sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — träder lag (2017:584) om ansvar för etable- ringsinsatser för vissa nyanlända invandrare i kraft och ersätter lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Enligt förarbetena (prop. 2016/17:175) bedömde regeringen att mate- riella bestämmelser om etableringsinsatser och individersättningar för nyanlända i större uträckning bör regleras på förordningsnivå i stället för i lag, att den s.k. rättigheten till etableringsplan bör tas bort och ersättas med anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program, att ett proportionerligt åtgärdssystem ska införas för nyanlända mot- svarande det som gäller för övriga arbetssökande samt att hand- läggningen av etableringsersättningen ska flyttas från Arbetsför- medlingen till . Förordningen (2010:407) om ersättning till vissa nyanlända in- vandrare upphör att gälla och ersätts av för- ordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser. Enligt 2 kap. 12 § i den kommande förordningen får etableringsersättning lämnas till den som deltar i det arbets- marknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyan- lända invandrare enligt förordningen (2017:820) om etablerings- insatser för vissa nyanlända invandrare. Etableringsersättning ska i regel lämnas med per dag, enligt 2 kap. 13 § i den kommande förordningen. Etablerings- ersättning är skattefri. Förutsättningarna för etableringstillägg och bostadsersättning framgår av förordningens 3 kap. 10–16 §§. I det föregående har vi antagit att 350 av de 500 är vuxna. Alla kommer inte delta på heltid . Enligt upp- gifter från kan styckkostnaden, inklu- sive etableringstillägg och bostadsersättning beräknas till i genomsnitt /mån. Kostnaden för 350 personers etablering kan sålunda uppskattas till (350 x /månad x 24 månader). Utöver etableringsersättning tillkommer kostnader för Arbets- förmedlingens handläggning, insatser och förvaltning (anslag 1:3 respektive 1:1 på utgiftsområde 14). Enligt uppgift från Finans- departementet kan styckkostnaden uppskattas till , dvs. För 350 personer innebär det således fördelat . Det är rimligt att förvänta sig att inte alla kommer ha funnit ett arbete efter etableringstidens slut, vilket medför fortsatta kostna- der för Arbetsförmedlingen. 9.7.4Statliga ersättningar till kommunerna för nyanlända I takt med att de senaste årens många asylsökande beviljas uppe- hållstillstånd och tas emot i kommunerna väntas statens utgifter för kommunersättningar för nyanlända öka kraftigt åren 2017–2018 (), som Migrations- verkets kostnader minskar, för att därefter minska beroende på utvecklingen, bl.a. antalet nya asylsökande.14 Kommunersättningar för migration och integration – ett ogenomtänkt system (RIR 2017:10) s. 5 och 8. betalade ut till kommunerna i ersättning för nyanlända (utgiftsområde 13). Det gäller dels grundersättning, dels schablonersättning för ny- anlända personer med stöd av förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Den ojämförligt största posten för nyanlända (ej ensamkommande barn och unga) är schablonersättningen för nyanlända personer,15 som 2016 upp- gick till 5,3 miljarder kronor.16 Ersättningen utgår utan ansökan. Grundersättningen17 är fast och påverkas inte av storleken på mottagandet. Den berörs därför inte vidare här. Regler om schablon- ersättning finns i 10–14 §§. Schablonersättning för personer som har tagits emot ska vara –för en person som inte har fyllt , och –för en person som har fyllt . Enligt 11 § avser schablonersättning till en kommun kostnader för mottagande och praktisk hjälp i samband med bosättning, särskilda introduktionsinsatser inom skola, förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800), vuxenutbildning i svenska för invandrare eller mot- svarande utbildning för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen, samhällsorientering, tolkning, och andra insatser för att underlätta etablering i samhället. Ersättningen betalas ut med delbelopp . Om man antar att ytterligare 500 personer som är skulle anvisas till kommuner, kan statens merkostnad uppskattas till fördelat (500 x ). Om personerna fortsatt är arbetssökande efter att de slutfört etableringsprogrammet, kan de behöva söka ekonomiskt bistånd från kommunen för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Det är inte ovanligt att etableringstiden är betydligt längre än . En kommun som tar emot personer som bott i då de sökt asyl får en schablonersättning för initiala kostnader för ekonomiskt bistånd med för 1510–14 §§ förordningen (2010:122). 16Se RIR 2017:10 s. 60. 17För 2017 är det motsvarande fem prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, jfr 9 § i förordningen. vuxna 20–. En kommun som tar emot kvotflyktingar eller personer som bott i får för vuxna 20–(jfr 15–17 §§ förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar). Enligt uppgift från kan en genomsnittlig kostnad beräknas till . För 500 individer uppkommer kostnader om (4 500 x 500). Som nämnts ovan i avsnitt 9.4 utgår beräkningarna från förut- sättningen att det är hela kärnfamiljer som ansöker och kommer hit. Någon större följdinvandring borde med den utgångspunkten inte bli aktuell. Det går inte helt att utesluta eftersom det inte är ovanligt med familjesplittring under en flykt. Kostnaden för de två förfarandena som diskuterats ovan i av- snitt 9.5 och 9.6 uteblir, för att ersättas av styckkostnaden för an- knytningsärenden, dvs. Det uppstår inga kost- nader inom ramen för de statliga ersättningarna för asylsökande. En vuxen person som följdinvandrar skulle därmed ge upphov till kostnader i form av statlig schablonersättning för nyanlända med (+ ), (24 månader x /månad), (/månad x 24 månader) samt för hand- läggning av ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning, (). Om man antar att 50 av de 500 individerna skulle återförenas med en vuxen familje- medlem, skulle det ge en totalkostnad på (x 50). Om det vore följdinvandring av barn skulle inga kostnader för etableringsersättning m.m. uppstå. En viktig fråga är hur fler asylsökande och nyanlända påverkar kommunerna. Enligt uppgift från Kommuner och Lands- ting (SKL) är det särskilt problematiskt att finna bostäder. Kommunerna har på frivillig grund ordnat bostäder till personer som fått uppehållstillstånd. Vissa kommuner har tagit emot fler än andra och eftersom de flesta invandrare bosätter sig själva, utan kommunernas bistånd, har mottagandet blivit skevt för- delat över landet. är alla kommuner skyldiga att ta emot nyanlända för bosättning, jfr 5 § lagen (2016:38) om mot- tagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning (bosättnings- lagen)18. Alla kommuner måste således ta emot flyktingar på an- visning, vilket bl.a. annat innebär att ordna bostäder. De personer som enligt bosättningslagen ska erbjudas hjälp att ordna boende är nyanlända som har beviljats uppehållstillstånd som flyktingar eller annan skyddsbehövande enligt vissa bestämmelser i utlänningslagen samt anhöriga till dessa personer om de har ett beviljat uppehålls- tillstånd och ingår i samma hushåll. Anvisningar till kommunerna omfattar nyanlända som vistas i anlägg- ningsboenden och kvotflyktingar. Hur många nyanlända varje kommun ska ta emot beror på kommunens storlek, arbetsmarknads- läge, det sammantagna mottagandet av nyanlända och ensam- kommande barn samt hur många asylsökande som redan vistas i kommunen. Vid normala nivåer nyanlända och om 8 av 10 fortsatt väljer att bosätta sig själva, kan kommunernas bosättningsuppdrag räknas i några tusen.19 Här ska framhållas att i en del kommuner har det funnits gott om lediga lägenheter i såväl allmännytta som hos privata värdar. är situationen en annan, delvis men inte enbart till följd av det stora antal som fått eller väntas få uppehållstillstånd. Även om nyproduktionen ökat, kan konstateras att nyprodu- cerade bostäder sällan är tillgängliga för dem med lägst inkomster. Om kommunen, utan att tränga undan annan bostadssökande, skulle kunna ordna en bostad som annars hade stått tom, uppstår egentligen bara fördelar. Enligt uppgift från SKL uppstår dock numera i regel alltid undanträngning av en annan bostadsbehövan- de, som oftast inte kan gå till kommunen och be om motsvarande service. Kostnaden för undanträngningen blir såväl individuell som samhällsekonomisk, men är i praktiken omöjlig att uppskatta. 18Se också förordning (2016:39) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bo- sättning. 19Uppgifter till utredningen från SKL. ska framhållas att ett ökat byggande och en ökande befolkning också ger positiva effekter på samhällsekonomin. I prognos anges följande (s. 45 f.). Enligt länsstyrelsernas lägesbild är situationen i landets kommuner avseende bosättning fortsatt ansträngd. anger cirka hälften av kommunerna att de helt eller i hög grad anvisat nyanlända till permanenta bostäder. För att klara mottagandet är många kommuner beroende av tillfälliga bostadslösningar. Kommuner uppger sig även ha svårt att planera för gruppen självbosatta, vilket leder till trångboddhet, ökad segregation och fler tillfälliga lösningar. Enligt länsstyrelserna kan skillnaderna mellan olika delar av landet avseende kapacitet att ta emot enligt läns och kommuntal eventuellt bli större jämfört med . En del kommuner uppger stabilisering, framför allt i norra finns på flera håll önskemål och kapacitet att öka mottagandet. Andra kommuner bedömer att situationen riskerar att bli ännu svårare . I kommuner med stor bostadsbrist och många tidigare nyanlända i osäkra boendeformer ökar dels risken att tillfälliga lösningar blir permanenta, dels att mottagande på anvisning fortsätter att vara en utmaning . Enligt prognosen minskar kommunmottagandet något, men be- hovet är fortsatt stort åren 2017–2018. Sammanlagt omkring 72 000 nyanlända ska tas emot i kommunerna och strax under 50 000 (se s. 3). Av årsredovisning framgår bl.a. följande. Antalet asylansökningar var 28 939 stycken . Antalet avgjorda ärenden var dock drygt 111 000 stycken, vilket beror på avarbetning av de höga balanserna. ökade vistelsetiden i mottagningssystemet markant.20 Det beror dels på att tiden från ansökan till beslut har ökat (på grund av den stora mängden ärenden), dels på att kommunerna inte hunnit ta emot asylsökande i samma takt som uppehållstillstånd beviljas. väntade var fjärde person i 20 Vistelsetiden är en kostnadsdrivande faktor med betydande inverkan på myndighetens kostnadseffektivitet. mottagningssystemet på en kommunplacering, vilket ytterligare ökade den genomsnittliga vistelsetiden.21 I oktoberprognos (2017) anges att prognosen för antalet asylsökande sänks både . justeras prognosen ned till mellan 19 000 och 33 000 asylsökande, med ett planeringsantagande på 24 000 (27 000 i föregående prog- nos). Mellan 1 100 till 2 500 beräknas vara ensamkommande barn. Beredskapsscenariot kvarstår, men sänks från 60 000 till 48 000. Det scenariot ligger utanför det ordinarie prognosspannet och bygger i huvudsak på att samarbetet i enlighet med EU:s och gemensamma uttalande upphör, vilket antas leda till ökad asylmigration till (se s. 4 i oktoberprognosen). Sammanfattningsvis bedöms arbetsbördan för vad gäller asylsökande nu ha minskat jämfört med –2016. från denna synpunkt borde det därför vara möjligt för myndig- heten att hantera en ny ärendekategori med företrädesvis elektro- nisk ansökan samt ytterligare 500 asylprocesser . Föränd- ringar i omvärlden skulle dock kunna komma att föranleda en ändrad bedömning. har i detta sammanhang framhållit att minsk- ningen av antalet asylärenden inte medför att Migra- tionsverket utan vidare kan frigöra resurser för att hantera en helt ny ärendekategori. genomgår en omställning som bl.a. innebär minskade medel med , liksom neddragningar i personal (med cirka 1 200 personer fram ). Enligt Migrations- verket är det således inte möjligt att handlägga en ny ärende- kategori utan att myndigheten tillförs ytterligare resurser. Om någon form av inresetillstånd för asyländamål skulle bli verklighet, skulle medlemsländernas utlandsmyndigheter av allt att döma få utökade arbetsuppgifter, bl.a. eftersom vissa arbets- moment inte kan ske digitalt. Arbetsuppgifter som skulle öka i om- 21 bör nämnas att kommunerna har tagit emot betydligt fler personer . Då mottogs nästan 51 000 personer jämfört med 32 000 . fattning är att boka besök, genomföra intervjuer, ta upp biometri och besvara förfrågningar från sökande och allmänheten. För del handläggs migrationsärenden vid ett 60-tal utlandsmyndigheter och tar i anspråk drygt 200 årsarbetskrafter.22 Av dessa är uppskattningsvis en femtedel utsända av Utrikes- departementet medan övriga är lokalanställda. De lokalt anställda har i uppdrag att registrera ansökan, göra en inledande utredning, ta upp biometri och sköta intervjuer.23 Den vidare utred- ningen och beslutsfattandet görs därefter av , som kan återkomma och be om kompletterande uppgifter. De lokalt anställda får utbildning internt på utlandsmyndigheterna och vid regionala konferenser med Migrationsverket.24 har dessutom ett tiotal migrationssambandsmän utsända för att ge stöd åt handläggningen på utlandsmyndigheterna.25 Om en extern tjänsteleverantör anlitats med stöd av viserings- kodexen kan sådan personal registrera ansökan, ta upp biometri, överföra ansökan till konsulatet och ta emot viseringsavgiften.26 Beslutsfattandet i viseringsärendena kan dock aldrig delegeras till extern tjänsteleverantör. Hur EU eller skulle ställa sig till användningen av tjänsteleverantörer i asylrelaterade ärenden är ovisst. Utredningen ställer sig dock som tidigare nämnts negativ till detta, mot bakgrund av de integritetskänsliga uppgifter som före- kommer i asylärenden. Migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna omfattar för det första cirka 225 000 viseringsärenden , där beslut huvud- sakligen fattas av utlandsmyndigheten. Vidare medverkar utlands- myndigheterna i handläggning av cirka 80 000 anknytningsärenden, studerandeärenden och arbetstillståndsären- den. Handläggningen kan bl.a. bestå i intervjuer27 med personer som söker uppehållstillstånd (i vilka ärenden är beslutande myndighet). 22Se SOU 2017:14 s. 41 23Se SOU 2017:14 s. 75. 24Se SOU 2017:14 s. 75. 25Därtill finns av utsända återvändandesambandsmän. 26I dagsläget har ett sådant samarbete med VFS Global i mer än 20 länder och på cirka 75 orter, se SOU 2017:14 s. 75. 27Intervjuerna sker enligt mall som tillhandahålls av , se SOU 2017:14 s. 88. I de fall som ansökan sker elektroniskt till utformar i stället Migrations- verket de frågor som ska ställas till sökanden i det enskilda fallet. Migrationsverksamhetens karaktär varierar mellan olika utlands- myndigheter. Hur resurskrävande migrationsverksamheten vid en utlandsmyndighet är beror på mängden ärenden, men också på vilken sorts ärenden det är fråga om. Ofta hanterar en myndighet såväl viseringar som ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd, men tonvikten ligger på den ena eller andra ärendetypen. Vidare skiljer sig antalet ärenden kraftigt åt mellan olika utlandsmyndig- heter. Vissa ärendetyper kräver i större utsträckning personlig inställelse och är då mer resurskrävande. Allmänt kräver därför anknytningsärenden mer utredning och resurser än viserings- ärenden. Det förekommer också att de identitetshandlingar som sökanden presenterar är falska eller manipulerade, vilket kan föranleda ytterligare utredning.28 Språkkunskaper och tillgång till tolk kan vara mer eller mindre begränsade. I fallet med anknyt- ningsärenden är huvudregeln att sökanden hänvisas till det land där personen är medborgare eller stadigvarande bosatt, vilket normalt innebär att de lokalanställda har de språkkunskaper som krävs. De senaste årens kraftiga ökning av antalet asylsökande till , varav en hög andel har beviljats uppehållstillstånd, har lett till och fortsätter att leda till många ärenden om familjeåterföre- ning. var utlandsmyndigheterna i och Nord- särskilt ansträngda. Handläggningstiderna i anknytnings- ärenden ökade och uppgick (jämfört ).29 De långa handläggningstiderna berodde på att prövningskapacitet inte motsvarade behovet och på att kapaciteten på utlandsmyndigheterna inte var tillräcklig. Regeringen har därför tillfört medel i flera omgångar. Det är en betydande utmaning för utlandsmyndigheternas ut- formning och dimensionering vid starka fluktuationer i söktrycket, såväl geografiskt som (se SOU 2017:14 s. 42). När den administrativa kapaciteten inte matchar antalet ansökningar uppstår ärendebalanser och väntetider som kan bli betydande (vilket i sin tur ökar antalet förfrågningar). Skiftningarna i antalet an- sökningar påverkar behovet av lokaler, bemanning, logistik och service (s. 46). Utlandsmyndigheterna svarar också för ett omfat- tande arbete med kontakter och personliga besök från sökande. 28SOU 2017:14 s. 44. de krävande inslagen i handläggningen hör att ge sökande in- formation om avslagsbeslut. På flera utlandsmyndigheter är arbets- belastningen mycket hög och leder till ökade vänte- och hand- läggningstider, framför allt i ärenden om uppehålls- och arbets- tillstånd. I fråga om behovet av större/anpassade lokaler för att matcha ett högre söktryck kan konstateras att det måste finnas arbetsplatser för dem som nyanställs och behovet av större lokaler för verksamheten fordrar resurser för bygglov och ombyggnation. Om- och tillbyggnader i anledning av en växande migrations- verksamhet har till exempel gjorts i och sker i , vilket har medfört ökade fastighetskostnader. Problem med lokal- dimensionering har även uppkommit på andra ställen som i , , och . I vissa fall har myndig- heterna inte kunnat byggas ut eftersom man inte har fått bygglov eller processen har dragit ut av olika skäl. I några fall har man valt att tillfälligt använda anpassade containrar som utred- ningsrum. Vidare måste utlandsmyndigheterna kunna hantera de ordnings- och säkerhetsproblem som följer med ett stort antal sökande till besökslokaler med otillräckliga ytor och mottagnings- kapacitet i övrigt (se SOU 2017:4 s. 133). Personer från som vill ansöka om uppehållstillstånd i hänvisas till utlandsmyndigheterna i , , , , , och . Statslösa palestinier från kan vända sig till utlandsmyndigheterna i , , , , och samt honorärkonsulatet i för åtgärder i ärende om uppehållstillstånd. Ärendemängden har på flera av ovanstående myndigheter nått en nivå som varken lokaler eller andra resurser varit anpassade för (ibidem). I betänkandet SOU 2017:14 uppskattades den totala kostnaden för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna till 230–. Personalkostnader för migrationsarbete som kärnverksamhet uppskattades då till 100–(fördelat på sammanlagt cirka 47 årsarbetskrafter utsänd personal och cirka 167 lokalt anställd personal). Det ska framhållas att de sökande inte nödvändigtvis skulle vara jämnt fördelade utan mycket väl kan vara koncentrerade till några få utlandsmyndigheter. Utfallet för utlandsmyndigheternas del kan variera stort beroende på det tänkta förslagets utformning, t.ex. om sökande själva får välja vilken utlandsmyndighet de ska uppsöka. Bedömningen kan heller inte göras med utgångspunkt i att hand- läggningen kommer att begränsas till att ta emot 500 individer på besök för biometri. Det kan förväntas att många kommer att vända sig till vissa utlandsmyndigheter med en pappersansökan – även när den årliga kvoten är fylld - oavsett vilka formella förutsättningar som gäller för förfarandet. I sammanhanget har Utrikesdeparte- mentet pekat på att erfarenheten visar på svårigheter att faktiskt nå ut med korrekt information i dessa sammanhang. Utlandsmyndig- heterna har tidigare fått ta emot besökare i stora antal vid olika praxisbildande beslut eller ryktesspridning, vilket påverkar ordning och säkerhet.30 Detta och andra faktorer kan påverka de bilaterala relationerna, vilket måste beaktas (jfr vad som anges i bilaga 2). Många kommer också att vända sig till myndigheten med frågor. Det är mycket svårt att bedöma hur stora problemen skulle bli, bl.a. mot bakgrund av att vissa aktörer kan sprida desinformation. Agenter kan erbjuda sig att mot betalning skriva en ansökan om inresetillstånd trots att de är medvetna om att ansökan saknar utsikter till framgång. Sammanfattningsvis är det inte enkelt att bedöma konsekvenser- na, som dessutom kan antas variera beroende på läget i omvärlden. Här ska också framhållas be- dömning att utlandsmyndigheterna skulle behöva tillföras mer resurser, eftersom ytterligare verksamhet inte kan utföras inom givna budgetramar. Avslutningsvis kan nämnas att Utredningen om ansvar för migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna har föreslagit att ska ansvara för att bemanna migrationsverksam- heten vid utlandsmyndigheterna (se SOU 2017:14). Migrations- verket skulle då få ansvaret för resurserna och fördelningen (är huvudman för all verksamhet vid utlands- myndigheterna). skulle även fortsättningsvis handlägga och fatta beslut i viseringsärenden om förslaget blir verklighet. 30 Ett exempel är ökningen i samband med rättsliga ställningstagande an- gående permanenta uppehållstillstånd till sökande från . 9.12Konsekvenser för de integrationspolitiska målen Integrationspolitikens mål är lika möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för (jfr prop. 1997/98:16). Förslag som kan påverka möjligheterna att nå de integrations- politiska målen är framför allt förslag som rör den ekonomiska politiken, sysselsättningen, förhållandena inom arbetslivet, den sociala välfärden samt utbildningen. En reglering av den typ som här skisserats bör inte påverka möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen i denna mening. 9.13Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Den tänkta regleringen skulle inte påverka jämställdheten mellan kvinnor och män i egentlig mening. Möjligen skulle en högre andel kvinnor kunna komma i åtnjutande av möjligheten att söka asyl, eftersom det inte kommer att krävas en farlig och osäker resa till för att kunna lämna in en asylansökan. är de flesta asylsökande (unga) män. Det framstår som odelat positivt om könsfördelningen blir jämnare. Här ska dock framhållas att inget talar för att fler kvinnor än män skulle söka, utan detta önskemål måste i så fall tillgodoses i urvalsprocessen. Däremot skulle kvinnors möjligheter att självständigt söka asyl förbättras, vilket får ses som ett värde i sig och som positivt för jämställdheten. 9.14Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den tänkta regleringen påverkar inte uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Den innebär heller ingen utökad kontroll, tillsyn eller regelstyrning från statens sida. En sådan reglering påverkar således inte den kommunala självstyrelsen i egentlig mening. Det kan dock inte uteslutas att en del kommuner, som av olika skäl önskar en minskad invandring, skulle se negativt på om staten skulle införa nya regler som (marginellt) ökar antalet ny- anlända med anspråk på service av olika slag. bör det viktigaste för kommunerna vara en jämn fördelning av ny- anlända, liksom en god framförhållning. Den tänkta regleringen ger möjlighet att kontrollera identiteten på personer innan de anländer till , till skillnad från när personer anländer genom irreguljär inresa. Ett av syftena med regleringen är också att uppmuntra till laglig resa i stället för anlitande av flyktingsmugglare. I den meningen kan en reglering om inresetillstånd sägas motverka brott och uppmuntra till laglig vistelse. Det vore bra om kunde följa upp personerna när de anlänt till , så att tillstånden inte går ut utan att personen sökt asyl, något som annars skulle kunna leda till att antalet människor som uppehåller sig här illegalt ökar (visserligen marginellt om den årliga kvoten är liten).