sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — På direktivets område kommer registerförfatt- ningar och brottsdatalagen och dess förordning att gälla. På det om- råde som faller utanför förordningen och direktivet ska enligt data- skyddslagen förordningen och den lagen gälla. Det redovisade talar för att en utgångspunkt för kamerabevak- ningslagen ska vara att den endast bör innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning på grund av de specifika förhållanden som gäller för sådan bevakning till skillnad mot annan personuppgiftsbehandling. Lagen bör alltså inte innehålla bestäm- melser som i princip skulle utgöra upprepningar av bestämmelser som annars gäller för personuppgiftsbehandling. I lagen kan det dock behöva hänvisas till dessa bestämmelser för att tydliggöra vad som gäller för kamerabevakning. De bestämmelser som bör tas in i kamerabevakningslagen är så- dana som utgjort kärnan i svensk lagstiftning på kamera- bevakningsområdet, nämligen i första hand bestämmelser om krav på tillstånd eller liknande och, som redan berörts i avsnitt 9.1 ovan, bestämmelser om krav på upplysning om kamerabevakning. Lagen måste också innehålla bestämmelser om vad som menas med kamera- bevakning. Vidare kan det behövas ytterligare bestämmelser, t.ex. om vad som ska gälla om lagens krav åsidosätts. I det nu sagda ligger också att en restriktivitet ska prägla bedöm- ningarna av vilket innehåll kamerabevakningslagen bör ha. Lagen bör endast innehålla bestämmelser som avviker från vad som annars gäller för personuppgiftsbehandling i den utsträckning som bestäm- melserna kan motiveras av principiella skäl och av ett påtagligt prak- tiskt behov. Det utrymme som finns i EU-regleringen för särbestäm- melser i nationell rätt utgör just ett utrymme för undantag från vad som annars ska gälla och ska därför användas med försiktighet. Som övriga utgångspunkter för bestämmelserna i kamerabevak- ningslagen ska gälla följande. De bestämmelser som ska tas in i lagen bör, så långt det är för- enligt med EU-regleringen och ändamålsenligt, vara desamma för all kamerabevakning, oavsett om det är kamerabevakning som om- fattas av förordningen, kamerabevakning som avses i direktivet eller kamerabevakning som faller utanför förordningens och direktivets tillämpningsområden. Detta för att bestämmelserna ska bli så förut- sebara och lättillämpade som möjligt. Dessutom bör bestämmelserna i den utsträckning det är lämp- ligt utformas med motsvarande bestämmelser i dagens kameraöver- vakningslag som förebilder. Vissa begrepp i eller andra delar av den lagen har ett innehåll som är ändamålsenligt även framöver. Att inte behålla detta skulle i onödan kräva en förändrad praxis. 9.2.2Ökade möjligheter till kamerabevakning och ett förstärkt integritetsskydd Bedömning: Kamerabevakningslagen bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning. bör lagen ge ett förstärkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning, däribland på arbetsplatser. I avsnittet ovan om vilka allmänna utgångspunkter som ska gälla för den nya kamerabevakningslagen har bl.a. slagits fast att lagen i första hand bör innehålla bestämmelser om krav på tillstånd eller liknande och då i den utsträckning som sådana bestämmelser kan motiveras av principiella skäl och av ett påtagligt praktiskt behov. Även ur ett renodlat svenskt perspektiv finns det skäl att nu inta en något mer generös hållning till svenska bestämmelser som ger goda möjligheter att bedriva kamerabevakning. Dessa skäl utvecklas i det följande. Allmänt om behov av kamerabevakning och skydd mot intrång i den personliga integriteten Kamerabevakning kan användas i olika syften. Två viktiga syften är att förebygga, upptäcka eller utreda brott och att förhindra olyckor. Andra betydelsefulla syften kan vara kopplade till t.ex. arbetslivet, skolmiljön, jordbruk och skogsbruk eller miljön. Den tekniska utvecklingen går fort och allt talar för att denna utveckling kommer att fortsätta. Utvecklingen har medfört att möj- ligheterna att bedriva kamerabevakning för sådana syften som angetts liksom för andra ändamål som framstår som godtagbara har förbättrats avsevärt; tekniken har blivit billigare, mer tillgänglig och enklare att hantera och själva bevakningen kan bedrivas allt mer avancerat. Mot behovet av kamerabevakning står skyddet mot intrång i den personliga integriteten i den meningen att enskilda inte i onödan ska bli föremål för kamerabevakning. Den nya EU-regleringen bygger på en balans mellan behovet av behandling av personuppgifter och integritetsskyddet. Detsamma gäller för svensk lagstift- ning på kamerabevakningsområdet. Detta är grundläggande och ska gälla även framöver. Det måste följaktligen finnas en balans mellan behovet av kamera- bevakning och skyddet av den personliga integriteten i nu nämnd mening. Behovet av kamerabevakning och anspråket på integritetsskydd förändras Den balans som måste finnas mellan behovet av kamerabevakning och skyddet av den personliga integriteten innebär att så länge intresset av kamerabevakning är berättigat och väger tyngre än integritets- skyddsintresset får den enskilde acceptera det intrång i integriteten som bevakningen innebär. Vad som utgör berättigade intressen av kamerabevakning och hur tungt dessa väger är inte en gång för alla givet utan förändras i takt med samhällsutvecklingen. Det- samma gäller i viss mån synen på den personliga integriteten. Be- hoven av kamerabevakning i olika sammanhang kan bli starkare eller svagare och nya behov kan uppkomma, allmänhetens attityd till kamerabevakning kan förändras och tekniken för att vid kamera- bevakning skydda den personliga integriteten kan utvecklas. Vad först gäller behovet av kamerabevakning har det skett ett fler- tal viktigare förändringar i samhället . Dessa föränd- ringar kan mötas på olika sätt. Kamerabevakning kan utgöra en av flera verksamma åtgärder. Risken för och människors oro för terrorangrepp har ökat. har ett terrorangrepp skett i där ett tidigare terrordåd också skett. Vid angreppet dödades och skadades ett fler- har flera terrorangrepp skett även i andra länder i vår närhet, bl.a. i , , och . har också terrorhandlingar inträffat i t.ex. . Angreppen har exempelvis varit riktade mot tunnel- bana, restauranger, platser för musik- och idrottsevenemang samt promenadstråk och torg och har lett till att många människor mist livet eller skadats. Kamerabevakning har i flera av fallen bidragit till att brotten kunnat utredas och att terroristerna och deras med- hjälpare kunnat identifieras och lagföras. Skilda politiska eller religiösa åsikter i samhället har också i en ökande omfattning lett till olika former av angrepp på människor eller egendom som representerar en motsatt åsikt eller religion. Exempelvis har hoten mot journalister, som är en yrkesgrupp av sär- skild betydelse för det demokratiska samhället, ökat. Det finns också flera exempel på att personer tillhörande en viss religiös eller etnisk grupp eller lokaler som används av gruppen har utsatts för bl.a. hot och skadegörelse just p.g.a. denna tillhörighet. Mot denna bakgrund har regeringen tagit fram en nationell strategi mot terrorism som ska vara utgångspunkten för långsiktiga arbete på detta område både nationellt och internatio- nellt (skr. 2014/15:146). Syftet är att skapa en tydlig struktur för det arbete som krävs för att motverka terroristbrottslighet. Vikten av samverkan mellan olika aktörer har betonats. I strategin har det vidare slagits fast att terrorism bl.a. riktar sig mot offentliga platser som platser för kollektivtrafik och kultur- och köpcentra och att även tillfälliga arrangemang som idrotts- och kulturevenemang har visat sig vara tänkbara mål för terroristattentat. Även vissa typer av andra brott, liksom ordningsstörningar, begås ofta på och har ibland en direkt koppling till platser där ett stort antal människor samlas. Brotten och störningarna kan därför få allvarliga konsekvenser för människors liv och hälsa eller egen- dom. Det gäller exempelvis brott som begås av s.k. huliganer i sam- band med idrottsevenemang, inne på eller utanför idrottsarenorna eller på allmänna kommunikationer på vägen till eller från evene- . Sådan brottslighet utgör fortfarande ett stort problem. Också andra incidenter på sådana platser kan få allvarliga följd- verkningar. Som exempel kan nämnas om brand uppstår på en arena eller i en lokal som används för en konsert. Vid sådana händelser är det viktigt att platsen kan utrymmas snabbt och säkert och att räddningsinsatser från brandkårs- och sjukvårdspersonal kan styras på ett effektivt sätt. Ett ytterligare problem som har uppmärksammats och som är kopplat till stora folksamlingar eller vissa särskilda platser är att det förekommer att grupper av pojkar eller yngre män tafsar eller på annat sätt förgriper sig på flickor och unga kvinnor. Det har exempelvis inträffat på utomhuskonserter och i simhallar. Ett annat stort problem är att vissa bostadsområden i präglas av social oro, utanförskap och kriminalitet. Det skapar otrygg- het för de boende. I vissa områden förekommer att polis, rädd- ningspersonal och andra personer som utövar någon form av sam- hällelig funktion möts av grupper av personer som med våld och på andra sätt hindrar dem eller försvårar för dem att utföra sina arbets- uppgifter. Att dessa centrala funktioner i samhället av sådana skäl inte kan fungera på avsett vis och att de som arbetar i dessa inte kan göra det på ett tryggt sätt är självfallet oacceptabelt. I sådana områden kan det också finnas särskilda problem med att utreda brottslighet på grund av en låg anmälningsfrekvens och ett motstånd mot att vittna. Slutligen ska nämnas att flyktingsituationen har lett till att ett stort antal människor har sökt sig till , vilket bl.a. har medfört trångboddhet på befintliga asylboenden och behov av nya boenden. Det har i sin tur medfört brott och störningar på både befintliga och potentiella boenden, orsakade av såväl boende som externa personer. Att brottslighet kan bekämpas och lagföras är av grundläggande betydelse för samhället. Samhället blir tryggare att leva i, om brott helt kan förebyggas eller om pågående brott kan avbrytas. Att begångna brott i efterhand kan utredas och lagföras bidrar också till ett tryggare samhälle genom att straffsystemet på det sättet får av- sedd generell brottsavhållande verkan. Det visar att statsmakten menar allvar med straffbuden och beaktar brottsoffrens intressen. Uppgiften att bekämpa och lagföra brott är självfallet i första hand en fråga för polisen, åklagare och domstolar samt vissa andra myn- digheter. Men även andra, t.ex. kommuner, kan ha ett ansvar för eller ett särskilt intresse av att motverka brottslighet och också goda förutsättningar att göra det. Behovet av och kraven på samverkan mellan olika aktörer för detta ändamål ökar . Kamerabevakning är ett verktyg bland flera som kan förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet eller bidra till att begångna brott kan utredas och lagföras. Regeringen har lagt fram skrivelsen Tillsammans mot brott – Ett nationellt brottsförebyggande program (skr. 2016/17:126). I programmet är regeringens målsättningar för det brottsförebygg- ande arbetet inom olika politikområden samlade. Programmet ska även bidra till att öka kunskaperna om brottsförebyggande arbete och stimulera samverkan mellan fler aktörer. Programmet är en del av en större satsning på brottsförebyggande arbete. I programmet berörs allt från individinriktade insatser till förebyggande åtgärder mot situationer eller platser där risken för brott är hög. Kamera- bevakning behandlas under regeringens målsättningar vad gäller en ökad formell och informell kontroll. Där uttalas bl.a. att kamera- bevakning på särskilt brottsutsatta platser och för vissa brottstyper kan fungera som ett komplement till andra brottsförebyggande åtgärder och också underlätta avslöjandet av pågående brott samt vara av betydelse i efterföljande utredningar. Undersökningar, både svenska och utländska, visar att kamera- bevakning har vissa brottsförebyggande effekter. Det gäller i första hand platser där brottsnivån är hög och koncentrerad och brotten typiskt sett är planerade, såsom egendomsbrott. I sådana situationer kan kamerabevakning ha en direkt avskräckande verkan på poten- tiella brottslingar. Vidare kan realtidstillgång till material från kamerabevakning vara av stort värde för planlagda operativa brottsföre- byggande insatser. Det gäller t.ex. vid riktade insatser på en särskild plats. Med ledning av information från kamerabevakning kan polisen upptäcka när kända gärningsmän rör sig i området och ingripa före- byggande eller förhindra pågående brott. Det kan också finnas ett underrättelsemässigt behov av material från kamerabevakning, t.ex. för att verifiera om information från andra källor eller hypoteser i ett ärende är riktiga. Material från kamerabevakning kan även utgöra ett viktigt underlag för planering och vidtagande av skyddsåtgärder vid allvarliga hot mot en person eller viss egendom. Exempelvis kan materialet visa om en potentiell gärningsman uppehåller sig i den hotade personens närhet. Dessutom används material från kamerabevakning, både från Polis- myndighetens egen bevakning och andra aktörers bevakning, i brotts- Frågan om det funnits kameror på en brottsplats kon- trolleras alltid vid utredning av grova brott. Om brottet begåtts på eller i närheten av färdmedel såsom buss, tåg eller tunnelbana, tar polisen kontakt med den som ansvarar för kollektivtrafiken. Om det gäller en händelse vid en uttagsautomat, kontaktas den berörda banken. Polisen kan också uppsöka brottsplatsen för att få en upp- fattning om vilket material från kamerabevakning som finns att in- hämta därifrån. Materialet kan ge svar på frågor om själva händelse- förloppet och vilka personer eller föremål som varit involverade. Utifrån materialet kan det också vara möjligt att bedöma t.ex. när i tiden en händelse ägt rum, hur länge den pågått eller hur långt per- soner kan ha hunnit då de inte syns i bild. Ofta har materialet också betydelse för att kunna bedöma tillförlitligheten i uppgifter som tilltalade, målsägande och vittnen lämnar. Materialet kan ge det ytterligare stöd som krävs för att en domstol säkert ska kunna avgöra att den åtalade är gärningsmannen och att den gär- ning som åklagaren påstått har begåtts har inträffat. kan så- dant material utgöra den enda bevisningen. I andra fall kan mate- rialet ge en tydligare bild än vad muntliga uppgifter kan ge av hur allvarligt ett brott, t.ex. en grov misshandel, varit och därmed ge ett något bättre underlag för att bestämma hur strängt straff som ska dömas ut. Material från kamerabevakning kan alltså föra brottsutred- ningar framåt och bidra till – och ibland vara avgörande för – att lagföring också sker. Kamerabevakning kan följaktligen användas på olika sätt för att motverka brottslighet av alla typer, inte bara för att genom avskräck- ning förebygga planerade brott av viss typ. Även i övrigt kan kamerabevakning bidra till säkerhet och trygghet för människor, egendom och miljö. Kamerabevakning kan t.ex. inne- bära att olika slag av faror i trafiken, i naturen och på andra offent- liga platser kan upptäckas och avvärjas. Kamerabevakning kan också bidra till att verkningarna av inträffade olyckor och liknande händelser kan begränsas. Även andra intressen kan främjas genom använd- ning av kamerabevakning, t.ex. intresset av att upprätthålla en god arbetsmiljö. Kamerabevakning kan även ha en funktion att fylla i olika verksamheter för planering, kontroll m.m. Möjligheterna till kamera- bevakning för sådana ändamål förbättras i takt med den tekniska utvecklingen. Sammanfattningsvis har behoven av kamerabevakning ökat både när det gäller brottsutsatta platser eller platser med en generell hot- bild riktad mot sig och andra platser. De ovan beskrivna behoven av kamerabevakning tillgodoses dock inte fullt ut av möjligheterna enligt gällande rätt att bedriva kamerabevakning. Det kan vara svårt att visa att en plats är så drabbad av brott att den ska få kamerabevakas. För att inspelning av material ska få ske krävs vidare att platsen är särskilt brottsutsatt. Det fordrar utförlig dokumentation om att allvarlig eller omfattande brottslighet redan har inträffat på platsen. Vissa platser är inte, eller kan inte visas vara, frekvent utsatta för brott men löper likväl jämfört med andra platser i samhället en särskild risk att utsättas för brott. Det är oftast platser som drabbats av brottslighet av vissa typer och i viss omfattning eller som annars har en generell hotbild riktad mot sig. Som exempel kan nämnas lokaler och platser som används av reli- giösa samfund eller för asylboende. Även medieredaktioner kan ha en sådan hotbild riktad mot sig. På platser med nybyggnation, t.ex. nya bostäder, där en särskild risk för brottslighet på goda grunder kan antas i det enskilda fallet är det i regel omöjligt att på förhand visa platsens utsatthet för brott. Också andra platser kan löpa en särskild risk, som ibland till- fälligt kan öka ytterligare, att utsättas för allvarlig brottslighet men ha tillstånd till kamerabevakning som är begränsade i vissa avseenden. Det gäller t.ex. vissa platser för kollektivtrafik. På exem- pelvis större järnvägsstationer kan tillståndet medge bevakning endast av ett visst område eller trots att sådana platser kan utgöra potentiella objekt för terrorangrepp. Det har förekommit att en mer omfattande bevakning för att möta en hastigt upp- kommen förhöjd risk för terrorangrepp på en sådan plats åstad- kommits genom att ”tillfälligt tagit över” bevak- ningen från den som annars bedriver denna. har då åberopat sin möjlighet att bedriva kamerabevakning tillstånds- fritt . Huruvida ett sådant tillfälligt övertagande är invändningsfritt rättsligt sett är inte helt säkert. ning gäller vissa bestämmelser om säkerhet m.m., som i det enskilda fallet kan lägga hinder i vägen för en sådan lösning. Även på platser som kan visas vara brottsutsatta kan det vara svårt att få tillstånd till kamerabevakning. Det gäller främst gator och torg där det är kommunen som vill bedriva kamerabevakning i syfte att motverka brottslighet. Visserligen finns det inte något lag- ligt hinder mot att en kommun söker och beviljas tillstånd till så- dan bevakning. I rättspraxis har det emellertid slagits fast att det är en betydande skillnad mellan kamerabevakning av gator och torg som utförs av polisen och sådan bevakning som sker i regi och att detta bör beaktas vid den avvägning som ska göras mellan intresset av kamerabevakning och intresset av integritets- skydd. Det är visserligen riktigt att det är polisen som i första hand har i uppgift att bekämpa brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Det finns dock numera, som framgått ovan, en uttalad ambition att stärka samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och andra aktörer såsom kommuner, landsting och andra i det civila samhället vad gäller bl.a. brottsförebyggande arbete. Ett förbättrat brottsförebyggande arbete på lokal nivå kan omfatta situationella åtgärder, t.ex. kamerabevakning, som syftar till att minska sanno- likheten för att brott begås. Vidare har kommuner ett eget ansvar för allmän ordning och säkerhet inom kommunen. Även andra aktörer kan ha ett starkt intresse av att motverka brott genom egna åtgärder för att säkerställa att deras verksamheter kan bedrivas utan störningar och för att skydda personal och be- sökare. Det kan gälla exempelvis på platser som akutmottagningar på sjukhus och väntrum hos myndigheter. För dessa kan kamera- bevakning vara ett bra komplement till andra åtgärder. Kamera- bevakning kan direkt avskräcka personer från att begå brott på platsen eller öka den upplevda tryggheten för dem som vistas på platsen och därigenom öka den sociala kontrollen där. Emellertid är det inte alltid som kamerabevakning i sådana sammanhang tillåts. Inte heller finns det allmänt sett någon möjlighet att kamera- bevaka för att motverka brottslighet riktad mot vissa särskilt ut- satta fordon eller personer som använder dessa, såsom räddnings- fordon och brandmän eller polisbilar och polismän. Ytterligare ett exempel på brottslighet som riktas mot fordon och annan liknande lös egendom där kamerabevakning kan ha en roll att spela är jord- bruks- och skogsbruksmaskiner. Sådan egendom representerar höga värden och är stöldbegärlig. Egendomen måste ofta lämnas obevakad, inte sällan ute i skog och mark. Generellt sett kan också sägas att kamerabevakning i syfte att utreda framtida brott ännu inte synes ha fått samma genomslag i praxis vad gäller meddelade tillstånd som syftet att direkt förebygga att brott begås. Att kamerabevakning får ske i det förstnämnda syftet tydliggjordes när kameraövervakningslagen ersatte den tidigare gällande lagen på området. Denna mer indirekta brottsförebyggande verkan tar sikte på brottslighet i allmänhet och kan därför få stor betydelse förutsatt att den ges ett genomslag i praktiken. Avslutningsvis ska framhållas att intresset av att skydda den per- sonliga integriteten inte alltid står i motsats till intresset av kamera- bevakning utan tvärtom kan förstärka detta. Staten har ett ansvar för att i största möjliga utsträckning skydda medborgarna från inte- gritetsangrepp av olika slag från andra enskilda. Det kan exempelvis göras genom att lagstiftningsvägen möjliggöra för staten själv, t.ex. genom , eller för andra aktörer att använda kameror i det syftet. Att minska risken för att människor blir utsatta för brott eller att åtminstone möjliggöra att brott utreds och lagförs är centralt ur ett brottsofferperspektiv. På motsvarande sätt har det allmänna ett visst ansvar för att förebygga att människor utsätts för andra faror i den offentliga miljön och för att begränsa effekterna när sådana faror har realiserats. Medborgarnas krav på det allmänna i dessa hänseenden förändras också . Sammanfattningsvis motsvarar möjligheterna att bedriva kamera- bevakning inte de ökade behoven av sådan bevakning. Närmare om skyddet mot integritetsintrång och attityden till kamerabevakning Att det finns behov av kamerabevakning innebär inte med auto- matik att sådan bevakning ska få ske. Kamerabevakning innebär ett intrång i enskildas intresse av att inte bli föremål för kamera- bevakning och får därför inte ske slentrianmässigt. Den personliga integriteten skyddas bl.a. av och regerings- formen. Även den nya EU-regleringen på dataskyddsområdet syftar till att förstärka skyddet för den personliga integriteten. Den tekniska utvecklingen har inneburit en drastisk ökning av möjligheterna att använda kameror i olika sammanhang och att sprida materialet, som ofta är av god kvalitet. Det är därför angeläget att skyddet för den personliga integriteten är starkt så att otillbörliga integritetsintrång kan undvikas. har, som framgått av avsnitt 4.3, attityden hos allmän- heten i till kamerabevakning blivit allt mer positiv vad gäller bevakning på allmänna platser, såsom gator och torg samt i kollek- tivtrafiken. Exempelvis kamerabevakas i stor utsträckning bussar, pendeltåg, spårvagnar och tunnelbana samt vissa hållplatser och sta- tioner. Det är platser där många människor passerar och som nor- malt ligger i anslutning till områden där människor bor eller befinner sig för nöje och rekreation. Det finns inte något som tyder på att det inom överskådlig framtid skulle ske en större omsvängning i denna attityd. Den ökade acceptansen för kamerabevakning torde delvis ha sin förklaring både i att bilder numera tas och sprids i en helt annan omfattning än tidigare och i att kamerabevakning bidrar till att människor i allmänhet upplever en trygghet på platser som bevakas. Det kan också vara så att människor med hänsyn till hur tekniken för spridning av material har utvecklats ser det som viktigare än kamerabevakningen i sig om bilder från bevakningen sparas, vem som kan se bilderna och hur dessa behandlas vidare.