sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Bestämmelserna innebär att närings- idkaren ska bekräfta sitt anbud i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form som är tillgänglig för konsumenten. Med läsbar och varaktig form avses t.ex. e-post och sms. Ett avtal ingås genom att konsumenten efter telefonsamtalet skriftligen accepterar näringsidkarens anbud. Kravet på skriftlig accept kan alltså upp- fyllas – inte bara genom att en handling undertecknas – utan även, som framgått, via e-post eller sms. Avtalet är ogiltigt om kon- sumenten inte har accepterat anbudet på detta sätt, vilket ska fram- gå av anbudsbekräftelsen. Enligt gällande rätt kommer det föreslagna skriftlighetskravet inte gälla vadhållning, kasinospel och andra lotteritjänster då dessa tjänster enligt 2 kap. 1 § andra stycket 6 distansavtalslagen undantas från tillämpningsområdet för reglerna i 2 kap. samma lag. Utredningen vill behålla rådande ordning och uttalar i sammanhanget följande. Telefonförsäljning förekommer även när det gäller vissa av de avtal som undantas från kapitlets tillämpningsområde. Detta gäller bl.a. lotte- rier och livsmedel. Särskilt lotterier är inte undantagna från den pro- blembild som tecknats vid kartläggningen. Direktmarknadsföring i allmänhet, och telemarketing i synnerhet, är en av de vanligaste frågor- na från allmänheten till Lotteriinspektionen gällande rikslotterier. Inspektionen ser även att denna typ av frågor från allmänheten ökar. Även får klagomål som rör telefonförsäljning av Även om det alltså finns skäl som talar för ett skriftlighets- krav vid lotteritjänster, talar å andra sida systematiska utgångspunkter mot detta. Lotterier är särskilt undantagna från distansavtalslagen. En särreglering i distansavtalslagen just när det gäller ett skriftlighetskrav vid telefonförsäljning ter sig främmande. Enligt utredningens bedöm- ning finns det i vart fall inte heller tillräckliga skäl att föreslå en reglering i någon annan författning. I sammanhanget beaktar utredningen att Lotteriinspektionen enligt lotterilagen (1994:1000) bedriver särskild tillsyn på området och att lotteriverksamhet som regel är tillståndspliktig. Det finns alltså ett särskilt konsumentskydd på detta område. Utredningen vill dock betona att det kan finnas anledning att överväga ett skriftlighetskrav även för bl.a. lotteritjänster. Det finns exempel på EU-länder där telefonförsäljning av lotterier helt har förbjudits.12 har numera ett relativt omfattande regelverk avseende marknadsföring av spel och restriktioner kring dessa i jämförelse med den reglering som fanns innan omregleringen då marknads- föring av spel i princip bara omfattades av markedsføringsloven. ställer den danska lotterilagstiftningen upp ett antal regler för marknadsföringens utformning för de aktörer som har tillstånd att anordna lotteri. Enligt reglerna, som återfinns i 5 kap. 36 § spille- loven, ska vinstmöjligheten vid marknadsföring av lotterier presen- teras på ett korrekt och balanserat sätt och inte ge spelaren uppfatt- ning om att möjligheten att vinna är större än vad den de facto är. Marknadsföringen av lotterier ska vidare fokusera på att lotterier är en form av underhållning. Marknadsföringen får inte adresseras till barn eller ungdomar , varken i sitt budskap eller i val av media. Vid marknadsföringen får man inte använda sig av kända personer och därvid, i strid med sanningen, antyda att spelandet har bidragit till personernas framgång. Marknadsföringen får inte heller utformas så att lotterier uppfattas vara en lösning på ekonomiska problem eller att den ger spelaren social acceptans. Innehållet i marknadsföringen omfattas också av reglerna i markedsføringsloven som reglerar säljfrämjande åtgärder (såsom täv- 12 SOU 2015:61, s. 187 f. lingar och bonusar) vilket Forbrugerombudsmanden (den danska motsvarigheten till ) utövar tillsyn över. I markedsføringsloven finns bl.a. regler om vilseledande marknads- föring, mer ingående regler om marknadsföringen till barn och unga samt regler om reklam i tv och i andra medier. Regler om sponsring återfinns i den nationella radio- och tv- lagstiftningen, lov om radio- og fjernsynsvirksomhed, som delvis genomför EU:s direktiv om audiovisuella medietjänster. Om ett pro- gram är sponsrat ska det enligt reglerna tydligt anges vem som är avsändare och vilken produkt det gäller (11 kap. 80 § lov om radio- og fjernsynsvirksomhed). utfärdade Spillemyndigheden riktlinjer kring säljfrämjan- de åtgärder vid anordnande av lotterier (Vejledning om salgsfrem- mende foranstaltninger ved udbud af spil). Riktlinjerna vände sig i första hand till tillståndshavare med tillstånd att anordna vadhållning samt onlinekasino. De beskrev vilka säljfrämjande åtgärder Spille- myndigheden ansåg utgöra tillståndspliktigt spel, och som således var underkastat spillelovens bestämmelser, och vilka åtgärder som i stället omfattades av markedsføringsloven. upphävdes dock riktlinjerna. Detta skedde efter att Spillemyndigheden gjort bedömningen att lotterier inte undantogs från tillämpningsområdet för EU-direktivet om otillbörliga affärsmetoder, vilket ledde till att generella begränsningar av säljfrämjande åtgärder vid anordnande av lotterier inte ansågs vara möjliga. Utöver de ovannämnda riktlinjerna har Spillemyndigheden också utfärdat riktlinjer rörande marknadsföring av bonuserbjudanden (Vejledning vedrørende lovpligtige oplysninger ved markedsføring af bonustilbud). Riktlinjerna förtydligar grundregeln om bonuserbju- danden som innebär att i princip samtliga villkor, begränsningar och bestämmelser som gäller bonuserbjudanden ska återfinnas i omedel- bar anslutning till själva erbjudandet oavsett hur och var de presen- teras. Av riktlinjerna framgår att grundregeln innebär att villkoren för bonuserbjudandet ska vara korrekta, tydligt formulerade och relevanta och att de inte får innehålla onödig information. Grund- regeln som sådan återfinns i 21 § bekendtgørelse om onlinekasino, 6 § bekendtgørelse om landbaserede væddemål och i 19 § bekendt- gørelse om online væddemål. Spillemyndigheden utövar tillsyn över marknadsföringsreglerna i den danska lotterilagstiftningen. I sitt arbete samarbetar myndig- heten med Forbrugerombudsmanden som utövar tillsyn av mark- nadsföringen enligt markedsføringsloven. Detta innebär bl.a. att Spillemyndigheden informerar Forbrugerombudsmanden om över- trädelser av marknadsföringsreglerna. Vidare sker kunskapsöverföring och erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna . utövar tillsyn över lov om radio- og fjern- synsvirksomhed. De brittiska reglerna om marknadsföring av lotterier innebar tidigare att spelanordnare med brittisk spellicens samt spelanordnare med hemvist i ett EES-land fick marknadsföra lotterier i . ändrades dessa regler genom ikraftträdandet av Gambling (Licensing and Advertising) Act som kräver att alla som vill marknadsföra lotterier i måste ha tillstånd av Gambling Commission att anordna lotteri. Ramlagstiftningen inom spelområdet, Gambling Act, innehåller regler om marknadsföring av lotterier i Part 16, section 327–333. Dessa regler anger en bred definition av begreppet marknadsföring och omfattar i princip alla aktiviteter som uppmuntrar eller kom- municerar möjligheten att ta del av spel eller spelrelaterad verksam- het. Enligt lagstiftningen måste alla tillståndshavare följa Gambling Commissions licensvillkor och uppförandekod (Licensing Conditions och Codes of Practice, LCCP). LCCP anger att tillståndshavarna måste följa det regelverk (UK Advertising Codes) som uppställts för marknadsföring i av the Committees of Adverti- sing Practice (CAP). Regelverket består av the UK Code of Non- Broadcast Advertising, and Direct Marketing (CAP- code) och the UK Code of Broadcast Advertising (BCAP-code). CAP-code reglerar annonser i exempelvis tryckta medier, annons- platser i det offentliga rummet och säljfrämjande kommunikation i exempelvis spelbutiker. BCAP-code reglerar radio- och tv-sänd reklam. Regelverket innehåller bestämmelser om marknadsföringens innehåll samt placering och säkerställer att marknadsföring av lotte- rier sker på ett socialt ansvarstagande sätt. Regelverket säkerställer vidare att marknadsföring av lotterier inte riktar sig till barn eller ungdomar och att den inte exploaterar eller skadar utsatta människor (t.ex. kända riskgrupper för problemspelande). Ansvaret för regelverkets direkta tillsyn vilar i huvudsak på Advertising Standards Authority () som är ett oberoende gransk- ningsorgan grundat av media, annonsörsintressen samt reklam- och kommunikationsbyråer. ASA:s verksamhet baseras på klagomål och anmälningar från enskilda, organisationer och myndigheter och be- står av ett förfarande som i huvudsak går ut på att lösa tvister i samförstånd med annonsörer och spelanordnare. Som utgångspunkt leder överträdelser av regelverket till att information om detta pub- liceras på ASA:s hemsida. Organet har emellertid ett antal sank- tionsmöjligheter till buds. kan bl.a. uppmana sina medlemmar (t.ex. medieföretag) att de ska upphöra att erbjuda annonsplats till aktör som överträtt regelverket. Vidare kan ställa krav på för- handsgranskning av annonsmaterial samt be internetsökmotorer att begränsa tillgängligheten för den som bryter mot regelverket. Vid allvarliga eller upprepade överträdelse av gällande regler kan också hänvisa frågan till Gambling Commission som kan vidta åt- gärder enligt spellagstiftningen. Genom Gambling Industry Code for Socially Responsible Ad- vertising har spelindustrin etablerat en frivillig uppförandekod. Syftet med uppförandekoden är att utveckla socialt ansvarstagande när det gäller spel om pengar. Innebörden härav är bl.a. att marknads- föringen tydligt ska ange var konsumenten kan få hjälp med eventuell spelproblematik, att spelanordnarna inte får placera sponsorbudskap på idrottsutrustningar för barn och att reklam för nya spel inte sänds förrän . Bestämmelser om marknadsföring av lotterier är i huvudsak upp- delade i tre delar. I konsumentlagen (som utgör en del av den civil- rättsliga lagstiftningen Code de Commerce) återfinns den första delen bestående av generella regler om marknadsföring. Andra delen återfinns i internetspellagen (n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne) samt i lagen om marknads- föring av lotterier (Decree No. 2010-624 du 8 juin 2010 relatif à la réglementation des communications commerciales en faveur des opérateurs de jeux d'argent et de hasard ainsi qu'à l'information des joueurs quant aux risques liés à la pratique du jeu). Den tredje delen återfinns i bestämmelser som utfärdats av myndigheten för licen- siering och tillsyn av internetspel (Autorité de Régulation des Jeux en , ARJEL) och den franska tillsynsmyndigheten för radio och tv (Conseil Supérieur de l ' audiovisuel, CSA). Endast tillståndshavare får, med de begränsningar som uppställs i lag, marknadsföra lotterier. Begränsningarna har främst till syfte att skydda minderåriga och att skydda mot spelberoende. Den gene- rella tillsynen över marknadsföringsåtgärder utövas av CSA medan tillsynen av marknadsföring av internetspel utövas av ARJEL. Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP) är en självreglerande förening som har som mål att upprätthålla en hög standard i fråga om laglig, hederlig och sanningsenlig reklam. ARPP är en privat förening som finansieras genom medlemsavgifter och förvaltas av reklamrelaterade företag. Föreningen utarbetar etiska normer för att se till att all annonsering i är laglig, heder- lig samt sanningsenlig och övervakar att normerna efterföljs. ARPP vidtar bl.a. en förhandskontroll av all tv-reklam innan sändning. Normer kan även utarbetas på begäran av en branschorganisation, eller på initiativ av föreningar (t.ex. konsumentorganisationer, miljö- organisationer och reklambranschen) samlade inom ett diskussions- och samarbetsråd, Conseil Paritaire de la Publicité. Bland normerna, cirka 40 stycken, är det framför allt reglerna för digital annonsering och marknadskommunikation, regler om identifiering av annonser och marknadskommunikation samt regler om hur människor får framställas, som blir aktuella vid marknadsföringen av lotterier. 21.15 Överväganden och förslag 21.15.1Behovet av en reglering av marknadsföring och hur den bör se ut Utredningens bedömning: Spellagen bör innehålla grundläg- gande bestämmelser om marknadsföring. Inget hindrar att spelföretag inom ramen för ett självreglerings- system åtar sig att följa krav som går utöver de som följer av spellagen. Marknadsföring av spel kan sägas ha två sidor. Å ena sidan kan reklam för spel hjälpa kunderna att göra välinformerade val. Spelkunderna sitter på en stor makt i och med att det är de som väljer vilka spel- produkter de vill köpa. Detta kan gynna konkurrensen bland spel- företag på ett positivt sätt och bidra till ett prisvärt och utvecklat produktutbud. Å andra sidan, som det uttrycks i en rapport utgiven av (numera ), ifråga- sätts spelreklam främst p.g.a. att den kan befaras leda till ökat spel- missbruk. I den kritik som riktas mot spelreklam finns ofta en underton att det är förkastligt att överhuvudtaget göra reklam för en produkt som bygger på människors orealistiska förhoppningar om snabb och lättförtjänt rikedom.13 I rapporten som gavs ut , Att sälja en dröm – om spel- reklam och dess påverkan, konstaterar författaren att det inte finns någon studie som kan ge ett klart besked i frågan om i vilken ut- sträckning spelreklam bidrar till ett ökat spelmissbruk. Konklusionen i rapporten är följande: Vid en sammanvägning av vad som är känt om dels reklampåverkan, dels om spelmissbruk framstår det som troligt att spelreklam i någon mån förvärrar spelmissbruksproblem- en men att denna effekt, jämfört med andra faktorer som spelar in, inte är avsevärd. Under vissa speciella omständigheter lär dock spel- reklam ha större inverkan på spelmissbruket, t.ex. om den ackom- panjerar introduktionen av nya spelformer med särskilt beroende- framkallande egenskaper.14 Andra forskare har gjort samma eller 13Per Binde, Att sälja en dröm – om spelreklam och dess påverkan, 2005, s. 10. liknande bedömningar.15 I en uppföljande intervjustudie kan författaren finna belägg för att spelreklam gör att en del per- soner, men inte alla, med spelproblem ökar sitt spelande ytterligare. En annan slutsats av studien är att spelreklam innebär en frestelse för en del spelberoende som försöker dra ned på sitt spelande eller sluta helt. En del av de intervjupersoner som omfattades av studien uppgav att deras redan omfattande spelande ökade ännu mer av reklamen. Främst gällde det sådana personer som spelat på spel som det görs mycket reklam för som de har en hög risk för spelproblem, t.ex. poker, vadslagning på sport och hästar. Studien gav därmed stöd till författarens tidigare bedömning att spelreklam i någon mån förvärrar spelproblem i samhället men att effekten jäm- fört med andra faktorer som spelar in inte är avsevärd.16 Åtskilliga studier av olika slag har visat att personer med spelproblem i högre grad lägger märke till och reagerar på spelreklam än personer utan spelproblem.17 I en text dras liknande slutsatser. Den kände spelforsk- aren pekar dock på att få definitiva slutsatser kan utvinnas av den ringa forskning som gjorts på området om förhållan- det mellan spelreklam/annonser och spelproblem. För det fall att spelreklam har någon effekt överhuvudtaget synes den ha en inverkan på vissa grupper såsom problemspelare och ungdomar. Studier visar att unga spelare i en större utsträckning än äldre sådana höll med om att reklam för spel bl.a. ökade deras intresse för att spela. noterar dock att information från spelarna själva inte alltid kan räknas som tillförlitlig. Enligt är spel en aktivitet för vuxna och därför bör spelreklam på tv visas först efter på kvällarna.18 Spelreklam och spelannonser som riktas mot svenska kunder är intensiv. Den är frekvent förekommande i flera typer av forum och i olika slags media. Avsändarna av reklamen är såväl aktörer 15Per Binde (2014), Gambling Advertising: A , , The Respon- sible Gambling Trust, avsnitt 2.6. 16Per Binde, Spelreklam och spelberoende – en intervjustudie, 2007, s. 106 ff. 17Per Binde (2014), Gambling Advertising: A , , The Respon- sible Gambling Trust, avsnitt 4.4–4.5. 18Mark , Director of the Unit and Professor of Behavioural Addiction, , The Conversation , problem-punters-62227 med tillstånd att verka på den svenska marknaden som sådana som står utan tillstånd. Ett av målen med den nya spelregleringen är ett högt konsu- mentskydd. Det förutsätter en reglering som tar sociala hänsyn med krav på bl.a. marknadsföring. I frågan om hur långt en sådan reglering bör sträcka sig kan till att börja med konstateras att det inte är lämpligt att helt förbjuda marknadsföring av spel i radio och tv. Ett sådant förbud skulle näm- ligen enligt utredningens uppfattning inverka negativt för de spel- företag som har en licens. Sådana spelföretag bör ha möjlighet att, under kontrollerade former, marknadsföra sina produkter för att kunna utgöra ett konkurrenskraftigt alternativ till produkter från verksamheter som står utanför licenssystemet. En sådan reglering bidrar därmed enligt utredningen till en högre kanaliseringsgrad. Att spelreklam har en viss handlingsdirigerande effekt kan dock fastslås. Det står också klart att deltagande i spel innebär en risk för människor att få ekonomiska och sociala problem, ibland med all- varliga konsekvenser. Spelproblem bidrar också till hälsomässiga ojäm- likheter på samhällsnivå. Syftet med marknadsföring är att öka efter- frågan av varor och tjänster genom att påverka människors attityder och i förlängningen deras beteenden. Följande kan noteras: •Inget spelföretag gör reklam för spel i allmänhet. Alla företag gör reklam för sina egna produkter. •På en mogen marknad kan man anta att åtskilligt av den effekt som spelreklam har på konsumtionen är att konsumenten väljer en spelprodukt framför en annan. Den effekten innebär att spelan- det i sin helhet inte ökar, utan spelandet fördelas mellan olika företag och spelprodukter. •Spelreklam är suggestiv och det är rimligt att tro att den även bidrar till att öka eller bibehålla konsumtionen av spel på en nivå som är högre än det hypotetiska fallet om det inte fanns någon spelreklam (t.ex. att reklam för jackpot på V75 gör att personer köper en och hade det inte varit för reklamen hade de inte lagt ut den summan på spel den veckan). •På en omogen marknad kan man anta att den senare effekten (öka spelandet totalt) är större än på en mogen marknad. Nya pro- dukter lockar nya spelare och gamla spelare vill testa det nya. För att leva upp till spellagens mål om ett högt konsumentskydd och en reglering som tar sociala hänsyn bör det därför ställas krav på marknadsföring av spel. I de fortsatta övervägandena presenterar utredningen hur långt dessa krav bör sträcka sig och hur de bör ut- formas. Redan här bör dock något sägas om marknadsföring av spel på värdeautomater och på . Som framgått ovan låter sig inte ett totalförbud mot marknadsföring av spel göras med hänsyn till innehållet i TF och YGL. Mot bakgrund av vad som är känt om dessa spelformer bör dock enligt utredningens uppfattning staten, i egenskap av ägare av , också fortsättningsvis i sina ägardirektiv ange att spel på värdeautomater inte får marknads- föras till konsumenter samt att marknadsföring av enskilda spel eller jackpottar och andra vinstchanser på endast får ske på spelplatsen. Nästa fråga för utredningen är på vilket sätt marknadsföring av spel ska regleras. Det finns som bekant generella bestämmel- ser om marknadsföring i marknadsföringslagen. Därutöver finns viss reglering i lotterilagen. Branschen har också själv i stor utsträckning tagit ansvar för ansvarsfull marknads- föring genom självreglering. SPER, som består av tillståndshavare på den svenska spelmarknaden, har ställt upp etiska riktlinjer för mark- nadsföring som medlemmarna åtagit sig att följa. Företrädare för för Onlinespel () och SPER undertecknade en gemensam avsiktsförklaring. Syftet var att ta fram samlade riktlinjer för självreglering av spelmarknaden med målet att bilda en gemensam branschorganisation. Efter ett intensivt arbete har samtalen avbrutits. I stället har ett arbete med att ombilda SPER från etiskt råd till en branschorga- nisation inletts. Det finns naturligvis också invändningar mot självreglering.19 För det första riskerar övervaknings- och sanktionsmöjligheter att bli mindre verkningsfulla inom ett normsystem som styrs genom självreglering. För det andra innebär den pågående internationali- seringen att tidigare nationella ekonomier i allt högre utsträckning utgör delar av internationella marknader. Ett exempel är EU:s inre marknad. En frivillig reglering på vissa områden som endast om- fattar den begränsade svenska marknaden riskerar därför att bli irrele- vant och ineffektiv samt leda till gränsdragningsproblem. För det tredje finns det invändningar från konkurrenssynpunkt med en allt- för utbredd användning av självreglering eftersom självregleringen förutsätter att aktörer på marknaden samverkar för att fastställa regelverket och se till att det följs. Transparens och informations- överföring kan leda till att företagen aktivt gör överenskommelser eller genom tyst samförstånd bildar karteller som gör att konkurren- sen skadas. Samverkan mellan företrädare för näringslivet kan i vissa former således vara direkt olämpligt från konkurrenssynpunkt. Detta gäller särskilt företrädare för konkurrerande företag inom samma bransch. Trots detta gjorde utredningen initialt bedömningen att om ett spelföretag omfattas av en effektiv självreglering, t.ex. avseende spel- ansvar och marknadsföring, borde regeringen och/eller Spelmyn- digheten kunna avstå från att ställa upp villkor inom detta område. Genom de avbrutna diskussionerna finns det emellertid inte längre några sådana förutsättningar. Inte heller går det att applicera ett regelverk som uppställts och prövas av ett organ, t.ex. SPER på spel- företag som inte omfattas av självregleringen, t.ex. genom att de inte är medlemmar i . Ett sådant system förutsätter att icke-med- lemmar prövas i annan ordning, exempelvis av . En sådan ordning vore direkt olämplig eftersom en myndighet inte ska blanda sig i självregleringsåtgärder. Dessutom skulle påföljder för överträdelser av sådana regler riskera att bli helt olika. Mot denna bakgrund bör det enligt utredningens bedömning därför finnas grundläggande bestämmelser om marknadsföring i spel- lagen. Det ska dock framhållas att inget hindrar spelföretag från att behålla redan antagna egenåtgärder eller att utarbeta nya så länge som de går längre än de krav som uppställs i spellagen. Utredningens förslag: Måttfullhet ska iakttas vid marknads- föring av spel till konsumenter. Vid bedömningen av om mark- nadsföringen är måttfull ska särskilt beaktas att marknadsföringen 1.på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att vinna så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är, 2.inte förmedlar bilden av spel som socialt attraktivt, 3.inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt , 4.inte sker genom att använda välkända personer där det antyds att personernas deltagande i spel har bidragit till deras fram- gång, 5.inte förmedlar intrycket av att deltagande i spel är en lösning på ekonomiska problem eller kan förbättra spelarens sociala ställning, och 6.inte förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, fritt eller liknande om så inte är fallet. Marknadsföring som strider mot kravet på måttfullhet ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen anses som otillbörlig mot konsumenter. I marknadsföringslagen införs en upplysning om att bestäm- melser om marknadsföring finns i spellagen. anges i 47 a § lotterilagen att vid mark- nadsföring av lotteri ska måttfullhet iakttas.