sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Då kompetensutvecklande in- satser med fördel bedrivs verksamhetsnära i kollegial form bör pro- fessionsprogrammet därmed kunna ha en utvecklingsdrivande effekt på regional och lokal nivå. När det gäller denna fråga bedömer kommissionen att en ökad statlig regional närvaro kan bidra till att främja ett regionalt och lokalt kompetensutvecklingsarbete (se av- snitt 4.1.4). I delbetänkandet konstaterade kommissionen att lärares och skolledares kompetensutveckling behöver systematiseras och göras mer likvärdig. Enligt lärar- och skolledarundersökning så deltar lärare i i lägre grad i kompetensutveckling Lärares och skolledares professionella utveckling jämfört med lärare i andra länder, och upplever även i mindre ut- sträckning att kompetensutvecklingsinsatserna ger effekt (2014b). Undersökningens resultat visar att svenska rektorer vid jäm- förelse med rektorer i andra länder deltar i kompetensutvecklande in- satser i högre grad, men under färre dagar och med färre kollegiala inslag. Många skolhuvudmän har svårigheter att skapa förutsättningar för personalen att delta i kompetensutvecklingsinsatser, hinder för det är både ekonomiska resurser och möjligheten att frigöra tid för deltagande (Skolinspektionen 2015a). Både (2015) och (2015a) har konstaterat att det är stor skillnad mellan huvudmän vad gäller om de tar del av de frivilliga och specialdesti- nerade statliga stimulansbidragen. Dessa olikheter förklaras främst av andra faktorer än huvudmännens olika behov, t.ex. huvudmännens varierande kapacitet att ta emot och medfinansiera de statliga sats- ningarna. Ett återkommande mönster är att små kommunala och enskilda huvudmän mer sällan tar del av de statliga bidragen till kom- petens- och skolutveckling. En genomgång av forskning om skolförbättring och målupp- fyllelse visar, som redovisas i kapitel 4, att lärares kompetensutveck- ling är en nyckelfråga och att insatserna tydligt bör inriktas mot undervisning, lärande och bedömning (2016). Det finns forskningsevidens som visar att lärares ämnesdidaktiska kunskaper är av central betydelse för elevers kunskapsutveckling (se t.ex. m.fl. 2010). TALIS-undersökningen visar att lärare i deltar i mindre utsträckning i kompetensutvecklande aktivi- teter som fokuserar på undervisningsämnet respektive didaktisk kom- petens inom undervisningsämnet än lärare i andra länder (2014b). I lägesbedömning 2013 konstateras att kompetens- utveckling som sker i den ordinarie lärmiljön tillsammans med kolle- ger ger en större hävstångseffekt för hela skolans utvecklingsarbete, än individuella insatser (2014c). Det finns omfattande forskningsevidens för detta (se t.ex. 2009; Timperley m.fl. 2007). Forskning visar att kompetensutveckling som förenar kolle- gial samverkan med externt expertstöd är det som ger störst effekt (2011). visar analys av grundskollärares tidsanvändning att det finns både strukturella och kulturella förut- Lärares och skolledares professionella utveckling sättningar i skolan som gör att ensamarbetet är det normala för lärare (2015b). En kartläggning genomförd av Skolinspektionen (2015a) visar att kompetensutvecklingsinsatser och deras innehåll inte beslutas på basis av strukturerade behovsanalyser. Det framkom- mer även att det inte alltid genomförs en systematisk uppföljning och analys av insatserna. Kommissionen bedömer mot bakgrund av detta att det finns starka skäl till att utveckla ett system för kontinuerlig kompetens- utveckling som den drivande kraften i professionsprogrammet. I enlighet med tidigare förda resonemang om betydelsen av att be- rörda parter ska utveckla professionsprogrammet och dess olika komponenter, vill kommissionen betona att detta system ska ut- arbetas av den föreslagna nationella funktionen för lärar- och skol- ledarutveckling. I detta arbete är det av vikt att såväl nationella som internatio- nella erfarenheter samlas in och analyseras. Det finns goda erfarenheter avseende lokalt skolutvecklingsarbete från verksamhet som bedrivs vid regionala utvecklingscentrum (RUC), och andra liknande forum, vid flera av landets lärosäten, för samverkan med skolhuvudmän, skolor och skolmyndigheter. Att kommissionens föreslagna professionsprogram ska vara natio- nellt reglerat, och att programmet fokuserar på kompetensutveckling med bäring på nationell skolutveckling, ska inte begränsa lärares och skolledares förutsättningar att initiera kompetensutvecklande projekt. Aktuell forskning visar på betydelsen av att lärare att själva kan driva och styra sitt lärande och sin professionella utveckling (se , 2017). Ett internationellt exem- pel på detta är s.k. Teacher Learning and Leadership Pro- gram (TLLP). Genom TLLP ges erfarna lärare, individuellt eller i grupp, möjlighet att ansöka om medel för att genomföra kompe- tensutvecklande projekt. Utöver att genomförda utvärderingar visar att modellen gynnar lärarnas professionsutveckling så pekar resultatet även på positiva effekter för såväl elevers lärande (, 2013; et al. 2014, 2015) som lokal skolutveckling (, 2017). Nedan redovisas principer som kommissionen menar bör vara bärande i systemet. Lärares och skolledares professionella utveckling Kompetensutveckling som grund för progression i programmet Progressionen inom professionsprogrammet ska baseras på kompe- tensutveckling och kvalifikationer. Den föreslagna funktionen för lärar- och skolledarutveckling ska, som tidigare diskuterats, utarbeta nationella riktlinjer för hur progressionen inom programmet bör gå till. Kommissionen anser att en dialog mellan lärare och rektor, respektive skolledare och skolhuvudman, ska utgöra en viktig be- ståndsdel. En sådan dialog kan t.ex. ske i form av ett årligt uppfölj- ningssamtal som bl.a. ska innefatta diskussion om behov av kom- petensutveckling, uppföljning av genomförda kompetensutvecklings- aktiviteter samt progression inom ramen för programmet. Kompetensutvecklingen är central för programmet. Av detta följer att lärarens och skolledarens rätt till kompetensutveckling också bör regleras i de nationella riktlinjerna. Den lokala tillämpningen och ut- formningen av innehållet bör dock bygga på lokala behov och, som tidigare nämnts, vara en fråga för parterna att reglera. Kommissionen menar att det dels handlar om en reglerad minsta garanterad om- fattning per läsår (som bör kunna sparas ihop till en längre sam- manhållen tid), dels om innehållet i kompetensutvecklingen (som bör utgå från en överenskommelse mellan lärare och rektor respek- tive rektor och huvudman i samband med uppföljningssamtal). I de nationella riktlinjerna och genom partsavtal bör det även fastställas en miniminivå avseende deltagande i kompetensutvecklande aktiviteter för lärare och skolledare. Det ska således vara en rättighet och en skyldighet för lärare och skolledare att fortsätta utvecklas profes- sionellt och få rimliga förutsättningar till detta ifråga om tid, lön och övriga villkor för deltagande. Här har skolhuvudmän en skyldighet och rektorer ett ansvar att ge dessa förutsättningar. I viss utsträckning kan huvudmännens kostnader för den kom- petensutveckling som sker inom ramen för professionsprogrammet finansieras genom den resursförstärkning för undervisning som föreslås i kapitel 6. Dessa medel kan bl.a. användas för att bekosta personalens lön under medverkan i kompetensutvecklande aktivi- teter. Detta bör bidra till att en del av de strukturella skillnaderna mellan huvudmännen kan minska, och medföra bättre förutsätt- ningar för skolledares och lärares kompetensutveckling. Lärares och skolledares professionella utveckling Nationellt system för kompetensutveckling och skolutvecklingsprogram Professionsprogrammet fokuserar den kompetensutveckling som har bäring på skolutveckling och det statliga uppdraget till lärare och skolledare. Staten bör kontinuerligt utveckla och erbjuda kompe- tensutveckling och nationella skolutvecklingsprogram. Detta ska, enligt kommissionens förslag, ske genom samverkan mellan lärosäten, skolmyndighet och skolhuvudmän (se även avsnitt 4.1.4). Förslaget bör bidra till att kompetensutvecklingen blir ändamålsenlig och an- passad efter huvudmäns och skolors behov och förutsättningar, samt att insatserna baseras på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Den kompetensutveckling och de nationella skolutvecklingspro- gram som utvecklas och erbjuds bör omfatta både skolämnen (i lik- het med Matematiklyftet och Läslyftet) men även andra för skolan angelägna områden (såsom elevhälsa, trygghet och studiero och värd- egrundsfrågor). Centralt är att de kompetensutvecklande insatserna ska baseras på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet och tas fram i samverkan med lärosäten. De bör pågå och bygga på verksamhetsbaserade aktiviteter, kollegial samverkan och reflektion kring det egna professionsutövandet. I utbudet behöver det finnas kurser som ger högskolepoäng, såsom behörighetsgivande kurser eller kurser på avancerad nivå. Utöver det utbud av kompetensutveckling som erbjuds via skol- myndigheten och lärosätena så kan det finnas behov av andra kom- petensutvecklande aktiviteter och insatser. Det kan t.ex. handla om satsningar av liknande karaktär som Teacher Learning and Leadership Program (se ovan). Det är även positivt att det finns andra aktörer som utvecklar och erbjuder komplement till den kompetensutveck- ling som anordnas via staten. Kommissionen menar dock att bör finnas någon form av kvalitetssäkrande funktion, och att om kom- petensutvecklingen anordnas av andra aktörer än lärosäten med lärarutbildning bör det regleras vilka aktiviteter som ska kunna utgöra grund för progression inom professionsprogrammet. Ett regelverk kring detta bör utarbetas av den föreslagna funktionen för lärar- och skoledarutveckling. Detta bör bidra till att utbudet av kompetens- utvecklande aktiviteter av hög kvalitet ökar. Det förslag som kommissionen lämnar om en statlig myndig- hetsnärvaro på regional nivå i kapitel 4 innebär bl.a. att skolmyn- Lärares och skolledares professionella utveckling digheten i samverkan med lärosäten kan bistå skolhuvudmännen i att kartlägga och analysera behoven av både generella kompetens- utvecklande insatser och fortbildning inom skolämnena. Genom den ökade närvaron kan staten på ett tydligare sätt vara ett stöd och förbättra förutsättningarna för huvudmännens arbete med kompe- tensutveckling, men även följa upp och ställa krav på att kompetens- utvecklande aktiviteter genomförs samt utvärdera aktiviteternas resultat. Genom att ha en nationell överblick kan skolmyndigheten bidra till likvärdiga förhållanden över landet. Myndigheten kan genom upphandling från lärosäten säkra till- gången till sådan kompetensutveckling som efterfrågas i regionerna. En väsentlig uppgift för skolmyndigheten är också att, i samverkan med lärare och rektorer, anpassa de nationella skolutvecklingspro- grammen till lokala och regionala behov och förutsättningar. Detta bör medföra att kompetensutvecklande aktiviteter i högre grad initieras och genomförs på basis av kartläggningar av lokala och regionala behov. Det kan även bidra till en högre grad av regional samverkan om kompetensutveckling, vilket kan skapa bättre förut- sättningar för mindre kommunala och enskilda huvudmän att ta del av utbudet samt ingå i nätverk. Detta bör sammantaget medföra att förutsättningarna för skolledare och lärare att delta i kompetens- utvecklande aktiviteter ökar, en ökad efterfrågan på kompetensut- vecklande aktiviteter och ett ökat utbud av kompetensutvecklings- insatser. Den interimistiska arbetsgruppens beredande arbete Till dess att den nationella funktionen för lärar- och skolledarutveck- ling som föreslås i avsnitt 6.1 inrättas bör en interim arbetsgrupp påbörja beredningen av funktionens arbete. Det är viktigt att säker- ställa ett reellt lärar- och skolledarinflytande i denna beredande process för att säkra legitimiteten för den nationella funktionen, och att det finns en tydlig anknytning mellan arbetsgruppen och kommis- sionens arbete, samt utredningen skola genom mer attraktiva skolprofessioner (U 2016:06). Arbetsgruppens uppdrag bör enligt kommissionen vara att på- börja utvecklingen av det ramverk för lärares och skolledares pro- fessionella utveckling som presenteras i detta kapitel. Lärares och skolledares professionella utveckling även analysera hur karriärtjänstreformen och lärarlönelyftet samt dess resurser kan tas till vara och förädlas inom ramen för profes- sionsprogrammet och i analogi med det behandla lokala initiativ av liknande art. 7Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap I detta kapitel behandlas hur rektorer och lärare ska få nödvändigt utrymme för sina kärnuppgifter: skolledning och undervisning. 7.1Övergripande om lärar- och skolledarrollen Staten beslutar om nationella mål och bestämmelser inom skol- området. Huvudmännen ansvarar för att skolan ges sådana förut- sättningar att de nationella målen kan nås. Lärarna ansvarar för att planera och genomföra undervisningen inom ramen för det upp- drag som staten meddelar i bland annat läroplaner för de olika skol- formerna. Rektor leder det pedagogiska arbetet och har det över- gripande ansvaret för verksamheten i den enskilda skolan. Forsk- ningen kring skolledarskapets betydelse för elevernas lärande visar att rektorn påverkar elevernas kunskapsutveckling framför allt genom att påverka förutsättningarna för en god kvalitet i undervisning och lär- ande på skolan. Detta kan ske genom att lärare och elever stimuleras att utveckla ett gemensamt fokus på lärande och kunskapsutveckling. Ett annat sätt är att skapa möjligheter för lärarna att utveckla sin kompetens genom att delta i fortbildning och samverka professio- nellt, liksom att pröva och utvärdera alternativa sätt att undervisa eleverna. Rektors pedagogiska ledarskap utövas sålunda inte med störst framgång genom att rektor själv är en framstående pedagog, utan genom att rektor bidrar till att stärka kvaliteten i skolans pedagogiska verksamhet (Scheerens 2012). Undervisning och skolledning är kärnuppgifter för lärare och skol- ledare. Det är därför viktigt att värna lärares och skolledares arbets- villkor. Den fråga som reses i detta kapitel är: Har lärare och skol- Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap ledare arbetsvillkor som medger tillräckligt med tid för de professio- nella kärnuppgifterna? Framgång i lärarnas arbete förutsätter en miljö som avlastar och ger lärarna stöd, så att de verkligen kan koncentera sig på yrkets kärnuppgifter. Huvudmannen och rektorn har ett ansvar för stödjande strukturer och väl fungerande rutiner som skapar goda arbetsvillkor för lärarna. Staten ger också, främst via skollagen, läroplaner och andra föreskrifter, grundläggande villkor för lärarnas yrkesutövning. Även rektorerna är beroende av att huvudmännen tar ansvar för stödjande strukturer och väl fungerande rutiner som skapar goda arbetsvillkor för rektorernas ledarskap. Rektorerna är i likhet med lärarna beroende av de villkor staten ger genom nationella bestäm- melser. Att vara rektor innebär att tillsammans med huvudmannen vara ansvarig för skolans resultat. Lagstiftaren kräver en rektor som utövar styrning även gentemot lärarkollektivet och de enskilda lärarna. är skolan en professionell organisation där lärarna förväntas utföra sin viktiga gärning med en hög grad av autonomi i sitt yrkes- utövande. Det är vanligt att kritik framförs mot att lärare inte hinner med det viktiga arbetet med att förbereda och följa upp undervisningen och mot att skolledarna har svårt att finna tid för det pedagogiska ledarskapet. I detta kapitel görs en genomgång av lärares och skol- ledares arbetsvillkor. Som vi ska se finns verkligen fog för uppgifterna om att lärare och skolledare har svårt att finna tid för fullgörande av sina respektive kärnuppdrag. kan man ibland genom att följa den allmänna debatten få intrycket av att alla former av doku- mentation ligger utanför lärarens och skolledarens kärnuppgifter. Så enkelt är det förstås inte, som framgår i det följande. deltog i (The Teaching and Survey). Studien är organiserad av och den undersöker genom enkäter lärares och rektorers upplevelser av de undervisnings- och lärmiljöer de arbetar i. I TALIS-undersökningen uppger svenska lärare att de arbetar fler timmar än genomsnittet för samtliga lärare i undersök- ningen. Heltidsanställda svenska lärare svarar att de i genomsnitt hade Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap arbetat den senaste fullständiga arbetsveckan, medan lärare i TALIS-undersökningen anger i snitt (2014b). Enligt (2014b) använder svenska lärare 40 pro- cent av arbetstiden till undervisning, till enskild planer- ing och andra lektionsförberedelser (antingen i eller utanför skolan), och till rättning och bedömning av elevers arbete och till allmänt administrativt arbete, som innefattar t.ex. dokumentation och andra kontorsgöromål. Här ska dock inflikas att en del av den dokumentation som anges här kan anses ingå i kärnuppgifterna. över alla länder utgör samma tre arbetsuppgifter, nämligen under- visning, enskild planering och andra lektionsförberedelser samt rätt- ning och bedömning av elevers arbete, de största posterna och procentandelarna är ungefär detsamma. Skillnaden är att svenska lärare uppger att de lägger en något mindre andel tid till undervisning () jämfört med TALIS-genomsnittet () och en större del av sin tid på allmän administration () jämfört med TALIS-genomsnittet (). lärartidsstudie (2013b) visar att under- visning tar upp mest tid, i genomsnitt av den totala arbetstiden. I genomsnitt svarade grundskollärare i lärartidsstudien att av deras totala tid användes till arbets- relaterade aktiviteter med elever. Medan man i låter lärare skatta sin tidsfördelning retrospektivt, så bygger lärartidsstudien på dagsbokföring där lärarna antecknande sin tidsanvändning i tio- minutersintervaller. menar att den sista metoden kan vara mer exakt, å andra sidan kan det också vara möjligt att vetskapen om att man ska skriva ner vad man gör påverkar redovisningen av tidsanvändandet (2014). I lärartidsstudien uppger lärare att de lägger av arbetstiden på administrativt och praktiskt kringarbete. Åtta av tio grundskollärare anser i lärartidsstudien att de lägger för mycket tid på administration och dokumentation. visar, som nämnts, att svenska lärare lägger en större andel av sin tid på administration än lärare i andra länder. En del av den administration som sorterar under allmän dokumentation i skulle dock enligt kunna betecknas som pedagogisk verksamhet (2014b). (2015a) framhåller att lärarna använder ungefär lika mycket tid till undervisning som , som ett antal arbetsuppgifter har adderats, såsom dokumentation, admini- Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap stration, kontakt med föräldrar samt omsorg om elevernas hälsa och psykosociala miljö. Den tunga arbetsbördan till följd av admi- nistration och rapporteringskrav lyftes fram som en utmaning vid de intervjuer som gjorde med skolans intressenter. Enligt (2014b) är tillsammans med Neder- länderna det land där rektorerna anger att högst andel av arbetstiden går åt till administration och ledningsuppgifter. I TALIS-undersök- ningen görs således inte åtskillnad mellan administration och led- ningsuppgifter. I innefattar dessa uppgifter följande: att arbeta med personalfrågor, föreskrifter, rapporter, skolbudget, schemalägg- ning och klassindelning, strategisk planering, styrnings- och lednings- aktiviteter samt att svara på frågor från myndigheter på nationell, regional, läns- eller kommunnivå. Svenska rektorer rapporterar att de lägger mindre tid än TALIS-genomsnittet på pedagogiskt ledarskap. visar TALIS-undersökningen att de flesta svenska rektorer uppger att de är nöjda med sina rektorsinsatser och de uppvisar även en relativt hög grad av arbetstillfredsställelse. Av TALIS-undersökningen framgår att svenska rektorer lägger endast en femtedel av sin tid på utvecklingsarbete gällande under- visningen, vilket är under genomsnittet i TALIS-undersökningen. Det framgår inte av om det är rektorerna själva som priori- terar ned det pedagogiska arbetet eller om andra krav av administrativ karaktär är för stora. Enligt finns potential hos rektorer och lärare att utveckla undervisningen genom reflektion, kollegialt lärande och genom att ge varandra återkoppling på undervisningen (Skol- verket 2014b). I en kvalitetsgranskning av Skolinspektionen (2012a) framgår att av 30 tillfrågade rektorer önskar ytterligare stöd från huvudmannen. Vanligast är att rektorn vill ha hjälp med admi- nistration. Rektorerna anger att de mest tidskrävande arbetsupp- gifterna är administrativa uppgifter och arbete relaterat till elevvård och de anger olika exempel på uppgifternas karaktär. När det gäller administration nämns bland annat uppgifter relaterade till ekonomi och budget, statistik, löner, fastigheter och lokaler, läsårsplaneringar, logistik, skolskjuts och dokumentation och även vikarieanskaffning. Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap När det gäller elevvård nämns elevvårdsärenden, elever i behov av särskilt stöd, föräldrakontakter, skolråd och möten med olika elev- team för detta. I betänkandet Rektorn och styrkedjan (SOU 2015:22) anges att staten har haft ambitionen att stärka rektorernas pedagogiska ledarskap under loppet av flera decennier – om än med lite olika tonvikt från tid till annan på innehållet i detta ledarskap. Ett åter- kommande bekymmer genom decennier har enligt utredaren varit att rektorerna överhopats av renodlat administrativa göromål, till men för rektorernas uppgift att utveckla och leda skolans pedago- giska arbete. Av betänkandet framgår att det största enskilda pro- blemet för rektorerna är tidsbrist. Rektorerna använder sin tid mycket olika. Detta kan vara en effekt av att förhållandena på olika skol- enheter skiljer sig åt, men variationerna synes också till stor del vara relaterade till rektorernas personliga egenskaper, intresse och kompetens, menar utredaren. Många rektorer anser som nämnts att de har brist på tid. Den uppfattningen delas i stor utsträckning av huvudmännens företrädare, men det finns enligt utredaren ofta ingen medveten satsning på att lösa rektorernas problem med att deras tid inte räcker till. Huvudmännen och rektorerna är även överens om att rektorernas möjlighet att delegera arbetsuppgifter till lärarna begränsas av att även lärarna har för mycket att göra. Statskontoret (2016b) har i en enkätstudie undersökt hur med- arbetare i staten, kommunerna, landstingen och den privata sektorn uppfattar medarbetarskap och ledarskap på jobbet. Undersökningen visar att medarbetare i kommuner och landsting i högre grad anser att administration tar tid från viktiga arbetsuppgifter, jämfört med staten och privat sektor. Anställda i kommunen är också de som är mest benägna att instämma i att de ägnar sig åt mer administration än vad som är rimligt. Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap 7.4Åtgärder för att möjliggöra koncentration på kärnuppgifterna för lärare och skolledare Kommissionens bedömning: Det är angeläget att regeringen ger hög prioritet åt arbetet med att utveckla och digitalisera natio- nella prov samt utveckla bedömningsstöd och kunskapsutvärder- ingar, i syfte att möjliggöra för lärarna att arbeta effektivare samt för att öka likvärdigheten och rättssäkerheten för eleverna. Det är viktigt att skolan organiseras så att rektor kan prioritera det pedagogiska ledarskapet och vara ett stöd för lärarna. Det är vidare av stor betydelse att legitimerade lärare kan fokusera på undervisningen och frigörs från administrativa och andra sysslor i den mån det är möjligt. Huvudmännen bör beakta den administrativa bördan för lärare och rektorer och vara restriktiva med att belasta dem med egna mål, anvisningar och redovisningskrav vid sidan av de som anges i nationella styrdokument. Det är också viktigt att de möjligheter till effektiviseringar i lärarens arbete i övrigt som digitaliseringen erbjuder tas tillvara.