sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Av 9 § samma lag framgår att en begäran om utbetalning ska innehålla uppgifter om namn, adress och, om sådant nummer finns, organisationsnummer, personnummer, samordningsnummer eller motsvarande regist- reringsnummer för utföraren, personnummer eller samordnings- nummer i de fall sådant nummer finns för köparen, debiterad ersättning för hushållsarbete, debiterad ersättning för material och debiterad ersättning för annat än hushållsarbete och material, betalt belopp för hushållsarbete och den dag som betalningen för hus- hållsarbetet kommit utföraren tillhanda, vad hushållsarbetet avsett och antalet arbetade timmar, och det belopp som utföraren begär som utbetalning från . I likhet med har en skattereduktion för hus- hållsnära tjänster, låt vara att det danska systemet har en annan avgränsning av de tjänster för olika hushållsarbeten som skatte- subventioneras (service- och hantverksavdrag). När det gäller vill- koren för att få en reduktion skiljer sig dock det danska systemet från det svenska på en viktig punkt. För att få en skattelättnad i det danska systemet krävs att betalningen för utförda arbeten sker med något av ett antal angivna godkända betalningsformer. 13.4Risker med kontanta betalningar Utredningens bedömning: Att godta kontanta betalningar som grund för positiva beslut om utbetalningar ur välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubven- tionerade system innebär en risk för att utbetalningar från systemen sker på felaktiga grunder och att brott mot välfärds- systemen inte kan beivras. Som ovan konstaterats godtas kontanta betalningar som grund för positiva beslut om ersättningar ur välfärdssystemen. Eftersom kontanta betalningar inte är spårbara, dvs. de gör inte några avtryck exempelvis i form av insättningar på eller överföringar mellan bank- konton, är de svåra att kontrollera. När sådana betalningar använts innebär detta således svårigheter att avgöra om en person verkligen har erhållit den lön som anges i anställningsavtalet och i löne- specifikationen eller om det underlag som ligger till grund för en utbetalning i samband med rot- och rutavdrag verkligen speglar verkliga förhållanden. Påståenden om kontanta betalningar kan därför användas vid angrepp mot olika delar av välfärdssystemen. När det gäller löneutbetalningar kan ett felaktigt påstående om en kontant löneutbetalning leda till att en arbetstagare får en för hög SGI fastställd eller att stödet från Arbetsförmedlingen beräk- nas på en för hög lönesumma vilket leder till att arbetsgivaren erhåller för hög ersättning. När det gäller rot- och rutavdrag kan felaktiga påståenden om köpta tjänster leda till att utbetalningar görs felaktigt eller med för höga belopp och att skattereduktion medges på felaktiga grunder. Det kan vara fråga om att det inte alls har utförts något arbete eller att vissa arbeten är utförda medan andra inte är det. Det kan också vara så att köparen och utföraren kommit överens om att begära utbetalningar på felaktiga grunder. Enligt vad utredningen erfar utgör påståenden om kontanta löne- utbetalningar som underlag för positiva beslut ett stort problem och det kan bl.a. lyftas fram att det i kartläggningen uppmärksammats att företag som används för brottsliga syften ibland också används för att producera t.ex. felaktiga arbetsgivarintyg och lönespecifikationer. Brå framhåller bl.a. följande angående uppgifter i lönespecifikationer (Brå 2015:8 s. 38–39). En annan typ av intyg med syfte att tillhandahålla uppgifter om en persons anställning – mer specifikt uppgift om lön – är lönespeci- fikationer. Liksom arbetsgivarintyg kan lönespecifikationer variera mycket i utformning, och hur pass detaljerade uppgifterna är. Det finns exempel på lönespecifikationer som består av några handskrivna rader eller är så illa skrivna att det knappt framgår hur mycket lön en person har fått och från vilket företag. Det blir upp till handläggarna på myndigheterna att försöka avgöra om det har gått ut någon lön eller om beloppet stämmer överens med vad som faktiskt har betalats ut. Ett annat problem är lönespecifikationer som avser kontanta löne- utbetalningar. Kontanta betalningar är ofta omöjliga att spåra eller kontrollera. En del branscher har mer kontanta betalningar än andra, som restaurang, taxi etc. Ett kvitto på en kontant betalning säger egentligen mycket lite om hur det förhåller sig med lönen från arbets- givaren. Frågan flera intervjupersoner ställer sig är om myndigheterna bör godta kontanta löneutbetalningar. Rimligtvis borde lön i de allra flesta fall kunna gå in på ett konto till löntagaren. Lönespecifikationer begärs in som en del av handläggningen. Det finns ett stort utrymme för välfärdsbrott eftersom lönespecifikationerna som visats kan vara av mycket enkel karaktär. Lönespecifikationer bör därför kompletteras med ett arbetsgivarintyg, eller om möjligt kontrollupp- gifter, för att det ska gå att säkerställa att den påstådda lönen har gått ut till arbetstagaren. Risken med kontanta betalningar av löner och andra ersättningar som underlag för förmåner och skattesubventioner har också diskuterats i andra sammanhang. I det regeringsuppdrag som vi redogör för i vår kartläggning (dnr 131 561711-11/113) genomförde en uppföljning och utvärdering av fakturamodellen som används för rot- och rut- avdragen och kom fram till att det finns skäl att överväga införan- det av spårbara betalningsmedel för att få rätt till detta avdrag. Med spårbart betalningsmedel avsågs då en betalning som förmedlas av en godkänd betalningsförmedlare (som regel genom ett elektro- niskt förfarande) där det går att klarlägga att en betalning gjorts med ett visst belopp mellan en betalare och en betalningsmottagare . (s. 41) I propositionen Förbättringar av husavdragets fakturamodell 2014/15:10) ifrågasatte inte regeringen att en användning av spårbara betalningsmedel innebär fördelar för bl.a. skattekontroll och brottsbekämpning, men framförde att ett krav på spårbara betalningsmedel i praktiken innebär ett avskaffande av kontantbetalningar. Regeringen menade att en sådan viktig prin- cipiell fråga inte bör prövas isolerat inom ramen för husavdraget utan ses i ett betydligt större sammanhang. Något sådant krav infördes därför inte. (s. 28) 13.5Krav på spårbara betalningsmedel införs som villkor för vissa utbetalningar Utredningens förslag: Som villkor för rätten till de stöd som omfattas av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten, förordningen om stöd för nystartsjobb och förord- ningen om stöd för yrkesintroduktionsanställningar, införs att löneutbetalningarna till de personer för vilka stöden utgår ska göras elektroniskt under hela den tid som stödet utgår. Som villkor för rätt till rot- och rutavdrag införs att betal- ningen av det arbete som kan grunda rätt till avdrag, i vissa fall, ska ha skett elektroniskt. Utbetalning enligt lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete får begäras först efter det att hushållsarbetet har utförts och betalats elektroniskt. Något krav på spårbara betalningsmedel som villkor för andra positiva beslut om utbetalningar från välfärdssystemen bör inte införas . Skälen för utredningens förslag På många områden är lagstiftningen neutral när det gäller formen för hur en betalning ska ske, dvs. den kan ske såväl kontant som elektro- niskt. I de flesta fall har således valet av betalningssätt ingen betydelse och det är enligt utredningens mening endast om det fram- står som särskilt motiverat som en reglering av betalningssätt bör ske. Mot bakgrund av att påståenden om kontanta betalningar kan användas för att begå brott mot välfärdssystemen finns dock anledning att överväga om det i vissa situationer finns skäl att föreslå att en betalning som ligger till grund för ett positivt beslut om utbetalning från välfärdssystemen bör ske på visst sätt för att denna ska få ligga till grund för beslutet. Frågan inskränker sig således till att överväga om det är lämpligt att införa villkor på elektronisk betalning i vissa fall för att utbetalning ska få ske. Det är alltså inte fråga om att överväga något generellt avskaffande av kontantbetal- ningar i detta sammanhang. För att motverka felaktiga påståenden om betalningar bör sådana, enligt vår mening, i större utsträckning ske med ett betalnings- medel som är spårbart. Med begreppet spårbara betalningsmedel menar vi elektroniska betalningar för vilka det går att fastställa att en betalning har gjorts med ett visst belopp mellan en betalare och en betalningsmottagare . Ett exempel på ett sådant spårbart betalningsmedel är en överföring mellan två bank- konton. Det har i sig ingen betydelse hur själva betalningen har verkställts, den kan ha skett exempelvis med inbetalningskort på bank, med betalkort eller genom betalning via internetbank eller Swish. Det avgörande är att betalningen är elektronisk och att det av den går att utläsa ovan nämnda uppgifter. Genom en sådan definition utesluts naturligtvis kontant betalning, men också betal- ning med exempelvis check och växlar. Den definition av begreppet spårbara betalningsmedel som anges ovan kan vidare förväntas fungera oavsett vilka nya betalnings- lösningar som introduceras i samhället framöver. Något generellt krav på spårbara löneutbetalningar som grund för positiva beslut från välfärdssystemen bör inte införas Frågan om att ställa krav på att löner ska betalas på ett sätt som gör att betalningen kan spåras är komplex. Även om vi utgår ifrån att den absoluta majoriteten av löneutbetalningar sker elektroniskt, och således inte skulle påverkas av ett sådant krav, finns risk att de arbetstagare som får sin löneutbetalning kontant hamnar i en utsatt position. Ett krav på kontobaserade löneutbetalningar som villkor för att lönen ska få ligga till grund för fastställande av en persons SGI skulle leda till att en arbetstagares socialförsäkringsrättsliga ersättning blir beroende av arbetsgivarens rutiner för löneutbetal- ningar. Det går därmed inte att utesluta att vissa arbetstagare inte skulle få en korrekt SGI fastställd på grund av att arbetsgivaren inte vill eller anser sig ha möjlighet att tillhandahålla kontobaserade löne- utbetalningar. Det faktum att en arbetstagares socialförsäkrings- rättsliga rättigheter skulle vara beroende av en tredje parts agerande leder till att arbetstagaren hamnar i en utsatt position i förhållande till denne. Att införa ett förbud mot kontanta löneutbetalningar som grund för positiva beslut om socialförsäkringsrättsliga ersättningar skulle således enligt vår mening vara otillfredsställande och orimligt. Samma överväganden gör sig gällande i fråga om exempelvis löne- garanti, vilken fungerar som en skyddslagstiftning för den enskilde arbetstagaren. Att göra utbetalningen av lönegaranti till en arbets- tagare beroende av att dennes arbetsgivare har betalat ut lön med ett spårbart betalningsmedel skulle i någon mån kunna sätta denna skyddslagstiftning ur spel. Utredningen gör därför bedömningen att det inte är lämpligt att uppställa något generellt krav på spårbara löneutbetalningar när det får konsekvenser för en enskild persons socialförsäkringsrättsliga trygghet eller i fråga om annan skyddslagstiftning, t.ex. lönegaranti- systemet. Krav på spårbara löneutbetalningar införs som villkor för vissa utbetalningar om arbetsmarknadspolitiska stöd m.m. När det gäller de arbetsmarknadspolitiska insatser som redogjorts för i avsnitt 13.3.2 är situationen annorlunda. I fråga om dessa är det arbetsgivaren som ansöker om och erhåller stödet. Även om stöden syftar till att hjälpa vissa grupper ut i arbetslivet skulle inte dessa hamna i en utsatt position i förhållande till arbetsgivaren på grund av ett villkor om att löneutbetalning ska ske med ett spårbart betal- ningsmedel. Ett sådant krav skulle tvärtom leda till att kan kontrollera att den lön som arbetsgivaren uppger att arbetstagaren ska erhålla, och för vilket stödet utgår, också är den som utbetalas. Ett sådant villkor skulle således vara till fördel för såväl den arbetstagare som omfattas av stödet som de myndigheter som ska kontrollera att en uppgift om lön är riktig. Enligt utredningens mening är detta en viktig del i att åtgärda de problem som uppmärksammats med att stöd utgått till fiktiva personer eller att arbetstagare fått lägre lön än vad som uppgetts till Arbetsförmedlingen. Denna åtgärd löser emellertid inte samtliga problem som finns i fråga om brottslighet mot Arbetsförmedlingens olika stödformer. Exempelvis kommer man inte åt de brottsliga ageranden som innebär att arbetsgivare efter gjord löneutbetalning tvingar arbetstagare att återbetala hela eller delar av lönen till arbets- givaren. Tillsammans med de övriga åtgärder för Arbetsförmed- lingens del som läggs fram i detta betänkande anser utredningen dock att ett krav på spårbara betalningsmedel kommer att leda till stora positiva effekter. Det bör därför som villkor för att stödet ska beviljas uppställas krav på att arbetsgivaren genom ett spårbart betalningsmedel betalar ut lön till den som stödet avser. Krav på spårbara betalningsmedel införs som villkor för skattereduktion och utbetalning i samband med rot- och rutavdrag Rot- och rutavdrag kan medges när utföraren av tjänsten är ett företag, men också i vissa andra fall. Den risk vi har identifierat avser situationer när utföraren är ett företag och utbetalningar sker med stöd av lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushålls- arbete, varför våra förslag tar sikte på just den situationen. Syftet med en reglering är att säkerställa att arbete faktiskt har utförts, ersättning för arbeten verkligen har erlagts och dessutom att den har erlagts med det belopp som anges. Frågan är vilka kon- sekvenser ett villkor om att betalning av arbetena måste göras med ett spårbart betalningsmedel kan få. I detta avseende gör utred- ningen följande bedömning. Majoriteten av nu aktuella betalningar torde ske genom elektroniska betalningar och i många fall handla om så pass stora belopp, åtminstone för rotavdragets del, att elektroniska betalningar framstår som det mest praktiska och ändamålsenliga betalningssättet. Det kan emellertid finnas grupper i samhället som har en begrän- sad möjlighet att på egen hand betala genom ett spårbart betalnings- medel och som har ett behov av att utan svårigheter kunna ta del av det samhällsstöd som en skattereduktion innebär. Det är dock så att de flesta i andra sammanhang i praktiken använder sig av spårbara betalningsmedel enligt vår definition ovan. I den absoluta merparten av fall torde exempelvis hyra erläggas genom någon form av elektronisk betalning även om det inte finns något sådant krav. Finns inte tillgång till internetbank kanske hyresavin betalas på bankkontor eller genom att en betalningsorder sänds till banken. Även detta är exempel på spårbara betalningsmedel. Med dessa olika möjligheter till betalning ser vi inte att ett villkor som är i fråga skulle leda till några sådana negativa konsekvenser för privatpersoner oavsett dessas tillgång till t.ex. dator, att det av den anledningen finns skäl att avstå från ett sådant villkor. Vi har också svårt att se några direkta negativa konsekvenser i övrigt av att kontanta betalningar i just nu aktuella sammanhang i praktiken skulle avskaffas (jfr prop. 2014/15:10). Det bör framhållas att rot- och rutavdrag är en skattereduktion som finanserias av statliga medel med vilken det bör följa goda möjligheter att kon- trollera att den inte missbrukas. Enligt vår uppfattning finns inte några skäl att tro att man skulle avstå från att utnyttja denna förmån enbart på den grunden att betalningen måste ske elektroniskt, åtminstone så länge köparen av tjänsterna har ärliga avsikter. Med hänsyn till den väl utbyggda infrastruktur som har i fråga om elektroniska betalningar, finner vi inte skäl att göra undantag från ett villkor på spårbara betalningsmedel gällande mindre belopp. Det bör inte heller enligt vår mening göras något undantag för exempelvis utländska betalningar. I sådana fall kan det vara än svårare att kontrollera riktigheten i de uppgifter som lämnas till grund för beslut om utbetalning, varför behovet av att kunna säkerställa att en betalning har skett är än starkare. finns det bestämmelser på området som anger krav på användande av elektronisk kommunikation, exempelvis framgår av 8 § lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete att utförarens begäran om utbetalning ska ske elektroniskt. Även om ett krav på spårbart betalningsmedel i och för sig inte är direkt jämför- bart med denna situation visar bestämmelsen att man i systemet inte är främmande för att uppställa krav på användande av en viss typ av kommunikationsform. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår vi att det också på detta område införs ett villkor om att betalning ska ha skett med spårbart betalningsmedel för att skattereduktion samt utbetalning vid preliminär skattereduktion för rot- och rutarbeten ska beviljas. Ett villkor i enlighet med utredningens förslag innebär också att en utförare som begär utbetalning ska ge tillfälle att granska underlaget för utbetalning och lämna de uppgifter som behövs för granskningen. kan, på förekommen anledning i ett enskilt fall eller genom t.ex. ett stickprovsförfarande, göra vissa kontroller i syfte att säkerställa att utbetalningar sker på korrekta grunder (prop. 2008/09:77 s. 43 och prop. 2014/15:10 s. 17). I likhet med vad som gäller för de stöd som utgår från är vi medvetna om att denna åtgärd inte löser samtliga problem kopplade till brottsliga angrepp mot rot- och rutavdragen. Även om vi menar att ett krav på spårbara betalningsmedel är en betydelsefull åtgärd i detta sammanhang, kan det därför finnas anled- ning att införa ytterligare kontrollmöjligheter som kan vidtas på ett tidigare stadium i processen. Inom ramen för denna utredning finns dock inte utrymme att analysera sådana åtgärder vidare. Sammanfattningsvis menar vi att ett krav på spårbara betalnings- medel bidrar till att en sund konkurrens upprätthålls mellan företag inom rot- och rutbranschen och mellan arbetsgivare som i olika former erhåller stöd från Arbetsförmedlingen. Någon ökning av företags fullgörandekostnader vid utbetalning av löner eller utfört arbete torde inte heller bli aktuell genom att kontanthanteringen är dyr och i många fall omständlig eftersom bankerna strävar efter att minimera den. Vi bedömer därför att ett krav på spårbara betalningsmedel även kan leda till att arbetsgivares och företags administrativa arbete minskas. Utredningen anser att ovanstående fördelar med ett krav på betalning med elektronisk spårbarhet uppväger de eventuella nackdelar och olägenheter som personer som är vana att betala med kontanter i undantagsfall kan uppleva. När det gäller de arbetsmarknadspolitiska stöden finns dessa regler- ade i en rad olika förordningar. I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns dock gemensamma bestämmelser som gäller för dessa. Genom att införa en bestämmelse om krav på spårbara betalningsmedel i denna förordning behöver man inte göra ändringar i förordningarna för varje enskilt stöd. Det finns dock två ytterligare stödformer för vilka krav på spårbart betalningsmedel bör införas och som faller utanför den nämnda förordningen. Det gäller förordningen (2006:1481) om stöd för ny- startsjobb och förordningen om stöd för yrkesintroduktions- Krav på spårbart betalningsmedel bör således införas även i dessa förordningar. När det gäller rot- och rutavdragen regleras dessa i dels 67 kap. 11–19 §§ IL, dels lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete. I inkomstskattelagen anges de materiella förutsätt- ningarna för att rot- och rutavdrag ska beviljas, medan det andra regelverket fokuserar på förfarandet vid skattereduktion i vissa fall. Eftersom vårt förslag innebär en ändring i de materiella förut- sättningarna för att skattereduktion i vissa fall ska beviljas en köpare bör ett krav på att betalningen för utfört arbete ska ha gjorts spårbart införas i inkomstskattelagen. Av 6 § lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushålls- arbete framgår att en utförare får begära utbetalning från Skatte- verket om den som kan ha rätt till skattereduktion för arbetet inte har betalat hela utgiften för arbetet. I 8 § samma lag anges att ut- betalning får begäras efter det att hushållsarbetet har utförts och betalats. Det innebär att ska avslå en begäran om utbetalning till utföraren så snart någon förutsättning för rätt till skattereduktion brister. För att det tydligt ska framgå att en begäran om utbetalning inte får göras om betalningen inte har skett spårbart samt att även vid utbetalningstillfället ska kontrollera att betalningen för arbetet har skett på visst sätt anser vi att villkoret om spårbart betalningsmedel även bör framgå av 8 § lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete. Detta tydliggör att en utbetalning inte får begäras av en utförare om en betalning inte skett med spårbart betalningsmedel samt att en sådan kontroll ska ske innan utbetalningen till utföraren görs. En risk som särskilt förs fram i utredningens direktiv är att bidrag och förmåner betalas ut av flera olika myndigheter och organi- sationer. Utredningen ska därför göra en inledande analys av vilka för- och nackdelar som en samordnad statlig utbetalningsfunktion är förenad med, för att härigenom kunna bedöma om det finns skäl att närmare överväga en sådan funktion. Analysen ska utgå från en jämförelse med de centrala utbetalningssystem som finns i och . Inledningsvis bör noteras att utredningens arbete tar sikte på att minska incitamenten och tillfällena att begå brott mot välfärds- systemen och andra närliggande skattefinansierade eller skatte- subventionerade system. Som utredningen redogjort för i kapitel 2 faller välfärdstjänster utanför utredningens uppdrag. När det gäller annat än välfärdstjänster har det tidigare i betänkandet funnits skäl att anlägga ett brett perspektiv på vilka utbetalningar från välfärds- systemen som bör omfattas. Utredningen har därför valt att inklu- dera samtliga utbetalningar som vi ansett omfattas av vårt uppdrag, dvs. sociala bidrag och förmåner, utbetalningar av studiestöd, arbets- marknadspolitiska stöd, arbetslöshetsersättning, lönegaranti i sam- band med konkurs samt utbetalningar i samband rot- och rutavdrag. När vi behandlar frågan om en gemensam utbetalningsfunktion finns dock skäl att anlägga en snävare syn. Utbetalningar från välfärdssystemen regleras av bestämmelser i olika lagar och förordningar varav av det absoluta flertalet av dessa regleras i socialförsäkringsbalken. Vissa har karaktären av obliga- toriska och skattefinansierade försäkringar som ger kompensation för inkomstbortfall i olika situationer som vid arbetslöshet, ohälsa eller föräldraskap. Andra utgör rena bidrag som t.ex. barn- och bostadsbidrag, underhållsstöd, försörjningsstöd och studiebidrag. Det är med dessa utbetalningar som grund som övervägandena om en samordnad utbetalningsfunktion görs. Det innebär att t.ex. utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag inte omfattas av utredningens överväganden i denna del. Mot bakgrund av utred- ningens förslag i avsnitt 8.2.4 är det utredningens initiala bedömning att inte heller utbetalningar av lönegaranti bör omfattas. Det som sägs nedan om myndigheter i detta kapitel gäller också för arbetslös- hetskassorna. I avsnitt 14.2 redogör vi för det behov av samordning som har framkommit. I 14.3 och 14.4 redovisas översiktligt bakgrunden till och utformningen av de centrala utbetalningssystem som finns i och och de analyser som jämförelserna utmynnat i. I avsnitt 14.5 redovisar vi vår bedömning av förutsättningarna för en samordning av den svenska förvaltningsmodellen och administra- tionen av utbetalningar från välfärdssystemen. 14.2Behov av samordning och informationsutbyte Behovet av samordning är nära förknippat med behovet av ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheter.