sou · H5B332 · 2017-03-31 00:00:00 — Det är dock svårt eftersom informa- tionen oftast inte följer med alla led i den långa och komplexa leve- rantörskedjan. Miljö- och kemikalierelaterad ohälsa medför betydande samhälls- ekonomiska kostnader både på kort och på lång sikt. Sjukdomar som diabetes, hjärt- och kärlsjukdomar, fetma, allergier och astma ökar i . Nervskador, njurskador, benskörhet, sterilitet, beteenderubbningar, fosterskador, missbildningar på könsorgan har även de ett samband med användningen av kemikalier. Barn och unga är mer känsliga för kemikalier än vuxna eftersom deras krop- par inte är färdigutvecklade. De skador som uppstår under uppväx- ten kan därför få livslånga konsekvenser. Dessa samhällsekonomiska kostnader är svåra att kvantifiera och värdera i pengar bland annat på grund av osäkerheter när det gäller orsakssamband och effekter. Även om orsakssambandet kan identi- fieras så räcker detta oftast inte för att beräkna konsekvenserna. Effekten måste först kvantifieras för att därefter kunna värderas i pengar. I avsnittet nedan anges några kvantifierade och värderade exempel. 2.4.1Några exempel på vad användningen av farliga kemikalier kostar samhället De samhällsekonomiska kostnaderna för exempelvis sjukdom och ohälsa ger direkta kostnader i form av vårdkostnader och insatser men också indirekta kostnader som exempelvis produktionsbortfall. Andra kostnader avser psykosociala kostnader för exempelvis lidande, vilka är svåra att värdera. uppskattade 2010 att de samhällsekonomiska kostnaderna för ohälsan i uppgår till (2011). Enligt WHO:s internationella uppskattningar dör 1,3 miljoner männi- skor/år på arbetsplatser p.g.a. skador orsakade av industrikemikalier, bekämpningsmedel eller förgiftning. Det uppskattade antalet dödfall orsakade av kemikalieanvändning är därmed i nivå med antalet döda i vägtrafiken globalt och fler än antalet som dör av HIV/AIDS (WHO 2016). anmäldes enligt drygt 1 000 arbets- skador orsakade av kemiska/biologiska ämnen i . Det finns få studier framtagna som analyserat hela effektkedjan från exponeringen eller utsläpp av kemikalier till att värdera kostnaderna som dessa hälso- och/eller miljöeffekter innebär för samhället. För de allra flesta kemikalier som används finns inga monetära studier att tillgå. Det finns dock exempel på orsakssamband där beräkningar av samhälls- ekonomiska kostnader har kunnat göras utifrån tillgängliga data. I tabell 2.1 anger vi några exempel på samhällsekonomiska kost- nader till följd av kemikalieanvändningen i . Studierna som tabellen refererar till fångar endast några få hälsoekonomiska sam- hällskostnader som användningen av farliga ämnen medför. Expo- neringsgrad, effekter och samhällskostnader skiljer sig dock åt var- för kostnaderna måste användas med stor försiktighet. De ger dock en fingervisning om att det finns stora samhällskostnader att spara genom att fasa ut farliga ämnen. Hormonstörande ämnen kan orsaka effekter för fortplantningen och misstänks ha samband med hjärt- och kärlsjukdomar, fetma och diabetes. En studie uppskattar hälsokostnaderna för hor- monstörande ämnen i EU där även siffror för olika medlemsländer går att hitta (Trasande et al. 2016, 2017). Sjukvårdskostnader och kostnader p.g.a. inkomstbortfall från sjuk- dom eller för tidig död och från lägre IQ beräknas i uppgå till . Miljökostnader som användningen av farliga ämnen medför för samhället är oftast svårare att bedöma än hälsokostnader. Exempel där miljökostnaderna har uppskattats är följden av användningen av PCB inom EU –2018 som har uppskattats till 3,5– i en studie från (2004). Dessa uppskattningar omfattar endast tekniska åtgärder och inte kostnader p.g.a. skador på hälsa och miljö. har upp- skattat kostnader för att byta ut PCB i sin verksamhet till 150 miljo- ner kronor. redovisade totala kostnader för insamling av kvicksilver (av de kvicksilver som uppskattas finnas i omlopp i ) är . Utredningen bedömer att mörkertalet är stort, en hel del samhälls- kostnader är fortfarande okända. Genom att sammanställa tillgäng- liga studier får vi endast ett underskattat estimat på, en lågt räknad, samhällskostnad. Även om den totala kostnaden inte kan beräknas konstaterar utredningen att det finns stora kostnadsbesparingar att göra och betydande nyttor för samhället med att arbeta förebyg- gande och förhindra spridning och exponering för farliga ämnen. Ett centrum för substitution kan bli ett viktigt bidrag i detta arbete. 3 Slutsatser och analys 3.1Slutsatser om Substitutionscentrumets inriktning I det här avsnittet sammanfattas utredningens slutsatser om inrikt- ningen på Substitutionscentrumets verksamhet. Slutsatserna ligger till grund för förslagen i kapitel 4, 5, 6 och 7. 3.1.1Centrumet ska prioritera företag med störst behov En utgångspunkt för utredningen har varit de behov som företagen själva uppfattar att de har i fråga om kemikaliehantering och sub- stitution. Utredningen har hört cirka 180 företag av varierande stor- lek och från olika branscher. Utredningen har även träffat ett 20-tal branschföreningar, samt ett flertal nationella myndigheter, kommu- ner, landsting och organisationer. Företagen uppströms har begränsad efterfrågan av ett substitutionscentrum Den bild som framträder är att efterfrågan på substitutionsstöd är stor men att det upplevda behovet varierar beroende på företags- storlek, branschtillhörighet och position i leverantörskedjan. Positionen i leverantörskedjan styr i hög grad det upplevda be- hovet av stöd i substitutionsarbetet. Företag uppströms (råvaru- och kemiproducenter) bedömer att de har god kunskap om kemikalie- innehåll. Flera av dessa företag beskriver ”substitution som en del av produktutvecklingen”, de ser funktionsförbättringar och utfasning av oönskade ämnen som delar av samma utvecklingsprocess. Dessa företag ställer sig inte negativa till ett substitutionscentrum, men ser inte sig själva som huvudintressenter. den här gruppen företag redan har hög grad av kemikaliekompetens och att viljan att samverka begränsas av konkurrensskäl. Detta talar för att Substitutionscentrumet inte utformas specifikt för denna grupps behov (se figur 3.1). Utredningen understryker dock att företagen uppströms (råvaru- och kemiproducenter) spelar en nyckelroll i substitutionsarbetet och att ett framgångsrikt substitutionsarbete förutsätter samverkan med dessa företag. Mer behov av SC Även stora företag har problem med kemikalier i varor inom tillverkningsindustrin uppger att de har ett visst behov av stöd i substitutionsarbetet, särskilt i fråga om att bedöma alternativa lösningar. i den här gruppen har i många fall egen eller inhyrd kemikaliekompetens och ett strategiskt arbete kopplat till processkemikalier och kemiska produkter. understryker flera av dessa att kemikalieinnehåll i inköpta varor är ett problem. Detta gäller särskilt i sammansatta pro- dukter med komponenter från flera olika leverantörer med många Utredningen noterar att även stora företag kan ha svårt att överbrygga informationsunderskottet i förhållande till leverantörsledet när det gäller kemikalier i varor. inom tillverkningsindustrin ser behov av ett substitutionscentrum Den generella bilden från mindre företag i tillverkningsindustrin (i många fall underleverantörer till större tillverkningsföretag) är att de har ett stort behov av ett substitutionscentrum. Företagen hante- rar kemikalier i produktionsprocesser och/eller är stora inköpare av varor och komponenter, men har sällan egen kemikaliekompetens. För de företag som i huvudsak är underleverantörer till de större tillverkningsföretagen är det avgörande att klara kundens krav på kemikaliehantering. I många fall är detta den främsta drivkraften till substitutionsarbetet. Störst behov av substitutionsstöd bland handlande företag och offentliga upphandlare Handelsföretagen nedströms befinner sig nära konsumentledet. Bland dessa företag är intresset för ett substitutionscentrum stort. 70 pro- cent vill ha hjälp från ett substitutionscentrum med att identifiera prioriterade utfasningsämnen och vill ha stöd att hitta varor med mindre skadliga ämnen. Motsvarande siffror ligger på för samtliga företag som utredningen tillfrågat. De hand- lande företagen beskriver ett informationsunderskott avseende kemi- kalieinnehåll gentemot leverantörerna uppströms, men har ansvaret enligt lag och upplever stigande krav från konsumentledet. Det företag som säljer en vara (sätter den på marknaden) har ansvar för att den inte innehåller förbjudna kemikalier och för att informera om kandidatlisteämnen enligt Reach. Dessa företag är i hög grad in- köpare och bidrar till utfasningen av farliga kemikalier genom krav- ställning och uppföljning vid inköp. Offentliga organisationer efterfrågar samma typ av substitutionsstöd som handlande företag Andra nedströmsaktörer som också ser ett stort behov av ett sub- stitutionscentrum är kommuner, landsting och offentliga upphand- lare i allmänhet. För dessa aktörer är kemikaliesubstitution i hög grad en fråga om kravställning och uppföljning inom ramen för in- köpsverksamheten. På många sätt liknar de offentliga verksamheter- nas behov av substitutionsstöd de handlande företagens behov. De beskriver problem med att få information om kemikalieinnehåll i specifika varor inom upprättade ramavtal och upplever att kravställ- ning och uppföljning är svårt. Det är svårt att veta vilka kemikalier som kan finnas i olika typer av material och varor, vilka kemikalier som bör prioriteras för substitution, vilka alternativa varor som finns på marknaden och kvaliteten på dessa. Upphandlande myndigheter upplever att det är svårt att få till- förlitliga verifikat på de varor som köps in och beskriver en frustra- tion över att kravställningen riskerar att gynna oseriösa leverantörer som lovar mer än vad de kan hålla. Kommuner och landsting uppger att möjligheten att avslöja oseriösa anbud är liten och att sanktio- nerna är otillräckliga. I motsats till intentionen riskerar nuvarande ordning missgynna seriösa leverantörer som tar kemikaliekraven på allvar. Dessutom upplever offentliga aktörer att det är svårt att inom upprättade ramavtal med specifika leverantörer veta vilka av leveran- törens varor som är bättre eller sämre ur kemikaliesynpunkt. Kunskapsbristen är i första hand ett symptom på det strukturella informationsunderskottet bland nedströmsföretag (konsumenter, handlande företag och offentliga upphandlare) i förhållande till leve- rantörer uppströms. Denna kunskapsbrist kan inte ”forskas bort”. Orsaken till problemet är snarare att de företag uppströms som har denna kunskap har svaga incitament för att dela med sig av informa- tionen. Substitutionscentrumets uppgift ska vara att öka kunskap och inflytande för de aktörer som inte har men behöver kun- skap och inflytande för att driva substitutionsprocessen framåt. 3.1.2Efterfrågestyrd substitution en framgångsfaktor Utredningen bedömer att ett substitutionscentrum som stimulerar efterfrågestyrd substitution har goda förutsättningar att ta tillvara företagens behov som substitutionen kan drivas på. Med efterfrågestyrd substitution menar vi substitution som drivs av en ökad kravställning i leverantörskedjan. Företag högre upp i leveran- törskedjan kommer att fasa ut farliga kemikalier när kunderna efter- frågar detta. Substitutionscentrumet kan stödja substitution genom att bidra till att kemikaliesmarta lösningar blir en konkurrensfördel. Ett effektivt substitutionsarbete förutsätter alltså högre kunskaps- nivå och större efterfrågan på kemikaliesmarta produkter bland kunder och konsumenter. har i de flesta fall inte möjlighet att arbeta med substitution genom att direkt påverka sin egen produkt- utveckling. Ofta handlar det om handlande företag som importerar varor som produceras utanför EU. Det innebär att leverantörsleden är komplexa och att det är långt mellan det inköpande företaget och tillverkningen av varan där den faktiska substitutionen äger rum. Avståndet till konsument har betydelse för intresset Störst intresse för att samverka inom ett substitutionscentrum finns bland företag nedströms i leverantörskedjan, bland handlande före- tag, men också offentliga upphandlare. Förenklat gäller att intresset ökar med närheten till konsument och avståndet till produktionen av kemikalier. Stor potential i befintliga marknadsmekanismer Råvaru- och kemiproducenter befinner sig i regel långt från konsu- mentledet och är därmed oftast mindre känsliga för konsument- förväntningar än nedströmsföretag. Därtill kommer problemet med det generella kunskapsunderskottet som ökar ju längre ned i leve- rantörskedjan man kommer. En av utredningens slutsatser är att Substitutionscentrumet ska fokusera på att stärka nedströms kemi- kaliekompetens och höja kvaliteten i kravställning och uppföljning. Detta för att de ska kunna ställa mer enhetliga och relevanta krav baserat på vetenskapliga utgångspunkter, vilket även bör gynna kemikalieleverantörena. Det handlar i praktiken om att överbrygga informationsunderskottet hos nedströmsföretag och konsumenter och på så sätt skapa förutsättningar för marknadskrafterna att driva på substitutionen. Substitutionscentrumet bör bidra till att synliggöra och verifiera de företag som ansträngt sig och tagit fram varor och produkter med mindre hälso- och miljöfarliga kemikalier. sätts marknads- mekanismerna ur spel på grund av ett generellt informationsunder- skott. Detta är en viktig problemställning som Substitutionscentrumet behöver ta sig an. visar utredningen att det finns exempel på hur sub- stitutionsinitiativ både i och i andra länder lyfter fram goda exempel på substitution. Förutom att fler företag blir medvetna om att substitution är praktiskt genomförbart främjas kommunikation mellan företagen och deras potentiella kunder. 3.1.3Substitutionscentrumets ska överbrygga kunskapsluckor En grundläggande svårighet för all substitutionsverksamhet är bris- ten på information och kunskap om alternativens hälso- och miljö- egenskaper. I de flesta fallen är alternativen mindre undersökta än ämnet som ska fasas ut. Det innebär att valet kan stå mellan ett testat ämne som har dokumenterade negativa egenskaper för hälsa eller miljö och ett oprövat ämne där tveksamhet råder om ämnet är farligt eller inte. För företag som vill vara proaktiva i sitt kemikalie- arbete innebär detta givetvis ett hinder. Samverkan med akademin är viktig För att fylla dessa kunskapsluckor konstaterar utredningen att olika berörda aktörer måste samarbeta – inte minst ser vi att samverkan mellan Substitutionscentrumet och akademin är centralt. Det är sam- tidigt viktigt att betona att centrumet inte ägnar sig åt forskning, utan bedriver mer handfast, vägledande och stödjande verksamhet som riktar sig direkt till företagen. handlar det om att sammanställa och sprida den kunskap som forskningen genererat. I arbetet med att överbrygga kunskapsluckor om alternativa kemi- kalier är det centralt att samverka med experter inom olika relevanta områden, t.ex. toxikologi/ekotoxikologi och materialvetenskap. Ut- redningen konstaterar att det råder stor kunskapsbrist om ämnen som används i stället för de som fasas ut. Utredningen be- dömer att detta samarbete till stor del kan ske inom ramen för Substi- tutionscentrumets samverkansråd (se kapitel 5). 3.1.4Drivkrafter för substitution inom olika branscher Utredningen visar att krav från lagstiftaren och kund är de största drivkrafterna för substitution. av de stora tillverkande företagen lyfter fram lagkrav som viktig drivkraft medan SME-före- tagen i samma bransch bedömer den som något lägre (svarar att det är mycket viktigt). För handlande företag ligger motsvarande siffra på för stora företag och för SME-före- tag. Kemi- och råvaruindustrin värderar också lagkrav högt – 85 pro- cent av företagen (oberoende storlek) anser att det är en avgörande drivkraft för deras substitutionsarbete. När ett ämne listas på kandi- datförteckningen ökar trycket från inköpare på tillverkare att ämnet ska bytas ut i varan, även om listningen i sig inte innebär ett förbud. Krav från kund bedöms vara en något lägre drivkraft men skill- naden är marginell, de stora handlande företagen anser till och med att kundkrav är viktigare än lagkrav – anser att det är en avgörande drivkraft för substitution. Eftersom lagkrav och kundkrav har sett lite olika ut historiskt och fortfarande skiljer sig åt mellan olika branscher har branscherna kommit olika långt i substitutionsarbetet. Exempel på branscher där tryck från lagstiftaren har skapat förutsättningar för substitutions- arbete är leksaker, kosmetika, fordon, elektronik och byggproduk- ter (se bilaga 2). Leksaker är en varugrupp som är strikt reglerad inom EU. De långtgående reglerna innebär att företagen måste ha god kontroll på kemikalieinnehållet i sina produkter. Många små och medelstora företag har svårt att leva upp till den tuffa lagstiftningen inom olika regelverk. Detta bekräftas av Kemikalieinspektionens tillsynsverk- samhet, där elva av 60 analyserade leksaker visade sig innehålla för höga halter av förbjudna ämnen, bland annat bly, kadmium och ftala- ten DEHP.1 Reglerna för kosmetiska och hygieniska produkter medför en större transparens och kunskap om vilka ämnen som ingår i produk- ter som säljs på marknaden. Informationen ger grundläggande förut- sättningar för konsumenter att undvika produkter med problematiska ämnen. I praktiken är det dock svårt för den enskilda konsumenten att omsätta den kemiskt komplexa informationen till medvetna val. Ingrediensförteckningarna är både långa och svårtydda. Även inom fordons- och byggbranschen finns goda exempel på hur hot om lagstiftning har utvecklat informationssystem som ökar förutsättningar för substitution (exempelvis IMDS, Basta, Byggvaru- bedömningen och Byggvarudeklarationer). Läs mer om detta i bi- laga 2. 3.1.5Kemikalier i varor fokus för Substitutionscentrumet Vi bedömer att fokus för Substitutionscentrumets arbete ska vara kemikalieinnehåll i varor eftersom det är där behovet är som störst. För kemiska produkter finns redan utvecklade stöd. Utredningen visar att behovet av Substitutionscentrumet är störst för företag som handlar med varor. som stora företag saknar ofta tillgång till information om kemikalieinnehåll, vilket till stor del be- ror på långa och komplexa leverantörsled där majoriteten av varorna produceras utanför EU. ökar kemikaliekraven från kunder och lagstiftaren som innebär att företagen måste ha kontroll på innehåll. Vi bedömer därför att Substitutionscentrumet ska fokusera på att stödja företag som hanterar varor så att de kan identifiera kemikalieirisker i varor de importerar och kunna göra medvetna val vid kravställning gentemot sina leverantörer. Hela varans livscykel ska beaktas, från produktion till avfall. För att undvika falsk substitution2 ska kriterierna vid kravställning utgå från ämnens inneboende egenskaper som kombineras med risk- bedömning beroende på användningsområde och exponering. 1Kemikalieinspektionen, 2016. Leksaker – Rapport från ett tillsynsprojekt 2016. Tillsyn 2/17 (). 2Med falsk substitution menar vi att ett farligt ämne byts ut mot ett annat ämne som senare visar sig är lika farligt eller farligare. att kunna ställa krav måste ett alternativ finnas tillgängligt som är bättre för människans hälsa och miljö samt har likvärdig funktion. Utredningen visar att företag som hanterar kemiska produkter har bättre kontroll än företag som importerar varor. Det beror på att det finns regelkrav för kemiska produkter om information av farliga ämnen. Här finns också en utbredd konsulverksamhet som utför företagsspecifika riskbedömningar. Däremot visar utredning- en att behov finns kring stöd om tillgängliga alternativ. 3.1.6Potential inom offentlig upphandling Den offentliga upphandlingen ska stödja substitution Den offentliga sektorn upphandlar för 500–år- ligen, vilket svarar för en betydande del av efterfrågan på marknaden. Genom att ställa offensiva och konstruktiva krav kan det offentliga medverka till att mer hållbara varor och tjänster utvecklas. Hälso- och miljöhänsyn i offentliga upphandlingar är en viktig del i det arbetet med att nå de svenska miljömålen. innebär framsynta upphandlingskrav på den svenska markanden att svenska företag kommer att vara väl förberedda när lagstiftning och inköps- krav internationellt följer efter. Utredningen visar att agerat föregångare när det gäller att ställa kemikaliekrav och att andra länder följer utvecklingen och ser som ett före- gångsland. Utredningen har träffat representanter från kommuner, landsting och statliga myndigheter. Det finns ett stort intresse bland kommuner att samverka kring och öka kompetensen om kemi- kaliekrav vid upphandling. Offentliga upphandlare efterfrågar i hög utsträckning samma typ av stöd som handlande företag nedströms i leverantörskedjan. Man efterfrågar stöd med prioritering av utfas- ningsämnen och hjälp att identifiera bättre alternativ. Detta talar för att även kommuner, regioner, landsting och nationella myndigheter bör vara en målgrupp för Substitutionscentrumet. Även om kravställning vid inköp och upphandling är viktigt för att skapa efterfrågan på kemikaliesmarta alternativ så är det bara en del av lösningen. Offentliga upphandlare som utredningen träffat under- stryker vikten av att krav som ställs vid upphandling möts av till- räcklig leverantörsuppföljning. Upphandlarna konstaterar att det är ”enkelt” att ställa krav men mycket svårare att veta om man får det man beställt. Gapet mellan kemikaliekrav och verklighet uppstår som en konsekvens av ineffektiv och otillräcklig leverantörsuppföljning men också bristande tillsyn. Detta är viktigt eftersom högre krav utan uppföljning kan få mot- satt effekt, dvs. att seriösa leverantörer som inte garanterar produk- ter fria från SVHC-ämnen, förlorar upphandlingen mot mindre nog- räknade leverantörer som säger sig klara kraven. Risken att avslöjas är liten och sanktionerna vid avtalsbrott är i regel små. Det blir en negativ utsållning, där mer samvetsgranna företag med bättre kemi- kaliekontroll förlorar upphandlingar. Tidigare studier visar även att bristande uppföljning leder till att dessa leverantörer helt avstår från att delta i upphandlingar. Utredningen bedömer att centrumet ska verka för en samordnad och strategisk leverantörsuppföljning. Arbetet bör drivas i samver- kan med berörda aktörer (se avsnitt 4.3.2). Kombinationen innovationer och miljö kan enligt utredningen bidra till ett det Globala målet 12 Hållbar konsumtion och produktion och utvecklandet av nya marknader. Inom ramen för den statliga offent- liga utredningen ”Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upp- handling” (SOU 2013:12), gjordes en särskild litteraturstudie om innovationsupphandlingar. Litteraturstudien visade på flera exempel där innovationsupphandlingar har lett till radikalt nya lösningar och exportframgångar. Inom miljöområdet bedömde upphandlingsutred- ningen att innovationsupphandling generellt har en ”mycket stor orealiserad potential”. Detta visar inte minst på statens centrala roll i radikala teknikskiften. Områden där det kan vara särskilt motiverat att initiera innova- tionsupphandlingar är där det finns samhällsutmaningar som kan innebära stora framtida kostnader, men där det föreligger en stor hållbarhetspotential eller kommersialiseringspotential. Men även om potentialen är stor så är den långt ifrån enkel att realisera då fram- gång kräver stor kunskap och kompetens, liksom resurser och för- arbete. Vi delar upphandlingsutredningens slutsats att vissa centrala myndigheter bör få särskilda uppdrag att jobba med miljöanpassad innovationsupphandling, som risker relaterade till innova- tiv upphandling bör minskas, t.ex. genom stöd till kommuner som gemensamt vill driva sådana upphandlingar. 3.1.7Myndigheter ska bidra till substitutionsarbetet Flera myndigheter ansvarar för verksamheter som direkt påverkar förutsättningarna för utfasning av farliga ämnen.