sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — En fördel med ett generellt undantag för industrin jämfört med ett undantag för endast en viss typ av pro- duktionsenheter är att alla produktionsenheter i konkurrensutsatta industrier då behandlas likvärdigt. En utvidgad nedsättning av skatten förstärker dock alla de nack- delar som ett begränsat undantag har i ett ekonomiskt perspektiv. Mot detta ska ställas att en lägre skattenivå potentiellt kan breddas till fler utsläppskällor och därmed omfatta en större del av utsläppen av kväveoxid från stationära anläggningar, såsom sodapannorna, lut- pannorna och förbränningsenheter för direkt upphettning eller smältning av råvaror och mellanprodukter inom industrin (upphett- ning av stålämnen, sinterprocesser, glasugnar, cementugnar, m.m.). För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … En differentiering av skatten minskar utöver konkurrenseffekt- erna även risken för s.k. kväveoxidläckage till närliggande länder. Med kväveoxidläckage avses här att ett styrmedel leder till att pro- duktion och därmed utsläpp flyttar till andra länder (t.ex. ) som bidrar till samma miljöproblem, t.ex. övergödning av . De sammantagna styreffekterna av en kväveoxidskatt med diffe- rentierade skattesatser jämfört med dagens system är svårbedömda, och de kommer att påverkas av en rad omständigheter. Ett bort- tagande av återföringen innebär en ökad styreffekt, främst eftersom detta minskar lönsamheten för investeringar i nya produktions- enheter. En skatt innebär dessutom att det kollektiv av aktörer som berörs av ett pris på kväveoxider vidgas till att omfatta pannor som inte omfattas av avgiften. Detta ökar också styreffekten jämfört med dagens system. Det är dock svårt att bedöma hur stora dessa båda effekter är. Den ökade styreffekten av att skatten berör fler produktionsenheter beror bl.a. på hur höga kostnaderna för tekniska utsläppsredukt- ionsåtgärder är i förhållande till skatten samt på hur stor del av dessa åtgärder som redan genomförts som ett resultat av miljö- balksprövningen. Det finns även uppenbara nackdelar med en kväveoxidskatt som innebär att skatten sätts lägre (som lägst per kilo) än dagens kväveoxidavgift för alla utsläpp eller för delar av de utsläpp som omfattas av skatten. En lägre skattenivå ger svagare incitament för de reglerade aktörerna att vidta tekniska reningsåtgärder. Till- ståndsprövningen kan potentiellt mildra denna nackdel. En differentierad skattenivå har flera negativa effekter. Dels in- nebär det att en kostnadseffektiv kväveoxidreduktion i motverkas eftersom olika utsläppskällor inte får samma incitament till utsläppsreduktioner, dels kan det leda till oönskade effekter i form av strategiskt beteende. Exempelvis skulle kraftvärmeanlägg- ningar kunna leasa eller sälja driften av anläggningarna till industrin för att undvika skattekostnader. Eftersom en sådan utveckling drivs fram av skattemässiga skäl och inte affärsmässiga medför de effek- tivitetsförluster. Detta har bedömts vara en reell risk i fallet med den svenska koldioxidskatten och är en effekt som är svår att kvantifiera. För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … 18.3Ekonomiska konsekvenser av en skatt För att beskriva hur en kväveoxidskatt skulle slå mot olika branscher i det svenska näringslivet har beräkningar gjorts på två olika data- mängder. Beräkningarna beskriver skattekostnaderna för olika indu- stribranscher i ett statiskt perspektiv. Utgångspunkten för beräk- ningarna är att alla utsläpp från stationära förbränningsanläggningar och industriella processer omfattas av en enhetlig skatt på utsläpp av kväveoxider. De värden som beräknas ska inte uppfattas som exakta utfall utan snarare som rimliga uppskattningar av skattekostnaderna totalt för industrin och för enskilda branscher. Det måste här framhållas att båda dataunderlagen och de beräk- ningsmetoder som tillämpas innebär viss osäkerhet. Alla beräk- ningar som görs i detta avsnitt måste därför tolkas med viss försik- tighet. Beräkningarna ger en uppskattning av storleksordningar och inte exakta värden. Datamaterialen beskrivs mer i de följande del- avsnitten. 18.3.1Beräkningsunderlaget för aggregerad data Aggregerade branschdata finns tillgängliga på SCB:s webbplats. Data är hämtade från miljöräkenskapernas analysverktyg och tabeller i statistikdatabasen som rör företagens ekonomi. Bransch- statistiken är nära kopplad till national- och miljöräkenskaperna och ger således en god uppfattning om ekonomiska förhållanden och utsläpp för enskilda branscher, eller grupper av branscher. Branschindelningen följer den struktur som definierats i miljö- räkenskapernas analysverktyg. Först beräknas skattekostnader för företag eller branscher. Dessa kostnader sätts sedan i relation till branschernas råvarukost- nad, förädlingsvärde och lönekostnad. I ett kortsiktigt statiskt per- spektiv kan en skatt på utsläpp av kväveoxider analyseras som en skatt på företagens bränsleanvändning. En skatt på utsläpp av kväveoxider påverkar således kostnaden för att använda råvaror eftersom denna kostnad omfattar bränslen. På lång sikt kan dock företagen påverka ”skattenivån” genom att investera i effektivare reningsutrustning. För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … skatten ingen egentlig bränsleskatt. Liknelsen används här för att tydliggöra storleksordningen av eventuella skattekostnader. För att sätta skattekostnaden i ett större perspektiv jämförs den även med lönekostnaden och förädlingsvärdet. Ett företags föräd- lingsvärde är summan av företagets lönekostnad och kapitalavkast- ning (kapitalkostnad och vinst). Förädlingsvärdet motsvarar det enskilda företagets bidrag till den svenska bruttonationalpro- dukten, förkortat BNP. Definitionsmässigt är förädlingsvärdet lika med summan av per- sonalkostnad, kapitalkostnad och kapitalavkastning (vinst). Föräd- lingsvärdet är också definitionsmässigt ett inkomstmått. För ett företag mäter det hur stora inkomster det genererat. Genom att sätta skattekostnaden i förhållande till förädlingsvärdet kan skatten med andra ord relateras till företagets ekonomiska storlek oavsett om dess produktion är kapital- eller arbetsintensiv. 18.3.2Beräkningar baserade på aggregerade data I tabellerna 18.1–18.8 redovisas skattekostnader för flera nivåer på kväveoxidskatten baserat på utsläppsdata . Uppgifterna är hämtade från SCB:s miljöräkenskaper (Analysverktyget) och före- tagsekonomiska statistik. I Tabell 18.1 redovisas de totala skatte- kostnaderna för de industrier som på något sätt involverar energi- produktion. Av statistiska skäl har gruvindustrin exkluderats från beräkningarna. Eftersom en enhetlig skatt på utsläpp av kväve- oxider även skulle omfatta gruvindustrins utsläpp underskattas de totala utsläppen och skattekostnaderna (och skatteintäkterna) i tabellen. Gruvindustrin analyseras närmare i nästa avsnitt där mikrodata tillämpas. Tabell 18.1 visar att kväveoxider skulle omfat- tas av skatten vilket kan jämföras med de kväveoxider som omfattas av kväveoxidavgiften. Den statiska skattekost- naden uppgår till om kväveoxidskatten sätts till per kilo kväveoxid. Skattekostnaderna minskar ju lägre skattenivå som antas. En skattenivå om per kilo kväveoxid innebär en skattekost- nad på . I relation till råvarukostnader, lönekostnader och förädlingsvärdet är skattebeloppet litet, men det För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … ska inte tolkas som att skattekostnaden är obetydlig för dessa branscher. Totalt sett innebär en kväveoxidskatt på per kilo kväveoxid en kostnadsökning som motsvarar en löneökning om i de berörda sektorerna. I tabellerna Tabell 18.2 till Tabell 18.8 visas de statiska skattekost- naderna för enskilda branscher. Vid en branschvis jämförelse är det tydligt att en kväveoxidskatt innebär relativt stora skattekostnader för sektorerna gas- och värmeverk samt massa- och pappersin- dustrin. Sektorn gas- och värmeverk har i dagens kväveoxidavgifts- system en negativ nettoavgift. Sektorn får med andra ord en intäkt från systemet. uppgick nettoutbetalningen till cirka 53 miljoner kro- nor. Om i stället en kväveoxidskatt införs och breddas till mindre pannor skulle skattekostnaden uppgå till . Massa- och pappersindustrin hade 2014 en nettoavgift i dagens system på . Med en kväveoxidavgift om per kilo kväveoxid skulle skattekostnaden för massa- och pappersindustrin uppgå till mosvarande av branschens lönekostnader (se Tabell 18.3). Den stora skillnaden mellan dagens kväveoxidavgift och den kväveoxidskatt som här studeras är att den senare även omfattar processutsläpp. Det betyder att massa- och pappersindustrins soda- och lutpannor omfattas av kväveoxidskatten. Eftersom utsläppen från dessa pannor är mycket stora (av sektorns totala kväveoxidutsläpp) blir också skattekostnaden stor. För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … skatt på endast per kilo kväveoxid innebär en betydande kostnad för branschen (). För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … Dagens kväveoxidavgift omfattar inte processutsläpp och därmed exkluderar den många anläggningar i stål- och metallsektorn och alla anläggningar i industrin för icke-metalliska mineraliska produkter, t.ex. tillverkning av glasprodukter och cement- och kalkindustrin. Tabell 18.6 och Tabell 18.8 visar att dessa sektorer släpper ut en betydande mängd kväveoxider och att den sistnämnda i jämförelse med de andra branscherna är relativt utsläppsintensiv. I båda sektor- erna skulle en kväveoxidskatt på per kilo kväveoxid inne- bära en statisk skattekostnad på . 18.3.3Beräkningsunderlag och beräkningar baserade på mikrodata Aggregerad data innebär en branschindelning vilket för analysen utgör en begränsning eftersom den måste göras utifrån en grov indelning av näringslivet. I sektorer som utgörs av mycket hetero- gena undergrupper kan det både finnas sådana som inte nämnvärt skulle påverkas av en kväveoxidskatt medan andra undergrupper skulle påverkas i stor utsträckning. Kemisektorn och livsmedels- industrin är sådana sektorer. Exempelvis omfattar det som i utredningen refereras till som kemisektorn läkemedelstillverkning, som har ett stort förädlings- värde och höga lönekostnader men inte nämnvärt stora utsläpp av kväveoxider. Det betyder att det finns andra undergrupper av före- tag i kemisektorn, t.ex. industrin för petrokemiska produkter, där skattekostnadens förhållande till de ekonomiska variablerna är betydligt högre än vad som anges nedan. Ett likande problem finns i För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … el- och värmesektorn där gas-, el-, och värmeverk behandlas som en bransch. För att undersöka detta har analyser på mikrodata gjorts. Mikrodata är en sammanställning av statistik från flera olika undersökningar. Även om mikrodatat är mer detaljerat har det vissa begränsningar. Mikrodatat har inte samma täckning som bransch- statistiken och det kan finnas skillnader i hur variabler definierats och inhämtats. I mikrodatat är utsläppen härledda från energi- statistiken och innehåller därför bara utsläpp som är relaterade till förbränning av bränslen. Vissa processutsläpp ingår inte. De ekonomiska variablerna baseras på företagens årsredovis- ningar. Förädlingsvärdet är framräknat baserat på uppgifter om företagets intäkter och kostnader (exkl. personalkostnader). Data- materialen kan även skilja sig åt vad gäller branschindelningen. Även om det finns betydande skillnader mellan datamaterialen ska de ge samstämmiga beräkningar av relationer mellan skattekost- naderna och de ekonomiska variablerna. För att beskriva konsekvenserna för de företag som berörs av en eventuell kväveoxidskatt används avidentifierad företagsstatistik från . Statistiken är en sammanställning av uppgifter som bas- eras på företagens årsredovisningar och undersökningen om industrins energianvändning. Baserat på energistatistiken har SCB beräknat utsläppen av kväveoxider. I dessa beräkningar används branschspecifika nyckel- värden för relationen mellan enskilda bränsleslag och utsläpp av kväveoxider. Statistiken innehåller således inga uppgifter om pro- cessutsläpp som inte kan kopplas till förbränning av bränslen. Sådana processutsläpp förekommer främst i cement- och kalkindustrin (SNI 23). Beräkningarna som presenteras kommer därför att, i varierande utsträckning, ge en felaktig bild av skattekostnaderna. Analyserna av mikrodata för specifika branscher presenteras i bilaga 3, där fördelningen mellan stationära utsläpp, energirelater- ade processutsläpp och andra processutsläpp för respektive bransch beskrivs. Av resultatet kan utläsas, som framgick av den tidigare analysen, att massa- och pappersindustrin samt energisektorn har de största utsläppsmängderna. I massa- och pappersindustrin är utsläppen främst s.k. processutsläpp. I mikrodatat är en del av värmesektorns utsläpp bokförda som avfallshantering (SNI 38). Detta förklarar varför värmesektorns För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … utsläpp ser mindre ut i Tabell 18.9 jämfört med i Tabell 18.2. Den största delen av utsläppen i övrigsektorn i Tabell 18.9 avser företag i branscherna SNI 36–39, vilket avser vattenförsörjning, avlopps- rening, avfallshantering och sanering. I bilaga 3 redovisas beräkningar för de sektorer som skulle omfattas av en skatt på kväveoxider. Samtliga beräkningar avser 2015. I tabellerna presenteras först beräkningar för företag som släpper ut mer än ett ton kväveoxider från stationära anläggningar eller industriella processer. Därefter presenteras beräkningar för företag som släpper ut kväveoxider. Skattekostnaden sätts i relation till förädlingsvärdet, personal- kostnaden och råvarukostnaden: ett värde för branschen som hel- het samt ett rakt medelvärde och medianvärde för alla företag inom respektive bransch. I beräkningarna har observationer tagits bort om de bedömts orimliga vid en närmare analys1. 1 Observationer har också tagits bort om de rapporterat noll förädlingsvärde, personal- kostnad och råvarukostnad. har rapporterat en mycket låg personalkostnad (< ) men har höga råvarukostnader och ett högt förädlingsvärde. Vissa beräkningar utgår därför från företag som har personalkostnader som motsvarar kost- naden för en helårsanställd (). Observationer där råvarukostnaden under- stiger inköpskostnaden för energi har ignorerats i vissa beräkningar. Energikostnaderna ingår i råvarukostnaderna och därför måste de senare vara större än de förra. För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … Branschvärdena i bilaga 3 är direkt jämförbara med de som beräk- nades med hjälp av branschstatistiken. Jämförelsen visar att skatte- kostnaden är större i relation till förädlingsvärde, råvarukostnader och personalkostnader när analysen görs på ett mer avgränsat urval av företag. Skillnaderna är dock relativt små. Som påpekades ovan finns inte icke-energirelaterade processut- släpp med i mikrodatat. Det innebär framför allt att skattekost- naden underskattas i cement- och kalkindustrin (SNI 23). Ett mycket grovt sätt att korrigera för detta är att lägga skattekost- naden på de företag som har bränslerelaterade utsläpp. Om man gör det stiger samtliga värden för SNI23 med . Skattekostnaden utgör då av branschens föräd- lingsvärde och av dess personalkostnader. Analysen av mikrodata bekräftar också att effekterna av en NOx-skatt kommer att vara av olika magnitud framför allt för företag i kemisektorn. Bedömning: En kväveoxidskatt ökar produktionskostnaderna för alla verksamheter som skatten omfattar. Utformningen av skatten innebär en avvägning mellan styreffekt och fördelningspolitiska effekter. Det rör sig om politiska avväg- ningar som inte bör göras inom ramen för den här utredningen, varför utredningen inte tar ställning till om dagens kväveoxid- skatt bör ersättas med en skatt. För att det ska finns underlag för sådana avvägningar redogör dock utredningen i kommande kapitel för hur en skatt på utsläpp av kväveoxider skulle kunna utformas. Skälen till utredningens bedömning: Utredningen bedömer att en skatt i jämförelse med en lika hög avgift på kväveoxider: är ett enklare och mer transparent styrmedel, i större utsträckning lever upp till den viktiga principen om att förorenaren ska betala för den miljöskada den orsakar, är mer verkningsfull, För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … har en högre kostnadseffektivitet, ger skatteintäkter till staten och därmed kan bidra till att öka den fiskala effektiviteten, samt lättare kan breddas till fler utsläppskällor och därmed omfatta en större andel av de totala kväveoxidutsläppen. Den skatt som har dessa egenskaper innebär stora kost- nadsökningar för de skattskyldiga verksamheterna. De årliga kost- nadsökningarna uppgår till för kraft- och värmeindustrin och för massa- och pappersindustrin. Inom varje sektor varierar dessutom storleken på kostnadsökningarna mellan företag. För enskilda företag som konkurrerar på en internationell marknad kan dessa kostnadsökningar få betydande konsekvenser med produktionsminskningar, eller i värsta fall nedläggningar, som följd. Detta innebär förvisso att utsläppen i minskar men också att de som sysselsätts i dessa verksamheter drabbas negativt. Konsekvenserna på industrins konkurrenskraft av en skatt på per kilo kväveoxid som omfattar alla industriella verk- samheter som producerar energi blir stora. Detta beror bl.a. på att massa- och pappersindustrins soda- och lutpannor inte undantas från en skatt. Mycket talar för att effekterna är så stora att skatten bör sättas lägre än per kilo kväveoxid för branscher som konkurrerar på en global marknad. Skattemodeller med differentierade skattesatser har fortfarande vissa fördelar. Fördelarna är dock inte lika tydliga som med en en- hetlig skattemodell. En differentierad skattemodell är trots detta ett mer transparent styrmedel än dagens avgiftssystem och skulle: i större utsträckning leva upp till den viktiga principen om att förorenaren ska betala för den miljöskada den orsakar, ge skatteintäkter till staten och därmed kan bidra till att öka den fiskala effektiviteten, samt lättare kunna breddas till fler utsläppskällor och därmed omfatta en större andel av de totala kväveoxidutsläppen. Det går däremot inte att entydigt fastställa att skatten är ett kost- nadseffektivt styrmedel om den differentieras. För- och nackdelar med en skatt på utsläpp av kväveoxider … sätts lägre än per kilo kväveoxid är det heller inte uppen- bart att styreffekten ökar, i synnerhet inte om skatten sätts betyd- ligt lägre än . Vid skattenivåer som överstiger förstärks incita- menten att minska utsläppen genom att hålla tillbaka produktionen och skatten blir högre än de genomsnittliga nettoavgifter som de flesta branscher betalar . Sannolikt ökar även incitamenten att vidta tekniska reningsåtgärder för flertalet av de verksamheter som inte ingår i avgiftskollektivet och därmed inte betalar för sina kväveoxidutsläpp. Däremot minskar incitamenten att vidta tek- niska reningsåtgärder för verksamheter som betalar kväve- oxidavgiften. Den totala effekten är osäker och beror slutligen på hur mycket skattenivån kommer att avvika från . Det ska här poängteras att även avgiftshöjningar i dagens system skulle kunna få negativa effekter för industrins konkurrenskraft. Exempelvis skulle massa- och pappersindustrin, som är netto- betalare i systemet, sannolikt få höjda nettoavgifter. Kostnadsök- ningen kan potentiellt förstärkas om andra branscher har större möjligheter att parera kostnadsökningarna med tekniska reningsåt- gärder. Hur stor kostnadsökningen skulle bli beror givetvis också på storleken på avgiftshöjningen. Det är dock rimligt att förvänta sig att effekterna på industrins konkurrenskraft skulle bli mindre vid en ambitiös avgiftshöjning jämfört med en kväveoxidskatt på per kilo kväveoxid som även omfattar utsläppen från soda- och lutpannor. Mot bakgrund av det nu sagda anser utredningen att frågan om huruvida en skatt på utsläpp av kväveoxider är samhällsekonomiskt fördelaktigare än dagens avgift innehåller svåra avvägningar mellan miljöeffekter och fördelningspolitiska konsekvenser. Avvägningar som ytterst är politiska. Dessa avvägningar bör inte göras inom ramen för den här utredningen och utredningen tar därför inte ställning till om dagens avgift bör ersättas med en skatt på utsläpp av kväveoxider. I syfte att skapa underlag för framtida politiska överväganden avseende en skatt på utsläpp av kväveoxider redogör dock utredningen i kapitel 19 för hur en sådan skatt skulle kunna utformas. 19Överväganden och förslag avseende skattemodeller för utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar från energiproduktion I utredningens uppdrag ingår att, om utredaren bedömer det lämp- ligt att när det gäller utsläpp av kväveoxider från energiproduktion införa en skatt eller annat ekonomiskt styrmedel, alternativt för- ändra ett befintligt styrmedel, presentera förslag på hur ett sådant styrmedel tekniskt ska utformas samt lämna författningsförslag. Som har framgått i föregående kapitel gör utredningen bedöm- ningen att ett borttagande av återföringen i avgiftssystemet i prin- cip skulle innebära många fördelar i form av ökad styreffekt och kostnadseffektivitet. I kapitel 18 bedömer utredningen att frågan om en skatt på ut- släpp av kväveoxider är samhällsekonomiskt fördelaktigare än dagens avgift innehåller svåra avvägningar mellan miljöeffekter och fördelningspolitiska konsekvenser kopplade till industrins konkur- renskraft. Avvägningar som ytterst är politiska. Dessa avvägningar bör därför inte göras inom ramen för den här utredningen och utredningen tar därför inte ställning till om dagens avgift bör ersättas med en skatt på utsläpp av kväveoxider. I syfte att skapa underlag för framtida politiska överväganden avseende en skatt på utsläpp av kväveoxider redovisas dock i detta kapitel hur en sådan skatt skulle kunna utformas. Det rör sig om två alternativa förslag på hur en skatt på kväve- oxider skulle kunna utformas i beaktande av industrins kon- Överväganden och förslag avseende skattemodeller för utsläpp av … Syftet är att på ett transparent sätt illustrera för dagens och framtidens beslutsfattare vilka skattemodeller som är mest ändamålsenliga samt vilka konsekvenser dessa skulle få (se kapitel 20). På detta sätt erhålls ett beslutsunderlag som kan ligga till grund för framtida överväganden av om dagens kväveoxidavgift bör ersätts med en kväveoxidskatt. 19.2Alternativ I Förslag till hur en enhetlig skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion skulle kunna utformas Förslag: Skatten ska vara enhetlig och omfatta utsläpp av kväve- oxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion med en installerad tillförd effekt på 5 MW eller mer. Skatten ska ersätta dagens miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energi- produktion. Skälen för förslaget: En grundläggande förutsättning för att styr- ningen ska bli kostnadseffektiv är att styrmedlet riktar sig direkt och så träffsäkert som möjligt mot det problem som ska åtgärdas. En kväveoxidskatt adresserar problemet med utsläpp av kväve- oxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion. Genom skatten fördyras utsläppsgenererande energiproduktion vilket ger de skatteskyldiga företagen incitament att vidta utsläpps- reducerande åtgärder (inklusive justerade produktionsvolymer). Detta är huvudmotivet för en kväveoxidskatt. Skatten bör vidare vara neutral mellan olika bränslen och så hel- täckande som möjligt. Det innebär att varje kilogram utsläppta kväveoxider ska kosta lika mycket oberoende av bränsle och hur energin som alstras från förbränningsanläggningen används. Utsläpp som har likvärdiga negativa effekter på miljön och människors hälsa bör vara föremål för samma skatt.