sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — Av störst betydelse för den senare är emellertid tydliga ansvarslinjer och en rollfördelning som inte väcker tvivel om vem som ska bedriva omvärldsbevakning och reagera på förändrade förutsättningar. Detta leder in på frågan om de olika myndigheternas uppgifter. Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna regleras genom rättsinstrument på olika nivåer, alltifrån EU-rätt till svensk grundlag, lag, regeringsförordningar och verksinterna författningar inom och . för migrationsärenden är , som sorterar under . Ambassaderna har en mera komplicerad ställning i förvaltningssystemet genom att de i vissa avseenden (bland annat budgetmässigt) ingår i myndigheten men i andra avseenden är fristående myndigheter, under , där ledningsansvaret är delegerat till . I viseringsärenden är ambassaderna såväl beredande som beslutande organ och härleder här sin kompetens direkt från viseringskodexen. Inom andra ärendekategorier, till exempel uppehålls- och arbetstillstånd, bistår de på dess begäran med visst underlag men fattar däremot normalt inga egna beslut. Assistans ska ges också i motsatt riktning: enligt förordningen med instruktion för (2 § första stycket 9) ska verket bistå utlandsmyndigheterna med verksamhets- och processtöd för handläggningen av frågor inom migrationsområdet. Detta sker bland annat genom de utsända migrationssambandsmännen av vilka flera, för att ytterligare komplicera bilden, även fungerar som arbetsledare för den vid anställda personalen vid respektive migrationssektion, som delvis består av lokalt anställda men också av utsända med bottentjänster i . Med denna härva av delegeringar är det inte underligt att det råder en viss osäkerhet om vem som ska svara för vad. Inom arbetar tre enheter med migrationsfrågor, medan sådana uppgifter inom ankommer endast på enstaka tjänstemän inom olika enheter (planeringsstaben, rättssekretariatet och personalenheten, i vissa sammanhang även geografiska enheter samt en tillfälligt förordnad samordnare för migrationsärenden). Närmast berörd inom är enheten för samband och utrikesstöd (ESU). Ingen permanent enhet inom är huvudsakligen inriktad på migrationsfrågor. Systemet är som synes väl försett med stödfunktioner men ingen av dessa instanser har något tydligt markerat huvudansvar för migrationsärendena utomlands. Man dras därför mot vad organisationsforskare brukar kalla attentism – en benägenhet att iaktta varandra och att vid lägesförändringar i första hand avvakta och se om inte någon annan berörd enhet reagerar och tar ett initiativ. Men eftersom ingen har anförtrotts ett uttryckligt ledningsansvar blir resultatet lätt en allas väntan på alla. Komplexiteten i systemet går inte helt att eliminera, men en tydligare markering av huvudansvaret för handläggningen av migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna ter sig både önskvärd och möjlig. Vi inleder med ett lite bredare perspektiv innan vi närmar oss denna fråga. Den centrala statsförvaltningen är indelad i departement, med benämningar och ansvarsområden som ofta har förändrats. Några få har kvar sitt namn sedan begynnelsen. Av dessa utmärker sig för att svara mindre för en sektor av statsförvaltningen än för en horisontell nivå. Uppgiften är att företräda riket i kontakter med andra länder liksom med internationella organisationer. För detta ändamål finns ett drygt hundratal beskickningar och delegationer. Ambassadörerna har ofta jämförts med landshövdingarna i så måtto att deras uppdrag skär över många olika politikområden. I båda fallen är mandatet brett och medför kontakter med stora delar av den statliga förvaltningen. I båda fallen diskuteras också i vilken utsträckning man bör repliera på de generalistkunskaper som finns inom respektive ambassaderna och i vilken utsträckning denna bör kompletteras med den mer specialiserade kompetens som finns inom olika myndigheter. betsverk har expanderat i två riktningar. Dels neråt genom inrättandet av länsorgan eller andra regionalt avgränsade enheter, dels uppåt genom internationell samverkan och andra insatser utanför landets gränser. Att utrikesrepresentationen betjänar inte endast utan även de andra departementen markerades tydligt genom reform, varigenom konstituerades som en egen myndighet under regeringen med statsministern som chef. Förvaltningens internationalisering och inte minst europeiseringen under de två decennier som varit medlem av EU har lett till märkbara förändringar i myndigheternas organigram. På många håll har det inrättats internationella avdelningar eller enheter. På andra håll har de externa kontakterna vidgats så kraftigt att de numera tar ett stort utrymme i anspråk även i de olika sakenheternas arbete. Den tid ter sig numera avlägsen då man – såsom regeringsformen ännu föreskriver i 10 kap. 13 § – kunde hålla utrikesministern underrättad i alla frågor av betydelse för rikets förhållanden till andra stater, om bestämmelsen inte ges en mycket snäv tolkning. Flera utredningar, senast i slutbetänkandet i världsklass (SOU 2011:21), har analyserat hur denna utveckling har påverkat utrikesförvaltningens arbete. Stora delar av den traditionella utrikespolitiken kvarstår intakta men de har också kommit att kompletteras med andra funktioner. Främjandearbetet har fått en framskjuten ställning och i samband härmed kontakter med många företag. Det bilaterala biståndet som tidigare bedrevs genom särskilda Sida-kontor har integrerats med ambassaderna. Säkerhetsfrågor har fått en växande betydelse. Efterfrågestyrda verksamheter som de konsulära uppgifterna och migrationsärendena har ökat i omfång. Därutöver utför ambassaderna omfattande och mångskiftande tjänster åt olika statliga organ. När en mycket stor del av de internationella frågorna hanteras direkt av andra departement och myndigheter accentueras roll som serviceorgan till andra verk och departement. Att registret av uppgifter inom utrikesförvaltningen på detta vis har breddats kan avläsas inte minst ute på beskickningarna. För centralt gäller även fortsättningsvis en snävare inriktning på de mera klassiska utrikespolitiska frågorna. Analys och policyutveckling inom olika politikområden som ambassaderna kommer i beröring med bedrivs som tidigare inom de olika departe- menten, i enlighet med principen att beskickningarna betjänar hela . Inom migrationsområdet är denna arbetsfördelning tydlig. Politikområdet har utvecklats kraftigt i volym och sorterar under , med som verkställande myndighet. Det är också som ansvarar för insatser i olika internationella förhandlingar. På ambassaderna ankommer däremot beredning och beslut i viseringsfrågor samt bistånd till i beredningen av ärenden rörande bland annat uppehålls- och arbetstillstånd. Härtill kommer viss information och lokal samverkan med andra länders ambassader i migrationsfrågor. Är det denna boskillnad mellan politikutformningsansvaret (förhandlingar med andra länder, metodutveckling, utvärdering och omprövning av praxis och regelverk) och det löpande förvaltningsarbetet som föranlett de problem som vi har noterat i de föregående kapitlen och som också uppmärksammats i ett antal tidigare rapporter och betänkanden (se kapitel 3)? Ett samband kan nog beläggas, även om också andra faktorer har spelat in. Många friktioner och irritationer kan med visshet kopplas till den kraftigt ökade belastningen , inte minst till följd av utvecklingen på asylsidan. Vad som i denna turbulens dock varit olyckligt är bristen på huvudansvar hos någon enda aktör. Ett delat mandat genererar alltid en viss ovisshet om vem som ska reagera vid signaler om funktionssvikt. Vi har som nämnts noterat en tendens både hos (och i bakgrunden ) och hos att vänta och se vad den andra partnern i samarbetet ska ta sig till. Mot denna bakgrund ter det sig naturligt att överväga ett tydligare huvudansvar för någondera av de samverkande aktörerna. En ledningsroll för skulle kunna realiseras i stort sett enligt de riktlinjer som drogs upp av i SOU 2011:21 och som bland annat förutsatte förstärkta stabsresurser inom och en intensifierad samordning med berörda aktörer genom den så kallade Helga-gruppen. Vi konstaterar dock att detta program inte har realiserats. Helgagruppen har tvärtom somnat in och det samråd som bedrivs är påtagligt mindre ambitiöst. Inte heller har investerat i att bygga upp en mera stabil kompetens inom området, bortsett från några tjänstemän på planeringsstaben. Med de många viktiga uppgifter som har att hantera är detta fullt begripligt, men därmed minskar också trovärdigheten i tes om migrationen som ett kärnområde för . Det ter sig med nuvarande utrikespolitiska utmaningar föga sannolikt att skulle vilja göra en kraftfull satsning på att bygga upp strategiska resurser inom migrationsområdet. Skulle så trots allt ske väcks i stället frågan om en god hushållning med resurser och om dubbelarbete inom förvaltningen. Migrationsfrågorna berör förvisso redan flera olika departement och myndigheter, men en ytterligare spridning av ledningsansvaret är knappast värd att eftersträva. En särskild omständighet som måste beaktas är att befogenheterna för visering numera är EU-gemensamt reglerade och genom viseringskodexen har tilldelats de lokala myndigheter som förordningen kallar ”konsulaten”. Dessa kan vid behov föra upp frågor till en eller flera centrala myndigheter inom respektive medlemsstat. I sker kontakterna i första hand med men vid behov även med andra (såsom Polisen och Säkerhetspolisen). Man kan ställa sig frågan om viseringskodexen begränsar möjligheter att på egen hand reglera den administrativa arbetsfördelningen inom förvaltningsområdet, men svaret torde bli nekande. Ansvaret för migration är i många medlemsstater delat mellan utrikesministeriet och ministerier som kallas antingen inrikesministerium eller justitieministerium, och från EU:s sida finns inget önskemål att ingripa i ländernas inre administrativa ordning. Det man främst velat reglera genom viseringskodexen är den vertikala funktionsfördelningen, där de lokala konsulära enheterna har utpekats som legitima beslutsfattare. Mot den bakgrunden talar övervägande skäl för att huvudansvaret för handläggningen av migrationsfrågorna utomlands bör läggas på den ansvariga centrala förvaltningsmyndigheten, som också har den största sakkunskapen inom området, nämligen . Med huvudansvar avses här ett åläggande att stå för den övergripande strategiska ledningen av den verksamhet som bedrivs vid utlandsmyndigheterna samt för finansiering och personalförsörjning. Vad gäller den mer operativa ledningen av arbetet och ansvaret för de beslut som fattas i viseringsärenden har utredningen över- vägt två modeller. Enligt den ena skulle även ansvaret härför överföras till huvudmannen för migrationsärendena, det vill säga . Beslut som fattas om viseringar vid utlandsmyndigheterna skulle därmed fattas i namn och vid eventuella överklaganden skulle verket vara motpart vid domstolarna. En sådan lösning har vissa fördelar eftersom verket har större sakkunskap i migration. Det finns även annan verksamhet vid utlandsbeskickningarna som i allt väsentligt styrs av respektive huvudmän. Enligt den andra modellen skulle ansvaret för den mer omedelbara operativa ledningen av arbetet som ankomma på beskickningscheferna, som normalt skulle delegera flertalet av dessa uppgifter till utsända från . För denna lösning talar att konsulaten utpekas som beslutsfattande myndigheter i viseringskodexen. Vidare bör det noteras att det i migrationsärendena till skillnad från flertalet andra verksamheter som bedrivs vid utlandsmyndigheterna för andra huvudmäns räkning handlar om myndighetsutövning gentemot enskilda. Vid en avvägning mellan dessa argument finner utredningen övervägande skäl tala för den andra modellen, som alltså innebär att besluten även fattas av respektive utlandsmyndighet. Relationerna mellan och utlandsmyndigheterna bör regleras i en överenskommelse mellan rikesdepartementet. Den överenskommelse som har träffats mellan och Sida bör kunna tjäna som förebild för detta samarbete.3 Flera frågor kommer framöver att behöva hanteras genom ett löpande samråd mellan och , bland annat de förändringar i verksamhetens dimensionering som betingas av en fluktuerande efterfrågan. 9.2.5Migrationspolitiken under tryck – kan den politiska reaktionsförmågan förstärkas? Förslaget innebär ett vidgat ansvar för , både för den strategiska ledningen av utlandsmyndigheternas arbete med migrationsärenden och för fortlöpande utveckling av verksamheten. 3 Se förvaltningsöverenskommelsen mellan /och Sida avseende administrativt samråd och kostnadsdelning vid utlandsmyndigheterna, , reviderad och . fråga som tål att ställas är om tidpunkten inte är illa vald för en sådan ökad belastning på , som utsatts för hårt tryck särskilt genom den stora tillväxten av antalet asylärenden. Oavsett om den minskning som inträtt blir bestående kommer myndigheten av allt att döma att stå inför stora utmaningar under överskådlig framtid. Är det inte under dessa omständigheter olämpligt att lägga på verket ytterligare uppgifter? Vilka resurser som kan frigöras för arbete och vilken tidtabell som bör väljas för förändringsprocessen är i sista hand en fråga för regeringen att avgöra. För denna utredning är emellertid den springande punkten vilken ansvarsfördelning som ter sig mest rationell utifrån de grundprinciper som tillämpas i svensk statsförvaltning. I detta perspektiv är det svårt att försvara en ordning där strategiska utvecklingsresurser och förhandlingar med andra länder är placerade inom ett departement och ett verk, medan handläggningen av själva förvaltningsärendena i stor utsträckning ankommer på ett annat departement och den organisation av underställda myndigheter som det departementet ansvarar för. Mot den bakgrunden kommer vi till samma slutsats som åtta tidigare rapporter gjort under det senaste kvartsseklet (se avsnitt 3.5). Huvudansvaret för handläggningen av alla migrationsärendena bör ligga på som i de delar arbetet behöver utföras utomlands bör anlita ambassaderna som ”underleverantörer”. Relationerna mellan verket och respektive ambassaderna bör, som nämns i avsnitt 9.2.4, i största möjliga utsträckning regleras i en förvaltningsöverenskommelse. Att leda ett förvaltningsområde under hårt tryck ställer stora krav på såväl myndigheter som riksdag och regering, och vi har under vårt utredningsarbete noterat tre grupper av sammanlänkade kapacitetsbrister: den första hos utlandsmyndigheterna, den andra hos och den tredje hos statsmakterna själva. 1.Utlandsmyndigheternas problem har beskrivits utförligt i detta betänkande. Medan stora ärendevolymer framför allt på viseringssidan hanteras utan större dröjsmål är balanser och väntetider på andra områden desto mer besvärande. Mer än så: de är direkt genanta för som en stat med höga ambitioner i fråga om offentlig service. Skadeverkningarna för enskilda och företag är också betydande. Även statsfinansiellt uppstår förluster till exempel genom att anställda vid utlandsmyndigheterna tvingas använda en ansenlig del av sin arbetstid till att förklara varför handläggningen är så långsam. Skatteintäkter går förlorade när kontrakterad arbetskraft inte kan börja sin anställning och offentliga medel förslösas när studenter inte kan påbörja sina studier. 2.Många av dessa problem är som vi påvisat nära kopplade till långa handläggningstider vid i , där stora personalresurser har styrts över till hanteringen av asylärenden. Det har säkert funnits goda både humanitära och offentligfinansiella skäl för detta liksom begränsade möjligheter att snabbt rekrytera och lära upp ny personal, men resultatet har inte desto mindre blivit en oacceptabelt seg handläggning av andra tillståndsärenden av stor betydelse för enskilda, utbildningsanstalter och företag. 3.Det föreligger således utan tvivel brister i förvaltningen, men enligt utredningens bedömning måste en del förklaringar till dessa sökas högre upp i statsapparaten (se härom JO 2015 dnr 2132). har migrationspolitiken utsatts för ett sådant bombardemang av nya utmaningar att det politiska beslutssystemet inte har kunnat reagera med önskvärd snabbhet, förankring och tydlighet. Beslutsfattare på alla nivåer – alltifrån rikspolitiken till lokalpolitiken – har konfronterats med nya frågor, och har migrationsdomstolarnas praxis stegvis preciserat innebörden av det tillämpade regelverket. De beslut som fattats inom förvaltningssystemet har på många håll lett till starka reaktioner. har kommit att påverkas av andra länders hantering av migrationen. förmåga att löpande följa denna utveckling har varit otillräcklig, liksom formerna för samråd mellan partierna. för som tidigare möjliggjorde löpande samråd om verksamheten avskaffades . Beslutsfattande under tryck ställer särskilda krav på väl utformade institutioner och procedurer. När breda samförståndslösningar eftersträvas inom ett politikområde är ofta angivna motiv värdet av stabilitet, kontinuitet och förutsebarhet. Migrationsområdet är emellertid så turbulent att det här också krävs en förmåga till successiv anpassning till nya omständigheter. Båda dessa bevekelsegrunder talar för lämpligt reglerade former av nationella samråd, liksom ett utbyggt internationellt samarbete. Vårt uppdrag har varit begränsat till ett särskilt avsnitt av migrationsförvaltningen, men de problem vi där har kunnat iaktta pekar på reformbehov också i det politiskt-insti- tutionella beslutssystemet. 9.3.1En översiktlig beskrivning av förslaget Utredningens förslag innebär att ett huvudansvar för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna läggs på (se avsnitten 9.3.3–9.3.9). Det innebär att bland annat får ansvar för personalresurser och fördelningen av dessa så att verksamhetens mål kan nås. är central förvaltningsmyndighet bland annat för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd och viseringar, och ansvarar för ärendeprocesserna. Genom att också får resursansvar skapas en tydlig koppling mellan ledningens ansvar, hantering av resurser, styrning av processer samt mätning, analys och förbättring. Det bör öka förutsättningar och incitament för utveckling av effektivitet och kvalitet i hela migrationsverksamheten, oavsett om den bedrivs utomlands eller i . Ansvaret för handläggning och beslut i viseringsärenden och uppgiften att ta emot och utreda ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd kommer alltjämt att ligga på utlandsmyndigheterna, vilket innebär att chefen för utlandsmyndigheten även fortsatt har det yttersta ansvaret för den migrationsverksamhet som utförs på den egna myndigheten (se avsnitten 9.3.10–9.3.12). Ansvaret gentemot värdlandet förblir odelat hos myndighetschefen, enligt de principer som är stadfästa i Wienkonventionerna. Detta medför bland annat ett krav på uppsikt över den anmälda personalen så att gällande protokoll och uppföranderegler kan iakttas. Därtill lyder utlandsmyndigheterna i administrativt hänseende under , och enligt arbetsfördelningen i under . Därför kommer även fortsättningsvis att ha ett ansvar för att migrationsverksamhet ska kunna utföras på utlandsmyndigheter och behöver i denna egenskap ha fortlöpande kontakter både med – som både sakansvarigt departement för politikområdet och ansvarigt departement för – och med . roll i frågor som rör migration och flyktingfrågor globalt, inom EU eller bilateralt berörs inte av utredningens förslag. Därmed kvarstår frågor som rör migration kopplat till utrikes- och biståndspolitik och politisk rapportering hos , medan ansvaret för migrationspolitiken och migrationsförvaltningen blir tydligt samlat hos och . De utsända migrationshandläggarna kommer att förbli anställda av i stället för att som anställas av med i de flesta fall tjänstledighet från . Detta gäller såväl anställda tjänstemän som de förstärkningsresurser som sätts in främst för att möta toppar i arbetsbelastningen och bortfall av personal på grund av semestrar. Vad gäller lokalt anställda medarbetare kommer de fortsatt att ha sin anställning i utlandsmyndigheten; något alternativ till detta finns inte. Kostnaderna regleras tillsammans med övriga kostnader mellan och . Även i fråga om säkerhet, lokaler och tillhandahållande av vissa hjälpmedel förefaller ett bibehållet ansvar för utrikesförvaltningen vara att föredra. Sådant samarbete kan regleras i en överenskommelse mellan parterna. I ansvar ska följaktligen ingå att bemanna verksamheten med personal samt att finansiera lokaler och administration för verksamheten (se avsnitt 9.3.3). Vidare utgör kommunikation och information i förhållande till utlandsmyndigheterna en central del av verkets ansvar (se avsnitt 9.3.4) liksom stöd, styrning, utveckling och uppföljning av verksamheten. ledningskapacitet måste förstärkas för att på ett tillfredställande sätt kunna axla ansvaret för utlandsmyndigheterna (se avsnitten 9.3.5 och 9.3.6). Medlen för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna överförs till . För att underlätta en sammanhållen styrning av verksamheten inom migrationsområdet förs dessa medel till utgiftsområde 8 Migration, medan anslag kan minska (se avsnitt 9.3.7). Formerna för samråd och kostnadsdelning bör regleras i en förvaltningsöverenskommelse mellan /och . Den förvaltningsöverenskommelse som har slutits mellan /och Sida för biståndsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kan användas som modell för denna.4 (Se avsnitt 9.3.8.) Verksamhetsplaneringen för /respektive utlandsmyndigheterna och /behöver integreras vilket kräver samarbete och kommunikation mellan parterna (se avsnitt 9.3.9). Utredningen gör bedömningen att det finns rättsliga förutsättningar för förslaget (se avsnitt 9.3.13) samt att det inte behövs en särskild reglering av migrationshandläggarnas uppdrag (se avsnitt 9.3.14). Vissa särskilda frågor uppkommer med det ökade ansvar som läggs på , bland annat i fråga om hanteringen av viseringsrepresentationsavtal, avtal med externa tjänsteleverantörer, vilken myndighet som bör vara motpart i migrationsdomstol, säkerhet och arbetsmiljö och inspektion (se avsnitt 9.3.15). Myndigheter under regeringen styrs av regeringen genom förordningar, främst myndighetsförordningen (2007:515) och den förordning med instruktion som finns för varje myndighet, samt genom regleringsbrev och andra individuella regeringsbeslut. (Utöver detta styrs myndigheternas handlande givetvis av innehållet i de olika lagar och andra författningar som reglerar sådan verksamhet som myndigheten ansvarar för.) Principiellt och i huvudsak fördelas alltså arbetsuppgifter och dras gränser mellan myndigheternas ansvarsområden på detta vis. kan uppenbarligen åtskilliga frågor, stora som små, uppkomma rörande gränsområdet mellan myndigheters ansvarsområden, liksom om samarbetet myndigheter emellan i övrigt. Många sådana frågor får sin lösning genom direkta kontakter myndigheter emellan, utan att regeringen fattar något beslut. Samverkan mellan myndigheterna har varit påbjuden alltsedan Axel tid, då den kända formuleringen om att ”myndigheterna skola räcka varandra handen” infördes regeringsform. I den nu gällande myndighetsförordningen riktas en generell 4 Se förvaltningsöverenskommelsen mellan /och Sida avseende administrativt samråd och kostnadsdelning vid utlandsmyndigheterna, , reviderad och . uppmaning till myndigheterna att ta till vara de fördelar som kan vinnas med samarbete. Samarbete och överenskommelser mellan myndigheter behöver, om det avhandlade är av någon omfattning, ges någon ordnad skriftlig form. En beteckning som har kommit att användas på sådana texter är ”förvaltningsöverenskommelse”. Sådana är utformade som avtal, fast de alltså är mellan parter som alla är delar av staten och alltså inte självständiga rättssubjekt som kan ingå juridiskt bindande avtal med varandra. Utredningen har, som framgår på flera ställen i detta betänkande, intresserat sig särskilt för den förvaltningsöverenskommelse som