sou · H4B349 · 2017-01-01 00:00:00 — En utökad beslutanderätt för Betänkande av Utredningen om en utökad beslutanderätt för SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge utökad beslutanderätt om sanktioner samt om företagskoncentra- tioner. förordnades att vara särskild utredare. Som sakkunnig i utredningen förordnades rådmannen och docenten . Som experter i utredningen förordnades rättslige experten , numera rättsavdelningschefen , advokaten , chefsjuristen , kanslirådet , direktören , ämnesrådet samt numera justitiesekreteraren . Sekreterare har fr.o.m. varit hovrättsassessorn . har varit ensam utredare men arbetet har bedrivits i samråd med experter och sakkunnig. Betänkandet är därför formulerat i vi-form, vilket inte innebär att alla experter och sakkunnig står bakom samtliga förslag och bedömningar. Tre särskilda yttranden har lämnats av experter och sakkunnig. Utredningen har antagit namnet Utredningen om en utökad beslutanderätt för (N 2015:03). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande En utökad beslutanderätt för (SOU 2016:49). Utredningsuppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579)................................................................................ 1.2Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken (1981:774)................................................................................ 1.3Förslag till lag om ändring i lag (2014:836) Utredningens uppdrag och arbete................................ 3Två huvudsakliga modeller för en konkurrensmyndighets beslutsbefogenheter och den efterföljande domstolsprövningen.................... 3.1 Två modeller ........................................................................... 3.2Tidigare överväganden gällande den svenska 3.2.2Konkurrensbegränsningslagen 1953 och dess Reformer 1953–1982............................................... Konkurrenslag (1982:729)...................................... Konkurrenslag (1993:20)........................................ fram till nuvarande lag ............................................ 3.2.7Utredningar som berört beslutsordningen i konkurrensskadeavgiftsmål fram till Konkurrenslag (2008:579)...................................... Andra relevanta utredningar och lagstiftningsärenden ........ Ny Patent- och marknadsdomstol......................... handläggning av ärenden ....... övriga åtgärder mot konkurrensbegränsningar.... 4.3 Överklagande och domstolsprövning.................................. Reglering fram till och med ....... 4.4Konkurrensverkets befogenheter enligt förordning nr 1/2003 ............................................................................... Tillämpning av artikel 101 och 102....................... 4.6.5Kort sammanfattning av de enskilda ärendenas gång genom rättssystemet..................................... , ECN och EU Merger – GD Konkurrens ................................ Kommissionens handläggning av ärenden ........... Överklagande och domstolsprövning .................. ECN och tillämpningen av antitrustregler.......................... Vad är ECN?.......................................................... Samarbete inom ECN ........................................... 5.2.3Utvärdering av ECN och förordning nr 1/2003................................................................ 5.2.4Pågående diskussioner om harmonisering av konkurrensmyndigheternas utrednings- och Praktiska exempel på samarbete inom ECN....... 5.3EU och tillämpningen av regler om företagskoncentrationer...................................... 5.3.3Utvärdering av arbetet med företagskoncentrationer inom EU....................... Beslutanderätt hos andra myndigheter ....................... Konkurrensmyndigheter i andra EU/EES-länder .............. – gemensamma frågor............................. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i samt EU:s rättighetsstadga ....... och EU:s rättighetsstadga................ anklagelser och andra förfaranden........................ 7.2.3Tillgång till en oavhängig och opartisk Rättssäkerhetskrav i fråga om en utökad beslutanderätt.... 7.4.1Vilka är de rättssäkerhetskrav som måste 7.4.2Vilka argument med avseende på rättssäkerhet har framförts mot en utökad beslutanderätt? Diskussion kring rättssäkerhetsargument ........... Slutsatser avseende rättssäkerhet.......................... En utökad beslutanderätt för ........... bör ges utökad beslutanderätt .............. argument mot en reform ....................................... 8.2.2Argument i SOU 2006:99 En ny Argument avseende företagskoncentrationer...... 8.3 Intervjuer med marknadsaktörer ......................................... Sammanfattning av intervjuundersökningen ....... 8.3.2Argument framförda inom ramen för 8.4 Effektivitetsvinster med en reform...................................... Vad menas med effektivitet?................................. Slutsatser avseende effektivitet ............................ 8.5Större överensstämmelse med andra europeiska 8.5.3Rapport från de nordiska Slutsatser avseende harmonisering....................... Slutsatser och förslag............................................................ Den närmare utformningen av regelverket................... Sammanfattning av nuvarande ordning............................... 9.2.1Konkurrensverkets organisation, handläggning av ärenden samt ordningen för beslutsfattande och överklagande ........................ Tillämplig lag hos ................... Tillämplig lag i domstol ........................................ Andra övergripande handläggningsfrågor ........... Förslag till nytt regelverk..................................................... 9.4.1Ändringar i konkurrenslagen kapitel 3 med anledning av den utökade beslutanderätten......... 9.4.2Ändringar i konkurrenslagen kapitel 4 med anledning av den utökade beslutanderätten......... 9.4.3Ändringar i konkurrenslagen kapitel 7 med anledning av den utökade beslutanderätten......... 9.4.4Ändringar i konkurrenslagen kapitel 8 med anledning av den utökade beslutanderätten......... 9.4.5Ändringar i utsökningsbalken med anledning av den utökade beslutanderätten.......................... 9.4.6Ändringar i lagen (2014:836) om näringsförbud med anledning av den 9.5Överväganden med anledning av skrivelse i organisation till följd av den utökade beslutanderätten.......................................... Beslutsfunktion och ledningsform....................... Konsekvenser av förslagen........................................ Inget förslag om utökad beslutanderätt för endast en ärendetyp............................................... Är konsekvenserna av förslagen ett behov av utökade resurser för ?........................................... Samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för de offentliga finanserna .................................................. Övriga som berörs av förslagen ........................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579) ............................................................................. Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken (1981:774) ............................................................................. Förslag till lag om ändring i lag (2014:836) Bilaga 3 En utökad beslutanderätt för – en kvalitativ intervjustudie........................................ Grupp för EU-rättsligt samarbete på Fördraget om Europeiska unionens Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de Europeiska unionens stadga om de Lissabonfördraget om ändring av fördraget om europeiska unionen och fördraget om upprättandet av europeiska gemenskapen Ombudsmannen för näringsfrihetsfrågor, Statens pris- och kartellnämnd, Statens pris- och konkurrensverk blir allt mer integrerat med omvärlden och produktionen genomgår en ständig internationalisering. Företag säljer i allt högre utsträckning varor och tjänster över nations- gränserna. Detta leder till ökad handel, produktivitet och tillväxt. Handel med varor och tjänster i digitala miljöer gör det möjligt för producenter i andra länder att direkt nå konsumenter i i närmast obegränsad utsträckning. En väl fungerande konkurrens på marknaderna gynnar alla företag och även konsumenterna. Väl fungerande marknader förut- sätter dock en effektiv konkurrenstillsyn. Med en effektiv konkurrenstillsyn kan marknadens aktörer känna förtroende för att konkurrensen på enskilda marknader inte begränsas av andra aktörers lagstridiga agerande. En synlig och effektiv konkurrens- tillsyn är kanske den enskilt viktigaste åtgärden för att små och mellanstora företag ska känna trygghet i att försöka öka sina marknadsandelar och våga träda in på nya marknader. är tillsynsmyndighet för stora delar av konkurrenslagstiftningen i . Skälen i kommittédirektiven för att på nytt överväga möjligheter att besluta om sanktioner vid överträdelser av konkurrensreglerna, har varit att ytterligare effektivisera handläggningsprocessen i konkurrenslags- ärenden, liksom att skapa större överensstämmelse med de sanktions- befogenheter som och andra konkurrens- myndigheter inom EU har. Utredningens uppdrag har därför varit att analysera förut- sättningarna för, behovet och lämpligheten av utökad egen beslut- anderätt för i ärenden som gäller sanktioner mot otillåtna samarbeten, missbruk av dominerande ställning samt förbud mot eller ålägganden i fråga om företagskoncentrationer. Det finns två huvudsakliga beslutsmodeller i fråga om sanktioner mot företag som har överträtt förbuden mot konkurrens- begränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning, samt då förbud mot eller ålägganden i fråga om företags- koncentrationer övervägs. De båda modellerna benämns domstols- modellen respektive myndighetsmodellen och redovisas i kapitel 3. Domstolsmodellen är den modell som tillämpas i . Den innebär att utreder ärenden men saknar beslutanderätt i fråga om sanktioner mot överträdelser samt förbud och ålägganden mot företagskoncentrationer. måste väcka talan vid domstol och det är domstolen som beslutar om sanktioner, ålägganden och förbud. Myndighetsmodellen är benämningen på den modell som EU- kommissionen och en majoritet av konkurrensmyndigheterna inom EU tillämpar. Modellen innebär att konkurrensmyndigheten utreder överträdelsen och självständigt fattar beslut om sanktioner, förbud och ålägganden. En överprövning av myndighetens beslut sker sedan i domstol. har sedan 1953 års konkurrensbegränsningslag tillämpat domstolsmodellen. har också valt att behålla domstols- modellen konkurrenslag, konkurrenslag samt även i den nuvarande konkurrenslagen (2008:570). är emellertid de svenska konkurrensreglerna utformade med EU- fördragets konkurrensregler som förebild. Det har alltså skett en harmonisering rent innehållsmässigt av den svenska konkurrens- lagens regler med konkurrensregler, men inte i fråga om ordningen för beslutsfattandet. I fråga om företagskoncentra- tionsreglerna anpassades de svenska reglerna till EU:s materiella regler . tillämpar och samtliga konkurrensmyndigheter inom EU – inklusive – ett och samma regelverk på konkurrensrättens område i de fall handeln mellan medlemsstaterna påverkas, nämligen EUF- fördragets artikel 101 och 102 samt förordning 1/2003/EG1. EU- kommissionen bedriver ett harmoniserings- arbete gällande gemensamma minimiregler för konkurrensmyndig- heternas utrednings- och beslutsbefogenheter, bl.a. i fråga om sanktioner, i syfte att ytterligare effektivisera konkurrenstillsynen på den inre marknaden. Kommissionens arbete har ännu inte resulterat i något konkret förslag till lagstiftning. Handläggningstiderna hos och domstolarna Utredningen har haft i uppdrag att göra en inventering och analys i relevanta delar av handläggningstiden hos och domstolarna för de ärenden som lett till stämningsansökningar med efterföljande domstolsprövning , vilket redovisas i kapitel 4. Utredningen har valt att redovisa hand- läggningstiden hos och domstolarna för tiden , då den nuvarande konkurrenslagen trädde ikraft, till , alltså en något än som angetts i direktiven. Under dessa har åtta ärenden om konkurrensskadeavgift och fem ärenden om företagskon- centrationer, alltså sammanlagt 13 ärenden, lett till stämnings- ansökan och efterföljande prövning i domstol. Även om det rör sig om ett begränsat antal mål kan det ändå konstateras att mål och ärenden om konkurrensskadeavgift tar mycket , som aktörer på marknaden uttryckt till utredningen att de önskar skyndsammast möjliga handläggning. Ärendehandläggningen hos innan verket lämnat in stämningsansökan är och . har meddelat dom i tre mål av åtta . Dessa mål har tagit mellan och och och att handlägga. har inom den aktuella tidsperioden inte slutligt avgjort något mål som överklagats dit. Den totala tidsåtgången i överträdelseärenden som prövas i två instanser är därför i vart fall från att 1 Rådets förordning (EG) nr 1/2003 av om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (Text av betydelse för EES). ärenden inleds hos verket till dess de får laga kraft. Detta är enligt utredningens mening alltför . I fråga om företagskoncentrationsärenden ligger samtliga fem mål inom de lagstadgade tidsgränser som föreskrivs enligt konkurrens- lagen. Andra svenska myndigheter samt internationella förhållanden I utredningens uppdrag har ingått att redovisa hur beslutsfattandet är organiserat i likartade frågor vid andra myndigheter, ordningen för konkurrensärenden i de nordiska länderna och i tillämpliga fall inom EU, samt redovisa eventuella pågående förändringsarbeten som berör dessa frågor. Förhållandena inom EU redovisas i kapitel 5 och övriga länder samt andra svenska myndigheter i kapitel 6. Inom EU är det ett fåtal länder, vid sidan av , där kon- kurrensmyndigheten måste ansöka hos domstol om utdömande av sanktionsavgift vid överträdelser av artikel 101 och 102 EUF- fördraget. De länder där talan måste väckas i domstol på detta sätt är , (av statsåklagaren i ärenden avseende böter som inte är administrativa), (i fråga om kriminaliserade förfaranden), och . I fråga om företagskoncentra- tioner är det förutom i endast i och som konkurrensmyndigheten saknar egen beslutanderätt. I kapitel 5 och 8 redovisas pågående harmoniseringsinitiativ med inriktningen att samtliga konkurrensmyndigheter inom EU ska ha beslutanderätt i fråga om sanktioner. Hur ser aktörerna på frågan om utökade beslutsbefogenheter? Utredningen har låtit genomföra en kvalitativ studie för att kartlägga hur aktörer verksamma på konkurrensrättens område upplever nuläget i frågan om beslutanderätt, samt vilka argument de menar talar för respektive emot en utökad beslutanderätt. Underlaget till studien utgörs av intervjuer med tre respondentgrupper; konkurrensrättsadvokater, bolagsjurister samt tjänstemän på . Studien finns redovisad som bilaga 3 till betänkandet. En viktig fråga som rör ärendehand- läggningens effektivitet är huruvida företagen lämnar sådan information och upplysningar som ålägger dem att tillhandahålla. Bolagsjurister och ombud menar att man tar frågor om att tillhandahålla information på största allvar och att de besvaras noggrant. Flera tjänstemän på verket upplever dock att företagen undanhåller relevant information från verket, för att i stället kunna föra fram informationen först i domstol. Det senare innebär att Konkurrens- verkets utredningar riskerar att bli sämre och att ett ärendes totala tidsomfattning blir längre om ny information framkommer efter att stämning gjorts. Tjänstemän på är positivt inställda till att utöka beslutanderätt. De menar att en utökad beslutanderätt skulle bidra till ökad effektivitet, ge förutsättningar för bättre utredningar samt underlätta samverkan med andra nationella konkurrensmyndigheter, vilka har mer omfattande beslutsbefogenheter än . En utökad beslutanderätt skulle ge företagen incitament att säkerställa att har allt relevant underlag och argumentation tidigare i processen än under rådande beslutandemodell. Ombuden och bolagsjuristerna är i princip emot en utökad beslutanderätt avseende båda ärendetyperna. Huvudargumentet emot en utökad beslutanderätt för är att en sådan ordning påverkar företagens rättssäkerhet negativt. Det hävdas att en utökad beslutanderätt gör till ”polis, åklagare och domare”. Då bortses från att den svenska rätts- ordningen tillhandahåller en fullständig prövning av statliga förvaltningsmyndigheters beslut i domstol. Utökade beslutsbefogenheter för är förenligt med om mänskliga rättigheter samt EU:s rättighetsstadga Frågan om rättssäkerhet har i länge upplevts som problematisk i samband med diskussioner om utökad beslutanderätt för , vilket inte minst den genomförda intervju- undersökningen, som sammanfattas ovan, visar. Utredningen ägnar kapitel 7 åt frågan om rättssäkerhetsaspekter. Utredningen gör, på grundval av en utredning om gällande rätt, bedömningen att utökade beslutsbefogenheter för Konkurrens- verket är förenligt med om mänskliga rättigheter samt EU:s rättighetsstadga. I det tidigare betänkandet SOU 2006:99 En ny konkurrenslag gjordes den senaste grundliga översynen av hela den svenska konkurrenslagstiftningen, i syfte att effektivisera förfarandet. Enligt sina direktiv skulle utredning utreda om det var möjligt att förkorta tidsåtgången genom att minska antalet domstolsinstanser till en. Utredningens slutsats var att detta inte var möjligt mot bakgrund av krav, med mindre än att kunde organiseras på sådant sätt att en oberoende beslutsfunktion inom verket skulle kunna anses utgöra en domstol. En sådan ordning skulle enligt utredningens bedömning hämma effektiviteten i verkets beslutsfattande i sådan utsträckning att det inte skulle uppstå någon effektivitetsvinst genom att ta bort en instans ur rättskedjan. Det är möjligt att uttalandena i SOU 2006:99 gällande prövning av konkurrensrättsärenden i endast en domstolsinstans har bidragit till att det har etablerats en uppfattning i att en ordning med beslutanderätt för i sanktionsärenden generellt strider mot krav. Det måste understryktas att den dåvarande utredningen inte tog ställning till den ordning som utreds , dvs. beslutanderätt för verket och efterföljande domstolsprövning i två instanser. Rättsläget är klarlagt. har i Menarinifallet (dom av i målet Menarini Diagnostics mot , App. no 43509/08) ansett att det italienska systemet på konkurrensrättens område inte strider mot artikel 6. konstaterade att de italienska domstolarna inte hade begränsat sig till en ren laglig- hetsprövning. Även om konkurrensmyndigheten ges utrymme till viss skönsmässig bedömning hindrar det inte domstolarna från att kontrollera om myndigheten har gjort sig skyldig till maktmissbruk eller använt sin behörighet på ett olämpligt sätt. Domstolarna var även behöriga att bedöma rimligheten och proportionaliteten i de val som låg till grund för besluten. Framför allt hade domstolarna full behörighet att ändra de utdömda böterna och den högsta förvaltningsdomstolen hade också gjort en ingående analys av om boten var adekvat.2 slutsats var att det inte hade skett en överträdelse av artikel 6. har slagit fast att den granskning av EU- kommissionens beslut som föreskrivs i fördragen vid en s.k. ogiltig- hetstalan enligt artikel 263 EUF-fördraget, innebär att unions- domstolarna kontrollerar både rättsliga och faktiska omständig- heter och att de har behörighet att pröva bevisningen, ogiltig- förklara det överklagade beslutet samt ändra bötesbeloppet. En sådan rättslig prövning som ogiltighetstalan utgör, strider därmed inte mot principen om ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i EU:s rättighetsstadga. Utredningens slutsats är att det inte finns hinder från rätts- säkerhetssynpunkt för att ge utökad beslutande- rätt avseende någon av ärendetyperna. bör ges utökad beslutanderätt om sanktioner Effektivitetsskäl talar för en reform bör som tillsynsmyndighet ha beslutsbefogen- heter som är behovsanpassade och effektiva, så att tillsynen kan bedrivas snabbt, rättssäkert och effektivt med en hög kvalitet i beslutsfattandet. Enligt utredningens mening bör varje möjlighet till ökad effektivisering av konkurrenstillsynen tas tillvara. Den sammanlagda tidsåtgången för handläggning av övereträdelse- ärenden i myndighet och domstol tar nämligen fortfarande minst cirka från att ett ärende inleds till dess att avgörandet har prövats i en domstolsinstans. Tiden för lagakraftvunna beslut som prövas i två instanser beräknas vara fem till . Detta är allt för långa tidsrymder för skeenden på marknader. Den beslutade domstolsreformen med införandet av specialiserade domstolar för mål enligt konkurrenslagen kommer kunna leda till snabbare domstolshandläggning och förkortad sammanlagd handläggningstid. I fråga om effektivitet – med vilket avses snabbt beslutsfattande med hög träffsäkerhet och med iakttagande av krav på saklighet, objektivitet och rättssäkerhet – 2 Menarini p. 63–66. kan det förväntas att en utökad beslutanderätt för Konkurrens- verket kan leda till faktiska och konkreta effektivitetsvinster. Ett första, auktoritativt slutligt beslut, som vinner laga kraft om det inte överklagas, kommer snabbare i ett system med beslutanderätt för . En beslutanderätt för bör också kunna leda till följande möjliga effektivitetsvinster: •Ökade incitament för aktörerna att interagera med den första beslutsfattaren, dvs. •Ökade incitament för snabbt beslutsfattande av hög kvalitet för , som ensamt kommer att styra processen fram till första beslutet. •Eliminering av alla tidsförluster som kan tänkas uppstå till följd av att måste arbeta fram en stämnings- ansökan istället för ett eget myndighetsbeslut. •I samtliga fall då beslutsfattandet totalt sett går snabbare, frigörs resurser hos . Detta kan leda till fler beslut, och därmed ökad upptäcktsrisk och bättre regelefterlevnad. •Konkurrensverkets s.k. eftergiftsprogram kommer att kunna bli mer effektivt, eftersom de företag som är intresserade av att avslöja kartellsamarbete kan känna större företroende att föra en dialog om eftergifter med den faktiska beslutsfattaren. •Förstärkt roll för genom att verket får ökad tyngd som tillsynsmyndighet. •Förstärkt roll för i ECN-samarbetet, efter- som verket inte längre kommer att tillhöra den lilla minoritet av konkurrensmyndigheter som saknar beslutsbefogenheter som jämförbara myndigheter från andra länder har. •Den förstärkta rollen för verket i ECN-samarbetet kan i sig underlätta för verket att agera gemensamt med andra konkurrens- myndigheter, vilket underlättar för verket att utvecklas och ta till sig ”best-practice” från sina systermyndigheter inom EU. Harmoniseringsskäl talar också för en reform Det kan påpekas att även om , till följd av utfallet av folkomröstningen , lämnar EU, så minskar inte behovet hos att bedriva sitt tillsynsarbete i nära samarbete med konkurrensmyndigheterna i de kvarstående EU-länderna. Det är en också fördel för svenska företag att möta samma sorts beslutsordning på den svenska marknaden som finns inom övriga marknader inom EU. Eftersom konkurrensmyndig- heterna inom EU samarbetar över nationsgränserna och dessutom tillämpar samma fördrags- och förordningsregler gör behovet av så lika befogenheter som möjligt sig särskilt starkt gällande. Den rättsliga hanteringen av konkurrensbegränsningar med effekter på handeln mellan medlemsstaterna kan numera lika gärna ske av två-tre europeiska konkurrensmyndigheter i nära samarbete, som av EU- kommissionen själv.