sou · H5B329 · 2017-04-05 00:00:00 — har det tillkommit en variant som innebär att en ansökan ska anses bifallen om beslut inte har Enligt ytterligare en modell ska själva under- låtenheten att fatta beslut kunna angripas genom domstolstalan. anges att följderna av att ett beslut inte har fattats när tids- fristen löper ut ska regleras nationellt. I artikel 53.2 finns en bestämmelse om dröjsmålstalan, vilket är en nyhet. Enligt artikeln ska registrerade ha rätt till ett effektivt rätts- medel om tillsynsmyndigheten inte behandlar ett klagomål eller om tillsynsmyndigheten inte informerar om hand- läggningen eller resultatet av det klagomål som lämnats in. Rätten får inte påverka något annat administrativt prövningsförfarande eller prövningsförfarande utanför domstol. I skäl 85 anges bl.a. att en registrerad bör ha rätt till ett effektivt rättsmedel om tillsyns- myndigheten inte reagerar på ett klagomål. Myndigheten bör vidare i rimlig tid informera den registrerade om hur arbetet med klago- målet fortskrider och vad resultatet blir. Olika sätt att säkerställa en effektiv handläggning I flera europeiska länder finns det regleringar som påminner om de dröjsmålsbestämmelser som finns i , även om lösning- arna kan variera. I svensk rätt finns det däremot ingen generell regel om dröjsmålstalan. De regler som finns i speciallagstiftning på finansmarknadsområdet är resultatet av genomförandet av unions- rättsakter. Över tid har det dock diskuterats om en generell regel om dröjsmålstalan bör införas. I lagrådsremissen En modern rätts- säker förvaltning – ny förvaltningslag föreslås en generell bestämmelse om dröjsmålstalan. Förslaget bygger på betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29 s. 253 f.). Även om det inte finns någon generell regel om dröjsmåls- talan eller generell möjlighet att på annat sätt påskynda handlägg- ningen saknas det inte krav på att myndigheter ska handlägga ären- den skyndsamt. Artikel 6 i , som gäller som svensk lag, ställer krav på skyndsam handläggning vid prövningen av civila rättigheter och skyldigheter och anklagelser för brott. Vidare ska enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen en rät- tegång genomföras inom skälig tid. Vid handläggning i domstol finns det också ett särskilt rättsmedel – förtursförklaring – som en enskild part kan använda om han eller hon anser att handlägg- ningen av ett mål eller ärende drar ut . Den enskilde får då skriftligen ansöka hos domstolen om att den ska förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur (1 § lagen [2009:1058] om förtursförklaring i domstol). Myndigheterna är också föremål för krav från statsmakterna att förkorta handläggningstiderna och att arbeta bort ärendebalanser. I myndigheternas regleringsbrev poängterar regeringen ofta att handläggningen av ärenden ska bedrivas effektivt. Chefen för en myndighet har till uppgift att bevaka att ärenden inte blir liggande utan att åtgärder vidtas. Vissa tillsynsorgan ska också se till att de myndigheter som står under deras tillsyn avgör sina ärenden utan onödigt dröjsmål. En- ligt 29 § myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheterna till JK skicka in förteckningar över ären- den som har kommit in före föregående år men som inte har avgjorts vid årets utgång. Enligt förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten har JK genom frivillig skadereg- lering möjlighet att ge enskilda ersättning för ideell skada till följd av dröjsmål vid myndigheters handläggning av ärenden. Enskilda kan även få skadestånd på grund av långsam handläggning eller ett uteblivet beslut efter att ha väckt talan mot staten vid allmän dom- stol. Enskilda kan vidare anmäla till JO om handläggningen av ett ärende dragit ut . Den yttersta konsekvensen av oskäliga dröjsmål kan bli att JO väcker åtal för tjänstefel mot den ansvariga befattningshavaren. Avsaknaden av en regel om dröjsmålstalan innebär således inte att den enskilde står utan rättsmedel om han eller hon anser att en myndighet inte hanterat en fråga i rimlig tid. Är de rättsmedel som finns för att motverka långsam handläggning tillräckliga? Artikel 53.2 har två syften. Den ska för det första säkerställa en effektiv och ändamålsenlig klagomålshantering inom rimlig tid hos tillsynsmyndigheten. För det andra ger artikeln den registrerade ett verktyg om myndigheten inte ger den enskilde besked om resultatet av klagomålet. De rättsmedel mot långsam handläggning som finns är enligt utredningens bedömning otillräckliga för att uppfylla kraven i artikeln. Två olika modeller för dröjsmålstalan Övervägandena om en ny reglering bör enligt utredningens mening utgå från de rättsmedel som tidigare införts för att genomföra lik- nande EU-rättsliga bestämmelser och förslaget till ny förvaltnings- lag. Det innebär att det finns två möjliga modeller för hur rätts- medlet kan utformas. Den ena modellen tillämpas främst på finansmarknadsområdet. Syftet med bestämmelserna är att motverka att handläggningsfris- ter överskrids. Om en myndighet inte har meddelat beslut i en viss fråga inom angiven tid får den berörde vända sig till allmän för- valtningsdomstol och begära att domstolen förklarar att ärendet onödigt uppehålls. Om domstolen förklarar att så är fallet och myndigheten därefter inte meddelar beslut , anses myndigheten ha fattat ett avslagsbeslut i den fråga som myndig- heten skulle ha tagit ställning till inom fristen. Domstolen prövar endast om ärendet är färdigt för avgörande, om samtliga handlingar och uppgifter som behövs som underlag för beslutet har lämnats till myndigheten och om, när det är aktuellt, alla nödvändiga sam- rådsförfaranden har genomförts. Den modellen finns t.ex. i 26 kap. 2 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och 21 kap. 5 § försäkringsrörelselagen (2010:2043). En motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 26 § tullagen (2016:253). Den andra modellen för dröjsmålstalan är ännu endast ett för- slag. Förslaget innebär att det i en ny förvaltningslag ska tas in en generellt tillämplig bestämmelse om rättsmedel vid dröjsmål. Har myndigheten i ett särskilt beslut förklarat att den inte anser sig kunna avsluta ett ärende trots att det enligt den enskilde är klart för avgörande får den enskilde överklaga beslutet. Domstolspröv- ningen aktiveras då genom överklagandet. Modellen möter kravet på att det ska finns ett myndighetsbeslut som kan angripas för att ett förvaltningsprocessuellt rättsmedel ska få användas. Myndig- heten ska som vanligt svara för ärendets beredning och avgörande. Domstolens prövning avser enbart frågan om handläggningen nått fram till den punkt där ärendet kan avgöras. Domstolen kan, om den finner att så är fallet, förelägga myndigheten att avgöra ärendet. Till skillnad från den första modellen blir inte effekten av dröjsmålet att myndigheten anses ha fattat ett avslags- beslut i sak som kan överklagas. En prövning i sak kan den enskilde alltså få först när myndigheten verkligen prövat sakfrågan. De varianter av dröjsmålstalan som finns utgår i regel från att fördröjningen uppkommit vid handläggning av ärenden som initierats av en enskild part. Därmed ligger sådana ärenden som myndigheter tagit upp ex officio utanför tillämpningsområdet. Skälet till denna begränsning är att det skulle få svåröverskådliga konsekvenser och föranleda betydande tillämpningssvårigheter att ge enskilda möjlighet att föra talan om dröjsmål även i dessa fall (jfr SOU 2010:29 s. 300 f.). Vilken lagteknisk lösning bör väljas? Varken den reglering som finns eller förslaget till ny förvalt- ningslag motsvarar enligt utredningens mening i sin helhet vad som krävs för att uppfylla artikel 53.2. Förslaget till ny förvaltningslag utgår nämligen från att det är parter som har talerätt. Enskilda får normalt sett inte partsställning när de ger in ett klagomål till Data- inspektionen och myndigheten beslutar att inte vidta någon åtgärd i anledning av klagomålet (se RÅ 2010 ref. 29). De eventuella åt- gärder som tillsynsmyndigheten vidtar i anledning av klagomål som rör behandlingen av personuppgifter riktar sig inte heller mot den enskilde utan mot den personuppgiftsansvarige. Det är därför en- ligt utredningens mening nödvändigt att skapa en särskild regel om dröjsmålstalan i ramlagen för att genomföra artikel 53.2. Förslaget till reglering i den nya förvaltningslagen kan användas som utgångspunkt för regleringen i ramlagen. Det svarar mot den grundläggande förutsättningen för domstolsprövning i förvalt- ningsförfarandet, att det finns ett överklagbart beslut. Ett annat skäl till att den lösningen bör väljas är att det inte skulle vara lämp- ligt att låta dröjsmålstalan avseende tillsyn utmynna i att det ska anses ha fattats ett avslagsbeslut. Det skulle i så fall innebära att tillsyn inte ska utövas i anledning av klagomålet, vilket inte skulle gagna den enskilde. rätt att själv bedöma om det i ett enskilt fall bör utövas tillsyn skulle också kunna äventyras. Det finns emellertid skäl att i vissa avseenden avvika från hur dröjsmålstalan har utformats i förslaget till ny förvaltningslag, framför allt när det gäller tidsfristerna. Utredningens förslag: Om tillsynsmyndigheten inte från den dag då ett klagomål kom in till myndigheten har tagit ställning till om tillsyn ska utövas i anledning av kla- gomålet, ska myndigheten på skriftlig begäran av den registre- rade antingen lämna besked i den frågan eller i ett särskilt beslut avslå begäran. ska avgöra frågan från den dag då begäran kom in till myndigheten. Om tillsynsmyndigheten har avslagit en sådan begäran får den registrerade begära nytt besked tidigast efter det att beslutet om avslag på den tidigare begäran meddelades. Myndigheten ska avvisa en begäran som framställs innan tids- fristen har löpt ut. Skälen för utredningens förslag Besked om tillsyn ska utövas Av artikel 53.2 framgår att det inte är tillräckligt att tillsynsmyn- digheten behandlar ett klagomål. Myndigheten ska också informera den registrerade om handläggningen eller resultatet av klagomålet. Med att myndigheten ska informera den registrerade om hand- läggningen avses enligt utredningens mening att den registrerade ska få information om klagomålets status, dvs. hur långt ärendet har kommit. Att den registrerade ska hållas informerad om hand- läggningen följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer och den allmänna serviceskyldigheten i förvaltningslagen och kräver därför inga lagstiftningsåtgärder. Myndigheten bör informera om handläggningen på eget initiativ när det behövs, men också på begäran av den registrerade. – särskilt om myndigheten bedömer att klagomålet inte kommer att hinna behandlas – t.ex. vara lämpligt att den registrerade får besked om att tillsynsmyndigheten tagit emot kla- gomålet. Myndigheten bör då också redogöra för hur klagomål hanteras, vad hanteringen kan utmynna i och, när det är möjligt, hur det normalt brukar ta att ta ställning till ett liknande klagomål. Det som avses är generell information. Sådan informa- tion ger den enskilde en realistisk bild av handläggningen och är särskilt viktig om tillsynsmyndigheten bedömer att den inte kom- mer kunna ge den registrerade ett snabbt besked om resultatet av klagomålet. Det bör däremot inte krävas att han eller hon får indi- viduellt anpassad information om beräknad handläggningstid eller eventuella åtgärder som kan komma att aktualiseras i ärendet. Enligt artikel 53.2 ska den registrerade även få information om resultatet av klagomålet. Enligt utredningens mening innebär det inte att han eller hon ska få ett överklagbart beslut, utan enbart ett tydligt besked om tillsyn utövas eller kommer att utövas med an- ledning av klagomålet. Myndigheten behöver alltså inte redovisa för den registrerade om och i så fall vilka åtgärder som vidtas mot den personuppgiftsansvarige. Däremot kan det vara lämpligt att den registrerade får en kopia av ett sådant beslut. När kan den registrerade hävda att tillsynsmyndigheten fördröjer handläggningen? I artikel 53.2 föreskrivs en frist inom vilken till- synsmyndigheten ska ha agerat. En motsvarande reglering finns i artikel 78.2 i dataskyddsförordningen. I den svenska språkversionerna har uttrycket ”inom tre måna- der” placerats på olika ställen i direktivet och förordningen. Följ- den av det blir en skillnad mellan vad myndigheten måste göra inom tidsfristen för att inte anses ha varit passiv eller fördröjt handläggningen. I de franska, engelska, tyska och danska språkver- sionerna har tidsfristen placerats på samma sätt som i den svenska lydelsen av artikel 78.2 i förordningen. Tidsfristen syftar då på att myndigheten antingen ska informera den enskil- de om handläggningen eller om resultatet av klagomålet. Utred- ningen utgår därför från att det är det som avses även i direktivet. Enligt ordalydelsen är det alltså tillräckligt att tillsynsmyndig- heten vidtar endera av dessa två åtgärder för att den inte ska anses ha varit passiv och kunna bli föremål för dröjsmålstalan. Enligt utredningens mening är det dock inte rimligt att tolka artikeln så snävt att det skulle räcka att tillsynsmyndigheten ger den registrerade allmän information om ärendets handläggning. Myndigheten skulle med en sådan ordningkunna lämna informatio- nen och därefter dröja med att ta ställning i frågan om tillsyn ska utövas utan att den enskilde skulle ha rätt att få besked om det. Den registrerade är av naturliga skäl mest intresserad av att få besked om hans eller hennes klagomål kommer leda till tillsyn. Det kan påverka om han eller hon – när det är möjligt – vill använda ett annat rättsmedel, t.ex. begära domstolsprövning. För att möjlig- heten att föra dröjsmålstalan ska få avsedd effekt, bör det därför krävas att tillsynsmyndigheten inom tremånadersfristen ger den enskilde besked om huruvida tillsyn kommer att utövas. Möjligheten att skriftligen begära besked av tillsynsmyndigheten Utredningen utgår från att tillsynsmyndigheten kommer att sträva efter att i möjligaste mån hantera klagomålen skyndsamt. Normalt bör tillsynsmyndigheten kunna ge besked om huruvida tillsyn kommer att utövas, eftersom det i de flesta fall är relativt enkelt att avgöra om ett klagomål helt saknar grund eller om det finns några oklarheter som kan behöva utredas. I de fall där beskedet drar ut bör den enskilde i första hand på informell väg försöka förmå tillsynsmyndigheten att på- skynda handläggningen. Om den enskilde i sina kontakter med myndigheten misslyckas med att få besked, bör han eller hon kunna vända sig till domstol för prövning av om tillsynsmyndig- heten fördröjer handläggningen. För att domstolsprövning ska kunna aktualiseras krävs att till- synsmyndigheten först fattar ett beslut som kan överklagas. Den registrerade bör därför skriftligen begära att tillsynsmyndigheten tar ställning till om tillsyn ska utövas. Det bör kunna göras när det gått från den dag då klagomålet kom in till myndig- heten. Det bör understrykas att inte är en rekommen- derad handläggningstid. Fristen anger endast den registrerade tidigast kan väcka frågan om tillsynsmyndigheten fördröjer handläggningen. Utredningen anser att det inte är rimligt att kräva att myndig- heten omgående besvarar den skriftliga begäran om besked i frågan om tillsyn ska utövas. Det skulle medföra att tillsynsmyndigheten tvingas prioritera den frågan framför alla andra arbetsuppgifter som myndigheten har. bör ges en viss frist inom vilken det är realistiskt att den kan ta ställning i frågan. Fristen bör vara relativt kort för att möjligheten att begära domstolsprövning av om myndigheten fördröjt handläggningen ska bli ett verknings- fullt medel. Utredningen anser att begäran om besked om tillsyn ska utövas bör besvaras från den dag begäran kom in till myndigheten. Om myndigheten ger den registrerade besked i frågan om till- syn ska utövas faller frågan om domstolsprövning. Det gäller oav- sett vad beslutet innebär. Myndigheten behöver inte ge besked om vad tillsynen kommer att omfatta om beskedet är att tillsyn kom- mer att utövas. Att den registrerade bör få en kopia av ett eventuellt tillsynsbeslut är en annan sak. Om tillsynsmyndigheten bedömer att den inte kan ge den registre- rade besked om huruvida tillsyn kommer att utövas, bör myndig- heten avslå begäran. Det bör krävas att myndigheten motiverar avslagsbeslutet och anger när den beräknar att kunna ge besked. Det sistnämnda är viktigt för att den registrerade ska kunna be- döma om han eller hon vill vända sig till domstol. Det är också en förutsättning för att domstolen, om den registrerade väljer att väcka dröjsmålstalan, ska få ett adekvat underlag för sin prövning. Dessutom bör effekten av att myndigheten själv tvingas skapa sig en bild av hur klagomålet fortsättningsvis ska hanteras inte under- skattas. Ett motiverat beslut förutsätter att myndigheten gör klart för sig vad som behöver göras. Det bör kunna resultera t.ex. i att tillsynsmyndigheten upprättar en plan för handläggningen. Även ett besked om att myndigheten inte kan ta ställning till om tillsyn ska utövas kan på detta indirekta sätt påskynda han- teringen (jfr SOU 2010:29 s. 303 f.). Den registrerade bör vara oförhindrad att återkomma med en ny begäran om besked om tillsynsmyndigheten inte beslutar i till- synsfrågan inom den tid som kan förväntas. Med en sådan ordning ökar pressen på tillsynsmyndigheten att handlägga frågan skynd- samt. För att förfarandet inte ska kunna missbrukas bör dock den registrerade inte kunna begära nytt besked av tillsynsmyndigheten förrän det har gått från det senaste avslagsbeslutet. Om den registrerade ändå kommer in med en sådan begäran innan passerat bör tillsynsmyndigheten kunna avvisa den. Beslutet om avvisning bör få överklagas till domstol i likhet med andra beslut av tillsynsmyndigheten (se avsnitt 14.7.1). Utredningens förslag: Om tillsynsmyndigheten avslår den regi- strerades begäran om besked om huruvida tillsyn kommer att utövas, får han eller hon överklaga beslutet till allmän förvalt- ningsdomstol. Om domstolen bifaller ett sådant överklagande ska den förelägga tillsynsmyndigheten att, inom en bestämd tid, lämna den registrerade besked i fråga om tillsyn kommer att utövas. Annars ska domstolen avslå överklagandet. Domstolens beslut får inte överklagas. Skälen för utredningens förslag Vad ska domstolsprövningen gå ut på? Om tillsynsmyndigheten meddelar att den ännu inte kan ta ställ- ning till om tillsyn ska utövas, och därmed avslår den registrerades begäran om besked, bör den registrerade kunna överklaga beslutet och i domstol få prövat om myndigheten fördröjer handlägg- ningen. Att tillsynsmyndighetens beslut får överklagas behandlas i avsnitt 14.7.1. För överklagande bör de vanliga reglerna om över- klagande i förvaltningslagen gälla. Beslutet ska således överklagas från det att den registrerade fått del av det. Över- klagandet ska vara skriftligt och ges in till tillsynsmyndigheten. Av överklagandet ska det framgå vilket beslut som överklagas, i detta fall avslagsbeslutet. Det ska också framgå på vilket sätt den regi- strerade vill att beslutet ska ändras. Här kan yrkandet endast avse att den registrerade vill ha besked om tillsynsmyndigheten avser att utöva tillsyn. Domstolen bör enbart pröva om de av tillsynsmyndigheten redovisade skälen för fördröjningen är hållbara. Domstolen övertar inga förvaltningsuppgifter från myndigheten och bör inte uttala sig i frågan om tillsyn bör utövas. Det avgör tillsynsmyndigheten själv- ständigt. Prövningen i domstol bör således oftast kunna göras snabbt och enkelt. Saken bör normalt kunna avgöras av ensamdo- mare (jfr SOU 2010:29 s. 304 f.). Anser domstolen att tillsynsmyndigheten har goda skäl för att dröja med beskedet, bör den avslå överklagandet. Om domstolen anser att den registrerade har fog för sin talan bör överklagandet bifallas. För att bifallet ska få önskad effekt, dvs. att den registrerade får besked om tillsyn kommer att utövas, bör domstolen i beslutet förelägga tillsynsmyndigheten att ge den regi- strerade besked i den frågan. Det bör framgå av domstolens beslut när tillsynsmyndigheten senast ska lämna besked till den registrerade. Ett alternativ skulle vara att föreskriva inom vilken tid efter domstolens avgörande som tillsynsmyndigheten ska ha tagit ställning till om tillsyn ska utövas. Utredningen anser dock att en sådan lösning inte är lämplig, efter- som fristen bör kunna anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet. Att det inte kan bli fråga om är en konse- kvens av att den enskildes framställning har bifallits och att myn- dighetens skäl för att dröja med beskedet därmed inte godtagits. Den fråga som kan bli föremål för dröjsmålstalan är relativt okomplicerad och det bör därmed inte vara svårt för domstolen att bedöma inom vilken tid tillsynsmyndigheten bör lämna besked. Utredningen anser därför att domstolen alltid bör ange en bestämd tid för när tillsynsmyndigheten senast ska ta ställning till om tillsyn ska utövas. Det finns annars risk för att syftet med artikel 53.2 inte uppnås. Det kommer enligt utredningens mening inte heller i kon- flikt med tillsynsmyndighetens oberoende, eftersom domstolen inte prövar frågan om tillsyn ska utövas. Den tid som domstolen bestämt för när tillsynsmyndigheten ska ta ställning till om tillsyn ska utövas gäller även om myndig- heten på grund av nytillkomna omständigheter skulle anse sig be- höva . Någon möjlighet för myndigheten att begära för- längd tid bör inte finnas. Förfarandet riskerar annars att inte bli tillräckligt effektivt. Domstolen bör däremot inte kunna förelägga tillsynsmyndig- heten att ge besked om vilka åtgärder som kommer att vidtas mot den personuppgiftsansvarige. Det krävs inte enligt artikel 53.2 och det vore enligt utredningens mening direkt olämpligt, eftersom det skulle inkräkta på tillsynsmyndighetens oberoende. Ska domstolens beslut kunna förenas med en sanktion? Utredningen har övervägt om domstolens föreläggande till tillsyns- myndigheten bör kunna förstärkas genom någon form av sanktion om myndigheten inte följer föreläggandet. En möjlighet skulle kunna vara att ge domstolen rätt att förena föreläggandet med vite. Även om det finns ett fåtal bestämmelser som ger möjlighet att förelägga statliga myndigheter vite (se t.ex. 35 § lagen [2003:460] om etikprövning av forskning som avser människor) har det i prin- cip ansetts främmande att ett statligt organ ska kunna rikta sådana hot mot ett annat (se propositionen med förslag till lag om viten m.m., prop. 1984/85:96, s. 98 f.). Utredningen utgår från att tillsynsmyndigheten kommer att respektera domstolens beslut. Finns det ett domstolsutslag, som säger att frågan ska vara avgjord , ökar också ris- ken för att någon som företräder myndigheten drabbas av kritik från JO eller JK. Att inte följa domstolens beslut kan ytterst resul- tera i disciplinansvar eller åtal för tjänstefel och kan även utgöra grund för skadeståndskyldighet för staten. Utredningen menar att dessa regler utgör tillräcklig påtryckning. Förvaltningslagsutred- ningen har samma uppfattning och regeringen har ställt sig bakom den bedömningen i förslaget till ny förvaltningslag (SOU 2010:29 s. 305 f. och lagrådsremissen s. 127 f.) Ska domstolens beslut kunna överklagas eller angripas på annat sätt? Eftersom förslaget öppnar för överklagande av beslut under förfa- randet, är det viktigt att instanskedjan hålls kort. En registrerad som inte fått bifall till sitt överklagande bör därför inte kunna föra dröjsmålsfrågan vidare för prövning i ytterligare en instans. synsmyndigheten bör inte heller kunna överklaga beslutet. Utred- ningen anser således att domstolens beslut, oavsett utgången, inte bör kunna överklagas. 14.7Överklagande av tillsynsmyndighetens beslut 14.7.1Tillsynsmyndighetens beslut ska kunna överklagas Utredningens förslag: beslut enligt ram- lagen eller föreskrifter som meddelats i anslutning till den får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätten ska det krävas prövningstillstånd. Skälen för utredningens förslag