sou · H4B320 · 2017-01-01 00:00:00 — lag om ändring i lagen (1991:359) om arvoden till statsråden m.m. Härigenom föreskrivs att det i lagen (1991:359) om arvoden till statsråden m.m. ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse. Om statsministern genom sär- skilt beslut medger ett statsråd hel eller delvis frånvaro för att ta hand om statsrådets barn, ska av- drag göras på statsrådets arvode. av statsrådets arvode per dag för var och en av de dagar statsrådet är helt eller delvis frånvarande. Denna lag träder i kraft den X. 2 Utredningens uppdrag och arbete Enligt de kommittédirektiv (dir. 2015:93) som regeringen beslutade är vårt uppdrag att se över möjligheten för ett statsråd att vara ledig i samband med ett barns födsel eller adoption samt för tid därefter i syfte att utöva sitt föräldraskap. Vi ska bl.a. klargöra vilka möjligheter ett statsråd har att vara ledig på ett sätt som motsvarar anställdas föräldraledighet och redovisa vilket ansvar ett ledigt statsråd har under ledigheten. Mot bakgrund av kartläggningen ska vi ta ställning till om det finns behov av att förtydliga eller ändra förutsättningarna för ett statsråd att vara ledig i samband med ett barns födsel eller adoption samt för tid därefter och också ta ställning till om det finns behov av att förtydliga eller ändra villkoren för statsrådets uppdrag i samband med sådan ledighet. Om vi kommer fram till att det finns behov av att förtydliga eller ändra förutsättningarna för ett statsråd att vara ledig, ska vi också föreslå nödvändiga författningsändringar eller andra åtgärder. Utredningens direktiv finns i bilaga 1. Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt. Den särskilde utredaren och utredningssekreteraren har regelbundet träffats för planering, överläggningar, genomgång av texter m.m. Vi har hållit tre sammanträden då utredningens samtliga experter har deltagit. Ut- över dessa möten har vi haft informella kontakter med experterna. Vi har i vanlig ordning studerat propositioner, betänkanden och litteratur som har relevans för utredningen. För att ta del av praktiska erfarenheter i frågan har vi hållit informella samtal med både tidigare och nuvarande statsråd som Utredningens uppdrag och arbete redan vid uppdragets början har varit, eller som som statsråd blivit, föräldrar till små barn. Vi har också haft samtal med en tidigare statssekreterare som har berörts av frågan. Samtalspersonerna har garanterats förtrolighet. För vår egen del har vi haft en lista med frågor som stöd under samtalen. Metoden är inte vetenskaplig. Det har dock varit mycket värdefullt att ta del av erfarenheter och synpunkter från personer som faktiskt har berörts av frågan. Vidare har vi haft informella möten och kontakter med berörda inom samt har talat med företrädare Demokratiutredning för att ta del av deras erfarenheter. Vid jämförelsen med andra länder har vi undersökt lagstiftning och i förekommande fall förarbeten samt övrig information från officiella webbplatser. Vi har även haft kontakt via e-post med företrädare som har hand om dylika frågor i respektive land. I enlighet med direktiven har vi samrått med . Betänkandet består av elva kapitel. I kapitel 3, Bakgrund, redogör vi kortfattat för de bestämmelser som är relevanta när frågan om ett statsråds möjlighet att vara hemma för att ta hand om sitt barn utreds. Där finns också ett avsnitt som behandlar bl.a. den politiska staben. I kapitel 4, Statsrådens villkor, anges under vilka villkor i form av t.ex. arvode och avgångsersättning som ett statsråd verkar. Kapitel 5, Andra gruppers villkor, innehåller en kort beskrivning av villkoren för vissa andra grupper, t.ex. statssekreterare och andra tjänstemän i . I kapitel 6, Jämförelse med andra länder, beskriver vi kort hur frågan om statsråds möjlighet till ledighet för att vara hemma med sina barn har lösts i några av våra nordiska grannländer. I kapitel 7, Överväganden och förslag, återfinns våra överväganden och förslag. I kapitel 8, Konstitutionella frågor, och kapitel 9, Praktiska frågor, redogör vi för de konstitutionella respektive praktiska frågor vi ser kan uppstå och hur de kan lösas. Utredningens uppdrag och arbete I kapitel 10, Genomförande och konsekvenser, redogör vi för genomförandet och konsekvenserna av våra förslag. I kapitel 11, Författningskommentar, finns en författningskommentar till författningsförslaget i kapitel 1. För den fortsatta läsningen kan det vara bra att känna till hur vi definierar olika begrepp. När vi talar om statssekreterare avses även kabinettssekreterare. Med ett statsråds barn avses sådana personer som statsrådet, om statsrådet hade haft en anställning, enligt föräldraledighetslagen (1995:584) skulle haft rätt att vara ledig från sin anställning för. Vi använder inte termen föräldraledig. I stället talar vi i huvudsak om att statsrådet är helt eller delvis frånvarande för att ta hand om sitt barn. I det här kapitlet redogör vi översiktligt för de bestämmelser och förhållanden som på ett eller annat sätt måste beaktas när frågan om ett statsråds möjlighet till frånvaro för att ta hand om sitt barn utreds. I det inledande avsnittet redogörs för regeringsformens bestämmelser om hur statsministern och övriga statsråd utses, hur regeringsärendena avgörs, vem som beslutar i ärenden som avgörs av , ersättare för statsråden enligt den s.k. ersättarlistan samt granskning (avsnitt 3.1). Därefter behandlas regleringen rörande statsrådens arvoden m.m. (avsnitt 3.2). Sedan följer ett avsnitt om statsrådet och den politiska staben (avsnitt 3.3). Vidare finns en redogörelse för tidigare motioner i och behandling av frågan om statsråds möjlighet till föräldraledighet (avsnitt 3.4). Kapitlet avslutas med en kort redogörelse för reglerna om föräldraledighet och föräldrapenning (avsnitt 3.5). 3.1.1Hur statsministern och övriga statsråd utses Regeringen har till uppgift att styra riket. Den är ansvarig inför (1 kap. 6 § regeringsformen, RF). Regeringen består av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utses av och utser övriga statsråd (6 kap. 1 och 4–6 §§ RF). Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen (7 kap. 1 § RF). Statsministern har således ett mycket stort utrymme att bestämma regeringens sammansättning. Rent faktiskt kan det dock finnas vissa begränsningar, framför allt vid en koalitionsregering, då regeringens sammansättning bestäms i en förhandling mellan de partier som ska ingå i den tilltänkta regeringen.1 Departementens antal och benämningar är inte reglerade i grundlag, utan regeringen bestämmer vilka departement som ska finnas och fördelar regeringsärendena mellan dem. I bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för finns för varje departement en lista över de grupper av ärenden och de myndigheter som hör till departementet. Statsministern kan bland de övriga statsråden utse någon att i egenskap av ställföreträdare vid förhinder för statsministern fullgöra hans eller hennes uppgifter. Har någon ställföreträdare inte utsetts eller har också ställföreträdaren förhinder, fullgörs statsministerns uppgifter i stället av det av de tjänstgörande statsråden som har varit statsråd längst tid. Om två eller flera har varit statsråd , har den äldste av dem företräde (6 kap. 10 § RF). I förarbetena till motsvarande äldre bestämmelse anges att med förhinder avses även semester och annan ledighet.2 Det finns inte någon motsvarande reglering för övriga statsråd, vare sig i regeringsformen eller i annan lag. Regeringen avgör regeringsärendena vid regeringssammanträde (7 kap. 3 § första stycket RF). Alla regeringsärenden med undantag för de s.k. särskilda regeringsärendena (7 kap. 3 § andra stycket RF) avgörs av regeringen som ett kollektiv.3 Innan ett regeringsärende kan avgöras måste det först beredas och sedan föredras. Till hjälp för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt finns ett regeringskansli (7 kap. 1 § RF). Vid regeringssammanträdena är departements- 1Se även , m.fl., Grundlagarna – Regeringsformen, successionsordningen, riksdagsordningen, 3 uppl., , , 2012, s. 289 f. samt prop. 1973:90 s. 178. 1973:90 s. 297 f. Före reglerades frågan om ersättare för statsministern i dåvarande 7 kap. 8 § RF. Den första meningen i bestämmelsen löd då ”Statsministern kan utse ett av de övriga statsråden att i egenskap av ställföreträdare vid förfall för statsministern fullgöra hans uppgifter”. Enligt förarbetena motsvarar den justerade lydelsen 8 § RF (prop. 2009/10:80 s. 267). 3Stadgandet i 7 kap. 3 § andra stycket RF ger utrymme för ett formellt beslutsfattande av bara ett statsråd i en speciell typ av regeringsärenden, de s.k. särskilda regeringsärendena. Sådana ärenden finns bara på Försvarsdepartementets område. chefen föredragande i de ärenden som hör till hans eller hennes departement (7 kap. 5 § första meningen RF). Med uppgiften att föredra ett regeringsärende följer också ansvaret för ärendets beredning (14 § förordningen med instruktion för ). Statsministern kan förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen (7 kap. 5 § andra meningen RF). Ett sådant förordnande brukar i dagligt tal kallas för § 5-för- ordnande. Förordnandet innebär inte bara ett ansvar för föredragningen utan också ett ansvar för beredningen av de ärenden som omfattas av förordnandet (14 § förordningen med instruktion för ). För varje regeringsärende finns det således ett för beredningen och föredragningen ansvarigt statsråd, antingen departementschefen eller ett genom ett § 5-förordnande utsett statsråd. Som framgår av avsnitt 3.1.4 kan ansvaret ibland övertas av en ersättare enligt den s.k. ersättarlistan. § 5-förordnanden har använts i stor omfattning. I dagens läge har alla statsråd som inte är departementschefer genom ett sådant förordnande ett eget ansvarsområde. Undantag gäller dock för statsministern. Det förekommer att statsråd tillhörande ett departement har § 5-förordnande rörande frågor som tillhör ett annat departement. 3.1.3Vem som beslutar i ärenden som avgörs av Ett statsråd kan i vissa fall besluta i eget eller i namn, då med stöd av särskilda bestämmelser eller uppdrag. Vem som har att besluta i regeringskansliärenden framgår av 30–33 §§ förordningen med instruktion för samt de olika departementens arbetsordningar. Exempelvis följer av 31 § nämnda förordning att varje departementschef på vägnar ska besluta om indelningen av departementet i sakområden, chefstjänstemännens och huvudmännens uppgifter och fördelningen av arbetet mellan dem samt formerna i övrigt för verksamheten i departementet. Ett enskilt statsråd kan också ha beslutanderätt vid t.ex. anställningsbeslut eller beslut om utlämnande av allmänna handlingar. 3.1.4Ersättare enligt den s.k. ersättarlistan Med stöd av 6 kap. 1 § och 7 kap. 1 och 5 §§ RF beslutar statsministern också om statsrådens ersättare då dessa har förhinder.4 I Statsrådsberedningens promemoria SB PM 2014:1 Ersättare för statsråd beskrivs hur detta görs rent praktiskt. I promemorian sägs bl.a. följande.5 Statsministerns beslut att utse en ersättare brukar utformas som ett generellt uppdrag att vid regeringssammanträden föredra de ärenden som normalt skulle ha föredragits av den kollega som har förhinder. Denna s.k. ersättarlista tas in i statsministerns protokoll. Ett sådant beslut anses ge ersättaren inte bara ett berednings- och föredragandeansvar för ärenden som ska avgöras av regeringen vid regeringssammanträden utan också en beslutanderätt i ärenden som ska avgöras av det aktuella statsrådet enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för , enligt andra författningar eller regeringsbeslut. I ersättarlistan anges för varje statsråd två ersättare och i vilken ordning dessa som regel ersätter den som har förhinder. Om också båda ersättarna har förhinder, utses i allmänhet som ersättare det statsråd som det ”ordinarie” statsrådet har vidtalat. När ett statsråd ersätter ett annat statsråd som föredragande vid ett regeringssammanträde dokumenteras detta genom att ersättaren anges som föredragande i regeringsprotokollet. Samtliga förordnanden för ersättare för det aktuella regeringssammanträdet tas normalt även in i statsministerns protokoll. När ett eller flera statsråd får ändrade ansvarsområden eller något eller några statsråd entledigas och något eller några nya förordnas, fattar statsministern som regel beslut om en ny ersättarlista. Statsrådsberedningens promemoria behandlar också hur anmälan om frånvaro ska gå till.6 Vid regeringssammanträdet läser statsministern upp vilka statsråd som anmält frånvaro från det aktuella regeringssammanträdet samt frånvaro för , inklusive den veckans regeringssammanträde. För att rutinerna med ersättare för statsråd ska fungera väl är det 4I den ersättarlista som gäller, beslutad , anges följande. ”Om ett statsråd inte är närvarande eller av något annat skäl är förhindrad att vid ett regeringssammanträde föredra ärenden inom sitt ansvarsområde ska, om inte något annat bestäms för visst fall, de ärenden som hör till statsrådets ansvarsområde föredras av en ersättare enligt följande ordning.” Därefter följer en uppräkning av varje statsråd och hans eller hennes två ersättare. 5Statsrådsberedningens promemoria SB PM 2014:1 Ersättare för statsråd, s. 2 f. 6Statsrådsberedningens promemoria SB PM 2014:1 Ersättare för statsråd, s. 3 f. viktigt att statsråds frånvaro anmäls senast regeringssammanträdet till Statsrådsberedningen (den tjänsteman som är protokollförare vid regeringssammanträden) i följande fall: 1.Statsrådet kan på grund av tjänsteresa eller något annat tjänsteärende inte sköta de arbetsuppgifter som blir aktuella medan han eller hon är borta från . 2.Statsrådet kan av annan orsak inte delta i ett ordinarie regeringssammanträde. Frånvaron anmäls även om statsrådet inte ska föredra något ärende vid sammanträdet. En anmälan om frånvaro bör innehålla uppgifter om tiden för frånvaron och om vem som kan vara ersättare. Regeringen är ansvarig inför (1 kap. 6 § RF). granskar rikets styrelse och förvaltning (1 kap. 4 § andra stycket RF). För denna granskning, och därmed också för granskningen av de enskilda statsråden, har ett antal medel till sitt förfogande. Dit hör de kontrollinstrument som återfinns i 13 kap. RF om kontrollmakten i form av granskning, åtal mot statsråd, misstroendeförklaring, interpellationer och frågor, ombudsmän samt . I kapitel 9 om praktiska frågor redogör vi mer ingående för vissa av dessa instrument, varför de inte diskuteras vidare här. Sägas ska också att, förutom den kontroll som möjliggörs genom 13 kap. RF, en kontroll tillkommer genom att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde (4 kap. 8 § RF). Arbetet med uppföljning och utvärdering ger bl.a. bättre förutsättningar att granska rikets styrelse och förvaltning.7 7 Rapporten medverkan i granskning, Rapporter från 2015/16:RFR1, s. 48. 3.2Reglering rörande statsrådens arvoden m.m. 3.2.1Lagen (1991:359) om arvoden till statsråden m.m. I lagen om arvoden till statsråden m.m. (arvodeslagen) finns bestämmelser om bl.a. statsrådens arvode. Lagen trädde i kraft . Från början benämndes den lagen (1991:359) om sjukavdrag för statsråden och innehöll endast bestämmelser om sjukavdrag. Enligt arvodeslagen är det som fastställer statsrådens arvoden. Nämnden beslutar även om avgångsersättning till statsråd (1 § arvodeslagen). I lagen anges också att, om ett statsråd inte kan fullgöra sitt uppdrag på grund av sjukdom, avdrag ska göras på statsrådets arvode och avlöningsförstärkning. Vidare framgår hur stort avdrag som ska göras och på vilken grund det ska beräknas (2 § arvodeslagen). Ett statsråd som inte kan fullgöra sitt uppdrag på grund av sjukdom ska enligt lagen anmäla detta i den ordning som regeringen föreskriver (3 § arvodeslagen). I förarbetena till den ursprungliga lydelsen av lagen (prop. 1990/91:170 samt det efterföljande bet. 1990/91:KU44) nämns inget om annan frånvaro än just sjukdom. I SOU 1993:22 Vad är ett statsråds arbete värt?, som bl.a. utmynnade i att en tillsattes, konstateras dock att ”[Statsråden] kan dock självfallet fysiskt vara hindrade från att fullgöra sitt arbete, t.ex. till följd av sjukdom eller barnafödande.” Därefter följer en redogörelse för innebörden av de dåvarande avdragsreglerna för sjukdom i 2 § arvodeslagen. Vidare sägs att ”I övrigt görs inga avdrag, t.ex. vid föräldraledighet, från ett statsråds arvode. Det synes ligga i sakens natur att ett statsråd, som för av hälsoskäl eller av annan orsak inte kan fullgöra sitt arbete, hos statsministern begär att bli befriad från sitt uppdrag.”8 , som är en myndighet under , inrättades 1994. En av tankarna bakom att låta nämnden ligga under var att en sådan nämnd inte gärna kan tänkas misstänkas vara beroende av regeringen.9 består av en 8SOU 1993:22 s. 48 f. 9SOU 1993:22 s. 61. ordförande och ytterligare två ledamöter som samtliga utses av . Beslut om statsrådens arvode fattas vanligen per och avser då framåt. Arvodena betalas till statsråden. Administrationen kring arvodet, däribland eventuella sjukavdrag, hanteras inte av nämnden utan av . Vare sig arvodeslagen eller lagen (2012:881) med instruktion för innehåller några bestämmelser om differentiering av arvodet. har dock uttalat att det förutsätter att arvodet för statsministern kommer att vara högre än övriga statsråds arvoden.10 Mot bakgrund av det sagda har valt att differentiera arvodena på så sätt att statsministern har ett högre arvode () än de övriga statsråden som alla har samma arvode, oavsett uppdragets omfattning eller tyngd ().11 har i samtal uppgett att frågan om en eventuell differentiering av arvode, utöver den som gäller statsministern, aldrig har aktualiserats.12 3.3Statsrådet och den politiska staben Till sin hjälp har statsrådet, utöver de opolitiska tjänstemännen, en stab av politiskt tillsatta tjänstemän, den s.k. politiska staben. Stabernas sammansättning varierar, men som regel består en stab av en statssekreterare, en pressekreterare, i vissa fall en stabschef eller planeringschef, samt två politiskt sakkunniga. I vissa fall är den politiska staben något större. Det brukar också finnas politiskt anställda brevsvarare eller talskrivare som ibland är heltidsanställda och ibland timanställda. En fullständig beskrivning av ett statsråds och den politiska stabens arbetsuppgifter låter sig självklart inte göras på några få rader. Nedan redogörs dock kortfattat för några av de uppgifter ett statsråd och de i den politiska staben har (brevsvarare, talskrivare och de assistenter som ibland finns utelämnas). För en principiell diskussion om statsrådsuppdraget hänvisas till avsnitt 7.1. 1993/94:KU11 s. 10. 11Arvodena beslutades vid sammanträde och gäller . Regeringen styr genom kollektiva beslut. Den ska vara sammansatt så att legitima intressen över hela fältet ska kunna beaktas genom att vart och ett av statsråden svarar både för sitt eget område och för helheten. Statsrådet är departementets och regeringens ansikte utåt och befinner sig ofta på uppdrag utanför departementets och väggar. Anspråken från omvärlden är många och berättigade, och tillvaron blir extremt utåtriktad. Det kan t.ex. vara EU-möten och andra bi- eller multilaterala internationella aktiviteter, besök på myndigheter som statsrådet har ett ansvar för, besök och medverkan vid olika aktiviteter med anknytning till statsrådets ansvarsområde eller partiarrangemang i olika delar av landet. Ett statsråd måste också vara tillgängligt och kunna förklara och försvara både sin egen och regeringens politik. Statsrådets närmaste medarbetare är hans eller hennes statssekreterare. Dessa två utgör ett team som tillsammans utformar politiken på de områden statsrådet har ansvar för.13 Statsrådens utrymme för att ägna sig åt och det egna departementets inre liv är begränsat. Statsrådet anger bara huvudinriktningen för ledningen av departementet och sedan faller det på statssekreteraren att mer handfast försöka omsätta statsrådets intention till faktisk politik.14 Statssekreterarens roll behandlas i avsnitt 3.3.2. Det är inte lätt att beskriva ett statsråds vardag – ett begrepp som för övrigt ter sig inadekvat. De föreställningar statsrådet gjorde sig på vägen till jobbet om hur dagen skulle komma att gestalta sig kan kanske ibland slå in, men ofta förlöper dagen annorlunda till följd av omständigheter som inte kunde förutses. Hur det enskilda statsrådets portfölj ser ut har naturligtvis också betydelse. Några av de uppgifter ett statsråd har är dock som följer.15 13Ivarsson , , Makthavare i ministerns skugga, , , 2010, s. 157. 14Niemann, , Villkorat förtroende – Normer och rollförväntningar i relationen mellan politiker och tjänstemän i . Studies in Politics 153, Universitetsservice US-AB, , 2013, s. 115. 15För en beskrivning av statsrådets arbetsuppgifter, se även Information för politiker i , handbok utgiven av , (i det fortsatta kallad ), s. 11 ff. Regeringsärendena avgörs formellt vid regeringssammanträden vilka brukar äga rum . Vid ärenden som inte kan vänta till nästkommande torsdag hålls extra regeringssammanträde. Regeringssammanträdena är som ett nav för verksamheten i . Vid sammanträdena fattas de beslut som mejslats fram vid den s.k. gemensamma beredningen mellan statsråden och deras departement. Besluten kan t.ex. handla om förslag till , remisser till Lagrådet, utnämning av myndighetschefer eller allehanda beslut i ekonomiska angelägenheter. Sammanträdena går som regel fort eftersom enbart färdigberedda ärenden där enighet uppnåtts hanteras. Antalet ärenden varierar kraftigt mellan olika statsråds ansvarsområden – somliga har många ärenden medan andra har färre. Det är alltid ett av statsråden som har huvudansvaret för och som föredrar varje ärende. Alla de övriga vid regeringssammanträdet närvarande statsråden deltar dock i besluten. Statsråden ska dessutom under den gemensamma beredningen se till att det egna ansvarsområdets intressen beaktas. Det förekommer visserligen ärenden och beslut som rör bara en sektor, men varje ärende av någon beskaffenhet rör flera statsråds områden. Därför är det kollektiva beslutsfattandet en stor och viktig styrka. Som regel hålls det , i omedelbar anslutning till regeringssammanträdet, s.k. allmän beredning där statsråden deltar. Det är ett fritt meningsutbyte mellan statsråden om aktuella frågor. Inga formella beslut fattas vid denna beredning, utan den får ses som en grund för den fortsatta beredningen av ärendet i fråga. Föredragande är antingen statsrådet eller ibland statssekreteraren eller någon annan chefstjänsteman inom departementet. Veckans regeringssammanträde förbereds genom statsrådets veckoberedning. Statssekreteraren närvarar oftast vid denna beredning, likaså ansvarig chefstjänsteman. Vid beredningen föredrar tjänstemännen de ärenden som ska anmälas för beslut till regeringssammanträde. Vid veckoberedningen kan också ärenden från andra departement tas upp när de ska föranleda synpunkter från det egna statsrådet inom ramen för den gemensamma beredningen. Sådana ärenden kan även föranleda överläggningar med ett eller flera andra statsråd. Statsrådens verksamhet med anknytning till är särskilt betydelsefull. De presenterar förslag, deltar i debatter och svarar på interpellationer. då riksdagsarbetet pågår håller partigrupperna möten. Statsråden förväntas delta i det egna partiets möte. Dessutom förekommer möten mellan statsråden och de egna utskottsgrupperna. Vid en koalitionsregering vidgas emellanåt kretsarna. Till de uppgifter som nämnts ovan kommer bl.a. olika akuta frågor som kräver statsrådets medverkan och som medför att gjorda planer måste ändras, ibland med kort varsel.