sou · H5B320 · 2017-03-15 00:00:00 — Det beror delvis på att antalet 19-åringar som söker till högskolan har minskat . Detta i sin tur beror inte bara på att antalet 19-åringar är färre än tidigare, utan också på att en mindre andel av dem faktiskt söker till högskolan. är intresset för högskolestudier fortsatt stort, men varierar kraftigt mellan olika utbildningar. Till av utbildningarna på grundnivå behöver inget urval göras, medan av de sökande söker till en utbildning där det råder konkurrens om platserna. Skillnaderna är stora mellan kurser och program, där det råder betydligt högre konkurrens om platserna på program än på kurser.4 –2014 minskade antalet antagna för att öka något . Antalet sökande minskade dock mer , vilket innebär att konkurrensen om platser minskade något.5 Från har rätten att läsa in både grundläggande och särskild behörighet till högskolan stärkts inom den kommunala vuxenutbildningen. Vuxna som inte uppnår kraven för grundläggande och särskild behörighet ska ha rätt att läsa in be- hörighetsgivande kurser. I propositionen Rätt till behörighetsgivan- de utbildning inom komvux (prop. 2016/17:5) lyfter regeringen bland annat att det är en viktig åtgärd för dem som har en genom- gången gymnasieutbildning men inte uppfyller behörighetskraven och för utrikes födda. Regeringen menar i propositionen att som individ vara garanterad tillgång till behörighetsgivande utbildning för ökade möjligheter till framtida byte av karriär och yrkes- inriktning.6 Även validering och utveckling av lärosätenas arbete med bedömning av reell kompetens är prioriterade områden av den nuvarande regeringen och är delar i att stärka det livslånga lärandet. Vi har delvis arbetat parallellt med . De rapporterade sitt arbete och deras 4Antagning till högre utbildning , UHR. 2016/17:5 Rätt till behörighetsgivande utbildning inom komvux, s. 11. betänkande har varit på remiss. Några av deras förslag, framför allt det om ämnesbetyg, påverkar tillträdet till högskolan. Att gymnasieskolan i sin helhet, betygssystemet eller endast be- tygsskalan förändras är sådant som kan få stora effekter på till- trädesbestämmelserna. Olika kullar av tidigare gymnasieelever ska hanteras på lämpligt sätt i urvalet till högskoleutbildning och kunna jämföras på ett likvärdigt sätt. Större förändringar som har genom- förts i gymnasieskolan påverkar vilka som kommer in på hög- skolan. Av erfarenhet vet vi att första årkullen sökande till hög- skolan efter att ett nytt betygsystem har införts, kan ha svårare att konkurrera om platserna på de mest eftersökta utbildningarna jäm- fört med andra sökande. Inte minst förändringarna inom gymnasie- skolan påverkar tillträdessystemets hållbarhet . Eftersom möjligheten att kunna antas till högskolan berör många människor och frågan har många intressenter och därmed synpunk- ter på hur det ska göras på bästa sätt, har jag varit angelägen om att bedriva ett öppet utredningsarbete. Med det menar jag att jag dels har lyssnat in berörda myndigheter, organisationer och gruppers synpunkter och åsikter, dels har informerat om utredningens pågå- ende arbete i olika former. Kontinuerlig förankring av tankar, idéer och preliminära förslag har varit viktigt. Jag har under utredningsarbetet försökt bedriva ett slags bild- ningsarbete kring tillträdesfrågorna. Detta eftersom det finns många föreställningar och skrönor, anekdoter och missuppfattningar kring dessa frågor. En sådan skröna är den om antagningen till tandläkar- utbildningen vid . Det som sägs är att det var de sökande med sämst högskoleprovsresultat som antogs, i stället för de med bäst resultat, och att de inte preste- rade sämre än någon annan. Det stämmer inte. Urvalet skulle, förut- om betyg och högskoleprovet, grunda sig på en bedömning av de sökande genom prov och intervju. Av misstag blev först ingen antagen genom högskoleprovet i kombination med prov och intervju utan i stället antogs sökande enbart på grundval av resultatet från det prov- och intervjubaserade urvalet. När misstaget upptäcktes antogs även de som borde ha antagits från början. Det finns en stor okunskap om hur de olika delarna i systemet hänger ihop, deras olika funktioner och så vidare. Inte minst verkar det vara svårt för många att skilja mellan behörighet och urval. Utredningen har haft en kommunikatör, , knuten till sig för att på bästa sätt kunna nå ut till berörda och få in synpunkter och kunskap om tillträdet under vårt arbete. Det har varit viktigt för oss att få in kloka och initierade inspel från kunniga personer. Därför har utredningen kontinuerligt stämt av frågor, stora som små, och också testat olika tankar och idéer i ett tidigt skede. För att sprida mer kunskap om tillträdesfrågorna och utred- ningens arbete och för att snabbt kunna få inspel på frågorna, har vi arbetat med sociala medier. Utredningens viktigaste verktyg i detta arbete har varit vår webbplats och vår Facebooksida. På webbplatsen har utredningen informerat om våra olika aktiviteter och lagt ut län- kar till utländska artiklar om tillträde. På Facebooksidan har jag bland annat berättat om arbetet eller ställt frågor i kortare filmer för att på så sätt få in synpunkter och kommentarer. Jag har också lagt ut aktuella internationella tillträdesnyheter på mitt privata Twitter- konto, som man har kunnat nå via utredningens webbplats. Utredningens främsta arbetssätt har varit möten och utred- ningen har vid olika tillfällen träffat –en referensgrupp från högskolesektorn7 –företrädare för universitet och högskolor som är medlemmar i () –Universitets- och högskolerådet (UHR) 7 Referensgruppen har bestått av , ; , ; , konstnärliga högskola; , ; , ; , och , . Utredningen träffade referensgruppen under sin informations- och kunskapsinhämtning. –akademikers centralorganisation () –universitetslärare och forskare () –kommuner och landsting (SKL) –SUHF och dess expertgrupp för studieadministrativa frågor –studieadministrativa chefer vid universitet och högskolor, –forskare vid och –företrädare för de tekniska utbildningarna, –företrädare för de konstnärliga utbildningarna, och –företrädare för . Utredningen har också träffat enskilda personer med stor kunskap inom olika områden som har varit relevanta för utredningens ar- bete. Utredningen har hållit hearings med de universitet och hög- skolor som är medlemmar i . Utredningen har besökt tre gymnasieskolor – i samt gymnasium och i kommun utanför . Vid dessa besök har vi träffat elever från framför allt högskoleförberedande program, men också från några yrkesprogram, skolornas ledningar och studie- och yrkes- vägledare. Utöver alla dessa möten har utredningen haft möten med Gym- nasieutredningen och Valideringsdelegationen. Det är många som har visat ett stort intresse för utredningens arbete och som också har ställt upp med tid för att diskutera frå- gan, komma med idéer och förslag och ge återkoppling på olika resonemang och förslag från utredningens sida. Jag vill här rikta ett stort tack till var och en av er. Från UHR har vi fått statistik från antagningssystemet, som bland annat omfattar uppgifter om sökande och antagna, konkurrensför- hållanden för olika utbildningar, meritvärden, behörighetsgrund och vilka som skriver högskoleprovet. Betänkandets förslag omfattar statliga universitet och högskolor. I den statistik som utredningen har fått ingår även vissa enskilda utbildningsanordnare eftersom de använder sig av samma antagningssystem, NyA, som de statliga uni- versiteten och högskolorna. UHR har i sitt regleringsbrev haft fyra olika uppdrag som har bidragit med underlag till utredningen: uppföljning av om- rådesbehörigheterna, kartläggning av lärosätenas användning av hög- skoleprovet, genomlysning av vad som händer i antagningen om högskoleprovet viktas och en uppföljning av betygsgrupperna BI och BII. Ansvariga för högskoleprovet vid har bidragit med olika underlag och uppgifter som rör högskoleprovet. Från har vi fått uppgifter som omfattar betyg och kurser som elever läser. Utredningen har beställt uppgifter från , , om hur de så kallade 25:4:orna och hur de som har bedömts grundläggande behöriga genom SUHF:s rekommendation, det vill säga de som har arbetat efter och med god- känt betyg i kurser i svenska, engelska, matematik och samhälls- kunskap, har presterat i högskolan. Vi har slutligen läst en mängd underlag och material i form av rapporter, analyser, statistiska meddelanden, betänkanden, proposi- tioner och liknande som finns inom detta och närliggande områ- den. Enkät till universitet och högskolor Eftersom utredningen , då vi främst arbetade med informations- och kunskapsinhämtning, inte hade möjlighet att träffa alla lärosäten för att höra deras synpunkter, har en enkät gått ut till alla statliga universitet och högskolor samt till , Stiftelsen och Handels- Enkäten skickades till 34 lärosäten och 32 av dem () besvarade den. Enkäten finns som bilaga 2. vid har haft i uppdrag att ta fram en rapport om hur tillträdessystemet i fem olika länder fungerar. Dessa länder är , , , och . Rapporten finns som bilaga 3. Utred- ningen har också genomfört en studieresa till och och besökt deras motsvarigheter till . Utredningen har även tagit del av en stor mängd artiklar inom till- trädesområdet, och varit i kontakt med en tillträdesutredning i . Utredningen höll ett seminarium i : Vem får plats i högskolan? Utredaren har dessutom deltagit i Svenskt Näringslivs seminarium Låt den rätte komma in – ett seminarium om framtidens antagningssystem , och i SUHF och : Tillträde till högskolan – hur vill vi att det framtida systemet ska se ut? Det här betänkandet har flera syften. Först och främst är det en redovisning av uppdraget till min uppdragsgivare – ministern för högre utbildning och forskning. Förhoppningen är att det så små- ningom ska vara ett användbart berednings- och beslutsunderlag. Men betänkandet ska också kunna fungera som ett underlag för att sprida kunskap och bidra till en diskussion om tillträdesfrågorna. Det gäller både inom och utanför högskolesektorn. I kapitel 1 lämnas författningsförslag till högskoleförordningen och följdändringar i andra förordningar. I kapitel 3 sätts tillträdes- frågorna i ett lite vidare perspektiv och där beskrivs bland annat resurstilldelningssystemet, utbildningsutbudet och olika utbildnings- former som påverkar och påverkas av tillträdesbestämmelserna. I kapitel 4 finns en beskrivning av dagens tillträdesbestämmelser, inklusive uppföljningar och utvärderingar av vissa delar av bestäm- melserna och i kapitel 5 en beskrivning av hur antagningen går till i praktiken och hur tillämpningen ser ut. I kapitel 6 beskrivs voly- merna av sökande och antagna för att ge en bild av vad det är bestämmelserna och antagningsprocessen har att hantera. Kapitel 7 innehåller en översikt om vad vi vet om tillträdessystemet och dess olika delar från forskning och olika utvärderingar och uppföljningar och i kapitel 8 finns en internationell utblick. I kapitel 9 resonerar jag kring tillträdessystemet, dess syfte och vilka krav man bör kunna ställa på tillträdessystemet. Av kapitlet framgår också utgångs- punkterna för uppdraget, hur utredningen har definierat dem och vad jag ser behöver göras för att uppnå målet om ett öppnare och enklare system. Kapitel 10 behandlar förslaget till ett nytt tillträdes- system, motiven bakom och olika överväganden som utredningen har gjort. Förslaget presenteras i ett kapitel eftersom det är ett sam- manhållet system. I kapitel 11 finns en beskrivning av de förbere- delser som behöver göras på olika håll inför att tillträdesbestäm- melserna börjar gälla och ett förslag till tidsplan. Kapitel 12 inne- håller en beskrivning och analys av identifierade konsekvenser av förslagen. Därefter följer referenser och bilagor. 3Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang Tillträdessystemet kan inte ses isolerat utan måste sättas in i sitt sammanhang. Tillträdet och frågor som till exempel resurstilldelning, dimensionering, utbildningsutbud och gymnasieskolans utformning hänger nära samman och påverkar på olika sätt varandra. I det här kapitlet redogör vi översiktligt för några sådana områden. 3.1Den högre utbildningen i Högskoleutbildning organiseras i en utbildnings- och examensstruk- tur som infördes , den så kallade Bolognareformen. Den innebär övergripande att alla examina, yrkes-, generella och konstnärliga exa- mina, placeras in på någon av nivåerna grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Utbildning på respektive nivå bygger på den närmast föregående nivån. Grundstrukturen till dagens system infördes dock , då generella examina och yrkesexamina infördes och kurser blev basen i all utbildning i stället för det tidigare reglerade linjesystemet. Den examensordning som infördes innebär att det till varje examen finns en examensbeskrivning, där de mål som en student ska uppnå efter genomgången utbildning anges. Högskole- utbildning i har olika övergripande mål: att förbereda för yrkesverksamhet, att förbereda för forskarutbildning, att ge fortbild- ning och vidareutbildning och att bilda studenten som individ. Dessa mål har legat fast även om formuleringarna i högskolelagen har sett olika ut. Sedan reformen 2007 har yrkesförberedelsen i Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang målen tydliggjorts.1 I examensbeskrivningen anges målen för respek- tive examen under de tre rubrikerna kunskap och förståelse, färdig- het och förmåga samt värderingsförmåga och förhållningssätt. Ut- över dessa mål finns även lokala mål som ska anges i kursplaner. Utvecklingen har varit att utbildningsutbudet har bli- vit allt mer programinriktat, i den bemärkelsen att antalet helårsstu- denter på program har ökat, medan antalet helårsstudenter inom de fristående kurserna har varit oförändrat under samma period.2 3.1.2Resurstilldelning, dimensionering och utbildningsutbud Lärosätenas tilldelning av resurser är en viktig förutsättning för den verksamhet som bedrivs. Även den nuvarande modellen för resurs- tilldelning infördes . Modellen innebär att fattar beslut om det totala anslaget till forskning och utbildning inom högskole- sektorn. Regeringen ger därefter de statliga lärosätena ett utbildnings- uppdrag i respektive lärosätes regleringsbrev. Detta uppdrag omfattar utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ges i form av ett anslag upp till ett visst belopp, det så kallade takbeloppet, som är den maximala ersättningen ett lärosäte kan få för utbildning. Olika utbild- ningsområden har olika prislappar. Universitet och högskolor tillde- las inte ett visst antal platser, utan det är antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och antalet avklarade poäng (helårsprestationer) på de kurser som lärosätet ger som ligger till grund för beräkningen av hur stor del av takbeloppet som faktiskt har använts. Eftersom stu- denternas efterfrågan varierar kan ett lärosäte vissa år utbilda fler än vad man får ersättning för, medan man ett annat år kan utbilda färre än vad takbeloppet medger.3 Lärosätena beslutar om den interna resursfördelningen, om utbildningsutbud och om dimensionering. Även om beslut om utbildningsutbud och dimensionering beslu- tas av lärosätena, styr staten delvis genom mål och uppdrag i läro- sätenas regleringsbrev. Det finns dels ett gemensamt regleringsbrev för universitet och högskolor, dels ett regleringsbrev för respektive lärosäte. Av det gemensamma regleringsbrevet4 framgår bland annat 1SOU 2015:70 Högre utbildning , s. 14. 2Ibid., s. 107. 3Universitet och högskolor – Årsrapport , , 2016. 4Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor. Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang att utbildningsutbudet ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Den politiska styrningen av dimensioner- ingen kommer ur ett behov av att garantera att vissa samhällsviktiga utbildningar, som till exempel läkarutbildning, sjuksköterskeutbild- ning och lärarutbildning, ges i en viss omfattning.5 I lärosätens regle- ringsbrev, både det gemensamma och de specifika, anges vissa mål med utbildningsutbudet och vad lärosätena ska redovisa i sina års- redovisningar. Av redovisningarna ska det bland annat framgå vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet. Lärosätets avvägningar när det gäller fördelningen mellan program och kurser på olika nivåer och med olika förkunskapskrav och fördelningen mellan campus och distansutbildning ska framgå. En redovisning ska också lämnas över hur lärosätet möter det omgivande samhällets behov av utbildning.6 Universitet och högskolor ska redovisa uppgifter om sina stu- denter. Uppgifterna ska omfatta antalet programnybörjare, antalet helårsstudenter och antalet examinerade på vissa utbildningar som leder till en yrkesexamen, bland annat barn- morskeexamen, civilingenjörsexamen, förskollärarexamen, högskole- ingenjörsexamen, läkarexamen och sjuksköterskeexamen. Universitet och högskolor som har tillstånd att utfärda lärar- eller förskollärar- examina ska också planera för dimensioneringen av dessa utbildningar så att de svarar mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens nationella och regionala behov.7 Regeringen har även tillfört resurser till speciellt utpekade utbildningar, till exempel sjuksköterske- och lärarutbildning. () redovisar i rapporten sionering av högre utbildning8 ett uppdrag att följa upp hur lärosätena arbetar med dimensioneringen av sina utbildningar. UKÄ konstaterar bland annat att det tar tid att utveckla utbildnings- och forsknings- miljöer vilket gör att det krävs en långsiktighet i planeringen. Även om de arbetsmarknadsprognoser som finns inte anses vara tillräckligt tillförlitliga så tycks utbildningsutbudet vara relativt väl anpassat efter arbetsmarknadens behov. I vissa fall finns det dock en skillnad mellan studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. 5SOU 2015:70 Högre utbildning , s. 51–52. 6Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor. 8Dimensionering av högre utbildning, , rapport 2015:7. Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang Utbildningsutbudet har förändrats på så sätt att volymen programutbildning har ökat, medan fristående kur- ser har minskat. Ökningen av program har skett genom att det är program som leder till en generell examen som har ökat. Utredningen om högskolans utbildningsutbud drar i sitt betänkande Högre utbild- ning (SOU 2015:70) slutsatsen att utbildningsutbudet för fortbildning och vidareutbildning har minskat . Utredningen konstaterar dock att det är svårt att avgränsa vad som utgör fortbildning och vidareutbildning i utbildningsutbudet, men menar att det i första hand handlar om fristående kurser.9 En bedömning som Utredningen om högskolans utbildnings- utbud gör är att utbildningsutbudet i högskolan är väl balanserat och att det dimensioneringssystem som finns i huvudsak fungerar väl. Framför allt är studenternas efterfrågan väl tillgodosedd. I betänkan- det pekar utredningen dock på att det finns vissa utbildningar då stu- denternas efterfrågan inte tillgodoses, till exempel läkarutbildningen, psykologutbildningen och veterinärutbildningen. Utredningen om högskolans utbildningsutbud bedömer också att arbetsmarknadens behov tillgodoses, men att det där finns några viktiga undantag. Dessa undantag är vård- och lärarutbildningar.10 3.1.3Kvalitet i den högre utbildningen Av högskolelagens (1992:1434) inledande kapitel framgår att univer- sitets och högskolors verksamhet ska anpassas så att en hög kvalitet kan nås i utbildningen och forskningen. De tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Kvalitetsarbetet är en gemensam angelägenhet för högskolornas per- sonal och studenter. Den nuvarande ordningen, med ett tydligt ansvar för det interna kvalitetsarbetet hos lärosätena och en särskild myndighet med ansvar för det nationella externa kvalitetssäkringssystemet, infördes i sam- band med högskolereform. Ordningen har bestått, även om fokus för de granskningar som görs har växlat mellan utvärdering av lärosätenas kvalitetsarbete och utvärdering av enskilda utbildningar. 9SOU 2015:70 Högre utbildning , s. 229. 10Ibid., s. 241–247. Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang –2010 utvärderade dåvarande utbild- ningar och bedömde också lärosätenas kvalitetsarbete. Dessutom genomförde myndigheten olika tematiska utvärderingar. Under perio- den –2014 låg fokus på utvärdering av utbildningarnas resultat. Utvärderingarna utgjorde också underlag för en mindre del av resurstilldelningen till lärosätena. , 2017, införs ett nytt system som syftar till både kvalitetsutveckling och kontroll. I granskningarna som UKÄ kommer att genomföra ingår gransk- ningar av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete, utbildningsutvärderingar och tematiska utvärderingar. I utbildningsutvärderingarna kommer fokus bland annat att ligga på hur utbildningarna säkerställer att stu- denterna ges goda förutsättningar att nå målen i examensordningarna och hur lärosätena genom sitt interna kvalitetsarbete säkerställer att målen nås.11 En diskussion som ofta förs är hur en alltmer heterogen student- grupp påverkar undervisningen och dess kvalitet. som det brukar föras fram att studenterna har olika förutsättningar att till- godogöra sig utbildningen och att det därför ställer andra högre krav på lärarna och den pedagogik som används, så anser också många lärosäten att en mångfald bland studenterna medför nya per- spektiv och bredare erfarenheter.12 UKÄ genomförde 2014 en analys av sambanden mellan studen- ternas bakgrund och utfallet av kvalitetsutvärderingarna.13 Myndig- heten analyserade utfallet av de nationella kvalitetsutvärderingar som det tidigare och sedan myndigheten själv genom- förde –2014. De bakgrundsvariabler som under- söktes var kön, gymnasiebetyg, föräldrarnas utbildningsnivå och svensk/utländsk bakgrund. UKÄ studerade utfallet även utifrån andelen inresande studenter på utbildningen. Sammanfattningsvis visade analysen att studenternas bakgrund generellt inte hade enty- diga samband med utfallet av de nationella utvärderingar som genom- fördes . Det fanns samband på aggregerad nivå, men de var överlag relativt små och förhållandevis komplexa eftersom de ofta berodde på enskilda utbildningar. UKÄ menar i sin analys att i de fall det fanns samband indikerade de att studenter som 12Kan excellens uppnås i homogena studentgrupper? Universitets- och högskolerådet, 2016. 13Förutsättningar för hög kvalitet: En analys av sambanden mellan studenternas bakgrund och utfallet av kvalitetsutvärderingarna, , rapport 2014:14. Tillträdet till högskolan i sitt sammanhang har tagit ut en examen från utbildningar som har fått omdömet bristande kvalitet, kan ha haft sämre studieförutsättningar när det gäl- ler gymnasiebetyg och föräldrarnas utbildningsbakgrund jämfört med dem som tagit en examen från en utbildning som fått omdömet hög kvalitet. De studenterna kan i sin tur ha haft sämre studieförutsätt- ningar än dem som examinerats från en utbildning som har fått om- dömet mycket hög kvalitet. UKÄ menar att det är viktigt att notera att effekterna av bakgrundsvariablerna generellt var relativt små. Utifrån tillgänglig data har det inte heller varit möjligt att avgöra om studenternas bakgrund leder till olika resultat och utfall i kvalitets- utvärderingarna eller om studenter med en viss bakgrund påbörjar studier vid och examineras från utbildningar med ett visst resultat. UKÄ menar i rapporten att det delvis finns motstridiga styr- signaler och målkonflikter och att det reser vissa frågor. Bland annat hur lärosätena arbetar med hög kvalitet, effektiv resursanvändning, en bredare och mer internationell rekrytering samt hög genomström- ning. En annan fråga är på vilket sätt lärosätena tar sitt ansvar för att stödja studenter med olika förutsättningar genom utbildningen. Reformer och förändringar inom gymnasieskolan påverkar i allra högsta grad bestämmelserna om tillträde till högskolan.