sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — I dessa situationer används inte nuvarande bestämmelser om statliga åtgärder för rättelse på ett tillfredsställande sätt och kommissionen anser därför att bestämmelserna bör justeras så att sanktionen faktiskt används mot kommuner som uppvisar allvarliga brister i sin verksamhet. Principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän talar också för att kriterierna för statliga åtgärder för rättelse mot kommuner är så lika som möjligt krite- rierna för återkallande av godkännande för enskilda huvudmän. 4.2.2Gällande rätt avseende ingripanden inom tillsynen Genom skollag fick Skolinspektionens tillsyn ett betydligt starkare lagstöd jämfört med tidigare vilket bl.a. yttrar sig i form av utökade sanktionsmöjligheter. Möjligheterna till ingripande inom ramen för tillsyn skollag brukar beskrivas i form av en sanktionstrappa. I sammanhanget är det viktigt notera att sanktionsmöjligheterna bara kan användas inom ramen för tillsyn. Tillsyn definieras i sko- llagen som kontroll av om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Tillsyn kan så- ledes beskrivas som författningskontroll. Detta innebär att sank- tioner inte är möjliga inom ramen för Skolinspektionens nuvarande kvalitetsgranskning, som handlar om en bredare lämplighetsgransk- ning av olika verksamheter. Sanktionstrappan kan beskrivas enligt följande. I samtliga fall kan sanktionerna riktas mot såväl kommunala som enskilda huvud- män om inte annat anges. Om Skolinspektionen vid en tillsyn konstaterar mindre allvar- liga brister kan myndigheten under vissa förutsättningar välja att i stället för ett föreläggande meddela en anmärkning eller helt avstå från att ingripa. Bassanktionen vid en konstaterad brist vid tillsynen är ett föreläg- gande. Ett föreläggande kan kombineras med vite och efter en lag- ändring 2015 ska vite användas vid allvarligare brister. Från till har Skolinspektionen använt vitesföreläggande i Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan cirka 160 fall. De högsta viten som förelagts är () och (). Den genomsnittsliga nivån i vitesbesluten är (källa Skolinspektionen). En ny, mycket ingripande, sanktion som infördes genom skollag är tillfälligt verksamhetsförbud. Om det är sannolikt att tillsynsmyndigheten kommer att fatta ett beslut om återkallelse av en enskild huvudmans godkännande eller rätt till bidrag eller ett beslut om statliga åtgärder för rättelse för en kommun eller ett landsting, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av annan sär- skild anledning, ska tillsynsmyndigheten få förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare. Ett sådant beslut ska gälla om inte annat beslutas och får gälla . I praktiken innebär det att Skolinspektionen, ifall förut- sättningarna är uppfyllda kan besluta om omedelbar stängning av såväl en som en fristående skola. Fram har Skolinspektionen beslutat om tillfälligt verksamhetsförbud i fem ärenden, samtliga avseende huvudmän för fristående skolor. För enskilda huvudmän kan ett godkännande återkallas om ett föreläggande inte följts och bristen är allvarlig. Här bör noteras att godkännanden är kopplade till verksamhet vid viss angiven skol- enhet. En huvudman som har flera olika godkännanden för flera olika skolenheter blir därför inte automatiskt av med samtliga godkännanden vid återkallande av godkännandet för en skolenhet. –2016 har Skolinspektionen återkallat 13 god- kännanden på grund av allvarliga brister i verksamheten. För kommunala huvudmän är det inte möjligt att återkalla rätten att bedriva skolverksamhet generellt eftersom det, som nämnts, är kommuner som enligt skollagen har det övergripande ansvaret för att elever fullgör sin skolplikt och får sin rätt till skolplikt till- godosedd. För kommunala huvudmän finns därför i stället bestäm- melsen om statliga åtgärder för rättelse i 26 kap. 17 § skollagen. Enligt 26 kap. 17 § skollagen får Skolinspektionen besluta att staten på kommunens bekostnad ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse om kommunen inte följt ett föreläg- gande från inspektionen och grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt skolförfattningarna. Har staten haft kost- Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan nader för åtgärderna får denna kostnad kvittas mot belopp som staten annars skulle ha betalt till kommunen. Av förarbetena framgår att bestämmelsen, som funnits (liknande regler har funnits även tidigare) och aldrig tillämpats, är avsedd för ”extrema situationer”. Det anges vidare att åtgärderna ska kunna avse såväl enhets- som huvudmannanivå, dvs. såväl en enskild skolenhet som mer omfattande delar av en kommuns skolväsende. Åt- gärderna ska anpassas efter omständigheterna och Skolinspektionen bör vid behov kunna ta hjälp av andra skolmyndigheter för att genom- föra åtgärderna (prop. 2009/10:165 s. 550 f). Avseende vilka åtgärder som åsyftas anges i förarbetena att detta inte kan anges generellt utan ska avgöras i det enskilda fallet. Som exempel anges fortbildning av lärare, skolskjuts, skolmåltider eller att staten förser en kommuns skolenhet med ändamålsenliga läro- medel (prop. 2009/10:165 s. 900). 4.2.3Förslag, analys och överväganden Kommissionens förslag: Bestämmelserna om statliga åtgärder för rättelse i skollagen ska ändras så att det tydliggörs att sådana åtgärder bör aktualiseras i motsvarande situationer som ett åter- kallande av ett godkännande för enskild huvudman. Statliga åtgärder för rättelse ska kunna aktualiseras om ett föreläggande från tillsynsmyndigheten inte följts samt missförhållandet är allvarligt. Vidare ska det i skollagen anges att statliga åtgärder för rättelse endast får vidtas om åtgärderna är proportionella till sitt syfte samt övriga omständigheter. Som angetts ovan bygger skollag på principen om lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän. Detta gäller även sanktioner inom ramen för tillsynen. Skolinspektionen har fått förstärkta möjligheter till ingripanden genom skollag och kan mot såväl kommunala som enskilda huvudmän rikta kraft- fulla vitesförelägganden samt även besluta om tillfälligt verksam- hetsförbud. Möjligheten att återkalla godkännandet för en enskild huvudman saknar dock direkt motsvarighet för kommunala huvud- män, vilket hänger samman med att kommuner enligt skollagen har det övergripande ansvaret för elevers rätt till utbildning enligt Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan Statliga åtgärder för rättelse, vilket är den sanktion mot kommunala huvudmän som närmast motsvarar ett återkallande av godkännande, har aldrig använts och har en oklar innebörd. Kom- missionen anser därför att det finns skäl att föreslå förändringar i bestämmelsen om statliga åtgärder för rättelse i syfte att tydliggöra att det så långt som möjligt ska finnas likvärdiga sanktioner mot kommunala respektive enskilda huvudmän samt att statliga åt- gärder för rättelse bör övervägas i motsvarande situationer som återkallande av godkännande för enskilda huvudmän. Kommissionen vill i detta sammanhang också betona att ett centralt syfte med den statliga tillsynen är att den främjar och bidrar till en positiv utveck- ling av den verksamhet som granskas. Detta kan anses vara särskilt angeläget när det handlar om så allvarliga brister att statliga åtgärder för rättelse kan aktualiseras. Därför måste ingripanden med stöd av dessa bestämmelser kombineras med andra åtgärder för stöd och samverkan på regional nivå som beskrivits i detta kapitel. anges att statliga åtgärder för rättelse kan aktualiseras när en kommun inte följt ett föreläggande från Skolinspektionen samt grovt eller åsidosatt sina åligganden enligt skol- lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. När det gäller återkallande av godkännande för enskild huvudman är krite- rierna att ett vitesföreläggande från Skolinspektionen inte följts samt att missförhållandet är allvarligt. Enligt kommissionens upp- fattning är det tydligt, vilket bl.a. framgår av förarbetena till skollag (prop. 2009/10:165 s. 550 f), att statliga åtgärder för rättel- se ska vara den sanktion som för kommunala huvudmän motsvarar ett återkallande av godkännande för enskilda huvudmän. Någon saklig orsak till att under sådana förutsättningar i lag ha olika kriterier för när sanktionen kan aktualiseras finns enligt kommissionens upp- fattning inte. På motsvarande sätt som gäller avseende återkallande av godkännande för enskild huvudman bör därför statliga åtgärder för rättelse kunna aktualiseras när ett vitesföreläggande inte följts och missförhållandet är allvarligt. Kommissionen anser att detta i första hand bör betraktas som ett förtydligande av de principer som gäller redan enligt nuvarande lagstiftning och inte som en förändring i sak avseende när statliga åtgärder för rättelse kan aktualiseras. Som nämndes ovan har nuvarande bestämmelse om statliga åt- gärder för rättelse mot kommunala huvudmän funnits med i bärande delar samma lydelse , därförinnan fanns en äldre mot- Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan Bestämmelsen har dock aldrig tillämpats. Enligt kom- missionens uppfattning råder det inga tvivel om att även verksamhet med huvudman kan uppvisa mycket allvarliga brister på ett sätt som skulle aktualisera ett återkallande av godkännandet för en enskild huvudman. Eftersom statliga åtgärder för rättelse är tänkt att för verksamhet med huvudman vara en motsvarighet till möjligheten att återkalla ett godkännande är det under sådana omständigheter otillfredsställande att bestämmelsen aldrig tilläm- pats. Genom att i skollagen förtydliga att det är samma kriterier som ska gälla för att kunna aktualisera både statliga åtgärder för rättelse och återkallande av godkännande anser kommissionen att det där- med också tydliggörs att statliga åtgärder är en sanktion som är tänkt att faktiskt tillämpas i statens tillsyn. Bestämmelserna bör aktualise- ras i situationer som motsvarar de situationer då ett återkallande av godkännandet aktualiseras för enskilda huvudmän. De exempel på statliga åtgärder för rättelse som finns i för- arbetena, fortbildning av lärare, att staten tillfälligt tillhandahåller skolmåltider eller skolskjuts eller förser en kommuns skolenhet med ändamålsenliga läromedel framstår inte som helt tids- enliga och inte helt adekvata i förhållande till de allvarliga och/eller långvariga brister som förekommer i praktiken. Dessa brister kan bl.a. handla om oförmåga att utifrån analyser av uppföljning och utvärdering själva vidta åtgärder mot brister. Det kan i sin tur bero på att kommunen som ansvarig huvudman inte skaffar sig ingående kunskap om sin verksamhet och dess resultat och agerar utifrån en sådan kunskapsgrund. Detta riskerar då leda till att verksamheten kan kännetecknas av fundamentala brister som svaga studieresultat och otrygg studiemiljö utan att huvudmannen agerar. När så allvarliga brister i kommunens ansvarstagande uppstår kan det enligt kommissionens uppfattning bero på att det saknas kompetens och andra resurser för systematiskt kvalitetsarbete, analys av kom- petensutvecklingsbehov etc. Kommissionen anser det viktigt att de insatser som vidtas inom ramen för statliga åtgärder för rättelse är adekvata och tillräckligt kraftfulla för att komma till rätta med de brister som föranlett ingripandet. Som ovan angetts framgår det också redan tydligt av förarbetena till nu gällande bestämmelser att åtgär- derna ska kunna avse såväl skolenhets- som huvudmannanivå. Det är inte möjligt att i detta sammanhang närmare, eller ut- tömmande, försöka beskriva de åtgärder som kan bli aktuella. Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan måste vara upp till tillsynsmyndigheten att avgöra inom ramen för sitt tillsynsuppdrag utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I linje med vad som uttrycks i förarbetena till nu gällande bestäm- melser ska det dock kunna vara fråga om såväl insatser riktade till en eller flera skolenheter som insatser riktade mot huvudmannanivån. Det kan t.ex. handla om insatser för att få till stånd ett fungerande kvalitetsarbete, insatser för att säkerställa trygghet och studiero i skolan samt insatser för att förstärka rektorsfunktionen eller för- stärkning av undervisningsresurser. Även om det finns stöd i skollagen för att vidta statliga åtgärder för rättelse så är det viktigt att i sammanhanget konstatera att sådana åtgärder till sin art är ett principiellt ingrepp i ansvarsförhållandena mellan stat och kommun på skolområdet. Kommissionen anser därför att det i skollagens bestämmelser om statliga åtgärder för rättelse bör införas en proportionalitetsregel där det betonas att en statlig åtgärd för rättelse bara får vidtas om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständigheter. Kommissionen bedömer att de föreslagna förändringarna har förutsättningar att skapa en mer likvärdig tillämpning av sanktioner inom tillsynen mot kommunala och enskilda huvudmän. Skulle inte förslagen leda till ett tillfredsställande resultat bör dock mer in- gripande förändringar utredas vidare, bl.a. avseende behovet av att göra ändringar i grundlag. En åtgärd som i sådana fall bör övervägas är att frånta en kommun rätten att driva skola. 4.3Utgångspunkter för en myndighetsöversyn Kommissionens bedömning: De statliga skolmyndigheternas uppgifter bör omprioriteras så att resurser frigörs till vetenskap- ligt förankrat utvecklingsstöd och främjande arbete som effek- tivt kan bidra till ökad kvalitet i undervisningen. Den statliga styrningen behöver förtydligas. Tillsynens roll bör vara att ur ett medborgarperspektiv hävda elevers rätt samt grundläggande stat- liga krav på skolhuvudmännen. En myndighetsöversyn bör skynd- samt genomföras där även organiseringen av den funktion för pro- fessionsfrågor som kommissionen föreslagit utreds. Även berörda myndigheters ansvar och samverkan när det gäller elevhälsan bör förtydligas. Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan I delbetänkandet anförde kommissionen att konsekvenserna av ett utökat ansvar för staten att på regional nivå stödja skolhuvudmännen, i kombination med de otydligheter som föreligger i ansvarsför- delningen mellan befintliga skolmyndigheter, innebär att en myndig- hetsöversyn på skolområdet är nödvändig. Den regionala närvaron borde enligt kommissionen organiseras så att den inte ytterligare splittrar det statliga myndighetsansvaret för skolan. Kommissionen avsåg att återkomma med förslag till utgångspunkter för en sådan översyn i slutbetänkandet. Förutom lärarutbildning och skolforskning är lagar och andra föreskrifter, finansiell styrning samt de statliga skolmyndigheterna de medel staten har att tillgå för att åstadkomma bättre resultat och måluppfyllelse i skolan. De senaste årens förändringar av skollag- stiftningen, särskilt av skollag och läroplaner, har syftat till högre måluppfyllelse och ökad likvärdighet. De har utformats bland annat utifrån vetenskapliga rön och undersökningar om vad som gynnar goda resultat, t.ex. betydelsen av utbildade lärare, tydliga kunskaps- mål, fungerande elevhälsa m.m. föreslår i detta betänkande en förändrad finansiell styrning och nya bestämmelser som syftar till högre kvalitet i undervisningen och förbättrad lik- värdighet. Även skolmyndigheternas framtida uppgifter behöver disku- teras i perspektivet av ett par decenniers försämringar i elevernas kunskaper. När bildades var uppgiften att svara för nationell uppföljning och utvärdering med tillsyn som ett kompletterande kontrollverktyg i frågor som främst gällde enskilda elevers rätt samt grundläggande ansvarsregler för kommunerna som skolhuvudmän. Dessa ansvarsregler avsåg främst kraven på kommunernas styrning och egenkontroll, dvs. det som brukar benämnas systematiskt kvalitetsarbete. Därutöver skulle verket ha till uppgift att ta fram underlag och förslag till utveckling av skolan, t.ex. nya läro- och kurs- planer eller andra nationella åtgärder för att förbättra verksamheten. Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan I samband med bl.a. de nedskärningar av kostna- der som genomfördes ålades att utöka sin tillsyn. Tillsynen inriktades nu bl.a. på bredare granskningar av kommunernas ansvarstagande som skolhuvudmän och även på det växande antalet fristående skolor. I samband med de nedslående kunskapsresultaten 1998, när de första eleverna fick betyg i årskurs nio enligt det då nya målrelaterade betygssystemet, infördes en tema- tiskt inriktad utbildningsinspektion. En inspektionsnämnd () inrättades inom och verkade innan den lades ned. Parallellt önskade regeringen också utökat stöd till skolhuvudmän och skolor och gav 2000 Skol- verket i uppdrag att ta fram en strategi för stöd till skolförbättrande åtgärder. Det skulle enligt regeringen finnas en tydlig kedja mellan, å ena sidan, konstaterandet av brister genom tillsyn och, å den andra, förbättringsåtgärder i samverkan mellan myndigheten och skolhuvudmannen. Regeringsuppdraget ledde fram till verksamhet med s.k. utvecklingsdialoger i regi. Det skedde alltså en samtidig satsning på tillsyn och på utvecklingsstöd inom ramen för samma skolmyndighet, men regeringen skilde 2003 de kontrollerande uppgifterna från de ut- vecklingsstödjande genom att inrätta Myndigheten för skolutveck- ling, som bl.a. övertog arbetet med utvecklingsdialoger. genomförde regeringen ytterligare en fördubbling av in- spektionen som avskildes från och bildade en egen myn- dighet, Statens skolinspektion.1 Normeringen, dvs. ansvar för styr- dokument, viss föreskriftsrätt samt uppdrag att ge ut allmänna råd, liksom den nationella uppföljningen och utvärderingen blev kvar hos . Myndigheten för skolutveckling avvecklades. Några av dess uppgifter övertogs av men regeringen angav att ver- kets utvecklingsuppdrag skulle renodlas, stramas upp och begränsas avseende såväl inriktning som arbetssätt. Nationella utvecklings- insatser skulle i fortsättningen huvudsakligen avse insatser för genomförande av reformer, viss kompetensutveckling och informa- tion om verksamhetsområdet. Regeringen betonade att kvalitetsut- vecklingen på lokal nivå var ett ansvar för varje huvudman, skola och 1 bildades Specialpedagogiska skolmyndigheten genom sammanslagning av bl.a. och . Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan verksamhet (prop. 2007/08:50). Dessa restriktioner för det statliga utvecklingsstödet har dock successivt kommit i skymundan. Statliga insatser på olika områden, även sådana som direkt riktat sig till skol- huvudmän och skolor, ingår åter i uppdrag. Skolinspektionen har numera i uppdrag att lämna råd och vägledning inom ramen för sin tillsyn. utvärder- ing (IFAU) fick 2012 ett utökat utvärderingsuppdrag inom utbild- ningsområdet. Såväl som IFAU har således utvärderings- ansvar inom skolområdet. bildades som har i uppdrag att sammanställa och sprida forskningsresultat samt att finansiera praktiknära forskning inom skolområdet. har också i upp- drag att sprida forskningsresultat. finansierar utbild- ningsvetenskaplig forskning och har även i uppdrag att sprida forsk- ningsresultat. har alltså omfattande förändringar skett i myndighetspolitiken. Den tydligaste förskjutningen är ut- byggnaden av kontrollfunktionerna, särskilt tillsynen. Vilka uppgifter myndigheter ska ha och vilka resurser som ska till- delas dem är en fråga om prioriteringar utifrån vad som bedöms viktigast. I det bekymmersamma läge som skolan befinner sig finns skäl att pröva om prioriteringen är optimal utifrån möjligheterna för myndigheterna att bidra till förbättrade kunskapsresultat i skolan. Både och Skolinspektionen har enligt sina instruk- tioner i uppdrag att bidra till förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Det är givetvis svårt att mäta myndigheternas respektive betydelse för elevernas kunskapsutveckling liksom för likvärdigheten i skolan. Däremot kan myndigheternas uppgifter diskuteras i förhållande till vad forskning och utvärderingar har visat vara betydelsefullt för kun- skapsresultaten. Det handlar då om myndighetsuppgifternas poten- tiella möjligheter att skapa förutsättningar för bättre kunskaper hos eleverna. Av de statliga myndighetsuppgifterna bör sådana som gäller kompetensutveckling för lärare och skolledare ha en sådan potential. Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan Som framgått har forskning visat på kompetensens stora betydelse för undervisningens kvalitet och för elevernas kunskaps- utveckling. Ett annat område är riktat stöd till skolor med stora utmaningar, där ett genomfört projekt, inriktat bl.a. mot handledning och ”coachning” av lärare och rektorer vid skolor med låga elevresultat, utvärderats av IFAU (2015). Utvärderingen visade att projektet haft positiva effekter på elevernas kunskaper, liksom på arbetsklimatet i klassrummen och på elevernas uppfattningar om lärarnas undervis- ning. Metodiken i detta projekt anknyter i övrigt till de tidigare nämnda utvecklingsdialogerna och det pågående arbetet inom ramen för regeringsuppdraget Samverkan för bästa skola. Utvecklings- dialogerna har tidigare utvärderats av bl.a. evaluerings- institut (2002 a, b, 2003) och av (2009). Utvärderingarna visade att kvaliteten i samverkansprocesserna mellan den statliga myndigheten och huvudmännen var hög och utbytet av stödet ansågs vara mycket stort från deltagande huvudmäns sida. Styrning genom styrdokument och nationella prov liksom natio- nell uppföljning och utvärdering utgör grundelement för styrningen av ett skolväsende och för den infrastruktur som behövs för bedöm- ning av måluppfyllelse. Det saknas dock undersökningar som visar samband mellan dessa myndighetsuppgifter och studieresultat. Efter en genomgång av forskning och utvärderingar konstaterade om förbättrade resultat i (SOU 2013:30) att det saknas tydliga belägg, vare sig nationellt eller internationellt, för att tillsyn och granskning har en sådan påverkan på undervis- ningen att det kan påverka studieresultat mätt på nationell nivå. Stat- lig tillsyn kan dock självklart motiveras på andra grunder. Enskilda elevers rättigheter i skolan – t.ex. rätten till särskilt stöd och till en skolmiljö fri från kränkningar – behöver skydd och grundläggande krav på skolhuvudmän och skolor, som inte kan kontrolleras på annat sätt, måste hävdas. I delbetänkandet konstaterade att det finns otydliga ansvarsförhållanden mellan dagens skolmyndigheter samt överlappningar mellan deras olika uppdrag. Det gäller såväl normer- ing som uppföljning, utvärdering, skolutveckling, stöd till forskning och forskningsspridning. (2016b) genomför för när- varande en granskning av myndighetsstrukturen utifrån uppgifter om Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan gränsdragningsproblem, överlappande uppgifter och otydliga ansvars- förhållanden. Sammantaget finns det enligt kommissionen starka skäl att om- pröva statens prioritering av myndighetsuppgifterna. Mer resurser bör läggas på stärkande och stödjande uppgifter. Det finns hos såväl Skolinspektionen som och Specialpedagogiska skolmyn- digheten hög kompetens för att bedriva sådan verksamhet. Som framgått kan en uppgift för en statlig skolmyndighet med regional närvaro vara att genomföra regelbundna resultatdialoger med varje skolhuvudman och dess skolor. Granskningar av skolor kan integreras med och vara en del av utvecklingsstödet. Stora resurser som läggs på produktion av rapporter från tillsyn och kvalitets- granskningar kan i stället läggas på professionellt stöd för att höja kvaliteten i undervisningen och stärka skolledningen. På samma sätt frigörs resurser hos huvudmän, rektorer och lärare, som av- sätter mycket tid till förberedelser och dokumentation inför den regelbundna tillsynen och vid genomförandet av den, något som uppmärksammats av Statskontoret (2016b). Informationen om skolors kvalitet behöver därigenom inte för- sämras.