sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Jackpotspel är en del av mark- naden som ändrats dramatiskt och antalet aktörer som tillhandahåller jackpotspel har ökat kraftigt. Många spel har också s.k. progressiva jackpots som innebär att jackpoten ökar ju fler som spelar. baseras jackpoten på spel hos olika spelbolag via s.k. kasinonätverk. och har enligt sina regeringstillstånd omfat- tande möjligheter att samarbeta internationellt. Båda spelbolagen sam- arbetar med sina nordiska motsvarigheter. erbjuder spel som bygger på internationellt samarbete, t.ex. Eurojackpot. ATG erbjuder också internationellt spel där svenska spelare genom ATG kan spela på hästlopp i olika delar av världen samt utländska spelare kan spela på hästlopp i , t.ex. Elit- loppet. Som förutsättning för internationellt samarbete framgår av regeringens tillstånd att samarbetspartnern ska ha motsvarande till- stånd att samarbeta internationellt och att respektive tillsynsmyn- dighet ska anse att spelet är säkert. Vissa föreningar har också ansökt hos regeringen om att få till- stånd till internationella samarbeten, något som regeringen avslagit med olika motiveringar. Regeringen har t.ex. i ett fall angett att kontrollen av lotteriets internationella del inte kunde skötas på Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? samma sätt som för spel som bedrivs i (beslut , Fi2012/4319). Internationellt samarbete rörande spelpooler och likviditet (dvs. ”pengarna i potten”) har varit ett hett ämne under åtminstone . Att dela likviditet associeras ofta bara med poker och spelbörser. Det är sant att internationellt delad likviditet skulle kunna vara en betydelsefull komponent för att bryta nedgången i pokerspelandet, men även andra spel kan dra nytta av delad likviditet. Tillväxten av E-sport och Sport kan påverkas stort av möjligheterna till internationellt likviditetssamarbete. Detsamma gäller inte minst för kasinospel online med kumulativa jackpots som vanligtvis är en av de större attraktionerna för spelarna. Många länder som tillåter internationellt utbyte av likviditet har system som förutsätter omfattande förhandlingar och av- talsuppgörelser mellan spelmyndigheter innan ett sådant samarbete kan äga rum. Utredningen finner att en bredare öppning för spel- företagen att samarbeta internationellt men i enlighet med spellagen kan vara mer effektiv. På så sätt kan långa förhandlingar mellan spel- myndigheter undvikas och kan tillåta spelföretag att ingå avtal om samarbete med samarbetspartners i jurisdiktioner där natio- nellt licensierade operatörer agerar i enlighet med sina jurisdiktioners regelverk. Fram till den dag då EU-gemensamma spelregler införs, kommer det fortsatt att vara stora skillnader mellan de olika nationella till- ståndssystemen. De nationella regeringarna som söker nya skatte- intäkter kan knappast förneka att delad likviditet är ett viktigt steg för framtida tillväxt. Därför bör också den spelare som registrerat sig hos ett spelföretag i erbjudas möjlighet att spela mot spelare i andra länder där spelföretagets samarbetspartner har tillstånd till motsvarande spel. Detta leder till en internationell spelarbas som är nödvändig. Även andra länder med en relativt liten spelarbas som t.ex. och , tillåter en sådan breddning av spelarbasen. Av uppenbara skäl måste tillräckliga krav ställas när det gäller åt- gärder för att förhindra bedrägerier, penningtvätt och andra brott. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Att ett sådant samarbete måste godkännas av för en prövning av om spelet kan antas bedrivas på ett sunt och säkert sätt framstår som självklart. Vidare bör det ställas krav som gör att spelföretaget i svarar för att den internationella samarbetspartnern uppfyller de tekniska krav som uppställs i 16 kap. spellagen och kraven i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av ter- rorism eller likvärdiga krav som garanterar att motsvarande skydd mot penningtvätt och finansiering av terrorism uppnås. Detta innebär t.ex. att spelföretaget direkt eller via sin internationella samarbets- partner ska kunna identifiera spelkunder som spelar till spelföre- tagets spelpool. Ett naturligt krav är också att den internationella samarbets- partnern har rätt att samarbeta internationellt. För att undvika ett kringgående av spellagen får heller inte denne tillhandahålla eller an- ordna spel som möjliggör deltagande från utan att ha licens för detta enligt spellagen. Möjligheten till internationella samarbeten begränsas till licenser för statligt spel – med undantag för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal och spel på värdeautomater – samt licenser för online- spel eller vadhållning. Ett spelföretag med licens för allmännyttigt spel får således inte ingå sådana samarbeten. Till följd av den gynnade status som spel för allmännyttiga ändamål har enligt lagen (ensam- rätt och skattefrihet) skulle en internationell expansion kunna ifråga- sättas på EU-rättslig grund. Samma argumentation kan i viss mån användas i förhållande till . Här är det emellertid främst fråga om pågående samarbeten och det saknas enligt utredningens förmenande anledning att inskränka bolagets rätt att ingå internatio- nella samarbeten. Statens fortsatta roll på spelmarknaden behandlas för övrigt i kap. 26. Enligt förslaget får internationellt samarbete ske med partners i ett annat EES-land. En mängd spelbolag har dock licenser i euro- peiska jurisdiktioner som inte hör till denna krets, t.ex. och . förekommer samarbete med t.ex. gällande vadhållning på hästar. Regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, bör därför få meddela föreskrifter om att internationellt samarbete får ske också med organisationer och företag utanför EES samt om andra förutsättningar. Härvidlag är en ordning som innebär att regeringen delegerar till Spelmyndig- Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? heten att besluta om sådana undantag för varje licens mest rationell. På så sätt slipper myndigheten hålla listor på tillåtna jurisdiktioner uppdaterade i föreskriftsform och kravet på notifiering till EU bortfaller. Detta innebär stora tidsvinster. Den närmare reglering rörande likviditet och internationella sam- arbeten i övrigt bör komma till uttryck i föreskrifter. 11.11 Särskilt om s.k. matchfixning Uppgjorda matcher anses av många vara ett av de största hoten mot idrotten . Problemet involverar ofta organiserade kriminella nätverk och har blivit en prioriterad fråga för offentliga myndig- heter, idrottsrörelsen och brottsbekämpande organ över hela världen. Utredningens direktiv framhåller att det är viktigt att vadhåll- ning inom ramen för ett licenssystem inte skadar idrotten och att idrotten kan ha ett inflytande över vilka idrottsliga resultat som vad- hållning ska tillåtas på. I direktiven nämns också kon- vention om manipulation av resultat inom idrott, som innefattar en mångsidig strategi för att ta itu med manipulation av resultat inom idrott. Mot denna bakgrund ska utredaren enligt direktiven analysera hur de delar av den nu nämnda konventionen som berör vadhållnings- verksamhet bör beaktas inom ramen för ett licenssystem. Utredaren ska vidare bedöma om andra åtgärder behöver vidtas för att mot- verka spelrelaterad matchfixning och lämna nödvändiga författnings- förslag. Härutöver ska utredaren också analysera om det bör reg- leras i vilken utsträckning som idrottstävlingar får användas som spelobjekt. Inledningsvis redogör utredningen för en bakgrund till proble- met matchfixning där bl.a. tidigare rapporter på området, svenskt och internationellt samarbete och den nuvarande lagstiftning som kan aktualiseras på området finns. I bakgrundsdelen redogörs också översiktligt för konvention om manipulation av resultat inom idrott i de delar som har särskild relevans för vadhållnings- verksamhet. Härefter redovisar utredningen sina överväganden och förslag. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? 11.12 Vad är matchfixning? Innan man kan resonera om vilka åtgärder som behöver vidtas i fråga om ett problem är det en grundförutsättning att problemet definieras. I den gemensamma rapport27 om uppgjorda matcher som Lotteriinspektionen arbetat fram med motsvarande myndigheter i , och används följande definition av upp- gjorda matcher/matchfixning. Manipulation av en idrottstävling, där involverade deltagare (idrottare, tränare, ledare, domare, etc.), för ekonomisk , för sig själva eller andra, gör försök att påverka utgången av tävlingen eller enskilda händelser under tävlingen. Det ska här observeras att definitionen kräver ekonomisk för den involverade deltagaren eller för andra. motsvarande definition är följande. Improperly influencing the result or course of the game for advantage, Att på ett otillbörligt sätt påverka resultatet eller utgången av en täv- ling för att skaffa sig en fördel. I konvention om manipulation av resultat inom idrott används definitionen manipulation av resultat inom idrott. … ett avsiktligt arrangemang, en avsiktlig handling eller en avsiktlig underlåtenhet som syftar till en oriktig ändring av resultatet eller för- loppet av en idrottstävling för att avlägsna hela eller delar av den nämnda idrottstävlingens oförutsägbara natur i syfte att ge sig själv eller andra en otillbörlig fördel (artikel 3.4). Såsom en definition av problemet uppgjorda matcher/matchfixning är, enligt mening, och den definition som finns i konvention att föredra. Detta eftersom dessa definitioner är mera öppna och även omfattar fall där motivet ekonomisk saknas. Mot bakgrund av att regeringens direk- tiv avser spelrelaterad matchfixning, kan dock den nordiska defini- 27 Match-fixing in the Nordic countries, dnr 13Li1098. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? tionen sägas mer relevant eftersom denna kräver ett ekonomiskt motiv. Utredningens överväganden och förslag i detta kapitel kommer att ta sikte på manipulation av idrottsresultat som berör vadhåll- ningsverksamhet. 11.13Varför manipulera matcher och andra idrottshändelser? Vilka faktorer är då av betydelse för den som vill manipulera ett utfall i en match eller något annat evenemang? Liksom inom många andra områden är det möjligheterna som gör tjuven. Detta innebär att avsaknad av spårbarhet, låg regleringsgrad och brist på trans- parens är faktorer som intresserar den som vill manipulera ett utfall för egen ekonomisk . Avståndet till spelobjektet har också viss betydelse eftersom sannolikheten för engagemang bortom det rent ekonomiska minskar i takt med att spelobjektet blir mer abstrakt. I exempelvis torde inte ett spel på en svensk idrotts- händelse få motsvarande grad av engagemang som en spelhändelse med större geografisk närhet. Enligt (SportAccord) är de två största anledningarna till matchfixning att dels tjäna pengar, ofta i samband med vadhållning, dels nå framgångar för laget, för att exem- pelvis förhindra nerflyttning till en lägre serie. Enligt organisationen är risken för uppgjorda matcher större hos de lag som har låga löner och i de fall där klubben har svårigheter att betala ut lönerna. Genom att exempelvis betala ett antal nyckelspelare i ett lag en summa pengar kan någon tjäna pengar genom att spela på ett spe- ciellt resultat. I ett typiskt scenario spelar de inblandade sedan om stora summor i t.ex. , både före och under matchen. Matchen spelas och spelbolagen kan se ett avvikande spelmönster, ett oväntat matchresultat. Vid en uppgjord match är det oftast någon som på något sätt är delaktig i matchen – spelare, domare eller liknande – som är involverad i försöken att påverka matchutgången. Matchfixning kan vara ett problem inom mer eller mindre alla idrotter. Det behöver inte röra sig om en match utan kan vara ett sätt att påverka ett resultat eller liknande och förekommer i alla typer av idrotter. Det finns ofta ett starkt samband till spel. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? påverka matchutgången kan ha andra orsaker än att tjäna pengar (dessa fall behandlas inte närmare i denna utredning), men det finns oftast ett starkt samband mellan uppgjorda matcher och vadhållning. Idrotter som är vanliga i vadhållningssammanhang löper större risk att utsättas för uppgjorda resultat. Brå anför i sin rapport om matchfixning att det material som Brå bearbetat tyder på att det är fotboll i första hand och basket i andra hand som varit drabbade av manipulerade matcher i (se vidare i avsnitt 20.3.2).28 11.14 rapporter på området 11.14.1 Lotteriinspektionens uppdrag 2013 I regleringsbrevet för fick Lotteriinspektionen i upp- drag att utreda förekomsten av spelrelaterade uppgjorda matcher och liknande företeelser i . I uppdraget ingick att kartlägga vilka åtgärder som aktörerna inom idrotten och på spelmarknaden har vidtagit för att upptäcka och förhindra sådana företeelser samt att bedöma hur effektiva dessa åtgärder har varit och behovet av framtida åtgärder. Lotteriinspektionen skulle också enligt uppdraget undersöka behovet av samarbete mellan aktörer ur en vidare krets. Bedömningarna skulle göras utifrån en analys av aktörernas ansvars- områden och med beaktande av idrottsrörelsens självständighet. Upp- draget skulle utföras efter samråd med Gymnastik- och idrottshög- skolan (och, avseende metodfrågor etc., (Brå). Lotteriinspektionen skulle också ge () tillfälle att lämna synpunkter. Arbetet skulle utföras med beaktande av de diskussioner som pågår inom Europeiska unionens institutioner och och vad som anges i kommissionens meddelande En övergripande europeisk ram för onlinespel [KOM(2012596)]. Lotteriinspektionen redovisade sitt uppdrag i rapporten gjorda matcher den 17 december 2013.29 Rapporten sammanfattades enligt följande. 28Brå:s rapport 2015:18 Matchfixning, Manipulation av matcher och spelmarknad, s. 35. 29Uppgjorda matcher, Lotteriinspektionen, dnr 13Li871. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Den svenska hotbilden avseende uppgjorda matcher är inte känd i till- fredsställande utsträckning. Generellt sett är i stort behov av bättre kvantitativa skattningar av uppgjorda matchers och andra lik- nande företeelsers former och omfattning, men även av vilka förbrott och vilka aktörer som kan kopplas till olika former av fusk och dylikt. Dessvärre kvarstår den rådande osäkerheten även efter Lotteri- inspektionens kartläggningsarbete. I rapporten behandlas några specifika områden där stora risker för uppgjorda matcher och fusk kan dölja sig, men där ytterligare information och fortsatt utredning är nödvändig. Även om antalet misstänkta spelmönster är litet i förhållande till utbudet är det Lotteriinspektionens uppfattning att varje misstänkt fall medför dålig image för spelbolagen och idrotten samt leder till att all- mänhetens förtroende för båda dessa intressen skadas. Lotteriinspektionen föreslår att en nationell handlingsplan mot match- fixning antas. För att uppnå målsättningen bör denna innehålla följande komponenter: •tillsättandet av en samarbetsgrupp med berörda intressenter för ökad kunskap/medvetenhet om uppgjorda matcher och andra idrotts- händelser samt för att utbyta information inom området, •prioritering av arbetet med att ändra attityderna kring uppgjorda matcher och andra idrottshändelser, •ändamålsenlig övervakning och reglering av spelbolagen i detta hän- seende, •förstärkning av idrottens regelverk i fråga om uppgjorda matcher och andra idrottshändelser, och •ökat svenskt deltagande i de internationella forum som bekämpar uppgjorda matcher och liknande företeelser. Lotteriinspektionen föreslår också att lotterilagen (1994:1000) kom- pletteras med en bestämmelse som tydligt klargör att registrering av spelare får ske för att motverka manipulerade spel och för att skydda spelarna. Lotteriinspektionen avser för egen del att göra en översyn av nu gällande villkor avseende incidentrapportering vilket bidrar till ökade möjligheter att följa upp misstänkta spel. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? (Brå) redovisade rap- porten Matchfixning, Manipulation av matcher och spelmarknad.30 Till grund för rapporten ligger en empirisk undersökning som skett i samband med Polisen, , , (), (SvFF) och . De tre sistnämnda finansierade projektet ekonomiskt. Syftet med rapporten var att få kännedom om hur uppgjorda match- er fungerar och vilka aktörer som medverkar. Brå sammanfattar sin rapport enligt följande. Ämnet för den här rapporten är matchfixning, dvs. manipulation av matcher i syfte att göra vinster på spelmarknaden. Fenomenet har uppmärksammats alltmer av idrottsorganisationer, spelbran- schen, rättsväsendet och media. Antalet misstänkta fall är fortfarande relativt litet, men konsekvenserna kan ändå vara allvarliga. Manipu- lerade matcher drabbar i första hand individuella lag och idrottare, men i det långa loppet kan de även drabba idrottsrörelsens trovärdighet, orsaka förluster för spelbolag och deras kunder samt bidra till minskat samhälleligt förtroende i allmänhet. Studien bygger i huvudsak på en genomgång av rättsväsendets, Svenska Spels och dokumentation av miss- tänkta fall av matchfixning samt intervjuer med sammanlagt 65 per- soner från berörda myndigheter, spelbolag och idrottsorganisationer. Fokus ligger på fotboll och basket, eftersom det är de idrotter som varit drabbade. Rapporten ger en första beskrivning av matchfixning i , men eftersom antalet misstänka fall är litet och informationen om dem är tunn, måste bilden troligen revideras i takt med att nya fall uppdagas. Sex typer av initiativtagare De initiativtagare till manipulerade matcher som återfinns i materialet har analytiskt delats in sex olika kategorier. Tre av dessa befinner sig inom idrotten, tre påverkar den utifrån. En sjunde typ, mot vilken det inte finns konkreta misstankar, men som förekommer i materialet på annat sätt, inkluderas också i resultatredovisningen. Gemensamt för initiativtagarna är att de manipulerar matcher för att göra vinster på spelmarknaden. Det finns inget som tyder på att det i manipu- leras matcher av andra motiv, exempelvis idrottsliga. Såvitt vi kan se är det vanligast att initiativet kommer från personer utanför idrotten. Den enklaste typen av extern initiativtagare kallas i rapporten för tillfällighetsfixare. 30 Rapport 2015:18. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? matcher på något systematiskt sätt, utan utgår från tidigare bekantskap med idrottsutövare. Merparten av misstänkta fall ingår dock i mer systematiska upp- lägg. De flesta av dessa upplägg faller under den kategori som vi kallar nationella matchfixarnätverk – grupperingar av kriminella som även bedriver annan brottslig verksamhet, exempelvis begår vapen- och nar- kotikabrott. De arbetar med ett utbrett och växande nätverk av olika typer av aktörer inom idrotten. Organisationsgraden är relativt låg, och verksamheten är i hög grad beroende av vilka kontakter och vems pengar som för tillfället kan mobiliseras i relation till uppkomna möjlig- heter på spelmarknaden. Det tycks även finnas mer stabila och företagsliknande strukturer, som i rapporten kallas ekobrottsnätverk, som har förgreningar in i klubbledningar, och som systematiskt värvar korrupta spelare och fixar matcher. Matchfixning är en av flera olika typer av ekonomisk brotts- lighet som dessa aktörer ägnar sig åt. Pengar rör sig mellan verksam- hetens olika delar, och det finns skäl att tro att intäkter från illegal verk- samhet delvis finansierar dessa klubbars verksamhet i utbyte mot av- kastning på spelmarknaden. Även när det gäller initiativtagare inom idrotten finns en spännvidd från upplägg som är enkla och tillfälliga till sådana som kräver mer samordning och planering. Solofixaren är en person inom idrotten som både initierar och genomför manipulation av ett matchförlopp. Förut- sättningen för denna typ av upplägg är att det finns vadslagning om matchhändelser som någorlunda enkelt kan påverkas av en enskild idrottare, ledare eller funktionär. I första hand handlar det om enskilda matchhändelser såsom hörnor eller kort i en fotbollsmatch, men det finns även situationer där de idrottsliga förutsättningarna är sådana att enskilda kan påverka slutresultatet. I några fall tros idrottsliga aktörer ha gått samman för att mani- pulera matchresultat. Denna typ av initiativtagare kallas i rapporten för lagkamraterna. Genom samordningen möjliggörs större kontroll över matchförloppet, och därmed vadslagning baserad på högre grad av säker- het och på de mer lukrativa spelobjekt som är kopplade till slutresultat. Det framstår som troligt att den typiska formen för detta utgår från den ofta täta gemenskap som laget utgör, men det finns även lösa indika- tioner på att grupper av idrottsutövare samarbetar över laggränser. Det finns också exempel på att påverkan har initierats och kon- trollerats av personer i lagledningen – den korrupta ledningen. Det handlar om exempelvis tränare eller sportchefer, som enskilt eller till- sammans utnyttjar sin ställning för att iscensätta manipulerade matcher. Ledare har möjlighet att påverka laguppställning, rekrytering eller andra förutsättningar för lagets prestation samt använda sin makt över exem- pelvis löner, kontrakt och uttagningar för att övertyga idrottsutövare om att underprestera. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? De flesta misstänkta fall av manipulerade matcher återfinns inom fotboll, från Superettan ner till division 3. Misstankar riktade mot matcher i basketens högsta serie, , har också förekommit. Förutsättningarna för olika funktioner att påverka resultat eller matchförlopp ser olika ut i olika sporter, vilket kan förklara de olika mönstren inom fotboll och basket. När det gäller fotboll är målvakter och försvarsspelare mest förekommande, inte sällan i kombination med varandra. I basketen är det istället uteslutande domare som tros ha manipulerat matcher. Ett viktigt led i denna brottstyp är rekrytering av idrottsutövare eller funktionärer med inflytande över vad som händer på planen. Studien visar att olika initiativtagare har delvis olika förutsättningar för att rekrytera inom idrotten. Medan lagkamrater och tillfällighetsfixare ofta utgår från existerande relationer, arbetar nationella matchfixar- nätverk mer aktivt med nyrekrytering. Den korrupta ledningen och ekobrottsnätverk använder inflytande över klubbar och deras ekonomi för att värva korrupta spelare eller sätta dem under ekonomisk press. Rekryteringmetoderna som finns representerade i materialet sträcker sig från vänskapskorruption och mutor till utpressning, hot och, i extremfall, även våld. Användning av mellanhänder som utnyttjar tidi- gare bekantskap eller gemensamma faktorer är vanligt förekommande. Relationen inleds ofta med en trevande fråga om att hjälpa till med ”en liten sak”, men övergår snabbt till att innefatta utpressning och hot. Materialet visar också på ett antal faktorer som gör idrottsaktörer särskilt intressanta eller mottagliga för påtryckningar, såsom kriminella kopplingar eller ekonomiska bekymmer. Intervjuer med spelare visar också hur idrottsliga organisationskulturer kan vara sårbara för korrup- tion. Spelformer, insatser och vinster Matchfixare utnyttjar den uppsjö av spelbolag, spelobjekt och spelfor- mer som finns att tillgå för att maximera vinster och minimera upptäcktsrisk. Vid de flesta misstänkta svenska matcher har avvikande spel registrerats på den svenska och/eller den europeiska och asiatiska marknaden. Det är också vanligt att man kombinerar insatser före och under match, spelar parallellt på olika typer av matchhändelser samt spelar på kombinationer av manipulerade och vanliga matcher. Även i den ekonomiska delen av brottsligheten använder sig match- fixare i många fall av hjälpfunktioner: långivare, personer med spel- konton och personer som placerar insatser eller tar ut vinster. De mest organiserade initiativtagarna tros också utnyttja kontakter utomlands med ingångar på den asiatiska spelmarknaden.