sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Huvudproblemet torde dock ofta inte vara arbetet och kostnaderna enbart för själva detaljplanen utan de stora kostnader som krav på utbyggnad av infrastruktur och på social service kan innebära för en kommun om bebyggelseutvecklingen inom områden med hårt bebyggelsetryck tillåts ske på ett sätt som kommunen själv inte kan påverka. Det finns således mycket starka skäl att behålla de möjligheter som nu- varande lagstiftning ger en kommun att åberopa detaljplanekravet för att kunna styra bebyggelseutvecklingen på ett lämpligt sätt. Det är angeläget att bestämmelserna inte utnyttjas på ett sätt som inte varit avsett. Ett av syftena med [ÄPBL]-reformen var ju att undvika de tidi- gare vanligt förekommande mycket långvariga nybyggnadsförbuden. Det är då inte godtagbart om detaljplanekravet används på ett sätt som på nytt skapar situationer där enskilda kan hållas i ovisshet om vad som gäller för deras fastigheter. En tillämpning av detaljplanekravet på ett alltför schablonmässigt sätt i nu berörda situationer kan dock inte anses vara förenlig med gällande bestämmelser. Proportionalitetsprincipen innebär att det också vid till- lämpningen av detaljplanekravet är nödvändigt att i det enskilda ärendet göra en bedömning av om det föreligger en rimlig balans mellan nyttan från allmän synpunkt av beslutet och de nackdelar beslutet innebär för fastighetsägaren. Det bör bl.a. anses innebära att kommunen alltid måste motivera varför det inte går att göra prövningen i det enskilda ärendet. Således måste kommunen kunna motivera varför en enstaka byggnad inte kan tillåtas på den avsedda platsen vid den avsedda tidpunkten och varför den måste prövas i ett sammanhang. Av praxis framgår att bl.a. tidsaspekten kan vara av betydelse vid avvägningen i ärendet. Genom förslaget att i 1 kap. 3 § förtydliga proportionalitetsprincipen […] bör riskerna för att detaljplanekravet används på ett sätt som inte är godtag- bart med hänsyn till enskilda intressen minska. Det finns därmed inte tillräckliga skäl att genom ytterligare lagstiftningsåtgärder begränsa möj- ligheterna att åberopa detaljplanekravet. I sammanhanget bör framhållas möjligheten att utnyttja översiktspla- nen som stöd såväl när kommunen vill hävda plankravet som när kom- munen vill avstå från planläggning. 8 Bestämmelsen motsvarar nuvarande 9 kap. 28 § PBL. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan 3.3EU-rättsliga och internationella krav med relevans för utredningen Våra direktiv anger att vi bl.a. ska analysera hur våra förslag förhåller sig till kraven i MKB-direktivet, SMB-direktivet och Århuskonven- tionen. Det finns därför skäl att här redogöra för innehållet i dessa rättsakter. Kopplingarna till Seveso III-direktivet innebär att det även finns skäl att översiktligt redovisa innehållet i detta direktiv. Redovisningen är inte heltäckande, utan avser främst att ge den bakgrund som kan behövas för att sätta in våra överväganden och för- slag i sitt rättsliga sammanhang. Inom finns det två direktiv om miljöbedömningar, dels och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet), dels Europaparla- mentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (SMB-direk- tivet). Bestämmelser med krav som rör allmänhetens deltagande i utarbetandet av planer och program finns också i och rådets direktiv /35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens delta- gande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG. Det sistnämnda direktivet innehöll även ändringar i MKB-direktivet. Utöver dessa direktiv finns det också krav på miljökonsekvens- beskrivningar och miljörapporter i Esbokonventionen om miljökon- sekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang samt i protokollet till denna konvention. I protokollet regleras bl.a. vilka planer och program som berörs av protokollet genom att de kan antas medföra en betydande påverkan på miljön. Av protokollet framgår också vilka uppgifter en miljörapport ska innehålla och hur samråd ska genomföras. De flesta av protokollets bestämmelser har en mot- svarighet i SMB-direktivet. Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan Syftet med SMB-direktivet är att integrera miljööverväganden vid utarbetande och antagande av vissa planer och program vars genom- förande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. SMB-direktivet är tillämpligt på planer och program som tas fram eller antas av en myndighet eller kommun eller som antas genom ett lagstiftningsförfarande. Även ändringar av planer och program om- fattas av direktivet. Vidare ska det vara fråga om planer och program som krävs enligt lag eller annan författning. En sista förutsättning för att en plan eller ett program ska omfattas av direktivet är att genom- förandet av planen eller programmet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. De planer och program som omfattas av direktivets tillämpnings- område kan delas upp i två grupper. I den första gruppen finns pla- ner och program som typiskt sett kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Denna grupp kan i sin tur delas upp i två kategorier. I den första kategorin ingår planer och program som upprättas för ett antal i direktivet uppräknade områden som t.ex. fysisk planering eller markanvändning och som anger förutsättningarna för tillstånd till verksamheter som omfattas av bilaga 1 eller 2 till MKB-direktivet (se vidare nedan). I den andra kategorin ingår planer och program som kan antas påverka s.k. Till den andra gruppen hör planer och program som inte typiskt sett anses medföra en bety- dande miljöpåverkan. Bedömningen av om planen eller programmet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska i stället göras i det enskilda fallet utifrån vissa i direktivet fastställda kriterier. Denna del kallas vanligen för behovsbedömning. Till denna grupp hör dels planer och program som omfattas av den första gruppen men som bara gäller små områden på lokal nivå, dels planer och program inom andra områden än de som omfattas av den första gruppen och som anger förutsättningarna för andra verksamheter och åtgärder än de som räknas upp i bilagorna till MKB-direktivet. Enligt SMB-direktivet ska en miljörapport tas fram inom ramen för miljöbedömningen. Termen miljörapport motsvaras i svensk lag- stiftning av termen miljökonsekvensbeskrivning. I rapporten ska den betydande miljöpåverkan redovisas och rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd identi- fieras, beskrivas och bedömas. De uppgifter som en miljörapport ska Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan innehålla listas i bilaga 1 till direktivet. I direktivet finns vidare bestäm- melser om samråd med myndigheter och allmänhet. När planen eller programmet tas fram ska hänsyn tas till och de syn- punkter som lämnats vid samråd. När en plan eller ett program har antagits ska berörda myndigheter och allmänheten informeras. Direk- tivet innehåller också bestämmelser om vad som gäller när ett genom- förande av en plan eller ett program kan antas medföra en betydan- de miljöpåverkan i en annan medlemsstat. Syftet med MKB-direktivet är att säkerställa att en systematisk be- dömning av miljöpåverkan genomförs för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokalisering medför en betydande miljöpåverkan. För detta ändamål föreskriver direktivet tillståndsplikt och krav på en bedömning av projektens miljöpåverkan innan tillstånd ges. I bilaga 1 till direktivet finns en lista över de projekt som alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan och för vilka en miljökon- sekvensbedömning och en tillståndsprövning är obligatoriskt. En mil- jökonsekvensbedömning motsvaras i SMB-direktivet av termen miljö- bedömning. I bilaga 2 till MKB-direktivet finns en lista över de pro- jekt där medlemsstaterna själva får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvens- bedömning ska göras. Vid prövningen av om en miljökonsekvens- bedömning ska göras för projekt som anges i bilaga 2 till direktivet ska de urvalskriterier som anges i bilaga 3 till direktivet tillämpas. Det är denna prövning som kallas behovsbedömning. Direktivet innehåller inte något krav på att ett samråd ska ske innan behovsbedömningen. De typer av projekt som omfattas av direktivet är dels sådana som i tillståndsprövas enligt – miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet – dels sådana som huvudsakligen prövas enligt bl.a. PBL, t.ex. projekt som rör viss infrastruktur och vissa anlägg- ningar för turism och fritid. För projekt där en miljökonsekvensbedömning ska göras ställer direktivet krav på att verksamhetsutövaren ska utarbeta en miljökon- sekvensbeskrivning, vars innehåll regleras i bilaga 4 till direktivet. Vil- ket krav som i det enskilda fallet kan ställas på en miljökonsekvens- beskrivning avgörs från fall till fall. Processen innefattar även samråd, Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan granskning och bedömning och avslutas med ett beslut om tillstånd. Direktivet innehåller också bestämmelser om vad som gäller när ett projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan på miljön i en annan medlemsstat. För de verksamheter och åtgärder som inte bedöms ha en bety- dande miljöpåverkan eller som inte finns upptagna på vare sig bila- ga 1 eller 2 ställer MKB-direktivet inte några krav på vare sig till- ståndsplikt eller en bedömning av deras miljöpåverkan. MKB-direktivet har ändrats genom och rådets direktiv /52/EU av om ändring av direk- tiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offent- liga och privata projekt (ändringsdirektivet). Många av ändringarna är förtydliganden med anledning av rättspraxis. Andra syftar t.ex. till att effektivisera förfarandet och öka kvaliteten på be- slutsunderlaget och miljöbedömningarna. Ändringsdirektivet trädde i kraft . Sista dag för ikraftträdande för de författningar som är nödvändiga för att följa ändringsdirektivet är . Hur direktiven har genomförts i PBL beslutade om de första bestämmelserna om miljö- konsekvensbeskrivningar i ÄPBL. Bakgrunden var att det inte fanns någon motsvarighet i svensk lagstiftning för vissa åtgärder som angavs i det dåvarande MKB-direktivet. Regeringen uttalade i pro- positionen att kravet på kommunerna att göra en miljökonsekvens- beskrivning för de aktuella åtgärderna borde införas som ett led i detaljplaneförfarandet (prop. 1992/93:60). beslutade om ett generellt krav på upprättande av miljökonsekvensbeskrivning vid detaljplaneläggning som medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på bl.a. miljön (prop. 1994/95:230). fanns det inte några särskilda bestämmelser om inne- hållet i en miljökonsekvensbeskrivning. beslutade om omfattande ändringar i ÄPBL, främst i syfte att genomföra SMB-direktivet. Direktivet genomför- des huvudsakligen i nya bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv- Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan ningar och miljöbedömningar av planer och program i 6 kap. miljö- balken. Bestämmelserna strukturerades på ett sådant sätt att det tyd- ligt skulle framgå vilka krav som måste uppfyllas för planer och program respektive för verksamheter och åtgärder. I ÄPBL genom- fördes SMB-direktivet genom att de nya bestämmelserna i 6 kap. om planer och program skulle tillämpas både för detalj- planer och för översiktsplaner som kan antas medföra betydande miljöpåverkan (prop. 2003/04:116). Efter att lagändringarna trätt i kraft meddelade regeringen föreskrifter i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, MKBF, om den behovsbedöm- ning som en myndighet eller en kommun ska göra när den upprättar en plan eller ett program. Regeringen förtydligade vid genomförandet av SMB-direktivet förhållandet mellan PBL och . Generellt gäller att de båda lagarna tillämpas parallellt med varandra. Vid miljöbedömningen av planer enligt PBL är däremot förhållandet sådant att ska tillämpas endast när detta anges särskilt i PBL. För PBL innebar genomförandet av SMB-direktivet att förfarandet enligt direktivet integrerades i det befintliga förfarandet enligt ÄPBL. Regeringen ansåg att det var lämpligt att införa regler som tydligt klargör att även 6 kap. ska tillämpas, eftersom ÄPBL redan innehöll vissa krav på miljöhänsyn av något slag (prop. 2003/04:116, s. 46). beslutade att göra ändringar i ÄPBL på grund av kritik från Europeiska kommissionen för att inte fullt ut uppfyllt sina skyldigheter enligt MKB-direktivet. Bestämmelserna i om vad en miljökonsekvensbeskrivning skulle innehålla och hur den ska användas i planförfarandet stämde inte helt överens med direktivet. De projekt som omfattades av kommissionens kri- tik var sådana som bara tillståndsprövades enligt bestämmelserna i (prop. 2004/05:59, s. 8 f.). Regeringen behandlade i propositionen på nytt frågan om var kravet på en miljökonsekvensbeskrivning skulle placeras. Regeringen uttalade att det skulle strida mot systematiken i ÄPBL att placera detta krav i bygglovsskedet, som vissa remissinstanser hade förordat, och utvecklade sitt resonemang enligt följande. Vid prövningen av en ansökan om bygglov inom detaljplanelagt område görs inte några bedömningar avseende påverkan på miljön till följd av den verksam- het eller åtgärd som byggnaden eller anläggningen inrymmer. Det som prövas i anslutning till bygglovet är hur åtgärden förhåller sig till Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan detaljplanen samt om byggnaden uppfyller vissa krav som ställs på byggnader. Vid prövning av en ansökan om bygglov inom detalj- planelagt område förutsätts således att bedömningen av byggnadens eller anläggningens miljöeffekter har gjorts i samband med detalj- planeläggningen. Det är mot denna bakgrund olämpligt att lägga in bestämmelser om upprättande av miljökonsekvensbeskrivning i anslutning till bygglovsprövningen (prop. 2004/05:59, s. 8 f. och 19). har genomfört SMB-direktivet i PBL bl.a. genom en bestäm- melse för översiktsplaner (3 kap. 8 §) som hänvisar till reglerna om miljöbedömning i 6 kap. och en bestämmelse för detalj- planer (4 kap. 34 § första stycket) som i huvudsak innebär att ett planförslag ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning, om plan- förslaget kan antas få en betydande miljöpåverkan. Vidare hänvisar den bestämmelsen till vissa bestämmelser i 6 kap. som anger vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning för planer och pro- gram är att identifiera, beskriva och bedöma den betydande miljö- påverkan som planens eller programmets genomförande kan antas medföra. Vidare ska rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd identifieras, beskrivas och bedömas (6 kap. 12 § ). Sambandet mellan MKB-direktivet och SMB-direktivet kan be- skrivas som att SMB-direktivet ställer krav på en miljöbedömning av sådana planer och program som anger förutsättningarna för kom- mande tillstånd för de verksamheter och åtgärder som räknas upp i MKB-direktivet. Miljöbedömningen enligt direktiven skiljer sig åt genom att de har olika kriterier för bestämmande av vad som är betydande miljöpåverkan och olika krav på beskrivning av miljö- konsekvenser. har genomfört MKB-direktivet i PBL i huvudsak genom en bestämmelse i 4 kap. 34 § andra stycket, vilken bara berör detalj- planer. I bestämmelsen finns en uppräkning av vissa verksamheter och åtgärder, som motsvarar de projekt som anges i bilaga 2 till direktivet. Miljökonsekvensbeskrivningen i en planbeskrivning ska uppfylla vissa ytterligare krav om detaljplanen kan antas få en bety- Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan dande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för vissa angivna verksamheter och åtgärder. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effek- ter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra för människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kul- turmiljö, hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt och annan hushållning med material, råvaror och energi. Vida- re är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön (6 kap. 3 § ). Frågan om en miljöbedömning ska göras för översiktsplanen eller detaljplanen är som huvudregel beroende av om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kommunen ska därför först göra en s.k. behovsbedömning för att kunna avgöra om en miljöbedömning ska göras av planen. Vid behovsbedöm- ningen ska kommunen ta hänsyn till vissa kriterier, som motsvaras av kraven i de olika direktiven. För detaljplaner som bara träffas av SMB-direktivet ska kommunen också genomföra ett samråd. Be- stämmelser om det förfarande som beskrivits ovan finns i MKBF, som regeringen utfärdat med stöd av ett bemyndigande i 6 kap. 11 § . Att kommunen ska göra en behovsbedömning när den upprättar översiktsplaner och detaljplaner framgår av 3 kap. 8 § respektive 4 kap. 34 § första stycket PBL. Hur kommunen ska göra denna bedömning finns det bestämmelser om i MKBF. Bestämmelserna i om behovsbedömning för planer och program finns i 4–7 §§. Vissa planer och program ska alltid antas medföra en betydande miljöpåverkan, om de inte bara avser användningen av små områden på lokal nivå eller om kommunen bara gör mindre ändringar i sådana planer och program (4 §). Detaljplaner får generellt anses avse använd- ningen av små områden på lokal nivå (bet. BoU 1986/87:1, s. 23). Kommunen ska beakta kriterierna i bilaga 4 till MKBF när den gör behovsbedömningen för detaljplaner som bara avser användningen av små områden på lokal nivå. Som redovisats i avsnitt 3.1.2 innebär detaljplanekravet att kom- munen i vissa fall ska pröva om ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelse- miljöns utformning genom en detaljplan. Tanken är att sådana verk- samheter och åtgärder som anges i 4 kap. 34 § andra stycket PBL ska Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan prövas enligt bestämmelserna i om bygglov. De verksamheter och åtgärder som anges i 4 kap. 34 § andra stycket PBL omfattas i olika avseenden av krav på bygglov, antingen som byggnader enligt 9 kap. 2 § PBL eller som anläggningar enligt 6 kap. 1 § PBF. Avsikten är att kommunen inom ramen för bygglovsprövningen ska ta ställ- ning till om byggnadsåtgärden är förenlig med den detaljplan som gäller för området. Finns det inte någon detaljplan för området, ska kommunen pröva om ett beslut om bygglov behöver föregås av detaljplaneläggning. Det ställs alltså inga krav på att en miljökonse- kvensbeskrivning ska upprättas inom ramen för själva bygglovspröv- ningen. Kommunen ska i stället bedöma miljökonsekvenserna av att mark eller byggnader eller andra anläggningar används på ett visst sätt inom ramen för detaljplaneläggningen av ett område. Frågan om det behövs en miljökonsekvensbeskrivning ska följaktligen prövas i sam- band med att ett förslag till detaljplan för ett område tas fram. Kommunen ska tillämpa kriterierna i bilaga 2 till MKBF vid be- hovsbedömningen i samband med att en detaljplan tas fram som med- ger att planområdet får tas i anspråk för en sådan verksamhet eller åtgärd som anges i 4 kap. 34 § andra stycket PBL (se 16 kap. 1 § 2 PBL och 2 kap. 5 § PBF). Efter en stor industriolycka i Seveso i inleddes ett arbete inom Europeiska gemenskapen för att ta fram gemensamma regler avseende förebyggande åtgärder och hanteringen av stora industri- olyckor. 1982 antogs direktivet om risker för storolyckor i vissa industriella verksamheter (85/501/EEG), det s.k. Sevesodirektivet. Rådets direktiv (96/82/EG) av om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår, det s.k. Seveso II-direktivet, trädde i kraft . Direktivet är en vidareutveckling av det ursprungliga Sevesodirektivet. och rådet antog direktiv /18/EU om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv /82/EG. Direktivet, det s.k. Seveso III-direktivet, trädde i kraft och Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan ersätter Seveso II-direktivet som upphörde att gälla . Syftet med Seveso III-direktivet är att förebygga allvarliga olycks- händelser inom den kemikaliehanterande industrin och att begränsa följderna av en olycka för människor och miljön. Det övergripande målet är att säkerställa höga skyddsnivåer inom EU. Direktivet ska tillämpas på alla verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i viss omfattning. Vilka farliga äm- nen som omfattas av direktivet och i vilka kvantiteter framgår av en bilaga till direktivet. Reglerna tillämpas på den verksamhet som har tillräckligt mycket av något ämne som är tillräckligt farligt. Det behöver inte vara frågan om någon tillverkning, utan det räcker med att ämnet finns inom anläggningen. Direktivet innehåller skyldigheter för verksamhetsutövaren och medlemsstaterna. Verksamheterna delas in i en lägre respektive en högre kravnivå. Ju större kvantiteter farliga ämnen, desto strängare bestämmelser. Driften av verksamheten kan förbjudas om de åtgär- der som verksamhetsutövaren vidtagit för att förebygga och be- gränsa följderna av en kemisk olycka är uppenbart otillräckliga. De svenska bestämmelserna på området återfinns i huvudsak i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följ- derna av allvarliga kemikalieolyckor, Sevesolagen, med tillhörande förordning (1999:382), Sevesoförordningen, med tillhö- rande förordningar, samt arbetsmiljölagen (1977:1160). Bestämmel- serna i PBL är av vikt när det gäller att uppfylla Seveso III-direktivets och Industriolyckskonventionens krav för nu aktuella verksamheters lokalisering och kontroll över markanvändningen i anslutning till sådana verksamheter. Seveso-direktivens genomförande i PBL Som berörts i avsnitt 3.2.3 anger Seveso III-direktivet att medlems- staterna ska ha en lagstiftning som reglerar planeringen av mark- användning på ett sådant sätt att målen att förebygga allvarliga olyckshändelser och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön beaktas (artikel 13). Artikeln täcker lokalisering såväl av nya verksamheter, som ändring av befintliga verksamheter, samt nya projekt som innefattar bl.a. transportleder, platser som används av allmänheten och bostadsområden i närheten av verksamheter, när Förutsättningar för att begränsa kravet på detaljplan lokaliseringen eller utbyggnaderna kan vara en källa till eller öka ris- ken för allvarliga olyckshändelser eller förvärra följderna av dem. Enligt direktivet åligger det vidare medlemsstaterna att på lång sikt se till att upprätthålla tillbörliga säkerhetsavstånd mellan verksam- heter som omfattas av direktivet och bostadsområden, byggnader och områden som används av allmänheten, rekreationsområden och, så långt som möjligt större trafikleder. Vidare ska medlemsstaternas planering i fråga om markanvändning vid behov genom tillbörliga säkerhetsavstånd eller andra relevanta åtgärder skydda naturområden som är av särskilt intresse eller är särskilt ömtåliga och som ligger nära verksamheter. Kravet på redovisning av särskilda miljö- och riskfaktorer inför- des i ÄPBL . Översiktsplanen ska redovisa miljö- och risk- faktorer som bör beaktas vid beslut om markanvändningen, t.ex. i fråga om sådana områden som kräver särskild uppmärksamhet. Risk- faktorer kunde i detta sammanhang avse skred eller översvämningar och sådant som utsläpp av farliga gaser och kemikalier vid olycks- händelser under transporter eller från anläggningar.