sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Beslut med inriktning framåt i tiden Regeringen fattade några beslut med en tydlig riktning framåt i tiden, t.ex. utredningsuppdraget om ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande, nyanlända och ensam- kommande barn (dir. 2015:107), förslag till en ny lag om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning och beslutet om ändringar i plan- och byggförordningen som innebar undantag från bestämmelser eller anpassning av krav som gäller bl.a. miljö, vatten och avfall vid asylboenden för att underlätta för att Analys och lärdomar SOU 2017:12 ordna boenden till asylsökande om en liknande situation skulle uppstå igen.16 Beslut med inriktning på etablering Flera förslag som togs fram handlade mer om etablering av dem som redan fått uppehållstillstånd, t.ex. arbetet med en lag för mottagande av nyanlända i fler kommuner (prop. 2015/16:54 Ett gemensamt ansvar för mottagande av nyanlända) och regeringens uppdrag till Arbetsförmedlingen att utreda möjligheterna för nyan- lända invandrare till arbete och praktik inom de gröna näringarna. Beslut som syftade till färre asylsökande Efter den migrationspolitiska överenskommelsen som aviserade lagförslag som gick ut på en snävare asylpolitik inledde regeringen det arbete som resulterade i införandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Regeringen införde också tillfälliga inre gränskontroller och tog fram ett förslag till den lag som ger regeringen möjlighet att i förordning besluta om skyldighet för transportörer att utföra identitetskon- troller. Enligt regeringen syftade dessa åtgärder till att minska antalet asylsökande i förhållande till de nivåer som var . 9.3.3Regeringens underlag för besluten Regeringen fattar beslut på grundval av de underlag som tar fram. För att identifiera områden där regeringen kan behöva fatta beslut får regeringen information på olika sätt. hade berörda departement en kontinuerlig kontakt med de myndigheter som på olika sätt arbetade med migrationsmot- tagandet. Regeringen hade också kontinuerlig tillgång till omvärlds- bevakning genom Kansliet för krishantering och särskilt Kris- koordingeringscentralen som har en analysfunktion. 16 Regeringen anger samma exempel i skrivelsen 2016/17:63 om asylboenden – arbete med att ordna boenden till asylsökande, s. 7. funktion finns också på varje departement inom ramen för den ordinarie verksamheten. Regeringen fick information från utlandsmyndigheterna. Som en del av sedvanlig rapportering redogjorde utlandsmyndigheterna allt mer frekvent för UD om andra länders hantering av migrationsfrågor. UD vidtog åtgärder för att framför allt EU-ambassadernas rapportering skulle återges i underlagen från Kansliet för krishantering i samband med att kansliet tog fram information om situationen med ett ökat antal människor på flykt till . inkluderades utlandsmyndig- heternas rapportering i underlagen från Kansliet för krishantering. UD inrättade en tjänst som samordnare för migration och frågor om människor på flykt . hade UD:s planeringsstab bistått med viss samordning).17 Regeringen hade genom särskilt MSB, , Migra- tionsverket och utrikesförvaltningen ett gott informations- och kunskapsläge. MSB, och hade närmast daglig kontakt med . SKL gav information och underlag om kommu- nernas och landstingens situation och behov. Gruppen för strategisk samordning (GSS) samordnade inrikt- ningen av arbetet, som rutinerna för samråd mellan depar- tement och gemensam beredning fortsatt gällde. Arbetet inom innebar under i stort sett samordnande möten och informationsspridning via Kansliet för krishantering. Det innebär att strukturen för Reger- ingskansliets krishantering användes. Att den strukturen användes behöver inte tolkas som att som helhet eller de enskilda departementen hade aktiverat sin respektive krishantering. Vi har fått uppfattningen att använde strukturen för samordning av arbetet under kris eftersom det var en bra och genomarbetad struktur när situationen i krävde snabba, tillräckliga och samordnade underlag för regeringens beslut. När det sedan gäller de enskilda besluten togs underlag fram av i enlighet med den arbetsfördelning mellan depar- tementet som gäller. I fråga om regeringens beslut om gränskon- troller har vi redovisat underlagen för beslutet i avsnitt 4.1.4. 17 Skriftlig information från UD . Vår bedömning är att hade en bra struktur för att ge regeringen information och underlag för beslut. 9.3.4Regeringens beslut både förbättrade och försämrade möjligheterna för asylsökande som anlände Flera av de beslut som regeringen fattade gällde bättre möjligheter att ordna boende, skola och hälso- och sjukvård för de människor på flykt som kom . Också bidragen till civilsamhället och uppdraget till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor syftade till att snabbt och direkt åstadkomma ett bättre mottagande av de människor på flykt som kom till . Det går inte att inom ramen för detta uppdrag följa upp om åtgärderna ännu har hunnit ge resultat i det individuella mottagandet av människor på flykt men de strategiska åtgärderna från regeringens sida på dessa områden hade rätt inriktning för att skapa förutsättningar för ett bättre mottagande av de människor på flykt som kom till . Tyngdpunkten i regeringens förslag resulterade ändå i att förut- sättningarna för de människor på flykt som kom till försämrades. Med den uttalade ambitionen att begränsa antalet människor på flykt som skulle komma till fattade regeringen ett antal beslut som också delvis ledde till försämringar för dem som redan befann sig i och hade sökt asyl. Olika lag- förslag som regeringen lade fram begränsade rätten till asyl och möj- ligheterna till familjeåterförening. Rätten att bo i anläggningsboende och rätten till ersättning för asylsökande försämrades också. 9.3.5Mer samordning hade behövts Samordningsuppdraget till MSB som främst gick ut på att ta fram lägesbilder, bedöma behov av åtgärder och ordna samordningskon- ferenser, innebar en möjlighet för myndigheterna att arbeta utifrån en gemensam bild av händelseutvecklingen. Hur uppdraget genom- fördes, hur lägesbilderna tolkades och vilken samordning det ledde till beskrivs närmare i avsnitt 9.6. Som en åtgärd för att styra riket var regeringens uppdrag till MSB för att skapa en gemensam bild av läget och nationell samordning en nödvändig men inte tillräcklig åtgärd mot bakgrund av alla de myndigheter på statlig och nivå som berördes. Att MSB fick uppdraget skulle kunna vara en indikation på att regeringen såg detta som en krishantering, men vi bedömer att skälet till beslutet var att MSB hade väl inarbetade rutiner för sammanställning av lägesbilder och samverkanskonferenser som det var lägligt att använda i den rådande situationen. Behovet av samordning av migrationsmottagandet är stort och både MSB och de myndigheter som deltog i det arbetet har uttryckt ett behov av en utvecklad samordning som ger mer utrymme för dialog och inte bara information. I några län finns ett väl utvecklat samarbete som leds av som samordnar verksamheten mellan kommunerna i länet och ett antal myndigheter. I t.ex. län användes den samverkansformen för att möta den utmaning som ett stort antal människor på flykt innebar för länet . Inom ramen för sitt uppdrag åstadkom MSB mycket och resul- tatet blev en bättre samordning mellan myndigheter. Regeringens uppdrag till MSB tillsammans med regeringens andra beslut innebar dock inte att regeringens ledning och styrning var tillräcklig för att åstadkomma den samordning som behövdes. MSB:s arbete är inrik- tat på hantering av ansträngda lägen och kriser. Erfarenheterna visar på ett tydligt sätt behovet av en ordinarie över- gripande och nationell samordning av migrationsmottagandet. är regeringens beredningsorgan och det är inte som styr myndigheterna även om kontakterna med myndigheterna är omfattande. Migrationsområdet innefattar många olika frågor som rör olika departement och det ställer stora krav på samordningen mellan departementen. Länsstyrelsernas sam- ordnande uppdrag är geografiskt avgränsat. Erfarenheterna visar att det fanns glapp i informationskedjan och sam- ordningen mellan och statliga myndigheter med ett nationellt uppdrag och de myndigheter som har ett mer avgränsat geografiskt ansvar som länsstyrelser och kommuner. Händelseut- vecklingen såg också olika ut i olika delar av landet. Perspektiven skiljde sig åt beroende på uppgiften inom migrationsmottagandet och tillgången till information. blev det MSB:s uppgift att arbeta för en bättre informationskedja och en mer funge- rande samordning. En lärdom från hanteringen är att det kan behövas en ordinarie struktur för nationell samordning av migra- tionsmottagandet, som skulle kunna bygga på att någon länsstyrelse får samordna frågan. Det skulle mer långsiktigt möta behovet av samordning mellan de myndigheter som samarbetar på statlig och nivå kring migrationsfrågorna. 9.3.6Situationen krävde fler beslut av regeringen Det är regeringen som ansvarar för att det offentliga åtagandet gent- emot människor på flykt som kommer till är fördelat enligt tydliga ansvarsstrukturer. Ansvaret får inte bli för otydligt och det måste vara utformat så att människor inte tappas bort. Om det i en ansträngd situation visar sig att ansvarsfördelningen inte fungerar därför att den ansvariga myndigheten inte klarar sitt uppdrag är det regeringens sak att agera och hitta en lösning. Detta ansvar kan inte överlåtas på myndigheterna och en bristande tydlighet på detta om- råde från regeringens sida får inte gå ut över enskilda människor på flykt som söker skydd i . Det fanns områden där regeringen inte agerade. Det gjorde att människor på flykt inte fick det skydd de behövde och att framför allt kommunerna inte fick den ledning och den inriktning de ansåg sig behöva. Det gällde bl.a. ansvaret för de barn som kom i familj eller ensamma, ansvaret för barn som försvann och ansvaret för dem som valde att inte söka asyl. Det gällde också oklarheter om ansvars- fördelning och tolkningen av olika regelverk. Bristen på styrning i sådana frågor fördröjde och försvårade mottagandet och gick ut över både rättssäkerheten och effektiviteten. Vår bedömning är att regeringen borde ha tagit initiativet till att klara ut vissa otydligheter och ofullständigheter i ansvarsstrukturen inom migrationsmottagandet. Vi återkommer med en mer utförlig beskrivning och analys i avsnitt 9.4. En tydligare ledning från regeringen hade kunnat ske genom beslut om olika uppdrag med sikte på att lösa ut oklarheter eller i andra fall genom en tydligare myndighetsstyrning. Exakt hur regeringens initiativ och uppdrag borde ha formulerats och vilket underlag som behövdes var ett ansvar för . hade en mycket bra struktur för att infor- mera sig och det var säkert tydligt att det fanns oklarheter som gick ut över både myndigheternas effektivitet och riskerade rättssäker- heten för enskilda. Initiativ från regeringen är statsministerns ansvar och i dessa frågor hade fler initiativ svarat mot det önskemål om ledarskap och inriktning som myndigheterna behövde i en ansträngd situation. Det handlar om frågor som det är angeläget att lösa för att öka rättssäker- heten för enskilda och för att styrningen av riket ska ge myndig- heterna möjlighet att tillsammans uppfylla målen för migrations- politiken. Förutom det mer generella samordningsuppdraget till MSB och sär- skilda uppdrag till länsstyrelser, , , och andra myndigheter i olika frågor använde regeringen och de ordinarie strukturerna för att styra de statliga myndigheterna . Vi har under vårt arbete fått bilden av att det var tillräckligt och att myndigheterna generellt sett mötte utmaningen på det sätt som var rimligt i en ansträngd situation. Regeringen fattade också ett antal beslut för att underlätta för de kommunala myndigheterna. mycket ansträngda situation men särskilt gjorde att det fanns behov av mycket täta kontakter mellan myndigheten och . Vi har inte inom ramen för vårt uppdrag gjort någon fördjupad analys av verksamhet men vi vill lyfta fram vissa resone- mang som kan föras utifrån den kunskap vi fått om Migrations- verkets arbete och kapacitet . påverkar förutsättningarna för andra myndigheter ansvar inom migrationsområdet är omfattande. När det gäller mottagandet av människor på flykt ansvarar Migra- tionsverket för de inledande delarna i asylprocessen med registrering av asylsökande och ankomstsamtal. Myndigheten ska också erbjuda asylsökande plats på en förläggning och svara för driften av asyl- boenden eller upphandla asylboenden som andra driver. För ensam- kommande barn anvisar den vistelsekommun barnet ska bo i under asylprövningen. beslutar om rättsliga biträden och om ersättning till dem. fattar också beslut i förvaltningsärenden som gäller kommunernas rätt till ersättning. Hur prioriterar mellan dessa olika verksamheter och fattar beslut påverkar direkt både rättssäkerheten för den enskilde och olika myndigheters förutsättningar att klara sitt arbete. gjorde tjänstemän i stora insatser för att mottagandet skulle bli så bra som det var möjligt. Till bilden hör att man arbetade i en ny organi- sation och att många medarbetare var nya på sin arbetsplats. Kon- centrationen och sammanhållningen kring den egna uppgiften var påtaglig och säkert på många sätt nödvändig. behövde både asylsökande och myndigheter få besked och beslut från i olika frågor. När beskeden och besluten uteblev och myndigheten upplevdes som otillgänglig påver- kade det effektiviteten i hela migrationsprocessen och rättssäker- heten för enskilda asylsökande. hade en ansträngd arbetssituation redan vid ingången av 2015. Man hade på olika sätt utvecklat arbetet inom olika delar av verksamheten men ändå inte riktigt klarat av att möta de krav som det ökande antalet asylsökande –2014 ställde. Man hade balanser och allt längre handläggningstider inom asylprocessen. När det gäller myndighetens förmåga att uppfylla ansvaret för tillräckligt antal boendeplatser har gjort bedömningen att om hade varit bättre förberedda genom att ha en mer systematisk boende- anskaffning, hade myndighetens arbete kunnat underlättas och kost- naderna hållas nere. menar att regeringen hade kunnat vidta åtgärder för att underlätta för att ordna boenden. Regeringen hade på så vis gett myndigheten bättre förutsättningar att klara sitt uppdrag. Riksrevi- sionen bedömer att regeringen agerade för sent och att de åtgärder SOU 2017:12 Analys och lärdomar regeringen vidtog inte bidrog till att lösa boendefrågan hösten 2015.18 Strategiska prioriteringar och målkonflikter När antalet människor på flykt som anlände till ökade dramatiskt blev situationen för mycket svår. I en så pressad situation ökade kravet på strategiska prioriteringar. innebar de prioriteringar som myndigheten gjorde målkonflikter. Ett exempel är att mer resurser och med- arbetare till registrering av asylsökande innebar att färre medarbetare kunde arbeta med utredning och beslut i asylärenden vilket ledde till att både balanserna med oavgjorda ärenden och handläggnings- tiderna ökade. gjorde en mycket tydlig och kanske nödvändig prioritering av boenden för asylsökande och lyckades med sitt uppdrag att ordna tak över huvudet till de allra flesta av de människor på flykt som anlände . hann inte myndigheten med arbetet med asylutredningar och asylprövningar vilket innebar att väntan på beslut blev längre. Det påverkade i sin tur behovet av boenden som blev större eftersom människor inte lämnade boenden efter beslut i asylfrågan som nya asylsökanden som behövde boenden tillkom. prioriterade också registrering av asylsökande men hann ändå inte att registrera alla i den takt som de anlände. Det ledde till att människor, och bland dem ett stort antal barn, tappades bort och att myndigheterna inte hade kontroll över var dessa människor befann sig eller vilken insats i mottagandet de behövde. Registreringen är en rättssäkerhetsfråga för den enskilde men också av avgörande betydelse för genomförandet av andra delar i asyl- processen. När registreringen inte fungerade fick mottagandet i andra delar vänta eller påbörjas utan registrering. hann inte heller med att anvisa kommuner för ensamkommande barn vilket medförde att barnen fick vistas längre än avsett på ankomstboenden som inte var anpassade för en längre 18 – arbete med att ordna asylboenden åt asylsökande (RiR 2016:10). Överförmyndarnas ärenden om förordnande av god man fördröjdes också av att besked om anvisningskommuner dröjde. God man ska utses i anvisningskommunen. Eftersom barnen blev kvar så länge i ankomstboenden uppstod oklarheter som gällde om god man skulle förordnas redan när barnet fanns i ankomstkommunen. Det gjordes olika tolkningar men i många fall innebar den längre vistelsen i ankomstboendena att barnen fick vänta på en god man. En god man är förutsättningen för att barnets asylprocess ska kunna börja och fördröjning med att anvisa vistelsekommuner gick alltså ut över barnens rättssäkerhet. hann inte heller med att fatta beslut i ärenden om ersättning till kommuner eller ge besked om ersättningar i rimlig tid. Både det stora antalet människor på flykt som kom och Migra- tionsverkets handläggningstider när det gällde t.ex. asylprövning och beslut om vistelsekommun ledde till ökade kostnader för kommu- nerna. Att de inte fick besked om vilken ersättning de skulle få gick ut över kommunernas ekonomiska förutsättningar att genomföra sitt uppdrag. förmåga och kapacitet att fullgöra sitt uppdrag inom asylprövningen är grundläggande för enskildas rättssäkerhet och för att mottagningssystemet som helhet ska fungera. Väntan på beslut i frågan om asyl bör ur den enskildes perspektiv bli så kort som möjligt och det gäller särskilt asylsökande barn. När myndig- heten får en övermäktig uppgift och därför blir tvungen att låta asyl- sökande vänta på registrering, ankomstsamtal, utredning och beslut har det inte bara betydelse för den enskilde asylsökande utan kostna- derna ökar för alla de andra delar av samhället som står för mot- tagande av asylsökande. Det gäller både andra statliga och kommu- nala myndigheter och civilsamhället. Barn blir kvar längre i ankomst- boenden som endast är avsedda för en kort vistelse och kostnaderna för det ökar, asylsökande som väntar på beslut medför kostnader för boende, sysselsättning och uppehälle. Alla asylsökande hinner börja en viss etablering på den ort de bor och omflyttningar under asyl- processen försvårar för den enskilde. Att efter ansökan om asyl behöva påbörja en ny integrationsprocess i en annan kommun när asyl beviljats försenar integrationsprocessen. När blir för ansträngt och inte kan ha rimliga tider för asylprövningen blir hela processen för migrationsmot- tagandet sårbart. Sammantaget anser vi att en lärdom blir att både rättssäkerhets- skäl och samhällsekonomiska skäl talar för att resurser för asyl- processen måste prioriteras och fredas och att det måste finnas en kontinuitet i det arbetet. Det är också den del i mottagandet av ensamkommande barn, vuxna och familjer som andra myndigheter inte kan ta över från . Situationen krävde en tydlig styrning Regeringen hade tidigare lyft fram handläggningstider för asylärenden och olika metoder för att snabba upp processen i sina regleringsbrev till . var kontakterna mellan och om- fattande. MSB lyfte fram arbetssituationen på myndigheten i sina lägesrapporter och gav stöd i den strategiska och operativa ledningen. Kontakterna mellan generaldirektören i Migra- tionsverket och statssekreteraren var frekventa och kontinuerliga. Ett inslag i den dialogen och möjliga regeringsbeslut borde enligt vår analys ha gällt prioriteringar, vikten av asyl- processen med fredade resurser, kompetenta och kunniga medarbe- tare, myndighetens sammantagna beslutskapacitet inom asylpro- cessen och rättssäkerheten för asylsökande, särskilt ensamkom- mande barn. Ett annat viktigt inslag borde ha gällt betydelsen av att ensamkommande barn får en kort process med registrering, plats i en vistelsekommun med en god man och en prövning av asylfrågan inom som, liksom det som gäller inom andra rättsliga om- råden, bör vara kort just på grund av att ärendet gäller ett barn. Med en sådan inriktning skulle det enligt vår bedömning finnas förutsätt- ningar att minska andra myndigheters och civilsamhällets kostnader som uppkommer bara genom att asylsökande får vänta på Migra- tionsverkets beslut som skulle få bättre möjligheter att leva upp till internationella åtaganden och kraven på rättssäkerhet. Regeringens styrning får inte bli för händelsestyrd och det finns ett stort värde i att regeringen styr myndigheterna enligt ansvars- principen och med respekt för kontinuiteten särskilt i en ansträngd situation. Med det sagt och med ambitionen att lära av erfaren- heterna bör man i efterhand reflektera över om det hade behövts en mer tydlig styrning från regeringens sida. Att klarar sitt uppdrag är av central betydelse för enskildas rättssäkerhet och på många sätt också en förutsättning för andra myndigheters möjligheter att genomföra sin verksamhet på det sätt som krävs. Flera av de olika delarna i verksamhet var hårt ansträngda. Ett mer aktivt förhållningssätt från regeringens sida kunde ha inneburit att regeringen hade fattat andra beslut när det gällde styrningen av . 9.3.8Särskilt om gränskontroller och ID-kontroller Av 6 kap. 5 § utlänningsförordningen (2006:97) framgår att reger- ingen får besluta att tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns i enlighet med artiklarna 23, 25 och 26 i kodexen om Schengen- gränserna.19 Enligt andra stycket gäller att rikspolischefen eller chefen för operativa avdelningen vid respektive säkerhetspolischefen eller biträdande säkerhetspolischefen ska göra en framställning hos regeringen om beslut enligt första stycket. Slutligen anger tredje stycket att om det krävs ett ingripande får eller Säkerhetspolisen besluta att sådan gränskontroll får införas som anges i artikel 25 i kodexen om Schengengränserna. Den myndighet som har beslutat om att införa gränskontroll ska underrätta regeringen om beslutet och fullgöra informationsskyldigheten i enlighet med artikel 25 och 30. Regeringen ska pröva om gränskontrollen ska bestå. 19 och rådets förordning (EG) 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) i dess lydelse enligt och rådets förordning (EU) 1051/2013 av . Kodexen om Schengengränserna föreligger i en konsoliderad version. Avsnittet anger de artiklar som var gällande vid tillfället, . Beslut om att tillfälligt införa gränskontroll vid inre gräns har använts i . Två av dem hade koppling till EU-toppmöten och det tredje tillfället hade koppling till atten- tatet på Utöya. Det krävdes ingen framställning av rikspolischefen Regeringen beslutade om att återinföra inre gränskontroll utan att det fanns någon framställning från riks- polischefen eller någon annan som anges i utlänningsförordningen. Det får tolkas som att regeringen ansåg sig ha egen initiativrätt. Den slutsatsen drog också KU som i sitt betänkande anför att regeringen kan besluta att tillfälligt återinföra gränskontroll utan att det finns någon framställning från någon myndighet om ett sådant beslut.20 Regeringen hade ett relevant underlag från Även om regeringen hade rätt att fatta beslutet om återinförande av inre gränskontroller krävdes det att regeringen hade ett tillräckligt och relevant underlag för sitt beslut. Ett beslut om att återinföra inre gränskontroll får fattas om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten. Hotet måste vara sådant att det kräver att omedelbara åtgärder vidtas. Utlänningsförordningens bestämmelse bygger på och hänvisar uttryckligen till kodexen om Schengengränserna. Vid tillfället för regeringens beslut fanns en tjänsteanteckning från ett telefonsamtal med rikspolischefen daterad .