sou · H4B349 · 2017-01-01 00:00:00 — vägledning vid regeringens val av ledningsform för en enskild myndighet. I nästföljande stycken kommer sammanfattningsvis att redogöras för dessa överväganden.64 Utgångspunkter för val av ledningsform Valet av ledningsform är en strategisk styrningsfråga. En myndighets ledningsform bör prövas i samband med organisations- och strukturförändringar, dvs. vid inrättande av nya myndigheter eller andra större förändringar av en myndighets uppgifter och ansvar. Styrbehoven kan också förändras för en etablerad myndighet vilket leder till att regeringen på nytt kan behöva överväga lämplig ledningsform. Den svenska förvaltningsmodellen innebär långtgående befogenheter för myndigheterna att själva bestämma hur de genomför sina uppgifter enligt instruktion och regleringsbrev samt andra författningar och regeringsbeslut. Enligt myndighets- förordningen ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt, enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i . Myndighetsledningen har även ansvar för att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och att myndigheten hushållar väl med statens medel.65 I myndighetsförordningen anges en myndighetslednings ansvar, uppgifter och beslutsförhet samt särskilda bestämmelser för de olika ledningsformerna. Ansvaret för myndighetsledningen omfattar enligt 4 § myndighetsförordningen bland annat att besluta en arbetsordning och däri ange de närmare föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndighetschef, delegeringen av beslutanderätt inom myndig- heten, handläggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten. Vidare ingår i ledningens ansvar att besluta en verksamhetsplan för myndigheten, att säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt samt att avgöra andra ärenden som har 64Promemoria Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer, , Finans- departementet, Avdelningen för offentlig förvaltning, . 653 § myndighetsförordning (2007:515). Den närmare utformningen av regelverket principiell karaktär eller större betydelse eller som avser före- skrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden. Med det generella ledningsansvaret som utgångspunkt bör den ledningsform väljas som bäst kan tillgodose regeringens styrbehov utifrån den enskilda myndighetens uppdrag som följer av bl.a. lagar, förordningar och regleringsbrev. Avgörande vid valet mellan myndighetsformerna är därmed verksamhetens syfte, karaktär och omfattning. All statlig verksamhet ställer krav på legitimitet och förtroende hos medborgare och andra samhälleliga aktörer. Nyckelfrågan är vilken typ av samlad ledningskompetens som är viktig för ledningen av myndigheten och hur den kan tillgodoses genom någon av de olika ledningsformerna. Styrelsen ansvarar inför regeringen för verksamhetens genom- förande och resultat. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen och leder den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen utfärdar samt det ansvar som anges i myndighetsförordningen och andra regleringar. Ledningsformen är i första hand lämplig för myndigheter med komplexa eller omfattande verksamhetsuppdrag där risk- exponeringen i olika avseenden är stor och där ett breddat ledningsansvar ur olika aspekter kan vara förtroendeskapande. utgör ett viktigt stöd för myndighetschefer som utses att leda stora verksamheter där behovet av kontinuerligt och omfattande förändrings- och effektivitetsarbete är strategiskt viktigt och en förutsättning för att nå uppställda mål. Styrelsen har också en viktig roll i kvalitetssäkringen. Om något av följande generella verksamhetskriterier är uppfyllda, bör i första hand styrelsemyndighet övervägas: a) omfattande finansiellt ansvar, b) stor påverkan på andra samhällssektorer dvs. näringsliv, kommuner, landsting, ideella organisationer och medborgare, c) tvärsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhällsområden, d) forskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet, e) affärsliknande verk- samhet och f) tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamheten. Den närmare utformningen av regelverket Kriterierna för styrelsemyndighetsformen är nära kopplade till kraven på internrevision som utgår från en bedömning av offentlighet och risk i verksamheten. enligt den förvaltnings- politiska propositionen bör myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) som regel ledas av en styrelse. Om styrelsemyndighet väljs som ledningsform eller inte bör enligt vägledningen grundas på en samlad bedömning av de generella verksamhetskriterierna samt kriterierna för väsentlighet och risk avseende internrevisionskravet. Exempel på styrelse- myndigheter är FI och PTS.66 I en enrådighetsmyndighet är myndighetschefen direkt ansvarig för verksamheten inför regeringen. Enligt vägledningen bör ledningsformen användas för myndigheter som inte uppfyller kriterierna för styrelsemyndighet och där verksamheten i allt väsentligt karaktäriseras av att verksamheten a) i hög grad är styrd av lag, dvs. myndigheten ansvarar för oberoende och opartisk myndighetsutövning, b) i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, c) är av främjandekaraktär, samt d) innebär att myndigheten inte har ett omfattande finansiellt ansvar enligt internrevisionsförordningens kriterier. Ledningsformen innebär att regeringens styrning och ansvarsutkrävande sker direkt i förhållande till myndighetschefen. För att myndighetschefen ska kunna arbeta effektivt och ta det ledningsansvar som krävs enligt myndighetsförordningen är det viktigt att regeringen tydliggör sina förväntningar på myndighets- chefen och de aspekter i uppdraget som är prioriterade. är enligt sin instruktion en enrådighets- myndighet.67 Det finns även enrådighetsmyndigheter, som t.ex. , vilka har ett insynsråd, vars uppgift är att utöva insyn och ge 66Jfr 8 § förordning (2009:93) med instruktion för och 14 § förordning (2007:951) med instruktion för . 6711 § förordning (2007:1117) med instruktion för . Den närmare utformningen av regelverket myndighetschefen råd.68 har inga beslutsbefogenheter och har därmed inte heller något ansvar för verksamheten i förhållande till regeringen. Regeringen kan inrätta ett insynsråd då insyn i verksamheten av medborgare och politiker bedöms som särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. Nämnden ansvarar inför regeringen för verksamheten. Myndighetsformen kan förekomma för myndigheter med väl avgränsade frågor där uppgifterna ofta är reglerade i lag. Vissa nämnder har en domstolsliknande karaktär. Det är vanligt att en värdmyndighet sköter administrationen och anställer personal medan nämnden ansvarar för verksamheten. Regeringen uttalar i den förvaltningspolitiska propositionen att denna ledningsform bör användas sparsamt och en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten.69 Bedömning: Den effektivaste handläggningen uppnås genom att även fortsättningsvis leds av en general- direktör. bör därför behålla nuvarande ledningsform och förbli en enrådighetsmyndighet. I uppdraget ingår att, efter att ha undersökt och kartlagt andra relevanta rättsområden där förvaltningsmyndigheter i har en motsvarande beslutanderätt, analysera vilka för- och nackdelar som finns med respektive ordning och hur dessa kan appliceras på en eventuellt utökad beslutanderätt för . Som redogjorts för i kapitel 6 har utredningen valt att undersöka 68Jfr 6 och 7 §§ förordning (2007:780) med instruktion för . 2009/10:175 s. 110. Den närmare utformningen av regelverket och leds båda av en styrelse och har en generaldirektör som myndighetschef.70 leds av en myndighetschef, en generaldirektör, och har ett insynsråd.71 I den intervjustudie som utredningen har låtit göra och som refererats ovan har det kommit fram att de intervjuade marknadsaktörerna känner bristande förtroende för verkets förmåga att vara opartisk.72 Studien kan inte säga vara representativ för en majoritet av marknadens aktörer, men utredningen har övervägt om verket borde bli en styrelsemyndighet, för att på så sätt internalisera en process där det som kommer fram i verkets utredande arbete blir föremål för ifrågasättande av en helt fristående instans som inte har befattat sig med utredningsmaterialet. Detta skulle tala för att verket borde bli en styrelsemyndighet, för att på så sätt internalisera en process där det som kommer fram i verkets utredande arbete blir föremål för ifrågasättande av en helt fristående instans som inte har befattat sig med utredningsmaterialet. , som kan besluta om mycket ingripande sanktioner, är t.ex. en styrelsemyndighet. Mot bakgrund av redogörelsen över ledningsformer ovan kan konstateras att det inte är aktuellt för att bli en nämndmyndighet. Valet beträffande ledningsform står därmed mellan att fortsätter som enrådighetsmyndighet eller att verket blir en styrelsemyndighet. används som ledningsform för myndig- heter som inte uppfyller kriterierna för styrelsemyndighet och där 708 och 13 §§ förordning (2009:93) med instruktion för och 14 § förordning(2007:951) med instruktion för samt PTS webbplats. 716, 7 och 21 §§ i förordning (2007:780) med instruktion för . 72Jfr bilaga 3, vilken även redogjorts för under avsnitt 8.3. Den närmare utformningen av regelverket verksamheten i allt väsentligt karaktäriseras av att den i hög grad är styrd av lag, dvs. myndigheten ansvarar för oberoende och opartisk myndighetsutövning, i huvudsak är av rutinärende- och service- karaktär, är av främjandekaraktär samt innebär att myndigheten inte har ett omfattande finansiellt ansvar enligt internrevisions- förordningens kriterier. Styrelse som ledningsform är i första hand lämplig för myndigheter med komplexa eller omfattande verksamhetsuppdrag där riskexponeringen i olika avseenden är stor och där ett breddat ledningsansvar ur olika aspekter kan vara förtroendeskapande. utgör ett viktigt stöd för myndighetschefer som utses att leda stora verksamheter där behovet av kontinuerligt och omfattande förändrings- och effektivitetsarbete är strategiskt viktigt och en förutsättning för att nå uppställda mål. Styrelsen har också en viktig roll i kvalitetssäkringen. Utifrån de kriterier som redogjorts för ovan gör utredningen bedömningen att dels skulle kunna fortsätta att vara enrådighetsmyndighet, dels skulle kunna byta ledningsform till styrelse. Utredningen föreslår att ska fortsätta som en enrådighetsmyndighet, dvs. ledas av en generaldirektör som ensam har den formella rätten att fatta beslut. Skälen för detta är främst nödvändiga hänsyn till praktiska realiteter. De konkurrensrättsliga målen är bland de mest komplicerade som handläggs inom statsförvaltning och domstol. Det finns därför ett mycket begränsat antal oberoende personer med tillräcklig kompetens inom konkurrensrätt och ekonomi som skulle kunna vara tänkbara som styrelsemedlemmar. Antalet ärenden där en styrelse skulle ha anledning att besluta är dessutom vid dagens förhållanden mycket få. Det rör sig om två till fyra ärenden sammanlagt avseende konkurrensskadeavgifter och företagskoncentrationer. Konkurrens- verket bedriver inte heller något omfattande föreskriftsarbete eller annan liknande verksamhet som skulle kunna utgöra lämpliga arbetsuppgifter för en kvalificerad styrelse. Arbetet med föreskrifter och utarbetandet av verksamhetens inriktning är något som t.ex. arbetar med. En ytterligare komplikation med en styrelse avser ärenden om företags- koncentrationer där verket normalt måste besluta om det ska gå vidare med fas 2-undersökningen , vilket gör att Den närmare utformningen av regelverket styrelseledamöterna i princip året om måste vara ”stand-by” för att kunna kallas in för snabbt beslutsfattande. Sammantaget gör kombinationen av komplicerade men väldigt få ärenden som det kan vara ytterst bråttom med, samt det faktum att det inte heller i övrigt förefaller finnas tillräckligt med arbetsuppgifter för en styrelse att utredningen avstår från att föreslå att verket ska bli en styrelsemyndighet. Utredningen föreslår vid en sammanvägd bedömning i stället att Konkurrens- verket även fortsättningsvis ska vara en enrådighetsmyndighet, dvs. ledas av en generaldirektör som ensam har den formella rätten att fatta beslut. 9.6.3Konkurrensverkets inre organisation och beslutsfunktion Utredningen bedömer att det är lämpligast att verkets lednings- form förblir densamma. Det kan dock finnas behov av förändringar i vissa frågor av lägre detaljeringsgrad, vilka avser inre organisation och beslutsfunktion och som bäst behandlas och beslutas av myndighetens ledning. Det finns med andra ord ingen ambition från utredningens sida att lämna detaljerade förslag på hur verkets inre organisation och beslutsfunktion ska se ut vid en utökad beslutanderätt. För att försöka uppnå en slags förståelse för vilka frågor som kan bli aktuella kommer dock att redogöras dels för hur diskussionen förts och organisationen ett par av de myndigheter som har redogjorts för i kapitel 6, dels för vissa förändringsbehov hos verket som har framkommit genom den av utredningen framtagna konsekvensanalysen. I regeringsformen 1 kap. 9 § stadgas att domstolar och förvalt- ningsmyndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Detta är alltså en av utgångspunkterna även för arbete. I arbetsordning fastställs verkets organisation med angivande av bl.a. antal avdelningar och enheter samt ledningsgrupp. Det är enligt 5 § avdelnings- och enhetscheferna som ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt och målinriktat och att den löpande följs upp. De ska bland annat se till att förslag till beslut och underlag till samråd kvalitetssäkras före delning i enlighet Den närmare utformningen av regelverket 15–18 §§ beskriver delningsförfarandet närmare och anger bland annat att detta syftar dels till att tillvarata samlade kunskap och erfarenhet, dels till att vara en informationskanal. Förfarandet är också ett led i kvalitets- säkringsarbetet. Det finns två typer av delning beroende på vad det är som ska delas. Vid den första typen av delning, som främst sker inför beslutsföredragning eller samrådsföredragning med GD, ska delning till GD och samtliga avdelningschefer och kan även riktas till andra med särskilda kunskaper och erfarenheter inom berört område som ska närvara vid föredragningen. Den andra typen av delning, som avser inhämtandet av råd och synpunkter, ska ske till samtliga avdelningschefer och kan även riktas till andra med särskilda kunskaper och erfarenheter inom berört område. Den sker dock inte till GD. I 21 § arbetsordningen föreskrivs att ärenden ska avgöras efter föredragning. Det finns regler om att vissa beslut får delegeras till avdelningschef, enhetschef och projektägare i bilaga 1 till arbetsordningen. Framför allt är det fråga om handläggningsbeslut, men även om t.ex. godkännande av avgiftsföreläggande.73 Det kan i detta sammanhang även vara värdefullt att titta på hur liknande frågor har diskuterats vid andra myndigheter. PTS är en styrelsemyndighet som bland annat hanterar konkurrensrättslig problematik och myndigheten kan till viss del sägas vara ”systermyndighet” till . Vid införandet av lagen om elektronisk kommunikation, LEK, diskuterades en eventuell funktionsuppdelning i förarbetena. Regeringen konstaterade att det var mindre lämpligt att fördela uppgifterna mellan olika myndigheter och uppdelning av myndighetsuppgifterna på olika funktioner var inte heller påkallat. Däremot borde PTS se till att internt vara organiserad så att normerande, verkställande och dömande uppgifter skildes åt; t.ex. genom att tillstånd, tillsyn, tvistlösning och föreskriftsarbete sköttes på olika enheter eller avdelningar. När det gjordes en översyn av LEK uttalade utredningen i sitt slutbetänkande att den funktionsuppdelning som PTS tillämpat inte var meningsfull, bland annat av det skälet att alla beslut fattades av samma personer, trots att ärendena handlades vid 73 föreskrifter med arbetsordning för , Admnr 68/2016, beslutade att gälla fr.o.m. 2016-04-20. Den närmare utformningen av regelverket Regeringen konstaterade i den följande proposition- en att det inte fanns något formellt krav på funktionsuppdelning och att PTS kunde bestämma sin organisation i enlighet med de förutsättningar som gavs i den då gällande verksförordningen (1995:1322). Detta visar bland annat på att det finns ett värde i att skilja på till exempel utredande och beslutande funktioner inom en myndighet för att uppnå en god ärendehantering, men att det är upp till myndighetsledningen att slutligt bestämma hur verksam- heten ska organiseras och beslutsfunktionen se ut inom de ramar som finns. är en annan styrelsemyndighet vars ärendehandläggning utredningen har redogjort för. Även om ärenden skiljer sig åt jämfört med de hanterar kan det vid utarbetandet av interna riktlinjer finnas ledning att hämta i inspektionens arbetssätt vid handläggning av dess ärenden. Vid en inspektion som JO företog av uttalades bl.a. att granskningen visade att inspektionen arbetar på ett strukturerat sätt och att det finns processer och metoder som främjar en säker ärende- handläggning. handlägger bl.a. sanktions- ärendena i en så kallad tvåstegsprocess, där utredningen av omständigheterna i sak sker inom det verksamhetsområde som ansvarar för tillsynen, varefter chefsjuristen gör en självständig bedömning om ärendet i fråga ska föranleda en sanktionsprövning. Denna ”tvåstegsprocess” syftar till att säkerställa att regel- överträdelser blir föremål för grundliga bedömningar och en allsidig belysning. Det slutliga beslutet i principiellt viktiga frågor fattas av styrelsen. I den konsekvensanalys74 som utredningen har tagit fram förs vissa resonemang om de krav som kan behöva ställas på inre organisation. Det konstateras bl.a. att ombud, inom ramen för den kvalitativa intervjuundersökningen (se bilaga 3) uttryckt ängslan över att ökade beslutsbefogenheter skulle leda till att blir mindre noggrant i sina utredningar. För att misstankarna inte ska besannas landar konsekvensanalysen i att det krävs någon form av ”kulturskifte” där verket går från att se sig som åklagare i en kontradiktorisk 74 Se bilaga 4 till betänkandet. Den närmare utformningen av regelverket process till att agera som domare som opartiskt beaktar alla sidor av saken och därefter fattar beslut. För att kunna utöva denna nya ”domarroll” uttalas i konsekvensanalysen att sannolikt kommer att behöva förändra sina handläggnings- och beslutsprocesser, sin organisation och därmed sin resursfördelning för att kunna internalisera den kontradiktoriska processen.75 Några andra aspekter som kan vara värda att lyftas fram i fråga om utformningen av beslutsfunktionen hos verket är uttalanden i utredningen om Marknadsmissbruk II.76 Som har redogjorts för i kapitel 3 menade man inom ramen för den utredningen att varken rådande rättssäkerhetskrav eller redovisade uttalanden i tidigare lagstiftningsärenden kunde anses lägga något absolut eller principiellt hinder mot att en förvaltningsmyndighet fattade beslut i sanktionsärenden som var att jämställa med en brottsanklagelse, eller om det i prövningen ingick ställningstagande till subjektiva rekvisit. Avgörande för hanteringen av och beslutsordningen för sådana ärenden var i stället en avvägning mellan, å ena sidan, lämplighet och, å andra sidan, effektivitet i form av ett enklare och snabbare beslutsförfarande.77 Man uttalade även att klara riktlinjer för hur avgifterna beräknades, kunde antas bidra till förtroendet för beslutsförfarandet samt att det för förtroendet för hela processen var av vikt att det tydligt framgick att den utredande verksamheten och beslutsfattandet inte sammanblandades, och att det stod klart för alla att så inte skedde.78 Som redogjorts för inledningsvis i detta avsnitt menar utredningen att regeringen bör överlåta den interna organisationen och utformandet av beslutsfunktionen på verket. I likhet med vad som har slagits fast avseende i tidigare förarbeten, vilka har redogjorts för ovan, finns det inte något formellt krav på funktionsuppdelning inom ramen för en myndighet och det är upp till myndigheten själv att bestämma sin organisation i enlighet med de förutsättningar som ges bl.a. i myndighetsförordningen. Vidare gäller för , liksom för övriga svenska myndigheter, att man inom ramen för sin verksamhet ska upprätthålla högt ställda krav på bland annat 75Jfr bilaga 4. 76SOU 2014:46 och efterföljande proposition. Den närmare utformningen av regelverket demokrati, rättssäkerhet och effektivitet, vilket självklart även gäller i fråga om beslutsfattande. Det finns även krav uttryckta i regeringsformen om att myndigheterna i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Även mot bakgrund av risken att tappa anseende till följd av förlorade processer bör verket ha incitament att organisera sitt arbete så att hög kvalitet och effektivitet främjas. Det kan vara värt att avslutningsvis nämna att har uttalat att man vid en eventuellt utökad beslutanderätt från verkets sida kommer att kalla till ett öppet möte med berörda aktörer, framför allt ombud och bolagsjurister bl.a. i syfte att kunna skapa en organisation för beslutsfattande som har förtro- ende hos parterna. 10 Konsekvenser av förslagen Utredningens uppdrag har varit tydligt formulerat: utred om det är lämpligt att låta få utökad beslutanderätt. Utredningens sammanfattande slutsats är att det är lämpligt att utöka beslutanderätt, både i fråga om sanktionsavgifter vid överträdelser av förbuden mot konkurrens- begränsande avtal och missbruk av dominerande ställning, och gällande möjligheter att meddela förbud och ålägganden i fråga om företagskoncentrationer. I dagens samhälle har produktionen blivit allt mer internationell och företag säljer varor och tjänster över nationsgränserna i allt större utsträckning. Den digitala teknikutvecklingen kallas ibland för den ”digitala revolutionen”, och den påverkar tydligt både företag och konsumenter. Som exempel kan nämnas industrin för applikationer för mobiltelefoner (”appar”), som omsätter miljarder kronor på olika marknader världen över, som denna företeelse var i det närmaste okänd . Nya produkter och affärsmetoder blommar upp hastigt, men kan också bli mer kortlivade. Den gränslösa handeln medför att inte bara företag, utan även som har påpekats i inledningen av kapitel 8 att konkurrenstillsynen står inför stora och delvis nya utmaningar i form av nödvändigheten att agera genom samarbete med andra länders konkurrensmyndigheter. I detta kapitel om konsekvenser försöker utredningen ge svar på den verkligt intressanta frågan om utredningens förslag kan leda till något som är bättre för samhället i stort. Om en utökad beslutanderätt för kan leda till ökad samhälls- ekonomisk effektivitet är emellertid svårt att svara på. utredningen tagit hjälp av konsultfirman , vars konsekvensanalys finns bifogad som bilaga 4 till betänkandet. Kapitlet är disponerat enligt följande. Utredningen redovisar först sina förslag och sedan alternativ till dessa. Därefter behandlas frågan om utökad beslutanderätt också leder till krav på utökade resurser för . Därefter beskrivs samhälls- ekonomiska konsekvenser av förslagen som utredningen har identifierat, liksom påverkan på företag och enskilda. En genom- gång görs enligt 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474) om kostnadsberäkningar för övriga organ inom den offentliga förvaltningen och domstolsväsendet. Utredningen föreslår att istället för att väcka talan om konkurrensskadeavgift vid domstol, ska kunna besluta om konkurrensskadeavgift som första instans.