sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Vi bedömer dock att miljöledningssystem och annat strukturerat miljöarbete har betydelse för tillsynen av regelefterlevnaden, men som en av många parametrar för hur man gör en riskbedömning och bestämmer tillsynens innehåll. Företag med miljöledningssystem har sannolikt en god struktur på sitt miljöarbete och en bra ordning när det gäller ansvarsfördelning och dokumentation. Det främjar en medvetenhet och systematik i arbetet med miljöfrågor bland orga- nisationer som är anslutna. Förekomsten av ett miljöledningssystem torde därför kunna ha betydelse för planeringen och genomförandet av tillsynen. Även om behovet av insatser från tillsynsmyndigheterna inte generellt är mindre vid företag med miljöledningssystem än vid andra företag kan det i särskilda fall vara motiverat att sätta ned avgiften. I de fall timtaxa tillämpas leder färre nedlagda timmar med automatik till lägre avgift vilket gynnar företag med god ordning. Vi anser att det finns skäl att ensa tillsynsmyndigheternas be- dömningar när det gäller vilken betydelse ett miljöledningssystem ska ha i prioritering, genomförande och avgift på tillsynen. Vi kan inte hitta några sakliga skäl till att tillsynsmyndigheterna ska han- tera frågan på olika sätt (se exempelvis Miljöfarlig verksamhet – Tillämpning, avgifter, tillsyn och samord- ning, 2016, s. 24 f.). I detta betänkande lämnar vi förslag i syfte att bidra till att mer enhetliga metoder för riskbedömningar tas fram. Vid framtagandet av dessa metoder bör det förhållandet att ett tillsynsobjekt är anslutet till ett miljöledningssystem beaktas. Vi noterar avslutningsvis att man också kan tänka sig lättnader i tillsynsavgiften för att stimulera införandet av miljöledningssystem om det kan förväntas leda till ett bättre miljöarbete oavsett regel- efterlevnaden. I förarbetena till skriver regeringen att lagstiftningen ska utgöra ramen och plattformen från vilken olika verksamhetsutövare ska formulera egna miljöpolitiska strategier. Tanken sägs vara att lagstiftningen ska inspirera verksamhetsutövare att tänka och handla så att de föregriper lagstiftningens obligatoriska krav (prop. 1997/98:45, del 1, s. 161). Sådana överväganden ligger utanför vårt uppdrag. Vi vill dock peka på att det måste noga analyseras vilka effekter på finansieringen av tillsynen en nedsättning av avgiften kan få och övervägas om det finns effektivare åtgärder för att stimulera till frivilliga åtaganden utan att det riskerar medföra att miljöreglerna inte följs. 19Kompletterande åtgärder till tillsynen I uppdraget ingår att analysera om tillsynen bör kompletteras med andra åtgärder, till exempel ekonomiska incitament, information från myndigheter eller frivilliga åtaganden, för att miljöreglerna ska få ett bättre genomslag. Som tidigare påpekats syftar tillsyn till att åstadkomma regelefter- levnad, det vill säga att styra beteenden. Det är väl känt att vilka driv- krafter som styr beteenden är mycket individuellt. Vilka åtgärder som ligger inom ramen för en myndighet att kunna vidta begränsas emel- lertid av regelverket och den statliga värdegrunden. regler ska tillämpas för att bidra till en hållbar utveckling som tydlig- görs i miljökvalitetsmålen och utgör ett verktyg bland flera för att nå dessa mål. Balken ska alltså tillämpas i kombination med andra styr- medel. Det ligger emellertid inte inom ramen för vårt uppdrag att utreda vad som kan göras för att stimulera det miljöstrategiska arbe- tet i allmänhet. Vi ser som vår uppgift i utredningen att behandla tillsynen över regelverket och sanktionssystemet och avgränsar därför våra resonemang om kompletterande åtgärder till miljötillsynen till att kort beskriva vad vi anser att det kan vara samt möjligheter att använda ackreditering, som vi ser som särskilt intressant, som stöd inom och komplement till tillsynen. I det föregående kapitlet har vi dessutom behandlat frågan om det finns anledning att införa lättnader, som är ett ekonomiskt in- citament, för verksamhetsutövare med ett miljöledningssystem (av- snitt 18.5). Kompletterande åtgärder till tillsynen 19.1Vad är en kompletterande åtgärd? En kompletterande åtgärd är en åtgärd som vid sidan om tillsynen bidrar till att uppnå samma sak som tillsynen, nämligen att se till att verksamhetsutövare följer lagstiftningen. En sådan kan användas för att det mer effektivt påverkar verksamhetsutövares beteende, är kostnadseffektivt eller för att det minskar störningarna och påfrest- ningarna för den verksamhet som kontrolleras. Åtgärden behöver inte utföras av en myndighet, men det kan vara så. I andra fall kan en annan aktör visa sig ha större möjligheter att påverka en verksam- hetsutövares beteende. Det finns flera faktorer som påverkar verksamhetsutövarens vilja och förmåga att följa miljölagstiftningen. Att miljöreglerna är kända är i många fall en förutsättning av betydelse för att de följs. Den som berörs av reglerna, verksamhetsutövare och enskilda, måste dess- utom förstå vad miljöreglerna kräver och vara motiverad att följa dessa. En generell respekt för att följa regler i allmänhet kan här spela in, men också att man förstår hur beteenden som bestämmelserna reglerar påverkar miljön. Av betydelse är dessutom att det är rimligt enkelt att följa reglerna. Verksamhetsutövarna kan också påverkas av rådande normer i övrigt i samhället. Vidare kan kunder eller andra intressenter förvänta sig, eller till och med kräva, att företaget följer miljölagstiftningen. I de allra flesta fall behövs också avskräckande sanktioner eller andra negativa reaktioner mot en överträdelse för att motverka oönskade beteenden. Informationssatsningar som syftar till att förbättra kunskapen om reglerna har visat sig vara särskilt viktiga för små och medelstora företag. Rädsla för att miljöbrott ska upptäckas vid tillsynsbesök ser däremot inte ut att vara en stark drivkraft för dessa företag. Erfaren- heter visar att det är effektivt att använda digitala lösningar för att kommunicera och ta hjälp av den teknik som finns. Det finns exempel på nationella och europeiska myndigheter som använder sig av Twitter, Facebook och You-Tube för att sprida information. Eller så har särskilda webbplatser inrättats för att sprida information och kunskap (IVL, Miljömålsstyrd tillsyn, 2008, IMPEL, Exploring the Use and Effectiveness of Complementary Approaches to Inspection for Ensuring Compliance, 2012, , 2014). Tillsynsmyndigheternas information och andra åtgärder som syftar till att underlätta för verksamhetsutövaren att följa miljöreglerna in- Kompletterande åtgärder till tillsynen går i tillsynsbegreppet. Det kan emellertid även finnas anledning för tillsynsvägledande myndigheter att ta initiativ till att göra information tillgänglig för verksamhetsutövare. noterar exempelvis i sin senaste granskning av miljöpolitik att det inte finns någon särskild webbplats där de små och medelstora företagen kan hitta branschspecifik information. Det är värt att notera att webbplatsen har tillkommit efter . Den innehåller bland annat information till små och medelstora företag om hur de praktiskt kan arbeta för att nå miljömålen. Vi konstaterar att kompletterande åtgärder kan bidra till att miljöreglerna får ett bättre genomslag. Det bör vara upp till varje tillsynsvägledande myndighet att ta ställning till vilka metoder som är mest effektiva för att säkerställa att miljöreglerna följs inom sitt ansvarsområde. Det kan också vara värt att framhålla att det finns forskning och goda erfarenheter som man bör ta tillvara. 19.2Vad är ackreditering? Ackreditering är ett formellt erkännande att en organisation har kom- petens att utföra vissa specificerade uppgifter inom provning, kontroll och certifiering. Det är ett internationellt system som tillämpas i ett stort antal länder. Inom EU finns en gemensam lagstiftning som innehåller krav för ackreditering (och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav på ackreditering och mark- nadskontroll i samband med saluföring av produkter). Nationella regler finns bland annat i lagen (2011:791) om ackreditering och tek- nisk kontroll och förordningen (2011:811) om ackreditering och teknisk kontroll. Fyra typer av ackrediterade organ Det finns fyra huvudsakliga typer av ackrediterade organ. Ackredi- tering av laboratorier kan avse laboratorier som erbjuder provning eller spårbar kalibrering. Det kan handla om tester som genomförs för att kontrollera kvalitet och tillförlitlighet. genomförs tester på exempelvis avgaser, buller, jordkvalitet och luftföroreningar. Kompletterande åtgärder till tillsynen kan också vara fråga om kontroll av olika mätinstrument för att se hur rätt det visar, dvs. Ackrediterade kontrollorgan: arbetar med att utföra besiktningar. Sådana organ kontrollerar hissar och lyftanordningar, farligt gods och byggmaterial. Oljecisterner ska också besiktigas av ett ack- rediterat kontrollorgan för att säkerställa att skötsel, drift och under- håll hanteras korrekt och att alla krav uppfylls. Ackrediterade certifieringsorgan: certifiering innebär att en orga- nisation, produkt eller person bedöms uppfylla alla krav som ställs i en standard eller annat normerande dokument. Ett certifieringsorgan bedömer om kraven är uppfyllda. Det finns på olika områden. kan exempelvis vårdgivare inom äldreomsorg välja att certi- fiera sig mot en kvalitetsstandard. En certifiering av livsmedel kan också ge rätt att använda den märkning som är kopplad till standar- den, exempelvis EU-ekologiskt, KRAV eller Sigill. Det kan också handla om att kontrollera företags ledningssystem enligt exempelvis ISO 14001 och EMAS. Ett exempel på ett område med krav på personcertifiering gäller fluorerade växthusgaser där det ställs krav på den som arbetar med utrustning som innehåller sådana gaser. Ackrediterade verifieringsorgan: verifieringsorgan har till exempel i uppgift att verifiera att upprättade rapporter över företags växthus- gasutsläpp är korrekta. nationella ackrediteringsorgan (Swedac) ackrediterar labora- torier, certifieringsorgan, kontrollorgan och verifieringsorgan. För att bli ackrediterad prövas kompetens, rutiner och metoder så att alla kvalitetskrav uppfylls enligt en standard. Därefter kontrollerar Swedac regelbundet att företaget fortsätter att leva upp till kraven för sin ackreditering. Frivillig och obligatorisk ackreditering Inom vissa områden är ackreditering obligatoriskt. Ett företag som bedriver fordonsbesiktning eller utför hissbesiktning måste exempel- vis vara ackrediterat. Kraven framgår i dessa fall av en författning. Kompletterande åtgärder till tillsynen Inom andra områden, till exempel för medicinska laboratorier eller kalibreringslaboratorier, är ackreditering frivillig och fungerar som en kvalitetsstämpel. Det är inte heller något lagkrav att ett företags led- ningssystem för kvalitet eller miljö ska vara certifierat, även om kun- dernas krav i praktiken kan göra det till ett måste för verksamheten. En tillsynsmyndighet har möjlighet att under vissa omständigheter förelägga en verksamhetsutövare i ett enskilt fall att se till att under- sökningar utförs av en oberoende ackrediterad provtagare (2011:45, Mark- och dom i nr M3246-15). 19.3Ackreditering kan bidra till att miljöreglerna får ett bättre genomslag Vår bedömning: Såväl frivillig som obligatorisk ackreditering kan bidra till en mer effektiv och enhetlig tillsyn. Ackreditering kan också hjälpa verksamhetsutövaren att full- göra sina skyldigheter enligt balken och därigenom bidra till att miljöreglerna får ett bättre genomslag. Skälen för vår bedömning Tillsyn innebär bland annat en kontroll av att samhällets krav på verksamhetsutövarna är uppfyllda. Myndigheterna har tillgång till ett antal instrument för att kunna följa upp och säkerställa efterlevnaden av de krav som gäller. Ackreditering kan inte ersätta tillsynen, men väl bidra till att den blir mer effektiv och enhetlig. Den kan också hjälpa verksamhetsutövaren att säkerställa att det blir rätt. finns krav på obligatorisk ackreditering inom några om- råden och vi bedömer att det skulle kunna utvecklas inom fler. När det finns ett obligatoriskt krav på ackreditering, till exempel att cisterner ska besiktigas av ett ackrediterat organ, kommer myndig- heternas tillsyn att avse att sådan besiktning har skett. Behovet av inspektioner på plats kan minska vilket frisätter resurser som där- med kan läggas på andra typer av tillsynsobjekt där behovet av till- syn är större. En ackreditering bidrar också till att bedömningar sker på ett enhetligt sätt. Kompletterande åtgärder till tillsynen Den som överväger att införa eller lämna förslag på att det ska in- föras obligatoriska krav på ackreditering bör undersöka marknaden och säkerställa att det kommer att finnas ackrediteringsorgan som är villiga att åta sig uppgiften. Man bör även ta hänsyn till att ett krav på ackreditering kan ge oavsiktliga signaler. Även om ackreditering i första hand ska användas för att minska behovet av tillsyn kan nya krav på ett förfarande med en tredjepartskontroll och ökad rappor- tering ge signaler om att området har hög prioritet hos regeringen och leda till att tillsynsmyndigheter avsätter ytterligare resurser för tillsynen. Det är inte heller säkert att ackreditering leder till minskade kost- nader för staten. Även om tillsynsbehovet enligt minskar kan ett annat tillsynsbehov uppstå. Det finns en risk att det mark- nadsdrivna ackrediterade organet vill tillgodose kunders behov. Detta motverkas genom den kontroll som utförs av Swedac och som kan föranleda att en ackreditering dras in om inte det ackrediterade orga- net sköter sitt åtagande. Verksamhetsutövare kan använda sig av ackreditering för att säkerställa att det blir rätt från början, innan tillsyn utförs, som ett sätt att försäkra sig om att hen lever upp till de materiella kraven. Detta är en frivillig ackreditering som kan användas för att möta om- världens krav. Ackreditering kan i dessa fall vara ett komplement till tillsyn som främjar ett bättre genomförande av miljölagstiftningen. Inom vissa områden kan det dessutom finnas anledning att införa regler som innebär att om man använder ett ackrediterat organ för att säkerställa att reglerna följs eller att en föreskriven provtagning, mätning eller kontroll är korrekt utförd så ska man anses ha fullgjort det som krävs i en viss situation. Effekten är dels att verksamhets- utövaren vet att hen fullgjort sina skyldigheter på ett fullgott sätt, dels att tillsynen förenklas i de fall verksamhetutövaren använt ett sådant förfarande. 20 Rätten att vara passiv Verksamhetsutövarnas egenkontroll och uppgiftsskyldighet är viktiga förutsättningar för att systemet i ska fungera. Uppgif- terna ingår i underlaget för tillsynsmyndigheternas granskning och beslut och är således av stor betydelse för tillsynens genomförande. I vissa situationer kan uppgiftsskyldigheten komma i konflikt med grundläggande rättssäkerhetskrav. Ett exempel är rätten att vara passiv, som ryms i begreppet rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (). Frågan behandlades av utan att det ledde till några författnings- förslag (SOU 2004:37). har uppmanat Miljö- tillsynsutredningen att kritiskt granska slut- satser. I detta kapitel undersöker vi om det finns anledning att med hän- syn till rättsutvecklingen på området göra en annan bedömning än den som gjorde. , , har på uppdrag av utredningen belyst rättsutvecklingen i svensk, norsk och dansk rätt och på EU-nivå för att ge oss ett under- lag för våra överväganden. Hennes promemoria har förts in som en bilaga i detta betänkande (bilaga 2). När det i det följande talas om rätt för enskilda avses både fysiska och juridiska personer. I de fall det finns anledning att göra skillnad mellan dessa anges detta särskilt. Som vi redogjort för ut- går vi dessutom från att en miljösanktionsavgift är att betrakta som straff i mening (avsnitt 4.4.2). Det innebär att straffrättsliga förfaranden likställs med förfaranden som syftar till att påföra en verksamhetsutövare en miljösanktionsavgift. Rätten att vara passiv 20.1Europakonventionen och rätten till en rättvis rättegång Var och en som är misstänkt för brott garanteras flera processuella rättigheter som inte är unika för den svenska rättsordningen. Tvärt- om betraktas flera av dem som grundläggande mänskliga rättigheter och behandlas i internationella konventioner och andra rättsakter, Det ifrågasätts emellanåt om fullt ut lever upp till dessa. En grundläggande rättighet är rätten till en rättvis rättegång. Den garanteras bland annat genom artikel 6 i . En viktig del i detta är enligt praxis att en miss- tänkt person har rätt att förhålla sig passiv under förfaranden som avser prövning av anklagelser för brott (se exempelvis mot , p. 44, mot , p. 45–58). Bedömningen av om en rättegång är att anse som rättvis eller inte görs mot bakgrund av rättegången i dess helhet, alltså först efter att rättegången är slut (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2012, s. 259). Rätten att vara passiv har betydelse för egenkontrollen och uppgiftsskyldigheten enligt Rätten att vara passiv kan sägas bestå av rätten att tiga (the right to silence) och rätten att inte vittna mot sig själv (the right not to incri- minate oneself). Det är alltså åklagaren som ska bevisa att den till- talade är skyldig. Den misstänkte behöver inte bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra erkännanden, medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Hen behöver inte heller uttala sig eller på andra sätt underlätta åklagarens arbete (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2012, s. 299 f.). Rätten att vara passiv har särskilda följder på områden som i stor utsträckning bygger på att enskildas egna uppgifter inhämtas och läggs till grund för olika beslut. Miljörätten är ett sådant område. Systemet skulle inte fungera om det byggde på frivillighet varför upp- gifterskyldigheten är sanktionerad på olika sätt. En verksamhets- utövare som inte lämnar in sin miljörapport kan exempelvis bli skyldig att betala en miljösanktionsavgift. I andra fall kan tillsynsmyndig- heten vid vite förelägga en verksamhetsutövare att ge in uppgifter SOU 2017:63 Rätten att vara passiv eller göra vissa undersökningar av verksamheten (SOU 2004:37, s. 295). Egenkontrollens och uppgiftsskyldighetens förhållande till rät- ten att vara passiv kan aktualiseras i olika faser i förfarandet. Vi be- handlar två situationer där tillsynsmyndigheterna behöver vara sär- skilt vaksamma, nämligen när den begär in uppgifter från enskilda vid äventyr av vite och när den beslutar om miljösanktionsavgift där den enda bevisningen kan anses ha tvingats in av tillsynsmyn- digheten. Rättigheten aktualiseras när någon är anklagad för brott, men myndigheterna kan behöva ta hänsyn till rätten även För att rättigheterna ska träda in måste den enskilda personen vara anklagad för brott. Av praxis framgår att en per- son generellt sett anses ha blivit anklagad för ett brott när någon myndighetsåtgärd vidtas som leder till att den enskilda personens situation påverkas på grund av brottsmisstanken. Anklagelse för brott i mening är liksom andra begrepp i konventionen ett autonomt begrepp. Tolkningen av begreppet ska därmed vara sådan att den är oberoende av hur motsvarande be- grepp tolkas i de nationella rättssystemen. Avgörande är därmed inte när det föreligger en anklagelse för brott enligt svensk rätt. Vanligtvis anses brytpunkten ligga vid det officiella underrättandet av brottsmisstanken. Underrättelsen kan ske genom att personen i fråga anhålls eller häktas eller att förundersökning inleds mot hen. Med officiell underrättelse jämställs även andra åtgärder som markerar att det finns en misstanke om brott och som på liknande sätt påverkar en enskild på grund av en sådan misstanke. I fallet Janosevic m.fl mot ansåg att en av de klagande skulle anses anklagad för brott när han erhållit den revi- sionspromemoria som skattemyndigheten upprättat och där det föreslogs att han skulle påföras skattetillägg. Övriga klagande an- sågs anklagade i samband med att de tog emot överväganden om att påföras skattetillägg (domen refererades ock- så i SOU 2004:37, s. 297). har också gett uttryck för att en anklagelse inte får vara för avlägsen i tiden. I målet Weh mot var det fråga om en utredning om hastighetsförseelse där föraren inte hade Rätten att vara passiv identifierats i samband med händelsen. Enbart den omständigheten att fordonets ägare som inledande åtgärd hade förelagts att uppge förarens namn och adress innebar inte att ägaren hade blivit ankla- gad för brott. Sambandet mellan uppgiftsskyldigheten och ett even- tuellt framtida åtal mot Weh för hastighetsförseelse ansågs alltför avlägset (p. 55, se också SOU 2017:17, s. 56 och 121). bedömde i sitt betänkande att det inte är alldeles lätt att avgöra när någon ska anses vara anklagad för brott mot . Kommittén ansåg emellertid att tidpunkterna för anmälan enligt 26 kap. 2 § respektive kommunikation enligt 30 kap. 3 § andra stycket borde kunna utgöra håll- punkter för tillsynsmyndigheternas verksamhet. Det innebar inte enligt kommitténs mening att en tillsynsmyndighet kan avvakta med brottsanmälan eller kommunikation i syfte att kunna framtvinga uppgifter. Har utredningen lett till en konkret misstanke mot en enskild och dröjer myndigheten med att anmäla eller kommunicera har den relevanta tidpunken ändå inträtt (SOU 2004:37, s. 298 f.). Om det aldrig uppstår en anklagelse om brott aktualiseras inte rätten att vara passiv. Det kan naturligtvis vara svårt att veta om det kommer att ske på förhand. Myndigheterna måste därför ibland ta hänsyn till rätten att vara passiv innan en anklagelse om brott upp- står eftersom uppgifterna i ett senare läge kan komma att användas mot den enskilda i ett straffrättsligt förfarande. Detta ställer sär- skilda krav på myndigheternas agerande (SOU 2017:17, s. 129). För att rättigheterna ska träda in krävs också att de efterfrågade uppgifterna har ett samband med den misstänkta gärningen och att det är fråga om uppgifter som myndigheterna själva kan utkräva med någon form av tvångsmedel. I mot , hade klaganden, som var misstänkt för valutabrott, ålagts vid vite att till myndigheterna överlämna handlingar om sina tillgångar i utlandet. ansåg att detta stred mot artikel 6.1 eftersom föreläggandet innebar att man försökt tvinga klaganden att tillhandahålla bevis om brott som de misstänktes ha begått (p. I Chambaz mot hade en person som var misstänkt för brott dömts till böter för att han inte tillhanda- hållit vissa dokument. Eftersom dokumenten kunde styrka brotts- mistankarna fann att det inte var förenligt med artikel 6.1 att tvinga honom att lämna över dem (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 299 f.). Rätten att vara passiv Rätten att vara passiv är inte absolut utan hänsyn ska tas till omständigheterna i varje enskilt fall Rätten att vara passiv är inte absolut utan kan begränsas och in- skränkas. Den kan till exempel påverkas av vilka syften den aktuella regleringen har och vad som står på spel i det enskilda fallet. I fallet Jalloh mot utvecklade domstolen kriterier för när rätten att vara passiv har kränkts (p. 100–117). I O'Halloran och mot utvecklade sitt resonemang. Två personer, O'Halloran och , som var ägare till bilar hade med stöd av gällande lagstiftning tvingats lämna uppgifter om de personer som misstänktes för att ha framfört bilen i för hög hastighet. O'Halloran hade svarat att det var han själv som varit förare och han dömdes således för hastighetsöverträdelse till böter. , däremot, lämnade inte någon uppgift om föraren och dömdes därför till böter för att han underlåtit att lämna upp- gifterna. anförde inledningsvis att rätten att vara passiv inte är en absolut rättighet och att hänsyn måste tas till om- ständigheterna i varje särskilt fall.