sou · H5B320 · 2017-03-15 00:00:00 — Utredningen föreslår därför att tidigare riksdagsbindningar om be- hörighet och urval till utbildning som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare hävs. Som framgår ovan har i högskolelagen meddelat några övergripande bestämmelser om behörighet och urval. I övrigt ligger det inom regeringens eller den myndighets som regeringen bestäm- mer kompetensområde att meddela föreskrifter i dessa frågor. När regeringen framöver meddelar föreskrifter om behörighet och urval ska därför endast de övergripande ramarna för dessa frågor behöva underställas och godkännas av . De frågor som ska ta ställning till är vad som krävs för grundläggande behörighet i stort. Däremot ska detaljreglering i form av vilka kompetenser som är nödvändiga, språkkrav och be- myndiganden till en myndighet att meddela föreskrifter inte be- höva underställas . Även när det gäller krav för särskild behörighet ska få ta ställning till dessa i stort. Detaljreglering i form av vilka utbildningar olika krav ska gälla för och bemyndigande till en myndighet att med- dela föreskrifter ska inte behöva godkännande från . 2005/06:UbU3 och rskr. 2005/06:160. Utredningens förslag och överväganden När det gäller urval ska godkänna vilka urvalsgrunder som ska finnas och de övergripande principerna för platsfördelning. Däremot ska detaljreglering av de olika urvalsgrunderna och be- myndigande till en myndighet att meddela föreskrifter inte behöva underställas . Ett problem som utredningen har identifierat är att det inte finns någon heltäckande bild av konsekvenser och effekter av till- trädesbestämmelserna. Utredningen har också konstaterat att det be- drivs lite forskning om tillträdet och dess olika delar och att det bor- de vara mer angeläget att bedriva både större och mindre forsknings- projekt kring dessa frågor. Bestämmelserna borde också utvärderas och följas upp kontinuerligt. Det är viktigt inte minst utifrån att lärosätena får ett större ansvar för tillträdesbestämmelserna. Utredningen anser att UHR bör få i uppdrag att utvärdera de nya tillträdesbestämmelserna i samband med att de införs och en period framåt, till exempel . Som nämns tidigare i det här kapitlet är det svårt att helt förutse hur till exempel ungdomar kommer att agera och göra val framöver. I en utvärdering av de nya bestämmelserna bör det ingå att utvärdera effekter, bland annat för de sökande, gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen och lärosätena. Vissa delar av utvärderingen bör göras i samarbete med . UHR bör också få i uppdrag att kontinuerligt följa upp olika delar av tillträdet till högskolan så att regeringen kan följa utveck- lingen och för att det också ska finnas en samlad kunskap om hur bestämmelserna fungerar. För att kunna utvärdera och följa upp olika aspekter av tillträdes- bestämmelserna behöver det finnas statistik. Antagningssystemet NyA är inte utvecklat för att statistik ska kunna hämtas från det. Enligt utredningen finns det ett stort behov av att utveckla den delen av systemet. 11 Genomförande av förslaget I det här kapitlet presenteras förslag till tidsplan för införandet av de tillträdesbestämmelser som föreslås i kapitel 10. I kapitlet finns också en beskrivning av vad som behöver göras i form av förberedelser av Universitets- och högskolerådet (UHR) och de statliga universiteten och högskolorna. överlämnar sitt betänkande . Därefter tar () över den fortsatta processen för ett genomförande av nya tillträdes- bestämmelser. Efter en förmodad remittering av betänkandet är det rimligt att anta att regeringen överlämnar en proposition till riks- dagen och att den kan beslutas av . Regeringen beslutar därefter om nödvändiga för- ordningsändringar. 11.1Förberedelser inför införandet av de nya tillträdesbestämmelserna Utredningen anser att det är viktigt att nya bestämmelser om till- träde till högskoleutbildning införs med framförhållning. Tillträ- desbestämmelserna bör vara kända för en elev som ska börja gymna- sieskolan så att han eller hon kan göra de val som behövs för att ha möjlighet att antas till önskad högskoleutbildning. Detsamma gäller för personer som behöver komplettera sina betyg för att uppfylla behörighetskraven eller som planerar att läsa en hel utbildning på gymnasial nivå inom den kommunala vuxenutbildningen eller en ut- bildning inom folkhögskolan. För personer som kommer en annan väg än gymnasieskolan eller motsvarande är det rimligt att de har möjlighet att planera arbete eller annat för att uppnå behörighet för att kunna söka till högskolan. Nya bestämmelser kräver också förberedelsetid för UHR och de statliga universiteten och högskolorna. Utredningens förslag omfattar ändringar när det gäller grundläggan- de behörighet, särskild behörighet, meritvärdering av betyg och högskoleprovet. Det innebär att UHR behöver ändra i sina föreskrif- ter om grundläggande behörighet och urval, särskild behörighet (områdesbehörigheter) och högskoleprovet. Den föreslagna tids- planen i avsnitt 11.2 innebär att de nya bestämmelserna när det gäller särskild behörighet och meritvärdering av betyg behöver vara kända för de elever som ska söka program i gymnasieskolan . Det är framför allt viktigt att bestämmelserna om särskild behörighet finns tillgängliga . Även övriga före- skrifter behöver vara klara innan de ska tillämpas första gången. Det antagningssystem, NyA, som används för den nationella antagningen och som UHR förvaltar, behöver förberedas för de nya tillträdesbestämmelserna. För att anpassa systemet krävs både sys- temutveckling och uppdateringar. Den systemutveckling som krävs avser främst ändrade regler för meritvärdering av betyg och kontroll av urvalsgruppsplacering vid genomfört behörighetsprov och möjligheten att använda viktning av högskoleprovsresultat. De utvidgade möjligheterna att sammanväga olika meriter inom urvals- grunden lokalt beslutade urvalsgrunder kan även ställa krav på ytterligare systemutveckling. Övriga anpassningar av systemet måste göras manuellt av både UHR och lärosätena. Det är en stor mängd uppgifter som behöver uppdateras. Det gäller till exempel föränd- ringar i behörighetskrav med anledning av att det tillkommer ett behörighetsprov som kan ge grundläggande behörighet och områdes- behörigheter som tas bort, vilket kan påverka den särskilda behörig- heten. Utvecklingsarbetet planeras till 2021. Förslagen om en ålders- gräns för att få skriva högskoleprovet samt begränsningen av antalet provtillfällen gör att systemet som används vid anmälan till högskole- provet behöver utvecklas. Det behöver införas en kontroll av dels ålder för de som anmäler sig, dels antal giltiga provresultat. Utveck- lingen planseras till 2018. Ändringar i tillträdesbestämmelserna innebär omfattande infor- mationsinsatser för presumtiva sökande, antagningshandläggare och vidareinformatörer på olika nivåer. Informationen på olika webb- sidor och i olika dokument behöver omarbetas. Olika insatser i form av möten, konferenser och seminarier för olika berörda funktioner inom UHR, på lärosätena, på gymnasieskolor, inom den kommunala vuxenutbildningen och så vidare kommer att vara nödvändiga. Förslaget innebär också ett uppdrag att ansvara för försöksverk- samheten med det nationella behörighetsprovet. Utredningen före- slår att UHR får i uppdrag att dels utarbeta den föreslagna kompe- tensbeskrivningen, dels utveckla ett digitaliserat prov och också genomföra det inom ramen för försöksverksamheten. Det är ett om- fattande uppdrag som utredningen föreslår ska omfatta . Beroende på vilken kompetens som finns tillgänglig inom myndig- heten, kan rekryteringar av personal behöva göras. 11.1.2Förberedelser för statliga universitet och högskolor Genom utredningens förslag ökar ansvaret för tillträdesfrågorna för de statliga universiteten och högskolorna jämfört med . Utred- ningens förslag innebär att lärosätena ska besluta om särskilda behö- righetskrav för program som leder till en generell examen och för fristående kurser, platsfördelning och vilken viktning av högskole- provet som ska användas för olika utbildningar. Lärosätena kommer att behöva utveckla sin bedömning av reell kompetens för grund- läggande behörighet utifrån den kompetensbeskrivning som UHR ska ta fram, bland annat i samarbete med lärosätena. Utredningens förhoppning är också att lärosätena i större utsträckning än kommer att använda lokalt beslutade urvalsgrunder. Det större ansvaret innebär ett behov av en mer omfattande strategisk diskus- sion på lärosätena. Lärosätenas antagningsordningar kommer att behöva anpassas efter de nya bestämmelserna och de lokala besluten. Eventuellt behöver också utbildnings- och kursplaner ändras. Även beslut om tillämpning behöver fattas. Lärosätena kommer att behöva bereda och besluta de särskilda behörighetskraven parallellt med UHR:s arbete med sina föreskrif- ter om särskild behörighet. Som underlag i det arbetet behöver de veta vilka kurser som går att använda som krav på särskild behörig- het. Även för lärosätena innebär ändringar i tillträdesbestämmelserna omfattande informationsinsatser för presumtiva sökande och in- ternt inom lärosätet. förslag: De nya tillträdesbestämmelser- na träder i kraft och gäller för utbildning som påbörjas efter . Bemyndigande till UHR att meddela föreskrifter om krav på särskild behörighet i form av kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller mot- svarande kunskaper ska dock träda i kraft . Giltighetstiden för ett högskoleprovsresultat träder i kraft . UHR:s uppdrag att ta fram kompetensbeskrivning och an- svara för försöksverksamheten med behörighetsprovet genom- förs . En tidsplan som tar sikte på 2022 Om regeringen fattar beslut om ändringar i högskoleförordningen betyder det att de nya tillträdesbestämmelserna är kän- da för dem som ska söka och påbörja en gymnasieutbildning hös- ten 2019. Dessa elever tar studenten och kan söka till en högskoleutbildning första gången i antagningen till . Bestämmelserna bör därför gälla för högskoleutbildning som påbörjas efter . De nya tillträdesbestämmelserna föreslås träda i kraft . Bemyndiganden för UHR att meddela föreskrifter om krav på särskild behörighet i form av kunskaper från en eller flera kurser i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper bör dock träda i kraft tidigare. Det föreslås därför att bestämmelser med dessa bemyn- diganden ska träda i kraft . Utredningens förslag att meritpoängssystemet ska avskaffas bör också gälla från och med antagningen till . Änd- ringen om meritpoäng skulle kunna genomföras tidigare. Men efter- som förslaget inte innehåller några övergångsbestämmelser är det rimligt att ändringen görs med framförhållning. Den sista gruppen av elever som påbörjar gymnasieskolan då meritpoängsbestämmelserna fortfarande gäller, bör kunna ha ett par tillfällen på sig att ansöka till högskoleutbildning innan ändringen genomförs. De som påbörjar gymnasieskolan tar studenten och kan där- med söka till högskolan i antagningen till och vår- terminen 2022 innan de nya bestämmelserna börjar gälla. Utredningen föreslår att högskoleprovets giltighetstid införs . är ett högskoleprovsresultat giltigt och utredningens förslag innebär att det kortas till . Resultat på ett prov som har genomgåtts innan ändringen införs, ska dock fort- farande vara giltigt . Om den nya bestämmelsen om giltig- hetstid skulle införas som de övriga ändringarna, skulle det innebära att det skulle finnas sökande som ända fram till och med skulle kunna ha giltiga provresultat som var . Om den här bestämmelsen i stället kan införas efter att har behandlat propositionen, det vill säga från och med provtillfället , skulle de sista giltiga provresultaten enligt den nuvarande bestämmelsen finnas till utgången av första . Tidsplan för att ta fram kompetensbeskrivning och genomföra försöksverksamhet med ett nationellt behörighetsprov Utredningen föreslår att den grundläggande behörigheten ska ut- tryckas i kompetenser och att UHR ska få i uppdrag att utveckla kompetensbeskrivningen utifrån de övergripande riktlinjerna i det här betänkandet. Utredningen föreslår också att ett nationellt be- hörighetsprov ska införas och att det införs på försök. Regeringen bör ge dessa uppdrag till UHR . Regeringen bör ge UHR uppdraget att ta fram kompetensbe- skrivning , det vill säga innan regeringen har över- lämnat förslaget till . Skälet för detta är att det riskerar att dra ut om inte UHR kan påbörja detta arbete tidigare efter- som det ska ligga till grund för utvecklingen av behörighetsprovet. Uppdraget om försöksverksamheten med behörighetsprovet bör ges efter att har behandlat propositionen. Försöksverksamheten med behörighetsprovet bör omfatta att utveckla och pröva ut provet, att genomföra det skarpt samt att utvärdera både själva provet och genomförandet av det. I utvärderingen bör det också ingå att utvärdera hur de som har blivit behöriga genom provet och också antagits på det som grund presterar under det första studieåret. Följande övergripande tidsplan för arbetet med kompetensbe- skrivningen och försöksverksamheten föreslås: •Ht 2017–2020: utarbetande av kompetensbeskrivning och utveck- ling av behörighetsprovet (innehåll och utformning) •2021: utprövningar och justeringar •2022–2023: skarpa antagningar •2024: utvärdering, med slutredovisning Tidsplanen innebär att de skarpa antagningarna inom försöksverk- samheten genomförs efter att ändringarna i högskoleförordningen har trätt i kraft. Efter genomförd utvärdering föreslås rege- ringen fatta beslut om ett eventuellt permanent införande av behö- righetsprovet och att det i så fall införs som en ordinarie verksam- het inför antagningen till . 12 Konsekvenser av förslaget I det här kapitlet följer en beskrivning av konsekvenserna av förslaget till ett nytt tillträdessystem som presenteras i kapitel 10. Utgångs- punkter för konsekvensanalysen är dels de krav på redovisning av kon- sekvenser som ställs enligt kommittéförordningen (1998:1474), dels det som anges i direktiven till utredningen. Utredningen bedömer att förslaget inte medför några konsekvenser för den kommunala själv- styrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet eller sys- selsättning och offentlig service. 12.1Problemet och vad som ska uppnås •Dagens tillträdessystem har till följd av olika beslut blivit kom- plicerat och oöverskådligt. Det som framför allt bidrar till det är meritpoängssystemet, alla övergångsbestämmelser och systemet med flera grupper i betygsurvalet. •För personer som inte har slutfört en gymnasial utbildning eller motsvarande behövs det en bestämmelse som på ett annat sätt än genom dagens bedömning av reell kompetens gör det möjligt att uppfylla kraven för grundläggande behörighet. •Högskoleprovet har också fått en stor roll i dagens system trots att det har en låg prognosförmåga. Minst en tredjedel av plats- erna måste fördelas på grundval av resultatet på högskoleprovet, vilket för en del utbildningar innebär att man måste gå långt ner i sökandekön för att kunna fylla platserna eftersom relativt få sökande har ett högskoleprovsresultat. •Incitament saknas för lärosäten att använda lokalt beslutade ur- valsgrunder. •Att tillträdesbestämmelserna är krångliga, svåra att förstå och krä- ver olika taktiska val i gymnasieskolan är negativt för den bred- dade rekryteringen. Utredningens uppdrag är att lämna ett förslag som innebär att till- trädessystemet blir öppnare och enklare än dagens system. Det ska också sända rätt signaler till gymnasieelever och inte påverka studier- na i gymnasieskolan negativt. Bestämmelserna ska ge stora möjlig- heter att gå direkt från gymnasieskolan till högskolan, men också möjliggöra ett livslångt lärande. 12.2Förslag till ett öppnare och enklare tillträdessystem •Den grundläggande behörigheten uttrycks i kompetenser. Dessa kompetenser är kompetenser inom det svenska och det engelska språket, vetenskapligt förhållningssätt, förmåga att kunna belysa frågor ur flera perspektiv, problemlösningsförmåga, förmåga att kunna dra slutsatser och argumentera för dessa samt övrig kom- petens som är nödvändig för att kunna tillgodogöra sig en hög- skoleutbildning på grundnivå. •Sökande med en examen från ett högskoleförberedande program eller en yrkesexamen som har kompletterats med minst godkänt betyg i svenska 2 och 3 eller svenska som andraspråk 2 och 3 och engelska 6 har dessa kompetenser. •Personer som inte uppfyller kraven på grundläggande behörig- het genom en gymnasieutbildning eller motsvarande och som har fyllt , kan uppnå grundläggande behörighet genom god- känt resultat på ett nationellt behörighetsprov. •Kompetenserna kan också visas genom en individuell bedöm- ning av en sökandes reella kompetens. •Systemet med områdesbehörigheter avskaffas. I stället ska Uni- versitets- och högskolerådet (UHR) fastställa vilka särskild behö- righetskrav som ska gälla för utbildning som leder till en yrkes- examen och för utbildning som leder till en konstnärlig examen. •Lärosätena ska själva besluta vilka särskilda behörighetskrav som ska gälla för utbildning som leder till en generell examen och för fristående kurser. •Vid fördelningen av platser mellan olika urvalsgrunder ska flest platser fördelas på grundval av gymnasiebetygen. Minst 15 pro- cent av platserna ska fördelas utifrån resultat på högskoleprovet. Lärosätena kan också använda lokalt beslutade urvalsgrunder. •Betygsurvalet ska bestå av två grupper: betyg från gymnasie- skolan/motsvarande (B) respektive omdöme från folkhögskola, från behörighetsprovet och från validering (O). Platser mellan de två grupperna ska fördelas utifrån antalet behöriga sökande. •Sökande med betyg som har kompletterats för behörighet ska konkurrera med övriga sökande i grupp B. •Betyg som har kompletterats för ett högre meritvärde än det ursprungliga ska inte längre få användas i urvalet. Undantag är dock betyget F i även andra kurser än sådana som krävs för behörighet. I meritvärderingen får sådana betyg efter komplet- tering meritvärderas som E. •Systemet med meritpoäng, och som en konsekvens därav merit- poängskompensation, avskaffas. •En åldersgräns för att få skriva högskoleprovet införs. Om det finns särskilda skäl får undantag göras. •Viktade högskoleprovsresultat ska användas inom högskole- provsurvalet, inom de ramar som UHR beslutar. •Giltighetstiden för ett högskoleprovsresultat ska vara . En sökande kan ha sammanlagt tre giltiga resultat. •Meriter som består av sakliga omständigheter som är av betydel- se för utbildningen, inklusive betyg och högskoleprovsresultat, ska användas inom urvalsgrunden lokalt beslutade urvalsgrun- der. Även en sammanvägning av olika meriter kan göras. Ett alternativ till det förslag som lämnas i betänkandet hade varit ett förslag som innebar andra ramar än ramarna för det nuvarande systemet. Det hade medfört att även tillträde till utbildning på grundnivå som vänder sig till andra än nybörjare och till utbildning på avancerad nivå hade behövt förändras. Ett sådant förslag hade kunnat påverka tillträdet för grupper av sökande som har av- slutat sin utbildning på gymnasial nivå så att de i högre grad jämfört med det nuvarande förslaget hade behövt komplettera sina meriter för att kunna antas till högskoleutbildning. Utredningen bedömer att ett sådant förslag hade lett till en betydligt större omställnings- kostnad jämfört med det förslag utredningen lämnar. En större informations- och kompetensutvecklingsinsats hade behövt genom- föras. Det antagningssystem, NyA, som används hade behövt omar- betas i grunden. Ett annat alternativ hade varit att lämna ett förslag som ger läro- sätena en ännu större frihet att utforma sina egna behörighets- och urvalsbestämmelser. Det hade fått konsekvenser för det enhetliga samordnade system som används . Ett sådant system hade lett till stora kostnader då det hade varit svårt att hantera alla möjliga olika lokala varianter genom en nationell samordning. Utredningen bedömer att vinsterna med ett sådant system hade varit mindre än med det förslag som lämnas. Ytterligare ett alternativ hade varit att föreslå ett mer centraliserat system, där väldigt få eller inga beslut fattas på lärosätesnivå. Det hade inneburit att lärosätena inte hade kunnat utgå från sina olika utbildningars behov och förutsättningar när det gäller de särskilda behörighetskraven och urvalsgrunder. Utredningen bedömer att det är ett sämre alternativ än det förslag som utredningen lämnar. 12.2.3Vilka som berörs av förslaget söker cirka 350 000 personer en högskoleutbildning på grundnivå. Men det är inte bara de som slutligen söker en högskole- utbildning som berörs av bestämmelserna. De som ska börja gym- nasieskolan, går gymnasieskolan eller har gått gymnasie- SOU 2017:20 Konsekvenser av förslaget skolan är den huvudsakliga grupp som berörs. finns drygt 500 000 ungdomar i gymnasieåldern (16–).1 Dessutom finns ungefär 200 000 personer i vuxenutbildning och även personer i andra länder är intresserade av att söka en högskoleutbild- ning i . Även om det här är den stora gruppen av presumtiva sökande, finns det också ett stort antal presumtiva sökande som inte har sina meriter från gymnasieskolan, den kommunala vuxenut- bildningen eller motsvarande. Beroende på hur tillträdesbestämmel- serna utformas kan de locka eller få personer att avstå från att söka en högskoleutbildning. Förslaget omfattar de statliga universiteten och högskolorna en- ligt bilaga 1 till högskoleförordningen (1993:100), sammanlagt 31 stycken. Även de statliga myndigheterna UHR, Universitetskans- lersämbetet (UKÄ), () och () berörs av förslaget. Dessutom be- rörs skolenheter. Totalt finns 860 skolenheter med offentlig huvud- man och 440 med enskild huvudman. Sammanlagt 846 skolenheter erbjuder högskoleförberedande program och lika många erbjuder yrkesprogram.2 12.3Övergripande konsekvenser av förslaget Utredningen bedömer att det förslag som lämnas innebär ett system som är öppnare och enklare än dagens. Förslaget om att den grund- läggande behörigheten ska uttryckas i de kompetenser som utgör minsta gemensamma nämnare för all högskoleutbildning på grund- nivå tydliggör vilka krav som ställs för högskoleutbildning för perso- ner som kommer med en annan utbildningsbakgrund än gymnasie- skolan eller som inte har sina meriter fullständigt dokumenterade. Behörighetsprovet innebär ytterligare en väg att uppnå sådan behö- righet. På urvalssidan innebär utredningens förslag att behörighets- provet och en valideringsprocess ska ge ett omdöme som kan an- vändas i urvalet en stärkt möjlighet för dessa sökande att kunna kon- kurrera i urvalet. Dessa åtgärder bedöms främja det livslånga läran- 1SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och full- följa en gymnasieutbildning, s. 793. 2Ibid., s. 793. det, vilket gagnar kompetensförsörjningen och omställningsbehov på arbetsmarknaden. Tillträdesbestämmelserna behöver ta hänsyn till att sökande har olika slags meriter. Det gäller inte minst betygsurvalet där sökande kan ha meriter från svensk eller utländsk gymnasieutbildning, från nuvarande eller tidigare gymnasieskola eller en kombination av dessa. Betygsurvalet behöver kunna ta hänsyn till det utan att bestämmel- serna blir alltför komplicerade. De åtgärder som utredningen föreslår – att meritpoängen och utbytes- och tilläggskompletteringarna av- skaffas – bedöms leda till ett enklare och mer överskådligt system. Utredningen föreslår inte heller några nya åtgärder som innebär olika bestämmelser för olika grupper av sökande. Det kan vara för- delaktigt utifrån perspektivet breddad rekrytering. Utredningen be- dömer att det också ökar chanserna att systemet blir mer hållbart . Forskningen om urvalsinstrument visar att betygen har den bästa förmågan att förutsäga studieframgång i bemärkelsen avklarade hög- skolepoäng under det första studieåret, antal år till examen och av- hopp.