sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Vem har ansvaret? SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för och Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över vissa frågor om klimatanpassning och förordnades f.d. landshövdingen som utredare. I uppdraget ingick att analysera hur ansvaret fördelas mellan staten, landstingen, kommunerna och enskilda för att anpassa pågående och planerad markanvändning och bebyggd miljö till ett gradvis för ändrat klimat. Utredaren skulle också analysera eventuella hinder och begränsningar i lagstiftningen för genomförande av sådana anpass ningsåtgärder. En särskild fråga var att se över befintlig lagstiftning och föreslå de ändringar som krävs för att få till en långsiktigt hållbar dagvattenhantering. Uppdraget skulle redovisas , men förlängdes till i tilläggsdirektiv. Utred ningen antog namnet . Som experter att bistå utredningen förordnades från experten (meteorolo giska och hydrologiska institut, framöver ), experten (Kommuner och Landsting, framöver SKL), departementssekreteraren (), kanslirådet (), docenten (, framöver SGI), kanslirådet (), juristen (Svensk Försäkring), juristen (Svenskt Vatten), handläggaren (Myndigheten för sam hällsskydd och beredskap, framöver MSB), civilingenjören () och klimatanpassningssamordnaren (i ). entledigades och ersattes av departementssekrete entledigades och ersattes av departementssekre teraren . (Miljö- och energi departementet) förordnades som expert och chefsjuristen () . Hovrättsassessorn anställdes som sekreterare från och hovrättsassessorn från . Därutöver har departementssekreteraren varit sekreterare i utredningen – . Härmed överlämnas betänkandet Vem har ansvaret? (SOU 2017:42). 1.1Förslag till lag om ändring i (2010:900)................................................................................ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster .................................................... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordning (2012:546) med instruktion för Utredningens uppdrag och uppläggning ....................... Analys av direktiven................................................................ Särskilt om finansiering........................................... Särskilt om lagstiftning ........................................... 3.1.1Klimatscenarier – möjliga utvecklingar Beräkningar av klimatförändringarna i Översvämning från vattendrag och sjöar ............... Långvarig eller intensiv nederbörd ......................... Förebyggande åtgärder mot översvämningar ........ Ras och skred.......................................................................... Det fortsatta arbetet med skredriskanalys ............. Förebyggande åtgärder mot erosion Relationen ................................befintlig och ny bebyggelse Klimatanpassningsarbetet .............................i kommunerna IVL:s rapport; NR B 2261 Viktiga kommunala lagregler och principer Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena, tillämpningen .....................och brister i lagstiftningen Statens ansvar för olyckor och kris 4.1.4Analys och sammanfattning av statens ansvar och dess brister...................................................... 4.2Kommunens ansvar, tillämpningen och hinder 4.2.1Kommunens ansvar enligt PBL för 4.2.2Kommunens möjliga ansvar för skador på grund av annan lagstiftning.............................. 4.2.3Det kommunala självstyret och den 4.2.4Klimatanpassning i praktiken i kommunerna – analys av brister och hinder ............................... Analys av möjliga övergripande förbättringar ..... 4.2.6Utredningens analys av övriga möjliga hinder Särskild analys av dagvattenfrågorna ................................... Särskilt om dagvatten i direktiven ........................ Hantering av dagvatten......................................................... Kostnader på grund av översvämningar ............... 5.2.5Exempel på kraftiga skyfall (och Analys av dagvattenhanteringen........................... 5.3 Dagvatten som en del av begreppet avlopp ......................... 1.1.1MB:s, PBL:s och vattentjänstlagens inbördes relation till varandra avseende 5.3.2Analys gällande definitionen av avlopp i MB i förhållande till vattentjänstlagen ........................ 5.4 Kommunen och dagvattenhanteringen ............................... Ansvaret för att ordna vattentjänster................... Ansvaret vid driften av anläggningen ................... förhållande till kommunens skadeståndsansvar vid planering av markanvändande ........................ 5.4.5Utomobligatoriskt skadestånd kopplat till driften av va-anläggningen.................................... Annan relevant lagstiftning .................................. Analys av vattentjänstlagens utformning ............ 5.5Fastighetsägares ansvar vid användandet av roll i förhållande till vattentjänstlagen ....... Va-taxa och va-avgifter ......................................... Möjligt avgiftsuttag för framtida investeringar... 5.7.4Slutsatser avseende finansieringen av Kostnaderna för klimatanpassning – uppskattningar av kostnaderna för t.o.m. Rapport av Ramböll, .................................. Syfte och frågeställning ......................................... Översvämning från sjö och vattendrag Skattning av kostnader .......................................... Metod för beräkning ............................................. 4.2.2Planeringskostnader samt kostnader för Extrapolering av kostnader ................................... Översvämningar från hav...................................... 4.3.2Översvämningar från skyfall samt sjöar och Ras och skred ......................................................... Erosion från sjöar och hav .................................... Erosion längs havskust och sjöar Bilaga 1 Datainsamling från kommuner och ytterligare ingångsvärden .............................................. Bilaga 2 Beskrivning av kostnadsdata............................................. Bilaga 3 Kostnadsbedömningar ras och skred av Geografiska informationsbyrån ................... Datakällor och metod ........................................................... Utredningens slutsatser, överväganden och förslag ...... Utredningens slutsats – en sammanfattning: ...... 7.3Analys om risker på grund av klimateffekter och en strategi i översiktsplanen.......................................... 7.4 Myndighetsstrukturen och en nationell strategi ................ Gällande ordning och dess brister........................ 7.4.2Utredningens förslag om beredning av och innehåll i en nationell strategi ....................... Utredningens förslag om en ny Nybyggnation på riskfylld mark enligt äldre plan.............. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; En förbättrad hantering av dagvatten.................................. 8.2.1Markåtkomst för öppna dagvattenlösningar – finns det lagstiftningshinder?............................ 8.3 Gällande ansvarsregler.......................................................... 8.3.1Vattentjänstlagens ansvarsregler i förhållandet till ansvar vid planläggning enligt PBL................. Förslagen i kapitel 7 .............................................. 8.4Ökade möjligheter för en optimerad hantering En kunskapsvägledning till kommunerna........................... En vägledning för kommunerna........................... Reglering av markens genomsläpplighet............................. 9.3 Hinder för att uppfylla uppdraget ....................................... 9.4 Sammantagen slutsats om finansiering................................ 10.1 Utredningens uppdrag om konsekvensanalys..................... 10.2 Utredningens utgångspunkter för konsekvensanalysen .... 10.3.1 Skyldigheten för kommunerna att utföra en analys i översiktsplanen.................................... 10.3.2 Ekonomiska konsekvenser av förslaget om en förändrad myndighetsstruktur – ökade anslag till och länsstyrelserna........................... 10.3.3 Sammantagen konsekvens för anslaget 1:10 ........ 10.3.4 Ekonomiska konsekvenser av förslaget i 7.5 om prövning i bygglovsärendet ............................ 10.3.5 Ekonomiska konsekvenser av förslaget i 8.4 om fastighetsägares hantering av dagvatten på 10.3.6 Ekonomiska konsekvenser av förslaget i 8.6 om marklov för förändring markytans 10.4.1 Konsekvenser för brottsligheten .......................... 10.4.2 Konsekvenser för det kommunala självstyret...... 10.4.3 Konsekvenser för jämställdhet och om biologisk mångfald, ekosystemtjänster och Anläggningslagen (1973:1149) Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de Expropriationslagen (1972:719) Kommunallagen (1991:900) Plan- och Byggförordning (2011:338) Skadeståndslagen (1972:20) Lagen (1955:314) om allmänna Lagen (1970:244) om allmänna Förordningen (2007:701) om Lagen (1973:1150) om allmänna Utredningens uppdrag är mycket brett. Det omfattar klimatanpass ning av all mark och alla klimateffekter. Klimatanpassning brukar delas upp i sex olika huvudområden, som i sin tur har 4–6 undergrup per. Dessa är kommunikation (väg, järnväg, sjöfart osv. ), tekniska försörjningssystem (elsystem, fjärrvärme osv. ), bebyggelse och bygg nader (bl.a. översvämning, ras, skred och erosion samt dagvatten), areella näringar och turism (skogsbruket, jordbruket, fiske, turism osv. ), naturmiljön och miljömålen samt människors hälsa. Samman taget handlar det därmed om ca 25 olika områden. Huvuduppdraget är att klarlägga ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting och andra för all mark och alla klimateffekter. Ansvarsfördelningen är beroende på vilken mark som avses, lag stiftningen är inte samma för exempelvis bebyggelse jämfört exem pelvis med jordbruk eller skogsbruk. Innebörden är att ämnet är tvär sektoriellt och omfattar en stor del av samhället. På grund av detta har utredningen avgränsat uppdraget till det område som benämns bebyggelse och byggnader. För en del av bebyggelsen gäller särregler. I analysen ingår därför inte anläggningar som omfattas av särregler ing, som vägar, järnväg, kärnkraftverk och vindkraft. Bebyggelse ska som huvudregel planläggas genom detaljplan eller områdesbestämmelser. Detaljplan krävs om det handlar om ny sam manhållen bebyggelse eller bebyggelse som ska förändras eller be varas i ett sammanhang. Utredningen har utgått från bebyggelse som planlagts i detaljplan. Skälet till denna avgränsning är att här är ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och fastighetsägare särskilt angelägen, eftersom det handlar om en övergripande fördel ning. Jag har vidare avgränsat uppdraget till översvämning, ras, skred och erosion. I min analys har jag utgått från stat, kommun och fastighetsägare. Statens och kommunens ansvar analyseras utifrån det ansvar de kan ha utan att vara fastighetsägare. I den mån staten eller kommunen äger fastigheter gäller det som anförs för fastighetsägare även för dem. Utredningen har utgått från ett juridiskt ansvar. Med ett juridiskt ansvar menar jag ett ansvar som är möjligt att utkräva, att det är möjligt att vidta åtgärder mot den som inte uppfyller sina skyldig heter. Det kan exempelvis vara skadestånd eller andra sanktioner. har exempelvis kommun eller stat möjlighet att agera, men om det är ”frivilligt” och inte sanktionerat utgör det inte ett juridiskt ansvar. Kommunerna har ansvaret för att ny bebyggelse i detaljplan lokali seras till lämplig mark utifrån risken för olyckor som ras, skred eller översvämning och erosion. Det finns en utredningsskyldighet för kommunen att klarlägga om marken är lämplig. Kommunerna ska inhämta underlag för att uppfylla detta ansvar. Om kommunerna tillåter bebyggelse på olämplig mark eller underlåter att inhämta kun skap och det därefter sker skador på grund av översvämning, ras/skred eller erosion kan kommunen bli skadeståndsskyldig mot fastighets ägare. Därmed har kommunen ett juridiskt ansvar för ny bebyggelse. I praktiken låter en del kommuner bli att fullt ut utreda markens lämplighet utifrån risken för olyckor, översvämning eller erosion i vart fall i ett långsiktigt perspektiv med hänsyn till förväntade klimat förändringar. Det förekommer även byggnation på mark som utretts och som senare visat sig vara olämplig. Det finns flera förklaringar till det. är det i hög grad oklart vilket tidsperspektiv kommu nerna ska arbeta efter och hur skaderisken ska bedömas. Det har saknats praxis eller tillräckliga riktlinjer från länsstyrelserna. Kommunens juridiska ansvar för ny bebyggelse är kopplat till detaljplanen och den relevanta myndighetsutövningen som kan ge ett skadeståndsansvar sker när planen antas. Genomförandetiden för bebyggelse är 5–15 efter det att planen antagits. Skadestånds ansvaret preskriberas efter det att planen antagits. Därtill kom mer att nybyggnation sker i områden med äldre detaljplaner, vilket innebär att skadeståndsansvaret för planen redan på förhand är pre skriberad. Min slutsats är att de anförda osäkerhetsfaktorerna och preskrip tionsbestämmelserna innebär att kommunens skadeståndsansvar i praktiken är utvattnat och att det därför blir svårt för en fastighetsägare att utkräva ett ansvar av kommunen för skador utifrån kommunens ansvar för ny bebyggelse. För den befintliga bebyggelsen saknar kommunen motsvarande planläggningsansvar, efter det att preskriptionsansvaret löpt ut finns det inget juridiskt ansvar. Den befintliga bebyggelsen utgör den abso luta merparten av bebyggelsen. Den centrala lagstiftningen (PBL) uppställer inga krav på att kommunen ska skydda den befintliga be byggelsen mot översvämning, ras, skred eller erosion utöver att lagen anger att uppmärksamt ska följa utvecklingen samt ta de initiativ som behövs. Sammantaget leder detta till en över gripande slutsats om att kommunen saknar ett juridiskt ansvar för att klimatanpassa den befintliga bebyggelsen. Det redovisade avser kommunens ansvar enligt PBL. Den lag stiftning som därutöver är relevant är lag (2003:778) om skydd mot olyckor. Enligt den lagen är det i första hand kommunerna som har ett ansvar för räddningstjänst. Vid olyckor eller överhängande fara för olyckor gäller att kommunen ska ansvara för räddningstjänst. En förutsättning är att det är motiverat med hänsyn bl.a. till behovet av ett snabbt ingripande och det hotade intressets vikt. Innebörden av detta ansvar är därmed att kommunerna vid plötsliga översväm ningar och ras eller skred (långsamma översvämningar och erosion ingår inte i termen olyckor i den lagen) av viss dignitet har en skyldighet att agera med räddningsinsatser i den utsträckning det är möjligt. Ansvaret innebär att hindra eller begränsa skador, men inte att i slutänden ersätta förstörd egendom. I stället drabbar dessa kostnader fastighetsägaren. Statens ansvar för ny och befintlig bebyggelse är vagt, det finns någon form av övergripande ansvar, men det saknas möjlighet för fastighetsägare att utkräva detta ansvar. En effekt av statens och kommunernas begränsade ansvar blir att fastighetsägaren får bära det ansvar som inte kommunen eller staten har. Fastighetsägarens ansvar följer av äganderätten. Fastig hetsägaren har som huvudregel ingen skyldighet att klimatanpassa sin egendom, i stället innebär ansvaret att denne får ta konsekven serna och stå risken för skador. En fastighetsägare kan vara en en skild person eller en juridisk person, som exempelvis ett företag eller förs enskilda fastighetsägarens kostnader till stor del över på försäkringskollektivet, även om redan nu höga själv risker kan gälla för exempelvis översvämning. Motsvarande gäller inte fullt ut för juridiska personer som exempelvis kommuner, efter som dessa tecknar försäkringar mer på individuell basis och efter de behov de anser sig ha. Det finns en risk för att fastighetsägare inte kommer att kunna försäkra sig för skador på grund av klimateffekter, efter som en förutsättning är att skadan bedöms som en plötslig och oför utsedd händelse. Exempelvis skulle regelbundet återkommande över svämningar inte längre ses som plötsliga och oförutsedda. Den gällande ansvarsfördelningen är orimlig, eftersom det inne bär att såväl enskilda fastighetsägare som juridiska personer som äger fastigheter kan komma att drabbas hårt. För fastighetsägare kan det också vara svårt att agera effektivt, eftersom åtgärder kräver samordning. Det är inte möjligt att nu på ett övergripande sätt förändra den gällan de ansvarsfördelningen. Att exempelvis i efterhand lägga ett över gripande ansvar på kommunerna för den befintliga bebyggelsen framstår som omöjligt, särskilt med hänsyn till att det ännu inte klar lagts vad kostnaderna för varje kommun skulle uppgå till och hur finansieringen skulle ske. Utredningen kommer i stället att lämna förslag som påbörjar arbetet med att minska riskerna för skador och som underlättar klimatanpassningen. Förslagen innebär sammantaget ett något utökat ansvar för kommunerna, men det ska ske med av statligt stöd. Krav om analys i översiktsplanen Utredningen föreslår att det införs ett uttryckligt krav mot kom munerna om att i översiktsplanen ange en analys om riskerna för översvämning, ras, skred och erosion för bebyggelse och verk samt en strategi för hur dessa skador kan minskas eller för Syftet med kravet på en sådan analys är i första hand att arbetet med att bedöma riskerna och att finna en strategi kommer i gång och att det inleds en dialog med kommunens medlemmar. Min bedömning är att ett sådant krav mot kommunerna kan bli ett kraft fullt första steg mot den nödvändiga klimatanpassningen. Syftet är inte att försvåra att ny bebyggelse kommer till stånd utan att under lätta att ny hållbar bebyggelse kan ske. Det kan exempelvis ske genom att kommunerna övergripande och på ett tidigt stadium tar ställning till vilka områden som är lämpliga för ny bebyggelse, vilka som inte bör bebyggas och vilka som kan bebyggas under förut sättning att olika skyddsåtgärder initieras. Analysen ska i dess helhet finansieras genom statsbidrag. Beloppet beräknas totalt uppgå till . Den gällande myndighetsstrukturen för klimatanpassning är att den ska genomsyra samhället och att ingen särskild myndighet ska ha det övergripande ansvaret. Myndighetsstrukturen för klimatanpass ning av bebyggelse är enligt utredningens uppfattning ineffektiv. Det finns en enighet om att myndigheter som MSB, , , och länsstyrelserna har mycket kunskap och att myndig heterna producerat viktigt och bra underlag, men att kunskapen inte alltid kommer kommunerna till del. Det största problemet skulle den bristande översikten och samordningen vara. Konkreta exem pel på detta är exempelvis att det saknas klar praxis från länsstyrel serna och regeringen om vilket tidsperspektiv det är rimligt att utgå från när det gäller ny bebyggelse. Länsstyrelserna har olika rekom mendationer(eller saknar helt) om vilken nivå det är lämpligt att bygga på med hänsyn till den framtida havsnivåhöjningen, vilket delvis beror på regionala skillnader, men även på olika säkerhets marginaler. Ett problem är också att det arbete som bedriver om klimatscenarier delvis är forskningsinriktat och inte alltid enkelt att använda för kommunerna. tillhandahåller underlag, men ger inga konkreta rekommendationer och menar att kommunerna vid beslut om bebyggelse bör ta hänsyn till ett spann av resultat från olika emissionsscenarier och modeller. Därmed måste varje kommun vid sin planläggning ta in underlag från expertmyndigheterna, vilket framstår som tungrott. Arbetet skulle enligt kommunerna försvåras av bristande tillgänglighet, brist ande samordning av myndigheter och att materialet inte alltid är lättillgängligt och dessutom avgiftsbelagt. Utredningen föreslår att – med bistånd av , , MSB och länsstyrelserna – får ett utökat uppdrag att vara samord nande myndighet för klimatanpassning i förhållande till bebyggelse. Den förändringen ska framgå av myndighetens instruktion. I upp draget ingår att samordna det underlag som expertmyndigheterna och forskningen kan tillhandahålla om klimateffekter och klimat anpassning för bebyggelse. Jag föreslår vidare att det redan gällande uppdraget till från regeringen om tillsynsvägledning till länsstyrelserna om över svämning utökas till översvämning, ras, skred och erosion, även detta med bistånd från , , MSB och länsstyrelserna. är även redan samordnare för miljökvalitetsmålet ”God bebyggd miljö”, verket ska enligt sin instruktion samordna uppfölj ning, utvärdering och rapportering om målet. Länsstyrelserna ska med stöd av tillsynsvägledning stödja kommunerna i deras planering och regionalt samordna klimat anpassningen. Länsstyrelserna ska även ge planunderstöd till kom munerna genom att kostnadsfritt tillhandahålla relevant underlag. Länsstyrelserna ska vidare genom samrådsförfarandet om översikts planen med det utökade krav jag föreslår ovan medverka till att denna analys blir tillräcklig och ändamålsenlig. På grund av de utökade uppgifterna ska anslag utökas med och länsstyrelsernas med 10 miljoner kro nor . Möjlighet att avslå bygglov Ny bebyggelse i mindre omfattning sker med stöd av äldre detaljplaner, som kan vara upprättade exempelvis –1970 när urbaniseringen tog fart. Ett problem är att det då saknades kunskap om risken för skador på grund av klimateffekter. saknar kommunerna lagstöd för att avslå en ansökan om bygg lov på riskfylld mark om området omfattas av en gällande detaljplan. Regelverket innebär att dessa risker enbart och slutgiltigt ska be aktas vid detaljplansförfarandet. Det som brister i lagstiftningen är att den bortser från att riskerna kan ha ökat väsentligt sedan detalj planen upprättades. Jag menar att det är nödvändigt att det införs någon form av begränsning för bygglov på riskfylld mark. Denna begränsning ska ses som ett komplement till utredningens mer över gripande förslag om att kommuner i sin översiktsplan ska analysera risker och föreslå en strategi för riskfyllda områden. Det är i huvud sak genom det arbete som riskerna i första hand ska elimineras. Detta kompletterande förslag ska inte vara mer långtgående än nöd vändigt. Det jag efterlyser är en möjlighet för kommuner att kunna avslå en ansökan när riskerna är både klara och av viss dignitet. Vidare bör avslag bara vara möjligt efter det att genomförandetiden gått ut, eftersom det för såväl kommunen som exploatören, byggherren och andra är angeläget att byggrätten är förutsägbar. Jag föreslår att det i PBL införs ett undantag som anger att en ansökan om bygglov efter genomförandetiden alltid får avslås om det finns en uppenbar risk för skador på fastigheten eller verket på grund av översvämning, ras, skred eller erosion. Med dagvatten avses vatten som flyter eller lägger sig ovan en viss yta där det inte beständigt finns vatten. Begreppet dagvatten an vänds främst avseende nederbördsvatten i sammanhållen bebyggelse eller annars i anslutning till byggnationer. Mängden dagvatten påverkas av klimatet, men även markens egen skaper och utformning spelar en roll. som har lite förmåga att infiltrera vatten ger upphov till mer dagvatten. Mänsklig förändring av markens utformning kan därmed ge upphov till dagvatten och även påverka avrinningshastigheten i ett område. I och omkring bebyggd miljö måste dagvattnet generellt sett hanteras för att skador på byggnader och konstruktioner inte ska uppstå. kan man räkna med en generell ökning av neder börd under alla årstider och kraftiga skyfall bedöms öka i antal. För de system som inrättats för att hantera dagvatten innebär detta stora utmaningar. En övergripande slutsats är att dagvattenfrågorna