sou · H5B382 · 2017-10-26 00:00:00 — Lagändringen föregicks av en utredning som hade i uppdrag att analysera och föreslå hur samma krav på arbetssökaraktivitet och uppföljning i så stor utsträckning som möjligt kan gälla för samtliga arbetslösa, oavsett försörjning vid arbetslöshet. En kartläggning av kommunernas befintliga praxis genom intervjuer och enkätunder- sökningar visade att dessa, redan innan den nya bestämmelsen i Socialtjänstlagen, i praktiken ställde krav som i flera avseenden över stämmer med de allmänna kraven i . Bland annat krävde kom- munerna att de arbetssökande som mottog ekonomiskt bistånd skulle delta i arbetsmarknadspolitiska program, delta i anvisad praktik eller kompetenshöjande verksamhet, vara aktivt arbetssökande samt vara nåbar för kontakter med såväl Arbetsförmedlingen som (SOU 2015:44). Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun Det finns grundläggande skillnader mellan framför allt arbetslöshetsförsäkringen och det ekonomiska biståndet vad gäller såväl syfte som konstruktion. Arbetslöshetsförsäkringen är en om- ställningsförsäkring med detaljerade försäkringsvillkor. Det ekono- miska biståndet är däremot avsett att vara samhällets yttersta skyddsnät. Även om socialnämnden kan sänka nivån på den arbets- lösa individens försörjningsstöd om den enskilde vägrar att delta i kommunens praktik eller kompetenshöjande verksamhet kan den endast i undantagsfall vägra försörjningsstöd, och även i dessa fall måste socialnämnden se till att den enskilde har medel för sitt omedelbara livsuppehälle (jfr prop. 1996/97:124 s. 173). 10.5.2Aktivitetsrapportering krävs för att få ersättning och stå till arbetsmarknadens förfogande Personer som har arbetslöshetsersättning är, enligt 43§ Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, skyldiga att medverka till upprättandet av en individuell handlingsplan. I handlingsplanen anges den arbetssökandes skyldigheter, inriktning och planerade aktiviteter. Handlingsplanen följs upp av Arbetsförmedlingen genom att den som är anmäld som arbetssökande lämnar en aktivitetsrapport, i de flesta fall . Kraven att medverka till upprättandet av en handlingsplan och att aktivitetsrapportera gäller alla anmälda arbetssökande vid Arbetsför- medlingen. Om aktivitetsrapporten inte lämnas kan det påverka den enskildes ersättning såväl från arbetslöshetskassan som akti- vitetsstöd och/eller utvecklingsersättning. För personer som uppbär ekonomiskt bistånd kan utebliven aktivitetsrapportering leda till att man avaktualiseras från Arbetsförmedlingen vilket i sin tur kan på- verka kommunens bedömning av rätten till ersättning. Regeringen har genom 6 b § förordningen om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten bemyndigat Arbetsförmedlingen att meddela föreskrifter om aktivitetsrapporterna, bl.a. formerna för hur de ska lämnas. Sådana föreskrifter har meddelats i 3 § Arbetsför- medlingens föreskrifter (2015:4) om aktivitetsrapport, anvisning till arbete och underrättelse till arbetslöshetskassa. För att kunna aktivi- tetsrapportera över internet behöver den arbetssökande en e-legi- timation. Arbetssökande som inte har tillgång till en dator kan fylla i aktivitetsrapporten på Arbetsförmedlingens datorer. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun terna kan en arbetssökande också lämna sin aktivitetsrapport på en pappersblankett eller muntligt vid ett besök på Arbetsförmedlingen. I sitt informationsmaterial skriver emellertid Arbetsförmedlingen att uppgiftslämnande via pappersblankett eller muntligt vid kontor kan ske ”i undantagsfall”19. Utifrån föreskrifterna är dock dessa sätt att lämna uppgifter att jämställa med övriga tillåtna former. Det går inte att lämna en aktivitetsrapport per telefon eller e-post. har till regeringen påtalat att det finns flera utma- ningar i att bättre tillgängliggöra systemet med aktivitetsrapporter för deltagare. Det handlar exempelvis om språkhantering och effek- tivare processer för att hantera manuellt inlämnade aktivitetsrap- porter (Arbetsförmedlingen 2016 c). 10.5.3Betydelsen av Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska bedömning För alla arbetssökande som skrivs in på Arbetsförmedlingen gör Arbetsförmedlingen en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Arbets- förmedlaren bedömer då om den arbetssökande anses ha tillräckliga kvalifikationer för att direkt börja söka lediga jobb eller om den sökande är i behov av en åtgärd eller en kombination av åtgärder för att komma närmare ett arbete. Det är denna bedömning som ligger till grund för vilka program- och förmedlingsinsatser som ska erbjudas till den arbetssökande. Enligt Arbetsförmedlingens interna information20 ska alla arbets- sökande garanteras att få rätt service av Arbetsförmedlingen, så att han eller hon så snabbt som möjligt kan få eller komma närmare ett arbete. Enligt samma dokument ska en bedömning av den arbets- sökandes behov göras vid någon av de första kontakterna med per- sonen i fråga. Bedömningen ska enligt Arbetsförmedlingen resultera i en konkret planering där slutmålet är arbete. Enligt Arbetsförmedlingens handläggarsstöd ska den arbetssökan- des tjänster och aktiviteter planeras utifrån den arbetsmarknads- politiska bedömningen (Af 2017/00292690). 19www.arbetsformedlingen.se/download/18.e9276f9141789c0603a0/1425044504076/ aktivitetsrapport_sv.pdf 20VIS Arbetsmarknadspolitisk bedömning, fastställa tjänst, upprätta planering – lokal introduktion för arbetsförmedlare. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun Arbetsförmedlingens bedömning påverkar ansvarsfördelningen Det är Arbetsförmedlingen som, utifrån den arbetsmarknadspoli- tiska bedömningen, bestämmer vilka insatser den arbetssökande ska få ta del av. Detta gäller även för personer som har ekonomiskt bi- stånd. I många fall sker samråd mellan Arbetsförmedlingen och kommunen, som ju också träffar den enskilde, med det är som i slutändan beslutar om insatser. Den arbetsmark- nadspolitiska bedömningen kan även utmynna i att Arbetsförmed- lingen bedömer att den arbetssökande inte står till arbetsmarknadens förfogande. Det finns många olika anledningar till att Arbetsförmed- lingen bedömer att en person inte står till arbetsmarknadens förfo- gande. Främst handlar det om faktorer som kan hänföras till indi- viden, som motivation eller förmåga att tillgodogöra sig insatser. Även arbetsmarknadsläget har betydelse. I praktiken spelar det även roll vilka insatser som Arbetsförmedlingen har att erbjuda. bedömer att ingen av de insatser som den har att erbjuda är lämpliga för individen, eller att individen inte har förut- sättningar att tillgodogöra sig någon insats kan det leda till att per- sonen inte anses stå till arbetsmarknadens förfogande (se nedan). De arbetssökande som inte bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande har inte rätt till ersättning från arbetslöshetskassa eller aktivitetsstöd och blir heller inte föremål för insatser från . Dessa personer kan dock kontakta och ansöka om ekonomiskt bistånd. Även enligt socialtjänstlagen ska det dock göras en bedömning av huruvida en person står till arbets- marknadens förfogande. I förarbetena till den lagändring som inför- des 2016 uttalade regeringen att ändringen tydliggjorde den sam- stämmighet som ska finnas mellan och (se avsnitt 10.5.1). Prövningen enligt SoL görs av kommunen, som kan ha en annan uppfattning än Arbetsförmedlingen huruvida en person står till arbetsmarknadens förfogande och därefter erbjuda insatser. Att just dessa situationer skapar problem och oklarheter i relatio- nerna mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna har konstaterats såväl i betänkandet Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd (SOU 2015:44) och i en rapport till (Panican och Ulmestig 2017). Arbetsförmedlingens bedömning av om den arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande blir därmed avgörande för om kommunen eller Arbetsförmedlingen erbjuder insatser. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun förmedlingens bedömning blir för snäv så kan den enskilde gå miste om statliga insatser och i stället hänvisas till kommunala insatser. Flera studier och kartläggningar har undersökt om arbetslösa med ekonomiskt bistånd från kommunen behandlas annorlunda av Arbetsförmedlingen och får sämre stöd än andra arbetslösa. På reger- ingens uppdrag har Arbetsförmedlingen beskrivit sitt arbete med personer som tar emot ekonomiskt bistånd (Arbetsförmedlingen 2013 a). Rapporten visar att såväl myndighetens som de inskrivnas aktivitet varierar beroende på de arbetssökandes ersättningsformer. Exempelvis anvisas personer som saknar ersättning från arbets- löshetsförsäkringen i lägre utsträckning till arbetsmarknadspolitiska program än personer som får arbetslöshetsersättning. Arbetsförmed- lingen har inte rätt att registrera om inskrivna tar emot ekonomiskt bistånd. I rapporten antas emellertid att en stor del av de som saknar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen eller aktivitetsstöd har eko- nomiskt bistånd. Personer som tar emot ekonomiskt bistånd före- faller därmed inte få insatser från Arbetsförmedlingen i samma utsträckning som arbetslösa med ersättning från arbetslöshets- försäkringen. Som tidigare angivits ska regelverket för vissa nyanländas etabler- ing i arbets- och samhällslivet i större utsträckning harmoniseras med det regelverk som gäller för övriga arbetssökande, genom den beslutade lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare vilken träder i kraft . En harmo- nisering av regelverket innebär en övergång från en rättighetsbase- rad lagstiftning där den nyanlände har rätt till en etableringsplan till att nyanlända i stället, liksom övriga arbetssökande, anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program utifrån en arbetsmarknadspolitisk bedömning. I förarbetena till den nya lagen framgår att regeringens utgångs- punkt är att i princip alla som ingår i målgruppen ska anvisas till det nya etableringsprogrammet, då Arbetsförmedlingen förväntas kunna svara mot ett varierat insatsbehov i målgruppen för etablerings- uppdraget och erbjuda ett tillräckligt brett utbud av insatser. Reger- ingens uppfattning är att det endast i undantagsfall redan vid anvis- ningstillfället ska visa sig att den nyanlände av olika anledningar inte kan tillgodogöra sig de insatser som Arbetsförmedlingen kan erbjuda inom ramen för programmet, dvs. att en anvisning inte skulle gynna Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun individens etablering i arbets- och samhällslivet. I dessa fall bör därför ingen anvisning till programmet göras (prop. 2016/17:175). Flera remissinsatser delade inte bedömningarna i den promemoria som föregick förslaget, bl.a. om att rätten till etableringsuppdraget upphör och ersätts med anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. I sitt remissyttrande påpekar SKL att de arbetsmarknads- politiska bedömningarna kan resultera i att vissa nyanlända inte anvisas till etableringsprogrammet, vilket kan innebära ekonomiska konsekvenser för landets kommuner. Av avsnittet ovan framgår att den arbetsmarknadspolitiska be- dömningen är beroende av om Arbetsförmedlingen har ett utbud av insatser att erbjuda som individen kan tillgodogöra sig och som anses gynna individens etablering i arbets- och samhällslivet. uppmärksammar i sitt remissyttrande att en ”arbetsmark- nadsmässigt motiverad” bedömning kan innebära att individen ute- sluts från att erhålla etableringsersättning. En arbetsmarknadspolitisk bedömning utifrån kraven på arbetsmarknaden kan i praktiken då leda till att ett större ekonomiskt ansvar övervältras på kommunerna. 10.6Arbetsförmedlingens och kommunernas bild av ansvarsfördelningen I detta avsnitt redovisas resultatet från de undersökningar som utredningen har genomfört samt SKL:s enkät som utredningen tagit del av. Mer information om respektive undersökning finns i kapitel 1 samt i bilagorna 3 och 4. 10.6.1Dagens roll- och ansvarsfördelning anses överlag vara otydlig Många av de företrädare för Arbetsförmedlingen och kommunerna som deltagit i fokusgrupperna uttrycker att roll- och ansvarsfördel- ningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunen inte är tillräck- ligt tydlig. Deltagare från båda parter beskriver att de inte vet var det statliga åtagandet börjar och slutar. En återkommande synpunkt från företrädarna för Arbetsförmedlingen är att detta, dvs. när Arbetsför- medlingens ansvar börjar och slutar, är något som behöver redas ut. Kommunföreträdarna anser att ett förtydligande framför allt behövs Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun när det gäller arbetslösa som står långt ifrån arbetsmarknaden, i synnerhet när det gäller nyanlända inom etableringsuppdraget och arbetslösa som mottar ekonomiskt bistånd. I den enkät som SKL har genomfört efterfrågar många kommuner också en tydligare beskrivning av uppdrag, ansvarsfördelning och roller mellan Arbetsförmedlingen och kommunen inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska insatserna för nyanlända. av kommunerna uppger i samma enkät att de erbjuder praktik och kommunala arbetsmarknadsinsatser till nyanlända inom etabler- ingsplanen, utöver SFI, vuxenutbildning och samhällsorientering (se figur 10.10). Kommunerna beskriver i SKL:s enkät att de upplever att samsyn, tillit och ömsesidigt förtroende saknas mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen. De svar som kommunerna har lämnat inom ramen för utredning- ens enkät ger annan och betydligt mer positiv bild. Av de kommuner som besvarat enkäten uppger att ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunen fungerar ganska eller mycket bra. Många kommuner framför å andra sidan i samma enkät, i likhet med de kommunföreträdare som deltagit i utredningens fokusgrupper, att det finns ett behov av att förtydliga Arbetsförmed- lingens och kommunernas ansvar och roller avseende personer som har ekonomiskt bistånd. Flera kommuner uttrycker i sina enkätsvar att de upplever att Arbetsförmedlingen lämnar ansvaret för att till- handahålla insatser för personer med ekonomiskt bistånd till kom- munerna. Dessa kommuner anser sig sakna mandat att förhandla med Arbetsförmedlingen och ställa krav på att de ska erbjuda insat- ser även för personer som står längre ifrån arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingens företrädare i fokusgrupperna anser att flera kommuner inte fullt ut tar sitt ansvar för arbetslösa och att de där- med inte tar ett ansvar inom arbetsmarknadspolitiken. Arbetsför- medlingens företrädare anser att strukturella förändringar i samman- sättningen av arbetslösa har bidragit till att Arbetsförmedlingen tvingats etablera närmare kontakt med kommunerna. Flera av före- trädarna för Arbetsförmedlingen vill dock vara tydliga med att Arbetsförmedlingens uppdrag är att ”förmedla jobb” och att män- niskor ska vara rustade för att komma ut på arbetsmarknaden. De menar att Arbetsförmedlingens åtagande i huvudsak avser personer som kan matchas mot arbete. uttrycker flera företrädare för Arbetsförmedlingen att matchningsarbetet förutsätter att Arbetsför- Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun medlingen rustar individen för att denne ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Bland företrädarna för Arbetsförmedlingen finns det en utbredd uppfattning om att Arbetsförmedlingen och kommunerna har olika fokus i sina uppdrag. De menar att kommunerna i högre utsträck- ning än Arbetsförmedlingen har ett socialt fokus, där kommunens målsättning handlar om att individerna ska bli självförsörjande. Arbetsförmedlingens fokus är däremot, enligt dessa företrädare, kompetensförsörjning, vilket i första hand syftar till att stödja arbetsmarknaden med arbetskraft. Företrädarna för Arbetsförmed- lingen uttrycker också att vissa områden ligger utanför arbets- marknadspolitikens ansvar, där andra politikområden så som social- politiken och utbildningspolitiken behöver ta ett större ansvar för arbetslösa personer. Av de kommuner som deltagit i utredningens fokusgrupper finns det ett flertal som menar att det skett en för- skjutning i roller och ansvar inom arbetsmarknadspolitiken. De anser att Arbetsförmedlingen är mer beroende av kommunernas insatser . Kommunerna framhåller igen att det finns en otydlighet om vem som ska göra vad och när den andres ansvar börjar, och att det kan vara tidskrävande att förhandla om gränserna för ansvar mellan kommunen och Arbetsförmedlingen. 10.6.2Gemensam bild av att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen är ett utvecklingsområde Flera av de företrädare för Arbetsförmedlingen som deltagit i utred- ningens fokusgrupper lyfter fram den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som ett generellt utvecklingsområde. De bedömer att det finns en risk för att individer hamnar mellan stolarna, då och kommunerna gör olika bedömningar av om en individ står till arbetsmarknadens förfogande eller inte. Företrädarna för Arbetsförmedlingen anser att det inte är helt tydligt vilka kriterier som ska användas för att bedöma vem som står och inte står till arbetsmarknadens förfogande. Den lokala samverkan med kom- munen kan enligt företrädarna för Arbetsförmedlingen påverka hur de gör bedömningen. En av företrädarna för Arbetsförmedlingen utrycker att otydlighet kan lösas via en bra samverkan med kommu- nerna, genom vilken en kedja av insatser kan planeras för att skapa Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun goda förutsättningar för individen att etablera sig på arbetsmark- naden . Flera av företrädarna för Arbetsförmedlingen uppger därutöver att det är Arbetsförmedlingens verktygslåda som i praktiken ligger till grund för Arbetsförmedlingens bedömning. Detta betyder att den arbetssökande bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande om Arbetsförmedlingen har passande insatser att erbjuda, men om det inte finns några sådana insatser kan detta resultera i att indi- viden inte bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande. Flera kommuner uttrycker i fokusgrupperna att de upplever att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen utgör en utmaning för såväl ansvarsfördelning som samverkan i arbetsmarknadspolitiken. Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen styr vilka individer som får ta del av Arbetsförmedlingens insatser. Kommunföreträdarna anser att detta kan medföra en otydlig gränsdragning mellan staten och kommunerna vad gäller ansvaret för de individer som inte får ta del av Arbetsförmedlingens insatser. Kommunföreträdarna uttrycker i fokusgrupperna att de anser att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen generellt sett är för snäv. De menar att detta tvingar kommunerna att ta ett större ansvar för arbetslösa individer, utan att den statliga finansieringen ökar i till- räcklig utsträckning. Kommunföreträdarna anser att Arbetsförmed- lingens bedömning av de arbetssökandes förutsättningar för att till- godoräkna sig en insats, i kombination med att Arbetsförmedlingens har små möjligheter att erbjuda stöd, i många fall kan leda till att kommunerna tvingas ta ett utökat ansvar. Det kan även handla om att Arbetsförmedlingen bedömer att en individ är i behov av exem- pelvis utbildning på grundskolenivå eller bättre kunskaper i det svenska språket för att kunna få ett arbete. I och med att det är Arbetsförmedlingens bedömning som avgör individens möjlighet att få ta del av Arbetsförmedlingens insatser, anser kommunerna att de tvingas rusta upp och organisera insatser i egen regi för arbetslösa individer som inte erbjuds statligt stöd. Det finns även en utbredd uppfattning bland de kommuner som deltagit i utredningens fokusgrupper att Arbetsförmedlingen inte har anpassat sin bedömning av individens avstånd till arbetsmarknaden, och i den bemärkelsen sin egen roll, efter den utveckling av arbets- löshetens sammansättning som har skett. Här hänvisar kommun- företrädarna till den ökande andelen strukturarbetslöshet av den Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun totala arbetslösheten, där en större andel arbetslösa står långt ifrån arbetsmarknaden. Kommunföreträdarna upplever mot bakgrund av detta att Arbetsförmedlingens insatser riktas mot en allt mindre grupp arbetslösa, i huvudsak individer som tillhör friktionsarbets- lösheten eller som av andra skäl står relativt nära arbetsmarknaden. De menar att detta lämnar ett glapp där kommunerna behöver ta ett allt större ansvar för arbetslösa kommunmedlemmar, som kommunerna inte ersätts av staten för de insatser de gör. De kommuner som deltagit i fokusgrupperna anser därutöver att det finns skillnader i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen mel- lan olika kontor, mellan olika arbetsförmedlare och mellan olika konjunkturlägen. Skillnaden mellan Arbetsförmedlingens olika kon- tor kan enligt kommunföreträdarna vara ett resultat av att de lokala förutsättningarna att stödja bredare grupper av arbetssökande varie- rar samt att det finns kulturskillnader mellan kontoren. Enligt kom- munföreträdarna görs den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ibland utifrån ett resursperspektiv snarare än utifrån på förhand fast- ställda kriterier. Detta innebär enligt kommunföreträdarna att kontor som är verksamma i områden med färre arbetssökande i proportion till resurserna har större möjligheter att göra en mer generös be- dömning. De menar att det i praktiken innebär att individer som står relativt långt ifrån arbetsmarknaden kan erbjudas insatser genom Arbetsförmedlingen i vissa kommuner, medan samma grupper i andra kommuner blir hänvisade till sociala insatser och utbildnings- insatser genom kommunen. Flera kommunföreträdare menar därut- över att det finns en bristande systematik i de arbetsmarknadspoli- tiska bedömningarna. Några kommuner framhåller i fritextsvar till utredningens enkät att kommunen och Arbetsförmedlingen i vissa fall inte har samma bedömning av vilka insatser som är bäst för den enskilde individen, där Arbetsförmedlingen ibland kan anvisa till en insats medan kom- munen anvisar till en annan. Det menar att det i dessa fall inte handlar om att personer ”hamnar mellan stolarna” utan att det kan bli otydligt för den enskilde individen vilken insats som denne ska påbörja. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun 10.6.3Tudelad bild av hur väl finansiering av kommunala arbetsmarknadsinsatser fungerar De företrädare för Arbetsförmedlingen som deltagit i utredningens fokusgrupper framhåller att den dialog Arbetsförmedlingen har med kommunerna i stor utsträckning handlar om ersättningsfrågor, till exempel möjligheten för deltagare att ingå i projekt, anvisningar till program för att kunna erhålla aktivitetsstöd, eller finansiering av arbetsmarknadspolitiska projekt i kommunerna. Kommunerna ger i sin tur en tudelad bild av hur de anser att finansieringen av de kommunala arbetsmarknadsinsatserna för arbets- sökande som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen fungerar i dags- läget. Drygt hälften av kommunerna som besvarat utredningens enkätundersökning uppger att tilldelningen av finansiella resurser från Arbetsförmedlingen för arbetsmarknadspolitiska verksamheter inom kommunen fungerar bra eller ganska bra, medan en fjärdedel anser att den fungerar dåligt eller mycket dåligt. En stor andel av de totalt 109 kommuner som lämnat fritextsvar till samma enkät uppger att de inte anser att de få tillräcklig finansiering för de insatser som de tillhandahåller för arbetslösa med ekonomiskt bi- stånd. Kommunerna efterfrågar i dessa enkätsvar även en gemensam syn på hur finansieringen av de insatser som kommunen erbjuder till arbetssökande som är inskrivna på Arbetsförmedlingen ska fördelas. Av de kommunföreträdare som deltagit i utredningens fokusgrupper finns det också några som framhåller att Arbetsförmedlingen inte fullt ut använder sina befintliga resurser för att genomföra arbets- marknadsinsatser , som kommunerna har svårt att hitta finansiering för sina insatser. 10.6.4Kommunerna anser att Arbetsförmedlingens regelverk och arbetsbelastning försvårar individanpassat stöd