sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Genom analyser av s.k. big data kan, baserat på artificiell intelligens och maskininlärning, spelbolagen följa förändringar av spelarmönster och preferenser och hur spelarna rör sig, samt se samband vad gäller olika spelprodukter osv. Utifrån denna information utformas pro- dukter, spelstrategier och även individbaserad marknadsföring. Men big data har svårt att fånga in det som ligger utanför dess egen ram – den egna målgruppen och de egna begreppen. Den hanterar det som finns men inte det som kan finnas, t.ex. den potentiella marknad som utgörs av de som inte spelar online. För att förutsäga förändringar i spelarbasen på grund av yttre förändringar som t.ex. en omreglering har big data således en mer begränsad förmåga. En tillkommande faktor är hur utredningens förslag om DNS- varning kommer att tas emot av spelarna. Kommer varningen att minska spelandet hos olicensierade aktörer? Utredningens förhopp- ning är att spelaren i alla fall gör ett informerat och medvetet val. Enligt uppgifter till utredningen från internetleverantörerna kommer kostnaderna för dessa företag att vara ungefär desamma oavsett om det är fråga om IP-blockering eller DNS-varning. Internetleveran- törerna har uppgett att kostnaderna inte är särskilt höga, utan att ha angett något specifikt belopp. När det gäller utredningens förslag om skyldighet för betaltjänst- leverantörer enligt lagen om betaltjänster att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom använd- ning av detaljhandelskodsystem har företrädare från branschen fram- fört (se avsnitt 24.13) att detta medför ökade kostnader för berörda aktörer. Några belopp har emellertid inte angetts. Utredningen kostaterar att förbud mot betalningsförmedling finns i andra länder, bl.a. . Det är utredningens bedömning att ett sådant förbud kan införas också i trots ökade kostna- der för dessa aktörer. Förhoppningsvis medför utredningens förslag, om att spelvinster hos bolag som anordnar spelverksamhet i utan vederbörlig licens blir skattepliktig inkomst för spelaren, ett incitament för bolag med spelverksamhet som riktar sig mot att också söka en licens för detta spel. Det är svårt att uppskatta effekten av förslaget för spelarkollektivet. I genomsnitt förlorar spelarna mer än de vinner. Detta styrmedel torde ha störst effekt i fråga om de spelare vars vinster överstiger gjorda insatser. Hur stor andel av spelarkollek- tivet som faller under denna kategori och hur stora överskott de gör på sitt spelande är svårbedömt. Utredningen avstår därför ifrån att ange en siffra på hur stora dessa skatteintäkter kan tänkas bli. –Spelbolagen får ökad legitimitet och sannolikt större förtroende hos potentiella och befintliga spelare vilket bidrar till ökat spel. –Utveckling mot spel som mer betonar underhållning och gemen- samt spel. –Konvergens av gambling och gaming. –Begränsning av marknadsföring ger resurser till spelutveckling och individualiserad marknadsföring. –Tröskeleffekter kommer minska både tekniskt och mentalt. –Stora grupper som är mer försiktiga, lite äldre men också yngre, kan komma att i ökad omfattning börja spela. 32.4.16Konsekvenser för konkurrensen mellan aktörerna på den svenska spelmarknaden Enligt utredningen kommer fördelningen av marknaden se ut så här: Kommer inte längre ha ett exklusivt tillstånd på vadhållning på hästar. Bolaget kommer att få konkurrens från andra spelaktörer inom häst- vadhållning. ATG får på samma villkor som övriga spelbolag tillträde till den konkurrensutsatta spelsektorn och blir då en licenshavare bland andra. Onlinebaserade spelbolag inklusive Svenska Spels konkurrensdel Får med licens verka på den konkurrensutsatta delen av marknaden (se kapitel 11). De speltyper man får erbjuda är kasinospel online, vadhållning, poker online och bingo online. Även landbaserad sport- vadhållning och hästvadhållning kommer ingå i den konkurrens- utsatta delen. Som nämnts antas öka sin marknadsandel på bekostnad av oreglerade aktörer. kan antas att lotter och nummerspel minskar och att de konkur- rensutsatta licensspelen ökar i motsvarande mån som skedde för Danske efter den danska omregleringen. Ingen större förändring. Man kommer fortsättningsvis kunna ha lotterier, såväl landbaserade som online samt landbaserad bingo. Onlinebingo blir dock förbehållet den konkurrensutsatta markna- den så som anges ovan. Svenska Spels exklusiva tillstånd m.m. Svenska Spels exklusiva tillstånd kommer omfatta Casino Cosmopol, dvs. landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal och värdeautomat- spelet Vegas. I dessa delar föreslår utredningen inga större föränd- ringar (se kapitel 12). Inledningsvis kommer i kon- kurrens med det allmännyttiga föreningslivet att få licens till lotter online och landbaserat samt nummerspel online och landbaserat. Ökad konkurrens på spelmarknaden De större onlinebolagen, som är mycket expansiva och lönsamma, ger uttryck för en rad argument för ett licenssystem. Givet att skatte- satsen inte blir för hög och byråkratin för stor välkomnar man ett licenssystem. Den kontroll och administration systemet för med sig räknar man med att ta fram rutiner för, som sedan kan digitaliseras, vilket kan begränsa kostnaden. Skevheter i den nuvarande konkurrensen kommer i stort att försvinna. En stor del av de mindre onlinebolagen har inte tillräck- liga marginaler för att klara skatt och administration och kommer att föredra att stå utanför. De s.k. serieentreprenörerna kommer inte att gynnas, dvs. ”det blir tuffare för start-ups” – troligen blir inno- vationsklimatet och nytänkandet lidande. Entrébiljetten kan bli för dyr för små kreativa bolag. Totalt kommer spelmarknaden att växa. Onlinebaserat spel växer mer än vad landbaserat minskar. Onlinebolagen räknar med fortsatt snabb tillväxt även på den svenska marknaden som redan har en av de högsta nivåerna i . Konkurrensen mellan företag inom licenssystemet, inklusive ATG och Svenska Spels konkurrensdel, kommer skärpas och driva på och förstärka utvecklingen från landbaserat till online. Spelutveckling, förändrade spelvanor och nya kundkategorier kommer öka antalet spelare och spelvolym efter en inkörningsperiod av lag och licenssystem . Ökningen kommer hållas igen av den konkurrens om människors tid som inte minst medie- och upplevelseindustrin bidrar till. Män- niskors tid räcker helt enkelt inte till. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Ett viktigt syfte med utredningens förslag är att bidra till att före- bygga grov organiserad brottslighet och försvåra sådan verksamhet. Med den höjda straffskalan för brott mot spellagen hoppas utred- ningen att de rättsvårdande myndigheterna ska prioritera brott mot spellagstiftningen. Den höjda straffskalan ger även möjlighet till andra utredningsmöjligheter än de som föreligger (se kapitel 24). Ett annat viktigt syfte med utredningens förslag är att bidra till att förebygga korruption m.m. genom förslaget att matchfixning och annat spelfusk ska kriminaliseras. Utredningen bedömer att förslagen allmänt kan förväntas verka i förebyggande riktning och underlätta lagföring. Några övriga konsekvenser för brottsligheten eller för det brotts- förebyggande arbetet kan, enligt utredningens bedömning, de i be- tänkandet framlagda förslagen inte förväntas ha. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Av den ägaranvisning för som beslutades vid bolagsstäm- man framgår att bolaget har i uppdrag att efter- sträva en väl utbyggd service i storstad och glesbygd. Utredningen ger inga förslag som innebär att detta uppdrag bör ändras utan för- utsätter att staten som ägare även fortsättningsvis ger ägaranvisningar avseende de spel som erbjuds i Svenska Spels del med exklusiva tillstånd och det spel som drivs i konkurrens med förenings- livet. I övrigt borde utredningens förslag om ökade möjligheter att erbjuda spelverksamhet, eller vara spelombud för spelverksamhet, medföra en positiv effekt för utvecklingen av arbetsmarknaden och offentlig service i olika delar av landet. Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags Kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning har bl.a. tillkommit som ett uttryck för statsmak- tens ambition att regelverk ska vara enkla, lätta att följa och inte förorsaka onödiga kostnader för företagen. Utredningens lagförslag är komplext och dess efterlevnad kom- mer kräva betydande resurser från spelföretagen. Å andra sidan är, som framgår av betänkandet, spelbranschen inte jämförbar med andra branscher. Statsmakterna har bestämt sig för kontroll – vilket framgår av direktiven. Kontroll kräver administrativa insatser av spel- företagen i form av rapporter, redovisningar och sätt att förhålla sig som inte alltid är optimala ur intäktsperspektiv t.ex. när det gäller spelansvar. Att även i övrigt se till att följa alla uppställda regler ökar spelföretagens kostnad. Det är viktigt att framhålla att många regelverk är vik- tiga delar av ett samhälles normativa infrastruktur som i vissa fall gör det möjligt att över huvud taget driva ekonomisk verksamhet under rimliga och drägliga former. Inom en del områden är dessa regelverk ganska komplicerade och måste antagligen vara så. Denna spellagstiftning är ett bra exempel på det. Således kan krav och kostnader, förorsakade av offentliga regelverk, ofta positivt påverka intäktsmöjligheter genom att destruktiva förhållanden på markna- den kan hållas stången när man får gemensamma spelregler, förut- sägbarhet m.m. De administrativa kraven i lagförslaget är rättvisa i den mening- en att de avser och leder till samma regler för alla spelföretag som vänder sig direkt till spelarna. De s.k. B2B-företagen, spelföretagens underleverantörer, föreslås få enklare och färre administrativa krav samt även billigare licenser och årskostnader. Något undantag för de små företagen ingår inte i förslaget. Den relativa ekonomiska bördan av regelverken avtar med ökande storlek. Dels på grund av större marginaler för de stora, dels för de ökade möjligheterna att utnyttja skalfördelar. Flera av de större företagen förbereder redan digital hantering av delar av den förvän- tade regelmängden och kraven. De små företagen har inte samma resurser vilket kan begränsa kanaliseringen. Det blir ytterligare ett argument, utöver skatten på , att inte ingå i licenssystemet. Att bedöma företagens kostnad för den administration lagen skulle innebära är svårt. Det har gjorts försök att uppskatta kostnad för vad regelbördan generellt kostar för företag. Det är bedömning- ar vars osäkra underlag och förmenta precision ofta reducerar deras trovärdighet. Om man ändå ska göra en grov uppskattning och då likställer merkostnaden med en skatt på nettoomsättningen så torde den, inte ens i ett inledningsskede, överstiga fem eller högst . Detta innebär en reell kostnad inklusive skatt för att vara med i systemet på . Efterhand sjunker administrations- kostnaden av skäl som nämnts. Det är måhända värt att komma ihåg att dessa bolag, i alla fall de större, är de mest lönsamma företagen online. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män samt integration Utredningen föreslår att det blir en skyldighet för spelföretag att registrera och följa sina kunders spelande i syfte att motverka pro- blemspelande. I princip allt spel ska registreras. Den insamlade datan bör kunna bidra till forskning kring kvinnors och mäns spelade, vilka skillnader som föreligger och vilka risker man är villig att ta m.m. Utredningens förslag kan på detta sätt bidra till att öka kunska- pen om bl.a. frågor som rör jämställdhet vilket är att bedöma som positiva konsekvenser. I övrigt kan förslagen inte förväntas ha någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män eller på möjlig- heten att nå de integrationspolitiska målen. Under förutsättning att kanaliseringsmålet uppnås bör den 18 pro- centiga skatten i licenssystemet ge räknat på onlinespelsföretagens nettointäkter på cirka 4,4, miljarder kronor . Den av utredningen föreslagna spelskatten om medför vidare att den statliga spelskatteförlusten från hästsporten kommer att uppgå till . Införandet av en skyldighet för ATG att betala bolagsskatt medför däremot en skatteintäkt för staten om . Statens totala skatteintäkt från ATG kommer således att minska med cirka 100–. För är skatten mindre relevant då hela intäkten går till ägaren, dvs. Statens intäkt från beräknas bli densamma, , oavsett storleken på spelskatt eller bolagsskatt (se avsnitt 26.10.1). Utredningen föreslår även en höjning av beskattningen av vissa spelbord. Enligt förslaget blir skatten per bord och månad i stället för den trappa från ett bord () till fem eller flera bord (25 000 + per bord härutöver) som gäller . Enligt fick staten sammanlagt in från denna beskattning . Vid samma an- tal spelbord med beskattning enligt förslaget uppgår skatteintäkten till drygt 22,2 miljoner kronor.1 Härtill kommer att varuspelsautomater inte längre kommer att vara skattebefriade. Sammantaget gör utredningen bedömningen att utredningens förslag innebär att skatteintäkterna från den svenska spelmarkna- den kan komma att öka med upp till mot . Att statens intäkter från spelmarknaden skulle minska genom förslaget anser utredningen vara osannolikt. Vid beräkning- en av skatteintäkterna har beaktats att punktskatten är en avdragsgill kostnad för de som är skattskyldiga för bolagsskatt i . 1 Beräkningen bygger på antagandet att spelanordnaren betalar skatt för i genomsnitt åtta måna- der (totalt antal bord x 8 månader x 5 000). Majoriteten av alla spelplatser har ett spelbord och är öppna året runt. Man räknar med att de privata svenska onlinebaserade spelbolagen totalt har cirka 7 300 anställda. En stor del av dessa arbetar utomlands. De i reglerade speloperatörerna, både stat- liga, statligt styrda och ideella har cirka 2 400 anställda. upp- skattades cirka 20 000 vara indirekt anställda inom området. De onlinebaserade spelbolagen räknar med fortsatt god tillväxt på den svenska marknaden. Denna tillväxt kommer troligen förstärkas av lagen och licenssystemet och de förhållanden och möjligheter dessa rymmer. De bolag som är lokaliserade utanför landet, framför allt på , har inga planer på att flytta till . har flera av de större bolagen en inte oväsentlig del av sin verksamhet i , främst i . Det är i första hand de digitala utvecklings- avdelningarna som finns här – Unibet har cirka 150 anställda ut- vecklare i – och de bolag som levererar tjänster och programvaror till spelbolagen – B2B-företagen. har blivit ett digitalt nav och ett kluster för spelutveckling både när det gäller gambling och gaming. Man förmodar att lag och licens kommer att påverka etableringsbeslut och att en väsentlig del av per- sonalökningen särskilt på datasidan kan komma att ske i . Problemet är att det råder arbetskraftsbrist på den typen av kompetens. Sammantaget utgör spelbolagen och deras underleverantörer, i kraft av sin storlek och tekniskt avancerade produkter, en vital del av samhällsekonomin. Den har trots detta varit relativt undan- skymd. Den nya lagen och licenssystemet kommer bidra till att ändra på detta förhållande. Det är svårt att uppskatta nuvarande samhällskostnader för spel- missbruk. Belopp på mellan två och har angetts. Det kan komma att ske en begränsad ökning av spelmissbruk och spelberoende. har resonerats kring att spelmissbruket kan komma att öka ungefär linjärt av spelvolym och antal spelare. Givet de regler om spelansvar och andra insatser som ingår i lagen och under förutsättning att de efterlevs och genomförs kan man anta att spelmissbruk och spelberoende ökar relativt sett mindre än ök- ningen av spelandet rent volymmässigt. Konsekvenser för de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen Utredningen gör bedömningen att den förslagna regleringen är i överensstämmelse med de skyldigheter som följer av anslut- ning till Europeiska unionen. Resonemang kring detta återfinns i respektive avsnitt där de olika frågorna diskuteras, se t.ex. frågan om statsstöd i kapitel 26. Kraven på att den som vill vara ombud för ett spelföretag ska vara registrerad kommer från ett förslag i betänkandet års penningtvättsutredning. Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m. (SOU 2016:8). I betänkandet anges på s. 606 följande. Utredningens förslag innebär att i princip hela spelmarknaden kommer att omfattas av penningtvättslagstiftningen även om regeringen, eller den myndighet till vilken regeringen delegerar att meddela föreskrifter, kan undanta vissa spelformer från hela eller delar av lagens tillämp- ningsområde. omfattades endast de fysiska kasinona (Casino Cosmopol) vilka svarar för av spelbranschen i . Lotteriinspektionen blir, enligt utredningens förslag, tillsyns- myndighet för alla speloperatörer i frågor om penningtvätt och finan- siering av terrorism – också för dem som fått sina tillstånd av läns- styrelser och kommuner. Lotteriinspektionens tillsyn kommer även att omfatta ombuden. Lotteriinspektionens utökade ansvar och ombudens nya förutsättningar redovisas utförligt i bilaga 4, vilken upprättats av Lotteriinspektionen, men som i alla delar bekräftas av utredningen. De närmare konsekvenserna för Lotteriinspektionen har angivits ovan under 32.4.4. Av 13 kap. 1 § i den föreslagna spellagen framgår att spelföretag ska registrera den som vill delta i spel (ett krav som egentligen kan anses följa av införlivandet av fjärde penningtvättsdirektivet). Ut- redningen anser att i föreskifter bör undanta följan- de spelformer från kravet på registrering: landbaserat bingospel, landbaserat kommersiellt kasinospel enligt 8 kap. som inte avser kort- spel i turneringsform, landbaserade skraplotter eller andra landbase- rade lotterier som omfattas av licens enligt 4 och 5 kap. spellagen Detsamma bör gälla det spel på hästar som sker på bana under för- utsättning att insatsen eller vinsten i spelet understiger . Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Som anges i kapitel 31 (ikraftträdande och övergångsregler) är en modernisering av den svenska spelmarknaden angelägen varför ut- redningen föreslår att den föreslagna regleringen bör träda i kraft med en möjlighet att söka licens fr.o.m. . Det är viktigt att aktörerna på den svenska spelmark- naden informeras om den nya regleringen och vilka krav den medför. Det är även viktigt att ”nya” aktörer på marknaden så som test- institut, tillhandahållare av spelprogramvara och tillverkare av vissa spelautomater informeras om det nya regelverket. Den uppgiften borde åligga så snart beslutat om det nya regelverket, se avsnitt 30.2.1. Bedömningarna här och i det föregående baseras på antagandet att lagförslaget antas utan alltför stora förändringar vad gäller grund- variablerna eller ramvillkoren som t.ex. skattesats, administrativ be- lastningsnivå, marknadsfördelning som påverkar möjligheterna för aktörerna att med bibehållen balans operera inom sina hägn eller i tillämpliga delar konkurrera med samma spelregler och sanktions- system som gagnar efterlevnad samt begränsar icke licensierade aktörers operationer på den svenska marknaden. Genom att det är en ramlag kan den genom förordningar och föreskrifter anpassas till de förhållanden den ska verka i och som den själv kommer att påverka. De adaptiva egenskaperna är fundamen- tala för lagens funktion och möjligheter att svara mot framtida svårförutsägbara förändringar. Det är också en utgångspunkt i be- dömningen av dess konsekvenser. Andel spelare som spelat har sjunkit från 76 till 68 pro- cent . Volymen har ökat . De senaste siffrorna för (Q 3) indikerar en volymökning över året på som till stor del faller på onlinespel. De oreglerade onlinespelsbolagen har en ökning motsvarande . Förmodligen har minskningen av antal spelare upphört. Om det är ett trendbrott eller en tillfällig effekt av den intensiva marknadsföringen är för tidigt att avgöra. Det föreligger hur som helst en fortsatt ökning av onlinespel. Den slutsats som man kan dra av tidigare resonemang om lagens effekt på spelarbasen är att lagen kommer att förstärka trenden mot ökat onlinespel. Spelföretagen kommer troligen nå andra kundkate- gorier, både äldre och yngre. Spel blir mer socialt accepterat, dels för att denna lagstiftning kommer uppfattas som en samhällelig legi- timering av spel, dels på grund av glidningen mot underhållning, dels att den sociala komponenten kommer ha en större roll i nya spel – man kommer mer att bejaka spelarnas ”social behov”. Även kon- vergensen mellan gaming och gambling bidrar till detta. En försiktig prognos skulle kunna vara att efter lagens ikraftträdande andel- en spelare (definierat andel av befolkningen 18–som spelat minst en gång ) återgått till nivå på . Det kan komma att ske en viss ökning av spelmissbruk och spel- beroende på grund av att den ökande volymen och ökning av antalet spelare som i sin tur delvis beror på den nya lagen och licenssystemet. Det som främjar denna utveckling är att allt fler exponeras för de s.k. riskspelen som relativt sett ökar på marknaden. Det som däm- par utvecklingen är de spelansvarsåtgärder som ryms i lagen. Huru- vida nya grupper av spelare har mindre benägenhet att bli beroende eller spelmissbrukare är ovisst. Spelutvecklingen mot underhållning och mer socialt spelande kommer också ha en återhållande effekt. Samhällets kostnader för spelmissbruk, som är betydande men svår- bedömda (uppgifterna varierar mellan två och fem miljarder), kan komma att öka. Samhälleliga insatser, som enligt bedömare ger hög utväxling kan eventuellt hämma ökningen. Det får inte glömmas bort att de spelbolag som är olicensierade men med en ny reglering troligtvis kommer att ansöka om licens redan finns på den svenska marknaden. Alla deras spel är tillgängliga för konsumenten . Ett av det viktigaste syftet med den föreslagna regleringen är just att allt spel ska regleras och stå under statlig kontroll och till- syn. Spelföretagen kommer att frigöra investeringskapital från den nuvarande intensiva marknadsföring, som uppgår till cirka 2,3 miljar- der kronor för de oreglerade bolagen och cirka 1 miljard för de reg- lerade, (reklam på internet ej medräknat) till spelutveckling och mer sofistikerad kommunikation med både befintliga och presumtiva spelare. Onlinespelsvolymen förväntas öka med mellan . Den uppgår , inklusive och , till . Med en ökning av ger det en volym om . Det är främst konkurrensdelen som kommer att expandera. Här blir konkurrensförhållandena relativt ”rättvisa”, dock med nackdel för de små onlinespelsbolagen som i stor utsträckning kommer stå utanför systemet. Hur mycket denna del efterhand kan kapa åt sig av marknaden blir en funktion av tillämpningen av sanktionsdelen och förmågan till gränsöverskridande rättstillämpning. Det allmännyttiga föreningslivet sitter i princip i orubbat bo men har möjlighet att ta del av den växande nätmarknaden. Dess andel av spelmarknaden har varit relativt stabil och förmodas vara så även framöver. Att hästsporten öppnas för konkurrens innebär att ATG blir en av flera aktörer på denna delmarknad. ATG förlorar en del av sin marknad till andra spelföretag, men denna del blir begränsad åt- minstone på grund av ATG:s starka marknads- position och varumärke. Staten förlorar i skatt. Hästsporten kan genom stark förhandlingsposition sluta avtal som säkrar finansieringen av sporten på ungefär samma nivå som . ATG kompenserar sig på onlinespelsmarknaden utanför hästspel. Svenska Spels del med exklusiva tillstånd kommer att fortsatt visa en begränsad volymökning. Dess konkurrensdel kommer, i lik- het med ATG, att kunna väl hävda sig på onlinespelsmarknaden för sportspel och har goda möjligheter att göra en hygglig inbrytning på kasinospelsmarknaden online.