sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Ett av problemen med bekämpningen av brott mot välfärdssystemen är, enligt vår mening, att den i förhållande till annan brottslighet blir lågt prioriterad varför det finns ett behov av att freda resurser för denna typ av brottslighet. Utredningen anser det tveksamt om en placering av en enhet för utredning av bidragsbrott inom skulle freda en resurs i den utsträckning som vore önskvärt. Inte heller skulle det behov av en enhetlig styrning av resurser och prioriteringar som finns för hela utredningskedjan från kontroll av utbetalningar till brottsbekämpning lösas genom en placering inom Ekobrotts- myndigheten. Det finns också andra skäl som talar mot en sådan ordning. Det ena är att är en åklagarmyndighet som i princip endast handlägger ärenden som inte är av sådan enkel beskaf- fenhet att förundersökningarna kan ledas av annan än åklagare. Några utredningar med polisiärt förundersökningsledarskap förekommer inte vid myndigheten. Vid införandet av Ekobrottsmyndig- heten byggde Ekobrottsberedningens förslag på att den nya myndig- heten skulle vara både en åklagarmyndighet och en polismyndighet. Till skillnad från ekobrottsberedningen såg dock regeringen ”en rad lagtekniska problem” som skulle försena reformen om den nya myndigheten gavs ställning som kombinerad åklagarmyndighet och polismyndighet. De fördelar detta var avsett att medföra i form av gemensam operativ ledning och långsiktig resurssäkring skulle enligt regeringen i allt väsentligt kunna åstadkommas med andra organi- satoriska lösningar. Regeringen ansåg att myndigheten inte skulle ha Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet ställning som polismyndighet, men väl som åklagarmyndighet. 1996/97:1, utg. omr. 4 s. 37 f.) Med anledning av ovanstående är åklagare, civila utredare, admi- nistrativ personal och civilanställda inom kriminalunderrättelse- verksamheten anställda vid . Poliserna är däremot anställda vid men organisatoriskt placerade vid ekobrottskansliet på . Kon- struktionen beror just på att är en åklagar- myndighet och att en annan ordning hade kunnat leda till kompli- kationer med polisens befogenheter eftersom dessa enligt polislagen (1984:387) är knutna till anställningen vid . Myndighetens speciella organisatoriska utformning har dock inne- burit vissa lednings- och samordningsproblem. Det har särskilt varit det delade arbetsgivar- och arbetsledaransvaret för poliserna som tjänstgör vid som uppmärksammats som ett organisatoriskt problem (se bl.a. revisorers rapport /02:3RR11, RRV 2001:29 och SOU 2007:8). Med hänsyn till organisationsstruktur kan ett tillförande av ärenden där förundersökningarna som regel ska ledas av annan än åklagare vara förenat med ytterligare kompli- kationer och svårigheter. Enligt utredningens mening kan det också vara främmande att i specialiserade verk- samhet föra in ett ansvar för förundersökningar som är av enklare beskaffenhet. En annan tänkbar lösning är att enheten placeras inom Skatte- verket som också har en väl upparbetad brottsbekämpande kompe- tens. Även en sådan ordning skulle bidra till en närmare koppling mellan brottsutredningar om skattebrott och välfärdsbrott. Mot detta talar dock flera saker. Motiveringen och behoven som låg till grund för inrättande av brottsbekämpande verksamhet var i stort desamma som gör sig gällande. Ett av skälen var att skatterättsliga frågor ofta är komplexa och ställer krav på särskild kompetens. Ett annat var att hanteringen av ärenden var ”seriekopplade” till varandra och att myndigheterna därigenom var beroende av varandras insatser i utredningen (prop. 1997/98:10 s. 41). Att inom ramen för Skatte- verkets uppdrag och kompetensområde bygga upp kompetens som rör materiella regler om utbetalningar från välfärdssystemen samt kontrollsystemen ligger långt från verksamhet. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet sådan placering talar vidare behovet av en enhetlig styrning av resurser och prioriteringar vilket förutsätter att brottsbekämpningen kopplas till en myndighet vars arbete och kontroll har betydelse för inflödet till den brottsbekämpande verksamheten. Sammantaget skulle en placering av den särskilda enheten vid inte tillgodose redovisade behov. Med beaktande av de huvudsakliga problem som utredningen menar är en bidragande orsak till att nuvarande ordning inte är ända- målsenlig återstår då att överväga att placera den utredande verksam- heten vid en utbetalande myndighet. En sådan placering tillgodoser behovet av en gemensam priori- tering och verksamhetsinriktning i utredningskedjan. Den specifika kompetens som finns inom utbetalande system kan lättare tas tillvara och resursen kan fredas från annan brottsbekämpande verksamhet. En avgörande fråga är då huruvida en sådan placering kan motive- ras utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv och vilken av de utbetalande myndigheterna som lämpligen bör ha en brottsbekämpande verk- samhet. Den mest ändamålsenliga placeringen är, enligt vår mening, att enheten placeras hos den myndighet som rapporterar större delen av misstänkta bidragsbrott. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv måste också beaktas att den särskilda enheten placeras hos en myndighet som har kapacitet att på ett rättssäkert sätt hantera en sådan verksamhet. Med hänsyn till ovanstående är en tänkbar lösning att placera den särskilda enheten hos . En sådan lösning förutsätter dock att även kompetens från andra utbetalande myndigheter tillförs den särskilda enheten med hänsyn till att vid en sådan ordning även kommer att utreda brott som anmäls från dessa. Det kan dock noteras att utredningens förslag inte hindrar att handläggare vid de andra anmälande myndigheterna, vid behov, anlitas som sakkunniga i en förundersökning på samma sätt som . Vidare är det viktigt att former för samråd utarbetas mellan samtliga anmälande myndigheter och den särskilda enheten för planering och styrning av verksam- heterna. Som framgår ovan finns det flera tänkbara lösningar när det gäller placeringen av den särskilda enheten. Sammanfattningsvis anser dock utredningen att övervägande skäl talar för att placera den nya enheten, i det följande kallad bidragsbrottsenheten, vid Försäkrings- kassan. Utredningen anser också att den föreslagna lösningen är den Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet som bäst ligger i linje med den ordning som valts för bekämpning av annan brottslighet som anses kräva en mer specialiserad ordning än traditionell brottslighet. Med hänsyn till utredningens bedömning och förslag om att åklagare vid bör leda förundersökningar om grova bidragsbrott (avsnitt 10.4.3 och nedan 11.4.3) tillgodoses också behovet av en bättre interaktion mellan brottsutredningar om skattebrott och välfärdsbrott. Inrättande av en bidragsbrottsenhet vid leder till bättre utnyttjade resurser, enhetlig styrning och ökad kompetens Som framgår ovan anser utredningen att den mest ändamålsenliga placeringen är hos . Nedan redogör vi närmare för fördelarna med en sådan ordning. Genom att bygga upp en bidragsbrottsenhet inom den myndighet som står för den största andelen anmälningar kommer man som ovan nämns tillrätta med flera av de svårigheter som finns när det gäller styrning och planering av resurser. Med en gemensam planering kan på ett bättre sätt anpassa sina resurser utifrån inriktningen på sina kontroller jämfört med om ansvaret är uppdelat på olika myndigheter. En sådan förändring leder, enligt vår mening, till att fler ärenden i större utsträckning än kommer att bli föremål för utredningsinsatser. Det har i olika sammanhang framförts att de utbetalande myndig- heterna behöver höja sin kompetens kring bevisvärdering för att höja kvaliteten på brottsanmälningarna. Om en brottsutredande enhet inrättas vid bör det resultera i positiva effekter när det gäller den straffrättsliga kompetensen inom hela myndigheten. Kompetensen bör kunna tillvaratas för att höja kvaliteten i anmäl- ningarna som kommer från övriga verksamhet samt från andra brottsutsatta myndigheter. När det gäller Skatte- verkets skattebrottsenhet har det i utvärderingar konstaterats att den bedrivs kompetent och effektivt. Detta kan till stor del antas bero på att man har en kunskap om skattefrågorna som man har byggt upp en brottsutredande kompetens. Det finns alltså skäl att tro att en samlad kompetens vad avser materiell rätt om utbetal- ningssystemen och straffrätt stärker samhällets möjligheter till en effektiv brottsbekämpning också när det gäller bidragsbrott. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Genomförandet bör ske succesivt i takt med att den behövliga kompetensen inom dessa områden byggs upp i den nya organi- sationen. Den erfarenhet som vunnits ur införandet från Skatte- verkets brottsutredande verksamhet bör i stor utsträckning kunna tas till vara. Kontrollutredningar och brottsutredningar hålls organisatoriskt åtskilda Som anges ovan är det av vikt att den närmare utformningen av enheten sker på ett sådant sätt att rättssäkerheten för enskilda kan garanteras. verksamhet består huvudsakligen i att besluta om rätten till och utbetalning av sådana förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för. I uppdrag ingår också att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. För- säkringskassan ska i detta avseende samverka med berörda myndig- heter, kommuner och landsting samt andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och därvid särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs. Enligt utredningens mening ingår således ett flertal uppgifter som har en nära koppling till brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet i myndig- hetens uppdrag . Med hänsyn till att gränsen mellan kontroll, brottsförebyggande åtgärder och brottsbekämpning inte alltid är helt tydlig är det av rättssäkerhetsskäl och för att tydliggöra skillnaderna i myndighetens olika uppdrag viktigt att organisatoriskt skilja på myndighetens olika verksamhetsområden. När det gäller kontrollutredningar som görs av utbetalande myndigheter och brottsutredning kan konstateras att dessa har olika syften och regleras av olika regelverk. Bestämmelser om För- säkringskassans kontrollutredningar finns i socialförsäkringsbalken och utredningarna syftar till att ta fram underlag för ett riktigt beslut i ersättningsfrågan. Brottsutredningsförfarandet regleras i första hand i och syftar till att ta fram underlag bl.a. för åklagarens ställningstagande till om åtal ska väckas. En myndighet måste iaktta både de lagliga förutsättningarna för att vidta olika slag av utredningsåtgärder i sin verksamhet och beakta syftet med den utredning som utredningsåtgärden vidtas inom (ändamålsprincipen). En åtgärd i kontrollutredningen får alltså vidtas endast i den mån den Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet kan motiveras för att fullfölja syftet med utredningen, dvs. att undersöka om den försäkrade har rätt till ersättning eller inte. En åtgärd inom en brottsutredning får på motsvarande sätt vidtas endast i den mån den kan motiveras från brottsutredningssynpunkt. Det är alltså inte tillåtet att, med stöd av regelverket för brottsutredningar, ta fram uppgifter som inte behövs i brottsutredningen men som För- säkringskassan kan behöva i sin handläggning för beslut om utbetalning och vice versa. Ändamålsprincipen ska utgöra ett skydd för den enskilde och det är viktigt att en brottsutredande funktion inom organiseras på ett sådant sätt att rätts- säkerheten i detta avseende säkerställs. Vid införandet av skattebrottsenheterna var det en särskilt betydelsefull fråga i vad mån skatteutredningen fick användas för att ta fram underlag som kom till användning i brottsutredningen och vice versa. Anledningen till detta är att det svenska systemet för beskattning av inkomst bygger på den enskildes uppgiftsskyldighet. Denna skyldighet upphör inte när en deklaration har lämnats utan denne är skyldig att medverka i en efterföljande utredning genom att lämna in vissa handlingar eller andra uppgifter som kan behövas för en skatteutredning. Detta innebar att särskilda överväganden var nödvändiga för att den enskildes skyldighet att medverka i en skatteutredning inte skulle stå i strid med den misstänktes rätt att förhålla sig passiv i en brotts- utredning. När det gäller förmåner från välfärdssystemen är situa- tionen ofta en annan. Även om en ansökan om en förmån ska inne- hålla de uppgifter som behövs i ärendet och den enskilde är skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan (110 kap. 4, 13 och 46 §§ SFB) bygger detta på en frivilligt inlämnad ansökan och inte på något krav från myndigheten. Enligt utredningens bedömning torde detta därför inte inskränka den enskildes rätt att förhålla sig passiv. Att en bidragsbrottsutredande funktion inom ska avgränsas och organiseras så att det framgår i vilket syfte olika åtgärder vidtas är, enligt vår mening, viktigt för att garantera den enskildes rättssäkerhet. Avgränsningen får dock inte bidra till att intern samverkan motverkas på så sätt att oavsedda hinder vad avser informationsutbyte byggs in mellan verksamhetsgrenarna. Offentlig- het- och sekretesslagen (2009:400), OSL, reglerar bl.a. i vilken mån uppgifter får lämnas mellan myndigheter. Vad som föreskrivs om Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet sekretess mot andra myndigheter gäller också mellan olika verksam- hetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som själv- ständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § OSL). Hos Skatte- verket och bedrivs den brottsutredande verksamheten organisatoriskt åtskild från den fiskalt inriktade verksamheten. Detta innebär att vad som föreskrivs om sekretess mellan myndigheter också gäller mellan dessa enheter. Motsvarande kommer att gälla mellan olika verksamhetsgrenar. Sammanfattningsvis anser utredningen att bidragsbrottsenheten inom ska inrättas enligt samma modell som hos och . En sådan organisationsform innebär att det kommer att finnas tydliga gränser mellan kontrollutredning och brottsutredning. Med hänsyn till att roll som målsägande vid utredningar om brott ibland kan upplevas som problematisk kan detta också leda till en ökad tydlighet avseende i vilken roll (utredare från den brottsbekämpande verksamheten eller sakkunnig från den beslutande verksamheten) som medarbetare från medverkar vid brottsutredningen. 11.4.3Mål om brott mot bidragsbrottslagen ska handläggas vid Utredningens förslag: ska handlägga mål om brott mot bidragsbrottslagen. Skälen för utredningens förslag Utredningen redogör för fördelningen av ansvar och uppgifter mellan och i avsnitt 11.2.2. I huvudsak styrs fördelningen genom förordningen om Ekobrotts- myndighetens instruktion och av framtagna riktlinjer. Inom ansvarsområde finns brott som riktas mot staten genom undanhållna skatter, dvs. brott mot skatte- brottslagen (1971:61). Skatteintäkter är medel som bl.a. ska finan- siera välfärdsystemen. Mot denna intäktssida står de brott som innebär att någon på ett felaktigt sätt får pengar från välfärdssyste- men utbetalade till sig, dvs. brott mot bidragsbrottslagen. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet brott mot bidragsbrottslagen och bedrägerier, oavsett om dessa riktas mot välfärdssystemen eller ej, ska dock som huvudregel hand- läggas av åklagare vid . Skatte- och välfärdssystemen kan sägas vara två sidor av samma mynt och det finns därför många likheter i den brottslighet som riktas mot systemen vilka vi närmare redogjort för i kapitel 3. Som exempel kan nämnas att brottet riktas mot staten och får effekter på de offentliga finanserna, brottsbekämpningens betydelse för för- troendet för och tilliten till välfärdsstaten samt det ekonomiska motivet. När det gäller skatteundandragande och fusk med bidrag som utbetalas till företag kan också nämnas att de båda försämrar seriösa företags konkurrenskraft i förhållande till de företag som begår skattebrott eller fuskar till sig stora bidrag och stöd. Vidare är anmälare såväl vid skattebrott som vid brott mot välfärdssystemen som huvudregel en annan myndighet där antalet anmälningar i stor utsträckning styrs av dennes prioriteringar och verksamhetsinrikt- ning. Välfärdssystemens ersättningar bygger också i många fall på redovisade inkomster från arbete (exempelvis sjukpenning- och pensionsgrundande inkomst) eller på att inget arbete utförs (exem- pelvis arbetslöshetskassa, sjukersättning och försörjningsstöd). Beröringspunkterna är sådana att det, enligt vår mening, finns skäl att tydliggöra denna koppling genom att ansvarsområde utvidgas så att samtliga mål om brott som riktas mot staten i form av skatte- eller välfärdsbrott handläggs vid myndig- heten. Det förekommer också att personer på olika sätt kombinerar bidragsbrott mot med skattebrott (se bl.a. ISF och Brå 2011:12). Det kan t.ex. avse sådan enklare bidragsbrottslig- het där misstänkta genom egna företag eller verksamheter kom- binerar svarta intäkter från legal näringsverksamhet eller storskalig hobbyverksamhet med bidrag. Det kan också avse misstänkta som vid sidan av andra svarta intäkter uppbär bidrag. Även i den kvali- ficerade välfärdsbrottsligheten finns ofta inslag av skatterelaterad brottslighet. Också detta talar för att åklagare vid Ekobrottsmyndig- heten i större utsträckning bör handlägga mål och förundersök- ningar om denna typ av brott. Åklagare vid har tillgång till en bred och blandad utredningsresurs med kompetens som är väl anpassad för utredningar om kvalificerade välfärdsbrott. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet där det finns behov av den kompetens som finns hos skattebrotts- enheten innebär förslaget att en åklagare vid har goda förutsättningar att sätta ihop blandade utredningsgrupper med polisiär kompetens, skatterättslig kompetens samt utredare från bidragsbrottsenheten. En ordning där åklagare vid Ekobrottsmyndig- heten leder förundersökningar om grova bidragsbrott och hand- lägger mål om brott mot bidragsbrottslagen skulle därför bidra till en bättre interaktion mellan utredningar om skattebrott och välfärds- brott. En fördel vad gäller de enklare målen kan också vara att en myndighet med stor specialistkompetens kan ha behov även av mindre och enklare mål, som ”kitt” mellan de stora målen och som inskolning av nya medarbetare. har en egen underrättelseverksamhet där medarbetare har byggt upp en spetskompetens inom ekonomisk brottslighet. Denna kunskap kan vara till stor fördel när det gäller att beivra den mer kvalificerade brottsligheten mot välfärdssystemen. Med hänsyn till att anmälare vid såväl bidragsbrott som skatte- brott ofta är myndigheter finns det också andra skäl som talar för att sådana brott handläggs samlat. Ett exempel är det som framförts om vikten av återkoppling på brottsanmälningar för att höja kvaliteten i dessa. Här finns det skäl att lyfta fram den utveckling som skett vad gäller återrapporteringen från när Skatte- verket är anmälande myndighet. Återrapporteringen till sker numera enkelt och på ett standardiserat sätt (i princip automa- tiskt) genom myndigheternas datasystem. Utredningen anser att förutsättningarna för att utveckla en motsvarande ordning vid en överflyttning av ansvaret för brott mot välfärdssystemen till Eko- brottsmyndigheten väsentligt förbättras. Något som talar mot ovanstående ordning är att Åklagarmyndig- heten har byggt upp mycket goda kunskaper gällande ärenden om grova bedrägerier och grova bidragsbrott som riktar sig mot välfärdssystemen, bl.a. i ärenden om assistansersätt- ning. Även om inte detta föranleder oss att göra en annan bedöm- ning i frågan, menar vi att det är viktigt att denna erfarenhet och kompetens på olika sätt tas tillvara vid en förändring av Åklagar- myndighetens och ansvarsområden. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet 11.5Närmare om utformning av bidragsbrottsenhet Utredningen har låtit brottsbekämpande verksamhet tjäna som utgångspunkt för hur en särskild enhet för utredning av bidragsbrott kan organiseras. En grundläggande skillnad mot utred- ningens förslag är dock att inte själva har befogenhet att leda förundersökningar. Det finns ändock anledning att inlednings- vis närmare beskriva den verksamhet som bedrivs inom . inrättade regeringen en särskild arbetsgrupp, den så kallade Ekobrottsberedningen. Med bl.a. Ekobrottsbered- ningens inledande arbete som grund beslutade regeringen om en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin syftade till att utveckla och effektivisera samhällets förmåga att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Ekobrottsberedningen lade i rapporten (Ds 1997:23) fram förslag till en skattekriminal- reform. Den innebar att skattemyndigheterna i huvudsak skulle få samma uppgifter när det gäller att utreda brott inom skatteområdet som tullmyndigheterna redan hade när det gäller att utreda brott inom tullens område. Förslaget innebar att skattekriminalen skulle tilldelas befogenheter i två steg. I det första steget skulle befogen- heterna i huvudsak begränsas till att biträda åklagare vid förunder- sökning i samband med utredning av skattebrott. I det andra steget skulle skattekriminalen få befogenhet att själv besluta om och leda förundersökning samt att utfärda strafföreläggande. Regeringen beslutade att genomföra det första steget och att benämna de sär- skilda enheterna för skattebrottsenheter i stället för skattekriminaler. Genomförandet av strategin mot ekonomisk brottslighet om- fattade ett flertal projekt varav ett var införandet av den nya myndig- hetsstrukturen för ekobrottsbekämpning. I den ingick bl.a. införan- det av och skattebrottsenheter som påbörjade sina verksamheter 1998. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet ska enligt 6 § förordningen (2017:154) med instruktion för förebygga och motverka ekonomisk brottslighet och medverka i brottsutredningar som rör vissa brott. Av instruk- tionen framgår att det vid myndigheten ska finnas en eller flera särskilda enheter för uppgiften att medverka i brottsutredningar. Den brottsbekämpande verksamheten utgör en egen verksamhets- gren inom . Uppbyggnaden av skattebrottsenheter inom genom- fördes i etapper. De första enheterna bildades vid skattemyndigheterna i , och . Dessa enheter, skattebrottsenheter, var organisatoriskt skilda från verksamhet i övrigt. genom- fördes en omorganisation och de då sex regionala skattebrotts- enheterna blev till en nationell skattebrottsenhet på operativ nivå. Verksamheten utgör fortfarande en egen verksamhetsgren inom . Det finns cirka 200 medarbetare inom skattebrotts- enheten. Medarbetarna är placerade i , , , , , , och . I lagen om medverkan i brottsutredningar finns bestämmelser som reglerar skattebrottsenhetens arbete. får efter beslut av åklagaren utreda de brott som framgår av 1 § i lagen. Det innebär att i första hand medverkar i utred- ningar om brott mot skattebrottslagen (1971:69), 30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551), 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., folkbok- föringslagen (1991:481), bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § brotts- balken, samt brott mot lagen (2014:836) om näringsförbud. I fråga om de brott som finns angivna i 1 § får bedriva spaning och underrättelseverksamhet. Om åklagaren finner att det finns särskilda skäl får även medverka vid undersökning i fråga om annat brott. Anled- ningen till detta är att det kan förekomma fall där det med hänsyn till brottets beskaffenhet och dess samband med skattebrottsligheten är lämpligt att skattebrottsenheten svarar för brottsutredningen. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Skattebrottsutredarnas arbetsuppgifter och befogenheter I avsnitt 11.2.1 har vi redogjort för de regler som styr det brotts- bekämpande arbetet.