sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering, som bygger på ett licenssystem (dir. 2015:95). Statsrådet förordnade generaldirektören som särskild utredare för detta uppdrag. Ett särskilt tack riktas till alla de på Lotteriinspektionen som, till följd av regeringens särskilda uppdrag, varit involverade i arbetet med förordningar, tekniska föreskrifter m.m. Framför allt experten bidrag har varit centralt för utredningens arbete. Jag vill också uttrycka ett varmt tack till experten , , och ekon. för deras ovärderliga bi- stånd när det gäller betänkandets skattedelar. För förslagens fel och brister svarar utredaren ensam. Utredningen har antagit namnet (Fi 2015:11). Härmed överlämnas betänkandet En omreglerad spelmarknad (SOU 2017:30). Utredningens uppdrag är härmed avslutat. Förteckning över dem som har förordnats att delta i utredningens arbete Experter (om inte annat anges fr.o.m. ) , chefsjurist vid Lotteriinspektionen , enhetschef vid (förordnad ) , enhetschef vid (förordnad ) , kansliråd vid Statsrådsberedningen/EUK , rättssakkunnig vid /RS , doktor vid /(entledigad fr.o.m. ) , rättssakkunnig vid /RS (entledigad fr.o.m. ) , rättssakkunnig vid /RS (förordnad ) , departementssekreterare vid /BA (entledigad fr.o.m. ) , departementssekreterare vid /BA , kansliråd vid /SKA S1 , kansliråd vid /SKA S2 , ämnesråd vid /SKA SE , kansliråd vid /UR (entledigad fr.o.m. ) , departementssekreterare vid /UR , kansliråd vid /FS , kansliråd vid /FST (entledigad fr.o.m. ) Bo G , departementssekreterare vid /FS (förordnad , entledigad fr.o.m. ) , ämnesråd vid /HL (entledigad fr.o.m. ) , ämnesråd vid /HL (förordnad ) , kansliråd vid /SB , kansliråd vid /OFA/KO , rättslig expert vid (förordnad ) , senior adviser vid Lotteriinspektionen (förordnad ) , hovrättsassessor (förordnad ) Referensgrupp för organisationer (om inte annat anges fr.o.m. ) , AB Trav och Galopp , /NTO, Miljonlotteriet , för Onlinespel , , Spelbranschens Etiska Råd Per Hultengård, Tidningsutgivarna , , Per Binde, , , , Stödlinjen Referensgrupp för riksdagsledamöter (om inte annat anges fr.o.m. ) Förslag till spellag (2018:000) ................................................ Förslag till lag (2018:000) om skatt på spel......................... Förslag till lag (2018:000) om skatt på vissa spelbord........ Förslag till lag om ändring i ........................... 1.5Förslag till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)............................................................................ 1.6Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................ 1.7Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486).............................................................................. 1.8Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)..................................................... 1.9Förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696).............................................................................. Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)............................................................................ Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460).............................................................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister .................................... Förslag till förordning om ändring i förordning (1999:1135) om misstankeregister ...................................... Förslag till förordning (2018:000) med instruktion för Utredningens uppdrag och arbete.............................. Studiebesök och möten......................................... Bakgrund till uppdraget ....................................................... Särskild ansats för denna utredning..................................... Betänkandets disposition och begrepp................................ 2.7Tidigare och pågående arbete med koppling till 2.7.5Utredningen om ett utbyggt och förstärkt regelverk om insyn i partiers och 2.7.6Förebyggande och behandling om Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen ............. 2.7.8Nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism....................................... Den svenska spelmarknaden i sammandrag................ Försäljning av spel till allmänheten...................................... Syftet med dagens reglering.................................. Reglering av spel ........................................... Aktörerna på den svenska spelmarknaden........... Spelmarknaden i siffror ........................................................ Den svenska spelregleringen ................................................ EU:s inre marknad och de fyra friheterna ........... Omreglering av andra marknader............................... Svenska omregleringar på andra områden än spel............... Modeller vid omregleringar................................... Reglering av konsumentpriserna .......................... Kort om tidigare omregleringar............................ Omreglering av spelmarknader i vissa europeiska länder... Omreglering av spelmarknaden – inledande Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering ........ En långsiktigt hållbar svensk spelreglering ......................... Ett ständigt pågående paradigmskifte ................................. Allmänna överväganden om en ny ramlag .......................... En ny ramlag för lotterier och spel om pengar................... Syftena med den svenska spelregleringen lagregleras......... Allmänt om spelformer och dess risker....................... 10.2 Tillgängliga spelformer på den reglerade svenska Turspel/lotterier.................................................... 10.2.2 Vadhållning och spel på hästar ............................. 10.2.4 Kasinon med internationella spelregler................ Spelformer och risk............................................................... 10.3.2 uppdrag och slutsatser............. Spelandet ska inte öka........................................................... Vilka spelformer ska konkurrensutsättas Inledning och kapitlets upplägg........................................... Grundläggande om vadhållning............................ Vadhållning på sport............................................................. Vadhållning på hästar............................................................ 11.6.2 Regleringsmodeller för spel på hästar .................. 11.6.3 Reglering av utbudet på poolspel.......................... 11.6.4Svensk Travsport och förslag till ny marknadsstruktur ....................................... Synpunkter från spelbranschen ............................ 11.6.6 Utredningens bedömningar och förslag .............. 11.9 Onlinespel – kasinospel, bingo och datorsimulerade Internationella samarbeten m.m.......................................... Särskilt om s.k. matchfixning .............................................. Vad är matchfixning? Varför manipulera matcher och andra idrottshändelser?... rapporter på området............................................. Lotteriinspektionens uppdrag 2013 ..................... Korta slutsatser av innehållet i rapporterna......... Internationellt arbete mot matchfixning ............................ 11.15.1 konvention om manipulation av resultat inom idrott............................................... 11.15.2 Branschens samverkan på europeisk nivå ............ De svenska spelbolagens åtgärder........................................ Effekterna av konvention om manipulation av resultat inom idrott................................... 11.18.1 Ansvarig myndighet för frågor om 11.18.3 Vissa andra frågor enligt konventionen............... Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas 12.3 ”Internationella” kasinon i ...................................... 12.3.1Framväxten av internationella kasinon i Kritik från EU ........................................................ Erfarenheter från tillsynen .................................... 12.6 Spel för allmännyttiga ............................................ändamål 12.6.1 ..............................Allmänt om ideella föreningar 12.8 Särskilt om tillståndsgivning och tillsyn av kommunala lotterier och ................................................................bingo Andra angelägna ...................................förändringar Allmänt om ......................................................automatspel (restaurangkasino)................................................................ Kortspel i turneringsform.................................................... Vad är poker? Poker i turneringsform ......................................... Jämförelse med andra nordiska länder................. Automatspel inom kasinon.................................................. Förslag från nuvarande tillståndshavare.............................. Allmänt om regleringsåtgärder på området ........................ Priset på spel ......................................................................... Något om konsumentöverskott m.m.................................. Effekter av eventuella höjningar.......................................... 14.13.1 Konkurrensen mellan svenska aktörer................. Statens premieobligationslån m.m. ...................................... Lotterier som inte kräver insats............................ 15.4.3 Lotterier för att avgöra en tävling......................... 15.4.5 Spel under privata former...................................... Ord och uttryck i lagen som behöver definieras tas in i ett särskilt kapitel.................................................................. Utformningen av det svenska licenssystemet .............. 16.1.1 Grundläggande om olika licenssystem................. 16.1.2 Behövs licenser för andra än spelföretag?............ 16.1.3 Utformningen av det svenska licenssystemet...... 16.1.4Vilka, förutom spelföretag, ska då behöva Tillverkning, innehav och införsel av vissa automater........ Innehav och införsel.............................................. Anmälan om ändring ............................................................ Anmälan om ändring av representanter .............................. Kontaktperson för spelföretag ............................................ Tid och villkor för licens...................................................... Två liknande prövningar....................................................... anledning av det fjärde penningtvättsdirektivet.. Registrering av spelkunder och spelkonton ................. Registrering av spelare.......................................................... Grundläggande bestämmelser om spelkonton ................... Avslutande av spelkonton..................................... Skydd för spelkunders pengar ............................................. Regler för att säkra spelarnas pengar i samband med att spelföretag går i konkurs – aktuell lagstiftning och viss praxis ....................... 17.3.2Skydd av spelarnas pengar enligt utländska regleringar och nuvarande svenska villkor Spel – problem och ansvar........................................ Definition av spelberoende och spelproblem ..................... Omfattningen av spelproblem............................................. Riskfaktorer för spelberoende............................................. Särskilt om internetspel........................................................ Gällande reglering avseende spelansvar ............................... Problemspelande efter en omreglering................................ Utredningens bedömningar och förslag.............................. Information till spelare.......................................... Insatser och vissa gränser...................................... Aktivt uppsökande och vägledning till hjälp ....... Riskvärdering och kontinuerlig utvärdering av Självavstängning i olika former ................................. Självavstängning i allmänhet................................................. De enskilda spelföretagens avstängningar........................... Nuvarande svensk reglering.................................. Erfarenheter från vissa andra länder..................... Behandling av personuppgifter och vissa frågor Behandling av personuppgifter ............................................ 20.2.1 Nuvarande och kommande reglering................... 20.2.2Bestämmelser om hantering av personuppgifter på spelområdet ska regleras i spellagen................ 20.2.3 Kapitlets tillämpningsområde............................... 20.2.4Det övergripande syftet – respekt för den 20.2.5Hänvisning till dataskyddsförordningen och den kompletterande nationella lagen ................... Ändamål med personuppgiftsbehandlingen........ Rättsliga grunder för behandlingen...................... Personuppgifter som får behandlas...................... Utlämnande av uppgifter...................................... Undantag från den registrerades rätt till tillgång till personuppgifter.................................. Bevarande av uppgifter.......................................... personuppgifter till tredje land............................. Kontroll av belastningsregister............................................ Sekretess i självavstängningsregistret.................................. Behovet av ändring................................................ Marknadsföring och yttrandefrihet..................................... Ett reklamlandskap i förändring........................... Särskilda bestämmelser om marknadsföring i Radio- och tv-lagen .............................................................. Ny förordning om konsumentsskyddsamarbete................ Bakgrund till förslag om ny förordning om Syftet med förslaget............................................... Behöriga myndigheter och deras befogenheter Regler om marknadsföring i regeringskoncessionerna....... Lotteriinspektionens föreskrifter och villkor ..................... Europeiska kommissionens rekommendation.................... SOU 2006:11 Spel i en föränderlig värld.............. SOU 2008:124 En framtida spelreglering ............ SOU 2015:61 Ett stärkt konsumentskydd vid Överväganden och förslag.................................................... Behovet av en reglering av marknadsföring och hur den bör se ut............................................. Reklam, sponsring och produktplacering ............ Sponsring och minderåriga ................................... 21.15.6 Reklam får inte riktas mot personer som stängt av sig från spel............................................. 21.15.7 Ett utvidgande av 16 kap. 15 § radio- och Att reglera spelsektorn är utomordentligt komplext. Sektorn om- fattar och påverkas av en rad skilda företeelser och aktörer som agerar på marknaden med skiftande verksamheter och skilda drivkrafter – men alla med stort engagemang. Det är spelarna, de ideella organi- sationerna, statligt ägda/styrda företag och onlinespelsföretag utan licens i . Området rymmer frågor om bl.a. konsumentskydd, läggmatcher, problemspelande och spelmissbruk. Spelmarknaden omsätter mycket stora belopp och ger chans till goda vinster och, framför allt för spelarna, medför även risk för avsevärda förluster. Frågorna rör bl.a. de ideella organisationernas och statens intressen som i många styck- en skiljer sig från de övriga aktörernas intressen. Det berör många myndigheters verksamheter; utöver den av utredningen föreslagna är det bl.a. , Konsument- verket, , , och som berörs. Uppdraget att omreglera en marknad av så mångskiftande karak- tär liknar inte en vanlig omreglering av en nationell marknad. Därför har utredningsarbetet varit komplicerat, vilket inte minst omfatt- ningen av betänkandet vittnar om. har utredningen haft – – på sig att ta fram ett omfattande, sammanhängande och konsistent förslag till omreglering som för- hoppningsvis svarar mot problemen och rimligt balanserar alla de intressen som spelområdet rymmer. Det är därför rimligt att anta att vissa saker kommer att behöva ändras, justeras eller kompletteras – även efter att lagen trätt i kraft. Erfarenheterna från andra omregleringar talar för detta. Det är utredningens uppfattning att det, efter en så omfattande reform som denna, är angeläget att följa upp effekterna på spelom- rådet i olika avseenden. Regeringen bör därför formulera ett utvär- deringsuppdrag att läggas på en oberoende granskare för att löpande följa utvecklingen och värdera måluppfyllelse och andra strategiska aspekter. Väsentliga frågor att följa upp är bl.a. marknadsutveckling- en, kanaliseringen, konsumentskyddet – med fokus på folkhälsan – och skatteintäkterna. Uppdraget och problemen med nuvarande reglering Utredarens uppdrag är att lämna förslag till en ny spelreglering som bygger på ett licenssystem, där alla som verkar på den svenska spel- marknaden ska ha behörigt tillstånd – licens. De som saknar sådan licens ska stängas ute. Den nya spelregleringen ska främja spel som är sunt och säkert, ha ett högt konsumentskydd och ett transparent regelverk. Vidare ska regleringen bidra till att de negativa konsekvenserna av spelan- det begränsas. I uppdraget ingår även, så långt det är möjligt, att i den nya reg- leringen säkra förutsättningarna för finansiering av statens verksam- het och allmännyttiga ändamål. Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt ska beaktas. Statens roll på en omreglerad spelmarknad ska analyseras och i tillämpliga delar ingå i regelverket. Betänkandet redovisar de omständigheter som nödvändiggör en om- reglering, liksom de analyser och överväganden som lett fram till lagförslaget. Den nuvarande regleringen är väsentligen en skydds- eller för- budslagstiftning, som utgår från en rent fysisk hantering av spelverk- samhet som t.ex. lotterier. Den är också en lagstiftning med syfte att säkra överskottet av spel till staten, föreningslivet och hästsektorn. Dagens situation präglas av att i oreglerade, online- baserade och gränsöverskridande spelföretag, som har en mark- nadsandel på , tar en ökande del av den svenska marknaden på de reglerade företagens bekostnad. Den statliga kontrollen som är en väsentlig del av dagens spelreg- lering är obefintlig när det gäller denna del av spelmarknaden. De onlinebaserade företagen verkar skattefritt i och konsument- skyddet är begränsat. Härigenom försvåras möjligheterna att hantera problemspelande och spelmissbruk. har AB (), AB Trav och Galopp (ATG) och det ideella föreningslivet tillstånd. De utgör därmed den reglerade delen av dagens spelmarknad. Den nuvarande lagstiftningen är således partiell och obsolet och svarar vare sig mot nuvarande eller framtida spelmarknad. är inte unikt. Motsvarande förhållanden finns i flera andra länder. Dessa länder har valt strategier med både olikheter och likheter för att möta problem och utmaningar. Bland likheterna återfinns olika former av licensförfaranden. Några av dessa beskrivs i betänkandet. Spel om pengar är en utpräglad konsument- och massmarknad. På denna marknad verkar aktörer med skilda ursprung, drivkrafter och affärslogiker; vinstdrivande företag, statligt ägda/styrda företag och ideella organisationer. Marknaden och dess lönsamhet innebär utom- ordentligt kraftfulla incitament för de onlinebaserade marknadsaktör- erna, utan licens i , som snabbt expanderar och uppvisar god lönsamhet. Denna del av marknaden uppvisar, även jämfört med flera andra dynamiska marknader, snabb förändring som huvudsak- ligen är kundstyrd och teknikbetingad. Spelkonsumtionen i uppgick till och person (avser både den i reglerade mark- naden och den i oreglerade marknaden). Det blir per spelare och år (2016). Den hittillsvarande trenden avseende spelvolym har varit ett minskat antal spelare men en långsamt ökande spelvolym. Spelandet per person ökar således. Onlinespel ökar och landbaserat spel minskar. omsatte efter utbetalda vinster (exklusive den i oreglerade marknaden). har den totala spelvolymen ökat . Spel på den reglerade marknaden har ökat och spel hos de i oreglerade onlinespelsföretagen har ökat netto. Om spelarantalet finns ingen uppgift, men det finns anledning att anta att antalet spelare har slutat att minska eller t.o.m. ökat något . Utgångspunkter för och syftet med en ny spelreglering Med den nya spellagen som främsta verktyg ska ett delvis över- spelat nationellt monopol övergå till en delvis oligopolliknande del och en delvis fri marknadsdel genom uppdelning av i en konkurrensutsatt del och en del som bl.a. har exklusiva rättig- heter. Gemensamma och långsiktigt hållbara spelregler ska skapas, ett licenssystem ska etableras som onlinespelsbolagen förhoppningsvis ska ansluta sig till, skatteintäkter säkras, föreningslivets ganska sköra speldomäner – väsentligen lotterier – och intäkter ska skyddas. Vidare ska marknadsföring inom området regleras, problemspelande stävjas och måttligt spel främjas samt spelfusk motarbetas. Spelen ska ha ett högt konsumentskydd och god säkerhet. Lagen ska också öppna för konkurrens och konkurrensneutralitet, etablera ett system av sanktioner både för att styra licenshavarnas verksamhet, men även för att kunna lagföra de som står utanför licenssystemet men som riktar sig till den svenska marknaden. Vidare ska den rätta mixen och avvägningen skapas mellan ram- lag och detaljreglering. En av utmaningarna är att göra detta med en verksamhet som i allt ökande takt är onlinebaserad. En del av det globala och gränsöverskridande internet ska omgärdas med ett natio- nellt regelverk. Vidare ska regleras vilka som ska få licens och krav specificeras på licenshavare och deras beteende gentemot marknad, myndigheter och spelare. Lagen och dess tillämpning ska således balansera och legalisera spelkonkurrens, beskatta de i oreglerade onlinebaserade företagen och vara teknik- och konkurrensneutral. De i oreglerade onlinespelsföretagen har verkat på den svenska marknaden . Det är på denna del av mark- naden de konkurrensutsatta spelen finns. Utredningens målsättning med den föreslagna regleringen är att så gott som allt spel som erbjuds på marknaden ska erbjudas av företag som har licens i . Ut- redningens målsättning är en ”kanalisering” på . Regeringen och ska med hjälp av spellagen kunna bestämma villkoren för tillträdet till den konkurrensutsatta mark- naden genom sin makt över den infrastruktur som regelgivning och regelverk utgör. Utöver att vara heltäckande ska lagen vara verksamhetslogisk och konsistent. Flera av delarna ska samverka då de förutsätter varandra i ett delvis intrikat synergistiskt förhållande. Lagen och dess effek- ter får inte heller genom ökad administration för företagen skapa eller bidra till en så omfattande kostnadsmassa att licensieringsalter- nativet blir ointressant för i alla fall de större onlinespelsföretagen. Det är inte möjligt att detaljreglera allt. Därför är lagen utformad som en ramlag – med tydliga och fasta ramar. Lagen öppnar för regeringen att utfärda förordningar och för att ut- färda föreskrifter. Genom en ramlag ökar samhällets möjligheter till kontroll och gör att snabba åtgärder kan vidtas för att svara mot förändringar i omvärlden. Det är ett adaptivt regelverk som enligt utredningens mening kommer att vara robust, ändamålsenligt och hållbart över tiden.