sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — hade, enligt svenska bedömningar, och den 209:e kåren genomgått en positiv utveckling, även om brister i förmåga funnits. Merparten av de svenskar som deltog i OMLT-verk- samhet förmedlade att denna har bidragit till ANA:s utveckling.93 av militära engagemang, 2012– 2014, finns en annan bild. Försvarsmakten hade svårt att se någon reell utveckling av ANSF i kvalitativ mening. Kvantitativt sett tycktes de afghanska förbanden uppfylla målen för planerat antal personal. Den svenska inriktningen mot rådgivning var afghanerna måttligt intresserade av. Deras främsta intresse var att få tillgång till 91Giustozzi, – , (2014): : beyond Financial Aspects. AREU Issues Paper. – O’Hanlon, (2016): Index. 93INS ERF (2012): Erfarenhetsanalys OMLT Kandak FS18-20 (REV): En rapport från INS ERF . Försvarsmakten, Högkvarteret; , (2011): Operational Mentoring and Liasion Team. Arménytt, nr 1 och 2, 2011; , – , (2014): Framtidens fredsfrämjande? – Försvarsmaktens bidrag till kapacitetsbyggande insatser. ISAF:s resurser, exempelvis flygunderstöd ()94 på det sätt som OMLT kunnat bidra med. Den 209:e kåren bedömdes i slutskedet av det svenska engagemanget ha en grundläggande förmåga att planera och genomföra operationer. Emellertid bedömdes det sannolikt att det skulle krävas , med fortsatt internationellt stöd, för kåren att uppnå en fullt utvecklad operativ förmåga. Andra bedömningar för engagemang talar om toppstyrning, korruption och skiftande lojaliteter till afghanska myndigheter som hämmande för armékårens förmåga. Det faktum att andra delar av den afghanska staten, särskilt den nationella polisen (ANP) och den lokala polisen (ALP), haft brister och inte åtnjutit befolkningens förtroende, har också varit negativt för den 209:e kårens förmåga och således den samlade förmågan hos de afghanska säkerhetsstyrkorna i norra Enligt en slutrapport från TST-MeS 2014 uppvisades fortsatt allvarliga brister i polisväsendet i de fyra provinserna. Det fanns visserligen ett stort antal poliser i de fyra provinserna, men allmänhetens förtroende för dessa var lågt. Polisen deltog i militära operationer och upprorsbekämpning. Service till och interaktion med allmänheten liksom brottsutredningar var eftersatta. 5.13.3Påverkan på Försvarsmakten och den militära förmågan , , har haft i uppdrag från regeringen att analysera hur det svenska deltagandet i ISAF har påverkat Försvarsmakten. FOI:s analys visar att det militära engagemanget i har inneburit en betydande ansträngning för Försvarsmakten. Insatsen ska emellertid ses som en del i internationaliseringen av Försvarsmakten , där insatsen i var den ojämförligt största. Som positiv påverkan anger analysen bland annat en ökad förståelse för vilka krav som ställs i komplexa miljöer på individer, förband och på Försvarsmakten i sin helhet. bidragit till utvecklingen av förmågor inom kommunikation, erfarenhetshantering och gender, samt utvecklat samarbetet med Nato. Som huvudsaklig negativ påverkan anges i analysen att insatsen innebar undanträngningseffekter för andra delar av Försvarsmakten, exempelvis i materielplanen, och fördröjd utveckling av Försvarsmaktens insatsorganisation eftersom de internationella insatserna prioriterades. Sammantaget görs bedömningen att påverkan från insatsen och den verklighetsanknytning som den inneburit har varit positiv för Försvarsmaktens utveckling. I vissa avseenden har Försvarsmaktens samlade förmåga till operationer, inom och utanför gränser, ökat genom deltagandet i ISAF. Utvecklingen av individer inom Försvarsmakten genom den inriktning och det allvar som insatsen har inneburit är värdefull.96 De svenska militära styrkorna i förefaller ha uppträtt på ett korrekt sätt och efter bästa förmåga ha löst sina uppgifter som del av ISAF. Det svenska stödet har utgjort ett uppskattat bidrag till det internationella militära engagemanget. Den säkerhetsmässiga utvecklingen i de PRT-provinser som hade ledningsansvaret för är dock nedslående. Målsättningarna för det militära engagemanget har inte uppnåtts. Brister i det internationella engagemangets genomförande och de stora problemen i det afghanska samhället har varit avgörande faktorer. Upprorsbekämpningen, PRT-konceptet, en misslyckad DDR- process och ett fragmentiserat internationellt engagemang, har inte på ett positivt sätt kunnat bistå ett afghanskt samhälle präglat av stora klyftor och motsättningar, utbredd fattigdom, svag samhällsstyrning, våld, korruption och nepotism. militära insats utgjorde en liten del i ett omfattande internationellt engagemang i en komplex konfliktmiljö, och hade liten inverkan på den övergripande utvecklingen. Likväl finns lärdomar att dra från de svenska militära insatserna. 96 FOI (2016): Det är på riktigt nu! Hur det svenska Isaf-deltagandet har påverkat Försvarsmakten. Det svenska militära engagemanget har inte lyckats uppnå den övergripande målsättningen att bidra till hållbar säkerhet. Även i framtida insatser lär komma att underordnas en internationell organisation som fastställer de övergripande målen för den militära insatsen. Men det är viktigt att även nationella mål formuleras för konkretion och tydlighet i den faktiska operationen och för att möjliggöra en löpande uppföljning. Med fördel inordnas dessa mål i en övergripande svensk strategi.97 militära insatser var, särskilt inledningsvis, tänkta som och uppfattades vara fredsfrämjande i betydelsen stabiliserande men förändrades till att vara stridande. Mot slutet av engagemanget blev insatserna stödjande. Regeringen bedömde länge situationen i norra utan att ta med i beräkningen att läget i övriga delar av landet även påverkade det ”svenska” PRT-området i norr.98 Den nationella karaktären av den väpnade talibanrörelsen underskattades. Regeringen framställde länge det svenska militära engagemanget som stabiliserande, och det tog tid innan man förmedlade att situationen hade förändrats och att svenska trupper som en del av ISAF var stridande i en intern väpnad konflikt. Det borde ha skett tidigare. Det lösliga PRT-konceptet tillämpades mycket olika av ledarnationerna och bidrog till att fragmentisera både det militära och det civila engagemanget i . PRT kom att innebära att det skapades parallella strukturer som i praktiken undergrävde de afghanska myndigheter som PRT var tänkta att understödja och stärka. PRT-MeS blev i huvudsak en militär entitet. Problemen i det svenska PRT-området var emellertid inte bara militära till sin natur. En mer omfattande insats inom rätts- och säkerhetssektorn hade kanske kunnat ge ett större mervärde särskilt i den inledningsvis relativt lugnare säkerhetssituationen.99 PRT-MeS hade behövt mer civil personal. Utredningen menar att tillkomsten av SCR-funktio- nen och den civila ledningen var en utveckling i positiv riktning för att fylla ett civilt och politiskt behov i PRT-MeS, men att den tillkom sent i engagemanget och fick begränsad effekt. 97Se kapitel 11. 98Se kapitel 3. 99Med detta menas inte per automatik en insats med ökad civil-militär samverkan, en bredare insats kan styras och genomföras på annat vis. Se reflektioner kring civil-militär samverkan i kapitel 10. Ledningsansvaret för ett så stort och komplext område som PRT- MeS utgjorde var en omfattande uppgift för . Det militära styrkebidraget var litet sett till områdets storlek och karaktär, men innebar ändå en betydande ansträngning för . Ett sådant ansvar kräver goda kunskaper om området, och långsiktiga resurser med kontinuitet. Den militära och civila rotationsordningen har inte varit fruktbar. Försvarsmakten bör överväga längre rotationsperioder än i internationella insatser, särskilt för högre befattningar. Vad gäller personalfrågor är det en lärdom från att en gemensam policy för berörda svenska myndigheter för hanteringen av lokalanställda i militära och civila insatser i konfliktområden bör finnas från början. Det är osäkert hur väl det svenska bidraget till kapacitetsuppbyggnad av de afghanska säkerhetsstyrkorna har utfallit. Insatserna har bidragit till de afghanska säkerhetsstyrkornas utveckling i norra , men på en taktisk, eller låg, nivå, och ANSF har fortfarande betydande brister. Mer omfattande insatser hade möjligen påverkat i en mer positiv riktning. Men de problem som kännetecknar de afghanska säkerhetsstyrkorna kan knappast övervinnas med ett splittrat internationellt stöd till kapacitetsbyggande, med tanke på de negativa effekter som fattigdom, korruption, bristande samhällsstyrning, bristande lag och ordning samt komplexa och skiftande maktförhållanden har haft och har, även på säkerhetsstyrkorna. Utredningen har inte noterat någon kritik mot de svenska militära kapacitetsbyggande insatserna i . En lärdom i sammanhanget är dock att dessa insatser för landets egna säkerhetsstyrkor bör påbörjas tidigt i en internationell insats och att framgång också är avhängigt av en positiv utveckling av övriga samhällsinstitutioner, inte minst på rättsområdet. Utredningen vill peka på riskerna med en militär kapacitetsbyggnad av säkerhetsstyrkor och av andra institutioner på rättsområdet som inte är finansiellt hållbar för mottagarlandet. Hur länge till kan det internationella samfundets, i första hand , finansiering av de afghanska säkerhetsstyrkorna pågå? Den afghanska statens bristfälliga egna resursmobilisering väcker frågan. Det svenska militära engagemanget i har inneburit en betydande ansträngning och höga ekonomiska kostnader. Dessa kan vara högre än de som redovisats ovan och i andra källor. Det är närmast omöjligt, och i vart fall mycket tidskrävande, att med den redovisningsmetod som tillämpas för internationella militära insatser, redovisa samtliga kostnader för det svenska militära engagemanget i . En ytterligare lärdom för regeringen och Försvarsmakten inför framtida internationella insatser är att alla faktiska kostnader för en militär insats, oavsett var de uppstår, bör redovisas tydligare och på ett mer överblickbart och sammanhållet sätt. 6Sveriges utvecklingssamarbete –2014 bistånd till –2014 har, tillsammans med annat internationellt bistånd, haft betydelse för många utsatta människor i landet, inte minst kvinnor och flickor, och deras möjligheter att få tillgång till utbildning och hälso- och sjukvård. Bi- ståndet har bidragit till ansträngningarna att värna de mänskliga rättigheterna, statsbyggande och för att etablera demokratiska institutioner och processer, inklusive ett aktivt civilsamhälle. Delar av vägnät och annan infrastruktur i vissa norra provinser har förbättrats. Kvinnors rättigheter och jämställdhet har lyfts fram och fått ett visst, om än begränsat, fäste i samhället. Eventuella längre bestående effekter av det svenska biståndet beror främst på om fred kan uppnås genom afghanska och internationella politiska överenskommelser av inkluderande karaktär. Så länge den väpnade konflikten pågår och växer är det knappast möjligt för att effektivt bekämpa fattigdomen, få till stånd en egen ekonomisk och social utveckling som omfattar de breda befolkningslagren, och bygga en demokratiskt fungerande stat, som upprätthåller respekt och skydd för mänskliga rättigheter och rättsstatens principer. –2014 bidrog med i bilateralt utvecklingssamarbete till . Därutöver uppgick det humanitära biståndet till . Sammanlagt gav således 6,7 miljarder i bistånd till . Figur 6.1 visar hur utvecklingsbiståndet ökade (med ett undantag) från 2002 till blev ett av största mottagarländer. Figur 6.1 Utfall utvecklingsbistånd () 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Källa: Sidas underlag till utredningen Parallellt med det volymmässigt starkt ökande utvecklingsbiståndet gav också fortsatt ett humanitärt bistånd. Av figur 6.2 framgår att det humanitära biståndet varierade mer. Från 2002 minskade det successivt för att 2007 ligga på 24 miljoner. har det sedan i litet ojämn takt ökat för att 2014 uppgå till . Förutom mycket besvärliga väderförhållanden med både stark kyla och torka bidrog den tilltagande väpnade konflikten till ökningen. Utfall humanitära insatser () 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Källa: Sidas underlag till utredningen Utformningen av utvecklingsbiståndet grundades i stor utsträckning på erfarenheter från det tidigare humanitära biståndet, inte minst på områdena hälsa och utbildning. Detta underlättades av ett nära samarbete inom Sida mellan ansvariga för utvecklingsbiståndet och det humanitära biståndet.1 Stödet via ()2 klassades som humanitärt bistånd då utbildningsinsatserna övergick till att räknas som utvecklingsbistånd medan hälsobiståndet fortsatte att klassas som humanitärt bistånd. Inriktningen av utvecklingssamarbetet med angavs i de fyra strategier som regeringen fastställde – 2014. Den första strategin för åren 2002–2004 förlängdes till att också gälla . Målen för perioden angavs till: 1Sidas underlag till utredningen. 2SAK har arbetat med bistånd till . att främja en stabil utveckling i landet och bidra till uppbyggnaden av infrastruktur och grundläggande samhälleliga institutioner att bidra till framväxten av ett demokratiskt samhälle att stärka kvinnans ställning i samhället att det humanitära biståndet gradvis skulle övergå till ett utvecklingssamarbete. Samarbetsstrategin 2006–2008 förlängdes till en bit in på 2009 och kom också att revideras (, se nedan). Strategin angav följande specifika delmål: att stärka landets förutsättningar att långsiktigt och på ett hållbart sätt minska fattigdomen att utveckla och stärka förutsättningarna för demokrati, rättssäkerhet och respekt för mänskliga rättigheter, inklusive att stärka kvinnans ställning i samhället att bidra till utvecklingen av det civila samhället att bidra till att stärka den yttre och den inre säkerheten. Revideringen fastslog att 15–av biståndet till skulle styras till insatser i de fyra provinser som ingick i det svenska PRT:et (, , och Sar-e Pul). Skälen till denna geografiska styrning sades vara att säkerställa utvecklingsbehov och utnyttja svenska komparativa fördelar i den aktuella regionen. De komparativa fördelarna angavs vara ”vår goda kunskap och väl upparbetade kontakter med lokala myndigheter, samt våra möjligheter att följa upp insatser på plats.”3 Medlen skulle huvudsakligen gå till de sektorer i dessa provinser som hade angivits i samarbetsstrategin. Revideringen innebar i tillägg att en mindre lokal fond också skulle etableras för de fyra provinserna i norr. Fondens medel på skulle gå till insatser för demokrati och mänskliga rättigheter och på rättsområdet. 3 (2007): Dialogpromemoria om översyn av utvecklingssamarbetet med . Strategin för – angav som övergripande mål för det svenska utvecklingssamarbetet med att människor som lever i fattigdom, i synnerhet kvinnor och flickor, ska åtnjuta förbättrade levnadsförhållanden i ett fredligt och demokratiskt samhälle. Till stöd för målet skulle inriktningen gälla tre samarbetsområden: demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter, utbildning, samt privatsektorutveckling. av det totala årliga stödet skulle även fortsättningsvis gå till de fyra nordliga provinserna i det svenska PRT:t. Strategin –2013 ersattes av en reviderad strategi för perioden –2014. Denna betonade att en ny fas i det internationella engagemanget hade inletts genom den så kallade Kabulprocessen som syftade till att gradvis öka det afghanska ägarskapet och ansvarstagandet genom ömsesidiga åtaganden som enligt strategin innefattade ett långsiktigt och uthålligt internationellt stöd och partnerskap. Den reviderade strategin var enligt regeringen också utarbetad med beaktande av den överenskommelse som hade träffats efter valet mellan regeringen, Socialdemokraterna och . Med början 2012 skulle en gradvis reducering ske av den svenska militära närvaron som det svenska engagemanget skulle ges ett ökat civilt fokus för att främja afghansk utveckling och institutionsuppbyggnad. En inriktning skulle fortsatt också finnas mot de fyra norra provinserna, men inga styrande procentsatser angavs . De nationella programmen skulle inriktas mot två sektorer: demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet respektive utbildning. Insatserna i norra skulle enligt strategin förstärkas med kapacitetsbyggande inom lokal demokrati, stärkt rättssäkerhet i förvaltningen och stöd till utvecklingen inom den privata sektorn. fastställde regeringen en ny strategi för perioden –2019. Denna började gälla efter den period som utredningen har till uppgift att granska. Även om strategierna –2014 har skiftat en del så har ett antal insatsområden i praktiken varit genomgående. De kan, något förenklat och översiktligt, summeras i följande punkter: utbildningsinsatser (särskild inriktning på flickors skolgång och funktionsnedsatta barn och ungdomar) hälso- och sjukvårdsinsatser (inklusive SRHR4) vägnät/infrastruktur och transporter kapacitetsutveckling av statsförvaltningen, inklusive demokrati- och valstöd kvinnors rättigheter/jämställdhet civilsamhället (inklusive oberoende analyser och medier) privatsektorutveckling/sysselsättning (). Det geografiskt öronmärkta biståndet till de fyra provinserna i norr kom till viss del att spegla det nationella biståndets inriktning. En tredjedel av det sammanlagda beloppet på –2014 gick via UNOPS till fysisk infrastruktur, vägar, i regionen. Minröjning i delar av regionen gavs ett betydande stöd. Ett stort stöd via UNDP avsåg att stärka lokal demokrati. Till hälso- och sjukvård, inklusive sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR), och skolor/utbildning gick också stora belopp till projekt för landsbygdsutveckling, som också innefattade stöd till privatsektorutveckling. Geografisk öronmärkning till norr av stödet genom ARTF för det nationella solidaritetsprogrammet (NSP) användes också som en metod för att uppnå de till norr som regeringen hade fastslagit skulle styras till det svenska PRT-området. En avsikt med den geografiska öronmärkningen var enligt regeringen att synergier skulle uppstå genom civil-militär samverkan. Detta blev dock knappast fallet, i vart fall har inga påtagliga synergier kunnat påvisas.5 Räknat i volym var de tio största sektorerna/områdena, enligt OECD-DAC:s indelning, för det samlade svenska biståndet till 4Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter. 5Tham , och , (2011): Jakten på synergin. Erfarenheter av civil-militär samverkan i PRT Mazar-e . FOI; utredningens intervjuer med relevanta befattningshavare. Se också kapitel 9. åren 2002–2014 följande (i procent av det totala biståndet på )6: Tabell 6.1 bistånd till : de tio största sektorerna Andel (%) Demokratiskt deltagande och civilsamhället Källa: Sidas underlag till utredningen. 1 Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter. bistånd kanaliserades genom multilaterala organisationer som och (UNDP, UNHCR, , UN Women, OCHA, UNOPS, med flera) respektive genom enskilda svenska och internationella organisationer (främst , men också Svenska Röda Korset, , och Women for Afghan Women) samt några svenska civila myndigheter. I några fall förekom också stöd direkt till afghanska civilsamhällesorganisationer. De fem största kanalerna/samarbetsparterna i för det svenska utvecklingsbiståndet –2014 var: 1.Världsbanken/, . 2.Svenska Afghanistankommittén, . 6 Sidas underlag till utredningen. Den ojämförligt största kanalen var den givargemensamma fonden ARTF7 som administrerade. Genom ARTF:s två ”fönster”, för löpande statliga utgifter, inte minst löner, respektive för investeringar, gavs ett stöd till uppbygget av den afghanska statens kapacitet på olika civila områden. hörde till de länder som i högre utsträckning än andra undvek att öronmärka sitt stöd till ARTF. Undantag gjordes för att kunna redovisa att stöd gick till insatser i de fyra norra provinserna inom det svenska PRT:et. Den andra stora kanalen för det svenska biståndet var . –2014 använde SAK från svenska biståndsmedel. Därutöver hade organisationen också, förutom egna insamlade medel, anslag från bland annat EU, FN och . SAK fokuserade på sina tidigare kompetensområden som utbildning, sjuk- och hälsovård samt stöd till människor med funktionsnedsättning.8 Svenska civila myndigheter som varit engagerade i med biståndsmedel inom de givna ramarna har varit Polisen (), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap () och (50 miljoner). Polisen har inte genomfört några egna projekt utan engagemanget har gällt deltagande med både poliser och civilanställda i EUPOL (), UNAMA (2003–2006) och PRT/TST Mazar-e (2006, 2007, 2011–2014). Arbetsuppgifterna var främst mentorering, övervakning, rådgivning, ledarskapsfrågor och utbildning. Flest utsända från Polisen tjänstgjorde inom EUPOL, sammanlagt 63 personer. Dessa var placerade i och Mazar-e . Vid PRT/TST i Mazar-e tjänstgjorde åtta och inom UNAMA tjänstgjorde sex personer (i och Kunduz).9 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) genomförde nio insatser. Den största (sammanlagt ) utgjordes av expertis till EUPOL inom sjukvård, personalfrågor, elsäkerhet, IT, säkerhet, ekonomi, logistik och upphand- 8Sidas underlag till utredningen; SAK:s underlag till utredningen . 9Polismyndighetens underlag till utredningen. En andra större insats gällde broar i norra – 2011 för att stärka möjligheterna att klara återkommande naturkatastrofer,vårfloder (, med UNOPS som samarbetspartner). Andra insatser gällde bl.a. träning och utbildning för beredskap inför naturkatastrofer och humanitära incidenter.10 (FBA) har i första hand svarat för försörjning av viss svensk civil personal till EUPOL (2008–2014), EUSR för (2008–2014), vid ISAF/Nato (2010–2011) och PRT/TST i Mazar-e (2009–2014). FBA stod också för insatsförberedande utbildning, i samarbete med Försvarsmakten, för de svenska militära förbanden i . Andra civila myndigheter och enskilda organisationer som UD, Sida och SAK deltog också. FBA genomförde också ett uppdrag 2011–2012 att utreda och ge förslag på tänkbara kapacitetsbyggande insatser på rättsstatsområdet och vad gäller säkerhetssektorreform, med fokus på norra . I uppdraget ingick en genomförbarhetsstudie. Olika svårigheter, bl.a. det besvärliga säkerhetsläget och bristande lokalt ägarskap, gjorde att projektet inte kunde fullföljas.11 Det civila biståndet till har genomförts i en postkonfliktsituation som övergått till en ny väpnad konflikt av flerdimensionell karaktär och ökande intensitet. Det innebar att säkerhetssituationen successivt blev alltmer försämrad i landet. Kapacitetsbristerna hos den afghanska regeringen och de statliga institutionerna var också inledningsvis, helt naturligt, omfattande. Talibanstyret hade inneburit att stora delar av de statliga institutionerna slagits sönder. I stället för att genom biståndet konsekvent bidra till att främja utvecklandet av den inhemska afghanska kapaciteten, använde sig de internationella givarna av välbetalda utländska konsulter. Parallella strukturer skapades ofta för 10MSB:s underlag till utredningen. 11FBA:s underlag till utredningen. genomförandet, vilket inte förbättrade kapaciteten hos landets egna institutioner.12 En komplicerande faktor var också att de internationella aktörerna var så många, såväl de militära som de civila. Dessa agerade inte alltid i samklang med varandra, och inhemska aktörer kunde också använda sig av de oklarheter som rådde om vem som gjorde eller ville vad i det internationella samfundet på plats. Även om UNAMA skulle ha en samordnande roll på den civila biståndssidan så var FN:s roll mindre stark. Till dessa förhållanden ska läggas den närmast systemiska och höga graden av korruption i det afghanska samhället. Det stora inflödet av pengar utifrån till följd av de växande militära och civila insatserna innebar både höga aggregerade tillväxtsiffror men spädde också på korruptionen.13 Den omfattande narkotikaverksamheten bidrog ytterligare till en mycket komplex och svår situation när målet var en ordnad och stabil utveckling. Möjligheterna till egen uppföljning i fält från svensk sida av biståndsinsatserna varierade –2014.