sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — får dock lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till , om den enskilde håller sig undan och inte kan anträffas utan myndighetens hjälp eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet (12 kap. 14 § 4 st. utlänningslagen). Ett överläm- nande till förutsätter alltså att gör en bedömning av den enskildes framtida eller hittillsvarande age- rande och då kommer fram till att detta är sådant att Polismyndig- hetens hjälp behövs för att möjliggöra en verkställighet. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Figur 6.12 Överlämnandet av verkställighetsärendet till framhålls i bedömningen Ja, som en av flera Ja, som ensam Som framgår av figur 6.12 har migrationsdomstolarna i av de granskade domarna fört fram beslut att överlämna verkställighetsärendet till som i vart fall ett skäl till varför preskription inte kan anses ha inträtt utan den enskildes förskyllan. Exempelvis återfinns följande motivering i mate- rialet: [NN] har inte följt sitt tidigare lagakraftvunna beslut om utvisning. Av utredningen framgår att hon i stället hållit sig undan och att ärendet om verkställighet fick lämnas över till polisen. Hon har där- med inte visat att preskriptionen av utvisningsbeslutet har inträtt utan hennes förskyllan.31 I en av domarna i undersökningsmaterialet var överlämnandet som sådant den enda omständighet som angavs av som skäl för bedömningen i det överklagade beslutet. motiverar sitt ställningstagande avseende effekterna av preskription på följande sätt: 31 Migrationsdomstolen i , UM 6877-15. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Eftersom familjens ärende lämnades över till polis den [XX] anser att preskription inte har skett utan deras förskyllan. Därför får familjen inte uppehållstillstånd enligt 12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen.”32 Någon beskrivning av vilka överväganden som låg bakom överläm- nandet till eller någon beskrivning av på vilket sätt den berörda familjen agerat eller möjligen inte agerat för att medverka till en verkställighet, återfinns inte i beslut. Migrationsdomstolen för inte heller några sådana uttryck- liga resonemang i sin dom, när den prövar överklagandet, utan ut- talar i stället endast att det ”[a]v utredningen i målet framkommer att familjen inte medverkat till verkställigheten av utvisningsbeslu- ten i den utsträckning som skäligen kan krävas”. Det står klart att den enskilde förväntas respektera ett meddelat avvisnings- eller utvisningsbeslut och således som utgångspunkt har en skyldighet att självmant lämna landet om ett sådant beslut med- delats.33 har i tidigare praxis svenska myndigheters age- rande för att möjliggöra en verkställighet också i vissa fall beaktats (se avsnitt 6.2.1 och 6.2.3). I de domar som analyserats från har emellertid denna aspekt berörts i mycket be- gränsad omfattning (se figur 6.13). I endast en av domarna i urvalet berör domstolen hur verkställande myndigheter agerat och vilken betydelse detta kan få för bedömningen av om preskription inträtt utan den enskildes förskyllan. 32Migrationsdomstolen i , UM 1609-15. 33Se bl.a. prop. 1997/98:173 s. 18, MIG 2009:13 och MIG 2008:23. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Figur 6.13 Förs det några resonemang om svenska myndigheters aktivitet? Vilken bedömning görs när det gäller följderna av preskription för barn? I tio av domarna i vårt underlag () ingår ett eller flera barn bland de klagande i målet (se figur 6.14). Några ensamkom- mande barn förekommer inte i underlaget. I samtliga domar är det således fråga om en bedömning av förutsättningarna för barn som befinner sig i tillsammans med minst en förälder. I likhet med övriga domar i underlaget från kommer migrationsdomstolarna i samtliga tio domar som rör barn fram till att något uppehållstillstånd som en följd av preskriptionen inte ska beviljas. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Figur 6.14 Hur många av domarna rör barnfamiljer? I nio av de tio domarna återfinns ingen uttrycklig bedömning av barnens ansvar för den bristande medverkan som enligt migrations- domstolarna på olika sätt manifesterats i målen. Några resonemang om samma krav kan ställas på barn som på vuxna i denna del förs inte. Däremot förs i alla domar rörande barn i underlaget uttryck- liga resonemang rörande barnens särskilda utsatthet och anpassning till inom ramen för domstolens bedömning av särskilt öm- mande omständigheter (5 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen). I två av domarna beviljas också permanent uppehållstillstånd på delvis denna grund. I en av bifallsdomarna anger migrationsdom- stolen bl.a. följande när domstolen i domskälen bedömer de båda minderåriga barnens anpassning till : Att vistelsetiden har blivit så lång har inte heller berott på deras eget agerande utan på deras föräldrars agerande. De har inte haft någon möjlighet att påverka sin egen situation och vistelse i Sverige.34 I underlaget har vi därutöver identifierat en dom där migrations- domstolen, redan inom ramen för sin bedömning av konsekvenserna av att ett avlägsnandebeslut har preskriberats, tar uttrycklig hänsyn till att prövningen avser ett barn. 34 Migrationsdomstolen i , UM 7164-15. Uppehållstillstånd som en följd av preskription domen först fram till att familjen inte medverkat till verkställighet av avlägsnandebeslutet i den utsträckning som man anser skäligen hade kunnat kräva, och uttalar därefter: Migrationsdomstolen konstaterar att endast den omständigheten att [barnen] är minderåriga inte kan förändra denna bedömning.35 Hur redovisas migrationsdomstolarna bedömning av preskriptionsfrågan? Vår övergripande reflektion är att det i ganska liten utsträckning förekommer några långtgående resonemang om preskriptions- frågan i domarna efter som vi har undersökt. Det är till och med så att man i vissa fall skulle kunna ställa sig frågande till om en fullständig prövning verkligen har gjorts av om preskrip- tion inträtt utan den enskildes förskyllan och om detta i så fall skulle kunna utgöra hinder mot ett nytt avlägsnandebeslut. I åtta domar () uttalas ingenting i domskälen om att preskription inträtt och inte heller på vilket sätt detta skulle kunna påverka bedömningen av frågan om uppehållstillstånd, se figur 6.15. I sam- manhanget bör också framhållas att migrationsdomstolen i dessa avgöranden inte heller angett att man instämmer i den bedömning som gjort i det överklagade beslutet. Utan någon uttrycklig hänvisning till tidigare ställningstag- ande menar vi att det kan ifrågasättas om en migrationsdomstol kan sägas ha gjort skäl till sina egna. 35 Migrationsdomstolen i , UM 1609-15. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Figur 6.15 Har en uttrycklig bedömning av konsekvenserna av inträdd preskription gjorts? I stället för klart uttalade ställningstaganden i preskriptionsfrågan återfinns i dessa av domarna resonemang av följande karaktär, ibland efter att frågor såsom hälsoskäl och anpassning till uttryckligen avhandlats: Migrationsdomstolen finner vid en sammantagen bedömning av om- ständigheterna i målet att det inte föreligger några synnerligen ömmande omständigheter i förevarande fall.36 Inte heller av utredningen i övrigt har framkommit att hans situation, enskilt eller sammantaget, medför att förutsättningarana i 5 kap. 6 § UtlL är uppfyllda.37 I flertalet av de granskade domarna återfinns överklagade beslut som en bilaga. Därmed har vi också i viss mån fått en bild av hur avhandlat preskriptionsfrågan. Vi har då kunnat se att , i tre av de ärenden som överprövats av migrationsdomstolarna under den aktuella tidsperi- oden, inte gjort någon uttrycklig bedömning av om preskription 36Migrationsdomstolen i , UM 224-16 m.fl. 37Migrationsdomstolen i , UM 1739-15. Uppehållstillstånd som en följd av preskription inträtt utan den enskildes förskyllan och om detta skulle kunna utgöra hinder mot ett nytt avlägsnandebeslut. Emellertid har migra- tionsdomstolarna i sina domar uttryckligen tagit ställning till frågan när de överprövat dessa tre beslut från . I vilken utsträckning förs argumentation från klaganden med biträde om varför verkställighet inte kunnat ske? I granskningen av migrationsdomstolarnas avgöranden avseende konsekvenserna av inträdd preskription har vi inte gått igenom vare sig migrationsdomstolarnas akter eller dossierer i de aktuella ärendena. I stället är det vad som uttalats i domarna respektive i de bilagerade besluten, om vad som framkommit under utredningen hos såväl som migrationsdomstolen, som ligger till grund för vår sammanställning (dock har vi i några ärenden gjort en fullständig genomgång av handlingarna, se av- snitt 3.1). Detta innebär att ytterligare omständigheter med kopp- ling till preskriptionsfrågan mycket väl kan ha framkommit under utredningen, men som inte återgetts i den slutgiltiga domen eller beslutet. till vad som framkommit visar vår undersökning dock att det inte är särskilt vanligt att någon argumentation förs från den enskildes sida om varför en verkställighet inte kunnat genomföras som löpt fram till att avlägsnandebeslutet preskri- berades. I av fallen har vi identifierat att den enskilde på något sätt argumenterat omkring varför preskription borde anses ha inträtt utan hens förskyllan (se figur 6.16). Uppehållstillstånd som en följd av preskription Figur 6.16 Har några individuella skäl framförts som förklaring till varför verkställighet inte kunnat ske? 6.4Migrationsverkets beviljade uppehållstillstånd på grund av inträdd preskription Genom vår undersökning av migrationsdomstolarnas domar i mål där preskription förekommit har vi också indirekt fått inblick i hur bedömt frågan i de ärenden där verkets avslags- beslut kommit att överprövas i domstol. Av intresse för utred- ningen är emellertid även att undersöka i vilken utsträckning uppe- hållstillstånd beviljas redan av som en följd av att ett avlägsnandebeslut bedöms ha preskriberats utan den enskildes förskyllan och vilka överväganden som då görs. Andelen beviljade uppehållstillstånd på denna grund är naturligtvis av direkt betydelse för hur många ärenden som kan överklagas till migrationsdom- stolarna och vilken karaktär dessa har. I de intervjuer med domare från migrationsdomstolarna som genomförts under utredningsarbetet har flera gett uttryck för att en förklaring till domstolarnas låga bifallsfrekvens när det gäller preskriptionsfrågan kan vara att Migra- tionsverket beviljar ett större antal sökande uppehållstillstånd på denna grund och att endast relativt klara avslag hamnar i domstol. Uppehållstillstånd som en följd av preskription För att få en inblick i hur har agerat har vi granskat de beslut från under första kvar- talet 2016 där permanent uppehållstillstånd beviljats med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen.38 Totalt beviljades uppehållstillstånd i 292 ärenden. Vi har inte undersökt beslut som rör ensamkom- mande barn.39 Precis som i andra delar av utredningen har vi vidare enbart närmare granskat individuellt motiverade beslut.40 De beslut som visat sig vara felklassificerade eller som är registrerade som bifall till följd av att migrationsdomstolen ändrat beslut har också gallrats. Efter denna sortering av beviljade uppehålls- tillstånd återstår 114 beslut av intresse för utredningen, från den valda tidsperioden (se figur 6.17). Bland dessa 114 beslut har vi åter- funnit ett beslut där uppehållstillstånd har beviljats, som en konse- kvens av att preskription inträtt. Därutöver har vår granskning visat att det i ytterligare 27 ärenden var fråga om personer med ett preskriberat avlägsnandebeslut. I dessa ärenden bedömdes den en- skilde inte ha agerat på ett sådant sätt att preskriptionen som sådan kunde ligga till grund för ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § ut- länningslagen. I dessa 27 ärenden, precis som i de återstående 86 be- sluten i undersökningsmaterialet, beviljade i stället uppehållstillstånd med stöd av lagrummet med beaktande av andra omständigheter såsom ohälsa, anpassning, situationen i hemlandet och praktiska verkställighetshinder. 38Av Rättsligt ställningstagande angående handläggningen vid preskription, SR 37/2016, fram- går att det är med stöd av detta lagrum som eventuellet beviljar uppehålls- tillstånd som en följd av preskription. 39Någon granskning av bedömningen av ensamkommande barns ärenden har inte gjorts då utredningen arbetat utifrån hypotesen att sådana barn ytterst sällan befinner sig i med ett verkställbart avlägsnandebeslut (i vart fall inte utan att först bli vuxna) som krävs för att detta ska preskriberas. 40Beslut som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett beslut oavsett om de meddelats som ett gemensamt avgörande eller som flera. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Figur 6.17 beviljade uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen kvartal 1 2016 Tillstånd som en följd av tillstånd, men andra inträtt, tillstånd ges Det enda beslutet i undersökningsmaterialet där uppehållstillstånd meddelats som en följd av preskription rör en sökande med tidigare hemvist i . gör bedömningen att hen aktivt medverkat till att verkställa det tidigare beslutet om ut- visning. I beslutet lyfts fram att sökanden har gjort försök att ordna fram identitetshandlingar till verkställighet både genom den ivorianska ambassaden och genom i hemlandet. Migrations- verket noterar vidare att sökanden också samarbetat avseende verk- ställighet till , trots att hen vidhållit att hen endast är medborgare i . Mot denna bakgrund ansågs sök- anden ha visat samarbetsvilja till tidigare verkställighet, men att pre- skription inträtt utan hens förskyllan. I 12 av de totalt 28 besluten () som rör personer med ett preskriberat avlägsnandebeslut är det fråga om familjer med barn. Inte i något av dessa beslut gör bedömningen att det föreligger hinder mot att ta upp frågan om avlägsnande på nytt till följd av att preskription inträtt utan de enskildas förskyllan. Någon uttrycklig bedömning av barnens ansvar för att avlägsnande- besluten inte har kunnat verkställas görs inte i besluten. När en bedömning av om särskilt ömmande omständigheter föreligger be- Uppehållstillstånd som en följd av preskription aktas i stället barnens anpassning till och hur denna har upp- kommit (5 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen). 6.5Migrationsverkets rättsliga ställningstaganden, kommentarer och exempelbeslut avseende preskription Vi har ovan sökt kartlägga hur Migrationsöverdomstolens avgör- ande MIG 2009:13 påverkat migrationsdomstolarnas rättstillämp- ning genom att undersöka domar meddelade såväl före Migrations- överdomstolens vägledning, som domar meddelade därefter. Någon motsvarande jämförelse mellan beslut i ärenden rörande preskription före respektive efter MIG 2009:13 har vi inte gjort. I stället har vi, i avsnitt 6.4, granskat de uppehållstillstånd som beviljat med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen och därigenom fått viss inblick i hur preskriptionsfrågan hanterats av i närtid. Nedan kommer vi därutöver redogöra för vad som uttalats i rättsliga ställ- ningstaganden och praxisbeslut som är vägledande för rättstillämp- ningen vid , före och avgörande för att ytterligare bilda oss en uppfattning om effekterna av överdom- stolens vägledning.41 Vid tiden före Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2009:13 fanns två så kallade praxisbeslut publicerade i Lifos som vägledning för rättstillämpning i ärenden där den sökande hade ett tidigare meddelat avlägsnandebeslut som preskriberats.42 En genomgång av besluten kan bidra till att ge oss en bild av hur såg på preskriptionsfrågan före . Båda de relevanta praxisbesluten utgjordes av beslut från Utlännings- 41Före 2009 fanns det inga rättsliga ställningstaganden utan i stället vägledande beslut eller praxisbeslut. 42Enligt uppgift från , Lifos, till utredningen 2017- 02-16. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Besluten finns även för denna utrednings författande tillgängliga i Lifos. Det första praxisbeslutet är UN 407-01 från . I beslutet konstaterar att i det överklagade beslutet inte angett att prövningen skett mot bakgrund av att det tidigare avvisningsbeslutet preskriberats och vilka omstän- digheter som lagts till grund för att ändå meddela ett nytt avlägs- nandebeslut. Enligt nämnden saknades således utredning om de omständigheter som är av betydelse för frågan om ett nytt avlägs- nandebeslut borde ha meddelats. beslut om avslag undanröjdes därför och ärendet återförvisades för förnyad pröv- ning. Det andra praxisbeslutet är UN 472-04 från . I beslutet beviljar klaganden permanent uppehållstillstånd då man anser att de omständigheter som talar mot presumtionen för uppehållstillstånd efter preskription inte är av sådan styrka att uppehållstillstånd ska vägras. I bedömningen be- aktar nämnden att klaganden varit registrerad som avviken och efterlyst i ungefär men också att de åtgärder som verkställ- ande myndigheter vidtagit för att åstadkomma en verkställighet synes ha varit begränsade. Båda avgörandena har vi redogjort för lite mer i detalj i av- snitt 6.2.1. Rättsligt ställningstagande angående handläggningen vid preskription, SR 37/2016, () I ställningstagandet ger rättschefen vägledning för hur myndig- heten bör hantera preskriptionsfrågan. Stora delar av ställningstag- andet avhandlar i vilken omfattning ska genom- föra en muntlig utredning när en asylansökan sker efter preskrip- tion, respektive när offentligt biträde i dessa ärenden ska förordnas för den enskilde. Dessa frågor är inte av direkt relevans för denna utredning. Av större intresse är i stället hur i ställ- ningstagandet sammanfattar rättsläget avseende hur bedömningen ska göras av om uppehållstillstånd ska beviljas en person som en följd av att dennas tidigare avlägsnandebeslut har preskriberats. Uppehållstillstånd som en följd av preskription I ställningstagandet lyfter man bl.a. fram vad Migrationsöver- domstolen uttalat om att det förvisso föreligger en presumtion för att uppehållstillstånd ska ges vid en förnyad ansökan men att denna huvudregel inte är undantagslös (jfr avsnitt 6.2.2 och 6.6 angående MIG 2007:46 och MIG 2009:13). Vidare hänvisar man till överdom- stolens vägledning om att en åtskillnad måste göras mellan beslut som inte kunnat verkställas trots medverkan av den asylsökande och beslut som inte kunnat verkställas på grund av att den asyl- sökande hållit sig undan verkställighet, upprätt under falsk identitet eller på annat sätt inte samarbetat. Man lyfter också fram att Migra- tionsöverdomstolen jämställt passivitet med undanhållande och att preskription då inte utgör hinder mot att meddela ett nytt avlägs- nandebeslut. Det konstateras vidare att Migrationsöverdomstolen i sina domar framhållit att det i första hand är den av- eller utvisade som är skyldig att självmant lämna landet och inte svenska myndig- heter som är skyldiga att genom tvångsåtgärder verkställa beslutet. Det är vidare den sökande som ska visa att preskription inträtt utan hens förskyllan och inte verkställande myndigheter som ska visa att beslutet att av- eller utvisa sökanden inte har kunnat verkställas. I fråga om prövningsordningen framgår av SR 37/2016 att i de fall då huvudregeln om uppehållstillstånd blir tillämplig ska övriga skäl som åberopas (i form av skydds-, anknytnings-, eller huma- nitära skäl) först prövas. Inte förrän bedömningen har gjorts att skälen inte räcker till för att bevilja uppehållstillstånd på annan grund kan det bli aktuellt att bevilja uppehållstillstånd som en följd av preskriptionen enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. Genom SR 37/2016 upphävdes rättschefens tidigare rättsliga ställ- ningstagande RCI 16/2010 från angående bl.a. handläggningen av ärenden där tidigare avlägsnandebeslut preskri- berats. I de delar som är av särskild relevans för denna utredning, angående vilka överväganden som rättschefen anser normalt bör göras i bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas som en följd av inträdd preskription, medför 37/2016 ingen ändring mot tidi- gare ställningstagande. Uppehållstillstånd som en följd av preskription Rättslig kommentar angående möjligheten för bidooner från att få uppehållstillstånd efter preskription av avlägsnandebeslut, SR 32/2016, () I ställningstagandet anger rättschefen att även om det alltjämt på- går åtgärder för att få att acceptera återresor så bör detta inte i normalfallet ligga den enskilde till last vid en prövning av ett ärende som preskriberats. Slutsatsen är därför att den som gjort sannolikt att hen är en statslös bidoon från bör beviljas uppehållstillstånd i med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen när det tidigare avvisnings- eller utvisningsbeslutet preskriberats om inte andra omständigheter talar emot att uppehållstillstånd beviljas efter preskription. 6.6Analys av MIG 2009:13 I detta avsnitt analyserar vi särskilt, i linje med vad som anges i kommittédirektiven, Migrationsöverdomstolens vägledande avgör- ande MIG 2009:13. Vidare kommer vi i kapitlets sammanfattande analys i avsnitt 6.7 diskutera vilka konsekvenser avgörandet har haft för rättstillämpningen i fråga om betydelsen av att ett avlägs- nandebeslut har preskriberats. I rubriken till MIG 2009:13 anger Migrationsöverdomstolen som följer: För att uppehållstillstånd ska komma ifråga sedan ett avlägsnande- beslut preskriberats krävs att verkställighet inte har kunnat ske trots att utlänningen fullgjort sin skyldighet att medverka till verkställig- heten. Skyldigheten att medverka till verkställigheten innefattar bl.a. ett krav på att den ut- eller avvisade i så stor utsträckning det är möjligt aktivt deltar i arbetet med att fastställa sin identitet. En ut- eller avvisad person som visserligen inte har hållit sig gömd eller på annat sätt undvikit kontakt i samarbetet med de verkställande myn- digheterna, men som i övrigt förhållit sig passiv har inte ansetts upp- fylla kravet på medverkan. Vi presenterar här först översiktligt en bakgrund till målet och redo- visar huvuddragen i och migrationsdomstolens avgöranden, i de delar de rör frågan om preskription, samt vad part- erna i övrigt anförde i Migrationsöverdomstolen. Uppehållstillstånd som en följd av preskription teras vår analys av vilka överväganden som låg bakom Migrations- överdomstolens avgörande. Målet handlar om A, vars beslut om avlägsnande till preskri- berades då förflutit sedan beslutet vunnit laga kraft, utan att det hade kunnat verkställas. A ansökte på nytt om uppehålls- och arbetstillstånd. avslog ansökan och anförde bl.a. att det, med hänsyn till hur A hade agerat, inte förelåg någon presumtion för att A skulle beviljas uppehållstillstånd baserat på att det tidigare avlägs- nandebeslutet preskriberats. A överklagade till migrationsdomstolen som kom till motsatt slutsats och beviljade A permanent uppehållstillstånd. Migrationsdom- stolen anförde bl.a. att A inte hade hållit sig undan verkställighet av avlägsnandebeslutet, även om han inte självmant hade återvänt till sitt hemland. Domstolen konstaterade också att inte heller hade ifrågasatt att A hade hållit den kontakt med myn- digheten som man begärt. Att indiska ambassaden inte hade kunnat verifiera A:s identitet var vidare enligt migrationsdomstolen inte tillräckligt för att dra slutsatsen att A medvetet hade lämnat orik- tiga uppgifter i denna del. Enligt migrationsdomstolen var det näm- ligen inte klarlagt i målet att ambassaden regelmässigt kunde verifiera en persons identitet baserat på uppgifter om personnamn, anhörigas namn och bostadsort. Dessutom tog migrationsdomstolen fasta på att det inte framkommit att efter kontakt med indiska ambassaden vidtagit några åtgärder för att få till stånd en verkställighet. Inte heller hade framkommit att polisen vidtagit några åtgärder efter att ärendet överlämnades till dem. Vid en sammantagen bedömning fann migrationsdom- stolen att de omständigheter som talade mot huvudregeln att be- vilja uppehållstillstånd på grund av preskription inte var av sådan styrka att uppehållstillstånd kunde vägras.