sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — att ge båda föräldrarna möjlighet att kombinera förvärvsarbete med familjeliv och detta framförallt i barnets yngre åldrar, genom att koncentrera uttaget av föräldrapenningdagar till när barnet är litet. Den åtgärd som närmast ligger till hands är att sänka åldersgränserna inom försäkringen och att skapa en modell för föräldrapenningen som i högre grad än dagens reglering är anpassad efter hur behoven av föräldrapenning i allmänhet ser ut i barns olika åldrar. 7.1.4Tidigarelagd föräldraledighet för pappor? Med nuvarande uttagsmönster använder män i större utsträckning än kvinnor föräldrapenningen senare i barnets liv, se tabell 7.2. En ytter- ligare koncentration av föräldrapenningen till barnets yngre åldrar kan, förutom att bidra till ett mer renodlat och förenklat regelverk, bidra till en jämnare fördelning mellan föräldrarna av föräldraledighet och föräldrapenning. Källa: , egna bearbetningar. Om förmånstiden för föräldrapenning förkortas, kan man förvänta sig att föräldrarna kommer att anpassa uttaget av föräldrapenning utifrån den nya tidsramen. Om en sänkt åldersgräns kombineras med att fler föräldrapenningdagar reserveras för vardera föräldern (se av- snitt 7.7.1) blir det en tydlig signal till män att ta ut föräldrapenning i såväl högre utsträckning som mer koncentrerat när barnet är yngre. En sådan sammantagen förändring kan därmed komma att resultera i ett mer jämnt uttag av föräldrapenningen i enlighet med de målsätt- ningar som förs fram i utredningens direktiv. att framförallt männens uttagsmönster förändras. Om så inte sker finns en risk för att en sänkt åldersgräns leder till att männens uttag av föräldrapenning minskar totalt sett. En tidigarelagd föräldraledighet för männen skulle också kunna ha positiva effekter avseende förekomsten av heltidsledighet, dvs. att pappors föräldraledighet i högre utsträckning utgörs av ledighet under en längre sammanhängande period där pappan har heltidsansvaret för barnet. Med dagens uttagsmönster är pappor i högre utsträckning än mammor lediga under till exempel sommaren, mer lediga på deltid och har kortare perioder av ledighet (se vidare kapitel 6). Ett mer långvarigt och sammanhållet helhetsansvar för barnet kan innebära att det inte sker en könsspecifik specialisering kring barnet, dvs. att män såväl som kvinnor får erfarenhet och kunskap om att vårda barnet med allt vad det innebär av planering etc. Om enbart en för- älder är föräldraledig uppstår en kunskaps- fördel för den föräldern. Det kan innebära att det även framöver är den föräldern, oftast kvinnan, som sköter barnrelaterade upp- gifter i högre grad, såsom planering, inköp och vård av barnet, och därmed även tar ett större ansvar för hela det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Det dubbla åtagandet, i form av både betalt arbete och huvudansvar för det obetalda hem- och omsorgsarbetet, kan innebära svårigheter att kombinera arbetsliv och familjeliv, och t.ex. öka incitamenten till deltidsarbete eller leda till ohälsa. Det finns studier som indikerar att fördelningen av föräldraledighet starkt samvarierar med fördelningen av betalt och obetalt arbete föräld- rarna emellan. Ju större andel av föräldraledigheten en förälder tar ut, desto större andel av hushålls- och omsorgsarbetet gör hon eller han. För kvinnor som tar en högre andel av föräldraledigheten finns det även en starkt ökad sannolikhet för att de kommer att förvärvsarbeta mindre än sin partner som använde en mindre andel (Försäkrings- kassan 2013c). 7.1.5Regelförenkling och bättre planeringsmöjligheter Planeringen av föräldraledigheten och av uttaget av föräldrapenning kan vara en utmaning för föräldrarna. Valmöjligheterna är många och det kan finnas en stark önskan att spara dagar till dess barnet är äldre ”i fall att” de behöver användas. I realiteten är det ett inte obetydligt antal föräldrapenningdagar som föräldrarna faktiskt aldrig använder. Här finns förstås stora variatoner; vissa föräldrar har inget annat val än att använda samtliga dagar av ekonomiska skäl medan andra föräldrar har utrymme att spara dagar till dess att barnet är äldre. En övre åldersgräns som är mycket väl tilltagen kan därför innebära enbart en teoretisk möjlighet till flexibilitet för en del föräldrar. Den övre åldersgränsen höjdes för att lagstiftaren ansåg att ett reellt behov av föräldrapenning existerar även när barnet är äldre (se prop. 2013/14:4). Om en generös modell, med en hög yttersta åldersgräns, i praktiken enbart kan användas av dem som har ekonomiska möjligheter att spara dagar och barns behov av föräldrarnas närvaro och föräldrars behov av flexibilitet och ledighet även när barnet är äldre inte kan tillgodoses för vissa familjer, förlorar emellertid regleringen och den övre ålders- gränsen legitimitet. Ur detta perspektiv kan inte bara åldersgränserna i sig, utan även andra delar av den nu gällande regleringen om hur för- äldrapenning lämnas ifrågasättas. Det kan även ur ett regelförenklingsperspektiv finnas skäl att anpassa åldersgränserna inom föräldrapenningen så att föräldrarnas möjligheter till överblickbarhet och förståelse för regelverket ökar. En renodling av åldersgränserna kan också påverka synen på föräld- rapenningens syfte och påverka normer på lång sikt, dvs. att det är i barnets liv som en längre föräldraledighet är påkallad liksom att föräldraledigheten ska delas mellan föräldrarna . En hög åldersgräns kan ge signaler om att föräldrar är eller kommer att vara frånvarande mycket länge från arbetet, när signalen i stället bör vara en koncentrerad föräldraledighet varefter föräldern i hög grad återgår till arbete. 7.1.6Slutsatser och särskilt om barnperspektivet Det finns flera argument för att sänka dagens fyra- och tolvårsgränser inom föräldrapenningen. Flexibiliteten i den nuvarande försäkringen verkar överstiga det observerbara behovet, om nuvarande uttag av föräldrapenning används som en ungefärlig måttstock. Enligt det nu- varande uttaget är det en kraftig koncentration av föräldrapenning- användningen till barnets två första levnadsår5 och efter treårsdagen är uttaget enbart kortvarigt fram till den nu observerbara åttaårs- dagen. Uttaget av föräldrapenning är dock ett något trubbigt mått eftersom det kan innebära en underskattning av det faktiska behovet för vissa familjer då en del föräldrar har använt samtliga dagar redan i barnets yngre åldrar. För av barnen födda hade föräldrarna använt mellan fram till när barnet blev , vilket innebär att enbart kvarstod för tiden därefter. Å andra sidan kan behovet av ledighet när barnet är äldre överskattas om föräldrapenninganvändningen används som måttstock. Det är tydligt att många dagar ändå kvarstår när barnet fyller trots att det syns en tydlig ”topp” i uttaget under det sista året, dvs. föräldrarna forcerar ett uttag i syfte att inte gå miste om ersättning. Ett motargument till en sänkt åldergräns är att föräldrarna redan nu koncentrerar sitt uttag till barnets yngre åldrar samt har enbart ett litet uttag av föräldrapenning när barnet är äldre och att en sänkt åldersgräns därför inte behövs. En sänkt åldersgräns torde dock, be- roende på hur modellen för föräldrapenningen är utformad i övrigt, medföra att föräldrarna i snitt kommer att tidigarelägga föräldra- ledigheten något för att inte gå miste om föräldrapenning. Om en sänkning av åldersgränsen kombineras med att fler föräldrapenning- dagar reserveras för vardera föräldern (se avsnitt 7.7.3) kan barns till- gång till fler än en förälder förväntas öka tidigt i barnets liv. En tidig och nära kontakt med båda föräldrarna gynnar barnet och stärker relationen till föräldrarna både på kort och på lång sikt. En sänkt åldersgräns skulle innebära att flexibiliteten i försäkring- en minskar något, vilket i vissa fall kan vara negativt för de föräldrar som verkligen behöver en sådan flexibilitet på grund av att barnet kan ha särskilda behov. Det kan göra att utrymmet för föräldraledig- het kan minska för vissa föräldrar, vilket kan leda till att den sammantagna tiden med föräldrarna blir något kortare för de barn som berörs jämfört med . Möjligheterna att anpassa föräldra- penninguttaget och föräldraledigheten till de olika omständigheter som råder för familjer begränsas med en sänkt åldersgräns. 5 I statistiken ovan ingår inte adoptivbarn. För barn som adopteras inträder rätten till för- äldrapenning i samband med att barnet kommer i föräldrarnas vård, och föräldrapenningen kan användas fram till dess att barnet har fyllt . dock konstateras att dagens innebär en be- gränsning i sig och räcker exempelvis inte för att täcka upp för mer än 16 månaders frånvaro från arbetet på heltid. Det finns också skill- nader i föräldrars möjligheter att använda sig av flexibiliteten i den gällande regleringen. För föräldrar som har små ekonomiska margi- naler är uttaget av föräldrapenning mer intensivt och koncenterat till barnets yngre åldrar, med fler ersättningsdagar . För de föräldrar som har rätt till en högre ersättning finns däremot ökade möjligheter att sprida uttaget av föräldrapenning genom att inte ta ut full ersättning och därmed kunna spara fler dagar till dess att barnet är äldre. Det är ungefär hälften av barnen som är som det faktiskt används föräldrapenning för (se kapitel 6). Utifrån ett barnperspektiv är det inte aktuellt att helt begränsa föräldrapenningen till barns yngre åldrar, utan det är nödvändigt med en möjlighet att använda föräldrapenning även för äldre barn. För de allra flesta föräldrar ser emellertid behovet av föräldrapenning annor- lunda ut när barnet är äldre än när det är yngre. Efter barnets andra levnadsår finns det oftast ett behov av kortare ledigheter under in- skolning, lov och studiedagar eller för besök i förskolans verksamhet. Det kan också vara fråga om att lösa andra situationer som uppkom- mer tillfälligt och som medför behov av kortare ledighet. Behovet av kortvariga ledigheter i barns äldre åldrar torde vara störst för föräldrar som förvärvsarbetar, för att möjliggöra ledighet från arbetet och för att kompensera för inkomstförlust. Men behovet kan även finnas hos andra grupper. Det kan noteras att ledighets- och ersättningsrätt i andra författ- ningar i flera fall förutsätter uttag av föräldrapenningförmån. Ett så- dant exempel är förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. I 5 § förordningen föreskrivs att en etableringsplan som regel ska omfatta aktiviteter på heltid, men att den kan omfatta aktiviteter på deltid om den nyanlän- de är förhindrad att delta på heltid på grund av vård av barn med för- äldrapenning enligt 12 kap. SFB. träder en ny för- ordning om etableringsinsatser i kraft (förordningen [2017:820] om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare). I och med detta upphävs den nu gällande förordningen, även om den fortfarande ska gälla i vissa fall. I 7 och 8 §§ i den nya förordningen återfinns bestäm- melser som, såvitt nu är relevant, liknar de angivna bestämmelserna i 5 § i den nu gällande förordningen. Vidare kan föräldrar ha behov av ledighet till följd av sjukdom eller funktionsnedsättning hos barnet. För sådana behov är det dock pri- märt andra system som ska träda in och bistå familjerna. För de för- äldrar som arbetar och har behov av att vårda ett sjukt barn kan det finnas möjlighet till ersättning och rätt till ledighet från förvärvsarbete genom den tillfälliga föräldrapenningen (se 13 kap. SFB och 8 § FLL). En förälder kan ha rätt till vårdbidrag för ett barn som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning behöver särskild tillsyn och vård , beräknat utifrån omfattningen av barnets till- syns- och vårdbehov och/eller storleken på de merkostnader som uppkommer på grund av barnets sjukdom eller funktionsnedsättning (se 22 kap. SFB). Barn med funktionsnedsättning kan få stöd utifrån olika lagstiftningar. För barn som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade finns möjlighet till vissa insatser från kommunen. För barn och föräldrar med sjukdoms- tillstånd är det i stället hälso- och sjukvården som är ansvarig (se hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]). Vidare har kommunerna ett grundläggande ansvar enligt socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, för att enskilda får den hjälp och det stöd som de behöver. I 5 kap. SoL förtydligas socialnämndens ansvar för barn och unga, vilket bland annat omfattar att verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Stöd till barn och familj kan ex- empelvis innebära stöd i föräldrarollen, kontaktfamilj, ekonomiskt bistånd eller kuratorhjälp. Sammanfattningsvis anser utredningen att de nuvarande ålders- gränserna inom föräldrapenningen inte är ändamålsenliga. Enligt ut- redningens bedömning bör regleringen kring åldersgränserna föränd- ras för att uppmuntra föräldrarna till en mer koncentrerad ledighet med stöd av föräldrapenning i ett barns liv och för att anpassa regleringen om föräldrapenning till de olika behov av ledighet tillsammans som barn och föräldrar i huvudsak har under barnets olika åldrar. En förändring av åldersgränserna bedöms dock inte vara tillräcklig, utan även andra förändringar av regelverket bör göras i samma syfte. Förändringar bör även göras som en del av åt- gärderna för att uppnå en jämn fördelning mellan föräldrarna av för- äldraledighet och föräldrapenning samt för att renodla och förenkla regelverket. Förslag: Föräldrapenning med anledning av barns födelse ska lämnas under sammanlagt för föräldrarna och vid flerbarnsfödsel under ytterligare för varje barn utöver det första. Förmånen ska lämnas längst till dess att barnet har fyllt och ska fördelas på ett visst angivet sätt. För tid till och med barnets tredje levnadsår, räknat från bar- nets födelse eller därmed likställd tidpunkt, ska föräldrapenningen som huvudregel lämnas under högst 390 av de högst 460 dagarna sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel ska föräldrapen- ningen lämnas under ytterligare högst 142 av de högst 170 dagarna för varje barn utöver det första sammanlagt för föräldrarna. Om ett barn blir bosatt här i landet under sitt andra levnadsår ska föräldrapenning för tid till och med barnets tredje levnadsår lämnas under högst 130 av de högst 460 dagarna sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare högst 46 av de högst 170 dagarna för varje barn utöver det första. Om barnet blir bosatt här i landet ska föräldra- penning lämnas under sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare för varje barn utöver det första. För tid efter barnets tredje levnadsår, räknat från barnets födel- se eller därmed likställd tidpunkt, till dess att barnet har fyllt ska föräldrapenning lämnas under högst tio av de högst 460 dagarna sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel ska föräldrapenning för tidsperioden lämnas under ytterligare högst fyra av de högst 170 dagarna för varje barn utöver det första. Om föräldrarna har gemensam vårdnad om barnet ska vardera föräldern som huvudregel få föräldrapenning under hälften av den tid under vilken föräldrapenning som högst kan lämnas till och med barnets tredje levnadsår och hälften av den tid under vilken föräldrapenning som högst kan lämnas efter barnets tredje levnadsår till dess att barnet har fyllt . Av beskrivningen under avsnitt 7.1.2 framgår att flera faktorer pekar på att behovet av ledighet med föräldrapenning är som störst när barnet är litet och att behovet ändrar karaktär och intensitet i och med att barnet blir äldre. Införandet av fyraårsgränsen 2014 innebar en större lagreglerad koncentration av antalet föräldrapenningdagar till barnets tidiga år än enligt regelverket som gällde (se prop. 2013/14:4, s. 26 f. om avsikten med begränsningen). Vad fyra- årsgränsen har inneburit för det faktiska uttaget av föräldrapenning har, mot bakgrund av den korta tid som har förflutit sedan införan- det, ännu inte kunnat utvärderas. Bilden för den första kullen barn som omfattas av den gällande regleringen, som har fyllt , visar dock att det totala uttaget av föräldrapenningdagar till och med tvåårsdagen liknar uttaget för barn som omfattas av den tidigare regleringen (se avsnitt 6.1). Det går inte att med säkerhet säga något om det finns några skillnader i hur föräldrapenningen an- vänds efter regelförändringen eftersom det finns vissa olikheter i hur statistiken har samlats in och presenterats. Utredningen gör bedömningen att skulle finnas fördelar med en ytterligare generell koncentration av föräldrapenninguttaget till tiden för barnets födelse och i barnets liv. En sådan koncen- tration ligger i linje med det primära syftet med föräldrapenningen, att förenkla för föräldrar att kombinera familjeliv och arbetsliv genom att kompensera dem för inkomstbortfall från arbetet på grund av ledighet med anledning av ett barns födelse eller adoption. En ny reglering bör utgå från principen att det största antalet föräldrapenningdagar lämnas för att ge möjlighet till längre sammanhängande ledigheter under ett barns första levnadstid eller första tid i en ny familj och att det därefter lämnas föräldrapenningdagar för att möjliggöra kortare ledigheter. Föräldrapenningen får därmed en starkare koppling till föräldrarnas och barnets huvudsakliga behov i olika åldersspann och ger föräldrarna möjligheter att kombinera arbetsliv och familjeliv såväl när barnet är litet som när det är något äldre. En modell som har den utgångspunk- ten bedöms även gynna en jämn fördelning av föräldrapenningen mel- lan föräldrarna och innebära att män uppmuntras att använda en större andel av föräldrapenningen när barnet är litet, vilket kan ha fördelar för hur kvinnor och män fördelar både obetalt och betalt arbete inom hushållet både på kort och på lång sikt. Åldersgränsen för det största antalet föräldrapenningdagar När det gäller valet av åldersgräns för den större delen av föräldrapen- ningdagarna talar enligt vad som anges i avsnitt 7.1.2 mycket för att en begränsning av föräldrapenningen är motiverad till en tidpunkt då barnet är två eller . I avvägningen om begränsningen ska inträda vid barnets två- eller treårsdag behöver flera omständig- heter vägas in. En sådan omständighet är den relativt kraftiga minsk- ning som sker av det genomsnittliga uttaget när barnet är , vilket talar för en begränsning från denna tidpunkt. En begränsning vid bar- nets tvåårsdag skulle också korrespondera relativt väl med rätten för en förälder att vara helt ledig för vård av barn enligt föräldraledig- hetslagen (1995:584), förkortad FLL, till dess barnet är . En sådan begränsning skulle även ligga väl i linje med regeln om sär- skild beräkningsgrund som innebär att, även om en förälders sjukpen- ninggrundande inkomst (SGI) har sänkts sedan den SGI-skyddade tiden för föräldraledighet har gått ut, förälderns föräldrapenning kan beräknas på lägst den tidigare sjukpenninggrundande inkomsten till dess att barnet fyller (se 12 kap. 27 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB). En tvåårsgräns skulle kunna medföra att särregeln för föräldrar som kommer till med barn (se 12 kap. 12 § andra stycket SFB) delvis blir överflödig, vilket skulle vara positivt ur ett regelförenklingsperspektiv. Det gäller den del av regeln som innebär att rätten till föräldrapenning ska begränsas när ett barn blir bosatt här i landet efter det andra levnadsåret. Begränsningen när ett barn blir bosatt i landet skulle dock sannolikt inte bli inaktuell. En aspekt att beakta är att längre sammanhängande föräldraledig- heter kan ha negativa effekter på föräldrarnas löne- och karriärutveck- ling samt kan påverka livsinkomst och pensioner negativt i förhål- lande till dem som tar kortare eller ingen ledighet. Studier har även visat ett samband mellan uttag av föräldrapenning och framtida stort ansvar för hem- och omsorgsarbete och högre grad av deltidsarbete (för en presentation av sådana studier, se t.ex. 2013c). Längre sammanhängande föräldraledigheter kan även för- sämra möjligheterna för de föräldrar som står långt ifrån arbetsmark- naden att till exempel fullfölja studier och kan medföra en försenad etablering i arbetslivet. För att motverka sådana effekter är det vik- tigt att föräldraledigheten inte blir för lång, vilket delvis kan styras av Möjligheten att vara ledig på heltid begränsas även av att antalet ersatta dagar under en för- äldraledighet har ett tak och är uppdelade mellan föräldrarna. Av stor vikt är också att de reserverade dagarna i föräldrapenningen bidrar till att föräldraledighetsperioderna fördelas mer lika föräldrarna emellan. Föräldraledighetslagens bestämmelser om rätten till ledighet utan föräldrapenning (5 § första stycket och 7 § FLL) utgör också en in- skränkning av möjligheten till längre ledigheter med äldre barn. Det finns flera faktorer som talar för en tvåårsgräns. Vid en av- vägning av vad som är en lämplig ny åldersgräns måste emellertid även variationen i olika barns och föräldrars behov till viss del vägas in. En strikt anpassning utifrån genomsnittligt uttag av föräldrapen- ning kan utestänga familjer vars barn har särskilt stora behov av för- äldrarna, exempelvis på grund av att barnet är för tidigt fött eller har särskilda behov. Alltför omfattande individuella hänsyn kan inte tas inom ramen för den allmänna försäkring som föräldrapenningen ut- gör. En utformning som till viss del möjliggör sådana hänsyn är dock möjlig och rimlig, framförallt ur ett barnperspektiv. Hänsyn bör också tas till föräldrars behov av flexibilitet och valfrihet i fråga om när barnet ska starta till exempel förskoleverksamhet. Även om en stor majoritet av barn som är deltar i förskola eller annan peda- gogisk verksamhet är det inte alla som deltar på heltid. En treårs- gräns ger större möjligheter för föräldrar att begränsa barnens tidiga förskoletid utöver rätten till deltidsledighet med föräldrapenning en- ligt föräldraledighetslagen. Det kan exempelvis innebära längre ledig- heter under vissa tider eller att föräldrarna går ned i högre grad än . När barnet fyller anses det också finnas ett större behov av tillgång till förskola än . Enligt bestäm- melserna om allmän förskola ska alla barn då beredas kostnadsfritt tillträde till sådan verksamhet, oavsett förälderns arbetsmarknads- situation (se 8 kap. 4 § skollagen [2010:800]). Allmän förskola från och med ålder infördes och signalerar att från denna tid- punkt bör samtliga barn ges tillgång till förskolans pedagogiska in- slag. kan en optimal tidpunkt för förskolestart för samtliga barn inte fastställas eftersom barns behov skiftar. Föräldrarnas valda tidpunkt att återgå till arbetet skiljer sig också åt beroende på behov och önskemål. Hur föräldrarna upplever förskolans kvalitet i form av till exempel personaltäthet, gruppstorlek och personalomsättning kan också spela roll för när de önskar att barnet ska börja i förskola. Just föräldrarnas önskemål om tidpunkt för förskolestart styr till stor del föräldraledighetens längd. kan önskemålen om förskole- start snarare komma att styras av just tillgången till plats, vilken är betydligt större vissa delar av året, framförallt i anslutning till skol- starten . Tillgången till förskoleplats kan också påverka föräldrarnas behov av föräldraledighet med föräldrapenning. (Se mer i avsnitt 7.1.2.) En flexibilitet i hur länge föräldrapenningen kan användas tillåter att viss hänsyn tas till föräldrarnas och barnens skiftande behov och det faktum att förskoleplatser inte finns tillgäng- liga i lika stor utsträckning under årets samtliga månader. Vid en avvägning av fördelarna och nackdelarna med en två- eller treårsgräns har utredningen stannat vid att föräldrapenning med an- ledning av barns födelse bör kunna lämnas längst till barnets treårsdag. Enligt utredningens mening väger barnperspektivet tungt i en sådan bedömning.