sou · H5B323 · 2017-03-15 00:00:00 — Som ett led i utvecklingen av e-förvaltning, eller 24-timmarsmyndigheten som man då talade om, gav regeringen Statskontoret i uppdrag att ta fram ett förslag till kriterier för begreppet 24-timmarsmyndigheter. Kriterierna skulle vara enkla att mäta samt avspegla regeringens mål när det gäller myndigheternas tillgänglighet. I uppdraget ingick att föreslå hur be- greppet och kriterierna kunde användas för att stimulera till stän- diga kvalitetsförbättringar i myndigheterna och deras service. Upp- draget rapporterades av Statskontoret under 2000.43 fick Statskontoret ett uppdrag att utarbeta en modell för systematiska och återkommande uppföljningar av utvecklingen av 24-timmars- myndigheten. Den av Statskontoret föreslagna modellen fokuserade på myndigheternas interna ledning och utveckling, men syftade även till att lägga en grund för myndighetsjämförelser och uppfölj- ning. Modellen förutsatte att myndigheterna fick i uppdrag att an- vända den och den skulle integreras i den löpande dialogen mellan regeringen och myndigheterna. Modellen kom aldrig att tillämpas.44 E-delegationen genomförde –2013 flera uppföljningar av myndigheternas arbete med e-förvaltning. Dessa uppföljningar fokuserade på olika teman såsom sociala medier, it- 42Förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. 43Statskontoret 2000:21, Skr 2000/01:151. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag standardisering, ledning och styrning, informationssäkerhet, öppen programvara samt samverkan mellan myndigheter.45 Som redovisats i tidigare avsnitt framförde att styrningen av myndigheternas digitalisering var bristfällig. I stort sett har detta inte förbättrats utan samma konstaterande kan i huvudsak göras . har regeringen i vissa sammanhang valt att på ett tydligt sätt styra myndigheterna mot digitalisering. I förordningen om stat- liga myndigheters elektroniska informationsutbyte46 regleras myndig- heternas skyldighet att i sin verksamhet främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen. I samma förordning finns även bestämmel- ser om elektronisk hantering av utgående beställningar av varor och tjänster. Myndigheter ska, som en del i serviceskyldigheten, se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och elektronisk post och att svar kan lämnas på samma sätt enligt 5 § förvaltningslagen.47 Bestämmelsen är tvingande även för kommuner men omfattar inte all elektronisk kommunikation. Tvärtom ligger en mycket stor av myndigheternas digitalt stödda verksamhet utan- för det område regeln avser. Med hänsyn till de mål som och regeringen redan har beslutat och det mål för förvaltningens digitalisering som föreslås i detta betänkande, bör det tydligt regleras att så mycket som möj- ligt av kommunikationen till och från statliga myndigheter ska vara elektronisk. Eftersom myndigheternas utveckling i detta hänseende har kommit olika långt och det kan finnas omständigheter i myn- digheternas verksamhet som kan påverka lämpligheten av elektro- nisk kommunikation bör det, enligt utredningen, finnas möjlighet att genom föreskrifter anpassa kraven på åtgärder. På annan plats i detta betänkande lämnar utredningen förslag om myndigheters användning av digital post. Den här föreslagna be- stämmelsen avser annan kommunikation, där privatpersoner och företag lämnar uppgifter till myndigheten i ett elektroniskt formulär 45SOU 2015:66, En förvaltning som håller ihop. 46Förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag eller får information presenterad för sig. För denna kommunikation behövs en identitets- och behörighetskontroll, dvs. Politiken för digital förvaltning sätter medborgaren i centrum. Myndigheternas utveckling av digitala tjänster vägleds av principer om behovsdriven och livshändelserelaterad utveckling.48 Utred- ningen anser att det är olämpligt och opraktiskt att regeringen i detalj föreskriver hur myndigheters arbete med digitalisering ska bedrivas. Det bör ankomma på den myndighet som får det samlade ansvaret att utforma riktlinjer om hur arbetet med digitalisering ska bedrivas eller, om det är befogat besluta om föreskrifter för detta. Detta bemyndigande finns i förslaget till instruktion för myndig- heten. I denna förordning kopplas detta uppdrag samman med uppdraget till myndigheterna om elektronisk kommunikation. har i uppdrag att stödja regeringens satsning på e-förvaltning. Som en del i uppdraget ingår att följa upp statsförvaltningens digitalisering genom att inhämta status och ge en samlad lägesbild.49 Enligt utredningen bör detta ingå i ett samlat myndighetsansvar för uppföljning som också omfattar myndig- heternas rapportering till regeringen avseende arbetet med att göra all kommunikation med enskilda och företag digital. 4.4.4Samverkan inom den offentliga förvaltningen –att det inom ramen för avsiktsförklaringen om digital för- nyelse av ska utvecklas en gemensam målbild för den nationella digitala infrastrukturen. Denna målbild läggs sedan till grund för en gemensam handlingsplan utformad med e- hälsoarbetet som förebild. I en Sifoundersökning 2016 som genomfördes på uppdrag av SKL, ansåg av de tillfrågade att kommunerna och landstingen levde upp till deras förväntningar om digital service.50 I Riksrevisio- 48Behovsdriven utveckling – en vägledning, eSam. 49N2015/3210/EF, Fi2017/00199/DF. 50http:///faktaochanalys/invanarnasdigitalaforvantningarpakommun erochlandsting.1863.html . Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag nens enkät för att undersöka om e-förvaltningen utvecklas i enlig- het med regeringens mål angav av kommunerna att finansieringen var ett stort hinder för att digitalisera verksamheten. Tillgången till kompetens ansåg vara ett hinder och för- mågan att genomföra verksamhetsutveckling angavs av som ett hinder.51 En särskild utmaning för kommunernas digitalisering är att de består av olika förvaltningar som var och en har stöd av egna it- system. Att samordna it-förvaltningen inom kommunen är en ut- maning i sig. Vad som anförts tidigare om behovet av tydliga mål, uppdrag och uppföljning gäller generellt sett även för kommunerna, även om formerna för detta ser annorlunda ut inom den kommunala sektorn. beslöt regeringen att skriva under en av- siktsförklaring mellan staten och SKL för en digital förnyelse av det offentliga Sverige.52 Avsiktsförklaringen anknyter till målet att ska vara bäst i världen på att utnyttja digitaliseringens möj- ligheter. Syftet med avsiktsförklaringen var att stärka förutsätt- ningarna för digital samverkan mellan stat, kommuner och landsting genom att ange ett antal områden för fördjupat samarbete. SKL bereder en handlingsplan för gemensamma förutsättningar för digital utveckling i kommuner, landsting och regioner. Planen syftar till att peka ut de insatser som krävs för att etablera gemen- samma förutsättningar för en effektiv digital utveckling och för- valtning inom sektorn. Etablerade gemensamma förutsättningar bi- drar, enligt SKL, till att nå de visioner och övergripande mål som verksamheten inom respektive sektor har.53 Som utgångspunkt för det fortsatta utvecklingsarbetet på e- hälsoområdet beslutade regeringen att tillsam- mans med SKL ställa sig bakom en gemensam vision för e-hälso- arbetet fram till 2025.54 Visionen uttrycktes som att 2025 ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens och e- hälsans möjligheter i syfte att underlätta för människor att uppnå 51RiR2016:14 Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effekti- vare förvaltning? 52Dnr N2015/07455/EF. 53HANDLINGSPLAN 2016–2025 Gemensamma förutsättningar för digital utveckling I KOMMUNER, LANDSTING OCH REGIONER – arbetsmaterial. 54Bilaga till regeringsbeslut nr III:2. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag en god och jämlik hälsa och välfärd samt utveckla och stärka egna resurser för ökad självständighet och delaktighet i samhällslivet. Visionen omfattar hela , all hälso- och sjukvård och i tillämpliga delar tandvården. godkände regeringen en gemensam hand- lingsplan för visionens förverkligande.55 Som ett steg i genomförandet av initiativet kommer staten och SKL att etablera ett Nationellt forum för standardisering inom e- hälsa. Staten och SKL bildar genom denna handlingsplan en gemen- sam nationell styr- och samverkansorganisation. Ytterligare områden är föremål för gemensamma utvecklings- insatser. Regeringen har gett fyra myndigheter tidsbestämda utveck- lingsuppdrag som innebär samverkan mellan myndigheter och kom- muner i anslutningen till arbetet med handlingsplanen Digitalt först. Tre av uppdragen berör centrala delar av kommunernas verksamhet. ska leda arbetet med att förbättra tillgängligheten av miljöinformation genom att samverka kring befintlig information men även utveckla ny information. Lantmäteriet har i uppdrag att verka för en smartare byggnadsprocess. har i upp- drag att verka för en smartare livsmedelskedja. Enligt utredningen kan dock bristen på ett samlat grepp över de pågående insatserna leda till icke optimala lösningar. Framför allt är en svaghet att frågan om nationella digitala tjänster inte är föremål för en av de offentliga aktörerna samordnad process. Detta märks redan genom hur olika stat, kommuner och landsting förhåller sig till e-legitimation och säker e-post. Utredningen har vid kontakter med företrädare för kommuner och landsting, erfarit en önskan om prioritering av tjänster för säker kommunikation mellan myndig- heter och även utvidgade möjligheter för myndigheter att dela in- formation. Vidare framförs från kommunalt håll starka krav på en e-legitimation som alla kan få, oavsett om man har en kundrelation med en bank eller inte. Det upplägg som ovan beskrivits för e-hälsa borde, enligt utred- ningen, kunna vara en förebild för hur samverkan om digitalisering mellan staten, kommunerna och landstingen kan organiseras, även när det gäller den nationella digitala infrastrukturen. Det är till ex- empel viktigt att det råder en samsyn mellan offentliga aktörer om, 55 Dnr S2017/00379/FS. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag vad som ska vara det offentliga åtagandet, hur ansvarsfördelningen mellan offentliga aktörer ska se ut och vilka gemensamma tjänste- plattformar som ska finnas. Om utvecklingsuppdragen och arbetet med e-hälsa leder till olika typer av gemensamma tjänster uppstår frågan om hur dessa ska förvaltas och vidareutvecklas. Inom flera områden är standardisering och gemensamma tekniska krav prioriterade frågor. Det är inte givet att sektorsinriktade stan- darder skapar problem ur ett helhetsperspektiv, men det behöver ske någon form av koordinering som ser till att förbättrat informations- utbyte inom ett område inte skapar kommunikationsproblem inom andra områden. Mot denna bakgrund är det viktigt att något organ får i uppdrag att svara för en övergripande koordinering och uppföljning, från statens sida, av arbetet med, att utveckla digitalt stöd för verksam- heter som kommuner och landsting svarar för och där staten är en viktig medaktör. Inom ramen för avsiktsförklaringen om digital förnyelse av bör utvecklas en gemensam offentlig målbild för den natio- nella digitala infrastrukturen. Denna målbild bör sedan läggas till grund för en gemensam handlingsplan, utformad med e-hälsoarbetet som förebild. 4.5Behovet av ett samlat ansvar Regeringen har, som framgår ovan, styrt den digitala utvecklingen genom att kortsiktigt delegera ansvaret till kommittéer, råd och en- skilda statliga myndigheter. Regeringens val av styrmedel har dock inte lett till att förvaltningen har uppnått de önskade resulta- ten. Regeringen konstaterar i utredningens direktiv att det finns ett behov av att regeringen både styr och stödjer utvecklingen, förvalt- ningen och användningen av nationella digitala tjänster och gemen- samma digitala lösningar. Regeringen argumenterar i utredningens tilläggsdirektiv att genom att samla ansvaret i en myndighet kan styrningen av digitaliseringen i den offentliga sektorn effektiviseras, som förutsättningarna för en medborgarcentrerad, inno- vativ och effektiv verksamhetsutveckling förbättras. Därmed har regeringen även formulerat målet för ”det samlade ansvaret” vilket, enligt utredningens tolkning, innebär att verksam- Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag heten ska leda till att styrningen av digitaliseringen i den offentliga sektorn effektiviseras som förutsättningarna för en med- borgarcentrerad, innovativ och effektiv verksamhetsutveckling för- bättras. Utredningen ska analysera hur digitaliseringen, dvs. hur digital kommunikation och interaktion mellan människor, verksamheter och saker blir självklara i den offentliga sektorn, kan stärkas genom att, inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen, samla ansvaret för dessa frågor till en myndighet. I utredningens direktiv preciserar dock inte regeringen vad det samlade ansvaret ska inne- fatta, dvs. vilken roll myndigheten ska ha och vilka uppgifter som myndigheten ska ha ansvar för. Utredningen instämmer i regeringens bedömning att regeringens nuvarande styrning av e-förvaltningen behöver skärpas för att riks- dagens och regeringens mål ska uppnås. För att styrningen ska bli effektiv och uppnå de mål som är uppsatta krävs en samlad strategi med flera punkter, såsom beskrivits ovan. Grunden är att regeringen styr myndigheterna och att myndigheternas ledningar inför reger- ingen svarar för att målen uppnås. Vidare är det centralt att myndig- heter samverkar. Uppgiften att ställa om till en digital förvaltning är så omfattande att regeringen måste kunna förfoga över förvaltning- ens samlade digitala kompetens. Det betyder att de arbetsmodeller som utvecklats under E-delegationen och eSam måste utnyttjas även i fortsättningen. Vad som behöver tillföras är en permanent organi- satorisk kärna som kan fylla funktionen att både stödja regeringen samt stödja och samordna myndigheterna. För att kunna styra måste regeringen ha en samlad bild som omfattar digitaliseringens möjlig- heter och utmaningar och som även beskriver graden av målupp- fyllelse inom den statliga förvaltningen. Denna organisatoriska kärna måste kunna normera sådant som ska vara gemensamt i form av standarder, men även föreskrifter. Vidare måste den ha det samlade ansvaret för de komponenter eller tjänster som ska vara det statliga åtagandet i den nationella digitala infrastrukturen. Av skäl som berörts ovan bör en särskild myndig- het pekas ut som ansvarig för samordning och stöd av digitaliser- ingen av den offentliga sektorn. Utredningen ser det som särskilt viktigt att uppdraget har ett helhetsperspektiv på digitaliseringen i den offentliga sektorn och ett nära samarbete med aktörer på kom- munal och regional nivå. Vidare bör uppdraget innebära en roll som Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag kunskapsmyndighet inom området. I det bör ingå att samla kun- skap om allmänhetens och företagens behov och utifrån detta iden- tifiera behov som är gemensamma för hela eller större delen av den offentliga sektorn. Vidare bör det i uppdraget ingå att kartlägga myndigheternas projekt och initiativ inom området. Behovet av att stärka kompetens och ledarskap i en alltmer digi- taliserad förvaltning får inte underskattas. Digitaliseringskommis- sionen beskriver det så här: Det digitala ledarskapet innebär ett nytt sätt att leda och organisera ar- betet på, vilket behövs för att kunna hantera förändringstakten på ett insiktsfullt sätt från såväl företagens som personalens perspektiv. Den digitala transformationen är utmanande just för att den berör varje del inom organisationen och kräver ny kompetens och nya investeringar.56 Genomslaget för en innovativ och samverkande förvaltning påver- kas i hög grad av vilken inställning och kompetens som de som är satta att leda verksamheten har. Att leda och utveckla lärande orga- nisationer samt att främja innovationer och nytänkande kräver sär- skild kompetens.57 Men det ensamt räcker inte. En digital förvaltning förutsätter samverkan. För att lyckas med sitt uppdrag behöver den myndighet som får det samlade ansvaret ha förmåga och vilja att arbeta inklu- derande och hitta former för nära samarbete inte bara med myndig- heter inom den offentliga sektorn utan även med näringslivet och andra aktörer. Det kommer att krävas samverkanskompetens och att myndigheten kan visa på värdet av att arbeta på ett delvis nytt sätt. Det är även viktigt att det redan från början knyts sådan kom- petens till myndigheten som behövs för att beakta integritets- och informationssäkerhetsskyddet i ett tidigt skede av olika konkreta projekt och uppdrag. I det följande redovisas inledningsvis överväganden och förslag om vad som bör ingå i det samlade ansvaret. Därefter behandlas frågan om vilken myndighet som ska ha detta uppdrag. Digitaliseringen av den offentliga förvaltningen befinner sig i ett avgörande skede. Det myndighetsuppdrag som föreslås här kan där- för komma att utökas. 56SOU 2015:28, Gör – digital kompetens, s. 25. 57SOU 2013:40, Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksam- het, s. 16. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag 4.5.1Ett samlat ansvar för digital infrastruktur och digitala tjänster –att verksamheten ska bidra till att de offentliga myndigheterna uppnår målen för den digitala förvaltningen, –att det i uppdraget om det samlade ansvaret ska ingå att an- svara för att stödja statliga myndigheters och kommuners digitala utveckling och genomförandet av nationella digitala tjänster i den offentliga förvaltningen, samt vidta eller föreslå sådana åtgärder som behövs för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig digitalisering av den offentliga förvaltningen, –att uppdraget ska innebära rätt att meddela föreskrifter i fråga om verkställigheten av författningar om den statliga förvalt- ningens digitalisering, –att det i uppdraget ska ingå att säkerställa att myndigheterna har tillgång till en ändamålsenlig infrastruktur när det gäller standarder eller liknande krav som ska vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte, –att det i uppdraget ska ingå att samarbeta med myndigheter som svarar för administrativt stöd, inköpssamordning och upphandlingsstöd och därigenom verka för effektivitet och användning av verksamhetsanpassad informationsteknik inom den offentliga sektorn, samt beakta intresset av innovationer och teknikneutrala lösningar, –att det i uppdraget ska ingå att ansvara för vägledning för webb- utveckling, –att uppdraget att samordna ansvaret för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen ska gälla från . Utredningen anser att regeringens styrning kan effektiviseras genom att myndigheten får till uppgift att stödja den digitala utvecklingen och genomförandet av nationella digitala tjänster i den offentliga sektorn, samt befogenhet att vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig digitalisering av den offent- liga sektorn. Till detta bidrar också att myndigheten ska ge stöd till Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag regeringen i principiella och strategiska frågor. Därigenom förbättras förutsättningarna för en medborgarfokuserad, innovativ och effektiv verksamhetsutveckling. Uppdraget innebär att bidra till att utveckla och stärka den digitala kompetensen i den offentliga förvaltningen. I ansvaret att stödja den digitala utvecklingen och genomföran- det av nationella digitala tjänster bör ingå att meddela föreskrifter i fråga om verkställigheten av författningar om den statliga förvalt- ningens digitalisering. Utredningen föreslår därför att regeringen föreskriver att det i uppdraget ingår att meddela föreskrifter i fråga om verkställigheten inom detta område. De uppgifter som utredningen föreslår att regeringen ska ge en myndighet med ett samlat ansvar består dels av befintliga uppgifter och tidsbegränsade uppdrag som flera myndigheter, däribland Post och , och Ekonomistyrnings- verket har till uppgift att lösa, dels av nya uppgifter som ingen myndighet har ansvar för . Samordningsansvaret för digitaliseringen av förvaltningen vilar på eSam som är en ideell förening med ett tjugotal myndigheter som medlemmar. Det arbete eSam utför är av mycket stort värde men den organisatoriska lösningen som sådan är inte långsiktigt hållbar. Det är nödvändigt med verksamhetsformer som inkluderar alla stat- liga myndigheter och även kommuner och landsting. Vidare måste det finnas möjlighet att fatta beslut som är bindande. Utredningen föreslår att de nya uppgifterna ska införas i den ansvariga myndig- hetens instruktion för att träda i kraft . För att uppnå goda resultat med digital förvaltning är det viktigt med samordning mellan arbetet med digitala tjänster och gemen- samma standarder å ena sidan och insatser för att säkerställa en effek- tiv och ändamålsenlig anskaffning av externa tjänster å den andra. Där- för är det viktigt att samordningsuppdraget också omfattar samverkan med Kammarkollegiet som svarar för statens inköpssamordning och som bland annat utvecklar metoder för upphandling till exempel innovationsupphandling. Vidare bör det i uppdraget ingå att ha ett brett samarbete med Statens servicecenter som tillhandahåller administrativa tjänster till statsförvaltningen. Tjänsterna omfattar löne- och ekonomiadministration. Vidare har Statens servicecenter ett särskilt uppdrag att utforma en myndig- hetsgemensam e-arkivtjänst. Ett samlat ansvar – bedömningar och förslag Statens servicecenter har i uppdrag att analysera och föreslå vilka funktioner inom de statliga myndigheterna som kan vara lämpliga att bedriva samordnat i staten och utanför storstadsområ- dena.58 Statens servicecenter har lämnat två delrapporter med anled- ning av detta uppdrag som omfattar samordning och omlokaliser- ing av myndighetsfunktioner59 och en gemensam statlig molntjänst för myndigheternas it-drift.60 Användbarhet och tillgänglighet i offentliga digitala tjänster och produkter är viktigt för att åstadkomma en enklare, öppnare och effektivare offentlig förvaltning. till och med har , , enligt ett särskilt regeringsbeslut61 haft ett uppdrag att ansvara för vägled- ningen för webbutveckling. beslutade regeringen att förlänga uppdraget till och med den 30 juni 2018.62 Dessför- innan hade bl.a. E-delegationen ansvaret för vägledningen. Vägledningen innehåller riktlinjer för hur tillgängliga och använd- bara webbplatser kan skapas inom den offentliga sektorn. Det är vik- tigt att riktlinjerna anpassas till de digitala kanaler som myndig- heterna använder för att kommunicera med enskilda och företag. Många myndigheter och offentliga aktörer använder riktlinjerna när de tillgängliggör sina verksamheter digitalt. Målet är att webben ska vara enkel att använda för alla.63 Eftersom det offentliga i allt större omfattning kommunicerar digitalt med enskilda och företag är det en strategisk utmaning att få offentliga webbplatser och mobila appli- kationer mera tillgängliga och användbara. Regeringen anför att det är viktigt att vägledningen om webbutveckling finns kvar även när PTS uppdrag upphört, inte minst med anledning av EU-direktivet om tillgänglighet till offentliga webbplatser och mobila applikationer.64 58Uppdrag till Statens servicecenter att föreslå myndighetsfunktioner som är lämpliga att sam- ordna och omlokalisera, Regeringsbeslut , Fi2016/00274/SFÖ. 59Statens servicecenter , Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner. 60Statens servicecenter , En gemensam statlig molntjänst för myndigheternas it-drift. Delrapport i regeringsuppdrag om samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner. 61Regeringsbeslut , N2015/5725/ITP, Uppdrag att ansvara för vägledningen för webbutveckling. 62Regeringsbeslut , Fi2016/04541/EF, Ändring av uppdrag till Post- och telestyrel- sen att ansvar för vägledningen för webbutveckling.