sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Förslag: Det antal dagar för vilka en förälder inte kan lämna över rätt till föräldrapenning till någon annan person, dvs. den s.k. re- serverade tiden, ska utökas. För tiden till och med barnets tredje levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tid- punkt, ska för varje barn eller för barnen gemensamt vid flerbarnsfödsel vara reserverade för vardera föräldern. För tiden efter barnets tredje levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, till dess att barnet har fyllt ska och per barn eller för barnen gemensamt vid flerbarnsfödsel reserveras för vardera föräldern. 7.7.1Många positiva effekter av en mer jämn fördelning Utredningen anser att föräldrarnas incitament till att dela både för- äldrapenning och föräldraledighet mer lika behöver förstärkas även om en fullständig uppdelning av dagarna mellan föräldrarna inte förespråkas. Som beskrivits ovan har en jämn fördelning av såväl för- äldrapenning som av föräldraledighet stora fördelar för kvinnors situation på arbetsmarknaden. Ett mer jämställt uttag av föräldrapen- ning och en mer jämställd fördelning av hem- och omsorgsarbetet i stort kan leda till att förväntningarna om kvinnors och mäns relativa ledighetslängder förändras, och att den statistiska diskrimi- nering som är en delförklaring till mer negativa arbetsmarknadsutfall för kvinnor begränsas. Det bör betonas att det alltså finns en skillnad i uttaget av föräldrapenning och föräldraledighetens längd, och för en omfördelning av föräldrapenning ska resultera i positiva effekter krävs även att föräldraledighetslängden fördelas mer jämnt. Om kvinnors och mäns ledighetslängder utjämnas innebär det att kvin- nors frånvaro från arbetsmarknaden minskar, på kort sikt såväl som på lång, eftersom längre föräldraledigheter har ett samband med fortsatt ansvar för hem- och omsorgsarbete och för deltidsarbete. Med mer tid på arbetsmarknaden ges bättre förutsättningar för t.ex. löneutveckling och karriärmöjligheter, livsinkomster och även för intjänande av pension. Kvinnors ekonomiska självständighet stärks också när graden av självförsörjning ökar, både på kort och på lång sikt. kan en längre ledighet för män komma att ha mer negativa utfall på arbetsmarknaden för dem som grupp. För män kan en längre föräldraledighet resultera i en lägre inkomst och lägre pen- sion. En längre frånvaro kan även resultera i en något lägre löne- utveckling än vad som skulle vara fallet om män fortsatte sin relativt sett korta frånvaro på grund av föräldraledighet. Sannolikheten för statistisk diskriminering, eller att längre föräldraledigheter för män signalerar mindre arbetsorientering, minskar dock när ledighetsläng- derna utjämnas mellan män och kvinnor och även inom gruppen män. Det är förstås av stor vikt att föräldrar – män som kvinnor – inte särbehandlas negativt på arbetsmarknaden. Nuvarande skyddslag- stiftning, t.ex. att föräldralediga inte får missgynnas gällande löne- utveckling, anställningstrygghet, möjlighet att återkomma till samma position efter ledigheten etc. ska följas och upprätthållas. Ytterligare en effekt av fler reserverade månader kan bli att för- äldraledighetens fördelning mellan kvinnor och män utjämnas mellan olika grupper av föräldrar. I hushåll där ”förlusten” av de reserverade månaderna tidigare sågs som acceptabel för familjen som helhet eftersom många dagar ändå återstod att använda kan en ytterligare reservering innebära en omvärdering och att mannen (vilket det oftast är fråga om) i stället tar ut sin föräldrapenning. På så sätt blir skillna- derna mellan olika grupper mindre, t.ex. mellan hushåll med låg re- spektive hög utbildning och mellan hushåll med utrikes och inrikes födda föräldrar. Å andra sidan kan resultatet även bli det motsatta. För de familjer där den ena parten inte har möjlighet eller vill vara föräldraledig, eller inte har möjlighet att ta ut en längre ledighet, kan den totala föräldraledigheten för barnet komma att minska, medan den i andra familjer är fortsatt långvarig och sammanhängande. Genom att reservera ytterligare dagar för vardera föräldern för- stärks det som är viktiga utgångspunkter för försäkringen: att båda föräldrarna ska ges möjlighet att kombinera förvärvsarbete med vård av barn och att barn har rätt till båda föräldrarna medan det behålls en nödvändig flexibilitet. En ytterligare reservering poäng- terar även vårdnadshavarnas gemensamma ansvar för omsorgen av barnet och med en mer jämn fördelning av föräldrapenning och för- äldraledighet kan stora steg tas i riktning mot att stärka kvinnans position på arbetsmarknaden och även en mer jämn fördelning av det betalda och obetalda arbetet. På så sätt kan en ytterligare reservering av dagar, i kombination med förändrade åldersgränser och årliga pot- ter för föräldrapenning, bidra till att nå de jämställdhetspolitiska del- målen om ekonomisk självständighet livet ut och om en mer jämn fördelning av det obetalda hem- och hushållsarbetet. 7.7.2Hälften var – med utrymme för flexibilitet Eftersom den hittills mest verksamma åtgärden för att uppnå en mer jämställd fördelning av föräldrapenning har varit att reservera dagar till vardera föräldern föreslår utredningen en ytterligare reservering som ett medel för att uppnå en mer jämn fördelning av föräldrapen- ning och föräldraledighet. Andra insatser, så som ett höjt tak för sjukpenninggrundande inkomst samt införandet av en jämställdhets- bonus har siktat på att minska den ekonomiska förlusten som en jämn fördelning av föräldrapenningen kan medföra i vissa hushåll, eller att ge ekonomiska incitament till en jämn fördelning. För jäm- ställdhetsbonusen har dock de få uppföljningar som gjorts inte visat på något konkret resultat i form av att de grupper som inte tog ut föräldrapenning i hög utsträckning har förändrat sitt bete- ende. Utredningen väljer därför att utveckla och expandera de reser- verade dagarna, en åtgärd som föräldrarna har lätt att planera efter och som är lätt att administrera. Utredningens förslag påverkar inte den ursprungliga fördelningen av dagar mellan föräldrarna. I avsnitt 7.2.8 framgår det att vårdnads- havarna även fortsatt ska ha rätt till hälften av dagarna vardera, vilket motsvarar totalt . Principen om en delad rätt har funnits . Vårdnadshavarna har en särställning enligt föräldra- balken som utredningen inte ser skäl att frångå. Vårdnadshavaren, vid ensam eller gemensam vårdnad, kommer fortsatt att vara ut- gångspunkten för rätten till föräldrapenning. I 6 kap. föreskrivs att vårdnadshavaren har ett särskilt ansvar och särskilda skyldigheter gentemot barnet. Utöver att kopplingen till vårdnads- havaren är rimlig utifrån att denna har ett särskilt ansvar och sär- skilda skyldigheter gentemot barnet finns det även andra fördelar med en sådan ordning. Vem som kan vara vårdnadshavare omgärdas av en mängd regler som ger rättssäkerhet till föräldrar och barn och uppgifterna om vem som är vårdnadshavare för barnet är lätta för att inhämta uppgifter om. Enligt utredningens direktiv får heller inte regler om föräldrar och vård- nad ändras. Se dock förslag om att möjliggöra för olika familjekon- stellationer att använda föräldraförsäkringen, avsnitt 7.10. Utredningen gör bedömningen att föräldrarna även fortsatt för- väntas ha stora behov av flexibilitet, mot bakgrund av individuella förutsättningar, de olika villkor som föräldrar har på arbetsmarkna- den, föräldrarnas olika sysselsättningsförhållanden, barnets situation och behov m.m. Därför anser utredningen att antalet dagar som ska kunna avstås mellan föräldrarna eller till någon annan måste vara re- lativt generöst tilltagna för att inte äventyra den totala längden på föräldraledigheten och framförallt för att ge utrymme för överväg- ningar inom familjen som är till fördel för barnet. Det kan exempel- vis gälla en situation där mamman behövt vara ledig med föräldra- penning av graviditeten och familjen vill dela den återstående tiden efter barnets födelse jämnt mellan sig, eller när en förälder är temporärt förhindrad att vårda barnet, på grund av sjukdom eller andra yttre omständigheter, eller då föräldern måste fortsätta driva sitt företag eller arbeta. Företagarnas möjligheter att använda föräldrapenningen och att vara föräldralediga ska enligt utredningens direktiv ägnas särskild uppmärksamhet och förslag bör därför utformas med viss hänsyn till de behov företagare har. En an- nan situation som kräver flexibilitet är då familjen består av fler än vårdnadshavarna och föräldrarna önskar dela ansvaret för barnet med andra. Hänsyn till stjärnfamiljer och deras möjligheter att använda föräldrapenning är en viktig utgångspunkt i direktiven som också har betydelse för barnets situation, rätt till omsorg av och anknytning till flera föräldrar. Det bör finnas möjlighet för andra än vårdnads- havarna att ta del av föräldraledigheten och att vårda barnet med ersättning från föräldrapenningen om familjen t.ex. är ombildad, om det är flera föräldrar som delar ett föräldraansvar m.m. Utgångspunkten för utredningens avväganden om antalet reser- verade dagar bör därför vara att bibehålla en viss flexibilitet, och där- med tillgodose familjens, barnens och föräldrarnas skiftande behov, men göra en betydande förstärkning av incitamenten till att fördela föräldrapenningen mer jämställt och därigenom uppnå positiva effekter för kvinnors position på arbetsmarknaden. Utredningen föreslår att totalt 151 av förälderns ska vara reserverade, eller av den föräldrapenning som föräldern själv disponerar. Enligt dagens modell är 90 av de reser- verade, eller . Utredningen föreslår vidare att för tid in- nan barnets treårsdag ska av de totalt en förälder råder över vara reserverade. För tid därefter ska totalt sett , per barn och år, vara reserverade för vardera föräldern. En förälder kan därmed avstå , varav 65 för tiden före bar- nets treårsdag. Utredningens förslag till reservering, i kombination med förslaget om nya åldersgränser och nya nivåer på föräldrapenningen, kommer att innebära att föräldrarna måste förändra sin nuvarande användning för att inte gå miste om dagar och förslaget beräknas få en stark effekt på fördelningen av föräldrapenning och även föräldraledighet. Reservationen av totalt för vardera föräldern efter barnets födelse eller adoption innebär ett tidigare- läggande av ledigheten för män, som med dagens uttagsmönster tar ut många av de dagar de använder när barnet är äldre. En tidigarelägg- ning av uttaget kan medföra att män tidigare än vad som är fallet etablerar ett helhetsansvar för omsorg och vård av barnet liksom för övrigt hushållsarbete. Den fördelningen kan därmed ha högre sanno- likhet att leva kvar även efter föräldraledigheten. För barn är de årliga potterna av dagar delade med hälften var. är de dagar som används för äldre barn mer jämnt fördelade mellan män och kvinnor än vad som är fallet för de yngre barnen. Utredningen föreslår att även de årliga potterna ska inkludera reserverade dagar, för att upprätthålla en sådan jämn fördelning. Föräldrarna kan med förslaget avstå två av till den andra vårdnadshavaren, någon som är likställd med förälder etc. Det innebär att även för varje en- skilt år är incitamenten till ett jämnt uttag stort, men att det liksom för yngre barn bibehålls viss valfrihet och flexibilitet för familjerna. Ett alternativt förslag skulle kunna vara att reservera fler dagar än vad som föreslås men ändå inte gå hela vägen till en fullständig reservering. Då poängteras ytterligare att det är vårdnadshavarna som har omvårdnadsansvaret för barnet och att det är de som i första hand ska dela på föräldraledighet och föräldrapenning. Vidare förstärks lagstiftarens signal om en önskad jämn fördelning. Ytterligare en lös- ning skulle kunna vara att de dagar som ges för äldre barn helt reser- veras för vardera vårdnadshavaren, i syfte att förenkla regelverket. Utredningen anser dock att behovet av flexibilitet och anpassning är stort och att det ligger i barnets och även olika familjekonstellationers intresse att bibehålla flexibilitet och valfrihet, både när barnet är litet och när det är äldre. För familjer där det finns behov av att avstå dagar till mer än en annan försäkrad som likställs med förälder skulle också en för kort överlåtelseperiod ge de föräldrarna en väldigt kort för- äldraledighet och ingen möjlighet alls att dela på den kortvariga för- äldrapenningen när barnet är äldre. Enligt utredningen är en modell där ungefär en tredjedel av föräl- derns egna dagar kan avstås en rimlig avvägning när det gäller målen om jämställt uttag kontra andra målsättningar och med hänsyn taget till förväntade utfall och anpassningsmöjligheter. Det är också rimligt att avvakta effekterna av både den tredje reserverade månaden som infördes och utredningens förslag om ytterligare dagar innan ännu fler dagar reserveras. Med utredningens förslag är av dagarna reserverade vilket skapar ett starkt tryck på föräldrarna att ändra sitt nuvarande uttag. Utredningens förslag om reservering bör dessutom vägas samman med de övriga förslag som lämnas. Det vill säga det är inte enbart antalet reserverade månader som påverkar hur dagarna kan komma att fördelas mellan föräldrarna. Förslagen om förändrade åldersgränser och en förändrad modell för uttag av för- äldrapenning, reservering av grundnivådagar m.m. kommer också att påverka föräldrarnas fördelning av föräldrapenningen. Den samman- tagna effekten av förslagen bör därför ha en mer kraftfull effekt än vad enbart en reservering av dagar inom nuvarande modell för för- äldrapenning skulle kunna ha. 7.7.4Förväntade effekter på fördelningen av föräldrapenning Förslaget om att reservera ytterligare månader i föräldrapenningen förväntas ha positiva effekter fördelas mellan föräld- rarna baserat på de observerade effekter som tidigare reserverade månader har haft. Det krävs dock en stor beteendeförändring som en följd av utredningens förslag. För barn födda var det som hade en pappa som tog ut med föräldrapen- ning . Det innebär att en reservering av totalt skulle medföra att en relativt stor andel av männen skulle behöva öka sitt uttag av föräldrapenning för att inte reserverade dagar skulle förbli outnyttjade. På motsvarande sätt skulle kvinnorna behöva minska sitt uttag. På grund av utredningens förslag om bl.a. en skarp treårsgräns och en högre andel reserverade dagar, kommer kvinnorna att vara tvungna att relativt kraftigt minska sitt uttag och män öka sitt. För barn födda var det enbart av barnen som hade en pappa som hade tagit ut vid barnets treårsdag, vilket innebär att av barnen skulle ha en pappa som måste öka sitt uttag. För kvinnorna var det som hade tagit ut färre än och som behöver öka sitt uttag för att reserverade dagar inte ska brinna inne. Eftersom kvinnors och mäns uttag skiljer sig kraftigt åt och kvinnorna tar ut huvuddelen av föräldrapenningen är figurerna nedan konstruerade så att för männen visas huvudsakligen vilken beteendeförändring som krävs för att uttaget ska öka från nu- varande uttagsmönster , dvs. de reserverade dagarna fram till treårsdagen. För kvinnorna visas hur stor andel av kvin- norna som behöver minska sitt uttag på grund av att det maximala antalet dagar som kan användas av en förälder är fram till treårsdagen. Källa: , egna beräkningar. Not: På x-axeln anges dels det antal dagar som föräldern behöver öka sitt uttag med för att inte förlora reserverade dagar. Inom parentesen visas det faktiska uttaget av dagar för barn födda . Figuren ovan visar hur stor andel av barnen som har en pappa som behöver förändra sitt uttag av föräldrapenning för att inte någon av de 130 reserverade dagarna ska brinna inne när barnet fyller . Be- räkningen utgår från uttagmönster för barn födda , dvs. innan den tredje reserverade månaden infördes, och den andel som då tagit ut föräldrapenning i olika intervall. De olika uttagsintervallen anges i parentes. Uttaget avser tiden fram till barnets treårsdag. Av figuren går att utläsa att, om uttagmönstret skulle stå sig, av pap- porna kommer behöva öka sitt föräldrapenninguttag för att inte dagar ska brinna inne. Cirka 16 pro- cent behöver utöka uttaget med minst . av barnen hade en pappa som tog ut och som därmed inte behöver göra några större förändringar av sitt nuvarande uttag för att nå de eller fler. Det var totalt av pap- porna som hade tagit ut men några av de papporna måste minska sitt uttag eftersom det maximala uttaget för en förälder med förslaget ligger . Källa: , egna beräkningar. Not: På x-axeln anges dels det antal dagar som föräldern behöver öka sitt uttag med för att inte förlora reserverade dagar. Inom parentesen visas det faktiska uttaget av dagar för barn födda . Figur 7.4 visar hur stor andel av barnen som har en mamma som måste minska sitt uttag av föräldrapenning fördelat på olika intervaller av dagar. Det är av barnen som har en mamma som tar ut och därmed behöver minska sitt uttag av föräldrapen- ning. En viss procent som ligger i uttagsintervallet 240–be- höver också minska sitt uttag, den gruppen utgör av samt- liga. Det innebär att behöver minska sitt uttag. Som figuren visar är det sammantaget av kvinnorna som be- höver minska sitt uttag med . Figur 7.3 och 7.4 ovan visar spridningen av uttaget för män och kvinnor fram till barnets tre- årsdag och vilken teoretisk förändring som krävs på grund av nya re- striktioner och villkor, givet det mest aktuella uttagsmönstret. Det är även skillnader i vilka förändringar av uttaget som krävs beroende på i vilken sektor föräldern arbetar samt vilken inkomst och utbildning som föräldern har. För vissa grupper krävs en ännu större förändring. Vid beräkningar av hur förslagen kommer att påverka uttagsmönst- ret kan ett antal olika scenarior vara möjliga. I detta avsnitt presenteras utredningens huvudscenario och effekterna på kvinnors och mäns För en utförlig presentation av vilka antaganden utredningen gör avseende den nya modellen och ytterligare reserverade månader liksom känslighetsanalyser, se kapitel 9. Det behöver göras flera olika antaganden för att beräkna effekterna av förslaget på kvinnor och mäns uttag. Det gäller hur många dagar totalt sett som kommer att användas för barnet, hur dagarna kommer att fördelas mellan föräldrarna samt hur dagarna fördelar sig beroende på barnets ålder. använder män fram till dess att barnet är . Kvinnor använder i genom- snitt (barn födda ). Med en skarp treårsgräns med 390 disponibla dagar, hälften var till vårdnadshavarna och med 130 da- gar reserverade, behöver män i genomsnitt öka sitt uttag för att inte som är reserverade för tiden före treårsgränsen ska brinna inne. Eftersom de som betalas ut i samband med barns födelse nu föreslås ingå i föräldrapenningen (se avsnitt 7.11) är det troligt att de pappor som förväntas ha använt den förmånen, av de nyblivna papporna, kommer att ta ut åtminstone de dagarna. Huruvida de sedan fortsätter med det uttagsmönster som har observerats eller till och med utökar sin användning är svårt att förutse. Som har redovisats tidigare (se avsnitt 7.6 om fullständig reservering) skulle en helt jämn fördelning behöva innebära mycket stora beteendeförändringar för föräldrarna. Men även med utredning- ens förslag till reservering, totalt vardera , måste männen öka sitt uttag betydligt. Det kan också konstateras att den första och andra reserverade månaden hade olika effekter på uttaget av föräldrapenning. Reserver- ingen påverkade även olika grupper av föräldrar på olika sätt. Reser- veringen innebar att en viss procent av männen även fortsatt inte tog ut någon dag alls. Ytterligare reserverade månader kan förväntas ha en effekt på uttaget eftersom förlusten av dagar för familjen blir större om fler månader reserveras. Baserat på tidigare erfarenheter av att införa reserverade dagar, det faktum att det är en andel pappor som inte använder en enda dag med föräldrapenning, den kraftiga förändring som de sammantagna förslagen innebär samt att antalet dagar som används för ett barn har legat på en relativt jämn nivå gör utredningen antagandet att män i genomsnitt kommer att ta ut det år de nya bestämmelserna om reser- vering träder i kraft. Det kommer därefter att ske en gradvis ökning av mäns uttag, 2019 2023–2029. mantaget innebär detta att kommer i genomsnitt tio av de totalt 390 tilldelade dagarna fram till barnets treårsdag inte att tas ut. Antagandet att kvinnor tar ut samtliga dagar baseras på att 260 tilldelade dagar understiger observerat historiskt uttag för kvin- nor och att det därför är sannolikt att kvinnors uttag efter förslagen kommer att ligga nära . Om män tar ut innebär det en ökning jämfört med den genomsnittliga använd- ningen av föräldrapenning . Under förutsättning att pappan av- står samtliga dagar med föräldrapenning som är möjliga, vilket ofta är fallet , så kan mamman ta ut . Då skulle kvinnors uttag behöva minska med jämfört med . Jämförelsen utgår från det uttagsmönster som gäller för barn födda då kvinnor i genomsnitt tog ut mer än de ursprung- ligen tilldelades och att mannen därför överlät åtminstone det antalet dagar. Som figurerna ovan visar kan det dock behövas betydligt större förändringar än så. av kvinnorna måste minska ut- taget med åtminstone . För barn är fördelningen av föräldrapenningen ganska jämnt fördelad mellan kvinnor och män. Efter förslaget antas detta mönster fortsätta och vidare antas dagarna fördelas helt jämnt mellan föräldrarna. I skattningarna antas att tre av de 70 tilldelade dagarna inte kommer att tas ut, vilket innebär ett genomsnittligt uttag av och barn. förväntas även mäns användning av föräldrapenning och föräldraledighetslängd i barnets liv att öka ytterligare. Andelen dagar med föräldrapenning som används av män har ökat under en följd av år under det nuvarande systemet. Allt fler föräldrapar delar också föräldrapenningen med en fördelning som ligger inom spannet 40/(se vidare kapitel 6). Detta möns- ter antar utredningen kommer att fortsätta, men hur stor öknings- takten kommer att vara är svårt att förutse eftersom de förslag som lämnas kommer att innebära en stor förändring. Det är också viktigt att notera att förändringen inte kan förväntas vara lika stor för samtliga föräldrar och även om det är troligt att skillnaderna kommer att utjämnas något med förslaget kommer vissa skiljelinjer, baserat på socioekonomiska faktorer, att bestå. 0- 0-10* år Källa: , egna bearbetningar. * Indikerar att intervallet för barn födda är 0–. Uttaget före barnets födelse ingår i uttaget för barn , vilket innebär att männens andel av uttaget efter barnets födelse i själva verket är något högre. De dagar som kan betalas ut i samband med barns födelse eller adoption har tagits med i männens uttag . I syfte att förenkla figuren redovisas inte kvinnors andel eftersom den enbart utgör en spegelbild av männens andel. Uppgifter för barn födda 201 3 sträcker sig fram till barnets treårsdag (data finns ) . För både barn födda och 2013 var den reserverade tiden per förälder. Längden på föräldraledigheten kan också komma att påverkas av för- slaget. Män och kvinnor sprider på ungefär samma sätt under barnets två första levnadsår med dagens regelverk. Det kan innebära att kvinnors ledighetslängder kommer att minska när antalet dagar som kan användas minskar, och mäns ledighetslängder kan öka om de börjar använda fler dagar med föräldrapenning. Vissa föräldrar kan dock komma att behålla den nuvarande ledighetslängden trots att antalet föräldrapenningdagar som en förälder kan använda minskar. Det var exempelvis utfallet vid införandet av den andra reserverade månaden. Utredningens förslag skiljer sig dock mycket mot det för- slaget. Det totala dagantalet sträcks inte ut, utan är i stället kortare än tidigare, om än med högre ersättningsnivå. Kombinationen skarp tre- årsgräns och ytterligare reservering innebär att en tidig fördelning av föräldrapenning och föräldraledighet är nödvändig.