sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Resursbehovet för tillsynen enligt kamerabevakningslagen på- verkas av förslaget att kamerabevakning i större utsträckning än tidigare kommer att få ske utan tillstånd, eftersom tillståndskravet har föreslagits omfatta färre aktörer. Vidare har föreslagits att det nuvarande anmälningskravet tas bort. Förslagen kommer därför att leda till färre tillståndsansökningar och att hanteringen av anmäl- ningar helt försvinner. Detta kommer i sin tur att leda till en mot- svarande minskning av resursbehovet. är avsikten att möjligheterna till kamerabevakning för de som ska omfattas av till- ståndskravet ska öka. Antalet årliga tillståndsärenden kan grovt upp- skattas till omkring hälften av de ärenden som avgjordes eller 400–600 stycken. Till detta kommer ett mindre antal ärenden om undantag från upplysningskravet. Förslaget som avser undantag från upplysningskravet bedöms inte leda till någon påtag- lig ökning av sådana ärenden. Däremot ska den generella tillsynen över kamerabevakning förstärkas. Mot den här bakgrunden bedöms det totala personella resurs- behovet minska något. Någon mer exakt uppskattning av behovet är inte möjlig, eftersom den skulle vara förenad med allt- för stora osäkerhetsmoment. Detta beror bl.a. på att resursbehovet är avhängigt hur Datainspektionen väljer att organisera sin tillsyns- verksamhet på kamerabevakningsområdet; en centraliserad myndig- het som Datainspektionen har helt andra förutsättningar att bedriva tillsyn än regionala myndigheter som länsstyrelserna. Vidare har Datainspektionen både det centrala ansvaret för tillsyn enligt kameraövervakningslagen och det operativa tillsynsansvaret för kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. I det centrala ansvaret ingår bl.a. att sammanställa rättspraxis, samla in fakta och erfarenheter om teknikutvecklingen och den internatio- nella utvecklingen och utbilda och ge råd åt länsstyrelserna om lag- stiftning, praxis och teknik på området. Den operativa tillsynen kräver bedömningar som mycket liknar dem som länsstyrelserna gör . För att ta till vara allmänna intressen har Datainspektionen också en rätt att överklaga beslut om kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde. Resursbehovet påverkas också av att en förhållandevis stor del av regelverket för kamerabevakning har före- slagits motsvara vad som ska gälla generellt för behandling av person- uppgifter. Tillsynen av kamerabevakning kan därför i viss utsträckning samordnas med Datainspektionens tillsyn av personuppgifter i stort. Allt detta kan väntas medföra effektivitetsvinster för tillsyns- myndigheten. Enligt Datainspektionens årsredovisning för var myndig- hetens driftskostnad per arbetskraft det året omkring en miljon kro- nor. Om samtliga ovan uppskattade tolv årsarbetskrafter som avser kameraövervakning vid länsstyrelserna skulle överföras till Datainspektionen, skulle alltså myndigheten behöva tillföras . Som framgått ovan bedöms dock Datainspek- tionens personella behov bli mindre än vad länsstyrelserna har till följd av en minskad hantering av ärenden om tillstånd och anmäl- ningar om kamerabevakning och till följd av de nämnda väntade effektivitetsvinsterna. Även den omständigheten att Datainspektio- nen inte längre ska samordna den operativa tillsynen på vissa platser och ge råd och stöd till länsstyrelserna innebär att resurser kommer att frigöras inom myndigheten. Det innebär att resurstillskottet till Datainspektionen bör vara lägre än det angivna beloppet. Länsstyrelsernas resursbehov för att hantera ansökningar och anmälningar har vidare delvis finansierats genom avgifter. Även Data- inspektionens resursbehov kan framöver, om det bedöms lämpligt, delvis finansieras genom ansökningsavgifter. Avgifterna för kan, utifrån de ovan redovisade siffrorna avseende inkomna ansök- ningar och anmälningar, uppskattas ha gett en inkomst motsvar- ande till länsstyrelserna, varav drygt en halv miljon hänfört sig till anmälningar. Om antalet årliga till- ståndsansökningar, i enlighet med den ovan redovisade uppskatt- ningen, kommer att uppgå till 400–600, skulle en oförändrad ansök- ningsavgift inbringa 1,5–2,. De ökade kostnaderna för Datainspektionen ska i övrigt eller annars finansieras genom att anslagen till länsstyrelserna minskas. När det gäller rättsväsendet kan det inledningsvis konstateras att de lämnade förslagen innebär att straffansvar inte ska kunna följa för den som bryter mot kamerabevakningslagens bestämmel- ser eller beslut som meddelats med stöd av lagen. Ett undantag gäller dock för brott mot tystnadsplikt, som emellertid är straffbelagt. Det är fråga om ett mycket litet antal mål som för- svinner till följd av avkriminaliseringen och de frigjorda resurserna bedöms som försumbara. Att Datainspektionen blir ensam tillsynsmyndighet innebär att Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i kom- mer att bli de enda domstolar som prövar överklagade beslut enligt kamerabevakningslagen. Det kommer att ske en viss ökning av antalet mål i dessa domstolar som en minskning sker hos de domstolar som fram till nu prövat mål om kameraövervakning. Enligt uppgifter som lämnats i enkätundersökningen överklagades knappt 130 beslut om tillstånd till kameraövervak- ning. Med hänsyn till att tillståndskravet i lagen ska omfatta färre aktörer kan andelen överklagande beslut i fråga om tillstånd väntas minska. Vidare kommer andra beslut enligt kamerabevakningslagen att kunna överklagas, främst beslut om sanktionsavgift. Det är svårt att uppskatta hur många sådana mål som överklagandemöjligheten kommer att generera men någon avsevärd ökning av antalet mål jämfört med kan inte förutses. Även vissa beslut som avser kamerabevakning som meddelas med stöd av förord- ningen eller de generella svenska lagarna, dataskyddslagen och brotts- datalagen, kommer att kunna överklagas. Sådana konsekvenser har analyserats i de konsekvensbedömningar som de inledningsvis nämnda utredningarna gjort. Den ökade måltillströmningen till Förvaltningsrätten i och, i mindre mån, till Kammar- rätten i – där ett krav på prövningstillstånd ska gälla – innebär att dessa domstolar bör tillföras resurser. En grov upp- skattning är att Förvaltningsrätten i behöver tillföras en årsarbetskraft och att Kammarrätten i behöver till- föras 0,2 årsarbetskrafter. De ökade kostnaderna, som för förvalt- ningsrättens del uppskattas till en och och för kammarrättens del till , kan finansieras genom en motsvarande minskning av anslagen till övriga förvaltningsrätter och kammarrätter. De föreslagna ändringarna i fråga om kravet på upplysning be- döms leda till mindre kostnader av engångskaraktär för de statliga myndigheter som bedriver kamerabevakning för att uppdatera befint- liga upplysningar. Förslagen om ett förstärkt integritetsskydd på arbetsplatser, däribland införandet av en förhandlingsskyldighet, bedöms inte leda till annat än en marginell ökning av kostnaderna för de myndigheter som vill bedriva kamerabevakning av arbets- platsen. Förslagen om ett förstärkt integritetsskydd i övrigt innebär att regleringen i förordningen eller brottsdatalagen ska gälla vid kamera- bevakning. I kostnadshänseende medför förslagen inte någon skill- nad i förhållande till vad som annars hade gällt. Förslagen väntas inte leda till några andra kostnadsökningar för staten som inte ryms inom befintliga ekonomiska ramar. 17.2.2Konsekvenser för kommuner och landsting Bedömning: Förslagen väntas medföra endast mindre kostnader av engångskaraktär för kommuner och landsting. Kostnaderna ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Skälen för bedömningen: De lämnade förslagen innebär inte några större ändringar för kommunernas del. Det förhållandet att tillstånds- kravet har föreslagits omfatta färre aktörer innebär som redovisats ovan att antalet tillståndsärenden kommer att minska. Det innebär att kommunerna kommer att behöva avsätta mindre resurser för att yttra sig i sådana ärenden. Även det förhållandet att tillsynsmyn- digheten endast ska behöva inhämta ett sådant yttrande om det behövs, kan väntas minska resursbehovet något. Uppskattningsvis är det emellertid fråga om marginella kostnadsbesparingar. På motsvarande sätt som beskrivits ovan för de statliga myndig- heterna kommer förslagen i fråga om kravet på upplysning att med- föra mindre engångskostnader för de kommuner som bedriver bevak- ning när de ska uppdatera befintliga upplysningar. Även förslagen om ett förstärkt integritetsskydd på arbetsplatser, t.ex. införandet av en förhandlingsskyldighet, bedöms inte leda till annat än en margi- nell ökning av kostnaderna för de kommuner som vill bedriva kamera- bevakning av arbetsplatsen. Förslagen om ett förstärkt integritetsskydd i övrigt innebär att regleringen i förordningen eller brottsdatalagen ska gälla vid kamera- bevakning. I kostnadshänseende medför förslagen inte någon skill- nad i förhållande till vad som annars hade gällt. Vid en sammantagen bedömning väntas förslagen medföra endast mindre kostnader av engångskaraktär för kommuner och landsting. Kostnaderna ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Bedömning: Bortsett från vissa mindre kostnader av engångs- karaktär väntas förslagen inte leda till några nya kostnader eller någon ökad administrativ börda för enskilda. Förslagen väntas tvärtom leda till minskade kostnader och en minskad admini- strativ börda för den stora merparten av de enskilda som vill bedriva kamerabevakning. Skälen för bedömningen: Förslagen innebär att det i stor utsträck- ning inte längre kommer att krävas tillstånd eller anmälan för att enskilda ska få bedriva kamerabevakning. I dessa fall kommer för- slagen att medföra en kostnadsminskning för de enskilda, eftersom de inte behöver betala avgifter för att få bedriva bevakningen. Att tillstånd inte krävs kan vidare medföra fördelar från konkurrens- synpunkt för svenska rättssubjekt jämfört med om ett svenskt till- ståndskrav gällt. De enskilda som inte längre omfattas av krav på tillstånd eller anmälan kan i stället behöva göra en konsekvens- bedömning och, beroende på hur den utfaller, samråda med tillsyns- myndigheten. Detta kommer att orsaka en viss administrativ börda och vissa kostnader men eftersom kraven följer av EU-regleringen hade detta blivit följden även utan de förslag som har lämnats här. Det förhållandet att upplysningskravet är något mer detaljerat än tidigare kommer att orsaka mindre engångskostnader för enskilda som bedriver kamerabevakning när de ska uppdatera upplysningarnas innehåll. Förslagen om ett förstärkt integritetsskydd på arbetsplatser, t.ex. införandet av en förhandlingsskyldighet, bedöms inte leda till annat än en marginell ökning av kostnaderna för enskilda som vill bedriva kamerabevakning av arbetsplatsen. Förslagen om ett förstärkt integritetsskydd i övrigt innebär att regleringen i förordningen eller brottsdatalagen ska gälla vid kamera- bevakning. I kostnadshänseende medför förslagen inte någon skill- nad i förhållande till vad som annars hade gällt. Sammanfattningsvis görs bedömningen att förslagen, bortsett från vissa mindre kostnader av engångskaraktär, inte väntas leda till några nya kostnader eller någon ökad administrativ börda för enskilda. Förslagen väntas tvärtom leda till minskade kostnader och en minskad administrativ börda för den stora merparten av de enskilda som vill bedriva kamerabevakning. 17.3Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet och brottsligheten Bedömning: Förslagen kan ge positiva effekter för det brotts- förebyggande arbetet och även för motverkandet av brottslighet i övrigt. Skälen för bedömningen: Som närmare redovisats i avsnitt 9.2.2 är kamerabevakning ett verktyg bland flera som kan förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslighet eller bidra till att begångna brott kan utredas och lagföras. Undersökningar, både svenska och ut- ländska, visar att kamerabevakning har vissa brottsförebyggande effekter. Vidare kan realtidstillgång till material från kamerabevak- ning vara av stort värde för planlagda operativa brottsförebyggande insatser. Bild- och ljudmaterial från kamera- bevakning, både från egen bevakning och från andra aktörers bevakning, används dessutom i brottsutredningar. Materialet kan ofta föra brottsutredningarna framåt och bidra till att lagföring sker. De lämnade förslagen innebär som helhet att möjligheterna att bedriva kamerabevakning ökar, inte minst när bevakningen ska ske för brottsbekämpande ändamål. Kamerabevakning kommer i större utsträckning att få ske utan tillstånd och i de fall tillstånd krävs kommer det att bli lättare att få tillstånd. Dessa ökade möjligheter att bedriva kamerabevakning kan ge positiva effekter för det brotts- De kan också ge positiva effekter för mot- verkandet av brottslighet i övrigt, eftersom material från kamera- bevakning i större utsträckning kommer att användas för utredning och lagföring av brott. Att begångna brott utreds och lagförs kan vidare bidra till att straffsystemet får avsedd generell brottsavhållande verkan. 17.4Konsekvenser för skyddet av den personliga integriteten Bedömning: Förslagen innebär ett förstärkt skydd för enskildas personliga integritet. Skälen för bedömningen: Kamerabevakning innebär ett intrång i enskildas intresse av att inte bli föremål för kamerabevakning. Ökade möjligheter att bedriva kamerabevakning kan därför med- föra högre risker för den personliga integriteten. Att bli utsatt för brott kan emellertid också utgöra en kränkning av den personliga integriteten. I den mån de ökade möjligheterna att bedriva kamera- bevakning leder till minskad brottslighet kan därför en förbättring av integritetsskyddet uppnås. Dessutom har flera förstärkningar av integritetsskyddet vid kamera- bevakning föreslagits. En av dessa är att det införs en skyldighet för arbetsgivare att, innan han eller hon beslutar om kamerabevakning av arbetsplatsen, i vissa fall först förhandla med en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen på det sätt som anges i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Andra förstärk- ningar är att EU-regleringens detaljerade bestämmelser om bl.a. rättig- heter för registrerade och skyldigheter för personuppgiftsansvariga ska gälla även vid kamerabevakning. Också delar av förslagen om kravet på upplysning och om rättsmedel m.m. stärker enskildas rättig- heter. Sammantaget görs bedömningen att förslagen innebär ett för- stärkt skydd för enskildas personliga integritet. Bedömning: Förslagen väntas inte få några andra konsekvenser. Skälen för bedömningen: Förslagen väntas inte få några konsekven- ser för den kommunala självstyrelsen eller för jämställdheten och inte heller andra sådana konsekvenser – som inte redan berörts – som avses i 14 eller 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) eller 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv- ning. 1 § I denna lag finns bestämmelser om kamerabevakning som –kompletterar och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad dataskyddsförordningen, –genomför och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets ram- beslut /977/RIF, nedan kallat dataskyddsdirektivet, eller –avser sådan kamerabevakning som inte omfattas av dataskyddsförord- ningen eller dataskyddsdirektivet. I denna inledande paragraf anges att det i lagen finns bestämmelser om kamerabevakning som kompletterar dataskyddsförordningen och genomför dataskyddsdirektivet. Av tydlighetsskäl anges också att lagen innehåller bestämmelser som avser sådan kamerabevak- ning som inte omfattas av förordningen eller direktivet. Bestäm- melserna i lagen är gemensamma för all kamerabevakning. Vad som förstås med kamerabevakning anges i 3 §. Med stöd i förordningen och direktivet går bestämmelserna utöver eller avviker de i vissa avseenden från vad som annars följer av den regleringen. Av 6 § framgår att utöver vad som föreskrivs i lagen gäller i tillämpliga delar antingen dataskyddsförordningen, lagen (2018:000) med komplet- terande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning, föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som kompletterar dataskyddsförordningen vid kamerabevakning som om- fattas av förordningen eller den angivna lagen eller brottsdata- lagen (2018:000), föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som genomför dataskyddsdirektivet vid kamerabevakning som omfattas av brottsdatalagen. Förevarande para- graf har behandlats i avsnitt 10.1. 2 § Syftet med denna lag är att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan bevakning. I paragrafen anges lagens syfte, som är tudelat. Paragrafen har be- handlats i avsnitt 10.1. Det ena syftet med lagen är att tillgodose behovet av kamera- bevakning för berättigade ändamål. Det andra är att skydda enskilda, dvs. fysiska personer, mot otillbörliga intrång i den personliga inte- griteten vid kamerabevakning. Bestämmelserna om kamerabevak- ning ska säkerställa en lämplig balans mellan nyttan med kamera- bevakning och skyddet av den personliga integriteten. Med berättigade ändamål avses både de i 9 § särskilt uppräknade ändamålen som ska beaktas vid prövning av om tillstånd till kamerabevakning ska ges och ändamål som annars är berättigade enligt de regleringar som avses i 6 §. De regleringar som det hänvisas till i 6 § och som gäller även för kamerabevakning innehåller också bestämmelser med ett liknande tudelat syfte. 3 § Denna lag gäller vid kamerabevakning. 1.att en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevakning, 2.att en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud används för personbevakning i samband med användning av sådan utrustning som avses i 1, och 3. att en separat teknisk anordning för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial används. Av denna paragraf framgår lagens materiella tillämpningsområde. Detta har behandlats i avsnitt 10.2. I paragrafen anges att lagen gäller vid kamerabevakning och defi- nieras sedan i tre punkter vad som förstås med sådan bevakning. Gemensamt för punkterna är att tillämpningsområdet knyter an till användning av viss utrustning. Med kamerabevakning förstås enligt punkten 1 att en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används varaktigt eller regelbundet upprepat för personbevakning. Den utrustning som omfattas – TV-kameror, andra optisk-elek- troniska instrument och därmed jämförbara utrustningar – är den- samma som tidigare omfattats av kameraövervakningslagen (2013:460). Med optisk avses alla registreringar som kan ske med instrument inom det elektromagnetiska våglängdsspektrat för optisk strålning. Med elektronisk förstås att förmedling av bilder, visning av bilder eller lagring av bilder sker genom elektronisk påverkan. Däremot saknar det betydelse om andra funktioner styrs på elektronisk väg. Det innebär exempelvis att fiberoptiska kikare liksom stillbilds- och filmkameror är att anse som optisk-elektroniska instrument, om bildupptagningen direkt förmedlas vidare till en elektronisk bild- skärm eller lagras på ett elektroniskt medium. Även t.ex. värme- kameror omfattas. Med därmed jämförbar utrustning avses instru- ment som kan nyttja sådan elektromagnetisk strålning som röntgen och radiofrekvent strålning. Begreppet utan att manövreras på platsen har samma innebörd som i den tidigare kameraövervakningslagen och praxis avseende den lagen. Med platsen menas den plats där TV-kameran, det optisk-elektroniska instrumentet eller den därmed jämförbara utrust- ningen finns. Utrustningen kan finnas antingen på en ”fast plats”, t.ex. på en fasad, på en inomhusvägg, i ett tak eller på en stolpe, eller på en ”rörlig plats”, t.ex. på eller i ett fordon, ett fartyg eller en drönare eller ett annat luftfartyg. Med att utrustningen används utan att manövreras på platsen avses att den fortlöpande hanteringen av utrustningen sker på ett ställe som är klart åtskilt från den plats där utrustningen finns. Endast det förhållandet att utrustningen sätts igång på stället eller fungerar med inbyggd automatik innebär inte att den manövreras på platsen. Utrustning som finns i an- vändarens omedelbara närhet och som fortlöpande styrs av an- vändaren är manövrerad på platsen. Lagen omfattar inte en kamera eller annan därmed jämförbar utrustning som är handhållen och inte heller en kamera eller därmed jämförbar utrustning som på annat sätt är kroppsburen, t.ex. en kamera som är fäst i en persons kläder eller monterad på en hjälm. Lagen omfattar vidare inte exempelvis användning av en webbkamera eller någon annan utrustning för videokonferens, en kamera placerad på vindrutan i en bil eller en kamera fäst på ett cykelstyre förutsatt att användaren är i kamerans eller utrustningens omedelbara närhet och fortlöpande styr över denna, dvs. avgör att den ska användas och vad som ska fotograferas eller filmas. Det- samma bör gälla när en passagerare i en bil är den som använder kameran även om han eller hon inte genom att styra fordonet avgör vad som ska fotograferas eller filmas. I undantagsfall kan dock omständigheterna vara sådana att manövreringen i de nämnda situationerna inte kan anses ske på platsen. Detta har utvecklats i avsnitt 10.2. Fordons inbyggda backkameror eller andra kameror som är helt integrerade i fordon är inte manövrerade på platsen. För att det ska vara fråga om kamerabevakning enligt punkten 1 krävs dessutom att utrustningen används varaktigt eller regelbundet upprepat. Detta krav tar, till följd av den avgränsning av lagens tillämpningsområde som följer av kravet på att utrustningen inte ska manövreras på platsen, i första hand sikte på hur användningen sker på en viss geografisk plats. När kameraanvändning avser ”rörliga platser” är kravet på ”utan att manövreras på platsen” endast uppfyllt i vissa fall. Så kan t.ex. vara fallet när kamerabevakning sker från en drönare. I ett sådant fall får kravet på varaktighet eller regelbunden upprepning prövas mot den användningen. Användning som är varaktig omfattas även om den endast sker vid ett enda tillfälle. Som kortvarig användning bör anses använd- ning som sker under högst runt någon halvtimme. Sådan kortvarig användning vid ett enstaka tillfälle omfattas inte. Med regelbundet upprepad användning menas att utrustningen an- vänds vid ett flertal tillfällen som ligger nära eller relativt nära varandra i tiden eller som är mer utspridda men ändå infaller på ett planmässigt sätt. Även användning som annars följer ett särskilt möns- ter innefattas i begreppet. Exempelvis omfattas användning vid åter- kommande särskilda evenemang eller andra händelser och använd- ning efter aktivering genom att en människa kommer in i kamerans upptagningsområde. Det saknar betydelse om användningen är kortvarig vid tillfällena. Om utrustningen används endast med långa och oregelbundna mellanrum, är det inte fråga om regelbunden upprepning. Om användningen vid något eller flera av dessa tillfällen inte är kortvarig, omfattas den dock av vad som menas med var- aktig. Med personbevakning avses att personer kan identifieras genom bevakningen. Det krävs att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer. Så är fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt.