sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — Grundläggande bestämmelser om yttrande- och informations- friheten finns i regeringsformen (RF). När det gäller tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i vissa andra medier, t.ex. ljud- radio och television och liknade överföringar samt film, gäller be- stämmelserna i TF och YGL. Yttrande- och informationsfriheten har även ett skydd i . Yttrande- och informationsfriheten får begränsas genom lag eller – när det gäller uppgifter som någon fått kännedom om i all- män tjänst eller under utövande av allmän tjänsteplikt – efter be- myndigande i lag (2 kap. 20 § RF). En begränsning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får dock aldrig gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF). Av 2 kap. 23 § RF följer att yttrande- och informationsfri- heten får begränsas med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet samt förebyggan- det och beivrandet av brott. I övrigt får begränsningar av yttrande- och informationsfriheten endast göras om särskilt viktiga skäl för- anleder det. Yttrandefriheten värnas, som nämnts ovan, även av Europa- konventionen. Enligt artikel 10.1 i konventionen har var och en rätt till yttrandefrihet, vilken innefattar en rätt till åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna rättighet är dock inte absolut. Utövandet av yttrandefriheten får enligt arti- kel 10.2 bl.a. underkastas villkor, inskränkningar och straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, till den territori- ella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott och för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids. Ett straffsanktionerat förbud mot spioneriliknande gärningar som kan skada förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation kan innefatta en inskränkning av både informations- friheten och yttrandefriheten, i den mån informationen inte får an- skaffas och därmed inte heller kan förmedlas till andra. Ett sådant förbud träffar också anskaffande och förmedling av information för publicering i medierna. Syftet med förbudet är i förlängningen att skydda säkerhet. Detta är ett sådant ändamål som enligt både RF och godtas som grund för en be- gränsning av yttrande- och informationsfriheten. Kriminaliseringen av spioneriliknande gärningar som kan skada förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation är således förenlig med såväl RF som . Det nya brottet ska omfattas av reglerna i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL samt utgöra tryck- och yttrandefrihetsbrott En av de grundläggande principerna i TF och YGL är principen om ensamansvar. Den innebär att endast en av de oftast många personer som deltagit i tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning bär det straffrättsliga ansvaret för innehållet i framställningen och att andra medverkande alltså är fria från ansvar. TF och YGL inne- håller härutöver också regler som uttryckligen skyddar den som medverkat vid tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning, bl.a. den som har lämnat uppgifter för publicering (meddelarfrihet) och den som anskaffat uppgifter avsedda för publicering (anskaffar- frihet). Med meddelarfrihet avses i princip en frihet att lämna med- delande för publicering i grundlagsskyddade medier utan risk att straffas och detta oberoende av om meddelandet publiceras. An- skaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett medium som omfattas av grundlagarna. Meddelar- och anskaffarfriheterna är inte absoluta. I 7 kap. 3 § TF anges de undantagsfall då en meddelare eller annan medver- kande till en grundlagsskyddad framställning kan hållas straffrätts- ligt ansvarig för sin medverkan. Bestämmelserna avser dels den som lämnar meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF, dvs. den man normalt brukar beteckna som meddelare, dels den som, utan att svara enligt de särskilda ansvarighetsreglerna om ensamansvar i 8 kap. TF, medverkar till en framställning som är avsedd att införas i tryckt skrift som författare eller annan upphovsman eller som ut- givare. Bestämmelsen innebär att de tre fall som där anges undantas från TF:s tillämpningsområde och att regler i vanlig lag i stället ska tillämpas. Punkten 1 upptar det fallet att den medverkande gör sig skyldig till högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Punkten 2 upptar det fallet att den medverkande gör sig skyldig till uppsåtligt oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för var och en eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndig- hets förbehåll vid dess utlämnande. Punkten 3 avser att den med- verkande gör sig skyldig till uppsåtligt åsidosättande av tystnads- plikt i de fall som anges i särskild lag. När det gäller ansvar för anskaffare sägs i 7 kap. 3 § andra stycket TF att om den som anskaffar uppgift eller underrättelse i syfte att offentliggöra dem i grundlagsskyddat medium därigenom gör sig skyldig till brott som avses i bestämmelsens första stycke första punkten ska ansvarsregler i vanlig lag, d.v.s. BrB, tillämpas. TF innehåller vidare en uppräkning av de gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift ”och är straff- bara enligt lag” (7 kap. 4 § TF). Här kan bl.a. nämnas ett antal olika brott mot rikets säkerhet som t.ex. högförräderi, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift. Till tryckfrihetsbrotten hör även vissa gärningar som innebär att själva publiceringen utgör ett otillåtet offentliggörande av hemliga handlingar, ett uppsåtligt åsidosättande av viss kvalificerad sekre- tess och – vid krig eller omedelbar krigsfara – andra brott mot rikets säkerhet än som anges i 7 kap. 4 § TF (7 kap. 5 § TF). Genom en hänvisning i YGL ska tryckfrihetsbrotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställning som omfattas av YGL och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 § YGL). Spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslös- het med hemlig uppgift utgör således tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § TF. Det innebär att den som omfattas av ensamansvaret kan dömas till ansvar för en sådan gärning om den begås i tryckt skrift (enligt den ordning som föreskrivs i TF). Spioneri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift omfattas också av 7 kap. 3 § TF, vilket innebär att meddelar- och anskaffarfriheten inte gäller i dessa fall. Lagstiftaren har alltså ansett att kriminaliser- ingen i dessa fall har så starka skäl för sig och att ett offentliggörande av uppgifter som omfattas av straffbestämmelserna kan innebära sådan skada att tryck- och yttrandefriheten får vika för att till- godose ändamålet med den straffrättsliga regleringen. Trots att det omedelbara skyddsintresset för utlandsspioneri och anknytande brottstyper inte är säkerhet, och att menrekvisitet har en något annorlunda utformning än i spioneribestämmelsen finns det skäl att i detta avseende jämställa brottsligheten med nämnda brott i 19 kap. BrB. Som framhållits är det fråga om allvarlig brottslighet och ett mycket angeläget skyddsintresse. Liksom när det gäller inskränkningen i tryckfriheten beträffande spioneribrott, grovt spioneri och vårdslöshet med hemlig uppgift är det således proportionerligt att inskränka tryckfriheten beträffande utlandsspioneri och anknytande brottstyper på så sätt att dessa undan- tas från tryckfriheten. Beträffande de grövsta brottsformerna, dvs., utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befatt- ning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri, är det också proportionerligt att, liksom beträffande brottens motsvarighet bland spioneribrotten, undanta dessa från meddelar- och anskaffar- friheten. Det innebär att den som åtals för dessa grova brott – och som normalt hade skyddats av meddelar- och anskaffarfriheten – kommer att lagföras i ordinär process eller tryckfrihetsprocess även om meddelandet/anskaffandet avsett publicering i grundlagsskyddade medier. Härigenom knyts regleringen till nuvarande hantering av spioneribrotten. Det rör sig om brott med avsiktsuppsåt eller, när det gäller grov obehörig befattning med hemlig uppgift, så flagrant handlande att brotten rimligen hör hemma i den ordinära brottmåls- processen. En sådan reglering ter sig också logisk och konsekvent. Bestämmelserna i 7 kap. 3–4 §§ TF och motsvarande bestämmelser i har därför ändrats så att utlandsspioneri, grovt utlands- spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri undantas från meddelar- och anskaffar- friheten i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL samt att dessa brott lik- som en gärning som sker av grov oaktsamhet upptas bland tryck- frihetsbrotten i 7 kap. 4 § TF och därmed även enligt 5 kap. 3 § YGL. Även förbrotten (förberedelse, försök och stämpling) till utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri tas upp i brottskatalogen. Att inte uppta nämnda brott i brottskatalogen skulle innebära att det är straffritt att begå brotten genom publicering i tryckt skrift, vilket skulle te sig egendomligt i jämförelse med nuvarande ordning. Det innebär givetvis en utvidgning av tryckfrihetsbrotten. Om det inte sker öppnar det fältet för att använda grundlagsskyddade medier för att röja hemliga uppgifter av ifrågavarande slag till obehöriga. Det är fullt möjligt, såsom närmare framgår av kapitel 5, att en främmande makt eller sammanslutning i en sådan situation skulle utnyttja den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten för att komma över uppgifter som omfattas av den föreslagna kriminali- seringen. som införandet i brottskatalogen av utlandsspioneri och anknytande brott inskränker tryckfriheten måste beaktas att den särskilda ordning som gäller för behandlingen av tryckfrihets- brott också är ett sätt att värna tryckfriheten som inte finns i fler- talet med jämförbara länder. Den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL bidrar till att ingen kommer att dömas för dessa tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott i andra fall än då det rör sig om yttranden som alldeles klart ligger utanför det god- tagbaras gränser. Enligt ovan nämnda bestämmelser bör nämligen den som ska döma över missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att grundlagarna efterlevs betänka att tryck- och yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhälle, alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla. Även JK:s diskretionära prövnings- rätt och möjligheten till prövning av en jury av frågan huruvida ett yttrande är brottsligt eller inte verkar som skydd för tryck- och yttrandefriheten. Utlandsspioneri och anknytande brott är därtill begränsade till uppgifter av hemlig natur vilket, som framgått, innebär att det finns betydande restriktioner beträffande möjlig- heterna att sprida uppgifterna för publicering i grundlagsskyddade medier. Den föreslagna kriminaliseringen torde redan härigenom inte komma att innebära någon stor förändring ur tryckfrihets- och yttrandefrihetssynpunkt. Möjligheten att använda tvångsmedel Med hänsyn till brottslighetens natur och allvar, och intresset av en effektiv och ändamålsenlig straffrättslig reglering, bör det finnas samma möjligheter att tillgripa hemliga tvångsmedel – dvs. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hem- lig rumsavlyssning – vid misstanke om ett uppsåtligt brott av nu aktuellt slag som vid andra jämförbara brott i 19 kap. BrB. Bestäm- melserna i 27 kap. 2 § RB har därför ändrats så att ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående vid en förundersökning om utlandsspioneri, grovt utlands- spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehö- rig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Bestämmelsen i 27 kap. 20 d § RB har även den ändrats på så sätt att det i andra stycket anges att hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning om utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri. Undantaget från underrättelseskyldighet enligt 27 kap. 33 § tredje stycket RB ska – i likhet med vad som gäller vid spioneri och anknytande brott – också gälla vid förundersökning om utlands- spioneri, grovt utlandsspioneri samt obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandspioneri. Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt all- varliga brott har också gjorts tillämplig på utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet har också den gjorts tillämplig på utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri. En utvidgning av svensk straffrättslig jurisdiktion I och med att det internationella säkerhetsbegreppet har vidgats har de internationella samarbeten för fred och säkerhet som del- tar i blivit fler och större som allt fler personalkategorier har kommit att delta i internationella uppdrag. I motsvarande mån ökar det praktiska behovet av konsekventa jurisdiktionsregler som reglerar den sändande statens domsrätt över sin personal. Den lokala immunitet som internationellt utsänd personal vanligen åtnjuter enligt särskilda överenskommelser innebär åtaganden för den sänd- ande staten att upprätthålla full jurisdiktion över sin personal. Medan personer som tillhör Polisens utlandsstyrka samt andra poliser, tulltjänstemän eller tjänstemän vid , som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som har tillträtt, enligt 2 kap. 3 § BrB undantas från kravet på dubbel straffbarhet, saknas motsvarande reglering för annan civil personal som deltar i internationella samarbeten för fred och säkerhet. I den mån sådana utsända personer begår gärningar som utgör brott enligt svensk lagstiftning men som inte utgör brott på gärningsorten kan det därmed saknas förutsättningar för att lagföra personen i svensk domstol. FN har i olika sammanhang påtalat att det åligger och andra sändarstater att upprätthålla jurisdiktionen över utsänd personal. De nuvarande förhållandena innebär att i jurisdiktionshänseende inte helt lever upp till sina inter- nationella åtaganden att straffa brott som begås av svensk personal som deltar i internationella uppdrag inom FN:s ram. Genom ett tillägg till bestämmelsen i 2 kap. 3 § BrB har det in- förts ett tydligt undantag från kravet på dubbel straffbarhet också när det gäller brott begångna av andra civila än personer som tillhör Polisens utlandsstyrka samt andra polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid , som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse. En sådan utvidgning innebär därmed inte endast att de svenska jurisdiktionsbestämmelserna uppfyller de internationella åtaganden som har gjort. Den fyller också en pedagogisk och klargörande funktion, inte minst för de berörda utsända personerna. Det föreslagna undantaget från kravet på dubbel straffbarhet är generellt utformat och omfattar svenska medborgare eller utlän- ningar med hemvist i som, i annat fall än som avses i 2 kap. 3 § 2–3 a BrB, deltar i ett internationellt uppdrag inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet är inte begränsat till brott begångna i tjänsten utan omfatta samtliga brott som har begåtts vid tjänstgöring utom riket. Genom ett tillägg till de undantag som görs i 2 kap. 5 § andra stycket BrB får åtal för brotten dessutom, utom beträffande personal från försvarsunderrättelsemyndigheterna, väckas utan åtalsförord- nande. Our remit has been to chart the protection currently provided for sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security in which is participating. Our remit has also included analysing what consequences dis- closure of such information may have for , Swedish interests and the cooperation is participating in and to consider whether, and if so how, the protection for this type of information needs to be reinforced through, for example, regulation in criminal law. Our remit has also included analysing the relationship between any reinforced protection and the freedom of expression and in- formation under ’s fundamental laws and Convention on Human Rights. We have also had the remit of analysing and considering whether amendments to the Freedom of the Press Act and the Fundamental on Freedom of Expression are necessary. To assist the understanding of our proposals we have considered it of value to give a fairly extensive account of the current law in this summary. International cooperation for peace and security in which is participating Cooperation within the framework of various international and regional organisations has become more important in recent years in order to respond to the range of challenges the international community is facing. Cooperation in various international and regional organisations is, for example, judged to ensure access to capabilities sought in peace operations around the world and to strengthen the legitimacy of these operations, while increasing local understanding of conflicts and the actors involved. This cooperation also strengthens regional security while reducing the risk of crises. Globalisation means that land borders are of less importance and that conflicts in other countries also assume importance for and our security. In this context, the Government has stressed that the country’s security cannot be safeguarded solely at our borders, and that greater collaboration with other countries provides better opportunities to deal with challenges and threats before they reach our own territory. The Government has also stated that it is in ’s interest to promote international security and defence cooperation, since this builds confidence between states and lays security.1 In addition, the Government’s stance in defence and security policy means that ’s bilateral and multilateral cooperation in defence and security policy should be strengthened and that should continue its involvement and participation in both civilian and military international operations within the framework of the UN, the EU, NATO and the (in Europe). The Government has also stressed that security is built on solidarity along with others and that threats to peace and security are deterred collectively and in collaboration with other countries and organisations.2 As a result of developments in the area of security and defence policy is now collaborating to a greater extent with other countries than before. For instance, participates in co- operation for peace and security in a number of areas. This can involve international peace-support and security-building operations within the framework of the UN and EU, NATO and the , but it can also involve multinational exercises or other security- work, for example Swedish contribution of individuals possessing expert military and civilian capabilities. Examples of Swedish government agencies that participate in international co- operation for peace and security include the Government Offices, 1Govt 2008/09:140, “Useful defence” [Ett användbart försvar], p. 8 and 15. 2Govt 2014/15:109, “Direction of defence policy – ’s defence 2016–2020” [Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020], p. 20, 46 and 47. the Swedish Armed Forces, the Swedish Authority, the , the Swedish Prosecution Authority, the , the Swedish Guard, the Swedish Prison and , the Swedish Civil Con- tingencies Agency (MSB) and (). Consequences of a disclosure Sensitive information handled within the framework of inter- national cooperation for peace and security in which is par- ticipating can, for example, concern information about individuals, organisations, states, occurrences and phenomena, the intelligence capabilities of and other actors, protected values and assess- ments of actors threatening security, threats and vulnerabilities. Disclosure of such information can result in serious consequences for – and ultimately for ’s security. This is because ’s security depends indirectly on security in other countries and international cooperation that is successful and effective. According to the Swedish Armed Forces, a disclosure of sensitive information handled within the framework of international co- operation for peace and security can disturb 's relations with other states or international organisations. Such a disclosure could also reduce the capacity of the Swedish Armed Forces to avert threats to peace and security in common with other countries, increase the risk of Swedish personnel or personnel of a collaborat- ing party being killed or wounded within the framework of inter- national operations and harm ’s military industrial cooperation and the Swedish Armed Forces’ export-related activities with other countries. The Swedish Authority has stated that a disclosure of sensitive information handled within the context of international cooperation for peace and security could impair confidence in the Swedish Authority and its personnel, which could, in turn, impair the possibilities for international cooperation. Another consequence of a disclosure of sensitive information would pro- bably be that, in connection with participation in international cooperation, Swedish would not be given access to operationally important information or hold positions in which such information is dealt with. This would then result in greater risks for posted personnel. According to the , would suffer economic, military or intelligence- and security-service related damage in the event of a disclosure. At worst, a disclosure could result in the () being excluded from bilateral and multilateral forums that are essential to protect the country. Essentially, the , the Swedish Prison and , the and have pointed out that a disclosure could lead to a loss of confidence in and Swedish personnel and impair the participation of these agencies in ongoing and future cooperation. These agencies have also pointed out that a disclosure could damage the relations of and Swedish government agencies with partners, international organisations and other states. The Swedish Prison and and the have also pointed to the risk that individuals may be harmed in the event of a disclosure and the increased security risks that such conduct might also entail for Swedish personnel in international operations. Foreign intelligence activities also include international co- operation concerning the exchange of information of a sensitive nature that may deal with the security of both states and organisa- tions. Important actors in this area include the Military Intelligence and () and the National Defence Radio (FRA). These bodies have stressed that international cooperation in intelligence matters is very much based on trust and on the ability to protect secret information. If Swedish actors do not live up to this, then, according to MUST and the FRA, might, as a result, not be given access to information of material importance for national security.