sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Som framgått ovan förefaller lärare i det svenska skolsystemet lägga mindre tid på undervisning och mer tid på administration jämfört med lärare i många andra länder. Vidare förefaller rektorernas peda- gogiska ledarskap ofta vara eftersatt i svenska skolor. Det är sanno- likt att svårigheterna att finna tid för kärnuppdragen undervisning respektive skolledning har ett samband med statens och huvud- männens styrning. Styrningen förutsätter uppföljning på alla nivåer och det är tänkbart att olika typer av dokumentationskrav genererat nya eller utökade arbetsuppgifter för lärare och skolledare under senare årtionden utan att andra arbetsuppgifter kunnat avvecklas i samma utsträckning. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att dokumentation är en nödvändig del av yrkesutövningen inom varje profession. Det är emellertid av yttersta vikt att staten och huvud- männen bidrar till att de centralt respektive lokalt bestämda syste- men för uppföljning och kvalitetssäkring samverkar och underlättar för lärare och skolledare i arbetet med uppföljning och dokumen- tation. Det är även mycket angeläget att staten och huvudmännen fortlöpande prövar nödvändigheten av varje inslag i styrningen som Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap genererar administration och dokumentation för lärare och skol- ledare. har staten bidragit till en viss minskning av arbetsuppgifter för lärare genom ändrade krav gällande individuella utvecklingsplaner samt förenklingar av lärarnas arbete med åtgärds- program (prop. 2012/13:195, prop. 2013/14:160). Vidare har reger- ingen beslutat om ändringar i skolförordningen som innebär att vissa nationella prov i årskurs 6 blir frivilliga för skolor att genom- föra. Det är viktigt att staten fortsatt prioriterar arbetet med att underlätta lärares och skolledares arbete genom administrativ utveck- ling eller förenkling, och det finns även utredningar som gett under- lag till ett sådant arbete. Utredningen om nationella prov föreslår ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning (SOU 2016:25). Systemet ska inne- hålla nationella prov, nationella bedömningsstöd och nationell kun- skapsutvärdering. Digitalisering av de nationella proven och färre prov utgör delar av utredarens förslag. Digitaliseringen ska påbörjas med ambitionen att den ska vara helt klar . Dessutom ska provens syften renodlas, så att de nationella proven enbart ska fungera som stöd för betygssättning. Därtill ska två andra delar finnas: natio- nella bedömningsstöd som skolor ska kunna använda sig av på ett friare sätt, och en nationell kunskapsutvärdering som ska mäta svenska elevers kunskapsnivå . Utredningen om nationella prov uppger att det lärarna främst upplever som negativt är att arbetet med de nationella proven är tidskrävande. Enligt lärarna tar såväl genomförandet och bedöm- ningen av elevlösningarna som inrapporteringen och uppföljningen av resultaten mycket tid. Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet på olika sätt kommer att underlätta lärarnas arbete och kunskapsutvärderingar (2016e) har på regeringens uppdrag lämnat ett för- slag på nationell strategi för skolans digitalisering. Enligt uppdraget ska strategierna bland annat omfatta förutsättningar för att digita- liseringens möjligheter ska tas till vara för skolutveckling och för utveckling av undervisningen. vision är att skolväsendet ska präglas av att digitaliseringens möjligheter tas tillvara så att de digitala verktygen och resurserna bidrar till att resul- taten förbättras och verksamheten effektiviseras. För att uppnå visionen krävs bland annat att arbetssituationen för personalen karak- Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap täriseras av att digitaliseringen underlättar planering, genomförande, uppföljning och utvärdering av undervisning och annat arbete med barn och elever liksom av att mer administrativa uppgifter och rappor- tering effektiviseras. Vidare krävs exempelvis att det finns ända- målsenliga digitala redskap för att följa elevernas utveckling och för analys av undervisningen som ger stöd för att förbättra denna. Dess- utom krävs enligt att nationella digitala prov införs succes- sivt. måste även fortsätta påbörjade utvecklingsarbeten gällande myndighetens statistikhantering för att förenkla för mål- grupperna, till exempel när det gäller inmatning och inhämtning av statistik och digitala nationella prov, där automaträttning av provdelar och/eller möjlighet att ta del av samlade data för enklare och bättre analys ingår i utvecklingsarbetet. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att lämna för- slag som syftar till att ge bättre förutsättningar för lärare, förskol- lärare, rektorer och förskolechefer att utföra sina uppdrag och bland annat se över behörighets- och legitimationsreglerna. Utredaren ska även se över lärares, rektorers och förskolechefers administrativa arbetsbörda (Dir. 2016:76). Utredaren ska informera sig om annat på- gående utredningsarbete som kan vara av betydelse för uppdragets genomförande, t.ex. arbete. Regeringen har gett i uppdrag att ta fram och genom- föra nationella skolutvecklingsprogram som riktar sig till huvudmän och skolor (U 2015/03844/S). Inom ramen för uppdraget ska Skol- verket bland annat ta fram förslag till nödvändiga kompetensutveck- lingsinsatser avseende digitala lärresurser och verktyg för att stärka den digitala kompetensen i undervisningssituationen samt för en effektivare administration med syftet att minska lärares och rektorers administrativa arbete. Vidare ska genomföra kompetens- utvecklingsinsatser avseende digitala verktyg och lärresurser, som ska vara långsiktiga och ta tillvara de möjligheter till pedagogisk utveck- ling och administrativa vinster som utvecklingen på området medför. I arbetet ska även den internationella utvecklingen inom området beaktas. Kommissionen vill understryka att det är angeläget att regeringen ger hög prioritet åt arbetet med att utveckla och digitalisera nationella prov samt bedömningsstöd och kunskapsutvärderingar, i syfte att möjliggöra för lärarna att arbeta effektivare samt för att öka lik- värdigheten och rättssäkerheten för eleverna. Det är också viktigt Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap att de möjligheter till effektiviseringar i lärarens arbete i övrigt som digitaliseringen erbjuder tas tillvara. Kommissionen vill vidare understryka att det är viktigt att skolan organiseras på så sätt att rektor kan prioritera det pedagogiska ledar- skapet och vara ett stöd för lärarna. Det är vidare av stor betydelse att lärare kan fokusera på undervisningen och frigörs från admini- strativa och andra sysslor i den mån det är möjligt. Det är exempel- vis angeläget att det finns en väl fungerande elevhälsa med bland annat kuratorer och psykologer, och att det finns skolbibliotekarier och lärarassistenter. Huvudmännen bör beakta den administrativa bördan för lärare och rektorer och vara restriktiva med att belasta dem med egna mål, anvisningar och redovisningskrav vid sidan av de som anges i nationella styrdokument (se även 2015a). Kommissionen vill även erinra om att det i en av kommissionens förslag till nationella målsättningar som redovisas i delbetänkandet slås fast att undervisning är skolans kärnuppgift och avgörande för elevernas lärande samt att förutsättningarna för undervisningens kvalitet ska förbättras (SOU 2016:38). 8Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering En likvärdig skola fordrar en resursfördelning som tar hän- syn till elevers olika förutsättningar och behov. I delbetänkandet (SOU 2016:38) bedömde att det var nödvändigt med ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering. Kommis- sionen delade bedömning (2015a) att systemet för skolans finansiering borde förändras i syfte att skapa en skola med hög kvalitet för alla elever. Nedan redovisas kommissionens övervägan- den och förslag gällande skolans finansiering och huvudmännens fördelning till skolenheter. Avslutningsvis diskuteras den garante- rade undervisningstiden. 8.1Resursers betydelse för skolprestationer Ekonomiska resurser har betydelse för skolprestationer men leder inte till bättre resultat med automatik; resurser måste riktas till rätt personer och användas på rätt sätt. Forskning från och andra länder visar att ekonomiska resurser har olika betydelse för olika grupper av elever, och att effekten är större för elever med en svagare socioekonomisk bakgrund eller som har invandrat efter skolstart (m.fl. 2016a; m.fl. 2010). Elever med bättre studieförutsättningar tillförs emellertid ofta mindre resurser, vilket leder till att sambandet mellan resurser och resultat ser ut att vara negativt, även då det finns en positiv kausal effekt av resurser på resultat. Detta fenomen ligger förmodligen bakom den slutsats som var den allmänt rådande, nämligen att resurser inte har någon positiv effekt på elevernas resultat (2002; 2003). års forskning med andra metoder har kunnat påvisa att resurser har Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering betydelse för elevernas skolresultat. I är dock den andel av resurserna som fördelas med hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund generellt sett blygsam (se avsnitt 8.1.8 nedan). Det finns alltså evidens för att ekonomiska resurser har betydelse för elevers resultat i skolan. De resursfaktorer som påverkar elevernas pedagogiska resultat och lärmiljö är framför allt klasstorlek, lärartät- het, lärarkompetens, den tid som lärare undervisar och den mängd lärarledd undervisningstid som elever får i skolan. 8.1.1Klasstorlekens och lärartäthetens betydelse för elevens resultat Många studier visar på att det finns ett samband mellan klasstorlek och studieresultat, men sambandet varierar med elevernas ålder och socioekonomiska bakgrund. Begreppen klasstorlek och lärartäthet står inte i något enkelt och entydigt förhållande till varandra, men trots detta har de i diskussionen ofta använts som synonyma. Medan lärartäthet framför allt fångar mängden lärartid per elev fångar klass- storleken antalet elever som undervisas . En studie av Finn & (1990) fann att elever i små klasser hade bättre inlärningsresultat än i normalstora klasser och att effekten var större för elever med minoritetsbakgrund. Effekten av klasstorlek var också starkast i årskurs 1. Däremot fanns ingen skillnad i resultat mellan de klasser som hade en hjälplärare i klassrummet än de utan, vilket skulle tyda på att det inte är fler lärare i klassrummet som behövs utan mindre klasser. En svensk studie visar att effekten av lärartäthet är ungefär hälften så stor som effekten av motsvarande förändring av klasstorleken (2008). Nye m.fl. (1999) fann också i en uppföljningsstudie att de posi- tiva effekterna av att ha gått i en mindre klass i årskurs 4 huvudsak- ligen kvarstod i årskurs 8 och i synnerhet i matematikämnet. En svensk studie av m.fl. (2013) fann negativa effekter av stora klasser i årskurs 4–6 på elevernas kognitiva och icke-kognitiva förmågor, standardprovresultat och löner i vuxen ålder. Resultaten visade även att det är samhällsekonomiskt lönsamt att minska klasserna då effekterna av bättre skolresultat på framtida sysselsätt- ning och inkomster vida överstiger de kostnader som en minskad klasstorlek innebär för skolan. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering (2005) fann utifrån en longitudinell studie att mindre klasser i årskurs 6 inte påverkade elever med svensk bakgrund men hade en betydande positiv effekt för elever med utländsk bakgrund. (1990) fann i en metaanalys att effekten av klasstorlek varierar med elevernas ålder. För årskurserna 0–3 visade ett stort antal undersökningar på positiva effekter av små klasser; för års- kurserna 4–8 erhölls svagt positiva effekter. För undersökningar som avsåg årskurserna 9–12 fanns inget stöd för att mindre klasser skulle ge bättre inlärningsresultat. Metaanalysen visade också att elever som hör till de mest utsatta grupperna når bättre resultat i mindre klasser. En grupp elever som har stora behov är elever med inlärnings- svårigheter av olika slag, exempelvis på grund av dyslexi, dyskalkyli, ADHD eller Aspergers syndrom (se t.ex. Skolinspektionen 2011b, 2012b, 2014c; 2009c). Autism- och medlemsenkäter indikerar att en stor andel av eleverna inte uppnår godkänt i kärnämnena i . Sammanfattningsvis visar forskning att resurser har olika bety- delse för olika grupper av elever. De yngsta eleverna drar störst nytta av mindre klasser medan betydelsen av klasstorlek avtar med stig- ande ålder. Elever med svagare socioekonomisk bakgrund eller ut- ländsk bakgrund gynnas särskilt av mindre klasser. 8.1.2Lärarkompetensen är central för elevens resultat Lärarnas kompetens har stor betydelse för elevernas resultat. och Youngs (2003) drar i en översiktsartikel slutsatsen att eleverna lär sig mer då deras lärare har goda kunskaper och färdigheter, men att det inte är möjligt att dra mer specifika slutsatser om vilka typer av förmågor som är de viktiga komponenterna i lärarkompetensen på grundval av de studier som redovisas i översiktsartikeln. (1986) gjorde en distinktion mellan ”content knowledge” (ämneskunskaper), ”pedadogical knowledge” (pedagogiska kunska- per) och ”pedagogical content knowledge”, vilket ungefär motsvarar ämnesdidaktiska kunskaper. Han menade att alla dessa kategorier av kunskap är viktiga, men att i synnerhet de ämnesdidaktiska kunska- perna är centrala. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering m.fl. (2014) visar i en översikt att undervisningserfaren- het har större betydelse för lärareffekten än vad tidigare forskning har pekat på, där framför allt visat sig viktiga för att utveckla undervisningskompetensen. En studie utförd i av Kleickman m.fl. (2013) visar också på att undervisningserfaren- het åtminstone är relaterad till utveckling av ämnesdidaktiska kunskaper och färdigheter. 8.1.3Lärarfortbildningens betydelse för elevens resultat Lärarutbildningen ska lägga den grund på vilken utvecklingen av lärar- kompetensen kan ske men det är också uppenbart att undervisnings- erfarenhet ger möjlighet till utveckling av den professionella kom- petensen. Översikter över effekter av lärarfortbildning visar också att den kan vara ett kraftfullt medel för att förbättra elevernas resultat inom olika områden. m.fl. (2007) gick igenom mer än 1 300 studier av lärarfort- bildning och fann nio studier som uppfyllde de strikta kvalitetskrav som ställts upp för att tillåta slutsatser om effekter av fortbildnings- program inom matematik, naturvetenskap och läsning. Omfatt- ningen av programmen varierade mellan 5 och och på- gick . För alla tre ämnesområden fanns en viss effekt, med små skillnader mellan områdena. Det förelåg dock en betydande variation i resultaten mellan de olika studierna, och alla effekter var inte signifikanta. Timperley m.fl. (2007) har, som framgått av kapitel 4, genom- fört en mycket omfattande inventering av studier av lärarfortbild- ning med fokus både på olika ämnesområden och på mer generella kompetenser, som bedömning. De kvantitativa sammanfattningarna av effektskattningarna gav likartade resultat som de som m.fl. fann. Skillnader i resultat mellan olika undersökningar var också här betydande, och Timperley m.fl. (2007) presenterar ingående analyser av hur olika utformning av programmen relaterar till skattningarna av deras effekter. Även här framkommer att korta insatser inte ger positiv effekt, men resultaten visar också att en lång rad andra faktorer är av betydelse för om ett fortbildningsprogram ska ge effekt eller inte, och där kollegial samverkan framstår som viktig. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering 8.1.4Undervisningstidens betydelse för elevens resultat En central resursfaktor är den tid som elever får lärarledd under- visning i skolan. Forskning visar att ökad undervisningstid oftast leder till bättre pedagogiska resultat. Marcotte (2007) utnyttjade variationen i undervisningstid med kraftiga snöfall då skolor fått stänga ner och visade att elever som fått mindre undervisningstid presterade sämre. I synner- het försämrades resultaten i matematik och de som drabbades värst var de yngre eleverna. En dansk studie av (2013) som utnyttjat en ändring i skollagen där undervisningstiden ökades visar på positiva eleveffekter i matematik. Lavy (2014) visade med data från att ökad undervisningstid hade en stark positiv effekt på provresultat i matematik. Effekterna var särskilt stora för flickor, elever med utländsk bakgrund och för elever med lägst socioekono- misk bakgrund. Sammanfattningsvis finns evidens för att mer lärarledd undervis- ningstid ger positiva pedagogiska resultat. Detta gäller i synnerhet de ämnen där elever behöver en väl avvägd och pedagogiskt upp- lagd undervisning och där möjligheterna att på egen hand läsa in eller få föräldrastöd är begränsade. 8.1.5Svenska utbildningsutgifter i internationell jämförelse I årliga rapport at a Glance jämförs OECD- länderna med hjälp av ett stort antal indikatorer som åskådliggör till- gång till utbildning, investeringar i utbildning, resultat efter utbild- ning och utbildningssystemets organisation. Education at a glance , som avser visade att utbildningsutgifter, från grundskola till universitet och högskola, uppgick till 5,4 pro- cent av BNP, jämfört med genomsnittet för som var av BNP. Totalt placerade sig på en 16:e plats bland , dvs. mycket nära OECD-genomsnittet. Utbildningsutgifter som andel av BNP för enbart uppgick till 2013, vilket var samma andel som OECD- genomsnittet. ligger i nivå med som investerar av sin BNP i men långt under , och som alla investerar av sin BNP på grundskoleutbildning. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Sammantaget visar jämförelsen att befinner sig långt ifrån de länder som investerar mest i utbildning. Trenden har varit att har haft minskande utbildningsutgifter mätt som andel av BNP för grundskola och gymnasieskola och med samma mått ökande utbildningsutgifter för universitet och högskola. Sammanfattningsvis finns inga belägg för att skulle ha internationellt höga utbildningsutgifter för skolan mätt som andel av BNP. Däremot finns internationellt jämförbar statistik som visar att investerar mycket i förskolan, vilket är en följd av att har en väl utbyggd barnomsorg jämfört många andra länder. har också internationellt hög investering i forskning. I Education at a Glance illustreras hur utbildningskostnader för- delar sig på olika kostnadstyper och för svenskt vidkommande gick av kostnader (årskurs 1–6) till lärarlöner, dvs. undervisning (2016b). Genomsnittet för som helhet uppgick till 2013. Övriga kostnader uppgick till vilket är högre än OECD-genomsnittet på . I övriga kostnader ingår såväl skolskjuts som skolmåltider. I kost- nader för skolmåltider ingår avgiftsbelagda skolmåltider oavsett om de är offentligt eller privat finansierade. I kostnader för skolskjuts ingår såväl skolbussar samt ersättningar för lokala transporter. 8.1.6Kostnader för förskoleklass och grundskola Enligt statistik uppgick de totala kostnaderna för för- skoleklass och grundskola till 2015. Kost- naderna för gymnasieskolan uppgick till 37 miljarder kro- nor. kostade , varav gick till undervisning och till elevhälsa. Av figur 8.1 framgår att personalkostnader är den enskilt största kostnaden för följt av lokaler och inventarier, övriga kostnader såsom admini- stration och studie- och yrkesvägledning, skolmåltider och läromedel. Elevhälsokostnader avser mediciniska, psykologiska och psykosociala insatser som ska stödja elevernas utveckling mot utbildningens mål. Kostnaden uppgick till 2015 och var en av de minsta kostnadsposterna i skolan. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Figur 8.1 Kostnader för förskoleklass och grundskola 1998–2005 Miljarder kronor, löpande priser Totala kostnader för förskoleklass och grundskola Totala kostnader för grundskola Personalkostnader förskoleklass och grundskola Undervisningskostnader i Lokaler och inventarier Övrigt Läromedel/utrustning/skolbibliotek 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 finansierade kommunernas skatteintäkter och avgifter av kommunernas totala verksamhet, varav kommunal- skatten svarade för . Det generella statsbidraget till kom- munerna, det vill säga det bidrag som går till kommunerna utan att avse någon specifik verksamhet, svarade för av finansieringen av kommunernas verksamhet. Dessa bidrag kan således med en schablonmässig beräkning även sägas motsvara av kommunernas kostnader för skolan, men alltså utan att vara öronmärkta för skolan. Därutöver tillkommer riktade statliga bidrag som täckte av de totala kostna- derna för kommunernas verksamhet, varav en viss del gick till skolan. Merparten av skolans kostnader finansieras således med kommunal- skatten. Fördelningen av finanseringen mellan kommunalskatte- medel och statsbidrag varierar stort kommunerna emellan eftersom de största statliga bidragen per invånare går till kommuner med svagare skatteunderlag. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering I grunden har kommunerna olika ekonomiska förutsättningar dels beroende på att skatteunderlagen varierar kraftigt mellan kommuner- na, dels beroende på att demografiska och andra strukturella faktorer skiljer sig åt kommunerna emellan. Det finns emellertid ett system för kommunalekonomisk utjämning som ska skapa likvärdiga ekono- miska förutsättningar för alla kommuner. Kommunerna ska kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service gällande skola, vård och omsorg med fler kommunala verksamheter som vilar på lagstiftning, oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Skillnader i kommunalskatt ska därmed i huvudsak speg- la skillnader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Det kan dock ifrågasättas om utjämning sker för alla strukturella faktorer som genererar inkomst- skillnader och kostnadsskillnader mellan kommunerna. En indikation på, om än inget bevis för, att så inte är fallet är exempelvis att det finns en starkt negativ korrelation mellan kommunernas skattesats (utdebi- tering) och kommunernas skattekraft (skatteunderlag per invånare). I kommuner där invånarna har högre beskattningsbara inkomster är alltså skattesatsen lägre och vice versa. Sambandet framgår av figur 8.2 nedan. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Figur 8.2 Sambandet mellan kommunernas skattesats och skattekraft per invånare 2015 8.1.8Kommunernas resursfördelning till skola och förskoleklass Enligt skollagen ska kommuner fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barns och elevernas olika förutsättningar och behov. Regelverket förtydligades genom en ny bestämmelse i skol- lagen som gäller (2 kap. 8 a §). När en jäm- förelse görs mellan kommuner kan emellertid konstateras att de fak- tiska kostnaderna för undervisning och elevhälsa helt saknar korrela- tion med elevernas socioekonomiska bakgrund. Detta hindrar dock inte att kommunerna och de enskilda huvudmännen tar hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund vid fördelningen av resurser till skolenheter inom respektive kommun. (2009b) undersökte resursfördelningen inom kom- munerna och fann att differentieringen av resurserna mellan skol- enheter ofta var mycket försiktig. Mindre kommuner hade heller ingen uttalad modell för resursfördelning och resurser fördelades lika mellan skolenheter. (2011a) gjorde därefter en uppdatering och fördjup- ning av kommunernas resursfördelning i mest segregerade Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering kommuner och fann då att resursfördelning efter behov hade ökat. använde omkring tre fjärdedelar av de undersökta kom- munerna någon form av resursfördelning efter socioekonomisk bak- grund. (2013c) konstaterade att resursfördelningen såg väl- digt olika ut i kommunerna och att de hade mycket olika struktur- ella förutsättningar. De gjorde också olika prioriteringar och hade en politisk opinion att hantera.