sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Begreppen händelse och händelseförlopp kan alltså tolkas på olika sätt och vi har gjort en tolkning av begreppen utifrån beskriv- ningarna i vårt direktiv. Det är tydligt att direktivet inte lägger tyngdpunkten vid att utreda de bakomliggande orsakerna till att så många människor sökte sig till . En indikation på detta är att direktivet anger att utredningen inte ska utvärdera det arbete som bedrivits inom ramen för det europeiska samarbetet. händelse som ska analyseras är det stora antal människor som kom till landet. De aktörer som ska diskuteras är regeringen, statliga myndigheter, landsting, kommuner och civilsamhällesorganisationer. anger direktivet att händelseutvecklingen ska sättas in i ett större sammanhang. Vi har därför valt att mer översiktligt beskriva faktorer utanför som påverkat att många människor valde att söka asyl i – det är med andra ord inte utredningens upp- gift att mer ingående beskriva konfliktsituationen i olika länder eller andra staters asylpolitik. En jämförelse kan göras med tsunami- utredningen , som inte fokuserade på att utreda orsakerna till varför flodvågen uppstod, utan på hur det svenska samhället hante- rade den uppkomna situationen. Däremot är det av intresse att beskriva exempelvis från vilka länder och via vilka rutter som olika människor tog sig till samt ett fåtal mer tydligt avgörande omständigheter som påverkade hur många som kom till . Vi har därför inriktat vårt huvudsakliga arbete på förhållanden och förändringar inom landet som påverkade dels hur många som kom till , dels hur aktörer i agerade. Det kan vara såväl företeelser som lyfts fram i media som politiskt beslutade åtgärder som utredningen anser har påverkat händelseförloppet och aktö- rernas agerande. 7.2Händelser som påverkade utvecklingen Ett antal konfliktsituationer påverkade utvecklingen . Den politiska utvecklingen i Situationen för människor på flykt i , och . 7.2.2Nya vägar in i och genom Bevakningen av EU:s yttre gräns förändrades gradvis , vilket ledde till att människor lättare kunde ta sig in i Schengen- området utan att registreras. förstärkte sin nationella gräns och människor färdades längs nya resvägar genom . Detta var händelser som kom att påverka händelseförloppet i . 2015 skedde en ökning av antalet människor på flykt via den östra . Många människor kom med fiske‐ och gummibåtar från till olika grekiska öar. Den enskilt största gruppen var syrier () följt av afghaner () och irakier (). De grekiska myndigheterna kunde inte hantera den kraftiga ökningen och många människor på flykt passerade utan att registreras. Det stora antalet människor på flykt som kunde passera gränsen till innebar att bevakningen av EU:s yttre gräns inte fungerade.1 Även om de flesta migranter anlände till via den östra fortsatte även båttrafiken via den centrala Medel- havsrutten. De största grupperna som anlände till kom från (), () och ().2 Flera tusen människor färdades in i Schengenområdet . Stora grupper människor tog sig fram mellan olika länder och valde i vilket land de skulle söka asyl. gick från till , , , och eller och vidare mot till , varifrån många fortsatte vidare mot Sverige.3 agerade restriktivt i syfte att minska det stora antal människor som via västra tagit sig till landet. färdigställdes ett stängsel längs gränsen mot . beslutade att inresor till landet bara fick ske vid ett fåtal officiella gränsövergångar där det dock inte fanns kapacitet att registrera det stora antalet människor på flykt. När det blev svårare att ta sig mellan och använde den ungerska polisen och militären våld för att hindra människor på flykt att komma in i . Denna åtgärd fick dock kortsiktig effekt på migrations- 1Migrationsverket (2015). Verksamhets- och kostnadsprognos , s. 9. 2Migrationsverket (2015). Verksamhets- och kostnadsprognos , s. 14–15. 3Migrationsverket (2015). Verksamhets- och kostnadsprognos , s. 6. flödena då i stället lät människor på flykt passera genom landet. färdigställde senare ett stängsel även mot den kroatiska gränsen.4 beskriver att var ett land i norra delen av . kunde situa- tionen liknas vid att hade direkt gräns mot . Män- niskor stötte på betydligt färre hinder under sin resa och påverkades därför också snabbare av den utveckling som skedde vid EU:s yttre gränser. har länge haft en generös asylpolitik, vilket gjort att många människor på flykt valt att söka sig dit. och ligger nära varandra och det som hände i kom att få betydelse för utvecklingen i . Strömmarna av människor på flykt till är i stor utsträckning beroende av hur väljer att hantera de människor som anländer dit. har i följd haft ett stort och ökat antal asylsökande, delvis på grund av en öppen inställning till människor på flykt. har även fattat ett antal beslut som lett till att vissa grupper av asylsökande ville söka asyl i landet, t.ex. ett snabbspår för syrier och vissa irakiska minoriteter. beslutade t.ex. att avstå från att tillämpa Dublinförord- ningen för asylsökande syrier. Förbundskansler uttalade kort därpå att var villigt att, via en korridor genom och , ta emot de tusentals på flykt som anlänt via Balkanrutten.6 tog emot ett stort antal människor på flykt och den tyska regeringen vidtog en rad konkreta åtgärder för att hantera den ansträngda situa- tionen. Åtgärderna fokuserade bl.a. på tydligare selektering av personer som hade skyddsbehov och på förändrade ersättningar till asylsökande.7 På grund av det stora antalet människor som tagit sig in 4Migrationsverket (2015). Verksamhets- och kostnadsprognos , s. 14–15. 5Migrationsverket (2015). Verksamhets- och kostnadsprognos , s. 6. 6Migrationsverket (2015). Verksamhets- och kostnadsprognos , s. 15–16. 7Migrationsverket (2015). Verksamhets- och kostnadsprognos , s. 15–16. i landet via beslutade att tillfälligt kontrollera alla som passerade gränsen.8 7.3Åtgärder som påverkade utvecklingen lämnar kommenterade verksamhets- och utgiftsprognoser9 till regeringen som bl.a. inne- håller beräkningar av hur många personer som väntas söka asyl under innevarande och kommande år och anger från vilka länder de asyl- sökande kommer. bedömde i sin prognos att antalet asylsökande i skulle bli lägre än under 2014.10 ansåg att bilden av som mot- tagarland hade försämrats på grund av de längre handläggnings- tiderna för asyl‐ och anknytningsärenden och av att möjligheterna till integration inte såg lika bra ut som . Man trodde att den försämrade bilden av skulle göra att många skulle välja som primärt mottagarland. Förstärkta gränskontroller i hade dessutom gjort det svårare att ta sig till . Prognosen låg således långt under de 163 000 människor som sedan sökte asyl . Myndigheten höjde prognosen för ensam- kommande barn från 8 000 barn till 12 000 barn. Den prognosen låg långt under de 35 000 som sedan sökte asyl.11 Kort efter juliprognosen började antalet människor på flykt som kom till att öka. Nästa prognostillfälle var . Myndigheten rapporterade löpande till (se avsnitt 4.1.3) om antalet ankommande men gav inte på något annat sätt information till om det ökade antalet ankommande människor på flykt. Den mycket låga prognosen påverkade händelseutvecklingen i . Berörda myndigheter ställde in sig på ett lägre antal ankom- mande människor på flykt och de hade därmed en låg beredskap 8MSB Nationell lägesbild . 9Migrationsverket lämnar liksom alla myndigheter prognos och fyra av dessa är kommenterade verksamhets- och utgiftsprognoser. 102014 sökte omkring 80 000 människor asyl i . 11Migrationsverket (2015). Verksamhets- och kostnadsprognos . inför att det började ankomma allt fler människor på flykt. 7.3.2Statsministrarnas tal om en generös asylpolitik har bedrivit en i jämförelse med många andra länder generös asylpolitik . Både statsministern och statsministern höll tal som signalerade som ett land med en generös asylpolitik. Talen fick en stor spridning och ett stort genomslag i massmedia. talade statsminister på ett möte anordnat av Refugees Welcome i Stockholm.12 Talet hölls efter att bilden på den drunknade treårige kurdiske pojken hade publicerats. Bilden hade fått ett mycket stort genomslag i hela världen och gjort människor medvetna om för- hållanden för de människor på flykt som kom över . Statsministern sa i sitt tal bl.a.: ”Vi ska aldrig bygga murar för att skilja människor från människor. Mitt tar emot människor som flyr från krig. Mitt bygger inte murar. Om vi bär denna uppgift tillsammans då kan vi göra skillnad för människor, alla EU- länder måste hjälpa till.” hade statsministern uttryckt att det inte fanns någon övre gräns för antalet asylsökande. I en intervju med svarade han på frågan om det fanns något tak för hur många människor på flykt som kunde ta emot: ”Nej, det finns ingen gräns. Vi ska ta emot enligt de konventioner vi är bundna av. Vi har klarat det tidigare.”.13 I sitt sommartal hade den dåvarande stats- ministern, , uppmanat svenskarna att öppna sina 12Granskningsbetänkande 2015/16:KU20, s. 407. 13Sydsvenskans webbplats, //lofven-svart-att-regera-utan-do hjärtan för människor på flykt.14 sa under talet: ”Vi har människor som flyr i antal som liknar det vi hade under . vädjar jag till svenska folket om tålamod, om att öppna era hjärtan för att se människor i stark stress med hot mot det egna livet som flyr, flyr mot , flyr mot frihet, flyr mot bättre förhållanden. Visa den öppenheten.” 7.3.3Regeringens uppdrag till MSB om nationell samordning beslutade regeringen att ge i uppdrag till MSB att på nationell nivå samordna ansvariga aktörers hantering av den situation som hade uppstått till följd av att ett stort antal människor på flykt anlänt till . Uppdraget gällde till . Beslutet är enligt utredningen av särskild betydelse eftersom det bidrog till att ge både regeringen och myndigheterna en samlad bild av händelseförloppet. Att uppdraget gavs till MSB innebar också att MSB kom att påverka den övergripande bild av läget som regeringen fick. Eftersom uppdraget gavs till den myndighet som har ett stort ansvar för samhällets krishantering kunde det uppfattas som att regeringen betraktade det ökade antalet människor på flykt som kom till vårt land som en kris. Uppdraget till MSB innebar bl.a. att ta fram nationella lägesbilder. Lägesbilderna skulle innehålla information om områden där behov av åtgärder hade identifierats av de ansvariga aktörerna men där till- räckliga åtgärder inte hade vidtagits. MSB skulle även identifiera och rapportera övriga förhållanden som regeringen borde ha kännedom om för att kunna bedöma behovet av åtgärder från regerings sida. Enligt regeringen innebar uppdraget en precisering och kon- kretisering av MSB:s befintliga uppdrag.15 Uppdraget förlängdes till . 14Se t.ex. SVT:s webbplats, . 15Promemoria Ju i Granskningsbetänkande /16:KU20, s. 490. om en stramare asylpolitik presenterade regeringen och allianspartierna en uppgörelse på migrationsområdet. Överenskommelsen blev av sär- skild betydelse för den fortsatta utvecklingen eftersom den innebar att regeringen skickade tydliga signaler om att mottagandet av män- niskorna på flykt skulle komma att förändras och stramas åt. Syftet med insatserna var enligt överenskommelsen att skapa ordning och reda i mottagandet, en bättre etablering och att dämpa kostnadsökningarna. Enligt överenskommelsen måste fler länder göra mer för att erbjuda människor skydd. I överenskommelsen står vidare: ”ska stå upp för asylrätten. I tider av kris är den som viktigast. Den som flyr från krig och förtryck ska kunna få skydd i Överenskommelsens innehåll beskrivs i avsnitt 4.1.4. Överens- kommelsen inledde ett arbete som innebar att regeringen vidtog åtgärder som skulle leda till att färre asylsökande kom. 7.3.5Uppdrag om boende i tält och akut brist på boende Frågor om boende för de människor på flykt som kom präglade . Något som särskilt påverkade bilden av mot- tagande av människor på flykt var regeringens uppdrag att inventera möjligheterna att låta asylsökande sova i tält och att Migrations- verket till slut inte klarade av sitt uppdrag att ordna boende vilket medförde att ett antal personer sov utomhus . gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att inventera förekomsten av befintliga platser för tillfälliga asyl- boenden. Uppdraget skulle genomföras i nära samarbete med kom- munsektorn och samordnas med det uppdrag MSB hade fått . fick i uppdrag att i samarbete med MSB, 16 Regeringens webbplats, /contentassets/6519e46a9780457f8f90e64aefed1b04/overenskommelsen- insatser-med-anledning-av-flyktingkrisen.pdf och länsstyrelserna uppföra och förvalta tillfälliga asylboenden i form av tält.17 MSB fick också i uppdrag att, i samverkan med , stödja i att uppföra och förvalta tillfälliga asylboenden. MSB undersökte förut- sättningarna för detta, bl.a. genom en markinventering i kom- munerna. MSB fick svar från totalt 178 kommuner och 57 områden identifierades som byggbar mark.18 flyttade tolv asylsökande in i ett tält- boende som MSB hade uppfört i Revinge i . Lägret hade plats för ungefär 200 personer. De inflyttade var ensamstående män, eftersom barnfamiljer och personer med särskilda behov var priori- terade för andra boenden. ansvarade för mat, städning och bevakning av tälten. MSB ansvarade för att bygga tält- anläggningen och ta hand om övrig teknisk skötsel, inklusive brandskydd. avvecklades tältlägret på Revingehed. och brist på boende beskrev att bristen på boendeplatser tillbaka var akut. Tillgången på nya platser motsvarade inte behovet. Myndigheten skrev på sin webbplats att i ett läge då staten inte kan erbjuda boende träder socialtjänstlagen in, eftersom det är kommunen som ytterst ansvarar för de personer som vistas där. meddelade på sin webbplats att myndigheten registrerade nya asylsökande men inte kunde erbjuda boende för den som sökte asyl. Det innebar enligt att asylsökande kunde komma att få ordna sitt boende på egen hand. Det var i första hand ensam- stående män som påverkades av förändringen eftersom Migrations- verket prioriterade barnfamiljer när lediga platser fanns i boende- systemet. informerade om att myndigheten hade 17Regeringsbeslut Ju2015/07557/SIM (). 18MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 10. 19Migrationsverkets webbplats, //Nyhets arkiv/Nyhetsarkiv-2015/2015-11-13-Osakert-med-boendeplatser-till-helgen.html skyldighet att erbjuda boende men att myndigheten inte klarade det uppdraget.20 Ett antal asylsökande sov utanför 2015.21 Att människor sov i tält eller utomhus blev en signal om att mottagandet av människor på flykt inte fungerade i vissa delar. 7.3.6Gränskontroller och ID-kontroller på fartyg Gränskontroller infördes i och presenterade regeringen ett förslag om identitetskon- troller av passagerare på fartyg. Dessa båda åtgärder ledde till att antalet människor på flykt som kom till minskade drastiskt. (mitten av november) började antalet män- niskor som kom till att minska i snabb takt. Regeringen: allmän ordning och inre säkerhet hotad Införande av gränskontroller regleras i utlänningsförordningen (2006:97), som i sin tur hänvisade till artikel 23, 25 och 26 i Europa- parlamentets och rådets förordning om kodex om Schengengrän- serna.22 Av artiklarna följer att den berörda medlemsstaten i undan- tagsfall och får återinföra gränskontroll vid de inre gränserna om hänsyn till en medlemsstats allmänna ordning eller inre säkerhet kräver att en brådskande åtgärd vidtas. Regeringen beslutade att återinföra gräns- kontroll vid inre gräns. Kontrollen påbörjades och skulle inledningsvis gälla i . 20Migrationsverkets webbplats, //Nyhetsarkiv/ Nyhetsarkiv-2015/2015-11-19-Migrationsverket-kan-inte-langre-erbjuda-boende-till-alla- asylsokande.html 22Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) i dess lydelse enligt och rådets förordning (EU) 1051/2013 av . Kodexen om Schengengränserna föreligger i en konsoliderad version, (EU) 2016/399. det var uppgift att bestämma var och hur gräns- kontroll skulle genomföras.23 Skälet var enligt regeringen att fler personer på flykt sökte sig till än . Migrationen medförde möjligheter för , men även stora utmaningar. Den samlade bedömningen som regeringen gjorde var att det var nödvändigt att återinföra gräns- kontroll vid inre gräns. Av regeringens webbplats framgår följande om vad som moti- verade beslutet. ”Den samlade bedömningen som regeringen gör är att det är nödvändigt att återinföra gränskontroll vid inre gräns efter- som den nuvarande situationen innebär akuta utmaningar för viktiga funktioner i samhället. Bedömningen bygger på och analyser samt den nationella lägesbild som ges av MSB. Bland annat bedömer att den all- männa ordningen och den inre säkerheten är hotad. MSB pekar på stora påfrestningar för flera samhällsviktiga verksamheter.”24 Regeringen angav att den avsåg att återkomma till om det, med återinförd gränskontroll, fanns behov av att förlänga kontrollen ytterligare . som regeringen fattade beslut om inre gränskontroller föreslog regeringen också ett tillägg i fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). Enligt förslaget skulle rederierna i vissa fall vara skyldiga att genomföra identitetskontroller för att säkerställa att de uppgifter som registreras i passagerarlistor stämmer.25 Regeringen fattade beslut om en ändring av fartygssäkerhetsförordningen den 17 novem- ber 2015 och ändringen trädde i kraft den 21 november 2015.26 Enligt ändringen har rederierna skyldighet att utifrån de före- skrifter som meddelats av Transportstyrelsen registrera uppgifter om ombordvarande passagerare på fartyg efter kontroll av giltig identi- tetshandling med fotografi. Detta gäller inte för registrering av 23Regeringsbeslut Ju2015/08659/PO (). 24Regeringens webbplats, /artiklar/2015/11/regeringen-beslutar-att- tillfalligt-aterinfora-granskontroll-vid-inre-grans/ 25Promemoria, , Registrering av ombordvarande på passagerarfartyg. 26Förordning (2015:673) om ändring i fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). personer som reser i sällskap med förälder som kan uppvisa en giltig identitetshandling med fotografi. Bestämmelsen gäller bara om det för passagerarfartygets resa finns skäl att anta att uppgifter som lämnas utan att styrkas med identitetshandling kan vara oriktiga.27 Gränskontrollerna ledde till att de som anlände till utan uppehållstillstånd fångades upp på ett nytt sätt, vilket påverkade mottagande. Ett sätt för att hantera den situationen var att öppna en tillfällig vänthall vid Malmö- mässan. Det riktades stark kritik mot förhållandena för de människor som vistades på mässan. Vänthallen vid kan betraktas som en särskild händelse eftersom den i massmedia fungerade som en signal om en ohållbar situation och om problem att hantera situationen. Enligt använde man från kvällen som vänthall för runt 600 män- niskor som vid gränskontrollerna hade uppgett att de ville söka asyl i . Polisen körde de asylsökande till mässhallarna från Hyllie, Lernacken, och . När de sökande kom till fick de uppge namn, medborgarskap, ålder och vilket språk de talade. Detta bl.a. för att snabbt kunna fånga upp de ensam- kommande barnen som kommunen ansvarade för.28 fungerade enligt som ett stort väntrum där de asylsökande väntade på bussar till de platser i landet där det fanns kapacitet att ta emot dem. hade personal runt. Enligt fick de asyl- sökande frukost, lunch och middag inne i mässhallarna. Migrations- verket delade även ut mat . Även om mässan bara skulle fungera som ett väntrum övernattade människor där. Avtalet med gällde till en början och för max 1 000 27Se 2 kap. 3 a § fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). 28Migrationsverkets webbplats, //Nyhetsarkiv/ Nyhetsarkiv-2015/2015-11-19-Malmomassan-vanthall-for-asylsokande.html personer.29 Målsättningen var att ingen skulle stanna än på Malmömässan.30 MSB tog i sin nationella lägesbild upp situationen på . MSB skrev att boendesituationen var mycket kritisk, att fortfarande inte kunde garan- tera tak över huvudet för samtliga asylsökande och att läget var särskilt ansträngt i , där alltjämt användes som en tillfällig lösning för att klara av situationen. Asylsökande kunde stanna på och detta hade kritiserats av flera aktörer.31 MSB hänvisade också till att hade påtalat att vissa ankomstboenden och vänthallar för asylsökanden var mycket brist- fälliga, t.ex. i , där barn vistades med sina vårdnads- havare. Internationella standarder för flyktingläger kunde inte upp- rätthållas när det gällde exempelvis toaletter, duschar, separata ut- rymmen för barn, kvinnor och män samt tillgänglighet till hälso- och sjukvård. Barn med särskilda behov kunde inte få det stöd de behövde och liknande problematik rapporterades från andra belastade regioner gällande funktionshindrade. angav att samlingsplatser likt inte var att föredra men att man varit tvungen att hänvisa barn med vårdnadshavare till sådana alternativ. prioriterade dock att flytta barnfamiljer därifrån så fort platser i andra typer av boenden blev lediga.32 senare hade läget förbättrats på , rappor- terade MSB i sin nationella lägesbild den 8 december 2015.33 avslutade verksamheten i . Myndigheten hade då inte ett så stort behov av extra väntrumskapacitet, eftersom antalet asylsökande blev färre. Migra- tionsverkets ordinarie lokaler skulle fylla behovet.34 dåvarande generaldirektör sa i en intervju att var tvungna att frångå regel- verket. För att ge människor tak över huvudet lät myndigheten dem 29Migrationsverkets webbplats, //Nyhets arkiv/Nyhetsarkiv-2015/2015-11-19-Malmomassan-vanthall-for-asylsokande.html 30MSB Nationell lägesbild . 31MSB Nationell lägesbild . 32MSB Nationell lägesbild . 33MSB Nationell lägesbild . 34Migrationsverkets webbplats, //Nyhets arkiv/Nyhetsarkiv-2015/2015-12-11-Nu-lamnar-Migrationsverket-Malmomassan.html sova i receptioner och på , vilket stred mot gällande regler. Människor fick inte sova i lokalerna, bl.a. på grund av risker för brandsäkerheten. Men alternativet var att sätta människor på gatan, enligt Danielsson.35 Situationen vid blev en signal om att mottagandet av människor på flykt inte fungerade. 7.3.8Regeringens åtgärder för ”andrum” presenterade regeringen en rad åtgärder för att skapa ett ”andrum” för det svenska mottagandet av människor på flykt.36 Åtgärderna kan enligt utredningen betraktas som av särskild betydelse för den fortsatta utvecklingen då de uttryckligen avsåg att minska antalet asylsökande till landet. Motiveringen var att hade tagit ett större ansvar än något annat land i västvärlden. Antalet asylsökande hade varit mycket stort och många av de asylsökande var barn eller unga. Myndigheter och kommuner hade svårt att klara ansträngningarna – t.ex. kommuner sig själva för att de inte längre kunde sköta sitt mottagande av ensamkommande barn på ett säkert sätt. MSB hade slagit larm om att viktiga samhällsfunktioner inte klarade av ansträngningen. kunde inte längre garantera tak över huvudet för de som sökte sig till och hade människor tvingats sova utomhus. Därför föreslog regeringen en rad åtgärder för att skapa ”andrum” i mottagandet. Det krävde att antalet personer som sökte asyl och beviljades uppehållstillstånd i minskade kraftigt. Regeringen ville därför anpassa asylreglerna till miniminivån i EU för att fler skulle välja att söka asyl i andra EU-länder. Regeringen presenterade åtgärder inom tre områden: en anpass- ning av den svenska lagstiftningen till minimikraven i internationella konventioner och , tillämpning av medicinsk åldersbedöm- ning samt ett införande av ID-kontroller på kollektiva transportsätt 35www.advokaten.se/Tidningsnummer/2016/nr-7-2016-argang-82/viktigt-med- improvisationsformaga-i-extrema-situationer/ 36Regeringens webbplats, /artiklar/2015/11/regeringen-foreslar-atgarder- for-att-skapa-andrum-for-svenskt-flyktingmottagande/ Flera av åtgärdsförslagen följde upp den migrations- politiska överenskommelse som regeringen presenterade tillsammans med allianspartierna . 7.3.9ID-kontroller för att minska antalet asylsökande