sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — 27De verkställighetsärenden som överlämnats till ett visst år behöver dock inte svara mot ett upplagt återvändandeärende hos . Detta då beslut att överlämna ansvaret för verkställigheten fattas separat från avlägsnandebeslutet och i många fall långt efter att beslutet blivit verkställbart eftersom myndigheten först måste uttömma möjligheterna till självmant återvändande innan ett överlämnande blir aktuellt. 28Enligt uppgift från expert i utredningen. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Genom aktstudier har vi också fått ytterligare inblick i hanteringen av underrättelser enligt 12 kap. 17 § utlän- ningslagen (se avsnitt 3.1). Mot denna bakgrund och då vårt huvud- sakliga uppdrag i detta kapitel handlar om att undersöka möjlig- heterna att beakta praktiska verkställighetshinder efter ett lagakraft- vunnet avlägsnandebeslut, vilket ankommer på , har vår undersökning av rättstillämpningen ovan begränsats till be- slut från . Någon möjlighet att överklaga beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen finns, som redan nämnts, inte. Därmed finns inte heller någon direkt vägledning från Migrationsöverdomstolen om hur bestämmelsen ska tillämpas. Däremot kan ett beslut om att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen över- klagas. Eftersom de båda bestämmelserna samverkar kan Migrations- överdomstolens avgöranden avseende 12 kap. 19 § utlänningslagen i vissa fall ha bäring även för frågan om praktiska verkställighets- hinder, som annars endast bedöms inom ramarna för 18 § i samma kapitel. Vi har identifierat två sådana vägledande avgörande från Migrationsöverdomstolen. Nedanstående sammanfattningar av dessa domar har primärt koncentrerats kring vad vi bedömer ha relevans för prövningen av praktiska verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen samt för gränsdragningen mellan praktiska och skyddsrelaterade verkställighetshinder. MIG 2008:36 I och II () I mål där utlänning med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen beviljats ny prövning av frågan om uppehållstillstånd är prövningen begränsad till de nya omständigheter som är hänförliga till utlänningens behov av skydd i . Det är också nödvändigt att även de skyddsskäl som utlänningen åberopat i den tidigare processen omfattas av den nya pröv- ningen. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Båda målen handlar om personer som tidigare meddelats avlägs- nandebeslut vilka också vunnit laga kraft. Därefter hade en ny pröv- ning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen beviljats varefter Migra- tionsverket kommit fram till att skäl saknats att bevilja uppehålls- tillstånd. Den fråga Migrationsöverdomstolen i första hand hade att bedöma i båda målen var vilka omständigheter som ska omfattas av en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd beviljad enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrationsöverdomstolen lyfter i båda avgörandena fram att det enligt förarbetena till bestämmelsen är fråga om ett extraordinärt prövningsförfarande och att en ny prövning endast bör vara möjlig när åberopade omständigheter är hänförliga till utlänningens behov av skydd här i landet. Mot bl.a. denna bakgrund gör Migrations- överdomstolen bedömningen att processramen vid en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd också är begränsad. Vidare anges att processramen främst utgörs av de nya omständigheter som föran- lett beslutet att bevilja en ny prövning, men att det också är nöd- vändigt att även de skyddsskäl som åberopats i den tidigare processen omfattas av den nya prövningen. Enligt Migrationsöverdomstolen ska däremot sådana omständigheter som anknytning till eller skäl av humanitär art inte vägas in. Sådana grunder för uppe- hållstillstånd får prövas inom ramen för den bedömning som Migra- tionsverket ska göra enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. I det första avgörandet (UM 3174-07) var Migrationsöverdom- stolens dom enhällig. I det andra avgörandet (UM 687-08), där den enskilde utöver skyddsskäl hade åberopat anknytningsskäl till grund för uppehållstillstånd vid den nya prövningen, var en domare skilj- aktig. Den skiljaktige domaren anför bl.a. att det inte någonstans i förarbetena till 12 kap. 19 § utlänningslagen framgår att den nya prövningen av frågan om uppehållstillstånd ska vara begränsad till skyddsskäl. Om lagstiftarens avsikt hade varit att den nya pröv- ningen skulle begränsas till att omfatta endast nya skyddsskäl hade bestämmelsen, enligt domaren, mycket enkelt kunnat utformas på det sättet. Vidare konstaterar domaren att någon självständig grund för uppehållstillstånd inte anges i 12 kap. 19 § utlänningslagen och att det inte heller hänvisas till annat specificerat lagrum i utlän- ningslagen. Detta tyder, menar domaren, i sig på att det är frågan om uppehållstillstånd – så som den definieras och hanteras i den Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut ordinarie processen – som ska tas upp till ny prövning om förut- sättningarna i 12 kap. 19 § utlänningslagen är för handen. En annan tolkning – där frågan om uppehållstillstånd vid den nya prövningen anses på något sätt vara begränsad – skulle innebära att begreppet uppehållstillstånd har olika innebörd i en och samma lag, vilket enligt den skiljaktige domaren inte vore rimligt. Därmed är det också den skiljaktige domarens bedömning att frågan om uppehållstillstånd inte kan begränsas till att omfatta endast skyddsbehov, övriga grunder för uppehållstillstånd måste också kunna beaktas. MIG 2011:26 () I ett verkställighetsärende kan en åberopad ny omständighet som handlar om ett lands vilja och möjlighet att ta emot en utlänning vara såväl ett praktiskt som ett politiskt verkställighetshinder. Det krävs en bedöm- ning i varje enskilt fall för att avgöra om verkställighetshindret enbart är av praktisk natur eller om det även hänför sig till utlänningens behov av skydd. Medan migrationsdomstolarna har en begränsad roll i den prövning som kan förekomma på verkställighetsstadiet åligger det att självmant och kontinuerligt beakta de nya om- ständigheter som kommer fram i ett verkställighetsärende. Målet rör en familj med ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut till . I en skrivelse till anförde familjen bl.a. att de som statslösa och tillhörande folkgruppen maktoumeen är rätts- lösa i och inte kan räkna med skydd från polisen. De uppgav vidare att de utan framgång hade tagit kontakt med den syriska ambassaden för att få papper på sina identiteter och besked om hjälp i hemlandet efter ett eventuellt återvändande. Familjen an- förde också att de inte fanns i några register och att några uppgifter om maktoumeener inte förekommer på ambassaden. Enligt familjen kunde man utgå från att de inte vore välkomna i hemlandet. beslutade att inte bevilja uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen och att inte bevilja ny pröv- ning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § ut- länningslagen samt att inte avbryta verkställigheten av utvisnings- beslutet. Familjen överklagade beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen och anförde att de sökt kontakt med i , men att de inte Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut kunnat få någon hjälp eller några besked därifrån. borde genom kontakt med i ha under- sökt huruvida kommer att ta emot dem vid ett återvändande. Migrationsdomstolen undanröjde beslut och visade målet åter för ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Migrationsdomstolen bedömde att omständigheten att familjen hade varit i kontakt med och där inte kunnat få några identitetshandlingar var en ny uppgift som inte hade kunnat an- föras tidigare. Att personer som likt familjen tillhör gruppen maktoumeen inte kan registrera sig hos myndigheterna och därmed även har svårigheter att återvända till var enligt domstolen ett välkänt faktum. Den omständighet som familjen hade fört fram kunde antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställig- heten som avses i 12 kap. utlänningslagen. Därmed fanns enligt migrationsdomstolen sådana nya omständigheter som i enlighet med 12 kap. 19 § samma lag motiverade en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. överklagade domen och anförde bl.a. att migra- tionsdomstolen hade gjort en prövning av sådana praktiska verk- ställighetshinder som regleras i 12 kap. 18 § första stycket 2 utlän- ningslagen trots att domstolen inte är behörig instans för en sådan prövning. Migrationsöverdomstolen tydliggör inledningsvis att verkställig- hetshinder av praktisk natur ska beaktas av ex officio inom ramarna för 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen. Mot bakgrund av vad som framgår av förarbetena (prop. 2004/05:170 s. 228) gör domstolen emellertid bedömningen att en åberopad ny omständighet som handlar om ett lands vilja och möjlighet att ta emot en utlänning kan vara såväl ett praktiskt verkställighetshinder (som bara kan beaktas vid prövning enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen) som ett politiskt verkställighetshinder (som kan beaktas vid prövningen både enligt 12 kap. 18 § första stycket 1 och 19 § samma lag). Det krävs enligt Migrationsöver- domstolen en bedömning i varje enskilt fall för att avgöra om det verkställighetshinder som åberopas enbart är av praktisk natur eller om det även hänför sig till utlänningens behov av skydd. I den aktuella familjens situation konstaterar att ”det förhållandet att myndigheterna i en utlännings hemland vägrar att låta honom eller henne återvända dit och inte Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut medverkar till att inresa kan ske i det landet utgör ett praktiskt verkställighetshinder”. Ett sådant verkställighetshinder ska, precis som i familjens ärende, prövas av enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Utfallet av denna prövning kan inte över- prövas, vilket enligt Migrationsöverdomstolen rätteligen inte heller har gjorts av migrationsdomstolen. Vidare är det Migrationsöver- domstolens bedömning att vad familjen åberopat, nämligen bristen på besked från ambassaden och det förhållandet att familjen tillhör gruppen maktoumeen, även kan hänföras till familjemedlemmarnas anförda behov av skydd. Familjens grupptillhörighet och de konse- kvenser denna påstås medföra för familjens del är sådana omstän- digheter som kan utgöra ett politiskt verkställighetshinder. Migra- tionsdomstolen kan alltså inte anses felaktigt ha beaktat praktiska verkställighetshinder vid den prövning domstolen gjort i enlighet med 12 kap. 19 § utlänningslagen. Däremot anser Migrationsöverdom- stolen att vad familjen nu åberopat endast har karaktären av modi- fikationer eller tillägg i förhållande till vad som åberopats tidigare. Migrationsdomstolen borde därför inte ha beviljat familjen en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen bifaller därför överklagande, upphäver migrations- domstolens dom och fastställer beslut. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut 5.4Migrationsverkets aktuella rättsliga ställningstaganden och kommentarer om bedömningen av praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut29 Rättsligt ställningsstagande angående praktiska verkställighetshinder, SR 25/2016, ()30 rättschef ger i ställningstagandet övergripande vägledning för hur personal ska göra bedöm- ningen i ärenden där praktiska hinder kan finnas mot att verkställa ett avlägsnandebeslut. Av intresse för oss i denna del av utred- ningen är framför allt vad som sägs i ställningstagandet om situa- tionen då den sökande eventuellt inte skulle tas emot i hemlandet och hur denna fråga ska bedömas efter det att beslut om avvisning eller utvisning har vunnit laga kraft. Rättschefen konstaterar inledningsvis att kan bevilja uppehållstillstånd när det kommer fram nya omständigheter som innebär att en person med ett avlägsnandebeslut som har fått laga kraft inte kommer att tas emot i hemlandet. Om grunden för att personen inte kan kopplas till individens personliga förhåll- anden ska det praktiska verkställighetshindret prövas enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen. När en person anför praktiska verkställighetshinder som är kopplade till individuella skäl måste dock enligt rättschefen noggrant utreda enligt vilka bestämmelser som ansökan ska prövas (MIG 2011:26). Ska prövningen göras enligt bestämmelserna om praktiska verkställig- hetshinder eller enligt bestämmelserna som är kopplade till skydds- relaterade verkställighetshinder? I fråga om beviskravet för att verkställighetshinder föreligger anger rättschefen att förekomsten av begreppet ”anledning att anta” i 12 kap. 18 § utlänningslagen felaktigt kan ge intrycket av att 29Endast de delar av rättschefens vägledning som bedöms ha särskild relevans för utred- ningens uppdrag återges i det följande. 30Ställningstagandet motsvarar, med undantag för de avsnitt som rör tillämpningen av den tidsbegränsade lagen, till sitt innehåll i huvudsak SR 10/2016 från . Före detta fanns som vägledning för beslutsfattare 09/2010 (enligt uppgift från till utredningen). Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut det inte är speciellt högt. Enligt rättschefen ger nämligen för- arbeten och praxis en annan bild. Syftet med lagstiftningen är att tyngdpunkten i processen ska ligga i grundprövningen, vilket med- för att bestämmelserna om verkställighetshinder ska tillämpas restrik- tivt och därmed inte innehålla lägre beviskrav för verkställighets- hindret än det krav som finns i grundprövningen (hänvisning görs till prop. 2004/05:170, s. 153 och 224). Mot bakgrund av vad Migra- tionsöverdomstolen angett om prövningen av verkställighetshinder i grundprövningen (MIG 2008:38 och MIG 2010:6) anger rätts- chefen att det måste vara styrkt att det finns nya omständigheter som medför ett konkret praktiskt hinder mot att verkställa ett avlägsnandebeslut. Först då kan uppehållstillstånd beviljas. Det kan till exempel handla om ett besked från det aktuella landets myn- digheter om att den sökande inte har rätt att återvända, eller ny landinformation som visar att ett återvändande vore omöjligt. Rättschefen uttalar vidare att på eget initiativ, ex officio, ska initiera ett ärende om verkställighetshinder om det kommer fram nya omständigheter som gör att ett avlägsnande- beslut inte kan verkställas. När det är , och inte den sökande, som initierat en prövning finns inget partsförhållande mellan myndigheten och den sökande. Enligt rättschefen är myn- digheten emellertid ändå skyldig att tillämpa allmänna regler om myndigheters serviceskyldighet och utredningsansvar. Eftersom den sökande normalt inte har något offentligt biträde i ärenden om verkställighetshinder ökar enligt rättschefens bedömning Migra- tionsverkets ansvar. Utredningsskyldigheten anges bl.a. innebära att ska upplysa den sökande om i vilka delar bevisningen eventuellt brister. Vidare uttalar rättschefen att det i ärenden om praktiska verkställighetshinder är ansvar att samla in och bedöma information om den sökandes hem- land och att den enskilde ska få del av och ges tillfälle att bemöta sådan information som eventuellt använder sig av. Enligt rättschefen kan en sökande behöva vidta flera olika åt- gärder för att en avvisning eller utvisning ska gå att genomföra. Det kan också finnas individuella skäl som gör det svårare att genom- föra verkställigheten. I det rättsliga ställningstagandet anger rätts- chefen avslutningsvis att det måste framgå av beslutet i ärendet om praktiska verkställighetshinder vad den sökande behöver göra och i Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut vilken ordning, samt att dessa anvisningar ska vara praktiskt ut- formade. Rättsligt ställningstagande angående utredning och kontroll av omständigheter som kan utgöra verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, SR 40/2016, ()31 I ställningstagandet ger rättschefen vägledning för handläggningen av ärenden enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, framför allt om vilka skyldigheter har enligt förvaltningslagen vad gäller service och utredning. Rättschefen betonar även i detta ställnings- tagande att 12 kap. 18 § utlänningslagen medför att Migrations- verket ska göra en fortlöpande ex officio-prövning av om det finns hinder mot verkställighet av ett avlägsnandebeslut som fått laga kraft. Rättschefen anger också att ansvaret enligt 12 kap. 18 § ut- länningslagen inte upphör även om verkställigheten har överläm- nats till med stöd av 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen. Enligt rättschefens bedömning tar 12 kap. 18 § utlänningslagen och det extraordinära prövningsförfarande som följer av bestäm- melsen, bortsett från hinder enligt 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen, inte främst sikte på sådana omständigheter som är föremål för prövning i ärenden om uppehållstillstånd i normalprocessen. I stället är det sådana omständigheter som i praktiken omöjliggör en verk- ställighet eller som medför att en verkställighet skulle ge ett orim- ligt resultat som rättschefen menar står i fokus. Vad avser frågor om utredningsinsatser anges i ställningstag- andet bl.a. att utifrån den serviceplikt som fram- går av förvaltningslagen ska ge den enskilda personen råd och väg- ledning rörande sådan utredning som individen själv ska ta fram. Den enskilda personen ansvarar normalt för att ta fram nödvändig utredning om individuella omständigheter medan normalt ansvarar för att ha kunskap om allmänna politiska och rättsliga förhållanden i aktuellt land. Myndighetens skyldighet att ge vägledning innefattar enligt rättschefen också att inte få den enskilde att tro att hen måste ta fram utredning som inte har 31 Ställningstagandet motsvarar, med undantag för de avsnitt som rör tillämpningen av den tidsbegränsade lagen, till sitt innehåll i huvudsak RCI 09/2010 från . Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut betydelse för prövningen. En svår fråga är, enligt rättschefen, att avgöra i vilka fall måste utreda vidare eller bör be den enskilde att komma in med ytterligare underlag. För att verket ska vara skyldigt att vidta mer omfattande kontroll- och utred- ningsinsatser gäller enligt rättschefen att ett påstående måste ha viss tyngd, vara av sådant slag som avses i 12 kap. 18 § utlännings- lagen, och vara tillräckligt underbyggt. I fråga om verkställighetshinder på grund av att det finns anled- ning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villig att ta emot den enskilde (12 kap. 18 § första stycket 2 utlän- ningslagen) och vilka överväganden som specifikt ska göras i dessa fall hänvisas i ställningstagandet till SR 25/2016, som vi redovisat ovan. Rättschefens vägledning avseende specifika platser Rättsligt ställningstagande angående situationen i , SR 54/2016, () Rättschefen kommer i ställningstagandet, vid en sammantagen be- dömning, fram till att de betydande osäkerheterna kring möjlig- heten för palestinier att återvända till får anses innebära att det i regel är styrkt att det föreligger ett praktiskt verkställighets- hinder. Hindret bedöms dock i normalfallet inte kunna anses vara bestående. I ett ärende avseende en person med ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut finns därmed förutsättningar för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § första stycket 3 och andra stycket utlänningslagen. Enligt rättschefen kan tillstån- det inte, som ofta annars är fallet vid praktiska verkställighets- hinder, beviljas enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen. Detta eftersom det inte kan sägas att det avsedda mottagarlandet – som i detta fall är /staten – inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. I stället får sådan annan särskild anledning som avses i 12 kap. 18 § första stycket 3 anses föreligga. Vidare framhåller rättschefen att det krävs att den sökande har en giltig passhandling för att tidsbegränsat uppehållstillstånd ska beviljas. En person som saknar giltig passhandling bör därmed som utgångspunkt hänvisas till att skaffa pass genom den palestinska beskickningen i innan ett eventuellt uppehållstillstånd beviljas. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Frågan om praktiska verkställighetshinder förekommer i begränsad omfattning i besluten En uttalad strävan från lagstiftaren har varit att med den pro- cessordning som infördes genom utlänningslag effektivi- sera den ordning som tidigare rådde, vilken gav omfattande möj- ligheter att få till stånd nya prövningar. har lagstiftaren varit tydlig med att det måste finnas möjligheter att få en prövning av nya omständigheter som kan innebära hinder mot verkställighet som går utöver de som resningsinstitutet medför. Vad gäller skyddsrelaterade verkställighetshinder finns såväl folkrättsliga som EU-rättsliga förpliktelser att beakta (se principen om non-refoule- ment i avsnitt 9.2). Så är emellertid inte fallet när det gäller frågan om uppehållstillstånd ska beviljas till följd av att det avsedda mottagarlandet inte är villigt att ta emot den enskilde (jfr MIG 2011:26). Emellertid har lagstiftaren valt att i 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen ge en möjlighet för Migrations- verket att i sådana fall bevilja uppehållstillstånd. Antalet uppehålls- tillstånd som beviljats med stöd av denna bestämmelse har varit begränsat (se även kapitel 3). som vi undersökt närmare, –, meddelades endast 19 individuella beslut om uppe- hållstillstånd avseende vuxna och barn i familj. avgjordes totalt 8 454 ärenden om verkställighetshinder av varav 563 föranledde att uppehållstillstånd beviljades med stöd av någon av punkterna 1–3 i 12 kap. 18 § första stycket utlännings- lagen.32 För samma sökandegrupper beviljades enligt Ds 2011:14 sammanlagt 26 uppehålls- tillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen. Vår undersökning av rättstillämpning indikerar härutöver att frågan om praktiska verkställighetshinder inte heller är något som i större omfattning aktualiseras i besluten om att inte meddela uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. I de beslut vi undersökt görs en uttrycklig bedömning av förekomsten av praktiska verkställighetshinder i av fallen. 32 Enligt statistik inhämtad från . Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut av dessa rör statslösa. På liknande sätt visar den i Ds 2011:14 redovisade kartläggningen att frågan om mottagarlandets vilja till mottagande endast i undantagsfall var den omständighet som i huvudsak var föremål för bedömning i besluten om att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder. Rättschefens ställningstaganden har stor betydelse för prövningen av praktiska verkställighetshinder beslut om att inte bevilja uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen kan inte överklagas. Någon överprövning i migrationsdomstolarna av tillämp- ning av 12 kap. 18 § utlänningslagen är således inte möjlig. Därmed finns inte heller någon egentlig vägledning från Migrationsöver- domstolen om hur bestämmelsen ska tillämpas, annat än att dom- stolen i MIG 2011:26 framhåller att ett lands ovilja till mottagande kan vara uttryck för såväl ett praktiskt som ett politiskt verk- ställighetshinder beroende på omständigheterna i övrigt. Den väg- ledning som rättschef tillhandahåller för Migra- tionsverkets personal genom rättsliga ställningstaganden får, även om de inte utgör en rättskälla, därför en särskilt framträdande betydelse i dessa bedömningar. Av stor betydelse för antalet beviljade uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen synes vara vilka gene- rella ställningstaganden som rättschefen gör avseende praktiska verkställighetshinder för en viss grupp eller avseende en viss plats. I vårt material har det endast i enstaka fall bedömts finnas verk- ställighetshinder för andra än personer från .