sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Enligt vår mening är detta en omständighet som alltjämt borde kunna tillmätas betydelse då ett aktivt agerande från verkställande myndigheter där den enskilde också kan få vägledning måste anses vara ett viktigt inslag i åter- vändandeprocessen. Vid en bedömning av vad orsaken är till att preskription inträtt finns vidare den fördelen att myndighetsage- randen, till skillnad från enskildas, normalt är vederhäftigt doku- menterade och således i större utsträckning låter sig bevisas. 11.3.5Omständigheten att verkställighetsärendet överlämnats till kan inte i sig innebära att den enskilde är ansvarig för att verkställighet inte kunnat genomföras Genom våra undersökningar av rättstillämpningen har vi kunnat kon- statera att en omständighet som i äldre praxis knappt berördes i be- dömningen av om uppehållstillstånd skulle beviljas på grund av pre- skription, har fått en central betydelse. I senare praxis lyfts nämligen närmast genomgående omständigheten att Migrations- verket överlämnat ansvaret för verkställigheten till fram som en central omständighet i bedömningen. Skälet till att ett sådant överlämnande görs kan vara antingen att gör bedömningen att den enskilde håller sig undan eller att det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. kan mycket väl ha haft goda skäl för överläm- nandet till , baserat på det underlag verket hade vid sin bedömning av att den enskilde var avviken eller inte skulle komma att medverka till verkställighet. Däremot säger överläm- nandet ingenting om hur den enskilde faktiskt har agerat som har förflutit efter det att avlägsnandebeslutet vann laga kraft till dess att en ny ansökan kan göras. Den enskilde som be- dömdes vara avviken kan mycket väl kort därefter ha återupptagit kontakten med verkställande myndigheter. På motsvarande sätt kan den enskilde som initialt inte uppvisade någon samarbetsvilja i återvändandeprocessen ha gjort allt vad som kan begäras för att möjligöra en verkställighet efter överlämnandet till Polismyndig- heten. Som vi ser det saknar därmed överlämnandet av verkställig- hetsärendet som sådant relevans för bedömningen av om den en- skilde i tillräcklig utsträckning medverkat till verkställighet. En indi- viduell bedömning måste göras. 11.3.6En uttrycklig bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av preskription ska införas i utlänningslagen En bestämmelse om en preskriptionstid för meddelade avlägs- nandebeslut infördes i utlänningslagen för att ”förskona en person från att behöva leva under hot om avlägs- nande på grund av ett beslut som av någon anledning inte har kunnat verkställas” (prop. 1975/76:18 s. 120). Enligt vår bedöm- ning är det fortfarande motiverat med en begränsad giltighetstid för lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Någon anledning att ändra den nu givna preskriptionstiden har inte framkommit i vår undersökning. Däremot är det vår uppfattning, i likhet med vad som tidigare anförts om praktiska verkställighetshinder, att det är eftersträvansvärt att det så tydligt som möjligt framgår av utlän- ningslagen vilka förutsättningar för uppehållstillstånd som finns. Därför är vårt förslag en uttrycklig bestämmelse om uppehålls- tillstånd på grund av preskription. Enligt hittillsvarande praxis har uppehållstillstånd på grund av preskription kunnat beviljas med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen. En möjlighet vore att i linje härmed i den bestämmelsen förtydliga när uppehållstillstånd på grund av preskription får beviljas. Emellertid menar vi att bedömningen av följderna av preskription saknar själv- klar koppling till de omständigheter av ömmande karaktär som annars prövas inom ramen för bestämmelsen om synnerligen och särskilt ömmande omständigheter. Det skulle också riskera att onö- digt komplicera 5 kap. 6 § utlänningslagen om ytterligare tillägg gjordes till bestämmelsen. Vi föreslår i stället att en bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av preskription införs som en ny 5 a § i utlänningslagens femte kapitel. På så sätt blir det också naturligt för rättstillämparen att bedöma förutsättningarna för uppehållstillstånd på sådan grund innan en eventuell samlad bedömning av den enskildes situation görs enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. bör det genom be- stämmelsens placering också bli tydligt att övriga i utlänningslagen angivna grunder för uppehållstillstånd ska bedömas innan ett even- tuellt tillstånd på grund av preskription blir aktuellt. Huvudregeln i utlänningslagen är att den som vill ha uppehålls- tillstånd i ska ha sökt och beviljats ett sådant tillstånd före inresan till landet. För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas för någon som redan befinner sig i landet krävs att något av de undan- tag från huvudregeln som återfinns i 5 kap. 18 § andra stycket utlänningslagen är tillämpligt. Inget av dessa undantag skulle enligt vår bedömning vara tillämpligt vid en bedömning av om uppehålls- tillstånd på grund av preskription med stöd av föreslagna 5 kap. 5 a § ska beviljas. För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas trots att den enskilde befinner sig i föreslår vi att en hänvisning 5 kap. 5 a § utlänningslagen införs i 5 kap. 18 § andra stycket 2 samma lag. 11.3.7Betydelsen av den tidsbegränsade lagen för vårt förslag Genom bestämmelsen i 5 kap. 5 a § föreslår vi att en ny uttrycklig grund för uppehållstillstånd införs i utlänningslagen. Några bestäm- melser i den tidsbegränsade lagen som begränsar dess tillämplighet finns således inte. Därmed skulle också, i enlighet med utlännings- lagens huvudregel, de uppehållstillstånd som med stöd av bestäm- melsen beviljas vara permanenta även under den tidsbegränsade lagens giltighetstid. Uppehållstillstånd på grund av preskription skulle i enlighet med bestämmelsen beviljas som en följd av att ett avlägsnandebeslut trots fleråriga ansträngningar inte har kunnat verkställas. Ett viktigt syfte med en sådan möjlighet till uppehållstillstånd är att undvika att en enskild alltför länge ska behöva leva under hot om avlägs- nande som av någon anledning inte kan verkställas. Utöver de svårigheter det skulle innebära för den enskilde försämras möjlig- heterna till etablering i . fortlöper kostnaderna för mottagning och återvändadearbete i en sådan persons ärende. Om i stället ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skulle beviljas hade dessa syften med en bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av preskription inte uppnåtts. Därmed är det vår bedömning att de saknas anledning att införa någon bestämmelse som skulle göra den tidsbegränsade lagen tillämplig också vid uppehållstillstånd beviljade med stöd av den föreslagna 5 kap. 5 a §. 11.3.8Uppehållstillstånd på grund av preskription ska kunna beviljas om den enskildes eget agerande inte varit den avgörande orsaken till att beslutet inte kunnat verkställas Två grundtankar bör enligt vår mening vara vägledande för utform- ningen av regelverket kring preskription av avlägsnandebeslut. För det första bör det, som lagstiftaren tidigare uttalat, bidra till att förskona personer från att behöva leva under hot om avlägsnande på grund av beslut som av någon anledning inte har kunnat verkställas. För det andra bör det vara utformat på ett sådant sätt att det inte ger falska förhoppningar om uppe- hållstillstånd för den som vägrar medverka till en verkställighet och därmed riskerar att fungera som ett incitament för ett sådant age- rande. Mot denna bakgrund bör det klargöras i bestämmelsen att ett uppehållstillstånd inte följer direkt av att ett avlägsnandebeslut har preskriberats. bör ett avsteg göras från den praxis som synes ha utvecklats där varje förekomst av något för verkställig- heten försvårande agerande från den enskildes sida medför att uppe- hållstillstånd vägras och att frågan om avlägsnande kan tas upp på nytt. En sådan praxis tillgodoser väl vår angivna andra grundtanke med regelverket, men riskerar att inte vara ändamålsenlig sett till vår första grundtanke. I stället bör i bestämmelsen anges att uppe- hållstillstånd får beviljas om inte den enskildes eget agerande varit den avgörande orsaken till att beslutet inte kunnat verkställas. Där- med följer att det i bedömningen kan beaktas sådant som att den enskilde har undanhållit sig, använt sig av falska handlingar, ute- blivit från möten med verkställande myndigheter eller underlåtit att utföra uppgifter som hen tilldelats av dessa. I de fall tillgänglig rapportering om möjligheterna till återvändande till ett visst land ger en entydig bild av en framkomlig väg för en enskild att på egen hand skapa förutsättningar för ett återvändande kan även dennes eventuella passivitet tänkas vara en betydelsefull orsak till att avlägs- nandebeslutet inte har kunnat verkställas. kan också be- aktas omständigheter som talar emot att den enskilde orsakat att beslutet inte har kunnat verkställas fram till dess att det preskriberades. Vilka åtgärder som vidtagits av verkställande myndigheter blir också av intresse liksom om hinder mot verkställighet till följd av exempelvis ohälsa eller ett dåligt säkerhetsläge har konstaterats råda under delar av tiden som avlägsnandebeslutet var gällande. Den enskildes individuella förmåga och ansvar för den tid som förflutit sett till hens ålder bör också vägas in i bedömningen. 11.4Statslöshet som en viktig omständighet av betydelse för verkställighetshinder och preskription Vår bedömning: Det saknas en definition av statslöshet i svensk rätt. I kombination med statslöshet som en märkbar och genom- gående omständighet i vår kartläggning av praktiska verkställig- hetshinder och uppehållstillstånd som en följd av preskription, gör detta att en utredning är behövlig om införandet av en statslöshetsprocedur i svensk förvaltning. I våra utredningsdirek- tiv ingår inte att utreda statslöshet och det är inte heller något vi har gjort. Emellertid har vi mot bakgrund av våra resultat funnit ett behov av att statslöshetsfrågan utreds. Vårt förslag: Statslösa personers rättsliga ställning utreds. I direk- tiven till en utredning av denna fråga föreslås ingå att 1.ge förslag till hur artikel ett konvention angående statslösa personers rättsliga ställning kan införlivas i svensk rätt, 2.ge förslag till utformningen av en procedur för att fastställa statslöshet, 3.analysera vilket utrymme som skulle kunna skapas i svensk utlänningslagstiftning för att bevilja uppehållstillstånd i på grund av statslöshet. 11.4.1Hur hanteras statslöshet ? har inte införlivat den definition av statslöshet som fast- slagits konvention angående statslösa personers rättsliga ställning (Bianchini 2017, s. 5)10. , liksom är fallet i , , och , har inte heller någon for- mell statslöshetsprocedur. I dessa länder kommer frågan om stats- löshet ofta upp efter det att en asylansökan har avslagits och den sökande i stället söker tillstånd på humanitära grunder eller därför att hen inte tas emot i det anvisade verkställighetslandet (Bianchini 2017, s. 6). UNHCR och har fört en dia- log om flyktingkommissariatets kartläggning av statslöshet i (se avsnitt 9.3), men det finns inga konkreta planer på några för- ändringar . Sammanfattningsvis är vår slutsats i denna del att avsaknaden av en tydlig definition i svensk rätt, i kombination med statslöshet som en märkbar och genomgående omständighet i vår egen kartläggning av praktiska verkställighetshinder och uppe- hållstillstånd som en följd av preskription, innebär att det finns anled- ning att utreda införandet av en statslöshets- procedur i svensk förvaltning.11 Statslösa personer (inklusive medborgare i staten ) är vanligt förekommande i de grupper där frågan om praktiska verk- ställighetshinder uppkommer. Statslösa får också i större utsträck- ning än andra tidigare asylsökande, sina avvisnings- eller utvisnings- beslut preskriberade.12 “The “Stateless Person” Definition in Selected EU Member States: Variations of Interpretation and Application.” Refugee Survey Quarterly (2017). 11Migrationsverket har i diskussioner med utredningen om statslösas rättsliga ställning påtalat att myndigheter definierar statslöshet olika: Medan inte anser att ett barn är statslöst enbart p.g.a. att det fötts i och det krävs en registrering i hemlandet för att barnet ska förvärva föräldrarnas medborgarskap så registrerar dock barnet som statslöst vid födelsen om sådan registrering krävs men inte genomförts. Eftersom det är olämpligt att myndigheter har olika definitioner så är det rimligt att det införs en legaldefi- nition och möjligen även en förvaltningsprocedur för att fastställa statslöshet. En statslös- hetsprocedur skulle också, är vår bedömning, i förlängningen vara en väg för att adressera ett av grundproblemen i staters migrationshantering nämligen kränkningar av statslösas rättig- heter. 12Skälet till detta är inte i första hand avsaknaden av id-handlingar. Bland de öppna åter- vändandeärenden gällande statslösa som hade registrerat , saknade 25 av 267 statslösa id-handlingar eller hade id-handlingar som bedömts oäkta och fortsatt utredning av identitet därför behövdes. Av tillgängligt statistiskt underlag kan inte ut- läsas om handlingarna var inlämnade vid prövning av asylärendet, men be- dömer att statslösa palestinier lämnar in handlingar i större utsträckning än andra statslösa. 11.4.2UNHCR:s pågående arbete för att motverka statslöshet bör beaktas UNHCR:s pågående arbete med statslöshetsfrågan samt aktuell inter- nationell forskning bör beaktas i en utredning om statslösas rätts- liga ställning. Statslöshet är en fråga av internationell karaktär och som sådan kräver den internationellt samarbete. En internationell konferens på temat mänskliga rättigheter och statslöshet, i sam- verkan med forskningsinstitut och civilsamhället, skulle kunna vara ett första steg för regeringen att utveckla och fördjupa förekom- mande mellanstatliga diskussioner rörande statslöshet och mänsk- liga rättigheter. Argument för att en statslöshetsprocedur införs i har framförts från UNHCR:s sida. Härtill kan nämnas att det bland svaren på vår ad hoc-fråga till medlemsländer i det europeiska migra- tionsnätverket förekom att uppehållstillstånd på grund av statslös- het är en väg för att hantera företeelsen personer som vistas med lagakraftvunna avlägsnandebeslut om det finns praktiska verkställighetshinder i deras ärende (se även UNHCR 2017). Tidi- gare har statslöshetsprocedurer endast funnits i ett dussintal länder runt om i världen. Sedan UNHCR intensifierade sitt arbete med att främja staters införande av en statslöshetsprocedur så har , och tagit steg mot en sådan (personlig e-postkontakt med UNHCR ). 11.4.3En statslöshetsprocedur är ett sätt att beakta internationella åtaganden om mänskliga rättigheter En utredning om statslöshet vore enligt vår uppfattning också ett steg för den mot att i högre grad uppfylla åtagan- dena konvention angående statslösa personers rättsliga ställ- ning. Denna internationella överenskommelse kan enligt UNHCR lämpligen implementeras genom en statslöshetsprocedur. Emellertid kan inte alltid inlämnade handlingar verifieras eftersom det saknas referensmate- rial och säkringsdetaljer för att bedöma handlingens äkthet (statistik och uppgifter från Migra- tionsverket till utredningen). 11.5Betydelsen av ändringen i LMA för våra förslag Nuvarande utformning av lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl. (LMA) har, menar vi, samband med våra föreslagna författningsändringar. Skälet till detta är att levnadsvillkoren för den aktuella gruppen, som förvisso sannolikt är liten sett till antalet, har försämrats avsevärt efter ändringen i LMA. Om förutsättningar för uppehållstillstånd för dem som omfattas av våra förslag föreligger, har det alltså blivit särskilt viktigt att uppehållstillstånd också be- viljas. Det får anses angeläget både för att minska berörda personers utsatthet men också för att minska riskerna för att ett allt större ”skuggsamhälle” växer fram. Vårt förslag och vår bedömning: De föreslagna lagändringarna i utlänningslagen (2005:716) bör kunna träda i kraft den 1 septem- ber 2018. De ska tillämpas från den dag då de nya reglerna träder i kraft. Något behov av övergångsbestämmelser finns inte. För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänk- ande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kom- muner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseen- det anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag bedöms ha betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. I denna konsekvensanalys diskuterar vi situationer där det före- ligger verkställighetshinder eller preskription har inträtt. Med våra förslag beviljas de personer som är föremål för praktiska verk- ställighetshinder utanför deras egen kontroll ett tidigare uppehålls- tillstånd och får påbörja sin etablering i . Därutöver är vår bedömning att ett antal personer som kan komma att vistas i fram till att deras avlägsnandebeslut preskriberas, beviljas uppehållstillstånd. Med vår analys som för med sig att uppehållstillstånd i vissa ärenden beviljas tidigare blir det offentligfinansiellt billigare och samhällsekonomiskt lönsammare. Offentligfinansiellt ligger besparingen främst i att man minskar process- och mottagningskostnader, samhällsekonomiskt ligger vins- ten, utöver redan nämnda besparingar, i att personen kan etablera sig långsiktigt i . Syftet med utredningen är att skapa förut- sättningar för att kunna identifiera sådana situationer. Om så sker innebär det en vinst i alla avseenden. Denna kan sedan finansiera kostnaderna för de personer som beviljas uppe- hållstillstånd på grund av preskription (se vidare beräkningar längre fram). Dessa överväganden är utgångspunkten för de beräkningar vi lämnar nedan i enlighet med direktiven. I kapitlet redovisas offentlig- finansiella, samhällsekonomiska och andra konsekvenser som vi be- dömer att våra förslag kan medföra för berörda myndigheter (däribland och ), för kommuner och för enskilda. För de delar av förslagen som bedöms leda till offentligfinansiella kostnader, föreslår vi en finansiering. Detta förut- sätter att praktiska verkställighetshinder i enlighet med våra förslag och överväganden ges en tydligare plats i beslutsprocessen. Några förslag innebär enligt vår bedömning långsiktiga samhälls- ekonomiska besparingar vilka är svåra att beräkna bl.a. eftersom den tillgängliga statistiken är ofullständig och eftersom vi inte kan förutse hur lagstiftningen inom EU kommer att förändras och på- verka den migrationshantering under de kom- mande åren. En annan omständighet, som gör att både kortsiktiga och långsiktiga kostnadsberäkningar är svåra, är att antalet migra- tionsmål varierar kraftigt . 12.1Offentligfinansiella konsekvenser av författningsändringarna och övriga förslag Våra förslag till författningsförändringar innebär till övervägande del ett förtydligande av det som redan föreskrivs i utlänningslagen och förarbeten. Genom lagförslagen är vår avsikt som redovisats i föregående kapitel bl.a. att skapa bättre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning i samklang med vad lagstiftaren tidigare gett ut- tryck för. Detta har betydelse för hur vi tar oss an konsekvensana- lysen. för arbetet med att ta fram ut- länningslag gjordes en offentligfinansiell konsekvensanalys (se prop. 2004/05:170, kap. 23). Därmed, kan det argumenteras, har lag- stiftaren redan gjort bedömningen att de eventuella kostnader som möjligheterna till uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställig- hetshinder eller preskription medför är motiverade. Med detta sagt så har vi ändå i enlighet med direktiven fortlöpande övervägt vilka konsekvenser våra lagförslag kopplat till olika scenarier kan få för statens finanser. Inledningsvis kan konstateras att praktiska verkställighetshinder för en enskild individ, till följd av för denna persons specifika om- ständigheter, presumtivt kan förekomma i relation till i stort sett vilket tänkt mottagarland som helst. I varje enskilt asylärende ska enligt lagstiftningen omständigheter som kan ha betydelse för verk- ställighet bedömas. Tillgänglig statistik visar att ett mycket begränsat antal personer beviljats uppehållstillstånd på grund av att det efter ett lagakraft- vunnet avlägsnandebeslut bedömdes finnas anledning att anta att det anvisade mottagarlandet inte skulle ta emot dem: beviljades 291 personer uppehållstillstånd varav vilka 231 var statslösa.1 Mellan 2011 och fick 3 090 (31,) personer, vars tidigare avlägsnandebeslut hade preskriberats, uppehålls- tillstånd i på någon grund. Bland andelen statslösa, som ansökt om uppehållstillstånd efter preskription, hade 205 personer (51,) beviljats tillstånd i på någon grund. Det statistiska underlaget visade också att statslösa fick sina avlägs- nandebeslut preskriberade i större utsträckning än andra, och att skillnaden har växt (se 3.2.2 i kap. 2).2 Något som inte gått att klarlägga genom statistik är andelen indi- vider som fått uppehållstillstånd därför att praktiska verkställig- hetshinder beaktats, antingen som en enskild omständighet eller, i en samlad bedömning av särskilda eller synnerligen ömmande om- ständigheter. Inte heller har kunnat klarläggas hur många som be- viljats uppehållstillstånd på sådan grund med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen. I kartläggningen av beslut och domar meddelade i grundpröv- ningen av en asylansökan, visades att ytterst få personer beviljades uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder (så 1Här bör emellertid noteras att till följd av rättsliga ställningstagande SR 54/2016 från så beviljas de som inte kan återvända till i stället uppe- hållstillstånd enligt den tredje punkten i bestämmelsen varför de inte omfattas av här angivna siffror. 2År lämnade av de statslösa sökandena jämfört av det totala antalet personer med upplagda återvändandeärenden från detta år, in en ny ansökan om asyl efter preskription. var siffran för de statslösa jämfört med 12,1 pro- cent av av det totala antalet, 2011 var det bland de statslösa och av det totala antalet, och 2012 var skillnaden ännu större; 21,8 jfr . Underlag till ut- redningen från . skedde i 3 av 50 undersökta domar där frågan varit aktuell). I det urval av 114 beslut från som vi undersökte fanns 10 beslut där praktiska verkställighetshinder var en omständighet som ledde till beviljande av uppehållstillstånd. Gällande tidsbegrän- sade uppehållstillstånd ingick i vår kartläggningn 101 avgöranden från . Bland dessa återfanns 26 individuellt moti- verade beslut där det ansågs finnas praktiska verkställighetshinder. Samtliga var statslösa palestinier med tidigare hemvist i . Med de författningsändringar vi föreslår kan förutsättas att ett antal personer som har praktiska verkställighetshinder i sina grund- ärenden kommer kunna identifieras och beviljas uppehållstillstånd. Vidare kan man även förutsätta att ett antal personer som anmäler hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 18 § första stycket 2, efter anmälan eller på eget initiativ, beviljas uppehålls- tillstånd. Man kan också förutsätta att ett antal personer som lämnar in nya ansökningar om uppehållstillstånd efter preskription kommer att beviljas uppehållstillstånd. Den förändring som följer av ett antal tidigare beviljade uppe- hållstillstånd för personer som annars skulle komma i en situation där de lämnar in upprepade anmälningar om praktiska verkställig- hetshinder, alternativt blir kvar i tills avvisnings- eller utvis- ningsbeslutet har preskriberats och söker asyl på nytt, bedömer vi kommer innebära kostnadsbesparingar.