sou · H5B379 · 2017-10-16 00:00:00 — Public service-verksamheten baseras på regional lagstiftning och struktur, men viktigare ändringar avseende finansieringen måste tas gemensamt av samtliga delstater. För fastställandet av avgiftsnivån finns en särskild procedur som innebär att programbolagen anmäler sina finansieringsbehov till en oberoende kommission (Kommission zur Ermittlung des , KEF) som utvärderar kraven och lämnar en rekommendation om avgiftssats. Delstatsparlamenten antar sedan avgiftssatsen och kan bara frångå KEF:s rekommendation utifrån sociala kriterier. fanns en apparatbaserad avgift där även datorer och mobiltelefoner med internetuppkoppling omfattades, men denna ersattes med ett finansieringssystem där alla hushåll och företag är avgiftsskyldiga, oavsett om de innehar någon form av tv- eller radiomottagare eller om de tar del av public service-utbudet. Övergången motiverades bl.a. med att teknikutvecklingen i längden kräver att det apparatbaserade finansieringssystemet behöver åtföljas av alltmer omfattande och integritetskränkande kontrollmekanismer för att upprätthållas. Hushållen behölls som betalningssubjekt eftersom det ansågs ge ett enkelt, kontrollerbart, rättsligt hållbart underlag som inte kunde kringgås (Kirchhof 2010). Av betydelse var också det faktum att lagstiftningen för public service är en fråga för delstaterna. Att i stället införa en skatt var därför inte ett realistiskt alternativ eftersom utkrävning av skatter ligger inom förbundsstatens kompetens. Men då den nya avgiften måste betalas av alla oavsett om de använder public service-tjänsterna eller inte har den kritiserats för att i praktiken utgöra en skatt som tas ut i strid med författningen. Efter ett flertal överklaganden slog federala förvaltningsdomstol fast att avgiften inte är en skatt utan en specifik radio- och tv-avgift eftersom den tas ut som en motprestation för möjligheten att ta emot public service-program (Bundesverwaltungsgericht 2016). Hushåll ges i lagstiftningen (3 § Rundfunkbeitragstaatsvertrag) en rent rumslig definition och likställs i princip med en bostad som har egen ingång och används för att bo och sova i. Till skillnad från i finns alltså inget krav på att de som bor i bostaden ska ingå i en familjegemenskap. Avgiften för hushåll uppgår till . Omläggningen till en obligatorisk hushållsavgift gav ökade intäkter och gjorde det möjligt att sänka avgiften med i Personer som får arbetslöshetsersättning eller socialbidrag är helt befriade från avgift, liksom gravt synskadade. Personer med vissa andra funktionsnedsättningar betalar en tredjedels avgift. Avgiften för företag varierar mellan en tredjedels avgift och 180 gånger avgiften beroende på antal anställda och antal fordon i företaget. Liksom i är ett företag inom public service-sfären ansvarigt för uppbörden av avgifterna. har en avgift kopplad till apparatinnehav som framför allt finansierar verksamheten i public service-bolaget , men även (till 4–) ett drygt tjugotal lokala radio- och tvstationer (Aubry 2016). antog det federala parlamentet en ny radio- och tv-lag (Bundesgesetz über Radio und Fernsehen) som innebär att apparatavgiften ersätts med en obligatorisk hushållsavgift enligt samma modell som i . kan dock hushåll som inte har någon utrustning för att ta emot radio eller tv ansöka om att slippa betala avgift (2014). Syftet med den nya avgiften är även fortsatt att finansiera SRG och privata stationer med public service-uppdrag. Genom att avgiften görs obligatorisk för alla kan den sänkas per hushåll och år. Företagens avgiftsnivå är relaterad till deras omsättning, men mindre företag är helt avgiftsbefriade. Införandet av den nya avgiftsmodellen har fördröjts eftersom den har kritiserats för att utgöra en skatt som inte kan rättfärdigas konstitutionellt. hölls en folkomröstning i vilken befolkningen med mycket liten marginal (50,) röstade ja till lagen (2015). Det nya systemet väntas träda i kraft senast (EBU 2016a, s. 8). En fjärde modell för finansiering av public service tillämpas i och , där såväl apparatsom hushållskopplingen har avskaffats och avgiften ersatts med en individuell skatt som krävs in av skattemyndigheterna. I båda länderna rör det sig om en särskild skatt som specialdestineras till verksamheten i ett utpekat företag med public service-uppdrag. Public service-verksamheten i bedrivs av det statligt ägda bolaget (Yle). Enligt lagen om ska statens ägarandel uppgå till av aktierna och rösterna i bolaget. Lagen stadgar också att Yle ska tillhandahålla ett allmännyttigt tv- och radioutbud och att bolaget varken får sända reklam eller producera sponsrade program. Yles verksamhet finansieras genom att medel förs över till bolaget från en särskild fond, statens televisions- och radiofond. hade tidigare en apparatbaserad avgift varifrån intäkterna fördes över direkt till fonden. , framför allt i samband med övergången från analoga till digitala tv-sändningar i marknätet, minskade betalningsviljan markant och därmed även intäkterna till fonden (propositionen RP 29/2012 rd, s. 13). Bland annat mot bakgrund av denna utveckling ersattes apparatavgiften med en rundradioskatt. Regeringen betonade i förarbetena vikten av att Yles oberoende tryggas i det nya finansieringssystemet och att modellen måste vara stabil och socialt rättvis (samma proposition, s. 23 f.). Rundradioskatt betalas av samtliga personer som är allmänt skattskyldiga och uppgår till av den sammanlagda förvärvs- och kapitalinkomsten (2 § lag om rundradioskatt 484/2012). Om den beräknade skatten understiger debiteras den inte. Företag betalar rundradioskatt om på intäkter som överstiger , upp till ett belopp på . I likhet med andra skatter krävs rundradioskatten in av skatteförvaltningen. När den nya skatten infördes ändrades lagen om statens televisions- och radiofond så att medlen från uppbörden inte förs över direkt till fonden utan i stället betalas ut från ett anslag i statsbudgeten (3 §). Av bestämmelsen framgår också att anslaget ska uppgå till 2013 och därefter justeras så att det motsvarar förändringen i kostnadsnivån. Som grund för justeringen används ett index som är relaterat till kostnadsökningarna i samhället. Yle beviljas medel ur fonden i enlighet med företagets finansieringsbehov och en dispositionsplan som regeringen beslutar om (5 §). har medelstilldelningen motsvarat det belopp som har förts till fonden, med avdrag för 10 procents mervärdesskatt. Den finska ekonomin har haft en mycket svag utveckling , vilket har fått konsekvenser för medelstilldelningen till public service i landet. Lagen om statens televisions- och radiofond har ändrats med hänvisning till det statsfinansiella läget i landet med innebörden att överföringarna från statsbudgeten till fonden inte har indexjusterats . Det senaste beslutet togs av och gäller . –2018 kommer Yle på detta sätt att ha gått miste om totalt (propositionen RP 146/2016 rd). En parlamentarisk arbetsgrupp har föreslagit att bestämmelsen om indexjustering av medlen till fonden ska börja tillämpas igen 2019, om läget i ekonomin tillåter det. Den har också uttalat att finansieringen av Yle ska stå utanför ramarna för statsfinanserna, i syfte att säkra bolagets oberoende (Parlamentariska arbetsgruppen 2016). En ny parlamentarisk arbetsgrupp föreslog att skattemodellen preciseras så att Yles finansiering tryggas i enlighet med gällande lagstiftning. föreslogs en höjning av den nedre inkomstgränsen för rundradioskatten (2017). Utvecklingen har rest tvivel om den finska modellen klarar att ge tillräckliga garantier för public service oberoende (EBU 2016a, s. 14). Enligt företrädare för Yle handlar det dock i grunden om att politikerna i ett ansträngt ekonomiskt läge inte ville försvara en ökning av intäkterna till public service som det skars ned i bidrag till barnfamiljer och i andra välfärdssystem. De garantier som följer av lagen kunde knappast ha varit större, och ökningen av medlen till Yle hade kunnat frysas i såväl en avgiftsmodell som en skattemodell (Österlund-Karinkanta 2016). Något som kan ha betydelse för utvecklingen är att politiker och medier i av tradition har mycket täta kontakter, till skillnad från bl.a. (Koivunen 2017). har liksom ett statligt ägt public service-bolag, Ríkis- útvarpið (RÚV). Till skillnad från motsvarande bolag i övriga får RÚV sända reklam, vilket bidrar till ungefär en tredjedel av intäkterna. Den offentliga delen av finansieringen utgjordes tidigare av en traditionell apparatavgift men 2009 övergavs denna modell till förmån för en public service-skatt (útvarpsgjald). Skatten omfattar såväl alla fysiska personer som alla juridiska personer, och krävs in tillsammans med inkomstskatten en gång . Skattesatsen, som är den samma för alla skattskyldiga, uppgår till (). Ut- över unga och äldre är även personer med en årlig inkomst under ett fribelopp på () befriade från skatt. Skatteintäkterna kommer RÚV till del via ett anslag på statens budget. Enligt lag (lög um Ríkisútvarpið) ska alla intäkter från skatten tillfalla bolaget och föras över månatligen från . Sedan modellen infördes har skattesatsen sänkts och fribeloppet höjts under , vilket har medfört att RÚV:s intäkter har minskat med (Rimmereid m.fl. 2016, s. 54). RÚV och har dock slutit ett avtal för perioden –2019 som bl.a. innebär att finansieringen av bolaget inte ska minska ytterligare i förhållande till nivå. Som figur 5.1 visar är renodlad anslagsfinansiering en vanlig modell för finansieringen av public service i . Modellen skiljer sig från de övriga som har beskrivits i detta kapitel genom att det inte krävs in någon särskild avgift eller skatt som är specialdestinerad för public service. I stället kommer intäkterna från det allmänna skatteuttaget i landet och medlen till public service betalas ut direkt från ett anslag i den offentliga budgeten på samma sätt som för övrig offentlig verksamhet. I finns ett stort antal aktörer inom public service, varav många samarbetar inom paraplyorganisationen (). Aktörerna har möjlighet att sända reklam och intäkterna från denna verksamhet uppgår till ungefär en fjärdedel av finansieringen. gick landet över från traditionell apparatavgift till anslagsfinansiering. Övergången motiverades bl.a. med att public service är en kollektiv nyttighet som bör finansieras över statsbudgeten, och att intäkterna från avgiften riskerade att urholkas genom utvecklingen på internet. När avgiften avskaffades var intentionen att säkra public serviceverksamheten samma intäkter som före omläggningen. Enligt lag (mediawet 2008) ska medelstilldelningen uppgå till minst samma belopp som 1998 justerat efter hur antalet hushåll och konsumentpriserna utvecklas. För att finansiera övergången till anslagsfinansiering höjdes inkomstskatten . Omläggningen till anslagsfinansiering var omstridd och medelstilldelningen har varierat relativt mycket mellan olika regeringar (Rimmereid m.fl. 2016, s. 63). Även om tilldelningen är lagfäst så har det varit möjligt att dra ner på den genom att det även har skrivits in en reducering av beloppet i lagen. Public service-aktörerna har kritiserat modellen för att vara oförutsägbar och leda till ett stort mått av politisk inblandning. Efter partiet Fidesz stora valseger 2010 har den ungerska mediepolitiken genomgått stora förändringar, bl.a. genom ändringar i grundlagarna och införande av ett antal nya medielagar. I medielagarna definieras bl.a. de nya mekanismerna för styrning av public servicemedierna, som består av ett antal radio- och tv-kanaler (bl.a. MTV) och en nyhetsbyrå. skapades en särskild fond (MTVA) till vilken alla public service-företagens tillgångar har förts. Till fonden förs också det årliga statliga anslaget till verksamheten. Ett råd som indirekt kontrolleras av parlamentet övervakar och fördelar medel från fonden. Genom ytterligare lagändringar som trädde i kraft har samtliga public service-medier, som tidigare bedrevs som fristående aktiebolag, inordnats i bolaget (Polyák 2015). 6Vägval för den framtida finansieringen av public service I kapitel 3 har kommittén visat att försäljningen av traditionella tvmottagare minskar, liksom tv-tittandet via dessa apparater. ökar användningen av internet som plattform för medieanvändningen markant, särskilt bland yngre personer. Utvecklingen kan tydligt kopplas ihop med vad som har framkommit i kapitel 4 om att antalet radio- och tv-avgiftsbetalare har minskat , trots att antalet hushåll har ökat. är inte ensamt om dessa trender och i kapitel 5 har beskrivits hur olika länder valt olika strategier för att genom ändringar i finansieringssystemen hantera risken för att public service-verksamhetens intäktsbas urholkas. I detta kapitel diskuteras vilka slutsatser som bör dras av den beskrivna utvecklingen när det gäller den framtida finansieringen av public service i . Detta aktualiserar överväganden i olika frågor om hur verksamheten ska motiveras och på vilket sätt allmänheten ska bidra till dess finansiering i fortsättningen. Enligt direktiven ska kommitténs förslag innebära att insamlade medel även i fortsättningen ska hanteras åtskilda från övriga medel på statens budget och endast användas till public service. Det framgår också att verksamheten inte ska finansieras av annonsintäkter eller enbart av dem som aktivt väljer att ta del av utbudet. Finansiering via anslag på statens budget (renodlad anslagsfinansiering), försäljning av reklam respektive abonnemangs- och betaltjänster kan därför uteslutas från den fortsatta diskussionen. Vägval för den framtida finansieringen av public service 6.1Radio- och tv-avgiften bör ersättas med en ny uppbördsmodell Bedömning: Nuvarande radio- och tv-avgift bör ersättas med en ny uppbördsmodell som är långsiktigt stabil, legitim och värnar public service-verksamhetens oberoende. Modellen för finansiering av public service ska enligt direktiven ge programföretagen finansiella förutsättningar att utveckla en oberoende verksamhet av hög kvalitet och relevans i det moderna medielandskapet. Kommittén tolkar detta som att modellen bör uppfylla följande tre kriterier: Den ska vara långsiktigt stabil: Modellen ska garantera verksamheten en förutsebar och ändamålsenlig finansiering. Den ska i så liten utsträckning som möjligt påverkas av den tekniska utvecklingen, förändringar i individers betalningsvilja eller fluktuationer i samhällsekonomin. Den ska vara legitim: Allmänheten ska så långt möjligt känna förtroende för modellen. Detta kräver att den uppfattas som solidarisk och rättvis, dvs. att alla bidrar till finansieringen efter sin förmåga, men också att den är resurseffektiv, dvs. att inte för stora delar av intäkterna går åt till administration och kontroll. Dessutom bör kontrollerna inte uppfattas som alltför integritetskränkande. Den ska värna oberoendet: Det viktigaste fundamentet för public service är att verksamheten står fri från ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. Ett centralt kriterium för finansieringsmodellen är därför att den värnar verksamhetens självständighet och oberoende. Det måste säkerställas att public service inte blir en del av förhandlingarna inom staten mellan olika politiska prioriteringar. En central aspekt är att de medel som samlas in i systemet endast kan användas till vad de är avsedda för och att det finns mekanismer som hindrar att medlen dirigeras om till andra ändamål genom budgetpolitiska överväganden. Men det handlar också om att värna programföretagens integritet gentemot kortsiktiga politiska intressen som kan vilja Vägval för den framtida finansieringen av public service detaljstyra verksamheten, t.ex. genom att tilldela extra medel för särskilda insatser. Kommittén konstaterar att radio- och tv-avgiften har varit en stabil och legitim finansieringskälla som bidrar till en hög grad av oberoende för public service-verksamheten, bl.a. genom att uppbörden sköts indirekt av programföretagen. Men i där internet i allt större utsträckning ersätter traditionell mottagning som plattform för radio- och tv-konsumtion lever den inte längre upp till de krav som bör ställas på en framtida uppbördsmodell: Systemet är inte långsiktigt stabilt eftersom allt färre hushåll har tillgång till en avgiftspliktig traditionell tv-mottagare och därigenom deltar i finansieringen (se avsnitt 3.2 och 4.2). Detta riskerar att skapa en obalans mellan intäkterna och den medelstilldelning som har beslutat om. Avgiften är inte solidarisk eftersom allt färre hushåll är avgiftsskyldiga som allt fler konsumerar programföretagens utbud via internet utan att bidra till finansieringen (se avsnitt 3.2). Dessutom är skolket relativt stort bland de hushåll som omfattas av avgiftsskyldigheten. Enligt kommitténs beräkningar skolkar mellan vilket kan jämföras med det europeiska genomsnittet på (se avsnitt 4.2 och 5.2). Avgiften kan upplevas som orättvis p.g.a. att enpersonshushåll och ensamstående med barn betalar samma avgift som hushåll med flera vuxna, trots att de generellt har en lägre disponibel inkomst (se avsnitt 3.4). RIKAB:s årliga kostnad för uppbörden uppgår till eller av de insamlade medlen, vilket är relativt lågt jämfört med andra europeiska system men högt i absoluta tal (se avsnitt 4.2 och 5.2). Därutöver orsakar systemet administrativa kostnader för ett antal aktörer. Tv-handlare är ålagda att skicka in uppgifter till RIKAB om kunder som har köpt tv-apparater, driver in skulder avseende radio- och tv-avgift och domstolarna har kostnader för att hantera överklaganden av RIKAB:s beslut om omprövning. Det finns därför utrymme för att öka resurseffektiviteten i systemet. Vägval för den framtida finansieringen av public service RIKAB:s avgiftskontroll riskerar att upplevas som integritetskränkande eftersom bolaget tar kontakt med hushåll som inte betalar avgiften, bl.a. per telefon och genom besök. I vissa fall behöver de personer som kontaktas redogöra för sina levnadsförhållanden. Även om dagens finansieringssystem värnar public service-verk- samhetens oberoende i hög grad finns det sårbarheter i vissa delar. Det gäller särskilt den årliga prövningen av medelstilldelningen som dels ger regering och riksdag en möjlighet att dra ned på tilldelningen under pågående tillståndsperiod, dels lämnar utrymme för bolagen att äska medel för speciella ändamål vilket kan utnyttjas av statsmakterna genom att tillgodose dessa för att ta politiska poäng. Kommittén bedömer att problemen med nuvarande uppbördsmodell är så stora att den bör ersättas med en ny modell som är stabilare och mer legitim som den fortsatt värnar public service-verk- samhetens oberoende. I kapitel 7 lämnas förslag på en ny uppbördsmodell och i kapitel 8 redogörs för vilka alternativ till denna som kommittén har diskuterat. Men först följer nedan en diskussion om några grundläggande ställningstaganden inför utformningen av en ny uppbördsmodell. Kommittén återkommer i kapitel 9 och 10 till hur oberoendet för public service kan stärkas genom systemet för medelstilldelning och på andra sätt. 6.2Alternativ för utformningen av den nya uppbördsmodellen Nuvarande radio- och tv-avgift är konstruerad på ett sådant sätt att hushåll betalar en avgift för innehav av teknisk utrustning som är avsedd att ta emot utsändning eller vidaresändning av tv-program. Ett syfte med modellen är att det ska finnas en koppling mellan betalningen och användningen av innehållet. En modell för finansieringen av public service kan utformas på flera olika sätt, vilket också har framgått av den internationella utblicken i kapitel 5. Vägval för den framtida finansieringen av public service Vid utformningen av en uppbördsmodell kan två grundläggande frågor ställas: 1.Vem ska finansiera verksamheten? 2.Hur ska den betalningsskyldige definieras? Den första frågan kan besvaras på två sätt. Traditionellt sett har det ansetts vara användarna av verksamheten som ska betala för den, dvs. det handlar om en avgift som betalas för en viss tjänst. Detta synsätt har funnits med sedan tillkomsten av public service i olika länder. Ett företag hade monopol på att sända radio och lyssnarna betalade en avgift för den licens som innehavet av en radiomottagare krävde. I takt med att radio- och tv-marknaderna i flera länder öppnades upp för konkurrens , har det uppstått behov av att göra en distinktion mellan olika medieaktörer, vilket har lett till att public service även har kommit att definieras som ett visst innehåll och inte bara som utpekade programföretag. Som har nämnts i avsnitt 5.1 finns det en bred konsensus om att public service har ett direkt samband med de demokratiska, sociala och kulturella behoven i varje samhälle och med behovet att bevara mångfalden i medierna. Medier med en stabil finansiering och ett brett uppdrag på olika plattformar kan bidra till att medborgarna är välinformerade och kan föra konstruktiva diskussioner utifrån gemensamma verklighetsbilder (se avsnitt 2.3). I linje med det kan den första frågan även besvaras som att public service är en demokratisk nyttighet vars existens alla i samhället drar fördel av och därmed också ska bidra till. Den andra frågan om hur den betalningsskyldige ska definieras hade länge ett givet svar. Under större delen av var det naturligt att se hushållen som subjekt eftersom det oftast bara fanns en radio- eller tv-mottagare i respektive bostad och konsumtionen av public service-utbudet var en gemensam aktivitet för de personer som bodde där. Genom den tekniska utvecklingen föll priserna på mottagarna relativt sett , vilket gjorde det möjligt för hushållen att skaffa sig flera mottagare. Parallellt ökade radio- och tv-utbudet i traditionella kanaler och utvecklades nya sätt att distribuera och ta emot programmen. är det tydligt att radions och tv:ns roll som ”lägereld” har fått ge vika för ett mer individualiserat radiolyssnande och tv-tittande. I många familjer är det numera vanligt att olika medlemmar konsumerar olika Vägval för den framtida finansieringen av public service medier på olika apparater . Som en följd av det kan den andra frågan mycket väl besvaras som att det är individer snarare än hushåll som bör vara betalningsskyldiga vid finansieringen av public service. Beroende på hur de två frågeställningarna besvaras är fyra övergripande uppbördsmodeller tänkbara, se figur 6.1. Alternativ A är den traditionella modell som tillämpas i , men även den utvidgade apparatavgift för hushåll som finns i och (se avsnitt 5.2.3). Länderna har valt olika metoder för att behålla kopplingen till användarna. Medan förutsätter att den som innehar en viss apparat använder den för konsumtion av public service, fokuserar på hur utrustningen används, vilket i praktiken ger en möjlighet att avanmäla sitt tv-innehav om man använder sin tv för annat än att ta del av tvsändningar. Alternativ B kan liknas vid den obligatoriska hushållsavgift som har införts i och är på väg att införas i (se avsnitt 5.2.4). Här har apparatkopplingen avskaffats eftersom den riskerade att kräva alltmer omfattande och integritetskränkande kontrollmekanismer för att upprätthållas. Däremot behölls hushållen som betalningssubjekt eftersom det ansågs ge ett enkelt, kontrollerbart och rättsligt hållbart underlag som inte kunde kringgås. Alternativ C innebär att kopplingen till användningen behålls men att betalningsskyldigheten läggs på individer i stället för på hushåll. Vägval för den framtida finansieringen av public service Ett sätt att tillämpa detta kan vara genom att en personlig licensavgift betalas för att inneha utrustning som kan ta emot public serviceinnehållet. känner till finns det inget land som tillämpar ett sådant system. Alternativet kan också utformas som ett slags abonnemangslösning där användare betalar för att komma åt innehållet utan hänsyn till hur det sker tekniskt. Detta är inte möjligt för kommittén att föreslå enligt direktiven. Alternativ D, slutligen, kan jämföras både med den specialdestinerade skatt som har införts i och (se avsnitt 5.2.5) samt