sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — Den särskilda domarutbildningens dimensionering Som en bakgrund till den särskilda domarutbildningens dimensioner- ing angavs i projektgruppens rapport30 att antagningen till domar- utbildningen i huvudsak hade varit styrd av överrätternas behov av föredragande och att det i de reformer som hade genom- förts och hade angetts att domarutbildningen i stället skulle dimensioneras för att täcka det framtida behovet av ordinarie domare. Det konstaterades i rapporten att flera statliga utredningar och projekt inom hade använt olika beräkningsmodeller för att försöka uppskatta hur många personer som behövde antas till domarutbildningen för att täcka behovet. I rapporten jämfördes den teoretiska bakgrunden till dimensioner- ingen av domarutbildningen med hur dimensioneringen såg ut i prak- tiken. Det konstaterades att verkligheten skilde sig från den modell som antalet utbildningsplatser byggde på. Det berodde på att det förekommer att fiskaler tjänstgör i underrätt utan att det finns en av 30 Moderniserad domarutbildning (dnr 772-2012). beslutad utbildningsplats och att det i stor utsträck- ning förekommer att fiskaler är tjänstlediga för att pröva annan an- ställning eller för föräldraledighet. För att belysa ytterligare en faktor som påverkar beräkningen av antalet fiskalsplatser pekade arbetsgrup- pen på att arbetsuppgifter som utförs av överrättsfiskaler kan utföras även av beredningsjurister eller föredragande, vilket innebär att också antalet beredningsjurister och föredragande är faktorer som måste be- aktas när dimensioneringen ska bestämmas. I rapporten konstaterades att antalet assessorer hade minskat under de närmast föregående femton åren. Minskningen gällde både det antal som nyanställdes och det antal assessorer som vid varje undersökningstillfälle hade en grundanställning i överrätt. Det angavs också att kostnaden för tf. assessorer och utnämnda assessorer hade minskat med , trots en ökning av tarifflönen, och att de tillgängliga uppgifterna talade för att de färdiga assessorerna inte var en ekonomisk börda för över- rätterna. konstaterades att samtliga kammarrätter hade fler anställda föredragande än fiskaler och att detsamma gällde för special- avdelningarna vid . Som exempel nämns i rapporten att landets kammarrätter hade totalt 141 anställda beredningsjurister och föredragande medan de anställde 34 fiskaler (som skulle tjänstgöra som överrättsfiskaler). I rapporten angavs att allt färre avbröt domarutbildningen. När rapporten publicerades avbröt endast två–av det totala an- talet fiskaler utbildningen. I rapporten analyserades behovet av och fördelarna med att anta fler till den särskilda domarutbildningen. En utgångspunkt var att överrätterna ansåg att de kunde utbilda fler fiskaler och assessorer utan att utbildningens kvalitet blev lidande. Utbildning av fler fiskaler skulle, enligt rapporten, bidra till ett större urval av kvalificerade sökande till anställningar som ordina- rie domare. Att konkurrensen om ordinarie domaranställningar skulle öka något borde, enligt rapporten, även innebära ett större incitament för assessorer att söka anställning vid domstolar som ligger utanför storstadsområdena. I rapporten angavs att följande faktorer skulle kunna styra den särskilda domarutbildningens dimensionering: antalet sökande till anställningar som ordinarie domare åldersstrukturen och planerade pensionsavgångar för ordinarie domare domstolarnas behov av överrättsfiskaler för föredragandeuppgifter, underrättsfiskaler och tf. assessorer samt assessorer för vikariats- och förstärkningsbehov I rapporten presenterades följande förslag, under rubriken ”En lång- siktig målsättning” (rapporten s. 64): De flesta faktorer talar […] för att det behöver utbildas fler assessorer än vad som varit fallet . Det finns inte heller något som talar för att utbildningens kvalitet skulle bli sämre vid en utökad dimensionering. Den begränsande faktorn, utöver kostnaden för utbildningen, är i huvudsak arbetsmarknaden för asses- sorer. Så länge arbetsmarknaden är god innebär en långsiktig ökning av domarutbildningens dimensionering inte några finansiella risker för domstolarna utan det är en fråga om ambitionsnivå. Det har […] inte framkommit något som tyder på att det skulle uppstå några negativa effekter för domstolarna om det utbildas fler assessorer. Tvärtom talar mycket för att det behövs fler assessorer för att domstolarnas kompetensförsörjning ska kunna tryg- gas i hela landet. En utökning bör ske utifrån ett långsiktigt perspek- tiv. Antalet fiskaler som anställs inom Domstolar bör därför inte variera alltför mycket mellan olika år beroende på exempelvis de ekonomiska förutsättningarna. För att bättre täcka de nuvarande och framtida rekryteringsbehoven bör fiskaler i större utsträckning anställas vid domstolar inom de överrättsområden där det finns rekryteringsbehov av ordinarie domare. En allmän förutsättning är dock att utbildning bör bedrivas vid dom- stolar där det finns goda förutsättningar att bedriva en utbildning med hög och jämn kvalitet. En långsiktig och rimlig ambitionsnivå är att det bör nyanställas omkring 100 assessorer . För att uppnå denna ambitionsnivå bör det anställas omkring 120 nya fiskaler . Hur många fiskaler som bör anställas inom respektive överrättsområde bör avgöras inom ramen för budgetdialogen mellan domstolarna och . I dialo- gen bör domstolarnas möjligheter att erbjuda domarutbildning av hög kvalitet beaktas. Därutöver bör hänsyn tas till hur domstolens rekry- tering[s]underlag för ordinarie domare förväntas utvecklas. I rapporten noterades att antalet utbildningsplatser vid underrätterna hade ökats från 158 till 210 genom ett beslut i april 2013.31 Fördjupad domarutbildning för assessorer I rapporten föreslogs att möjligheten för assessorer att arbeta i dom- stol borde öka. Det angavs att det fanns ett behov av och ett ekono- miskt utrymme för att i större utsträckning erbjuda assessorer att arbeta med dömande verksamhet i domstol. Enligt rapporten borde assessorer kunna fylla en större del av domstolarnas vikariats- och förstärkningsbehov. Det angavs – med hänvisning till vad som hade sagts i fråga om den särskilda domarutbildningens dimensionering – att förslaget i den delen krävde att det utbildades fler assessorer. Enligt rapporten borde tjänstgöringen, med hänsyn till vikten av att öka meritvärdet av tjänstgöring i domstol, pågå och utformas som en ”fördjupad domarutbildning”. Det var, enligt rapporten, viktigt att tjänstgöringen fylldes med ett kvalificerat inne- håll, så att assessorer skulle kunna skaffa sig specialistkompetens inom ett rättsområde på samma sätt som genom arbete på departement eller inom annan statlig verksamhet. Tjänstgöringen borde därför utformas som en fördjupad domarutbildning. För den assessor som skulle genomgå en fördjupad domarutbildning borde det, enligt rapporten, upprättas en särskild utbildningsplan, som skulle kunna innebära att assessorn skulle fördjupa sig inom ett visst område, exempelvis familjerätt, och eventuellt få ett särskilt ansvar vid domstolen, bidra till den interna utbildningen på domstolen eller utarbeta handlägg- ningsrutiner och andra styrdokument inom det aktuella rättsområdet. har inte tagit fram något särskilt utbildnings- program mot bakgrund av förslagen i rapporten om en fördjupad domarutbildning. 31 I realiteten ökade inte antalet fiskaler i en utsträckning som motsvarade antalet nya utbild- ningsplatser eftersom vissa av de nya utbildningsplatserna ersatte fiskalsplatser som olika under- rätter hade finansierat inom sin egen budget. Uppföljning av en öppen domarrekrytering gav sin enhet för arbetsgivarfrågor i uppdrag att följa upp resultatet av de närmast föregående årens rekryteringar av ordinarie domare som inte hade genomgått särskild domarutbild- ning. Undersökningen genomfördes från både ett domstolsperspek- tiv och ett domarperspektiv. Enheten redovisade sin analys i en rapport32, som base- rades på en empirisk undersökning som innefattade en enkätunder- sökning och efterföljande djupintervjuer med ett urval av domstols- chefer och domare. Majoriteten av de tillfrågade uppgav att det främsta motivet till att de sökte anställning som domare var intressanta arbetsuppgifter. Där- näst framstod motiven att få bidra till samhällsnyttan och möjlig- heten att kombinera arbetsliv och privatliv som de viktigaste. Där- efter följde möjlighet till kompetensutveckling och att få använda sin specialistkompetens. Majoriteten angav att de i stor utsträckning hade användning av sin särskilda erfarenhet eller specialistkompetens i sitt arbete som domare. Alla domstolschefer som hade erfarenhet av domare utan särskild domarutbildning i sin domstol kunde se fördelar med domare med olika yrkesbakgrunder. En positiv sida med externt rekryterade domare angavs vara den specialistkompetens som de kunde föra med sig in i domstolarna. Merparten av cheferna menade att det var be- rikande med domare med annan bakgrund än den traditionella. Många ansåg att de som hade en yrkesbakgrund som advokater och åklagare var till störst nytta för domstolarna. En majoritet av cheferna var positivt inställda till att rekrytera domare med annan erfarenhet än särskild domarutbildning. Flera av de domstolschefer som var positivt inställda och såg fördelar i form av nya infallsvinklar och specialistkompetenser hos externt rekryterade domare uttryckte ändå 32 Uppföljning av en öppen domarrekrytering (dnr 407-2013). vissa synpunkter på hur det hade fungerat i praktiken. Det uppfat- tades vara betungande och mindre smidigt att rekrytera en domare utan traditionell domarbakgrund och att det tog för den som saknade domarbakgrund att komma in i yrket. I stort sett samt- liga domstolschefer såg ett värde i de specialistkunskaper och andra erfarenheter som domarna utan särskild domarutbildning hade. Resultatet av undersökningen sammanfattades på följande sätt i rapporten:33 Det kan på grundval av det framkommit konstateras att en mer öppen domarrekrytering i huvudsak varit till nytta för domstolar. Inte minst därför att den medverkat till att domstolarna klarat sitt uppdrag. Rapporten innefattade inte några konkreta förslag och Domstols- verket har inte lagt den till grund för några förändringar. 3.2.12Domstolsverkets promemoria om vikarier för ordinarie domare i överrätt m.m. I en promemoria föreslog att det borde tyd- liggöras i domstolsinstruktionerna att en ordinarie domare kan för- ordnas att döma i mål vid en annan domstol än den domaren är an- ställd i. I samma promemoria föreslog att regeringen borde kunna anställa tf. hovrättsråd och tf. kammarrättsråd. Möjlig- heten att anställa tf. råd i överrätterna borde, enligt , anges i förordningen med hovrättsinstruktion och förordningen med kammarrättsinstruktion.34 Förslaget remitterades och remissutfallet var i huvudsak positivt. Genom förordningsändringar i hovrättsinstruktionen och kam- marrättsinstruktionen har det i linje med förslagen i promemorian in- förts en möjlighet för regeringen att, efter förslag från Domarnämn- den, anställa vikarier för ordinarie domare i överrätterna. Möjligheten gäller andra ordinarie domare i överrätterna än överrättspresidenter.35 Genom förordningsändringar har det också förtydligats i domstols- instruktionerna att en domstolschef får förordna en ordinarie domare 33Domstolsverkets rapport av en öppen domarrekrytering (dnr 407-2013) s. 25. 34Domstolsverket, Promemoria med begäran om författningsändringar när det gäller förordnande att arbeta för annan domstol m.m., , dnr 1930-2015. 35SFS 2016:1354 och 2016:1355. i en annan domstol eller ett hyresråd, som samtycker till det, att tjänstgöra i domstolen.36 3.3Tidigare överväganden om rekryteringsförfarandet 3.3.1Domstolsverksutredningen, och domarutredning föreslog Domstolsverksutredningen37 att ett domstolsverk skulle inrättas. Ett övergripande syfte med inrättandet av Domstols- verket var att centralisera och därmed rationalisera vissa administrativa delar av verksamheten i domstolarna. I betänkande behandlades, förutom allmänna frågor om Domstolsver- kets roll, vissa specifika frågor om förfarandet vid domarrekrytering. Utredningen föreslog bl.a. att andra ordinarie domaranställningar än chefsdomaranställningar skulle tillsättas efter förslag från en tjänste- som skulle finnas i Domstols- verket. skulle avge sitt yttrande i Domstols- verkets styrelses ställe. Även Domstolsstyrelseutredningen38 behandlade frågor om . menade att nämnden alltid borde lämna förslag inför tillsättning av sådana ordina- rie domaranställningar som hade annonserats som lediga. Det innebar att nämnden skulle yttra sig inför tillsättning av alla andra ordinarie domaranställningar än de som tillsattes efter s.k. kallelseförfarande (anställningar som justitieråd, president eller i överrätt eller i tingsrätt eller chef för hyresnämnd i , eller ). Den föreslagna behandlades också av domarutredning39. Den utredningen ansåg, liksom Domstols- styrelseutredningen, att de högsta domaranställningarna även fort- sättningsvis borde tillsättas utan att yttrande inhämtades. ifrågasatte domarutredning om inte vissa anställningar borde tillsättas i ett ansökningsförfarande och efter yttrande från Tjänste- 36SFS 2017:548, 2017:549, 2017:550 och 2017:551. 37SOU 1971:41 Ny domstolsadministration. 38Ds Ju 1974:5 Central, regional och lokal domstolsförvaltning m.m. 39SOU 1974:96 En öppnare domarbana. Det gällde lagmansanställningarna i hovrätt och kammarrätt, som ansågs kunna vara särskilt lockande för bl.a. fram- stående åklagare och advokater, lagmansanställningarna vid tingsrät- terna i och samt tjänsterna som hyresråd och chef för hyresnämnderna i , och . De tre utredningarna lämnade olika förslag till sammansättning av . När inledde sin verksamhet i inrättades som ett förslagsorgan inför ut- nämning av ordinarie domare. Nämndens verksamhet reglerades i förordningen (1975:507) med instruktion för . fick en sammansättning som innebar att chef, ett justitieråd eller ett regeringsråd, en hov- rättspresident, en kammarrättspresident samt ytterligare tre domare, varav en utsedd på förslag av och två på förslag av skulle ingå i nämnden. 3.3.21987 och domarutredningar samt Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare Frågor om behandlades på nytt av domarutredning40. Utredningen föreslog att nämnden skulle utökas med en ledamot, som skulle utses på förslag av arbetstagarorganisa- tionen TCO-S. Vidare föreslogs att domstolschefen i den domstol där anställningen fanns borde få yttra sig i tillsättningsärendet utom då det gällde anställningen som chef för domstolen. Enligt förslaget skulle domstolschefen ges tillfälle att yttra sig efter att Tjänsteförslagsnämn- den hade lämnat sitt förslag. Utredningen föreslog också att Tjänste- förslagsnämndens förslag skulle förses med en motivering. Regeringen följde i huvudsak utredningens förslag. Regeringen menade dock att domstolschefen skulle få tillfälle att yttra sig före sammanträde.41 Förslagen lades formellt fram som riktlinjer, som sedan godkändes av . 40SOU 1988:53 Domarbanan – Utbildning och meritvärdering. 1989/90:79 s. 14–18. domarutredning42 ansåg att alltid borde föreslå minst tre kandidater till varje domaranställning och att regeringen skulle vara skyldig att motivera eventuella avsteg från den av föreslagna rangordningen. Om regeringen inte skulle vilja utnämna någon av de kandidater som nämnden hade föreslagit ansåg utredningen att ärendet skulle återremitteras till och nytt förslag. För att stärka legitimitet diskuterade utredning- en om ett par av ledamöterna i nämnden borde representera allmän- intresset. Som representanter för allmänintresset borde i första hand väljas en advokat och en professor vid juridisk fakultet. Utredningens förslag om att det borde ingå en representant för allmänheten mottogs positivt av remissinstanserna och de flesta ställde sig bakom förslaget om att en advokat och en professor i juri- dik skulle representera allmänintresset. Det framfördes dock att även en åklagare borde ingå i nämnden. ersattes en av domarna i med en ledamot som skulle vara advokat. Förändringen genomfördes inte genom författningsändring utan genom att regeringen ändrade sin praxis för utnämning av nämndens ledamöter.43 Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare44 ansåg att beredningen av ärenden om utnämning av högre domare borde inledas i en särskild förslagsnämnd som skulle vara självständig i förhållande till och regeringen. Nämnden skulle ha sju ledamöter, fyra domare, en advokat och två represen- tanter för allmänheten. Kommittén ansåg att den särskilda förslags- nämnden till en början borde verka parallellt med men menade att det var naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköttes av ett enda organ, som skulle kunna uppträda i olika sammansättningar. Kommitténs förslag remissbehandlades. Förslaget att även de högsta domaranställningarna skulle vara föremål för ett öppet ansök- ningsförfarande och beredas av en förslagsnämnd mottogs positivt. 42SOU 1994:99 Domaren i . 43Den då gällande förordningen (1988:318) med instruktion för innehöll inte några detaljerade bestämmelser om nämndens sammansätt- ning. I 2 § angavs att nämnden skulle bestå av minst sju ledamöter och att de skulle utses av regeringen. 44SOU 2000:99 Domarutnämningar och domstolsledning. Många remissinstanser invände mot att en särskild förslagsnämnd skulle inrättas för handläggning av endast de högsta befattningarna. Det vore enligt dessa lämpligare med en enda förslagsnämnd. För- slaget om en särskild högsta befattningarna kom inte att genomföras. 3.3.3Domarutredningen och departementspromemorian En mer öppen domarutbildning föreslog att skulle ersättas av en ny nämnd, som kunde ges namnet . I den nya nämnden borde, enligt utredarens uppfattning, ingå fyra domare, två advokater, en representant för allmänheten utsedd av chefsjustitieombudsmannen i samråd med övriga justitieombudsmän samt generaldirektören i . Utredaren, som hade före- slagit att den särskilda domarutbildningen skulle avskaffas,45 angav följande om rekryteringsprocessen: En öppen domarrekrytering ställer högre krav på underlaget för ställningstaganden. Skriftliga uppgifter behöver kompletteras med muntliga upplysningar från uppgiftslämnarna. Intervjuer, som genomförs på ett professionellt sätt, bör vara ett självklart inslag i alla rekryteringsärenden. Intervjuer och referenstagning behöver kompletteras med anlags- eller personlighetstester. Domstolschefen bör delta i intervjuerna av de sökande och ges rätt att delta vid överläggningarna inför förslag, dock inte en rätt att delta i själva beslutsfattandet. Skälen för beslut bör så långt som möjligt åter- ge de faktorer som har varit avgörande för beslutet. De flesta remissinstanser som uttalade sig i frågan tillstyrkte att en ny domarnämnd borde skapas och att rekryteringsförfarandet borde moderniseras. 45 Se avsnitt 3.2.6. som betänkandet lämnades ändrades instruktionen för på så sätt att det angavs att chefen för den aktuella domstolen borde träffa och intervjua de sökande som han eller hon avsåg att yttra sig över. I departementspromemorian En mer öppen domarutbildning46 fram- hölls att det fanns all anledning att arbeta vidare för att få fram ett konkret förslag till en ny domarnämnd med ut- gångspunkt i 2001:s förslag och med beaktande av att sammansättningen i nämnden ska återspegla inte bara de intressen- ter som anknyter till de allmänna domstolarnas ämnesområden utan även sådana som har koppling till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Regeringen47 beslutade att en ny nämnd – – skulle ersätta och reglerade förfarandet i förord- ningen (2008:427) med instruktion för , som trädde i kraft den 1 juli 2008.48 Den nya nämnden skulle bestå av åtta leda- möter, av vilka en majoritet borde vara eller ha varit ordinarie domare och övriga borde vara representanter för juristyrken utanför dom- stolarna. Vid handläggning av ärenden om anställning av domstolschef skulle dessutom en representant för ingå som leda- mot i nämnden. Vid handläggning av övriga ärenden ansåg regeringen att representant skulle ha rätt att närvara och yttra sig utan att vara ledamot. Mot bakgrund av bl.a. Grundlagsutred- ningens då pågående arbete med att utreda domstolarnas och domar- nas roll i det konstitutionella systemet ansåg regeringen att det inte var motiverat att – – överväga införandet av en ny lag om domare och domarutnämningar. tillkallades en parlamentarisk utredning – Grundlagsutred- ningen49 – med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsfor- men. Utredningen gavs vida ramar och ansåg sig i princip oförhindrad 2007/08:113. 48Den nämnda instruktionen för gällde fram till , då den nu gällande förordningen (2010:1793) med instruktion för trädde i kraft. 49SOU 2008:125 En reformerad grundlag. att ta upp alla frågor som kunde anses falla inom ramen för uppdraget. En del av utredningens arbete kom att handla om förfarandet vid till- sättning av ordinarie domare. Utredningen föreslog att alla domarbefattningar skulle ledigförklaras innan de tillsattes, vilket innebar att det s.k. kallelseförfarandet skulle avskaffas. Till systemet med ansökningar borde, enligt utredningen, knytas en ordning med intresseanmälningar för exempelvis en viss befattning eller en viss typ av befattning. Enligt utredningens förslag borde alla ärenden om utnämning av ordinarie domare beredas av en från både och regeringen organisatoriskt oberoende förslagsnämnd, i syfte att från konstitutio- nella synpunkter skapa garantier mot misstankar om att den verk- ställande makten missbrukar utnämningsmakten. Den nya nämnden skulle ersätta den dåvarande (även den nya nämnden kom dock att kallas ). Utredningen föreslog vidare att verksamhet borde vara reglerad i lag som en markering av dess självständiga ställ- ning i förhållande till riksdag och regering. Den föreslog därför en lag om utnämning av ordinarie domare (utnämningslagen). I fråga om sammansättning angav utredningen följande utgångspunkter (SOU 2008:125 s. 332): Nämnden bör ha en kvalitativt sett hög sammansättning och dess leda- möter bör representera en bred erfarenhet och kompetens inom det juridiska området. Nämnden bör vara tillräckligt stor för att garantera en så bred kompetens som möjligt men inte så stor att den inte kan arbeta effektivt. Ett lämpligt antal ledamöter är enligt vår mening nio. Av dessa bör sex vara domare och utgöra representanter för olika domstolsslag och instanser. Att domare på detta sätt utgör en majoritet av nämndens ledamöter stämmer väl överens med de nämnda internationella doku- menten som bl.a. behandlar domares självständighet. Där talas om av- görande inflytande för domare eller en sammansättning med minst hälf- ten domare i det oberoende externa organet. föreslog att två representanter för allmänheten, valda av , skulle ingå i nämnden i syfte att öka insynen i ut- nämningsprocessen och därmed bidra till att öka allmänhetens förtro- ende för förfarandet. Vidare föreslog utredningen att en ledamot skulle vara advokat. Att en advokat skulle representera andra jurist- kategorier än domare motiverades med att advokater ofta är verk- samma inom hela det juridiska fältet och dessutom uppträder som ombud för medborgarna. Dessutom, angav utredningen, kunde en advokatrepresentation i nämnden antas öka förutsättningarna för att lyckas med den uttalade ambitionen om en öppnare domarrekrytering. Utredningen föreslog att skulle ges ett starkt administrativt stöd genom ett kansli som skulle bereda och föredra ärendena inför nämnden. Den uttalade att det var viktigt att det i kansliet fanns domarerfarenhet, både med hänsyn till den referens- inhämtning som kan förutsättas äga rum och eftersom nämnden och dess kansli borde bedriva ett aktivt rekryteringsarbete. I kansliet borde det därför, enligt utredningen, ingå bl.a. ordinarie eller f.d. ordinarie domare.