sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Schablonen är högt satt för att förmå före- tagen att installera mätutrustning5. 16.3Kväveoxidavgiftens effekter på utsläppen Figur 16.1 visar hur de totala respektive de specifika utsläppen av kväveoxider utvecklats för de pannor som omfattats av avgiftssystemet vid respektive år. Den historiska utvecklingen visar att utsläppen per producerad enhet har reduce- rats stadigt sedan avgiftens införande. De totala avgiftsbelagda utsläppen har varierat men uppvisar ingen tydlig nedåt- eller uppgående trend, detta är bl.a. ett resultat av en nära för- dubblad energiproduktion () . Detta står i kontrast till de icke-avgiftsbelagda totala utsläp- pen som visat en tydligt nedåtgående trend . Det kan exempelvis noteras att står de avgiftsbelagda utsläp- pen för av de totala kväveoxidutsläppen. Motsva- rande andel var 19926. 5Det finns företag med pannor som har högre specifika utsläpp än gällande schablon. Dessa väljer då hellre att betala schablonavgiften än att installera mätutrustning. 6Naturvårdsverket (2014). Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall Det ska här poängteras att hur de specifika och totala utsläppen utvecklats beror på en rad faktorer. På en mer generell nivå utvecklas kontinuerligt produktionsprocesser vilket bidrar till att det ekonomiska utbytet från resursanvändning ökar. Den kontrafaktiska utvecklingen hade exempelvis med stor sannolikhet också inneburit att den genomsnittliga verkningsgraden i pannorna ökat. De specifika utsläppen hade med andra ord minskat även i frånvaro av avgiften. Reduktionen av specifika kväveoxidutsläpp i massa- och pappersindustrin kan exempelvis till stora delar hän- föras till investeringar i brukens tillverkningsprocesser som också bidragit till ökad energieffektivisering (till exempel genom installa- tion av energieffektivare indunstning)7. På en mer specifik nivå har flera styrmedel införts som i varier- ande grad påverkat utsläppen av kväveoxid. Andelen förbrännings- baserad fjärrvärmeproduktion8 har ökat , till denna utveckling har styrmedlen inom avfallspolitiken och klimat- och energipolitiken bidragit. Ett exempel på det är att elcertifikat- systemet stimulerat el- och värmeproduktion genom förbränning av biobränsle och därmed i ett kontrafaktiskt perspektiv bidragit 7Malmström (2017). 8Samtidigt som andelen elpannor minskat. Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall till ökade utsläpp av kväveoxid. Även miljöbalksprövningen av existerande anläggningar har påverkat utsläppsnivåerna (se även avsnitt 16.6). Den variation som kan observeras i Figur 16.1 beror också till viss del på förändrade produktionsförhållanden för värme, kraftvärme och övrig elproduktion. , 2003 och 2010 var exempelvis eltillförseln från kärnkraften och vattenkraften begränsad vilket innebar ökad elproduktion i kraftvärmeverk. var dessutom mycket kall vilket medförde en hög efterfrågan på värme. Det faktum att utsläppens utveckling påverkats av flera faktorer gör det svårt att isolera kväveoxidavgiftens effekt t.ex. genom att jämföra utvecklingen av utsläppen från avgiftskollektivet med motsvarande utveckling i andra sektorer. Utöver de faktorer som redan nämnts bör det även framhållas att pannor inom avgifts- kollektivet ersatt produktion från exempelvis småskaliga ved-, el- och oljepannor. Även inom vissa industribranscher har det skett en övergång från att använda egna oljepannor till att ansluta sig till fjärr- värme eller använda andra energilösningar. Detta har då bidragit till att utsläppen inom avgiftskollektivet ökat, men har de totala utsläppen av kväveoxid reducerats i som helhet. Även om det är svårt att i detalj utvärdera avgiftens exakta bidrag har två tidigare studier kommit till slutsatsen att både de specifika och totala utsläppen har reducerats som ett resultat av kväveoxidavgiften. Detta bekräftas av två utvärderingar9. I sammanhanget är det viktigt att beakta hur kväveoxidavgiftens reella storlek utvecklats sedan införandet 1992. var (den nominella) avgiften per kilo varefter den höjdes till per kilo 2008. På grund av den generella pris- ökningen innebar höjning enbart att avgiftens reella värde då återställdes. Det kan också noteras att avgiftsnivå på per kilo motsvarar per kilo penningvärde. Trots höjning har avgiftens styrande effekt därför försvagats sett över hela tidsperioden –2017. 9 Se bl. a. (2003) samt med flera (2013). Den sistnämnda studien visar exempelvis att kväveoxidavgiften spelat en betydande roll för investeringar i rökgas- rening (SCR och SNCR). Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall verkets två utredningar av avgiftshöjning har visat att denna endast har haft marginella effekter på reduktionen av kväve- oxidutsläppen.10 En viktig förklaring är att många av de renings- tekniska åtgärder som var såväl tekniskt som ekonomiskt moti- verade, genomfördes –2008. 16.4Kväveoxidavgiftens ekonomiska effekter på de berörda industrisektorerna Alla avgiftspliktiga sektorer har inte samma förutsättningar för kväveoxidreduktion och energiproduktion, och det är därför viktigt att analysera hur avgiftssystemet påverkar dessa sektorer. Figur 17.2 i nästa kapitel visar att avfallsförbränningssektorn samt el- och värmesektorn (avfallsförbränningssektorn exkluderad) överlag är nettomottagare i systemet. erhöll exempelvis el- och värmesektorn som helhet en nettoåterföring (total återföring minus avgiftskostnader) på medan motsvarande belopp för avfallsförbränningssektorn var . Så som påpekas i kapitel 17 finns dock både nettobetalare och nettomottagare inom båda dessa sektorer. Såväl massa- och pappers- industrin som trävaruindustrin är dock nettobetalare i avgifts- systemet. var träindustrins nettobetalning medan den var för massa- och pappersindustrin. Även metallindustrin är en nettobetalare i systemet. Dessa skillnader i utfall beror i hög grad på förutsättningarna för kväveoxidreduktion som överlag är mer gynnsamma i el- och värmesektorn. I skogsindustriella pannor är energiproducerande pannor en del av en komplex process och pannornas produktion måste anpassas till variationerna i produktionen av massa och papper11. På så sätt kommer utsläppen att variera och kan inte bli lika låga som vid en mer stabil drift. Detta tillsammans med bränslets varierande fukthalt gör att det är svårt att få SNCR att fungera bra och hitta rätt förbränningstemperatur. Möjligheterna att nå till de specifika utsläppsnivåer som har rapporterats för el- 10Naturvårdsverket (2012, 2014). 11Malmström (2017). Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall och värmesektorn begränsas också av att det inom massa- och pappersindustrin inte går att komplettera SNCR-teknik med rök- gaskondensering (se också avsnitt 16.2.2)12. Den svenska kväveoxidavgiften påverkar inte enbart utsläppen av kväveoxid utan har även effekter på andra utsläpp samt till viss del på incitamenten att vidta energieffektiviseringsåtgärder. När tekniska åtgärder genomförs för att reducera utsläppen av kväveoxider finns en risk att utsläppen av andra föroreningar ökar13. I fallet med de förbränningstekniska åtgärderna kan exem- pelvis förbränningen försämras och utsläppen av oförbrända föro- reningar ökar i sådana fall. Vid dålig förbränning kan utsläppen av lätta kolväten och aromatiska kolväten öka. I vissa fall kan även utsläppen av lustgas, en stabil växthusgas, öka. I samband med användning av SCR eller SNCR-tekniker ökar normalt utsläppen av ammoniak. Eftersom reduktionen av kväve- oxid normalt är betydligt större än motsvarande ökning av ammo- niakutsläppen har införandet av dessa teknologier ändå inneburit att de totala negativa effekterna i termer av försurning och över- gödning minskat. En annan bieffekt av den svenska kväveoxidavgiften är att den uppmuntrat till investeringar i rökgaskondensering, framför allt i avfallsförbränningsanläggningar och i kraftvärme- och värmeverk. Rökgaskondensering är ett sätt att förbättra energiutbytet från pan- norna. Såsom påpekats ovan är rökgaskondensering inte tillämplig i massa- och pappersindustrin. Utan röksgaskondensering finns ett utbytesförhållande mellan att minska utsläppen (genom lägre förbränningstemperatur) och ökat energiutbyte (genom högre förbränningstemperatur). Investe- ringar i rökgaskondensering gör det till större del möjligt att åstad- komma båda sakerna samtidigt14. 12Det beror på att ett massabruk inte kan utnyttja den producerade lågvärdiga energin, som i stället blir en belastning och måste kylas bort ((2017). 13Naturvårdsverket (2003). 14Braathen (2012). Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall Även utan återföring finns därmed incitament till att investera i rökgaskondensering. Detta har bekräftats i tidigare empirisk forsk- ning, som visar att rökgaskondensering – i de verksamheter där den är tillämplig – i första hand utgör ett komplement till de för- bränningstekniska och reningstekniska åtgärderna15. 16.6Begränsningsvärden för kväveoxidutsläpp i tillståndsprövningen Utöver kväveoxidavgiften regleras även kväveoxidutsläppen i de avgiftspliktiga pannorna av miljöbalksprövningen. De tillstånds- villkor som mark- och miljödomstolarna beslutar om är normalt utformade som individuella begränsningsvärden för utsläpp (till exempel i termer av maximalt antal kilo per ton producerad enhet). Tidigare studier bekräftar att även miljöbalksprövningen har haft en reell effekt på reduktionen av kväveoxidutsläppen i Sverige16. I den regeringsproposition som ligger till grund för avgiftens inför- ande fastställs att avgiften och miljöprövningen bör ses som kom- pletterande styrmedel17. I avsnitt 16.6.2 utreds i vilken mån – samt hur – dessa två styrmedel interagerar och kan sägas komplettera varandra. 16.6.1EU-lagstiftningens inverkan på kväveoxidutsläppen Sedan kväveoxidavgiftens införande har gått med i EU, och vi påverkas därför även av de olika EU-direktiv som på olika sätt reglerar utsläppen av kväveoxider. Ett centralt direktiv i detta sam- manhang är och rådets direktiv /75/EU av om industriutsläpp (samordnade åtgärder för 15Bonnilla m.fl. (2013). 16Höglund (2005) redovisade exempelvis resultat från en enkätundersökning av 86 avgiftsskyldiga företag. Vid undersökningstillfället ägde dessa företag 114 pannor. Resultaten visade att i ungefär hälften av fallen utgjorde kväveoxidavgiften den huvudsakliga orsaken till de utsläppsreduktionsåtgärder som hade genomförts. Knappt en fjärdedel av åtgärderna rapporterades primärt vara ett resultat av de individuella gränsvärden som angavs i tillstånds- villkoren. Att såväl avgiften som tillåtna gränsvärden båda bidragit till utsläppsreduktion bekräftas i en senare ekonometrisk studie (med flera, 2013). 1989/90:141. Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall att förebygga och begränsa föroreningar), förkortad Industri- utsläppsdirektivet, som började tillämpas . Direktivet är en omarbetning av och rådets direktiv /1/EG av om samordnade åtgär- der för att förebygga och begränsa föroreningar och sex sektors- direktiv. En av de viktigaste förändringarna är att industriutsläpps- direktivets bestämmelser om slutsatser om bästa tillgängliga teknik, förkortat BAT (Best Available Technique), får en mer fram- trädande roll . BAT beskrivs i BREF-dokument (BAT- Reference Document) med BAT-slutsatser för olika industri- sektorer. Industriutsläppsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket inne- bär att medlemsländerna har rätt att införa eller behålla strängare, men inte mildare, krav än de som följer av direktivet. Industri- utsläppsdirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom generella föreskrifter. allmänna hänsynsregler samt bestämmelser om tillståndsprövning gäller precis som . BAT-slutsatserna är genomförda i svensk rätt som generella föreskrifter i industriutsläppsförordningen (2013:250). Det finns olika typer av BAT-slutsatser. I industriutsläppsdirektivet är det särskilt viktigt att särskilja BAT-slutsatser med utsläppsvärden (BAT Associated Emission Levels, förkortad ) från BAT-slutsatser utan utsläppsvärden. En verksamhetsutövare måste följa BAT-slutsatser med utsläpps- värden senast efter det att ett BREF-dokument med BAT- slutsatser för den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten offent- liggjorts i Europeiska unionens officiella tidning, förkortad EUT. ska även BAT-slutsatser utan utsläppsvärden följas men kravnivån är angiven på ett mjukare sätt och kopplad till hänsynsregler. Enligt direktivet avser BAT inte bara den teknik som används, utan även hur anläggningen utformas, upp- förs, underhålls, drivs och avvecklas. Samma grundläggande krav på skötsel av utrustning följer av hänsynsregler. allmänna hänsynsregler samt bestämmelser om tillståndsprövning har inte ändrats med anledning av införandet av industriutsläppsdirektivet. BAT-slutsatserna är genomförda som ett parallellt system till tillståndsprövningen. De innehåller gene- rella föreskrifter som uppdateras fortlöpande med anledning av offentliggjorda slutsatser. I vissa avseenden bryter BAT-slut- Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall satserna tillståndens rättskraft. Tanken är att miljökrav på svenska industriutsläppsverksamheter även fortsättningsvis ska ställas främst med stöd av tillståndsprövning och villkor som gäller för all drift. I industriutsläppsdirektivet har ett antal sektorsdirektiv med relevans för energisektorns och industrins kväveoxidutsläpp inför- livats. Ett sådant sektorsdirektiv utgörs av kapitel III i industriut- släppsdirektivet, och har införlivats i svensk lag genom förord- ning 2013:252 om stora förbränningsanläggningar. BAT-slutsatser för stora förbränningsanläggningar (LCP BAT) offentliggjordes i EUT. preliminära bedömning är att de flesta existe- rande anläggningar inom el- och värmesektorn inte kommer att ha några större svårigheter att klara krav för kväveoxid- utsläpp med befintlig teknik (oftast SNCR). För nya anläggningar kommer det dock sannolikt medföra krav på investeringar i SCR i stället för SNCR för att ha tillräcklig marginal till kraven. De slutgiltiga kraven beslutades18 . efter beslut, det vill säga , kommer kraven att vara fullt ut tillämpliga. Införandet i Industriutsläppsförordningen (2013:250) kommer att ske . och rådets direktiv /2193 av om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar, förkortad MCP-direktivet, trädde i kraft . Direktivet innehåller krav för utsläpp till luft av stoft, kväveoxider och svavel- dioxid och omfattar anläggningar med en tillförd effekt mellan 1 och 50 MW. Förbränningsanläggningar som förbränner avfall omfattas inte av MCP-direktivet. Direktivet ska vara genomfört i nationell lagstiftning . Bestämmelserna ska vara uppfyllda senast för nya anläggningar och och 2030 för befintliga anläggningar. I fallet med svenska medelstora förbrän- ningsanläggningar kommer direktivets begränsningsvärden få störst betydelse för utsläpp av stoft. slutsats är att direktivets generella gräns- värden inte kommer att ha en styrande effekt på kväveoxid- utsläppen i . Däremot kan övriga utsläppskrav medföra att 18 Kommissionens beslut (EU) 2017/1442. Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall äldre pannor ändå måste ersättas (innan teknisk-ekonomisk livslängd löpt ut). Detta kan leda till lägre kväveoxidutsläpp efter- som nya pannor generellt sett har lägre specifika utsläpp än äldre pannor. Även de kväveoxidutsläpp som inte omfattas av dagens avgifts- system berörs av de olika BAT-slutsatser som följer av EU:s industriutsläppsdirektiv. I pappers- och massaindustrin utgör t.ex. kväveoxidutsläppen från processenheterna . De BAT-slutsatser och begränsningsvärden som rör dessa utsläpp träder i kraft . Ett underlag från Natur- vårdsverket visar att de bindande begränsningsvärden som anges i BAT-slutsatserna kommer att ha en marginell effekt på de framtida processutsläppen av kväveoxider från denna sektor19. 16.6.2Interaktionen mellan kväveoxidavgiften och gränsvärden på utsläpp Förekomsten av såväl avgift som gränsvärden innebär att det finns en form av dubbelstyrning av kväveoxidutsläppen för de avgifts- pliktiga anläggningarna. Dessa två styrmedel, avgift och begräns- ningsvärden, innebär inte att dubbelstyrningen alltid tar sig uttryck i en ökad styreffekt och därmed ökade kostnader för de berörda företagen. Om så blir fallet beror på om båda styrmedlen påverkar företagen i praktiken eller om något av styrmedlen gör att det andra blir verkningslöst. Om styrmedlen kompletterar varandra medför dubbelstyr- ningen en ökad styreffekt. Nedanför beskrivs hur tillståndspröv- ningen kompletterar kväveoxidavgiften och vilket mervärde kväve- oxidavgiften har givet att det finns en miljöprövning med gräns- värden. Den individuella prövningen och de villkor som beslutas är viktiga för att ta hänsyn till den lokala påverkan på miljön och människors hälsa. Såsom diskuteras mer detaljerat i kapitel 17 kommer exempelvis hälsoeffekterna av kväveoxidutsläppen att bero på produktionens lokalisering och hur många människor som exponeras. Sådana lokala variationer tar avgiften inte någon hänsyn till utan dessa 19 (2017). Kväveoxidavgifter och utsläppsgränser – utformning och utfall hanteras i stället inom ramen för de individuella tillståndsvillkor som fastställs. I hela landet finns miljökvalitetsnormer förutom- husluft som inte får överskridas. För att dessa inte ska överskridas kan det vara motiverat med tuffare gränsvärden som endast kan nås med investeringar i effektiv rökgasrening t.ex. SCR. En svaghet med administrativa regleringar som miljöpröv- ningens gränsvärden är dess bristande incitamentsstruktur i ett dynamiskt perspektiv. Då gränsvärdena inte överskrids finns inga ytterligare incitament att reducera utsläppen eftersom det inte leder till lägre kostnader för företagen. Detta kan i förlängningen missgynna utvecklandet och intro- duktionen av ny miljöteknik. Tidigare undersökningar visar att de faktiska kväveoxidutsläppen har legat tydligt under gällande gräns- värden för en majoritet av de avgiftspliktiga pannorna20. Pröv- ningens roll begränsas också av att utsläppsvillkoren för det mesta skärps enbart i samband med omprövningar av verksamheten, det vill säga vid ökningar av produktionskapaciteten. Via avgiften skapas därför kontinuerliga incitament att reducera utsläppen, t.ex. genom driftoptimering. Varje extra kilo reduktion innebär en minskad kostnad på . 20 (2003) samt med flera (2013). 17Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift I det här kapitlet analyseras om den svenska kväveoxidavgiften kan reformeras för att öka avgiftens styreffekt. Enligt kommittédirek- tivet ska utredningen i första hand analysera om en skatt på kväve- oxider skulle innebära en mer verkningsfull styrning av kväveoxid- utsläppen från energiproducerande anläggningar jämfört med dagens kväveoxidavgift. Om avgiften görs om till en skatt innebär det att hela återföringen av avgiften tas bort. Om utredningen bedömer att det nuvarande avgiftssystemet bör reformeras ska det nya styrmedlet vara samhällsekonomiskt effek- tivt och kostnadseffektivt. Dessutom ska dess administrativa kost- nader vara så låga som möjligt. Om det nya styrmedlet är en skatt på utsläppen, ska den föreslagna skattenivån inte överstiga uttaget motsvarande nivån på dagens avgift. Utredningen ska därutöver beakta de ställningstaganden och analyser som gjorts av Natur- vårdsverket i en rapport om kväveoxidavgiftens styreffekter1. I kapitel 4 presenterades de teoretiska utgångspunkterna för ut- redningsarbetet, och nedan upprepas några centrala begrepp och resonemang som har direkt relevans för den analys av kväveoxid- avgiften som följer. I ett första steg behöver kriterierna för styr- medelsval definieras. För analysen av kväveoxidavgiftens ändamåls- enlighet är dessa kriterier av speciell vikt:  Ett verkningsfullt styrmedel förmår påverka de relevanta aktör- erna, i första hand ägarna av de avgiftsbelagda pannorna, att 1 (2014). Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift reducera sina kväveoxidutsläpp. Detta kan likställas med att styrmedlet har en önskad styreffekt. Ett kostnadseffektivt styrmedel ger aktörerna incitament att genomföra den kombination av åtgärder som säkerställer att ett givet utsläppsreduktionsmål kan nås till lägsta möjliga kostnad för hela samhället. Ett samhällsekonomiskt effektivt styrmedel innebär – utöver kost- nadseffektivitet – att utsläppsreduktionen drivs fram till den punkt där kostnaden för ytterligare utsläppsreduktion är lika hög som värdet av den marginella skada som utsläppen för med sig. En bedömning av den samhällsekonomiska effektiviteten måste även ta hänsyn till hur intäkterna från en skatt kan påverka skattesystemets totala effektivitet, s.k. fiskal effektivitet. Från ett samhällsekonomiskt perspektiv utgör miljöns förmåga att ta hand om miljöfarliga utsläpp en viktig produktionsfaktor. Precis som tillgången på traditionella produktionsfaktorer (arbete, kapital, energi etc.) är denna förmåga en knapp resurs som samhället måste hushålla med. En skatt på utsläpp, t.ex. per kilo, ger incitament till åtgärder för att reducera utsläppen. Forskning visar att väl utform- ade skatter på utsläpp kan bidra till att uppfylla samtliga av ovan nämnda kriterierna. En viktig egenskap hos skatter på utsläpp är att företagen betal- ar för alla utsläpp som de orsakar. De kan undvika skatten genom att genomföra och betala för olika tekniska åtgärder som reducerar utsläppen, dock måste företagen betala skatt för alla kvarvarande utsläpp. Skatten kommer således att ha en inverkan på de berörda företagens investerings- och produktionsbeslut. I klartext betyder detta att styreffekten av en utsläppsskatt består av såväl tekniska reningsåtgärder (t.ex. rökgasrening) som produktionsminskningar. När utsläppen reduceras genom att minska produktionen är ”reningskostnaden” den ekonomiska vinst som då går förlorad. En kostnadseffektiv utsläppsreduktion åstadkoms bl.a. genom att en skatt på utsläpp ger företagen full flexibilitet att själva välja hur utsläppen ska reduceras. Om alla företag dessutom möter samma skattenivå (per kilo) kommer företag med låga kostnader för utsläppsreduktion att stå för en större andel av den totala reduktionsnivån jämfört med företag som har högre reduktions- Behovet av att reformera dagens kväveoxidavgift Därigenom minimeras den totala kostnaden för sam- hället att reducera utsläppen. Den svenska kväveoxidavgiften har en del likheter med det som kännetecknar en effektiv miljöskatt. Det finns dock viktiga skill- nader, och ett centralt syfte med detta kapitel är att identifiera och analysera konsekvenserna av kväveoxidavgiftens unika utformning samt även relevanta alternativ till denna. 17.2Skatt eller avgift? Enligt regeringsformens förarbeten är skillnaden mellan en skatt och en avgift att skatten betalas till det allmänna utan direkt mot- prestation, medan en avgift däremot motsvaras av en direkt mot- prestation. Storleken på en avgift ska dessutom stå i proportion till utgifterna för motprestationen. Ett undantag är s.k. näringsreglerande avgifter. Till sådana avgifter räknas penningprestationer som tas ut i vad som benämns näringsreglerande syfte och som i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Kännetecknande för näringsreglerande avgifter är att den enskilde inte erhåller någon motprestation men att de ändå inte anses utgöra skatt. Definitionerna av och gränsdragningen mellan olika statliga inkomster som skatter, avgifter och andra ersättningar är inte alltid helt klar. Ett definitivt ställningstagande till om en pålaga ska anses vara en skatt eller avgift kan endast göras av domstol. , förkortat , föreslog i sitt delbe- tänkande2 att en kväveoxidavgift skulle införas. Regeringen behand- lade förslaget i propositionen Om vissa ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken, m.m.3.