sou · H5B310 · 2017-02-22 00:00:00 — Den styrande idén i den s.k. Autonomipropositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149) om att statlig reglering av universitet och högskolor inte bör vara alltför långtgående eller detaljerad är därmed ännu mer aktuell i förhållande till de enskilda utbildningsanordnarna. Detta innebär emellertid inte att staten helt har underlåtit att reglera de enskilda utbildningsanordnarnas verksamhet, men regleringen är mer begränsad för de enskilda utbildningsanordnarna än för statliga universitet och högskolor. Till exempel gäller högskolelagens bestämmelser bara i begränsad omfattning. Om tillräckligt starka skäl föreligger är det ändå möjligt att reglera även de enskilda utbildningsanordnarnas verksamhet. Ett exempel på en reglering är lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina i vilken det ställs en rad krav på enskilda utbildningsanordnare som vill kunna utfärda dessa examina. Utredningen anser att enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda vissa examina bör omfattas av den föreslagna regleringen kring hantering av oredlighet i forskning och att det bör ske på samma sätt som för övriga forskningsutförare, dvs. SOU 2017:10 Ytterligare avgränsningar – vem och vad ska kunna prövas av den nationella nämnden? Av respekt för de enskilda utbildningsanordnarnas självbestämmande anser utredningen emellertid att de förslag som också lämnas för fortsatt upprätthållande av god forskningssed i avsnitt 14.3 inte ska omfatta de enskilda utbildningsanordnarna utan enbart gälla statliga universitet och högskolor. Om en enskild utbildningsanordnare ser positivt på de föreskrifterna, kan de emellertid genom egen reglering själva besluta att tillämpa dem. I kapitel 12 övervägs vissa frågor kring offentlighet och sekretess för utredningarna. Forskning utförs också inom ett trettiotal statliga myndigheter som inte är universitet eller högskolor. Enligt en kartläggning som gjordes av en statlig utredare hade vissa av dessa myndigheter forskning som ett tydligt uppdrag i instruktion eller regleringsbrev medan andra bedrev forskning utan att denna uppgift nämndes i sådana styrdokument.5 Utredaren bedömde att myndigheternas kvalitetssäkring av sin forskning i stort sett var tillfredsställande, med några få undantag.6 I utredarens betänkande nämns dock ingenting om hur de aktuella statliga myndigheterna utreder eventuella misstankar om oredlighet i forskning. Ett urval av dessa myndigheter var närvarande vid den hearing som utredningen anordnade och ingen av dem rapporterade att de har utarbetade rutiner för hur sådana misstankar ska utredas. En önskan om att de statliga myndigheterna ska omfattas av samma regelverk som de universiteten och högskolorna framfördes då. Övriga statliga myndigheter har inte lika stor kunskap om eller erfarenhet av hur misstänkt oredlighet bör utredas som universiteten och högskolorna och deras forskningsverksamhet är också mycket liten i förhållande till lärosätenas. Detta anser vi talar för att inte heller de myndigheterna själva bör utreda misstänkt oredlighet i forskning, utan att de på samma sätt som statliga universitet och högskolor ska vara skyldiga att anmäla misstankar om oredlighet till . Därmed föreslår vi att statliga myndigheter som bedriver forskning ska omfattas av den föreslagna regleringen. 5SOU 2012:20 s. 38. 6SOU 2012:20 s. 41 f. Ytterligare avgränsningar – vem och vad ska kunna prövas av den nationella nämnden? Forskning utförs även i kommuners och landstings regi. Exempelvis ska landstingen och kommunerna enligt lag medverka vid finansiering, planering och genomförande av kliniskt forskningsarbete på hälso- och sjukvårdens område samt av folkhälsovetenskapligt forskningsarbete.7 För denna verksamhet får kommuner och landsting statsbidrag. Någon samlad bild av kommunernas och landstingens forskning har vi inte kunnat få, men det förefaller som om forskning inom hälso- och sjukvård utgör den absolut största delen. Kommunerna driver utvecklingsarbete inom t.ex. områden som äldreomsorg, socialtjänst och avloppsteknik och det kan inte uteslutas att en viss del av den verksamheten faller inom definitionen av forskning. Hur kommuner och landsting ska utreda frågor om oredlighet i forskning eller andra avvikelser från god forskningssed är inte reglerat. Som forskningsutförare bör de emellertid som andra inom vars verksamhet forskning bedrivs beakta forskningsetiska normer. Vid samråd med företrädare för landstingens forskningsverksamhet och Kommuner och Landsting har framkommit att det finns väl utarbetade system för t.ex. hantering av frågor om uppkomna vårdskador m.m., men att det i allmänhet inte finns någon struktur inom kommunerna och landstingen för hur just misstankar om oredlighet i forskning ska hanteras. I vissa fall har en misstänkt person som forskat inom sjukvården varit anställd vid en högskola och därmed har misstanken kunnat hanteras av denna, men när forskaren enbart är anställd av finns inte möjligheten att lämna ärendet till en högskola. Utredningen anser att samma regelverk om hantering av misstankar om oredlighet i forskning, så långt möjligt bör gälla alla forskningsutförare. Att ha olika regelverk är särskilt olyckligt för forskning inom hälso- och sjukvård, där forskningen ofta utförs i samverkan mellan akademi och landsting. Det som talar för att misstänkt oredlighet i kommuner och landstings forskning ska utredas av är att lika fall bör bedömas lika och att det är mindre resurskrävande att ha en instans som utreder oredlighet i forskning än att flera sådana parallella instanser byggs 7 26 b § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). SOU 2017:10 Ytterligare avgränsningar – vem och vad ska kunna prövas av den nationella nämnden? Med tanke på att omfattningen av forskningen inom kommuner och landsting är liten i jämförelse med universitetens och högskolornas forskning tror vi också att kommunsektorn skulle gynnas av ett sådant system. Det faktum att kommuner och landsting har en lagstadgad skyldighet att bedriva viss forskning och att delar av deras forskning är statligt finansierad talar ytterligare för att de bör omfattas av systemet, även om de också bedriver egeninitierad forskning med egna medel. Vi bedömer att det inte är rimligt att misstänkt oredlighet inom kommuners och landstings forskning hanteras enligt olika regelverk, utan att sådana misstankar ska hanteras på samma sätt oavsett finansiering och lagreglering. Kommuner och landsting är självstyrande och en tvingande statlig reglering innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen som måste motiveras. Om staten föreslås överta ansvar från kommunerna måste det alltid ha övervägts om samma syfte kan uppnås med ett mindre avsteg i den kommunala självstyrelsen. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Detta är en proportionalitetsprincip för lagstiftning mot kommuner och en prövning ska göras av om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål bör välja den reglering som är minst ingripande mot den kommunala självbestämmanderätten. Vid en sådan bedömning anser utredningen att ett system där ett statligt organ utreder misstänkt oredlighet i kommunernas forskning visserligen innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen eftersom en ny reglering införs, men också en lättnad för kommunerna, eftersom de själva inte längre behöver ansvara för sådana oredlighetsutredningar. Det är också rimligt att samma system gäller för prövning av oredlighet i forskning i hela den offentliga förvaltningen. Ett alternativ är annars att reglera att kommunsektorn i stället själv ska utreda misstänkt oredlighet i sin forskning. Kommuner och landsting har t.ex. processer för kvalitetssäkring och avvikelsehantering och det skulle då kunna regleras att avvikelser från god forskningssed ska hanteras inom de systemen. Ytterligare avgränsningar – vem och vad ska kunna prövas av den nationella nämnden? Vi anser dock att starkare skäl talar för att kommuner och landsting ska ha samma regler som de statliga forskningsutförarna och de enskilda utbildningsanordnarna när det gäller utredning av oredlighet i forskning och att den lilla inskränkningen i den kommunala självstyrelsen som det innebär är väl motiverad av att samma regler bör gälla alla och att det är mer effektivt att ha en instans för oredlighetsutredningar än flera parallella. Av respekt för det kommunala självbestämmandet anser utredningen emellertid att de förslag som också lämnas för fortsatt upprätthållande av god forskningssed i kapitel 14.3 inte ska omfatta kommuner och landsting, utan enbart gälla statliga universitet och högskolor. Om enskilda kommuner och landsting ser positivt på även de föreskrifterna, kan de genom egen reglering själva besluta att tillämpa också de reglerna. 9.2.5Övrig statlig och verksamhet Forskning utförs dessutom inom annan statlig verksamhet så som det statliga bolaget . Ut- redningen anser att den föreslagna lagen om prövning av oredlighet i forskning ska omfatta all forskningsverksamhet i statliga bolag och stiftelser, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Detsamma ska gälla all forskningsverksamhet i kommunala aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Regleringen motsvarar i huvudsak granskningsområde enligt 2 § 1, 4 och 5 i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet samt den avgränsning som ges för kommuner och landsting i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Många forskningsutförare är privata företag, organisationer och stiftelser. De branscher som 2013 hade störst utgifter för forskning och utveckling var Metaller, datorer, elektronikvaror, optik, SOU 2017:10 Ytterligare avgränsningar – vem och vad ska kunna prövas av den nationella nämnden? elapparatur och övriga maskiner, Motorfordon och andra transportmedel, Möbler och andra tillverkande varor, Farmaceutiska basprodukter och läkemedel samt Informations- och kommunikationstjänster. Utredningen har övervägt om även misstänkt oredlighet i privata företags, organisationers och stiftelsers forskning bör utredas av . Ett skäl som talar för ett sådant system är att all forskning bör behandlas lika oavsett i vems regi den utförs. Utredningen har dock svårt att se hur en allmänt utformad tvingande reglering om att anmäla misstankar om oredlighet till den nationella nämnden skulle kunna utformas för privata företag, organisationer och stiftelser. En skyldighet att anmäla en misstanke om oredlighet till ett statligt organ och en skyldighet att förse organet med forskningsdata förefaller vara ett alltför långtgående ingrepp i näringsfriheten. Andra typer av tvingande reglering finns visserligen redan gällande vissa aspekter av forskningsverksamheten. Ett exempel på detta är att bl.a. forskning som innebär ett fysiskt ingrepp på en forskningsperson eller innefattar behandling av känsliga personuppgifter bara får utföras om den har godkänts vid en etikprövning av en statlig nämnd.8 Detta gäller för all forskning, vare sig den sker i offentlig eller privat regi. En annan typ av tvingande reglering för privata företag är tillstånd för att få sälja vissa typer av produkter. Över vissa verksamheter utövas också tillsyn av statliga myndigheter. Ett tydligt exempel på det är läkemedelsforskning. Läkemedelsföretagens forskningsverksamhet granskas av svenska och utländska myndigheter och det finns även ett omfattande system för självkontroll. Misstankar om oredlighet och andra former av oegentlighet utreds internt eller med hjälp av , som har tillsynsansvar över företagens kliniska läkemedelsprövningar. Forskare som bedömts ha varit oredliga kan av företagen stämmas för kontraktsbrott. Det rigorösa kontrollsystemet har byggts upp mot bakgrund av den stora skandalen gällande läkemedelssubstansen talidomid (i marknadsförd under varunamnet Neurosedyn). Medlet visade sig ge svåra fostermissbildningar om det gavs till gravida . 8 3, 4, 6 och 24 §§ lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. Ytterligare avgränsningar – vem och vad ska kunna prövas av den nationella nämnden? Eftersom oredlighet i forskning i normalfallet inte är brottsligt utan rör sig om avsteg från god forskningssed, anser vi att en tvingande lagstiftning för privata företag, organisationer och stiftelser skulle bli alltför långtgående och inte kan motiveras. Det framstår heller inte som lika nödvändigt med en tvingande reglering om att anmäla misstankar till en ny statlig myndighet om det finns andra system som effektivt tar hand om sådana misstankar. Utredningen har inte haft möjlighet att i detalj studera alla branscher och deras regelverk men kan peka på att det åtminstone för läkemedelsbranschen redan finns en fungerande statlig tillsyn över forskningen genom som dessutom är reglerad på EU- nivå. Vi bedömer att det inte är vare sig önskvärt eller möjligt att ersätta eller komplettera det systemet med bestämmelse om att företagen måste anmäla misstankar om oredlighet i forskning till det ovan föreslagna statliga organet. Utredningen föreslår därmed att privata företag, organisationer och stiftelser inte ska omfattas av det föreslagna systemet. 9.2.7Forskning med offentlig finansiering I respektive gäller att all forskning som har fått offentlig respektive norsk finansiering ska kunna utredas av deras respektive centrala organ för utredningar av misstänkt oredlighet i forskning. Utredningen har övervägt om en liknande reglering är önskvärd även för del. De statliga forskningsfinansiärerna , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) och för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) har gemensamma riktlinjer9 för vilka medelsförvaltare som godkänns som mottagare av deras bidrag. Enligt riktlinjerna får en godkänd medelsförvaltare inte vara en organisatorisk enhet som bedriver ekonomisk verksamhet. En medelsförvaltare ska dessutom bl.a. vara en juridisk person med ett svenskt organisationsnummer, ha en dokumenterad forskningsverksamhet och bedömas ha förmågan att klara de åtaganden enligt de rådsgemensamma generella villkoren för bidrag 9 , Godkända medelsförvaltare för bidrag, Bilaga 1 till GD- beslut nr 195 (2015). SOU 2017:10 Ytterligare avgränsningar – vem och vad ska kunna prövas av den nationella nämnden? till forskning, garantera den akademiska friheten inom ramen för sitt uppdrag genom att forskningsproblem får väljas fritt, forskningsmetoder fritt får utvecklas och forskningsresultat fritt får publiceras. De svenska organisationer som är godkända som medelsförvaltare hos , Forte och Formas är enbart sådana forskningsutförare vars forskning föreslås kunna utredas av . För dessa skulle en bestämmelse om att misstänkt oredlighet i forskning som får offentlig finansiering ska kunna utredas inte tillföra något. Men statliga forskningsbidrag kan också ges till andra typer av forskningsutförare. Exempelvis ger bidrag till både privata företag, ideella föreningar, stiftelser, fysiska personer och utländska juridiska personer.10 Utredningen anser att det är en tilltalande tanke att misstänkt oredlighet i all forskning som finansieras med offentliga medel skulle utredas av . Vi anser dock att en reglering av privata företag, organisationer och stiftelser inte är önskvärd och blir alltför långtgående. En bestämmelse om att misstänkt oredlighet i all forskning som finansieras med offentliga medel skulle utredas av skulle troligen bli svår att tillämpa eftersom forskningsprojekt ofta bara delvis är finansierade av offentliga medel, vilket torde medföra svårigheter med att avgöra vilken del av projekten som då skulle behöva utredas av nämnden. Det förefaller dessutom ogenomförbart att reglera att misstänkt oredlighet utförd av t.ex. utländska juridiska personer skulle utredas av . Efter dessa överväganden finner utredningen att inte bör utreda misstanke om oredlighet i forskning hos andra forskningsutförare än statliga universitet och högskolor, enskilda utbildningsanordnare, övriga statliga myndigheter, statliga bolag och stiftelser, kommuner och landsting samt kommunala bolag, föreningar och stiftelser, även om forskningen fått offentlig finansiering. 10 , Årsredovisning 2015 s. 42. Ytterligare avgränsningar – vem och vad ska kunna prövas av den nationella nämnden? 9.3Utredning av misstänkt oredlighet utomlands och i internationella forskningssamarbeten Utredningens bedömning: bör utreda misstankar om oredlighet i den forskningsverksamhet som utförs av någon av de utpekade forskningsutförarna, även om forskningen utförs utomlands. Forskning sker allt oftare inom ramen för internationella samarbeten. Över en tredjedel av artiklarna som publiceras i vetenskapliga tidskrifter har författare från olika länder.11 Vissa samarbeten sker mellan forskare i och bara någon eller ett fåtal personer i ett annat land, men det finns också stora globala forskningsprojekt som involverar tusentals forskare från många olika länder.12 Även finansieringen av internationella forskningssamarbeten kan komma från många olika källor. Enligt utredningens direktiv uppkommer i detta sammanhang frågor om vilka regelverk om utredning av misstänkt oredlighet i forskning som ska gälla och i vilket land en utredning ska ske. Utredningen ska därför föreslå möjliga lösningar på hur utredning av oredlighet ska kunna genomföras när det gäller forskning som utförts i och som en del i internationella forskningssamarbeten. Vi har tolkat direktivet så att frågan handlar om dels internationella forskningssamarbeten som utförs i , dels internationella forskningssamarbeten som utförs utomlands och där en svensk forskningsutförare är samarbetspart. Vi kommer också att kommentera de situationer där svenska forskare forskar utomlands, utan att forskningen är del i ett internationellt forskningssamarbete. 9.3.1Exempel på internationella forskningssamarbeten Internationella forskningssamarbeten finns i många olika varianter. skriver parterna avtal kring vem som ska göra vad men . jobbar man parallellt med olika delar av ett projekt 11The , Knowledge, networks and nations Global scientific collaboration in the 21st century, 2011 s.46. 12I bid s. 46 f. SOU 2017:10 Ytterligare avgränsningar – vem och vad ska kunna prövas av den nationella nämnden? och ibland samarbetar man mer direkt inom varje del. En forskare med anställning hos en svensk forskningsutförare kan därmed komma att utföra forskning utomlands inom ramen för samarbetet. På motsvarande sätt kan en forskare utan anknytning till en svensk forskningsutförare utföra forskning i , inom en svensk forskningsutförares organisation. Även om man har arbetat med olika delar i ett projekt kan delarna sen pusslas ihop och presenteras som en helhet. Det förekommer också att forskare enbart lånar utrustning utomlands för att genomföra experiment, i synnerhet speciell utrustning i form av ”core facility” eller liknande. Flertalet länder, om inte alla, med vilka svenska forskningsutförare utför internationella forskningssamarbeten, har egna system för att utreda misstänkt oredlighet i forskning. Dessa system är framför allt inriktade på forskning i det egna landet, men kan ibland också sträcka sig till att kunna utreda forskning utomlands som på något annat sätt har anknytning till landet, t.ex. genom att den har fått finansiering från det aktuella landet eller att forskare med anställning inom landet har utfört forskningen i utlandet. I våra grannländer finns bestämmelser om granskning av misstänkt oredlighet i forskning som har skett i utlandet. Det norska Granskingsutvalget kan uttala sig dels om oredlighet i forskning i , dels om oredlighet i forskning i utlandet om den bedrivs av forskare som är anställda av en norsk arbetsgivare eller om en väsentlig del av finansieringen kommer från . Här hänger man alltså upp utredningsskyldigheten på en anknytning i form av anställning av en norsk arbetsgivare eller finansiering från . I gäller att den vetenskapliga publikation som det klagas på ska vara offentliggjord i , ha utarbetats som ett led i den anklagades anställning eller förvärvsarbete i eller ska ha fått finansiering av en dansk offentlig myndighet, eller så ska forskaren i övrigt ha sin närmaste anknytning till . I de finska anvisningarna om god vetenskaplig praxis och handläggning av misstankar om avvikelser från den sägs att anvisningarna i tillämpliga delar bör iakttas även i det nationella och internationella forskningsarbete som sker i samarbete med företag och andra organisationer. Ytterligare avgränsningar – vem och vad ska kunna prövas av den nationella nämnden? Då en misstanke om oredlighet uppstår inom forskning som är eller har varit del i ett internationellt samarbete uppstår frågan vem som ska utreda den misstänkta oredligheten. Det är kanske från början inte tydligt vem som har varit eller är ansvarig för olika delar av projektet och i vilket land oredligheten har ägt rum. Det kan därmed komma att uppstå situationer både där flera olika länders organ för utredning av misstänkt oredlighet13 har möjlighet eller skyldighet att utreda en viss misstanke om oredlighet i forskning, och där inget lands organ har skyldighet att utreda. gäller att en högskola, i betydelsen statligt universitet eller statlig högskola, som genom en anmälan eller på något annat sätt får kännedom om en misstanke om oredlighet i forskning, konstnärlig forskning eller utvecklingsarbete vid högskolan ska utreda misstankarna.14 Det har inte närmare angetts hur uttrycket vid högskolan bör tolkas. Utredningen har bara fått kännedom om ett fall där en forskare har utretts för oredlighet i forskning som delvis har skett utomlands, men den handling som forskaren fälldes för hade inte genomförts utomlands. Vi vet inte om någon högskola har ställts inför frågan att avgöra om forskning utomlands kan räknas som att den är utförd vid högskolan. När det gäller internationella forskningssamarbeten uppstår frågor om vilken forskning i och vilken forskning utomlands som bör kunna granskas av . Systemet måste både vara rimligt och genomförbart, juridiskt och praktiskt. Att de utpekade forskningsutförarnas forskningsverksamhet i ska omfattas av regelverket anser vi är självklart. Men vad bör gälla om forskare som är anställda av de utpekade forskningsutförarna forskar utomlands inom ramen för sin anställning, inom 13Med organ avses här både forskningsutförare och organ som är fristående från dessa. 141 kap. 16 § högskoleförordningen (1993:100). SOU 2017:10 Ytterligare avgränsningar – vem och vad ska kunna prövas av den nationella nämnden? ett internationellt forskningssamarbete eller t.ex. sammanställer data eller skriver en artikel i ett annat land utan att för den skull vara knuten till en forskningsmiljö där? I dessa fall tycker vi att det är rimligt att ska kunna granska forskningen. Om endast forskning som har utförts i kan utredas så skulle det kunna få den oönskade effekten att en forskare kan skylla på att en viss del av forskningen, t.ex. sammanställningen av resultat, har genomförts utomlands, och på så sätt undkomma prövning. Som utredningen ser det finns det i grunden inget hinder mot att själva regleringen om svenska utredningar av oredlighet i forskning kan omfatta även internationella samarbeten. En utredning måste emellertid också kunna genomföras såväl juridiskt som praktiskt. För att kunna utreda ett ärende om misstänkt oredlighet i forskning behöver nämnden kunna få ta del av relevant utredningsmaterial i form av t.ex. forskningsdata.