sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — De kvalitetsuppgifter som publiceras på skolnivå ger elever och vårdnadshavare information som underlag för val av skola.2 Vid ett införande av det aktiva skolval, som kommissionen föreslår i kapitel 10, bör denna information marknadsföras så att tillgången till den blir likvärdig. Det är dock mycket viktigt, som kommissionen underströk i delbetänkandet, att informationen kom- pletteras med fakta om skolans bidrag till elevernas kunskapsut- veckling, s.k. value-added-mått (se även kapitel 10). Kommissionen inser att sådana mått, som ger mer rättvisande kvalitetsinformation än jämförelser av betyg och provresultat, kräver omfattande utred- nings- och metodutvecklingsarbete och menar att det är viktigt att detta arbete ges hög prioritet. Som redan betonats måste en starkare betoning av stödjande och stärkande myndighetsuppgifter balanseras mot behovet av 2 Se webbplats om skolvalsinformation: Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan Det behövs fortsatt en statlig tillsyn av hög kvalitet och tillräcklig omfattning. Tillsynens roll är att kontrollera och genomdriva att huvudmän och skolor uppfyller de krav och följer de bestämmelser som staten fastställt i författningar. För detta krävs mandat att meddela före- lägganden, ytterst med sanktioner, som utifrån allmänna rätts- principer måste kunna överklagas och prövas i domstol. Det som är avgörande för kunskapsresultaten är kvaliteten i undervisningen, som framför allt är beroende av lärares kunnande och undervis- ningsskicklighet och även av rektorers lednings- och organisations- förmåga. Undervisningskvaliteten är inte reglerad i skollagstiftningen på ett sådant sätt – och kan heller inte vara det – att den ytterst bör bedömas av en domstol. Att höja kvaliteten på undervisningen genom statlig kontroll av regelefterlevnad är därför inte en framkomlig väg. Tillsynen är likafullt mycket viktig och ett nödvändigt verktyg för staten. Det kan finnas en risk att tilltron till tillsynen urholkas om den tillskrivs en potential, att förbättra undervisningens kvalitet, den inte äger. Tillsynens uppdrag bör vara att utifrån ett medborgarperspektiv hävda enskild elevs rätt och rättssäkerhet samt skollagstiftningens grundläggande krav på skolhuvudmännen. Exempel på sådana grund- läggande krav är att utbildning anordnas och elever antas enligt be- stämmelserna, att elevers rätt till utbildning liksom till särskilt stöd tillgodoses, att åtgärder mot kränkande behandling och diskrimi- nering vidtas, att behörighetsbestämmelserna efterlevs och att betygs- sättningen sker på ett korrekt sätt. Det är inom sådana områden till- synen har bäst möjlighet att åstadkomma förbättringar medan det krävs andra insatser för att bidra till kvalitetshöjningar av under- visningen. Tillsynen bör aktiveras genom nationell statistik, nationella ut- värderingar, uppgifter från de regionala myndighetskontorens resul- tatuppföljningar och skolgranskningar, anmälningar eller av andra signaler. Den bör riktas mot huvudmän och skolor som utifrån dessa uppgifter kan befaras ha allvarliga brister. Hur tillsynen ska inriktas och utövas bör analyseras inom myndighetsöversynen. Kommis- sionen bedömer att stora statliga resurser kan frigöras för verksamhet som inriktas på att främja kvaliteten i undervisningen. Mot denna bakgrund förordar att en myn- dighetsöversyn skyndsamt genomförs med dessa utgångspunkter Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan och där statens regionala närvaro får en tydlig inriktning på resultat- uppföljning samt vetenskapligt förankrade stöd- och utvecklingsåt- gärder. Kommissionen anser det inte lämpligt att i samma myndighet förena stödjande och utvecklande uppgifter, bland annat sådana som rekommenderar (se avsnitt 4.1.2), med tillsyn. Såväl tillsyn som tillståndsprövning ska vara en mer distanserad och centraliserad verksamhet och handhas på central nationell nivå. I översynen bör övervägas hur överlappningen mellan nuvarande nationella utvärdering och Skolinspektionens kvalitets- granskning kan överbryggas liksom relationen till IFAU:s utvärder- ingsansvar på skolområdet. Även ansvarsförhållandena inom skol- forskning bör belysas. Samtliga huvuduppgifter för statens skolmyndigheter bör lagfästas. Hur många skolmyndigheter staten ska ha bör prövas noga. Det kan finnas argument för att behålla dagens fyra skolmyndigheter, dock med förändrade uppdrag, men även att minska antalet. En aspekt att beakta kan vara huruvida uppdelningen på flera skolmyndigheter bidragit till den fragmentisering och försvagning av skolsystemet som kommissionen menar har skett. Vidare bör prövas om det är ändamålsenligt att i en framtida myndighetsstruktur behålla Specialpedagogiska skolmyndighetens regionala organisation för rådgivning och stöd avseende elever med funktionshinder. Som framgår i kapitel 9 bedömer kommissionen att särskilt det tidiga specialpedagogiska stödet till elever i grund- skolan behöver byggas ut och förbättras. Detta kommer att kräva statliga implementerings- och kompetensutvecklingsinsatser liksom uppföljning och utvärdering. I det perspektivet kan en sammanhållen statlig regional myndighetsnärvaro, där SPSM:s specialistresurser in- går, vara en fördel. I myndighetsöversynen bör även ingå organiseringen av den funk- tion för professionsfrågor som kommissionen föreslår i kapitel 6. Även berörda myndigheters ansvar och samverkan när det gäller elev- hälsa, som diskuteras i kapitel 9, bör förtydligas. En förutsättning för en hög och likvärdig kvalitet inom hela skol- väsendet är att alla elever möter behöriga, kompetenta och engage- rade lärare samt att verksamheten i landets skolor leds av skickliga skolledare. En av är att bör utveckla en långsiktig strategi för kompetensförsörjning till skolan (2015a). Det slutbetänkande som nu presenterar om- fattar både reformvårdande, kapacitetsförstärkande och kvalitets- utvecklande element när det gäller kompetensförsörjningen till skol- väsendet. Kommissionen menar att de bedömningar som redovisas i detta kapitel, tillsammans med de förslag och bedömningar som redo- visas i kapitel 6, kommer att bidra till en förstärkning och utveck- ling av kompetensförsörjningen till skolan. 5.1Fortsatta insatser för att öka antalet behöriga lärare och skolledare Det svenska skolväsendet står inför en betydande personalbrist. En analys baserad på lärarprognos (2015e) och uppgifter från () visar att det totala rekryteringsbehovet kan komma att uppgå till 79 000 heltidstjänster –2019 (prop. 2016/17:01). Det är flera faktorer som bidrar till detta. Det handlar dels om kommande pensions- avgångar, antalet examinerade från landets lärarutbildningar och antalet behöriga lärare som arbetar utanför skolväsendet. Dels hand- lar det också om demografiska förändringar i elevunderlaget (se även delavsnitt 3.3.4). I SCB:s arbetskraftsbarometer upp- ger en stor majoritet av de tillfrågade skolhuvudmännen att det råder brist på såväl nyutexaminerade som yrkeserfarna lärare inom ett flertal inriktningar och ämnen (SCB 2016b). Det finns regionala skill- nader i andelen behöriga lärare samt skillnader mellan ämnen, i grund- och gymnasieskolan. Regeringen betonar vikten av att det parallellt med de reguljära lärarutbildningarna också måste finnas komplet- terande sätt att nå en behörighetsgivande examen för att kunna möta skolväsendets behov. I delbetänkandet (SOU 2016:38) gjorde kommissionen bedöm- ningen att den rådande situationen med brist på lärare och skol- ledare måste hanteras på ett resolut sätt av både stat och skol- huvudmän. Det krävs åtgärder för att öka rekryteringen av studenter till lärarutbildningarna, skapa fler vägar till lärar- och skolledaryrkena, samt skapa goda arbetsvillkor och förutsättningar för fortsatt profes- sionell utveckling under yrkeslivet för verksamma lärare och skol- ledare för att därigenom stärka lärar- och skolledaryrkenas attrak- tionskraft. En undervisning av hög kvalitet och ett starkt skolledarskap är avgörande för att skolans mål ska kunna förverkligas. Mot bakgrund av detta är den nuvarande bristen på lärare och skolledare ytterst all- varlig. Långsiktiga prognoser visar att lärare är en av de yrkesgrupper där det väntas råda störst brist de kommande decennierna (se t.ex. SCB 2016b; Skolinspektionen 2015a; UKÄ 2016b). Bristen på lärare och skolledare medför stora problem för många skolhuvudmän och skolor, och negativa konsekvenser för de elever som inte får en så bra utbildning som de har rätt till. En långsiktig systemförstärkning av lärarutbildningarna Kommissionens bedömning: Fortsatta insatser krävs för att säkra tillgången på behöriga lärare och skolledare till det svenska skolväsendet. Det kapacitetsbyggande som behövs uppnås inte genom temporära kortsiktiga lösningar, utan genom en lång- siktig systemförstärkning. Den kapacitetsförstärkning och ut- veckling kommissionen ser som nödvändig kommer att medföra behov av resurser och riktade insatser. Det är viktigt att de åtgärder som vidtas bidrar till en bibehållen eller stärkt kvalitet, och inte i något avseende medför en kvalitetsförsämring. Den utbyggnad av antalet platser på lärarutbildningarna som görs måste medföra en resursförstärkning, utöver de medel som tillförts för ytterligare utbildningsplatser, för att säkerställa att den utbildning som anordnas är av hög kvalitet. Detta om- fattar både ekonomiska resurser och kompetens. har antalet behöriga förstahandssökande och antagna liksom söktrycket till lärarutbildningar varit lågt. Sedan de nya lärar- utbildningarna startade har dock inflödet till utbild- ningarna ökat stadigt (UKÄ 2016b). uppgick antalet sökande till cirka 21 000 personer, vilket är en ökning om (prop. 2016/17:1). Antalet antagna ökade med . Antagningsstatistik från Universitets- och högskolerådet (UHR) för indikerar att antalet antagna fortsätter att öka. Söktrycket, dvs. antalet behöriga förstahandssökande per antagen, till lärarutbild- ningarna har ökat något men är fortsatt lågt (var sök- trycket 1,4 sökande per antagen). Antalet nybörjare på utbildningarna har ökat med /2012. Det största antalet behöriga förstahandssökande och antagna var till förskollärar- utbildningen följt av ämnes- och grundlärarutbildningarna. Minst ökning avseende antalet förstahandssökande hade yrkeslärarutbild- ningarna. Regeringen har tidigare initierat en utbyggnad av antalet utbild- ningsplatser inom lärarutbildningarna (prop. 2015/16:1). Denna första utbyggnad påbörjades och omfattade 2 300 nybörjar- platser, motsvarande drygt 6 000 helårsstudenter. Ytterligare en ut- byggnad på 3 600 helårsstudenter ska genomföras, fullt utbyggd (prop. 2016/17:1). Regeringen bedömer att en utbyggnad är möjlig då söktrycket har ökat och då majoriteten av berörda lärosäten bedömer att de kan bygga ut utbildningarna med bibehållen kvalitet. Kommissionen ser positivt på utvecklingen att antalet behöriga förstahandssökande och antagna till lärarutbildningarna har ökat. Det finns dock betydande skillnader mellan olika utbildningsin- riktningar, vilket bör föranleda särskilda satsningar för att öka an- talet studenter på de inriktningar där det råder brist. bör kunna hämtas från de riktade satsningar som görs inom de be- hörighetsgivande utbildningarna (se kommande delavsnitt). Det är positivt att regeringen bygger ut antalet platser på lärar- utbildningarna. Dock bedömer kommissionen att utbyggnaden måste medföra en resursförstärkning, utöver de medel som tillförts för ytterligare utbildningsplatser, för att möjliggöra den kvalitetsför- stärkning inom utbildningsprogrammen som är nödvändig. Kom- missionen återkommer till frågan om utökade ekonomiska resurser för lärarutbildningarna i avsnitt 5.2. Ökad tillgång till behörighetsgivande utbildningar för lärare Kommissionens bedömning: Det är angeläget att skapa bättre tillgång till behörighetsgivande och behörighetskompletterande utbildningar vid sidan av lärarutbildningarna. Detta kan handla både om att skapa nya vägar till behörighet, att utöka antalet platser inom befintliga utbildningsvägar, förbättra studievillkoren och att öka flexibiliteten gällande t.ex. studietakt och möjlighet till distansstudier. Vidareutbildning av förskollärare och lärare utan examen () För att ge yrkesverksamma lärare utan behörighetsgivande examen möjlighet att komplettera sin utbildning och få behörighet och legitimation pågår satsningen Vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen, s.k. (SFS 2007:224). Satsningen har förlängts ett flertal gånger och sträcker sig nu t.o.m. . Studenter inom har en individuell studieplan som bygger på tidigare högskolestudier och erfarenheter från att ha arbetat som lärare. är ett nationellt projekt med åtta med- verkande universitet och högskolor (SFS 2011:689). Söktrycket till är högt. Inför antagningen till inkom drygt 1 100 ansökningar, vilket är det högsta antalet sökande inför en vår- termin sedan projektet startade. Totalt var 1 816 studenter aktiva i . För att kunna svara mot efter- frågan har regeringen tillfört extra medel. Regeringen avser att an- vända ytterligare medel för att säkra verksamheten kommande år. har avsatts (prop. 2016/17:1). Kommissionen bedömer att satsningen på behörighetsgivande utbildning av verksamma lärare som saknar examen är en viktig åtgärd, och att det är angeläget att satsningen dimensioneras för att motsvara den efterfrågan som finns. En tidigare utvärdering av pro- jektet visar dock på problem med genomströmningen då många studenter deltar i utbildningen parallellt med ordinarie arbete i skolan (2012). För att satsningen ska nå sin fulla potential är det, menar kommissionen, angeläget att ge de studerande så goda studieförutsättningar som möjligt för att möjliggöra en högre genom- strömning. Inspiration kan hämtas från de satsningar som gjorts gällande de kompletterande pedagogiska utbildningarna. Kommissionen menar vidare att det bör ses över hur VAL-projek- tets upplägg, med validering och individuell studiegång, kan vidgas till fler målgrupper än . Det kan till exempel handla om per- soner som inte för tillfället är verksamma inom skolväsendet. Dess- utom bör utvidgas så att kompletterande utbildning möjliggörs oavsett vilken av lärar- eller förskollärarexamina som en per- son avser att avlägga. Utländska lärares vidareutbildning () För att ge personer med en utländsk lärarexamen möjlighet till kom- pletterande utbildning pågår satsningen Utländska lärares vidareutbildning, (SFS 2008:1101). syftar till att personer med en utländsk lärar- eller förskollärarexamen ska få en svensk lärar- examen eller ett behörighetsbevis och därmed bli anställningsbara i det svenska skolväsendet. Precis som i ska utbild- ningen planeras med hänsyn till studentens tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet. Utbildningen anordnas vid sex universitet och högskolor. är en förhållandevis begränsad verksam- het. har cirka 1 500 personer tagit sin examen genom sats- ningen. utökades de särskilda medel som avsatts för utbildningen för att kunna svara mot ett ökande söktryck. För ut- bildningens genomförande avsattes (prop. 2016/17:1). Regeringen inledde 2015 en satsning på så kallade snabbspår för nyanländas etablering. Syftet med satsningen är att fler nyanlända ska erbjudas arbete, arbetsplatsförlagd praktik eller någon form av anställning som arbetsgivare i branscher där det råder brist på arbetskraft ska få hjälp med kompetensförsörjningen. infördes ett program inom satsningen inriktat mot förskol- lärare och lärare med utländsk examen. Genom programmet påskyn- das processen för validering av kompetens och kompletterande ut- bildning kan påbörjas tidigare. Det innebär också att personen tidigt kan komma ut på en skola och förskola via praktik och anställning. ingick 54 000 nyanlända personer i Arbets- förmedlingens etableringsuppdrag, varav knappt 2 000 var lärare. De universitet och högskolor som medverkar i satsningen hade utbild- ningsplatser för runt 500 nyanlända lärare 2016, och cirka 700 utbild- ningsplatser . Kommissionen bedömer att satsningar på att möjliggöra för per- soner med utländsk lärarexamen att komplettera sin utbildning och kunna få en svensk lärarexamen är angelägna, både för det svenska skolväsendet och för berörda individer. Utvärderingar av komplet- terande utbildning för personer med en utländsk lärar- eller för- skollärarexamen visar på positiva resultat (se t.ex. Bredänge & 2012; 2012). Projektet bör kunna skalas upp till att omfatta fler förskollärare och lärare med utländska examina inom området. Det är dock av stor betydelse att utbildningen utvecklas utifrån de erfarenheter som identifierats i gjorda utvär- deringar. För att satsningen ska nå sin fulla potential är det, menar kommissionen, angeläget att ge de studerande så goda studievillkor som möjligt för att möjliggöra en högre genomströmning. Det hand- lar t.ex. om de ekonomiska villkoren . Det är även angeläget att förstärka de moment som är inriktade mot språk och kultur för att bättre förbereda personer med yrkeserfarenheter från andra länder för att arbeta inom det svenska skolväsendet. Det är med anledning av detta viktigt att de verksamhetsförlagda delarna av utbildningen är tillräckligt omfattande. Frågan om betydelsen av de praktiska verksamhetsförlagda inslagen i blivande lärares utbildning behandlas vidare i avsnitt 5.2. Kompletterande pedagogisk utbildning (KPU) infördes möjligheten till kompletterande pedagogisk utbildning (KPU) för personer som har läst skolämnen på högskole- nivå och som vill bli behöriga ämneslärare (2011:686). Utbild- ningen riktar sig mot årskurs 7–9 och gymnasieskolan och omfattar tre terminers heltidsstudier, dvs. KPU avser således endast personer som har läst ämnesstudier på hög- skolenivå och som vill bli behöriga ämneslärare. Lärosätena kan, precis som för övriga utbildningar, själva besluta kring utformningen av utbildningen utifrån examensordningens och den särskilda förordningens mål. Flera lärosäten har utnyttjat denna möjlighet och det är inte ovanligt att KPU bedrivs på distans eller deltid. Det finns också exempel på att KPU bedrivs med för- höjd studietakt. En analys av genomströmningen på lärarutbildningarna visar att KPU ser ut att få en betydligt högre examensfrekvens jämfört med den ordinarie ämneslärarutbildningen (UKÄ 2016a). UKÄ:s analys är att detta kan förklaras av att KPU-studenterna redan har studie- vana och att utbildningen är kortare. En försöksverksamhet för att skapa fler vägar in i läraryrket och öka rekryteringen av lärare bedrivs av ett par lärosäten med examens- tillstånd för ämneslärarexamen i samarbete med organisationen for (prop. 2016/17:1). I projektet ges studenter med en tidi- gare examen och goda studieresultat möjlighet att läsa en KPU sam- tidigt som de arbetar i en skola med låg måluppfyllelse. Utbildningen pågår då studier och arbete pågår parallellt. Söktrycket är högt och projektet har sedan start omfattat fler än 1 000 sökan- de. Regeringen sköt till ytterligare medel för verksamheten (prop. 2015/16:99) och avser att använda ytterligare medel för att säkra verksamheten kommande år (prop. 2016/17:1). Ovanstående kompletterande pedagogiska utbildningar har ut- värderats av UKÄ (2017d). UKÄ påpekar att de kompletterande pedagogiska utbildningarna pågått vilket gör det svårt att dra generella slutsatser om dem i förhållande till ordinarie KPU. UKÄ:s samlade slutsats är att det är angeläget att resultaten av samtliga KPU utvärderas för att utifrån den samlade bilden kunna dra slutsatser om vilka satsningar som är effektiva. Regeringen har gjort ytterligare satsningar gällande KPU. En åt- gärd är en femårig satsning på en särskild KPU som leder till ämnes- lärarexamen för personer med forskarexamen, där den som genomgår utbildningen ska kunna få en statlig ersättning i form av ett utbild- ningsbidrag på (prop. 2016/17:1). Därut- över medger en KPU som leder till ämneslärarexamen inom mate- matik, naturorienterade ämnen eller teknik studenter rätt till en högre bidragsnivå i studiemedlet. Kommissionen bedömer att satsningarna på KPU är viktiga kom- plement till de reguljära ämneslärarutbildningarna. Utbildningarna medför en bra möjlighet för personer som redan har en akademisk utbildning att vidareutbilda sig till lärare. Det är viktigt att se till att antalet platser inom KPU motsvarar den efterfrågan som finns, både avseende den utbildning som anordnas med ordinarie och den med förhöjd studietakt. Den verksamhet som bedrivs av Teach for , där de studerande arbetar i skolan under handledning parallellt med att de läser KPU, är ett positivt inslag. De satsningar som gjorts från statens sida för att förbättra studievillkoren (i form av nedsatt tjänstgöringsgrad i de fall som studier och arbete i skol- verksamhet sker parallellt, utbildningsbidrag samt rätt till högre studiebidragsnivå) bedöms ha god potential för att påverka utbild- ningarnas attraktivitet och genomströmning i positiv riktning. Kom- missionen anser att motsvarande satsningar bör övervägas när det gäller andra behörighetsgivande utbildningar såsom och . Bättre villkor för befattningsutbildningen för rektorer Kommissionens bedömning: Rektorer måste ges goda förut- sättningar för sitt uppdrag. Befattningsutbildningen för rektorer är en betydelsefull del av detta. Det är angeläget att skolhuvud- männen värnar den tid rektor behöver för att tillgodogöra sig utbildningen. är det obligatoriskt för rektorer att genomgå en särskild reglerad befattningsutbildning (SFS 2011:183). Målet med utbildningen, det s.k. Rektorsprogrammet, är att rektorer får sådana kunskaper att de kan ansvara för att elever får en likvärdig utbild- ning, skapa förutsättningar för måluppfyllelse på såväl individ- som verksamhetsnivå, och ansvara för att verksamheten som helhet ut- vecklas.1 Staten och skolhuvudmännen delar på kostnaderna för befattnings- utbildningen. Staten bekostar utbildningen medan huvudmännen står för lön och övriga kostnader (såsom t.ex. läromedel och resekost- nader) . Utbildningen ska påbörjas möj- ligt efter det att rektorn har tillträtt sin anställning och vara genom- förd efter tillträdesdagen. Utbildningen motsvarar 30 högskolepoäng och pågår . Befattningsutbildningen genomförs av sex lärosäten på uppdrag av . Av årsredovisning framgår att av de som har genom- gått sex terminers utbildning avslutade sin utbildning med godkända resultat. uppskattar att mer än hälften av landets rektorer har utbildat sig inom ramen för befattningsutbildningen. har cirka 3 300 skolledare deltagit i utbildningen, varav omkring 1 000 var nyantagna (prop. 2016/17:1). Hur många som fortsatt är i behov av utbildning är svårbedömt och kan inte när- mare anges, bl.a. eftersom nya rektorer, förskolechefer och biträd- ande rektorer tillkommer . Utvärderingar av Rektorsprogrammet (m.fl. 2013) och studier av rektorsutbildning (se t.ex. Skott & Törnsén 2017) visar att många rektorer upplever positiva resultat av utbildningen, särskilt det utbyte med andra rektorer som utbildningen möjliggör. Ett pro- blem som framkommer är svårigheter att kombinera utbildningen med skolans ordinarie verksamhet. Kommissionen vill understryka vikten av att rektorer ges goda förutsättningar att klara sitt uppdrag, och menar att en befattnings- utbildning är en betydelsefull del av detta. Enligt skollagen (2 kap. 12 §) ska varje huvudman se till att rektorer går befattningsutbild- ningen, eller motsvarande. Kommissionen anser att det är viktigt att skolhuvudmännen värnar den tid rektor behöver för att tillgodo- göra sig utbildningen. Kommissionen återkommer till frågan om rektors behörighet och befattningsutbildning i avsnitt 6.2. 1 Utbildningen är obligatorisk för nya rektorer men även förskolechefer kan delta om huvudmannen finner att det är lämpligt och utbildningsplatser finns. Bättre tillgång till behörighetskompletterande utbildningar för lärare