sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — Från anslaget Omstrukturering av kommunala bostadsföretag (kom- munstödet) förs år 1 och år 2–5 cirka 12,25 mnkr/år, för att täcka kostnader för hantering av de stat- liga topplånen och för startbidraget för byggemenskaper samt för administration och information kopplat till startbidraget. Anslaget för kommunstödet uppgår till . I budgetpropositionen föreslås anslaget vara , 2019 och 2020. Stödet ska bidra till att ge de kommunala bostadsföretagen långsiktigt hållbara ekonomiska förut- sättningar för en kostnadseffektiv bostadsförvaltning, som är anpassad efter den förväntade befolkningsutvecklingen i kommunen. Stödet har sökts av kommuner som har behövt avveckla bostäder och där kommunen inte har haft möjlighet att ensam bära kostnaderna för detta. Utnyttjandet av anslaget har varit mycket lågt i relation till anslaget. finns det tre pågående rekonstruktions- avtal kvar, med ett totalt utestående statligt åtagande på 10,6 miljo- ner kronor. Utredningen och kommunernas bostadspolitik före- slog ändringar av stödet. Förslaget har varit på remiss och ärendet bereds i . Från anslaget Stöd för att underlätta för enskilda att ordna en bostad (kommunala hyresgarantier) förs år 1 för att täcka startkostnaderna för hyresförlustgarantin. Därutöver kommer det eventuellt att behövas ett anslag för att kunna subventionera garanti- avgiften. Anslaget för kommunala hyresgarantier uppgår till . I budgetpropositionen föreslås anslaget vara för . Stödet lämnas till kommuner som lämnat hyresgarantier för personer som har betalningsförmåga men som ändå har svårt att få ett hyres- kontrakt med besittningsrätt. Antalet kommuner som använder sig av stödet är blygsamt, cirka 20 kommuner. Nyttjandet av anslaget har varit lägre än . har föreslagit att staten ska överta ansvaret för de kommunala hyres- garantierna. Förslaget har varit på remiss och ärendet bereds i . Låneram för statliga topplån får ställa ut kreditgarantier . /2017 var det utestående garantibeloppet . uppskattade den förväntade förlusten till , motsvarande av det garanterade beloppet. Den förväntade förlusten varierar, bland annat beroende på konjunktur- läge. Den statliga garanti- och utlåningsmodellen (se 11.1.3) innebär bland annat att en avgift ska tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för garantin och att garantiavgiften till den del den mot- svarar förväntad förlust ska föras till en reserv. Då garantier infrias belastas reserven. reserv uppgick /2017 till , vilket innebär att reserven var större än det utestående garantibeloppet. reserv har byggts upp men det är inte enbart garantiavgifter och få infrianden som gjort att reserven växt sig stor. En betydande del kommer från anslag och ränteintäkter. Garantireserven infördes och till reserven fördes an- slagsmedel, vars syfte var att täcka förluster för kreditgarantier som utfärdats samt omfördelningsgarantier. Det utestående garantibeloppet för dessa garantier uppgick till . Enligt den statliga garanti- och utlåningsmodellen ska garantireserven på användas för att täcka infrianden. Utredningen menar dock att det finns anledning att se över möjligheten att använda del av garanti- reserven till en låneram för de statliga topplånen, eftersom garantireserv till viss del består av tillförda medel i form av anslag – anslag som skulle användas för en typ av garantier som uppgår till ett mindre belopp som dessutom är i avtagande. Betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män Bygg- och fastighetsbranschen är starkt mansdominerad och de flesta som söker finansiering för ny- eller ombyggnad av bostäder är män. Det är ändå svårt att se några tydliga jämställdhetsaspekter när det gäller finansiering av bostäder. Möjligheterna att få statliga lån eller kreditgarantier för bostadsbyggande ska självfallet inte påverkas av om det är män eller kvinnor som står bakom de företag eller andra aktörer som ansöker om statliga lån eller garantier. Byggaktörer hellre än byggherrar Att utredningen i möjligaste mån har valt att använda uttrycket byggaktör i stället för byggherre är uttryck för en medveten strävan att där det är möjligt använda könsneutrala yrkesbeteckningar. Vi menar att detta är särskilt angeläget i en så mansdominerad bransch som byggbranschen. Det är i och för sig inget som säger att en bygg- herre i praktiken inte skulle kunna vara – eller företrädas av – en kvinna, men vi menar att det är onödigt att använda ett begrepp som är så tydligt manligt signalerande, när det numera finns ett alternativ. Inte minst som tonvikten här ligger på små och medelstora aktörer, där byggherren ofta uppträder i egen person i förhållande till bank, kommun och statliga myndigheter. I engelskspråkiga sammanhang används begreppet ”developer”, och detta uttryck syns allt oftare översatt till projektutvecklare eller bostadsutvecklare, även det begrepp som utredningen menar är bättre än byggherre. De flyttar fokus en aning – från att vara herre över byggprocessen till att utveckla bostadskoncept. Utredningen menar att begreppet byggherre borde bytas ut även i lagtext, men det ligger inte inom utredningens mandat att lägga för- slag om det. Det kräver också en djupare analys, där även andra alter- begrepp, som byggansvarig, och projektägare, övervägs. Men ett första steg är att påverka ordvalet i normalt språkbruk, vilket vi strävar efter genom att i detta betänkande så långt möjligt välja begreppet byggaktör och, för variationens skull, ibland projektut- vecklare eller bostadsutvecklare. Betydelse för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Förslagen till utveckling av de statliga kreditgarantierna och införande av statliga lån syftar till att underlätta finansieringen av såväl ny- produktion som renovering av bostäder på orter och i bostads- områden där detta inte låter sig göras på marknadens villkor. Åtgär- derna kan därmed ha positiv betydelse för integrationen av ny- anlända, som kan ha svårare än andra att hävda sig på bostadsmark- Framförallt bör åtgärder som bidrar till ökat bostadsbyggande och därigenom ökad rörlighet i det befintliga bostadsbeståndet under- lätta för nyanlända på bostadsmarknaden. Därmed kan utredningen i någon mån främja integrationspolitikens mål om lika rättigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund, samt om en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund. Betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Föreslagna åtgärder har ingen konkret sysselsättningspolitisk ansats och förväntas inte få någon betydande effekt på näringslivet. Åtgär- derna förväntas dock underlätta för mindre byggaktörer och för byggaktörer på svagare bostadsmarknader, vilket i någon mån kan främja såväl sysselsättning som service i olika delar av landet. Där åtgärderna får genomslag skapas temporärt arbetstillfällen inom byggsektorn. Avsikten är att förbättrade finansieringsförutsättningar i mindre kommuner med svagare bostadsmarknader ska bidra till att det byggs fler bostäder, vilket kan skapa förutsättningar för att be- hålla befolkningsunderlag för service. En förutsättning för att män- niskor ska vilja bo kvar och orten växa är att det finns attraktiva boendealternativ för människor i olika skeden av livet. De föreslagna åtgärderna förväntas också motverka stora variationer i tillgången till finansiering och därmed bidra till att kunna upprätthålla en viss bostadsproduktion även i tider av ekonomisk instabilitet. Betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrenskraft eller villkor i övrigt i förhållande till större företags Åtgärderna är särskilt avsedda att underlätta främst för mindre projekt- utvecklare, dvs. fastighetsägare som bygger bostäder i egen regi eller för egen förvaltning. I den mån det leder till ett ökat bostadsbyggande kan det även öppna möjligheter för andra mindre aktörer inom bygg- branschen. Utredningen kan inte se att något av åtgärdsförslagen skulle kunna vara till nackdel för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrenskraft eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet De åtgärder som utredningen föreslår bedöms inte har någon direkt inverkan på brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Lokalt kan dock möjliggörandet av mindre bostadsprojekt ha en betydelse för social stabilitet och integration och därmed ha en viss brottsförebyggande effekt. Främjande av initiativ från civilsamhället kan generellt höja känslan av delaktighet och öka graden av informell social kontroll i lokalsamhället, vilket brukar tillmätas betydelse för att motverka skadegörelse. Vi kan inte se att något av utredningens förslag skulle kunna ha någon negativ betydelse för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. Betydelse för den kommunala självstyrelsen Utredningens förslag innebär inget ökat åtagande för kommunerna och påverkar inte uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Enligt utredningens bedömning inverkar inte någon av de föreslagna åtgärderna på den kommunala självstyrelsen. Prövning av det offentliga åtagandet Samhällets övergripande ansvar för bostadsförsörjningen framgår av regeringsformen, där det slås fast att det allmänna särskilt ska trygga rätten till bostad. Där sägs också att den enskildes personliga, eko- nomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. På den lokala nivån är det kommunerna som har ansvaret för bostadsförsörjningen, vilket följer av lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Några av utredningens förslag innebär nya uppgifter för staten: en ny modell för statlig långivning, införandet av en statlig hyresförlust- garanti och ett stimulansbidrag för byggemenskaper. Utredningen bedömer att dessa åtgärder ryms inom det offentliga åtagandet enligt ovan. Motiveringen finns i kapitel 11 och i avsnitt 4.4 och de ekono- miska konsekvenserna för staten och för andra aktörer beskrivs i avsnitt 4.1–3. Den modell för statliga topplån som föreslås utgör inte stats- stöd i EU-rättslig bemärkelse och innebär inte någon otillbörlig konkurrens från offentlig verksamhet. Utredningen bedömer att startbidrag för byggemenskaper kan lämnas som stöd av mindre betydelse och att en statlig hyresförlustgaranti i kommuner där det råder osäkerhet om framtida efterfrågan kan lämnas som ett stöd av mindre betydelse till tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Därmed behövs ingen anmälan till . Som huvudregel är statsstöd inte tillåtet och nya stöd ska anmälas till för godkännande innan de får träda i kraft. För att en åtgärd ska betraktas som statsstöd i EU-rättslig bemärkelse krävs att följande fyra kriterier är uppfyllda: 1.Offentliga medel kanaliseras till offentliga eller privata företag. 2.Det är fråga om en selektiv fördel, dvs. endast ett visst företag eller en viss sektor gynnas. 3.Åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna stödmottagaren. 4.Åtgärden har en inverkan på handeln mellan medlemsstater. Det finns dock undantag från skyldigheten att anmäla stöd till kom- missionen. Det gäller t.ex. stöd av mindre betydelse, så kallade de minimis-stöd, samt under vissa bestämda förutsättningar stöd till tjänster av allmänt intresse. Med stöd av mindre betydelse avses be- lopp om högst per stödmottagare under det berörda beskattningsåret och de två föregående beskattningsåren. Om det är fråga om stöd till en tjänst av allmänt intresse är beloppet . En del av de åtgärdsförslag som utredningen lägger behöver granskas utifrån om de är förenliga med och om otillbörlig konkurrens från offentlig verksamhet. •statliga lån för ny- och ombyggnad av bostäder •statlig garanti för hyresförluster till följd av vakanser •startbidrag till byggemenskaper. Statliga marknadskompletterande topplån – inget statsstöd Utredningen föreslår ingen subvention förbunden med de statliga topplånen utan de avses erbjudas till en marknadsmässig ränta och som en kompletterande finansiering i förhållande till de lånemöjlig- heter som erbjuds av kreditgivare på den ordinarie kreditmarknaden. verksamhet utgör inte till någon del statsstöd i EU-rätts- lig bemärkelse och utredningen utgår från att hanteringen av de statliga topplånen för bostadsbyggande kan inlemmas i verk- samhet under samma förutsättningar i förhållande till EU:s konkur- rens- och statsstödsregler. Hyresförlustgaranti – stöd av mindre betydelse till tjänst av allmänt ekonomiskt intresse Den föreslagna hyresförlustgarantin ska kunna lämnas för hälften av framtida hyresförluster i händelse av vakanser till följd av vikande efterfrågan. En förutsättning ska vara att bostäderna byggs i en kom- mun där befolkningen ökat med , men minskat under minst fem av . När det gäller hyresförlustgarantier får det garanterade beloppet antas kunna jämställas med ett garanterat lånebelopp i EU:s bestäm- melser om statligt stöd i form av garantier. Utredningen bedömer att den föreslagna garantiordningen i princip är förenlig med dessa bestämmelser. Det förutsätter dock att garantin har ett marknads- mässigt pris, vilket kanske inte blir fallet.13 Garantin ska enligt förslaget erbjudas mot en avgift som fastställs av . Avgiften ska fastställas med utgångspunkt i en värdering av statens risk och i förhållande till det totala garanterade beloppet. Utredningen anser att bör överväga om det är möjligt att betrakta dessa garantier som en grupp och sätta en enhetlig avgift, i så fall en viss procentsats i förhållande till det garanterade beloppet. Detta är också förenligt med för statligt stöd i form av garantier. Utredningen menar dock att det eventuellt kommer att behövas ett inslag av subvention, vilket i så fall kan innebära att garantin 13 Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier (2008/C 1555/02), särskilt punkt 1.2 och artikel 3.4 och 3.5. utgör statligt stöd i EU-rättslig bemärkelse. Utredningen föreslår därför att den föreslagna hyresförlustgarantin lämnas som ett stöd av mindre betydelse till tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, enligt kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Enligt denna förordning ska ett stöd som ges inom ramen för en garantiordning be- handlas som ett genomsynligt stöd av mindre betydelse om det garan- terade lånebeloppet inte överstiger överskrider per före- tag. Utredningen föreslår att en hyresförlustgaranti ska kunna omfatta högst , alltså väl under maxbeloppet enligt för- ordningen.14 Den nya garantiordningen behöver då inte anmälas till kommissionen. Startbidrag till byggemenskaper – stöd av mindre betydelse Utredningen föreslår ett statligt startbidrag till byggemenskaper , i syfte att underlätta finansieringen av initiala projektkostnader. Bidrag ska kunna sökas för budgeterade utgifter på . Förslaget lämnades ursprungligen av utred- ningen om bostäder för äldre, som gjorde bedömningen att ett start- bidrag för byggemenskaper utgör statligt stöd, men kan lämnas som stöd av mindre betydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artik- larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse.15 Den här utredningen gör samma bedöm- ning. Det behövs då inte någon anmälan till . I förordningen finns bestämmelser om stödmyndighetens skyldig- het att kontrollera att stödet inte överstiger den tillåtna gränsen om under tre beskattningsår. 14Artikel 2 punkt 4 d i Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. 15SOU 2015:85 Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boendemiljöer. Detta kapitel ger en teoretisk bakgrund i form av en översikt över bostadspolitiska interventioner, med tonvikt på statliga subventioner som syftar till att öka investeringstakten i ny- och ombyggnad av bostäder. Först presenteras en översikt över vad som brukar avses med subventioner, hur de kan kategoriseras och exempel på olika former av statliga subventioner. Därefter ges en genomgång av vad som kan utgöra motiv för statliga subventioner på bostadsmarknaden och vilka argument som brukar anföras mot. (Se kapitel 10 för exem- pel på subventioner i andra länder). 5.1Olika typer av offentliga interventioner Det finns tre huvudkategorier av interventioner:1 •Regleringar, förordningar och andra bestämmelser, t.ex. hyres- sättningssystem, byggregler, , bostadsförsörj- ningslagen, finansiella regleringar. •Skatter, t.ex. fastighetsskatt, reavinstskatt, moms på nyproduk- tion, skattesubventioner som avdragsrätt för räntekostnader och skattebefriat bostadssparande. •Subventioner, t.ex. skattesubventioner, räntestöd, investerings- stöd, bostadsbidrag och vissa former av kreditgarantier. 1 , K, , E och , B, 2004: Bostadspolitiska förändringar i . Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt Den offentliga sektorn kan även intervenera på bostadsmarknaden genom att erbjuda olika former av tjänster, som t.ex. kommunala bostadsförmedlingar. Även centralbankers penningpolitiska åtgärder kan ses som offentliga interventioner som påverkar bostadsmarkna- den, även om syftet med dessa inte är att uppnå bostadspolitiska mål.2 5.1.1Definitioner av begreppet subvention Subventioner kan förekomma i olika former och det finns ett flertal definitoner av begreppet subvention. Följande breda definition an- vänds ofta i policysammanhang: Ett resultat av en offentlig insats som ger en fördel för konsumenter eller producenter, för att komplettera deras inkomster eller sänka deras kostnader.3 Denna breda definition inkluderar utöver direkta utbetalningar även indirekta subven- tioner, som skattelättnader och olika regelverk som kan gynna vissa producent- och konsumentgrupper. En snäv definition av subventioner innefattar endast så kallade direkta eller budgetrelaterade subventioner, med vilka avses monetära utbetalningar från olika myndigheter till företag, individer, organisa- tioner, kommuner eller landsting i syfte att främja en viss typ av kon- sumtion eller produktion.4 Här ingår enbart direkta stöd som regi- streras på statens budget. Även statliga lån med kreditrisk och liknande åtaganden, såsom kreditgarantier, kan innefatta en direkt subvention, om räntan eller avgiften sätts lägre än vad som mot- svarar statens förväntade kostnad. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen då föreslå hur subventionen, dvs. mellan- skillnaden mellan räntan eller avgiften och den förväntade kostnaden, ska finansieras, vilket innebär att den behöver anslagsfinansieras. Eftersom även skattelättnader och gynnande regler används som medel för bostadspolitiska interventioner bör en analys och genom- gång av subventioner på bostadsmarknaden i första hand utgå ifrån den bredare definitionen. Följande definition fokuserar på just bostads- subventioner: 2Boverket, 2007: Bostadspolitiken – Svensk politik för boende, planering och byggande under . 3OECD, 2005: Environmentally Harmful Subsidies: Challenges for Reform. 4Naturvårdsverket, 2014: Kartläggning av potentiellt miljöskadliga subventioner. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt An explicit or implicit flow of funds initiated by government activity which reduces the relative cost of housing production or consumption below what it otherwise would have been.5 Denna definition är användbar utifrån åtminstone tre aspekter. För det första är den neutral i förhållande till upplåtelseform. I många länder skiljer man annars mellan den privata bostadssektorn och den sociala bostadssektorn. För det andra avser den inte enbart stöd med monetära medel. Uttrycket ”implicit flow of funds” inbegriper exempelvis även effekterna av hyresregleringar som syftar till att göra det möjligt även för hushåll med lägre inkomster att hyra en bostad i attraktiva lägen, eftersom sådana regleringar kan innebära att vissa hyresvärdar indirekt subventionerar hyresgäster som bor i attraktiva bostäder. För det tredje uttrycker denna definition att subventioner kan användas för att ge stöd till såväl produktion som konsumtion av bostäder. Denna definition kan därmed sägas in- begripa ett stort antal offentliga interventioner på bostadsmarkna- den, alltifrån investeringsbidrag för nyproduktion till bolånetagares avdragsrätt för räntekostnader i kapitalinkomstbeskattningen. Den sistnämnda definitionen antyder att det i praktiken är mycket svårt att mäta den offentliga sektorns utgifter för, samt värdet och effekterna av olika subventioner. För det första medför inte alla sub- ventioner en ökning av offentliga utgifter (alternativt ett intäkts- bortfall), vissa subventioner står enligt den definitionen helt utanför de offentliga finanserna. För det andra innebär lydelsen “below what it otherwise would have been” att en jämförelse av kostnader med och utan subventioner måste utgå från ett relevant utgångsläge, vilket i praktiken kan vara mycket svårt att fastställa. 5.1.2Kategorisering av subventioner för bostadsmarknaden Subventioner för bostadsmarknaden kan grovt klassificeras som utbudssubventioner eller efterfrågesubventioner. Med utbudssubven- tioner avses subventioner som riktar sig till aktörer som investerar i eller finansierar ny- och ombyggnad av bostäder. Efterfrågesubven- tioner riktar sig till konsumenter av bostäder, dvs. 5Oxley, M & , J, 1996: Housing policy and rented housing in Europe. 40–41). 6King, P, 2016: The principles of housing. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt I många sammanhang gör man en åtskillnad mellan direkta och indirekta subventioner. Investeringsbidrag, lägre markpris och drifts- stöd är exempel på direkta subventioner, medan statliga lån till för- månlig ränta, kreditgarantier och skattelättnader betraktas som in- direkta stödformer.7 8 9 Det är också vanligt att subventioner delas in i generella och selektiva eller riktade subventioner. En generell subvention riktar sig till en bred målgrupp av byggaktörer eller konsumenter medan en selektiv subvention enbart avser dem som uppfyller särskilda, mer eller mindre restriktiva kriterier. Generella utbudssubventioner avser stöd som syftar till att öka utbudet av bostäder i stort, oavsett typ av bostäder, var de byggs och av vem eller för vilken målgrupp, t.ex. förmånliga lån eller räntestöd som kan sökas av alla byggaktörer. Vid selektiva utbudssubventioner däremot, är kriterierna för att erhålla stöd mer eller mindre snävt definierade. Inte sällan handlar det om bostäder för specifika hushållskategorier, t.ex. äldre personer eller studenter. Selektiva utbudssubventioner kan också lämnas för att stimulera byggandet av bostäder med särskilda egenskaper eller riktas till orter eller bostadsområden som uppfyller vissa kriterier. Även typ av byggaktör kan ligga till grund för avgränsningen av selek- tiva utbudsubventioner. Skillnaden är delvis en gradfråga – en subvention betraktas ofta som generell om den riktar sig till alla typer av byggaktörer, även om den bara gäller hyresrätt eller enbart vissa regioner, t.ex. statliga investeringsstöd till byggande av hyresbostäder. 5.2Motiv för bostadspolitiska interventioner I den internationella litteraturen, inklusive den svenska, framförs flera tänkbara motiv för varför samhället på olika sätt ska intervenera på bostadsmarknaden med regleringar, skatter och subventioner. Argumenten kan grundas på sådant som 7OECD:s landsrapporter i . 8Boverket, 2017: Den sociala bostadssektorn i . Jämförelser mellan sex EU-länder. 9Åtgärder som innebär minskade inkomster för staten betraktas dock i vissa sammanhang som en direkt subvention. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt