sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Det faktum att de inte ens fick påbörja processen för att söka asyl gjorde att de upplevde att de befann sig i ett vakuum där det inte skedde någonting som kunde påverka deras situation. Barnen beskrev att ovissheten som detta innebar var oerhört påfrestande och nedbrytande. 36 webbplats, /barnombudsmannen/vart- arbete/skrivelser/2016/7/skyddet-mot-barnaktenskap-maste-starkas/ 9.5.2Brist på kunskap och information begränsade friheten Enligt artikel 31 i angående flyktingars rätts- liga ställning ska staten inte ålägga andra inskränkningar i rörelse- friheten för människor på flykt än de som är nödvändiga. Det fram- går också av 1 kap. 8 § utlänningslagen. När det uppstod brist i kapaciteten att registrera asylansökningar i och brist på boenden placerades de som registrerat sin asylansökan i bussar som körde norrut. De som gick på bussarna informerades om att de skulle köras till en annan ort för att få någonstans att bo. De erbjöds att ordna eget boende som ett alter- nativ. De var inte förhindrade att lämna bussarna och de var inte på något sätt frihetsberövade. Det förekom dock att varken Migrations- verket eller busschauffören kände till bussens destination när den lämnade eftersom då inte hade ordnat något boende som kunde ta emot dem som satt på bussen. Det innebar förstås att de som satt på bussen inte heller hade kunskap om vart de färdades. På området vid kontor och ankomstboende i samlades många människor. Delar av området var en parker- ing dit transporterade människor som vid gräns- kontrollen hade uppgett att de ville söka asyl. Området var inhägnat med staket, det fanns tält och en kö bildades. Situationen med stora samlingar människor som väntade på att få registrera sig som asyl- sökande eller på att få någonstans att bo gjorde att öppnade en vänthall i . Kritik riktades från bl.a. om förhållandena där. T.ex. fanns det inte ett tillräckligt antal toaletter i förhållande till antalet människor, barnfamiljer fick sova på liggunderlag, det fanns inte möjlighet för kvinnor att få den avskildhet de behövde och det saknades tillräckligt med duschar. Det finns motstridiga uppgifter om vilken information som lämnades till dem som befann sig i vänthall. Vissa uppfattade att det inte var tillåtet att lämna mässlokalerna eftersom det skulle innebära att man avbröt sin asylprocess och därmed befann sig i utan uppehållstillstånd och riskerade att avvisas. Andra uppfattade att det var fritt att lämna vänthallen. Vissa fick ingen information alls i saken och frivilliga som arbetade inne på uppmanades att inte berätta om att människorna hade rätt att lämna lokalen. Utanför arbetade med att upprätthålla ordning. I fall där en person inte längre vill söka asyl eller försöker avvika från utredande polis har möjlighet att använda tvångsmedel. En utlänning som reser in till är skyldig att stanna kvar för utredning i (9 kap. 9 § UtlL). Utredningen anses avslutad genom att fristen löpt ut, att fattat beslut om avvisning eller att Polismyndig- heten överlämnat utlänningen till . och hade delvis olika tolk- ning av utlänningslagens reglering kring när ett överlämnande hade skett från till (jfr avsnitt 9.4). Den som lämnats av till och som såg att polisen arbetade utanför kunde tolka situationen så att det inte var tillåtet att lämna . Utlänningslagen är tydlig med att asylsökandes frihet inte får begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Bestäm- melsen tar i första hand sikte på att proportionalitetsprincipen ska tillämpas när det är fråga om att begränsa en enskild persons fysiska frihet exempelvis genom beslut om förvar eller uppsikt.37 Att ställa en grupp asylsökande inför en situation där de i prak- tiken inte upplever sig ha något val kan av enskilda personer i gruppen ha upplevts som en begränsning av den egna friheten. Det gällde både de personer som färdades lång väg med bussar utan att veta vart den skulle och de personer som väntade i köer på att få registrera sig som asylsökande eller på boende inne på Malmö- mässan. Då blir det av grundläggande betydelse för rättssäkerheten att myndigheterna ger entydiga besked. Enbart misstanken om en frihetsbegränsning utan stöd av lag är allvarlig. Genom att ta tag i situationen och tydligt informera om att det fanns möjlighet att välja att inte åka med bussarna och att lämna vänthallen vid och inne på och vad det valet skulle innebära för den enskilda individen hade Migrations- verket kunnat undvika att människor upplevde sin frihet begränsad även om väntan på att få sin asylansökan registrerad och att få ett boende blev lång. 37 Se 10 kap och 11 kap utlänningslagen om förvar och uppsikt. 9.5.3Mottagandet av människor på flykt ska ske utifrån kunskap Mottagandet av de människor på flykt som kom hade kunnat hanteras bättre av myndigheterna i olika delar av migrations- mottagandet om det hade funnits den kunskap som behövdes om vilka åtaganden vårt land har enligt folkrätt, konventioner och svensk lag. Många medarbetare på myndigheterna hade till- räckliga och goda kunskaper men många var också nyanställda och sökte aktivt efter mer kunskap som det var svårt för dem att hitta rätt information. Det blev en svår prioritering inom myndigheterna mellan att ge medarbetarna tid för kunskapsinhämt- ning och tid för handläggning och bemötande. Två grupper av dem som kom till hade behövt mötas av en större kunskap från myndigheternas sida. Det gäller barnen som kom och det gäller kvinnor. Ensamkommande barn på ankomstboenden Det finns skäl att belysa och betona behovet av ökad kunskap om bland svenska myndigheter, exempelvis i kom- munerna. Enligt artikel 3 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barnet. rekommenderar att alla som är inblandade i mot- tagandet och handläggningen av ärenden gällande ensamkommande barn ges specialiserad utbildning. Antalet ankomstboenden ökade snabbt och barnen blev kvar där längre än vad som är avsett eftersom det tog tid för att anvisa en vistelsekommun. Det ledde till att kommunerna fick anställa många nya medarbetare som ibland saknade tillräckliga kunskaper om barns behov av omsorg, närhet och stöd. Även om det säkert inte var möjligt att i en sådan situation bygga upp tillräcklig kompetens hos varje anställd medförde bristen på kunskap svårigheter för både dem som arbetade med barnen och för barnen själva. Det har hänt att anställda vid ankomstboenden har upplevt brist på kompetens och stöd från sin arbetsgivare och därför avstått från att samtala med barn, från att ingripa vid konflikter och från att söka upp barn som mått dåligt eller varit ledsna. Därmed har grundläggande krav på ett bemötande utifrån barnens bästa åsido- satts. De som arbetade på ankomstboenden hade också otillräckliga kunskaper som gällde barns hälsa. De har inte alltid förstått att barnen behövde vård eller psykiatrisk hjälp. Personalen hade också otillräckliga kunskaper om hur vården fungerar och kunde därför inte alltid ge barnen det stöd och den hjälp de behövde för att få rätt vård. En lärdom blir att bättre kunskaper i hela kedjan hos dem som arbetar med mottagandet av ensamkommande barn är en förutsätt- ning för att ska kunna leva upp till sina internationella åtaganden om barnets rätt och grundläggande rättssäkerhetskrav. Barn som kommer tillsammans med sin familj ska också tas emot utifrån de krav som ställs i och svensk lag. Barn i familj fick inte den information de behövde inför sin asylprocess. förekom det att barn som kommit med sin familj placerades på boenden med många vuxna och där upplevde trängsel, otrygghet och hot. Vissa barn fick bevittna konflikter mellan vuxna och några har varit rädda för att sova tillsammans med främmande vuxna. Barn sov på golvet på tillsammans med hundratals främmande människor. Vissa barn i familj fick också flytta till nya boenden , ibland utan att få veta om det i förväg. För barnen innebar det att hastigt ryckas upp från platser där de börjat känna sig trygga och där de börjat skolan och fått vänner. De upprepade flyttarna ledde till oro inför att behöva flytta på nytt, vilket gjorde det svårt för barnen att känna sig trygga. En lärdom blir att barn i familj måste uppmärksammas mer. Mot- tagandet av varje barn måste ske så att barnets rättssäkerhet värnas och så att mottagandet lever upp till internationella förpliktelser om barnets rätt. Vi har framför allt utifrån arbetet i kommuner och landsting sett att det finns erfarenheter där myndigheterna har sett behov av insatser för att tillgodose jämställdhetsaspekter. Det kan handla om att kvinnor måste ges möjlighet att föra sin egen talan och inte före- trädas av sin make, son eller manliga släktingar. Det kan också handla om att ordna boende och andra utrymmen som tar hänsyn till kvinnor och flickors behov utan att de för den skull isoleras. En ensamkommande flicka bör inte placeras på ett boende med i övrigt enbart pojkar. På olika ankomstboenden och boenden för ensam- kommande barn har man vid schemaläggning beaktat att såväl kvinnlig som manlig personal ska finnas. Särskilt när det gäller ensamma flickor har flera kommuner upp- gett att de som regel placerar flickorna i familjehem, för att i så stor utsträckning som möjligt undvika att endast en flicka bor på ett boende med i övrigt flera pojkar. Det har gjort att ensamkommande flickor blivit mindre utsatta. Jämställdhet handlar om jämlik tillgång till kunskap om myndig- heternas rutiner. Vi har under vårt arbete sett att myndigheterna uppmärksammat frågan. 9.5.4Ansvar för att det finns kunskap har ett brett ansvarsområde och i myndigheten finns en gedigen kunskap om de olika regelverk som gäller för mottagandet av människor på flykt. visade tydligt vikten av att kunskapen når fram till rätt person på rätt myndighet för att mottagandet ska bli både rättssäkert och effektivt. Inte tillräckligt erfaren personal i har som myndighet en gedigen kunskap om den lagstiftning och de olika regelverk som gäller för myndighetens ansvarsområde. Under den ansträngda situation som rådde blev det tydligt att myndigheten hade svårt att förmedla rätt kunskap till rätt medarbetare i organisationen. hade gjort stora nyrekryteringar, delvis på grund av att myndigheten växte och delvis på grund av att man tidigare saknat vissa kompetenser. avsikt var att man tack vare dessa rekryteringar skulle få en stabil personalsituation. Situationen med många människor som kom gjorde dock att man inte nådde målet med en i alla delar kompetent och erfaren personalstyrka. beskriver själva att personalen delvis var ”junior”. Det fanns inte resurser inom för en ordnad kunskapsöverföring så att rätt och tillräcklig kunskap fanns i alla delar i den egna organisationen. Kunskapen inom myndigheten var därför inte tillräcklig för att klara en stor ansträngning som ställde många frågor på sin spets och som krävde svåra vägval och beslut. Detta påverkade också möjligheter att sprida viktig kunskap till myndigheter och civilsamhälle. Kommunerna hade delvis bristfälliga kunskaper Vissa kommuner hade erfarenhet av exempelvis mottagande av ensamkommande barn och goda kunskaper om regelverket. Det stora antalet ensamkommande barn medförde dock en stor brist på tillräckligt kvalificerad och erfaren personal i kommunerna. personal hann inte med alla arbetsupp- gifter och försvagades personalens uthållighet. Kom- munerna hade svårt att hitta ny personal med rätt kompetens och svårt att hinna rekrytera i takt med de ökade behoven. Det gjorde att det i vissa kommuner rådde brist på socialsekreterare med socionom- kompetens. innebar också att yrkesgrupper som inte arbetat med migration eller mottagande ställdes inför arbetsuppgifter som krävde kunskaper om lagar och regler och kunskaper om de människor som kom till . Kommuner som aldrig tagit emot ensamkommande barn tog nu emot stora grupper barn och var tvungna att snabbt sätta sig in i regelverk om boenden och gode män. Andra kommuner såg stora grupper män- niskor på flykt passera och ställdes inför frågor om både skyldigheter och möjligheter att hjälpa till. Även om kunskapen om lagar och regler ofta inte var tillräcklig var viljan att göra rätt hög. Många beskriver okunskapen som ett av de största bekymren . Det skapade oro, osäkerhet och vånda att inte veta vad som förväntades och vilka regler som gällde. Många kommuner vände sig till för att få besked. betraktades som den främsta experten på lag- stiftning om asyl och migration och på mottagande av människor från andra länder. Det var inte överraskande att kommuner valde att vända sig till med sina frågor. Migrationsfrågorna har skötts av den myndigheten . Många kommuner upplevde att de inte fick besked av Migrations- verket. De vände sig då i första hand till SKL. Många vände sig till andra myndigheter, t.ex. . fick i upp- drag att svara på frågor, men det räckte inte. I vissa fall vände man sig till för att få besked. Frivilliga som vill hjälpa till med mottagande måste också ha viss kunskap, även om man förstås inte kan eller ska begära att alla ska ha den kunskap som behövs för den som ansvarar för myndighets- utövning i mottagandet. Frivilligorganisationerna och enskilda volontärer gjorde avsevärda praktiska och medmänskliga insatser t.ex. genom att snabbare än myndigheterna finnas på plats och genom att kunna lyssna och finnas till hands. Med det sagt vill vi peka på att det finns risker när frivilliga arbetar nära eller går utöver gränsen till myndighetsutövning. Fri- villiga har t.ex. erbjudit sjukvård på centralstationer utan att kunna visa om de hade sjukvårdsutbildning och utan tillräcklig hygien eller adekvat utrustning. Frivilliga har också i de oordnade situationerna på centralstationer och färjeterminaler gett felaktig information, vilket har gjort att t.ex. ensamkommande barn har utsatts för ökade risker. Många frivilliga har förgäves sökt kunskap för att kunna genomföra sin del av mottagandet på ett sätt som bidrar till rätts- säkerhet och effektivitet. Bland de frivilliga fanns också de som hade mycket hög kompetens inom sitt område, t.ex. läkare, sjuksköter- skor, advokater, andra jurister och andra personer med relevant utbildning som kunde möta kraven på tillgänglighet och snabb och korrekt information och som hade kunskap om skillnaden mellan frivilligt arbete och myndighetsutövning. Frivilligorganisationer med etablerade strukturer och kunskap om migration upplevde att de kunde bidra på ett annat sätt än mer tillfälligt engagerade volontärer. , Röda Korset och Rädda barnen valde t.ex. att ta på sig uppgifter eller att arbeta mer långsiktigt och utifrån mer strukturerade behovsanalyser och det fanns exempel på att frivilliga anställdes i myndigheter och organi- sationer kontrakterades av myndigheter för att medverka inom ramen för det offentliga åtagandet. I sådana fall fanns kunskap som kunde förmedlas frivilligorganisationerna emellan. Med ännu mer och rätt kunskap hade det civila samhällets och enskilda volontärers insatser blivit ett ännu starkare bidrag i samhällets mottagande av människor på flykt. Vår bedöm- ning blir att det fanns en betydande kapacitet och en stor drivkraft hos det civila samhällets aktörer och att erfarenheterna har visat att den kan tas tillvara på ett ännu bättre sätt. har ett stort ansvar för att asylsökande och myndigheter har rätt kunskap uppkom många situationer där bristen på kun- skap gick ut över både rättssäkerheten för människor på flykt som sökt sig till vårt land och myndigheternas möjligheter att genomföra sitt uppdrag på det bästa sätt som gick. pågick ett intensivt arbete med att ta emot människor på flykt och efterhand byggdes ny kunskap och kompetens upp hos myndigheterna. Det gav bättre förutsättningar att också förmedla rätt kunskap till dem som sökte asyl. hade och har ett stort ansvar för att framför allt asylsökande och den egna personalen får tillräckliga kunskaper. Som specialistmyndighet bedömer vi att det också ligger inom ramen för uppdrag att bidra till att andra myndigheter som arbetar med att ta emot människor på flykt får tillräckliga kunskaper. Varje myndighet har ansvaret för den egna personalens kompetens men i en ansträngd situation som är det viktigt att den myndighet som hade specialistkunskaper tar ledningen och är tillgänglig för att förmedla rätt kunskaper till rätt medarbetare och till rätt myndighet. Utebliven eller bristfällig kunskap om mottagandet eller asyl- processen leder till missuppfattningar, rykten eller desinformation. Detta kan i sin tur få allvarliga konsekvenser i form av att personer låter bli att ta kontakt med myndigheter eller att de ger fel infor- mation till myndigheter. Det utsätter människorna på flykt för ökade risker och leder till brister i rättssäkerheten. Det är redan utsatta grupper som förlorar mest på bristande kun- skaper hos myndigheterna. De människor som av olika anledningar valde att inte söka asyl i behöver uppmärksammas och bland dem särskilt barnen och kvinnorna. Ensamkommande barn är helt beroende av att vuxna i form av gode män eller personal hjälper dem att få den kunskap de behöver. Information till barn i familj priori- terades under vissa perioder bort , trots att barn kan ha egna asylskäl. På samma sätt kan kvinnor ha särskilt stor användning av kunskap om asylprocessen, som Migrations- verkets informationstillfällen i grupp är en form som fungerar sämre för att förmedla information till t.ex. kvinnor. Brist på kunskaper om den egna situationen och hur den kan på- verkas gör det svårare att vänta på besked och kan leda till upp- givenhet och passivisering. Det finns en fara i att sätta människor i inaktiv väntan utan möjlighet att påverka den egna livssituationen. Tjänstemän i kommuner och på myndigheter uppfattade brist på egen eller organisatorisk kunskap som en av de stora utmaningarna . De myndigheter som hade kunskap inom områden som migration, asylfrågor, integration och mångkultur var betydligt bättre förberedda och upplevde mindre ansträngningar än andra. Kommuner och landsting med erfarenhet av mottagande och av mångkultur har byggt upp kun- skap och rutiner kring lagar och regler och visste därför vad de hade för ansvar och hur de bäst skulle förverkliga detta. innebar ett kontinuerligt lärande och många myndigheter byggde upp värdefull kunskap om mottagande av män- niskor på flykt. Det är viktigt att den kunskapen dokumenteras och att det blir tydligare för andra myndigheter i vilka situationer de kan förvänta sig att få kunskap från och i vilka situationer de bör bygga upp egen kunskap. Vi har i avsnitt 9.4 redo- visat några särskilda områden där vi bedömer att regeringen borde ta initiativet för att ansvaret och kunskapen hos myndigheter som arbetar med migration ska bli en bättre. 9.6Från information till samordning och ledning Det stora antalet vuxna och barn på flykt som anlände och skulle tas emot krävde att de ansvariga myndig- heterna hade tillgång till den information de behövde för att kunna ta sitt ansvar och hantera situationen samordnat med andra myndig- heter. Det handlade om samarbete på olika nivåer och i olika sam- manhang för att ge så bra förutsättningar som möjligt för både rättssäkerhet och effektivitet i en ansträngd situation. Civilsam- hällets insatser blev särskilt viktiga i ett läge där det offentliga åtagandet ställdes inför stora utmaningar. Migrationen till har ökat kraftigt vid tidigare tillfällen – då 84 000 personer sökte asyl i . En viktig skillnad 2015 jämfört med tidigare var att ansvaret i högre utsträck- ning hade flyttats till kommuner och landsting. Ansvaret för de ensamkommande barnens boende och rätt till stöd och hjälp över- fördes från till kommunerna . infördes lagstiftning som ger alla barn rätt till samma vård och asylsökande vuxna rätt till vård som inte kan anstå, liksom rätt för alla asylsökande att få en hälsoundersökning. fick asylsökande barn rätt till viss skolgång och 2002 fick asylsökande barn utökad rätt till skolgång. fick barn som inte legaliserat sin vistelse i rätt att gå i skola på samma villkor som andra barn. Situationen 2015 innebar därmed att kommuner och landsting på ett helt annat sätt berördes av ett ökat antal människor på flykt än vid de tidigare tillfällen då migrationen ökat. De utmaningar som uppstod vid tidigare kraftiga ökningar av människor på flykt löstes då främst inom . innebar att ett stort antal myndigheter på statlig och nivå berördes av den hastigt förändrade situationen och ställdes inför att fullgöra sin uppgift i samverkan med andra. fanns stora skillnader i ansvar och perspektiv och också stora skillnader i hur situationen faktiskt utvecklade sig i olika delar av . Det hade en stor betydelse för förutsättningarna att styra och leda det sammantagna offentliga åtagandet och det innebar också stora krav på en samlad och samordnad ledning. De särskilda utmaningar som ligger i att många myndigheter hanterade mottagandet förstärktes av det faktum att mottagningssystemet som helhet inte var dimensionerat för det antal människor på flykt som kom. hade inte kapacitet att snabbt registrera alla asylsökande som kom och det fanns brist på boenden. Den tidigare strukturen där mottagande av ensamkom- mande barn koncentrerades till vissa kommuner höll inte och såg sig tvungna att bortse från de särskilda för- hållanden som kunde råda i de kommuner där asylboenden eller evakueringsboenden öppnades. ställdes många yrkesgrupper, myndigheter och organisationer inför frågor och uppgifter som de inte tidigare hade erfarenhet av, åtminstone inte i den utsträckning som situa- tionen krävde. Myndigheterna på olika nivåer skulle samverka inom ett för många nytt område och samarbeta med frivilligorganisationer och volontärer. En nödvändig förutsättning för att kunna möta den oväntade tillströmningen av människor på flykt var för- mågan att snabbt skapa en bild av läget och att ge berörda myndig- heter och andra som behövde kontinuerlig information om för- ändrade omständigheter. En lika nödvändig förutsättning var förmågan att samordna och inrikta verksamheterna för att öka den gemensamma förmågan i migrationsmottagandet. Samordning handlar om att myndigheter inte ska vara i vägen för varandra och att de ska hjälpa varandra där det går. Samordning innebär också anpassning av aktiviteter och del- mål så att tillgängliga resurser kommer till största möjliga nytta. Inriktning är orientering av tillgängliga resurser mot bestämda mål. Varje myndighet har en egen inriktning och när flera myndigheter fungerar tillsammans finns det också en myndighetsgemensam inriktning. Inriktning och samordning av resurser kan åstadkommas genom samverkan, då aktörer kommer överens. Samordning och inriktning kan också åstadkommas genom ledning. Ledning behöver inte inne- bära att endast en myndighet beslutar, utan ledning kan åstadkom- mas genom samordning och inriktning där flera myndigheter fattar beslut tillsammans. Inom staten och kommunerna finns många goda exempel på gemensamt ledarskap t.ex. när det gäller bekämpning av organiserad och annan brottslighet. I detta avsnitt analyseras först de strukturer för insamling och förmedling av lägesinformation som användes . Den ena hörnstenen var de lägesbilder som togs fram. Den andra var de samverkanskonferenser och andra möten som genomfördes i syfte att inhämta och förmedla information. Avsnittet redovisar också två områden där vi anser att bättre information hade kunnat ge ett annat resultat och därmed förbättrat förutsättningarna för mottagandet. Det första är boenden, där bristande information gjorde att samhällets resurser inte tillvaratogs på ett effektivt sätt. Det andra är frågan om tält, där det tidigt fanns information om att tält inte var en lämplig lösning. Avslutningsvis analyseras myndigheternas samverkan och deras arbete med att utifrån gemensam information skapa förutsättningar för samordning, gemensam ledning och inrikt- ning. 9.6.1Metoder för att ta fram och dela information