplan gäller inte heller i de fall som tillräcklig reglering har gjorts med områdes- bestämmelser. Särskilda bestämmelser gäller dessutom för vind- kraftverk. I avsnitt 3 redogör vi för den närmare innebörden av detaljplane- kravet och motiven bakom gällande rätt. förslag av betydelse för utredningen Ändringar i detaljplanekravet har föreslagits tidigare. Vi redogör i betänkandet för de förslag som har betydelse för våra förslag. –förslag i betänkandet En effek- tivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34), –Förslaget i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14: 126), som inte antogs vid riksdagsbehandlingen, –Förslaget i propositionen Genomförande av Seveso III-direkti- vet1 (prop. 2014/15:60), –Plan- och byggutredningens förslag i betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168), och –förslag i betänkandet Får jag lov? Om plane- ring och byggande (SOU 2005:77). Internationell rätt har betydelse för hur detaljplanekravet kan utformas Möjligheten att utveckla kravet på detaljplan i PBL påverkas av kon- ventioner som har tillträtt och krav i . Bland annat anger våra direktiv att vi ska analysera hur våra förslag förhåller sig till kraven i MKB-direktivet2, SMB-direktivet3 och Århuskonventionen4. Kopplingarna till Seveso III-direktivet innebär att det även finns skäl att översiktligt redovisa innehållet i det direktivet. 1Europaparlamentets och rådets direktiv /18/EU om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv /82/EG. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EU av om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 4Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (SÖ 2005:28). Vi redovisar även för- och nackdelar med detaljplanen som plan- instrument. Nyttan med detaljplanen är främst att planen –innebär en lämplighetsprövning där olika intressen vägs samman till en långsiktigt hållbar helhet –utgör en arena för dialogen mellan medborgarna, kommunen och övriga myndigheter och bidrar till ett bättre beslutsunderlag –lägger fast rättigheter och skyldigheter samt ökar värdet för fastig- heter som kan bebyggas –skapar förutsättningar för en rationell myndighetsutövning och ett samordnat genomförande. Nackdelarna består främst i att det tar tid och kostar pengar att ta fram en detaljplan. Ett planprojekt tenderar även att aktualisera frågor som inte direkt har med de åtgärder som planen syftar till att möjlig- göra. Kommunens kapacitet för att hantera detaljplaner kan leda till att även önskvärda planprojekt måste avvakta andra detaljplaner innan de kan genomföras. Eftersom små byggföretag sällan har möjlighet att engagera sig i byggprojekt som förutsätter detaljplaneläggning kan detaljplanen även ha en konkurrenshämmande effekt. Enligt våra direktiv ska vi studera och analysera systemen för fysisk planering på nivå i vissa andra länder. I en bilaga redo- gör vi kortfattat för resultatet av våra studier . Bilagan utgör en delredovisning av den större genomgång som vi avser att göra i ett senare betänkande. Våra överväganden om kravet på detaljplan Det finns brister i hur MKB-direktivet har genomförts i PBL – förslaget i propositionen En enklare planprocess bör inte genomföras Medlemskapet i EU och anslutningen till Århuskonventionen ger vissa förutsättningar för hur svensk rätt kan utformas. utredningsarbete har vi konstaterat att det finns brister i hur EU- rätten har genomförts i svensk rätt när det gäller genomförandet av MKB-direktivet. Direktivet innehåller krav på att vissa åtgärder (”projekt”) ska miljöbedömas, om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Miljöbedömningen innebär bl.a. att konsekvenserna för miljön ska redovisas i en miljökonsekvensbeskrivning samt krav på samråd med berörda myndigheter. Processen för att avgöra om det behövs en miljöbedömning eller inte brukar benämnas behovsbedömning. Det innebär att myndigheten tar ställning till om en verksamhet eller en åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. En brist i PBL handlar om att direktivet ställer krav på att vissa kriterier ska tillämpas vid behovsbedömningen, vilket inte alltid sker . Enligt PBL krävs det dessutom bara en detaljplan om använd- ningen av ett nytt byggnadsverk har en betydande inverkan på omgiv- ningen, medan direktivet utgår från att åtgärdens samlade miljöpåver- kan ska bedömas. I linje med detta föreslår vi att ett byggnadsverks inverkan på omgivningen ska bedömas i förhållande till hela bygg- nadsverket och inte bara till dess användning. Dessa brister medför enligt vår uppfattning att förslaget i propo- sitionen En enklare planprocess inte är förenligt med kraven i MKB- direktivet. Förslaget är inte heller, enligt vår uppfattning, förenligt med Århuskonventionen. Det hänger samman med att det enligt för- slaget i propositionen inte skulle krävas någon detaljplan för ett bygg- nadsverk vars användning kan antas medföra en betydande miljö- påverkan, om åtgärden har stöd i en aktuell översiktsplan. Eftersom miljöorganisationer inte har rätt att överklaga kommunens beslut om översiktsplan får dessa organisationer inte den rätt till rättslig pröv- ning som konventionen föreskriver. Förslaget i propositionen bör inte genomföras. Våra utgångspunkter för hur kravet på detaljplan kan reformeras Vi menar att kommunen behöver ett instrument för att kunna sam- ordna och lösa de frågor som uppstår i ett komplext byggprojekt. Att ta bort detaljplanen från plan- och byggprocessen gör det svårare att hantera sådana projekt. Vi anser att detaljplanen bör vara huvud- regeln, men att kommunen behöver ges reella möjligheter för att kunna släppa på kravet på detaljplan i de fall projektet kan genom- föras utan en sådan plan. anser vi att kommunerna inte tar tillvara på det utrymme som den nuvarande regleringen fak- tiskt ger för att i vissa fall kunna tillåta ny bebyggelse utan föregående detaljplaneläggning. Enligt vår uppfattning finns det inget behov av att förändra detalj- planekravet i de delar som genomför Seveso III-direktivet. De pro- jekt som hänger samman med MKB-direktivet och som ska miljöbedömas enligt PBL bör även i fortsättningen miljöbedömas på det sättet. Miljöbedömningen bör liksom vara kopplad till detalj- planen och inte till bygglovet. Vi konstaterar även att det saknas förutsättningar för att redan nu föreslå en begränsning av kravet på detaljplan som är kopplad till en utvecklad översiktsplan, dvs. till de förslag som vi enligt kommitté- direktiven ska utreda inom ramen för vårt nästa delbetänkande. Möjligheterna att bygga utan detaljplan bör utvidgas och förtydligas Som nämnts ovan avser detaljplanekravet bl.a. 1.en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen, 2.en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang, och 3.vissa byggnadsverk, om byggnadsverkets användning får bety- dande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrå- gan på området för bebyggande. Som nämnts finns en undantagsregel som anger att punkten 3 inte gäller om byggnadsverket kan prövas genom ett bygglov eller ett förhandsbesked. Vi anser att detaljplanekravet bör förtydligas för att klargöra möj- ligheterna att pröva ”en ny sammanhållen bebyggelse” respektive ”en bebyggelse som ska förändras eller bevaras” genom ett bygglov eller ett förhandsbesked, snarare än genom en detaljplan. Förslaget hänger samman med att kommunerna ibland ställer krav på detaljplan i situationer där PBL inte uttryckligen kräver det. Vi föreslår att kravet på detaljplan för ”en ny sammanhållen be- byggelse” respektive ”en bebyggelse som ska förändras eller beva- ras” inte ska gälla om åtgärden kan prövas genom ett bygglov eller förhandsbesked. Lagtekniskt föreslår vi att det undantag som redan gäller för vissa byggnadsverk (punkten 3) även ska gälla för punk- terna 1 och 2. Genom den ändringen kan villkoren ”om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen” (punkten 1) respektive ”om regleringen behöver ske i ett sammanhang” (punkten 2) tas bort. När tillämpningsområdet för undantagsregeln utvidgas blir det även möjligt att genom nya motivtexter klargöra när det är möjligt att pröva ”en ny sammanhållen bebyggelse” respektive ”en bebyg- gelse som ska förändras eller bevaras” genom ett bygglov eller ett för- handsbesked. Vi menar att större förändringar i bebyggelsestrukturen även i fortsättningen bör prövas genom en detaljplan. Mindre förändringar bör dock kunna prövas genom ett bygglov eller ett förhandsbesked. Så kan vara fallet när det handlar om förändringar eller kompletter- ingar inom ramen för en befintlig bebyggelsestruktur. Har den över- gripande strukturen väl lagts fast, i form av byggnader, gator, vägar, fastighetsindelning, vatten och avlopp, el och annan teknisk försörj- ning, kan det finnas förutsättningar för att pröva den önskade föränd- ringen inom ramen för ett bygglov eller förhandsbesked, i stället för genom detaljplaneläggning. Vi tänker då bl.a. på följande situationer: –Ändrad användning för en befintlig byggnad som inte har någon omgivningspåverkan av betydelse, t.ex. att ta i anspråk en bygg- nad som tidigare använts för kontorsändamål för bostäder eller vice versa. –Nybyggnad av en eller flera nya byggnader som i allt väsentligt ansluter till den befintliga bebyggelsestrukturen i området när det gäller bl.a. läge, omfattning och användning och som inte heller medför någon omgivningspåverkan av betydelse. Det kan bl.a. handla om att komplettera med nya byggnader i tidigare obebygg- da luckor i en kvartersstruktur. Det gäller även situationen när ett eller flera nya bostadshus möjliggörs i en befintlig villabebyggelse genom att en eller flera större fastigheter delas. Vi avser alltså åtgärder av begränsad omfattning där den färdiga detaljplanen eller detaljplaneprocessen inte tillför några väsentliga mervärden, men som ändå vanligtvis prövas genom detaljplanelägg- ning . Det handlar bl.a. om sådana åtgärder som ofta prövas genom s.k. frimärksplaner, dvs. där kommunen gör en ny detaljplan som enbart omfattar en enda fastighet eller ett enstaka kvarter. I de fall som området redan är planlagt, men den önskade åtgärden strider mot den gällande planen, bör det alltså vara möjligt att upp- häva den gällande planen i stället för att göra en ny detaljplan. MKB-direktivet innebär att vissa åtgärder behöver omfattas av ett strikt krav på detaljplan Detaljplanekravet är utformat så att kan komma till slutsatsen att någon detaljplan inte behövs, trots att åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta utgör en brist i förhållande till kraven i MKB-direktivet. Bristen består bl.a. i att det inte sker någon behovsbedömning utifrån de kriterier som anges i MKB-direktivet. Dessa kriterier har i svensk rätt införts i bilaga 2 till förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskriv- ningar, MKBF. Vi menar att detaljplanekravet även ska omfatta vissa åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för vissa verksamheter eller åtgärder. Det gäller sådana verksamheter och åtgärder som enligt gällande rätt innebär att redovisningen av miljökonsekvenser ska uppfylla ytterligare krav i till följd av kraven i MKB-direktivet (jfr 4 kap. 34 § andra stycket PBL). Det bör gälla om området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för –ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat pro- jekt för sammanhållen bebyggelse –en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar –en hamn för fritidsbåtar –ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggning- ar, utanför sammanhållen bebyggelse –en permanent campingplats –en djurpark. Vi föreslår att detaljplanekravet inte ska omfatta spårvägar och tun- nelbanor, trots att dessa omfattas av MKB-direktivet. Anledningen är att spårvägar och tunnelbanor kan prövas antingen genom en detalj- plan eller enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Trots att ett byggnadsverk kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bör ett sådant byggnadsverk i vissa fall kunna prövas genom ett bygglov eller förhandsbesked. Det gäller sådana fall där byggnadsverket ändå kommer att miljöbedömas enligt . Som nämnts ovan är det en brist i förhållande till MKB-direktivet att PBL inte anger vilka kriterier som ska tillämpas vid behovs- bedömningen. Detta gäller om området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för vissa verksamheter och åtgärder som anges i MKB- direktivet.