sou · H5B371 · 2017-09-19 00:00:00 — Det kan i sammanhanget påpekas att vi i avsnitt 3.2.1 har skrivit kort om processen vid förvärv av fastigheter som förvaltas av FortV. Bakgrunden till det är att ett flertal kommuner har haft uppfattningen att dialogen bör föras med lokala representanter på Försvarsmakten, vilket inte stämmer. 3 Uppgifterna har lämnats till utredningen av Kemikalieenheten på . Svårigheter och hinder för ett ökat bostadsbyggande 5.6Prissättningen vid förvärv från myndigheter Under vårt arbete har vi fått kännedom om att prisdiskussioner tar mycket tid i anspråk vid förvärv av fastigheter från myndigheter. I avsnitt 2.2.2 och 2.4 har vi redogjort för de bestämmelser som finns för myndigheternas avyttring av statens fasta egendom, respektive hur myndigheterna ibland använder tidpunkten för försäljningen för att få ut så hög köpeskilling som möjligt för en fastighet. Vi finner det tveksamt om det verkligen har varit lagstiftarens avsikt att när staten och kommunen är överens om att en överlåtelse ska ske, ska staten ha möjlighet att styra försäljningstidpunkten för att kunna få en högre köpeskilling från en kommun jämfört med vad kommunen skulle behöva betala för köp av en annan markägare Av vår beskrivning i avsnitt 2.2.2 och 2.4 framgår att det finns likheter mellan kraven på kommunen vid expropriation av mark och kraven när en kommun vill förvärva en fastighet för samhällsbyggnadsändamål av en statlig myndighet. Jämförelsen med expropriationsförfarandet visar, enligt vår uppfattning, på att när det gäller försäljning av statlig mark för samhällsbyggnadsändamål bör kommunen äga frågan om tidpunkten när en fastighetsöverlåtelse ska genomföras. Det är med andra ord rimligt att försäljningen ska kunna genomföras kommunen skulle ha kunnat expropriera, om det varit fråga om mark i privat ägo. Det bör därmed normalt bara krävas en översiktsplan som utvisar att marken behövs för samhällsbyggnadsändamål för att myndigheterna ska sälja marken om en kommun vill köpa den. Naturligtvis ska staten ha utrett sitt behov av marken för andra ändamål och kommit fram till att den kan säljas. Om kommuner förvärvar marken i ett tidigt skede kommer priset att baseras på råmarkens värde. Genomförs förvärvet när det finns en detaljplan blir priset normalt högre då det kommer att bygga på planens innehåll. Frågan om prissättning har behandlats i betänkande. Där konstateras bl.a. att det efter upphävandet av den s.k. presumtionsregeln finns vissa oklarheter i expropriationslagen när det gäller hur s.k. förväntningsvärden ska behandlas vid bestämmandet av ersättningen. ansåg därför att det bör förtydligas efter vilka grunder som ersättningen ska fastställas när kommuner köper mark av staten. Vi delar uppfattning i den här frågan. Svårigheter och hinder för ett ökat bostadsbyggande 5.7Oklarheter vid försäljning av mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen För försäljning av mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen finns en särskild beslutsordning, se avsnitt 2.2.4. I budgetpropositionen /2017 beskrevs vissa ändrade principer för upplåtelse och friköp av statens mark på dessa områden.4 I den, liksom i tidigare budgetpropositioner, finns uttalanden om riktlinjer för friköp av mark.5 Försäljningarna, som uttalandena i propositionerna främst tar sikte på, är friköp av s.k. fjällägenheter, som är små fjälljordbruk med jakt och fiske som komplement. Vid den typen av försäljningar bor den potentiella köparen oftast på fastigheten och nyttjar den genom ett arrendeavtal. Friköp är en term som används om köp av mark som redan är upplåten på annat sätt, dvs. med någon form av nyttjanderätt. Ett köp av mark som inte är upplåten med nyttjanderätt , är inte att anse som ett friköp. Hanteringen av andra markförsäljningsärenden än friköp tycks dock ha skett på samma sätt som friköpsärendena. Ett exempel på det är försäljningen av mark runt för att kunna flytta staden. Uttalandena i propositionerna tar som sagt främst sikte på fall där en arrendator vill friköpa sin bostad och mark runt om. Vid propositionens antagande såg lagstiftaren sannolikt inte framför sig att hanteringen skulle vara densamma för flytt av en hel stad. Vi upplever alltså att uttalandena i budgetpropositionen skapar en osäkerhet, som i sin tur orsakar en onödigt omständlig hantering av försäljning av mark för samhällsbyggnadsändamål. För fastighetsöverlåtelse för samhällsbyggnadsändamål av mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen vore det därmed värdefullt med ett förtydligande av riktlinjerna för försäljning. 2016/17:1 Budgetproposition 2017. Utgiftsområde 23: Areella näringar, landsbygd och livsmedel, s. 77. 1994/95:100 Förslag till statsbudget för /96, bilaga 10, s. 62 ff samt prop. 2009/10:1 Budgetpropositionen . Utgiftsområde 23: Areella näringar, landsbygd och livsmedel, s. 83 ff. 6 Utredningens fortsatta arbete 6.1Våra arbetsformer i nästa del av uppdraget I samband med vår delredovisning, vilket sker genom överlämning av det här betänkandet, ska vi enligt direktiven även redovisa en tidsplan för det fortsatta arbetet. I nästa fas av vårt uppdrag ska vi sammanföra relevanta aktörer till förhandlingar. De olika överlåtelseprocesserna kräver olika grad av fördjupning från vår sida. Vissa processer har kommit en god bit på väg och fortlöper bra. I de fallen kan det vara tillräckligt att vi håller kontinuerlig kontakt med parterna för att se att processen fortskrider enligt plan, och att vi är beredda på att medverka mer aktivt om behov uppstår. I andra situationer står parterna längre ifrån varandra och det finns ett flertal svåra frågor att lösa. De fallen kommer kräva mer aktiva insatser från oss. Vi kommer att avgöra från fall till fall hur aktivt och på vilket sätt vi bidrar i dialoger och förhandlingar. Det är nödvändigt att följa upp våra tidigare dialoger med berörda kommuner, myndigheter och bolag. Vi tycker också att det i ett flertal fall finns fördelar med att föra dialoger med flera parter , t.ex. med , Jernhusen och en kommun. Vår uppfattning är att det kan vara lättare att nå samsyn med en sådan metod, samt att få alla parterna att aktivt medverka i processen. Vår särskilda utredare ska fungera som ett stöd i diskussionerna. Vid behov kommer vi att söka samarbete med berörda länsstyrel- ser i frågor gällande planeringsunderlag och intresseavvägningar. Under förhandlingarna kommer parterna sannolikt att ha behov av att kunna ta hjälp av en oberoende värderare om de inte kan enas Vi välkomnar därför den numera beslutade ändringen i försäljningsförordningen som innebär att parterna kan vända sig till Lantmäteriet för en vägledande värdering. 6.2Tidsplan för vårt fortsatta arbete Det är svårt att lämna en tidsplan med delmål för vårt fortsatta arbete. De olika överlåtelseprocesserna kommer sannolikt att skilja sig en del åt. Det beror på parternas inställning, hur komplexa frågeställningar som behöver lösas innan överlåtelse kan ske m.m. För många fastigheter handlar det också om att vi behöver mer information för att bedöma om det är lämpligt med en överlåtelse, och om vi i så fall bör medverka i fortsatta dialoger. Av redogörelsen ovan framgår att vi ska genomföra en rad uppföljande möten med kommuner, myndigheter och bolag. När de här uppföljningsmötena kan ske är i skrivande stund inte klart. Vissa processer kan gå betydligt snabbare framåt än andra, och det innebär sannolikt att vi kommer att arbeta parallellt med uppföljningsmöten och förhandlingar. Sammanfattningsvis bedömer vi det inte som meningsfullt att presentera en tidsplan med delmål för vårt fortsatta arbete. Hur långt överlåtelseprocesserna kan komma under den återstående utredningstiden är svårt att säga. Vår målsättning är att föra överlåtelsediskussionerna framåt i så stor utsträckning som möjligt fram till vår slutredovisning. I samband med den rapporterar vi vilka överlåtelser som är genomförda, vilka som vi har valt att inte arbeta vidare med, och hur statusen ser ut för de diskussioner som fortfarande pågår. 7.1Konsekvensbeskrivningar i samband med vårt uppdrag I kommittéförordningen (1998:1474) finns ett antal bestämmelser som behandlar kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar i betänkanden. Av 14 § framgår att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Uppstår kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. I bestämmelsen i 15 § står det att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Enligt 16 § anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. 7.1.2Konsekvensbeskrivningar enligt våra kommittédirektiv Enligt våra kommittédirektiv ska utredaren i den utsträckning som behövs redovisa konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen. Redovisningen av konsekvenser ska även omfatta påverkan på miljö inklusive kulturmiljö samt hushållning med mark- och vattenområden. 7.1.3Vår syn på behovet av konsekvensbeskrivningar Regeringen har i direktiven angett att vi ska redovisa konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen i den utsträckning som behövs. Kortfattat kan syftet med vårt uppdrag beskrivas som att vi ska göra en inventering och att därefter verka för bostadsbyggande på statens fastigheter genom att bistå parterna i markförhandlingar. I vårt uppdrag ingår inte att lämna förslag på ny eller ändrad lagstiftning. Av direktiven framgår inte heller att regeringen eller på annat sätt ska använda vårt arbete som underlag för andra beslut. Vi har redogjort för beslutsstrukturen vid försäljning av statens fasta egendom, och av den framgår att det normalt inte är regeringen som fattar beslut om försäljning (se kapitel 2).1 En försäljning av statens fastigheter kan beslutas direkt av myndigheten2 eller bolaget, och vår utredare intar en roll som medlare i förhandlingarna. Eftersom vårt uppdrag därmed inte är att lägga fram ett material som kommer att ligga till grund för ett beslut av riksdag eller regering, bedömer vi att det saknas behov av att göra konsekvensbeskrivningar i någon större utsträckning. Det bör också tilläggas att vi inte heller har tillgång till all information som vi behöver för att göra en konsekvensbeskrivning på det sätt som avses i kommittéförordningen. Som ett exempel kan nämnas att vi inte har någon indikation på vad de aktuella fastigheterna kan värderas till.3 1Ett undantag är dock försäljning av statens fasta egendom ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen, se avsnitt 2.2.3. 2Myndigheternas befogenhet att sälja kan i vissa fall vara begränsad av de beloppsgränser som finns i försäljningsförordningen. 3Det kan tilläggas att det finns många fall där kommunerna endast vill förvärva en del av en fastighet, och det är oklart hur stor del eller vilken del av fastigheten som kan komma ifråga för en överlåtelse. I 14 och 15 §§ kommittéförordningen finns ett antal samhällsfunktioner och samhällsintressen nämnda. Enligt kommittéförordningen ska utredningen redogöra för de samhällsekonomiska konsekvenserna. Omfattningen av de samhällsekonomiska konsekvenserna är i vårt fall svåra att avgöra. Vi har i avsnitt 4.2 beskrivit de osäkerheter som finns avseende vilka fastigheter som faktiskt kan komma att säljas och bebyggas. Med hänsyn till de osäkerheter som finns, är vår bedömning av de samhällsekonomiska effekterna mycket översiktlig. Inledningsvis behandlar vi de generella, positiva samhällsekonomiska konsekvenserna. Ett ökat bostadsbyggande i kommuner som har brist på bostäder gynnar såväl individer, staten, kommunen som företag. För individer innebär det att de kan få en bostad. För en kommun är det helt avgörande att kunna erbjuda bostäder för att underlätta rekrytering av arbetskraft för såväl privata företag som arbetsgivare inom den offentliga sektorn. För ett flertal fastigheter som vi ska fortsätta att föra dialog kring, har berörd myndighet eller bolag redan gjort bedömningen att den inte längre behövs för statens verksamhet. Det handlar t.ex. om fastigheter som har använts för Försvarsmaktens verksamhet eller om vissa fastigheter som inte längre behövs för järnvägsändamål. De fastigheterna tillför inte maximal nytta till samhället, eftersom de inte har någon aktiv funktion att fylla. Det är också så att flera av de fastigheterna är belastade med miljöföroreningar. Vi ser detta som ineffektiv användning av statens mark. Om de fastigheterna i stället kan få en annan markanvändning i form av nya bostäder, tycker vi att det är en positiv samhällsekonomisk konsekvens. Realiserandet av fastighetsöverlåtelser i för att möjliggöra en flytt av staden, är exempel på en situation där en överlåtelse av markområden för bostadsbyggande kan ge positiva samhällsekonomiska effekter för flera parter. I det fallet handlar det om kommun, staten genom (), andra företag i omgivningar som är involverade i gruvnäringen, byggindustrin eller andra branscher samt slutligen individer som kan få nya bostäder. I finns intressen i form av naturvård och rennäring som måste beaktas. Vi har dock inte gjort några närmare överväganden kring olika intressen vid markaffärer i , eftersom regeringen får antas ha beaktat dem i samband med att den lämnade tillstånd till försäljningen. Ett antal av de fastigheter som ägs av eller förvaltas av och som skulle kunna vara aktuella för bostadsändamål, används fortfarande – om än extensivt – för järnvägsändamål. För de fastigheterna behöver närmare överväganden göras kring fortsatt behov av infrastruktur. Det kan visa sig att ett antal av dem behöver vara kvar i statlig ägo för att de är strategiskt viktiga för transporter och infrastruktur, och i de fallen kan bostadsbyggande innebära för stora negativa effekter för samhället. För ett flertal fastigheter har vi dock inte tillräcklig information för att kunna göra sådana bedömningar. Vi räknar med att vi kommer ha bättre förutsättningar för att göra sådana avvägningar längre fram i vårt arbete. Ett flertal fastigheter som vi ska arbeta vidare med är belastade med olika typer av markföroreningar. Faktum är att det rör sig om mer än hälften av de fastigheter som vi ska medverka i fortsatta diskussioner kring. Många används inte i så stor utsträckning , ofta på grund av just föroreningarna. Även om bostadsbyggande kan innebära en viss ökad belastning för miljön i form av dagvattenhantering, avfallshantering, behov av energiförsörjning m.m., så medför det utan tvekan positiva effekter för miljön i form av sanering av ett flertal farliga ämnen och OXA. Det innebär enligt vår bedömning att det totalt sett borde bli en positiv effekt för miljön, samt för människors hälsa och säkerhet. Det är också värt att nämna att flera fastigheter som kommunerna vill bebygga ligger i kollektivtrafiknära lägen, vilket bör gynna ett miljövänligt och hållbart resande. I vårt underlag för kommande arbete finns några fastigheter kring vilka vi anser att det krävs extra eftertanke för att uppnå bästa möjliga samhällsekonomiska effekt. Det handlar om delar av Kastellegården 1:1, delar av 1:1, Libbetomta 1:1 respektive Strössla 1:1 m.fl. På de fastigheterna finns stora värden för natur- och kulturmiljövården, samt aktiva jordbruk som behöver bedrivas även fortsättningsvis. Innan en eventuell överlåtelse av fastigheterna krävs en noggrann intresseavvägning för att det totalt sett ska bli en positiv samhällsekonomisk effekt. Vi kan dock konstatera att kommunerna i dessa fall har behov av att bygga fler bostäder och att de har svårt att hitta annan lämplig mark att bygga på. Om en skälig avgränsning mot de kulturhistoriska värdena och jordbruket kan göras, är det därför vår uppfattning att en överlåtelse av delar av fastigheterna kan vara lämplig. Även om en viss negativ inverkan på jordbruk och kulturmiljövård kan uppstå, anser vi att den bör vägas upp av den större positiva effekten för individer, staten och kommuner i form av fler bostäder för att komma till en rätta med den bostadsbrist som råder. Det faktum att det finns jordbruksmark på vissa fastigheter som kommunerna vill köpa, för oss in på hushållning av mark- och vattenområden. Även det är faktorer som vi ska beakta enligt våra direktiv. Vi tycker att det är viktigt att hushålla med jordbruksmark för att långsiktigt säkra vår livsmedelsförsörjning. Det är också tydligt att vattenförsörjningsfrågor är oerhört centrala nu och , vilket visar sig inte minst genom de låga grundvattennivåer som råder på många håll i landet. Det vore naturligtvis bra om vi var i ett läge där vi helt kan avstå från att ta jordbruksmark i anspråk för att bygga bostäder, men tyvärr ser verkligheten inte ut på det sättet. Jordbruksmark bör dock inte exploateras alltför lättvindigt, vilket vi har beaktat i våra bedömningar i inventeringen. I de fall där det kan bli aktuellt med exploatering av jordbruksmark, har vi ändå sett att de samhällsekonomiska fördelarna är större än nackdelarna. En lämplig avgränsning är dock viktig vid fortsatta diskussioner, för att begränsa intrånget på jordbruksmark. Detta är något som aktualiseras vid diskussioner kring markförvärv i exempelvis i kommun, Kastellegården i och fastigheterna i kommun. Hushållning med vattenområden kan bli aktuellt att beakta vid överlåtelser av FortV:s fastigheter i och . Det finns vattentäkter i närheten av dessa fastigheter. Närmare undersökningar får visa om och på vilket sätt kommunen kan behöva ta hänsyn till dem vid utformning, placering och uppförande av bebyggelse. Vi bedömer dock att de frågorna bör kunna lösas i planprocessen, och att kommunerna har tagit höjd för problemen genom att ange ett stort spann för antalet bostäder som kan bebyggas. Vi har i avsnitt 4.2 beskrivit den grova uppskattning som vi har gjort avseende hur många fastigheter som skulle kunna överlåtas, och vad det skulle innebära i antal bostäder. Vi har utgått från kommunernas beräkningar för de fastigheter som vi ska arbeta vidare med, men har valt att vara lite försiktigare i våra beräkningar.4 I avsnitt 7.1 ovan har vi också slagit fast att vi inte har några uppgifter om marknadsvärde för de aktuella fastigheterna, och därmed saknar möjligheter att bedöma vilket pris de skulle kunna överlåtas för. Med dessa osäkra ingångsvärden i flera avseenden, blir det inte möjligt eller meningsfullt att göra någon ekonomisk beräkning av effekten för de offentliga finanserna. Vi begränsar oss därför till att översiktligt redogöra för finansiella effekter. 7.3.1Finansiella effekter för staten Vid överlåtelser av fastigheter som förvaltas respektive ägs av myndigheter och bolag, kommer statens intäkter och kostnader att påverkas. Staten får en intäkt i form av köpeskilling, med avdrag för eventuella omkostnader i samband med försäljningen. En sådan kostnad skulle kunna vara kostnader för efterbehandling av förorenad mark. I praktiken har staten redan räknat med sådana kostnader till viss grad. Staten har t.ex. åtagit sig att ersätta vissa delar av kostnaderna för efterbehandling med stöd av miljögarantin som Jernhusen kan åberopa. Vidare har staten avsatt medel till utförande av riskreducerade åtgärder vid förekomst av OXA på FortV:s fastigheter. Under framöver har kommunerna möjlighet att ansöka om statliga bidrag för sanering vid bostadsbyggande från , se avsnitt 5.4.3. Vi bedömer att vårt arbete kan medföra att det sker ett ökat antal försäljningar av statligt ägd mark . Även om det i sin tur kan resultera i ett ökat antal ansökningar om bidrag för sanering, är summan för bidraget redan beslutad 4 Det är svårt att redogöra närmare för matematiken bakom siffrorna. En öppen redovisning av vår bedömning av möjlighet till framgång i enskilda fall, kan riskera att försämra förutsättningarna i kommande förhandlingar. Viljan att förhandla skulle i vissa fall sannolikt påverkas negativt. för hela tidsperioden som bidraget finns att söka. Statens kostnader för bidrag för sanering kan alltså inte överstiga den årliga summa som redan är avsatt genom anslag. Fastighetsöverlåtelser kommer också innebära kostnadsbesparingar för staten, eftersom kostnader för underhåll och drift därmed kommer att minska. I vår dialog med SFV har framkommit att myndigheten behöver se över sina kostnader för drift och underhåll. SFV är en avgiftsfinansierad myndighet, med undantag för ett anslag som heter Bidragsfastigheter. Anslaget avser fastigheter som är av kulturhistoriskt värde, men som inte har möjlighet att bära sina kostnader. SFV har uppgett att dess anslag inte räcker till att förvalta och underhålla alla bidragsfastigheter , och att myndigheten kommer att bli tvungen att överväga avyttringar. Överlåtelse av fastigheter som förvaltas av SFV skulle kunna innebära både att nödvändiga kostnadsbesparingar genomförs, samt vissa intäkter i form av . Vi ser därför att det kan finnas anledning för SFV att särskilt se över om någon av bidragsfastigheterna – eller delar av bidragsfastigheterna – kan överlåtas för bostadsbyggande. 7.3.2Finansiella effekter för kommunerna En kostnad kommer naturligtvis att uppstå för kommunerna vid eventuella förvärv. Ytterligare kostnader, t.ex. för efterbehandling av förorenad mark, kan uppstå efter köpet. Kommunerna har i en del fall möjlighet att ansöka och beviljas bidrag för kostnader för efterbehandling, men till viss del kan kommunen ändå få bära kostnaden. Kommunerna kommer i de flesta fall att överlåta fastigheterna till en exploatör, varför några större kostnader normalt inte kommer att slutligt belasta kommunernas ekonomi. Om nya bostäder byggs kan fler personer flytta till en kommun, vilket innebär ökade skatteintäkter för kommunen men också kostnader för samhällsservice som t.ex. vård, skola och omsorg. 7.4Finansiella effekter för företag och andra enskilda Ett ökat bostadsbyggande innebär naturligtvis positiva effekter för företag inom byggbranschen, men också för banker, försäkringsbolag och andra företag som berörs av processerna runt nya bostäder. SOU 2010:18 En reformerad budgetlag. SOU 2010:92 En effektivare förvaltning av statens fastigheter. SOU 2013:55 Statens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden. SOU 2015:109 Bättre samarbete mellan stat och kommun vid planering för byggande. 1994/95:100 Förslag till statsbudget för /1996, bilaga 10. 2009/10:1 Budgetproposition . Utgiftsområde 23: Areella näringar, landsbygd och livsmedel. 2010/11:40 En reformerad budgetlag. 2016/17:1 Budgetproposition 2017. Utgiftsområde 23: Areella näringar, landsbygd och livsmedel. 2016/17:116 Kulturarvspolitik. , Uppdrag att samordna större samlade exploateringar med hållbart byggande, , dnr N2016/ 07177/PBB. , Uppdrag att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur, , dnr N2017/02312/TIF m.fl. Analys av utvecklingen på bygg- och bostadsmarknaden med byggprognos. Statligt stöd för sanering av förorenade områden inför bostadsbyggande. En vägledning om förutsättningar och tillämpning. , Statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande 2017, N2016.53. Bostadsbyggande på statens fastigheter En särskild utredare – en samordnare – som ska fungera som en förhandlingsperson, ska verka för att få till stånd bostadsbyggande på statens fastigheter.