sou · H5B33 · 2017-01-23 00:00:00 — Om de statsråd och statssekreterare som kan komma att hindras påbörja sitt nya uppdrag eller liknande ska tillerkännas någon form av ekonomisk ersättning, kan en reglering också leda till kostnader för staten, se mer i avsnitt 9.3. Vidare kan en reglering leda till uppfattningen hos de som berörs av den att alla övergångar som inte faller under regleringen automatiskt kan ses som legitima. Det kan dock finnas övergångar som i och för sig inte är förbjudna enligt regelverket men som ändå ter sig diskutabla. Det är också viktigt att en reglering inte tas till intäkt för att det är fritt fram att, efter det att en övergångsrestriktion gått till ända, ta vilka uppdrag eller liknande som helst. Såväl statsrådssom statssekreterarposten hör till rikets högsta ämbeten och med dem får anses följa en informell förpliktelse att i alla situationer agera på ett sådant sätt att förtroendet för staten inte skadas. Det finns alltså både skäl som talar för och sådana som talar mot att införa en reglering rörande statsråds och statssekreterares övergångar. Framför allt mot bakgrund av den förtroendeskada staten kan åsamkas vid intressekonflikter anser vi att skälen för en reglering överväger nackdelarna med den. De farhågor vi nämnt torde dessutom, om inte helt reduceras, kunna minskas avsevärt om regleringen görs tydlig och förutsägbar. Det kan också noteras att man i , där en reglering funnits , inte har sett att den skulle ha försvårat rekryteringen.3 Som vi kommer att återkomma till i avsnitt 8.22 anser vi också att regleringen är en godtagbar begränsning av näringsfriheten enligt 2 kap. 17 § första stycket regeringsformen. Övergångar inom den statliga sfären Vi anser alltså att en reglering rörande statsråds och statssekreterares övergångar bör införas. Fråga uppkommer då vilka övergångar som ska omfattas. De allra flesta statsråd och statssekreterare torde efter avslutat uppdrag vara eftertraktade på arbetsmarknaden. En del går över till annan statlig verksamhet, medan andra väljer en bana utanför staten. Likaså varierar formen för deras nya värv – vissa blir uppdragstagare i någon form medan andra blir anställda eller startar egen näringsverksamhet. Vad först gäller den situationen att ett statsråd eller en statssekreterare börjar arbeta på en statlig myndighet ser vi inte att det finns ett behov av att reglera sådana övergångar. 44 L (2014–2015) s. 28. råden och statssekreterarna då fortsätter inom den statliga sfären kan staten själv hindra olämpliga övergångar eller se till att de inte använder information och kunskap som de fått i sitt värv som statsråd eller statssekreterare på ett skadligt eller otillbörligt sätt. Samma bör gälla för de statliga affärsverken.4 I och med att staten äger frågan finns det alltså redan en möjlighet till kontroll. En annan fråga är vad som ska gälla vid övergång till ett bolag som till någon del ägs av staten.5 Staten har i och för sig genom sitt ägande en viss möjlighet till kontroll, t.ex. genom den statliga ägarpolicyn och genom att påverka styrelsens sammansättning och därmed dess beslut.6 Även sådana bolag är dock fristående rättssubjekt och statens möjligheter att hindra olämpliga övergångar är begränsade. Enligt vår mening kan det inte uteslutas att sådana övergångar skulle kunna leda till otillbörliga konkurrensfördelar och till förtroendeskador för staten. Vi anser därför att övergångar till dylika bolag bör omfattas av den tänkta regleringen. Övergångar utanför den statliga sfären De nya uppdrag eller liknande som statsråd och statssekreterare överväger kan vara av vitt skilda slag. Det kan t.ex. handla om etablering av näringsverksamhet som konsult. Det kan också vara uppdrag eller anställning inom olika typer av verksamhet. Som exempel kan nämnas en situation där ett statsråd blir kommunalråd eller att en statssekreterare börjar arbeta i ett kommunalt bolag, antingen som ”ren” anställd eller i form av ett förtroendeuppdrag, det senare antingen med eller utan ersättning. Ett annat exempel är att ett statsråd åtar sig ett förtroendeuppdrag i en ideell organisation, också det med eller utan ersättning. Ytterligare ett exempel är att ett statsråd efter sin avgång gör insatser på sitt partis riksdagskansli. 4Dessa är tre till antalet – , och . 5I den statliga bolagsportföljen finns det 49 hel- och delägda företag, varav två är börsnoterade, se , senast besökt . 6För ägarpolicyn , se agarpolicy-och-riktlinjer-for-foretag-med-statligt-agande-2015.pdf, senast besökt den Gemensamt för alla övergångar till annan än statlig verksamhet är att staten inte har någon möjlighet till kontroll. Staten kan ju i sådana fall inte själv hindra olämpliga övergångar eller att statsråden eller statssekreterarna på ett skadligt eller otillbörligt sätt använder information och kunskap som de fått i sitt värv som statsråd eller statssekreterare. Statsråds och statssekreterares speciella ställning gör också att deras agerande har stor betydelse för allmänhetens förtroende för den styrande makten, politiker i allmänhet och samhället i stort. Det ovan sagda talar enligt vår mening för att låta det stora flertalet övergångar till uppdrag och liknande utanför den statliga sfären omfattas. Således bör övergångar till fackliga eller ideella förtroendeuppdrag falla under den tänkta regleringen. När det gäller sådana typer av uppdrag konstateras bisyssleutredning i och för sig att de kan ses som mindre riskabla bisysslor. påpekas att inte heller sådana uppdrag alltid är riskfria. Om ett uppdrag i en ideell organisation innebär att man har ett ansvar för medelsförvaltning eller någon kommersiellt betonad del av verksamheten, bör man vara försiktig.7 Däremot anser vi att prövningsorganet inte bör pröva övergångar av politisk natur. De övergångar vi då tänker på är sådana förtroendeuppdrag som avses i 4 kap. 1 § kommunallagen samt övergångar till partipolitiska uppdrag. Enligt vår mening skulle det te sig märkligt om prövningsorganet skulle kunna pröva om en övergång till arbete i t.ex. partistyrelsen för ett parti innebär en risk för sådan skada för staten eller otillbörlig fördel för någon enskild som vi återkommer till när vi diskuterar kriterierna för att en övergångsrestriktion ska kunna meddelas (se avsnitt 8.7). Som jämförelse kan också nämnas att man vid en diskussion om bisyssleförbudet i 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (), som ju gäller för statssekreterare (se avsnitt 5.2.2), brukar säga att bisysslor som mindre ofta torde omfattas av förbudet är bl.a. just politiska förtroendeuppdrag.8 Sammanfattningsvis anser vi således att det i den tänkta lagen bör finnas ett undantag så att övergångar till sådana förtroendeuppdrag som avses i 4 kap. 1 § kommunallagen samt övergångar till partipolitiska uppdrag inte omfattas. 7SOU 2000:80 s. 173 f. 8Se skriften Bisysslor, utgiven av 2012, s. 13 f. liknande undantag finns för övrigt i den norska lagstiftningen. I 1 § tredje stycket karanteneloven sägs att lagen i fråga inte omfattar övergångar till partipolitiskt arbete eller politiskt värv i , kommuner och s.k. fylkeskommuner. Val av anställningsform etc. ska inte spela någon roll De nya uppdrag eller liknande som statsråd och statssekreterare överväger kan vara av olika slag också vad gäller själva formen. Vi ser det som självklart att ett statsråd eller en statssekreterare inte ska kunna kringgå regleringen genom att välja att bli uppdragstagare, anställd eller starta näringsverksamhet i den ena eller andra situationen. Regleringen bör därför omfatta samtliga dessa former. Med näringsverksamhet tänker vi oss förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt, dvs. samma definition som finns i 13 kap. 1 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). Bedömning: Regleringen ska tydligt ange vad som gäller både för statsråden, statssekreterarna, det organ som har att pröva övergångsfrågorna och allmänheten. Det är viktigt att en reglering av statsråds och statssekreterares övergångar är tydlig och förutsägbar. De eventuella begränsningar som införs måste stå i proportion till hur allvarlig risken för intressekonflikt och skada är. För att bidra till allmänhetens tillit är det viktigt att regleringen är utformad och tillämpas på ett sådant sätt att det framgår för gemene man vad som gäller. För det ändamålet har det betydelse hur tillämpningen kommuniceras. Regleringen får givetvis inte bryta mot någon av de i regeringsformen uppräknade grundläggande fri- och rättigheterna, eller, om den bedöms tillämplig, den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () eller några andra internationella åtaganden har gjort. 8.4Regleringen bör se lika ut för statsråd och statssekreterare och oavsett varför de lämnar sitt ämbete Förslag: Samma regler ska gälla för statsråd och statssekreterare och oavsett om dessa lämnar sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare på eget initiativ eller av annan anledning. Ett statsråd och en statssekreterare befinner sig i liknande förtroendeställningar och verkar i politikens absoluta toppskikt. Hur de uppfattas agera i olika situationer är av stor betydelse för allmänhetens förtroende för staten. Vi anser därför att samma regler bör ställas upp för de båda grupperna.9 Därefter får det vara omständigheterna i det enskilda fallet som avgör om några övergångsrestriktioner ska aktualiseras eller inte. Vi tycker också att samma regler bör gälla oavsett om ett statsråd eller en statssekreterare slutar sitt uppdrag eller anställning på eget initiativ eller om orsaken är en annan. Den information och kunskap han eller hon har förvärvat som statsråd eller statssekreterare är ju densamma oavsett varför man lämnar. Även statsråd och statssekreterare som frånträtt sin post kan behöva beakta regleringen. Som vi återkommer till i avsnitt 8.9 bör statsråd och statssekreterare vara skyldiga att anmäla alla uppdrag och liknande som de planerar att påbörja från det att de har frånträtt sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare. Det bör också finnas en aktsamhetsbestämmelse som innebär att statsråd och statssekreterare i samband med en övergång till och vid utövandet av ett nytt uppdrag eller liknande, oavsett sektor, alltid ska sträva efter att agera på ett sådant sätt att det inte uppstår en risk för ekonomisk skada för staten, en risk för otillbörlig fördel för någon enskild eller en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas (se avsnitt 8.18). 9 Som framgår av våra direktiv omfattas inte politiskt sakkunniga av vårt utredningsuppdrag. Vi för därför inte någon diskussion om vad som bör gälla för den gruppen. 8.5Regleringen bör ske genom lag Förslag: En reglering av statsråds och statssekreterares övergångar till annan verksamhet ska ske genom en särskild lag, lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet. En reglering kan ske med olika verktyg Statsråds och statssekreterares övergångar kan regleras med olika verktyg. Som framgår av avsnitt 7.1 har olika länder också valt att lösa frågan på olika sätt. Exempelvis finns det i en särskild lag på området. Lagen är i stora delar en kodifiering av de riktlinjer på området som hade gällt . å sin sida har i stället valt en lösning med riktlinjer. I andra länder är frågan oreglerad. Fyra alternativ bör övervägas, nämligen informella överenskommelser, en reglering genom riktlinjer, för statssekreterarnas del en reglering genom anställningsavtal och slutligen en reglering genom lag eller förordning. Statsråden och statssekreterarna skulle, när de tillträder sina befattningar, kunna åta sig att efter avslutat värv inte ta sådana uppdrag eller liknande som kan ge upphov till intressekonflikter. En liknande ordning finns för övrigt redan vad gäller statsrådens medverkan i granskning.10 Sådana informella överenskommelser har den fördelen att de lätt kan ändras. En informell överenskommelse är dock inte juridiskt bindande och riskerar att framstå som tandlös. Därför bör den lösningen inte väljas. 10 Statsråden i den regering som tillträdde har enligt ett dokument från Statsrådsberedningen åtagit sig att alltid medverka i den konstitutionella granskningen fullt ut och detta även efter det att uppdraget som statsråd upphört. Enligt dokumentet innebär åtagandet att dessa alltid kommer att delta i utfrågningar som kallar till med anledning av sin granskning. Se mer om detta i Statsråds medverkan i granskning 2015/16:RFR1, s. 16. Ett annat alternativ är att införa riktlinjer. Den vägen valdes till att börja med i varefter riktlinjerna utvecklades till lagstiftning. En fördel med riktlinjer är att de ger ett gott utrymme för successiv utveckling eftersom de kan ändras tämligen enkelt. Även riktlinjer kan dock framstå som tandlösa. De ger dessutom inte det symbolvärde som formella regler kan ge. Vi anser därför att inte heller riktlinjer bör väljas. Eftersom statssekreterare är anställda av (se avsnitt 4.2.1) finns för deras del även alternativet att reglera frågorna om övergångar i deras anställningsavtal. Statssekreterarnas villkor regleras också närmare i den s.k. statssekreteraröverenskommelsen (se avsnitt 4.2.6 och avsnitt 8.21). Som vi har anfört i avsnitt 8.4 anser vi att samma regler bör gälla för statsråd och statssekreterare. Det hindrar visserligen inte att frågan för statssekreterarnas del skulle kunna regleras i anställningsavtal och för statsrådens del på annat sätt. Det är dock en fördel att ha ett samlat regelverk för båda grupperna. Bland annat underlättar det för det fall ändringar i regleringen skulle bli aktuella. Därför bör inte heller denna väg väljas. Regleringen rörande statsråden bör inte placeras i regeringsformen I 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen finns en bestämmelse om att statsråden inte får inneha något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för dem. Även i 13 kap. regeringsformen finns bestämmelser rörande statsråden i form av granskning, åtal mot statsråd och misstroendeförklaring. I den som vi berör i avsnitt 3.7, föreslår man också att regleringen bör göras i regeringsformen.11 11 Se , och , , Svängdörr i staten – en om när politiker och tjänstemän byter sida, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2012:1, s. 115. Mot det ovan sagda måste dock ställas att de tänkta bestämmelserna ska reglera vad statsrådet företar sig efter det att han eller hon har lämnat sitt uppdrag som statsråd. Det talar mot en placering i regeringsformen. Skulle en sådan reglering placeras i regeringsformen, skulle den dessutom bara omfatta statsråd. Som vi har angett ovan ser vi det som lämpligast att reglera frågan med samma medel för de båda grupperna. Därtill kommer att man allmänt sett bör sträva efter att inte välja en högre hierarkisk nivå än nödvändigt för en reglering. Vi anser därför att bestämmelserna inte bör placeras i regeringsformen. Reglering i lag eller förordning är ett formellt krav om regleringen begränsar näringsfriheten enligt 2 kap. 17 § regeringsformen. Vi återkommer i avsnitt 8.22 till en diskussion om den bestämmelsen. En reglering i lag eller förordning har också en tyngd som icke rättsligt bindande regler saknar. Också den ingripande karaktär som regleringen har för den enskilde talar för att det bör väljas en lösning där regleringen är tydligt offentligrättslig. När det så gäller frågan vilket av alternativen lag eller förordning som bör väljas måste det beaktas att regleringen ska gälla för statsråd och statssekreterare. Båda dessa grupper ingår i eller är tätt knutna till regeringen. Enligt vår mening bör regleringen därför göras i lag som stiftas av och inte förordning som ju beslutas av regeringen.12 Bestämmelserna bör, som vi har nämnt ovan, inte placeras i regeringsformen utan i en egen lag, lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet. 12 Nämnas ska att det inte är säkert att lag är det bästa för andra grupper. Exempelvis kan i vissa fall avtalsvägen säkert vara en bättre väg att gå, jfr de konkurrensklausuler som ibland används i näringslivet och som vi redogör för i avsnitt 6.3. Vi tror också att det är möjligt att lösningen med en lång uppsägningstid är något som skulle kunna användas för andra grupper än statsråd och statssekreterare. 8.6Regleringen bör ge möjlighet att meddela olika typer av övergångsrestriktioner Förslag: Två typer av övergångsrestriktioner ska kunna meddelas. Den ena typen, karenstid, innebär att statsrådet eller statssekreteraren inte får påbörja ett visst uppdrag eller en viss anställning eller etablera en viss näringsverksamhet eller ha annat än kontakter av praktisk natur med den framtida uppdragsgivaren eller arbetsgivaren. Den andra typen, ämnesrestriktion, innebär att statsrådet eller statssekreteraren , inom ramen för det nya uppdraget eller den nya anställningen eller näringsverksamheten, inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden. De båda typerna ska kunna kombineras. Ett tidsmässigt mellanrum bör kunna skapas Information och kunskap är en färskvara. Risken för att den kan användas, eller att det uppfattas att den används, på ett skadligt eller otillbörligt sätt minskar därför i de allra flesta fall . Det gäller att kunna skapa ett mellanrum tidsmässigt mellan å ena sidan uppdraget som statsråd eller anställningen som statssekreterare och å andra sidan det nya uppdraget eller liknande. Nedan redogör vi för hur detta skulle kunna lösas. Vi ger också exempel på situationer där den ena eller andra lösningen skulle kunna komma i fråga, givetvis under förutsättning att de kriterier för att meddela en övergångsrestriktion som vi ställer upp i avsnitt 8.7 föreligger. Det bör finnas en möjlighet att meddela karenstid eller ämnesrestriktion Det bör införas en möjlighet att meddela ett statsråd eller en statssekreterare ett förbud mot att inom påbörja ett visst uppdrag eller liknande. Restriktionen bör innebära att statsrådet eller statssekreteraren inte får ha annat än kontakter av praktisk natur med den framtida uppdragsgivaren eller lik- Genom en sådan karenstid, uppnås det mellanrum vi tror kan behövas i vissa fall. En sådan möjlighet finns för övrigt i flera andra länder, såsom t.ex. i form av s.k. ”karantene” (se avsnitt 7.2.2). kan det finnas situationer där bara vissa inslag i det nya uppdraget eller liknande kan ge upphov till intressekonflikter och därtill hörande skada. Att i ett sådant fall meddela ett totalt förbud för statsrådet eller statssekreteraren att påbörja det nya uppdraget eller liknande anser vi vara oproportionerligt och att skjuta över målet. Det vore därför bra om det även fanns en möjlighet att meddela en restriktion som innebär att ett statsråd eller en statssekreterare, inom ramen för sitt nya uppdrag eller liknande, inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden. Särskilt användbart tror vi detta kan vara i en situation där t.ex. ett statsråd avser att etablera sig som konsult med inriktning på de områden där han eller hon har verkat som statsråd. I stället för att meddela en karenstid, och därmed hindra statsrådet helt från att påbörja sin verksamhet, skulle det i ett sådant fall kunna meddelas en ämnesrestriktion i form av att han eller hon inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden. Eftersom denna typ av restriktion alltså inte rör det nya uppdraget eller liknande i dess helhet skulle den kunna beskrivas som en ämnesrestriktion. En möjlighet att meddela en sådan typ av restriktion finns för övrigt i åtminstone där den kallas ”saksforbud” (se avsnitt 7.2.2). Vi tror att prövningen av om en ämnesrestriktion bör meddelas ibland kommer att bli svårare att göra än den prövning som måste ske vid frågan om att meddela karenstid. Medan en karenstid omfattar hela uppdraget eller liknande, handlar en ämnesrestriktion om att peka ut vissa särskilda frågor eller områden där intressekonflikter och därtill hörande skada eller otillbörlig fördel kan komma att uppstå. Det kan vara svårt, framför allt vid nystartade verksamheter, att i detalj beskriva vilka frågor och områden som statsrådet eller statssekreteraren kommer att hantera inom ramen för sitt nya uppdrag eller liknande. Inom vissa verksamheter kan det också vara så att man inte gärna vill skylta med vilka kunder man arbetar för. Här vilar det dock ett ansvar på det enskilda statsrådet eller och enskilde statssekreteraren att inför prövningen så noga som möjligt beskriva sitt nya uppdrag eller liknande, något vi åter- kommer till i avsnitt 8.10. Det är också viktigt att prövningsorganet utformar ämnesrestriktionen så att alla kan förstå omfattningen av den. Som vi har sett i kan det annars bli så att statsrådet eller statssekreteraren måste vända sig till prövningsorganet på nytt för en precisering av ämnesrestriktionens innebörd (se avsnitt 7.2.2). I vissa situationer kommer det säkert att gå att uppnå samma resultat med såväl karenstid som ämnesrestriktion. Vi anser att man då bör välja den åtgärd som är minst ingripande för den enskilde. Enligt vår mening torde detta i de allra flesta situationer vara en ämnesrestriktion. Ytterligare en fråga är om de båda formerna av restriktioner ska kunna kombineras. I , där det alltså finns liknande restriktioner, kan så ske.13 Vi anser att så bör vara fallet även för del. Således kan det tänkas en situation där t.ex. ett statsråd avseende ett visst uppdrag först meddelas en karenstid, följt av en ämnesrestriktion. Statsrådet får i en sådan situation alltså till en början inte påbörja sitt nya uppdrag. kan dock han eller hon börja arbeta med uppdraget men måste då avhålla sig från att engagera sig i vissa särskilt angivna frågor eller områden. 8.7I vilka fall övergångsrestriktioner ska kunna komma i fråga Förslag: En övergångsrestriktion ska meddelas om ett statsråd eller en statssekreterare inom ramen för sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare har förvärvat sådan information eller kunskap som gör att, om han eller hon påbörjar ett visst uppdrag eller anställning i annan än statlig verksamhet eller etablerar näringsverksamhet, det föreligger –en risk för ekonomisk skada för staten, –en risk för otillbörlig fördel för någon enskild, eller –en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas. 13 Se 7 § andra stycket karanteneloven. Statsråd och statssekreterare förvärvar under sina ämbeten en mängd information och kunskap. En i regel mycket liten del av den kan vara känslig. Syftet med en reglering är att försöka hindra att just sådan särskilt känslig information och kunskap används på ett sätt som kan ge upphov till en risk för intressekonflikter och skada eller otillbörlig fördel. I övrigt ska naturligtvis informations-, kunskaps- och erfarenhetsutbyte uppmuntras. Enligt vår mening måste bedömningen av om någon övergångsrestriktion ska meddelas göras i två led. Kortfattat kan sägas att det första ledet handlar om på vilket sätt statsrådet eller statssekreteraren har erhållit information eller kunskap. Det andra ledet handlar om att bedöma om den kunskapen eller informationen gör att det föreligger en risk för skada för staten – antingen ekonomisk skada eller förtroendeskada – eller en risk för otillbörlig fördel för någon enskild om statsrådet eller statssekreteraren påbörjar ett nytt uppdrag eller liknande. Endast information och kunskap som erhållits i ämbetet bör omfattas Vi anser att regleringen bör vara begränsad till sådan information och kunskap som ett statsråd eller en statssekreterare erhåller till följd av sitt ämbete. Information och kunskap som någon förvärvat före uppdraget – vilket i och för sig kan ha bidragit till rekryteringen – bör inte kunna medföra en restriktion.