sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — Ytterligare en faktor som sänker kostnaderna är att flertalet av de åkare som använder svenska vägar, uppskattnings- vis , använder sig av fordons- och transport- relaterade IT-tjänster5 som innebär att information om hur deras fordon används på vägarna lagras.6 Det bör i många fall vara möjligt att bygga vidare på dessa redan etablerade affärsrelationer. Även de åkare som inte använder sådana tjänster har ofta utrustning installerad i fordonen som kan anslutas till en sådan tjänst. Genom att det i ett deklarationsbaserat system kan finnas större möjligheter att använda flera olika tekniska lösningar finns det bättre förutsättningar för konkurrens och även större frihet för marknaden att löpande utveckla nya innovativa lösningar. Detta gör systemet både flexibelt och utvecklingsbart. Vidare kan det bidra till att sänka kostnaderna för systemet på såväl kort som lång sikt. Det finns även skäl som talar emot att bygga vägskattesystemet kring ett deklarationsförfarande. Om det står de skattskyldiga fritt att välja teknisk lösning samt metod för att dokumentera och bevara färdvägsinformation kan det minska beskattningsmyndighetens kontrollmöjligheter. Om de skattskyldiga bevarar olika typer av underlag och i olika form blir det svårare att göra kontroller genom automatiserad behandling och kontrollerna blir dessutom mer resurs- krävande. Dessa nackdelar kan dock motverkas exempelvis genom att ställa krav på hur och i vilken form dokumentation ska föras samt hur och var dokumentationen ska bevaras (t.ex. krav på över- föring till en tredje part). 5Även kallat (). 6Andelen fordon som använder sådana tjänster väntas öka kraftigt på grund av att utrustningen ofta sitter monterad från fabrik i nya fordon. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Det finns även flera skäl som talar för att bygga systemet kring ett avläsningsförfarande. Ett sådant skäl är att varianter av denna modell används vid uttag av avståndsbaserade vägtullar i flera andra europeiska länder. Ett avläsningsförfarande får vidare sägas vara mer enhetligt för de myndigheter som utför kontroller, då de endast behöver kontrollera att fordonet har föreskriven utrustning och att den används på rätt sätt. Det finns dock flera skäl som talar mot ett avläsningsbaserat system. Ett sådant system skulle ställa högre krav på utrustningen i fordonen samt innebära ett mer omfattande centralsystem och ett mer finmaskigt kontrollsystem hos myndigheten, vilket medför högre kostnader för bland annat investeringar och drift. I flera europeiska länder används DSRC-transpondrar7, som förvisso är billiga, men den utrustning som i så fall krävs längs vägarna är kost- sam att anskaffa och förvalta. För att uppnå en godtagbar kontroll- nivå av ett stort vägnät skulle det krävas att vägkantsutrustning sätts upp i en mycket stor omfattning. Det krävs inte lika mycket utrust- ning längs vägarna om en mer avancerad satellitbaserad utrustning används i fordonen, men det som blir kostsamt blir då i stället att förse fordonen med denna utrustning.8 För sällanvändare eller till- fälliga besökare skulle detta driva stora kostnader i relation till de skatteintäkter dessa står för, såvida de inte kan hanteras med enklare lösningar. Ett avläsningsbaserat system med avancerad fordons- utrustning innebär även mindre frihet för de skattskyldiga att välja utrustning och leverantör och systemet får därför sägas vara mindre flexibelt. Därtill innebär ofta avläsningsbaserade system ett sämre skydd för den personliga integriteten. Det beror på att myndigheten, eller en aktör som fått detta i uppdrag av myndigheten, samlar in full- ständig information eller i vart fall ansenliga mängder information om fordonens rörelser på vägarna. När informationen inte längre behövs för att fatta beslut eller kontrollera skatten kan den dock gallras, vilket i regel bör kunna ske efter . 7Vad som menas med DSRC-transponder förklaras närmare i kapitel 6. 8Det är inte bara utrustningen i sig som kostar, utan även tillhandahållandet av den. Bland annat måste utrustningen distribueras till olika utlämningsställen inom landet och i an- gränsande länder. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Slutsats – ett deklarationsbaserat system är att föredra Det är ingen milsvid skillnad mellan ett deklarationsbaserat och ett avläsningsbaserat vägskattesystem, men som framgår ovan finns det skäl som talar både för och emot att låta systemet grundas på ett deklarations- respektive ett avläsningsförfarande. Kommittén anser dock att de skäl som talar för ett deklarationsförfarande är både fler och väger tyngre jämfört med ett avläsningsförfarande. De skäl som talar emot ett deklarationsförfarande är dessutom färre och väger lättare än vad som är fallet för ett avläsningsförfarande. Denna bedömning görs dock under förutsättning att det i ett deklarations- baserat system ställs specifika krav på hur och i vilken form doku- mentationen ska föras, t.ex. att väganvändningen ska dokumenteras i en logg i elektronisk form. Sammantaget anser kommittén således att systemet bör utformas kring ett deklarationsförfarande med särskilda krav på dokumentation. Hur bör uppgifterna lämnas? Kommittén ser stora fördelar med att uppgifterna lämnas elektro- niskt. När uppgifter lämnas elektroniskt minskar risken för fel och misstag. Vidare sparar det tid och kostnader för både de enskilda och myndigheten. Utöver att uppgifterna bör lämnas elektroniskt vill kommittén framhålla att det är av stor vikt att de lösningar som tas fram för att lämna uppgifterna är smidiga att använda och lätta att tillgå. Vidare bör deklarationsombud tillåtas. För att en avståndsbaserad skatt ska kunna tas ut och kontrolleras behöver myndigheten information om i vilken omfattning fordonet har använts på de vägar som omfattas av skatten. Systemet för att ta in informationen kan utformas kring antingen ett deklarations- förfarande eller ett avläsningsförfarande. Ur ett praktiskt perspektiv kan de vara väldigt lika. Skillnaden består framför allt i var ansvaret ligger, vilket påverkar möjligheterna att komma åt fusk i efterhand. Sammantaget bör ett deklarationsförfarande användas. Kommittén ser stora fördelar med att uppgifterna lämnas elektroniskt, då det minskar risken för fel och sparar tid samt kostnader för de enskilda och det allmänna. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem 8.5Vilken teknik bör användas i systemet? Kommittén ska kartlägga och analysera de tekniska lösningar som skulle kunna vara aktuella för uttag och kontroll av vägskatt. Detta görs i kapitel 6. Utgångspunkten för kommitténs förslag ska vidare vara att fordonet ska kunna passera det vägnät som omfattas av skatten utan att behöva stanna. En grundläggande fråga är således vilken huvudsaklig teknik som är lämplig att använda för uttag och kontroll av skatten. I detta avsnitt redovisas kommitténs övergrip- ande överväganden kring teknik och metoder för mätning av sträcka. System baserat på satellitpositionering jämfört med korthållskommunikation Ur ett europeiskt perspektiv används tre tekniska lösningar för uppbörd av avståndsbaserad vägtull för lastbilar. Dessa är kort- hållskommunikation, satellitpositionering eller satellitpositionering i kombination med annan teknik (t.ex. färdskrivare). System som helt baseras på korthållskommunikation har en hög initial kostnad per vägavsnitt. Detta beror på att varje vägavsnitt som omfattas av skatten behöver ha vägkantsutrustning som utgör en betalstation. Då en betalstation krävs på varje vägavsnitt innebär detta även att ju större vägnät som omfattas desto mer tid vid in- förandet går åt till markåtkomst, projektering och byggnation av den utrustning som krävs. Däremot är det en låg kostnad per fordon på grund av att den DSRC-transpondern9 som ska sitta i fordonet har ett förhållandevis lågt inköpspris. För satellitbaserade system gäller det omvända, det vill säga en låg initial kostnad per vägavsnitt men en högre kostnad per fordon. För satellitbaserade system utgörs vägkantsutrustningen inte av betalstationer, utan utrustning för att stickprovsmässigt kontrollera regelefterlevnad. Vägkantsutrustning för stickprovskontroll i ett 9 Vad som menas med DSRC-transponder förklaras närmare i kapitel 6. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem satellitbaserat system behövs inte alls i samma utsträckning som betalstationer i system baserade på korthållskommunikation. System som är baserade på korthållskommunikation passar där- för vägtullssystem där det är förhållandevis få vägavsnitt med väg- tull och där ett stort antal fordon passerar. I är förutsätt- ningarna snarare de omvända, det vill säga vägnätet är mycket stort och det är relativt glest trafikerat. Med hänsyn till det ovan anförda kan det inte anses vara lämpligt att införa ett korthållsbaserat vägskattesystem i . Vad som däremot kan övervägas är ett system som baseras på satellitpositionering eller på satellitpositionering i kombination med annan teknik (exempelvis färdskrivare). I takt med den tekniska utvecklingen ska dock inte andra framtida lösningar uteslutas. Metoder för mätning av körd sträcka Historiskt har mätning av sträcka varit synonymt med användandet av en vägmätare eller färdskrivare. finns det däremot fler möj- liga sätt att mäta körd sträcka på och vid ett införande av en väg- skatt kan staten behöva bestämma vilket sätt som ska användas. Att mäta sträcka löpande allt eftersom fordonet rullar kallas för kontinuerlig mätning, vilket är den metod som exempelvis en färd- skrivare använder. En annan metod är diskret mätning, det vill säga att en vägsträcka delas in i flera mindre delar, där varje del tilldelas en definierad längd. Körd sträcka fås genom att längden för varje passerad del av vägen summeras. Möjligheten att välja mätmetod påverkar i senare led både möjlig- heten att attrahera tjänsteleverantörer (kommittén återkommer till detta begrepp senare) och beräkningen av kostnader för berörda myndigheters införande och förvaltning av systemet. Ett införande av en vägskatt som baseras på kontinuerlig mätning av sträckan fungerar på så sätt att varje fordon har utrustning som löpande mäter och ackumulerar tillryggalagd distans. Distansen kan baseras på antingen satellitpositioner eller hur många varv hjulen har roterat, men båda sätten har kända felkällor. Satellitpositionering är inte helt exakt, särskilt inte i tätorter med höga byggnader, i tunnlar eller i bergspass. En sträcka som beräknas utifrån hjulrotationer påverkas i takt med att däckens diameter förändras vid slitage. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem korrekt kontinuerligt uppmätt sträcka påverkas också på marginalen av vilket körfält ett fordon har valt i en kurva och hur många omkörningar som gjorts. Sammantaget gör detta att resultatet av en kontinuerlig mätning kommer att variera något från en körning till en annan, även om rutten är densamma, och att två fordon som kör samma rutt kan registrera något olika körsträcka. Ett alternativt sätt att mäta sträcka är att i stället sammanställa en tabell över alla väglänkar, exempelvis bestående av sträckan mellan två korsningar eller av-/påfarter, och deras längd. Så fungerar de flesta vägtullssystemen i (med undantag för och ). Varje väglänk har en officiell längd, som har fastställts av staten, och den som använder väglänken beskattas för hela dess längd, oavsett om den verkliga körsträckan är något längre eller kortare. Vägens längd blir därmed en diskret variabel, det vill säga en företeelse som förändras i fasta steg och inte kan anta några mellanliggande värden. De svenska systemen för trängselskatt och infrastruktur- avgifter fungerar också genom diskret mätning, även om passagerna inte uttryckligen omräknas till en körd sträcka. Det finns fördelar ur bevissynpunkt att mäta sträcka som en diskret variabel, eftersom det enda som behöver bedömas är om fordonet befann sig på en viss vägsträcka eller inte. En annan fördel är att en rutt kommer att beskattas med samma belopp varje gång ett visst fordon kör där. För att ett vägskattesystem ska kunna tillämpa mätning genom diskreta sträckor krävs det att myndigheten förvaltar en komplett och ständigt uppdaterad tabell över alla vägsträckor, deras positioner och officiella längd, samt en definition av vad som ska utgöra en passage. tar detta formen av en virtuell vägportal10 mitt på sträckan. Ett system som enbart ska ta ut skatt på motorvägar krä- ver inte någon särskilt omfattande tabell över väglänkar och av- stånd. Motorvägars väglänkar är långa och tämligen lätta att identi- fiera även om satellitpositioneringen inte alltid ger helt korrekta positioner. Nackdelarna med diskret mätning visar sig framför allt då ett system ska beräkna körd sträcka på ett stort vägnät och också på ett mer perifert vägnät. Inne i tätorter är väglänkarna kortare och ligger tätare, och fler väglänkar ligger helt eller delvis parallellt med var- andra. Där är det därför svårare att med precision samla korrekt 10 Vad som menas med en virtuell vägportal förklaras närmare i kapitel 6. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem information om vilka väglänkar som har använts. Det kommunala vägnätet förändras också betydligt oftare, både tillfälligt under väg- arbeten och permanent då gator tillkommer, stängs av eller dras om. En annan nackdel med diskret mätning uppstår i ändpunkterna av en rutt, där diskret mätning kan ge fel resultat. Om fordonet inte kör hela sträckan, utan stannar vid sin destination och kör tillbaka därifrån (någonstans på en väglänk) beskattas fordonet ändå antingen för hela sträckan eller inte alls för sträckan, beroende på om det har passerat den punkt som definierats som en virtuell portal någon- stans mellan ändpunkterna eller inte. Ett system som enbart tillåter mätning med diskreta vägsträckor kan således ha problem att mäta tillryggalagd distans med önskvärd precision inne i tätorter och på platser där möjliga destinationer finns vid andra platser än väg- länkarnas ändpunkter. Det finns alltså flera metoder att mäta körd sträcka på och varje metod har sina för- och nackdelar. Kommittén anser därför att det finns skäl att förhålla sig neutral i fråga om vilken teknik som ska användas för mätningen. Detta kan göras genom att ställa funktio- nella krav vad gäller mätningen och använda toleransnivåer. Med toleransnivå menas här den högsta tillåtna avvikelsen i precision vad gäller mätning av körd sträcka. I utländska vägtullssystem där väg- nätet är stort och där denna princip tillämpas är tillåten avvikelse mellan . Detta innebär att metod eller metoder väljs utifrån hur kraven definieras. Den lagstiftning som reglerar vägskatten bör uttrycka funktionella snarare än tekniska krav För vägtullssystem som omfattar stora vägnät är det inte praktiskt genomförbart att använda någon annan teknisk lösning än satellitpositionering, enligt övervägandena ovan. Den enda prak- tiskt och ekonomiskt rimliga metoden är att använda någon typ av fordonsutrustning, med funktionalitet att detektera rörelse, tid- punkt, plats och eventuellt andra egenskaper, samt att skicka in- samlat underlag från fordonet antingen direkt till ansvarig myndig- het eller till en tjänsteleverantör (kommittén återkommer till detta begrepp). Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem I flera andra någorlunda jämförbara sammanhang har staten hanterat den här situationen genom att noggrant specificera och föreskriva att en viss fordonsutrustning är obligatorisk att använda. Den tidigare svenska kilometerskatten, som upphörde , an- vände en sådan lösning. Likaså används detta för de taxametrar som är obligatoriska i taxibilar och den digitala färdskrivare som är obli- gatorisk i de flesta tunga fordon inom EU. Fördelarna med det angreppssättet är tydliga och ter sig omedel- bart attraktiva för berörda myndigheter. En fördel är att myndig- heten har kontroll och insyn i exakt vilken utrustning som finns i fordonen. En annan fördel är att avsaknad av föreskriven utrustning är en överträdelse i sig och kan beläggas med en kännbar sanktion. En tredje fördel är att systemet som helhet kan upplevas som tydligt, begripligt och överblickbart. Det finns emellertid också flera nackdelar med att föreskriva en specifik och av staten formgiven teknisk lösning för fordonsutrust- ning. De utländska fordon som kommer till kommer att omfattas av samma regler för vägskatt som svenska fordon. Utländska företag får inte diskrimineras genom att det ställs orimligt dyra eller komplicerade krav för att de ska kunna verka i . Det finns också EU-regler om krav på interoperabilitet, som rent prak- tiskt innebär att måste acceptera fordonsutrustning från så kallade EETS-betalningsförmedlare (se avsnitt 5.2.3). Därför behöver förutom den föreskrivna utrustningen också acceptera att annan utrustning används. Det betyder i sin tur att administrativa processer och funktioner för efterlevnadskontroll behöver etableras även för utrustning som inte befinner sig under myndighetens direkta kontroll. Därmed faller det första och det tredje argumentet som an- getts ovan till förmån för av myndigheten utgiven fordonsutrustning. Den tekniska utvecklingen i allmänhet, och den som används för transportrelaterade IT-tjänster i synnerhet, går fort framåt. En teknisk lösning som beskrivs och förs in i lag under innevarande år löper stor risk att vara föråldrad redan när lagen träder i kraft. En i lag beskriven teknisk lösning riskerar därmed att begränsa tillämp- ningen av nyare, bättre och billigare tekniska lösningar. De värden som är viktiga att uppnå från statens perspektiv, det vill säga ett korrekt och komplett underlag för beskattning, skydd mot manipulation och skydd av den personliga integriteten, kan uppnås genom en kombination av system och processer där det Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem finns anledning att låta utförarna själva välja de exakta tekniska och organisatoriska gränserna. Dessa system och processer kan utföras till del i fordonsutrustningen och till del hos en tjänsteleverantör. En detaljerad och obligatorisk beskrivning av vad som ska ske i just fordonet minskar möjligheten att löpande anpassa fördelningen av var uppgifterna utförs. En betydande del av den tunga trafiken (såväl svenska som utländska fordon) har olika sorters fordonsutrustning i sina fordon som skulle kunna användas för att dokumentera väg- användningen i ett vägskattesystem. Användning av befintlig funk- tionalitet kan därmed spara kostnader. En detaljerad teknisk specifi- kation skulle förmodligen utesluta möjligheten att använda mycket av den befintliga utrustningen. Sammantaget leder alltså förbudet mot diskriminering och kravet på interoperabilitet till att ett svenskt vägskattesystem inte kan åtnjuta de fördelar som en obligatorisk och i detalj specificerad fordonsutrustning medför. När systemet ändå inte kan dra nytta av fördelarna av ett sådant system, förefaller det önskvärt att då också undvika nackdelarna med ett sådant system. En lagstiftning som inte i detalj föreskriver hur fordonsutrustning ska se ut riktar i stället in sig på de krav som ställs på funktionen att dokumentera väganvändningen. Även om funktionen i praktiken, åtminstone delvis, kommer att utföras med någon form av fordons- utrustning, finns det inget behov av att uttryckligen lagstifta om var denna dokumentation sker. En lag som uttrycker funktionella krav i stället för tekniskt specifika krav talar om vem som har ansvar för funktionen (den skattskyldige), vad den ska utföra (dokumen- tera), vilken information som ska komma ur den (körd sträcka) i ett format som följer en gränssnittsstandard samt vilka kvalitets- krav som ställs på funktionen (korrekt och komplett underlag för beskattning). Kommittén anser att den lagstiftning som reglerar vägskatten så långt som möjligt ska uttrycka funktionella krav, snarare än att specifikt reglera hur utrustningen tekniskt ska utformas och var den ska placeras. Därmed bör inte begreppet fordonsutrustning ut- tryckligen ingå i lagstiftningen och bör endast undantagsvis nämnas i förordning och myndighetsföreskrifter. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem är det förmodligen inte möjligt att basera ett vägskatte- system på något annat än satellitpositionering. Det finns flera sätt att mäta körd sträcka på och det finns för- och nackdelar med olika metoder. Kommittén anser därför att det finns skäl att förhålla sig neutral till den teknik som används genom att föreskriva funktio- nella krav vad gäller mätningen och använda toleransnivåer. Vidare bör lagstiftningen uttrycka funktionella snarare än tekniska krav. 8.6Vilka vägar bör omfattas av skatten? Kommittén ska enligt kommittédirektiven bedöma och lämna förslag på vilken del av vägnätet som bör omfattas av vägskatten. Kommittén ska vid bedömningen beakta risken för avledning av trafik, det vill säga att föraren väljer en annan väg i syfte att undvika skatt, och de effekter som en sådan avledning av trafiken medför. Kommittén ska även överväga om det finns anledning att inledningsvis begränsa systemet till en mindre del av vägnätet för att vinna tid med införan- det och acceptans för systemet. I kapitel 4 finns en redogörelse över vägnät och trafiken på vägnätet (avsnitt 4.2). Där sägs bland annat att vägnätet består av statliga vägar, kommunala gator och vägar samt enskilda vägar. I avsnittet sägs vidare att det mesta av de tunga lastbilarnas trafikarbete sker på det allmänna vägnätet, det vill säga det statliga och kommunala vägnätet. I betänkande Skatt på väg (SOU 2004:63 s. 437) föreslogs att ett kilometerskattesystem skulle om- fatta samtliga gator och vägar som har statligt eller kommunalt huvudmannaskap samt de gator och vägar inom detaljplanelagt område där kommunen har bestämt att det ska vara enskilt huvud- mannaskap, t.ex. gator och vägar i tätort. I andra länder där avståndsbaserade vägtullar har införts omfattar vägtullen i flera fall relativt begränsade vägnät. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Det finns flera möjliga alternativ Det finns flera möjligheter när det gäller vilket vägnät som ska om- fattas av skatten. En möjlighet är att låta skatten omfatta hela väg- nätet, det vill säga alla vägar och gator i landet. En annan möjlighet är att låta skatten omfatta det allmänna vägnätet, det vill säga de vägar och gator som har statligt eller kommunalt huvudmannaskap. En ytterligare möjlighet är att ta ut skatten på endast det statliga väg- nätet eller delar av det statliga vägnätet. Delar av det statliga väg- nätet kan innebära motorvägar och andra vägar av hög standard. Europeiska länder har ofta vägtull på ett begränsat vägnät Om skatten skulle tas ut på hela det allmänna vägnätet () är det en omfattning som vida överstiger väg- nätets omfattning i flera andra europeiska vägtullssystem. I vissa av de kartlagda länderna i kapitel 7 tas vägtull ut på ett vägnät som är om- fattande för landet (eller delstaten) i fråga. Detta sker i och samt i vissa delstater i (, , , ). De flesta europeiska länderna har däremot valt att begränsa vägnätet där vägtull tas ut till europavägar eller andra vägar av hög standard. Skälen för att välja ett begränsat vägnät kan vara en vilja att be- skatta det vägnät där majoriteten av vägtransporterna sker. Det kan även finnas en vilja att inrikta sig på ett vägnät som trafikeras av en hög andel internationella fordon, för att på så sätt i högre grad få intäkter från långväga vägtransporter som utförs med utländska fordon. Andra skäl kan vara av teknisk och ekonomisk karaktär. Det kan helt enkelt vara dyrt att bygga ut systemet för att omfatta ett större vägnät. Detta gäller framför allt de länder som har valt system baserade på korthållskommunikation. Flera länder har börjat planera för att utöka sin vägtull till att om- fatta ett större vägnät. Sådana uttalade ambitioner finns i , (som länge har övervägt att gå ifrån korthållskommunika- tion) och . Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem