sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Som nämnts ovan är det spelföretagen som har till uppgift att säkerställa korrektheten i speltransaktionerna och har alltid möjlighet att begära en revision för att följa upp han- teringen av spårbarheten kopplad till speltransaktionerna. Utredningen har efter Lotteriinspektionens analyser även förstått att lösningarna beträffande insamling av speltransaktioner i andra länder inte varit helt bekymmersfri och okomplicerad, särskilt då det kommer till hanteringen av själva transaktionerna och tolkning- en av dessa. Även kostnaderna kring framtagande av sådana model- ler har varit omfattande för både spelföretagen och spelmyndigheter- na i relation till vilken information man har velat få ut av systemen. Det är också viktigt att hitta en lösning som inte är för komplicerad eller för avvikande från andra länders, vilket kan påverka kanalise- ringssträvandena. Det är dock viktigt att påpeka att utredningen inte stänger dörren för att kan komma att göra en annan bedömning, beroende på spelmarknadens och omvärldens utveckling eller beroende på vilken tillsynsstrategi myndigheten kan komma att utveckla . har för övrigt flaggat för att man vill ta fram en gemensam standard kring hanteringen av speltransaktioner inom EU. Detta arbete bör följas noggrant. Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att en lösning där med viss kontinuitet kräver in vissa uppgifter är en mer kostnadseffektiv lösning än en lösning där mängder av transaktioner samlas in till myndigheten utan att användningen av uppgifterna är helt klarlagd. Utredningen redovisar inte här den specifika utformningen av de tekniska kraven. Det bör framhållas att förslagen till tekniska föreskrifter är att se som en bruttoredovisning av de tekniska krav som sannolikt kommer att riktas mot spelföretag. När den slutliga licensmodellen fastställts i lag och när omfattningen av den tekniska utrustning som används inom ramen för respektive licensområde bättre kan bedömas kommer varje licensområde att ses över för att anpassa de tekniska föreskrifterna. Detta för att säkerställa att kontrollen av och den administrativa bördan som åläggs de enskilda spelföretagen är lämplig för det utbud av spel som sker. Utredningens förslag: ska utöva tillsyn över de som är eller kan antas vara omfattade av spellagen och de före- skrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. tillsyn omfattar dock inte registreringslotte- rier där tillsynen utövas av den kommunala nämnd som kommun- en bestämmer. ska inom sitt verksamhetsområde också ut- öva tillsyn enligt lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. Enligt nuvarande reglering har Lotteriinspektionen det centrala till- synsansvaret och delar det tillsammans med kommunerna och läns- styrelserna. I direktiven anges att i samband med att ett licenssystem införs bör ansvaret för utfärdandet av licenser och utövandet av tillsyn över de anordnare som fått licenser centraliseras till Lotteriinspek- tionen. För att få en ändamålsenlig tillämpning av spellagen föreslår utredningen att Lotteriinspektionen i princip tar över det fulla till- synsansvaret över lagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av den. Utredningen föreslår vidare att Lotteriinspektionen byter namn till i och med att begreppet lotteri i lagen byts ut mot spel. Tillsynsansvaret över registreringslotterier ska liksom till- komma den kommunala nämnd som kommunen bestämmer. Utöver tillsynsansvaret av spellagen ska också utöva tillsyn enligt lagen om åtgärder mot penningtvätt och finan- sering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. 23.2Spelmyndighetens rutiner för anställdas spel Utredningens förslag: ska ha rutiner för sina anställdas spel och för det spel i tjänsten som sker av kontrollan- ter och andra befattningshavare vid myndigheten. Det är lämpligt att sätter upp rutiner för de anställ- das spel. Detta bör gälla för såväl spel privat som i tjänsten. Rutiner för spel i tjänsten ska också gälla för kontrollanter och andra be- fattningshavare vid myndigheten. Utredningens förslag: För tillsynen får för- ordna kontrollanter. En kontrollant och annan befattningshavare hos Spelmyndig- heten i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel ska ha rätt att 1.få tillträde till fartyg, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där det bedrivs eller kan antas att spel bedrivs eller där spelutrustning förvaras eller hanteras, 2.på begäran få de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen, och 3.få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden. En kontrollant får även ges förordnande att ta egendom i beslag enligt spellagen. ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett spelföretag ska lämna till för dess tillsynsverksamhet. Utredningens bedömning: bör bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om vilka upplysningar ett spel- företag ska lämna till myndigheten för dess tillsynsverksamhet. Enligt bl.a. fiske- och jaktlagstiftningen kan särskilda tillsynsmän utses för att utöva kontroll och efterlevnad av lagen. För att klara det övergripande tillsynsansvaret ser utredningen att det är nödvändigt med en sådan möjlighet också för . Utredningen föreslår därför att ska kunna utse kontrollanter med uppgift att utföra kontroller på plats för att se till att spellagen och föreskrifter meddelade med stöd av den efterlevs. I detta syfte ska en kontrollant och annan befattningshavare hos som har till uppgift att övervaka efterlevnaden av lagen ha rätt få tillträde till fartyg, områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där det bedrivs eller kan antas att spel bedrivs eller där spelutrustning förvaras eller hanteras. De ska vidare ha rätt att på begäran få de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. De handlingar som kan bli aktuella inom ramen för Spelmyndighe- tens tillsyn är t.ex. teknisk data, affärsböcker, avtal med serviceföre- tag, vinstplaner osv. Det gäller både sådan information som finns tillgänglig i pappersform och i elektronisk form. Det är lämpligt att bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka upp- lysningar som ett spelföretag ska lämna till myndigheten för tillsyns- verksamheten. Av spellagen ska det vidare framgå att den som är föremål för till- synsåtgärden också ska ge den hjälp som behövs för tillsynen. En kontrollant ska vidare få ges ett förordnande om att ta egen- dom i beslag oberoende av att någon grips (se vidare i avsnitt 24.10). ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen. Utredningen anser inte att det behöver anges i ramlagen hur ofta en tillsynskontroll bör göras. Det kan tänkas att det hos vissa spel- företag är påkallat med kontroller inom ett snävare intervall än för andra, t.ex. i sådana fall där har utdelat en anmärkning eller en varning. 23.4Upplysningar från en koncern Utredningens förslag: Om ett spelföretag ingår i en koncern ska de övriga företagen i koncernen lämna de upp- lysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande om- ständigheter som myndigheten behöver för sin tillsyn över spel- företaget. Om ett spelföretag ingår i en koncern ska de övriga företagen i kon- cernen till lämna de upplysningar om sin verksam- het och därmed sammahängande omständigheter som myndigheten behöver för sin tillsyn över spelföretaget. Liknande formuleringar som den som föreslås finns i regleringar på finansområdet (se t.ex. 13 kap. 5 § lagen om bank- och finansie- ringsrörelse). 23.5Upplysningar från andra myndigheter Utredningens förslag: ska i sin tillsynsverk- samhet så långt det är möjligt samarbeta och utbyta information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska be- höriga myndigheter. Spelbranschen i är i hög grad internationell på så sätt att utländska bolag har en viss andel av marknaden. Ett viktigt mål med den föreslagna regleringen är att kanalisera spelandet till lag- liga alternativ och att utländska aktörer söker tillstånd här. Utländska aktörer förväntas söka tillstånd enligt den föreslagna regleringen framför allt när det gäller onlinespel. För att säkerställa att också övriga syften med lagen uppnås i ett sådant fall – ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och att de negativa kon- sekvenserna av spelandet ska begränsas – har utredningen som redo- visas i avsnitt 22.3 föreslagit att ett spelsystem ska vara placerat i . Från denna huvudregel finns det dock möjlighet till två undantag. Det ena fallet är när spelföretaget har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföre- tagets spelutbud och denna myndighet har ingått avtal med Spel- myndigheten om tillsyn av företagets utbud av spel i . Det andra fallet är när spelföretaget kan ge möjlighet att genomföra en tillfredsställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande. I stor utsträckning kommer alltså den föreslagna regleringen, i de fall när spelföretaget har sitt spelsystem utomlands, bygga på att i sin tillsyn kan samarbeta med motsvarande myn- digheter i andra länder. måste i dessa fall också i hög grad ha möjlighet att utbyta information med sådana utländska myndigheter. Även beträffande svenska verksamheter kan Spelmyn- digheten ha användning av uppgifter från andra myndigheter i sin tillsynsutövning, t.ex. . En bestämmelse med innebörd av vad som sagts finns enligt den danska regleringen (49 § Lov om spil). Också i svensk reglering inom andra områden finns bestämmelser som ålägger en myndighet att samarbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter. T.ex. anges i viss finanslag- stiftning som bygger på EU-direktiv att ska sam- arbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter i den utsträckning som följer av medlemskap i unionen (se t.ex. 6 kap. 3 § lagen [2014:968] om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag och 13 kap. 6 a § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse). I förarbetena till 13 kap. 6 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse påpekas att förhållandena i vissa länder (utanför EES) kan variera och att möjlig- heterna att få till stånd det för samarbetet viktiga informations- utbytet kan bero på sekretesslagstiftningen i det andra landet. Reger- ingen har därför valt att avstå från en allmän regel som ålägger att samarbeta med utländska tillsynsmyndigheter (prop. 2006/07:5 s. 349). Av de skäl som anförs i prop. 2006/07:5 anser utredningen att det inte är lämpligt att ålägga ett strikt samarbete och utbyte av information. Det är, som anges ovan, inte heller ett absolut krav för att en utländsk aktör ska få en licens att det finns ett avtal mellan den berörda utländska myndigheten och Spelmyn- digheten. Men i de fall det föreligger ett avtal och där Spelmyndig- heten har möjlighet till samarbete och utbyte till information ska göra detta i den utsträckning som behövs för till- synsverksamheten. Utredningen föreslår således en bestämmelse med innebörd att i sin tillsynsverksamhet ska så långt det är möjligt samarbeta och utbyta information som har betydelse för tillsynen med svenska och utländska behöriga myndigheter. Utredningens förslag: ska få genomföra kon- trollköp för att kontrollera att ett spelföretag som tillhandahåller och anordnar landbaserade spel förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som föreskrivs i lagstiftningen för det aktu- ella spelet. Kontrollköp får genomföras i syfte att ge underlag för en dialog mellan och spelföretaget om skyl- digheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått före- skriven ålder. Ett kontrollköp får genomföras utan att spelföre- taget eller dess ombud har underrättats i förväg om detsamma. ska efter ett genomfört kontrollköp underrätta spelföretaget om att det har ägt rum. Vad som fram- kommit under kontrollköp får inte utgöra grund för tillsyns- myndigheten att vidta administrativa åtgärder. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om genomförande av kontrollköp. Utredningens bedömning: bör bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om genomförande av kontroll- köp. Som framgår av avsnitt 18.6.1 föreslår utredningen att gällande reg- lering kring åldersgränser för spel om pengar ska kvarstå. Det inne- bär att ett spelföretag inte får tillåta någon som är att delta i spelet. Åldersgräns gäller inte för registreringslotterier eller spel som inte kräver licens eller registrering. Liksom när det gäller andra regler som uppställs enligt spellagen har möjlighet att meddela föreläggande eller förbud mot det spelföretag som bryter mot bestämmelsen om åldersgräns. kan också besluta om en sanktionsavgift. En fråga för utredningen är om det finns behov av ytterligare befogenheter för som möjliggör en effektiv tillsyn av ålder- gränsen. finns utvidgade befogenheter för kommu- nerna vad gäller ålderskontroll för detaljhandel av folköl, tobak och receptfria läkemedel. Kommunerna har i och med den lagändring som infördes numera möjlighet att genomföra s.k. kontrollköp av dessa varor i syfte att kontrollera att den som lämnar ut varorna förvissar sig om att mottagaren har uppnått den ålder som lagen föreskriver (9 kap. 15 a § alkohollagen, 22 a § tobakslagen och 21 a § lagen [2009:730] om handel med vissa receptfria läkemedel). I samtliga fall föreskrivs en åldersgräns . Kontrollköp får genomföras i syfte att ge underlag för en dialog mellan kommunen och den som lämnar ut de aktuella varorna om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått föreskriven ålder. Kommunen får endast anlita en person som har fyllt för att utföra kontrollköpen. Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för kom- munen att vidta administrativa åtgärder. 23.6.1JO:s bedömning av provköp och bestämmelsernas om kontrollköp tillkomst förekom s.k. provköp som tillsynsmetod när det gäller folköl och tobak för att kontrollera att åldersgränser upprätthölls. Prov- köpen gick i princip till så att en person med ungdomligt utseende testade om det gick att handla alkohol eller tobaksvaror utan att behöva visa legitimation (prop. 2013/14:56 s. 9). , 1996 och 2009, har ombudsmän () granskat provköp som metod för tillsyn enligt alkohollagen. I fallet avhandlades förutsättningar för brotts- och bevisprovo- kation och JO slog då fast att det inte är tillåtet att utföra provköp med hjälp av minderåriga (beslut , dnr 3553-1996). I beslutet behandlades principer för dold myndighets- utövning (beslut , dnr 2972-2009). JO hävdade i beslutet att en myndighets användning av provköp för ålderskontroll är att se som en dold tillsynsmetod och att detta strider mot principen att dold myndighetsutövning inte bör förekomma. Metoden bör där- för inte användas så länge den inte har stöd i lagstiftningen, menade JO. JO var också av uppfattningen att metodens värde kan ifrågasättas eftersom den inte kan påvisa att den som utsätts handlar olagligt. Det finns inte något allmänt krav på ålderskontroll, utan vad lagen kräver är att försäljning inte sker till underåriga. Det kan dock inte klarläggas om så har skett med hjälp av den använda metoden. JO menade därför att provköpsmetoden inte kan ligga till grund för rättsliga åtgärder. JO:s samlade slutsats var att metoden inte bör användas för till- syn enligt gällande lagstiftning. JO underströk också att privatper- soner inte kan anlitas för att utföra självständiga myndighetsut- övande uppgifter utan att de ansvarsförhållanden under vilka de medverkar klargörs. Slutligen anförde JO att detaljhandel med öl i princip är en fri näring och att den direkta tillsynen enligt alkohol- lagen ska ske genom s.k. egenkontroll, för vilken näringsidkaren själv svarar. Som systemet är uppbyggt är uppgiften för det allmännas organ primärt inriktad på granskning av denna egenkontroll. Genom JO:s uttalande kom i princip all myndighetsinitierad prov- köpsverksamhet av alkohol- och tobaksvaror att upphöra. I förarbetena till bestämmelserna om kontrollköp av folköl, tobak och receptfria läkemedel framhålls att åldersgränser och upprätthål- lande av åldersgränser är bland de viktigaste alkoholpolitiska instru- menten till skydd för ungas hälsa. Detsamma gäller för åldersgränser enligt tobakslagen och när det gäller försäljning av receptfria läke- medel i detaljhandeln. Det anförs vidare att tillsynen av åldergrän- sen av dessa produkter inte upprätthålls på ett tillräckligt effektivt sätt. Regeringens slutsats var därför att det finns ett klart behov av ytterligare befogenheter som möjliggör en effektiv tillsyn av ålder- gränsen vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel (prop. 2013/14:56 s. 13 ff.). I förarbetena hänvisas vidare till undersökningar som genomförts både i och internationellt som visar att förekomsten av kon- trollerande åtgärder både innebär en bättre efterlevnad av åldergrän- serna som sådana och ger ett bättre underlag för dialog med närings- idkarna om vikten av att upprätthålla åldergränser vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läkemedel för att värna om ungas hälsa. Forskning visar också att efterlevnaden av åldersgränser märkbart kan förbättras om regelbundna kontrollköp genomförs. Det är även centralt med utbildning och återbesök. Även erfarenheter från kom- muner där provköp använts som en integrerad del av tillsynen på folköls- och tobaksområdet visar på metodens bety- delse som hjälpmedel för att etablera ett bra samarbete mellan kommunen och handeln och för handeln att bli bättre på legitima- tionskontroll. Regeringen hänvisade vidare bl.a. till slutsatser i Statens folkhälsoinstituts rapport om tobak och tillgänglighet samt erfaren- heter av Systembolagets egenkontroll. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att provköp är en effektiv metod för att skapa dialog mellan tillsynsmyndigheten och företagen. Vid en avvägning mellan å ena sidan folkhälsoperspektivet, dvs. intresset av en effektiv till- syn av åldersgränserna, och å andra sidan rättssäkerhets- och inte- gritetsskyddsperspektiv ansåg regeringen att vikten av en effektiv tillsyn väger tyngst. Regeringen föreslog därför att möjligheten för tillsynsmyndigheterna att använda sig av provköp skulle regleras i lag under benämningen kontrollköp (prop. 2013/14:56 s. 16 ff.). 23.6.2Utredningens bedömning vad gäller kontrollköp på spelområdet Det är angeläget att de åldersgränser för deltagande i spel som ut- redningen har föreslagit kan upprätthållas. Spel är en företeelse som kan skapa problem både för den enskilde och det allmänna och barn och ungdomar är en särskilt skyddsvärd grupp. Att barn och ung- domar därför skyddas från spelverksamhet får ses som en självklar- het. I enlighet vad som redovisas i förarbetena om kontrollköp vad gäller folköl, tobak och receptfria läkemedel anser utredningen att kontrollköp är en effektiv metod för att skapa dialog mellan till- synsmyndighet och företag också vad gäller spel (prop. 2013/14:56 s. 16 f.). En möjlighet att genomföra kontrollköp bör mot denna bakgrund tillkomma som är den myndighet som i övrigt har den omedelbara tillsynen över spelmarknaden. Bestämmelsen bör utformas med de motsvarande reglerna för kontrollköp av folköl, tobak och receptfria läkemedel som förebild. Utredningen föreslår således att det i spellagen anges att Spel- myndigheten ska ha möjlighet att genomföra kontrollköp av land- baserade spel som omfattas av licenskrav enligt spellagen. Syftet ska vara att ge underlag för en dialog mellan och spel- företaget om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som gäller för det aktuella spelet. Som huvudregel gäller enligt den föreslagna spellagen en ålders- gräns . För landbaserat kasino är åldersgränsen i stället . Något ålderskrav vad gäller registreringslotterier eller spel som inte kräver licens finns dock inte. Vid ett kontrollköp får Spelmyndig- heten endast anlita en person som har uppnått den ålder som anges för det spel som provköpet avser. Det ligger i sakens natur att ett kontrollköp måste få genomföras utan att spelföretaget eller dess om- bud underrättas i förväg och att hela åtgärden genomförs dolt. De dolda inslagen ska dock begränsas i så stor utsträckning som möjligt. Det är således viktigt att följa upp kontrollköpet . På så sätt minskar det dolda momentet i metoden. Spelmyndig- heten ska därför efter ett genomfört kontrollköp underrätta näringsidkaren om kontrollköpet (jfr prop. 2013/14:56 s. 24). Infor- mation som framkommit vid ett kontrollköp, såsom t.ex. huruvida en säljare gjort en identitetskontroll för att fastställa kundens ålder, ska inte ligga till grund för administrativa sanktioner. Detta torde medföra, som framhålls i förarbetena till kontrollköp vad gäller folköl, tobak och receptfria läkemedel, att möjligheten till en dialog i samförstånd ökar vilket kan bidra till ett konstruktivt samtal (prop. 2013/14:56 s. 23). Utredningens förslag: Om ett spelföretag åsidosätter sina skyl- digheter enligt spellagen eller de föreskrifter och villkor som med- delats med stöd av lagen ska ingripa. Spelmyn- digheten ska då förelägga spelföretaget att vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen, ett förbud, en ändring av villkoren eller en anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig ska verksamhetens licens återkallas eller, om det är till- räckligt, varning meddelas. får avstå från ingripanden om en överträ- delse är ringa eller ursäktlig, om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot verksam- heten och dessa åtgärder bedöms tillräckliga. I likhet med dagens reglering bör ha vissa åtgärds- möjligheter till hands om ett spelföretag åsidosätter sina skyldig- heter enligt spellagen, föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Lotteriinspektionen har enligt nu gällande bestäm- melser möjlighet att meddela varning eller återkalla tillståndet. Ett sådant beslut gäller , om inte annat bestäms. Tillståndet får också återkallas eller ändras om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns eller har ändrats (51 § lotterilagen). Ändringar av ett tillstånd kan bli aktuellt särskilt i de fall som gäller värdeautomater, t.ex. vad gäller antalet automater som ska omfattas av tillståndet. Lotteriinspektionen kan enligt nuvarande reglering också meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lotterilagen och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite (52 § lotterilagen). Till skillnad från beslut om varning samt ändring och återkallelse av lotteritillstånd kan ett beslut om vitesföreläggande eller vitesförbud inte bli gällande . Utredningen föreslår att även i fortsättningen ska kunna utfärda förelägganden, meddela förbud och ändring av villkor samt anmärkning. Som en sista utväg, om överträdelsen är allvarlig, ska kunna återkalla en licens. Om det är tillräckligt ska i stället en varning meddelas. bör dock avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot verksamheten och dessa åtgärder bedöms till- räckliga. Ett exempel som skulle kunna anses som ringa eller ursäkt- lig är om ett spelföretag i något enstaka fall inte i rätt tid anmält en ändring i kretsen av de som äger verksamheten eller ingår i dess ledning. Att över huvud taget inte göra en sådan anmälan kan dock inte anses som en ringa eller ursäktlig överträdelse. Med den föreslagna bestämmelsen får alltså till- gång till en mängd åtgärder och myndigheten kan välja det slags in- gripande som är mest ändamålsenligt i den aktuella situationen. Utöver dessa åtgärder föreslår utredningen också att Spelmyndig- heten ska ha möjlighet att besluta att en verksamhet ska betala sanktionsavgift, se vidare i kapitel 24.