sou · H5B365 · 2017-08-09 00:00:00 — – en utvärdering och utveckling av modellen med presumtionshyra Betänkande av Utredningen om hyressättning vid nyproduktion SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Titel: ”Ekvilibrium” Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att se över modellen för hyressättning vid nyproduktion av hyreslägenheter. utsågs , f.d. hyresråd och chef för i , till särskild utredare. Övriga medverkande anges på nästa sida. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med utred- ningens sakkunniga och experter. Med anledning av detta har be- tänkandet i väsentliga delar skrivits i vi-form. Experterna från de tre intresseorganisationerna , () och Fastighetsägarna har dock i särskilda yttranden framfört synpunkter och av- vikande meningar. I de delar som framgår av yttrandena står dessa experter inte bakom förslagen. Utredningen, som tagit namnet Utredningen om hyressättning vid nyproduktion, får härmed överlämna sitt betänkande Hyran vid nyproduktion – en utvärdering och utveckling av modellen med presumtionshyra. Uppdraget är därmed slutfört. Förteckning över dem som deltagit i utredningens arbete F.d. hyresrådet och chefen för i . Rättssakkunniga (fr.o.m. t.o.m. ). Rättssakkunniga (fr.o.m. ). Departementssekreteraren (fr.o.m. ). Experter (fr.o.m. ) Hans G , i . , vice ordföranden , . Chefsjuristen , Fastighetsägarna . Tf. hovrättsassessorn (fr.o.m. ). Förkortningar och ordförklaringar ......................................... Förslag till lag om ändring i jordabalken............................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder ...................................... 1.3Förslag till lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304) ............................................................................... Uppdragets bakgrund och syfte............................................. Genomförande av uppdraget.................................................. Gällande rätt – att bestämma hyran för Hyressättning enligt bruksvärdesystemet............................. Jämförelse med andra lägenheter på orten ............ Infasning av hyran................................................... Hyresgästinflytande vid förbättrings- och Hyressättning enligt presumtionshyresmodellen ................ Hyressättning vid nyproduktion av bostäder........ Hyran presumeras vara skälig................................. Presumtionsverkan vid vissa om- och Synnerliga skäl för undantag från Ändring med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten .................................... Ytterligare om presumtionshyra ............................ Det kollektiva förhandlingssystemet .................................... Förhandlingsordning, förhandlingsklausul och Om förhandlingarna strandar................................. Individuell prövning inom ramen för det Hyressättning i avtal mellan hyresvärd och hyresgäst ......... Faktorer som kan påverka bostadsbyggandet Hyresrättens funktion på bostadsmarknaden ....... Disposition av kapitlet............................................ 4.2Några faktorer som kan påverka bostadsbyggandet i Ekonomiska villkor på bostadsmarknaden............ Pris och kostnad för att producera bostäder......... Statliga investeringsstöd och bidrag ....................... 4.2.4Tillgången till mark och den kommunala Konkurrensen på byggmarknaden.......................... 4.2.6Arbetskraftskapacitet och kompetens inom Bostadsmarknaden – statistik och analys ............. Det befintliga bostadsbeståndet och färdigställda bostäder 1997–2015............................ Bostadsbristen och behovet av nya bostäder ......... Behovet av nya hyreslägenheter.............................. Ombildning av hyresrätter till bostadsrätter ......... 5.1.5Nyproduktionen av bostäder verkar inte räcka Utvärdering av den nuvarande modellen med 6.2Hur modellen med presumtionshyra fungerar i praktiken – statistik och analys............................................ 6.2.2Varför bygga hyresbostäder framför andra 6.2.3De kollektiva förhandlingarna om 6.2.4Avkastningskrav vid överenskommelser om 6.2.5Hur vanligt förekommande är överenskommelser om presumtionshyra? 6.2.7Prövning av hyror för nyproducerade lägenheter i hyresnämnderna ................................ 6.2.8För- och nackdelar med den nuvarande modellen med presumtionshyra........................... 6.2.9Våra slutsatser – den nuvarande modellen med 6.3Den nuvarande modellens effekt på nyproduktionen av En utvecklad modell för att bestämma hyran för Utgångspunkter för våra överväganden .............................. 7.2Olika alternativ för att utveckla modellen om hyressättning i nyproduktionen .......................................... 7.3 En förändrad modell om presumtionshyra......................... 7.3.1Fler möjligheter att ändra hyran under 7.3.2Fler nybildade lägenheter ska kunna få Det bör inte regleras vad som ska ske med En ny modell för tvistlösning..................................... Det behövs en ny modell för tvistlösning........................... 8.2Medling och prövning av hyrestvister inom det 8.3En ny möjlighet till medling av kollektiva tvister enligt 9.1Kraven på en konsekvensanalys och Genomförandet av konsekvensanalysen ............................. Problemen och våra förslag till ändringar............ 9.3.2Allmän utgångspunkt för våra förslag och för 9.3.3Förslagen innebär olika konsekvenser för 9.3.4Alternativa förslag och effekter om en ändrad reglering inte kommer till stånd ........................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslaget till lag om ändring i jordabalken.......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder .................................... Förslaget till lag om ändring i hyresförhandlingslagen (1978:304) ............................................................................. Bilaga 2 Konsekvensanalys. lagen (1915:218) om avtal och andra rätts- handlingar på förmögenhetsrättens område lagen (1973:188) om arrendenämnder och Hyra bestämd enligt 12 kap. 55 c § jorda- Det råder bostadsbrist i stora delar av . Det byggs i dags- läget relativt mycket bostäder, men troligen inte i den utsträckning som krävs för att råda bot på bristen. Det behöver därför byggas fler bostäder, däribland fler hyreslägenheter. En god tillgång på hyres- bostäder fyller många viktiga funktioner i det svenska samhället. Vi har fått i uppdrag att se över den nuvarande modellen för hyres- sättning vid nyproduktion av hyreslägenheter, dvs. i huvudsak reg- lerna om presumtionshyra (12 kap. 55 c § jordabalken). Syftet med översynen är att skapa bättre förutsättningar för att hyreslägenhet- er byggs i de delar av landet där det råder bostadsbrist. I uppdraget ingår att analysera hur modellen med presumtionshyra fungerar i prak- tiken, bedöma vilka effekter den nuvarande modellens utformning har på nyproduktion av hyreslägenheter, föreslå hur den nuvarande modellen för hyressättning vid ny- produktion av hyreslägenheter bör utvecklas för att göras mer ändamålsenlig, överväga hur fastighetsägaren bör skyddas mot övergångseffekter när presumtionstiden går ut, bedöma om det i ökad utsträckning bör vara möjligt att ändra hyran , och i samråd med parterna på hyresmarknaden bedöma behovet av en modell för hur parterna kan komma överens om presumtions- hyra samt, om utredningen anser att det finns behov av en så- dan, lämna förslag på hur modellen kan vara utformad. Enligt direktiven ska förslagen vara inriktade på att underlätta bygg- andet av hyreslägenheter. En utgångspunkt ska vara att modellen med kollektiv förhandling av hyran ska kvarstå. Vidare får vi föreslå de följdändringar som bedöms nödvändiga. Hyressättningen i det be- fintliga beståndet ska dock inte påverkas. Vi ska vidare beakta intresset av att åstadkomma välavvägda regler som möjliggör ett attraktivt boende för hyresgäster. Utvärdering av modellen med presumtionshyra infördes en möjlighet att avtala om s.k. presum- tionshyra för nyproducerade hyreslägenheter. Syftet var att för- bättra förutsättningarna för att bygga hyreslägenheter. Reglerna innebär att en hyresvärd och en hyresgästorganisation för en ny- byggd lägenhet kan komma överens om en hyra som presumeras vara skälig, och som utgångspunkt därför inte ska ändras, (presumtionstiden). En presumtionshyra för- handlas utifrån hyresvärdens kostnader för att producera lägenheten jämte rimlig avkastning på hyresvärdens insats. Först när presum- tionstiden har löpt ut kan hyran prövas enligt det s.k. bruksvärde- systemet (12 kap. 55 § jordabalken). Lägenhetens bruksvärde är då avgörande för vad som anses vara skälig hyra, inte hyresvärdens kostnadstäckning och rimlig avkastning. Hyressättning för nyproducerade bostäder Hyran för nyproducerade bostadslägenheter kan bestämmas genom att hyresvärden förhandlar om hyran direkt med hyresgästerna eller med en hyresgästorganisation. När hyresvärden förhandlar med en hyresgästorganisation kan parterna komma överens antingen om en hyra som ryms inom bruksvärdet eller om en presumtionshyra. Vår utvärdering visar att presumtionshyresmodellen använts och fortfarande används av både privata och allmännyttiga fastighets- ägare vid produktion av hyresbostäder. verkar det ha blivit ännu vanligare med överenskommelser om presumtions- hyra, och detta särskilt inom de allmännyttiga kommunala bostads- bolagen. Vi har dock noterat en förändrad tendens inom nyproduktionen: de privata fastighetsägarna verkar i större utsträckning än tidigare vilja förhandla hyran individuellt med hyresgästerna i stället för kollektivt med hyresgästföreningen. En försiktig bedömning ger vid handen att i varje fall hälften av de lägenheter som producerats och som ägs av de allmännyttiga kommunala bostadsbolagen har presumtions- hyra. Det finns en större osäkerhet kring hur vanligt det är med presumtionshyra för nyproducerade lägenheter som har privata fastighetsägare. Sammanfattningsvis verkar individuellt överenskommen hyra med hyresgästen jämte kollektivt förhandlad presumtionshyra nu- mera vara de vanligaste formerna för hyressättning i nyproduk- tionen. Detta beror troligen på en rad olika men också samverk- ande faktorer. Det kan exempelvis bero på att hyresvärden inte får ihop nyproduktionskalkylen om hyran hade bestämts med utgångs- punkt i bruksvärdet. Att överenskommelser om presumtionshyra träffas i förhållandevis stor utsträckning kan även tyda på att modellen har etablerat sig på hyresmarknaden och att aktörerna har anpassat sig väl till möjligheten för ökat bostadsbyggande, genom ökad kost- nadstäckning, som modellen ger. Det kan vidare tyda på att den förlängda presumtionstiden från tio till som infördes har gett visst resultat. Det kan dessutom visa på att parterna lyckas träffa överenskommelser om presumtionshyra i relativt stor utsträckning. Att hyran i förhållandevis stor utsträckning också sätts i individuella avtal mellan hyresvärd och hyresgäst kan dock tyda på att parterna inte lyckas komma överens i de kollektiva för- handlingarna. Det kan också tyda på hyresvärdar inte önskar för- handla kollektivt i samma utsträckning som tidigare eller att hyres- nivåerna vid individuella avtal numera motsvarar eller närmar sig presumtionshyresnivåerna, varför någon kollektivt förhandlad pre- sumtionshyra inte behövs i samma utsträckning som tidigare för att hyresvärden ska kunna få täckning för sina kostnader jämte rimlig avkastning för att kunna producera hyresbostäder. tionshyra inte kan användas som jämfö- relsematerial vid en prövning i hyresnämnden, synes också vara en faktor som påverkar vilken hyressättningsmodell som används i nyproduktionen. Modellen har sannolikt bidragit till ökad produktion av hyresbostäder Det är svårt att avgöra om och i vilken utsträckning presumtions- hyresmodellen, såsom en av flera omständigheter, har påverkat pro- duktionen av hyresbostäder sedan reglerna infördes . Detta eftersom det inte med säkerhet går att fastställa att bostadspro- jekten inte hade blivit verklighet om presumtionshyresmodellen inte fanns. Det går därför inte heller att avgöra hur stor effekt modellen har haft på byggandet av hyresbostäder. Vi anser dock att det framstår som troligt att modellen har bidragit till en ökad produktion av hyresrätter jämfört med om pre- sumtionshyressystemet inte hade införts (se kapitel 6.3). Modellen har använts vid hyressättning i nyproduktionen i relativt stor utsträckning sedan den infördes och särskilt . Både privata och allmännyttiga kommunala fastighetsägare har använt modellen. Detta tyder på att modellen möjliggjort en produktion av hyreslägenheter som inte hade varit möjlig om hyran bestämts med utgångspunkt i bruksvärdet. Modellen är också attraktiv för hyresvärden eftersom den säkerställer en förutsägbarhet om den hyra som kan tas ut . Hyresvärden riskerar inte heller att hyran sänks av hyresnämnden efter det att lägenheterna tagits i bruk, eftersom den avtalade hyran presumeras vara skälig under . Modellen har dessutom satt ökat fokus på nyproduktion av hyreslägenheter. En utvecklad modell kan skapa bättre förutsättningar för produktion och förvaltning av hyresbostäder Genom vår utvärdering av den nuvarande modellen med presum- tionshyra har vi identifierat vissa brister och osäkerhetsmoment med modellen (se avsnitt 6.2.8). Det huvudsakliga syftet med över- synen har varit, som ovan nämnts, att skapa bättre förutsättningar för att hyreslägenheter byggs i de delar av landet där det råder bostadsbrist. Hyressättningen är dock bara en av flera faktorer som kan antas ha betydelse för bostadsbyggandet och för nyproduktionen av hyres- lägenheter. Hyressättningen tycks inte heller vara den avgörande faktorn för om en fastighetsägare väljer att producera hyresbostäd- er (jfr kapitel 4 och 6.2). Modellen med presumtionshyra har, som ovan konstaterats, ändå sannolikt bidragit till en ökad produktion av hyresbostäder. En förändrad modell kommer sannolikt att fort- sätta att bidra till produktion av hyresbostäder i samma utsträck- ning som den nuvarande modellen. Det är dock inte troligt att en förändrad modell om presumtionshyra annat än i mycket begränsad utsträckning kommer att kunna bidra till en ytterligare ökad produk- tion av hyresbostäder. Detta framstår som särskilt tydligt när produktionen av bostäder redan tycks vara nära maxkapacitet. En förändrad modell, enligt våra förslag nedan, kan däremot skapa bättre förutsättningar för fastighetsägare som bygger och förvaltar hyresbostäder. Detta kan i sin tur bidra till att det blir mer attrak- tivt att producera och långsiktigt förvalta hyresbostäder. Vissa av förslagen ger även förutsättningar för att skapa ett mer attraktivt och individanpassat boende för hyresgästerna. Våra förslag till ändringar Mot bakgrund av de brister och osäkerhetsmoment som vi identi- fierat med den nuvarande modellen med presumtionshyra (se ovan) har vi lagt fram följande förslag. Det införs fler möjligheter att kunna ändra en presumtionshyra En presumtionshyra kan som huvudregel inte ändras under den långa presumtionstiden. Detta leder till förutsägbarhet om hyran men det kan också framstå som onödigt stelbent, exempel- vis om en hyresgäst önskar att lägenheten ska förbättras eller till- föras ytterligare utrustning. Vi föreslår därför att det ska införas fler möjligheter att kunna ändra en presumtionshyra (se avsnitt 7.3.1). Presumtionshyran ska således kunna ändras, genom en ny förhand- lingsöverenskommelse eller genom beslut av hyresnämnden, i den mån det är skäligt när –en förbättrings- eller ändringsåtgärd utförs på fastigheten eller i lägenheten, –sättet för att beräkna hyran ändras med hänsyn till kostnader eller avgifter för uppvärmning, vatten, elektrisk ström m.m. eller –det finns ett annat väsentligt intresse som motiverar en ändring. Förslaget innebär att modellen med presumtionshyra blir mindre stelbent och mer anpassningsbar till nya, förändrade eller oförut- sedda omständigheter. En sådan mer flexibel modell kan bidra till att förbättra förutsättningarna för fastighetsägare som bygger och förvaltar hyreslägenheter. Förslaget ger även förutsättningar för att skapa ett mer attraktivt och individanpassat boende för hyres- gästerna. Fler hyreslägenheter ska kunna få presumtionshyra Det är oklart om presumtionshyra får användas när ett utrymme, som har varit en bostad men därefter har använts för annat ändamål , återigen ska användas som bostad. Vi föreslår därför att det ska vara möjligt att avtala om pre- sumtionshyra för sådana utrymmen (se avsnitt 7.3.2). Något fler hyreslägenheter kan därmed komma att skapas. Det införs en ny modell för tvistlösning Det har visat sig att det ibland är svårt för parterna att nå en över- enskommelse om presumtionshyra. Parterna har huvudsakligen svårt att komma överens om de ekonomiska förutsättningarna för bostadsprojektet. Det saknas dessutom en allmän tvistlösnings- mekanism när förhandlingar om presumtionshyra strandar. Vi föreslår därför att hyresnämnden ska kunna utse en medlare i syfte att lösa en tvist mellan kollektivt förhandlande parter innan någon tvist anhängiggjorts vid hyresnämnden. ska så- ledes på gemensam eller enskild ansökan av kollektivt förhandlande parter kunna utse en eller flera medlare i tvister om hyra eller andra hyresvillkor enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) (se kapitel 8). Medlare ska kunna utses både för tvister i nyproduktionen, exempel- vis när förhandlingar om ursprunglig presumtionshyra eller ändring av presumtionshyran strandat, och för tvister i det befintliga bostadsbeståndet. Från processuell synpunkt framstår det nämligen som lämpligast att kollektiva tvister om hyra kan lösas på ett och samma sätt oberoende av om tvisten avser en hyra i nyproduk- tionen eller det befintliga beståndet. När det gäller kollektiva tvister om hyra i det befintliga beståndet finns det även ett behov av att med lagstöd förstärka medlingsfunktionen vid hyres- nämnderna för att undvika omfattande tvister. Förslaget utgör endast en möjlighet för de kollektivt förhand- lande parterna att få till stånd en medling när det behövs. Ytterligare förslag till ändring av modellen läggs inte fram Det finns en osäkerhet om vad som händer med presumtionshyran när presumtionstiden löpt ut och bruksvärdereglerna blir tillämp- liga på lägenhetens hyra. Det finns då en risk för fastighetsägaren att hyran sänks vid en prövning i hyresnämnden, eftersom en pre- sumtionshyra vanligen är högre än en bruksvärdehyra. Av bestäm- melsens förarbeten framgår inte hur denna övergång i praktiken ska genomföras. Vi har bedömt att nackdelarna med en reglering av hur denna övergång ska gå till överväger fördelarna (se avsnitt 7.3.3). De kol- lektivt förhandlande aktörerna på hyresmarknaden kommer troligt- vis kunna hantera övergången. Vi har därför inte lagt fram något förslag i denna del. Däremot har vi föreslagit en ny modell för tvist- lösning som kan bli tillämpbar om det visar sig att det kollektiva förhandlingssystemet inte klarar av att hantera övergången (se ovan). Det finns även vissa övergripande problem med presumtions- hyresmodellens konstruktion, såsom att modellen kan vara kost- nadsdrivande och motverka transparens i hyressättningen. Vårt upp- drag har dock varit att utveckla och förbättra modellen, inte avveckla modellen. Vi har därför inte föreslagit några ändringar av modellens grundläggande konstruktion (se vidare avsnitt 6.2.8 och 7.2). Förslagen bedöms få marginella effekter på bostadsbyggandet och inte medföra några långtgående konsekvenser för hur bostadsmark- naden utvecklas framöver. Förslagen bedöms i allmänhet ändå som positiva för bostadsmarknaden (se kapitel 9). En förändrad pre- sumtionshyresmodell kan nämligen skapa bättre förutsättningar för fastighetsägare som bygger och förvaltar hyresbostäder. Vissa av förslagen ger även förutsättningar för att skapa ett mer attraktivt och individanpassat boende för hyresgästerna. Förslaget om en ny tvistlösningsmodell kan leda till att fler för- handlingsöverenskommelser enligt hyresförhandlingslagen träffas och att färre tvister hänskjuts till fört med . Vi bedömer att lagändringarna kan träda i kraft . Vi be- dömer vidare att vissa övergångsbestämmelser behövs, se kapitel 10. lag om ändring i jordabalken Härigenom föreskrivs att 12 kap. 55 a och 55 c §§ jordabalken1 ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Vid prövning av hyran skall Vid prövning av hyran ska en en åtgärd som avses i 18 d § och åtgärd som avses i 18 d § och som har höjt lägenhetens bruks- som har höjt lägenhetens bruks- värde inte beaktas, om värde inte beaktas, om 1.godkännande eller tillstånd krävdes för att åtgärden skulle få vidtas och sådant godkännande eller tillstånd inte har lämnats, 2.lägenheten är upplåten till den hyresgäst som skulle ha god- känt åtgärden eller till en hyresgäst som har övertagit hyresrätten från denne enligt 33 § andra stycket, 34 § eller 47 § andra stycket, och 3.det för ändringen av hyran har förflutit högst åtgärden slutfördes. Bestämmelsen i första stycket ska inte tillämpas om hyran ska prövas enligt 55 c §. 1Balken omtryckt 1971:1209, 12 kap. omtryckt 1984:694. 2Senaste lydelse 2002:29. Vid prövning av hyran ska hyra för lägenheten som har bestämts i en förhandlingsöverenskommelse enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) anses som skälig, om 1.den organisation av hyresgäster som är part i överens- kommelsen var etablerad på orten när överenskommelsen ingicks, 2.det i överenskommelsen har bestämts att hyran ska fastställas enligt denna paragraf, 3.överenskommelsen omfattar samtliga bostadslägenheter i huset och har träffats innan det har träffats hyresavtal för någon av lägenheterna, och 4.det inte har förflutit den första bostads- hyresgästen tillträdde lägenheten. Vid ombyggnad av del av hus Vid ombyggnad av del av hus eller tillbyggnad av hus ska vad eller tillbyggnad av hus ska vad som sägs i första stycket 3 om som sägs i första stycket 3 om stället avse samtliga bostads- stället avse samtliga bostads- lägenheter som bildats av utrym- lägenheter som bildats av utrym- men som inte till någon men som inte till någon del del använts som bostads- Det som sägs i första stycket gäller inte om det finns synnerliga skäl att inte anse hyran i förhandlingsöverenskommelsen som skälig. Det gäller inte heller den del av hyran som avser ersättning enligt 20 § hyresförhandlingslagen. Trots första stycket får hyran Trots första stycket får hyran ändras i den mån det är skäligt ändras genom en ny förhandlings- med hänsyn till den allmänna överenskommelse eller beslut av hyresutvecklingen på orten sedan hyresnämnden i den mån det är skäligt med hänsyn till 1. den allmänna hyresutveck- lingen på orten sedan överens- 2. att en åtgärd som avses i 18 d § första stycket utförs, 3 Senaste lydelse 2012:819. 3.att sättet för att beräkna hyran ändras med hänsyn till kostnader eller avgifter som avses i19 § första stycket, eller 4.ett annat väsentligt intresse som motiverar en ändring. 1.Denna lag träder ikraft . 2.Bestämmelserna i 12 kap. 55 a § andra stycket och 55 c § fjärde stycket ska dock tillämpas i dess nya lydelse på förhandlings- överenskommelser enligt 12 kap. 55 c § som ingåtts före ikraft- trädandet, om åtgärden eller omständigheten enligt 12 kap. 55 c § fjärde stycket 2–4 påbörjas eller inträffar efter ikraftträdandet. lag om ändring i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder