sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Det bidrag kommissionen föreslår förutsätter att Statistiska cen- tralbyrån på regeringens uppdrag tar fram ett index som speglar elevsammansättningen på huvudmannanivå och skolenhets- nivå. Kommissionen har inte haft förutsättningar att kostnadsberäkna arbetet med att ta fram nya indexvärden. Kostnaderna är dock begränsade eftersom utvecklingsarbetet är gjort. SCB förfogar också över det datamaterial som ska användas för beräkningarna. Det av kommissionen föreslagna bidraget förutsätter att Skolver- ket administrerar bidraget. Kostnaden för administrationen bör dock kunna rymmas inom förvaltningsanslag. 14.7Konsekvenser för och övriga skolmyndigheter Samtliga skolmyndigheter kan komma att beröras av den myndig- hetsöversyn som kommissionen menar behöver genomföras skynd- samt. De nationella målsättningar som kommissionen föreslagit behö- ver förankras brett. För den lokala uppföljningen behöver staten utforma stödmaterial. bör ges i uppdrag att bidra i arbetet med implementeringen av de nationella målsättningarna och ansvara för den nationella uppföljningen av dem. Landets lärosäten är centrala aktörer gällande kompetensförsörj- ningen till skolväsendet. Det handlar om lärarutbildningarna men även om forskning och kompetensutveckling. Kommissionen gör i detta slutbetänkande ett flertal bedömningar som förväntas få kon- sekvenser för landets lärosäten i ett medellångt och långt perspektiv. Kommissionen bedömer bland annat att fortsatta insatser krävs för att säkra tillgången på behöriga lärare och skolledare till det svenska skolväsendet. Vidare menar kommissionen bland annat att staten bör ta ansvar för att det på regional nivå skapas starka och uthålliga mil- jöer för kompetensförsörjning. Det är också viktigt att miljöer ut- vecklas på lärosätena som integrerar forskning och lärarutbildning. Ett starkt samarbete mellan lärosäten och skolhuvudmän behöver också utvecklas. 14.9Konsekvenser för statliga huvudmän Flertalet av kommissionens förslag och bedömningar får betydelse även för de statliga huvudmännen, det vill säga för Sameskolstyrel- sen och Specialpedagogiska skolmyndigheten. Det statsbidrag kom- missionen föreslår i kapitel 8 kommer dock inte de statliga huvud- männen till del. 14.10 Konsekvenser för kommuner 14.10.1 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Det inne- bär att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska till- godose. Förslaget om statlig reglering av skolchefens ansvar Kommissionens förslag att en skolchef ska finnas hos varje skol- huvudman bedöms inte ställa några krav på att en ny befattning ska inrättas i kommunen utan utgångspunkten är att kommunen utifrån sin befintliga organisation ska bestämma vem eller vilka som ska ha funktionen som skolchef. I praktiken torde det i de allra flesta fall handla om den förvaltningschef som har ansvar för den aktuella delen av skolväsendet. Förslaget kan därmed inte anses innebära några inskränkningar i kommuners möjlighet att styra och organisera sin verksamhet och kan därmed inte heller anses ha några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Förslaget bedöms inte innebära några ekonomiska konsekvenser för huvudmännen. Förslaget om ingripande mot huvudman Som utvecklats i kapitel 4 anser kommissionen att förslaget om för- ändring i bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse i första hand ska anses vara ett förtydligande av vad som redan gäller enligt skol- Förslaget innebär därmed ingen utvidgad rätt för tillsynsmyn- digheten att vidta statliga åtgärder för rättelse och kan därmed inte i det avseendet anses få några konsekvenser för det kommunala själv- styret. Syftet med förslaget är att förtydliga att statliga åtgärder för rät- telse är en motsvarighet till den möjlighet att återkalla ett godkän- nande som finns för enskilda huvudmän. Detta innebär också att stat- liga åtgärder för rättelse bör aktualiseras i de situationer då återkal- lande av godkännande aktualiseras avseende enskilda huvudmän. Där- med kommer sannolikt statliga åtgärder att tillämpas i praktiken vilket inte sker . Det ingrepp i det kommunala självstyret som detta i praktiken kan innebära jämfört med måste dock anses motiverat utifrån intresset av att så långt som möjligt ha likvärdiga sanktioner för kommunala och enskilda huvudmän. Förslaget om statsbidrag till undervisning och elevhälsa Förslaget om statsbidrag till resursförstärkning av undervisning och elevhälsa innebär i sig ett resurstillskott för de kommuner som väljer att utnyttja sig av bidraget. Ett villkor för bidraget är dock att kom- munen åtar sig att inte minska de övriga resurser som kommunen tillför områdena undervisning och elevhälsa. Villkoret innebär ett in- grepp i den kommunala självstyrelsen, men en kommun kan undvika detta ingrepp genom att välja att inte utnyttja statsbidraget. För de kommuner som utnyttjar statsbidraget måste dock ingreppet anses proportionerligt i förhållande till sitt syfte. Ett antal av kommunens övriga förslag har till syfte att stödja och stärka bl.a. kommuner i deras roll som huvudmän. Enligt kommis- sionens uppfattning kan dock dessa förslag inte anses ha några kon- sekvenser för det kommunala självstyret. Kommissionen förordar att staten efter fortsatt utredning ska ange en miniminivå för varje huvudmans resurser till undervisning och elevhälsa. Ett kommande förslag om en miniminivå för resur- serna till undervisning och elevhälsa kommer att få konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, men dessa konsekvenser kan inte när- mare bedömas . 14.10.2 Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Förslagen bedöms på flera sätt ge huvudmännen större kapacitet att fullgöra skoluppdraget. Därigenom kan studiemisslyckanden i grund- skolan undvikas och en högre genomströmning uppnås i gymnasie- skolan. Kommunerna har mycket att vinna i ekonomiska termer på ett effektivare skolsystem. Kostsamma åtgärder för att sent kompensera för elever i skolsvårigheter kan undvikas med ett system där stödbehov identifieras och åtgärder sätts in . Ett stabilare personalläge i skolorna kommer också att innebära lägre kostnader för kommunerna. I förlängningen innebär ett effektivare skolsystem att kommunerna får lägre kostnader för försörjningsstöd. Det riktade statsbidrag som kommissionen föreslår ska ges i pro- portion till kommunernas behov av kompensatoriska åtgärder, sett till elevunderlagets sammansättning. Kommuner med många nyan- lända elever och en låg utbildningsnivå får således en större andel av bidraget. Förslaget om statligt ingripande mot huvudman Förslaget är avsett att innebära ett tydliggörande av vad som enligt skollagen redan gäller , i syfte att bestämmelsen ska tillämpas i praktiken på det sätt som var tanken med den när den infördes. För- slaget kan därför antas innebära att statligt ingripande, till skillnad från vad som varit fallet, faktiskt kommer att användas inom tillsynen. I bestämmelsen anges att om staten haft kostnader för ingripandet så får de kostnaderna kvittas mot medel som staten annars skulle betalt ut till kommunen. Förslaget innebär således att det blir mer sannolikt att en situation kan uppstå då staten med stöd av bestämmelsen om statligt ingripande håller inne medel som annars skulle ha betalats ut till kommunen. I sådana fall uppstår en ekonomisk konsekvens för kommunen. Eftersom kommunen kan undvika en sådan konsekvens genom att följa skol- lagen och de andra författningar som gäller för verksamheten anser kommissionen dock att den inte är beaktansvärd i detta sammanhang. Förslaget bedöms inte innebära några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Kommissionen förordar som nämnts att staten, efter att ha utrett frågan, ska ange en miniminivå för varje huvudmans resurser till undervisning och elevhälsa. Förslagets ekonomiska konsekvenser kan inte bedömas . 14.11 Konsekvenser för enskilda huvudmän Flertalet av kommissionens förslag och bedömningar får betydelse även för de enskilda huvudmännen. Det statsbidrag kommissionen föreslår i kapitel 8 kan efter ansökan och på samma villkor som för kommunerna komma även de enskilda huvudmännen till del. Förslaget om reglering av skolchefens ansvar (se ovan) gäller även enskilda huvudmän. Inte heller för enskilda huvudmän ska förslaget innebära att det behöver inrättas någon ny tjänst för att leva upp till regleringen. Den enskilde huvudmannen ska själv kunna avgöra vem i organisationen som ska ha rollen som skolchef. Merparten av alla enskilda huvudmän driver bara en skola. Där kan förslaget innebära att en och samma person kan vara både rektor och skolchef, eller till och med rektor, skolchef och huvudman. 14.12 Konsekvenser för företag En majoritet av de enskilda huvudmännen utgörs av aktiebolag. Han- delsbolag och enskilda firmor förekommer men är mer ovanligt. Se konsekvenser ovan under Konsekvenser för enskilda huvudmän. 14.13 Konsekvenser för arbetsmarknadens parter Kommissionens förslag om ett nationellt professionsprogram kom- mer att behöva en aktiv medverkan bland arbetsmarknadens parter. De fackliga förbunden bedöms kunna bidra och vara delaktiga i att utveckla och bidra till professionsprogrammens innehåll och utform- ning. Kommissionens förslag innebär att lärare och skolledare på olika sätt kommer att få en förändrad arbetssituation och till en viss del nya arbetsuppgifter. Parterna måste ta ansvar för att reglera hur dessa förändringar ska hanteras dels lönemässigt, dels organisatoriskt för att inte riskera en sänkt kvalitet på kärnuppdraget, undervisning och det pedagogiska ledarskapet. 14.14 Konsekvenser för elever Kommissionens sammantagna bedömning är att den strategi som redovisas i detta slutbetänkande kommer att medföra en generell för- stärkning av skolsystemet som kommer att gynna alla elevers lärande och välbefinnande. Förslaget om en resursförstärkning av undervis- ning och elevhälsa bedöms öka förutsättningarna för att alla elever ska kunna förbättra sina skolresultat. I och med att statsbidraget vik- tas efter behov bedöms likvärdigheten mellan elever, skolenheter och kommuner kunna förbättras. Kommissionen bedömer exempelvis att det ökande inslaget av kompensatorisk resursallokering och insatser för att främja goda lärmiljöer som understödjer elevers lärande och utveckling kommer att bidra till att elevers skolresultat blir mindre beroende av hemmiljön och av föräldrarnas utbildningsbakgrund. Förslagen om aktivt skolval och minskad skolsegregation bedöms gynna alla elever. Kommissionens bedömning är att föreslagna förtydliganden och tillägg i läroplanerna kommer att understödja skolhuvudmäns och skolors utvecklingsarbete gällande främjandet av goda läromiljöer. En god lärmiljö gynnar alla elevers lärande, främjar välbefinnande och bidrar till positiva hälsoeffekter. Kommissionen ska beakta barnrättsperspektivet utifrån FN:s kon- vention för barnets rättigheter samt tillgängligheten och förutsätt- ningarna för delaktighet för elever med funktionshinder. Kommissionen bedömer att flera av förslagen kommer att stärka barns rättigheter i enlighet med . De förtyd- liganden av skolans uppdrag om elevhälsan samt den myndighets- översyn som berör elevhälsoområdet i kapitel 9 bedöms var viktiga insatser som tar hänsyn till huvudprinciper. Kommissionen har gjort bedömningen att den nationella stra- tegi som redovisas i slutbetänkandet sammantaget är i enlighet med barnet bästa och bidrar till att säkerställa varje barns rätt till en lik- värdig utbildning. 14.14.2 Konsekvenser för elever med funktionsnedsättning Kommissionen menar att förslagen och bedömningarna gällande en stärkt finansiering, kompetensutveckling och bättre strukturer för tidiga insatser och tydligare dokumentation bör bidra till att alla elever ska kunna få den hjälp de behöver i ordinarie skolor. Kommissionens betoning av tidiga insatser, och tillstyrkandet av det förslag om kartläggning och åtgärdsgaranti som tidigare redovisats av Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti (SOU 2016:59), är ett sätt att ytterligare stärka möjligheten för barn med funktionsnedsätt- ning att få adekvat stöd för att säkerställa deras rätt till utbildning och utveckling på lika villkor som alla andra. För alla elever, inklusive de som har en funktionsnedsättning, är det positivt att behov av extra anpassningar och särskilt stöd upp- täcks och sätts in . De bedömningar och förslag som presenteras gäller elever i för- skoleklassen, och gymnasieskolan, men kan som tidi- gare nämnts komma att få betydelse även för elever i sameskolan, grundsärskolan, specialskolan samt gymnasiesärskolan. 14.14.3Konsekvenser för möjligheter att nå de integrationspolitiska målen En elevs skolresultat påverkas bland annat av elevens migrations- bakgrund, och av hur länge eleven har bott i . Elever som har anlänt till efter skolstart uppnår generellt sett i mindre ut- sträckning behörighet till gymnasiet respektive klarar gymnasieskolan jämfört med andra elever. En särskild utmaning för många skolhuvudmän och skolor är bris- ten på behöriga lärare i svenska som andraspråk, modersmålslärare och studiehandledare på modersmålet samt utbyggnaden av program- met språkintroduktion i gymnasieskolan i samma takt som antalet nyanlända elever ökat. Kommissionens förslag till ett riktat bidrag med hänsyn till elever- nas socioekonomiska bakgrund kommer att leda till ökade resurser till skolor med en stor andel nyanlända elever. Detta resurstillskott ger skolorna bättre möjligheter till kompetensutveckling för skolornas personal samt förutsättningar för att exempelvis anställa fler behöriga lärare i svenska som andraspråk, modersmålslärare och studiehand- ledare på modersmål. Detta kommer att gynna dessa elevgrupper. Detsamma gäller de generella insatser som kommissionen förordar exempelvis gällande tidiga insatser och en god lärandemiljö med en stärkt elevhälsa. Kommissionen bedömer att detta sammantaget bidrar till bättre möjligheter för elever med utländsk bakgrund att lyckas med sin skol- gång, och att främja integrationen. 14.14.4 Konsekvenser för personlig integritet Kommissionen bedömer inte att de förslag och bedömningar som görs kommer att ha några effekter avseende elevernas eller skolper- sonalens personliga integritet. 14.15Konsekvenser för lärare, rektorer och övrig skolpersonal Flertalet av kommissionens förslag och bedömningar får konsekven- ser för lärare, rektorer och övrig skolpersonal. De insatser som föreslås och förordas om lärares och skolledares yrkesutövande bör bidra till bättre arbetsförutsättningar och en högre grad av arbets- tillfredsställelse. Dit hör till exempel förslagen om den fortsatta pro- fessionella utvecklingen inom ramen för professionsprogrammet, åtgärder för att lärare och skolledare ska få nödvändigt utrymme för sina kärnuppdrag skolledning och undervisning samt stärkta insatser för att främja en god arbetsmiljö. 14.16 Konsekvenser för övriga skolväsendet Kommissionens arbete har, i enlighet med direktiven, inte omfattat hela skolväsendet. lägger kommissionen ett antal förslag, till exempel rörande professionsprogram, lärarutbildning och rektors ansvar som i hög grad berör även delar av skolväsendet som inte omfattats av kommissionens uppdrag. Kommissionen har inte utrett på vilket sätt dessa förslag kommer påverka övriga skolväsendet, men det kommer att krävas anpass- ningar för att förslagen ska fungera för hela skolväsendet. 14.17 Konsekvenser för jämställdheten mellan könen Flera av de förslag och bedömningar som kommissionen lägger hand- lar om att stärka lärarprofessionen som helhet. är balansen mellan könen skev bland den undervisande personalen, med en över- vägande majoritet kvinnor. Bland personalen inom förskoleklass var andelen kvinnor och i 2015. För- delningen mellan kvinnor och män inom gymnasieskolan var god, kvinnor. Sammantaget innebär detta att kvinnor i stor utsträckning kommer att ta del av de professionsrelaterade förslagen. Kommissionen bedömer att förslagen som helhet kommer att höja elevernas skolresultat, förbättra likvärdigheten och höja kvaliteten i undervisningen. Förslagen ska gynna samtliga elever och tanken är alla elever ska ges förutsättningar att utvecklas så långt möjligt. Skol- verkets statistik att en större andel pojkar än flickor är obehöriga till de nationella gymnasieprogrammen och skillnaden mellan flickor och pojkars resultat har ökat. Enligt statistik var av pojkarna som avgick /2016 obehöriga till gymnasie- skolans yrkesprogram att jämföra med flickorna där var obehöriga. Som grupp har pojkar därför statistiskt sett mer att vinna på förslag som innebär att en högre andel elever klarar behörighet till gymnasieskolan. Kommissionens förslag om en stärkt resursallokering till elevhäl- san syftar till att skapa bättre förutsättningar för skolors arbete att stärka alla elevers hälsa och välbefinnande genom ett förebyggande och främjade arbete. Elevhälsans generella arbete, och det arbete som riktar sig till särskilda grupper av elever samt till enskilda individer, avser givetvis både pojkar och flickor. Flickor kan dock komma att ta del av den stärkta elevhälsans resurser i något större utsträckning då den psykiska ohälsan har ökat framför allt bland flickor. En god hälsa är en grundläggande förutsättning för människors möjlighet att nå sin fulla potential och att bidra till samhällets ut- veckling. Det finns en stark koppling mellan elevers hälsa och väl- befinnande och deras förutsättningar för att klara skolan. En god och jämlik elevhälsa utgör därmed ett bidrag till det samhällsövergripande arbetet för att stärka jämställdheten. 14.18Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet De förslag och bedömningar som kommissionen redovisar innebär möjligheter till resurstillskott till vissa huvudmän, men bedöms dock sammantaget endast få marginell inverkan på sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. 14.19 Konsekvenser för regionerna Kommissionen bedömer att det finns ett behov av en statlig skolmyn- dighet med närvaro på regional nivå för att stärka och stödja skol- huvudmännen. En sådan skolmyndighet skulle ha en positiv effekt på den regionala utvecklingen genom att främja samverkan mellan huvudmän, skolor, lärosäten och näringsliv. Den regionala utveck- lingen gynnas också av stöd till den regionala planeringen av gymna- sieskolan. Kommissionen anser även att det behövs en mer genom- gripande översyn av gymnasieskolans lokalisering, dimensionering och finansiering i ett regionalt perspektiv. 14.20 Konsekvenser för miljön Kommissionens förslag bedöms inte ha någon påverkan på miljön. 14.21 Konsekvenser för EU Kommissionen bedömer inte att förslagen får några konsekvenser för svensk rätts överensstämmelse med . 15.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) Paragrafen har ändrats genom att ett nytt andra stycke lagts till. Ändringen innebär att huvudmännen aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på skolenheter och gäller samtliga huvudmän för alla skolformer förutom förskola. Bestämmelsen är utformad så att huvudmännen åläggs en skyldighet att aktivt arbeta för en jämn social sammansättning av elever. Hur detta arbete ska be- drivas regleras dock inte närmare utan är upp till varje huvudman att avgöra utifrån lokala behov och förutsättningar och inom ramen för övriga bestämmelser i skollagen samt andra författningar som gäller för verksamheten. Formuleringen ”aktivt verka för” innebär dock att huvudmannen åläggs en skyldighet att kunna visa att man arbetar sys- tematiskt och framåtsyftande för att uppnå en allsidig social samman- sättning. Begreppet allsidig social sammansättning lämpar sig inte att definiera i författningstext utan bör ges sin närmare innebörd utifrån förutsättningarna i huvudmännens verksamhet. Förslaget behandlas i avsnitt 10.6.1. Paragrafen är ny och reglerar att huvudmannen ska utse en eller flera personer i organisationen som var och en är ansvarig för valda delar av skolväsendet. I bestämmelsen anges att skolchefen har till uppgift att aktivt verka för att skollagen och andra författningar som gäller för verksamheten uppfylls. Regleringen innebär således en markering att det ska finnas en eller flera personer i huvudmannens organisation med detta ansvar, hur uppdraget närmare ska fullgöras är dock upp till varje huvudman att själv avgöra utifrån regelverkets ramar och lokala behov och förutsättningar. Bestämmelsen gäller samtliga huvudmän inom skolväsendet och all verksamhet som enligt 1 kap. 1 § ingår i skolväsendet. Förslaget behandlas i avsnitt 4.1.9. Paragrafen är ny och reglerar att det inför placering av en elev på för- skoleklass med huvudman ska göras en ansökan om plats från elevens vårdnadshavare. I linje med gällande rättspraxis avseende mottagande till olika skolformer ska en sådan ansökan vara under- tecknad av samtliga vårdnadshavare. Den närmare utformningen av ansökan bör lämnas upp till varje kommun att avgöra. Förslaget be- handlas i avsnitt 10.6.2. Paragrafens första och andra stycke har ändrats för att möjliggöra att frågan om vilka urvalskriterier som får användas till förskoleklass med enskild huvudman regleras i förordning, samt att kötid inte längre ska kunna användas som urvalskriterium och att lottning ska kunna användas som ett urvalskriterium. I första stycket har tagits bort att ska besluta om vilka urvalskriterier som ska användas. I andra stycket har lagts till en upplysnings- bestämmelse om att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsfor- men även kan meddela föreskrifter om vilka urvalsgrunder som får För överväganden om behovet av en upplysningsbestäm- melse på detta område, se prop. 2015/16:184, s. 18. Av 2 kap. 5 § skol- lagen följer att en förutsättning för att en enskild huvudman ska kunna godkännas är att verksamheten bedrivs i enlighet med skol- lagens bestämmelser. Detta innebär att de urvalskriterier som en en- skild huvudman använder också måste vara förenliga med skollagens bestämmelser, t.ex. kan inte ett urvalskriterium som används på ett sätt som är oförenligt med förslaget om att alla huvudmän aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av skolenheter vara till- låtet. Förslaget behandlas i avsnitt 10.6.4. Paragrafen är ny och reglerar att för elever i årskurs 7–9 får kommu- nen välja att inte använda närhet till hemmet som grund för urval när det finns fler sökande än platser till en skolenhet. I syfte att främja en allsidig social sammansättning får kommunen i sådana fall grunda ur- valet, när antalet sökande överstiger antalet platser, på lottning. En elev som på grund av särskilda skäl har behov av att tas emot på en skolenhet i skälig närhet till hemmet ska dock alltid ha rätt till en sådan placering. Särskilda skäl kan här t.ex. vara funktionsnedsättning eller andra personliga förhållanden hos eleven. Bedömningen av om det föreligger särskilda skäl kan inte anses vara av den karaktären att frågan ska kunna överklagas i särskild ordning till Skolväsendets över- klagandenämnd, utan möjlighet att begära en prövning med stöd av kommunallagens regler om laglighetsprövning måste anses tillräck- liga. Bestämmelsen påverkar inte elevers rätt att gå kvar i den skola de tagits in på enligt 31 §. Förslaget behandlas i avsnitt 10.6.3. Paragrafen är ny och reglerar att det inför placering av en elev på grundskola med huvudman ska göras en ansökan om plats från elevens vårdnadshavare. I linje med gällande rättspraxis avseende mottagande till olika skolformer ska en sådan ansökan vara under- tecknad av samtliga vårdnadshavare. Den närmare utformningen av ansökan bör lämnas upp till varje kommun att avgöra.