sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — Om en myndighet skulle vägra att handlägga ärendet på minoritetsspråket är ett överklagande emellertid inte en praktisk väg att gå för den enskilde. Detta eftersom handläggningen av ärendet Uppföljning av minoritetslagen m.m. skulle stanna upp i avvaktan på att språkfrågan prövas av en över- instans. Utredningen har inte heller erfarit att det finns något starkt behov av att överklaga sådana beslut. Det bör därför inte införas en sådan möjlighet. Utredningen har uppfattat att det främst finns ett intresse av att överklaga beslut som rör rätten till förskola, skola och äldreomsorg på minoritetsspråk. Utredningen har övervägt om det skulle vara lämpligt att införa en rätt att överklaga beslut om exempelvis erbjudande av plats i en viss förskola eller på ett visst äldreboende. Vad gäller rätten till förskola på minoritetsspråk inom förvalt- ningsområdena är den inte knuten till någon behovsbedömning. Alla barn vars vårdnadshavare begär det, oavsett bakgrund, har rätt att erbjudas förskola på finska, meänkieli respektive samiska inom förvaltningsområdena. Beslutet om vilken förskola kommunen erbjuder plats i, eller verksamhetens omfattning i det enskilda fallet, fattas emellertid på verkställighetsstadiet. Sådana beslut får i dags- läget inte överklagas av någon varken med hänsyn till förskolans språkprofil eller på någon annan grund, exempelvis att förskolan ligger för långt från bostaden. Bistånd till äldre inom ramen för äldreomsorgen lämnas visser- ligen efter att gjort en behovsbedömning. Bedöm- ningen tar emellertid sikte på den äldres behov av omsorg över huvud taget. Den som beviljas bistånd har sedan rätt att inom förvaltnings- områdena att erbjudas omsorg av personal som behärskar finska, meänkieli respektive samiska. Det görs alltså inte någon behovs- bedömning avseende rätten att få omsorg på minoritetsspråket. Beslut som rör innehållet i, och organiseringen av, äldreomsorgen fattas således på verkställighetsstadiet. Precis som beträffande för- skolan får sådana beslut inte överklagas på någon grund. Det är inte otänkbart att utforma den lagstiftning som rör för- skola respektive äldreomsorg så att beslut som fattas på verk- ställighetsstadiet blir möjliga att överklaga. En sådan möjlighet skulle emellertid innebära en stor förändring i förhållande till vad som gäller generellt. Av principiella skäl skulle en sådan förändring behöva övervägas av en utredning med ett bredare uppdrag. Det finns sannolikt ett antal andra grunder som skulle vara aktuella för att överklaga beslut på verkställighetsstadiet. Utredningen gör samma överväganden vad gäller beslut som rör innehåll och om- fattning av modersmålsundervisningen i skola och gymnasieskola. Uppföljning av minoritetslagen m.m. Det finns därför inte skäl att nu föreslå en möjlighet att överklaga sådana beslut. Utredningen har även övervägt om det vore lämpligt att göra det möjligt att överklaga beslut om användningen av statsbidraget till kommunerna i förvaltningsområdena. För att det skulle vara möjligt att införa en sådan möjlighet krävs emellertid att det även införs tvingande regler om hur statsbidraget ska användas av kommunerna. Statsbidragets inriktning och syfte skulle därmed behöva ändras. är statsbidraget en ersättning till kommunerna för bl.a. deras skyldigheter på grund av att de ingår i förvaltningsområdena. I vart fall en del av statsbidraget skulle i så fall behöva öronmärkas för exempelvis verksamhetsbidrag till föreningar. Därmed skulle också en stor del av en stor del av möjligheten att anpassa verksamheten till lokala förutsättningar förloras. Utredningen kan därmed inte föreslå att en överklagandemöjlighet införs för den typen av beslut. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en överklagande- möjlighet inte är en framkomlig väg för att stärka de nationella minoriteternas rättigheter. Det finnas anledning för regeringen att överväga om det ska vara möjligt att överklaga beslut på verkställighetsstadiet i samband med större översyner av sektors- lagstiftningen inom respektive område. En sådan översyn är inledd av socialtjänstlagen (se Översyn av socialtjänstlagen, dir. 2017:39). Utredningen bedömer att införandet av tillsyn, eller ett utökat ansvar för existerande tillsynsmyndigheter, är en lämpligare väg att gå för att åstadkomma en prövning av den enskildes minoritetsrättig- heter. Utanför äldreomsorgens område samt skolväsendet finns inte någon myndighet som har särskilt tillsynsansvar för de nationella minoriteternas rättigheter. Det har legat utanför utredningens upp- drag att lämna förslag om en sådan tillsyn och hur den i så fall skulle utformas. Det finns skäl som talar emot att införa en ordning där minori- tetspolitiken genomförs tvångsvis genom sanktioner i form av exem- pelvis vitesförelägganden. En sådan lösning skulle utgöra ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen och göra det svårare att anpassa minoritetspolitiken till lokala förutsättningar. En sådan lösning riskerar även att motverka kreativitet, initiativförmåga och engagemang på det lokala och planet. Tillsyn får ses som en sista utväg att ta till om förändring inte kan uppnås på andra sätt. Uppföljning av minoritetslagen m.m. Utredningen föreslår nu förtydliganden av minoritetslagen bl.a. beträffande grundskyddet. Om förslagen genomförs men sedan inte visar sig få tillräcklig effekt är det emellertid oundvikligt att reger- ingen, i samband med nästa översyn av minoritetspolitiken, kommer behöva utreda möjligheten att införa en tillsynsreglering. Exempelvis skulle då utredningens förslag om skyldighet för kommuner och landsting att anta dokumenterade mål och riktlinjer för sin minori- tetspolitiska verksamhet kunna förtydligas och förenas med någon form av tillsyn. 5.3.3Myndigheter med tillsynsansvar behöver integrera minoritetsfrågorna bättre i sitt arbete Bedöming: Regeringen bör verka för att Inspektionen för vård och omsorg respektive Skolinspektionen arbetar mer aktivt med att beakta de nationella minoriteternas rättigheter inom ramen för den ordinarie tillsynsverksamheten. Inspektionen för vård och omsorg och Skolinspektionen bedriver, som konstaterats i avsnitt 5.3.1, inte någon egen- initierad tillsyn vad gäller de nationella minoriteternas rättigheter. är dessa myndigheters granskning av genomförandet av rättigheterna i praktiken beroende av att enskilda gör anmälningar eller att myndigheterna får särskilda uppdrag från regeringen. För att de enskilda ska göra anmälningar krävs i sin tur att de har kunskap om sina rättigheter och att de ser det som meningsfullt att göra en anmälan. Utredningen anser att inspektionsmyndigheterna behöver invol- vera de minoritetspolitiska frågorna mer aktivt i sin egeninitierade tillsyn. Det behöver inte handla om att inrätta särskilda strukturer för tillsyn av de nationella minoriteternas rättigheter, utan kan inne- bära att inspektionsmyndigheterna på olika sätt beaktar minoritets- politiska frågor inom ramen för den ordinarie tillsynen. Regeringen bör verka för att ge inspektionsmyndigheterna ett tydligare uppdrag avseende de nationella minoriteterna, exempelvis genom ändringar i myndigheternas instruktion eller genom att ge dem särskilda uppdrag att utveckla sin tillsyn. Utredningen konsta- terar att regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att se över Uppföljning av minoritetslagen m.m. ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skol- området, inklusive bl.a. tillsyn av skolor och förskolor (dir. 2017:37). Regeringen bör i vart fall vid beredningen av den utredningens betänkande beakta frågan om tillsyn avseende de nationella minorite- ternas rättigheter. 6Förskola på minoritetsspråk m.m. Enligt direktiven ska utredningen vad gäller förskola och annan pedagogisk verksamhet på de nationella minoritetsspråken analysera vilka behov som finns i syfte att identifiera metoder för verksam- hetsutveckling eller stöd till huvudmän. Utredningen ska också vid behov föreslå en förändrad utformning av bestämmelsen i 17 § minoritetslagen i syfte att säkerställa att enskilda, på begäran, erbjuds plats i förskola och viss annan pedagogisk verksamhet på finska, meänkieli respektive samiska inom förvaltningsområdena. Utredningen redogör för internationella åtaganden när det gäller förskolan, den nuvarande regleringen och förskolans betydelse för språkrevitalisering i avsnitt 6.1. I samband med detta beskriver utredningen även internationella åtaganden som rör skolan och gymnasiet samt regleringen av dem. Därefter tar utredningen i två avsnitt, vilka helt eller delvis berör samtliga minoritetsspråk, upp förslag om uppdrag till i avsnitt 6.2.1, och frågan om hur minoritetsspråken bör benämnas inom utbildningsområdet, i avsnitt 6.2.2. I avsnitt 6.3 tar utredningen upp frågor som rör regleringen av för- skola inom förvaltningsområdena för finska, samiska och meänkieli. I avsnitt 6.3.1 lämnas en bakgrund och överblick av situationen i för- valtningsområdena. I avsnitt 6.3.2–6.3.4 lämnar utredningen förslag till hur regleringen av kommunernas skyldigheter kan förtydligas. I avsnitt 6.3.5 lämnas förslag om att reglera skyldigheterna i skollagen i stället för i minoritetslagen. I avsnitt 6.3.6 gör utredningen slutligen bedömningen att det vore önskvärt att regeringen samordnar bered- ningen av förslagen avseende förskolan med beredningen av det kommande betänkandet från utredningen möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk (U 2016:07). Förskola på minoritetsspråk m.m. För del finns åtaganden som har bäring på barns och ung- domars rätt att lära sig sitt nationella minoritetsspråk i Barn- konventionen, ramkonventionen och språkstadgan. FN:s konvention om barnets rättigheter I artikel 29 punkt 1 (c) i anges, bl.a. att kon- ventionsstaterna är överens om att barnets utbildning ska syfta till att utveckla respekt för barnets egen kulturella identitet, eget språk och egna värden. I artikel 30 anges att i de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör en urbefolkning ska ett barn som tillhör en sådan minoritet eller ur- befolkning inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlem- mar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Barnrättighets- utredningen har lämnat ett förslag till hur kan göras till lag (se SOU 2016:19). har åtagit sig att erkänna varje person som tillhör en nationell minoritet rätten att lära sig sitt språk, enligt första punkten i artikel 14 i ramkonventionen. Enligt andra punkten i samma artikel har åtagit sig att sträva efter att så långt som möjligt och inom ramen för utbildningssystemet säkerställa att personer som tillhör nationella minoriteter har tillfredsställande möjligheter till undervisning, både i minoritetsspråket och på minoritetsspråket. Åtagandet enligt andra punkten gäller dock endast i områden som av hävd eller i betydande antal bebos av sådana personer. En ytterligare förutsättning är att det finns tillräcklig efterfrågan. Förskola på minoritetsspråk m.m. De åtaganden som har störst betydelse är åtaganden enligt språkstadgan. För samtliga fem nationella minoritetsspråk gäller att enligt artikel 7.1.f ska bygga sin politik, lagstiftning och praxis på målet att tillhandahålla lämpliga former och medel för undervisning i och studier av språken på alla vederbörliga nivåer.1 För finska, samiska och meänkieli gäller dessutom de särskilda, mer detaljerade åtagandena i artikel 8 i del III av språkstadgan. Åtagandena i Artikel 8 är geografiskt avgränsade på så sätt att de endast gäller inom det territorium där språket används. Detta definieras som det territorium där språket är ett uttrycksmedel för ett så stort antal personer att det motiverar de olika åtgärder för skydd och främjande som avses i stadgan. för inte någon officiell statistik över antal talare av minoritetsspråk. Artikel 8 har emellertid för för- skolans del förverkligats främst genom regleringen i 17 § minoritets- lagen. Förvaltningsområden kan således för del sägas vara det närmaste vi kommer att ange inom vilket territorium finska, meänkieli och samiska används. Första punkten i artikel 8 innehåller förhållandevis detaljerade åtaganden som träffar hela utbildningskedjan från förskole- till universitetsnivå. Artikeln innehåller emellertid även en andra punkt enligt vilket ett mer allmänt hållet åtagande gäller utanför de områ- den där minoritetsspråket av hävd används. Om antalet användare av språket motiverar det ska staten ska tillåta, uppmuntra eller till- handahålla undervisning på eller i språket på alla lämpliga utbild- ningsnivåer. Punkt 1.a) i artikel 8 rör förskolan. Punkten innehåller fyra alter- ambitionsnivåer. har valt att tillämpa den näst lägsta ambitionsnivån (iii). Av detta åtagande följer en skyldighet att till- handahålla förskola på språket alternativt en väsentlig del av för- skolan på språket inom det territorium där språket används. Utred- ningen återkommer till uttrycket ”väsentlig del” i avsnitt 6.3.2 nedan. åtagande gäller om det finns en tillräcklig efterfrågan från anhöriga (eng. families). Minimikravet för del är med andra ord, om efterfrågan är tillräcklig, att tillhandahålla en väsentlig del av 1 Åtagandet i artikel 7.1.g – tillhandahållande av möjligheter för personer som inte talar minoritetsspråket, men som bor i det område där språket används, att lära sig språket om de önskar avser däremot endast vuxenundervisning, se Dunbar, 2012, s. 223. Förskola på minoritetsspråk m.m. förskolan på minoritetsspråket. För att skyldigheten enligt 17 § minoritetslagen ska gälla är det visserligen tillräckligt att det endast finns ett barn i en hel kommun vars vårdnadshavare begär plats i för- skola på minoritetsspråket. Emellertid medför detta inte enligt bestämmelsens ordalydelse en rätt att erbjudas plats i en verksamhet som bedrivs till väsentlig del på minoritetsspråket. I fråga om grund- och gymnasieskolan har valt att tillämpa den lägsta ambitionsnivån (iv) i punkterna 1.b)–d) i artikel 8. Denna nivå har kravet på tillräcklig efterfrågan gemensamt med åtagandet avseende förskolan. Om efterfrågan är tillräcklig gäller enligt respek- tive punkt att kan välja mellan att tillhandahålla undervisning på språket, undervisning till en väsentlig del på språket respektive undervisning i språket som en integrerande del av läroplanen, dvs. i en omfattning som anges enligt de tre föregående ambitionsnivåerna (i–iii). Det sistnämnda alternativet utgör i praktiken lägstanivån för . Som framgår nedan är regleringen av dessa skolformer inte geografiskt avgränsad till skillnad från regleringen av förskolan. 6.1.2Nuvarande reglering av förskolan, skolan och gymnasiet Enligt 8 kap. 10 § skollagen ska förskolan medverka till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både det svenska språket och sitt modersmål. Av förskolans läroplan följer bl.a. att förskolan kan bidra till att barn som tillhör de nationella minoriteterna och barn med utländsk bakgrund får stöd i att utveckla en flerkulturell tillhörighet (SKOLFS 1998:16, avsnitt 1 Förskolans värdegrund och uppdrag). Bestämmelsen i skollagen och förskolans läroplan gäller för barn som tillhör alla de nationella minoriteterna och för alla förskolor i landet. Även judiska och romska barn samt jiddisch och chib omfattas alltså av dem. Regeringen har gett i uppdrag att göra en översyn av läroplanen och i samband med det bl.a. beakta de nationella minoriteternas rättigheter och samernas rättigheter som ett urfolk (se beslut , dnr U2016/05591/S och U2017/01929/S). Kommuner inom förvaltningsområdena ska enligt 17 § minori- tetslagen erbjuda barn vars vårdnadshavare begär det plats i förskola Förskola på minoritetsspråk m.m. där hela eller delar av verksamheten bedrivs på det minoritetsspråk inom vars förvaltningsområde kommunen ingår. Detsamma gäller avseende barn vars vårdnadshavare begär plats i sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen som kompletterar eller erbjuds i stället för förskola. De verksamheter i 25 kap. skollagen som berörs av minoritetslagen är pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola enligt 2 § (exempelvis familjedaghem), öppen förskola enligt 3 § och omsorg under tid då förskola inte erbjuds enligt 5 § (exempelvis s.k. nattis). Utredningen återkommer i kapitel 6.3.2 till frågan om i vilken omfattning kommunen behöver erbjuda sådan verksamhet. Skyldigheten enligt 17 § minoritetslagen ligger på kommunen. Varken enskilda huvudmän eller förskolechefer vid kommunala för- skolor har några direkta skyldigheter enligt lagen. Detta till skillnad från den allmänna bestämmelsen om modersmål i 8 kap. 10 § skol- lagen som gäller i utbildningen vid varje förskoleenhet. Kommunen ger enskilda huvudmän tillstånd att bedriva fristående förskolor och utövar tillsyn över dem. En kommun kan dock inte kräva att en enskild huvudman tillhandahåller förskola helt eller delvis på ett minoritetsspråk, utan endast uppmuntra etablerandet av sådana utbild- ningar. För samiska barn finns möjlighet för Sameskolstyrelsen att genom avtal med kommunen ta över ansvaret för kommunens upp- gifter inom förskolan (se 3 § förordning (2011:131) med instruktion för Sameskolstyrelsen). Sådana förskolor bedrivs i anslutning till de fem sameskolorna i , , , och . Staten kan dock, till skillnad från vad som gäller för sameskolan, inte vara huvudman för förskolor (jämför 2 kap. 4 § skollagen). Vad gäller undervisning i och på samiska, finska och meänkieli på grundskole- och gymnasienivå har valt en annorlunda lösning jämfört med förskolan. I stället för särskilda rättigheter knutna till förvaltningsområden har de krav som ställs för att få rätt till moders- målsundervisning på samtliga fem nationella minoritetsspråk sänkts i hela landet, i förhållande till vad som generellt gäller för modersmåls- Förskola på minoritetsspråk m.m. Kravet att språket ska vara elevens dagliga umgänges- språk i hemmet har tagits bort såväl för som gymnasie- skolan. För del har även kravet på att eleven har grund- läggande kunskaper i språket tagits bort, medan kravet på goda kunskaper har behållits för gymnasieskolans del. Undervisning i modersmål i och gymnasieskolan kan numera dessutom under vissa förutsättningar anordnas genom fjärrundervisning. Det- samma gäller samiska i sameskolan eller integrerad samisk under- visning i . Huvudmän är generellt skyldiga att erbjuda modersmålsunder- visning på ett visst språk endast om minst fem elever önskar sådan undervisning och det finns en lämplig lärare att tillgå. För de natio- nella minoritetsspråken är det emellertid tillräckligt att endast en elev begär sådan undervisning. Regleringen kan därmed på denna punkt sägas ha gått längre än vad konventionsåtaganden kräver, eftersom vi inte tillämpar något krav på tillräcklig efterfrågan. I skolförordningen finns bestämmelser som ger möjlighet att anordna tvåspråkig undervisning i . För elever som har annat språk än svenska som dagligt umgängesspråk med en eller båda sina vårdnadshavare får delar av undervisningen i årskurs 1–6 anord- nas på detta språk. För elever med finska som umgängesspråk får sådan undervisning anordnas även i årskurs 7–9. Högst hälften av undervisningstiden får bedrivas på umgängesspråket och undervis- ningen ska planeras så att undervisningen på svenska successivt ökar. Sameskolstyrelsen bedriver även undervisning i samiska språket vid de fem sameskolorna, vilka motsvarar utbildningen vid grund- skolans årskurs 1–6. För samiska barn finns även möjligheten för en kommun att genom avtal med Sameskolstyrelsen, utöver moders- målsundervisningen, anordna integrerad samisk undervisning vid sin grundskola. 6.1.3Förskolans betydelse för revitalisering av minoritetsspråk Regeringen konstaterade i propositionen till minoritetslagen att det fanns behov av aktiva åtgärder på lokal, regional och nationell nivå för att främja de nationella minoritetsspråkens bevarande (se prop. 2008/09:158, s. 113). Regeringen har även betonat förskolans bety- delse i revitaliseringsarbetet. Regeringen konstaterade bl.a. att för- Förskola på minoritetsspråk m.m. skola på minoritetsspråket var särskilt viktig i de fall barnen inte kan få språket hemifrån på grund av föräldrarnas bristande språkkun- skaper samt att grunden för additiv tvåspråkighet, dvs. inlärning av ett andra språk som inte sker på bekostnad av det första språket, läggs under ett barns tidiga barndom (se prop. 2008/09:158, s. 97). Utredningen konstaterar att behovet av revitalisering av de nationella minoritetsspråken fortsatt är av stor vikt. Revitalisering kan innebära att man vänder ett pågående språk- byte genom att öka antalet talare eller genom att öka de befintliga språkkunskaperna hos talarna. Ett sätt är också att vidga de domäner där språket används (se , 2017, bilaga 2, s. 5). Förskolan kan utan tvekan få en betydelsefull roll i arbetet med revitalisering av de nationella minoritetsspråken. Förskolan kan inte bara stötta de befintliga språkkunskaperna hos barn och utgöra ytter- ligare en domän inom vilket de kan använda sitt språk. Förskolan kan i bästa fall även bidra till att antalet talare ökar. Detta kan ske genom simultan förstaspråksinlärning2 eller genom tidig andraspråksinlärning. Förutsättningarna att stärka minoritetsspråken får anses särskilt gynnsamma i förskolan. Det är att betrakta som ett vetenskapligt faktum att barn i allmänhet når längre i sin andraspråksutveckling än vuxna. Det finns dessutom studier som tyder på att den kritiska gränsen för att uppnå nivån ”infödd behärskning” av ett språk ligger snarare än puberteten (och 2010, s. 44). Små barn har i allmänhet inte heller utvecklat några förutfattade meningar eller föreställningar kring olika språk, vilket innebär att grunden för ett fortsatt intresse för minoritetsspråket med fördel kan läggas i förskolan. 6.2Förslag som berör samtliga nationella minoritetsspråk 6.2.1Stöd till förskolans huvudmän Bedömning: Det finns ett behov av stöd till huvudmän i förskolan när det gäller nationella minoritetsspråk. Om förskolan på allvar ska kunna fylla en funktion i revitaliseringen av de nationella parallell inlärning av svenska språket och minoritetsspråket. Förskola på minoritetsspråk m.m. minoritetsspråken behöver stöd kring metodik, exempelvis s.k. språkbad, tas fram. Det finns även behov av stöd kring tillämp- ningen av de föreslagna nya bestämmelserna avseende kom- muners skyldighet att erbjuda förskola på finska, meänkieli och samiska inom förvaltningsområden. Förslag: Regeringen bör ge i uppdrag att, i samråd med berörda myndigheter och organisationer, ta fram stöd om förskola på minoritetsspråk i förvaltningsområden, samt fortbild- ning och annat metodstöd för förskollärare och annan personal i förskolan som ska arbeta med språkrevitalisering. Vilket stöd finns från myndigheterna? har tagit fram stöd avseende flerspråkighet i förskolan i form av dels webbplatsen Tema modersmål, dels stödmaterialet Flera språk i förskolan – teori och praktik. Tema modersmål är en hemsida med resurser för skola och förskola, exempelvis styrdokument, tips på barnböcker, olika slags stödmaterial och forskning. Flera språk i förskolan är ett stödmaterial för personal i förskolan om förskola för barn med annat modersmål än svenska. har även en webbplats, Mitt språk – Läromedel för nationella minoritetsspråk. Därtill finns stödmaterialet Nya perspektiv inom ämnet modersmål – Att undervisa i finska, jiddisch, meänkieli och chib, som tar upp språkrevitalisering. Webbplatsen och stödmaterialet vänder sig till skolan i första hand men även förskolor kan hämta inspiration där. Även Samiskt språkcentrum, som är placerat under , har tagit fram material och bedrivit verksamhet med inriktning mot förskolan. Språkcentrumet har tagit fram och distribuerat språklådan Jågloe som bl.a. innehåller sagor, spel och sånger på nord-, lule- och sydsamiska samt svenska.