sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — Därtill har språkcentrat gjort översätt- ningar av ett par böcker, varav en i form av en app, producerat en animerad saga, och tagit fram ett informationsblad kring modeller och erfarenhet av revitalisering. Språkcentrumet har även på för- frågan gjort besök hos förskolor för vägledning och information till föräldrar, förskolor och kommuner. Information lämnas om rättig- heterna i minoritetslagen, revitalisering av samiska språket, fler- Förskola på minoritetsspråk m.m. språkighet, samt hur förskolan kan stärka samiska om det saknas pedagogisk personal som talar språket. tog fram ett språkpaket med stöd av och folkminnen. Språkpaketet ska inspirera och uppmuntra användandet av finskan och innehåller också information om de rättigheter som är knutna till minoritetsspråk samt modersmålsstöd i förskolor och skolor. Språkpaketen kan beställas av kommuner och landsting och delas ut på barn- och mödravårdscentraler. Det samiska ungdomsförbundet har i samma syfte därefter framställt ett likartat samiskt språkpaket kallat Giellaskurppo, som har delats ut via landstingen på mödravårds- och barnavårdscentraler, för att uppmuntra till ett ökat samiskt språkanvändande mellan förälder och barn. Sáminuorra har valt att överlåta rättigheterna till Samiskt språkcentrum som genom- fört ett nytryck av materialet och på nytt distribuerat materialet till landstingen. Enligt uppgift från har även påbörjats ett arbete med att sammanställa en handbok som vägledning och inspirationskälla för förskolor vid mötet med samiska förskolebarn, samt en parlör som bl.a. är avsedd för förskolor och föräldrar. beräknas blir färdig . Behovet av ytterligare stöd till huvudmän är stort Om den särskilda rätt till förskola på minoritetsspråken som erbjuds till följd av internationella åtaganden ska kunna utgöra ett verktyg i revitaliseringen av de nationella minoritetsspråken krävs att förskolan arbetar målinriktat, medvetet och strukturerat med minori- tetsspråket. Språkrevitalisering genom förskolan innebär inte enbart att för- skolan ska stötta de barn som har minoritetsspråket som modersmål. Förskolan behöver även kunna bidra till att vända en pågående språkbytesprocess hos barn som har ett svagt stöd för språket i sin omgivning eller medverka till att göra det möjligt för barn som helt saknar språket att tillägna sig det. Ytterst handlar det om att säker- ställa att språket kan överföras till kommande generationer. De nationella minoritetsspråken är utsatta för ett starkt assimi- lationstryck eftersom det svenska språket är så dominerande och de Förskola på minoritetsspråk m.m. nationella minoritetsspråken fortfarande ofta har låg status. Utred- ningen har erfarit att det kan vara svårt för förskolan att bryta majoritetsspråkets dominans. Ofta väljer barnen att svara på svenska och att tala svenska med varandra även om personalen talar minori- tetsspråket. Att stimulera barnen att vilja utforska minoritetsspråket ställer särskilda krav på förskollärare och annan personal att skapa en tydlig struktur för språkanvändningen i förskolan. Detta som personalen ger barnen möjlighet att utveckla sitt språk på ett lustfyllt och lekfullt sätt. Exempel på sådana strukturer är att ha vissa tider eller då verksamheten bedrivs helt på minoritets- språket, eller att en del av personalen konsekvent använder språket i kontakter med barnen och med varandra. Då förskolan ska vara öppen för alla barn kan personalen dessutom ställas inför särskilda utmaningar i blandade barngrupper, där vissa av barnen inte går på förskolan för att tillägna sig minoritetsspråket. Utredningen har kontaktat förskolechefer och annan personal, exempelvis kommunala koordinatorer, som arbetar med tvåspråkig- hetsfrågor i förskolan. De har framfört önskemål om bl.a. vägledning kring hur minoritetslagen ska tolkas. Det finns enligt utredningens uppfattning behov av vägledning eller rekommendationer avseende dels vilka slags revitaliserande metoder som kan användas i för- skolan, dels hur bestämmelsen om rätt till förskola på minoritets- språket ska tolkas och tillämpas. Vägledning kommer behövas även om utredningens föreslagna lagändringar genomförs (se om dessa förslag i avsnitt 6.3.2–6.3.4). I ett sådant fall behövs vägledning kring hur begreppet ”väsentlig del” kan tillämpas i praktiken. Det stödmaterial har tagit fram till förskolan tar inte sikte på särskilda metoder inriktade mot revitalisering utan utgår från förskolans allmänna uppdrag att medverka till att barn med ett annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både sitt modersmål och svenska språket. Många barn som tillhör de natio- nella minoriteterna har dock inte minoritetsspråket som modersmål. Det stödmaterial som finns som tar sikte på revitalisering är riktat till , som har annorlunda förutsättningar än förskolan. Samiskt språkcentrum har arbetat med stöd till förskola på samiska. I den utvärdering som utredningen låtit göra avseende språk- centrum har emellertid framkommit att dess ansvar i förhållande till andra myndigheter kan upplevas som otydligt. Det lyfts fram i Förskola på minoritetsspråk m.m. utvärderingen att det är mycket bekymmersamt att språkcentrum behövt använda personella och ekonomiska resurser till sådant som i första hand handlar om brister inom förskola och skola (se bilaga 2, s. 41). Utredningen konstaterar att språkcentrum har ett stort geo- grafiskt verksamhetsområde, ett brett uppdrag och förhållandevis små resurser. Samiskt språkcentrum har inte heller den ställningen att det exempelvis skulle kunna utfärda rekommendationer om hur lagen ska tillämpas. För finska, meänkieli, jiddisch och chib finns över huvud taget inte någon motsvarande institution. Den myndighet som enligt utredningen har bäst förutsättningar att ge stöd är . Sådant stöd kan dels klargöra hur uttrycket ”väsentlig del” bör tillämpas i förskolan (se om detta uttryck avsnitt 6.3.2), dels beskriva konkreta metoder för hur tvåspråkig, revitaliserande undervisning i nationella minoritetsspråk kan bedrivas i förskolan. Enligt utredningens bedömning kommer inte alla kom- muner i förvaltningsområden till en början att kunna bedriva under- visningen i sin förskola till väsentlig del på minoritetsspråket. Förut- sättningarna varierar betydligt över landet och mellan förvaltnings- området för finska, meänkieli och samiska. På en del håll saknas helt personal som har minoritetsspråket som behärskar minoritetsspråket på en tillräcklig nivå. stöd behöver därför anpassas till dessa skilda förutsättningar och beskriva olika slags metoder. Det är viktigt att stöd bygger på forskning om revita- lisering och tvåspråkighet i förskolan. Utredningen har inte haft möjlighet att klargöra forskningsläget på denna punkt. Det kan dock konstateras att det finns forskning kring exempelvis den s.k. språk- badsmetodiken som kan vara värd att studera. Det utmärkande för språkbad är att undervisningen i början till största delen ges på ett annat språk än barnens eller elevernas första- språk. De pedagoger som undervisar på språkbadsspråket talar enbart det språket och barnen eller eleverna uppmuntras redan från början att använda språkbadsspråket i kommunikation med pedago- ger och andra språkbadselever. Språkbadsmetodik används över hela världen och började använ- das i . Andra länder och regioner där meto- derna används är de baskiska provinserna i , , , , , , , , , , , och . Förskola på minoritetsspråk m.m. Erfarenheter av språkbad finns även att hämta på nära håll. I erbjuds språkbad på svenska som frivillig verksamhet av vissa kommuner, i form av tidigt fullständigt språkbad främst för barn som tillhör den finsktalande majoritetsbefolkningen. Språk- badet påbörjas i åldern 3–och fortsätter från förskola till års- kurs 9 i . Språkbad finns även för vuxna. Forskning och utbildning i språkbadsmetoder bedrivs bl.a. vid Centret för språkbad och flerspråkighet vid . Det finns erfarenheter att tillvarata även från och från en del samiska förskolor i (se exempelvis om förskolan i , i Samiskt språk- centrum, 2016). I regerings nationalspråksstrategi lyfts språkbad fram som en framgångsrik undervisningsmetod. Regeringen konstaterar att finskspråkiga elever som är i svenskspråkigt språkbad i genom- snitt har något bättre kunskaper i sitt modersmål än barn som går i en finskspråkig förskola, och att de är på så gott som samma språk- liga nivå i svenska som svenskspråkiga barn (Statsrådet, 2012, s. 36). I har även genomförts en framgångsrik revitalisering av enaresamiskan där bl.a. förskolan har spelat en viktig roll genom s.k. språkbon (samiska giellabeassi). Ett språkbo är en tidig form av språkbad för förskolan där språket används konsekvent vilket gör att barn som inte kan språket lär sig snabbt. Utredningen konstaterar att det för del finns ett behov av att samla kunskaper kring särskilda tvåspråkighetsmetoder för förskolan, att anpassa dem till situationen i och att göra dem tillgängliga för svensk förskolepersonal. Det finns även ett behov av att klargöra hur tillämpningen av olika slags metoder, såsom språk- badsmetoder, påverkar barnens möjlighet att lära sig svenska. Det behövs dessutom ett klargörande av hur metoderna förhåller sig till skollagens krav att förskolan ska medverka till att barn med annat modersmål än svenska ska utveckla svenska språket och sitt modersmål. Utöver önskemål om vägledning har utredningen erfarit att det bl.a. efterfrågas läromedel anpassat till svenska förutsättningar, kom- petensutveckling för personalen såväl när det gäller kunskaper i minoritetsspråket som utbildning i metoder för ett tvåspråkigt arbetssätt, samt möjlighet till erfarenhetsutbyte och nätverkande över landet. Förskola på minoritetsspråk m.m. Uppdraget till bör sammanfattningsvis bli tvådelat. Dels bör ta fram stöd anpassat till de särskilda rättig- heterna i förvaltningsområden, dels bör ta fram allmänt stöd kring språkrevitalisering i förskolan vilket kan användas även av förskolor som arbetar med jiddisch, chib och andra språk. 6.2.2Benämningen kulturarvsspråk bör övervägas i utbildningssammanhang Bedömning: De nationella minoritetsspråken har mot bakgrund av internationella åtaganden en särställning. Använd- ningen av begreppet modersmål i skolan och förskolan svarar inte helt mot det som följer av dessa åtaganden och mot behovet av revitalisering av de nationella minoritetsspråken. Förslag: Regeringen bör överväga att komplettera begreppet modersmål med begreppet kulturarvsspråk för de nationella minoritetsspråken i lagstiftning som rör skola och förskola. Syftet med samhällets skydd och stöd för de nationella minoritets- språken skiljer sig i flera avseenden från vad som gäller för moders- mål generellt. Syftet enligt både språkstadgan och minoritetslagen är att språken ska revitaliseras och bestå som levande språk i . Nationella minoritetsspråk har inte minst en stark kulturbärande funktion i majoritetssamhället. I internationella sammanhang talas om ”heritage language”, vilket definieras som ett minoritetsspråk där talaren ofta på grund av majoritetsspråkets dominerande roll i samhället uppfattas som bättre på majoritetsspråket (, 2005, s. 410–426). Det krävs en revitalisering av de nationella minoritetsspråken för att ska kunna leva upp till åtagandet att skydda och främja dem. Detta kräver ett annat slags insatser än enbart att skola och förskola stöttar ett befintligt modersmål hos barn och elever. handlar det för de nationella minoriteternas del om att ges möjlighet att återta sitt språk. Modersmålsbegreppet blir i det sam- manhanget för snävt. I syfte att klargöra skillnaderna mellan å ena sidan modersmål i allmänhet och å andra sidan de fem nationella minoritetsspråken Förskola på minoritetsspråk m.m. borde de senare betecknas i skollagen med förslagsvis begreppet kulturarvsspråk. 6.3Förslag som berör förskola i förvaltningsområde Möjligheten att erbjudas förskola på finska, samiska och meänkieli varierar över landet Utvecklingen av rätten till, och möjligheten att erbjudas förskola som bedrivs på finska, samiska och meänkieli har gått framåt i och med att förvaltningsområdena successivt har expanderat efter att minoritetslagen trädde i kraft. Emellertid varierar omfattningen av den förskola på minoritetsspråk som kan erbjudas såväl mellan olika kommuner som mellan de tre språken. Enligt uppföljningsmyndigheternas rapport var efterfrågan på förskola inte tillgodosedd i alla kommuner inom förvaltnings- områdena. Sämst var situationen för samiska där nästan hälften av kommunerna svarade att servicenivån inte motsvarade efterfrågan. Samma svar lämnades av cirka en fjärdedel respektive en femtedel av kommunerna i förvaltningsområdena för finska respektive meänkieli (i och , 2015, s. 42–43). I rapporten konstateras dock att utbudet på modersmåls- stöd i förskolan på samiska, finska och meänkieli i förvaltnings- områdena motsvarade efterfrågan (i och , 2016, s. 22). Enligt uppföljningsmyndigheternas rapport var det vidare endast cirka en femtedel av kommunerna i det samiska för- valtningsområdet som hade grupper, avdelningar eller förskolor som var helt tvåspråkiga. Motsvarande andel för förvaltningsområdena för finska respektive meänkieli var cirka en fjärdedel respektive en tredjedel. Visserligen framgår av rapporten att cirka fyra tiondelar, tre fjärde- delar respektive två tredjedelar av kommunerna i förvaltnings- områdena för samiska, finska respektive meänkieli hade grupper, avdelningar eller förskolor som var helt eller delvis tvåspråkiga. Uttrycket ”delvis” kan dock tänkas innefatta ett stort spann av verk- Förskola på minoritetsspråk m.m. samheter – allt ifrån ett litet fåtal timmar till en nästan helt tvåspråkig verksamhet. Utredningen ställde en fråga i enkäten till samordnarna om deras kommun kunde erbjuda föräldrar som efterfrågade det plats på en förskola där det fanns minst en halvtidstjänst minori- tetsspråkstalande personal per avdelning respektive förskola. Utred- ningen valde denna nivå då den får anses motsvara en relativt blyg- sam omfattning på verksamheten. Trots detta framgår av svaren från samordnarna i drygt ett tjugotal fall att kommunen inte kunde erbjuda förskola på minoritetsspråket i sådan omfattning. Detta motsvarade nästan en tredjedel av kommunerna i förvaltnings- område. Av dessa svar kom ett tiotal från kommuner i samiskt för- valtningsområde. Drygt ett tiotal svar kom från finskt förvaltnings- område. Beträffande den nuvarande regleringen avseende förskola i 17 § minoritetslagen kan utredningen konstatera att dess ordalydelse kan tillåta en snäv tolkning som inte är i linje med internationella åtaganden och de syften som låg bakom lagstiftningen. Utredningen föreslår därför att regleringen förtydligas. Även metodutveckling och andra former av stöd till förskolornas huvudmän är viktiga åtgärder. Utredningen behandlar dessa två frågor i avsnitt 6.3.2 respektive avsnitt 6.2.1. En helhetssyn på revitalisering är nödvändig En fungerande undervisning i förskolan kan ha stor betydelse för revitalisering av de nationella minoritetsspråken, men kan inte ensam fylla denna funktion. För att språken ska bevaras och utvecklas på lång sikt krävs att samhället tar ett helhetsgrepp om revitaliserings- frågan. Detta gäller i synnerhet på utbildningsområdet. Om en kom- mun exempelvis har en välfungerande undervisning i finska i för- skolan men ingen eller bristfällig undervisning i finska när barnen sedan börjar är det uppenbart att det finns en stor risk för att barnens förmåga att tala språket då försvinner eller försvagas. Den utveckling som har åstadkommits i förskolan går då förlorad. Förskolan kan av naturliga skäl inte heller ge barnen ett ”vuxet” språk. Hela kedjan i språkundervisningen från förskola till gymnasie- Förskola på minoritetsspråk m.m. skola och vuxenutbildning måste därför fungera om staten ska kunna säkerställa att barnen får med sig sitt minoritetsspråk till vuxen ålder. För att en språkrevitalisering genom förskolan, eller för den delen grundskola och gymnasieskola, på allvar ska komma till stånd är ändrad lagstiftning och stöd till huvudmän inte heller tillräckligt utan det krävs även andra slags åtgärder. Det är exempelvis av stor betydelse att det finns tillgång till utbildad personal, såväl förskollärare som annan personal, till exem- pel barnskötare, som behärskar de nationella minoritetsspråken. Personalen behöver dessutom ha kunskap om de särskilda metoder som kan krävas om förskolan ska fungera språkrevitaliserande. Bristen på sådan personal och sådana särskilda utbildningar är stor . Utredningen återkommer till de frågor som rör tillgång till personal i kapitel 8. Efterfrågan är en viktig faktor Det är även av stor betydelse att de vårdnadshavare som tillhör de nationella minoriteterna får tillräcklig information om sina rättig- heter, att de uppmuntras att utnyttja dessa rättigheter och att de uppmuntras att samverka med förskolan för att stötta barnens språk- utveckling. Åtgärder i form av förtydligad lagstiftning och starkt stöd till förskolans huvudmän blir verkningslösa om det inte finns någon efterfrågan från vårdnadshavare på förskola som bedrivs på minoritetsspråk. I många av svaren i utredningens enkät till kom- munala samordnare, motsvarande en tredjedel av kommunerna i för- valtningsområdena, fanns uppfattningen att bristande efterfrågan utgör en begränsande faktor för kommunens möjlighet att erbjuda förskola på minoritetsspråket. En majoritet av de samordnare som angett att det råder en bristande efterfrågan lämnade förklaringar som utredningen bedömer beskriver en pågående assimilationsprocess och en låg status hos minoritetsspråket. Exempel på sådana svar var att föräldrarna inte talar språket själva, att de ser sig som svenskar, att de vill att barnen ska lära sig svenska i första hand och att de prioriterar andra aspekter än språket vid val av förskola, exempelvis att få en förskola på nära håll. Svar av den typen kom nästan uteslutande från det finska för- valtningsområdet. I en del av svaren, framför allt från de samordnare Förskola på minoritetsspråk m.m. som arbetar i det samiska förvaltningsområdet, framkom även geo- grafiska hinder som en förklaring; i många kommuner är befolk- ningen utspridd på stora avstånd vilket gör det svårt att tillgodose efterfrågan i hela kommunen. Nivån på efterfrågan påverkar inte enbart hur många barn som faktiskt får möjlighet att lära sig minoritetsspråket utan även om- fattningen av och kvaliteten på den verksamhet som bedrivs. Utred- ningen har erfarit att kommuner, om det inte finns tillräckligt under- lag för att bilda en hel grupp eller avdelning på en förskola, väljer att fylla avdelningar avsedda för verksamhet på minori- tetsspråket med barn vars vårdnadshavare inte begärt sådan verksam- het. Förutsättningarna att arbeta strukturerat med barnens två- språkighet blir då sämre. Det blir bland annat svårt att använda språkbadsmetoder, innebärande exempelvis att personalen enbart talar minoritetsspråket under en del av tiden i förskolan, om inte alla vårdnadshavare har godtagit detta. I detta sammanhang bör fram- hållas att även barnets inställning ska beaktas (se 1 kap. 10 § skol- lagen). Det finns möjlighet för kommuner att använda en del av statsbidraget under ett uppbyggnadsskede för att täcka kostnaden för att en förskoleavdelning inte kan fyllas helt. Vad som styr efterfrågan är en komplex fråga. Det torde vara fråga om en växelverkan mellan utbud och efterfrågan; om efterfrågan är liten blir utbudet begränsat, men ett bristfälligt utbud kan i sin tur också leda till en lägre efterfrågan. Vårdnads- havares val av förskola styrs av många parametrar såsom avstånd och personaltäthet. Vårdnadshavare som upplever att omfattningen och kvaliteten på minoritetsspråksundervisningen är otillräcklig kan därför tänkas hellre välja en annan förskola. Utredningen har föreslagit vissa åtgärder för att synliggöra efter- frågan i förhållande till kommunerna (se avsnitt 6.3.3), men även andra slags insatser kommer att krävas. Den allmänna medveten- heten om minoritetsspråken och dessa språks status behöver höjas, såväl inom berörd förvaltning som bland de nationella minorite- terna och hos allmänheten, om det ska finnas en efterfrågan på lång sikt. Vårdnadshavare behöver få mer information om att det finns fördelar med tvåspråkighet och att undervisning som leder till tvåspråkighet inte behöver ske på bekostnad av barnets kunskaper i svenska språket. Förskola på minoritetsspråk m.m. 6.3.2En tydligare reglering av kommunernas skyldigheter Bedömning: Den nuvarande regleringen i 17 § minoritetslagen kan ge utrymme för en alltför restriktiv tolkning och avspeglar varken lagstiftarens intentioner eller internationella åtaganden. Regleringen behöver förtydligas. Förslag: Bestämmelsen om rätt att inom förvaltningsområdena erbjudas förskola bör förtydligas så att föreskriften att kom- munen ska erbjuda ”hela eller delar av verksamheten” ersätts med att kommunen ska erbjuda hela eller en väsentlig del av utbild- ningen i förskolan på minoritetsspråket. Motsvarande förtyd- ligande bör göras avseende viss annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. skollagen, dock med beaktande av de särskilda förutsättningar som gäller för sådan verksamhet. De kommuner som ingår i förvaltningsområden ska enligt 17 § minoritetslagen erbjuda barn vars vårdnadshavare begär det plats i förskola eller viss annan pedagogisk verksamhet där ”hela eller delar” av verksamheten bedrivs på minoritetsspråket. Regeringen konstaterade, i samband med att rätten till förskola på samiska, finska och meänkieli inom förvaltningsområde infördes genom minoritetsspråkslagarna , att kommunerna erbjöd förskola på dessa språk i varierande omfattning och i olika former. Regeringen anförde även att kommunerna hade olika förutsättningar i fråga om tillgång till språkkunnig personal, personalens utbildning avseende tvåspråkighet och den förväntade efterfrågan från föräldrar. Regeringen ansåg därför att de olika förutsättningarna motiverade att kommunerna i ett första steg fick möjlighet att organisera för- skolan enligt de resurser och den efterfrågan som fanns då (se prop. 1998/1999:143, s. 54). När minoritetslagen infördes sammanfördes bestämmelserna om rätt till förskola på finska och meänkieli respektive samiska i de två minoritetsspråklagarna i 17 § minoritetslagen, men uttrycket ”hela eller delar av verksamheten” behölls. Uttrycket ”delar av verksamheten” utgör den lägstanivå som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla. Bestämmelsens orda- lydelse och uttalandena i förarbetena ger utrymme för en restriktiv tolkning av uttrycket. Exempelvis framkom i Skolinspektionens Förskola på minoritetsspråk m.m. riktade tillsyn 2011 att vissa kommuner tolkade begreppet ”delar av” som att inslag på minoritetsspråket var tillräckligt, varvid det kunde handla om att någon med kunskaper i ett minoritetsspråk, inte nödvändigtvis en förskollärare eller lärare, läste sagor på språket för barnen. Skolinspektionen bedömde inom ramen för tillsynen att det var tillräckligt att det fanns någon form av inslag i verksamheten som gör att barnen har möjlighet att utöva sitt minoritetsspråk (se Skolinspektionen, 2011, s. 12). Utredningen bedömer att bestämmelsen kan tolkas så att det inte krävs mer än att kommunen erbjuder någon form av återkommande inslag på minori- tetsspråket. Syftet med bestämmelsen har emellertid inte varit att kommuner ska tillämpa den i dess mest restriktiva tolkning år . I för- arbetena uttalas bl.a. att om det finns tillräckligt många barn och till- räckligt mycket personal kan förskolan bedrivas mer organiserat i särskilda grupper eller på tvåspråkiga avdelningar eller helt tvås- pråkiga förskolor (se prop. 1998/99:143, s. 81–82 och 86 och prop. 2008/09:158, s. 134–135). Regeringen har även betonat förskolans betydelse i revitaliseringsarbetet (se prop. 2008/09:158, s. 97).