sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Utvecklingen kommer på samma sätt att gå mot hybrider mellan spelunderhållningsbolag, rena dataspelsföretag och spelbolag. Gräns- en mellan gambling-, underhållnings- och gamingföretag blir mer diffus; det blir svårare att avgöra vad som är vad. Det är således inte bara nya typer av spel utan också nya slags företag som kommer att uppstå. Detta kommer att ställa lagstiftningen inför nya utmaningar. Det kommer också finnas organisatoriska blandformer med rötter både i vanliga vinstdrivande företag och ideella organisationer som på internet graviterar mot ett slags ”affärsdrivande sociala företag” och som för sin finansiering vill erbjuda spel inom ramen för den lockande skattefriheten. En annan företeelse är utvecklingen bland företag – och inte minst spelbolag – att bli någon slags hyper broker som engagerar, formerar och styr resurser baserat på ett antal avtal utan att egent- ligen äga något annat än själva varumärket eller det paraply under vilket verksamheterna försiggår. Spelen, spelplatta, betalningskanal- er, marknadsföring, spelarkontakt och utveckling ligger hos andra företag, vars tjänster och produkter hyper brokern köper eller hyr (jfr konfektionsföretaget som har ett tjugotal anställda men sysselsätter 4 000–5 000 personer runt om i världen. och är andra exempel. Genom lagens adaptiva karaktär – att det är en ramlagstiftning – kan den förmodligen både anpassas till och i tillämpliga delar parera dessa förändringar med bibehållen styrförmåga och kontroll. Några egenskaper hos spelmarknaden med bäring på konsekvensbedömningen Spel om pengar är en utpräglad konsument- och massmarknad. Bran- schen omsätter efter utbetalda vinster . av individerna i åldersspannet 18 till spelar år- ligen. Utslaget för hela åldersgruppen per capita spelas det i för cirka 3 800 . Det motsvarar, utan några jämförelser i övrigt, vad genomsnittssvensken köper av vin, sprit och öl . Räknat för de som spelar blir det en spelkonsumtion av och person. har varit ett minskat antal spelare men en långsamt ökande spel- volym. Onlinespel ökar och landbaserat spel minskar. Den onlinebaserade och oreglerade delen av marknaden är snabbt expanderande och lönsam. Den befinner sig dessutom, även jämfört med flera andra dynamiska marknader, i snabb förändring. Denna är väsentligen teknikbetingad och kundstyrd. På marknaden opererar aktörer med skilda ursprung, drivkrafter och affärslogiker; vinstdrivande företag, företag med exklusiva till- stånd och ideella organisationer. Marknaden och dess lönsamhet inne- bär utomordentligt kraftfulla incitament för de vinstdrivande mark- nadsaktörerna. Mot bakgrund av den tid som stått till utredningens förfogande redo- visas ett alternativ för hur den framtida spelmarknaden bör delas upp. När det gäller uppdelningen av spelformer är denna del sär- skilt avvägd mot . Utredningens förslag är en helhetslös- ning och förslagets delar hör mer eller mindre ihop. I frågor rörande de olika beståndsdelarna i betänkandet såsom framför allt skatt (se kapitel 26) men också frågor om främjandeförbud och olika block- eringar av de företag som väljer att stå utanför det föreslagna licens- systemet (se kapitel 24) redovisas alternativa lösningar relativt om- fattande. I dessa delar redovisas argumenten för den valda lösningen och i många fall konsekvenser av den eller de alternativa lösningarna. Alternativet är att behålla och skydda monopolet. Att skydda ett monopol är i princip lika svårt eller lätt som att skydda en licens- marknad. Om främjandeförbud, betalningsblockering, IP-blockering m.m. behålls eller införs skulle det kunna vara ett alternativ att be- hålla monopolet. Detta alternativ omfattas emellertid inte av utred- ningens uppdrag och är för övrigt enligt utredningens mening inte ett i längden hållbart alternativ. 32.4.3Vilka som berörs av regleringen Regeringen påverkas av utredningens förslag i och med att licens- givning till den spelverksamhet som ska bedrivas med exklusiv rättig- het föreslås överföras från regeringen till . Utred- ningen föreslår att regeringen även fortsättningsvis kommer att styra spelpolitikens inriktning genom förordningar. Utredningen föreslår att Lotteriinspektionen ska bli den nya Spel- myndigheten. Den nya licensmyndigheten övertar tillståndgivningen från regeringen, länsstyrelser och kommuner. Mot bakgrund av ut- redningens olika förslag beräknas den nya bli större än Lotteriinspektionens nuvarande verksamhet. De av utredningen föreslagna förändringarna dels av vilka som kom- mer att kunna få licens och som därmed kommer bli skattskyldiga, dels införandet av skattskyldighet för spelvinster i företag som borde haft licens för sin spelverksamhet enligt spellagen kommer att med- föra utökade uppgifter för . har tillsammans med Lotteriinspektionen ett tillsynsansvar avseende marknadsföringen av lotterier och spel. lagda förslag utvidgar verkets tillsynsfält. I den nya regleringen föreslås att dels kommer att få ensamrätt till vissa spelformer, dels anordna vissa spelformer i kon- kurrens med folkrörelserna, samt dels anordna spel på rent kommer- siella grunder. Detta kan innebära att kan komma att få otillbörliga konkurrensfördelar på marknaden, vilket Konkurrens- verket bör vara uppmärksam på. Kommuner och länsstyrelser kommer att beröras av utredningens förslag då deras tillståndsgivning föreslås överföras till Spelmyndig- heten. Registreringen av s.k. registreringslotterier föreslås vara kvar på nivå. Antalet överklaganden av beslut kan komma att öka p.g.a. i första hand förslaget om en utökad krets som ska vandels- prövas. Även förslagen om betalningsblockering och nya skatteregler kommer att beröra de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningens förhoppning är att förslagen om höjd straffskala och införandet av spelfuskbrottet ska medföra att i första hand polis och åklagare får bättre verktyg för att beivra den kriminalitet som finns i samband med spel om pengar. Även de föreslagna reglerna om be- slag kommer att påverka polis och åklagare. Utredningen föreslår att även fortsättningsvis ska ha ensamrätt att anordna spel i landbaserade kasinon i därför avsedd lokal och värdeautomatspel. Bolaget får även anordna lotterier som konkurrerar med folkrörelserna. Utredningen föreslår också att ska betala bolagsskatt. Förutsättningarna för hästsportens finansiering ändras i grunden genom förslaget. Ensamrätten för ATG att anordna vadhållning på hästar tas bort. I gengäld står det ATG fritt att ansöka om licens till andra spelformer än vadhållning på hästar. De föreslagna förändring- arna av spelskatten innebär också att hästsporten kommer att betala mindre i spelskatt i förhållande till om skattesatsen lämnats orörd. Eftersom ATG ska betala bolagsskatt uppgår dock bolagets överskott efter en estimerad bolagsskatt om ”bara” till 100–. De allmännyttiga föreningarnas ställning på den svenska spelmark- naden kvarstår i huvudsak. Bingo online blir dock konkurrensutsatt. Inget hindrar dock att de allmännyttiga föreningarna ansöker om licens för att anordna spel på det konkurrensutsatta området och betalar spelskatt för dessa spel som övriga spelföretag. I en spelkontext är idrotten i allt väsentligt att jämställa med allmän- nyttiga föreningar. I den mån idrotten är förmånstagare i spel för allmännyttiga ändamål är kopplingen uppenbar. I dessa fall gäller vad som angetts i föregående stycke. Utredningens förslag påverkar inte heller möjligheterna till spons- ring av idrotten, men i praktiken bör sponsringsmöjligheterna öka väsentligt. Detta eftersom nya spelföretag träder in på marknaden och intresset från dessa att exponera sig och sina varumärken torde vara stort. När det gäller betalningstransaktioner till spelbolag som inte har licens i föreslås en möjlighet för regeringen att införa en skyldig- het för betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster att avvisa betalningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem. Utredningen föreslår vidare att hos domstol får begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer. Utredningens förslag att införa en varning på webbplatser som utan att ha en svensk licens erbjuder spel till personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i kommer att beröra svenska internet- leverantörer. Tillverkare av vissa spelautomater Svenska tillverkare av penning- och värdeautomater blir berörda av utredningens förslag rörande kravet på licens för att tillverka sådana automater. Som tidigare nämnts i denna utredning kräver verkligheten att de ideella föreningarna i många fall behöver anlita serviceföretag för att kunna erbjuda attraktiva lotterier, i varje fall när det gäller lot- terier av större omfattning. Möjligheterna att på ideell basis anordna lotterier kan vara små. Utredningen föreslår nu att denna ordning lagregleras genom s.k. uppdragsavtal. Utredningens förslag medför att utrymmet för att anordna spel om pengar utan licens ökar jämfört med nuvarande reglering. Den största förändringen är att en av grundförutsättningarna för att lotterilagen ska vara tillämplig – kravet på insats – har tagits bort i förslaget till spellag. Betalas ingen insats omfattas spelet således inte av lagen. Detta innebär bl.a. att många av de lotterier som anordnas illegalt på sociala medier inte längre kommer att omfattas av kravet på licens. Om utredningens förslag blir verklighet i alla delar kommer den nya myndigheten att få ett väsentligt utökat ansvarsområde. Den nya föreslås enligt utredningen bli central licens- och tillsynsmyndighet. Utredningens förslag innebär i praktiken att an- talet möjliga licenshavare mångdubblas vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. Genomförs förslaget i sin helhet visar Lotteriinspektionens analyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn ett minsta behov av att utöka nuvarande personal med , dvs. med ungefär 20– 25 personer. Detta kommer givetvis medföra att myndighetens kost- nader för drift, lokaler och IT m.m. kommer att öka i motsvarande mån. Initialt ser utredningen även att kommer att ha ett behov av ökade investeringskostnader för systemutveckling, utökad IT-kapacitet och lokaler. Kostnaderna kan uppskattas till . Förslaget innebär även initiala merkostna- der första året. Dessa kostnader hänförs sig till bl.a. köp av tjänster i samband med licensgivning, namnbyte, ökade datorlicenskostna- der, inköp av möbler och annan utrustning. Kostnaderna kan upp- skattas till . Utredningens slutsats är att det kommer att behövas ett nettotillskott av resurser till Spelmyn- digheten för att denna ska kunna utföra de uppgifter som är efter- frågade och som är rimliga med tanke på den stora betydelse spel- marknaden har. Lotteriinspektionens analyser av framtida budget samt kommande processer för licensgivning och tillsyn visar på ett behov av ett initialt anslag från det år regleringen kan träda i kraft om prisnivå. Därefter beräknas behovet av anslag minska till . hov mellan åren beror bl.a. på ovan nämnda merkostnader. Kostna- derna för den nya myndighetens verksamhet kan beräknas till av omsättningen på den svenska spelmarknaden vilket ska jämföras med motsvarande siffra för Lotteriinspektionens verk- samhet som uppgick till . Lotteriinspektionen har som ekonomiskt mål att avgifterna för tillståndsgivning och tillsyn ska täcka relaterade kostnader för respektive verksam- het. Områdena Information och Kontroll av illegalt spel finansieras genom anslag. Utredningen föreslår ingen förändring i denna finansieringsmodell då de ekonomiska konsekvenserna av en ren avgiftsfinansieringsmodell kan leda till risker för kontinuiteten av verksamhetens bedrivande på . Det måste även anses mindre lämpligt att myndighetens verksamhet blir beroende av omsättning- en på spelmarknaden eller tillsynsobjektens vilja/förmåga att betala. Detta får till följd att myndighetens anslag behöver höjas, vilket i sin tur medför att utgiftstaket höjs i motsvarande mån. Utredningens förslag innebär bl.a. att den svenska spelmarknaden delvis öppnas upp för privata vinstintressen och det införs en gene- rell spelskatt – med undantag för allmännyttiga ideella föreningar, registrerade trossamfund och landbaserat kommersiellt kasinospel – som alla spelföretag ska betala. blir således beskatt- ningsmyndighet för samtliga skattskyldiga till spelskatt. behöver initialt utforma administrativa rutiner, ut- veckla IT-system och ta fram informationsmaterial till företag etc. har beräknat att dessa initiala kostnader kommer uppgå till . Vidare har beräknat att de löpande kostnaderna för handläggningen av inkommande deklarationer, kontroller, IT-för- valtning m.m. kommer att uppgå till om lagen (2018:000) om skatt på spel och lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord införs. initiala kostnader bedöms därför uppgå till totalt och de löpande kostnaderna till . Detta får till följd att myndighetens an- slag behöver höjas, vilket i sin tur medför att utgiftstaket höjs i motsvarande mån. Som nämnts ovan föreslår utredningen bl.a. att efter domstolsprövning får begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer. Det är givetvis svårt att förut- säga hur många sådana fall som kan komma att uppstå, men bedöm- ningen är att dessa fall på årsbasis blir få. Utredningen bedömer att de merkostnader som förslaget medför ryms inom ramen för dom- stolarnas anslag. Vidare kommer förslaget till lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord medföra ökade kostnader för domstolarna då beslut enligt nämnda lagar kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol genom överklagandebestämmelserna i skatteförfarandelagen. Det finns en tendens att de rättsliga processerna ökar i samband med att nya och förändrade regler införs. Detta får konsekvenser för förvaltningsrätter och kammarrätter i form av ökad arbetsbelastning och därmed merkostnader. Någon större mängd mål kan dock inte förväntas, utan det bör kunna hanteras inom respektive myndighets ordinarie verksamhet. Utredningen bedömer även att de merkost- nader som införandet av lagen om skatt på spel och lagen om skatt på vissa spelbord medför för domstolarna ryms inom ramen för respektive domstols anslag. Som nämnts har ett delat tillsynsansvar med Lotteriinspektionen avseende marknads- föring av lotterier och spel. lagda förslag utvidgar verkets tillsyns- område något mot nu gällande reglering (se kapitel 21). Det finns enligt utredningens mening mycket som talar för att utredningens förslag till en öppning av spelmarknaden kommer att medföra att de som får licens kommer att kräva att myndigheterna vidtar åtgärder mot marknadsföring från konkurrenter som saknar licens i . Vidare är konsumentaspekten särskilt viktig i förhållande till mark- nadsföringens innehåll. Således kommer trycket att öka på bl.a. Kon- sumentverket att agera, vilket i sin tur kommer att kräva ökade resurser för att försöka stävja överträdelser. Menar staten allvar med detta arbete kommer det att kosta. ningen att de utökade arbetsuppgifterna sammanlagt medför ett behov av en årsarbetskraft, dvs. Utredning- en föreslår att regeringen höjer anslag i mot- svarande mån, vilket i sin tur medför att utgiftstaket höjs. Utredningen föreslår att en del av marknaden kommer att vara utsatt för konkurrens. Som exempel kommer Svenska Spels konkurrens- utsatta del att finnas på den delen av marknaden. Det kan komma att bli så att de nya spelbolag som ansöker om och får licens på mark- naden har synpunkter på att Svenska Spels båda delar (konkurrens- delen och delen med exklusiva rättigheter) drar otillbörlig nytta av varandra. Så har skett i bl.a. . Även andra förhållanden av konkurrenskaraktär kan komma att uppstå. Detta kan medföra ökade arbetsuppgifter för . Utredningen gör dock be- dömningen att detta ryms inom ramen för myndighetens anslag. 32.4.9Konsekvenser för länsstyrelser och kommuner Av landets 21 länsstyrelser arbetar sju stycken med lotterifrågor. Som framgår av avsnitt 12.8.3 arbetar i genomsnitt 0,2 årsarbetskrafter vid länsstyrelserna med tillämpning av lotterilagen. I genomsnitt gav länsstyrelserna tillstånd till två lotterier och två för- eningar med stöd av 16 § lotterilagen. I genomsnitt 41 tillstånd till bingo beviljades enligt 22 § under . Totalt 174 föreningar omfattades av bingotillstånden och i genomsnitt 1,6 per- soner var förordnade som lotterikontrollanter enligt 49 § lotteri- lagen. I genomsnitt 40 personer var förordnade som kontrollanter av bingo med stöd av 12 § lotterilagen. De av utredningen framlagda förslagen om en centralisering av licensgivningen bör innebära att länsstyrelsernas arbetsbelastning minskar. Att uppskatta besparingen för länsstyrelserna i kronor och ören är svårt och blir närmast en gissning varför utredningen avstår från det. Kommunerna i är 290 stycken och samtliga är tillstånds- och tillsynsmyndighet för lotterier. Omsättningen på de kommunala lotterierna enligt 16 § lotterilagen är, som framgått i avsnitt 12.8.4, låg. Av den enkät som skickade till kommu- nerna framgår att det även inom kommunerna är få årsarbetskrafter som sysslar med handläggning av lotterifrågor. De av utredningen framlagda förslagen om en centralisering av licensgivningen bör dock innebära att också kommunernas arbetsbelastning minskas något. Även här är det svårt att uppskatta kommunernas besparing i kronor och ören av samma skäl som för länsstyrelserna varför utredningen avstår från det. Den föreslagna utvidgningen av det straffbara området gällande främjande innebär att mycket av ansvaret för ingripanden mot över- trädelser av det nya främjandebrottet kommer att hamna hos Polis- myndigheten. kan nämligen inte utfärda föreläg- ganden om att någon ska upphöra med kriminell verksamhet. I stället måste myndigheten anmäla sådana överträdelser till polis eller åkla- gare. Det är omöjligt att med någon grad av säkerhet be- räkna vilka kostnader som kommer att uppkomma för polis och åklagare med anledning av denna förändring. Utredningen föreslår vidare att det införs möjligheter för behörig personal hos att, när någon påträffas på bar gär- ning när han eller hon begår brott mot spellagen, kunna beslagta spelutrustning eller andra föremål under förutsättning att det skäli- gen kan antas ha betydelse för utredning av brottet eller kan antas bli föremål för förverkande enligt spellagen (se kapitel 24). Sådana beslag ska enligt förslaget skyndsamt anmälas till eller åklagare som ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget. Detta kan komma att medföra merarbete för eller . Det är i skrivande stund svårt att uppskatta omfattningen av dessa beslag och hur dessa kom- mer att fördela sig mellan de olika myndigheterna. med- för de föreslagna reglerna att det blir möjligt för annan än polis och åklagare att göra beslag vilket torde medföra en minskning av deras arbetsbörda. Utredningen gör sammantaget bedömningen att de mer- kostnader som införandet av spellagen medför för och ryms inom ramen för respektive myndig- hets anslag. 32.4.11 Övriga konsekvenser för staten bidrog bolaget till statskassan med . 1,7 mil- jarder kronor kommer från onlinebaserat spel. Det är av den egna omsättningen och av den totala omsättningen på onlinespel i . Svenska Spels onlinedel ökar; . Landbaserat spel har minskat . Sammantaget ger det en oförändrad nettoomsättning för . Den framtida konkurrensdelen – K – med licenser kommer enligt lagförslaget att omfatta sportvadhållning (både land- baserad och online), kasinospel online, poker online och bingo online. I E – delen med exklusiva tillstånd – kommer ligga lotterier, landbaserat online samt värdeautomatspel och kasinospel i därför avsedd lokal. Det motsvarar av nettoomsättning- en. Det betyder att det framtida K kommer rymma sportspel som utgör av nettoomsättningen, 1,8 mil- jarder kronor, och kasinospel online som man inte erbjuder men kommer att göra i ett licenssystem. Möjligheterna generellt för att konkurrera vid fri vinståterbetalningsprocent bedöms som goda. Dels är man ett stort företag med finansiella muskler. Dels, i likhet med ATG, är företaget ett starkt och inarbetat varumärke liksom dess produkter. av de som spelar online har som första val – trots att man bara har av hela onlinespelsmarknaden. Svenska Spels fördel kan komma att vara att bolaget är en trygg och säker statlig aktör med spel som utöver sportvadhållning nu även kommer att kunna anordna kasinospel online och bryta den nedåtgående trenden, som i och för sig bröts och förefaller ha stabiliserats . Inom kasinospel online kommer det bli konkurrens om marknaden. Svenska Spels sportvadhållning är redan konkurrensutsatt, där blir det troligen inte så stor skillnad. Utgångspunkten är att företagsdelen med de exklusiva tillstån- den och den konkurrensutsatta delen av företaget strikt åtskiljs. Inte minst för att undvika korssubventionering och för att inte rubba konkurrensneutraliteten. Det är således en femtedel av nuvarande omsättning som föreslås läggas i konkurrensdelen. Härtill kommer Svenska Spels planerade onlinedel avseende kasinospel. Med antagandet att efter lagens ikraftträdande kommer upp i en nettoomsättning på på kasinospel online (som man troligen redan utvecklat ett antal spel för) och att sportspel ökar så har man en nettoomsättning i konkur- rensdelen för på totalt . Omsättningen på kasinospel tar man dels från övriga onlinebaserade spelbolag, vilket reducerar deras nettotillväxt något, dels från den allmänna mark- nadsökningen för detta segment. Skatt blir ur ett offentligfinansiellt perspektiv inte så väsentligt avseende . har till ägaren, staten, levererat av nettot. Troligtvis kommer kostnaderna för t.ex. marknadsföring och investeringar (se närmare avsnitt 26.10.3) att öka för K, varför överskottet till staten inledningsvis kan uppskattas bli . Den andra delen – den med exklusiva tillstånd – antas ligga på ungefär samma nivå som dvs. Hela får då efter ikraftträdandet av lagen en nettoomsättning på och kan leverera till staten. Detta resonemang bygger på den vinstmarginal som har . Detta är också utgångspunkten för det huvud- scenario som beskrivs i kapitel 26. Där poängteras dock att det inte är orimligt att drar på sig ökade kostnader vilket inne- bär att en mindre andel av nettoomsättningen går tillbaka till ägaren. Om den konkurrensutsatta delen skulle säljas i samband med, eller efter det att lagen börjar gälla, blir ekvationen en annan. Företaget borde på denna marknad, och med en nettoomsättning på , ha ett marknadsvärde på (vilket överskrider det sammanlagda börsvärdet av de femton börsnoterade svenskanknutna spelbolagen som är cirka 69 mil- jarder kronor). Den konkurrensutsatta delen motsvarar ett värde av dels av , , dels det för- väntansvärde man sätter på Svenska Spels kasinodel. Det värdet är i sin tur till stor del betingat av värderingen av varumärket och i vilken utsträckning det sålda företaget är ”exportfähigt”, dvs. utan alltför stora investeringar kan gå ut på i första hand den europeiska marknaden, med en omsättningsökning och intjänande- förmåga som inte understiger branschgenomsnittet. Kasinodelen kan då värderas utifrån jämförelser med börsvärde och omsättning för de börsnoterade. Uppskattningen hamnar ändå i ett brett spann, men borde ligga . En försälj- ning kan inbringa . Det ska ställas mot den årliga intäkten från K som med en försiktig upp- skattning vad gäller nettoomsättning för kasinodelen kan beräknas till . Det är svårt att uppskatta den samhälleliga kostnaden för spelbero- ende och spelmissbruk. En grundläggande svårighet är att kartlägga orsaksförhållanden. Finns problematiken innan eller skapas den av spelandet? Uppskattningarna skiljer sig väsentligt åt och varierar mellan två och . Det är hur som helst en avse- värd kostnad.