sou · H5B38 · 2017-02-24 00:00:00 — Systemen utvecklar en mycket stark identitet, som med en term lånad från matematik och fysik karakteriseras som egentillstånd, “eigenbevaiour”, “eigenstate” (, H. ”Principles of self-organization: in a social-managerial context”). Ett sådant tillstånd kan garantera kontinuitet i struktur och processer, men kan också ge ett system, som är inflexibelt och med bristande förmåga att hantera stora förändringar i omvärlden, exempelvis ny kunskap eller nya processer. Konflikten mellan kontinuitet och flexibilitet berör ett klassiskt problem inom organisationsteorin. 16Dubbelt slutna system diskuteras utförligt av , H. Understanding Under- standing. ramen för existerande operationer.17 Strukturella förändringar kan hota identiteten och den dubbla slutenheten utgör alltså ett skydd för systemets identitet. Detta har betydande konsekvenser för externa aktörer, exempelvis SSM, som kan anse att en utmaning måste mötas med strukturella förändringar, exempelvis nya typer av operationer. Denna aspekt av det dubbelt slutna systemet i figur 6.2 kan illustreras med de diskussioner rådet fört om nödvändigheten att göra mätningar i förslutna områden för att verifiera att bentoniten vattenmättas på det sätt om säkerhetsanalysen förutsätter. I SKB:s ansökan till mark- och miljödomstolen nämns inte Idealtillståndet. I SKB:s version av figur 6.2 går den stora slingan direkt från Initialtillståndet till Långsiktig Säkerhetsanalys (markerat med den streckade pilen). Rådet har i sina yttranden till mark- och miljödomstolen kritiserat svårigheten att verifiera konstruktionsförutsättningar beträffande buffertens vattenmättnad enbart genom mätningar av initialtillståndet, vilket innebär mätningar före förslutning av en deponeringstunnel. I rådets kunskapslägesrapporter har därför rådet visat på internationella ansträngningar för att mäta utvecklingen i förslutna områden.18 Genom att införa en ny operation, som innebär mätningar efter förslutning kan man följa processerna i en deponeringstunnel och kontrollera att bufferten vattenmättas på sätt, som säkerhetsanalysen förutsätter, dvs. att slutförvaret kan uppnå idealtillståndet. Den fleråriga diskussionen om mätprogram, konstruktionsförutsättningar och initialtillstånd/idealtillstånd visar att redan på planeringsstadiet är motståndet mot strukturella förändringar stort. Be- hovet av mätningar i förslutna områden kan upplevas som ett hot mot projektets identitet. Projektets förmåga att leverera ett förvar med passiv långsiktig säkerhet är en väsentlig del av identiteten och behov av mätningar efter förslutning kan upplevas som att denna förmåga ifrågasätts. Tillsammans med systerorganisationer i deltar nu SKB i ett projekt som behandlar mätningar i förslutna områden.19 Att sådana 17Beer, S. 1975. Platform for change har jämfört organisationers förmåga att hantera utmaningar från omvärlden inte genom strukturella förändringar utan genom att förflytta balansen mellan sina operationer med Le Chatelier’s princip i kemin. En kemisk rektion i jämvikt svarar på en ändring i exempelvis tryck eller temperatur genom att förflytta jämviktpunkten. SOU 2015:11, kap. 6; . SOU 2016:16, kap. 7. Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall, s. 84. mätningar därigenom får en bred acceptans kan ses som att mätningarna i stället ökar trovärdigheten för den passiva säkerheten. kan resultat från mätningar utgöra en källa till interna överraskningar. Mätningar kan visa på en utveckling som ligger utanför säkerhetsanalysens toleransgränser. Organisationen måste kunna hantera sådana händelser.20 Vi har i detta avsnitt diskuterat identiteten för projekt , balansen mellan de två tidsperspektiven, kontinuiteten i verksamheten, förmågan att hantera överraskningar och omvärldsförändringar, och motståndet mot strukturella förändringar. Detta är exempel där utformningen av den industriella organisationen får konsekvenser för samhället och därför kräver genomlysning. De extrema tidsperspektiven gör att vi rör oss i delvis helt okänt territorium som samhället har behov av att följa och kontrollera verksamheten och se till att organisationen kring denna verksamhet förblir effektiv och legitim. Vill samhället påverka utformningen av organisationen är det uppenbarligen bråttom, eftersom planeringen redan är i full gång. 6.4Fjärrstyrning eller distribuerad säkerhetsanalys? I detta avsnitt diskuteras hur det dubbelt slutna systemet i figur 6.2 gestaltas i den industriella organisationen. Med ”gestaltas” menar vi hur relationerna mellan olika enheter och funktioner i organisationen utformas. Avsikten är inte att bedöma organisationsscheman eller befattningsbeskrivningar, utan att peka på områden som kräver organisatoriska studier. Fokus är på relationerna mellan huvudprocesserna uppförande-drift och säkerhetsanalys. SKB tog upp relationerna mellan de två huvudprocesserna i sin redovisning av forsknings- och utvecklingsprogrammet (Fud 2010)21 och i ansökan 2011 om att få bygga slutförvaret.22 Rådet menade i sitt yttrande över Fud 2010: ”att SKB initierar systematiska studier av hur organisationen ska se ut”, men SKB återkom 20Möjliga resultat från mätningarna och den industriella organisationens hantering av dessa utfall diskuterades i SOU 2016:16, kap. 7. Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall, kap. 8, s. 113–114. ”Verksamhet, ledning och styrning – Uppförande”, avsnitten 5.4 och 5.5, s. 20–23. inte till detta tema i Fud . En tolkning av den uteblivna uppföljningen av frågor SKB själv aktualiserat är att SKB anser att öppna forskningsprojekt om den industriella organisationen inte behövs. Figur 6.3 Relationerna på projektnivå mellan Uppförande-drift, Säkerhetsanalys och Identitet avseende passiv långsiktig säkerhet (Clink, Kärn- Figuren är en schematisk bild av hur relationerna mellan huvudprocesserna gestaltas för utförandefasen i den industriella organisation, som beskrivs i SKB:s ansökan.23 Bilden anger enheter ansvariga för huvudprocesserna under uppförandefasen. ”Verksamhet, ledning och styrning – Uppförande”, s. 7–13. Bilden tolkar på projektnivå diskussionerna i föregående avsnitt om tidsperspektiven och det dubbelt slutna systemet i figur 6.2. Utgångspunkt är SKB:s bild av relationerna i Fud och ansökan24, men här kompletterad för att visa engagemanget från alla tre beslutsnivåer i SKB: VD med stab, Kärnbränsleprogrammet och Projekt (se fotnot 5). Under uppförandefasen ansvarar Projekt för byggandet av förvaret i Forsmark och Projekt byggandet av anläggningen i . I projekten utgör SKB byggherreorganisation. Det första projektet ingår i avdelningen Kärnbränsleprogram och det andra i avdelning Drift, båda avdelningarna rapporterar direkt till VD. Uppförandefasen avslutas och driftfasen påbörjas när SKB efter bl.a. godkänd säkerhetsredovisning får tillstånd för provdrift. Enligt plan ska då ansvaret för slutförvaret flyttas från Projekt inom avdelning Kärnbränsleprogram till avdelning Drift. Ansvaret för den långsiktiga säkerhetsanalysen ligger hos Kärnbränsleprogrammet, dvs. på den andra beslutsnivån direkt under VD. Detta program ska också planera för kärnsäkerhet under drift. En- ligt ledningsplanering ansvarar Kärnbränsleprogrammet för: ”framtagande och förvaltning av slutförvarets säkerhetsredovisning för drift och säkerhet efter förslutning.”25 Enligt vår analys i föregående avsnitt krävs ett kontinuerligt samspel mellan säkerhetsanalys och uppförande-drift för att garantera passiv, långsiktig säkerhet för förvaret efter förslutning. I figur 6.3 beskrivs detta samspel om en pågående dialog mellan de två huvudprocesserna om konstruktionsförutsättningar och initial/idealtillstånd. Parterna i denna dialog är Kärnbränsleprogrammet respektive Projekt under uppförandefasen och Driftavdelningen under driftfasen. Företagsledningen följer diskussionerna och kan styra denna genom direktiv och resursfördelning beroende på hur man anser att balansen mellan de två tidsperspektiven ska vara. Figur 8–9, s. 114 och Figur 5–3 s. 20 i Bilaga VU ”Verksamhet, ledning och styrning – Uppförande”. Figuren hade också en viktig roll i SKB:s bidrag till seminariet om organisationsfrågor kring uppbyggnad och drift av ett slutförvar för använt kärnbränsle som anordnades av rådet . ”Verksamhet, ledning och styrning – Uppförande”, s. 8. Vi kan konstatera att dialogparterna befinner sig på olika beslutsnivåer i organisationen under uppförandefasen och i två olika avdelningar under driftfasen. Vi finner också att Kärnbränsleprogrammet har ett övergripande ansvar både för säkerhet under drift och för långsiktig säkerhet, vilka i ledningsdokumentet sammanförs under termen säkerhetsarbete, alternativt säkerhetsfrågor. Terminologin används i den följande beskrivningen av ledningsplanen. Driftsäkerhet och långsiktig säkerhet hänförs till två olika tidsperspektiv. Metodikerna för att hantera dem är olika och analysen i föregående avsnitt pekar på möjliga konflikter mellan dem. Ledningsplanen redovisar säkerhetsarbete på alla nivåer. På VD- nivå finns en säkerhetskommitté för behandling av ”övergripande, strategiska och principiella säkerhetsfrågor”. Avdelning S, Kärnteknisk Säkerhet, har en stabsfunktion. Den utgör SKB:s revisionsfunktion och kan utföra fristående säkerhetsgranskning. Den reella auktoriteten för avdelning S i dagens organisation kan ge en fingervisning om framtida konfliktytor mellan säkerhetsansvariga och personer i linjen eller i slutförvarsprojektet med ansvar för framdrivning av verksamheten. SSM:s iakttagelser i tillsynsrapporten visar att detta bör vara en viktig aspekt i ett forskningsprojekt om slutförvarets industriella organisation: SSM konstaterar att säkerhetsavdelningen på SKB inte tycks ha den tyngd och status som behövs. Det är inte naturligt att det är till säkerhetsavdelningen som medarbetare kan vända sig om denne inte får gehör hos sin närmsta chef. Det finns en attityd till säkerhetsavdelningens uppdrag och roll i organisationen som tar sig uttryck i att säkerhetsavdelningen ibland blir bortmotade av linjen. SSM anser att det är av stor vikt att en säkerhetsavdelning står stark, kompetent och fristående för att framföra egna ställningstaganden i sakfrågor och verka pådrivande om de brister och behov som finns i verksamheten.26 Gruppen Säkerhet i Projektet (SIP) utgör en intressant funktion inom projektet ska arbeta med säkerhetsfrågor och lägga fram förslag till projektchefen för beslut. Ledningsplanen förutsätter att flertalet av SIP-gruppens medlemmar är engagerade i projektets ordinarie drift och att medlemmarna tillsammans har: ”kompetens inom kärnteknisk säkerhet, analys och model- , s. 2. ”Verksamhet, ledning och styrning – Uppförande”, s. 10. lering, projektering, produktion och miljö”. Syftet är att fortlöpande kontrollera ”geovetenskapliga förhållanden som påverkar platsanpassning” och ”uppmärksamma oförutsedda händelser som kan påverka kvalitetskritiska moment”. Gruppens arbetsområde omfattar både driftsäkerhet och långsiktig säkerhet. Vi konstaterade i föregående avsnitt att dessa områden berör en central fråga för balansen mellan de två tidsperspektiven och kan ge upphov till konflikter. SIP-funktionen är ett möjligt organisatoriskt verktyg för att lösa sådana konflikter exempelvis beträffande uppdatering av konstruktionsförutsättningar. Ledningsplanen anger som en av huvuduppgifterna för SIP-gruppen: Bedöma hur verksamhetens aktiviteter påverkar det handlingsutrymme som finns med avseende på långsiktig säkerhet.28 En alternativ formulering av denna huvuduppgift vore: Bedöma hur kravet på passiv, långsiktig säkerhet påverkar det handlingsutrymme som finns med avseende på verksamhetens aktiviteter. De två formuleringarna illustrerar hur det dubbelt slutna systemet med krav att balansera de två tidsperspektiven skär igenom alla nivåer i den industriella organisationen. En central fråga för ett forskningsprojekt är hur denna balans ska upprätthållas på alla nivåer , dvs. finnas ända ut i organisationens kapillärer under . Vårt resonemang omkring projektorganisationen i figur 6.3 och ledningsplaneringen pekar på två intressanta delfrågor för ett forskningsprojekt. Den första frågan gäller hur dialogen mellan experterna på beslutsnivåerna markerade i figur 6.3 ska gestaltas, dvs. hur utformas relationerna mellan SKB:s experter på långsiktig säkerhetsanalys respektive på ledning av ett mycket komplext projekt. Den andra frågan gäller hur personal inom produktion och teknikutveckling ska involveras i arbetet att garantera passiv, långsiktig säkerhet efter förslutning, svaret på frågan berör exempelvis SIP-gruppens roll. Reflektion över två stiliserade modeller för organisation ger viss insikt i betydelsen av de två frågorna. Vi kallar modellerna för den hierarkiska respektive rekursiva modellen. Båda modellerna utgår från det dubbelt slutna systemet med konstruktionsförutsättningar och initial/idealtillstånd som förmedlare mellan de två tidsperspektiven. ”Verksamhet, ledning och styrning – Uppförande”, s. 10. Men de två modellerna skiljer sig åt genom den roll som dessa förmedlare och säkerhetsanalysen spelar i kommunikationen inom projektet. I den hierarkiska modellen stannar processen säkerhetsanalys på avdelningsnivå inom Kärnbränsleprogrammet. De konstruktionsstyrande fallen diskuteras på projektnivå med ansvarig för uppförandedrift, vilket leder fram till (eventuellt uppdaterade) konstruktionsförutsättningar, vilka förmedlas ner genom organisationen med väldokumenterade rutiner. Ansvaret för att tolka och realisera konstruktionsförutsättningarna ligger helt hos den enhet som ansvarar för uppförande-drift. Information om mätningar och om initialtillstånd förmedlas uppåt i organisationen genom likaledes väldokumenterade rutiner. Man kan säga att i den hierarkiska modellen fjärrstyrs systemet mot långsiktig säkerhet med hjälp av konstruktionsförutsättningarna. I den rekursiva modellen görs de komplexa beräkningarna och analyserna i Kärnbränsleprogrammet, men metodik och resultat, exempelvis i form av konstruktionsstyrande fall, förs ut till övriga nivåer i projektet. Ansvaret för tolkning och realisering av konstruktionsförutsättningarna delas mellan de två huvudprocesserna, men fördelningen måste vara tydligt reglerad. Dialog motsvarande den på projektnivå förs på alla självstyrande nivåer. Termen ”rekursiv” betyder att samma dialogstruktur återfinns på alla nivåer i projektet.29 Kraven på väldokumenterade rutiner är desamma som i den hierarkiska modellen. Även i denna modell fastställs konstruktionsförutsättningarna på projektnivån, men dialogerna på underliggande nivåer kan resultera i förslag till modifieringar. Den rekursiva modellen kräver mer resurser än den hierarkiska och kräver större ansträngningar från teamet kring processen säkerhetsanalys för att kommunicera metodik och resultat inom projektet. Man kan säga att i den rekursiva modellen styrs systemet mot långsiktig säkerhet genom distribuerad säkerhetsanalys. SKB:s ansökan betonar konstruktionsförutsättningar och kontroller, vilket tyder på att SKB:s organisationsmodell ligger närmare den hierarkiska än den rekursiva. Ett test på SKB:s inriktning efter ett positivt utfall av ansökan är de mandat och resurser som tilldelas SIP-gruppen. 29 Se exempelvis Beer, S. 1979. Heart of enterprise, s. En rimlig hypotes är att den hierarkiska modellen är kostnadseffektiv i en överraskningsfri omvärld. Den rekursiva modellen ökar kostnaderna i organisationen, men har förmodligen betydligt större förmåga att hantera överraskningar och förändringar i omvärlden. Man kan också reflektera över vilken modell som kan hantera stora interna överraskningar i slutförvarsprocessen. Exempelvis kan ett demonstrationsförvar leverera mätdata, som indikerar att man måste gå in och reparera barriärer i redan förslutna deponeringstunnlar. En sådan överraskning kan få traumatisk verkan i en oförberedd organisation. Den industriella organisationen ska utföra sin huvuduppgift att bygga ett passivt långsiktigt säkert slutförvar som den ska hantera utmaningar från omvärlden. Utmaningarna kan komma i tre olika skepnader: (1) omvärldsfaktorer som kan medföra hot mot eller förbättra möjligheterna för organisationen att lösa sin huvuduppgift, (2) dialog med kontrollerande myndigheter om huvuduppgiften men också om driftsäkerhet och yttre miljöpåverkan, (3) dialog med övriga intressenter, exempelvis kommuner, miljögrupper, enskilda individer, för att få acceptans för verksamheten. Beredskap inför och hantering av omvärldsfaktorer och förändringar i dessa är klassiska teman i organisationsteorin. Diskussionen om det dubbelt slutna systemet i avsnitt 6.3 i detta kapitel, pekar på att ett sådant system har en god anpassningsförmåga till omvärldsförändringar – inom vissa gränser. Systemet värjer sig kraftfullt mot yttre försök att ändra i kedjorna av etablerade operationer. Bilaga VU i ansökan om slutförvar visar att SKB bygger in hanteringen av tre centrala omvärldsfaktorer i organisationen, nämligen kompetenssäkring, teknikutveckling och kunskapsutveckling.30 Av- snittet om kompetensförsörjning är mycket kortfattat medan tek- ”Verksamhet, ledning och styrning – Uppförande”, s. 11 och kap. 6 och 7. SOU 2016:16, kap. 2. nikutveckling och kunskapsutveckling har omfattande proveniens i SKB och var sitt kapitel i ledningsdokumentet. Systematiska studier av omvärldsfaktorer och deras hantering i en industriell organisation för att leverera ett långsiktigt säkert slutförvar är en viktig del av organisatoriska studier i framtida Fudprogram. Ur samhällets synpunkt är det en tydlig skillnad mellan målen för de två typerna av dialoger (se ovan), mellan den industriella organisationen för slutförvar och aktörerna i omgivningen. Målet för expertdialogerna med tillstånds- och tillsynsmyndigheter är verifikation och kontroll, målet för dialogerna med övriga intressenter är transparens. Den första typen av dialoger genomförs med stöd i lagstiftning, den andra typen kan ha stöd i lagstiftning (exempelvis samråd) men kan också genomföras på initiativ av externa aktörer eller av organisationen själv. har lång erfarenhet av båda typer av dialoger. Metoder, protokoll och rutiner finns. Frågan är hur existerande former för dialog behöver utvecklas och vilka resurser som finns, framför allt för dialoger som syftar till transparens. Det behövs öppna och transparenta studier av den industriella organisationen som ska sätta på plats ett slutförvar för använt kärnbränsle med passiv, långsiktig säkerhet. Behovet av sådana studier följer av de två extrema tidsperspektiv under vilka slutförvaret ska produceras och det förseglade förvarets funktionsduglighet ska garanteras: ett sekelperspektiv respektive ett hundratusenårs perspektiv. Syftet med kapitlet är att lyfta och söka klargöra några frågeställningar som organisationsstudierna bör ta upp. Fokus är på konfliktrisker och samverkan mellan verksamheter som representerar de två tidsperspektiven. Utgångspunkten har varit SKB:s egen framställning i ansökan 2011, sammanfattade i två figurer hämtade från bilagan om säkerhetsanalys respektive bilagan om ledningsorganisation. Analysen har kompletterats med resultat från SSM:s publicerade tillsynsrapport om SKB:s säkerhetsledarskap. Frågeställningarna berör kontinuitet, identitet, anpassning till omvärldsförändringar, motstånd mot strukturella förändringar och säkerhetsanalysens plats i organisationsschemat. Analysen i detta kapitel bekräftar behovet av organisatoriska studier. Det brådskar med att få igång sådana studier, eftersom uppbyggnad av den industriella organisationen kommer att påbörjas efter ett positivt beslut på SKB:s ansökan. Följande områden bör ägnas speciellt intresse: Att bygga ett passivt långsiktigt säkert slutförvar kräver kompetens inom att mycket brett spektrum av områden. Kontinuitet i kompetens och kompetensutveckling är en av de viktigaste faktorerna för att nå verksamhetens mål. SKB planerar för ett eget program för kompetenssäkring. I detta fall har SKB och samhället ett stort gemensamt intresse. –Konfliktrisker och anpassningsförmåga. Samhället har ett direkt intresse av att slutförvarsprojektet – med bibehållet mål för verksamheten – kan hantera interna konflikter och anpassa sig till oväntade händelser i projektet och förändringar i omvärlden. Studier av denna förmåga aktualiserar flera av de teman som berörs i kapitlet: identitet, balansen mellan de två tidsperspektiven, slutförvarsprojektet som ett dubbelt slutet system, fjärrstyrning genom konstruktionsförutsättningar eller distribuerad säkerhetsanalys. –Säkerhetsanalysens roll i organisationen. Analysen av den långsiktiga säkerheten utgör en högt specialiserad process, som utvecklats under . Dess resultat återfinns i varje liten operation i slutförvarsprojektet men dess plats och resurser i den konkreta industriella organisationen är ännu oklar. Betydande förändringar i omvärlden kommer att ske under tidsperspektivet som gäller för uppförande och drift av slutförvaret. Inte ens den mest systematiska omvärldsanalys kan förutse framtiden, men den skapar en handlingsberedskap inom den industriella organisationen. (2010) studerade det viktiga samspelet mellan SKB och externa aktörer såsom kommunerna, och med stort beroende av kärnavfallskedjan. Förutom studie finns ett antal organisationsstudier gjorda inom ramen för olika projekt. Inom ramen för SKI/SSI projektet (m.fl., 1998) gjorde Espejo and (1998) en analys av det svenska nationella systemet för hantering av kärnavfall. Espejo (2003) gjorde liknande analyser för det brittiska och franska system inom ramen för Riscom II. Espejo (2007) sammanfattar resultaten med utgångspunkt från Riscom-modellen (Wene och Espejo, 1999; m.fl. 2006). Gemensamt för alla dessa tidiga organisationsstudier var fokus på relationerna mellan olika aktörer i kärnavfallssystemet. Studier av den interna organisation som ska bygga och driva ett slutförvar för använt kärnbränsle var inte aktuella. , S. och Whetten, D. “Organizational identity.” i Cummings, L.L. och Staw, B., M. (red.). Research in organiza- tional behavior. An annual series of analytical essays and critical reviews, 263–295. : JAI Press. , K., Drotz , B.M., Espejo, R., , P.A. och Wene, C-O. 2006. “Models of Transparency and Accountability in the Biotech ”. Bulletin of , February 2006 vol. 1 46–56, doi: 10.1177/0270467605284347. , K., Espejo, R., och Wene, C-O. 1998. channels for transparent risk assessment. RISCOM Final Report. SKI Report 98:6. Beer, S. 1979. Heart of enterprise. Beer, S. 1975. Platform for change. Espejo, R. “The RISCOM model: dialogues and requisite organisation”. Kybernetes, s. 291–306, Vol. 36, No. Espejo, R. “Structure for transparency in nuclear waste management. Comparative review of the structures for nuclear waste management in , and the UK”. SKI Report 2003:26 (RISCOM II Deliverable 2.3). Espejo, R. och , A. “The Systemic Roles of SKI and SSI in the ”. SKI Report 98:4, SSI-Report 98:2. Espejo, R., Schuhmann, W., Schwaninger, M. och Bilello, U. Organisational Transformation and Learning – A Cybernetic Approach to Management. Slutförvarets industriella organisering. Fallgrop eller följdriktighet? SOU 2016:16 Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2016. Risker, osäkerheter och framtidsutmaningar. SOU 2015:11 Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2015. Kontroll, dokumentation och finansiering för ökad säkerhet. SOU 2014:42 yttrande över SKB:s Fud-program 2013. SOU 2012:7 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2012 – långsiktig säkerhet, haverier och global utblick. SOU 2011:50 yttrande över SKB:s Fud-program 2010. Theories of Distinction. : ; edited with an introduction of W. Rasch. Maturana, H.R. och Varela, F. 1980. Autopoiesis and Cognition: the Realization of the Living. Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall.