sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — De flesta förundersökningar om bidragsbrott grundas på en anmälan från eller andra utbetalande myndigheter. I de flesta fall utgör anmälan ett tillräckligt underlag för att förunder- sökningsledaren ska kunna ta ställning till de objektiva rekvisiten för brottsmisstankarna, dvs. frågan om de faktiska omständigheterna. kan dock kompletterande uppgifter behöva inhämtas för bedömningen. En förutredning kan som ovan nämnts avse utred- ningsåtgärder som registerslagning eller inhämtande av komplette- rande uppgifter. En förutredning kan också ta sikte på den juridiska bedömningen av föreliggande försäkringsrelaterade frågor. Bidragsbrottsenheten kommer själva kunna utföra förutred- ningar. I en organisation där åklagare vid förundersökningar kan anlita biträde av bidragsbrottsenheten måste enheten också kunna biträda åklagaren vid förutredningar. 11.5.5Förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet mot välfärdssystemen Utredningens förslag: Bidragsbrottsenheten ska få bedriva verk- samhet för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet mot välfärdssystemen. Skälen för utredningens förslag Som nämnts i avsnitt 11.2.1 syftar underrättelseverksamhet bl.a. till att ta fram underlag för analyser som kan läggas till grund för beslut om vilken inriktning i stort en verksamhet ska ha eller för att initiera konkreta brottsutredningar. I vid bemärkelse kan underrättelse- verksamhet sägas syfta till att klarlägga om brottslig verksamhet har förekommit, pågår eller kan förutses. Underrättelseverksamhet rörande ekonomisk brottslighet förekommer bl.a. vid Polismyndig- heten, och skattebrottsenheten. Under- rättelseverksamhet bedrivs också inom den myndighetsgemensamma Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet satsningen mot grov organiserad brottslighet där ett flertal myndig- heter ingår. deltar i denna satsning. bedriver inom ramen för sin kontrollutred- ningsverksamhet en verksamhet som har klara beröringspunkter med underrättelseverksamhet. kontrollutred- ningar syftar till att systematiskt upptäcka och stoppa bidragsbrotts- lighet. I det arbetet ska rikta in sina insatser mot områden där förekomsten av bidragsbrott bedöms vara störst och där de felaktigt utbetalda beloppen bedöms som höga. I kontroll- utredningarna kan det komma fram uppgifter som väcker misstankar om brott och som därför anmäls till . I detta arbete får en ingående kännedom om förhållanden som kan ha stor betydelse för brottsbekämpande verksamhet. Det kan handla bl.a. om mönster i tillvägagångssätt, utländska förhållanden, metoder för avancerade upplägg, personer och företag som ofta förekommer i ärenden om felaktiga utbetalningar etc. Utredningen anser att det skulle vara mycket ineffektivt att inte ta tillvara denna kunskap och den nära koppling som finns till det arbete som redan utför inom ramen för sitt kontrollarbete. En naturlig följd av att får ett brottsbekämpande uppdrag genom inrättandet av en bidragsbrotts- enhet är därför att denna ges befogenhet att bedriva underrättelse- verksamhet när det gäller brott inom välfärdsområdet. Mot detta kan anföras att det blir ytterligare en aktör som ska bedriva under- rättelseverksamhet och att det finns behov av att avståndet mellan myndigheternas underrättelseenheter på olika sätt minskar. De negativa konsekvenser som ytterligare en aktör på underrättelse- området kan innebära motverkas emellertid, enligt vår mening, av att deltar i det nuvarande myndighets- gemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Att bidrags- brottsenheten bör ges befogenhet att bedriva underrättelseverksam- het inom vissa utpekade områden ska inte ses som någon inskränk- ning av nuvarande helhetsansvar för brotts- bekämpningen. Bidragsbrottsenhetens befogenhet att samla in, bearbeta och analysera information beträffande välfärdsbrottsligheten aktualiserar också frågor som rör möjligheter att behandla personuppgifter. I praktiken kommer bidragsbrottsenhetens under- Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet rättelseverksamhet att begränsas av vilka uppgifter som får regist- reras och föras med hjälp av automatisk databehandling. I detta sammanhang vill utredningen därför erinra om att För- säkringskassans möjligheter att behandla personuppgifter i brotts- bekämpande verksamhet måste ses över särskilt. Som vi redogjort för utgör spaning en utredningsmetod som kan ingå som ett led i både en förutredning och en förundersökning. Spaningsverksamheten kan också vara mer allmänt inriktad på att samla in, bearbeta och analysera information som kan ha betydelse i ett framtida spanings- eller utredningsarbete. I en kontrollutredning vidtas ett flertal åtgärder för att säkerställa att de uppgifter som den försäkrade lämnat är riktiga. Det kan handla om att hämta information i olika datasystem och pappersakter, sammanställa och dokumentera interna och externa uppgifter, hämta information från den försäkrade och att göra hem- eller arbetsplats- besök. I de fall har för avsikt att vidta någon form av åtgärd som rör ersättningen informeras den försäkrade om att det pågår en utredning. I annat fall avslutas utredningen utan att den försäkrade informeras. De uppgifter som behöver samlas in, bearbetas och analyseras kan vara desamma i en kontrollutredning som i en brottsutredning. Skillnaden mellan den yttre och inre informations- inhämtning som sker vid kontrollutredningarna och den yttre och inre spaning som kan behöva vidtas i en brottsutredning är att åtgärder i en kontrollutredning inte får vidtas utan att den försäkrade informeras (prop. 1996/97:121 s. 31 f.). I fråga om yttre spaning är det viktigt att påpeka att bidrags- brottsenheten enligt förslaget inte kommer att ha samma befogen- heter som polisman när det gäller möjligheten att använda våld i vissa situationer. Därigenom finns det en naturlig gräns för vilka åtgärder som bidragsbrottsenheten kan vidta vid sin spaning. Det innebär att yttre spaning bara bör ske där situationen vid en säkerhetsbedöm- ning framstår som ofarlig. Enligt utredningens förslag kommer det att ingå i bidragsbrotts- enhetens uppgifter att bedriva viss spaning i fråga om brott inom välfärdsområdet. Detta oavsett om en förundersökning har inletts Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Någon särskild bestämmelse om att får bedriva spaning är enligt utredningens mening inte nödvändig för att spaning ska få förekomma. Någon särskild bestämmelse om detta finns inte heller längre i t.ex. polislagen. (Se prop. 2016/17:89 s. 41) Av förordning (2009:1174) med instruktion för framgår att ska säkerställa att felaktiga utbetal- ningar inte görs och motverka bidragsbrott. Det innebär att För- säkringskassan har ett ansvar för att arbeta brottspreven- tivt inom sitt område. Någon uttrycklig bestämmelse i instruktionen som ger möjlighet att vidta särskilda brottsföre- byggande åtgärder finns emellertid inte. De brottsförebyggande insatser som avses är av samma slag som gäller för Polismyndig- heten enligt 2 § polislagen. En sådan insats kan t.ex. innebära att ger ut information som syftar till att förebygga bidragsbrottslighet. Med hänsyn till uppdrag att motverka bidragsbrott anser utredningen inte att ett brottsföre- byggande uppdrag behöver regleras särskilt. Utredningens förslag: Myndigheter, kommuner och arbetslös- hetskassor m.fl. som ska göra anmälan enligt bidragsbrottslagen ska göra det till bidragsbrottsenheten eller till åklagare. Skälen för utredningens förslag , , , , Arbetsförmedlingen samt kommuner och arbetslöshetskassor om- fattas av skyldigheten att anmäla misstänka brott enligt bidragsbrotts- lagen. Vidare föreslår vi att ytterligare aktörer ska ha en skyldighet att anmäla brott enligt bidragsbrottslagen. Enligt 6 § i lagen ska nämnda myndigheter samt kommuner och arbetslöshetskassor göra anmälan till eller till om det kan misstänkas att brott enligt lagen har Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Med den nya ordning för brottsbekämpning som utredningen föreslår ska anmälan i stället göras till bidragsbrottsenheten inom För- säkringskassan eller till åklagare. Med hänsyn till att olika verksamheter kom- mer att utgöra självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheten kommer kontrollutredningsverksamhet och övriga anmälare att göra anmälan till brotts- bekämpande verksamhet, dvs. Utredningens förslag: brottsbekämpande uppgifter regleras i en ny lag, lagen om brottsbekämpande verksamhet. I den nya lagen införs bestäm- melser som kompletterar regler om förunder- sökning m.m. Skälen för utredningens förslag De uppgifter som bidragsbrottsenheten föreslås få regleras huvudsakligen i . Vid införande av lagen om Skatte- verkets medverkan vid brottsutredningar bedömde Ekobrottsbered- ningen att en lösning innebärande att de nya reglerna förs in i rätte- gångsbalken skulle bli snårig och otillgänglig eftersom den ordning som föreslogs för skattebrottsenhetens del i flera avseenden skiljer sig från vad som gäller i fråga om . Befintliga regler skulle behöva byggas ut och modifieras. De skulle dessutom spridas ut på åtskilliga ställen i kapitlen om förundersökning och tvångs- medel. Beredningen fann också att det var olämpligt att föra in de föreslagna reglerna i skattebrottslagen. Regeringen delade den bedömningen och anförde att även om den nya lagen måste läsas mot bakgrund av får en lösning med en särskild lag anses ha betydande fördelar jämfört med en reglering i rättegångs- balken. Inte heller en reglering i skattebrottslagen skulle, enligt regeringen, ha några beaktansvärda fördelar gentemot lösningen med en särskild lag (DS 1997:23 s. 289 och prop. 1997/98:10 s. 56) Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Eftersom utredningen har låtit brottsbekämpande verksamhet tjäna som utgångspunkt för hur en särskild enhet inom kan organiseras, är det naturligt att också låta den lagtekniska lösningen följa samma struktur. Likheterna mellan den straffrättsliga regleringen i bidragsbrottslagen och skattebrottslagen samt myndigheternas kontrollverksamheter motiverar också, enligt vår bedömning, en sådan lösning. 12 Näringsförbud och spärrtid I utredningens direktiv konstateras att näringsidkare som döms för brott mot välfärdssystemen bör kunna meddelas näringsförbud enligt nuvarande regler. Det är emellertid oklart i vilken utsträckning möjligheten utnyttjas. I utredningens uppdrag ingår därför att kartlägga tillämpningen av näringsförbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssyste- men. Om utredningen identifierar brister i tillämpningen av närings- förbudet ska vi föreslå ändringar i lagen om näringsförbud som ökar förutsättningarna för att förhindra en näringsidkare från att fortsätta missbruka eller överutnyttja välfärdssystemen. Syftet är att närings- förbudet ska utgöra en ändamålsenlig och proportionerlig åtgärd i fråga om missbruk och överutnyttjande av välfärdssystemen. Ändringarna ska vara utformade på ett sätt som tillgodoser kravet på en rättssäker process. Enligt våra direktiv finns det inte något effektivt medel mot att ett företag som fuskar med medel från välfärdssystemen kan få bidrag eller andra förmåner på nytt. Det finns därför anledning att överväga behovet av en ordning som innebär att ett företag som flagrant har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen kan åläggas en spärrtid under vilken företaget inte ska kunna få bidrag eller andra förmåner. Utredningen ska överväga behovet av och förutsättningarna för att kunna spärra företag från att få ytterligare medel från systemen och, i förekommande fall, föreslå hur ett system med spärrtid lämpligen ska vara utformat. 12.2Näringsförbud vid missbruk av välfärdssystemen En av hörnstenarna i dagens ekonomiska system är näringsfriheten, dvs. friheten för var och en att etablera, driva och avveckla en näringsverksamhet med det innehåll och den form som han eller hon önskar. Denna frihet har också ett visst grundlagsskydd vilket kommer till uttryck i 2 kap. 17 § regeringsformen (1974:152). Genom näringsfriheten blir det möjligt för företagare att snabbt möta förändringar i marknadsförutsättningar och införa effektivi- tetsfrämjande produktions- och distributionsformer. Inskränkningar har varit mycket sparsamma och haft särskilda bevekelsegrunder. De har riktat sig mot dem som grovt missbrukar näringsfriheten och där det varit påkallat från allmän synpunkt. En sådan inskränkning är näringsförbudet. Bestämmelser om näringsförbud finns i lagen (2014:836) om näringsförbud (näringsförbudslagen) och i förord- ningen (2014:936) om näringsförbud. Dessa syftar till att hindra oseriösa näringsidkare från att fortsätta bedriva verksamhet och stärka de seriösa företagens ställning på marknaden. Bestäm- melserna ska bidra till att skapa en mer rättvis spelplan för de seriösa företag som bedriver verksamhet (prop. 2013/14:215, s. 37–38). Regler om näringsförbud har funnits . De har genom årens lopp genomgått en rad förändringar som inneburit att tillämp- ningsområdet har utvidgats och längden på näringsförbudet har förändrats. En viktig förändring skedde då näringsförbud som huvudregel skulle meddelas den som i näringsverksamhet gjort sig skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fängelse . blev det möjligt att meddela näringsförbud för av upp till . ersattes lagen om näringsförbud med en ny lag som fick en ny språklig och redaktionell utformning. gjordes vissa materiella förändringar genom att kretsen av personer som kan meddelas näringsförbud utökades. Vidare gjordes vissa ändringar med anledning av dubbelprövningsförbudet i och man effektiviserade tillsyn över att meddelade näringsförbud följs (prop. 2013/14:215). 12.2.2Gällande rätt i korta drag Bestämmelserna om näringsförbud finns som ovan nämnts i närings- förbudslagen. Den personkrets som kan träffas av näringsförbud är, när det är fråga om en enskild näringsverksamhet, den enskilda näringsidkaren och personer som utåt har framträtt som ansvariga för en enskild näringsverksamhet (2 §). Med uttrycket enskild näringsidkare avses den som yrkesmässigt bedriver näringsverk- samhet och gör detta i eget namn utan användande av en juridisk person. När man i lagen talar om den som utåt har framträtt som ansvarig för en enskild näringsverksamhet avser man t.ex. bulvan- liknande förhållanden. I fråga om juridiska personer utgörs personkretsen av dem som faktiskt har utövat ledningen av den näringsverksamhet som den juridiska personen har bedrivit (3 §). Med denna formulering avses personer som i realiteten har utövat bestämmanderätten i företaget, oavsett om personen haft formell beslutanderätt eller inte. Den krets man avser att träffa är personer som utövat ledningsfunktioner motsvarande de som en styrelse eller en verkställande direktör ut- övar i ett aktiebolag. Om flera personer gemensamt har utövat led- ningen ingår samtliga i den krets som kan meddelas näringsförbud. I lagen anges en rad befattningshavare i olika juridiska personer som alltid omfattas av reglerna om näringsförbud. Näringsförbud kan meddelas på grund av brott, i samband med konkurs och i vissa fall på grund av underlåtenhet att betala skatt. Näringsförbud kan också meddelas vid överträdelse av vissa konkurrensbestämmelser. I detta sammanhang är förutsättningarna för näringsförbud på grund av brott av störst betydelse varför redo- görelsen för gällande rätt koncentreras till dessa förutsättningar. Den som grovt har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksam- het och därvid har gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa, ska meddelas näringsförbud om ett sådant förbud är påkallat från allmän synpunkt (4 §). Vid bedömningen av om en person grovt har åsidosatt sina skyldigheter kan rätten väga in den begångna brottsligheten, men också sådana omständigheter som visar att personen är olämplig att bedriva näringsverksamhet. Rätten kan ta hänsyn till alla slags åsidosättanden av skyldigheter som kan förekomma i en närings- verksamhet, t.ex. åsidosättande av förpliktelser mot borgenärer (exempelvis staten som skatte- eller avgiftsborgenär), åsidosättande av arbetsrättsliga förpliktelser (exempelvis arbetsmiljöbrott), beteen- den i strid med marknadsrättsliga normer (exempelvis regler till skydd för konkurrenter och konsumenter) och även åsidosättande av civilrättsliga anspråk. Bedömningen av om ett brott har skett i näringsverksamhet görs förhållandevis extensivt. Som exempel kan nämnas situationer då näringsverksamheten utövas på ett brottsligt sätt eller att näringsverksamheten som sådan bedrivs på ett lagligt sätt, men används för att genomföra eller dölja brott. Ytterligare en situation är då brottets syfte har varit att främja gärningsmannens näringsverksamhet i ekonomiskt eller annat hänseende. Dessa situationer är inte uttömande. Med ringa brottslighet avses i detta sammanhang brott för vilka endast böter ingår i straffskalan och sådana brott som innebär att den faktiska påföljden blir böter även om fängelse i och för sig ingår i straffskalan. Är det däremot frågan om höga bötesstraff som gäller brott mot en central straffbestämmelse, t.ex. ocker eller trolöshet mot huvudman, kan det innebära att brottsligheten inte bör ses som ringa. Om det skulle vara fråga om upprepad brottslighet bör även brott som bara kan föranleda böter eller som i praktiken bara föranleder böter sammantagna innebära att brottsligheten inte är ringa. Vid bedömningen av om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt ska rätten särskilt ta hänsyn till om åsidosättandet har varit systematiskt, syftat till betydande eller orsakat eller varit ägnat att orsaka betydande skada, eller om näringsidkaren har dömts för brott i näringsverksamhet. När det är fråga om närings- förbud på grund av brott är det dessutom så att om personen har gjort sig skyldig till ett brott i näringsverksamhet för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse så ska närings- förbud anses påkallat från allmän synpunkt, om inte särskilda skäl talar mot det (8 §). Om det är uppenbart att det finns grund för näringsförbud får rätten besluta om tillfälligt förbud för tiden till dess att frågan om näringsförbud har avgjorts slutligt (21 §). Näringsförbud ska meddelas för , lägst tre och högst (10 §). Av 11–14 §§ framgår vad näringsförbudet innebär för den en- skilde. Bland annat får personen i fråga inte driva näringsverksamhet eller inneha vissa befattningar eller roller i före- tag som drivs i olika företagsformer (aktiebolag, handelsbolag, kom- manditbolag, ekonomiska föreningar, stiftelser, ideella föreningar). Det är inte heller tillåtet att under vissa närmare angivna förutsätt- ningar äga aktier i ett aktiebolag eller europabolag. Vidare är det förbjudet att vara anställd eller återkommande ta emot uppdrag i en näringsverksamhet som drivs av en närstående eller där en när- stående har en viss ställning, eller ta emot uppdrag i den närings- verksamhet där han eller hon har åsidosatt sina skyldigheter. utövar tillsyn över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud följs. Den som har näringsförbud eller tillfälligt sådant, är skyldig att inställa sig personligen för samtal med företrädare för . Ett sådant samtal ska äga rum så snart ett förbud har vunnit laga kraft, om det inte finns särskilda skäl däremot. Det finns även möjlighet att hålla flera sådana samtal om det är av betydelse för tillsynsverksamheten. Kronofogde- myndigheten kan förena en kallelse om samtal med vite. I sin till- synsverksamhet får begära att den som har näringsförbud lämnar uppgift om inkomst, anställningsförhållanden och övriga omständigheter av betydelse för att klarlägga hur han eller hon försörjer sig, söka upp den som har näringsförbud i dennes bostad eller på annan plats där denne befinner sig samt vidta de övriga utrednings- och spaningsåtgärder som är befogade för att klarlägga hur den som har näringsförbud försörjer sig. Om det är av betydelse för tillsynsverksamheten får också förelägga tredje man att lämna uppgift om sina ekonomiska mellanhavanden med en person som har näringsförbud. Myndig- heten har även möjlighet att få biträde av vid utövande av tillsynen (41–46 §§). Det finns härutöver en rad specialbestämmelser och processuella bestämmelser som inte är relevanta att redogöra för i detta samman- hang. En näringsidkare som har missbrukat eller utnyttjat välfärdssyste- men döms som regel för brott enligt bestäm- melser om bedrägeri, 9 kap. 1–3 §§ (1962:700), BrB. Detta innebär att det är svårt att särskilja dessa brott från övriga bedrägerier. Att söka ut vilka bedrägerier som riktats mot välfärds- systemen för att kartlägga eventuella brister vad avser meddelade näringsförbud, skulle därför kräva en eftersökning och genomgång av meddelade domar. En sådan kartläggning är mer omfattande än vad som ryms inom ramen för detta utrednings- uppdrag. Utredningen har dock sökt ledning i den statistiska infor- mation som finns tillgänglig hos de myndigheter som handskas med näringsförbudet. Nedanstående kartläggning bygger på sådant material. för ett register över både näringsförbud och tillfälliga näringsförbud. Registret fungerar som statistikkälla för utvecklingen av antalet näringsförbud . I både den senaste utredningen om näringsförbudsregleringen (Näringsförbud – tillsyn och effektivitet, SOU 2012:84) och den kartläggning av näringsförbudets efterlevnad som gjorts av (Rapport om näringsförbudens efterlevnad) redovisas statistik över utvecklingen av näringsförbudet sedan det infördes och fram till . Den fortsatta framställningen bygger på dessa skrifter tillsammans med kompletterande information från gällande utvecklingen –2015. I det följande redovisas både antalet meddelade näringsförbud (dvs. nya förbud) och antalet pågående näringsförbud (dvs. det totala antalet ”levande” näringsförbud). När man tar del av statistiken är av särskilt intresse. Den skärpning av regelverket som skedde då innebar en kraftig ökning av antalet meddelade näringsförbud. –1995 meddelades i genomsnitt 42 näringsförbud , medan motsvarande siffra för perioden –2011 var omkring 120 näringsförbud . –2011 meddelades i genomsnitt 250 näringsförbud , vilket utgör en väsentligt större ökning av antalet än tidigare sedan näringsförbudet infördes. Denna bild av en markant ökning av antalet meddelade närings- förbud förstärks när man ser på antalet pågående näringsförbud. –1995 fanns i genomsnitt drygt 165 pågående näringsförbud i slutet av , medan motsvarande siffra för perioden –2011 var 620 stycken. fanns 1 050 pågående näringsförbud. En förklaring till ökningen är dels den tidigare omnämnda skärp- ningen av näringsförbudslagstiftningen med anledning av brott, dels att den maximala tiden för näringsförbudets längd förlängdes från fem till . har dock antalet näringsförbud sjunkit. meddelades 160 stycken, meddelades 200 stycken och meddelades 130 stycken. Även antalet pågående näringsförbud har sjunkit något. fanns 971 pågående ärenden, fanns 872 stycken och fanns 766 stycken. Sammantaget har både antalet meddelade näringsförbud och antalet pågående näringsförbud ökat fram till . Huruvida de senaste tre årens sjunkande siffror är ett trendbrott återstår att se. Uppgifter som utredningen fått del av från såväl Ekobrottsmyndig- heten som ger uttryck för att närings- förbudet skulle kunna användas i större utsträckning än vad som sker . En av orsakerna till att det inte sker uppges vara att kon- kursförvaltarna inte i samma omfattning som tidigare anmäler till åklagare att frågan om näringsförbud bör drivas. En viktig förklaring till detta är att olika företagskonkurser, i vilka samma ställföreträdare figurerar, inte längre handläggs av en och samma konkursförvaltare. Det finns därför inte någon möjlighet till samordning i handlägg- ningen av konkurserna vilket i sin tur leder till försämrade möjlig- heter att upptäcka systematiska oegentligheter.