sou · H5B33 · 2017-01-23 00:00:00 — Group of States Against Corruption (GRECO) bildades av med syfte att bevaka de principer organisationen satt upp för att bekämpa korruption och för att stärka ländernas möjligheter att motarbeta korruption. GRECO publicerar landspecifika rapporter med rekommendationer på olika områden. Länderna ska därefter ge in en redogörelse av vilka åtgärder de har vidtagit för att möta . Det sista steget i en utvärderingsomgång är att GRECO uttalar sig om dessa åtgärder.18 presenterade GRECO en rapport rörande hantering av bl.a. intressekonflikter. GRECO konstaterar i rapporten att det i inte finns några speciella regler eller riktlinjer för den situationen att en offentliganställd går över från allmän till privat sektor. Regler om sekretess och insiderlagstiftning kan ha en preventiv effekt på intressekonflikter, men de etiska aspekterna täcks inte nödvändigtvis in. GRECO rekommenderar därför att införa klara regler/riktlinjer för situationer där offentliganställda går över till privat sektor, för att på så sätt undvika intressekonflikter.19 I det svar som lämnade på GRECO:s rapport sägs bl.a. att vi har en lång tradition av att uppmuntra en flexibel arbetsmarknad och att en del av flexibiliteten handlar om att personer fritt kan röra sig mellan offentlig och privat sektor. Vidare hänvisas till lagstiftningen när det gäller sekretess, jäv och skydd för affärs- 17För den som önskar läsa mer om dessa två konventioner hänvisas till prop. 2003/04:70. Propositionen bifölls av . 18Se , senast besökt . 19Group of States against Corruption, Greco (2004) 9E, Second Evaluation Round, Evaluation report on , 2005, s. 14 f. Svaret avslutas med ett konstaterande om att vidare skydd, i form av en möjlig ”karantän” betraktas som varken effektivt i praktiken eller önskvärt.20 Mot bakgrund av rapporten samt svar gjorde GRECO 2007 en uppföljning. I uppföljningsrapporten konstaterar GRECO att inte har följt rekommendationen om implementering av dylika regler/riktlinjer. Vidare sägs att möjliga regler och riktlinjer inte behöver ges i form av en allmän ”karantän”, utan att de kan ges i ett mindre format för t.ex. personer i vissa positioner eller för vissa situationer där intressekonflikter kan uppstå. GRECO hänvisar också till rekommendation om uppförandekod för offentligt anställda (se avsnitt 3.3) som antagits av och som är ett av de styrdokument som GRECO:s mandat vilar på. GRECO ber slutligen om tilläggsinformation rörande implementeringen av regler/riktlinjer på området.21 I svar på uppföljningsrapporten står att läsa bl.a. att inte förebereder någon generell reglering på området. Det framgår också att anser att det är upp till varje enskild myndighet att ta fram regler på området.22 I ett tillägg till sin uppföljningsrapport konstaterar GRECO åter att inte har följt rekommendationen om att införa regler/riktlinjer på området. I tillägget anges bl.a. att GRECO inte kan tala om för enskilda länder hur de ska implementera rekommendationerna. Dock kan det vara till hjälp för att implementeringen av GRECO:s rekommendation inte nödvändigtvis måste innebära en bestämmelse om en generell karantän. GRECO konstaterar också att utformningen av ett regelsystem stöter på olika utmaningar i olika länder och att det inte finns någon modell som kan sägas vara den bästa. Förutom det grundläggande målet att främja allmänhetens förtroende verkar dock de vanligaste målen med ett system rörande övergångar från offentlig till privat sektor vara att se till att specifik information som erhållits under tjänstgöring i det offentliga inte missbrukas, se till att en offentlig tjänstemans myn- 20För svar, se Group of States against Corruption, Greco RC-II Rep (2007) 1E, Second Evaluation Round, Compliance Report on , 2007, s. 5. 21Group of States against Corruption, Greco RC-II Rep (2007) 1E, Second Evaluation Round, Compliance Report on , 2007, s. 5 f. 22För svar, se Group of States against Corruption, Greco RC-II (2007) 1E, Second Evaluation Round, Addendum to the Compliance Report on , 2009 s. 2 f. dighetsutövning inte påverkas av personlig och säkerställa att kontakter med såväl nuvarande som tidigare offentliga tjänstemän inte används för omotiverade fördelar för tjänstemännen eller andra. Vidare redogör GRECO för de tre huvudsakliga tillvägagångssätt som medlemsstaterna använder för att hantera övergångsfrågor, nämligen förbud mot anställning (antingen allmänt eller för snävt definierade grupper), förbud för f.d. offentligt anställda att representera privata aktörer gentemot staten eller andra liknande hinder och godkännande av och/eller anmälan av planerade eller pågående anställningar etc. som innehas efter övergången.23 lät utföra en jämförande studie av regleringen av intressekonflikter bland EU:s medlemsländer och EU:s institutioner.24 Som ett led i studien skickades ett frågeformulär ut till medlemsstaterna med en önskan om information om, och i så fall hur, de reglerar olika intressekonfliktsfrågor. Sammanlagt efterfrågades information om 15 olika områden, däribland om det finns några särskilda regler/normer rörande anmälan om värdepappersinnehav, engagemang, tystnadsplikt och restriktioner avseende anställningar m.m. när man lämnat den offentliga sektorn. I studien konstateras att nya medlemsstater oftare har mer reglering än de gamla. De stater som har minst reglering rörande intressekonflikter är , och Sverige.25 Vad gäller övergångsfrågor är skillnaderna mellan länderna stora. och är två länder där lagreglering används. I och finns både lagar och riktlinjer på området. I , , , , , , och finns ingen reglering alls. I studien framhålls som intressant att de flesta länder som har en lång tradition av s.k. ”rule of law” (länder som uppfattas tillämpa lagstiftning väldigt strikt – , , , och ) inte har 23Group of States against Corruption, Greco RC-II (2007) 1E, Second Evaluation Round, Addendum to the Compliance Report on , 2009 s. 3. 24Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in Union, A Comparative Study of the Rules and Standards of Professional Ethics for the Holders of Public Office in the EU-27 and EU Institutions, C. Demmke m.fl., 2007, här kallad . 25EIPA-studien s. 44. några regler vad gäller bl.a. anställningar efter det att man lämnat den offentliga sektorn.26 I studien konstateras vidare att mer reglering inte nödvändigtvis leder till färre intressekonflikter och mindre korruption. För många och för restriktiva regler kan bli kontraproduktivt. konstateras att vissa intressekonfliktsfrågor kan vara för lite reglerade i vissa av medlemsstaterna. Studien visar att övergångsfrågor är den minst reglerade frågan av alla. Det kan vara problematiskt eftersom övergångar reser berättigade frågor om den framtida användningen av speciella kunskaper och insikter. Offentliganställda har viktig (och ofta konfidentiell) insiderinformation som kan ge en orättvis fördel gentemot konkurrenterna. Vidare sägs att den framtida utmaningen ligger i att balansera frågor om behovet av att undvika intressekonflikter med behovet av att bl.a. upprätthålla rörligheten mellan olika sektorer. Studien rekommenderar att det bör ägnas mer uppmärksamhet åt potentiella intressekonflikter vid övergångar.27 publicerade 2010 en rapport rörande hanteringen av svängdörrsproblematiken.28 Rapporten som är den första stora kartläggningen i sitt slag bygger på en undersökning av de då 30 OECD- länderna. svarade inte på den enkät som låg till grund för rapporten och omnämns därför inte i rapporten. I rapporten diskuteras inte bara sådana problem som kan uppstå när en offentligt anställd väl har lämnat sin anställning i den offentliga sektorn, utan även sådana problem som kan uppstå han eller hon fortfarande arbetar kvar i den offentliga sektorn. Den följande redogörelsen av rapporten fokuserar främst på den förstnämnda situationen. 26EIPA-studien s. 59. Noteras ska att är . Det kan således ha tillkommit reglering , se t.ex. vad vi säger om i avsnitt 7.8. 27EIPA-studien s. 138 f. 28Post-Public Employment, Good Practices for Preventing Conflict of Interest, , 2010, här kallad . Principer för att lösa problemet I rapporten listar 13 principer för att hantera de problem som kan uppstå vid övergångar.29 Principerna delas upp i fyra kategorier. För vår utredning är det framför allt första och andra kategorin som är av intresse.30 För den första kategorin, dvs. problem som kan uppstå främst när den offentligt anställde fortfarande arbetar inom den offentliga sektorn, listas följande principer. Offentligt anställda ska inte söka förbättra sina chanser för framtida anställning inom den privata eller ideella sektorn genom fördelaktig behandling av potentiella arbetsgivare. Offentligt anställda ska meddela sitt sökande eller förhandlande om anställning eller erbjudande om anställning som skulle kunna utgöra en intressekonflikt. Offentligt anställda ska meddela sin avsikt att söka eller förhandla om anställning och accepterande av anställningserbjudande i den privata eller ideella sektorn som skulle kunna utgöra en intressekonflikt. Offentligt anställda som har beslutat sig för att ta en anställning inom den privata eller ideella sektorn ska, om möjligt, befrias från de nuvarande uppgifter som skulle kunna innebära att intressekonflikter uppstår. Innan den offentliga anställningen upphör ska de offentligt anställda medverka vid utträdesintervjuer om lämpliga åtgärder för att undvika intressekonflikter. Vad gäller den andra kategorin, dvs. problem som kan uppstå främst efter det att en offentligt anställd har lämnat sin anställning i den offentliga sektorn, listas fyra principer. Offentligt anställda ska inte använda konfidentiell eller annan insiderinformation efter att de lämnat den offentliga sektorn. 29Översättningen från engelska till svenska av de olika punkter som listas nedan är hämtad från . 30Den tredje kategorin fokuserar på skyldigheten för befintliga offentligt anställda att undvika en förmånligare behandling av f.d. offentligt anställda. Den fjärde kategorin innehåller en princip som riktar sig till icke offentliga arbetsgivare som anställer före detta offentligt anställda. Offentligt anställda som lämnar offentlig sektor ska begränsas i sina lobbyingmöjligheter gentemot f.d. underordnade och kollegor. En ämnesbegränsning, tidsbegränsning eller karantänstid kan behövas. Svängdörrsregleringen bör utformas så att den rymmer lämpliga åtgärder för att förhindra och hantera intressekonflikter när offentligt anställda accepterar utnämningar till funktioner med vilka de hade omfattande hantering innan de lämnade den offentliga sektorn. En lämplig ämnesbegränsning, tidsbegränsning eller karantänstid kan vara nödvändig. Offentligt anställda bör inte tillåtas att under en pågående process byta sida för att representera den tidigare motparten.31 diskuterar i sin rapport hur implementeringen av svängdörrsregleringen kan gå till. Enligt innefattar ett effektivt sådant system vissa hörnstenar och egenskaper. Dessa är som följer. Systemet innehåller behövliga instrument för att effektivt hantera såväl nuvarande och som framtida problem. nämner här primär och sekundär lagstiftning, andra legala instrument som t.ex. gemensamma överenskommelser, uppförandekoder samt icke rättsliga instrument som t.ex. riktlinjer. Instrumenten är, där så är möjligt, kopplade med instrument som behandlar intressekonflikter inom den offentliga sektorn och med ett övergripande etikarbete. Systemet omfattar alla de enheter där övergångar är ett verkligt eller potentiellt problem och möter de enskilda behoven för varje enhet. Systemet omfattar alla viktiga riskområden där intressekonflikter kan uppstå. 31 s. 38 f. använder sig i sin rapport av ordet ”should” när de olika principerna listas (”public officials should …” etc.). I översätts det i de allra flesta fallen med ordet ”ska” (”offentligt anställda ska …” etc.). För de två sista principerna i den andra kategorin har man dock valt att översätta det med ”bör”. Begränsningarna, särskilt tidsgränserna som åläggs avseende f.d. offentliga tjänstemäns aktiviteter, står i proportion till hur allvarlig risken för intressekonflikt är. Begränsningarna och förbuden kommuniceras effektivt till alla berörda. Myndigheterna, förfarandena och kriterierna för att fatta beslut i enskilda fall, liksom för överklaganden av sådana beslut, är transparenta och effektiva. Påföljder vid brott mot reglerna är tydliga och proportionella, kommer i rätt tid, är konsekventa och tillämpas rättvist. Systemens effektivitet bedöms regelbundet och uppdateras och anpassas vid behov till nya problem.32 3.7Rapporten ”Svängdörr i staten – en om när politiker och tjänstemän byter sida” överlämnade Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () rapporten ”Svängdörr i staten – en om när politiker och tjänstemän byter sida” (nedan kallad ESO- rapporten eller rapporten) till Finansdepartementet.33 Syftet med studien är att synliggöra risken för intressekonflikter i samband med övergångar mellan offentlig och privat sektor och att lämna ett antal förslag till hur de problem som kan uppstå hanteras. Enligt finns två typer av risker med dylika övergångar. Den ena uppstår när den anställde fortfarande arbetar i staten och handlar om risk för otillbörlig påverkan till följd av löfte om en ny anställning. Den andra risken avser situationen när personen lämnat staten och handlar om ett missbruk av information, kunskap eller kontakter med tidigare arbetskamrater vilket i sin tur kan leda till en positiv särbehandling. Utmaningen är att hantera 32OECD-rapporten s. 42 ff. 33Lindström, och , , Svängdörr i staten – en om när politiker och tjänstemän byter sida, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2012:1. Som alltid i ESO-sammanhang svarar författarna själva för innehåll, slutsatser och förslag i rapporten. risken för intressekonflikter mellan å ena sidan den enskildes önskemål och rätt att fritt ta anställning och å andra sidan den offentliga sektorns krav på att säkerställa demokratiska och ekonomiska värden för det allmännas bästa. Ytterst rör det förtroendet för den gemensamma sektorn.34 är den enda svenska studien i sitt slag på området. Därför går vi igenom den utförligt. Med tanke på våra direktiv har vi valt att lägga betoningen på vad den säger om framför allt statsråd och statssekreterare. Sägas ska dock att rapporten tar upp även andra grupper som t.ex. generaldirektörer. Behovet av en reglering Enligt finns det skäl att i förebyggande syfte överväga regler rörande intressekonflikter som kan uppkomma t.ex. när politiker eller tjänstemän inom det offentliga väljer att ta anställning i företag eller i intresseorganisationer. En genomgång av den svenska lagstiftningen visar att den i huvudsak tar sikte på den statiska situationen att en person antingen är anställd i den privata sektorn eller verkar inom en offentlig myndighet. Lagstiftningen utgår vidare från att lojaliteten med den nya arbetsgivaren tar överhanden och att förpliktelser mot tidigare arbetsgivare är något exceptionellt. I själva verket är dock arbetstagaren föremål för dubbla lojaliteter; å ena sidan bör sekretessförpliktelser och företagshemligheter respekteras, å andra sidan bör arbetstagaren vara lojal mot den nya arbetsgivaren och driva dennes intressen. Att klara den avvägningen är helt upp till den enskilde. Ett problem är vidare att den kunskap den anställde besitter utgörs av en blandning av offentligt tillgänglig, intern (men inte sekretessbelagd) och sekretessbelagd information. I rapporten konstateras att det otvetydigt kan ge den nya arbetsgivaren en konkurrensfördel som det är svårt att leda i bevis att det handlar om brott mot sekretesslagstiftningen. Därefter diskuteras offentlighetsprincipens betydelse och hänvisas till studier som visar att öppenhet inte självklart kan ses som fundamentalt för att förklara och reducera graden av korruption. 34 s. 23. Undantagen till offentlighetsprincipen är omfattande och det gör att det är viktigt att utveckla andra metoder för att preventivt påverka risken för missbruk eller illojala beteenden.35 Vilka som bör omfattas av karantän Enligt medför restriktioner rörande rörlighet både direkta och indirekta kostnader och de bör därför riktas mot ett begränsat antal funktioner. I grunden handlar det om att skydda staten och det allmänna mot två typer av skador. Det är dels ekonomisk skada, t.ex. till följd av att konkurrensen blir satt ur spel genom att ovidkommande hänsyn tas vid beslutsfattande, dels förtroendeskada. Vad gäller risken för förtroendeskada torde den enligt rapporten i allmänhet vara större på högre beslutsnivåer, såsom bl.a. statssekreterare och statsråd. I de två nämnda grupperna förekommer en inte obetydlig övergång till den privata sektorn. På dessa högre nivåer är enbart misstanken om att någon skulle blivit otillbörligt påverkad skadlig för förtroendet. Detta talar för att restriktioner bör gälla generellt för de högsta beslutsfattarna, medan det på lägre nivåer bör vara mer av individuella lösningar som riktar sig mot enskilda nyckelpersoner. Sammanfattningsvis anses att statsråden och statssekreterarna bör omfattas av en dylik reglering.36 Hur restriktioner ska regleras och vem som prövar Enligt bör en restriktion vid övergång från ett förtroendeuppdrag eller en statlig anställning till en annan uppdragsgivare utformas som en option om att utlösa en karantänsperiod. Med tanke på att kraven på statsråden i övrigt regleras i regeringsformen och att kan utkräva ansvar gentemot ett enskilt statsråd genom misstroendeförklaring bör denna option för statsråd regleras i grundlagen. Prövningen bör ske av ett etiskt råd under på initiativ av statsministern. Det föreslås att det 35ESO-rapporten s. 107 ff. 36ESO-rapporten s. 93 och s. 110 ff. Där diskuteras även bl.a. vad som bör gälla för generaldirektörer. För det redogörs dock inte här. skulle kunna övervägas om skulle kunna ges ett sådant utökat ansvar. Vad gäller statsekreterarna sägs att villkoren för dessa bör införas i statssekreteraröverenskommelsen. Därtill kommer att deras villkor bör regleras i . Det bör vara regeringen, eller det organ som regeringen delegerar frågan till, som på initiativ av ansvarigt statsråd prövar om en karantän ska utlösas i det enskilda fallet. Eftersom det inte finns någon överklagandemöjlighet för statsråd och statssekreterare vid till- eller avsättning torde det enligt rapporten heller inte finnas skäl för en sådan beträffande karantänsfrågan.37 I konstateras att det bl.a. kan upplevas som känsligt för den enskilde att visa att han eller hon är öppen för andra anställningar och att det kan finnas en rädsla för att detta, om den nya anställningen inte blir verklighet, kommer att leda till att han eller hon på något sätt missgynnas. Möjligheterna att införa en anmälningsskyldighet bör dock ändå övervägas. Det är dock inte fråga om en generell anmälningsplikt, utan den bör endast gälla om man söker eller förhandlar om en anställning som skulle kunna innebära en intressekonflikt.38 Enligt är det inte tillräckligt att införa etiska riktlinjer, utan de restriktioner som införs bör medge möjligheter till sanktioner om de bryts. En självklar sanktion är att den tjänsteman som bryter mot en karantänsbestämmelse kan gå miste om sin rätt till lön. För de högsta tjänsterna i staten, såsom bl.a. statsråd och statssekreterare, ska ett brott mot en utlöst karantän kunna beläggas med böter. Även möjligheten med vite nämns. Vad gäller brott mot anmälningsskyldigheten kan lindrigare sanktioner övervägas med exempel från vad som gäller vid otillåten bisyssla, dvs. disciplinpåföljd i form av varning.39 37ESO-rapporten s. 115. 38ESO-rapporten s. 117. 39ESO-rapporten s. 118 f. I sägs att det är viktigt att restriktioner som ska gälla i samband med övergång tydligt kommuniceras vid anställningens början. Processen om en karantänsbestämmelse löses ut måste också vara klar och förutsägbar, såväl för den person det gäller som gentemot omvärlden. De intressekonflikter som kan uppstå vid övergång till annan anställning bör uppmärksammas i de etiska riktlinjer som gäller för staten. Såväl beslut att lösa ut karantän som brott mot karantän bör kommuniceras öppet, t.ex. genom publicering på webben. Det konstateras också att det finns ett signalvärde i att införa restriktioner kring övergångar.40 De kostnader som kan uppstå till följd av de förslag ESO-rappor- ten lägger fram är enligt rapporten av såväl direkt som indirekt natur. De direkta kostnadernas storlek beror dels på i vilken utsträckning som karantän kommer att behöva användas, dels på vilka villkor som de som berörs har . Vad gäller statsråd och statssekreterare tror rapporten att det totalt kommer att handla om ett relativt begränsat antal fall där karantän kommer att komma i fråga. Det konstateras också att karantänsbestämmelser, i alla fall på vissa områden, skulle kunna försvåra rekryteringen.41 är en ideell organisation bestående av ett hundratal nationella avdelningar världen över, däribland i . Organisationen arbetar med att kartlägga och motverka korruption i alla dess former.42 presenterar en lista där det rankas hur korrupt olika länders offentliga sektor uppfattas vara. Rankingen (the Corruption Perceptions Index, CPI) bygger på en sammanvägning av olika undersökningar och utvärderingar gjorda av olika institutioner. Länderna poängsätts på en skala 40ESO-rapporten s. 120. 41ESO-rapporten s. 121. 42Se , senast besökt . mellan 0 och 100, där 0 innebär att ett land uppfattas som väldigt korrumperat, medan 100 innebär att det uppfattas som väldigt ”rent”. Noteras kan att rankningen inte säger något om hur korrupt ett land egentligen är, utan bara hur det uppfattas. ranking återfinns 168 länder. hamnar på tredje plats med 89 poäng. Högst i rankingen hamnar med 91 poäng, följt av med 90 poäng. kommer på femte plats med 87 poäng och på trettonde plats med 79 poäng.43 Enligt är rörlighet mellan offentlig och privat sektor inte något som ska motverkas, utan snarare är det något som bör kontrolleras. Två typer av risker med övergångar framhålls. Den första typen handlar om att politiker eller tjänstemän i utbyte mot löften om framtida anställningar ger otillbörliga fördelar till en viss sektor, industri eller ett visst företag. Den andra typen handlar om att tidigare offentligt anställda använder sig av konfidentiell eller känslig information (insiderinformation) och tidigare kontaktnät för att därigenom tillskansa sig fördelar för egen del eller för sina nya arbetsgivare i förhandlingar, vid offentlig upphandling och andra interaktioner med den offentliga sektorn. Enligt bör länderna sträva efter att etablera och upprätthålla regler som minskar möjligheterna för intressekonflikter. Länderna bör också överväga att inrätta en obligatorisk ”cooling-off period”, dvs. någon form av karantän. måste det finnas en balans mellan en reglering av intressekonfliktsproblematiken och att upprätthålla rörligheten mellan de olika sektorerna. En individ har rätt till ekonomisk frihet och lagstiftningen måste respektera detta faktum och uppmuntra en dynamisk, lokal arbetsmarknad. Dessutom måste lagarna anpassas till de enskilda länderna.44 har förordat övergångsrestriktioner som medel för att säkerställa att politiker och offentligt anställda inte tar ovidkommande hänsyn i sin tjänsteutövning och att intressekonflikter kan undvikas. I ett s.k. positionspapper antaget anförs att i allt väsentligt står bakom de förslag som lämnas i ESO:s 43Se , senast besökt . 44Transparency International, Regulating the Revolving Door, Working Paper 06/2010, s. 2 ff. rapport om svängdörrsproblematiken. Restriktioner ska införas för nyckelpersoners övergång till näringslivet och intresseorganisationer.