sou · H5B3100 · 2017-12-12 00:00:00 — I RÅ 1992 ref. 15 hade en person begärt att få ut ett mycket omfattande material ur förundersökningen om den s.k. Boforsaffären. HFD (då Regeringsrätten) anförde följande. Vid skadebedömningen har Regeringsrätten särskilt beaktat att begäran bl.a. omfattar en avsevärd del av Boforskoncernens arki- verade bokföringshandlingar och annan dokumentation innehållande marknadsrapporter, marknadsföringspromemorior, affärskorrespondens, ordersedlar, fakturor, exportlicensansökningar och andra handlingar i exportlicensärenden, deklarationer över beställd krigsmateriel och åt- skilliga andra typer av dokument, såsom utdrag ur personliga dag- böcker m.m. Det får anses självklart att ett utlämnande i en här begärd omfattning av uppgifter av sådant slag innebär skada för . Förhållandet är normalt att ett företags interna dokumen- tation inte är offentlig utom i de fall lagliga föreskrifter finns, t.ex. i aktiebolagslagen. Att i ett fall som det förevarande försöka göra en uppdelning mellan mer eller mindre skadliga uppgifter är inte möjligt. I den mån 9 kap 17 § sekretesslagen kan tillämpas – och i det före- Sekretess, registrering, bevarande och arkivering gående har erinrats om de begränsningar härvidlag som följer av be- stämmelserna i 9 kap 18 § andra stycket samma lag – finner Regerings- rätten således att uppgifter av här nämnt slag faller in under sekre- tesskyddet i förstnämnda paragraf, med undantag för några handlingar som omnämns i den tidigare nämnda sammanställningen i bilagan till Regeringsrättens dom. [---] Utöver vad här upptagits angående skadebedömningen kan an- föras följande. Som antytts i det föregående finns i mål av sådan beskaffenhet som det förevarande – som inramas av en utomordentligt omfattande beställning av allmänna handlingar – även problem av rent praktisk natur. En metod som synes vilja se tillämpad och som också tillämpas i sekretessprövningsärenden av normal karaktär är att – i förekommande fall – på varje handling markera vad som kan utlämnas. Denna metod kräver noggranna distinktioner i informa- tionsmaterialet från sekretessynpunkt. Med hänsyn till mängden av informationsmaterial – det rör sig om inemot 30 000 sidor – och den stora variationen i uppgifternas innehåll skulle ett sådant förfarande i förevarande mål med hänsyn till vad Regeringsrätten anfört i skade- bedömningshänseende leda till att så gott som all information av konkret natur – t.ex. personuppgifter, uppgifter om varor, leverans- tider, priser m.m. dylikt – fick maskeras för att reservera till utläm- nande en ”stomme” av från informationssynpunkt ointressant text. Ett sådant förfarande ter sig orimligt både med hänsyn till grundtankarna bakom sekretesslagstiftningen och med beaktande av vad som i arbets- resursväg kan hos myndigheter och domstolar ställas till förfogande för ett praktiskt genomförande. Regeringsrätten har till följd av vad här anförts inte tillämpat ett sådant förfarande i förevarande mål. Om begär utlämnande av någon i förevarande material förekom- mande bestämd handling utesluter emellertid vad som förekommit i detta mål inte ett utlämnande av sådana delar av handlingen som inte innehåller sekretesskyddade uppgifter. HFD har alltså när det gäller ett stort material godtagit ett förfar- ande där det görs en mer samlad prövning, snarare än en prövning uppgift för uppgift – vilket annars är det normala sättet att sekre- tessgranska. Det går enligt vår uppfattning inte att närmare redo- göra för hur en noggrann sekretessgranskning av ett stort material generellt sett bör gå till. Det får som vanligt avgöras i det enskilda fallet och är en fråga som får utvecklas i rättspraxis. Om det handlar om en begäran om utfående av ett mindre antal handlingar är det givetvis inte den beskrivna metoden som ska användas. Sammantaget går det inte att bortse från att det förhållandet att de beslagtagna eller kopierade handlingarna är allmänna och att de måste sekretessprövas kan leda till en mer omfattande genomgång än som annars hade varit nödvändig. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering skaderekvisitet, som innebär en presumtion för sekretess, normalt innebära att det intrång som prövningen skulle kunna leda till blir begränsat. Med hänsyn till vår bedömning att det inte är aktuellt med absolut sekretess för alla uppgifter i beslagtagna och kopierade handlingar, måste en viss genomgång ske under alla förhållanden i syfte att man ska kunna sålla ut vad det som avser personliga och ekonomiska förhållanden och vad som inte gör det. Den sammantagna avvägningen är inte självklar. Det som talar för absolut sekretess är främst det svaga insynsintresset beträffande handlingar som inte används i förundersökningen samt att sekretess- prövningen kan innebära en mer ingående genomgång av materialet än vad som annars hade gjorts. Det svaga insynsintresset innebär att utrymmet för att införa absolut sekretess torde vara större än i många andra fall. kan det enligt vår uppfattning inte uteslutas att det kan finnas fall där det kan finnas ett visst intresse av insyn och där handlingen skulle kunna lämnas ut utan skada eller men. En regel om absolut sekretess skulle hindra detta. Vidare kon- staterar vi att det redan råder en presumtion för sekretess för upp- gifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i en förundersökning och att inget tyder på att det förekommer pro- blem med felaktiga utlämnanden av material från beslagtagna och kopierade hårddiskar m.m. Att ärendena om utlämnande i vissa fall kan vara tidskrävande för myndigheterna och att handläggningen skulle underlättas av en regel om absolut sekretess är inte något hållbart argument för införande av en sådan regel. Dessutom skulle en sådan regel inte innebära större någon tidsbesparing vad gäller själva genomgången av materialet. Bestämmelser om absolut sekretess är ovanliga och bör enligt förarbetsuttalanden bara gälla undantagsvis (prop. 1997/98:97 s. 65). Vår sammantagna bedömning är att skälen för absolut sekretess inte väger tillräckligt tungt för att motivera ett undantag från huvud- regeln om att sekretessbestämmelser ska vara försedda med ett skaderekvisit. Som vi anfört i kapitel 11 kan det dessutom av flera skäl ifrågasättas om det är lämpligt att beslagtagna och kopierade handlingar och handlingar som finns i beslagtagna och kopierade Sekretess, registrering, bevarande och arkivering informationsbärare betraktas som allmän handling fastän de inte an- vänds i förundersökningen och även när det handlar om rena åter- ställandebeslag. Det framstår därför som mera naturligt att man över- väger en särskild reglering i tryckfrihetsförordningen för sådana handlingar. Diskussion om en eventuell reglering om absolut sekretess För beredningsunderslagets skull anser vi att det trots vår bedöm- ning att absolut sekretess inte bör införas är värdefullt med en diskussion om hur den i stora drag skulle kunna utformas. En så- dan diskussion förs i detta avsnitt. En första fråga är hur man skulle kunna formulera sekretessens före- mål. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. Att det ska handla om upp- gifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden har vi kommit fram till i det föregående. Men det är inte självklart hur man ska därutöver skulle avgränsa tillämpningsområdet. Enligt vår mening är det främst uppgifter på en beslagtagen eller kopierad hård- disk eller annan liknande informationsbärare, eller uppgifter som kopierats vid en undersökning på distans, som är särskilt skydds- värda. Vi grundar detta på att sådana informationsbärare eller kopian kan innehålla stora mängder uppgifter tillsammans med den omstän- digheten att en stor del av dessa uppgifter ofta saknar betydelse för brottsutredningen. Det särskilda skyddsintresset hänger inte i första hand samman med att handlingarna tagits med tvång – även om det inte saknar betydelse – utan att det inte alltid har gjorts något urval av vilka dokument som har betydelse för brottsutredningen. Detta talar för att den absoluta sekretessen bara borde gälla informations- bärare som tagits i beslag och spegelkopior som har gjorts av hela informationsbärarens innehåll, eller av hela innehållet i ett externt lagringsutrymme (t.ex. innehållet i ett internetbaserat användarkonto) som man fått tillgång till vid en undersökning på distans. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering selektiv kopiering har gjorts har det nämligen skett ett urval mot- svarande det som görs i samband med beslag av traditionella pappers- handlingar. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgift- erna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. Vår uppfattning är att de över- flödiga uppgifterna, dvs. de som saknar intresse i brottsutredningen, i princip är lika skyddsvärda oavsett om de finns hos förundersök- ningsmyndigheten, hos domstol, hos en arkivmyndighet eller någon annan myndighet, t.ex. för att den överlämnats dit för analys. Skyddsintresset är lika starkt oavsett om förundersökningen pågår eller har avslutats. Mycket talar därför för att sådana uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som finns i en beslagtagen eller kopierad informationsbärare eller motsvarande borde gälla oavsett var och i vilket sammanhang de förekommer. En sådan regel kan dock inte vara ovillkorlig, utan måste förenas med de undantag och sekretessbrytande bestämmelser som behövs för att verksamheten ska kunna bedrivas och för att tillgodose insynsintresset, när ett sådant finns. Undantag och sekretessbrytande bestämmelser Det särskilda skyddsintresset för uppgifterna hänger som sagts ihop med att många av uppgifterna saknar intresse för den brotts- utredning där beslaget eller kopieringen gjorts. När det gäller upp- gifter som är relevanta i utredningen finns det däremot ett insyns- intresse. Detta gäller inte bara om åtal väcks och uppgifterna ges in till domstol utan också i viss mån om förundersökningen t.ex. läggs ner. När det gäller uppgifter som ges in till domstol talar det mesta för att regleringen bör motsvara det som gäller i fråga om sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL, dvs. att sekretessen för uppgiften som huvud- regel upphör både hos förundersökningsmyndigheten och domstolen. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering Sekretessen får givetvis inte hindra att uppgifterna används på alla de sätt som kan behövas under en förundersökning och i sam- band med åtal. Det innebär att den inte får hindra att uppgifter lämnas för analys eller liknande till andra myndigheter och sak- kunniga, lämnas från polis till åklagare, eller mellan Polismyndig- heten och m.m. Vid utformning av regleringen lär man kunna finna ledning i de undantag och sekretessbrytande regler som gäller i fråga om sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL. Det är svårare att formulera en regel som tar om hand insyns- instresset i de fall förundersökningen avslutas utan att åtal väcks. Med andra ord är det inte alldeles enkelt att formulera vilka upp- gifter som i den situationen ska omfattas av absolut sekretess och vilka som ska omfattas av de vanliga sekretessreglerna avseende förundersökningsuppgifter. Ytterligare en fråga som måste lösas för det fall en bestämmelse om absolut sekretess införs är förhållandet mellan den nya tystnads- plikten och meddelarfriheten. Meddelarfrihet är, lite förenklat, rätten för envar att lämna uppgifter till en journalist, författare eller medie- företag för publicering eller att själv publicera uppgiften (1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, 1991:1469). För offentligt anställda gäller meddelarfriheten som huvudregel även för uppgifter som omfattas av tystnadsplikt på grund av anställningen. Vissa särskilt utpekade tystnadsplikter har dock företräde framför meddelarfriheten. Tystnadsplikten enligt 35 kap. 1 § OSL är inte en sådan. Sekretesstiden för allmänna handlingar bör, i enlighet med vad som gäller i andra bestämmelser på området, begränsas till . Huvudprincipen i arkivlagen (1990:782) är att allmänna handlingar ska bevaras i myndigheternas arkiv. Utöver gallring och överlämnande till en arkivmyndighet får en statlig myndighet endast avhända sig allmänna handlingar om det finns författningsstöd eller ett särskilt beslut av regeringen (12 § första stycket arkivlagen). är myndigheterna skyldiga att återställa besittningsrubbningen av det beslagtagna när ett beslag har hävts (27 kap. 8 a § RB). Sekretess, registrering, bevarande och arkivering denna bakgrund i uppdrag att analysera och ta ställning till hur kraven på bevarande och arkivering förhåller sig till skyldigheten att återställa besittningsrubbningen av det beslagtagna när beslaget har hävts. Resonemangen bygger på antagandet att information som lagras i beslagtagna föremål (dvs. upptagningar) och beslagtagna traditionella handlingar och kopior av de nämnda handling- arna är allmänna handlingar. Enligt 2 kap. 18 § TF meddelas grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar i lag. Sådana bestämmelser finns i arkivlagen. Utgångspunkten enligt arkivlagen är att allmänna hand- lingar ska bevaras. Bevarandeskyldigheten gäller dock inte oinskränkt. Det finns i 9–12 §§ arkivlagen bestämmelser om när en statlig myn- dighet får avhända sig allmänna handlingar. Av dessa har bara 10 och 12 §§ relevans för de frågor som vi ska behandla. Vi begränsar därför vår framställning om gällande rätt till dessa två paragrafer. Av 10 § framgår det att allmänna handlingar får gallras. Med gall- ring avses att handlingen eller uppgifter i handlingen förstörs eller att man med handlingen vidtar andra åtgärder som innebär en för- lust av betydelsebärande data, förlust av möjliga sammanställningar, förlust av sökmöjligheter eller förlust av möjligheter att bedöma hand- lingarnas autenticitet (2 kap. RA-FS 2008:4). Begreppet gallring är av hävd förknippat med arkivhandlingar. Detta är naturligt då gall- ring knappast annat än i undantagsfall kan tänkas vara tillåtlig bland handlingar i ett pågående ärende (prop. 1989/90:72 s. 76). Vid gall- ring ska alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Gallringsregler finns för statliga myndigheter i huvudsak i särskilda föreskrifter som med- delas av . När en handling gallrats finns den inte längre i myndighetens verksamhet. Enligt en uppfattning har den därmed förlorat sin status som allmän handling. Det skulle innebära att eventuella kvar- glömda exemplar, t.ex. kopior som en tjänsteman kan ha sparat i en Sekretess, registrering, bevarande och arkivering pärm eller på sin hårddisk, inte är allmän handling efter det att gallring skett. Det finns dock även andra uppfattningar i frågan, som går ut på att handlingen är allmän trots att gallring skett av ori- ginalet. I 12 § första stycket arkivlagen finns en bestämmelse som har till syfte att säkra att de statliga myndigheterna inte gör sig av med material på ett godtyckligt sätt. I den föreskrivs att statliga myndigheter, utöver vad som följer av bestämmelserna i 9, 10 och 11 §§ arkivlagen, endast får avhända sig allmänna handlingar genom sådant återlämnande eller överlämnande som sker med särskilt författningsstöd eller särskilt beslut av regeringen. I förarbetena till bestämmelsen anges ansökningshandlingar från arbetssökande som inte fått en viss tjänst som exempel på handlingar som bör kunna återlämnas. Som ett exempel på när överlämnande till en annan myndighet bör kunna ske tas i propositionen upp kvalificerat hem- liga handlingar som helt eller till vissa delar har upprättats hos en myndighet men som av sekretesskäl bör finnas samlade hos en annan, överordnad myndighet. har i föreskrifter meddelat bestämmelser om när återlämnande och överlämnande får ske. I paragrafens andra stycke framgår det att förbudet mot avhändande inte gäller sådana handlingar som myndigheten har fått som lån. Exempel på vanliga lån i förvaltningen är remisser för yttrande, då akten från en myndighet översänds till en annan. Inom rättskip- ningen förekommer lån av domstolsakter framför allt i samband med överklaganden. Givetvis ska sådana lånade akter återställas. Förbudet mot avhändande av allmänna handlingar hindrar inte att dubbletter av handlingar rensas bort från en akt. I ett sådant fall finns ju ändå den allmänna handlingen kvar hos myndigheten (prop. 1989/90:72 s. 78 och 79). 12.4.3Överväganden om bevarande och arkivering Bedömning: Bestämmelserna i 27 kap. om hur beslagtaget gods ska hanteras när beslaget hävs utgör sådant författningsstöd som krävs enligt arkivlagen för att statliga myn- digheter ska få avhända sig allmänna handlingar. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering Utgångspunkten i arkivlagen är att allmänna handlingar ska bevaras i myndigheternas arkiv. Emellertid finns det också regler om hur myndigheterna får göra sig av med allmänna handlingar, bl.a. genom gallring eller genom återlämnande eller överlämnande som sker med stöd av lag eller föreskrift som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, eller särskilt beslut av regeringen. Även om bevarande är huvudregeln i många fall, finns det alltså flera möjligheter för myndigheterna att göra sig av med allmänna handlingar. Att inte alla allmänna handlingar bevaras för evigt är för övrigt nödvändigt för att myndigheternas arkiv inte ska bli alltför omfattande. Beslag får bara användas för vissa i angivna syften. Det är ett tvångsmedel, vilket innebär att olika slags hand- lingar kan tillföras utredningen mot innehavarens vilja. Som vi har utvecklat på flera andra håll i betänkandet är det numera vanligt att stora mängder överflödig information ingår i ett beslag av t.ex. en dator. Sådan information kan helt sakna relevans för brottsutred- ningen, och följa med i beslagsmassan enbart av tekniska och prak- tiska skäl. Allmänhetens intresse av insyn i detta slags överflödig information är synnerligen begränsat. Om beslaget hävs för att informationen visar sig sakna relevans för brottsutredningen, kan utomstående knappast göra anspråk på att ha något egentligt intresse av att kunna ta del av informationen. När beslaget gäller något som frånhänts annan genom brott och beslaget skett enbart i syfte att saken ska kunna återställas, kan man över huvud taget inte tala om något relevant insynsintresse. Snarare kan man faktiskt hävda att en sådan insyn kan leda till en dubbel utsatthet för brottsoffer, som först frånhänts sin egendom och sedan får acceptera att utomstå- ende får insyn i helt privata förhållanden utan allmänt intresse. Om beslaget hävs därför att en kopia av det beslagtagna är till- räcklig, kan myndigheten oftast inte anses ha avhänt sig hand- lingen. Det bör dock i så fall beaktas om kopian är identisk med det beslagtagna, eller om den har en annan form. Som framgått av framställningen om gällande rätt kan nämligen redan en förlust av möjligheter till sökning eller sammanställning ses som en form av gallring (2 kap. RA-FS 2008:4). En utskrift av en elektronisk hand- ling kan alltså inte helt sägas motsvara den elektroniska handlingen. måste man utgå från att beslagsmyndigheten framställer de kopior som är relevanta för brottsutredningen. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering finns något intresse från brottsutredningssynpunkt av att spara en elektronisk kopia utan bara en utskrift, kan allmänheten knappast anses ha något relevant insynsintresse i den elektroniska handlingen. Med hänsyn till det som sagts, finns det enligt vår mening ingen principiell motsättning mellan reglerna om återställande av besittningsrubbningen vid hävande av beslag och reglerna om be- varande av allmänna handlingar. Det finns lagstöd i arkivlagen för att avhändande av allmänna handlingar kan ske både genom gallring och på annat sätt, och det är förenligt med syftet bakom beslags- institutet att så sker. Reglerna i 27 kap. RB får anses utgöra sådant författningsstöd som krävs för att myndigheterna ska få avhända sig en allmän handling. De innebär också att myndigheternas beslut kring beslaget dokumenteras på ett sätt som ger möjlighet till insyn i verksamheten. Reglerna om hävande av beslag kan däremot inte anses ge stöd för förstörande av kopior som finns kvar efter att beslaget hävts och inte heller av kopior som framställts i stället för ett beslag med stöd av de nya regler om kopiering som vi föreslår i kapitel 7. Vi lämnar förslag om regler om förstörande av kopior i kapitel 9. 13Edition och alternativ till husrannsakan och beslag Förutom beslag och husrannsakan kan även edition användas för att de brottsbekämpande myndigheterna ska få tillgång till skrift- liga bevis som är av betydelse för en brottsutredning (23 kap. 12 § andra stycket och 38 kap. , RB). Den faktiska användningen av edition i brottmål är dock mycket begränsad. Till exempel är den misstänkte och hans eller hennes närstående undan- tagna från editionsplikten. Det har från editionsskyldigheten också gjorts motsvarande undantag som finns i beslagsförbudsregeln i 27 kap. 2 § första stycket RB för handlingar vars innehåll omfattas av frågeförbudet. Vidare framgår det av praxis att ett editionsföre- läggande bara får meddelas när utredningen kommit så långt att det finns någon som är skäligen misstänkt (NJA 2003 s. 107). I det mål om husrannsakan som avgjordes av () och som vi tagit upp i det här betänkandet (NJA 2015 s. 631) ville åklagaren göra en husrann- sakan på tidningen redaktion. Syftet med husrann- sakan var att man skulle leta efter och beslagta en eller flera elek- troniska informationsbärare (datorer) som innehöll omaskerade fotografier av personer som kunde ha medverkat i allvarlig brotts- lighet. Man ville identifiera personerna med hjälp av fotografierna. Enligt HD utgjorde proportionalitetsprincipen i det fallet hinder mot husrannsakan. HD:s beslut väcker frågan om det i vissa fall bör vara möjligt att kunna komma åt elektroniskt lagrad information – och möjligen även annan information – på ett mindre ingripande sätt än genom husrannsakan och beslag. Det finns anledning att överväga om rätten, när den informationsbärare där den eftersökta informationen finns Edition och alternativ till husrannsakan och beslag kan antas innehålla annan och skyddad information, ska få besluta om att innehavaren i en eller annan form ska överlämna den efter- sökta och oskyddade informationen och endast denna. En sådan ordning behöver i så fall samordnas med reglerna om edition. Det finns också skäl att se över om editionsreglerna, som i lik- het med beslagsreglerna tar sikte på skriftliga handlingar, bör an- passas till den tekniska utvecklingen. Att information är elektro- niskt lagrad hindrar inte att utskrifter av informationen görs till föremål för edition (NJA 1998 s. 829). Det har dock anförts att det är oklart om det går att få tillgång till datalagrat material också i annan form än genom utskrifter, även om det har antagits att så skulle vara fallet.1 En motsvarande begränsning till skriftlig handling finns även i bestämmelserna om syn (39 kap. 5 § RB). Vi har i uppdrag att –analysera och ta ställning till om det finns anledning att anpassa bestämmelserna om edition till modern teknik, –analysera och ta ställning till om det finns anledning att införa en möjlighet att få tillgång till information på något annat sätt än genom husrannsakan och beslag,