sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — Det kan också bli komplicerat om garantitagaren skulle vilja kombinera en statlig kreditgaranti som innehåller en subvention med t.ex. ett investeringsstöd. Av dessa skäl avstår utredningen från att föreslå en subvention av kreditgarantiavgifterna. I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag på ett system med förmånliga statliga topplån för att underlätta finansieringen av ny- produktion av hyresbostäder och bostäder för studerande. Utredningen har fått bekräftat att även om det generellt sett är god tillgång på kapital så är det inte sällan svårt att få lån till bostadsbyggande på svagare marknader. Det gäller framförallt . De kontakter utredningen har haft visar att såväl mindre aktörer som aktörer på svaga bostadsmarknader kan ha pro- blem att klara bankens krav på eget kapital. Statliga topplån skulle ge möjlighet till en högre sammanlagd belåningsgrad och möjliggöra bostadsprojekt som annars skulle stupa på att det inte gick att få tillräcklig finansiering. Utredningen har övervägt olika alternativ till avgränsning av och förutsättningar för statliga topplån för bostads- byggande. Utredningen har även övervägt olika sätt att allokera medel för statliga topplån och vilken instans som ska hantera en sådan kreditgivning. Statliga lån kan främja bostadsutveckling på svagare marknader Utredningen ser flera ändamål med statliga topplån för bostads- byggande, framförallt . De kan ha betydelse för att lösa bland annat följande bostadsförsörjningsfrågor: •Nyproduktion av hyresrätter på svagare marknader, där det finns ett behov av nya bostäder men inte går att få tillräcklig belåning på rimliga villkor. •Renovering och upprustning av hyresbostäder i socioekonomiskt svaga bostadsområden. •Tillgång till finansiering för bostadsbyggande vid lågkonjunktur och finansiella kriser. Den lösning utredningen har landat i innebär marknadskomplette- rande topplån utan inslag av subvention, som ska komplettera botten- lån som tas på den ordinarie kreditmarknaden, samt en rimlig insats eget kapital. För att säkerställa att lånet är marknadskompletterande behöver räntan ligga något högre än bottenlånet. Upplägget innebär att det alltid kommer att vara mer fördelaktigt att lösa finansieringen med bottenlån på den ordinarie kreditmarknaden, vilket gör att det inte föreligger någon risk för överutnyttjande utan de statliga topp- lånen kommer enbart att efterfrågas av byggaktörer som saknar möjlighet att få finansiering på annat sätt. Det uppstår inte heller någon konflikt med EU:s konkurrens- och statsstödsregler. Detta sammantaget gör att det blir onödigt med begränsningar i form av att kommunen ska visa på behovet eller restriktioner vad gäller hyres- nivåer eller fördelning av bostäderna. Att avstå från sådana begräns- ningar ligger i linje med utredningens strävan efter transparens och enkelhet i utformningen av statliga åtgärder. Utredningen bedömer att det inte heller behöver anges någon gräns för hur stor andel av projektet som ska finansieras med ett reguljärt bottenlån, utan att marknaden härvidlag kommer att reglera sig själv. Byggaktörer kommer i första hand att försöka få ett re- guljärt bottenlån från kommersiella kreditgivare och först i andra hand efterfråga marknadskompletterande statliga topplån. Förväntade effekter av att införa statliga topplån Utredningen ser att det byggs för få bostäder i ett antal kommuner i landet. Det exakta behovet av nya bostäder är osäkert, till följd av tidigare avfolkning och därmed en osäkerhet kring hur mycket av den senaste befolkningsökningen som blir bestående. om utvecklingen på arbetsmarknaden kan vara en bidragande faktor. Ett ökat bostadsbyggande kan möjligtvis bidra till att företag stannar eller expanderar – eller att nya företag byggs upp, när tillgången på arbetskraft ökar. Möjligheten att få arbete är en av de viktigaste aspekterna för människor när det gäller om man ska stanna kvar på orten eller inte, och har därmed stor betydelse för efterfrågan på bostäder. Bostadsmarknaden och arbetsmarknaden är beroende av varandra. Effekterna av det statliga topplånet beror på hur stort problemet är att få ihop finansieringen på de svagare marknaderna, samt hur stor efterfrågan på och betalningsförmågan för bostäder är. Utred- ningen har inte kunnat kvantifiera problemet att få finansiering. Något som komplicerar bedömningen av effekterna är att statliga topplån troligtvis ofta kommer att kombineras med andra åtgärder, som kreditgarantier för bottenlånet. Det försvårar en isolerad be- dömning av effekterna av topplånet. Det statliga topplånet leder inte per automatik till låga boendekostnader, men i kombination med andra åtgärder, t.ex. ett villkorat investeringsstöd kan topplånen ha viss betydelse för boendekostnaderna. Utredningen bedömer att statliga topplån, tillsammans med övriga förslagna åtgärder, kan komma att spela stor roll för att säkra till- gången till finansiering, framförallt i tider med mera begränsad tillgång till lån. Med hänsyn till av ovan beskrivna osäkerhetsfaktorer kan vi bara göra en grov bedömning av effekten i antal bostäder räknat. Under antagande om att de statliga topplånen skulle komma till användning i 100 kommuner och att det byggs i genomsnitt 20 lägen- heter i dessa kommuner, skulle effekten bli att cirka 2 000 fler bostäder byggs. Utredningen bedömer att effekten i vart fall bör hamna mellan 1 000 och 3 000 bostäder . 11.3.1Almi en lämplig aktör Utredningen föreslår att () får i upp- drag att hantera marknadskompletterande statliga topplån för bostads- utvecklingsprojekt. nuvarande utlåningsverksamhet rimmar väl med topplån för bostadsutveckling är ett av staten helägt aktiebolag under . bedriver sin verksamhet enligt lagen (1994:77) om beslutande- rätt för regionala utvecklingsbolag och förordningen (2012:872) om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag. lyder dessutom under aktiebolagslagen (2005:551). De främsta syftena med verksamhet är att stärka det svenska näringslivets utveckling och verka för en hållbar tillväxt samt medverka till att utveckla och finansiera små och medelstora företag. Ett viktigt medel för att uppnå dessa syften är marknads- kompletterande lån till små och medelstora företag. Storleken på utlåningsportfölj uppgår till . Utgångspunkten för att ett lån via ska betraktas som mark- nadskompletterande är att låntagaren försökt men inte lyckats få hela finansieringsbehovet tillgodosett genom andra långivare, t.ex. banker, och därför behöver ytterligare en finansiär. Denna affärs- modell, med direktutlåning som komplement till bankernas utlåning, innebär att regelbundet utvecklar finansieringslösningar till- sammans med banker. Enligt har ”bärkraften i idén och före- tagets framtidspotential” större betydelse än de reala tillgångarna, en utgångspunkt som utredningen menar kan fungera bra även i för- hållande till bostadsprojekt på svaga marknader. har byggt upp en kompetens bestående av medarbetare med erfarenhet av att arbeta mot företag och entreprenörer som har behov av finansiering för att utvecklas. företagslån vänder sig till företag med upp till 250 anställda i alla branscher, även bygg- branschen. har också en stark regional och lokal närvaro, kom- binerat med en nationell samordning, vilket utredningen uppfattar som en stor fördel när det gäller långivning till bostadsutvecklings- projekt. Däremot har ingen särskild kompetens inom fastig- hetsvärdering och lån till bostadsutveckling. Utredningen ser också en fördel i att har erfarenhet av att arbeta med lösningar som ska fungera under finansiell kris. Under den senaste finanskrisen utökades med , vilket skapade förutsättningar för staten att bl.a. rädda ett antal bolag från onödiga konkurser i samband med att bankernas krediter drogs in.14 Sedvanlig kreditprövning och riskavspeglande ränta Utredningen bedömer att nuvarande principer och tillväga- gångssätt för kreditbedömningar och fastställande av räntevillkor kan tillämpas även för marknadskompletterande statliga topplån till bostadsproduktion. roll är att ta lite större risk, där ingen annan är beredd att göra det. För att kompensera för högre kredit- risk och för att inte konkurrera med andra kreditgivare ligger räntan på nuvarande lån över genomsnittlig bankränta. Utredningen menar att villkoren för de föreslagna topplånen för bostadsbyggande, i likhet med vid nuvarande långivning, ska fastställas utifrån en bedömning av byggaktörens återbetalningsförmåga och byggprojektets förutsättningar. För att ansluta till lånemodell bör topplånet få täcka högst av det beräknade finansieringsbehovet, såvida det inte finns särskilda skäl för en högre belåningsgrad. Normalt sett kommer det inte att bli fråga om så stora topplån, eftersom en grundläggande förutsättning är att projektutvecklaren först ska ha uttömt möjligheterna att få finansiering genom ett bottenlån på den ordinarie kreditmarknaden. Synergieffekter med utlåning till tillväxtföretag och bostadsbyggande Utredningen ser möjligheter till positiva synergieffekter av att utlåningsverksamhet inriktas på att främja både etablering av nya tillväxtbolag och nyproduktion av bostäder. Eftersom lokal närings- livsutveckling förutsätter en ökad bostadsproduktion, för att kunna attrahera och behålla arbetskraft, kan det finnas synergi- effekter mellan lokal näringslivsutveckling och bostadsbyggande, vilket skulle kunna avspeglas i lånemöjligheterna för bostadsbyggande. En annan synergieffekt kan ligga i att riskbedömning av krediter till såväl tillväxtföretag som byggaktörer kan förbättras, genom att överblick över lokala marknadsförutsättningar förbättras. Behov av stöd i förordning och ägaranvisning Utredningen bedömer att både lagen om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag och förordningen om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag behöver kompletteras för att ska kunna ansvara för marknadskompletterande statliga topplån till ny- och ombyggnad av bostäder. Kompletteringar behöver göras av: •inledande bestämmelser med övergripande syfte och målgrupp i 1 § i lagen respektive förordningen •särskilda bestämmelser om stöd i förordningen •ägaranvisning och bolagsordning. Inledande bestämmelser med övergripande syfte och målgrupp Av 1 § lagen om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag fram- går att regionala utvecklingsbolag med uppgift att främja närings- livets utveckling på regional nivå, dvs. , får pröva frågor om stöd till näringsidkare inom bolagets verksamhetsområde. Av 1 § i för- ordning om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag framgår vidare att får lämna finansiering i syfte att främja innovation inom näringslivet och etablering av nya företag samt för att utveckla små och medelstora företag. Eftersom det i nuvarande ägardirektiv inte explicit framgår att ska erbjuda marknadskompletterande topplån till ny- och ombyggnad av bostäder menar utredningen att 1 § i både lagen om beslutanderätt för regionala utvecklingsbolag och i förordningen om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag behöver kom- pletteras, i syfte att tydliggöra att även har i uppdrag att lämna marknadskompletterande statliga topplån till bostadsbyggande. Särskilda bestämmelser om stöd i förordningen I förordningen om statlig finansiering genom regionala utvecklings- bolag finns särskilda bestämmelser om stöd. Med stöd avses där inte bara bidrag utan även till exempel lån och garantier. Utredningen föreslår att förordningen kompletteras med särskilda bestämmelser om stöd till nyproduktion av bostäder, med angivande av vilka typer av bostadsutvecklingsprojekt och upplåtelseformer som ska kunna få statliga topplån via . Utformningen av dessa bestämmelser ska i möjligaste mån ansluta till den befintliga förord- ningen. Utredningen anser också att bestämmelserna så långt möjligt bör samordnas med bestämmelserna i den föreslagna nya kredit- garantiförordningen (se avsnitt 11.2). Statliga topplån bör kunna ges till samma typer av bostadsutvecklingsprojekt som kan få kredit- garantier, dock inte för kostnader under projekteringsfasen och inte heller för förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt. I dessa fall är det knappast aktuellt med topplån. Topplån bör vidare kunna lämnas till samma upplåtelseformer som kan få kreditgaranti, dock inte för egnahem. Det skulle kunna komma i konflikt med bolånetaket (se även avsnitt 11.2.6). Ägaranvisning att underlätta finansiering av bostadsbyggande på svagare marknader Utredningen bedömer att nuvarande ägaranvisning behöver kompletteras för att förtydliga ansvar att underlätta finansi- ering av bostadsbyggande på svagare marknader. Alternativ till – eller en statlig bostadsfond är en helägd statlig bank med inriktning på bland annat kreditgivning till bostadsrättsföreningar och fastighetsbolag i . En naturlig lösning hade varit att låta även hantera statliga topplån. Något som talar mot att ge uppdraget till är att inte längre har någon regional organisation. Om uppdraget ändå ges till , skulle den regionala organisationen behöva åter- uppbyggas. En fördel med är också att har en tydlig marknadskompletterande roll, medan konkurrerar på kom- mersiella villkor med övriga banker och kreditgivare. En statlig investeringsfond för bostadsutveckling Ett annat alternativ till att ge uppdraget att hantera statliga topplån är att skapa en ny bostadsfond, i form av ett statligt helägt aktiebolag direkt under . Som ett alternativ till direkta statliga anslag kan en sådan fond finansiera utlåningsverk- samhet genom att i eget namn emittera obligationer. Det skulle kunna göras i form av någon typ av ”social impact bonds”, t.ex. för bostads- utveckling på svagare marknader eller för socialt hållbar bostadsutveck- ling. Vid behov kan staten ställa ut garantier till obligationsinveste- rare. Fonden skulle då agera enligt samma principer som tillämpas i andra länder för så kallade ”bond aggregators”(jfr avsnitt 6.3.4, 10.3.1 och 10.4). En sådan fond kan antingen arbeta med direktutlåning till bostadsprojekt eller låna ut pengar till privata skuldfonder, som i sin tur lånar ut pengar till bostadsprojekt. Ett sådant upplägg motsvarar den fond-i-fondlösning som har skapats för det statliga , där fokus ligger på samfinansiering av ägarkapital genom ett samarbete mellan den statliga fonden och privata riskkapitalfonder.15 När redan finns förefaller detta som en onödigt långtgående lösning. 11.3.2Hur främja egnahemsbyggande på svaga marknader? har föreslagit en form av statliga topplån som skulle rikta sig till ett speciellt urval av kom- muner och avse alla upplåtelseformer. Utredningens förslag till stat- liga topplån svarar mot förslag men utan avgränsning till vissa kommuner. Utredningens förslag låter i stället tillgången till statligt lån bero på vilka möjligheter som erbjuds på den ordinarie kreditmarknaden vid varje givet tillfälle. De statliga lånen blir därmed marknadskompletterande och kan förväntas komma till användning just på svagare marknader, där det annars är svårt att få finansiering. En annan skillnad är att utredningens förslag innebär att låne- möjligheten begränsas till bostadsprojekt som avser hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt. Utredningen menar att staten 15 SOU 2015:64 En fondstruktur för innovation och tillväxt. inte bör medverka till att enskilda hushåll skuldsätter sig över mark- nadsvärdet på huset. Det skulle dessutom kräva att man inför ett undantag från det införda bolånetaket. Utredningen har övervägt att inkludera gruppbyggda småhus med äganderätt, som byggs av företag, men kommit fram till att marknadsrisken ändå bärs av ett enskilt hushåll. 11.4Andra åtgärder för att underlätta bostadsfinansiering på svagare marknader och för mindre aktörer befolkning ökar tillbaka mycket kraftigt. Nästan alla kommuner växer, även en hel del av de kommuner som ganska hade en kontinuerlig befolkningsminskning. Som visas i kapitel 7 ställer det här stora krav på enskilda små kommuner, som lokalt har att hantera en befolkningsökning som inte kunnat förutses av SCB, än mindre av enskilda kommuner själva (se t.ex. tabell 7.1). Det finns i många fall en betydande osäkerhet om fram- tida efterfrågan. Dessa kommuner står inför stora utmaningar i att klara bostadsförsörjningen för en ökad befolkning, som varken kommunala bostadsbolag eller lokala privata byggaktörer är beredda att investera i projekt med svårbedömd vakansrisk. Utredningens bedömning är att det då inte hjälper med enbart kreditgarantier eller statliga lån för att få till stånd det bostads- byggande som behövs, utan att det också krävs att staten är med och delar risken för framtida hyresförluster, för den händelse befolk- ningen åter skulle minska i den aktuella kommunen.16 Till byggaktörer i kommuner där befolkningsutvecklingen vänt Utredningen menar att den som bygger hyresbostäder för egen för- valtning i en kommun där befolkningen ökat med sammanlagt , men varit en befolk- 16 Ett liknande resonemang förs när det gäller de nuvarande investeringsstöden till hyres- bostäder, där regeringen beslutat att den högsta stödnivån även ska gälla i kommuner som står inför omfattande fysiska förändringar, som står utanför kommunens kontroll (se 7.1). ningsminskning under minst fem av , ska kunna ansöka om en statlig garanti för eventuella framtida hyresförluster. De fem åren av befolkningsminskning behöver inte avse en sammanhängande period. Inte heller bör det ställas några krav på hur omfattande denna minskning ska ha varit. Kriterierna stämmer () in på 73 kommuner, de flesta med mindre än 25 000 invånare. Risken bör delas mellan staten och fastighetsägaren Det är angeläget att inte undanröja incitamentet för fastighetsägaren att göra en noggrann bedömning av efterfrågan och att vidta de åtgärder som behövs för att få bostäderna uthyrda. Risken för en hög vakansgrad bör därför delas mellan staten och fastighetsägaren. Utredningen anser att en garanti ska kunna lämnas för hälften av framtida hyresförluster i händelse av vakanser till följd av vikande efterfrågan. Garantin bör kunna infrias från 6 månader efter att bostäderna blivit färdiga för uthyrning och som längst . Karenstiden överensstämmer med den som tillämpas av t.ex. HSB och i deras garantier gentemot nybildade bostadsrättsföreningar. Avgränsningen till tillämpas för presumtionshyror och undantag från fastighetsavgift för nybyggda bostäder. Fastighetsägaren bör ha möjlighet att välja en kortare avtals- tid. Ett garantiavtal bör kunna omfatta ett belopp om högst 15 miljo- ner kronor . En i övrigt villkorslös hyresförlustgaranti kan ändå innebära viss moralisk risk och därmed en risk för en felallokering av ekonomiska resurser. En byggaktör kan som resultat av hyresgarantin t.ex. välja att bygga för många eller för dyra lägenheter. Eller av någon anled- ning avvakta med att hyra ut lediga lägenheter, om hyresintäkterna från de uthyrda lägenheterna, tillsammans med statens ersättning för vakanserna, skulle räcka för att upprätthålla lönsamheten. För att motverka denna risk behöver hyresförlustgarantin kopplas till en begränsning vad gäller hyresnivåerna och till krav på att hyres- värden vidtar de åtgärder som behövs för att lägen- heterna ska hyras ut. Utredningen har övervägt att knyta hyresförlustgarantin till samma hyresnormer som gäller för investeringsstödet till hyresbostäder, men funnit att det inte är lämpligt att ställa samma krav på aktörer som inte erhåller investeringsstödet. Garantin kan mycket väl kombineras med ett investeringsstöd och i så fall gäller den aktuella hyresnormen. I annat fall menar utredningen att fastighetsägaren ska visa att hyresnivåerna är rimliga. Det bör också vara ett krav att hyrorna ska fastställas genom förhandling enligt hyreslagen och att hyresnivån ska följa genomsnittlig hyresutveckling på orten. Om det visar sig att hyresförlustgarantin skulle kunna vara attraktiv även för kooperativa hyresrättsföreningar kan man överväga att göra undantag från kravet på förhandlade hyror om det är fråga om en kooperativ hyresrättsförening. Hyresnivån i kooperativ hyresrätt baseras på självkostnaden, vilket borde räcka för att den ska anses vara rimlig. Det kan vara svårt att kontrollera att hyresvärden gör allt som kan göras för att lägenheterna ska bli uthyrda. Det man kan göra är att i förordningen uttryckligen klargöra att hyresvärden inte har rätt till ersättning om hen motverkar att lägenheterna i huset hyrs ut, eller inte vidtar de åtgärder som behövs för att få lägenheterna uthyrda. Därigenom öppnas en möjlighet för staten att återkräva ersättning som betalats ut på oriktiga grunder. Det gör också att bostadssök- ande kan påtala om lediga lägenheter inte skulle ställas till för- fogande. Tecknas senast vid påbörjandet Avsikten är att hyresförlustgarantin ska minska osäkerheten i kal- kylen för byggaktören och därmed göra det lättare att få lån. Syftet är underlätta finansiering av bostadsbyggande på orter där osäker- heten annars är för stor. För att nå denna stimulanseffekt behöver avtalet om hyresförlustgaranti tecknas senast då byggnadsarbetena påbörjas. Riskbaserad men enhetlig avgift – och eventuellt viss subvention Hyresförlustgarantin bör hanteras av , som också ska fastställa avgiften för garantin, med utgångspunkt i en värdering av statens risk, på samma sätt som enligt den statliga garantimodellen. bör överväga om det är möjligt att betrakta dessa garantier som en grupp och sätta en enhetlig avgift, dvs. en enhetlig procent- sats av det garanterade beloppet. Utredningen har inte möjlighet att beräkna vad som skulle utgöra en riskavspeglande avgift men ser en risk att garantin inte blir attraktiv om hela avgiften ska betalas av garantitagaren. Det beror på i vilken utsträckning närvaron av en garanti påverkar kalkylen och uppväger kostnaden för garantin. Utredningen bedömer att det behöver finnas en möjlighet att an- slagsfinansiera en del av avgiften. bör få i uppdrag att ta fram en avgiftsmodell och göra en bedömning av om och i så fall i vilken omfattning avgiften behöver subventioneras, samt utifrån det beräkna hur stort ett årligt anslag behöver vara. En egen garantiförordning och en garantiram Statliga garantier lyder normalt sett under förordning (2011:211) om utlåning och garantier men definitionen av en garanti i denna förord- ning förutsätter att det finns både en garantitagare och en garanti- gäldenär. Vid en hyresförlustgaranti utgörs parterna av staten, genom , och garantitagaren och det finns alltså ingen garantigälde- när. Utredningens slutsats är att den föreslagna hyresförlustgarantin kräver en egen förordning och att det dessutom krävs en ändring i förordningen om utlåning och garantier i form av ett nytt undantag, som säger att den förordningen inte är tillämplig på statlig hyresför- lustgaranti. Flertalet bestämmelser i förordningen om utlåning och garantier är dock relevanta för förslaget till statlig hyresförlustgaranti och har förts över till den nya förordningen. Det krävs också en garantiram, som beräknas utifrån följande antaganden. Vi utgår från ett behov av att använda hyresförlust- garantin i 73 kommuner. I dessa kommuner byggs 20 lägenheter , vilket betyder 4 380 lägenheter. Garantin gäller med 6 månaders karenstid efter färdigställandet. Den effektiva garantitiden blir då . Lägenheterna har en genomsnittshyra på /kvm och år och en genomsnittlig storlek på 65 kvm, vilket ger en årshyra på per lägenhet. Garantin antas tecknas för en vakansgrad på i genomsnitt och täcker sedan av uppkomna hyresförluster. Behovet av kreditram kan då beräknas som: 4 380 lägenheter x x x x = . Utredningen föreslår en kreditram på , vilket med samma antaganden skulle räcka till ungefär 5 650 lägenheter. Ett stöd av mindre betydelse till tjänster av allmänt intresse Om det blir så att garantitagaren inte ska betala en marknadsmässig avgift, kan garantiordningen utgöra statsstöd i EU-rättslig bemärkelse.