sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Onlinespel kan , på grund av avsaknaden av fysisk kontakt mellan spelaren och spel- leverantörer, och i avsaknad av ordentlig reglering, innebära allvar- liga risker för bedrägerier och annan brottslig verksamhet. Exempel på bedrägerier kan vara att spelaren inte får sina vinster, sannolik- heten att vinna påverkas genom manipulering av mjukvara, uppgjorda matcher eller otillåtna samarbeten mellan spelare, t.ex. i poker online. Utredningen menar att det ligger ett omistligt värde i att – där så är möjligt – förhindra att spelare faller offer för bedrägeri eller annan brottslig verksamhet i spel. Spelanordnaren kan också påverkas av bedrägeri eller brott där brottslingar ges möjlighet till t.ex. pen- ningtvätt. De negativa effekterna av spelande begränsas Svenska medborgare som önskar delta i spel bör ges möjlighet att göra det på ett ansvarsfullt, tillförlitligt sätt. Förebyggande av pro- blemspelande är en viktig del av detta. Spelproblem har negativa per- sonliga och samhälleliga konsekvenser. Som en följd av spelberoende kan allvarliga psykologiska, sociala, fysiska och finansiella problem uppstå, såsom depression, ångesttillstånd, relationsproblem och stora skulder som den drabbade personen är oförmögen att lösa utan hjälp.2 Åtskilliga personer med allvarliga spelproblem begår brott som stöld och bedrägeri för att få pengar till spel eller i ekonomiska krislägen när de stora spelförlusterna gör att de inte har pengar till räkningar och nödvändiga utgifter. Allvarlig spelproblematik drabbar mycket ofta anhöriga. Barn drabbas direkt av spelproblemen medan de pågår och indirekt genom att familjen får det dåligt ställt. Man kan också få svårt att klara av sitt arbete. På grund av dessa risker, är en aktiv politik för förebyggande av problemspelan- de en nödvändighet. En av grundpelarna i den framtida svenska spelregleringen bör, inom ramen för målet att de negativa konsekvenserna av spelande ska begränsas, också vara att motverka sociala och ekonomiska skade- verkningar och problemspelande. Detta gäller alltifrån villkoren för tillåtna spelformer, marknadsföringsbegränsningar, åldersgränser, kreditförbud, informationsskyldighet gällande spelets risker, sociala skyddsprogram och givetvis en effektiv tillsyn. 2 Langham et al., Understanding gambling related harm: a proposed definition, conceptual framework, and taxonomy of harms, BMC Public Health (2016) 16:80. Den föreslagna lagen skapar därför en ram för att upptäcka riskabla beteenden på ett tidigt stadium, och för att möjliggöra kon- kreta åtgärder för att förhindra missbruk från att utvecklas. Lagens krav på förebyggande åtgärder är ganska långtgående jämfört med de förebyggande åtgärder som vidtagits av andra medlemsstater. Syftet med missbruksförebyggande är här att: •förhindra utsatta grupper (t.ex. ungdomar) från att hamna i problem på grund av deltagande i spel, tidigt upptäcka riskabla spelbeteenden, och begränsa spelandet när en spelare förlorar kontrollen över sitt spelande, och hänvisa dem till lämplig hjälp vid behov. Spelföretagen förbjuds från att erbjuda spel till vissa personer, där- ibland minderåriga. Av den anledningen och andra, måste spelföre- tagen noggrant fastställa identiteten på och åldern för varje spelare innan de registreras (se avsnitt 17.1). Efterlevnaden av detta krav upprätthålls av tillsynsmyndigheten. Den grundläggande principen för förebyggande av problemspe- lande är begreppet ”ansvarsfullt spelande”, där regeringen, myndig- heter, licenstagare och spelare har sina egna ansvarsområden. Regeringen svarar för de mer övergripande och principiella spel- politiska ställningstagandena. Tillsynsmyndigheterna har till uppgift att fastställa tydliga villkor och övervaka efterlevnaden av dem. Ett spelföretag bör ha en långtgående skyldighet att iaktta för- siktighet för att skydda spelarna (se kapitel 18). Denna omsorgsplikt kan sägas vara indelad i ”passiva” verktyg och proaktiva åtgärder. Spelföretagen måste skriftligen i en handlingsplan redovisa hur omsorgsplikten genomförs. Denna handlingsplan syftar till att ge både spelaren och tillsynsmyndigheten inblick i genomförandet av om- sorgsplikten. Genom aktiv övervakning av efterlevnaden påminns spelföretaget om dess ansvar, vilket säkerställer att strategin för före- byggande av problemspelande inte bara blir en checklista som kan av. Detta kräver att spelanordnaren har anställda med kun- skap om missbruksförebyggande. Som ett minimum måste policyn innehålla målgrupper och indikatorer för riskfyllt spelande och spel- profilerna. Dessa element beskrivs mer utförligt i kapitel 18. Genom att implementera åtminstone nämnda faktorer, uppfyller spel- företaget sin omsorgsplikt. Redan i nuvarande ordning har de flesta svenska tillståndshavare och i oreglerade tillhandahållare av spel sina egna system för självavstängning av spelare. Detta är då en frivillig överenskommelse mellan spelföretaget och spelaren. Det är dock inget i dessa arrange- mang som hindrar att en självavstängd spelare vänder sig till en annan spelarrangör och fortsätter att spela. Den föreslagna lagen skapar därför ett centralt register för av- stängning från deltagande i allt spel som kräver registrering. Utred- ningen anser att ett sådant centralt register, med tanke på dess enkla åtkomst och de särskilda risker som är förknippade med framför allt onlinespel, är en förutsättning för det nya licenssystemet. En förutsättning för att ett sådant register ska få effekt är att spelföre- tagen blir skyldiga att kontrollera spelare mot det registret innan man tillåter dem att delta. Endast på detta sätt kan spelarna som före- kommer i registret hindras från att spela. Kapitel 19 innehåller ytter- ligare detaljer om det . Spel om pengar ska inte användas som stöd för brottslighet Kriminalitet i samband med spel ska motverkas. Kriminaliteten kan delas in i tre nivåer. För det första bedrägerier m.m. som följer med illegalt spel, för det andra att en spelare begår brott för att finansiera sitt spel och för det tredje att den organiserade brottsligheten kom- mer in i spelet antingen som anordnare av spel eller som exempelvis indrivare av spelskulder. Onlinespel kan, på grund av avsaknaden av fysisk kontakt mellan spelaren och spelleverantören, – utan ordentlig reglering – innebära allvarliga risker för bedrägerier och annan brottslig verksamhet. Exempel på detta har angetts ovan under rubriken ”Det ska råda hög säkerhet i spelen”. För att förhindra bedrägerier och annan brottslig verksamhet, måste spelföretaget uppfylla strikta krav. Bland annat måste inne- havaren av en licens kontrollera och fastställa spelarens identitet, registrera alla finansiella transaktioner och stänga av spelare i fall av misstänkt bedrägeri eller andra spelrelaterade former av brottslig- het. Dessutom ska den som tillhandahåller spel uppfylla kraven i penningtvättsregleringen. 10Allmänt om spelformer och dess risker Enligt utredningsdirektiven bör det, i samband med att ett licens- system införs, på nytt övervägas dels vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, dels om några av dessa bör lämnas utanför ett licenssystem och regleras på annat sätt. Över- vägandena ska särskilt ske med utgångspunkten att skadeverkningar av spelande ska begränsas. Utredaren ska mot denna bakgrund •bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spel- marknaden, och i vilken omfattning, samt lämna förslag till reg- lering, och •lämna förslag om hur spelformer som inte bedöms lämpa sig för ett system med fri konkurrens bör regleras. I detta kapitel behandlas kortfattat de spelformer som tillhanda- hålls och anordnas av i reglerade aktörer. Här behandlas också spelformer och risk. Enligt direktiven är vidare en utgångspunkt för uppdraget att efterfrågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande. Allra sist i kapitlet diskuterar utredningen om det är möjligt att säkerställa en sådan utgångspunkt. Allmänt om spelformer och dess risker 10.2Tillgängliga spelformer på den reglerade svenska spelmarknaden Det finns ett antal olika spelformer tillgängliga på den reglerade svenska spelmarknaden. De olika spelformerna omfattas av olika reg- ler angående t.ex. vem som får anordna spelet och hur stora insat- serna respektive vinsterna får vara. Termen egentliga lotterier syftar på lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden enligt 3 § lotterilagen (1994:1000) samt marknads- och tivolinöjen. Vadhåll- ning i samband hästtävling och på idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun är inte att betrakta som ett egentligt lotteri (4 § lotterilagen). I turspel är det enbart slumpen som avgör utgången av spelet. In- kluderat i turspel är dels lotter av olika slag, dels nummerspel som t.ex. och . Det är enbart allmännyttiga ideella föreningar och AB () som får anordna lotterier. Riks- lotterier får anordnas av ideella föreningar som har en riksomfattan- de verksamhet. Exempel på rikslotterier är Bingolotto och Postkod- lotteriet. 10.2.2Vadhållning och spel på hästar har tillstånd av regeringen att anordna vadhållning i samband med idrottstävlingar, nummerspel, och . I samband med hästtävlingar har AB Trav och Galopp (ATG) tillstånd att anordna vadhållning. Med undantag för trav- och galoppkapplöpning och idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun utgör vadhållning ett egentligt lotteri enligt lotterilagen. Detta ger lokala idrottsföreningar möjlighet att anordna vadhållning i anslutning till sina evenemang. Ett exempel på detta är hundkapplöpning där förbunden själva anordnar vadslagning i samband med sina tävlingar. Förutsättningarna är dock starkt be- gränsade och den totala omfattningen av lokalt arrangerad vadhåll- ning är okänd. Allmänt om spelformer och dess risker Det finns tre olika typer av spel på automat i : värdeautomat- spel, förströelsespel och spel på varuspelsautomater. Spel på värde- automater delar ut vinst i form av värdebevis, spelpolletter eller lik- nande och är enligt lotterilagen tillåtet i samband med viss hotell- och restaurangverksamhet och bingospel samt på fartyg i internationell trafik. Det är dock enbart som får anordna landbaserat spel på värdeautomater, vilket innebär att alla värdeautomater ut- ställda på restauranger och bingohallar tillhandahålls av . Värdeautomatspel anordnas under produktnamnet Vegas. Som mest får det finnas 7 500 värdeautomater i , vilket framgår av reger- ingens beslut om tillstånd att anordna spel på värdeautomater. Automatspel får också, i enlighet med 26 § lotteri- lagen samt en överenskommelse mellan , förekom- ma på reguljär linjetrafik med båt mellan de båda länderna. Enligt kasinolagen (1999:355) får automatspel även finnas tillgängliga på de fyra kasinon som drivs av (Casino Cosmopol). Spel på automater som delar ut vinst i form av pengar, s.k. penningautomater, är – med de två nämn- da undantagen – inte tillåtet i . Varuspelsautomater är en typ av spelautomat som enbart ger vinster i form av varor. Denna typ av automat kräver tillstånd och får anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av eller liknande. Förströelsespel är spel som inte ger vinst eller enbart ger vinst i form av frispel på automaten. För att få anordna förströelsespel för allmänheten eller i annat fall i förvärvssyfte krävs tillstånd från Lotteri- inspektionen (lagen 1982:636) om anordnade av visst automatspel). Som framgår av avsnitt 2.4 behandlas förströelsespel inte av denna utredning. 10.2.4Kasinon med internationella spelregler I skiljer man på s.k. kasinon med internationella spelregler och restaurangkasinon (se nästa avsnitt). Den förstnämnda speltyp- en regleras i kasinolagen. Kasinon med internationella spelregler får enbart anordnas av ett företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. anordnas kasinon av det statligt ägda bolaget Allmänt om spelformer och dess risker Kasinolagen möjliggör sex sådana kasinon och finns det fyra stycken. Lotteriinspektionen ger tillstånd till roulett-, tärnings-, och kort- spel med låga insatser och vinster på restauranger (s.k. restaurang- kasinon). Restaurangkasinon får anordnas i samband med restaurang- och hotellverksamhet, på offentliga nöjestillställningar inom nöjespark eller liknande anläggning samt på fartyg i internationell trafik. Bland de spel som erbjuds finns bl.a. Roulett, , , Tärning, Fast Poker och Punto Banco. Bingospel är ett lotteri där deltagarna måste vara närvarande på den fysiska platsen där spelet anordnas. Deltagarna köper en bingobricka och möjligheten att vinna beror på om de nummer som dras finns med på spelarens bricka. Deltagaren ska genast göra anspråk på sin vinst. Bingospel får anordnas av allmännyttiga ideella föreningar som är öppna för alla och som har behov av inkomster från bingospel. Bingospel har traditionellt anordnats av s.k. bingoallianser där flera ideella föreningar samverkat vid anordnandet. Internetbingo är inte bingo enligt lotterilagen p.g.a. avsaknaden av fysisk spelplats. Svebico är bingoarrangörers centralorganisation. På Svebicos hemsida finns 64 stycken bingohallar listade. Enligt Svebico själva representerar de nästan samtliga bingohallar. Den fysiska bingons omsättning, efter utbetalade vinster till spelarna, har minskat från till , enligt siffror från Lotteriinspektionen. är lotterier som förmedlas via elektromagnetiska vågor. Hit räknas lotterier som arrangeras över internet, via telefon eller via sändningar på radio och TV. Lotterilagen skiljer mellan fysiska spel och spel som anordnas på elektronisk väg på grund av att sättet Allmänt om spelformer och dess risker de förmedlas på skiljer sig åt. Tillstånd att anordna egentliga lotterier som förmedlas via elektromagnetiska vågor är möjligt att ge till allmännyttiga ideella föreningar. Svårigheten med att begränsa spel- andet till en viss plats medför dock att det enbart är rikstäckande ideella föreningar som har fått tillstånd. Vadhållning över internet räknas fortfarande som vadhållning då förmedlingssättet enligt lagstiftningen inte förändrar spelets karaktär. Det är som har tillstånd att anordna vadhållning på idrottstävlingar och över internet. Detta görs under varumärkesnamnet Oddset. ATG anordnar vadhållning på hästar över internet och har tillstånd att också anordna vad- hållning på virtuella tävlingar på internet och lotteri på egna spels identifikationsnummer. Utredningens förslag: Regeringen bör – utöver vad som uttryck- ligen följer av spellagen – meddela föreskrifter om vilka spel som ska tillåtas eller förbjudas inom respektive licenskategori. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande. Utredningens bedömning: Det är komplext att bedöma vilka spelformer som anses riskabla och vilka som anses mindre risk- abla bl.a. eftersom de riskfaktorer som finns i större eller mindre utsträckning kan ändras och därmed göra en spelform mer riskabel ur ett problemspelsperspektiv. Regleringen av spelformer bör ge utrymme för anpassningar och krav i relation till hur riskabel varje spelform bedöms vara utifrån ansatsen att motverka över- drivet spelande. Avgörande för en sådan bedömning bör bl.a. vara den närmare utformningen av spelformen och det distributions- sätt som ska gälla för respektive licens. Regeringen bör meddela föreskrifter om vilka olika spel som ska tillåtas inom respektive licenskategori, medan Spelmyndig- heten bör meddela föreskrifter om spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande. Allmänt om spelformer och dess risker Följande text är i sin helhet hämtad ur Faktablad om Swelogs, nr 16, , . I diskussioner om vilka spelformer som bör vara tillåtna på marknaden framförs alltid olika åsikter om vilka spelformer som kan anses mest riskfyllda och som därför bör vara förbjudna eller föremål för särskild reglering. Det verkar finnas högre risk att utveckla spelproblem om man spelar på vissa typer av spel jämfört med om man spelar på andra. Det som framför allt utmärker ett riskfyllt spel är tiden för den enskilda spel- omgången. Ju mellan satsning, utfall och möjlighet att åter kunna satsa på samma spel, desto högre riskpotential. Inom ramen för befolkningsstudien , har dåvarande , nuvarande , vidareutvecklat en poängskala som tagits fram av en tysk forskargrupp (, Fiebig et al, 2011). Sju olika faktorer vägs samman och poängsätts beroende på i vilken grad de påverkar risken för spelproblem. Spelen delas sedan in i ”låg riskpotential”, ”medelhög riskpotential” och ”hög riskpotential” beroende på antal poäng. Följande faktorer som påverkar hur riskfyllt ett spel är i fallande skala: Tid för enskild spelomgång – tiden mellan satsning, utfall och möj- lighet att satsa igen på samma spel. Multispelande – möjligheten att göra flera satsningar eller att vara aktiv i flera spel . Ljud och ljuseffekter – ljud och ljuseffekter under spelet och/eller i samband med presentation av spelet. Varierande insats eller satsning – möjligheten för spelaren att själv bestämma spelsummans storlek. Tillgänglighet – om spelet finns tillgängligt i vardagen eller om spel- aren måste uppsöka speciella platser. Utbetalning av vinst – tiden mellan utfall och eventuell vinst innan en ny satsning kan göras. Spelets kontinuitet – i vilken utsträckning en spelsession kan fort- sätta utan avbrott alternativt förlängas med annan typ av spel. Spel med låg riskpotential I huvudsak spel med från insats till utfall med kort samman- tagen speltid per tillfälle och med få variationer. Exempel på spel är lotter köpta hos ombud. Spel med medelhög riskpotential Spel med från insats till utfall liksom möjlighet att förlänga den totala speltiden med en svit av spelomgångar. Exempel på spel är de flesta sportspel, spel på hästar och livepoker. Allmänt om spelformer och dess risker Spel med hög riskpotential Spel med från insats till utfall, snabb utbetalning av vinst, möj- lighet till långa spelsessioner och ofta speciellt ljus och ljudsatta miljöer. Många av spelen är tillgängliga via internet. Exempel på spel är spelauto- mater och kasinospel. Tydligt samband mellan riskpotential och problemspelande Knappt hälften av invånare i åldrarna 16–spelar om pengar eller oftare. spelar på spel med låg risk- potential och spelar också på spel med medelhög riskpoten- tial. Gruppen som spelar på spel med hög riskpotential minst utgör . Statistik från Swelogs visar att av de spelare som ägnade sig åt spel med hög riskpotential och inte var problemspelare, hade utvecklat spelproblem. Motsvarande andel av de spelare som ägnade sig åt spel med medelhög riskpotential var och av de som ägnade sig åt spel med låg riskpotential, var . Att börja spela på spel med hög riskpotential kan leda till spelpro- blem. Personer som har börjat ägna sig åt spel med hög risk- potential (”nya spelare”) utgör en särskild riskgrupp för att utveckla spelproblem. Av de som gick från att inte spela alls 2008/2009 till att regelbundet ägna sig åt spel med hög riskpotential , utvecklade 20 pro- cent spelproblem. Av de som gick från att spela mer sällan än till att regelbundet ägna sig åt spel med hög riskpotential, ut- vecklade spelproblem. När det gäller de som gick från att regelbundet ägna sig åt spel med medelhög eller låg riskpotential till att regelbundet ägna sig åt spel med hög riskpotential var andelen som utvecklade spelproblem däremot inte lika hög. En rimlig slutsats är att nya spelare är mer benägna att utveckla spelproblem vid spel med hög riskpotential. Enligt bör åtgärder riktas mot spel med hög riskpotential. Myndighetens slutsats är att det finns samband mellan spelens riskpotential och utvecklande av spelproblem. Ett viktigt om- råde för utveckling av förebyggande åtgärder och reglering kan därför vara förändringar av de faktorer i spelen som bidrar till att göra dessa riskfyllda samt åtgärder som begränsar tillgängligheten till och efter- frågan på spel med hög riskpotential. För att kunna följa upp effekterna av sådana förändringar på befolkningsnivå anser Folkhälsomyndig- heten att det krävs en enhetlig reglering av hela spelmarknaden. I avsnitt 18.2 redovisar utredningen ytterligare slutsatser från Swelogs när det gäller omfattningen av spelproblem. Allmänt om spelformer och dess risker 10.3.2Spelutredningens uppdrag och slutsatser hade i uppdrag bl.a. att kartlägga i vilken utsträck- ning vissa spel kan anses framkalla spelberoende med utgångspunkt i den nuvarande spelregleringen och att de mest bekymmersamma spelen endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former. Uppdraget syftade alltså till att avgöra vilka spel som ska vara föremål för största möjliga kontroll. redovisade sina slutsatser i slutbetänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124 s. 161 ff.). För att komma fram till vilka spelformer som är de mest problematiska gjorde Spelutred- ningen en sammanvägd bedömning av vad som framgick av •studier av vilka spelformer som i prevalensstudier framstår vara mest problematiska, •studier av vilka spel som hjälpsökande uppger vara mest proble- matiska och •forskning om risker i spel. Resultat av prevalensstudier från olika delar av världen användes. Spelen graderades därefter utifrån hur stor andel av de som ägnar sig åt en viss spelform som uppgav att de har spelproblem. Spelutred- ningen konstaterade att metoden medförde en del mätproblem, osäkerhetsfaktorer och statistiska svårigheter. Ett annat problem var att spelutbudet skiljde sig åt mellan de olika länderna där prevalens- studierna genomförts. noterade att samma mönster återkom gång på gång i prevalensstudierna. Metoden gav således en tydlig indikation på spelformers relation till spelproblem. För att göra en bedömning av vilka spel som hjälpsökande upp- gav vara mest problematiska använde man sig i utredningen av sta- tistik från stödlinjerna i , och . Samma mätproblem uppkom här som i studierna av prevalensstudier efter- som spelkulturen och utbudet av spel skiljde sig mellan länderna. Det gick dock att se ett tydligt mönster av vilken typ av spel som gene- rerade flest problem. Även statistik från och från Spel- institutets självhjälpsprogram studerades i syfte att se vilka spel som hjälpsökande uppgav att de hade mest problem med. Allmänt om spelformer och dess risker När det gällde forskning om risker i spel utgick främst från forskningresultat av studier om spelfrekvens, spelets kon- tinuitet, tillgänglighet, spelmiljöns utseende och marknadsföringens effekt på de som redan är spelberoende. slutsats var att alla spelformer har en farlig- hetsgrad, men att spelautomater, kasinospel och internetspel hör till de mest riskabla spelformerna. I prevalensstudien återfanns vadslag- ning på hästspel och sport i kategorin de mest riskabla spelen. Något sådant resultat framgick dock inte av statistiken från de hjälp- sökande. Utredningen förslog därför att man bör definiera spel via internet som kännetecknas av följande tre egenskaper: •att den förbindande länken mellan spelanordnaren och spelaren utgörs av elektromagnetiska vågor, •att spelet sker genom användandet av sådana vågor och •att deltagandet i det aktuella spelet endast kan ske genom använ- dandet av sådana vågor. En sådan definition träffar alla spelformer som erbjuds via internet i vilka spel inte ett deltagande kan ske i fysisk form. Vad- slagning som kan utföras fysiskt skulle alltså inte falla in under de- finitionen internetspel. Även efterhandsdragna spel skulle hamna utanför definitionen eftersom dragningen inte ingår i det per elektro- magnetiska vågor inträffade lottköpet. Remissutfallet av slutsatser av vilka spelformer som ska anses vara mest problematiska var blandat. En synpunkt som framfördes var att det saknas bevis för att göra skillnad mellan spel via internet och andra spelformer.