sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — I uppdraget ingick att utreda och föreslå hur domarutbildningen skulle dimensioneras och var den skulle bedrivas, hur antagningen till domarutbildningen skulle utformas och organise- ras, hur behovet av föredragande i överrätterna skulle täckas, hur beho- vet av domare för förstärknings- och vikariatsändamål skulle tillgodo- ses och hur utbildningen av utnämnda domare som inte hade genom- gått den särskilda domarutbildningen skulle utformas och organiseras. Halverad domarutbildning hade lett till brist på domarutbildade jurister Utredaren22 konstaterade inledningsvis att de förändringar av domar- utbildningen som hade genomförts hade inne- burit att domarutbildningen redan hade halverats. Kammarrätternas beredningsorganisation bestod till övervägande del av fast anställda föredragande och endast till en mindre del av fiskaler som hade an- tagits till den särskilda domarutbildningen. Även hovrätterna hade del- vis bemannat sin beredningsorganisation med beredningsjurister. Flera överrätter hade påtalat svårigheter att rekrytera fasta föredragande och beredningsjurister och även svårigheter att kunna behålla dem som hade anställts. Det rådde, enligt utredaren, på de flesta håll brist på domarutbildade, både för förstärkning och vika- riat i domstolarna och för uppdrag hos andra arbetsgivare. 22 Ds 2007:11 En mer öppen domarutbildning. Konsekvenser av en minskad domarutbildning Utredaren ansåg att en ytterligare minskning av domarutbildningen skulle dels innebära kostnadsökningar för att ersätta fiskaler och assessorer under domarutbildning med ordinarie domare, dels leda till en ännu mer påtaglig brist på domarutbildade som kunde vikariera, förstärka i domstolarna och tjänstgöra som föredragande i de högsta instanserna eller hos andra arbetsgivare som efterfrågar jurister med domarutbildning. Överrätterna skulle vid en ytterligare minskning av domarutbildningen behöva rekrytera ännu fler föredragande eller andra jurister till sina beredningsorganisationer. Utgångspunkter för de förändringar som föreslogs En utgångspunkt som utredaren hade var att kvaliteten i domstolar- nas dömande verksamhet skulle gynnas av att det vid domaranställ- ningar finns ett brett rekryteringsunderlag, bestående av både skick- liga och lämpliga jurister med särskild domarutbildning och andra skickliga och lämpliga jurister. En annan utgångspunkt var att det inte i förväg skulle gå att bestämma hur många domarutbildade respektive icke domarutbildade som kan utnämnas till ordinarie domare, efter- som det i varje enskilt fall är den sökande som är skickligast och mest lämplig för den aktuella anställningen som ska utnämnas. Utredarens förslag byggde på resonemanget att det bästa sättet att garantera att domstolarna skulle kunna rekrytera skickliga och lämpliga domare är att ge fler unga jurister möjlighet att genomgå domarutbildning. Med den utgångspunkten lade utredaren fram en rad förslag som gällde formerna för domarutbildningen. Hon föreslog en centralt administrerad rekryteringsprocess till den särskilda domar- utbildningen som innefattade ett testförfarande. Urvalet bland de sökande skulle göras mot en av domstolarna gemensamt fastställd kravprofil. Hon föreslog att fler skulle kunna söka till den särskilda domarutbildningen genom att också skickliga och lämpliga jurister utan notariemeritering skulle kunna anställas som fiskaler i överrätt. Hon föreslog att tjänstgöringen som fiskal i överrätt skulle frikopplas från tjänstgöringen som fiskal i underrätt och den följande tjänstgör- ingen som adjunkt i överrätt. De fiskaler som ville gå vidare till under- rättstjänstgöring skulle enligt förslaget ansöka om en anställning som fiskal i underrätt med efterföljande adjunktion vid den överrätt som underrätten tillhörde. När det gäller domarutbildningens dimensio- nering föreslog utredaren att den skulle bestämmas utifrån överrätter- nas behov av jurister med föredragandeuppgifter. Antalet utbildnings- platser för fiskaler i underrätt och adjunktionsplatser i överrätt borde enligt förslaget öka något, dock inte mer än att det fortfarande skulle finnas en god arbetsmarknad för de domarutbildade så att utbild- ningen därmed även i fortsättningen skulle kunna locka skickliga och lämpliga sökande. Behoven av vikariat och förstärkning borde, enligt utredaren, kunna minskas genom att domstolarna blev bättre dimensionerade för att klara variationer i arbetsbelastningen och normal frånvaro i per- sonalstyrkan. Den ytterligare förstärkning som skulle behövas borde i vart fall delvis kunna täckas av den ökade tillgång på domarutbildade som den föreslagna ökningen av antalet utbildningsplatser för fiskaler kunde förväntas leda till. Möjligheten för kvalificerade jurister att adjungera i överrätt borde utvecklas och permanentas eftersom det, enligt utredaren, var ett bra sätt att locka etablerade jurister till domstolarna. Utredaren såg inte något behov av en gemensam utbildningsplan för nyutnämnda ordinarie domare med annan bakgrund än den särskil- da domarutbildningen och pekade på att utbildningsbehovet för dessa domare skulle komma att variera med deras olika bakgrund. Hon föreslog att domstolen skulle kunna ansöka om medel från Dom- stolsverket för behovsstyrd utbildning i den mån redan anordnade kurser inte skulle täcka behovet i ett visst fall. Hon framhöll också att den som utnämndes till ordinarie domare i underrätt och som saknade eller bara hade kortare erfarenhet av tjänstgöring i domstol normalt borde inleda sin tjänstgöring med en tids adjunktion i överrätt. Regeringen behandlade förslagen i betänkandet En öppen domarrekry- tering och förslagen i departementspromemorian En mer öppen domar- utbildning i samma proposition. En utgångspunkt för regeringen var att det var viktigt att kunna rekrytera skickliga och väl kvalificerade jurister med olika bakgrund. I den delen uttalade regeringen följande:23 Regeringen anser generellt att det är positivt att öppna juristkarriärerna inom rättsväsendet så att det blir lättare för jurister att byta karriär och därmed överföra kunskap mellan de olika rollerna och verksamhets- områdena. Det är av väsentlig betydelse att det i domstolarna finns domare som inte bara har hög integritet och självständighet utan även särskilda kunskaper och erfarenheter inom olika sakområden. En bre- dare rekrytering kan bidra till att domstolarna tillförs sådan värdefull erfarenhet och kunskap samt kännedom om andra arbetsmetoder och verksamhetsområden. Specialistkunskap i domstolarna behövs också för att möta den ökade specialisering som präglar bl.a. advokatverksam- heten och åklagarväsendet. Genom att anställa ordinarie domare med varierande yrkeserfarenheter gynnas specialiseringen och förutsättningar skapas för att ytterligare höja kvaliteten i den dömande verksamheten. Det finns även ett behov av att fortsätta arbetet med att uppnå en jäm- nare könsfördelning och större mångfald i domarkåren. Genom en så- dan breddning tillförs domstolarna kunskaper som bidrar till en ökad medvetenhet om och förståelse för bl.a. etniska och kulturella skillnader. Även detta syftar till att ytterligare höja kvaliteten i den dömande verk- samheten och är dessutom ägnat att stärka förtroendet för domstolarna. Till detta kommer att domstolarna står inför en konkurrenssituation i förhållande till andra arbetsgivare som också har behov av att ersätta kvalificerade jurister som går i pension. Den särskilda domarutbildningen har minskat i omfattning och de som har genomgått domarutbildningen kommer inte att kunna täcka anställ- ningsbehoven. Att rekryteringen sker från en bredare krets av jurister kan bidra till att säkerställa domarförsörjningen i hela landet. En domare som inte har erhållit det hantverkskunnande, dvs. de yrkesspecifika färdigheter, som den särskilda domarutbildningen ger, kan efter utnämningen behöva särskild introduktion och utbildning för att på ett effektivt sätt kunna fungera i sin roll […]. Detta är enligt regeringens mening naturligt och motsäger inte att även andra än de som har genom- gått domarutbildningen kan bli utmärkta domare. Regeringens uppfatt- ning är att skickliga och i övrigt lämpade jurister har goda möjligheter att kunna verka som domare, även om de inte har genomgått den särskilda domarutbildningen. Alla som uppfyller de krav som ställs och som har den kompetens, erfarenhet och bakgrund som eftersträvas, måste ges re- ella möjligheter att anställas som ordinarie domare. 2007/08:113 s. 11 f. Regeringen ville behålla den särskilda domarutbildningen med ut- bildning vid samtliga överrätter och öka möjligheterna att rekrytera kvalificerade jurister med annan bakgrund. Regeringen ut- talade följande:24 Att vidta en så drastisk åtgärd [som att avveckla domarutbildningen helt] förutsätter […] bl.a. att det går att göra en tillförlitlig bedömning av att det finns ett tillräckligt stort antal jurister utanför domstolsväsendet som, förutom att de besitter tillräcklig kompetens, är intresserade av domar- yrket. En förändring av det slag [] har föreslagit får inte medföra en försämring av kvaliteten på domarkåren. Även om rekryteringen till domaryrket skulle bli helt öppen […] innebär det inte att merparten av de skickligaste och för domaryrket mest lämpade juristerna inom andra yrkesområden kommer att söka en domaranställning. Det finns många anledningar till detta. Valet mellan domaryrket och andra yrken på det juridiska området handlar till stor del om läggning hos den enskilda juristen. Flertalet jurister, liksom per- soner inom många andra professioner, väljer inriktning relativt tidigt i yrkeslivet utifrån bl.a. intresse och förutsättningar. Majoriteten av dessa jurister torde också vara nöjda med sitt val. Många erfarna och skickliga jurister som inte har valt domarbanan vill inte bli domare eller anser sig inte ha de för domaryrket nödvändiga egenskaperna. Det måste också beaktas att många domare även kommer att behöva vara generalister. Att som domare i relativt stor utsträckning behöva arbeta med de flesta inom domstolarna förekommande rättsområdena kan verka avhållande på t.ex. en skicklig advokat med specialkunskaper inom ett visst rättsområde. Det är inte heller givet att den jurist som är verk- sam inom något annat område men som faktiskt har intresse och fallen- het för domaryrket verkligen kommer att ta steget och söka en domar- anställning. Det är fråga om att under en pågående karriär som advokat, åklagare eller i annan statlig eller privat verksamhet, övergå till en helt annan verksamhet, vilket kan innebära en stor omställning för den en- skilde. [– – –] Frågan är […] om domarutbildningens existens utgör hinder mot en mer öppen domarrekrytering och, om så är fallet, detta bör leda till att den avvecklas. Det blir då inte fråga om att bredda rekryterings- basen utan om att ersätta en grupp kvalificerade jurister med en annan. Regeringen anser att den bakgrund, erfarenhet och kompetens som domarutbildade i allmänhet besitter behövs i domstolarna även i fram- tiden och […] målet [är] inte att i första hand få den enskilde domaren att erhålla en bredare erfarenhet utan att få till stånd en bredare och i viss utsträckning annan erfarenhetsbas inom domarkåren. 2007/08:113. s. 12 f. Utöver förslag till författningsändringar innehöll propositionen vik- tiga resonemang om möjligheterna att attrahera de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna till domaranställningar. Det hand- lade om att domstolarna borde vidta ytterligare åtgärder i form av annonsering och annat informationsarbete för att öka intresset för domaryrket och få fler att söka anställningar som ordinarie domare. När det gäller meritvärderingen angavs i propositionen att rekryter- ingen av ordinarie domare borde grundas på en objektiv och saklig helhetsbedömning av sökandenas samtliga meriter, utifrån de krav som den aktuella anställningen ställer. Att ha genomgått den särskilda domarutbildningen borde därmed inte i sig ge ett försteg i förhållande till en sökande som saknade sådan utbildning. Regeringen ansåg att adjunktion borde bli ett permanent inslag i domstolarnas verksamhet. För att underlätta för advokater att adjungera föreslog regeringen en ändring i så att skulle få tydligare mandat att medge undantag från förbudet för en advokat att vara anställd i domstol. ändrade, i enlighet med regeringens förslag, bestäm- melserna i 8 kap. 2 och 7 §§ i de delar som gäller en advokats möjligheter att tjänstgöra i domstol.25 3.2.8Departementspromemorian Mellanchefsstrukturen i domstol och nya befordrade domaranställningar utan chefskap m.m. gav lagmannen i i uppdrag att utreda och lämna förslag som gällde en framtida struktur för mellanchefer i domstol, nya domaranställningar utan chefskap och ordförandeskapet i kollegial sammansättning. I uppdragsbeskrivningen angavs att domstolarna måste vara attraktiva arbetsplatser och att en del i arbetet med att öka utvecklings- och karriärmöjligheterna för domare kunde vara att inrätta nya befordrade domaranställningar utan chefskap. 2007/08:JuU21 och rskr. 2007/08:217. Förslag om mellanchefsstrukturen i domstol Utredaren26 gjorde bedömningen att uppgiften att utöva chefskap över ordinarie domare borde vara förbehållen av regeringen utnämnda chefsdomare och att den alltså inte borde kunna delegeras till exem- pelvis enhetschefer som domstolen själv förordnar. Utredaren menade att bestämmelser om detta borde införas i nya bestämmelser i förord- ningarna med domstolsinstruktioner. Andra arbetsuppgifter än chefskap över ordinarie domare borde, enligt utredaren, kunna delegeras fritt även till andra än av regeringen utnämnda chefsdomare. De föreslagna ändringarna skulle alltså inte innebära något hinder mot att domstolarna själva förordnar enhets- chefer eller motsvarande utan enbart en begränsning av vilka upp- gifter som får delegeras åt en sådan internt förordnad chef. Förslag om befordrade domaranställningar Utredaren föreslog att det i underrätterna skulle införas en beford- rad domaranställning utan chefskap som skulle kallas rättsråd. Till anställningen skulle knytas dels uppgiften att delta vid avgörande av mål och ärenden där det fanns särskilda skäl för att en befordrad domare skulle delta i avgörandet, dels uppgiften att särskilt följa domstolens rättskipning och verka för en enhetlig rättstillämpning. Att höja attraktionskraften borde, enligt utredaren, inte vara ett av- görande argument för att införa befordrade anställningar. Utredaren menade att det inte fanns underlag för att påstå att det var bristen på befordringsmöjligheter som var huvudorsaken till att många dom- stolar hade svårt att rekrytera domare. Utredaren ansåg i stället att nya befordrade domaranställningar utan chefskap skulle finnas vid domstolar som har ”ett verksamhetsbehov av sådana anställningar bottnande i kraven på effektivitet och kvalitet”. Utredaren ansåg att det därför inte borde komma i fråga att på förhand bestämma antalet anställningar i landet eller att bestämma att sådana anställningar skulle finnas vid alla domstolar. Hon såg införande av nya beford- 26 Ds 2013:41 Mellanchefsstrukturen i domstol och nya befordrade domaranställningar utan chef- skap m.m. rade anställningar utan chefskap endast som en åtgärd av flera för att höja domaryrkets attraktionskraft. Anställningarna som rättsråd borde enligt utredaren införas suc- cessivt allteftersom ett behov uppstod, främst när en domaranställ- ning blev ledig enligt beslut av . Utnämningsärendena skulle beredas i och beslutas av regeringen enligt ut- nämningslagen. Till rättsråd skulle den kunna utses som hade upp- visat stor juridisk skicklighet. Gedigen erfarenhet av och visad skick- lighet i dömande verksamhet borde, enligt utredarens uppfattning, ha ett stort meritvärde i tillsättningsärendena. Utredaren ansåg att det borde tas fram en kravprofil för anställning som rättsråd. Kravpro- filen borde i utnämningsärendet kunna kompletteras med de specifika önskemål som domstolen kunde ha om kompetensprofil m.m. Enligt utredarens uppfattning borde det inte införas någon ny typ av befordrade domaranställningar utan chefskap i överrätterna. Om det behövdes borde i stället fler råd (hovrättsråd eller kammar- rättsråd) tillika vice ordförande på avdelning kunna anställas. Även i fortsättningen borde det också, menade utredaren, vara möjligt för överrätterna att inrikta rekryteringen av vice ordförande på kvalifice- rade jurister med ledaregenskaper, allt utifrån domstolens behov. Det borde, enligt promemorian, inte införas någon möjlighet till personlig befordran för domare, i bemärkelsen befordran utan att det fanns en ledig anställning som skulle tillsättas. Utredaren ansåg att det borde bli lättare för chefsdomare att själv- mant träda tillbaka från chefskapet. I det sammanhanget angavs bl.a. att den föreslagna nya befordrade domaranställningen som rättsråd skulle kunna vara ett intressant alternativ för den chef som ville träda tillbaka från chefskapet. Förändringar utifrån utredarens förslag Förslagen i promemorian har resulterat i förordningsändringar som innebär att det numera anges i domstolsinstruktionerna att uppgifter som innefattar chefskap över ordinarie domare får utövas endast av domstolschefen eller en av en domare som regeringen har utnämnt till att vara hovrättslagman, kammarrättslagman eller chefsrådman.27 Förslaget om att inrätta nya anställningar som rättsråd har inte genomförts. 3.2.9Två rapporter från om extern adjunktion i underrätt hade i rapporten av ordinarie domare28 föreslagit att s.k. extern adjunktion, som redan förekom i överrätterna, skulle införas även i underrätterna. Adjunktionstjänst- göringen vid underrätt borde enligt förslaget i den rapporten vara ut- formad på i stort sett samma sätt som adjunktionstjänstgöringen i överrätt, dvs. så att underrätten skulle ha möjlighet att utöka sin sam- mansättning med en extern adjunkt, som dock inte skulle kunna vara ordförande. Representanter för bland andra domstolscheferna, , och hade framfört synpunkter på förslaget och särskilt domstolscheferna framförde önskemål om att de externa adjunkterna i underrätt skulle kunna av- göra mål på egen hand och vara ordförande vid sammanträde. Huvud- sakligen tre typer av argument för det framfördes av domstols- cheferna. För det första angav de att kärnan i underrättstjänstgöringen är just självständighet i och med att dömandet där oftast inte är kolle- gialt. För det andra angav domstolscheferna att nyutnämnda rådmän är behöriga att avgöra mål på egen hand så snart som de har tillträtt sina anställningar. För det tredje påpekade domstolscheferna att icke ordinarie domare, exempelvis notarier, får avgöra vissa typer av mål tidigt i karriären. 27Se 5 § andra stycket förordningen med hovrättsinstruktion och förordningen med kammar- rättsinstruktion samt 2 § andra stycket förordningen med tingsrättsinstruktion och förordningen med förvaltningsrättsinstruktion. överlämnade en promemoria29 till reger- ingen med förslag om ett modifierat system för extern adjunktion i underrätt. Det nya förslaget innebar i korthet att en försöksverk- samhet med extern adjunktion skulle inrättas i 10–15 underrätter av olika storlek och i olika delar av landet. Den adjungerade domaren skulle som utgångspunkt tjänstgöra i underrätten . Den adjungerade domaren skulle på egen hand få avgöra mål och leda förhandlingar. Tanken var att de som anställdes skulle kunna arbeta självständigt som domare – med bibehållen rättssäkerhet – och det var skälet till att förslaget innebar att endast kvalificerade jurister, som hade genomgått någon form av kvalitetssäkring, skulle kunna komma i fråga som adjungerade domare. Det föreslogs att möjligheten till adjunktion i underrätt skulle vara öppen för en åklagare, advokat, professor, docent eller ”annan lagfaren person med mångårig erfarenhet av ett rättsområde som förekommer vid tingsrätten respektive förvaltningsrätten”. Urvalet skulle alltså enligt förslaget vara avgränsat på samma sätt som gällde, och ännu gäller, för externa adjunkter i överrätterna. Rekryter- ingen skulle ske på lokal nivå. I promemorian föreslogs att arbetsuppgifterna för den adjungerade domaren skulle anpassas efter dennes kunskap och erfarenhet. En adjungerad domare skulle inte tilldelas sådana uppgifter som kräver särskild erfarenhet. Vidare föreslogs att arbetsuppgifterna skulle varie- ras så att den adjungerade domaren fick god inblick i arbetet vid dom- stolen. Enligt promemorian var det ytterst domstolschefens ansvar att se till att arbetsuppgifterna motsvarade den adjungerade domarens kompetens. föreslog att endast den adjungerade domare som hade tidigare erfarenhet av arbete i domstol borde kunna tilldelas så- dana mål som fiskaler handlägger redan under den första delen av tjänstgöringen. Den adjungerade domarens tjänstgöring skulle inledas med en obligatorisk introduktionskurs, inom ramen för , om bl.a. domskrivning och ordförandeskap. 29 promemoria Förslag till inrättande av försöksverksamhet med extern adjunk- tion vid tingsrätt och förvaltningsrätt (dnr 405-2013). få en individuellt anpassad introduktion på domstolen. Han eller hon skulle under hela tjänstgöringsperioden ha minst en handledare som skulle vara ordinarie domare och utsedd av lagmannen. I promemorian föreslogs att handledningen för de adjungerade domarna skulle vara mer intensiv än handledningen för notarier och fiskaler. Samarbetet mellan en adjungerad domare och handledaren skulle vara mycket nära och innebära en daglig kontakt. Handledaren skulle under den första delen av tjänstgöringen finnas med som ett närvarande stöd och ge återkoppling på det som den adjungerade domaren gjorde. Eftersom det var fråga om en stor insats från hand- ledaren föreslogs att handledningsansvaret skulle gå över till en annan ordinarie domare efter två–. Det skulle innebära att den adjungerade domaren skulle få totalt två eller tre olika hand- ledare under sin adjunktion. Den adjungerade domaren skulle få vits- ord efter adjunktionen. ansåg, mot bakgrund av bl.a. de föreslagna reglerna för rekrytering och den föreslagna mycket intensiva handledningen, att systemet skulle uppfylla kraven, enligt bl.a. artikel 6 i Europa- konventionen, på en rättvis rättegång. I fråga om jäv kom till slutsatsen att det var vik- tigt med information och diskussion angående jävsfrågor samt full- ständig öppenhet i förhållande till parterna angående den adjungerade domarens grundanställning. Förslagen i promemorian har inte genomförts. Efter att presidenterna vid landets överrätter i en gemensam skrivelse till hade påtalat att den särskilda domarutbildningen var svår att planera och att en fluktuerande tillgång på fiskaler gjorde domstolarnas verksamhet sårbar beslutade att göra en översyn av den särskilda domarutbildningen. Det var överrätterna som bestämde hur många fiskaler som skulle an- ställas och fiskalernas tjänstgöring i överrätten, som överrättsfiskal eller som tf. assessor, finansierades inom ramen för överrättens bud- get. bestämde över det totala antalet ut- bildningsplatser för fiskaler i underrätterna och vid vilka underrätter dessa platser skulle finnas. I praktiken förekom det därutöver att underrätter inrättade extra fiskalsplatser som finansierades inom ramen för underrättens budget. Översynen, som gjordes av hovrättslagmannen i , var ett led i arbete med att säkra domaryrkets attraktionskraft och tillgången på kvalificerade domare i hela landet. Översynen skulle omfatta domarutbildningen i dess helhet med utgångspunkten att det även skulle finnas en domar- utbildning som är efterfrågad och av hög kvalitet. Två andra utgångs- punkter för projektet var att den särskilda domarutbildningen även borde omfatta tjänstgöring i både överrätt och underrätt och att den borde involvera samtliga överrätter och ett så stort antal underrätter som möjligt. Projektet skulle enligt direktiven behandla frågan om hur domarutbildningen kunde vidareutvecklas som utbildningsinslaget förstärktes och gjordes tydligare.