sou · H5B37 · 2017-02-23 00:00:00 — Brottsoffren kan få rätt till ersättning för skada inom ramen för systemet. Erfarenheterna av regleringen är enligt uppgift till utredningen från den estländska åklagarmyndigheten mycket goda. Åtalsuppgörelserna beskrivs som ett effektivt system som även innebär fördelar för brottsoffren eftersom de slipper att inställa sig till en domstolsförhandling. är ett exempel på ett land med en utpräglat relativ åtals- och förundersökningsplikt. Åklagaren ska vid ett åtalsbeslut, vid sidan om en bevisprövning, ta ställning till om det är i det allmännas intresse att åtal väcks. En av de omständigheter som kan beaktas vid åtalsbeslutet är att målet ska kunna presenteras i domstol på ett klart och enkelt sätt, vilket innebär att åklagarna av effektivitetsskäl kan välja att åtala för ett lindrigare brott trots att det finns bevisning för ett allvarligare. Någon skyldighet att genomföra en förundersökning finns vidare inte. Förundersökningar som hanteras av polisen kan läggas ned utan att åtal väcks även om bevisningen i och för sig är tillräcklig för ett åtal. straffprocessuella regler medger att åklagaren beslutar om att inte väcka åtal med hänvisning till ändamålsprincipen. Principen anses göra det möjligt för åklagarna att avstå från åtal på grund av ett allmänt intresse. I gäller vidare en omedelbarhetsprincip vid domstolsprövningen. Trots detta så förhörs i regel inte vittnen i rättssalen. har nämligen avgjort att hörsägen kan användas vid prövningen av brottmålet, vilket innebär att den gällande omedelbarhetsprincipen har urvattnats betänkligt. I stället består numera huvudförhandlingar i brottmål i stor utsträckning av skriftliga utsagor av vittnen upprättade av polisen eller förundersökningsdomaren. De skriftliga utsagorna måste behandlas under huvudförhandlingen för att de ska kunna användas som bevisning. 6 Våra överväganden och förslag Vårt uppdrag i den del som redovisas nu är att analysera hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet. I uppdraget ingår bl.a. att identifiera möjliga huvudinriktningar i ett kommande arbete för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål och med så stor konkretion som möjligt analysera för- och nackdelar med dessa, göra en bedömning av vilka åtgärder inom ramen för dessa huvudinriktningar som det kan finnas anledning att utreda närmare, och i förekommande fall föreslå inriktningen på sådana utredningsuppdrag. Utredningen ska närma sig frågan utifrån ett brett angreppssätt. I uppdraget ingår bl.a. att analysera och bedöma om det finns anledning att låta närmare utreda regleringen kring åtals- och förundersökningsplikt, om det finns anledning att låta närmare utreda regleringen om s.k. slutdelgivning av förundersökning, och om det finns anledning att låta närmare utreda behovet av åtgärder för att säkerställa att huvudförhandlingar kan genomföras utan onödiga uppehåll i ett sammanhang. Våra överväganden och förslag Utredningen ska överväga även andra tänkbara åtgärder. Utredningen ska beakta vid sin analys. Några författningsförslag ska inte nu lämnas i denna del. Regeringen har, enligt vad som anges i direktiven, för avsikt att med utgångspunkt i den delredovisning som överlämnas från utredningen lämna tilläggsdirektiv avseende sådana åtgärder som det finns anledning att utreda närmare. 6.2Vad är det vi har i uppdrag att föreslå? Vårt uppdrag enligt direktiven i den del som redovisas är att föreslå vilka åtgärder som det finns anledning att utreda närmare. De överväganden och förslag som lämnas i detta delbetänkande är därför inte slutgiltiga ställningstaganden i de enskilda sakfrågorna, för eller emot lämpligheten av en viss åtgärd, utan förslagen är vår motiverade bedömning av vilka frågor som det finns skäl att låta undersöka närmare inom ramen för ett fortsatt utredningsuppdrag om stora brottmål. Flera av de åtgärder som vi bedömer att det finns skäl att utreda är komplexa och förutsätter noggranna överväganden av för- och nackdelar innan det är möjligt att ta ställning till om, och i så fall hur, de bör genomföras i svensk processrätt. Synpunkter från olika aktörer med skilda perspektiv kommer att behöva inhämtas. Ett fullständigt beslutsunderlag i sakfrågorna fordrar, precis som våra direktiv utgår från, att frågorna analyseras inom ramen för ett tilläggsuppdrag enligt särskilda direktiv om detta. 6.3Vad är problemet med stora brottmål? Slutsats: Det finns en till synes samstämmig uppfattning inom rättsväsendet att processrätten inte är väl anpassad till de stora brottmålen och att detta föranleder problem ur såväl rättssäkerhets- som effektivitetssynpunkt. Vi delar denna bedömning. Våra överväganden och förslag 6.3.1Nackdelar för den misstänkte med nuvarande ordning Straffprocessens grundläggande funktion är att säkerställa ett rättssäkert brottmålsförfarande. Det straffprocessuella regelverket måste vara utformat så att individens processuella rättigheter är skyddade i varje steg av prövningen av brottsmisstankar som är riktade mot honom eller henne. Ett grundläggande problem med stora brottmål i detta avseende är de långa handläggningstiderna. Detta gäller särskilt i de fall då den misstänkte är häktad med restriktioner. Det är framför allt i stora brottmål som riktigt långa häktningstider förekommer. har, som redan nämnts, fått återkommande internationell och nationell kritik för en alltför omfattande restriktionsanvändning med isolering som följd. Långvarig isolering innebär typiskt sett en stor påfrestning för den som är föremål för den. Den internationella kritiken har skärpts genom uttalanden från () som i sin rapport efter det senaste besöket i beklagade att restriktionsanvändningen i , trots den dialog som pågått under , fortsatte oförändrat utan några egentliga tecken på förbättringar212. Kommittén framhöll i rapporten att förhållningssätt till restriktioner behövde ändras fundamentalt. Häktes- och restriktionsutredningen betonade, med anledning av den redovisade kritiken och med hänvisning till arbetet i vår utredning, i sitt betänkande att det enligt deras uppfattning finns goda skäl att överväga en modernisering och effektivisering av processordningen för att på det sättet skapa bättre möjligheter att bl.a. bevissäkra och i rättegångar använda förhörsuppgifter under förundersökningen213. Även i de fall då den misstänkte inte är häktad innebär en långvarig förundersökning en viss begränsning av den personliga friheten och det kan också uppfattas som ett slags frihetsberövande att vara tvungen att närvara vid en huvudförhandling som pågår . Den sociala tillvaron, inklusive möjligheterna till försörjning, påverkas av en långdragen process. Pressen att vara föremål för en förundersökning och de faktiska nackdelar detta kan innebära för den enskildes tillvaro ska heller inte underskattas. 212CPT:s rapport /Inf (2016) 1. 213SOU 2016:52 s. 93. Våra överväganden och förslag den som är perifert inblandad i ett stort brottmål kan det innebära en stigmatisering i sig att figurera i ett omfattande och kanske uppmärksammat mål . En rättssäker prövning av ett brottmål kräver vidare att den misstänkte har goda förutsättningar att planera och genomföra sitt försvar. Den misstänkte och försvararen måste ha fullgod insyn i målet och tillräckligt med tid för att kunna förbereda sig på bästa sätt. Det är därför viktigt med en för den misstänkte tydlig och förutsebar handläggning under förundersökningsstadiet, vid åtalsbeslutet och under huvudförhandlingen. Svårigheterna att åstadkomma detta ökar ju mer omfattande brottmålet är. Ett förundersökningsprotokoll som enligt vad som framgår av exemplen på stora brottmål i avsnitt 2.1.4 kan uppgå till tiotusentals sidor med tillkommande sidomaterial medför stora utmaningar för försvaret att ta till sig och analysera konsekvenserna av inom ramen för nuvarande regelverk och praxis vid hanteringen av stora brottmål. Utmaningarna i detta avseende understryks av att den misstänkte enligt gällande ordning har en begränsad möjlighet att själv påverka de negativa effekterna som följer med ett stort brottmål. Varken genom ett erkännande eller annan medverkan kan den misstänkte i någon verklig mening ta kontroll över hur den fortsatta handläggningen av brottmålet kommer att genomföras. Det är aldrig den misstänktes ansvar att medverka för att underlätta handläggningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne, men den misstänkte kan ha ett eget fullt legitimt intresse av att genom egen medverkan påverka prövningen av brottmålet. På motsvarande sätt som när det gäller den misstänktes rätt till goda förutsättningar för att kunna försvara sig effektivt är det avgörande för en rättssäker prövning av brottmål att åklagaren och domstolen kan tillgodogöra sig och bedöma det aktuella materialet på ett sådant sätt att de vid sin respektive prövning kan beakta omständigheter som talar till den misstänktes fördel. Svårigheterna att överblicka betydelsen av de uppgifter som ingår i ett brottmål ökar med ett omfattande material vars avgränsningar inte bestäms mer slutgiltigt förrän tidigast vid åtalsbeslutet. Den praxis med pågående kompletteringar av förundersökningen under huvudförhandlingen som av olika skäl har utvecklats vid handläggningen av de stora brottmålen bidrar till svårigheterna att få en överblick av vad som egentligen ingår i prövningen av målet. Det finns en risk att Våra överväganden och förslag nuvarande regler i vissa avseenden försvårar den misstänktes rätt till en rättssäker prövning när det gäller stora brottmål. 6.3.2Nackdelar för övriga enskilda med nuvarande ordning I likhet med misstänkta personer har även målsäganden och vittnen ett berättigat intresse av att så snabbt som möjligt få ett besked om utgången av ett brottmål som de är berörda av. För målsäganden gäller detta inte minst om han eller hon för talan om skadestånd. Den psykiska press att lämna förhörsuppgifter i upprepade förhör och efter en händelse som målsägande och vittnen upplever är vida intygad. Svårigheterna för förhörspersonerna att lämna säkra och riktiga uppgifter riskerar dessutom att tillta då förhören hålls vid en huvudförhandling långt efter händelserna och under yttre påfrestningar exempelvis genom ett stort medialt intresse och många närvarande personer i rättssalen. 6.3.3Nackdelar för brottsbekämpningen med nuvarande ordning Förutom de betänkligheter avseende rättssäkerheten som de stora brottmålen medför utmanar stora brottmål även straffprocessens andra grundprincip om att realisera straffhotet så att de materiella straffreglerna får ett faktiskt genomslag. De långa handläggningstider som stora brottmål för med sig leder ofta till att bevisläget försämras. Omfattningen av materialet, inklusive de kompletteringar av förundersökningen som sker regelmässigt under huvudförhandlingarna, riskerar vidare att leda till en rörig processföring. Båda dessa omständigheter gör det svårare för samhället att lagföra brott som begås. De långa handläggningstiderna kan också leda till lägre straff än som varit fallet med en snabbare lagföring. Något som kännetecknar hanteringen av stora brottmål, och som är en bidragande orsak till att målen växer sig större, är att åklagare och polis med nuvarande ordning anser sig nödgade att säkra bevisning för alla tänkbara händelseförlopp för att inte riskera att stå utan bevisning vid ändrade förhållanden i processen. Naturligtvis kan en omfattande bevissäkring ibland vara nödvändig för att kvalitetssäkra utredningen. I de vanligt förekommande fall Våra överväganden och förslag då förundersökningen fortsätter efter att åtal är väckt kommer processinnehållet under huvudförhandlingen att skilja sig från det processinnehåll som förundersökningen har gällt. Detsamma gäller i de återkommande situationer då den tilltalades inställning lämnas först när bevisningen mot honom eller henne har presenterats vid huvudförhandlingen eller då förhörspersoners utsagor i domstolen avviker från de uppgifter som lämnats tidigare. kan skillnaden mellan innehållet under förundersökning och vid huvudförhandling vara avsevärd. För att kunna bemöta de oförutsebarheter som kan uppstå sker för säkerhets skull tidigt en viss ”överutredning” vid de brottsutredande myndigheterna. Detta leder till mindre effektiva förundersökningar. Ett särskilt bekymmer för brottsbekämpningen med stora brottmål är att en betydande andel av samhällets resurser avsätts för ett begränsat antal förundersökningar, vilket innebär att utredningen av andra brott prioriteras bort. Nedprioriteringarna av brottslighet sker inte alltid medvetet vid myndigheterna utan uppstår som en konsekvens av arbetet med de stora målen. I praktiken innebär arbetssättet att de brott som prioriteras lägre aldrig kommer att utredas, bl.a. eftersom bevisningen försvinner som utredningsresurserna används till annat. I likhet med vad som anges i våra direktiv riskerar de beskrivna effekterna sammantaget att undergräva rättsväsendets förmåga att beivra brott. Utvecklingen med allt större brottmål understryker vikten av att det är rättspolitiska överväganden som avgör hur samhällets resurser ska användas genom anvisningar till rättsväsendet bl.a. i det straffprocessuella regelverket. 6.3.4Slutsats om nackdelarna med stora brottmål Slutsatsen av det som redovisats är, att den inom rättsväsendet till synes samstämmiga uppfattningen att processrätten inte är väl anpassad till de stora brottmålen och att detta föranleder problem ur såväl rättssäkerhetssom effektivitetssynpunkt är riktig. Nuvarande ordning innebär betydande nackdelar för såväl misstänkta, målsägande och vittnen som för brottsbekämpningen. Våra överväganden och förslag 6.4Huvudinriktningar för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål 6.4.1Mindre processer och bättre förutsättningar Dubbla målsättningar med vårt förslag till huvudinriktningar Våra överväganden om huvudinriktningar för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål har dubbla målsättningar. Den första är att minska de stora brottmålens omfång, i första hand genom att begränsa processmaterialet. Den andra är att förbättra förutsättningarna att hantera omfattande processmaterial i de fall brottmålen ändå blir stora. Förbättringsförslagen tar avstamp i åena sidan de svårigheter med att hantera brottmål inom ramen för nuvarande rättsordning som framkommit i utredningens arbete och åandra sidan de förändrade förutsättningar för brottmålsprocessen som samhällsutvecklingen har fört med sig. Krympa de stora brottmålen Fördelarna med att krympa processerna är uppenbara. Med kortare handläggningstider följer typiskt sett en mer effektiv lagföringsprocess, kortare häktningstider, bättre möjligheter för målsägande och vittnen att lämna brottmålet bakom sig och lägre kostnader för samhället. Ett mer begränsat processmaterial ger också bättre förutsättningar att uppnå materiellt riktiga domar då möjligheterna för samtliga i prövningen av brottmålet inblandade aktörer att överblicka och bedöma materialet ökar. Våra överväganden och förslag Bestämmelsen i 45 kap. 3 § RB om att dela upp brottmål i domstolen för att åstadkomma en effektivare hantering av stora mål är ofta inte tillämpbar vid stora och komplicerade mål som omfattar påståenden om systematisk brottslighet och/eller inbegriper många inblandade personer. Det är helt enkelt ofta praktiskt svårt, bl.a. med hänsyn till insyns- och bevisfrågor, att i dessa fall minska domstolsprocesserna genom att handlägga åtal var för sig214. Vår bedömning är i stället att det är under förundersöknings- och förberedelsestadiet som det finns bäst möjligheter att påverka ett brottmåls omfång. I den utsträckning som brottmålsprocesserna kan krympas genom åtgärder som tar sikte på att göra processföringen tydligare och mer strukturerad är det svårt att se att någon kan ha invändningar mot ett sådant reformarbete. Åtgärder om ordning och reda i åtalet och förberedelsen av brottmålet så att onödig tidsspillan eller oklarheter undviks är exempel på sådana typiskt sett mindre kontroversiella reformer som kan medverka till att minska processernas storlek. Från såväl poliser, åklagare, försvarare som domare har vinsterna med en större stringens från parterna i processföringen och en fastare processledning från domstolen framhållits till utredningen. Sådana förbättringar kan i betydande utsträckning ske inom ramen för gällande ordning. Det som utredningen har att överväga är om denna utveckling bör understödjas av förändringar av det processuella regelverket. Ett exempel för att belysa vilken typ av lagändringar vi ser framför oss att det kan finnas skäl att överväga för att skapa bättre ordning och reda är ändringar för att förbättra slutdelgivningsförfarandet. Det har vid utredningens arbete framkommit att det allt oftare förekommer omfattande kompletteringar av förundersökningen efter att åtal har väckts och även under pågående huvudförhandling. Förundersökning tycks, särskilt i stora brottmål, i betydande utsträckning bedrivas parallellt med domstolens prövning av målet. Detta är problematiskt av flera skäl. Inte minst kan det konstateras att slutdelgivningen inte uppfyller sitt syfte att fungera 214 Ett exempel på det sagda utgör den inledande handläggningen av brottmålet ”” som gällde åtal mot ett begränsat antal huvudmän för försäljning av narkotika och ett stort antal, cirka 180, köpare av narkotika. ärendenummer AM-65410-13, AM-65411-13, AM-65412-13 och AM-65413-13; tingsrätts mål nr B 6627-13; mål nr B 5921-14 och HD:s mål nr B 410-15. Våra överväganden och förslag som en garant mot obefogade åtal, eftersom processen i domstol kommer att handla om något annat än det som förundersökningen handlade om. Möjligheten att förbereda ett effektivt försvar kan påverkas negativt. Principen om en koncentrerad prövning av brottmålet är också svår att upprätthålla vid omfattande kompletteringar efter åtalet. Bestämmelserna om slutdelgivning kan behöva ändras exempelvis genom regler som innebär att den misstänkte förutsätts verkligen ta del av förundersökningsmaterialet i samband med slutdelgivningen och då ta ställning till behovet av kompletteringar. Frågan om förändringar i regleringen om skäligt rådrum för försvaret måste i så fall också övervägas. Kraven på tydlighet från åklagaren då förundersökningsmaterial delges kan behöva skärpas. Att minska stora brottmåls omfattning genom åtgärder som medger ytterligare prioriteringar av vad som ska utredas och lagföras kan i förhållande till åtgärder om ordning och reda i processen uppfattas som mer kontroversiellt. Invändningar kan väckas om att brott lämnas obeivrade och att brottsofferintresset körs över. Det kan riktas kritik mot att prioriteringar av vilka brott som ska utredas medför en risk för att lika fall inte kommer att behandlas lika och att rättstillämpningen inte blir förutsebar. Det kan komma att framstå som att enklare brott med en lägre straffskala nedprioriteras på ett sådant sätt att brotten i praktiken avkriminaliseras. Här bör dock påminnas om att nuvarande ordning ofta medför att i sammanhanget mindre allvarlig brottslighet inte utreds inom ramen för stora brottmål. Argument om att rättssystemet blir eller uppfattas som orättvist med större möjligheter till prioriteringar kan också framföras som skäl mot åtgärder i den riktningen. I den utsträckning som beslut om ytterligare prioriteringar läggs i parternas händer uppkommer frågor om balansen i rättsprocessen mellan domstolen och parterna och om den brottsanklagades rätt att förhålla sig passiv vid prövningen av brottmålet. Detta är argument som måste övervägas och bemötas. I likhet med vad som sagts i tidigare lagstiftningsprojekt är det å andra sidan orimligt att föreställa sig att alla brott ska utredas. Inom ramen för samhällets begränsade resurser måste prioriteringar ske. En rättssäker straffprocess innefattar inte minst avgöranden inom rimlig tid. I den meningen finns det inte någon motsättning mellan effektivitet och rättssäkerhet utan de två begreppen är tvärtom sidor av samma mynt. Enskilda personers intresse av att slippa vara fast i långa pro- Våra överväganden och förslag cesser måste beaktas. Inte minst för att åstadkomma detta är det nödvändigt med välövervägda prioriteringar vid brottsutredning. Denna bedömning gäller generellt för alla brottmål men är särskilt giltig vid hanteringen av stora brottmål. Beslut om hur dessa prioriteringar ska göras på ett övergripande plan bör i största möjliga mån fattas genom rättspolitiska överväganden och inte vid den enskilde tjänstemannens skrivbord. Det är angeläget att rättspolitiken styr brottsbekämpningens inriktning. Bättre förutsättningar att hantera stora brottmål När det gäller vår andra målsättning att skapa bättre förutsättningar att hantera de brottmål som trots allt växer sig omfattande, så finns det enligt vår mening skäl att fundera på vad utvecklingen av parternas ställning i brottmålsprocessen bör ha för betydelse för de straffprocessuella reglerna. Är det mot bakgrund av den samhällsutveckling som har skett rimligt att brottmål i princip handläggs på samma sätt oberoende av parternas positioner? Vår bedömning är att utrymmet för betydelsen av parternas positioner för prövningen av brottmålet måste förtydligas men också vidgas. Det gäller framför allt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet. De reservationer i fråga om parternas inflytande över processen som bestämmelser ger uttryck för är i stor utsträckning föråldrade och det finns skäl att pröva argumenten på nytt. Med ökade dispositiva inslag i straffprocessen följer en flexibilitet vid handläggningen av enskilda brottmål som behövs för att det ska vara möjligt att handlägga även de stora brottmålen rättssäkert och effektivt. En mer partsstyrd handläggning ger också bättre förutsättningar att förbereda varje brottmål utifrån dess särskilda förutsättningar så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang i domstolen. Det är vår bedömning att tiden är mogen för att, i vart fall i vissa typer av brottmål, ge den misstänkte ett större inflytande över prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne. Genom försvararmedverkan och domstolskontroll kan en förändring i en sådan riktning leda till stora processuella vinster. Parternas utökade inflytande över processen är också en förutsättning för att det ska vara möjligt att skapa bättre ordning och reda i brottmålet i enlighet med vad som angetts i det föregående. Våra överväganden och förslag Till stöd för en utveckling mot ett större genomslag för parternas positioner i brottmål och en därmed följande flexibel handläggning behövs å ena sidan regler om beslutsstrukturer för åklagaren, t.ex. utökade möjligheter till prioriteringar. Å andra sidan behövs det regler om en incitamentsstruktur för den misstänkte eller tilltalade att i större utsträckning medverka i straffprocessen genom exempelvis vitsordanden215. Dessutom krävs det regler som ger parterna processuella verktyg, dvs. möjligheter, att påverka brottmålet i större utsträckning. På motsvarande sätt som utvecklingen av parternas ställning väcker frågor om den bästa hanteringen av brottmål är det rimligt att fråga sig vilken betydelse processprinciperna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration har i ljuset av bl.a. brottmålens utveckling, modern teknikutveckling, de erfarenheter som rättsväsendet fått genom EMR-reformen och den kunskap om förhörsuppgifters tillförlitlighet som rättspsykologin har bidragit med. Det är inte säkert att muntlighet, omedelbarhet och koncentration alltid utgör det stöd för materiellt riktiga domar som var avsikten då principerna infördes i svensk processrätt. Särskilt vid hanteringen av stora brottmål, då processmaterialet är svårt att överblicka i ett sammanhang på det sätt som principerna förutsätter, kan processprincipernas ändamålsenlighet ifrågasättas.