sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — Efter initierade regeringen ett omfattande miljöpolitiskt program under parollen Hållbara . I propositionen Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart 1997/98:145) presenteras inte bara regeringens syn på vilka de stora miljöproblemen är, utan också en strategi för att komma tillrätta med dessa. Det så kallade Generationsmålet2 presenteras som ett inriktningsmål för miljöpolitiken och vägledande för miljöarbetet på alla samhällsnivåer. Vidare föreslår propositionen 15 Miljökvalitetsmål,3 vilka fortlöpande används för att beskriva det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till samt vad som behöver göras inom en rad sektorer i syfte att nå ekologisk hållbarhet inom en generation. Införandet av miljökvalitetsmålen innebar dels att , väl i linje med en strategi för ekologisk modernisering (, 2001), gick från en detaljreglering till en målstyrning av miljöarbetet där lokala- och sektorsmyndigheter 2Generationsmålet definieras som att: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.” (Prop. 1997/98:145, 1). 3De 15 miljökvalitetsmål beslutade av är: Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, samt God bebyggd miljö. , beslutade om ytterligare ett mål, Ett rikt växt- och djurliv (Prop. 2004/05:150; Rskr. 2005/06:49). Var och ett av målen är vidare specificerade i dels etappmål, dels specifika målsättningar för olika sektorer och policyområden. (SOU 2000:52; Eckerberg and Mineur, 2003). fastställde en uppdaterad målstruktur för miljöarbetet (Svenska miljömål – För ett effektivt miljöarbete, Prop. 2009/10:155). erkändes större flexibilitet i genomförandet av den nationella miljöpolitiken (se exempelvis , 2004c), dels att miljö- ansvaret sprids utanför den traditionella miljösektorn eftersom miljökvalitetsmålen ska vara ”vägledande för samhällsutvecklingen i sin helhet och integreras i mål för andra politikområden” (NV 1999:5007, s. 17–18). Denna integrerande del av den politiska strategin som pekar på att miljöfrågan ska införlivas i alla sektorer är ett direkt eko av de europeiska miljöintegreringskraven, som sedan Cardiffprocessen 1998 stipulerar att miljöskyddskrav måste integreras i såväl definition som implementering av all policy inom EU (se och , 2007; , 2004c; , 2004).4 Som ett exempel pekar (2004) på flera aspekter av den svenska miljöpolitiken som tydligt signalerar dessa miljöintegreringsambitioner: inrättandet av en miljöbalk (Prop. 1997/98:45, SFS 1998:808), införandet av miljöledningssystem i statliga myndigheter och departement (t.ex. Skr. 1996/97:50, Prop. 2000/01:130), kravet på miljöanpassad offentlig upphandling (Skr. 2000/01:38), samt formaliseringen av svenska myndigheters sektorsansvar för miljömålen med ett särskilt tydligt sådant för 26 nationella myndigheter och de 21 länsstyrelserna. som ansvaret för miljöarbetet fördelas över sektors- myndigheter, innebar den nya svenska miljöpolitiska strategin också en ökad centralisering av det miljöpolitiska ledarskapet till regeringen. Flera forskare (se exempelvis Duit, 2002; , 2004c & 2001a; Eckerberg, 2001) har noterat den ökade auktoritativa rollen för Staten i miljöarbetet, den grundlagsstadgade kommunala självstyrelsen och den decentraliserade svenska beslutsstrukturen till trots. Mineur (2007) menar exempelvis att även om miljöarbetet i traditionellt har beskrivits som en botten-upp process så innebar implementeringen av miljökvalitets- målen att kommunernas miljöarbete bands till de nationellt beslutade målen och strategierna. Inte minst eftersom mycket av ansvaret för genomförandet av miljöprogrammen överfördes till nivå (Skr. 1996/97:50, Skr. 2003/04:129, Prop. 4 Varierande definitioner av miljöintegrering (Environmental Policy Integration) återfinns i litteraturen (exempelvis och , ; Lafferty, 2004; Lenschow, 2002; Liberatore, 1997). Kärnan av innebörden är dock densamma: att samordna miljömål och centrala sektorspolitiska mål genom att införliva miljökvalitet som ett beaktningsvärt värde i den löpande verksamheten på alla politiska områden (jfr. , 2008). 1997/98:145).5 (2004c & 2001) lyfter å sin sida fram att bildandet av delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling markerade regeringens strävan att upprätta en mer centraliserad miljöpolitisk struktur, där inte bara beslutsfattandet utan också ansvaret för förvaltningen och genomförandet av den nationella strategin för ekologisk hållbarhet placerades direkt hos regeringen, snarare än hos sektors- eller lokala myndigheter. Dagens miljöpolitiska mål- och resultatstyrningssystem är en direkt vidareutveckling av den genomgripande policyförändring som tog sin början efter , där styrningen framförallt sker genom på förhand uppställda mål utan att detaljreglera vägen till dem (Prop. 2000/01:130; Prop. 2004/05:150; Prop. 2005/06:172; Prop. 2009/10:155). Också det mer specifika klimatpolitiska området ingår i detta system genom miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan, vilket anger att ”Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig”. Kyotoprotokollets undertecknande och den parlamenta- riska klimatkommitténs slutbetänkande Förslag till Svensk Klimatstrategi (SOU 2000:52) har dock även ett separat handlings- program med åtgärder, styrmedel och implementeringsstrategier för det klimatpolitiska området upprättats parallellt med miljömåls- systemet. I syfte att bredda och fördjupa uppföljningen av klimatmålet och möjliggöra den, enligt multilaterala överens- kommelser, åtagna rapporteringen till EU respektive FN (Klimatkonventionen samt Kyotoprotokollet) beslutades dessutom om särskilda kontrollstationer för klimatpolitiken, förlagda , 2008 samt 2015 (Prop. 2001/02:55; SOU 2008:24; Prop. 2008/09:162). 5 kommuner uppdrogs att integrera miljöhänsyn i sina beslut och aktiviteter så tidigt som (Prop. 1990/91:90). Det lokala miljöarbetet inleddes emellertid på bred skala genom de lokala Agenda 21-processerna (jfr. Eckerberg, 2001; Fudge och Rowe, 2000; och , 1999; , 2002). Kort efter fick de svenska kommunerna ansvaret för att utveckla lokala Agenda 21-planer som vägledning för det fortsatta miljöarbetet, och 1998 respektive 2002 uppgav en majoritet av kommuner att de också hade startat detta arbete (jfr. Eckerberg och , 2002). För att utföra sina uppgifter hade kommunerna rätt att ansöka om finansiering från den regeringen. var fördelat på olika kommunala projekt inom ramen för LA21 (SOU 2003: 31, även , 2002; och , 1999). Som den översiktliga genomgången ovan visar har miljö- och klimatfrågorna åtminstone i den politiska retoriken framställas som just särskild och till och med överordnad övriga sakpolitiska områden, med krav på att miljöhänsyn ska integreras i och arbetas med över sektorsgränserna. Vidare har miljö- och klimatpolitiken en långtgående tradition av att styras och följas upp i enlighet med nationella mål beslutade av . Det har också kontinuerligt gjorts ett antal organisatoriska (exempelvis upprättandet av Delegationen för en ekologiskt hållbar utveckling, Miljömålsforum, Expertgruppen för miljöstudier, Miljömålsberedningen, ), och institutionella (exempelvis införandet av ) förändringar i syfte att bättre genomlysa, granska, styra och följa upp den svenska miljöpolitiken. Ur detta perspektiv är den mer generella frågan om ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk där klimatfrågan tillerkänns en särställning gentemot övriga sakpolitiska områden, därmed inte att betrakta som ett markant avsteg från den svenska politiska traditionen. Snarare kan detta ses som en fortsättning, låt vara en tydlig fördjupning, av de processer som initierades efter . Varför en klimatlag? En mer komplex fråga är emellertid vilken form ett nytt klimatpolitiskt ramverk bör ta. Trots att många av de grundläggande tankarna som rör vikten av en tydlig, ambitiös och sektors- övergripande klimatpolitik redan är etablerade finns här ett antal alternativa utvecklingsspår att välja som mer eller mindre utmanar de rådande formerna för den svenska klimatpolitiken. Förutom de rent konstitutionella implikationerna med en ett klimatpolitiskt ramverk som regleras antingen genom ett tillägg till Regeringsformen, som en förordning, en föreskrift eller en inriktningsproposition, vilka står i centrum för Bremdals (2015) rapport, pekar Bremdal också på att ett antal ytterligare överväganden bör vägleda beslutet om regleringsform för ramverket: vilken aktör som ska inneha den avgörande beslutande- makten, hur stor bundenhet ramverket ska innebära, och hos vem kontrollansvaret ska förläggas? Svaren på dessa frågeställningar bör emellertid ha sin grund i två mer övergripande avväganden: dels vilket explicit syfte en förstärkning av det klimatpolitiska ramverket tänks fylla, dels på vilken nivå ambitionerna i den svenska klimatpolitiken avses läggas. Hur avvägningar görs i fråga om syfte och ambitioner för ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk är naturligtvis någonting som politiskt valda beslutsfattare, snarare än denna rapport, bör ta ställning till. Emellertid har den uttalade ambitionen med ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk avsevärda konsekvenser för vidare resonemang såväl i fråga om effekter av lagen som i fråga om behovet av organisatoriska förändringar då en lag ska implement- eras. Av detta skäl är det rimligt att som utgångspunkt diskutera ett antal alternativa ambitioner med ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk och de implikationer dessa innebär för slutsatserna av det fortsatta utrednings-, besluts- och implementeringsarbetet. Ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk kan, i korthet, ta formen av antingen en formell institution eller styrningsarkitektur, det vill säga ett lagfäst regelverk som strikt styr aktörers beteende; en förhandlingsspelsarena, där främst processaspekter regleras medan politiskt komplexa frågor om nivåer och målsättningar lämnas öppna för förhandlingar och kompromisser mellan olika parter; eller en diskurs, vilken visserligen kan ha ett tydligt symbolvärde och signalera politiska ambitioner samt förväntningar men som i all väsentlighet lämnar öppet för frivilligt agerande. Såsom Generationsmålet uttrycker är en övergripande målsättning för den svenska miljö- och klimatpolitiken att bidra till att förbättra, eller i vart fall inte ytterligare försämra, den globala miljön. För klimatfrågan mer specifikt finns därutöver ett antal målsättningar som visar på ambitionen att kraftigt ska minska sina utsläpp fram . Den institutionella och organisatoriska kartan i det svenska miljö- och klimatarbetet är också denna utformad för att stödja arbetet mot dessa målsättningar. De regelbundna uppföljningarna av miljömålsarbetet visar emellertid att inte når upp till delmålen för mer än ett fåtal av dessa. I (2015) fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är exempelvis slutsatsen att målet inte är uppnått och inte heller kommer kunna nås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. Brister i måluppfyllelsen på klimatområdet har också lyfts fram av flera oberoende utredningar. Exempelvis påpekar (2014) i sin granskning av miljöpolitik fram att visserligen har lyckats minska utsläppen av växthusgaser på ett betydande sätt genom att implementera många av de mindre kostsamma lösningarna som står till buds, men också att ”den nuvarande utsläppsbanan för växthusgaser är dock inte tillräcklig för att nå visionen om nästan noll utsläpp ”. framhåller att visionen om nära nollutsläpp ligger mycket långt från de referensscenarier för utsläppen som tagits fram, samt att överensstämmelsen mellan målet Begränsad klimatpåverkan och den samhällsomställning som skulle behövas för att nå detta är låg och drar slutsatsen ”att visionen till 2050 inte kan förväntas nås med nuvarande styrmedel och teknikutveckling” (Skr. 2013/14:209). Mot bakgrund av detta är det därför ett rimligt antagande att ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk innehållande ett utvecklat regelverk för politiska beslut om utsläppsminskningar och en tydligare grund för styrning, ansvarsfördelning, uppföljning och kontroll av klimatarbetet, har den uttalade ambitionen att stärka möjligheterna att nå de svenska klimatmålen. Emellertid är det fullt tänkbart att flertalet orsaker till den bristande måluppfyllelsen såväl identifieras som åtgärdas. Problemet med bristande processer Såväl som pekar i sina översyner av det svenska klimatarbetet på ett antal brister i styrningen och upp- följningen av densamma som bidragande orsaker till den begränsade måluppfyllelsen. Övergripande slutsatser är bland annat att klimat- frågans komplexitet kräver en bättre samordning mellan sektorer och myndigheter, tydligare ansvarsfördelning och en samlad, trans- parent uppföljning. Liknande synpunkter på styrningen av miljöarbetet i stort har också lämnats både av Statskontoret och Miljömyndighets- utredningen (se exempelvis SOU 2015:43). I de fall det huvudsakliga syftet med ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk framför allt är att åtgärda denna typ av administrativa brister och på så sätt hantera den ovan nämnda kritiken är en processreglering, vilken föreskriver hur regeringen ska agera för att en politisk målsättning ska uppnås, fullt tillräcklig. En dylik reglering kan naturligtvis ta olika former, men som framgår av Bremdals (2015) rapport är en lagreglering att föredra om en rättslig bundenhet, det vill säga att regeringens arbete ska ta vissa former, med goda möjligheter till kontroll och ansvarsutkrävande eftersträvas. Till skillnad från en lagreglering saknar exempelvis en förordning en garanti för kontinuitet eftersom regeringen själv ansvarar för att utfärda, och därmed när som helst kan ändra, denna. Denna form av instruktioner till regeringen att följa vissa specificerade processer, däribland att ta fram och uppdatera handlingsplaner samt regelbundet åter- rapportera till parlamentet, är också centrala komponenter i de klimatlagar som redan implementerats i , , , samt i den tyska delstaten . Även om Bremdal (2015) inte lyfter fram några direkta konstitutionella hinder är dock en lagreglering av regeringens arbete att betrakta som en anomali i det svenska politiska systemet, där regeringens självständighet och flexibilitet i styrningen av riket, inklusive hur denna styrning ska organiseras, i stället betonas. För sakpolitiska områden innehåller regeringsformen inga regleringar av arbetsprocesser, inte heller krav på att förslag ska ställas till eller bestämmelser om hur dessa ska utformas. Den närmaste jämförelsen och exemplet på en dylik reglering återfinns i den lagreglering som trots allt finns på det finanspolitiska området. I såväl Regeringsformen som i den särskilda Budgetlagen (SFS 2011:203) regleras ett antal processer som regeringen har att förhålla sig till i budgetarbetet: hur ansvaret för budgetarbetet är fördelat mellan riksdag och regering, att och regeringen ska lämna budgetpropositioner till , hur dessa ska vara utformade, och vilka principer som ska vara styrande för budgetarbetet. Det ska dock påpekas att interna arbete med budgeten står utanför lagstiftningen och därmed lämnas öppet för regeringen att själv besluta om. I närområde finns också flertalet exempel på redan implementerade klimatlag- stiftningar vilka innehåller processregleringar med varierande grad av detaljrikedom. Climate Change Act, innehåller högt ställda krav på att åtgärdsplaner och policyförslag ska tas fram av statsråd med utpekat ansvar, vad dessa ska innehålla, samt att resultatet av klimatarbetet ska rapporteras och följas upp regelbundet. Även klimatlagen i i , samt den finska klimatlagen innehåller krav på att handlingsplaner och uppföljning av dessa ska utarbetas av regeringen och att parlamentet löpande ska hållas informerat. Däremot tycks inga av dessa klimatlagstiftningar i någon större utsträckning reglera den interna organiseringen av regeringsarbetet, utan snarare fokusera på kommunikation och ansvarsfördelning mellan Regering och parlament. Sammanfattningsvis är det fullt tänkbart att en processreglerande Klimatlag som modelleras på Budgetlagen skulle vara ett verkningsfullt sätt att åtgärda de påpekade bristerna i styrningen av klimatpolitiken. Rätt utformad skulle en dylik lagstiftning tydliggöra såväl ansvarsfördelningen i klimatarbetet som hur och över året regeringen ska utföra vissa förutbestämda uppgifter. Erfarenheterna från lagregleringen av processerna på det finanspolitiska området (se Prop. 2010/11:40) ger också vid handen att en processreglerande klimatlag har goda möjligheter att göra de nationella besluts- och implementeringsprocesserna i klimatarbetet mer effektiva, vilket naturligtvis indirekt kan få en positiv inverkan på klimatarbetets utfall. Det är dock inte bara en mer effektiv intern arbetsprocess som uppnås genom att införa en processreglerande lag. Också ett antal positiva externa konsekvenser kan antas bli resultatet. En stor förtjänst med en processreglerande lag är den ökade transparensen och tydligheten som lagreglerade krav på exempelvis utarbetande av officiella handlingsplaner samt återrapportering från Regering till riksdag innebär. Klimatfrågan är till sin natur både omfattande och komplex, vilket innebär att denna har såväl sina orsaker som sina lösningar i en rad sektorer och hos en mängd aktörer. Stora utsläppstunga industrier är centrala aktörer i klimatarbetet och har, genom frivilliga investeringar och satsningar på teknikutveckling, stora möjligheter att påverka klimatet i en positiv riktning. har såväl forskare som besluts- fattare också uppmärksammat hushållens betydelse för klimatarbetet, där enskilda individer genom att förändra exempelvis konsumtions-, rese-, och matvanor både direkt och indirekt, genom att utöva konsumentmakt och därmed sätta press på produktionsledet (se Micheletti 2003), kan bidra till att ansträngningarna på klimatet minskar avsevärt. Tillsammans med det starka svenska kommunala självstyret innebär emellertid betydelsen av privata aktörer i klimatarbetet att den lokala politiska nivån är central för dess utfall. En rad studier (Eckerberg, 2001; Eckerberg och , 2002; Eckerberg och , 2004; Eckerberg och Baker, ; Mineur, 2007; , 2002; , 2004) har visat hur de svenska kommunerna har arbetat med att initiera och implementera miljö- och klimatförbättrande åtgärder och projekt där såväl offentliga som privata aktörer involveras. Dessa studier visar dock också att kommunikationen med den nationella politiska nivån och flödet av såväl målsättningar som resurser för insatser nedåt i systemet är en förutsättning för ett framgångsrikt arbete. En viktig aspekt av det nationella klimatarbetet är därför att tydligt kommunicera målsättningar, ambitionsnivåer och goda exempel till offentliga och privata aktörer på den lokala/kommunala nivån, samt att på ett effektivt sätt kunna bidra med resurser för att stärka dessas arbete. Transparenta och effektiva processer för besluts- fattande och en tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter på nationell nivå får antas vara en förutsättning för detta, varför införandet av en Klimatlag som reglerar hur dessa processer ska utformas bör ses som ett steg i rätt riktning. Att dessutom lagfästa, snarare än att på andra sätt reglera (se Bremdal, 2015), processerna i klimatarbetet är också ett sätt att tydligare signalera till tjänstemän på nationell, regional, och lokal nivå vilka strukturer dessa har att förhålla sig till och därmed begränsa dessas handlingsfrihet i uttolkandet av både målsättningar och instruktioner från regeringen. Forskning rörande tjänste- mannarollens betydelse för implementering av policy i ett flernivåperspektiv (se exempelvis Sevä, 2015) visar att en nyckel- faktor för variationer i utfall är den ofta stora möjligheten för tjänstemän på lägre nivåer att självständigt uttolka och utforma sitt arbete med nationella målsättningar. Om en processreglerande klimatlag kan utformas på ett sätt som gör regeringens styrning av eller instruktioner till lägre nivåer tydligare kan därmed också implementeringen av den nationella politiken förbättras i den mån att en del av tjänstemännens handlingsfrihet begränsas. Ytterligare en aspekt av en processreglerande klimatlag som bör beaktas är det symbolvärde som ett mer strukturerat och öppet klimatarbete på regeringsnivå innebär. Som ovan nämnt innebär en klimatlag som ett minimum att regeringens arbete och dess kommunikation med relevanta statliga myndigheter samt med får en tydligare och mer transparent struktur (jmf. budgetlagen och de ofta medialt uppmärksammade processerna som omger det politiska budgetarbetet). Att på detta sätt tydliggöra målsättningarna med samt strategierna för klimatarbetet och öppet redovisa för , och därigenom även för andra intresserade aktörer, hur arbetet fortskrider kan också ha en icke negligerbar inverkan på hur andra aktörer uppfattar såväl regeringens ambitioner som dess förmåga att realisera sina åtaganden, vilket i sin tur kan få tydligt positiva beteendeeffekter framförallt på hushållsnivå. Som forskningen om så kallade kollektiva dilemman (se exempelvis Ostrom, 2005; , 2003), till vilka klimat- problematiken otvetydigt hör, påvisar kan många människor beskrivas som villkorade samarbetare (conditional cooperators). Detta innebär en beredvillighet att ådra sig kortsiktiga individuella kostnader (tid, pengar eller bekvämlighet) i syfte att vidta åtgärder som framförallt innebär en kollektiv nytta, bara under förut- sättningen att också andra människor samarbetar på liknande sätt. I små grupper och för geografiskt begränsade problem där aktörer har möjlighet att kommunicera, övervaka varandra och, i före- kommande fall, också beivra avhopp från den gemensamma beteendestrategin, är ett villkorat samarbete relativt lätt att åstad- komma. Eftersom klimatproblematiken, förutom att vara ett kollektivt dilemma, också är storskaligt och involverar en stor mängd aktörer vilka inte har möjlighet att vare sig kommunicera eller kontrollera varandra blir i stället vikten av en trovärdig tredje part som initierar och övervakar en gemensam beteendestrategi central (jmf. Duit, 2010; Lubell, 2002). Ett institutionellt förtroende, det vill säga ett förtroende för att staten är pålitlig, respekterar regler och förordningar, har god kompetens och en ambition att tjäna det allmänna intresset, har därför visats vara en viktig faktor för människors beredvillighet att engagera sig i kollektiva projekt (se exempelvis Devos et al, 2002; North, 1990; Hetherington, 1998; Braithwaite och 1998). Som vidare föreslagits av et al (2007) samt Kellstedt et al (2008) finns det också goda skäl att förvänta sig en än mer betydelsefull effekt av institutionellt förtroende när det gäller vetenskapligt komplexa och politiskt omtvistade frågor, eftersom allmänheten här måste förlita sig mer på politiska beslutsfattare att nogsamt utvärdera behovet av olika åtgärder. Ett rimligt antagande är därför att en processreglerande klimatlag, som tydliggör att staten är såväl kompetent (har effektiva processer) som villig att målmedvetet arbeta för att förbättra klimatet, skickar starka signaler till medborgarna vilka ökar deras förtroende för staten på det klimatpolitiska området, och gör dem mer villiga att själva engagera sig i klimatarbetet. Detta behov av förtroende för statens ambitioner gäller om möjligt i än högre grad för andra samhällsaktörer, såsom företag, vilka behöver tydliga signaler om åt vilket håll politiken är på väg för att våga satsa på exempelvis ny teknik (se exempelvis Hagainitiativet, 2015).