sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Brottsligheten minskade jämfört med kontrollområdena. Syften med och effekter av kameraövervakning Slutligen visade genomgången att kameraövervakning tycktes fungera bättre mot egendomsbrott eller planerade brott än mot mer impulsiva brott. 4.2.3Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi – Verksamma insatser mot brott? Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () gav docent i uppdrag att ur ett nationalekonomiskt perspektiv beskriva effekten av åtgärder inom det rättspolitiska området. I rapporten insatser mot brott? En om orsak och verkan (2015:4), som publicerades , redovisades två svenska undersökningar av effekten av kameraövervakning. Den första undersökningen gällde effekten av kameraövervakning i och den andra undersökningen gällde effekten av kameraövervakning avseende incidenter med inkastade föremål inne på allsvenska fotbollsarenor. installerades övervakningskameror på 100 tunnel- banestationer. Installationerna skedde vid olika tillfällen, berodde inte på tidigare brottslighet vid de olika stationerna och var inte koordinerade med andra brottsförebyggande åtgärder. Det gick därför att studera den potentiellt avskräckande effekten av övervaknings- kamerorna. Undersökningen visade inte några avskräckande effekter av kameraövervakning i tunnelbanesystemet som helhet. Däremot fanns det enligt undersökningen stora effekter i innerstaden där brottsligheten minskade vid 15 av 19 stationer, ökade vid tre statio- ner och var opåverkad vid en station. Planerade brott som fick- stölder och rån minskade men däremot inte narkotikabrott och våldsbrott. Fickstölder minskade med och rån med . Brottsligheten minskade på de stationer där kameror var installerade och minskade inte på närliggande stationer utan kameror. Vidare visade undersökningen att brottsligheten utanför Syften med och effekter av kameraövervakning stationerna ökade med av den minskning som skedde inne på stationerna. Kameraövervakning av allsvenska fotbollsarenor Undersökningen omfattade tiden –2005. Kamerorna installerades relativt slumpmässigt på olika allsvenska fotbollsarenor. Undersök- ningen visade att antalet incidenter med inkastade föremål på spel- planen minskade drastiskt direkt efter införandet av kameraöver- vakningen. Matcher där kameror fanns hade i genomsnitt 65 pro- cent färre incidenter än matcher utan kameror. Förändringen skedde exakt för införandet av kameraövervakningen, vilket enligt forskaren som gjorde undersökningen talade för att kamerorna hade en omedelbar avskräckande effekt. Det fanns inte något stöd för att våldet hade förflyttats till områdena utanför arenorna. – Kameraövervakning på Stureplan och inleddes ett treårigt försök med kameraövervak- ning på och omkring Stureplan och i . Platserna är populära mötesplatser med hög krogtäthet. De är också två av de mest våldsdrabbade platserna i landet. Övervakningen ut- fördes av polisen. Brå utvärderade, efter förfrågan från dåvarande Polismyndig- heten i , kameraövervakningen under försöks- perioden. Inget av de tidigare projekt med kameraövervakning i som utvärderats av Brå hade varit så omfattande och haft samma förutsättningar, t.ex. vad gällde aktiv övervakning, som detta projekt. Utvärderingen presenterades i tre delrapporter, en som kamerorna varit i bruk. Framställningen i detta avsnitt baseras i huvudsak på den tredje och avslutande rapporten övervakning på Stureplan och , som publicerades (Brå 2015:21). Kameraövervakningen hade bedrivits med sju kameror vid Stureplan, som varit aktiva mellan och , och nio kameror Syften med och effekter av kameraövervakning vid , som varit aktiva mellan och . hade kamerabilderna styrts och övervakats i realtid av en särskild kameraoperatör hos polisen, vilket medfört att brott avstyrts och förhindrats i samband med att situationerna uppstått. För att kunna jämföra brottsutvecklingen vid Stureplan och med brottsutvecklingen vid andra platser valdes fem kontrollområden ut. Områdena hade likheter med Stureplan och på så sätt att relativt många våldsbrott anmäldes där och nätter. Vidare fanns det ett relativt stort antal kvällsöppna barer och restauranger i kontrollområdena. Kontrollområdena var dock långt ifrån lika brottsbelastade. Utvärderingen visade att antalet anmälda brott mot person minsk- ade som områdena kameraövervakades. Minsk- ningen skedde framför allt under de tider då kamerorna var bemannade, alltså helgkvällar. Under dessa tider minskade de anmälda brotten med vid och vid Stureplan . när kamerorna varit i gång men inte bemannade hade minskningen vid varit nästan lika stor som under de tider då kamerorna varit bemannade. När brottsutvecklingen vid Stureplan och sattes i relation till brottsutvecklingen i kontrollområdena framkom dock att den anmälda brottsligheten minskat på liknande sätt i de senare områdena. Enligt Brå var det mot den bakgrunden inte rimligt att göra bedömningen att det var kameraövervakningen som bidragit till minskningen av antalet anmälda brott vid Stureplan och Med- borgarplatsen. Det var endast sexualbrott som minskade i större utsträckning vid de kamerövervakade platserna jämfört med kon- trollområdena. Sexualbrotten var dock så få att det enligt Brå var svårt att dra några säkra slutsatser om huruvida detta berodde på kameraövervakningen eller inte. Vidare visade dokumentation från polisens kameraoperatörer att kamerorna kommit till användning . Med hjälp av kamerorna hade polisen avbrutit potentiella våldsbrott, upp- märksammat andra typer av brottslighet, exempelvis fickstölder, och initierat omhändertaganden av berusade personer. Polisen hade också uppmärksammat personer som varit misstänkta för vålds-, narkotika- eller tillgreppsbrott. Hur stor den brottsförebyggande effekten var när det gäller denna typ av aktiv användning av kamerorna Syften med och effekter av kameraövervakning var dock enligt Brå svårt att avgöra, eftersom det inte gick att säga hur situationen skulle ha utvecklats utan polisens ingripande. Polis- erna i yttre tjänst upplevde att kamerorna varit till stor nytta då de bidragit med en överblick som annars varit svår att få. Utvärderingen visade vidare att inspelat material från kamera- övervakningen hade begärts in i 218 brottsutredningar under de studerade perioderna, vilket motsvarade ungefär en femtedel av de anmälda brotten på platserna. I 45 fall var materialet användbart i brottsutredningen och i 21 fall väcktes åtal. I åtta fall hade mate- rialet särskild betydelse för den rättsliga uppklarningen. I sju av dessa blev domen fällande och i det åttonde fallet ogillades åtalet på grund av nödvärn. Utvärderingen visade inga större förändringar när det gällde hur trygga platserna upplevdes efter det att kamerorna satts upp. Andelen som kände sig otrygga och oroliga för att utsättas för våld vid plats- erna hade inte minskat när projektet varit i gång . Både vid Stureplan och vid var det av de boende som upplevde otrygghet i det egna området vid de två mät- tillfällena. Information om kameraövervakningen hade dock inte nått alla besökare. Vid det andra mättillfället var det en ganska stor del av de besökande som inte kände till att platserna kameraöver- vakades, trots att platserna då hade varit kameraövervakade . Detta kan ha haft betydelse för de uteblivna resultaten när det gäller trygghet och oro för brott vid platserna. I sin summerande bedömning konstaterade att kamerornas effekt sammantaget tycktes vara begränsad. Eventuellt skulle nyttan kunnat förstärkas av till exempel effektivare arbetsmetoder, fler kameraoperatörer eller bättre kameror. 4.3Allmänhetens inställning till kameraövervakning Ett av de viktigaste syftena med kameraövervakning är att före- bygga brott. medför användningen av kameraövervak- ning en risk för intrång i den personliga integriteten. Regleringen om kameraövervakning har till syfte att säkerställa att det ena in- tresset på ett välbalanserat sätt vägs mot det andra. En betydelsefull aspekt vid denna avvägning är människors inställning till kamera- Syften med och effekter av kameraövervakning övervakning och hur man upplever kamerorna. Nedan återges översiktligt två undersökningar om allmänhetens inställning till kameraövervakning. Generellt kan här sägas att kameraövervakning har blivit allt vanligare i och att de flesta svenskar är positiva till kameraövervakning i brottsförebyggande syfte på offentliga platser såsom torg, parkeringar och butiker men mindre positiva när det gäller mer personliga och integritetskänsliga platser. Attityden till kameraövervakning är överlag mer positiv i och t.ex. än i många andra länder. Den positiva inställ- ningen har ökat efter hand. I sammanhanget kan det vara värt att notera att det inte finns någon allmängiltig definition av begreppet personlig integritet i svensk lagstiftning. Detta trots att begreppet används i både grundlag och vanlig lag (se t.ex. 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen och 1 § kameraövervakningslagen [2013:460]). I ett försök att beskriva vad som kan anses vara kärnan i rätten till personlig integritet har lagstiftaren uttalat att kränkningar av den personliga integriteten utgör intrång i den fredade sfär som den enskilde bör vara till- försäkrad och där ett oönskat intrång bör kunna avvisas (se bl.a. prop. 2009/10:80 s. 175). På uppdrag av genomförde en enkätundersökning i syfte att få en ungefärlig uppfattning om allmänhetens inställning till behovet av skydd för den personliga integriteten, särskilt när detta behov kom- mer i konflikt med andra behjärtansvärda intressen (SOU 2007:22, bilaga 4). Undersökningen visade en starkt positiv inställning till kamera- övervakning på allmän plats för att förebygga brott. Attityderna var i stora drag lika oavsett kön och ålder. av de tillfrågade ansåg att kameraövervakning ska vara tillåten på allmän plats, om det behövs för att förhindra grov brottslighet som miss- handel, rån, våldtäkt och narkotikalangning. Även när det gällde mindre allvarlig brottslighet som klotter, skadegörelse och snatteri ansåg en stor majoritet, , att kameraövervakning ska vara tillåten på allmän plats, om det behövs för att förhindra eller avslöja Syften med och effekter av kameraövervakning Så många som av de tillfrågade ansåg att kameraövervakning ska vara tillåten på allmän plats, om det behövs för att minska antalet hastighetsöverträdelser i trafiken. En mycket stor majoritet, , accepterade kameraövervakning också när det behövs för att folk ska känna sig tryggare. De tillfrågade fick också svara på hur de skulle uppleva att bli filmade när de besökte en familj i vars bostad övervakningskameror placerats i syfte att skydda mot inbrott. ansåg att det skulle vara så obehagligt att de inte skulle komma på besök någon mer gång. Många, , ansåg att det skulle vara en aning obehagligt men inte så mycket att det skulle påverka deras beteende, menade att det var något man måste vänja sig vid i dagens samhälle och ansåg att det inte skulle vara obehagligt överhuvudtaget. 4.3.3Datainspektionens rapport och integritet 2011 Datainspektionen har vid ett flertal tillfällen låtit göra undersök- ningar av ungdomars inställning till integritet. Med ungdomar avses personer i åldern 15–. Den senaste publicerades i rapporten och integritet 2011 (Datainspektionens rapport 2011:1). En slutsats som drogs av undersökningen var att den mest accepterade formen av övervakning var kameraövervakning, vilken unga tolererade i högre utsträckning än telefonavlyssning och över- vakning på Internet. Så många som av ungdomarna ansåg att kameraövervakning kan accepteras, om syftet är att för- hindra grova brott. Acceptansen för kameraövervakning för att för- hindra mindre allvarliga brott såsom klotter och snatteri var också hög. Vidare accepterade ungdomar i stor utsträckning kameraöver- vakning på torg, i kollektivtrafiken och i butiker. Hälften accep- terade kameraövervakning på restauranger. Däremot var ungdom- arna negativa till övervakningskameror i bl.a. klassrum och uppe- hållsrum i skolan. kunde acceptera kameraöver- vakning, om den får människor att känna sig tryggare. I utredningens uppdrag har ingått att kartlägga och utvärdera vad kameraövervakningslagen (2013:460) har inneburit för möjligheterna till kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten. Utredningen har också haft i uppdrag att utvärdera Datainspek- tionens centrala tillsynsansvar genom att bl.a. undersöka om läns- styrelsernas rättstillämpning har blivit mer enhetlig. Vidare har utredningen enligt uppdraget undersökt hur lagens tillämpnings- område förhåller sig till användning av ny teknik, såsom t.ex. kamera- utrustade drönare, med beaktande av det pågående arbetet med att ta fram ett EU-gemensamt regelverk för drönare. Som ett led i fullgörandet av uppdraget har utredningen genom- fört två enkätundersökningar. Den ena enkäten har riktat sig till samtliga länsstyrelser och den andra till Datainspektionen. I huvudsak har enkäten till Datainspektionen innehållit samma frågor som enkäten till länsstyrelserna. Resultaten av enkätundersökning- arna redovisas i avsnitt 5.2. Utredningen har även haft ett flertal möten med olika aktörer som på olika sätt berörs av kameraövervakningslagstiftningen. Vad som framkommit vid vissa av dessa externa kontakter redovisas i avsnitt 5.3. I avsnitt 5.4 behandlas vissa frågor om kamerautrustade drönare och ny teknik. Avslutningsvis innehåller avsnitt 5.5 vissa sammanfattande slut- satser av kartläggningen och av de synpunkter som framkommit vid de externa kontakterna. Utredningen har tillställt samtliga länsstyrelser en enkät där läns- styrelserna bl.a. har ombetts att ange antal tillstånd och anmäl- ningar till kameraövervakning som fanns i länet respektive . Länsstyrelserna har även ombetts svara på ett antal frågor rörande tillämpningen och utformningen av kameraövervakningslagen. Det ska inledningsvis påpekas att ett flertal länsstyrelser inte har haft möjlighet att svara på alla frågor i enkäten. Det gäller särskilt frågorna om antalet tillstånd och anmälningar och hur dessa för- delar sig på olika övervakningsobjekt. Anledningen till detta är enligt de berörda länsstyrelserna att de inte har ärendena regi- strerade på sådant sätt att uppgifter kan lämnas eller att de saknar uppdaterade register. Det har därmed inte varit möjligt att samman- ställa någon närmare statistik över antalet tillstånd och anmälningar och hur dessa fördelar sig på olika övervakningsobjekt. Det kan i sammanhanget nämnas att någon länsstyrelse har påtalat att det borde finnas krav på ett register, kanske nationellt, över tillstånd och anmälningar. Av de uppgifter som har lämnats från länsstyrelserna kan följande trender urskiljas. Både antalet tillstånd och antalet anmälningar om kameraövervakning ökade mellan och den 1 janu- ari 2016. Ökningen av antalet anmälningar var större än ökningen av antalet tillstånd. Länsstyrelserna avgjorde 1 115 ärenden om tillstånd till kameraövervakning . var mot- svarande siffra 907, en minskning av andelen avgjorda tillstånds- ansökningar med . Av svaren framgår också att rela- tivt få ansökningar om tillstånd avslogs. Det var också relativt få av länsstyrelsernas beslut som överklagades till domstol. Däremot ändrades en förhållandevis hög andel av de beslut som överklagades till domstol. Förändringar i och med införandet av kameraövervakningslagen I kameraövervakningslagen anges, till skillnad mot vad som gällde enligt tidigare lagstiftning, uttryckligen att behovet av kameraöver- vakning för att avslöja eller utreda brott ska beaktas vid bedöm- ningen av övervakningsintresset vid tillståndsprövningen. I enkäten ställdes frågan om detta förtydligande i lagtexten har medfört någon förändring i praktiken. Enligt majoriteten av länsstyrelserna har förtydligandet inte med- fört någon förändring i praktiken. Några länsstyrelser har dock framhållit att det nu finns uttryckligt stöd i lagstiftningen för att beakta och ta hänsyn till om kameraövervakningen behövs för att avslöja och utreda brott, vilket framför allt kan ha betydelse för möjligheten att bevilja tillstånd till bildinspelning. En annan förändring i och med kameraövervakningslagen är att användning av teknik som främjar skyddet av den enskildes per- sonliga integritet ska beaktas särskilt vid bedömningen av inte- gritetsintresset. I enkäten ställdes frågan om denna omständighet beaktas mer än tidigare och om förändringen har lett till fler till- stånd jämfört med tiden före kameraövervakningslagen. Enligt flertalet länsstyrelser beaktas integritetsfrämjande teknik vid tillståndsgivningen. Flera av länsstyrelserna har angett att detta också leder till att fler tillstånd kan beviljas. Länsstyrelserna har angett följande exempel på integritetsvänlig teknik. –Digital maskering av delar av kamerornas upptagningsområde. –Kameror som aktiveras vid larm eller avvikande beteende, rörelse- mönster etc. Vidare innebar införandet av lagen lättnader för viss kameraöver- vakning, bl.a. övervakning i parkeringshus och tunnelbana samt viss övervakning i butiker, genom att tillståndsplikten ersattes med anmälningsplikt. I enkäten ställdes frågan om denna ändring på- verkat antalet övervakade objekt och på vilket sätt. Enligt de flesta länsstyrelser har ändringarna gett en marginell eller inte någon effekt på antalet övervakade objekt. Några länsstyrelser har dock uppgett att antalet anmälningar ökat. har i detta sammanhang framhållit att kameraövervakning i syfte att kontrollera registreringsskyltar i parkeringshus fortfarande kräver tillstånd. Genom kameraövervakningslagen förstärktes vidare integritets- skyddet, bl.a. genom införande av starkare sekretesskydd, ökade krav på säkerhetsåtgärder och en skadeståndsbestämmelse som ger enskilda rätt till ersättning för skada och kränkning vid överträd- elser av lagen. I enkäten ställdes frågan om dessa ändringar fått något genomslag och i så fall vilket. Enligt en stor majoritet av läns- styrelserna har dessa ändringar inte fått något nämnvärt genomslag. I och med kameraövervakningslagen fick Datainspektionen ett cen- tralt tillsynsansvar i syfte att bl.a. göra länsstyrelsernas praxis mer enhetlig. I enkäten ställdes frågan om det blivit så och i vilka avseenden. Enligt en majoritet av länsstyrelserna har Datainspektionens centrala tillsynsansvar lett till att praxis har blivit mer enhetlig. Många av länsstyrelserna har framfört att Datainspektionen har över- klagat beslut i högre grad än vad Justitiekanslern, som tidigare haft rätt att överklaga beslut om tillstånd till kameraövervakning, gjort. Detta har lett till en mer utvecklad domstolspraxis. Därutöver har flera länsstyrelser framhållit betydelsen av Datainspektionens arbete med råd och anvisningar och av Datainspektionens medverkan i läns- styrelsernas samverkansgrupp för kameraövervakning. Kameraövervakning på särskilda platser I enkäten ombads länsstyrelserna att ange hur många ansökningar som gjordes åren 2012 respektive 2015 avseende kameraövervak- ning på gator och torg där ansökan gjordes av annan än polisen, t.ex. en kommun. Enligt de inkomna svaren gjordes endast fem respektive sju stycken sådana ansökningar i hela landet . Tre respektive två av ansökningarna fick helt eller delvis bifall. Ett vanligt skäl till att ansökningarna avslogs var att integritetsintresset vägde tyngre än övervakningsintresset. I enkäten ombads länsstyrelserna vidare att ange hur många ansökningar som gjordes åren 2012 respektive 2015 avseende lokaler som användes av religiösa samfund, medieredaktioner samt asyl- boenden, boenden för ensamkommande barn och transitboenden. Enligt de inkomna svaren gjordes endast två ansök- ningar om tillstånd vad gällde lokaler som användes av religiösa samfund och en ansökan vad gällde medieredaktioner. En av de förstnämnda ansökningarna och ansökningen beträffande medie- redaktionen bifölls. Ett skäl till den avslagna ansökningen var att sökanden inte hade visat att platsen var särskilt brottsutsatt. gjordes tolv ansökningar beträffande lokaler som användes av religiösa samfund, fem ansökningar beträffande medie- redaktioner och nio ansökningar beträffande asylboenden, boenden för ensamkommande barn och transitboenden. Sju av ansökningarna beträffande lokaler som användes av religiösa samfund, alla ansök- ningar beträffande medieredaktioner samt sex av ansökningarna beträffande asylboenden m.m. bifölls. Slutligen ombads länsstyrelserna ange hur många ansökningar som gjordes respektive 2015 avseende maskiner, arbets- bodar och liknande ute i skog och mark. Enligt de inkomna svaren gjordes endast en sådan ansökan per respektive år i hela landet. En av dessa ansökningar bifölls. Drönare och ny teknik I enkäten ställdes frågan om det finns svårigheter vad gäller hur kameraövervakningslagen förhåller sig till användning av ny teknik. En stor majoritet av länsstyrelserna har uppgett att det finns sådana svårigheter. Exempelvis har flera länsstyrelser framhållit att det uppkommer tillämpningsproblem när det gäller rekvisiten ”upp- satt” och ”utan att manövreras på platsen” i lagens definition av övervakningskamera. Vidare har länsstyrelserna som exempel på ny teknik där rättsläget är oklart nämnt bärbara kameror och mobil- telefonkameror samt kameror som monteras t.ex. i bilar, s.k. dash- cams, eller på cyklar. I enkäten ombads länsstyrelserna dessutom att ange hur många ansökningar avseende kamerautrustade drönare som gjordes . Enligt de inkomna svaren gjordes inte någon sådan ansökan och fyra sådana ansökningar . Av dessa bifölls en ansökan. I enkäten ställdes frågan om kameraövervakningslagen allmänt sett är utformad på ett tillfredsställande sätt. Enligt en knapp majoritet av länsstyrelserna är lagen utformad på ett tillfredsställande sätt. Flera av de länsstyrelser som är kritiska mot lagens utformning har lyft fram att lagen inte är anpassad till teknikutvecklingen och att rekvisiten ”uppsatt” och ”utan att manövreras på platsen” i lagens definition av övervakningskamera är svårtillämpliga. Några länsstyr- elser har uppgett att lagens uppdelning mellan olika typer av platser leder till tillämpningsproblem och att lagen upplevs som lite rörig. Även den stränga praxisen när det gäller kameraövervakning med inspelning har framhållits som svår att motivera. I enkäten ställdes också frågan om de förändringar som infördes genom kameraövervakningslagen har haft några praktiska konsekven- ser som särskilt kan lyftas fram. Några länsstyrelser har framhållit att det inneburit en förenkling att viss tillståndsplikt för kamera- övervakning i butiker har ersatts med anmälningsplikt. Andra läns- styrelser har framhållit betydelsen av att Datainspektionen getts rollen som central tillsynsmyndighet. Förändringar i och med införandet av kameraövervakningslagen I kameraövervakningslagen anges, till skillnad mot vad som gällde enligt tidigare lagstiftning, uttryckligen att behovet av kameraöver- vakning för att avslöja eller utreda brott ska beaktas vid bedöm- ningen av övervakningsintresset vid tillståndsprövningen. I enkäten ställdes frågan om detta förtydligande i lagtexten medfört någon förändring i praktiken. Enligt Datainspektionen har förtydligandet inte inneburit någon förändring i länsstyrelsernas praxis. Däremot är det enligt Data- inspektionen sannolikt så att förtydligandet uppfattas som en lätt- nad jämfört med vad som gällde enligt tidigare lagstiftning. En annan förändring i och med kameraövervakningslagen är att användning av teknik som främjar skyddet av den enskildes person- liga integritet ska beaktas särskilt vid bedömningen av integritets- intresset. I enkäten ställdes frågan om denna omständighet beaktas mer än tidigare och om förändringen har lett till fler tillstånd jäm- fört med tiden före kameraövervakningslagen. Enligt Datainspektionen används integritetsvänlig teknik i rela- tivt stor utsträckning och finns det många exempel på att sådan teknik har möjliggjort att tillstånd kunnat beviljas, t.ex. vid kamera- övervakning av stora områden vid bensinstationer.