sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — 3 Ett undantag är dock att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser (3 kap. 3 § skollagen). Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna eller elever med svår social problematik, utan att andra stödmöjlig- heter inom den ordinarie undervisningsgruppen har prövats i till- räcklig utsträckning. Detsamma skulle kunna förekomma med distansundervisning. I likhet med vad som sägs om särskild under- visningsgrupp i förarbetena till skollagen ska alternativet distans- undervisning föranledas av elevens behov och en bedömning att denna lösning är det som bäst tillgodoser dessa.4 Även i remissvaren till den förra statliga utredningen om distans- undervisning5 lyftes farhågor om att möjligheten till distansunder- visning skulle utnyttjas av skolan eller huvudmannen. Bland annat konstaterade att elever med olika funktions- nedsättningar ibland tvingas avstå från ordinarie undervisning och att skolans oförmåga att anpassa undervisning och sociala aktiviteter till elever med exempelvis neuropsykiatriska funktionsnedsättningar leder till att eleven får långvarig skolfrånvaro. Handikappförbunden menade att möjligheten till distansundervisning aldrig får leda till att skolorna avsäger sig ansvaret för en enskild individ.6 Även lyfte risken med att skolan frånhänder sig sitt ansvar och till slut använder sig av distansundervisning för eleven.7 Rädda Bar- nen betonade vikten av att skolan måste ha uttömt alla andra möjlig- heter att stödja eleven på andra sätt först.8 Detta är viktiga syn- punkter som vi delar. Det är huvudmannens och skolans ansvar att i första hand försöka hjälpa eleverna på olika sätt i den vanliga under- visningen, innan eleven tillåts gå över till distansundervisning. Dess- utom innebär de förslag vi lämnar att huvudmannen och elevens skola fortfarande har kvar sitt ansvar för eleven, vilket vi kommer att utveckla i avsnitt 14.3 nedan. Mot denna bakgrund föreslår vi att möjligheten att använda distansundervisning som särskilt stöd regleras i en ny paragraf i 3 kap. skollagen. 2009/10:165, s. 292 f. 6Handikappförbunden (2013). 7Riksförbundet (2013). 8Rädda Barnen (2013). Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna 14.1.2Distansundervisning beslutas genom åtgärdsprogram Utredningens förslag: Ett beslut om åtgärdsprogram ska för en elev i , grundsärskolan och specialskolan få innebära att eleven ges särskilt stöd i form av distansundervisning. Rektor ska fatta sådana beslut och ska inte få överlåta beslu- tanderätten till någon annan. Ett beslut om att använda distansundervisning för en elev ska få gälla för högst en termin i taget. En elev som efter utredning konstateras vara i behov av särskilt stöd ska ges sådant stöd. I sådana situationer ska också ett åtgärdspro- gram utarbetas (3 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Det betyder att ett åtgärdsprogram ska utarbetas även för elever som har bedömts vara i behov av att få särskilt stöd i form av distansundervisning. Därmed är det rektor som beslutar om detta, genom ett åtgärdsprogram. Ett sådant beslut visar alltså att eleven tillhör målgruppen för distans- undervisning. Vissa beslut om åtgärdsprogram kan rektor delegera till någon an- nan (2 kap. 10 § skollagen). Beslut om anpassad undervisning och särskilda undervisningsgrupper får dock inte delegeras vidare av rektor (3 kap. 9 § andra stycket skollagen). Inte heller beslut om särskilt stöd i form av distansundervisning ska kunna delegeras till någon annan. Även annat särskilt stöd som eleven eventuellt är i behov av ska förstås framgå av åtgärdsprogrammet. Det inkluderar beslut om an- passad undervisning, i de fall det är aktuellt. Beslut om distansundervisning som särskilt stöd ska endast få gälla en begränsad tid. Det är en radikal åtgärd att lyfta ut eleven från den reguljära undervisningen och målet är som sagt en återgång till den vanliga skolan och närundervisning i ordinarie undervisnings- grupp. Vi föreslår därför att beslut ska få gälla för högst en termin i taget. Om eleven är redo att åter delta i närundervis- ning, i ett eller flera ämnen, bör så naturligtvis ske. Rektor kan förstås också besluta om att distansundervisning ska användas under en kor- tare period än en termin. Det bör dessutom finnas en plan för åter- gång till reguljär undervisning, redan när åtgärdsprogrammet beslutas. En fördel med att beslut ska fattas i åtgärdsprogram är att beslu- ten om att distansundervisning ska användas och i vilken omfattning ska dokumenteras av skolan. Denna dokumentation kan därefter Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna användas av tillsynsmyndigheten för att följa upp hur bestämmel- serna tillämpas och efterlevs. 14.1.3Distansundervisning kräver vårdnadshavares medgivande Utredningens förslag: Distansundervisning ska endast få ges om elevens vårdnadshavare eller andra som har omvårdnaden om eleven medger detta. Att en elev ska få distansundervisning i stället för den reguljära undervisningen är ett långtgående beslut. Det är därför viktigt att eleven och elevens vårdnadshavare inkluderas i beslutet om detta, och föreskrivs att eleven och elevens vårdnadshavare all- tid ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas (3 kap. 9 § skollagen). I fråga om enskild undervisning eller särskild undervisningsgrupp ska samråd ske med eleven och elevens vård- nadshavare innan beslut fattas. Vidare befinner sig eleven vanligtvis inte i skolan när distansundervisning används. Därmed kan inte sko- lan anses ha tillsynen för en elev som får distansundervisning, utan det är elevens vårdnadshavare som har det (se vidare i avsnitt 14.5.1). Mot den bakgrunden anser vi att distansundervisning endast ska få ges om elevens vårdnadshavare eller andra som har omvårdnaden om eleven medger detta. Ett sådant medgivande kan t.ex. lämnas i an- slutning till att hemskolan beslutar det åtgärdsprogram där det be- stäms att eleven ska få särskilt stöd i form av distansundervisning. 14.1.4Överklagande angående distansundervisning som särskilt stöd Utredningens bedömning: Det behöver inte införas någon sär- skild överklagandemöjlighet när det gäller beslut om särskilt stöd i form av distansundervisning. Rektors beslut om åtgärdsprogram är möjliga att överklaga till Skol- väsendets överklagandenämnd (28 kap. 16 § skollagen). Det är också möjligt att överklaga att ett åtgärdsprogram inte har upprättats. Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna beslut om åtgärdsprogram som rör distansundervisning kan med andra ord överklagas redan enligt befintlig reglering. Dessutom krä- ver ett beslut om åtgärdsprogram som innefattar distansundervisning vårdnadshavarnas medgivande (avsnitt 14.1.3). Därför ser vi inget behov av att uttryckligen reglera möjligheten att överklaga sådana beslut utöver vad som redan är möjligt enligt 28 kap. 16 § skollagen. Kravet på medgivande innebär också att det relativt sällan torde bli aktuellt med överklaganden av beslut om att en elev ska få distans- undervisning. Överklaganden som kommer att bli aktuella är snarare överklaganden som gäller att en elev inte har fått distansundervis- ning, vilket således redan är möjligt med dagens bestämmelser. I detta avsnitt beskriver vi när distansundervisning är lämpligt för respektive skolform, alltså under vilka villkor som distansunder- visning kan vara ett alternativ. Utredningens förslag: Distansundervisning ska få användas i , grundsärskolan och specialskolan. Distansundervisning ska endast få användas i årskurs 7–9 i och grundsärskolan samt i årskurs 8–10 i special- skolan. Distansundervisning kräver, i ännu högre utsträckning än fjärr- undervisning, en hög grad av mognad och självdisciplin, inte minst för att det till stor del förutsätter studier på egen hand. Dessutom innebär distansundervisning att eleven inte är på plats i skolan, vil- ket försvårar skolans värdegrunds- och socialiseringsuppdrag ytter- ligare. Vi anser därför att distansundervisning endast bör möjlig- göras för äldre elever i och motsvarande skolformer. För föreslår vi således att distansundervisning ska få användas som särskilt stöd för elever i årskurs 7–9 (högstadiet). Omfattande frånvaro i har visserligen ofta börjat långt innan eleverna kommer till högstadiet, i stort sett i samtliga fall Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna i årskurs 4 eller 5.9 Det kan tala för att tillåta distansundervisning även i lägre årskurser än i högstadiet. Enligt vår mening överväger dock nackdelarna och utmaningarna med att tillåta sådan undervis- ning för yngre elever de tänkbara fördelarna. Sådan distansunder- visning som vi föreslår för de högre årskurserna bör därför utvärde- ras innan det är rimligt att ta ställning till distansundervisning även i årskurs 4–6. Tidiga insatser behövs förstås för att minska frånvaron, men i de tidigare årskurserna måste skolan använda andra metoder för att få eleverna tillbaka till skolan. Eftersom vi inte tänker oss att distansundervisning ska kunna användas i årskurs 1–6 kommer inte sameskolan i fråga som möjlig skolform. För grundsärskolan och specialskolan bör lagen tillåta motsvarande årskurser som i , dvs. årskurs 7–9 i grund- särskolan och årskurs 8–10 i specialskolan. Med hänsyn till mål- gruppen för dessa skolformer är det inte särskilt troligt att distans- undervisning kommer att användas i någon större omfattning. Detta gäller inte minst grundsärskolans inriktning träningsskolan. Det saknas dock enligt vår mening skäl att i lag särbehandla de olika skolformerna. Om en aktör vill anordna distansundervisning inom grundsärskolan eller specialskolan blir det i stället en fråga för Skolinspektionen vid dess prövning av verksamheten. Myndigheten ska då pröva dels om aktören uppfyller kraven för att bedriva distansundervisning inom den aktuella skolformen, dels om elev- underlaget är tillräckligt för att aktören ska godkännas. Myndig- heten har då naturligtvis särskilt att beakta om de särskilda behov som elever i dessa skolformer ofta har kan tillgodoses genom distansundervisning. 9 Skolinspektionen (2016d), s. 16. Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna 14.2.2Möjliga ämnen i de obligatoriska skolformerna Utredningens förslag: I , grundsärskolan och special- skolan ska distansundervisning endast få användas i ämnena: naturorienterande ämnen: biologi, fysik och kemi, samhällsorienterande ämnen: geografi, historia, religions- kunskap och samhällskunskap, svenska som andraspråk, Precis som med fjärrundervisning ska distansundervisning bara få användas i de ämnen där det är möjligt att uppfylla de krav som ställs på undervisningen, t.ex. variation i arbetsformer och undervisning i samtliga moment som ämnenas kursplaner innehåller. Därför ska distansundervisning vara tillåten i samtliga ämnen utom de praktisk- estetiska ämnena, för vilka det saknas möjligheter att utföra delar av ämnena på distans. Vid fjärrundervisning, när eleverna befinner sig i skolan, kan eleverna åtminstone ha tillgång till verktyg, instrument och annat som behövs för dessa ämnen, men det är omöjligt att för- utsätta när det gäller en elev som befinner sig på en annan plats. En begränsning av ämnena behövs därför utifrån de tekniska möjlig- heter som finns . Även en del av de ämnen som vi föreslår innehåller moment som är svårare att genomföra när elever och lärare är åtskilda i rum, t.ex. laborationer inom de naturvetenskapliga ämnena. Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna till utförarens förutsättningar att inkludera även sådana moment i undervisningen blir därför en del i Skolinspektionens prövning av utförarens ansökan om godkännande. Att distansundervisning används för särskilt stöd betyder att det ska användas när det befaras att eleven inte kommer att uppnå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Eftersom det enbart är i de olika ämnena som det finns kursplaner och därmed sådana kunskaps- krav är det enbart i ämnen som distansundervisning ska kunna an- vändas i och motsvarande skolformer. Det kan alltså inte bli aktuellt med distansundervisning för studiehandledning på modersmålet. Sådan är det dock möjligt att erbjuda i interaktiv form med informations- och kommunikationsteknik där elever och studie- handledare är åtskilda i rum men inte , enligt vad vi beskrev i av- snitt 12.1. En elev som i övrigt får distansundervisning kan därmed få studiehandledning på modersmålet enligt de bestämmelser vi har föreslagit. Detta avsnitt innehåller förslag om hur själva distansundervisningen ska fungera. Det handlar om vem som ska bedriva undervisningen och vilket ansvar elevens skola har. 14.3.1Distansundervisning ska få överlämnas på entreprenad Utredningens förslag: Uppgifter som avser distansundervisning samt särskild undervisning i form av distansundervisning ska få överlämnas på entreprenad inom Överlämnande ska få göras till en huvudman som har godkänts för att utföra utbildning där distansundervisning används i den aktuella skolformen. Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna Som vi beskrev i föregående kapitel är det endast vissa huvudmän som ska få utföra utbildning där distansundervisning används enligt vårt förslag (avsnitt 13.7). Endast en huvudman som själv har fått god- kännande för distansundervisning, t.ex. en större kommun, kan alltså utföra sådana uppgifter inom den egna organisationen. Övriga huvudmän måste överlämna uppgifterna till någon annan. Det är där- med nödvändigt att tillåta att uppgifter som avser distansundervisning inom de aktuella skolformerna, alltså inom , grundsär- skolan och specialskolan, får överlämnas på entreprenad. Detta gäller för samtliga ämnen där distansundervisning används, även om uppgif- ter som avser undervisning inom respektive ämne i vanliga fall inte får överlämnas på entreprenad (se avsnitt 9.5). Detsamma ska gälla när distansundervisning används vid särskild undervisning i hemmet enligt 24 kap. 20–22 §§ skollagen (se avsnitt 13.10.3). Entreprenad kommer i och med det att vara det vanligaste förhållandet vid distansundervis- ning. De enda som ska få utföra uppgifter på entreprenad, dvs. som huvudmännen ska få överlämna uppgifter till, är de huvudmän som har godkänts av Skolinspektionen. Ett sådant godkännande avser viss utbildning vid viss skolenhet. Det betyder att huvudmannen som ska utföra uppgifterna ska vara godkänd för utbildning där distansundervisning används inom just den skolform som entre- prenaden gäller för den skolenhet som utför uppgifterna. Att uppgifter överlämnas på entreprenad betyder att elevens hemskola och huvudmannen för hemskolan har kvar ansvaret för elevens utbildning, även om någon annan utför uppgifterna. Det ansvaret kan inte hemskolan på något sätt undvika. Därmed mins- kas riskerna något att en skola använder särskilt stöd i form av distansundervisning som en enkel utväg för en del elever, som vi nämnde i avsnitt 14.1.1. 14.3.2Kunskapsuppföljning och annat samarbete med hemskolan När uppgifter som avser distansundervisning överlämnas på entre- prenad har som sagt elevens hemskola fortfarande ansvaret för att lagar och andra bestämmelser följs och över huvud taget ansvaret för elevens skolgång. Vad beträffar kunskapsuppföljning är det viktigt att klargöra vem som ansvarar för vad. Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna Elever och vårdnadshavare ska fortlöpande informeras om ele- vens utveckling (se avsnitt 3.4.6). Detta handlar bl.a. om de utveck- lingssamtal som regelbundet ska genomföras, till vilka distanslära- ren därför bör lämna information. För den aktuella elevgruppen kommer dock informationen vanligtvis att ske oftare, eftersom det faktum att distansundervisning ges som särskilt stöd innebär att eleven har ett åtgärdsprogram (avsnitt 14.1.2). Av ett åtgärdspro- gram ska det nämligen framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen (3 kap. 9 § skollagen). En utvärdering sägs av verket vara en mer systematisk analys och helhetsbedömning av hur åtgärderna har fungerat, vilken görs . Enligt bör också eleven och elevens vårdnadshavare ges möjlighet att delta i utvärderingen, t.ex. genom samtal om hur åt- gärderna fungerar och hur elevens kunskaper utvecklas.10 Detta be- tyder att det blir en mer löpande information till eleven och elevens vårdnadshavare om elevens utveckling. För elever i årskurs 7–9 i , som är de som kan få distansundervisning, är det inte aktuellt med skriftliga omdömen om elevens kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven. Vi be- höver därför inte resonera om vem som ska lämna dessa omdömen. I grundsärskolan ska dock sådana skriftliga omdömen ges en gång för ett ämne som eleven eller vårdnadshavaren inte begär betyg i (11 kap. 16 a § skollagen). Motsvarande gäller i specialskolan i de fall då grundsärskolans kursplaner tillämpas (12 kap. 13 a § skollagen). Distansläraren ska då – som undervisande lärare alltid gör – bidra med underlag för dessa skriftliga omdömen till elevens hemskola, som ansvarar för elevens individuella utvecklingsplan. För elever i och för de elever i grundsärskolan och specialskolan som ska ha betyg ska undervisande lärare sätta betyg. När distansundervisning används i ett ämne vid utgången av termi- nen är det alltså distansläraren som sätter betyg. Om distansläraren endast har undervisat eleven bör betyg vid behov sättas efter samråd med elevens tidigare lärare i ämnet. Över huvud taget är det viktigt med en fungerande dialog mellan distansläraren och elevens ordinarie lärare, rektor och i vissa fall med elevhälsan. Det handlar bl.a. om att distansläraren ska veta vad eleven 10 SKOLFS 2014:40, s. 44 f. Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna har gjort tidigare, hur utvecklingen har sett ut och vilka pro- blem som skolan har stött på innan det blev beslutat om distans- undervisning. Distansläraren och hemskolan behöver också tillsam- mans följa upp hur åtgärdsprogrammet fungerar och om eller när det är lämpligt för eleven att återigen försöka delta i den ordinarie när- undervisningen. Vidare ska distansläraren uppmärksamma om det kan finnas behov också av andra typer av särskilt stöd. Ansvar för att sådant samarbete fungerar vilar på såväl distansläraren och den huvud- man som denne arbetar hos som elevens hemskola och huvudman. En sista fråga angående kunskapsuppföljning som vi vill upp- märksamma gäller nationella ämnesprov. De prov som kan komma i fråga är de som ska genomföras i årskurs 9 i respektive i årskurs 10 i specialskolan (9 kap. 21 § respektive 11 kap. 11 § skol- förordningen [2011:185]). När en elev får särskilt stöd i form av distansundervisning bör hemskolan ordna så att eleven kan genom- föra proven i skolan eller i annan lokal under godkända former. 14.4Nödvändiga undantag från skollagen Vi har tidigare beskrivit några undantag från bestämmelser för sko- lan som bör göras när distansundervisning används, men då bara redogjort för bestämmelser som rör både de obligatoriska och de frivilliga skolformerna (avsnitt 13.8). Vi ska också lämna förslag som enbart rör de obligatoriska skolformerna. Utredningens förslag: När distansundervisning används ska inte skollagens (2010:800) bestämmelser om skolmåltider gälla. Elever i , grundsärskolan och specialskolan ska erbjudas avgiftsfria skolmåltider som också ska vara näringsriktiga (10 kap. 10 §, 11 kap. 13 § och 12 kap. 10 § skollagen). Med tanke på att ele- verna i huvudsak inte är i skolan när distansundervisning används kan detta krav inte ställas på huvudmannen. Undantag ska därför få göras från dessa bestämmelser när distansundervisning används. Däremot är det naturligtvis möjligt, för den huvudman som så öns- Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna kar, att erbjuda skolmåltider även för elever som får distansunder- visning. Vi vill uppmärksamma några andra frågor som behöver hanteras då en elev får särskilt stöd i form av distansundervisning. I avsnittet som följer redogör vi för frågorna tillsyn av eleven och elevens närvaro. En fråga som ofta kommer upp vid diskussion om distansundervis- ning är tillsynen av de elever som undervisas på detta sätt. Det är barnets vårdnadshavare som svarar för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omstän- digheter (6 kap. 2 § ). Utgångspunkten är alltså alltid att vårdnadshavarna har tillsynsansvaret för en omyndig elev. Detta ansvar flyttas dock över till huvudmannen för skolan som eleven befinner sig i skolan. När en elev inte ska befinna sig i skolan, t.ex. efter skoldagen och , är det vårdnadshavarna som har det tillsynsansvar som föreskrivs i . Detta gäller även när en elev har stängts av enligt 5 kap. 14 § skollagen.11 I likhet med detta är det vårdnads- havarna som ansvarar för tillsynen av en elev som undervisas med distansundervisning, med undantag för den tid då eleven är i skolan. Det är därför viktigt med medgivande från vårdnadshavarna för distansundervisning som vi har beskrivit ovan (avsnitt 14.1.3). Att vårdnadshavarna ansvarar för tillsynen behöver inte betyda att någon av dem är hemma utan de kan ordna detta med hjälp av någon annan vuxen. Barnets ålder och utveckling ska som sagt också påverka omfattningen av tillsynen. 2009/10:165, s. 328. Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna En elev i någon av de obligatoriska skolformerna ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (7 kap. 17 § första stycket skol- lagen, se också avsnitt 3.5.2). Den viktiga formuleringen är, i fråga om distansundervisning, den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen. Elevernas närvaroplikt gäller naturligtvis de moment där lärare och elev inte är åtskilda , oavsett om de är åtskilda i rum eller inte. För distansundervisning, då den lärarledda tiden i stor utsträckning ersätts med studier på egen hand, menar vi att närvaroplikten även innebär att eleven ska utföra de obligato- riska uppgifter som eleven tilldelas av sin lärare. Har eleven, utan giltigt skäl, låtit bli att göra tilldelade uppgifter bör det anses vara ogiltig frånvaro. Rektors ansvar att se till vårdnadshavare informeras om en elev utan giltigt skäl har uteblivit handlar om frånvaro från den obliga- toriska verksamheten (7 kap. 17 § fjärde stycket skollagen). Sådana moment som vi har beskrivit är del av den obligatoriska verk- samheten och eventuell frånvaro från dessa bör rapporteras till vård- nadshavarna, om eleven saknar giltigt skäl. Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt (7 kap. 20 § skollagen). Detta betyder i praktiken att vårdnadshavaren ska se till att barnet kommer till skolan och vid behov uppmana barnet att inte t.ex. hålla sig borta från vissa lektioner.12 I fråga om distansundervisning kan det natur- ligtvis inte innebära detsamma, men vårdnadshavaren har likväl ansvar för att barnet fullgör sin skolplikt. Ett par frågor som är kopplade till ekonomi behöver klargöras. Det handlar dels om kostnader för skolan, dels om kostnader för ele- ven, och det beskriver vi i detta avsnitt. 1985/86:10, del A, s. 90 f. Förslag om distansundervisning i de obligatoriska skolformerna Eftersom det handlar om ett entreprenadavtal mellan huvudman- nen för elevens skola och huvudmannen för distansundervisningen blir det en fråga om ersättning mellan beställaren och utföraren. Detta regleras genom avtalet mellan de två huvudmännen. I detta sammanhang finns det därför inte någon anledning för oss att före- slå bestämmelser om hur stor denna ersättning ska vara. Utredningens bedömning: Något undantag bör inte göras från skollagens (2010:800) bestämmelser om avgiftsfri utbildning när distansundervisning används.