sou · H5B357 · 2017-06-22 00:00:00 — På så sätt kan en överträdelse leda till en snabb reaktion från samhället i form av en avgift. En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Bedömningsinslaget blir betydligt mindre än om det för ansvar skulle krävas oaktsamhet eller uppsåt. Sanktionsavgiftssystem utformas som huvudregel med strikt an- svar. I API-direktivet anges dock att medlemsstaterna ska införa sanktioner för transportörer som genom fel eller försummelse under- låtit att lämna uppgifter. En annan utformning av sanktionssyste- met fick därför användas vid genomförandet av det direktivet. Något krav på att underlåtenheten att överföra PNR-uppgifter ska bero på fel eller försummelse anges inte i PNR-direktivet. Enligt vår mening finns det därför inte skäl att i vårt fall avvika från den grundprincip som gäller för sanktionsavgifter, nämligen att ansvaret ska vara strikt. Att ansvaret är strikt utesluter inte att myndigheten får avgöra om en överträdelse är så allvarlig att sanktionsavgift bör tas ut. Strikt ansvar innebär endast att uppsåt eller oaktsamhet inte krävs för att sanktionsavgift över huvud taget ska tas ut. Lagrådet har uttalat att skrivningar om att avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar inte bör tas med i författningstext. sats till vad som gäller för straffbestämmelser finns det nämligen inte något formellt krav på uppsåt eller oaktsamhet för att besluta om sanktionsavgift (se prop. 2012/13:55 s. 142). Vi ser därför inget skäl att införa en sådan bestämmelse. Vårt förslag: Avgiften ska uppgå till och högst för varje flygning som har utförts utan att lufttrafikföretaget har fullgjort sin överföringsskyldighet. Ett effektivt sanktionsavgiftssystem innebär att sanktionsavgift ska kunna påföras frekvent och efter det att överträdelsen ägt rum. För att uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav krävs det också att systemet är förutsebart. Ett sådant system kan åstad- kommas endast om det är enkelt att avgöra med vilket belopp som avgiften ska påföras vid varje enskilt tillfälle. Detta innebär att av- giften i viss mån får fastställas schablonmässigt. Underlåtenhet att överföra API-uppgifter kan, enligt det svenska genomförandet av API-direktivet, medföra en sanktionsavgift om högst . Avgiften är bestämd med ledning av den sank- tionsavgift på samma belopp som enligt utlänningslagen ska betalas av de transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet enligt transportörsansvaret. Avgifterna har sin grund i de EU-direktiv som bestämmelserna genomför. Den transportör som inte har fullgjort sin kontrollskyldighet enligt det tidigare gällande regelverket om identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg, ska betala en sank- tionsavgift om per transporttillfälle. Sanktionsavgiften är således på förhand bestämd till ett visst belopp. Dock finns det möjlighet för myndigheten att sätta ned avgiften eller avstå från att ta ut den om det finns särskilda skäl för det. Det är vår bedömning att de möjliga sanktionsavgifterna vid under- låtenhet att överföra PNR-uppgifter, på samma sätt som vid jämför- bara sanktionsavgifter riktade mot transportörer, bör bestämmas med ledning av vissa i lagen angivna belopp, och inte knytas till om- sättningen av verksamheten, vinsten eller liknande kriterium. Vidare bör avgiftsnivåerna inte i alltför stor grad avvika från de nivåer som gäller vid underlåten överföring av API-uppgifter. Eftersom inte vi, på det sätt som gällde vid genomförandet av API-direktivet, är bundna av några särskilda nivåer, anser vi att det finns skäl att sätta nivån för den högsta avgift som kan utgå vid underlåten eller felaktig överföring av PNR-uppgifter något högre. Därmed skapas ett visst utrymme för en differentierad avgiftsanvändning. Vi föreslår därför att den högsta avgiften som kan användas bör uppgå till . Enligt vår bedömning bör även ett minsta belopp för avgiften införas i lagen, för att ett spann ska kunna föreligga. Efter- som sanktionsavgifterna ska vara avskräckande bör minimibeloppet inte sättas alltför lågt. Enligt vår mening bör den lägsta avgiften som kan åläggas lufttrafikföretagen därför bestämmas till . Således bör sanktionsavgiften för varje flygning som har utförts utan att lufttrafikföretaget har fullgjort sin överföringsskyldighet bestämmas till och högst . Avgifter som motsvarar eller ligger i närheten av maximibelop- pet är avsedda för de allvarligare fallen. Det kan röra sig om uppre- pade överträdelser eller fall som rör ett stort antal passagerare och där ingen rimlig förklaring finns till att de aktuella uppgifterna inte har lämnats. I övriga fall bör en lägre avgift kunna fastställas. Direk- tivets föreskrift om att sanktionerna ska vara effektiva, proportio- nella och avskräckande ska dock alltid beaktas. Sanktionsavgiften bör kunna sättas ned helt eller delvis Vårt förslag: Sanktionsavgiften får sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. Lufttrafikföretagen kommer normalt sett ha möjlighet att lämna uppgifter i enlighet med direktivets bestämmelser. Det kan emellertid finnas olika orsaker till att ett lufttrafikföretag inte har fullgjort sin överföringsskyldighet. Det kan t.ex. vara så att det har skett ett tek- niskt fel vid överföringen av uppgifterna. Vidare kan ett flyg som inte var tänkt att anlända till oväntat ha omdirigerats hit. Det kan således finnas situationer där det bedöms oskäligt att ta ut en särskild avgift för att lufttrafikföretaget inte har överfört sina PNR- uppgifter. Det behöver därför i lagen finnas en möjlighet att i sådana situationer sätta ned avgiften helt. Detta följer av våra åtaganden enligt Chicagokonventionen. Vidare bör det i vissa situationer finnas möjlighet att jämka en avgift. Så kan t.ex. vara fallet när en överträ- delse av någon orsak bedöms vara ursäktlig. Således bör det i lagen införas en bestämmelse om att sanktions- avgiften får sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. 22.3.7Förfarandet vid beslut om sanktionsavgift Som har angetts finns det inte några generella förfarande- regler för handläggningen av sanktionsavgifter. Detta regleras i stället vanligtvis i de författningar som föreskriver att sådana avgifter ska kunna påföras. Vi har tidigare angett att bestämmelserna om sanktioner mot luft- trafikföretag enligt PNR-systemet så långt som möjligt bör utfor- mas i enlighet med de gällande bestämmelserna om sanktioner vid underlåtenhet att överföra API-uppgifter. API-direktivet är i denna del dock genomfört i utlänningslagen endast genom ett fåtal bestäm- melser och någon förordning på området finns ännu inte i bruk. Det är således inte möjligt för oss att på detaljnivå använda samma handläggningsregler som enligt det systemet. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv föreslår, som tidigare framgått, också ett system med sanktionsavgifter, som ska användas vid överträdelser av brottsdatalagens bestämmelser om personupp- giftsbehandling. I brottsdatalagen och i den tillhörande förordningen finns således bestämmelser som hanterar förfarandet vid beslut om sanktionsavgifter. De föreslagna förfarandereglerna i brottsdatalagen och den tillhörande förordningen motsvarar enligt vår mening de rättssäkerhetskrav som kan ställas. Regleringen synes väl avvägd och får anses vara förutsägbar. Vårt förslag till lag om flygpassageraruppgifter i brottsbekämp- ningen kommer att utgöra en sektorspecifik särreglering i förhållande till brottsdatalagen i den mån vår lag också utgör en dataskydds- reglering. Dock utgör vår lag även en verksamhetsreglering som i den aktuella frågan ålägger lufttrafikföretagen vissa skyldigheter att över- föra PNR-uppgifter. Dessa skyldigheter har inte med dataskydd att göra, snarare tvärtom. Lufttrafikföretagen utgör inte heller sådana behöriga myndigheter med brottsbekämpande uppgifter som brotts- datalagen uteslutande är tillämplig för. För lufttrafikföretagens per- sonuppgiftsbehandling blir i stället dataskyddsförordningen med an- slutande reglering tillämplig. Av systematiska skäl vore det därför olämpligt att, när det gäller frågan om sanktioner mot lufttrafikföretag, hänvisa till de förfarande- regler som anges i brottsdatalagen och den tillhörande förordningen. Inte heller vore det lämpligt att hänvisa till bestämmelserna i data- skyddsförordningen eller den lagstiftning som kommer att innehålla till dataskyddsförordningen kompletterande bestämmelser. Nödvän- diga förfaranderegler får i stället föras in i den av oss föreslagna regleringen. Vårt förslag: ska besluta om sanktionsavgift. Beslut om sanktionsavgift fattas normalt av en tillsynsmyndighet eller en domstol. Som har angetts är dock ett av syftena med användandet av sanktionsavgifter just att man inte ska behöva gå vägen via en domstol för att kunna använda sanktionen. Transportstyrelsen utövar tillsyn över lufttrafikföretagen. Det är också den myndigheten som beslutar om sanktionsavgifter vid överträdelser av regelverket om identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg. Transportstyrelsens tillsyn över lufttrafikföretagen innebär dock främst att myndigheten övervakar och kontrollerar att krav och regelverk följs av dem som fått ett visst tillstånd. Det kan inte sägas ingå i Transportstyrelsens nor- mala uppdrag att kontrollera att lufttrafikföretagen överför PNR- uppgifter till brottsbekämpande verksamhet. Om ett lufttrafikföretag inte uppfyller sin överföringsskyldighet enligt vår lag kommer det att vara genom enheten för passagerarinformation som upptäcker detta. är också den myndighet som enligt dagens system prövar om sank- tionsavgift ska betalas av ett lufttrafikföretag som inte har överfört sina API-uppgifter. Krav på effektivitet och rättssäkerhet måste balanseras mot varan- dra vid utformningen av ett system om sanktionsavgifter. Om upp- giften att besluta om sanktionsavgift läggs på även enligt PNR-systemet kommer frågan att hanteras av den myndighet som har den största sakkunskapen. Handläggningen skulle troligt- vis också gå snabbare, eftersom myndigheten redan har tillgång till det material som ett sanktionsbeslut kommer att grundas på. Enligt vår mening talar övervägande skäl för att Polismyndig- heten även bör pröva frågor om åläggande av sanktionsavgift enligt PNR-systemet. En bestämmelse med denna innebörd bör därför föras in i vår lag. beslut om sanktionsavgifter bör få överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se nedan). På så sätt tillgodoses rätts- säkerhetsaspekterna för den som åläggs sanktionsavgift. En särskild fråga är vem hos som bör pröva frågor om sanktionsavgift. Det har i annat sammanhang ansetts finnas starka skäl – inte minst ur rättsäkerhetssynpunkt – som talar mot att samma person som har utrett en eventuell överträdelse får besluta om sanktionsavgift. Det har ansetts viktigt att verksamheten orga- niseras så att förtroendet för myndigheten inte riskerar att rubbas. Det har vidare ansetts böra ställas höga krav på den som får besluta sanktionsavgift och det har funnits lämpligt att sådana beslut bara får fattas av ett fåtal personer(se SOU 2017:29 s. 521). Vi delar denna uppfattning. Det kommer därmed fordras att enheten för passagerarinformation gör en utredning och rapportering till Polis- myndighetens ledning för beslutsfattande av den som getts behörig- het att företräda myndigheten i fråga om sanktionsavgifter. Detta är dock inget som vi ser anledning att föreslå regler kring utan det får vara en intern angelägenhet för . Närmare om handläggningen vid Våra förslag: Innan sanktionsavgift beslutas ska den som an- språket riktas mot ges tillfälle att yttra sig. Sanktionsavgift får inte beslutas om den som ska påföras avgiften inte har getts tillfälle att yttra sig från den dag då överträdelsen ägde rum. Att beslutet ska delges den som sanktionsavgiften ska tas ut av kan regleras i förordning. Innan beslutar om sanktionsavgift bör lufttrafik- företaget ges tillfälle att yttra sig. Det ger lufttrafikföretaget möj- lighet att anföra omständigheter som kan påverka både frågan om sanktionsavgift ska tas ut och frågan om sanktionsavgiftens storlek. Möjligheten att komma till tals innan beslut fattas i frågan är en förutsättning för materiellt riktiga avgöranden och är en viktig rättssäkerhetsfråga. Det bör finnas en bortre gräns för när en sanktionsavgift får be- slutas. En regel som anger när avgift senast får beslutas, som blir en form av preskriptionsregel, bör därför tas in i vår lag. Förfarandet är avsett att leda till snabbt beivrande av överträdelser och dessa kan inte anses vara svåra att upptäcka. Preskriptionstiden bör där- för sättas kort. Enligt vår bedömning bör preskriptionstiden uppgå till , vilket motsvarar den åtalspreskriptionstid som gäller för brott som kan medföra böter eller fängelse i högst . Motsva- rande preskriptionstid tillämpas t.ex. vid uttagande av sanktionsav- gift från transportörer enligt regelverket om identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg. Utgångspunkten är att avgiften ska betalas efter beslutet. beslut bör därför av rättssäkerhetsskäl delges lufttrafikföretaget. Denna fråga bör kunna regleras i förordning. Våra förslag: beslut om sanktionsavgift får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd. Ett beslut om att påföra sanktionsavgift bör kunna prövas av dom- stol. Den som har ålagts sanktionsavgift bör ha rätt att överklaga beslutet. Enligt kommittédirektiven bör ett sanktionssystem vara upp- byggt enligt den struktur som redan gäller , som innebär att en myndighets beslut om sanktioner kan överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Det bör i vår lag införas en bestämmelse som anger att Polismyn- dighetens beslut om sanktionsavgift får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Av regeln bör framgå att det vid överklagande till kam- marrätten krävs att domstolen fattar ett beslut om att bevilja pröv- ningstillstånd för att klaganden ska få sitt överklagande prövat i sak. Våra förslag: Sanktionsavgifter ska tillfalla staten. I förordning ska det bl.a. regleras att en sanktionsavgift ska betalas till Polismyn- digheten, när en sanktionsavgift ska betalas och vad som gäller vid indrivning. beslut om sanktionsavgift bör gälla som en dom och vara verkställbar. Genom en sådan lösning skapas förutsätt- ningar för en effektiv och snabb handläggning. Sanktionsavgiften bör som brukligt tillfalla staten. Denna fråga bör regleras i lagen. Betalningen bör göras från det att beslutet fick laga kraft. Betalningen sker lämpligen till . Ett beslut om sanktionsavgift bör få lämnas till indrivning efter sista betalningsdagen. Bestämmelser om indrivning finns i lagen om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställig- het ske enligt utsökningsbalken. På samma sätt som det bör anges en tidpunkt för när sanktions- avgift inte längre får påföras, bör det också finnas en bortre gräns för när ett beslut om sanktionsavgift får verkställas. När beslutet om sanktionsavgift fått laga kraft bör beslutet verkställas . Om så inte blir fallet bör avgiften falla bort till den del den inte har betalats. Dessa frågor kan regleras i förordning. 22.4Sanktioner vid felaktig behandling av PNR-uppgifter 22.4.1Dagens sanktionssystem vid felaktig behandling av personuppgifter I personuppgiftslagen finns flera bestämmelser som innehåller sank- tioner mot den som behandlar personuppgifter i strid med lagen. Genom dessa bestämmelser genomförs artikel 24 i det nu gällande Artikeln i direktivet överlåter till medlems- staterna att välja sanktioner. Personuppgiftslagen innehåller dels regler om straffansvar (49 §), dels regler som ger tillsynsmyndigheten rätt att vid vite förbjuda behandling på annat sätt än genom lagring (44 och 45 §§). Det finns även en möjlighet för tillsynsmyndigheten att hos domstol ansöka om att personuppgifter som behandlats på ett olagligt sätt ska utplånas (47 §). Även möjligheten att begära skadestånd brukar ses som en del av sanktionssystemet. I förarbetena till personuppgiftslagen fram- höll regeringen att de huvudsakliga sanktionerna mot personupp- giftsansvariga som inte följer lagen är skadestånd och vite. Dessa sank- tioner ansågs effektiva och i stort sett tillräckliga (jfr prop. 1997/98:44 s. 104 f.). 22.4.2Administrativa sanktionsavgifter enligt brottsdatalagen Även det nya dataskyddsdirektivet överlåter till medlemsstaterna att välja sanktioner. Enligt brottsdatalagen ska tillsynsmyndigheten, på liknande sätt som , ha befogenheter att tillgripa olika medel för det fall personuppgifter behandlas i strid med lag eller annan för- fattning. Befogenheterna ska ses som en trappa som ger tillsynsmyn- digheten möjlighet att successivt använda olika medel och därigenom stegra påtryckningarna mot den som inte självmant rättar sig efter myndighetens anvisningar. Befogenheterna sträcker sig från rådgiv- ning och omfattar även möjligheten att meddela förelägganden och besluta om förbud mot fortsatt behandling. Dessa lindrigare befogen- heter behandlas i vårt avsnitt 21 om tillsyn. I sista hand har tillsyns- myndigheten en möjlighet att besluta om sanktionsavgift. Enligt brottsdatalagen ska sanktionsavgifter få tas ut av person- uppgiftsansvariga och i vissa fall av personuppgiftsbiträden. Denna reglering är införd i 6 kap. BDL. Sanktionsavgifter ska få tas ut vid överträdelse av de bestämmelser om behandling av personuppgifter i brottsdatalagen som anses viktigast för att värna enskildas integ- ritet, som innehåller de grundläggande reglerna om hur personupp- gifter får behandlas och som – om de inte efterlevs – riskerar att leda till allvarliga kränkningar av registrerades integritet. Sanktions- avgift föreslås även få tas ut vid underlåtenhet att bistå tillsyns- myndigheten eller att rätta sig efter förelägganden eller beslut som myndigheten meddelat. (1 och 2 §§.) För allvarliga överträdelser ska, enligt 3 §, sanktionsavgiften upp- gå till och högst . För mindre allvarliga överträdelser ska avgiften uppgå till och högst . Om flera bestämmelser har överträtts genom samma personuppgiftsbehandling, eller om en eller flera bestämmelser har överträtts genom sammankopplade personupp- giftsbehandlingar, ska sanktionsavgiften kunna bestämmas efter överträdelsernas allvar. Sanktionsavgiften får dock aldrig överstiga maximibeloppet för den allvarligaste överträdelsen. Till mindre allvarliga överträdelser räknas att tillgången till per- sonuppgifter inte har begränsats internt. Enligt Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv är risken för kränkning av den enskildes integritet då mindre än om uppgifterna sprids utanför verksamheten eller behandlas otillåtet på annat sätt. Till mindre allvarliga överträ- delser bör enligt utredningen också räknas underlåtenhet att anmäla eller dokumentera personuppgiftsincidenter. Även en underlåtenhet att göra en konsekvensbedömning eller att inleda ett förhandssamråd med tillsynsmyndigheten anses som mindre allvarlig. Övriga över- trädelser, som utgör den övervägande majoriteten av de överträdelser som enligt förslaget kan leda till sanktionsavgift, ska räknas som allvarliga överträdelser. (Se SOU 2017:29 s. Strikt ansvar ska gälla för överträdelserna. Avsikten med överträ- delserna ska dock vägas in när tillsynsmyndigheten överväger frågan om sanktionsavgift ska påföras och bestämmer dess storlek. Vid bedömningen av om sanktionsavgift ska tas ut och till vilket belopp sanktionsavgiften ska bestämmas, ska, enligt 4 §, särskild hänsyn även tas till vilken skada, fara eller kränkning som överträdelsen inneburit, dess karaktär, svårhetsgrad och varaktighet och vad den person- uppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet gjort för att begränsa skadan. Om den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet tidigare ålagts sanktionsavgift ska det vägas in. Sanktionsavgiften får sättas ned helt eller delvis om överträdel- sen är ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständighet- erna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften (5 §). Det är tillsynsmyndigheten som ska besluta om sanktionsavgift (6 §). Sanktionsavgiften ska som brukligt tillfalla staten. Den som ska påföras sanktionsavgift ska ges tillfälle att yttra sig innan till- synsmyndigheten fattar sitt beslut (7 §). Beslutet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (7 kap. 4 §). I brottsdataförordningen finns ytterligare förfaranderegler om delgivning, betalning, verkställighet, preskription och återbetalning. Enligt utredningens förslag ska överträdelser av reglerna om per- sonuppgiftsbehandling i brottsdatalagen inte medföra straffrättsliga påföljder, utöver vad som gäller enligt . Vite föreslås inte heller användas i brottsdatalagen. 22.4.3Sanktionsavgiftssystemet i brottsdatalagen bör användas Våra förslag: Administrativ sanktionsavgift får tas ut av person- uppgiftsansvariga myndigheter vid överträdelser av de bestäm- melser i lagen som har till syfte att skydda enskildas integritet. Vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek och i hand- läggningsfrågor ska sanktionsavgiftssystemet i brottsdatalagen och den tillhörande förordningen tillämpas. Beslut om sanktions- avgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 7 kap. 4 § BDL. Våra överväganden och förslag Som har framgått innehåller PNR-direktivet såväl en verk- samhetsreglering med bestämmelser om hur PNR-uppgifterna ska användas i brottsbekämpningen, som en dataskyddsreglering med bestämmelser som har till avsikt att skydda resenärernas personliga integritet vid myndigheternas behandling av uppgifter om dem. Som vi ser det innebär direktivets krav på sanktioner i denna del att det ska finnas bestämmelser i nationell rätt som tillser att direkti- vets dataskyddsreglering efterlevs av de myndigheter som behand- lar PNR-uppgifter. Sådana sanktioner bör kunna träffa såväl den behandling av PNR-uppgifter som utförs vid enheten för passage- rarinformation som vid de behöriga myndigheter som därefter får tillgång till PNR-information. Om enheten för passagerarinfor- mation exempelvis inte gallrar PNR-uppgifter i rätt tid eller om de behöriga myndigheterna, utan stöd i den särskilda bestämmelsen om det, skulle komma att använda PNR-uppgifterna för bekäm- pande av annan brottslighet än den som avses i direktivet, ska det således finnas sanktioner att tillgripa. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att administrativa sanktionsavgifter ska användas mot den som be- handlar personuppgifter i strid med vissa närmare bestämmelser i brottsdatalagen. Det finns stora effektivitetsvinster med att an- vända sig av samma sanktionssystem i vår lag som i den föreslagna brottsdatalagen. På så sätt undviks införandet av en onödig dubbel- reglering. För de tillämpande myndigheterna vore det också av värde om samma sanktioner kan följa på all otillåten behandling av personuppgifter inom det brottsbekämpande området. Det sank- tionssystem som föreslås av Utredningen om 2016 års dataskydds- direktiv synes därtill vara lämpligt och väl avvägt. Någon annan sanktionsmöjlighet än sanktionsavgifter föreslås inte heller vid över- trädelser av bestämmelserna om personuppgiftsbehandling på det brottsbekämpande området. Enligt vår mening bör således sanktions- avgifter användas även vid överträdelser av de bestämmelser om personuppgiftsbehandling som genomför PNR-direktivet. Vidare bör det sanktionssystem som föreslås i brottsdatalagen vara tillämpligt även vid överträdelser av bestämmelserna i vår lag. Med hänsyn till legalitetsprincipen och sanktionsavgifternas straffrättsliga karaktär bör det dock direkt av vår lag framgå vilka förfaranden enligt lagen som kan leda till sanktionsavgift. Det bör vidare framgå vem som ska kunna åläggas sanktionsavgift samt med vilket belopp.