sou · H5B394 · 2017-11-30 00:00:00 — Detta är inte någon eftersträvansvärd utveckling även om företagen i de flesta fall kan bära skattetillägget. Enligt utredningens mening har den nuvarande generella nivån goda skäl för sig. Med hänsyn till de ovan redovisade praktiska kon- sekvenserna av en för hög uttagsprocent för skattetillägg på om- rådena för indirekta skatter och arbetsgivaravgifter anser utredningen att det inte är befogat att övergå till en ordning enligt vilken skatte- tillägg tas ut efter en högre procentsats på nu aktuella områden. En betydande sänkning av nivån kan förväntas minska statens inkomster från de skattetillägg som tas ut, men sannolikt även, till följd av en minskad allmänpreventiv effekt, skatteinkomsterna i övrigt som en följd av ett ökat skatteundandragande. Ett förslag som medför att skattetilläggets allmänpreventiva verkan minskar skulle också vara i strid med direktiven och kunna innebära obalanser i skattetilläggssystemet som kan leda till problem ur ett rättvise- perspektiv. Av den statistik som utredningen tagit del av framgår vidare att det är vanligt förekommande att de deklarationsskyldiga återkom- mande brister i fullgörandet av sin uppgiftsskyldighet i skatteslagen mervärdesskatt, punktskatter och arbetsgivaravgifter. Därför menar utredningen att en förstärkning av skattetillägget inom dessa om- råden främst bör riktas in på att stryka under allvaret i att åter- kommande brista i uppgiftsskyldigheten till . Ett ändrat sätt att beräkna skattetillägg Sammanfattningsvis anser således utredningen att den generella nivån på skattetillägg avseende mervärdesskatt, punktskatter, arbets- givaravgifter och skatteavdrag ska behållas. Detta ställningstagande innebär att nivån på skattetillägget på sådana skatter som avses i 56 kap. 3 § 2–4 och 6 SFL kommer att sänkas från till Den föreslagna bestämmelsen finns i 14 a § lagförslaget. Utredningens förslag: Skattetillägget ska höjas med 10 procent- enheter om det undanhållna beloppet genom en oriktig uppgift eller flera oriktiga uppgifter i samma inkomstslag överstiger 20 prisbasbelopp, eller den oriktiga uppgiften är en upprepad orik- tig uppgift. Vad gäller mervärdesskatt, punktskatter, arbetsgivaravgifter och skatteavdrag eller sådana skatter som avses i 56 kap. 3 § 2–4 och 6 skatteförfarandelagen (2011:1244) ska skattetillägget höjas om den undandragna skatten genom en oriktig uppgift eller flera oriktiga uppgifter i samma skatteslag överstiger 10 prisbasbelopp, eller den oriktiga uppgiften är en upp- repad oriktig uppgift. Skälen för utredningens förslag Olika alternativ för differentiering I en ordning där skattetillägg som huvudregel beräknas efter en inte alltför hög procentsats kan, som sagts, skattetillägg tas ut med en högre procentsats i allvarligare fall. Ett högre skatte- tillägg bör enligt utredningens mening aktualiseras i sådana fall där det på grund av objektivt iakttagbara omständigheter måste anses att den enskilde brister i noggrannheten i uppgiftsskyldigheten på ett särskilt flagrant sätt. Som allvarligare fall bör ofta kunna anses den omständigheten att det undanhållna beloppet eller skatte- beloppet uppgår till betydande belopp. Detta är i praktiken ett av rekvisiten för grovt skattebrott enligt skattebrottslagen (1971:69). Även det fallet där någon återkommande lämnar oriktiga uppgifter Ett ändrat sätt att beräkna skattetillägg bör kunna ses som allvarligt (se avsnitt 8.8). Frågan är hur detta lämpligen låter sig regleras. En möjlighet skulle kunna vara att låta skattetillägget stå i relation till överträdelsens svårighetsgrad. I är skattebrottet med hän- syn till sin grovhet uppdelat i tre grader, nämligen skatteförseelse, skattebrott och grovt skattebrott. Skatteförseelse är beteckningen för ringa skattebrott. Vid bedömningen av huruvida ett skattebrott är att anse som ringa ska hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Den viktigaste bedömningsgrunden utgör dock storleken på det undandragna skattebeloppet. Vid bedömningen av om ett skattebrott varit grovt bör enligt skattebrottslagen särskilt beaktas om det rört mycket betydande belopp, om gärningsmannen använt falska handlingar eller vilseledande bokföring, om förfaran- det ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning, eller om brottsligheten i annat fall varit av synnerligen farlig art. Att i likhet med graderingen av skattebrottet dela in skattetill- läggsgrundande överträdelser i tre grader, förslagsvis som ringa, inte ringa eller grov överträdelse, är enligt utredningens mening inte någon praktisk lösning. Frågan är hur man skulle gradera oriktiga uppgifter utifrån svårighetsgrad. Att som i skattebrottssammanhang vid bedömningen av en överträdelses svårighetsgrad beakta om den enskilde använt t.ex. falska handlingar eller vilseledande bokföring, om förfarandet ingått som ett led i ett förfarande som utövats systematiskt eller i större omfattning, eller om överträdelsen i annat fall varit av synnerligen allvarlig art skulle kunna leda till gränsdrag- ningsproblem och vanskliga bedömningar. En annan utväg skulle kunna vara att differentiera skattetillägget efter skiktgränserna som gäller för den statliga inkomstskatten (65 kap. 5 § inkomstskattelagen). För finns det två skikt- gränser. Den nedre skiktgränsen är . På inkomster över denna gräns tas statlig inkomstskatt ut . Den övre skiktgränsen är . På inkomster över denna gräns tas statlig inkomstskatt ut med (den s.k. värnskatten), det vill säga sammanlagt . Med hänsyn till utredningens förslag att släppa kopplingen till skatten vid beräkningen av skattetillägg vid inkomstbeskattningen anser utredningen emellertid att det inte är motiverat att gå vidare med det alternativet. Ett ändrat sätt att beräkna skattetillägg Ett annat alternativ är att skärpa skattetillägget på sätt som görs i grannländerna och . I båda ländernas påföljdssystem tas högre skattetillägg ut i allvarligare fall (se avsnitt 7.3 och 7.5). Att i allvarligare fall låta skattetillägget beräknas utifrån en förhöjd nivå framstår som en användbar konstruktion. Vad är ett betydande belopp? Tanken bakom ett förhöjt skattetillägg är att det ska utmärka de fall som bör få en strängare sanktion från det allmännas sida. Utred- ningen föreslår ovan att skattetillägg ska beräknas efter en högre procentsats än den som annars skulle ha tillämpats om det undan- hållna beloppet eller skattebeloppet uppgår till betydande belopp. Frågan är då vad som i sammanhanget ska anses som betydande be- lopp eller med andra ord, från vilken beloppsgräns förhöjt skattetillägg ska tas ut. För att understryka att det förhöjda skattetillägget tar sikte på allvarliga överträdelser bör beloppsgränsen inte sättas för lågt. Enligt utredningens mening torde ett undanhållet belopp på om- av många anses som ett betydande belopp. För att slippa ändra i lagstiftningen bör emellertid belopps- gränsen i lagtexten inte anges i kronor utan i stället kopplas till ett index som prisbasbeloppet. Detta index används också vid bedöm- ningen av obetydligt belopp enligt 49 kap. 10 § 3 SFL. Med utgångs- punkt i detta anser utredningen att beloppsgränsen för förhöjt skatte- tillägg vid inkomstbeskattningen bör bestämmas till 20 prisbasbelopp. Beräknat utifrån prisbasbelopp9 innebär det att ett belopp som överstiger är att anse som ett betydande belopp. När det gäller områdena för mervärdesskatt, punktskatter, arbets- givaravgifter, skatteavdrag samt sådana skatter som avses i 56 kap. 3 § 2–4 och 6 SFL bör dock beloppsgränsen justeras nedåt för att ta hänsyn till att skattetillägget beräknas på undandragen skatt. Ett undanhållet skattebelopp om , eller tio prisbasbelopp, bör i detta sammanhang kunna anses som ett bety- dande belopp. Som jämförelse kan nämnas att en del i bedömningen av grovt skattebrott enligt skattebrottslagen är att det underliggande skattebeloppet överstiger tio prisbasbelopp. Ett ändrat sätt att beräkna skattetillägg Enligt utredningens mening bör beloppsgränsen för vad som ska anses som ett betydande belopp på områdena för mervärdesskatt, punktskatter, arbetsgivaravgifter och skatteavdrag samt sådana skatter som avses i 56 kap. 3 § 2–4 och 6 SFL också bestämmas till tio prisbasbelopp. Vad är en upprepad oriktig uppgift? På samma sätt som vid undanhållande av betydande belopp föreslår utredningen att nivån på skattetillägget ska höjas när det är fråga om upprepade överträdelser. Av intresse här är att man i föreskriver en skatteförhöjning om och högst om försummelsen av deklarationsskyldigheten är åter- kommande i fråga om indirekta skatter. I förarbetena till den finska bestämmelsen anges att som en återkommande försummelse anses i allmänhet en försummelse som har befattat sig med. Exempelvis är det fråga om en sådan försum- melse när en uppgiftsskyldig i sin skattedeklaration redovisar mer- värdesskatt som omfattas av avdragsbegränsningar som avdragsgill och denne, trots anvisningar, gör anspråk på ett likadant ogrundat avdrag i en senare skattedeklaration. En försum- melse som gäller ett skatteslag utgör inte grund för att betrakta en försummelse som gäller ett annat skatteslag som återkommande.10 Utredningen har i fråga om upprepade åsidosättanden av upp- giftsskyldigheten noga övervägt om en sådan reglering bör begränsas för att inte medföra alltför långtgående effekter. Systemets legi- timitet skulle kunna ifrågasättas om ett förhöjt skattetillägg får tas ut oavsett vad en överträdelse består i. En begränsning skulle kunna uppnås genom att t.ex. föreskriva att förhöjt skattetillägg enbart får tas ut om den upprepade över- trädelsen rör en likartad fråga som ett skattetillägg tidigare tagits ut för. Här infinner sig dock frågan vad som bör anses vara en likartad fråga. skulle kunna medföra samma svårigheter som har funnits och fortfarande finns vad gäller att bestämma om en kvittningsinvändning gäller samma fråga som den som föranlett skatte- 10 Propositionen med förslag till lagstiftning om reformering av beskattningsförfarandet och skatteuppbörden (RP 29/2016 rd) s. 147 f. Ett ändrat sätt att beräkna skattetillägg Prövningen av vad som är att anse som en likartad fråga skulle således kunna leda till svåra gränsdragningar och bedömningar och, i förlängningen, kostsamma rättsliga processer. En enklare och mer rättssäker lösning bör därför sökas. Möjligen skulle denna kunna bestå i att det är fråga om en upp- repad överträdelse i det fall då en överträdelse har gjorts i samma inkomstslag eller skatteslag. Både inkomstslag och skatteslag är vedertagna begrepp inom svensk skatterätt och en sådan indel- ning skulle vara lätt att hantera för tillämpande myndigheter och också lätt att förstå för enskilda. En begränsning av tidsfristen inom vilken förhöjt skattetillägg kan tas ut är enligt utredningens mening också nödvändig. Lösningen är inte invändningsfri men den är enkel och förutsebar, varför den är lämpligare att använda än den förra. För att följa de tidsfrister som finns för skattetillägg och efterbeskattning bör det endast kunna vara fråga om en upprepad överträdelse om den görs senast fem beskattningsår efter det be- skattningsår som en första överträdelse i samma inkomstslag eller skatteslag gjorts. har vidare ställt sig undrande till huruvida det ska fattas beslut om förhöjt skattetillägg separat. Detta är emellertid inte tanken. Det förhöjda skattetillägget ska inte ses som ett separat skattetillägg som ska beslutas i särskild ordning, utan vad det handlar om är att den generella nivån på skattetillägget höjs i vissa fall. Om exempelvis en oriktig uppgift i form av en oredovisad inkomst om har lämnats ska ett beslut fattas om skattetillägg beräknat med den totala uttagsprocenten (generell + förhöjd nivå). Utredningen har vidare övervägt om det även här bör före- skrivas en beloppsgräns som förutsättning för förhöjt skattetillägg. Enbart den omständigheten att någon upprepade gånger lämnar oriktig uppgift motiverar emellertid enligt utredningens mening en strängare påföljd. Därför bör inte någon beloppsgräns föreskrivas som förutsättning för förhöjt skattetillägg. Uttrycket ”en upprepad oriktig uppgift ” kommer givetvis i detta sammanhang att spela en central roll. Uttrycket bör därför definieras i lagtexten. Utredningen återkommer till detta i författningskom- mentaren (se kapitel 14). Ett ändrat sätt att beräkna skattetillägg Nivån på förhöjt skattetillägg En stor utmaning som uppdraget har fört med sig är att bestämma nivån på det förhöjda skattetillägget vid inkomstbeskattningen så att den blir så träffsäker som möjligt. Som sagts bör den oriktiga uppgiftens allvar mätas uti- från det belopp som har undanhållits. För att det förhöjda skatte- tillägget ska få en styrande effekt måste sanktionen vara kännbar. Utredningen föreslår ovan att den generella nivån på skattetillägget vid inkomstbeskattningen ska bestämmas till av det undanhållna beloppet. Tanken är att den förhöjda nivån ska läggas ihop med den generella nivån. Vid val av procentsats är det därför naturligt att titta på effekten av den samlade reaktionen. Vidare bör beaktas att nivån på skattetillägget måste överstiga för att trycket ska öka i systemet för samtliga kategorier uppgiftsskyl- diga (se tabell 10.1 i avsnitt 10.5.1). Tveklöst kommer det nya systemet med förhöjt skattetillägg att medföra att skattetillägget höjs mer för vissa grupper av uppgifts- skyldiga än för andra. Om man vill ha en ordning som ska bidra till allmänhetens förståelse för uppgiftskravet genom att sanktionen mera ska framstå som riktad mot överträdelsen eller underlåten- heten som sådan och mindre mot risken för skattebortfall för det allmänna är det dock inte möjligt att vid en förändring också in- ledningsvis uppnå att sanktionens skärpning blir lika stor för samt- liga uppgiftsskyldiga. Enligt utredningens mening bör den förhöjda skattetilläggsnivån inte bestämmas så att skattetillägget blir lindrigare än . Genom att lägga till på den generella nivån får samtliga uppgiftsskyldiga en skärpning av skattetillägget vid allvarliga fall, dvs. En samlad reaktion på av det undanhållna beloppet bör enligt utredningens mening vara en till- räckligt sträng reaktion i de allra flesta fall där det är fråga om undandragande av betydande belopp eller upprepade oriktiga upp- gifter. Härigenom försäkras också att skattetilläggssystemet förstärks för samtliga grupper som är uppgiftsskyldiga. När det gäller att bestämma nivån på det förhöjda skattetillägget avseende andra skatter än inkomstskatt har utredningen att förhålla sig till att skattetillägget enligt förslaget ovan, fortfarande ska be- räknas på undandragen skatt. Av den statistik som utredningen Ett ändrat sätt att beräkna skattetillägg tagit del av framgår att det finns anmärkningsvärt många enskilda som återkommande blir aktuella för skattetillägg. För att det förhöjda skattetillägget ska få styrande effekt måste sanktionen vara kännbar. Den får dock inte vara alltför hög. I båda fallen kan den allmänpreventiva effekten utebli. En höjning av skatte- tilläggsnivån bör enligt utredningens mening vara tillräcklig för att generera den eftersökta förstärkta allmänpre- ventiva effekten. De föreslagna bestämmelserna finns i 12 och 14 b §§ lagförslaget. ansvar att informera om det förhöjda skattetillägget Förslaget om förhöjt skattetillägg syftar till att öka trycket i sank- tionssystemet vid undandragande av betydande belopp och upp- repade oriktiga uppgifter, dvs. att öka incitamentet för den enskilde att fullgöra sin uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt. Ansvaret för att skattetillägget ska få den tänkta handlingsdirigerande effekten kommer att vila på . Förslagsvis kan information om det förhöjda skattetillägget lämnas i samband med handläggning av ett skattetilläggsärende, som upplysning i ett beslut om skattetillägg för en engångsöverträdelse samt givetvis i broschyrer och på Skatte- verkets webbplats. 10.5.3Inget tak för uttag av skattetillägg Utredningens bedömning: Ett takbelopp för skattetillägg bör inte införas. Skälen för utredningens bedömning: När det gäller skattetilläg- gets storlek måste det också övervägas om det bör införas ett tak i uttaget av skattetillägg. Det förekommer då och då att skattetillägg tas ut med mångmiljonbelopp. Det kan nämnas att under beskatt- togs skattetillägg ut på i 32 fall på inkomstskatteområdet (varav 30 fall rörde juridiska personer) och i 39 fall på mervärdesskatteområdet (varav 36 fall rörde juri- diska personer). Ett ändrat sätt att beräkna skattetillägg Frågan om att införa ett tak i uttaget av skattetillägg har tidigare behandlats av Skattetilläggsutredning, som emellertid av- visade denna tanke (SOU 1982:54 s. 169 f.). Utredningen ansåg att sådana maximiregler skulle uppfattas som orättvisa av de skattskyl- diga och minska betydelsen av uppgiftsskyldigheten i sådana fall då det gäller stora belopp och frestelsen att dra undan skatt därmed är accentuerad. Även behandlade frå- gan och kom fram till att någon maximiregel inte borde införas. Kommittén ansåg att de synpunkter som talade för en maximiregel borde kunna tillgodoses inom ramen för en allmän möjlighet till jämk- ning. Regeringen gjorde ingen annan bedömning (prop. 2002/03:106 s. 170). I fråga om en begränsningsregel överhuvudtaget bör införas vill utredningen framhålla följande. En regel som begränsar uttaget av skattetillägg enbart på grunden att det rör sig om mycket höga skattetilläggsbelopp ligger inte i linje med utredningens förslag i övrigt. Enligt detta ska skattetillägget bestämmas till en viss procent av det undanhållna beloppet eller den undandragna skatten. Uppgår skattetillägget till större belopp innebär detta att det belopp eller den skatt som hade kunnat dras undan, också är betydande. Det är just den omständigheten som utredningen menar motiverar att reaktio- nen från det allmännas sida ska vara strängare än när det undan- dragna skattebeloppet eller det undanhållna beloppet är något mindre. I utredningsuppdraget ingår att förstärka skattetilläggets all- mänpreventiva effekt. Systemet skulle enligt utredningens mening bli motsägelsefullt om undandragande av betydande belopp sank- tioneras strängare än normalt medan undandragande av synnerligen höga belopp inte sanktioneras överhuvudtaget. måste det beaktas att skattetillägget är en repressiv sanktion av ekonomisk karaktär som utgör ett straff i Europakon- ventionens mening (Janosevic mot samt och Vulic mot , no. 34619/97 respektive 36985/97, ). Den bör därför stå i överensstämmelse med de allmänna principerna om rättssäkerhet och förutsägbarhet. Legitimitetsaspek- ten talar således för att skattetillägget bör ha ett tydligt takbelopp. Till stöd för behovet av en begränsningsregel kan även anföras att en sådan skulle se till att resultat som framstår som stötande eller opro- portionerliga i förhållande till överträdelsens beskaffenhet inte skulle kunna uppkomma. Ett ändrat sätt att beräkna skattetillägg För det fall ett takbelopp ändå ska införas anser utredningen, liksom regeringen ansåg i propositionen Administrativa avgifter på skatte- och tullområdet, m.m. (prop. 2002/03:106 s. 170), att det är svårt att tänka sig något annan typ av tak än ett absolut belopp i kronor om ett takbelopp för skattetillägg ska införas. Valet av belopp riskerar att i viss mån bli godtyckligt. Detta även om beloppet för juridiska personer t.ex. skulle kunna bestämmas i överensstämmelse med vad som gäller i fråga om företagsbot enligt . Det maximala beloppet för skattetillägg för en oriktig uppgift skulle då vara för en juridisk person. Noteras bör dock att i betänkandet SOU 2016:82 En översyn av lagstiftningen om företagsbot föreslås att maximibeloppet för företagsboten ska höjas till . En annan variant vore att utgå ifrån kon- kurrensskadeavgiften som inte får överstiga av före- tagets omsättning föregående räkenskapsår. För en fysisk person skulle takbeloppet behöva vara lägre, t.ex. . Här återkommer emellertid de i avsnitt 9.6 berörda problemen som upp- står i fall skattetillägg ska bestämmas med utgångspunkt i den upp- giftsskyldiges betalningsförmåga och svårigheten att finna ett an- vändbart mått på denna liksom svårigheten att använda detta slag av parameter i en masshantering. Med takbelopp uppstår dock tröskeleffekter som kan synas obe- fogade med hänsyn till skattetilläggssystemets grundläggande kon- struktion. Takbelopp i ovan nämnd storleksordning skulle dess- utom för de allra flesta skattskyldiga vara helt utan betydelse. Det anförda leder utredningen till slutsatsen att det inte finns skäl för att införa en ovillkorlig regel om takbelopp. De synpunkter som talar för tak för uttag av skattetillägg bör enligt utredningens mening kunna tillgodoses inom ramen för befrielsereglerna i 51 kap. SFL. Utredningens förslag: Vid skönsbeskattning avseende inkomst- beskattning ska skattetillägg beräknas på underlag av det sköns- mässigt uppskattade beloppet och tas ut . Vad gäller andra skatter än inkomstskatt ska vid sköns- beskattning skattetillägg fortfarande beräknas på underlag av den undandragna skatten och tas ut . Ett ändrat sätt att beräkna skattetillägg Skälen för utredningens förslag: Skönsbeskattning kan aktuali- seras när den som är skyldig att lämna deklaration inte har gjort det. Detsamma gäller när den enskilde visserligen har lämnat en deklaration men skatten eller underlaget för skatten inte kan beräk- nas tillförlitligt på grund av brister i eller bristfälligt underlag för deklarationen. I båda situationerna ska skattetillägg tas ut. Det primära syftet med att ta ut ett skattetillägg vid utebliven deklaration är att framtvinga en deklaration. Ett beslutat skattetill- lägg ska undanröjas om den deklarationsskyldige lämnar en dekla- ration inom efter det att skattetilläggsbeslutet har med- delats (49 kap. 7 § SFL). Man kan säga att skattetillägget i dessa fall har en vitesliknande funktion. Till skillnad från fallet när ingen deklaration lämnats kan den uppgiftsskyldige i situationen när skattetillägg tas ut vid en sköns- mässig avvikelse från en deklaration inte få ett skattetillägg undan- röjt enbart genom att komma in med en ny och korrigerad deklara- tion efter det att skattetilläggsbeslutet har meddelats. Gemensamt för de båda situationerna som medför skönsbeskattning är dock enligt utredningens mening deras allvarliga beskaffenhet. Beskattningssystemet bygger till stor del på uppgifter som de enskilda ska lämna. Att uppgiftsskyldigheten fullgörs är således en nödvändig förutsättning för att skattesystemet ska kunna verka på avsett sätt. Det måste finnas effektiva verktyg för att rätt uppgifter ska lämnas till och för kontrollverksam- het i syfte att säkra ett korrekt uttag av skatter och avgifter. En utebliven deklaration eller om skatten inte kan beräknas till- förlitligt på grund av brister i eller bristfälligt underlag för deklara- tionen medför ett betydande merarbete för som det blir svårare att åstadkomma ett riktigt beskattningsbeslut. Risken för skatteundandragande är uppenbar då det kan finnas in- komster som inte känner till. Risken för skatteundan- dragande är därmed särskilt uttalad. Även från rättvisesynpunkt kan det ifrågasättas om den som helt undandragit sig att fullgöra sin deklarationsskyldighet eller väsentligt brustit i deklarationsskyldigheten inte ska drabbas av en högre reaktion än den som har lämnat deklaration men i något av- seende lämnat oriktig uppgift. Ett ändrat sätt att beräkna skattetillägg Enligt officiella statistik fattades det 111 000 beslut om skönsbeskattning 2014, varav 73 000 beslut rörde inkomstskatt. Den vanligaste orsaken till skönsbeskattning är utebliven deklaration. Att så många enskilda inte lämnar deklaration alls eller att brist- erna i en deklaration är så stora att det blir aktuellt med sköns- beskattning ser utredningen som oroande.