sou · H5B395 · 2017-12-05 00:00:00 — Detta påverkar i sin tur företagens förmåga att lägga resurser på att utveckla miljö- mässig hållbarhet och att bidra till ökad social hållbarhet i sin roll som arbetsgivare. Även om besökssiffrorna för som helhet successivt stiger är kundunderlaget än så länge begränsat på många håll. Detta i kombination med utmaningar avseende säsong, tillgäng- lighet och kompetens innebär en situation som inte alltid är ekono- miskt hållbar. De politiska initiativ som tas, och de insatser som prioriteras måste därför balanseras så att de stimulerar ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet. Bedömning: Informationsarbetet om allemansrätten behöver förstärkas, inte minst mot entreprenörer med turismverksamhet och deras besökare. Dialogen om allemansrättens roll, möjlig- heter och begränsningar avseende utveckling av naturturism måste fördjupas mellan berörda parter. De frågor som avser samverkans- och avtalsmodeller och gemensamma ställningstaganden mellan parter bör tas vidare i arbetet med en nationell strategi för hållbar turism och växande besöksnäring. Det råder en stark, och genom allemansrätten grundlagsfäst, kon- sensus om den breda allmänhetens rätt till en tillgänglig natur15, men en lägre grad av klarhet kring på vilket sätt och i vilken omfattning denna rätt också bör gälla mer storskaliga och/eller kommersiellt grundade aktiviteter. I 2 kap. 15 § regeringsformen stadgas, att oberoende av det skydd som grundlagen ger den enskildes äganderätt ”alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten”. Allmänhetens rätt har alltså numera () stöd i grundlagen. Men inget sägs om vad den rätten närmare är för något. Inte heller annan lagstiftning ger klart besked om detta.16 7 kap, 1§, stadgar att ”var och en som utnyttjar alle- mansrätten eller annars vistas i naturen skall visa hänsyn och var- samhet i sitt umgänge med den”. tillhandahåller vägledning och tolkningar av allemansrätten, och det finns pre- judicerande domar som stöd för den som vill förstå vad som är tillåtet.17 Det framgår att allemansrätten är knuten till individen, vilket medför ett särskilt ansvar för den som arrangerar organiserat friluftsliv, exempelvis i form av naturturism för grupper. Lagstift- ningen ger också möjlighet att förbjuda verksamhet som innebär ett alltför intensivt utnyttjande av naturmiljön, där potentiellt missbruk regleras i , som därmed är ett instrument för att säkra en hållbar utveckling.18 Denna lagreglering, dvs. allemansrätten, uppfattas av många som vag, vilket ställer krav på tydlig och konsekvent tolkning. Detta gör vägledning särskilt värdefull. Det finns juridiska gränsytor inom området allemansrätt och dess koppling till såväl som äganderätten, som ibland leder till praktiska utmaningar och målkonflikter. I grunden är allemans- rätten och samstämmiga, då båda dessa lagrum värnar 15Bengtsson (2004): Allemansrätten, vad säger lagen?, . 18Bengtsson (2004): Allemansrätten, vad säger lagen?, . skydd av naturmiljön. Problem uppstår först när allemansrätten missbrukas, exempelvis genom större läger, platser som ”ockuperas”, med markslitage och nedskräpning som följd. Dessa aktiviteter har inte allemansrättsligt stöd utan är sannolikt lagbrott. En större utmaning finns i gränslinjen mellan äganderätt och alle- mansrätt, som i sin tur kan härledas till skilda typer av motsätt- ningar. Ett typexempel är när mark- eller vattenägaren upplever att allemansrätten leder till ett allt för högt nyttjande av naturen och att det saknas proportionalitet mellan allemansrättens avsikter och dess effekter. Inom detta område har vi uppfattat att de berörda mark- ägarna och deras företrädare förespråkar avtalsreglering, dvs. att entreprenören ska teckna avtal för att bedriva kommersiell natur- turism, och att former för detta ska utvecklas på frivillig väg. Avtalen behöver inte nödvändigtvis vara skriftliga eller betyda ekonomisk kompensation. En sekundär effekt av avtalsreglering kan vara att möjligheten ökar för parterna att föra dialog om planer för av- verkning och andra insatser som påverkar turismföretagens förut- sättningar. har tagit fram målbilder för god miljöhänsyn vid skogsbruksåtgärder i områden av betydelse för friluftsliv och rek- reation som oftast också har betydelse för naturturism och besöks- näring. Utredningen anser att det, särskilt för företagens del, vore värdefullt om det blir tydligare var dessa områden finns. är vissa områden utpekade, exempelvis riksintressen för friluftsliv och områden för friluftsliv och turism i kommunernas översikts- planer. En svårighet är att många naturturismentreprenörer bedriver verksamhet i områden som inkluderar flera markägare. Det är svårt att som enskild företagare först lokalisera markägarna och sedan teckna avtal med var och en av dessa. I vissa miljöer kan en vandrings- led löpa över 20–30, eller fler, fastigheter. Ett sätt att underlätta och komplettera nödvändiga dialoger skulle kunna vara att utveckla digitalt GIS-baserat stöd. Genom användning av digitala planer skulle information om ägare och skötselplaner för det aktuella området kunna tillgängliggöras. Åtminstone i teorin skulle detta kunna kopplas till digitala funktioner för själva avtalstecknandet. Ett annat exempel är när det är markägaren själv som är turism- entreprenör, och som med hänvisning till sin turismverksamhet stänger allmänheten ute för att på allemansrättslig grund paddla, åka skidor, plocka svamp etc. Ytterligare ett problem som har lyfts fram kopplat till allemans- rätten är kommersiellt nyttjande av natur utan att någon ersättning tillfaller vare sig markägare eller de myndigheter som har tillsyns- ansvar. Ett exempel gäller en paddlingsled i , där den berörda kommunen och andra markägare är uppgivna över hårt slitage inom ett visst område. Det förekommer gruppresor från länder i där i stort sett alla inköp av drivmedel och mat görs i hemlandet inför resan, medan svenska kommuner, markägare och ideella krafter står för infrastrukturen utan att få kompensation för detta. Det kan för den enskilde vara svårt att se en mer övergripande och långsiktig nytta genom bland annat spridning av en positiv Sverigebild, om det för den egna verksamheten endast innebär kost- nader och ideella arbetsinsatser. Det finns inga enkla lösningar i dessa frågor. Utredningen ser att arbetet med information och vägledningar om allemansrätten för både företagare och allmänheten är viktigt och bör förstärkas, också på språk som är relevanta för besökare från andra länder. Vi konsta- terar också att modeller och verktyg för samverkan och avtal mellan turismentreprenörer och markägare måste utvecklas och användas, och att det behövs forum där dessa frågor kan diskuteras. Allemans- rättens avsikt är inte att öppna för kommersiellt företagande i stor skala, och utredningen anser därför att det är rimligt att det sker någon form av avtalsreglering mellan markägare och de näringsidkare som avser att bedriva kommersiell verksamhet på annans mark, om det inte är fråga om mycket begränsad verksamhet med försumbart slitage och andra störningar. Vi anser inte heller att det är rimligt att allemansrätten åsidosätts genom att entreprenörer ”mutar in” områden så att den breda allmänheten stängs ute. En annan svår fråga är om, och i så fall hur, mindre kommuner eller andra aktörer som tillhandahåller allmänna rast- och lägerplatser m.m. ska kunna kompenseras, om besökarna inte är den egna befolkningen utan företag och deras gäster från andra länder, som inte tillför något ekonomiskt värde till kommunen eller aktören i fråga, och i liten utsträckning till svensk ekonomi över huvud taget. Att vara beroende av naturmiljö för sin turismverksamhet kan ha olika innebörd beroende på vilken typ av verksamhet det gäller, i vilken typ av naturmiljö verksamheten bedrivs, var i landet, i vilken omfattning och med vilken markägare. Det kan vara allt ifrån Skistar, med stor verksamhet och omsättning i flera fjälldestinationer och även i andra länder, större aktörer som Grönklitt eller Säfsen Ski Resort, till mindre, men expansiva företag som i eller Kulturbåtarna på , till den stora mängd små- och mikroföretag som finns med några få, eller inga, anställda inom en stor variation av verksamheter i hela landet. Därför går det inte att enkelt beskriva vilka särskilda villkor som gäller för att bedriva turismföretag i naturmiljö. En utgångspunkt för alla dessa företag ligger i att naturens attrak- tionskraft är i centrum för den tjänst företaget säljer. Därutöver är det avgörande att kunna ta sig till och från platsen, att ha möjlighet till övernattning och tillgång till måltider antingen på restaurang eller i självhushåll beroende på gästens val och prioriteringar, och för destinationen att i övrigt kunna erbjuda en så fullständig upplevelse som möjligt utifrån besökarens förväntningar. Attraktionskraften ligger generellt i själva naturmiljöns inneboende naturvärden, men kan också ligga i platsens varumärke och att få besöka en särskild plats som är populär och omtalad – oavsett hur hårt belastad natur- miljön är – och/eller har hög tillgänglighet till låga priser. Den sist- nämnda typen av attraktionskraft innebär en potentiell risk, och är ett starkt skäl till att utarbeta genomarbetade hållbarhetsstrategier. En annan aspekt är den risk som finns för företagaren i att bedriva verksamhet i en naturmiljö som riskerar att försvinna eller ändras genom exploatering, avverkning eller annan ändring i markanvänd- ning eller tillgänglighet. Generellt gäller således att skydd av naturmiljö är positivt för utvecklingen av naturturism, och det finns i grunden fler gemen- samma mål än målkonflikter mellan intressen för naturskydd respek- tive turism. måste de åtgärder som tas för att säkra både formellt naturskydd och skydd genom allemansrätten förenas med ett löpande, konstruktivt samarbete mellan offentliga, ideella och privata aktörer. Flera av inspelen till utredningen som avser turism i naturmiljö har kretsat kring brister när det gäller bemötande och administrativa rutiner hos de myndigheter och andra huvudmän som företagen har kontakt med. Det har visat sig att när företagen själva beskriver sitt problem så är det inte alltid regelverken det är fel på, utan företagen upplever att de inte blivit lyssnade på eller att de inte når fram till rätt person. Nya entreprenörer och företag behöver mötas av ett enkelt regelverk och ett samlat bemötande från berörd kommun, helst med en kontaktyta där företagaren får besked, eller i alla fall ett minimum av kontakter. Långa handläggningstider kan göra att ärenden inte hinner lösas inför ett evenemang eller innan de första besökarna anländer . Flera av de hearings som hölls under utred- ningstiden utmynnade i dialog om möjliga lösningar runt sittande bord. Ett exempel gällde en konkret målkonflikt där viltskådning och jaktturism skedde i ett och samma område. Ett annat exempel gällde ett cykellopp i ett naturreservat. Utredningen konstaterar att det finns ett behov av ömsesidig kom- petensutveckling. De myndigheter som möter företagen behöver öka sin förståelse för näringens förutsättningar, och företagen kan i sin tur behöva informeras om hur myndigheterna arbetar. Det för- enklingsarbete som sker genom digitaliserade lösningar är viktigt för att påskynda och förenkla myndighetskontakter. Digital teknik skapar också möjlighet att nå ut med information från myndig- heterna. 10.7Turism i skyddade områden Bedömning: Det finns goda förutsättningar att utveckla inhemsk och inkommande turism inom och i anslutning till skyddade natur- och kulturområden, inklusive nationalparker, och biosfär- områden och därmed skapa förutsättningar för en växande besöksnäring. har beslutat om höga ambitioner när det gäller skydd av svensk natur, och har statens budget för naturskydd och -förvaltning utökats kraftigt med en anslagsökning från 1,4 miljarder till cirka 2,6 miljarder . skiljer på olika typer av naturskydd. Naturreservat är det vanligaste och till ytan största naturskyddet, med 4 500 reservat som täcker av den skyddade ytan i . Många natur- reservat skyddar även kulturhistoriska värden. Den starkaste skydds- formen är nationalpark, och i finns 29 nationalparker. har antalet naturreservat ökat kraftigt, och även nationalparkernas arealer har utökats. 2009 bildades den senaste och ytterligare en, Åsnens nationalpark i , är planerad att invigas . Natura 2000, biotopskyddsområden, naturminnen och strand- skydd är exempel på andra skyddsformer.19 Det finns även frivilliga initiativ till skydd av värdefull natur genom bland annat skogs- brukets frivilliga avsättningar. I anslutning till många nationalparker och ett antal reservat ligger också 33 naturum, som med utställningar och aktiviteter informerar om bland annat geologi, djur, växter och kulturhistoria. äger rätten till namnet naturum och anläggningarna drivs av en länsstyrelse, kommun eller stiftelse. Landets naturum hade 2016 cirka 1,7 miljoner besökare. Intresset för att uppleva svenska nationalparker och skyddade områden ökar. gjordes 2,4 miljoner besök i national- parkerna. finns många områden med få besökare: ”De flesta skyddade områden är kommersiellt underutnyttjade. Det finns ett hav av möjligheter för turismaktörer”, sammanfattas en diskussion under konferensen och Natur 2016.20 Ett ökat nyttjande av nationalparkerna och ambitioner om utveckling ställer dock krav på att det finns tillräckliga resurser för förvaltning. Att utveckla faciliteter och servicefunktioner i och kring national- parker och andra skyddade områden är ett effektivt sätt att utveckla besöksnäringen och styra besökare. Med fler tillgängliga och välplanerade besöksmål skapas förutsättningar för entreprenörer i flera delar av landet. Besöksnäringens aktörer efterlyser utveckling av robusta modeller för samverkan med parker och reservat, och olika pågående projekt syftar till att utveckla samverkanslösningar och förbättra möjligheterna för entreprenörskap. utförde på regeringens uppdrag en översyn av relevanta 19www.naturvardsverket.se/Var-natur/ 20Miljö- och (2016): Folk- och – steg framåt för fri- luftslivet, En rapport från Miljö- och . nationalparker så att kommersiell verksamhet inte förhindras, vilket tidigare var förbjudet. I Kostersamarbetet i national- park har nya samarbetsformer utvecklats mellan förvaltare och entreprenörer. I ett nytt pilotprojekt, finansierat av , utvecklas naturguidningar för ökad tillgänglighet och bättre resurs- användning under lågsäsong. publicerade 2015 en vägledning för organiserat friluftsliv och naturturism i skyddade områden.21 är det tydligt att besöksnäringens aktörer söker en än mer fördjupad samverkan och förvaltingsmodeller med ett tydligare ”visitors-management-perspektiv”.22 Att kunna styra och, vid behov, sprida besökare är viktigt för att bevara områden utifrån skyddets syfte, och det finns en rad exempel i världen där så kallad hyperturism i naturområden medför stora problem, och där den negativa utvecklingen går fort. är det största problemet för de flesta turistentreprenörer i det motsatta. Kundunderlaget är begränsat, och det är ofta svårt för främst de mindre företagen att på ett enkelt sätt hitta kunder. Många småföretag inleder därför affärssamarbeten med större aktörer, exempelvis hotell eller konferensanläggningar, vilket kan vara posi- tivt för båda parter. Att styra besökare kan innebära att dessa medvetet koncentreras till vissa platser där slitaget tillåts bli högt, där faciliteter byggs som minimerar skador på naturen och förstärker besöksupp- levelsen, och där företagen kan fånga upp kunder. Olika kund- segment har dessutom olika förväntningar. De mer äventyrs- och vildmarksvana söker sannolikt avskildhet och större ”egna ytor”, medan de mer oerfarna, eller de som har begränsad tid, söker sig till mer anpassade platser. I nationalparkerna tillämpas zonering, där zonerna har olika tillgänglighetsgrad – från lättillgängliga områden för alla, även besökare med funktionsnedsättning, till svårtillgängliga vildmarkskärnor. Nationalparkerna intar en särställning när det gäller naturvärden, men också när det gäller attraktionskraft och varumärkesmässiga möjlig- heter. har utvecklat en symbol för nationalparkerna i form av en stjärna i guld samt webbplatsen och i ett avslutat regeringsuppdrag har 21Naturvårdsverket (2015): Vägledning till organiserat friluftsliv och naturturism i skyddad natur. 22Inspel från bland annat styrgruppen för en delstrategi för svensk naturturism och . undersökt olika möjligheter till förbättrad digital information i syfte att främja friluftsliv och besöksnäring i skyddad natur. Utredningen konstaterar att de insatser som genomförts är en god grund för en nationell satsning med fokus på att utveckla national- parker och skyddad natur, inklusive biosfärområden, som besöksmål, med målsättningen att attrahera både svenska och internationella besökare. Det finns goda erfarenheter från flera länder att ta tillvara. Under utredningen har nämnts som föregångare inom nationalparksturism. Vid sidan om har länsstyrel- serna har en nyckelroll när det gäller att tillgängliggöra naturreservat, och att bedöma vilka naturreservat som är särskilt lämpade för utveckling av naturturism. 10.8Turism i oskyddade naturområden Bedömning: Det statliga skogsbolaget ekoparker har stor potential att utvecklas utifrån värden för natur- och kultur- turism. Ekoparkerna kan långsiktigt bidra till hållbar turism med ett växande antal företag och ökad sysselsättning i anslutning till parkerna. Detta bör tydliggöras i . När företag bedriver sin verksamhet i områden som inte är skyddade innebär det, om det inte är markägaren själv som bedriver verk- samheten, att de vistas med sina kunder i mark som ägs och förfogas av annan part för de ändamål som markägaren själv avgör, kopplat till äganderätten. Mark- och vattenägare finns av många slag, bland annat statens skogsbolag, myndigheter, kommuner, , privata jord- och skogsbruk, liksom större och mindre privata markägare. Olika typer av ägande medför olika förutsättningar och parter att etablera avtal med. En av de största aktörerna är det statliga bolaget som äger , motsvarande , av totala bestånd av produktiv skogsmark. Kärnverksamheten är affärs- drivet skogsbruk, som ska baseras på affärsmässig grund och generera marknadsmässig avkastning. upplåter också mark för fiske, jakt och andra naturupplevelser, bland annat inom ekoparkerna. () är en annan stor markägare, framför allt i fjällkedjan. SFV förvaltar , en sjundedel av yta, varav skyddad mark. SFV förvaltar även värdefulla älvsträckor och vattendrag i , öar längs den svenska kusten och historiska jordbruksmarker. Stora privata skogsägare är SCA och Skog, med 2,6 respektive skog. är femte största skogsägare med totalt jord- och skogs- mark. Hälften av skogsmarken och merparten av jordbruksmarken i landet ägs av privata, enskilda markägare. När det gäller samverkansmodeller och utformning av mark- ägaravtal finns flera initiativ och exempel. När det gäller privat mark uttrycks en ambition att lösa detta mellan parterna, där bland annat LRF och arbetar aktivt, och där Jordbruks- verket stödjer ett projekt. Det är angeläget att den kunskap som tas fram om samverkansmodeller, och hur man som företag kan teckna avtal, kommuniceras brett. En annan mycket viktig aspekt är naturmiljöernas beständighet. En rad aktörer, från både besöksnäringen och det offentliga, lyfter fram skogsavverkning och andra skogsbruksmetoder som ett reellt och akut hot om naturturismen ska utvecklas, där äldre skogar successivt försvinner, och kalhyggen, och även skogsbränder, bokstavligen kan fälla grunden för verksamheten i ett natur- turismföretag. Även olämplig ytbeläggning av skogsvägar har fram- förts som ett hinder. Det finns ingen enkel lösning på frågan om hur man möter besöksnäringens behov av skogen som beständig och tillgänglig resurs. Att synliggöra och diskutera behovet av tillgänglig och artrik skog, att se över föreskrifter, att arbeta med modeller för att beräkna skogens värden för mångbruk, såsom ekosystem- tjänster, samt att föra dialog med markägare är åtgärder där redan tagna initiativ för utveckling av naturturism behöver förstärkas. , som deltog vid utredningens seminarium under Almedals- veckan 2017, välkomnar en utökad dialog med berörda parter för att hitta fler och mer långsiktiga lösningar. Här har utredningen fått synpunkter på att det saknas möjligheter till insyn i planerade åtgär- der och att det saknas former för dialog och samråd där entre- prenörer och lokalbefolkning kan medverka. Enligt är ekoparker områden där ekologiska värden är överordnade ekonomiska. En lång rad inspel till utredningen pekar på behovet av att ekoparkerna – framför allt i med höga besökarantal – i högre grad än används för utveckling av natur- och kulturturism. En annan generell utmaning är att hitta modeller för finansiering och möjligheter att ersätta markägare för underhåll av leder, rast- platser, skyltar m.m. Allemansrätten, men också praktiska utman- ingar, bidrar till att det kan vara svårt att hitta självklara lösningar. I takt med att besöksnäringen mognar har det vuxit fram exempel på avgifts- och finansieringsmodeller för skidspår, cykel- och vand- ringsleder, liksom för mindre privata vägar, där det ofta finns betal- ningsvilja hos dem som utnyttjar leden eller vägen. finns en risk att dessa modeller inte är förenliga med allemansrätten. Detta område är analogt med de utmaningar som utredningen beskriver inom kulturturism, i kapitel 11. Vi konstaterar att frågan om det ”turismekonomiska kretsloppet” är både viktig och mycket svår eftersom den inkluderar ställningstaganden om vem som har det ekonomiska ansvaret i gränslandet mellan förvaltning och nyttjande av natur- och kulturmiljöer och på vilket sätt detta kan regleras eller stimuleras. Som en utgångspunkt för fortsatt arbete avseende turismekonomiska kretslopp lägger utredningen ett förslag till insats inom ramen för turism i kulturmiljöer, se kapitel 11. Naturguider, dvs. personer särskilt utbildade inom bland annat guidning, naturvägledning och utomhuspedagogik, fyller en viktig funktion när naturturismen växer. När fler besökare söker sig ut i naturen får hållbarhets- och personsäkerhetsfrågorna en större be- tydelse, som kompetent guidning också ökar kunskaps- spridning och förhöjer totalupplevelsen. Det finns en nationell norm för utbildning av naturguider, framtagen av med bransch- och utbildnings- aktörer. Från flera parter lyfts frågan om behovet av licensiering av naturguider. Utredningen har inte haft möjlighet att fördjupa sig i ämnet, men ser att det är viktigt att bevaka och lyfta upp i det natio- nella arbetet med naturturism. I det fortsatta arbetet för en utvecklad naturturism bör även personsäkerhetsfrågor inkluderas mer omfattande, eftersom problem kan komma att uppstå om antalet besökare, varav många med ovana av att vistas i den svenska naturen, ökar. En specifik fråga som lyfts fram av branschorganisationerna är förutsättningarna för god samverkan och sund konkurrens på guideområdet. Detta mot bakgrund av att det offentliga via naturum tillhandahåller guider till allmänheten inom ramen för det offentliga informationsuppdraget. Denna guideverksamhet kan enligt vissa av besöksnäringens företrädare vara bekymmersam eftersom den ofta är subventionerad och konkurrerar om samma målgrupper och därmed hämmar etablering av guideföretag på kommersiella grunder. Andra aktörer lyfter dock fram samhällsnyttan med den offentliga infor- mationsverksamheten. Att naturums personal guidar besökare inne i utställningen och dess närområde ses som en naturlig del av den vägledning som är verksamheternas djupare syfte: att visa vägen in i naturen, ge besökaren förståelse för dess värden och inspirera till naturkontakt. Detta upplägg är också vanligt i andra länder.