sou · H5B372 · 2017-09-27 00:00:00 — En sådan ordning är emellertid nödvändig bl.a. med hänsyn till att de gärningar med anknytning till en terro- ristgrupp som avses i artikel 2 i tilläggsprotokollet och artikel 4 i terrorismdirektivet ska vara kriminaliserade fullt ut, se avsnitt 7.3.2. Sådana gärningar anses, som framgår nedan, kriminaliserade genom medverkan, försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott i 2–4 §§ terroristbrottslagen och 23 kap. 4 § . Svensk rätt bedöms i stor utsträckning, men inte fullt ut, vara för- enlig med kriminaliseringskravet som rör terroristbrott i direktivets artikel 3. Behov av lagstiftning finns således för att •gärningar motsvarande innehav, förvärv, transport och använd- ning av radiologiska vapen liksom forskning om och utveckling av sådana vapen och nukleära vapen ska definieras som terrorist- brott i svensk rätt (artikel 3.1 f), •gärningar motsvarande olaglig systemstörning och olaglig data- störning enligt direktivet ska definieras som terroristbrott i svensk rätt (artikel 3.1 i), samt •utvidga punkten om hot som kan utgöra terroristbrott (arti- kel 3.1 j) så att den även omfattar hot att begå de gärningar som omfattas av det utvidgade straffansvaret i 3 § terroristbrottslagen som föreslås i kapitel 8 (föranlett av direktivets artikel 3.1 f och i). 2002/03:38 s. 62 f. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … Givet att direktivets krav på kriminalisering genomförs i dessa delar uppfyller svensk rätt även kravet på kriminalisering av medhjälp, anstiftan och försök till sådana gärningar. 7.3.2Brott med anknytning till en terroristgrupp Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt tilläggs- protokollets och direktivets bestämmelser om brott med anknyt- ning till en terroristgrupp är kriminaliserade i svensk rätt, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets bestämmelse om terro- ristbrott uppfylls. Det behövs därför inte någon särskild lagstift- ning för att bestämmelserna ska vara genomförda. Av såväl tilläggsprotokollet som terrorismdirektivet följer ett krav på kriminalisering av vissa gärningar med anknytning till en terrorist- grupp. Som framgår nedan är kriminaliseringskravet mer långtgå- ende i direktivet än i tilläggsprotokollet. Enligt artikel 2 i tilläggsprotokollet är varje konventionsstat skyl- dig att vidta de åtgärder som fordras för att se till att deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften är straffbelagt i dess nationella lagstiftning, när gärningen begås rättsstridigt och upp- såtligen. Med ”deltagande i en sammanslutning eller grupp för ter- rorismsyften” avses att delta i en sammanslutnings eller grupps verk- samhet i syfte att begå eller medverka till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott. Terrorismdirektivet innehåller, som angetts ovan, ett något mer långtgående kriminaliseringskrav än protokollet i denna del. Av direk- tivets artikel 4, som reglerar brott med anknytning till en terrorist- grupp, följer att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att följande gärningar, om de begås uppsåtligen, är straffbara: a)Att leda en terroristgrupp. b)Att delta i en terroristgrupps verksamhet, inbegripet att förse den med information eller materiella resurser eller att bidra med Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … någon form av finansiering av dess verksamhet, med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till terroristgruppens brottsliga verksamhet. Med ”terroristgrupp” avses enligt direktivets artikel 2.3 en struktu- rerad grupp, inrättad , bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. Av samma artikel följer att med ”strukturerad grupp” avses en grupp som inte tillkommit slumpartat för att begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kon- tinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur. För att en gärning ska utgöra brott enligt artikel 2 i tilläggsproto- kollet behöver ett terroristbrott inte ha begåtts (artikel 9 i tilläggs- protokollet och artikel 8 i terrorismkonventionen). För att en gär- ning enligt artikel 4 i direktivet ska vara straffbar ska det inte, enligt artikel 13, vara nödvändigt att ett terroristbrott faktiskt har begåtts. Det förutsätts inte heller en koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet. Se mer om dessa bestämmelser nedan i av- snitt 7.3.11. Bestämmelserna i tilläggsprotokollet och terrorismdirektivet mot- svaras i sak av artikel 2 i terrorismrambeslutet, som omfattar både att leda en terroristgrupp och att delta i en terroristgrupps verksamhet på sätt som beskrivits ovan. Direktivets definition av begreppet ”terroristgrupp” motsvaras, med några redaktionella skillnader, även av terrorismrambeslutets definition. I definitionen hänvisas till ter- roristbrott. Härmed förstås sådana brott som avses i direktivets artikel 3.50 Som följer av artikel 14 innehåller direktivet även krav på krimi- nalisering av medhjälp och anstiftan till brott med anknytning till en terroristgrupp. Kravet på att straffbelägga medverkan är emeller- tid inte heller nytt utan återfinns i artikel 4.1 i terro- rismrambeslutet och senare i artikel 4.1 i terrorismrambeslutet i dess lydelse ändring. I sammanhanget kan noteras att varken tilläggsprotokollet eller terrorismdirektivet uppställer något krav på kriminalisering av försök till brott med anknytning till en terrorist- grupp. 50 Jfr prop. 2002/03:38 s. 40. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … Terrorismrambeslutets bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom straffbestämmelserna i 2–4 §§ terroristbrottslagen och 23 kap. . Bestämmelserna har emellertid ändrats något i sak sedan terrorismrambeslutets genomförande, men ändringarna påverkar inte aktuella överväganden. Bestämmelsen i 3 § anger vilka gärningar som, under förutsättning att de kvalificerande rekvisiten i 2 § är uppfyllda, utgör terroristbrott. Uppräkningen, som bl.a. om- fattar mord, dråp och grov misshandel, är uttömmande och omfattar endast fullbordade brott. Straffet för terroristbrott är fängelse (lägst och högst ) eller på livstid eller, om brottet är mindre grovt, fängelse lägst och högst . Straff- bestämmelserna har behandlats utförligt ovan i avsnitt 7.3.1, varför det hänvisas dit för en närmare redogörelse om dem. Bestämmelsen i 4 § reglerar straffansvar för osjälvständiga brottsformer av terrorist- brott. Av bestämmelsen följer att det för försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terro- ristbrott döms till ansvar enligt 23 kap. . I samband med genomförandet av terrorismrambeslutets artikel 2 uppmärksammade regeringen särskilt att bestämmelsen i rambeslu- tet har utformats mot bakgrund av och i nära överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i gemensamma åtgärd om deltagan- de i kriminella organisationer och FN:s konvention mot gräns- överskridande brottslighet och därför måste tolkas mot denna bak- grund.51 Regeringen konstaterade i linje härmed bl.a. att begreppet ”terroristgrupp” torde förstås så, att för att kunna anses ingå i ter- roristgruppen måste personen i fråga ha direkt uppsåt att begå terro- ristbrott. Vidare konstaterade regeringen att det krävs att gruppen har viss varaktighet i tiden och ett visst mått av organisation. Arti- kel 2 ansågs därför inte vara tillämplig på en grupp som av stundens ingivelse och utan närmare planering bestämmer sig för att utföra ett terroristbrott. Vidare konstaterades att medlemskap i en viss orga- nisation eller allmänt sympatiserande med de mål en organisation har, inte omfattas av begreppet ”delta i en terroristgrupps verksam- het”. Sådant engagemang bedömdes således falla utanför det straff- bara området. Det är endast aktiva handlingar som kan visas bidra till gruppens terroristbrottslighet som är straffbara. För straffbar- het förutsattes enligt regeringen att den som deltar har vetskap om 2002/03:38 s. 40 f. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … att just detta deltagande kommer att bidra till gruppens terrorist- brottslighet.52 Vidare konstaterade regeringen att det inte är rimligt att ge terrorismrambeslutet en sådan innebörd att dess artikel 2 ställer krav på införande av en självständig straffbestämmelse om ledande av och deltagande i en grupp som planerar brottslighet. Man hän- visade härvid till att det i artikel 2.1 anges att personerna i gruppen ska handla i samförstånd för att begå terroristbrott, dvs. de brott som avses i artikel 1.1, och att detta inte kan förstås på annat sätt än att artikel 2 endast blir tillämplig på sådana situationer där per- sonerna i gruppen har fattat beslut om och vidtagit ytterligare hand- lingar med avsikt att begå terroristbrott. Detta innebar enligt reger- ingens bedömning att straffansvar enligt artikel 2 torde förutsätta att åtgärder vidtagits som innebär att rekvisiten för stämpling är uppfyllda. Regeringen konstaterade även att svensk rätt genom be- stämmelserna om medverkan, försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja brott i flera fall straffbelägger hand- lingar på ett tidigare stadium än vad terrorismrambeslutet kräver. Regeringen ansåg därför att svensk lagstiftning med en tillämpning av bestämmelserna om medverkan, försök, förberedelse och stämp- ling får anses uppfylla rambeslutets krav på kriminalisering av ledan- de av och deltagande i brott som begås av en terroristgrupp. Behov av att införa ett utvidgat straffrättsligt ansvar för ledande av eller deltagande i sammanslutningar som inrättats med avsikt att begå terroristbrottslighet bedömdes således saknas. Bestämmelserna om vissa gärningar med anknytning till en terro- ristgrupp i tilläggsprotokollet och terrorismdirektivet motsvarar, som tidigare angetts, terrorismrambeslutets bestämmelser härom i sak. Som angetts ovan har regeringen vid terrorismrambeslutets genomförande sammanfattningsvis ansett att svensk rätt uppfyller rambeslutets kriminaliseringskrav och att det inte finns något behov av att införa självständiga straffbestämmelser i denna del. Vid EU- kommissionens uppföljningar av medlemsstaternas efterlevnad av 2002/03:38 s. 41 f. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … terrorismrambeslutet har genomförandet av rambeslutets bestäm- melse om brott med anknytning till en terroristgrupp i svensk rätt också analyserats.53 Vid den första uppföljningen konstaterade kommissionen att terroristgrupper och att leda eller delta i deras verksamhet inte har kriminaliserats särskilt i (med undantag för vissa former av deltagande), men att de som begår sådana gärningar i vissa fall kan bestraffas som gärningsmän eller medverkande till det aktuella terroristbrottet.54 Rådet uppmanade härefter medlemsstaterna att genomföra rambeslutet fullt ut i bl.a. denna del.55 Vid den andra uppföljningen konstaterade kommissionen att den omständigheten att saknar brottsbeskrivningar för samverkan med terro- ristgrupper och för ledande av terroristgrupper inte automatiskt innebär att terrorismrambeslutets syften inte är uppnådda, men att en sådan ordning kan störa rättsaktens systematiska och politiska resultat och försvåra genomförandet av övriga sammanhängande be- stämmelser. Kommissionen uttalade därefter, mot denna bakgrund, att inte helt har genomfört terrorismrambeslutets artikel 2 om brott med anknytning till en terroristgrupp.56 Kommissionen har även gett uttryck för sin uppfattning att syftet med bestämmelsen om brott med anknytning till en terroristgrupp är att självständiga brott för dessa gärningar ska införas även om detta inte uttryck- ligen anges i rambeslutet.57 Vid den tredje uppföljningen, som i huvudsak tog sikte på genomförandet av terrorismrambeslutet i dess lydelse ändring, gjordes däremot ingen ny bedömning av efterlevnaden av bl.a. bestämmelsen om brott med anknytning till en terroristgrupp.58 53Rapport från kommissionen enligt artikel 11 i rådets rambeslut av om bekämpande av terrorism (KOM[2004]409 slutlig och SEK[2004]688, ”kommissionens första genomföranderapport”), Rapport från kommissionen enligt artikel 11 i rådets rambeslut av om bekämpande av terrorism (KOM[2007]681 slutlig och SEK[2007]1463, ”kommissionens andra genomföranderapport”) och Rapport från kommissionen till Europa- parlamentet och rådet om genomförandet av rådets rambeslut /919/RIF av om ändring av rambeslut /475/RIF om bekämpande av terrorism (COM[2014] 554slutlig och SWD[2014] 270, ”kommissionens tredje genomföranderapport”). 54Kommissionens första genomföranderapport s. 7. 55Rådets dokument 11687/2/04 REV 2 DROIPEN 40, 12.10.2004. 56Kommissionens andra genomföranderapport s. 7. 57Commission staff working document accompanying the document Report from the Commission to Parliament and implementation of Council Framework Decision 2008/919/JHA amending Framework Decision 2002/475/JHA on com- bating terrorism (COM[2014] 554). 58Kommissionens tredje genomföranderapport s. 4. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … När det gäller frågan om svensk rätt uppfyller direktivets krav på kriminalisering av brott med anknytning till en terroristgrupp finns – även med beaktande av kommissionens uttalanden – inte anledning att göra någon annan bedömning än den regeringen tidi- gare har gjort. Svensk rätt bedöms därför vara förenlig med såväl tilläggsprotokollet som direktivets krav på kriminalisering i detta avseende.59 Det bör dock alltjämt anmärkas att frågan om självständiga brotts- beskrivningar för ledande av och deltagande i kriminella organisa- tioner bör diskuteras på ett mer generellt plan.60 Härvid bör särskilt övervägas vilken betydelse sådana brottsbeskrivningar kan ha för en effektivare och mer överskådlig reglering på området. Vidare kan det finnas skäl att överväga om det i svensk rätt finns behov av ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorga- nisation (jfr direktivets kriminaliseringskrav som omfattar ”att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant delta- gande kommer att bidra till terroristgruppens brottsliga verksam- het”).61 Frågan kräver noggranna överväganden. Utredningens upp- drag i denna del är, som tidigare angetts, i huvudsak att analysera behovet av och lämna förslag till de författningsändringar som be- hövs för att genomföra bl.a. terrorismdirektivet. Att överväga nu uppmärksammade frågor kan därför inte anses rymmas inom upp- draget och det saknas även utrymme att gå vidare med frågorna inom ramen för detta lagstiftningsarbete. Det kan noteras att reger- ingen har gett en utredare i uppdrag att överväga ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation och lämna de lagförslag som bedöms nödvändiga (Ju 2017:G). Uppdraget ska redovisas . 59Som framgått i avsnitt 7.3.1 ovan är de gärningar som ska kriminaliseras enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott (artikel 3) inte fullt ut kriminaliserade i svensk rätt. Behov av lagstiftning har således konstaterats i denna del. I den mån kriminaliseringskraven enligt artikel 3 uppfylls, gäller att kraven såvitt avser terroristbrott enligt de artiklar som hänvisar till artikel 3 också uppfylls. 2002/03:38 s. 48. 61Jfr dock SOU 2016:40 där det bl.a. föreslås ett straffansvar för den som, utan att det utgör sjukvård eller själavård, genom att delta i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt utom- lands bidrar till, underlättar eller annars medverkar till att en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämp- ling eller medverkan till sådan brottslighet kan delta i konflikten. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … Direktivets krav på kriminalisering av medhjälp och anstiftan till brott med anknytning till en terroristgrupp behandlas i avsnitt 7.3.12. Som framgår där lever svensk rätt upp även till dessa krav. Sammantaget medför alltså tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser om vissa gärningar med anknytning till en terrorist- grupp inte något behov av lagstiftning, givet att kriminaliserings- kraven enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott uppfylls. 7.3.3Offentlig uppmaning till terroristbrott Bedömning: De gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmelse om offentlig uppmaning till terroristbrott är krimi- naliserade i svensk rätt, givet att kriminaliseringskraven enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott uppfylls. TF:s respek- tive YGL:s särskilda system för ansvar påverkas inte av direk- tivets krav på kriminalisering. Det behövs därför inte någon sär- skild lagstiftning för att bestämmelsen ska vara genomförda. Av artikel 5 i direktivet följer ett krav på att medlemsstaterna ska kriminalisera offentlig uppmaning till terroristbrott. Medlemsstater- na ska alltså vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att spridan- de, eller tillgängliggörande för allmänheten på annat sätt, oavsett metod, såväl på som utanför internet, av ett meddelande i syfte att anstifta till något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i utgör en straff- bar gärning om den begås uppsåtligen, om detta handlande, direkt eller indirekt, till exempel genom förhärligande av terroristgärningar, förespråkar utförandet av terroristbrott och därigenom medför fara för att ett eller flera sådana brott begås.62 Vid övervägande av om sådan fara föreligger ska de specifika omständigheterna i varje enskilt fall beaktas, se direktivets inledande skäl 10. 62 Som framgått i avsnitt 7.3.1 ovan är de gärningar som ska kriminaliseras enligt direktivets bestämmelse om terroristbrott (artikel 3) inte fullt ut kriminaliserade i svensk rätt. Behov av lagstiftning har således konstaterats i denna del. I den mån kriminaliseringskraven enligt arti- kel 3 uppfylls, gäller att kraven såvitt avser terroristbrott enligt de artiklar som hänvisar till artikel 3 också uppfylls. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … omständigheter är vem som framför meddelandet till vem och det sammanhang i vilket gärningen begås. Hur betydande och trolig faran är bör också beaktas vid tillämpningen av bestämmelsen. För att offentlig uppmaning till terroristbrott enligt direktivets artikel 5 ska vara straffbar förutsätts varken att ett terroristbrott fak- tiskt har begåtts eller att det finns någon koppling till något annat specifikt brott som anges i direktivet, se artikel 13 i direktivet och avsnitt 7.3.11 nedan. Direktivets bestämmelse om offentlig uppmaning till terrorist- brott motsvaras i huvudsak av artiklarna 3.1 a och 3.2 a i terrorism- rambeslutet i dess lydelse ändring. En liknande be- stämmelse finns även i artikel 5 i terrorismkonventionen. Direktivet kräver även kriminalisering av medhjälp och anstiftan till offentlig uppmaning till terroristbrott. Krav på att straffbelägga medverkan i olika former finns dock i artikel 9 i terro- rismkonventionen och, vad gäller kriminalisering av medhjälp, i arti- kel 4.1 i terrorismrambeslutet. Något krav på kriminalisering av försök finns däremot varken i terrorismdirektivet eller i de andra internationella instrumenten. Rambeslutets och konventionens bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom straffbestämmelsen i 3 § rekryteringslagen. En- ligt 3 § ska den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet dömas till fängelse i högst . Om brottet är grovt, döms enligt 6 § till fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett sär- skilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller om det annars varit av särskilt farlig art. Uppviglingsbrottet i 16 kap. 5 § brotts- balken anses numera motsvara de internationella åtagandena att kri- minalisera offentlig uppmaning till terroristbrott, även om viss tvek- samhet har förelegat härom. Tveksamheten, som avsåg frågan om uppviglingsbrottet är nationellt begränsat på visst sätt, föran- ledde att bestämmelsen om offentlig uppmaning infördes i rekryte- ringslagen. Rättsläget är dock numera klarlagt innebärande att någon begränsning av det slag som tidigare diskuterats inte gäller för upp- Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … SOU 2017:72 viglingsbrottet.63 Avgörande för bestämmelsens tillämplighet är i stället att den gärning till vilken det uppviglas utgör ett svenskt brott. Bestämmelsen om offentlig uppmaning har oaktat vad nu sagts fortfarande en viktig funktion. Bestämmelsen fokuserar specifikt på offentliga uppmaningar till särskilt allvarlig brottslighet, exempelvis sådana terroristbrott som anges i direktivets artikel 3 (2 § rekryte- ringslagen). En sådan särkriminalisering tydliggör gärningarnas allvar. Härtill kommer att brottets straffskala (fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst ) på ett bättre sätt återspeglar hur allvarligt och klandervärt ett så- dant brott är i förhållande till det mer generella straffstadgandet om uppvigling (böter eller fängelse eller, om brottet är grovt, fängelse i högst ). Kriminaliseringsskyldigheten i rambeslutet och konventionen utgör en minimireglering som är begränsad till handlanden som medför fara. Medlemsstaterna får alltså ha mer långtgående bestäm- melser. Vid genomförande av uppmaningsbrottet har det inte ansetts nödvändigt att införa ett farerekvisit i bestämmelsen om offentlig uppmaning, men som följer av 7 § rekryteringslagen ska ansvar inte dömas ut om faran varit för obetydlig för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet.64 Som följer av artikel 5, men även av direktivets inledande skäl 10, omfattas utöver direkta uppmaningar även indirekta uppmaningar att begå terroristbrott. Skrivningar härom återfinns även i förkla- randerapporten till terrorismkonventionen.65 Ett förhärligande av brottslighet torde i vissa fall även i svensk rätt kunna anses innebära att någon uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet.66 Ett sådant agerande kan då utgöra offentlig upp- maning eller uppvigling enligt 16 kap. 5 § . Som framgår av förarbetena till det svenska uppmaningsbrottet bör dock en betydande försiktighet iakttas vid bedömande av om ett uttryck för gillande och sympati kan anses innefatta en uppmaning till efter- 63Jfr Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism (prop. 2009/10:78) s. 29 f. och 44, Straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser (prop. 2013/14:146) s. 216 och Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism (Ds 2009:17) s. 66. 64Jfr 7 § rekryteringslagen och prop. 2009/10:78 s. 29 f., 47 f. och 62 f. 65Explanatory Report to on the Prevention of Terrorism stycke 86 f. 2009/10:78 s. 59. Se även direktivets artikel 5 där förhärligande av terroristgärningar anges som exempel på offentlig uppmaning till terroristbrott. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … följd.67 Uttalanden som endast i allmänna ordalag förhärligar terro- risthandlingar torde således med hänsyn till den grundlagsskyddade yttrandefriheten inte vara straffbara, medan mer konkreta indirekta uppmaningar till terroristhandlingar kan utgöra brott.68 För straff- ansvar krävs dock, förutom att uppmaningarna är konkreta, att det som ovan nämnts inte funnits endast en obetydlig fara för att gär- ningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller att gärningen med hänsyn till andra omständigheter inte är att anse som ringa.69 Svensk rätt bedöms således, mot denna bakgrund, vara förenlig med kriminaliseringskravet i artikel 5.