sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — I avvaktan på detta arbete menar vi dock att det är angeläget att förbättra myndigheternas och arbetslöshetskassornas möjligheter till kontroll i några fall där vi ansett det särskilt påkallat. Det är mot denna bakgrund de följande förslagen i detta kapitel ska ses. 8.2.2Utbetalande myndigheters uppdrag att kontrollera måste vara tydligt Utredningens bedömning och förslag: Det ska tydligt framgå i regeringens instruktioner för samtliga utbetalande myndigheter att de ska vidta kontroll, dvs. förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetal- ningar minskar. Förordningen (2007:1071) med instruktion för kompletteras därför med ett upp- drag för myndigheten att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Frågan om i vilken utsträckning personuppgifter får behand- las automatiserat för kontrolländamål måste ses över och tydligt framgå av myndigheternas registerlagar. Skälen för utredningens bedömning och förslag I föregående avsnitt föreslår vi att förutsättningarna för en gemen- sam förfarandelag för de utbetalande myndigheterna och arbetslös- hetskassorna inom välfärdssystemen utreds i särskild ordning. Syftet är att åstadkomma likartade och enhetliga förutsättningar för kon- troll för samtliga aktörer som verkar inom välfärdssystemen. En fråga som hänger tätt samman med detta är utformningen av de ut- betalande myndigheternas och arbetslöshetskassornas uppdrag och då särskilt vilket uppdrag de har att utföra kontroller för att säkra att Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott de offentliga medlen används på rätt sätt. Med kontroll menar vi de förebyggande och upptäckande åtgärder, såväl i beslutsprocessen som därefter, som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetal- ningar minskar. När det gäller den kontroll som myndigheterna vidtar i besluts- processen gör sig den s.k. officialprincipen gällande. Ett uttryck för denna är myndigheternas och arbetslöshetskassornas skyldighet att se till att ett ärende utreds i den omfattning som behövs för att ett korrekt beslut ska kunna fattas. Såsom konstaterade i sitt betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29 s. 416) kan en person inte beviljas en förmån enbart av den anled- ningen att denne ansökt om förmånen och på ett ytligt plan kan sägas befinna sig i en sådan situation som bestämmelserna tar sikte på. Ett gynnande beslut ska bara meddelas om de faktiska förhållan- dena i det enskilda ärendet kan konstateras uppfylla kriterierna i tillämpliga föreskrifter. Oavsett vilken typ av ärende det rör sig om måste någon ha det yttersta ansvaret för att underlaget är sådant att beslutet kan bli rätt enligt de gällande normerna. Detta ansvar kan, enligt , inte rimligen falla på någon annan än den myndighet som fattar beslutet. Se även prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag (s. 148 f.) där samma resonemang framförs. Myndigheterna har således en skyldig- het att kontrollera uppgifter i sin beslutsprocess utan att detta särskilt behöver anges. Det stora antalet utbetalningar från välfärdssystemen gör att det är omöjligt för de utbetalande myndigheterna att göra djupare kon- troller av samtliga utbetalningar i samband med den initiala besluts- processen. Detta hade inte heller varit önskvärt eftersom alltför många personer som lämnat korrekta uppgifter då skulle besväras i onödan. Myndigheterna måste därför prioritera vilka kontroller som ska genomföras. Det är då viktigt att myndigheterna har väl utveck- lade system för efterkontroll för att mer effektivt kunna använda statens resurser. En effektiv kontroll, både före och efter beslutet om utbetalning, för att upptäcka felaktiga utbetalningar är således en så angelägen och viktig uppgift att det inte får finnas risk för att den nedpriori- teras till förmån för den utbetalande aktörens övriga verksamhet eller t.ex. vid hög arbetsbelastning. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott Utredningen menar att en myndighets eller arbetslöshetskassas skyldighet att bedriva en effektiv kontrollverksamhet bör kunna härledas direkt från det uppdrag som har getts. Det är således inte tillräckligt att uppgiften att kontrollera endast anges i regleringsbrev då detta inte garanterar ett kontinuerligt fokus på kontroll- frågor. När det gäller frågan om hur tydligt uppdraget bör vara angivet menar vi att den formulering som finns för ett flertal ut- betalande aktörer om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott är tillräcklig. Nedan följer en genomgång av de utbetalande myndigheternas uppdrag. I 4 § 7 p förordningen (2007:1030) med instruktion för står att Arbetsförmedlingen ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter. Någon justering i uppdraget behöver således inte göras. I 2 § 1 punkten förordningen (2007:996) med instruktion för anges att myndigheten ska motverka missbruk av regler, säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Någon justering av uppdraget behöver därför inte göras. Uppdraget för CSN framgår av förordningen (2007:1071) med instruktion för . I förordningen finns inget uttalat uppdrag att utföra kontroller eller att motverka bidrags- brott. Av CSN:s regleringsbrev för anges dock att CSN ska motverka bidragsbrott och säkerställa att utbetalningar från studie- stödssystemet endast sker till de som är berättigade till stöd. Enligt våra överväganden ovan föreslår vi att det uppdrag som CSN har enligt förordningen kompletteras med ett uppdrag att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. I förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkrings- kassan anges i 2 § 3 p att ska säkerställa att fel- aktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Någon justering av uppdraget behöver därför inte göras. Av förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensions- myndigheten framgår att myndigheten enligt 2 § 4 p ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Det finns således ett tydligt kontrolluppdrag angivet för Pensions- myndigheten och någon justering behöver inte göras. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott En förutsättning för att de utbetalande aktörerna ska kunna vidta en effektiv och rättssäker kontroll är också att det finns möjligheter att automatiserat behandla personuppgifter för kontrolländamål. Det finns därför skäl att se över de s.k. ändamålsbestämmelserna som reglerar hur behandling av personuppgifter får ske. När det gäller såväl den kontroll som sker i samband med den inledande besluts- processen som den kontroll som sker i ärenden i efterhand, är denna behandling ett nödvändigt inslag i myndigheternas ärendehand- läggning, varför vi bedömer att den ryms inom de ändamål som avser handläggning av ärenden. När man med kontroll avser det vidare perspektiv som inkluderar den behandling som utgör urval och riskanalyser och som ofta är en nödvändig förutsättning för att välja ut ärenden till en efterföljande kontroll har ändamålsbestämmelserna emellertid utformats på olika sätt och begrepp har använts med delvis olika innebörd. Formuler- ingarna i bestämmelserna skapar i vissa fall osäkerhet om i vilken utsträckning uppgifter får behandlas för kontrolländamål. Enligt utredningens mening är det angeläget att undanröja denna osäkerhet genom att tydligt ange i vilken utsträckning uppgifter får behandlas för sådant ändamål och i möjligaste mån försöka utforma ändamåls- bestämmelserna på samma sätt för de olika myndigheterna. Detta för att göra ändamålen tydliga för såväl myndigheten som ska tillämpa bestämmelserna som för dem vars uppgifter får behandlas. Utredningen vill poängtera att det är angeläget att författningarna är utformade så att myndigheterna kan bedriva en ändamålsenlig kontrollverksamhet. I vilken utsträckning de olika myndigheternas författningar ger stöd för att behandla personuppgifter för olika relevanta kontroller har emellertid inte kunnat utredas inom ramen för detta arbete. Som vi redogjort för i kapitel 4 pågår en översyn av EU:s dataskyddsreglering vilket berör de utbetalande myndig- heternas behandling av personuppgifter. Även (Ju 2014:09) arbetar med frågor som kan få betydelse för myndig- heters förutsättningar att behandla personuppgifter för urval m.m. Beroende på vad dessa utredningar kommer fram till kan det finnas anledning att framöver i särskild ordning se över de utbetalande myndigheternas ändamålsbestämmelser så att dessa utformas på ett adekvat sätt. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott Utredningens förslag: ges möjlighet att åter- kräva felaktigt utbetalt bistånd. Om inte återbetalning sker fri- villigt får under vissa förutsättningar väcka talan om återkrav. I lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., LMA, finns bestämmelser om bl.a. bistånd till utlänningar som på olika grunder antingen ansökt om eller beviljats uppehållstillstånd. Bistånd lämnas enligt 13 § LMA i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag. I lagen finns regler om vilka förutsättningar som krävs för att man ska ha rätt till bistånd och när detta kan sättas ner eller helt dras in. Det finns däremot inga regler som ger Migrations- verket rätt att återkräva bistånd som har betalats ut felaktigt. ges rätt att återkräva felaktigt utbetalt bistånd Flertalet utbetalande myndigheter har möjlighet att återkräva felaktigt gjorda utbetalningar, dock inte . Enligt Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20) är i sådana fall hänvisade till att rikta skadeståndsanspråk mot den enskilde. Detta skulle kunna göras i en brottmålsprocess, exempelvis gällande bidragsbrott. konstaterar dock att de belopp som betalar ut till asylsökande alltid är små, vilket innebär att misstankarna om bidrags- brott sällan uppgår till de summor som enligt rekommendationer är straffbara. Avsaknaden av återkravsbestämmel- ser och tillämpningsproblemen kring den straffrättsliga regleringen leder därmed till att det blir svårare för att få till- baka felaktigt utbetalda belopp (s. 67–68 och 74). I betänkandet Återkrav inom välfärdssystemen (SOU 2009:6) gavs förslag på att en gemensam lag om återkrav inom välfärdssystemen även skulle innefatta bistånd enligt LMA. Förslaget har dock inte genomförts. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott I enlighet med vår tidigare redovisade uppfattning om att bestäm- melserna om utbetalningar från välfärdssystemen i så stor utsträck- ning som möjligt bör vara mer likartade och enhetliga, bör det finnas en möjlighet för att återkräva felaktiga utbetal- ningar enligt LMA. Det finns inget principiellt vägande skäl för att undanta just dessa ersättningar från en sådan möjlighet. Detta gäller särskilt eftersom det finns begränsade möjligheter att åstadkomma en återbetalning genom ett skadeståndskrav i samband med en brott- målsprocess. Det är inte heller rimligt att ett bistånd enligt LMA inte kan återkrävas när denna möjlighet exempelvis finns för bistånd enligt socialtjänstlagen. När det gäller bistånd enligt LMA måste dock beaktas att denna, liksom bistånd enligt socialtjänstlagen, utgör det yttersta skyddsnätet för behövande och ska garantera att den enskilde får en rimlig levnadsnivå. Detta har inte ansetts utgöra något hinder mot att bistånd enligt socialtjänstlagen kan återkrävas, men bestämmelserna har utformats något annorlunda jämfört med exempelvis de återkravsregler som gäller för utbetalningar. Sammantaget menar vi att övervägande skäl talar för att införa återkravsbestämmelser i och att dessa bör utformas med förebild i socialtjänstlagens bestämmelser. Vi föreslår således att det införs en bestämmelse med innebörden att får återkräva vad som har betalats ut för mycket om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd enligt LMA har betalats ut obehörigen eller med ett för högt belopp. För det fall den enskilde inte frivilligt betalar tillbaka beloppet införs en möjlighet för att väcka talan i förvaltnings- rätten. Det införs även en möjlighet för att efterge det belopp som har betalats ut felaktigt. Ett alternativ till att bestämmelserna utformas med förebild i socialtjänstlagens bestämmelser skulle vara att i stället utforma dem med förebild i socialförsäkringsbalkens bestämmelser om återkrav. Med tanke på de likheter som finns mellan bistånd enligt social- tjänstlagen och LMA anser utredningen dock att den nu valda lösningen är mest ändamålsenlig. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott 8.2.4Utbetalning av lönegaranti ska handläggas av Utredningens förslag: Uppgiften att utbetala lönegaranti flyttas från länsstyrelserna till . Skälen för utredningens förslag Lönegaranti innebär att staten, upp till ett visst belopp, svarar för betalning av en arbetstagares löne- och pensionsfordringar hos en arbetsgivare som (1) har försatts i konkurs i eller i annat nordiskt land, (2) är under rekonstruktion enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, eller (3) i ett annat land i EU eller inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) än är före- mål för ett sådant insolvensförfarande som avses i det s.k. lönegaranti- direktivet (och rådets direktiv /94/EG av om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens). För varje arbetstagare är ersättningen begränsad till ett belopp som motsvarar högst fyra gånger det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ SFB som gällde vid beslutet om konkurs eller företags- rekonstruktion. Garantin gäller för en sammanlagd anställningstid . Beslut om lönegaranti fattas av konkurs- förvaltare, rekonstruktör eller medan utbetalning av garantin sköts av . Staten övertar arbets- tagarens lönefordran mot arbetsgivaren när lönegaranti utgått. Uppdraget att betala ut lönegarantin ligger på sju länsstyrel- ser och verksamheten regleras i lönegarantilagen (1992:497) och lönegarantiförordningen (1992:501). uppgift är att verkställa konkursförvaltarens beslut om lönegaranti. De ska skicka ut blanketter till arbetstagaren där denne ska lämna försäkran angående annan inkomst och intyg om att denne är anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Länsstyrelserna ska också ta kontakt med konkursförvaltare om det finns anledning att ändra eller avräkna i dennes beslut. Vidare ska uppgift om utbetald upp- sägningslön skickas till och ska hålla kontakt med och konkursförvaltare vid bevaknings- Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott hanterar också återkrav av felaktigt utbetald lönegaranti och lämnar kontrolluppgifter till avseende utbetald lönegaranti. ska i egenskap av utbetalande myndighet agera som borgenärsföreträdare och se till att myndighetens fordran återbetalas enligt de villkor som gäller. Redan vid införandet av lönegarantilagen diskuterades frågan om var utbetalningsfunktionen skulle placeras. I propositionen (prop. 1991/92:139, s. 37) angavs att den inte borde ligga hos utan i stället föras över till annan myndighet. Skälet till detta var att länsstyrelserna i övrigt inte har någon anknytning till konkurs- förfarandet. Det konstaterades dock att frågan om var utbetalnings- funktionen ska ligga kräver ytterligare utredning och uppgiften kom att ligga kvar hos tills vidare. skedde en viss förändring av utbetalningsfunktionen. Fram till dess hade lönegarantiärenden handlagts på samtliga 21 läns- styrelser, men kom genom förändringen att koncentreras till de sju länsstyrelser som utför uppgiften. I den proposition (prop. 2011/12:31 s. 45) som låg till grund för förändringen anfördes att en uppgift normalt utförs bättre ju mer frekvent den görs och att arbetet som regel kan antas bli bättre utfört om flera personer arbetar med samma frågor så att de har möjlighet att utbyta erfaren- heter med varandra. Vidare anfördes att eftersom ärendena utgör myndighetsutövning bör dessa utföras på ett likformigt sätt över hela landet. Handläggningen av lönegarantiärenden har även i andra samman- hang varit föremål för överväganden. I två fall har förslag om att flytta utbetalningen av lönegarantin från länsstyrelserna till någon annan myndighet lagts fram. I en rapport Missbruk av statlig lönegaranti (SAMEB) föreslogs att skulle ta hand om utbetalningen. I rapporten konstaterades att ett av de största problemen är att det är många aktörer inblandade i den stat- liga lönegarantin och det efterlystes mer samverkan mellan dem. Genom att flytta utbetalningarna från länsstyrelserna till För- säkringskassan (genom inrättande av en enhet på riksnivå) menade man i rapporten att det blir en aktör mindre i handläggningen. Det konstaterades också att redan har ett väl funge- rande it-stöd och särskilda enheter för att identifiera, bekämpa och anmäla misstänkta bedrägerier. Som ett alternativ till denna lösning föreslogs att endast en länsstyrelse skulle ha hand om hanteringen. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott Genom att samla kompetensen menade man också att sårbarheten skulle minska och effektiviteten öka. I betänkandet Statens regionala förvaltning (SOU 2012:81) lämna- des förslag om att flytta utbetalningen av lönegarantin till Skatte- verket. Som skäl angavs i huvudsak följande (s. 311–313). Ansvaret för utbetalning borde ligga på en nationell myndighet. En samlad kompetens på nationell nivå minskar sårbarheten i verksamheten och förbättrar effektiviteten i handläggningen. Enligt utredningen ger ett nationellt myndighetsansvar också bättre förutsättningar för att åtgärda problemen med missbruk av lönegarantin. När det gällde frågan om var utbetalningen ska placeras diskuterades såväl För- säkringskassan som som tänkbara myndigheter. Utred- ningen konstaterade att ett kärnområde i verksamhet är utbetalningar och att det inom myndigheten finns centrala enheter för att identifiera och bekämpa misstänkta bedräge- rier. Dock menade man att det är mer fördelaktigt att ge uppgiften till . På så sätt blir det i princip endast två aktörer inblandade i utbetalningsprocessen, konkursförvaltaren och Skatte- verket, vilket minskar behovet av samordning och underlättar en mer enhetlig hantering. Ett ytterligare argument var att har inarbetade rutiner för snabba beslut och utbetal- ningar, t.ex. gällande rot- och rutavdrag. Vidare konstaterades att skulle ha bättre möjligheter till kontroll av utbetal- ningarna om de förslag som lämnats av (SOU 2011:40) genomförs rörande månadsuppgifter som bl.a. arbetsgivare ska lämna till . Ännu en fördel som lyftes fram var att får en tydligare och mer samordnad roll som borgenärsföreträdare för staten och i att bevaka statens fordringar i konkurser och företagsrekonstruktioner. Vi kan konstatera att frågan om lönegaranti inte utgjorde en huvudfråga i ovan redovisade betänkande, utan endast var en del i ett förslag som gick ut på att renodla länsstyrelsernas verksamhet. Av olika skäl, som inte har med förslaget rörande lönegarantin att göra, kom betänkandet aldrig att remissbehandlas och har således inte lett till lagstiftning. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott Förutsättningarna för kontroll förbättras om övertar uppgiften att utbetala lönegaranti I kartläggningen av den kvalificerade välfärdsbrottsligheten har konstaterats att lönegarantisystemet är utsatt för brottsliga angrepp. En av de risker som identifierats i riskinventeringen är att beslut fattas på ett felaktigt underlag bl.a. till följd av ett otillräckligt infor- mationsutbyte och enligt vår mening är detta ett problem som gör sig gällande vid utbetalningar av lönegaranti. Det kan vara en svår uppgift för exempelvis konkursförvaltaren att med säkerhet avgöra vilka arbetstagare som är berättigade till lönegaranti samt i så fall till vilka belopp. Det har framkommit att man har använt falska eller kapade identiteter för att ge sken av att företaget haft flera anställda än vad som verkligen varit fallet. Det har också förekommit att man på olika sätt försökt ge sken av att de anställda haft högre löner än vad de haft för att utnyttja lönegarantin maximalt. Till detta kommer att lönegarantiregleringen är en skyddslagstiftning och ärendena ska handläggas skyndsamt för att arbetstagarna inte ska stå utan lön. Det ställs därför stora krav på de aktörer som beslutar om lönegaranti att fatta snabba beslut på det underlag som finns tillgängligt. Enligt vår mening kan en del av den problematik som finns kring lönegarantin lösas genom att utbetalningen flyttas från till . Vi instämmer i de skäl som lades fram i betänkandet SOU 2012:81 och som redovisats ovan. Genom att lägga utbetal- ningsfunktionen på flyttas uppgiften till nationell nivå. I stället för en ordning där sju olika myndigheter handlägger frågan utan att ha en gemensam överblick över de beslut som har fattats och verkställs, åstadkommer man en ordning där endast en myndighet ansvarar för frågan. Detta medför en rad fördelar i form av ett samlat ansvar med möjlighet att bygga upp en god kompetens, vilket minskar sårbarheten i handläggningen och möjliggör en samlad ansats mot brottsliga angrepp. Med det förslag om månadsuppgifter som lagts fram tillsammans med de övriga uppgifter som Skatte- verket utför, har myndigheten bättre förutsättningar till kontroll t.ex. av vilka anställda som ett företag har haft och vilka löner som utbetalats, än vad har. Därtill kommer att inte har någon anknytning till de situationer i vilka lönegaranti ska utgå, vilket konstaterades redan vid lagens införande. Av samma skäl anser vi inte heller att bör tilldelas uppgiften. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott denna bakgrund är det vår uppfattning att bör överta ansvaret för utbetalningen av lönegarantin. Förslaget innebär att instruktion behöver ändras för att anpassas efter det nya uppdraget. Härutöver krävs att ett antal olika författningar ses över för att anpassas efter det nya uppdraget. Denna fråga har inte kunnat hanteras inom ramen för utredningens uppdrag utan måste tas om hand i särskild ordning. 8.3Förbättrade möjligheter att inhämta uppgifter till beslutsunderlaget 8.3.1Underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas Utredningens förslag: Lagen om underrättelseskyldighet utvid- gas dels till att förutom bidrag, ersättningar och lån även avse pensioner, dels till att omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person, men inte utbetalas direkt till denne. Lagen utvidgas vidare till att gälla lönegaranti enligt lönegaranti- lagen. Underrättelseskyldigheten i lagen utvidgas till att även gälla för kommunernas socialnämnder, , konkursförval- tare och företagsrekonstruktörer. Skälen för utredningens förslag Lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen gäller enligt 1 § i lagen sådana bidrag, ersättningar och lån (ekonomiska förmåner) för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av , För- säkringskassan, , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Vad underrättelseskyldig- heten innebär framgår av 3 §. Där anges att om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut fel- aktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Underrättelseskyldigheten gäller inte om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan föreligga om den myndighet eller organisation som har fattat beslutet redan känner till felaktigheten eller om det är fråga om ett försumbart belopp. Bedömningen av om särskilda skäl före- ligger ska göras restriktivt. 2007/08:48, s. 28)