sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Kommuner och lands- ting lämnade information till länsstyrelserna, som lämnade den vidare till MSB, som i sin tur sammanställde och presenterade den för . De många leden bidrog till att informations- insamlingen inte samordnades och att den blev en betungande upp- gift i en redan ansträngd situation. Det ledde till en risk för att infor- mationen inte i alla delar gav en riktig bild eller på ett korrekt sätt fångade de frågor som var relevanta på lokal nivå. Det är viktigt att peka på att lägesbildernas formuleringar, där problem beskrivs som att målen för exempelvis liv och hälsa eller samhällets funktionalitet är utmanade, är lätta att feltolka. Det kan ha bidragit till att situationen beskrevs som ett större hot mot sam- hällets säkerhet inom vissa områden än vad som faktiskt var fallet i realiteten. En erfarenhet från samverkan kring informationsinsamling blir att det går att förbättra strukturen men att infor- mationsinsamlingen ändå huvudsakligen fungerade bra utifrån det uppdrag som regeringen gav till MSB. Lägesbilderna i sidled och nedåt Målgruppen för de lägesbilder som beskrevs i regeringsuppdraget till MSB var operativa aktörer på central och regional nivå. Avsikten med lägesbilderna var enligt regeringsuppdraget framför allt att förse regeringen med information. Informationen fördes således ”uppåt”, från lokal och regional nivå via centrala myndigheter till regeringen. fanns det ett stort behov av för- medling av information ”i sidled” eller ”nedåt”. Den samlade infor- mation som resulterade i lägesbilderna upplevdes dock inte som användbar som ett underlag för beslutsfattande och planering i t.ex. kommunerna. Kommuner har framhållit att de hade behövt en välunderbyggd bedömning av hur länge situationen skulle pågå och hur den skulle utvecklas geografiskt. Lägesbilderna innehöll lite information om hur man bedömde den framtida utvecklingen, vilket gjorde att de inte kom till så stor användning som de kunde ha gjort i exempelvis kommunerna. Kommunerna var i mycket stort behov av information . För enskilda kommuner hade det varit av stort värde att få ta del av bedömningar av vilka vägar människorna på flykt kunde förväntas ta in i eller hur EU:s eller andra länders politik kunde antas påverka hur länge situationen skulle komma att fort- sätta. påverkade dessutom hur situationen såg ut för regioner och kommuner genom att anlägga eller upphandla asyl- boenden eller genom förändrad uttolkning av regler inom mot- tagandet. Kommuner bedriver normalt inte omvärldsbevakning och hade inga möjligheter att bygga upp någon sådan verksamhet . Kommunernas behov av information om läget tillgodosågs alltså inte fullt ut genom MSB:s lägesbilder . Till detta användes i stället samverkanskonferenser och möten, något som beskrivs i följande avsnitt. Samverkanskonferenser och andra möten MSB arrangerar samverkanskonferenser per telefon en gång . Ett drygt 30-tal aktörer deltar och konferensen brukar pågå i . Fysiska samverkansmöten sker i normal- fallet . Modellen med samverkanskonferenser användes . Konferenser inriktade på att många människor på flykt anlände hölls en eller . Från till hölls nationella samverkanskonferenser med fokus på lägesbilden . Efter övergick MSB till veckovisa samverkanskonferenser. fort- satte dessa nationella samverkanskonferenser . Centrala myndigheter, länsstyrelser, frivilligorganisationer, tros- samfund och företag deltog i konferenserna. Sammanlagt var 82 aktörer inbjudna till dessa samverkanskonferenser, även om inte alla deltog vid samtliga tillfällen. Tyngdpunkten vid konferenserna var att förmedla MSB:s bild av läget. Konferenserna användes också till att samla information, särskilt om den avvek från den bild MSB tagit fram. gick det från det att informationen samlades in tills konferensen ägde rum och lägesbilden kunde därför också behöva uppdateras. Strukturen hade behövt anpassas Framför allt länsstyrelserna men även t.ex. har haft synpunkter på samverkanskonferenserna. En återkommande synpunkt är att konferenserna enbart handlade om avrapportering och att de var ”fyrkantiga”. Man gick laget runt och beskrev olika problem – ofta samma problem som veckan innan. Deltagarna upp- levde inte att det som fördes fram togs om hand eller ledde till några Några har uttryckt att det saknades en ”motor”. Länsstyrelserna deltog i de nationella samverkanskonferenserna och anordnade i sin tur regionala samverkanskonferenser. I de regionala konferenserna deltog bl.a. kommuner, landsting och regioner, regioner, och frivilligorgani- sationer och trossamfund. Flera kommuner hade svårt att delta i konferenserna, som tog mycket tid i anspråk. Flera upplevde att de regionala samverkans- konferenserna upprepade redan känd information och att de inte gav något hjälp att hantera läget. De ledde inte till någon bedömning av utvecklingen och identifierade inte vilka krav skulle ställa på kommunen. När så mycket tid ägnades åt insamling och spridning av information skapades också en förväntan om återkoppling och stöd. Några kommuner fick stöd i länsstyrelsernas konferenser. De län där det redan fanns etablerade strukturer för information och samarbete kunde använda dessa för att hjälpas åt att hantera situationen. Vid sidan om de nationella och regionala samverkanskonferenserna anordnades tematiska konferenser, möten och arbetsmöten om särskilda sakfrågor. Det genomfördes ett stort antal möten om boende och ensamkommande barn. Det förekom också regelbundna möten om hälso- och sjukvård, skola, säkerhet och samarbete med frivilligresurser. Dessa möten syftade exempelvis till att vissa ansvars- frågor skulle ut och till mer enhetlig tolkning av begrepp. Fler möten mellan statliga myndigheter Vid sidan om de nationella samverkanskonferenserna hölls en rad olika möten och konferenser. Flera myndigheter, bl.a. Polismyndig- heten, deltog i dagliga stabsorientering och vid dagliga möten deltog representanter från Migra- tionsverket, MSB, , och . MSB genomförde möten med SKL och och med Polisen . fick MSB lägesrapportering från och länsstyrelserna. Utanför veckorytmen genomförde MSB möten med , , och . Mot bakgrund av komplexiteten i den utmaning för samhället som mottagandet av många människor på flykt innebar, bedömer vi att det var helt nödvändigt att det genomfördes regelbundna möten för utbyte av information mellan regeringen, berörda myndigheter och andra aktörer . Det var effektivt att MSB valde att använda de rutiner man byggt upp i form av nationella samverkans- konferenser som kunde anordnas när situationen krävde det. Till samverkanskonferensernas styrka hör också att de genomfördes regelbundet, att formen var förutsägbar och att det för alla deltagare var tydligt när information skulle delges. Strukturen fungerade också bra för att fånga upp olika sakfrågor som sedan kunde diskuteras vidare i separata möten med särskilt berörda myndigheter och andra. Konferenserna var också utformade så att de gav stöd till den struktur för krishantering som finns i – ansvarsprincipen. Tanken med samverkanskonferenser är att man delar information och att olika aktörer sedan enligt ansvarsprincipen ska hantera sina respektive ansvarsområden. Konferenserna var väl anpassade för den strukturen då de innebar att beskrivande lägesinformation delades medan samverkanskonferenserna däremot inte inriktades på konkreta handlingsalternativ eller möjliga lösningar. Denna mötesstruktur kompletterades med andra regelbundna möten mellan de statliga myndigheterna. Genom att mötas regelbundet och enligt en klar struktur fick myndigheterna information som de kunde använda i den egna verk- samheten och för att identifiera behov av samverkan. Kommunerna hade behövt mer gemensam inriktning Syftet med MSB:s nationella samverkanskonferenser var att ge de statliga myndigheterna och andra aktörer relevant information. Länsstyrelserna hade regionala samverkanskonferenser med kom- munerna för att delge samma information. I kommunerna fanns en förväntan om mer uttalad återkoppling på den information som kommunerna hade bidragit med. Kom- munerna önskade också ett tydligare gensvar och en bättre dialog om hur kommunerna tillsammans kunde hantera sitt ansvar utifrån hur de statliga myndigheterna på nationell och regional nivå hanterade De många leden – att länsstyrelserna deltog i MSB:s nationella konferenser och sedan i sin tur ordnade regionala sam- verkanskonferenser för kommuner, landsting och andra – bidrog till att informationsdelningen uppfattades som något som hanterades långt från verkligheten i kommuner och landsting. Några kommuner försåg sig därför med information på egen hand genom att ta kontakt med andra. Till exempel fanns ett kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan , och . Likaså kontaktades kommun – som har mångårig erfarenhet av mottagande – ofta av kommuner som ville få del av deras kunskap och erfarenhet. Kommunernas behov av gemensam inriktning och geografisk samordning tillgodosågs således inte genom samverkanskonfe- renserna även om vissa frågor kunde lösas genom de tematiska konferenserna. Mötena löste inte svårare frågor Vår sammanfattande bild är att flertalet av de möten som genom- fördes av MSB var helt nödvändiga för att det offentliga åtagandet gentemot människor på flykt som anlände skulle kunna samordnas och genomföras så bra som det var möjligt. tog mötena mycket tid i anspråk. Man kan överväga om MSB:s samordningsuppdrag med inriktningen på möten var rätt form när det gällde att lösa mer komplicerade frågor som krävde svåra rättsliga analyser. Frågor som gällde tolkning av författningar och gränsdragningen mellan olika myndigheters ansvarsområden löstes inte genom möten. Det är frågor som är avgörande för enskildas rättssäkerhet och som typiskt sett lämpar sig bättre för lagstiftaren att lösa. När sådana frågor identifierades inom mötes- strukturen och myndigheternas ståndpunkter klargjorts kan den lämpliga vägen ha varit att uppmärksamma regeringen på behovet att lösa frågan. De tematiska möten som ordnades för ett mindre antal aktörer fungerade bättre för att klara ut t.ex. ansvarsfördelning mellan myndigheter eller för att diskutera mer konkret hantering. Kom- munerna har fått stöd i länsstyrelsernas regionala samverkans- konferenser. De län där och de kommunala myndig- heterna hade etablerade strukturer för information och samarbete kunde de användas för att tillsammans hantera situationen. Vår bild är att det fanns för stora förväntningar på vilka frågor som skulle kunna lösas inom ramen för MSB:s samordningsuppdrag. Mötena gav dock inte tillräckligt underlag för bedömningar av utvecklingen av antalet människor som kunde tänkas komma eller vilka krav skulle ställa på kommuner, landsting och myndigheter. Formen med nationella samverkanskonferenser fungerade väl för att MSB skulle kunna genomföra sitt uppdrag att sammanställa lägesinformation och för att identifiera frågor som regeringen behövde informeras om. Formen fungerade däremot sämre för dem som deltog i konferenserna med förväntan om att de skulle leda till en gemensam inriktning och ett samordnat ansvarstagande för samhällets hantering av mottagandet av människor på flykt. 9.6.2Områden där information inte löste problemen Under vårt arbete har vi sett två områden där bättre information hade kunnat leda till en annan hantering. Det första är boenden, där bristande information gjorde att samhällets resurser inte tillvaratogs på ett effektivt sätt. Det andra är tältuppdraget, där det redan före beslutet fanns kunskap om att tält inte var den bästa lösningen. har ansvaret för att anordna boende för människor under asylprocessen. Kommunerna har ansvar för att ordna boende för ensamkommande barn. Att ordna boende för människorna på flykt som kom var en av de största utmaningarna . De gällde både akuta boenden och mer långsiktiga lösningar. fattade beslut om att förstärka sin planering för olika scenarier. upprättade i och med detta en förteckning över möjliga aktörer (t.ex. eller Försvarsmakten) som kunde bidra med exempelvis lokaler eller tält, men detta gav inget resultat i form av möjliga boenden. De upphand- lingar som gjorde gav också allt sämre resultat, både avseende antal platser och kvalitén på boendena. verket hade därför en ansträngd situation när det gällde tillgången på boenden vid ingången till 2015. I takt med att det kom allt fler människor fick allt svårare att hitta boenden och bad därför andra statliga myndigheter, länsstyrelser och kommunerna om hjälp att hitta lösningar. Regeringen tog ett initiativ och fick landshövdingen i i uppdrag av regeringen att samordna länsstyrelsernas inventering av tillfälliga asylboenden i samarbete med kommuner och landsting. Inventeringen skulle enligt uppdraget omfatta statliga, kommunala, privata och ideella alternativ. Länsstyrelserna samordnade också fördelningen av kommunala evakueringsplatser. kontaktade flera länsstyrelser då man ansåg sig behöva ta kommunala evakueringsplatser i anspråk och runt bodde ett par hundra personer i kommunala evakueringsboenden. Som mest bodde cirka 8 000 personer i kommunala evakueringsplatser (). och kommunerna slöt inga avtal kring platserna och kommunerna var ansvariga för boendet. Kommunerna kunde söka ersättning i efterskott för kostnader för boende (inklusive anskaffning och iordningställande), mat och personalkostnader som de haft i samband med att de tog fram lokaler som användes som evakueringsplatser. Alla evakuerings- platser avvecklades . Boende för personer som valde att resa vidare ordnades framför allt av privatpersoner och frivilligorganisationer, men även i begrän- sad omfattning av kommuner. Många insatser för att skapa överblick och samordning En rad åtgärder vidtogs för att åstadkomma bättre överblick över och samordning av boendefrågan. började och några läns- styrelser att inventera tillgången på boenden. vidtogs åtgärder för att koordinera anordnandet av boenden. Ett exempel var regeringsuppdraget att samordna länsstyrelsernas inven- tering av tillfälliga asylboenden. Ett annat exempel var en första samverkanskonferens med inriktning på boendesituationen som genomfördes av MSB . konferenser genomfördes sedan regelbundet . MSB, Försvarsmakten och frivilligorganisationer gav förstärkning till genom bl.a. logistik-, stabs- och ledningsstöd samt kommunikatörer för att underlätta kommuni- kation mellan berörda aktörer inom boendefrågan. inrättade också boendesamordnare i regionerna. Bristande kommunikation och återkoppling Trots de många åtgärderna för att åstadkomma samordning ledde brister i kommunikation mellan berörda aktörer till att boenden som skulle kunna ha använts inte togs i anspråk. Landshövdingen i genomförde sitt uppdrag om en inventering av tillfälliga asylboenden och rapporterade till och drygt 66 000 platser. Enligt länsstyrelserna avfärdade ungefär en fjärdedel av boendena eftersom de låg för långt från . Det hade inte varit ett kriterium när man påbörjade inventeringen. hade en begränsad nytta av inventeringen eftersom listan på tillfälliga asylboenden till stora delar bestod av boenden som inte kunde drivas av kommunerna, vilket gjorde att ersättning inte kunde betalas med stöd av för- ordningen om statlig ersättning för asylsökande. Enligt Migrations- verket kunde ungefär 20 000 boendeplatser användas av dem som länsstyrelserna hade identifierat. hade också tagit fram en ”fördelningsnyckel” för att åstadkomma en jämnare fördelning mellan kommunerna. ansåg sig inte kunna använda den fördelningsmodellen eftersom man behövde ta alla tillgängliga boenden i anspråk och därför inte kunde ta hänsyn till i vilka kommuner möjliga boenden låg. dröjde med att ge återkoppling efter inven- teringen, vilket ledde till att ett antal möjliga boenden inte togs i bruk. Likaså dröjde med återkoppling till de statliga myndigheter som inventerat och erbjudit boenden. beskrevs boendefrågan som en konkurrens- situation mellan staten och kommunerna. behövde boende till asylsökande och kommunerna till de ensamkommande barnen och det var ofta samma lokaler som var aktuella. manade och att samverka om boendesituationen, både för att komma till rätta med själva boende- problematiken och för att undvika slitningar mellan statlig och nivå. Bristande kommunikation mellan och kom- munerna ledde också till att kommunala evakueringsboenden öppnade, med personal och matservering, utan att några asylsökande sedan kom. Detta blev en kostnad för kommunen och slöseri med resurser eftersom behovet av boenden fanns men koordineringen brast. Det fanns också önskemål om att Migrations- verket skulle tillhandahålla statistik om belagda evakueringsplatser i varje kommun så att det ska bli möjligt att skaffa sig en överblick över detta. var förvirring kring olika boendebegrepp ett problem som ledde till missförstånd och ineffektivitet. Det finns många olika former för boenden, boendena varierar mellan olika delar av asylprocessen och de kan drivas på olika sätt. Kommuner och andra som inte brukade arbeta med boenden för människor på flykt kände inte till begreppsapparat. Oklarheter kring definitioner och begrepp för olika boendetyper gjorde t.ex. att inventeringen av tillfälliga asylboenden försvårades. MSB, och kom överens om en begreppsapparat inom boendeområdet. MSB uppmanade de berörda myndigheterna att tydligt kommunicera de framtagna ensade begreppen och riktade sin uppmaning särskilt till . Trots att man kommit överens om gemen- samma begrepp dröjde det tills frågan om begreppsförvirring inte längre var ett stort bekymmer. Osäkerhet om regelverk och brist på besked Den osäkerhet och otydlighet som fanns kring regelverk om boende bidrog också till att tillgängliga lokaler inte togs i anspråk. Även om vissa förtydliganden gjordes bidrog t.ex. långa handläggningstider till att lokaler inte användes. Det fanns tidigt ett behov av att klargöra om det var möjligt att göra avsteg från gällande regelverk. Ett exempel var om kommuner kunde använda avställda hus utan att riskera böter. ledde också oklarheter om ersättningar till att arbetet med att hitta boenden försvårades. Det gällde frågor om ersättningar till såväl kommuner och näringsliv som frivilligorganisationer. I takt med att vissa frågor klarades ut aktualiserades nya frågeställningar. diskuterades t.ex. ersättningar kopplade till kom- munernas evakueringsboenden och till försäkrings- och bevaknings- frågor. Långa handläggningstider för bygglov försenade användandet av identifierade möjliga boenden. Bygglov krävs både för nybyggnad och för att göra om t.ex. tidigare industri-, kontors- eller skollokaler till boenden. Vissa åtgärder vidtogs för att förenkla regelverken och åstadkomma ökad tydlighet. Regeringens och allianspartiernas överenskommelse innehöll bl.a. en uppgörelse om att tillfälliga lättnader i plan- och byggregleringen skulle genom- föras. Bygglovet skulle förenklas för byggnader som uppfördes eller togs i anspråk . ”återbostadisera” lägenheter som användes för andra ändamål skulle förenklas. skulle vidare få ingå längre avtal än för att underlätta för fler kommuner att uppföra bostäder för uthyrning till på långa avtal. föreslog ändringar i plan- och byggförordningen för tillfälliga anlägg- ningsboenden och fick i uppdrag att ta fram vägledning och föreskrifter om vilka undantag och avsteg som ska göras i tillfälliga anläggningsboenden utifrån de nya reglerna. satte ihop ett infor- mationspaket och inrättade ett särskilt telefonnummer för infor- mation om ersättningar. fortsatte dock få många samtal om ersättningar och bad länsstyrelserna om hjälp att förmedla informationen till kommunerna. Statliga lokaler togs inte till vara Fler statliga lokaler hade kunnat användas till boenden. genomförde möten med statliga myndigheter för att undersöka möjligheterna till tillfälliga boendeplatser. Detta resulterade då i ett mindre antal platser. Till exempel upplät Kriminalvården tre av sina anstalter i till bostäder. Det fördes diskussioner med andra statliga myndigheter, men var det Kriminalvården, Försvarsmakten och MSB som bidrog med beredskapsplatser. bidrog Försvarsmakten med cirka 400 statliga beredskapsplatser. MSB bistod med 120 platser. Brist på bygglov eller vissa funktioner, såsom avlopp, utgjorde hinder för att använda andra platser som man tagit fram. Sammanlagt bidrog statliga aktörer med ungefär 750 boende- platser. Privata lösningar togs inte till vara Privata lösningar togs inte tillvara. Frivilligorganisationer, kyrkor och trossamfund kunde erbjuda boenden och det fanns en förmåga att göra det. Lösningarna togs inte tillvara eftersom alla som vill erbjuda boenden måste delta i upphandlingar, där alla omfattas av samma regler. Frivilligorganisationer hade oftast inte ekonomiska förutsättningar att finansiera de olika investeringar som krävdes för att boendena skulle uppfylla ställda krav och de föll därför bort under upphandlingsprocessen. Många privatpersoner vände sig till och ville hjälpa till med boenden. hade inga administrativa möjligheter att hantera den sortens hjälp. Lösningar för boende gick om intet på grund av bristande information Det saknades information som gav en överblick över samhällets totala boenderesurser , trots att åtgärder tidigt vidtogs för att åstadkomma en sådan överblick. En stor inventering genomfördes men resultatet i fråga om lokaler som togs i anspråk blev magert. Människor sov utomhus trots att det fanns lediga lokaler i landet. Möjligheterna att ordna boenden försämrades som en konsekvens av otillräcklig information och kommunikation, t.ex. inför inventeringen och om olika boendebegrepp. Likaså bidrog sen återkoppling och långsamma beslutsprocesser till att lokaler som hade kunnat användas stod tomma. Samhället hade inte heller kapacitet att ta emot de privata alternativ som ställdes till för- fogande. Vår bedömning är att bristen på boenden blev värre på grund av bristfällig informationshantering. Med rätt information hade fler boenden kunnat ställas till förfogande och användas. Boendefrågan är mycket komplex och det är svårt att samordna så många olika ingångsvärden som ligger i den. Erfarenheten visar att det behövs en mycket tydlig styrning för att ett uppdrag att ta fram fler boende- platser ska ge en rimlig effekt i form av fler boenden. fattade regeringen beslut om att ge Migrations- verket i uppdrag att uppföra och förvalta tillfälliga asylboenden i form av tält med stöd av MSB, och länsstyrel- serna. Som en följd av detta inkom till MSB med en specifik begäran om 110 000 boendeplatser, varav 50 000 . Enligt begäran skulle MSB införskaffa, uppföra och efter drift- start förvalta asylboendena. MSB skulle enligt begäran särskilt prioritera tältalternativet. MSB och påbörjade en markinventering och identifierade fyra platser som kunde vara möjliga för etablering av asylboenden i form av tält. MSB och Forti- fikationsverket meddelade dock att de inte kunde möta behovet av 50 000 platser med anledning av att det var svårt att hitta lämplig statligt ägd mark. MSB uppförde ett tältboende i Revinge i . De första personerna flyttade in . Drygt 200 personer bodde i tälten i väntan på att slussas vidare till asylboenden. drog tillbaka sin begäran till MSB , då de bedömde att mer varaktiga boenden än tält skulle priori- De personer som bodde i tälten flyttades då till andra boenden. Kontraktet löpte ut . Därmed bedömde också MSB att uppdraget var avslutat. MSB slutförde dock den påbörjade mark- inventeringen. Det tog ungefär från regeringens beslut till det att tälten kunde användas. Av de tänkta 50 000 platserna blev det 200. Enligt och berodde det på att det var svårt att klara ut regler och få de bygglov som behövdes. Till exempel kom bygglovet för tältboendet i Revinge , långt efter att tälten monterats ned. Enligt blev också kostnaden för tältlägren hög. 3 000 boendeplatser i tältläger kostar enligt . Varken MSB eller såg tält som en bra lösning