sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (Dir. 2015:79) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera samlade engagemang i –2014, med särskilt fokus på den verksamhet som har bedrivits i norra –2014. riksdagsledamoten förordnades att vara särskild utredare. Som huvudsekreterare förordnades ambassadören . Som sekreterare förordnades . Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen (Dir. 2016:101) varigenom utredningstiden förlängdes. Utredningen har antagit namnet . överlämnar härmed betänkandet i Med detta är uppdraget avslutat. Utredningens ...............................uppdrag och arbete ...............................i –2014 Utvecklingen i och det internationella engagemanget ........................................2001–2014 Det internationella ......................engagemanget 2001–2014 Det ”lätta fotavtrycket” (2002–2005) Intern väpnad konflikt (2006–2008) Upptrappning (2009–2011) 3.1.4Nedtrappning och avslutande av ISAF (2012– 3.2 Den väpnade konflikten i .................................. 3.2.1Den interna väpnade konflikten i norra Svenska officiella beskrivningar av konflikten....... Otydlig karaktärisering av konflikten.................... Målsättningar för engagemanget ................................. Internationella målsättningar 2001/2002 .............................. Svenska målsättningar 2001/2002.......................................... Ytterligare internationella målsättningar .............................. Ytterligare svenska målsättningar.......................................... Övergripande svenska målsättningar 2010............................ Svenska målsättningar – en summering ................................ ISAF:s uppdrag och deltagande .............. i –2004...................................... 5.1.2ISAF:s utvidgade geografiska uppdrag och 5.2Styrkebidragen till det brittiskledda PRT-MeS 2004– Verksamheten i det brittiskledda PRT - MeS De fyra PRT - provinserna 5.3 Svenskt ................ledningsansvar för PRT-MeS 2006–2010 Verksamheten i PRT - MeS 5.4Fortsatt ledningsansvar och SCR-funktionen 2010– SCR - funktionen ...................................................... Verksamheten i PRT - MeS Civil ...............................ledning och avslutning –2014 Civil ledning och TST praktiserar COIN - konceptet COIN - konceptet fungerade inte Det svenska .....stödet till de afghanska säkerhetsstyrkorna Svenskt stöd till den afghanska armén ................... Polis, milis och CIPP i PRT-MeS........................... 5.7.4Svensk specialförbandsinsats i norra ISAF och OEF: riskerna för sammanblandning................... Hanteringen av frihetsberövade............................................. Kostnaderna för de militära insatserna .................................. 5.12.3 Utredningens iakttagelser om kostnaderna ........... Resultat av den svenska militära insatsen .............................. Säkerhetsutvecklingen i PRT-provinserna............. 5.13.2Effekter på de afghanska säkerhetsstyrkorna och den 209:e kåren i norra ............... 5.13.3Påverkan på Försvarsmakten och den militära utvecklingssamarbete –2014 ............... Rekrytering och bemanning................................................. Kontakter och koordinering på plats................................... De internationella konferenserna ........................................ FBA:s, MSB:s och Polisens bedömningar ........... Några resultat enligt oberoende utvärderingar ... Utredningens reflektioner gällande resultaten.... 6.8.6Bestående effekter i det afghanska samhället? Politiska och diplomatiska insatser ............................ Det svenska särskilda sändebudet Kvinnors .........................rättigheter och jämställdhet 8.1Politiska förutsättningar för jämställdhet efter talibans Förändringar i positiv riktning ............................................ Medborgerliga och politiska rättigheter.............................. Lagstiftning och rättsskipning ............................. Politisk representation och deltagande................ Sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter................... 8.4.3Ekonomiskt deltagande: arbete och Ökad civil-militär samverkan – hur? Oklarheterna kring civil-militär samverkan ........................ Iakttagelser från fältnivån..................................................... Skalan av civil-militära relationer ......................................... Begreppsparet säkerhet och utveckling ............................... Behovet av gemensam analys och strategi........................... Styrning och samordning.......................................... Samspelet mellan regeringen och ........................ Några återkommande teman och frågor i .......... Styrning av insatserna ........................................................... Styrning i parallella processer............................................... Åtgärder för en mer samlad insats ....................................... Graden av måluppfyllnad för det svenska Säkerhet och stabilitet? 11.1.2 Trovärdighet och förmåga som deltagare i 11.2.2 Utveckling socialt och ekonomiskt?.................... Demokratiskt samhälle?........................................ Kvinnors ställning stärkt? Politiska och diplomatiska insatser...................................... Det svenska engagemangets grad av måluppfyllnad? Reflektioner och lärdomar......................................... Det internationella engagemanget i och Säkerhet och utveckling och civil-militära relationer......... Svenska insatsers utformning .............................................. En funktion för strategisk styrning, analys och En övergripande och gemensam strategi vid komplexa Kontinuerlig analys, uppföljning och strukturerad Politisk-diplomatisk närvaro på plats från start ................. Längre tjänstgöringsperioder behövs .................................. Policy för lokalanställda ....................................................... Hanteringen av frihetsberövade .......................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2015:79 ............................................... Bilaga 2 Döda svenskar................................................................... Bilaga 3 Utredningens intervjuer och samtal ................................ Bilaga 4 Litteraturlista .................................................................... Bilaga 5 Karta över i regionen................................... Bilaga 6 Karta över ..................................................... Bilaga 7 Karta över PRT-MeS ........................................................ –15:45 satt talmannen i riksdag, statsministern, utrikesministern, försvarsministern, partiledarna och utrikesnämndens övriga ledamöter i möte med kungen på . När statsministerns pressekreterare ville få tillträde för att informera om de händelser som inträffat i stämde det inte med hovets protokollsregler. Han var inte anmäld, fick vänta och landets politiska ledning var de sista att få kännedom om attentatet mot . Chocken och vreden över attentatet underströks av det amerikanska ledarskapet som snabbt reagerade med att proklamera krig mot terrorismen. Det var i efterdyningen av denna stämning som det första beslutet att sända trupp till togs av regering och riksdag. Den insatsen hade ett begränsat uppdrag – att säkra situationen i till dess den interimistiska regeringen samlat den Loya jirga som skulle utse en president. Under den långa tid som gått har det svenska engagemanget i ändrat karaktär. Omfattningen av, och förhållandet mellan, de olika delarna – militärt, utvecklingsmässigt och politisk-diplomatiskt – har varierat . De svenska insatserna var delar av det stora internationella engagemanget som bestod av skiftande bidrag från många länder. Officiellt benämndes både det internationella och det svenska engagemanget gärna som samlat, men inte i något av fallen kan man säga att det präglades av den samordning och samsyn som attributet samlad implicerar. Övergripande målsättningar fanns i säkerhetsrådets resolutioner och de internationella Afghanistankonferensernas dokument men de blev sällan konkretiserade på operativ eller taktisk nivå. Afghanistaninsatsen har varit en unik operation vad gäller svenskt, internationellt engagemang. Det som från början framstod och framställdes som en ”traditionell” fredsbevarande insats kom att utvecklas till den mest omfattande, komplexa och långvariga svenska insatsen . Det gjordes få och sena ansatser att betrakta, beskriva och behandla den som sådan. Insatsen stämde inte med svensk traditionell krishantering som inte var flexibel nog att förse den med en adekvat ledningsstruktur. Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women Critical Infrastructure Protection Programme Disarmament, demobilization and reintegration Deputy Supreme Allied Commander Europe European Union Special Representative Foreign and Commonwealth Office United Nations Multidimensional Integrated Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten Nordic Baltic Transition Support Unit NATO Training Mission – Office for the Coordination of Humanitarian Organization for Economic Co-operation and Development – Development Assistance Operational and Liaison Team Provincial Reconstruction Team – Mazar-e Regional Command – North Supreme Allied Commander Europe Swedish International Development Cooperation Special Inspector General for Status of Forces Agreement Special Representative for and Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter Special Representative of the Secretary-General United Nations Assistance Mission in United Nations High Commissioner for Refugees United Nations Children's Fund United Nations Development Programme United Nations Office for United Nations Entity for Gender Equality and the Uppdraget är att utvärdera samlade engagemang i – de politisk-diplomatiska, militära, och utvecklingsmässiga insatserna – –2014, med särskilt fokus på den verksamhet som bedrevs i norra – 2014. Den särskilda utredaren ska beskriva, analysera och utvärdera den svenska insatsen utifrån de överväganden och målsättningar som lagts fast, och lämna rekommendationer för regeringens och berörda myndigheters framtida arbeta med internationella insatser. Utredningen ska redogöra för effekter av insatsen på det afghanska samhället, bland annat avseende ett jämställdhetsperspektiv och kvinnors rättigheter, hur den styrning av berörda myndigheter har fungerat, och analysera samordning och samverkan mellan olika aktörer, med fokus på biståndsinsatserna och de militära insatserna. Utredningen har bedrivit arbetet på ett inkluderande sätt med ett stort antal kontakter med Afghanistankunniga personer. Samtal och intervjuer har gjorts med över 250 personer i , och i andra länder. Utredningen har i och utomlands deltagit i erfarenhetsseminarier om det svenska och det internationella engagemanget i . Utredningen har gått igenom ett stort arkivmaterial hos berörda svenska myndigheter och dragit nytta av begärda underlag från dessa. Utredningen har studerat de olika slag av styrdokument som regeringen har till sitt förfogande och gått igenom ett omfattande riksdagsmaterial. Ett antal studier från FOI1, internationella organisationer och institutioner, och annan litteratur om har varit av stort värde för utredningen. har i det stora internationella engagemanget i varit en liten aktör, men insatserna har för varit stora. Över 8 000 svenskar har varit verksamma i militära och civila insatser i . Sex svenskar har stupat eller dödats. Den mest påtagliga delen av de svenska insatserna har varit ledningsansvaret för PRT-MeS2, omfattande provinserna i norra , . De svenska insatserna har medverkat till både positiva och negativa effekter av engagemanget i stort men har inte haft någon avgörande påverkan. Det internationella engagemanget i Efter terrorattackerna i intervenerade en USA-ledd koalition i och störtade, med hjälp av den Norra alliansen3, . Det blev startskottet för ett omfattande internationellt civilt och militärt engagemang i . Inledningsvis var de internationella insatserna små och följde en tanke om ett ”lätt fotavtryck” i landet. En statsbyggnadsprocess inleddes genom Bonnöverenskommelsen . En ny konstitution ratificerades och presidentval hölls 2004. Parlamentsval hölls 2005. Den internationella säkerhetsstyrkan, ISAF4, bistod den nya afghanska regeringen att upprätthålla säkerhet, först 2Provincial Reconstruction Team – Mazar-e . 3Det afghanska motståndet mot organiserades i en sammansättning av motståndsgrupper som kallades Norra alliansen. 4International Security Assistance Force. enbart i och efter 2003 i hela landet. Nato tog över ledningen av ISAF 2003. Talibanrörelsens återkomst och ISAF:s expansion, både geografiskt och styrkemässigt, intensifierade den interna väpnade konflikten i . Vid Bonnprocessens slut framstod det som att man lyckats med att lägga grunden till en modern afghansk stat men präglades fortsatt av krigsherrarnas inflytande, korruption, nepotism, fattigdom och bristande samhällsstyrning. Det internationella engagemanget ökade successivt i omfång, både i dess militära och i dess civila delar. Den nya amerikanska administrationen gjorde 2009 ett omtag av sina insatser i vilket blev styrande för det övriga internationella engagemanget. Åren därpå var den utländska militära närvaron som störst, cirka 132 000 soldater, men konflikten i landet fortsatte att intensifieras. Presidentvalet i präglades av valfusk och maktkamp. började ISAF lämna över säkerhetsansvaret till de afghanska säkerhetsstyrkorna. Tonvikt lades vid att öka deras storlek och höja deras förmåga. ISAF avslutades vid utgången av 2014. under hade presidentval hållits och präglats av valfusk och politisk konfrontation som fick lösas ut genom politiskt ingripande från och FN. inleddes en ny militär utbildnings- och rådgivningsinsats, RSM5. Den väpnade konflikten i Den interna väpnade konflikten i landet blev /2006 gradvis mer omfattande och intensiv. Den stod mellan den afghanska regeringen, med stöd av ISAF, och talibanrörelsen och andra väpnade grupperingar. Ytterst gällde konflikten den politiska makten i landet. Den väpnade konfliktens intensitet och dynamik har varierat i landets olika delar. Det var först som den interna väpnade konflikten offentligt betecknades som sådan av den . Utredningen menar att regeringen borde ha talat om att en 5 Resolute Support Mission. intern väpnad konflikt förelåg i hela landet, alltså även i det svenska PRT-området. Målsättningarna för hela det svenska engagemanget i har formulerats på varierande sätt –2014. Målsättningarna kan enligt utredningen summeras i sex punkter: –Säkerhet och stabilitet –Utveckling socialt och ekonomiskt –Kvinnors ställning stärkt –Trovärdighet för och förmåga hos som deltagare i internationella insatser. Punkterna överensstämmer med den övergripande svenska målsättning som presenterades i Strategin för stöd till det internationella engagemanget i och som återges i direktivet till utredningen: engagemang ska stärka förmåga att upprätthålla stabilitet och säkerhet, demokrati och mänskliga rättigheter samt erbjuda sina invånare möjligheter att förbättra sina levnadsvillkor och en rättvis och hållbar utveckling. Inom ramen för målet ovan kan , där så kan ske, också främja andra svenska utrikes- och säkerhetspolitiska, utvecklingspolitiska och nationella intressen. De svenska militära insatserna i var inledningsvis av liten skala i , 45 soldater. Efter beslut om ISAF:s utvidgning ökade ambitionsgraden och tog 2006 över ledningsansvaret för ett PRT som omfattade de fyra norra provinserna , PRT-MeS. De fyra provinserna utgjorde en politiskt och säkerhets- och utvecklingsmässigt mång- 2011 var det svenska styrkebidraget som störst, över 570 soldater. Sammanlagt 8 024 soldater har tjänstgjort i de svenska militära insatserna. Syftet med de svenska styrkebidragen var att ha en stabiliserande närvaro i de fyra provinserna genom så kallade militära observationsteam, MOT6. Kontingenterna var förlagda till Camp Northern Lights i Mazar-e och förfogade också över så kallade provinskontor, Provincial Offices (PO), i de tre andra provinserna. Efter hand blev kontingenterna inblandade i fler stridsincidenter. Kontingenterna genomförde upprorsbekämpning, i enlighet med det så kallade COIN-konceptet. MOT fasades ut till förmån för en kontingentsstruktur liknande en lätt manöverbataljon. Kontingenterna fick tyngre utrustning och verksamheten riktades mot specifika problemområden. Oklarheter finns kring kontingenternas hantering av frihetsberövade. låg tonvikten på att öka de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga. Användningen av så kallade utbildnings- och samverkansgrupper, OMLT7, ökade. bidrog också med rådgivare och utbildare till de afghanska säkerhetsstyrkorna i norra . De svenska styrkebidragen har gått från att vara stabiliserande till stridande och slutligen stödjande. PRT-MeS fick med tiden en något mer civil prägel. En svensk senior civil representant tillsattes 2010 och 2012 övergick enheten till civil ledning. I huvudsak var PRT- MeS ett militärt engagemang. Insatsen i ISAF avslutades . Säkerhetsläget i , inklusive i de fyra PRT-pro- vinserna, är nedslående. De afghanska säkerhetsstyrkorna uppvisar betydande brister i förmåga. De svenska militära insatserna har inte lyckats bidra till hållbar säkerhet. Insatserna har dock haft en positiv inverkan på Försvarsmaktens utveckling. 6Military Observation Team. 7Operational and Liaison Team. Utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet –2014 gav sammanlagt i bistånd till , varav 5,6 miljarder till utvecklingssamarbetet och 1,1 miljarder i humanitärt stöd. blev ett av största mottagarländer. Biståndet styrdes av strategierna för utvecklingssamarbetet med . Några områden har i praktiken varit genomgående: utbildningsinsatser (särskild inriktning på flickors skolgång och funktionsnedsatta barn och ungdomar) hälso- och sjukvårdsinsatser (inklusive SRHR8) vägnät/infrastruktur och transporter kapacitetsutveckling av statsförvaltningen, inklusive demokrati- och valstöd kvinnors rättigheter/jämställdhet civilsamhället (inklusive oberoende analyser och medier) privatsektorutveckling/sysselsättning (). Regeringen beslutade att 15–av det bilaterala biståndet till skulle styras till provinserna i PRT-MeS. Öronmärkningen av biståndet till dessa provinser togs bort . De fem största kanalerna i för biståndet var /(), (), (), UNOPS (), UNDP (). Flera svenska myndigheter deltog i biståndet till : , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Polisen. deltog aktivt i ansträngningarna till internationell samordning av biståndet, framför allt i samarbete med FN-systemet och 8 Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter. , särskilt genom den givargemensamma fonden ARTF. stödde aktivt EU:s polisinsats EUPOL . deltog vid samtliga stora internationella biståndskonferenser gällande . Vid den stora internationella i utfäste sig att – 2024 ge 8,5 miljarder i bistånd till landet. Utredningen bedömer att bistånd till har varit relevant för landet. Det har bidragit till vissa positiva resultat när det gäller till exempel utbildning och hälsa, kvinnors rättigheter och jämställdhetsfrågor och när det gäller att stödja uppbyggnaden av en statsförvaltning. Bärkraften i resultaten kan sättas ifråga med hänsyn till stora biståndsberoende, korruption och den omfattande väpnade konflikten. Fattigdomen har inte kunnat minskas. Politiska och diplomatiska insatser engagemang i har också innefattat olika politiska och diplomatiska insatser. Dessa har varit ett understöd till övriga insatser. har uppfattats ha en lite starkare roll än vad det svenska engagemangets storlek motiverat. Det tog från insatsernas början till det att upprättade en ambassad i . Ambassaden var av betydelse för det svenska engagemanget i landet, men kunde ha varit starkare resurssatt. Som många andra länder utsåg 2009 ett särskilt sändebud för och . Sändebudet deltog aktivt i den internationella samordningen av insatserna. har haft en aktiv roll i multilaterala fora som berört engagemanget i . sökte bidra till, och stärka FN:s och EU:s respektive roller i men i praktiken hade det liten betydelse. och Nato var de centrala aktörerna i engagemanget. Deltagandet i ISAF har bidragit till att partnerskap med Nato stärkts. Kvinnors rättigheter och jämställdhet Svårigheterna att främja kvinnors rättigheter och jämställdhet mellan könen minskade genom fall. Det nya läget i landet öppnade vissa möjligheter. Den traditionella konservativa synen på kvinnans ställning och roll i samhället innebar fortsatt diskriminering och motstånd från traditionella krafters sida. Ett Ministerium för kvinnofrågor etablerades 2002 och den nya regeringen skrev under Deklarationen om grundläggande rättigheter för afghanska kvinnor. ratificerade Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW), utan några reservationer. Landets nya konstitution fastslår att kvinnor och män har lika rättigheter och skyldigheter. Andra delar av lagstiftningen i landet, särskilt familjelagstiftningen, står dock inte i överensstämmelse med konstitutionen och slår i stället fast kvinnors traditionella och underordnade roll. antogs Den nationella handlingsplanen för kvinnor i och 2009 utfärdade dåvarande presidenten genom dekret Lagen om eliminering av våld mot kvinnor eftersom det inte fanns en majoritet i parlamentet för lagen. I de allmänna valen har kvinnor röstat i större utsträckning . Andelen kvinnliga parlamentariker var 2014 . Flickors och kvinnors personliga säkerhet är mycket prekär, det könsbaserade våldet omfattande. Framsteg har gjorts när det gäller flickors och kvinnors tillgång till hälso- och sjukvård, även om många begränsningar fortfarande föreligger. Tillgång till mödravård har ökat, antalet kvinnor som dör i barnsäng och spädbarnsdödligheten har minskat. Flickor gifter sig i lägre utsträckning i låg ålder. strömmade afghanska barn, både pojkar och flickor, till skolorna. Betydligt fler flickor och kvinnor hade 2014 tillgång till utbildning jämfört med . Andelen av alla flickor som gick i skolan ökade från 2014/2015. Statistiken visar att andelen kvinnliga elever minskar med stigande ålder. Förhållandet avspeglar de många könsspecifika utmaningar som föreligger i landet. har varit ett stöd för de afghanska aktörer som drivit implementeringen av säkerhetsrådsresolution i landet. Civil-militär samverkan kom i allmänna ordalag att betonas starkt i flera av regeringens propositioner och skrivelser med bäring på insatserna i . En mer konkret analys av vad som menades med samverkan och hur denna skulle se ut och fungera, särskilt i fält, utarbetades dock inte. Oklarheterna gav i flera fall upphov till friktion och spänningar mellan och inom myndigheter och mellan befattningshavare. Fältnivån lämnades på sätt och vis i sticket. En civil-militär samverkan förmodades leda till synergier, vilka skulle eftersträvas. Hur dessa synergier skulle uppstå klargjordes inte. Utredningen menar att det behövs en tydlig rågång mellan militära bidrag och civila utvecklingsinsatser i komplicerade länder med komplexa konflikter. När det gäller civil-militär samverkan kan denna ses som den mest avancerade och möjligen omöjliga formen på en skala av tänkbara civil-militära relationer: från informationsutbyte/samexistens, samarbete, samordning, till eventuell samverkan/integrering.