sou · H5B375 · 2017-10-11 00:00:00 — En begränsning till mobil kommunikation kommer därför att påverka statens möjligheter att bekämpa allvarlig brottslighet i någon mån. Ytterligare en nackdel med begränsningen är att vidare- koppling via det fasta nätet kan användas för att dölja kommuni- kationens mottagare och slutpunkt. Detta kan motverkas genom att uppgift om nummer som samtalet vidarekopplas till lagras. Utred- ningen föreslår emellertid att även denna uppgift tas bort från lagringsskyldigheten. Motiveringen till det går att läsa nedan. Det ska slutligen betonas att den snabba tekniska utvecklingen kan göra att bedömningen utfaller annorlunda inom en relativt snar framtid. Om t.ex. fast ip-telefoni får en mer framträdande roll inom kommunikation är det möjligt att det blir strängt nödvändigt att låta även den omfattas av lagringsskyldigheten. Man kan även tänka sig motsatt bedömning, t.ex. att den meddelandehantering som om- 8 Se exv. SOU 2015:31 s. 215, 253 och 262 samt SOU 2012:44 s. 389, 447–448, 462 och 514. fattas av lagringsskyldigheten blir så undanträngd av andra med- delandetjänster att det inte längre framstår som strängt nödvändigt att den omfattas av lagringsskyldigheten. Lagring av nummer, abonnemangsidentitet, abonnent och registrerad användare Utredningen föreslår att nummer (och för meddelandehantering, även annan adress), uppgifter om abonnent och registrerad använ- dare och vid telefonitjänst abonnemangsidentitet även fortsättnings- vis ska omfattas av lagringsskyldigheten. Möjligheten för de brottsbekämpande myndigheterna att få reda på vem som har haft kontakt med vem utgör en viktig hörnsten för den brottsbekämpande verksamheten. är uppgifterna täm- ligen integritetskänsliga, eftersom lagring av dem inkräktar på själva kärnan i rätten till en privat kommunikation (även om inte innehållet i kommunikationen framgår och tillgången till uppgifterna är begrän- sad). En lagring som inte omfattar uppgift om vem som kontaktat vem är emellertid utesluten, eftersom det är just den informationen (tillsammans med lokaliseringsuppgifter) som över huvud taget motiverar en lagringsskyldighet. I vart fall uppringande och uppringt nummer måste därför lagras. Abonnemangsidentitet (i praktiken IMSI-nummer, som finns lagrat på sim-kortet) är ofta nödvändigt för att spåra en användare och kan behövas även om telefonnumret är känt. IMSI-numret är särskilt viktigt när myndigheterna ska inhämta uppgifter från en s.k. virituell mobiloperatör (en som inte äger några egna kommuni- kationsnät), eftersom IMSI-numret i dessa fall kan vara den enda sökvägen för att få tillgång till relevanta trafik-, lokaliserings- och abonnemangsuppgifter, SOU 2015:13 s. 163–164. Uppgift om abonnemangsidentitet gör det också möjligt att spåra användare som behållit sitt sim-kort men bytt telefonnummer, vilket emellertid inte torde vara särskilt vanligt förekommande. Det är av dessa anled- ningar nödvändigt att fortsätta lagra uppgift om abonnemangs- identitet vid telefonitjänst. Även om andra adresser än telefonnummer kan användas vid kommunikation genom telefonitjänster bör lagringskravet inte utvidgas till att avse även sådana adresser (SOU 2007:76 s. 303 och 2010/11:46 s. 29–30). Sådana andra adresser ska dock fort- farande lagras vid meddelandehantering. Abonnemangsuppgifter, dvs. uppgifter om uppringande och upp- ringd abonnent och registrerad användare omfattas inte av Tele2- domen (avsnitt 12.2). Som tidigare nämnts krävs ändå att det är strängt nödvändigt att lagra uppgifterna, för att lagringsskyldigheten ska vara proportionerlig och förenlig med . Uppgifterna får även anses ha viss integritetskänslighet, i synnerhet när de lagras tillsammans med trafik- och lokaliseringsuppgifter, eftersom de utgör en länk mellan sådana uppgifter och en fysisk person. Det är också just denna egenskap som utgör den stora nyttan med upp- gifterna. Nyttan av lagringen i övrigt blir alltså betydligt mindre om inte abonnemangsuppgifter lagras, eftersom möjligheten att sam- manbinda en uppgift med en person då kraftigt begränsas. Uppgif- terna är även viktiga vid bekämpning av brott som begås genom elek- tronisk kommunikation, t.ex. hot över telefon, upprepade trakasse- rier och överträdelse av kontaktförbud. Det är av båda dessa anled- ningar strängt nödvändigt att uppgifter om abonnent och registrerad användare omfattas av lagringsskyldigheten. Utredningen föreslår att uppgift om vid vilken tid kommunikationen påbörjades och avslutades fortfarande ska omfattas av lagrings- skyldigheten. Information om kommunikationen på- börjades är nödvändig bl.a. för att kunna knyta kommunikations- uppgifter till en gärning och för att kunna göra analyser inför spaningsåtgärder. Utan tidsinformation blir uppgiften om att kom- munikationen ägt rum betydligt mindre värdefull. Utifrån ett inte- gritetsperspektiv torde dessutom uppgiften om vem som kontaktat vem vara betydligt känsligare än informationen om vid vilken tid det skedde, även om också den informationen kan vara skyddsvärd. Den extra nytta som tidsuppgifter tillför övriga och mer känsliga kom- munikationsuppgifter är enligt utredningens bedömning så stor att en lagring av uppgifterna gör lagringen i sin helhet mer propor- tionerlig. Tid för när ett samtal ägde rum eller när ett meddelande skickades eller mottogs måste också lagras i någon form för att operatören ska veta när lagringstiden gått ut. Ett sätt att begränsa lagringsskyldigheten skulle kunna vara att endast lagra tidpunkt för när kommunikationen påbörjades (men inte när den avslutades eller när ett meddelande mottogs). Även information om när kommunikationen avslutades (och därmed samtalets längd) är emellertid ofta mycket användbar och i vissa fall till och med avgörande. Den informationen gör det nämligen möjligt att kartlägga kommunikationsmönster och på så sätt bedöma när avvikelser sker. Den används också för att dra slutsatser om relationen mellan en person och den som han eller hon samtalar med. Vidare kan man genom samtalslängd filtrera fram intressanta nummer ur en omfattande samtalslista. Ytterligare ett sätt att använda upp- gifterna är för att avläsa mer komplexa kommunikationssätt som t.ex. används mellan en underrättelseofficer och en agent. Sådan kom- munikation sker inte sällan genom kodspråk; samtal av en viss förutbestämd längd kan i sig vara en informationsbärare, liksom förekomsten av ett visst antal korta respektive långa samtal per dag. Tidsuppgift för samtalets slut bidrar också till förståelsen av den korresponderande lokaliseringsuppgiften (se nedan). Genom att både tidpunkt och lokalisering sparas vid kommunikationens början och slut blir det möjligt att dra slutsatser om i vilken riktning och fart som en gärningsman har färdats. Sådana uppgifter är extremt viktiga vid människorov men kan även vara avgörande vid andra situationer för att t.ex. hitta gärningsmän, övergivna fordon eller en skadad eller död målsägande. Uppgifterna kan även användas som kontrollinformation vid förhör eller för att dra andra slutsatser om t.ex. färdvägar och mötesplatser. I sammanhanget kan noteras att tidsuppgifter ibland kan erhållas på andra sätt, exempelvis genom beslag av en mobiltelefon, men det förutsätter att samtals- och meddelandehistoriken finns sparad i telefonen. Det är också långt ifrån alltid som man kan beslagta en telefon, i synnerhet när det gäller underrättelseverksamhet. Som framgår av exempel i avsnitt 7.1 förekommer det dessutom att samtalshistorik raderas eller manipuleras i bevisförstörande syfte. Uppgifterna i en mobiltelefon kan även vara oriktiga av andra anled- ningar, t.ex. tekniska fel. Härutöver är det inte säkert att polisen, även om en mobiltelefon har tagits i beslag, kan komma åt uppgif- terna eftersom telefoner ofta är krypterade och lösenordsskyddade. Möjligheten att få uppgifter på annat sätt är således begränsad och de brottsbekämpande myndigheternas behov av uppgifterna bedöms därför som stort. Lagring av uppgift om när ett samtal avslutades utgör ett något ökat integritetsintrång gentemot att endast lagra tidpunkt för sam- talets början. Det beror just på de ytterligare slutsatser som kan dras om t.ex. relation till samtalspartnern och den extra nytta som upp- gifterna tillför lokaliseringsuppgifter. Tidpunkt för när ett meddelande mottogs framstår inte som en lika viktig uppgift för brottsbekämpningen som informationen om när ett samtal avslutades. Den uppgiften kan nämligen inte ge någon uppfattning om relation eller bidra till att förbättra förståelsen för någon lokaliseringsuppgift (uppgift om lokalisering vid meddelanden omfattas inte av lagringsskyldigheten, varken enligt nuvarande lag- stiftning eller med utredningens förslag). I de allra flesta fall mottas också meddelanden i mycket nära anslutning till att de skickades, i vart fall såvitt avser sms. Att ta bort uppgift om när ett meddelande mottogs framstår emellertid som problematiskt eftersom mot- svarande tidsuppgift ändå måste sparas för att den mottagande operatören ska kunna veta när uppgiften ska raderas. Därutöver ger uppgiften viss annan nytta. Den kan nämligen förklara varför en persons aktivitet inleddes vid en specifik tid (vid mottagandet av meddelandet) eller motsatt: varför personen inte reagerade i sam- band med att ett visst meddelande skickades. Särskilt i förhörssitua- tioner kan det vara en fördel för förhörsledaren (och den miss- tänkte) om det med objektiva uppgifter går att visa när ett visst med- delande mottogs. Uppgift om när ett meddelande mottogs är också av intresse i mer extrema situationer, som dock är mycket angelägna att kunna reda ut, t.ex. vid bomber som fjärrutlösts via sms. Uppgift om som ett meddelande mottogs kan inte i sig anses utgöra något större ökat integritetsintrång, om uppgift att meddelandet mottagits ändå lagras. Sammantaget har det framkommit att såväl nytta som behov av att lagra tidsuppgift, även vid kommunikationens slut, i många fall är mycket betydande. Uppgifterna bidrar även till att öka nyttan av lagringen av andra uppgifter. De används i princip vid varje analys av uppgifter från elektronisk kommunikation. Det ytterligare ingrepp i en persons integritet som följer av att det även lagras information om vid vilken tid ett samtal avslutades och i synnerhet när ett med- delande mottogs bedöms inte som stort. Sammantaget är det strängt nödvändigt att lagra uppgifterna. De bör därför fortfarande omfattas av lagringsskyldigheten. Lagring av uppgift om utrustningsidentitet Utredningen föreslår att uppgift om utrustningsidentitet fortfarande ska lagras för telefoni men inte för meddelanden. Uppgift om utrustningsidentitet utgör, liksom många andra trafikuppgifter, en länk i kedjan som binder samman en persons elek- troniska fotspår. Vissa brottslingar byter ofta sim-kort i sin telefon för att försvåra för de brottsbekämpande myndigheterna. Genom att lagra uppgift om telefonens identitet (t.ex. IMEI-nummer) vid kommunikation blir det möjligt att länka samman olika sim-kort som använts. Oavsett vilket av sim-korten som använts kommer nämligen numret för telefonens identitet att vara detsamma. En stor del av de relevanta inhämtade uppgifterna hänför sig till oregistrerade kontantkort (förbetalda anonyma tjänster), SOU 2012:44 s. 447. I vart fall blir det allt vanligare bland gärningsmän som begår planerade brott att använda sådana anonyma abonnemang och det blir allt vanligare att kriminella förser sig med ett stort antal kon- tantkort, SOU 2015:31 s. 164–165. Dessa omständigheter talar för att uppgift om utrustningsidentitet är viktig att lagra men att lag- ringsskyldigheten skulle kunna begränsas till att bara omfatta upp- gifter hänförliga till dessa abonnemangstyper. Man skulle även kunna argumentera för att integritetsintrånget är mindre vid lagring av uppgifter för oregistrerade kontantkort, just eftersom de är anony- ma. Detta skulle sammantaget även kunna anföras som skäl för att lagringsskyldigheten i sin helhet endast ska gälla oregistrerade kon- tantkort. En sådan begränsning skulle emellertid leda till att en oförsvarligt stor mängd relevant data skulle gå förlorad och framstår därmed som alltför kraftig. Även om byte av sim-kort i syfte att försvåra för brottsbekämpningen i och för sig huvudsakligen lär avse anonyma kontantkort, begås en stor del av de grova brotten inte av personer med hög säkerhetsförmåga och föregås inte av noggrann planering. De brottsbekämpande myndigheterna har även uppgett att ett vanligt misstag som görs av kriminella är att kontantkortet sätts in i en telefon som annars används med ett registrerat abonne- mang. Det förekommer dels att kriminella har två sim-kort som används i en och samma telefon, ett sim-kort för sociala ändamål och ett för kriminella, dels att sim-kort som vanligtvis används i en särskild telefon flyttas till en ”abonnemangstelefon”, t.ex. på grund av batteribrist. Därutöver används utrustningsnumret även för andra syften än att koppla samman abonnemang på nämnda sätt. Ett exempel är att länka samman en MAC-adress med trafikuppgifter. MAC- adressen är ett unikt identifikationsnummer på nätverkskortet och används bl.a. när utrustningen (telefonen i detta exempel) kom- municerar med ett lokalt nätverk, t.ex. en trådlös router (wifi). MAC-adress och IMEI-nummer (telefonens utrustningsidentitet för mobilnätet) kan kopplas samman med hjälp av uppgifter från till- verkare, försäljare eller leverantörer av mobilappar. Lagras IMEI- numret eller annat utrustningsnummer utgör det således en vägvisare till rätt kommunikationsuppgifter. På detta sätt har flera misstänkta gärningsmän kunnat identifieras av de brottsbekämpande myndig- heterna. Lagring av uppgiften innebär alltså att nyttan av övriga lagrade uppgifter i vissa fall ökar. Ytterligare en nytta med att känna till utrustningsidentitet är att det talar om vilken typ av utrustning som använts, såsom att det är en telefon av visst varumärke och modell. Det leder till flera fördelar, t.ex. att rätt utrustning tas i beslag och att det vid spaning blir lättare att identifiera användaren. Enligt uppgift från de brottsbekämpande myndigheterna används information om utrustningsidentitet också i stor utsträckning i samband med att myndigheterna bistår andra länder i utredningar om t.ex. internationell terrorism. Det kan också noteras att utrustningsnummer kan vara av stor vikt för att kunna verkställa hemlig dataavläsning, som det för när- varande utreds om det ska införas (dir. 2016:36). Den omständig- heten får emellertid inte någon inverkan på bedömningen av om uppgiften bör omfattas av lagringsskyldigheten eller inte. Utrustningsidentitet utgör för de flesta människor en inte särskilt integritetskänslig uppgift. Numret kan som nämnts vara ett insteg till andra uppgifter men i sig ger den i princip endast information om varumärke och modell på utrustningen som används. Sammantaget framstår det som strängt nödvändigt att uppgift om utrustningsidentitet vid telefonitjänst alltjämt omfattas av lagrings- skyldigheten för alla slags abonnemang som använder en mobil nätanslutning. Enligt dagens lagstiftning ska inte utrustningsidentitet lagras vid meddelandehantering. Utredningen har svårt att se några bärande skäl för denna skillnad. Det finns två huvudargument för att låta lagringsskyldigheten för denna uppgift även omfatta meddelanden: dels blir bestämmelsen teknikneutral, dels tycks en stor del av de relevanta uppgifterna som inhämtas avse sms. Att på detta sätt utöka lagringsskyldigheten kan emellertid inte anses ligga i linje med det krav på begränsning som ställer. Utredningen föreslår därför inte någon sådan utökning.9 Utredningen föreslår att lokaliseringsuppgifter vid kommunika- tionens början och slut fortfarande ska lagras vid telefonitjänst men inte vid meddelandehantering. Lokaliseringsuppgifter är nödvändiga för att kunna analysera såväl kända som okända gärningsmäns rörelsemönster. Det är också ett sätt att bekräfta andra källors uppgifter. Kartläggningen av miss- tänktas rörelser före, under och efter ett allvarligt brott gör att brottsutredarna kan få information om bl.a. förberedelser och flykt- vägar och hur andra tvångsmedel kan användas, t.ex. var spaning eller husrannsakan ska genomföras. Lokaliseringsuppgifter används även för att bedöma om den misstänkte har haft möjlighet att utföra gärningen och om personen befunnit sig på andra platser som kan kopplas till brottet, t.ex. där en flyktbil stals eller ett vapen inhand- lades, eller till någon person av speciellt intresse. Genom att se på vilka platser en okänd innehavare av en telefon har kommunicerat är det också möjligt att med hjälp av t.ex. bilder från övervaknings- kameror på dessa platser identifiera innehavaren. Utredningen bedömer det redan av dessa anledningar som strängt nödvändigt att 9 Se motsvarande resonemang för lokaliseringsuppgifter nedan. Samma skillnad finns också för abonnemangsidentitet. lagringsskyldigheten även fortsättningsvis ska omfatta lokaliserings- uppgifter av något slag. Lokaliseringsuppgifter är även viktiga för att få reda på vilka mobiltelefoner som har varit på en viss plats, t.ex. där ett lik har hittats. Denna information kan fås genom basstationstömningar (avsnitt 6.2.3). Som beskrivs i avsnitt 6.2.1 och 12.8.6 får alla till- gängliga lokaliseringsuppgifter begäras in från operatören, inte bara dem som lagras för brottsbekämpande ändamål. Av vad som fram- kommit är det trots det i princip uteslutande de uppgifter som om- fattats av lagringsskyldigheten som myndigheterna får tillgång till vid en basstationstömning (möjligen med undantag för lokaliserings- uppgifter vid sms). Ett rimligt antagande är därför att andra lokali- seringsuppgifter förstörs relativt omgående efter att de genererats. Dessutom är det inte alltid ett brott upptäcks direkt efter att det har begåtts och det kan först senare i utredningen bli intressant att få information hänförlig till en viss plats. Det finns därför även av denna anledning skäl att låta lagringsskyldigheten fortsatt omfatta lokaliseringsuppgifter. Ytterligare ett sätt att använda lokaliseringsuppgifter är för att identifiera en person som är inblandad i brottslig verksamhet (eller egentligen dennes telefon). Vet man t.ex. att en misstänkt eller en gärningsman använt sin mobiltelefon på en eller flera specifika platser kan man samköra listor från basstations- tömningar och på så sätt få fram intressanta telefon- eller utrust- ningsnummer. Ju fler uppgifter som finns, desto träffsäkrare blir analysen. Den kanske största nyttan av lokaliseringsuppgifter är att trafik- uppgifterna blir mer begripliga. Lokaliseringsuppgifter vid kom- munikation utgör därmed en mycket viktig pusselbit vid analysen av en misstänkts eller en målsägandes kommunikation; en uppgift om att A ringt B är betydligt mindre värd än en uppgift om att A ringde B just när A var på en specifik plats och B på en annan sådan plats. Det kan alltså sägas att lokaliseringsuppgifter bidrar till att öka nyttan av övriga trafikuppgifter och gör lagringen av dessa uppgifter mer proportionerlig. Det behöver knappast sägas att det därutöver i sig självt är av synnerligen stort intresse att få information om kommunikation som skett i anslutning till en känd brottsplats och brottstidpunkt, vilket uppenbarligen kräver att positionen för kom- munikationen är lagrad. De lokaliseringsuppgifter som ska omfattas av lagringsskyldigheten bör sammanfattningsvis fortsatt vara kopp- lade till kommunikation. När det gäller skyldighet att lagra lokaliseringsuppgifter vid sam- talets avslut bör följande beaktas. Nyttan av att lagra position både när kommunikationen påbörjas och avslutas utgör även det en viktig beståndsdel i analysen för att upptäcka, utreda och beivra allvarlig brottslighet. Information om att en person avslutar ett samtal just när han eller hon kommit till en specifik plats kan ha stor betydelse och t.ex. ge indikationer om intressanta platser och ge upphov till spaningsuppslag. Ett samtal kan t.ex. avslutas när två personer möts, när någon kommit hem eller till arbetet eller när en person nått fram till den plats som samtalspartnern gett en vägbeskrivning till. Därtill gör två positioner kopplade till samma samtal det möjligt att få fram en riktning i vilken personen har rört sig, vilket gör det enklare att spåra personen. Tillsammans med tidsuppgifter kan man också upp- skatta hastighet och därmed bedöma om personen använt sig av ett fordon och i hur stort område personen kan ha rört sig. Vidare bidrar fler lokaliseringsuppgifter till att analysen av vardagsmönster blir mer pricksäker. Det gör både att nyttan blir större för de brotts- bekämpande myndigheterna i såväl underrättelse- som förunder- sökningsverksamheten men även att uppgifterna blir mer integritets- känsliga. I sammanhanget ska noteras att ett genomsnittligt samtal för en privatperson från mobiltelefon är omkring långt (avsnitt 7.3.1). Det ska också nämnas att en begränsning till att bara lagra uppgift om position vid samtalets början redan finns i andra länder och att datalagringsdirektivet endast föreskrev en sådan lagring (artikel 5.1 f) 1). Utredningen bedömer också att lokaliserings- uppgifter generellt sett är tämligen integritetskänsliga. Som EU- domstolen nämner i Tele2-domen, kan man dra mycket precisa slutsatser om privatlivet för de personer vars uppgifter lagras. Sam- tidigt används informationen vid i princip varje analys av elek- troniska kommunikationsuppgifter. Just att man kan dra mycket precisa slutsatser gör att lokaliseringsuppgifter utgör ett välanvänt och extremt värdefullt verktyg, inte minst i underrättelseverksam- heten. Som nämnts följer många fördelar av att mer än en position sparas vid varje samtal. Vid en sammantagen bedömning finner utredningen att det är strängt nödvändigt att uppgifterna sparas och föreslår därför att lag- ringsskyldigheten alltjämt ska omfatta uppgift om lokalisering vid samtalets början och slut. Det är dock viktigt att lagringstiden anpassas till uppgifternas höga integritetskänslighet (avsnitt 12.7.2). Enligt den nuvarande lagstiftningen ska inte några lokaliserings- uppgifter lagras vid meddelandehantering. Av vad som framkommit finns det för de brottsbekämpande myndigheterna ett minst lika stort behov av att få del av uppgifter om lokalisering vid meddelande- hantering som vid telefoni; det är t.ex. vanligt att sms används som det enda kommunikationssättet mellan gärningsmän vid allvarlig brottslig verksamhet. Det skulle därför kunna argumenteras för att även lokaliseringsuppgift vid meddelandehantering borde omfattas av lagringsskyldigheten, dels för att en mycket stor mängd relevanta uppgifter annars går om intet, dels för att bestämmelsen blir mer teknikneutral.10 Det synes också ha varit lagstiftarens avsikt, efter- som begränsningen till telefonitjänst endast finns i FEK; lokali- seringsuppgifter får nämligen lagras enligt LEK. Ytterligare ett argument för att införa en sådan skyldighet är att uppgifterna kan ge mervärde åt andra lagrade uppgifter, vilket i sin tur kan göra den övriga lagringen mer proportionerlig. En förutsättning för att en lagringsskyldighet alls ska vara förenlig med är emellertid att färre uppgifter lagras. I linje härmed föreslår utredningen inte att lokaliseringsuppgifter vid meddelandetjänst ska omfattas av lagrings- förslaget. Ett förändrat kommunikationsmönster kan dock framöver leda till att det blir strängt nödvändigt att lagra lokaliseringsuppgifter även vid meddelandehantering, jfr även de trender om meddelande- hantering som beskrivs i avsnitt 7.3.1. Uppgift om ip-adress ska inte lagras Utredningen föreslår att ip-adress inte ska omfattas av lagrings- skyldigheten för telefonitjänst och meddelandehantering. Vid ip-telefoni ska det enligt dagens lagstiftning lagras upp- ringande och uppringds ip-adresser. Motsvarande gäller vid med- delandehantering.