sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Även om det kan finnas behov av att ytterligare anpassa gravidi- tetspenningen till dagens arbetsmarknad, är således utgångspunkten att även gravida kvinnor ska beredas möjlighet att arbeta i den ut- sträckning det är möjligt. I första hand bör därför ansträngningar göras för att anpassa gravida kvinnors arbetssituation eller arbets- uppgifter så att det är möjligt för dem att fortsätta arbeta. Ett stort ansvar vilar på arbetsgivarna som regelbundet ska undersöka om det finns risker i arbetsmiljön och åtgärda bristerna. Frågor om psykisk och social arbetsmiljö har blivit alltmer uppmärksammade. började nya föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö att gälla (föreskrifter [AFS 2015:4] om organisatorisk och social arbetsmiljö). Föreskrifterna konkreti- serar arbetsmiljölagens (1977:1160) bestämmelser och är anpassade till dagens arbetsliv. Föreskrifterna fokuserar på frågor som arbets- belastning, arbetstid och kränkande särbehandling och förtydligar vad arbetsgivare ska göra för att förbygga och åtgärda förhållanden som ger upphov till arbetsrelaterad stress. Arbete som innebär stark psykisk påfrestning förekommer på arbetsmarknaden, och behöver inte i sig orsaka ohälsa. I föreskrifterna anges att det är arbetsgivaren som ska vidta åtgärder för att sådana arbetssituationer eller arbets- uppgifter inte leder till ohälsa. Det förebyggande arbete som före- skrifterna är tänkta att stärka kan enligt med stor sannolikhet leda till färre sjukskrivningar.18 Psykiskt påfrestande ar- bete kan påverka hälsan hos gravida kvinnor likväl som andra arbets- tagare. Det förstärka arbetsmiljöarbetet kan komma att leda till att fler gravida kan ges möjlighet att fortsätta arbeta utan risk för sjuk- dom eller nedsatt arbetsförmåga under graviditeten. I betänkandet Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? (SOU 2017:24) konstateras att den organisatoriska och sociala ar- betsmiljön är en framträdande utmaning både och sannolikt även . Med större fokus på anpassningar och att möjliggöra arbete ges gravida kvinnor ökade förutsättningar att fortsätta förvärvsarbeta även under graviditeten. Det minskar den totala frånvarotiden från arbetsmarknaden vilket är positivt eftersom längre frånvaro från ar- betsmarknaden, p.g.a. långa perioder med sjukskrivningar, gravidi- tetspenning, föräldrapenning och föräldraledighet, kan leda till sämre löneutveckling, sämre karriärutveckling och lägre livsinkomst. Även för arbetsgivare kan det finnas starka incitament att göra nödvändiga anpassningar för att bereda möjlighet för den gravida arbetstagaren att fortsätta sitt arbete. Frånvaro kan innebära en förlust av en kompetens som arbetsgivaren kan vara beroende av och en sjukskrivning innebär kostnader för arbetsgivaren, i form av sjuk- lön och för att ta in vikarier. En positiv syn på möjligheterna att an- passa arbetsmiljön utifrån gravida arbetstagare kan också bidra till att arbetsplatsen ses som mer attraktiv vilket kan gynna arbetsgivaren i rekryteringssammanhang. Å andra sidan kan det också vara så att arbetsgivaren och kollegor önskar att få in en vikarie för vilken det inte behöver göras anpassningar eller där arbetsuppgifter behöver omfördelas. En vikarie kommer ändå i många fall att behövas under den föräldraledighet som följer för de allra flesta kvinnor. För arbets- givaren kan också längre frånvaroperioder vara lättare att planera för. 18 Se /halsa-och-sakerhet/psykisk-ohalsa-stress-hot-och-vald/fragor-och-svar-om- organisatorisk-och-social-arbetsmiljo/ ska utgångspunkten att gravida kvinnor i första hand ska ges möjlighet att fortsätta förvärvsarbeta vägas mot att en graviditet påverkar kvinnor på olika sätt, och att graviditetens påfrestningar inte ska negligeras. Det är av stor vikt att de som faktiskt behöver vila och avstå eller begränsa sitt förvärvsarbete på grund av graviditeten också ges möjlighet till detta, exempelvis genom graviditetspenning. Utredningen har i kapitel 4 pekat på vissa problem med hur dagens graviditetspenning är utformad. Enligt Inspektionen för socialförsäk- ringen (ISF) finns det fortfarande utrymme att bevilja fler kvinnor graviditetspenning. Det förekommer vissa gränsdragningsproblem mellan graviditetspenning och sjukpenning. Ett arbete som innebär påfrestningar av annat slag än fysiska medför ingen rätt till graviditets- penning. Det finns också en diskrepans mellan hur lagtext och för- arbeten är utformade som lämpligen borde åtgärdas. (Se avsnitt 4.4.2.) För att kunna möta dessa problem med graviditetspenningen och utforma ett regelverk som svarar mot dagens arbetsmarknad, krävs dock mer tid och resurser än utredningen har haft till sitt förfogande. Det har inom utredningens tidsram inte funnits möjlighet att göra tillräckligt grundliga överväganden av hur graviditetspenningen för- håller sig till dagens arbetsmarknad för att kunna lämna något genom- gripande förslag till en förändrad graviditetspenning. En mer omfat- tande analys måste göras av vilka behov gravida kvinnor faktiskt har av att få ersättning för förlorad arbetsinkomst för att arbetsförmågan är nedsatt på grund av graviditeteten och dessa behov bör avgöra hur graviditetspenningen ska utformas . Såsom redovisas i avsnitt 4.4.2 anser ISF att en översyn av lagstiftningen är påkallad och att det i samband med en sådan översyn behöver utredas vilka påfrest- ningar som kan riskera kvinnans hälsa, inklusive bl.a. hälsorisker på grund av psykiskt påfrestande arbeten. Denna utredning har dock inte under den korta tid som den haft till förfogande haft möjlighet att i grunden utreda vilka påfrestningar som kan riskera kvinnans hälsa under graviditeten. Bedömningen är att en sådan utredning i huvudsak bör göras av ansvariga expertmyndigheter såsom exempelvis Arbets- miljöverket och , som inom respektive ansvarsområde och expertis exempelvis kan ge råd och stöd till arbetstagare och arbetsgivare. Regeringen har konstaterat att det saknas behov av att överväga lagändringar, bl.a. mot bakgrund av nya vägledande dom- stolsavgöranden och åtgärder som borde leda till en rättsenlig och mer likformig tillämpning av socialförsäkrings- förmånerna för gravida (prop. 2012/13:159, s. 14 f.). Utredningen in- stämmer i bedömningen att ny praxis har haft betydelse, men menar också att det ändå finns behov av förändringar av graviditetspen- ningen. 7.16.2Tiden med graviditetspenning bör förlängas Även om utredningen inte har haft möjlighet att lämna ett mer om- fattande förslag till förändringar av graviditetspenningen, finns det utrymme för att föreslå en justering av graviditetspenningen som dis- kuterats tidigare, nämligen en förlängning av graviditetspenningens förmånstid för de kvinnor som redan omfattas. kan graviditets- penning lämnas längst till och med den elfte dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse. Som anges ovan så förutsattes vid in- förandet av dagens ordning att de flesta kvinnor har behov av ledighet och att föräldrapenningen därmed borde användas för . På så sätt blir det lika för alla gravida kvinnor . De omständigheter som ger en kvinna rätt till gra- viditetspenning upphör dock inte bara för att återstår till be- räknad förlossning, vare sig det beror på att hon inte kan arbeta på grund av risker i arbetsmiljön eller på grund av att hon har en nedsatt arbetsförmåga på grund av graviditeten. Utredningens uppfattning är att det kan ifrågasättas att de kvinnor som faktiskt inte kan arbeta ska behöva använda sig av föräldrapenning, eller annan ledighet, före beräknad förlossning. Utredningen föreslår därför att rätten till graviditetspenning ändras, på så sätt att den kan lämnas ändra fram till och med dagen före den beräknade födelsen av barnet, dvs. Den förlängda förmånstiden ska gälla alla som har rätt till graviditetspenning, oavsett på vilken grund den har beviljats. Det har tidigare föreslagits att graviditetspenning ska kunna lämnas ända fram till att den faktiska förlossningen äger rum. För detta talar bl.a. att det är det som gäller för sjukpenningen – en gravid kvinna som har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom får sjukpenning så länge arbetsoförmågan består. Utredningen bedömer dock att det är lämpligt att använda sig av tidpunkten för den beräknade födelsen som utgångspunkt. Dagen för den beräknade födelsen är utgångs- punkten för när ersättningen kan börja lämnas, dvs. den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse (10 kap. 6 § SFB). Dagen för den beräknade födelsen är också utgångspunkten för när föräldrapenning kan lämnas till barnets mor, även det från och med den sextionde dagen före den beräknade tidpunkten för barnets födelse (12 kap. 5 § SFB). En möjlighet att få graviditetspenning ända fram till den beräk- nade förlossningen för samtliga kvinnor som har rätt till graviditets- penning, möjliggör ett mer jämställt uttag av dagarna med föräldra- penning efter att barnet har fötts. Dessa kvinnor behöver således inte ta med föräldrapenning före dagen för den beräknade födelsen. En sådan möjlighet gör också att det inte blir någon skill- nad före beräknad förlossning mellan kvinnor som har sjukpenning eller graviditetspenning. De kvinnor som är be- rättigade till graviditetspenning och som går över tiden, kommer dock även fortsättningsvis att behöva klara sin försörjning på annat sätt för dagarna fram till den faktiska förlossningen, antingen genom föräldrapenning eller genom annan ledighet såsom semester. I avsnitt 6.8.1 redogörs för användandet av socialförsäkringsförmåner i slutet av graviditeten. Av de kvinnor som fick graviditetspenning fick även föräldrapenning före barnets födelse För kvin- nor som mottog båda ersättningarna före födelsen var det i genom- snitt med graviditetspenning och tio med föräldrapenning som användes. Uppgifterna om föräldrapenning är ungefärliga efter- som uttagsperioden är skattad. 7.16.3Önskvärt med ytterligare utvidgning av graviditetspenningen Det har, som nämns ovan, inom utredningens tidsram inte funnits möjlighet att göra de grundliga överväganden som krävs för att kunna lämna något genomgripande förslag till en förändrad graviditetspen- ning. Utredningen föreslår dock ovan, som ett steg på vägen, att gravi- ditetspenningen ska sträckas ut i tiden till dagen före den beräknade förlossningen. Trots att ett mer omfattande förslag inte kan lämnas i detta betänkande, anser utredningen att den sammanställning som gjorts av kvinnors arbetssituation i avsnitt 4.1 och 4.4.2 ändå visar att det finns ett behov av en graviditetspenning som inkluderar fler kvin- nor än det fåtal som omfattas . en generell graviditetspenning för kvinnor som förvärvsarbetar och som därmed måste avstå arbete under graviditetens slutskede (se av- snitt 4.4.2). Ett annat tänkbart alternativ skulle kunna vara att vidga kretsen av gravida som omfattas av graviditetspenningen på så sätt den även omfattar kvinnor vars arbete på annat sätt är påfrestande eller när graviditeten medför andra hinder mot att arbeta. En sådan lösning krä- ver, som ISF poängterat, en noggrann utredning av vilka påfrestningar i arbetet som riskerar kvinnans hälsa. De gränsdragningsproblem som finns avseende vilka kvinnor som ska omfattas av graviditets- penningen och hur gränsen ska dras mot sjukpenningen riskerar dock att finnas kvar även med en sådan lösning. Utredningen har i stället landat i att en lösning med en generell graviditetspenning under gravi- ditetens slutskede vore önskvärd. Om graviditetspenningen ska förändras och i stället göras gene- rell måste ställning tas till en rad frågor, exempelvis vilka kvinnor som ska omfattas, för hur många dagar förmånen ska kunna lämnas, hur förmånen ska förhålla sig till andra ersättningar såsom sjukpen- ning, på vilken nivå ersättningen ska ligga och om ersättning ska utgå även om barnet föds än beräknat. Vidare måste ställning tas till vad som ska gälla för de kvinnor som är berättigade till graviditetspenning på grund av risker i arbetet och fysiskt ansträngande arbete och som även fortsättningsvis har behov av graviditetspenning utöver den generella. Eftersom något förslag till en generell graviditetspenning inte kan lämnas inom ramen för detta betänkande, har utredningen inte i detalj tagit ställning till hur en sådan graviditetspenning skulle kunna utformas. Utredningen har dock några principiella ståndpunkter. En graviditet är påfrestande för de flesta och det är vanligt före- kommande att kvinnor har behov av att vara lediga någon tid före för- lossningen. Det gäller alla kvinnor, inte bara de som arbetar. Utred- ningen bedömer därför att det vore lämpligt med en generell gravi- ditetspenning som omfattar alla gravida kvinnor, således inte bara de som förvärvsarbetar utan även de som exempelvis studerar eller ingår i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En generell graviditetspenning skulle vara ett avsteg från det nuvarande syftet med graviditetspen- ningen, dvs. att kompensera de förvärvsarbetande kvinnor som inte kan eller får arbeta under graviditeten. Utredningen bedömer dock att det skulle vara motiverat med ett sådant avsteg. En generell graviditetspenning skulle ha många fördelar (för en ut- förlig redogörelse, se avsnitt 4.4.3). Alla kvinnor som behöver det skulle få möjlighet till vila och återhämtning före förlossningen, vilket också kommer barnet till godo. Sjukfrånvaron under graviditet skulle troligen minska eftersom fler kvinnor skulle orka arbeta längre än med vetskapen om att det finns en möjlighet till vila i slutet av graviditeten. En generell graviditetspenning under graviditetens sista dagar skulle också medföra en önskvärd renodling av graviditets- penningen; före barnets beräknade ankomst används graviditets- penning, efter används föräldrapenning. Eftersom kvinnan inte be- höver använda så många dagar med föräldrapenning innan barnet föds möjliggörs också ett mer jämställt uttag av föräldrapenningdagarna. När det gäller antalet dagar, anser utredningen att de förslag som tidigare lämnats om en generell graviditetspenning under gravidite- tens sista är alltför generösa. Ett lämpligt antal dagar skulle i stället kunna vara tio. Det ligger nära det genomsnittliga uttaget av föräldrapenningdagar före förlossningen och det är tillräckligt många dagar för att erbjuda gravida kvinnor vila och återhämtning före den- samma. Eftersom en generell graviditetspenning sannolikt skulle medföra att många kvinnor skulle använda sig av möjligheten till ledighet före förlossningen, skulle också medföra en mer rimlig kostnad för reformen än vad skulle göra. Utredningen bedömer att även en generell graviditetspenning lämpligen kan sträcka sig före den beräknade tidpunk- ten för barnets födelse. I likhet med förslaget ovan, innebär det att det ändå kan bli nödvändigt att använda dagar med föräldrapenning före den faktiska förlossningen om den sker senare än beräknad. 7.16.4Inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst bör höjas I avsnitt 7.17.2 föreslås en höjning av inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst inom den tillfälliga föräldrapenning- en. Bakgrunden är att det i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1, utg.omr. 10, s. 81) föreslås en höjning av inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst inom sjukförsäk- ringen från 7,5 till 8,0 prisbasbelopp . De förmåner som enligt regeringens mening bör omfattas av höj- ningen är bl.a. sjukpenning, rehabiliteringspenning och närstående- Ett uttryckligt undantag från höjningen görs för gravidi- tetspenning och tillfällig föräldrapenning. Av samma skäl som anges för en höjning av taket inom den tillfäl- liga föräldrapenningen (se avsnitt 7.17.2), anser utredningen att det inom graviditetspenningen är motiverat att inkomsttakets nivå är samma som inom sjukförsäkringen och därmed höjs till 8,0 prisbas- belopp. Regleringen bör därmed återgå till hur den såg ut före för- slaget i budgetpropositionen. 7.17Ökad jämställdhet i användning av tillfällig föräldrapenning m.m. Förslag: Inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst vid tillfällig föräldrapenning ska vara samma som inom sjukförsäkringen och därmed höjas från 7,5 till 8,0 prisbasbelopp. Bedömning: Regelverket avseende tillfällig föräldrapenning är i behov av en övergripande översyn i syfte att förenkla och göra det mer lättöverskådligt. Inom ramen för utredningens uppdrag finns det dock inte utrymme för en sådan översyn. 7.17.1Jämställdhet och fördelningen av tillfällig föräldrapenning Den tillfälliga föräldrapenningen i 13 kap. socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, omfattar flera olika typer av situationer då ersättning kan lämnas. I avsnitt 3.1.1 redogörs för dessa olika typer av situa- tioner och det övriga regelverket inom den tillfälliga föräldrapen- ningen. Den tillfälliga föräldrapenningen har stor betydelse för för- äldrars möjligheter att kombinera familjeliv och arbetsliv genom att ge en rätt till ledighet och kompensation för inkomstförlust när ett barn exempelvis är sjukt, smittat eller när den ordinarie vårdnads- havaren har blivit sjuk, s.k. vård av barn (VAB). Vård av ett barn som är sjukt eller smittat är den vanligaste situationen för vilken tillfällig föräldrapenning används och det är oftast den som diskuteras när det gäller fördelningen av dagar mellan män och kvinnor. När det gäller utredningens uppdrag avseende den tillfälliga för- äldrapenningen kan inledningsvis konstateras att det är fördelningen av den tillfälliga föräldrapenningen, och den därmed tillhörande för- äldraledigheten, mellan kvinnor och män som omfattas av uppdraget. I likhet med vad som gäller inom föräldrapenningen lämnas fler dagar med ersättning från den tillfälliga föräldrapenningen till kvinnor än till män, även om fördelningen är mer jämställd än inom föräldra- penningen. Om enbart dagar för vård av sjukt barn studeras är för- delningen relativt nära den 40/60-fördelning som normalt används som ett acceptabelt om än inte fullständigt mått på jämställdhet. Den faktiska fördelningen var 38/2016, där kvinnorna tog huvuddelen av dagarna. För tillfällig föräldrapenning som kan lämnas när föräldrarna har ett allvarligt sjukt barn, var det av dagarna som togs ut av män och av kvinnor. När det gäl- ler kontaktdagarna, som kan lämnas för ett barn som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, var det av dagarna som togs ut av män och av kvinnor. I fråga om de i samband med barns födelse eller adoption var det som togs ut av män och en procent av kvinnor. Utredningen föreslår ändringar av reglerna avseende de i samband med barns födelse eller adoption (se avsnitt 7.11). som ett mått på mäns delaktighet i det obetalda hem- och omsorgsarbetet kan det konstateras att vården av ett sjukt eller smittat barn fortsatt är något som är mer vanligt förekommande för kvinnor. När ett barn blir sjukt innebär det ett oförutsett avbrott i arbetet för föräldrarna, och även för arbetsgivarna. Under småbarns- åren har barn normalt många infektioner och frånvaron med tillfällig föräldrapenning kan vara både långvarig och ofta förekommande. Att föräldrarna då delar på vården av barnet är av stor vikt för att inte den totala frånvaron från arbetet ska bli snedfördelad och medföra negativa effekter på inkomst och inkomstutveckling. En hög från- varo från arbetet på grund av vård av sjukt barn kan också innebära att stressen över arbetet ökar. Detta kan vara särskilt uttalat i de situationer då arbetet läggs på hög och förväntas utföras när föräl- dern kommer tillbaka, eller då reaktioner från arbetskamrater och arbetsgivare på återkommande frånvaro kan vara negativa. Statistik kring uttaget av tillfällig föräldrapenning för vård av barn avspeglar dock inte all vård av sjukt barn eller all frånvaro från arbetet för så- dant vårdarbete. Många föräldrar använder sig av möjligheten till distansarbete, flexibla arbetstider m.m. i stället för att ådra sig ett inkomstbortfall i samband med barnets sjukdom och även för att inte få en stor arbetsbörda att ta sig an när föräldern återvänder till arbetet. Sådan frånvaro från arbetet, då föräldern åtar sig att utföra arbete i hemmet med vården av barnet, brukar i vardagstal kallas att”vobba”. Sådan frånvaro syns av naturliga skäl inte i statisti- ken. Däremot kan föräldern, baserat på hur mycket denne faktiskt hade möjlighet att utföra arbete, välja att ta ut tillfällig föräldra- penning för en del av dag och anmäla frånvaro från arbetet för mot- svarande tid. Det ger vissa föräldrar möjlighet till stor flexibilitet när föräldraskap och arbetsliv ska kombineras. Den flexibiliteten är dock förbehållen vissa yrken. Vissa föräldrar är beroende av rätten till ersättning för att dels få ledigt från arbetet, dels få kompensation för den uppkomna inkomstförlusten. Det innebär att beroendet av den tillfälliga föräldrapenningen som ett medel för att kombinera familje- liv och arbetsliv varierar utifrån exempelvis yrke och bransch. I de fall det finns flera föräldrar som kan delta i vården av barnet blir rät- ten till tillfällig föräldrapenning även beroende av vad den andra föräldern gör. Alla föräldrar arbetar inte, och vissa kan därför sakna sjukpenninggrundande inkomst eller rätt till tillfällig föräldrapen- ning. Flera olika faktorer spelar därmed roll för vilka behov föräld- rarna har av ersättningen, och för hur den fördelas och används. 7.17.2Inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst bör höjas När olika förslag för att uppnå en mer jämn fördelning av föräldrapenningförmåner diskuteras är ofta föräldrarnas ekonomiska situation i fokus. Män har generellt sett högre löner än vad kvinnor har, och i en familj med en man och en kvinna kan det innebära att inkomstförlusten för hushållet blir större om mannen avstår arbete och tar ut tillfällig föräldrapenning om kvinnan gör det. Det gäller särskilt om mannens inkomst ligger över det s.k. inkomsttaket på 7,5 prisbasbelopp som gäller inom den tillfälliga föräldrapenningen. Ett alternativ för att uppnå en mer jämställd fördelning skulle därför kunna vara att höja taket, företrädelsevis till den nivå som gäller inom föräldrapenningen, nämligen tio prisbasbelopp. Det är dock en mycket kostsam åtgärd för staten, som dessutom kan innebära inte enbart en omfördelning av dagar med tillfällig föräldrapenning från i huvudsak kvinnor till män, utan även att nyttjandegraden totalt sett kan komma att höjas. Det finns inom den tillfälliga föräldrapenning- en, såväl som i andra stödsystem, vissa inslag av överutnyttjande. I undersökningar har det framkommit att miss- bruk av den tillfälliga föräldrapenningen förekommer. Missbruket kan ta sig olika uttryck. Ett exempel är att föräldern ansöker om ersättning trots att föräldern inte har avstått arbete och barnet varit kvar i barnomsorg. Det finns även risk för att tillfällig föräldrapen- ning blir mer attraktivt att använda när föräldern själv är sjuk, exem- pelvis för att undvika en karensdag. En höjning av ersättningsgraden i försäkringen kan därmed öka risken för fusk och missbruk. Det kan noteras att i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1, utg.omr. 10, s. 81) föreslås en höjning av inkomsttaket vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst från 7,5 till 8,0 prisbasbelopp . Motivet är att de reala inkomsterna har ökat och att inkomstbortfallsprincipen därmed urholklats. De förmåner som enligt regeringens mening bör omfattas av höjningen är bl.a. sjukpenning, rehabiliteringspenning och närståendepenning. Ett ut- tryckligt undantag från höjningen görs för graviditetspenning och tillfällig föräldrapenning. Även för dem som använder graviditets- penning och tillfällig föräldrapenning har dock de reala inkomsterna ökat och inkomstbortfallsprincipen urholkats. Någon anledning att utifrån den utvecklingen göra olika bedömningar av inkomsttakets nivå för de förmånerna i förhållande till sjukförsäkringsförmånerna finns inte.