sou · H5B323 · 2017-03-15 00:00:00 — För som infrastrukturansvarig, som ska tillhanda- hålla Mina meddelanden, innebär förslaget krav på att hantera ett ökat antal avsändare och mottagare i infrastrukturen. Utredningen noterar att informationskampanj – och de ekonomiska incitament som finns med tidigare skatteåterbäring – redan tycks ha 3 2016 och 2017. bidragit till en tillströmning av nya personer som anmält en elek- tronisk brevlåda. hade 1 miljon mottagare en säker digital brevlåda och kan ta emot post från myndigheter och kommuner digitalt. Utredningen föreslår att Ekonomistyrnings- verket eller ska ta över nuva- rande ansvar för Mina meddelanden . Därutöver föreslår utred- ningen en regel som ger till uppgift att tillhandahålla en elektronisk brevlåda. Förslaget får konsekvenser för i rollen som infra- strukturansvarig, främst fram eftersom utredning- en föreslår att ansvaret för Mina meddelanden ska flyttas till en an- nan myndighet . Enligt består dagens organisation för att hantera Mina meddelanden av 22 årsarbetskraf- ter (fördelade på cirka 35 personer) uppdelade på olika ansvars- områden som it, regelverk, kommunikation, användarsupport och inte minst anslutningsstöd. Denna dimensionering är gjord för att hantera 25 till 30 stycken nya anslutande myndigheter . Det är dock stor variation på hur kostsamma eller komplicerade anslut- ningarna är beroende på om avsändaren använder en förmedlings- tjänst som redan är ansluten eller om avsändaren använder en helt oprövad förmedlingstjänst. Organisationen för Mina meddelanden är inte dimensione- rad för att hantera omfattande ny- eller vidareutveckling av Mina meddelanden. Det är en ren förvaltningsorganisation. Om det skulle bli aktuellt med omfattande ny- eller vidareutveckling av Mina med- delanden behöver konsekvenserna av detta analyseras innan ett så- dant beslut fattas. nuvarande förvaltningsorganisation är dimensione- rad efter en prognos enligt tabell nedan. planerar att stärka förvaltningsorganisationen succes- sivt främst avseende användarsupport , men även avseende kommunikationsresurser och anslutningsstöd för an- slutande myndigheter. Detta omfattar dock inte omfattande regel- verksförändringar eller utvecklingsinsatser. För att kunna bedöma konsekvenserna av olika scenarier för ut- vecklingen av Mina meddelanden har gjort ett antal generella antaganden. Att grunduppgifter från andra myndigheter tillhandahålls avgifts- fritt som t.ex. firmateckningskontroller. Nytt flöde hos en redan ansluten myndighet genererar mindre arbete än anslutning av en helt ny myndighet till hos Mina med- delanden då förutsätter att samma anslutning an- vänds. Anslutning med hjälp av redan ansluten förmedlingstjänst är mindre krävande av helt ny anslutning. Fler samtidiga anslutningar ökar kostnaden progressivt, dvs. en jämn fördelning av anslutningarna är att föredra ur ett kostnadsperspektiv. Fler mottagare ökar behovet av support. Mycket begränsad ny- och vidareutveckling av funktionalitet. Myndigheter med stora volymer ansluter tidigast, dvs. ökningen av sända meddelanden är större per ansluten avsändare i början av tidsperioden. Ingen ny brevlådeoperatör ansluter inom innevarande period (). Avskrivningar och räntor för lånefinansiering är över perioden (). För att öka anslutningstakten kan ett antal olika åtgärder vidtas som kommer att få konsekvenser för Mina meddelanden. Det är viktigt att notera att för många av åtgärderna krävs en ställtid, för t.ex. rekry- tering av personal eller upphandling, varför det är nödvändigt med viss framförhållning innan åtgärden vidtas. Förslaget att statliga myndigheter ska skicka elektronisk myndig- hetspost till enskilda och företag som begärt det innebär att måste uppdatera regelverket till en uppskat- tad engångskostnad på . Därutöver behöver Skatte- verket göra en informationsinsats till en engångskostnad på 500 tkr, svara upp mot ökade prestandakrav, lagring m.m. till en varaktig kost- nadsökning på samt ökat behov av support till en varaktig kostnadsökning på . Det innebär engångs- kostnader på och varaktiga kostnadsökningar på . De beräknade kostnadsökningarna är marginal- kostnader jämfört med om förändringarna inte inträffar. Mot bakgrund av nuvarande budget för förvaltnings- organisationen och en bedömning av sannolikheten för att olika hän- delser kommer att inträffa enligt ovan är det, enligt bedömning, troligt att kostnaden för Mina meddelanden fördelar sig enligt tabellen nedan. * Enligt är den externa kostnaden mycket svårberäknad och är beroenda av mottagarnas beteende. Beräkningen bygger på antagandet att mottagaren begär en avisering för varje meddelande och loggar in två gånger per meddelande vilket ger höga kostnader för externa kostnader. har tilldelats för Mina meddelanden och 2018 höjs beloppet till 43 miljoner kronor.4 Det betyder, givet antaganden om kostnads- ökningarna enligt tabellen ovan, att kostnaderna för Mina meddelan- den kommer att överskrida de tilldelade medlen och de me- del som aviseras i höstens budgetproposition. Av tabellen framgår vidare att den största utgiftsökningen är 2018 och att utgifts- nivån därefter sjunker nästan till nivå. Utredningens förslag om en ersättningsmodell för brevlåde- operatörer innebär, om förslaget genomförs, att dels kommer att få ersättning för den elektroniska myndighetspost som mottagare har valt att få via Min myndighetspost, dels får ökade ut- gifter för att som avsändare betala ersättning till andra brevlådeope- ratörer. Utredningen konstaterar även att utgifter för utomstatlig post minskade med , från 132 361 tkr 2014 till 125 069 tkr 2016. Utredningen förutsätter att denna minskning av utgifterna för utomstatlig post kommer att fortsätta i takt med att volymer av elek- tronisk myndighetspost ökar. Förslaget till ersättningsmodell för brevlådeoperatörer innebär dessutom att , ska administrera den lag om valfrihet om elek- troniska brevlådor som utredningen föreslår. Denna uppgift torde dock inte föra med sig några egentliga utgiftsökningar med anled- 4 Budgetpropositionen , utg. omr. ning av antagande om att det inte är troligt att någon ny brevlådeoperatör ansluter . Dessutom in- går det i uppgifter att bestämma villkor för och sluta avtal med brevlådeoperatörer. – om nyttor och kostnader har gjort en analys av de nyttor och kostnader som är förknippade med e-tjänsten Mina meddelanden.5 De direkta nyt- torna för myndigheter, kommuner och landsting av att införa Mina meddelanden är besparingar i porto, kuvert och papper. Det är billi- gare att skicka post digitalt än med fysisk post. skri- ver att de indirekta nyttorna för offentliga aktörer är att Mina med- delanden kan ge effektivare arbetsprocesser genom att en större del av ärendehanteringen blir digital och att beslut i olika ärenden kan meddelas snabbare med hjälp av digital post. Om Mina meddelan- den integreras med övriga delar av en organisations verksamhets- system kan det digitala informationsflödet därmed effektiviseras och ärendehanteringen gå snabbare.6 har analyserat ku- vert. skickar ut 7 miljoner ”ku- vert” till individer som är pensionsberättigade. För varje kuvert som i stället skickas digitalt sparar . har räknat på olika scenarier.7 Om samtliga totalt 7 miljoner kuvert skickas ut digitalt ger det en potentiell direkt besparing på (7 miljoner × ). Kost- naderna för myndigheten av utveckling av Mina meddelanden är och driftskostnaden antas ligga på . Givet att samtliga 7 miljoner kuvert skickas digitalt första året kommer investering i Mina med- delanden att vara lönsam , eftersom nyttorna i form av främst besparingar överstiger kostnaderna för att utveckla och driva 5Riksrevisionen 2016:14, Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning?, s. 47–49. 6Riksrevisionen 2016:14, Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning? 7Exemplet och alla uppgifter är hämtade från RiR 2016:14. s. 49 f. En nollpunktsanalys visar att investeringen har hämtats hem när cirka 3,5 miljoner kuvert skickats ut digitalt. Om man i stället antar att mottagarna ansluter sig successivt till Mina meddelanden , allt annat lika, blir in- vesteringen lönsam det fjärde året. Enligt rekommendation från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () ligger ett rim- ligt avkastningskrav på en samhällsinvestering på 5–. Med hjälp av internräntemetoden8 finner att en ränta på 5–nås efter 4 år.9 7.2.5Mina meddelanden – kommuner och landsting om konsekvenserna av att ansluta kommuner och landsting, SKL, har analyserat vad det skulle innebära för kommuner och landsting att ansluta sig till Mina med- delanden.10 SKL:s bedömning, från både nyttokalkyl och risk- och sårbarhetsanalys, är att det finns stora mervärden med att införa Mina meddelanden. Enligt SKL är investeringen lönsam för en typ- kommun efter mellan 1,7 och , beroende på om man räknar med indirekta effekter från effektiviseringar i arbetsprocesser. Möj- liga besparingar eller effektiviseringar är t.ex. inom postfunktion, arkivering och minskade störningar i form av färre antal telefon- samtal till handläggare angående väntetid för beslut. Tjänsten be- döms även ha potential att bli en viktig pusselbit i kommuners digi- talisering och e-förvaltning. SKL tog fram tre scenarier: Enbart besparing posthantering. Enligt SKL:s analys och beräkning kan exempelkommunen göra en besparing på nominellt knappt 900 tkr genom att införa Mina meddelanden. Ställt mot invester- ingskostnaden kan kommunen, räknat med denna nytta, få till- baka pengarna på . 8Internräntemetoden innebär att man först slår fast investeringens internränta. Denna jäm- förs sedan med rimliga avkastningskrav för investeringar, för att på så sätt få en uppfattning av investeringens lönsamhet. Enligt för offentlig ekonomi () bör samhälls- investeringar ge en avkastning på 5–. Se (2013). En om behovet av infrastruktur. Från RiR 2016:14, s. 50. 9I räkneexemplet har antagit att 400 000 personer är anslutna , 1000 000 personer , 2 500 000 personer det tredje året, 4 000 000 personer det fjärde året, 5 500 000 personer det femte året, 6 000 000 personer det sjätte året och 7 000 000 perso- ner det sjunde året. RiR 2016:14, s. 50. 10SKL 2014, Anslutning Mina meddelanden. Besparing posthantering samt processförbättring. Om även nyttor för förbättrad processhantering inkluderas i analysen ökar nytto- värdena väsentligt. Dock kan det vara osäkert om dessa effekter tydligt kan räknas hem. Det varierar från fall till fall – dels hur ledarna i respektive kommun betraktar detta, dels i hur det fak- tiskt går att omsätta till reellt resultat. Dock betraktar uppgifts- lämnarna processförbättringar som lågt satta. Besparing posthantering samt ökad säkerhet. I ett tredje scenario görs jämförelsen om kommunen betraktar att de kan översätta nyttan med en ökad säkerhet. Effekterna blir också mer påtagliga och investeringen skulle betalas tillbaka . Kalkylen är bara relevant om kommunen betraktar den ökade säkerheten med Mina meddelanden och att meddelandena kan tas emot var som helst som en nytta och ett mervärde jämfört med nuläget. 7.2.6Erfarenheter – myndigheter och kommuner som redan anslutit sig till Mina meddelanden Utredningen har ställt skriftliga frågor och genomfört telefoninter- vjuer med samtliga 17 myndigheter som är anslutna till och skickar post genom Mina meddelanden. Detta i syfte att få en bild av myn- digheternas kostnader för att ansluta till och använda tjänsten. Det är många faktorer som påverkar kostnaderna för att ansluta till och använda Mina meddelanden. Utgångsläget för myndigheterna skiljer sig åt – såväl i fråga om teknik- och systemförutsättningar som i resurser och ledningsstöd. Av de myndigheter som anslutit sig har man också valt olika lösningar, köpa tjänster eller bygga egna system – eller en kombination av båda. Vidare har myndigheterna anslutit olika typer av ärenden, enstaka ärenden från handläggare till enskild eller massutskick, och spännvidden i hur många meddelanden som myn- digheter faktiskt skickar genom tjänsten skiljer sig dramatiskt åt. Skillnaderna påverkar förstås hur mycket det skulle kosta för den enskilda myndigheten att öka antalet flöden eller meddelanden som kan skickas genom tjänsten. Kostnaderna för att ansluta och använda Mina meddelanden behöver även ställas mot nyttorna. Myndigheterna har ofta svårt att särskilja kostnaderna kopplade till Mina meddelanden. En synpunkt som framförs är att flera myndigheter arbetar för att få bort eller i alla fall kraftigt minska pappersposten, och varje system som har någon utskrifts-, sms- eller e-post funktion behöver därför anpassas. Arbetet kopplat till Mina meddelanden är därför en mindre del – och kostnad – av detta större arbete. När myndigheterna, bland annat genom att utveckla e-tjänster, har minskat antalet brev blir även kostnaderna för Mina meddelanden lägre. De flesta av de myndigheter som använder sig av tjänsten verkar vara överens om att det potentiellt sett finns många fördelar med Mina meddelanden, såväl när det gäller utökad kvalitet och service till mottagarna som ekonomiska fördelar. Ju fler pappersutskick som blir digitala desto mer pengar spar myndigheterna på porto, papper och kuvert, arbetstid, print och kuvertering. Utredningens analys visar dock att införandet av elektronisk post kortsiktigt inte behöver medföra besparingar. Problemet är att Mina meddelanden, såväl på avsändar- som på mottagarsidan, inte har tillräckligt hög anslutningsgrad. Tjänstens positiva potential är helt beroende av hur många mottagare som är anslutna. Utan en högre anslutningsgrad bland mottagarna kan det vara en eko- nomiskt dålig affär för en myndighet att ansluta till tjänsten. Som det är måste myndigheterna ibland ha parallella system som fortsätter att ta emot myndighetspost på papper. Vidare kan det vara så att en och samma myndighet kan ha förberett vissa utskick till Mina meddelanden men inte andra. Myndigheter som arbetat hårt för att samkuvertera kan, så länge inte allt är anpassat till Mina meddelanden, fortfarande behöva skicka papperspost för en del av utskicket och därigenom gå miste om de ekonomiska fördelarna eftersom man fortfarande har kvar portokostnaden. När de intervjuade resonerar om vad kostnaderna skulle bestå i för att öka den digitala myndighetsposten framstår de tekniska utmaningarna och kostnaderna som begränsade. Det gäller även på nivå där man i regel har hundratals olika system men om man accepterar en enkel pdf-lösning och outlookplugin tycks de tekniska och ekonomiska hindren för ökad användning vara små. (Att anpassa och integrera alla system framställs som kostnadsmäs- sigt ohållbart). Den verkliga utmaningen – och kostnaden – finns inom myndig- heterna. Därför finns det behov av att bedriva internt ”fotarbete”, att informera och stödja såväl enskilda handläggare som att få med andra verksamhetsgrenar, avdelningar och förvaltningar. arbete förutsätter dock att ledningen fattar beslut om digital post. I såväl statlig som verksamhet ser man en utmaning i att få handläggare, som är vana vid att skicka post manuellt, att arbeta på ett annat sätt. Det är ett arbete som tar tid. Utredningen konstaterar att: det kortsiktigt kan medföra ökade kostnader för myndigheter att anpassa system och arbetssätt för att skicka post digitalt men att det långsiktigt är både billigare och bättre ur miljösynpunkt. kostnadskalkylen är helt beroende av hur många avsändare och mottagare som är ansluta till tjänsten. Myndigheternas förut- sättningar för att ansluta till Mina meddelanden ser olika ut lik- som kostnaderna för att övergå till digital myndighetspost. utredningens förslag – ett årtal för när myndigheternas kom- munikation ska vara digital i kombination med en rättighet för enskilda att ta emot myndighetspost digitalt kommer att bidra till att korta tiden för att det ska finnas en kritisk massa av an- vändare av digital myndighetspost. myndigheterna – i och med att anslutningsgraden kommer att öka – kommer att kunna hantera kostnaderna för att ställa om till digital myndighetspost inom ramen för myndighetens löpande effektiviseringsarbete. det finns ett värde i att inte bara följa utvecklingen av användan- det av digital myndighetspost utan också vilka ekonomiska be- sparingar som utfasningen av papperspost genererar. En förutsättning för att detta upplägg ska fungera och att kalkylen ska gå ihop är dock att mottagarna av digital myndighetspost – en- skilda och företag – inte bara känner till och hittar tjänsten utan även ser mervärdet av och använder den. Nationella digitala tjänster ska utgå från enskildas och företags behov. Här har de berörda aktö- rerna och hela den offentliga sektorn, ett gemensamt ansvar. Digital myndighetspost handlar inte enbart om rationalisering utan också – vissa skulle säga främst – om att skapa möjligheter för bättre kvalitet för enskilda och företag. för den kommunala självstyrelsen Utredningen lämnar inga förslag som har konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Däremot behöver samarbetet mellan sta- ten, kommunerna och landstingen ges fastare former genom över- enskommelser och uppföljning. En av ambitionerna med att samla ansvaret hos en myndighet är också att den ska kunna vara en natur- lig motpart till SKL och stödja samverkan mellan statliga myndig- heter och kommuner i det digitala utvecklingsarbetet. De förslag som utredningen lämnar när det gäller digital myndig- hetspost innebär i formell mening ingen förändring för kommuner och landsting. är det möjligt för kommunala och lands- tingskommunala myndigheter att ansluta sig till Mina meddelanden och skicka digital myndighetspost. Däremot innebär utredningens förslag en tydlig ambitionshöjning även för kommunala myndigheter som står för cirka 70 procent11 av kontakterna med medborgarna. Med utredningens förslag får de statliga myndigheterna ”gå före” men nationella digitala tjänster ska utvecklas utifrån medborgarnas behov, vilket förutsätter en bred och omfattande samverkan mellan statliga myndigheter, mellan kommunala myndigheter, mellan stat och kommun samt mellan offentlig och privat sektor. genomförde TNS , på uppdrag av SKL, en under- sökning om vad invånarna i anser om digitalisering. Under- sökningen visar att en majoritet av invånarna är positiva till en ökad digitalisering. Förväntningarna är höga på att erbjudas e-tjänster och digital kommunikation med kommuner, landsting och regioner. Men få anser att sektorn lever upp till förväntningarna. uppger att de tycker att kommunen och eller regionen lever upp till deras förväntningar på digital service i ganska eller mycket stor utsträckning.12 Digitaliseringen är viktig för att skapa tillit. God samverkan be- hövs inom hela den offentliga sektorn. är få kommuner an- slutna till Mina meddelanden och än så länge har inget landsting anslutit sig till tjänsten. Inom ramen för utredningens arbete har det 11SOU 2015:91, Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden, delbetänkande av , s.142. 12http:///faktaochanalys/ framkommit synpunkter på att de vägledningar m.m. som finns för Mina meddelanden i stor utsträckning har ett statligt perspektiv. En framgångsfaktor i det fortsatta arbetet är att det finns en bra sam- verkan mellan stat och kommun. 7.4Förslagens konsekvenser för brottsligheten Identitetsintrång, eller id-kapningar som det också kallas13, är ett växande problem. anmäldes 200 000 bedrägerier varav 120 000 byggde på en id-kapning.14 I likhet med Digitaliserings- kommissionen15 bedömer utredningen att digital myndighetspost kan ha brottsförebyggande effekter när det gäller identitetsintrång. Den som har en digital brevlåda för myndighetspost får ett säker- hetsmeddelande från så fort folkbokföringsadressen ändras i myndighetens register. Denna avisering skickas enbart till personer som har en digital brevlåda, vilket ger dessa personer möj- lighet att snabbare reagera och minska risken för att någon använder ens personuppgifter för bedrägerier och id-kapning. För att ytter- ligare minska risken för bedrägerier har även utvecklat tjänsten Spärra obehörig adressändring och med den godkänns bara adressändringar som görs med e-legitimation i e-tjäns- ter för Flyttanmälan eller Särskild postadress. Ökad anslutning av privatpersoner och företag till Mina meddelanden kommer sannolikt att innebära att fler väljer att ta emot digital post från företag i brev- låda hos en operatör som är ansluten till infrastrukturen. Detta kom- mer att motverka bedrägerier och intrångsförsök. Om Mina medde- landen utvecklas till en nationell digital tjänst kan effekten på denna form av kriminalitet bli påtaglig. 13Identitetsintrång kan handla om att någon använder ens namn, personnummer och hemadress för att beställa varor på internet. Bedragaren går sedan till ett utlämningsställe, visar upp en id-handling – som kan vara falsk – och hämtar ut varan. Id-kapning kan också handla om att ens personuppgifter används för att få ut bank- eller kreditkort, lån, speltjänster eller för att köpa varor på kredit i butiker. 14Presentation av Nationellt bedrägericenter på . legdagen+Polisen.pdf 15SOU 2015:91, Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden, delbetänkande av , s. 285. I takt med att antalet användare av Mina meddelanden ökar kan man dock även anta att intresset för att på något sätt missbruka eller störa tjänsten också kan komma att öka. 7.5Förslagens konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet I såväl statlig som verksamhet finns det personer som arbetar med att skriva ut, kuvertera och frankera fysisk post samt med att dela ut pappersposten internt på myndigheten. I takt med att den digitala posten ökar kommer behovet av att utföra dessa uppgifter att minska. Även om utredningens förslag är att det ska bli en rättighet för enskilda och företag att ta emot post digitalt är utredningens bedömning att utfasningen av arbetet kopplat till den fysiska posthanteringen kommer att kunna lösas genom att berörda medarbetare får andra uppgifter eller genom naturlig avgång (pensionsavgångar m.m.). Vidare får myndigheterna på sig att planera och ställa om verksamheten. Till skillnad från vissa strömmade tjänster där internettäckningen kan vara ett problem, som att t.ex. att se film via internet, kräver inte digital myndighetspost att enskilda eller företag har ett snabbt bredband. 7.6Förslagens konsekvenser för postföretagen och tryckerier Utredningens förslag om en rättighet för enskilda att ta emot post digitalt kommer att få konsekvenser för postföretagen. uppskattar de statliga postvolymerna till cirka 150– 200 miljoner försändelser . En bedömning av hur det ser ut på kommun- och landstingsnivå är däremot inte möjlig att göra. I för- hållande till totalvolymen för marknaden innebär detta, förut- satt att all statlig myndighetspost digitaliseras, en (volym)påverkan på marknaden om uppskattningsvis totalt 7–. Vid en steg- vis övergång till digital myndighetspost kan konsekvenserna – sett isolerat från övriga förändringar på den fysiska brevmarknaden – få en förhållandevis begränsad effekt på marknaden.16 En statlig digitalisering stärker dock sannolikt den pågående rörel- sen på den privata marknaden och den kommunala sektorn (inklusive landsting) även om denna del inte omfattas av förslagen. Erfarenheter från utvecklingen på den danska postmarknaden visar att när offentlig kommunikation med medborgare och företag digitaliseras följer även den privata sektorn med.17 De direkta konsekvenserna av utredning- ens förslag kan ses som relativt marginella medan den indirekta på- verkan kan ha en mer påtaglig effekt, om än betydligt mer osäker att uppskatta. Rörelsen utanför statlig sektor har redan tagit fart. Utred- ningen noterar att Kivra redan har över en miljon anslutna användare. Hela postbranschen genomgår en omvälvande strukturomvand- ling.