sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Betydande miljöpåverkan kan även uppkomma till följd av risken för allvarliga olyckor eller risker för människors hälsa, dvs. hur det avsedda projektet förhåller sig till förutsättningarna på platsen. Direktivet tar således inte bara sikte på vilka miljöeffekter som ”driften” av den tilltänkta bebyggelsen medför på omgivningen i sig, utan även på förutsättningarna på platsen och hur de människor som kommer att använda eller bo i bebyggelsen kommer att påverkas av dessa förutsättningar. Redan på den punkten kan konstateras att kraven i MKB-direktivet inte tillgodoses genom den föreslagna regleringen. Vi utvecklar våra överväganden och förslag kring denna fråga i avsnitt 4.6.5. Våra överväganden om kravet på detaljplan Som redovisats i avsnitt 4.2 innehåller MKB-direktivet krav på att behovsbedömningen ska göras i förhållande till vissa kriterier för att avgöra huruvida en miljöbedömning ska göras eller inte. Denna koppling saknas i propositionen, på samma sätt som den saknas i PBL. Inte heller i detta avseende tillgodoses alltså kraven i MKB- direktivet genom den föreslagna regleringen. Det tidigare förslaget är inte förenligt med kraven i Århuskonventionen Förslaget i propositionen (2013/14:126) innebär att kravet på detalj- plan enligt huvudregeln skulle begränsas till åtgärder som omfattar en åtgärd som kräver bygglov, om användningen av byggnadsverket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, respektive vissa åtgärder som avser eller berör en s.k. Sevesoverksamhet. Trots detta skulle det inte krävas någon detaljplan för ett byggnadsverk vars användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, om åtgärden har stöd i en aktuell översiktsplan som är förenlig med gransk- ningsyttrande (enligt 3 kap. 16 § PBL) och samman- fattande redogörelse (enligt 3 kap. 28 § PBL). Vi anser att den föreslagna ordningen inte är förenlig med kra- ven i Århuskonventionen, på följande grunder. –Sådana icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd, och som enligt artikel 2 i konventionen ska anses utgöra en del av den berörda allmänheten, har inte rätt att överklaga kommunfullmäk- tiges beslut om översiktsplan, vilket krävs enligt artikel 9.2. –Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan får enbart över- klagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), vilket inte är förenligt med kraven att den berörda allmänheten ska ha rätt att få den materi- ella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 prövad av domstol. Den första strecksatsen handlar om att berörda miljöorganisationer ska ha rätt att kunna klaga på sådana beslut som innebär att vissa miljöstörande verksamheter tillåts. Kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan får enbart överklagas enligt den ordning som föreskrivs i 10 kap. kommunallagen (jfr 13 kap. 1 § PBL). Våra överväganden om kravet på detaljplan enbart överklagas av medlemmar av kommunen (10 kap. 1 § kommu- nallagen). Medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kom- munen, äger fast egendom i kommunen eller ska betala kommunal- skatt där (1 kap. 4 § första stycket kommunallagen). Det innebär att berörda miljöorganisationer inte har rätt att överklaga kommunfull- mäktiges beslut att anta en översiktsplan. Kommunfullmäktiges beslut att anta en översiktsplan innebär visserligen inte ett slutgiltigt ställningstagande för att tillåta ett så- dant byggnadsverk vars användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som förslaget är utformat skulle berörda miljöorga- nisationer emellertid inte ges någon ytterligare möjlighet att komma till tals. Inom ramen för detaljplaneprocessen har allmänheten möjlighet att komma till tals, bl.a. genom att allmänheten informeras om plan- processen genom kungörelser och information på kommunens webb- plats (5 kap. 11 a, 18 och 19 §§ PBL). Inom ramen för bygglovs- processen underrättas en väsentligt snävare krets. I fråga om ansök- ningar om lov, som avser en åtgärd som ska utföras i ett område som inte omfattas av en detaljplan, behöver enbart underrätta de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt vissa hyresgästorganisa- tioner (9 kap. 25 § PBL). Det finns med andra ord inget krav på att ska underrätta de miljöorganisationer som berörs inom ramen för bygglovsprocessen. Genom att berörda miljöorganisationer inte har rätt att överklaga kommunfullmäktiges beslut om en översiktsplan strider den före- slagna ordningen mot artikel 9.2, eftersom berörda miljöorganisa- tioner utestängs från möjligheten att klaga på sådana miljöbeslut som avses i konventionen. Den föreslagna ordningen får även anses strida mot artikel 6.4, som anger att parterna till konventionen ska sörja för att allmänhetens deltagande sker på ett tidigt stadium, när alla alter- nativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett meningsfullt sätt. Styrkan i denna invändning kan i och för sig ifrågasättas. Vi bedömer att det sannolikt kan vara möjligt att utvidga talerätten så att även berörda miljöorganisationer ges möjlighet att överklaga kommunfullmäktiges beslut att anta en översiktsplan, med reserva- tion för att vi inte har utrett denna fråga närmare. Däremot tror vi att det är väsentligt svårare att hantera den and- ra strecksatsen, dvs. att kommunfullmäktiges beslut om översikts- Våra överväganden om kravet på detaljplan plan enbart får överklagas i den ordning som gäller för laglighets- prövning. Konventionen anger att berörda miljöorganisationer ska ha rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 prövad av domstol (artikel 9.2). Den prövning som sker inom ramen för laglighetsprövningen är begränsad till att bl.a. avse om beslutet har tillkommit i laga ord- ning (10 kap. 8 § kommunallagen). Domstolen får inte heller sätta något annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Laglighets- prövningen leder således inte till någon prövning av beslutets mate- riella innehåll, på det sätt som avses i konventionen. Att en domstol skulle ges möjlighet att gå in och pröva att det materiella innehållet i en översiktsplan är lämpligt utformat skulle innebära att långtgående ingrepp i den kommunala självstyrelsen. En sådan ordning skulle även få långtgående följder för översikts- planens funktion som ”policydokument” för kommunens långsikt- iga utveckling. En sådan ändring skulle medföra konsekvenser som är svåra att överblicka . Vi bedömer preliminärt att det varken är möjligt eller lämpligt att åstadkomma en sådan ordning. Sammanfattningsvis bedömer vi att den ordning som föreslås i propositionen inte är förenlig med kraven i Århuskonventionen. Vi ser dock inga större problem med slutsatsen att den ordning som föreslås i propositionen inte uppfyller kraven i Århuskonventio- nen. Förslaget att det inte ska behövas en detaljplan för en bygg- lovspliktig åtgärd, om användningen av byggnadsverket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, bygger på tanken att kom- munen redan under arbetet med en översiktsplan ska kunna ta fram en miljökonsekvensbeskrivning för den avsedda åtgärden som till- godoser kraven i MKB-direktivet. En fullständig miljöbedömning av en sådan åtgärd förutsätter ett omfattande underlag. Vi menar att det inte är realistiskt att tro att en kommun skulle vilja lägga ner så mycket arbete på att miljöbedöma en miljöfarlig verksamhet inom ramen för översiktsplaneringen på det sätt som förslaget förutsätter, inte minst eftersom det ofta är förenat med betydande kostnader att ta fram det underlag som krävs för miljöbedömningen. Vi gör således bedömningen att förslaget i propositionen till ändring av 4 kap. 2 § andra stycket PBL kan utgå, utan några större olägenheter för kom- munerna eller någon annan. Våra överväganden om kravet på detaljplan Förslaget behöver bearbetas om regleringen ska vara förenlig med Som framgått av redogörelsen ovan är varken förslaget i propositio- nen En enklare planprocess eller den nu gällande regleringen förenliga med kraven i . Mot denna bakgrund finns således skäl att överväga hur ett utvecklat förslag till detaljplan skulle kunna utfor- mas, vilket vi gör i följande avsnitt. 4.4Våra utgångspunkter för hur kravet på detaljplan kan reformeras Bedömning: Kommunen behöver ett instrument för att sam- ordna och lösa de frågor som uppstår i ett komplext byggpro- jekt. Detaljplanen bör vara huvudregeln, men kommunen be- höver ha reella möjligheter för att släppa på kravet på detaljplan i de fall projektet kan genomföras utan detaljplan. De projekt som omfattas av MKB-direktivet bör miljöbedö- mas inom ramen för även i fortsättningen. Miljöbedömningen bör även i fortsättningen vara kopplad till detaljplanen och inte till bygglovet. Det är inte möjligt att redan nu koppla en begränsning av kravet på detaljplan till en utvecklad översiktsplan. Det finns inget behov av att förändra detaljplanekravet i de delar som genomför Seveso III-direktivet. Kommunen behöver ett verktyg för att lösa de frågor som uppstår i ett komplext byggprojekt I ett större byggprojekt är det ofta många frågor som behöver sam- ordnas. Inte sällan har berörda intressenter – däribland fastighets- ägaren, grannar, allmänheten och olika myndigheter – olika upp- fattningar om hur mark och vatten bör användas och hur ny be- byggelse kan utformas med hänsyn till andra förekommande in- tressen. En förändring i markanvändningen ger även upphov till en lång rad frågor av teknisk karaktär som behöver hanteras för ett rationellt genomförande. Det handlar bl.a. om de geotekniska och Våra överväganden om kravet på detaljplan miljömässiga förutsättningarna och om frågor som avser vatten och avlopp, dagvatten, trafikförsörjning, snöröjning, värme och kyla, el och avfall, bara för att nämna några av alla de aspekter som behöver behandlas. Ofta medför ett omfattande byggprojekt även konse- kvenser för andra verksamheter utanför det direkt berörda området, t.ex. barnomsorg, skolor och kollektivtrafik, som leder till ytterligare frågor som behöver lösas för att projektet ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Detaljplaneprocessen bidrar till att synliggöra och visa på hur sådana frågor kan och bör lösas. I den bostadspolitiska debatten utmålas ofta detaljplanen som ett påtagligt hinder i arbetet med att tillgodose behovet av nya bo- städer, bl.a. eftersom planläggning tar tid och kostar pengar. Även de omfattande möjligheterna till överklagande lyfts ofta fram som ett argument mot detaljplanen. har behandlat motioner som i några fall kan uppfattas som att motionärerna anser att detaljplanen helt bör avskaffas som planinstrument7. har emellertid beslutat att avslå motionerna, bl.a. med hänvisning till arbete med att se över detaljplanekravet (bet. 2016/17:CU15 s. 27, rskr. 2016/17:234). Flertalet av dem som vi har samrått med under vårt utrednings- arbete ställer sig frågande till att detaljplanen utgör det problem som den ofta utmålas som i den bostadspolitiska debatten. Tvärt- om anses detaljplanen ofta vara ett lämpligt verktyg för att lösa de frågor som behöver hanteras inom ett stadsbyggnadsprojekt. En detaljplan skapar även trygghet i projekteringen för byggherren och skapar förutsättningar för att fastigheten ska kunna belånas. Be- hovet av att lösa uppkomna sakfrågor i samband med bebyggelse- utvecklingen försvinner inte i och med att detaljplanen tas bort som instrument. Däremot kommer kommunen att behöva hitta nya sätt för att lösa de frågor som behöver hanteras i samband med ett omfattande byggprojekt. 7 m.fl. (L) begär i partimotion 2016/17:3192 yrkande 19 ett tillkännagivande om att en ordning med fördjupade översiktsplaner ska utvecklas för att kunna ersätta detalj- planer. Samma yrkande framställs i kommittémotion 2015/16:2702 av m.fl. (M) yrkande 14. I partimotion 2016/17:3378 av m.fl. (M) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att översiktsplaneringen ska stärkas och detaljplanekravet avskaffas. Liknande yrkanden framställs i motionerna 2015/16:2019 av (SD) yrkande 4, 2015/16:2989 av och (båda C) yrkande 2, 2016/17:2413 av (SD) yrkande 3 samt 2016/17:2602 av och (båda C) yrkande 2. Våra överväganden om kravet på detaljplan Vi delar uppfattningen att bilden av att detaljplanen utgör ett pro- blem är förenklad. Likafullt anser vi att det finns flera problem som kan kopplas till hur detaljplaneringen fungerar . Problemen handlar dock snarare om att detaljplanen måste hantera många kom- plexa och svårlösta sakfrågor , snarare än att problemen är kopplade till detaljplanen som instrument. Listan över komplexa sakfrågor som behöver hanteras i samband med bebyggelseutveckling är omfattande. Som exempel på sådana sakfrågor kan nämnas att det finns svårigheter med hur olika slag av risker och miljökvalitetsnormer ska hanteras, hur artskyddsfrågor ska bedömas och att det finns brister i de regelverk som styr hur dag- vatten kan hanteras. Dessa problem är dock endast indirekt kopplade till detaljplanen som instrument. Lösningen ligger därmed inte i att ta bort detaljplanen, utan i att skapa förutsättningar för att hantera de aktuella sakfrågorna på ett rationellt sätt. I flera fall handlar det då om att ändringar även kan behövas i annan lagstiftning, som påverkar förutsättningarna för planläggning enligt PBL. Vi avser att återkom- ma till dessa principfrågor i vårt nästa delbetänkande. Vi delar även uppfattningen att de problem som förknippas med detaljplaneringen inte kommer att försvinna om kravet på detaljplan begränsas eller om detaljplanen som instrument skulle tas bort helt. Tvärtom ser vi en risk för att det kan uppstå betydande hin- der för byggandet – och därmed för möjligheten att tillgodose beho- vet av bostäder – om kommunen kan hantera de sakfrågor som behöver hanteras i ett omfattande byggprojekt på ett ändamåls- enligt sätt. Våra kommittédirektiv omfattar inte uppdraget att hitta alter- nativ till detaljplanen för att göra det möjligt att hantera de kom- plexa frågor som ofta uppstår inom ramen för ett omfattande bygg- projekt. Våra förslag bygger därför på att detaljplanen även i fort- sättningen kommer att vara kommunernas primära verktyg för att hantera dessa frågor. Våra överväganden om kravet på detaljplan Detaljplanen bör vara huvudregeln … Förslaget om ett begränsat krav på detaljplan i propositionen En enk- lare planprocess utgår från tanken att lagstiftarens krav på detaljplan ska begränsas, men att kommunen ska kunna ställa krav på detaljplan i lika stor utsträckning som (eller rättare sagt i samma utsträck- ning som gällde då propositionen beslutades). Lagstiftarens krav på detaljplan skulle således begränsas och kommu- nen skulle i stället få argumentera för varför ett visst byggprojekt behöver föregås av planläggning. Under vårt utredningsarbete har det blivit tydligt att kommunerna sannolikt inte kommer att använda sig av möjligheten att tillåta ny bebyggelse utan detaljplan särskilt ofta, även om kommunerna skulle få en sådan möjlighet. Denna bild bygger bl.a. på remissvaren över departementspromemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31) och de kontakter vi har haft med kommunala företrädare. Det bottnar i att flertalet kommuner inte tror sig kunna lösa alla de frågor som behöver lösas i ett större byggprojekt utan den samordning som sker inom ramen för detaljplanen. Förutsatt att denna bild är korrekt kan det tänkas bli relativt vanligt att kommunen kommer att säga nej till ansökningar om bygglov med hänvisning till att den sökta åtgärden behöver föregås av planläggning, även om kommunen skulle ges större möjlighet att välja om det behövs en detaljplan eller inte. Vi bedömer att det inte kommer att främja effektiviten i byggsek- torn om kommunen kommer att neka fler bygglovsansökningar. En begränsning av detaljplanekravet bör visserligen leda till att fler projekt kan genomföras utan föregående planläggning, vilket i vissa fall bör kunna leda till snabbare och effektivare processer. Risken för att denna vinst äts upp av långsammare processer i andra fall, till följd av att bygglov nekas med hänvisning till att en sökt åtgärd behöver prövas genom en detaljplan, bör dock inte underskattas. Det är emellertid inte möjligt att inom ramen för detta betänkande bedö- ma hur stor nyttan med en sådan ordning kan antas vara. Vi anser att lagstiftaren som huvudregel bör ställa krav på att mera omfattande byggprojekt ska utredas och beredas på ett sätt som ger förutsättningar för att kommunens beslut grundar sig på ett underlag av god kvalitet, dvs. Endast om projektet kan få en allsidig prövning utifrån ett begränsat underlag Våra överväganden om kravet på detaljplan bör det vara möjligt att avvika från denna huvudregel. Eller annor- lunda uttryckt: Det är inte lämpligt att kommunen ska behöva argu- mentera för varför det är nödvändigt att tänka igenom förutsätt- ningarna för ett mera omfattande byggprojekt. Alternativet att pröva projektet endast genom ett förhandsbesked eller ett bygglov bör så- ledes utgöra ett aktivt val, snarare än en huvudregel. Vi uppfattar att våra direktiv syftar till att förenkla och effektivi- sera plan- och byggprocessen. Vi avser att i det följande föreslå åt- gärder som vidgar och förtydligar möjligheterna att bygga utan detalj- plan, men där kravet på detaljplan även i fortsättningen kommer att säkerställa att byggprojekt av större omfattning bereds och kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. … men kommunen behöver ha reella möjligheter för att släppa på kravet på detaljplan i de fall projektet kan genomföras utan plan Det kan naturligtvis finnas en risk med ett relativt omfattande krav på detaljplan även i fortsättningen. Om kommunen inte måste tänka efter i varje enskilt fall, kan det tänkas att kommunen kom- mer att ställa krav på detaljplan av ”slentrian” även i fortsättningen – och att man fortsätter att göra på samma sätt som man alltid har gjort i kommunen, även i de fall då det inte finns något behov av en detaljplan. Vi tror dock att den risken är begränsad. Att kommunen ställer krav på planläggning hänger sannolikt samman med att kom- munen bedömer att det finns ett reellt behov av planen. En omständighet som kan ha betydelse för kommunens hantering av ett enskilt byggprojekt är hur kommunen tolkar kravet på detalj- plan. Dagens krav på ”ny sammanhållen bebyggelse” gäller enbart ny sammanhållen bebyggelse. Många kommuner synes emellertid upp- fatta kravet på detaljplan som att kravet omfattar all sammanhållen bebyggelse. Vi ser därför att det finns ett behov av att klargöra förut- sättningarna för att möjliggöra förändringar i en befintlig bebyggelse genom att upphäva en inaktuell detaljplan. Om kommunen bedömer att det inte finns reella möjligheter att genomföra ett projekt utan detaljplan är det inte sannolikt att ett reformerat krav på detaljplan kommer att få något genomslag i prak- tiken, oavsett om reformen innebär att kommunen ges en betydande valfrihet. En väsentlig förutsättning för ändrad tillämpning bör vara att regelverket utformas så att kommunen kan känna sig trygg med Våra överväganden om kravet på detaljplan att det går att genomföra ett komplext byggprojekt utan en detalj- plan, utan att vare sig äventyra kvaliteten i den färdiga bebyggelse- miljön eller förutsättningarna för en långsiktigt hållbar bebyggelse- utveckling. I dessa avseenden bör det ha stor betydelse för kommu- nens val att regelverket är ändamålsenligt utformat för att säkerställa att krav eller lättnader enligt annan lagstiftning är anpassade till att ”ny sammanhållen bebyggelse” inte alltid kommer att omfattas av en detaljplan. Vi återkommer i avsnitt 5.6 till frågan om hur angränsande lagstiftning bör utformas om kravet på detaljplan begränsas. Kommunerna använder inte de möjligheter som ger för att pröva en ny sammanhållen bebyggelse utan detaljplan Gällande rätt utgår från tanken att en ny sammanhållen bebyggelse eller en bebyggelse som ska förändras (eller bevaras) i princip alltid ska prövas genom en detaljplan. När det handlar om enstaka bygg- nadsverk med en betydande inverkan på omgivningen, eller som ska förläggas i områden där det råder stor efterfrågan på mark för bebyg- gande, finns en möjlighet att trots kravet på detaljplan i stället pröva byggnadsverket i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked (4 kap. 2 § andra stycket PBL). Undantags- bestämmelsen i andra stycket gäller däremot inte fall när det är frågan om en ny sammanhållen bebyggelse (4 kap. 2 § först stycket punkt 1) eller en bebyggelse som ska förändras eller bevaras (punkt 2). Kravet på planläggning för en ny sammanhållen bebyggelse res- pektive en bebyggelse som ska förändras eller bevaras är dock inte strikt, vilket framgår av de rekvisit (villkor) som är kopplade till punkterna 1 och 2. Kravet på planläggning för en ny sammanhållen bebyggelse gäller enligt punkten 1 om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen. På motsvarande sätt gäller kravet på planläggning för en bebyggelse som ska förändras eller bevaras enligt punkten 2 om regleringen behöver ske i ett sammanhang. Utredningstiden har inte gett oss förutsättningar för att göra en heltäckande undersökning av hur detaljplanekravet tillämpas i prak- tiken. Vårt utredningsarbete tillsammans med våra tidigare erfaren- heter av hur PBL tillämpas ger oss dock starkt stöd för påståendet att kommunerna i stort sett alltid gör en detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse. Så är vanligtvis även fallet när det är fråga om en bebyg- Våra överväganden om kravet på detaljplan gelse som ska förändras, åtminstone i de fall där förändringen inte enbart är av begränsad omfattning. Förmodligen hänger detta sam- man med att det i dessa situationer ofta finns ett starkt kommunalt intresse av att långsiktigt reglera hur bebyggelsen ska få utvecklas. När det är fråga om en bebyggelse som bör bevaras uppfattar vi att kommunerna i allmänhet har en mer flexibel inställning till detalj- planekravet. Frågan om en detaljplan behöver upprättas för en bebyg- gelse som bör bevaras uppkommer ofta i anslutning till mindre bygg- projekt, där det varken finns intresse eller ekonomiska förutsätt- ningar för att upprätta en detaljplan, vare sig från kommunens eller från byggherrens sida. Som vi har redogjort för bör planläggning vara huvud- regeln när det handlar om en ny sammanhållen bebyggelse eller en bebyggelse som ska förändras. Undantag finns dock, i synnerhet när det är frågan om mindre kompletteringar eller förändringar inom eller i anslutning till befintlig sammanhållen bebyggelse. Vi menar att kommunerna sällan tar tillvara det utrymme som nuvarande reglering faktiskt ger för att i vissa fall kunna tillåta en ny sammanhållen bebyggelse eller en bebyggelse som ska förändras utan föregående planläggning. Anledningen till att kommunerna inte tar tillvara detta utrymme har sannolikt flera orsaker, till exempel: –Den lagtekniska konstruktionen ger intryck av att en ny samman- hållen bebyggelse inte kan prövas i samband med en ansökan om lov eller förhandsbesked. –Förarbetena understryker behovet av planläggning, snarare än möjligheterna att pröva en åtgärd genom bygglov eller förhands- besked. –Annan lagstiftning är utformad på ett sätt som förutsätter att sammanhållen bebyggelse ska omfattas av detaljplan. Även kra- ven på bygglov m.m. enligt PBL gör skillnad på områden med detaljplan respektive annan bebyggelse. –Befintlig sammanhållen bebyggelse omfattas vanligtvis redan av en detaljplan och en förändring av bebyggelsen förutsätter då att den befintliga planen ändras eller upphävs. Det faller sig då ofta naturligt att ändra detaljplanen eftersom det ändå krävs en plan- process för att upphäva den gällande planen. Det kan även fin- Våra överväganden om kravet på detaljplan nas bristande kunskap hos kommunen om förutsättningarna för att upphäva en detaljplan.