sou · H5B327 · 2017-03-31 00:00:00 — personen utför på en lägenhet personen utför på en lägenhet eller fastighet som utgör en annan eller fastighet som utgör en annan 15Lagen omtryckt 2000:500. 16Senaste lydelse 2013:368. 1.bygg- och anläggningsarbeten, inräknat reparationer och under- håll, och 2.ritning, projektering, konstruktion eller andra jämförliga tjänster. Första stycket gäller inte om tjänsterna hänför sig till en del av lägenheten eller fastigheten, som används i en verksamhet som medför skattskyldighet eller rätt till återbetalning av ingående skatt enligt 10 kap. 9, 11, 11 e eller 12 §. Om den som bedriver bygg- Om den som bedriver bygg- nadsrörelse som avses i inkomst- nadsrörelse genom uttag tar i anspråk en tjänst som till större uttag tar i anspråk en tjänst som delen avser ny-, till- eller om- till större delen avser ny-, till- byggnad av en egen fastighet eller ombyggnad av en egen eller en lägenhet som han inne- fastighet eller en lägenhet som har med hyresrätt eller bostads- han innehar med hyresrätt eller rätt, ska han redovisa sådan ut- gående skatt som hänför sig till sådan utgående skatt som hän- uttaget senast för den redovis- för sig till uttaget senast för den ningsperiod under vilken fastig- heten, lägenheten eller den del av fastigheten, lägenheten eller den fastigheten eller lägenheten som del av fastigheten eller lägenheten uttaget avser har kunnat tas i som uttaget avser har kunnat tas i Denna lag träder i kraft . 17 Senaste lydelse 2007:1376. 2Uppdraget och dess genomförande Mina direktiv beslutades vid ett regeringssammanträde den 11 juni 2015.1 De återges i fullständig form i bilaga 1. Nedan följer en sam- manfattning av uppdraget. Jag ska utreda de samhällsekonomiska effekterna av möjligheten att sälja fastigheter i paketerad form. I uppdraget ingår att göra ett antal kartläggningar och analyser, bland annat vad gäller den skatte- mässiga situationen för företag i fastighetsbranschen, förekomsten av paketering av fastigheter, hur skattereglerna påverkar ägar- respek- tive organisationsstrukturen samt rörligheten i fastighetsbranschen. På grundval av genomförda analyser ska jag bedöma om fastighets- branschen eller investeringar i fastigheter kan anses vara skatte- mässigt gynnade. Jag ska även analysera konsekvenserna av två olika system, där det finns möjlighet respektive inte finns möjlighet till paketering av fastigheter och bedöma om det är befogat att förhindra fastighetspaketering, generellt eller för vissa särskilda transaktioner. Jag ska slutligen föreslå författningsändringar för att motverka pake- tering av fastigheter. Mitt uppdrag omfattar också vissa frågor avseende stämpelskatt. Jag ska analysera om fastighetsbildning används på ett inte avsett sätt i syfte att undkomma stämpelskatt och, om det behövs, föreslå lagändringar för att motverka sådant skatteundandragande. Jag ska även analysera vissa förfaranderegler på stämpelskatteområdet och föreslå lämpliga förändringar av lagstiftningen. 1 Dir. 2015:62, Vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet. Uppdraget och dess genomförande Utredningen har haft tretton sammanträden med samtliga sakkunniga och experter inbjudna. Ett av sammanträdena genomfördes i form av ett tvådagars internat. Jag har vid ett flertal tillfällen träffat olika representanter för fastighets- och byggbranschen, kommuner och kommunala bolag. I flera fall har träffarna organiserats av de branschorganisationer som har medverkat i utredningen, där jag har fått tillfälle att diskutera aktuella frågor med personer från företag och med andra medlemmar i branschorganisationerna. Jag har även samtalat med konsultföretag i fastighetsbranschen och med som båda har bidragit med värdefulla insikter och synpunkter. För att kunna genomföra de beräkningar som ingår i kartlägg- ningarna har utredningen köpt tillgång till data från Statistiska Cen- tralbyrån samt till Datscha AB:s transaktionsdatabas över fastighets- försäljningar. 3 Allmänt om fastighetsbranschen I detta kapitel beskrivs den svenska fastighetsbranschens villkor ur olika aspekter. Kapitlet inleds med ett resonemang om vilka aktörer som agerar på marknaden (avsnitt 3.1). Därefter behandlas vilka sär- skilda marknadsvillkor och kännetecken som präglar den svenska fastighetsmarknaden (avsnitt 3.2). Avslutningsvis ges en kort redo- görelse för hur fastighetsbranschen har utvecklats (av- snitt 3.3). 3.1Aktörer i den svenska fastighetsbranschen Inledningsvis är det viktigt att framhålla att den svenska fastighets- branschen består av många olika företag av skiftande storlek och verksamhetsinriktning. Det finns allt från stora börsnoterade företag med etablering i flera länder till små familjeföretag som med stort lokalt engagemang förvaltar en eller två fastigheter på den egna orten. Ofta har dessa två ytterligheter också olika mål med sitt fastig- hetsägande och kan därför inte på ett enkelt sätt passas in i en och samma form. Det är tveksamt om de ens kan betraktas som verk- samma inom samma ”fastighetsbransch”. Det enda de nödvändigtvis har gemensamt är att den kommersiella produkten är fastigheter. Det kommersiella fastighetsägandet i kan hänföras till tre stiliserade kategorier av aktörer. Ägarkategorierna skiljer sig åt genom att ägarna kommer in i olika skeden av en fastighets livstid men också genom att de har olika syften med sitt ägande. En ägarkategori är byggföretagen. Ett byggföretag är ett företag som huvudsakligen ägnar sig åt byggnadsverksamhet, i egen regi eller för andras räkning. De producerar byggnader på fastigheter och exploaterar på andra sätt mark för användning. Byggföretaget äger ibland fastigheten som det bygger på, men kan också anlitas för att utföra en byggtjänst på någon annans fastighet. Ett renodlat bygg- företag förvaltar inte färdigbyggda fastigheter utan har som uttalad affärsidé att sälja fastigheten när den är färdigbyggd. I många fall kan det finnas avtal om kommande försäljning och tillträde redan innan byggnationen påbörjas. Gemensamt för byggföretagen är att de är kortsiktiga fastighetsägare som avser att realisera en vinst på fastig- heten genom försäljning. En annan kategori utgörs av fastighetsutvecklare. En fastighets- utvecklare köper fastigheter som denne sedan genom olika åtgärder utvecklar och förbättrar, vanligen genom större insatser som ny- eller ombyggnation. Syftet är att sälja den utvecklade fastigheten med vinst. Utvecklingsinsatserna kan bestå i vitt skilda åtgärder, allt från att se över finansieringen, hyreskontrakt och avtal om löpande underhåll till att genomföra stora renoveringar eller ombyggnader. Precis som byggföretagen har fastighetsutvecklarna en relativt kort- siktig horisont för sitt fastighetsägande. Fastighetsutvecklarna fyller ungefär samma funktion på fastighetsmarknaden som riskkapital- bolagen gör på företagsmarknaden: de köper, städar upp och säljer. Byggföretag tar ofta rollen som fastighetsutvecklare i projekt där de förvärvar en befintlig fastighet för renovering. Fastighets- fonder tillhör också ofta denna kategori. En fond har vanligtvis en förutbestämd levnadstid . ägnas åt anskaffning av lämpliga objekt. Förvaltningsfasen – när fonden ska skapa värde genom att utveckla fastigheterna – är och slutligen tar det att avveckla fonden. En tredje kategori är fastighetsbolagen. I denna kategori finns de företag som traditionellt förknippas med fastighetsägande. Ett fastig- hetsbolag köper fastigheter i syfte att förvalta dem långsiktigt. Ut- sikten till kortsiktiga vinster genom försäljning betyder ofta mindre för denna kategori än för de andra två. Det finns tydliga skillnader mellan olika verksamheter beroende på hur de arbetar och om de är speciellt inriktade på något särskilt område. Vissa fastighetsbolag kan till exempel vara uttryckligen inriktade på långsiktig förvaltning. De är då part i relativt få transaktioner. För andra aktörer kan det tvärtom vara en uttalad målsättning att omsätta en viss del av sitt bestånd . Många företag har en särskild inriktning på verksam- heten och köper och säljer därför i huvudsak en viss typ av fastig- heter; t.ex. finns det aktörer som är inriktade på specialbyggnader (dvs. byggnader för vård, skola och omsorg). Det bör noteras att ett företag kan röra sig mellan dessa kate- gorier och inta olika roller i olika projekt. Ett fastighetsbolag kan t.ex. agera som fastighetsutvecklare i vissa fall, om de köper ett objekt med syftet att renovera det och sedan sälja det vidare. Det finns fastighetsbolag som både har långsiktig förvaltning och bygg- verksamhet. bygger de i egen regi och ibland åt kund. En aktör på fastighetsmarknaden är således inte låst i en av dessa kate- gorier utan kan ofta ha flera olika roller. 3.2Särskilda villkor för företagen inom den svenska fastighetsbranschen Den kommersiella produkten i fastighetsbranschen är fastigheter. Intäkterna kommer från hyror, fastighetsrelaterade tjänster samt kapitalvinster vid försäljning av fastigheter. Som framgår i följande avsnitt är trenden att totalavkastningen ökar på grund av stigande fastighetspriser. Av samma skäl sjunker direktavkast- ningen (de löpande intäkterna i relation till priset på fastigheten). Fastigheter är illikvida i den bemärkelsen att de inte kan om- sättas snabbt och enkelt. En fastighetstransaktion är en relativt komplicerad affär. Däremot är fastigheter likvida i den meningen att de är tillgångar som enkelt går att belåna. Om belåningsgraden inte redan är hög kan det enskilda fastighetsbolaget vid behov låna mer kapital med fastigheterna som underliggande säkerhet. Kommersiella fastigheter har ofta ett högt värde vilket medför att fastighetsbolag har en hög balansomslutning i förhållande till företag i andra branscher. Skuldsidan består till stor del av lånefinansiering. jämförde olika branscher med varandra i syfte att beskriva branschspecifika effekter av förslaget att slopa av- dragsrätten för faktiska räntekostnader och ersätta det med ett schabloniserat avdrag.1 Av sammanställningen, som avsåg 2011, fram- går bland annat att fastighetsbranschen har en hög andel av de sam- manlagda fasta tillgångarna i bolagssektorn, gör de klart största bruttoinvesteringarna i sådana tillgångar och har en relativt sett hög belåningsgrad. På grund av fastighetsbranschens kapitalstruktur 1 Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet, SOU 2014:40, avsnitt 20.4. gynnas den av det låga ränteläget, vilket bidrar till att driva upp priserna på fastigheter. Ett annat särskilt villkor som gäller för delar av fastighetsbranschen är att hyressättningsmekanismen för bostäder är reglerad. På detta område samverkar bruksvärdessystemet med kollektiva hyresför- handlingar för att få fram faktiska hyresnivåer. Bruksvärdessystemet syftar till att jämförbara lägenheter ska ha en jämförbar hyresnivå. Det uppnås genom att en mängd parametrar (bl.a. fastighetens och lägenhetens standard, utrustning i lägenheten och i gemensamma utrymmen som tvättstugor, trapphus och gårdar, närhet till centrum, affärer, förskolor och goda kommunikationer, områdets image och rykte) vägs ihop när hyran ska förhandlas på kollektiv nivå. Om en hyresgäst anser att hyran ligger på fel nivå kan hen begära att få den prövad i . Där görs en prövning av hyran jämförd med andra likartade lägenheter och hyran justeras därefter om den anses ligga oskäligt högt. Vid nyproduktion av bostadslägenheter finns möjligheten att använda sig av så kallade presumtions- hyror. Dessa regler syftar till att möjliggöra högre hyresnivåer vid ny- produktion än vad som skulle följa av bruksvärdessystemet. En överenskommelse om presumtionshyra ingås av hyresmarknadens parter och gäller . Hyrorna kan då som huvudregel inte ifråga- sättas i genom en bruksvärdesprövning.2 En annan särskild omständighet som gäller för fastighetsbranschen är att uthyrning av fastigheter som huvudregel inte är momspliktig. Det får till följd att fastighetsbolagen inte har avdragsrätt för in- gående moms på de kostnader som är hänförliga till uthyrnings- verksamheten. För uthyrning till en momspliktig person kan fastig- hetsbolaget dock ansöka om frivillig skattskyldighet. Byggtjänster är däremot alltid fullt momspliktiga. 2 För mer information om hyressättningssystemet, se 2014:13, Det svenska hyressättningssystemet. Branschorganisationen Fastighetsägarna publicerar en gång sin Sverigebarometer. Den innehåller en beskrivning av året som gått samt prognoser om framtiden och baserar sig på en enkätunder- sökning riktad till fastighetsföretag i hela . Av Sverigebarometern framgår att 2014 var ett bra år för fastighetsbranschen. Fastigheter till ett värde av närmare 160 mil- jarder kronor omsattes . Utländska investerare stod för av omsättningen. Fastighetsinvesteringarna var koncentrerade till regionscentra med befolkningstillväxt, men får ändå anses vara relativt spridd över landet. Av den totala mängden inve- steringar var hänförliga till de tre storstadsområdena. 2014 var även ett bra år avkastningsmässigt, främst avseende bostads- och kontorsfastigheter. Den genomsnittliga totalavkast- ningen ökade från 2014. Ökningen kan i huvudsak förklaras av stigande fastighetsvärden. Anledningen till de fina siffrorna för fastighetsbranschen är det låga ränteläget och den brist på alternativa investeringar som upp- står på grund av den låga räntan. Vidare tyder enkätsvaren på att tillgången till finansiering ytterligare förbättrats , vilket också driver på investeringsviljan. Utvecklingen i är inte på något sätt unik. Trots olika konjunkturella förutsättningar stod fastighetsbranschen för ett starkt år i såväl övriga som i . Sverigebarometern kom och visade på ännu ett starkt år för fastighetsbranschen. Låga räntor och rimligt goda intäkter håller uppe lönsamheten i branschen. Många aktörer anser att risknivån på fastighetsinvesteringar är likvärdig med statsobliga- tioner, vilket bidrar till hög investeringsvilja. Transaktionsvolymen minskade något jämfört med året innan men landade ändå på histo- riskt höga . Fastighetspriserna fortsätter att öka vilket bidrar till en ordentlig uppgång i totalavkastningen, från 2014 till 2015. Kontorsfastigheter var det bästa fastighetsslaget, följt av bostäder. Tillgången till kapital ser fortfarande god ut; cirka 85 pro- cent av de tillfrågade anser att bankfinansieringen fungerar normalt eller bättre än normalt. De stigande fastighetspriserna bidrar emeller- tid till att pressa ned direktavkastningen. Trots den positiva bilden av svensk ekonomi uppger hela 60 pro- cent av de tillfrågade att de inte planerar några fastighetsinvester- ingar . Den främsta anledningen till det är svårigheten att hitta köpvärda objekt. Andelen tillfrågade som angivit mark- nadsutvecklingen som skäl för uteblivna investeringar har ökat markant . Den negativa synen finns främst utanför storstadsområdena vilket skulle kunna innebära att risken med objekt i attraktiva respektive mindre attraktiva lägen står inför en omvärdering. Som framgår nedan av siffrorna gjorde den något negativa inställningen till investeringar vid årets ingång inget avtryck på det faktiska utfallet. Det gångna året var ett bra år med god lönsamhet för fastighetsbranschen. Det sattes ett nytt transaktionsrekord då fastigheter till ett värde av skiftade händer. Den goda utvecklingen drevs av fortsatt styrka i den svenska ekonomin, god sysselsättningsutveckling och låga räntor. Ett gynnsamt finansieringsklimat var också en viktig faktor. av de tillfrågade fastighetsägarna uppger att tillgången till bankfinansiering är god eller mycket god, vilket är en ökning jämfört med föregående år. Fastighetspriserna har varit stabila eller stigit i samtliga bestånd. Prisökningen är särskilt tydlig vad gäller hyresbostadsfastigheter. Fastighetsägarna är generellt optimistiska . Nästan hälften av fastighetsägarna förutspår att lönsamheten kommer att ligger kvar på samma goda nivå som . Hela 39 pro- cent räknar med ytterligare förbättrad lönsamhet. En klar majoritet räknar med stabila eller stigande priser i samtliga fastighetssegment. En majoritet av fastighetsägarna i de tre storstadsområdena upp- ger att de planerar att genomföra större fastighetsköp . I övriga landet är fastighetsägarna mer tveksamma. De som inte räknar med att göra större fastighetsköp anger bristen på köpvärda objekt som det enskilt viktigaste skälet. En mindre del anger osäker marknadsutveckling och finansieringsproblem som orsak. 4Beskrivning av transaktioner med paketerade fastigheter Detta avsnitt innehåller en närmare beskrivning av transaktioner med fastigheter som är paketerade i bolag. Inledningsvis beskrivs kort- fattat det regelverk som möjliggör dessa transaktioner (avsnitt 4.1). Därefter redogörs för vad som har sagts om paketerade trans- aktioner i utredningar och andra förarbeten (avsnitt 4.2). Sedan följer ett exempel på hur en transaktion med en paketerad fastighet kan gå till (avsnitt 4.3). Av exemplet framgår även vilka olika skatter som tillsammans bidrar till den totala skatteeffekten och hur stora de olika delarna är. Slutligen förs ett resonemang om skäl för och emot att genomföra en transaktion med en paketerad fastighet (avsnitt 4.4). 4.1Vad som avses med en paketerad transaktion En paketerad transaktion är egentligen en serie av transaktioner som leder till lägre skatt vid avyttring av en eller flera tillgångar. Det kan antas att den lägre skatten ofta är det huvudsakliga skälet för att välja just denna transaktionsform.1 I det följande behandlas enbart pake- terade fastigheter, men i princip är det möjligt att paketera vilken till- gång som helst som ska säljas. En avyttring av en paketerad fastighet kan gå till på följande sätt. Den fastighet som ska säljas förs över till ett separat aktiebolag i samma koncern. Det vanligaste är att paketeringsbolaget är ett ny- bildat aktiebolag som inte har bedrivit någon verksamhet. Paketeringsbolaget kan också vara en ekonomisk förening (före- kommer främst i de fall när den paketerade fastigheten ska säljas till 1 Andra skäl som kan påverka valet av transaktionsform framgår av avsnitt 4.4. Beskrivning av transaktioner med paketerade fastigheter en bostadsrättsförening) som ägs av tre holdingbolag2 i koncernen. Det kan också vara så att det inte behövs någon koncernintern överlåtelse på grund av att den fastighet som ska säljas redan finns i ett paketeringsbolag, antingen för att den har förvärvats i ett bolag eller har bebyggts direkt i ett paketeringsbolag. När fastigheten har förts över till paketeringsbolaget avyttras andelarna i det bolaget till en extern köpare. Andelsförsäljningen ersätter således en direkt avyttring av fastigheten. Skatteeffekten i form av lägre skatt vid paketerade transaktioner följer av en tillämpning av reglerna om underprisöverlåtelser i sam- verkan med skattefriheten för näringsbetingade andelar.3 Reglerna om underprisöverlåtelser är undantagsregler från huvudregeln om att uttagsbeskattning ska ske när tillgångar överlåts till ett pris som understiger marknadsvärdet och syftar till att underlätta omstruk- tureringar inom en koncern. Bestämmelserna innebär i korthet att tillgångar kan flyttas mellan bolag i samma koncern till skattemäs- siga värden utan att det avyttrande bolaget inkomstbeskattas. Detta är en följd av att överlåtelsen i vissa fall inte träffas av uttagsbeskatt- ning, dvs. inte beskattas som om den skett till marknadsvärdet. Det är således inte fråga om någon per definition skattebefriad över- låtelse, eftersom beskattning kommer att ske av den del av priset som överstiger det skattemässiga värdet. Enligt reglerna ska över- låtelsen inte heller få några skattemässiga effekter för ägarna till de säljande eller köpande företagen. Reglerna förutsätter som huvud- regel att det måste finnas koncernbidragsrätt mellan de inblandade företagen. Om sådan rätt saknas krävs det att hela verksamheten eller en verksamhetsgren överlåts. Det är således reglerna om under- prisöverlåtelser som gör att en fastighet kan överföras från den ur- sprungliga ägaren till ett paketeringsbolag i samma koncern utan skatteeffekter. Eftersom en underprisöverlåtelse trots allt är en överlåtelse, kom- mer det pris som används att bli förvärvarens nya anskaffningsvärde för fastigheten. Anskaffningsvärdet ska därefter fördelas mellan byggnad och mark baserat på den fördelning som gäller för taxerings- värdet.4 2En ekonomisk förening måste ha minst tre medlemmar, 2 kap. 1 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. 3Se 23 och 25 a kap. inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL. 4Reglerna om underprisöverlåtelser beskrivs även i avsnitt 15. Beskrivning av transaktioner med paketerade fastigheter Reglerna om skattefria kapitalvinster vid avyttring av närings- betingade andelar innebär att aktier och andelar i onoterade företag kan säljas utan kapitalvinstbeskattning. Kapitalförluster på sådana tillgångar får inte dras av. Skattefriheten gäller bara om aktierna är kapitaltillgångar. Det är detta regelsystem som medför att säljaren av andelarna i paketeringsbolaget inte behöver ta upp kapitalvinsten till beskattning. 4.2Vad som sagts om paketerade fastigheter i äldre förarbeten Förfarandet med att sälja paketerade tillgångar förutsågs redan när reglerna om skattefria kapitalvinster på näringsbetingade andelar utreddes, innan de sedermera infördes. Även andra utredningar har reflekterat över dessa effekter. Här följer en sammanfattning av vad som har skrivits om detta i utredningsbetänkanden och propositioner. Att förslaget om skattefri kapitalvinst vid avyttring av närings- betingade andelar kunde få effekten att tillgångar började säljas i paketerad form uppmärksammades av företagsskatteut- redning.5 Utredaren tog sig an paketerade transaktioner utifrån tre olika kategorier av tillgångar: lös egendom, fastigheter och bostäder. Med bostad avses här fastighet som företagsledare eller närstående bor i. När det gäller lös egendom inledde utredaren med att konstatera att vid en diskonteringsränta på innebär en paketerad trans- aktion att det uppkommer en skattekredit som motsvarar av den paketerade tillgångens marknadsvärde. Om man vill mot- verka avyttring i paketerad form ansåg utredaren att den bästa lös- ningen är att villkora skattefriheten för kapitalvinsten på andelarna så att innebörden av avyttringen inte får vara att det är produkter som säljs. Ett sådant villkor skulle dock kunna vara svårt att tillämpa när 5 Utdelningar och kapitalvinster på företagsägda andelar, SOU 2001:11, s. 168–173. Beskrivning av transaktioner med paketerade fastigheter det råder osäkerhet om det är en produkt eller en verksamhet som avyttras, t.ex. vid paketering av vissa immateriella tillgångar. Dess- utom frågade sig utredaren om det från ekonomisk utgångspunkt är önskvärt att motverka paketerade transaktioner. Efter ett längre resonemang om förhållandena inom koncerner, inom ekonomin i dess helhet samt efter paralleller till mervärdesskattesystemet landade utredaren i att det skulle vara bra för svensk ekonomi om beskatt- ningen var neutral oavsett hur många företag som deltar i värdeupp- byggnaden av en produkt. När det gäller lös egendom drog utredaren slutsatsen att man i lagstiftningen bör avstå från att motverka pakete- rade transaktioner. Han påtalade även att det inte finns någon risk för att obeskattade värden på paketerade tillgångar lämnar svensk be- skattningsjurisdiktion utan att beskattning sker. När det gäller fastigheter får dock paketerade transaktioner större betydelse enligt utredaren. Det beror på att avskrivningstiderna är längre än för lös egendom. I den här delen hänvisade utredaren till att det finns ett regelverk för lageraktier i fastighetsförvaltande företag och att det regelverket skulle ses över av en kommande företags- skatteutredning6. Ändringar inom detta område på grund av slopad kapitalvinstbeskattning på näringsbetingade andelar fick därför anstå till den kommande översynen. Slutligen tog utredaren upp frågan om paketerade transaktioner med bostäder.