sou · H5B319 · 2017-02-28 00:00:00 — Eftersom den ersättningen grundar sig på förordning, förligger inte heller här någon upphandlingsrättslig problematik. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan för att utföra insatserna, utgör detta inte ett problem enligt upphandlingslagstiftningen. Enligt delegationen, är det därför svårt att i detta sammanhang se en kommun som konkurrent till leverantörer av Arbetsförmedlingens upphandlade tjänster. Osäkerheten leder dock till olika ageranden. försvårar utförandet av arbetsmarknadspolitiska insatser och påpekade i sina remissvar avseende införandet av det nya upphandlingsdirektivet att i större utsträckning borde använda sig av det handlingsutrymme som ges i direktivet för upphandling av sociala tjänster.28 fick i uppdrag att bl.a. undersöka hur regelverket som styr upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster kan förenklas och göras mer flexibelt.29 I sitt betänkande föreslår att i högre grad bör ta vara på det EU-rättsliga utrymme som finns för att skapa ett mer flexibelt regelverk för upphandling av välfärdstjänster (vilket inkluderar sociala tjänster och utbildningstjänster). Detta skulle för Arbetsförmedlingen främst kunna innebära att myndigheten blev mindre styrd i förfarandet för upphandlingen. Flexibilitetet skulle öka bl.a. avseende möjligheterna att utesluta leverantörer som bedömts som olämpliga, att ta hänsyn till användarkategoriers specifika behov och att ha längre ramavtalstider. föreslår också att ska ges i uppdrag att analysera och beskriva utrymmet för upphandlade myndigheter att beakta särskilda behov vid upphandling av välfärdstjänster, vilket skulle bidra till att skapa en mer enhetlig syn på hur regelverket ska tillämpas. Liknande förslag har lämnats av kring möjligheten att i större utsträckning använda idéburet offentligt partnerskap (IOP). Utredningen konstaterar att det offentliga gärna ser ett utökat samarbete med civilsamhället men av rädsla för att bryta mot nuvarande lagstiftning i stället väljer att upphandla kontrakt som egentligen inte lämpar sig för konkurrensutsättning. De föreslår i sitt betänkande bl.a. att upphandling av sociala tjänster 2015/16:195: Nytt regelverk om upphandling. 2015:22: Ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster. 30SOU 2016:78: Ordning och reda i välfärden. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan eller andra särskilda tjänster vars värde understiger tillämpligt tröskelvärde och som inte har ett gränsöverskridande intresse, inte ska omfattas av den nya lagen om offentlig upphandling31. Utredningen föreslår också att bör få i uppdrag att utarbeta en vägledning till upphandlande myndigheter för att underlätta för civilsamhällets organisationer att delta i offentlig upphandling.32 I samband med en granskning av nyanländas etablering rekommenderade att regeringen bör uppdra åt Arbetsförmedlingen att utforma en bred strategi för hur myndigheten på ett effektivt sätt ska tillhandahålla de tjänster som krävs inom ramen för etableringsuppdraget och att en central del av uppdraget bör vara att slutföra det arbete som inletts för att stärka myndighetens upphandlingsverksamhet. ansåg att uppdraget även borde omfatta att närmare undersöka möjligheten att involvera landets kommuner som leverantörer inom etableringsuppdraget och att det i strategin också borde ingå en analys av under vilka omständigheter egen regi kan vara att föredra framför upphandling.33 Även om Arbetsförmedlingen inte har fått något sådant uppdrag så har myndigheten påbörjat ett arbete med att ta fram en strategi för upphandlade tjänster. Strategin, som bl.a. syftar till att tydliggöra vad myndigheten vill uppnå med att upphandla arbetsförmedlingstjänster, beräknas färdigställas . Därutöver har myndigheten sett över behovs- och beställningsprocessen, bl.a. i syfte att bättre identifiera och tillgodose de lokala upphandlingsbehoven. Arbetsförmedlingen har tagit fram en guide för att underlätta bedömningar av vilka samverkansformer med externa parter som är möjliga inom ramen för gällande regelverk för upphandling, som har publicerats på myndighetens intranät.34 Arbetsförmedlingen anser dock att de har ett begränsat handlingsutrymme att påverka situationen kring upphandlingsregelverket – dels eftersom det saknas EU-praxis på området, dels eftersom vissa tjänster enligt förordning ska upphandlas av extern part. Detta försvårar samverkan. 31Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. 32SOU 2016:13: Palett för ett stärkt civilsamhälle. 33RiR 2015:17: Nyanländas etablering – är statens insatser effektiva? 34Arbetsförmedlingen; VIS: Guide för möjliga samverkansformer inom ramen för upphandlingsregler . Behov av tydligare förutsättningar för samverkan Begränsningar i vad som utgör ett arbetsmarknadspolitiskt program påverkar individens möjlighet att delta i insatser i regi Utöver problematiken i upphandlingsregelverket, så behöver Arbetsförmedlingen i samverkan med kommunen eller andra aktörer förhålla sig till de regler som styr hur och när arbetssökande kan anvisas till insatser och program. Detta regleras främst i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program, men också i förordningen om jobbgaranti för ungdomar, samt jobb- och utvecklingsgarantin (nedan kallade garantiprogrammen). Som angetts i avsnitt 4.1 upplevs det som ett problem att Arbetsförmedlingen har begränsade möjligheter att anvisa arbetssökande till att delta i kommuninsats eftersom det i förordningarna tydligt anges vilka aktiviteter som utgör program, och insatser hos kommunen är inte en av dem. Jobbgarantin för ungdomar – ett föråldrat regelverk Dua framförde i sin rapport till regeringen 201635 att övervägande skäl talar för att förordningen om jobbgarantin för ungdomar36 successivt bör förändras i linje med intentionerna bakom 90-dagarsgarantin. Enligt förordningen ska i stort sett alla unga som varit arbetslösa anvisas till jobbgarantin. Förordningens bestämmelser innebär i praktiken en tydlig metod för handläggningen av unga arbetslösa. i arbetslöshet ska den unga anvisas till garantin. Efter anvisning ska det genomföras en fördjupad kartläggning av den unges behov, och den unga ska därefter erbjudas insatser ”för att de så snabbt som möjligt ska få arbete motsvarande hela sitt arbetsutbud eller påbörja eller återgå till en utbildning som inte berättigar till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning”. Förordningen innehåller en uttömmande uppräkning av vilka insatser som kan ges inom ramen för garantin. Jobbgarantin, i kombination med förordningen om arbetsmarknadspolitiska program, begränsar möjligheterna att anpassa stödet efter den enskildes behov, försenar tillgången till stöd och påverkar möjligheten att genomföra insatser som planerats i samverkan med kommunen. 35Dua: Kraftsamling mot ungdomsarbetslösheten. Rapport från Dua till regeringen. 36Förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan Med 90-dagarsgarantin är målsättningen att alla arbetslösa unga ska erbjudas arbete, studier eller en insats som leder till arbete . Förordningen och regeringens målsättning med 90- dagarsgarantin blir motsägelsefulla både för Arbetsförmedlingen i stort och för de enskilda handläggarna. Därutöver har IFAU (utvärdering) i sin rapport lyft att, även om risken att anvisas till jobbgarantin i viss mån ökar ungas eget arbetssökande är effekten liten och då bara avseende unga med goda förutsättningar att få ett arbete . Även effekten av att delta i jobbgarantin är liten. I rapporten anges som tänkbara orsaker dels den låga aktivitetsnivån inom garantin, dels att jobbsökaktiviteterna i garantin inte är tillräckliga för unga som är i behov av ett mer omfattande stöd, t.ex. i form av vägledning, utbildning eller hälsofrämjande åtgärder.37 Detta speglar de problem med jobbgarantin som lyftes vid Duas dialogmöten med kommuner och arbetsförmedlingskontor. Anvisningen till jobbgarantin innebär att den unga får rätt till aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Vissa insatser som kan ges inom jobbgarantin skulle även kunna ges innan den unga anvisas, men berättigar då inte alltid till ersättning (detta är beroende på om insatsen i sig utgör ett program). Ersättningen påverkas således av när en insats ges, vilket leder till inkonsekvens och gör att rätten till ersättningen blir ett incitament i sig vid genomförande av planeringen. Risken finns att den unga inte får tillgång till de insatser och aktiviteter som hen har behov av eftersom frågan om individens ersättning är löst genom anvisningen till jobbgarantin. Detta kan leda till oönskade inlåsningseffekter. Det är vanligt att ungdomar inleder sitt yrkesliv med olika typer av anställningar som är av tillfällig art eller inte är på heltid. Ungdomar som arbetar deltid och inte har arbetslösersättning kan inte anvisas till jobbgarantin, medan ungdomar som får en deltidsanställning under pågående anvisning ska vara kvar i garantin.38 Stödet till ungdomar som har en deltidsanställning blir således beroende av om den unge tillträder anställningen före eller efter anvisningen till garantin. 37IFAU: Screening through activation: Differential effects of youth activation programme. Working paper 2016:15. 385 och 10 § förordningen (2007:813) om jobbgarantin för ungdomar. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan 9.4Delegationens överväganden avseende regelverket 9.4.1Åtgärder för att förenkla tillämpningen av regelverket kring anställningsstöd Översynen av anställningsstöden som pågår inom välkomnas. Det är angeläget att ett reformerat regelverk kommer på plats möjligt. Det är också angeläget att det i översynen tas hänsyn till behoven att kunna kombinera arbete och studier. Arbetsförmedlingen bör, i väntan på den pågående översynen, fortsätta arbetet för att hitta mer effektiva sätt att arbeta med befintliga anställningsstöd. Det torde genom relativt begränsade insatser finnas möjlighet att göra myndighetens erbjudande till i första hand arbetsgivare lättare att förstå och ta till sig. För att arbetsgivarstöden ska bli ett effektivt verktyg i samverkan, behöver regelverket förenklas och förtydligas. Regeringens arbete med en översyn av stöden är därför nödvändigt och välkommet. Det är angeläget att ett reformerat regelverk kommer på plats möjligt. Delegationen förutsätter att översynen kommer att avse alla de problem och otydligheter som är förknippade med gällande regelverk. Det finns exempelvis behov av förtydliganden av hur stöden förhåller sig till om statsstöd. Det är viktigt att den legala styringen av anställningsstöd tydligt förhåller sig till om statsstöd, så att regelverket blir transparent och förutsägbart både för Arbetsförmedlingen, för arbetsgivare och för andra berörda. Delegationen anser att det är viktigt att det i översynen tas hänsyn till behoven att kunna kombinera arbete och studier. Det är viktigt att Arbetsförmedlingen, i avvaktan på eventuella förslag från regeringens sida, fortsätter arbeta för att göra befintliga stöd så tillgängliga och förståeliga som möjligt. Då en översyn av stöden pågår finns det , enligt delegationen, inte skäl att här ta några omfattande initiativ med detta syfte. Delegationen bedömer dock att det genom relativt begränsade insatser torde finnas möjlighet att göra myndighetens erbjudande till i första hand arbets- Behov av tydligare förutsättningar för samverkan givare lättare att förstå och ta till sig, så som i viss mån sker på lokal nivå. Utgångspunkten för ett sådant arbete bör vara arbetsgivarens behov. Genom att redovisa stöden i t.ex. typfall och med likheter och skillnader uppställda kan man skapa en bättre överblick. finns separata handläggarstöd för respektive stödform, vilket gör det svårt att överblicka vad som är gemensamt för stöden och vad som skiljer dem åt. Dua har i sina dialogmöten mött kommuner och lokala arbetsförmedlingar som tagit fram informationspaket till arbetsgivare avseende traineejobb (jfr avsnitt 4.1). Detta har gjorts på lokal nivå med små medel. En sådan hantering bör vara möjlig även för andra typer av anställningsstöd. I den översynen av handläggarstöden som pågår på Arbetsförmedlingen, tillsammans med det gemensamma uppdraget med , finns möjligheter att ge stöden mer fokus på metoder för att hitta det stöd som är lämpligast ur både arbetssökande och arbetsgivares perspektiv samt förtydliga hur stöden kan kombineras med andra insatser för att få bättre effekt (t.ex. nystartsjobb i kombination med utbildning). Det är även viktigt att Arbetsförmedlingen verkar för att skapa förståelse och legitimitet för varför reglerna i olika avseenden behöver vara utformade på ett visst sätt. Detta är naturligtvis också politikens ansvar. 9.4.2Utökad flexibilitet vid upphandling Delegationens förslag och bedömning: Regeringen bör omgående, i linje med förslag och med hänsyn till de remissvar som inkommer, föreslå förändringar i upphandlingsregelverket om en mer flexibel reglering av upphandling av sociala tjänster, samt uppdra åt att analysera och beskriva utrymmet för upphandlade myndigheter att beakta särskilda behov vid upphandling av välfärdstjänster. Det är angeläget att (A2016:03), inom ramen för sitt uppdrag, klargör hur upphandlingsregelverket och kraven på upphandling av vissa arbetsmarknadspolitiska insatser påverkar möjligheterna till en effektiv samverkan och föreslår åtgärder för att minska dessa hinder. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan Arbetsförmedlingen och SKL bör med stöd av aktivt verka för att den flexibilitet som regelverket erbjuder – både det gällande och det som kan komma – utnyttjas för att skapa effektivare former för samverkan. Ett arbete med sådan inriktning bör särskilt fokusera på hur upphandlade tjänster hos Arbetsförmedlingen förhåller sig till insatser hos kommunen, möjligheterna att involvera civilsamhällets organisationer i insatser som genomförs i samverkan samt förtydliga Arbetsförmedlingens och kommunernas möjlighet att samverka kring upphandlingar. Komplexiteten i upphandlingsregelverket upplevs på olika sätt påverka möjligheterna att hitta samverkanslösningar för att tillgodose individers behov. Den problematik som lyftes i Duas lokala dialoger speglar sådant som tidigare lyfts i rapporter av både och De problem avseende upphandling som lyfts fram har enligt Dua främst två orsaker – dels är upphandlingsregelverket komplext och lämnar ett begränsat handlingsutrymme för flexibla lösningar, dels kan det ifrågasättas om det handlingsutrymme som finns utnyttjas i den utsträckning som är möjligt; i vart fall råder det delade meningar om vilka möjligheter utrymmet ger. Den otydlighet och oenighet som finns kring hur upphandlingsregelverket ska tolkas och tillämpas påverkar samverkan negativt. Detsamma gäller för otydligheten kring hur tjänster som Arbetsförmedlingen har upphandlat förhåller sig till insatser som kommunerna erbjuder. Duas bild är att det på lokala arbetsförmedlingskontor finns en osäkerhet om hur de ska förhålla sig till problem som uppstår i samverkan med kommunerna kopplat till detta. Önskemålen om större lokal anpassning måste ställas i relation till kraven på Arbetsförmedlingen att bedriva en enhetlig verksamhet som garanterar en likvärdig service över hela landet, behovet av en nationellt sammanhållen strategi för upphandling av olika insatser samt de vinster centrala upphandlingar ger kring regelefterlevnad och kontroll av att avtalen följs. 39 RiR 2015:17: Nyanländas etablering – är statens insatser effektiva? 2015. samt och : Arbetsmarknadsutbildningen – vid vägs ände eller vägen framåt? Behov av tydligare förutsättningar för samverkan Skapa större handlingsutrymme i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, Som angetts ovan så lämnar upphandlingsdirektivet ett handlingsutrymme för medlemsstaterna att införa en mer begränsad reglering av upphandling av sociala tjänster. har detta utrymme inte utnyttjats i . Det är delegationens uppfattning att ett mer flexibelt regelverk med tydliga rekommendationer kring tillämpning från skulle skapa bättre förutsättningar för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. Det skulle även öppna upp för nya former av samarbete med privata aktörer och det civila samhället. Ett förslag med innehåll i denna riktning har lags fram i . Förslaget ska nu remissbehandlas. Delegationen menar att det är angeläget att regeringen, i linje med förslag och med hänsyn till de remissvar som inkommer, bör föreslå förändringar i upphandlingsregelverket om en mer flexibel reglering av upphandling av sociala tjänster, samt uppdra åt att analysera och beskriva utrymmet för upphandlade myndigheter att beakta särskilda behov vid upphandling av välfärdstjänster. Eftersom betänkande innehåller flera större, mer komplexa förslag finns en risk att förslaget om förändringar i upphandlingslagstiftningen fördröjs av en komplicerad beredning av de andra förslagen. Regeringen bör därför överväga att lyfta ut det aktuella förslaget för separat beredning. I ett arbete med att förändra och förtydliga regelverket har Arbetsförmedlingen och kommunerna naturligtvis en viktig roll och måste tillsammans aktivt verka för att arbetet får önskvärt resultat. Arbetsförmedlingen och kommunerna bör sedan, efter en lagändring, säkerställa att den flexibilitet som uppnås också faktiskt används för att skapa effektivare former för samverkan. Behov av utredning av vad som bör upphandlas och vad som bör utföras i egen regi Som angetts i avsnitt 9.3 så regleras inte i upphandlingsregelverket vad som ska drivas i offentlig verksamhet och vad som ska upphandlas, utan bara hur det ska gå till när det offentliga bestämmer sig Behov av tydligare förutsättningar för samverkan för att köpa en tjänst i stället för att den tillhandahålls i egen regi. Bestämmelserna om vad Arbetsförmedlingen ska upphandla ligger i stället i det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Utöver att det i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program regleras att vissa utbildningar ska tillhandahållas i upphandlad form, så anges i 4 § Arbetsförmedlingens instruktion att Arbetsförmedlingen ska anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör konkurrensutsättning genom upphandling bara ske när det är det mest ändamålsenliga sättet att tillhandahålla en offentlig tjänst. , som ska analysera hur statens åtagande och Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas för att så effektivt som möjligt bidra till en väl fungerande arbetsmarknad, ska i sitt delbetänkande särskilt analysera hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbetsmarknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Utredningen ska också kartlägga hur väl samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan aktörer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, med särskilt fokus på statliga myndigheters och kommunernas roll, samt i sitt slutbetänkande redogöra för hur förutsättningarna för samverkan och ansvarsfördelning kan förbättras.40 Mot bakgrund av att upphandlingsfrågorna är så nära kopplade till förutsättningarna för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna anser delegationen att det är angeläget att inom ramen för sitt uppdrag klargör hur upphandlingsregelverket och kraven på upphandling av vissa arbetsmarknadspolitiska insatser påverkar möjligheterna till en effektiv samverkan och föreslår åtgärder för att minska dessa hinder. Ett närmare samarbete för att använda befintligt handlingsutrymme Att de upphandlade tjänsterna inte alltid fyller sitt syfte, både för att de tar och för att de inte kan anpassas till lokala förhållanden, får direkta konsekvenser för möjligheterna att korta 40 Dir. 2016:56: Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmedlingens uppdrag. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan tid i arbetslöshet genom samverkan. finns det möjlighet att upphandla ramavtal med utrymme att beakta enskilda personers behov vid avrop41 och de upphandlingar som görs på Arbetsförmedlingen lämnar ofta utrymme för att anpassa insatsen efter individuella behov eller lokala arbetsgivare. Även om det finns visst stöd till arbetsförmedlarna i form av en övergripande guide så är det svårt för arbetsförmedlarna att veta vilket utrymme gällande avtal medger att anpassa avropen efter den arbetssökandes behov och behov som finns hos en lokal arbetsgivare eller när kommunen i stället skulle kunna ge insatsen. Det behövs troligtvis ett utökat stöd både från upphandlingsexperter och från experter på arbetsmarknadspolitiska bedömningar i samband med sådana avrop, men också en förståelse för problematiken samverkansparterna emellan. För att samverkan ska fungera anser delegationen att det behöver förtydligas och utredas närmare hur upphandlade tjänster hos Arbetsförmedlingen förhåller sig till insatser hos kommunen, möjligheterna att involvera civilsamhällets organisationer i insatser som genomförs i samverkan samt om Arbetsförmedlingen och kommunerna skulle kunna samarbeta mer kring upphandlingar. Arbetsförmedlingens överväganden kring vad i en upphandling som ska vara standardiserat på nationell nivå och vad som kan differentieras för att tillgodose lokala behov kan bara göras på central nivå på Arbetsförmedlingen. Även stöd och direktiv om hur förekomsten av eller bristen på handlingsutrymme kan hanteras inom ramen för den lokala samverkan behöver tas fram på central nivå. Förslagvis kan detta ske inom ramen för den centrala överenskommelse om samverkan som ingåtts mellan Arbetsförmedlingen och SKL, då SKL har ett ansvar att klargöra kommunernas förutsättningar för samverkan. Delegationen bedömer att, oavsett om regeringen går vidare med förslaget om förändringar i upphandlingsregelverket eller inte, bör Arbetsförmedlingen och SKL agera för att skapa tydlighet kring det regelverk som gäller och säkerställa att det handlingsutrymme som finns faktiskt används. Arbetsförmedlingen och SKL bör aktivt verka för att den flexibilitet som 41 61 i och rådets direktiv /24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan finns i regelverket – både nuvarande och det föreslagna – används för att skapa effektivare former för samverkan. Ett arbete med sådan inriktning bör särskilt fokusera på hur upphandlade tjänster hos Arbetsförmedlingen förhåller sig till insatser hos kommunen, möjligheterna att involvera civilsamhällets organisationer i insatser som genomförs i samverkan samt i vilken mån Arbetsförmedlingen och kommunerna har möjlighet att samverka kring upphandlingar. Det skulle t.ex. kunna röra sig om hur kommunerna skulle kunna bidra med underlag för anpassning till lokala förutsättningar, om det skulle vara möjligt för Arbetsförmedlingen att upphandla avtal som även kommunerna kan avropa tjänster ifrån42, men också att hitta modeller för problemlösning för att stötta lokal samverkan att genomföra önskvärda insatser. I den mån arbetsmarknadens parter kan bidra i en sådan dialog bör de naturligtvis involveras, särskilt avseende vilka behov som de insatser som är föremål för upphandling behöver tillgodose. Arbetsförmedlingen och SKL har tidigare gjort försök att hitta gemensamma lösningar, men haft delade meningar kring vilket utrymme regelverket ger. Ett fortsatt arbete bör därför ske i dialog med , som enligt sin instruktion har det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av upphandlande myndigheter bl.a. genom metodutveckling.43 9.4.3Jämställ vissa arbetsmarknadspolitiska insatser i regi med arbetsmarknadspolitiska program Regeringen bör pröva hur arbetsmarknadspolitiska insatser som bedrivs i kommunens regi kan jämställas med arbetsmarknadspolitiska program, och möjligheten för Arbetsförmedlingen att anvisa arbetssökande till insatsen efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning.