sou · H5B378 · 2017-10-17 00:00:00 — Vad gäller kommitténs övriga förslag och bedömningar om lagförslag som lämnas efter budgetpropositionen (avsnitt 4.2) och om lagförslag som lämnas före budgetpropositionen (avsnitt 4.3) står vi bakom kommitténs beskrivningar av praxis, men anser inte att det finns anledning att reglera eller redovisa bedömningar i dessa frågor. När det slutligen gäller lagförslag med tydlig budgetpåverkan som lämnas i budgetpropositionen eller i nära anslutning till denna finns det en etablerad praxis av att hantera sådana förslag i budgetprocessen. Vi ställer oss därför bakom att denna ordning också kommer till uttryck i lag (avsnitt 4.1), en sådan reglering innebär inte heller någon större inskränkning av beslutsrätt jämfört med dagens praxis. Vi delar också kommitténs bedömning av utgångspunkterna för bedömningen av vad som ska anses utgöra ett lagförslag med tydlig anknytning till statens budget, nämligen att detta ska avgöras vid en samlad bedömning av lagförslagets budgeteffekter, dess sakliga innehåll och omständigheterna i övrigt (avsnitt 4.4). Däremot anser vi till skillnad från majoriteten i kommittén att de beskrivningar och exempel av dessa parametrar som lämnas i betänkandet är alltför detaljerade. Huruvida ett förslag som regeringen valt att lämna i budgetpropositionen eller i anslutning till denna är av den karaktären att det utifrån den föreslagna regleringen ska behandlas i budgetprocessen är enligt vår mening något som bör avgöras av inom ramen för budgetprocessen. Reservation av riksdagsledamoten (SD) En samlad, ordnad och reglerad budgetprocess där helhet ställs mot helhet är en viktig princip och nuvarande ordning fungerar på det stora hela väl. Att på olika sätt förstärka, fördjupa och förtydliga denna princip genom konstitutionella ändringar, kodifiering av praxis och dylikt kan tyckas logiskt utifrån ett renodlat ”ordning och reda”- perspektiv, men måste vägas mot andra, tyngre, principer, vilket utredningen inte haft till uppgift att beakta och heller därför inte beaktat. Emellertid; själva grundförutsättningen för utredningens syfte och arbete har varit att utgå ifrån att nödvändigtvis styrs och kommer att styras av minoritetsregeringar (med detta ska avses ett regeringsunderlag som samlar en minoritet) och att man därför ska underlätta för just minoritetsregeringar. Detta är ett genuint och allvarligt feltänk. Det normala är givetvis att parlamentet samlas efter ett val och att dom ingående parterna, talmannen inkluderad, försöker samlas kring ett majoritetsalternativ. Av olika skäl har inte detta lyckats i just , till skillnad från våra nordiska grannländer och de flesta andra västeuropeiska länder, men detta förklaras ju inte av några särskilda brister i det svenska konstitutionella ramverket utan av partipolitiskt egenintresse, prestige och politisk omognad. Själva incitamentsstrukturen efter ett allmänt val borde vara så beskaffad att det i princip hålls som omöjligt att söka stöd hos talmannen för att regera i minoritet. Att på olika sätt skydda den parlamentariska minoriteten från majoriteten är problematiskt ur flera aspekter, inte minst den demokratiska. Mot den bakgrunden är det olyckligt att göra det mindre snarare än mer påfrestande att regera i minoritet. De konstitutionella aspekterna är givetvis högst relevanta, men givet att en majoritet av parlamentet är överens om regeringsbildningen och budgetpolitiken blir det sekundärt vilka verktyg oppositionen nyttjar sig av eftersom de likväl kommer att bli nedröstade. ser inga skäl att göra ändringar utifrån nuvarande budgetregelverk. Den balans som finns mellan vad som är direkt kodifierat samt på vilket sätt och det som regleras av praxis kombinerar på ett fullt godtagbart sätt två ömsesidigt uteslutande mål där å ena sidan budgetprocessen är tydligt reglerad, men å andra sidan där en regering i minoritet har starka incitament att söka majoritetsstöd för sin politik för att undvika en regeringskris. Särskilt yttrande av riksdagsledamöterna (M), (M), chefsekonomen (C), samt riksdagsledamöterna (L) och (KD) I har vi en lång tradition av bred enighet och breda uppgörelser när det gäller politikens spelregler, från regeringsformen till lagstiftningen om statens budget. Vår målsättning, när vi inledde arbetet i Kommittén om en tydligare budgetprocess, var därför att arbetet skulle resultera i förändringar och förtydliganden av budgetprocessen som kunde stödjas av en bred majoritet i kommittén och därmed förstärka ramverket kring den ekonomiska politiken. Vi beklagar att så inte har blivit fallet. Den här kommittén tillsattes som en följd av en överenskommelse mellan regeringspartierna och allianspartierna i . Överenskommelsen inkluderade dels förändringar av överskottsmålet, dels att vissa frågor angående budgetprocessen skulle utredas. Direktiven till utredningen blev också de föremål för förhandlingar mellan regeringspartierna och allianspartierna och utgör därför, enligt vår uppfattning, en del av överenskommelsen. Direktiven utvecklar och preciserar vilka frågor utredningen ska analysera och med vilken inriktning. Direktiven var tydliga med att utredningen skulle lägga fram förslag som stärker budgetprocessen och säkrar ordning och reda i statens finanser. Som framgår av detta betänkande är det tre frågeområden som har varit föremål för behandling i kommittén: hanteringen av lagstiftning i budgetprocessen, hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden samt hanteringen av budgetrelaterade initiativ inom vid sidan av den ordinarie budgetprocessen. Hanteringen av lagstiftning i budgetprocessen diskuterades vid varje kommittésammanträde och olika lagförslag och bedömningar växte fram utan att några särskilda politiska motsättningar kom . Partierna runt bordet tycktes i allt väsentligt se förslagen och bedömningarna som praktiska förtydliganden av budgetprocessen. Vad gäller hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden hade partierna till en början i viss mån skilda utgångspunkter, men växte en enighet fram även på detta område. Den konkretiserades i ett antal bedömningar, men inte i lagförslag. Initiativ vid sidan av ordinarie budgetprocess var den mest kontroversiella frågan. Vi från allianspartierna var tydliga med att vi ville se ny lagstiftning, medan regeringspartierna hade andra utgångspunkter. Under kommitténs arbete gjordes viktiga framsteg i olika frågor och vi framförde att vi var redo att förhandla med regeringspartierna för att nå en överenskommelse i samtliga frågor. före kommitténs slutsammanträde skickade dock regeringspartierna plötsligt och utan förvarning in en rad synpunkter som i praktiken innebar att de backade ifrån nästan allt som överenskommits under arbetets gång. Vi kunde inte acceptera detta och såg det även som ytterst tveksamt om kommittén ens skulle leva upp till sina direktiv, om regeringspartiernas krav skulle tillgodoses i betänkandet, eftersom så mycket av substans skulle strykas. Trots detta försökte vi uppnå bred uppslutning i kommittén, eftersom utgångspunkten måste vara att viktiga förändringar i det budgetpolitiska ramverket kräver bred förankring i riksdag. Vi tog därför kontakt med regeringspartierna och erbjöd oss att förhandla. Vi fick till svar att de inte hade för avsikt att förhandla på någon punkt, att ingen möjlighet till överenskommelse fanns – detta trots att det var kommitténs uttryckliga mål att nå en sådan bred överenskommelse. Detta är den andra budgetprocessutredningen som havererar till följd av Socialdemokraternas och vissa andra partiers agerande. arbete 2013 gick i baklås, eftersom Socialdemokraterna med flera inte ville acceptera bedömningar och reglering som skulle ha stoppat deras möjligheter att i efterhand riva upp stiftad skattelag på det sätt som skedde . Det är beklagligt att regeringspartierna bryter mot ingångna överenskommelser om grundläggande spelregler och att de långsiktiga spel- reglerna för statens budgetprocess används som slagträ i ett kortsiktigt politiskt spel. Styrkan i budgetramverket har varit att det haft brett stöd i riksdag och kunnat upprätthållas trots hårda, sakpolitiska motsättningar. Vi har gjort vårt bästa för att i den här utredningen slå vakt om ramverket och arbeta konstruktivt för att åstadkomma förbättringar. Vi är uppriktigt bekymrade över att detta till slut inte gällde alla partier i utredningen. Vi tvingas nu ensidigt lägga fram det resultat som kommittén arbetat fram, kring vilket vi hade hoppats finna en bred enighet. Vår förhoppning är att framtida utredningar kan utgå från detta betänkande i strävan att utveckla ramverket för budgetprocessen, vilket ligger i intresse, oavsett vilka partier som för tillfället utgör regeringsunderlag respektive opposition. Särskilt yttrande av tidigare riksdagsledamoten I avsnitt 4.4.1 Lagförslagets budgeteffekter i betänkandet diskuteras om ett lagförslag har tydlig budgetanknytning utifrån dess effekt på statens inkomster eller utgifter. I avsnittet bedöms lagförslag med budgeteffekt vara försumbara medan effekter överstigande vara väsentliga. Även om dessa beloppsgränser enligt betänkandet inte är ”avsedda att tillämpas strikt, utan är indikativa” kommer de antagligen att få en normativ betydelse om de tillämpas. Jag anser för min del att beloppsgränserna är onödigt lågt satta. Huvudsyftet med den samlade budgetprocessen är ju att säkerställa att inte statsfinanserna äventyras. Statsbudgetens totala anslag uppgår 2017 till . De beloppsgränser som diskuteras i betänkandet är mot den bakgrunden mer av kameral karaktär. Även ett dubbelt så högt belopp som den i betänkandet angivna övre gränsen har enligt mig en mycket begränsad effekt på statsfinanserna. Det finns även demokratiska skäl för att medge att vissa lagförslag kan behandlas utanför den ordinarie budgetprocessen. Det ökar möjligheten för utskotten att bereda förslaget i och det bör också innebära en ökad insyn från allmänhet, media m.fl. En parlamentariskt sammansatt kommitté ges i uppdrag att göra en översyn av vissa delar av budgetprocessen och lämna förslag eller redovisa bedömningar som syftar till att göra processen mer förutsebar. Kommittén ska mot bakgrund av uttalanden, arbete och praxis analysera och ta ställning till vilka slags lagförslag som ska behandlas inom ramen för budgetprocessen och hur detta ska regleras i lag. Kommittén ska vidare analysera hur förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden ska behandlas i budgetprocessen samt hur förslag som väckts inom vid sidan av den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget ska hanteras. I uppdraget ingår också att se över i vilken utsträckning som dessa frågor kan regleras genom lagstiftning. Kommittén ska lämna förslag till nödvändiga författningsändringar. Uppdraget ska redovisas . Det finanspolitiska ramverk som infördes innebar att budgetprocessen övergick från beslut om enskilda anslag, utan ett tydligt helhetsperspektiv, till att präglas av ett uppifrån och ned-perspektiv, som utgår från tydliga budgetpolitiska mål och ramar för olika utgiftsområden. Regeringens beredning av budgetförslaget har vägletts av ett flerårigt tak för statens utgifter och ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Budgetprocessen har genom dessa budgetpolitiska mål fått ett medelfristigt perspektiv. Uppifrån och ned-perspektivet i budgetprocessen har ökat möjligheterna att upprätthålla sunda offentliga finanser. infördes en ordning som innebär att fattar beslut om statens budget i två steg. I ett första steg tar ställning till en beräkning av statens inkomster och förslag till utgiftsramar för olika utgiftsområden, som anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till. Därefter anvisar , genom ett beslut för varje utgiftsområde, anslag för olika ändamål. Övergången till denna s.k. rambeslutsprocess innebar ett främjande av ett helhetsperspektiv i regeringens och oppositionspartiernas budgetpolitik. Be- slutsprocessen kom därmed att kännetecknas av att jämförbara budgetpolitiska alternativ ställs mot varandra, där varje alternativ representerar en helhetssyn på budgetpolitiken. Den osäkerhet kring bl.a. statens lånebehov som tidigare funnits i avvaktan på resultatet av budgetbehandling kunde därmed undanröjas tidigt i budgetprocessen. Införandet av rambeslutsprocessen innebar också att växlande majoriteter i beslut om enskilda budgetfrågor, som riskerade att försvaga statens budget, kunde undvikas. Det ökade även en minoritetsregerings möjlighet att få sitt budgetförslag beslutat av , och därmed dess möjligheter att på ett effektivt sätt styra riket. Vissa av det finanspolitiska ramverkets mål och principer kom att regleras i riksdagsordningen och i lagen (1996:1059) om statsbudgeten, som trädde i kraft . Andra delar av ramverket preciserades genom uttalanden i förarbeten och den praxis som utvecklades i . Lagen om statsbudgeten ersattes 2011 av budgetlagen (2011:203). I huvudsak är dock den budgetprocess som tillämpas identisk med den som infördes . beslutade regeringen att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av den statliga budgetprocessen (dir. 2012:124). I uppdraget ingick bl.a. att överväga hur gällande praxis för budgetbehandlingen skulle regleras i syfte att tydliggöra gällande ordning, om det fanns skäl att behandla inkomstrespektive utgiftssidan av statens budget på ett mer enhetligt sätt och behovet av nya eller ändrade bestämmelser som klargjorde ansvar för det medelfristiga budgetperspektivet. Kommittén, som antog namnet , överlämnade sitt slutbetänkande En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73) till regeringen . Slutbetänkandet innehöll förslag till ändringar i riksdagsordningen och budgetlagen och vissa bedömningar avseende budgetprocessen i som ledamöterna i kommittén inte var eniga om. Dessa bedömningar avsåg bl.a. vilka lagförslag som bör behandlas i något av rambeslutsprocessens två steg samt hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden och förslag som väckts inom och har budgetpåverkan. Betänkandet remissbehandlades och överlämnade regeringen propositionen En utvecklad budgetprocess (prop. 2013/14:173) till . I propositionen föreslogs ändringar i riksdagsordningen och budgetlagen, som bl.a. innebar att rambeslutsprocessen skulle användas vid beslut om statens budget, om inte genom lag beslutat något annat. Propositionen innehöll även förslag som delvis tydliggjorde vilka beslut ska fatta i det första respektive det andra steget i rambeslutsprocessen. Vidare föreslogs i propositionen en kodifiering av den praxis som utvecklats för förslag till ändringar i statens budget. beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351). Ändringarna i riksdagsordningen och budgetlagen trädde i kraft . Regleringen av budgetprocessen blev därigenom tydligare och mer rättvisande. Genom att viss praxis kodifierades uppnåddes även en ökad stabilitet och enhetlighet i budgetarbetet inom och i . gav regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att se över målet för den offentliga sektorns finansiella sparande, det s.k. överskottsmålet (dir. 2015:63). För att skapa tydligare riktlinjer för hur förslag med budgetpåverkan ska hanteras i budgetprocess ställde sig kommittén i sitt betänkande En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67) bakom de principer som hade presenterats av , men beträffande vilka bred politisk enighet inte uppnåddes. Principerna handlar om hur man i budgetprocess bör hantera 1.lagstiftning med budgetpåverkan, 2.budgetrelaterade tillkännagivanden till regeringen, och 3.förslag som väcks inom utanför den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget. uttalade även att ett arbete borde inledas för att genom lagstiftning reglera principen under punkten 1 och för att se över i vilken utsträckning som även principerna under punkterna 2 och 3 kan regleras på detta sätt. Betänkandet bereds inom . Behovet av en översyn av budgetprocess För att förtroendet för budgetramverket ska upprätthållas är det av största vikt att det finns en bred samsyn kring regelverket och dess tillämpning. Utvecklingen av regelverket baseras också på en mångårig praxis i , som i sin tur är ett uttryck för parlamentarisk samsyn på området. ställningstagande visar att det nu finns en parlamentarisk enighet i de frågor som ledamöter inte kunde enas om, och ett önskemål om att detta ska komma till uttryck i regelverket på området. Det finns därför anledning att utreda hur en reglering av vilka lagförslag som ska behandlas i något av rambeslutsprocessens två steg bör utformas samt hanteringen av budgetrelaterade tillkännagivanden och förslag med en tydlig budgetpåverkan som väckts i utanför budgetprocessen. En parlamentariskt sammansatt kommitté ges i uppdrag att göra en översyn av vissa delar av budgetprocessen. Utgångspunkten för översynen ska vara att, i enlighet med uttalanden, utveckla regleringen av budgetprocessen i de frågor där enighet inte kunde uppnås inom . Hantering av lagförslag inom ramen för budgetprocessen I budgetprocessen, dvs. vid behandlingen av budgetpropositionen och propositioner om ändringar i statens budget, fattar samlade beslut om ett stort antal olika frågor, t.ex. anslagsnivåer, anslagsändamål, bemyndiganden om ekonomiska åtaganden och ny eller ändrad lagstiftning. I slutbetänkande gjordes bedömningen att lagförslag som har en tydlig påverkan på statens budget, och som lämnas i anslutning till budgetpropositionen i enlighet med praxis, bör beslutas inom ramen för rambeslutsprocessen (SOU 2013:73 s. 135). Det finns inga regler eller tydliga principer för när ett lagförslag eller något annat förslag till riksdagsbeslut ska anses ha en tydlig påverkan på statens budget. Den rådande osäkerheten riskerar att leda till att den politiska debatten handlar om den formella beslutsprocessen i stället för om sakfrågorna. De flesta förslag till riksdagsbeslut, inklusive lagförslag, har någon form av direkt eller indirekt påverkan på statens budget. Detta innebär dock inte att alla förslag med budgetpåverkan bör behandlas inom budgetprocessen. Det som bör vara styrande för hur ett förslag beslutas är förslagets karaktär, dess sakliga innehåll och dess påverkan på statens budget. Det är alltså inte alltid lämpligt att låta ett förslags påverkan på statens budget ensamt vara avgörande för om det ska beslutas inom budgetprocessen eller inte. kan frågans karaktär eller sakliga innehåll vara av sådan beskaffenhet att den inte bör avgöras inom budgetprocessen. Det finns en väl etablerad praxis i för hur lagförslag som påverkar statens inkomster (främst skatteförslag) och som lämnas i budgetpropositionen ska hanteras. Det utskott som ansvarar för den aktuella lagstiftningen yttrar sig till finansutskottet, som behandlar frågan i rambeslutsprocessens första steg. För lagförslag som påverkar statens utgifter har en liknande ordning successivt etablerats i utskotten, som innebär att förslagen ingår som en del av besluten i rambeslutsprocessens andra steg. Det kan finnas fördelar med att kunna lämna omfattande lagstiftningsförslag vid sidan av de ekonomiska propositionerna. Utgångspunkten bör vara att det är lagförslagens karaktär, sakliga innehåll och påverkan på statens budget som ska vara avgörande för hur de behandlas, inte i vilken proposition de lämnas. När det gäller lagförslag med tydlig budgetpåverkan för som lämnas till före budgetpropositionen finns också en praxis som innebär att dessa förslag oftast har aviserats i föregående års budgetproposition och därigenom ingått i de medelfristiga utgiftsramar och inkomstberäkningar som godkänner i rambeslutet. För att upprätthålla syftet med rambeslutsprocessen, att uppnå en samlad prioritering av helheten i budgetpolitiken vid ett beslutstillfälle och att undvika risken att fattar motstridiga beslut, finns det skäl att i enlighet med vad anfört analysera hur en reglering av lagförslagens koppling till budgetbesluten skulle kunna utformas. Kommittén ges mot ovanstående bakgrund i uppdrag att överväga vilka regler som bör gälla för när lagförslag ska behandlas inom budgetprocessen. Med utgångspunkt i de bedömningar som gjordes av och praxis ska kommittén bl.a. analysera och ta ställning till hur lagförslag med tydliga budgeteffekter som lämnas i eller i samband med de ekonomiska propositionerna ska behandlas i budgetprocessen. I samband med detta ska kommittén även analysera hur lagförslag med tydliga budgeteffekter för som lämnas före budgetpropositionen ska behandlas. I uppdraget ingår att lämna nödvändiga författningsförslag. Förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden i budgetprocessen har en praxis utvecklats som innebär att förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden, dvs. tillkännagivanden som sammanfaller med en del av regeringens eller något oppositionspartis budgetalternativ för nästföljande budgetår, som utgångspunkt ska behandlas i budgetprocessen. Kommittén ska mot bakgrund av denna praxis, uttalande och de bedömningar som gjordes av analysera hur förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden ska hanteras i budgetprocessen, med utgångspunkten att motstridiga beslut i bör undvikas. Kommittén ska också överväga om och i så fall hur detta skulle kunna regleras i lag. Kommittén bör i detta sammanhang beakta de bedömningar som och riksdagsutredningen för översyn av riksdagsordningen gjort avseende möjligheterna och lämpligheten av att i regeringsformen respektive riksdagsordningen reglera tillkännagivanden (SOU 2008:125 s. 304 f. respektive 2012/13:URF3 s. 159). Förslag med budgetpåverkan som väcks inom utanför den ordinarie budgetprocessen Kärnan i den nya budgetprocessen, som bidragit till en ansvarsfull finanspolitik, är att förslagen till statens budget ställs mot varandra som jämförbara paket, där varje riksdagspartis förslag representerar en helhetssyn på budgetpolitiken. Rambeslutsprocessen, inklusive den process som tillämpas vid beslut om ändringar i budgeten, säkerställer att besluten om dessa paket fattas samlat. Beslut som fattas efter budgetbesluten och som bryter sönder eller helt eller delvis upphäver en beslutad budget försämrar det helhetsperspektiv som rambeslutsprocessen syftar till. Vidare riskerar sådana beslut att urholka budgetprocessen. Kommittén ska därför, med utgångspunkt i uttalande och bedömning, analysera hur förslag med budgetpåverkan som väcks inom vid sidan av den ordinarie budgetprocessen bör hanteras. Kommittén ska också överväga om och i så fall hur detta skulle kunna regleras i lag. Uppdraget ska redovisas . –en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. 2.Kraftsamling för framtidens energi. 3.Karens för statsråd och statssekreterare. 4.För en god och jämlik hälsa. En utveckling av det folkhälsopolitiska ramverket. 5.Svensk social trygghet i en globaliserad värld. Del 1 och 2. 7.Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål. 8.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2017. Kärnavfallet – en fråga i ständig förändring. 9.Det handlar om oss. –unga som varken arbetar eller studerar. 10.Ny ordning för att främja god sed och hantera oredlighet i forskning. Volym 1 och 2. 12.Att ta emot människor på flykt. 13.Finansiering av infrastruktur med privat kapital? 16.Sverige i –2014. 17.Om oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången. Genomförande av EU:s oskuldspresumtionsdirektiv. 18.En nationell strategi för validering. 19.Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. 20.Tillträde för nybörjare – ett öppnare och enklare system för tillträde till högskoleutbildning. Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer. Del 1 och 2. 22.Från värdekedja till värdecykel – så får en mer cirkulär ekonomi. 24.Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? 25.Samlad kunskap – stärkt handläggning. På användarnas villkor.