sou · H4B348 · 2017-01-01 00:00:00 — Den grundläggande samhällsservicen ska vara likvärdig och inte bero på var i landet man bor. 9 Sex nya län 9.1En indelning för en mer ändamålsenlig regional samhällsorganisation Utifrån våra direktiv, våra utgångspunkter, befintlig kunskap, dialog med många berörda parter och egna överväganden lägger vi fram en indelning av hela landet. Som tidigare nämnts skulle ett alternativ vara att bygga vidare på de tre största länen, , och . Detta skulle dock innebära en ökad regional obalans i vårt land och ojämlika förutsättningar i olika delar av landet. Vår uppgift är att se till hela landet, att utgå ifrån de behov som alla människor i har av arbete, kommunika- tioner, hälso- och sjukvård etc. För att ta vara på hela landets resurser och skapa förutsättningar för utveckling och tillväxt i hela landet är vår bedömning att sex län och landsting skapar en sådan tillväxtkraft att utveckling och tillväxt kan ske i hela landet. En indelning i sex län och landsting ger möjligheter för alla delar i de nya länen både att utvecklas och att få del av den gemensamma utvecklingen och bidra till den nationella tillväxten och den lokala välfärden. Det är dock inte bara landstingens resurser och kapacitet som stärks. Med sex län och landsting blir det också möjligt att skapa en regional samhällsorganisation där statliga myndigheter kan ha en gemensam indelning med de nya länen och landstingen vilket i sin tur skapar en ökad styrka i arbetet med såväl regional utveckling som hälso- och sjukvård. Vi har strävat efter jämnstarka län och landsting med verklig förmåga att fullgöra sina uppdrag. På detta sätt skapas förut- sättningar att bygga strukturer för regional utveckling och mer jämlika förutsättningar att ta ansvar för hälso- och sjukvården. En ny indelning med färre län innebär att antalet länsstyrelser minskar. Varje ny länsstyrelse kommer att bli större och få bättre möjligheter att verka för att nationella politiska beslut får genom- slag i länen och att ta ett samordnande ansvar över sektors- politikens gränser. Vi anser, som vi presenterat i kapitel 7, att det finns ett behov av en samordnad statlig indelning på regional nivå. Ett antal statliga centrala myndigheter som har en regional indelning ska även de ordna sig efter denna indelning. Vi kommer att återkomma till de statliga myndigheterna i vårt slutbetänkande. I den norra delen av landet föreslås en sammanläggning av de fyra nordligaste länen, , , och och landstingen i dessa län. Därmed uppnås en tillräcklig styrka för att ansvara för sjukvården i och resurser för ett effektivt regionalt utvecklingsarbete. Länen är relativt glest befolkade och för att få tillräcklig kraft i det nya länet blir det med nödvändighet ett stort geografiskt område. Ett alternativ hade varit att dela detta område i två, men det skulle inte resulterat i län och landsting med ekonomiskt tillräckligt stabila förutsättningar. Här har således avvägningar gjorts mellan å ena sidan resursstyrka och å andra sidan geografisk storlek. Utifrån ett strikt arbetsmarknadsregionsperspektiv hade det varit naturligt att föreslå ett län omfattande hela , omfattande , , , och . I hela detta område finns en omfattande pendling och funktionella arbetsmarknad sträcker sig allt längre västerut. Dock har vi valt att inte föreslå en sådan indelning. En indelning som fokuserade starkt på enbart arbetsmarknadsregionsperspektivet skulle leda till att områdena runt de stora städerna stärktes avsevärt utan att ta tillvara den samlade utvecklingskraften. Vi föreslår istället en indelning där , , , , och län samlas i ett län. De kan då utgöra en stark samarbetspart till . Samverkan kring bland annat kollektivtrafik och transportinfrastruktur torde underlättas av att hanteras av två parter istället för i dagens indelning. Detta område har inom hälso- och sjukvårdsområdet länge samverkat inom ramen för sjukvårdsregion (där dock även ingår). Beträffande anser vi det naturligt att ett samgående i ett större län ska ske med . De allra flesta samband som finns mellan och fastlandet sker via . Förutsättningarna på är mycket speciella, vilket måste beaktas. Öläget, långt från fastlandet utan fast landförbindelse skapar särskilda förutsättningar. Näringslivet på skiljer sig tämligen stort från det i även om båda har en omfattande besöksnäring. Vidare finns det inga rimliga förutsätt- ningar för att skapa en förstoring av den funktionella arbets- marknadsregionen . Det finns dock inom andra områden vinster för om de blir en del av en större organisation. Detta skulle ha stor betydelse för möjligheterna att bedriva en effektiv nivåstrukturerad vård och vara positivt för bland annat transportinfrastrukturplaneringen. har i EU-sammanhang tillerkänts en särskild ö-status som är av betydelse bland annat i relation till . Eftersom förhållandena skiljer sig så tydligt åt mellan och torde det vara behövligt med en särskild reglering av arbetet med regional utveckling avseende . är speciellt även i det avseendet att de inte utgör något landsting. Kommunen ansvarar där för de uppgifter som har i andra län. Detta innebär att landstingsverksam- heten måste brytas ut från kommunen vid ett samgående med ett annat landsting. Trots dessa skillnader anser vi att det är lämpligt att och tillsammans bildar ett nytt län. Med det föreslagna länet, , omfattande , , , , och län, bildas ett starkt län mellan och som kommer att binda samman utvecklingen mellan dessa storstads- områden. På motsvarande sätt skapas ett starkt län mellan och /genom att föra samman , , och i ett nytt län. Dessa nya län kommer att ha möjlighet att knyta samman utvecklingen i stor- stadslänen och dra nytta av skeenden i dessa. Vi ser starka funktionella samband inom och tillsammans med . Detta område har i många delar likartad närings- livsstruktur och upparbetade samarbeten. Tre av landstingen har ett mycket nära samarbete i sjukvårdsregion. är viktigt för den gemensamma utvecklingen i och . I detta område finns dock utmaningar gällande de inomregionala kommunikationerna. Gällande kan det ur ett sjukvårdsperspektiv te sig rimligt att de borde ingå i samma län och landsting som övriga landsting i dagens sjukvårdsregion. En samlad bedömning gör dock att vi anser att det är mer lämpligt att göra en indelningsändring där läggs samman med . Detta knyter samman näringslivet runt och bygger vidare på befintliga samarbeten samt ger förutsättningar för ett gemensamt samarbete med . Även om det i detta betänkande inte finns något konkret förslag om indelningsändringar avseende så ser vi att främst norra har ett funktionellt mycket starkt samband med och . Flera halländska kommuner ingår i arbetsmarknadsregion och två av kommunerna är medlemmar i kommunalförbund tillsammans med kommuner i . I de södra delarna av är dessa kopplingar inte lika tydliga. är dessutom det enda landsting som är delat mellan två sjukvårdsregioner. I vår helhetsbild ser vi också att det är naturligt att föra samman och till ett nytt län. Mellan dessa båda län och landsting finns ett omfattande samarbete. Detta visas bland annat av att mycket få centrala statliga myndigheter har valt en organisa- tion där dessa båda län ingår i olika regioner. Enligt våra direktiv ska en ny indelning av län och landsting kunna träda i kraft . Om vi finner det möjligt att genomföra en eller flera indelningsändringar som kan träda i kraft ska vi föreslå dessa i ett delbetänkande. I detta del- betänkande lämnas sådana förslag. Vi har fört dialog med politiska företrädare i de berörda länen. I länen finns olika uppfattningar om såväl reformen som helhet som om tidpunkten för ikraftträdandet. I vissa län finns en bred parlamentarisk majoritet för en indelnings- ändring och en stark önskan om ett ikraftträdande . I vissa län finns tveksamheter kring om ett ikraftträdande bör ske 2019 eller 2023. En aspekt som berörts är de utmaningar det innebär att bedriva en effektiv verksamhet i en organisation som vet att man kommer vara föremål för förändringar. Många har också lyft fram den problematik som det kan innebära att verksamheten leds av indelningsdelegerade. Vi bedömer som helhet att det finns en acceptans i de berörda länen för en indelnings- ändring med ikraftträdande . I samtliga föreslagna nya län har diskussioner och också försök till olika regionbildningar föregått det förslag som vi nu lägger. Vi kommer att återkomma till åter- stående nya län i vårt slutbetänkande. 9.2Namn på de nya länen Vid namngivning av de nya länen finns viss reglering att förhålla sig till. Nedan redogörs för detta och hur vi principiellt resonerar kring namn på länen. Enligt 1 kap. 4 § kulturmiljölagen (1988:950) ska man vid statlig och verksamhet iaktta god ortnamnssed. Detta innebär att: hävdvunna ortnamn inte ändras utan starka skäl, ortnamn i övrigt stavas enligt vedertagna regler för språkriktighet, om inte hävdvunna stavningsformer talar för annat, påverkan på hävdvunna namn beaktas vid nybildning av ortnamn, och namn på svenska, samiska, finska och meänkieli så långt möjligt används på kartor samt vid skyltning och övrig utmärkning i flerspråkiga områden. Namn som godkänts av Lantmäteriet ska i statlig och verksamhet användas i sin godkända form. Flera av punkterna i denna hänsynsparagraf har sin bakgrund i FN:s resolutioner om ortnamn och ortnamnsvård. Ortnamn är den gemensamma termen för alla typer av geografiska namn, hit räknas exempelvis bebyggelsenamn och naturnamn, men även gatunamn och namn på administrativa enheter såsom kommuner, län och landsting. Samtliga namntyper som beslutas av någon statlig eller myndighet omfattas av hänsynsparagrafens bestämmelser. Ortnamn har många funktioner. En av de grundläggande är namnets förankring till platsen. Namnet fungerar då lokaliserande, dvs. som hjälp för vår orientering, för att vi ska kunna tala om en plats och för att de vi talar med ska veta vilken plats det är fråga De flesta ortnamn har vuxit fram spontant bland språk- brukarna, för att fylla detta lokaliseringsbehov. Namnen uppstår ofta i relation till andra platser och deras namn. De bildar ett logiskt system som namnbrukarna kan ta hjälp av i orienteringen och de bildar ofta en sammanhållen namnmiljö. Namnen har även en koppling till social samhörighet. De ort- namn som vi delar i större eller mindre grupper är viktiga signaler för samhörigheten inom gruppen. Namnen är också viktiga för den enskildes identitet, eftersom namnet ofta symboliserar något för människan så grundläggande som den egna identiteten representerad av hemorten – det kan man se i diskussioner som förs över namns ursprung, över namnen på nya, sammanslagna kommuner, över stavningen av namn på byar och vägar osv. Debatterna kan ibland bli känslosamma. Använder någon namnet på vår hemort fel gör den intrång på det revir som vi upplever som vårt och det kan upp- levas som ett intrång i den personliga sfären. Nya namn som ska användas av alla medborgare bör vara lätta att identifiera sig med både när det gäller den geografiska utbredningen och det immateriella kulturarvet. En aspekt av namngivningen är att de nya namnen också ska vara enkla att använda i olika sammanhang, upplevas som enhetliga och vara enkla att använda på andra språk, främst på våra nationella minoritetsspråk. Ortnamnens grundläggande funktion och betydelse är av stor vikt vid alla typer av namnbeslut. Varje enskilt namn ska vara en del av en självklar namngemenskap och kunna förstås till syftning och betydelse utan några särskilda förkunskaper. Vid namnsättning av administrativa områden blir detta särskilt viktigt då de namnen representerar en officiell tillhörighet av stor betydelse för den enskilde medborgaren. Man bör vid namnsättning således beakta att namn har en stark och viktig identitets- och samhörighetsskapande funktion. Namn- ändringar och nynamngivning ska ske med eftertanke och med beaktande av bestämmelserna i hänsynsparagrafen ovan. Genom den nya länsindelningen skapas en administrativ indelning som har en ny namnstruktur. Varje enskild medborgare kommer att omfattas av denna reform och för att namnen ska accepteras och användas bör de uppfattas som naturliga och logiska. De nuvarande länsnamnen är att betrakta som hävdvunna ortnamn. har varit indelat i län , och denna indelning har varit stabil . En ny länsindelning kan inledningsvis skapa viss förvirring, inte bara vad gäller den konkreta länstillhörigheten, utan också namn- bruket och människors förmåga att identifiera sig med det nya namnet. Den gamla länsindelningen kommer länge att finnas i människors medvetande, och den kan speglas i verksamhet som baseras på denna indelning och som inte berörs av den nya indel- ningen exempelvis föreningar och företag. Att överge begreppet län för ett annat administrativt begrepp är inte aktuellt. Detta leder till att det blir kvar olika lager av indelningar som inte har någon egentlig funktion. Dock ska påpekas att länsnamnen är administrativa namn och inte namn som speglar vårt kulturarv. För att fylla namnbrukarnas behov av namn som skapar social och kulturell samhörighet kommer landskapsnamnen att vara en stabil grund. Landskapsnamnen kan fylla en funktion när man ska namn- sätta enheter på en nivå som är mindre än länet men större än kommunen. 9.2.5Namn på de nya länen Namnen på nuvarande och tidigare län har sin bas i: länets residensstad (, län, län, , län, län), landshövdingens residens eller en motsvarande byggnad i de förekommande äldre länen (, , , , ), annan viktig plats () eller område, oftast landskap, som länet helt eller delvis omfattar (, , , och län, , , , län, , , , , , , ). Att tillämpa någon av dessa principer på den nya länsindelningen där länen utgör betydligt större områden är problematiskt ur ett ortnamnsperspektiv. Vilken residensstaden är kan variera och den kan ligga långt från en stor del av länets invånare. Många skulle därför ha svårt att identifiera sig med namnet, på samma sätt som att det är svårt att ena invånarna i länet kring en viktig plats. Att hitta ett lämpligt nytt namn för indelningsenheterna utifrån de traditionella principerna är en ny namngivningssituation. Det mest ändamålsenliga anser vi vara att i en modifierad form utgå från landsdelsindelningen, det vill säga från , och , vilket är en indelning som de flesta människor känner till och använder. Denna indelning kan användas om utgångspunkt för den nya administrativa indelningen av . Den behöver dock kompletteras för att lösa helheten av namngivningen. Eftersom namnen är använda i andra sammanhang är det viktigt att signalera att det här är fråga om länsnamn, varför begreppet län bör ingå i namnen. Länen kommer i viss mån att avvika från den indelning som man vanligen tänker sig när man använder landsdelsnamnen. De nya namnen ska bilda en naturlig namngemenskap som kan betraktas som en namngemenskap som förstås av alla. Kommitténs bedömning: Vid bildande av nya län bör valet av länsbeteckning i vägtrafiklagstiftningen följa länsbeteckningen i det tidigare län där den nya residensstaden är belägen. I varje län finns en residensstad i vilken har sitt säte. Vilken denna ska vara beslutas av . Även om det i de flesta av dagens län är så att residensstaden även är sätesort för lands- tingsfullmäktige så finns det inget sådant krav. I och har man valt att lägga och säten i olika orter. Vi ska enligt direktiven analysera principer för val av residens- städer i de nya länen. Historiskt sett har det i de allra flesta län varit den största staden som varit residensstad. Orsakssambanden kan ifrågasättas, i den stad som varit residensstad har stora delar av övrig förvaltning och övriga ledningsfunktioner i samhället samlats och därmed har denna stad i de flesta fall växt sig störst i länet. fattades beslut om residensstäder för mycket länge sedan och vid de tillfällena var det troligen naturligt för staten att förlägga residensen i den största orten. Vid bildande av nya län kommer principen, att all statlig och mycket annan verksamhet ska samlas på en ort, inte kunna upprätt- hållas. Det är troligtvis inte heller önskvärt eftersom det finns etablerade strukturer i samtliga residensstäder som bör bibehållas i viss utsträckning. Vi resonerar i kapitel 15 om behovet av att fortsätter ha verksamhet på flera orter i länet. Vid bildandet av och valdes den största staden som residensstad medan valde att placera fullmäktiges säte i en annan ort. De städer som väljs till residensstad bör ha en tillräckligt stor arbetsmarknad för att kunna försörja centrala funk- tioner med adekvat kompetens. Det är också viktigt att det finns rimligt goda kommunikationer från residensstaden till alla delar av länet. ska samverka med en rad olika aktörer på regional nivå, såväl statliga myndigheter som regionalt självstyre. Samverkan kan i vissa lägen underlättas av geografisk närhet, att man finns i samma stad. Detta ska å andra sidan vägas mot en bred regional närvaro och möjligheterna att använda tekniska lösningar för sam- verkan. Då verksamhetsorter för dessa aktörer väljs bör det beaktas vilken stad som väljs som residensstad. I kungörelsen (1973:105) om länsbeteckningar fastställs hur länen ska betecknas vid tillämpningen av vägtrafiklagstiftningen. Dessa beteckningar kallas ofta länsbokstäverna. Vid bildandet av nya län bör kungörelsen ändras så att varje nytt län har en beteckning. Vid bildandet av och ändrades kungörelsen på så sätt att länsbeteckningen följde residensstaden. Vi anser att detta är lämpligt även framöver. 10Det kommunalekonomiska utjämningssystemet vid landstingssammanslagningar Vi ska, enligt direktiven, analysera och vid behov lämna förslag på författningsändringar som innebär att landsting kan kompenseras vid sammanläggning på motsvarande sätt som för kommunerna. Dessutom ska vi analysera och redovisa hur systemet för kommunal- ekonomisk utjämning i övrigt påverkas av en ändrad landstings- indelning. Utjämningssystemet regleras i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. I det följande kommer en redogörelse göras av hur utjämnings- systemet för landstingssektorn (huvudsakligen inkomstutjämnings- systemet, kostnadsutjämningssystemet och strukturbidraget) påverkas av en ny landstingsindelning.1 Utjämningssystemen för landstingen omfattar även . Inom inkomstutjämningen utjämnas för skillnader i skattekraft mellan landstingen. Utfallet beräknas utifrån skillnaden mellan den egna skattekraften (beskattningsbar förvärvsinkomst per invånare) och den så kallade garantinivån som är av landets medelskattekraft. Landsting med en skattekraft under garantinivån får ett bidrag, medan landsting med en skattekraft över denna nivå betalar en avgift. 1 De gjorda beräkningarna bygger förutsättningar, medan landstingssamman- slagningarna föreslås träda i kraft tidigast . Beräkningarna kan ändå förväntas vara stabila. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet vid landstingssammanslagningar skattekraft över garantinivån och är således det enda landsting som betalar en avgift. Inkomstutjämningen finansieras till av statsbidrag och till av avgifter. Inkomstutjämningen består av två komponenter: skatte- utjämningsunderlaget och länsvisa skattesatser. Skatteutjämnings- underlaget är skillnaden mellan garantinivån (av rikets skattekraft) och egen skattekraft. Utfallet i inkomst- utjämningen beräknas genom att multiplicera skatteutjämnings- underlaget med den länsvisa skattesatsen. Landsting med ett positivt skatteutjämningsunderlag får ett inkomstutjämningsbidrag och landsting med negativt skatteutjämningsunderlag betalar en inkomstutjämningsavgift. Regeringen fastställer för varje län de skattesatser (länsvisa skattesatser) som tillämpas vid beräkning av bidrag och avgifter.2 De länsvisa skattesatserna för bidragsberättigade landsting fastställs utifrån av medelskattesatsen för landsting 2003 (10,) och för avgiftsskyldiga landsting utifrån av medelskattesatsen 2003. De länsvisa skattesatserna är inte kopplade till landstingens faktiska skattesatser. Däremot justerar de länsvisa skattesatserna för gjorda skatteväxlingar mellan respektive landsting och kommunerna i respektive län . Med detta avses att beakta skillnader i uppgiftsfördelningen mellan och kommunerna i respektive län. Skatteväxlingar har bland annat gjorts för Ädel- reformen, , del av gymnasieskolan och, i vissa län, för kollektivtrafik och hemsjukvård. Det bör betonas att skatte- växlingsnivån är ett nollsummespel mellan landsting och kommun- kollektivet i respektive län och påverkar inte övriga landstings utfall i utjämningssystemet. I nedanstående tabell redovisas de olika landstingens länsvisa skattesatser i inkomstutjämningen . 2 De länsvisa skattesatserna regleras i förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet vid landstingssammanslagningar 1Det bör betonas att inkomstutjämningens länsvisa skattesatser inte baseras på landstingens faktiska skattesatser. Högst länsvis skattesats har (10,). Det beror främst på att de har skatteväxlat på en låg nivå jämfört med andra län. Lägst länsvis skattesats har (8,). Till viss del består skillnaderna också i att ansvaret för kollektivtrafik skiljer sig åt. I , , , , , , och är huvudmannaskapet för kollektivtrafik delat mellan och kommunerna, varför dessa landstings länsvisa skattesatser ligger lägre än andra län, allt annat lika. Vid en landstingssammanslagning måste de ingående lands- tingens och kommunernas länsvisa skattesatser harmoniseras. Det nya länsvisa skattesats blir det efter skatteunderlag Det kommunalekonomiska utjämningssystemet vid landstingssammanslagningar viktade medelvärdet för de ingående tidigare landstingen. Det nya får samma utfall i inkomstutjämningen som de gamla landstingen fick tillsammans. Motsvarande anpassning måste också göras för kommunerna som ingår i det nya . Detta kommer att medföra omfördelningseffekter mellan kommunerna. De kommuner som får bidrag i inkomstutjämningssystemet och vars länsvisa skattesats höjs kommer få ett förbättrat utfall och bidragskommuner som får lägre länsvis skattesats kommer erhålla ett lägre inkomstutjämningsbidrag efter landstingssammanslag- ningen, medan det motsatta gäller för avgiftskommuner. Kostnadsutjämningssystemet för landsting består av fyra olika delmodeller: hälso- och sjukvård, löner, befolkningsförändringar och kollektivtrafik. I det följande beskrivs hur de olika delmodellerna påverkas av en ny landstingsindelning. Fokus ligger primärt på huruvida de använda variablerna påverkas vid en ny landstings- indelning. Däremot kommer variablernas relevans inte att bedömas. Vi kommer inte heller att beskriva länssammanslagningarnas begränsade påverkan på kommunernas kostnadsutjämning, främst delmodellen för löner. Hälso- och sjukvårdsmodellen ska utjämna för demografiska och geografiska skillnader mellan olika landsting. Den demografiska variabeln består av en kostnadsmatris utifrån ålder och socio- ekonomiska faktorer som exempelvis inkomstnivå och boendeform. Varje invånare får en prislapp utifrån kostnadsmatrisen. Denna del kommer inte att påverkas av en ändrad landstingsindelning. En person har samma prislapp i kostnadsmatrisen oavsett vilket lands- ting som personen tillhör. Det nya utfall blir således summan av de nuvarande landstingens utfall i befolkningsvariabeln. Delmodellens andra variabel är ett glesbygdstillägg som ska kompensera för merkostnader för att bedriva hälso- och sjukvård i områden med långa avstånd och spridd befolkning. Kompensation beräknas för sjukhusvård, primärvård, ambulansverksamhet, sjuk- Det kommunalekonomiska utjämningssystemet vid landstingssammanslagningar resor och observationsplatser bosättningsmönster och befolkningsunderlag utifrån ett antal antaganden (SOU 2011:39, bilaga 7). Denna variabel uppdateras inte i dagens system och bedöms inte behöva uppdateras med anledning av en ny landstingsindelning. Hälso- och sjukvårdsmodellens tredje komponent är antal hiv- patienter per landsting. Denna komponent uppdateras inte i dagens system.