sou · H5B3107 · 2017-12-20 00:00:00 — Med för många stationer beslutade i ett väldigt tidigt skede riskerar dessutom fortsatta planerings- process att låsas på ett sätt som kan bli mycket kostnadsdrivande, och som riskerar medföra sämre möjligheter till en väl fungerande ändpunktstrafik. Sverigeförhandlingen presenterade ett för- slag till val av linjesträckning och stationsorter inför kommande förhandlingar som utgick från ovanstående beskrivning. I förslaget valde Sverigeförhandlingen också ut vilken av de alternativa drag- ningarna genom som förhandlingen skulle inledas med. Det arbete som närmare beskrivs nedan (”Val av stationsorter”, ”Val av linjesträckning” och ”Val av stationsläge”) resulterar i att Sverigeförhandlingen efter ingångna avtal föreslagit de stations- orter och stationslägen som framgår av figur 3.1. För samtliga stationer gäller grundutförande som utgångspunkt. Grundutförande betyder bl.a. att stationen är mark- förlagd, dvs. inte i tunnel eller upphöjd. Det finns stationer som eventuellt kommer att avvika från detta. I nuvarande utrednings- läge förefaller t.ex. stationsläge vara ett upphöjt läge som grundutförande p.g.a. topografiska förhållanden. Det behövs dock ett mer detaljerat underlag, samråd m.m. innan det slutligen kan avgöras. Längs höghastighetsjärnvägen finns två flygplatser, nämligen och . Här har det inte, inom ramen för Sverige- förhandlingens uppdrag varit möjligt att förhandla fram avtal om medfinansiering. Därför föreslår vi att fortsätter under- söka möjligheten att avtala om medfinansiering avseende byggande av stationer vid flygplatserna. I anslutning till att valet av stationsorter presenterades publicerade Sverigeförhandlingen en rapport där vi redogjorde för vilka stationer vi skulle börja förhandla med. 10 Där ges också en övergripande beskrivning över vilka kriterier vi använde för att göra dessa val. Kriterierna, som också presenteras nedan, togs fram med utgångspunkt i syften och mål med höghastig- hetsjärnvägen i enlighet med delrapport två, vilket innebar att antalet stationer behövde begränsas. Med publiceringen av beslutsunder- laget blev det möjligt att granska besluten, och skälen och kriterierna blev möjliga att jämföra. Det blev också tydligt att valet gjordes på sakliga grunder. Bland de nyttor som kommuner och regioner redovisat har vi vid valet av stationsorter lagt störst vikt vid bostadsnyttorna. Övriga nyttor som redovisats har oftast hållit en god kvalitet när det gäller kvalitativa beskrivningar, men skillnaderna har inte varit sådana att de blivit avgörande för valet av urvalskriterier. För val av stationsorter formulerade vi, med utgångspunkt i syften och mål med höghastighetsjärnvägen i enlighet med delrap- 10 Sverigeförhandlingen, Beslutsunderlag – Val av linjesträckning och stationsorter, . port två (SOU 2016:3), ett antal kriterier. Kriterierna var följande (utan inbördes prioriteringsordning): Antal invånare i tätorten: minst 50 000 invånare. Prognosticerade resandeströmmar: minst 3 000 resenärer per års- medeldygn. Stationens betydelse som bytespunkt för interregionalt tågres- ande. Här avsågs ett scenario med utbyggd höghastighetsjärnväg. Antal bostäder som kan tillkomma tack vare höghastighetsjärn- vägen : minst 1 300. En ort som uppfyller tre av dessa fyra kriterier har vi ansett vara aktuell för en station på höghastighetsjärnvägen. Därutöver har valet påverkats av styrande dokument såsom järnvägsutredningen för –och tillåtlighetsansökan för Ostlänken. För stationerna vid flygplatserna och är inte dessa kriterier tillämpbara, utan där är motiven annorlunda. En järnvägsstation i ett attraktivt läge vid flygplats bidrar till att ytterligare öka de nyttor som höghastighetsjärnvägen ska bidra till. Det handlar framför allt om regionala nyttor, t.ex. för att minska resandet med bil och buss till förmån för resor med tåg. En järnvägsstation vid föreslås med anledning av att den ingår i ansökan om tillåtlighet för Ostlänken, och att en station vid flygplatsen kan fylla en nationell nytta om växer vad gäller t.ex. reguljärt flyg. fortsatta utredningsarbete kan visa att lämpligaste spårdragning för höghastighetsjärnvägen är via ytterligare platser utöver de som anges i figur 3.1. Det kan i så fall inte uteslutas att lokala och regionala företrädare kommer att väcka frågan om att bygga ytterligare stationer. Även om en sådan station inte uppfyller de kriterier vi använt går det inte att kategoriskt säga att inga ytter- ligare stationer ska tillkomma. Men eventuella ställningstaganden till fler stationer behöver föregås av en analys med avseende på bl.a. trafikering, nyttor och kostnader. På delsträckan mellan och finns det stationer, , och , som uppfyller kriterierna för att få en station, men som ligger längs olika linjesträckningar. Därför har följande kriterier tagits fram även för att välja linjesträckning: Samhällsekonomisk kalkyl (NNK). Restid mellan ändpunkterna. Antal bostäder som höghastighetsjärnvägen bidrar till avseende . De fyra först nämnda kriterierna har bedömts enligt följande: Investeringskostnad, samhällsekonomiska nyttor, samhällseko- nomisk kalkyl: Underlag för dessa kriterier har varit Trafik- verkets kalkyler av scenario US1 (via ), US2 (via ) och US5 (via ). Även en variant av US5, där sträckan –inte går in via , men där i stället förbinds med Malmösträckningen via ett ”triangelspår” har studerats. Restid mellan ändpunkterna: Högst för tåg utan uppehåll –respektive högst två och –. I vår andra delrapport beskrivs vårt arbete med centrala eller perifera (externa) stationslägen, vilket är en viktig del i våra över- enskommelser och avtal.11 Frågan handlar förenklat om ifall en station bör förläggas centralt i tätorten eller en bit utanför tätorten, eller eventuellt inom tätorten men i dess utkant. Detta är frågor som diskuterats vid bl.a. internationella studieresor vi gjort till 11 Sverigeförhandlingen, Delrapport från Sverigeförhandlingen. finansi- ering och kommersiella förutsättningar, SOU 2016:3. SOU 2017:107 första höghastighetsjärnväg , , och för att få erfaren- heter därifrån, liksom inom för resurseffektiv stadsutveckling. Även svenska exempel på olika stationslägen har studerats för att se hur de har utvecklats, och frågan har även studerats av t.ex. Trafikverket12 och inom ramen för arbetet ”Den attraktiva staden”. Samtliga lägen har för- och nackdelar, vilka i korthet beskrivs nedan. Tillgänglighet och restid: Med ett centralt stationsläge får fler människor lätt att nå stationen jämfört med ett perifert stations- läge, och därmed blir restiden kortare och resan enklare. Sam- tidigt kan ett centralt stationsläge ofta resultera i att de passer- ande tågen måste sänka hastigheten vilket gör att resenärer som bara passerar förbi får en något längre restid. I en ort med liten befolkning i förhållande till sitt omland kan ett perifert läge vara bra för fler människor eftersom de som bor i omlandet får lättare att nå stationen, vilket bidrar till att öka resandeunderlaget. Stadsutveckling: Ett centralt stationsläge kan bidra till en förtät- ning i ortens centrala delar, vilket i sin tur kan leda till en stark och attraktiv stadskärna, men å andra sidan bidrar en central spårdragning till barriäreffekter och innebär en större risk för konflikt med enskilda och allmänna intressen. Att utvecklingen blir positiv är ingen självklarhet, utan det bygger också på ett lokalt och regionalt engagemang i att utveckla området nära stationerna. Kontorslokaler och andra arbetsplatser, samt kom- mersiella miljöer med besöksintensiva verksamheter som t.ex. handel är viktigt.14 Därtill kommer även överväganden om bland- ade attraktiva stadsmiljöer som mycket väl kan ha inslag av bostäder m.m. Ett perifert stationsläge riskerar att leda till en ödslig station som kan upplevas som otrygg stora delar av dygnet. Kostnad: Det är i normalfallet dyrare att dra en helt ny järnväg genom de centrala delarna av städer, och definitivt ifall stadens bebyggelse inte är anpassad för detta . 12Trafikverket, Stationslokalisering och stadsutveckling, . 13Trivector, Rapport 2014 101, Stationsutveckling och stationslokalisering, . 14Johan och , Infrastrukturinvesteringar och ekonomisk tillväxt–teori, modeller och ex ante utvärdering, 2017. t.ex. handla om lösningar på bro eller tunnel, eller att bebyggelse måste rivas. Risken för fördyrande provisoriska lösningar för att bl.a. hantera omgivande vägnät ökar med ett centralt läge. Buller: Tåg som passerar i hög hastighet genom ortens centrum genererar buller som drabbar många människor, även om järn- vägen förstås måste byggas så att bullernormer följs. Om fler- talet tåg antas stanna vid stationen blir sannolikt problemet mindre än om få eller inga av de snabba tågen antas stanna, vilket innebär att problemet kan vara litet i större orter. Sam- tidigt trafikeras inte höghastighetsjärnvägen av godståg, vilket gör att den typen av buller som genereras av godståg undviks. Med en lösning där passerande tåg passerar förbi på en järnväg utanför staden, medan de tåg som ska stanna kör via en anslut- ande bana (”bibana”) kvarstår det centrala stationslägets fördelar medan flera av dess nackdelar försvinner. Å andra sidan kan denna lösning eventuellt bidra till att färre tåg stannar vid stationen eftersom en trafikering via ”bibanan” tar . En sådan lösning kan också medföra ökade investeringskostnader. De nackdelar som beskrivs med en bibana gäller sannolikt inte för exempelvis som planeras ligga på bibana eftersom också station ska ligga på samma bibana. Ett ”halvcentralt” stationsläge kan i vissa fall vara en kompro- miss. Vi drar slutsatsen att man i större städer bör eftersträva centrala eller åtminstone halvcentrala stationslägen, givet att kostnaderna inte blir orimligt höga, vilket kan bli fallet om man måste lägga stationen i tunnel för att möjliggöra det centrala/halvcentrala läget. Däremot kan perifera/externa stationslägen vara att föredra i mindre städer för att sprida nyttorna till ett större omland. Detta resonemang återspeglas i de stationslägen som ingår i de överens- kommelser och avtal som ingåtts. För att kunna uppnå en kombination av höghastighetståg och snabba storregionala tåg, tillsammans med hög punktlighet, måste antalet stationer begränsas och antalet kopplingspunkter mini- meras.15 Kopplingspunkter innebär att även orter utanför höghastig- hetsjärnvägen kan få direkta tågförbindelser med orter längs hög- hastighetsjärnvägen. Men bidrar kopplingspunkterna, förutom till ökade investerings- och underhållskostnader, till att skapa fler kapacitetskonflikter och fler driftstörningar. Tidtabell- erna för trafiken på höghastighetsjärnvägen och tidtabellerna för trafiken på angränsande linjer blir direkt beroende av varandra och påverkar varandra, vilket är negativt för kapacitet och punktlighet. Vidare kan en trafikering via kopplingspunkter medföra att tåg som i huvudsak ska trafikera regionala järnvägar med relativt låg hastig- het får en högre investeringskostnad för att anpassas för högre hastighet på höghastighetsjärnvägen. Genom att minimera antalet kopplingspunkter blir höghastig- hetsjärnvägen ett mer robust system, vilket bidrar till hög kapacitet och hög punktlighet. Däremot ska det finnas attraktiva bytes- punkter där resenärer kan byta mellan tåg på höghastighetsjärn- vägen och tåg på angränsande linjer. En permanent kopplingspunkt i är angelägen för att möjliggöra ett effektivt utnyttjande av de fyra spåren söder om . Med detta avlastas söder om holm vilket ger plats för fler godståg och fler regionaltåg. Det gör att även snabba storregionala tåg, exempelvis –och –, kan utnyttja höghastighetsjärnvägens högre hastighet och bättre kapacitet söder om . Detta är den enda permanenta kopplingspunkt som bör byggas, förutom på de platser där höghastighetsjärnvägen ska ansluta till befintlig järnväg närmast , och . 15 Med ”kopplingspunkt” avses i denna rapport en plats där höghastighetsjärnvägen kopplas ihop med angränsande järnvägar så att samma tåg kan trafikera såväl höghastighetsjärnvägen som angränsande järnvägar. Detta ska inte förväxlas med ”bytespunkt” som i stället avser en plats där resenärer kan byta tåg. Detta avsnitt berör endast teknikval på en övergripande nivå. Under den fortsatta planeringsprocessen kommer en mängd teknikval be- höva göras. Det är dock för tidigt att nu bestämma alla val som ska ske, utan dessa bör utredas vidare för att ytterligare öka kunskapen om kostnader och andra konsekvenser – jämför även avsnitt 3.4. Modern och väl beprövad teknik Sverigeförhandlingens uppfattning är att höghastighetsjärnvägen ska byggas med för ny, men internationellt beprövad, tek- nik. Ett viktigt skäl för detta är att tågen på höghastighetsjärnvägen ska utnyttja modern kunskap, men också kunna fortsätta ut på befintligt järnvägsnät. Dels är detta nödvändigt både för att tågen ska kunna nå t.ex. de centrala delarna av , och , och för att tågen ska kunna stanna på vissa mellanliggande stationer. Dels är det nödvändigt för att tågen ska kunna fortsätta mot t.ex. /och //. Med andra tekniska lösningar är inte detta möjligt med mindre än att ytterligare järnvägssträckningar byggs ut för sådan teknik. Andra tekniska lösningar är inte heller tillräckligt beprövade för de förhållanden som gäller för höghastighetsjärnvägen. Detta beskrivs närmare i avsnitt 3.16. De restidsmål som Sverigeförhandlingen föreslår, dvs. –och två och – , utgår från att göra den nya järnvägen konkurrenskraftig såväl för ändpunktsresande som för storregionalt resande. Restidsmålen förutsätter att järnvägen byggs för att kunna trafikeras med höghastighetståg med /h. Däremot förutsätter det inte /h på varje enskild kilometer på sträckan. Det finns utrymme för lägre hastigheter på delar av sträckorna där det finns särskilda skäl för detta, t.ex. där kost- naderna ökar mer än motiverat eller där det finns särskilda natur- eller kulturvärden. För att operatörer ska köpa in tåg för /h, vilket är en förutsättning för att uppnå restidsmålen, behöver tillräckligt långa sträckor kunna trafikeras med den hastigheten. Ju längre sträckor som byggs för lägre hastigheter (/h eller en annan hastighet), desto mindre nytta har man av tåg som kan köra med /h. Om Ostlänken byggs för /h, som sträckorna närmast , och trafikeras med lägre hastigheter, försvinner mycket av nyttorna med tåg som kan köra i /h. Exakt var det är lämpligt, och rimligt med tanke på restidsmålen, att dimensionera järnvägen för lägre hastigheter bör ingå i Trafik- verkets fortsatta utredningsarbete att identifiera. Hänsyn bör tas till kostnader, intrång och att kunna upprätthålla restidsmålen –och två och –. I samband med frågan om hastighetsnivåer har vi studerat vilka nivåer som används i andra länder. Detta är något som bl.a. studerats i samband med studieresor vi genomfört till , Tysk- land, , , och . Någon samstämmig bild av val av hastigheter finns inte, det varierar mellan olika länder. Ofta påverkas valet av hastighet av landets befolkningsstruktur. Nedan följer en kort sammanställning av vilka hastighetsnivåer som valts i ett urval länder i där man kör med /h eller fortare.16 Utöver detta tillkommer också t.ex. och . Storbritannien: Den brittiska delen av höghastighetsjärnvägen –(High Speed 1, HS1), som öppnade 2007, trafikeras med som högst /h. Den planerade utbygg- naden av höghastighetsjärnvägen –(High Speed two, HS2) dimensioneras för /h, men kommer åtminstone inledningsvis trafikeras med /h. Den dominerande hastigheten avses vara /h. Frankrike: 300–/h, men planeras för upp till 350– /h. Italien: /h. Planering sker dock för /h. Spanien: /h. 16 Källa: Sverigeförhandlingens studieresor i dessa länder. Nederländerna: /h. Tyskland: 250–/h. På flertalet sträckor är topphastig- heten /h. Skälet till att man i huvudsak valt den hastighets- nivån är att avstånden mellan stora städer är korta, och att dessa städer är så stora att flertalet tåg stannar. Därmed har man inget stort behov av att köra i högre hastigheter. Planeringsprocessen för båda sträckningarna –och –bör fortsätta i snabb takt så långt det är juridiskt och praktiskt möjligt. En utdragen planeringsprocess riskerar bl.a. medföra att kommuner och fastighetsägare måste leva med att det finns flera och breda utrednings- korridorer och flera alternativa stationslägen. Detta kan i sin tur medföra att deras planeringsprocesser, t.ex. satsning på bostads- byggande, lokala vägar och annat samhällsbyggande, förhindras eller avsevärt försvåras i avvaktan på att statens planeringsprocess kommit så långt att korridorernas utbredning kan minimeras. Detta gör det angeläget att planeringsprocessen, oavsett utbygg- nadsordning och utbyggnadstakt, går vidare så fort som möjligt och så långt som möjligt. I alla kommuner kommer det att krävas olika former av anslutande åtgärder som kan bidra till att sprida nyttorna från höghastighets- järnvägen ytterligare. Det kan t.ex. handla om tillgänglighetsför- bättrande åtgärder i form av anslutande buss- eller tågtrafik, cykel- banor eller parkeringsmöjligheter vid perifera/externa stationer. Utifrån detta ska vi inom ramen för vårt uppdrag föreslå anslutande åtgärder som ytterligare ökar nyttan med höghastighetsjärnvägen och där ett statligt engagemang är motiverat. Vi har identifierat nedanstående viktiga anslutande åtgärder som vi anser bör lyftas fram, och där ett statligt engagemang är moti- verat då det avser statlig infrastruktur. Dessa, och eventuella ytter- ligare åtgärder, har vi bedömt fortsatt bör hanteras utanför de för- handlingar och utredningar som skett inom ramen för Sverigeför- handlingen. Ett viktigt skäl för det är att den fortsatta planeringen avseende höghastighetsjärnvägen bör ha kommit längre innan anslutande åtgärder fastställs. Kapaciteten på Kust till kustbanan, på delen –, bör förstärkas för att den anslutande trafiken ska kunna förbätt- ras och för att nyttorna ska kunna spridas ytterligare. Helsingborg blir en av de större städer som ligger relativt nära höghastighetsjärnvägen, men utan direkt tillgång till en station längs den. Genom förbättrad kapacitet på Skånebanan kan en så pass stor stad som dra ännu större nytta av hög- hastighetsjärnvägen. Detta kan också vara åtgärder som behövs om en ny fast förbindelse mellan och byggs. Trafikverket har i en rapport17, framtagen på Sverigeförhandling- ens uppdrag, redovisat åtgärder i , och som bör vara klara till 2035/2045. Åtgärderna behövs främst för att hantera en ökad regionaltågstrafik och bedöms behövas oavsett om höghastighetsjärnvägen byggs eller inte, men åtgärderna har också bäring på att höghastighetsjärnvägen ska kunna nyttjas optimalt. Parallellt behöver också kapacitets- frågorna på sträckorna ––och –studeras närmare för att möjliggöra prioritering av nödvändiga åtgärder. Det är angeläget att det finns ett relevant beslutsunderlag om dessa åtgärder framme till upprättandet av nästa nationella plan för perioden –2033. I rapporten om anslutande åtgärder anger att infarten mot kommer att studeras senare, eftersom en dialog pågår om möjlig ny inriktning för denna sträcka. När beslut tagits om inriktningen är det angeläget att motsvarande studier görs för denna sträcka. De objekt som identifierats till 2035/2045 är följande: –Åtgärder för att förlänga plattformar på , och för att kunna hantera höghastighetståg. 17 , Huvudrapport. Sträckorna in mot de större städerna med utbyggnad av hög- hastighetsjärnväg, . –Åtgärder för tågvändningar i (norr om C). –Ombyggnad av norra delen av . –Planskild spårkorsning på . Dessutom bör fortsätta att utreda vilka behov kopplade till höghastighetsjärnvägens trafikering närmast som bör vara färdiga till cirka 2035/2045. Utöver de objekt som beskrivs ovan sker, eller har skett i närtid, investeringar som vi i vårt arbete förutsatt att de är färdiga innan höghastighetsjärnvägen tas i bruk. Det är alltså objekt som är en förutsättning för en väl fungerande trafikering av höghastighets- järnvägen: Spår 0 i . Byggarbetet startade och pågår fram till våren 2018.18 Byggstart beräknas till 2018, och trafik- start beräknas till 2026. Fyra spår södra –. Byggstart skedde , och byggarbetena väntas pågå till 2024.20 Sverigeförhandlingens förslag: Arbetet med att identifiera kostnadseffektiva och kostnadsreducerande åtgärder, som också bidrar till snabb utbyggnad, behöver fortsätta genom hela planer- ings-, projekterings- och byggprocesserna. För att kunna göra detta utifrån svenska förhållanden och svensk lagstiftning behöver regeringen säkerställa att det i finns tillgång till hög och nödvändig kompetens inom dessa områden. I detta bör också ingå att närmare studera den utbildningsverksamhet som 18Trafikverket, Nytt järnvägsspår vid , . 19Trafikverket, Västlänken Projektaktuellt, . 20Trafikverket, Nyhetsbrev. Projekt –fyra spår, . planeras i kopplat till utbyggnaden av höghastig- hetsjärnvägen HS2 (High Speed two) mellan och . Investeringskostnaden för höghastighetsjärnvägen är, enligt senast publicerade uppgifter () från Trafikverket21, 230 mil- jarder kronor i prisnivå 2015-06. Som alltid finns i tidiga utred- ningsskeden en osäkerhet som gör att kostnaden kan bli såväl lägre som högre, och därför har uppgett ett osäkerhets- intervall som uppgår till ±30 miljarder kronor. Kostnadsberäk- ningen bygger på att utbyggnaden sker sammanhållet och inte blir utsträckt i tiden. När den här slutrapporten skrivs saknas uppgifter om kostnaderna för det alternativ som föreslagit i Nationell plan för transportinfrastruktur 2018–2029. Inom pågår, också i samarbete med andra aktörer, ett arbete som bl.a. syftar till att identifiera möjligheter att sänka kostnaderna. Sverigeförhandlingens bedömning är att det finns möj- lighet att reducera kostnaderna. Denna bedömning bygger på följ- ande faktorer: I utredningar i tidiga skeden är osäkerheterna större än de är i senare skeden. Detta gör att det är rimligt att osäkerhetsspannen är större ju tidigare man är i processen, och att osäkerhetsmargi- nalerna successivt minskar. Genom att i bygga upp kompetensen att bygga hög- hastighetsjärnvägar utifrån svenska förhållanden och med svenska regelverk avseende bl.a. miljöpåverkan och arbetsmiljö ökar kunskapen kring kostnader och utformning. Det arbete som genomför, också i samverkan med andra aktörer (se avsnitt 3.4.1), har förutsättningar att leda till lägre kostnader. Jämfört med de närmast föregående kostnadsberäkningarna har kostnaderna sjunkit. Då beräknades totalkostnaden till vilket i rapporten22 redovisades med osäker- 21Trafikverket, Uppdatering av kostnader och effekter för höghastighetsjärnvägar, . 22Trafikverket, Utbyggnadsstrategier och förhandlingsunderlag för höghastighetsjärnvägar, . hetsintervallet 190–prisnivå. I den rapporten görs en jämförelses med utredning från 200923, i vilken anläggningskostnaden motsvarade och med osäkerhetsintervallet 135–indexuppräknat till prisnivå. Kostnadsökningen berodde, enligt Trafik- verket, på nya och mer preciserade krav på anläggningen, att beräk- ningsunderlagen blivit bättre och mer precisa än tidigare och att innehållet i projektet förändrats t.ex. vad gäller stationers utform- ning. I de kostnadsberäkningar som redovisades har förutsättningarna avseende anläggningens omfattning och utför- ande blivit tydligare och många viktiga och kostnadspåverkande förutsättningar har analyserats. Dessa kostnadsbedömningar har uppdaterats bl.a. utifrån fortsatt utredning kring teknisk system- standard och kostnadsdrivande faktorer, samt i enlighet med Sverige- förhandlingens val av linjesträckning och stationslösningar. Kostnaderna för att bygga infrastruktur är höga, och alterna- tiven till höghastighetsjärnvägen medför också höga kostnader. Att t.ex. uppnå samma kapacitetstillskott längs befintliga Västra och Södra stambanorna kan uppskattas till ungefär samma kostnad som för höghastighetsjärnvägen24, men tillkommer mer nega- tiv trafikpåverkan .