sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — Ett klimatpolitiskt ramverk för SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté (dir. 2010:74) med uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Kommittén har antagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens övergripande uppdrag är att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av regeringen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller . Beredningen kommer att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. som regeringen beslutade om 2014:165) ska beredningen senast föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning samt utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Enligt tilläggs- direktiv som regeringen beslutade om (dir. 2015:101) ska förslaget till klimatpolitiskt ramverk redovisas och beredningens förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder ska redovisas . Följande personer har varit ledamöter i kommittén under aktuell utredningstid: riksdagsledamöterna samt 1:e vice ordförande i kommunstyrelsen i . entledigades riksdagsledamot från uppdraget som ledamot, och förordnades riksdagsledamot som ledamot. entledigades riksdagsledamot från uppdraget som ledamot, och förordnades riksdagsledamot som ledamot. Från och med den 1 förordnades som ordförande i kommittén. Följande personer har biträtt kommittén som sakkunniga i arbetet under aktuell utredningstid: sektionschef , miljöpolicyansvarig , ordförande , miljöchef , senior rådgivare, . entledigades, ordförande , länsråd , kommunalråd och miljöansvarig , från uppdragen som sakkunniga. förordnades programdirektör , ansvarig energi och klimat , kommunalråd , utredare , ordförande , länsöverdirektör som sakkunniga. Följande personer har biträtt kommittén som experter i arbetet under aktuell utredningstid: analytiker , kansliråd , ämnesråd , kansliråd Sven- , enhetschef , ämnesråd , kansliråd , departementssekreterare , departementsråd , ordförande , departementssekreterare , seniorkonsult , expert , professor , kanslirådsexpert , ämnesråd . entledigades från uppdraget som expert, och förordnades departementsråd som expert. Bo Dizfalusy entledigades och förordnades kanslirådet som expert. entledigades departementsråd från uppdraget som expert och förordnades departementssekreterare som expert. Följande personer har bistått beredningen under aktuell utredningstid som experter i särskilda referensgrupper: universitets- lektor , universitetslektor , advokat , forskare , professor , biträdande avdelningschef , professor , vd , kansliråd , professor , biträdande professor , universitets- lektor , docent , forskningschef och professor . Kanslichef har varit . Sekreterare har varit , , , , , , och . Biträdande sekreterare har varit . Beredningen har redovisat tidigare uppdrag i delbetänkanden (SOU 2010:101, SOU 2011:34, SOU 2012:15, SOU 2012:38, SOU 2013:43 och 2014:50). Särskilda yttranden har lämnats av , , , , , , , , och . Härmed överlämnar beredningen betänkandet, Ett klimat- politiskt ramverk för SOU 2016:21. Förslag till klimatlag .............................................................. Uppdraget och hur det genomförts .............................. Den globala klimatutmaningen och ansvar....... 3.1Världen behöver nå nollutsläpp av koldioxid vid mitten tar ansvar för en fortsatt effektiv klimatpolitik ....... Utmaningar och möjligheter för ............................... Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk................ 4.1Sverige behöver stabila ramar för det klimatpolitiska 4.2Det klimatpolitiska ramverket ska reglera mål, procedurer för planering och uppföljning samt ansvar Slå fast ett långsiktigt mål till 2045............................ Förslag till långsiktigt mål ...................................................... 5.2Scenarioanalyser indikerar att det långsiktiga målet kan nås med känd teknik...................................................... 5.3Det långsiktiga målet bör omfatta alla utsläpp från 5.4Kompletterande åtgärder för att nå eller överträffa Inrätta ett klimatpolitiskt råd ...................................... 6.1Regeringen behöver en tvärvetenskaplig oberoende bedömning av klimatpolitiken ............................................... Det klimatpolitiska rådets roll ............................................... Utveckla planerings- och uppföljningssystemet ............. Dagens ramverk förstärks ...................................................... Planerings- och uppföljningssystem ..................................... 7.4Beskrivning av hur det löpande arbetet kan fungera i Lagreglera delar av ramverket...................................... Inför en nationell klimatlag ................................................... 8.2Klimatlagen bör innehålla grundläggande delar av det Regeringen är ansvarig för att följa klimatlagen ................... 9.2Konsekvenser av förslaget om förstärkning av formerna för det klimatpolitiska arbetet ............................................... Inriktning och omfattning...................................... Konsekvenser för aktörer ....................................... Påverkan på andra miljö- och samhällsmål ............ Finansiering av förslagen......................................... 9.3 Konsekvenser av förslaget till långsiktigt mål ....................... Inriktning och omfattning ...................................... 9.3.2Effekter på ekonomin i stort av att nå det Konsekvenser för aktörer ....................................... Påverkan på andra miljö- och samhällsmål ............ Förslag till klimatlag ............................................................... Bilaga 5 Resultat från 2050-scenarier......................................... Bilaga 6 Klimatpolitiska ramverk i andra länder ....................... Bilaga 8 Konsekvenser och beaktningsvärda aspekter för det politiska systemet vid införande av en Konstitutionella aspekter av ett klimatpolitiskt Utredning av den pågående internationella rättsutvecklingen mot ett legalt ansvar för staterna att vidta åtgärder för att motverka klimatförändringar, samt vilken betydelse denna utveckling har för frågan om en framtida svensk Uppdraget och hur det genomförts Regeringen beslutade att ge Miljömåls- beredningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Uppdraget har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). Detta betänkande hanterar den första delen av uppdraget, det klimatpolitiska ramverket. Förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik lämnas . Världen behöver nå nollutsläpp av koldioxid vid mitten av seklet Miljömålsberedningen bedömer att historiska och pågående utsläpp av växthusgaser redan ger upphov till påtaglig och allvarlig klimatförändring, vilket medför oacceptabla risker för ekosystem och samhällen. För att nå mål om att hålla den globala temperaturökningen väl , och sträva mot att begränsa den till , krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser, utsläpp som behöver övergå till negativa nivåer under andra hälften av det här århundradet. tar ansvar för en fortsatt effektiv klimatpolitik Miljömålsberedningen bedömer att den svenska traditionen med en bred politisk uppslutning kring en ambitiös och kraftfull klimat- politik ska fortsätta. ska fortsätta bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder Miljömålsberedningen bedömer att ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga ambitiösa målsättningar och ta ansvar för historiska utsläpp. ska fortsätta vara en internationell förebild genom sitt nationella klimatarbete och genom att bidra till finansiering av utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer. En ekonomiskt, socialt och ekologiskt långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik kännetecknas av att den har ambitiösa mål, ett strukturerat och transparent arbetssätt samt ambitiösa och väl utformade styrmedel. har goda förutsättningar att minska de nationella utsläppen av växthusgaser och kan därför anta långtgående och ambitiösa klimatmål. Utmaningar och möjligheter för Miljömålsberedningen bedömer att det kan medföra en rad fördelar och möjligheter men även utmaningar för att gå före i omställningen till ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser. En stor utmaning är att resten av världen, inklusive EU, förmår skärpa sin klimatpolitik. I är utmaningen att minska utsläppen störst inom transportsektorn, jordbruket och basindustrin där behovet av ökad styrning behöver ske på ett sätt som gör att omställningen går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och tillskapande av nya, hållbara arbetstillfällen. behöver stabila ramar för det klimatpolitiska arbetet Miljömålsberedningen bedömer att det svenska klimatpolitiska arbetet ska kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens. behöver ett ambitiöst och långsiktigt mål, ett tydligt regelverk för hur arbetet ska bedrivas samt kraftfulla konkreta åtgärder som minimerar de nationella utsläppen av växthus- gaser inom ramen för en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling. Det klimatpolitiska ramverket ska reglera mål, procedurer för planering och uppföljning samt ansvar och roller Miljömålsberedningen föreslår att det utformas ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål, planering och uppföljning för att förstärka arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan. Beredningen föreslår att ramverket underställs prövning och att delar av ramverket lagregleras. ett långsiktigt mål för , en målbana med etapper för utsläppsminskningar på vägen (redovisas i nästa betänkande), former för regeringens planering och uppföljning av politiken för att nå de uppsatta målen, periodiska redovisningar till och ett klimatpolitiskt råd med uppgift att, som ett oberoende expertorgan, granska den förda politiken. Senast ska inte ha några nettoutsläpp av växthus- gaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om netto-noll-utsläpp till 2050. Senast ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med internationella växthusgas- rapportering, vara lägre än utsläppen . För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS). För att nå netto-noll-utsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler. Målet förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläpps- handelssystem (EU-ETS). Det långsiktiga målet bör omfatta alla utsläpp från verksamheter i Miljömålsberedningen bedömer att det långsiktiga målet för utsläppsbegränsningar i bör gälla utsläpp från alla verksamheter i , både de som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och de utsläpp som är utanför handels- systemet. Utsläpp från internationella transporter inom sjöfart och flyg kan däremot inte inkluderas i målet utan måste hanteras separat. Regeringen behöver en tvärvetenskaplig oberoende bedömning av klimatpolitiken Miljömålsberedningen bedömer att klimatmålen är ett ansvar för alla politikområden. Som komplement till rådande myndighets- struktur behövs ett tvärvetenskapligt sammansatt expertorgan som kan bistå regeringen med en oberoende bedömning av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimat- målen. I syfte att säkra rådets oberoende ska initialt en parlament- arisk förankring ske inför utnämning av ledamöter. Det klimatpolitiska rådets roll Miljömålsberedningen föreslår att det inrättas ett oberoende, självständigt expertorgan i form av ett klimatpolitiskt råd. Organisa- toriskt inrättas rådet på motsvarande sätt som . Rådets uppgift blir att genomföra oberoende bedömningar av regeringens samlade politik för att nå klimatmålen. Närmare preciserat betyder det att rådet ska: utvärdera om inriktningen inom samtliga politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen, utvärdera effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och analysera om målen nås på ett kostnadseffektivt sätt som hållbarhetsbegreppets tre dimensioner beaktas, bedöma om regeringens förslag till åtgärder är ändamålsenliga och tillräckliga för att nå etappmålen och det långsiktiga målet och granska och bedöma kvaliteten på de underlag som regeringen bygger sina förslag på. Dagens ramverk förstärks med etappmålsystem och ett planerings- och uppföljningssystem Miljömålsberedningen föreslår att det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett planerings- och uppföljningssystem med klimat- årsredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner, ett målsystem med utsläppsminskningsmål och andra etappmål samt en obligatorisk redovisningsskyldighet till . Tidsatta etappmål för utsläpps- reduktioner bör beslutas av efter förslag från regeringen, kopplade till det av beslutade långsiktiga målet . Regeringen bör redovisa utsläppsutvecklingen i en klimatårs- redovisning och varje mandatperiod utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan som visar hur den samlade politiken klarar att nå klimat- målen. En lagreglering stärker förutsättningarna för ett effektivt klimatpolitiskt arbete Miljömålsberedningen föreslår att det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett rättsligt stöd i form av en klimatlag. Införandet av en klimatlag stärker förutsättningarna för regeringen att bedriva ett fortsatt effektivt klimatpolitiskt arbete. En klimatlag bör innehålla grundläggande delar av det klimatpolitiska ramverket Miljömålsberedningen föreslår att klimatlagen ska innehålla bestämmelser om vad det klimatpolitiska arbetet ska syfta till, om att arbetet ska utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål beslutat av riks- dagen, om hur regeringen ska planera och följa upp det klimatpolitiska arbetet och om vilken information som ska lämnas till . Det är stora osäkerheter behäftade med att bedöma utvecklingen fram i tiden. De samhällsekonomiska bedömningarna bör därför läsas med försiktighet och resultaten ses som indika- tioner och kvalificerade resonemang. En viktig utgångspunkt för konsekvensanalysen är att och inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp utan att det återfinns liknande styrning på samtliga ekonomiskt betydelsefulla marknader. Resultaten från internationella studier pekar mot att omställ- ningar till utsläpp nära noll skulle kunna genomföras till årliga kostnader motsvarande enstaka procentenheter av BNP. Då har de betydande sidovinster som finns inom bland annat hälsoområdet inte räknats in. Beredningen har också genomfört en egen studie med en energisystemmodell, specifikt anpassad för svenska förhåll- anden. Resultaten från analysen ligger i linje med resultaten från de internationella studierna. Sammantaget indikerar de genomförda analyserna att effekterna på den svenska ekonomin inte borde avvika jämfört med andra . Förslaget om förstärkning av formerna för det klimatpolitiska arbetet medför i sig inga samhällsekonomiska konsekvenser. Det innebär en årlig statsfinansiell utgift på . Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas. Grundläggande bestämmelser om mål för den offentliga verksamheten och regeringens arbetsuppgifter finns i regerings- formen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). 2 § Regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet. Det klimatpolitiska arbetet ska bidra till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring. Arbetet ska inriktas på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter. Arbetet ska vila på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden. 3 § Regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som har fastställt. Regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet. Klimatpolitiska och budgetpolitiska mål och riktlinjer ska samverka och förstärka varandra. 4 § Regeringen ska lämna en klimatårsredovisning till i budgetpropositionen. Klimatårsredovisningen ska innehålla en redovisning av utsläpps- utvecklingen , de viktigaste besluten inom klimatpolitiken och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen samt en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och, i så fall, när och hur beslut om sådana åtgärder kan fattas. 5 § Regeringen ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Handlingsplanen ska lämnas till året efter ordinarie val till har hållits. 1.en redogörelse för åtaganden internationellt och inom EU, 2.en redogörelse för historiska utsläppsdata avseende växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen, 3.en redogörelse för prognosticerade utsläppsminskningar, 4.en redogörelse av utfallet av vidtagna åtgärder för utsläpps- minskningar, 5.en beskrivning av planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla, 6.en beskrivning av i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan uppnås, 7.en redogörelse för i vilken mån beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen och 8.en beskrivning av vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen. Denna lag träder i kraft den xxx. 2Uppdraget och hur det genomförts Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen (M 2010:04). Beredningens uppgift är att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Regeringen beslutade att ge Miljömåls- beredningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Uppdraget har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). I detta betänkande redovisas beredningens förslag om ett klimatpolitiskt ramverk. Den andra delen av beredningens uppdrag, förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik, lämnas . Syftet med uppdraget är att skapa långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning. Beredningen ska ta fram ett klimat- politiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning. Uppdraget och hur det genomförts skapa förutsättningar för en transparent och kraftfull styrning och uppföljning av arbetet med att nå klimatmålen på ett samhälls- ekonomiskt effektivt sätt. Beredningen ska också belysa för- och nackdelar med en klimatlag och om lämpligt föreslå hur en sådan bör utformas. Det långsiktiga målet ska enligt direktivet ta sin utgångspunkt i den netto-noll-vision som tidigare ställt sig bakom1. Beredningen har genomfört uppdraget i bred dialog med berörda aktörer. Ett stort antal experter och sakkunniga från olika samhällsintressen är knutna till beredningen och har haft direkt möjlighet att komma med synpunkter under utredningens gång. Utöver dessa experter har två referensgrupper, en med stats- vetenskaplig och juridisk kompetens och en med klimatekonomisk kompetens, bidragit i arbetet. Beredningen har även hållit ett stort antal öppna kunskapsseminarier inom olika ämnesområden samt låtit experter inom olika områden avge utredningsrapporter. I bilaga 1–4 redovisas beredningens direktiv. Bilaga 5–7 innehåller underlag framtaget av beredningens kansli. För innehållet i dessa bilagor svarar kansliet. I bilaga 5 sammanställs och analyseras 2050– scenarier och i bilaga 6 beskrivs klimatpolitiska ramverk i några andra länder. Bilaga 7–10 består av en rättsutredning, jämte inhämtade expertrapporter, avseende frågan om möjligheten att införa en klimatlag. 2008/2009:162. Uppdraget och hur det genomförts Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), publicerade 2013 och 2014 sin femte utvärdering av kunskapen om klimatets förändring2. Rapporten lämnades i form av fyra delrapporter (om jordens klimatsystem i förändring och framtida projektioner, om effekter på ekosystem och samhälle, sårbarhet och anpassning, åtgärder för utsläppsminskningar samt en syntes av de tre övriga delrapporterna). granskning 2009–2013 konstaterar i sin granskning av den svenska klimat- politiken3 bland annat att klimatfrågan ställer särskilda krav på styrning och uppföljning eftersom den sträcker sig över och berör många olika sektorer och aktörer. rekom- menderar regeringen att samordna klimatmålen med andra över- gripande samhällsmål, exempelvis transportpolitiska mål och mål för samhällsplaneringen. pekar också på behovet av att fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen långsiktigt ska minska, även efter 2020, att tydliggöra ansvar och mandat samt att styra resurserna för att åstadkomma en samlad och avvägd rapportering och analys. genomförde sin tredje granskning av miljöpolitik. Den visar att är ett föregångsland inom miljö- politiken och har utvecklat metoder som kommer att vara av intresse för andra länder. I granskningen framhålls dock att kommer att behöva öka sina ansträngningar om landet ska kunna uppnå sina ambitiösa miljömål, inte minst målet om att minska nettoutsläppen av växthusgaser till noll fram . Mot denna bakgrund rekommenderar att bör främja en 2AR5, Assessment Report 5. 3Riksrevisionen (2013). Uppdraget och hur det genomförts mer långtgående integrering av transport- och klimatpolitiken, utarbeta en strategisk handlingsplan med nationella etappmål mot mål till 2050 samt skapa institutionella arrangemang som befrämjar tvärsektoriella perspektiv och samarbete mellan myndigheter4. The 2015 Global Climate Legislation Study Studien ”The 2015 Global Climate Legislation Study” samman- ställer och redovisar det klimatpolitiska arbete som bedrivs i 99 länder. Enligt forskning som studien hänvisar till är klimatpolitiska ramverk ett effektivt sätt att driva klimatarbetet framåt. Vid tillfället för studien fanns klimatpolitiska ramverk i 82 av de 99 studerade länderna, varav de svenska propositionerna 2008/09:162 och 163, En sammanhållen klimat- och energipolitik, nämns som ett sådant ramverk. I bilaga 6 till betänkandet lämnas en övergripande redovisning av studien och av klimatpolitiska ramverk i några andra länder. till en färdplan för ett utan klimatutsläpp I rapporten redovisas bland annat ett antal s.k. målscenarier över möjliga utvecklingsvägar mot låga utsläpp av växthusgaser samt förslag på centrala styrmedelsförändringar för att nå låga utsläppsnivåer på . var utsläppen av växthusgaser lägre än 1990, som bedömer att konsumtionsrelaterade utsläpp har ökat5.