sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Av de 163 000 som sökte asyl 2015 var 115 000 män/pojkar och 48 000 kvinnor/flickor. Det innebär att av de asylsökande var män/pojkar och var kvinnor/flickor. Av de vuxna var män och kvinnor. Av alla barn var pojkar och flickor. Av de barn som kom med en vårdnadshavare var pojkar och flickor. Av de ensamkommande barnen var pojkar och flickor. 3.2.4Många barn och många ensamkommande 2015 var det fler vuxna än barn som sökte asyl. Andelen barn hade tidigare varit ungefär en tredjedel, men ökade . Bland barnen var de nästan exakt lika många ensamkommande barn (35 400 barn) som barn som kom med vårdnadshavare (35 000 barn). Flest vuxna och ensamkommande barn kom , medan flest barn med vårdnadshavare kom . Händelseförloppet – ankomst och mottagande 2015-01 2015-02 2015-03 2015-04 2015-05 2015-06 2015-07 2015-08 2015-09 2015-10 2015-11 2015-12 Det kom asylsökande från ungefär 135 olika länder 2015. Flest asyl- sökande kom från , och . SOU 2017:12 Händelseförloppet – ankomst och mottagande I särklass flest ensamkommande barn kom från (23 480). Barn kom också från , , , och . De flesta av de människor på flykt som kom till reste via den så kallade östra , alltså med båt från till . Från fortsatte de genom länderna på västra och vidare genom till . Länderna på västra blev därmed utpräglade transitländer. Likaså ville merparten av människorna som kom till fortsätta till Tysk- land och och myndigheterna i ordnade transporter för människor som ville vidare till Tyskland.2 Många av dem som inte sökte asyl i fortsatte norrut. uppstod vad som kan kallas ett ”förläggnings‐ och transportsystem” i de nordtyska städerna , och , varifrån mellan 1 000–1 500 människor reste med buss eller tåg via till eller med färja direkt till Sverige.3 2Migrationsverket (2016). Verksamhets- och utgiftsprognos , s. 20. 3Migrationsverket (2016). Verksamhets- och utgiftsprognos , s. 20. Händelseförloppet – ankomst och mottagande 3.2.7Flest asylansökningar i storstadslänen Den ort där flest asylsökande lämnade in sin ansökan var . Över 53 000 ansökningar om asyl lämnades in vid någon av enheterna i . I lämnades 45 000 ansökningar in och i 32 000. Antalet ansökningar om asyl vid vissa orter hänger i viss mån sam- man med var har sina ansökningsenheter, vilket är , , , (stad), , , och (kommun). I gjordes 2 700 ansökningar. I saknas ansökningsenhet och där gjordes endast 475 ansökningar och då vid den tillfälliga an- sökningsfunktion som öppnades på en mottagningsenhet där. På länsnivå var det län som tog emot flest asylansökningar 2015, följt av och . 3.2.8Antalet inskrivna hos ökade En asylsökande person är inskriven i mottagnings- system från det att asylansökan lämnats in till dess att ärendet är avgjort och han eller hon är mottagen i en kommun för bosättning Händelseförloppet – ankomst och mottagande och utskriven från mottagningssystemet, alternativt har lämnat landet.4 /2015 fanns ungefär 79 000 personer inskrivna som asylsökande hos , varav 5 000 var ensam- kommande barn. /2016 var 182 000 personer inskrivna som ansylsökande hos . Av dem var nästan 34 000 ensamkommande barn. De flesta av dem som var inskrivna hos bodde i anläggningsboende (ABO). Andelen minskade dock från två tredjedelar till drygt hälften. Andelen som bodde i eget boende (EBO) minskade också och var ungefär en tredjedel och en fjärdedel . I stället ökade den andel som bodde i övrigt boende. Övrigt boende är till ensamkommande barn i kommunala boenden/familje- hem/preplacerade (barn som bor hos t.ex. en släkting). 4 (2012). Början på något nytt. Etableringsförberedande insatser för asylsökande s. 67. Händelseförloppet – ankomst och mottagande 3.2.9Ankomstkommuner för ensamkommande barn När ensamkommande barn anländer till och ansöker om asyl får barnet ett tillfälligt boende i den kommun där han eller hon ger sig till känna (ankomstkommun). ska Migrations- verket anvisa en kommun för barnets boende och omsorg i väntan på besked om uppehållstillstånd (anvisningskommun). Flest barn anlände till kommunerna , och . Många kommuner tog emot förhållandevis många ensamkom- mande barn i relation till befolkningsstorleken. Antalet ensam- kommande barn jämfört med antalet kommuninvånare beskrivs i Händelseförloppet – ankomst och mottagande Händelseförloppet – ankomst och mottagande 3.2.10Inskrivna i olika kommuner Den som är inskriven i mottagningssystemet kan bo i anläggnings- boende (ABO), i eget boende (EBO) eller i övrigt boende.5 Om man ser till samtliga boendeformer var flest inskrivna i (8 730 personer), (6 667 per- soner) och (6 193 personer). I , , , och var mellan 2 000 och 2 600 personer inskrivna i mottagningssystemet. Anvisningarna av barn följde utvecklingen över ankommande barn. 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 De kommuner som tog emot flest ensamkommande barn 2015 var , , , och . Andelen anvisade ensamkommande barn i förhållande till befolk- ningen ger en annan bild. I kom det ett barn per 56 invånare 5 Övrigt boende är till placering av ensamkommande barn, det vill säga kommunala boenden, familjehem eller barn som bor hos exempelvis en släkting. Resten är små kategorier, t.ex. personer i fängelse, på sjukhus och institutionsboenden. Händelseförloppet – ankomst och mottagande och i kom ett anvisat barn per 60 kommuninvånare. I kom ett barn på 421 invånare, i 609 och i 324. Händelseförloppet – ankomst och mottagande 3.2.12Stor osäkerhet om personer som inte sökte asyl Det finns ingen statistik över hur många som kom till utan att ansöka om asyl 2015. Enligt var det ”en stor del” av dem som anlände till Centralen i som valde att resa vidare, framför allt till Finland.6 Frontex är EU:s gemensamma byrå för gränskontroll. Frontex rapporterade att var det land i EU som – efter – hade flest antal människor som uppehöll sig illegalt i landet under det tredje kvartalet 2015.7 Antalet människor som reste vidare eller stannade i landet utan att söka asyl var förmodligen störst , innan polisen utökade den inre utlänningskontrollen från och med . I och med införandet av gränskontroller antas antalet människor som kommit utan att söka asyl vara litet. 6Migrationsverkets webbplats, //Nyhetsarkiv/ Nyhetsarkiv-2015/2015-09-15-Manga-personer-pa-flykt-vill-resa-vidare-till-Finland.html 7Frontex: , Q3 2015, s. 14. Händelseförloppet – ankomst och mottagande Några sammanfattande iakttagelser kan göras om mottagandet 2015. Antalet asylsökande hade ökat , men inte i den takt som det kom att bli 2015. Antalet ensamkommande barn hade också ökat, men inte heller i den omfattning som sedan skedde . var mer än var femte asylsökande ett ensamkommande barn. Andelen kvinnor bland de asylsökande brukar vara ungefär en tredjedel. 2015 var andelen något, men inte mycket, lägre. Andelen barn var högre 2015 . Flest asylsökande kom från , och . I sär- klass flest ensamkommande barn kom från . Mottagandet 2015 följde i stort den årscykel som brukar före- komma med få sökande och flest . Året innan hade dock antalet asylsökande ökat ovanligt tidigt på säsongen. En sådan ökning ägde inte rum 2015. var antalet som sökte asyl lägre än antalet föregående sommar. Antalet ensamkommande barnen ökade markant . Den utvecklingen fortsatte . Ännu fler kom . Första och ökade det totala antalet asylsökande kraftigt. minskade antalet asylsökande: mellan , mellan samt efter vecka 46. var den månad då flest ansökte om asyl och vecka 46 var antalet asylsökande som störst. Kulmen nåddes dock vid lite olika tillfällen på olika platser i landet. De län där flest människor på flykt ansökte om asyl var , , , och . kommun tog emot så många ensamkommande barn som någon annan svensk kommun . , , , , , och var också an- komstkommuner för mer än 1 000 ensamkommande barn. , , , och var de största anvis- ningskommunerna. ökade antalet inskrivna asylsökande i mottagningssystem från 79 000 till 182 000. bodde mer än 100 000 personer i Migrationsverkets anläggningsboenden (ABO). 48 000 personer bodde i eget boende. 4Myndigheternas beredskap och hantering 4.1.1Regeringens ansvar och befogenheter All offentlig makt utgår från folket och den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § RF). Detta gäller såväl under normala för- hållanden, vid svåra påfrestningar på samhället i fred som vid krig eller krigsfara. Grundsatsen om maktutövningens lagbundenhet, legalitetsprincipen, gäller inte endast domstolar och förvaltnings- myndigheter utan också regering och riksdag. Den gäller på det kommunala området i lika hög grad som på det statliga. Bestämmel- sen ger uttryck för principen att är en rättsstat. Det innebär att samtliga samhällsorgan är underkastade rättsordningens regler.1 Regeringen styr riket under ansvar inför (1 kap. 6 § RF). Regeringen har både initiativtagande och verkställande uppgif- ter. Regeringen är ansvarig för genomförandet av det allmännas åtagande om detta inte uttryckligen tillkommer , kommu- nerna, domstolarna eller någon annan myndighet. I regeringens upp- gift att styra riket ingår bl.a. att använda regeringens eget normgiv- ningsområde (8 kap. RF) och att använda statens medel och dess övriga tillgångar i enlighet med vad bestämt (9 kap. RF). 1 Se exempelvis betänkande 1973:26, s. 59. Myndigheternas beredskap och hantering Regeringen styr de statliga myndigheterna De statliga myndigheterna, med undantag för myndig- heter, lyder under regeringen (12 kap. 1 § RF). Bestämmelsen inne- bär att regeringen styr myndigheterna som i princip ska följa de föreskrifter, direktiv och anvisningar som regeringen utfärdar. Regeringens befogenhet att styra de statliga myndigheterna är inte obegränsad. För det första gäller att regeringen är bunden av vad som är reglerat i grundlag eller lag. Samma bundenhet gäller för regeringen i fråga om vad beslutat genom budgetreglering. För det andra får regeringen inte bestämma hur en myndighet ska besluta i ett särskilt fall i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § RF). har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet (7 kap. 1 § RF). Förordningen (1996:1515) med instruktion för () reglerar verksamheten närmare. I ingick 2015 Statsrådsberedningen (SB), (Ju), (), Försvars- departementet (Fö), (), (Fi), (), Miljö- och (), (), (Ku), Arbets- marknadsdepartementet (A) och Förvaltningsavdelningen (FA). Förvaltningsärenden och lagstiftningsärenden fördelas mellan departementen (12 § RKI). En bilaga till förordningen anger för- delningen av ärendena och till vilka departement myndigheter och andra organ hör. Om ett ärende faller inom flera departements verk- samhetsområden, ska det handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör. Myndigheternas beredskap och hantering Statsministern är chef för (5 § RKI). Stats- ministern utser bland statsråden chefer för departementen. Stats- ministern är också chef för . Chef för är förvaltningschefen i Statsråds- beredningen. Chefstjänstemän i departementen är statssekreteraren, kabinettssekreteraren, expeditionscheferna och rättscheferna (9 § RKI). Därtill finns en särskild chefstjänsteman för krishantering (9 § RKI). I departementen finns huvudmän för olika sakområden. För var och en av de myndigheter som hör till departementen finns en huvudman som ansvarar för frågor om myndighetens styrning (10 § RKI). Departementschefen ansvarar för beredningen av regerings- ärenden i departementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen ska föredras av ett annat statsråd ansvarar dock föredragande statsråd. Regerings- ärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Det gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd. Tre huvuduppgifter inom krisberedskapen Regeringen har tre huvuduppgifter inom krisberedskapen. Reger- ingen ska ansvara för den övergripande samordningen, prioriteringen och inriktningen av samhällets krisberedskap. Regeringen ska också på övergripande nivå säkerställa en effektiv krishantering och en effektiv och trovärdig kommunikation med allmänhet och media. Regeringen ansvarar även för kontakten med andra länder, EU och andra internationella aktörer, som i olika avseenden kan beröras av en allvarlig händelse i Sverige.2 2 Se prop. 2007/08:92, Stärkt beredskap – för säkerhets skull, s. 14. Myndigheternas beredskap och hantering Regeringens och organisation för krishantering Ansvarsprincipen gäller för regeringens och arbete med krisberedskap och krishantering. Chefen för varje departement ansvarar för krishanteringsförmågan i departementet. Departementschefen ska uppdra åt en chefstjänsteman i departemen- tet att närmast under departementschefen ansvara för att departe- mentet har en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. I Statsrådsberedningen och kan uppdraget ges till en annan tjänsteman än en chefstjänsteman.3 Varje departement har alltså ansvar för att det finns tillräcklig förmåga att hantera kriser inom det egna området. förvaltningschef har ansvar för administrativa frågor även vid krishantering. Det är Förvaltningsavdelningen som ansvarar för att gemensamma resurser inom alltid fungerar. Under förvaltningschefen har kommunikationschefen i uppdrag att samordna det interna och externa kommunikations- arbetet såväl i vardagen som vid allvarliga händelser och kriser.4 Det finns ett antal dokument som styr och departementets krishantering.5 Där står bl.a. att departementen inom sitt eget ansvarsområde bör kunna samla in och bearbeta lägesinformation samt upprätta konsekvensanalyser. Departemen- ten bör också skyndsamt kunna lämna skriftliga underlag om läget inom sitt ansvarsområde och besvara olika typer av förfrågningar samt delta i gemensamma beredningar.6 311 a § förordningen (1996:1515) om instruktion för . 411 e § förordningen (1996:1515) om instruktion för . Se även Per m.fl. (2016). Krisen, myndigheterna och lagen. Krishantering i rättens gränsland, s. 47. 5Regeringskansliet (2015). Riktlinjer för krishanteringsförmåga, dnr Ju2015/05678/RK KH. Riktlinjer för utbildning och övning i krishantering, dnr Ju2015/05679/RK KH. Vägledning för utbildning och övning i krishantering, dnr Ju2015/05682/RK KH. Vägledning för kriskommunikation, Ju2015/05683/RK KH. Vägledning för departementens krishanteringsförmåga, dnr Ju2015/05681/RK KH. 6Regeringskansliet (2015). Riktlinjer för krishanteringsförmåga, dnr Ju2015/05678/RK KH, s. 3. Myndigheternas beredskap och hantering Frågor som gäller samhällets krisberedskap och krishantering liksom kontakten med många myndigheters kris- hanteringsfunktioner är samlade under inrikesministern i . Inrikesministerns statssekreterare leder det samlade krishanteringsarbetet. samordnar också krishantering då flera departement berörs. Uppgifterna gäller framför allt strategiska frågor. Ansvaret för ledning och samordning av det operativa arbetet ligger däremot på myndigheterna.7 Flytten av krishanteringsfunktionen inom till genomfördes för att få en komprimerad organisation och korta beslutsvägar.8 Statsministern har alltså valt att stärka krisberedskapen i genom att ha ett samlat ansvar för ordning, säkerhet och krisberedskap under inrikesministern på . Det innebär att det statsråd som är ansvarigt för MSB, och Säkerhetspolisen också är ansvarigt för regeringens krisberedskap och Kansliet för krishantering.9 Inrikesministerns statssekreterare var den nuvarande EU-ministern. utsågs en ny statssekreterare till inrikesministern. Kansliet för krishantering (RK KH) bestod 2015 av knappt fyrtio anställda. Kansliet stödjer den särskilda chefstjänstemannen för kris- hantering i dennes arbete.10 Kansliet arbetar med att utveckla, sam- ordna och följa upp krishantering. I chefstjänste- mannens ansvar ingår också att se till att genomför nödvändiga förberedelser för ett krishanteringsarbete. Chefstjänste- mannen för krishantering genomför regelbundet expeditionschefs- 7Regeringens webbplats, /regeringens-politik/krisberedskap/Regerings kansliets-krishantering/. 8Statsministern i utfrågningen i . 9Promemoria Ju i Granskningsbetänkande /16:KU20, s. 431. 10Kansliet för krishantering flyttade i samband med att den särskilde chefstjänstemannen för krishantering organisatoriskt inordnades i (SB2014/8015/RCK). Myndigheternas beredskap och hantering möten som gäller krishanteringsfrågor, där samtliga expeditions- chefer deltar. Kansliet leds av en kanslichef och är indelat i två sektioner som leds av två sektionschefer, för omvärldsanalys och rap- portering (OAR) där även Kriskoordineringscentralen (KKC) finns, och Sektionen för samordning (S). Vidare finns en grupp för led- ningsstöd. Kansliet för krishantering har en ständigt bemannad omvärldsbevakning som har i uppgift att upptäcka situationer som kan komma att kräva krishantering. Kansliets omvärldsbevakning sker fortlöpande dygnet runt. Kansliet följer och analyserar händelser och situationer som har betydelse för , svenskar och svenska intressen och som kan föranleda krishantering för regeringen och , tar fram lägesbilder, bedriver utvecklings- och utbildningsarbete samt utgör en central kontaktpunkt i Regeringskansliet.11 Under en kris stödjer kansliet övriga i kris- hanteringen. Vid en uppkommen situation eller allvarlig händelse ska Kriskoordineringscentralen larma berörda departement. Kansliet för krishantering följer händelseutvecklingen och olika händelser analy- seras.12 Analysen gäller t.ex. vad händelsen kan innebära, vad den kan få för konsekvenser och hur den kan komma att utvecklas. Vid behov tar Kansliet för krishantering också fram och sprider en samlad lägesinformation till berörda på baserat på den information som inkommer från myndigheter via departemen- ten. Efter hantering följer kansliet upp och utvärderar det genom- förda arbetet. 11Regeringens webbplats, /regeringens-politik/krisberedskap/Regerings kansliets-krishantering/, se också promemoria Ju i Granskningsbetänkande /16:KU20, s. 498. 12Regeringskansliet är enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap undantaget från att så som andra myndigheter utföra risk- och sårbarhetsanalys. Myndigheternas beredskap och hantering Gruppen för strategisk samordning Gruppen för strategisk samordning (GSS) består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområde berörs av en allvarlig händelse. Inrikesministerns statssekreterare bedömer behovet av samordning i och kan sammankalla gruppen för strategisk samordning. Gruppens uppgift vid en kris är strategisk samordning av arbete.13 inrättades och är ett forum för informationsutbyte mellan och myndigheter.14 Rådet leds av inrikesministerns statssekreterare. I rådet ingår nor- malt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren och generaldirektörerna för , , , samt . Vidare ingår en landshövding som företräder länsstyrelserna samt företrädare för de berörda myndighetsansvariga departementen. Inrikesministerns statssekreterare kan även adjungera andra leda- möter vid behov.15 träffas under normala förhållanden för allmän orientering om arbetet inom krishante- ringsområdet. Rådet kan också sammankallas för informations- utbyte mellan och myndigheter under allvarliga händelser och kriser.16 Kansliet för krishantering stödjer inrikesministerns statssekre- terare vid genomförandet av mötena i . 13Promemoria Ju i KU 2015/16:20, s. 498, 11 d § förordningen IRK. 14Beslut SB2008/9096. /regeringens-politik/krisberedskap/Regeringskansliets-krishantering/ 16 Regeringens webbplats, /regeringens-politik/krisberedskap/Regeringskansliets-krishantering/ Myndigheternas beredskap och hantering Information och möten om migration var migration och människor på flykt till en del av vad omvärldsbevakningsfunktionen vid Kansliet för kris- hantering följde, särskilt efter en fartygskatastrof och uppgifter om icke sjövärdiga båtar på . Kansliet för krishantering och Kriskoordineringscentralen blev utöver detta, och den fortsatta löpande bevakningen, än mer involverade genom att analysarbetet intensifierades . Analysen innefattade bl.a. hur situationen med ett ökat antal människor på flykt skulle kunna komma att utvecklas. Det omfattade möjlig händelseutveckling och en dialog med de mest berörda departe- menten. tillförde också information, främst från andra EU-länder. Möjliga händelseutvecklingar kopplat till att ett stort antal människor på flykt skulle kunna anlända till var också utgångspunkten för de första möten som hölls i expeditionschefskretsen och i Gruppen för strategisk samordning. Övningar i krishantering hade skett genomfördes seminarier och övningar i krishantering med regeringen vid fyra tillfällen (samt februari, ) och för statssekreterarna vid fyra andra tillfällen (januari, februari, ). Syftet med det första övningstillfället var att ge underlag för en diskussion om regeringens roll och uppgifter vid en allvarlig händelse eller kris. De efterföljande övningarna byggde vidare på diskussionen och gav tillfälle att öva strategiska uppgifter vid krishantering. deltog de politiska staberna och berörda tjänstemän vid samtliga departement i övningar i krishantering. Övningarna omfattade samordning, lägesinformation och det samlade stödet till den politiska ledningen vid krishantering.17 deltog i en nationell samverkansövning 17Kansliet för krishantering (RK KH) har även tjänsteanteckningar om genomförda övningar i krishantering i för perioden –2016. 18(SAMÖ-KKÖ), promemoria Ju i Granskningsbetänkande /16:KU20, s. 711–712. Myndigheternas beredskap och hantering beredskap – våra iakttagelser hade strukturer för att hantera en oväntad och stor händelse med en oviss händelseutveckling. Det var tydligt att det var inrikesministerns statssekreterare som skulle leda det samlade arbetet och det fanns en särskild chefstjänsteman för krishantering. Kansliet för krishantering hade i uppdrag att arbeta med att ta fram information och samordna hanteringen. Det fanns en ordning för kontakter mellan statssekreterare i de berörda departementen genom Gruppen för strategisk samordning. Likaså fanns rutiner för möten mellan chefstjänstemannen för krishantering och expeditionschefer i . Både den politiska ledningen och tjänstemännen hade deltagit i övningar i krishantering. var migration och människor på flykt till en del av det som Kansliet för krishantering följde genom sin omvärldsbevakningsfunktion vid Kriskoordingerings- centralen. av samhällets krisbevakning följde situationen parallellt och arbetade med samma frågor. Det genomfördes också samordnande möten på statssekreterarnivå, , och . Analysarbetet som genomfördes tillsammans med berörda departement om möjliga händelseutvecklingar kopplat till att exempelvis ett stort antal människor på flykt skulle kunna anlända till , intensifierades . Trots den analys som gjordes inom var det svårt att med de prognoser som fanns förutse att så många människor på flykt skulle välja att resa till . Det fanns därför inte beredskap inför det ökade antal människor på flykt som kom . Många departement var involverade Arbetet i kom att involvera en högre grad av samordning inom och mellan departementen än vanligt. Samordningen omfattade flertalet departement, och den ägde rum både mellan tjänstemän och på den politiska nivån. Myndigheternas beredskap och hantering Ansvarsprincipen gäller inom myndigheten , precis som för andra myndigheter. Det innebär att det departement som ansvarar för en viss sakfråga under normala förhållanden hante- rar den frågan även vid en kris. Det var därmed de olika departe- menten som ansvarade för sina löpande uppgifter i arbetet att bistå regeringen. Departementen aktiverade de delar av sin organisation och gjorde den planering som man ansåg behövdes. () inrättade t.ex. en särskild funktion för informationen från utrikesförvaltningen.