sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Sammanfattningsvis måste anspråket på att skydda enskilda mot intrång i den personliga integriteten vara starkt. Synen på kamera- bevakning bland allmänheten i har dock blivit allt mer positiv. Vad slutligen gäller de tekniska möjligheterna att skydda enskildas personliga integritet har dessa ökat efter hand som teknikutveck- lingen fortskridit. Denna utveckling kan väntas fortsätta. Som exem- pel på integritetsfrämjande teknik kan nämnas sådan teknik som innebär att personer i bild maskeras så att det inte går att identifiera dem och teknik som krypterar upptaget bild- och ljudmaterial. Ytterligare ett exempel är kameror som aktiveras först efter olika typer av larm, t.ex. larm som reagerar på onormala rörelsemönster, inbrottslarm, överfallslarm, evakueringslarm och larm som aktiveras av skottlossning, glaskross eller människoskrik. också exempelvis teknik som innebär att ”ursprungsbilden” raderas och att endast viss information lämnar kameran, t.ex. in- formation om antalet människor som passerat denna. Möjligheterna till kamerabevakning bör öka – bör skyddet för den personliga integriteten förstärkas Den utveckling som beskrivits ovan har medfört ett ökat behov av att kunna bedriva kamerabevakning för viktiga samhälleliga och andra berättigade intressen. har allmänhetens attityd till kamerabevakning förändrats i en mer accepterande riktning. Vidare har de tekniska möjligheterna att skydda den personliga integri- teten vid kamerabevakning förbättrats. Det måste därför anses möj- ligt och rimligt att öka möjligheterna till kamerabevakning för be- rättigade syften utan att det skapar en obalans i förhållande till skyddet för den personliga integriteten. Även med en ökad användning av kamerabevakning, som svarar mot dagens och morgondagens behov, kan alltså en godtagbar balans mellan, å ena sidan, behovet av kamerabevakning och, å andra sidan, integritetsskyddet uppnås. Mot den bakgrunden ska som utgångspunkt gälla att den nya kamera- bevakningslagen bör ge ökade möjligheter till kamerabevakning. bör lagen ge ett förstärkt skydd för den personliga inte- griteten vid kamerabevakning. Det kan t.ex. åstadkommas genom generella bestämmelser om hur material från kamerabevakning får behandlas och, som tas upp i det följande avsnittet, genom särskilda bestämmelser om kamerabevakning på arbetsplatser. Integritetsskyddet på arbetsplatser bör förstärkas Den i avsnitt 2 nämnda har utifrån ett individ- perspektiv kartlagt och analyserat risker för intrång i den personliga integriteten som kan uppkomma i samband med användning av informationsteknik. Kommittén har bl.a. undersökt användningen av kameror i arbetslivet. I denna del har kommittén uttalat följande (SOU 2016:41 s. 232 ff. och s. 241). I vissa branscher är kameraövervakning av arbetstagare mycket vanligt förekommande. Det kan röra sig om kameraövervakning både på platser dit allmänheten har tillträde och på platser dit allmänheten inte Ett exempel på det förra är övervakning av butiksytor där både kunder och butikspersonal vistas. Ett exempel på det senare kan i samma butik vara övervakning av områden där bara personal får vistas såsom i lager eller pausutrymmen. Den kameraövervakning som inbegriper arbetstagare kan i många fall egentligen vara inriktad på att övervaka eller kontrollera verksam- hetens kunder, patienter eller brukare. Men eftersom arbetstagarna befinner sig i samma lokaler, träffas även de av arbetsgivarens över- vakning. genomförde 19 av länsstyrelserna ett stort antal nationellt samordnade tillsynsinsatser inriktade på kameraövervakning i gallerior och köpcentrum och deras butiker. [– – –] I den samordnade tillsynen besöktes 116 gallerior och 693 butiker och övriga verksamheter. Efter butikerna var de flesta besökta verksamheterna restauranger och caféer. Av totalt 809 besök ledde 327 till anmärkningar. De vanligaste anmärkningarna var att det saknades överenskommelser med personalen om kameraövervakningen, att kameror var felriktade, att övervakning gjordes utanför butikslokal, att skyltningen var bristfällig eller obefintlig samt att anmälan eller tillstånd saknades. Butiker, restauranger och caféer finns också med bland de arbets- platser som pekades ut i radios programserie om kamera- övervakning av arbetsplatser . Den mest omtalade bristen som nämns i programserien är olaglig användning av inspelningar från övervakningen. I programserien förekommer exempel på att inspelat material används för att kontrollera om anställda på ett lager står och pratar med varandra eller hur länge butikspersonal samtalar med kunderna. Även övervakningskameror på äldreboenden, som anhöriga sätter upp i sina släktingars rum eller lägenheter, tas i programserien upp som något som personalen kan uppleva som ett intrång. granskade Datainspektionen kameraövervakningen hos fyra butiker tillhörande olika detaljhandelskedjor. Myndigheten granskade specifikt övervakningskameror som var riktade mot platser som lager, lastkajer och liknande, alltså områden där kunder normalt sett inte befinner sig. I besluten riktade Datainspektionen kritik mot samtliga fyra butiker för hur dessa kameraövervakade lagerutrymmen, personalingångar och lastkajer… Butikerna kritiserades även för att de inte tillräckligt tydligt informerade om den kameraövervakning som förekommer. [– – –] Det kan således konstateras att många arbetstagare i landet över- vakas för ändamål och på ett sätt som inte är förenligt med gällande lagstiftning. Om den tilltagande teknikutvecklingen och den nedåt- gående prisutvecklingen för kameraövervakningsutrustning håller i sig, finns dessutom en risk för att de redan konstaterade bristerna kommer att öka i takt med att allt fler övervakningskameror installeras på arbets- platserna. [– – –] Risken är också stor att material från kameraövervakning kan komma att användas för andra ändamål än de som ursprungligen föranledde installationen av övervakningskamerorna. Som exempel kan nämnas ett ärende hos Datainspektionen där material från kameraövervak- ningen i en skola användes för att kontrollera hur den kontrakterade städentreprenören utförde sitt arbete . Kamerorna hade egentligen satts upp för att förhindra skadegörelse, inbrott och stölder. Av rapportering framgår också att länsstyrelserna vanligtvis endast förmår utföra enstaka stickprovskontroller av arbets- givarnas tillämpning. Tillsyn av kameraövervakning på platser dit allmänheten inte har tillträde görs av Datainspektionen. Det är uppenbart att en så liten myndighet med många andra arbetsuppgifter inte kan göra annat än ett fåtal stickprovskontroller när det gäller en så pass omfattande och nationellt spridd företeelse som kameraövervakning. [– – –] Kommittén anser därför att kameraövervakning på arbetsplatser innebär en allvarlig risk för den personliga integriteten. måste beaktas att kameraövervakning kan medföra direkta fördelar för enskilda arbetstagare, främst när säkerheten på arbetsplatsen förbättras av övervakningen. Samma bedömning som har gjort görs i detta sammanhang. Som en ytterligare utgångspunkt för kamerabevak- ningslagen ska därför gälla att integritetsskyddet vid kamerabevak- ning på arbetsplatser bör förstärkas. I sammanhanget ska nämnas att när det gäller de ovan nämnda butikerna som Datainspektionen granskade och riktade kritik mot utfärdade inspektionen vissa förelägganden. Dessa har över- klagats till förvaltningsdomstol. 10Lagens syfte och tillämpningsområde 10.1Lagens inledande bestämmelser om syfte m.m. Förslag: Kamerabevakningslagen ska innehålla en inledande be- stämmelse som upplyser om att det i lagen finns bestämmelser om kamerabevakning som kompletterar dataskyddsförord- ningen, som genomför dataskyddsdirektivet eller som avser sådan bevakning som inte omfattas av förordningen eller direktivet. I kamerabevakningslagen ska vidare anges att syftet med lagen är att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan bevakning. En bestämmelse som anger hur lagen förhåller sig till andra bestämmelser ska också finnas. Utöver vad som föreskrivs i kamerabevakningslagen ska i tillämpliga delar gälla 1.dataskyddsförordningen, dataskyddslagen, föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som kompletterar dataskyddsförordningen vid kamerabevakning som omfattas av förordningen eller dataskyddslagen, eller 2.brottsdatalagen, föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som genomför dataskydds- direktivet vid kamerabevakning som omfattas av brottsdata- lagen. Bedömning: Någon allmän bestämmelse i kamerabevaknings- lagen om att kamerabevakning i grunden är laglig vid myndig- hetsutövning eller utförande av en uppgift av allmänt intresse Lagens syfte och tillämpningsområde enligt förordningen eller vid utförande av en arbetsuppgift enligt direktivet och brottsdatalagen behövs inte. Skälen för förslaget och bedömningen Den nya kamerabevakningslagen ska innehålla en inledande bestäm- melse som upplyser om att det i lagen finns bestämmelser om kamerabevakning som kompletterar dataskyddsförordningen och som genomför dataskyddsdirektivet. En sådan bestämmelse ska regelmässigt tas in i svensk lagstiftning som har unionsrättslig bakgrund. För fullständighetens skull ska i bestämmelsen lämpligen också anges att lagens bestämmelser även avser sådan kamera- bevakning som inte omfattas av förordningen eller direktivet. Vidare bör lagen innehålla en bestämmelse om lagens syfte. Som framgått av avsnitt 7.1.2, 7.2.2 och 7.3 är en sådan bestämmelse möjlig att ha på både förordningens tillämpningsområde och direk- tivets tillämpningsområde liksom på det område för kamerabevak- ning som faller utanför EU-regleringen. I dagens kameraövervak- ningslag finns en syftesbestämmelse som, enligt vad som framgått av de angivna avsnitten, är förenlig med den nya EU-regleringen. Lagens syfte anges vara att tillgodose behovet av kameraövervak- ning för berättigade ändamål som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. En sådan tudelad och tydlig syftesbestämning rimmar alltså väl med förordningen och direktivet. En liknande bestämmelse i kamerabevakningslagen framstår också som lämplig. Den kan ge uttryck för det övergrip- ande målet med bestämmelser om kamerabevakning, nämligen att åstadkomma en lämplig balans mellan nyttan med kamerabevakning och skyddet av enskilda mot integritetsintrång. En syftesbestäm- melse kan vidare ge vägledning för tolkningen av de materiella bestämmelser som enligt lagen ska gälla för kamerabevakning. Att kamerabevakning också kommer att regleras genom bestämmelser i förordningen och, som föreslås nedan, genom bestämmelser i annan lagstiftning som kompletterar förordningen eller genomför direktivet kan inte anses hindra en syftesbestämmelse i kamerabevakningslagen eller att den ges en vid utformning. Den kan tjäna till vägledning även i tillämpningen av sådana bestämmelser. Lagens syfte och tillämpningsområde I personuppgiftslagen och registerförfattningar, som bygger dataskyddsdirektiv, uttrycks ofta författningens syfte något annorlunda än i kameraövervakningslagen i den del som avser integriteten. Där anges syftet vara att ”skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid behandling av personupp- gifter”. I den nya brottsdatalagen, som genomför direktivet, anges syftet bl.a. vara att ”skydda fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter i samband med behandling av personuppgifter”. Denna formulering knyter an till hur syftet anges i direktivet. I förordningen uttrycks syftet på ett likartat sätt. I enlighet med den tidigare fastslagna utgångspunkten att kamerabevakningslagens bestämmelser bör anpassas till EU-regleringen i delar där de i och för sig kan utformas annorlunda skulle lagens syfte kunna anges på motsvarande sätt. Å andra sidan framstår kameraövervaknings- lagens uttryckssätt som bättre anpassat för de bestämmelser som ska finnas i kamerabevakningslagen. Syftesbestämmelserna i för- ordningen och brottsdatalagen är mer allmänt hållna och anpassade för det stora antal rättigheter m.m. som finns i de regleringarna. Dessa syftesbestämmelser kommer att gälla när förordningen eller brottsdatalagen ska tillämpas vid kamerabevakning. Det framstår därför som mest ändamålsenligt att uttrycka kamerabevaknings- lagens syfte i den diskuterade delen på samma sätt som i kamera- övervakningslagen men med vissa mindre justeringar. Följaktligen föreslås en bestämmelse i kamerabevakningslagen med innehåll att syftet med lagen är att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda enskilda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten vid sådan be- vakning. Förhållandet till andra bestämmelser Som slagits fast tidigare är det en utgångspunkt för kamerabevak- ningslagen att den endast bör innehålla de bestämmelser som sär- skilt behövs för kamerabevakning. Som kommer att framgå i det följande föreslås i enlighet med denna utgångspunkt endast vissa materiella bestämmelser i lagen. I övrigt ska bestämmelser i förord- ningen och i andra författningar gälla för sådan kamerabevakning som avses i lagen i den utsträckning de kan tillämpas på sådan Lagens syfte och tillämpningsområde Det gäller främst dataskyddslagen, som kompletterar förordningen, och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller brottsdatalagen, som genomför direktivet, och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen beroende på om bevakningen utgör personuppgiftsbehandling som omfattas av förordningens tillämpningsområde eller direktivets och brottsdatalagens tillämp- ningsområde. Såväl dataskyddslagen som brottsdatalagen är subsi- diära till annan lagstiftning om behandling av personuppgifter, såsom kamerabevakningslagen, och gäller därför endast i den mån den särskilda lagstiftningen saknar bestämmelser. Också register- författningar, som har företräde framför dataskyddslagen och brottsdatalagen, kan innehålla bestämmelser som kan tillämpas på kamerabevakning. Det föreslås därför att det ska finnas en bestämmelse i kamerabevakningslagen som anger hur lagen för- håller sig till andra bestämmelser. Bestämmelsen föreslås ange också förhållandet till förordningen. Förordningen gäller visserligen direkt för kamerabevakning i de delar den kan tillämpas på sådan bevakning och förutsatt att kamerabevakningslagen inte innehåller särskilda bestämmelser. För att göra paragrafen fullständig och be- griplig bör detta dock också framgå. En sådan upplysning är fören- lig med förordningen. Bestämmelsen föreslås ha det innehållet att utöver vad som föreskrivs i kamerabevakningslagen ska i tillämpliga delar gälla 1.dataskyddsförordningen, dataskyddslagen, föreskrifter som med- delats med stöd av den lagen eller annan författning som kom- pletterar dataskyddsförordningen vid kamerabevakning som omfattas av förordningen eller dataskyddslagen, eller 2.brottsdatalagen, föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen eller annan författning som genomför dataskyddsdirek- tivet vid kamerabevakning som omfattas av brottsdatalagen. har föreslagit att bestämmelserna i förord- ningen – i den ursprungliga lydelsen – och dataskyddslagen i tillämp- liga delar ska gälla även vid behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten och i verksamhet som omfattas av avdelning V kapitel 2 i EU-för- draget, dvs. som utförs inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Verksamhet som inte omfattas av unions- Lagens syfte och tillämpningsområde rätten är bl.a. verksamhet som rör nationell säkerhet och verksam- het på försvarsområdet. Den föreslagna bestämmelsen i kamerabevakningslagen som hän- visar till bl.a. dataskyddslagen innebär att förordningen och data- skyddslagen gäller även för kamerabevakning på det nu angivna området. I sektorsspecifika författningar som avser verksamhet utanför förordningens egentliga tillämpningsområde kan det dock komma att föreskrivas undantag från den bestämmelse i data- skyddslagen som gör förordningen och den lagen tillämplig. Ett sådant undantag innebär att den sektorsspecifika författningen eller brottsdatalagen i stället gäller för personuppgiftsbehandling i en sådan verksamhet, inklusive för kamerabevakning i verksamheten. När det gäller de materiella bestämmelser som ska finnas i kamera- bevakningslagen ska vidare, vilket framgår av kommande avsnitt, bestämmelser i förordningen och dataskyddslagen med föreskrifter eller brottsdatalagen med föreskrifter göras tillämpliga i vissa av- seenden som knyter an till de frågor som regleras specifikt i lagen. En allmän bestämmelse om laglig kamerabevakning? En annan grundläggande fråga är om det i kamerabevakningslagen behövs eller bör finnas en allmän bestämmelse vad gäller viss kamerabevakning på förordningens tillämpningsområde och kamera- bevakning på direktivets tillämpningsområde för att bevakningen överhuvudtaget ska vara laglig, dvs. vila på en rättslig grund. Enligt förordningen är personuppgiftsbehandling laglig bl.a. när behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. Av förordningen följer vidare att grunden för sådan behandling ska fastställas i natio- nell rätt eller unionsrätten. Vidare måste ändamålet med behand- lingen vara nödvändigt för att utföra uppgiften respektive myndig- hetsutövningen. Som framgått av avsnitt 7.1.8 har Dataskydds- utredningen kommit till slutsatsen att kravet på stöd i nationell rätt inte avser behandlingen i sig utan myndighetsutövningen eller uppgiften av allmänt intresse. Utredningen har bedömt att det inte krävs någon ny svensk reglering på generell nivå för att sådan behandling som sker som ett led i myndighetsutövning ska kunna ske, eftersom all myndighetsutövning i måste ha stöd i Lagens syfte och tillämpningsområde Vad gäller behandling som sker för att kunna utföra en uppgift av allmänt intresse har utredningen bedömt att sådana uppgifter har stöd i gällande rätt vad avser myndigheter och privata aktörer som agerar på uppdrag av myndigheter. Övrig privaträttslig verksamhet av allmänt intresse kan enligt utredningen ibland vara fastställd i lagstiftningen. Utredningen har ansett att det inte heller i fråga om dessa uppgifter behövs någon ny svensk reglering på generell nivå. Utredningen har ändå föreslagit att det i dataskydds- lagen tydliggörs att personuppgifter får behandlas, om behand- lingen är nödvändig antingen som ett led i myndighetsutövning som den personuppgiftsansvarige utövar enligt lag eller annan för- fattning eller för att den personuppgiftsansvarige ska kunna utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan för- fattning, av kollektivavtal eller av beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning. Enligt direktivet är behandling av personuppgifter laglig endast om behandlingen är nödvändig för att en behörig myndighet ska kunna utföra en uppgift på grundval av unionsrätten eller nationell rätt i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder eller skydda mot eller förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Som framgått av avsnitt 7.2.4 har Utredningen om 2016 års dataskydds- direktiv ansett att det inte kan vara personuppgiftsbehandlingen i sig som avses. Enligt utredningen ska direktivet tolkas så att per- sonuppgiftsbehandling alltid ska ha stöd i den behöriga myndig- hetens arbetsuppgifter så som de kommer till uttryck i unions- rätten eller i nationell lagstiftning och andra för verksamheten bind- ande beslut om arbetsuppgifter. Utredningen har föreslagit att detta ska framgå av brottsdatalagen. Utredningens bedömning är att direktivets krav uppfylls genom de författningar som reglerar verk- samhet i vilken personuppgiftsbehandling förekommer på direktivets område tillsammans med brottsdatalagen och registerförfattningar. Förordningen och direktivet måste förstås på motsvarande sätt när det gäller kamerabevakning. Någon allmän bestämmelse i kamera- bevakningslagen om att kamerabevakning i grunden är laglig vid myndighetsutövning eller utförande av en uppgift av allmänt intresse enligt förordningen eller vid utförande av en arbetsuppgift enligt direktivet och brottsdatalagen behövs alltså inte. Dataskyddslagen och brottsdatalagen kommer att innehålla bestämmelser om rättslig Lagens syfte och tillämpningsområde grund som kan gälla för kamerabevakning enligt den ovan före- slagna bestämmelsen om kamerabevakningslagens förhållande till andra bestämmelser. Det förtjänar att understrykas att för att kamerabevakning överhuvudtaget ska få ske måste den vara laglig i den mening som krävs enligt förordningen och dataskyddslagen eller direktivet och brottsdatalagen. Huruvida kamerabevakning dess- utom endast ska få ske efter tillstånd behandlas i avsnitt 11. Förslag: Kamerabevakningslagen ska gälla vid kamerabevakning. Med kamerabevakning ska förstås 1.att en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används varaktigt eller regelbundet upprepat för per- sonbevakning, 2.att en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptag- ning av ljud används för personbevakning i samband med användning av sådan utrustning som avses i 1, och 3.att en separat teknisk anordning för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial används. Det materiella tillämpningsområdet ska i stort vara detsamma som tidigare… avgränsas kameraövervakningslagens materiella tillämpnings- område genom en definition av begreppet kameraövervakning. Med kameraövervakning avses användning av övervakningsutrustning, dvs. övervakningskameror och övrig övervakningsutrustning. Med övervakningskameror avses TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för person- övervakning samt separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud, vilka i samband med användning av sådan utrust- Lagens syfte och tillämpningsområde ning används för personövervakning. Med övrig övervaknings- utrustning avses separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial. Regeringen har föreslagit att kameraövervakningslagen inte ska omfatta kameraövervakning som sker från drönare, om över- vakningen bedrivs av någon annan än en myndighet (prop. 2016/17:182). Undantaget ska träda i kraft . väntas besluta i frågan under senare halvan av (bet. 2016/17:JuU31). Definitionen av övervakningskameror, särskilt dess första del, är den centrala för lagens materiella tillämpningsområde. Denna definition har i väsentliga delar varit densamma sedan den första lagstiftningen på området, lagen (1977:20) om TV-övervakning, infördes. Av förarbetena till den lagen (prop. 1975/76:194 s. 15 ff.) framgår att TV-apparatur då kommit till användning i allt större utsträckning. Användningen av sådan apparatur ansågs få ett inslag av försåtlighet genom att övervakaren kunde uppehålla sig på en plats där denne inte kunde iakttas av den person mot vilken apparaturen verkade och som var omedveten om dess existens. Hos den enskilde som var medveten om övervakningen kunde en känsla av otrygghet uppkomma. Det ansågs föreligga en särskild risk från integritetssynpunkt för det fall apparaturen skulle få en sådan spridning att medborgarna mer allmänt skulle utsättas för någon form av övervakning. Mot den bakgrunden bedömdes det som angeläget att genom lagstiftning begränsa möjligheterna till TV- övervakning. Dold sådan övervakning skulle i princip inte få före- komma.