sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Med- borgarskapet ska beviljas antingen automatiskt eller efter ansökan. Vid ett ansökningsförfarande får staterna begränsa förvärvet av med- borgarskap till de statslösa som uppfyller vissa krav. Bedömning av statslöshet i praktiken UNHCR publicerade en rapport som bl.a. belyser frågan om statslöshet och praktiska verkställighetshinder i en svensk kontext: statelessness in . Syftet med rapporten var att ta fram underlag som skulle kunna motverka statslöshet. Internationella åtaganden om mänskliga rättigheter m.m. fann att en del av de svenska myndigheternas problem med att verk- ställa lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut har anknyt- ning till statslöshet, eftersom denna status innebär svårigheter att få id-handlingar, resehandlingar och inresetillstånd (UNHCR 2016a, s. 25). Vidare konstaterar rapporten att kunskapen om statslösa som inte kan återvända till länder där de tidigare vistades – ”icke-åter- vändandebara” (un-returnable) – är bristfällig i . Bland såväl myndighetspersoner som aktiva i civilsamhället finns en liten med- vetenhet om implikationerna av statslöshet. Ett uttryck för detta är att ”ingen omfattande bedömning av en sökandes potentiella stats- löshet äger rum under asylprocessen” (UNHCR 2016a, s. 20). På grund av bristande lag, policy och vägledning för hur fastställande av statslöshet ska gå till, har i vissa situationer svårt att fastställa en individs medborgarskap eller statslöshet. Därför kategoriseras en del statslösa personer med beteckningen ”okänt medborgarskap” eller ”medborgarskap under utredning”. Ett annat problem är att riktlinjer saknas om, hur och när respektive klassi- ficering bör användas (UNHCR 2016a, s. 75). I stället för att ha specialiserad personal för att utreda statslöshet, vilket är fallet i exempelvis , förväntas alla handläggare kunna fastställa asyl- sökandes nationalitet eller statslöshet utifrån de relevanta rättsliga bestämmelserna om ursprungslandet (UNHCR 2016a, s. 34). I kartläggningen gjorde UNHCR en kvalitativ analys av 12 asyl- beslut rörande statslösa varav 11 var statslösa palestinier. I de ana- lyserade besluten hade inte ifrågasatt personernas ursprung eller ställning som statslösa. gjorde i dessa ärenden ingen djupgående utredning av vilka konsekvenser statslösheten skulle kunna ha. Emellertid var de anförda asylskälen direkt relaterade till statslöshet i flertalet fall. I ett av de överklagade avslagsbesluten som ingick i UNHCR:s analys, gällande en statslös maktoumeen (oregistrerad person på arabiska) från , framhöll migrationsdomstolen att ett uppehålls- tillstånd på grund av tillhörighet till en viss grupp (exempelvis stats- lösa) bara under vissa mycket speciella omständigheter kan leda till uppehållstillstånd i . I överklagandet till Migrationsöver- domstolen diskuterades frågan om betydelsen av att sökanden var statslös. Konsekvenserna av statslöshet, åberopade den sökande, skulle vara förnekande av rätten till en nationalitet, till resedoku- Internationella åtaganden om mänskliga rättigheter m.m. ment och till rörelsefrihet. Även andra grundläggande rättigheter skulle förnekas sökanden på grund av hennes ställning som stats- lös. medgav bifall i målet och framhöll i sitt med- givande att statslösa kurder inte betraktas som personer inför lagen i och därför inte kan bli medborgare. Statslösheten går dessutom i arv varför maktoumeener inte har något utrymme att påverka sin egen situation. anförde därmed att den sökande redan i sin egenskap av maktoumeen skulle riskera sådan diskriminering i sitt hemland, att hon var att betrakta som flykting. Migrationsöverdomstolen gjorde en annan bedömning och kom till slutsatsen att flyktingskäl inte förelåg enbart mot bakgrund av att sökanden var maktoumeen. Vid en sammantagen bedömning, med beaktande också av sökandens politiska aktivitet bedömdes emellertid kriterierna för flyktingstatus vara uppfyllda. Permanent uppehållstillstånd beviljades således med stöd av 4 kap. 1 § utlänningslagen.21 UNHCR:s slutsats i rapporten är att det i råder liten kunskap om statslöshet och dess följder. Undvikande av statslöshet är en grundprincip för den svenska medborgarskapslagen (se prop. 1999/2000:147 s. 15). I det här kapitlet har vi redovisat de MR-åtaganden som har en relevans för frågan om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder och för verkställighetsarbete i enskilda asyl- ärenden där sökanden fått lagakraftvunna avvisnings- eller utvisnings- beslut. Vi inledde med den allmänna förklaringen om mänskliga rättigheter och knöt an till den underordnade position som icke- medborgare per definition befinner sig i när det gäller att framställa rättighetsanspråk. Vi påtalade att den grannlaga uppgift som asyl- utredningar innebär, ställer krav på statliga tjänstemän och dom- stolsjurister att vara uppmärksamma på eventuella skyddsbehovs- relaterade verkställighetshinder, även när frågan inte har en direkt skyddsbehovsrelaterad koppling. Att bereda människor skydd från 21 För fullständig beskrivning inklusive domen, se Migrationsöverdomstolen, Domstols- verket, Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2008:21, . Internationella åtaganden om mänskliga rättigheter m.m. krig och förföljelse, är en grundläggande princip enligt många staters konstitutioner. Vi påpekade i kapitlet att stater med de begränsningar som följer av internationell rätt har mandat att kontrollera icke-medborgares inresa, vistelse och utvisning. Däremot har inte staterna mandat att utvisa medborgare, eller att neka medborgare rätten att resa in i landet. Om situationen alltså är den, att en statslös person har an- visats resa till ett visst land så är mottagarlandet inte folkrättsligt förpliktigat att ta emot dem. Det gör att statslösa som inte bedöms ha skyddsskäl eller andra grunder för uppehållstillstånd, i högre utsträckning än andra, riskerar bli strandsatta i en situation där deras avlägsnandebeslut inte går att verkställa av skäl de inte rår över. I verkställighetsarbete efter ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut är individens skydd enligt principen om non- refoulement grundläggande om internationella åtaganden ska kunna upprätthållas. I detta sammanhang måste man komma ihåg att det kan inträffa att personers skyddsbehov missbedöms. Skälen till det kan vara t.ex. att utredningsmaterialet i asylprocessen har brustit eller att personen av rädsla inte vågat berätta om alla sina tidigare erfaren- heter. Ett nytt skyddsbehov kan också uppkomma under asyl- processen eller efter att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut vunnit laga kraft. Andra åtaganden med anknytning till frågan om uppehållstill- stånd när en person som ska återvända inte kan göra det har anknyt- ning till rättigheter i , med avstamp i jämlikhetstanken. Flera av de kommittéer inom FN, som granskar staternas efterlevnad av MR-åtaganden, har gjort specifika uttalanden om att icke-medborgares och medborgares rättigheter ska skyddas på lika villkor. Även olika organ har i vägledande uttalanden och praxis uttryck för vikten av icke-diskriminering (jfr kap. 10 om betydelsen av LMA). En fråga som har anknytning till uppehållstillstånd för statslösa personer är om statslöshet i sig självt skulle kunna ligga till grund för uppehållstillstånd i när personer inte bedöms ha rätt att stanna på grund av skyddsbehov eller av andra skäl. Konventionen om statslösas rättsliga ställning föreskriver inte uttryck- ligen att stater ska bevilja statslösa någon särskild form av uppe- hållstillstånd eller vistelserätt. Emellertid är UNHCR:s tolkning av konventionen att beviljande av uppehållstillstånd är ett sätt för stat- Internationella åtaganden om mänskliga rättigheter m.m. erna att uppfylla syftet med konventionen (UNHCR 2016a, s. 48). Därför finns det också, menar högkommissarien, anledning att in- föra en särskild procedur i svensk utlänningsförvaltning för fast- ställande av statslöshet inklusive en bedömning av konsekvenserna för den enskilde av att vara statslös (UNHCR 2016a, s. 77). En sådan procedur tillämpas i flera andra europeiska länder (se vidare konsekvensanalysen i kap. 12). När det gäller barn så har deras situation och rättigheter upp- märksammats särskilt i olika sammanhang när staters migrations- hantering har diskuterats. Här vill vi nämna att det under arbetet med utredningen har förekommit att barn kontaktat utredaren för att berätta om hur de tillsammans med sin familj har hamnat i en situation där de inte beviljas uppehållstillstånd trots att deras avvis- nings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas. Detta även om de återkommande har försökt komma i kontakt med sin hemlands- beskickning för att få resehandlingar, men utan resultat. I ljuset av regeringens ståndpunkt att barnets bästa är en viktig svensk rätts- princip kan finnas anledning att särskilt begrunda barns situation. 10Betydelsen av den nuvarande LMA-lagen Under utredningarbetet har vi kommit i kontakt med personer som fått rätten till bistånd indragen i anslutning till att deras avvisnings- eller utvisningsbeslut vunnit laga kraft eller därefter.1 Denna nya situation, som kan inträffa även för personer som vistats i med lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, beror på att lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., LMA, ändrades den 1 juni 2016.2 Lagändringen innebär att rätten till bi- stånd som regel upphör för vuxna utan barn i i samband med att avvisnings- eller utvisningsbeslut vinner laga kraft eller när fristen för utresa löper ut, om det inte är ”uppenbart oskäligt”. Syftet med lagändringen var att frigöra platser på boenden samt öka incita- menten för personer med lagakraftvunna avlägsnandebeslut att åter- vända självmant. Omkring 1 900 vuxna utan barn i bodde enligt i förläggningsboenden för beredningen av lagförslagen (prop. 2015/16:146, s. 9). 1Med bistånd menas logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag. Ersättnings- nivån på boenden där mat inte ingår är /dag för vuxna ensamstående, 61 kro- nor/dag och person för vuxna som delar hushållskostnader, /dag för barn 0–, 43kronor/dag för barn 4–, /dag för barn 11–. Familjer som har fler än två barn får hel dagersättning för de två äldsta barnen och halv dagersättning för övriga barn. Förutom mat ska dagersättningen räcka till kläder och skor, sjukvård och medicin, tandvård, hygienartiklar, andra förbrukningsvaror och fritidsaktiviteter. Den som behöver något som inte täcks av dagersättningen kan ansöka om särskilt bidrag för det. Den sökande måste då visa att behovet är starkt och att hen inte kan betala själv. Det kan till exempel vara glasögon, en barnvagn eller varma vinterskor. gör en individuell bedömning av behovet. 2För att säkra förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärka etableringen av nyanlända enades regeringen, , , och om vissa nödvändiga insatser. En sådan åtgärd var förändringar som syftar till att skapa utrymme för fler asylsökande på anläggningsboenden. Inom utarbetades promemorian ”Ändring av bestämmelserna om rätt till bistånd i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.” som remissbehandlades. Betydelsen av den nuvarande LMA-lagen Vi har valt att kortfattat behandla LMA:s nuvarande utform- ning, även om sociala rättigheter för personer som vistas i med lagakraftvunna avlägsnandebeslut inte är en fråga som ingår i utredningsuppdraget. Skälet är att lagen har bäring på frågan om enskildas medverkan. På samma sätt som bedömningen av praktiska verkställighetshinder är villkorat av individens aktiva medverkan är rekvisitet ”uppenbart oskäligt” i LMA villkorat av den enskilda personens medverkan till verkställighet (11 § andra stycket). De kon- sekvensanalyser som gjordes i samband med LMA-ändringen är rele- vanta också för våra slutsatser (se vidare kapitel 11). I direktiven till denna utredning omnämns LMA-ändringen men vi har inte uppdrag att utvärdera den. Följaktligen har vi inte gjort någon analys av praxis. Nedan redovisas förarbetena samt den in- terna vägledning som framkommer i ett rättsligt ställningstagande gällande rekvisitet ”uppenbart oskäligt”. Vidare beskrivs erfaren- heter från andra länder och en lägesrapport från Röda Korset som behandlar frågan. 10.1Vad var syftet med lagändringen? Syftet med ändringen i LMA var som redan nämnts att frigöra boendeplatser i mottagningssystemet samt öka incitamenten för personer med avlägsnandebeslut att återvända självmant. Avsikten med förslaget var inte att rätten till bistånd skulle upphöra för den som avser efterfölja ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. I för- arbetena anges att det ska finnas en ventil som innebär att rätten till bistånd inte ska upphöra om det skulle vara ”uppenbart oskäligt” (prop. 2015/16:146, s. 12). Vidare har om det finns särskilda skäl möjlighet att enligt 8 kap. 21 § första stycket utlän- ningslagen förlänga tidsfristen för frivillig avresa med följden att också rätten till bistånd förlängs. En s.k. ”utsiktslös ansökan om ny pröv- ning” bör emellertid inte hindra att bistånd stoppas (prop. 2015/16:146, s. 12). Betydelsen av den nuvarande LMA-lagen 10.2När är det uppenbart oskäligt att ersättning upphör? I undantagsfall kan det vara uppenbart oskäligt att låta rätten till bistånd upphöra. Några exempel är om verkställighet inte kan ske trots att en person visat att hen fullt ut har verkat för verkställig- het, eller vid allvarlig sjukdom av tillfällig karaktär (prop. 2015/16:146, s. 13). Även andra omständigheter än dessa skulle dock enligt för- arbetena kunna innebära att det anses uppenbart oskäligt att låta rätten till bistånd upphöra, efter en bedömning i det enskilda fallet. Inom ramen för lagstiftningsärendet ansågs det emellertid inte möjligt att uttömmande ange vilka omständigheter som skulle kunna ligga till grund för en sådan bedömning. Kravet på att det ska vara uppenbart oskäligt innebär dock att det måste handla om starka skäl och att möjligheten till undantag ska tillämpas restriktivt (prop. 2015/16:146, s. 13, 18). Vidare anges i förarbetena att bedöm- ningen av vilka omständigheter som kan medföra att det är uppen- bart oskäligt att låta rätten till bistånd upphöra får utvecklas närmare i rättspraxis (prop. 2015/16:146, s. 13). I synpunkter på lagförslaget påpekade att det inte redo- visas närmare hur de föreslagna bestämmelserna om upphörande av bistånd ska hanteras inom ramen för beslutsför- faranden. Med tanke på konsekvenserna för enskilda individer av in- dragna förmåner ansåg Lagrådet att behovet av en tydligare regler- ing bör analyseras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Regeringen delade Lagrådets uppfattning. Efter samråd med bl.a. Migrations- verket kom man dock fram till att det inte fanns behov av förord- ningsändringar.3 10.3Vilka konsekvenser bedömdes lagändringen få? Regeringens bedömde att lagändringen skulle leda till kostnadsbespa- ringar för staten och att några ”nämnvärda kostnader för kom- munerna” inte kunde förutses (prop. 2015/16:146, s. 15). De minskade kostnaderna för staten förutsågs som en effekt av att fler personer självmant skulle lämna efter slutgiltigt avslag på ansökan 3 Uppgift till utredningen från . Betydelsen av den nuvarande LMA-lagen Flera remissinstanser, däribland och , bedömde dock i sina remissvar att det var osannolikt att denna effekt skulle upp- nås genom lagändringen. och Flyktinggruppernas riksråd (FARR) menade att förslaget snarare kunde komma att medföra att fler människor går under jorden. ombuds- män efterfrågade ytterligare utveckling av vilka omständigheter som innebär att det är uppenbart oskäligt att biståndet upphör (prop. 2015/16:146, s. 10). Vad gäller konsekvenserna för svenska kommuner och frågan om rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen menade regeringen att en bedömning måste göras i det enskilda fallet. Vidare anfördes bl.a. att socialtjänstlagens nödhjälpsparagraf kan aktualiseras för den som saknar tillstånd att vara i landet. Eftersom framtida praxis inte kunde förutses avsåg regeringen att följa konsekvenserna för kom- munerna. Avslutningsvis konstaterade regeringen följande: Trots att ett av syftena med förslaget är att skapa ett incitament för frivilligt återvändande, kan det inte uteslutas att en del av de personer som förlorar rätten till bistånd i stället för att lämna landet lever kvar i och blir svårare för myndigheterna att nå. ska det beaktas att det råder en akut brist på boendeplatser i anläggnings- boendena och att det primära syftet med de föreslagna reglerna är att frigöra fler sådana platser. Det är dock naturligt att det görs en löp- ande uppföljning av förslagens konsekvenser för det allmänna. 2015/16:146, s. 16) 10.4Migrationsverkets rättsliga ställningstagande rörande rekvisitet ”uppenbart oskäligt” Viss vägledning vad gäller tolkningen av den enskilda personens medverkan för bedömningen av rekvisitet ”uppenbart oskäligt” kan sökas genom ett rättsligt ställningstagande från rättschef (13/2016). I denna vägledning definieras uttrycket ”uppenbart oskäligt” som att en bedömning ska kunna göras utan någon ytterligare utredning (när det är ”uppenbart”) och att ett indraget bidrag i det enskilda fallet leder till en orimlig situation (är ”oskäligt”). Rättschefen beskriver även situationer när ”verkställig- het inte kan ske på grund av omständigheter utom utlänningens kontroll” (praktiskt verkställighetshinder eller svår sjukdom). Betydelsen av den nuvarande LMA-lagen framhålls att det kan vara omöjligt att verkställa beslut till vissa länder, trots personens medverkan. Svårigheterna anges kunna vara mer eller mindre bestående beroende på situationen i det anvisade mottagarlandet. Sökanden kan i dessa situationer ansöka om verk- ställighetshinder hos för förvaltnings- process. Den ex officio skyldighet som också föreligger att ta upp verkställighetshinder till prövning, omnämns inte i det rättsliga ställ- ningstagandet. som en anmälan om verkställighetshinder prövas, kan det, om bekräftar att det finns ett verkställighetshinder, vara uppenbart oskäligt att dra in bidraget. I sådana fall är det enligt rättschefen en förutsättning att det praktiska verkställighetshindret i det enskilda ärendet inte beror på omständigheter som den sökande råder över. Vidare omnämns möjligheten att förlänga tidsfristen i verkställig- hetsarbetet. Om verkställighet beräknas kunna ske efter att beslutet vunnit laga kraft så ”kan det i det enskilda fallet vara onödigt att besluta om förlängd tidsfrist” och då kan det vara uppenbart oskäligt att dra in biståndet. Om en person som fått avlägsnandebeslut är svårt sjuk kan längre planering behövas för att ordna med omsorg och vård i det anvisade mottagarlandet. I dessa situationer kan det i det enskilda fallet också vara uppenbart oskä- ligt med indragen ersättning. Ytterligare en situation där rättschefen menar att det alltid får an- ses finnas skäl för undantag från huvudregeln är när någon fyller och därmed som vuxen förlorar rätten att bo med sin familj på ett boende. I sina remissvar på förslagen till LMA-ändringen angav flera remiss- instanser att kommunernas kostnader för akuta insatser enligt social- tjänstlagen kunde komma att öka i och med ett större behov av stöd i enlighet med socialtjänstlagens nödhjälpsparagraf. Omfattning av det bistånd som kan beviljas beror på omständigheterna i det en- skilda fallet, såsom vistelsetidens längd och typen av problem. Betydelsen av den nuvarande LMA-lagen I en dom gällande två barn och deras mamma, vilken inte gäller den frågeställning vi diskuterar i detta kapitel men väl kommun- ernas roll och yttersta ansvar, har slagit fast att det inte finns någon skyldighet för kommunen (om än ett handlingsutrymme) att ge bistånd enligt 4 kap. 1 § social- tjänstlagen, till den som får avslag på asylansökan och håller sig undan för att undgå en avvisning eller utvisning, inte heller för att undgå en akut nödsituation. Detta även om socialtjänstlagen 4 kap. 1 § första stycket förskriver att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Även 2 kap. 1 § socialtjänstlagen tas upp i domskälen. I denna bestämmelse anges att varje kommun svarar för inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Skälet till att kommunerna inte har en sådan skyldighet, menar domstolen, är LMA:s personkrets. LMA omfattar en person som håller sig undan ett avvisningsbeslut även när personen inte har rätt till bistånd enligt denna lag. Kommuner kan dock ge bistånd i dessa fall. Sådant bistånd ges i så fall med stöd av 4 kap. 2 § socialtjänst- lagen vilken föreskriver att socialnämnden får ge bistånd utöver vad som följer av 4 kap. 1 § om det finns skäl för det (HFD 2017 ref. 33). 10.6Erfarenheterna i andra länder och Röda Korsets lägesrapport Nedsatt ersättning och indraget boende är åtgärder som används även i andra delar av i syfte att få personer som vistas utan formellt uppehållstillstånd att lämna landet. En risk med inskränkningar av rättigheter, bl.a. boende, är emeller- tid att myndigheterna får svårare att hålla kontakt med de människor som berörs vilket i förlängningen får till följd att myndigheternas återvändandearbete kan försvåras. En annan risk är att internationella åtaganden om mänskliga rättigheter träds för nära. Detta har be- dömts vara fallet i (2012 och 2014) när staten fälldes av för den sociala stadgan efter att bl.a. ha nekat personer utan uppehålls- Betydelsen av den nuvarande LMA-lagen tillstånd ekonomiskt stöd och boende. Precis som när det gäller (se kapitel 9 MR-åtaganden m.m.) visar beslutet från kommittén att sociala rättigheter gäller alla som befinner sig i ett land, utan åtskillnad.4 Frågan om begränsningar i tillgången till rättigheter har också diskuterats av civilsamhället och i vetenskapliga studier. Brittiska Röda Korset (2017) har genom fallbeskrivningar redovisat situa- tionen i där personer som förlorat rätt till ekonomiskt stöd från myndigheter försätts i en svår social situation (och 2017). I en norsk forskningsstudie gjordes intervjuer med tidigare asylsökande, och forskarnas analys visade att hoppet om att få stanna hos de tidigare asylsökande personerna, var starkare än konsekvenserna av de åtgärder staten vidtog, och därför stannade en majoritet av de berörda personerna kvar i även om deras levnadsförhållanden hade försämrats avsevärt (Valenta och Thors- haug 2011). Här var det i hög grad civilsamhället som mötte den aktuella gruppen och bistod med boende, försörjning och hälso- insatser. I har det så vitt vi vet inte utförts någon vetenskaplig studie av konsekvenserna av LMA:s nuvarande utformning, men Svenska Röda Korset publicerade en lägesrapport som belyser frågan: Konsekvenser av ändringen i lagen om mottag- ande av asylsökande m.fl. (LMA). Rapporten bygger på iakttagelser från möten med drygt 500 personer, och resultaten påminner om beskrivningarna från och . Röda Korset redo- visar t.ex. en markant ökning av personer som vänder sig till lokal- föreningar runt om i landet för stöd och hjälp. Huvuddelen av de som hade vänt sig till Röda Korset (), efterfrågade mat. Fler än hälften uppgav därtill att de inte hade förstått varför rätten till bistånd hade upphört, och att skriftligt beslut om att biståndet upphört inte hade överlämnats (s. 5). Informanter uppgav också att de inte informerats om möjligheten att överklaga (s. 7). 4 Conference of European Churches () v. The (complaint), Complaint No 90/2013, : , . [Till- gänglig här: . European working with the Homeless (FEANTSA) v. the (decision on the merits), Complaint No. 86/2012, : , . [Tillgänglig här: cases,COEECSR,54e353f24.html. Betydelsen av den nuvarande LMA-lagen Vi har i detta kapitel redovisat den ändring som trädde i kraft i LMA, vars syfte bl.a. är att öka incitamenten för självmant återvändande.