sou · H5B328 · 2017-03-28 00:00:00 — Resekostnaderna omfattar kostnader för att arbetsmiljöcentrum ska vara representerade i ett antal nätverk och organisationer på europeisk och övrig internationell nivå, deltagande vid internationella konferenser samt resor inom för att sprida resultat och forskningsbaserad kunskap över landet. Kostnaderna för data omfattar inköp av data, samt drifts- och utvecklingskostnader av databaser. Datakostnaderna har en lägre budget för den särskilda inrättningen vid eftersom verksamheten eventuellt kan använda sig av universitets avtal. Vidare ingår biblioteksfunktionens kostnader för att bland annat ta över ansvaret för litteraturdatabasen (se avsnitt 5.5) och kostnader för tillgång till vetenskapliga tidskrifter, e-böcker och sökdatabaser. Bibliotekskostnaderna kan eventuellt minskas om Arbetsmiljöcentrum får tillgång till de resurser som har genom avtal med olika leverantörer. Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum I förslaget att placera arbetsmiljöcentrum på måste ett bidrag betalas för att täcka centrala kostnader för till exempel ekonomi- och personaladministration, juridik, IT, fastighetsavdelningen, ledningsstöd och personalavdelning. I förslaget att placera arbetsmiljöcentrum vid kommer universitet att debitera en hyra. är rikthyra /kvm. I förslaget att inrätta en ny myndighet i kommer myndigheten att betala lokalhyra. anger en rikthyra på /kvm i och en rikthyra på /kvm i närförort. Utredningen föreslår att myndigheten har en basbemanning och ett antal projektanställda för att öka flexibiliteten. Utöver de fast anställda och projektanställda kommer myndigheten att behöva lägga externa uppdrag på experter inom särskilda områden. Möjligheten att anlita externa experter möjliggör den bredd och det djup som behövs för att arbetsmiljöcentrum ska kunna hålla en hög vetenskaplig kvalitet, som verksamheten är kostnadseffektiv. Externa uppdrag innefattar även uppdrag att ta fram statistik och data, samt andra typer av uppdrag. Övriga kostnader inkluderar el, städning, kontorsmaterial för båda förslagen. För förslaget att inrätta en ny myndighet ingår även kostnader till Statens servicecenter för att hantera löne- och ekonomiadministration. Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum Uppskattad budget –2020 Sammanställningarna nedan (tabell 4 och 5 nedan) visar på ett behov av för båda förslagen när verksamheten är fullt utbyggd (penningvärde). Kostnaderna för förslaget om en särskild inrättning vid (tabell 4) blir i stort sätt lika höga som förslaget att inrätta en ny myndighet (tabell 5). I förslaget om en särskild inrättning vid har utredningen uppskattat ett behov på 28 årsarbetskrafter tre. I förslaget om en ny myndighet har utredningen uppskattat ett behov av 30 årsarbetskrafter tre. Skillnaden beror på att den särskilda inrättningen vid troligtvis kan utnyttja den kompetens som redan finns på lärosätet, till exempel för juridiska frågor, datafrågor och bibliotekstjänster. Kostnaderna för dessa tjänster kommer då i stället att faktureras internt inom . Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum För att genomföra sitt uppdrag och för att förankra strategier, processer och behov i omvärlden kommer arbetsmiljöcentrum i båda förslagen att behöva samverka i olika former med arbetsmarknadens parter, myndigheter, universitet och högskolor samt andra organisationer, till exempel: Arbetsmarknadens parter, exempelvis LO, , , Svenskt näringsliv och SKL. Myndigheter som ingår i centrumets samarbetessfär: , Forte, IFAU, Arbetsförmedlingen , , , och . Universitet och högskolor samt andra organisationer som bedriver forskning, exempelvis de landstingsfinansierade arbetsmedicinska klinikerna. Andra organisationer som sprider kunskap om arbetsmiljö, till exempel Försäkring och Prevent. 5Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum Utredningens förslag: Arbetsmiljöcentrum ska ha ett löpande bevakningsuppdrag för kunskapsutveckling inom området arbetsmiljö. Detta omfattar att bevaka forskning och debatt både nationellt och internationellt, samt andra myndigheters och organisationers rapportering. Arbetsmiljöcentrum ska genomföra analyser och utvärderingar av arbetsmiljöpolitiken och samla in och sprida forskningsbaserad kunskap om arbetsmiljö i samverkan med bland andra forskningsråden. Särskild tyngdpunkt ska ligga på arbetsmiljön i kvinnodominerade branscher och arbetsplatser. Arbetsmiljöcentrum ska arbeta med statistik och bidra till utvecklingen av indikatorer och datamaterial inom arbetsmiljöområdet, men inte vara statistikproducerande. Arbetsmiljöcentrum ska också stärka internationella engagemang i arbetsmiljöfrågor. Arbetsmiljöcentrum ska bidra till en bättre arbetsmiljö och en mer effektiv arbetsmiljöpolitik genom att bevaka, samla och stärka kunskap inom arbetsmiljöområdet med särskild tyngdpunkt på kvinnodominerade branscher och arbetsplatser. Arbetsmiljöcentrum ska göra kunskapen tillgänglig för olika mottagargrupper och bidra till att den kommer till praktisk nytta. Arbetet ska ske i samverkan med bland andra forskningsråden. Verksamhetens mottagargrupper omfattar svenska och utländska aktörer inom arbetsmiljöområdet och angränsande områden. Bland mottagarna för såväl utvärderingsverksamheten som den kunskaps- Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum spridande verksamheten finns även media och den intresserade allmänheten. Den analyserande och utvärderande verksamheten ska leda till utvärderingar av den förda arbetsmiljöpolitiken och dess effekter samt till förstudier och kompletterande analyser som gör att kunskapsläget förbättras generellt och specifikt inför utvärderingar. Syftet med underlagen är att ge stöd åt regeringen i utformande av politiken. Även myndigheter som implementerar arbetsmiljöpolitiken har nytta av analys och utvärdering, liksom arbetsmarknadens parter i samband med strategiskt arbete. Den kunskapsspridande verksamheten har delvis andra målgrupper. Genom att samla och sprida forskningsbaserad kunskap om arbetsmiljö skapas underlag för den pågående diskussionen om hur arbetslivet fungerar och hur arbetsmiljön i olika avseenden kan förbättras. Mottagargrupperna är framför allt de aktörer som utför och ger stöd till det praktiska arbetsmiljöarbetet: arbetsgivare, myndigheter, företagshälsovården, skyddsombud, fackliga organisationer, forskare, kunskapsspridande organisationer samt internationella arbetsmiljöorganisationer. Bearbetningar av kunskapsunderlag, exempelvis utveckling av evidensbaserade riktlinjer eller andra slags verktyg, bidrar till att kunskapen kommer till större användning i praktiken. Aktörer som bedriver praktiskt arbetsmiljöarbete får därmed forskningsbaserade hjälpmedel (se fördjupad diskussion kring nyttiggörande av forskningsbaserad kunskap i avsnitt 5.7). Utredningen bedömer att nyttiggörandet av forskningsbaserad kunskap är en del i den framtida verksamheten och har i uppdrag av regeringen, genom tilläggsdirektivet (dir. 2016:79, se bilaga 2), att lägga förslag på en sådan verksamhet: det framtida ansvaret för utveckling av riktlinjer som stödjer evidensbaserad praktik i företagshälsovården. En annan utgångspunkt för denna inriktning på produktion och spridning av forskningsbaserad kunskap är övertygelsen om att vetenskapligt grundad och fördjupad generellt giltig kunskap är det bästa sättet att långsiktigt stärka både arbetsmiljöarbetet och tilltron till den förda politiken. Arbetsmiljöcentrum ska samarbeta med de forskningsfinansierade myndigheterna om hur resultaten från den forskning som myndigheterna finansierar ska kommuniceras. Det är viktigt att den nya verksamheten uppfattas som självständig, trovärdig och att den efter ett uppbyggnadsskede intar rollen Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum som nationella centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. För att uppnå en sådan ställning krävs att verksamheten har förtroende från forskarsamhället, politiken, myndigheter, arbetsmarknadens parter och allmänheten. Trovärdighet kan bara uppnås genom oberoende, transparens och hög vetenskaplig kvalitet. Utredningen föreslår därför att arbetsmiljöcentrum bemannas med de kompetenser som behövs för att utföra sitt uppdrag, tillämpar vetenskapliga metoder, kommunicerar sina resultat och för en kontinuerlig dialog med olika intressenter exempelvis genom en referensgrupp bestående av arbetsmarknadens parter och företrädare för myndigheter med angränsande verksamheter. 5.2Arbetsmiljöcentrum ska utvärdera och analysera arbetsmiljöpolitiken Utredningens förslag: Arbetsmiljöcentrum ska, på uppdrag av regeringen och på eget initiativ, bedriva utvärdering av den förda arbetsmiljöpolitiken, genomföra andra kvantitativa och kvalitativa analyser, utveckla och anpassa lämpliga utvärderingsmetoder, samt samverka med andra myndigheter. Utvärdering av offentliga insatser är viktigt. Genom utvärdering vill regeringen kunna kontrollera myndigheters effektivitet, öka insynen i offentlig verksamhet, få underlag till politikens utveckling, stöd i styrningen av myndigheterna och hjälp med att lösa samhällsproblem. Det blir genom utvärdering tydligt vilka insatser som fungerar och i vilken mån de är effektiva och bidrar till högre politiska mål, i arbetsmiljöcentrums fall en bättre arbetsmiljö. Det har blivit allt vanligare med sektorsspecifik utvärdering som är fristående i förhållande till politikens implementering. Under har antalet utvärderingsmyndigheter ökat. Två sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter angränsar till arbetsmiljöområdet eftersom det tangerar såväl arbetsmarknadssom hälso- och sjukvårdsfrågor: IFAU och ISF. Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum Även andra myndigheter bedriver analys- och utvärdering. Exempel på sådana med anknytning till arbetsmiljöområdet är , och . Alla har analysavdelningar, i de första två fallen stora. Såväl Arbetsförmedlingens som analysavdelningar bedriver olika slags uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten, som kompletteras av utvärderingar som görs av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), IFAU och ISF. Medan de politikutförande myndigheternas analyser och utvärderingar är kopplade till uppdrag och spelar stor roll för det interna arbetet, fyller utvärderingsmyndigheterna en annan roll. Analys- och utvärderingsmyndigheterna genomför i hög grad analyser som annars inte skulle bli gjorda, exempelvis förstudier inför utvärderingar, kompletterande analyser i samband med att kunskapsluckor identifieras, samt systematisk översyn av såväl metoder som slutsatser i olika offentliga utredningar och politiska förslag. Det rör sig alltså om kompletterande snarare än konkurrerande verksamhet, vilket bidrar till mångfald i det politiska beslutsunderlaget, vilket i sin tur påverkar både debatt och politikutformning på ett fördjupande sätt. saknar arbetsmiljöområdet en analys- och utvärderingsmyndighet, trots att arbetsmiljöpolitiken präglas av ett komplext samspel och ömsesidigt beroende mellan insatser inom många olika politikområden. Det är angeläget att förhållanden i samhället och insatser inom olika politikområden analyseras och granskas utifrån ett arbetsmiljöperspektiv för att ge bästa möjliga kunskapsunderlag till beslutsfattare inom den statliga förvaltningen och till andra mottagare. Det finns ett behov av att komplettera myndigheternas analysverksamhet med en annan analys- och utvärderingsfunktion som belyser frågor utifrån ett arbetsmiljöperspektiv. Det behövs också ökad kunskap om och förståelse för arbetsmiljöns utveckling i och internationellt, inte minst i branscher och yrken med olika könssammansättning. Hur detta ska göras är en fråga som ställer krav på den kompetens som anställs vid arbetsmiljöcentrum och utformningen av olika projekt. Det är inte utredningens uppgift att föregripa den framtida ledningens arbete i detta avseende, men det framstår som angeläget att kunskap sammanställs och kompletteras på ett sätt som avancerar kunskapsläget. Det är i sammanhanget särskilt angeläget att kartlägga och analysera skillnader i arbetsmiljö och arbetsvillkor mellan kvinno- Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum dominerade respektive mansdominerade branscher och arbetsplatser. Det gäller såväl principer för arbetets organisering, ledarskap, och psykosociala villkor som hur detta varierar och påverkas av ekonomisk och teknologisk förändring. I detta sammanhang är det viktigt att offentlig statistik, till exempel Arbetsmiljöundersökningen, används för att analysera sjukfrånvaro, sjuknärvaro, och i vilken mån arbetstagare upplever stress och ohälsa. Det är också viktigt att fokus på hälsorisker utvidgas till att omfatta andra arbetsutfall, som exempelvis engagemang, prestation och produktivitet, liksom klassiska ekonomiska utfall som karriär och inkomst. Det behövs också en samlad bild av familjebildningens och familjesituationens betydelse för män och kvinnor i olika branscher och på olika arbetsplatser eftersom dessa faktorer påverkar den totala arbetsbördan, framför allt för kvinnor. Utredningen anser att arbetsmiljöcentrum kan komplettera andra analys- och utvärderingsfunktioner genom att ta ett helhetsgrepp på arbetsmiljörelaterade frågor och, genom sin samordnande roll, skapa förståelse utifrån en kedja av studier med koppling till arbetsmiljö, arbetslivet och arbetsmarknaden. Denna kedja bör omfatta studier på större, representativa datamaterial, som man kan generalisera utifrån samband på övergripande nivå. Kedjan bör även omfatta studier baserade på andra material, exempelvis branschvisa, yrkes- eller företagsspecifika, som medger att man kan komma åt specifika arbetsmiljöfaktorer och/eller mekanismer som ligger bakom tidigare etablerade samband. Arbetet kräver att arbetsmiljöcentrum får ett tydligt mandat som samordnande funktion. Arbetet kräver också samverkan mellan olika forskare och utredare som ska sammanställa kunskapen och avancera kunskapsläget för att få till en helhetsbild. Arbetsmiljöcentrum ska ha särskilt fokus på kvinnodominerade branscher och arbetsplatser. till existerande forskning på området ser utredningen att mer nyanserade analyser av olika typer av arbets- och hälsorelaterade utfall kan bidra till en bättre förståelse av något som är ett sektorproblem snarare än ett renodlat kvinnoproblem. Ett bättre kunskapsunderlag kan informera politiken och hjälpa till att identifiera mer exakt vilka insatser som behövs. Detta är ett exempel på hur samlad och fördjupad kunskap kan bidra till att utforma bättre arbetsmiljöpolitik och strategier för praktiskt arbetsmiljöarbete som gagnar både män och kvinnor och bidrar till ökad produktion. Arbetsmiljöcentrum kan i detta avseende också Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum bidra med kunskapsunderlag som gör att arbetsmiljöpolitiska insatser går att utvärdera med avseende på effekt och effektivitet. har utvärderat sin verksamhet . höjdes ambitionsnivån genom inrättandet av en särskild utvärderingsenhet: Verksamhetsutveckling och samordning (VUS). VUS tog ett helhetsgrepp på utvärderingsverksamheten /07, då enheten lades ned på grund av neddragningarna av budget. Även efter VUS nedläggning har utvärderingar genomförts, till exempel av kommunikationskampanjer, inspektionsverksamheten och satsningarna på systematiskt arbetsmiljöarbete och på kvinnors arbetsmiljö, men utan en tydlig strategi. Fokus har heller inte varit på effektutvärdering och effektivitet. har emellertid åter fokus på området och effektutvärdering har utsetts till ett av fyra strategiska mål 2016–2018. Ett program är under uppbyggnad på enheten för statistik och analys i syfte att styra och samordna utvärderingsverksamheten. Målet med programmet är att ska göra färre utvärderingar än tidigare, men att dessa utvärderingar ska vara mer genomarbetade, med ett klart syfte och en plan för hur resultaten ska användas. Verksamheten finansieras med myndighetens reguljära budget. Förebilder finns framför allt i , där arbetsinspektionen systematiskt utvärderar sin verksamhet. Med utgångspunkt i de rekommendationer som framförts i utredningar och från Statskontoret ska arbetsmiljöcentrum göra bedömningar kring effekter och effektivitet inom arbetsmiljöpolitiken som kan utgöra underlag för regeringen och riksdag i utformningen av arbetsmiljöpolitiken. Utredningen föreslår att även fortsättningsvis genomför utvärderingar inriktade på verksamheten, vilket är viktigt för organisationens interna arbete och utveckling. Eftersom verksamhet ingår i arbetsmiljöpolitiken är det ofrånkomligt att och arbetsmiljöcentrum i vissa fall kommer att utvärdera samma fråga eller område, liksom exempelvis ISF och i vissa fall analyserar samma fenomen. Syftet med utvärderingarna ska däremot inte vara detsamma. Medan arbetsmiljöcentrums utvärderingar av politiken syftar till att förbättra politikens utformning och effektivitet, är syftet med utvärderingar att utveckla den egna verksamheten. Båda behövs, men av olika anledningar, och stärker tillsammans Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum Ytterligare en anledning till att utvärderingar från båda organisationerna behövs är att de med stor sannolikhet kommer att vara olika metodologiskt sett och att de därmed kommer att komplettera varandra. För att utföra detta uppdrag krävs att arbetsmiljöcentrum: 1.Bygger upp den kompetens som behövs för att utföra olika typer av uppföljning och utvärdering av arbetsmiljöpolitiken. Denna kompetens bör hämtas från de samhällsvetenskapliga fält där utvärderingsmetodik är utvecklad och kompletteras med fältspecifik kompetens inom arbetsmiljöområdet. 2.Tar fram underlag till regeringen för den löpande resultatstyrningen och resultatbedömningen. –Effektutvärdering: övergripande kontrafaktisk analys och utvärdering av effekter av arbetsmiljöpolitiken. –Effektivitetsutvärdering: övergripande analys och utvärdering av hur effektivt arbetsmiljöpolitiken genomförs. –Processutvärdering: uppföljningar samt analyser av insatser inom enstaka områden/projekt. 4.Anpassar och utvecklar nya metoder för utvärdering av arbetsmiljöpolitiken. 5.Arbetar med olika datamaterial som finns tillgängliga, framför allt longitudinella register- och surveydata, och bidrar till utveckling av indikatorer. 5.2.2Förslagens konsekvenser för annan verksamhet Analys- och utvärderingsverksamheten på arbetsmiljöcentrum kommer att: –bidra med underlag till regeringens arbete med att utforma arbetsmiljöpolitiken –komplettera och bygga vidare på utvärderingar av den egna verksamheten samt komplettera analysverksamhet Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum –bidra med underlag till det strategiska arbetsmiljöarbete som bedrivs av arbetsmarknadens parter –komplettera utvärderingsverksamheten på myndigheter som utvärderar angränsande politikområden Tabell 5.1 nedan illustrerar hur utredningen ser den framtida relationen mellan arbetsmiljöcentrums analys- och utvärderingsverksamhet och den som bedrivs på olika myndigheter. analys- och utvärderingsverksamhet är den som mest liknar arbetsmiljöcentrums föreslagna uppdrag. Syftena med de båda organisationernas analyssom utvärderingsverksamheter skiljer sig emellertid åt. I arbetsmiljöcentrums fall är forskningsbaserad kunskap och utvärdering kärnan i uppdraget. uppdrag är framför allt att bedriva tillsyn av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen samt att utforma och sprida föreskrifter och allmänna råd om dessa lagar. Eftersom arbetsmiljöcentrums uppdrag blir att analysera och utvärdera arbetsmiljöpolitiken, i vilken verksamhet ingår, föreslår utredningen att analys- och utvärderingsverksamhet ska vara inriktad på utvecklingen av den egna verksamheten och på de sammanhang som verkar inom. Denna gränsdragning kan behöva tydliggöras av regeringen i instruktioner och regleringsbrev till de båda myndigheterna. Även om arbetsmiljöcentrum i sin utvärdering av kommer att hålla en viss distans till myndigheten, finns flera samverkansytor som bör utnyttjas för effektivitet. Förutom att rapporter och andra underlag kommer att kunna användas av respektive myndigheter finns samverkansmöjligheter gällande tillgång till data och metodutveckling. och Arbetsförmedlingen har inte något uppdrag att utvärdera politiken. Myndigheternas analyser kan dock utgöra värdefulla underlag för arbetsmiljöcentrums verksamhet. Även den statistik som produceras av och Arbetsförmedlingen är av intresse för arbetsmiljöcentrum. I fall är kontaktytan framför allt rehabiliteringsområdet och arbetsskadeförsäkringen. Även i Arbetsförmedlingens fall är det angränsande området framför allt på rehabiliteringsområdet. IFAU och ISF är två myndigheter som bedriver politikutvärdering. Det finns en etablerad dialog mellan dessa myndigheter kring till exempel metodutveckling och data. Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum forum som betydelsefullt och att det vore värdefullt för arbetsmiljöcentrum att ingå i en sådan dialog. ISF och IFAU har, på samma sätt som Arbetsförmedlingen och , angränsande ytor med arbetsmiljöcentrum. Liknande kompetensbehov och databehov ger emellertid goda möjligheter för samverkan. Dessutom kommer rapporter och underlag från ISF och IFAU att vara till nytta för arbetsmiljöcentrum och vice versa. Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum 5.3Arbetsmiljöcentrum ska arbeta med statistik och utveckla datamaterial Utredningens förslag: Arbetsmiljöcentrum ska arbeta med statistik och utveckla datamaterial som omfattar indikatorer, surveyundersökningar och databaser av nationellt intresse. För att kunna utföra dessa uppdrag behöver arbetsmiljöcentrum god tillgång till olika typer av statistik och datauppgifter, inklusive data med personuppgifter. Arbetsmiljöcentrum ska ta över ansvaret för driften och utvecklingen av den vibrationsdatabas som finns vid . Arbetsmiljöcentrum behöver tillgång till olika typer av datamaterial av relevans för arbetsmiljön Utredningen föreslår att arbetsmiljöcentrum inte får i uppdrag att producera statistik. är statistikansvarig myndighet på området. Flera av arbetsmiljöcentrums kärnuppgifter kräver emellertid tillgång till data av olika slag. Arbetsmiljöcentrums analyser och utvärderingar kan behöva såväl registerdata, surveydata som databaser med indikatorer och gruppdata. Därför behövs kompetens vid arbetsmiljöcentrum för att kunna vårda och utveckla datamaterial (inklusive indikatorer), utveckla analys- och utvärderingsmetoder och programmera. En god förtrogenhet med existerande datamaterial på arbetsmiljöområdet är också en tillgång i arbetet med att samla och samordna kunskap samt i att ta ställning till vilken kunskap som ska spridas inom ramen för arbetsmiljöcentrums kunskapsspridande verksamhet. Det är viktigt att arbetsmiljöcentrum får tillgång till data som behövs för att utföra uppdraget från regeringen. Tillgång till data är en förutsättning för en framgångsrik verksamhet och bör därför prioriteras i uppstartsskedet. Utvärdering av arbetsmiljöpolitiken kräver tillgång till omfattande registerdata som omfattar både individ- och företagsuppgifter. Många studier om arbetsmiljön kräver longitudinella data och/eller komplexa surveydata som kompletterar med uppgifter som inte samlas in genom den officiella statisti- Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum ken, till exempel attityder och självuppskattade uppgifter om hälsa och välbefinnande. Ett annat slags data av relevans för arbetsmiljöcentrum är data som mäter exponeringar av risker och farliga ämnen i arbetsmiljön. har en databas som samlar obligatoriska mätningar av vissa exponeringar. Även de arbetsmedicinska klinikerna gör mätningar som läggs in i databaser. kan existerande databaser behöva utvecklas så att de blir mer lättillgängliga för användare av data och för de aktörer som ska lägga in data i databasen, exempelvis företag och arbetsgivare.