sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — Regeringen får därmed även anses ha möjlighet att upphäva sitt beslut. Utredningen noterar att landsting och statliga förvaltnings- myndigheter, utan något särskilt regeringsbeslut, blir skyldiga att tillhandahålla ärendehandläggning på minoritetsspråket om deras geografiska verksamhetsområde överlappar ett förvaltningsområde. Detta kan medföra att landsting ”tvångsvis” ansluts till ett förvalt- ningsområde i samband med att en kommun ansluter sig frivilligt. Regeringen har emellertid möjlighet att med stöd av 19 § minoritets- lagen meddela undantag från skyldigheten för de statliga myndig- heternas del samt bemyndiga landsting och kommuner att meddela sådana undantag för egna myndigheter. Till skillnad från landstingen har kommunerna emellertid ytterligare skyldigheter avseende för- skola och äldreomsorg som inte kan undantas med stöd av 19 §. De grundläggande frågorna är dels vilka principer som ska gälla för att en viss kommun ska ingå i förvaltningsområde, dels vilken instans som ska besluta i frågan om anslutning och utträde. I praktiken finns två parallella system för utträde där riks- dagsbeslut krävs för vissa kommuner och beslut vid regeringssam- manträde är tillräckligt för andra kommuner. Flera alternativa regleringar är möjliga. Vid avvägningen mellan olika lösningar har utredningen tagit hänsyn till lagtekniska aspekter och behovet av en enhetlig reglering, internationella åtagan- den, den kommunala självstyrelsen och de nationella minoriteternas behov av förutsägbarhet och trygghet. Utredningen kan konstatera att det inte finns en lösning som fullt ut tillgodoser alla dessa intressen. Det finns två tänkbara lagtekniskt renodlade lösningar. Dessa två lösningar har den fördelen gemensamt att regleringen blir helt enhetlig. Den ena lösningen är att utgå från principen att alla frågor om anslutning till och utträde ur förvaltningsområdena ska avgöras av , dvs. ske genom lagstiftning. Det innebär att den nuvarande möjligheten att ansluta sig frivilligt efter anmälan upphävs och att samtliga kommuner som anges i bilagan till minoritets- förordningen förs över till 6 § minoritetslagen. Fördelen med en sådan lösning är att ändringar inte kommer kunna ske utan den mer omfattande prövning som en statlig utredning och riksdagsbehand- ling innebär. Nackdelen är att det kommer att bli svårare för nya kommuner att ansluta sig till förvaltningsområden. För de kom- muner som anslutit sig frivilligt med stöd av 7 § minoritetslagen medför en sådan förändring även en inskränkning i den kommunala självstyrelsen då möjligheten till utträde försvåras jämfört med nuvarande ordning. Den andra lagtekniskt renodlade lösningen är att införa ett system där regeringen beslutar om vilka kommuner som ska ingå i förvalt- ningsområdena. Förvaltningsområdenas omfattning skulle med andra ord regleras helt i en förordning. Lösningen medför ingen inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen och bevarar den nuvarande flexibla processen för anslutning. Nackdelen blir att kommuner som ingår i det ursprungliga förvaltningsområdet relativt snabbt kan lämna detta. De nationella minoritetsspråken skulle därmed få en svagare ställning än . Utöver de lagtekniskt renodlade lösningarna är olika slags hybrid- lösningar tänkbara. Dessa har den nackdelen gemensamt att regler- ingen även fortsättningsvis kommer sakna enhetlighet. En sådan lösning är att lämna beslutsmakten över frivillig anslut- ning till förvaltningsområdena till regeringen och frågan om utträde till . Konkret skulle detta innebära att det införs ett förbud för regeringen att upphäva sitt beslut om att tillåta en kommun att ansluta sig. En sådan lösning skulle innebära att flexibiliteten i ordningen för anslutning bevaras, som en kommun inte kan lämna ett förvaltningsområde utan den mer omfattande pröv- ning som en utredning och riksdagsbehandling innebär. Nackdelen skulle vara att om frågan om utträde väcks kommer lagstiftnings- tekniskt oortodoxa lösningar att krävas; eftersom sådana kommuner inte skulle anges i lagen kan inte ”bevilja utträde” genom en lagändring. kan inte heller ändra i regeringens för- ordning. Lämpligheten i att ha en ordning som är inkongruent på detta sätt kan också ifrågasättas. Ett sådant förbud att lämna förvalt- ningsområdena skulle även innebära en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen. Den nuvarande regleringen motsvarar ytterligare en hybridlösning, nämligen att ha olika regler för olika kommuner. En sådan ordning kan vid en första anblick framstå som otillfredsställande och orättvis i förhållande till kommunerna. Emellertid bör man ha i åtanke att ord- ningen med förvaltningsområden ytterst bygger på åtaganden enligt språkstadgan. När de kommuner som anges i lagen anslöts föregicks det av statliga utredningar. Dessa kommuner får anses utgöra kärnan av de områden som träffas av åtaganden enligt del III i språkstadgan. Det är därför rimligt att de nationella minori- tetsspråkens ställning fortsättningsvis är särskilt stark i dessa områden. Utredningen anser att dagens ordning bör behållas och förtyd- ligas. Möjligheten för kommuner att ansluta sig frivilligt innebär att det krävs en lokal politisk mobilisering innan en kommun ansluts till förvaltningsområde. På så sätt får frågorna en lokal förankring. Intresset för att ansluta sig frivilligt har dessutom varit stort. Antalet kommuner som ingår i förvaltningsområde för ett eller flera av språken har i princip fördubblats sedan minoritetslagen trädde i kraft. Ytterligare ett tiotal kommuner har ansökt om att få ingå. Det har inte framförts några uttryckliga krav på utträde från någon kommun. Att så många kommuner valt att ansluta sig till förvaltnings- områdena är i stor utsträckning framkallat av lokal mobilisering från de nationella minoriteternas sida. Uppföljningsmyndigheterna har också konstaterat i sina rapporter att de kommuner som anslutit sig efter att minoritetslagen trädde i kraft generellt har kommit igång snabbare med arbetet för att stärka de nationella minoriteternas rättigheter jämfört med kommuner som anges i lagen. Det stora intresset för att ingå i förvaltningsområdena får ses som en av minoritetspolitikens största framgångar. Utredningen har övervägt att införa ett förbud för regeringen att bevilja utträde från förvaltningsområdena. skulle ett sådant förbud emellertid vara förenat med en rad nack- delar. Vid en sammanvägning av de olika för- och nackdelarna fram- står därmed dagens ordning som den mest tillfredsställande. Minori- tetslagen bör dock förtydligas så att det framgår att kommuner som har anslutit sig frivilligt kan ansöka om utträde hos regeringen. Frågor som rör regleringen av hur sådana ansökningar ska behandlas bör överlämnas till regeringen. Med hänsyn till den stora betydelse förvaltningsområdena har för enskilda i form av konkreta rättigheter gentemot förvaltnings- myndigheterna bör grunden för när regeringen ska bevilja utträde anges i minoritetslagen. Ett krav för att regeringen ska bevilja utträde bör vara att det finns synnerliga skäl. Uttrycket syftar på att utträdes- möjligheten ska användas i undantagsfall. Den kommun som ansöker om utträde bör visa att det finns synnerliga skäl. Regeringen bör vid beslut om utträde beakta internationella åtaganden, särskilt de åtaganden i del III i språkstadgan som ligger till grund för ord- ningen med förvaltningsområden. Regeringen behöver även ta hän- syn till eventuella synpunkter från den berörda nationella minori- teten i kommunen och från relevanta riksorganisationer innan beslut om utträde fattas. Det är givetvis av vikt att såväl ansökande kom- mun som regeringen gör en noggrann prövning, redan i samband med en ansökan om anslutning, av de skäl som talar för att kom- munen ska ingå i förvaltningsområde. 4.1.3Rätten att använda finska, samiska och meänkieli i kontakter med myndigheter Bedömning och förslag: Rätten för enskilda enligt 10 § minori- tetslagen att skriftligen kontakta vissa statliga myndigheter bör utökas till att även avse kontakter på meänkieli. Även bör omfattas av bestämmelsen. Det finns i övrigt inte anledning att nu utöka rätten att bemötas på minoritetsspråket vid ärendehandläggning och andra kontakter med myndigheter. Den nuvarande regleringen är emellertid komplicerad och kan upplevas svår att tillämpa. Det kan finnas anledning för regeringen att undersöka möjligheten att förenkla reglerna. Enligt direktiven ska utredningen överväga om ytterligare förvalt- ningsmyndigheter under regeringen ska omfattas av ”det grund- läggande skyddet”. Utredningen har använt begreppet grundläggande skydd på ett annat sätt än det sätt begreppet används i direktiven, men har uppfattat att uppdraget på denna punkt är, att överväga om ytterligare förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska omfattas av bestämmelsen i 10 § minoritetslagen. Utredningen har uppfattat att direktiven även innebär att utredningen ska göra en översyn av regleringen av språkliga rättigheter i 8–12 §§ minoritets- lagen. Utredningen kan konstatera att 10 § minoritetslagen endast omfattar finska och samiska. Detta har lyfts fram som en sär- behandling av företrädare för meänkielitalande. Det görs inte någon åtskillnad i lagen i övrigt mellan de tre språken. Det finns inte heller några sakliga skäl för att bestämmelsen inte ska omfatta meänkieli. Språket bör därför omfattas av bestämmelsen. Arbetsförmedlingen är en stor, central statlig myndighet vars verksamhet vad gäller uppdrag och betydelse för den enskilde kan jämföras med och . Arbetsförmed- lingen ingår inte i kretsen av myndigheter som omfattas av 10 § minoritetslagen. Myndigheten omfattas däremot av 8 och 9 §§. Av ett yttrande från Arbetsförmedlingen framgår att myndigheten hanterar ärendehandläggning på finska, meänkieli och samiska lokalt och centralt. Det är därför rimligt att även Arbetsförmed- lingen ingår i kretsen av myndigheter som omfattas av 10 § minori- tetslagen. Bestämmelsen bör sammanfattningsvis ändras så att meänkieli läggs till och att Arbetsförmedlingen ingår i kretsen av myndigheter som anges i andra meningen. Förslaget innebär en statushöjning för meänkieli och stärker de tre språkens ställning hos Arbetsförmed- lingen. Utredningen har inte i övrigt uppfattat att regleringen av rätten att använda sitt språk i förhållande till myndigheter över lag upplevs som problematisk bland finsk-, meänkieli- respektive samisktalande. Vid utredningens kontakter med företrädare för sverigefinska organisationer har dessa betonat vikten av att personer, som inte har svenska som modersmål, ges möjlighet att använda finska när de deltar i samråd. De har även lyft fram betydelsen av att det exempel- vis finns biståndsbedömare inom som kan tala finska med personer som ansöker om äldreomsorg. Kritiken på dessa punkter har dock inte tagit sikte på minoritetslagen som sådan. Den har snarare sin grund i upplevelsen av att kommuner inte lever upp till skyldigheterna i lagen. I övrigt har utredningen inte uppfattat att frågor om möjligheten att kommunicera med myndigheter på minoritetsspråk är prioriterad bland de nationella minoriteterna. Det finns därför inte anledning att nu utöka rätten att använda minori- tetsspråk i kontakter med myndigheter utöver förslaget ovan. Från myndigheters sida har framkommit att bestämmelserna i 8– 12 §§ minoritetslagen kan ge upphov till vissa problem. I de enkäter som utredningen har skickat till kommuner och landsting har fram- kommit att det kan vara svårt i landstingen och de större kom- munerna att tillhandahålla ärendehandläggning på minoritetsspråket i alla verksamhetsgrenar. Svårigheten att rekrytera personal som talar minoritetsspråket gör sig även gällande på detta område, liksom inom förskolan och äldreomsorgen. Utredningen behandlar frågor om tillgång på personal i kapitel 8. Utredningen har även fått signaler från myndighetshåll att bestämmelserna i 8–12 §§ minoritetslagen kan vara svåra att tillämpa. Utredningen kan konstatera att bestämmelserna exempelvis innebär att myndigheter behöver göra skillnad på när ett ärende har anknyt- ning till ett förvaltningsområde och när så inte är fallet. Endast i det sistnämnda fallet är skyldigheten att tillhandahålla ärendehandlägg- ning på minoritetsspråket villkorad av att myndigheten har tillgång till personal. De myndigheter som omfattas av 10 § i minoritetslagen kan dessutom ha upp till tre olika skyldigheter att förhålla sig till då även 8 och 9 §§ kan vara tillämpliga för dem. Därtill kommer att gränsdragningen mellan ärendehandläggning – som är en förutsättning för skyldigheterna i de flesta fall – och andra slags kontakter kan tänkas vara mer eller mindre svår att göra beroende på vilken slags verksamhet den aktuella myndigheten bedriver. Även kravet på att den enskilde ska vara part eller ställföre- trädare för part kan ge upphov till gränsdragningssvårigheter. När det exempelvis gäller ärenden hos DO är personer som gjort anmäl- ningar sällan att anse som part i ärenden hos myndigheten. En möjlighet som bl.a. skulle kunna utredas vidare är, att framför allt i förhållande till vissa större myndigheter med hela landet som verksamhetsområde införa en rätt för enskilda att kommunicera på minoritetsspråket motsvarande den som föreskrivs i 8 § minori- tetslagen, men att ta bort kravet på anknytning till förvaltnings- område eller att det ska röra handläggning av ett ärende. Utredningen noterar att regeringen till har över- lämnat propositionen, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag (prop. 2016/17:180) med förslag till ny förvaltnings- lag som föreslås träda i kraft . Förslaget innehåller bl.a. förslag till förtydligande av förvaltningslagens regler om tolkning och översättning. 4.1.4De som använder chib och jiddisch saknar förvaltningsområde Bedömning: Ordningen med förvaltningsområden har visat sig vara ett framgångsrikt sätt att främja de finsk-, samisk- och meänkielitalandes rättigheter och därmed också de sverigefinska, samiska och tornedalska minoriteternas ställning. De som använ- chib och jiddisch saknar däremot helt motsvarande typ av rättigheter. Regeringen bör följa utvecklingen och över- väga denna typ av rättigheter även för dessa minoritetsspråk. Ordningen med förvaltningsområden har sin förebild i språkstadgan, som skiljer mellan s.k. territoriellt obundna språk, som endast ger ett grundläggande skydd genom de allmänna målen och principerna i artikel 7, och språk som traditionellt talas i vissa områden av en stat och som ges ett starkare skydd i dessa områden enligt del III i stadgan. Delegationen för romska frågor föreslog i sitt betänkande Romers rätt – en strategi för romer i (SOU 2010:55) att skyddet för chib skulle likställas på samma nivå som för de tre territo- riella minoritetsspråken finska, meänkieli och samiska. Flera av de remissinstanser som arbetar med romska frågor tillstyrkte detta. Regeringen gick inte vidare med förslaget. Som utredningen noterat har förvaltningsområde som modell på många sätt varit ett framgångsrikt sätt att stärka enskilda personers minoritetsrättigheter. Minoritetslagen ålägger myndigheterna flera konkreta skyldigheter gentemot minoriteterna i förvaltningsområdena. Genom det statsbidrag som är knutet till förvaltningsområdena finns även resurser att förverkliga dessa skyldigheter. Den typ av institutionaliserat stöd som förvaltningsområden innebär saknas däremot helt för de minoriteter som inte ingår i sådana områden. Det som finns är lovvärda lokala initiativ så som Romskt informations- och kunskapscenter som drivs med stöd av stad.1 Vårdnadshavare som har önskemål om förskoleverksamhet på chib eller jiddisch är hänvisade till eventuella fristående för- skolor, eller till att åberopa den allmänna bestämmelsen i skollagen om att förskolan ska medverka till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla båda språken. Såvitt kommit till utredningens kännedom finns det endast en förskola i hela landet, i , som har romsk profil. Det finns fristående förskolor med judisk profil knutna till de judiska församlingarna i , och . är det fullt möjligt att behoven av förskoleundervisning på exempelvis chib i vissa kommuner är lika stora som mot- svarande behov på finska, samiska respektive meänkieli. På samma sätt kan det tänkas förhålla sig med behoven inom äldreomsorgen. I enkätsvar som har lämnats av romska organisationer till utred- ningen framförs att man ser behov av förskola och behov, eller i vart fall kommande behov, av äldreomsorg. Även om förvaltnings- områden för de romska och judiska minoriteterna inte är aktuellt har modellen med en möjlighet för kommuner att åta sig särskilda skyldigheter i utbyte mot ett statsbidrag visat sig vara ett framgångs- rikt sätt att ge minoritetspolitiken genomslag lokalt. En lösning av liknande slag, anpassad till respektive minoritets behov, kan behöva övervägas även för jiddisch och chib. Regeringen bör följa utvecklingen och vid behov överväga frågan i samråd med de natio- nella minoriteterna och berörda kommuner. I utredningens uppdrag ingår att utvärdera det grundläggande skyddets effekt på minoritetspolitikens utveckling och att överväga behovet av en förtydligad reglering av rättigheterna i det skyddet. 1 Ett romskt kunskaps- och informationscenter av liknande slag är under uppbyggnad i . Som framgår i avsnitt 3.3 räknar utredningen in skyldigheten i 5 § minoritetslagen att ge möjlighet till inflytande och att samråda i det grundläggande skyddet, men frågor som berör innehållet i denna skyldighet kommer behandlas i avsnitt 4.3. I detta avsnitt kommer främst de skyldigheter och det ansvar som följer av bestämmelserna i 3 och 4 §§ minoritetslagen samt 8 § språklagen att behandlas. 4.2.1Det grundläggande skyddet har fått dåligt genomslag Bedömning: I kommuner och landsting utanför förvaltnings- område har bestämmelserna i 4 § minoritetslagen och 8 § språk- lagen inte lett till den medvetenhet om minoritetspolitiken och internationella åtaganden som var bestämmelsernas främsta syfte. Få av dessa kommuner och landsting bedriver någon verksamhet utifrån minoritetslagstiftningens grundskydd. Endast ett fåtal av kommuner och landsting inom förvalt- ningsområde bedriver verksamhet med anknytning till grund- skyddet för andra nationella minoriteter och minoritetsspråk än de som omfattas av förvaltningsområdet kommunen eller lands- tinget ingår i. Statliga förvaltningsmyndigheter bedriver sällan verksamhet kopplad till grundskyddet om de inte får särskilda uppdrag eller ekonomiska medel för sådant arbete. Bestämmelserna i 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen om det allmännas (hela den offentliga verksamhetens) ansvar för främjande och skydd av de nationella minoriteternas språk och kultur ställer inte krav på ett visst konkret handlande från det allmännas sida. Det anges inte hur stat och kommun ska gå tillväga för att främja och skydda minoriteternas kultur och språk. Syftet med bestämmelserna är inte heller att de ska utgöra sådana handlingsregler. Syftet är enligt för- arbetena att medvetenheten om den nationella minoritetspolitiken och internationella åtaganden ska öka (se prop. 1998/99:143, s. 67). Detta förväntas i sin tur leda till att det tas initiativ till att främja minoriteternas språk och kultur inom den offentliga verk- samheten. Exempel på en bestämmelse med en mer tydligt handlingsdrivande funktion, som syftar till att det allmänna ska främja minoriteternas språk och kultur, är bestämmelsen om samrådsskyldighet i 5 § minori- tetslagen. Även den skyldighet att bl.a. erbjuda litteratur på de nationella minoritetsspråken som föreskrivs i 5 § bibliotekslagen (2013:801) är en sådan bestämmelse. Utöver det uttalade medvetandehöjande syftet kan bestämmel- serna i 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen även få den funktionen att de legitimerar såväl önskemål från de nationella minoriteterna som offentliga prioriteringar och beslut som tillmötesgår sådana önskemål. Utredningen har erfarit att de som arbetar med minori- tetspolitiska uppdrag i kommuner och landsting upplever att lag- stiftningen utgör ett stöd för dem i deras arbete med att förankra minoritetspolitiken i sina organisationer. Även om bestämmelserna i 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen har inneburit ett erkännande av de nationella minoriteterna och minoritetsspråken har de dock långt ifrån lett till den medvetenhet och aktivitet lokalt och regionalt som var bestämmelsernas främsta syfte. På denna punkt har minoritetspolitiken väsentligen miss- lyckats. När det gäller de kommuner och landsting som inte ingår i något förvaltningsområde har uppföljningsmyndigheterna i sina årliga rapporter återkommande konstaterat att kunskapen om minoritets- lagen och minoritetspolitiken har varit bristfällig och att de natio- nella minoriteternas särskilda rättigheter sällan uppmärksammas. Av rapporterna framgår att svarsfrekvensen avseende uppföljningsmyndigheternas enkät till kommuner utanför förvalt- ningsområdena –2014 pendlat mellan , vilket i sig får anses indikera en låg medvetenhet om minoritetspolitiken. Som ytterligare exempel kan nämnas att av de cirka 70 kommuner som över huvud taget svarade på enkäten var det endast drygt en tiondel som angav att de hade en handlings- plan, riktlinjer eller motsvarande styrdokument för arbetet med nationella minoriteter. Endast drygt en femtedel angav att de över huvud taget hade analyserat vilken del av verksamheten som var relevant för nationella minoriteter och att de följde upp arbetet med detta. För landsting utanför förvaltningsområdena var motsvarande andelar drygt en tiondel samt knappt fyra tiondelar. Beträffande kommuner som ingår i förvaltningsområde är utred- ningens bedömning att dessa ofta endast bedriver arbete kopplat till grundskyddet för de nationella minoriteter vars språkliga rättigheter Majoriteten av dessa kommuner har anställda samordnare eller tjänstemän med liknande funktion som ansvarar för kommunens arbete med dessa rättigheter, men i många fall har dessa tjänstemän inte i uppgift att ansvara för arbetet med övriga nationella minoriteters rättigheter. Genom utredningens enkät till samordnare har framkommit att knappt hälften av kom- munerna i förvaltningsområde på något sätt bedriver arbete kopplat till bestämmelserna i grundskyddet. Av dessa är det dock en stor andel som har begränsat sina insatser till information på hemsidan. Några kommuner har kommit längre i sitt arbete och håller samråd med nationella minoriteter som inte omfattas av förvaltningsområdet. Enligt uppgifter från hade drygt hälften av landets kommuner utanför förvaltningsområde någon information om nationella minoriteter på sina hemsidor våren 2017.2 I hälften av dessa fanns informationen dock inte tillgänglig under rubriken nationella minoriteter eller motsvarande utan endast i samband med annan information om exempelvis modersmålsunder- visning. Endast ett tjugotal kommuner utanför förvaltningsområde hade information på något eller flera minoritetsspråk. Detta kan jämföras med kommuner i förvaltningsområde där samtliga kom- muner har både information om rättigheter och texter på minoritets- språken. Samtliga statliga förvaltningsmyndigheter omfattas formellt av bestämmelserna i 3–5 §§ minoritetslagen. Av uppföljningsmyndig- heternas rapporter framgår emellertid att statliga myndigheter i praktiken sällan bedriver verksamhet kopplad till dessa bestämmelser om de inte får särskilda uppdrag eller ekonomiska medel för sådant arbete. Uppföljningsmyndigheterna har som förklaring till att resultaten är bättre inom förvaltningsområdena pekat ut statsbidraget att kom- muner och landsting har tydligt utpekade funktioner, samt före- komsten av aktiva minoritetsrepresentanter och regelbundna kon- takter med uppföljningsmyndigheterna (se exempelvis rapporten s. 9 och rapporten s. 9). Utredningen delar dessa slut- satser. Utredningen kan konstatera att förvaltningsområden har medfört att de kommuner som ingår i dem i endast något större