sou · H5B36 · 2017-02-08 00:00:00 — Det konstateras vidare att det är nödvändigt att domstolen redan interimistiskt beslutar i en vårdnadsfråga. Det kan t.ex. ha framkommit misstankar om våld eller andra övergrepp som inte kan lämnas utan avseende. Ett in- terimistiskt beslut kan då behövas för att barnet inte ska fara illa. Det kan också finnas risk att ett barn olovligen förs bort. Även i mera vardagliga situationer kan det dock finnas fall där ett interi- mistiskt beslut behövs. Föräldrarna kan ha flyttat till skilda orter Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge och frågor om barnets boende och skolgång eller andra viktiga prak- tiska frågor kan behöva lösas. Det framhölls dock att det finns frågor som knappast kan anses så angelägna att domstolen bör fatta ett interimistiskt beslut, t.ex. upplösning av gemensam vårdnad (prop. 2005/06:99 s. 65 och 66). Innan ett interimistiskt beslut meddelas ska motparten få till- fälle att yttra sig i frågan. Om rätten har meddelat ett beslut som ännu gäller när målet eller ärendet ska avgöras, ska rätten ompröva beslutet (6 kap. 20 § andra stycket FB). Innan rätten meddelar ett interimistiskt beslut kan den inhämta upplysningar från social- nämnden i frågan (s.k. snabbupplysningar). lämnar sådana upplysningar ska den, om det är lämpligt, höra för- äldrarna och barnet. Att föräldrar och barn ska höras infördes genom vårdnadsreform. 15.3.2Vår kartläggning av interimistiska beslut Hur ofta meddelas interimistiska beslut och hur ofta överensstämmer beslutet med det slutliga avgörandet? Av vår undersökning i kapitel 7 (se avsnitt 7.2.17) framgår att det i 4 av 139 mål var oklart om tingsrätten fattade ett interimistiskt beslut eller inte. När det gäller övriga 135 mål fattade tingsrätten ett sådant beslut i 99 mål eller i av målen. Vi har kommit fram till att det interimistiska beslutet överensstämde med domen i 53 av de 99 mål eller i av målen där tingsrätten fattade (åtminstone) ett sådant beslut. I den här delen bygger resultatet på ett inte obetydligt mått av tolkning. Våra resultat av undersökningen måste därför ses som generella uppskattningar. Den vanligaste an- ledningen till att det interimistiska beslutet inte överensstämde med domen var att tingsrätten först i domen beslutade om ensam vårdnad. Hur ofta meddelas interimistiska beslut om vårdnad? För att bilda oss en uppfattning om hur vanligt det är att det med- delas interimistiska beslut om vårdnad har vi har gjort en mer ingå- ende granskning av ett slumpmässigt urval av domar i vår undersök- Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Urvalet i denna del har omfattat var femte dom, dvs. I 5 av dessa 28 mål meddelades inget interimistiskt beslut. Vår gransk- ning i den här delen omfattar därför slutligen 23 mål. Det meddelades interimistiska beslut i fråga om vårdnad i 11 av de 23 målen. Detta innebär att tingsrätterna i av de mål vi granskat närmare meddelat ett interimistiskt beslut i vård- nadsfrågan (11 av 28). I 5 av dessa 11 mål meddelades interimistiskt beslut om umgänge och/eller boende. I 7 av de 11 målen beslutades om ensam vårdnad och i övriga 4 mål beslutades om gemensam vårdnad. I 6 av de 7 fallen som tingsrätten interimistiskt beslutade om ensam vårdnad bestod den ensamma vårdnaden i domen. I ett fall ändrades vårdnaden till gemensam. Av domskälen framgår att den ensamma vårdnaden i två fall bestod med hänvisning till miss- bruksproblematik hos den andra föräldern. I ett fall bedömdes bar- net vara utsatt för fara hos den förälder som inte fick del i vård- naden. I ett annat fall var samarbetet mellan föräldrarna så dåligt att gemensam vårdnad var uteslutet och barnet som var ville bo hos den förälder som fick vårdnaden. I ett fall hade den förälder som inte fick del i vårdnaden försvunnit med barnet till okänd ort. I ett fall saknades allt samarbete mellan föräldrarna och den förälder som inte fick del i vårdnaden var inte närvarande under processen. I de flesta fall rörde det sig alltså om allvarliga missförhållanden hos den förälder som varken interimistiskt eller slutligt fick del av vård- naden. I 3 av de 4 fall som det interimistiskt beslutades om gemensam vårdnad bestod den gemensamma vårdnaden i domen. I det fall den gemensamma vårdnaden inte bestod förklarades detta av bristande kontakt mellan föräldrarna. I det fallet drogs också umgänget mellan barnet och den föräldern som inte fick del av vårdnaden in efter- som barnet inte ville ha någon kontakt med den föräldern. Synpunkter om interimistiska beslut från några aktörer Vid de hearingar vi har hållit har domare berättat att vård- nadsreform ledde till en diskussion om hur bestämmelsen om in- terimistiska beslut skulle tillämpas. Diskussionen handlade om hur ordet behövs skulle förstås och om hur man praktiskt skulle gå till- Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge väga om man ansåg att ett interimistiskt beslut inte behövdes. tycks det råda enighet om att det ska fattas ett formellt avslags- beslut om bedömningen mynnar ut i att ett interimistiskt beslut inte behövs. Flera domare har berättat att det finns en skillnad mellan när ett beslut behövs om umgänge och boende å ena sidan och om vårdnad å andra sidan. Det krävs starka skäl för att vårdnaden ska ändras interimistiskt. Några domare har uppgett att parter ändå ofta ”chansar” och framställer interimistiska yrkanden om ensam vårdnad. Flera domare har berättat att det initialt under en process ofta behö- ver meddelas interimistiska beslut om barnets boende och umgänge. Domare har också berättat att det inte är ovanligt att flera inte- rimistiska beslut om umgänge meddelas i syfte att barnet ska få ett mer omfattande umgänge med den förälder som det inte bor till- sammans med. Inte sällan meddelas också interimistiska beslut för att få parterna att närma sig varandra, i förhoppning om att de slut- ligt ska komma överens. Många domare har menat att interimis- tiska beslut är ett effektivt verktyg för att få föräldrar att komma överens, såväl under processen som slutligt. Domare har också berättat att det händer att ett avslagsbeslut meddelas med hänsyn till att ett interimistiskt beslut inte behövs, t.ex. om interimistiska yrkanden framställs nära inpå en huvudför- handling eller om det redan finns ett interimistiskt beslut som reg- lerar frågan. Advokater har framfört att de ofta avråder sina klienter från att framställa ett interimistiskt yrkande om vårdnad eftersom domstolen kräver starka skäl för att meddela ett sådant beslut. 15.3.3Våra överväganden och förslag om interimistiska beslut Vår bedömning: I många fall är interimistiska beslut nödvän- diga, även om de kan fördröja handläggningen av målet. Inte minst som en del i domstolens arbete med att få parterna att komma överens kan sådana beslut vara ett viktigt och effektivt verktyg. I de fall det finns misstankar om att barnet far illa hos en förälder måste också barnets behov av en trygg tillvaro under processen tillgodoses. Interimistiska beslut ska dock inte meddelas slen- Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Det måste finnas en tydlig planering för målets fortsatta handläggning. Vårt förslag: Det ska tydliggöras att ett interimistiskt beslut om vårdnad endast ska meddelas i undantagsfall. För att domstolen ska meddela ett sådant beslut ska det krävas särskilda skäl. Vår undersökning har visat att interimistiska beslut meddelas i stor utsträckning. Någon undersökning av hur vanligt det var med sådana beslut års reform har inte gjorts. Det går därför inte att avgöra om sådana beslut har blivit vanligare eller inte. Vid våra diskussioner med domare och advokater har det kommit fram att det finns en skillnad mellan när domstolen meddelar ett interimistiskt beslut om vårdnad å ena sidan och om boende och um- gänge å andra sidan. Domstolarna är ofta restriktiva med att ändra vårdnaden interimistiskt, vilket också vår granskning av interimistiska beslut ger stöd för. Även i förarbeten har en sådan skillnad mellan vårdnad samt boende och umgänge gjorts (jfr prop. 2005/06:99 s. 65 och 66). Interimistiska beslut får inte meddelas slentrianmässigt. Ett interimistiskt beslut om boende och umgänge kan dock ofta behövas om föräldrarna inte kan komma överens. Upprepade interimistiska beslut om umgänge används ibland för att få till stånd ett utökat umgänge mellan ett barn och en förälder. Syftet kan vara att få par- terna att närma sig varandra för att med tiden kunna komma över- ens. Det är viktigt att komma ihåg att en stor andel av alla mål om vårdnad, boende och umgänge slutar med att parterna kommer överens (jfr avsnitt 7.3). Ett interimistiskt beslut kan också vara en förutsättning för att ett umgänge med umgängesstöd ska kunna komma till stånd. Om det finns misstankar om att ett barn för illa hos en förälder måste barnets behov av en trygg tillvaro under processen också tillgodoses. Av vår undersökning går det inte att dra slutsatsen att interimistiska beslut fattas utan att det finns be- hov av det. Att det i relativt stor utsträckning meddelas interimis- tiska beslut får accepteras även om det i vissa fall kan leda till en något mer utdragen process. Det måste dock alltid finnas en pla- nering för handläggningen av målet och domstolen måste följa upp resultatet av olika beslut. Vi återkommer i avsnitt 15.7.5 till dom- stolens arbete med tidsplaner. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Det är viktigt att interimistiska beslut om vårdnad bara med- delas när det finns starka skäl för ett sådant beslut. Att en förälder förlorar vårdnaden kan få allvarliga konsekvenser för barnet som riskerar att skärmas från den föräldern. Det är också mycket ingri- pande för en förälder att förlora vårdnaden om sitt barn. Vi menar att den skillnad som finns i praktiken mellan när interimistiska be- slut meddelas om boende och umgänge å ena sidan och om vårdnad å andra sidan bör komma till uttryck i lag. Vi föreslår att det ska krävas särskilda skäl för att ett interimis- tiskt beslut ska meddelas i fråga om vårdnad. Särskilda skäl signa- lerar att endast i undantagsfall ska ett sådant beslut meddelas. Det ligger i det interimistiska beslutets natur att det också ska röra sig om brådskande förhållanden för att särskilda skäl ska anses före- ligga. Särskilda skäl kan finnas om det kommit fram uppgifter om våld eller andra övergrepp som inte kan lämnas utan avseende eller om ett barn riskerar att fara illa på annat sätt. En omständighet som kan göra det omöjligt att gemensamt utöva vårdnaden även på kort sikt är att den ena föräldern vistas på okänd ort. Ett annat exempel kan vara när båda föräldrarnas samtycke till val av skola krävs och barnet annars riskerar att stå utan skolgång. De fall vi nu redogjort för tar sikte på när föräldrarna har gemensam vårdnad och en förälder i stället vill ha ensam vårdnad. Det händer också att en förälder som inte har del i vårdnaden fram- ställer ett interimistiskt yrkande om gemensam vårdnad. Även i dessa fall bör utgångspunkten vara att det krävs särskilda skäl för att interimistiskt ändra vårdnaden. Utrymmet för att interimistiskt besluta om gemensam vårdnad kan dock tänkas vara något större. Det är viktigt att understryka att om den förälder som vill ha gemen- sam vårdnad tidigare utsatt någon i familjen för våld eller annat övergrepp, finns det i regel inte särskilda skäl för att interimistiskt meddela ett beslut om gemensam vårdnad. Vårt förslag innebär en kodifiering av den domstolspraxis som utvecklats. Förhoppningsvis kommer färre parter att framställa in- terimistiska yrkanden i vårdnadsfrågan när det på förhand kan be- dömas som mer eller mindre utsiktslöst. Detta kan i sin tur bidra till att konflikter mellan föräldrar inte trappas upp i onödan, vilket gynnar barn. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge 15.4Vårdnads-, boende- och umgängesutredningar Genom vårdnadsreform genomfördes ändringar för att förbättra kvaliteten på utredningar om vårdnad, boende och umgänge. Det klargjordes att den som genomför en utredning ska lämna en rekommendation till beslut, om det inte är olämpligt. I våra direktiv har det påtalats att utredningar om vårdnad, boende och umgänge i många fall drar ut . Det har vidare gjorts gällande att vård- nadsutredningarna inte alltid håller tillräckligt hög kvalitet. 15.4.2Bestämmelsen om vårdnads-, boende- och umgängesutredningar Av 6 kap. 19 § första stycket FB framgår att det är rättens ansvar att se till att frågor om vårdnad, boende och umgänge blir tillbörligt utredda. Av samma paragraf följer också att innan rätten avgör ett mål eller ärende om vårdnad, boende eller umgänge ska socialnämn- den ges tillfälle att lämna upplysningar. tillgång till upplysningar som kan vara av betydelse för frågans bedömning är nämnden skyldig att lämna rätten sådana upplysningar (andra styck- et). I tredje stycket regleras vårdnads-, boende och umgängesutred- ningar. Av bestämmelsen följer att om det behövs ytterligare utred- ning så får rätten uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att utse någon att verkställa den. Av förarbetsuttalanden framgår att vårdnads-, boende- och umgängesutredningar inte ska hämtas in rutinmässigt. Sådana utredningar bör göras endast när det behövs ytterligare uppgifter och när det är nödvändigt för att tvisten ska kunna avgöras (prop. 1997/98:7 s. 91). Av förarbetsuttalanden fram- går också att lagstiftarens avsikt har varit att utredningen ska ut- föras av en tjänsteman vid nämndens förvaltning (prop. 1990/91:8 s. 44). Rätten får fastställa riktlinjer för utredningen och bestämma inom vilken utredningen ska vara slutförd. Om det be- hövs, får rätten förlänga . Rätten ska se till att utred- ningen bedrivs skyndsamt (tredje stycket). Av fjärde stycket framgår att om det inte är olämpligt, ska den som verkställer utredningen försöka klarlägga barnets inställning och redovisa den för rätten samt lämna förslag till beslut. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge vårdnadsreform fanns ingen skyldighet för utredaren att ge en rekommendation till beslut i utredningen. vårdnads- kommittés granskning av vårdnadsutredningar visade dock att ut- redaren, i linje med tidigare förarbetsuttalanden, som regel lämnade en rekommendation till beslut i utredningen.3 Kommittén kom genom sina undersökningar fram till att domstolar följde utredar- ens förslag i ungefär åtta av tio fall. Kommittén framhöll att vård- nadsutredarens slutsatser och rekommendationer hade stor betydelse. Den betonade att utredaren som regel är den som – vid sidan om föräldrarna – är bäst insatt i barnets situation och den som objektivt kan se till vad som är bäst för det enskilda barnet (2005:43 s. 249 och 250). I propositionen delades kommitténs uppfattning och följande anfördes (prop. 2005/06:99 s. 59 och 60). För att domstolen skall få ett fullgott underlag är det viktigt att ut- redningen är så klar och tydlig som möjligt. Som kommittén konsta- terar kräver detta normalt att utredaren lämnar en rekommendation till beslut. Det kan naturligtvis finnas situationer där det skulle vara olämp- ligt med en rekommendation. Undantag från kravet bör därför gälla för t.ex. särskilt känsliga fall. Utredarens rekommendation till beslut bör vara väl motiverad, och det bör göras en konsekvensbeskrivning, dvs. föras ett resonemang om hur man har sett på olika beslutsalternativ. Det bör tydligt redovisas hur man har resonerat i det enskilda fallet när det gäller t.ex. barnets relation till båda föräldrarna, barnets egen in- ställning och föräldrarnas lämplighet som vårdnadshavare, boföräldrar och umgängesföräldrar. Det är också naturligt att det i utredningen redo- visas hur man ser på risken för att barnet far illa, möjligheterna att bäst tillgodose barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräld- rarna, föräldrarnas vilja och förmåga att samarbeta i frågor som rör barnet och övriga individuella förhållanden, t.ex. barnets eventuella behov av särskilt stöd. 15.4.3Hur ska en vårdnads-, boende- och umgängesutredning genomföras? En vårdnads-, boende- och umgängesutredning ska bedrivas på ett opartiskt och sakligt sätt (jfr 1 kap. 9 § RF). Utredaren ska vid be- drivandet av utredningen vidare ta hänsyn till den enskildes inte- gritet (jfr 1 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453], nedan förkortad 3 Granskningen omfattade 50 slumpvis utvalda vårdnadsutredningar som genomfördes (SOU 2005:43 s. 247). Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Utredaren ska också ta hänsyn till eventuella riktlinjer från rätten (6 kap. 19 § tredje stycket FB). har gett ut allmänna råd om socialnämndens ansvar för vissa frågor om vårdnad, boende och umgänge4. I följande av- snitt beskrivs kortfattat hur utredningsförfarandet bör gå till enligt de råden. har fått en begäran från rätten bör den sna- rast möjligt utse vem som ska genomföra utredningen. Därefter bör utredaren omgående påbörja utredningen. Som regel ska utredaren samtala med både föräldrarna och barnet. Utredaren bör också sam- tala med nya partners. Utredaren bör fråga föräldrarna vilka olika lösningar de kan se och vilka konsekvenser de anser att dessa kan få för barnet. Utredaren bör också ta reda på om det har förekommit hot, missbruk, psykisk ohälsa eller andra problem i familjen. An- gående referensuppgifter bör utredaren i första hand ta in uppgifter från personer som genom sin professionella roll känner barnet väl. Utredaren bör alltid hämta in uppgifter om föräldrarna och nya partners från register. Utredaren bör i regel också hämta in uppgifter om föräldrarna och nya partners från Polismyn- dighetens belastnings- och misstankeregister.5 15.4.4Vilka uppgifter bör en utredning innehålla? Utredningar om vårdnad, boende och umgänge syftar till att bedöma vad som är till barnets bästa. Vad en utredning ska innehålla är inte reglerat i lag. I ovan angivna allmänna råd behand- las vilka uppgifter som en utredning bör innehålla.6 Utredaren bör utöver faktiska förhållanden om barnet, föräldrarna och deras situa- tion redovisa antalet samtal med föräldrar och barn, när och var samtalen ägde rum samt i vilka konstellationer och vilka referens- personer som kontaktats. Utredaren bör redovisa om det finns brister i utredningen och rapporten bör begränsas till sådant som kan vara relevant för frågans bedömning. 5Socialnämnden har rätt att i begränsad omfattning ta del av sådana uppgifter även om en förälder motsätter sig det, 11 § p. 8 b förordningen (1999:1134) om belastningsregister och 9 b förordningen (1999:1135) om misstankeregister. 6I detta avsnitt ges inte en heltäckande bild av de uppgifter som en utredning, enligt de all- männa råden, bör innehålla. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge Utredaren bör i sin bedömning, efter att ha beaktat eventuella riktlinjer från rätten, särskilt lyfta fram om det finns särskilda risker för att barnet far illa, hur barnets behov av en nära och god kontakt med föräldrarna bäst kan tillgodoses, barnets anknytning och rela- tion till respektive förälder, barnets möjligheter att få sina behov och rättigheter tillgodosedda, innebörden och vikten av barnets egen inställning och föräldrarnas vilja samt förmåga att samarbeta i frågor som rör barnet. I utredarens bedömning bör också föräld- rarnas förmåga att hålla barnet utanför sina konflikter och föräld- rarnas förmåga att prioritera barnets behov framför sina egna ingå. Utredarens bedömning av föräldrarnas lämplighet som vårdnads- havare, boförälder eller umgängesförälder bör också framgå. Utredarens förslag till beslut bör vara väl motiverat och beskriva vilka konsekvenser det får för barnet. Om det är olämpligt att lämna ett förslag till beslut så bör utredaren ange skälen för detta. Ett resonemang bör alltid redovisas om vad olika alternativ kan inne- bära för barnet . I om vårdnad, boende och umgänge7 (s. 241–242) anges att underlaget till domstolen måste uppfylla vissa grundläggande krav: •Utredaren ska presentera fakta på ett sakligt sätt, med fokus på barnets situation och med anknytning till det lagstiftaren anger i bestämmelserna om vårdnad, boende och umgänge utifrån den specialkunskap som familjerätt besitter. •Utredningarna ska bara innehålla sådant som är relevant, väsent- ligt och klart uttalat. Vad som är utredarens egna reflektioner och bedömningar redovisas tydligt, med motiveringar. I handboken anges också att kvaliteten på utredningen bygger på utredarens omdöme. Det betonas också att det ofta är en fördel för såväl läsbarhet som tydlighet om en utredningsrapport är kort och sammanfattande snarare än beskrivande (s. 242–243). 7 Vårdnad, boende och umgänge. – stöd för rättstillämpning och handläggning inom familjerätt. Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge JO har uttalat att en koncentrerad utredning i minst lika hög grad som en omfattande kan tjäna som ett fungerande underlag för dom- stolens bedömning.8 15.4.5Hur kan en utredning pågå? Det finns ingen bestämmelse i lag som anger hur en ut- redning får pågå.9 Det är domstolen som bestämmer hur en utredning får ta (6 kap. 19 § tredje stycket FB). En rimlig tid för utredningsarbetet har i förarbeten angetts till 3–4 månader (se prop. 1997/98:7 s. 90 och 91 och där gjorda hänvisningar). Frågan om handläggningstiden för vårdnadsutredningar har tagits upp, efter en motion om att utredningstiden borde kortas ned, i det av riks- dagen godkända betänkandet 2001/02:LU09. menade att önskvärdheten av skyndsamhet alltid måste vägas mot intresset av att utredningen, med barnets bästa i blickpunkten, håller en kvali- tativ hög nivå. Någon särskild åtgärd från sida ansågs inte behövlig. Utskottet förutsatte dock att regeringen skulle verka för att berörda myndigheter kontinuerligt tog initiativ till metod- utveckling, erfarenhetsutbyte, kurser och liknande åtgärder för att än mer förbättra och effektivisera vårdnadsutredningarna (bet. 32– 33). Även vårdnadskommitté resonerade om utrednings- tiden. Kommittén kom fram till att den vanligen sattes till 3–4 måna- der, men konstaterade att endast två av tio socialnämnder hann slutföra utredningen inom utsatt tid. Kommittén övervägde därför om en tidsgräns borde införas, men stannade slutligen för att det inte var lämpligt, bl.a. eftersom det fanns stora variationer mellan olika fall (SOU 2005:43 s. 246). I propositionen uttalades att det ibland kan vara till fördel för barnet att utredningen är mer djup- gående och därmed tar . Det angavs också att det då måste bero på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. att föräldrarna 8JO 1982/83 s. 189. 9En utredning om barns och ungas behov av stöd och skydd (barnavårdsutredning) ska däremot, enligt 11 kap. 2 § andra stycket SoL, normalt vara slutförd senast inom fyra måna- der. Den bestämmelsen kom mot bakgrund av kritik mot att socialnämnden inte slutförde utredningar inom rimlig tid. Påbörjade utredningar kunde stå öppna , ibland . Bestämmelsen hade också till syfte att stärka barnperspektivet (prop. 1996/97:124, SOU 2009:68 s. 321). Handläggningen av mål om vårdnad, boende och umgänge genomför samarbetssamtal, att ett visst umgänge provas ut eller att påståenden om övergrepp måste utredas (prop. 2005/06:99 s. 59). 15.4.6Kvaliteten på utredningar års vårdnadsreform vårdnadskommitté undersökte bl.a. utredningars kvalitet och kom fram till att den hade förbättrats. Kommittén menade att utredarna överlag fokuserade på det som var väsentligt, dvs. barnets situation och barnets inställning. ansågs att kvaliteten på utredningarna var ojämn. Kommittén menade att det var något som fick hanteras genom utbildning och stöd till dem som ansvarade för frågorna. I propositionen års vårdnadsreform uttalades att kompetensutveckling måste ske kontinuerligt. Det framhölls att det naturligtvis är lättare att bibehålla en god kvalitet och kompetens i en större kommun där det finns många ärenden.