sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — En utlänning som har permanent uppehållstillstånd behöver enligt 2 kap. 8 c § 3 utlänningslagen inte ha arbetstillstånd. De ameri- kanska tjänstemännen kommer, såsom redovisats att behöva tidsbe- gränsade uppehållstillstånd i . Detsamma gäller för inresekon- trollanternas medföljande familjemedlemmar. Därmed omfattas de som utgångspunkt av kravet på arbetstillstånd i . Enligt 6 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen får arbetstillstånd ges till en utlänning som deltar i ett internationellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Såsom redovisats gäller enligt huvudavtalet att utan dröjsmål ska ge inresekontrollanter arbetstillstånd och att inresekontrollan- ternas familjemedlemmar ska ha rätt att arbeta här. Detta innebär att inresekontrollanter och deras medföljande familjemedlemmar kom- mer att kunna meddelas arbetstillstånd i med stöd av 6 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen under förutsättning att eventuella övriga villkor är uppfyllda. Några lagstiftningsåtgärder bedöms alltså inte vara nödvändiga i denna del. När det gäller de tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet innehåller huvudavtalet inga särskilda bestämmelser om arbetstillstånd. De omfattas således av bestämmelserna om arbets- tillstånd i utlänningslagstiftningen. Gällande bestämmelser torde ge stöd för att bevilja även dessa tjänstemän arbetstillstånd i den om- fattning som behövs. Det finns därför inget behov av lagstiftning om arbetstillstånd för att uppfylla huvudavtalet i dessa delar. Enligt 4 kap. 20 § första stycket utlänningsförordningen ska en ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ges in till och utredas av en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat i hemlandet eller i det land där utlänningen annars är stadigvarande bosatt. En ansökan om uppehållstillstånd av en ut- länning som vistas i ges enligt andra stycket i samma bestäm- melse in till . har enligt 4 kap. 26 § möjlighet att meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får ges in till och utredas av en annan myndighet än som föreskrivs i 20 § första stycket. för arbetstillstånd finns i 5 kap. 8 § första stycket och 5 kap. 14 § utlänningsförordningen. Frågan om avgift för tillståndet Enligt 8 kap. 5 § första stycket utlänningsförordningen ska, som hu- vudregel, avgift tas ut för prövning av ansökan om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. I andra stycket 6 finns ett undantag för utlän- ningar som avses i 2 kap. 10 § utlänningslagen. I denna senare be- stämmelse avses bl.a. diplomatiska tjänstemän och avlönade konsu- lära tjänstemän. I fråga om andra utlänningar än de som anges i första stycket i 2 kap. 10 § utlänningslagen som är berättigade till förmåner enligt lagen om immunitet och privilegier i vissa fall ska enligt tredje styck- et de inskränkningar iakttas som följer av den lagen. I den mån annat inte följer av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall är alltså utlänningslagens bestämmelser fullt ut tillämpliga på de personkate- gorier som anges i tredje stycket. Av den av utredningen föreslagna bestämmelsen i lagen om im- munitet och privilegier i vissa fall följer att immunitet och privilegier ska tillkomma inresekontrollanter och deras familjemedlemmar i den utsträckning som följer av avtalen om amerikansk inresekontroll. Av avtalen följer i sin tur att inresekontrollanters familjemedlemmar som ingår i deras hushåll ska vara undantagna från avgift för arbets- tillstånd. Familjemedlemmar till inresekontrollanter är därmed befri- ade från avgift för arbetstillstånd. Några lagstiftningsåtgärder för att ska uppfylla denna avtalsförpliktelse är alltså inte nödvän- diga. Avtalen innehåller inga bestämmelser om avgiftsbefrielse för de uppehålls- och arbetstillstånd som de amerikanska tjänstemännen behöver. Detsamma gäller för de uppehållstillstånd som de medföl- jande familjemedlemmarna kommer att behöva. Utredningens bedömning: Inresekontrollanter, deras familje- medlemmar och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt sam- arbetsavtalet kommer att folkbokföras i om de uppfyller de allmänna kraven i 3 § folkbokföringslagen (1991:481). I 3 § folkbokföringslagen anges när folkbokföring ska ske i . Enligt bestämmelsen ska den som efter inflyttning anses vara bosatt i folkbokföras. En person anses enligt bestämmelsen bosatt här i landet om han eller hon kan antas komma att regelmässigt till- bringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under . Även den som kan antas komma att regelmässigt till- bringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska enligt bestäm- melsen folkbokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga om- ständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här. En person ska enligt andra stycket i samma bestämmelse anses regelmässigt tillbringa sin dygnsvila här i landet om han eller hon under sin normala livsföring tillbringar dygnsvilan här minst en gång eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden. Ett barn som har vistats i landet sedan födelsen utan att vara folk- bokfört ska enligt bestämmelsens tredje stycke folkbokföras om det har sådan anknytning till landet som sägs i första stycket. Undantag från första–tredje styckena finns i 4 och 5 §§. Enligt 4 § första stycket får en utlänning som måste ha uppehålls- rätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i folkbokföras en- dast om detta villkor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folkbokföras. I 5 § första stycket föreskrivs undantag från folkbokföring för personer som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning, samt deras familjemedlemmar. Enligt andra stycket i samma bestämmelse ska den som omfattas av 4 § lagen om immunitet och privilegier i vissa fall och har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk företrä- dare vid en främmande makts beskickning, folkbokförs endast om han eller hon är svensk medborgare eller, utan att vara svensk med- borgare, var bosatt här när han eller hon kom att tillhöra det inter- Detta gäller enligt bestämmelsen även en sådan persons familjemedlem. Det kan antas att inresekontrollanter och deras medflyttande familjemedlemmar som tillhör samma hushåll i många fall kommer att uppfylla huvudregeln i 3 § folkbokföringslagen för att anses vara bosatta i . Med hänsyn till arbetsuppgifternas art kommer det däremot troligen att höra till ovanligheterna att de tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet kommer att uppfylla huvudregeln. Som det har konstaterats i föregående avsnitt kommer inresekon- trollanter, deras familjemedlemmar och tjänstemän som utför arbets- uppgifter enligt samarbetsavtalet att behöva och att få uppehållstill- stånd för att vistas i . Detta innebär att undantaget från folk- bokföring enligt 4 § inte är tillämpligt på dessa personer. Nämnda personkategorier omfattas inte heller av undantaget i 5 § folkbokföringslagen. Det finns ingenting i avtalen som talar för att parterna avsett att införa något undantag från folkbokföring för nämnda personkatego- rier. Det sagda innebär att inresekontrollanter, deras familjemedlem- mar och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsav- talet kommer att folkbokföras i om de uppfyller de allmänna kraven i 3 § folkbokföringslagen. Utredningens bedömning: Familjemedlemmar som tillhör sam- ma hushåll som tjänstemän som utför inresekontroll enligt huvud- avtalet kommer att kunna delta i avgiftsfri utbildning på grund-, gymnasie- och högskolenivå i , som det föreskrivs i av- talen, utan att det införs några särskilda bestämmelser om detta. Familjemedlemmar som ingår i samma hushåll som inresekontrol- lanter ska enligt artikel VI.8 vara befriade från eventuella studieav- gifter i . Detta får anses innebära rätt till gratis utbildning i . Immunitet och privilegier SOU 2017:58 Som det har framgått i avsnitt 14.4.6 kommer inresekontrollanters medflyttade familjemedlemmar att folkbokföras i . Barn som är bosatta i har enligt 7 kap. 2 § skollagen (2010:800) skolplikt. Enligt 29 kap. 2 § skollagen avses med bosatt i landet den som ska vara folkbokförd här enligt folkbokföringslagen. I 7 kap. 3 § skollagen anges, med hänvisning till 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen, att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. Av 7 kap. 2 § tredje stycket samt 11 och 15 §§ skollagen följer även en viss rätt till utbildning utöver skolplikten. Gymnasieskolan ska enligt 15 kap. 5 § första stycket skollagen vara öppen endast för ungdomar som avslutat sin grundskoleutbild- ning eller motsvarande utbildning och som påbörjar sin gymnasie- utbildning till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller eller, i vissa fall, . Bestämmelserna om gymnasies- kolan gäller enligt fjärde stycket i samma bestämmelse bara för ung- domar som är bosatta i landet. Vad gäller kravet på bosättning hän- visas i bestämmelsen till bl.a. bestämmelsen i 29 kap. 2 § där det, som huvudregel ställs krav på folkbokföring grund- som i gymnasieskolan är enligt 10 kap. 10 § respektive 15 kap. 17 § skollagen avgiftsfri. Medflyttan- de barn till inresekontrollanter kommer därför att kunna delta i av- giftsfri grundskole- och gymnasieutbildning i utan att det införs några bestämmelser om detta. Utbildning på universitet och högskola är enligt 4 kap. 4 § högskole- lagen (1992:1434) avgiftsfri för studenter som är medborgare i en stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbets- området eller . Regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, får enligt tredje stycket i samma bestämmelse med- dela föreskrifter om avgifter för utbildning på grundnivå och avan- cerad nivå för studenter som inte är medborgare i någon EU-stat eller . Närmare bestämmelser har meddelats i förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och Som huvudregel gäller enligt förordningen att högskolan ska ta ut anmälnings- och studieavgift från studenter som inte är medborgare i någon EU-stat eller . Från denna huvudregel finns ett antal undantag. Avgift ska inte tas ut av bl.a. tredjelands- medborgare som för anmälan har permanent uppe- hållstillstånd i eller av andra skäl än studier har tidsbegränsat uppehållstillstånd i . I avsnitt 14.4.5 har redovisats att 2 kap. 5 § utlänningslagen, där det stadgas krav på uppehållstillstånd för att vistas i i mer är , kommer att gälla fullt ut för inresekontrollanternas familjemedlemmar. Denna skyldighet att ha uppehållstillstånd medför att de omfattas av undantaget i förordningen om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor. De är således befriade från skyldighet- en att betala anmälnings- och studieavgift vid universitet och hög- skolor i . Föreskrifterna i avtalen om befrielse från studieav- gifter kräver således inte några särskilda författningsregler. Utredningens bedömning: Några särskilda föreskrifter om ut- färdande av legitimations- och andra nödvändiga handlingar för inresekontrollanter, deras medföljande familjemedlemmar och tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet behöver inte införas. I artikel VI.7 föreskrivs att ska ge inresekontrollanter de legi- timationshandlingar som de behöver för att kunna identifiera sig som amerikanska tjänstemän. ska även förse inresekontrol- lanter, deras medföljande familjemedlemmar och tjänstemän som ut- för arbetsuppgifter enligt samarbetsavtalet med legitimations- och andra handlingar som behövs för att de ska kunna utnyttja sina privi- legier i fråga om skatter och tullar. Enligt 1 § förordningen (1994:1543) om personregister över främ- mande staters beskickningspersonal m.m. får för vissa närmare angivna ändamål föra ett personregister över de per- soner som omfattas eller har omfattats av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. De personkategorier som bestämmelserna om legitimationshand- lingar tar sikte på kommer genom den av utredningen föreslagna be- stämmelsen att omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. kommer därför enligt nämnda för- ordning att kunna föra register över dessa personer för användning för de i förordningen angivna ändamålen. kommer således att vara den myndighet som har den övergripande kontrollen över de personer som vistas i i anledning av av- talen. Det är därför en rationell lösning att detta departement även ska kunna utfärda nödvändiga legitimations- och andra handlingar för personerna i fråga. bör kunna göra detta enligt samma rutiner som gäller för utfärdande av liknande handlingar för andra personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Stöd för denna befogenhet torde finnas i 30 § före- skrifter med arbetsordning för , UF 2016:1. Några särskilda bestämmelser om detta behöver därför inte införas. 14.4.9Privilegier som följer av praxis Enligt vad som redovisats till utredningen kan det finnas privilegier som enligt praxis i ges till den som omfattas av de aktuella bestämmelserna i . Av uppenbara skäl kan dessa privilegier inte bli föremål för något förslag om lagstiftning från ut- redningen. Det är en fråga för den behöriga beslutande myndigheten att pröva frågan om även inresekontrollanter och deras familjemed- lemmar samt tjänstemän som utför arbetsuppgifter enligt samarbets- avtalet ska omfattas av denna praxis. 15.1.1Uppdraget i denna del Om tredjelandsmedborgare som nekas inresa till vid den amerikanska inresekontrollen på söker asyl i , kan det uppstå vissa konsekvenser när det gäller ansvaret för dessa personer. Enligt direktiven, s. 4, ska utredningen analysera de praktiska konsekvenserna av detta för berörda myndigheter som har till uppgift att hantera asylprövning, mottagande och återvänd- ande. Avtalet innehåller ingen särskild reglering i dessa avseenden. Där- emot innehåller artikel IX, som styr kostnadsfördelningen mellan staterna, en bestämmelse i punkten f som har anknytning till frågan. Enligt bestämmelsen ska inte ansvara för några kost- nader för transitresenärer som nekas avresa mot och som måste skickas tillbaka till sin avreseort eller till det land de är medborgare eller invånare i. Av artikel IV.3 k framgår att har rätt att neka resenärer tillträde, eller på annat sätt förhindra ombordstigning på ett flygplan, i enlighet med lagstiftning. Vilka för- utsättningar som ska vara uppfyllda för att en resenär ska beviljas in- resa till vid den amerikanska inresekontrollen styrs således helt av amerikansk lagstiftning och redovisas inte i avtalen. Av protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens stater, som är fogat till , följer att EU-medborgare som regel inte kan få asyl i en EU-stat. Medlemstaterna inom EU ska nämligen enligt protokollet betrakta varandra som rättsstater och som tillräck- ligt säkra för medborgarna. Som utgångspunkt gäller alltså frågan vilket ansvar har för tredjelandsmedborgare som, efter att ha nekats inresa till vid den amerikanska inresekontrollen på , söker asyl i det tilltänkta transitlandet . Två typfall kan urskiljas. Tredjelandsmedborgaren som söker asyl kan för det första ha rest in till och därefter sökt genomgå amerikansk inresekontroll här. Det kan som ett andra typfall röra sig om tredjelandsmedborgare som har mellanlandat i och enbart passerar genom transitområdet på flygplatsen för att resa vidare. Van- ligtvis anses en sådan transitresenär i juridisk mening inte ha passerat in på territorium, se SOU 2006:61, s. 53. I båda dessa fall blir frågan hur ansvariga svenska myndigheter ska hantera asylsökanden vad gäller mottagande, asylprövning och åter- vändande och om det finns anledning att anta att hanteringen för- ändras när den amerikanska inresekontrollen vid utresa från införs. I detta kapitel görs först en översiktlig presentation av relevanta EU-rättsliga och svenska bestämmelser, avsnitt 15.2. Efter denna presentation följer i avsnitt 15.3 en kort beskrivning av rutinerna för hanteringen av asylansökningar och asylsökanden på svenska flyg- platser där internationell trafik förekommer. Redogörelsen gör inte anspråk på att vara fullständig, utan är endast avsedd att utgöra en bakgrund till analysen. Utredningens analys presenteras i kapitlets avslutande del, avsnitt 15.4. Gränskontrollen i utförs av , och . har huvudansvaret för per- sonkontroll i samband med inresa och utresa. Enligt 9 kap. 1 § utlän- ningslagen (2005:716) ska , och Migra- tionsverket bistå vid sådan kontroll. har alltså det primära ansvaret för kontrollen av personer enligt gränskodexen. I 10 kap. 13 och 14 §§ utlännings- lagen anges i vilka situationer och Migrationsver- ket är handläggande myndighet och därmed behörig att besluta om tvångsmedel i ett utlänningsärende. är enligt 13 § första stycket 1 handläggande myndighet från det att en utlänning be- gär att få resa in i landet och till dess att ett ärende som ska prövas av tas emot av verket eller utlänningen lämnat landet. är enligt 1 § förordningen (2007:996) med in- struktion för förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. Myn- digheten ska fullgöra de uppgifter som myndigheten har enligt utlän- nings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen om mottag- ande av asylsökande m.fl. samt andra författningar. Kommunerna har en central roll för nyanländas etablering bl.a. genom ansvaret för bostadsförsörjning, vuxenutbildning, samhälls- orientering samt insatser för barn och ungdomar, se bl.a. lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 15.2.2Översiktligt om det EU-rättsliga regelverket Den svenska regleringen om gränspassage, uppehåll, visering och asyl bygger till övervägande del på . Den fria rörligheten för personer och EU:s gemensamma migra- tionspolitik har sin grund i som ingicks 1985 som ett mellanstatligt avtal. undertecknades tillämpningskonven- tionen till , kallad , med be- stämmelser om dels praktiska åtgärder för att genomföra avveckling- en av personkontrollerna vid de inre gränserna, dels andra samarbets- åtgärder. anslöt sig till konventionen och deltar fullt ut i samarbetet. om fri rörlighet för personer införlivades med 1999. Samarbetet innebär att personkontrollerna vid gränserna mellan länderna som deltar har tagits bort och att människor kan röra sig fritt inom det som kallas Schengenområdet. Detta gäller oavsett om resenären är medborgare i ett Schengenland eller inte. Även tredje- landsmedborgare omfattas alltså av den fria rörligheten så länge de kommit in i unionen på ett lagligt sätt antingen från ett viseringsfritt tredje land eller med en enhetlig visering, dvs. en visering som gäller inom samtliga medlemsstaters territorium. som främjar den fria rörligheten för personer, är det även avsett att stärka åtgärderna mot internatio- nell kriminalitet och olaglig invandring. Den fria rörligheten främjas genom att personer som lagligen vistas i Schengenområdet inte be- höver genomgå några personkontroller vid nationsgränserna mellan Schengenstaterna. Den fria rörligheten för personer ska dock inte leda till ökad internationell brottslighet och olaglig invandring. Där- för innefattar ett antal olika kompensatoriska åtgärder i form av bl.a. polisiärt och rättsligt samarbete samt regler om transportörsansvar. Många av Schengenbestämmelserna om bl.a. visering och gränser har succesivt blivit ersatta av nya EU-rättsakter. De grundläggande EU-rättsliga bestämmelserna om viseringar i som avser kortare vistelser har upphävts genom EU:s viseringskodex, dvs. och rådets för- ordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar. bestäm- melser om passerande av de inre och de yttre gränserna har upphävts genom EU:s gränskodex, dvs. och rådets för- ordning (EU) nr 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer. Genom gränskodexen har införts ett gemensamt regelverk för passage av yttre gränser och säkerställts att det inte förekommer någon gränskontroll av personer när de passe- rar inre gränser. I gränskodexen anges bl.a. vilka inresevillkor som gäller för tredjelandsmedborgare för vistelser som inte är avsedda att vara . Både gräns- och viseringskodexen är direkt tillämpliga i och kompletteras av nationella regler i utlänningslagen och utlän- ningsförordningen (2006:97) som inte får avvika från eller reglera samma förhållande som kodexen. SOU 2017:58 Migrationsrelaterade frågor och rådets direktiv /51/EG av om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i kon- ventionen om tillämpning av innehåller bestämmel- ser om det s.k. transportörsansvaret. Reglerna innebär i korthet att transportörer är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att för- säkra sig om att utlänningar har nödvändiga dokument för inresa till . viseringar gäller normalt för hela Schengenom- rådet. Med en Schengenvisering kan en tredjelandsmedborgare resa in i ett Schengenland och sedan fritt resa omkring i hela Schengen- området. Schengenviseringar regleras uteslutande i viseringskodexen. Med visering avses enligt artikel 2.1 i viseringskodexen ett till- stånd som utfärdas av en medlemsstat för transitering genom eller en planerad vistelse inom medlemsstaternas territorium som inte varar mer än från och med dagen för första inresa till medlemsstaternas territorium. Visering för flyg- platstransitering är enligt artikel 2.5 en visering som är giltig för tran- sitering genom de internationella transitområdena på en eller flera av medlemsstaternas flygplatser. En sådan visering ger en utlänning som är skyldig att inneha transitvisering rätt att uppehålla sig i det internationella transitområdet på en flygplats under en mellanland- ning vid en internationell flygning, men tillåter inte inresa i landet. Grundläggande bestämmelser om visering för flygplatstransite- ring anges i artikel 3 i viseringskodexen. Det föreskrivs inledningsvis att medborgare i de tredjeländer som finns förtecknade i en bilaga till kodexen är skyldiga att inneha visering för flygplatstransitering när de transiterar genom det internationella transitområdet på flygplatser på medlemsstaternas territorium. Medborgare i länder som inte finns upptagna i bilagan kan alltså vistas inom transitområdet utan vise- ring. I kodexen föreskrivs också att vissa personkategorier ska vara undantagna från skyldigheten att inneha sådan visering. Det rör sig bl.a. om personer som innehar en giltig enhetlig visering, nationell visering för längre vistelse eller ett uppehållstillstånd utfärdat av en medlemsstat. För vistelser i som överstiger kan utlänning- en ansöka om en nationell visering. En sådan visering beviljas än , dock högst . Sådana viseringar omfat- tas inte av viseringskodexen. Grunderna för beviljande av nationella viseringar regleras i 3 kap. 4 § utlänningslagen. För att beviljas en nationell visering krävs det enligt bestämmelsen särskilda skäl. Det kan t.ex. röra sig om nära släktingar som önskar vistas här i landet för släktbesök än eller affärsbesök, se prop. 2010/11:121, s. 36. Svenska nationella bestämmelser om gränspassage för utlänningar finns främst i utlänningslagen och utlänningsförordningen. I 1 kap. 5 och 6 §§ utlänningslagen finns definitioner av begrepp- en inresa och utresa. Med inresa avses att en utlänning passerar in över gränsen för svenskt territorium och med utresa att en utlänning passerar ut över en sådan gräns. I 2 kap. utlänningslagen anges villkor för att en utlänning ska få resa in, vistas och arbeta i . I 2 kap. 1 § föreskrivs att en utlän- ning vid inresa och vistelse i ska ha pass. I 2 kap. 3 § anges att en utlänning som reser in i som huvudregel ska ha visering. Bestämmelserna om avvisning finns i 8 kap. utlänningslagen. I 8 kap. 2 § finns de formella grunderna för avvisning, dvs. sådana grunder som har samband med den generella utlänningskontrollen.