sou · H5B341 · 2017-05-24 00:00:00 — I utredningsdirektivet (se bilaga 1) framhålls färdtjänst som ett av de områden där behov av stärkt meddelarskydd för privatanställda kan finnas. Färdtjänst, riksfärdtjänst, liksom övrig särskild kollektivtrafik såsom skolskjutsar och sjuktransporter, är ett komplement till den s.k. allmänna kollektivtrafiken och är ett trafikpolitiskt instrument för att säkerställa även bl.a. funktionsnedsattas tillgång till kollektivtrafiken. Härtill kommer att de särskilda persontransporterna skiljer sig från den allmänna kollektivtrafiken på det sättet att det handlar om biståndsstyrd verksamhet, dvs. särskild persontransport i de former som angetts beviljas den som har behov av det efter särskild ansökan. Beslutet om att bevilja färdtjänst eller inte utgör myndighetsutövning. I den meningen ligger särskilda persontransporter relativt nära vård- och omsorgsområdena och andra verksamhetsområden, som genom att de omfattas av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), tillämpar regler om meddelarskydd i sina verksamheter. I propositionen till meddelarskyddslagen (prop. 2016/17:31, s. 22) framhålls särskilt att det faktum att de verksamhetsområden som omfattas av lagen typiskt sett har brukare i en utsatt situation som kan ha svårare att själva påpeka missförhållanden är ett skäl som talar för att införa ett stärkt meddelarskydd. På i vart fall vissa av den särskilda kollektivtrafikens områden finns liknande förhållanden. Som redan konstaterats i kapitel 5 ökar kostnaderna för den särskilda kollektivtrafiken och uppgick till , även om det för t.ex. sjukresor är svårt att få tillgång till några helt aktuella uppgifter. Det mesta av den särskilda kollektivtrafiken upphandlas från privata aktörer. gäller således inget meddelarskydd för de flesta av dem som är verksamma med själva utförandet av särskilda persontransporter. Även på den särskilda kollektivtrafikens område har, under utredningens arbete, framkommit att det kan finnas frågor kring säkerhet och hur offentliga medel används i detta avseende som behöver kunna föras vidare utan risk för repressalier för att säkerställa möjligheterna till en öppen debatt. Enligt utredningens bedömning är de nu anförda skälen sådana som talar för att det kan finnas ett behov av stärkt meddelarskydd på dessa verksamhetsområden. Färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts är vidare sådana verksamhetsområden som låter sig förhållandevis lätt avgränsas från annan verksamhet. Färdtjänst regleras antingen i lagen om färdtjänst eller i lagen om riksfärdtjänst, beroende på om det är fråga om regionala eller interregionala resor. För att köra färdtjänsttransporter behövs tillstånd antingen enligt yrkestrafiklagen eller taxitrafiklagen. Vad som gäller för att bedriva skolskjuts framgår av 10, 11 och 18 kap. skollagen. Vidare krävs även för att bedriva skolskjuts tillstånd enligt antingen yrkestrafiklagen eller taxitrafiklagen beroende på i vilket trafikslag transporterna ska utföras. Verksamhetsområdena som sådana är alltså, precis som allmän kollektivtrafik, kringgärdade av offentlig reglering. På området förekommer också aktörer i offentlig regi som konkurrerar med de privata aktörerna och det handlar till största delen om upphandlad trafik. Visserligen utförs många av färdtjänst- och skolskjutsuppdragen i mycket nära anslutning till annan privatfinansierad verksamhet, som t.ex. vanliga taxikörningar eller rent kommersiell busstrafik, vilket internt inom de enskilda bolagen kan komma att medföra en del avgränsningsproblem. gäller, även på dessa verksamhetsområden, att det ligger i arbetsgivarens intresse att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att det går att bedöma om en given enhet omfattas av det stärkta meddelarskyddet eller inte. Till detta kommer att i vart fall färdtjänstverksamhet skiljer sig från normala taxikörningar, bl.a. genom sitt utförande och vilka kunder det handlar om. Utredningens bedömning är att färdtjänst- och skolskjutsverksamhet bör gå att avgränsa från övrig verksamhet på ett godtagbart sätt. Däremot går det inte, enligt utredningens bedömning, att på ett godtagbart och rättssäkert sätt, avgränsa sådana särskilda persontransporter som utgör sjukresor. Anledningen är att rätten till betalda sjukresor, som i och för sig följer av lagen (1991:419) om resekostnadsersättning vid sjukresor, hanteras på en mängd olika sätt i landstingen/regionerna. Det är nämligen landstingen/regionerna i deras egenskap av sjukvårdshuvudmän som helt själva beslutar om hur ersättning för sjukresor ska gå till och hur stor ersättningen ska vara i förhållande till de egenavgifter som de enskilda patienterna ska betala. Ersättning beviljas i vissa fall i förväg och beställning av resor sker genom särskilda beställningscentraler. I andra fall har man som resenär rätt att begära ersättning i efterhand, t.ex. i samband med taxifärd till förlossning. Med hänsyn till variationen av hur dessa resor ser ut och bristen på samordnade regler kan sjukresor inte anses vara ett sådant tydligt och definierat verksamhetsområde som avses i förarbetena till meddelarskyddslagen. Inte heller kan det anses vara fråga om att det på verksamhetsområdet förekommer ett direkt stöd eller betalning från det allmänna till utförarna. Betalningarna till verksamhetsutövaren sker nämligen ofta direkt från patienterna som sedan får sin ersättning från sjukvårdshuvudmännen efter ansökan om detta. Det finns för övrigt inget krav på att informera beställningscentralen eller föraren om att det är fråga om en sjukresa. Sammantaget saknas skäl att låta sjukresor omfattas av lagens tillämpningsområde. Även om det är utredningens bedömning att såväl färdtjänst, riksfärdtjänst som skolskjuts lämpar sig för att omfattas av meddelarskyddslagen bör påpekas att det på framför allt verksamhetsområdet för färdtjänst, inklusive riksfärdtjänst, finns samma avgränsningsproblem vad gäller underentreprenörer som på verksamhetsområdet för allmän kollektivtrafik. Meddelarskyddslagen gäller, som framgår ovan, i förhållandet mellan en verksamhetsutövare och dennes anställda, uppdragstagare eller annan som på liknande grund deltar i verksamheten. Färdtjänstverksamhet utförs i regel efter upphandling antingen från landstingen/regionerna eller från kommunerna, beroende på hur man valt att organisera ansvaret för färdtjänsten inom regionen. Besluten om att bevilja färdtjänst fattas av det offentliga, men färdtjänsttransporterna utförs huvudsakligen av privata utförare. På marknaden finns lösningar där det offentliga driver beställningscentralen och privata bolag utför själva transporterna, men det förekommer också att privata åkerier bedriver både beställningscentrals- och transportverksamheten. I de nu redovisade fallen bör avgränsningsproblemen vara få och en tillämpning av meddelarskyddslagen inte medföra några problem. Det finns emellertid, särskilt i storstäderna, flera exempel på när upphandlingen av färdtjänstverksamheten tillfaller större bolag som endast driver själva Färdtjänsttransporterna utförs av åkerier i enlighet med avtal med beställningscentralen. Åkerierna är alltså underentreprenörer till beställningscentralen. Den som bedriver färdtjänstverksamheten i lagens mening är beställningscentralen och denna har som arbetsgivare och verksamhetsutövare inte något avtalsförhållande till de taxichaufförer eller andra chaufförer som utför färdtjänsttransporterna och är anställda hos åkerierna. Enligt utredningens bedömning innebär detta, att det i dessa situationer endast är anställda hos beställningscentralen som kommer att omfattas av lagens tillämpningsområde. Taxichaufförer anställda hos åkerierna kommer inte att åtnjuta stärkt meddelarskydd med stöd av lagen. Samma sak kommer att gälla beträffande de som utför skolskjuts om de är anställda hos en underentreprenör och inte hos det bolag som bedriver den upphandlade verksamheten. Att underentreprenörer inte omfattas medför emellertid enligt utredningens mening inte att skälen som sådana för att ansluta verksamhetsområdena färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts till lagen har minskat i betydelse eller att de negativa konsekvenserna av en sådan anslutning överväger. I den mån klagomål kommer från brukare eller närstående till brukaren är det mycket som talar för att klagomålen kommer till beställningscentralen, vilket innebär att personalen där, utan att behöva riskera efterforskning eller repressalier från arbetsgivarens sida, kan föra uppgifterna vidare exempelvis till pressen, vilket kan vara viktigt ur säkerhetssynpunkt. Enskild yrkesmässigt bedriven verksamhet på områdena för färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts som till någon del är offentligt finansierad bör alltså omfattas av lagens tillämpningsområde. 6.2.3Inga ytterligare verksamheter föreslås bli omfattade av lagens tillämpningsområde Bedömning: Även om det kan finnas skäl för att införa stärkt meddelarskydd även i andra verksamheter överväger de negativa konsekvenser som ett sådant införande skulle medföra. Bakgrunden till utredningen är, som tidigare nämnts, att allt fler offentligt finansierade verksamheter bedrivs i privat regi, vilket har inneburit att anställda i verksamheter som tidigare omfattades av meddelarskydd i förhållande till arbetsgivaren inte längre gör det. Det meddelarskydd som offentliganställda har är en konsekvens av grundlagens bestämmelser om meddelarskydd mellan det allmänna och enskilda. Om arbetsgivaren är en del av det allmänna påverkar det således meddelarskyddet i förhållande till arbetsgivaren. Regleringen i meddelarskyddslagen innebär alltså, utan att grundlagen ändras, ett visst intrång i en enskild verksamhet. Såsom påpekades i SOU 2013:79, s. 17 kan ett i förhållande till privata arbetsgivare stärkt meddelarskydd komma att medföra negativa effekter bl.a. i form av inskränkningar i avtalsfriheten, lojalitetsplikten och skyddet för företagshemligheter. Utredningen delar uppfattningen som framfördes i det tidigare utredningsarbetet att det är nödvändigt att noga avväga när behovet av ett stärkt meddelarskydd är så stort att de negativa effekterna måste accepteras. Även om det finns godtagbara skäl för ett stärkt meddelarskydd på vissa områden såsom skola, vård och omsorg, liksom, enligt vad utredningen bedömer, viss kollektivtrafik måste det enligt utredningens mening ske en noggrann prövning av frågan om ytterligare verksamheter ska omfattas. Vid prövningen måste utredningen till en början beakta de generella kriterierna, fastslagna i meddelarskyddslagen och dess förarbeten, vilka redogörs för i avsnitt 6.1. Det är således viktigt att ett verksamhetsområde tydligt kan definieras och vara klart avgränsningsbart för att det ska kunna omfattas av meddelarskyddslagen. Frågan om förutsebarhet är särskilt viktig då det genom meddelarskyddslagen är fråga om en straffrättslig reglering, där en enskild verksamhetsutövare vid överträdelse kan riskera att dömas för brott till böter eller fängelse. Vidare ska det vara fråga om ett direkt stöd eller betalning från det allmänna till verksamhetsutövaren. Det bör också, enligt utredningens mening, vara fråga om en viss varaktighet för verksamheten. Såsom redovisas i kapitel 5 har utredningen på olika sätt försökt kartlägga de däri angivna områdena. I utredningarbetet har det varit svårt att få fram konkreta exempel på fall där problem uppstått till följd av att stärkt meddelarskydd saknats, vilket skulle kunna ha betydelse vid bedömningen av hur angelägen frågan är för ett visst verksamhetsområde. Skälen till att det varit svårt att få fram exempel kan dock ha olika förklaringar. Antingen finns det inga problem eller också kommer de inte fram på grund av att s.k. tystnadskultur råder på arbetsplatsen. Vad till en början gäller apoteksverksamhet ansåg den tidigare utredningen1 att apoteken skulle utelämnas från meddelarskyddslagens tillämpningsområde, eftersom detaljhandel med läkemedel utgör ett eget verksamhetsområde som inte direkt ingår i hälso- och sjukvårdslagens vårdbegrepp och att det dessutom i princip helt saknas direkt offentlig finansiering. Även om apoteksverksamhet kan tyckas ligga nära vårdverksamhet finansieras apoteksverksamheten i väsentliga delar på ett helt annat sätt enligt vad utredningens kartläggningsarbete visat. Det är i huvudsak inte fråga om upphandlad verksamhet och därmed inte någon verksamhet som har direkt offentlig finansiering, vilket den tidigare utredningen konstaterat, på det sätt som gäller för skola, vård och omsorg. I stället liknar sättet för finansieringen mera den lösning som finns på området för sjukresor, även om ersättningen inte utbetalas direkt efter ansökan i varje särskilt fall utan genom det s.k. högkostnadsskyddet. Redan av det skälet anser utredningen att apoteksverksamhet ska lämnas utanför meddelarskyddslagens tillämpningsområde. Det finns emellertid ytterligare anledningar till varför området inte bör tas med. Enligt utredningens mening går det inte att särskilja den offentligt finansierade delen av verksamheten från den som är privat finansierad. Eftersom den privat finansierade delen, den s.k. egenvårdsdelen, konkurrerar med andra privata bolag på en helt privat marknad riskerar ett stärkt meddelarskydd att leda till negativa konsekvenser för verksamhetsutövaren om viktiga affärsförhållanden i egenvårdsdelen skulle komma ut. Att föreslå stärkt meddelarskydd i endast enstaka delar av apoteksverksamheten, såsom avseende sjukhusfarmacin och dosdispenseringen, som båda innefattar upphandlad verksamhet, är enligt utredningens mening inte lämpligt då det endast skulle omfatta en mycket begränsad del av apoteksmarknaden. Apoteksmarknaden har i huvudsak heller aldrig omfattats av meddelarskydd, vilket framgår av redogörelsen i kapitel 5. Vid en samlad bedömning anser 1 SOU 2013:79, s. 144 f. utredningen att apoteksverksamhet bör lämnas utanför meddelarskyddslagen. När det gäller asylboenden har den s.k. uttalat att området rent principiellt skiljer sig från områdena skola, vård och omsorg och att det är lättare att i en upphandling fastställa tydliga krav på lokaler och i förekommande fall enklare servicetjänster än vad gäller upphandling av rätt kvalitet inom välfärdsområdet. Utredningen delar denna uppfattning. Det har uttalats att avser att utöka antalet boendeplatser i egen regi. Tillsammans med de åtgärder regeringen vidtagit för att minska antalet asylsökande från de nivåer som gällde , genom exempelvis lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , torde detta medföra att behovet av tillfälliga boendeplatser på privata anläggningsboenden minskar. Härtill kommer att ett boende på t.ex. en campingplats ofta är säsongsbetonat. Det kan dessutom vara fråga om blandade verksamheter där det, förutom den offentligt finansierade verksamheten, även finns verksamhet där personer som själva hyr sitt boende vistas. Mot bakgrund av att varaktigheten för verksamhetsområdet synes vara begränsad, att området kan vara svårt att avgränsa och då det egentliga syftet är att erbjuda boende med självhushåll anser utredningen inte att området är sådant att det bör omfattas av meddelarskyddslagen. Att personal på s.k. HVB-hem omfattas av lagen påverkar inte bedömningen, då det i sådana hem finns personal för att ta hand om de ensamkommande barnen, vilket skiljer sig avsevärt från verksamheten på ett asylboende. Eventuella missförhållanden på denna typ av boenden torde kunna belysas på annat sätt. Det kan dessutom anmärkas att regeringen i sin skrivelse till har uttalat att fortsatta arbete med asylboenden noga kommer att följas. Härefter har i en rapport till regeringen uttalat att verkets strategi är att samtliga upphandlade tillfälliga boenden ska vara avvecklade . Det finns sammanfattningsvis inte skäl att låta området asylboende omfattas av meddelarskyddslagen. Biblioteksverksamhet är ett område som under remissbehandlingen av den förra utredningen från fackligt håll togs upp som exempel där stärkt meddelarskydd skulle kunna vara aktuellt. Vid kartläggningen har emellertid framkommit att det endast finns ett fåtal privata bibliotek med verksamhet som är offentligt finansierad. Enligt vad som framkommit har intresset minskat för att bedriva denna typ av offentligt finansierad verksamhet i privat regi och frågan diskuteras inte längre i branschen. Utredningen anser mot bakgrund härav inte att området bör omfattas av meddelarskyddslagen. Även flygtrafikledningstjänst är ett verksamhetsområde som uppmärksammades under remissbehandlingen som ett angeläget område för lagstiftning angående stärkt meddelarskydd. Vid kartläggningen har emellertid framkommit att flygtrafikledningstjänster i huvudsak finansieras av flygbolagen och resenärerna. Härtill kommer att endast ett knappt hundratal flygledare är verksamma inom den konkurrensutsatta delen av flygtrafikledningstjänsten som anställda hos ett privat bolag. Inte heller detta område bör omfattas av meddelarskyddslagen. Häktespersonal, arrestvakter och bevakningspersonal Utredningen har redan i avsnitt 6.1 redovisat sitt ställningstagande avseende häktespersonal, arrestvakter och bevakningspersonal, dvs. inhyrd personals förhållande till uthyraren omfattas inte av meddelarskyddslagen. Kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen Verksamhetsområdet kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen var aktuellt redan i den tidigare utredningen (se SOU 2013:79, s. 124 f.) Utredningen ansåg inte att området borde omfattas av ett stärkt meddelarskydd då det fanns stora variationer mellan de privata aktörer som erbjöd tjänsterna, att vissa av tjänsterna genomfördes i projektform och att intresset för att införa ett stärkt med- delarskydd inte uppvägde bl.a. de problem inskränkningar i lojalitetsplikten kunde medföra för de privata aktörerna. Utredningen, som först konstaterar att de s.k. etableringslotsarna som främst var föremål för den tidigare utredningen inte längre förekommer, delar den bedömning som den tidigare utredningen redovisade. Det är i huvudsak många väldigt små aktörer på marknaden, varför det kan ifrågasättas om det finns något egentligt behov av stärkt meddelarskydd. Den skada som inskränkningar i lojalitetsplikten kan medföra riskerar att bli stor. Härtill kommer att verksamheterna huvudsakligen bedrivs i projektform, där projektens längd, form och omfattning varierar stort. Det är således inte fråga om verksamhet av viss varaktighet. Inte heller går det att tydligt avgränsa verksamheten som är offentligt finansierad. Det kan exempelvis vara en utbildningsanordnare som bedriver utbildning dels i egenskap av kompletterande aktör till Arbetsförmedlingen, dels till privata företag och organisationer. Arbetsförmedlingen eftersträvar för övrigt den ordningen att anvisade leverantörer ska ha flera kunder vilket alltså försvårar möjligheten att avgränsa den del av verksamheten som är offentligt finansierad. Inte heller detta område bör alltså omfattas av meddelarskyddslagens regler. Vad gäller museiverksamhet är det, liksom biblioteksverksamhet, ett område som under remissbehandlingen av utredning från fackligt håll togs upp som exempel där stärkt meddelarskydd skulle kunna vara aktuellt. Vid kartläggningen har framkommit att museer till övervägande delen drivs genom offentliga medel. Vanligt är att museerna är myndigheter eller bedrivs som stiftelser, där kommuner eller landsting har ett bestämmande inflytande. De anställda där omfattas redan av meddelarskydd i egenskap av offentliganställda eller genom bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Kartläggningen visar, såvitt utredningen kan bedöma, att det endast finns ett fåtal museer som bedrivs som enskild verksamhet med kontinuerligt stöd av offentliga medel. Det skulle dessutom vara svårt att avgränsa vilken verksamhet som är offentligt finansierad i de fall där offentlig finansiering utgår exempelvis enbart för vissa projekt. Utredningen anser mot bakgrund härav att området inte bör omfattas av meddelarskyddslagen. När det gäller räddningstjänst är det utredningens bedömning att detta verksamhetsområde inte kan omfattas av meddelarskyddslagen av det skälet att fråga inte är om anställda eller motsvarande i enskilt bedriven verksamhet med offentlig finansiering, vilket är en grundförutsättning för lagens tillämpningsområde. Sjö- och flygräddning utförs nämligen i huvudsak av anställda hos , vilket innebär att de är offentliganställda och redan omfattas av det meddelarskydd som gäller för offentliganställda. Även ägnar sig åt sjöräddning, men de som är verksamma där är medlemmar i föreningen. Det är således fråga om ideell verksamhet. Fjällräddning bedrivs av polismyndigheten, där polisen har i huvudsak ideellt verksamma fjällräddare till sin hjälp, som förvisso har rätt till viss ersättning av polismyndigheten efter särskild ansökan. Avseende verksamhetsområdet renhållning/hushållsavfall kan konstateras att kommunerna har ett operativt ansvar för denna verksamhet. Ansvaret omfattar såväl insamling av hushållsavfall som drift av avfallsanläggningar. Kommunen kan själv bestämma om arbetet ska ske genom egen förvaltning, eget bolag, kommunalförbund eller genom en eller flera upphandlande entreprenörer. Det förekommer upphandlingsavtal som endast avser några månader; det är således inte fråga om någon längre varaktighet. Sköts verksamheten genom bolag där kommunen har ett bestämmande inflytande omfattas de anställda redan på grund av det av motsvarande meddelarskydd som offentligt anställda. I övrigt synes det vara så att verksamheten handhas på många olika sätt i olika regioner. I vissa avseenden kan kommunen köpa in olika delar av skilda aktörer, varvid förfarandet närmast synes vara köp av en tjänst och inte att hänföra till offentligt finansierad verksamhet i meddelarskyddslagens mening. Vidare är det en verksamhet som är svår att avgränsa, eftersom utövarna kan ha många andra köpare än det allmänna. Vid en sammanvägning av dessa omständigheter anser utredningen att inte heller detta verksamhetsområde bör omfattas av meddelarskyddslagen. Infrastrukturmarknaden, eller anläggningsmarknaden, var aktuell även utredning. I sitt betänkande valde utredningen att lämna verksamhetsområdet utanför meddelarskyddslagens bestämmelser med argumentet att spridningen av i vilken mån det är det allmänna som bekostar verksamheten genom upphandlad verksamhet var för stor. I den därpå följande remissomgången samt i förevarande utrednings arbete har påtalats att det av säkerhetsskäl vore lämpligt att området omfattas av lagen. I kartläggningsarbetet har framkommit att fråga är om en mängd olika företag, några stora och ett stort antal små företag som verkar på marknaden, som i och för sig omfattas av stora offentliga investeringar. Många av företagen har emellertid även annan verksamhet, varför kravet på avgränsning och tydlighet är svårt att uppnå. Liksom inom renhållningsområdet har transaktionerna mera karaktären av köp av tjänst, vilket som tidigare konstaterats inte varit avsikten att meddelarskyddslagen ska omfatta. Härtill kommer att det, som beskrivs i kapitel 5, pågår ett arbete för att återta en del av anläggningsunderhållet i statlig regi. Utredningen är således av samma uppfattning som utredning, dvs. anläggningsarbete bör inte omfattas av meddelarskyddslagens bestämmelser. Mot bakgrund av de ställningstaganden som gjorts vill utredningen i sammanhanget påpeka att gäller yttrandefrihet för alla, innefattande såväl meddelarskydd som anonymitetsskydd. Anställda hos privata arbetsgivare har således yttrandefrihet, även om efterforskningsförbud och repressalieförbud inte gäller i förhållande till arbetsgivaren. Genom bestämmelser i lagen (1982:80) om anställningsskydd finns emellertid skydd för den enskilde bestående i exempelvis krav på saklig grund för uppsägning. När det gäller bl.a. apoteksverksamhet finns också bestämmelser om insyn och tillsyn samt rapporteringsskyldighet, såsom närmare beskrivits i kapitel 5, vilket även möjliggör viss insyn i verksamheten.