sou · H5B313 · 2017-03-01 00:00:00 — Finansiering av infrastruktur med privat kapital? Delbetänkande av Kommittén om finansiering av offentliga infrastrukturinvesteringar via skatter, avgifter och privat kapital SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade vid sammanträde att en kommitté ska utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift respektive förutsättningarna för att involvera privat kapital i finansieringen av statlig transportinfrastruktur (dir. 2016:59). förordnades som ordföranden och filosofie doktorn som ledamot från och med samma datum. Professorn förordnades som sakkunnig . Från och med samma datum förordnades som experter rättssakkunniga , fastighetsekonomen , rättsliga experten , näringslivets skattesakkunnige , ämnesrådet , avdelningschefen , teknologie doktorn , departementssekreteraren , nationalekonomen , departementssekreteraren , departementssekreteraren , ekonomen , kanslirådet Per Sonnerby och skattejuristen . Som sekreterare förordnades rättslige utredaren och kanslirådet , den senare till och med . Seniora analytikern förordnades som sekreterare . Kommittén överlämnar härmed sitt delbetänkande Finansiering av infrastruktur med privat kapital? (SOU 2017:13). Till delbetänkandet fogas ett särskilt yttrande. Uppdraget är härmed slutfört. Uppdraget och dess genomförande m.m. ..................... Bakgrund, definitioner och avgränsningar .................... Allmänt om transportinfrastrukturen i .................... Kommitténs definition av statlig 2.1.2Tillhandahållandet av transportinfrastruktur – en historisk tillbakablick ......................................... Investeringar i väg och järnväg ............................... Trafikvolymer på svenska vägar och järnvägar ...... 2.1.5Livaktig debatt om investeringar i 2.2Planering och finansiering av investeringar i Budgetbeslut och investeringsplaner...................... 2.2.4Privat kapital inom nuvarande 2.3Svag produktivitetsutveckling i bygg- och Varför är produktiviteten låg? 2.4 Definitioner och avgränsningar ............................................. Vad innebär offentlig-privat samverkan?............... statliga utredningar om OPS ................... Kommittén behandlar inte ägarväxling.................. Finansiering är ett tvetydigt begrepp på Samhällsekonomisk kalkyl och finansiering.......... Entreprenadformer och OPS-modeller .......................... 3.2Översikt av entreprenadformer inom funktionsentreprenad med helhetsansvar.............. Valet mellan olika entreprenadformer ................... 3.3Modeller för privat finansiering av Olika varianter av offentlig-privat samverkan....... Bevekelsegrunder för OPS har förändrats............. OPS – ett internationellt perspektiv ...................... Den skotska NPD-modellen för OPS................... 3.4 Ersättningsmodeller vid ....................................... 3.4.4Juridiska begränsningar för brukaravgifter på 3.5 Ökat intresse från privata finansiärer .................................... Olika typer av privata finansiärer ........................... Hur ser finansiärernas intresse ut?......................... Effekter för statens budget och de offentliga Finansiering av infrastruktur – existerande regelverk .......... Anslagsfinansiering är huvudregeln ....................... Finansiering via lån i ................ Privat kapital i överbryggningsfinansieringen ....... Nationalräkenskaperna om OPS ........................................... 4.2.1Klassificering av OPS-projekt i eller utanför 4.3Finansieringsformernas påverkan på de offentliga Ett illustrerande räkneexempel ............................... 4.3.2Tidsprofilen skiljer sig åt mellan Finansieringskostnad för staten respektive Finansieringskostnad och avkastningskrav ........................... 5.1.2Definitionen av finansieringskostnad och Risk och avkastningskrav ........................................ 5.1.4Finansieringskostnad för staten respektive ett Andra faktorer som kan påverka 5.2 Hur kan finansieringskostnaden jämföras?......................... 5.2.1Riskfördelningen i OPS-kontrakten påverkar 5.2.2Några faktorer som påverkar OPS-bolaget Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av Traditionella argument för OPS.......................................... OPS-projekt håller sin budget.............................. Underhållet blir mer kontinuerligt och OPS-kontrakt stimulerar innovationer ............... Argument mot OPS ............................................................. Högre riskjusterad finansieringskostnad............. Avtalsperiodens längd kan begränsa framtida Risk att låsa fast befintliga Potentiellt icke-önskvärd fördelning av Riskfördelning, incitament och effektivitet........................ Kontraktsteori – en utgångspunkt för Exogena och endogena risker............................... Fördelning av risker .............................................. Ofullständiga kontrakt och omförhandlingar ..... Slutsatser om riskfördelning ................................ Projektbolagsstrukturens effekt på effektiviteten.............. Konkurrensaspekter i OPS-upphandlingar......................... 6.7 Funktionsentreprenad med helhetsansvar eller OPS?........ En del av OPS-vinsterna går att uppnå med 6.7.2Kortare kontraktsperiod ger svagare 6.7.3Starkare incitament att hålla tidplanen i 6.7.4Vad tillför det privata överbryggningskapitalet?... Att utvärdera OPS-projekt .................................................. Utvärdering av OPS-projekt................................. Förutsättningar för att uppnå ökad effektivitet Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program .......................................... 7.2Vissa internationella erfarenheter och Erfarenheter från EPEC........................................ 7.2.3 Vägledning för OPS i ........................... 7.3Organisation och hantering av OPS ur ett svenskt OPS i budgetbeslut och budgetprocessen ........... Organisation av OPS i .............................. De viktigaste slutsatserna..................................................... OPS innebär inte att någon annan betalar ........... Finansieringskostnad måste ses i samband Potentiella effektivitetsvinster med OPS i förhållande till andra upphandlingsformer .......... kan inte fånga alla effektivitetsvinster ................. Omfattande internationella erfarenheter att lära sig av................................................................ Tidiga och kontinuerliga utvärderingar viktiga ... En statlig OPS-funktion med hög kompetens.... Uppnå tillräcklig konkurrens i Ersättningsmodellen beror på projektet .............. Kriterier för urval av OPS-projekt ...................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:59........................................... Inledning – kommitténs uppdrag m.m. Kommitténs uppdrag är enligt direktiven att redogöra för vilka alternativ eller modeller som finns för hur privat kapital kan involveras i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. Vidare ska kommittén göra en samlad bedömning av om och i så fall på vilket sätt, i vilken omfattning och för vilken typ av transportinfrastrukturprojekt det kan vara lämpligt att involvera privat kapital. Kommittén har utifrån direktiven gjort vissa avgränsningar. Med statlig transportinfrastruktur avses i betänkandet statliga vägar och järnvägar. Ägarväxling av befintlig infrastruktur behandlas inte. Inte heller behandlas frågan om transportinfrastruktur i högre utsträckning bör slutfinansieras med brukaravgifter. Kommittén gör inte heller några bedömningar angående nivå eller inriktning på investeringarna i transportinfrastruktur i . Privat finansiering av investeringar i transportinfrastruktur kan uppnås med olika former av offentlig-privat samverkan (OPS). Med OPS avses, förenklat, ett långsiktigt kontrakt mellan staten och en privat part avseende tillhandahållandet av en infrastrukturtjänst, inte en anläggning. Ett OPS-projekt innebär oftast att ett speciellt projektbolag bildas för att tillhandahålla infrastrukturtjänsten. OPS innebär inte att någon annan betalar OPS-upplägg med statlig slutfinansiering är inte en fungerande metod för att undslippa att de offentliga finanserna belastas. OPS- modeller innebär dock att statliga utgifter under utgiftstaket skjuts framåt i tiden. I de fall klassificeras utanför offentlig sektor i nationalräkenskaperna skjuts även effekterna på finansiellt sparande framåt i tiden. Investeringsutgifterna riskerar därför i ett OPS-upplägg att bli mindre transparenta sett ur ett budgetprocessperspektiv. Den kritik som riktas mot finansiering av infrastrukturinvesteringar genom interna lån i , dvs. att det kan användas för att i närtid hålla tillbaka utgifter under utgiftstaket, är giltig också för OPS-upplägg. Oaktat eventuella skillnader i finansieringskostnaden och effektivitetsvinster är därför sedvanlig anslagsfinansiering i enlighet med budgetlagens huvudregel att föredra. Ett OPS-program i bör motiveras med ökad samhällsekonomisk effektivitet i investeringsverksamheten. Höga privata avkastningskrav måste ses i samband med riskfördelning och incitament Eftersom den svenska staten har högsta möjliga kreditvärdighet, som ytterst vilar på stabila offentliga finanser och beskattningsrätten, är statens finansieringskostnad i stort sett densamma som den riskfria räntan. Finansieringskostnaden för privata bolag är högre än för svenska staten vid investeringar i transportinfrastruktur. En del av denna skillnad beror dock på att det vid privat finansiering sker en risköverföring till projektbolagets långivare och ägare. Långivare till svenska staten tar däremot inga projektrisker eftersom statens upplåning inte är kopplade till specifika investeringsprojekt. Det återstår en skillnad i finansieringskostnad även när hänsyn tas till risköverföringen. Skillnaden består bl.a. i långivarnas riskaversion, den höga likviditeten för statsobligationer och regler för riskviktning när det gäller långivarnas utlåning. Skillnad i finansieringskostnad bör inte vara huvudfrågan vid beslut om investeringar i transportinfrastruktur ska genomföras som OPS. I stället bör finansieringskostnaden, med hänsyn tagen till risköverföring, ses som en av flera faktorer att ta hänsyn till vid en samlad bedömning av potentiella samhällsekonomiska vinster och kostnader av olika entreprenadformer. OPS bör genomföras om de bedömda effektivitetsvinsterna med upplägget är större än skillnaden i den riskjusterade finansieringskostnaden. Grundfrågan är därför om en adekvat riskfördelning i ett OPS- kontrakt och de incitament som denna ger upphov till kan bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet vid infrastrukturinvesteringar. Det finns potentiella effektivitetsvinster att hämta hem med OPS-upplägg Kommittén bedömer att det finns potentiella effektivitetsvinster att realisera med hjälp av OPS-modeller. Vissa av dessa effektivitetsvinster är möjliga att uppnå genom mer utvecklade entreprenadformer såsom funktionsentreprenader med helhetsansvar (FEHA). Andra effekter är dock svåra att uppnå utan att involvera privat kapital i överbryggningsfinansieringen. Det gäller framför allt de förstärkta drivkrafter som följer av projektbolagsformen, det bundna egna kapitalet i projektet och en väl anpassad riskfördelning. De externa lånen som OPS-projektbolaget normalt tar upp innebär vidare att projektet granskas mer ingående än vid andra entreprenadmodeller. Ett OPS-upplägg kan också underlätta omförhandlingar för staten av ingångna avtal till följd av förändrade förutsättningar för projektet. I förhållande till nu existerande FEHA-exempel i innebär en OPS-modell även att drivkrafterna att hålla tidsram och budget stärks, liksom livscykelperspektivet. Kommittén anser att staten ska fortsätta att pröva och utveckla användningen av funktionsentreprenader och FEHA. Vilken upphandlingsform som är mest lämplig måste avgöras från fall till fall. För att de potentiella effektivitetsvinster som bedöms finnas med OPS-modellen ska vara möjliga att uppnå ställs höga krav på statens organisation samt upphandlings- och förhandlingskompetens. Ett framtida OPS-program bör föregås av att staten försäkrar sig om att möta de nya förutsättningarna som ett OPS-program innebär med tillräckliga institutionella resurser och erforderlig kompetens. En förutsättning för ett lyckat OPS-program är att beställarkompetensen i termer av resurser, kompetens och långsiktighet är tillräcklig och ändamålsenlig. Det är troligt att den organisation och kompetens som byggs upp även kan bidra inom andra områden än transportinfrastruktur där OPS är eller kan vara aktuellt. Det är även kommitténs bedömning att det är angeläget att riktlinjer och policyer fastställs för att ett svenskt OPS-program ska kunna genomföras effektivt. Det bör övervägas om det är möjligt att ta fram ett standardavtal som kan användas som en gemensam utgångspunkt vid olika OPS-projekt. Ett eventuellt svenskt OPS-program bör utformas så att utvärdering av projekten underlättas och stödjs. Effekterna av varje OPS-projekt bör beskrivas och hanteras på ett transparent sätt så att det bidrar till ett fullständigt beslutsunderlag. Om ett OPS-program beslutas och genomförs i finns viktiga lärdomar att dra från internationella erfarenheter. För att öka kompetensen och aktivt delta i erfarenhetsutbyte bör därför vara medlem i EPEC.1 Kommittén bedömer att ett OPS-program kan genomföras inom ramen för nu gällande regelverk och befintliga processer. Kommittén bedömer att det finns potentiella effektivitetsvinster att realisera med hjälp av OPS-modeller inom investeringar i statlig transportinfrastruktur. Dessa effektivitetsvinster har emellertid inte kunnat beläggas vetenskapligt på ett systematiskt sätt i empiriska studier. Kommittén förordar mot denna bakgrund följande: Ett försöksprogram som består av minst tre OPS-projekt startas inom transportinfrastrukturområdet. Projekten bör ligga inom den beslutade ramen för utveckling av transportsystemet och därmed vara en del av den nationella transportplanen. I ett första steg bör en särskild funktion med hög expertkompetens inrättas. Funktionens uppgift är att utifrån forskningsresultat och internationella erfarenheter på bästa sätt förbereda och identifiera lämpliga OPS-projekt och säkerställa att dessa projekt i efterhand kan utvärderas. Försöksprogrammet bör i ett senare skede utvärderas i sin helhet och då bör tas ställning till om det finns skäl att fortsätta med OPS-upphandlingar på permanent basis. 1 European PPP (Public Private Partnership) är ett europeiskt expertcentrum för offentlig-privata partnerskap inom Europeiska investeringsbanken. I detta delbetänkande redovisas i enlighet med direktiven (dir. 2016:59) vilka alternativ eller modeller som finns för hur privat kapital kan involveras i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. Kommittén ska redogöra för för- och nackdelar för staten och potentiella finansiärer med de olika alternativen. Kommittén ska undersöka de olika alternativens kort- och långsiktiga effekt på de offentliga finanserna. Kommittén ska vidare undersöka hur de olika alternativen är förenliga med och vilken påverkan de har i förhållande till , budgetlagen och manual för nationalräkenskaperna. I utredningsuppdraget ingår även att göra en analys av privata finansiärers avkastningskrav för investering i transportinfrastruktur. Kommittén ska göra en samlad bedömning av om och i så fall på vilket sätt, i vilken omfattning och för vilken typ av transportinfrastrukturprojekt det kan vara lämpligt att involvera privat kapital. I bedömningen ska jämförelser göras med alternativ som innebär sedvanlig upplåning i eller som innebär att olika upphandlingsformer används, exempelvis totalentreprenad med funktionskrav. ska kommittén lämna ett delbetänkande som ska innehålla en analys av under vilka förutsättningar privat kapital kan involveras i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. Uppdraget och dess genomförande, m.m. Kommittén inledde sitt arbete och har under arbetets gång haft fyra sammanträden med sakkunnig och experter. Samråd har även skett med Trafikanalys, , , , och (). Dessutom har kommittén, utöver ordinarie möten, efter förfrågan träffat representanter för , Europeiska investeringsbanken, Tredje AP- fonden, , Byggindustrier, , European PPP (Public Private Partnership) , , , , , Svensk Försäkring och . Kommittén har tagit hjälp av VTI, som har författat en rapport, Erfarenheter av privat finansiering av offentlig infrastruktur (Komm2017/00166/Fi 2016:05), för en sammanställning av svenska och internationella erfarenheter av privat finansiering av transportinfrastruktur i form av offentlig-privat samverkan (OPS). För att underlätta beskrivningar och tydliggöra resonemang behandlas de olika frågeställningarna rörande privat finansiering av investeringar i transportinfrastruktur i form av OPS inledningsvis var för sig. I avsnitt 4 behandlas effekterna på offentligfinansiella mått av olika former av OPS-upplägg och i avsnitt 5 jämförs finansieringskostnaden för den privata OPS-parten med statens finansieringskostnad. I båda avsnitten görs analysen under antagandet att effektivitetsaspekterna är konstanta. I avsnitt 6 behandlas i sin tur effektivitetsaspekterna av privat finansiering. Den sammanvägda analysen görs slutligen i avsnitt 8 där kommittén bedömer hur olika upphandlingsformer påverkar effektivitet, finansieringskostnader och de offentliga finanserna. Delbetänkandet är indelat i åtta avsnitt. I avsnitt 2 ges en allmän bakgrund och en beskrivning av den historiska utvecklingen av den statliga transportinfrastrukturen i . Systemet för investeringar i transportinfrastruktur beskrivs och definitioner samt avgränsningar slås fast. Uppdraget och dess genomförande, m.m. I avsnitt 3 behandlas relationen mellan offentlig och privat sektor avseende infrastrukturinvesteringar och olika entreprenadformer, inklusive OPS, beskrivs. Även de privata finansiärernas intresse beskrivs. I avsnitt 4 behandlas effekterna på offentliga finanser av olika finansieringsformer för transportinfrastruktur. Även klassificeringen av OPS-projekt i nationalräkenskaperna och beskrivs. Avsnitt 5 behandlar begreppen finansieringskostnad och avkastningskrav i samband med statlig och privat finansiering av transportinfrastruktur. Sambandet mellan avkastningskrav, finansieringskostnad och risk illustreras. I avsnitt 6 beskrivs tänkbara effektivitetsvinster och effektivitetsförluster av OPS-lösningar i förhållande till andra entreprenadformer utifrån ekonomisk teori och empiri. Avsnitt 7 innehåller en beskrivning av förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program utifrån internationella erfarenheter och rekommendationer. Kommitténs sammanvägda slutsatser och rekommendationer redovisas i avsnitt 8. 2Bakgrund, definitioner och avgränsningar 2.1Allmänt om transportinfrastrukturen i 2.1.1Kommitténs definition av statlig transportinfrastruktur Begreppet transportinfrastruktur används i detta betänkande i betydelsen väg och järnväg. I definitionen av transportinfrastruktur brukar ibland även exempelvis farleder, flygplatser och hamnar ingå. Som framgår av direktiven är dock kommitténs uppgift att studera eventuella förutsättningar för privat finansiering av statlig transportinfrastruktur och därför görs en avgränsning i betänkandet till statliga vägar och järnvägar.1 Analysen och slutsatserna kan dock till del även ha bäring på såväl övrig statlig transportinfrastruktur som på regional och infrastruktur av samma slag. Ytterligare definitioner och avgränsningar finns i avsnitt 2.4. – en historisk tillbakablick Relationen mellan den privata och den offentliga sektorn avseende tillhandahållandet av vägar och järnvägar har växlat sett i ett historiskt perspektiv. 2 Från att ha varit en till stora delar privat och lokal angelägenhet skedde en konsolidering av transportinfrastrukturen 1Då flygplatser och framför allt hamnar i inte lika tydligt är ett statligt ansvar utan ofta drivs av kommunala eller statliga bolag, görs en avgränsning till statliga vägar och järnvägar. In- vesteringar i allmänna farleder och slussar undantas också från analysen eftersom omfattningen av antalet nyinvesteringar som beslutas av regering och riksdag i det fallet är betydligt lägre än för väg och järnväg. 2Avsnittet bygger på (2013) s. 21 ff. Bakgrund, definitioner och avgränsningar och då besluten om att förstatliga järnvägs- och vägnäten fattades. När det gäller transportpolitiken präglades de första decennierna efter förstatligandet av företagsekonomiska överväganden, inte minst i form av tanken om full kostnadstäckning för varje transportslag. saknades också en tydligt sammanhängande statlig transportpolitik. började en mer sammanhållen syn på den nationella transportpolitiken att växa fram. Ungefär började samhällsekonomiska överväganden långsamt introduceras som en faktor i de politiska besluten om investeringar i transportinfrastrukturen. präglades därför den statliga transportpolitiken av en blandning av företagsekonomiska styrprinciper och ett successivt ökat inflytande av samhällsekonomiska överväganden. Flera statliga utredningar framhöll, bl.a. , att samhällsekonomisk lönsamhet bör vara en viktig utgångspunkt för investeringsbesluten.3 Perioden har framför allt utmärkts av höjda ambitioner när det gäller ytterligare politiska mål som ska uppnås med transportinfrastrukturen. Exempel på detta är trafiksäkerhet, miljö och klimat samt hälsoaspekter.4 har perspektiven vidgats än mer. Exempelvis har bostadsbyggande blivit en viktig komponent i beslut om stora statliga infrastrukturinvesteringar inom ramen för exempelvis Stockholmsförhandlingen och Sverigeförhandlingen. Målen för transportpolitiken har därmed tydligt breddats genom att politiken förväntas bidra till samhällsförbättringar inom andra politikområden. Vidare har ett transportslagsövergripande synsätt blivit allt mer uttalat liksom ett allt starkare fokus på samhällsekonomisk effektivitet. som målen breddats har privata aktörer fått en allt större roll som utförare av infrastrukturtjänster i form av att bygga och vidmakthålla den statliga transportinfrastrukturen. 3Se exempelvis SOU 1973:32 och SOU 1975:85. 4Det transportpolitiska målet beslutades av 1998 (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266). Transportpolitiken ska säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Till detta mål kommer ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa som båda beslutades av 2009 (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257). Regeringen har (N2016/05490/TS) uppdragit åt Trafikanalys att se över och vid behov lämna förslag till nya eller modifierade transportpolitiska preciseringar. Vidare ska Trafikanalys lämna förslag till indikatorer som gör det möjligt att följa upp de transportpolitiska målen som helhet. Bakgrund, definitioner och avgränsningar Även formerna för att projektera, bygga och underhålla transportinfrastruktur har utvecklats och fler uppgifter lagts på privata entreprenörer. Ytterligare ett exempel på förskjutningen till den privata sektorn inom transportsystemet är att järnvägsektorn öppnats för konkurrens genom att olika privata tågoperatörer kan konkurrera på statligt ägda spår. 2.1.3Investeringar i väg och järnväg