sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Därutöver inkluderas bl.a. om det uppstår inverkan på omgivningen till följd av den arkitektoniska utformningen, att byggnadsverket medför skuggbildning eller att grundvattenbildning försvåras genom att ytterligare yta hårdgörs. Med tanke på att byggnadsnämnderna synes ta hän- syn till sådana aspekter bör ändringen från ”byggnadsverkets an- vändning” till ”byggnadsverket” inte medföra någon utvidgning av detaljplanekravet i praktiken. Vi anser likafullt att det är lämpligt att tillämpningen kommer närmare det uttryck som används i EU- rätten genom strykningen av ordet ”användningen”. Bestämmelsen finns i 4 kap. 2 § första stycket 3 a PBL. 4.7De termer som används för kravet på detaljplan bör samordnas med kraven på bygglov 4.7.1Termen ”industriändamål” bör ersättas med ”ett industriområde” Förslag: Kravet på detaljplan ska vara kopplat till om området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för ett industriområde i stäl- let för industriändamål. Enligt gällande rätt ska den redovisning som ska finnas i plan- beskrivningen uppfylla vissa krav i , om genomförandet av detaljplanen kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för bl.a. industriändamål (4 kap. 34 § andra stycket PBL). ”Industriändamål” avses motsvara uttrycket ”anläggning av industriområden” som är det uttryck som används i MKB-direktivet (direktivets bilaga 2, punkt 10 [a]). Bytet av uttryck får till följd att kraven i svensk rätt omfattar fler fall än vad som följer av direktivet. För att komma närmare den innebörd som avses i Våra överväganden om kravet på detaljplan direktivet anser vi att termen industriändamål bör ersättas med ”ett industriområde”, av de skäl vi redovisar i det följande. Termen industriändamål infördes i PBL till följd av förslagen i prop. 1992/93:60 som syftade till att genomföra avtalet om Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (). Lagänd- ringen var en del av genomförandet av MKB-direktivet i svensk rätt. Det framgår inte helt tydligt av propositionen varför termen in- dustriändamål valdes, men termen industrianläggning, som användes i den departementspromemoria som låg till grund för lagstiftnings- ärendet (Ds 1992:43) ansågs inte vara lämpligt (a. prop. s. 22 f.). Enligt promemorian bör reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar anknytas till ett krav på obligatoriskt program i 5 kap. 18 § PBL i ären- den om sammanhållen bebyggelse, industrianläggningar, fritidsanlägg- ningar eller hotellkomplex som kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Som påpekats av någon remissinstans är dock denna uppräkning inte helt klar och innebär en viss diskrepans i förhållande till direktivet. De fall som skall medföra miljökonsekvensbeskrivningar bör istället preci- seras till fall när mark används för industriändamål, ny sammanhållen bebyggelse, skidliftar eller kabinbanor, hotellkomplex eller fritidsbyar eller permanenta tävlings- eller testbanor för bilar eller motorcyklar. Termen industriändamål togs bort i samband med att kravet på miljö- konsekvensbeskrivningar gavs en generell utformning genom en lag- ändring som trädde i kraft (prop. 1994/95:230, bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30). Termen återinfördes emel- lertid i ÄPBL till följd av förslagen i prop. 2004/05:59, efter kritik från om hur hade genomfört MKB-direk- tivet. I författningskommentaren kommenteras valet på följande sätt (a. prop. s. 27 f.). När bestämmelsen om miljökonsekvensbeskrivning enligt tillkom 1994, i syfte att genomföra MKB-direktivet, om- fattade den endast vissa verksamheter eller åtgärder – bl.a. ”Anläggning av industriområde”. I uttrycktes detta på så sätt att planområdet fick tas i anspråk för ”industriändamål”. Det senare uttycket passar bättre in i den svenska författningstexten. Våra överväganden om kravet på detaljplan Vad som avses med anläggning av industriområden i MKB-direktivet är inte helt entydigt. En rapport från EU-kommission17 ger dock viss vägledning om hur den engelska motsvarigheten Industrial estate development projects ska förstås. … summarising information provided by Member States and also found in UNEP18 and guidance documents19, some com- mon characteristics emerge which could be used for describing this project category. An industrial estate development project could be understood as specific area (land), which is zoned (developed) for industrial or for joint industrial and business purposes and where the necessary infrastructure is provided. The term ‘infrastructure’ is widely interpreted and may include roads, power, and other utility services provided to facilitate the growth of industries. It is common practice for industrial estate development projects to be intended for simultaneous use by several companies that are in close proximity. These companies may be provided with infrastructure for joint industrial or business utilisation. Vi uppfattar kommissionen som att avsikten med punkten anlägg- ning av industriområden är att fånga upp sådana industriområden och företagsparker som oftast anläggs för att skapa förutsättningar för flera olika företag avseende bl.a. småindustri, lager- och spedi- tionsverksamhet, dvs. så som termen industriområde normalt till- lämpas i svenskt språkbruk. Vi menar att punkten anläggning av industriområden måste läsas tillsammans med de övriga projekt som listas i direktivets bilaga 2, som omfattar projekt för bl.a. utvinningsindustri, framställning och bearbetning av metaller, mineralindustri, kemisk industri, livsmedels- industri samt textil-, läder- trä- och pappersindustri. Dessa verk- samheter och åtgärder omfattas i svensk rätt av krav på tillstånd enligt . I den mån dessa verksamheter och åtgärder kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kommer de alltså att miljöbe- dömas inom ramen för den prövning av miljöfarlig verksamhet som sker enligt . 17EU-kommissionen, Interpretation of definitions of certain project categories of annex I and II of the , rapport . 18United Nations Environmental Programme. Production and Consumption Branch, 2001 and . Pollution Preven- tion and Abatement Handbook, 1998. Våra överväganden om kravet på detaljplan I den utsträckning dessa verksamheter och åtgärder dessutom utgör industriändamål – vilket torde vara flertalet av de projekt som anges i direktivets bilaga 2 – kommer de även att omfattas av krav på miljöbedömning enligt PBL. Att termen industriändamål an- vänds i PBL innebär således att det kommer att ske en viss dubbel- prövning. Som framgått tidigare föreslår vi ett strikt detaljplanekrav för de projekt i MKB-direktivet som enbart genomförs genom bestäm- melser i PBL, däribland anläggning av industriområden. Vi anser att det inte är ändamålsenligt att samma åtgärd kommer att miljöbedö- mas både enligt och PBL. Termen industriändamål bör därför ersättas med den snävare termen industriområde. Kravet på planläggning bör således avse en åtgärd som kräver bygglov, om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för ”ett industriområde”. Med detta avses ett område som används eller kommer att kunna användas av en eller flera verksamheter för in- dustri, tillverkning, lagerhållning eller liknande ändamål och som genom sin utformning och verksamhet utgör en funktionell enhet i förhållande till den omgivande bebyggelsen. Avgörande för om detalj- planekravet ska vara tillämpligt bör vara att det är fråga om åtgärder som inte kommer att miljöbedömas på annat sätt. Ett område som tas i anspråk för industriell verksamhet bör således inte anses utgöra ett industriområde på det sätt som avses om det enbart rör en enstaka industriverksamhet som även kommer att miljöbedömas enligt be- stämmelserna om miljöfarlig verksamhet i . Bestämmelsen finns i 4 kap. 2 § första stycket 5 a PBL. 4.7.2Det behövs ytterligare överväganden innan övriga termer kan samordnas Bedömning: De termer som används i kravet på detaljplan bör samordnas med de termer som används i kraven på bygglov, men det krävs ytterligare utredning innan underlaget är tillräck- ligt för en lagändring. Kravet på bygglov bör ändras så att det avser skidbackar, skid- liftar och linbanor i stället för skidbackar med liftar och kabin- banor. Våra överväganden om kravet på detaljplan Vi anser att det är lämpligt att kravet på detaljplan avser små- båtshamnar, i stället för en hamn för fritidsbåtar. Kravet på de- taljplan bör även avse en campingplats, i stället för en permanent campingplats. Kravet på bygglov bör även i fortsättningen avse parkerings- platser utomhus, som kravet på detaljplan bör avse en parkeringsanläggning. De termer som används i kravet på detaljplan bör samordnas med de termer som används i kraven på bygglov I avsnitt 4.6 har vi föreslagit att vissa åtgärder som hänger samman med kraven i MKB-direktivet, och som kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan, ska omfattas av ett strikt krav detaljplan. De termer som vi föreslår där används – med undantag för termen ett industriområde – i 4 kap. 34 § andra stycket PBL. Dessa termer skiljer sig från de termer som används i fråga om kra- ven på bygglov i PBF. Vi anser att det är lämpligt att dessa termer samordnas, vilket bör förenkla byggnadsnämndernas arbete. Vi har dock inte hunnit utreda frågan tillräckligt för att vårt förslag ska kunna ligga till grund för lagstiftning. Vi har t.ex. inte hunnit undersöka EU-dom- stolens praxis inom detta område. Vi anser emellertid att det finns anledning att redogöra för samordningsbehovet, om inte annat för att remissinstanserna kan tänkas påtala att det finns ett sådant be- hov. Vi redovisar även en hypotes om hur vi tror att PBL och PBF kan utformas, så långt våra efterforskningar nu medger. De termer som används för att beskriva kraven på bygglov i PBF skiljer sig från de termer som används i MKB-direktivet och PBL De termer som används i 4 kap. 34 § andra stycket för att beskriva i vilka fall som en planbeskrivning ska ha en utförligare redovisning av miljökonsekvenserna, hänger samman med de ter- mer som används i bilaga 2 till MKB-direktivet. Dessa termer är snarlika men inte identiska med de termer som används i PBF för att reglera kraven på bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra vissa anläggningar. De termer som har Våra överväganden om kravet på detaljplan sitt ursprung i MKB-direktivet är inte heller helt överensstämman- de med de termer som används i bilaga 2 till MKB-direktivet. Skill- naderna framgår av nedanstående tabell. Skillnaderna kan leda till oklarheter om innebörden av kraven. Frågor om vad skillnaderna består i kan dessutom tänkas uppstå oftare . Detta hänger samman med att vi nu föreslår att det ska framgå att en bygglovpliktig åtgärd ska prövas genom planläggning, om den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att området är ianspråktaget eller kan tas i anspråk för något av de ändamål som har sitt ursprung i MKB-direktivet. Vad skiljer t.ex. mellan en permanent campingplats och en campingplats? En hamn för fritidsbåtar och en småbåtshamn? Eller en linbana från en kabin- bana? uppstår dessa frågor enbart i samband med detaljplane- ringen, och då uppmärksammas kanske inte ens de skillnader som finns mellan kraven på planbeskrivningens innehåll och räckvidden av kraven på bygglov. Skillnaderna hänger ihop med att kraven har tillkommit på olika sätt. Kraven på bygglov tillkom i huvudsak före medlemskapet i EES respektive EU, när kraven i MKB-direktivet inte berörde . I andra fall – t.ex. när det gäller termen parkeringsanläggning – handlar det om ett medvetet val i samband med genomförandet av MKB- direktivet i svensk rätt för att avsiktligen åstadkomma en skillnad. Vi anser att det är olämpligt att använda olika termer i fråga om kraven på bygglov, kravet på detaljplan respektive när planbeskriv- ningen ska ha en mer omfattande redovisning av miljökonsekvens- Våra överväganden om kravet på detaljplan Termerna bör därför samordnas i vissa avseenden. I detta sam- manhang finns anledning att peka på två principiellt olika vägar för hur samordningen skulle gå kunna till. –Från ett EU-perspektiv är det lämpligt att ersätta termerna i PBF med de termer som följer av MKB-direktivet. Det skulle leda till en reglering som är identisk med direktivet och skulle där- med inte riskera någon kritik för eventuella brister i genomföran- det. –Från ett svenskt perspektiv är det i vissa avseenden lämpligare att ersätta termerna i PBL med de termer som används i PBF. Den rättspraxis som finns att tillgå är mer utvecklad när det gäller de svenska termerna än vad som gäller för de termer som följer av MKB-direktivet. Skulle termerna i PBF bytas ut skulle det därmed uppstå nya oklarheter om räckvidden av kraven på bygglov efter- som det skulle uppstå osäkerheter om äldre rättsfall kan tillämpas. Med dessa principlösningar i bakhuvudet finns anledning att redo- göra för ursprunget och innebörden av de olika termerna. Skidbackar med liftar och kabinbanor I 4 kap. 34 § andra stycket PBL används uttrycket ”en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar”. I MKB-direk- tivet används det närliggande uttrycket ”skidbackar, skidliftar och linbanor och härmed förbundna anläggningar”. Enligt PBF krävs bygglov för skidbackar med liftar respektive kabinbanor. För att förstå innebörden av gällande rätt finns anledning att redogöra för hur kraven i PBL och PBF har tillkommit. I det ursprungliga MKB-direktivet (85/337/EEG) användes ut- trycket ”skidliftar och kabinbanor”20. Samma uttryck användes när kravet på miljökonsekvensbeskrivningar infördes i dåvarande 5 kap. 18 § ÄPBL efter förslag i prop. 1992/93:60. Propositionen låg även till grund för kravet på bygglov för kabinbanor. I specialmotive- ringen anförde regeringen följande (a. prop. s. 27). 20 I den engelska språkversionen används uttrycket ”Ski-lifts and cable-cars”, i den tyska ”Seil- bahnen und ” och i den danska ”Bjerg- og svævebaner”. Våra överväganden om kravet på detaljplan Genom ett tillägg i första stycket 1 införs bygglovsplikt för kabin- banor så att det inte skall kunna råda någon tvekan om att det är hela anläggningens inverkan som skall prövas. Tillägget får närmast ses som ett förtydligande eftersom kabinbanor alltid torde kräva uppförande av i vart fall byggnader som redan nu är bygglovspliktiga. Som redovisats i avsnitt 3.3.1 infördes ett generellt krav på miljökonsekvensbeskrivningar i ÄPBL vid detaljplaneläggning som medgav en användning av mark eller av byggnader m.m. som innebar en betydande påverkan på bl.a. miljön. I samband med detta togs ut- trycket ”skidliftar och kabinbanor” bort från bestämmelsen om miljökonsekvensbeskrivningar, men termen kabinbanor användes även efter denna tidpunkt för att ange kraven på bygglov. Kraven i MKB-direktivet utvidgades genom rådets direktiv /11/EG av om ändring av direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Därigenom infördes det nuvarande uttrycket ”skidbackar, skidliftar och linbanor och härmed förbundna anläggningar”21. Det framgår dock inte av direktivet vad som föranledde just denna änd- ring. Inte heller framgår vad som avses med ”härmed förbundna an- läggningar”. Vi tänker oss dock att detta uttryck bl.a. kan avse till- fartsvägar, parkeringsanläggningar, garage för pistmaskiner, anlagda dammar för tillverkning av konstsnö och liknande anläggningar som kan behövas i en skidanläggning avsedd för utförsåkning. Som tidigare nämnts fick kritik från för brister i det svenska genomförandet av MKB-direktivet. Det ledde till att uttrycket ”skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar” infördes i dåvarande 5 kap. 18 § ÄPBL efter förslag i prop. 2004/05:59. Kravet på bygglov justerades emellertid inte, utan avsåg alltjämt skidbackar med liftar och kabinbanor. Vid en jämförelse mellan ”skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar” och ”skidbackar med liftar och kabinbanor” kan konstateras att uttrycken är snarlika. Det finns dock skillnader, dels i fråga om lin- respektive kabinbanor, dels i fråga om ”tillhörande anläggningar”. Skillnaden mellan lin- och kabinbanor berörs i samma proposition, men då i samband med en annan fråga, nämligen om det 21 I den engelska språkversionen används uttrycket ”Ski-runs, ski-lifts and cable-cars and associated developments”, i den tyska ”Skipisten, Skilifte, Seilbahnen und zugehörige Ein- richtungen” och i den danska ”Skiløjper, skilifter, tovbaner og hermed forbundet anlægs- arbejde”. Våra överväganden om kravet på detaljplan borde införas retroaktiva säkerhetskrav för befintliga linbanor i den dåvarande lagen (1994:847) respektive förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., förkortade BVL respektive BVF (a. prop. s. 25 f.). En fråga i sammanhanget är hur linbanor skall uttryckas i lagtexten. Med linbana avses i normalt språkbruk en transportanläggning med hängande korgar. I linbanedirektivet definieras ”linbana” som en anläggning vars kabiner, stolar eller korgar bärs upp eller förflyttas med hjälp av en eller flera linor. Denna definition har använts i föreskrifter om his- sar och vissa andra motordrivna anordningar. Om uttrycket ”linbana” väljs skulle det kunna tolkas som en avsedd begränsning till anordningar som transporterar passagerarna i kabiner, stolar eller korgar. Den remissinstans som tillvaratar släpliftägarnas intressen, SLAO, har före- slagit att föreskrifter om säkerhetsåtgärder bör kunna meddelas även för släpliftar. En sådan reglering är motiverad. Bestämmelsen i 2 a § BVL bör därför utformas på ett sådant sätt att även släpliftar omfattas av regleringen. I linbanedirektivet används uttrycket ”linbaneanläggning” för att omfatta även släpliftar, bergbaneanläggningar och andra anlägg- ningar vars vagnar går på hjul eller bärs av andra anordningar och förflyttas med hjälp av en eller flera linor. I och med genomförandet av linbanedirektivet kom uttrycket ”linbaneanläggning” även att användas i BVF och i föreskrifter om hissar och andra motordrivna anordningar. Sammanfattningsvis är det därför lämpligt att använda uttrycket ”linbaneanläggning för persontransport”. Det finns inget i formuleringen som utesluter släpliftar och det är heller inte avsikten. I författningskommentaren till den föreslagna ändringen i BVL anges att ”med linbaneanläggning avses anläggningar för persontransport som utgörs av t.ex. bergbanor, kabinbanor, stolliftar och släpliftar”. Kraven i BVL och BVF har därefter överförts till PBL och PBF. PBL används alltså redan uttrycket ”linbaneanläggning för person- transport” för att beskriva såväl skidliftar som kabinbanor. Det kan därmed tänkas ligga nära till hands att även använda detta uttryck när det gäller kraven på bygglov. I sammanhanget bör nämnas att det s.k. linbanedirektivet, dvs. och rådets direktiv /9/EG av om linbaneanläggningar för persontransport, är på väg att ersät- tas av den s.k. linbaneförordningen, dvs. och rådets förordning (EU) 2016/424 om linbaneanläggningar, utfärdad . Förordningen ska tillämpas och ersätter då det nu gällande direktivet. har i rapporten av svensk rätt till EU-förordningen om lin- Våra överväganden om kravet på detaljplan baneanläggningar (rapport 2017:3) föreslagit vissa ändringar i PBL i syfte att anpassa svensk rätt till den nya förordningen. Innan vi redovisar våra överväganden i dessa avseenden finns även anledning att beröra skillnaden i fråga om skidbackar, där MKB- direktivet särskilt anger att skidbackar omfattas av direktivet, obero- ende av om det finns liftar eller inte. I PBF anges att kravet på bygg- lov enbart avser ”skidbackar med liftar”. MKB-direktivet innehåller med andra ord krav på att även skidbackar ska miljöbedömas. Där- emot kan kravet på bygglov uppfattas som att det inte omfattar skid- backar utan liftar. Lovpliktens räckvidd för skidbackar diskuterades i samband med att ÄPBL tillkom 1987 (prop. 1985/86:1 s. 684). Här uppkommer även frågan om vilka omständigheter som skall anses konstituera skyldigheten att ansöka om lov, dvs. vad som här menas med ”anordna”. När det gäller t.ex. idrottsplatser och golfbanor ställer sig saken ganska enkel. Sådana anläggningar kräver omfattande åtgär- der i form av markarbeten m.m. När det däremot gäller t.ex. skid- backar och badplatser är det mera osäkert när man skall anse att bygg- lovsplikten inträder. Att allmänheten utnyttjar en naturlig backe eller en badstrand för skidåkning resp. bad kan naturligtvis inte få till följd att fastighetsägaren skall bli skyldig att söka lov. Här kan man över huvud taget inte tala om att en anläggning har kommit till stånd. För att bygglovsplikt skall inträda måste fordras att fastighetsägaren vidtar åtgärder av något slag för att bereda marken för det nya ändamålet. I fråga om skidbackar kan sådana åtgärder bestå i trädfällning, mark- arbeten och inrättande av en skidlift. […] Bygglovsplikt bör då konsti- tueras av åtgärderna sammantagna, i förening med deras syfte. Det framgår inte helt tydligt av lagtexten och förarbetena om det krävs bygglov för att anlägga en ny skidbacke om det inte tillkommer en skidlift. Så kan t.ex. ske ibland när ett befintligt lift- system kompletteras med ytterligare nedfarter. Vi uppfattar PBL-systemet som att det inte finns krav på bygg- lov för skidbackar utan liftar (6 kap. 1 § PBF), men att det trots det krävs att redovisningen av miljökonsekvenser ska uppfylla ytterli- gare krav, om genomförandet av planen kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för en skidbacke (4 kap. 34 § andra stycket 3 PBL). När det gäller kravet på bygglov för kabinbanor ser vi ingen an- ledning att behålla denna term. Termen tillkom i syfte att genom- föra det ursprungliga MKB-direktivet. Direktivet har därefter änd- rats utan att PBL har ändrats på motsvarande sätt. Med tanke på att Våra överväganden om kravet på detaljplan uttrycket ”linbaneanläggningar för persontransport” redan används i PBL – vilket omfattar bl.a. kabinbanor och släpliftar – ligger det nära till hands att ersätta kravet på bygglov för liftar och kabin- banor med detta uttryck. kan det finnas andra typer av liftar som inte utgörs av en linbaneanläggning, t.ex. transportband som i vissa fall används som skidlift, som i sådant fall riskerar att falla utanför regleringen. Det gör att det är vanskligt att tillämpa det uttrycket, eftersom det skulle leda till att MKB-direktivet inte implementeras fullt ut. MKB-direktivet innehåller krav på att även skidbackar ska miljö- bedömas, om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. En sådan betydande miljöpåverkan kan uppstå i förhållande till en ny skidbacke (nedfart), t.ex. om skidbacken anläggs i ett känsligt miljöområde. Därmed finns det skäl för samhället att pröva den miljöpåverkan som kan uppstå. Vi menar att det kan ifrågasättas om PBL-systemet är det mest ändamålsenliga sättet att pröva den miljöpåverkan som en skidbacke kan antas medföra. Om en betydande miljöpåverkan kan antas, måste miljöbedömningen ske genom detaljplaneläggning. Det kan visser- ligen finnas behov av att planlägga vissa delar av ett skidsystem, t.ex. för att pröva behovet av parkering, tillfartsvägar, värmestugor, buti- ker, garage för pistmaskiner och liknande, men nyttan av att enbart planlägga en ny nedfart på en bergssida bör vara begränsad. Denna omständighet skulle kunna tala för att skidbackar snarare borde prövas enligt miljölagstiftningen. gäller att om en verksamhet eller en åtgärd, som inte omfattas av tillstånds- eller an- mälningsplikt enligt andra bestämmelser i , kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, ska anmälan för samråd göras till (jfr 12 kap. 6 § ). får i sådant fall förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får förbjuda verksamheten.