sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — (ii)att den nivå av minskningar av växthusgasutsläpp som krävs för att uppnå detta är baserad på ett trovärdigt och realistiskt ”worst-case” scenario som har accepterats av ett betydande antal klimatexperter. De åtgärder som krävs enligt Försiktighetsprincipen bör vidtas utan beaktande av kostnaden, om inte kostnaden är helt oproportionerlig i förhållande till den minskning av utsläppen som uppnås genom kostnaden. Staterna och företagen måste vidta åtgärder baserat på Försiktighetsprincipen för att säkerställa att medeltemperaturen aldrig överstiger den förindustriella medeltemperaturen med mer än . 5 Se punkt 1 i Principerna. (iii)Omfattningen av åtgärder som krävs legalt måste bestämmas i enlighet med Försiktighetsprincipen. (iv)Den tillåtna mängden växthusgasutsläpp som en Stat eller ett företag få producera ett specifikt år måste bestämmas enligt denna princip.6 Inget land eller företag är befriat från sina skyldigheter att minska växthusgasutsläppen inom sin jurisdiktion eller sin kontroll, även om dess bidrag till de totala växthusgasutsläppen skulle vara litet.7 Staterna och företagen måste följa de skyldigheter som uppställs i dessa Principer även om relevant nationell rätt eller internationella avtal skulle uppställa lägre krav, och således leda till lägre minskningar än som krävs enligt dessa Principer.8 Staternas skyldigheter är gemensamma men olikartade (”common but differentiated”).9 Varken höga kostnader eller brist på ekonomiska tillgångar kan ensamt ursäkta att Staten inte uppfyller sina skyldigheter att minska växthusgasutsläppen, eller utgöra ett försvar mot legala sanktioner som kan vidtas efter en sådan underlåtenhet. För att undvika sanktioner måste en Stat påvisa extrema umbäranden eller extraordinära förhållanden som är utom Statens kontroll som hindrar den från att uppfylla sina åtaganden.10 Staterna måste reglera växthusgasutsläpp i sin jurisdiktion eller under sin kontroll för att uppfylla sina skyldigheter enligt dessa Principer.11 Staterna måste acceptera oberoende domstolars och tribunalers jurisdiktion, där Staternas efterlevnad av de skyldigheter som regleras i dessa Principer kan ifrågasättas och bedömas.12 6Se punkt 6 i Principerna. 7Se punkt 11 i Principerna. 8Se punkt 12 i Principerna. 9Se punkt 14 i Principerna. 10Se punkt 23 i Principerna. 11Se punkt 24 i Principerna. 12Se punkt 25 i Principerna. (c)Kommentaren till Oslo-Principerna I Expertgruppens kommentarer till Oslo-Principerna konstateras bland annat följande.13 Av bland annat IPCC:s och rapporter framgår att om klimatförändringarna tillåts fortgå kommer de att få katastrofala följder för livet på jorden. Enligt dessa källor är den tid inom vilken åtgärder kan vidtas för att undvika att överstiga 2- gradersmålet begränsad. Världsledare, internationella institutioner och, i ökad utsträckning, företagsledare, har klart och högt uttryckt allvarlig oro. Trots åtaganden från politiker och angelägna upp- maningar följer inte de politiska åtgärderna med. Politikerna miss- lyckas med att göra vad som krävs som ett minimum för att undvika att 2-gradersmålet inte ska överskridas.14 Det finns en ökad debatt om de legala aspekterna av klimatförändringar. Detta är oskrivet territorium. Det finns särskilt en central fråga: Vilka är de legala skyldigheterna för Staterna och företagen? Enligt är prevention (”mitigation”) den åtgärd som kommer först och det som är i fokus i Oslo-Principerna.15 Ledande akademiker har pekat på ett antal potentiella hinder mot att föra en klimattalan. Expertgruppen bemöter dessa i sin kommentar.16 Expertgruppen är medveten om att Principerna på kort sikt är krävande för Staterna och företagen och att skyldigheterna går utöver vad som kan anses vara internationell ”konsensus”.17 Expertgruppen hänvisar också till det värdefulla arbete som () utfört i sitt utkast till ”Legal Principles to Climate Change” där de formulerar principer som innehåller överväganden som beslutsfattare måste beakta. Detsamma gäller för Oslo-Principerna. Om beslutsfattare (politiska ledare, regeringsmyndigheter och industriledare) underlåter att uppfylla sina skyldigheter som de beskrivs, kan principerna utgöra grund för rättsligt verkställande genom ”injunctive relief”, med vilket avses 13Se Expertgruppens Commentary till Oslo-Principerna (Kommentaren) 3 i Kommentaren. 4 i Komemntaren. 5 i Kommentaren. 6 i Kommentaren. SOU 2016:21 Bilaga 10 ett föreläggande att vidta åtgärder för att minska växthusgasutsläppen.18 International Bar Asociation () har också lanserat en intressant rapport: ”Achieveing and Human Rights in an Era of Climate Disruption”. behandlar till skillnad från Oslo- Principerna också frågorna om ersättning och anpassningsåtgärder, men har minskning (”mitigation”) som sin första strategi. observerar att minskning (”mitigation”) och anpassning (”adaptation”) ger upphov till rättsfrågor. förordar strategier för att konkretisera klimatskyldigheter, vilket också är syftet med Oslo-Principerna.19 Enligt uppfattning har Staterna en legal skyldig- het att minska sina växthusgasutsläpp, även om de inte skulle ingå ytterligare internationella avtal eller konventioner.20 En sammanläggning av olika juridiska källor Expertgruppen anser att genom en sammanläggning av olika juridiska källor får man ett tillräckligt stöd för principerna. Man konstaterar att det ännu inte finns några rättsliga prejudikat, men anser att det ändå går att använda etablerade juridiska principer och koncept för att ge ett tillräckligt stöd för att utarbeta Principerna. Principerna syftar till att få fram prejudikat baserat på doktrin och principer. Om man skulle vänta på prejudikat skulle det bli för sent.21 Det bör noteras att efter det att Oslo-Principerna publicerades har en domstol i (the Hague District Court) meddelat en dom grundad på resonemang liknande Oslo- Principerna, det s.k. Urgenda-målet som redovisas närmare nedan. Vidare har en pakistansk domstol, the Judicial Department meddelat en liknande dom där domstolen med stöd av skyddet för mänskliga rättigheter 6 ff. i Kommentaren. 7 i Kommentaren. 8 i Kommentaren. 14 i Kommentaren ff. förelade myndigheterna att implementera den Nationella Klimat- policy som regeringens klimatministerium antagit.22 som företrädde Urgenda i det nederländska målet företräder också en belgisk miljörättsorganisation och 10 000 medborgare i en talan som väckts mot belgiska myndig- heter, som vilar på samma grunder som Urgenda-målet. Det kan för övrigt noteras att har blivit inbjuden att tala vid olika institut i , och , länder som kan förväntas ha problem att nå sina klimatmål.23 Internationell rätt och mänskliga rättigheter Man hänvisar till den väletablerade principen i internationell miljörätt, skyldigheten att undvika gränsöverskridande skada. Det framhålls vidare att det förekommit diskussioner om förhållandet mellan mänskliga rättigheter och klimatför- Principerna om ”no harm” och mänskliga rättigheter måste anses förstärka varandra. De stödjer synsättet att betydande skada för andra (inklusive grannländer och dessas medborgare) måste undvikas. Begreppet värdighet (”dignity”) har också kommit att utgöra en etablerad grund för mänskliga rättigheter.24 Det konstateras att internationell rätt inte kan vara relevant endast i relativt oviktiga – och ibland också triviala – frågor. Den måste ha betydelse vad gäller den största utmaningen för mänsklig- heten. Expertgruppen anser därför att vid tvekan bör den internationella rätten tolkas extensivt.25 Hänvisning görs till en rapport av , och på Human Rights Clinic () ”Obligations of States and Enterprises to Respond to the Threat of Climate Change” som behandlar frågan om mänskliga rättigheter. 22Order Sheet in the Department Case No W.P. No, 255501/2015. 15 i Kommentaren. 16 i Kommentaren. rapport betonas att principen om mänsklig värdighet är grund- läggande. Principen antogs i FN:s Deklaration om Mänskliga Rättigheter och finns intagen i de FN Konventioner som antagits efter det. Principen slås också fast i Artiklarna 2 och 8 i Europeiska Konventionen om Mänskliga Rättigheter () och har tillämpats av Europadomstolen.26 Det vore enligt Expertgruppen otillfredsställande om Artiklarna 2 och 8 i kunde tillämpas i relativt oviktiga fall, men inte i fall av allvarlig orättvisa såsom skadliga klimat- förändringar som drabbar en mycket stor andel människor på jorden. Konklusionen är att de upprepade åtagandena av världsledarna, inom och utom COP ramverket (COP avser konferenser hän- förliga till , se vidare nedan), och det bråd- skande behovet att komma till rätta med klimathoten, utgör kanske inte i sig bindande legala åtaganden, men de är inte heller meningslösa. Sammantaget med andra legala grunder, hjälper de till att utkristallisera verkställbara skyldigheter för länderna.27 Skadeståndsrätt (tort law) Måttstocken i skadeståndsrätten är vad en ansvarsfull person (”bonus pater ” eller ”a reasonable person”) skulle ha gjort i motsvarande situation.28 Här konstateras att möjligheten att förutse skadan i förevarande fall är bortom diskussion och inte behöver utvecklas. Med beaktande av den inom miljörätten internationell erkända Försiktig- hetsprincipen saknar det förhållandet att det finns skeptiker betydelse.29 Skadeståndsrätten utgör således enligt Expertgruppen en tillräcklig grund för principerna om minskning (”mitigation”). För det första uppmanar den till globala minskningar för att uppfylla målen. För det andra stödjer den principen att länder som har utsläpp överstigande ett visst kvantum måste minska sina utsläpp till detta kvantum. För det tredje gör länder med utsläpp under 16 i Kommentaren. 31 i Kommentaren. 32 i Kommentaren. 36 i Kommentaren. tillåtet kvantum sig inte skyldiga till något fel förutsatt att de uppfyller vissa övriga krav i Principerna.30 Sammanfattningsvis anser Expertgruppen att skadeståndsrätten konceptuellt erbjuder en förhållandevis sund grund för deras principer; än mer så om man lutar sig mot alla relevanta grenar av rätten såsom internationella mänskliga rättigheter, miljörätt och konstitutionell rätt.31 Det konstateras dock att man självklart är medveten om att det, ifall en talan förs inför domstol, inte är självklart att domstolarna kommer att utfärda domar som förelägger staterna att kraftigt minska sina utsläpp.32 Som anförts är Oslo-Principerna fokuserade på prevention (minskning av utsläppen eller ”mitigation”). Syftet är därför ”injunctive relief” eller klargörande uttalanden om förelägganden, som främjar utsläppsminskningar eller andra sätt att följa Principerna.33 Tillgång till rättsväsendet är en av hörnpelarna i ett stort antal internationella avtal och konventioner, bland dem konventioner om mänskliga rättigheter, och också Europakonventionen.34 Här konstaterat att flera domstolar för mänskliga rättigheter är tveksamma till att tillåta NGOs, och att grupptalan kan behandlas på olika sätt över världen. Det är öppet för diskussion om processer kan anhängiggöras för framtida generationers räkning samt, ifall det skulle vara möjligt, vem som ska kunna agera.35 Expertgruppen hänvisar dock till Århus- konventionen som man anser bör kunna åberopas i förevarande fall.36 Ett särskilt problem kan vara att domare kan vara tveksamma till att agera för att förhindra klimatförändringar för att de då riskerar att anses som aktivister. 39 i Kommentaren. 40 i Kommentaren. 41 i Kommentaren. 82 i Kommentaren. 83 ff. i Kommentaren. 84 i Kommentaren. 85 i Kommentaren. Klimatförändringarna utgör en inte tidigare skådad utmaning för juridiken. Det finns väletablerade legala koncept som kan tillämpas och antas för att säkerställa att juridiken kan möta den största utmaningen av vår tid.37 4 Beslutet från domstolen i Efter det att Oslo-Principerna publicerades har det kommit ett rättsligt avgörande som ligger i linje med Oslo- Principerna. Ombudet för den organisation, , som förde talan mot nederländska staten, har också publicerat en bok ”Revolution Justified” där han utvecklar ett synsätt som ligger nära Oslo-Principerna.38 The Hague District Court (Domstolen) beslutade i en mycket uppmärksammad dom att nederländska staten måste göra mer i klimatfrågan.39 Det är första gången en domstol förelägger en stat att vidta åtgärder för att motverka klimatförändringarna. Intressant är också att målet avgjordes av en nationell domstol och enligt nationell civilträtt. Domen är banbrytande och debatteras av miljörättsjurister i hela världen.40 Det bör noteras att domen är utfärdad av en underrätt och har överklagats av staten. Dock har staten uppgett att man kommer att följa domen. Domstolen sammanfattade domen enligt följande.41 Domstolen beslutade att staten (Staten) måste vidta kraftigare åtgärder för att minska växthusgasutsläppen i . Staten måste också säkerställa att de nederländska utsläppen kommer att vara lägre än utsläppen . 85 i Kommentaren. 39Hague District Courts dom i mål nr C/09/456689/ HA ZA 13-1396. 40Föreläsningar om domen med internationellt erkända jurister har ordnats i bland annat och . 41En icke officiell översättning av den engelska version som Domstolen publicerat. (a)Nuvarande policy är under Parterna var överens om att allvaret och omfattningen av klimatproblemet medför att det är nödvändigt att vidta åtgärder för att minska växthusgasutsläppen. Baserat på Statens nuvarande politik skulle uppnå en minskning av utsläppen om högst 2020, vilket understiger den norm om till för utvecklade länder som ansetts nödvändig inom klimatvetenskap och internationell klimatpolitik. (b)Staten måste erbjuda skydd Domstolen ansåg att Staten måste göra mer för att undvika den förestående fara som orsakas av klimatförändringarna, också med beaktande av dess ”duty of care” (aktsamhetsprincip) att skydda och förbättra livsmiljön. Staten har ett ansvar att effektivt kontrollera de nederländska utsläppsnivåerna. Kostnaderna för de åtgärder som bestämts av domstolen är inte oacceptabelt höga. Därför bör Staten inte gömma sig bakom argumentet att lösningen på det globala klimatproblemet inte beror enbart på nederländska ansträngningar. Varje minskning av utsläpp bidrar till att förhindra farliga klimatförändringar och i egenskap av ett utvecklat land borde gå före (”take the lead in this”). Domstolen ansåg sig inte genom detta beslut ha gått in på politikens område. Domstolen måste ge legalt skydd också mot beslut av regeringen, som man ska respektera regeringens utrymme för att stå för politiken. Av dessa skäl bör rätten vara återhållsam och har därför begränsat reduktionsbeslutet till , den lägre gränsen inom om . Domen är banbrytande och uppvisar ett helt nytt sätt att resonera vad gäller statens ansvar för klimatförändringar i förhållande till landets medborgare. Jag redovisar nedan bakgrunden till domen som den återgetts av Domstolen samt hur Domstolen resonerat vid sin bedömning av vissa centrala frågeställningar. (a)Den vetenskapliga bakgrunden IPCC (the Intergovernmental Panel on Climate Change) är ett vetenskapligt organ grundat av (United Nations Environment Program) och WMO () 1988 under FN:s beskydd. IPCC strävar efter insikt om alla aspekter av klimatförändringarna, såsom risker, konsekvenser och alternativ beträffande anpassning (”adaptation”) och minskning (”mitigation”). Mitigation (minskning) syftar till att hindra eller begränsa ytter- ligare klimatförändringar. ”Adaptation” (anpassning till konse- kvenserna) syftar till att göra naturen, samhället och ekonomin mindre sårbar inför en klimatförändring. IPCC genomför inte egen forskning utan studerar och bedömer den senaste tekniska och socio-ekonomiska informationen som producerats i världen och publicerar rapporter om den.42 IPCC är inte enbart ett vetenskapligt organ utan också en mellanstatlig organisation. Medlemskap är öppet för alla stater som är medlemmar i och . har IPCC 195 medlemmar.43 IPCC har efter det att organisationen bildades publicerat fem rapporter (som var och en består av fyra rapporter).44 I sin rapport AR4/2007 har IPPC slagit fast att en global temperatur- ökning med över den förindustriella nivån (upp ) innebär en risk för skadliga, oåterkalleliga klimat- förändringar, det etablerade och internationellt accepterade s.k. 2- gradersmålet. IPCC har vidare slagit fast att för att man med säkerhet ska uppnå 2-gradersmålet måste koncentrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på 450 ppm (450 scenariot).45 42Se avsnitt 2.8 i Domen. 43Se avsnitt 2.9 i Domen. 44Se avsnitt 2.11 i Domen. 45Se avsnitt 2.12 i Domen. (b)Klimatförändringarna och utvecklingen av legala och policy ramverk Långt kände vetenskapsmän till att mänskligt orsakade växthusgasutsläpp troligen ledde till en global temperaturhöjning och att detta kunde få katastrofala följder för människan och miljön. Detta ledde till att om Klimat- förändringar (Klimatkonventionen) avtalades och undertecknades 1992. Artikel 2 i Klimatkonventionen stadgar att syftet med konventionen är följande: to achieve stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system46 I Klimatkonventionen reglerades bildandet av IPCC som ett globalt kunskapsinstitut. IPCC:s resultat utgör startpunkten för de s.k. COP-beslut (se nedan) som antas av de länder som under- tecknat Klimatkonventionen.47 Kyoto-protokollet överenskoms 1997 inom ramen för Klimatkonventionen. Protokollet trädde i kraft 2005.48 och 2012 antogs ett tillägg till Kyoto-protokollet i ().49 Parterna till Kyoto-protokollet har hållit regelbundna klimatkonferenser, ”Conference of the Parties – COP", och bland annat ingått ett avtal i , "Agreements”.50 Baserat på IPCC:s rapport antog man bland annat följande beslut i : Mitigation of Climate Change, indicates that achieving the lowest levels assessed by the Intergovernmental Panel on Climate Change to date and its corresponding potential damage limitation would require as a group to reduce emissions in a range of 25–40 per cent below 1990 levels by 2020, through means that may be available to these Parties to reach their emission reduction targets, (…)51 46Se avsnitt 2.37 och 4.11 i Domen. 47Se avsnitt 4.12 i Domen. 48Se avsnitt 2.42 i Domen. 49Se avsnitt 2.45 i Domen. 50Se avsnitt 2.49 i Domen. 51Se avsnitt 2.50 i Domen. Genom Cancun-överenskommelsen medverkade de s.k. , vilket innefattar de industrialiserade länderna, till det ovan redovisade beslutet, och accepterade därmed att det krävs att de minskar sina växthusgasutsläpp med 25–för att 2- gradersmålet ska uppnås. Kort om EU:s miljöpolitik EU har en tydlig miljöpolitik. Av Fördraget om Europeiska Unionens Funktionssätt (TFEU) framgår att när EU beslutar om sin miljöpolitik ska Unionen beakta bland annat tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, miljöförhållandena i olika regioner i Unionen, den potentiella nyttan och kostnaden för åtgärderna eller bristen på åtgärder, den ekonomiska och sociala utvecklingen för Unionen som helhet och den balanserade utvecklingen av dess regioner.52 Medlemsstaterna är normalt inte förhindrade att vidta striktare skyddsåtgärder än de som följer av EU:s bestämmelser.53 EU har fört en aktiv klimatpolitik. Man har infört ett utsläpps- handelssystem (EU ETS), arbetat med mål för utsläppsminskn- ingar och tagit en ledande roll i vid de internationella klimat- förhandlingarna. EU:s minskningsmål är 2020. EU hade ursprungligen internationellt förbundit sig till ett reduktionsmål om 2020 (jämfört med ), förutsatt att andra länder skulle förbinda sig till liknande reduktionsmål, men har senare inte gått med på en större reduktion än . Det kan noteras att Domstolen i sitt beslut konstaterade att EU:s minskningsmål inte är i linje med målet för industriländerna som slagits fast av IPCC, som har siktet inställt på 52Se Artikel 191 i TFEU. 53Se Artikel 193 i TFEU. en 25–minskning 2020 och en 80–minskning 2050.54 (c)Nederländska minskningar av växthusgasutsläppen har uppställt följande nationella mål. Det nederländska bidraget till EU är att minska CO2-utsläppen med 2030. Vidare har en rad delmål angivits. Den beslutade nederländska klimatpolitiken var baserad på ett minimireduktionsmål om 2020 (jämfört med ) för icke-ETS sektorer och 2020 (jämfört med ) för ETS sektorn.55 Staten har ingått avtal med över 40 organisationer ”the Energy Agreement for Sustainable Growth” för att uppnå visa särskilt angivna mål inom bland annat energieffektivitet och förnybar energi. Domstolen konstaterade att för att man ska uppnå 2- gradersmålet och hindra skadliga klimatförändringar krävs ett 450 scenario med ett reduktionsmål för länderna, vilket innefattar och EU som helhet, om 25–2020, och 80–2050. EU och har ursprungligen riktat in sig på ett reduktionsmål om 2020, men senare inte gått med på en större reduktion än . har EU och förbundit sig för ett reduktionsmål på och på . Detta medför att reduktionsmålen kommer att vara tillbaka i linje med de av IPCC föreslagna reduktionsmålet för ett 450 scenario för 2050.56 (d)Om Urgenda och bakgrunden till processen Urgenda (en sammanslagning av ”urgent agenda”) bildades vid det nederländska forskningsinstitutet the for Transitions (Drift) vid 54Se avsnitt 4.25 i Domen. 55Se avsnitt 2.3 och 4.26 i Domen. 56Se avsnitt 4.29 i Domen. , ett till ett hållbart samhälle. Urgenda är en medborgarplattform med medlemmar från olika hemvist i samhället, såsom näringslivet, media och kommunikation, kunskapsinstitutioner, statliga organisationer och NGOs. Urgenda utvecklar planer och åtgärder för att förhindra klimatförändringar och har som syfte att stimulera och öka omvandlingen till ett mer hållbart samhälle, med början i Nederländerna.57 I ett brev till Statsministern uppmanade Urgenda Staten att åta sig att minska CO2 utsläppen i till 2020, jämfört med utsläppen 1990.58 Ministern för Infrastruktur och Miljö besvarade brevet och uttryckte förståelse för Urgendas oro för att de åtgärder som vidtas internationellt är otillräckliga och uppgav att man kommer att fortsätta att arbeta för att uppnå högre ställda globala mål.59 (e)Domstolens bedömning av tvistefrågan Slutsatser om nödvändiga minskningar av utsläppen Domstolen drog följande slutsatser beträffande frågan om nödvändiga minskningar av växthusgasutsläppen för att uppnå det av IPCC etablerade och internationellt accepterade 2-gradersmålet. IPCC har slagit fast att för att man med säkerhet ska uppnå 2-gradersmålet måste koncentrationen av växthusgaser i atmosfären stabiliseras på 450 ppm (450 scenariot). För att detta ska uppnås måste länderna minska sina utsläpp med minst 25–2020 jämfört med . Nederländerna har i enlighet med ovanstående medverkat till de beslut som antogs i (2010), där det slogs fast att 57Se avsnitt 2.2 i Domen. 58Se avsnitt 2.6 i Domen. 59Se avsnitt 2.7 i Domen. I länderna måste genomföra en minskning av utsläppen på minst 25–2020. EU har internationellt förbundit sig till ett minskningsmål om 2020, med en ökning till (jämfört med ) förutsatt att andra länder förbinder sig till liknande mål. Nederländerna har förbundit sig till EU minskningsmålet om 2020, förutsatt att andra länder förbinder sig till liknande mål. Fram till 2010 har haft ett minskningsmål om 2020 jämfört med , och efter 2010 antog man EU:S mål om som förväntas resultera i en total minskning om 14–2020. Det nederländska målet understiger därmed den standard som bedöms nödvändig av klimatvetenskap och internationell klimatpolitik och som innebär att länderna (inklusive ) för att förhindra farliga klimatförändringar måste minska sina utsläpp med 25–2020 för att uppnå 2-gradersmålet.60 Domstolen konstaterade att det är mycket troligt att det inom några decennier kommer att uppstå farliga klimat- förändringar med oåterkalleliga följder för miljön. Staten har medgett att detta är ett allvarligt problem och att det också är nödvändigt att motverka detta hot genom att minska växthusgas- utsläppen.