sou · H4B346d2 · 2017-01-01 00:00:00 — Utredningen konstaterade att ett sådant yttrande redan kunde begäras in, men menade att det behövde tydliggöras att en kommun är skyldig att inkomma med yttrandet om nämnden begär det. 22.2.2Målgrupp och principer för mottagande enligt i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning Frågan om mottagande i specialskolan prövas av i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning. Ledamöterna i nämnden utses av SPSM och ska företräda grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan såväl som personer med rörelsehinder. Av SPSM:s instruktion8 framgår att nämnden är beslutsför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda får 8 Förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011:130). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt får ordföranden ensam avgöra ärendet. Arbetsordning för i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning Av nämndens arbetsordning9 framgår att SPSM ska bistå nämnden med administrativa göromål genom en sekreterare från SPSM:s enhet för rättsfrågor och processtöd. Arbetsordningen klargör även att i frågor om mottagande i specialskolan ingår att fatta beslut om placering i nationell specialskola, att fatta beslut om överföring av elever mellan nationell och regional specialskola och att fastställa regler för ansökan och därtill hörande frågor. När det gäller ansökningsförfarandet ska ansökan vara SPSM tillhanda , även om ansökan kan göras . Det är enligt arbetsordningen kvalitetssamordnaren på enheten för rättsfrågor och processtöd som handlägger ansökan och lämnar beslutsunderlag och beslutsförslag. är rektor ansvarig för att lämna förslag till beslut. Innan beslutsförslag lämnas ska alla beslutsgrundande handlingar finnas. •audiogram som inte är •pedagogisk bedömning gjord under innevarande termin •utredning som inte är äldre än (social, pedagogisk, psykologisk och medicinsk bedömning) •medicinskt eller psykologiskt underlag för eventuell ytterligare funktionsnedsättning som inte är äldre än två år •synutredning som inte är äldre än ett år •tal- och språkutredning som inte är äldre än ett år •utvecklingsbedömning som inte är äldre än . 9 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015c). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Till nämndsammanträdena kan nämnden kalla experter i olika frågor. Beslut om mottagande ska bara i undantagsfall fattas mellan ordinarie sammanträden och det är barnets bästa som styr om beslut ska fattas mellan sammanträdena, inte till exempel sista datum för interkommunal ersättning. Rektorerna vid specialskolorna är föredragande i ärenden som rör ansökan om mottagande i specialskolan. Rektorerna ska kunna förklara och motivera sina förslag inför nämnden. Beslut om mottag- ande i specialskolan fattas i protokollsform. Protokollet skrivs under av ordföranden eller signeras elektroniskt. En beslutsunderrättelse skickas till vårdnadshavarna. I utredningens kontakter med företrädare för i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning har det framkommit att mottagningsprocessen är osäker och inte alltid följer lagstiftningen. Representanter från nämnden har till utredningen uppgivit att det är vårdnadshavarna som ansöker om plats i specialskolan för sitt barn. Även en kommun kan väcka fråga om mottagande, men en ansökan måste likväl undertecknas av båda vårdnadshavarna. Av ansökan framgår vilka handlingar som ska bifogas beroende på vilken skolenhet man söker till. När ansökan tagits emot är det rektor på respektive specialskola, i egenskap av föredragande, som ska bedöma om ansökan innehåller obligatoriska handlingar, eller om kompletteringar behöver göras. Om kompletteringar behövs är det handläggare på enheten för rättsfrågor och processtöd som begär in dessa från vårdnadshavarna. SPSM uppger sig inte ha möj- lighet att kräva ytterligare information direkt från till exempel . Det är därför vårdnadshavarnas ansvar att få fram begärda handlingar. Av skollagen framgår att beslut om mottagande ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Vidare ska samråd ske med elevens vårdnads- Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan havare när utredningen genomförs. Enligt uppgift till utredningen tolkar nämnden förarbetena till bestämmelsen som att en utredning inte behöver göras av alla fyra aspekter, däremot ska en bedömning göras. Rättsenheten på SPSM menar att i de fall någon eller flera av bedömningsgrunderna inte påverkar mottagandet i specialskolan görs en anteckning om att utredning inte behövs för prövning av mottagandet. En sådan anteckning ska innehålla en motivering som är sakligt grundad och klart uttryckt. Enligt nämnden behövs alltid en pedagogisk och medicinsk bedömning. Rektorerna på specialskolorna sköter den sociala bedöm- ningen genom att ibland träffa eleven, ha kännedom om familjen eller genom att begära in information från kommunen. En psykologisk bedömning behöver enligt nämnden inte inne- bära en utredning eftersom det är onödigt att göra en kognitiv utvecklingsbedömning om det inte finns misstanke om intellektuell funktionsnedsättning. Dessutom är det som special- skolan ska jämföras mot och inte grundsärskolan. Nämnden har tolkat medicinsk bedömning som att det innebär ett audiogram för elever med dövhet eller hörselnedsättning. För elever med grav språkstörning innebär det en bedömning av en legitimerad logoped. I kontakt med utredningen ställer sig nämnden frågande till att en social eller psykologisk bedömning behövs bara för att en elev har dövhet och behöver teckenspråk. Rektorernas bedömning när det gäller den sociala och psykolog- iska delen av utredningen kan bestå i att avgöra att det inte behövs en vidare utredning. Denna bedömning dokumenteras i en tjänste- anteckning. Nämnden går sedan på rektorns bedömning i dessa delar. Av protokoll från nämndsammanträde10 framgår att nämnden anser att rektorerna själva behöver komma fram till innehållet i sina bedömningar. Det är inte handläggarens ansvar. Till utredningen har rektorer emellertid uppgivit att de upplever en osäkerhet i vissa bedömningar eftersom de till exempel saknar medicinsk och psykologisk kompetens. När en ansökan är komplett sammanställer handläggarna på enheten för rättsfrågor och processtöd ett beslutsunderlag om fyra till fem sidor. När ansökan gäller placering på är 10 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014b). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan underlaget mer omfattande eftersom psykolog- och logoped- utredningen bifogas i sin helhet. Det är rektor för den specialskola som ansökan gäller som är föredragande för nämnden. Rektorn ska vara insatt i ärendet, föredra det och lämna förslag till beslut. Enligt uppgifter till utred- ningen kan rektorns föredragning vara avgörande. Samma omständigheter i två ärenden skulle således kunna resultera i två olika utfall. Enligt ett yttrande från nämnden11 görs bedömningen om en elev kan tas emot i specialskolan utifrån 7 kap. 6 § skollagen. Bedöm- ningen om eleven tillhör målgruppen för specialskolan görs utifrån handlingarna i ansökningsärendet. uppger nämnden att den endast bedömer utifrån om eleven uppfyller målgrupps- tillhörighet. Den bedömer alltså inte om en elev inte kan gå i grund- skolan eller grundsärskolan på grund av funktionsnedsättningen eller av andra särskilda skäl. Det är nämligen nämndens uppfattning att det inte finns elever som inte kan gå i eftersom har ansvar för alla elever som önskar gå där. Lagtexten är enligt nämnden därför missvisande och bör ändras. Av nämndens beslutsprotokoll framgår emellertid att frågan om andra särskilda skäl beaktats och att en elev också tagits emot i specialskolan på den grunden. Av nämndprotokoll12 framgår att nämnden anser att det fort- farande är bristfälligt underlag från kommunerna i specialskole- ansökningarna. Vid utredningens närmare kontakter med nämnden framkommer att nämnden anser att det inte finns några möjligheter att kontrollera om det är omöjligt att gå i . Nämnden försökte att göra sådana efterforskningar, men rektorer och personer på förvaltningsnivå kunde inte svara. Nämnden menar att den inte kommer åt problematiken, men att den ändå indirekt gör en sådan prövning genom att titta på funktions- nedsättningens grad. Av nämndprotokoll framgår emellertid att 11Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015a). 12Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014b). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan nämnden bedömde att betyg eller skriftligt omdöme tillsammans med en pedagogisk bedömning skulle kunna vara ett underlag för ställningstagandet att en elev inte kan gå i eller grundsärskolan på grund av sin funktions- nedsättning. Ansökningsblanketterna till specialskolan är utformade så att vårdnadshavare söker till en specifik skolenhet för sitt barn. Nämnden beslutar emellertid om mottagande i specialskolan och en elev placeras på den regionskola som eleven tillhör utifrån skolans upptagningsområde, eller på den riksskola eleven tillhör utifrån funktionsnedsättningen. Detta oberoende av vilken skol- enhet som vårdnadshavarna sökt till. När det gäller exempelvis elever med dövblindhet som återfinns både på Åsbackaskolan och menar nämnden att den primära funktionsnedsättningen kan vara avgörande för var eleven placeras. Efter nämndens beslut om mottagande och placering ska rektor vid aktuell skola verkställa beslutet genom att bland annat meddela vårdnadshavare och hemkommun datum för skolstart. Av nämndens arbetsordning följer att nämnden kan kalla in experter inom olika områden. Enligt nämnden handlar det om att den kan kalla sakkunniga för att till exempel få stöd i bedömning av graden av hörselnedsättning utifrån inkomna handlingar i ärendet. Utredningen har dock inte fått klart för sig i vilken utsträckning detta sker. Nämndens beslut antecknas i protokollsform. Beslutsunder- rättelse med eventuell besvärshänvisning skickas till vårdnads- havarna. Beslutsunderrättelsen innehåller inte någon ytterligare motivering än vad som följer av beslutsprotokollet. Som motivering för avslag i beslutsprotokollet uppges som regel att det inte är hörselmässigt motiverat att ta emot X i specialskolan; att X inte har en sådan hörselnedsättning att det motiverar ett mottagande i specialskolan; att det inte är styrkt av uppgifterna i ärendet att X har en grav språkstörning; eller att det inte är styrkt av uppgifterna i ärendet att X tillhör specialskolans målgrupp. Beslut om utskrivning av en elev ur specialskolan fattas av rektor som anmäler beslutet till nämnden vid nästkommande nämndsammanträde. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Nämndens bedömningar av målgruppen Som framgår ovan tar nämnden i samband med besluten ställning till elevens målgruppstillhörighet. När det gäller elever med grav språkstörning handlar bedömningen bland annat om att utifrån handlingarna i ärendet försöka avgöra om språkstörning är den primära funktionsnedsättningen. Nämnden uppger att ibland bedöms språkstörningen vara så grav att ett mottagande är motiverat oavsett ytterligare diagnoser13. Enligt utredningen förekommer det oklarheter kring hur nämnden bedömer om en elev har grav språk- störning. I ett ärende görs följande beskrivning: Med språkstörning får förstås en specifik störning av tal- och språkutvecklingen. Det ska finnas en skillnad mellan den språkliga förmågan och icke-språklig begåvning. Grav språkstörning i skollagens mening innebär således en specifik grav språkstörning, till skillnad från en generell grav språk- störning som kan ha andra orsaker. I ett annat ärende framgår att psykologutredningen visar på klar skillnad mellan verbal och icke- verbal förmåga men visar även svårigheter med koncentration och socialt samspel. Det är svårt att säga med säkerhet att det är språket som är den primära problematiken. För utredningens förslag till definition av begreppet grav språkstörning, se avsnitt 11.2. När det gäller bedömning av elever med dövhet eller hörsel- nedsättning ser nämnden till graden av hörselnedsättning utan hjälp av hörteknik. Elever med CI anses därför ha dövhet. För en del elever fungerar CI inte nöjaktigt utan de behöver en lärprocess med CI, hörsel och tal för att nå så långt som möjligt. Många av de elever som söker sig till specialskolan hör till de som inte fått lär- processen att fungera enligt nämnden. uppger nämnden att den inte utreder graden av problem hos CI-elever även om det vore möjligt att göra så. I ett fall har nämnden tagit ställning till en ansökan från vårdnads- havarna till ett så kallat CODA-barn14. Nämnden avslog ansökan utifrån att elevens hörselnedsättning inte var tillräckligt omfattande för att motivera ett mottagande. Nämndens uppfattning var att en lagändring krävs för att CODA-barn ska kunna tas emot. Ärendet överklagades till som kon- 13Som utredningen uppfattar det handlar det om att nämnden anser det motiverat med ett mottagande även om språkstörningen inte utgör den primära problematiken. 14CODA = Child of deaf adult. Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014d). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan staterade att elevens hörselnedsättning i och för sig inte motiverade ett mottagande, men att eleven ändå skulle tas emot av andra särskilda skäl utifrån elevens förmodade döv-identitet15. i specialskolan för Rh-anpassad utbildning har därefter i två fall tagit emot elever med hörselnedsättning på liknande grunder16. I det ena fallet fann nämnden att inget i det pedagogiska underlaget tydde på att eleven inte ”skulle kunna hänga med” i skolan, men att det fanns särskilda skäl att ta emot eleven, bland annat att familjen betraktade sig som döv. I det andra fallet konstaterade nämnden att eleven i och för sig klarade målen i skolan men att det fanns särskilda skäl att ta emot eleven. Skälen var bland annat att familjen betraktade sig som döv, att kommunikation i hemmet behövde ske på teckenspråk och att eleven ibland haft svårt att få teckenspråket som ett naturligt kommunikationssätt. Av ett annat beslut från nämnden framgår att en elev som tillhör målgruppen för grundsärskolan och som läser ämnesområden inom inriktning träningsskola inte tillhör regionskolans elevgrupp17. Elever som läser enligt grundsärskolans kursplaner inriktning träningsskola hänvisas till Åsbackaskolan, medan de som läser ämnen i grundsärskolan hänvisas till regionskolan. Nämnden uppger att det förekommer att föräldrar inte accepterar en placering på Åsbackaskolan, varpå eleven kan komma att placeras i regionskolan trots att eleven har behov av att läsa enligt grund- särskolans kursplaner inriktning träningsskola. Denna bild har bekräftats av personal vid åtminstone en regionskola som utredningen talat med. Nämnden har också bifallit ansökningar om mottagande i regionskolor för elever med behov av teckenspråk på grund av tal- störning trots att eleverna inte tillhör målgruppen för specialskolan enligt 7 kap. 6 § skollagen, se avsnitt 14.2 Elever med behov av teckenspråk på grund av talstörning. Vissa har tagits emot även om elevens hörselnedsättning är minimal eftersom eleven inte förstår tal. Andra fullt hörande elever har tagits emot med hänsyn till att de behöver teckenspråket för att kunna uttrycka sig. I ett fall18 beslutade nämnden om att ta emot en hörande elev på grund av att 15Skolväsendets överklagandenämnd (2015a). 16Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015e). 17Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013b). 18Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015d). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan eleven av andra särskilda skäl inte kunde gå i och hade behov av teckenspråk för sin kommunikation. Nämnden är enligt uppgift alltid enig i alla ärenden, även om den ibland kan gå emot rektors förslag till beslut. Nämnden har emellertid inte kunnat svara på om det är problematiskt att dra gränsen mellan , grundsärskolans och specialskolans målgrupper. Inte heller om nämndens tillämpning av 7 kap. 6 § skollagen har påverkat utvecklingen i regionskolorna där allt fler elever går i så kallade talspår. Enligt nämnden behöver elever utveckla både teckenspråk och svenska för att bli tvåspråkiga. Då behövs både tecken- och talspår för att ge varje elev de bästa förut- sättningarna för språklig utveckling. Enligt nämnden är det dock viktigt att statens respektive kommunens ansvar för de målgrupper som specialskolan riktar sig till förtydligas. Utredningens förslag: Specialskolan ska ta emot barn med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö, barn med dövblindhet, eller barn med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. Enligt utredningens tilläggsdirektiv19 ska utredningen bland annat föreslå en ny utformning av skollagens bestämmelser om special- skolan, särskilt när det gäller målgruppen, med beaktande av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda. har barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller av andra särskilda skäl inte kan gå i eller grundsärskolan tillträde till specialskolan om de 1. är dövblinda eller annars är syn- skadade och har ytterligare funktionsnedsättning, 2. i annat fall än som avses i 1 är döva eller hörselskadade, eller 3. har en grav språk- störning. Den fråga utredningen har att besvara är vilka barn som ska har rätt att tas emot i specialskolan och på vilka grunder. Utredningens uppdrag omfattar däremot inte att klargöra 19 Regeringsbeslut Dir. 2016:6. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan exakt hur utbildningen ska tillgodoses för de elever som tas emot i specialskolan och på vilka skolenheter de hör hemma. Detta är en fråga för SPSM i egenskap av skolhuvudman för specialskolan. Som framgår ovan menar utredningen att specialskolans mål- grupp omfattar elever med behov av tvåspråkig undervisningen i en teckenspråkig miljö, elever med dövblindhet och elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. I de följande avsnitten klargör utredningen bakgrunden till detta förlag. 22.3.1Elever med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö Efter en längre tids minskning av antalet elever i de regionala specialskolorna har antalet elever ökat något /13. /16 var 368 elever mottagna i de fem regionskolorna. När det gäller elevsammansättningen vid skolorna har bland annat den medicintekniska utvecklingen lett till att andelen elever med dövhet som är helt beroende av teckenspråk minskat. har andelen elever med CI ökat från år . Konsekvensen av detta har varit att region- skolorna tagit emot en hög andel elever som vill ha sin undervisning på talad svenska. Som en reaktion på detta har regionskolorna skapat olika undervisningsgrupper, en där undervisningsspråket huvud- sakligen är teckenspråk (av eleverna ), en där undervisningsspråket huvudsakligen är talad svenska () och en där undervisningsspråket är både teckenspråk och talad svenska (). Skillnaderna är emellertid stora mellan skol- enheterna. Dessutom förändras skolornas elevunderlag , vilket skapar behov av att anpassa organisationen av under- visningen på olika sätt. Vissa skolor anses också ha en längre tradition av att ta emot elever med talad svenska än andra. Det är inte helt klart var gränsen går mellan elever med huvudsakligen talad svenska och elever med både teckenspråk och talad svenska. Även i de undervisningsgrupper där undervisningen huvudsakligen sker på talad svenska förekommer teckenspråk. Se även avsnitt 5.4 De regionala specialskolorna, och avsnitt 10.1 En teckenspråkig specialskola. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Statens ansvar för tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö Storleken på gruppen elever med dövhet eller hörselnedsättning som är i behov av anpassade lärmiljöer är förhållandevis liten, se avsnitt 4.2 Storlek på gruppen som har behov av anpassade miljöer. Enligt utredningen bör omkring 3 000 elever med dövhet eller hörselnedsättning erbjudas anpassade lärmiljöer i form av till exempel specialskola eller SAK-miljöer. Det är enbart staten som har förutsättningar att skapa livaktiga teckenspråkiga miljöer där tvåspråkig undervisning kan bedrivas med hög kvalitet. Orsaken till detta är att det ute i kommunerna är svårt att upprätthålla sådan kompetens att en fullgod teckenspråkig miljö kan erbjudas. En teckenspråkig miljö kräver inte bara lärare som fullt ut är teckenspråkiga utan också tillräckligt många elever. uppvisar regionskolorna svårigheter att kunna erbjuda en teckenspråkig miljö av tillräcklig kvalitet. Elevunderlaget är vid åtminstone två regionskolor så litet att detta inte låter sig göras. Enligt utredningen behöver därför den statliga teckenspråkiga specialskolan koncentreras från fem skolenheter till tre för att en fullgod teckenspråkig miljö ska kunna upprätthållas vid skol- enheterna, se utredningens förslag i avsnitt 10.3 Stärk tecken- språket i specialskolan. Det är denna fullgoda miljö som motiverar att elever tas emot i specialskolan i stället för i en skola i hem- kommunen. En sådan koncentration medför även att det är relevant att ha kvar specifika geografiska upptagningsområden kopplade till myndighetens övriga regionala organisation. Av förarbetena till skollagen20 följer att specialskolan ska erbjuda en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges i grund- skolan eller grundsärskolan. För elever med dövhet eller hörsel- nedsättning ska specialskolan erbjuda en tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Någon närmare beskrivning av vad som avses med begreppet tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö görs inte i förarbetena. Som framgår av avsnitt 10.3, Stärk tecken- språket i specialskolan, har det skett en förskjutning av synen på specialskolans tvåspråkighetsuppdrag. Från att ha handlat om teckenspråk och skriven svenska handlar det nu även om talad 20 Regeringens proposition 2009/10:165. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Enligt utredningen innebär tvåspråkig undervisning att undervisningen sker på både teckenspråk och svenska. Alla elever garanteras därmed att undervisningen bedrivs på teckenspråk och på skriven svenska. Därtill kan det för en del elever vara möjligt att komplettera den skrivna svenskan med talad svenska. Med beaktande av den kritik mot nivån på teckenspråket i specialskolan som redovisas i avsnitt 10.3, Stärk teckenspråket i specialskolan, är det angeläget att poängtera att teckenspråk ska användas för att på ett adekvat sätt kommunicera ämneskunskaper i de olika skol- ämnena. Med begreppet undervisning, i formuleringen tvåspråkig under- visning i en teckenspråkig miljö, avses den definition av undervisning som följer av 1 kap. 3 § skollagen. Undervisning är alltså sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utveck- lande av kunskaper och värden. Med en teckenspråkig miljö avses den miljö där den tvåspråkiga undervisningen bedrivs på tecken- språk och svenska, men även övriga aktiviteter som är knutna till undervisningen såsom skolresor och studiebesök samt elevens övriga samvaro under skoldagen med övriga elever och all skol- personal. Utredningens syn på begreppet tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö innebär att elever som inte har behov av under- visning på teckenspråk inte bör ha tillträde till specialskolan. Förslaget skiljer sig mot exempelvis förslag som innebar att elever med hörselnedsättning som är beroende av en i övrigt teckenspråkig miljö ska kunna välja undervisning på svenska med tekniskt stöd21.