sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Markanvisningsavtal är reglerade i lagen (2014:899) om rikt linjer för kommunala markanvisningar. I första paragrafen fastslås att markanvisning avser en överenskommelse mellan en kommun och byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om över låtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. Precis som när det gäller exploateringsavtal är kom munen skyldig, för att få ingå sådana avtal, att anta riktlinjer för markanvisningarna innehållande kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Riktlinjerna ska också innehålla förklaring om på vilket sätt kommunen säkerställer att marken inte säljs till underpris. I jordabalken finns regler om rättsförhållanden mellan grannar. I 3 kap. 1 § fastslås att var och en vid nyttjande av sin eller annans fasta egendom ska ta skälig hänsyn till omgivningen. I NJA 1995 s. 720 förpliktades en fastighetsägare betala skadestånd till en granne för att sådan hänsyn inte tagits i samband med grävningsarbete. Målet avsåg två bredvid varandra liggande fastigheter. Den ena fastigheten hade haft sin avrinning av dagvatten i en bäckfåra som gick över den andra fastigheten för att sen rinna ut i ett annat dike och vidare. I samband med att den andra fastigheten bebyggdes med ett nytt bostadshus lades fåran igen och marken höjdes. Dessa åt gärder orsakade att grundvattennivån höjdes på den första fastig heten, med skador som följd. konstaterade att avrinningen av dagvatten från den första fastigheten skett genom bäckfåran . Vidare att bäckfåran tillkommit på grund av naturlig avrinning och att det därmed inte varit fråga om någon särskild anordning som tillskapats för att tillgodose anspråk från ägarna till den första fastigheten. Behov av särskilda åtgärder för att tillgodose intresset av att avrinningen av dagvatten från första fastig heten uppkom då som en följd av ägarna på den andra fastighetens önskan att bebygga den samma. Därefter konstaterade domstolen att det ålegat ägarna av den andra fastigheten att, då de avsåg att lägga igen bäckfåran, vidta och bekosta de åtgärder som krävdes för att avrinningen av dagvatten från den första fastigheten skulle bli ordnad på ett tillfredsställande sätt. Eftersom detta inte gjorts var de skyldiga att ersätta de skador som igenläggandet av bäcken orsakat. Vattentjänstlagen är den lag som närmare reglerar dagvattenfrågor na. Lagen syftar till att säkerställa att bland annat dagvatten ordnas i ett större sammanhang när det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Lagen är konstruerad så att dagvatten, tillsammans med dränvatten, spillvatten och vatten som använts för kylning, utgör avloppsvatten. Vattentjänsterna i lagen utgörs av av loppsvatten och vattenförsörjning (dricksvatten). Fortsatt kommer lagen, om inget annat anges, behandlas endast avseende dagvatten. Utgångspunkten i lagen är att det är en angelägenhet att sörja för hantering av dag- och dränvatten när behov föreligger. Detta ska göras genom en allmän va-anläggning. Vid sidan av att reglera när kommunen har en skyldighet att anordna vattentjänster och hur tjänsterna ska ordnas och drivas, innehåller lagen främst regler som styr förhållandet mellan va-huvudmannen för den all männa va-anläggningen och brukarna av tjänsterna (fastighetsägar na). I lagen finns inga regler för möjliggörandet av att ordna en va- anläggning, dessa regler finns i stället i annan lagstiftning, exempelvis ledningsrättslagen. Kommun mycket väl kan tillhandahålla en av vattentjänsterna men inte övriga. Beträffande avlopp kan kommunen (va-huvudmannen) tillhandahålla vattentjänst spillvatten utan att behöva tillhandahålla tjänst för dagvatten. Med va-huvudman avses den som äger den allmänna va-anlägg ningen. För att en anläggning ska utgöra en allmän va-anläggning, ska en kommun ha det rättsliga bestämmandet över anläggningen. I 3 § fastslås att en kommun ska anses ha ett sådant inflytande om kommunen ensam eller tillsammans med en eller flera andra kom muner antingen (1) helt äger anläggningen, (2) genom ägande förfogar över mer än hälften av samtliga röster i den eller de juridiska per soner som helt äger anläggningen eller på annat sätt förfogar över en motsvarande majoritet av beslutsmakten i den eller de juridiska personer som helt äger anläggningen, (3) har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för den eller de juridiska personer som helt äger anläggningen, eller (4) utgör samtliga obe gränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag som helt äger anlägg ningen. Va-huvudmannen måste alltså utgöras av kommunen själv eller en av kommunen kontrollerat juridisk person. Själva driften av anläggningen kan dock läggas över på annan utan att det påverkar frågan om anläggningen är allmän eller inte. En allmän va-anläggning får inte ordnas i strid med detaljplan, områdesbestämmelser eller andra bestämmelser om hur marken ska bebyggas, eller så att den försvårar en ändamålsenlig bebyggelse eller lämplig planläggning. Mindre avvikelser får dock göras om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Vattentjänstlagen trädde i kraft . Den ersatte då den tidigare lagen, lag (1970:244) om allmänna vatten- och av loppsanläggningar. Denna lag hade i sin tur ersatt lag (1955:314) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. I doktrin och liknande brukar dessa lagar förkortas 70 och 55. Utredningen kom mer att använda dessa förkortningar fortsatt i betänkandet. 3.7.4Viktiga kommunala lagregler och principer Av stor betydelse för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun är det kommunala självstyret. Den kommunala självstyrelsen är en för vårt samhälle grundläggande princip som bland annat framgår av 14 kap. 2 § RF. Där framgår att kommunerna på den kommunala självstyrelsens grund sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse samt kommunala angelägenheter reglerade i särskild lagstiftning. har också ratificerat () den europeiska kon ventionen om självstyrelse. Konventionen är ett resultat av Europarådssamarbetet på det kommunala området och är ett led i strävandena att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen har djupa historiska rötter. Den handlar ytterst om ge människor möjlighet att ta ansvar för och ut öva inflytande över sina gemensamma angelägenheter genom folk valda beslutande församlingar. Grundidén med ett omfattande kom munalt självstyre är att ge kommuner och landsting utrymme att genom politiska beslut och prioriteringar bestämma hur man ska uppnå de nationella mål som statsmakterna lagt fast. Självstyrelse förutsätter handlingsutrymme och stärks av kom munernas beskattningsrätt. För att ge detta utrymme utformas lag stiftningen i stor utsträckning som ramlagar inom de områden som kommuner och landsting ansvarar för. Genom att ge kommuner och landsting stor frihet att välja hur verksamheten ska organiseras ökar möjligheterna att anpassa sig efter lokala eller regionala förhål landen och utifrån de förutsättningar exempelvis ekonomiska och befolkningsmässiga som kommuner och landsting har. Detta har särskilt stor betydelse för befolkningsmässigt mindre kommuner eftersom de jämfört med större kommuner har begränsande förut sättningar. Genom de ändringar i regeringsformen som trädde i kraft förstärktes den kommunala självstyrelsen ytterligare genom att det infördes en proportionalitetsbedömning. bär att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Den kommunala självstyrelsen gäller med andra ord inom alla områden. Den går inte att lagstifta bort med mindre än att man moti verar vilka ändamål som en inskränkning ska tillgodose och att inskränkningen är proportionell för att nå detta ändamål. Inom kommunalrätten finns vissa grundprinciper som begränsar den kommunala kompetensen. De kommunalrättsliga principerna utgörs dels av kompetensbegränsande principer, dels av vissa principer som aktualiseras när en kommun agerar inom ramen för sin kompetens. De kompetensbegränsande principerna anger den yttre ramen för kommunernas handlingsfrihet. Vilka områden som ska ligga inom den kommunala beslutskom petensen och hur stort handlingsutrymme kommunerna ska ges inom dessa områden kan bestämmas i vanlig lag. Lagregler om det kom munala beslutsområdet finns i första hand i kommunallagens regler om den allmänna och särskilda kompetensen. Kommunerna är vidare genom speciallagstiftning ålagda att ombesörja vissa angelägenheter, exempelvis skola, socialtjänst och sjukvård. Enligt 2 kap. 1 § KL ska kommunala åtgärder ha anknytning till kommunens eller geografiska område eller deras med lemmar för att anses som kompetensenliga. Mot bakgrund av bl.a. ofullkomligheter i kommunindelningen och befolkningens rörlighet är lokaliseringsprincipen försedd med viktiga modifikationer. Loka liseringsprincipen innebär inget hinder mot att en kommun enga gerar sig i markinnehav och anläggningar inom en annan kommuns område förutsatt att dessa anordningar behövs för den egna kom munen. Som exempel kan nämnas eldistribution (RÅ 1976 Ab 236) när anläggningarna i fråga varit till nytta för den egna kommunen och dess invånare. Inte ens riksområdet representerar någon i sammanhanget undan tagslös geografisk begränsning för kommunala insatser. Omständig heterna kan vara sådana att en kustkommun kan ge bidrag till ett utländskt färjerederi. Vidare har ett landsting ansetts kunna hyra fri tidsbostäder i i avsikt bl.a. att på så sätt få en jämnare sprid ning av personalens semestrar. Slutligen följer av principen att kommuner och landsting inte själva får ha hand om sådana angelägenheter som ankommer enbart på staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan att handha. På vissa verksamhetsområden sammanfaller dock kommunernas och landstingens kompetens. Detta gäller exempelvis på kulturens område och på kommunikationsområdet. I sådana fall är det inget som hindrar att såväl kommuner som landsting tar sig an angelägen heter av samma slag. Gränserna för uppgiftsfördelningen mellan olika offentliga organ har i viss mån mjukats upp genom särskild lagstiftning. Det gäller bl.a. i fråga om omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda och äldreomsorgen. Enligt 8 kap. 3 c § KL får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaden för de tjänster eller nyttig heter som de tillhandahåller. Självkostnadsprincipen gäller som huvud regel för all verksamhet som kommuner och landsting bedriver, vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet. KL:s likställighetsprincip tar sikte på relationerna mellan kommunen eller och dess medlemmar. Enligt likställighetsprincipen ska kommuner och landsting behandla sina medlemmar lika, om de inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 2 § KL). Principen innebär att det inte utan lagstöd är tillåtet att särbehandla vissa kom munmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar annat än på objektiv grund. Detta gäller undantagslöst vid myndighetsutövning, medan en viss skillnad i servicenivå mellan olika kommundelar anses naturlig på andra områden. Principiellt ligger denna reglering nära principen om objektivitet som kommer till uttryck i 1 kap. 9 § RF. En viktig avgränsning är att lagregeln i KL reglerar kommunens rela tion med kommunmedlemmar. Negativ särbehandling av personer som inte är kommunmedlemmar, men ändå efterfrågar kommunens tjänster har i rättspraxis accepterats, se exempelvis RÅ 1987 ref. 17 som avsåg högre avgifter i en fritidshamn för icke medlemmar i kommunen än kommunmedlemmar godtagbart. Regleringen träffar inte heller all verksamhet. För att principen ska gälla ska det avse en fråga där kommunen träder i direkt kontakt med kom munmedlemmarna i deras egenskap av att vara kommunmedlemmar. Relationer där kommunen exempelvis säljer fastigheter eller i arbets givare/arbetstagare relationer gäller inte lagregeln. Principen utgör en grundprincip. I olika lagar kan därmed bestämmelser som reglerar bort likställighetsprincipen till förmån för annat förhållningsätt före komma. Utan sådan speciell reglering gäller principen enligt ovan angivna förutsättningar. Innebörden är därmed att det går att in skränka principen genom lagstiftning. När principen är tillämplig kan kommunen ändå behandla med lemmar olika. Detta framkommer redan av ordalydelsen i lagregeln. Det viktiga är dock att en olik behandling ska grunda sig på sakliga skäl. Särbehandling ska ske på en objektiv grund det vill säga baseras på rationella skäl eller sakliga överväganden. För att uppfylla detta ska kommunen i sin verksamhet agera systematisk på ett sådant sätt att systematiken kan betecknas som rättvis. Dessa principer gör att det under vissa förhållanden är så att kommunen för att uppfylla lagregeln måste behandla olika fall olika. Detta kommer exempelvis till uttryck i RÅ 1997 ref. 66. I fallet hade en kommun tagit ut plan avgift enligt taxa från en byggherre. Byggherren klagade på detta under åberopande att han haft egna kostnader för framtagandet av planen. Dåvarande regeringsrätten konstaterade att kommunen enligt PBL har rätt att ta ut planavgifter för att täcka kostnader för att exempelvis upprätta eller ändra detaljplaner. Vidare konstaterades att en förutsättning för att kommunen ska få ta ut planavgift var att kommunen hade haft kostnader för den ifrågavarande planen. Kost nadsuttaget skulle grundas på självkostnadsprincipen, som innebär att avgift för verksamheten inte får tas ut med högre belopp än som svarar mot kommunens självkostnad. Domstolen konstaterade vidare att avgiftsbestämmelserna vilar på den så kallade likställighetsprin cipen med innebörden att kommunen ska fördela avgifterna mellan berörda bygglovssökande efter objektiva grunder – för lika fall ska samma avgift betalas men även att befrielse från avgift ska bestäm mas efter en likformig och rättvis princip. Regeringsrätten terade därefter att det var klarlagt att bolaget (klaganden) svarat för kostnader om för utarbetandet av detaljplane förslaget och ändå fått betala en lika stor planavgift som andra bygg herrar i motsvarande situation, vilka inte själva behövt stå för några kostnader. Regeringsrätten fann att detta stred mot likställighets- princip som ska ligga till grund för tillämpningen av den taxa enligt vilken planavgift ska tas ut. Vad som utgör systematiskt rättvis kan vara för knippat med svåra bedömningar. I Rå 1996 ref. 9 hade kommun fullmäktige i kommun beslutat att hos begära fastställelse av ett från det av kommunen helägda aktiebolaget ingivet förslag till taxa för båttrafiken mellan och . Enligt förslaget skulle de personer som var folkbok förda på och som vid biljettkontroll styrkte detta förhållande genom uppvisande av ett särskilt legitimationsbevis, som utfärda des av bolaget, i viss utsträckning få utnyttja båttrafiken enligt en lägre taxa än den som gällde för övriga trafikanter. Förslaget innebar en särbehandling av folkbokförda personer på i förhållande till övriga kommunmedlemmar. Kommunen motiverade särbehandling en med att Venbor som önskade besöka andra delar av kommunen hade högre resekostnader än andra Landskronabor som besökte andra delar av kommunen. Regeringsrätten konstaterade att något sakligt skäl för att, som skett, från den lägre taxan utestänga kommunmed lemmar som inte är bosatta på , men som i likhet med Venborna använder färjeförbindelsen i sådan utsträckning att de vill begagna sig av klippkorten inte framkommit varför särbehandlingen inte stod i överensstämmelse med likställighetsprincipen 2 kap. 2 § KL. Principen innebär att kommuner och landsting ska kompenseras för statligt beslutade åt gärder som tar sikte på den kommunala verksamheten. Den är inte lagfäst men grunden lades i kommunalekonomiska kommitténs be tänkande SOU 1991:98 och har sedan kommit till uttryck dels i prop. 1991/1992:150 del II och dels i prop. 1993/1994:150 bil. Utgångspunkten är att kommuner och landsting inte ska åläggas nya uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Huvudregeln är att regleringen sker genom att nivån på anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 förändras. Alternativt kan möjligheterna för kommuner och landsting att avgiftsfinansiera sina verksamheter för ändras. Finansieringsprincipen tillämpas exempelvis när: •Frivilliga uppgifter blir obligatoriska •Nya uppgifter görs obligatoriska •Det kommunala ansvaret tas bort eller verksamheten avregleras •Ändrade statliga ambitionsnivåer för befintliga kommunala upp gifter •Kommunernas och landstingens möjligheter att ta ut avgifter påverkas. Det kan nämnas att när frivilliga uppgifter blir obligatoriska ska utgångspunkten vara att regleringen ska ske ”från botten”, oavsett om kommuner och landsting har erbjudit verksamheten på frivillig basis. Finansieringsprincipen tillämpas inte för åtgärder som inte tar direkt sikte på kommunsektorns verksamheter, t.ex. föränd ringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget (grundavdraget, statliga transfereringssystem), arbetsgivaravgifter, och allmänna pris- och löneutvecklingen. Effekterna av sådana förändringar beaktas vid fastställandet av nivån på det generella statsbidraget utifrån det samhällsekonomiska utrymmet och den kommunala ekonomin (Källa ). 4Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena, tillämpningen och brister i lagstiftningen I detta kapitel presenteras bakgrundsanalysen. Syftet är främst att klarlägga ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och fastighets ägare för att förebygga skador på grund av klimateffekter. Jag be skriver även ansvarsfördelningen inom staten, hur ansvaret är fördelat mellan olika myndigheter. Relevant lagstiftning presenteras och jag redovisar hur det är tänkt att fungera. Därutöver beskriver jag hur det enligt myndigheter och andra fungerar i praktiken. Utifrån detta drar jag slutsatser om gällande ansvarsfördelning och brister i lagstift ning och tillämpning. Som framgått av 2.1 innefattar klimatanpassning enligt Klimat- och sårbarhetsutredningens kategorisering ca sex olika delområden, medan mitt arbete enbart fokuserar på bebyggelse. lysen har det som utgångspunkt, men eftersom det oftast saknas klara skiljelinjer berörs även i viss utsträckning klimatanpassning i stort. Enligt direktiven ska jag även analysera landstingens ansvar för klimatanpassning. Landstingen eller regionerna har många uppgifter som berör klimatanpassning, de äger fastigheter, ansvarar för kollek tivtrafik, hälsa- och sjukvård och det regionala utvecklingsarbetet. Utredningen har dock som framgått av avsnitt 2.1 avgränsat upp draget till ansvaret för de skador som översvämning, skred, ras och erosion kan ge på ny och befintlig bebyggelse samt allmänna platser, som exempelvis torg eller parkeringsplatser. Eftersom landstingen saknar ansvar för sådana skador utgår landstingen ur analysen. Utifrån det anförda kommer relevant lagstiftning och tillämpning samt myndighetsstrukturen för staten att beskrivas och analyseras i 4.1, motsvarande med utgångspunkt från kommunerna i 4.2. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … hetsägarens ansvar och försäkringsbolagens ställning kommer att redovisas i 4.3. Det kan självfallet vara så att exempelvis staten eller kommunen äger mark och då ansvarar i sin egenskap av markägare, men redovisningen i 4.1 och 4.2 tar sikte på statens eller kommunens ansvar utan att de är markägare. Ett grundläggande problem med att beskriva relevant lagstiftning och tillämpning är att utredningens uppdrag är tvärsektoriellt, om fattande och berör olika delar av lagstiftningen. 2007 beslutade dåvarande försvarsministern om en översyn av kata strofersättning och av finansiering av stöd och hjälp till . Uppdraget redovisades i Ds 2007:51, Ersättningssystem i samverkan – hantering av kommunernas kostnader i samband med naturkata strofer, m.m. Utredningen föreslog ett riskfinansieringssystem för katastrof ersättning till kommunerna, bestående av tre nivåer. Den första nivån omfattade kostnader som en kommun själv kunde bära, den andra nivån utgjordes av en för kommunerna obligatorisk katastrofför säkring, vilken skulle administreras av Kammarkollegiet. Den tredje nivån omfattade kostnader av sådan dignitet att staten skulle träda in. Försäkringslösningen skulle innebära att kommunerna skulle ha ett gemensamt ansvar för systemet. Försäkringen skulle omfatta en kommuns faktiska merkostnader för att upprätthålla den kommu nala servicen till medborgarna i samband med en naturkatastrof (t.ex. kostnader för återställande av infrastruktur) samt merkostnader för räddningstjänst och andra insatser, se sammanfattningen. I den departementsskrivelsen görs en genomgång av uttalanden i förarbeten och i litteraturen om det ansvar staten kan ha i förhål lande till kommunerna, s.51 ff. Det anförs att det som reglerar förhållandet mellan staten och kommunen är regeringsformen och särskilt det kommunala självstyret. Kommunerna har ett grundläg gande ansvar för sina medborgare och rätt att beskatta dem. En kom mun har därmed möjlighet att höja skatten med anledning av stora kostnader för olyckor och katastrofer. om självstyrelse anger att de offentliga uppgifterna normalt Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … ska utföras av de myndigheter som ligger närmast medborgarna. beredskap är en , obligatorisk uppgift. finns det oklarheter om vad det kommunala självstyret innebär, vilket i sin tur skulle skapa problem när man ska avgöra det statliga åtagandet. Utredningen hänför sig vidare till att det i boken ”Den kommunala självstyrelsen och lagen” (1991) anförs att regleringen inte är kon kret utformad utan har principkaraktär och att man därmed kan hävda att det närmast är en politisk fråga hur relationen mellan stat och kommun ska gestaltas. Vidare hänvisas till betänkandet, Den kommunala självstyrelsen och grundlagen, där det hävdas att den kommunala självstyrelsen inte kan vara total utan bör kunna ändras i takt med den fortsatta samhällsutvecklingen. Vissa offentliga upp gifter, som handlar om att trygga riksintressen eller som kräver lik formighet bör därför skötas av staten. Det citeras också ett avsnitt ur , av där följande anges: Ansvarsfördelningen mellan den nationella och den kommunala nivån är aldrig sådan att ansvaret ligger enbart på en nivå, utan inom flertalet kommunala verksamhetsområden finns det en arbetsfördelning mellan å ena sidan staten och å andra sidan kommuner och landsting. Relation en beskrivs ibland som en slags villkorlig decentralisering med ett ansvar för kommuner och landsting att verkställa politiken som staten förbehåller sig rätten att på olika sätt påverka och ingripa. Vidare påminns i departementsskrivelsen om betänkandet Säkerhet i ny tid (SOU 2001: 41), som ansåg att statens ansvar för åtgärder som vidtas före, under och efter en allvarlig krissituation borde be gränsas till vissa situationer och uppgifter. Grundläggande säker hetskrav borde belasta den verksamhetsansvarige, dvs. kommunerna, men att extrema händelser med låg sannolikhet och mycket allvar liga konsekvenser är svåra att hantera för andra än staten. I departementsskrivelsen pekas sedan på att det har funnits ett anslag i statens budget som betecknades extraordinära händelser och som skulle inrymma medel för katastrofer. Vid reformeringen av budgetprocessen ansågs budgeteringsmarginalen rymma detta slag av händelser. Staten kan alltså därmed sägas ha verifierat sitt ansvar i och med budgetlagen. Det skulle också kunna sägas att genom de bidrag regeringen utbetalat till t.ex. för jord skred, för diskoteksbranden, för översvämningar etc. har man fortsatt att ge en bild att så är fallet (s. 51–55). Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena …