sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — menar vi att det är mindre lämpligt att i förordningen utgå från begreppet kreditinstitut, i en annan bemärkelse än i närliggande regelverk. Utredningen föreslår begreppet kreditgivare i stället. Att släppa kravet på tillsyn av skulle ställa stora krav på att bedöma om långivaren uppfyller kravet på redbarhet enligt utlånings- och garantiförordningen. Utredningen menar därför att kravet på tillsyn bör kvarstå och tydliggöras i förordningen, men att möjligheten att teckna avtal om kreditgaranti bör utvidgas något till att avse även andra företag som erbjuder lån till bostadsbyggande och som står under Finans- inspektionens tillsyn. 3.1.5Möjliga förbättringar av nuvarande garantier Utredningens förslag: får i uppdrag att se över kredit- garantiverksamheten med sikte på att kunna hålla lägre avgifter, arbeta med avgiftsklasser och ge tidigare besked om garanti- avgiftens storlek, samt följa bankens marknadsvärdering och för- tydliga garantins värde. får i uppdrag att klar- göra garantins effekt på kapitaltäckningskravet. Utredningen ser även möjligheter att förbättra kreditgarantierna inom ramen för nuvarande förordning och anser att: •Boverket bör överväga om det går att ge besked om avgiften i ett tidigare skede, vilket skulle underlätta för projektutvecklare med små marginaler. •Boverket skulle kunna se över avgiftsmodellen med sikte på att kunna hålla lägre avgifter och, förutsatt att omfattningen av garanti- givningen ökar, överväga att införa avgiftsklasser. förutsägbarheten och möjligheterna att räkna på effekten av garantin. •I de fall kreditgivaren bedömer marknadsvärdet som högre än vad gör, bör , om inte särskilda skäl föreligger, utgå från bankens bedömning. •Boverket bör förtydliga ramavtalen när det gäller värdet av garan- tin vid kreditprövningen. •Finansinspektionen bör reda ut oklarheterna kring garantins effekt på kapitaltäckningskraven. Utredningens förslag: får i uppdrag att hantera marknads- kompletterande statliga topplån utan subvention för ny- och om- byggnad av bostäder med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt. Topplånet ska lämnas utifrån en bedömning av byggaktörens återbetalningsförmåga och projektets förutsättningar och högst avse av det beräknade finansieringsbehovet, såvida det inte finns särskilda skäl för en högre belåningsgrad. Normalt kommer belåningsgraden att vara väsentligt lägre, eftersom byggaktören först ska ha uttömt möjligheterna att få bottenlån på den ordinarie kreditmarknaden. De kontakter utredningen har haft visar att såväl mindre aktörer som aktörer på svaga bostadsmarknader har problem att klara bankens krav på eget kapital. Det uppstår ett finansiellt gap mellan hur mycket det kostar att bygga och hur mycket det går att få lån till. Statliga topplån skulle ge en högre sammanlagd belåningsgrad och därmed minska kravet på eget kapital. Det skulle kunna ha betydelse för t.ex. följande bostadsförsörjningsfrågor: •Nyproduktion av hyresrätter på svagare marknader, där det finns ett dokumenterat behov av nya bostäder men det inte går att få tillräcklig belåning på rimliga villkor. •Renovering och upprustning av hyresbostäder i socioekonomiskt svaga bostadsområden. •Tillgång till finansiering för bostadsbyggande vid lågkonjunktur och finansiella kriser. Utredningen har övervägt olika alternativ till avgränsning av och förutsättningar för statliga topplån för bostadsbyggande, liksom olika sätt att allokera medel för statliga topplån och vilken instans som ska hantera en sådan kreditgivning. Utredningen föreslår att () får i uppdrag att hantera mark- nadskompletterande statliga topplån för ny- och ombyggnad av bo- städer med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt. Utredningen föreslår att får utökade anslag för den organi- sations- och kompetensutveckling som behövs för att hantera ut- låning till bostadsbyggande. Den lösning utredningen har landat i innebär marknadskomplet- terande topplån utan inslag av subvention, en långivning som inte konkurrerar med annan kreditgivning. Villkoren för lånen ska an- sluta till nuvarande långivning, och fastställas utifrån en be- dömning av byggaktörens återbetalningsförmåga och byggprojektets förutsättningar och få täcka högst av det beräknade finansieringsbehovet, såvida det inte finns särskilda skäl för en högre belåningsgrad. Detta upplägg innebär att det är mer fördelaktigt att lösa finansieringen med bottenlån på den ordinarie kreditmarknaden och därmed föreligger ingen risk för otillbörlig konkurrens från det offentliga eller för överutnyttjande. Eftersom det inte handlar om en subvention behövs inte någon begränsning i form av att kommunen ska visa på behovet av bo- städerna eller några restriktioner när det gäller hyresnivåer eller fördelning av bostäderna. Utredningen har övervägt om även egnahem ska omfattas men menar att staten inte bör medverka till att enskilda hushåll skuld- sätter sig över marknadsvärdet på huset. Det skulle dessutom kräva att man införde ett undantag från det införda bolånetaket. Utredningen har också övervägt att inkludera småhus som byggs av ett företag för försäljning, men kommit fram till att marknadsrisken ändå bärs av ett enskilt hushåll. Utredningens förslag: En statlig hyresförlustgaranti får mot avgift lämnas till den som bygger hyresrätter för egen förvaltning i kom- muner vars befolkning ökat men minskat under minst 5 av de 10 åren . Garantin ska avse av utebliven hyra vid varje givet tillfälle och kunna infrias från till efter bostädernas färdig- ställande. Garantin ska hanteras av , som får i uppdrag att ta fram en avgiftsmodell samt göra en bedömning av om och i så fall i vilken omfattning avgiften behöver subventioneras, samt utifrån det beräkna hur stort ett årligt anslag behöver vara. Många kommuner som tidigare haft en successivt minskande befolk- ning har ett behov av nyproduktion till följd av inflyttning. I många fall finns dock en osäkerhet om framtida bostadsefterfrågan, vilket gör att möjligheterna att få finansiering för bostadsprojekt är små. Varken byggaktörer eller banker är beredda att investera i bostadsprojekt med svårbedömd vakansrisk. Utredningens bedömning är att det då inte hjälper med enbart kreditgarantier eller statliga lån för att få till stånd det bostadsbyggande som behövs, utan att det också krävs att staten bär en del av risken för framtida hyres- förluster, för den händelse befolkningen åter skulle minska i den aktuella kommunen. Utredningen föreslår att den som bygger hyresbostäder för egen förvaltning i en kommun som tidigare haft en trendmässigt minskande befolkning men där befolkningen ökat sammanlagt, ska kunna få en statlig hyresförlustgaranti. Trendmässig befolkningsminskning definieras som att befolkningen minskat under minst 5 av de 10 åren närmast innan den senaste treårs- perioden. Garantin ska avse hälften av framtida hyresförluster i händelse av vakanser till följd av att bostäderna inte går att hyra ut. Avtal om hyresförlustgaranti ska tecknas senast vid påbörjandet av bygg- projektet och avse hyresförluster vid varje givet tillfälle efter en karenstid efter färdigställandet. och utsträckning i tiden får bestämmas genom avtal, till ett högsta sammanlagt belopp om under som längst . Garantitagaren ska ha möjlighet att säga upp avtalet om garantin inte längre bedöms behövas. Utredningen bedömer att en statlig hyres- förlustgaranti skulle underlätta finansieringen av mindre hyresrätts- projekt på svagare marknader. För att undvika att garantin utnyttjas för att täcka hyresförluster som uppstår till följd av orimligt höga hyresnivåer, ska det ställas krav på rimliga och förhandlade hyror och på att hyrorna under avtals- perioden inte ökar mer än genomsnittligt för orten. Garantitagaren får inte på något sätt motverka att lägenheterna blir uthyrda. Garantin föreslås hanteras av . Garantiavgiften ska fast- ställas med utgångspunkt i en värdering av statens risk men bör överväga om det är möjligt att betrakta dessa garantier som en grupp och sätta en enhetlig avgift, dvs. en och samma procentsats i förhållande till det garanterade beloppet. bör få i uppdrag att ta fram en avgiftsmodell och göra en bedömning av om och i så fall i vilken omfattning avgiften behöver subventioneras, samt utifrån det beräkna hur stort ett årligt anslag behöver vara. Utredningens förslag: Ett startbidrag på lämnas till byggemenskaper för beräknade initiala projektkostna- der i samband med ny- eller ombyggnad av bostäder. Bidraget införs som ett tillfälligt stimulansbidrag och hante- ras av . Genom ett visst begränsat tillskott av bostäder med inriktning på en viss målgrupp i ett lokalsamhälle, kan ibland såväl äldre hyreslägen- heter som prisvärda småhus frigöras för andra bostadssökande. Ett sätt att lösa ett sådant litet men väl definierat bostadsbehov kan vara att ta tillvara ett engagemang från en byggemenskap, dvs. en lokal grupp som gemensamt vill planera och låta bygga ett bostadshus åt sig – alternativt anordna bostäder genom ombyggnad. Utredningen om bostäder för äldre har föreslagit ett statligt ”startbidrag” till byggemenskaper för initiala projektkostnader, t.ex. för att kunna anlita en projektsamordnare. Den här utredningen stödjer i stort sett detta förslag. Grundläggande förutsättningar för bidrag bör vara 1) att de som ska bo i de planerade bostäderna har bildat en ekonomisk förening där ett antal medlemmar, motsvarande antalet lägenheter har satsat var och 2) att det finns en markanvisning eller ett motsvarande avtal med ett bostadsföretag eller en markägare om tillgång till en fastighet att bebygga eller bygga om. Ansökan ska avse budgeterade kostnader på för ett bo- stadsprojekt. En ekonomisk förening måste enligt lag ha minst tre medlemmar. Utredningen har övervägt att kräva ett högre antal med- lemmar i byggemenskapen men ser ingen naturlig gräns och föreslår i stället att stödbeloppet ska stå i rimlig proportion till antalet planerade bostäder – om det är ytterst få medlemmar ska det inte gå att få ut det högsta stödbeloppet. Startbidraget föreslås kunna ges oavsett upplåtelseform. Stödet lämnas och hanteras av . Utredningen bedömer att ett sådant tillfälligt stimulansbidrag i kombination med riktad information, bland annat till kommuner, kan bidra till att öka intresset för denna planeringsform. Utredningen bedömer att när det gäller nyproduktion skulle ett startbidrag kunna kombineras med en statlig kreditgaranti för lån till kostnader under projekteringsskedet. Dessa åtgärder skulle var för sig eller sammantaget underlätta för byggemenskaper att finansiera det inledandet skedet. Utredningens förslag: får i uppdrag att göra en översyn av när det gäller det sätt på vilket nyttjandevärdet av en nybyggd hyresfastighet ska beräknas. In- riktningen ska vara att diskonteringsräntan ska utgå från verklig finansieringskostnad. Kravet på omedelbar nedskrivning av det bokförda värdet på ny- byggda bostäder upplevs av mindre aktörer som ett hinder för byggande av hyresrätter på svagare bostadsmarknader. ska göras när det bedömda marknadsvärdet blir lägre än investerings- kostnaden, och på ett sätt som beskrivs i de så kallade K3-reglerna. Utredningen föreslår att får i uppdrag att göra en mindre översyn av . Översynen ska avse hur man räknar fram nuvärdet av ett framtida kassaflöde vid bestäm- ningen av nyttjandevärdet av en nybyggd bostadsfastighet. Inrikt- ningen bör vara att diskonteringsräntan ska sättas utifrån faktisk finansieringskostnad, utan att behöva ta hänsyn till ett högt direkt- avkastningskrav vid den tänkta framtida försäljningstidpunkten. Utredningen bedömer att det skulle underlätta för mindre bygg- aktörer på svagare bostadsmarknader. 3.3.4Tidigare utbetalning av investeringsstödet Utredningens förslag: Reglerna för investeringsstödet till hyres- bostäder och studentbostäder ändras, så att en viss del av stödet betalas ut i förväg. får i uppdrag att lämna förslag på hur stor del av det beviljade beloppet som bör lämnas som förskott. Det nuvarande investeringsstödet betalas ut i efterhand, när bostäderna färdigställts. Det gör att stödet bara kan främja byggaktörer som är tillräckligt starka för att få tillräcklig extern finansiering och komma igång på egen hand. Om stödet i stället betalas ut i förskott kan det bidra till byggaktörens insats av eget kapital i samband med bygg- krediten och därigenom minska behovet av extern finansiering och statlig kreditgaranti. Det skulle vara särskilt välkommet för mindre projektutvecklare, som inte har samma möjlighet att ställa säkerhet som större byggaktörer, och på svagare marknader, där banken ställer höga krav på eget kapital. Utredningen föreslår att reglerna för investeringsstödet ändras så att stödet delvis betalas ut i förskott. I flera aktuella stödförord- ningar inom bostadssektorn betalas av stödet ut i för- skott. bör få i uppdrag att utreda vilken nivå av förskott som är lämplig när det gäller investeringsstödet. Beskrivningen av problembilden och analysen av de olika förslagen återfinns i kapitel 7 respektive 11. I detta kapitel redovisas bedömda konsekvenser för olika aktörer av utredningens förslag. 4.1Övergripande om ekonomiska konsekvenser Givet de svårigheter som finns att bedöma de kvantitativa ekono- miska effekterna av utredningens förslag, läggs tonvikten här vid att göra kvalitativa bedömningar av förslagens konsekvenser. Det gäller främst konsekvenser för •ny- och ombyggnad av olika upplåtelseformer •intäkter och kostnader för stat, kommuner, byggaktörer och hushåll •bostads- och finansmarknadens funktionssätt. I avsnitt 4.2 görs dock även övergripande kvantitativa bedömningar av de ekonomiska effekterna av föreslagna åtgärder på statens intäkter och kostnader, givet antaganden om hur mycket en föreslagen åtgärd kommer att efterfrågas samt andra relevanta antaganden. Det är i huvudsak följande grupper som berörs av utredningens förslag: •staten och olika myndigheter •företag i andra branscher. Utredningens förslag bedöms i sin helhet kunna bidra till att till- skottet av bostäder blir större, jämfört med om inga av utredningens förslag genomförs. Dessutom bedöms var och en av de enskilda för- slagen förbättra finansieringsförutsättningarna och därmed positivt påverka ny- och ombyggnad av bostäder. Produktionen av bostäder är nära taket för till- gänglig kapacitet vad gäller arbetskraft. Det finns också tecken på att vissa marknadssegment börjar bli mättade.1 De föreslagna åtgärderna bedöms därmed på kort sikt endast marginellt påverka antalet ny- och ombyggda bostäder, totalt sett i landet. Däremot kan förslagen även i närtid ha en positiv effekt på ny- och ombyggnad för vissa marknadssegment, som svagare marknader. Större effekt i sämre konjunktur Utredningens förslagna åtgärder bedöms ha liten effekt i nuvarande konjunkturläge, eftersom byggresurserna framförallt riktas mot om- råden där finansieringen inte är ett problem. Vid en vikande kon- junktur, då priserna ligger stilla eller faller, kan dock förslagen utgöra ett stöd för bostadsbyggandet även på de bostadsmarknader som är heta just . Bättre finansieringsförutsättningar kan vara en faktor som till en begränsad kostnad stöttar bostadsbyggandet. Effekter på ny- och ombyggnad I kapitel 11 analyseras effekterna av utredningens åtgärdsförslag och tabell 4.1 och 4.2 ger en schematisk sammanfattning. Utredningen bedömer att föreslagna åtgärder genomgående kommer att ha positiva övergripande effekter på ny- och ombyggnad av bostäder. 1 Enligt Indikatorer, , har utbudet av bostadsrätter till salu på den ordinarie andrahandsmarknaden ökat i landet som helhet och priserna fallit något. ++ positiv effekt, + viss positiv effekt, 0 ingen effekt, (-) viss risk för negativ effekt, - negativ effekt. När det gäller utredningens fokusområden, svagare marknader, mindre aktörer samt hyresbostäder och studentbostäder, visas de förväntade effekterna i tabell 4.2, baserat på analysen i kapitel 11. Även effek- terna i händelse av en finansiell kris eller vid ekonomisk instabilitet visas i tabellen. Alla förslag bedöms ha positiva effekter på svaga marknader, genom att de underlättar finansieringen. Detsamma gäller vid ekono- misk osäkerhet, där framtidsutsikterna är oklara och det kan vara svårare att få finansiering. Utredningen ser positiva effekter i huvud- sak för mindre byggaktörer, framförallt på svaga och ofta lokalt av- gränsade bostadsmarknader. Effekterna på hyres- och studentbo- städer bedöms som svagt positiva. Där bedömer utredningen att den största effekten ligger i en tidigare utbetalning av investeringsstödet. Nyproduktionen av hyresbostäder på svaga marknader och mindre aktörer gynnas också av den föreslagna hyresförlustgarantin. Statliga kreditgarantier och topplån förväntas gynna alla former av bostads- byggande och därmed också hyresrätter och studentbostäder. ++ positiv effekt, + viss positiv effekt, 0 ingen effekt, (-) viss risk för negativ effekt, - negativ effekt. Konsekvenser för intäkter och kostnader för staten En övergripande kvalitativ bedömning av de statsfinansiella konse- kvenserna av utredningens förslag till åtgärder visas i tabell 4.3. Alla förändringar av kreditgarantierna som utredningen föreslår orsakar vissa administrativa kostnader men dessa täcks av avgifter för garantierna. Det uppstår däremot kostnader i samband med igång- sättandet av hyresförlustgarantin samt för en eventuell subvention av den. Den nya modellen för statliga topplån orsakar både en engångs- kostnad i form av ett tillskott till för topplånen och en permanent effekt i form av administrativa kostnader som uppstår hos . Startbidraget för byggemenskaper orsakar kostnader i relation till antalet byggemenskaper som får bidraget men bara upp till det tak som sätts av anslaget. Utöver detta tillkommer kostnader för för administrationen av bidraget. Översynen av bedöms kunna hanteras inom ramen för ordinarie verksamhet. Effekten av investeringsstödet är en engångseffekt i form av en tidigareläggning av utgifterna och kostnaden utgörs av räntekostna- derna av denna förskjutning. Totalt sett är effekten dock noll, efter- som det totala årliga anslaget för investeringsstödet inte överskrids. 4.1.2Konsekvenser om förslagen inte genomförs Utredningens bedömning är att om inte någon av de förslagna åtgär- derna genomförs, kommer bostadsbyggandet i mindre kommuner utanför storstadsområdena att fortsatt ligga på en låg nivå, med risk för att bostadsbyggandet, inklusive ombyggnad och renovering, på svagare marknader inte kommer att motsvara behovet. För att kunna bedöma additionaliteten (dvs. om förväntade effek- ter annars inte skulle ha uppstått) av föreslagna åtgärder behövs en uppfattning om hur utvecklingen på bostadsmarknaden utan ytter- ligare statlig intervention skulle se ut , helst på lokal nivå. har i en rapport till regeringen förslagit att bedömningar av det framtida bostadsbyggnadsbehovet ska göras med en prognoshorisont på tio år.2 förslag har varit ute på remiss och regeringen har även tillsatt en särskild utredare för att med förslag som utgångspunkt lämna förslag på hur bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska fördelas på kom- munerna.3 skulle ha påbörjat ett arbete med regionala byggbehovsprognoser för bostäder. Tyvärr har detta arbete stött på tekniska problem, vilket gör att utredningen inte har fått tillgång till någon regional fördelning av det bedömda bostads- byggnadsbehovet. Utgångspunkten för utredningens bedömning av vad som skulle hända om inte förslagna åtgärder vidtas är därför den övergripande bedömning av bostadsbyggnadsbehovet, som presenterade , kompletterat med den bild som utredningen fått av situa- tionen, särskilt på svagare bostadsmarknader och för mindre aktörer, och som visas i kapitel 7 samt aktuellt bostadsbyggande, som redo- visas i avsnitt 6.1. senaste bedömning av bostadsbyggnadsbehovet, , är att det behöver byggas 600 000 bostäder i landet , motsvarande i genomsnitt 66 700 nya bostäder , med en nivå på drygt 80 000 bostäder under de första fyra åren.4 Behovet drivs av flera faktorer, bland annat befolkningstillväxt, konjunkturläge och en åldrande befolkning. Som nämns i kapitel 6 påbörjades i hela landet cirka 64 600 bostäder . prognos är att det på- börjas 76 000 bostäder och 73 500 bostäder år 2018.5 Utred- ningen ser att det i många kommuner utanför storstadsområdena har byggts ytterst få bostäder under de senaste 10–15 åren. Dessutom byggs det inte bostäder i den utsträckning som dessa kommuner ser 2Boverket, 2016: En metod för bedömning av bostadsbyggnadsbehovet. 2017:12 planering för bostäder. 4Boverket, 2017: Beräkning av behovet av nya bostäder till 2025. 5Boverket, 2017: indikatorer, . behov av (figur 6.3). Såväl finansieringsproblem som lönsamhetspro- blem ligger till grund för det låga bostadsbyggandet på de svagare bostadsmarknaderna (se t.ex. avsnitt 7.2.6). Slutsatsen är att bostadsbyggandet utan några åtgärder kommer att fortsätta att vara lågt eller obefintligt på de svagare marknaderna. Därmed har alla åtgärder som underlättar finansieringen en potential att påverka bostadsbyggandet positivt och effekterna av de av utred- ningen föreslagna åtgärderna är i grunden additionella. Alternativa sätt att underlätta finansieringen Ett alternativt sätt att underlätta finansiering av ny- och ombyggnad samt renovering och upprustning är att genom investeringsstöd minska behovet av kapital som behöver förräntas. Investeringsstöd förbättrar framförallt lönsamheten, men om utbetalning sker i för- skott kan det även underlätta finansieringen. De av utredningens åtgärdsförslag som har direkta effekter på stats- budgeten är i första hand förslagen om statligt topplån och start- bidrag för byggemenskaper. Därutöver kan det krävas ett anslag för en viss subvention av avgifterna för hyresförlustgarantin.6 Utredningen föreslår att kreditgaranti ska kunna lämnas för lån till renovering och för utgifter i projekteringsskedet samt att schablon- beloppet för produktionskostnaden ska höjas. Dessa förändringar bedöms rymmas inom befintliga ram för kreditgarantier. Avgiften för kreditgarantier ska följa självkostnadsprincipen. Där- med har förslaget inga statsfinansiella konsekvenser. 6 Budgetlagen (2011:203), 3kap. För att kunna genomföra förslaget om statligt topplån behövs både administrativa resurser och ett särskilt anslag till . Kostnader för administration av topplån till bostadsbyggande organisation är anslagsfinansierad. Hur får använda det statliga anslaget styrs via ägaranvisningen till Almi.7 Anslaget får användas till drift av verksamheten (personal, hyra m.m.) vid såväl moderbolaget som dotterbolagen i vilka låneverksamheten bedrivs. I ägaranvisningen anges inte något om hur ränteintäkter ska använ- das och därmed finns det inte krav att långivningsverksamheten ska bäras av ränteintäkter. För att kunna hantera även statliga topplån till bostadsproduktion kommer att behöva utveckla sin organisation, inte minst ifråga om nödvändig kompetens för att kunna bedöma affärs- och kredit- risker som är speciella för utlåning till bostadsprojekt. Utifrån antaganden om omfattningen av arbetsinsatsen för gör utred- ningen följande bedömning av kostnaderna för organisationsutveck- ling och ny infrastruktur: •Antal personer (kredithandläggare) som behöver kompletterande utbildning: 150. Kostnad per handläggare: . Kostnad 150 x 20 000 = . Därtill licenser och annan nöd- vändig infrastruktur: . •Antal låneansökningar : 100–200, där varje projekt består av 10–20 bostäder. •Antal nya helårstjänster à : 8–10. Total årlig kost- nad: 8–. Behovet av nya tjänster är dock bero- ende av antal projektansökningar. 7 Relevanta paragrafer i ägaranvisningen är: § 6, § 7 punkt 2 b och § 8. Utökade statliga anslag till utlåningsportfölj För att kunna låna ut pengar till bostadsbyggande behöver även utökade anslag till låneportföljen.