sou · H5B321d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Vidare bör uppföljningen belysa om det blir skillnader mellan de kommuner som tillämpar någon form av förenklad biståndshandläggning och de kommuner som inte gör det. Blir det t.ex. fler gynnande beslut vid en förenklad hand- läggning? Det bör kunna ligga inom ramen för den forskning jag föreslår nedan i avsnitt 14.6. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Biståndshandläggarnas syn på förenklad handläggning I en undersökning13 som Novus gjorde på uppdrag av har intervjuer genomförts med 265 biståndshandläggare. En av frågorna gäller vilka för- och nackdelar det kan finnas med förenklad biståndsbedömning. Några av de fördelar som nämns är följande: Når ut till fler, mindre upplevelse av kontroll och att vara sam- hället till last för de äldre, positivt med delvis enklare arbets- uppgifter för handläggare Brukare kan känna att de har mer inflytande/bestämmande över sin situation. Minskad arbetsbelastning, samt större självständighet för de äldre Mindre för handläggaren att dokumentera. Mer utredningstid kan läggas på de ärenden där behovet finns. utreds även de enklaste insatser på samma sätt som de ”tyngre” ärendena. Mer tid att lägga på komplicerade ärenden. Kan gå snabbare vid akuta situationer Förhoppningsvis snabbare beslut vid enkla insatser. Några av de nackdelar som nämns är följande: Mindre individuella bedömningar, mer ”beställningscentral” Risk att det blir generella insatser och inte baserat på indivi- duella behov. Svårare att garantera rättssäkerheten. Tar bort möjligheter till att fånga upp andra behov. Biståndshandläggare inom äldreomsorgen. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer I en rapport som jag har refererat i kapitel 7 med kartläggning av kommuners hälsofrämjande och förebyggande arbete för äldre och orsakerna till varför äldre söker bistånd från äldreomsorgen första gången framkommer bland annat följande:14 En slutsats från studierna är att många äldre söker bistånd från kom- munen alldeles för sent och att tiden före ansökan ofta föregåtts av en kortare eller då vardagen varken fungerat för den äldre eller dess anhöriga. Om hjälpen hade satts in i ett tidigare skede hade kanske vissa akuta krissituationer inte behövt uppstå som exempelvis fallolyckor till följd av undernäring eller självmordsförsök på grund av depression.15 En studie baserad på longitudinella data från SNAC-K visar att på i har äldre personer som beviljas äldre- omsorg första gången en hög ålder – . De som får äldreomsorg är i stor utsträckning – – ensamstående. Den tid äldre personer får insatser från äldre- omsorgen är förhållandevis kort. har hälften av äldre- omsorgens ”debutanter” avlidit och lever en fjärdedel. Det vanligast är att insatserna börjar med hemtjänst i ordinärt boende eller boende i (respektive ). Olika funktionsnedsättningar är vanliga bland ”debutanterna”. I genomsnitt är den äldre personen beroende av hjälp i fyra IADL- aktiviteter och mer än hälften beroende av hjälp med minst en personlig ADL-aktivitet, vanligen bad eller dusch. En av sex är svårt eller mycket svårt kognitivt nedsatt, en tredjedel svårt eller mycket svårt rörelsehindrade, en av tio mycket oroliga eller otrygga och ungefär lika många svårt eller mycket svårt nedstämda.16 Rätt stöd i rätt tid. En kartläggning av GR-kommunernas hälsofrämjande och förebyggande arbete för äldre och orsakerna till varför äldre söker bistånd från äldre- omsorgen . : FoU i Väst, 2016. Rätt stöd i rätt tid. En kartläggning av GR-kommunernas hälsofrämjande och förebyggande arbete för äldre och orsakerna till varför äldre söker bistånd från äldre- omsorgen . : FoU i Väst, 2016 s. 33. : Stiftelsen , rapport 2013:7. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Statistik rörande nyttjande av äldreomsorg De två insatser inom äldreomsorgen som ges till flest äldre personer (65–w år) är hemtjänst i ordinärt boende och permanent boende i en särskild boendeform. Som jag redovisat i kapitel 7 hade i åldern 65–hemtjänst eller bodde i särskilt boende . I åldersgruppen och uppåt var andelen . Kvinnorna är i majoritet. Av de som hade hemtjänst var det en tredjedel som hade högst hemtjänst medan det var som hade omfattande insatser (). Andelen som har hemtjänst har minskat från 1980, till som hade hemtjänst . Andelen som har särskilt boende har likaså minskat konti- nuerligt. efter Ädel-reformen – – bodde 23 pro- cent av alla i särskilt boende och var andelen . har förändringarna varit mindre. Andelen i åldern och uppåt, som hade hemtjänst, var 9,6 pro- cent och var den 8,6. Motsvarande andelar för särskilt boende var oförändrade mellan dessa år, . bara till åldersgruppen och uppåt har det dock skett en minskning i särskilt boende, från 2015. Däremot hade andelen i den åldersgruppen som hade hemtjänst ökat, från 2015.17 Den vanligaste insatsen för äldre personer i ordinärt boende är trygghetslarm. var 179 015 personer beviljade trygghetslarm. Det innebär att av personer 65–w år hade trygghetslarm. Motsvarande siffra för åldersgrupperna 65–och 80–w år var respektive . En stor andel av dessa personer får också hemtjänst i ordinärt boende. hade 390 700 personer insatser från den kommunala18 hälso- och sjukvården. Drygt hälften av de som hade hemtjänst hade också hemsjukvård.19 17För referenser och ytterligare data se kapitel 7. 18I har kommunerna inte övertagit hemsjukvårdsansvar i ordinärt boende, varför enbart särskilt boende ingår för de kommunerna i denna statistik. 19För referenser se kapitel 7. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer I propositionen Om socialtjänsten20 med förslag till den ursprung- liga socialtjänstlagen delas insatser in i följande tre huvudfunktioner. Strukturinriktade insatser, som syftar till en god samhällsmiljö. Några exempel som nämns är medverkan i samhällsplaneringen och uppsökande verksamhet. Allmänt inriktade insatser, är generellt utformade sociala insatser inom som t.ex. riktar sig till äldre personer och som inte förutsätter biståndsprövning. Öppna dagcentraler och träffpunkter för social samvaro och gemenskap är exempel på sådana verksamheter.21 Individuellt inriktade insatser, avser insatser som är direkt anpassade till den enskilde individens behov. Enligt propositionen räknas bland annat hit behovsprövad hjälp, upplysningar, samtal och rådgivning, andra förebyggande insatser och hjälpåtgärder som motiveras av den aktuella situationen.22 Hemtjänst till äldre personer – handläggning Biståndsprövning och den enskildes rätt till hemtjänst Den enskildes rätt till hemtjänst och andra insatser prövas normalt enligt den i socialtjänstlagen centrala biståndsbestämmelsen 4 kap. 1 § SoL. Det finns vissa möjligheter att med stöd av 4 kap. 2 § SoL även göra prövning av insatser utöver den rätt som följer av 4 kap. 1 § SoL, se vidare rubriken ”Bistånd enligt 4 kap. 2 § SoL”. I 4 kap. 1 § SoL anges att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Genom biståndet ska den enskildes tillförsäkras en skälig levnads- nivå. Biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. 20Proposition 1979/80:1, del A. Om , s. 152 ff. 21Proposition 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen, s. 55. 22Proposition 1979/80:1, del A. Om , s. 152 ff. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Med försörjning avses medel för att klara mat, hyra och andra levnadsomkostnader. Livsföring i övrigt sammanfattar en lång rad olika behov av stöd och hjälp, service, behandling, vård och omsorg och omfattar allt annat som har betydelse för om en person har en skälig levnadsnivå. Detta kan inom äldreomsorgen vara bland annat stöd och hjälp i hemmet och särskilda boendeformer.23 I prövning av rätten till bistånd ingår prövning av dels den enskildes behov och förmåga att klara sig, dels om behoven kan tillgodoses på annat sätt samt vad som krävs för att den enskilde ska uppnå skälig levnadsnivå. Utgångspunkten är att det ska göras en individuell bedömning utifrån de omständigheter som finns i det enskilda ärendet,24 det vill säga bedömningen måste göras utifrån den personens faktiska behov, resurser och möjligheter. Detta följer av 4 kap. 1 § och 5 kap. 5 § SoL. Krav på individuell prövning har även behandlats i bl.a. prejudikatet RÅ 1991 ref. 61, där en kommun avsåg införa stöd till barnfamiljer utan individuell prövning. Kommunen ansågs genom detta ha överskridit sina befogenheter. Uttrycket att ”den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt” i 4 kap. 1 § SoL avser att markera den enskilde individens förstahandsansvar. I detta ligger att den enskilde måste utnyttja alla de möjligheter som står hen till buds innan rätten till bistånd inträder. Av förarbeten25 till den tidigare socialtjänstlagen framgår att det förutsätts att andra resurser i en hushållsgemenskap används för att tillgodose eventuella behov av hjälp och stöd. Detta gäller främst i fråga om makar och sambor. Att dessa ger varandra viss praktisk hjälp, som till exempel sköta hem och hushåll, är normalt och ska beaktas vid en biståndsbedömning enligt 4 kap. 1 § SoL. Däremot kan inte mera omfattande vårdbehov anses ligga inom ramen för vad man normalt bistår varandra med inom en familj. För att kunna bedöma om behovet kan tillgodoses genom resurser i hushållsgemenskapen måste en sammantagen bedömning göras av vilka faktiska resurser som finns att tillgå i hushållet och hur familjens situation ser ut. 23Proposition 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen, s. 88. 24Proposition 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m. s. 92. 25Proposition 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen, s. 168. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Från rättspraxis kan nämnas följande exempel på bedömning när behov kan tillgodose på annat sätt; i en dom från Kammarrätten i , , mål nr 1336-2010, uttrycker kammarrätten att det inte är orimligt att hushållsarbetet fördelas mellan makarna på sådant sätt att make tilldelas de sysslor makan inte klarar av, såsom städning. Vidare har Förvaltningsrätten i , 2016- 04-25, mål nr 18783-15, i en dom gjort bedömningen att en kvinna, som levde i hushållsgemenskap med sin man, inte hade rätt till hemtjänst för hjälp att göra i ordning frukost eller värma mat. Visserligen fanns det uppgifter i målet om att mannen hade sviktande hälsa sedan han hade drabbats av en stroke och att han därför inte kunde hjälpa sin maka, men det var inte styrkt med t.ex. läkarintyg att han på grund av sitt nuvarande hälsotillstånd skulle vara förhindrad att göra detta. Vad som utgör skälig levnadsnivå avseende försörjningsstöd är relativt klarlagt i lagstiftningen och i rättspraxis. Det finns däremot ett större tolkningsutrymme beträffande vad som utgör skälig levnadsnivå för insatser avseende livsföringen i övrigt, såsom äldreomsorg. Trots att det finns viss ledning i rättspraxis får rätts- läget ändå betraktas som oklart i många situationer. Detta beror bland annat på att biståndet bestäms utifrån de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet. Den kommunala själv- styrelsen och socialtjänstlagens karaktär av ramlag ger också kommunerna visst utrymme att bestämma olika utformning från kommun till kommun med hänsyn till lokala förhållanden. Skälig levnadsnivå innebär inte bara en nivåbestämning utan ger också uttryck för vilken form av insats, vård och behandling, andra stödformer eller ekonomiskt bistånd, som kan komma ifråga.26 Enligt 5 kap. 4 § SoL ingår det i socialnämndens ansvar att verka för att äldre personer får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. ska därvid enligt 5 kap. 5 § SoL ge äldre, som behöver det, stöd och hjälp i hemmet och annan 26 Proposition 2000/01:80. Ny socialtjänstlag m.m., s. 90. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer lätt åtkomlig service. I denna bestämmelse understryks att insatsen är behovsrelaterad och att den ska vara lättåtkomlig. Syftet med hemtjänstinsatser är att underlätta och möjliggöra människors dagliga livsföring i det egna hemmet, och i många fall också möjliggöra kvarboendet i det egna hemmet. Det kan handla om att människor som på grund av sjukdom, psykiska och/eller sociala funktionsnedsättningar eller annan orsak behöver stöd och hjälp i den dagliga livsföringen.27 Av 3 kap. 6 § SoL framgår bland annat att socialnämnden genom hemtjänst bör underlätta för den en- skilde att bo hemma och ha kontakt med andra. bör också medverka till att den enskilde behåller sin intellektuella, emotionella och fysiska förmåga. Därigenom kan den som får hjälp leva ett aktivt liv.28 I förarbetena till den tidigare socialtjänstlagen betonas vikten av att de som arbetar inom inte direkt ska överta sysslor och åligganden från den person som de hjälper. Personalen ska utgå från vad den enskilde kan och inte från vad hen inte kan.29 Detta synsätt vad gäller biståndets karaktär kommer också till uttryck i den så kallade portalparagrafen i socialtjänstlagen, 1 kap. 1 § SoL. Av bestämmelsen följer att insatser ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. En annan viktig del av är det sociala inslaget – att den äldre ska få en medmänniska och få stimulans genom umgänge med andra.30 Begreppet hemtjänst är inte närmare preciserat i lagtexten men i förarbetena framgår det vilka typer av insatser som ska ingå i hem- tjänsten.31 uppgifter delas upp i två olika kategorier, en med inriktning mot uppgifter av servicekaraktär och en mot personlig omvårdnad. Med serviceuppgifter avses bland annat praktisk hjälp med hemmets skötsel, såsom städning, tvätt, hjälp med inköp, ärenden på post och bank och hjälp med tillredning av måltider eller distribution av färdiglagad mat. 27Proposition 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen, s. 88. 28Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 84. 29Proposition 1979/80:1 del A. Om , s. 287. 30Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 84. 31Proposition 1997/98:113. Nationell handlingsplan för äldrepolitiken, s. 121. Proposition 1996/97:124. Ändring i socialtjänstlagen, s. 84 ff., Betänkande 1996/97:SoU18. Ändringar i socialtjänstlagen, s. 40 och jfr. även proposition 1992/93:129. Om avgifter inom äldre och handikappomsorgen, s. 17 f. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer går att exempelvis hjälp med fönsterputsning och gardinupp- sättning är att betrakta som hemtjänst i socialtjänstlagens mening.32 Med personlig omvårdnad avses de insatser som därutöver behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov. Det kan handla om hjälp för att kunna äta och dricka, klä sig och förflytta sig, sköta personlig hygien och i övrigt insatser för att bryta isolering och för att kunna känna trygghet och säkerhet i det egna hemmet.33 Till omvårdnadsinsatserna räknas sociala insatser såsom ledsagning, samtal med den enskilde, aktivering samt hjälp med kontakt med närstående och serviceinrättningar.34 Begreppet hemtjänst omfattar såväl insatser i ordinärt boende som i särskilt boende.35 I ett ärende om prövning av bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL ingår ansökan, utredning och beslut.36 Enligt 11 kap. 1 § SoL ska socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Nämnden ska alltid starta en utredning om det är personen själv som ansöker om stöd och hjälp. Kommer det till kännedom att någon kan behöva hjälp genom till exempel ansökan från anhöriga eller hälso- och sjukvården så ansvarar för att genom exempelvis kontakt med den äldre personen kontrollera eventuellt stödbehov. Om den äldre personen inte vill ha hjälp kan inte en utredning startas. Däremot kan ha ett kvarstående ansvar för att i uppsökande arbete försöka motivera den äldre personen att ansöka om insatser som hen kan behöva.37 32RÅ 2008 ref. 38. 33Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 84. 34Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 84. 35Proposition 2009/10:116. Värdigt liv i äldreomsorgen, s. 98. Föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verk- samhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. Handläggning och dokumentation inom . : , 2015, s. 371. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Med utredning avses all den verksamhet som syftar till att göra det möjligt för socialnämnden att fatta ett beslut i det aktuella ären- det.38 Av 7 § förvaltningslagen (1986:223), FL, följer att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten blir eftersatt. Myndigheterna har också ett ansvar för att tillse att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver, enligt den så kallade officialprincipen.39 ska inte en utredning göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ett ärende eller en viss typ av ärende. Av 11 kap. 5 § SoL följer att dokumentationen endast ska utvisa faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Hur omfattande en utredning behöver vara varierar från fall till fall. I vissa fall kan det vara tillräckligt att göra en mer begränsad utredning för att kunna fastställa om personen ska beviljas det sökta biståndet. I andra fall kan det vara fråga om svårare och mer komplexa bedömningar, som kräver mer omfattande utrednings- åtgärder. Detta innebär att nämnden måste samla in uppgifter anpassat efter vad personen har ansökt om och ärendets kom- plexitet. Uppgifter inhämtas i första hand från personen själv. I vissa fall kan det även vara nödvändigt att inhämta uppgifter från utom- stående, som till exempel anhöriga, andra myndigheter eller legiti- merad hälso- och sjukvårdspersonal. Det är nämnden som avgör vad som är nödvändigt i det individuella ärendet, men den äldre personen kan alltid neka till att medverka i fortsatt utredning eller bestämma att utredningskontakter inte får tas med andra. Detta följer av att äldreomsorg bygger på frivillighet och den äldres självbestämmande, därtill kommer att det som huvud- regel krävs personens samtycke till kontakter med andra på grund av den starka sekretess som gäller i verksamheten enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.40 Föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verk- samhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. En ny förvaltningslag s. 414. Handläggning och dokumentation inom . : , 2015, s. 371. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Om personen under utredningens gång uppger att hen vill ta tillbaka sin ansökan, är intresserad av någon insats eller inte vill medverka i utredningen kan ärendet avslutas, efter åter- kallande av ansökan.41 I tidigare förarbeten understryks beträffande behov av lag- reglering om förenklad biståndsprövning att det redan med gällande rätt är socialnämnden som avgör hur omfattande utred- ning som krävs.42 I ett meddelandeblad43 anger beträffande utredningsskyldigheten att det i vissa ärenden torde räcka med en mycket begränsad utredning för att konstatera att den enskilde bör beviljas den begärda insatsen. Om personen endast ansöker om begränsade hemtjänstinsatser av servicekaraktär, så finns det i regel inte något behov av att göra omfattande utred- ningar eller kartläggningar och beskrivningar av personens sjukdomshistoria, sociala nätverk, brister i bostad och närmiljö. menar att det i och för sig inte räcker att bara konstatera viss ålder, utan att ”det centrala är att vid denna typ av insats fokusera på de behov och resurser som den äldre personen har, med utgångspunkt i vad hen har ansökt om.” har även tagit upp frågan om utredningens omfattning i ett med- delandeblad om trygghetslarm44 och anger bland annat följande: Utöver att trygghetslarmet ska ge den enskilde en känsla av trygghet, kan insatsen i vissa fall vara avgörande för dennes liv och hälsa. För att inte riskera den enskildes hälsa behöver därför insatsen utformas och genomföras utifrån de behov som larmet avser att tillgodose. I detta syfte förutsätts att integritetskänsliga uppgifter om den enskildes hälsotillstånd dokumenteras och behandlas. Uppgifterna är nöd- vändiga för såväl larmmottagaren som den personal som ska bistå den enskilde i samband med ett inkommet larm. Mot bakgrund av att detta kan det därför ifrågasättas om det är förenligt med regeringens inten- tioner att tillhandahålla trygghetslarm med stöd av befogenhetslagen, då inget särskilt dokumentationskrav bedömdes som nödvändigt i samband med att aktuell lag infördes. Handläggning och dokumentation inom . : , 2015, s. 371. 42Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för äldreomsorgen, s. 87. Handläggning av ärenden om hemtjänstinsatser av servicekaraktär. Med- delandeblad 2013:4. Trygghetslarm och befogenhetslagen. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer I förslaget till ny förvaltningslag ingår kodifiering av myndig- heternas utredningsansvar (officialprincipen). I betänkandet45 motiveras behovet av att i förvaltningslagen erinra om myndig- heternas utredningsansvar enligt bland annat följande: Att förvaltningsmyndigheternas ärenden blir tillfredsställande utredda är i grunden en fråga om att förverkliga lagstiftarens intentioner i fråga om den materiella regleringen. Ett ingrepp mot enskild person eller egendom förutsätter inte bara en analys av de i den aktuella före- skriften mera abstrakt angivna kriterierna och ett konstaterande av att det ligger i det allmännas intresse att ingreppet sker. Det måste också under handläggningen ha klarlagts, att omständigheterna i det kon- kreta fallet är sådana att dessa kriterier är uppfyllda. En person kan på motsvarande sätt inte beviljas en förmån enbart av den anledningen, att han ansökt om denna och på ett ytligt plan kan sägas befinna sig i en sådan situation som bestämmelserna tar sikte på. Endast om de fak- tiska förhållandena i det enskilda ärendet konstaterats vara sådana, att de uppfyller kriterierna i de tillämpliga föreskrifterna, kan ett gyn- nande beslut meddelas. Handläggning av ett ärende ska avslutas genom att socialnämnden fattar ett slutligt beslut i ärendet. Det ska i beslutet framgå vad det är som har beslutats.46 Det är inte möjligt för socialnämnden att bevilja personen en insats som hen inte ansökt om.47 Avslagsbeslut ska också enligt förvaltnings- lagen som huvudregel innehålla beslutsmotivering. Det har stor betydelse för den äldre personen att ett beslut är så tydligt utformat att hen ska kunna förstå vilken rätt till stöd och hjälp hen har. Är beslutet alltför otydligt så kan det leda till att det inte går att följa upp om de beslutade insatserna har genomförts. Oklarheter om vad som har beslutats kan också leda till att domstolarna får problem vid prövning av överklagande av beslutet. Detta innebär inte att biståndsbeslutet behöver vara alltför preciserat. Enligt 5 kap. 5 § tredje stycket SoL så ska den äldre personen så långt som det är möjligt kunna välja när och hur stöd En ny förvaltningslag, s. 416. Handläggning och dokumentation inom . : , 2015, s. 431. Handläggning och dokumentation inom . : , 2015, s. 352. Flexibla former för handläggning och beslut om insatser till äldre personer Bestämmelsen tas närmare upp i avsnittet 14.3 med rubriken personens rätt till inflytande och delaktighet.