sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — bör få i uppdrag att utfärda föreskrifter om när fjärrundervisning därutöver ska få användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Vi har i avsnitt 11.5.2 föreslagit att det ska regleras i skollagen i vilka ämnen och verksamheter som fjärrundervisning ska vara tillåten när det gäller de obligatoriska skolformerna. När det gäller de frivilliga skolformerna, dvs. gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, är vår bedömning en annan. Vi anser nämligen att det inte är praktiskt genomförbart, och i alla händelser mindre lämpligt, att på lagnivå göra en uttömmande uppräkning av de kurser som finns i olika ämnen i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Med gymnasieskolans och gymnasiesärskolans mångfald av ämnen som de olika kurserna tillhör är det omöjligt för oss att föreslå vilka förutsättningar som ska gälla för vart och ett av ämnena. Dessutom förändras kursutbudet och ämnesindelningen i relativt hög takt, vilket skapar helt andra förut- sättningar än för och motsvarande skolformer och dessas i skollagen respektive skolförordningen reglerade timplaner. Vi menar därför att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ska få meddela föreskrifter om när fjärrundervisning ska få användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Delvis föreslår vi att tillåtna ämnen och verksamheter regleras i gymnasieförordningen och delvis bör föreskrifter utfärdas av . När det gäller vilka ämnen som fjärrundervisning bör vara möjlig i utgår vi från några principer. För det första bör det i gymnasiesko- lan naturligtvis vara möjligt med fjärrundervisning för de ämnen där det är möjligt i och motsvarande skolformer. Eleverna i gymnasieskolan är äldre och bör ha en högre grad av mognad och självdisciplin. Dessa ämnen, som vi har föreslagit ska anges i lag för de obligatoriska skolformerna, bör framgå av gymnasieförordningen. För det andra bör det finnas en tydlig avgränsning mellan olika kate- gorier av ämnen. Det är därför eftersträvansvärt att använda en redan existerande kategorisering av gymnasieskolans ämnen. För det tredje är det önskvärt att regleringen i gymnasieförordningen om fjärr- undervisning inte ska behöva ändras varje gång ämnena eller kurser- na i gymnasieskolan förändras. En sådan kategorisering som redan finns är den som har gjorts angående behörighet att undervisa i gymnasieskolan i förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskol- lärare (behörighetsförordningen). Ämnena i gymnasieskolan har delats upp i tre olika kategorier 1.Vanliga ämnen, som anges i bilaga 4 till högskoleförordningen (1993:100) och därför ibland kallas bilaga 4-ämnen, såsom svenska och bild. 2.Vissa ämnen, de ämnen som inte anges i bilaga 4 till högskole- förordningen och som inte är yrkesämnen, t.ex. arkitektur eller medieproduktion. 3.Yrkesämnen, t.ex. fordonsteknik och golvläggning. Samtliga ämnen i som också förekommer i gymnasie- skolan återfinns i den första kategorin, alltså bland bilaga 4-ämnena. Denna kategori är i sin tur uppdelad i sex olika grupper av ämnen. Ett praktiskt sätt att delvis avgränsa vilka ämnen som fjärrundervisning ska vara möjlig i är alltså att utgå från de olika grupperna av bilaga 4- ämnen. I fråga om de ämnen som anges i bilaga 4 bör samma princip följas som för , dvs. att fjärrundervisning ska tillåtas i samtliga ämnen utom i de praktisk-estetiska ämnena. Det innebär att fjärrundervisning ska tillåtas i kurser i de ämnen som pekas ut i punk- terna 1–4 under rubriken 3 Gymnasieskolan i bilaga 4 till högskole- förordningen.9 Vi bedömer således att regeringen i gymnasieförord- ningen bör föreskriva detta. För att gymnasieförordningen i sig ska ge tillräcklig information bör dock ämnena listas i förordningen, i stället för att en hänvisning till en annan förordning införs. För kur- ser i de praktisk-estetiska ämnena bör fjärrundervisning däremot inte tillåtas. Ett antal sådana ämnen räknas upp under punkterna 5 och 6 under samma rubrik i bilaga 4.10 Att fjärrundervisning inte ska tillåtas i dessa ämnen bör även det föreskrivas i gymnasieförordningen och nämnda ämnen bör räknas upp. Dessa ämnen kan antas vara relativt bestående inslag i gymnasieskolan. När det gäller de andra två kategorierna i behörighetsförord- ningen kan ämnesindelningen förändras snabbare. Vi vill vara tyd- liga med att vår bedömning är att det finns kurser i yrkesämnen där det kan vara möjligt med fjärrundervisning, medan det kan vara klart olämpligt i andra. Det handlar dock om en så omfattande mängd av kurser och ämnen att det inte är görligt för utredningen, utan sakkunskap om respektive ämne, att ta ställning till hur lämp- ligt innehållet i en viss kurs är för fjärrundervisning. Med hänvis- ning till de detaljkunskaper som krävs för att avgöra t.ex. om fjärr- undervisning ska få användas i enskilda yrkesämnen bedömer vi det lämpligt att regeringen ger i uppdrag att utfärda före- skrifter om vad som ska gälla för respektive ämne. Därmed blir uppdelningen av regleringen för olika ämnen densamma som angå- ende behörighet att undervisa i olika ämnen, eftersom det i båda 9Dessa ämnen är (i bokstavsordning) biologi, engelska, filosofi, fysik, företagsekonomi, geo- grafi, grekiska, historia, juridik, kemi, latin, matematik, moderna språk, modersmål, naturkun- skap, psykologi, religionskunskap, samhällskunskap, svenska, svenska som andraspråk, tecken- språk samt teknik. 10Dessa ämnen är (i bokstavsordning) bild, dans, idrott och hälsa, musik samt teater. dessa fall anges i gymnasieförordningen vad som gäller för de s.k. bilaga 4-ämnena och beslutas av för övriga ämnen. När elever på introduktionsprogrammen läser ämnen enligt grund- skolans kursplaner bör de regler som gäller för fjärrundervisning i tillämpas. Det fungerar inte att tillämpa gymnasieskolans regler eftersom dessa elever t.ex. kan läsa slöjd eller hem- och konsu- mentkunskap, dvs. ämnen som inte räknas upp i bilaga 4 i högskole- förordningen. Därmed bör detta regleras särskilt i gymnasieförord- ningen. Inom gymnasiesärskolan förekommer dels samma ämnen som i gymnasieskolan, dels andra ämnen (t.ex. ämnesområden på indivi- duella program, se 19 kap. 14 § skollagen). De ämnen som återfinns i gymnasieskolan hanteras enligt reglerna för det, medan andra ämnen bör hanteras av . 11.5.4Utbildning vid de särskilda ungdomshemmen Utredningens förslag: Fjärrundervisning ska som även få användas för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen (2010:800). För utbildning vid de särskilda ungdomshemmen ska samma bestämmelser om fjärrundervisning gälla som för den skolform som den aktuella utbildningen ska motsvara. När fjärrundervisning blev tillåtet fick också Statens institutions- styrelse (SiS) rätt att använda metoden inom den egna organisa- tionen, och det i fler ämnen än huvudmän för och gym- nasieskolan (se avsnitt 4.3.6). Regeringen har tidigare gett uttryck för ambitionen att likställa utbildningen vid de särskilda ungdoms- hemmen med utbildning i motsvarande skolformer och därför har det i skollagen förtydligats att bestämmelser om utbildning i skol- lagen ska tillämpas.11 Denna åsikt delar utredningen och därför bör samma regler även tillämpas när det gäller fjärrundervisning. Det betyder att SiS kan bedriva fjärrundervisning inom de praktisk-estetiska ämnena, vilket vi menar är rimligt med hänsyn till 2014/15:43. Däremot utökas SiS möjligheter till fjärrundervis- ning i de teoretiska ämnena. Att samma regler ska gälla för utbildning vid de särskilda ung- domshemmen som för den skolform som den aktuella utbildningen ska motsvara handlar inte enbart om i vilka ämnen fjärrundervis- ning ska få användas. Det gäller även vilka villkor som ska vara upp- fyllda när fjärrundervisning används (avsnitt 11.2). Det innebär dessutom att också övriga bestämmelser som föreslås i detta kapitel ska tillämpas på motsvarande sätt av SiS. En del av detta är att också SiS ska kunna överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad, när det är möjligt för skolhuvudmän att göra det. Detta möjliggör för SiS att i större utsträckning kunna använda sig av legitimerade och behöriga lärare och därigenom höja kvaliteten på utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen. 11.5.5Försöksverksamhet i andra ämnen och skolformer Utredningens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om försöksverksamhet med fjärrundervisning i andra ämnen och skol- former. Sådan försöksverksamhet ska i övrigt bedrivas enligt skol- lagens (2010:800) bestämmelser om fjärrundervisning. Utredningens bedömning: En försöksverksamhet bör genom- föras med fjärrundervisning i modersmål i förskoleklassen. Vi har ovan beskrivit hur fjärrundervisning ska kunna användas i vissa ämnen. Begränsningen har sin grund i en analys av i vilka äm- nen det är möjligt att uppfylla samma krav när ämnet ges med fjärrundervisning som kraven i ämnet i övrigt. Teknisk utveck- ling och andra aspekter kan dock göra det aktuellt att pröva att an- vända fjärrundervisning i fler ämnen än de ämnen som vi nu har föreslagit ska tillåtas. Försöksverksamhet bör därför kunna beslutas när det gäller andra ämnen än de som vi har funnit att fjärrundervis- ning ska kunna användas i. Sådan försöksverksamhet ska i övrigt bedrivas enligt skollagens bestämmelser om fjärrunder- visning. Utredningens uppdrag handlar om och motsva- rande skolformer samt gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Vad som ska gälla för förskoleklassen är alltså inte en fråga för vår ut- redning enligt direktiven. Förskoleklassen har dock alltmer blivit en integrerad del av och förslag har också lämnats om att den ska bli obligatorisk för alla elever.12 Därmed finns det också anledning att fundera över om fjärrundervisning ska kunna användas i denna skolform. Verksamheten i förskoleklassen är inte uppbyggd på undervisning ï olika ämnen på samma sätt som i , utan snarare på en blandning av lek och lärande. Detta talar i och för sig med viss styrka för att verksamheten i förskoleklassen inte lämpar sig för fjärrunder- visning, eftersom det helt enkelt inte är lärarledda lektioner som i . Vad som talar för att ändå pröva fjärrundervisning är att modersmål förekommer även för elever i förskoleklass. Förskole- klassen ska medverka till att elever med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både det svenska språket och sitt moders- mål (9 kap. 10 § skollagen). Dessutom har Sameskolstyrelsen prövat att undervisa elever i förskoleklass i samiska via fjärrundervisning. Vår bedömning är därmed att det finns skäl att pröva en försöks- verksamhet med fjärrundervisning i modersmål i förskoleklassen. Regeringen ska därför bemyndigas att meddela föreskrifter om för- söksverksamhet i andra skolformer än de där vi föreslår att fjärr- undervisning ska få användas. I detta avsnitt beskriver vi hur beslut för fjärrundervisning ska fatt- tas. Vi kommer också in på begränsningar av mängden fjärrunder- visning och om hur det ska dokumenteras att fjärrundervisning an- vänds. 12 SOU 2015:81. 11.6.1Huvudmannen ska fatta beslut om fjärrundervisning Utredningens förslag: En huvudman som avser att använda fjärr- undervisning i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för en viss verksamhet ska fatta ett särskilt beslut om det. En huvudman ska få besluta om att använda fjärrunder- visning för högst i taget om det görs med hänvisning till att det inte finns någon lärare som uppfyller kraven. Samma be- gränsning ska gälla när det för integrerad samisk undervisning i saknas annan lämplig person. Huvudmannen ska dock få besluta om att använda fjärrundervisning än så, om det finns särskilda skäl att anta att behovet kommer att kvarstå . Utredningens bedömning: Huvudmannens beslut om fjärrunder- visning bör dokumenteras. Huvudmannen bör anmäla omfattningen av fjärrundervisning till . För att kunna följa hur mycket fjärrundervisning används och granska om fjärrundervisning får användas vid ett givet tillfälle be- höver det tydligt framgå när den används. Särskilda beslut bör där- för fattas om när fjärrundervisning ska användas. Visserligen be- skrev vi ovan att definitionen av fjärrundervisning syftar på det undervisningstillfälle där elever och lärare är åtskilda i rum men inte . Det vore dock helt orimligt om ett beslut ska fattas för varje lektion. I stället menar vi att frågan om fjärrundervisning ska få an- vändas i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för en viss verksam- het ska kunna avgöras samlat. Vi anser därför att det inför termins- start bör fastslås om fjärrundervisning ska användas för ett ämne eller en kurs. Det står då klart för alla berörda, såväl elever, vård- nadshavare och skolpersonal som utomstående granskare såsom Skolinspektionen, att fjärrundervisning används och att undervis- ningen ska bedömas utifrån detta. Ett sådant betraktelsesätt är också lämpligt eftersom villkoren för att få bedriva fjärrundervis- ning handlar om ämnet eller kursen generellt, inte om ett enstaka undervisningstillfälle. Det är för hela ämnet eller kursen som en behörig lärare saknas eller elevunderlaget är otillräckligt – inte bara för vissa lektioner. Låt oss beskriva ett exempel. På kommunens två högstadieskolor är det totalt tio elever i årskurs 7 som vill läsa tyska inom ramen för språkvalet. Avståndet mellan skolorna är och eleverna kan därför inte samlas och läsa tillsammans. Kommunen kan då besluta att använda sig av fjärrundervisning i ämnet tyska i den aktuella årskursen, med hänvisning till att elevunderlaget är otillräckligt. Ett sådant beslut fattas då för hela läsåret, eller om så öns- kas. Undervisningen i tyska kan, trots beslutet om fjärrundervis- ning, innehålla ett antal undervisningstillfällen med närundervisning där elever och lärare inte är åtskilda i rum. Exempelvis kan läraren välja att vara på den ena skolan jämna veckor och på den andra sko- lan udda veckor. Den som fattar beslut om att fjärrundervisning ska få användas för en eller flera elever bör vara huvudmannen. Att vi föreslår huvudmannen i stället för rektor är en parallell till hur undantagen från principen om legitimerade och behöriga lärare hanteras. Om den principen frångås är det huvudmannen som beslutar om undan- taget när det gäller än (2 kap. 19 § skol- lagen). Att frångå principen om närundervisning, dvs. att använda fjärrundervisning, bör hanteras på samma sätt. Vi vill dock påpeka att det, i likhet med undantagen från behörighetsregler, är fullt möj- ligt för huvudmannen att delegera det praktiska beslutsfattandet till t.ex. rektor. Vi eftersträvar också en annan likhet med reglerna kring legiti- merade och behöriga lärare. När det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § skollagen får en person som uppfyller vissa krav bedriva undervis- ning under högst i sänder (2 kap. 18 § andra stycket skollagen). Det ena villkoret för att få använda fjärrundervisning är just bristen på lärare som uppfyller kraven och när fjärrundervisning tillämpas med hänvisning till detta bör också det beslutet gälla för högst i sänder. Då kan huvudmannen välja att använda en obehörig lärare för närundervisning eller att använda en behörig lärare för fjärrundervisning . Därmed minskar inte incitamenten för att försöka rekrytera en legitimerad och behörig lärare till den egna organisationen och den aktuella skolenheten, jämfört med dagens situation, när fjärrundervisning tillåts. Det är viktigt för att värna elevernas rätt till undervisning av legitimerade och behöriga lärare. inser vi att det i enskilda fall kan vara problematiskt att tidsbegränsa beslutet. Till exempel kan det redan vid beslutstillfället framstå som osannolikt att inom ett års tid finna en legitimerad och behörig lärare för ämnet eller kursen i fråga. Det är i det läget också viktigt att nödvändiga investeringar i informations- och kommuni- kationsteknik inte begränsas av att ett beslut om fjärrundervisning bara får fattas . Vi anser därför att det bör finnas en möjlighet för huvudmannen att besluta om användning av fjärr- undervisning än , om det finns särskilda skäl att anta att behovet av fjärrundervisning kommer att kvarstå . Huvudmannen bör dock fortsätta sina ansträngningar för att lösa den uppkomna situationen genom att söka efter en legi- timerad och behörig lärare. Att elevunderlaget är otillräckligt är svårare för huvudmannen att åtgärda och det är dessutom ofta ett mer permanent tillstånd än brist på lärare. Att tillåta beslut utan tidsbegränsning med hänvis- ning till villkoret om otillräckligt elevunderlag har inte heller någon effekt på huvudmännens incitament att rekrytera legitimerade och behöriga lärare. Om fjärrundervisning tillämpas med hänvisning till otillräckligt elevunderlag anser vi därför att det inte behövs någon begränsning för beslutet. Vidare kan noteras att det inte är nödvändigt för huvudmannen att använda sig av fjärrundervisning i de fall det är tillåtet. Varje huvud- man beslutar på egen hand om det är lämpligt i det aktuella fallet. I detta sammanhang bör även noteras att ett beslut om använd- ning av fjärrundervisning, om det fattas av en eller lands- tingskommunal huvudman, torde kunna överklagas enligt bestäm- melserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900), alltså genom s.k. lag- lighetsprövning (jämför 28 kap. 18 § skollagen). Enligt vår bedöm- ning saknas skäl för att i övrigt öppna möjligheter för att överklaga beslut om användning av fjärrundervisning, då beslutet är av en sådan karaktär att det i övrigt inte kan anses lämpa sig för domstolspröv- ning. Det bör enligt vår mening i stället ankomma på tillsynsmyndig- heten att bevaka och i förekommande fall ingripa mot felaktig an- vändning av fjärrundervisning. Slutligen är det vår bedömning att huvudmannens beslut om fjärr- undervisning bör dokumenteras. För att få en bild av omfattningen av fjärrundervisningen och kunna följa utvecklingen bör också den aktör som använder fjärrundervisning anmäla förekomsten av denna till Rapporteringen ska även innehålla information om i vilken omfattning fjärrundervisning har beslutats för olika ämnen, kurser och verksamheter. Detta innebär visserligen viss administra- tion för huvudmännen, men vi menar att rapporteringen behövs för tillsyn och för att över huvud taget följa hur fjärrundervisning an- vänds, åtminstone då fjärrundervisning används i något större omfattning än . 11.6.2Beslut ska inte behövas vid fjärrundervisning på grund av oförutsedda omständigheter Utredningens förslag: Beslut om att använda fjärrundervisning ska inte behöva fattas om fjärrundervisning på grund av oförut- sedda omständigheter används vid enstaka tillfällen. De begräns- ningar som i övrigt gäller för fjärrundervisning ska inte gälla för sådan fjärrundervisning. Det kan uppstå situationer när den ansvarige läraren på grund av oförutsedda omständigheter inte har möjlighet att närvara vid enstaka undervisningstillfällen. Om den ansvarige läraren i en sådan situation, dvs. när denne är åtskild från eleverna i rum, väljer att undervisa sina elever med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, är det fjärrundervisning enligt vår definition. Det kan t.ex. handla om att läraren tillfälligt befinner sig på annan ort på grund av sammanbrott i de allmänna kommunikationerna. I de fall då fjärrundervisning an- vänds på grund av oförutsedda omständigheter anser vi dock inte att det är rimligt att kräva att det ska fattas ett särskilt beslut om fjärr- undervisning av huvudmannen. Detta gäller under förutsättning att det rör sig om enstaka tillfällen. Vi föreslår därför att ett uttryckligt undantag från skyldigheten att fatta beslut ska införas i skollagen. Planerad eller systematisk, regelbunden användning av fjärrundervis- ning ska dock alltid kräva beslut av huvudmannen. När det rör sig om fjärrundervisning vid oförutsedda omständig- heter och enstaka tillfällen är det så speciella villkor att det inte kan krävas att en handledare är närvarande eller att läraren är legitimerad eller behörig. De begränsningar och villkor som vi i övrigt föreslår för fjärrundervisning ska därför inte gälla vid dessa händelser. Utredningens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter som anger i vilken omfattning fjärrundervisning högst får användas. Utredningens bedömning: Beslut om fjärrundervisning bör få fattas för ämnen och kurser vars sammanlagda antal undervis- ningstimmar under ett läsår för en enskild elev respektive en en- skild skolenhet utgör 1.högst av elevens respektive skolenhetens undervis- ningstimmar, om undervisningen avser , grund- särskolan, specialskolan eller sameskolan, och 2.högst av elevens respektive skolenhetens undervis- ningstimmar, om undervisningen avser gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Vid beräkning av mängden fjärrundervisning bör samtliga tim- mar i ett ämne eller en kurs som ett beslut om fjärrundervisning avser räknas som fjärrundervisning, oavsett om fjärrundervis- ning används vid alla lektionstillfällen eller inte. bör efter ansökan från en huvudman få medge att fjärrundervisning får användas för mer än 25 respek- tive av undervisningstimmarna vid en skolenhet. Ett sådant medgivande bör få lämnas för högst och endast om det finns synnerliga skäl för det. Utredningen menar att andelen undervisning där fjärrundervisning får användas bör vara begränsad, såväl för skolenheten som helhet som för den enskilde eleven. Båda aspekterna beror på att fjärr- undervisning endast ska användas när undervisningen annars inte skulle erbjudas. Därutöver finns det ett par andra skäl till varför en begränsning bör finnas. Ett skäl för att en skola inte bör få använda fjärrundervisning för alltför stor del av undervisningen hänger samman med huvud- mannens ansvar för att anordna undervisning på egen hand (se av- snitt 8.3). Om det inte är möjligt att till en mycket stor del bedriva närundervisning på skolenheten kan det enligt vår mening ifråga- sättas om skolenheten ska finnas kvar. Med andra ord menar vi att fjärrundervisning bör få användas för högst av under- visningstimmarna vid en skolenhet inom de obligatoriska skolfor- merna och för högst inom de frivilliga skolformerna. Då det finns synnerliga skäl, t.ex. vid akut och omfattande lärarbrist vid den aktuella skolan som inte går att lösa inom huvudmannens organisation, bör Skolinspektionen få meddela dispens för högst sammanlagt för en skolenhet. Det andra skälet hänger samman med de enskilda elevernas be- hov. Eftersom skolan också har ett socialiserings- och värdegrunds- uppdrag bör eleverna under en så stor del av sin skoltid som möjligt mötas fysiskt av utbildade lärare, dvs. inte bara av vuxna personer som är handledare i fjärrundervisningen. Eleverna behöver umgås med varandra för att lära sig mer om normer, om demokratiska värderingar, m.m. i samspel med en lärare som är på plats med dem. Vidare finns det tecken på att elever har avstått från att välja sådana ämnen eller kurser som skulle ha inneburit fjärrundervisning. Fjärr- undervisning sägs också innebära högre krav på eleverna, som en elevs förutsättningar kan vara sämre att nå lika långt i för- hållande till kunskapskraven som denne skulle ha kunnat göra vid närundervisning. Därför bör det även för den enskilde eleven finnas en begränsning om hur mycket fjärrundervisning får användas under ett läsår. Framför allt gäller detta elever som omfattas av skol- plikten, eftersom dessa skolformer har ett mer omfattande uppdrag i fråga om socialisering och värdegrund. En begränsning på högst av undervisningstimmarna bör därför gälla inom grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. För de äldre eleverna i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är det tänkbart med mer fjärrundervisning och där bör därför begränsningen vara 50 pro- cent av undervisningstimmarna. Den föreslagna begränsningen kommer inte att bli aktuell för elever i de yngre årskurserna, eftersom det bara är i ett fåtal ämnen och verksamheter som fjärrundervisning är tillåten.