sou · H4B346 · 2017-01-01 00:00:00 — Fortbildningsinsatser kring dövhet, hörselnedsättning och grav språkstörning och statens specialpedagogiska stöd beskrivs i kapitel 16 och 17. Tillsammans bildar kapitel 4–17 en bakgrund till de fyra efterföljande kapitel där utredningens förslag till en helhetslösning presenteras. Kapitel 18, 19 och 20 handlar om regionala nav, SPSM:s roll och rätten till utbildning genom bland annat särskilt anpassade kommunikativa miljöer, SAK-miljöer, för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Kapitel 21 sammanfattar delbetänkandet om SIS-bidraget och redogör för utredningens förslag om utökat statsbidrag för att stimulera uppkomst av SAK-miljöer och övriga insatser för målgruppen. Utredningens förslag till ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan och dess målgrupp beskrivs i kapitel 22 och ikraftträdandedatum och övergångsbestämmelser presenteras i kapitel 23. Därefter följer en beskrivning av det nationella erfarenhetsutbytet kring målgruppen elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning, kapitel 24, och en redogörelse för utredningens statsbidrag, kapitel 25. Kapitel 26 blickar ut över de nordiska grannländerna, , och för att kortfattat beskriva hur det specialpedagogiska stödet till målgruppen ser ut där. I kapitel 27 sammanfattas de två forsknings- och kunskapssammanställningar som utredningen har låtit göra kring utbildningen för elever med dövhet eller hörselnedsättning respektive grav språkstörning. Där redovisas också utredningens slutsatser om behov av ny forskning. Avslutningsvis presenteras konsekvenser av utredningens förslag, kapitel 28, och en författningskommentar, kapitel 29. I slutet av betänkandet återfinns bilagor i form av direktiv, förordning om statsbidrag, forsknings- och kunskapssamman- ställningar, en socioekonomisk investeringsanalys, resultat från utredningens undersökning av storleken på gruppen elever med grav språkstörning samt presentationer av de intresseorganisationer som utredningen har haft möten med. I alla åtgärder som utredningen föreslår kring gruppen elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kommer elevernas bästa i främsta rummet. Detta är en självklar utgångspunkt som följer av 1 kap. 10 § skollagen, FN:s konvention om barnets rättigheter () och artikel 7 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Elevernas inställning i fråga om skolgång ska klarläggas och de ska så långt det är möjligt få den typ av undervisning som de och vårdnadshavarna önskar. I enighet med artikel 24 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning syftar utredningens förlag till att säkerställa att eleverna får sin rätt till utbildning tillgodosedd på lika villkor som andra elever. Det handlar för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning om att utbildningen ges med de mest ändamålsenliga språken eller formerna och medlen för kommunikation. För detta krävs tillgång till lärare och annan skol- personal med specifik kompetens om dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning och lärare som är kunniga i teckenspråk. För att ge eleverna stöd behöver lärare kunskaper om användning av lämpliga utbildningstekniker, material samt former, medel och format för kommunikation. Lika tillgång till utbildning Skollagens portalparagrafer slår fast att elever ska få lika tillgång till utbildning oavsett var i landet de bor och att en strävan ska vara att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.4 Utredningen har prövat vart och ett av förslagen i detta betänkande mot hur likvärdigheten påverkas och har vid fördelning av statsbidraget strävat efter bland annat geografisk spridning. Den likvärdiga och kompensatoriska skolan har varit en central utgångspunkt i utredningens arbete. Det handlar om att ta tillvara det bästa hos alla elever och att motverka skillnader i måluppfyllelse mellan kommuner, mellan skolor och mellan elever med olika bakgrund och förutsättningar. Måluppfyllelsen hos de elevgrupper som når längst visar hur långt de flesta andra elevgrupper kan nå i en likvärdig och kompensatorisk skola. Det ska alltså vara så små generella skillnader som möjligt i måluppfyllelse mellan olika grupper av elever, till exempel mellan elever med olika socioekonomisk bakgrund, mellan elever med utländsk och svensk bakgrund, mellan pojkar och flickor och mellan elever med och utan funktionsnedsättning. 4 1 kap. 4 och 8 §§ skollagen (2010:800). Enligt utredningens bedömning är de generella skillnaderna i mål- uppfyllelse mellan elever med respektive utan dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning inte så små som de skulle kunna vara. Utredningen lämnar därför förslag om en helhetslösning som syftar till att stärka likvärdigheten och skolans kompensatoriska roll ur perspektivet av dessa funktionsnedsättningar. Utredningens förslag till helhetslösning har som utgångspunkt att elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning ska vara inkluderade i reguljär klass. De ska endast samlas i särskilda spår eller klasser i de fall då det klart har påvisats att undervisning i reguljär klass inte kan tillgodose deras stödbehov. Utredningens olika förslag bygger på visionen om en skola för alla. Även när eleverna behöver anpassade lärmiljöer ska de i regel inte skiljas från elever med typisk hörsel eller språkutveckling. Utgångspunkten är att alla ska läsa ämnen tillsammans och dela skolvardagen i så stor utsträckning det går, se figur 2.1. Detta sammanfaller med Salamancadeklarationen5 och målen för inkludering, delaktighet och jämlikhet. Elever med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö kan knappast få sin rätt till utbildning tillgodosedd i reguljär klass. Ett litet antal elever och lärare som är kunniga i teckenspråk ger inte heller någon livaktig teckenspråkig skolmiljö. Utredningen har tagit hänsyn till de särskilda förutsättningar som gäller dessa elever och deras skolgång och lämnar förslag som ligger i linje med Salamancadeklarationens handlingsram. 5 Svenska (2006). Figur 2.1 En skola för alla Möjlighet att bo kvar hemma En annan utgångspunkt är att elever i grundskoleåldern med döv- het, hörselnedsättning eller grav språkstörning så långt som möjligt ska slippa flytta ifrån sina vårdnadshavare för att kunna få behoven av stöd i skolan tillgodosedda. Detta gäller för alla funktions- nedsättningar och har slagits fast i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken.6 Utredningen har därför gjort en bedömning 6 Regeringens proposition 1999/2000:79. av utsikterna att sprida kompetens, utveckla stödet lokalt och skapa anpassade lärmiljöer lokalt och regionalt så att eleverna kan få en utbildning av hög kvalitet och bo kvar hemma oavsett var i landet de bor. När det gäller livaktiga teckenspråkiga skolmiljöer är det inte fysiskt möjligt att sprida dem, utan där har utredningen i stället undersökt olika möjligheter att stärka teckenspråkets ställning i utbildningen. Utredningens förslag har som utgångspunkt att rektorers, lärares och annan skolpersonals kunnande och yrkesetik är vägledande i frågor om stöd till enskilda elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Skolpersonalens professionella ansvar handlar om att skapa bästa förutsättningar för sina elevers lärande och utveckling. Att de ges och tar det ansvaret är grundläggande för den helhetslösning som utredningen föreslår. Rektorer, lärare och annan skolpersonal ska ges förutsättning att tillsammans med andra professionella bygga upp och driva den löpande samverkan kring varje elev med dövhet, hörselnedsättning eller grav språk- störning. Deras kompetens, engagemang och erfarenhet behöver tas tillvara och stärkas, vilket ökar möjligheten för eleverna att få god utbildning i reguljära klasser. Det är i den löpande samverkan de professionella kan skapa system för uppföljning och utvärdering av olika insatser, och se till att man har gjort allt för varje elev innan man eventuellt väcker frågan om alternativ, såsom undervisning i särskilda hörsel- eller kommunikationsspår. Flerspråkighet och annat modersmål än svenska En utgångspunkt i utredningens arbete har varit att fånga upp både språkliga och socioekonomiska perspektiv. Av den anledningen har utredningen valt bort begreppet elever med utländsk bakgrund till förmån för elever med flerspråkighet eller annat modersmål än svenska. På så sätt fångar utredningen upp utrikesfödda och nyanlända elever såväl som elever som befinner sig i en segregerad miljö. 3Tidigare utredningar och rapporter 3.1Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder överlämnade Utredningen om funktionshindrade elever i skolan sitt delbetänkande Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder.1 Utredningens uppdrag var framför allt att utreda hur ansvaret för utbildning och omvårdnad i anslut- ning till utbildning för funktionshindrade elever skulle fördelas mellan stat, landsting och kommun samt vem som skulle finansiera verksamheten. Delbetänkandet behandlade en utvärdering av den riksrekryterande gymnasieutbildningen för elever med dövhet, hörsel- nedsättning och rörelsehinder. Utredningen menade att flertalet ungdomar med funktionshinder borde få sin gymnasieutbildning i hemkommunernas gymnasieskolor eller i deras samverkans- områden. Undantag från denna princip borde vara få och väl motiverade. Utredningen fann att regleringen av personkretsen för Riksgymnasiet för döva och hörselskadade, RGD/RGH, var otydlig och menade att verksamheten där skulle vara förbehållen de elever som hade de allra största behoven. Utredningen föreslog därför att personkretsen vid RGD/RGH omfattade ungdomar från hela landet med dövhet eller grav hörselnedsättning i behov av tecken- språk som undervisningsspråk eller ungdomar med grav hörselned- sättning som trots användningen av tekniska hjälpmedel och övriga stödinsatser hade svårt att följa undervisningen i gymnasieskolan i hemkommunen. Utredningen avvaktade till slutbetänkandet med 1 SOU 1996:167. att lägga förslag om dels benämningen av gruppen2 dels hur utbildningssituationen för bland annat ungdomar med grav språkstörning bäst skulle lösas. Utredningen pekade även på vikten av att skolsystemet är tydligt och att alla elever, oavsett om de har en funktions- nedsättning eller inte, har samma valmöjligheter så långt möjligt. Vid antagningen till RGD/RGH borde därför samma behörighets- krav gälla som för gymnasieskolan i övrigt, det vill säga eleven skulle ha slutfört sista årskursen i med godkända betyg i svenska, engelska och matematik för att kunna antas till nationellt eller specialutformat program. För de elever som saknade godkända betyg i dessa ämnen fanns det individuella programmet. Elever med dövhet eller grav hörselnedsättning skulle även bedömas utifrån de särskilda språkkursplanerna de följt i special- skolan, således utan krav på talad svenska och engelska. Utred- ningen förordade även att regeringen skulle ge högskolan möjlighet att beakta funktionshinder vid beslut om dispens från de grund- läggande behörighetsvillkoren. När det gäller antagningen till RGD/RGH föreslog utredningen att även skulle ges i uppgift att svara för antagningen av elever till RGD/RGH. Beslut om antagning till RGD/RGH skulle baseras på en bedömning av kommunens tidigare och planerade insatser, utöver en bedömning av om eleven tillhörde personkretsen. Utredningen föreslog vidare att tillsammans med skolorna skulle få i uppgift att formulera mål för hur det statliga verksamhetsbidraget skulle användas, samt utveckla instrument för att följa upp och utvärdera detta. 3.2FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan överlämnade Utredningen om funktionshindrade elever i skolan sitt slutbetänkande FUNKIS – funktionshindrade elever i skolan.3 Utredningens uppdrag var framför allt att utreda hur ansvaret för utbildning och omvårdnad i anslutning till utbildning 2I specialskoleförordningen (1995:401) benämndes gruppen talskadade och i gymnasie- förordningen (1992:394) benämndes gruppen språkstörda. för funktionshindrade elever skulle fördelas mellan stat, landsting och kommun samt vem som skulle finansiera verksamheten. Utredningen lämnade bland annat följande förslag och synpunkter rörande den målgrupp som är aktuell för nuvarande utredning (U 2013:02): •Skollagens uttryck elever med särskilda behov skulle ersätts med elever i behov av särskilt stöd för att komma bort från upp- fattningen att insatser bör sättas in hos eleven och inte i omgivningen. •De särskilda statliga medlen borde i högre grad riktas till att erbjuda kommunerna stöd i specialpedagogiska frågor i form av exempelvis övergripande rådgivning, utvecklingsinsatser och kompetensutveckling. •Specialpedagogen är betydelsefull för elever med funktions- nedsättning och kommunerna borde uppmärksamma behovet av specialpedagogisk kompetens i bland annat gymnasieskolan. Kravet på åtgärdsprogram föreslogs vidare gälla samtliga skol- former inom det offentliga skolväsendet, liksom vid fristående skolor. I kommunerna skulle det även finnas en samordnings- funktion för frågor som rör elever i behov av särskilt stöd, däribland elever med funktionsnedsättning. Detta för att öka till- gängligheten till kommunens organisation för elever och föräldrar. Samordningsfunktionen skulle även fungera som en kontaktyta för regionala center för stöd i specialpedagogiska frågor. Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering av skol- situationen för elever med funktionsnedsättning borde även utvecklas. •Specialskolan skulle upphöra som egen skolform och den fasta skolverksamheten vid och avvecklas. Utbildning i en fullvärdig teckenspråkig miljö4 borde ske i fem teckenspråkiga kommunala grundskolor samt vid den alltjämt statliga Åsbackaskolan. Relationen mellan stat och värdkommun skulle regleras i avtal. Verksamheterna skulle finansieras dels med statligt verksamhetsstöd, dels av de kommuner som hade elever vid skolorna. De teckenspråkiga skolorna föreslogs vidare 4 Med fullvärdig teckenspråkig miljö avsåg utredningen en miljö som omfattar ett tillräckligt antal elever, där elever, lärare och andra vuxna kommunicerar på teckenspråk. ta emot elever med dövhet eller hörselnedsättning i kombination med beteendestörning samt på försök elever med dövhet eller hörselnedsättning i kombination med lätt intellektuell funktions- nedsättning vars undervisning baseras på grundsärskolans kurs- planer. Utredningen var även positiv till samlokalisering av elever med hörselnedsättning som undervisas på svenska med tekniskt stöd och teckenspråkiga elever. En antagningsnämnd skulle ansvara för antagningen till de teckenspråkiga grundskolorna och till Åsbackaskolan. •Elever med grav språkstörning skulle inte ingå i personkretsen för RGD/RGH. I stället borde de regionala centren för stöd i specialpedagogiska frågor samt riksresurscenter erbjuda hemkommunernas gymnasieskola stöd för elevgruppen. •Statens roll skulle bland annat vara att stödja kommunens special- pedagoger genom en förändrad stödorganisation med särskild spetskompetens. Statens insatser för stöd till skolhuvudmän i specialpedagogiska frågor för elever med funktionsnedsättning föreslogs samordnas organisatoriskt. med före- trädare för stat, landsting och kommun skulle leda och sam- ordna verksamheten, som skulle organiseras i fem geografiska regioner och i fyra riksresurscenter. De regionala centrens uppdrag var bland annat att svara för övergripande rådgivning, utvecklingsinsatser och kompetensutveckling. Vissa riksresurser för elever med särskilt ovanliga och komplicerade funktions- nedsättningar skulle även lyda direkt under styrelsen. Centren för elever med grav språkstörning skulle ges ökad betydelse för stöd till elever och kommuner genom en utvidgad möjlighet till utrednings- och träningsbesök inom ramen för en elevs åtgärds- program. •Utredningen konstaterade att det fanns behov av en ökad special- pedagogisk kompetens i skolan och pekade bland annat på behovet av ett ökat inslag av specialpedagogik i den grundläggande lärarutbildningen, behovet av specialpedagoger i gymnasie- skolan, möjligheterna att permanenta den teckenspråkiga inrikt- ningen inom grundskollärarutbildningen och att frågor som rörde elever med funktionsnedsättning i skolan borde ges utrymme i rektorsutbildningen och i skolledarutbildningen. Utredningen av teckenspråkets ställning överlämnade slutbetänkandet Teckenspråk och teckenspråkiga5. Utred- ningens uppdrag var bland annat att göra en översyn av rätten och möjligheterna för personer som är teckenspråkiga att använda sitt språk i olika sammanhang. I målgruppen ingick även barn, ungdomar och vuxna som är hörande men som inte kan till- godogöra sig talat språk och som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation. Utredningen föreslog bland annat •att teckenspråk borde ges en folkrättslig ställning som motsvarar de nationella minoritetsspråken •att allt statligt stöd för likvärdig utbildning på teckenspråk skulle föras över till , möjligheten till externa klasser inom specialskolan skulle återinföras och att skulle ges i uppdrag att intensifiera tillsynen •att barn med språkstörning som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation skulle ges möjlighet att få undervisning i specialskolan för elever med dövhet eller hörselnedsättning •att rätten till utbildning i svenskt teckenspråk skulle likställas med rätten till utbildning i svenska för invandrare (sfi) och att skulle ges i uppdrag att ta fram bland annat kurs- planer i svenskt teckenspråk för invandrare •att landstingen även i fortsättningen skulle ha ansvar för genom- förandet av introduktionsutbildningen i teckenspråk för föräldrar medan staten skulle ha fortsatt ansvar för den TUFF-utbildning som erbjuds föräldrar till teckenspråkiga barn. Utredaren bedömde även följande forskningsområden som särskilt angelägna: •Teckenspråkiga barns språkutveckling och tvåspråkighet. •Språkvetenskaplig forskning om svenskt teckenspråk och om svenska som andraspråk för teckenspråkiga. 5 SOU 2006:54. •Samhällsvetenskaplig forskning om teckenspråkiga barn, ungdomar och vuxna. •Forskning om tolkning mellan tecknade och talade språk. •Forskning och utveckling inom IT och mobiltelefoni som ger möjlighet till distanskommunikation på teckenspråk och till hämtning, lagring och uppspelning av information och nyheter på teckenspråk. 3.4Två nya statliga specialskolor Utredningen om statliga specialskolor lämnade sitt delbetänkande, Två nya statliga specialskolor6, . Utredningen skulle i denna del utreda och föreslå hur och skulle återetableras som statliga specialskolor för elever med syn- nedsättning och ytterligare funktionsnedsättning respektive grav språkstörning. Utredningens förslag syftade till att forma en flexibel statlig specialskola där barnets enskilda behov och förut- sättningar stod i fokus. Förslagen syftade även till att öka möjlig- heterna för elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning samt elever med grav språkstörning att välja skolform. •att och skulle återetableras som statliga specialskolor •att verksamheterna vid resurscenter tal och språk samt resurs- center syn skulle hållas samman med specialskolan och överföras i sin helhet från till •att bestämmelser skulle införas om att specialskolan aktivt skulle samverka med elevernas hemkommuner så att dessa involverades i elevens utveckling i den statliga specialskolan •att skulle ges i uppdrag att aktivt informera olika intressenter, såsom barnavårdscentraler, 6 SOU 2007:30. habiliteringar, skolor, organisationer och övriga ansvariga, om det råd och stöd samt de skolor som staten kunde erbjuda •att en utomstående utvärderare skulle följa upp och utvärdera verksamheten i den statliga specialskolan och vid behov föreslå nödvändiga åtgärder. Utredningen gjorde även bedömningen att efterfrågan på utbildnings- platser inte skulle öka markant i och med och återinrättande. Däremot menade utredningen att efterfrågan skulle öka under förutsättning att aktiva informationsinsatser genomfördes. 3.5Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder Utredningen om statliga specialskolor lämnade sitt slutbetänkande, Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder7, . Utredningens uppdrag i denna del berörde två områden. Det första området gällde statliga specialskolor i förhållande till kommunernas ansvar och möjlighet att anordna utbildning för elever med vissa funktionsnedsättningar. Det andra området rörde en specialskola för gymnasieelever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning. Utredningen skulle bland annat kartlägga och analysera hur stort behovet av utbildningsplatser kunde förväntas bli vid inrättande av en statlig specialskola för elever i gymnasie- åldern med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning. Utredningen lämnade bland annat förslag som rörde utjämnandet av skillnaderna mellan statliga specialskolor och kommunala grundskolor samt förslag som rörde verksamheten vid RGD/RGH. Ökningen av antalet barn med kokleaimplantat, CI, och fram- växten av kommunala hörselklasskolor hade enligt utredningen medfört att gränsdragningen mellan specialskolans och målgrupper blivit otydligare. Konsekvensen av detta hade blivit att andelen elever som bytte skolform under sin skoltid ökat. För att skapa ett flexibelt system som skulle ge förutsättningar för olika regionala lösningar föreslog utredningen att kommunerna skulle förbli huvudmän för de kommunala hörselklasskolorna 7 SOU 2007:87. som staten skulle stimulera samverkan med till exempel special- skolan genom höjda bidrag. Kommuners genomsnittliga kostnad för en elev i grundskola med regional verksamhet var betydligt högre än kommuners genomsnittliga kostnad för en elev i specialskolan. Bidrag enligt förordning (1991:931) om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet borde därför höjas för insatser av regional art som kommuner vidtar för elever med dövhet eller hörselnedsättning i . På så sätt skulle man undanröja ekonomiska incitament som kunde vara avgörande för om en elev skulle få sin undervisning i skola eller i specialskolan. Vidare skulle beviljande myndighet ange vilka krav som skulle ställas på en regional insats för att statsbidrag skulle beviljas. Detta för att säkerställa att insatsen håller hög kvalitet. Myndigheten skulle även följa upp att kraven efterlevs. som innebar en samverkan mellan den kommunala Alviksskolan och den statliga Manillaskolan borde ges förutsätt- ningar att utvecklas. Det borde även skapas en nationell sam- ordning och regionala resurscenter när det gäller utbildning för elever med dövhet eller hörselnedsättning i sin helhet. För utbildningen vid RGD/RGH fanns ett avtal mellan staten och kommun. Av avtalet framgick att verksamheten finansierades av förhöjd interkommunal ersättning och statligt verk- samhetsstöd. Utredningen föreslog att Myndigheten för special- pedagogik borde ansvara för avtalet. Myndigheten skulle även få i uppdrag att se över och bland annat precisera och för- tydliga kommunens uppdrag avseende riksgymnasierna. Orsaken till detta var att gymnasieförordningens (1992:394) och avtalets beskrivningar av riksgymnasiernas målgrupp inte stämde överens. I avtalet angavs vidare att utbildningen var avsedd för bland annat ungdomar med språkstörning som genomgått specialskolan. Samtliga elever med språkstörning vid RGD/RGH hade dock inte gått i specialskolan. Däremot hade de genomgått en utredning vid . 3.6Värna språken – förslag till språklag överlämnade betänkandet språken – förslag till språklag8. Utredningens uppdrag inkluderade bland annat att överväga om det borde införas bestämmelser om det svenska teckenspråket i en språklag. Utredningen konstaterade att frågan om teckenspråkiga och teckenspråkets ställning har både språk-, handikapp- och demokrati- politiska dimensioner.