sou · H5B311d2 · 2017-02-28 00:00:00 — Användningen av biodiesel delas upp i två kategorier, dels låginblandad biodiesel som blandas in i fossil diesel, dels övrig biodiesel som främst består av ren biodiesel (så kallad B100).40 biodiesel har länge utgjorts endast av FAME, men bestod av HVO.41 På grund av dess kemiska egenskaper behöver användare av ren HVO motortillverkarens godkännande för tankning, men alltfler motortillverkare i (inklusive och ) har certifierat sina motorer. Låg- och höginblandad FAME har nedsatt energi- skatt, vilket innebär att skatten på FAME i viss utstäckning ökar i takt med att energiskatten på dieselbränsle ökar. Både låg- och hög- inblandad HVO är helt befriad från skatt. Skatte- befrielsen på HVO har enligt i hög grad bidragit till den kraftiga ökningen av HVO. Till skillnad från FAME är HVO inte heller belagd med något tak för inblandningsnivå, vilket är ytterligare ett skäl till ökningen.42 Statistiken tyder på att HVO kommer att gå om FAME och bli det mest använda höginblandade biodrivmedlet. Energimyndig- heten prognosticerar att HVO kommer att utgöra två tredjedelar av de biodrivmedel som beräknas användas 2018.43 Prognoserna gäller transportsektorn i sin helhet, men ökningen är kraftig bland både personbilar och lastbilar i inrikes trafik. kan användas av befintliga dieseldrivna lastbilar, vilket under- lättar omställningen från fossilt till förnybart bränsle. Prognoserna gäller under förutsättning att skattebefrielsen respektive skattened- sättningen kvarstår, vilket är osäkert. 40Energimyndigheten (2016), Transportsektorns energianvändning 2015, s. 15. 41FAME är en förkortning av fettsyrametylestrar, varav rapsmetylester () är den vanligaste. HVO står för hydrerade vegetabiliska oljor. 42Det finns inte något skattetak för hur mycket FAME som med skattebefrielse får blandas in i diesel. Däremot finns tekniska begränsningar och standarder som begränsar inblandning av FAME. gäller för att uppnå europeisk dieselstandard. 43Energimyndigheten (2016), Kortsiktsprognos – Energianvändning och energitillförsel 2016–2018, . Om denna utveckling fortsätter, innebär det att den genomsnittliga energiskatten sjunker i takt med ökad användning av biodrivmedel i allmänhet och HVO i synnerhet. Det i sin tur påverkar såväl skatte- intäkterna som internaliseringsgraden. är energiskatten för fossil diesel per liter44 och med hänsyn till Energi- myndighetens prognos över användningen av biodrivmedel står full- beskattad (fossil) diesel för . Prognosen för användning av biodiesel ger en viktad energiskatt på per liter.45 korttidsprognos visar att användningen av biodrivmedel ökar ytterligare och enligt Energimyndig- hetens senaste långsiktiga energiscenario beräknas för- nybara drivmedel utgöra . Kommittén bedömer att prognosen tycks vara en underskattning av utveck- lingen. Kommittén gör bedömningen att användningen av HVO och andra biodrivmedel kan komma att öka så att fullbeskattad diesel utgör , jämfört . Kommittén räknar med att energiskatten kommer att uppräknas i takt med inflation och BNP till att vara per liter år 2020.46 Kommittén bedömer dock att den ökade användningen av biodrivmedel kommer att kompensera för uppräkningen av energiskatten så att den viktade energiskatten är kvar på per liter . Med dessa antaganden kommer den viktade koldioxidskatten att vara per liter år 2020.47 Eftersom kommittén räknar med att koldioxidskatten per definition motsvarar koldioxidutsläppens kostnader, har storleken på koldioxidskatten ingen betydelse för beräkningen av vägskattens effekter på internaliseringen. Kommitténs beräkningar är gjorda för , men kommittén antar att situationen kommer att vara ungefär densamma. Prognoserna är dock mycket osäkra på grund av att utvecklingen går snabbt och reglerna för beskattning av biodrivmedel kan komma att förändras. 44Finansdepartementet (2016), Beräkningskonventioner 2017 – Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, . 452,490 × 0,71 + 1,594 × 0,05 + 0,921 × 0,02 = 1,9. 462,490 × 1,04^3 = 2,8. 473,237 × 0,65 = 2,1. Vägskattens effekt på internaliseringen Internaliseringsgraden för lastbilar relativt hög Vägskattens konsekvenser för det övergripande transportpolitiska målet om hållbarhet och samhällsekonomisk effektivitet kan analy- seras genom att beräkna i vilken utsträckning skatten täcker olika fordonstypers samhällsekonomiska marginalkostnader, det vill säga vägskattens effekt på internaliseringen. Trafikanalys har regeringens uppdrag att analysera den svenska transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttaget. Trafikanalys senaste rapport visar att last- bilstrafiken generellt sett i relativt hög utsträckning betalar för sina egna kostnader.48 Det kan dock skilja sig åt mellan olika fordons- typer. Tabell 12.15 visar marginalkostnader och skatter för lastbils- typer som står för det största trafikarbetet på de svenska vägarna. Det är genomsnittliga siffror med stor osäkerhet, men visar den ungefärliga bilden. Internaliseringsgrad för några fordonstyper av det sammanlagda trafikarbetet (svenska och utländska fordon) sker med lastbilar utan släp. Trafikarbetet för lastbilar utan släp är jämnt fördelat mellan två- eller treaxlade last- bilar utan släp (skattevikt ).49 Den enskilda fordonstyp som har det största trafikarbetet är treaxlad lastbil med fyraxlat släp med en totalvikt över , som står för av det sammanlagda trafikarbetet. Fordon 2 i tabellen har en vikt på för att vara jämförbar med Trafikanalys typ- fordon. Fordon 3 är en ny fordonskombination som enligt skogsbrukets forskningsinstitut kan förväntas bli en vanlig fordonstyp för timmertransporter när 74 tons bruttovikt blir tillåtet. Då kan åkaren dra genom att använda en vanlig dragbil och behöver bara investera i ett femaxlat släp. Det ger bättre ekonomi än att dra 74 tons bruttovikt som kräver en kraftigare dragbil.50 48Trafikanalys (2016), Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader, Rapport 2016:6, bilaga 1. 49Trafikanalys (2016), Lastbilstrafik 2015, tabell 3. 50ATL , /entreprenad/70-ton-pa-god-vag/ Fordon 4 är ett genomsnitt av tvåaxlad och treaxlad dragbil. Inom EU är dragbil med påhängsvagn (trailer) vanligare än i . Medan av transportarbetet i och sker med dragbil med påhängsvagn, är motsvarande andel i , i , och , och 80–i och östra (se tabell 4.9). De utländska dragbilarna är oftast tvåaxlade, medan de få svenska dragbilarna oftast är treaxlade. AKälla: Kommittén. BKälla: VTI (2016), SAMKOST 2 – Redovisning av regeringsuppdrag kring trafikens samhällsekonomiska kostnader. CViktad skatt /lit multiplicerat med 0,18 lit/km resp. 0,35 lit/km. DViktad skatt /lit multiplicerat med 0,18 lit/km resp. 0,35 lit/km. *Genomsnitt mellan fordonstyperna. **Beräknat utifrån att koldioxidskatten täcker koldioxidkostnaderna . Kommitténs beräkningar visar en ganska likartad slitagekostnad mellan två- och treaxlade lastbilar utan släp, i genomsnitt 0,57 kro- nor per fordonskilometer. För treaxlad lastbil med släp är slitage- kostnaden per fordonskilometer. För den nya fordons- typen på blir kostnaden . För två- och treaxlad dragbil blir den genomsnittliga slitagekostnaden . Kommitténs beräkningar avseende externa effekter (luftför- oreningar utom koldioxid) visar en marginalkostnad på per fordonskilometer för de flesta lastbilar inom EURO-utsläppsklass V. När det gäller marginalkostnader för olyckor uppskattar VTI den till . För buller har kommittén utgått från VTI:s värden i SAMKOST 2 för olika tätorter och be- räknat ett genomsnitt tätort52. När det gäller koldioxidkostnaden räknar kommittén med att koldioxidskatten per definition motsvarar kostnaden. Som beskrevs ovan räknar kommittén med en genomsnittlig, viktad, koldioxidskatt –2021 på per liter. Den koldioxidskatt som lastbilarna betalar beräknar kommittén utifrån tillgängliga emissionsfaktorer som ger information om fordonens genomsnittliga drivmedelsförbrukning. För lastbil utan släp räknar kommittén med en drivmedelsförbrukning på per fordons- kilometer och för tung lastbil med släp i genomsnitt per fordonskilometer. Fordon 2 och 3 i tabellen har något högre driv- medelsförbrukning, och fordon 4 har något lägre. Koldioxidskatten motsvarar i genomsnitt för lastbil utan släp och för lastbil med släp. Som också beskrivs ovan räknar kommittén med att den genomsnittliga energiskatten –2021 blir per liter. Energiskatten motsvarar i genomsnitt per fordonskilometer för lastbil utan släp respektive per fordonskilometer för lastbil med släp. Som känslighetsanalys visar tabell 12.15 även internaliserings- graden vid en lägre vägskatt (”vägskatt låg”) som är lägre än förslaget (”vägskatt förslag”). Lägre vägskatt ger lägre internaliser- ingsgrad. 51Kommittén låter här landsbygd motsvara Mycket glesbefolkad tätort (MGBT). 52Medelvärde mellan Medelbefolkad tätort (MBT) och Glesbefolkad tätort (GBT). Buller med släp: Genomsnitt 0,18 = (0,934 + 0,21)/2 × 0,25 + 0,052 ×0,75. För fordonstyp 1, 2 och 3, innebär förslaget till vägskatt en viss överinternalisering. För treaxlad dragbil, som i står för av trafikarbetet, innebär förslaget till vägskatt en högre överinternalisering. Likaså för tvåaxlad dragbil, som är vanlig bland utländska åkare, innebär vägskatten en överinternalisering. Dock är det troligt att många utländska åkare passar på att inhandla sitt bränsle utanför gränser, för att undvika svensk drivmedels- skatt. Ju mindre diesel de köper i , desto mindre blir inter- naliseringen. Fordon som kör på låg- eller obeskattade biodrivmedel får en lägre internaliseringsgrad. Fordon som kör på fossil, fullbeskattad diesel får en högre internaliseringsgrad. Vägskatten kan innebära ett ökat tryck, för åkare som har möjlig- het, att försöka inhandla bränslet utanför där det i de flesta fall är billigare. Dessa uppskattningar gäller under förutsättning att den ned- sättning respektive befrielse energiskatt som råder för bio- bränslen även gäller vid införande av en vägskatt. Om dessa bio- bränslen får samma beskattning som fossila bränslen ökar internali- seringsgraden. Utvecklingen när det gäller bränsleförbrukning, biodrivmedelsanvändning och energibeskattning går snabbt och kommitténs prognoser och uppskattningar om situationen i fram- tiden ska ses som mycket osäkra. VTI och Trafikanalys har i uppdrag av regeringen att återkommande beräkna marginalkostnader respek- tive internaliseringsgrad, vilket möjliggör en fortlöpande uppfölj- ning av situationen. Eftersom övriga trafikslag har lägre internaliseringsgrad blir det en genomsnittligt försämrad internalisering vid överflyttning. Miljö- effekterna per tonkilometer minskar dock vid överflyttning till järnväg och sjöfart, som båda har lägre utsläpp per tonkilometer än lastbil. Lägre utsläpp per tonkilometer innebär en miljöeffektiviser- ing. Även en överflyttning till större och tyngre lastbilar torde innebära en miljöeffektivisering, givet att fyllnadsgraden inte för- sämras för mycket så att mängden gods per lastbil minskar. Enligt intressentansatsen53 är välfärdseffekten av en åtgärd summan av förändring i konsumentöverskott (KÖ), förändring i producent- överskott (PÖ), förändring av externa effekter (E) och förändring av budgeteffekter (B). Kommittén har gjort en förenklad analys av vägskattens samhällsekonomiska lönsamhet (samhällsekonomisk kostnads-/intäktsanalys) baserad på de beräkningar och bedöm- ningar som beskrivs ovan. Konsumenterna i detta fall är transportköparna, det vill säga de företag som köper transporttjänster av åkerierna, som i sin tur är producenterna. I kommitténs förenklade analys nedan antar vi att åkerierna övervältrar hela kostnadsökningen på transportörerna. Det betyder att åkerierna inte påverkas och att förändringen i PÖ därför är lika med noll.54 Analysen baseras på den modellsimulering som kommittén har gjort och som visar på en minskning av trafikarbetet på väg och en motsvarande överflyttning till andra trafikslag. Denna modell- simulering är gjord i en statisk modell som inte tar hänsyn till tillväxteffekter m.m. i ekonomin. Det betyder att minskningen av trafikarbetet som modellen föreskriver kan ses som en långsiktig effekt som kan komma att överskuggas av den trendmässiga till- växten. Modellen som använts (Samgods) syftar i själva verket till att möjliggöra denna typ av samhällsekonomisk analys mellan olika åtgärdsalternativ. Slutsatsen från analysen är att den så kallade skattefaktorn blir avgörande för om vägskatten ska kunna ses som samhällsekono- miskt motiverad eller inte. Skattefaktorn och dess effekt beskrivs nedan och därefter beskrivs kortfattat övriga samhällsekonomiska poster som ingår i analysen och som sammanfattas i tabell 12.16. 53Eller den s.k. nominella ansatsen, se t.ex. Zerbe och Dively (1994), Benefit Cost Analysis in Theory and Practice. 54Om vi skulle räkna med en övervältring på skulle förändringen i PÖ utgöra en tiondel och förändringen i KÖ utgöra nio tiondelar av förändringen. Skattefaktorn får avgörande betydelse Skattefaktorn beskriver den samhällsekonomiska kostnaden av att använda skattemedel vid investeringar.55 Det finns olika syn på användningen av en så kallad skattefaktor för att ta hänsyn till att användning av offentliga medel för investeringar har vissa negativa välfärdseffekter. Inom transportsektorn rekommenderar Trafik- verket att en skattefaktor på 1,3 används för uppräkning av inve- steringskostnaden samt kostnader för drift, underhåll och reinve- steringar till följd av investeringen. I det fallet innebär transport- investeringen att befintliga skattemedel används, vilket ger upphov till en samhällsekonomisk kostnad.56 Vägskatten syftar i stället bland annat till att internalisera samhällsekonomiska negativa externa effekter och därigenom öka effektiviteten i ekonomin. Vägskatten kommer att leda till en positiv nettoeffekt av skatteintäkter, som i sin tur skulle kunna användas för att sänka andra, snedvridande skatter. är dock otydligt när det gäller hanteringen av skattefaktorn och den posi- tiva nettobudgeteffekten i detta sammanhang. Kommittén tar där- för inte ställning till om skattefaktorn ska användas eller inte, men redovisar effekten på resultatet av att den används. Den positiva nettobudgeteffekten uppskattas av kommittén till , vilket framgår av tabell 12.16 längst till höger på raden för statsbudget. Skattefaktorn blir då 0,3 × = , som adderas till budgeteffekten. Med skattefaktorn inkluderad visar den förenklade analysen ett samhällsekonomiskt överskott på . Utan skattefaktorn visar analysen ett samhällsekonomiskt underskott på . Skattefaktorn får därför en avgörande effekt på resultatet av den samhällsekonomiska analysen.57 Med vissa mer detaljerade antaganden som tas upp nedan, kan underskottet utan skattefaktorn minska med . För att minska underskottet ytterligare skulle exempelvis någon av följande åtgärder (som vardera ger cirka +100 miljoner kronor) krävas 55Marginal cost of public funds, MCPF. 56Trafikverket (2016), Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transport- sektorn: ASEK 6.0, kap. 5, 57Skattefaktorns effekt på samhällsnyttan diskuterades även i (2007), Kilometerskatt för lastbilar – kompletterande analyser, Rapport 2007:5. sätta slitagedelen i skatten dubbelt så hög göra koldioxidvärderingen (skatten) dubbelt så hög minska den årliga driftskostnaden med . Statens driftskostnader (administration, drift, underhåll) för systemet uppskattar kommittén till (tabell 12.8). Därutöver finns en privat kostnad för administration som uppgår till för svenska skattskyldiga åkerier och till för utländska (se tabell 12.17). Kommittén räknar här med att såväl svenska som utländska åkerier övervältrar hela kostnaden på transportköparna. Den sammanlagda driftskostnaden blir därmed . Till det läggs investeringskostnaden på , periodiserad till (tabell 12.7).58 Det summerar till en samhällsekonomisk systemkostnad på 429 miljo- ner kronor , i kolumnen Drift i tabell 12.16. Slitage och övriga externa effekter Den modellsimulering av långsiktiga effekter på trafiken som kommittén låtit göra, visar en långsiktig minskning av trafikarbetet på . Det leder till minskade externa effekter. Kommittén har utgått års nivå på skatten, eftersom den simuleringsmodell (Samgods) som använts har varit kalibrerad för . Då simuleringsmodellens viktklassificering inte överens- stämmer med statistikens indelning har kommittén beräknat vissa medelvärden av skattenivåerna. Kommittén har utgått från att hälften av flottan har EURO-utsläppsklass V och hälften har utsläpps- klass VI. Det samhällsekonomiska värdet av minskat slitage uppskattas till . Värdet av minskade utsläpp av luftför- 58 Periodiseringstiden för investeringskostnaden har relativt liten betydelse för den samhälls- ekonomiska lönsamheten. Om periodiseringen av investeringskostnaderna i stället görs (+100 %), minskar de totala kostnaderna . oreningar uppskattas till . Detta värde inklu- derar endast minskade kostnader för kväveoxider och partiklar. Värdet av minskade utsläpp av övriga luftföroreningar som t.ex. kolväten och svaveldioxid är därför underskattat. Det samhällsekonomiska värdet av minskade olyckor och minskat buller har uppskattats utifrån VTI:s beräknade marginal- kostnader för olyckor respektive buller. För olyckor har kom- mittén använt värdet per kilometer och för buller har kommittén använt värdet per kilometer.59 Värdet av minskade olyckor uppskattas till och värdet av minskat buller uppskattas till 55 miljoner. Det sammanlagda värdet av minskade externa effekter är därmed . * Till driftskostnaden (+ ) läggs investeringskostnaden () fördelad . A.Eventuell övervältring på utländska kunder kan tillgodoräknas som en pluspost. B.Eventuell absorbering av utländska åkerier kan tillgodoräknas som en pluspost. Not: sv. = svenska fordon, utl. = utländska fordon. 59 Genomsnitt för buller , lastbil med och utan släp, i medeltätbefolkad tätort (MBT) och glesbefolkad tätort (GBT)enligt VTI (2016), SAMKOST 2 – Redovisning av regerings- uppdrag kring trafikens samhällsekonomiska kostnader, s. 61. Intäkter av vägskatt och avgifter enligt vägskattelagen Kommitténs utgångspunkt i den samhällsekonomiska analysen är att intäkter från skatten och avgifterna enligt vägskattelagen från både svenska och utländska åkerier räknas som en transferering inom landet och beloppens storlek har därför i den för- enklade analysen ingen effekt på den samhällsekonomiska analysen. Svenska exportföretag (transportköpare) har i allmänhet mycket små möjligheter att övervältra kostnader på utländska kunder och konsumenter. Möjligheterna kan dock skilja sig åt mellan olika varugrupper och sektorer, beroende på konkurrensförhållanden och efterfrågesituationen. Om vi antar att en viss övervältring på utländska konsumenter kan ske, säg i genomsnitt en procent, skulle det innebära 0,01 × = . Denna övervältring på utländska kunder och konsumenter skulle kunna tillgodoräknas som en samhällsekonomisk pluspost i den samhällsekonomiska analysen. När det gäller utländska åkerier som betalar vägskatt, kan dessa förväntas övervältra en del av kostnaden på sina svenska kunder. Svenska transportköpare kan tänkas ha en högre priskänslighet när det gäller utländska åkerier eller transporttjänster jämfört med svenska, t.ex. om transportköpare har upparbetade relationer med svenska åkerier och ser svenska åkerier som förstahandsval och utländska åkerier som andrahandsval. Utländska åkerier skulle i så fall kunna sägas verka på en marknad med relativt sett högre pris- känslighet (elasticitet) jämfört med svenska åkerier. Enligt ekono- misk teori kan säljare av varor eller tjänster med högre priskänslig- het förväntas ta en större del av skattebördan än andra. Därmed kan utländska åkerier förväntas övervältra en mindre del av skatte- bördan på sina svenska kunder, och ta en större skattekostnad själva, jämfört med svenska åkerier. Den eventuella del av skatte- bördan som utländska åkerier absorberar själva kan ses som en samhällsekonomisk pluspost för vägskatten. Baserat på tidigare studier (se avsnitt 12.10.5) skulle det kunna handla om , vilket skulle motsvara 0,05 × = . Uteblivna intäkter från drivmedelsskatten Vägskattens införande beräknas leda till ett minskat trafik- arbete och en överflyttning till andra trafikslag, vilket innebär minskade intäkter från drivmedelsskatten. Kommittén uppskattar denna samhällsekonomiska kostnad till . Kommitténs beräkningar visar att en långsiktig överflyttning till järnväg och sjöfart kan förväntas ske med , vilket kan förväntas ge upphov till vissa ökade skatte- intäkter i form av banavgifter respektive farledsavgifter (se av- snitt 12.5.5). Varken järnvägen eller sjöfarten är dock helt internali- serad, vilket betyder att överflyttning leder till en kostnad per tonkilometer inom dessa trafikslag som är högre än ban- respektive farledsavgiften. Den uppskattade icke-internaliserade marginal- kostnaden per tonkilometer är dessutom något högre för järnväg jämfört med tung lastbil med släp på landsbygd. Det betyder att räknat per tonkilometer kan en överflyttning från tung lastbil med släp till järnväg innebära en marginell samhällsekonomisk kostnad. Uteblivna intäkter från vägavgiften Vägskattens införande innebär att intäkterna från dagens vägavgift (vinjetten) försvinner, ett bortfall på omkring 815 miljoner kronor.60 Detta bortfall räknas som en samhällsekonomisk transferering inom landet och får i huvudsak ingen effekt på vägskattens samhällsekonomiska lönsamhet. De eventuella administrations- kostnader som vägavgiften medför skulle kunna tillgodoräknas som en samhällsekonomisk intäkt vid avskaffandet. upp- står dock en kostnad av ungefär samma storleksordning på grund av att inbetalade vägavgifter bortfaller vid den överflyttning som skatten kan förväntas leda till. 60 Källa: . Vägavgiftsintäkterna på enligt bilaga 1 i budgetpropositionen (prop 2016/17:1) är en prognos och avser inte bara eurovinjetten. 12.8.1Allmänt om konsekvenserna för företag Vägskatten kommer, i form av ökade skatteinbetalningar, att leda till ökade transportkostnader för företagen, om de använder det statliga och kommunala vägnätet. Transportkostnader utgör oftast en begränsad del av företagens totala kostnader. I avsnitt 12.9 analyserar kommittén vilka sektorer som kan förväntas komma att påverkas mest av förslaget. Företag som utför transporter (åkerier) eller är starkt beroende av transporter påverkas i högre utsträck- ning av ökade skattekostnader. Förutom skattekostnaden kan det även tillkomma kostnader för fordonsutrustning och abonnemang på en elektronisk logg. Den totala effekten av vägskatten beror sedan på hur stor del av bördan som kan övervältras till andra, bland annat transportköpare och konsumenter. Enligt de föreslagna reglerna ska både svenska och utländska fordon omfattas av skatten. Eftersom reglerna således gäller lika för alla företag innebär det att utländska och svenska företag får samma förutsättningar att konkurrera på vägtransportområdet. Jämfört med dagens tidsbaserade vägavgift kommer en avstånds- baserad skatt att leda till att de årliga kostnaderna ökar för de allra flesta som kör lastbil. För lastbilar med högst tre axlar ligger väg- avgiften för de flesta på och för lastbilar med fyra eller fler axlar ligger den på som mest . Om vi antar att vägskatten för dessa fordon i genomsnitt är per kilometer betyder det att de kan åka knappt respektive drygt 1 innan vägskatten blir dyrare än vägavgiften . Det är drygt 8 400 fordon eller av alla svenska lastbilar över som har en genom- snittlig körsträcka som understiger 1 , varav den största delen är mindre flaklastbilar. Av de fordon över som berörs av vägavgiften och som därmed kommer att beröras av vägskatten är andelen fordon 1 sannolikt mindre än av de fordon som berörs av vägavgiften som kommer att få ökade kostnader av vägskatten jämfört med vägavgiften, kanske .