sou · H5B323 · 2017-03-15 00:00:00 — av företagen har lämnat öppna svar där det bland annat framgår att det digitala alternativet uppfattas som krångligare och mer tidskrävande, samt att det är lätt att missa meddelanden. När företagen ombads att väga samman för- och nackdelar med de olika utskickssätten och hur företaget skulle vilja få posten levere- rad svarade att de vill ha posten som , som pappers- post, medan svarade digitalt, vill ha posten på båda sätt och en procent svarade att de inte vet. Resultatet är jämför- bart med det för enskilda som, om man slår ihop dem som svarat digitalt och på båda sätt, är . Motsvarande andel för före- tag är . Mina meddelanden – en nationell digital tjänst Även företagen tror att den digitala myndighetsposten kommer att öka markant . av de företag som ingår i intervjustudien tror att det mesta av myndighetsposten kommer att skickas som papperspost. Av företagen sva- rade att de tror att i stort sett all myndighetspost kom- mer att skickas digitalt och tror att ungefär hälften av myndighetsposten kommer att skickas digitalt. På frågan om företagets inställning till att införa samma system som i svarade att de är emot införandet av ett liknande system. Lika stor andel är för ett sådant system. De före- tag som ingår i studien har en mer positiv inställning än privat- personer, där sex av tio är emot införandet av ett obligatorium. 5.3.3Skatteverket och SKL om varför det är så få myndigheter som skickar elektronisk myndighetspost Enligt kan en av anledningarna till att det är få myndig- heter som skickar elektronisk myndighetspost vara att myndig- heterna inte tydligt uppfattar att de har uppdraget att ansluta som avsändare i Mina meddelanden.51 I årsredovisningen säger att det bland myndigheterna finns en relativt stor grupp som bedömer att deras verksamhet inte är lämplig att ansluta. Skälen som anges är bland andra att vissa myndigheter inte har någon direktkontakt med enskilda, eller att person- eller organisations- nummer inte används för att identifiera den enskilde som ärendet berör. Av årsredovisning framgår att myndig- heterna som ingår i uppföljningen har uppmanats att bedöma om de kommer att nå regeringens mål till 2017. Av dessa myndigheter be- dömde att de kommer att nå målet. Motsvarande andel 2015 var . Av de myndigheter som 2016 bedömde att de inte kommer att nå regeringens mål 2017 planerar att an- sluta efter 2017.52 Förklaringarna till att myndigheterna inte prioriterade anslutning var deras ekonomiska läge, för små volymer att skicka, viktigt arbete 51Skatteverket, , dnr 131 340553-15/113, Rapportering av uppdrag att följa statliga myndigheters anslutning till Mina meddelanden (N2015-3779-EF) och att verka för företags anslutningar, s. 32. Mina meddelanden – en nationell digital tjänst med nödvändiga förändringar, oro för begränsningar såsom förbud mot id-växling och att man inte kartlagt behovet. De tekniska begränsningar som myndigheterna redovisade var att tjänsten saknar funktionalitet för kommunikation myndighet till myndighet, att brevlådorna inte passar stora företag, att det sak- nas dubbelriktad kommunikation och att Mina meddelanden inte kan hantera filer som är större än 2MB. Enligt är en annan, mer outtalad, orsak till försik- tigheten bland de statliga myndigheterna, som faktiskt sänder för- hållandevis mycket post till enskilda, att man visserligen ser både samhällsnytta och intern besparing i det långa perspektivet men, att man inte vill vara bland de första att ansluta eftersom de stora effekterna kommer först när fler mottagare är anslutna.53 Ett annat skäl till att myndigheter inte anslutit sig som avsändare har, enligt , varit att det saknats en långsiktig finan- siering av Mina meddelanden. Finansieringen av utveckling och drift av Mina meddelanden har vilat på frivillig samverkan – överenskom- melser – mellan ett antal myndigheter.54 Dessa överenskommelser har varit ettåriga och antalet myndigheter (och SKL) har varierat mellan åren. kommuner och landsting, SKL Under rubriken ”SKL tycker” på organisationens webbplats framgår SKL:s ståndpunkter för säker digital kommunikation och Mina meddelanden. SKL tycker att Mina meddelanden är ett bra första steg för en övergång till ökad digital kommunikation, men att tjäns- tens nuvarande funktionalitet inte helt motsvarar kommuners, lands- tings och regioners behov. Liksom regeringen m.fl. anser SKL att för att Mina meddelanden ska skapa stor nytta behöver användandet och anslutningen av medborgare och företagare öka väsentligt. Enligt SKL gör kombinationen av den ”begränsade funktionali- teten” hos Mina meddelanden och ”blygsam marknadsföring av tjänsten” att anslutningen från privatpersoner, företag och offent- 54Skatteverket, , dnr 131 340553-15/113, rapportering av uppdrag att följa statliga myndigheters anslutning till Mina meddelanden (N2015-3779-EF) och att verka för företags anslutningar. Mina meddelanden – en nationell digital tjänst liga aktörer är alldeles för låg. SKL anser dock att Mina meddelanden kan ge stor kostnadsbesparing vid stora utskrifts- flöden. SKL pekar också på att organisationen till regeringen har pekat på de brister som kommuner, landsting och regioner förknippar med Mina meddelanden. SKL menar vidare att det saknas en långsiktig utvecklingsplan som tar utgångspunkt i kommuners, landstings och regioners sam- lade behov. I nuvarande utformning motsvarar tjänsten inte de be- hov som finns av säker digital kommunikation mellan kommuner, landsting, regioner och statliga myndigheter.55 5.3.4De redan ansluta myndigheterna – ser potentialen men efterlyser tydligare styrning Målbild – vad är och vad ska Mina meddelanden vara? Utredningen har genomfört telefonintervjuer med och ställt skrift- liga frågor till med medarbetare på de 17 myndigheter som använder Mina meddelanden (it-chefer, it-arkitekter, it-samordnare, verk- samhetsutvecklare, med flera). Intervjuerna visar att det finns olika föreställningar om vad Mina meddelanden är och bör vara. Flera av de intervjuade pekar på värdet av en relativt enkel, smal tjänst som ersätter papperspost: Fönsterkuvert i den digitala världen, där en- skilda och företag kan få och lagra information från myndigheter i ett digitalt arkiv. Visserligen kommer utskick både på papper och digitalt att minska i takt med att myndigheterna utvecklar e-tjänster – men även kommer det att finnas behov, inte minst av notifieringar och automatiska påminnelser som kan och bör gå genom Mina meddelanden. Men många är kritiska och vill ha något annat, en annan typ av tjänst. Ett argument är kommunikationsaspekten, att myndigheten vill knyta ”kunden” till sig. Ett annat att myndigheten arbetar mot e-tjänster och att Mina meddelanden visserligen är ett sätt att sluta skicka papperspost men att det endast är en övergångslösning, en semidigital tjänst, i väntan på fler e-tjänster. Ytterligare ett argu- ment är att Mina meddelanden inte behövs eftersom det finns pri- vata alternativ. Mina meddelanden – en nationell digital tjänst Oavsett vilken inställning man har till tjänsten Mina medde- lande så tycks det finnas ett stor efterfrågan på att regeringen ska lämna tydliga besked om vad som gäller, vad man vill och vad som är nästa steg för Mina meddelanden. Till exempel att personnum- mer är framtidens ”adresslapp”. Framför allt finns det önskemål om att regeringen aviserar hur den ser på den digitala kommunikation- en framöver. Helheten, det digitala mötet och vart är på väg med sina e-tjänster. Ställ krav på myndigheterna Intervjuerna med företrädare för de myndigheter som är anslutna till Mina meddelanden visar att de allra flesta efterlyser en tydligare styrning från regeringen om ökad anslutning till Mina meddelan- den. Nästan alla intervjuade tar upp den myndighetsinterna kon- kurrensen om medel och resurser och betonar vikten av att ha led- ningens stöd i arbetet med att ansluta och använda Mina medelan- den. Flera intervjupersoner vittnar om att tjänsten har blivit ifråga- satt internt och att det finns en fara för att en myndighet ”lutar sig tillbaka” bara för att den är ansluten. De intervjuade beskriver det som problematiskt att tjänsten fort- farande är frivillig och uttrycker en tydlig önskan om att regeringen ska vara mer offensiv mot framför allt de statliga myndigheterna. Få anser att styrningen ska riktas mot enskilda och företag. Överlag anser de intervjuade det behövs något form av tvång för de statliga myndigheterna att ansluta och använda Mina meddelanden. Reger- ingen bör vara tydligare i sin styrning och mer specifik. Till exempel besluta att ”det ska vara klart”, då ska all myndighetspost skickas digitalt eller att alla ska ha en digital brevlåda. En synpunkt är att om en myndighet har medborgarkontakt ska det vara ett krav för myndigheten att vara ansluten och använda Mina meddelanden. Mina meddelanden beskrivs av vissa som en infrastruktur och att det bör vara en rättighet för alla enskilda att ha tillgång till en säker digital brevlåda. En tydligare styrning på detta område anses kunna få flera positiva konsekvenser: Mina meddelanden – en nationell digital tjänst Fler enskilda och företag kommer att ansluta som mottagare av digital myndighetspost. Fler kommuner och landsting kommer att följa efter. Om fler myndigheter har fler flöden kommer fler medborgare och före- tag att ansluta, vilket skapar ett tryck på de kommuner och verk- samheter som inte är ansluta att bli det. Fler eller bättre tjänster hos externa leverantörer. En tydligare styrsignal från regeringen om Mina meddelanden skulle även bli styrande för leverantörer att ha Mina meddelanden som en stan- dardfunktion i sitt tjänsteutbud. Sammanfattningsvis framstår behovet av att regeringen styr de stat- liga myndigheterna tydligare i denna fråga som en förutsättning för att uppnå en kritisk massa av användare – såväl avsändare som mot- tagare av digital myndighetspost. Utan ett ”påbud” från regeringen riktat till de statliga myndigheterna kommer det att ta innan den digitala myndighetsposten blir etablerad. Flera intervjupersoner efterlyser extern ”draghjälp” (utredningens betänkande, regerings- beslut eller liknande) i det interna arbetet med att öka användningen av Mina meddelanden. Noterbart är att representanterna på de myndigheter som skick- ar digital myndighetspost framför allt anser att trycket bör riktas mot myndigheterna – inte att det ska vara obligatoriskt för enskilda och företag. Endast någon enstaka intervjuperson anser att reger- ingens styrning ska vara inriktad på att öka antalet mottagare av digital myndighetspost. Fler centrala lösningar? En fråga som kommer upp i intervjuerna är utrymmet för koordi- nering och samordning. Hos flera myndigheter, som har avtal med en extern för- medlare, har frågan väckts om man bör förlänga avtalet med förmed- laren eller inte. I vissa fall beskrivs marginalkostnaden för att haka på nya typer av utskick som försvinnande låg och när den digitala pos- ten kommer upp i volym kommer det att leda till rejäla besparingar – inte bara för myndigheten utan även för leverantören. Mina meddelanden – en nationell digital tjänst person beskriver det som att det i princip kommer att vara ren för- tjänst för leverantören. Detta eftersom de anpassningar som behöver göras är få och att det är gratis att koppla upp sig mot FaR. Frågan är om det bästa är att alla myndigheter, var och en för sig, ska förhandla eller om det borde finnas en större och smartare lösning. Myndig- heten i fråga säger sig ha både teknik och personal för att kunna bygga och hantera en sådan lösning, men det är inget som planeras. En annan myndighet konstaterar att deras avtal med förmedlaren gäller bilagor och att myndigheten skulle kunna skicka service- meddelanden utan att behöva gå via förmedlaren. (Detta eftersom informationen ligger i meddelandet och inte i en egen fil.) Det skulle vara billigare men det är inte något myndigheten prioriterar. En närliggande fråga är om inte den offentliga sektorn ska ha en eller några få meddelandeväxel/lar som förvaltas av en eller få cen- tral(a) myndighet(er) i stället för att alla myndigheter ska behöva utveckla sin egen. finns det flera myndigheter som är så pass små att det inte kan anses vara ekonomiskt motiverat att de ska behöva utveckla sin egen meddelandeväxel. Här skulle större myn- digheter kunna ta ett ansvar genom att antingen erbjuda sin med- delandeväxel som en tjänst till mindre myndigheter eller att sprida kunskap om hur man bygger en sådan växel. har bland annat och haft möten med Arbetsförmedlingen som erbjudit att, på teknisk nivå, gå igenom hur man kodat sin lösning och därigenom möjliggöra för de anslutande myndigheterna att återanvända Arbetsförmedlingens kod i sitt utvecklingsarbete. En synpunkt som framkommer i intervjuerna med företrädare för de anslutna myndigheterna är att Mina meddelanden inte har något egenvärde. För enskilda och företag är det inte intressant vilket system som posten kommer ifrån. En effektiv förvaltning och ett bra kundmöte är det som ska eftersträvas och tjänsten är bara in- tressant om den är tillräckligt bra. För att kunna åstadkomma detta behövs kundperspektiv och behovsanalys – hur ser behoven ut, har de förändrats, hur många ärenden är ren information och när behö- ver man kommunicera? Mina meddelanden – en nationell digital tjänst Myndigheternas arbete ska följa statsmakternas prioritering. Behovsanalyser gör det lättare att hitta fokusområden där behoven är stora och där olika aktörer, såväl statliga som kommunala, kan kraftsamla kring en gemensam målgrupp. Det beskrivs som problematiskt att en enskild person eller ett företag som skaffat en digital brevlåda bara får en del av sin post digitalt. Det är ologiskt att få olika produkter på olika sätt, särskilt om man får det från en och samma myndighet. För mottagarna ris- kerar det att leda till förvirring och irritation. Om en målgrupp för- väntar sig att få post digitalt måste myndigheterna också leverera. En behovsanalys och identifiering av målgrupper kan i det samman- hanget vara ett sätt att få prioritet och fart på arbetet, såväl internt inom en myndighet som externt i förhållande till andra myndigheter och aktörer. Kommunikationsinsatser på bred front Många myndigheter lyfter problemet med att Mina meddelanden är en okänd tjänst som inte har kommunicerats ut till potentiella av- sändare och mottagare. Den offentliga sektorn har satsat skatte- medel för att bygga tjänsten – men var är informationsinsatserna? Utan breda, centralt samordnade informationsinsatser framställs Mina meddelanden som ”pengar i sjön”. Svårt att räkna på kostnaderna Utan en högre anslutningsgrad kan det – för den enskilda myndigheten – vara en ekonomiskt dålig affär att ansluta till Mina meddelanden. Detta eftersom myndigheterna i bland behöver ha parallella system som fortsätter att skicka myndighetspost på pap- per. Vidare kan en och samma myndighet kan ha förberett vissa utskick till Mina meddelanden men inte andra. Myndigheter som arbetat hårt för att samkuvertera kan, så länge inte allt är anpassat till Mina meddelanden, fortfarande behöva skicka papperspost för en del av utskicket och därigenom gå miste om de ekonomiska fördelarna eftersom man fortfarande står med portokostnaden. Det är många faktorer som påverkar kostnaderna för att ansluta till och använda Mina meddelanden. Mina meddelanden – en nationell digital tjänst myndigheterna som redan anslutit sig till tjänsten – såväl i fråga om teknik- och systemförutsättningar som resurser och ledningsstöd. Av de myndigheter som anslutit sig och som skickar digital myn- dighetspost har man också valt olika lösningar, köpa tjänster eller bygga egna system – eller en kombination av båda. Vidare har myn- digheterna anslutit olika typer av ärenden, enstaka ärenden från handläggare till enskild mottagare eller massutskick, och spänn- vidden i hur många meddelanden som myndigheten de facto skickar genom tjänsten skiljer sig dramatiskt åt. Skillnaderna påverkar för- stås hur mycket det skulle kosta för den enskilda myndigheten att öka antalet flöden eller meddelanden som kan skickas genom tjäns- ten. Kostnaderna för att ansluta och använda Mina meddelanden behöver även ställas mot nyttorna. Myndigheterna har ofta svårt att särskilja kostnaderna kopplade till Mina meddelanden. En synpunkt som framförs är att flera myn- digheter arbetar för att få bort eller i alla fall kraftigt minska pappers- posten och varje system som har någon utskrifts-, sms- eller e-post funktion behöver därför anpassas. Arbetet kopplat till Mina med- delanden är därför en mindre del – och kostnad – av detta större arbete. När myndigheterna, bland annat genom att utveckla e-tjäns- ter, har ”betat bort” onödiga brev blir även kostnaderna för Mina meddelanden lägre. – bedömningar och förslag 6.1Regeringen och myndigheterna behöver gå före –att måste i princip all myndighetspost vara digital, –att de statliga myndigheterna ska gå före och ansluta till och använda Mina meddelanden, –att de statliga myndigheterna behöver bli bättre på att infor- mera om hur det digitala leveranssättet fungerar, till exempel när det gäller säkerhet, integritet och tillgänglighet men ock- så att enskilda och företag, genom att skaffa en digital brev- låda, bidrar till att de offentliga resurserna kan användas till mer värdeskapande verksamhet, –att det är rimligt att anta att de personer som redan an- vänder inloggade tjänster hos myndigheter – – är en grupp som på eget initiativ kommer att ansluta till Mina meddelanden, om utbudet av tjänster ökar. –att åtgärder för att stimulera kommunernas anslutning till Mina meddelanden bör vara en del av en, för staten och kom- munerna, gemensam handlingsplan för den nationella digitala infrastrukturen. Både och har lämnat förslag och rekommendationer till regeringen om åtgärder för att öka användningen av Mina meddelanden. Enligt direktiven ska ut- redningen, bl.a. med beaktande av och Digitaliser- Mina meddelanden – bedömningar och förslag förslag, analysera och lämna förslag på hur en övergång till digital myndighetspost till mottagare kan genomföras i praktiken. förslag var att regeringen bör fasa ut traditionell posthantering från de stat- liga myndigheterna och ge samtliga individer och företag tillgång till en digital postlåda. Den traditionella posthanteringen skulle dock kunna behållas genom ett aktivt val från individen eller före- taget.1 Förslaget avsåg digital post i stället för fysisk post – inte ut- tryckligen Mina meddelanden. rekommenderade regeringen att det skulle vara obligatoriskt2 för aktie- bolag att ansluta som avsändare i Mina meddelanden.3 menar att aktiebolag har tillräcklig digital förmåga och att gruppen totalt sett får mycket post från myndigheterna. Enligt är det, i kombination med bättre funktionalitet och fler anslutna myndigheter, den åtgärd som mest effektivt och mest kraftfullt kan åstadkomma en tydlig förändring från få användare till många an- vändare, och på så sätt öka nyttan för alla parter. Som framgått tidigare är det få – både avsändande statliga och kommunala myndigheter som har valt att använda Mina med- delanden. Vid utgången av 2016 var 31 statliga myndigheter och kommuner anslutna till Mina meddelanden. Enligt utredningen är det viktigt att understryka att det innebär att myndigheterna upp- fyller villkoren för att kunna sända och har slutit avtal med Skatte- verket som avsändare. Det betyder inte att myndigheten faktiskt skickar försändelser i Mina meddelanden. Av de anslutna myndig- heterna var det vid samma tillfälle endast elva statliga myndigheter och sex kommuner som skickade elektroniska försändelser i Mina meddelanden. Det innebär att andelen statliga och kommunala myndigheter som skickar elektroniska försändelser i infrastruktu- ren, av det totala antalet möjliga, är . Det sammanlagda antalet möjliga avsändande statliga och kommunala myndigheter är minst 532 eftersom det i den statliga redovisningsorganisationen 1SOU 2015:91, s. 154 ff. 2Med möjlighet att få dispens. 3Skatteverket, , dnr. 131 340553-15/113, Rapportering av uppdrag att följa statliga myndigheters anslutning till Mina meddelanden (N2015-3779-EF) och att verka för företags anslutningar. Mina meddelanden – bedömningar och förslag finns 222 myndigheter4 och landet är indelat i 290 primärkommuner och 20 landsting. Beträffande de statliga myndigheterna bedömer utredningen att regeringens styrning har varit och är otillräcklig i relation till regeringens ambition och mål för Mina meddelanden. Utredningen befarar vidare att många myndigheter inte har uppfattat att de omfattas av regeringens ambition och mål för Mina meddelan- den. Utredningen befarar även, givet den gängse styrningen av myn- digheterna och deras verksamheter, att de statliga myndigheterna kanske inte alltid sätter medborgare och företag i fokus för sin digi- tala utveckling utan snarare ser till effektiteten i myndighetens egen verksamhet. När det gäller de kommunala myndigheterna och deras anslut- ning som avsändare i Mina meddelanden har regeringen, förutom i utredningens tilläggsdirektiv, inte uttalat någon ambition eller för- hoppning utan endast skapat en möjlighet för dessa att ansluta som avsändare. SKL anser dessutom att det är upp till varje kommun, landsting och region att göra en egen bedömning av huruvida Mina meddelanden kan skapa en bättre service och bidra med effektiviser- ingar i den egna verksamheten. På annan plats i detta betänkande föreslår utredningen att det, inom ramen för avsiktsförklaringen om digital förnyelse av , bör utvecklas en gemensam målbild och handlingsplan för den natio- nella digitala infrastrukturen. Mina meddelanden hör till infrastruk- turen och det är lämpligt att åtgärder för att stimulera kommunernas och landstingens anslutning ingår i en sådan handlingsplan. Vart är vi på väg? Utredningens samlade bedömning är att det behövs en tydligare styr- ning för att öka anslutningen till Mina meddelanden. Enligt utred- ningens bedömning behöver regeringen klargöra, inte bara vad man vill med tjänsten Mina meddelanden utan också hur regeringen ser på 4 , Förteckningen över myndigheter i den statliga redovisningsorgani- sationen innehåller uppgifter om myndighetsidentitet, organisationsnummer, departements- tillhörighet, årsredovisningsskyldighet och om tillstånd att rekvirera ingående mervärdeskatt från skattemyndighet. Förteckningen uppdateras löpande under varje verksamhetsår och be- skriver läget och strukturförändringarna inom den statliga redovisningsorganisationen. Mina meddelanden – bedömningar och förslag helheten – det digitala mötet och myndigheternas e-tjänster. Ut- redningen delar således den syn som framkommer i intervjuerna med företrädare för de myndigheter som redan anslutit sig till tjänsten. Enligt regeringen ska anslutningen till Mina meddelanden öka. Regeringens målsättning är att myndigheter, kommuner och lands- ting tillsammans ska vara bäst i världen på att använda digitali- seringens möjligheter. I linje med detta måste, enligt utredningen, i princip all myndighetspost vara digital. För att åstadkomma detta föreslår utredningen att regeringen ska besluta om ett datum för när förvaltningen ska vara digital. Men det räcker inte med ett förvaltningsperspektiv på frågan om digital post. Behovet att kunna skicka säker digital post gäller även företag och andra organisationer. Det långsiktiga målet är därför en nationell infrastruktur för säker e-post. Frivillighet bättre än tvång Eftersom utredningen ska redovisa hur en övergång för privatperso- ner och företag till digital myndighetspost kan genomföras i prakti- ken har utredningen övervägt olika åtgärder för att öka anslutningen av både avsändare och mottagare till Mina meddelanden. Utredningen ser såväl principiella som praktiska argument för att utgå från att det ska vara en rättighet för enskilda och företag att få myndighetsposten elektroniskt.