sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Villkoren för en statlig utlåning till banker antas i första hand vara förknippade med en uppföljning av att bankerna inte lånar mer från staten än de lånar vidare i form av energisparlån. Troligtvis krävs också en redovisning och uppföljning av att en möjligt billigare in- låning för bankerna kommer de slutliga låntagarna till godo. Eventuellt kan staten dessutom vilja ställa krav på vilka avgifter och räntor bankerna får ta ut för administration, förväntad förlust och marknadsriskpremier. Staten kan också ha preferenser om hur 25 Riksgälden, ., Statligt finansierade lån där staten endast svarar för upplåningen. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel långa löptider som lånen kan ges på och vilken amorteringstakt som ska gälla. En central princip är att en avgift ska tas ut motsvarande statens förväntade kostnad för lånet eller för en garanti. Den förväntade kostnaden innefattar dels en förväntad kreditförlust, dels admi- nistrativa kostnader. Den förväntade förlusten uppstår på grund av att låntagaren eller garantigäldenären med viss sannolikhet inte kom- mer att fullgöra sitt åtagande, vilket vanligtvis medför en kredit- förlust för staten. För lån tillkommer statens räntekostnad för att finansiera utlåningen. Beräkningen av den förväntade förlusten baseras på den kredit- risk som låntagaren bedöms vara förknippad med. I detta fall baseras statens förväntade förlust på den kreditrisk som är förknip- pad med respektive bank. Risken är då kopplad till hela banken och inte till respektive energisparlån. Beräkningen skulle enligt Riksgälden således utgå från bedömd kreditvärdighet för respektive bank. Troligen kan antaganden om bankernas kreditvärdighet i stor utsträckning utgå från kreditvärder- ingsinstitutens publika kreditbetyg.26 I de fall en bank inte har ett publikt kreditbetyg, kommer Riksgälden att behöva göra en egen analys och bedömning av kreditvärdigheten för att kunna beräkna den förväntade kostnaden för utlåningen. En sådan analys tar väsentligt att utföra, vilket även medför en högre administrativ kostnad. Uppföljning och värdering av den aktuella förväntade förlusten behöver utföras halvårsvis till och års- redovisning. Även detta skulle behöva göras manuellt. Riksgälden antar vidare att det inte är troligt att det skulle vara förenligt med statsstödsreglerna att låna ut till banker till en kost- nad som understiger ett marknadsmässigt pris. Ett hypotetiskt sätt att hantera detta – under förutsättning att energisparlånen inte ut- gör statstöd – är att staten inte tar ut någon marknadsriskpremie av bankerna, om det kan säkerställas att den lägre avgiften till fullo kommer de slutliga energisparlåntagarna till godo. Detta bedöms dock kräva en omfattande kontrollapparat. Ett möjligt sätt att utforma ett system för en statlig utlåning är att respektive bank har en form av kreditram i Riksgälden. 26 ’s , Standard & Poor’s, Fitch. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel leva upp till om statsstöd, bedöms det komma att kräva omfattande kontrollinslag i form av uppföljning och revi- dering. Det är också nödvändigt för att säkerställa att en möjligt billigare statlig utlåning till banken förs vidare till energisparlånen. Riksgälden har ett systemstöd för hantering av statens ut- låning. Systemet hanterar utlåning inom staten, dvs. utlåning till myndigheter, samt ett fåtal engagemang med utlåning utanför staten. Systemet hanterar lånesaldon, löptider och ränteberäkningar mot- svarande statens upplåningskostnad. Det finns dock ingen möjlig- het att med nuvarande system fakturera räntor och amorteringar och inte heller att använda sig av automatiska aviseringar för att dra belopp från konton utanför staten. Systemet kan heller inte utföra beräkningar eller faktureringar av avgifter för förväntad förlust i systemet. För det fåtal engagemang med utlåning utanför staten och där ut- låningen är förknippad med en kreditrisk, hanteras beräkningar av avgifter för förväntad förlust samt fakturering av avgifter manuellt. Sammanfattningsvis har Riksgälden inte ett system som är anpassat för att kunna hantera dessa lån. Att manuellt han- tera beräkningar av förväntad förlust och faktureringar av avgifter för ett större antal lån till bankerna bedöms vara både administra- tivt tidskrävande men också förknippat med en hög operationell risk. Att anpassa befintligt systemstöd respektive utveckla ett nytt bedömer Riksgälden skulle kräva betydande systemutvecklings- insatser. 6.4.3Utredningens överväganden och bedömning En central fråga vid bedömningen av vilken form av stöd som bör väljas för att ytterligare stimulera energieffektiviseringsåtgärder är om det finns ett mer generellt problem att finansiera sådana åtgärder. Långivare ska i sin kreditprövning i första hand pröva låntagarens återbetalningsförmåga. Någon möjlighet att lämna lån om återbetal- ningsförmågan brister finns inte. Återbetalningsförmågan är i sin tur beroende av projektets lönsamhet och av kassaflödet efter genom- förda effektiviseringsåtgärder. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel och har i en gemensam rapport till regeringen27 lämnat underlag för den uppdaterade nationella strate- gin för energieffektiviserande renovering som överlämnades till i maj 2017.28 Myndigheterna har bland annat utrett möjligheterna och konsekvenserna av att använda finansiella styrmedel för att öka energieffektiviseringsgraden och renoverings- takten. Myndigheterna konstaterar inledningsvis att en grundförutsätt- ning för att en investering ska genomföras är att den är lönsam. Om det finns problem med att få tillräckliga intäkter efter en inve- stering, är det ett viktigt hinder för att nå lönsamhet vid en reno- vering. Underhållsåtgärder som behöver genomföras för att bibe- hålla fastighetens funktion och standard ger inga eller låga intäkter. Orsaken är att åtgärderna inte är standardhöjande, vilket omöjlig- gör hyreshöjningar enligt gällande hyressättningsprinciper för bostäder. Åtgärderna kan dock sänka driftkostnaderna, vilket för- bättrar driftnettot. Ett annat problem är att renoveringar som är standardhöjande inte alltid leder till att hyran kan höjas tillräckligt för att täcka investeringskostnaden eller att fastighetens marknads- värde inte ökar tillräckligt. Sammantaget anser myndigheterna att lönsamhetsproblemen är det största hindret för en utökad renoveringstakt som även inklu- derar energieffektiviseringsåtgärder. Tillgången på finansiering och nödvändig kunskap hos fastighetsägarna utgör visserligen också hinder men inte i samma utsträckning. Liksom Energimyndigheten och har utredningen inte kunnat konstatera några generella finansieringsproblem på normala bostads- och fastighetsmarknader under gällande samhällsekono- miska förutsättningar. Projekt som genererar ett positivt kassaflöde tycks normalt kunna få finansiering under förutsättning att låntag- aren är solid och att denne förser långivaren med ett relevant och trovärdigt låneunderlag. Påtalade finansieringsproblem tycks enligt utredningens bedömning hänga samman med svårigheter med lönsamheten eller att bedöma den, främst beroende på begräns- ade möjligheter att höja intäkterna i paritet med planerade åtgärder. 27Energimyndigheten och , Förslag till en utvecklad nationell strategi för energi- effektiviserande renovering. Utredning av två styrmedel 2015, Rapport . 28Sveriges fjärde nationella handlingsplan för energieffektivisering med Den andra nationella strategin för energieffektiviserande renoveringar. M2016/01235/Ee, M2016/02786/Ee. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Teoretiskt finns det visserligen en möjlighet att statlig upp- låning skulle kunna ge en billigare finansiering av energisparlån. Regelverket för garantier och utlåning kräver dock att staten ska ta ut avgifter alternativt anslagsfinansiera den förväntade kostnaden motsvarande bland annat kreditrisken i utlåningen. Detta leder till att kostnadsfördelen med en statlig utlåning minskar eller försvinner helt. Hanteringen av en statlig finansiering leder dessutom till ökade administrativa kostnader, både hos staten och hos bankerna. Det finns enligt utredningen all anledning att beakta Riksgäldens syn- punkter om de administrativa konsekvenserna av en lösning med statlig upplåning för vidareutlåning via banker. Bankernas admi- nistration blir troligtvis också mer omfattande än att använda sig av egen upplåning och intresset från bankerna avseende denna lösning bedöms vara mycket svagt. Utredningen bedömer heller inte att en statligt finansierad ut- låning utan avlyft av kreditrisk medför några incitament för bank- erna att låna ut till projekt där låntagaren inte anses ha en tillräckligt god återbetalningsförmåga. Bedöms inte låntagaren ha tillräckligt god återbetalningsförmåga, kommer troligen inte banken att ställa ut något lån så länge det är förknippat med en kreditrisk. Alternativet där staten inte tar någon risk på slutkunden, bedömer utredningen endast vara meningsfullt om problemet utgörs av att bankerna har svårt att finansiera energisparlån med egen upplåning. Utredningen anser dessutom att det inte är oproblematiskt att staten ger direkta incitament för en subventionerad utlåning i en redan högt belånad bostads- och fastighetsmarknad genom att er- bjuda statligt finansierade billigare lån. Staten bör t.ex. inte bidra till att ekonomiskt svaga grupper skuldsätter sig ytterligare. Även förslaget om en allmän begränsning av avdragsrätten för företagens räntekostnader talar emot att staten ska gynna en förmånlig ut- låning till bland annat företag.29 29 , Nya skateregler för företagssektorn, Dnr Fi2017/02752/S1, . Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Under vilka makroekonomiska förutsättningar skulle ett energisparlån vara samhällsekonomiskt motiverat? har inom ramen för sitt uppdrag att genomföra en samhällsekonomisk analys av utredningens för- slag även gjort en bedömning av under vilka makroekonomiska förutsättningar som ett energisparlån skulle vara samhällsekono- miskt motiverat (jfr Bilaga 4). De makroekonomiska förutsättningarna för att investera i bo- stadsbyggande har enligt Ramböll varit mycket goda . Det finns både penningpolitiska och finans- politiska anledningar till detta. riksbank har satt historiskt låga styrräntor. Därtill har regeringen fattat beslut om flera åtgärder för att stimulera nyproduktion av bostäder.30 Investeringarna i bostäder, infrastruktur och offentliga lokaler, som förskolor och sjukhus har ökat år- ligen . Särskilt har investeringarna i nybyggda bostäder mer än fördubblats under perioden 2012 till 2016.31 slog bostadsbristen rekord . Knappt nio av tio kommuner rapporterade att de har bostadsbrist.32 Därtill råder det för närvar- ande brist på arbetskraft inom byggbranschen. Ramböll gör bedömningen att det inte kan uteslutas att ett energisparlån skulle kunna vara samhällsekonomiskt motiverat om de makroekonomiska förutsättningarna hade varit de omvända jäm- fört med dagens läge. Det skulle i så fall innebära att räntorna var höga, att det underinvesterades i byggindustrin samt att bostads- marknaden var i balans. Under sådana förutsättningar kan behovs- och problembilden förändras så att behovet av kapitalförsörjning ökar. Övriga stödformer, som energisparstöd, blir dock också mer samhällsekonomiskt motiverade under dessa makroekonomiska förutsättningar. Förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande samt Förordning (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat bostads- byggande. 31Sveriges Byggindustrier, ByggKonjukturen, Nr 2 2017, . Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel 6.5Ett energisparstöd införs för ägare av flerbostadshus och skolbyggnader Förslag: Ett stöd för att minska energianvändningen ska kunna utgå till ägare av flerbostadshus med övervägande del bostäder. Stödet ska kunna utgå oavsett upplåtelseform. Stöd ska även kunna utgå till ägare av skolbyggnader som upplåts för förskola, grundskola och gymnasieskola. Bedömning: Stödet bör tydligt stimulera mer omfattande åt- gärder. Det bör administreras av och . Möjligheten att utveckla en ny metodik för verifiering av stödet bör beredas. Det finns inga motiv för att ge stöd för energi- effektiviserande åtgärder vid nyproduktion. Statens kostnader för stödet bör finansieras med en höjning av energiskatten på el med per kWh. Ett beslut om att genomföra stödförslaget bör anstå i 2–av konjunkturpolitiska skäl. Från lämnas ett stöd för renovering och energi- effektivisering av hyresbostäder i områden med socioekonomiska utmaningar.33 En del av stödet går till fastighetsägaren och en del till en hyresrabatt för hyresgästerna som administreras av fastig- hetsägaren. Stöd kan till exempel ges för byte av stammar, byte av badrums- eller köksinredning, målning/tapetsering, byte av tak, ventilation eller bullerdämpning. Stödet omfattar en energieffektiviseringsdel och en renoverings- del. Stödet för energieffektivisering, som går till fastighetsägaren, ska beräknas utifrån sparade kWh. För att få stödet ska reno- veringen leda till att energianvändningen minskar med . De grundläggande villkoren för att få stöd är att fastigheten ligger i ett område med socioekonomiska utmaningar och att avsedd byggnad innehåller till övervägande del bostadslägenheter som upp- 2015/16:1 Utgiftsområde 18, . 2015/16:CU 1. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel låts med hyresrätt. Ett område med socioekonomiska utmaningar innebär att av hushållen har låg köpkraft. Från lämnas också statsbidrag för upp- rustning av skollokaler och utemiljöer vid skolor, förskolor och fritidshem. Stöd kan sökas till och med . För skol- lokaler lämnas bidrag för åtgärder som tillsammans syftar till att för- bättra lärmiljön, förbättra arbetsmiljön och minska miljöpåverkan, exempelvis minskad energi- eller vattenanvändning. Avsikten har framför allt varit att komma tillrätta med den kritiserade inomhus- miljön i många skolor i vetskap om att dålig inomhusmiljö bidrar till sämre studieresultat. Bidrag för upprustning av skollokaler kan uppgå till högst 25 pro- cent av totalkostnaden för de bidragsberättigade åtgärderna. De skollokaler som avses ska vara avsedda för förskola, grundskola och gymnasieskola. Ansökan om bidrag lämnas av skolans huvudman till . Om ansökan avser en skollokal som ägs av någon annan än huvudmannen ska båda ansöka om bidrag, När ansökan är beviljad betalar ut högst av det beslutade bidraget. Den slutliga utbetalningen med högst sker efter det att åtgärderna har genomförts och begäran om slutlig utbetal- ning samt slutrapport inkommit och godkänts av . 6.5.2Erfarenheter av nuvarande stödformer Renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden Sedan det nuvarande stödet för renovering och energieffektivi- sering av hyresbostäder infördes har 77 ansök- ningar kommit in till till . Beviljat belopp uppgår till (29 ansökningar). Beviljade ärenden omfattar totalt cirka 780 lägen- heter, varav cirka 300 i (). Såvitt ut- redningen har kunnat finna är det endast kommunala bostadsföre- tag som har sökt och beviljats stöd. Med hänsyn till att stödet till renovering och energieffektivi- sering är relativt nytt är omfattningen och erfarenheterna fort- farande begränsade. Många menar att en anledning till det begrän- sade intresset är att bestämmelserna är krångliga och att osäker- heten är alltför stor om stödet kommer att betalas ut i sin helhet. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel administrativa kostnaderna och risktagandet skulle då verka häm- mande på intresset för stödet. Det är därför svårt att dra några säkra slutsatser om hur det fullt ut skulle kunna fungera i praktiken. Vid utredningens intervjuer med stödmottagare har det fram- kommit kritik mot kravet på att av hushållen ska ha låg köpkraft för att renoveringsbidrag ska utgå. Även om det kriteriet formellt uppfylls, kan det få märkliga konsekvenser för hyressättningen. I vissa delar av ett bostadsområde kan några hus vara under renovering eller redan renoverade vid ansökningstill- fället, vilket får till följd att hyresnivån efter åtgärd kan bli olika inom ett och samma bostadsområde, där bostadsstandarden är den- samma. Kritiker menar att även hyresgäster i renoverade hus bör kunna få tillgodogöra sig hyresrabatter i sådana fall. Utredningen har också erfarit att den särskilda beräkningsmetod som bland annat innefattar en normering av marknadsmässig av- kastning på nationell nivå och marknadsmässiga energipriser för fjärrvärme och el på kommunnivå bidrar till att öka osäkerheten om hur stort stödet kan tänkas bli när en investering planeras. I vilken utsträckning det finns fog för andra invändningar som anförts beträffande nuvarande stöd och vilket behov av förändringar som dessa kan föranleda är för tidigt att bedöma, med hänsyn till den korta tid som stödet har funnits. Villkoren för energieffektiviseringsstödet ska verifieras med hjälp av energideklarationer. Till ansökan om stöd ska fogas en giltig energideklaration som visar husets energiprestanda. En giltig energi- deklaration får vara högst , dvs. även om deklarationen verifierar villkoret så kan mycket ha hänt med husets energianvänd- ning sedan deklarationen upprättades. De första energideklarationerna upprättades och var det dessutom möjligt att upprätta dekla- rationer utan besiktning på plats av husets energiegenskaper. Mot den här bakgrunden är risken stor att många energideklarationer inte ger korrekta uppgifter om aktuella energiprestanda. Utred- ningens uppfattning är att en verifiering av energiprestanda med hjälp av en alltför gammal energideklaration i ansökan om stöd riskerar att inte bli rättssäker. Villkoret för den slutliga utbetalningen av energisparstödet ska verifieras med en ny energideklaration, som upprättas efter effektivi- seringsåtgärderna. En ny deklaration ska visa en förbättring av Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel energiprestandatalet med för att stödet ska betalas ut i sin helhet. En förbättring av energiprestanda med kan ge ett högre stöd. För att ge en vederhäftig bild av aktuella energiprestanda kan inte en deklaration upprättas förrän tidigast efter genomförda effektiviseringsåtgärder. Energiprestandatalet i en energideklaration bygger på så kallade uppmätta värden, vilket förutsätter att bygg- nadens energianvändning redovisas och räknas om till ett temperaturmässigt normalår. Mätproceduren bidrar således till att fastighetsägaren inte kan verifiera resultatet av sina effektivi- seringsåtgärder förrän tidigast efter det att renoveringen är genomförd. Fastighetsägaren vet därmed inte hur stort stödet de facto blir och kan heller inte tillgodogöra stödet i sin helhet förrän 1–efter åtgärdernas färdigställande. Sedan stödet för upprustning av skollokaler infördes har 468 ansökningar inkommit till till . Beviljat belopp uppgår till (156 ansökningar). Beviljade ansökningar avser som nämnts projekt där medel används för att rusta upp lokaler i syfte att såväl ge elever en förbättrad lär- och arbetsmiljö som att minska lokalernas miljöpåverkan, bland annat när det gäller energianvänd- ning. Hur mycket av de beviljade beloppen som avser åtgärder för att minska energianvändningen har inte gått att utröna. Sökanden ska ange på vilket sätt åtgärderna leder till minskad miljöpåverkan, till exempel hur åtgärderna innebär en energibe- sparing. Det finns inget krav på att energibesparande åtgärder ska utföras för att stöd ska lämnas, men i de flesta fall har någon form av sådana åtgärder utförts. Normalt handlar det om installation av energibesparande belysning, reglering av inomhustemperaturen, förbättringar av ventilationen och tätning eller utbyte av fönster. Avslag på ansökan har inte varit vanliga men förekommit. Nor- malt har det då handlat om att ansökan innehållit åtgärder som inte varit stödberättigade, till exempel genom en tillbyggnad. I dessa situationer har i stället för att avslå ansökan, haft en dialog med den sökande, varefter ansökan reviderats till att bara innefatta Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Helt avslag har förekommit främst när ansökan i sin helhet avsett icke stödberättigade åtgärder eller när projektet redan varit färdigställt vid ansökan. Vid intervjuer med stödmottagare har utredningen uppfattat att stödet har bemötts mycket positivt av dem som ansökt. Bland annat framhålls att stödet gjort det möjligt att åtgärda eftersatt underhåll i skollokaler. Åtgärder har med hjälp av stödet kunnat genomföras tidigare och i en snabbare takt än som vad som skulle ha varit fallet utan stöd. Det har också framhållits att stödvillkoren upplevs som logiska och lätta att förstå och att handläggningen av stödärenden har varit konstruktiv och obyråkratisk. Stödförordningen har dock i vissa delar uppfattats som svår- tolkad. Detta verkar särskilt vara fallet om huvudmannen för verk- samheten är någon annan än den som äger lokalen, normalt kommunen. Det har då upplevts som oklart om det är huvudmannen för skolan eller ägaren till lokalen som avses i vissa bestämmelser i förordningen. 6.5.3Bör stödet vara förbehållet vissa ägare eller typer av byggnader? Enligt utredningsdirektiven ska vi ta ställning till om ett energi- sparlån ska begränsas till en viss typ av byggnader eller till bygg- nader med viss ägar- och upplåtelseform. Utredningen har i avsnitt 6.4 redogjort för varför vi inte anser att det finns några tydliga motiv för ett energisparlån och analyserar i det följande i stället den frågan satt i relation till det energisparstöd vi föreslår. Energieffektiviserande åtgärder som är ämnade att ge betydande energibesparingar förutsätter normalt att de samordnas med andra omfattande renoveringsåtgärder. Exempel på det är byggnadstek- niska åtgärder i klimatskalet och kanalisation för ventilation med värmeåtervinning. Det finns därmed också ett grundläggande lön- samhetsproblem när det gäller sådana åtgärder som är kopplat till begränsade möjligheter att höja intäkterna i paritet med planerade renoveringar. Dessa lönsamhetsproblem är enligt utredningens be- dömning av generell karaktär och sett ur denna synvinkel bör ett statligt stöd därför också vara generellt. Utredningen anser heller inte att staten i detalj bör styra fördelningen av eventuella stöd- åtgärder till vissa bostadshus eller områden, som därmed prioriteras Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel På hyresmarknaden bör det vara upp till parter med förhandlingsordning, dvs. hyresvärd och organisation av hyresgäster, att komma överens om principerna för en renovering, trappning av hyran efter genomförda åtgärder o. dyl. Utredningen anser att hyres- marknadens parter är bäst skickade att i förhandlingar beakta de olika lokala förutsättningar som kan förekomma i samband med renoveringsarbeten. Förändring av ROT-avdraget för bostadsrättshavare Utredningen har övervägt att föreslå en anpassning av bestäm- melserna för ROT-avdraget för att bostadsrättshavare skulle kunna använda sig av avdraget i syfte att den bostadsrättsförening de är medlemmar i skulle kunna genomföra energieffektiviseringsåtgärder i större omfattning. Skattereduktionen för ROT-arbete riktar sig till individer som har det egentliga underhållsansvaret för sin bostad. Underhållsansvaret vilar i första hand på den som innehar bostaden med direkt äganderätt, dvs. de personer som är ägare till småhus och ägarlägenheter. Innehavare av en bostadsrätt har också ett underhållsansvar som i en del avseenden kan jämställas med det som småhusägare har. Bostadsrätten är i grunden en nyttjanderätt till en bostadslägenhet, men underhållsansvaret för den egna lägenheten – det så kallade inre underhållet – kan närmast jämföras med det ansvar som gäller för en bostad med direkt äganderätt. Ansvaret för det yttre och det gemen- samma underhållet ligger däremot på bostadsrättsföreningen. För- delningen av ansvaret regleras i bostadsrättslagen (1991:614), senast ändrad (2016:646), och i föreningens stadgar.