sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — I det nya andra stycket finns en upplysning om att det i lagen om betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse finns bestämmelser om vad som avses med samlad bebyggelse i första stycket. Föreskrifter som en kommun med stöd av 42 § i den äldre lydelsen har beslutat före ikraftträdandet ska fortfarande gälla. 8.7Förslaget till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) I paragrafen, som är ny, anges att ska tillämpa vissa bestämmelser i bilaga 2 till förordningen (1998:905) om miljö- konsekvensbeskrivningar när den prövar om en detaljplan behövs till följd av att någon avser att vidta en åtgärd inom ett område som avses i 4 kap. 2 § första stycket 5 (2010:900). Över- vägandena finns i avsnitt 4.6.2. Hänvisningen till 4 kap. 2 § första stycket 5 innebär att den sökta åtgärden, för att träffas av bestämmelsen, ska vidtas inom ett område som antingen redan är ianspråktaget eller som genom åtgärden kan tas i anspråk för någon av de verksamheter och åtgärder som räknas upp i bestämmelsen. Ändringen innebär att det ska krävas bygglov för att sätta upp, flytta eller väsentligt ändra en skylt inom en tätbebyggelse. Med tätbebyg- gelse avses detsamma som anges i 1 kap. 4 § (2010:900). Övervägandena finns i avsnitt 5.4, 5.5 och 5.6.9. Ändringen innebär att det ska krävas bygglov för att sätta upp, flyt- ta eller väsentligt ändra vissa ljusanordningar inom en tätbebyg- gelse. Med tätbebyggelse avses detsamma som anges i 1 kap. 4 § (2010:900). Övervägandena finns i avsnitt 5.4, 5.5 och 5.6.9. I paragrafen finns bestämmelser om undantag från kravet på att s.k. bygglovsbefriade åtgärder kräver en anmälan. Ändringarna innebär att uttrycket ”sammanhållen bebyggelse där anmälan behövs med hänsyn till omfattningen av byggnadsverk i bebyggelsen” byts ut mot termen samlad bebyggelse. Med samlad bebyggelse avses detsamma som an- ges i 1 kap. 4 § (2010:900). Övervägandena finns i avsnitt 5.4, 5.5 och 5.6.9. Den nya bestämmelsen i 2 kap. 5 a § ska inte tillämpas på ärenden om bygglov som har påbörjats före . Ändringarna i 6 kap. 3, 3 a och 6 §§ ska inte tillämpas på åtgär- der som har påbörjats före . 8.8Förslaget till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) Ändringarna i första stycket innebär att anmälningsplikt C och verk- samhetskod 10.50 ska gälla inom samlad bebyggelse i fråga om an- läggningar för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter. I övrigt har en redaktionell ändring gjorts för att uppnå en enhetlig utformning (jfr 14 kap. 17 §). Övervägandena finns i av- snitt 5.4, 5.5 och 5.6.2. I det nya andra stycket finns en upplysning om att det i lagen om betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse finns bestämmelser om vad som avses med samlad bebyggelse i första stycket. Ändringarna i första stycket innebär att anmälningsplikt C och verk- samhetskod 26.150 ska gälla för asfaltsverk eller oljegrusverk som ställs upp inom samlad bebyggelse. Övervägandena finns i av- snitt 5.4, 5.5 och 5.6.2. I det nya andra stycket finns en upplysning om att det i lagen om betydelsen av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse finns bestämmelser om vad som avses med samlad bebyggelse i första stycket. En särskild utredare ska utreda och lämna förslag på hur översikts- planeringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering m.m. och hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk pla- nering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för över- siktsplaneringen. Utredaren ska även utreda möjligheten att göra över- siktsplanen bindande i vissa avseenden och utreda hur redovisningen av planhandlingarna bör göras för att skapa förutsättningar för ökad förutsebarhet och en hållbar samhällsutveckling. Utredaren ska föreslå hur kommunen kan ges större möjligheter att besluta om en tillkommande eller befintlig bebyggelse behöver regleras med en detaljplan. Utredaren ska även föreslå hur angrän- sande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas. Utredaren ska utreda behovet av och förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer, exempelvis genom en bestämmelse i en detaljplan. Utredaren ska vidare utreda behovet av och förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Kommunen ska ha kvar rätten att besluta om vilka planer som ska antas. Utredaren ska redovisa uppdraget om en begränsning av kravet på detaljplan. Utredaren ska redovisa uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och uppdraget att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer. Uppdraget ska slutredovisas . Regeringen genomför just nu den största bostadspolitiska satsningen . Som ett led i detta har ett bostadspolitiskt paket med förslag på 22 åtgärder för fler bostäder presenterats. I paketet föreslås flera reformer som förutsätter ytterligare utredningsinsatser som ett led i genomförandet. Bland annat aviseras förslag om en utvecklad över- siktsplanering, en begränsning av detaljplanekravet och en översyn av kommunens möjligheter att reglera upplåtelseformer. Dessa förslag behandlas i dessa direktiv. Direktiven omfattar även frågan om möj- ligheten till privat initiativrätt till planläggning. Översiktsplanens funktion i plansystemet Plansystemet enligt (2010:900), förkortad PBL, kännetecknas av en långtgående decentralisering. Det är i första hand en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt lagen, vilket bl.a. innebär att det är kommunen som upp- rättar och antar förslag till översiktsplan och detaljplaner. Staten har i första hand en rådgivande funktion, men kan ingripa och upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om beslutet strider mot någon av de s.k. ingripandegrunderna, dvs. de statliga och allmänna intressen som ska bevaka under detaljplaneprocessen (11 kap. 10 § PBL). Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga ut- vecklingen av den fysiska miljön, bl.a. genom att planen ska ge väg- ledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Pla- nen är inte bindande för efterföljande beslut. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten enligt 2 kap. PBL att ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om använd- ningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redo- visningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt. Den redovisning som ska finnas i översiktsplanen kan sägas ut- göra ett förhandsbesked till kommuninvånare och andra om vilka allmänna intressen som kommunen avser att prioritera i framtida markanvändningsbeslut, t.ex. beslut med anledning av en ansökan om bygglov eller beslut att anta en detaljplan. Innan kommunen beslutar att anta en ny översiktsplan ska kom- munen samråda med bl.a. . Inom ramen för planpro- cessen ska avge ett granskningsyttrande över plan- förslaget, där det ska framgå om förslaget strider mot någon av de s.k. ingripandegrunderna. Syftet med detta är att staten ska föra fram synpunkter så att kommunen redan i samband med översikts- planen kan få besked om vilka delar av planen som enligt länsstyrel- sens uppfattning inte bör fullföljas. Av översiktsplanen ska det även framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översikts- planen med relevanta nationella och regionala mål, planer och pro- gram av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Inom ramen för översiktsplaneringen ska en miljöbedömning göras enligt bestämmelserna i 6 kap. om översiktsplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Syftet med miljö- bedömningen är att integrera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas. Bestämmelserna om miljöbedömning av planer och program genomför och rådets direk- tiv 2001/42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (det s.k. SMB-direktivet). I PBL finns krav på att kommunen i vissa fall ska pröva om ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning genom en detaljplan. Detalj- planekravet tar sikte på sådana fall där detaljplanen typiskt sett är den lämpligaste regleringsformen. Avgörande för frågan när detaljplan ska användas är bl.a. omfattningen och arten av befintlig bebyggelse inom och i anslutning till det aktuella området, efterfrågan på mark för bebyggelse i området, förekomsten av motstridiga markanvänd- ningsintressen inom området, allmänhetens intresse av vad som ska hända i området liksom antalet berörda sakägare och andra enskilda intressenter, regleringsbehov för bebyggelsen, som inte har beak- tats i översiktsplanen eller i områdesbestämmelser, samt anspråken på kommunens medverkan vid genomförandet av bebyggelsen (prop. 1985/86:1, s. 150). Liksom inom ramen för översiktsplaner- ingen ska en miljöbedömning göras enligt bestämmelserna i 6 kap. om en detaljplan kan antas medföra en betydande mil- jöpåverkan. Förutom kraven i SMB-direktivet träffas vissa typer av detaljplaner även av bestämmelserna i och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av in- verkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (det s.k. MKB-direktivet). I propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) före- slogs att detaljplanekravet skulle begränsas så att det inte skulle vara obligatoriskt med detaljplan i lika många fall som enligt nu gällande bestämmelser. Däremot skulle kommunens möjligheter att ställa krav på att det ska finnas en detaljplan inte begränsas. Förslaget vann inte stöd och ledde således inte till någon lag- ändring (bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14: 366). Efter regeringens förslag i propositionen Genomförande av Seveso III-direktivet (prop. 2014/15:60) har en mindre del av förslaget till ändrat detalj- planekrav genomförts, men med en något ändrad inriktning jäm- fört med den som föreslogs i prop. 2013/14:126. 2013/14:126 innehöll inga förslag till nödvändiga följd- ändringar i anslutande lagstiftning. Denna fråga behandlades i de- partementspromemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31). Remissbehandlingen föranledde kritik från remissinstanserna i några avseenden, bl.a. eftersom förslagen ansågs kunna leda till minskad förutsebarhet för enskilda. Förslagen till följdändringar i anslutande lagstiftning har ännu inte lett till någon proposition. Om möjligheten att reglera upplåtelseformer i en detaljplan För många är hyresrätten det första steget in på bostadsmarknaden. Att det finns tillräckligt med hyresrätter har därmed stor betydelse för den enskildes möjligheter till studier eller att kunna ta ett jobb på en annan ort. Av olika skäl byggs det emellertid färre hyresrätter än vad det finns behov av . Plan- och bygglagstiftningen ger inte någon möjlighet för kommunen att reglera upplåtelseformen till bostäder i en detaljplan. I de fall då kommunen anser att det finns ett behov av att säkerställa att t.ex. ett flerbostadshus upplåts med hyresrätt är det vanligt att frågan regleras i t.ex. ett exploateringsavtal. Möjligheten för enskilda att ta initiativ till planläggning Det är kommunen som bestämmer var och när en detaljplan ska upp- rättas och även när förutsättningarna är av sådant slag att det finns anledning att inleda arbetet med en ny detaljplan. Genom nya PBL infördes en möjlighet för enskilda att begära att kommunen i ett planbesked redovisar sin avsikt att inleda en planläggning, efter för- slag från (SOU 2008:68). Planbeskeden gör det möjligt för den som avser att vidta en åtgärd som kan förutsätta en detaljplan att få ett formellt besked om huruvida kommunen avser att inleda en planläggning. Enligt finns det skäl att överväga möjligheten att införa en rätt till privata initiativ vid detaljplaneläggning i den svenska plan- och bygglagstiftningen (bet. 2014/15:CU10, rskr. 2014/15:180). Ut- gångspunkten för övervägandena bör, enligt , vara att ut- forma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Med dessa ut- gångspunkter har tillkännagett som sin mening att reger- ingen bör låta utreda hur regler som medger en privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan. Regeringen har i skrivelsen Redogörelse för behandlingen av riks- dagens skrivelser till regeringen (skr. 2015/16:75, s. 155) redovisat sin avsikt att utreda frågan om privat initiativrätt till detaljplan. Översiktsplaneringen behöver utvecklas för ökad förutsebarhet Att staten och kommunen är överens i vissa avseenden om hur mark och vatten bör användas och hur den byggda miljön bör användas, utvecklas och bevaras, har stor betydelse för effektiviteten i hela PBL- systemet. Byggherrar behöver tydliga besked om hur mark och vatten kan användas, t.ex. för att kunna bedöma hur bebyggelsen kan ut- vecklas eller för att få kännedom om sådana intressen som medför att marken kan anses vara olämplig för bebyggelse av något skäl. För att underlätta efterföljande planering är det önskvärt att dialogen mellan staten och kommunen kan ske , dvs. inom ramen för översiktsplaneringen. De utredningsinsatser som har gjorts tidigare för att utveckla översiktsplaneringen behöver emellertid ut- vecklas. Även möjligheten att med bindande verkan variera kraven på bygglov i viss mån bör utredas, liksom frågan om hur översikts- planerna kan hållas aktuella i större utsträckning. Detta leder till att det finns ett behov av att se över PBL så att översiktsplanen tydligare redovisar vad som utgör en önskvärd utveckling. Behovet av att se över översiktsplaneringen utvecklas i det följande. Genom tidig planering kan kommunen skapa bättre beredskap för förändringar, bl.a. när det gäller kommunala investeringar i infra- struktur som krävs för att möjliggöra en exploatering och därmed medverka till ett snabbare genomförande när en exploatör vill genom- föra ett byggprojekt. Därmed bör det också gå snabbare från idé till färdig byggnad när ett byggprojekt väl initieras. Om kommunen tyd- ligt redovisar sina avsikter med ett visst område, bör dessutom fler företag kunna bli intresserade av att delta i exploateringen, vilket i sig bör kunna bidra till ökad konkurrens inom byggsektorn. En annan effekt av en tydlig översiktsplan är att behovet av detaljplaner bör kunna minska. Som översiktsplaneringen fungerar är det vanligt förekom- mande att staten och kommunen inte i tillräcklig grad löser ut kon- flikter inom ramen för översiktsplaneringen. Även när kommunen och staten är överens om översiktsplanen har de statliga myndig- heterna ofta detaljerade synpunkter i senare planeringsskeden på hur bebyggelsen bör lokaliseras, placeras och utformas när enskilda bygg- projekt ska genomföras. Det hänger bl.a. ihop med att översikts- planen inte ger tillräcklig vägledning om användningen av mark- och vattenområden och hur den bebyggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Väsentliga ställningstaganden om vad som utgör en lämp- lig markanvändning skjuts därmed . Det leder i sin tur till att översiktsplanen inte ger den förutsebarhet som behövs, bl.a. för att efterföljande planering ska kunna ske enkelt och effektivt. Där- med kan det ibland ta från idé till dess att byggprojektet är färdigställt och kan tas i anspråk. Brist på ställningstaganden i över- siktsplanen kan även leda till att byggprojekt påbörjas i områden som är olämpliga för exploatering av olika skäl. Många byggprojekt initieras av enskilda exploatörer. saknar kommunen och berörda myndigheter en klar uppfattning om hur ett visst område bör användas, t.ex. hur bebyggelse bör lokaliseras, place- ras och utformas för att den ska kunna tillåtas på den plats som ex- ploateringen avser. Därmed är det inte ovanligt att den dialog som är tänkt att ske inom ramen för översiktsplaneringen i stället sker inom ramen för enskilda byggprojekt. Så kan t.ex. vara fallet om kommu- nen har en inaktuell översiktsplan som inte redovisar hur nya anspråk på ändrad markanvändning bör hanteras. I stället för att kommunen på förhand planerar för en önskvärd utveckling riskerar planeringen att bli reaktiv och fragmenterad. har redovisat att den kommun- omfattande översiktsplanen ofta upplevs som alltför övergripande för att det ska vara möjligt att studera hur t.ex. en stadsdel eller en tätort ska användas och utvecklas (SOU 2013:34). Enligt utredningen stan- nar ställningstagandena i översiktsplanen därmed ofta på visionssta- diet. Det medför enligt utredningen bl.a. att det kan vara svårt för staten och kommunen att inom ramen för översiktsplaneringen nå en samsyn om hur bebyggelsen bör utformas för att tillgodose de stat- liga och allmänna intressena. Översiktsplanen kan ändras för en viss del av kommunen. En sådan ändring av planen får redovisas med en annan detaljerings- grad än för översiktsplanen i övrigt. Inte heller sådana s.k. fördjup- ningar av översiktsplanen är emellertid normalt tillräckliga för att staten och kommunen ska kunna nå en samsyn i alla avseenden om vad som utgör en lämplig användning av mark och vatten. Kommu- nerna behöver ett verktyg som underlättar den efterföljande pla- neringen i högre grad, inte minst på tätorts- och stadsdelsnivå, där kommunen lättare kan komma överens med berörda statliga myn- digheter m.fl. om den önskade markanvändningen – utan att fastna i alla de detaljfrågor som en detaljplan normalt ger upphov till. Plan- genomförandeutredningen redovisade ett sådant förslag som innebar att översiktsplanen skulle kunna preciseras för vissa områden (SOU 2013:34). Utredningens förslag var dock i vissa avseenden ofullständigt och ledde till kritik från remissinstanserna, bl.a. efter- som den tänkta planformen inte var juridiskt bindande. Förslaget behöver därför utvecklas. Kommunens möjligheter att ändra kraven på vilka åtgärder som kräver bygglov förutsätter att frågan regleras med en bestäm- melse i en detaljplan eller områdesbestämmelser. är det relativt ovanligt att kommunen ändrar kraven på bygglov. Det kan leda till att kraven på bygglov inte motsvarar behoven, t.ex. på landsbygden, vilket i sin tur medför oönskad administration. Kommunens möjlig- heter att ändra de ordinarie kraven på bygglov behöver därmed för- enklas. Det finns således anledning att överväga om det är möjligt att låta kommunen införa bindande föreskrifter i översiktsplanen som gör det möjligt att i vissa fall minska de ordinarie kraven på bygglov, t.ex. för komplementbyggnader i anslutning till befintliga en- och tvåbostadshus. På motsvarande sätt kan det i vissa fall vara lämpligt att öka kraven på bygglov, t.ex. när bebyggelsen är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. har inom ramen för uppföljningen av PBL-tillämp- ningen redovisat att 49 kommuner, motsvarande 17 pro- cent av kommunerna, har en översiktsplan som antogs –1999. Antalet aktualitetsprövningar som sker av översiktspla- nerna är förhållandevis lågt, men bilden av översiktsplanernas aktua- litet är enligt oklar. menar att aktualitetspröv- ningen är problematisk som den fungerar . Om översiktsplanen inte hålls aktuell, får planen en oklar status vilket kan leda till att den inte längre blir vägledande för efterföljande planering och tillstånds- prövningar. Uppgifterna om att aktualitetsprövningen av översikts- planerna inte fungerar tillfredsställande medför att det finns anledning att se över om det behövs åtgärder för att säkerställa att översikts- planerna hålls aktuella. Den tid som går åt till detaljplaneläggning påverkar bl.a. förutsätt- ningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. De ibland om- fattande processerna tar dels stora personella och ekonomiska resur- ser i anspråk hos exploatören, dels kan markinnehavet i sig medföra betydande kostnader som planläggningen pågår. Många mindre aktörer i byggsektorn saknar förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter detaljplaneläggning, vilket häm- mar bostadsbyggandet (jfr Utredningen om bättre konkurrens för ökat bostadsbyggande, SOU 2015:105, s. 151). Genom att korta tiden från idé till byggstart kan förutsättningarna förbättras så att fler mindre och medelstora exploatörer kan ta initiativ till komplexa byggprojekt. Fler aktörer leder till ökad konkurrens och ökad kapaci- tet inom byggsektorn vilket i sin tur skapar förutsättningar för att bl.a. fler bostäder ska kunna byggas än vad som sker . I det bostadspolitiska paketet anges att kravet på detaljplan bör begränsas i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget i propo- sitionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126), men att pro- positionen behöver justeras med hänsyn till att delar av förslaget redan har genomförts genom propositionen Genomförandet av Seveso III-direktivet (prop. 2014/15:60). Mot denna bakgrund behöver ett nytt förslag utarbetas som kan ligga till grund för ändrad lagstiftning, både när det gäller bestäm- melserna i PBL och de följdändringar i angränsande lagstiftning som behövs om kravet på detaljplan ändras. Kommunens möjlighet att styra upplåtelseformen har gjort bedömningen att möjligheten till reglering av upplåtelseformen i en detaljplan bör utredas närmare, bl.a. eftersom nuvarande förfaranden anses leda till administrativt merarbete och därmed onödiga kostnader (SOU 2015:109). I det bostadspolitiska paketet anges att förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer, t.ex. genom en bestämmelse i en detaljplan, ska utredas. Även alternativa möjligheter till att reglera upplåtelseformer bör ingå i en sådan utredning. Möjligheten till privat initiativrätt vid planläggning Möjligheten att förutse kommunala beslut om användningen av mark och vatten har stor betydelse för om det ska vara meningsfullt för enskilda att kunna ta initiativ till detaljplaneläggning och vidta vissa åtgärder av formell natur i planprocessen. Det finns således ett nära samband mellan förutsättningarna för en privat initiativrätt och över- siktsplaneringen. Med anledning av tillkännagivande om privat initiativ- rätt finns det anledning att utreda förutsättningarna för att införa en sådan rätt till detaljplaneläggning, bl.a. för att utreda behovet och nyt- tan med en sådan reform. Även frågan om hur kommunens ansvar bör se ut, i de fall vissa förberedande åtgärder vidtas av en enskild inom ramen för planprocessen, behöver utredas liksom hur en privat initiativrätt kan komma att påverka den kommunala fysiska plane- ringen i stort på lång sikt. Uppdraget om en utvecklad översiktsplanering En särskild utredare ges i uppdrag att utreda hur översiktsplaneringen kan utvecklas i syfte att öka förutsebarheten i beslut som avser hur mark och vatten ska användas, att dialogen om fysisk planering mel- lan staten och kommunen i större omfattning ska av inom ramen för översiktsplaneringen och att genomförandet av konkreta byggprojekt ska underlättas och kunna ske snabbare. Inriktningen bör vara att den kommunala översiktsplanen åtmin- stone delvis kan göras bindande för att skapa ökad förutsägbarhet, bl.a. för att förbättra förutsättningarna för efterföljande planering och en långsiktigt hållbar användning av mark och vatten. finns det bindande översiktsplaner i t.ex. . Att planen i ökad grad görs bindande bör bl.a. innebära att för sådana områden där staten och kommunen är överens om markanvändningen bör staten normalt inte ingripa mot sådana detaljplaner som är förenliga med översiktsplanen. Systemet bör därför utformas så att staten ges möjlighet att i högre grad säkerställa de statliga intressena redan på översiktsplanenivån. Dagens system, där staten kan ingripa mot detaljplaner som kan med- föra att en bebyggelse blir olämplig, kan även uppfattas som att det finns ett underförstått ansvar för staten att säkerställa att markan- vändningen är lämplig.