sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — 25.3.2Ministerrådets slutsatser om miljöbrottsbekämpning Europeiska unionens råd är den institution som företräder medlems- staternas regeringar. uppmanade rådet med- lemsländerna att bland annat överväga att inrätta specialiserade polisenheter, specialisering av åklagare och domare (p. 1 rådets slut- satser om bekämpande av miljöbrott, ST 15412 2016 INIT). Rådet använder slutsatser för att uttrycka en politisk ståndpunkt om ett ämne som rör EU:s verksamhetsområde. De har ingen rättslig verkan. har redan specialiserade åklagare. De inrättade miljöbrottsenheterna på regional nivå inom är också ett sätt att öka specialiseringsgraden hos de utredande poliserna. Något krav på specialisering av domare finns emellertid inte. För att få en uppfattning om hur stort målunderlaget är har vi tagit del av statistik från . Statistikens tillförliglighet bygger på att målen kategoriseras rätt. Det finns en risk för att andra mål med miljörättslig anknytning kan ha registrerats under måltypen miljöbrott, men den är sannolikt liten enligt . Vi kon- staterar också att det saknas en särskild måltyp för talan om före- tagsbot vilket har lett till att det förekommer att de registreras under en annan måltyp och alltså inte syns särskilt i statistiken. –2016 kom det in mellan 61 och 142 mål till de allmänna domstolarna som registrerades i den målkategori som avser brott mot . De fördelar sig på det sätt som framgår av tabellen nedan. Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål 0-1 mål per tingsrätt 2-3 mål per tingsrätt 4-5 mål per tingsrätt >5 mål per tingsrätt Anm: statistik från , egen bearbetning. Majoriteten av domstolarna får in 0–1 mål . En relativt stor andel av domstolarna får in något fler, 2–3 mål . En mindre andel av tingsrätterna får in 4–5 mål respektive fler än 5 mål. Det är inte självklart att målunderlaget är störst på de största domstolarna. , och ting- srätt har högst genomsnitt (7 mål), tätt följt av (6 mål) och (5 mål). Trenden inkomna mål är nedåtgående. Antalet mål och domstol har gått från 3,0 mål (2009) till 1,3 mål (2016). Ett skäl till det kan vara att företagsbot i högre utsträckning döms ut genom strafföreläggande. har dessutom föresla- git att beloppsgränsen ska höjas från till (SOU 2016:82). Det har visat sig vara svårare att få tillförlitliga uppgifter om antalet miljöbrottmål i hovrätterna. Varje hovrätt kategoriserar måltypen olika och det finns därför ingen samlad statistik centralt på Dom- stolsverket. Av de uppgifter vi fått från varje hovrätt bedömer vi att det –2016 inte kan ha rört sig om mer än ca Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål 15–20 mål fördelat på de sex hovrätterna och att Hovrätten för Nedre och har hanterat merparten av dessa. För att kartlägga vilken specialisering som genomförts på eget initia- tiv vid de allmänna domstolarna har vi skickat ut en enkät med frågor till de 28 största tingsrätterna och samtliga hovrätter. Skälet till att enkäten riktats till de större tingsrätterna var att sannolikheten för att specialisering skulle förekomma ansågs störst vid dessa domstolar. De frågor som vi ställt i enkäten är om domstolen på eget initia- tiv genomfört en domstolsintern specialisering i frågan om brott mot , om det tidigare förekommit en sådan specialiser- ing vid domstolen eller om det finns planer på att införa en sådan och hur de i övrigt ser på frågan om kompetensförsörjning. Av svaren på enkäten framgår att få domstolar har genomfört en specialisering på eget initiativ (4 av de 22 tingsrätter som svarat på våra frågor). Av hovrätterna är det enbart som genom- fört en specialisering på eget initiativ. Som skäl för att inte genomföra en specialisering har anförts följande. Målunderlaget har inte ansetts vara tillräckligt stort för att en specialisering ska anses vara meningsfull (12 av de svarande). Flera domstolschefer (8 av de svarande) har anfört att de miljöbrott- mål som inkommit till domstolen har bedömts ligga inom kompe- för de domare som dömer i brottmål eller att kompetensen i vart fall kunnat tillgodoses genom en extra lång inläsning till målet. Två tingsrätter låter enbart domare som har lång erfarenhet eller är färdigutbildade döma i miljöbrottmål. En domstolschef har anfört att det finns en möjlighet att, om det uppstår ett behov, prata med dem som har specialistkunskaper på området och hänvisar som ett exempel till mark- och miljödomstolen. De tingsrätter som också är mark- och miljödomstolar har uppgett att de utan att genomföra en formell specialisering använder sig av den kompetens som finns vid domstolen när den kompetensen behövs. De tingsrätter som genomfört en domstolsintern specialisering har uppgett att specialiseringen inneburit fördelar såsom en hög kvalitet vad gäller avgörandena, bättre möjligheter för domarna att Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål kontinuerligt följa ny lagstiftning och nya regler och bygga upp en särskild kompetens på området. 25.5En särskild forumregel för miljöbrottmål Vårt förslag: En forumregel bör tas in i med den innebörden att åtal enligt balken ska väckas vid de tingsrätter som är mark- och miljödomstolar. Skälen för vårt förslag Miljöstraffrätten är ett särpräglat rättsområde Mål som rör brott mot kan vara svårbedömda. Den som ska tillämpa miljöstraffrätt behöver ha bra kunskaper om både miljörätt och straffrätt (Per , Miljöstraffrätten, 2010, s. 16). Miljörätten karaktäriseras av att den är en kombination av juridik och naturvetenskap, med ett utpräglat inslag av EU-rätt. Även internationella överenskommelser har en stor betydelse för utformningen av miljörätten. Rättsområdet är dessutom mycket dynamiskt och får, inte minst genom kopplingen till , kon- tinuerligt ett förändrat innehåll bland annat genom de tolkningar av unionslagstiftningen som görs av . Det centrala regelverket på miljörättsområdet – – är inte bara en samling av ett stort antal materiella och processuella bestämmelser utan också ett system där vissa bestämmelser utgör grunden för all tillämpning av och de övriga författningar som är meddelade med stöd av balken. Det gäller exempelvis be- stämmelserna i 2 kap. som bland annat anger en skyldighet för alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd att iaktta försiktighetsprincipen och kunskapskravet. Utöver och EU-förordningarna finns ett mycket stort antal författningar meddelade med stöd av bemyndiganden i . Vad som är gällande handlingsregler för en viss verksamhet eller åtgärd framgår inte heller enbart av lagar, förordningar, föreskrifter och EU-bestämmelser utan också av de tillstånd, godkännanden, dispenser och liknande som har meddelats för olika verksamheter eller åtgärder. Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål Höga krav ställs på åklagaren att få fram bevisning om att det har gått till på ett visst sätt. Ett tillstånd innehåller komplicerade tekniska villkor som vid prövningen inom ramen för ett brottmål kan utgöra en del av gärningsbeskrivningen. Till det kommer oklara ansvarförhållanden och brott i näringsverksamhet. Det kan också vara fråga om tekniskt eller naturvetenskapligt kom- plexa brottsmiljöer och orsakssamband eller långa tidsaspekter under själva överträdelsen eller sedan den skett. För att bland annat höja kompetensen och få till en mer enhetlig hantering av miljöbrotten inrättades en särskild enhet vid vid vilken alla ärenden som rör brott mot handläggs. Den reformen har lett till en effektivi- sering av handläggningen och gett positiva resultat. De åklagare som utredningen varit i kontakt med framhåller att ju mer man får hantera dessa ärenden desto djupare kunskapsbas och erfarenhet erhålls. Reformen har också lett till bättre förutsättningar för att utveckla kompetensen och byta erfarenheter med åklagare från andra länder genom deltagande i internationella konferensen och nät- verk på miljöbrottsområdet. Domstolarnas kompetens behöver stärkas Med hänsyn till att miljöstraffrätten är ett särpräglat område bör de domare som handlägger miljöbrottmål ha god kännedom om detta komplexa regelverk. Det krävs specifika juridiska kunskaper för att kunna tillgodogöra sig en mer kvalificerad utredning om miljöbrott, göra en kvalitativ prövning av materialet och på bästa sätt utforma en dom eller beslut. Att rättsområdet är särpräglat återspeglas också i att Europeiska unionens råd uppmanar medlemsländerna att överväga att införa specialisering av bland annat domare (p. 1 rådets slutsatser om bekämpande av miljöbrott, ST 15412 2016 INIT). Behovet av naturvetenskaplig eller teknisk kompetens kan där- emot mötas genom exempelvis sakkunnigbevisning och kräver så- ledes inte särskilda åtgärder. Åklagaren har dessutom ett långtgå- ende ansvar för att presentera processmaterialet på ett sätt som gör att domstolen kan ta till sig informationen och värdera den. Det är tydligt att förutsättningarna för att bygga upp nödvändig kompetens är mindre goda. Miljöbrott hanteras som vanliga Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål brottmål vid de allmänna tingsrätterna. Enligt vår bedömning är enbart grundutbildning i miljörätt inte till- räcklig för att tillgodose det särskilda behovet av kompetens som målen kräver. Utöver fortbildning är även praktisk erfarenhet ett nödvändigt inslag för att höja kompetensen inom domarkåren och öka kvaliteten på avgörandena, men då måltypen inte är särskilt vanligt förekommande leder det till att en stor del av kåren har en liten eller obefintlig erfarenhet av sådana mål. En stor del av landets tingsrätter får in mindre än ett mål . Eftersom målen förekommer så sällan är det inte heller sannolikt att den enskilda domaren kommer att handlägga ytterligare mål av samma typ inom en tidsrymd som gör att hen har nytta av de kunskaper som kan ha förvärvats under handläggningen av ett sådant mål. Miljörättsliga frågor är av stor betydelse och tillhör en av de mest komplexa måltyperna. Det är viktigt att domstolsprövningen mot- svarar högt ställda krav på kvalitet och effektivitet och att prejudikat- bildningen blir enhetlig. Vi bedömer mot denna bakgrund att dom- stolarnas kompetens behöver stärkas i syfte att säkerställa behovet av en rättssäker och effektiv handläggning av miljöbrottmål. Miljöbrottmål bör koncentreras till de tingsrätter som är mark- och miljödomstolar Det bedöms inte vara möjligt att möta behovet genom en allmän kompetensutveckling i miljörätt. Eftersom måltypen är ovanlig skulle det varken vara ändamålsenligt eller kostnadseffektivt att försöka upprätthålla en kompetens hela vägen. Erfarenheten visar att det inte heller är möjligt att tillgodose behovet av kompetens med en dom- stolsintern specialisering. Det finns visserligen tingsrätter där en sådan specialisering genomförts med gott resultat. Men målunder- laget är så begränsat att inte ens ett par domare på varje domstol kan få någon egentlig erfarenhet av att handlägga den aktuella mål- typen. Dessa omständigheter utgör skäl för att samordna domstols- prövningen till färre domstolar. Ett sätt att koncentrera en viss måltyp är att genom en särskild forumregel specialdestinera målen till en eller ett litet antal dom- stolar. En sådan ordning innebär att en eller flera domare vid en viss domstol kommer att få större erfarenhet av att handlägga den aktu- ella måltypen. På så vis ökar möjligheterna att bygga upp och upp- Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål rätthålla särskilda kunskaper inom det aktuella rättsområdet. Genom att kombinera koncentration med domstolsintern specialisering kan en ännu djupare kunskap uppnås. I samband med införande bedömde visserligen regeringen att miljöbrotten skulle hanteras av alla allmänna dom- stolar. Vi menar emellertid att den ökade komplexiteten och om- fattningen av miljörätten och de erfarenheter som har gjorts har lett till att det finns skäl att ompröva det beslutet. Möjligheten att få sådan specialistkunskap och erfarenhet är av stor betydelse för att upprätthålla parters och allmänhetens förtroende för rättsväsendet. Det skapas dessutom bättre förutsättningar för en mer enhetlig praxis, vilket ger större förutsägbarhet och högre rättssäkerhet för parterna. Frågan är då vilken eller vilka domstolar i första respektive andra instans som ska vara behörig att handlägga målen. Flera faktorer kan vara av betydelse för denna bedömning. Vid de tingsrätter som är mark- och miljödomstolar får emellertid förutsättas att denna kom- petens redan finns. Där finns domare som har specialistkunskaper i miljörätt och insikt i naturvetenskapliga och tekniska frågor, inte minst genom sin erfarenhet, särskilt den som förvärvats genom sam- arbete med de särskilda ledamöterna. Vi anser att den kompetensen bör kunna tas till vara för handläggning av miljöbrottmålen. Tings- rätterna är också fördelade jämt över landet. I de fall då avståndet till en domstol är långt eller kostnaderna för att infinna sig är för stora kan modern teknik i form av videokonferens användas. Genom att koncentrera miljöbrottmålen till dessa tingsrätter skapas bättre möjlig- heter att bygga upp och upprätthålla nödvändig kompetens. Fördelningen av mål och ärenden inom en tingsrätt ska enligt huvudregeln ske genom lottning (se 9 § förordningen, 1996:381, med tingsrättsinstruktion), men det finns flera undantag från det kravet. Att med någon större säkerhet redogöra för vilka mål detta skulle kunna röra sig om låter sig inte göras, men sannolikt gäller inte huvudregeln för mera komplicerade miljöbrottmål. Om ett sådant miljöbrottmål kommer in till en tingsrätt som också är mark- och miljödomstol kan det således med stöd av bestämmelserna i tings- rättsinstruktionen handläggas av en domare med särskild miljörätts- ligt kompetens eller annan domare som har kunskap i både miljörätt och straffrätt. Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål Under utredningen har det framförts att miljöbrottmålen bör hanteras av mark- och miljödomstolarna som vissa be- tänkligheter framförts. En utgångspunkt för våra överväganden har varit att den minst ingripande åtgärden som kan möta behovet bör användas. Att koncentrera måltypen till den särskilda domstolen be- döms vara mer ingripande än att koncentera den till en eller färre all- männa domstolar. Vi bedömer vidare att den föreslagna ordningen ger bättre förutsättningar för att kunna hantera de olika situationer som kan uppstå på en domstol (se nästa avsnitt). Vårt förslag innebär att domar och beslut i miljöbrottmål ska överklagas till hovrätt. Det finns visserligen skäl som talar för mål- typen bör koncenteras även på överrättsnivå. Hovrätterna bedöms emellertid ha betydligt bättre förutsättningar för att få och upprätt- hålla nödvändig kompetens. De är färre än tingsrätterna och får in fler miljöbrottmål . Vice ordförandena har dessutom ett sär- skilt uppdrag att följa rättsskipningen på hovrättens avdelningar och verka för en enhetlig rättstillämpning (se 8 § andra stycket för- ordningen, 1996:379, med hovrättsinstruktion). Förslaget att kon- centrera måltypen på underrättsnivå innebär dessutom i praktiken att det inte är samtliga hovrätter som kommer att hantera den aktu- ella måltypen. Detta eftersom Hovrätten för och inte har en mark- och miljödomstol i sin domkrets. De praktiska konsekvenserna för exempelvis parter och ombud blir också ännu större om måltypen koncentreras till en domstol. Sammantaget leder detta till att det får anses vara mindre lämpligt att koncentrera även på överrättsnivå. Blandade åtal kan hanteras på ett bra sätt I enlighet med huvudregeln i 19 kap. väcks åtal vanligtvis vid tingsrätten i den ort där brottet förövats (1 §). Det finns dock flera undantag. Om det till exempel är så att brottsplat- sen inte är känd kan åtalet väckas vid tingsrätten i den ort där den misstänkte gripits eller annars uppehåller sig. Behörig domstol kan också vara tingsrätten i den misstänktes hemort. I en sådan situa- tion då någon har begått flera brott, får åtal för samtliga brott tas upp av den domstol som är behörig att ta upp åtal för något av brotten (6 §). En förutsättning för detta är att domstolen med hän- Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål syn till utredningen, kostnader och andra omständigheter anser att det är lämpligt. Om en annan allmän underrätt pekats ut som särskilt behörig att handlägga åtalet gäller emellertid inte bestämmelserna fullt ut (19 kap. 9 § första meningen). Det innebär att om en person har begått dels ett brott som ska tas upp vid den utpekade domstolen, dels ett annat brott, kan det förstnämnda brottet inte på grund av vad som sägs i 6 § första meningen åtalas vid den domstol som är behörig att ta upp det sistnämnda brottet. Däremot är det ingen- ting som hindrar att båda brotten åtalas vid den domstol som är behörig att ta upp det första brottet. Om åtal har väckts mot en person för flera brott ska åtalen handläggas i en rättegång. Om det är till fördel för målets hand- läggning och det inte finns särskilda skäl mot det får emellertid åtalen handläggas var för sig. Åtalen får inte förenas om domstolen är obehörig att handlägga något av åtalen (45 kap. 3 § rättegångs- balken). Enligt vårt förslag kommer fem tingsrätter vara exklusivt behöriga att ta upp åtal om miljöbrottslighet. Det innebär att andra dom- stolar inte kommer att kunna pröva sådana mål. I de fall en gemen- sam handläggning av flera åtal i dessa domstolar inte bedöms vara lämplig måste åtalen prövas separat. En sådan ordning kan medföra olägenheter för både parter och domstolen. Det skulle exempelvis innebära att den enskilde behöver inställa sig till olika domstolar och att det inte skulle vara möjligt att bedöma brottsligheten samlat. Fråga har därför uppstått om det finns anledning att i vissa situationer göra undantag från domstolarnas exklusiva behörighet som möjliggör att åtalen ska prövas gemensamt av en annan domstol. Regeringen fick anledning att ta ställning till om det skulle införas ett undantag från patent- och marknadsdomstolarnas exklusiva behörighet som gjorde det möjligt att låta vissa blandade åtal prö- vas av en annan domstol. Då anförde regeringen att behovet inte framstod som särskilt stort med hänsyn till att de immaterialrätts- liga brottmålen vid tillfället var få till antalet och att risken för blandade åtal av betydelse fick anses vara relativt liten. Eftersom syftet med reformen var att samla alla mål inom rättsområdet skulle ett undantag dessutom riskera att minska genomslaget av reformen. Sammantaget ansåg regeringen att det inte fanns tillräckliga skäl att införda ett sådant undantag (prop. 2015/17:57, s. 187). Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål Vi gör följande överväganden. Det är i regel inte lämpligt att ut- pekade tingsrätter prövar blandade åtal i de fall miljöbrottsligheten är av enkelt beskaffenhet och av helt underordnad betydelse till den övriga brottsligheten. I en sådan situation kan det vara rimligare att åtalen prövas av den domstol som enligt allmänna forumregler annars är behörig. Vi bedömer att risken för blandade åtal är liten. Om en sådan ordning som vi föreslår ska bli effektiv och ändamåls- enlig måste dessutom det stora flertalet miljöbrottmål handläggas vid de tingsrätter som är särskilt utpekade. Mot denna bakgrund och att behovet framstår som litet för stunden föreslår vi inte en regel som möjliggör undantag. Övriga blandade åtal bedöms kunna hanteras av de utpekade tingsrätterna på ett bra sätt. Om exempelvis ett vidlyftigt mål inne- håller dels ett åtal med mer omfattande ekonomisk brottslighet, dels ett åtal med komplicerad miljöbrottslighet kan domstolen – om det finns skäl för det – förordna att mer än en lagfaren domare ska ingå i rätten i syfte att tillgodose behovet av kompetens för be- dömning av sak- eller rättsfrågor (1 kap. 3 b § ). Om å andra sidan åtalet för miljöbrottsligheten är av enkel beskaffenhet eller obetydligt i förhållande till övrig brottslighet kan målet han- teras som vanligt. gällande sammansättningsregler och bestäm- melser om lottning av mål innebär således att förslaget innehåller viss flexibilitet för de tingsrätter som föreslås handlägga miljö- brottmålen. Tingsrätterna kommer således med stöd av nuvarande regelverk kunna hantera de situationer som kan tänkas uppkomma. De förväntade positiva effekterna överväger de negativa Det finns alldeles klart ett egenvärde i att ha ett så enhetligt dom- stolssystem som möjligt, det vill säga ett system utan organisato- riska eller processuella särlösningar. Om särlösningarna blir för många försvåras överblicken och tillämpningen av regelverken för såväl allmänheten och parter som för dem som ska handlägga målen. principer innebär att kraven för att en särlösning ska kunna godtas är högt ställda. Med principerna som grund före- slår vi en sådan särlösning. Vi anser att de negativa konsekvenserna av den föreslagna lös- ningen är godtagbara. Med färre tingsrätter kommer visserligen Stärkt kompetens i domstolarna för hantering av miljöbrottmål parter som behöver besöka tingsrätten i samband med en huvudför- handling att få resa längre och kan därmed drabbas av ökade kostna- der. Det finns emellertid goda möjligheter för parter och vittnen att delta vid sammanträden i domstol genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring (5 kap. 10 § ). Det går inte heller att jämföra denna måltyp med handläggningen av exempelvis mängd- brottslighet. De tilltalade är generellt sett inte mer belastade än män- niskor i allmänhet. Flertalet är dessutom vana vid prövningar i mark- och miljödomstol. Det saknas typiskt sett en målsägande och de vittnen som kan bli aktuella är oftast anställda vid olika myndigheter. Vi bedömer därmed risken för inställda förhandlingar som relativt liten. Möjligheten att använda modern teknik minskar den risken ytterligare liksom kostnaderna för parter, ombud och andra aktörer. En koncentration innebär också att flertalet domare inte får er- farenhet av att handlägga den aktuella måltypen. Utifrån målunder- laget kan det dock konstateras att det endast är ett fåtal domare i de allmänna domstolarna som kan sägas få någon egentlig erfarenhet av att handlägga miljöbrottmål . Målunderlaget är i den storleken att de tingsrätter som får i upp- drag att hantera miljöbrottmålen torde kunna göra det inom ramen för deras befintliga verksamhet. Med utgångspunkt i antalet inkom- mande mål för skulle en koncentration innebära ca 12 mål per tingsrätt och år. Det är drygt 10 mål fler än vad de får in . Antalet kan jämföras med de totalt 90 000 mål som inkom- mer till landets tingsrätter (, Den framtida verksamhetsvolymen i rättskedjan, 2012). Vårt förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . Skälen för vårt förslag Med hänsyn till den kritik som framförs mot tillsyns- och sanktions- systemen är det angeläget att våra förslag genomförs . Med hänsyn till den tid som krävs för att remissförfarande, beredning i samt riksdagsbehandling torde emel- lertid inte lagändringarna kunna träda i kraft före . Vår bedömning: Våra lagförslag kräver inte några övergångs- bestämmelser. Skälen för vår bedömning tillsynsregler kräver inte några övergångsregler. Till- synsverksamheten bör fortsätta utan avbrott i samband med bestäm- melsernas ikraftträdande. Fråga är hur pågående mål och ärenden om straff eller förverkande enligt ska hanteras vid ikraftträdandet. Utgångspunkten när det gäller processrättslig lagstiftning är nya regler bör tillämpas genast efter ikraftträdandet men att en domstol inte förlorar sin be- hörighet till följd av att nya behörighetsregler träder i kraft under handläggningen av ett mål. Det bör gälla även i dessa fall. Miljöbrott- mål där handläggning pågår vid ikraftträdandet ska därmed fortsatt handläggas enligt äldre regler. En utredning ska redovisa vilka konsekvenser som utredningens för- slag får för staten, kommuner, landsting, företag och enskilda (14– 15 a §§ kommittéförordningen, 1998:1474).