sou · H5B389 · 2017-11-16 00:00:00 — Uppteckningar ska, i de delar de är av bety- delse för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som omfattas av beslutet om inhämtning eller för att förhindra annat brott, bevaras så länge det behövs för något av dessa syften. De ska därefter förstöras. Detta hindrar dock inte att brottsbekämpande myndigheter behandlar uppgifter från uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Vår bedömning avseende granskning, bevarande och förstörande av upptagningar och uppteckningar vid hemlig dataavläsning Liksom beträffande överskottsinformation är det en naturlig första utgångspunkt att låta reglerna om granskning, bevarande och för- störande av upptagningar och uppteckningar i lagen om hemlig Hemlig dataavläsning – en ny lag dataavläsning följa de regler som gäller för sådan information för ”bakomliggande” hemliga tvångsmedel. Även i detta sammanhang bör då hemlig dataavläsning avseende lagrade uppgifter och uppgifter som visar hur ett informationssystem används motsvara vad som gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Efter- som reglerna skiljer sig åt en aning beroende på om hemliga tvångs- medel används i förundersöknings- eller underrättelseverksamhet är det också i detta sammanhang rimligt att låta bestämmelser om granskning, bevarande och förstörande av upptagningar och upp- teckningar i lagen om hemlig dataavläsning utformas olika beroende på ändamålet för åtgärden. I förundersökningsfallen bör lämpligen det som enligt 27 kap. 24 § gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation gälla även för hemlig dataavläsning. Eftersom emellertid hemlig rumsavlyssning enligt 27 kap. 24 § rättegångs- balken i viss mån särregleras bör när hemlig dataavläsning används för rumsavlyssningsuppgifter motsvarande det som gäller för hemlig rumsavlyssning i stället gälla. Såvitt avser granskning, bevarande och förstörande av upptag- ningar och uppteckningar i de olika underrättelsefallen bör det gälla för hemlig dataavläsning som gäller enligt 13 § preventivlagen, 22 § LSU och 9 § inhämtningslagen. Lämpligen kan , preventivlagens, LSU:s och inhämtningslagens regler om granskning, bevarande och förstörande av upptagningar och uppteckningar göras direkt tillämpliga genom hänvisningar i lagen om hemlig dataavläsning med de förtydliganden som krävs. Det bör påpekas att vi gör bedömningen att det omfattande arbete som pågår beträffande behandling av person- uppgifter som samlas in i brottsbekämpande myndigheters verksam- het inom ramen för EU:s dataskyddsreform inte direkt påverkar våra förslag i denna del. I den mån ny lagstiftning om skydd för person- uppgifter antas kan sådan emellertid, i vart fall indirekt, påverka våra förslag här, t.ex. om det i lag föreskrivs om andra förutsättningar för behandling av uppgifterna. Sådana ändringar bör uppmärksammas i det fortsatta beredningsarbetet.50 50 Se t.ex. förslag i SOU 2017:29 och 2017:74, vilka bereds. Såvitt vi kan bedöma bör dock inte de regler som där föreslås påverka våra förslag. Hemlig dataavläsning – en ny lag 10.11.4 Underrättelse till enskild om hemlig dataavläsning Utredningens förslag: Motsvarande regler som gäller för under- rättelse till enskild vid hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation enligt och preventivlagen ska gälla enligt lagen om hemlig dataavläsning när hemlig dataavläsning använts i förundersökningsfallen och preventivlagsfallen. De särskilda regler som gäller för hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning ska tillämpas även för hemlig dataavläs- ning avseende kameraövervakningsuppgifter och rumsavlyss- ningsuppgifter. Nuvarande regler om underrättelse till enskild om att denne varit utsatt för hemliga tvångsmedel Regler om i vilka fall underrättelse ska lämnas till enskild om hemliga tvångsmedel under förundersökning finns i 27 kap. 31–33 §§ rätte- gångsbalken. Huvudregeln är att den som är eller har varit misstänkt för ett brott ska underrättats om tvångsmedelsanvändningen i efter- hand. Även vissa innehavare av platser (när hemlig kameraövervak- ning och rumsavlyssning har avsett en plats som innehas av någon annan än den misstänkte) och innehavarare av telefonnummer, adresser och utrustningar (när hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation avsett sådana som innehas av annan än misstänkt) ska underrättas om tvångsmedelsanvändningen i efter- hand. Underrättelseskyldigheten omfattar bl.a. vilka tvångsmedel som använts, vilken plats, adress eller utrustning som övervakats eller avlyssnats samt när detta har skett. Flera undantag finns från underrättelseskyldigheten. Bl.a. undan- tas fall där uppgifterna omfattas av utrikessekretess, försvarssekre- tess, förundersökningssekretess eller sekretess i underrättelseverk- samhet. Har det på grund av sekretess inte kunnat lämnas någon underrättelse från det att förundersökningen avslutades, behöver det inte lämnas någon underrättelse. Då ska dock underrättas, se 14 b § förundersök- ningskungörelsen. Förundersökningar angående ett antal brott som normalt handläggs av Säkerhetspolisen undantas också helt från underrättelseskyldighet. Hemlig dataavläsning – en ny lag I preventivlagen regleras frågan om underrättelse till enskild i 16– 18 §§. För preventivlagen kan motsatt huvudregel sägas gälla för de flesta av de brottskategorier som upptas i brottskatalogen i den lagen, nämligen att underrättelse inte ska ske om tvångsmedels- användningen. Det hänger samman med att de brott som undantas från underrättelseskyldigheten är brott som faller inom Säkerhets- polisens verksamhetsområde, vilket alltså utgör en stor del av brotten som kan föranleda preventiv tvångsmedelsanvändning enligt lagen. När det däremot är fråga om brott som faller inom Polis- myndighetens verksamhetsområde, dvs. mord, dråp, grov miss- handel, synnerligen grov misshandel, människorov och olaga frihets- berövande i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkes- mässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd, gäller som huvudregel att underrättelse till den som utsatts för hemliga tvångsmedel ska ske. I dessa fall motsvarar bestämmelserna om underrättelseskyldighet, och undantag från denna, i allt väsentligt reglerna enligt , dock givetvis med de skillnader som följer av att det inte pågår någon förundersökning och att det därmed inte finns någon skäligen misstänkt för brott. När det gäller LSU finns ingen underrättelseskyldighet. Detta har motiverats av att lagen angår terroristbrott och att därför samma skäl gör sig gällande för att undanta tvångsmedelsanvändningen enligt denna lag från underrättelseskyldigheten som motiverat att sådana brott bör undantas från underrättelseskyldigheten vid förunder- sökningar i brottmål.51 Inte heller enligt inhämtningslagen gäller någon underrättelseskyldighet. Vår bedömning beträffande underrättelse till enskild om att denne varit föremål för hemlig dataavläsning De regler som gäller för underrättelse till enskilda om att de varit föremål för hemlig tvångsmedelsanvändning framstår som väl av- vägda, se om skälen bakom regleringen bl.a. i prop. 2006/07:133. Reglerna kan också, tillsammans med andra rättssäkerhetsgarantier, förväntas bidra till uppfyllnaden av kraven i artikel 13 i Europa- 2006/07:133 s. 52. Hemlig dataavläsning – en ny lag konventionen om rätten till effektiva rättsmedel, vilka för hemliga tvångsmedel är särpräglade mot bakgrund av att den som utsätts inte är medveten om eventuella rättighetskränkningar.52 Vår sammantagna bedömning är att underrättelseskyldighet ska gälla för hemlig dataavläsning på motsvarande vis som sådan före- ligger för andra hemliga tvångsmedel . Som utgångspunkt bör gälla att det som anges beträffande underrättelseskyldighet vid hem- lig avlyssning av elektronisk kommunikation i (när hemlig dataavläsning används i förundersökningsfallen) eller preven- tivlagen (när hemlig dataavläsning används i preventivlagsfallen) ska gälla även vid hemlig dataavläsning. När det är fråga om hemlig data- avläsning avseende kameraövervakningsuppgifter eller rumsavlyss- ningsuppgifter bör de tillkommande skyldigheter som gäller för hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning gälla. Lämpligen kan och preventivlagens regler om underrättelse till enskild göras tillämpliga genom hänvisningar i lagen om hemlig dataavläsning med de förtydliganden som krävs. Utredningens förslag: När domstol har meddelat beslut att tillåta hemlig dataavläsning ska Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden underrättas om beslutet. Utredningens bedömning: Det som gäller för Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens utövande av tillsyn över brotts- bekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel enligt lagen om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet och förordningen med instruktion för Säkerhets- och integri- tetsskyddsnämnden kommer att gälla även användning av hemlig dataavläsning enligt den föreslagna lagen. Det krävs inte några kompletterande bestämmelser för att nämnden ska kunna utöva sin tillsyn. 52 Se t.ex. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte uppl., s. 547 f. Hemlig dataavläsning – en ny lag Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uppdrag och arbete (nämnden) inrättades . Syftet med myndigheten är att den ska bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten i förhållande till den brottsbekämpande verksamheten. Nämnden har enligt 1 och 2 §§ lagen om tillsyn över viss brotts- bekämpande verksamhet (tillsynslagen) till uppgift att med inspek- tioner och andra undersökningar utöva tillsyn över de brottsbekäm- pande myndigheternas användning av bl.a. hemliga tvångsmedel. Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att de brottsbekäm- pande myndigheternas verksamhet bedrivs i enlighet med lag och andra författningar. Tillsynen omfattar inte domstolarna. Nämnden är enligt 3 § tillsynslagen skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångs- medel och om användningen av tvångsmedel och därmed samman- hängande verksamhet har skett i enlighet med lag eller annan författ- ning. Om nämnden efter sin utredning kan konstatera att ingen tvångsmedelsanvändning har förekommit eller att sådan användning visserligen förekommit men skett lagenligt, får den enskilde normalt besked av nämnden att den inte funnit någon olaglig tvångsmedels- användning. Skulle den emellertid vid sin kontroll finna att någon brottsbekämpande myndighet i strid med gällande författningar har använt hemliga tvångsmedel ska den person som har begärt kon- trollen underrättas även om detta. Nämnden är då också skyldig att efter omständigheterna anmäla den författningsstridiga verksamhet den funnit till Justitiekanslern, , Datainspek- tionen eller någon annan behörig myndighet för åtgärd. Det sista följer av 20 § förordningen med instruktion för (nämndinstruktionen). I nämndinstruk- tionen finns också en del förfaranderegler när det gäller handlägg- ningen av tillsynsärenden. Av särskild betydelse här är 18 § som anger att nämnden vid handläggningen av ett ärende som kräver sär- skild kompetens får förordna en sakkunnig person till att biträda nämnden. När Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel gjorde en om- fattande utvärdering av den hemliga tvångsmedelsanvändningen i gjordes vissa uttalanden om nämnden. Utredningen framhöll bl.a. följande. Hemlig dataavläsning – en ny lag De uppgifter som kommit fram om Säkerhets- och integritetsskydds- nämndens verksamhet ger goda indikationer på att tvångsmedels- regleringens tillämpning hos de aktuella myndigheterna skett enligt gällande regler och varit i hög grad förutsebar. Nämndens granskning synes också ha varit en väl fungerande kontrollmekanism som i de fall där brister ändå kommit fram lett till att åtgärder vidtagits med anled- ning av dessa.53 Även har granskat nämnden. Resultatet av gransk- ningen redovisades i rapporten över brottsbekämpande myndigheter – En granskning av Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden.54 Även enligt den rapporten framstår det som att nämnden bedriver sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt och att dess tillsyn leder till åtgärder hos de brottsbekämpande myndigheterna när det gäller regelefterlevnad.55 Kan utöva tillsyn även beträffande hemlig dataavläsning? har arbete bakom sig med att utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Såvitt fram- kommit av de granskningar som gjorts av nämndens arbete synes tillsynen fungera väl och dessutom förefaller de brottsbekämpande myndigheterna följa nämndens uttalanden på ett ändamålsenligt vis. Redan dessa omständigheter talar med styrka för att låta nämnden utöva tillsyn också över användningen av hemlig dataavläsning. Vad som i än högre utsträckning talar för att låta så ske är att åtgärden i flera avseenden kan anses vara en förlängning av nuvarande hemliga tvångsmedel. När det gäller den del av hemlig dataavläsning som i praktiken innebär det nya, dvs. avläsning eller upptagning av lagrade uppgifter eller uppgifter som visar hur ett informationssystem används, gör vi bedömningen att denna åtgärd inte i något avgörande avseende skiljer ut sig från övriga hemliga tvångsmedel på ett sätt som ger anledning att ifrågasätta att Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden ska vara den myndighet som bör utöva tillsyn. 53SOU 2012:44 s. 667. 55Se RiR 2016:12 s. 8 och 10 f. Hemlig dataavläsning – en ny lag anförda leder sammantaget till att Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden kan och bör vara den myndighet som utövar tillsyn även över användningen av hemlig dataavläsning. Krävs det några författningsändringar om hemlig dataavläsning införs? Nästa fråga att ställa sig är då om det finns behov av ändringar i det nuvarande regelverket för att det ska finnas laglig grund för nämndens tillsyn över användningen av hemlig dataavläsning. Det kan konstateras att de regler som styr nämndens verksamhet är neutralt utformade på ett sätt som gör att den ska utöva tillsyn över all hemlig tvångsmedelsanvändning. Det innebär att en ny lag om hemlig dataavläsning automatiskt kommer att falla in under nämn- dens tillsyn om inte annat anges. Vi gör därför bedömningen att det inte krävs några författningsändringar i det avseendet. Reglerna beträffande nu aktuell tillsyn lämnar också stor frihet till nämnden att själv bestämma hur tillsynsarbetet ska genomföras. Detta är enligt vår mening något positivt även såvitt avser tillsyn över använd- ning av hemlig dataavläsning. Det finns därför inte heller några skäl att göra ändringar i detta avseende. Det kommer att behövas teknisk kompetens vid tillsynsmyndigheten När det gäller tillsynen över användningen av hemlig dataavläsning är det dock mycket som talar för att nämnden kan behöva komplettera sin tekniska kompetens. I synnerhet gäller detta i tillsynen av verk- ställighetsfasen där vi ju föreslagit regler som, av hänsyn till den personliga integriteten och intresset av en stark informationssäker- het, är mycket viktiga. Att det sker en reell, effektiv och aktiv tillsyn av att reglerna om hemlig dataavläsning följs kan vara avgörande för tvångsmedlets legitimitet. För att våra förslag om att åtgärder ska vidtas av den verkställande myndigheten för att se till att andra uppgiftstyper än de som tillstån- det avser inte kan läsas av eller tas upp och för att säkerställa infor- mationssäkerheten utanför informationssystemet som tillståndet avser krävs personer med särskild teknisk kompetens för att till- Hemlig dataavläsning – en ny lag synen ska kunna bli tillräcklig. Det är för övrigt inte bara våra förslag i de nu nämnda delarna som kan fordra sådan kompetens utan redan tvångsmedlets synnerligen tekniska karaktär torde innebära att den som har att granska användningen av åtgärden, för att helt förstå det som granskas, behöver mycket god kännedom om tekniken som används. En särskild bestämmelse om underrättelse till bör införas Nämnden har stor frihet att själv välja hur och när tillsyn av hemliga tvångsmedel ska genomföras. Så bör gälla även när tillsyn avseende hemlig dataavläsning ska utövas. Vår bedömning är emellertid att det kan behövas en mer aktiv tillsyn vid hemlig dataavläsning än vad som är fallet vid tillsynen avseende övriga hemliga tvångsmedel. Det hänger särskilt samman med riskerna för informationssäkerheten som kan uppstå om de förhållningsregler som vi föreslagit inte följs av de brottsbekämpande myndigheterna. Det bör därför kunna före- komma att tillsynsmyndigheten utövar sin tillsyn redan under på- gående verkställighet för att bilda sig en uppfattning av om de brottsbekämpande myndigheterna följer de lagstadgade reglerna om vad som ska vidtas i genomförandefasen, se avsnitt 10.10. Vid utred- ningens studiebesök i utlandet har det visat sig att det inte är ovan- ligt att tillsynsfunktioner ibland helt övervakar verkställighet eller i vart fall gör enskilda nedslag under pågående verkställighet. Så bör alltså enligt vår mening även kunna förekomma i . För att ge nämnden en fingervisning om när det kan vara aktuellt att påbörja ett tillsynsärende bör en regel införas som ålägger dom- stolen som har meddelat ett tillståndsbeslut att underrätta tillsyns- myndigheten om beslutet. Det blir således en slags upplysning som kan initiera en tidigare tillsyn än vad som torde vara det vanliga . Det står dock naturligtvis nämnden helt fritt att själv välja vilka åtgärder, om några, den ska vidta med anledning av en sådan upp- lysning. Hemlig dataavläsning – en ny lag 10.12.2 Medverkan vid verkställighet Utredningens förslag: Den som bedriver anmälningspliktig verk- samhet enligt 2 kap. 1 § lagen om elektronisk kommunikation får bistå den verkställande myndigheten i samband med verkställig- het av hemlig dataavläsning. Den operatör som medverkar har rätt till ersättning för de kostnader som uppstår. Ersättning för medverkan betalas av den verkställande myndigheten. Från experterna vid de brottsbekämpande myndigheterna har det framhållits att en framgångsfaktor avseende effektiviteten hos hem- lig dataavläsning, i meningen att åtgärden blir möjlig att genomföra, i vissa fall kommer att vara en aktiv medverkan från operatörer. Med operatörer avses här de som tillhandahåller allmänt tillgängliga elek- troniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (se 2 kap. 1 § lagen om elektronisk kommunikation). En sådan medverkan kan handla om att operatören bistår de brottsbekämpande myndig- heterna med att identifiera vilka tjänster en specifik användare har, identifiera vilka förbindelser som används, rådgivning avseende vilka tekniska hjälpmedel som kan användas, tillhandahållande av möjlig- het att installera brottsbekämpande myndigheters tekniska hjälp- medel i operatörens nät för verkställighet eller hjälp med andra lik- nande stödåtgärder. Som ett exempel har nämnts att brottsbekäm- pande myndigheter, med operatörens aktiva medverkan, kan installera utrustning som aktivt påverkar trafikflödet mellan den som ska vara föremål för hemlig dataavläsning och annan utrustning som denne kommunicerar med. Det kan i praktiken exempelvis handla om förändring av trafik och kvarhållande eller borttagning av datapaket från att nå fram till denne. Från de brottsbekämpande myndigheternas håll har det också framhållits att en operatörs aktiva medverkan i vissa fall kommer att vara en förutsättning för att de tekniska hjälpmedel som ska använ- das kan installeras på ett så effektivt, snabbt och säkert sätt som möjligt. En aktiv medverkan från operatörer innebär enligt de brotts- bekämpande myndigheterna att verkställighet kan effektueras snab- Hemlig dataavläsning – en ny lag bare då utrustning kan finnas installerad i operatörens utrymmen och endast behöva anslutas när hemlig dataavläsning ska verkställas. Åtgärden kan enligt de brottsbekämpande myndigheterna också bli mer säker när installation av tekniska hjälpmedel sker med en mer kirurgisk precision i de förbindelser och den kommunikation som tillståndet avser. Saknas operatörens medverkan, när sådan behövs, kommer enligt de brottsbekämpande myndigheterna verkställande av hemlig data- avläsning i vissa fall inte att kunna ske eller kräva tillstånd under betydligt . Dessutom har framhållits att mer komplicerade metoder kan behöva användas, vilket kan innebära att de tekniska hjälpmedel som föranleder minst risker i verkställighetsfasen inte kan användas. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna är det nödvändigt med en lagstadgad skyldighet för operatörerna att medverka vid verkställighet av hemlig dataavläsning. Mot bakgrund av det fåtal fall av hemlig dataavläsning som kan förväntas har de brottsbekämpande myndigheterna emellertid inte bedömt att det är nödvändigt med en anpassningsskyldighet för operatörerna, liknande den som föreligger enligt lagen om elektronisk kommunikation (se t.ex. 6 kap. 19 § den lagen). Det ska för fullständighetens skull också nämnas att det i diskus- sionerna avseende operatörers medverkan har framkommit att hemlig dataavläsning i många fall kommer att kunna verkställas helt utan att åtgärder från operatören är nödvändiga. Mot den angivna bakgrunden har utredningen funnit skäl att överväga om det ska vara möjligt för de brottsbekämpande myndig- heterna att ta hjälp av externa aktörer i samband med verkställighet av hemlig dataavläsning. Utredningen har i det arbetet, utöver diskus- sioner med tekniska experter vid de brottsbekämpande myndig- heterna, också sammanträffat med företrädare för vissa operatörer, intresseorganisationen och telekomföretagen samt (). I diskussioner med operatörerna har främst frågor om risker för nät- och informationssäkerheten vid en med- verkan från operatörer och kostnader med anledning av medverkan aktualiserats. Hemlig dataavläsning – en ny lag En regel om medverkansmöjlighet införs Det är givetvis av största intresse att hemlig dataavläsning blir ett så effektivt tvångsmedel som möjligt. De skäl som framhållits av de brottsbekämpande myndigheterna talar med styrka för att det i vissa fall är nödvändigt med en aktiv medverkan från operatörer när hemlig dataavläsning ska verkställas. Det saknas skäl att ifrågasätta att effektiviteten av hemlig dataavläsning kan påverkas av om opera- törer inte medverkar när den brottsbekämpande myndigheten har ett behov av sådan medverkan. Att medverkan också i praktiken ska ske av en operatör på begäran av den brottsbekämpande myndigheten ligger helt i linje med det samhällsansvar som följer med den bedrivna verksamheten, jfr prop. 1995/96:180 s. 29 f. och 2010/11:46 s. 66 ff. Mot bakgrund av de regler som vi föreslår ska gälla till skydd för den personliga integriteten och informationssäkerheten (se särskilt avsnitt 10.10.3) finns inte skäl för operatörer att vägra att medverka eller hjälpa den brottsbekämpande myndigheten. Det ansvar som vilar på den verkställande myndigheten innebär ju att det inte får uppstå risker för informationssäkerheten, i vilken innefattas även nätsäkerhet, i något annat informationssystem än det som tillståndet till hemlig dataavläsning avser. Sammantaget finns det starka skäl för en aktiv medverkan från operatörer i samband med verkställighet av hemlig dataavläsning. Frågan är närmast om en sådan medverkan ska tvingas fram genom en skyldighet för operatörer att medverka på den verkställande myndighetens begäran, som de brottsbekämpande myndigheterna har föreslagit, eller om det ska vara en medverkan baserad på frivillig- het, dock inom ramen för det samhällsansvar det innebär att bedriva sådan verksamhet. En skyldighet att medverka skulle utgöra ett sådant ingrepp i operatörernas verksamhet som enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen kräver lagstöd.