sou · H5B357 · 2017-06-22 00:00:00 — I artikel 4 anges att varje medlemsstat ska inrätta eller utse en myndighet eller del av en myndighet med behörighet att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brotts- lighet som ska fungera som medlemsstatens enhet för passagerar- information. Enheten ska ansvara för att samla in PNR-uppgifter från lufttrafikföretagen, lagra och behandla dessa uppgifter och över- föra dessa uppgifter eller resultatet av behandlingen av dem till be- höriga myndigheter. Enheten ska även ansvara för att utbyta upp- gifterna och resultatet av behandlingen av uppgifterna med andra medlemsstaters motsvarande enheter och med Europol. Av artikel 5 framgår att enheten för passagerarinformation ska utse ett dataskyddsombud, som bl.a. ska ansvara för övervakningen av behandlingen av PNR-uppgifter och för genomförandet av rele- vanta skyddsåtgärder. I artikel 6 anges hur de överförda PNR-uppgifterna får behand- las vid enheten för passagerarinformation och för vilka ändamål. Enligt bestämmelsen får PNR-uppgifterna användas för att göra be- dömningar av passagerare före deras planerade ankomst till eller avresa från en medlemsstat. Uppgifterna får även användas för att besvara PNR-direktivet och överenskommelser i anledning av direktivet motiverade frågor från exempelvis de behöriga myndigheterna. Vidare får uppgifterna behandlas för att uppdatera och skapa nya riskkrite- rier som kan användas vid förhandsbedömningar av passagerare. I artikel 6 regleras vidare överföring av PNR-uppgifter och resultatet av behandlingen av uppgifterna till behöriga myndigheter i samma medlemsstat. Varje medlemsstat ska enligt artikel 7 fastställa en förteckning över de myndigheter som har befogenhet att begära eller motta PNR- uppgifter eller resultatet av behandlingen av dessa uppgifter från enheten för passagerarinformation. Artikeln innehåller också vissa bestämmelser om dessa myndigheters vidare behandling av PNR- uppgifter. Lufttrafikföretagens skyldigheter vad gäller överföring av PNR- uppgifter framgår av artikel 8. Överföringen ska ske genom att upp- gifterna skickas från lufttrafikföretagen till enheten för passagerar- information i den medlemsstat på vars territorium flygningen kommer att ankomma eller från det territorium flygningen kommer att avgå. I bilaga I till direktivet anges vilka PNR-uppgifter som ska överföras, i den mån dessa uppgifter redan samlas in av företaget som en del av dess normala verksamhet. Direktivet ålägger alltså inte lufttrafik- företagen att samla in ytterligare uppgifter om sina passagerare. Lufttrafikföretagen ska normalt överföra uppgifterna elektroniskt 24–före flygningens planerade avgång samt efter det att gaten har stängts. Formerna för utbyte av PNR-uppgifter eller resultatet av en eventuell behandling av dessa uppgifter mellan medlemsstaterna fram- går av artikel 9, exempelvis när det ska ske självmant och när det ska ske på begäran. Villkoren för Europols åtkomst till PNR-uppgifter anges i artikel 10. En medlemsstat får endast under de förutsätt- ningar som anges i artikel 11 överföra PNR-uppgifter och resultatet av behandlingen av sådana uppgifter till ett tredjeland. I artikel 12 behandlas frågor om lagringstid för uppgifter och av- identifiering. PNR-uppgifter som lämnas av lufttrafikföretag ska lagras i en databas vid enheten för passagerarinformation av efter överföringen till enheten och ska sedan rade- ras. efter överföringen ska uppgifterna avidentifieras genom maskering av vissa uppgifter som kan användas för att omedel- bart identifiera de passagerare som PNR-uppgifterna avser. Efter utgången av ska utlämnande av fullständiga PNR-direktivet och överenskommelser i anledning av direktivet PNR-uppgifter endast tillåtas om vissa särskilda förutsättningar är uppfyllda. Artikel 13 innehåller bestämmelser om skydd av personuppgifter. Medlemsstaterna ska bl.a. föreskriva att den behandling av person- uppgifter som sker vid den nationella enheten för passagerarinfor- mation och vid behöriga myndigheter ska omfattas av vissa nationella dataskyddsbestämmelser som överensstämmer med rådets rambeslut /977/RIF av om skydd av personupp- gifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straff- rättsligt samarbete (dataskyddsrambeslutet). Med hänvisningen till dataskyddsrambeslutet ska förstås såväl nuvarande lagstiftning som de framtida bestämmelser som kommer att ersätta detta. Vidare finns i artikel 13 dataskyddsbestämmelser om bl.a. förbud mot behandling av känsliga personuppgifter, regler om loggning, informationssäker- het m.m. Medlemsstaterna ska enligt artikel 14 införa effektiva, propor- och avskräckande sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som genomför direktivet. Sanktioner ska särskilt riktas mot lufttrafikföretag som inte överför PNR-uppgifter. Enligt artikel 15 ska den nationella tillsynsmyndighet som anges i artikel 25 i dataskyddsrambeslutet ansvara för att ge riktlinjer för och övervaka tillämpningen av de bestämmelser som medlemsstater- na antar i enlighet med direktivet. ska vidare hantera klagomål från registrerade, kontrollera att uppgiftsbehand- lingen är laglig samt på begäran ge registrerade råd om hur de kan utöva sina rättigheter på området. I artikel 16 anges att all överföring av PNR-uppgifter från luft- trafikföretag till enheter för passagerarinformation ska ske elektro- niskt och med tillräcklig grad av informationssäkerhet. Gemen- samma protokoll och understödda dataformat för detta ändamål ska antas av kommissionen. Kommissionen ska biträdas av en kommitté i enlighet med artikel 17. Artiklarna 18–22 innehåller bestämmelser om införlivande, över- syn, statistik, förhållande till andra bilaterala eller multilaterala avtal eller andra instrument samt ikraftträdande. Direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna . deltar inte i antagandet av direktivet, som därför inte är bindande för eller tillämpligt på . PNR-direktivet och överenskommelser i anledning av direktivet 3.4Överenskommelser i anledning av direktivet Genom PNR-direktivet åläggs lufttrafikföretag att överföra PNR- uppgifter om samtliga passagerare på flygningar som anländer från eller avgår till ett land utanför EU. De medlemsstater som så önskar får enligt artikel 2 i direktivet på frivillig grund tillämpa det även på flygningar inom EU. I en deklaration som antogs av rådet i samband med antagandet av PNR-direktivet har och övriga medlemsstater förklarat att de, mot bakgrund av det aktuella säker- hetsläget i , fullt ut kommer att utnyttja denna möjlighet. Enligt deklarationen ska detta ske senast det datum då direktivet ska införlivas i nationell rätt. Deklarationen finns i bilaga 4. I deklarationen har medlemsstaterna även förklarat att de, i en- lighet med parlamentets önskemål, åtar sig att i enlighet med sin nationella lagstiftning och med förbehåll för parlamentsbehandling i vissa medlemsstater, utvidga insamlingen av PNR-uppgifter till att omfatta även aktörer som inte är lufttrafikföretag, t.ex. resebyråer och researrangörer som tillhandahåller reserelaterade tjänster, in- klusive bokning av flygningar, för vilka sådana uppgifter samlas in och behandlas. Någon tidsgräns för när detta ska vara genomfört i nationell lagstiftning är inte angivet. Brottsbekämpande myndigheter hanterar information från transportföretag, inklusive flygbolag, för brottsbekämpande ändamål. För flygbolagens del innebär det en skyldighet att över- lämna uppgifter om sina passagerare till vissa brottsbekämpande myn- digheter. Ett sådant ansvar kan sägas vara en vidareutveckling av det s.k. transportörsansvaret i vid mening. PNR-uppgifter och PNR- direktivet har således en koppling till transportörsansvaret, varför detta kommer att beskrivas översiktligt i det följande. Transportörs- ansvaret handlar dock huvudsakligen inte om brottsbekämpning utan har sin grund i utlänningsrätten och bestämmelser om en reglerad invandring. Med transportörsansvar menas att transportörer har vissa skyl- digheter beträffande de personer som de transporterar till ett lands gräns. De kan också åläggas sanktioner om de inte uppfyller sina skyldigheter. har alltsedan anslutningen till den s.k. Chicago- konventionen haft internationella åtaganden när det gäller transportörsansvaret. De svenska reglerna härom bygger huvud- sakligen på dessa internationella åtaganden. I detta avsnitt kommer inledningsvis de internationella åtagan- den som har på området att behandlas. Därefter kommer bestämmelser om transportörsansvar i och i den nationella rätten att översiktligt beskrivas. Slutligen behandlas det s.k. API- direktivet och dess genomförande i svensk rätt. 4.2Internationella åtaganden på området har anslutit sig till konvention angående inter- nationell civil luftfart, den så kallade Chicagokonventionen, också kallad (SÖ 1946:2). Denna konvention reglerar internationell civil luftfart och syftar till att upprätthålla säkerhet under internationell lufttrafik och att underlätta och främja luft- farten. Så gott som alla länder har anslutit sig till konventionen. Den svenska luftfartslagstiftningen bygger i stora delar på konventionen. I Chicagokonventionen förbinder sig de fördragsslutande sta- terna till samarbete för att, i alla sådana hänseenden där likformighet kan underlätta och befrämja luftfarten, säkerställa största möjliga likformighet i fråga om författningar, normer, tillämpningsförfaran- den och organisation avseende luftfartyg, besättning, luftfartslinjer och markorganisation. I detta syfte antar det permanenta rådet av () olika internationella normer och rekommendationer, vilka tas in i s.k. I det nu gällande 9 finns bl.a. internationella normer om transportörsansvar och behandlingen av API- och PNR-uppgifter. Artikel 3.35 i 9 ålägger flygtrafikföretagen att kontrollera att passagerare vid ombordstigningen innehar pass och tillstånd för transit och inresa. Enligt artikel 3.33 ska de fördragsslutande stater- na och transportörerna samarbeta för att fastställa att de resedoku- ment som visas upp är äkta och giltiga. Myndigheterna ska enligt artikel 5.3 och 5.4 utan dröjsmål informera transportören när en person inte tillåts inresa och rådgöra med transportören angående möjligheter till återförande. Transportören ska därefter enligt arti- kel 5.11 återföra passageraren till den plats där han eller hon påbörjade sin resa eller till någon annan plats där han eller hon kan tas emot. Enligt artikel 5.10 får transportören inte hindras från att ta ut trans- portkostnaden från den avvisade personen. Återförandeplikten upp- hör enligt artikel 3.47 när personen tillåts resa in i landet. I artikel 3.48 finns bestämmelser hänförliga till API-uppgifter (se närmare i avsnitt 4.5). Här anges att varje fördragsslutande stat som inför ett API-system ska använda sig av internationellt erkända standarder för överföring av API-uppgifter. Utgångspunkten är att de fördragsslutande länderna ska använda sig av den standard UN/EDIFACT PAXLST som har utarbetats gemensamt av (), () och . Det anges vidare att de fördragsslutan- de staterna så långt det är möjligt ska försöka minimera de operativa och administrativa bördorna för flygtrafikföretagen. Antalet över- föringar av API-uppgifter per flygning bör minimeras. De fördrags- slutande staterna bör inte använda sig av sanktioner mot flygtrafik- företagen på grund av tekniska överföringsfel. De stater som kräver elektronisk överföring av API-uppgifter ska inte därutöver kräva upp- gifterna i pappersform. Det rekommenderas även att API-systemet används dygnet runt samt att olika rutiner för att undvika tekniska avbrott i systemet införs. Enligt artikel 3.49 bör fördragsslutande stater som kräver tillgång till PNR-uppgifter anpassa sin behandling av uppgifterna och sina tekniska krav till vissa angivna riktlinjer. De riktlinjer som anges är dokument 9944, (PNR) Data, samt instruktioner för implementering av standardformatet PNRGOV. Riktlinjerna rörande PNRGOV publiceras av WCO under godkännande av och . Vidare rekommenderas de för- dragsslutande staterna att överväga att använda sig av standardfor- matet PNRGOV för överföringen av PNR-uppgifter. antog resolution (2014). Resolutionen är antagen i enlighet med kapitel VII i FN- stadgan och är därmed folkrättsligt bindande för alla medlemsstater. I resolutionen anges att terrorism i alla dess former är ett hot mot internationell fred och säkerhet. Vidare uttrycks en allvarlig oro över det akuta och växande hot som de personer utgör som reser till ett annat land för att delta i terroristhandlingar eller terrorist- träning, även när detta sker inom ramen för en väpnad konflikt. De bidrar enligt resolutionen till intensiteten och varaktigheten i kon- flikter och till att de blir mer svårlösta. Personerna uppges även kunna utgöra ett allvarligt hot mot bl.a. sina ursprungsländer, länderna de reser igenom och länderna de reser till. I resolutionens paragraf 2 bekräftas att alla stater ska begränsa möjligheten för terrorister eller terroristgrupper att röra sig fritt över gränserna bl.a. genom effektiva gränskontroller och medlemsstaterna uppmanas att införa vissa säkerhetsåtgärder i detta avseende. Med- lemsstaterna uppmuntras således att använda sig av evidensbaserad riskbedömning och kontrollförfaranden för resande, inklusive insam- ling och analys av resedata. Det påpekas dock att profilering utifrån stereotyper grundade på diskriminering är förbjudet enligt folkrätten. I resolutionens paragraf 9 uppmanas medlemsstaterna att kräva att lufttrafikföretag som är verksamma inom deras territorier i för- väg lämnar ut uppgifter om passagerare till behöriga nationella myn- digheter för att upptäcka avresa från deras territorier eller försök till inresa till eller transitering genom deras territorier med civila luft- fartyg. 4.3.1Schengenkonventionen och direktivet om transportörsansvar har EU-rättsliga åtaganden om transportörsansvar. Hit kan även räknas API-direktivet, som behandlas nedan i avsnitt 4.5.1. Artikel 26 i Schengenkonventionen1 och rådets direktiv om kom- plettering av bestämmelserna i den artikeln (direktivet om transpor- törsansvar2) behandlar transportörsansvaret. I artikel 26 i Schengen- konventionen föreskrivs att de avtalsslutande parterna – om inte annat följer av förpliktelser i samband med anslutning till Genève- konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New York-protokollet – ska införa vissa bestämmelser på området. Dessa bestämmelser gäller en skyldighet för en transportör att kon- trollera inresehandlingar och ett ansvar för denne att ordna återresa för utlänningar som vägras inresa i en Schengenstat samt sanktioner mot den som befordrar utlänningar utan nödvändiga resehandlingar. Med transportör avses i varje fysisk eller juridisk person som bedriver yrkesmässig persontrafik luft-, sjö- eller landvägen. 1Konventionen om tillämpning av av . 2Rådets direktiv /51/EG av om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av av . Direktivet om transportörsansvar har som syfte att harmonisera medlemsstaternas lagar om ekonomiska sanktioner mot transpor- törer som försummar sin kontrollskyldighet avseende inresehand- lingar. De förpliktelser som följer av artikel 26 i och direktivet om transportörsansvar har uppfyllt genom bestämmelser i utlänningslagen (2005:716), se avsnitt 4.4.2. I den så kallade kodexen om Schengengränserna3, även kallad gräns- kodexen, behandlas en unionskodex om gränspassager för personer. I bilaga VI till kodexen upptas särskilda bestämmelser om de olika transportmedel som används för passage av de yttre gränserna. Bl.a. anges att befälhavaren vid privata flygningar från eller till tredjeländer före starten ska överlämna uppgifter om passagerarnas identitet till gränskontrolltjänstemännen i destinationsmedlemsstaten och, i före- kommande fall, i den medlemsstat där den första inresan äger rum. 4.4Svenska regler om transportörsansvar I svensk rätt har det funnits reglering av transportörs- ansvaret såsom nära knuten till utlänningslagstiftningen. Utan att i detalj gå in på detta kan nämnas att det redan i lagen (nr 196) angående förbud för vissa utlänningar att här i riket vistas fanns en bestämmelse om att en befälhavare på fartyg under vissa förutsättningar var skyldig att, utan ersättning från statsverkets sida, vid avvisning återföra utlänningar till det land varifrån de hade medtagits. Bestämmelser med i huvudsak samma innehåll återkom i flera därpå följande utlänningslagar. Genom en ändring utlänningslag ålades befälhavare på luftfartyg samma skyldighet som befälhavare på fartyg. 3 och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unions- kodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). lag lades ansvaret för återförandet i stället på innehavaren av far- tyget eller luftfartyget. Regler om transportörsansvaret har funnits kvar i senare versio- ner av utlänningslagen och har skärpts både i fråga om återförande- plikten och gällande transportörens kostnadsansvar. Den senaste regelskärpningen i utlänningslagen skedde sedan operativt inträtt i . Transportörsansvaret i utlänningslagen utvidgades då för att uppfylla de åtaganden som följer av artikel 26 i och direktivet om trans- portörsansvar. Bl.a. lagreglerades transportörers skyldighet att kon- trollera att utlänningar har pass och andra tillstånd som krävs för in- resa i landet. har transportörer också ålagts en skyldighet att genomföra identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat bl.a. med stöd av bestämmelserna i den tillfälliga lagen (2015:1073) om särskilda åt- gärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. 4.4.2Utlänningslagens bestämmelser om transportörsansvar De svenska bestämmelserna om transportörsansvar återfinns alltså främst i utlänningslagen. I 9 kap. 3 § regleras transportörers kon- trollskyldighet. Enligt bestämmelserna ska en transportör kontrollera att en utlänning, som transportören transporterar till direkt från en stat som inte omfattas av , innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet. Transportören ska också, om det inte är obehövligt på grund av resultatet av denna kontroll, kontrollera att utlänningen har medel för sin hemresa. I 12 kap. 5 § regleras transportörers ansvar att ombesörja utlän- ningars återresa i vissa fall. Med transportör avses här ägare eller brukare av ett fartyg eller ett luftfartyg. En utlänning som har kom- mit till med ett fartyg eller ett luftfartyg direkt från en stat som inte omfattas av och som har avvisats för att han eller hon saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, får som utgångspunkt föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget eller sättas ombord på ett annat sådant med samma transportör. I 19 kap. 2 § regleras transportörers kostnadsansvar om utlän- ningar saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa till eller medel för hemresan. Transportören är enligt denna bestämmelse normalt skyldig att ersätta staten för kostnader för utlänningens resa från samt resekostnaden för den bevakningspersonal som följer med. De transportörer som inte har fullgjort sin kontrollskyldighet be- träffande pass och de tillstånd som krävs för inresa till landet kan enligt 19 kap. 5 § bli skyldiga att betala en särskild avgift. Avgiften ska enligt 19 kap. 6 § bestämmas till högst för varje ut- länning. Befälhavaren på ett luftfartyg som kommer från en ort utanför Schengenstaterna ska enligt 6 kap. 8 § utlänningsförordningen (2006:97) före ankomst underrätta flygplatschefen om ankomsten. Flygplatschefen ska i sin tur utan dröjsmål underrätta Polismyndig- heten om att ett luftfartyg kommer från eller avgår till en ort utan- för Schengenstaterna. Underrättelseskyldigheten gäller inte för befäl- havaren på ett privatflyg. För en sådan befälhavare finns bestäm- melser om underrättelseskyldighet i gränskodexen, se ovan under avsnitt 4.3.2. 4.5API-direktivet och dess genomförande i svensk rätt antog rådet direktiv /82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare (API-direktivet). I direktivet regleras transportörers skyldighet att överföra förhands- information om passagerare (API-uppgifter) till behöriga nationella myndigheter. Direktivet syftar till att förbättra gränskontrollerna och bekämpa olaglig invandring. Direktivet är också ett led i kampen mot terrorism (se prop. 2005/06:129 s. 18). Uppgiftsskyldigheten enligt direktivet omfattar transportörer som luftvägen ska transportera passagerare från länder som inte tillhör EU och inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengen- konventionen med konventionsstaterna. Dessa transportörer ska på begäran av en myndighet som ansvarar för personkontrollen vid de yttre gränserna föra över information om de ankommande passa- gerarna. De uppgifter som ska överföras avser bl.a. passagerarnas namn, födelsedatum, medborgarskap, ort för ombordstigning och gränsövergångsställe för inresa. Sådana uppgifter av personlig karak- tär hämtas i normala fall från den maskinläsbara delen av passage- rarens pass. Uppgifterna ska vidarebefordras till myndigheterna efter incheckning. Myndigheterna får spara passageraruppgifterna i ett tillfälligt register i och ska därefter radera dem om inte uppgifterna behövs för att de myndigheter som ansvarar för genom- förandet av personkontroller vid de yttre gränserna ska kunna ut- föra sina lagstadgade uppgifter. Medlemsstaterna ska införa sanktioner mot de transportörer som genom fel eller försummelse underlåter att lämna uppgifter eller som lämnar ofullständiga eller felaktiga uppgifter. I svensk rätt har direktivet genomförts främst genom nya be- stämmelser i utlänningslagen samt genom lagen (2006:444) om passa- gerarregister. 4.5.2API-direktivets genomförande i utlänningslagen API-direktivets bestämmelser om transportörers skyldigheter har i genomförts genom bestämmelser i 9 och 19 kap. utlännings- lagen. I 9 kap. 3 a § anges att en transportör, som luftvägen ska trans- portera passagerare till direkt från en stat som inte tillhör EU och inte heller har slutit avtal om samarbete enligt Schengenkon- ventionen med konventionsstaterna, på begäran av ska överföra uppgifter om de ankommande passagerarna så snart incheckningen avslutats. De uppgifter som ska överföras är 1.nummer på och typ av resehandling som används, 5.gränsövergångsstället för inresa, 7.avgångs- och ankomsttid för transporten, 8.det totala antalet passagerare vid transporten, och 9.ursprunglig ort för ombordstigning. De insamlade uppgifterna ska enligt 3 b § samlas in av transportören och överföras elektroniskt till . Om det inte är möjligt att föra över uppgifterna elektroniskt ska de överföras på annat lämpligt sätt. I 3 c § anges att bestämmelser om behandlingen av de uppgifter som överförts till finns i lagen om passagerarregister. I 3 d § anges att en transportör som har överfört uppgifter enligt 3 a § efter det att transportmedlet har anlänt till gränsövergångsstället ska radera de insamlade och överförda upp- gifterna. En transportör som samlar in uppgifter som är avsedda att över- föras enligt 3 a § ska enligt 3 e § informera passagerarna enligt be- stämmelserna i 23–26 §§ PUL. Informationsskyldigheten enligt de nämnda bestämmelserna omfattar bl.a. den personuppgiftsansvari- ges identitet, ändamålen med behandlingen och all övrig information som behövs för att den registrerade ska kunna ta tillvara sina rättig- heter i samband med behandlingen. I 19 kap. 5 a § framgår att en transportör som inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet kan bli skyldig betala en särskild avgift. Enligt 19 kap. 6 § ska den särskilda avgiften för varje flygning som har gjorts utan att transportören har fullgjort sin uppgiftsskyldighet bestäm- mas till högst . I lagen om passagerarregister finns bestämmelser om behandlingen av de API-uppgifter som har överförts till enligt 9 kap. 3 b § utlänningslagen.