sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Med hänsyn till det aktuella läget beskrev dock att man valt att anpassa sin hantering av lex Sarah-anmäl- ningarna till det faktum att de var av en ny art. beskrev att de i sina beslut skulle komma att meddela de berörda kommunera: att var medvetna om att de krav som i den extraordinära situationen ställdes på socialnämnder/motsvarande i landet inne- bar stora påfrestningar, att förutsatte att socialnämnden/motsvarande utifrån sitt ansvar analyserade och bedömde situationen och planerade för 355IVO (2016). Verksamhetsberättelse 2015, s. 15, 21. 356IVO (2015). Konsekvenser av den kraftiga ökningen av antalet ensamkommande barn, Dnr 10.4–38110/2015. Myndigheternas beredskap och hantering att kunna tillgodose nödvändiga behov samt att kommunen hanterade detta på en kommunövergripande nivå, samt att med utgångspunkt från bl.a. de inkomna lex Sarah-anmälningarna fortlöpande skulle komma att rapportera till regeringen om situationen kring de ensamkommande barnen och de konsekvenser som detta fått i landets kommuner, både för denna målgrupp och för andra målgrupper inom övriga verk- samheter. deltog i ett antal möten med MSB och andra myndigheter, bl.a. samverkanskonferenser med särskilt fokus på hälso- och sjukvård och socialtjänst. är en nationell kunskapsmyndighet som arbe- tar för bättre folkhälsa. Det gör myndigheten genom att utveckla och stödja samhällets arbete med att främja hälsa, förebygga ohälsa och skydda mot hälsohot. utövar tillsyn, t.ex. när det gäller miljö- balkens regler om hälsoskydd för inomhusmiljö, hygien och objekt- buren smitta. ska ge stöd till landsting, regioner och kommuner när det gäller t.ex. smittorisker, hälsounder- sökningar och vägledning om hälsoskyddstillsyn av boenden. Folk- hälsomyndigheten ansvarar för att vägleda kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder om de regler som finns om inomhusmiljön i boenden, inklusive de boenden som erbjuder asyl- sökande. Myndigheternas beredskap och hantering tog 2014 bl.a. fram en vägledning som handlade om möten mellan asylsökande och tjänstemän vid myndigheter och personal inom hälso- och sjukvården.357 Regeringen gav ett uppdrag till och gemensamt om att stödja landstingen i arbetet med att erbjuda hälsoundersökningar till asylsökande.358 Myndigheterna ska enligt beslutet, i samverkan med SKL, se över möjligheterna att förenkla och effektivisera genomförandet av hälso- undersökningar, för att antalet genomförda hälsoundersökningar ska öka. Uppdraget delrapporterades och en gemensam slutrapportering ska ske senast april 2017.359 fick i uppdrag att göra en kartläggning och analys av behoven av vaccinationer hos asylsökande. 360 Av beslutet framgår att tidi- gare hade utrett om situationen var sådan att den innebar en ökad risk för spridning av smittsamma sjukdomar i . Den övergripande slutsatsen var att riskerna var låga. De asylsökande som kommit kunde dock vara mer utsat- ta än befolkningen i stort och genom rätten till hälsoundersökning kunde de som behövde få tillgång till exempelvis vaccinations- skydd, rådgivning eller medicinsk behandling.361 357Folkhälsomyndigheten (2014). Möten om hälsa. Vägledning inför hälsoundersökningar för migranter. 358Regeringsbeslut S2015/07981/FS (). 359Delredovisning av uppdraget Stöd till genomförande av hälsoundersökningar, , dnr : 04321-2015, dnr : 146/2016. 360Regeringsbeslut S2015/07984/FS (). 361Se Människor på flykt – en riskbedömning av smittspridning respektive Barn på flykt – en riskbedömning av smittspridning, publicerade på myndighetens webb- Myndigheternas beredskap och hantering I uppdraget ingick att vid behov ta fram ett underlag med förslag till åtgärder för att underlätta för hälso- och sjukvården – inklusive barnhälsovården och elevhälsan – att kunna erbjuda asylsökande vaccinationer enligt tillämpliga vaccinationsprogram. Folkhälso- myndigheten skulle i genomförandet av uppdraget samråda med , SKL samt organisationer som företräder profes- sionerna. redovisade uppdraget i rapporten och analys av behovet av vaccin hos asyl- sökande, publicerad på myndighetens webbplats. Rapporten är en kartläggning och analys av de asylsökandes behov av vaccinationer. Den innehåller ett underlag och förslag på åtgärder för att underlätta för hälso- och sjukvården inklusive barn- hälsovården och elevhälsan att kunna erbjuda asylsökande vaccinationer enligt tillämpliga vaccinationsprogram.362 Rapporten beskriver bl.a. att det anlände ett stort antal människor till för att söka skydd eller asyl, främst från , och . Många års konflikter och krig i dessa länder innebär att hälso- och sjukvården har försvagats och att vacci- nationstäckningen gått ned, främst för barn . En stor andel av de yngre barnen beräknades vara ovaccinerade och även bland vuxna var immuniteten inte heltäckande. I genomsnitt saknade immunitet mot mässling. Rapporten pekar som proble- matiska områden på bl.a. avsaknad av samordningsnummer och kontaktinformation, svårigheter med registrering i vaccinations- register och brist på information till asylsökande. deltog i ett antal möten med MSB och andra myndigheter, bl.a. samverkanskonferenser med särskilt fokus på hälso- och sjukvård och socialtjänst. Bedömningen var att flyktingströmmarna innebar låg risk för utbrott av infektions- sjukdomar till befolkningen i . 362 Det allmänna vaccinationsprogrammet regleras i smittskyddslagen (2004:168). Kom- muner och landsting är skyldiga att erbjuda vaccinationer mot smittsamma sjukdomar i syfte att förhindra spridning av dessa sjukdomar i befolkningen. Det inkluderar även kom- pletterande vaccinationer till barn som inte tidigare vaccinerats enligt programmet. Reger- ingen beslutar vilka vaccin som omfattas av det allmänna vaccinationsprogrammet. Myndigheternas beredskap och hantering MSB bad om en lägesrapport den 24 sep- tember 2015 och de uppgifter som myndigheten lämnade fanns med i MSB:s lägesbild. Vägledning om prioritering för vård tog fram ett stöd för hälso- och sjukvårdens prioriteringar när det gäller smittsamma sjuk- domar. Det är en vägledning riktad till vårdpersonal, för att ur ett smittskyddsperspektiv underlätta prioritering av vem som behöver komma i kontakt med vården redan innan den hälsoundersökning som alla asylsökande ska erbjudas.363 Myndigheten beskrev också, mot bakgrund av den speciella situa- tionen att stora grupper av asylsökande kom och bodde samlat på anläggningsboenden, möjliga preventiva åtgärder under mottagandet i en rekommendation till hälso- och sjukvården om vaccinationer till människor på flykt.364 Myndigheten menade att vaccinationer och andra preventiva åtgärder bör genomföras så snart det är möjligt. tog fram en vägledning om regler om inomhusmiljön i asyl- boenden, liksom en kortfattad vägledning om hem för ensamkom- mande asylsökande barn.365 Myndigheten publicerade också en webbaserad vägledning om akuta korttidsboenden för asylsökande.366 Vägledningarna riktade sig främst till inspektörer och tillsyns- myndigheter, det vill säga kommunala miljönämnder eller motsva- 363Folkhälsomyndigheten (2015). Människor på flykt – vägledning om smittskydd till hälso- och sjukvården, reviderad version . 364Se Vaccinationer till människor på flykt. Rekommendationer till hälso- och sjukvården. Publice- rad på myndighetens webbplats . 365Se Vägledning om hem för ensamkommande asylsökande barn och webbaserade Vägledning om asylboenden, publicerade på myndighetens webbplats . 366Se regler om hälsoskydd i akuta korttidsboenden för flyktingar. Vägledningen anger att den inte gäller hem för ensamkommande asylsökande barn eller asylboenden där människor bor (månader och upp ). Myndigheternas beredskap och hantering rande, men också till fastighetsägare eller motsvarande leverantör av ett boende. 4.5.4Statens institutionsstyrelse (SiS) SiS är en myndighet som bedriver individuellt anpassad tvångsvård. SiS ger vård och behandling av ungdomar med allvarliga psyko- sociala problem och vuxna med missbruksproblem. SiS tar också emot ungdomar som har dömts till sluten ungdomsvård. konstaterade att ensamkommande barn och ungdomar var en relativt ny målgrupp för dem. SiS gjorde därför en kartlägg- ning för att beskriva målgruppen och för att identifiera eventuella utvecklingsbehov. Kartläggningen visade bl.a. att språkbarriären, brist på tolkar och språkkunnig personal inom SiS var ett stort problem. SiS identifierade också ett behov av bättre samverkan med , och landstingen. SiS satte upp ett inriktningsmål där målgruppen ensamkommande barn var ett prioriterat område.367 SiS hade låg beredskap med tanke på att målgruppen var ny för dem, men myndigheten identifierade detta förhållande och vidtog åtgärder för att förbättra sin beredskap. fick SiS i uppdrag att utreda förutsättningarna för myndigheten att iordningsställa och tillhandahålla minst 1 000 platser i stödboende och hem för vård eller boende för barn och unga i åldern 16–. Uppdraget skulle utföras i samråd med , , , Upphandlingsmyndighe- 367 (2015). Årsredovisning 2014, s. 19. Myndigheternas beredskap och hantering ten och SKL. Uppdraget redovisades till regeringen den 22 decem- ber 2015.368 Ökad verksamhet och handlingsplan Ensamkommande barn var en ny målgrupp för SiS och statistik om antalet ensamkommande i SiS boenden finns . var drygt var fjärde pojke som placerades ensamkommande. togs 221 ensamkommande barn in på något av SiS ung- domshem, att jämföra med 2014. SiS beslutade om en handlingsplan för ensamkom- mande barn, som utgår från de områden som identifierades i den kartläggning som gjordes 2014, t.ex. språk- och tolkfrågan, skola och samarbete med andra samhällsaktörer. SiS har påbörjat utvecklings- arbete inom de olika områdena.370 skiljer inte i sin hantering mellan barn som är asylsökande och nyanlända barn eftersom rätten till skolgång är densamma för båda grupperna. Det är svårt att se vilka åtgärder som särskilt avsåg gruppen barn på flykt. ska bl.a. stödja kommuner och andra huvudmän i deras utbildningsverksamheter samt bidra till att förbättra deras förut- sättningar att arbeta med utveckling av verksamheterna för ökad måluppfyllelse. Myndigheten utformar kurs- och ämnesplaner och kunskapskrav samt ansvarar för nationella prov och tar fram föreskrifter och allmänna råd. ansvarar för den officiella 368Regeringsbeslut S2015/06476/FST (). (2015). Redovisning av uppdrag att utreda förutsättningarna för inrättande av stödboende och hem för vård eller boende, dnr 1.1.1-3398-2015. 369Statens institutionsstyrelse (2016). Årsredovisning 2015, s. 8. 370Statens institutionsstyrelse (2016). Årsredovisning 2015, s. 2, 4, 14. SOU 2017:12 Myndigheternas beredskap och hantering statistiken på skolområdet och gör nationella uppföljningar och utvärderingar. Myndighetens verksamhet ska främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. erbjuder därför stöd och kom- petensutveckling till huvudmän och personal inom skolväsendet för att skapa bättre förutsättningar för att t.ex. ge nyanlända barn och ungdomar en utbildning av hög kvalitet och likvärdighet. hade tagit fram stöd och råd till huvud- män, rektorer och lärare inom flera områden med anknytning till barn på flykt, t.ex. betygssättning av nyanlända elever och fram- gångsfaktorer för ett mottagande av nyanlända elever som gynnar elevernas integration och måluppfyllelse. tar även fram information till nyanlända elever. hade t.ex. fått i uppdrag av regeringen att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever. samverkade och kring den nationella lägesbilden och lägesrapporteringen från länsstyrelserna och hur dessa lägesbeskrivningar anknöt till kunskap om skolområdet. MSB och hade fortsatt löpande kontakt för avstämningar av läget inom skolområdet. deltog även regelbundet i MSB:s samverkanskonferenser om situationen. Myndigheternas beredskap och hantering lämnade besked om nya riktlinjer till kommunerna.371 Kommunerna skulle sträva efter att erbjuda skolgång inom en månad, men i de fall då det inte var möjligt, om det t.ex. kommer många nyanlända till kommunen , fick det ta länge tid.372 meddelade att kommuner, om särskilda skäl föreligger, får ta än på sig för att anordna skolgång för nya barn på flykt.373 inrättade en stödlinje och en e-post- adress för frågor om nyanlända elever. Under den som stödlinjen fungerade kom sammalagt 150 frågor från kommu- ner och lärare. Merparten av samtalen bedömdes komma från kom- muner som redan tog emot elever som var barn på flykt eller mig- ranter.374 Skolinspektionen granskar huvudmän för skollagsreglerad verk- samhet och bedömer bl.a. ansökningar om att driva fristående skola. Skolinspektionen har tillsynsansvar för skola, vuxenutbild- ning, fritidshem, förskola och annan pedagogisk verksamhet. 371Asylsökande barn och ungdomar ska tas emot i skolverksamheten så snart det är lämpligt med hänsyn till deras personliga förhållanden. Mottagandet bör enligt 4 kap. 1 a § skolför- ordningen (2011:185) ske senast efter ankomsten. 372Skolverkets information, publicerat myndighetens webbplats . 373MSB: Nationell lägesbild flyktingsituationen och . 374MSB: Nationell lägesbild flyktingsituationen . Myndigheternas beredskap och hantering Skolinspektionen beslutar om godkännande av enskilda för att få starta eller utöka en fristående skola och följer upp att skolan startar i enlighet med tillståndet. Skolinspektionen handlägger även ansökningar från skolor (fristående och kommunala) som vill ha delar av undervisningen på engelska, avvika från timplanen eller använda färdighetsprov. Skolinspektionen gör regelbunden tillsyn och utför kvalitetsgransk- ningar av alla kommunala och fristående skolor och verksamheter. Myndigheten utför olika sorters inspektioner: regelbunden tillsyn, tillsyn efter anmälan samt (avseende fristående skolor) etablerings- kontroll och förstagångstillsyn. Skolinspektionen genomförde 2013 en flygande inspektion i samtliga kommuner som gällde asylsökande barns rätt till utbildning i grund- skolan och gymnasieskolan.375 Inspektionen visade att det saknades tillförlitliga uppgifter om antalet asylsökande barn i varje kommun och att många av barnen inte deltog i utbildning. Uppskattningsvis deltog av barnen i grundskoleålder och av barnen i gymnasieålder. genomförde Skolinspektionen en riktad tillsyn som gällde om bl.a. asylsökande barn och unga fick sin rätt till utbildning tillgodosedd.376 Resultaten visade att det fanns en brister i de kom- munala huvudmännens arbete med att tillgodose barnens rätt till utbildning, främst gällande särskilt stöd. Det fanns många exempel där kommunerna tog ett stort ansvar. 375Skolinspektionen (2013). Granskningsrapport, Asylsökande barns rätt till utbildning, dnr 402-2013:2272. Nationell sammanställning av flygande inspektioner (290 kommuner be- svarade en webbenkät och 286 kommuner intervjuades via telefon). 376Skolinspektionen (2015). Granskningsrapport, Utbildning för asylsökande barn och barn som vistas i landet utan tillstånd, dnr 2014:2380. Resultat från riktad tillsyn i 30 kommuner. Myndigheternas beredskap och hantering Myndigheten granskade även skolsituationen för nyanlända i tio kom- munala grundskolor (omfattande totalt 35 elever). Framgångsfak- torer var enligt rapporten samsyn i förhållningssätt, att all personal på skolan tog ett gemensamt ansvar och att lärarna hade kunskap och kompetens om nyanlända elevers lärande. Den sammantagna bilden av granskningen var dock att de besökta skolorna i liten utsträckning planerade, genomförde och anpassade utbildningen efter elevernas förutsättningar och behov.377 Skolinspektionen skrev på sin webbplats att det kunde vara en stor utmaning för flera kommuner att ta emot många nya elever . Skolinspektionen bevakade läget och tog i varje enskilt fall hänsyn till den situation som rådde i kom- munen när de planerade tillsynen och på vilket sätt de ingrep mot eventuella brister.378 Statskontoret har bistått i vårt utredningsarbete genom att ta fram en rapport om länsstyrelsernas hantering av situationen med män- niskor på flykt . Detta kapitel är i huvudsak en samman- fattning av den rapporten, som finns i sin helhet i bilaga 4. Det föl- jande avsnittet bygger på Statskontorets rapport om inte annat anges. Länsstyrelserna knöt sina insatser dels till de uppdrag de har inom området integration, dels till sitt geografiska områdesansvar både i ordinarie verksamhet och i krisberedskap. 377Skolinspektionen (2014). Granskningsrapport (2014:03), Skolsituationen för nyanlända elever, dnr 2012:5760. /sv/Rad-och-vagledning/nyanlanda-elever/fragor--svar-om-utbildning- for-nyanlanda-och-asylsokande-elever/ Myndigheternas beredskap och hantering Länsstyrelserna hade två uppdrag i regleringsbrevet som var relevanta för arbetet med människor på flykt, uppdraget om mottagande av vissa nyanlända invandrare och uppdraget om mot- tagande av ensamkommande barn. När det gäller nyanlända skulle länsstyrelserna bl.a. bidra till att öka kommunernas mottagningskapacitet och skapa fler anvisnings- bara platser för mottagande av nyanlända. Länsstyrelserna skulle bl.a. följa utvecklingen av anvisningsbara platser och faktiskt mottagande inom länet och återrapportera resultatet till regeringen. De skulle också verka för att stärka den civila sektorns roll inom integrations- området. Länsstyrelsernas uppdrag rörande ensamkommande barn var att under ledning av verka för att det finns beredskap och kapacitet att ta emot asylsökande ensamkommande barn och ensamkommande barn som har beviljats uppehållstillstånd. I båda dessa uppdrag var en del av arbetet att med utgångspunkt i så kallade länstal skulle förhandla med kommunerna om att ta emot nyanlända och ensamkommande barn. Utöver detta tog länsstyrelserna även initiativ till samverkan i integrationsfrågor inom länen och till utvecklingsprojekt och kunskapshöjande aktivi- teter. Enligt förordningen med länsstyrelseinstruktion arbetar länsstyrel- serna sektorsövergripande och samordnande inom sitt geografiska ansvarsområde. Länsstyrelserna har också ett geografiskt områdes- ansvar enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap (krisberedskapsförordningen). Det innebär att länsstyrel- sen ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom länet och verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behövs före, under och efter en kris. Myndigheternas beredskap och hantering ska ha god beredskap Alla myndigheter som omfattas av krisberedskapsförordningen ska genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida kris- situationer och höjd beredskap. ska inom sitt ansvars- område identifiera tänkbara hot och risker och analysera kon- sekvenserna av dessa. Resultatet av detta arbete ska sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys för länet som lämnas till MSB och . Analysen ska kunna användas som underlag för och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder. I analysen ska särskilt beakta: situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan komma att uppstå, situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer, att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i sam- hällsviktig verksamhet, förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myn- dighetens ansvarsområde. Dessutom har länsstyrelserna ett särskilt ansvar för krisbered- skapen. De ytterligare förberedelser som de har ansvar för är bl.a. att samverka med myndigheter, kommuner, näringsidkare och andra berörda och att beakta behovet av kunskapsinhämtning och erfarenhetsöverföring. De ska även informera MSB om den egna övningsverksamheten så att den kan samordnas med den övnings- verksamhet som MSB planerar. För att upptäcka företeelser som är eller kan utvecklas till en kris har en tjänsteman i beredskap (TiB) som även ska kunna vidta de initiala åtgärderna vid en kris som berör länet. Vid en kris ska ha förmåga att omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för bl.a. samordning och information. Myndigheternas beredskap och hantering styrelsen ansvarar även för att sammanställa samlade regionala lägesbilder och ska dessutom inom sitt geografiska områdesansvar vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer och den nationella nivån, prioritera och inrikta resurser som efter beslut av regeringen ställs till förfogande, verka för att regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs, verka för att nödvändig samverkan inom länet och mellan län sker kontinuerligt, verka för att samordna verksamhet mellan kommuner, landsting och myndigheter under en kris, verka för att samordna informationen till allmänheten och mass- media under en kris. Länsstyrelserna har särskilt ansvar vid samhällsstörningar har en särskild roll i sådana situationer då samhälls- störningar medför att enskilda kommuners resurser inte räcker till. förväntas då agera proaktivt och ska verka för sam- ordning och inriktning och vara en sammanhållande aktör i länet. har därmed en framträdande roll för att koordinera och inrikta resurser inom länet, även om den saknar möjlighet att bestämma att andra aktörer ska agera på ett visst sätt. roll i krisberedskapen är att identifiera tänkbara hot och risker inom det geografiska området och att kunna upptäcka kriser genom att ha en tjänsteman i beredskap. ska ha en förmåga att analysera situationens möjliga utveckling och konse- kvenser i länet och omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och information. Myndigheternas beredskap och hantering Ur ett krisberedskapsperspektiv var situationen med människor på flykt en ny typ av händelse på så sätt att den var lågintensiv och utvecklades och att den geografiska utbredningen var svårbestämd. Den liknade inte heller de händelser som kris- beredskapen är inriktad mot och övar för, exempelvis olyckor och naturhändelser. Sakområdet integration vid ingår inte heller i krisberedskapsverksamhetens arbete. Länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser innehöll heller ingen analys av risker av mer social karaktär generellt eller risken för belastningar på samhällsapparaten till följd av en kraftigt ökad inströmning av migranter. Inte heller storstadslänen lyfte fram det sociala risk- perspektivet i sina risk- och sårbarhetsanalyser. I sitt krisberedskapsarbete prioriterar ofta länsstyrelserna arbetet med samverkan, samordning och stöd, bl.a. genom att delta i och driva olika samverkansnätverk. Bland de viktigaste aktörerna i nät- verken finns kommunerna, landstingen, räddningstjänsterna och polisen.379 Endast omkring hälften av länsstyrelserna utförde åren 2011–2014 övningar och utbildningar i den omfattning som de själva bedömde att uppgiften inom krisberedskapen kräver. Resten av länsstyrelserna bedömde att de övat endast i ganska liten utsträckning.380 Länsstyrelsernas beredskap – våra iakttagelser Länsstyrelserna var inte beredda på att det skulle komma så många människor på flykt och att det skulle påverka deras arbete. Risk- och sårbarhetsanalyserna innehöll inte situationer 379Riksrevisionen (2015). 380Riksrevisionen (2015). Myndigheternas beredskap och hantering som att ett ökat antal människor skulle söka sig till . Läns- styrelserna hade i sitt krisberedskapsarbete prioriterat samverkan med myndigheter och andra. Svårt att hitta sin roll under inledningen av hösten Många länsstyrelser uppmärksammade frågan med ett ökat antal människor på flykt ungefär som de nationella myndig- heterna och de började också agera i och med detta. Länsstyrelserna hade inledningsvis svårt att tolka situationen och att hitta sin roll. Frågan föll mellan det geografiska områdesansvaret och integrationsuppdraget, vilket ledde till interna diskussioner, framför allt om situationen skulle anses som en kris eller inte.