sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Ökningen avser främst tillfällig föräldrapenning och beror, enligt uppgift från , i huvudsak på att kontrollen ökat och att fler brott upptäcks. till perioden –2015 kan konstateras att det totala antalet anmälda bidragsbrott varken har ökat eller minskat (Brå rapport 2016:9 Bedrägeribrottsligheten i , s. 40 f.). Däremot hade antalet polisanmälda brottsbalksbedrägerier ökat , från drygt 91 000 anmälda brott till över 173 2015. Jämfört med de anmälda brottsbalksbrotten totalt sett innebär detta, enligt Brå, en mycket stor ökning då det sammanlagda antalet anmälda brott mot bara har ökat . Enligt rapporterna om lägesbilden för bedrägerier , upprättade av Nationellt bedrägericentrum (NBC), beror ökningen av brottsbalksbedrägerierna till stor del på den ökade användningen av internet vilket leder till att fler bedrägerier kan begås mot fler personer . På en övergripande nivå är tendensen att brottsligheten i stort går från stöldbrott till bedrägeribrott och att bedrägerier därför utgör en ny typ av vardagsbrottslighet. De senaste årens totala ökning av polisanmälningar avseende bedrägeri- och bidragsbrott har lett till en mycket hög arbetsbelast- ning hos . Enligt utredningens mening finns det inte skäl att tro att utvecklingen kommer att förändras och enligt statistik för synes också ökningen av brottsbalksbedrägerier Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet vara stadigt uppåtgående. Enligt vår bedömning har inflödet och arbetsbelastningen lett till att många ärenden om bidragsbrott inte har utretts i den omfattning som kan förväntas. Detta gäller främst enklare bidragsbrott vilket bl.a. kan bero på att utredare måste beakta att vissa ärenden, t.ex. ärenden med frihetsberövade, måste prioriteras. Sammantaget innebär ovanstående att många ärenden om bidragsbrott riskerar att bli avskrivna utan utredning eller liggande i balans och i vissa fall till och med preskriberade. I rapporten från för lyfts också fram de direkta eko- nomiska och känslomässiga konsekvenser som brottsbalksbedräge- rierna får för den enskilde medborgaren. Det finns, med anledning av det, skäl att här redogöra för ett par övergripande skillnader som utredningen menar finns mellan de brott som faller in under bidrags- brottslagens bestämmelser och övriga brottsbalksbedrägerier varav en är de direkta konsekvenser som brottet får för den enskilde. Utöver de brott mot välfärdssystemen som omfattas av brotts- balken riktar gärningsmännen vid vanliga brottsbalkbedrägerier i huvudsak in sig på enskilda personer medan bidragsbrott i huvudsak riktas mot staten och välfärdssystemen. Det kan dock konstateras att enskilda kan råka mycket illa ut även vid brott som i första hand riktar sig mot staten vilket t.ex. är fallet när enskilda används som verktyg i andras brottsliga upplägg. En annan sådan skillnad är att brott mot välfärdssystemen anmäls av en brottsutsatt myndighet medan ett vanligt brottsbalksbedrägeri vanligtvis anmäls av den enskilde som blivit utsatt för brottet. Ovanstående beskrivning om inflödet av ärenden till bedrägeri- sektionerna, tillsammans med att majoriteten av brottsbalksbedräge- rierna och brottslighet mot välfärdssystemen skiljer sig åt i vissa avseenden, talar för att se över om nuvarande ordning är ända- målsenlig. Det är svårt att få fram någon exakt siffra på antalet polisanmäl- ningar om bidragsbrott som leder till lagföring utifrån den statistik som presenteras av olika myndigheter. handlades cirka 13 700 brott mot bidragsbrottslagen. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet till någon form av beslut om lagföring.3 Andelen personuppklarade bidragsbrott är betydligt högre än för andra brottsbalksbedrägerier (Brå rapport 2016:9 s. 44). En förklaring till detta är att vid bidrags- brottslighet är den misstänkta gärningspersonen i princip alltid känd och anmälan underbyggd av det underlag som den utbetalande myndigheten eller organisationen bifogar anmälan. Det finns också siffror som visar på en lägre uppklarningsprocent. I svar på ett regeringsuppdrag (skrivelse, dnr ) om hur ska förebygga fel och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och bidragsbrott mot- verkas, redovisar myndigheten att närmare hälften av alla polis- anmälningar som myndigheten gör inte återrapporteras till För- säkringskassan. Detta medför en viss osäkerhet avseende de slut- satser som kan dras av statistiken. redovisar dock att av de totalt 613 ärenden som ändå återrapporterats från Polis- myndigheten, och domstol så hade 444 ärenden () avskrivits. Den vanligaste orsaken till beslutet om avskrivning var att brott inte kunde styrkas. Av skrivelsen framgår vidare att 105 ärenden () ledde till lagföring i form av fällande dom. Trots en jämförelsevis hög uppklarningsprocent jämfört med andra brottsbalkbedrägerier anser utredningen det anmärkningsvärt att en så stor del av de anmälda bidragsbrotten inte leder till lag- föring då gärningspersonen i princip alltid är känd och det finns en underbyggd brottsanmälan. Enligt utredningens bedömning finns det flera tänkbara förklaringar till detta. En förklaring, som också framförts i andra sammanhang, är svårigheten att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. Det kan också bero på att de brottsbekämpande myndigheterna i konkurrens med andra brott inte har tillräckliga resurser för att utreda brotten (se ovan). En annan förklaring är, enligt utredningens mening, att det saknas kompetens i olika delar av utredningskedjan och att nuvarande ordning inte är optimal i fråga om samverkan mellan myndigheterna. 3 Lagföringsprocenten redovisar personuppklarade brott i procent av utredda brott, exklu- sive förundersökningsbegränsade brott. Med personuppklarning avses att minst en brotts- misstanke på brottet fått beslut om att väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller meddela åtalsunderlåtelse. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet 11.3.2Tidigare rekommendationer har inte lett till önskat resultat och samma problem kvarstår Sedan bidragsbrottslagen infördes har frågan om statens förmåga att stå emot brottslighet mot välfärdssystemen behandlats i olika sam- manhang och rekommendationer och förslag till åtgärder har presenterats. I (RiR 2011:20) granskades statens arbete med att motverka bidragsbrott för att undersöka om arbetet för att bekämpa brotten var effektivt och om det hade blivit mer effektivt efter att bidragsbrottslagen infördes. Enligt visade granskningen bl.a. att andelen av de misstankar om bidrags- brott som i slutändan klarades upp var försvinnande liten (s. 10). Det framkom att många ärenden lades ner och att detta skedde i flera olika delar av utredningskedjan. Granskningen resulterade i ett antal rekommendationer till regeringen, de bidragsutbetalande myndig- heterna och de brottsutredande myndigheterna. Bland annat rekom- menderade regeringen att i sin styrning av arbetet mot bidragsbrott utgå ifrån ärendets gång i hela kedjan och analysera vilka konsekvenser en resursförstärkning hos den bidragsutbetalande myndigheten får för polis och åklagare (s. 12). Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) tog i samarbete med Brå fram en rapport (ISF och Brå 2011:12) som gav ett flertal uppslag till fortsatt analysarbete inom området felaktiga utbetal- ningar. Rapporten tog främst sikte på mer avancerade former av bidragsbrott som kombinerades med skattebrott. I rapporten presenterades några områden inom vilka förebyggande och brotts- bekämpande åtgärder borde vidareutvecklas. Ett område som lyftes fram var behovet av samverkan och gemensamma utredningar mellan polismyndigheterna, och . För att vidare effektivisera bekämpningen av bidragsbrott framhölls vikten av ett ökat informationsutbyte, ökade spaningsresurser för polisen riktade mot bidragsbrott samt att polis och, i vissa fall, åklagare kopplas in tidigare i kontrollutredningar (s. 82 f.). Med beaktande av de synpunkter och rekommendationer som framförts har myndigheterna vidtagit ett flertal åtgärder för att komma tillrätta med problemen. Det kan bl.a. nämnas att (Strategi för bedrägeri- och bidragsbrott – Upp- Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet följning och nya åtgärder) uppdaterat tidigare strategi för bedrägeri- och bidragsbrott med syfte att som ett led i ett fortsatt fokus på bedrägerier och bidragsbrott följa upp de åtgärder som tidigare beslutats. Dessutom föreslås nya åtgärder för att kunna förkorta handläggningstiderna, förbättra kvalitén och öka lagföringen av- seende såväl polisledda som åklagarledda förundersökningar. Utredningen kan konstatera att de risker som vi identifierat vad avser de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra brottsligheten i huvudsak synes ha sin grund i samma problem som presenterats i tidigare rapporter. Genomgående påtalas behovet av specialiserad kompetens och samverkan mellan utbetalande och brottsbekämpande aktörer. Även Polismyndig- hetens behov av spaningsresurser och behovet av att brottsbekäm- pande myndigheter kopplas in i ett tidigt skede i utredningarna är sådant som förts fram. Med andra ord kvarstår problemen. Som exempel kan nämnas att i sin rapport rekommenderade att förbättra återrapporteringen till de anmälande myndigheterna. I svar till regeringen (dnr ) uppges att endast cirka hälften av gjorda brottsanmälningar återrapporterats . Motsvarande problembild finns bl.a. vad gäller återrappor- teringen till . Även om myndigheterna på olika sätt arbetat med att effektivisera och komma tillrätta med de problem som lyfts fram bedömer utredningen att arbetet inte gett ett tillfredställande resultat. Lagföringen är fortfarande låg i förhållande till vad som kan förväntas och samma problem kvarstår. Detta till- sammans med det faktum att anmälningar om bedrägerier och bidragsbrott tar allt större del av resurser i anspråk innebär att det finns ett stort behov av att se över nuvarande ordning och att någon förändring i positiv riktning inte kan för- väntas utan ingripande åtgärder. 11.4Ny organisation för brottsbekämpning Mot bakgrund av vad som framförts ovan finns anledning att tänka i nya banor när det gäller hur den brottsbekämpande verksamheten i fråga om bidragsbrott bör organiseras. Det finns också skäl att försöka ta tillvara de kompetenser som olika myndigheter besitter Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet för att försöka sammanföra dessa till en väl fungerande effektiv helhet. Utmaningarna som finns för att bekämpa såväl den kvali- ficerade välfärdsbrottsligheten som den enklare brottsligheten är så stora att enbart en ökad samverkan mellan brottsbekämpande och utbetalande myndigheter inte är tillräcklig och inte heller ändamåls- enlig. Utredningen anser i stället att det finns skäl att överväga om myndigheternas uppdrag och ansvarsfördelning bör förändras. En förändring av myndigheters uppdrag som innebär en för- flyttning av traditionellt polisiära befogenheter måste föregås av noggranna överväganden. Inledningsvis kan konstateras att det är främmande för svensk rättstradition med polisiära befogen- heter inom en förvaltningsmyndighet. Intryck och erfarenheter kan tas tillvara av myndigheter som har blandade uppdrag där verksam- hetsgrenar inom myndigheten har brottsbekämpande uppgifter, t.ex. och . Vid införandet av skattebrottsenheter var många remissinstanser kritiska till det som i Ekobrottsberedningens förslag kallades skattekriminaler (prop. 1997/98:10, Effektivare ekobrotts- bekämpning, Ds 1996:1, och , Ds 1997:23). Införandet har i olika sammanhang utvärderats och sammanfattningsvis har erfarenheterna visat att verksamheten vid brotts- bekämpande enheter varit framgångsrik.4 Både och arbetssätt har också visat att det är fullt möjligt att bedriva verksamhet med olika ändamål inom samma myndighet utan att rättssäkerheten äventyras. 4 Se bl.a. RSV Rapport 2001:7 En ny kraft i ekobrottsbekämpningen – En utvärdering av skatte- brottsenheterna; Europeiska Unionens Råd, Utvärderingsrapport om den femte omgången av ömsesidiga utvärderingar ”Ekonomisk brottslighet och ekonomiska utredningar”, Rapport om , 8639/12. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet 11.4.1En ny enhet för utredning av bidragsbrott inrättas Utredningens bedömning: Nuvarande organisation för bekämp- ning av brott mot välfärdssystemen är inte effektiv och ända- målsenlig. Utredningens förslag: En ny enhet för utredning av brott enligt bidragsbrottslagen inrättas utanför . Skälen för utredningens bedömning och förslag Utredningen har i avsnitt 11.3 redogjort för varför vi anser att det finns ett behov att se över den nuvarande ordningen. Det finns enligt vår mening två huvudsakliga orsaker till att denna inte är ändamåls- enlig vilka också framgår av utredningens riskinventering. Den ena är att flera myndigheter, såväl utbetalande som brottsbekämpande, är inblandade i utredningskedjan och därigenom beroende av varandras insatser i ärendehanteringen. Detta tillsammans med att myndig- heterna måste göra olika prioriteringar utifrån det rådande läget inom den egna myndigheten skapar olika förutsättningar för verk- samheterna hos de inblandade myndigheterna. Den andra orsaken är att det finns ett behov av specialiserad kompetens i utrednings- organisationen. Inledningsvis bör frågan om inte nuvarande problem kan lösas genom att och tillförs ytter- ligare resurser och att samverkan utvecklas mellan myndigheterna besvaras. Det finns flera skäl som talar mot att tillskjuta ytterligare resurser inom ramen för den befintliga organisationen. Ett skäl är att orsakerna till problemen är av sådan strukturell och organisatorisk natur att ökade resurser inte förändrar förutsättningarna för in- blandade myndigheter. Ett annat är att många av svårigheterna har varit kända och trots att myndigheterna vidtagit ett flertal åtgärder för att komma till rätta med problemen har, enligt vår bedömning, någon märkbar förändring utifrån kraven på en effektivare verksamhet inte skett. Problemen bör därför lösas på annat sätt än genom ytterligare resurstilldelning med befintlig organisation som grund. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Inrättande av en särskild enhet skapar bättre förutsättningar för ökad kompetens genom möjlighet till specialisering Utredningar som rör brott mot välfärdssystemen har många särdrag i förhållande till brottsutredningar i allmänhet, bl.a. genom att de kräver särskilda kunskaper om hur bidragssystemen och dess kontrollfunktioner fungerar. De brottsbekämpande myndigheterna har inte tillräcklig kunskap om de materiella regelsystemen som ligger till grund för utbetalningarna och de anmälande myndig- heterna har inte tillräckliga kunskaper om bevisvärdering i samband med brott vilket kan leda till bristande dokumentation under hand- läggningen och otillräckliga underlag vid anmälan. Det finns därför ett stort behov av någon form av samverkan mellan myndigheterna för att dessa ska kunna dra nytta av varandras kompetenser. En bristande samverkan mellan myndigheter i den nuvarande utredningsverksamheten av brott leder till att myndigheternas kom- petenser inte tas tillvara och resurser och prioriteringar inte sam- ordnas. Som utredningen anfört inledningsvis kan det dock ifråga- sättas om en utökad samverkan utan särskilt reglerade uppdrag i den nuvarande ordningen är den bästa lösningen. Som skäl för detta kan bl.a. lyftas fram att det finns ett antal negativa effekter när allt fler olika myndigheter vid sidan om sina uttalade uppdrag deltar i brotts- bekämpande samverkan. En sådan är att alltför bred samverkan mellan myndigheter, utan att det finns ett tydligt uppdrag för myndigheterna, kan öka risken för en sammanblandning av myndig- heternas ansvar vilket i stället kan leda till en kontraproduktiv sam- verkan. Ett kännetecken för den kvalificerade välfärdsbrottsligheten är att brottsligheten inriktas på de svagare punkterna i välfärdssystemen, där uppgifter inte kontrolleras i tillräcklig utsträckning eller är svåra att kontrollera. Det finns också gärningspersoner som har kapacitet att anpassa och förändra tillvägagångsätten vid brottslig- heten. Anpassningen och incitamenten för att begå brott kan då påverkas av förändringar i de materiella regler som styr förutsätt- ningarna för utbetalningar av förmåner och bidrag vilket innebär att utredare och förundersökningsledare behöver en hög kompetens kring de materiella regler som ligger till grund för ersättningarna. En förutsättning för att få fördjupade kunskaper är att utredare och förundersökningsledare ges möjlighet till specialisering genom Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet att få arbeta koncentrerat med nu aktuell brottslighet. Antalet utredare vid bedrägerisektioner i landet varierar men enligt uppgift till utredningen arbetar totalt cirka 420 med- arbetare på bedrägerisektionerna. Bland dessa ingår utredare, för- undersökningsledare, administratörer m.fl. Av dessa arbetar endast ett mindre antal med bidragsbrott. Genom att inrätta en särskild enhet som koncentrerar sina insatser mot välfärdsbrottslighet menar vi att det skapas bättre förut- sättningar för att bygga upp och bibehålla den specialiserade kompe- tens som är nödvändig. Detta leder i sin tur till bättre förutsättningar för att arbeta med riktade utbildningar, metodstöd och framtagande av rutiner i syfte att höja kvaliteten i arbetet och öka rättssäkerheten för den enskilde. Inrättande av en särskild enhet skapar en effektivare resursanvändning Utredningar av bidragsbrott berör flera olika myndigheter och organisationer vilka bl.a. har olika mål, styrsystem, myndighets- kultur och kompetens. Flera omständigheter kan leda till att de olika aktörerna måste göra olika prioriteringar i sin verksamhet, vilket kan få konsekvenser för andra aktörer i utredningskedjan. Med hänsyn till att bidragsbrott är så kallade spanings- och ingripandebrott styrs antalet anmälningar av den anmälande myndighetens prioriteringar och verksamhetsinriktning. Enligt utredningens mening är det också av dessa skäl angeläget att noga överväga ansvarsfördelningen mellan de olika inblandade aktörerna. I många bidragsbrottsutredningar står de anmälande myndig- heterna för en stor del av grundmaterialet. , CSN m.fl. har interna rutiner som tydligt klargör vilket material som ska bifogas brottsanmälan. Som vi redogör för ovan behöver utredare vid ofta endast komplettera med mindre omfattande åtgärder, t.ex. förhör med misstänkt. I de svårare ärendena kan det finnas behov av fler eller mer omfattande utredningsåtgärder t.ex. i form av spaning eller förhör med vittnen. Arbetsbelastningen hos kan medföra att det tar innan utredningen kan slutföras vilket kan leda till långa genomströmningstider och i sämsta fall att brott hinner preskriberas innan åtal kan väckas. Enligt uppgift från hade av det totala Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet antalet avskrivna ärenden skrivits av på grund av preskription.5 I de fall ett ärende varit nedprioriterat innebär det också att om utredare vid väl sätter igång brottsutredningen och påkallar hjälp från den utbetalande myndigheten, måste en tjänsteman vid den utbetalande myndigheten sätta sig in i ärendet på nytt. När det gäller de särskilt kvalificerade utredningarna är det inte alltid den utbetalande myndigheten som initierar anmälan. Den kan antingen initieras av andra samverkande myndigheter, genom tips från allmänheten eller genom att det i underrättelsesamverkan framkommer att det finns inslag av välfärdsbrottslighet i samband med annan grövre brottslighet. Även i dessa fall kan Polismyndig- hetens bristande resurser innebära att förundersökningen om bidragsbrott inte kan ske i nära anslutning till att brottet upptäcks eller att den inte prioriteras. I dessa fall medför situationen att såväl brottsutredningen som en kontrollutredning kan förlora i effekti- vitet. Den största andelen bidragsbrott som anmäls föranleder endast enklare utredningar. I dessa fall är det väl befogat att överväga om inte utredningarna kan utföras av någon annan myndighet utanför . Detsamma gäller de utredningar som avser grova bidragsbrott, de s.k. svårare utredningarna, men som utredningstekniskt är av enklare karaktär. När det gäller andra ärenden eller särskilt kvalificerade utred- ningar är det särskilt viktigt att anpassa utredningsresurserna utifrån ärendets behov. I utredningar som berör aktivt kriminella personer och inkluderar flera olika brott kan polis samverka med brotts- utredare som kommer från annan myndighet. En sådan ordning skulle bidra till att avlasta polisen som då kan koncentrera sina resurser på annan brottslighet i ärendet. Även i dessa fall bör därför en brottsutredande resurs utanför genom sam- verkan kunna bidra till att öka effektiviteten vid bekämpande även av mer kvalificerade brott. Sammantaget anser utredningen att det bör inrättas en särskild utredande enhet, fristående från . Även om en sådan ny organisation främst kommer att få betydelse för hand- läggningen av enklare ärenden är det utredningens övertygelse att förslaget får positiva effekter för såväl svårare som särskilt kvali- 5 Uppgifter från Brå (Brås statistikdatabas) tyder på att andelen är något lägre. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet ficerade utredningar och att detta leder till ett bättre nyttjande av statens resurser totalt sett. Utgångspunkterna för den närmare utformningen av förslaget är således en effektivare resursanvändning samt att resursen kan fredas från att tas i anspråk för annan brotts- bekämpning. Vidare måste den specialistkunskap som finns hos berörda myndigheter på bästa sätt tas tillvara. Utformningen ska också ske på ett sätt som är betryggande från rättssäkerhets- synpunkt. 11.4.2Den särskilda enheten inrättas hos Utredningens förslag: Enheten placeras som en särskild enhet hos , enligt den modell som finns hos Skatte- verket. Bidragsbrottsutredningar hålls organisatoriskt avskilda från kontrollutredningar och beslut om utbetalningar av olika ersättningar. Reformen genomförs efterhand som kompetens och organi- sation byggs upp. Skälen för utredningens förslag När det gäller placeringen av en särskild enhet för utredningar av bidragsbrott finns det flera tänkbara lösningar. Nedan redogör vi för våra överväganden i denna del. Anmälningar om bidragsbrott görs av flera olika utbetalande myndigheter vars specifika kompetens är viktig för brottsutred- ningarna. Vidare finns behovet av en gemensam prioritering och verksamhetsinriktning i utredningskedjan. Detta tillsammans med att resurserna i en särskild enhet, skild från annan brottsbekämpning, lättare kan fredas talar för att placera enheten vid en utbetalande myndighet. Som utredningen tidigare anfört måste dock en förflytt- ning av traditionellt polisiära befogenheter till en förvaltnings- myndighet föregås av noggranna överväganden. Det finns därför skäl att som alternativ överväga att i stället placera den särskilda enheten vid en myndighet som redan har brottsbekämpande uppgifter och en Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet väl upparbetad specialistkompetens som t.ex. Ekobrottsmyndig- heten eller . Enligt vår bedömning bör åklagare leda förundersökningar om grova bidragsbrott (se avsnitt 10.4.3) och åklagare vid Ekobrotts- myndigheten handlägga mål om brott enligt bidragsbrottslagen (se nedan avsnitt 11.4.3). Frågan är om en tänkbar lösning är att också placera den utredande resursen och därmed enheten inom Eko- brottsmyndigheten. Fördelen med en sådan ordning är som ovan nämns att myndig- heten har en väl upparbetad brottsbekämpande kompetens samt att en sådan ordning t.ex. skulle kunna bidra till att en bättre interaktion mellan brottsutredningar om skattebrott och välfärdsbrott. Frågan är dock om en sådan ordning får avsedd effekt.