sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Förbättrings- målen kan innefatta olika delmål. Delmålen följs upp i etappvisa steg, som kommissionen gett termen förbättringssteg. De nationella målsättningarna minskar alltså inte betydelsen av de krav, mål och riktlinjer som föreskrivs i styrdokumenten. Att uppnå ett förbättringsmål i förhållande till styrdokumenten ska stimulera till fortsatta ansträngningar, inte till att man slår sig till ro. Exempel på tidigare målsättningar Nationella målsättningar inom skolområdet, i meningen stegvisa för- bättringsambitioner, är sällsynta i svenska statliga dokument som t.ex. propositioner, motioner och utvecklingsplaner från senare tid. Däremot finns i sådana dokument formuleringar som förtyd- ligar och konkretiserar lagstiftningens ibland underförstådda krav när det gäller t.ex. och gymnasieskolans utbildnings- uppdrag. Det är med hjälp av de olika ämnena sammantagna som skolans mål skall nås. Varje enskilt ämne har sin uppgift och sina mål formulerade i kurs- planen för respektive ämne. Där anges bl.a. minimikraven för vad alla elever skall ha uppnått dels i årskurs 5, dels i årskurs 9.1 Skolans uppgift är att se till att alla elever når de grundläggande kun- skaper som uttrycks i mål. Även om gymnasieskolan, formellt sett, är en frivillig skolform, är den i realiteten en nödvändig förutsättning för att ungdomarna skall kunna bli delaktiga i samhälls- och arbetsliv.2 De första grundskoleeleverna som fick betyg enligt läroplan gick ut årskurs 9 . Det visade sig att inte nådde målen i alla ämnen. I en obligatorisk skola med så grundläggande krav kan man inte ge avkall på ambitionsnivån att alla elever faktiskt skall nå målen. Den kan inte devalveras till eller någon annan procentsats, vilket skulle innebära att man redan på förhand givit upp om ett stort 1Propositionen En ny läroplan för och ett nytt betygssystem för , samesskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan (prop. 1992/93:220). 2Skrivelsen Regeringen utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet (skr 1996/97:112). Man måste dock naturligtvis vara medveten om att alla elever inte alltid når målen och på samma sätt.3 I den senaste läroplanspropositionen avseende det obligatoriska skol- väsendet gjorde regeringen följande bedömning, som tycks något försiktigare än 1999 och där formuleringen kanske kan sägas närma sig en nationell målsättning: Många fler elever bedöms kunna nå skolans kunskapsmål om mål- strukturen görs tydligare, elevernas kunskaper kontinuerligt följs upp och utvärderas samt att stöd sätts in tidigt.4 Politiska partier, intresseorganisationer För att hitta exempel på nationella målsättningar av det slag som har i uppdrag att formulera får man gå till andra texter än statliga dokument. Kommuner och Landsting (SKL) har i sin skolsatsning Från 80 till 100 (2013) angett, att om varje grundskola ökar andelen elever som får godkända betyg i alla ämnen så kommer att rätt snart se en avsevärd förbättring. Blivande finansministern skrev i en debatt- artikel i : Socialdemokraternas mål är att halvera andelen unga utan gymnasie- examen. Vi vill halvera andelen elever som inte klarar målen i grund- skolan, halvera andelen unga utan gymnasiekompetens och att hälften av alla unga ska ha läst en utbildning på högskola eller yrkeshögskola . På Socialdemokraternas hemsida, , formuleras målsätt- ningen att … halvera andelen elever i som inte är behöriga till gymnasiet. Vid en genomgång av övriga riksdagspartiers hemsidor återfanns inte några motsvarande målsättningar formulerade. 3Skrivelsen Regeringens utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – sam- verkan, ansvar och utveckling (skr 1998/99:121). 4Propositionen Tydliga mål och kunskapskrav – nya läroplaner för skolan. 2008/09:87). Exempel på målsättningar i andra länder En översiktlig genomgång av några andra länders aktuella skolpolitik visar att det, till skillnad från i , är relativt vanligt att sätta upp nationella målsättningar för förbättringsansträngningar. I samband med reformeringen av Folkeskolen 2014 (Ministeriet for bØrn, undervisning og ligestilling 2015) bestämdes att sätta upp några få tydliga målsättningar som kunde få bred uppslutning. 1 Folkeskolen skal udfordre alle elever, så de bliver så dygtige, de kan. Målsättningen följs upp med preciseringen att av eleverna ska ha goda resultat i att läsa och räkna i de nationella proven (dagens nivå anges till ) och att andelen av de högst presterande eleverna i danska och matematik ska öka år . 2 Folkeskolen skal mindske betydningen av social baggrund i forhold til faglige resultater. Målsättningen följs upp med preciseringen att andelen elever med svaga resultat i de nationella proven i läsning och matematik ska minska år . 3 Tilliden til og trivslen i folkeskolen skal styrkes blandt andet gennem respekt for professionell viden og praksis. Målsättningen följs upp med preciseringen att elevernas trivsel ska öka. I ett strategidokument (Republic of Estonia, 2014) för att utveckla ett system för livslångt lärande har den estniska regeringen satt upp åtta målsättningar varav en lyder: Bilaga 4 SOU 2017:35 Andel högpresterande elever i basfärdigheter (nivå 5 och 6 i ) Aktuell nivå (2012) I internationellt välkända utbildningsstrategi (Fullan 2010) formulerades tre övergripande målsättningar: Att höja kunskapsstandarden för alla elever, att minska prestationsgapet mellan hög- och lågpresterande samt att återställa allmänhetens förtroende för den offentligt finansierade skolan. De båda första målsättningarna preciserades till att förbättra elev- ernas läsförmåga och matematiska färdigheter (literacy and numeracy skills) och att öka examinationsfrekvensen i gymnasieskolan (upper secondary school). Som etappmål (targets) bestämdes att av eleverna i årskurs 6 skulle nå godkänd (expected) nivå i läsning, skrivning och räkning . Utgångsnivån 2003 var . Examinationen från gymnasieskolan skulle öka från . Man har även angivit etappmål för resultat i : av eleverna ska nå nivå 3 i literacy och numeracy. (i numeracy, 2012). I skolförbättringsprogram (2009) anges ett antal preciserade och tidssatta målsättningar för elevresultat i läsförståelse och matematik. Långsiktiga målsättningar är t.ex. att av eleverna i stage 3 (14-åringar) ska nå för- väntade nivåer i literacy och matematik med utgångsvärdena . Efter den tyska ”PISA-chocken” 2001 identifierades sju områden som förbundsländerna måste inrikta sig på för att möta utmaning- arna för det tyska skolsystemet: 1.Åtgärder för att förbättra den språkliga kompetensen redan i förskolan 2.Åtgärder för att bättre koppla samman för- och med målet om tidig inskolning 3.Åtgärder för att förbättra grundskoleutbildningen och läskun- nigheten samt den grundläggande förståelsen av matematiska och naturvetenskapliga sammanhang 4.Åtgärder för att effektivt främja barn från missgynnade grupper, särskilt barn och ungdomar med migrationsbakgrund 5.Åtgärder för konsekvent vidareutveckling och säkerställande av kvaliteten på undervisningen och skolan mot bakgrund av bind- ande normer och resultatinriktad granskning 6.Åtgärder för att förbättra läraryrkets professionalitet, särskilt vad gäller diagnostisk och metodinriktad kompetens som en del av en systematisk skolutveckling 7.Åtgärder för att öka erbjudandena om barnomsorg på heltid inom och utom skolan med sikte på att öka möjligheterna till utbildning och främjande, särskilt för elever med utbildningsbrister och sär- skilda begåvningar. gäller för alla förbundsländer s.k. utbildningsnormer (stan- darder) som syftar till att kvalitetsutveckla och kvalitetssäkra det tyska utbildningssystemet. Normerna anger vilka färdigheter som krävs av eleverna i identifierade årskullar i tyska, matematik, främmande språk och biologi/kemi/fysik. 2008 antog förbundskanslern och regeringscheferna för de 16 för- bundsländerna ett ”kvalifikationsinitiativ för ” (Bundes- ministerium für Bildung und Forschung, 2008). I strategin läggs sju målsättningar fast för att höja utbildningsnivån i , bl.a. att satsningen på utbildning och forskning höjs till av BNP och att antalet platser i kindergarten/förskola för barn Andra målsättningar är mer öppet formulerade, t.ex. Alla ska kunna få en examen eller yrkesutbildning, Alla ska få en chans till personlig utveckling genom utbildning, Fler unga ska studera. Kommissionen har, som nämnts, konstaterat att det är viktigt att skilja mellan nationella mål, krav och riktlinjer i de nationella styr- dokumenten och de förbättringsmål som kommissionen har i upp- drag att föreslå. Det blir därför viktigt att i förankringen av målsättningarna tyd- liggöra deras roll som verktyg för att utveckla och förbättra skolan. Målsättningarnas relation till det som är nationellt föreskrivet måste framgå tydligt. Direktiven kopplar de nationella målsättningarna till kunskaps- resultaten. Kommissionen har funnit det angeläget att pröva och föreslå målsättningar också för kvalitet i undervisningen och för likvärdigheten. Därigenom skapas en helhet i förbättringsambition- erna: att vända en nedåtgående trend i elevernas kunskaper, att stärka förutsättningarna för att åstadkomma detta trendbrott samt att slå vakt om tradition att sträva efter likvärdighet i skolsystemet. Försämringen av elevernas kunskaper är tydligast belagd för läs- förståelse och matematik i . (2015a) rekommen- derar också att inriktar sitt förbättringsarbete på ”literacy and numeracy”. Vid en sådan fokusering kan det skapas en oro för att andra ämnen än svenska och matematik betraktas som mindre viktiga. Kommissionen menar att svenska och matematik visserligen är mycket viktiga för kunskapsutvecklingen i alla ämnen, men det be- tyder inte att andra ämnen är mindre viktiga. Ämnen som musik, bild och slöjd är viktiga i sig och för utveckling av estetiska ut- trycksformer och kreativitet och de kan dessutom samspela positivt med kunskapsutvecklingen i svenska och matematik. Ämnet idrott och hälsa är viktigt i sig och dessutom kan motion – liksom musice- rande – ha positiv inverkan på arbetsminnet, som i sin tur är viktigt för t.ex. kunskapsutvecklingen i matematik. De samhällsoriente- rande och naturorienterande ämnena liksom de främmande språken är centrala för bildningsmål. Att behörighetskraven till gymnasieskolans nationella program numera omfattar fler ämnen än matematik, svenska och engelska markerar också bredden i grund- skolans kunskapsuppdrag. vill alltså understryka att förbättringsmål för svenska och matematik inte förändrar mångsidiga kun- skapsuppdrag. Att förbättra elevernas kunskaper i dessa ämnen står inte heller i motsättning till att skolan tränar eleverna i analys, kritiskt tänkande, problemlösning och samarbete. Likaså står kunskapsupp- draget och skolans demokratiska fostran inte i motsättning till var- andra. Tvärtom talar mycket för att goda kunskaper och demo- kratiska värderingar ofta hänger samman (2010a). Skolans kunskaps- och värdegrundsuppdrag förstärker varandra. Kommis- sionen vill också betona elevhälsans betydelse för att främja elevernas lärande, utveckling och hälsa. För kunskapsresultat är det naturligt med målsättningar om att fler elever ska nå kunskapskraven för godkända betyg. Skolkommis- sionen är medveten om risken att nivån på undervisningen sänks om den alltför mycket inriktas mot godkäntgränsen. Det är viktigt att motverka sådana tendenser med åtgärder som höjer kvaliteten i undervisningen. Det är också väsentligt att målsättningar även sätts upp för högre kunskapsnivåer och att lärarnas förväntningar på eleverna är höga. För , där det råder skolplikt, är utgångspunkten att alla elever ska kunna nå kraven för godkänt i alla ämnen. Som fram- gått i avsnitt 3.1.2 har regeringen dock konstaterat att man inte kan förvänta sig att alla elever når målen på samma sätt och , dvs. just när de avslutar årskurs 9. Att anger för- bättringssteg som ligger i linje med detta konstaterande kan ändå uppfattas som kontroversiellt. Det är emellertid inte meningsfullt att inför det krävande förbättringsarbete som svensk skola står inför enbart formulera en målsättning som redan fastställts som ett natio- nellt mål, t.ex. att alla elever i ska nå alla kunskapskrav för godkänt. menar att det är viktigt att ha kon- kreta och tidssatta mätpunkter för att förbättringsstegen ska kunna följas upp. Målsättningar på nationell nivå har bedömt att uppdraget innebär att föreslå mål- sättningar på nationell nivå. Dessa ska givetvis vara utgångspunkten för strävandena på alla skolor och hos deras huvudmän. Kommissionen har valt målsättningar som speglar hur det svenska skolsystemet bör utvecklas framöver i förhållande till tidigare, inte i förhållande till andra länder. Målsättningar om att förbättra rank- ningen i t.ex. ställer inte samma slags krav eftersom försämr- ingar hos andra länder kan leda till förbättrade positioner för utan att verksamheten förbättrats. Nationella målsättningar – gemensamt ansvarstagande Att formulera målsättningar förbättrar i sig inte skolverksamheten. Målsättningarna ska ses som hjälpmedel för att bedöma om den lång- siktiga plan som kommissionen har utarbetat och de åtgärder som ska redovisas i slutbetänkandet leder till positiva förändringar. Genom- förandet av planen och åtgärderna förutsätter ett gemensamt an- svarstagande av alla som har ansvar för skolan: staten, skolhuvud- männen, skolledare, lärare och övrig skolpersonal. När de nationella målsättningarna införs är det viktigt med tydliga åtaganden om åt- gärder. Målsättningarna och kommissionens plan med utvecklings- områden samt de åtgärdsförslag som kommer att lämnas i slutbe- tänkandet ska alltså ses i ett sammanhang. Det är viktigt att målsättningar, handlingsplan och åtgärder för- ankras hos elever, föräldrar och allmänheten. Kommissionen be- dömer i kapitel 7 att det behövs en bred informationsinsats kring de åtgärder som blir resultatet av kommissionens kommande förslag. För att nå styrkraft bör antalet målsättningar begränsas. Skolkom- missionen har valt att ange en övergripande målsättning för vart och ett av de tre områdena kunskapsresultat, kvalitet och likvärdig- het och för varje område två till fem delmål mot vilka de över- gripande målsättningarna kan följas upp. I valet av målsättningar har vägletts av relevans, dvs. betydelse för individ och samhälle, uppföljningsbarhet och kommunicerbarhet. Kraven på uppföljningsbarhet innebär att för- bättringsstegen bör vara mätbara eller på annat sätt bedömningsbara med tillgängliga uppgiftsinsamlingar. Kommunicerbarhet innebär tydlighet och möjlighet att skapa bred acceptans och uppslutning. Att ange storleken på en förbättring och när den ska vara uppnådd innebär svåra och osäkra bedömningar. Utgångssituationen är van- ligen känd och den önskvärda förändringsriktningen är given. I vissa fall finns en tydlig nationell norm om vad som ska uppnås medan det i andra fall är mer öppet. finns det en lång tidsserie bakåt medan det i andra fall finns få eller inga erfarenheter. Skolkommis- sionen har strävat efter att ange ambitiösa och realistiska nivåer för förbättringsstegen men är medveten om den osäkerhet som är förknippad med förslagen. Den starkt ökade flyktinginvandringen förstärker denna osäkerhet. Mätning och bedömning samt uppföljning När det gäller underlaget för att mäta eller bedöma hur målsätt- ningarna uppfylls har, som nämnts, kommissionens utgångspunkt varit att så långt som möjligt använda befintliga uppgiftsinsamlingar. För kunskapsresultat finns både inhemska och internationella mät- instrument. För kvalitet i undervisningen och likvärdighet finns olika statistikkällor. anger i det följande hur de olika målsätt- ningarna kan följas upp på nationell nivå. Bedömningarna bör grun- das på en samlad analys av utfallet för de olika förbättringsstegen och delmålen. Analyser bör i förekommande fall göras för olika grupper av elever för att få en så god bild som möjligt av utvecklingen. Upp- följningen av målsättningarna för kunskapsresultat bör beakta de sär- skilda förutsättningar som gäller för nyanlända elever. En skolmyn- dighet bör ges i uppdrag att ansvara för uppföljningen. Kommissionen har i de flesta fallen valt tre avstämningstidpunkter med mellanperioder . Avstämningstidpunkterna lik- som periodernas längd beror på när uppföljningsinformation kan vara tillgänglig. Eftersom många åtgärder för att förbättra skolan redan har vidtagits genom de senaste årens reformer, bör de första avstäm- ningarna ligga relativt tidigt och i vissa fall redan innan kommis- sionens åtgärdsförslag börjat genomföras. De sista avstämningarna ligger –2026, dvs. sex till efter det att kommissionens förslag till åtgärder kan börja genomföras. En sammanfattande uppföljning som är gemensam för alla för- bättringsmål bör genomföras : slutet av 2020, början av 2023 och början av 2026. kan bl.a. resultaten från två aktuella internationella kunskapsmätningar användas. Som kommer att framgå senare i kapitlet kommer, på nationell nivå, huvuddelen av målsättningar och delmål för kunskaps- resultat endast att kunna följas upp genom resultat i internationella studier, som är urvalsundersökningar. På lokal nivå måste huvudmän och skolor därför följa upp dessa målsättningar på annat sätt. För några målsättningar och förbättringssteg, t.ex. betygsresul- taten i årskurs 9 och genomströmningen i gymnasie- skolan, kan direkta jämförelser göras mellan nationell och lokal nivå. För skolor med stora utmaningar – t.ex. med många nyanlända elever – kan dock ett förbättringssteg som är rimligt på nationell nivå vara helt orealistiskt, vilket kan äventyra att mål- sättningen blir accepterad. Å andra sidan kan ett förbättringssteg på nationell nivå redan vara uppnått eller överträffat av en skola med gynnsamma förutsättningar. Risken kan då vara att man på skolan slår sig till ro med vad man uppnått. För uppföljning av kvalitet i undervisningen kan man lokalt an- vända olika metoder. De föreslagna målsättningarna för likvärdighet är främst avsedda för uppföljning på nationell nivå. Med utgångspunkt från de övergripande målsättningarna och del- målen bör alla huvudmän och skolor sätta upp egna förbättringssteg som är ambitiösa och som rör sig i riktning mot styrdokumentens mål. Därigenom bidrar alla skolor till att förbättringsmålen på nationell nivå uppnås. Ett stödmaterial för detta lokala arbete be- höver utarbetas när ställning tagits till kommissionens förslag till målsättningar. Nationella målsättningar för kunskapsresultat De nationella styrdokumenten för skolans kunskapsuppdrag utgörs av läroplaner, kursplaner, ämnesplaner och examensmål. Som fram- gått tidigare är styrdokumentens kunskapsbegrepp mångsidigt, vilket också återspeglas i kunskapskraven och hur dessa bedöms i natio- nella prov och betyg. Enligt läroplanen ska utbildningen i förskoleklassen stimulera varje barns utveckling och lärande samt förbereda barnen för fortsatt skol- gång. av alla sexåringar är inskrivna i förskole- klassen. Om förskoleklassen görs obligatorisk eller kommer att in- gå i en tioårig grundskola, vilket föreslagits (SOU 2015:81), kommer antalet elever i alltså inte att öka dramatiskt. Att sätta upp en målsättning för andelen sexåringar i förskole- klassen ter sig inte som nödvändigt. Skolinspektionens granskning av utbildningen i förskoleklassen visar att många pedagoger inte utgår från läroplanens övergripande mål för kunskaper när de planerar undervisningen i förskoleklassen (Skolinspektionen 2015a). Det bäddar för olikvärdig utbildning och äventyrar elevens lärande och utveckling, bl.a. genom att den vik- tiga kontinuiteten från förskolan till inte är säkrad. (2015a) har på regeringens uppdrag föreslagit ett nytt avsnitt i läroplanen för , förskoleklassen och fritids- hemmet som bl.a. ska förtydliga förskoleklassens uppdrag. Läro- planens avsnitt Kunskaper har varit ett underlag vid framtagandet av förslaget, som fått en liknande struktur som kursplanerna med en syftestext och en innehållsdel. Därigenom tydliggörs ytterligare förskoleklassens pedagogiska uppdrag. Det är dock knappast möjligt – eller lämpligt – att föreslå någon uppföljningsbar målsättning för Det kommer inte att finnas några kunskapskrav eller någon nationell uppföljning av elevernas kunskaper. Det vore dock önskvärt, med tanke på Skolinspektionens iakt- tagelser, att formulera en målsättning om att alla barn i förskole- klass ska få en god förberedelse för att börja när det gäller läsinlärning som grund för läsförståelse. En uppföljning skulle kunna ske i årskurs 1. Läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet anger bl.a. mål för normer och värden, kunskaper, elevernas ansvar och inflytande, skolan och omvärlden, bedömning och betyg. Grund- skolans kunskapsuppdrag anges närmare i kursplaner för varje ämne: dess syfte, centralt innehåll för årskurserna 1–3, 4–6 respektive 7–9 samt i föreskrifter om kunskapskrav för de fem god- kända betygsstegen. I den obligatoriska är kunskapskraven för betyget E (Godkänt) utformade så att de ska ange den grundläggande nivå som är nödvändig för varje individ och samhällsmedlem, dvs. de kunskaper som krävs för att individen ska kunna fungera i dagens samhälle: fullgöra sina skyldigheter, ta tillvara sina rättigheter och erövra en grund för fortsatt utbildning. Godkända betyg från grund- skolan är också en stark skyddsmekanism för unga med minskad risk för exempelvis grov kriminalitet, bidragsberoende och missbruk (2010). Mot denna bakgrund är det ideala förhållandet att alla elever med skolplikt som tillhör målgrupp ska nå godkända betyg i alla ämnen när de lämnar årskurs 9, vanligtvis . Detta är dock inte realistiskt då en del elever är nyanlända eller har bott i endast , ibland med bristfällig skolgång från hemlandet. Några elever är långvarigt sjuka eller lever under mycket svåra sociala förhållanden. Dessa omständigheter kan dock knappast förklara varför av eleverna inte når godkänt i alla ämnen och att inte har behörighet till gymnasieskolans nationella program. Dessa resultat har varit i stort sett oförändrade . Att bryta detta mönster och åstadkomma avsevärt förbättrad mål- uppfyllelse för samlade uppdrag är en av de viktigaste uppgifter svensk skola står inför. I denna strävan måste ingå att både minska gruppen elever med svaga kunskaper och att öka gruppen elever med goda och mycket goda kunskaper. I PISA-undersökningen 2012 (15-åringar) försämrades resultaten för såväl lågpresterande som högpresterande svenska elever, för låg- presterande elever särskilt i läsförståelse jämfört med mätningen 2009 (2013a). PIRLS 2011 (årskurs 4) visade också en nedgång i läsförståelse och att de svaga läsarna ökar medan de avancerade läsarna minskar (2012). Tidigt och adekvat stöd bör leda till färre lågpresterande i grund- skolans senare årskurser. rekommenderar en fokusering på ”literacy and numeracy” (2015). Det är också i läsförståelse och matematik som uppvisar stora resultatförsämringar. Det blir därför väsentligt med förbättringsmål för de tidiga åren i grund- skolan. Ett kunskapskrav i läsförståelse i årskurs 1 och obligatoriska bedömningsstöd i läs- och skrivutveckling samt matematik införs från och med /2017. Det är alltså inte möjligt att ange en välgrundad målsättning för hur stor andel av eleverna som bör nå den kommande kravnivån, men det är viktigt att få en natio- nell bild av effekterna av läroplansförändringen för förskoleklassen samt kunskapskravet och bedömningsstödet i årskurs 1. Det kan också vara rimligt att ange förbättringssteg i anslutning till de nationella proven i årskurs 3. Proven består av sju delprov i matematik där av eleverna nådde kravnivån i alla del- prov. I svenska och svenska som andraspråk består provet av åtta del- prov. av eleverna nådde kravnivån i alla delprov i svenska och av eleverna gjorde det i svenska som andraspråk. Förbättringssteg skulle kunna avse att fler elever ska nå kravnivån i alla delprov. Proven bedöms dock inte tillräckligt stabila för att kunna användas för uppföljning .