sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — För juridiska personer, som aktiebolag och ekonomiska föreningar är stämpelskatten medan privat- personer och ideella föreningar betalar . Genom ett un- dantag gäller den lägre procentsatsen även för bostadsrättsfören- ingar.58 Bostadsrättsföreningar har alltså, trots att de är ekonomiska föreningar, den lägre stämpelskatten. Det har däremot inte koopera- tiva hyresrättsföreningar. Bestämmelserna om hur hög stämpelskatten ska vara finns i en lag om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter. Bestämmel- serna ändrades inte när upplåtelseformen kooperativ hyresrätt perma- nentades 2002. Skillnaden mellan bostadsrättsföreningar och koopera- tiva hyresrättsföreningar uppmärksammades av , som konstaterade att det inte finns sakliga skäl för att 57Fastighetsägarna, och 2017: Balanserade villkor (reviderad). 58Lag (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, 8 § samt Lantmäteriets webb- plats, . Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande bostadsrättsföreningar och kooperativa hyresrättsföreningar ska be- handlas olika. Kommitténs slutsats blev att de kooperativa hyresrätt- föreningarna också borde betala stämpelskatt enligt den lägre skatte- satsen, dvs. 1,5 procent.59 Men någon sådan ändring har inte genom- förts. Vi noterar att Utredningen om vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet föreslår en generell sänkning av skattesatsen för juridiska personer, från till 2 procent.60 Även om en så- dan sänkning skulle vara till fördel för kooperativa hyresrättsföre- ningar jämfört med , skulle bostadsrättsföreningar och kooperativa hyresrättsföreningar alltjämt behandlas olika utan synbar anledning. Förutsättningarna för bostadsproduktion ser olika ut beroende på vilken upplåtelseform det rör sig om. Utredningen bedömer att skill- nader mellan upplåtelseformerna när det gäller finansieringsförut- sättningarna till stor del uppstår genom att skillnader i beskattningen påverkar lönsamheten. Tittar man bara snävt på möjligheterna att få extern finansiering ser utredningen inga principiella skillnader mellan å ena sidan hyresrätt och kooperativ hyresrätt och å andra sidan bostadsrätter men noterar följande: •Det finns en tveksamhet från en del banker till att finansiera byg- gande av bostäder med kooperativ hyresrätt, möjligen beroende på okunskap om hur upplåtelseformen fungerar. •Eftersom det inte går att pantsätta en kooperativ hyresrätt får hushållen en högre ränta på eventuella lån till upplåtelseinsatsen. 7.5Finansiering av bostadsbyggande vid finansiell kris Problem som uppstod på finansmarknaden under den globala finans- krisen –200961 ledde till svårigheter för fastighetsutvecklare att få lån för att finansiera ny- och ombyggnadsprojekt. 59SOU 2014:1 Vissa bostadsbeskattningsfrågor. 60SOU 2017:27 Vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet. 61Ibland anges årtalen 2007–2008 och 2008–2009. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande detta avsnitt är att visa på åtgärder som staten vidtog under finans- krisen för att mildra eventuella svårigheter för bostadsutvecklare att få lån under en finansiell kris. Avsnittet inleds med en samman- fattning över hur finanskrisen påverkade bostadsbyggandet i . 7.5.1Finanskrisens påverkan på bostadsbyggandet Eftersom en betydande del av ny- och ombyggnadsprojekts finansi- eringsbehov normalt kommer från banker och andra kreditinstitut, skulle en utdragen kris i det finansiella systemet leda till stora svårig- heter för byggaktörer att finansiera bostadsbyggande. När den globala finanskrisen nådde steg interbankrän- torna kraftigt även i , och precis som i omvärlden kunde de svenska bankernas finansiering på interbankmarknaden bara ske till allt kortare löptider. , upphörde i stort sett bankernas möj- lighet till långsiktig finansiering via bankobligationer.62 Utvecklingen ledde till både högre räntor och sämre likviditet i det finansiella systemet, vilket även påverkade finansieringsförutsättningarna för bostadsbyggande. Finanskrisen innebar att bostadsinvesteringarna minskade kraftigt i många länder, däribland i Sverige.63 Cirka 30 000 bostäder färdigställ- des 2008 men under finanskrisen sjönk byggandet kraftigt till runt 20 000 bostäder. Minskningen avsåg såväl hyresrätter som bo- stadsrätter och småhus. I jämförelse med andra länder i drabb- ades dock bostadsbyggandet i i liten utsträckning.64 Den finansiella krisen lämnade dock inte några spår efter sig av- seende utlåningen till svenska hushåll. Tvärtom ökade utlåningen till hushåll i under finanskrisen trots att banker och bolåne- institut hade stora problem världen över.65 62SOU 2013:6 Att förebygga och hantera finansiella kriser. 63Persson, K, 2011: Utredning till . Finanskrisens påverkan på bostadsbyggandet i . Se även skriften SCB-indikatorer . 64SOU 2015:105 Plats för fler som bygger mer. 65Bostadskreditnämnden, 2009: Varifrån kommer pengarna? Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande En anledning till det minskade byggandet var att bankerna blev mer restriktiva i utlåning i allmänhet vilket även drabbade möjligheterna för byggprojekt att få lån. Av denna anledning beslutade regeringen att kreditgarantierna även skulle gälla och skulle kunna lämnas av marknadsvärdet för en färdigställd fastighet, fram till dess kunde kreditgarantier enbart avse färdigställda bostäder.66 Dessutom infördes en regel att garantin även skulle gälla ägarlägenheter. 7.5.3Generella åtgärder under finanskrisen En allvarlig och utdragen kris i det finansiella systemet skulle kunna leda till höga räntor och brist på kapital som skulle försvåra ny- och ombyggnadsprojekts finansieringsförutsättningar och lönsamhet. Av denna anledning vidtog staten ett stort antal och kraftfulla åtgärder för att hantera finanskrisen och stabilisera finansieringsförutsätt- ningarna. Den statliga drar i sitt betänkande67 slutsatsen att genom kombination av relativt gynnsamma förutsätt- ningar och relevanta åtgärder blev krishanteringen i fram- gångsrik.68 Viktiga åtgärder infördes av bland annat Riksgälden69 och Riksbanken70. Enligt blev deras roll tydlig under finanskrisen, då låne- fond utökades med , vilket skapade förutsätt- ningar för staten att hjälpa ett antal bolag från obefogade konkurser i samband med att bankernas utlåningsverksamhet drogs in. T.ex. ökade andelen krediter till större och etablerade företag kraftigt och 66Dagens Juridik, : Regeringen inför kreditgarantier . 67SOU 2013:6 Att förebygga och hantera finanskriser. 68Utöver olika former av åtgärder för att värna om den finansiella stabiliteten infördes ett stort antal andra former av stöd till olika branscher och regioner. Se t.ex. Tillväxtanalys, 2013: Kartläggning av politiska insatser under finanskrisen . 69Riksgälden, 2017:Stödåtgärder under finanskrisen –2009. 70Sveriges riksbank, 2012: penningpolitiska åtgärder under finanskrisen – utvärdering och lärdomar, penning- och valutapolitik 2012:3. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande menar att deras insatser var mycket viktiga flera företags överlevnad och fortsatta utveckling.71 7.5.4Nya och förstärkta regelverk efter finanskrisen För att dels minska risken för att framtida allvarliga finansiella kriser uppstår, och dels hantera finansiella kriser när de uppstår, pågår sedan finanskrisen ett intensivt och omfattande arbete, i och inter- nationellt, med att utveckla och implementera nya finansmarknads- regler samt utveckla och bygga upp nya myndighetsfunktioner (Se även avsnitt 6.3.1. Samspel mellan kapitaltäckningskrav och krishantering I den av och Riksgälden relativt () gemensamt framtagna rapporten ”Samspel mellan regelverket om kapitaltäckning och krishantering”73 framkommer att Finans- inspektionen och Riksgälden samarbetar för att värna om den finan- siella stabiliteten. ska i första hand säkerställa att banker och andra kreditmarknadsföretag bygger upp en tillräcklig motståndskraft för att undvika att finansiella kriser uppkommer. Här spelar ökade kapitalkrav en central roll. Vidare ställer krav på att alla kreditinstitut och värde- pappersbolag ska ha upprättat återhämtningsplaner, som beskriver hur de avser att hantera en situation under svår finansiell stress.74 Riksgäldens huvudsakliga uppgift är att handskas med de finan- siella kriser som ändå skulle kunna uppstå. I detta uppdrag ingår att säkerställa att banker och andra kreditgivare är resolutionsbara i enlighet med resolutionsregelverket, som har sin bas i EU:s så kallade 71Almi, 2015: Remissvar till Betänkandet En fondstruktur för innovation och tillväxt, SOU 2015:64. 72Bland annat har EU gjort en omfattande översyn av politiken på området finansiella tjänster för att återställa stabiliteten på och förtroendet för det finansiella systemet. 40nya åtgärder har föreslagits sedan finanskrisen genom initiativ såsom bankunionen och kapitalmarknadsunionen. (Information från ”Till din tjänst”: Faktablad om Europeiska unionen, Finansiella tjänster, den viktigaste lagstiftningen”. 73Finansinspektionen och Riksgälden (Gemensam regeringsrapport), 2017: Samspel mellan regelverket om kapitaltäckning och krishantering. 74Finansinspektionen, : Presentation Krishanteringsdirektivet och återhämtningsplaner. Se även prop. 2015/16:5 Genomförande av krishanteringsdirektivet. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande Krishanterings-direktivet baseras på inter- nationella samarbeten.75 Förfarandet med resolution innebär att staten kan ta kontroll över långivare och hålla i gång hela eller delar av verksamheten om det krävs för att bevara den finansiella stabili- teten. En viktig komponent i resolutionsregelverket är att ägare till banker och andra kreditgivare och de långivare som har lånat ut pengar till dessa ska få bära förlusterna på samma sätt som i en vanlig konkurs. Därigenom ska skattebetalarna skyddas. Utredningen bedömer att staten vid en framtida finansiell kris, som drabbar långivares förutsättningar att bedriva utlåningsverksamhet, t.ex. vid en likviditets- och förtroendekris i banksystemet, kommer att behöva ingripa med den typ av åtgärder som användes under den förra finanskrisen, jämte de åtgärder som är förenliga med det nya krishanteringsdirektivet (med resolutions-förfarandet).76 En angelägen fråga är hur ett någorlunda kontinuerligt bostads- byggande ska kunna upprätthållas i händelse av en finansiell kris. Och om det går att genom statliga åtgärder undvika en svacka i form av av produktionsbortfall under och även i sviterna av en kris. Särskild uppmärksamhet kan behöva riktas mot svagare bostadsmarknader. Utredningen bedömer att det vid en finansiell kris kan uppstå hinder för banker och andra långivare att bedriva en normal utlånings- verksamhet. Det kan därför komma att behövas statliga åtgärder för att säkerställa utlåning till lönsamma ny- och ombyggnadsprojekt. Det kan ske genom att: •Boverket får utökade möjligheter att kunna erbjuda fler projekt statliga kreditgarantier. •Almi får tillskott till lånefonden och en ny roll att kunna erbjuda statliga lån även för bostadsproduktion. 75Se t.ex. Riksgälden, : Presentation Krishantering av banker. Se även Riksgäldens information om bankkrishantering (resolution). 76Dock kan en sänkning av reporäntan bli svår att genomföra om en finansiell kris skulle inträffa i närtid då reporäntan redan befinner sig på en extremt låg nivå. 8Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier I avsnitt 6.4 redogjordes för hur de nuvarande statliga kreditgaran- tierna för lån till bostadsbyggande fungerar och vilken roll de kan spela när det gäller förutsättningarna för finansiering. I detta kapitel görs en utvärdering och analys av kreditgarantierna med inriktning på hur de skulle kunna utvecklas för att bidra till en bättre fungerande bostadsfinansiering och till att säkerställa en långsiktig beredskap inför perioder med ekonomisk instabilitet.1 Utredningen har i detta sammanhang även tittat på hur aktuella statliga investeringsstöd till hyresbostäder och studentbostäder kan påverka möjligheterna att få finansiering och därmed samverka med kreditgarantierna. 8.1De statliga kreditgarantiernas syfte och funktion De statliga kreditgarantierna för lån till bostadsbyggande infördes , som en ersättning för de statliga lånen, som då avvecklades. Varken i den ursprungliga2 eller i den nuvarande kreditgaranti- förordningen3 anges något bostadspolitiskt syfte med bestämmel- serna. Det finns inte heller några förarbeten att luta sig mot. Så är det ofta när det gäller förordningar, till skillnad mot lagar. Det finns dock några senare källor som tar upp garantigivningens utgångs- punkter och syfte. I en utredning 2000 anges att de statliga kreditgarantierna är en del av statens insatser för att främja bostadsförsörjningen och att de syftar till att skydda långivaren från 1Det övergripande regelverket för statlig garantigivning redovisas i avsnitt 11.1.3. 2Förordning (1991:1924) om statlig kreditgaranti för bostäder. 3Förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier att inte få betalt från låntagaren.4 Utredningen anför också att det främst är bostadspolitiska men också regionalpolitiska argument som talar för att behålla kreditgarantierna. I propositionen återfinns sedan förslagen om att förändra kreditgarantierna under rubriken Åtgärder för att främja ökat bostadsbyggande och man knyter an till uttalandet om såväl bostadspolitiska som regionalpolitiska argument för att behålla garantierna5. I en senare utredning anförs följande: Det finns inga särskilda målsättningar för de statliga kreditgarantierna. I stället gäller bostadspolitikens allmänna mål bl. a. att medverka till att underlätta ny- och ombyggnader av efterfrågade bostäder, att hålla nere boendekostnaderna och att främja konkurrensen på kreditmarknaden m.m. /…/ Statliga kreditgarantier lämnas för den del av lånefinansier- ingen där kreditgivaren inte är beredd att ge kredit enbart mot pantbrev i fastigheten. Kreditgarantierna förväntas därför leda till att institutens begränsningar vid medverkan i toppbelåningen av bostäder reduceras eller faller bort och att de därmed medverkar vid sådan finansiering. Garantierna skall sålunda medverka till att fler bostäder byggs. Möjlig- heterna till att få statlig kreditgaranti motiveras också av regional- politiska skäl.”6 hävdade i en utredning att kreditgarantierna kan fylla två syften: 1) att kompensera för brister i marknaden för bostadsfinansiering och 2) att nå prioriterade bostads- politiska mål. Det första syftet kan t.ex. avse brister i tillgång till krediter till rimliga kostnader för vissa grupper, brister i tillgång på låneprodukter och riskavtäckning eller särskilda hinder för nya aktörer att etablera sig. Det andra syftet, att nå politiska mål, kan handla om att stödja någon viss grupp utan att det bottnar i brister i marknadens funktionssätt, t.ex. stöd för etablering i glesbygd.7 Det finns alltså inga fastlagda, konkreta bostadspolitiska mål att utvärdera kreditgarantierna mot. Med utgångspunkt i ovan sagda utgår utredningen från att bostadskreditgarantiernas främsta syfte är att möjliggöra finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder på platser och i lägen där det finns en långsiktig efterfrågan på nya bostäder men där det ändå är svårt att få finansiering via kredit- marknaden. Mot bakgrund av denna utrednings direktiv utgår vi från att de bostadspolitiska mål som betonas när det gäller kredit- 4Statsgarantier för investeringar i bostäder – en utvärdering (SOU 2000:13). 5Bostadsförsörjningsfrågor m.m. (prop. 2000/01:26). 6Ds 2005:39 Bostadsfinansiering. 7Bostadskreditnämnden, 2006: Statliga bostadskreditgarantier . Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier garantierna är att dessa ska främja bostadsförsörjningen genom att underlätta finansiering på svagare bostadsmarknader och för mindre aktörer, speciellt när det gäller om- och nybyggnad av hyresbostäder, samt att kreditgarantierna i synnerhet ska kunna fylla en funktion vid tider av ekonomisk instabilitet. Analysen här syftar till att bedöma om nuvarande utformning av kreditgarantierna är adekvat i förhållande till syftet att underlätta bostadsfinansiering, och om det går att justera regelverket för att bättre nå de bostadspolitiska mål som vi uppfattar betonas . Kreditgarantierna används nästan uteslutande vid nyproduktion, och då för lån . Det händer också att kreditgarantier ställs ut för lån till ombyggnad av kontorslokaler och liknande till bostäder. Garantierna används enbart för lån till privata aktörer. De kommunala bolagen har inte något behov av kreditgarantier. De flesta finansierar sig via Kommuninvest och övriga hävdar sig av egen kraft på finansmarknaden. 8.2.1Ökat intresse men fortfarande lågt Efter att ha legat på en ytterst blygsam nivå ökade verksamheten med kreditgarantier påtagligt . Det gällde i synnerhet antalet ansökningar om förhandsbesked, från såväl banker som bygg- aktörer. Även antalet ansökningar om nya ramavtal och nya kredit- garantier ökade. Det är inte längre enbart de stora bankerna som söker utan det har tillkommit en del nya mindre banker och andra kreditgivare. Dessa har framför allt tecknat ramavtal men även några garantiavtal har träffats. har () ramavtal med knappt 40 kreditinstitut, varav cirka hälften är lokala sparbanker. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Antalet gällande garantiavtal uppgår per till 423 stycken, med ett sammanlagt garanterat belopp på 2,6 miljarder kronor.8 Mer- parten av garantierna gäller flerbostadshus. Som framgår av figur 8.1 kan man se en tendens till ökning av antalet nytecknade kreditgarantiavtal sedan 2010.9 tillkom 42 garantiavtal, varav de flesta avsåg garantier . Bara fem gällde fastighetslånet.10 Sammanlagt rörde det sig i dessa 42 byggprojekt om 1 534 lägenheter och det garan- terade beloppet var totalt . Det innebar en ökning men beloppet låg fortfarande långt under den ram på 10 mil- jarder för beviljanden av garantier som hade . bild utifrån kontakter med dem som utnyttjat kredit- garantierna – såväl kreditinstitut som projektutvecklare – är att dessa är nöjda och att beviljad kreditgaranti i många fall haft stor betydelse för finansieringen. 8Inklusive ersättningsgarantier för äldre garantier, som fanns innan den senaste garanti- förordningen kom till () och avlösen av kommunala borgensåtaganden för bostadsrätter (). 9Boverket, 2017: årsredovisning 2016, samt muntliga källor på . 10Siffran 42 avser antal undertecknade avtal. årsredovisning redovisar registrerade avtal, 48 stycken . Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Källa: , egen bearbetning. Ojämnt fördelat över landet Intresset för kreditgarantierna är ojämnt fördelat över landet. Som framgår av kartorna på följande sidor utnyttjas de ytterst sparsamt i norra halvan av landet och inte alls i t.ex. eller på . –2011 rörde det sig bara om enstaka projekt och bara i ungefär hälften av länen, något fler i . har användningen ökat, i synnerhet i , och Söderman- lands län. Även i , och län har ganska många garantier tecknats, säkert delvis en effekt av ett ökat bostadsbyggande generellt. I viss mån är det ojämna användandet av kreditgarantier sannolikt en följd av mer slumpartade och personbero- ende faktorer. Vissa enskilda lokala banker eller bankkontor väljer att utnyttja möjligheten till kreditgaranti för så gott som alla bostads- projekt de finansierar. Om byggaktören i fråga sedan satsar i någon annan kommun och fortsätter samarbeta med samma bank följer användandet av kreditgarantierna med.11 11 , muntlig information. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier Sammantaget har statlig kreditgaranti förekommit vid bo- stadsbyggande vid minst ett tillfälle i 76 kommuner (per ). Efter att ha varit i kontakt med såväl låntagare som kreditgivare som använt de statliga kreditgarantierna menar utredningen att det finns skäl att tro att garantierna skulle kunna användas betydligt mer. En anledning till det låga utnyttjandet är sannolikt att kännedomen om kreditgarantierna varit låg hos såväl byggaktörer som banker. Andra anledningar kan vara att reglerna är onödig krångliga, att vissa kreditgivare inte kan komma i fråga för kreditgarantier, att avgifterna upplevs som höga eller att det godkända lånebeloppet inte räcker. Utredningen har också uppmärksammats på att det råder oklarhet kring hur garantin ska värderas vid kreditgivningen. har utvidgat och förbättrat sin information om kredit- garantierna och den information som finns på webb- plats är enligt utredningens bedömning tillräcklig för att både väcka intresse och skapa förståelse för hur kreditgarantisystemet fungerar. Utöver information om hur garantin fungerar utifrån byggaktörens respektive bankens perspektiv, finns en film med vittnesmål om positiva erfarenheter från såväl bank som byggare och en broschyr att ladda ner. genomförde en omfattande infor- mationskampanj, vilket också kan ha bidragit till att antalet ansök- ningar om kreditgarantier ökade jämfört . Problemet verkar snarare vara att de aktörer som borde känna sig berörda inte hittar fram till den här informationen. Det krävs ju att man vet vad man ska leta efter – och var. erbjuder sig via webbplatsen att på begäran hålla möten för att informera om och diskutera kreditgarantierna, men det efterfrågas inte i någon större utsträckning. har vidare bjudit in banker, kommuner, läns- styrelser, byggaktörer med flera till informationsträffar. Då intresset inte varit så stort för det heller har i stället valt att delta i arrangemang som ordnas av andra aktörer, t.ex. banker, länsstyrelser och byggnätverk. Men en enkät12 som utredningen genomfört tyder 12 Enkäten finns i bilaga 3 och resultaten i övrigt beskrivs i kapitel 7. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier på att kreditgarantierna fortfarande inte är särskilt väl kända bland mindre fastighetsägare ute i landet (se figur 8.3). Ja, jag känner väl till Jag känner till att de Nej, jag känner inte till (i stort sett) vad de vet inte hur de fungerar Källa: utredningens enkät till fastighetsägare (172 svar). Utredningen bedömer att det skulle behövas mer uppsökande verk- samhet, riktad till aktörer som kan agera budbärare och sprida kun- skapen vidare. Det gäller dels berörda intresseorganisationer för såväl byggaktörer som kreditgivare, dels kommuner och länsstyrelser. Många av de kommuner och länsstyrelser som utredningen varit i kontakt med har haft ganska vag uppfattning om de statliga kredit- garantierna. Det är olyckligt om kommunerna inte har klart för sig vilken roll kreditgarantierna kan spela i bostadsförsörjningen, utan enbart ser det som en sak mellan byggaktören och banken. Vi menar också att , som statens representant regionalt, borde kunna ha en uttalad roll att föra ut information om kreditgarantierna. Utvärdering av nuvarande bostadskreditgarantier 8.2.3Otydliga och onödigt krångliga regler Statlig garantigivning lyder under budgetlagen13 och förordningen om utlåning och garantier14. Vi redogör för detta övergripande regel- verk i avsnitt 11.1.3. kreditgarantiverksamhet styrs därut- över av en särskild förordning.15 informerar enligt utredningens bedömning på ett tydligt sätt om hur det är tänkt att kreditgarantisystemet ska fungera. Själva kreditgarantiförordningen är däremot onödigt krånglig och inte helt logiskt uppbyggd. En bakgrund till detta är att den ändrats och ursprungligen inte ens gällde permanent. Den skulle enligt övergångsbestämmelserna till förordningen egentligen ha upphört att gälla . Att den fortfarande gäller framgår av för- ordning (2007:626) om fortsatt giltighet av förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m.16 Ett sätt att underlätta och förbättra informationen om kredit- garantierna kan därför vara att förenkla formuleringen av reglerna, så att de blir tydligare och mer begripliga.