sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Lagstiftningen på området har alltsedan den första lagen om- fattat både bevakning med kameror som monterats på fasta platser, t.ex. på eller i byggnader eller på stolpar, och bevakning med kameror som monterats på eller i rörliga objekt, t.ex. fordon. Användning av handhållna kameror, dvs. kameraanvändning från rörliga subjekt, har däremot inte omfattats. Kamerabevakning av det förstnämnda slaget var ursprungligen vanligast förekommande och kom därför av naturliga skäl att stå i fokus för lagstiftningen. Även senare lagstiftning på området har i huvudsak haft samma fokus, trots att den tekniska utvecklingen inneburit att kameraanvändning från rör- liga objekt fortlöpande har ökat. Lagens syfte och tillämpningsområde Den tekniska utvecklingen och utvecklingen i samhället i övrigt har fortsatt. är kameror generellt sett billigare, enklare att använda och mer tillgängliga än de varit tidigare. Kameror kan användas på en mängd olika sätt och för olika syften. Exempelvis har det blivit förhållandevis vanligt att i olika sammanhang använda kameror, vars bild- och ljudmaterial håller hög kvalitet, på eller i rörliga objekt, t.ex. på eller i bilar och på drönare. Detsamma gäller användning av kameror som bärs av människor. Stora delar av befolkningen har ofta med sig kameror, t.ex. i sina mobiltelefoner. Vissa yrkesgrupper bär kameror med eller på sig för att vid behov använda dessa i tjänsten. Utvecklingen har också lett till förändrade vanor. Det inte ovanligt att människor publicerar bilder från sin vardag på sociala medier där bilderna kan få en stor spridning. Bilder tas och sprids numera på ett sätt som för inte så länge sedan var svårt att föreställa sig från såväl teknik- som integritetssynpunkt. Å ena sidan torde denna utveckling i någon mån ha fått till följd att synen på vilket integritetsintrång som det innebär att bli foto- graferad eller filmad har förändrats hos många människor i en mer accepterande riktning. Å andra sidan kan utvecklingen sägas ha medfört att behovet av skydd mot otillbörliga integritetsintrång är större . De skäl som ursprungligen har motiverat lagstiftningen på kamera- bevakningsområdet och hur denna avgränsats gör sig därför i prin- cip fortfarande gällande. Det har inte heller i den kartläggning och utvärdering som gjorts, och som redovisats i avsnitt 5, framkommit att det finns anledning att ge den nya kamerabevakningslagen ett tillämpningsområde som genomgripande skiljer sig från vad som gällt. Det har inte heller legat i utredningens uppdrag. Integritetsskäl skulle visserligen kunna åberopas för en utvidg- ning till i princip all kameraanvändning, även t.ex. användning av handhållna kameror. De potentiella riskerna med användning av kameror, särskilt behandlingen av bildmaterialet och ibland även av ljudmaterial, är betydligt större . För en utvidgning talar också att det skulle bli enklare att avgöra om lagen är tillämp- lig. Ett så omfattande tillämpningsområde skulle emellertid sam- tidigt medföra att t.ex. ett eventuellt krav på tillstånd till bevakning enligt lagen skulle, även om det begränsas, medföra en helt ny eller utökad skyldighet för många. Det är inte heller realistiskt att nu med den utbredda användningen av kameror i olika sammanhang Lagens syfte och tillämpningsområde inkludera all användning i lagen och låta lagens materiella bestäm- melser gälla generellt. Att viss kameraanvändning även fortsätt- ningsvis lämnas utanför innebär, som beskrivits i avsnitt 8, inte heller att den användningen lämnas helt oreglerad. Den nya data- skyddsförordningen och den generella kompletterande lagen till förordningen, dataskyddslagen, eller den nya generella brottsdata- lagen, som genomför dataskyddsdirektivet, kommer att gälla för sådan kameraanvändning. Av de angivna skälen finns det inte heller anledning att avsevärt inskränka kamerabevakningslagens tillämpningsområde jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen. Däremot bör kamera- bevakningslagen, som framgått av avsnitt 9, endast innehålla de bestämmelser som särskilt behövs för kamerabevakning. Som fram- går av senare avsnitt ska lagen bl.a. innehålla ett krav på upplysning vid kamerabevakning och ett krav på tillstånd för att få bedriva kamerabevakning. Dessa krav måste givetvis utformas med beakt- ande av de olika former av kamerabevakning som lagen ska om- fatta. Det innebär att viss kamerabevakning kan behöva undantas från dessa krav. Det finns dock ändå anledning att utforma lagens materiella tillämpningsområde annorlunda jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen. Skälen för det redovisas i avsnittet nedan. I de därpå följande avsnitten diskuteras hur tillämpningsområdet kan och ska utformas. …men bör delvis förändras Vid den utvärdering av kameraövervakningslagen som gjorts har det framkommit att det inte sällan varit svårt att tillämpa lagen i för- hållande till ny teknik. Problemen har främst rört frågan om lagen varit tillämplig eller inte. Rekvisiten uppsatt och utan att manövreras på platsen i definitionen av övervakningskameror har ansetts svår- tolkade. Exempelvis har det varit svårt att avgöra i vilken utsträck- ning lagen är tillämplig på kameror som sätts upp på eller i rörliga objekt som t.ex. i bilar och på drönare. Andra exempel där det ibland varit oklart om lagen varit tillämplig eller inte har gällt kame- ror som bärs på kroppen, webbkameror för videokonferens hos Lagens syfte och tillämpningsområde arbetsgivare eller på internetcaféer och annan utrustning för video- konferens. () har i två domar (HFD 2016 ref. 71) prövat om en kamera monterad på ett cykel- styre eller på insidan av vindrutan i en bil respektive en kamera monterad på en drönare föll in under kameraövervakningslagens tillämpningsområde. Av avgörandena framgår att en kamera som monteras på något av de angivna ställena kan vara uppsatt och att det gäller även om kameran monteras bort efter varje färd eller flygning. Enligt HFD krävs att placeringen av kameran har en viss varaktighet eller att kameran återkommande kommer att fästas på fordonet respektive drönaren. I de fall som domstolen prövade var kamerorna att anse som uppsatta. I fråga om platsen för manövrering anförde HFD i det först nämnda avgörandet att kameran skulle vara uppsatt på cykelstyret eller på vindrutans insida i bilen, dvs. i fordonsförarens omedelbara närhet, och att föraren skulle starta och stänga av kameran samt avgöra vad som skulle filmas genom att styra fordonet. All manövrering av kameran ansågs därför ske på platsen. Kameran omfattades därmed inte av kameraövervakningslagen. I det andra avgörandet konstaterade domstolen att kameran på drönaren skulle fotografera från luften men styras och även i övrigt hanteras från marken. Hanteringen bedömdes därför ske från en plats som var klart åtskild från den där kameran var uppsatt. Kameran ansågs därmed inte manövrerad på platsen. Den omfattades följakt- ligen av kameraövervakningslagen. Vidare har Förvaltningsrätten i i en dom den 20 okto- ber 2016 (mål nr 383-16) prövat om kameraövervakningslagen var tillämplig på användning av webbkameror för videosessioner mellan personer som tar kontakt med Försäkrings- kassan och handläggare där. Förvaltningsrätten ansåg att en sådan webbkamera var manövrerad på platsen. Handläggaren hade under videosessionen en pågående kontroll över kameran, eftersom denna var en förutsättning för sessionen och handläggaren be- fann sig i kamerans omedelbara närhet. Under sessionen skedde också en direkt styrning över vad som visades i kameran. Kamera- övervakningslagen var därför inte tillämplig. De redovisade avgörandena innebär att flera av de nämnda frågorna om kameraövervakningslagens tillämplighet på ny teknik har besva- Lagens syfte och tillämpningsområde kan dock förutses vissa svårigheter att tolka tillämpningsområdet, om detta skulle anges på samma sätt i den nya kamerabevakningslagen. Det gäller främst kameror som är pla- cerade på eller i fordon, fartyg eller luftfartyg eller liknande rörliga objekt. Det finns alltså skäl att överväga hur tillämpningsområdet i kamera- bevakningslagen bör se ut och utforma detta på ett något annor- lunda sätt än vad som gjorts i kameraövervakningslagen. Utgångspunkter för utformningen av tillämpningsområdet Frågan är då hur kamerabevakningslagens materiella tillämpnings- område övergripande sett kan och bör utformas. Vad först gäller hur tillämpningsområdet ska förhålla sig till för- ordningen och direktivet får det, som framgått av avsnitt 7.1.3 respektive 7.2.3, i lagen införas ett kamerabevakningsbegrepp som både på förordningens område och på direktivets område är antingen snävare eller vidare än begreppet personuppgiftsbehandling. Vad gäller sådan kamerabevakning som inte omfattas av EU-regleringen kan, som framgått av avsnitt 7.3, i och för sig fritt väljas vilket begrepp som bör införas. Som framgått tidigare bör dock bestäm- melserna i kamerabevakningslagen utformas på ett gemensamt sätt för all kamerabevakning. Tillämpningsområdet kan utformas på det sättet utan hinder av EU-regleringen och en sådan utformning är också lämplig. I sammanhanget ska erinras om att Dataskydds- utredningen har föreslagit att dataskyddslagen ska innehålla en bestämmelse om att förordningen och lagen ska tillämpas även vid personuppgiftsbehandling i verksamhet som inte omfattas av unions- rätten och i verksamhet som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Genom en hänvisning till dataskyddslagen kan alltså bestämmelserna i förordningen och den lagen gälla för sådan kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen och som faller utanför förordningens egentliga tillämpningsområde. Som utgångspunkter vid utformningen gäller vidare att kamera- bevakningsbegreppet bör anpassas till EU-regleringen i delar där det i och för sig kan utformas annorlunda; i den utsträckning det är lämpligt bör dock tillämpningsområdet utformas med förebild i kameraövervakningslagen. Lagens syfte och tillämpningsområde Vidare är det ofrånkomligt med en utformning som är teknik- beroende. Detta eftersom tillämpningsområdet, som slagits fast inledningsvis, inte genomgripande ska förändras jämfört med vad som gäller enligt kameraövervakningslagen. Att viss kameraanvänd- ning inte ska omfattas innebär med nödvändighet att denna måste särskiljas från den som ska omfattas. Vidare måste denna form av personuppgiftsbehandling särskiljas från annan sådan behandling. En avgränsning av tillämpningsområdet som i stället utgår från syftet med en kamerabevakning i det enskilda fallet är inte lämplig. En avgränsning av det slaget medför sina och helt nya tillämpnings- svårigheter och riskerar att göra lagens bestämmelser tandlösa. En sådan lösning är också svår att förena med det förhållandet att lagen inte bör omfatta t.ex. användning av handhållna kameror. Som framgår av avsnitt 12 nedan finns det vidare goda skäl att generellt sett låta ett krav på upplysning om kamerabevakning gälla oavsett i vilket syfte bevakningen bedrivs. Dessutom är förord- ningen och direktivet uppbyggda så att deras materiella tillämp- ningsområden i grunden omfattar all behandling av personuppgifter oavsett syfte. Följaktligen görs bedömningen att kamerabevakningslagen måste avgränsas genom kriterier som delvis är av teknisk karaktär. Olika avgränsningar är tänkbara Olika avgränsningar är tänkbara vad gäller utformningen av det materiella tillämpningsområdet. Nedan behandlas först vilken utrustning som ska omfattas. Därefter övervägs om dagens begrepp ”utan att manövreras på platsen” bör behållas. Sedan diskuteras tre olika alternativ för att avgränsa tillämpningsområdet i övrigt och dras en slutsats om vilket alternativ som ska väljas. Som kommer att framgå finns fördelar och nackdelar med samtliga alternativ. Därefter diskuteras hur tillämpningsområdet närmare ska utformas. I ett avslutande avsnitt berörs särskilt frågan om analog kamera- bevakning. Lagens syfte och tillämpningsområde Utrustningen ska anges på samma sätt som Vad då först gäller den utrustning som ska omfattas av det mate- riella tillämpningsområdet kan inledningsvis konstateras att det varken vid utvärderingen av kameraövervakningslagen eller på annat sätt har framkommit att den avgränsning som görs i lagen i det avseendet har lett till några särskilda tillämpningssvårigheter. Avgränsningen fångar in ett brett spektrum av teknisk utrustning. Den är därför ändamålsenlig för att fånga in såväl dagens teknik som den teknik som kan väntas utvecklas . Samma avgränsning ska därför användas i kamerabevak- ningslagen. Dagens begrepp TV-kamera kan visserligen synas något föråldrat med hänsyn till teknikutvecklingen. Det är dock inarbetat och används ofta vid skyltning om kamerabevakning liksom det synonyma begreppet videokamera. Begreppet bör därför behållas. Lagen ska alltså omfatta TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar. Innebörden av dessa begrepp behandlas närmare i författningskommentaren. I ett senare avsnitt behandlas vissa andra anordningar som också ska omfattas av lagen. Begreppet ”utan att manövreras på platsen” ska behållas När det sedan gäller dagens avgränsning i kameraövervakningslagen att utrustningen används ”utan att manövreras på platsen” har det visserligen genom den utvärdering som gjorts framkommit att det funnits praktiska svårigheter att avgöra om viss ny teknik är att anse som manövrerad på platsen eller inte. De ovan redovisade domstolsavgörandena har dock inneburit klargöranden på ett flertal punkter. Även om vissa kvarvarande eller framtida tolkningssvårigheter kan finnas eller uppkomma, om avgränsningen behålls, är det tvek- samt om sådana helt kan undgås genom att någon annan avgräns- ning införs i stället. I sammanhanget kan noteras att såväl bestäm- melserna om hemlig kameraövervakning som den hittillsvarande lagstiftningen i och om kameraövervakning inne- håller en avgränsning som knyter an till fjärrstyrning. Någon form av avgränsning i kamerabevakningslagen som skiljer en TV-kamera eller en därmed jämförbar utrustning som hanteras fortlöpande Lagens syfte och tillämpningsområde från en annan plats från annan kameraanvändning är nödvändig med hänsyn till vad som angetts inledningsvis om att tillämpnings- området inte genomgripande ska utvidgas. En avgränsning kan alltid medföra vissa tolkningsfrågor. Det framstår därför, och eftersom domstolspraxis har klargjort rättsläget i vissa avseenden, som lämpligast att behålla dagens avgränsning i stället för att införa ett nytt begrepp. Tillämpningsområdet ska följaktligen avgränsas så att det krävs att en TV-kamera, ett annat optisk-elektroniskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning används utan att manövreras på platsen. Med platsen menas liksom tidigare den plats där utrustningen finns. Med att utrustningen används utan att manövreras på platsen avses att den fortlöpande hanteringen av denna sker på ett ställe som är klart åtskilt från den plats där utrustningen finns. Utrust- ning som fungerar med inbyggd automatik är inte heller manövre- rad på platsen. Utrustning som däremot finns i användarens omedel- bara närhet och som fortlöpande styrs av användaren är att anse som manövrerad på platsen. Det innebär att handhållna kameror inte omfattas. Detsamma gäller kameror som på annat sätt bärs på kroppen. Motsvarande gäller t.ex. kameror på vindrutan i fordon. I undantagsfall kan dock omständigheterna vara sådana att manövreringen i dessa fall inte kan anses ske på platsen. Det gäller om en kroppsburen utrustning helt eller till större delen styrs från någon annan plats än den där utrustningen finns – av någon annan person än den som bär utrust- ningen eller annars från annat håll – och förutsatt att bäraren har en skyldighet, som har stöd i gällande rätt, att vistas på eller röra sig på en viss plats med utrustningen. En sådan skyldighet kan föreligga när bäraren tillhör en yrkeskategori som använder kameror och han eller hon bär kameran i tjänsten och har att utföra de arbetsupp- gifter som arbetsgivaren bestämt. Bäraren av utrustningen avgör då inte självständigt vilka områden som fotograferas eller filmas och styr inte heller själv fortlöpande utrustningen. I motsvarande situation som för kroppsburen utrustning kan en kamera i eller på ett fordon eller liknande inte anses manövrerad på platsen när den person som använder fordonet inte är den som fortlöpande hanterar kameran genom att sätta på, styra och stänga av denna och inte heller fritt kan välja färdväg. Lagens syfte och tillämpningsområde I dessa sistnämnda fall är det fråga om särskilda situationer där det framstår som rimligt att de bestämmelser i kamerabevaknings- lagen som föreslås nedan ska gälla. Nedan diskuteras huruvida kame- ror i eller på rörliga objekt eller kroppsburna kameror genom en annan avgränsning bör uteslutas från kamerabevakningslagens tillämpningsområde. Tre alternativ för avgränsningen i övrigt Vad därefter angår dagens krav i kameraövervakningslagen på att utrustningen ska vara ”uppsatt så att den kan användas för person- övervakning” har detta vållat tillämpningssvårigheter, främst vad avser hur ”uppsatt” ska tolkas i fråga om ny teknik. Även om de ovan redovisade domstolsavgörandena har bidragit till att klargöra innebörden är begreppet fortfarande förenat med oklarheter och språkligt sett missvisande i vissa fall. Det bör därför inte behållas. Frågan är då vilken avgränsning som bör väljas i stället. Nedan diskuteras tre alternativ. Ett första alternativ är en minimalistisk utformning innebärande att tillämpningsområdet överhuvudtaget inte ska omfatta kameror i eller på fordon, fartyg eller luftfartyg eller liknande rörliga objekt. Med detta alternativ blir tillämpningsområdet påtagligt snävare än kameraövervakningslagens tillämpningsområde. En fördel med detta alternativ är att det blir tydligt och enkelt att avgöra vad som faller in under respektive utanför tillämpnings- området. Vissa praktiska svårigheter med en lagstiftning som träffar kamerabevakning från rörliga objekt kan vidare undvikas. Det finns dock också nackdelar med detta alternativ. En nackdel är att det inger betänkligheter ur ett integritetsperspektiv. Kamera- användning som sker inuti eller från ett fordon etc. kan från inte- gritetssynpunkt vara jämställbar med kamerabevakning som sker t.ex. inuti eller från en byggnad. Kameror på eller i rörliga objekt kan, liksom kameror på fasta objekt, t.ex. användas för att under längre stunder eller återkommande bevaka vissa platser där många människor befinner sig. Exempelvis kan sådan varaktig eller syste- Lagens syfte och tillämpningsområde matisk kameraanvändning avse miljön inuti bussar, tågvagnar, taxi- bilar eller passagerarfartyg. Det finns också en risk med en utform- ning som utesluter kameror i eller på fordon etc. Det kan t.ex. tänkas att ett fordon ställs upp på ett torg eller en annan plats där människor rör sig och har en kamera monterad som regelbundet filmar platsen och människorna där. Vidare kan teknikutvecklingen komma att innebära att rörliga objekt, såsom kamerautrustade drönare, kan användas för att under längre stunder bevaka en och samma plats där människor normalt vistas. En annan nackdel är att en sådan utformning innebär att olika regler blir tillämpliga för vissa juridiska eller fysiska personer som använder kameror för ett och samma syfte i sin verksamhet. Som exempel kan nämnas kameraanvändning i kollektivtrafiken där den som driver verksamheten vill använda kameror såväl inuti sina bussar, tågvagnar eller dylikt som på busshållplatser, stationer eller motsvarande platser. Även om själva tillämpningsområdet blir enklare att avgöra med detta alternativ blir alltså tillämpningen av den materiella regleringen mer komplicerad i sådana fall. Ett alternativ som går i motsatt riktning jämfört med det ovan diskuterade är att låta kamerabevakningslagens tillämpningsområde omfatta både kameraanvändning som sker från fasta objekt, t.ex. från byggnader, och från rörliga objekt, t.ex. bilar och drönare. Detta alternativ inkluderar också kroppsburna kameror, som dock i regel ändå kommer att falla utanför tillämpningsområdet därför att de manövreras på platsen. Med detta alternativ blir tillämpningsområdet omfattande och likt kameraövervakningslagens tillämpningsområde. Fördelarna respektive nackdelarna med detta alternativ kan sägas vara omvända jämfört med vad som angetts för alternativet i föregående avsnitt. Fördelarna är att det från integritetssynpunkt blir ett sakligt sett tillfredsställande tillämpningsområde och att risken för att lagen kringgås undanröjs så långt som möjligt. De skäl som motiverat ett så omfattande tillämpningsområde och som fort- farande gör sig gällande kan tillgodoses. Dessutom blir regleringen enklare på det sättet att endast kamerabevakningslagens materiella Lagens syfte och tillämpningsområde bestämmelser i ett visst hänseende kommer att gälla för en och samma kamerabevakning eller kamerabevakning av en och samma aktör. Nackdelarna med detta alternativ är att tillämpningsområdet fort- satt kan kräva tolkningar. Ett alternativ som ligger emellan de två ovan redovisade alterna- tiven är att avgränsa kamerabevakningslagen så att den i princip inte omfattar användning av kameror eller därmed jämförbara utrust- ningar som är placerade på eller i fordon, fartyg etc. och inte heller kameror som bärs på kroppen. Alternativet får lämpligen knytas till att kamerabevakningen ska avse en viss plats, dvs. en och samma plats. Bevakning med utrustning som är placerad på eller i bygg- nader eller andra fast placerade objekt omfattas då. Detsamma gäller bevakning av en bestämd plats inuti ett rörligt objekt, t.ex. inuti en buss, en tågvagn eller liknande. Bevakningen bör på samma sätt som gäller enligt kameraövervakningslagen vara av viss var- aktighet så att helt tillfällig bevakning på platsen inte omfattas. Även kamerabevakning som sker tillfälligt men mer systematiskt på platsen bör av integritetsskäl rimligen omfattas. Kameraanvändning som träffar ”rörliga” platser, dvs. platser som fortlöpande skiftar allt eftersom objektet med utrustningen rör sig, ska däremot i prin- cip inte omfattas. Ett sådant alternativ har den fördelen att det ger ett delvis tyd- ligare och enklare tillämpningsområde än det maximalistiska alter- nativet. Vidare fångar detta alternativ till skillnad från det mini- malistiska in situationer där integritetshänsyn gör sig gällande i samma utsträckning som kameraanvändning som sker från fasta objekt. Detta alternativ är dock förenat med ett flertal avgräns- ningssvårigheter. En svårighet är att användning av kameror och därmed jämför- bara utrustningar som är monterade eller placerade i fordon och liknande ofta fångar både en ”fast” miljö inuti objektet och en ”rörlig” miljö utanför detta. Det kan gälla exempelvis för bussar där bl.a. insidan vid dörrarna och ett område strax utanför dörrarna bevakas för att trygga en säker på- eller avstigning. Lagens syfte och tillämpningsområde motsvarande sätt kan t.ex. kameror i fordon som används för värde- transporter eller andra tjänster fånga både miljön inne i fordonet och en del av miljön utanför. Att ha ett tillämpnings- område för kamerabevakningslagen som endast omfattar en del av en sådan gemensam bevakning är inte lämpligt. Det skulle kunna innebära t.ex. att ett eventuellt krav på tillstånd till bevakningen behövs för en del av denna medan förordningens eller brottsdata- lagens bestämmelser om konsekvensbedömning och samråd skulle gälla för den övriga delen. I vissa fall kan visserligen bevakningen av utomhusmiljön omfattas genom att det är fråga om upprepad, men tillfällig, bevakning av vissa särskilda platser. Det kan gälla t.ex. buss- hållplatser eller stationer. Generellt är det dock knappast så; många fordon eller andra rörliga objekt med kameror kan inte sägas sys- tematisk avbilda samma platser.