sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Till föreningens ansvar hör normalt reparation och underhåll av installationer och andra delar som är gemensamma för flera lägenheter. Fördelningen av underhållsansvaret i en bostadsrättsförening innebär bland annat att i stort sett samtliga åtgärder som kan ge- nomföras i energieffektiviserande syfte i flerbostadshus av någon omfattning faller inom ramen för föreningens ansvar för repara- tioner och underhåll. Om man vill hålla fast vid grundprincipen att skatteavdrag för ROT-arbete ska rikta sig till individer, kan således inte energieffektiviseringsåtgärder i bostadsrättsföreningar komma i fråga annat än enklare åtgärder som kan omfattas av bostadsrätts- Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Sådana åtgärder är normalt sett fastig- hetsekonomiskt lönsamma för en bostadsrättsförening och därmed privatekonomiskt lönsamma för bostadsrättshavarna. Ett annat alternativ skulle vara att kostnaden för sådana åtgärder bestrids av föreningen, men med en möjlighet för medlemmarna i föreningen att göra enskilda skatteavdrag i den omfattning som motsvarar lägenhetens del av hela kostnaden enligt andelstalen i föreningen. Utredningen har dock valt att inte gå vidare med en sådan lösning, med tanke på de konsekvenser det skulle medföra för annan lagstiftning och för ansvarsfördelningen inom bostads- rättsföreningar. Utökat ROT-avdrag för ägare av småhus Som framgått av avsnitt 6.2.6 har frågan väckts under utrednings- arbetet om möjligheten att göra förändringar i systemet med ROT- avdrag även till förmån för energieffektiviserande åtgärder i små- hus. Syftet skulle i så fall vara att skapa en ordning för ägare av småhus att på ett administrativt enkelt sätt kunna tillgodogöra sig en energisparstimulans. För att tydligare stimulera åtgärder med stöd av ROT-avdraget kan det som tidigare nämnts diskuteras om vissa typer av tekniska lösningar borde berättiga till en högre subvention än nuvarande av arbetskostnaden. Det kan också diskuteras om en- bart arbetskostnaden – som – ska berättiga till ett avdrag eller om även vissa materialkostnader skulle kunna ingå i underlaget för en subvention. Mot sådana alternativ talar dock att ytterligare detalj- styra i ett fungerande regelverk för vissa tekniklösningar tenderar att öka den administrativa bördan och snedvrida marknadens funktion. Kostnaderna för vissa material eller tekniska lösningar tenderar också att öka som en följd av sådana subventionsinslag. En särlösning för ROT-avdrag för energieffektiviserande åtgärder för ägare av småhus skulle enligt utredningen kräva sådana ingrepp i den så kallade fakturamodellen att det inte skulle vara förenligt med kravet på administrativ enkelhet. Utredningens beräkningar visar också att den övre gränsen för ROT-avdraget av arbetskostnaden normalt sett täcker kostnaden för energieffektivi- seringsåtgärder vid en omfattande renovering med bland annat Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel En förutsättning är då att två personer gemen- samt äger huset eller att åtgärderna sträcker sig över mer än ett beskattningsår. Utredningen har därför valt att inte heller gå vidare med en sådan lösning. Lokalbeståndet omfattar många olika typer av lokalbyggnader. De största kategorierna sett till arean är skolor, kontor och lokaler i flerbostadshus. Det är inte de äldsta årgångarna som har de sämsta energiprestandatalen. Vissa lokalbyggnader uppförda under peri- oden –2010 har påtagligt högre sammanlagd energianvändning än tidigare byggda. Det gäller främst lokaler för vård, hotell- och restaurangverksamhet samt lokaler belägna i flerbostadshus, men även skolor uppförda under den aktuella byggnadsperioden har en högre specifik energianvändning. Besparingspotentialen i lokalbyggnader varierar kraftigt bero- ende på hur lokalerna är byggda och vad de används till. För skolor till exempel visar fallstudierna som redovisas i kapitel 3 att om hela åtgärdspaket genomförs så kan det motsvara besparing för varje enskild skola i genomsnitt. Scenarier för kontor visar på en potential att minska elanvänd- ningen med och värmeanvändningen med fram . Nuvärdet för hela denna investering är svagt negativ, men samtliga renoveringskostnader ingår då i åtgärden. Om enbart merinvesteringen för energieffektiviseringsåtgärder beaktas, blir investeringen lönsam. Utredningens bedömning är att ett särskilt stöd för energi- effektivisering av kontor inte kan motiveras. Som nämnts är om- fattande renoveringar som inkluderar energieffektiviseringsåtgärder i stort sett lönsamma. Som framgår av utredningens slutsatser i kapitel 3 (Avsnitt 3.4) kan de flesta studerade kontorsbyggnader uppnå en energibesparing på i storleksordningen med en avkastning på investerat kapital på . Åter- kommande hyresgästanpassningar leder dessutom till att energi- effektiviteten successivt ses över och förbättras. Utredningen har därför valt att inte lämna något förslag om stöd för energieffektivi- sering av kontorslokaler. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel De enda lokalkategorier där utredningen har funnit att ett statligt stöd är motiverat är lokaler i flerbostadshus respektive skollokaler. Enligt utredningens slutsatser av framställningen i kapitel 3 är de fastighetsägare som står längst ifrån att genomföra åtgärder i sina lokaler sannolikt sådana som inte har tillräcklig kompetens i energieffektiviseringsfrågor. Det torde i första hand gälla mindre fastighetsägare med byggnader som i huvudsak är flerbostadshus men innehåller uthyrda lokaler i markplan. I många fall gäller det mindre bostadsrättsföreningar. Det är enligt BeLoks rapport till utredningen inte särskilt sannolikt att dessa fastighetsägare skulle genomföra energigenomgångar av sina lokaler med efterföljande åtgärder. De skulle i första hand fokusera på bostäderna. Om någon grupp fastighetsägare med lokalfastigheter i sitt bestånd skulle pekas ut som särskilt angelägen att nå så är det enligt rap- porten därför denna grupp. Skolbyggnader är den enskilt största lokalkategorin med cirka 43 miljoner kvm lokalarea eller ungefär en fjärdedel av hela be- ståndet av lokaler i . De har i energitekniskt avseende stora likheter med bostadshus med betydande värmebehov och begränsade interna laster från verksamheten. Verksamhetselen motsvarar av den totala energianvändningen. Enligt utredningens bedömning skulle ett ekonomiskt incitament enligt samma prin- ciper som för flerbostadshus vara effektivt för klimatskalsåtgärder på dessa byggnader. Kravet på ventilationsåtgärder för värmeåter- underlättas normalt sett av att ventilationskanaler redan finns i byggnaderna, men systemen behöver ofta uppgraderas, Ett ekonomiskt styrmedel i samband med nyproduktion Frågan som anges i direktiven om ett eventuellt ekonomiskt styr- medel i samband nyproduktion bör ställas i relation till vad direk- tiven också anger om att energiprestandan för nybyggda bostäder fortsätter att förbättras . Utredningen redovisar i kapitel 4 exempel på tvingande styrmedel speciellt inriktade för energieffek- tivisering i bostäder och lokaler, som staten inrättat i syfte att upp- nå de politiska målsättningarna om en effektiv energianvändning. Dit hör de delar av byggregler (BBR) som avser energi- hushållning vid nyproduktion och vid ändring av byggnad (jfr Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Enligt dessa bestämmelser ska byggnader vara utform- ade så att energianvändningen begränsas genom låga värmeförluster, lågt kylbehov, effektiv värme- och kylanvändning och effektiv el- användning. Enligt artikel 9 i Direktivet om byggnaders energiprestanda (EPBD) ska medlemsstaterna se till att alla nya byggnader är nära-nollenergibyggnader.34 Krav på nära- nollenergibyggnader införs i BBR i två steg med ändringar 2017 och 2021. Ändringarna 2017 innebär enligt bedömning att kravnivåerna inte påverkas i någon större utsträckning. har också föreslagit ändringar som innebär en skärpning av krav- nivån och som planeras träda i kraft . Kravnivåerna för energi- prestanda skärps då utifrån vad som kan åstadkommas med bästa tillgängliga teknik . har framhållit att med skärpningen 2021 får energihus- hållningskraven en utökad funktion. I nuvarande regler har krav- nivån kontinuerligt anpassats och skärpts i takt med teknikutveck- lingen. I detta förslag är nivåerna satta med utgångspunkt i att de ska driva på utvecklingen mot ett alltmer energieffektivt byggande. Med tanke på den skärpning av energihushållningsbestäm- melserna i BBR som genomförs 2021 ser utredningen inga skäl för att ytterligare stimulera en minskad energianvändning i samband med nyproduktion med hjälp av ett ekonomiskt styrmedel. 6.5.4Utredningens överväganden och förslag Efter att ha gått igenom de olika möjligheter som står till buds gör utredningen bedömningen att det effektivaste sättet att stimulera energieffektiviserande åtgärder är genom ett direkt statligt stöd. Stödet ska syfta till att minska fastighetsägarens transaktionskost- nader och att öka säkerheten i dennes lönsamhetsbedömning och därmed höja intresset för att investera i energieffektiviserande åt- gärder. Med ett säkrare kalkylunderlag skulle en lönsamhets- bedömning kunna bli mer trovärdig i dialogen med energiexperter, långivare och entreprenörer. 34 och rådets direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel En avsikt med ett statligt stöd är att det ska få fastighetsägare att genomföra mer långtgående energieffektiviserande åtgärder än vad denne annars eventuellt hade planerat från början. Ett stöd bör vara tillräckligt omfattande och attraktivt för att förändra fastig- hetsägarens investeringskalkyl. Med hjälp av stödet ska fastighets- ägare kunna söka information och undersöka de ekonomiska och praktiska förutsättningarna för åtgärder som underlag för sina kal- kyler. Ett sätt att göra en kalkyl mer trovärdig är enligt utredningens uppfattning att med viss säkerhet kunna visa att energieffektivi- seringsåtgärder är lönsamma för företaget, förbättrar kassaflödet och därmed återbetalningsförmågan i händelse av att åtgärderna ska låne- finansieras. En statlig stimulans skulle enligt utredningens bedöm- ning i många fall kunna bidra till att en osäker kalkyl kan vändas till ett positivt resultat för fastighetsägaren, som underlättar för denne att ta ställning till ett energieffektiviseringsprojekt. Eftersom utredningen inte har kunnat konstatera några gene- rella finansieringsproblem på normala bostads- och fastighets- marknader under rådande samhällsekonomiska förhållanden, gör vi bedömningen att ett sådant stöd inte bör ha någon direkt koppling till hur åtgärderna finansieras. Det stöd för renovering och energieffektivisering som gäller för hyresbostäder i områden med socioeko- nomiska utmaningar innefattar dels ett energieffektiviseringsstöd och dels ett renoveringsstöd. Utredningen ser dock inte som sin uppgift att föreslå andra stimulanser för renoveringsåtgärder än de som krävs för att bidra till en genomgripande energieffektivisering. Med krav på att åtgärder i klimatskal och/eller ventilationsanlägg- ningar för värmeåtervinning ska genomföras som villkor för stöd följer också normalt sett genomgripande renoveringar. Enligt några av de studier som utredningen har redovisat i ka- pitel 3 är det sådana genomgripande åtgärder som var för sig inte är lönsamma i ett energieffektiviseringsperspektiv, men som i ett åt- gärdspaket med andra kan visa lönsamhet. Stimulansen för att genomföra mer omfattande åtgärder bör dock vara tydligare och stödet bör inte vara begränsat till att enbart avse bostadsbyggnader upplåtna med hyresrätt. Ett stöd med den föreslagna inriktningen bör kunna ge fastig- hetsägare och bostadsrättsföreningar förutsättningar att genom sam- Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel ordnade renoverings- och energieffektiviseringsåtgärder minska energianvändningen och förbättra inomhusmiljön. kan de boende i viss utsträckning skyddas mot kraftiga hyres- och avgifts- höjningar. Bedömningen av vad som är en rimlig höjning och hur de boende kan tillgodogöra sig värdet av ett energieffektiviserings- stöd bör grundas i förutsättningarna i det enskilda fallet och på den lokala bostadsmarknaden. När det gäller hyresbostäder är det som nämnts utredningens utgångspunkt att hyran efter en renovering avgörs i förhandling mellan parter med förhandlingsordning, vilket kan bidra till att undvika orättvisor mellan grupper av hyresgäster. Vem ska kunna få stöd? Stöd ska kunna lämnas till ägare av flerbostadshus med över- vägande del bostäder. Stöd ska också kunna lämnas till ägare av skolbyggnader avsedda för utbildning i förskola, grundskola och gymnasieskola. Vad ska stödet avse? Stöd ska kunna lämnas för att energieffektivisera flerbostadshus som till övervägande del innehåller bostadslägenheter oavsett upp- låtelseform. Stöd ska också kunna avse byggnader som innehåller lokaler för utbildningsändamål som gymnasieskolor, grundskolor och förskolor. Sådana byggnader kan i fastighetsrättslig mening utgöra skolbyggnader med staten, kommun eller landsting som ägare, men även vara hyreshus med andra än offentliga ägare. Med ansökan om stöd i samband med en mindre renovering av flerbostadshus ska följa ett åtgärdspaket som visar på en energi- effektivisering med . I paketet ska åtgärder i klimat- skalet eller installation av från- och tilluftsventilation med värme- återvinning ingå, varvid stöd kan utgå för kostnader på per kvm. Med ansökan om stöd vid en större renovering ska följa ett åtgärdspaket som visar på en energieffektivisering med för stödberättigade kostnader på per kvm. I paketet ska åtgärder i klimatskalet och installation av från- och tilluftsventilation med värmeåtervinning ingå. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Kostnaderna för att åstadkomma ytterligare besparingar bedöms öka exponentiellt när effektiviseringskravet när- mar sig hälften av energianvändningen. Som underlag för den fort- satta bedömningen av storleken på de stödberättigade kostnaderna för flerbostadshus har följande underlag använts.35 –Kostnaden för effektiviseringsåtgärder för att uppnå energibesparing uppgår till 500–per kvm, varvid de stödberättigade kostnaderna föreslås uppgå till per kvm, –för 700–per kvm, stödberättigade kost- nader per kvm, –för per kvm, stödberättigade kost- nader per kvm, –för per kvm, stödberättigade kost- nader per kvm, samt –för energieffektivisering 1 900–per kvm, stödberättigade kostnader per kvm. Stödberättigade kostnader för skolbyggnader bör beräknas på mot- svarande sätt. En väsentlig skillnad är att i skollokaler förekommer normalt sett redan ventilationskanaler, vilket innebär att de stöd- berättigade kostnaderna blir lägre. Med ansökan om stöd i samband med en mindre renovering av en skolbyggnad ska följa ett åtgärdspaket som visar på en energi- effektivisering med . I paketet ska åtgärder i klimat- skalet eller installation av från- och tilluftsventilation med värme- återvinning ingå, varvid stöd kan utgå för kostnader på per kvm. Med ansökan om stöd vid en större renovering ska följa ett åtgärdspaket som visar på en energieffektivisering med för stödberättigade kostnader på per kvm. I paketet ska åtgärder i klimatskalet och installation av från- och tilluftsventilation ingå. Kostnaderna för att åstadkomma ytterligare besparingar bedöms även för skolbyggnader öka exponentiellt när 35 Jfr t.ex. , Profu och WSP , Fallstudier till Heftig, 2015. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel effektiviseringskravet närmar sig hälften av energianvändningen. Som underlag för den fortsatta bedömningen av storleken på de stöd- berättigade kostnaderna för skolbyggnader har följande underlag använts.36 –Kostnaden för effektiviseringsåtgärder för att uppnå energibesparing uppgår till 300–per kvm, varvid de stödberättigade kostnaderna föreslås uppgå till per kvm, –för 500–per kvm, stödberättigade kost- nader per kvm, –för 800–per kvm, stödberättigade kost- nader per kvm, –för 1 200–per kvm, stödberättigade kostnader per kvm, samt –för energieffektivisering 1 700–per kvm, stödberättigade kostnader per kvm. Vissa tekniska villkor förenade med stödet En principiell utgångspunkt för offentligt stöd är att det ska vara teknikneutralt. Ett statligt stöd eller statliga bestämmelser bör inte gynna vissa tekniska lösningar framför andra för att uppnå vissa funktionskrav. Den principen aktualiseras bland annat av kravet på från- och tilluftsventilation med värmeåtervinning. Med det kravet avser utredningen att god inomhusmiljö ska säkerställas genom att tillförd uteluft ska vara tempererad, filtrerad och kontrollerad. Ut- rymmen där personer vistas ska ha kontinuerlig luftväxling när de används oavsett brukarbeteende. Värmen i frånluften ska återvin- nas, Med dessa kriterier menar utredningen att kravet med dagens teknik kan tillgodoses med så kallade FTX-system. Kriterierna innebär att stöd får lämnas om åtgärderna medför en minskad energianvändning (uttryckt som förbättrad energi- prestanda) med och huvudsakligen baseras på åtgärder som minskar byggnadens utetemperaturberoende värme- 36 Jfr t.ex. , Profu och WSP , Fallstudier till Heftig, 2015. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel förluster (den så kallade energisignaturen) genom åtgärder i ventilation och/eller klimatskärm. Även andra energieffektivi- serande åtgärder som inreglering av värme- och VVC-system, behovsstyrning av ventilation och åtgärder i andra systemdelar får ingå i underlaget för stödberättigade kostnader. Sådana åtgärder kan till exempel gälla fastighetsel eller varmvatten genom byte till energieffektiva armaturer samt energiåtervinning från spillvatten. Åtgärder i klimatskärmen bör inte kunna begränsas till enbart fönsterbyten eller tilläggsisolering av vindar för att vara stödberät- tigade. Stöd bör heller inte få lämnas för en energieffektiviserande åtgärd som medför att byggnadens installerade eleffekt ökar obero- ende av driftfas. Det leder till att värmepumpslösningar och dessa lösningars besparingseffekter inte kommer att vara stödberättigade. Hur ska stödet verifieras? Som nämnts i avsnitt 6.5.2 ska villkoren för nuvarande stöd för energieffektivisering verifieras med hjälp av energideklarationer, såväl i samband med ansökan som efter genomförda åtgärder. Till ansökan om stöd ska fogas en giltig energideklaration som visar husets energiprestanda. En sådan får vara upp till , dvs. även om deklarationen verifierar villkoret så kan mycket ha hänt med husets energianvändning sedan deklarationen upprättades. Villkoret för den slutliga utbetalningen av energisparstödet ska verifieras med en ny energideklaration, som upprättas efter genom- förda åtgärder. För att kunna ange aktuella energiprestanda kan en ny deklaration inte upprättas förrän tidigast efter genomförda effektiviseringsåtgärder med hjälp av så kallade uppmätta värden. Fastighetsägaren vet därmed inte hur stort stödet de facto blir in- nan den proceduren är genomförd och kan heller inte tillgodogöra stödet i sin helhet förrän 1–efter åtgärdernas färdigställande. Utredningens uppfattning är att en verifiering av energiprestanda med hjälp av en alltför gammal energideklaration i ansökan om stöd riskerar att inte bli rättssäker. En utdragen verifieringsprocess efter genomförda åtgärder innan sökanden kan få besked om hur stort stödet blir, bidrar sannolikt också till att fastighetsägare tvekar om stödets värde som ekonomisk stimulans. Enligt vad utredningen har erfarit försvårar dessutom en utdragen process för slutligt beslut Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel om bidragets storlek diskussionen med kreditgivare om projektets finansiering, Av dessa skäl anser utredningen att det finns anled- ning att se över energideklarationens funktion som verifierings- instrument för ett energisparstöd. Utredningen kan med stöd av en konsultrapport konstatera att det finns möjligheter att utforma en procedur, som kan skapa en mer rättssäker ordning för ansökan om bidrag och bidra till ett snabbare beslut om slutlig utbetalning av energisparstödet.37 Utredningen anser att frågan om en alternativ ordning för verifiering av ett energieffektiviseringsstöd bör bli föremål för ytterligare beredning. Är stödet förenligt med statsstödsbestämmelserna? Det finns enligt som tidigare nämnts möjlighet genom den så kallade Allmänna gruppundantagsförord- ningen att lämna stöd för vissa utpekade åtgärder utan att först invänta ett godkännande från . Utredningen har därför ställt en skriftlig fråga till kommissionen om de artiklar i det allmänna gruppundantaget som kan användas för ett stöd i form av ett statligt bidrag – utan koppling till finansiering – för energi- effektivisering i befintliga bostadsfastigheter. Av det skriftliga svar som kommissionen lämnat framgår att ett sådant stöd genom direkt bidrag kan ges i enlighet med artikel 38.38 Enligt förordningens artikel 38 kan investeringsstöd lämnas till företag för att uppnå energieffektivitet. De stödberättigande kost- naderna ska då vara de investeringskostnader som är nödvändiga för att uppnå en högre nivå av energieffektivitet. De kostnader som inte har ett direkt samband ska inte vara stödberättigade. 37Aton teknikkonsult, ., Govén B., Verifiering av energisparstöd, PM för Utred- ningen on energisparlån,, . 38EU-kommissionens svar till utredningen: Article 39 of the GBER applies to loans and guarantees for energy efficiency in . However, please note that Article 38 generally applies to energy efficiency measures. As clarified in recital 59 GBER ("…Member States should have the possibility to support energy efficiency investments in by granting aid in the form of direct grants to the owners or in line with the general provisions on energy efficiency measures but also in the form of loans and guarantees via financial intermediaries chosen under a transparent selection mechanism under the specific provisions for energy projects in .") If the measure in question falls within the scope of Articles 38/39, it is excluded from the scope of Article 56 (see paragraph 1 of that Article). Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel får inte överskrida av de stödberättigande kostnaderna, men den får höjas för stöd till små företag och för stöd till medelstora företag. I förordningen finns definitioner av olika företagskategorier. Kategorin små och medelstora företag utgörs av företag som syssel- sätter färre än 250 personer och vars årsomsättning inte överstiger eller vars balansomslutning inte överstiger 43 mil- joner euro . Inom denna kategori definieras små företag som företag som sysselsätter färre än 50 personer och vars omsättning eller balansomslutning inte överstiger . För bostadsbolag, andra fasighetsföretag och bostadsrättsför- eningar utgör i praktiken balansomslutningen den övre begräns- ningen för företagets eller föreningens storlek, räknat på det sätt som förordningen anger. Med balansomslutning menas summan av skulder och eget kapital (den så kallade passivsidan) i balansräk- ningen eller summan av tillgångar (den så kallade aktivsidan). En fastighetsförvaltande organisation har i förhållande till sin balans- omslutning ett begränsat antal anställda och en begränsad års- omsättning. Organisationens tillgångar domineras i regel också helt av det samlade fastighetsbeståndets bokförda värde. Detta värde varierar med hänsyn till fastigheternas ålder och belägenhet, på en ort eller inom . Med hjälp av den ekonomiska statistiken för kommunala bostadsföretag (förutsätts i detta sammanhang motsvara ) går det att i grova drag beräkna hur många lägen- heter ett företag eller en bostadsrättsförening får ha för att få del av ett större stöd än av det stödberättigade underlaget.39 Detta gäller under förutsättning att fastigheternas bokförda värde i huvudsak motsvarar företagets tillgångar, Den övre begränsningen för medestora företag på i balansomslutning motsvarar .