sou · H5B377 · 2017-10-17 00:00:00 — För det enskilda företaget skulle det eventuellt kunna hävdas att avtalssamverkan mellan kommuner kan undanta verksamhet från en potentiell privat marknad. Totalt sätt innebär dock inte avtals- samverkan mindre sysselsättning, snarare tvärtom. I stora delar av landet är den privata marknaden obefintlig eller begränsad och av- talssamverkan kan här innebära att tjänster kan upprätthållas där de ekonomiska eller kompetensmässiga förutsättningarna saknas i den enskilda kommunen. Detta gäller särskilt samverkan vad gäller upp- gifter som innefattar myndighetsutövning. Utredningen betonar också att upphandlingslagstiftningen fortfarande gäller och att det är viktigt att kommuner och landsting strävar efter att inte i onödan inskränka marknaden. Givetvis innebär också avtalssamverkan att förutsättningarna för att upprätthålla service och välfärd gentemot den enskilda kommun- innevånaren ökar. 9.6.2Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Förslagen i delbetänkandet har inga direkta konsekvenser för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män. Det kan dock konstateras att det är fler kvinnor än män som jobbar inom offentlig sektor och att den allmänna kapacitetsförstärkning som avtalssamverkan syftar till kan gynna sysselsättningen inom denna sektor (se även 9.6.1). En allmän kapacitetsförstärkning i kommunerna skulle på motsvarande sätt även kunna innebära att kommunernas förmåga och möjlighet att jobba för att nå jämställdhetsmålen ökar. 9.6.3Konsekvenser för möjligheterna att nå de nationella klimat- och miljömålen Avtalssamverkan mellan kommuner ger möjlighet att utforma mer optimala lösningar för service ur transportsynpunkt, vilket är positivt för klimat och miljö. Det kan exempelvis gälla hem- tjänst och andra uppgifter som innefattar transporter där samverkan över kommungränser kan bidra till att minska det totala behovet av transporter, och den miljöpåverkan som sådana ger upphov till. Vidare är miljöinspektörer och miljötillsyn, liksom samverkan inom miljöområdet i övrigt, områden där kommunerna önskar utökade möjligheter till avtalssamverkan. Ökade möjligheter till avtalssam- verkan innebär därför att kommuner tillsammans får större möj- ligheter att tillsätta exempelvis miljöinspektörer eller andra tjänster som bidrar till att nå klimat- och miljömålen. Det kan därför antas att förslagen även ur detta perspektiv medför vissa positiva konse- kvenser för klimat- och miljömålen genom höjd kompetens och effektivare användning av kommunernas resurser på området. För vissa typer av specialisttjänster kan det dock tänkas att trans- porterna blir längre om två eller flera kommuner samverkar om en tjänst, än om motsvarande uppgift skulle ha utförts i varje enskild kommun. Detta får dock vägas mot att avtalssamverkan kan vara enda möjligheten för vissa kommunerna att över huvud taget ha möjlighet att utföra vissa uppgifter. Sammantaget bedömer dock utredningen att det totala behovet av transporter bör kunna minska med mer avtalssamverkan. 9.6.4Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Den ökande invandringen har medfört stora eko- nomiska och kompetensmässiga utmaningar för många kommuner. ger invandringen också stora möjligheter att hantera demografiskt betingade problem med kompetensförsörjning och minskande skattebas. Avtalssamverkan mellan kommuner och i vissa fall mellan kommuner och landsting bör ge bättre möjligheter att hitta kostnadseffektiva lösningar avseende exempelvis språkunder- visning och utbildning. Avtalssamverkan ger också ökat utrymme för att dela på specialisttjänster som exempelvis integrationshand- läggare, och att anpassa utformningen av sådana tjänster för att bättre möta enskilda gruppers behov. 10 Utredningens fortsatta arbete 10.1Avtalssamverkan är inte ensamt en tillräcklig strategi Utredningens bedömning: Samverkan är inte den enda lösningen på kommuners strukturella utmaningar, särskilt mot bakgrund av de framtida utmaningar som kommunerna ställs inför. Kommunerna kommer ställas inför stora struktu- rella utmaningar på grund av urbanisering, demografi, förändrade arbetsmarknadsregioner och behovet av att hitta rätt kompetens. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande återkomma till frågan hur de strukturella utmaningarna ska hanteras. Utredningen vill dock redan i detta betänkande betona att svaret på kommuners framtida utmaningar inte enbart kan vara ökad avtalssamverkan. Utredningen vill framhålla att avtalssamverkan måste vara ett komplement till den grundläggande utgångspunkten att kommunen har egen kapacitet att ansvara för sin verksamhet. Utredningen vill även betona att föreliggande delbetänkande i huvudsak avhandlar kommunaljuridiska aspekter på avtalssamverkan. Det finns dock ett antal ytterligare aspekter, exempelvis demokrati- och effektivitetsaspekter, som utredningen avser återkomma till i sitt slutbetänkande. Som tidigare nämnts i kapitel 6.1 kommer den demografiska utveck- lingen innebära betydande utmaningar för samtliga landets kom- muner. Det är främst den kommunala ekonomin och den framtida arbetskrafts- och kompetensförsörjningen som kommer att påverkas. Enligt beräkningar1 förväntas kommunernas ekonomiska resultat försämras med åtminstone sammanlagt 100 mi- ljarder kronor (fasta priser).2 Den kommunala ekonomin kommer därmed att sättas under betydligt större press än vad som varit fallet. Det bör tilläggas att framskrivningarna avseende den ekonomiska utvecklingen är strikt isolerade till demografiska för- ändringar, de omfattar således inte antagande om framtida kvalitets- ökningar vilket historiskt funnits.3 Enligt förväntas dessutom stora arbets- krafts- och kompetensbrister uppstå för ett flertal yrkesgrupper, inte minst vad gäller kommunala befattningar såsom lärare och vårdpersonal. Den demografiska utvecklingen pekar på att antalet personer kommer att öka i de flesta FA-regioner (Funk- analysregioner)4 . Likaså beräknas antalet in- vånare i åldersgruppen 0–öka. Av den totala befolkningsök- ningen på 1,4 miljoner invånare beräknas 773 000 vara i åldersgruppen och 300 000 i åldersgruppen 0–. Befolkningstillväxten i den åldersgrupp som vanligen hänförs till befolkning i arbetsför ålder, 20–, ser därmed ut att utvecklas svagare än vad som är fallet förövriga åldersgrupper. Ett ökat antal unga och äldre medför ökade behov av barnomsorg och skola samt vård- och omsorgs- tjänster. Problemet är att tillgången på arbetskraft (befolkning i åldersgruppen 20–) inte ökar i motsvarande grad. Därmed uppstår ett gap mellan behovet och tillgången på arbetskraft. 1SOU 2015:101, Demografins regionala utmaningar. Bilaga 7 till . 2Beräknat resultat 2040 jämfört med resultat 2013. 3Om däremot hänsyn tas till den faktiska kostnadsutvecklingen som historiskt varit en pro- cent utöver vad som kan förklaras av demografiska förändringar motsvarar den ekonomiska försämringen i höjd kommunalskatt för glesbygdskommunerna och för storstadskommunerna. 4Funktionella analysregioner motsvarar lokala arbetsmarknadsregioner men med en skattad framtida utveckling av pendlingsmönster. För mer information se: Tillväxtanalys (2015) Funk- analysregioner – revidering 2015. De demografiska effekterna på den kommunala nivån har varit kända länge.5 Det som framkommer tydligare enligt den senaste är hur utmaningarna slår regionalt. Bilden är att särskilt små glesbygdskommuner börjar närma sig trösklar då de får uppenbara svårigheter att klara sitt uppdrag. Situationen ser sär- skilt svår ut för kommuner med spritt bosättningsmönster och med långa avstånd till större städer. En alltmer globaliserad ekonomi En ytterligare faktor som har stor påverkan på det kommunala upp- draget är den allt mer globaliserade ekonomin. De nya arbetstillfäl- lena skapas i första hand inom tjänstenäringarna och är den viktigaste lokaliseringsfaktorn för företagens tillgång till human- kapital.6 Utvecklingen innebär att den ekonomiska tillväxten i hög grad drivs av agglomerationer där storstadsområdena växer ekono- miskt och befolkningsmässigt, men även ytmässigt. De lokala arbets- marknadsregionerna blir större till ytan och det blir alltmer ovanligt att en enskild kommun utgör en egen lokal arbetsmarknad.7 Skill- naderna mellan de lokala arbetsmarknadsområdena och kommun- indelningen har dock ökat över tid.8 Utöver de ovan beskrivna utmaningarna finns ytterligare utma- ningar kopplade till migration och integration samt klimatföränd- ringar som kommunerna behöver hantera. 5Se exempelvis SKL (2010): Framtidens utmaning välfärdens långsiktiga finansiering. Pro- gramberedning för välfärdsfinansieringen. 6Tillväxtanalys (2016) De regionala företagsstöden – ändamålsenliga eller otidsenliga? PM 2016:01, s. 21–22. 7Mellan 1970 och 2006 har antalet lokala arbetsmarknader i landet mer än halverats, från 187 till 79. SCB (2010) Lokala arbetsmarknader – egenskaper, utveckling och funktion, s. 10. Antal funktionella analysregioner, som också bygger på antaganden om utvecklingen av framtida pendlingsmönster, är 60 stycken. Tillväxtanalys (2015) Funktionella analys- regioner – revidering 2015. 8I den senaste kommunreformen som blev verkställd 1974 var ett av riktmärkena att varje kommun skulle ha minst 8 000 invånare samt i mesta möjliga grad spegla en funktionell lokal arbetsmarknadsregion. Den stora flyktingvågen som kulminerade har satt de svenska kommunernas mottagningskapacitet på prov. Det stora antalet nya invånare innebär möjligheter att öka tillgången på kompetens- och arbetskraft. I det kortare perspektivet innebär dock det stora antalet nya invånare ökad belastning på den kom- munala nivån. Inte minst ur ett planeringsperspektiv är det svårt för kommunerna att hantera den stora variationen i antalet nya invånare när det exempelvis gäller tillgången till skolor, bostäder och vård- och omsorgstjänster. Sysselsättningsgraden bland utrikes- födda är också lägre än bland inrikes födda9 vilket ställer ökade krav på lokala och regionala integrationsinsatser. Från en tidigare under- sökning framkommer stora variationer i sysselsättningsgraden, inte enbart beroende på tid i , kön, utbildningsnivå och anledning till varför personen invandrade, utan även utifrån plats (geografisk belägenhet). Den generella bilden är att det är större svårigheter för utlandsfödda att komma i arbete i glesbygdskommuner än i större städer, men det råder stora variationer mellan enskilda kommuner, också mellan kommuner inom samma kommunkategori. Det finns därför indikationer på att även andra faktorer, förutom strukturella, har betydelse för sysselsättningsgraden. Det skulle kunna vara fak- torer som är förknippade med själva mottagandet och det lokala integrationsarbetet.10 Den globala uppvärmningen får en rad konsekvenser för kommuner. Det finns problem med tillgången på vatten i vissa om- råden, risk för översvämningar och stigande havsnivåer, skred, etc. Den globala uppvärmningen ställer därmed ökade krav på olika typer av lösningar och insatser på alla nivåer i samhället. För den kommunala nivån kommer det sannolikt att bl.a. innebära ökade behov av tekniska lösningar för att hantera klimatförändringarna (vatten- och avloppslösningar, åtgärder för att förhindra översväm- 9SCB (2016) Integration: Rapport 9, Integration – utrikes föddas etablering i arbets- och samhällslivet. 10Reglab (2017) Platsens betydelse för utrikesföddas etablering på arbetsmarknaden. ningar och jordskred etc.). En konsekvens kan bli ökade invester- ingskostnader och ökade behov av specialistkompetens. Med tanke på att klimatförändringarnas effekter inte strikt följer några administ- rativa gränser blir en annan konsekvens ökade krav på samordning och koordinering av åtgärder som omfattar andra geografiska om- råden än den administrativa kommunindelningen. De utmaningar som framkommit ovan är inte enbart giltiga för svenska förhållanden, utan det är utmaningar som generellt är giltiga för många länder i västvärlden. Det pågår också en debatt om vad klimatförändringarna kan inne- bära för migrationsströmmarna mellan länder. Enligt IDMC (Inter- nal ) har 26 miljoner människor tvingats lämna sina hem –2014 beroende på väderfenomen.11 Enligt IDMC är trenden stigande. Forskningen är dock oenig om vilka effekter klimatförändringarna får för framtida migrationsströmmar (”klimatflyktingar”).12 Enligt vissa forskare kommer klimatförändringarna innebära en ökad migration, medan andra forskare menar att den successiva klimatförändringen innebär att människor har tid att vidta åtgärder så att de kan anpassa sig och stanna kvar i sina hem och hemländer.13 10.1.2Reformer i våra grannländer En utblick till våra grannländer , och visar att länderna genomfört, eller står i begrepp att genomföra, större strukturreformer för att stärka kommunernas kapacitet. har 2013 tagit initiativ till en kommunreform med in- riktningen att alla kommuner bör ha ett befolkningsunderlag på 20 000 invånare. Inriktningen är att reformen ska bygga på frivillig- het. Den finska har i Kommunstrukturlagen angett må- len och grunderna för kommunreformen.14 Det övergripande målet med kommunreformen är en ”kommunstruktur som är livskraftig och regionalt enhetlig och har en fungerande samhällsstruktur, och som 11IDMC (2017) Global Estimates 2015 People displaced by disaster. 12Se exempelvis SCB (2011) Välfärd nr. stärker förutsättningarna för kommuninvånarnas självstyrelse.”15 Genom det i lagen tydligt betonade funktionella perspektivet har den finska kommunreformen i praktiken lagt relativt stort fokus på att skapa en ny kommunindelning i större stadsområden.16 Den finska reger- ingen har även /2017 initierat en större reform på regional nivå som innebär en ny folkvald regional nivå bestående av 18 ”landskap”. Reformen innebär bl.a. att uppgifter rörande social- och hälsovård överförs från kommunerna till de nya landskapen, vilket påtagligt förändrar kommunernas ställning, uppgifter och roll. I saknas en regional folkvald nivå som kom- munerna är små. I många kommuner hanteras därför i praktiken majoriteten av uppgifterna av kommunalförbund. Reformen förväntas förenkla och demokratisera förvaltningen på regional nivå.17 I och med regeringsskiftet bytte spår i kommunindelningsfrågan. Regeringen upphörde att styra kommu- nindelningen annat än när det gäller ekonomiska kriskommuner där sammanslagningar, även tvångsmässiga sådana, är möjliga. I stället valde regeringen att stärka kapaciteten genom att överföra ansvaret för vård och omsorg till 18 landskap. Det konkreta beslutet togs genom regeringens proposition18 som befriar kommunerna från att verkställa de kommunindelningsutredningar som föreskrevs i kom- munstrukturlagen. Kommunstrukturlagens regelverk för särskild kommunindelningsutredning för kommuner i ekonomisk kris gäller dock fortfarande och det har verkställts ett fåtal sammanslagningar med utgångspunkt i den bestämmelsen. har påbörjat en kommunreform med syftet att skapa större och mer robusta kommuner som bättre motsvarar naturliga lokala arbetsmarknadsregioner (bo- og arbeidsmarkedsregionene). Kommunreformens inriktning är att alla kommuner ska kunna lösa sina obligatoriska uppgifter själva. I har interkommunalt sam- arbete varit kommunernas egen strategi för att klara sina obligato- riska uppgifter med tillräcklig kompetens och kapacitet. Den norska regeringen har dock uttryckt att den inte anser att interkommunalt samarbete är ett fullgott alternativ till större och mer robusta kom- 152 § Kommunstrukturlag 29.12.2009/1698. 16Se Regeringens proposition RP25 2015 rd. 17Tillväxtanalys, Regionala tillväxtpolitiska utmaningar – behov av strukturreform och nya samerkanslösningar? PM 2017:10 s. 32. 18Regeringens proposition RP 25/2015 rd. Den norska regeringen anser att det leder till en mer komplex förvaltning och svagare demokrati, transparens och kontroll eftersom viktiga beslut flyttas från folkvalda organ till interkommunala sam- arbeten.19 Den norska inställningen, som den ges uttryck för i kom- munreformen, är med andra ord en i grunden skeptisk inställning till möjligheterna och fördelarna med utökat interkommunalt samarbete. I ekspertutvalgets delrapport uttrycks exempelvis önskemålet att en kommunreform bör utformas så att kommunerna ”ikke være ”tvunget” til å organisere sin tjenesteproduksjon i interkommunale ordninger for å levere lovpålagte velferdstjenester”.20 Slutligen har genomfört en kommun- och regionreform 2007 innebärande att antalet kommuner minskades från 271 till 98 och där 13 landsting ersattes av fem regioner. Ett av de övergripande målen med reformen var att skapa mer professionella kommuner och regioner med större ekonomisk bärkraft.21 Strukturreformen rekom- menderade som minst 30 000 invånare som målsättning för de nya kommunerna. Som egentligt krav till de nya kommunerna fastslogs en miniminivå på 20 000 invånare. Alternativt kunde kommunerna ingå ett formellt samarbete med grannkommuner och på så sätt uppnå ett befolkningsunderlag på minst 30 000 invånare. Likaså var det vid bildandet av de nya regionerna ett viktigt mål att skapa större enheter som kunde utgöra ett bättre professionellt och ekonomiskt underlag för att lösa sjukvårdsuppgifterna. Befolkningsmässigt spänner regionerna mellan cirka 600 000 till 1,6 miljoner invånare. Det bör påminnas om att de svenska kommunerna är förhållande- vis stora, både i invånarantal och till yta, i jämförelse med kommuner i andra europeiska länder. Storleken på kommunerna är till stor del beroende på kommunernas befogenheter och ansvar, det vill säga vilka uppgifter de är ålagda att sköta. Därför bör försiktighet iakt- tas vid länderjämförelser. En iakttagelse som kan göras är att den svenska inställningen till samverkanslösningar synes vara mer posi- tiv än vad som är fallet i våra grannländer som alltmer börjar ut- trycka en försiktighet avseende samverkan som möjlighet. 19Delrapport fra ekspertutvalg, Kriterier for god kommunestruktur, 2014, s. 7. 21Økonomi og (2013) Evaluering af kommunalreformen, . Utredningens uppdrag är omfattande och komplext och inom ramen för utredningen behöver kunskapsunderlag inom olika områden tas fram. På en övergripande nivå behöver följande områden analyseras närmare i det fortsatta arbetet: Effektivitet i verksamhet samt demokratiaspekter. Dessutom behöver särskild uppmärksamhet ägnas åt asymmetriska lösningar. Utifrån de utmaningar som kommunerna står inför blir en central fråga vad som kan göras på systemnivå för att stärka kommunernas förutsättningar att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet.22 För- utom möjligheter att förbättra tillgången till kompetens kan mellan- samverkan innebära möjligheter att dela fasta kostnader och uppnå ekonomiska skalfördelar. finns vissa utmaningar. En sådan utmaning är olika transaktionskostnader som hämmar effek- tiviteten. Utredningen menar därför att det finns ett behov av att analysera och synliggöra vilka olika typer av transaktionskostnader, exempelvis kostnader förknippade med förhandlingslösningar, som kan uppstå vid mellankommunal samverkan. Dessutom finns ett behov av att synliggöra faktorer och förutsättningar som påverkar transaktionskostnaderna.23 Dessutom kan en stor del av verksam- heten ske i samarbeten som är svåra att bryta upp, vilket därmed gör det svårare att genomföra förändringar både när det gäller konkreta åtgärder och att få genomslag för nya politiska inriktningar. Utredningen menar även att det finns ett behov av att analysera ekonomiska effekter av kommunsammanslagningar. En svårighet är dock att det finns begränsat med forskning som specifikt belyser ekonomiska effekter. Erfarenheter från den danska kommun- och regionreformen indikerar att administrativa besparingar skett i de 22Möjligheter att effektivisera verksamhet beror till stor del på kommunernas egen förmåga, se exempelvis rapporten än tur i struktur – en rapport om kom- munal effektivitet. Utredningens fokus ligger på vilka systemåtgärder som den natio- nella nivån kan vidta för att stärka kommunernas förutsättningar att möta de framtida utmaningarna. 23Se också Bel och som menar att mellankommunalt samarbete, utifrån möjligheterna till kostnadsbesparingar, är ett underutforskat område. Bel G, (2014): Intermunicipal cooperation and costs: Expectations and evidence. Däremot synes det vara svårare att på- visa effektiviseringar i kärnverksamheten.24 Vilka ekonomiska effekter som kan uppnås påverkas i hög grad av vilka strukturella förutsättningar kommunerna har. Långa av- stånd och spritt bosättningsmönster medför svårigheter att uppnå stordriftsfördelar. Omvänt finns bättre möjligheter till stordriftsför- delar i områden med korta geografiska avstånd. Utredningen avser att analysera vad skilda strukturella förutsättningar innebär i fråga om potentialer för effektivitetsvinster. Olika alternativ för att stärka kommunernas kapacitet behöver vi- dare analyseras utifrån ett demokratiperspektiv. Det finns en om- fattande statsvetenskaplig forskning som pekar på demokratiska nackdelar med offentligrättsliga och civilrättsliga samverkansfor- mer.25 Utökade samarbeten med nya verksamhetsområden och nya verksamhetsmässiga geografier kan innebära ökade svårigheter för de deltagande kommunerna att ha överblick över verksamheten.26 Det kan också innebära att de deltagande kommunernas demokra- tiska kontroll över verksamheten försvåras. Det finns vidare risker med att medborgarna inte har kännedom och kunskap om vem som ansvarar för vad i de olika samarbetskonstellationerna. Genom detta kan medborgarens möjligheter att ställa de förtroendevalda till svars i allmänna val försvåras. pekar forskning på att politisk legitimitet till stor del påverkas av politikens ”outputsida”, dvs. vilket utbud och kvalitet på de offentliga tjänsterna och den offentliga tjänsteutövningen som det politiska systemet kan leverera.27 En väl fungerande kommun- samverkan kan därför även innebära positiva effekter för med- borgarna om de upplever att den resulterar i verksamhet med god 24Blom-Hansen et al (2016) Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure: Assessing the Effect of Volume 110, Issue , pp. 812–831. 25Se exempelvis , D & , M. Den lokala demokratins utmaningar. I SOU 2015:96, forskarantologi fler forma framtiden! 26Leknes E et.al. (2013): Interkommunalt samarbeid konsekvenser, muligheter og ut- fordringer. 27Rothstein B (2008) Creating political legitimacy: Electoral democracy versus quality of government. QoG Working paper series 2008:02. Med det perspektivet blir kvaliteten på utförandet av det politiska styret lika betydelsefull som det politiska systemets input- sida.28 Demokratiska aspekter bör även analyseras utifrån effekter av kommunsammanslagningar, överväganden om asymmetriska lös- ningar samt om viss verksamhet bör flyttas till annan huvudman. På svensk nivå tillämpas en symmetriprincip i och med införandet av ett enhetligt kommunbegrepp som ger alla kommuner samma status. Detta ersatte den uppdelning i olika typer av kommuner för städer och landsbygd som kom till i och med kommunalförordningar. kommunsamman- läggningar blev denna uppdelning mindre relevant eftersom i stort sett alla kommuner kom att bestå av både tätorter och landsbygd. Det blev därför naturligt att bara ha en typ av kommuner.29 I förekommer däremot olika typer av asymmetriska in- delningar. I utredningens fortsatta arbete finns det ett behov av att titta närmare på hur andra länder har organiserat asymmetriska modeller och vilka erfarenheter de har av sådana indelningslogiker. Utredningen avser också att överväga om en asymmetrisk indel- ningsprincip skulle kunna vara aktuell för svenska förhållanden. 28Till inputsidan hör system och procedurer kopplade till allmänna val och hur väl väljarna upplever att de förtroendevalda företräder deras uppfattning. 29Lidström A (2017) Stadsregioner och landsbygdsregioner – en asymmetrisk regionaliserings- logik i Tillväxtanalys (2017): Regionala tillväxtpolitiska utmaningar – behov av strukturreformer och nya samverkanslösningar? 61–69.