sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — För det fall en konkursförvaltare hade handlagt samtliga konkurser för de bolag som har samma ställföreträdare hade möjligheterna att upptäcka missbruk av olika regelverk ökat. Vidare kan brottsanmälningar mot en och samma person handläggas av olika åklagare och åklagarkam- mare, vilket också försvårar upptäckten av systematiska missbruk och överutnyttjanden av bl.a. välfärdssystemen. bedömer att av meddelade näringsförbud är baserade på ett begränsat antal brotts- typer, nämligen skattebrott, försvårande av skattekontroll och bokföringsbrott. Detta utesluter dock inte att det kan förekomma missbruk och överutnyttjande av välfärdssystemen i sådana ärenden. Åklagare kan dock ha beslutat om förundersökningsbegränsning i de fall ytterligare brottslighet inte hade påverkat det samlade straff- värdet eller längden på näringsförbudet. När det särskilt gäller näringsförbud vid missbruk av välfärds- systemen kan två rättsfall nämnas som exempel. Det ena är det s.k. assistansmålet i (dom i mål B 5912-14 som avgjordes ). I fallet dömdes assistansbolagets ägare, vilka var de två huvudåtalade i målet, för ett stort antal grova bedrägerier, grova bidragsbrott och grova bokföringsbrott till långa fängelsestraff. Se kapitel 5 och 10 för en närmare redogörelse av rättsfallet. Huvudmännen meddelades också näringsförbud för av . I det andra fallet (Hovrättens för dom i mål B 3379-12) blev en av de tilltalade dömd till fängelse för grovt bidragsbrott gällande brott mot assistansersättningssystemet och meddelades näringsförbud för av . Den brist som har indikerats i kartläggningen i fråga om närings- förbudsregleringen utifrån vårt perspektiv är att det finns indika- tioner på att näringsförbudet inte används i den utsträckning som det borde användas. 12.2.4Missbruk eller överutnyttjande av välfärdssystemen ska särskilt beaktas vid näringsförbud Utredningens förslag: De förhållanden som särskilt ska tas hänsyn till vid bedömningen av om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt enligt 8 § näringsförbudslagen, bör kom- pletteras med förhållandet att åsidosättandet har inneburit ett omfattande missbruk eller överutnyttjande av välfärdssystemen. Skälen för utredningens förslag Det har i kartläggningen framkommit indikationer på att närings- förbud generellt sett skulle kunna användas mer frekvent än vad som görs . Underlaget för att bedöma om i vilken utsträckning detta gäller specifikt för brott som riktar sig mot välfärden och i hur stor omfattning som förbudet i så fall borde ha använts, kräver dock en mer omfattande empirisk undersökning än vad som är möjlig att genomföra inom ramen för detta uppdrag. Det går emellertid att konstatera att det skett en betydande ökning av antalet meddelade näringsförbud och pågående näringsförbud, vilket sanno- likt har sin grund i den regelskärpning som skedde . Det är för tidigt att dra några slutsatser om ett eventuellt trendbrott med anledning av de senaste tre årens sjunkande antal. De presenterade siffrorna skulle i sig indikera att det inte föreligger någon brist i den nuvarande regleringen. Mot detta ska ställas och Kronofogde- myndighetens uppgifter om att näringsförbudet skulle kunna använ- das oftare än vad som sker . I hur stor omfattning är dock oklart. Likaså saknas mer preciserad information om i vilken utsträckning näringsförbudet används i sammanhang av brott mot välfärden. Det är dock ett faktum att förbudet används som reaktion på missbruk av välfärdssystemen, vilket visas av de rättsfall som lyfts fram. Av den information som utredningen fått del av går det alltså inte att dra några slutsatser om huruvida det finns brister i tillämpningen av näringsförbudet i sammanhang av brott mot välfärdssystemen. Vi vill dock betona vikten av att det, vid denna typ av allvarlig brotts- lighet, utan undantag yrkas på näringsförbud när förutsättningarna för sådant är uppfyllda. För att tydliggöra detta finns det enligt vår mening anledning att föreslå en viss justering av den befintliga lag- stiftningen. Mot bakgrund av utredningens kartläggning av välfärdsbrottslig- heten sammantaget med den information som utredningen i övrigt tagit del av under arbetets gång står det, enligt vår mening, klart att man måste se mycket allvarligt på välfärdsbrottslighet som sker i näringsverksamhet. Det kan exempelvis vara fråga om olika anställ- ningsstöd som Arbetsförmedlingen betalar ut till företag eller ersätt- ningar som betalar ut till företag för assistans- Ofta rör det sig om stora summor som näringsidkaren tillskansar sig genom sådan brottslighet. Kartläggningen av välfärds- brottsligheten har dessutom visat att näringsidkare på olika sätt kan utnyttja anställd personal t.ex. genom att tvinga dem att arbeta för lägre löner eller betala tillbaka en del av sin lön och på så sätt till- godogöra sig utbetalningarna från välfärdssystemen på ett oegentligt sätt. En näringsidkare som agerar på ett sådant sätt kan dömas för brott (bedrägeri eller bidragsbrott enligt utredningens förslag om att utvidga bidragsbrottslagen) och därigenom meddelas näringsförbud enligt 4 § näringsförbudslagen. Det krävs dock även att ett sådant förbud är påkallat från allmän synpunkt. I 8 § näringsförbudslagen anges vissa förhållanden som rätten särskilt ska ta hänsyn till vid bedömningen av om näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt. Dessa förhållanden är endast exempli- fierande och det ska göras en bedömning av den samlade bilden av näringsidkarens förhållanden i näringsverksamheten vid prövningen av om ett förbud är påkallat. Skälet till att uppställa ett krav på att näringsförbud ska vara påkallat från allmän synpunkt angavs i förarbetena vara att ett sådant bara ska meddelas om det vid en helhetsbedömning framstår som motiverat med utgångspunkt i syftet att undanröja en skadehärd eller om det skulle framstå som stötande att låta en person som har gjort sig skyldig till allvarliga oegentligheter i näringsverksamhet få fortsätta att ägna sig åt sådan, eller av allmänpreventiva skäl (prop. 1985/86:126 s. 58–59). För att understryka välfärdsbrottslighetens allvarlighet bör, enligt utredningens mening, 8 § näringsförbudslagen kompletteras med ytterligare ett kriterium för när ett näringsförbud är påkallat från allmän synpunkt, nämligen om näringsidkare i sin näringsverk- samhet på ett omfattande sätt har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen. Det finns flera skäl till detta. Enligt 6 § näringsförbudslagen kan näringsförbud meddelas på grund av underlåtenhet att betala skatt m.m. Denna möjlighet infördes genom prop. 1985/86:126 och förutsätter inte att något brott har begåtts. Som grund för bestämmelsen anfördes att man måste se kritiskt på näringsidkare som systematiskt undandrar sig sin skyldighet att betala skatter, tullar eller avgifter. Detta förfarande medför, menade departementschefen, inte bara att samhället går miste om inkomster, vilket i sig är allvarligt, utan också att oseriösa företagare genom bl.a. skattekrediter skaffar sig ekonomiska fördelar som snedvrider konkurrenssituationen till nackdel för de närings- idkare som lojalt fullgör sina åligganden. Det angavs att förfarandet därigenom utgör ett störningsmoment för en väl fungerande marknad och kan bidra till bestående rubbningar i det mark- nadsekonomiska systemet. Till detta kommer, menade man, att beteendet också ter sig utmanande mot företag och enskilda som lojalt och solidariskt fullgör sina samhälleliga skyldigheter. (s. 51) Enligt utredningens mening gör sig i princip samma synpunkter gällande i fråga om näringsidkares missbruk eller överutnyttjande av välfärdssystemen, i vart fall när det handlar om brott. Det finns ingen anledning att se mindre allvarligt på ett agerande som innebär att en näringsidkare genom brott får felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen än på ett agerande som innebär att staten undan- hålls intäkter i form av skatter och avgifter. Till detta kommer att de näringsidkare som genom statlig finansiering exempelvis tillhanda- håller assistanstjänster eller uppbär lönebidrag eller anställningsstöd har anförtrotts viktiga samhällsuppgifter, vilka är särskilt allvarliga att missbruka. Dessa brottsliga aktörer är enligt vår mening sådana som näringsförbud avser att träffa. Det finns vidare starka allmän- preventiva skäl för ett sådant synsätt i fråga om missbruk av välfärds- systemen. Sammantaget menar vi att det finns anledning att beakta ett sådant agerande särskilt vid bedömningen av om rekvisitet påkallat från allmän synpunkt är uppfyllt. Det intrång i närings- friheten som detta innebär uppvägs enligt vår mening av skälen för ett sådant förslag. På samma sätt som gäller i övrigt bör inte varje sådan överträdelse automatiskt leda till att rekvisitet är uppfyllt. Det är fortfarande en helhetsbedömning av näringsidkarens förhållanden i näringsverk- samheten som ska vara avgörande. Man kan exempelvis tänka sig att oaktsamma beteenden från näringsidkarens sida som har lett till ansvar i flera fall inte bör leda till att näringsförbud meddelas. För det fall ett bidragsbrott bedöms som grovt blir andra stycket i 8 § näringsförbudslagen tillämpligt på grund av utredningens förslag om ändrade straffskalor i bidragsbrottslagen. 12.3Spärrtid för företag vid missbruk av välfärdssystemen Frågan om bidragsspärr har tidigare utretts och redovisas i betänkan- det Bidragsspärr (SOU 2008:100). Uppdraget var då att överväga om det var lämpligt att införa en ny konsekvens av brott mot bidrags- brottslagen innebärande att den som dömts för bidragsbrott inte skulle har rätt att få en förmån från välfärdssystemen därefter. Utredningen hade som fokus att utreda bidragsspärr mot enskilda fysiska personer. Vårt utredningsuppdrag tar däremot sikte på att överväga behovet av och förutsättningarna för att kunna spärra företag som i avsevärd omfattning missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen från att få ytterligare medel från systemen (spärrtid), vilket inte tidigare övervägts. Om vi identifierar behov av och finner förutsättningar för en sådan spärrtid ska vi föreslå hur ett sådant system lämpligen ska vara utformat. 12.3.2En spärrtid för företag bör inte införas Utredningens bedömning: En spärrtid för företag som i avsevärd omfattning har missbrukat eller överutnyttjat välfärds- systemen är inte en ändamålsenlig sanktion. En sådan sanktion bör därför inte införas. Behovet av en spärrtid för företag Under utredningens gång har ett flertal förhållanden uppmärk- sammats som pekar på ett behov av att kunna spärra företag från att få ersättningar utbetalda från välfärdssystemen. Ett av de kanske viktigaste argumenten för en spärrtid är att kartläggningen har visat att utbetalningar till företag är vanligt förekommande vid kvalifice- rad välfärdsbrottslighet och att det därför finns skäl att på något sätt utestänga dessa företag från möjligheten att erhålla ytterligare utbetalningar. För att kunna bedöma behovet av en sådan sanktion måste man emellertid beakta vilka syften som sanktionen är tänkt att uppfylla för att därefter bedöma på vilket sätt man bäst uppnår dessa. Syftet med en spärrtid mot företag I likhet med vad som konstaterades i den tidigare utredningen om bidragsspärr mot fysiska personer bör det övergripande syftet med en spärrtid mot företag vara att värna välfärdssystemen på lång sikt (SOU 2008:100 s. 140). Detta kan göras dels genom att spärrtiden utformas för att utgöra en reaktion på ett begånget missbruk av systemen, dels genom att spärrtiden utformas för att hindra företag med oseriösa företrädare att erhålla utbetalningar från välfärdssyste- men på nytt. När det gäller syftet att utgöra en reaktion på ett oegentligt agerande kan följande anmärkas. Man kan på goda grunder ifråga- sätta att ett företag som har skaffat sig otillbörliga ekonomiska fördelar genom att erhålla felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen på nytt ska kunna erhålla sådana utbetalningar. Det kan uppfattas som både stötande och orimligt. Det kan vidare tyckas naturligt att påföra en juridisk person någon form av sanktion för ett sådant agerande, när företrädare för den juridiska personen i regel kan meddelas näringsförbud för det fall brott har begåtts. Att införa en spärrtid som träffar företaget skulle dessutom skicka en signal om att samhället ser allvarligt på denna typ av brottslighet och kan således förväntas ha en allmänpreventiv effekt. Det andra syftet är att förhindra att företag med oseriösa före- trädare på nytt kan få utbetalningar från välfärdssystemen. I likhet med resonemangen som förs i fråga om näringsförbud kan man här tala om att få bort oseriösa aktörer ur systemen. Företagen används som brottsverktyg och spelar en viktig roll för flera av de utbetal- ningssystem som är utsatta för brottsliga angrepp, såsom assistans- ersättning och lönebidrag eller andra anställningsstöd. Den centrala och viktiga roll som företagen har i fråga om dessa typer av ersättningar motiverar skarpa åtgärder för att få bort de oseriösa aktörerna, såväl för välfärdssystemens upprätthållande som för den enskilde personens del som är i behov av exempelvis assistans. Till saken hör också att brott som begås i näringsverksamhet många gånger kan vara svårutredda och att det i organiserad brottslighet frekvent används olika företagsformer, t.ex. som fasad i den brottsliga verksamheten. Nivån på missbrukets eller överutnyttjandets allvarlighet Syftet med en spärrtid är att sanktionen ska träffa de företag som i avsevärd omfattning missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen. För att ett sanktionssystem med spärrtid ska kunna utformas till en proportionerlig sanktion och uppfylla kraven på förutsebarhet bör det enligt utredningens mening krävas att en företrädare för företaget har blivit dömd för brott enligt bidragsbrottslagen för utbetalning som gjorts till företaget. Enligt utredningens mening bör i princip också kraven på brottslighetens allvarlighet för att en spärrtid ska meddelas motsvara allvarligheten hos den brottslighet som krävs för att en företrädare ska meddelas näringsförbud. En sanktion mot ett företag kan inte ses isolerat från den som utövar det faktiska inflytandet över vad som sker i företaget. En effektiv sanktion som hindrar en företrädare från att begå brott riktat mot välfärdssystemen kan leda till att även företaget hindras från att felaktigt få bidrag eller andra förmåner på nytt. När sanktioner mot företag övervägs måste man alltså även beakta de sanktioner som kan riktas mot dess företrädare. Det är inte uteslutet att redan sådana sanktioner innebär att de syften som ligger bakom en spärrtid uppnås. Andra regelverk eller sanktioner av betydelse De sanktioner som har betydelse i detta sammanhang är i första hand näringsförbud och företagsbot. Regleringen av näringsförbud har redan presenterats översiktligt ovan. Regleringen av företagsbot finns i 36 kap. 7–10 a §§ BrB. Enligt 7 § ska en näringsidkare som begått brott i utövningen av närings- verksamhet åläggas företagsbot om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och 1.näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten, eller 2.brottet har begåtts av en person i ledande ställning grundad på befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på dennes vägnar, eller av en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. Detta gäller inte om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren. Företagsboten ska enligt 8 § fastställas till lägst När storleken på företagsboten bestäms ska domstolen enligt 9 §, med beaktande av straffskalan för brottet ta särskild hänsyn till den skada eller fara som brottsligheten inneburit samt till dess omfattning och förhållande till närings- verksamheten. Det ska också tas skälig hänsyn till om näringsidkaren tidigare ålagts att betala företagsbot. I 10–10 a §§ finns bestämmelser om jämkning och eftergivande av företagsbot samt åtalsregler. Företagsbot kan åläggas såväl enskilda näringsidkare som juridiska personer så länge kraven enligt bestämmelsen är uppfyllda. Det krävs tillstånd för att få bedriva vissa typer av verksamhet för vilket ersättningar från välfärdssystemen utbetalas. Ett sådant exempel är tillstånd att bedriva viss verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Enligt 23 § i lagen får en enskild person (dvs. fysisk eller juridisk) inte utan tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg yrkesmässigt bedriva verksamhet med exempelvis personlig assistans. Sådant tillstånd får endast meddelas den som med hänsyn till sina ekonomiska för- hållanden och omständigheterna i övrigt visar sig lämplig att bedriva sådan verksamhet. I fråga om en juridisk person ska lämplighets- prövningen även avse 1.den verkställande direktören och annan som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, 2.de styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen, som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och 3. bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag. I 23 § fjärde stycket samma lag ska den som har beviljats ekonomiskt stöd för viss personlig assistans och har anställt någon för sådan personlig assistans, göra en anmälan till Inspektionen för vård och omsorg innan assistenten påbörjar sitt arbete. Uppnås syftena bakom en spärrtid med gällande sanktioner eller tillståndskrav? För att kunna bedöma om spärrtid mot företag är en effektiv sanktion måste man titta närmare på vilka effekter en sådan får för olika företagsformer. Ett av kraven för att få driva en enskild näringsverksamhet är att den enskilde näringsidkaren inte har näringsförbud. Ett närings- förbud för denne innebär med andra ord att verksamheten inte kan drivas vidare vilket leder till att företaget kan erhålla utbetalningar från välfärdssystemen. Det finns dessutom en möjlig- het att ålägga en enskild person som driver näringsverksamhet företagsbot. Enligt utredningens mening skulle därför en spärrtid inte fylla någon funktion i fråga om enskilda näringsidkare. Om en juridisk person, oavsett företagsform, driver näringsverk- samhet kan de fysiska personer som faktiskt utövat ledningen av näringsverksamheten meddelas näringsförbud om förutsättningarna enligt 4 § näringsförbudslagen är uppfyllda. Om exempelvis ett aktiebolags företrädare har missbrukat väl- färdssystemen kan alltså såväl näringsförbud som företagsbot aktualiseras. I dessa fall kan bolaget drivas vidare med annan ledning, vilket talar för att en spärrtid skulle kunna fylla en funktion. Det är dock osäkert vilken effekt en sådan spärr kan få. Om personen bakom aktiebolaget har brottsliga avsikter finns goda möjligheter för denne att gå runt såväl näringsförbudet som en spärrtid. Eftersom spärren är knuten till den juridiska personen kan företagaren med hjälp av bulvaner bilda ett nytt bolag och fortsätta sin brottsliga verksamhet. Om den oseriöse företagaren inte meddelats närings- förbud hindrar en spärr knuten till en juridisk person inte heller att denne driver verksamheten vidare i ett annat bolag. I dessa fall får spärrtiden ingen annan effekt än att verksamheten flyttas över till ett annat bolag. En sanktion mot företaget skulle därför i praktiken bli verkningslös då den i sig inte hindrar näringsidkaren från att fortsätta att agera på marknaden. Ovanstående innebär att en spärrtid främst kan få effekter på företag som inte drivs av personer som är beredda att kringgå systemen. Enligt resonemanget ovan måste det krävas viss allvarlig- het hos brottet för att en spärrtid ska meddelas. Den kategori av företag som inte drivs av företagare som är beredda att kringgå systemen och som begår den allvarliga typ av brott som bör krävas för att en spärrtid ska meddelas, dvs. som i avsevärd omfattning har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen, torde dock vara mycket begränsad. Till saken hör också att ett företag inte är mer brottsligt än dess företrädare. Om en av flera företrädare döms för ett brott vilket skulle kunna leda till en spärrtid för företaget, bör man fråga sig om det är rimligt att företaget meddelas denna sanktion för det fall övriga företrädare har för avsikt att driva företaget vidare på ett seriöst sätt. I en sådan situation skulle spärrtiden snarare bli kontra- produktiv. Vad som sagts gäller så länge den juridiska personen bedriver näringsverksamhet, vilket de flesta juridiska personer som erhåller utbetalningar från välfärdssystemen får antas göra. Det måste dock särskilt sägas några ord om de ideella föreningarna. Dessa blir juridiska personer så snart föreningen antagit stadgar och utsett en styrelse. Det finns inte något företrädarregister för föreningarna, vilket gör det svårt att få information om vilka personer som egent- ligen driver verksamheten. En ideell förening har möjlighet att driva näringsverksamhet, men det finns inget krav på det och det torde vara förhållandevis vanligt att någon sådan inte bedrivs. Detta hindrar dock inte att exempelvis lönebidrag betalas ut till föreningen. I de fall föreningen inte driver näringsverksamhet kan varken närings- förbud eller företagsbot användas som sanktion mot föreningen, vilket talar för att en spärrtid skulle kunna utgöra en adekvat sanktion. I utredningens kartläggning har det framkommit uppgifter om att ideella föreningar förekommer i olika brottsliga sammanhang, men det finns ingen statistik tillgänglig som visar hur vanligt före- kommande det är. Det är därför högst osäkert vilket genomslag ett införande av sanktionen kan få. I vissa fall krävs tillstånd för att bedriva verksamhet som får utbetalningar från välfärdssystemen. Såsom framgått gällande personlig assistans ska tillstånd endast meddelas den som visar sig vara lämplig att bedriva sådan verksamhet. När det gäller företag görs en bedömning av dess företrädares lämplighet. I denna bedömning bör exempelvis sådant som tidigare brottslighet vägas in och även om tillstånd har återkallats. Det måste förutsättas att tillståndsmyndigheterna gör en noggrann och kontinuerlig kontroll av dem som ska bedriva och bedriver tillståndspliktig verksamhet. Genom att vägra tillstånd alternativt återkalla tillstånd finns ytter- ligare ett medel att hindra oseriösa aktörer att erhålla utbetalningar från välfärdssystemen. När det övervägs att införa en sanktion bör man beakta dels om införandet av sanktionen kan väntas leda till avsett resultat, dels om syftet med sanktionen kan uppnås på något annat effektivt och mindre ingripande sätt. Vid en första anblick kan det verka som att det finns en rad skäl som talar för att införa en spärrtid för företag. Som framgått ovan kan det emellertid ifrågasättas i vilken utsträckning en sådan kan få avsedd effekt. Sannolikt är det i ganska få fall. Enligt utredningens mening talar detta mot att införa en reglering om spärrtid. Flera av de åtgärdsförslag som lagts fram tidigare i betänkandet kan sägas tillgodose de syften som ligger bakom en spärrtid för företag. Det föreslås att regeringen i särskild ordning ser över uppdrag så att myndigheten ges i uppgift att kon- trollera uppgifter som registreras om företag. åläggs också en underrättelseskyldighet enligt lagen om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. För- säkringskassan och Arbetsförmedlingen ges i vissa fall möjlighet att begära uppgifter om juridiska personer och enskilda näringsidkare. Därtill kommer sådana åtgärder som i första hand gäller enskilda personer men är av betydelse även för juridiska personer och som syftar till att ge de utbetalande aktörerna ett bättre beslutsunderlag, t.ex. förbättrade försäkringsmedicinska utredningar som i för- längningen förhindrar att assistansföretag kan missbruka systemet.