sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Även har rekom- menderat24 att överväga att avskaffa återföringen av avgiften. anger två argument till varför en viss åter- föring fortsatt är motiverad. Det första argumentet är att en minskad återföring innebär högre totala kostnader för alla företag som äger avgiftspliktiga pannor. På kort sikt kan dessa kostnads- ökningar medföra betydande omställningskostnader då den svenska ekonomin rör sig från ett jämviktläge till ett annat. Figur 17.2 visar hur den genomsnittliga nettobetalningen (totala avgiftsutgifter minus det återförda beloppet) skulle påverkas i olika sektorer. Dels visas den faktiska nettobetalningen för , dels hur netto- betalningen skulle ha varit om återföringen endast varit . Det sistnämnda beloppet visar halveringens direkta (statiska) effekt. Med direkt effekt avses att ingen hänsyn tas till de eventu- ella beteendeförändringar som kan följa av en sådan revidering (med andra ord överskattas kostnadsökningarna). Som kan ses i Figur 17.2. är kostnadsökningarna störst för kraft- och värme- sektorn samt för massa- och pappersindustrin. 22Naturvårdsverket (2014) 24OECD:s granskning av miljöpolitik 2014 Utvärdering och rekommenda- tioner. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift Källa: (2014). Det andra argumentet som anger för att behålla viss återföring går ut på att värmemarknaden kännetecknas av ofullständig konkurrens. På grund av detta kommer produktionen av energi att vara för låg – och priserna för höga – jämfört med de samhällsekonomiskt effektiva nivåerna. I ett sådant fall kan åter- föringen i princip korrigera för detta marknadsmisslyckande25. Det är dock viktigt att problematisera bilden av fjärrvärmenät som naturliga monopol som leder till en samhällsekonomiskt in- effektiv prissättning. Detta beror på att fjärrvärmen som upp- värmningsform är utsatt för relativt hård konkurrens från alternativa uppvärmningsformer, t.ex. geoenergi via eldrivna värmepumpar. Priserna på fjärrvärme bestäms därför genom alternativprissättning där fjärrvärmens relativa konkurrenskraft på värmemarknaden måste beaktas. I sammanhanget har det stor betydelse för prissättningen hur villiga olika aktörer är att byta uppvärmningsform och hur lätt det är för dessa att göra det. På kort sikt finns betydande trögheter som gör att fjärrvärmepriset har liten inverkan på värmeunderlaget. På lång sikt är värmeunderlaget känsligare för prishöjningar. 25 Denna slutsats bygger till stora delar på den teoretiska analys som görs i Gersbach och Requate (2004), som också konstaterar att full återföring av skatteintäkter aldrig kan vara samhällsekonomiskt motiverad. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift Fjärrvärmenäten ägs i stor utsträckning helt eller delvis av kommuner som höga fjärrvärmepriser främst drabbar kommunens medborgare, det vill säga ägarna. Även om det skulle finnas utrymme för monopolprissättning i de svenska fjärrvärme- näten är det därför inte troligt att detta utrymme skulle utnyttjas till fullo. Det ska också tilläggas att det finns styrmedel vars syfte är att säkerställa en effektiv konkurrens på fjärrvärmemark- naderna26. Mot bakgrund av resonemanget ovan är vår bedömning att det inte finns något behov av ytterligare prisstyrning via kväve- oxidavgiftens återföringsmekanism. 17.7.5Andra kriterier för återföringen En möjlig alternativ utformning av kväveoxidavgiften är att ändra kriterierna för återföringen. I stället för att som stödja energi- produktion kan återföringen fördelas för att stödja tekniska utsläppsreduktionsåtgärder. Det norska systemet med dess s.k. kväveoxidfond är ett exempel på detta (se avsnitt 5.3). Denna typ av styrning förändrar incitamentsstrukturen men innebär samma problem med kostnadseffektiviteten som med den svenska utform- ningen, dvs. att de avgiftsskyldiga företagen (som kollektiv) inte belastas med högre kostnader för sin användning av miljön som produktionsfaktor. Incitamenten till att hålla nere produktionen blir för små medan subventionerna uppmuntrar till ett för starkt fokus på de tekniska utsläppsreduktionsåtgärderna27. Inte heller den norska utformningen av återföringen är därför kostnadseffektiv. En utformning enligt den norska modellen innebär dessutom andra problem, inte minst kopplat till urvalet av de åtgärder som ska ges stöd. Den svenska återföringen är ”automatisk” i så mån att den inte kräver ett ansökningsförfarande med separata bedöm- ningar och uppföljningar, och med relativt höga administrations- kostnader som följd. Erfarenheter från denna typ av återföring visar 2013/14:187 föreslogs exempelvis ett antal nya bestämmelser som gör det möjligt för den som vill ansluta sig till ett fjärrvärmenät att, under vissa förutsättningar, få ett reglerat tillträde. Detta bedöms förbättra konkurrenssituationen inom fjärrvärmesektorn. 27Hagem med flera (2015). Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift dessutom på svårigheter med att undvika att ge stöd till åtgärder och investeringar som skulle ha genomförts även utan stöd. I många fall ges subventioner i form av att en andel av investeringskostnaderna för utsläppsreduktion täcks. Detta ten- derar dock att i praktiken gynna kapitalintensiva reningsåtgärder (t.ex. SCR), vilket ytterligare riskerar att begränsa styrmedlets kostnadseffektivitet. Möjligheterna att ersätta avgiftssystemet med ett system för handel med utsläppsrätter har utretts av , som dock inte rekommenderar ett sådant införande28. Ett handelssystem liknar utsläppsskatter i meningen att båda sätter ett enhetligt pris på ut- släppen. Erfarenheterna indikerar att sådana system inne- bär högre administrativa kostnader och riskerar att leda till stora prisvariationer . Bedömning: Styreffekten och styrningens kostnadseffektivitet ökar om kväveoxidavgiften görs om till en skatt genom att återföringen av avgiftsintäkter till de avgiftspliktiga företagen tas bort. Skälen till utredningens förslag: Enligt kommittédirektivet ska den rådande utformningen av kväveoxidavgiften analyseras utifrån tre kriterier: verkningsfullhet, kostnadseffektivitet och samhälls- ekonomisk effektivitet. Utredningens bedömning är att om den nuvarande återföringen av avgiften tas bort förbättras styrmedlets ändamålsenlighet på alla tre punkter. Förslaget leder till ökad verk- ningsfullhet främst i och med att lönsamheten i investeringar som syftar till ökad produktion – och därmed ökade utsläpp – minskar. Ett kostnadseffektivt utfall förutsätter att alla aktörer möter samma marginalkostnad för att reducera sina utsläpp. 28 (2004). Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift utsläpp som är lika hög åstadkommer detta, men i det svenska kväveoxidavgiftssystemet får vi inte en utjämning av aktörernas marginalkostnader. Detta beror på två faktorer. Den första faktorn kan kopplas till marginalkostnadseffekten av återföringen. Om utsläppen reduceras kommer de enskilda före- tagen att gå miste om en intäkt. Eftersom de pannor som ingår i systemet står för olika stora andelar av den totala energiproduk- tionen kommer den förlorade intäkten inte att vara densamma för alla pannor. Återföringen snedvrider incitamenten på marginalen och leder till att utsläppsreduktion via tekniska åtgärder blir lägre för pannor med hög produktion jämfört med pannor som produ- cerar mindre. Vi har noterat att även om denna effekt inte är försumbar är den sannolikt mycket liten. Den andra faktorn som bidrar till kostnadsineffektivitet är att återföringen neutraliserar kostnadsökningen för avgiftspliktiga pannor. För alla företag innebär återföringen att lönsamheten i investeringar som ökar energiproduktionen förbättras, och därmed ökar också de totala utsläppen inom avgiftssystemet (jämfört med en situation utan återföring). Det är här viktigt att konstatera att utsläppsreduktion kan ske genom tekniska åtgärder såsom rök- gasrening eller genom att hålla tillbaka produktionsökningar. I det sistnämnda fallet är kostnaden för utsläppsreduktion lika med värdet av ett eventuellt produktionsbortfall. Att nå utsläppsreduktionsmål på ett sätt som minimerar de totala kostnaderna för samhället måste därför bygga på ett styr- medel som ger incitament till såväl tekniska åtgärder som tillbaka- hållen produktion. Såsom påpekades ovan innebär återföringen av avgiftsintäkter att för lite fokus läggs på produktionsnivåerna i syfte att reducera utsläppen.29 Styrmedel i miljöpolitiken medför normalt högre produktions- kostnader i förorenande verksamhet; denna ökning kommer att helt eller delvis övervältras på konsumenterna och därmed leda till en lägre efterfrågan. Det innebär att även företagen måste anpassa sin produktion därefter. Hur återföringen av kväveoxidavgiften faktiskt påverkar pro- duktionen inom enskilda branscher på lång sikt är slutligen en empirisk fråga som är mycket svår att besvara. I varje sektor finns 29 Se även Prop. 2009/10:41. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift en rad faktorer utöver kväveoxidavgiftens konstruktion som be- stämmer hur branscherna utvecklas . Dessa faktorer måste konstanthållas när effekterna av eventuella ändringar av kväveoxid- avgiftssystemet görs. Rimligen skulle olika företag påverkas olika mycket om åter- föringen slopades. Detta eftersom vissa företag har större incita- ment (och möjlighet) att öka produktionen än andra på grund av en högre nettoåterföring. På lång sikt är det exempelvis mer sannolikt med att kväveoxid- avgiftssystemet ger incitament till produktionsökningar, i el- och värmesektorn (inklusive avfallsförbränning) där det finns några stora företag som får pengar tillbaka från systemet, vilket det inte gör i massa- och pappersindustrin, som är nettobetalare. Även om det är samhällsekonomiskt motiverat med en miljö- politik som innebär högre kostnader för de företag som genererar utsläpp, är det viktigt att konsekvenserna för företag som är utsatta för internationell konkurrens beaktas i en fördjupad analys av miljöeffekter och fördelningspolitiska konsekvenser. Dessa företag har små möjligheter att övervältra ökade kostnader på sina kunder, och risken finns därför att inhemsk produktion i stället ersätts av utländsk produktion med sämre miljöprestanda. Om detta bedöms vara en reell risk blir det viktigt att identifiera sätt genom vilka detta kan hanteras; ett system med återföring är endast ett av möjliga alternativ. åtagande enligt EU:s takdirektivs mål tyder på ett behov av ökad styrning mot reducerade kväveoxidutsläpp. En viktig del av potentialen för tekniska reningsåtgärder finns (enligt ) i stationära förbränningsanläggningar, både i sådana som ingår i kväveoxidavgiftssystemet och i de som inte gör det. Utan en skärpning av styrningen minskar möjligheterna att nå de framtida målen för kvävedioxidreduktion på ett effektivt sätt. Att skatteintäkterna kan användas för att sänka andra snedvridande skatter i stället för att återföras som en produktionssubvention innebär att hela skattesystemets funktionssätt också skulle kunna förbättras. Utredningen bedömer att en skatt på kväveoxidutsläpp från energiproduktion i enlighet med de kriterier som anges i utred- ningens direktiv är ett mer ändamålsenligt styrmedel än andra alternativ även om andra utformningar är möjliga. Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift ning kommer en kväveoxidavgift som inkluderar återföring av avgiftsintäkterna att brista i termer av styreffekt, kostnadseffek- tivitet och samhällsekonomisk effektivitet. Ett förslag till skatt på utsläpp av kväveoxider måste dock före- gås av en djupare analys av additionella effekter på utsläppsmängder och fördelningspolitiska konsekvenser, där inte minst industrins konkurrenskraft är viktig att beakta. En sådan analys återfinns i kapitel 18. 18För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider från energiproduktion I det här kapitlet analyseras ett antal centrala avvägningar som måste göras vid utformningen av en skatt på kväveoxider från energi- produktion. I kapitel 18 presenterades ett antal skäl till varför en kväveoxidskatt på principiella grunder är ett mer ändamålsenligt styrmedel för att begränsa utsläppen av kväveoxider från energi- produktion jämfört med dagens kväveoxidavgift med återföring av avgiften. Utredningen gör bedömningen att en skatt i jämförelse med en lika hög avgift på kväveoxider: är ett enklare och mer transparent styrmedel, i större utsträckning lever upp till den viktiga principen om att förorenaren ska betala för den miljöskada den orsakar, är mer verkningsfull, har en högre kostnadseffektivitet, ger skatteintäkter till staten och därmed kan bidra till att öka den fiskala effektiviteten, samt lättare kan breddas till fler utsläppskällor och därmed omfatta en större andel av de totala kväveoxidutsläppen. Även om en ren miljöskatt i teoretisk mening är ett effektivare styrmedel än ett avgiftssystem med återföring finns andra perspek- tiv som måste beaktas när dessa styrmedel jämförs med varandra. För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … Nya styrmedel måste kunna motiveras och kommuniceras på ett tydligt sätt. En eventuell kväveoxidskatt bör utformas så att regelverket blir lätt att förstå och använda för de skattskyldiga företagen och för de berörda myndigheterna. Skatten ska inte innebära alltför stor admi- nistrativ börda vare sig för företagen eller för det allmänna. Eventuella undantag och nedsättningar av skattenivån bör också kunna motiveras samhällsekonomiskt. Om den valda skatte- modellen innehåller differentieringar av skattebeloppen bör dessa grundas på omständigheter som är direkt hänförliga till syftet med skatten och i slutändan dess styreffekt. Att det finns flera perspektiv att beakta innebär att olika typer av för- och nackdelar med nya styrmedel måste vägas mot varandra. Styrmedel som har hög verkningsfullhet samt är kostnadseffektiva kan exempelvis medföra fördelningspolitiska konsekvenser, bl.a. kopplat till industrins konkurrenskraft. Utformningen av dagens kväveoxidavgiftssystem är i mångt och mycket resultatet av de svåra avvägningar som måste göras mellan miljöeffekter och fördelningspolitiska konsekvenser. Om avgiften görs om till en skatt får den nya skatten andra fördelningspolitiska konsekvenser än vad kväveoxidavgiften har haft. Eftersom intäkt- erna från en skatt inte betalas tillbaka till de skattskyldiga (föroren- arna) innebär införandet av en skatt motsvarande samma nivå som nuvarande avgift () en kostnadsökning för samtliga aktörer i dagens avgiftskollektiv. Fördelningspolitiska konsekvenser av miljöpolitiska styrmedel bestäms indirekt av dess effekter på de reglerade företagens pro- duktivitet, lönsamhet och konkurrenskraft. I en samhällsekonomisk kontext är dock lönsamhet liktydigt med välfärden i samhället som helhet. Ett styrmedel är samhällsekonomiskt motiverat om det omför- delar resurser i samhället så att mer värden skapas än vad som för- störs. Ett miljöpolitiskt styrmedel kan exempelvis medföra positiva hälsoeffekter som ökar arbetsutbudet och/eller arbetskraftens pro- duktivitet. Miljöpolitisk styrning kan även öka lönsamheten i verk- samheter som drabbas negativt av miljöförstöring, t.ex. jordbruk och turistnäringen. Själva syftet med en samhällsekonomiskt moti- verad miljöpolitisk styrning är med andra ord att öka produktionen För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … av nytta för samhällets individer givet de resurser som finns att tillgå. Det går därför att argumentera för att en analys av branschspeci- fika konsekvenser utöver miljö- och hälsorelaterade effekter är överflödiga i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Detta gäller dock endast om analysen bortser från kortsiktiga omställningskostnader och fördelningspolitiska konsekvenser. Det som här kallas för kort sikt kan i själva verket vara en utdragen tid av anpassningar i sam- hällsekonomin. Att vissa branscher krymper och andra växer kan bl.a. medföra att folk måste flytta geografiskt eller skola om sig för att kunna få jobb på den ort där de bor. Anpassningarna kan även innebära att förhållandet mellan reallönerna i olika branscher förändras. Poängen här är att politiska ingrepp i samhällsekonomin skapar en dynamik med marknadsanpassningar där det finns både vinnare och för- lorare. För de enskilda individer som berörs negativt när ekonomin rör sig från en jämvikt till en annan kan konsekvenserna bli om- välvande, t.ex. arbetslöshet. Även om en miljöskatt på teoretiska grunder kan sägas vara mer ändamålsenlig i ett miljöperspektiv än en kväveoxidavgift måste dessa positiva effekter ställas mot de mer negativa effekter på indu- strins konkurrenskraft och de fördelningspolitiska konsekvenser som en kväveoxidskatt kommer att få. En skattemodell som beaktar industrins konkurrenskraft kom- mer sannolikt avvika från den skattemodell som i teoretisk mening är kostnadseffektiv och samhällsekonomiskt fördelaktig. Detta innebär att de skattemodeller som senare övervägs, precis som kväveoxidavgiften, kommer att brista i förhållande till de vägled- ande kriterierna om styreffekt, kostnadseffektivitet och samhälls- ekonomisk effektivitet. Med andra ord, de avvägningar som måste göras i utredningens arbete handlar om att utforma ett skattestyrmedel som både är ändamålsenligt och gångbart i praktiken givet de mål och begräns- ningar som ramar in analysen. I sammanhanget ges energiproduktion en generell betydelse som innebär att skatten omfattar en betydligt större utsläppsmängd än dagens avgiftssystem. Breddningen till fler industriella utsläpps- källor förstärker behovet av att analysera och beakta effekterna på industrins konkurrenskraft i utformningen av skatten. För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … diskuteras även behovet av undantag och nedsättningar av skatte- nivån. I avsnitt 18.3 analyseras de ekonomiska konsekvenser som olika skattenivåer får för enskilda branscher. Kapitlet avslutas sedan med en bedömning av ändamålsenligheten med en kväveoxidskatt. 18.2Inledande resonemang om skattens utformning Utredningens uppdrag är att se över om kväveoxidavgiften kan göras mer verkningsfull ur miljösynpunkt och samhällsekonomiskt effektiv, i första hand genom att den görs om till en skatt. En naturlig utgångspunkt för en sådan analys är utformningen av dagens kväveoxidavgift. Ett borttagande av den återbetalning som görs till avgiftskollektivet skulle resultera i att kväveoxidav- giften blir en renodlad kväveoxidskatt på per kilo kväve- oxider. En skatt på utsläpp av kväveoxider från energiproduktion bör dock utformas efter en miljöpolitisk logik som inte nödvän- digtvis begränsas av tidigare ställningstaganden avseende avgräns- ningar och undantag. Dessutom begränsar utrymmet för att göra undantag för specifika verksamheter. Om skatten breddas till att även omfatta utsläppskällor utanför det nuvarande avgiftskollektivet kan skattens styreffekt förstärkas. Eftersom utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion är grundproblemet, bör skatten direkt och träff- säkert omfatta utsläpp av kväveoxider från förbränningsanlägg- ningar för energiproduktion. I en sådan skattemodell skulle även de utsläpp som inte in- går i avgiftskollektivet omfattas. Det innebär att förbränning för direkt upphettning eller smältning av råvaror och mellanprodukter inom industrin (upphettning av stålämnen, sinterprocesser, glas- ugnar, cementugnar, m.m.) samt pappers- och massaindustrins soda- pannor och lutpannor skulle omfattas av skatten. Om skattemodellen dessutom utformas med en enhetlig skatte- nivå, dvs. alla utsläpp som orsakar en likvärdig negativ effekt på miljön och människors hälsa träffas av samma skatt blir skatten i teorin kostnadseffektiv. Alla förorenande aktiviteter ställs då inför samma pris på att använda miljön som en utsläppssänka, och ut- släppsreduktionen kommer att ske i de företag och på de platser För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … där kostnaderna för sådan reduktion är lägre än skattekostnaden (se nedan om konkurrenskraft för nyansering av argumentet). En sådan skattemodell har många fördelar. Inte minst bygger den på likabehandling enligt principen om att förorenaren betalar för den miljöskada som utsläppen orsakar. En enhetlig skatt är dess- utom lätt att kommunicera och medför jämförelsevis små admi- nistrativa kostnader för företag och myndigheter. I jämförelse med en skatt på utsläpp av koldioxid eller svavel innebär dock en skatt eller avgift på utsläpp av kväveoxider högre administrativa kostnader till följd av att utsläppen bör mätas. Slut- ligen, en skatt som utformas med en enhetlig skattenivå och en bred skattebas som omfattar alla de utsläpp som skatten syftar till att styra mot en minskning av, oavsett var utsläppen sker, är kon- kurrensneutral och därmed fri från statsstödsproblematik. En generell fördel med miljöskatter jämfört med t.ex. tillstånds- villkor är att skatter genererar intäkter till staten. Dock betalas skatteintäkterna av företag. Övergången från en avgift med återbe- talning till en kväveoxidskatt medför en kostnadsökning för alla verksamheter som ingår i dagens avgiftskollektiv. Dessutom innebär en breddning av skattens omfattning att kostnaderna ökar för de verksamheter som ger upphov till utsläpp av kväveoxider, och som inte behövt betala för dessa utsläpp. Sådana kostnadsökningar innebär överlag en konkurrensnackdel som i förlängningen kan få fördelningspolitiska konsekvenser. Efter- som dessa effekter varit viktiga för utformningen av dagens avgifts- system är de även viktiga att beakta i utformningen av en kväve- oxidskatt. Med konkurrenskraft avses här företagens förmåga att tjäna pengar på marknaden. Ett företags lönsamhet bestäms av dess intäkter och kostnader. Miljöpolitisk styrning innebär ökade pro- duktionskostnader. Om dessa kostnadsökningar inte kan vägas upp genom prishöjningar, och därmed intäktsökningar, kommer kon- kurrenskraften att försämras för de reglerade företagen. I branscher där företag producerar homogena produkter och konkurrerar glo- balt finns inga möjligheter att övervältra styrmedelskostnader på konsumenterna via prishöjningar. I klartext betyder detta att såväl styreffekten som den eko- nomiska konsekvensen blir mer påtaglig för verksamheter där lön- samheten pressats mot nollgränsen. För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … sådana branscher en konkurrensnackdel som kommer att resultera i en omstrukturering med minskad produktion som följd. En minskad produktion innebär i sin tur minskad sysselsättning och lägre vinster. Mest negativt påverkas energiintensiva företag som kon- kurrerar på världsmarknaden. När den miljöpolitiska styrningen avser ett miljöproblem som orsakas av utsläpp från flera länder är det viktigt att utreda hur kon- kurrenskraften påverkas inom enskilda branscher i . En sämre konkurrenskraft innebär minskade marknadsandelar för svenska företag medan konsumtionsnivån kan förbli oförändrad. Utländska företag växer således på de svenska företagens bekostnad. Detta är särskilt problematiskt om företag med olika nationali- teter bidrar till samma miljöproblem, t.ex. övergödning av . Under sådana omständigheter försämras effekten av ensidig miljöpolitisk styrning i . En kostnadseffektiv styrning av svenska utsläpp kan då inte nödvändigtvis likställas med en kost- nadseffektiv styrning för att lösa transnationella miljöproblem. Ett sätt att hantera problematiken med försämrad konkurrens- kraft är att införa differentierade skattesatser. I en skattemodell som syftar till att mildra effekterna på svensk konkurrenskraft kan skattesatsen sättas lägre för verksamheter i branscher som konkur- rerar på en internationell marknad. Företag i dessa branscher har begränsade möjligheter att föra vidare ökade kostnader till sina kunder och riskerar därmed i större utsträckning att hamna i eko- nomiskt obestånd på grund av skattekostnaden. I praktiken innebär ett generellt undantag för industrin att endast företag i kraft- och värmesektorn blir skyldiga att betala den högre skattenivån.