sou · H5B393 · 2017-11-30 00:00:00 — Denna skyldighet bör, när utlänningens identitet inte har kunnat klarläggas i samband med den inre utlänningskontrollen, även omfatta att medverka till att fotografi och fingeravtryck kan tas. När det gäller möjligheten till tvångsåtgärder, i de fall då sådana behövs, konstaterar utredningen följande. Polisen har i många fall befogenhet att använda tvång eller våld för att kunna genomdriva en åtgärd, som polisen beslutat om men som den berörda personen motsätter sig. När det gäller fotografering och fingeravtrycksupptagning finns det lagstöd för polisens befogenhet att använda våld i 10 § första stycket 4 polislagen. En- ligt denna bestämmelse får en polisman, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, om polismannen med laga stöd ska biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd. Med uttrycket annan liknande åtgärd avses bland annat tagande av fotografi och fingeravtryck (se , Straffprocessuella tvångsmedel, 3:e uppl., s. 685). Våld mot person får i fall som detta brukas endast om polismannen eller den som han eller hon biträder möts av motstånd. Det framgår av lagrummets andra stycke. JO har i ett ärende 1998/99 uttalat att begreppet motstånd omfattar även så kallat passivt motstånd. För att reglerna om rätt att använda våld vid bland annat kroppsvisitation ska framstå som meningsfulla, måste man enligt JO som passivt motstånd kunna betrakta redan en vägran av den som ska bli föremål för åtgärden att medverka på det sätt som krävs för att den ska kunna genomföras. Av det anförda följer att en polisman kan fotografera utlänningen och ta dennes fingeravtryck med tvång, om utlänningen vägrar medverka till åtgärderna. En tjänsteman vid har enligt 29 § första stycket polislagen i detta avseende samma befogenheter som en polisman, när tjänstemannen genomför en inre utlänningskontroll. I många fall kan redan det faktum att åtgärden får genomföras tvångsvis leda till att en person, som inledningsvis motsätter sig åtgärden, låter sig övertalas att medverka till den. Om en person inte kan förmås att medverka till fotografering och fingeravtrycksupptagning frivilligt, framstår det inte alltid som lämpligt att genomföra åtgärderna med tvång på plats. Det kan i den situationen antas att utlänningen inte skulle följa en kallelse att komma till eller för utredning. Det bör då vara möjligt att medta honom eller henne för utredning, varvid även fotografering och fingeravtrycksupptagning kan genomföras. Enligt 9 kap. 11 § utlänningslagen är en utlänning skyldig att stanna kvar för utredning i högst , bland annat när denne har kallats eller hämtats enligt 9 § samma kapitel. En motsvarande skyldighet bör uttryckligen finnas för det fall utlänningen medtas för utredning, inkluderande fotografering och fingeravtrycksupptagning. Skulle det behövas för att få svar på jämförelser mot exempelvis Eurodac, får en beslutsfattare hos ta ställning till om det föreligger grund för förvar, och i sådant fall fatta ett förvarsbeslut. Utredningen anser, på samma skäl som anförts ovan gällande upptagande av biometriska data, att den rättighetsinskränkning som utredningens förslag i denna del kan innebära är förenlig med regeringsformen och . 7.5.4Efterföljande hantering av biometriska data Utredningens bedömning: Det fotografi och de fingeravtryck som tas i samband med kontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen bör kontrolleras mot befintliga register. Om kontrollen visar att utlänningen har rätt att vistas i landet, bör det fotografi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen och de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen förstöras. I annat fall bör fotografiet och fingeravtrycken lagras i ett nationellt register hos tillsammans med uppgifter om kontrollen och de identitetsuppgifter som framkommit i samband med denna. Sådan lagring är möjlig enligt redan gällande bestämmelser. Uppgifterna bör gallras senast efter att de registrerats. Bestämmelser om lagringstid bör tas in i förordning. och Säkerhetspolisen bör ha direktåtkomst till uppgifterna i registret, vilket är möjligt enligt redan gällande bestämmelser. De fingeravtryck som tas enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen kontrolleras mot fingeravtrycksregister, fingeravtrycks- och signalementsregister och mot Eurodac. Beträffande asylsökande får också en kontroll ske mot VIS. Fotografier på asylsökande lagras i Centrala utlänningsdatabasen hos och deras fingeravtryck lagras i fingeravtrycksregister och i Eurodac, i båda fallen . Fingeravtryck från personer som gripits i samband med att de olovligen passerat en yttre gräns lagras i Eurodac . föreslås, som nämnts, att dessa fingeravtryck lagras i Eurodac . Fingeravtryck som tas på personer som befunnits uppehålla sig illegalt i en medlemsstat föreslås också lagras i Eurodac (se avsnitt 4.3.5). De fingeravtryck som enligt utredningens förslag ska kunna tas på utlänningar i samband med inre utlänningskontroller bör tas digitalt. Det bör säkerställas att fingeravtrycken är av en sådan godkänd, enhetlig standard som garanterar en tillräcklig kvalitet för att jämförelser ska kunna ske mot uppgifter i befintliga system och vid framtida kontroller. Fingeravtrycken bör kontrolleras mot fingeravtrycksregister, fingeravtrycks- och signalementsregister och mot Eurodac. Så snart det finns möjlighet till sökning på fingeravtryck i SIS bör fingeravtrycken även kontrolleras mot SIS. Om det framkommer att personen har rätt att vistas på det gemensamma territoriet, bör de vid kontrollen upptagna fingeravtrycken och fotografiet raderas. Saknar denne däremot rätt att vistas på det gemensamma territoriet, anser utredningen att fingeravtrycken bör sparas för framtida jämförelser. Om förslaget till reviderad Eurodacförordning antas, kommer det innebära ett krav på medlemsstaterna att överföra sådana fingeravtryck till Eurodac, där de ska lagras och användas för jämförelser i högst . Ut- redningen anser att det även finns skäl att lagra dessa uppgifter i ett nationellt register. Säkerhetspolisen har i detta sammanhang understrukit att det är nödvändigt med utökade möjligheter att inte bara ta biometriska data men också kunna lagra dem . Säkerhetspolisen har tillagt följande. Biometriska data kommer att i allt större grad bli nödvändiga för att förhindra den grova kriminaliteten. De kriminella nätverken blir alltmer globala och sofistikerade och har till- gång till avancerad utrustning för att själva tillverka identitets- och passhandlingar. Det är också så att inre säkerhet bygger på att våra myndigheter har förmåga att ta reda på vilka personer som vistas, bor, arbetar och uppehåller sig här. Säkerhetsfrågorna har blivit allt viktigare i takt med att säkerhetsläget i världen och har förändrats. En period för att lagra biometriska data för identifiering är enligt Säkerhetspolisen från brottsförebyggande och brottsutredande synpunkt för kort. Det förekommer att personer som deltar i brottslig verksamhet håller sig undan och därefter kommer till på nytt under en annan identitet. Om det då saknas biometriska data att jämföra mot, har och Säkerhetspolisen inte någon möjlighet att upptäcka att det rör sig om samma person. Utredningen anser mot denna bakgrund att det finns skäl att få lagra biometriska data från en utlänning, som inte kan visa att denne har rätt att vistas här, som gäller för asylsökandes fingeravtryck, det vill säga under högst efter det att uppgiften registrerades. Om den registrerade blir svensk medborgare , ska uppgifterna emellertid gallras. Det nationella registret bör föras av . och Säkerhetspolisen bör ges direktåtkomst till uppgifterna i registret i motsvarande omfattning som anges i utlänningsdatalagen och utlänningsdataförordningen för det fingeravtrycksregister, som verket för avseende asylsökande. har framfört att myndigheten inte har direktåtkomst till fingeravtrycksregister utan måste göra en framställan till och att det skulle kunna effektivisera handläggningen om myndigheten i ett initialskede genom direktåtkomst kunde få uppgifter om huruvida fingeravtrycken genererar en träff eller inte. Utredningen anser att bör ha önskad direktåtkomst till de uppgifter som myndigheten behöver för att kunna konstatera om utlänningen förekommer i verkets register och om utlänningen för kontrollen har rätt att vistas i . Detta skulle effektivisera arbetet och möjliggöra en påtagligt snabbare kontroll, vilket i vissa fall kan leda till att tvångsåtgärder kan undvikas. Säkerhetspolisen bör ges motsvarande åtkomst till uppgifter i register. sådan åtkomst finns redan i utlänningsdatalagen och utlänningsdataförordningen. Det kan i detta sammanhang också nämnas att och Säkerhetspolisen till utredningen framfört att det finns ett behov av att spara biometriska data, som tas i samband med alla ansökningar om uppehållstillstånd, oavsett grunden för ansökan. bedömde i sitt slutbetänkande Fingeravtryck i uppehållstillstånd (SOU 2009:91), efter en genomgång av skälen för registrering ställda mot integritetsaspekter, att det fanns starka skäl för att de personuppgifter, som samlades in i samband med ansökningar om uppehållstillstånd, skulle få registreras i en nationell databas. Så sker också i flera europeiska länder. Bland annat skulle identitetsbedrägerier genom att en person använder sig av flera olika identiteter kunna förhindras och en registrering skulle också minska risken för missbruk av uppehållstillstånd. Dessa synpunkter gör sig i allra högsta grad gällande än . Frågan om registrering i en nationell databas av de biometriska data som tas upp i samband med ansökningar om uppehållstillstånd ligger emellertid utanför ramen för de frågor som utredningen enligt direktiven ska behandla. Utredningen lämnar därför inget förslag i denna del. 8Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar Gällande bestämmelser om eftersökande och omhändertagande av en utlännings pass och andra identitetshandlingar finns i 9 kap. 2, 4 och 5 §§ utlänningslagen. I detta kapitel redogörs närmare för dessa bestämmelser (avsnitt 8.2–8.3), behovet av författningsändringar (avsnitt 8.4) och utredningens överväganden i fråga om rätten att eftersöka och omhänderta handlingar i samband med en inre utlänningskontroll (avsnitt 8.5). 8.2Möjligheten att eftersöka handlingar vid inresekontroll Enligt 9 kap. 2 § utlänningslagen får en utlänning kroppsvisiteras och dennes bagage, handresgods, handväskor och liknande undersökas i samband med inresekontroll enligt gränskodexen, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på hans eller hennes identitet. Detsamma får ske om utlänningens resväg till är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. Möjligheten att kroppsvisitera utlänningar och undersöka deras bagage med mera tillkom som ett led i att motverka att identitets- och resehandlingar förstörs i syfte att missleda asylmyndigheten. I förarbetena konstaterades att det hade blivit allt vanligare att asylsökande som anlände till saknade identitetshandlingar och då i allmänhet uppgav antingen att de inte hade haft handlingar ens när de lämnade förföljelselandet eller att handlingarna hade tappats bort under resan, men att dessa påståenden ofta visade sig vara felaktiga. Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar Där konstaterades också att avsaknaden av handlingar skapade stora problem för de flyktingmottagande länderna och såväl försvårade som fördröjde asylprövningen. Utan handlingar blev det också omöjligt att kontrollera om personen redan hade vistats i ett annat land, där denne redan hade fått eller hade kunnat få asyl (första asylland) och i förekommande fall sända honom eller henne tillbaka dit. Ett annat problem som lyftes fram var att avsaknaden av handlingar möjliggjorde att brottslingar, även terrorister, kunde få möjlighet att etablera sig här under falskt namn och också förvärva svenskt medborgarskap i detta namn (prop. 1988/89:86 s. 92 f). Det var, enligt föredragande statsrådet, nödvändigt att skapa förutsättningar för en effektiv inresekontroll, varför såväl en utlännings bagage och liknande som dennes kläder skulle få undersökas i samband med inresekontrollen. Detta skulle dock få ske endast i de fall där det fanns en anledning att anta att personen underlät att uppvisa medförda handlingar. Någon rutinmässig visitation skulle inte få förekomma. Inte heller skulle någon undersökning få ske när det saknades anledning att ifrågasätta personens uppgifter om resvägen eller om orsaken till att han eller hon saknade handlingar (a. prop. s. 101). En kroppsvisitation omfattar en undersökning av kläder och lösa föremål som en person bär med sig och på sig. Av aktuell bestämmelse framgår att kroppsvisitationen inte får göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden och all den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas. Om möjligt ska ett vittne närvara. Bortsett från de fall då visitationen innebär att enbart ett föremål som en kvinna har med sig undersöks, får en kvinna inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. I de fall då en kroppsvisitation genomförs ska det föras protokoll över denna. I protokollet ska det anges vad som har förekommit vid visitationen. I förarbetena anges angående kroppsvisitationens omfattning att det bör vara tillräckligt att den polisman eller tjänsteman som sköter inresekontrollen känner i eller utanpå fickor och kläder samt kontrollerar medfört bagage, det vill säga sådana åtgärder som ibland kallas ytlig kroppsvisitation eller provisorisk skyddsvisitation. Åtgärder som är att hänföra till kroppsbesiktning, det vill säga undersökning av människokroppens yttre och inre, är däremot inte tillåtna (a. st.). Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar 8.3Möjligheten att omhänderta handlingar 8.3.1Omhändertagande av handlingar vid ansökan om uppehållstillstånd Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd får eller enligt 9 kap. 4 § utlänningslagen ta hand om dennes pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att han eller hon får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Handlingarna kan omhändertas vid inresan till eller , om personen först då ansöker om uppehållstillstånd. Bestämmelsen angående rätten att omhänderta pass vid ansökan om uppehållstillstånd infördes . bestämmelser gav endast en mycket begränsad möjlighet att omhänderta en utlännings pass. Syftet med den nya bestämmelsen var att dels kunna fastställa personens identitet under utredningsskedet i asylärendet, dels säkerställa att passhandlingen skulle finnas i behåll när ett beslut om avvisning eller utvisning skulle verkställas. Enligt föredragande statsrådet var det inte ovanligt att en utlänning, som fått eller räknade med att få avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd, förstörde eller gömde sitt pass för att hindra verkställighet. Eftersom det land till vilket han eller hon vid avvisning eller utvisning skulle sändas inte alltid godtog enbart kopior av passet, behövde själva passhandlingen omhändertas. Passhandlingen kunde även behövas under utredningen för att kunna bedöma om utlänningen redan hade skydd i ett så kallat första asylland, innan denne kom till . Omhändertagandet skulle ske redan när ansökan om uppehållstillstånd gjordes och handlingen återlämnas först sedan ett positivt besked erhållits eller när personen lämnade (prop. 1985/86:133 s. 15 f). utlänningslag infördes möjligheten att omhänderta även andra identitetshandlingar som utlänningen kan ha i stället för pass. Pass eller en annan identitetshandling bör enligt förarbetena till denna lagändring omhändertas endast om det kan underlätta utredningen eller verkställigheten av ett eventuellt avlägsnandebeslut (prop. 1988/89:86 s. 171). får enligt 10 § polislagen använda tvång för att verkställa sitt beslut att omhänderta pass eller andra identitetshandlingar. har däremot inte den befogenheten, men får enligt 9 kap. 10 § utlänningslagen vid behov anlita biträde av . Om verket beslutar att omhänderta pass och Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar andra identitetshandlingar men den berörda personen inte vill gå med på att lämna ifrån sig handlingarna, får verket således begära biträde av för att genomföra åtgärden. Passet och andra identitetshandlingar som omhändertagits med anledning av en ansökan om uppehållstillstånd förvaras hos . 8.3.2Omhändertagande av handlingar i samband med verkställighet av avlägsnandebeslut Enligt 9 kap. 5 § utlänningslagen får pass och andra identitetshandlingar också omhändertas av den verkställande myndigheten, när ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas. Myndigheten får då ta hand om handlingarna till dess att beslutet kan verkställas. kunde en utlännings passhandling omhändertas som en form av uppsikt. För ett beslut om uppsikt krävdes dock att samma förutsättningar förelåg som för ett beslut om förvar. I motiven till lagändringen angavs att det inte var ovanligt att en utlännings passhandling försvann på verkställighetsstadiet och att det på goda grunder kunde antas att han eller hon själv förstört eller avhänt sig handlingen. Det medförde regelmässigt en fördröjning av verkställigheten, ibland , och stora kostnader. Regeringen ansåg inte att det fanns skäl att ställa upp samma stränga förutsättningar för ett beslut om att ta hand om en utlännings passhandling som för ett beslut om frihetsberövande. Regeringen föreslog därför att passhandlingen skulle få omhändertas även i samband med verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning i avvaktan på att beslutet kunde verkställas. Samma förutsättningar som gällde för att få omhänderta pass vid ansökan om uppehållstillstånd skulle gälla i fråga om omhändertagande i samband med verkställighet (prop. 1994/95:179 s. 70). Beslutet om omhändertagande av handlingen skulle kunna fattas, när det fanns ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som vunnit laga kraft eller som annars fick verkställas (a. prop. s. 77). Beslut om att omhänderta pass eller andra identitetshandlingar kan således fattas när det finns ett verkställbart avlägsnandebeslut och ett omhändertagande kan underlätta verkställigheten. Handlingarna förvaras hos den verkställande myndigheten till dess att verkställighet kan ske. Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar Av de föregående avsnitten framgår att en utlännings pass eller andra identitetshandlingar får eftersökas i identifieringssyfte vid en inresekontroll, varvid hans eller hennes kläder, väskor och dylikt får genomsökas. Det finns emellertid inte någon bestämmelse som möjliggör att motsvarande åtgärder kan vidtas i samband med inre utlänningskontroller. och saknar alltså lagstöd för att i samband med en sådan kontroll eftersöka pass eller andra identitetshandlingar hos personer, som inte kan visa att de vistas lovligt i landet. Om en sådan utlänning inte ansöker om uppehållstillstånd, får handlingar omhändertas först när det finns ett verkställbart avlägsnandebeslut. Nuvarande reglering begränsar alltså myndigheternas befogenheter att eftersöka och omhänderta pass och andra identitetshandlingar tillhörande utlänningar, som vistas i utan att ha ansökt om uppehållstillstånd. Det försvårar självfallet identifieringen, när personen inte själv medverkar till att klarlägga sin identitet, och kan också försvåra eller förhindra ett återvändande till hemlandet eller till ett annat land. Från har det framförts att det också finns ett behov av lagstöd för att i samband med en inre utlänningskontroll kunna omhänderta och tömma digitala media i syfte att utreda en utlännings identitet och medborgarskap, särskilt när denne saknar handlingar och vägrar medverka till utredningen. finns det en sådan möjlighet endast i samband med utredning av misstanke om brott. Säkerhetspolisen har instämt i att det finns ett sådant behov. har vidare pekat på att utlänningar som vistas i landet utan tillstånd sällan bär med sig sina handlingar, utan förvarar dem i sin bostad. anser därför att man bör se över möjligheten till beslut om husrannsakan i utlänningens bostad eller på annan plats där denne uppehåller sig, såsom i någon annans bostad, i ett hotellrum eller i en samlingslokal, på en arbetsplats eller i ett fordon. anser i vart fall att 20 § polislagen bör ses över för att polisen ska kunna söka efter och omhänderta identitetshandlingar, som finns i utlänningars boenden. Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar 8.5.1Eftersökande av pass och andra identitetshandlingar Utredningens förslag: Det bör i 9 kap. 9 § utlänningslagen införas en bestämmelse som innebär att och i samband med en kontroll enligt samma lagrum får kroppsvisitera en utlänning och undersöka hans eller hennes bagage, handresgods, handväskor och andra tillhörigheter för att eftersöka pass och andra identitetshandlingar. Så bör kunna ske i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet och rätt till vistelse i , när utlänningen inte efterkommer skyldigheten att på begäran visa upp pass eller andra handlingar, som visar hans eller hennes identitet och rätt att uppehålla sig här. Vid kroppsvisitationen bör det som sägs i 2 § tredje–femte styckena i samma kapitel gälla. Om en visitation innebär att enbart utlänningens tillhörigheter undersöks, bör visitationen få genomföras även av en annan anställd vid än en polisman. Vid en inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen är utlänningen skyldig att på begäran av en polisman eller tjänsteman vid överlämna pass eller andra handlingar, som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . Om utlänningen inte frivilligt gör detta har dock berörda myndigheter inte någon möjlighet att kroppsvisitera utlänningen eller kontrollera väskor och liknande, som denne kan ha med sig i syfte att försöka hitta identitetshandlingar. En sådan möjlighet kan vara avgörande för att kunna identifiera utlänningen, om denne inte medverkar till att klarlägga sin identitet. Som anförts tidigare i bland annat avsnitt 6.4.1 är det viktigt att kunna känna till vilka som vistas i landet, såväl ur ett säkerhetsperspektiv som för att kunna förebygga och utreda bland annat grov gränsöverskridande brottslighet. Den inre utlänningskontrollen är en av de möjligheter som myndigheterna har för att kunna skaffa sig sådan kännedom. Kontrollen ger också en möjlighet att identifiera sådana personer som inte har rätt att vistas här. Det är av avgörande betydelse att myndigheterna har de verktyg som behövs för att kontrollen ska kunna bli effektiv. Mot detta får vägas Möjligheten att eftersöka och omhänderta identitetshandlingar integritetsaspekter, inklusive det faktum att en möjlighet till kroppsvisitation och en undersökning av en persons väskor med mera innebär en begränsning av ett grundlagsskyddat intresse. Utredningen har även uppmärksammat att den situationen kan uppkomma, att den som eller inledningsvis tar för en utlänning i själva verket är svensk medborgare. Flertalet svenska medborgare torde dock bära med sig någon form av handling som styrker identiteten eller kunna lämna sådana uppgifter att eventuella tveksamheter om medborgarskapet snabbt kan undanröjas, till exempel genom sökning i passregistret. Kontrollen bör då kunna avbrytas utan dröjsmål och utan något mera påtagligt integritetsintrång för den berörda personen. Skyldigheten att visa upp pass och andra handlingar vid en inre utlänningskontroll innebär, som tidigare framhållits, i och för sig inte att utlänningar är skyldiga att alltid bära med sig sådana handlingar under vistelsen i . De personer som har rätt att vistas i torde dock oftast ha någon form av tillförlitlig identitetshandling på sig eller kunna ordna att en sådan handling kommer fram.