sou · H5B389 · 2017-11-16 00:00:00 — – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet Delbetänkande av Utredningen om hemlig dataavläsning SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda om svenska brottsbekämpande myndigheter ska ges möjlighet att använda hemlig dataavläsning. för- ordnades , vid , att vara särskild utredare. förordnades följande personer som experter att biträda utredaren: seniora strategiska rådgivaren och chefsjuristen vid , tidigare enhetschefen vid numera rådmannen vid Attunda tingsrätt, inspektören och gruppchefen och it-teknikern vid Nationella operativa avdelningen () inom , kanslirådet och tillförordnade enhetschefen vid , kammaråklagaren vid Riks- enheten för säkerhetsmål och verksjuristen vid . förordnades ytterligare två experter; vice överåklagaren vid och generalsekreteraren i . förordnades kammaråklagaren vid Utvecklingscentrum som expert. entledigades från uppdraget som expert. förordnades kanslirådet och tillförordnade enhets- chefen vid som expert. Som sekreterare anställdes hov- rättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om hemlig data- avläsning. Utredningens experter har, i den mån inte annat framgår av de särskilda yttrandena, i allt väsentligt ställt sig bakom utred- ningens överväganden och förslag. Betänkandet har därför skrivits i vi-form. Härmed överlämnas delbetänkandet Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89). Utredningen fortsätter nu sitt arbete i enlighet med tilläggsdirek- tiv som beslutades om att analysera och ta ställ- ning till om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommuni- kation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan knytas enbart till den misstänkte, i stället för till ett telefonnummer, annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning. Förslag till lag (2019:000) om hemlig dataavläsning .............. 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. .................................................................. 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål............................... 1.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)........................................................ 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2017:000) om 1.6Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) .......................................... Utredningens uppdrag och arbete................................ De brottsbekämpande myndigheternas uppgifter ................. 3.2Grundläggande regler till skydd för den personliga 3.2.3FN:s konvention om medborgerliga och 3.3 Allmänt om straffprocessuella tvångsmedel........................... De olika lagarna på området.................................... 3.4Materiella förutsättningar för nuvarande hemliga 3.4.1Hemlig avlyssning av elektronisk 3.4.2Hemlig övervakning av elektronisk Kvarhållande av försändelse m.m. ........................... 3.5Rättssäkerhetsgarantier och skyddet för den personliga integriteten i lagstiftningen om hemliga tvångsmedel ........... 3.5.3Skydd för samtal med och meddelanden till och från vissa personer ................................................... 3.5.4Skyldigheten att avbryta användningen av det Användning av överskottsinformation ................... 3.5.6Granskning, bevarande och förstörande av Underrättelse till enskild......................................... 3.6 Något om vissa andra tvångsmedel ........................................ Något om annan relevant lagstiftning..................................... Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål .... Introduktion till hemlig dataavläsning........................ förslag om hemlig dataavläsning i .............. Vad är då hemlig dataavläsning?............................................ Begreppet hemlig dataavläsning............................. 4.3.3Uppgifter som hemlig dataavläsning kan ge 4.3.4Varför används inte hemlig dataavläsning Reglerna om dataaflæsning .................................... Andra relevanta danska regler ................................ Teknisk avlyssning och bostadsavlyssning Teknisk observation av utrustning 5.3.5Vissa rättssäkerhetsgarantier i den finska Reglerna om dataavlesing ...................................... Andra relevanta norska regler ............................... verkställighetsmetod i stället för tvångsmedel?.... Andra länders användning av hemlig dataavläsning Något om effektivitet och nytta.......................................... Ny teknik och dess betydelse för utredningen ............. 6.2Användning av internet, elektronisk kommunikation och digitala lagringsmedier ................................................... Privata konton på internet..................................... Lagring av uppgifter i molntjänster....................... Vad är kryptering? Hur används kryptering i praktiken?.................... 6.3.3Något om Deep web, Darknet, och andra 6.3.4I vilken utsträckning använder kriminella Brottsutvecklingen av betydelse för utredningen.......... Europols rapportering om it-brottslighet ............................ Sexuella övergrepp mot barn via internet.............. Dataintrång och nätverksattacker ......................... Attacker mot samhällsviktig infrastruktur ........... Internet och terrorism ........................................... Redogörelsen för brottsutvecklingen i SOU 2012:44.......... Uppgifter från brottsbekämpande myndigheter.............. Användningen av hemliga tvångsmedel i ................. 8.3Behovsbeskrivningar från de brottsbekämpande Krypterad och anonymiserad kommunikation ..... Identifiering och positionering.............................. 8.3.5Nya möjligheter för vissa andra hemliga Typfall som visar på behov .................................... 8.4Andra uppgifter från de brottsbekämpande Hur kan hemlig dataavläsning verkställas?............ Vilka resurser kräver hemlig dataavläsning?.......... 8.4.3Hur kan data som inhämtats med metoden Bör hemlig dataavläsning införas som ett nytt hemligt Allmänt om behovet av hemlig dataavläsning 9.2.3Behovet av hemlig dataavläsning som metod för att ”verkställa” befintliga hemliga Behovet av att kunna samla in andra uppgifter..... Är behovet olika stort för olika brott?.................. Effektivitet i relation till resursåtgång................... Betydelsen av kriminellas agerande....................... 9.4.2Hemlig dataavläsning för att ta del av innehåll i och uppgifter om meddelanden........................... 9.4.3Hemlig dataavläsning för att ta del 9.4.4Hemlig dataavläsning för att ta del av kameraövervaknings- och 9.4.5Hemlig dataavläsning för att ta del av elektroniskt lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur viss teknisk utrustning används ..... 9.4.6Hemlig dataavläsning – ett supertvångsmedel? Intrång i samband med verkställighet ................... Risk för tillämpningsglidningar............................. 9.5 Inledande avvägningar mellan intressena.............................. Hemlig dataavläsning som metod ......................... 9.5.3De uppgifter som kan läsas av med hemlig 9.5.4Är det proportionerligt att införa hemlig 9.6 Något om egendomsskyddet................................................ Hemlig dataavläsning – en ny lag .............................. En ny lag om hemlig dataavläsning införs ............................ 10.1.1 Tre olika alternativ – och vårt val........................... 10.1.2 En tidsbegränsad lag om hemlig dataavläsning Innebörden av hemlig dataavläsning..................................... 10.2.1 Objektet för hemlig dataavläsning......................... 10.2.2 Metoden och hemlighållandet av åtgärden............ 10.2.3 Det är uppgifter i ett informationssystem som åtgärden ska avse .................................................... Vilka uppgiftstyper får hemlig dataavläsning omfatta? Hemlig dataavläsning för att ”verkställa” andra Hemlig dataavläsning för avläsning eller upptagning av andra uppgifter ............................... Hemlig dataavläsning får endast användas efter 10.4 Proportionalitet och behov m.m........................................... De allmänna principerna vid all 10.4.2Proportionalitetsprincipen bör lagfästas i lagen om hemlig dataavläsning........................................ 10.5 Hemlig dataavläsning under en förundersökning ................ 10.5.1 Några utgångspunkter ........................................... 10.5.2Vid vilka brott ska hemlig dataavläsning få 10.5.3Brottsmisstankens styrka och behovet av 10.5.4Platskrav vid avläsning eller upptagning av kameraövervaknings- eller 10.5.5Kopplingen mellan enskild och 10.6 Hemlig dataavläsning i underrättelseverksamhet ................. Hemlig dataavläsning i preventivlagsfallen............ 10.6.3 Hemlig dataavläsning i LSU-fallen........................ Hemlig dataavläsning i inhämtningslagsfallen...... 10.7 Förbud mot hemlig dataavläsning ........................................ 10.7.2Hemlig dataavläsning får aldrig avse uppgifter i vissa informationssystem..................................... ”Beslagsförbud” vid hemlig dataavläsning ............ ”Avlyssningsförbud” vid hemlig dataavläsning..... 10.8.2Behovet av tillträdestillstånd vid hemlig 10.8.3Hur bör en reglering om tillträdestillstånd 10.9 Tillståndsprövning m.m........................................................ Domstolsprövning ska alltid ske........................... 10.9.3Vem ska ansöka om tillstånd till hemlig 10.9.4Vad ska beslutet om hemlig dataavläsning 10.9.5Möjlighet för åklagare att fatta interimistiska 10.9.6Offentliga ombud, sammanträde och 10.10 Genomförande av hemlig dataavläsning............................... 10.10.1 Hur får hemlig dataavläsning verkställas............... Teknikanpassning av verkställighetsteknik........... 10.10.3 Aktsamhetskrav och informationssäkerhet i samband med verkställighet .................................. 10.11 Vissa andra rättssäkerhetsgarantier....................................... 10.11.1 Allmänt om rättssäkerhetsgarantier i lagstiftningen om hemliga tvångsmedel................ Granskning, bevarande och förstörande av upptagningar och uppteckningar vid hemlig Underrättelse till enskild om hemlig Några särskilda frågor............................................................ Medverkan vid verkställighet................................. Sekretess-, tystnadsplikts-, och Kvalifikationskrav på den som ansvarar för Ändringar i andra författningar ............................. Jurisdiktionsfrågor och internationella förhållanden..... Allmänt om exekutiv jurisdiktion......................................... Exekutiv jurisdiktion vid hemlig dataavläsning..... Exekutiv jurisdiktion vid hemlig dataavläsning; person- 11.2.2Behövs regler om hemlig dataavläsning i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och i den föreslagna lagen om europeisk 11.2.3 Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål .. 11.2.4 Förslaget till lag om europeisk utredningsorder ... 11.3 Exekutiv jurisdiktion vid hemlig dataavläsning; 11.3.2 arbete med it- brottskonventionen och frågan om exekutiv jurisdiktion på internet .......................................... 11.3.3 EU:s arbete på motsvarande område..................... Kort om rättspraxis................................................ Konsekvenser och genomförande ............................... 12.1.2 Ekonomiska konsekvenser av förslaget om Förslaget till lag (2019:000) om hemlig dataavläsning......... 13.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål................................... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .............................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:000) om Vi har haft i uppdrag att överväga om de brottsbekämpande myndig- heterna bör få möjlighet att använda hemlig dataavläsning för att bekämpa terroristbrott och andra allvarliga brott. I uppdraget har bland annat ingått att •ta reda på vilket behov de brottsbekämpande myndigheterna har av hemlig dataavläsning, •undersöka om hemlig dataavläsning skulle vara en effektiv metod för att bekämpa terroristbrottslighet och andra allvarliga brott, •klargöra om intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten ger utrymme för att tillåta hemlig data- avläsning, •analysera om det är lämpligt att införa hemlig dataavläsning som ett nytt straffprocessuellt tvångsmedel, och •lämna fullständiga förslag till författningsändringar eller andra förändringar oavsett vad analysen föranleder. Vad är hemlig dataavläsning? Eftersom hemlig dataavläsning inte finns som metod i saknas en definition av vad åtgärden innebär. Vår utgångspunkt i analysen av behovs-, effektivitets- och integritetsaspekter har varit att hemlig dataavläsning är en metod för de brottsbekämpande myndigheterna att med någon form av tekniskt hjälpmedel i hemlighet bereda sig tillgång till en dator eller annan teknisk utrustning som kan användas för kommunikation och därigenom få besked om hur utrustningen används eller har använts och vilken information som finns i den. Med metoden kan man komma åt både uppgifter som får hämtas in med nuvarande hemliga tvångsmedel, t.ex. innehåll i meddelanden (som får hämtas in efter tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation), och uppgifter som inte får hämtas in med hemliga tvångsmedel, t.ex. uppgifter som finns lagrade i en dator eller telefon (som dock får hämtas in med öppna tvångsmedel, exempelvis vid undersökning av beslag). I många andra länder finns lagstiftning som möjliggör hemlig data- avläsning eller en motsvarighet till metoden. var det första av de nordiska länderna att införa tvångsmedlet när landet införde en regel om dataaflæsning i retsplejeloven. Även har lagstiftning, bland annat i tvångs- medelslagen och polislagen, som i praktiken motsvarar hemlig data- avläsning. används metoden också i , där regler om dataavlesing införts i straffeprosessloven. Våra bedömningar och förslag Vilket behov av hemlig dataavläsning har de brottsbekämpande myndigheterna? har den tekniska utvecklingen liksom brotts- och samhällsutvecklingen i övrigt lett till att de brottsbekämpande myndigheterna kan ta del av många av de uppgifter som man tidigare fick del av genom användande av straffprocessuella tvångsmedel som hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Framför allt är det den kraftigt ökade användningen av kryptering i förening med att en mycket stor andel av kommunikationen sker via internet som är orsaken till detta. är till exempel av den avlyssnade internet- trafiken krypterad. Det innebär alltså att de brottsbekämpande myndigheterna faktiskt bara kan läsa av av den datakommunikation som får avlyssnas eller övervakas. ning, till exempel datorer och mobiltelefoner, krypteras eller lösen- ordskyddas i allt högre utsträckning. En annan orsak till utveck- lingen är anonymisering. Anonymisering sker till exempel då någon använder ett WiFi-nätverk eller särskilda anonymiseringstjänster som medför att det i princip blir omöjligt att upptäcka och identi- fiera en persons aktiviteter på internet med dagens verkställighets- metoder. Vår bedömning är att det mot denna bakgrund finns ett tungt vägande behov av nya och bättre metoder för att de brottsbekäm- pande myndigheterna i hemlighet ska kunna komma åt uppgifter som får hämtas in samt vissa andra uppgifter. Till grund för den bedömningen ligger också de kriminellas medvetenhet om hur nuvarande metoder fungerar liksom andra svårigheter att i vissa fall verkställa hemliga tvångsmedel. Det konstaterade behovet är lika tungt vägande i brottsutredande verksamhet som i underrättelseverksamhet. Är hemlig dataavläsning en effektiv metod för att bekämpa terroristbrottslighet och annan allvarlig brottslighet? Hemlig dataavläsning kan användas som metod för att komma åt sådana uppgifter som de brottsbekämpande myndigheterna har ett starkt behov av. Metoden kommer dock inte att kunna användas i alla de fall där det finns behov av den. När hemlig dataavläsning kan genomföras förväntas den leda till betydligt bättre information än vad dagens metoder gör. Metoden är dock resurskrävande och kom- mer att medföra kostnadsökningar. Den bör därför i första hand användas i kampen mot den allra allvarligaste brottsligheten. I de fallen förväntas hemlig dataavläsning vara en effektiv åtgärd. Ger intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten utrymme för att tillåta hemlig dataavläsning? Vår integritetsriskanalys har utgått från i vilken utsträckning hemlig dataavläsning kan medföra ökade risker för den personliga integri- teten jämfört med dagens ordning. Slutsatsen är att hemlig dataavläs- ning i flera avseenden innebär att riskerna för enskildas personliga De tre allvarligaste riskerna som vi har identifierat är att hemlig dataavläsning •kan medföra en närmast fullständig kartläggning och över- vakning av den person som utsätts för åtgärden om inte tydliga begränsningar görs •om metoden används för att optiskt övervaka eller avlyssna personer kan medföra en mycket långtgående övervakning om inte tydliga begränsningar görs •kan innebära att informationssäkerheten utanför den tekniska utrustning som åtgärden avser minskar om inte särskilda krav ställs upp. Vi har vägt de risker som metoden för hemlig dataavläsning i sig innebär och riskerna som finns med att alls tillåta hemlig inhämt- ning av de olika typer av uppgifter som hemlig dataavläsning kan ge tillgång till mot intresset av en effektiv brottsbekämpning och det starka behov som finns av nya och bättre metoder för att samla in betydelsefull information. Vår slutsats är att det är proportionerligt att införa regler om hemlig dataavläsning under förutsättning att reglerna balanserar de ökade integritetsriskerna och riskerna för informationssäkerheten som kan uppstå med hemlig dataavläsning. En ny lag om hemlig dataavläsning införs Vi föreslår att en ny lag med bestämmelser om hemlig dataavläsning införs. Lagen tidsbegränsas till att gälla efter införandet för att en utvärdering av tvångsmedlet ska kunna göras när lagen har tillämpats . Enligt definitionen i den nya lagen innebär hemlig dataavläsning en avläsning eller upptagning som sker i hemlighet med ett tekniskt hjälpmedel, av uppgifter avsedda för automatiserad behandling i ett informationssystem. Med informationssystem avses antingen •elektronisk kommunikationsutrustning (till exempel datorer och mobiltelefoner) eller •ett användarkonto till, eller en på motsvarande sätt avgränsad del av, en kommunikationstjänst, lagringstjänst eller liknande tjänst. Ett tillstånd till hemlig dataavläsning får beslutas endast om det är proportionerligt, dvs. om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som åtgärden riktas mot eller för något annat motstående intresse. Vilka uppgifter ska de brottsbekämpande myndigheterna få läsa av? Vi föreslår att hemlig dataavläsning får användas för att läsa av eller ta upp följande uppgiftstyper. 1.Uppgifter om innehållet i meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress (kommunikationsavlyssnings- uppgifter), 2.uppgifter om annat än innehållet i sådana meddelanden som anges i första punkten (kommunikationsövervakningsuppgifter), 3.uppgifter om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kom- munikationsutrustning finns eller har funnits (lokaliserings- uppgifter), 4.uppgifter som innebär optisk personövervakning (kameraövervak- ningsuppgifter), 5.uppgifter som avser tal i enrum, samtal mellan andra eller för- handlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till (rumsavlyssningsuppgifter), 6.uppgifter som finns lagrade i ett informationssystem men som inte avses i 1–5 eller 7.uppgifter som visar hur informationssystemet används men som inte kan läsas av eller tas upp enligt 1–6. När det är fråga om att använda hemlig dataavläsning för att läsa av eller ta upp uppgifter enligt punkterna 1 eller 2 får meddelanden också hindras från att nå fram. Bestämmelsen om uppgiftstyper reglerar endast vilka sådana som hemlig dataavläsning kan få användas för att läsa av eller ta upp. Vilken typ av uppgift som ett tillstånd sedan faktiskt avser i ett enskilt fall bestäms av domstolen utifrån ändamålet med åtgärden. När ska hemlig dataavläsning få användas? Som framgår av förteckningen över vilka uppgiftstyper hemlig data- avläsning bör få användas för motsvarar dessa i hög utsträckning uppgifter som får hämtas in med andra tvångsmedel, både öppna och hemliga. En utgångspunkt för oss har varit att när hemlig dataavläsning ska få användas för att läsa av eller ta upp uppgifter som får hämtas in efter tillstånd till andra hemliga tvångsmedel bör motsvarande möjligheter och krav gälla för hemlig dataavläsning som gäller för de ”bakomliggande” tvångsmedlen. Metoden blir i de fallen i praktiken ett sätt att verkställa dessa hemliga tvångsmedel (punk- terna 1–5). Vid hemlig dataavläsning för att läsa av eller ta upp uppgifter som inte är möjliga att hämta in genom hemliga tvångsmedel (lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur ett informations- system används, punkterna 6 och 7) har vår utgångspunkt varit att motsvarande krav för tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller för tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska gälla. Utgångspunkterna är dock inte utan undantag. I de fall infor- mationssäkerhets-, integritets-, rättssäkerhets- eller andra intressen föranleder strängare krav vid hemlig dataavläsning bör sådana införas. De angivna utgångspunkterna gör sig gällande både i den brotts- utredande verksamheten då de bakomliggande tvångsmedlen regleras i (förundersökningsfallen) och i sådan under- rättelseverksamhet där det är möjligt att få tillstånd till hemliga tvångsmedel (underrättelsefallen). Underrättelsefallen används som samlingsbeteckning då de bakomliggande tvångsmedlen regleras i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen), lagen om särskild utlänningskontroll (LSU) och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (in- hämtningslagen). Hemlig dataavläsning i förundersökningsfallen Som ett grundläggande krav gäller att hemlig dataavläsning aldrig får användas vid en förundersökning om något annat brott än ett sådant som kan föranleda tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 18 § (normalt brott med ett minimistraff fängelse). Om hemlig dataavläsning ska användas för att läsa av eller ta upp rumsavlyssningsuppgifter krävs dock i stället att det är fråga om brott som kan föranleda till- stånd till hemlig rumsavlyssning (normalt brott med ett minimistraff fängelse). Hemlig dataavläsning får som utgångspunkt användas endast om någon är skäligen misstänkt för brottet.