sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Den övergripande bilden är dock tydlig. Hälften av länsstyrelserna uppger att de hade en kostnad . Fyra länsstyrelser anger en lägre kostnad (, , och ). De fyra länsstyrelserna med högst kostnad för hanteringen är och (1,), (2,5 miljoner kro- nor) och (2,). Flera länsstyrelser anger att kostnaderna främst avser tiden för den personal som arbe- tade med situationen. De flesta länsstyrelser anger att hanteringen krävde motsvarande 1,0–1,5 årsarbetskrafter. Tre länsstyrelser anger en lägre uppgift (, och ). och Västra Göta- land uppger störst tidsåtgång – motsvarande 2,0 respektive 4,6 års- arbetskrafter. Anslag för krisberedskap användes som finansiering Alla länsstyrelser använde förvaltningsanslaget för att finansiera de kostnader som hanteringen av händelsen medförde. Ungefär hälf- ten anger dessutom att delar av kostnaderna finansierades med medel från anslag 2:4 Krisberedskap. Anslaget disponeras av MSB och ska användas för projekt för att utveckla krisberedskapsarbetet. Två länsstyrelser hänvisar i sina svar till att man har små ordi- narie resurser och därför skulle behöva ha tillgång till en så kallad ”kriskassa” för att finansiera stöd och insatser vid oväntade händel- ser. I detta fall kom dock anslag 2:4 närmast att fungera som kris- kassa för flera länsstyrelser, eftersom MSB beslutade att medlen skulle få användas för projekt som var direkt relaterade till situatio- nen med människor på flykt, till exempel ”Samordnad kriskom- munikation” och ”Utveckling av lokal och regional krisberedskap”. Resurserna var av underordnad betydelse I enkäten har vi även ställt frågor för att undersöka vilken betydelse resurstillgång och ansvar för kostnader hade för länsstyrelsernas agerande. Oklar fördelning av kostnader var inget hinder Knappt hälften av länsstyrelserna (9 av 21) uppger att de genomförde åtgärder trots att det var oklart vem som skulle stå för kostnaderna. Exempel på sådana åtgärder var att koordinera frivilligresurser och ta fram informationsmaterial. uppger nästan alla (19 av 21) att de inte avstod från att genomföra någon åtgärd till följd av oklara ansvarsförhållanden beträffande kostnaderna. Sammantaget är bilden att kostnaderna var av underordnad betydelse för länsstyrelsernas åtgärder. Länsstyrelserna genom- förde åtgärder som de ansåg låg inom deras ansvarsområde och i många fall även andra åtgärder som man såg behov av i situationen. Hälften bedömer att resurserna var otillräckliga Vi har ställt frågan om de avsatta resurserna var tillräckliga i för- hållande till ansvar och uppgifter utifrån författ- ningar och uppdrag. Bara fyra länsstyrelser svarar att resurserna var tillräckliga. Tio länsstyrelser uppger att de var otillräckliga och sju att resurserna ibland inte räckte till. Flera länsstyrelser uppger att hanteringen av situationen med människor på flykt ledde till undanträngning och att annan verk- samhet åsidosattes till följd av de omprioriteringar som var nöd- vändiga. Enligt åtta länsstyrelser var detta en av de främsta ut- maningarna i det egna arbetet som var kopplat till händelsen. Sex länsstyrelser menar att uthållighet är en av de främsta utma- ningarna.74 Resursbristen hindrade alltså inte länsstyrelserna från att hantera situationen, men med mer resurser skulle konsekven- serna för det ordinarie arbetet ha kunnat bli mindre. Det gäller främst inom verksamhetsområdena kommunikation, integration och krisberedskap. Att ”tillräckliga resurser” i hög grad är något relativt framkom- mer också i fritextsvaren: några länsstyrelser anger att länsled- ningen valde att prioritera och avdela de resurser som behövdes, medan någon anger att mer resurser borde ha omfördelats internt för situationen. Detta anknyter till diskussionen i kapitel 2 om länsstyrelsernas olika syn på sitt ansvar utifrån det geografiska om- rådesansvaret och hur de, som en konsekvens av detta, valde att prioritera resurserna. Som framgått i detta kapitel har länsstyrelserna en rad uppdrag inom olika områden och den interna organisationen är sektoriserad. Enligt Statskontoret kan de därmed få svårt att hantera tvärsektoriella frågor och omfördela personal internt mellan verksamhetsområden. Vi konstaterar också att länsstyrelserna har mycket varierande förutsättningar avseende resurser, och de har valt olika sätt att prio- ritera resurserna internt mellan olika verksamhetsområden. 74 Detta framkommer i svaren på en öppen fråga där vi har bett länsstyrelserna nämna vilka de främsta utmaningarna var. har själv valt antalet utmaningar. styrelserna i de tre storstadslänen har generellt större resurser att tillgå än i övriga län. Storstadslänen har även störst mottagande i absoluta tal, även om andra län har ett större mottagande per capita. Betydelsen av detta kan vara dubbel: När många flyktingar och nyanlända redan finns i länet kan det bli svårare att ta emot fler. har man redan ett aktivt arbete kring integrationsfrågor med kommunerna i länet som kan underlätta samverkan även i angränsande frågor. Utifrån enkätsvaren konstaterar vi att tillgången till resurser och finansieringen av olika kostnader var av underordnad betydelse för länsstyrelserna när de fattade beslut om vilka åtgärder de skulle vidta. Många länsstyrelser pekar ändå på att hanteringen ledde till undanträngning av andra arbetsuppgifter, och att det var en av de främsta utmaningarna i deras eget arbete under situationen med människor på flykt. I kapitel 2 redogör vi för utgångspunkterna för roll i krisberedskapen. Där nämner vi bland annat att ska identifiera tänkbara hot och risker inom sitt geografiska område och kunna upptäcka kriser genom att ha en tjänsteman i beredskap. Vi nämner även att ska ha en förmåga att analysera situationens möjliga utveckling och konsekvenser i länet och att omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och information. I detta kapitel redogör vi för hur länsstyrelsernas beredskap såg ut under situationen med människor på flykt. ansvar inom krisberedskapen bygger på dess arbete med omvärldsbevakning. Företrädare för två av de länsstyrelser som var allra mest berörda, respektive , upp- ger i våra intervjuer att de noterade att migrantströmmarna började förändras. I kom informationen från och som uppmärksammade en ökning av framför allt ensamkommande barn. I var det som uppmärksammade en tydlig ökning av antalet människor på flykt som kom till länet. Enligt statistik ökade antalet asylsökande något 34–36 (se figur 4). (7–) ser vi en stor ökning i antalet asylsökande. Totalt kom 4 505 asyl- sökande , varav 829 var ensamkommande barn. tog MSB fram den första nationella lägesbilden () och sammankallade till den första nationella sam- verkanskonferensen (). Enligt vår enkät var det också som flest länsstyrelser upp- märksammade att inströmningen av asylsökande skulle kunna kräva särskilda insatser. Asylsökande (ung. Källa: Statskontorets enkät till länsstyrelserna. Uppgifter om antalet asylsökande kommer från . De flesta aktiverade en krisberedskapsorganisation Figur 4 visar även att började länsstyrelserna att aktivera krisberedskapsorganisationen. Det innebär till exempel att krisledningsstaben inkallades eller att den regionala strukturen för krisberedskap sammankallades. Länsstyrelserna i de mest berör- da länen, det vill säga , och , ingår bland de länsstyrelser som aktiverade krisberedskapsorganisationen . Många länsstyrelser uppmärksammade alltså frågan tidigt och flera började agera som MSB började följa händelseutvecklingen genom att ställa samman nationella lägesbilder. Sammantaget uppger 15 länsstyrelser att de på något SOU 2017:12 Bilaga 5 sätt aktiverade krisberedskapsorganisation . Även om inte alla länsstyrelser aktiverade krisberedskapsorga- nisationen bedömde samtliga att frågan krävde en anpassad orga- nisering under åtminstone någon del av . Ingen läns- styrelse hanterade situationen inom verksamhetens ordinarie struk- turer. Däremot valde länsstyrelserna att organisera arbetet på olika sätt, vilket vi beskriver i kapitel 5. En viktig del i krisberedskapen är att förebygga och hantera risker och sårbarheter, vilket vi också nämner i kapitel 2. ska sammanställa resultatet av kommunernas och sitt eget arbete i en regional risk- och sårbarhetsanalys som ska levereras till MSB och regeringen.75 Analysen är central för krisberedskapsarbete efter- som den syftar till att stärka förmågan att hantera svåra påfrestningar i länet. Den ska utgöra underlag för beslut om krisberedskaps- åtgärder i syfte att både reducera sårbarheten och öka den samlade krishanteringsförmågan i länet. De bedömningar som görs i analysen ska därmed sätta inriktningen för de krisberedskapsåtgärder som och andra aktörer i länet vidtar. Frågan passade inte in i krisberedskapen Ur ett krisberedskapsperspektiv var situationen med människor på flykt en ny typ av händelse på så sätt att den var lågintensiv och utvecklades och att den geografiska utbred- ningen var svårbestämd. Den liknade inte heller de händelser som krisberedskapen är inriktad mot och övar för, exempelvis olyckor och naturhändelser. Situationen var i stället socialt betingad. Enligt enkätsvaren och våra intervjuer med företrädare för läns- styrelserna i och är det ovanligt att området 75 Krisberedskapsförordningen 8 § och MSBFS 2010:7 Föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser (nu gällande föreskrift är MSBFS 2016:7 Föreskrifter och allmänna råd om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser). sociala risker beaktas i krisberedskapen. Sakområdet integration vid ingår inte heller i krisberedskapsverksamhetens arbete. Länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser innehåller heller ingen analys av vare sig sociala risker gene- rellt eller risken för en kraftigt ökad inströmning av migranter. Inte ens storstadslänen lyfter fram det sociala riskperspektivet i sina risk- och sårbarhetsanalyser. Viktigt att ha en flexibel krishanteringsorganisation Nästan hälften av länsstyrelserna anger att en av de främsta lär- domarna av händelsen är att länets krisberedskapsstrukturer funge- rar eller att händelsen gett dem tillfälle att utveckla krisberedska- pen.76 Ett par länsstyrelser menar till exempel att eftersom situa- tionen pågick fick de möjlighet att se över och utveckla sina strukturer och arbetsformer inom krisberedskapen. Flera länsstyrelser påpekar även att det är viktigt att ha en flexibel krishanteringsorganisation som kan ta in nya sakområden och kompetenser. nämner också att händelsen har påverkat det långsiktiga integrationsarbetet i länet genom att moti- vera till ökad samordning. 4.3Nyttan av länsstyrelsernas tidigare erfarenheter och arbete Länsstyrelserna har fått ange vad i deras tidigare arbete som var till hjälp för dem i hanteringen av situationen med människor på flykt (se figur 5). Samtliga länsstyrelser uppger att upparbetade kontaktvägar och erfarenheter inom såväl integrationsuppdraget som krisberedskaps- arbetet var till stor eller viss hjälp. Det är däremot något fler som uppger att krisberedskapsarbetet i detta avseende var till stor hjälp jämfört med integrationsuppdraget (19 av 21 respektive 16 av 21). Nästan alla länsstyrelser anger även att erfarenheter av tidigare 76 Detta framkommer i svaren på en öppen fråga där vi har bett länsstyrelserna nämna vilka de främsta lärdomarna är avseende deras eget arbete med att hantera situationen med människor på flykt. har själv valt antalet lärdomar. krishantering inom länet var till stor eller viss hjälp (9 av 21 respek- tive 10 av 21) liksom övningar och planering inom krisberedskapen. Kontakter och erfarenheter integration Kontakter och erfarenheter krisberedskap Övningar och planering krisberedskap Projekt eller liknande migrationsområdet Stor eller viss hjälp Begränsad eller ingen hjälp Källa: Statskontorets enkät till länsstyrelserna. Färre länsstyrelser anser att erfarenheter av tidigare projekt eller liknande inom migrationsområdet var till hjälp.77 Endast fyra läns- styrelser uppger att detta var till stor hjälp, medan fem anger att det var till begränsad hjälp och tre länsstyrelser att det inte var till någon hjälp alls. Ett par länsstyrelser uppger i fritextsvaren att de även har haft nytta av tidigare projekt om sociala risker och social oro, där framför allt upparbetade kontakter underlättade länsstyrel- sernas arbete med händelsen. I enkäten har vi också frågat länsstyrelserna om vad i deras eget arbete som de uppfattar fungerade väl i relation till situationen. Nästan alla länsstyrelser lyfter även då fram de upparbetade nätverk som finns i länet, både inom krisberedskap och inom integration, och de verktyg och rutiner som finns inom krisberedskapen. 77 till antalet svarande. Två länsstyrelser har inte lämnat svar på denna delfråga men sva- rat på övriga delfrågor. Ett rimligt antagande är att alternativet inte var relevant för dessa länsstyrelser. Knappt en tredjedel nämner också att en av de främsta lärdomarna är att använda de kontakter och nätverk som finns i länet.78 Statskontoret konstaterar att majoriteten av länsstyrelserna upp- märksammade att inströmningen av asylsökande skulle kunna vara en fråga som kräver särskilda åtgärder. Från och med började även länsstyrelserna att på något sätt akti- vera sin krisberedskapsorganisation. Statskontoret konstaterar att detta var som MSB började följa händelse- utvecklingen genom att ställa samman nationella lägesbilder. Samtliga länsstyrelser bedömde att arbetet med situationen med människor på flykt krävde en anpassad organisering, även om länsstyrelserna valde olika organisatoriska lösningar. Statskontoret noterar vidare att länsstyrelserna saknade bered- skap för att hantera en situation där ett stort antal människor på flykt anländer till . Det var också få länsstyrelser som hade beaktat området sociala risker i sina risk- och sårbarhetsanalyser. Däremot var etablerade kontaktvägar och tidigare erfarenheter inom både integrationsuppdraget och krisberedskapsarbetet till hjälp i länsstyrelsernas arbete med situationen. Även verktyg inom kris- beredskapen var till nytta medan erfarenheter av tidigare projekt eller liknande inom migrationsområdet var till liten nytta. 78 Detta framkommer i svaren på en öppen fråga där vi har bett länsstyrelserna nämna vilka de främsta lärdomarna är avseende deras eget arbete med att hantera situationen med männi- skor på flykt. har själv valt antalet lärdomar. 5Länsstyrelsernas organisering av arbetet I detta kapitel redogör vi för hur länsstyrelserna valde att utforma sin interna organisation under hanteringen av situationen med människor på flykt. Vi redovisar dels vilka organisationsformer som länsstyrelserna valde, dels likheter och skillnader mellan läns- styrelsernas sätt att organisera sitt arbete. 5.1En ny fråga för länsstyrelserna I kapitel 2 konstaterar vi att länsstyrelserna 2015 inte hade något direkt uppdrag att arbeta med mottagande av asylsökande. Mest relevant för sakfrågan var det så kallade integrationsuppdraget. Det är två av punkterna i regleringsbrevet som avses: en som gällde nyanlända som lämnat asylprocessen och en gällande ensam- kommande barn. Det fanns alltså ingen självklar organisatorisk enhet inom läns- styrelserna som kunde hantera frågor relaterade till mottagning av asylsökande. Som vi beskriver i kapitel 4 gjorde det snabba hän- delseförloppet att många länsstyrelser age- rade som om man stod inför en samhällsstörning. Mottagandet av asylsökande blev därmed en fråga inom ramen för krisbered- skapsuppdraget med utgångspunkt i länsstyrelsernas geografiska områdesansvar. Länsstyrelserna valde delvis olika organisatoriska lösningar för att hantera situationens tvärsektoriella karaktär. 5.2Organisering av det interna arbetet Stab, krisledning eller annan arbetsgrupp Alla länsstyrelser inrättade någon form av särskild organisation med anledning av situationen med människor på flykt. Av figur 6 framgår att drygt hälften valde att bilda en krisledningsstab och ytterligare fyra att skapa någon annan typ av krisledningsgrupp. De resterande fem länsstyrelserna hanterade situationen genom tillfälliga organisationer utanför det ordinarie krisledningssystemet. Källa: Statskontorets enkät till länsstyrelserna. Vid kriser och olyckor ökar ofta organisationers behov av intern samordning, samverkan med andra, kommunikation och informa- tionsdelning. När ordinarie rutiner för ledning inte svarar mot situationens krav kan man skapa en stab för att kraftsamla inom organisationen.79 79 Om stabsarbete vid kriser, se t.ex. MSB:s webbplats, . Eftersom det handlar om myndigheter finns oftast en kris- beredskaps- eller krisledningsplan som anger förutsättningarna för stabens arbete, till exempel de funktioner som ska ingå och stabs- chefens beslutsmandat. Det kan också framgå av myndighetens arbetsordning. I kapitel 2 redogör vi för ansvar vid en kris. Häri ingår att snabbt kunna upprätta en funktion (exem- pelvis en stab) för att samordna information och lägesbilder inom länet. Flera av de länsstyrelser som arbetade i stab anger att funktio- nerna och kompetensen inom staben var anpassade efter den aktu- ella situationen. Utgångspunkten har ofta varit kris- organisation och krisledningsplanen. Denna struktur har på varie- rande sätt kompletterats med kompetens, framför allt från den enhet som arbetar med integrationsfrågor, och bemannats efter behovet. Exempel på länsstyrelser som valde att upprätta en krislednings- stab är och . De har båda, med något olika formuleringar, motiverat beslutet med att de behövde samla och fokusera sina resurser för att på ett effektivt och strukturerat sätt lösa en uppgift som går utöver det vanliga.80 Andra sätt att organisera sig internt Fyra av de länsstyrelser som valde att inte bilda en krisledningsstab skapade i stället någon annan typ av krisledningsgrupp. I till exempel hanterades situationen med människor på flykt inom den regionala samverkansstrukturen Samverkan Stockholmsregio- nen. I denna ingår 37 aktörer i länet inklusive länets kommuner. har en ledande roll inom samverkansstrukturen och landshövdingen är ordförande i det strategiska inriktande forumet. Under situationen ingick även och Arbetsför- medlingen i samverkansstrukturen. i län hör till de som valde att hantera situa- tionen utanför krisledningssystemet. Under en knapp månad (–) arbetade man under stabsliknande former 80 i (2016), Flyktingsituationen i – ur länsstyrel- sens perspektiv, s. 1; (2015), Därför arbetar i stabsläge, artikel publicerad , tillgänglig på (läst ). men sedan valde man att prioritera ett mer långsiktigt arbete vid sidan av de akuta frågorna. Att arbeta i stab ansågs inte vara ända- målsenligt eftersom händelsen visade sig dra ut . Läns- styrelsen i län ville i stället övergå till ordinarie arbetssätt, men med strukturer för att stödja ett tvärsektoriellt arbete. Det gjordes genom att bilda en styrgrupp med cheferna för de berörda enheterna (social hållbarhet, kommunikation, plan och beredskap) och en samordningsgrupp med handläggare från de berörda en- heterna.81 Företrädare för i län säger att orga- nisationen inte var något man provat tidigare, utan en innovation för att möta behoven i den unika situationen. Några länsstyrelser anger att de tillämpade flera olika organisatoriska lösningar . Som vi nämner ovan inledde Läns- styrelsen i län hanteringen i stabsläge och övergick sedan till en intern samordning som låg utanför krisledningssystemet. Läns- styrelsen i län inledde arbetet i en arbetsgrupp, övergick till stabsarbete och inrättade sedan en ny arbetsgrupp. I båda länen var skälet att man ville få en mer långsiktig organisering av mottagandet genom att föra ner arbetet i linjeorganisationen. i började arbeta enligt beredskapsnivån förstärkt grundberedskap, i enlighet med krisledningsplan. Det innebar att funktionen tjänsteman i beredskap (TiB) förstärktes med några personer från enheterna för kommunikation, samhällsskydd och beredskap och social hållbarhet. beslutade att inrätta en intern projektorganisation för att hantera situationen. Syftet var att avlasta linjeverksamheten och öka uthålligheten i arbetet. beslutade att anlita en extern projektledare och inrätta en ny projektorganisation som skulle arbeta under stabsliknande förhållanden. anpassade alltså sin organisation i takt med att händelsens omfattning och varaktighet framträdde tydligare. Flera som deltog i arbetet nämner i intervjuer att den sista projektorganisationen som leddes av 81 i län (2016), Årsredovisning 2015, s. 213 ff. externa projektledare bidrog till att föra in ny energi och utöka uthålligheten i arbetet. En nackdel var dock att det blev ännu en nystart i arbetet där roller och uppgifter delvis behövde definieras igen. Även i utvecklades organisationen från en lösligare projektorganisation till en externt ledd projektgrupp som arbetade enligt stabsarbetsformer. var drivande i arbetet men det var alltså inom den regionala samverkansstrukturen som man agerade. bedömde det regionala rådet att mot- tagandet (där även frivilligkoordinering ingick i ) behövde samordnas på ett tydligare sätt.82 En extern projektledare anlitades därför för att leda den regionala samverkanskoordine- ringen. Den krisledningsstab som i praktiken bildades bemannades delvis med ytterligare extern kompetens. Alla länsstyrelser såg behovet av att föra samman kompetens från integrationsområdet, kommunikation och krisberedskap för att hantera situationen med människor på flykt. Många nämner också i sina enkätsvar att det var en styrka att man lyckades involvera dessa olika kompetenser i arbetet. Hälften av länsstyrelserna nämner även att en av de främsta lärdomarna är vikten av att kunna sam- ordna sig internt och ha en flexibel krisorganisation.83 I kapitel 3 konstaterar vi att uppdrag att svara för regional samordning i själva verket innebär samordning på tre nivåer, varav en är den interna samordningen inom myndigheten. Utöver kompetenserna ovan nämner flera länsstyrelser att de även använde sig av annan kompetens, exempelvis jurister, admi- nistratörer eller annat stöd eller kompetens från en plan- eller byggnadsenhet. Några tog personer från hela organisationen för att klara bemanningen. Kompetenssammansättningen varierar alltså avsevärt mellan länsstyrelserna och det finns inget mönster utifrån 82Det regionala rådet är den strategiska nivån i samverkansstrukturen, där de samverkande aktörernas högsta politiska beslutsfattare ingår, se . 83Detta framkommer i svaren på en öppen fråga där vi har bett länsstyrelserna nämna vilka de främsta lärdomarna är avseende deras eget arbete med att hantera situationen. Varje läns- styrelse har själv valt antalet lärdomar. hur mycket resurser man avsatt eller hur man valde att organisera arbetet. Att upprätta en krisledningsstab eller en projektgrupp med stabsarbetsformer kan kräva ganska omfattande resurser. En kris- ledningsstab ska bemannas efter det behov som finns, och för en länsstyrelse varierade bemanningen mellan 4 och 30 personer.84 Läns- styrelsen i län säger i en intervju att det inte vore långsiktigt uthålligt att vara i stabsläge som situationen pågick, och att det bland annat var därför som man frångick stabsarbets- sättet. och – samma problematik, olika lösningar Nästan alla intervjuade medarbetare vid länsstyrelserna i och län nämner att skillnader i arbetssätt, begrepps- användning och kultur mellan medarbetare från olika enheter för- dröjde arbetet inledningsvis. De upplevde särskilt att det blev något av en kulturkrock mellan de som arbetade med integrationsfrågor och de som arbetade med krisberedskapsfrågor på grund av olika begreppsanvändning och skillnader i vilket tempo och med vilken tidshorisont man var van att arbeta. Personal utanför krisbered- skapsfunktionerna kände inte heller till de arbetsmetoder som användes särskilt väl.