sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — I avsnitt 3.1 nedan ges en allmän bakgrund som syftar till att ge en förståelse för bl.a. språkstadgans struktur och hur den kan tolkas. Stadgan ligger som bilaga 3 till detta betänkande. I avsnitt 3.2–3.7 nedan går ut- redningen igenom de punkter i stadgan som inte tillämpar och som skulle innebära utökade åtaganden i förhållande till de nuvarande. Sist i varje avsnitt redovisas utredningens bedömning av vilka punkter som skulle kunna utöka sitt åtagande till. Därefter redogör utredningen för synpunkter från företrädare för de nationella minoriteterna i avsnitt 3.8. Slutligen konstaterar utredningen i avsnitt 3.9 att det finns behov av en ny översättning till svenska av språkstadgan. 3.1.1Språkstadgans syfte och struktur Språkstadgan är ett avtal mellan stater, en konvention, och består av fem delar samt en s.k. preambel. Preambeln är en inledning som beskriver syftet med och bakgrunden till stadgan. Den innehåller inga skyldigheter för konventionsstaterna, men kan användas vid tolkning av innebörden i de förpliktelser som finns i övriga delar av stadgan. Av preambeln framgår att syftet med stadgan är att värna, skydda och främja minoritetsspråken. Stadgans skyddsobjekt är minoritetsspråken som sådana, inte grupper eller enskilda som tillhör nationella minoriteter. Utökade åtaganden enligt språkstadgan klarande rapporten1 till stadgan anförs att den inte grundar några individuella eller kollektiva rättigheter. konstateras att skyldigheterna ifråga om språkens ställning och den nationella lag- stiftning som behöver införas för att följa stadgan kommer få en uppenbar effekt för situationen för berörda grupper och deras in- dividuella medlemmar (, 1992, p. Genomförandet på nationell nivå av vissa åtaganden enligt stadgan torde närmast oundvikligen behöva ske genom rättigheter för, eller skyldigheter i förhållande till, enskilda. Efter preambeln kommer de fem egentliga delarna i språkstad- gan. Del I består av sex artiklar och innehåller definitioner av vissa begrepp samt reglerar vissa praktiska frågor kring ratificeringen. I del I regleras även stadgans relation till andra nationella och inter- nationella skyddssystem samt folkrättsliga skyldigheter. I artikel 6 finns en förpliktelse för parterna att se till att berörda myndigheter, organisationer och personer informeras om rättigheter2 och skyl- digheter enligt stadgan. Del II och III innehåller de olika förpliktelser i förhållande till minoritetsspråken som parterna till stadgan har åtagit sig. Del IV reglerar hur granskningen av efterlevnaden av språkstadgan ska gå till. Del V innehåller bestämmelser om ratificering, vad som krävs för att stadgan ska träda i kraft och andra liknande frågor. Del II av stadgan består av artikel 7. Den innehåller en rad åta- ganden utformade som övergripande mål och principer, som kon- ventionsstaterna har åtagit sig att tillämpa avseende alla minoritets- språk.3 Artikel 7 ska i princip4 tillämpas i hela landet. 1Se vidare om detta begrepp i avsnitt 3.1.3. 2Det kan tyckas finnas en motsättning mellan begreppet ”rättigheter” i denna artikel och tidigare nämnda uttalanden att stadgan inte grundar individuella rättigheter. I det engelska originalet anges ”rights … established by this Charter”. Möjligen avses sådana rättigheter som skapats på nationell nivå till följd av stadgan. 3Språkstadgan använder begreppet ”landsdels- eller minoritetsspråk” men utredningen kom- mer fortsättningsvis använda uttrycket minoritetsspråk. 4Punkt 1 i artikel 7 gäller enligt sin ordalydelse endast ”inom de territorier där sådana språk används” (om detta uttryck, se avsnitt 3.1.4). Punkten är alltså formellt geografiskt avgrän- sad. Den torde dock sällan tillämpas så. En strikt tillämpning enligt ordalydelsen skulle även ge upphov till vissa ologiska slutsatser som strider mot stadgans syfte. Detta av följande skäl. Förpliktelserna i punkt 1 är enligt punkt 5 i samma artikel tillämpliga ”i vederbörliga delar” för s.k. territoriellt obundna språk. För de territoriellt obundna språken kommer per definition tillämpningen inte att bli geografiskt avgränsad. De territoriella språken skulle därmed, utanför sina traditionella områden, till skillnad från de territoriellt obundna språken inte skyddas av punkt 1 i artikel 7. Rimligtvis bör emellertid i vart fall motsvarande skydd som enligt punkt 5 ges även de territoriella språken utanför deras traditionella områden. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Del III av stadgan består av artikel 8–14 och innehåller ett antal mer detaljerade förpliktelser inom olika områden. Del III är tillämp- lig endast för de s.k. territoriella språken, vilka är språk som av hävd används inom ett visst område i en stat. Varje stat ska i samband med ratificeringen av stadgan ange särskilt vilket eller vilka språk staten avser att behandla som territoriella språk. Artiklarna i del III avser följande områden: utbildning (artikel 8) rättsväsendet (artikel 9) förvaltningsmyndigheter och samhällsservice (artikel 10) massmedia (artikel 11) kulturell verksamhet och kulturella inrättningar (artikel 12) ekonomiska och sociala förhållanden (artikel 13) utbyte över gränserna (artikel 14) Artiklarna är indelade i numrerade punkter. Punkterna är vissa fall i sin tur indelade i ”underpunkter” betecknade med små bokstäver, t.ex. punkt 1 i artikel 8 som består av punkterna a)–i). Vissa sådana punkter är i sin tur indelade i punkter betecknade med romerska siffror, t.ex. punkt 1.a) i artikel 8 som är indelad i punkt i)–iv). Ut- redningen kommer fortsättningsvis att använda uttrycket stycken som benämning på punkter betecknade med romerska siffror. I vissa fall motsvarar förpliktelserna i de olika punkterna eller styckena sinsemellan alternativa och olika höga krav för staten.5 Ut- redningen använder uttrycket åtagandenivåer för att beteckna sådana alternativa förpliktelser. I andra fall är punkterna eller styckena i stället kumulativa, dvs. flera av dem kan tillämpas fristående från varandra.6 Del III i språkstadgan är uppbyggd så att staten kan ”skräddarsy” sina åtaganden så att de passar det aktuella språkets situation. För var och en av artiklarna ska staten i samband med ratificeringen ange 5I artikel 8 punkt 1.a) är exempelvis åtagandet i stycke i), att erbjuda förskoleundervisning (huvudsakligen) på minoritetsspråket, mer långtgående än åtagandet i stycke ii), att erbjuda en ”väsentlig del” av förskoleundervisningen på språket. 6se exempelvis de olika styckena i punkt 1.a) i artikel 9. Utökade åtaganden enligt språkstadgan vilka förpliktelser den väljer att åta sig avseende respektive territori- ellt språk. Det är därmed möjligt för staten att ha åtaganden som skiljer sig åt mellan olika språk. Staten kan emellertid inte välja helt fritt. För det första måste staten åta sig minst 35 förpliktelser beträffande vart och ett av de territoriella språken. För det andra måste staten välja minst tre från vardera av artikel 8 och 12 och ett från vardera av artikel 9–11 och 13. En stat har möjlighet att förändra sina åtaganden enligt del III i språkstadgan genom att meddela generalsekreterare detta. Det är bl.a. möjligt för staten att utöka sina åtaganden gent- emot de språk avseende vilka staten redan tillämpar del III. Det sker genom att staten åtar sig förpliktelser enligt ytterligare punkt- er eller enligt alternativa punkter eller stycken som motsvarar en högre åtagandenivå (se punkt 2 i artikel 3). 3.1.2Sveriges nuvarande åtaganden och möjligheten att utöka dem har erkänt chib och jiddisch som territoriellt obundna språk, för vilka endast del II av stadgan är tillämplig. För de terri- toriella språken finska, samiska och meänkieli har åtagit sig att tillämpa både del II och del III. I utredningens uppdrag ingår inte att överväga om ska utöka sina åtaganden enligt del III till att omfatta chib, jiddisch eller något annat språk. Det ingår inte heller att överväga om fler språk ska erkännas som territoriellt obundna språk. Utred- ningen ska endast överväga om bör utöka sina nuvarande åtaganden i förhållande till finska, samiska eller meänkieli. har valt att tillämpa drygt 40 punkter i del III avseende samiska, finska respektive meänkieli. tillämpar artikel 14 i dess helhet, medan det däremot finns ett formellt utrymme att ut- öka åtagandena när det gäller övriga artiklar i del III. Utredningen avser att gå igenom samtliga punkter eller stycken som inte tillämpar för något av de tre territoriella språken och så långt möjligt klargöra vad dessa förpliktelser inne- bär, både generellt och i ett svenskt sammanhang. I tabell 3.1. ne- dan framgår vilka punkter eller stycken som inte omfattas av nuvarande åtagande, och som skulle motsvara en högre Utökade åtaganden enligt språkstadgan åtagandenivå än dagens. De punkter som utgör olika alternativa åtagandenivåer är grupperade tillsammans. tillämpar fyra punkter för endast ett eller två av de tre territoriella språken. Av dessa tillämpas punkt 1.c.i) i artikel 11 endast för finska, punkt 1.e) i artikel 12 endast för samiska och punkt 1.c) och 1.h) i samma artikel endast för samiska och finska. I utredningens uppdrag ingår att särskilt överväga om bör tillämpa dessa punkter för samtliga tre språk. Utredningen har även i del III i språkstadgan, bilaga 3 till detta betänkande, markerat de aktuella punkterna. De punkter som inte omfattas av nuvarande åtagande, och som skulle motsvara en högre åtagandenivå än dagens, är markerade med en tunn ram. De punkter som endast omfattas av åtagandet i förhållande till ett eller två av språken är markerade med en tjock ram. övriga nuvarande åtaganden är markerade med kursivering. *Tillämpas enbart för finska **Tillämpas enbart för samiska ***Tillämpas enbart för samiska och finska 3.1.3Om tolkning och tillämpning av språkstadgan Språkstadgans två autentiska versioner är upprättade på engelska och franska. Det finns dessutom en översättning till svenska som jämsides den engelska texten bifogats bl.a. propositionen till mino- ritetslagen (prop. 2008/09:158) och utredningens delbetänkande (SOU 2017:60). När utredningen hänvisar till ”den svenska över- sättningen” är det denna översättning som avses. Utökade åtaganden enligt språkstadgan viktigt att ha i åtanke att det är de bägge autentiska texterna som är folkrättsligt bundet av. En tolkning av stadgan måste alltså även för svensk del utgå från dessa texter. Utredningen har inte genomgående använt de uttryck som används i den svenska översättningen. I vissa fall har utredningen valt att använda andra, mer lämpliga, uttryck. Frågan om vad som gäller enligt de olika förpliktelserna i stad- gan, och hur tolkningen och tillämpningen av dem ska gå till är inte helt enkel att besvara. Språkstadgan är i egenskap av konvention underkastad de regler om tolkning som finns i artikel 31–33 i om trak- taträtten (). lägger tyngd- punkten på ordalydelsen i den konvention som ska tolkas. Enligt huvudregeln ska en konvention (även kallad traktat) tolkas ärligt i överenstämmelse med den gängse meningen av traktatens ut- tryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ända- mål och syfte.7 Uttryck som används i en konvention ska ges en speciell mening om det fastställs att det var parternas avsikt8, men utgångspunkten är alltså att uttrycken ska tolkas utifrån sin ”gängse mening” sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av konventionens ändamål och syfte. Språkstadgans syfte framgår som nämnts av preambeln och är att skydda och främja minoritetsspråken. Preambeln nämner därtill sär- skilt att vissa språk riskerar att dö ut. Uttrycken i en konvention ska tolkas i sitt sammanhang. Begrep- pet ”sammanhang” definieras betydligt snävare i än i vanligt språkbruk. Sammanhanget utgörs nämligen i huvudsak av konventionstexten, inklusive preambeln och eventuella bilagor. En viktig del av ”sammanhanget” vid en tolkning av de olika förpliktelserna i del III i språkstadgan är givetvis de mer generellt formulerade förpliktelserna i del II i stadgan. En strikt tillämpning av del III kan tänkas ge upphov till luckor i tillämpningen, bl.a. på grund av teknologiska9 och samhälleliga förändringar. 7Ur den svenska översättningen av , art. 31.1. Se SÖ 1975:1. 8Se artikel 31.4 i . 9Punkterna 1.a)–1.c) i artikel 11 har pekats ut som särskilt problematiska. Utökade åtaganden enligt språkstadgan det möjligt att se statens lagstiftning och politik i ett helhetsper- spektiv (Dunbar 2012, s. 187–189). Förpliktelserna i del III kan dessutom ses som specialfall av de generella åtagandena i del II.10 En restriktiv och alltför formalistisk tolkning av del III bör därmed kunna fyllas ut genom en tillämp- ning av del II. Därmed bör även innebörden av åtagandena enligt del II kunna färgas av den särskilda uppsättning åtaganden staten har enligt del III i förhållande till ett visst språk. Under vissa förutsättningar ingår i ”sammanhanget” enligt Wien- konventionen även överenskommelser och andra dokument upp- rättade av parterna till konventionen.11 Några ytterligare överens- kommelser mellan konventionsstaterna finns emellertid inte beträffande språkstadgan. har inte heller gjort några reser- vationer i förhållande till stadgan.12 Enligt ska därtill vid tolkningen, utöver ”sammanhanget”, hänsyn bl.a. tas till efterföljande praxis vid kon- ventionens tillämpning.13 Detta förutsätter dock att denna praxis ådagalägger enighet mellan konventionsstaterna om hur konventio- nen ska tolkas. Till skillnad från i svensk rätt utgör däremot förarbeten till kon- ventioner, exempelvis utkast och protokoll från möten, s.k. supple- mentära tolkningsmedel som endast får användas undantagsvis.14 Språkstadgan medför som nämnts ovan inte några direkta rättig- heter för enskilda användare av minoritetsspråken. Det finns inte heller någon domstol eller liknande instans som kan tolka stadgan på ett sätt som är juridiskt bindande för konventionsstaterna. Varje enskild stat ansvarar i stället för den primära tolkningen och tillämpningen i förhållande till sina minoritetsspråk. Den oberoende granskning som sker av efterlevnaden av språk- stadgan genomförs av en expertkommitté. Kommittén fungerar emellertid inte som en domstol. Dess formella roll enligt stadgan är 10Jämför exempelvis punkt 1.f) i artikel 7 med artikel 8, punkt 2 i artikel 7 med punkt 1.a)– 1.c) i artikel 13, eller punkt 1.i) i artikel 7 med artikel 14. 11Se punkt 2 (a) och (b) i artikel 31 i . 12Jämför artikel 21.1 i språkstadgan. 13Se artikel 31.3 (b) i 14Enligt artikel 32 får supplementära tolkningsmedel användas antingen för att bekräfta en tolkning som gjorts enligt huvudregeln eller för att fastställa innebörden om en tolkning enligt huvudregeln inte undanröjer tvetydigheter och oklarheter eller leder till uppenbart orimliga eller oförnuftiga resultat. Utökade åtaganden enligt språkstadgan enbart att utifrån granskningen sammanställa rapporter till Europa- rådets ministerkommitté. rapporter är inte per automatik offentliga, till skillnad från domar, exempelvis från Europa- domstolen för de mänskliga rättigheterna. De kan dock offentlig- göras av efter beslut från ministerkommittén, vilket torde vara regel. Rapporterna kan sedan användas av ministerkommittén som underlag för rekommendationer till konventionsstaterna. Inte heller ministerkommittén kan således fatta några juridiskt bindande be- slut i förhållande till konventionsstaterna. Även om expertkommitténs rapporter och ministerkommitténs rekommendationer inte binder konventionsstaterna juridiskt kan de på flera sätt få betydelse vid tolkningen och tillämpningen av språkstadgan. För det första utgör granskningsrapporterna, tillsammans med staternas egna rapporter och de nationella minoriteternas inlagor till kommittén, en källa till kunskap om hur konventionsstaterna tolkar och tillämpar språkstadgan. Därmed kan de användas för att dra slutsatser om förekomsten av praxis som ”ådagalägger enighet” mellan konventionsstaterna om hur stadgan ska tolkas. För det andra utses expertkommitténs medlemmar utifrån kravet att de ska besitta högsta integritet och erkänd sakkunskap i de frågor som stadgan avser.15 Genom sitt arbete med granskningen av konventionsstaterna får kommittén en särskild överblick över, och kunskaper om, tillämpningen av stadgan. Kommitténs bedömning- ar kan mot den bakgrunden få stor tyngd. I den litteratur som rör stadgan används dess uttalanden ofta som tolkningskälla. Ytterligare en part i utvecklingen av tolkningen och tillämpningen av språkstadgan är företrädarna för minoritetsspråken. Organ och sammanslutningar får fästa expertkommitténs uppmärksamhet på frågor som rör tillämpningen av del III av stadgan. Kommittén får efter samråd med den berörda staten beakta sådana uppgifter när den sammanställer sina rapporter.16 Utvecklingen av tolkningen och tillämpningen av språkstadgan skulle sammanfattningsvis kunna beskrivas ske genom en kontinu- erlig dialog mellan tre parter: staten, och företrädarna för minoritetsspråken (Dunbar 2008, s. 57). 15Se artikel 17.1 i språkstadgan. 16Se artikel 16.2 i språkstadgan. Utökade åtaganden enligt språkstadgan Kopplad till språkstadgan finns också en s.k. explanatory report, ett begrepp som utredningen valt att översätta med ”förklarande rapport”17. Inom tas sådana förklarande rapporter fram av de expertkommittéer som haft i uppdrag att arbeta fram utkast till konventionstexterna. De publiceras när en konvention antas av ministerkommittén. De kan underlätta tillämpningen av konventi- onerna men utgör inte auktoritativa, dvs. rättsligt bindande, tolk- ningar. De kan emellertid betraktas som s.k. supplementära tolk- ningsmedel18 (Polakiewicz, 1999, s. 26–27). Många av förpliktelserna i del III är förhållandevis allmänt hållna vilket ger konventionsstaterna en tolkningsmarginal. De kan där- med ofta genomföras på mer än ett sätt av en enskild stat. Bedöm- ningen av hur åtagandena ska genomföras av staten blir ofta en fråga om att bedöma vilket eller vilka av flera alternativ som är lämpligast för att uppnå ett visst mål, snarare än en direkt juridisk-teknisk ”översättning” av stadgans begrepp till en nationell kontext. En viktig faktor vid tolkningen och tillämpningen av stadgan är respektive minoritetsspråks unika situation. I flera av artiklarna19 anges att staten åtar sig ”i enlighet med situationen för vart och ett av dessa språk”, eller liknande, att vidta olika slags åtgärder. Uttrycken synes främst ta sikte på valet av åtaganden och åtagande- nivåer. Om ett åtagande ger utrymme för staten att avgöra hur det ska uppnås och vilka åtgärder som är lämpliga kan emellertid det enskilda minoritetsspråkets situation få ytterligare betydelse. Åta- ganden kan nämligen genomföras på olika sätt i förhållande till olika språk (Woehrling, 2006, s. 96–97). Faktorer som bör kunna få betydelse för hur ett åtagande kan genomföras är hur många talare ett språk har och hur stor andel av befolkningen de utgör, om talarna är geografiskt utspridda eller koncentrerade i vissa områden samt hur aktiva och intresserade av främjande åtgärder de är. Språket som sådant bör även få betydelse: 17Uttrycket ”konventionskommentar” används av minoritetsspråkskommittén i betänkan- det Steg mot en minoritetspolitik – konvention om historiska minoritetsspråk (SOU 1997:192). I utredningens delbetänkande används uttrycket ”förklarande yttrande”. 18Enligt artikel 32 får supplementära tolkningsmedel användas antingen för att bekräfta en tolkning som gjorts enligt huvudregeln eller för att fastställa innebörden om en tolkning enligt huvudregeln inte undanröjer tvetydigheter och oklarheter eller leder till uppenbart orimliga eller oförnuftiga resultat. 19Se exempelvis punkt 1 i artikel 8, 9 respektive 10. Utökade åtaganden enligt språkstadgan vilken vokabulär som finns, om det finns i en standardform samt om det finns olika varieteter och dessas inbördes relation. Förändringar i språkets situation torde kunna leda till att staten behöver genomföra sina åtaganden på olika sätt . Språkstadgan bör med andra ord tolkas dynamiskt, i enlighet med minoritetsspråkets och samhällets utveckling. Om statens åtgärder exempelvis leder till framtagandet av en ortografi eller till en stan- dardvarietet påverkas uppenbarligen möjligheten att vidta andra främjande åtgärder, såsom möjligheten att främja översättningar till och från språket. 3.1.4Geografiska begränsningar av tillämpligheten av språkstadgan De flesta av förpliktelserna i del III i språkstadgan gäller endast i de delar av konventionsstaternas territorium där användarna av mino- ritetsspråket är tillräckligt många. I punkt 1.b) i artikel 1 definieras ”territorium där landsdels- eller minoritetsspråket används” som det geografiska område inom vilket detta språk är uttrycksmedel för ett så stort antal personer att det motiverar de olika åtgärder för skydd och främjande som avses i denna stadga, Sedd till sin ordalydelse innehåller definitionen inget krav på att språket av hävd måste ha talats inom hela det geografiska område där minoritetsspråksanvändarna är tillräckligt många. Även om- råden dit minoritetsspråkstalare flyttat i tillräckligt antal i modern tid skulle exempelvis kunna omfattas. Enligt den förklarande rap- porten är det emellertid inte så definitionen ska förstås. Den avser det territorium där språket historiskt har haft sin bas (, 1992, p. Den förklarande rapporten är inte juridiskt bindande, men även stadgans struktur ger stöd för en sådan tolkning av definitionen.20 20 För det första används uttrycket ”hävd” i definitionen av minoritetsspråk i artikel 1.a.). För det andra gäller exempelvis punkt 1 i artikel 8 respektive 12 inom områden där språken ”används” medan punkt 2 i respektive artikel gäller ”även avseende andra territorier än de där landsdels- eller minoritetsspråk av hävd används” om språkanvändarna är tillräckligt många (utredningens kursivering). Utökade åtaganden enligt språkstadgan Minoritetsspråkets historiska område utgör den yttre ramen för tillämpningen av de förpliktelser i del III i stadgan som är geogra- fiskt avgränsade. En annan sak är att staten givetvis kan välja att vidta sådana åtgärder även inom andra områden eller inom hela lan- det, vilket skulle vara i enlighet med åtagandena i del II. Inom språkets historiska område gäller de geografiskt avgräns- ade förpliktelserna emellertid endast där användarna är tillräckligt många för att motivera de olika åtgärderna. Språkstadgan slår inte fast någon nedre gräns, vare sig i fråga om absolut antal minoritets- språkstalare eller i fråga om dessas andel av den totala befolkningen. Varje stat får avgöra frågan om vad som är ett tillräckligt antal minoritetsspråkstalare, i enlighet med språkstadgans anda, och uti- från beskaffenheten hos respektive åtgärd som föreskrivs i stadgan (, 1992, p. Bedömningen av vilket geografiskt om- råde som är aktuellt ska med andra ord göras punkt för punkt, artikel för artikel. tillämpar exempelvis åtagandena enligt ar- tikel 8 respektive 9 i olika geografisk omfattning, något som expert- kommittén visserligen noterat i sin senaste rapport (, 2017a, p. Det är svårt att helt säkert avgöra gränserna för de områden i inom vilka antalet minoritetsspråkstalare är tillräckliga för att motivera de olika åtgärderna i del III i språkstadgan. Det beror främst på att inte för någon statistik över antalet minoritetsspråks- talare inom olika geografiska områden. I minoritetslagen regleras de s.k. förvaltningsområdena för de territoriella språken, respektive områden inom vilka särskilda språk- liga rättigheter gäller i förhållande till domstolar. Dessa områden är de där har genomfört åtagandena enligt artikel 10, delar av arti- kel 8 respektive artikel 9 i stadgan. I förhållande till andra åtaganden går det inte att urskilja specifika geografiska områden inom vilka de tillämpas. Ett stort antal kommuner har anslutits till förvaltningsområdena efter att de anmält till regeringen att de vill ingå.