sou · H5B32 · 2017-01-09 00:00:00 — Om efterfrågan av el kan bli mer flexibel kan den också i större utsträckning anpassas till tillgänglig produktion. Därmed minskar risken för effektbrist. En ökad flexibilitet i förbrukningen, i kombination med olika former av energilager, minskar också behovet av nyinvesteringar i elnät och elproduktionsanläggningar för att möta elbehovet vid topp- Genom att minska antalet topplasttimmar, då dyra produktionsslag med höga koldioxidutsläpp används, kan efterfråge- flexibilitet bidra till minskade utsläpp. Det är viktigt att prissignalen på elmarknaden får genomslag så att ekonomiska incitament skapas för elkunderna att bjuda in flex- ibla resurser. Nättariffens utformning bedöms också ha betydelse i sammanhanget. Tariffer med en hög andel fasta avgifter kan mot- verka efterfrågeflexibilitet. Industrin och fjärrvärmen bjuder redan in flexibilitet till elmark- naden vid höga priser. Det pågår ett omfattande arbete på myndig- hetsnivå med syfte ta fram förslag till åtgärder för att främja efter- frågeflexibilitet framför allt när det gäller hushållskunder. Energi- marknadsinspektionen ska redovisa resultatet av ett regeringsuppdrag med syfte att redovisa åtgärder för att undanröja hinder för efterfrågeflexibilitet. Som har framgått bedömer att den pågående om- ställningen av elsystemet kommer att innebära en försämrad leveranssäkerhet för både produktionen och näten och leder därmed till ett mindre tillförlitligt elsystem om inga åtgärder vidtas (kap 5). Begreppet leveranssäkerhet är komplext. Ur ett kundperspektiv är leveranssäkerheten beroende av att hela leveranskedjan mellan pro- duktionen och kundens anslutningspunkt fungerar säkert, på både kort och lång sikt. Leveranskedjan är i praktiken längre och omfattar även grannländernas produktionsapparat och interna överföringsnät samt överföringsförbindelserna mellan länderna. Fortsatt tillgång till systemtjänster Som ett led i berörda myndigheters uppföljning av utvecklingen på elmarknaden bör särskild vikt läggas vid att analysera effektsituation- en inklusive behovet av effektreserven, behovet av ytterligare system- tjänster, nätstabilitet och andra avgörande faktorer för att uppnå målet om ett robust elsystem. Effektfrågan är viktig att beakta när det gäller utbyggnad av elproduktion. Hänsyn behöver tas till behoven och situationer med låga elpriser. ment bör anpassas så att de tillgodoser elsystemets behov för att upp- rätthålla drift- och leveranssäkerheten. Den ökande andelen variabel elproduktion medför ett ökat be- hov av systemtjänster och även en förändring av hur dessa tjänster behöver vara lokaliserade. En fortsatt tillgång till systemtjänster är vitalt för elsystemets robusthet och för att kapacitet och driftsäker- het ska kunna upprätthållas. Även tillgången till svängmassa i kraft- systemet har uppmärksammats under arbete. Problemet med minskad svängmassa är en gemensam nordisk ange- lägenhet och bör lösas i det nordiska samarbetet. Energikommission- en bedömer att , som systemansvarig myndighet, har ett tydligt ansvar för analys av dessa frågeställningar och för att vid behov föreslå de förändringar i regelverken som krävs för att säkerställa driftsäkerheten i elsystemet. är en del av den nordiska elmarknaden. Ur ett konkurrensperspektiv anses vara den relevanta marknaden. Åtgärder som vidtas i ett land påverkar ett annat. Av den anled- ningen är det effektivare att försöka samordna insatser, framför allt avseende marknadsdesignen, än att enskilda länder vidtar åtgärder. För att kunna möta gemensamma utmaningar på ett effektivt sätt är det viktigt att det nordiska samarbetet fördjupas. finns ett betydande överskott på elenergi i . I liksom i och är nu viss elproduktion aktuell för nedläggning. Förutsättningarna för att säkerställa leveranssäkerheten i den nordiska marknaden kan därför komma att ändras inom de när- maste 5–10 åren. Vissa elområden i är mer utsatta för risker för effektbrist än andra. De elområden där balansen är svagare än i systemet som helhet är i första hand , östra och . I extremsituationer beror risken för brist på om dessa områden kan importera tillräckligt från andra områden och på möjlig inbördes handel. bedömer att det är angeläget att en riskanalys avseende topplastsituationer sker samordnat för dessa elområden. Vidare bör myndigheterna ta fram tydliga regler för hur gemensam regional brist i dessa områden ska hanteras om den upp- står. Lösningar som inkluderar fler länder leder till effektivare utfall och bör i största möjliga mån eftersträvas. Ett av de förslag som diskuteras är införandet av en gemensam nordisk regional effektreserv. Ny precisering av nätägarrollen elmarknadsreform förutsattes nätägarrollen i ellagen vara begränsad till anslutningsplikt och effektiv nätöverföring. Det finns anledning att pröva i vilken utsträckning nuvarande lagstiftning är anpassad för att för att underlätta den omställning som elsystemet nu står inför. Det kan i det sammanhanget finnas skäl att överväga om nätägarrollen kan ges ett vidgat innehåll. Som framgår i det följande finns det finns flera skäl att se över nätägarrollen. En vidgning av nätägarrollen för regionala och lokala nät skulle kunna bidra till att efterfrågeflexibilitet kan tas tillvara för effektstyr- ning av näten och för effektivare nätdrift. Vidare skulle förutsätt- ningar kunna skapas för en kostnadseffektiv nätutbyggnadsplanering, som ger incitament att göra en avvägning mellan nätinvesteringar, åtgärder på efterfrågesidan och investeringar i energilagring. Nätägarrollen kan behöva ses över även av andra skäl. Svenska kraftnäts systemansvar är främst inriktat på balansering av det nationella elsystemet och på att upprätthålla tillräckliga säkerhets- marginaler i driften av stamnätet. För att hantera utvecklingen kom- mer de underliggande nätens (region- och lokalnät) ägare, enligt , att behöva ta ett större ansvar för sina respektive delsystem och bli delsystemoperatörer (DSO, Operators). Anledningen är att förändringarna med mer distribuerad produktion skapar liknande systemutmaningar som för en nationell systemoperatör men på regional nivå, vilket talar för ökade krav på samarbete, koordinering och styrning. Rollen måste därför anpassas för att säkerställa en god driftövervakning och styrning för att upp- rätthålla hög leveranssäkerhet. Elnäten är samhällsbärande infra- struktur och det är rimligt att se över vilka krav och villkor som kan ställas när nätkoncessionerna överlåts från en ägare till en annan. Bedömning: Energiforskningen bör fokusera på insatser: •Som bidrar till att uppnå uppställda klimat- och energipoli- tiska mål. •Som har förutsättningar för tillväxt och för export. Det övergripande målet för forskning och innovation på energiom- rådet är att insatserna ska inriktas så att de kan bidra till uppfyllandet av uppställda energi- och klimatmål, den långsiktiga energi- och klimatpolitiken samt energirelaterade miljöpolitiska mål. Målet är förnybar elproduktion. Detta är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. För att nå målet behövs en kraftfull och målmedveten satsning på forskning och inno- vation inom energiområdet. Insatserna ska fokusera på ett tryggt, hållbart och resurseffektivt energisystem och en alltmer tvärsektoriell och tvärvetenskaplig inriktning. Energiforskningen har en avgörande roll i att se till att nya, innovativa lösningar ska komma fram för alla kraftslag. Inom EU är forskning, innovation och konkurrenskraft en av de fem ömsesidigt förstärkande och sammanhängande dimensionerna inom Energiunionen vars syfte är att ge bättre energitrygghet, håll- barhet och konkurrenskraft. Satsningar på energiforskning bidrar positivt till sysselsättning, ekonomisk utveckling och export. kan både bidra till och dra nytta av internationellt samarbete på energiområdet. Insatserna på energiforskningsområdet ska även fortsättningsvis fokusera på teknikutveckling, demonstrations- och pilotprojekt på alla områden inom energiforskningen. Energiforskningen spelar en avgörande roll i att utveckla teknik och tjänster som kan kommer- sialiseras genom svenskt näringsliv och därmed bidra till hållbar till- växt och energisystemets omställning och utveckling såväl i som på andra marknader. Det svenska näringslivet har stora möjlig- heter att utveckla och tillhandahålla dessa varor och tjänster på en global marknad för att möta miljö- och klimatutmaningarna. Regeringen har aviserat att man avser att över- lämna en energiforskningsproposition till . Den kommer att ange riktlinjer för de fortsatta insatserna kring forskning, utveckling, demonstration och kommersialisering på energiområdet och hur de kan bidra till att uppnå uppställda energi- och klimatmål. Vidare kom- mer man att föreslå utökade och preciserade övergripande mål för insatserna för forskning och innovation på energiområdet. Förslag: Finansiering av den slopade skatten på termisk effekt och sänkningen av fastighetsskatt ska ske genom en höjning av energiskatten. Elintensiv industri ska undantas. För att åstadkomma en ansvarsfull finansiering av den slopade skatten på termisk effekt och sänkningen av fastighetsskatten ska en mot- svarande höjning av normalskattenivån för energiskatten på elektrisk kraft genomföras. Höjningen avser hushåll och tjänsteföretag. Till- verkande företag i elintensiv industri med en nedsatt energiskattesats är undantagna. Med anledning av att förslag blev känt genom fempartiöverenskommelsen har regeringen i prop. 2016/17:1 meddelat att de avser att åter- komma till med ett förslag som innebär att skattesatsen höjs i två steg, och . Höjningarna bedöms sammantaget preliminärt behöva uppgå till per kWh, exklusive mervärdesskatt. Den första höjningen bedöms behöva uppgå till per kWh, exklusive mervärdesskatt. Den andra höjningen bedöms behöva uppgå till per kWh, exklusive mer- värdesskatt. •Det bör inrättas en genomförandegrupp som är sammansatt av representanter från de partier som står bakom ramöverens- kommelsen med syfte att kontinuerligt följa upp ramöverens- kommelsen. •De berörda myndigheterna bör kontinuerligt följa utvecklingen på den svenska elmarknaden. Det handlar om att analysera effektsituationen inklusive behovet av effektreserven, behovet av ytterligare systemtjänster, nätstabilitet och andra avgörande faktorer för att uppnå målet att ska ha ett robust el- system med en hög leveranssäkerhet, en god överföringskapa- citet, en låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraftiga priser. •Vart fjärde år ska det göras en särskild sammanställning med slutsatser och förslag kring elmarknadens utveckling samt upp- följning av de energipolitiska målen. Sammanställningen ska sedan ligga till grund för en kontrollstation som genomförs , med planerad start . Det pågår en snabb omställning av energisystemet, både i och i vår omvärld. Till följd av de förändringar som fortlöpande sker med avseende på bl.a. teknikutveckling, tillgång och priser på el och bränslen, nya roller och ansvar på elmarknaden m.m. är det viktigt att kontinuerligt följa elmarknadens utveckling, och att ge möjlighet till anpassning av styrmedel och andra åtgärder. Målet är att ska ha ett robust elsystem med en fortsatt hög leveranssäkerhet och en god överföringskapacitet, en låg miljöpå- verkan och el till konkurrenskraftiga priser. bedömer att effektsituationen i och de nordiska länderna be- höver följas och analyseras noga . Dagens svenska effektreserv har förlängts . Behovet av den nuvarande effektreserven behöver utvärderas och analyseras i relation till den utveckling som sker på elmarkanden. I det sammanhanget är utveck- lingen av aktiva kunder och deras roll på elmarknaden av särskild betydelse då flexibilitet i elanvändningen kan bidra till ett mer robust och leveranssäkert elsystem. Genom ökad efterfrågeflexibilitet är det möjligt att minska effekttoppar i användningen och matcha använd- ningen bättre med elproduktionen och därmed minska behovet av investeringar i produktion och överföringskapacitet. Det framtida behovet av systemtjänster som kan bidra till balans- och frekvensreglering samt spänningshållning kommer att öka när andelen variabel elproduktion ökar i elsystemet. Det finns flera tek- niskt möjliga lösningar för att tillhandahålla dessa tjänster. Förutsätt- ningarna och incitamenten för att få till stånd investeringar i dessa tjänster behöver därför utvärderas av berörda myndigheter för att kunna vidta åtgärder vid behov. Nationellt pågår arbete på en rad fronter som kan få betydelse för det framtida elsystemet och elmarknaden. Även på nordisk nivå sker viktiga förändringar, och det förs en diskussion om hur det nordiska samarbetet kan stärkas och utvecklas. Inom EU pågår en översyn av många av de gemensamma regler som direkt styr eller på- verkar det svenska elsystemet. Flera förslag har aviserats om hur den europeiska elmarknaden ska utvecklas. Sammantaget behöver utvecklingen såväl inom som inter- nationellt fortlöpande analyseras av ansvariga myndigheter. En kon- tinuerlig omvärldsbevakning och strategiskt långsiktigt arbete för att främja utvecklingen av det svenska elsystemet har i det samman- hanget en särskild betydelse. Överenskommelsen behöver förvaltas och uppdateras med hän- syn till den utveckling som sker på elmarknaden. En genomförande- grupp bestående av representanter för de partier som slöt överens- kommelsen ska därför inrättas. Gruppen ska tillsammans med berörda myndigheter särskilt följa utvecklingen såväl på den svenska elmark- naden som på nordisk och europeisk nivå. De energipolitiska mål som ingår i överenskommelsen ska följas upp. Slutsatser och förslag kring elmarknadens utveckling ska ställas samman och utgöra det samlade underlaget för en kontrollstation som genomförs , i syfte att förvalta och vid behov uppdatera överenskommelsen. I detta kapitel analyseras konsekvenserna av förslag. Konsekvensbedömningarna redovisas för varje förslag i den ordning de presenteras i kapitel 7. I enlighet med Kommittéförord- ningen (1998:1474) omfattar konsekvensanalysen förslag, men där- emot inte bedömningar. förslag berör flera olika områden av energi- och elsystemet och varje förslag bedöms var för sig. I vissa fall har förslagens effekter bedömts vara så osäkra att det inte framstår som relevant att göra kvantitativa konsekvensanalyser. I dessa fall görs i stället en kvalitativ analys. Konsekvensbedömningarna grundar sig på det samlade underlaget från arbete. har anordnat ett stort antal möten, både öppna seminarier och expertseminarier, träffat en stor mängd aktörer och har genom såväl kansliets som be- rörda myndigheters insatser producerat ett flertal underlagsrapporter och promemorior. Den samlade dokumentationen från Energi- kommissionens arbete har beskrivits i kapitel 1. •Målet är förnybar elproduktion. Det är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och inne- bär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. •Sverige ska ha effektivare energianvänd- ning jämfört med . Målet uttrycks i termer av tillförd energi i relation till bruttonationalprodukten (BNP). •Energimyndigheten får i uppdrag att tillsammans med olika branscher formulera sektorsstrategier för energieffektivisering. Det är stora osäkerheter behäftade med att bedöma utvecklingen fram i tiden, . En utgångspunkt för förslaget är att ansvaret för investeringar i elsystemet är decentraliserat och ligger hos marknadens aktörer. Utvecklingen av elsystemet bedöms även fortsättningsvis i hög grad avgöras av utvecklingen på elmark- naden, omvärldsfaktorer, m.m. Tillsammans med en utökning och förlängning av elcertifikat- systemet innebär målet däremot en inriktning mot en ökad andel förnybar elproduktion. Med dagens tillgängliga teknik förväntas det framför allt leda till en ökad andel landbaserad vindkraft, men potentiellt även havsbaserad vindkraft, sol-, bio-, och vattenkraft. Egenskaperna i det samlade produktionssystemet kommer därmed att förändras genom att andelen variabel elproduktion ökar. Variationer- na i elproduktionen mellan olika delar av dygnet och året kommer i ett sådant system att vara betydligt större än . Konsekvenserna för elmarknadens aktörer och för samhälls- ekonomin i stort av ett elsystem som helt eller till övervägande del är baserat på variabla förnybara källor är avhängiga både utveck- lingen i omvärlden och elsystemets flexibilitet, dvs. dess förmåga att hantera variabilitet. Flexibiliteten i elsystemet avgörs av flera kompletterande och delvis konkurrerande lösningar såsom: •Flexibel användning (efterfrågeflexibilitet) •Elmarknadsdesign för ökad flexibilitet En snabb utveckling av sådana flexibilitetslösningar skulle sannolikt underlätta omställningen av energisystemet och de samhällsekono- miska kostnaderna skulle därmed bli lägre. Omvänt innebär en lång- sammare utveckling för dessa tekniker och regelverk att de negativa konsekvenserna sannolikt blir större. Nedan presenteras varje om- råde för ökad flexibilitet närmare. Den nordiska vattenkraften innebär att det finns en stor flexibilitet på produktionssidan. Vattenkraften hanterar den största delen av de variationer som uppstår på både produktions- och användarsidan. Vattenkraftens reglerförmåga är dock begränsad och vid högre an- delar variabel elproduktion än krävs det sannolikt ett tillskott av såväl ytterligare flexibla produktionsresurser som ytterligare energi- lager, efterfrågeflexibilitet, nätutbyggnad och ökad flexibilitet i el- marknaden. En fortsatt utbyggnad av elnäten, både inom landet och till omkring- liggande länder, bedöms vara avgörande för en fortsatt samhällseko- nomiskt effektiv utbyggnad av förnybar elproduktion. Utan plane- rade nätförstärkningar finns en risk för s.k. instängd kraft vilket sammantaget kan leda till både samhällsekonomiska förluster och problem för elförsörjningen. Ett väl integrerat svenskt, nordiskt och europeiskt elnät innebär ett bättre utnyttjande av de samlade pro- duktionsresurserna och sänker de totala kostnaderna för elsystemet. Det är därför viktigt att utbyggnaden av förnybar elproduktion går hand i hand med kostnadseffektiva investeringar i elnät. Flexibel användning (efterfrågeflexibilitet) En mer flexibel elanvändning, s.k. efterfrågeflexibilitet, innebär att en elkund kan öka eller minska sin elförbrukning baserat på olika signaler, t.ex. varierande priser. Det handlar inte enbart om att minska sin elanvändning när elnätet är hårt belastat utan också om att kunna öka sin användning när det finns mycket förnybar elproduktion, till exempel när det blåser mycket. Med rätt förutsättningar för teknik och marknad skulle efter- frågeflexibilitet kunna användas som en balans- och reglerresurs. Om efterfrågan på el är flexibel kan den i större utsträckning också anpassas till tillgänglig produktion och därmed minska risken för effektbrist. En mer flexibel förbrukning minskar även behovet av nyinveste- ringar i exempelvis elnät och kraftverk för att säkerställa elbehovet vid topplastsituationer. Genom att minska antalet topplasttimmar då dyra produktionsslag med höga koldioxidutsläpp körs bidrar efterfrågeflexibilitet till minskade utsläpp. Såväl som tillsynsmyndigheterna i lyfter fram efterfrågeflexibilitet som en huvudfråga för att nå väl fungerande energimarknader i . Det är viktigt att ta reda på vilka hinder som måste undanröjas för att öka efterfrågeflexibilite- ten. De nordiska tillsynsmyndigheterna har också uppmärksammat frågan och samarbetar inom för att uppnå ökad efterfråge- flexibilitet. Utöver Energikommissionens förslag om att tillsätta en utredning med syftet att identifiera eventuella hinder för att möjliggöra en tjänsteutveckling för aktiva kunder (ökad efterfrågeflexibilitet) har ett regeringsuppdrag att utreda vilka förutsättningar och hinder det finns för olika elkunder att öka den samhällsekonomiska effektiviteten på elmarknaden genom ökad efterfrågeflexibilitet. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Det främsta energilagret i utgörs av vattenkraften. Vatten- kraften kan i sina vattenmagasin lagra el. Utöver vattenkraften finns det en stor potential för energilager i t.ex. fjärr- värmenäten och i batterier. Dessa lagringstekniker lämpar sig bäst för att hantera variationer på tim- och dygnsnivå och kan på så sätt komplettera vattenkraften som kan hantera variationer på säsongs- och årsnivå. Distribuerade energilager, t.ex. batterier, kan jämna ut variationer på alla nivåer i elsystemet, från produktion hela vägen ned till hus- hållsnivå. Energilager kan också konkurrera med ny- och reinveste- ringar i elnät på distributionsnivå. Kostnaderna för framför allt batterilager sjunker snabbt, men det är fortfarande dyrt för privatpersoner att investera i denna teknik. Fortsatt sjunkande priser och ökad användning av batterilager kan bidra till att hantera variationerna i elsystemet och att omställningen av energisystemet därmed blir enklare och billigare. Elmarknaden och ellagstiftningen tillhandahåller ett ramverk för att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av de fysiska resurserna som beskrivits ovan. Det finns inget skäl att i det korta perspektivet ändra den befintliga marknadsmodell som och använder. Elmarknadens förmåga att hantera en ökad andel variabel elproduk- tion bedöms vara god. Däremot är det rimligt att föra en bred diskussion om den framtida marknadsdesignen. har presenterat bedömningar och förslag inom samtliga områden för en ökad flexibilitet i elsystemet. Samman- taget bedöms de föreslagna åtgärderna leda till lägre totala system- kostnader och en ökad samhällsekonomisk effektivitet. Utbyggnaden av förnybar elproduktion bedöms till stor del ske inom ramen för elcertifikatsystemet, se avsnitt 8.3.1 nedan. Utöver kun- dernas kostnad för elcertifikat bedöms ökade investeringar i elnät påverka elkundernas kostnader för att uppnå en ökad andel förnybar elproduktion. Investeringar i elnät har i princip tre olika drivkrafter: Anslutning av ny elproduktion (framför allt vindkraft), nätförstärk- ningar och marknadsintegration samt reinvesteringar i befintligt nät. Enligt Svk (2015b) kan , eller drygt 5 miljarder kro- nor, av nätinvesteringarna härledas till utbyggnad av ny elproduktion, framför allt vindkraft. Merparten av de totala investeringarna i stamnätet (totalt ) beräknas gå till reinvesteringar i befintligt nät och till marknadsintegration. Vem som slutligen får bära dessa kost- nader beror på flera faktorer såsom anslutningstariffernas utform- ning och var elproduktionen lokaliseras. Utöver investeringar i näten kommer andra investeringar och åtgärder att krävas, t.ex. för att tillgodose behovet av systemtjänster såsom spännings- och frekvenshållning. Vilka kostnader och nytto- värden detta ger upphov till kan dock inte enkelt bedömas. Mot dessa kostnader för att integrera en ökad andel förnybar elproduktion ska dock ställas fördelar i form av ökad leveranssäker- het och ett effektivare utnyttjande av de samlade produktionsresur- serna. En ökad andel förnybar energi bedöms ge ökade investeringsbehov. Hur stort det ökade investeringsbehovet kommer att vara och när i tiden det kommer att inträffa beror till största delen på omvärldsfaktorer och marknadens aktörer. Eftersom de flesta elproduktionsanläggningar är tillståndspliktiga enligt bedöms länsstyrelserna få fler tillståndsärenden att hantera. Kommunerna är involverade i flera skeden vid utbyggnad av både elproduktionsanläggningar och elnät. En utökad andel förnybar el- produktion bedöms därför ge vissa kommuner en utökad arbets- belastning och ökade kostnader. Kommunerna kompenseras dock för ökade kostnader, dels genom statliga anslag såsom planerings- bidrag för vindkraft, dels genom att kommunerna själva tar ut av- gifter av verksamhetsutövarna för att hantera t.ex. tillståndsärenden och tillsyn. En utveckling mot en ökad andel förnybar elproduktion bedöms inte få några direkta statsfinansiella konsekvenser, utöver anslag till planeringsbidrag.