sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Det betyder att det endast är kommuner som, precis som , ska kunna sluta samverkansavtal med en annan aktör enligt utryckliga bestämmelser i skollagen. Det har sin grund i bestämmelserna om huvudmannaskap (2 kap. 2–6 §§ skollagen, se avsnitt 5.1). Bestäm- melserna innebär kortfattat att kommunerna har det grundläggande ansvaret för att tillhandahålla vissa utbildningar för sina medlemmar. För övriga möjliga huvudmän ska det inte vara aktuellt enligt föl- jande resonemang. I fråga om staten behövs regleringar endast om myndighets- utövning ingår i det som ska överlämnas. De skolformer som staten är huvudman för och där sådana uppgifter kan ingå – i form av be- tygssättning och disciplinära åtgärder – är specialskolan och samesko- lan. Skollagen föreskriver dock att utbildningen i dessa skolformer ska anordnas av Specialpedagogiska skolmyndigheten respektive Sameskolstyrelsen (12 kap. 26 § och 13 kap. 24 § skollagen). Vi ser inte någon anledning att ändra dessa föreskrifter och därför blir det inte aktuellt att införa bestämmelser om samverkan enligt vilka staten får överlåta ansvaret till någon annan. Ett landsting får vara huvudman för utbildning inom vissa skol- former, men det betyder också att ett landsting kan välja att avstå från att vara huvudman. Därmed saknar landstingen behov av be- stämmelser som möjliggör för dem att överlåta ansvaret till någon annan genom samverkan. En enskild huvudman får också vara huvudman för ett antal olika skolformer. På samma sätt som för ett landsting är det ett eget val och behov saknas av att kunna överlåta ansvaret till någon annan genom samverkan. Den enskilda huvudman som inte längre önskar bedriva skolverksamhet kan helt enkelt välja att lägga ned verksamheten. Om en kommun av någon anledning inte har möjlighet att an- ordna utbildning inom vissa skolformer – vilka återkommer vi till i nästa avsnitt – eller verksamhet ska huvudmannaskapet däremot kunna överlämnas till en annan aktör. Kommunerna, som är de enda huvudmän förutom staten som har vissa skyldigheter, ska kunna ta hjälp av andra för att hantera en del av skyldigheterna. Nästa fråga är vem som kan överta ansvaret för utbildning genom samverkansavtal. Möjligheterna för enskilda huvudmän att anordna utbildning regleras på andra sätt i skollagen, genom ansökan till och godkännande av Skolinspektionen. Det gäller även utökning av en- skilda huvudmäns verksamhet. Inflytandet över omfattningen av enskilda huvudmäns verksamhet ska fortsatt ligga hos Skolinspek- tionen, varför en kommun inte ska kunna påverka detta genom avtal om samverkan. Därmed återstår de olika offentliga huvudmännen, dvs. andra kommuner, landsting och staten, som möjliga utförare. Detta skiljer sig inte från . Det kan därmed konstateras att skollagen möjliggör att en kom- mun tar över huvudmannaskapet för, och anordnar viss utbildning för, elever som är hemmahörande i en annan kommun. Dessa be- stämmelser utgör därmed ett uttryckligt undantag från den kom- munala lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen). 9.7.4En definition av samverkan införs Utredningens förslag: Med samverkan ska i 23 kap. skollagen (2010:800), som tidigare, avses att en kommun sluter avtal med någon annan kommun, ett landsting eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område. Ett avtal om samverkan innebär att den andra aktö- ren tar över huvudmannaskapet för uppgiften. Ett sådant avtal får endast avse sådana uppgifter som särskilt anges i lagen. saknas en tydlig definition av samverkan enligt 23 kap. skol- lagen. Vi har ovan föreslagit en definition för entreprenad och för att tydliggöra vad som skiljer dessa två samarbetsformer åt – vilket är extra viktigt då de regleras i samma kapitel – bör även samverkan definieras. Vi föreslår därför en särskild bestämmelse som definie- rar vad samverkan är. Någon förändring i sak jämfört med dagens bestämmelser är inte avsedd. Det ska även framöver vara det ansvar som följer med huvud- mannaskapet som överlämnas till någon annan. Ansvaret som hem- kommunen har, just i egenskap av hemkommun för individen, ska inte kunna överlämnas. Begreppet kommunens uppgifter används dock och vi har därför valt att behålla det. Formuleringen på ett visst område anger att det av avtalet bör framgå vilken utbildning eller annan verksamhet som samverkan gäller. Som vi har beskrivit tidigare (avsnitt 5.5.1) behöver det t.ex. inte vara ansvaret för all utbildning inom en viss skolform som över- lämnas, utan det kan handla om en avgränsad del, t.ex. viss yrkes- utbildning. Andra tänkbara avgränsningar är barn som bor i en viss del av kommunen eller, som är fallet för samverkan om samisk för- skola, barn som tillhör målgruppen för sameskolan. 9.7.5När samverkan enligt 23 kap. skollagen ska vara möjlig Kommuner ska alltså kunna överlåta ansvar för viss utbildning eller verksamhet till andra offentliga huvudmän inom skolväsendet. Frå- gan är för vilka skolformer, av de skolformer som kommuner kan vara huvudmän för, som det ska tillåtas. En kommun har vissa skyldigheter när det gäller utbildning (se även avsnitt 5.1.3). Hemkommunen ansvarar för att utbildning kommer till stånd i förskola, förskoleklass, grundskola och grund- särskola och är även skyldig att anordna i egen regi i fråga om för- skoleklass och grundskola om det behövs. Vad gäller grundsärskola ska hemkommunen själv anordna sådan utbildning eller sluta avtal med en annan kommun. Vad beträffar gymnasieskola och gymnasie- särskola ska varje kommun erbjuda utbildning och kan då välja om utbildningen ska ordnas på egen hand eller i samverkan med en annan kommun eller ett landsting enligt vad som sägs särskilt i skollagskap- itlen om dessa två skolformer. För vuxenutbildning gäller att hem- kommunen ansvarar för att berättigade personer får delta i utbild- ningen, förutom för vuxenutbildning i svenska för invand- rare i vilket fall hemkommunen är skyldig att erbjuda utbildningen. Slutligen ska hemkommunen i vissa fall erbjuda utbildning i fritids- hem. syftar alltså bestämmelserna på hemkommunen och ibland på varje kommun. Exakt hur skyldigheterna uttrycks varierar också som synes. De verksamheter som regleras i 25 kap. skollagen är bl.a. pedago- gisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem (tidi- gare familjedaghem) och omsorg under tid då förskola eller fritids- hem inte erbjuds (även kallat nattis). För de olika verksamheterna används formuleringar som att en kommun ska sträva efter att er- bjuda och att en kommun får anordna. Bestämmelserna om samverkan behöver variera för utbildning och verksamhet av olika slag, utifrån vilka uttryck som har använts i skollagen. De skolformer där hemkommunen är skyldig att anordna i egen regi – förskoleklass och grundskola – ska förstås undantas från möjligheterna till samverkan enligt skollagen. Det ingår inte i vårt uppdrag att analysera och föreslå förändringar för huvudmanna- skapet inom skolan och olika huvudmäns skyldigheter. För grund- särskolan finns särskilda bestämmelser i 11 kap. skollagen. Vi ska i det följande beskriva sådan samverkan som vi föreslår ska regleras i skollagen, dels vad som ska framgå i andra kapitel i skol- lagen, dels vad som ska finnas med i kapitlet om entreprenad och samverkan (23 kap. skollagen). Det handlar alltså om att kommunen ska kunna överlämna hela huvudmannaskapet till en annan aktör. Samverkan om gymnasieskola och gymnasiesärskola regleras i skolformskapitlen i skollagen Gymnasieskola och gymnasiesärskola är två skolformer där det enligt vår mening är rimligt att även fortsättningsvis kunna samverka om olika utbildningar. Detta eftersom det är svårt för varje kommun att på egen hand erbjuda ett allsidigt utbud av utbildningar eller ens att ha en egen skolenhet inom dessa skolformer. För dessa skolformer regleras möjligheterna till samverkan i annat sammanhang i skollagen, tillsammans med övriga bestämmelser om dessa skolformer. Vi har övervägt om även sådan samverkan ska ingå i skollagens kapitel om entreprenad och samverkan, men eftersom samverkan inom gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan också får konsekvenser för andra bestämmelser för respektive skolform, bl.a. om urval och ersättning, ska de inte flyttas eller förändras på annat sätt. Samverkan om vuxenutbildning ska regleras i 23 kap. skollagen Utredningens förslag: En kommun ska som tidigare få sluta av- tal om samverkan i fråga om uppgifter inom 1.kommunal vuxenutbildning, och 2.särskild utbildning för vuxna. Ett avtal enligt ovan ska som tidigare få slutas med 1.en annan kommun, och 2.ett landsting, när det gäller uppgifter inom a)vuxenutbildning på grundläggande nivå, b)vuxenutbildning på gymnasial nivå, och c)särskild utbildning för vuxna. Utbildning inom vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna förekommer, likt utbildning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, i många olika varianter. Kommunerna ska som sagt tillhandahålla vuxenutbildning (20 kap. 3 § skol- lagen). Det är dock inte rimligt att kräva att varje kommun ska an- ordna ett brett utbud av sådana utbildningar. I stället ska kommuner kunna samarbeta genom avtal om samverkan, antingen om en del av utbildningarna eller samtliga. De aktörer som en kommun ska få överlåta ansvaret till i fråga om vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna är i första hand andra kommuner. Alla kommuner kan vara huvud- män för sådan utbildning. Ett landsting får också vara huvudman för dessa skolformer, men det är begränsat till vuxenutbildning på gymnasial nivå och särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå43 (2 kap. 3 §, 20 kap. 18 § och 21 kap. 15 § skollagen). Kommuner har dock möjlighet att samverka med landsting i fler fall och vi föreslår inte några inskränkningar av detta. Om en kommun kan sluta avtal om att överlåta huvudmannaskapet för viss utbildning till ett lands- ting genom samverkan kan det finnas samordningsvinster att göra. Genom dessa förslag, som motsvarar vad som gäller , ska en kommun alltså kunna överlämna huvudmannaskapet för vuxen- utbildning till en annan kommun eller, i vissa fall, till ett landsting. Därutöver ska en kommun kunna överlämna uppgifter inom vuxen- utbildningen på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, men då behåller kommunen huvudmannaskapet (se avsnitt 9.5.1). Det bör noteras i sammanhanget att ett samverkansavtal inte utesluter att det också tecknas entreprenadavtal. Först kan huvud- mannaskapet, ansvaret, för utbildningen överlämnas till en annan kommun eller till ett landsting, som därefter i sin tur kan över- lämna uppgifter på entreprenad. Ett exempel är att en kvinna i som vill studera inom vuxenutbildning i första hand hänvisas till grann- kommunen , eftersom inte har någon egen vuxen- utbildning. Detta görs genom samverkan, där ansvar för 43 Ett landsting får alltså inte vara huvudman för vuxenutbildning på grundläg- gande nivå, vuxenutbildning i svenska för invandrare eller särskild utbildning för vuxna på grundläggande nivå. vuxenutbildningen har tagits över av (23 kap. 8 § skollagen). i sin tur har utnyttjat möjligheterna till entreprenad och genom avtal med olika enskilda juridiska personer, olika utbildningsanord- nare, överlämnat själva utförandet av viss vuxenutbildning till dessa (23 kap. 2 § skollagen). Den studerande med hemkommun kan då t.ex. ha kommunen som huvudman för sin utbildning och som utbildningsanordnare. Samverkan om förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. ska regleras i 23 kap. skollagen Utredningens förslag: En kommun ska som tidigare få sluta av- tal om samverkan i fråga om uppgifter inom 3.sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800). Ett avtal enligt ovan ska som tidigare få slutas med 1.en annan kommun, och 2.staten, i egenskap av huvudman för sameskolan, när det gäller uppgifter inom förskolan. Förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen kan kommuner också behöva samarbeta om, för att barn och elever ska erbjudas verksamhet av hög kvalitet. Vi har inte sett någon anledning att inskränka befintliga möjligheter till samverkan på dessa områden, även om det tycks vara ovanligt att de används, och föreslår därför inte några förändringar i sak. För samtliga dessa tre verksamheter ska en kommun, som tidi- gare, kunna sluta avtal med en annan kommun om att denna ska ta över den förstnämnda kommunens uppgifter. Att sluta avtal med ett landsting är inte aktuellt eftersom landsting varken bedriver sådana verksamheter eller utbildning med nära koppling till dem. Till skillnad från landstingen bedriver staten utbildning inom det obligatoriska skolväsendet. Staten är dessutom huvudman för förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola (2 kap. 4 § skollagen). I anknytning till sameskolans olika skolenheter anordnas också förskola . Sameskolstyrelsen får efter avtal med en kommun ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan och ska då ta ut ersättning av kommunen för sådan verksamhet (3 § förordningen [2011:131] med instruk- tion för Sameskolstyrelsen). Sådana förskolor är viktiga för samiska barn och möjligheten till samverkan ska finnas kvar, dvs. en kom- mun ska som kunna överlåta ansvaret för förskolan till staten i egenskap av huvudman för sameskolan. Någon motsvarande verk- samhet vid skolenheter inom specialskolan är däremot inte aktuell. Sammanfattning av samverkan enligt 23 kap. skollagen Det vi här har föreslagit ska regleras angående samverkan i 23 kap. skollagen kan åskådliggöras i form av en tabell över tänkbara mot- tagare för olika utbildning och verksamhet. En kommun kan enligt våra förslag, beroende på vad det är för slags utbildning eller verk- samhet, överlämna till de aktörer som är markerade med ett kryss i tabell 9.1. *Endast för sådan utbildning på grundläggande nivå och på gymnasial nivå, dvs. inte för vuxenutbildning i svenska för invandrare. **Endast för sådan utbildning på gymnasial nivå. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon skyldig- het för huvudmän att anmäla samverkansavtal. Vi beskrev ovan att det inte bör föreskrivas att entreprenadavtal ska anmälas till Skolinspektionen (avsnitt 9.6.5). Eftersom entreprenad innebär bibehållet huvudmannaskap förändrar inte ett sådant avtal vilken aktör som Skolinspektionens tillsyn ska handla om. Samverkan, som går ut på att huvudmannaskapet övergår till nå- gon annan, får dock till följd att den överlämnande kommunen är föremål för Skolinspektionens tillsyn när det gäller den utbildning som samverkansavtalet avser. Det är i stället en annan kommun, ett landsting eller staten som ska granskas. Att det före- ligger ett samverkansavtal påverkar med andra ord Skolinspek- tionens verksamhet. Det kan därför finnas anledning att införa en skyldighet för den kommun som överlämnar ansvaret på ett visst område till någon annan genom ett samverkansavtal enligt 23 kap. skollagen att anmäla avtalet till Skolinspektionen genom att ge in en kopia av avtalet till myndigheten. Vi bedömer dock att den ökade administrationen för kommunala huvudmän inte uppvägs av fördelarna med att Skolinspektionen lättare kan planera sin tillsyn. Någon sådan skyldighet bör därför inte införas för samverkansavtal heller. 9.8Överlåtelse av medicinska insatser Utredningens förslag: En huvudman inom skolväsendet ska som tidigare få överlåta ansvaret för sådana medicinska insatser som anges i 2 kap. 25–28 §§ skollagen (2010:800) utan hinder av att huvudmannen i övrigt behåller huvudmannaskapet för utbild- ningen. En kommun, en enskild huvudman och staten ska på så sätt få överlåta ansvar till ett landsting. Ett landsting, en enskild huvudman och staten ska få överlåta ansvaret till en kommun. För att en överlåtelse ska kunna ske ska krävas att båda parterna är överens om detta. Det som sägs om huvudmän inom skolväsendet ska även gälla för staten i egenskap av huvudman för utbildning vid sär- skilda ungdomshem. Det sista vi ska beskriva i detta kapitel om olika samarbetsformer handlar om överlåtelse av medicinska insatser. Enligt nuvarande bestämmelser anges detta under rubriken , tillsammans med de bestämmelser som vi har redogjort för (avsnitt 9.7). Detta är dock missvisande, eftersom överlåtelse av medicinska in- satser inte gäller huvudmannaskapet för utbildningen. Det skiljer sig därmed från samverkan. Överlåtelse av medicinska insatser ska inte heller betraktas som entreprenad, eftersom ansvaret för insat- serna övergår till någon annan. Vi vill tydliggöra att överlåtelse av medicinska insatser alltjämt ska vara något annat än samverkan, och entreprenad, och därför reglera detta för sig. Det kan t.ex. vara praktiskt för huvudmän inom skolväsendet att kunna samla ansvaret för olika medicinska insatser hos en aktör. Den som tar hand om dessa insatser ska då vara en kommun eller ett landsting. Ett exempel kan vara att ansvarar för dessa uppgifter för elever hos samtliga huvudmän i en kommun, alltså både för elever vid kommunens egna skolor och för elever vid fristående skolor. Det är inte aktuellt för en kommun att anlita en annan kommun, eftersom verksamheten ska bedrivas i den egna kommunen och vi tänker oss inte något undantag från lokaliseringsprincipen på detta område. Inte heller ska ett landsting kunna anlita ett annat lands- ting. Med andra ord ska den som är huvudman inom skolväsendet kunna överlåta ansvaret för de medicinska insatserna till en kom- mun eller ett landsting, men inte till samma typ av person som den egna organisationen. Vidare ska även staten i egenskap av huvud- man för utbildning som bedrivs vid särskilda ungdomshem, dvs. , omfattas av bestämmelsen och kunna överlåta det medicinska ansvaret till en kommun eller ett landsting. Huvudmannen för utbildningen ska fortfarande ha det yttersta ansvaret för att de medicinska insatserna kommer till stånd. Där- emot kan huvudmannen med stöd av bestämmelsen överlämna ansvaret att som vårdgivare utse en verksamhetschef som svarar för verksamheten (4 kap. 2 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]). Utredningens bedömning: Våra förslag om entreprenad och samverkan föranleder inga ändringar i offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) eller i de korresponderande bestämmelserna i skollagen (2010:800) eller annan lagstiftning om tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet. Inte heller i övrigt föranleder våra förslag om entreprenad och samverkan några författningsändringar på området offent- lighet och sekretess. Våra förslag när det gäller entreprenad och samverkan innebär på olika sätt att andra utförare än de sedvanliga handhar en viss ut- bildning helt eller delvis. Det finns därför anledning att överväga om förslagen föranleder att vi behöver komplettera regleringen av offentlighet och sekretess eller korresponderande bestämmelser om tystnadsplikt i något avseende. Bestämmelser om sekretess på utbildningsområdet finns i 23 kap. offentlighets- och sekretesslagen, OSL, och tillämpas i fråga om offentligt bedriven utbildningsverksamhet. För enskilt bedriven verk- samhet finns korresponderande bestämmelser om tystnadsplikt i 29 kap. 14 § skollagen. Vi föreslår att dessa bestämmelser komplet- teras i visst avseende med anledning av våra förslag om distansunder- visning (avsnitt 15.3.6). Eftersom bestämmelserna tar sikte på verk- samheten som sådan, och inte på huvudmannaskap, omfattar de enligt vår mening alltid utbildningsverksamhet av aktuellt slag, oav- sett om den som bedriver verksamheten gör det i egenskap av huvudman eller i egenskap av utförare vid entreprenad. Detta innebär således att uppgifter inom utbildningsverksamhet som omfattas av sekretess har ett adekvat skydd oavsett om de förekommer inom offentligt eller enskilt bedriven verksamhet. När det gäller den medicinska delen av elevhälsan omfattas den av hälso- och sjukvårdssekretess (25 kap. 1 § OSL). Korresponderande bestämmelser om tystnadsplikt inom enskilt bedriven verksamhet finns också (6 kap. 12–16 §§ patientsäkerhetslagen [2010:659]). Även för det fall elevhälsans medicinska del läggs ut på entreprenad hos enskild finns alltså ett adekvat skydd för uppgifter som hos det all- männa omfattas av sekretess. Lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksam- heter träder i kraft den 1 juli 2017.44 Den nya lagen gäller för an- ställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom skola45, vård och omsorg, som till någon del är offentligt finansierad (2 § lagen om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter). Dessa personer ska ha motsvarande rätt som offentligt anställda att lämna uppgifter om verksamheten för publicering i medier som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, t.ex. radio, tv och tid- ningar, så kallat meddelarskydd (4 § lagen om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter). Meddelarskydd enligt den nya lagen ska även gälla för personer som deltar i verksamheten på liknande grund som anställda och upp- dragstagare. Det innebär t.ex. att personer som är inhyrda från ett bemanningsföretag under en för att arbeta i kärnverksamheten kommer att omfattas av regleringen.46 Detta inne- bär enligt vår mening att en anställd hos en enskild som utför uppgif- ter på entreprenad inom skolväsendet, t.ex. lärare, skolmåltidsperso- nal eller skolbusschaufförer, omfattas av meddelarskydd. Våra förslag föranleder därmed inga författningsändringar i detta avseende heller. Frågor om insyn i verksamheten, dvs. offentlighetsprincipens till- lämplighet på enskilt bedriven verksamhet, på utbildningsområdet 2016/17:31, bet. 2016/17:KU7, rskr. 2016/17:146. 45Med skolan avses skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna enligt 24 kap. skollagen och annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen (2 § lagen om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter). 2016/17:31, s. 32. har behandlats i två utredningar under de senaste åren.47 Dessa ut- redningar har remitterats, men regeringen har ännu inte lämnat några förslag på området. Vi lämnar därför inga egna förslag om insyn, men berör i avsnitt 16.3.3 vad våra förslag kan medföra för konse- kvenser för dessa utredningars förslag. 47 SOU 2015:82 och SOU 2016:62. I föregående kapitel lämnade vi förslag om samarbetsformer i skol- lagen (2010:800), framför allt om entreprenad. Detta kapitel inne- håller våra ställningstaganden om det som ingår i vårt uppdrag en- ligt utredningens tilläggsdirektiv1. Vi kommer i detta kapitel bl.a. att analysera hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () och vad upphandlingslagstiftningen innebär för huvudmän inom skolväsendet. En inledande frågeställning är om de tjänster som kan överlämnas på entreprenad enligt 23 kap. skollagen över huvud taget omfattas av och bakomliggande EU-direktiv. Den bedömning vi gör i detta avseende blir sedan styrande för i vilken mån vi behöver analysera om möjligheterna i , tillsammans med (VFU) förslag2 och andra samarbetsformer, är tillräckligt flexibla och effektiva för att huvudmännen ska kunna tillhandahålla eleverna lika tillgång till ut- bildning av god kvalitet. Även frågan om huruvida det finns behov av att, med beaktande av på området, analysera och före- slå lämpliga författningsändringar är beroende av den inledande bedömningen. 10.1Hur vi avgör vad som omfattas av regler för upphandling och Enligt våra direktiv ska vi bedöma hur entreprenad inom skol- väsendet förhåller sig till . En första fråga att ta ställning till är då om entreprenad inom skolväsendet omfattas av EU:s upphand- lingsregelverk. En central fråga är då, som vi har beskrivit i av- snitt 6.2 och 6.3, vad för slags tjänst som entreprenader inom skol- väsendet kan anses utgöra. 10.1.1Vilka tjänster omfattas av och ?