sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — Det handlar om stora mängder information som ska lagras, kanske , och det är endast en liten del av materialet som kom- mer att behöva användas i kontrollhänseende. Att lagra stora mängder data blir dock ett allt mindre problem ur en praktisk synvinkel. Det kan dock vara problematiskt utifrån andra aspekter, t.ex. integritetsaspekter, att lagra stora mängder data i samma databas. Att beskattningsmyndigheten tar emot informatio- nen kan även få konsekvenser för dess utredningsskyldighet och därmed också för möjligheten att ta ut skattetillägg. Modellen har även nackdelar för de skattskyldiga som här helt saknar valfrihet. Vidare får modellen antas medföra högre kostnader totalt sett, efter- som myndighetens uppgifter då sker centraliserat utan möjlighet att dela kostnader med andra aktörer. Andra aktörer har ett behov av att lagra information för att kunna erbjuda sina kunder andra typer av tjänster. Om myndigheten då också skulle lagra information sker det onödigt dubbelarbete. Detta alternativ framstår även som sämre ur integritetssynpunkt, eftersom myndigheten i det fallet har tillgång till all information om fordonens rörelser i stället för en- bart den information som behövs för att kontrollera beskattningen. De uppgifter som överförs till myndigheten kommer även att upp- fattas som inkomna till myndigheten och därmed bli att anse som allmänna, vilket gör att frågor om sekretess också regelmässigt kan aktualiseras. En annan myndighet än beskattningsmyndigheten, som exempel- vis Transportstyrelsen, skulle kunna komma ifråga för uppgiften att ta emot och lagra informationen, men då skulle i stort sett samma negativa konsekvenser som återges ovan göra sig gällande. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Utrustning och tjänster som används Uppskattningsvis av de som kommer att bli skattskyldiga för vägskatt köper fordons- och transportrelaterade IT- tjänster29, exempelvis avseende fordonsdiagnostik, spårning, upp- följning av körbeteende och andra tjänster som är beroende av till- gång till en geografisk position. Andelen åkare som köper sådana tjänster kan dessutom förväntas öka ytterligare , eftersom fler och fler fordon på marknaden har fabriksmonterad utrustning för sådana ändamål. På den internationella transport- marknaden finns det transportföretag som använder vägar i många olika länder och som därmed möter flera olika vägtullssystem. , som specialiserar sig på att erbjuda vägtulls- tjänster, har börjat etablera sig. Således finns det redan lastbilar med utrustning från utländska vägtullssystem, som använder svenska vägar . En modell med privata aktörer som erbjuder lagringsplats? Att låta privata aktörer, som har genomgått en tillståndsprövning eller någon annan form av godkännande, erbjuda lagringsplats kan ha flera fördelar. För de skattskyldiga skulle en sådan modell bland annat innebära att de kan anlita den aktör på marknaden som de helst föredrar och denna valfrihet är i sig en fördel. Ur integritets- synpunkt får valfriheten vidare sägas innebära en fördel, eftersom de skattskyldiga då får överföra informationen till en aktör som de själva har valt i stället för till en utpekad aktör. När det finns förut- sättningar för konkurrens kan det vidare antas att kostnaderna blir lägre för de som ska betala för lagringen. För de skattskyldiga som redan anlitar en aktör för att utföra tjänster som innefattar lagring av fordons rörelser på vägarna, skulle det kunna vara möjligt att bygga vidare på dessa etablerade affärsrelationer genom att aktören erbjuder en tilläggstjänst för det nya ändamålet. Det är även vanligt att lastbilar som trafikerar svenska vägar redan har teknisk utrust- ning som kan kopplas till en lagringstjänst som antingen fordons- tillverkaren eller någon annan aktör tillhandahåller. 29 Även kallat (). Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Sammanfattande bedömning i fråga om lämplig modell för lagring Kommittén har alltså funnit att det för myndigheternas kontroll- möjligheter förutsätts att informationen inte lagras i fordonen. Att överlämna till de skattskyldiga själva att välja form för lagringen bedöms inte heller vara en genomförbar modell. Att låta Skatte- verket eller en annan myndighet fungera som lagringsplats har som ovan redovisats ett flertal nackdelar. Vid en sammanvägd bedömning av för- och nackdelar med de ovan beskrivna varianterna anser kommittén att modellen med privata aktörer som erbjuder lagringsplats för information om fordonens rörelser är att föredra. Det kan även nämnas att det införs ett liknande system med privata aktörer i form av redovisningscentraler för taxi- trafik i syfte att förbättra möjligheter att bedriva skatte- kontroll av taxiverksamhet. Detta finns beskrivet i avsnitt 5.6.1. Hur bör lagringsplatsen utformas? Informationen ska alltså lagras hos en privat aktör som erbjuder lagringsplats. Då återstår frågan hur denna lagringsplats bör utformas så att den erbjuder en för myndigheterna känd och säker lagring. En annan viktig fråga är också hur myndigheterna kan få del av den lagrade informationen. För att det ska vara känt var informationen finns, bör de skattskyldiga åläggas en skyldighet att upplysa myndig- heten om vilken aktör de har utsett för att lagra informationen. I annat fall måste myndigheten fråga de skatt- skyldiga om lagringsplatsen, vilket både tar tid och avslöjar att en kontroll kan komma att göras. Lagringsplatsen ska som sagt även vara säker. Det medför att det måste ställas särskilda krav på både lagringen i sig och den aktör som ska sköta lagringen. Det kan exempelvis vara relevant att kräva att aktören genomgår någon form av myndighetsgodkännande. Det kan även vara aktuellt att ställa krav på vad som ska lagras såväl som på lagringsprocessen och lagringsmiljön. Vidare kan det finnas skäl att ställa krav på den tekniska utrustning som används för mottag- ning och lagring. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Hur bör tjänsteleverantörernas skyldigheter regleras? För att modellen ska fungera måste tjänsteleverantörernas skyldig- heter att lagra, bevara och lämna ut information till myndigheterna regleras på något sätt. Detta kan ske genom någon form av över- gripande myndighetsgodkännande, t.ex. genom en tillståndspröv- ning hos en myndighet. Kraven för tillstånd såväl som förfarandet för prövningen bör i så fall regleras i författning. Det blir där- igenom samma krav som gäller för samtliga tjänsteleverantörer och det blir även förutsägbart samt tydligt vilka krav som gäller för att få verka som tjänsteleverantör. En annan fördel med reglering genom författning är att förändringar av exempelvis tjänsteleverantörernas skyldigheter får genomslag för alla tjänsteleverantörer på en och samma gång i samband med en författningsändring. Ett alternativ till reglering genom författning skulle kunna vara att myndigheten ingår avtal med varje tjänsteleverantör. En fördel med det skulle vara att varje avtal kan anpassas till parternas behov i och med att avtalet föregås av en förhandling om vilka avtalsvillkor som ska gälla. En annan fördel med reglering genom avtal är att det då inte behövs något lagstiftningsarbete. Om det, efter att avtal har ingåtts, uppstår ett behov av att göra förändringar av avtalsvillkoren måste dock parterna komma överens om att ändra det ursprungliga avtalet. Till exempel kanske myndigheten anser att tjänsteleverantörens skyldigheter behöver förändras, men det är då inte säkert att tjänsteleverantören går med på att ändra avtalet. Det finns därmed en risk för att myndigheternas behov inte fullt ut till- godoses. En alternativ ordning skulle kunna vara ett krav på certifiering av tjänsteleverantörerna, vilket i så fall skulle utföras av ett certi- fieringsorgan ackrediterat av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) eller motsvarande utländskt ackrediteringsorgan. Certifieringsorganet skulle ha en oberoende ställning, men dess uppgifter skulle regleras enligt föreskrifter från ansvarig myndig- het. På detta sätt skulle det kunna vara möjligt för företag att bli certifierade som tjänsteleverantörer genom att vända sig till ett certifieringsorgan i ett annat EU-land. Därmed skulle trösklarna för företag att agera tjänsteleverantör i det svenska vägskattesystemet sänkas, vilket skulle bidra till ännu mer valfrihet för de skattskyl- diga. Det skulle dock innebära att Transportstyrelsens inledande Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem kontroll av respektive tjänsteleverantör skulle minska. skulle flera länder kanske kunna samverka kring föreskrifter och det skulle därmed uppstå någon form av standard att förhålla sig till. I dags- läget är det inget annat EU-land som tillämpar denna ordning. De europeiska ländernas lösningar för vägtullar är unika (förutom de ingående tekniska komponenterna) och det finns enbart ett fåtal tjänsteleverantörer. Om detta förändras , skulle ett certifieringsförfarande kanske kunna övervägas. Den europeiska tjänsten EETS är definierad utifrån att det ställs krav på certifiering av fordonsutrustningen, men att det är upp till respektive land att avgöra hur eventuella tjänsteleverantörer ska få tillträde till respektive tulldomän. Vid en sammantagen bedömning anser kommittén att reglering genom författning är att föredra. Vad händer vid intressegemenskap? Om det finns någon form av intressegemenskap mellan den som är skattskyldig och dennes tjänsteleverantör kan det finnas en viss risk för att den lagrade informationen inte har samma kontroll- värde som annars och att det är svårare för myndigheterna att få ut informationen. Denna risk får dock bedömas vara mycket liten. Vidare är det angeläget att tjänsteleverantörer inte utesluts i onödan, då det rör sig om en helt ny verksamhet i . Det bör därför inte uppställas något slags förbud mot intressegemenskap. Vad händer vid byte, avveckling, konkurs eller dödsfall? De lagrade uppgifterna behöver bevaras . Det kommer dock ibland inträffa förändringar som påverkar den anlitade tjänste- leverantörens möjligheter att fortsättningsvis kunna bevara de lag- rade uppgifterna. Exempelvis kan det hända att den skattskyldige vill byta tjänsteleverantör. Det kan även inträffa att tjänsteleveran- törens verksamhet upphör av någon anledning, t.ex. om en nyckel- person hos tjänsteleverantören avlider eller om företaget väljer att avveckla sin verksamhet. Vidare kan det förekomma att en tjänste- leverantörs tillstånd för verksamheten återkallas. Detta för med sig att de skattskyldiga vid behov måste kunna flytta de lagrade uppgif- Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem terna till en annan tjänsteleverantör. Export av information från ett företag till ett annat bör kunna genomföras genom att använda samma format som är definierat för utlämnande av uppgifter till myndigheten. För import av information kommer tjänsteleverantö- rerna att behöva andra rutiner. Vad händer om kunden inte betalar för lagringen? Man kan ställa sig frågan vad som ska hända med de lagrade upp- gifterna om kunden inte betalar för lagringen. Kommittén anser att frågan bör hanteras på civilrättslig väg. Det blir med andra ord upp till tjänsteleverantören att vid sin prissättning för tjänsterna ta i beaktande att den åtar sig att spara uppgifterna under hela den tid som krävs. Om kunden då slutar att betala får det bara betydelse för framtida överföringar. Tillsyn och kontroll bör huvudsakligen utövas av den myndighet som äger centralsystemet Eftersom Transportstyrelsen i enlighet med resonemangen ovan bör administrera vägskatten, bör styrelsen även äga det centralsystem som behövs för den administrationen. Därmed bör Transport- styrelsen även vara involverad i kontrollen av skatten. Den myndig- het som äger centralsystemet sitter nämligen på de verktyg och den information som krävs för kontroll. Transportstyrelsen kommer att få in uppgifter som kommer från de skattskyldiga, från tjänste- leverantörerna samt från vägkantsutrustningen, vilket kommittén återkommer till. Transportstyrelsen bör även vara tillstånds- och tillsynsmyndighet för tjänsteleverantörer. Det behövs löpande tillsyn över att tjänste- leverantörer alltjämt uppfyller kraven för att inneha tillstånd och bedriver verksamheten i enlighet med gällande regler. Tillståndet bör kunna återkallas i vissa fall, t.ex. om tjänsteleverantören inte längre uppfyller kraven för tillstånd eller vid allvarliga missförhåll- anden. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Om vägkontroller ska genomföras bör dessa utföras av poliser och bilinspektörer I flera europeiska länder genomförs kontroll av vägtull av personer utan polisiära befogenheter. I är det exempelvis tjänstemän vid respektive region som utför vägkontroller. I några andra länder är det polisen som genomför kontrollen. I finns det ingen tidigare erfarenhet av att låta någon annan myndighet än Polis- myndigheten utföra vägkontroller och det vore främmande att in- föra en ny sorts myndighet för vägkontroll av vägskatten. Polis- myndigheten bör alltså ansvara för vägkontroller för vägskatten och i vanlig ordning bör kontrollerna utföras av poliser och bil- inspektörer. Skattekontroller bör göras av och Transportstyrelsen bör därvid bistå I egenskap av beskattningsmyndighet är den myndig- het som har det övergripande ansvaret för beskattningen, inklusive kontrollen. Det är alltså som ytterst bestämmer i vilken utsträckning exempelvis skattekontroller ska göras. Transportstyrelsens uppdrag att agera för räkning innebär också ett stort ansvar. Transportstyrelsens del i detta samarbete förutsätter inte minst nödvändig praktisk hjälp samt hjälp med information i varje enskilt fall. I praktiken kommer myndigheterna emellertid att kunna agera relativt självständigt i förhållande till varandra förutsatt att de på förhand löser sina sam- arbetsfrågor på ett bra sätt. Transportstyrelsen bör därför ges upp- draget att bistå med denna hjälp. bör äga och förvalta eventuell vägkantsutrustning sköter drift och underhåll av betalstationer för trängselskatt och infrastrukturavgifter. Om betal- eller kontroll- stationer ska sättas upp för betalning eller kontroll av vägskatten, bör sköta driften och underhållet av stationerna. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Myndigheter för indrivning och verkställighet ansvarar för indrivning och verkställighet är den myndighet som driver in och verkställer skatt och avgifter som inte har betalats. Kronofogde- myndigheten bör på samma sätt ansvara för indrivning och verk- ställighet av obetald vägskatt. ska vara beskattningsmyndighet. Transportstyrelsen, som redan administrerar andra fordonsrelaterade skatter och av- gifter, bör dock administrera vägskatten för räkning. och Transportstyrelsen bör samarbeta i fråga om skattekontroller. Myndigheterna behöver metoder och verktyg för att kunna kontrollera att informationen som kommer från de skattskyldiga stämmer, så att slutsatser kan dras beträffande om skatteuttaget har varit korrekt. Det behöver därför sparas information om hur for- donen har använts på vägarna. Kontrollmöjligheterna förutsätter att informationen inte lagras i själva fordonet, utan den måste i stället överföras från fordonet till någon känd och säker lagrings- plats. Att överlämna till de skattskyldiga själva att välja form för lagringen bedöms inte vara genomförbart. Att låta en myndighet fungera som lagringsplats är inte heller lämpligt. Den modell som bör väljas är i stället att de skattskyldiga anlitar privata aktörer, tjänsteleverantörer, som erbjuder mottagnings- och lagringsplats. En mycket stor andel () av de fordon som bedöms bli vägskattepliktiga har redan utrustning som skulle kunna använ- das för att överföra information till en tjänsteleverantör. bör ansvara för vägkontroller, om sådana ska utföras. bör äga och förvalta vägkantsutrustning, om sådan sätts upp för betalning eller kontroll av vägskatt. ansvarar för indrivning och verkställig- het av obetald vägskatt. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem 8.10Behövs särskilda lösningar för sällananvändare och tillfälliga besökare? För att ett system med en avståndsbaserad vägskatt ska fungera måste det kunna hantera även en åkare som endast vid enstaka till- fällen färdas på de vägar där skatt tas ut. Kommittén ska därför analysera hur det tänkta systemet bör tillämpas för sådana åkare och överväga särskilda lösningar för dessa. Sällananvändare och tillfälliga besökare skulle kunna erbjudas andra lösningar än de som alltid använder vägskattesystemet eller de som ofta passerar in och ut. Som exempel kan nämnas att om systemet som huvudregel ställer krav på att fordonen har en viss fordons- utrustning så kan undantag finnas för sällananvändare och tillfälliga besökare. Det är också tänkbart att dessa användare skulle kunna låna teknisk utrustning, eventuellt mot en depositionsavgift. Att tillhandahålla särskilda betalningslösningar för dessa användare är också en möjlighet. Eurovinjettdirektivet slår fast att system för att ta ut vägtullar inte får innebära omotiverade nackdelar, vare sig av ekonomisk eller av annan art, för sällananvändare av det beskattade vägnätet (arti- kel 7j.2). De länder som har infört avståndsbaserade vägtullar förhåller sig till direktivets krav på olika sätt. och har obligatorisk fordonsutrustning och måste därmed ha många servicestationer vid landsgränsen där utrustning kan lämnas ut. I och , där fordonsutrustning inte är obligato- riskt, har ett förfarande med ruttbiljetter skapats. En ruttbiljett innebär att användaren anger information om fordonet och sin kommande färdväg samt betalar vägtullen i förväg. I stället för på bemannade servicestationer kan köp av ruttbiljetter göras i auto- mater utan att någon personal är inblandad. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Huvudregeln – en teknisk utrustning i fordonet för att dokumentera väganvändningen Som framgår av avsnitt 8.9.3 ovan förordar kommittén ett system som innebär att de skattskyldiga som huvudregel använder en tek- nisk utrustning för överföring av uppgifter och har ett avtal med en tjänsteleverantör som erbjuder lagringsplats för uppgifterna. Det bör då övervägas om det bör vara obligatoriskt eller inte. Vad skulle ett tvingande krav på utrustning föra med sig? Ett system med tvingande krav på utrustning kan anses vara mer enhetligt för staten, både vad gäller själva uppbörden och vad gäller kontrollen. Obligatorisk utrustning innebär dock ett åtagande för staten, eftersom den i så fall ska sörja för att alla användare får till- gång till lämplig utrustning med rimliga administrativa och ekono- miska arrangemang (artikel 7j.2 i Eurovinjettdirektivet). I praktiken innebär det att staten måste erbjuda lämplig utrustning och göra den tillgänglig för alla inhemska och utländska fordon som använ- der vägskattesystemet. I andra länder har detta inneburit ett om- fattande nät av servicestationer och andra utlämningsställen vid och i närheten av landsgränsen. Vid systemets införande innebär det också en hög belastning av dessa utlämningsställen. En del fordon kommer eller aldrig att använda vägskatte- systemet, vilket kan bero på att fordonet är avställt under delar av året eller att fordonet i princip aldrig använder de vägar som om- fattas av skatten. Om utrustning är obligatorisk får därmed staten i många fall också bära kostnader för utrustning som i princip aldrig används. Det bedöms motsvara en fjärdedel av alla fordon som om- fattas av skatten. Obligatorisk utrustning skulle även innebära att det skapas en struktur med inslag av statsmonopol, det vill säga att staten (för- modligen genom en upphandlad privat aktör) erbjuder utrustning till de skattskyldiga utan kostnad. Detta får till följd att statens alternativ förmodligen får en hög marknadsandel och därmed blir det svårare för privata aktörer att agera på marknaden. I praktiken tvingas staten därmed även stimulera marknaden genom att ersätta Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem andra tjänsteleverantörer för att de över huvud taget ska kunna erbjuda sina tjänster. Detta innebär att staten får kostnader dels för att ersätta den privata aktör som har fått i uppdrag att tillhandahålla utrustning, dels för att ersätta alla tjänsteleverantörer som verkar på marknaden. Vid en bedömning av om utrustning ska vara obligatorisk eller inte måste alltså flera avvägningar göras. Bland annat måste systemets enhetlighet vägas mot ytterligare kostnader för staten att hantera fordonsutrustning. Vidare måste intresset av en fri marknad vägas mot en marknad med inslag av statsmonopol. Vad skulle en enklare hantering av sällananvändare och tillfälliga besökare föra med sig? En enklare hantering av sällananvändare och tillfälliga besökare skulle kunna vara att erbjuda något slags ruttbiljett. Enligt kom- mitténs mening skulle ruttbiljetter underlätta och förenkla för de som sällan eller tillfälligt använder det skattebelagda vägnätet. Det krävs då inte någon speciell teknisk utrustning i fordonet eller något avtal med en tjänsteleverantör. Ruttbiljett är inte heller för- knippat med någon kostnad i form av en depositionsavgift eller lik- nande för användarna. Det är även flexibelt, eftersom det bör vara möjligt att köpa en ruttbiljett oberoende av var man befinner sig geografiskt vid tillfället. Ruttbiljetter skulle kunna bokas digitalt via myndighetens webbplats eller app. De skulle även kunna bokas digitalt hos utpekade försäljningsställen nära landsgränsen som myndigheten har avtal med. Om fordonet börjar användas på det vägnät där skatt tas ut i en sådan omfattning att åkaren upplever förfarandet med ruttbiljetter som administrativt krångligt kan denne gå över till att använda det sedvanliga förfarandet. Ruttbiljetter gör systemet mer användarvänligt på såväl kort som lång sikt för utländska åkare som då och då utför transporter i . Detsamma kan gälla för inhemska åkare som sällan använ- der de vägar där skatt tas ut. Reguljära användare kan ha som störst behov av att använda ruttbiljetter i samband med att skatten införs, men kan det antas att mycket få reguljära användare kom- mer att använda ruttbiljetter. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Det kan diskuteras om utrymmet för fusk ökar om systemet er- bjuder ruttbiljetter som alternativt förfarande. Kontroll av rutt- biljetter kan dock göras genom kameraövervakning vid vägkanten, bemannade vägkontroller och, något begränsat, även genom av- stämning mot besiktningsprotokoll och färdskrivardata. Utrymmet för fusk med ruttbiljetter anses inte vara så stort att det av det skälet finns anledning att ställa ett tvingande krav på utrustning. Kostnaderna för utveckling av vägskattesystemet för att hantera ruttbiljetter som komplement till det sedvanliga förfarandet är för- hållandevis låga i sammanhanget. Vidare bedömer kommittén att kostnaderna för att utveckla systemet för att tillhandahålla rutt- biljetter vida understiger de kostnader som staten skulle få vid ett tvingande krav på utrustning. Ett system med ruttbiljetter bedöms ha störst fördelar i form av ökad användarvänlighet i systemets inledningsskede. Det är därför lämpligt att det görs en utvärdering av frågan om ruttbiljetter när systemet varit i drift ett tag. Det kan då visa sig att användningen av ruttbiljetter bör begränsas på något sätt eller att ruttbiljetter ska utgå ur systemet. Kommittén anser att det är lämpligt att erbjuda ruttbiljetter, framför allt för att ta hänsyn till sällananvändare och tillfälliga besökare, men också för att det är det enda sättet utifrån den EU- rättsliga lagstiftningen att skapa en fri marknad utan inslag av statsmonopol. Ruttbiljetter kan anses skapa ett mindre enhetligt system ur myndigheternas perspektiv, men gör systemet mer användarvänligt. Ett system med obligatorisk utrustning innebär högre kostnader än ett system där ruttbiljetter erbjuds. Utrymmet för fusk med ruttbiljetter anses inte vara så stort att det av det skälet finns anledning att ställa ett tvingande krav på utrustning.