sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Vår uppgift är att möjliggöra fjärr- och distansundervisning i de fall vi anser det lämpligt, men vi har inte till uppgift att föreslå hur under- visningen ska gå till. 8.7Vårt uppdrag ska avgränsas En av våra utgångspunkter är att vårt uppdrag ska avgränsas. Det gäller dels vilka samarbetsformer vi ska undersöka, dels vad som bör regleras. Enligt direktiven ska vi bl.a. föreslå under vilka förutsättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, bör ges ökade möjlig- heter att utföra undervisning åt andra skolhuvudmän. Vi ska också bedöma om bestämmelserna i 23 kap. skollagen bör ändras och vid behov föreslå nya ändamålsenliga avtalsformer för skolhuvudmän som avser att ingå avtal med varandra om att utföra uppgifter avse- ende undervisning och föreslå nödvändiga författningsändringar. Samarbetsformer regleras, som vi har redogjort för i betän- kandets kapitel 5, i kommunallagen (1991:900) när det gäller kom- munala huvudmän och i flera kapitel i skollagen . Våra förslag handlar dock om just 23 kap. skollagen, det kapitel som heter Entre- prenad och samverkan. För att visa varför just detta kapitel är rele- vant vill vi påminna om de samarbetsformer vi har beskrivit och sedan jämfört i avsnitt 5.8.1 1.kommunalförbund (5.2.1), 2.gemensam nämnd (5.2.2), 3.kommunal samverkan kring gymnasieskola (5.4), 4.samverkan enligt skollagens 23 kap. (5.5), samt 5.entreprenad enligt skollagens 23 kap. (5.6–5.7). Eftersom vårt uppdrag handlar om när skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, ska kunna utföra undervisning åt andra skol- huvudmän bedömer vi att det framför allt är punkt 5, entreprenad, som är aktuell att se över. Övriga samarbetsformer rör andra typer av samarbeten. Tillkännagivandet från innebär också att entreprenadbestämmelserna i 23 kap. ska ses över (avsnitt 7.5.1).8 Vi kommer därför att fokusera på just entreprenad enligt skollagen i kapitlet med förslag om samarbetsformer. Tillkännagivandet säger inte något om bestämmelserna om sam- verkan, men vid vår analys av det svåröverskådliga 23 kap. har vi sett anledning att i någon mån justera även dessa bestämmelser. Det handlar dock mer om en lagteknisk översyn än om föränd- ringar i sak. 8.7.2Avgränsning av vad som bör regleras Det finns också företeelser som inte ingår i vårt uppdrag att han- tera. Innan vi kommer in på våra förslag vill vi därför kort nämna vad vi inte hanterar genom de förslag vi lämnar. Vi ska inte uttala oss om hur och när fjärr- och distansunder- visning bör få användas i verksamhet som inte är reglerad i skol- 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141. lagen (se avsnitt 3.1.12). När det inte är reglerat hur den verksam- heten ska bedrivas i vanliga fall får det till följd att de föreslagna för- utsättningarna och begränsningarna för fjärr- och distansundervis- ning inte aktualiseras. En skola kommer därmed inte att hindras från att använda informations- och kommunikationsteknik för att erbjuda t.ex. fördjupande kurser i ett ämne. 9 Förslag om samarbetsformer Kapitlet innehåller våra förslag vad gäller möjliga samarbetsformer. Vi beskriver vad 23 kap. skollagen (2010:800) bör innehålla och resonerar om olika aspekter som bör hanteras när en huvudman samarbetar med någon annan aktör. I detta kapitel handlar förslagen om samarbete i fråga om såväl närundervisning som fjärr- och distansundervisning; vårt fokus ligger dock på de organisatoriska aspekterna av samarbeten. Vad vi i övrigt anser bör gälla för fjärr- respektive distansundervisning, t.ex. när så- dan över huvud taget ska vara tillåten, återkommer vi till i senare kapitel. Det mesta i kapitlet rör entreprenad, men vi lämnar också några förslag angående samverkan. 9.1Möjligheten till entreprenad ska finnas kvar I detta avsnitt redovisar vi vår bedömning att någon ny avtalsform inte bör införas i stället för entreprenad, dvs. att entreprenad bör be- hållas. Vi resonerar också kring varför det över huvud taget behövs bestämmelser om samarbetsformen i skollagen och om begreppet entreprenad. 9.1.1Entreprenad som samarbetsform bör behållas Utredningens bedömning: Samarbetsformen entreprenad bör behållas och beteckningen entreprenad bör inte ändras. Några nya avtalsformer bör inte införas. I avsnitt 5.1 utvecklade vi vad huvudmannaskapet innebär och vilka förpliktelser som ingår i detta. Bland annat för att ansvar ska kunna utkrävas är det viktigt att en enda aktör är ansvarig för utbildningen i dess helhet, dvs. den som är huvudman för utbildningen. Huvud- mannen är den som har alla skyldigheter och ska se till att elevens alla rättigheter tillgodoses. Att vara huvudman för en utbildning är dock ett mångfacetterat uppdrag. Dels handlar det om undervisning i många olika ämnen och kurser, dels finns ett antal uppgifter som hör till utbildningen och som också omfattas av skollagen, t.ex. grundskoleelevernas rätt att erbjudas näringsriktiga skolmålitider (10 kap. 10 § skollagen). Få huvudmän förmår att hantera samtliga delar som ingår i utbild- ningen inom ramen för sin egen organisation. En del vill ha möjlig- heten att fokusera på kärnuppdraget, dvs. undervisningen, och be- höver då ta hjälp av andra aktörer för övriga delar. kan det, som vi ska återkomma till, finnas en viss del av undervisningen som andra är bättre lämpade att utföra eller där huvudmannen helt en- kelt saknar förmåga att utföra uppgifterna med tillräckligt hög kva- litet. Med andra ord finns det flera situationer där en huvudman kan behöva ta hjälp av andra. Vår utgångspunkt är dock att huvudmannen så långt det är möj- ligt bör bedriva all undervisning själv (se avsnitt 8.3). Undantaget är de fåtal skolformer där vi föreslår att utbildningen i sin helhet ska kunna överlämnas till någon annan för att bedrivas på entreprenad (dvs. sådant som anges i 23 kap. 2 § skollagen). Vidare ska en huvudman inte heller kunna frånsäga sig ansvaret för en elevs hela utbildning eller delar av den, vare sig genom ett avtal eller på något annat sätt. Därför bör huvudmannaskapet hållas samlat. behövs det även framöver en möjlighet till avtalsform i skollagen som innebär bibehållet huvudmannaskap för beställaren medan någon annan är utförare av vissa uppgifter. Det är vad entre- prenad innebär och avtalsformen bör därför finnas kvar. Ge- nom entreprenadavtal behåller huvudmannen ett övergripande och sammanhållande ansvar för eleverna och för utbildningen, sam- tidigt som eleverna t.ex. kan få undervisning av en behörig lärare. Eleverna har dessutom samma rättigheter i förhållande till huvud- mannen som om utbildningen skulle ha bedrivits helt i huvudman- nens egen regi. Bibehållet huvudmannaskap innebär vidare att en verksamhet med kommunalt huvudmannaskap är en verksamhet i förhållande till barn, elever och vårdnadshavare, även om någon annan än kommunen utför uppgifter inom verksam- heten. I direktiven nämns att det med entreprenad följer ett upphand- lingsförfarande och det är en av anledningarna till att andra avtals- former efterfrågas. Eftersom det handlar om tjänster som köps in av offentliga aktörer måste vi dock analysera möjliga samarbeten ur upphandlingslagstiftningens perspektiv. Frågan om upphandling beskriver vi, utifrån våra tilläggsdirektiv, i kapitel 10. Den oklarhet som råder kring vad entreprenadformen innebär behöver hanteras på andra sätt än genom nya avtalsformer. Nya avtalsformer skulle dessutom väcka nya frågor om tillvägagångssätt och ansvarsfördelning, varför vi rekommenderar att den nuvarande och etablerade används även framöver. Vidare bör denna utredning kunna leda till ökad information om vad entreprenad innebär och därmed minska problematiken kring avtalen. Förvaltningsuppgifter kan överlämnas från staten åt kommuner. Dess- utom kan förvaltningsuppgifter överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer, men om uppgiften innefattar myndighetsutöv- ning får ett sådant överlämnande göras endast med stöd av lag (12 kap. 4 § regeringsformen). har genom skollagen överlämnat uppgiften att ansvara för skolväsendet till kommuner, landsting och enskilda huvudmän, men för att dessa i sin tur ska kunna överlämna delar av den uppgift som de ansvarar för till någon annan krävs lag- stöd. Således behövs bestämmelser om entreprenad i skollagen. Statliga myndigheter kan, med direkt stöd av regleringen i 12 kap. 4 § regeringsformen, lämna över förvaltningsuppgifter åt andra juri- diska personer och enskilda individer. Endast när överlämnandet innefattar myndighetsutövning måste det ske med stöd av lag. En reglering av möjligheterna till entreprenad inom skolformerna med statlig huvudman kan alltså begränsas till de fall där överlämnandet avser uppgifter som innebär myndighetsutövning, dvs. uppgifter som avser undervisningen i sig. Utredningen har analyserat begreppet entreprenad, om det över huvud taget är lämpligt att använda. I delbetänkandet beskrev vi några av våra funderingar kring detta, men då tiden var knapp sköt vi på frågan till detta betänkande.1 De tänkbara nackdelarna med att använda begreppet är flera. Den gängse associationen till ordet entreprenad går sannolikt till byggsek- torn, där begreppet används frekvent, och i dessa fall handlar det om något som ett företag uträttar. Entreprenad definieras dock enligt som ”åtagande att mot viss ersättning utföra större arbetsuppgift ofta efter konkurrens”, vilket inte säger något om vem som är utförare. Något som också skulle kunna tala emot entreprenadbegreppet är att kommunallagen (1991:900) har förändrats och att begreppet inte alls används i den numera2 (se avsnitt 5.6.8), varför vi då möj- ligen inte längre borde använda begreppet i skolans värld. hade ordet, i den tidigare lydelsen av kommunallagen, innebörden att t.ex. ett företag skulle göra något för en offentlig persons räk- ning, vilket ändå var mer begränsande än skollagens uppräkning av utförare och beställare. Risken för förvirring blir således mindre nu när begreppet inte längre används i kommunallagen. Till de tänkbara fördelarna med att använda begreppet hör att det allmänt har kommit att beteckna förfarandet att någon köper in utförandet av en tjänst av någon annan. Det är också ett etablerat begrepp inom skolväsendet, eftersom det har använts där för barn- och ungdomsutbildning. Även inom vuxenutbildningen är det vedertaget. Visserligen finns det anledning att misstänka att det råder okunskap om vad entreprenad inom sko- lan faktiskt kan innebära, när en del av undervisningen överlämnas, men lösningen på sådan okunskap bör vara mer information, inte att introducera ett nytt begrepp. Dessutom passar det vi eftersträvar in på definitionen av entre- prenad. Någon ska se till att utföra uppgifter för någon annans räk- ning. Även viss ersättning utgår för att ordna detta. 1SOU 2016:12, s. 92. 2Inte heller i förslaget till ny kommunallag (prop. 2016/17:171) används begreppet. För andra verksamheter, som inte är undervisning, fungerar entre- prenadbegreppet också då det är till en enskild fysisk eller juridisk person som skolhuvudmannen vänder sig för att få dessa uppgifter utförda. Det kan gälla sådant som skolskjuts och skolmåltider. Skol- lagens entreprenadkapitel behövs då för att dessa utförare, t.ex. buss- företaget, ska följa skollagens bestämmelser i relevanta delar. Det finns alltså flera argument som talar för att använda begrep- pet entreprenad även för uppgifter som har med undervisningen att göra, men vi har ändå övervägt ett par andra begrepp med termen uppdrag. Ordet uppdrag leder, precis som entreprenad, in tankarna på rätt spår, eftersom det handlar om att uppdra åt någon annan att göra något. Vi ser i huvudsak två problem med detta begrepp. För det första framgår det inte att huvudmannaskapet, ansvaret, är kvar hos den som beställer. För det andra förekommer ordet uppdrag i beteckningar på andra företeelser inom utbildningsväsendet, såsom uppdragsutbildning inom högre utbildning och uppdragsforskning. Sådan uppdragsutbildning är på sätt och vis motsatsen till entre- prenad inom skolväsendet. Dels innebär det att någon, t.ex. ett företag, beställer en utbildning av ett universitet eller en högskola, i stället för tvärtom. Dels omfattas uppdragsutbildning inte av hög- skolelagen (1992:1434) eller högskoleförordningen (1993:100), till skillnad från reguljär högskoleutbildning. Det blir därför bekym- mersamt att tala om uppdragsutbildning eller någon annan kon- struktion med begreppet uppdrag inom skolväsendet. Inte heller fungerar begreppet privata utförare, som är vad kom- munallagen numera anger. Problemet med detta är att definitionen är alltför snäv i förhållande till vad vi vill möjliggöra, då exempelvis en kommun inte kan vara en privat utförare (avsnitt 5.6.8). Begrep- pet kan därför inte tillämpas korrekt inom skolan. Sammanfattningsvis menar vi att begreppet entreprenad är det som även framöver bör användas. Vi ska i avsnittet beskriva vad entreprenad ska innebära enligt vårt förslag. Vi utvecklar vad det innebär att entreprenad fortsatt ska kunna tillämpas i skolväsendet och hur det bör tydliggöras i skol- lagen vad som gäller. Utredningens förslag: Med entreprenad ska avses att en huvud- man inom skolväsendet sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom den utbildning som huvud- mannen ansvarar för. Huvudmannen ska behålla huvudmanna- skapet för uppgifter som utförs på entreprenad. Detta ska även gälla andra huvudmän för utbildning och an- nan verksamhet enligt skollagen (2010:800) när entreprenad får användas i sådan utbildning eller verksamhet. Bestämmelserna om entreprenad bör innehålla en tydlig definition av vad det innebär, även om det sedan indirekt framgår av regel- verket i övrigt. Det ska därför anges att entreprenad innebär att huvudmannen för den aktuella utbildningen behåller huvudmanna- skapet, medan ansvaret för att utföra vissa uppgifter överlämnas till en annan genom att ett avtal sluts om detta. Detta gäller huvudmän inom skolväsendet. Motsvarande ska gälla för andra huvudmän som avses i skollagen, dvs. huvudmän för särskilda utbildningsformer enligt 24 kap. skol- lagen och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Eftersom de inte är huvudmän inom skolväsendet och den utbildning eller verksamhet som de bedriver inte ingår i skolväsendet behöver detta framgå särskilt. När en bestämmelse i skollagen avser såväl ut- bildning inom skolväsendet som utbildning m.m. som avses i 24 och 25 kap. samma lag brukar det sammanfattas som utbildning och annan verksamhet enligt denna lag (skollagen), varför även vi använder detta uttryckssätt. 9.2.2Samma bestämmelser ska gälla vid entreprenad Utredningens förslag: De bestämmelser som finns för en ut- bildning eller en annan verksamhet enligt skollagen (2010:800) ska gälla även för uppgifter som utförs på entreprenad, med de undantag som anges i kapitlet om entreprenad. Att en huvudman lämnar över utförandet av vissa uppgifter på entre- prenad får aldrig vara en metod för att undvika vissa krav på utbild- ningen, såsom skyldigheter för huvudmannen eller rättigheter för eleven. Därmed är det en självklar utgångspunkt för oss att de be- stämmelser som enligt skollagen gäller för en utbildning eller verk- samhet ska gälla även vid entreprenad. Detta framgår i och för sig indirekt i och med att det i definitionen av entreprenad anges att be- ställande huvudman behåller huvudmannaskapet. Vi anser dock att detta uttryckligen ska anges i lagtexten. Skollagen föreskriver exempelvis vad som är syftet med utbild- ningen, hur utbildningen ska utformas, krav på en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero och åtgärder mot kränkande behand- ling. Dessa regler ska alltså även gälla utbildning som helt eller delvis utförs på entreprenad. Utöver de bestämmelser som framgår direkt av skollagen ska utbildningen genomföras i enlighet med föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för ut- bildningen som kan finnas i andra författningar. Exempel på sådana föreskrifter är skolförordningen (2011:185) och läroplaner och andra författningar kan t.ex. vara arbetsmiljölagen (1977:1160). Att notera är vilka som därmed omfattas av bestämmelserna. Det är inte bara den eller de lärare som utför undervisningen, när det är undervisning som har överlämnats på entreprenad, som om- fattas av bestämmelserna. Det finns också ett flertal exempel på be- stämmelser i skollagen och andra författningar som gäller såväl lärare som annan personal. Eventuella undantag från skollagens bestämmelser – sådant som av olika skäl ändå bör kunna förändras vid entreprenad – ska framgå i anslutning till övriga bestämmelser om entreprenad. Exempel på detta är att en enskild fysisk eller juridisk person, dvs. någon som inte är en huvudman enligt skollagen, får utföra viss undervisning, trots att all undervisning som princip ska utföras av en huvudman. Ett annat ex- empel på detta kan vara att det är rektorn på en elevs hemskola som beslutar i vissa frågor vid entreprenad, i stället för rektorn för den skolenhet som utför entreprenaden. Detta utvecklar vi i kommande avsnitt om vad som får överlämnas. Dessutom kommer vi i nästa avsnitt att beskriva skärpta krav på lärare och förskollärare som undervisar vid entreprenad. Bestämmelsen ska inte enbart gälla utbildning inom skolväsendet, utan även annan utbildning och annan verksamhet inom ramen för skollagen som kan komma i fråga. Sådan utbildning och verksamhet beskrivs i 24 och 25 kap. skollagen. Det förstnämnda kapitlet gäller särskilda utbildningsformer och det sistnämnda annan pedagogisk verksamhet, bl.a. öppen förskola och omsorg under tid då förskola inte erbjuds, s.k. nattis. Att det för utbildning och annan verksamhet enligt skollagen fortfarande ska gälla samma regler vid entreprenad får konsekven- ser för olika områden. Vi vill kort nämna några av dem, för att ex- emplifiera vad innebörden är och för att förtydliga vad som gäller vid ett entreprenadförhållande. Samma bestämmelser ska bl.a. gälla elevernas rätt till trygghet och studiero och att undvika kränkande behandling (5 och 6 kap. skol- lagen). Till exempel ska utbildningen utformas på ett sådant sätt att alla elever tillförsäkras en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero (5 kap. 3 § skollagen). Dessutom får rektorn eller en lärare vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdanden (5 kap. 6 § första stycket skollagen). Detta gäller alltså även en lärare hos entreprenö- ren (mer om myndighetsutövning finns i avsnitt 9.2.4). Eftersom skollagens övriga bestämmelser för en utbildning ska gälla vid en entreprenad innebär det också vissa skyldigheter för läraren hos entreprenören. Entreprenadläraren har samma ansvar som andra lärare att uppmärksamma om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås och skyndsamt ge stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (3 kap. 5 a § skollagen). En lärare, även på entreprenad, som får kännedom om att en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till rektorn (6 kap. 10 § skollagen). På mot- svarande sätt gäller också andra skyldigheter för lärare som framgår av skollagen även för de lärare som är anställda hos entreprenören. På det här området finns regler som omfattar all personal hos entreprenören. Exempelvis får personal inte utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling (6 kap. 9 § skollagen). Den nämnda skyldigheten att anmäla om ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksam- heten gäller även annan personal än lärare och förskollärare (6 kap. 10 § skollagen). Såväl busschaufförer som bespisningspersonal kan uppmärksamma kränkande behandling av barn och elever och ska då anmäla detta. Anmälan från utföraren ska nå rektor hos beställa- ren, eller den som rektor delegerat uppgiften till. Något som kan väcka frågor vid entreprenad är skollagens be- stämmelser om ordningsregler. Sådana regler ska finnas för varje skol- enhet, de ska utarbetas under medverkan av eleverna och följas upp på varje skolenhet och rektorn beslutar om dem (5 kap. 5 § skollagen). Detta tolkar vi som att eleverna alltid ska ha samma ordningsregler att förhålla sig till, oavsett vem det är som anordnar undervisningen, dvs. det ska vara hemskolans ordningsregler som gäller om inte något an- nat är uttalat. Eleverna befinner sig dessutom ofta på hemskolan, även om uppgifter som avser undervisning utförs på entreprenad. Det kan jämföras med att skolans ordningsregler gäller i skolans matsal även om tillagningen av skolmåltider bedrivs på entreprenad. På samma sätt är det också huvudmannen för elevens hemskola som ansvarar för sådant förebyggande arbete mot kränkande beteende som anges i 6 kap. 6–8 §§ skollagen. Vidare bör nämnas att även annan lagstiftning än skollagen är aktuell. Myndigheter vars verksamhet berör barn och unga och an- ställda hos sådana myndigheter är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller miss- tänker att ett barn far illa (14 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). Bestämmelsen gäller även dem som är yrkesverksamma inom yrkes- mässigt bedriven enskild verksamhet och fullgör uppgifter som berör barn och unga. 9.2.3Inga undantag från behörighetsreglerna för lärare och förskollärare Utredningens förslag: Den lärare eller förskollärare som under- visar vid entreprenad ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 § skollagen (2010:800), trots vad som sägs i 2 kap. 18 § om undantag. Detta ska gälla vid undervisning på entreprenad i förskolan, förskole- klassen, , grundsärskolan, specialskolan, samesko- lan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. En lärare eller förskollärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § ska dock få undervisa i ovan nämnda skolformer vid entre- prenad om 1.undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och 2.läraren eller förskolläraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket. De lärare och förskollärare som undervisar hos entreprenören, dvs. de som utför de uppgifter som har överlämnats, ska som princip upp- fylla samma kompetenskrav som vanligt (se avsnitt 3.3.1). Det har tidigare, när lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom sko- lan fortfarande gällde, använts något annorlunda utformade krav på lärare vid entreprenad. Det är något som vi avvisar. Eleverna har rätt till utbildade och kvalificerade lärare, oavsett om huvudmannen själv anordnar utbildningen eller överlämnar åt någon annan att anordna den. Kraven på legitimation och behörighet för viss undervisning gäller alltså även dem som undervisar i utförarens regi. Möjligheten att använda en lärare eller förskollärare som inte upp- fyller behörighetskraven, om det inte finns en lärare eller förskol- lärare som uppfyller kraven att tillgå inom huvudmannens organisa- tion, ska inte heller få användas vid undervisning på entreprenad annat än i vissa undantagsfall. Motiveringen är att entreprenad endast ska få genomföras när det innebär ett mervärde för utbildningen; om en beställande huvudman inte har någon behörig lärare att tillgå ska entreprenad vara tillåten om den utförande huvudmannen använder sig av legitimerade och behöriga lärare. Detta ska gälla samtliga skol- former utom vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna samt fritidshemmet. När det gäller skolformen förskola samt fritidshemmet bör det noteras att 2 kap. 14 § skollagen innebär att det i sådan verksamhet även får finnas annan personal än lärare eller förskollärare. Det bör alltså avtalas mellan beställande och utförande huvudman i vilken utsträckning den entreprenad som avtalet gäller ska utföras med personal som är lärare eller förskollärare och i vilken utsträckning annan personal kan användas.