sou · H5B382 · 2017-10-26 00:00:00 — De kommunföreträdare som deltagit i utredningens fokusgrupper anser att Arbetsförmedlingens regelverk kring insatser utgör en be- gränsning genom att insatserna endast kan användas om individen uppfyller vissa kriterier och att insatserna ibland endast är aktuella för givna målgrupper inom givna tidsramar. Kommunföreträdarna menar att dessa tidsramar och målgruppsavgränsningar minskar utrymmet för individanpassning i de fall individen inte uppfyller uppställda Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun kriterier för att ta del av det stöd som bedöms vara mest relevant. Flera kommunföreträdare anser även att Arbetsförmedlingen i stor utsträckning fokuserar på att få in individer i insatser, något som kommunföreträdarna delvis anser vara ett resultat av att Arbetsför- medlingens styrning främst sker mot aktivitetsmål. En generell bild bland de kommuner som deltagit i utredningens fokusgrupper är att Arbetsförmedlingens handläggare har en tung arbetsbelastning och i otillräcklig utsträckning arbetar systematiskt med individen för att säkerställa en kontinuerlig förflyttning när- mare arbetsmarknaden. En del kommunföreträdare anser att tolkar regelverket olika på olika arbetsförmedlings- kontor. Dessa kommunföreträdare anser också att nyrekryterade arbetsförmedlare tillämpar regelverket snävare än de arbetsförmed- lare som är mer seniora. Det finns en utbredd uppfattning bland kommunerna som del- tagit i fokusgrupperna att Arbetsförmedlingen behöver samordna sina insatser och program och göra dem mer generella. Mängden insatser och den relativa komplexiteten i kriterierna för att bli anta- gen till en insats gör systemet svårt att överblicka för målgruppen, det vill säga de arbetssökande, och möjligen även för kommunerna. Färre och i högre grad samordnade insatser och program skulle enligt dessa kommunföreträdare även bli mer effektiva. De menar att en effektivitetsvinst bland annat kan åstadkommas genom att en sådan förändring skulle ge bättre förutsättningar för Arbetsförmed- lingen och kommunerna att samverka. 10.6.5Missnöje med ”tekniskt stöd” respektive administrativt dubbelarbete Många kommuner som har besvarat utredningens enkät anger i fri- textsvar till enkäten att en stor del av deras tid går åt till att erbjuda ”tekniskt stöd” till arbetslösa individer så att dessa ska kunna full- göra sin aktivitetsrapportering och därigenom fortsatt kunna vara inskrivna på Arbetsförmedlingen. Dessa kommuner menar att Arbetsförmedlingen i större utsträckning hänvisar arbetssökande till Arbetsförmedlingens kundtjänst och digitala system. Detta har med- fört att de personer som inte har tekniska förutsättningar eller till- räcklig kompetens för detta söker hjälp från kommunerna för att Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun kunna leva upp till kommunernas och Arbetsförmedlingens krav för fortsatt inskrivning. De företrädare från Arbetsförmedlingen som deltagit i utredning- ens fokusgrupper framhåller å sin sida att de blir en ”administrativ garant” för utbetalningen av ekonomiskt bistånd. Arbetsförmed- lingen ansvarar för att upprätta och följa upp den arbetssökandes handlingsplan. Enligt företrädarna för Arbetsförmedlingen efterfrå- gar kommunerna Arbetsförmedlingens handlingsplan när de möter den arbetssökande, men kommunerna har därutöver en egen pla- nering för den arbetssökande. Företrädarna för Arbetsförmedlingen menar att det ofta förekommer att de inte får kännedom om den planering och de insatser som kommunerna erbjuder den arbets- sökande. Företrädarna för Arbetsförmedlingen framhåller även att kommunerna vill ta del av aktivitetsrapporter och bevis på att arbetssökande med ekonomiskt bistånd är aktivt arbetssökande. De betonar att detta innebär en dubbel administration för Arbetsför- medlingen och pekar på den ineffektivitet detta medför. De framhål- ler också att det för den enskilde arbetssökande kan innebära oklar- heter kring vad hen ska göra och vilken myndighet som har ansvaret för en viss fråga. 10.7Utredningens iakttagelser om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun som staten fortsatt har det huvudsakliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken kan utredningen konstatera att de kom- munala arbetsmarknadsåtgärderna har ökat i sådan omfattning att det i vissa fall kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmark- nadspolitiska system. Det är i första hand personer som varit arbets- lösa länge eller som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden som kan bli föremål för åtgärder från såväl Arbetsförmedlingens som från kommunernas sida. har andelen långtidsarbetslösa bland de inskrivna på arbetsförmedlingen ökat, liksom andelen inskrivna arbetslösa som tillhör någon av de grupper som Arbetsförmedlingen bedömer har en utsatt ställning på arbetsmarknaden. Kommunerna har få rättsliga skyldigheter på arbetsmarknads- området jämfört med många andra områden. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun viss befogenhet att vidta åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken eller med koppling till den, liksom vissa åligganden. Av utredningens undersökningar framgår att både Arbetsförmed- lingen och kommunerna anser att dagens ansvarsfördelning är otyd- lig, de vet inte var det statliga åtagandet börjar och var det slutar. En av förklaringarna till det kan vara att kommunernas roll på olika sätt påverkas av vad Arbetsförmedlingen gör, t.ex. möjligheten i SoL för en kommun att anvisa en mottagare av försörjningsstöd till praktik eller annan kompetenshöjande verksamhetet, om inte någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd har kunnat erbjudas. Vidare har en del av de företrädare för Arbetsförmedlingen som utredningen träffat en bild av att kommunernas formella ansvar inom arbetsmarknadspoli- tiken är större än vad det i själva verket är. Detta kan bero på att kommunerna i praktiken tillhandahåller sådana insatser, vilket dock kan vara en konsekvens av hur Arbetsförmedlingen har uppfattat deras ansvar. Det är inte omöjligt att kommunernas insatser i sådant fall bekräftar den uppfattning som, rätt eller fel, finns inom . Kommunerna lägger betydande resurser på de arbetssökande som är i behov av ekonomiskt bistånd, som Arbetsförmedlingen kan ha fortsatt ansvar för dessa personer. Förekomsten av två olika system som bådadera innehåller administration, planering, insatser och kontroll för samma grupp arbetssökande utgör enligt utred- ningen inte en effektiv användning av samhällets resurser. Det finns en stor lokal variation i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, både bland kommunerna och mellan de olika arbets- förmedlingskontoren. Det tyder på att de krav som ställs på och de aktiviteter som erbjuds till de arbetssökande varierar över landet. I de fall som Arbetsförmedlingen bedömer att en arbetssökande individ inte står till arbetsmarknadens förfogande kan individen bli hänvisad till sin kommun för arbetsmarknadsinsatser. Det saknas tydliga kriterier för hur den arbetsmarknadspolitiska bedömningen ska göras, och vilka kriterier som avgör huruvida individen står till arbetsmarknadens förfogande. och kom- munerna framhåller att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen är ett utvecklingsområde i utredningens undersökningar, men det finns olika uppfattningar om de arbetslösas förmåga att kunna delta i arbetsmarknadspolitiska insatser och därmed om de kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun Att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att ordna insatser för vissa arbetssökande, innebär en risk både för att kom- munerna och Arbetsförmedlingen gör samma saker, och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Det innebär också en risk för bristande likvärdighet och rättssäkerhet, då en arbetssökande kan få tillgång till olika typer av stöd och insatser. Det är därför av avgörande betydelse att ansvaret för Arbetsförmedlingen respektive kommunerna i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs, särskilt för per- soner som står långt från arbetsmarknaden och mottar eller kan bli mottagare av ekonomiskt bistånd. 10.8Samverkan mellan stat och kommun Detta avsnitt inleds med en beskrivning av vad som avses med sam- verkan samt de mål med samverkan som lyfts fram i forskning och studier. Därefter följer en redovisning av olika former av, och mål- grupper för, samverkan mellan stat och kommun. Avsnittet avslutas med en redovisning av kommunernas och Arbetsförmedlingens bild av hur samverkan fungerar . I avsnittet används begreppen operativ respektive strategisk sam- verkan. Med samverkan på operativ nivå avses samverkan mellan handläggare som gäller individärenden, där dessa ärenden ingår i respektive handläggares ordinarie arbetsuppgifter. Med samverkan på strategisk nivå avses samverkan mellan chefer från Arbetsförmed- lingen och kommunerna som exempelvis handlar om att förtydliga deras ansvarsfördelning eller hitta lösningar i frågor som rör kom- petensförsörjning, utbildningsinsatser eller stöd till personer med ekonomiskt bistånd. 10.8.1Vad är målet med att samverka? I flera olika sammanhang finns det ett behov av samverkan mellan stat och kommun. Inte minst har det aktualiserats i samband med utökade satsningar inom det reguljära utbildningsväsendet i senare års budgetpropositioner. Vidare har omläggningen av arbetsmark- nadspolitiken medfört att fokus på matchning alltjämt kvarstår sam- tidigt som insatser som långsiktigt bidrar till att människor får fot- Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun fäste på arbetsmarknaden ska prioriteras. Sådana insatser förutsätter ofta samverkan mellan stat och kommun. Erfarenheter från , förkortat ESV, arbe- te för en effektiv statsförvaltning visar att effektiviseringsarbete i allt större utsträckning förutsätter samverkan mellan myndigheter, eller mellan myndigheter och andra aktörer (2012 och 2014). Det finns flera olika typer av samverkan inom offentlig sektor med delvis olika syften. Inom ramen för arbetsmarknadspolitiken finns i grunden två mål med samverkan, dels att använda de samlade offentliga resurserna på ett effektivt sätt, dels att bidra till enhet- lighet och likabehandling av de arbetssökande individerna. Ett motiv till samverkan som ofta framhålls är att insatserna skulle bli effektivare och kostnaderna lägre om olika myndigheter och organisationer skulle samverka (Danermark & Germundsson 2013). I en rapport från ESV (2014) beskriver myndigheten i sina slutsatser och rekommendationer att samverkan mellan myndigheter är en allt viktigare förutsättning för statsförvaltningens effektivisering. Sam- verkan är också del av beslutade mål för den statliga förvaltningspolitiken (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). (2014) har rekommenderat regeringen att mer aktivt verka för ett bättre samarbete mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och näringsliv, samt att regeringen bör pröva om de samlade resurserna kan omfördelas för att påskynda de nyanländas etablering. Anledningen till detta var Arbetsförmedlingens låga anslagsförbrukning vad gällde insatser för nyanlända invandrare inom etableringsuppdraget. SKL har fört fram att kommuner och regioner behöver få en ökad möjlighet att nyttja Arbetsförmedlingens resurser så att de bättre kan anpassa utbildnings- och arbetsmarknadsinsatser till de nyanländas behov, särskilt i de fall Arbetsförmedlingen inte finns i kommunen (SKL 2017). SKL anser att det behövs lokala överenskommelser mellan kommunen och Arbetsförmedlingen om hur utförandet av insatser ska se ut och hur ansvaret och de statliga medlen fördelas dem emellan. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun I utvärdering om samverkan inom rehabiliter- ingsområdet (FINSAM) (2001) drog slutsatsen att det fanns behov av ett gemensamt ansvar men även gemensamma resurser. Utan gemen- samma resurser ansågs risken öka att aktörerna som skulle samverka skulle göra prioriteringar utifrån sina egna ansvarsområden. , och kommuner och landsting har möjlighet att samordna resurser i samordningsförbund, enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser. Enligt forskarna (2017) innebär den otydliga ansvarsfördelningen mellan stat och kommun inom arbetsmarknads- politiken att arbetslösa faller mellan kommunernas och arbetsför- medlingens ansvar. Kommunerna har förväntningar på att erbjuder insatser som Arbetsförmedlingen anser att arbetssökande som inte står till arbetsmarknadens förfo- gande hänvisas till kommunens ansvar. Denna utveckling medför också en risk för att personer som bor i kommuner där det inte erbjuds kommunala insatser i samma utsträckning, kan stå utan insatser från kommunen och Arbetsförmedlingen. Arbetsförmed- lingen är å sin sida ofta beroende av kommunerna, i egenskap av stora arbetsgivare med ett stort utbud av enkla tjänster och praktik- platser samt vana att hantera människor som står långt ifrån arbets- marknaden. Flera forskare har framhållit att ökningen av kommunala arbets- marknadsåtgärder leder till en utveckling mot en alltmer tudelad väl- färdsstat (se bland annat 2011 och Ulmestig 2007). En annan fråga som har uppmärksammats är att det förekommer bristande samordning och överlapp mellan det reguljära utbildningssystemet och Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar, vilket bland annat påtalats av Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsut- bildning (SOU 2007:112). Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun 10.8.2Faktorer för väl fungerande samverkan inom arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingen har utifrån ett regeringsupp- drag utvecklat en webbplats där exempel på välfungerande samver- kansformer mellan kommunernas socialtjänst och Arbetsförmed- lingen finns sammanställda (). Uppdraget resulterade även i en rapport (och Arbetsförmed- lingen 2015), i vilken tydlig styrning, till exempel genom olika former av avtal eller överenskommelser, framhålls som ett bra sätt att åstadkomma en effektiv samverkan. Därutöver framhålls kunskap och förståelse för varandras regelverk och uppdrag som viktiga fak- torer för att uppnå en god samverkan. Kunskapen innebär att med- arbetarna lär sig förstå och uppskatta varandras kompetenser, vilket skapar större tillit och förtroende för respektive yrkesgrupps profes- sionella bedömningar. Bland de exempel på goda och fungerande samverkansformer som lyfts fram i rapporten är när och Arbetsförmedlingen på olika sätt organiserat olika forum för dialog, information och erfarenhetsutbyten. I rapporten konstateras också att samverkan kan organiseras på olika sätt, men att den måste utgå från individen för att gemensamt hitta olika praktiska lösningar för att nå gemensamma målsättningar. Slutligen beskrivs ett antal fak- torer som verkar vara gemensamma för väl fungerande samverkan: kunskap om varandras organisation och uppdrag förståelse för varandras förutsättningar att ledningen prioriterar samverkan tydlig ansvarsfördelning, kontaktvägar och rutiner gemensamma mål och målgrupp forum för rutiner och beslut fokus på individen som samverkan avser Riksdag och regering har återkommande uttryckt att samverkan be- höver utvecklas ytterligare när det gäller personer som står utanför arbetsmarknaden. Regeringen lämnade 1996 förslag till en arbets- marknadspolitisk försöksverksamhet i ett antal kommuner (prop. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun 1995/96:148). Syftet var att finna former för en förbättrad lokal samverkan inom arbetsmarknadspolitiken och att på det sättet effektivisera användningen av offentliga medel. I propositionen Ändring i Socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124) betonar regeringen skyldighet att samverka med andra myndigheter för att åstadkomma en högre effektivitet och bättre samordning av insatserna. Det gällde framför allt med , och andra arbetsrehabiliterande organ. Regeringen redogjorde i skrivelse 2003 för att vissa frågor och problem har strukturella orsaker och måste lösas i ett samspel mellan nationell och lokal nivå (Regeringen 2003). I skrivelsen anges vidare att näringslivsrelaterade frågor, till exempel arbetskraftsförsörjning och samordning av utbildningsinsatser, kan och i många fall bör hanteras regionalt och mellankommunalt. Regeringen upphävde förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmark- nadspolitiska program, i syfte att öka möjligheten till samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. Förordningen inne- bar att Arbetsförmedlingen endast hade möjlighet att ingå en över- enskommelse med en kommun om anordnande av arbetsmark- nadspolitiska insatser eller aktiviteter i de fall då lagen (2007:1091) om offentlig upphandling inte var tillämplig, eller då det efter ett upphandlingsförfarande visat sig att någon annan lämplig aktör för insatserna eller aktiviteterna inte fanns. Arbetsförmedlingen och fick 2016 i uppdrag av regeringen att samverka om utvecklingsfrågor kopplat till anvisningar till kommunerna avseende nyanlända. I proposition 2016/17:158 föreslogs ett rekryterande studiestartsstöd i syfte att arbetslösa per- soner med kort utbildning eller stort behov av utbildning ska moti- veras att studera på grundläggande eller gymnasial nivå. CSN fattar beslutet om stödet, men kommunerna bedömer bland annat utbild- ningsbehovet. Kommunens rekryterande arbete ska ske i samverkan med Arbetsförmedlingen, exempelvis ska kommunen i nära sam- arbete med Arbetsförmedlingen anta riktlinjer för rekryterings- arbetet, efter att ha inhämtat synpunkter från och lokala företrädare för arbetsmarknadens parter och folkbildningen. Lagen trädde i kraft (Lag 2017:527 om studiestartsstöd). Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun 10.8.3Exempel på samverkan mellan stat och kommun I detta avsnitt beskrivs olika former av, och målgrupper för, samver- kan mellan stat och kommun. Urvalet är baserat på de exempel som berörts vid utredningens undersökningar, vilka beskrivs närmare i avsnitt 10.2 samt i kapitel 1 och bilagorna 3 och 4, samt den under- sökning om samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommu- nernas studie- och yrkesvägledare som presenteras i tabell 5.1 i kapi- tel 6. Därutöver har utredningen beaktat de inspel som inkommit från olika myndigheter, kommuner, företag och övriga aktörer under de drygt 150 möten som utredningen har genomfört fram till tidpunkten för utredningens delbetänkande , i den mån dessa har gällt exempel på samverkan. Samverkan om prognoser och förändringar inom arbetsmarknadspolitiken Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna sker oftast via kommunernas arbetsmarknadsnämnder. Arbetsförmedlingen bjuds in vid olika tillfällen för att informera om prognoser och för- ändringar inom arbetsmarknadspolitiken. Kommunstyrelsernas samrådsgrupp är också ett vanligt förekom- mande forum för strategisk samverkan mellan kommunen och Arbetsförmedlingen. I samrådsgrupperna diskuterar kommunen och Arbetsförmedlingen vilka gemensamma utmaningar de ser samt vilka behov som finns inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken. En samrådsgrupp, samarbetskommitté eller projektgrupp har ingen egen beslutsrätt utan är enbart rådgivande eller beredande. Denna form används för information och överläggningar, men samrådsgruppen kan inte besluta om medel, personal eller hyra lokaler. Från olika sammanträdesprotokoll som utredningen har tagit del av kan utläsas att grupperna ofta används för information från Arbetsförmedlingen om nyheter inom arbetsmarknadspolitiken, redogörelse för arbets- löshetsstatistik och arbetsmarknadsprognoser. De diskussioner som förs handlar om samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kom- munerna när det gäller matchningen på arbetsmarknaden och om vad som krävs för att skapa nya jobb för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och I avsnittet om den kommunala arbetsmarknadspolitikens rättsliga förutsättningar (avsnitt 10.3.3) framgår att den som söker och erhål- ler ekonomiskt bistånd ska stå till arbetsmarknadens förfogande samt delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Om mottagaren av ekonomiskt bistånd inte har kunnat erbjudas någon lämplig åtgärd inom ramen för den statliga arbetsmarknadspolitiken får socialnämn- den i en kommun begära att hen deltar i en arbetsmark- nadsinsats, i syfte att öka dennes möjlighet att försörja sig själv. Innan ett beslut fattas om en sådan insats ska samråda med Arbetsförmedlingen. Statskontoret har intervjuat representanter för sexton kommuner för att kartlägga deras och Arbetsförmedlingens insatser för per- soner med ekonomiskt bistånd (Statskontoret 2013). En av frågorna som ställdes vid intervjun var huruvida kommunerna tillämpar bestämmelsen i 4 kap. 4 § Socialtjänstlagen (2001:453). Enligt för- fattningen ska socialnämnden samråda med Arbetsförmedlingen innan kommunen fattar beslut om en insats för personer med för- sörjningsstöd. I de intervjuer som Statskontoret utförde verkar det generellt inte ske något samråd inför beslut om insatser för enskilda motagare av ekonomiskt bistånd. Flera av de intervjuade ansåg att samråd enbart skedde ibland eller väldigt sällan, medan ett fåtal menar att det aldrig förekom en diskussion innan beslut om en togs. I de fall där kommunen och Arbetsförmedlingen samråder verkar detta främst ske antingen genom trepartssamtal, direktkontakt mel- lan handläggare eller genom att tar del av den indivi- duella handlingsplan som Arbetsförmedlingen upprättat.21 En handläggare vid socialnämnden behöver information från flera statliga myndigheter för att ha ett så bra beslutsunderlag som möjligt inför beslut om ekonomiskt bistånd. Kommunernas socialnämnder har enligt 11 kap 11 a § socialtjänstlagen (2001:453) rätt att del av uppgifter om enskilda hos Arbetsförmedlingen. Om det finns skäl 21 Svaren från intervjuerna bör tolkas med försiktighet eftersom Statskontoret inte hade möj- lighet att verifiera de svar som framkom med andra empiriska data. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat och kommun för det ska Arbetsförmedlingen också på eget initiativ lämna sådana uppgifter till socialnämnderna. Bestämmelser kring det närmare informationsutbytet och Arbetsförmedlingens behandling av person- uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns i för- ordningen (2008:975) om uppgiftsskyldighet i vissa fall enligt social- tjänstlagen (2001:453) samt förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. På uppdrag av E-delegationen genomfördes –2014 projektet . Projektet leddes av CSN och bedrevs i samverkan med Kommuner och Landsting, , , , Polismyndig- heten och A-kassornas samorganisation. Projektets syfte var att skapa en effektiv informationsförsörjning för handläggare inom kommunerna och verksamhetsområdet ekonomiskt bistånd. Projek- tet resulterade bland annat i en tjänst som möjliggör för kommunen att via sitt verksamhetssystem inhämta elektronisk information från flera myndigheter samt a-kassorna. är det drygt 220 kommuner som använder tjänsten SSBTEK (Sammansatt bastjänst elektroniskt bistånd) som innebär en enklare hantering med högre säkerhet . Samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten Samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen avseende ungdomar bygger på skriftliga överenskommelser mellan Arbetsför- medlingen och kommunerna om ett gemensamt arbete för att mins- ka ungdomsarbetslösheten. Överenskommelserna ska ta sin utgångs- punkt i lokala förutsättningar och behov. För att främja statlig och samverkan och utveckling av nya samverkansformer för ungdomar och nyanlända har regeringen inrättat en delegation – Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua). Delegationen har bland annat i uppdrag att besluta om statsbidrag till kommuner för att främja lokala överenskommelser för att minska arbetslösheten (Dir. 2014:157).