sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Insatser för att stärka professionen den av mer speciell och sällan förekommande karaktär. Det sker också ett erfarenhetsutbyte mellan olika tillsynsmyndigheter genom Tillsynsforums verksamhet. Som ett annat gott exempel på stöd i kompetensutveckling för länsstyrelser och kommuner kan nämnas arbete med att anordna seminarier och utbildningar inom sitt område. Som vi tidigare anfört är det angeläget att den regionala samver- kan fortsatt kan vara en plattform för kompetensutveckling och att de centrala myndigheterna bidrar till detta inom sina ansvars- områden. kan i sin roll som samordnande för det tillsynsvägledande arbetet verka för att de centrala myndigheterna samordnar sig och tar initiativ till seminarier och utbildningar. Det finns en stor potential beträffande kompetensfrågan i sam- verkan mellan myndigheterna både på horisontell och på vertikal nivå. Utredningens förslag för att öka samverkan bör skapa förut- sättningar att i högre grad utnyttja denna potential. 14Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna 14.1Det behövs en bättre samordning av tillsynen Som beskrivs i kapitel 4 och 5 kan tillsynsvägledningen delas in i tre delar, utvärdering och uppföljning av tillsynen, samordning av till- synen samt stöd och råd till tillsynsmyndigheterna (1 kap. 3 § miljö- tillsynsförordningen). Någon närmare beskrivning av vad som ingår i dessa delar framgår inte av förarbetena till . Däremot fram- går det att syftet med tillsynsvägledningen är att bidra till att tillsynen bedrivs ändamålsenligt både med avseende på lokala, regionala och nationella förhållanden (prop. 1997/98:45, del 1, s. 496). Arbetet med att lämna råd och stöd kan bland annat bestå i att lämna information om hur miljölagstiftningen ska tolkas, ge kun- skapsunderlag i sakfrågor eller upplysningar om hur tillsynen kan planeras och prioriteras. Flera av de tillsynsvägledande myndigheterna ger råd och stöd via webbaserade kanaler. Det kan handla om att publicera skriftlig information på myndighetens hemsida eller organ- isera webbaserade nätverk där tillsynsmyndigheterna kan dela kun- skap och erfarenheter med varandra. Samordnande insatser kan utgöras av nationella eller regionala tillsynsprojekt, informationskam- panjer, handläggarträffar, konferenser, nätverk och arbete i olika grupper. (Statskontoret, Vägledning till en bättre tillsyn, 2014). Det finns en omfattande kritik mot hur de tillsynsvägledande myndigheterna genomför sitt uppdrag. Kritiken har beskrivits i kapi- tel 12. I stort handlar det om att tillsynsmyndigheterna upplever att de inte får ett tillräckligt konkret och kompetent stöd för sitt arbete från de centrala myndigheterna. kartläggningar visar att det finns stora skillnader mellan de tillsynsvägledande myndigheternas insatser och att det finns olika syn på vad det samordnande uppdraget innebär. Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna mycket information och vägledning från myndigheterna på alla nivåer, men det är företrädesvis inriktat på ett tillsynsområde eller en enskild bransch. Det finns inte heller en gemensam bild av vad som ska prioriteras, om hur tillsynen ska genomföras eller hur den ska följas upp och utvecklas. Det leder till att tillsynsvägledningen till till- synsmyndigheterna sammantaget uppfattas som att de förväntas göra allt lika mycket inom alla områden, en ouppnåelig önskelista. En syn- punkt som framförts från kommunerna är att det behövs ett natio- nellt ställningstagande om vad som ska vara inriktningen på tillsynen och vad som ska anses utgöra en ”god” tillsyn. har också framfört att behöver en plan för miljötillsynen, en samman- hållen efterlevnadsstrategi för att skapa bättre förutsättningar för till- synsmyndigheternas arbete på regional och lokal nivå (Granskning av miljöpolitik, 2014, s. 43, se även SOU 2008:62, Statskontoret, Vägar till en bättre tillsyn, 2014, och Statens styrning av kommunerna, 2016, , Kompetensförsörjning i miljöbalkstillsynen, 2016). 14.2Exempel på planer och strategier inom olika tillsynsområden Vi har undersökt om det finns goda exempel på en mer samman- hållen styrning och samordning av tillsynen inom såväl andra till- synsområden som inom tillsynsområde. De tillsyns- områden som vi har studerat är i stort desamma som vi tittade på när vi jämförde tillsynens organisation i kapitel 8. Det finns en gemensam plan för samtliga kontrollmyndigheter i livsmedelskedjan –2020, Kontrollplan för livsmedelskedjan. Den har tagits fram av , , , länsstyrelserna, SKL och Generalläka- ren. Kontrollplanen anger en strategisk inriktning för den offentliga kontrollen, nationella mål och prioriteringar och beskriver hur den offentliga kontrollen är organiserad, genomförs, följs upp och ut- vecklas. Planen är ett gemensamt vägledande dokument för myndig- heterna i livsmedelskedjan som den ger information till Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna företag och konsumenter om kontroll och beredskap. Genom gemensamma mål och prioriteringar, uppföljning och utvärdering av kontrollsystemet och samarbete mellan myndigheterna säkerställs kvalitet och utveckling av den offentliga kontrollen och hanteringen av kriser i livsmedelskedjan. Det finns EU-regler om att varje medlemsstat ska upprätta och genomföra marknadskontrollplaner och följa upp dessa. I är det som ska ta fram en nationell marknads- kontrollplan (7 § förordning, 2014:1039, om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn). Den nationella planen för fokuserar på myndighetsgemensamma åtgärder som ska effektivisera och i större utsträckning synliggöra den svenska mark- nadskontrollen (Nationell marknadskontkontrollplan, 2017). har en hemsida med information om regelverket, berörda myndigheters ansvar samt mål för och inrikt- ning av kontrollen. Arbetsstrategi för det moderna arbetslivet Regeringens ambitioner på arbetsmiljöområdet tydliggjordes genom flera uppdrag till och en arbetsmiljö- strategi för det moderna arbetslivet 2016–2020 (skr. 2015/16:80). Arbetsmiljöstrategin tar avstamp i konkreta åtgärder inom tre prioriterade områden – nollvision mot dödsolyckor och förebyggande av arbetsolyckor, ett hållbart arbetsliv samt psykosocial arbetsmiljö. I arbetsmiljöstrategin pekas ut som regeringens viktigaste aktör på arbetsmiljöområdet. Regeringen har varit tydlig med vikten av att inspektionsverksamheten stärks med fler arbets- miljöinspektörer och en ökad närvaro på arbetsplatserna liksom att verket –2018 förstärker tillsynen av företag som bryter mot arbetsmiljöregelverket för att få konkurrensfördelar. Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna Handlingsplan för en giftfri vardag Kemikalieinspektionen hade –2014 i uppdrag att ta fram en handlingsplan för en giftfri vardag. Uppdraget har för- längts och gäller . I slutredo- visningen av handlingsplanen för åren 2011–2014 framgick att ett av delområdena , där målen också uppfylldes, var ökad tillsyn av farliga ämnen i varor. Kemikalieinspektionen ökade kraftigt tillsynen av farliga ämnen i varor. Den höga nivån gällde även –2014. De genomförda inspektionerna och analysresultaten ledde både till att ett stort antal varor tagits bort från marknaden och till ett stort antal åtalsanmälningar (Hand- lingsplan för en giftfri vardag 2011–2014, rapport 1/15). I handlingsplanen –2020 anges att tillsyn fortsatt är ett viktigt område. 14.3En nationell miljötillsynsstrategi kan bidra till en effektiv miljötillsyn Vårt förslag: bör få i uppdrag att, i samråd med berörda tillsynsvägledande myndigheter, ta fram nationella mål för miljötillsynen och en strategi för att uppnå målen (en natio- nell miljötillsynsstrategi). Samtliga centrala tillsynsvägledande myndigheter bör få i uppdrag att inom sina ansvarsområden ta fram underlag till den nationella miljötillsynsstrategin. Skälen för vårt förslag De centrala tillsynsvägledande myndigheterna bör ta fram gemensamma mål för tillsynen och en strategi för att nå målen En förutsättning för en effektiv och enhetlig tillsyn är att det är tyd- ligt vad som förväntas av tillsynsmyndigheterna. Här spelar tillsyns- vägledande myndigheters råd och stöd en avgörande roll. Brister i stödet är enligt vår mening en bidragande orsak till de stora skillna- derna i hur tillsynen planeras, prioriteras och genomförs av tillsyns- myndigheterna. Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna saknas tydliga mål för tillsynsmyndigheternas verksamhet. Detta leder till en osäkerhet hos tillsynsmyndigheterna om hur de ska planera, prioritera och genomföra sin tillsyn. Avsaknaden av tydliga mål för tillsynen kan också vara en bidragande orsak till bristande resultatredovisning, uppföljning av hur tillsynen genom- förs och vad den har för effekter. Vi bedömer att det finns skäl att ta fram gemensamma mål för tillsynen enligt och en strategi för att nå dessa mål. En sådan strategi kan antas få stor betydelse för kvaliteten och effekti- viteten i tillsynen, öka tillgången till relevant information om till- synen samt minska den administrativa bördan. Syftet med en nationell strategi är att fokusera tillsynen till de områden där behoven är som störst och där tillsynen kan bidra till att miljökvalitetsmålen kan nås. Strategin kan också ge en tydligare vägledning för företagen om var de behöver vidta åtgärder. Genom en tydligare insats på utvalda områden kan också myndigheternas samlade resurser och kompetens användas på ett effektivare sätt. På det sättet kan tillsynen göra skillnad och stödja övrigt miljöarbete mot ett miljökvalitetsmål. Genom en nationell strategi ökar möjlig- heterna att säkerställa att alla jobbar mot samma mål, att synergi- effekter tas till vara och att luckor i tillsynen undviks. I miljötillsynsstrategin bör en lämplig indelning i tillsynsområ- den anges och övergripande mål och effektmål formuleras liksom inriktningen på tillsynen. Prioriteringar kan behöva göras såväl mellan olika tillsynsområden som inom dessa. Vår uppfattning är att miljökvalitetsmålen bör vara utgångspunk- ten för att formulera mål och inriktning för tillsynen. Underlag som kan tydliggöra inom vilka områden tillsynen kan bidra till att nå miljö- kvalitetsmålen är regeringens prioriterade områden under aktuell mandatperiod, fördjupade utvärdering, Miljö- målsrådets myndighetsgemensamma åtgärdslista samt de insatser avseende tillsyn som anges i Vattenförvaltningarnas åtgärdsprogram. Även underlag från de centrala myndigheternas analyser och åtgärder när det gäller tillsyn inom myndighetens ansvarområde är viktigt. Det är därför angeläget att områdesspecifika analyser och strategier (se nästa avsnitt) tas fram för att identifiera mål och effektmål inom de olika tillsynsområdena. Det kan också finnas skäl att ange särskilda fokusområden. Det kan vara områden som omfattar flera tillsynsområden där det bör Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna genomföras insatser inriktade på att främja cirkulär ekonomi, energi- hushållning eller kanske tillsyn ur ett barnperspektiv, som det till- synsprojekt som genomförts över kemikalier i leksaker och kam- panjen giftfri förskola (Kemikalieinspektionen, Handlingsplan för en giftfri vardag, , Operation Giftfri Förskola). Det skulle även kunna vara tillsynsaktiviteter med fokus på luft- föroreningar och buller som inte bara har koppling till fasta tillsyns- objekt utan även andra verksamheter och åtgärder som ger upphov till dessa emissioner. Strategin bör vara utformad som ett gemensamt vägledande doku- ment. Den kan ses som ett planeringsverktyg som ger tillsynsmyn- digheterna stöd i att göra prioriteringar mellan olika tillsynsområden liksom inom ett tillsynsområde samt anvisningar för planering och genomförande som utgår från vilka effekter som eftersträvas med tillsynen. Den bör inte innehålla detaljer om frekvens på tillsyn, eller specifika regionala eller lokala mål. En sådan mer detaljerad planering bör göras av respektive tillsynsmyndighet. För att strategin ska få avsedd effekt bör det tydligt framgå att tillsynsmyndigheterna ska ta hänsyn till strategin i deras tillsynsplanering (se kapitel 15). Strategins mål och inriktning bör gälla för en given tidsperiod med årliga uppdateringar på motsvarande sätt som dagens krav i 3 kap. 17 § miljötillsynsförordningen när det gäller vissa av de cen- trala myndigheternas tillsynvägledningsplaner. Detta bör vara en uppgift för de tillsynsvägledande myndig- heterna att göra tillsammans. Det är viktigt att de centrala myndig- heterna inte bara tar ansvar för sitt specifika tillsynsområde utan också kan bidra till en helhetsbild när det gäller tillsynen enligt miljö- balken. bör få ett tydligt mandat att leda arbetet. Denna uppgift bör ingå som en naturlig del i ansvaret för att leda samordningen av miljötillsynen (kapitel 12). Områdesvisa analyser och strategier Under utredningen har det blivit tydligt att förutsättningarna för tillsyn skiljer sig åt mellan de olika tillsynsområdena i (7–15 kap.). Inom flera områden bedrivs inte någon, eller en mycket begränsad, tillsyn och resurser saknas för tillsyn och tillsynsväg- ledning (se kapitel 5). För att kunna utveckla en mer enhetlig och Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna effektiv tillsyn som tar hänsyn till de olika förutsättningarna inom respektive tillsynsområde behöver en tydlig beskrivning, analys och strategi tas fram för tillsynen inom de olika tillsynsområden som omfattas av . Syftet är att belysa de särskilda förutsätt- ningar som råder för det aktuella området. Dessa områdesvisa underlag och analyser ska vara en del av arbetet med att ta fram den nationella miljötillsynsstrategin. Analyserna och strategierna bör tas fram av de ansvariga centrala myndigheterna i samverkan med berörda tillsynsmyndigheter, vilket i flertalet fall är både länsstyrelser och kommuner men även Gene- ralläkaren. Flera av tillsynsområdena omfattar i sin tur ytterligare specifika delområden, objekt eller branscher vilket innebär att ana- lysen och strategin kan behöva utvecklas i etapper. Samråd bör ske med polis och åklagare för att särskilt belysa viktiga faktorer när det gäller att förebygga och bekämpa miljöbrott. Tanken är att samrådet kan samordnas med det uppdrag som föreslås i kapitel 24. Enligt vår bedömning finns det inom flera områden underlag som kan ligga till grund för att ange mål, inriktning och principer för tillsynen. Inom vissa områden finns det dessutom redan hand- lingsplaner och strategier exempelvis när det gäller kemikalieområ- det, förorenade områden, gränsöverskridande avfallstransporter och dammsäkerhet. Dessa kan komplettas med synpunkter från polis och åklagare för att belysa hur miljöbrottsligheten ser ut inom området och om det finns särskilda problem förknippade med detta som på- verkar val av tillsynsmetod, tillsynfrekvens och samverkan med polis. Det kan också behövas kompletteringar för att kunna belysa verksamhetsutövarnas perspektiv. Vissa områden som genteknik (13 kap. ) berör bara centrala myndigheter och det finns en etablerad samverkan när det gäller genomförandet. Inom ett sådant område behövs troligen inte ett särskilt uppdrag till myndigheterna för att de ska kunna bidra med ett underlag till miljötillsynstrategin. Vårt förslag: bör få i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter ta fram mål för digitaliseringen av miljö- tillsynen och en plan för hur myndigheterna ska nå målen. Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna Skälen för vårt förslag Det pågår en digitalisering av offentlig verksamhet i . Ny teknik ger nya möjligheter och detta påverkar naturligtvis miljötill- synen. Information söks som ett exempel huvudsakligen på internet. Det är därför viktigt att aktuell information om miljötillsynen går att hitta genom att söka efter den på internet. är inte all in- formation om tillsynen digital, samordnad, publicerad och sökbar och det finns inte heller en gemensam lösning för att förklara in- formationen och sprida den till olika målgrupper. Det är därför angeläget att ansvariga myndigheter tillgängliggör sin information för de som har rätt att ta del av den. För att informationen ska komma till nytta behöver ansvariga myndigheter dessutom skapa gemen- samma lösningar så att information kan nås på olika vägar och an- vändas i olika sammanhang. Det finns en mängd olika digitala system inom miljötillsynen. De system som finns saknar emellertid ofta stöd för styrning och uppföljning av miljötillsynen och är avgränsade till handlägg- ning av enskilda ärenden. Här kan vi se att myndigheter inom andra tillsynsområden har kommit längre med att använda dagens teknik för att skapa förut- sättningar för en effektiv och enhetlig tillsyn. har bland annat information på sin hemsida som riktar sig till berörda myndigheter, företag och allmänheten. Myndigheten har också tagit fram webbaserade verktyg för livsmedelskontrollen med in- formation som i första hand är framtagen för kontrollmyndigheter och inspektörer. Men även företagare, konsumenter och andra kan ta del av den för att följa kontrollen. startar Livs- medelsverket en förstudie av digitalisering inom kontrollen. Arbetet fokuserar på att utreda hur nästa generations system ska se ut och hur digitala verktyg kan användas i det operativa kontrollarbetet. Ambitionen är att hitta en lösning som stödjer den fullständiga kontrollprocessen – från planering via utförande till rapportering. Vi bedömer att digitalisering av myndigheternas processer och informationshantering är en förutsättning för att optimera resur- serna och utveckla genomförandet av miljötillsynen så att den blir mer enhetlig och effektiv. En digitalisering av miljötillsynen kan Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna stödja hela tillsynsprocessen – från planering till rapportering. För- delarna bedöms vara många och skulle träffa såväl myndigheter, som verksamhetsutövare och allmänheten. Med digitala lösningar kan dialogen mellan myndigheterna och mellan myndigheterna och verksamhetsutövaren utvecklas och för- enklas som kostnaderna sjunker. Detsamma kan sägas om möjligheterna till kompetensförsörjning, uppföljning och utvärdering samt för att ta fram underlag för finansiering. För en person som ska utföra tillsyn skulle det bli enklare att leva upp till förvaltningsjuridiska krav. Inbyggda guider och valbara listor i ett verksamhetsstödsystem skulle göra det lättare att utföra sällanuppgifter på ett korrekt sätt och det skulle minska personbe- roendet. Miljöinformation skulle i större grad finnas tillgänglig för uppföljning, analyser och utvärderingar. Informations- och kunskaps- flöden på alla nivåer underlättas, liksom gentemot individer och över geografiska avstånd. En digitalisering skulle också göra det lättare för verksamhetsut- övare i sina kontakter med myndigheterna genom ett samlat digitalt gränssnitt för verksamhetsutövare, förutsebara rapporteringskrav och möjligheter att följa det egna ärendet i en myndighetsövergri- pande ärendekedja. Det skulle därtill bli enklare att återanvända information för andra syften som hållbarhetsredovisningar och upp- följning av egna miljömål. Allmänhetens möjligheter till insyn, delaktighet och vidareutnytt- jande av informationen skulle också kunna stärkas med en digita- lisering genom att det skulle bli enklare att klaga till tillsynsmyn- digheterna, anmäla ett misstänkt brott mot eller få reda på vilka åtgärder en specifik verksamhetsutövare vidtagit. Det är angeläget att digitala lösningar för miljötillsynen också kan utvecklas till att vara ett stöd i samordning, planering, genomförande och rapportering av tillsynen. Vidare är det viktigt att den informa- tion som finns och samlas in är öppen för jämförelser, uppföljning och utvärdering. som det säkerställs att den inte kan mani- puleras och att känsliga och sekretessbelagda uppgifter inte sprids på ett okontrollerat sätt. Vi uppfattar att det finns en bred samsyn bland tillsynsmyndig- heter och verksamhetsutövare om att det är nödvändigt att genom- föra en digitalisering av hela tillsynsprocessen. Man menar att det redan i ett kort perspektiv skulle förbättra tydligheten och möjlig- Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna heterna till uppföljning. finns en oro för vad det kan innebära i form av ökade kostnader och administration, i vart fall i ett inledningsskede. Digitalisering av tillsynen kräver att informationen i många olika processer görs tillgängliga. Digitalisering av dessa processer och informationen i dem omfattar många olika aktörer med olika förutsättningar. Utbyte av digital information kräver att flera olika system fungerar tillsammans och kan kommunicera med varandra. Mycket av den information som finns i myndigheternas olika ärendehanteringssystem finns i format som inte är enkelt sökbara och tillgängliga. Att anpassa och utveckla systemen och det admi- nistrativa arbetet för att registrera, ajourhålla och kvalitetssäkra data i befintliga eller nya digitala lösningar samt tillgängligöra informa- tionen kommer innebära ökade kostnader. Vi ser att det finns flera drivkrafter för digitalisering. Myndig- heterna samverkar om digitalisering och delar av det arbete som pågår har bäring på miljötillsynen. Inom ramen för Miljö- samverkan utvecklas exempelvis en mer sammanhållen digi- tal lösning för länsstyrelserna när det gäller information, samverkan och genomförande av tillsyn och tillsynsvägledning. har en rad myndigheter samverkat kring nya lösningar för miljö- informationsförsörjning kring EU:s industriutsläppsdirektiv (IED), där myndigheterna utgår från gemensamma mål och principer. ingår detta arbete som en del i en bredare samverkan kring miljöinformationsförsörjning inom Digitalt först – Smartare miljö- information. De nya arbetsformerna involverar kommuner, läns- styrelser och ett antal nationella myndigheter. Digitaliseringen av myndigheternas processer är således något som pågår . Vad som däremot saknas är tydliga mål som omfattar miljötillsynen i detta arbete. bör få i uppdrag att lämna förslag om hur digitala lösningar för miljötillsynen kan utvecklas De centrala myndigheterna bör få i uppdrag att ta fram mål för digitaliseringen av miljötillsynen och en strategi för hur myndig- heterna ska nå målen. Arbetet bör fokusera på att utreda hur digi- tala verktyg kan användas i tillsynsverksamheten. Målet bör vara att Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna hitta lösningar som stödjer hela tillsynprocessen – från planering till rapportering. bör leda arbetet. Myndigheten har ansvar för en samlad information om miljökvalitetsmålen och har fått i uppdrag att ta fram en ny webbplats för miljökvalitetsmålen för att tydliggöra myndigheternas åtgärdsarbete. Denna webbplats är i bruk (). En ambition i miljömålsarbetet är att inte bara följa upp och redovisa hur tillstån- det i miljön utvecklas utan att öka fokus på åtgärdsarbetet. Tillsyn enligt är en viktig del i arbetet med att nå miljökvalitets- målen. har också ett uppdrag att verka för smartare miljöinformation. Uppdraget är en del i den större satsningen ”Digi- talt först” och de lösningar som tas fram ska var designade för att vara återbrukbara mellan olika verksamhetsområden och olika aktörer. Att ta fram mål för digitaliseringen av miljötillsynen och en strategi för att nå dessa ligger naturligt inom ramen för Naturvårds- verkets pågående arbete med att ta fram digitala lösningar inom miljöområdet. Det finns skäl att i samband med att insatser görs för att stärka miljötillsynen peka på digitaliseringens möjligheter att underlätta och effektivisera dessa åtgärder. Utvecklingen måste ske så att det blir långsiktigt fruktbart, men detta bör inte hindra att digitaliserade lösningar tas fram som ett stöd i miljötillsynen på kortsikt så länge det inte motverkar den långsiktiga utvecklingen med helhetsgrepp om miljöområdet. – ett sätt att ge stöd i miljötillsynen