sou · H5B393 · 2017-11-30 00:00:00 — Om utlänningars rätt att vistas i , inre utlänningskontroller och missbruk av identitetshandlingar SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att – i syfte att minska antalet personer vars identitet inte kan fastställas under vistelsen i – lämna förslag, som innebär att ges utökade möjligheter att dels ta fingeravtryck i identifieringssyfte, dels omhänderta pass eller andra identitetshandlingar. Utredningen fick även i uppdrag att lämna förslag på hur missbruk av resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort kan motverkas. F.d. chefsrådmannen förordnades att från vara särskild utredare. Som experter förordnades polisinspektören , Gränspolissektionen/, departementssekreteraren , , rättssakkunnige , , departementssekreteraren , , enhetschefen , Säkerhetspolisen, och experten , . rådmannen har varit sekreterare. Utredningen har antagit namnet (Ju 2017:09). Utredningen överlämnar härmed betänkandet Klarlagd identitet. Om utlänningars rätt att vistas i , inre utlänningskontroller och missbruk av identitetshandlingar (SOU 2017:93). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ..... Rätten att resa in och vistas i ..................................... Om rätt till inresa eller vistelse saknas .................................. Fotografering och fingeravtrycksupptagning ....................... Beslut om förvar...................................................................... 3.8Eftersökande och omhändertagande av pass och andra 3.9Nationell och EU-rättslig lagstiftning till skydd för Behandling av fotografier och fingeravtryck ........................ Resedokument, främlingspass och Informationssystem och pågående lagstiftningsarbete Ett smart in - och utresesystem (EES) 4.3.4System för reseuppgifter och resetillstånd (ETIAS) ................................................................... En reviderad Eurodacförordning ........................... Betydelsen av klarlagd identitet ............................................. Något om migrationen till och .... Den nationella säkerheten ...................................... Barn och unga vuxna ............................................... Klarläggande av sökandes identitet i Skyddet för privatlivet och den personliga integriteten....... Närmare om inre utlänningskontroller ................................. 6.2.1Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna Tillsynsärende rörande inre utlänningskontroll .... Behovet av författningsändringar .......................................... Behovet av inre utlänningskontroller ..................... 6.4.2Förslag till ändringar i 9 kap. 9 § Kontroller på arbetsplatser ..................................... Fotografering och fingeravtryck ................................... Förutsättningar för att ta upp biometriska data ................... Biometriska data för identifiering .......................... Biometriska data för uppehållstillståndskort ......... 7.2.3Biometriska data för kontroll av 7.2.4Biometriska data för Schengenvisering och kontroll av en sådan visering................................... 7.2.5Förslag på ny bestämmelse om biometriska data för kontroll av resehandlingar......................... Biometriska data enligt Eurodacförordningen ...... Sammanfattning rörande biometriska data ............ 7.3 Hanteringen av upptagna biometriska data........................... 7.3.1Allmänt om och behandling av 7.3.2Kontroller och lagring i Kontroll mot och lagring i Eurodac ....................... 7.4 Behovet av författningsändringar .......................................... 7.4.1Biometriska data i samband med inre Åldersgränsen för fingeravtrycksupptagning ...... 7.5.1Upptagande av biometriska data i samband med inre utlänningskontroll ................................. Barn och fingeravtryck ......................................... Utlänningens skyldigheter och tvångsmedel....... Efterföljande hantering av biometriska data ....... Möjligheten att eftersöka och omhänderta Möjligheten att eftersöka handlingar vid inresekontroll.... Möjligheten att omhänderta handlingar.............................. 8.3.1Omhändertagande av handlingar vid ansökan 8.3.2Omhändertagande av handlingar i samband med verkställighet av avlägsnandebeslut.............. Behovet av författningsändringar ........................................ Eftersökande av pass och andra 8.5.2Omhändertagande av pass och andra Missbruk av handlingar ............................................ 9.2.3Migrationsverkets handläggning av ärenden rörande resedokument och främlingspass ........... Omfattningen av missbruket ............................................... Konsekvenser för enskilda ................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................ Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen ................... Bilaga 2 Exempel på resedokument, främlingspass och Det är en grundläggande skyldighet för en asylsökande att medverka till att försöka klarlägga sin identitet, alternativt att göra den sannolik. Antalet asylsökande som ger in en passhandling vid ansökningstillfället hos är emellertid mycket lågt. Detta medför svårigheter såväl för prövningen av asylärendet som vid en verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. I utredningens direktiv har regeringen framhållit att det, för att kunna upprätthålla en långsiktig, hållbar och human migrationspolitik som värnar asylrätten, är avgörande att personer, som efter en rättssäker prövning har fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som fått laga kraft, återvänder så snabbt som möjligt, men att ett stort antal av dessa personer blir kvar i landet långa perioder. Verkställigheten av avvisnings- och utvisningsbeslut försvåras ofta av att många håller sig undan eller saknar identitetshandlingar. Regeringen har i direktiven också pekat på att ett ökande antal personer uppehåller sig i landet utan att alls söka uppehållstillstånd. I denna grupp, som huvudsakligen lever utanför samhället, finns många utsatta barn och unga vuxna. Inte minst ur ett barnperspektiv är det viktigt att minderåriga kan identifieras i ett tidigt skede. Det förekommer vidare att personer som vistas i landet uppträder under olika identiteter. Det är enligt regeringen angeläget att myndigheterna får de verktyg som behövs för att arbeta effektivare med återvändandeärenden. En klarlagd identitet är viktig, dels för att prövningen av ärendet ska bli så korrekt som möjligt, dels ur ett säkerhetsperspektiv för att kunna ha kontroll över vilka som vistas i landet. Bestämmelserna i utlänningslagen bland annat om inre utlänningskontroller bör därför kompletteras. Regeringen anser det också angeläget att myndigheterna har det stöd i lagstiftningen som behövs för att stävja missbruk av identitetshandlingar. Utredningen har mot denna bakgrund fått i uppdrag att, i syfte att minska antalet personer vars identitet inte kan fastställas under vistelsen i , lämna förslag som innebär att ges utökade möjligheter att dels ta fingeravtryck, dels omhänderta pass eller andra identitetshandlingar. Utredningen har även fått i uppdrag att lämna förslag på hur missbruk av resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort kan motverkas. Det bör i 9 kap. 8 § utlänningslagen införas en möjlighet för att fotografera en utlänning och ta hans eller hennes fingeravtryck för det fall att utlänningens identitet och rätt att vistas i landet inte kan klarläggas vid en kontroll enligt 9 § samma kapitel (inre utlänningskontroll). Åtgärderna bör i sådana fall också få genomföras av . Den nedre åldersgränsen för när fingeravtryck får tas enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen bör vidare, av i betänkandet angivna skäl, sänkas till . Samma nedre åldersgräns bör gälla vid upptagning av fingeravtryck i samband med kontroll enligt 9 § samma kapitel. En utlänning, vars identitet eller rätt till vistelse inte kan klarläggas vid en inre utlänningskontroll, bör dessutom få medtas – inte endast kallas eller hämtas – för fotografering, fingeravtrycksupptagning och utredning om hans eller hennes rätt att vistas i landet. Fingeravtrycksupptagning ska dock inte gälla barn . Skyldigheten enligt 9 kap. 11 § utlänningslagen att stanna kvar för utredning bör gälla även vid ett medtagande enligt 9 § samma kapitel. Det fotografi och de fingeravtryck som tas i samband med en inre utlänningskontroll bör kontrolleras mot befintliga register. Om kontrollen visar att utlänningen har rätt att vistas här i landet, bör det fotografi och de fingeravtryck som har tagits och de biometriska data som har tagits fram i samband med kontrollen förstöras. I annat fall bör fotografiet och fingeravtrycken lagras i ett nationellt register hos till- sammans med uppgifter om kontrollen och de identitetsuppgifter som framkommit i samband med denna. Sådan lagring är möjlig enligt redan gällande bestämmelser. Uppgifterna bör gallras senast efter att de har registrerats. Bestämmelser om lagringstid bör dock tas in i förordning. och Säkerhetspolisen bör ha direktåtkomst till uppgifterna i registret, vilket är möjligt enligt redan gällande bestämmelser. Genom de föreslagna åtgärderna kommer myndigheternas möjligheter att fastställa en utlännings identitet och rätt att vistas i landet påtagligt förbättras. Möjligheten att eftersöka och omhänderta pass och andra identitetshandlingar Liksom vid en inresekontroll bör och i samband med en inre utlänningskontroll få kroppsvisitera en utlänning och undersöka hans eller hennes bagage, handresgods, handväskor och andra tillhörigheter för att eftersöka pass och andra identitetshandlingar. Så bör kunna ske i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet och rätt till vistelse i , när denne inte efterkommer sin skyldighet att på begäran visa upp pass eller andra handlingar, som visar hans eller hennes identitet och rätt att uppehålla sig här. och bör vidare, om det i samband med en inre utlänningskontroll inte kan klarläggas att utlänningen har rätt att vistas i eller om det råder oklarhet om dennes identitet, få ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att denne får tillstånd att vistas här eller lämnar landet. Om det senare framkommer att utlänningen har uppehållstillstånd i eller har rätt att vistas här på en annan grund än att han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd, bör handlingarna återlämnas till honom eller henne, om inte särskilda skäl talar mot det. De föreslagna åtgärderna kan i förekommande fall antas medverka till snabbare och effektivare verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Missbruk av bland annat resehandlingar förekommer i inte ringa omfattning. infördes vissa nya bestämmelser för att stävja missbruket av svenska hemlandspass. För resedokument och främlingspass, som också kan användas som resehandlingar, bör i den mån det är möjligt i princip gälla likartade bestämmelser som för svenska pass. Resedokument bör inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. I andra fall än vad som avses i 2 kap. 7 § utlänningsförordningen bör ansökan om resedokument avslås, om det före ansökan har utfärdats tre resedokument för utlänningen och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Ett resedokument bör återkallas i de fall som anges i 2 kap. 10 § utlänningförordningen. Resedokument bör ha en maximal giltighetstid . Om ansökan om resedokument beviljas och sökanden har förlorat ett resedokument som utfärdats för honom eller henne före ansökan, bör det nya resedokumentets giltighetstid begränsas till , om inte särskilda skäl talar mot en sådan begränsning. Ansökan om främlingspass bör avslås, om det före ansökan har utfärdats tre främlingspass för sökanden och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Detta bör dock inte gälla om främlingspass ska utfärdas enligt 2 kap. 1 a § andra stycket utlänningslagen. Ett giltigt främlingspass bör återkallas, om inte särskilda skäl talar mot det, i de fall som anges i 2 kap. 16 § utlänningsförordningen. Detta innefattar även det fall att ett provisoriskt främlingspass utfärdas för passinnehavaren. Ett främlingspass bör ha en maximal giltighetstid . Utredningen föreslår även vissa bestämmelser för de fall där sökanden har förlorat ett tidigare utfärdat resedokument eller främlingspass och det finns grundad anledning att misstänka missbruk. Ett uppehållstillståndskort bör ha en maximal giltighetstid och bör som huvudregel lämnas ut personligen till den som det är utställt för. bör vidare verka för att en centraliserad EU-databas ska skapas med information om bland annat uppehållstillstånd och uppehållstillståndskort. Några av utredningens förslag i denna del bör tas in i utlänningslagen medan förslagen i övrigt kan tas in i utlänningsförordningen eller föreskrifter avseende de nu behandlade handlingarna. De förslag som lagts fram kommer enligt utredningen påtagligt minska möjligheterna att missbruka de ifrågavarande handlingarna. Utredningen anser att det övergripande syftet med uppdraget, nämligen att i ökad utsträckning få personer som saknar tillstånd att vistas i att återvända samt att stävja missbruk av vissa handlingar, bör kunna uppnås genom de lagda förslagen. Förslagen bedöms vidare få den effekten att de inre utlänningskontrollerna blir effektivare, vilket bör leda till minskade kostnader på migrationsområdet, eftersom handläggningstiden för utlänningsärenden, såväl tillståndsärenden som avlägsnandeärenden, kan förväntas bli kortare. De förväntas också leda till ett effektivare verkställighetsarbete och därmed ökad förutsägbarhet för enskilda, som har fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Genom de föreslagna åtgärderna torde även samhällets kostnader för tillståndslösa personer minska. Förslagen kan emellertid komma att medföra vissa ökade kostnader för , som har det huvudsakliga ansvaret för de inre utlänningskontrollerna. Eventuella kostnadsökningar bör dock kunna finansieras genom en omfördelning inom ramen för myndighetens anslag. Vad utredningen föreslagit om giltighetstid för uppehållstillståndskort och utlämning av sådana kort kommer vidare enligt att medföra ökade kostnader för verket. Dessa kostnadsökningar bör också kunna finansieras genom en omfördelning inom ramen för verkets anslag. Föreslagna åtgärder när det gäller identifiering av utlänningar förväntas bland annat medföra ökade möjligheter att skydda utsatta personer, inte minst barn. Åtgärderna torde också medverka till påtagliga förbättringar ur ett säkerhetsperspektiv. Terrorism och annan grövre gränsöverskridande brottslighet försvåras. Förslagen antas också ha positiva effekter när det gäller att bekämpa och avslöja brott i allmänhet och för det brottsförebyggande arbetet. Förslagen kan också medverka till att de integrationspolitiska målen uppnås. Utredningens förslag bedöms inte leda till något sådant intrång i enskildas integritet som är oförenligt med gällande rätt. Med tilllämpning av ny teknik i samband med de inre utlänningskontrollerna torde olägenheterna för enskilda tvärtom komma att minskas. Förslagen bedöms inte i övrigt få några konsekvenser av sådant slag som det finns skäl att beakta. An asylum seeker has a fundamental obligation to help to verify their identity, or alternatively to plausibly demonstrate it. However, the number of asylum seekers who submit a passport document when applying to the is very low. This causes difficulties both for the examination of asylum cases and for enforcement of refusal-of-entry or expulsion orders. In the Inquiry’s terms of reference, the Government stated that to be able to maintain a long-term, sustainable and humane migration policy that safeguards the right of asylum, it is crucial that people who have been issued with a final and non-appealable refusal-of-entry or expulsion order following legally certain examination processes return as quickly as possible; however, a large number of such people remain in the country for long periods. The enforcement of refusal-of-entry and expulsion orders is often impeded by the subjects absconding or not having identity documents. In the terms of reference, the Government also pointed to the fact that an increasing number of people remain in the country without ever applying for a permit. This group, who primarily live outside of society, includes many vulnerable children and young people. From a child perspective, in particular, it is important that minors can be identified at an early stage. Some people remaining in the country use a variety of identities. In the Government’s view, it is important that the authorities have the tools they need to work more effectively with return cases. Clearly establishing identity is important, firstly to ensure that the case is examined as correctly as possible, and secondly from a security perspective, to ensure oversight of who is in the country. The provisions in the Aliens Act on internal control of aliens, for example, should therefore be supplemented. The Government also considers it important that the authorities have the necessary support in law to curb abuse of identity documents. In light of this, with a view to reducing the number of people whose identity cannot be established while in , the Inquiry has been tasked with making proposals to give the Swedish Authority enhanced possibilities to take fingerprints, and to confiscate passports or other identity documents. The Inquiry has also been tasked with making proposals on how abuse of documents, alien’s passports and permits can be counteracted. The Inquiry’s proposals A possibility should be introduced into Chapter 9, Section 8 of the Aliens Act for the Swedish Authority to photograph an alien and take their fingerprints if the alien’s identity and right to remain in the country cannot be verified during a control under Section 9 of the same Chapter (internal control of aliens). should also be permitted to implement these measures in such cases. Moreover, the lower age limit for when fingerprints can be taken under Chapter 9, Section 8 of the Aliens Act should, for reasons outlined in the report, be lowered to six years of age. The same lower age limit should apply to the taking of fingerprints in connection with controls under Section 9 of the same Chapter. It should also be possible for an alien whose identity and right to remain cannot be verified at an internal control of aliens to be escorted – not just summoned or collected – to be photographed and have their fingerprints taken, and for their right to remain in the country to be investigated. Fingerprinting should not apply to children under the age of six, however. The obligation under Chapter 9, Section 11 of the Aliens Act to remain for investigation should also apply upon escort under Section 9 of the same Chapter. Photographs and fingerprints taken in connection with an internal control of aliens should be checked against existing registers. If this check shows that the alien is entitled to remain in , the photograph and fingerprints taken and the biometric data pro- duced in connection with the control should immediately be destroyed. Otherwise, the photograph and fingerprints should be stored in a national register at the , as well as data about the control and the identity information that emerged in connection with it. Storage of this kind is possible under existing provisions. The data should be eliminated no later than ten years after registration. However, provisions on storage times should be incorporated into the ordinance. The Swedish Authority and the should have direct access to the data in the register, which is possible under existing provisions. The proposed measures will tangibly improve the authorities’ possibilities to establish an alien’s identity and right to remain in the country. Possibility to search for and confiscate passports and other identity documents In connection with an internal control of aliens, just as in border controls, the Swedish Authority and the Swedish Guard should be permitted to conduct personal searches of an alien and to search their luggage, hand luggage, handbags and other possession for passports and other identity documents. This should be possible to the extent necessary to ascertain the alien’s identity and right to remain in , when the alien fails to fulfil their obligation to show, upon request, a passport or other documents proving their identity and that they are entitled to remain in the country. Furthermore, if in connection with an internal control of aliens it is not possible to verify that an alien is entitled to remain in , or if their identity is uncertain, the Swedish Authority and the Swedish Guard should be permitted to confiscate the alien’s passport or other identity documents pending the alien receiving a permit to stay here, or leaving the country. If it later emerges that the alien has a permit in or is entitled to remain here on some ground other than that they have applied for a permit, the documents should be returned to them, unless there are special reasons for not doing so. The proposed measures can, where effective, be expected to help ensure quicker and more efficient enforcement of refusal-of- entry and expulsion orders. Abuse of documents, including documents, takes place to a not inconsiderable extent. In 2016, certain new provisions were introduced to curb abuse of Swedish passports. To the extent possible, similar provisions to those applicable to Swedish passports should in principle apply to documents and alien’s passports, which can also be used for . If so required by compelling considerations of national security or public order, a document should not be issued. In cases other than those referred to in Chapter 2, Section 7 of the Aliens Ordinance, an application for a document should be rejected if in the five years prior to the application, three documents have been issued to the alien and there are no special reasons to approve the application. In cases referred to in Chapter 2, Section 10 of the Aliens Ordinance, the document should be withdrawn. A document should have a maximum validity period of two years. If an application for a document is granted and the applicant has lost a document issued to them within the five years prior to the application, the period of validity of the new document should be limited to one year, unless there are special reasons not to impose such a restriction. An application for an alien’s passport should be rejected if, in the five years prior to the application, three alien’s passports have been issued to the applicant and there are no special grounds to approve the application. However, this should not apply if the alien’s passport is to be issued pursuant to Chapter 2, Section 1a, second paragraph of the Aliens Act. In cases referred to in Chapter 2, Section 16 of the Aliens Ordinance, a valid alien’s passport should be withdrawn, unless there are special reasons not to do so. This also includes cases where a provisional alien’s passport is issued to the passport holder. An alien’s passport should have a maximum validity period of three years. The Inquiry also proposes certain provisions regarding those cases where there is valid reason to suspect misuse of a previously issued document or alien’s passport.