sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — I de globala siffrorna bidrar internationellt flyg och sjöfart med utsläpp motsvarande mellan 0,1 till per capita . *beredningens förslag till långsiktigt mål 2045 gör att utsläppen bör ligga lägre än den skisserade målbanan i tabellen. Beredningen återkommer till frågan om etappmål och utsläppsbanor till 2045 i nästa betänkande. **enligt den analys av aktuella INDC:er som UNFCCC redovisade hamnar de globala utsläppen i stället i genomsnitt på 2030 vilket motsvarar ett globalt genomsnittsutsläpp på /capita . Enligt sammanställningen i tabellen ligger utsläppen per capita i den skisserade målbanan för något lägre jämfört med den globala 1,5-gradersbanan. Märk dock att det svenska bidraget från internationella transporter inte ingår i beräkningen. Genom att även kan ge bidrag till utsläppssänkningar i form av ökade kolsänkor och om lyckas med att introducera anläggningar för bio-CCS kan den skisserade svenska målbanan bedömas ligga väl till i förhållande till en global lågkolutveckling som också skulle kunna vara förenlig med ett 1,5-gradersmål. Banorna förutsätter netto-negativa utsläpp i (av växthusgaser) och netto-negativa koldioxidutsläpp i världen. Målbildens ambitionsnivå kan även jämföras med de som analyserats inom den Europeiska kommissionens färdplansarbete26. Kommissionens analys resulterade i ett utsläppsutrymme för EU- medborgaren på /capita (när utsläppen minskar 2050 jämfört med ). Kommissionens färdplansmodelleringar förutsätter dessutom att EU ska kunna nå upp till utsläppsreduktion motsvarande lägre utsläpp jämfört med delvis med internationella åtgärder (motsvarande max ) medan 80 procents utsläpps- minskning alltså förutsätts genomföras inom regionen. Kommission- ens färdplansanalys utgår från ett globalt agerande i enlighet med en utsläppsbana som med minst 66 procents sannolikhet kan begränsa temperaturökningen globalt till högst två grader. 26 COM (2011) 112 final A Roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050. Klimatpolitiska ramverk i andra länder Klimatpolitiska ramverk har i studien ”The 2015 Global Climate Legislation Study” identifierats som betydelsefulla verktyg för ett effektivt klimatpolitiskt arbete. Klimatpolitiska ramverk definieras i studien som en lag, eller reglering med likvärdig status, som fungerar som en heltäck- ande, samlande grund för klimatpolitiken och som behandlar flera olika aspekter av utsläppsbegränsning, eller klimat- anpassning, på ett övergripande och heltäckande sätt. Ram- verk kan beslutas av regeringen eller parlamentet. De svenska propositionerna 2008/09:162 och 163, En samman- hållen klimat- och energipolitik, betecknas i studien som ett klimatpolitiskt ramverk som är beslutat av parlamentet. Storbritanniens ramverk är lagreglerat genom Climate Change Act 2008. Lagen reglerar mål, former, ansvar och roller för arbetet på nationell nivå. Tysklands ramverk utgörs av målsättningar baserade på frivilliga åtaganden och politiska överenskommelser samt handlings- planer, främst inriktade på energisektorn, som är beslutade av regeringen. I denna bilaga lämnas en sammanfattande beskrivning av klimatpolitiska ramverk i några utvalda länder. Beredningens granskning har framför allt koncentrerats till , Granskningen har omfattat såväl ramverkens konstruktion som deras innehåll. Uppgifter om ram- verken har hämtats från studien ”The 2015 Global Climate Legislation Study” och från dokument publicerade på respektive lands officiella hemsidor. Uppgifter har också lämnats till beredningen av inbjudna talare från respektive land vid de seminarier som beredningen hållit. 3 Klimatpolitiska ramverk är betydelsefulla verktyg I studien ”The 2015 Global Climate Legislation Study” samman- ställs och redovisas vilket klimatpolitiskt arbete som bedrivs i 99 länder, varav 66 utvecklingsländer1. Enligt studien har det skett en snabb ökning av antalet lagar och policies på det klimatpolitiska området . studien avser har 800 lagar och policies identifierats i de granskade länderna. I studien konstateras att det föreligger en mycket stor variation mellan länder i fråga om bland annat ekonomisk struktur, rättslig tradition, public opinion och politiskt ledarskap och att det därför inte finns någon enhetlig lösning för hur det nationella klimat- arbetet bäst bör regleras. I studien identifieras dock tre faktorer som kan anses utgöra ”good practice” i fråga om innehållet i det klimatpolitiska arbetet. Dessa faktorer är information, mål och lagar/policys. Även faktorer som organisation, ansvar och finansiella arrangemang nämns. För dessa faktorer har man dock ännu inte kunnat definiera och bedöma vad som utgör ”good practice”. Däremot lyfts fram att forskningen visat att övergripande ramverk (framework law and policies) är särskilt betydelsefulla för att driva arbetet framåt. Ett klimatpolitiskt ramverk definieras i studien som en lag, eller reglering med likvärdig status, som fungerar som en heltäckande, samlande grund för klimatpolitiken och som behandlar flera olika 1 Studien har genomförts av on Climate Change and the Environment, –och the Inter- Parliamentary Union. Studien består av två delar, en sammanfattande del som riktar sig till beslutsfattare (for policymakers) och en länderstudie där varje land beskrivs i separata dokument (Country profiles). aspekter av utsläppsbegränsning, eller klimatanpassning, på ett övergripande och heltäckande sätt. Vid tillfället för studien fanns klimatpolitiska ramverk i 82 av de 99 studerade länderna. Skillnaden är stor mellan hur de enskilda ländernas ramverk är konstruerade och vad de innehåller. Huvudparten av ramverken utgörs av regleringar på regeringsnivå medan en mindre andel är beslutade av landets parlament. Några länder, i olika delar av världen, har valt att lagreglera det klimatpolitiska arbetet. Gemensamt för denna typ av lagar, så kallade klimatlagar, är att de reglerar en process för hur regeringen ska bedriva det nationella klimatpolitiska arbetet. Det vanliga är också att lagen på något sätt uttrycker en målsättning med klimatarbetet, uttryckt som ett tidssatt utsläppsminskningsmål eller på annat sätt. Vissa lagar innehåller även bestämmelser som klargör de organisatoriska förutsättningarna för arbetet. De svenska propositionerna 2008/09:162 och 163, En sammanhållen klimat- och energipolitik, betecknas i studien som ett klimatpolitiskt ramverk som är beslutat av parlamentet. 4 i några av EU:s medlemsländer Climate Change Act reglerar mål, former, ansvar och roller för det nationella arbetet I är det klimatpolitiska arbetet lagreglerat genom Climate Change Act 20082. Lagen utgår från ett mål på lång sikt som innebär att landets utsläpp av växthusgaser ska vara mindre 2050 än vad de var 1990. Som det centrala verktyget för att nå det långsiktiga utsläppsmålet anvisar lagen ett system med femåriga kolbudgetar (carbon budgets) som ska innehålla bindande utsläppsnivåer för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. Budgeten ska beslutas före respektive budgetperiod börjar. I lagen specificeras att , 2018–2022, ska de årliga genomsnittliga utsläppen enligt kolbudgeten vara åtminstone lägre än 1990. I övrigt fastställs inga nivåer i lagen, men det uppställs kriterier för en stegvis upptrappning som måste beaktas vid beslut om nivåer för de efterföljande budgetperioderna. Varje kolbudget ska beslutas av parlamentet. Utsläppsnivåerna får ändras av parlamentet under vissa i lagen angivna förut- sättningar, i huvudsak relaterade till ändringar i de vetenskapliga rönen eller i den europeiska eller den internationella klimat- politiken. Kolbudgetarna gäller utsläpp både från utsläppshandels- sektorn och från den sektor som inte omfattas av utsläppshandeln. Utsläpp från internationellt flyg och sjöfart beaktas inte. För narvarande övervägs om internationellt flyg och sjöfart formellt ska inkluderas i landets utsläppsbudgetar efter 20273. Klimat- och energiministern pekas ut i lagen som ansvarig för att tillse att lagens målsättning uppnås. Statsrådet ansvarar också för att utarbeta förslag till varje femårig kolbudget och att inför varje period ta fram de åtgärdsplaner och förslag som behövs för att nå utsläppsmålen, såväl det långsiktiga målet som budgetmålen. efter det att en ny kolbudget beslutats ska ministern rapportera till parlamentet om hur regeringen avser att nå målen och hur de planerade åtgärderna påverkar olika sektorer i ekonomin. Rapportering om landets växthusgasutsläpp och kolsänkor ska ske , samt i slutet av varje kolbudgetperiod. Om målet enligt kolbudgeten inte har uppnåtts, ska ministern lämna en förklaring till varför och ange vilka åtgärder som ska vidtas för att kompensera de överskridande utsläppen under kommande kolbudgetperioder. Ministern ska också redovisa om man avser att följa de råd som gett och motivera skäl för eventuellt avvikande åtgärder. ansvarar för självständiga slutsatser och rådgivning till regeringen Lagen föreskriver att det ska finnas ett särskilt expertorgan som ska vara rådgivande till regeringen och som ska utarbeta och avge självständiga synpunkter till parlamentet. () bildades . Kommittén består av en ordförande och sju oberoende medlemmar som är forskare eller experter inom ett antal områden kopplade till miljö, klimat och energi. Till kommittén finns ett kansli med ett 30-tal medarbetare. I sitt arbete ska kommittén ge en balanserad bild utifrån flera olika perspektiv och bland annat ta hänsyn till ekonomiska, miljömässiga och sociala faktorer. I lagen listas vilka olika aspekter som kommittén har att beakta. Kommitténs uppgift är att, utifrån en självständig bedömning, ge regeringen råd om vilka utsläppsnivåer som kan och bör fastställas i kolbudgetarna samt om hur dessa nivåer kan nås inom olika sektorer. Kommittén ska också utvärdera den utveckling som skett, bedöma vilken vidare utveckling som behövs för att nå målen och bedöma om det är troligt att målen kommer att nås. Kommitténs rekommendationer ska avges till regeringen innan varje ny budgetperiod beslutas. Kommittén har också en skyldighet att bistå regeringen på förfrågan, oftast i mer konkreta frågor, och har regelbundet täta informella kontakter med regeringen. Därutöver ska kommittén rapportera till parlamentet om hur utsläppsutvecklingen fortskrider, vilken utveckling som behövs för att nå målen och om det är troligt att målen kommer att nås. Kommittén ska också utvärdera utfallet av den senaste budgetperioden och rapportera till parlamentet i vilken grad och på vilket sätt målet för den perioden nåtts. Lagen anger en planerings- och uppföljningsprocess Den finska klimatlagen4 trädde i kraft den 1 juni 2015.5 Lagen innehåller framför allt ett system för att planera och följa upp behovet av politiska åtgärder. Systemet innebär att regeringen ska utarbeta och anta en långsiktig plan och en gång per valperiod upprätta en plan på medellång sikt. Den långsiktiga planen ska innehålla de viktigaste politiska åtgärder som riktas till utsläppshandelssektorn och till den sektor som inte omfattas av utsläppshandeln. Den medellånga planen ska innehålla ett åtgärds- program för minskning av de antropogena växthusgasutsläppen och en begränsning av klimatförändringen inom den sektor som inte omfattas av utsläppshandeln. Den medellånga planen ska, i behövliga delar, samordnas med planeringen av energi- och trafik- politiken. Regeringen ska följa upp genomförandet av planerna för att se om man genom de politiska åtgärder som anges i planerna uppnår de uppsatta målen. Allmänheten ska informeras om resultaten. Utifrån uppföljningen ska regeringen fatta beslut om ytterligare åtgärder som behövs för att nå målen och ändra planerna i enlighet med detta. I lagen anges att målet med planeringssystemet är att det ska bidra till att säkerställa att de totala utsläppen av antropogena växthusgaser i atmosfären som tillräknas har minskat med jämfört med nivå. Regeringen ska informera om de planer som antagits. Regeringen ska även redovisa för hur utsläpps- utvecklingen fortskrider, hur målen förverkligats och vilka ytterligare åtgärder som krävs för att målen ska kunna nås. 4Klimatlag 609/2015, 5MiUB 22/2014 rd — RP 82/2014 betänkande 22/2014 rd MiUBprocent2022procent202014 Klimatpanelen sammanställer vetenskapligt underlag I lagen anges också att regeringen, som stöd för planeringen och beslutsfattandet, ska tillsätta ett vetenskapligt och oberoende sakkunnigorgan, klimatpanel. Klimatpanelen ska utgöra en motsvarighet till FN:s klimatpanel IPCC, med uppdrag att sammanställa och analysera den vetenskapliga kunskap som är betydelsefull för finländska förhållanden. Klimatpanelen har inte en i lagen uttryckt rådgivande funktion. Lagen innehåller vissa delar av ramverket Det danska klimatpolitiska ramverket innehåller vissa lagreglerade delar medan andra delar formulerats i en partiövergripande överenskommelse. Den danska klimatlagen6 trädde i kraft . Genom lagen fastställs ett övergripande klimatmål till 2050, inrättas ett oberoende rådgivande expertorgan med viss angiven funktion och fastställs en skyldighet för ansvarig minister att utarbeta en årlig klimatpolitisk redogörelse som ska avges till parlamentet.7 Det lagreglerade målet är utformat som att ska övergå till ett lågutsläppssamhälle till 2050. Detta är i sin tur definierat som ett resurseffektivt samhälle med en energiförsörjning baserad på förnybar energi och med markant lägre utsläpp av växthusgaser från övriga sektorer, som understödjer tillväxt och utveckling. I det politiska avtalet och i förarbetena till lagen finns beskrivet en process för fastställelse av nationella klimatmål som innebär att ansvarig minister minst ska ta fram nationella mål med ett tioårigt perspektiv. 6Lov om , klimapolitisk redegørelse og fastsættelse af nationale klimamålsætninger, LOV nr 716 af 25/06/2014. 7http:///node/1266 utarbetar förslag till hur politiken kan utformas Det består av en ordförande och fem medlemmar med bred vetenskaplig expertis inom områdena energi, transport, lantbruk, miljö/natur och ekonomi. Till rådet finns ett kansli med åtta anställda. Rådet kan anlita extern expertis i arbetet liksom inhämta externa analyser. Rådets uppgift är att bidra med rekommendationer till regeringen om hur klimatpolitiken kan utformas för att uppnå de klimatpolitiska mål som regeringen och parlamentet beslutar om. Rådet ska självständigt bedöma om nationella klimatmål och internationella förpliktelser kan nås och analysera möjliga vägar att nå målen och utarbeta förslag till styrmedel. Rådet ska även delta i den offentliga debatten och se till att alla relevanta parter blir involverade i arbetet. Det ingår däremot inte i rådets uppgifter att utarbeta förslag till nationella mål. Rådet ska utarbeta en årlig rapport till regeringen om rådets mest väsentliga utvärderingar, analyser och rekommendationer. Rådets första rapport publicerades . har ett omfattande ramverk på klimatpolitikens område, som främst inriktar sig på energisektorn. Den tvärsektoriella handlingsplanen die Energiekoncept beslutades av den federala regeringen . Överenskommelsen blev till die Energiewende8 efter kärnkraftsolyckan i . De två besluten skiljer sig inte åt när det gäller ambitionsnivå på klimatområdet. I die Energiekoncept och die Energiewende beskrivs framför allt hur energipolitik ska utvecklas mot 2050. Handlings- planerna rör primärt områdena elförsörjning, transport och värme. Tanken är att övergången till förnybar energi ska ske genom en minskad efterfrågan på energi med hjälp av energieffektivisering och en samtidig ökning av utbudet av förnybar energi. I planen specificeras särskilda åtgärder för att uppnå målen. omfattar sammanlagt 180 lagstiftnings- eller stödåtgärder. Utvecklingen följs upp i en särskild process (). Förutom mål, åtgärder och ett system för uppföljning och kontroll innehåller planen också bestämmelser om finansiering. De tyska klimatmålen till 2020 (-) och 2050 (- , relativt 1990) har formen av frivilliga åtaganden och är kopplade till politiska överenskommelser. Klimatmålen antogs i samband med att die Energiekoncept beslutades. Mer specificerade målnivåer uppställs i vissa speciallagar. Klimatlagar finns på delstatsnivå har inte antagit någon klimatlag på nationell nivå, däremot finns klimatlagar i flera av de 16 förbundsländerna. Förbundslandet antog en klimatlag . Lagen är utformad som en instruktion till men innehåller även bestämmelser som riktar sig till andra aktörer i samhället. Syftet med lagen är att utgöra ett adekvat bidrag till klimatskyddet och att bidra till en hållbar energiförsörjning. I lagen uppställs mål för utsläppsminskningar i delstaten till 2020 och 2050. Effektiv leverans, omvandling, användning och lagring av energi och utveckling av förnybara energikällor utpekas som av särskild betydelse för genomförandet av klimatmålen. åläggs i lagen att utarbeta ett kombinerat energi- och klimatskyddsprogram10, som ska ses över minst . Planen ska i synnerhet ange sektorsvisa minskningsmål, mål inom olika åtgärdsområden (såsom energibesparing, ökad energieffektivitet och utveckling av förnybar energi) samt strategier och åtgärder för att uppnå målen. Planen ska fungera som underlag för beslut av om hur målen ska uppnås. I lagen finns också bestämmelser som anger hur genomförandet ska kontrolleras och vem som ska ansvara för detta samt i vilken omfattning ska rapportera om utvecklingen till parlamentet. 9Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes in , antagen , publicerad i 2013, nr 11, p 229 wuerttemberg/ 10Integriertes Energie- und Klimaschutzkonzept. Genom lagen inrättas även en rådgivande klimatskyddsdelegation (Beirat für Klimatschutz) som består av representanter för närings- livet, kommunerna, kyrkan och vetenskapen. Den har som uppgift att ge förslag till regeringen på klimatskyddsåtgärder och om målen för klimatskyddet behöver ändras. Lagen betonar betydelsen av den offentliga sektorn som förebild. För delstatsförvaltningens verksamhet anges som mål att förvaltningen ska vara i stort sett koldioxidneutral till 2040. åläggs en skyldighet att bidra för att uppnå målet. Kommuner och kommunalförbund åläggs att uppfylla målen på eget ansvar, men det anges i lagen att programmen för kommunalt byggande bör ta hänsyn till principerna för hållbart byggande. Lagen innehåller också bestämmelser om en allmän skyldighet att ”iaktta klimatskydd”. En bestämmelse anger att var och en ”i den mån man har möjlighet” ska främja uppnåendet av målen i lagen, speciellt genom att spara energi. En annan bestämmelse riktar sig till statliga, kommunala och privata utbildningsinstanser och anger att dessa, inom ramen för sina möjligheter, ska informera om orsaker till och betydelsen av klimatförändringar och öka medvetenheten om vikten av en sparsam användning av energi. 5 i andra delar av världen Klimatarbetet i drivs framåt i stora delar av den nationella miljö- vårdsmyndigheten () men mycket arbete utförs även på delstatsnivå. antogs en klimatplan (Climate Action Plan) med åtgärder för att bland annat minska utsläpp av växthusgaser och öka energieffektiviteten. reglerar inte utsläpp av växthusgaser. Däremot har EPA fått i uppgift av regeringen att delvis även reglera utsläpp av växthusgaser med stöd i lagen. har inte ratificerat Kyotoprotokollet men däremot utlovat utsläppsminskningar på -till 2020 jämfört med , och -26–. 11 Nachmany M, Fankhauser S, Davidová J, Kingsmill N, Landesman T, Roppongi H, Schleifer P, Setzer J, Sharman A, , Sundaresan J, (2015). The 2015 Global Climate Legislation Study. A Review of Climate Change legislation in 99 antog en nationell klimatplan (National Plan For Tackling Climate Change –2020) 2014 med en övergripande strategi som inkluderar förebyggande åtgärder, anpassning, forskning och information. Planen inkluderar mål om minskade koldioxidutsläpp med 40–per BNP , jämfört med . Den innehåller även mål om att öka andelen förnybar energi till av energianvändningen, samt mål om för skogssektorn. I är även en klimatlag under utveckling som förväntas antas . har ett klimatpolitiskt ramverk på plats i form av National Action Plan on Climate Change . har ingen skyldighet att minska utsläpp av växthusgaser, enligt Kyotoproto- kollet, men har ändå en målsättning att minska utsläppsintensiteten per BNP med 20–års nivå till 2025. finns ett rådgivande organ (), där premiärministern är ordförande och olika samhälls- aktörer finns representerade. Regeringen har även tillsatt en expertgrupp som har i uppgift att utveckla en färdplan för låga utsläpp och inkluderande tillväxt. Delstaterna i har till uppgift att anta aktionsplaner som bidrar till de nationella målsätt- ningarna.13 Summary for policy-makers. , , Interparliamentary Union. Regeringens arbetsuppgifter och mål för den offentliga verk- samheten definieras i regeringsformen. Kompletterande lagbestämmelser om regeringens arbets- uppgifter finns framför allt på det finanspolitiska området och i fråga om internationella förhållanden. Lagregleringen av det finanspolitiska ramverket anses ha gett förutsättningar för ett mer effektivt beslutsfattande. Regeringens arbetsuppgifter på det klimatpolitiska området och mål för det klimatpolitiska arbetet kan preciseras och förtydligas av . Om regeringens klimatpolitiska arbete regleras i lag blir regeringen rättsligt bunden till att driva arbetet på visst sätt. Det internationella klimatarbetet utgår från ramkonvention om klimatförändring, med underlydande parts- avtal. Det rättsligt bindande Kyotoprotokollet sträcker sig till 2020. Skyldigheten för EU:s medlemsländer att minska utsläppen av växthusgaser regleras i två system, EU-ETS och ESD. I avsaknad av rättsligt bindande internationella regleringar kan gällande internationell rätt, mänskliga rättigheter, miljörätten och skadeståndsrätten innebära en legal skyldighet för stater att förhindra skadliga effekter av klimatförändring. I denna bilaga redovisas en rättsutredning med särskilt fokus på frågan om regeringens klimatpolitiska arbete kan regleras i en klimatlag. För rättsutredningen ansvarar . är baserad bland annat på de expert- rapporter som beredningen låtit inhämta avseende staters rättsliga ansvar på klimatområdet, de konstitutionella förutsättningarna för en klimatlag samt möjliga effekter för det politiska systemet av en sådan lagreglering1. Vad är en klimatlag? Det finns ingen fastställd nationell eller internationell definition av vad en klimatlag är. I Miljömålsberedningens direktiv 2014:165 anges att en klimatlag är ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar och en rättslig grund för styrning, ansvars- fördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet. För att få en uppfattning om hur det klimatpolitiska arbetet lagreglerats i några andra länder har Miljömålsberedningen studerat förhållandena i , , och Finland2. De klimatlagar som antagits i dessa länder är uppbyggda utifrån respektive lands konstitutionella och rättsliga system. De innehåller, i varierande omfattning, materiella bestämmelser (som anger målet med det klimatpolitiska arbetet), processuella bestämmelser (som anger former för regeringens klimatpolitiska arbete) och ansvarsbestämmelser (som anger vem som är ansvarig för att uppfylla lagen). Ingen av klimatlagarna innehåller kontroll- eller sanktionsbestämmelser eller bestämmelser om konkreta åtgärder (styrmedel). 1Se bilaga 8–10 till betänkandet. 2Se bilaga 6 till betänkandet. Måste det klimatpolitiska arbetet lagregleras? Regeringen har rättslig befogenhet (möjlighet) att driva ett klimatpolitiskt arbete som följer internationella åtaganden eller som är mer långtgående. Det finns inga krav i de internationella avtalen, inom eller nationellt som innebär att regeringens klimat- politiska arbete måste regleras rättsligt. Regeringens arbetsuppgifter, skyldigheter och befogenheter, regleras i regeringsformen. Hur påverkas regeringens beslutsbefogenhet av att det politiska arbetet regleras i lag jämfört med om det beslutas på annat sätt?