sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Ett stöd kan emellertid efter prövning av Europeiska kommissionen bedömas vara förenligt med den gemensamma marknaden. Medlemsstaterna ska anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen för granskning och får inte genomföra åtgärderna förrän kommissionen gett sitt godkännande (genomförandeförbudet). Genomförandeförbudet följer av artikel 108.3 i fördraget och har direkt effekt, vilket innebär att det ger upphov till rättigheter för enskilda som kan åberopas även inför nationella domstolar. Kommissionen övervakar hur medlemsstaterna följer reglerna om statligt stöd. Kommissionens huvudsakliga uppgift på stats- stödsområdet är dock att pröva och godkänna medlemsstaternas statliga stöd innan de genomförs. Kommissionen är den enda instans som får godkänna statligt stöd inom EU. För att underlätta och förenkla hanteringen av statligt stöd inom EU har kommis- sionen dock beslutat om vissa undantag från genomförande- förbudet. Det finns undantag från anmälningsförfarandet för stöd som uppfyller förutsättningarna i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artik- larna 107 och 108 i fördraget (gruppundantagsförordningen) eller kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. Stöd som utformas i enlighet med ett sådant undantag behöver inte anmälas till kommissionen. Det finns dock regelverk och rapporteringsskyldigheter som måste följas för att dessa undantag ska vara tillämpliga. Kommissionen prövar även klagomål från berörda aktörer mot åtgärder som påstås utgöra statligt stöd som genomförts utan att statsstödsreglerna har följts (otillåtet/olagligt statligt stöd). 3.3.1Vad är statligt stöd? Den unionsrättsliga definitionen av begreppet statligt stöd ges i artikel 107.1 i fördraget. Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan med- lemsstaterna. Statligt stöd är alltså en åtgärd som: 1.ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga (allmänna) medel, 2.innebär ett gynnande, 3.når vissa företag eller viss produktion (selektivitet) samt 4.hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. Ges av en medlemsstat eller med hjälp av allmänna medel En åtgärd som saknar ekonomiska konsekvenser för medlems- staten är inte statligt stöd. I ett beslut från kommissionen förklaras det svenska elcertifikatsystemet vara en åtgärd som inte utgör statligt stöd i den del det inte innebär en överföring av allmänna medel. Kommis- sionens ställningstagande om att systemet inte utgjorde statligt stöd innebär att elcertifikatsystemet i sig inte omfattas av någon anmälningsskyldighet eller någon risk för återkrav. Statligt stöd är ett brett begrepp som omfattar mer än direkta bidrag. Åtgärden måste dock ge mottagaren en ekonomisk fördel för att det ska vara fråga om ett gynnande. Stödmottagaren ska ha fått fördelar som den inte hade kunnat få inom ramen för sin vanliga affärsverksamhet. Ett annat sätt att uttrycka detta är att stödmottagarens konkurrenter inte skulle ha kunnat få mot- svarande villkor från andra privata marknadsaktörer. har funnit att det i första hand är situationen i den aktuella medlemsstaten som ska beaktas eftersom motsvarande företag i andra medlemsstater agerar under andra rättsliga och faktiska omständigheter. Den som påstår att något är statligt stöd har bevisbördan för detta påstående, såväl i svenska domstolar som i EU:s domstolar. En åtgärd måste vara selektiv för att utgöra ett stöd i EU-rättslig mening. Därför omfattas inte alla åtgärder som gynnar ekonomiska aktörer av begreppet stöd, utan endast de som ger en fördel på ett selektivt sätt till vissa företag eller kategorier av företag eller till vissa ekonomiska sektorer. Selektiviteten ska bedömas utifrån åtgärdens effekter vilket kräver en analys av förutsättningarna både inom och utanför mål- gruppen för åtgärden. Bedömningen av om en skatteåtgärd är selektiv beskrivs ofta som uppdelad på tre steg som listas nedan. 1.Fastställa ramen för skattenormen – dvs. vilket skattesystem som ska utgöra referensen för bedömningen. 2.Avgöra om det föreligger någon avvikelse från 3.Avgöra om åtgärden motiveras av skattesystemets logik. Hotar att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna Enligt innebär alla selektiva åtgärder som gynnar vissa företag eller viss produktion i förhållande till konkurrenterna en potentiell påverkan på konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna. Normalt utgår man från en jämförelse mellan företag inom den aktuella medlemsstaten. Orsaken är att de flesta ramvillkor bestäms nationellt eftersom de inte är harmoniserade inom EU och att jämförbarheten och möjligheterna att fastställa selektivet normalt är större inom den aktuella medlemsstaten. Enligt förordningen om stöd av mindre betydelse1 påverkar statligt stöd som inte överstiger inte konkurrens och samhandeln. Det krävs dock att förordningens procedurregler har följts för att den ska kunna åberopas med rättslig säkerhet. 3.3.2Förutsättningar för godkännande av stöd Stöd som uppfyller kriterierna i någon av de rättsakter som kan aktualiseras för stöd på miljöområdet är undantaget från genom- förandeförbudet så länge bestämmelserna i dessa rättsakter följs. De aktuella rättsakterna är kommissionens gruppundantags- förordningar2 samt kommissionens beslut om stöd i form av ersätt- ning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Stöd som inte utformas i enlighet med villkoren i något reglerat undantag från genomförandeförbudet måste anmälas till och godkännas av kommissionen innan de får genomföras. Den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER) Enligt den allmänna gruppundantagsförordningen, förkortad GBER, kan följande typer av miljöstöd beviljas under vissa villkor: Stöd för investeringar som gör det möjligt för företag att leva upp till högre miljökrav än vad som krävs enligt EU:s miljökrav eller minska miljöpåverkan i avsaknad av sådan harmonisering. Stöd för energieffektiviseringsåtgärder. Stöd för energieffektivisering av byggnader när finansieringen sker via en viss typ av mellanhand. Stöd för högeffektiv kraftvärme. 1Kommissionens förordning(EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 2Kommissionens allmänna gruppundantagsförordning (EU) 651/2014), förkortad GBER, kommissionens gruppundantagsförordning för jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden (EU) 702/2014, förkortad ABER, eller motsvarande förordning på fiske- och vattenbruksområdet (EU) 1388/2014, förkortad FIBER. Stöd för att främja investeringar i hållbara energikällor. Stöd för att möjliggöra investeringar för att återställa förorenade områden. Stöd för fjärrvärme och kyla. Stöd för avfallsåtervinning och återanvändning. Stöd för energiinfrastruktur. Stöd för miljöutredningar. Stöd i form av undantag från miljöskatter. Bestämmelserna i bygger på att den nationella stöd- ordningen hänvisar till GBER och innehåller de nödvändiga vill- koren när det gäller undantag från stöd för mottagare som inte återbetalat otillåtet statligt stöd, respektive undantag från möjlig- heterna att ge stöd till företag i ekonomiska svårigheter. GBER förutsätter att de materiella bestämmelserna i respektive artikel och takbeloppen som regleras i artikel 4 samt rapporterings- och publi- ceringskraven (transparenskrav) i förordningen efterlevs. 3.3.3Principerna för kommissionens bedömning av ett stöds förenlighet med fördraget En förutsättning för att kommissionen ska kunna godkänna ett statligt stöd är att det bidrar till att uppnå något av fördragets målsättningar. Fördelarna med stödet måste även uppväga nack- delarna som följer av snedvridningen av konkurrensen. Denna bedömning kallas avvägningstestet. Avvägningstestet består av tre delar. Ett väldefinierat mål av gemensamt intresse ska identifieras (likvärdighetsmål eller effektivitetsmål). Stödet ska vara utformat så att det bidrar till att målet nås (stödet ska ha incitamentseffekt). Slutligen ska de positiva effekterna av stödet överväga de negativa effekterna (stödet ska vara proportionerligt och inte mer konkur- renssnedvridande än nödvändigt). Ett eventuellt stöd måste skapa incitament för mottagaren att göra något annat än vad mottagaren normalt gör inom ramen för sin verksamhet för att kunna godkännas av kommissionen. Detta kan ha stor praktisk betydelse för hanteringen av statligt stöd eftersom investeringar som påbörjas innan stödet beslutats per definition saknar incitamentseffekt. Denna utgångspunkt är orsaken till de regler som finns i bl.a. GBER om att stöd inte får beviljas projekt som redan påbörjats. 3.3.4Kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi (EEAG) Förutsättningarna att få ett statligt stöd på miljöområdet, som inte omfattas av något undantag från genomförandeförbudet, godkänt av kommissionen beskrivs i kommissionens statsstödsriktlinjer för miljöskydd och energi 2014–2020 (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1), förkortade EEAG. De nu gällande riktlinjerna antogs av kommis- sionen och tillämpas t.o.m. utgången av 2020. Enligt EEAG kan stöd dels beviljas till sådana åtgärder som uppfyller villkoren i GBER men som överstiger tröskelvärdena i artikel 4 GBER. Stöd kan också lämnas till energi från förnybara källor, energi- och resurseffektiviseringsåtgärder, lagring av avskiljning av koldioxid (CCS), nedsättningar av eller befrielse från miljöskatter och i form av minskningar i finansieringsstöd för el från förnybara källor, energiinfrastuktur, tillräcklig produktionskapacitet, system för handel med utsläppsrätter respektive för stöd som syftar till att omlokalisera företag. För att stöd ska kunna godkännas krävs att medlemsstaterna kan visa på miljönyttan av stödet. Medlemsstaterna måste även förklara vari marknadsmisslyckandet består. På miljöområdet är marknadsmisslyckandet typiskt sett att samhällets kostnader av en försämrad miljö inte får tillräckligt genomslag i företagets kostnader vilket leder till att för få eller otillräckliga utsläpps- reducerande åtgärder vidtas ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utöver förekomsten av ett marknadsmisslyckande krävs det också att andra åtgärder inte redan vidtas för att åtgärda detta marknadsmisslyckande. Sektorsreglering, reglering av mängden föroreningar som tillåts, marknadsmekanismer som EU ETS- systemet eller andra marknadsbaserade styrmedel måste beaktas och stöd får bara lämnas om andra åtgärder visar sig otillräckliga för att nå miljömålen. Av samma anledning får inte stöd leda till att principen om att förorenaren ska betala åsidosätts. Vid tillämpningen av EEAG anses ett stöd ha incitamentseffekt om det ger incitament till stödmottagaren att förändra sitt beteende i förhållande till en situation utan stöd. Vid en anmälan av ett stöd för godkännande enligt EEAG är beskrivningen av företagets förväntade agerande utan stöd (kontra- faktisk analys) central eftersom detta scenario även ligger till grund för bedömningen av om stödet är större än nödvändigt för att bidra till miljömålet av gemensamt intresse. Utifrån det kontrafaktiska scenariot fastställs det vilka kostnader som tillkommer till följd av de miljökrav som stödet syftar till att kompensera för, enbart dessa kostnader kan sedan berättiga till stöd. Enligt EEAG innebär en konkurrensutsättning av åtgärden som ska genomföras av miljöskäl en presumtion för att stödet är proportionerligt. När det slutligen gäller själva avvägningstestet, dvs. avvägningen av nyttan med stödet i förhållande till konkurrenssnedvridningen ska kommissionen väga nyttan av stödets bidrag till miljömålen mot skadan för företag som bedriver sin verksamhet på ett miljö- vänligt sätt utan stöden. 3.3.5Överträdelser av om statligt stöd Konsekvenserna av att inte följa bestämmelserna avseende genom- förandeförbudet hanteras i lag (2013:388) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler. 2012/13:84, olagligt statligt stöd utvecklar regeringen förutsättningarna för EU:s stats- stödsreglers effektiva genomslag. Statligt stöd som lämnas i strid med genomförandeförbudet ska medlemsstaten återkräva från stödmottagaren med ränta så att konkurrensförhållandet återställs. När det gäller överträdelser av de villkor som gäller enligt ett visst statsstödsbeslut eller enligt en gruppundantagsförordning innebär det ett missbruk av stöd enligt artikel 16 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av om genomförandebestäm- melser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt. Missbruk av stöd föreligger när stöd har utgått i strid med villkoren i statsstödsbeslutet eller gruppundantagsförordningen. Förfarandet vid missbruk av stöd är detsamma som vid olagligt stöd, dvs. medlemsstaten är skyldig att återkräva stödet från stöd- mottagaren. I det här kapitlet redogörs för betydelsen av samhällsekonomisk effektivitet, kostnadseffektivitet samt olika perspektiv som bör beaktas i en samhällsekonomisk analys. Enligt utredningens direktiv (dir. 2016:34) ska nämligen en ny skatt eller något annat nytt ekonomiskt styrmedel vara samhälls- ekonomiskt effektivt och kostnadseffektivt. I direktiven nämns även att styrmedel bör utformas efter principen om att förorenaren betalar. Enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska förvaltningsmyndigheter under regeringen innehålla en konsekvensanalys som redogör för förslagens effekter på miljön och för olika aktörer i samhället. 4.2Resurshushållning i en marknadsekonomi Det svenska samhället utgörs av ett stort antal aktörer som har olika förutsättningar och intressen. Företag och hushåll interagerar med varandra genom miljontals beslut. Samhällsekonomins om- fattning och komplexitet innebär att en effektiv resursanvändning inte kan centralplaneras fram. En naturlig referenspunkt för samhällsekonomiska analyser är därmed att identifiera en autonom process som leder till en effektiv resursallokering, dvs. en situation där resurser inte kan användas annorlunda för att skapa en högre välfärd. Under väldigt specifika omständigheter utmynnar mark- nadshushållning i just en sådan situation. I praktiken kan det finnas flera olika anledningar till att mark- nadshushållningen misslyckas med att allokera resurserna effektivt. I en samhällsekonomisk analys är det därför viktigt att dessa ”anledningar” identifieras. Det blir slutligen en viktig uppgift för politiken att implementera ändamålsenliga styrmedel för att lösa dessa problem. Marknadsekonomi bygger på väldefinierade äganderätter och personens frihet att agera självständigt i enlighet med dennes preferenser. I teorin om perfekt marknadshushållning ägs alla resurser av någon. Arbetskraft, kapital, land och råvaror ägs av individerna som byter dessa med varandra. Inramningen av byteshandeln är vad vi kallar för marknaden. I denna byteshandel är pengar enbart en universell vara som underlättar byteshandeln. Hur resurserna fördelas i en marknads- ekonomi beror i grunden på värdet av de resurser som är i individernas besittning. Värdena bestäms av utbud och efterfrågan som tillsammans avgör om en resurs är knapp eller inte. Det är alltså resursernas relativa knapphet som bestämmer relativpriserna på marknaden, t.ex. hur mycket målartid eller hur många liter mjölk en timmes rörmokarjobb är värt. Detta är i korthet förklaringen till löneskillnader och olika priser på varor och tjänster. Det faktum att marknadsmodellen i teorin utmynnar i en samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning beror bl.a. på antagandena att informerade konsumenter inte köper varor och tjänster som kostar mer än de smakar samt att företagen inte säljer varor och tjänster till priser som understiger deras produktions- kostnader. Därmed finns ömsesidiga incitament att genom marknadshandel byta varor och tjänster så länge som konsumtionsvärdet är högre än kostnaden för att producera. På detta sätt bidrar handeln till en effektivare resursanvändning. I marknadsmodellen maximeras konsumenternas mervärde av varor- och tjänster och producen- ternas vinster. Eftersom producenterna (och/eller aktieägarna) också är individer maximeras den aggregerade konsumtionskraften och nyttan i samhället. Det är viktigt att här förstå att alla marknader är sammanlänkade i en marknadsekonomi. Förändringar i utbud och efterfrågan på en marknad spiller därför i varierande utsträckning över på andra marknader. I nationalekonomi talas om allmänjämviktseffekter för att beskriva denna komplicerade kedjereaktion. Allmänjämviktseffekter är bl.a. viktiga i analyser av olika typer av ”chocker” i efterfrågan eller utbudet på en marknad. Chockerna kan bl.a. orsakas av naturkatastrofer, geopolitisk oro eller olika typer av styrmedel. Exempelvis, om oljeutvinning förhindras på grund av geopolitisk oro kommer oljepriset att stiga. Därmed blir det dyrare att producera alla varor och tjänster som produceras med olja som insatsvara. Priset på dessa varor och tjänster kommer därför att stiga. Många relativpriser i ekonomin förändras vilket leder till en anpassning i konsumentledet med fler relativprisförändringar som följd. Man kan t.ex. tänka sig att plast substitueras mot trä och etanol mot bensin. Eftersom den allmänna prisnivån stigit har realinkomsterna blivit lägre, dvs. färre varor och tjänster kan köpas, vilket påverkar individernas vilja att arbeta. Förändringar i arbetsutbudet påverkar i sin tur lönenivåer och intäkter från eventuella inkomstskatter. Ekonomin kommer att stabiliseras och en ny jämvikt etableras. Allmänjämviktsperspektivet är i ekonomisk mening ett system- perspektiv som kan vara viktigt att beakta i olika typer av konse- kvensanalyser. Den välfärdsmaximerande marknadsekonomin som beskrivits ovan är en teoretisk konstruktion som inte nödvändigtvis är en bra återspegling av verkligheten. Modellen om perfekt marknadshus- hållning bygger på många antaganden som inte alltid är uppfyllda i verkligheten: Fullständigt informerade och rationella aktörer Inga oavsedda miljö- och hälsoeffekter (externaliteter). När något av dessa antaganden inte stämmer med verkligheten föreligger ett marknadsmisslyckande. Under sådana omständig- heter kommer marknadshushållningen inte att maximera välfärden om den inte regleras på ett adekvat sätt. Genom olika typer av styrmedel kan verkligheten föras närmare den perfekta marknads- hushållningen som maximerar samhällets välfärd. Marknads- modellen är en referens för optimal resursanvändning och i bästa fall en grov beskrivning av verkligheten. Modellen används främst för att identifiera marknadsmisslyckanden och behov av mark- nadsreglering. Styrmedel används för att lösa marknadsmisslyckanden. Det marknaden har misslyckats med är att fördela och använda resurser så att välfärden i samhället maximeras. Miljöpolitiska styrmedel används främst för att åtgärda marknadsmisslyckanden i form av s.k. externaliteter (externa effekter). En externalitet avser en oavsedd effekt på aktörer som inte har någon aktiv roll i en marknadstransaktion. När det finns externaliteter inte längre nytto- och vinstmaximering för samhällsekonomisk effektivitet eftersom det finns nyttor eller onyttor som lämnats utanför produktions- och konsumtionsbesluten. Ett klassiskt exempel på en negativ externalitet är ett stålverk utan reningsutrustning som ligger granne med ett tvätteri. utsläpp fördyrar verksamheten för tvätteriet genom att luft och vatten förorenas utan att tvätteriet får någon kompen- sation för det. orsakar en kostnad för någon annan än dess handelspartners på marknaden, dvs. en extern kostnad. Grundproblemet är att utan lagstiftning är det oklart om tvätteriet har rätt till ren luft och rent vatten eller om stålverket har rätt att förorena luft och vatten. Äganderätterna är oklara. För att lösa problemet med externaliteter, t.ex. förorenande utsläpp, tillämpas olika typer av styrmedel. Den optimala lösningen är normalt sett inte att förbjuda utsläpp helt och hållet utan i stället att reglera utsläppen så att den gemensamma vinsten/nyttan maximeras. Från samhällets perspektiv kan utsläppen minskas antingen genom lägre produktionsnivåer eller genom reningsåtgärder som minskar utsläppsintensiteten i produktionen. Exempel på renings- åtgärder är olika typer av resurseffektiviseringar, installation av reningsutrustning, efterbehandlingar samt faktorsubstitution, t.ex. byte från fossil till biobaserad energi. 4.2.3Olika typer av styrmedel Styrmedel som rättar till misslyckandet med externaliteter kan utformas på många olika sätt. Grovt sett kan styrmedelsarsenalen delas in i fem kategorier: Rättighetshandel (certifikathandel) De tre sistnämnda kan sägas vara ekonomiska eller marknads- baserade styrmedel eftersom de verkar genom ekonomiska incita- ment (prissignaler). Informativa styrmedel underlättar för företag och hushåll att fatta ekonomiskt rationella beslut. Informations styrmedel behövs också för att kommunicera till hushåll och företag om hur de förväntas agera som samhällsmedborgare, t.ex. hur olika typer av avfall ska hanteras. Administrativa regleringar avser exempelvis lagstiftning om maximala utsläppsnivåer eller utsläppsintensiteter och krav på reningsutrustning och processer. Ett samhällsekonomiskt effektivt styrmedel innebär att utsläppsreduktionen drivs fram till den punkt där kostnaden för ytterligare utsläppsreduktion är lika hög som värdet av den marginella skada som utsläppen för med sig för samhället som helhet. Om utsläppen reduceras mer än så innebär det att den sista reduceringsenheten kostat samhället mer än den miljövinst den genererat. I sådant fall bör är det effektivt att öka utsläppen. Samhällsekonomisk effektivitet implicerar att alla utsläppskällor har samma marginalkostnad för att reducera sina utsläpp. Om en specifik utsläppsnivå uppnåtts på ett sådant sätt att marginal- kostnaderna skiljer sig åt mellan utsläppskällor har målet inte nåtts på ett effektivt sätt. Målet kan då nås på ett billigare sätt (lägre total reduktionskostnad) genom att omfördela utsläppen mellan utsläppskällorna. Utsläppskällor med låga marginalkostnader bör då minska sina utsläpp mer än utsläppskällor med höga marginal- kostnader. När marginalkostnaderna utjämnats är en sådan omför- delning inte längre möjlig. Både kvantitativa regleringar och ekonomiska styrmedel kan i teorin åstadkomma samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivåer. I praktiken har dock ekonomiska styrmedel en betydande fördel. För att kunna uppnå en samhällseffektiv utsläppsminskning måste varje enskilt företag regleras optimalt genom att balansera värdet av utsläppsminskningen med företagets marginalkostnad för utsläpps- reduktion. Detta kräver att regleraren har all relevant information, vilket sällan är fallet. Ekonomiska styrmedel kringgår informationsproblemet genom att hushållen själva avgör om det ekonomiska incitamentet de erbjuds, t.ex. i form av en styckskatt, är högt nog för att vidta åtgärder. Om företag t.ex. beskattas per utsläppenhet kommer det ge incitament till olika typer av reningsåtgärder. Företag kommer att reducera mängden utsläpp tills kostnaden för att reducera ytterligare en utsläppsenhet överstiger kostnadsbesparingen av att göra det. Den optimala utsläppsnivån för ett företag infaller alltså när marginalkostnaden för utsläppsreducering är lika med nivån på utsläppsskatten. För att utsläppsskatten ska betraktas som samhällsekonomiskt effektiv måste skattenivån sättas så att bara de utsläpp som indirekt skapar mer värden för samhället än de förstör sker.