sou · H5B361 · 2017-06-29 00:00:00 — Mot bakgrund av att systemet för villkorlig frigivning skulle bygga på obligatoriska regler ansåg sig inte kunna lämna ett förslag som innebar en prövning i det enskilda fallet. Inte heller beträffande unga lagöverträdare lämnades förslag till positiv särbehandling i fråga om villkorlig frigivning. överväganden och pågående arbeten ansåg att ett system med obligatorisk vill- korlig frigivning av rättviseskäl inte var förenligt med en individuell prövning av behovet av övervakning. Antingen borde alla villkorligt frigivna ställas under övervakning eller ingen. Att ställa alla under övervakning var inte en ändamålsenlig användning av frivårdens resurser och utredningen föreslog därför att ingen skulle ställas under övervakning efter villkorlig frigivning. konsta- terade att tiden efter frigivning från anstalt är en särskilt känslig period för den dömde. Utredningen föreslog att behovet av stöd, hjälp och kontroll skulle tillgodoses genom ett system med frigiv- ningspermission. Frigivningspermission skulle vara obligatorisk och omfatta alla som avtjänade fängelsestraff eller mer. Permissionen skulle äga rum före den villkorliga frigiv- ningen och kunna pågå i . Anstalten skulle ha ansva- ret för den intagne under frigivningspermissionen. Anstaltsperso- nalen skulle också under permissionen se till att frivignings- förberedelser som vidtagits omsattes i praktiskt handlande. Under frigivningspermissionen skulle den intagne åläggas kontaktskyldighet och anstalten skulle även i övrigt kunna lämna föreskrifter.8 tillsattes en kommitté med uppdrag att göra en över- gripande översyn av påföljdssystemet. Kommittén antog namnet . Uppdraget innehöll tre huvuddelar: påföljds- systemets uppbyggnad, den villkorliga frigivningen och alternativen till fängelse. I uppdraget avseende villkorlig frigivning ingick att förutsättningslöst pröva om systemet med villkorlig frigivning borde finnas kvar. Ett system med villkorlig frigivning borde enligt direk- tiven som huvudprincip innebära en rimlig överensstämmelse mellan det straff som domstolen dömt ut och det straff som den dömde behöver avtjäna. I normalfallet borde villkorlig frigivning därför inte kunna ske innan två tredjedelar av straffet verkställts. I direktiven angavs också att det fanns starka skäl för att låta frigivnings- tidpunkten styras av fakultativa regler. 8 SOU 1991:45 s. 149 ff. överväganden och pågående arbeten överlämnade betänkan- det Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91). Kommitténs förslag låg till grund för de ändringar som 1999 genomfördes i reglerna om villkorlig frigivning.9 Kommittén fann vid en samlad bedömning övervägande skäl tala för ett bibehållande av den villkorliga frigiv- ningen, men att det fanns skäl att i betydande utsträckning genom- föra förändringar i systemet. I fråga om de skäl som talade för att behålla systemet med villkorlig frigivning framhöll kommittén att systemet på ett rimligt sätt löser problemet med hur övergången från vistelsen i anstalt till livet i frihet bör vara anordnad. Ett system med villkorlig frigivning ger utrymme för att på ett naturligt sätt ställa krav på den frigivne om skötsamhet och brottsfrihet som det innebär att sanktioner kan tillgripas mot den som inte uppfyller de krav som ställs på honom. För i vart fall de som avtjänat i anstalt ansågs det lämpligt med övervakning efter frigivningen. Den villkorliga frigivningen ansågs också ge möjlighet att på ett ända- målsenligt sätt utforma reaktionen mot den som efter avtjänandet av ett fängelsestraff fortsätter att begå brott. Kommittén framhöll att det också inom ramen för ett system utan villkorlig frigivning var möjligt att skapa ett system där man genom andra lagtekniska lösningar behöll de flesta av fördelarna som är förenade med vill- korlig frigivning. Det konstaterades att system med villkorlig fri- givning fanns i alla med jämförbara länder och att det är en fördel i det internationella samarbetet att inte ha en ordning som skiljer sig från vad som gäller i andra länder. Av avgörande bety- delse för ställningstagandet var emellertid de effekter som avskaff- ande av den villkorliga frigivningen skulle få på anstaltspopulationen. En sådan ökning av repression ansågs inte befogad. ansåg att den villkorliga frigivningen i betydande utsträckning borde styras av obligatoriska regler, som gäller lika för alla och som inte innefattar en prövning i varje enskilt fall. Att reglerna fick ett visst mått av fakultativt inslag ansågs dock nödvändigt för att systemet med villkorlig frigivning skulle vara trovärdigt och mera allmänt kunna accepteras. Enligt kommittén fanns det bara ett kriterium som var användbart vid konstruerande av ett fakultativt inslag för bestämmande av frigivningstidpunkten, 1997/98:96. överväganden och pågående arbeten nämligen den intagnes skötsamhet under anstaltsvistelsen. Senare- läggning av frigivningstidpunkten föreslogs därför kunna ske endast om den dömde i väsentlig grad brutit mot vad som gäller för verk- ställigheten. Enligt kommittén utgjorde varken frigivningssituationen eller risken för fortsatt brottslighet lämpliga kriterier för ett fakultativt inslag i reglerna om villkorlig frigivning. Beaktande av frigivnings- situationen avfärdades av rättviseskäl. Det ansågs helt enkelt inte godtagbart att intagna skulle avtjäna en större del av straffet i anstalt bara för att de t.ex. saknade bostad och arbete. I fråga om risk för fortsatt brottslighet konstaterades att strafflagstiftningen, sedd i ett samhälleligt perspektiv, visserligen syftade till att minska brottsligheten. Enligt kommittén måste ingripanden mot enskilda personer dock dikteras av de brott som de gjort sig skyldiga till. Att hålla någon inspärrad ytterligare tid på den grunden att man bedömer att det finns en risk för att han eller hon efter frigivningen kommer att fortsätta begå brott ansågs inte etiskt försvarbart. Kommittén framhöll också att tillgänglig kriminologisk forskning visat att förutsägelser om individuella återfallsrisker var osäkra och kännetecknades av många felaktiga bedömningar. Det ansågs inte rimligt att basera beslut om frigivningstidpunkten i det enskilda fallet på så bräcklig grund. förslag avseende villkorlig frigivning behandlades i propositionen Vissa reformer av påföljdssystemet 1997/98:96). Regeringen anslöt sig till bedömningen att reg- lerna om villkorlig frigivning skulle vara i princip obligatoriska och att villkorlig frigivning skulle ske efter två tredjedelar av strafftiden. I propositionen anges att starka rättviseskäl talar för att reglerna om villkorlig frigivning i princip ska vara obligatoriska. Vidare an- ges att en långtgående fakultativitet där omständigheterna i det enskilda fallet ska avgöra om en intagen ska friges eller inte öppnar upp för godtycke och social diskriminering. I enlighet med kom- mitténs förslag ansåg regeringen att det fakultativa inslaget i reglerna skulle bestå i en möjlighet att senarelägga frigivningen om den intagne misskötte sig . Prövotidens längd ändrades också till att motsvara reststraffet, dock . hade gällt att prövotiden schablonmässigt bestämdes till . Längre prövotider kunde fastställas av men det förekom sällan. överväganden och pågående arbeten tillsattes en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utarbeta förslag till en ny kriminalvårdslag. Kommittén antog namnet . Genom tilläggsdirektiv beslutades att kommittén inte längre skulle vara förhindrad att föreslå förändringar i reglerna om tidpunkten för villkorlig frigiv- ning från fängelsestraff.10 Kommittén överlämnade be- tänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54). I betänkandet föreslogs bl.a. att reglerna om villkorlig frigivning skulle ändras och ges ett ökat fakultativt inslag. Enligt förslaget skulle villkorlig frigivning ske när två tredjedelar av straffet hade avtjänats, om det inte då fanns synnerliga skäl mot frigivning. Be- dömningen av om det fanns synnerliga skäl mot villkorlig frigiv- ning skulle göras med utgångspunkt i hur den dömde hade skött sig under verkställigheten, varvid särskilt skulle beaktas om den dömde uppträtt hotfullt eller våldsamt mot personal eller medintagna eller på annat sätt stört ordningen eller säkerheten i anstalt, rymt eller avvikit i samband med permission eller vägrat att genomgå behand- ling som ansetts nödvändig för hans eller hennes anpassning till samhället. Som skäl för förslaget åberopade kommittén att man annars gick miste om ett viktigt instrument till skötsamhet och föränd- ringsvilja. Enligt kommittén hade senareläggning ofta inte någon effekt alls för att förmå en intagen till skötsamhet och föränd- ringsvilja. Den huvudsakliga anledningen ansågs vara att beslut om senareläggning ofta fattades innan effekten märktes för den dömde vilket minskade förutsättningarna att arbeta med återfalls- förebyggande åtgärder. förslag om ändrade regler om villkor- lig frigivning behandlades i propositionen En modernare kriminal- vårdslag (prop. 2005/06:123). Regeringen delade kommitténs bedöm- ning om att huvudregeln även framöver skulle vara att villkorlig frigivning skulle ske efter två tredjedelar av strafftiden. På sätt som kommittén förslagit fanns också enligt regeringen skäl att ge Kri- minalvården andra och mer verkningsfulla möjligheter att markera mot allvarlig misskötsamhet. Det framstod vidare enligt regeringen som rimligt att den som allvarligt misskött sig får avtjäna en längre 10 Dir. 2004:33. överväganden och pågående arbeten tid av fängelsestraffet innan han eller hon friges villkorligt. Regeringen anförde att möjligheten att låta den som missköter sig drabbas av någon form av negativ konsekvens utgör en viktig beståndsdel av en mer individuell verkställighet. Den villkorliga frigivningen skulle därför få skjutas upp om det fanns synnerliga skäl. Vid bedöm- ningen skulle särskilt beaktas om den intagne på ett allvarligt sätt brutit mot de föreskrifter och villkor som gällde för verkställigheten. 4.4Pågående arbete av betydelse för uppdraget 4.4.1Psykiatrilagsutredningens förslag till ett system med samhällsskyddsåtgärder tillsatte regeringen en utredning att göra en översyn av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård samt lämna förslag till ny lagstiftning på området.11 Utredningen antog namnet . I uppdraget ingick bl.a. att lämna förslag till hur psykiskt störda lagöverträdare skulle omhändertas inom den psykiatriska vården och hur intresset av samhällsskydd kunde tillgodoses. lämnade sina förslag 2012 i betänkandet Psykiatrin och lagen – tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17). Betänkandet innehåller omfattande förslag och behandlas fortfarande inom Regeringskansliet.12 Psykiatrilagsutred- ningens förslag har sin utgångspunkt i de förslag som lämnades av (SOU 2002:3). har föreslagit att det införs ett krav på tillräknelighet. Enligt förslaget ska en gärning inte utgöra brott om den begås av någon som till följd av en allvarlig psykisk störning, en tillfällig sinnesförvirring, en svår utvecklingsstörning eller ett all- 12De lagförslag som lämnades i betänkandet har efter omarbetning delvis utgjort underlag för två propositioner. Den första propositionen var Ordning och säkerhet vid Rättsmedicinal- verkets rättspsykiatriska undersökningsenheter (prop. 2013/14:222), Den andra propositionen, Elektronisk kommunikation och andra säkerhetsåtgärder vid psykiatrisk tvångsvård 2013/14:119). Lagförslagen har antagits av . Delvis med utgångspunkt från förslag har det inom utarbetats en prome- moria, Delaktighet och rättssäkerhet vid psykiatrisk tvångsvård (Ds 2014:28). Förslagen be- handlas i propositionen Ökad patientmedverkan vid psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård (prop. 2016/17:94). överväganden och pågående arbeten varligt demenstillstånd saknade förmåga att förstå gärningens inne- börd i den situation i vilken han eller hon befann sig. Inte heller ska en gärning utgöra brott om gärningsmannen hade en sådan förmåga men till följd av en allvarlig psykisk störning, en tillfällig sinnes- förvirring, en svår utvecklingsstörning eller ett allvarligt demens- tillstånd saknade förmåga att anpassa sitt handlande efter den. Vidare har föreslagit att påföljden rätts- psykiatrisk vård avskaffas och att normala bestämmelser om påföljds- bestämning ska gälla även för psykiskt störda lagöverträdare som fällts till ansvar. Vid bedömningen av straffvärdet ska som för- mildrande omständighet särskilt beaktas om den tilltalade till följd av en psykisk störning, en sinnesrörelse eller av någon annan orsak haft nedsatt förmåga att förstå gärningens innebörd i den situation i vilken han eller hon befann sig eller att anpassa sitt handlande efter en sådan förståelse eller att kontrollera sitt handlande. En pågående behandling av en psykisk störning som kan antas ha sam- band med brottsligheten ska kunna beaktas som ett särskilt skäl för val av skyddstillsyn i stället för fängelse. I syfte att förhindra att en gärningsman på nytt begår en allvar- lig våldsgärning av allvarligt slag föreslås ett system med möjlighet att besluta om särskilda skyddsåtgärder. Särskilda skyddsåtgärder föreslås kunna genomföras i sluten eller öppen form. Vid genom- förande av särskilda skyddsåtgärder i sluten form ska den som är föremål för åtgärderna placeras i en särskild skyddsenhet. Förslagen innebär att det görs en tydlig uppdelning mellan straffrättsligt ansvar och intresset av skydd mot fortsatta angrepp mot män- niskors liv eller hälsa. Systemet med särskilda skyddsåtgärder för- slås vara fristående och placeras utanför det straffrättsliga systemet. Möjligheten att besluta om särskilda skyddsåtgärder avser att för- hindra att en gärningsman på nytt begår gärningar av allvarligt slag. I huvudsak är det den kategori av personer som döms till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning som antas bli föremål för särskilda skyddsåtgärder. Det innebär att särskilda skyddsåtgärder ska kunna beslutas i två situationer. Den ena situa- tionen är när en gärningsman har begått en otillåten gärning som inte utgör brott eftersom kravet på tillräknelighet inte är uppfyllt. Den andra situationen är när en gärningsman ska friges efter att ha undergått ett fängelsestraff eller sluten ungdomsvård efter att ha dömts för ett brott som han eller hon har begått under på- överväganden och pågående arbeten verkan av en allvarlig psykisk störning, en tillfällig sinneförvirring en svår utvecklingsstörning eller ett allvarligt demenstillstånd. I båda situationerna ska det krävas att gärningen har riktat sig mot eller medfört fara för någon annans liv eller hälsa och att det i straff- skalan för det fullbordade brottet inte var föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Det ska också krävas att det med hänsyn till gärningsmannens eller den dömdes psykiska tillstånd, hans eller hennes tidigare begångna gärningar och omständig- heterna i övrigt finns en påtaglig risk för att han eller hon på nytt begår en gärning som riktar sig mot eller medför fara för någon annans liv eller hälsa och är av allvarligt slag. tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att göra en översyn av påföljdssystemet för såväl vuxna som unga lagöver- trädare.13 I uppdraget ingick bl.a. att –analysera hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas, –utreda vilken betydelse tidigare brottslighet ska tillmätas, –undersöka behovet av förslag som ger flerfaldig brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen eller som motverkar sådan brottslighet mer effektivt, –analysera hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas, –utreda hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll ingripandena ska ha samt hur reaktion- erna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas, –ta ställning till om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan användas i ökad utsträckning eller på annat sätt förändras, –utreda hur användningen av dagsböter kan öka och hur verk- ställigheten av böter kan effektiviseras, 13 Dir. 2009:60. överväganden och pågående arbeten –ta ställning till om den som har fyllt ska behandlas som en vuxen lagöverträdare, –se över de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare ska och användningen av böter för brott , samt –ta ställning till om ett system med villkorligt fängelse ska införas. Utredningen, som antog namnet , lämnande betänkandet Nya påföljder (SOU 2012:34). Betänkandet innehåller omfattande förslag och behandlas fortfarande inom . Utredningens förslag om ändringar i de s.k. billig- hetsskälen i 29 kap. 5 § och reglerna i 34 kap. brotts- balken om ny påföljd efter tidigare dom och har legat till grund för lagändringar som behandlats i proposition (2014/15:37) Strafflindring vid medverkan till utredning av egen brottslighet respektive proposi- tion (2015/16:151) Ny påföljd efter tidigare dom. Bland förslag finns ett förslag om att på- följderna villkorlig dom och skyddstillsyn ska ersättas med villkor- ligt fängelse. I det följande redogörs för förslaget om villkorligt fängelse. Enligt förslaget ska ett beslut om att ett fängelsestraff ska vara villkorligt innebära att den dömde inte behöver verkställa straffet i kriminalvårdsanstalt om han eller hon uppfyller vissa villkor. Villkoren ska bestå av att den dömde under en prövotid dels av- håller sig från fortsatt brottslighet, dels fullgör den tilläggssanktion som det villkorliga fängelsestraffet förenas med. Prövotiden ska enligt huvudregeln vara . Tilläggssanktionerna kan vara en skyldighet för den dömde att betala dagsböter, fullgöra samhälls- tjänst eller underkasta sig vård eller behandling. Även övervakning, kontroll och anmälningsskyldighet kan utgöra tilläggssanktioner. Valet av tilläggssanktion ska göras med utgångspunkt i fängelse- straffets längd. Tilläggssanktionen ska i vissa fall kunna bestå av hemarrest alternativt ett förbud för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats eller inom ett särskilt angivet område, ett förbud för den dömde att under vissa tider lämna ett särskilt an- givet område, eller en skyldighet för den dömde att under vissa tider vistas på en särskilt angiven plats. Efterlevnaden av åtgärderna ska kunna kontrolleras med elektroniska hjälpmedel. överväganden och pågående arbeten har föreslagit att möjligheten att avtjäna kortare fängelsestraff genom elektronisk kontroll (s.k. elektronisk fotboja) ska utgå och att det i stället ska finnas möjlighet att kom- binera ett villkorligt fängelsestraff med ett förbud för den dömde att lämna bostaden, s.k. hemarrest. Hemarrest ska endast kunna användas som tilläggssanktion om den tilltalade har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt eller i sådan utsträckning att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelsestraffet ska vara villkorligt. Om den tilltalade har behov av vård eller behandling för miss- bruk av beroendeframkallande medel eller för något annat särskilt förhållande som kan antas ha bidragit till den begångna brotts- ligheten, eller om det finns brotts- eller missbruksrelaterad pro- gramverksamhet som bedöms lämplig för honom eller henne att genomgå, föreslås att villkorligt fängelse i stället för dagsböter, sam- hällstjänst, övervaknings- och kontrollsanktion eller hemarrest ska kunna förenas med en s.k. vård- eller påverkanssanktion. De in- satser som vidtas inom ramen för en sådan tilläggssanktion måste vara lika ingripande som en tilläggsanktion avseende dagsböter, samhällstjänst, övervakning och kontroll eller hemarrest hade varit. I annat fall ska en tilläggssanktion om vård eller påverkan kunna kombineras med dagsböter, samhällstjänst eller en övervaknings- och kontrollsanktion. Om det villkorliga fängelsestraffets längd upp- går till , eller om den tilltalade har gjort sig skyldig till brott på sådant sätt eller i sådan utsträckning att det annars inte hade funnits förutsättningar att besluta att fängelse- straffet ska vara villkorligt ska kontraktsvård kunna användas som tilläggssanktion. Enligt ska återfall i brott leda till en mer ingripande påföljd än för den som tidigare är ostraffad. Återfall i brott för villkorligt fängelse ska vara ett skäl mot att besluta att ett fängelsestraff för den nya brottsligheten ska vara villkorligt. Om återfallet kan beaktas tillräckligt genom att det vill- korliga fängelsestraffet förenas med en tilläggssanktion av mer in- gripande slag än vad som annars hade kommit i fråga ska det dock vara möjligt att döma till villkorligt fängelse på nytt. Kriminalvården ska ha ansvar för verkställigheten av villkorligt fängelse och se till att utdömda tilläggsanktioner verkställs. Under fullgörande av en tilläggssanktion ska gälla ett allmänt krav på nykter- överväganden och pågående arbeten het och drogfrihet. Nykterheten och drogfriheten ska kunna kon- trolleras genom provtagning. Bristande verkställighet av tilläggssanktion till villkorligt fängelse ska enligt förslaget i första hand mötas genom att Kriminalvården genom informella påpekanden inskärper vikten av att tilläggssank- tionen fullgörs eller vidtar justeringar som ryms inom ramen för den utdömda sanktionen. Om informella åtgärder inte är tillräck- liga ska föreskrifter om t.ex. nykterhet och drogfrihet eller kontakt med en övervakare som syftar till att tilläggssanktionen verkställs kunna meddelas. Kriminalvården ska också kunna meddela varning. Om varning redan har meddelats eller om det kan antas att den dömde inte kommer att fullgöra tilläggssanktionen även om en varning meddelas, ska övervakningsnämnden ha möjlighet att för- länga prövotiden för det villkorliga fängelsestraffet till som längst eller att byta ut tilläggssanktionen mot en annan sanktion som är minst lika ingripande som den ursprungliga. I sista hand ska bristande verkställighet leda till beslut om att det villkorliga fängelse- straffet ska verkställas i kriminalvårdsanstalt. Ett sådant beslut ska meddelas av allmän domstol. Talan om verkställighet i anstalt ska föras av Kriminalvården. Enligt förslaget ska ett beslut om förverk- ande innebära att ett villkorligt fängelse i stället ska verkställas i anstalt. I skälig utsträckning ska tas hänsyn till vad den dömde under- gått till följd av det villkorliga fängelset. 4.4.3Tillkännagivande om skärpta regler för villkorlig frigivning har som sin mening tillkännagett att regeringen bör skärpa reglerna om villkorlig frigivning för dem som återfallit i likartad brottslighet.14 I justitieutskottets betänkande anförs att det finns en förhåll- andevis liten andel livsstilskriminella som står för en oproportio- nerligt stor andel av brottsligheten. Utskottet anger som sitt ställ- ningstagande att personer som har återfallit i likartad brottslighet bör vara frihetsberövade än vad som är fallet och att förändringar därför bör övervägas när det gäller möjligheten till 14 betänkande 2014/15:JuU17 och riksdagsskrivelse 2014/15:153. överväganden och pågående arbeten De som återfaller i likartad brottslighet och på nytt döms till fängelse bör inte som huvudregel friges villkorligt efter det att två tredjedelar av det utdömda straffet har verkställts. I stället bör han eller hon avtjäna i fängelse som bättre mot- svarar straffvärdet för det eller de nya brott som han eller hon dömts för. För att tiden i anstalt ska kunna åtföljas av en tidsperiod då den intagne ges möjlighet att återanpassa sig till ett liv i frihet bör den som återfaller i likartad brottslighet och döms till nytt fängelsestraff avtjäna minst tre fjärdedelar av det nya straffet. 4.4.4Tillkännagivande om skyldighet att delta i behandlingsprogram har som sin mening tillkännagett att regeringen bör över- väga om gärningsmän som dömts för vålds- eller sexualbrott bör ha en skyldighet att delta i lämpliga behandlingsprogram.15