sou · H5B382 · 2017-10-26 00:00:00 — De positiva samhällsekonomiska konsekvenser som utredningen bedömer finnas med stärkt vägledning innebär också regionala kon- sekvenser. Det kan handla både om att den enskilde får bättre kun- skap om de regionala förutsättningar där hen önskar arbeta och om att få bättre kunskap om var i som jobb finns inom en spe- Konsekvenser av utredningens förslag Genom att samla arbetsmarknadens behov både natio- nellt och regionalt kan den digitala plattformen bidra till att mer effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft över hela landet. Utredningens bedömning är att den enskilde har olika möjligheter till vägledning beroende på var i landet hen bor och att behöver öka enhetligheten mellan olika kontor i arbetet med vägledning (se avsnitt 8.2.5), vilket påverkar den offentliga ser- vicen. Utredningen bedömer att detta till stor del kan åstadkommas inom ramen för de förslag utredningen lämnar för att stärka vägled- ningen, bl.a. den genomförandeplan som myndigheten föreslås få i uppdrag att ta fram (avsnitt 8.2.2). 9.4.3Myndigheter och organisationer som påverkas Statliga myndigheter som påverkas direkt av utredningens förslag är Arbetsförmedlingen, IFAU, , , Myn- digheten för , samt Universitets- och högskolerådet. Stärkt vägledning hos Arbetsförmedlingen och skapandet av en digital plattform för livslång vägledning kan ha betydelse för ett flertal aktörer i samhället, bl.a. högskolor, universitet, folkhögskolor och studieförbund. Utredningen har också identifierat Kom- muner och Landsting och som särskilt viktiga samverkansparter för den digitala plattformen. I avsnitt 9.4.4 respektive 9.4.5 redogörs närmare för konsekven- serna för kommuner och företag. 9.4.4Kommunernas självstyre och förutsättningar Utredningen bedömer att samverkan mellan Arbetsförmedlingen och bl.a. den kommunala vuxenutbildningen bör stärkas. Vidare kan data från kommuner komma att samlas in i samband med genomförandet av den digitala plattform för livslång vägledning som utredningen föreslår. Utredningens förslag innebär dock inte några skyldigheter för kommunerna och det kommunala självstyret påverkas inte av utredningens förslag. Konsekvenser av utredningens förslag För kommunerna kan dock en stärkt vägledning, hos Arbetsför- medlingen eller genom den digitala plattformen, få olika konsekven- ser. När individer i högre utsträckning gör övervägda val av arbete och utbildning kommer kostnader för t.ex. försörjningsstöd och andra sociala insatser att minska, liksom kostnaderna för kommunens egen vägledning och annan verksamhet. kan detta medföra att andra kostnader ökar, t.ex. genom ett ökat tryck på utbildnings- platser i den kommunala vuxenutbildningen. Om nya uppgifter läggs på kommunerna bör de enligt den s.k. kommunala finansieringsprincipen också få möjlighet till finansier- ing av dessa med annat än höjda skatter. Vidare bör de statliga bidragen till kommunerna minska för beslut som gör den kommu- nala verksamheten billigare att bedriva. Finansieringsprincipen ska dock endast tillämpas på statliga beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Åtgärder som inte direkt tar sikte på, men som ändå får direkta ekonomiska konsekvenser för kommunerna, omfattas inte av principen (prop. 2006/07:100). Utred- ningens förslag innebär inte att nya uppgifter läggs på kommunerna och tar inte direkt sikte på dessa. Förslaget omfattas därför inte av finansieringsprincipen. Även om finansieringsprincipen inte tilläm- pas ska dock effekterna av åtgärder som får direkta ekonomiska effekter för kommunsektorn beaktas vid den bedömning som görs av det skattefinansierade utrymmet i samband med fastställandet av statsbidragen. Utifrån vad som anförts ovan går det dock inte att belägga att utredningens förslag skulle göra det varken billigare eller dyrare för en kommun att bedriva verksamhet. Utredningens förslag innebär ingen ny reglering som påverkar före- tagen i form av administrativa bördor eller liknande. Som anges un- der de samhällsekonomiska konsekvenserna bedömer dock utred- ningen att de sammantagna effekterna av förslagen är positiva för en effektiv användning av samhällets resurser. En viktig del av att indivi- der gör karriärval som passar dem är att företag då kan rekrytera personal med rätt kompetens. Hur denna övergripande bedömning påverkar mindre företag i förhållande till större företag är dock osäkert. bör i många fall ha bättre förutsättningar än Konsekvenser av utredningens förslag små företag att rekrytera och utbilda personal. Utredningens bedöm- ning är därför att de positiva konsekvenser för dem som söker arbetskraft som utredningens förslag bedöms leda till, i vart fall inte snedvrider förhållandena mellan små och större företags arbetsför- utsättningar till nackdel för små företag. Den digitala plattform som ska samla information om vägledning kan ha påverkan på företag. Eftersom motsvarande samlad infor- mation inte finns från det offentligas sida kan det vara en affärs- idé för privata aktörer att erbjuda sådana tjänster. Förutom att utred- ningen bedömer att det finns ett behov av en sådan tjänst som är oberoende från olika partsintressen, bör detta också tydligt ligga inom ramen för vilken verksamhet som är lämpligt att det offentliga bedriver. Detta utifrån de ingående myndigheternas uppdrag och de skyldigheter som finns att samverka och samarbeta för att uppnå vinster för den enskilde och staten som helhet. Det är dock viktigt att de privata aktörernas kompetens ses som en resurs i samhället, både vad gäller att ge vägledning i olika former och att utveckla nätbase- rade tjänster. Utredningens förslag är därför att den plattform som ska tas fram ska baseras på öppna data och i så stor utsträckning som möjligt använda sig av öppna lösningar och standarder. På detta sätt kan företag vidareutnyttja portalen för att skapa egna tjänster som kan fylla olika behov på marknaden. Små företag spelar en viktig roll i denna utveckling. Det anges också i skälen till EU:s s.k. PSI-direktiv om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn1 att produktion av digitalt innehåll åstadkommit en snabb ökning av anta- let arbetstillfällen och att de flesta av dessa arbetstillfällen skapas i små företag. En väl fungerande vägledning på Arbetsförmedlingen och samspel med andra aktörer som bedriver vägledning har påverkan på möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen. Arbetsförmedlingens rapport om perspektiv på etableringsuppdraget visar att utrikes föd- da har en högre arbetslöshet och en lägre sysselsättningsgrad än 1 och rådets direktiv /98/EG av om vidare- utnyttjande av information från den offentliga sektorn, ändrat genom och rådets direktiv /37/EU av . Konsekvenser av utredningens förslag inrikes födda oavsett utbildningsnivå. Av de inskrivna i etablerings- uppdraget saknar fler än sex av tio, eller nära 16 000 personer, mot- svarande svensk grundutbildning. Ungefär lika många har en efter- gymnasial utbildning (Arbetsförmedlingen 2017 e). Det visar att gruppen inte är enhetlig. Vägledningsinsatser på olika nivåer och i samverkan med högskolor och universitet samt den kommunala vuxenutbildningen kan därför med stor sannolikhet korta vägen mot ett arbete. Vägledning måste även kombineras med goda kunskaper om validering för att kunna ta tillvara den yrkeserfarenhet som efter- frågas i . Utredningens samtliga förslag syftar till stärkt väg- ledning, vilket innebär bättre förutsättningar för utrikesfödda och nyanlända att kunna etablera sig på arbetsmarknaden. En digital plattform för livslång vägledning Den digitala plattform för vägledning som utredningen föreslår kom- mer att innebära vissa enklare former av personuppgiftsbehandlingar som helt eller delvis är automatiserade, t.ex. möjligheten att ställa frågor, om frågan kan kopplas till en enskild individ via ip-adress, e-post eller liknande. Vidare kan en användare välja att, till en väg- ledare, digitalt dela med sig av vissa personuppgifter i ostrukturerad form, t.ex. studieresultat för frågor om utbildning, behörighet eller annat, utan att sådan information särskilt efterfrågats av vägledaren. Det går inte att utesluta att känsliga personuppgifter eller personupp- gifter om lagöverträdelser på detta sätt kan komma in via platt- formen. Detta gäller dock all verksamhet hos myndigheterna, t.ex. vid kontakter via e-post, och inte något som plattformen syftar till att underlätta. Som för all annan verksamhet är det en förutsättning att de del- tagande myndigheterna, vid utformningen av plattformen, beaktar gällande lagstiftning, t.ex. för personuppgifter och grundläggande förvaltningsrättsliga regelverk. Det kan t.ex. avse hur personupp- gifter som uppkommer i samband med orienterande vägledning ska gallras eller tas om hand, eller huruvida personuppgiftsbiträdesavtal behöver upprättas mellan en eller flera samverkande myndigheter. Utredningen bedömer inte att de behandlingar som plattformen kan ge upphov till i sig medför en risk för otillbörligt intrång i den per- Konsekvenser av utredningens förslag sonliga integriteten eller är av sådan karaktär att de behöver särskilt författningsstöd, utöver det som finns . Detta stöd finns antingen i personuppgiftslagen (1998:204), PUL, som kommer att upphävas och ersättas av EU:s allmänna dataskyddsförordning2 , eller i särskilda författningar som reglerar helt eller delvis automatiserade behandlingar av personuppgifter inom vissa myndigheter eller verksamheter. Utredningens förslag om att Arbetsförmedlingen i samverkan med IFAU ska utveckla metoder eller arbetssätt för att väglednings- insatser ska kunna utvärderas, kan innebära att fler personuppgifter ska behandlas. Det handlar både om att fler uppgifter kan komma att registreras, t.ex. i kontakten mellan arbetsförmedlaren och en arbets- sökande, som att senare utvärderingar ska kunna göras i större utsträckning. Vissa av personuppgifterna kan sannolikt utgöra såda- na som i 13 § PUL regleras som känsliga personuppgifter, i synner- het uppgifter om etniskt ursprung eller hälsa. Arbetsförmedlingens behandling av personuppgifter, i samband med att uppgifter dels registreras i en vägledningssituation, dels kan utlämnas till IFAU för senare uppföljning och utvärdering, regleras huvudsakligen i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten samt den tillhörande förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten får Arbetsförmedlingen enligt den nyss- nämnda lagen behandla personuppgifter bl.a. för handläggning av ärenden och framställning av avidentifierad statistik (4 § 1 och 4). Känsliga personuppgifter som avses i 13 PUL får behandlas i en data- bas om de har lämnats i ett ärende enligt 8–9 §§ lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Känsliga personuppgifter som avslöjar etniskt ursprung eller som rör hälsa får dessutom behandlas i en databas om de är nödvändiga för handläggningen av ett ärende. Detta gäller också personuppgifter om 2 och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Konsekvenser av utredningens förslag lagöverträdelser m.m. eller personuppgifter om sociala förhållanden och omdömen, slutsatser eller andra värderande upplysningar om en enskild. Av 5 § andra stycket framgår uttryckligen att 9 § första stycket d och andra stycket PUL gäller vid tillhandahållande av information. Av dessa lagrum framgår att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in samt att behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål inte ska anses som oförenliga med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. har därmed stöd för att utlämna uppgifter till IFAU för att institutet genom forskning ska genomföra uppföljning och utvärdering av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen konstaterar vidare att IFAU i sin tur har lagstöd att genomföra behandlingar som förutsätter sådana typer av person- uppgiftsbehandlingar i enlighet med 5 och 7 §§ lagen (2012:741) om behandling av personuppgifter vid utvärdering. För forskning som innefattar känsliga personuppgifter och personuppgifter om lagöverträdelser m.m. gäller dock att denna måste etikprövas enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. Vidare får IFAU inte behandla andra känsliga personuppgifter än sådana som avslöjar etniskt ursprung, medlemskap i fackförening eller som rör hälsa. Sammantaget bedömer utredningen att det finns lagstöd för både Arbetsförmedlingen och IFAU för att vidta sådana personuppgifts- behandlingar som kan bli en konsekvens av utredningens förslag. Vidare finns det ett tydligt behov av att behandla personuppgifter i den mån som utvärdering och uppföljning ska kunna göras. Försla- get medför därför inte en risk för ett otillbörligt intrång i den per- sonliga integriteten. Med anledning av EU:s beslutade allmänna dataskyddsförordning pågår en översyn av nationell lagstiftning inom dataskyddsområdet. Förslag har bl.a. lämnats om en anpassning av registerförfattningar inom ansvarsområde, däribland de ovan nämnda lagar som reglerar behandlingen av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten samt vid IFAU (Ds 2017:33). I promemorian bedöms att nu gällande registerlagar kan behållas med vissa justeringar. Justeringarna som föreslås, och bestämmelserna i den allmänna dataskyddsförordningen, påverkar Konsekvenser av utredningens förslag inte utredningens bedömning om att myndigheterna har det lagstöd som krävs för att genomföra uppdraget. 10Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun I utredningens uppdrag ingår att kartlägga hur samspelet och an- svarsfördelningen fungerar mellan stat och kommun i frågor som påverkar arbetsmarknadens funktionsätt. Utredningen har delat upp kartläggningen i två huvudsakliga delar, där den första rör ansvars- fördelning och den andra rör samverkan mellan stat och kommun i arbetsmarknadspolitiken eller angränsande frågor. Utredningen har valt att utgå från begreppet samverkan för att kunna ge en bild av hur samspelet fungerar (mer om begreppen samverkan, samarbete och samspel finns i kapitel 1). En sammanfattning av utredningens iakt- tagelser finns i avsnitt 10.1. Hur ansvarsfördelningen mellan stat och kommun fungerar inom det arbetsmarknadspolitiska området beskrivs i avsnitt 10.3–10.7, bl.a. med en redogörelse för vilka målgrupper som kan vara föremål för såväl statliga som kommunala arbetsmarknadsinsatser. Särskilt fokus riktas mot den arbetsmarknadspolitiska bedömningen och dess betydelse för huruvida den arbetssökande får insatser i statlig eller regi. Samverkan mellan stat och kommun på både operativ och strate- gisk nivå beskrivs i avsnitt 10.8–10.10. Med samverkan på operativ nivå avses samverkan mellan handläggare som gäller individärenden, där dessa individärenden ingår i respektive handläggares ordinarie arbetsuppgifter. Med samverkan på strategisk nivå avses samverkan mellan chefer från Arbetsförmedlingen och kommunerna som exem- pelvis handlar om att förtydliga deras ansvarsfördelning eller hitta lösningar i frågor som rör kompetensförsörjning, utbildningsinsatser eller stöd till personer med ekonomiskt bistånd. Respektive del innehåller resultat från de undersökningar utred- ningen genomfört med företrädare från kommunerna och Arbets- Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun förmedlingen om hur de själva uppfattar ansvarsfördelningen och samverkan samt utredningens sammanfattande iakttagelser.1 Utredningen har fokuserat på de målgrupper som kan vara föremål för såväl statliga som kommunala arbetsmarknadsinsatser. Utred- ningen har valt att inte fördjupa kartläggningen beträffande Arbets- förmedlingens samverkan med andra myndigheter inom rehabiliter- ingsområdet, där Arbetsförmedlingen samverkar med Försäkrings- kassan, socialtjänst, skola, sjukvård och kriminalvården. En kartlägg- ning av samverkan och ansvarsfördelning inom detta område genomfördes av (SOU 2012:31), som även läm- nade ett samlat förslag till hur de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning bör utformas och hur samverkan med andra aktörer ska gå till. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande, i enlighet med sina direktiv, att återkomma med en bedömning av om kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas och vid behov lämna förslag om hur enskilda kommuner, i de fall det är effektivt, i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspoliti- ken (Dir. 2017:71). 10.1Sammanfattning av utredningens iakttagelser Arbetsmarknadspolitiken är i huvudsak ett statligt ansvar. utförs insatser för arbetslösa även i regi. I stort sett alla kommuner bedriver någon form av aktiv arbetsmarknadspolitik. Jämfört med andra välfärdsområden har dock kommunerna få skyldigheter på arbetsmarknadsområdet. som staten fortsatt har det huvudsakliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken kan utredningen konstatera att de kom- munala arbetsmarknadsåtgärderna har ökat i sådan omfattning att det i vissa fall kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmark- nadspolitiska system. Det är i första hand personer som varit arbets- lösa länge eller som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden som kan bli föremål för åtgärder från såväl Arbetsförmedlingens som från kommunernas sida. har andelen långtidsarbetslösa bland 1 Mer information om dessa undersökningar finns i avsnitt 10.2 och kapitel 1, samt i bilagor- na 3 och 4. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun de inskrivna på arbetsförmedlingen ökat, liksom andelen inskrivna arbetslösa som tillhör någon av de grupper som Arbetsförmedlingen bedömer har en utsatt ställning på arbetsmarknaden. En förklaring till kommunernas omfattande aktiviteter på arbets- marknadsområdet är att många i dessa grupper uppbär ekonomiskt bistånd från kommunen, bl.a. på grund av att de inte kvalificerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det vanligaste försörj- ningshindret för den som tar emot ekonomiskt bistånd är arbets- löshet. Av utredningens undersökningar framgår att både Arbetsförmed- lingen och kommunerna anser att dagens ansvarsfördelning för dessa arbetslösa individer är otydlig. Det är oklart var det statliga åtagandet börjar och var det slutar. En av förklaringarna kan vara att kommunernas roll på olika sätt påverkas av vad Arbetsförmedlingen gör. Vidare har en del företrädare för Arbetsförmedlingen en bild av att kommunernas formella ansvar inom arbetsmarknadspolitiken är större än vad det är. Detta kan bero på att kommunerna i praktiken tillhandahåller sådana insatser, vilket dock kan vara en konsekvens av hur Arbetsförmedlingen har uppfattat deras ansvar. I de fall som Arbetsförmedlingen bedömer att en arbetssökande individ inte står till arbetsmarknadens förfogande kan individen behöva vända sig till sin kommun för att få ta del av arbetsmarknads- insatser. Det saknas tydliga kriterier för hur den arbetsmarknads- politiska bedömningen ska göras, och vilka kriterier som avgör huru- vida individen står till arbetsmarknadens förfogande. Det finns en stark övertygelse inom såväl Arbetsförmedlingen som kommunerna om att samverkan behövs. Genom överenskom- melser på det arbetsmarknadspolitiska området mellan statliga och kommunala myndigheter har nya former för samverkan växt fram. Samverkan ses bl.a. som ett sätt att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. tyder ut- redningens undersökningar på att det kan finnas en diskrepans mel- lan Arbetsförmedlingen och kommunerna vad gäller syftet med samverkan och en tudelad bild av hur samverkan fungerar. Bland annat behöver det som beslutas på strategisk nivå i högre utsträck- ning få genomslag i den operativa verksamheten, liksom att kommu- nernas organisatoriska förutsättningar kan medföra att samverkan försvåras. De tydligaste exemplen på goda erfarenheter tycks åter- finnas i några av de målgruppsspecifika överenskommelser som Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun finns, i synnerhet Dua, där också möjligheter till gemensam finan- siering kan vara en framgångsfaktor. Enligt såväl kommunerna som Arbetsförmedlingen begränsar regelverket för offentlig upphandling deras möjligheter att samverka och ingå finansiella överenskommelser om att kommunerna ska till- handhålla arbetsmarknadsinsatser som Arbetsförmedlingen bekos- tar. Utredningen har inte i detta skede analyserat i vilken utsträck- ning som de problem som upplevs i samband med upphandling är ett resultat av berörda rättsregler som sådana eller tillämpningen av dessa. I viss mån kan problembeskrivningen också indikera en otydlig ansvarsfördelning, om Arbetsförmedlingen upphandlar lik- nande insatser som en kommun erbjuder. De betydande skillnaderna i hur kommunerna och Arbetsför- medlingen uppfattar det statliga åtagandet och därmed ansvars- fördelningen dem emellan påverkar också hur samverkan fungerar. Som tidigare nämnts är det främst personer som har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden som Arbetsförmedlingen och kommunerna samverkar om. Det är därför av avgörande betydelse att ansvaret för Arbetsförmedlingen respektive kommunerna i arbetsmarknadspoliti- ken tydliggörs, särskilt för personer som står långt från arbetsmark- naden och mottar eller kan bli mottagare av ekonomiskt bistånd. Utredningen har genomfört ett antal undersökningar i syfte att kart- lägga hur ansvarsfördelningen och samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen ser ut i praktiken. Dessa undersökningar beskrivs närmare nedan:  Utredningen har genomfört fokusgruppsinter- vjuer2 med företrädare för Arbetsförmedlingen. Totalt bjöds 30 företrädare in (10 per tillfälle) varav 23 deltog. Fokusgrupperna genomfördes via virtuella mötesrum . 2 Fokusgrupper som metod har valts med syfte att stimulera till konkreta och specifika svar ut- ifrån gruppernas bedömningar av vad som är viktigt gällande samverkan, roller och ansvars- fördelning. Fokusgrupper är en metod som bl.a. används för att öka förståelse, förklara och generera teori särskilt när det gäller komplexa beteenden, som attityder, värderingar och fenomen som uppstår i social interaktion (1993, Kruger 1994, 1997, 1998). Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun lika stor representation av chefer från Arbetsförmedlingens tre regionala indelningar Region , samt Region gjordes ett urval av arbetsförmedlingskontor. Syftet med fokus- grupperna var främst att undersöka Arbetsförmedlingens bild av hur samverkan, roller och ansvarsfördelning inom arbetsmark- nadspolitiken fungerar samt hur samverkan kan förbättras. Fråge- ställningarna vid fokusgrupperna har i huvudsak utgått från ämnena samverkan och ansvarsfördelning, samt hur samverkan kan förbättras. Diskussionen har delats upp i en nulägesbeskriv- ning och en framtidsinriktad diskussion om vad som krävs för att förbättra arbetsmarknadspolitikens effektivitet och ändamålsenlig- het. De frågeområden som behandlades under fokusgrupperna finns beskrivna i bilaga 4. Utredningen har genomfört fokusgruppsinter- vjuer med företrädare för kommunerna. för 30 kommuner in (10 per tillfälle) varav företrädare för 24 kommuner deltog. Fokusgrupperna genomfördes under perio- den maj–. Syftet med fokusgrupperna var främst att undersöka kommunernas bild av hur samverkan, roller och ansvarsfördelning inom arbetsmarknadspolitiken fungerar samt hur samverkan kan förbättras.