sou · H5B319 · 2017-02-28 00:00:00 — Det är också både rimligt och nödvändigt att, med utgångspunkt i de särskilda behov som kan finnas bland t.ex. unga nyanlända eller unga med funktionsnedsättning, utforma riktade insatser och särskilt följa upp resultaten på gruppbasis. I den praktiska verksamheten, måste emellertid varje enskild arbetssökande mötas – såväl av kommun som av Arbetsförmedling – som den individ hen är, med sin egen unika kompetens, förmåga, vilja och livshistoria. Detta är i linje med den inriktning som gäller för arbetsmarknadspolitiken och som också successivt slår igenom i Arbetsförmedlingens verksamhet. Myndighetens arbete fokuseras i större utsträckning på att tillgodose individuella behov för att hitta mer varaktiga lösningar i stället för att utgå från särskilda målgrupper och ge olika insatser utifrån målgruppstillhörighet. Det är viktigt med både ett ungdomsperspektiv och ett jämställdhetsperspektiv. Stöd utifrån individuella behov får inte resultera i stereotypa insatser eller diskriminering av vissa grupper. Insatser måste också utformas med beaktande av kunskap om situationen och förutsättningarna för dem som berörs. Behov att anpassa den arbetsmarknadspolitiska verksamheten till lokala och regionala förhållanden För att samverkan mellan stat och kommun ska kunna fungera väl måste det finnas utrymme för att anpassa den arbetsmarknadspolitiska verksamheten till lokala och regionala förhållanden. Att arbetsmarknadspolitiken är nationell, med likformighet i regeltillämpning och likvärdighet i bemötande, och att effektiv matchning bygger på att arbetskraften är beredd att flytta dit, där jobben finns, är en sak. Det måste dock finnas utrymme för att på lokal nivå utforma den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utifrån varierande förutsättningar när det gäller t.ex. arbetsmarknadens struktur och behov, arbetskraftens utbildningsnivå, lokalt utbildningsutbud behovet av upphandlade tjänster och tillgången till privata leverantörer. För kommunernas del gäller att hitta flexibla lösningar för den kommunala vuxenutbildningen i samarbete med näraliggande kommuner. Det avser både utbildningarnas inriktning och upplägget för utbildningar, t.ex. med starttider och pedagogik. Arbetsmarknadsutbildning är ett komplement till den reguljära utbildningen och upphandlas av Arbetsförmedlingen och avser i första hand utbildningar inom bristyrken. Även utbildningar för yrken med hög omsättning av personal upphandlas. gäller att hitta flexibla lösningar i sin upphandling som ger möjlighet till lokal anpassning som hänsyn tas till varierande förutsättningar och behov i olika sektorer och branscher. Men det krävs också stöd till arbetsförmedlarna så att dessa centralt upphandlade utbildningar kan anpassas efter lokala behov och bli mer användbara. För framgång i detta arbete finns det gemensamma behov av att lokalt utveckla former, struktur och arbetssätt. Den goda konjunkturen innebär möjlighet att vidta strukturella åtgärder Den goda konjunkturen för unga på arbetsmarknaden innebär en möjlighet. , när hjulen snurrar på stora delar av arbetsmarknaden, finns tid och resurser att vidta strukturella åtgärder och att utveckla verksamheterna. Det handlar såväl om åtgärder som generellt underlättar ungas inträde på arbetsmarknaden som åtgärder som tar sikte på de unga som står längst ifrån arbetsmarknaden. När det gäller grupper som unga nyanlända och unga med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga finns inte bara behov av att se till att dessa i större utsträckning får del av de arbetstillfällen som uppstår . Lika viktigt är att bygga system och strukturer som gör det möjligt att framgångsrikt hantera effekter av kommande lågkonjunktur. I det perspektivet är det angeläget att resursneddragningar avseende insatser för att minska arbetslösheten, som görs till följd av den faktiskt minskande arbetslösheten, inte görs oövertänkt och kortsiktigt. Följ upp – och lär av det som görs Samverkan är ett medel, inte ett mål. Samverkan måste för att kunna motiveras vara resultatinriktad. Därför är väl fungerande uppföljning av den verksamhet som sker i samverkan – omfattande även unga som erbjuds insatser av kommunen – en nödvändighet. Utan detta går politikens resultat inte att följa upp. Risken för dubbelarbete är också uppenbar. har väl fungerande sektorsvisa uppföljningssystem. Förutsättningarna för att hitta bra uppföljningslösningar är därför goda. Vad som krävs är sektorsövergripande uppföljningar. Det måste från nationell nivå tillhandahållas hållbara system som möjliggör långsiktigt lärande av den offentliga verksamhet som bedrivs i samverkan på lokal nivå. Genom god uppföljning kan både kvaliteten i samverkan och att offentliga resurser används effektivt säkerställas. Utan god uppföljning finns risker för en upprepning av vad som hände . Då ifrågasattes och avskaffades existerande arbetsmarknadspolitiska ungdomsprogram, som byggde på avtal mellan kommuner och Arbetsförmedlingen och genomfördes av kommunerna, just eftersom brister i dokumentationen av insatserna medförde att programmens effekt inte kunde mätas. 8Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden I detta kapitel behandlas ett antal utmaningar avseende hur arbetsmarknaden fungerar. Kapitlet har direkt bäring på faktiska problem och utmaningar som delegationen ser när det gäller ungas arbetslöshet och etablering på arbetsmarknaden. Kopplat till varje område redovisas delegationens bedömningar och förslag kring hur insatserna på dessa områden kan förbättras. De problem och utmaningar som identifierats behandlas ur ett samverkansperspektiv, dvs. hur kan på dessa områden samverkan mellan Arbetsförmedling, kommuner och andra, bidra till lösningar och föra utvecklingen framåt. I avsnitt 8.1 till 8.6 behandlas situationen för grupper av unga som möter särskilda problem i sin etablering på arbetsmarknaden. I avsnitt 8.7 och 8.8 behandlas vissa aspekter av övergången mellan skola och arbetsliv. I avsnitt 8.9 och 8.10 behandlas kompetensförsörjningsfrågan, främst ur ett arbetsgivarperspektiv och i perspektiv av vuxenutbildningens betydelse. 8.1Brister i stödet till unga 20–som varken arbetar eller studerar Unga som varken arbetar eller studerar – vilka är de? Enligt den officiella statistiken var det cirka 70 000 personer i åldrarna 15–som varken arbetade eller studerade (jfr avsnitt 2.2).1 En tredjedel av dem hade inte kontakt 1 Arbetskraftsundersökningarna, SCB, Unga som varken arbetar eller studerar (NEET), tabeller och diagram tredje kvartalet 2016. Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden med en myndighet. Bland unga som varken arbetar eller studerar är de som saknar gymnasieutbildning och unga som är utrikes födda eller har en funktionsnedsättning överrepresenterade. Analyser av gruppen visar att risken för att bli arbetslös ökar om den unga varken arbetar eller studerar eller längre.2 Kommunerna har genom det kommunala aktivitetsansvaret, , uppdraget att aktivt söka upp och erbjuda insatser till ungdomar som inte har fyllt och inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning.3 Målgruppen utgörs av cirka 90 000 unga. Inom ramen för aktivitetsansvaret samverkar kommunerna i stor utsträckning med Arbetsförmedlingen. Kommunens ansvar upphör när den unge fullföljt en gymnasieutbildning eller fyller . Ingen aktör har ett uttalat ansvar för att på liknande sätt söka upp unga som varken arbetar eller studerar. Detta anser i sin rapport in Youth bör åtgärdas.4 Kommunerna har även ansvar för individer som inte klarar sin försörjning.5 I de fall en individ som får försörjningsstöd inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd av Arbetsförmedlingen, har kommunerna enligt socialtjänstlagen6 möjlighet att kräva att individen ska delta i av kommunen anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Här ska kommunen samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut fattas om anvisning. Många unga (9 500 individer ) har en sådan insats från kommunen.7 Unga som omfattas av aktivitetsansvaret kan också ha försörjningsstöd. SKL är projektägare för Plug In, ett projekt finansierat av Europeiska socialfonden, som har verkat för att minska skolfrånvaro och stötta unga att återgå till studier eller annan 2Temagruppen Unga i Arbetslivet, /uvas 329 kap. 9 § Skollagen (2010:800). 4OECD: Investing in Youth . 54 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). 64 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453). 7Socialstyrelsen: Försörjningshinder och ändamål med ekonomiskt bistånd 2015. Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden Projektet genomförs nu för och har tre målgrupper; unga som riskerar att avbryta utbildningen, unga som har avbrutit utbildningen samt nyanlända unga i skolan. På pågår bl.a. två stora projekt och UngKOMP, båda finansierade av Euroepiska socialfonden. Som nämns i avsnitt 2.3 har de olika målgrupper (nyinskrivna resp. långtidsarbetslösa). De framgångsfaktorer som identifierats inom ramen för de båda projekten sammanfaller i många avseenden med erfarenheterna från Plug In och från andra arbetsmarknadspolitiska projekt; uppsökande verksamhet, multikompetenta team, ett individorienterat bemötande och arbetssätt, en tät uppföljning, flexibla insatser och samverkan.8 8.2Delegationens överväganden avseende unga 20–som varken arbetar eller studerar 8.2.1Ett tydligare ansvar för stödet till unga Regeringen bör tydliggöra kommunernas och Arbetsförmedlingens ansvar så att även unga som inte studerar eller arbetar får det stöd och de insatser de behöver för att komma i studier eller arbete. En allt större andel av de unga som är inskrivna på Arbetsförmedlingen står långt från arbetsmarknaden. Men många av dem som är i störst behov av stöd för att klara en etablering på arbetsmarknaden är inte ens inskrivna. Kommunerna ska, genom aktivitetsansvaret, aktivt verka för att unga som inte fullföljt gymnasiet ges förutsättningar att fullfölja utbildningen eller får en insats som leder till studier eller arbete. När individen fyller upphör kommunens aktivitetsansvar. När det gäller unga som inte studerar eller arbetar finns det ett behov av nära samverkan mellan stat och kommun, precis som i fråga om unga inom särskolan – för vilka Arbets- 8 , Slutrapport (), MUCF: Lärdomar från arbetsmarknadsprojekt för unga. Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden förmedlingen har ett tydligt ansvar. Behovet av att förtydliga var ansvaret ligger när kommunens aktivitetsansvar upphör är något som har pekat på.9 På många håll i landet försöker kommuner och Arbetsförmedlingen, främst inom olika projektverksamheter, utveckla strukturer för att ge gruppen ett ändamålsenligt stöd.10 Det utvecklas exempelvis inom tidigare nämnda projekt arbetssätt som tillvaratas av kommunerna. Arbetsförmedlingen arbetar också aktivt för att kunna tillvarata erfarenheterna från sina projekt men det saknas ännu stabila strukturer för hur ett sådant arbete ska kunna bedrivas i den ordinarie verksamheten. Regeringen bör därför tydliggöra kommunernas och Arbetsförmedlingens ansvar för att även unga som inte studerar eller arbetar erbjuds det stöd och de insatser som individerna behöver för sin etablering på arbetsmarknaden. Att unga som vare sig studerar eller arbetar och inte heller är inskrivna hos Arbetsförmedlingen, inte får stöd för att etablera sig på arbetsmarknaden får långtgående konsekvenser, både för individen och för samhället.11 Mer strategiska insatser för att individer i gruppen kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen skulle sannolikt bidra till att öka sysselsättningen. Sådana insatser skulle också förbättra förutsättningarna att fånga upp unga med funktionsnedsättningar vars behov inte tidigare identifierats och som inte erbjudits adekvat stöd. Arbetsförmedlingen ska både prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden och bidra till att öka sysselsättningen på lång sikt.12 Unga som varken studerar eller arbetar, och särskilt de som saknar gymnasieexamen, kan på goda grunder sägas befinna sig långt från arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen har möjlighet att, i samverkan med kommunen, stödja dessa ungdomar att fullfölja gymnasieutbildningen på komvux, att kombinera arbete och utbildning genom t.ex. traineejobb eller utbildningskontrakt eller att få en annan anställning med stöd. En förutsättning för att detta ska ske är dock att Arbetsförmedlingen kommer i kontakt med individerna ifråga. Här behöver det utvecklas nya arbetssätt i samverkan. Kommunerna har i sammanhanget ett 9OECD: Investing in Youth . 10Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar: Kommunernas aktivitetsansvar 2016. 11IFAU: En förlorad generation? Om ungas etablering på arbetsmarknaden. 122 § förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen (2007:1030). Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden stort ansvar när det gäller att följa upp och motverka skolavhopp. Det bör i sammanhanget också uppmärksammas att kommunen, genom det kommunala aktivitetsansvaret, redan har en god bild av blivande 20-åringar i kommunen som varken arbetar eller studerar. Det innebär att samlad kunskap om gruppen finns tillgänglig och att det, vid denna givna tidpunkt, inte krävs några särskilda uppsökande insatser för att identifiera vilka individer det handlar om. Rutiner bör upparbetas för att säkerställa en kontinuerlig uppföljning av dessa individer. I såväl en rapport från Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar13 som i Duas enkäter till kommuner och arbetsförmedling, framgår att det i många kommuner bedrivs ett aktivt samverkansarbete avseende denna målgrupp (se kapitel 2 och 4). Arbetsförmedlingen anser dock inte att det är en del av myndighetens ansvar att aktivt bedriva uppsökande verksamhet gällande de arbetslösa som inte är inskrivna på Arbetsförmedlingen. 8.3Unga nyanländas etablering på arbetsmarknaden Förutsättningarna att etablera sig på arbetsmarknaden för unga nyanlända är ur flera perspektiv en fråga av central betydelse, inte minst mot bakgrund av flyktinginvandringen . Många unga nyanlända har ett helt yrkesliv framför sig och stor kapacitet att försörja sig och att bidra till samhället. visar forskning och utvärdering att unga nyanlända kan ha stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. För en långvarig och stabil etablering finns för denna grupp ett stort behov av utbildning som minst leder till en gymnasieexamen. Variationen i gruppen när det gäller språk, kunskaper, erfarenheter och förutsättningar i övrigt ställer dock särskilda krav på hur utbildning och andra insatser som erbjuds av det offentliga utformas (se kapitel 6). Vikten av en gymnasieutbildning för en varaktig arbetsmarknadsetablering uppmärksammas bland annat i den remiss som regeringen lämnade till lagrådet om förslag till ändringar i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige14 (se nedan). 13Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar: Kommunernas aktivitetsansvar 2016. Lagrådsremiss; Kompletteringar av den tillfälliga lagen för uppehållstillstånd rörande studier på gymnasienivå. Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden Unga nyanländas skolgång ger i sin nuvarande form dålig grund för etablering på arbetsmarknaden Det finns stora utmaningar för kommunerna när det gäller innehåll i och utformning av nyanlända ungas utbildning. En stor andel av de ungdomar som kommit till har anlänt i de sena tonåren med begränsad eller ingen utbildning och har då påbörjat sina studier på gymnasieskolans språkintroduktionsprogram. För nyanlända elever15 som beviljats uppehållstillstånd gäller, som för andra elever, att de ska ha påbörjat sina studier vid ett nationellt gymnasieprogram senast det första kalenderhalvåret de fyller för att få fortsätta studierna på gymnasiet. Många klarar inte av att göra detta. Språkintroduktion regleras i 17 kapitlet skollagen16 samt i 6 kapitlet gymnasieförordningen17. Introduktionsprogrammens innehåll och längd är inte reglerade. Det åligger den kommunala huvudmannen att besluta om en plan för utbildningen18. Planen ska innehålla utbildningens syfte, längd och huvudsakliga innehåll. Utbildningen på språkintroduktion ska som huvudregel bedrivas i samma omfattning som de nationella programmen dvs. den ska motsvara heltidsstudier. Utbildningen kan dock göras mindre omfattande om eleven begär det och huvudmannen anser att det är förenligt med utbildningens syfte. En elev som har påbörjat ett introduktionsprogram har rätt att fullfölja utbildningen enligt den plan för utbildningen som gällde när utbildningen inleddes, eller enligt en ändrad plan om eleven har medgett att planen ändrades. En individuell studieplan ska upprättas för varje elev. En sådan plan ska innehålla uppgifter om ämnen och kurser som eleven ska studera samt eventuella åtgärdsprogram. Studieplanen ska utformas efter elevens behov och intressen, samt följas upp, utvärderas och revideras, vid behov, i samråd med eleven och (i förekommande fall) dennes vårdnadshavare/god man. Den individuella studieplanen får en extra viktig funktion för elever på språkintroduktion 15Enligt 3 kap. 12 a § skollagen (2010:800) definieras en nyanländ elev som en elev som på grund av att hen inte bott i påbörjat sin utbildning inom det svenska skolväsendet senare än då hen fyllde . Eleven anses vara nyanländ sina första i svensk skola. 16Skollagen (2010:800). 17Socialtjänstlagen (2001:453). 18Skollagen (2010:800). Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden eftersom detta program saknar en nationellt fastställd programstruktur och nationellt fastställda examensmål. Huvudmannen ska fortlöpande bedöma elevens kunskapsutveckling för att eleven ska komma vidare i sin utbildning. Alla elever i språkintroduktion har rätt till undervisning i modersmål och studiehandledning på sitt starkaste skolspråk. Hur skolan ska organisera ämnesundervisningen är inte reglerat. Utvärderingar och utredningar visar att majoriteten av eleverna på gymnasieskolans språkintroduktionsprogram inte blir behöriga till ett nationellt program för att få fullfölja ett sådant. utvärderade bl.a. resultatet för de elever som påbörjade sina studier på språkintroduktion och konstaterade att av senare hade avslutat ett nationellt program i gymnasieskolan med gymnasieexamen eller studiebevis.19 För unga nyanlända är det ofta särskilt angeläget att undervisningen anpassas efter individens behov och förutsättningar. Det finns bl.a. behov av anpassning så att övergångarna mellan olika skolformer fungerar sömlöst; att det blir enklare att gå från språkintroduktion till ett nationellt program och att organisera komvux på ett sådant sätt att nyanlända unga, trots individuell studieplan, blir del av ett sammanhang och kan känna tillhörighet genom att exempelvis få tillhöra en klass. Som framgår av avsnitt 4.1 råder det osäkerhet i kommunerna om vilka möjligheter huvudmännen har att anpassa undervisningen och skolans organisation för att nå bättre resultat för nyanlända unga. Detta är en bild som under hand bekräftats av och som också beskrivs i om språkintroduktion20. Många nyanlända unga hinner inte påbörja ett nationellt program och fullföljer därmed inte gymnasiet. Många har då varit i landet . De kan då inte få stöd av Arbetsförmedlingen inom ramen för etableringsuppdraget, fastän deras behov bör vara i stort sett desamma. Det är därför av vikt att kommunerna uppmuntrar och underlättar för dessa elever att fullfölja sina gymnasiestudier inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen. 19Skolverket: Språkintroduktion. 20Skolverket: Språkintroduktion. Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden presenterade en departementspromemoria med förslag om att avskaffa möjligheten för ensamkommande unga nyanlända att ingå i Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag från 18 år.21 I promemorian understryks vikten av grundläggande utbildning. överlämnade regeringen en remiss till lagrådet om kompletteringar av den tillfälliga lagen (2016:752) för uppehållstillstånd rörande studier på gymnasienivå22. I lagrådsremissen presenteras ett antal förslag med syftet att uppmuntra nyanlända ungdomar att studera på gymnasial nivå. Bland annat föreslår regeringen att den individ som med ett tillfälligt uppehållstillstånd påbörjat en gymnasieutbildning ska få slutföra sina studier också om tillståndet upphört. Regeringen föreslår även att den som fått, eller annars skulle få, ett beslut om av- eller utvisning med uppskjuten verkställighet för att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet ska kunna få ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå . Därtill föreslås att de individer som i enlighet med dessa kompletteringar fullföljt sin utbildning och senast efter har en anställning som anmälts till ska kunna beviljas permanent uppehållstillstånd. lämnade sitt betänkande med flera förslag som syftar till att förbättra förutsättningarna för nyanlända att fullfölja sin gymnasieutbildning, inte minst gällande språkintroduktionen.23 Betänkandet remissbehandlas . Skolinspektionen genomförde en granskning med fokus på språkintroduktionen. Resultatet av granskningen förväntas att presenteras . arbetar med att ta fram en vägledning med information om vad som är möjligt för kommunerna att göra inom ramen för gällande skolsystem. Vägledningen beräknas vara färdig först , men avser att tillhandahålla digitalt stöd på området. 21Ds 2016:35: Ett nytt regelverk för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Lagrådsremiss; Kompletteringar av den tillfälliga lagen för uppehållstillstånd rörande studier på gymnasienivå. 23SOU 2016:77: En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden verket i uppdrag från regeringen att följa upp språkintroduktion och analysera genomströmningen och övergången till ett nationellt program samt att med lokala exempel från kommuner visa hur nyanlända elever kan ges möjlighet att använda sitt modersmål i undervisningen. har också arbetat med att utveckla riktlinjer till stöd för kommunernas arbete med validering av nyanlända med avslutad eller delvis avslutad gymnasieutbildning. I regleringsbrev uppdrar regeringen åt myndigheten att den ska kartlägga målgruppen unga nyanlända under och dess utbildningsbehov inom den kommunala vuxenutbildningen samt hur dessa behov kan mötas. Uppdragen ska redovisas . Också SKL har uppmärksammat svårigheterna för unga nyanlända att nå en gymnasieexamen. SKL arbetar därför med att analysera behovet av och möjligheterna att utveckla en ny utbildningsform. 8.4Delegationens överväganden avseende unga nyanlända 8.4.1Språkintroduktionsprogrammet bör förändras och undervisningen bör i större utsträckning anpassas till individen Delegationens förslag och bedömning: Det är angeläget att regeringen möjligt, i linje med förslag och med hänsyn till de remissvar som inkommer, föreslår och genomför förändringar av gymnasieskolans språkintroduktionsprogram i syfte att fler unga nyanlända ska nå målen för en gymnasieexamen. Kommunerna bör i större utsträckning än vad som sker använda sig av utrymmet för individuell anpassning av unga nyanländas skolgång. Kommunerna bör också i större utsträckning underlätta för nyanlända elever som lämnar gymnasieskolan utan fullständiga betyg att fullfölja en gymnasieutbildning inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen. Kunskapen om vad som är möjligt inom rådande regelverk behöver förbättras. Det är därför angeläget att vidareutvecklar sitt stöd till kommunerna på detta område. Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden Utvärderingar och utredningar, bl.a. från , visar på brister i hur språkintroduktionsprogrammet för nyanlända fungerar. pekar i sitt betänkande på huvudmännens svårigheter att anpassa utbildningen efter individens behov.