sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Ett sådant behov skulle kunna vara marktillgång för ett anordning av dagvattenhantering, exem pelvis ett magasin, för att göra området mer översvämningssäkert. Vid expropriation ska en avvägning mellan olika intressen göras och då främst det allmänna behovet ställt mot fastighetsägarens intres sen. Expropriation kan avse äganderätt men även andra rättigheter som nyttjanderätt och servitutsrätt. Det finns alltså möjligheter för kommunen att under vissa förutsättningar få tillgång till annans mark genom expropriation. Möjligheterna till expropriation används dock sällan. Anledningen till att expropriationslagen inte används i större omfattning är att den av kommunerna upplevs som alltför ingripan de mot den enskilde. Ledningsrättslagen utgör ett alternativ till expropriation med ett enklare och snabbare förfarande. Lagen gäller för ledningar och till Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten dessa kopplade andra erforderliga anordningar som transformatorer och pumpstationer. I förarbetena är man tydlig med att diken, kanaler och liknande anläggningar faller utanför ledningsbegreppet. Detta har sin bakgrund i att rörledningar inte bedömts inskränka så mycket på fastighetsägarens äganderätt att ett enklare förfarande ansetts motiverat, skälet är förstås att ledningarna är belägna under mark. Motsatsvis är lagen inte tillämplig på öppna dagvattenlösningar eftersom dessa ansetts vara så inskränkande att lagens enklare för farande inte lämpar sig för dessa. Sammantaget kan det konstateras att det finns möjlig heter för kommunen att tillskaffa sig mark eller rättigheter för dag- vattenhanteringsåtgärder. Vid sidan därav har kommunen i bebyggelse, bland annat genom allmän platsmark, tillgång till mark i en inte obetydlig omfattning. Kommunen kan naturligt vis använda denna mark för åtgärder. Sammantaget finns därmed generellt redan möjlighet för kommunerna att få åtkomst till mark för att kunna skapa öppna dagvattenlösningar. Utredningens slut sats är därmed att det generellt inte finns sådana hinder i lagstiftningen som gör att det inte är möjligt för kommunen att ordna med en dagvattenhantering som innefattar öppna dagvattenlös ningar och åtgärder mot kraftiga skyfall. Om det framöver visar sig att behovet kvarstår bör detta utredas i ett särskilt sammanhang. En fråga för en sådan utredning skulle kunna vara om ledningsrättslagen begränsning till rörledningar, med hänsyn till det framtida behovet av andra dagvattenlösningar, skulle kunna utökas till andra anläggningar, exempelvis magasin under mark. 8.3.1Vattentjänstlagens ansvarsregler i förhållandet till ansvar vid planläggning enligt PBL Som redogjorts för i avsnitt 4.2.1 och 7.2 föreligger ett juridiskt ansvar för kommunen att i sin planläggning se till att ny bebyggelse lokaliseras till lämplig mark utifrån risken för bland annat över svämningar (innefattande översvämningar på grund av dagvatten). Brister i detta ansvar kan grunda en skyldighet att utge skadestånd. Utredningens slutsats är att det i praktiken är svårt för fastighets ägare att utkräva detta ansvar vilket bland annat beror på bristande Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten vägledning om vad kommunen ska förhålla sig till i relation till risker på grund av klimatrelaterade olyckor, men även på grund av preskriptionsreglerna. Vidare är utredningens ytterligare slutsats att kommunerna inte har ett juridiskt ansvar för att klimatanpassa den befintliga bebyg gelsen. Konsekvensen blir att fastighetsägarna i praktiken får bära risken för att bebyggelsen översvämmas. Avseende översvämning på grund av nederbörd finns även andra och särskilda ansvarsregler i vattentjänstlagen. Genom vattentjänst lagen regleras det löpande förhållandet mellan va-huvudmannen och fastighetsägaren. Dagvattenhanteringen måste därmed anpassas till rådande situation i bebyggelsen. Konsekvensen blir att ansvarsreg lerna träffar både ny och befintlig bebyggelse. Det ansvar som upp ställs i lagen fyller därmed en viktig funktion i att skydda bebyggelse mot översvämningar. När det gäller översvämningsskador är va-huvudmannen enligt vattentjänstlagen skadeståndansvarig om en skyldighet enligt lagen åsidosätts. Ansvaret har analyserats i avsnitt 5.4.3. Vad denna skyl dighet innebär framgår inte av lagen utan har i stället utvecklats genom praxis. Genom praxis har det fastslagits att en va-anläggning ska ha en viss kapacitet att leda bort vatten, ett funktionskrav. tionskraven är olika beroende på vilken utformning som anlägg ningen har. Oberoende av anläggningens utformning bör den dock klara i vart fall ett regn av sådan intensitet att det statistiskt inte inträffar mer än (så kallat tioårsregn) utan att över svämma fasttigheter. Vidare har i praxis fastslagits att huvudregeln är att det är va-huvudmannen som ska visa att anläggningen fyller de uppställda kraven och att en skada beror på något annat än brist i utförandet eller underhållet av anläggningen. Konstruktionen med funktionskrav innebär att det är anlägg ningens kapacitet som avgör skadeståndskyldigheten. Uppfyller inte anläggningen kraven föreligger skadeståndskyldighet för skada, oaktat hur stark intensitet nederbörden haft. Det ska här poängteras att ansvaret kommer att innebära ökade krav på dagvattenhanteringen , eftersom ansvaret är kopplat till att klara i vart fall ett tioårsregn. De scenarier som finns avseende framtida nederbörd tyder på att ett framtida tioårsregn kommer att ha en högre intensitet. I avsnitt 5.4.4 har redogjorts för det ansvar som föreligger enligt vattentjänstlagen i förhållande till det kommunala ansvaret vid Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten planering enligt PBL. Utredningens slutsats är att ansvarsreglerna i Vattentjänstlagen inte ersätter ansvaret vid planering enligt PBL, i stället gäller såväl PBL:s som vattentjänstlagens ansvarsregler för översvämningar kopplade till dagvatten. Det är dock enklare att nå framgång med ett skadeståndskrav mot va-huvudmannen med stöd av vattentjänstlagen. I praktiken får detta till effekt att det är mer fördelaktigt för en fastighetsägare att rikta ansvar mot va-huvud mannen med stöd av vattentjänstlagen än mot kommunen för undermålig planering. Det kan också ha varit oklart att även gäller och att dessa därmed inte tillämpas. Ur ett skydds perspektiv för fastighetsägarna behöver detta egentligen inte vara något problem då huvudsaken är att ansvar kan utkrävas. En viktig avgränsning i ansvaret enligt vattentjänstlagen är att ansvar endast aktualiseras för skador som beror på va-anläggningen. Vattentjänstlagens ansvarsregler täcker därmed inte alla typer av översvämningsskador på grund av nederbörd. Exempelvis faller översvämningar på grund av vatten som rinner ovanpå mark en, utanför va-huvudmannens ansvar, när va-anläggningen är ordnad genom rörsystem. Vatten som rinner ovan jord är vanligt vid kraftiga skyfall när rörsystemen inte klarar av att hantera de stora vatten mängderna. Inte heller den naturliga hanteringen genom till exempel markinfiltration hinner då hantera vattnet. I stället rinner vattnet mot lågpunkter ovan jord. Vissa fastighetsägare kan då drabbas av översvämningar beroende på byggnadens placering i området. I teorin skulle detta kunna aktualisera ett ansvar för kommunen för detalj planeringen enligt PBL om ansvaret inte är preskriberat. Det förut sätter att fastighetsägaren kan styrka att kommunen varit vårdslös när den planerat för bebyggelsen. Sammantaget kan alltså en fastighetsägare erhålla ersättning för en översvämningsskada från kommunen om denne kan påvisa att kommunen i sin planläggning varit vårdslös i förhållande till att be byggelsen lokaliseras till lämplig mark utifrån risken för översväm ningar, förutsatt att ansvaret inte preskriberats. Om översvämnings skadan är kopplad till va-anläggningen kan fastighetsägaren rikta skadeståndsansvar mot va-huvudmannen. Här räcker det för att an svar ska kunna utkrävas att anläggningen inte uppfyller de krav som kan ställas på denna. Naturligtvis kan inte heller skadestånd erhållas dubbelt. Om skadan ersatts på grund av ansvaret i vattentjänstlagen Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten kan ytterligare ersättning inte krävas eftersom skadan redan reg lerats. Vid det enskilda översvämningstillfället är det viktigaste att ansvar kan utkrävas. Det tydliga ansvaret i vattentjänstlagen i relation till det mer oklara ansvaret vid planeringen enligt PBL kan dock vara problematiskt på så sätt att kommunen vid planeringen av ett om råde bestämmer att detta ska ha vattentjänster genom vattentjänst lagen. Det finns en risk att kommunen därigenom anser att dagvatten frågan har hanterats tillbörligt. Från Svenskt Vatten har anförts att detta är en upplevelse som flera av deras medlemmar har om hur dagvattenfrågan hanteras vid planeringen av markanvändandet. Genom att hantera frågan på detta sätt kan det ge upphov till synen att dagvattenhantering utgör en ”va-fråga” som lämnas åt va- huvudmannen att hantera. Som konstaterats måste det till en för ändring av synen på dagvattenhantering. För att få till stånd en optimal hantering och även använda de möjligheter som föreligger enligt PBL så måste dagvattenhanteringen beaktas redan vid mark planeringsarbetet. Vidare måste samtliga möjligheter även i befintlig miljö identifieras och frågan hanteras översiktligt. 8.3.2Förslagen i kapitel 7 Dagvattenfrågan behöver bättre införlivas i markplaneringen och det bör redan från början finnas såväl riskanalyser och en strategi. Denna problematik är gemensam för alla frågor i utredningen, dagvattenfrågan intar ingen särställning. De övergripande förändring ar som bör komma till stånd framgår av kapitel 7. Det förslag som lämnats i avsnitt 7.3 om en förändring i 3 kapitel 5 § PBL innebär att kommunerna i översiktsplanen kommer vara skyldiga att analy sera riskerna för bland annat översvämningar. I begreppet översväm ningar ligger även nederbördsrelaterade översvämningar. Kommunen ska även ange en strategi för åtgärder. Härigenom kommer dagvatten frågorna komma in i planeringen på ett tidigt stadium. Vidare kan frågorna hanteras ur ett större perspektiv vilket möjliggör att man kan identifiera de optimala lösningarna för dagvattenhanteringen. I avsnitt 7.4.3 har jag också lämnat förslag om att ska få i uppdrag att samordna kunskap och utarbeta vägledning. För slaget innebär att det blir lättare för kommunerna att få del av den Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten kunskap avseende naturskaderelaterade risker som finns. Genom ställningstaganden om exempelvis acceptabla risknivåer kommer det också bli klarare vad kommunerna har att förhålla sig till vid planering av mark. Förslagen i kapitel 7 ger därmed förutsättningar för en bättre och mer resilient dagvattenhantering som kan ta höjd för kommande klimatförändringar. 8.4Ökade möjligheter för en optimerad hantering av dagvatten Utredningens förslag: I Vattentjänstlagen bör det införas reg lering om att fastighetsägare kan begränsas i rätten att fritt lämna över dagvatten till den allmänna va-anläggningen I vattentjänstlagen finns en tydlig grundstruktur; om det föreligger behov av att lösa avloppsfrågor i ett större sammanhang är det kom munen som ska se till att behovet tillgodoses. Kommunen (va-huvudmannen) ska ordna så att dagvattnet leds bort från området och fastighetsägarna ska genom avgifter finansiera hanteringen. I 21 § vattentjänstlagen regleras vilka begränsningar som föreligger avseende fastighetsägares användande av de tjänster som tillhandhålls genom den allmänna va-anläggningen, exempelvis bortledande av dagvatten. I paragrafen anges bland annat att en fastig hetsägare inte får använda en allmän va-anläggning på ett sätt som innebär att huvudmannen får svårt att uppfylla de krav som ställs på anläggningen och driften av den. I 23 § vattentjänstlagen finns en rätt för regeringen att bemyn diga kommunen att närmare meddela föreskrifter om användningen av anläggningen. Ett sådant bemyndigande finns också för kommun en i vattentjänstförordningen. Kommunen har alltså rätt att meddela ytterligare föreskrifter om sådana begränsningar av användande som regleras i 21 § i vattentjänstlagen. Det är i praktiken kommunens föreskrifter som närmare fastslår hur anläggningen får användas. En fråga för utredningen är om 21 § medför rätt för kommunen att begränsa fastighetsägarnas användande av tjänsten dagvatten, det vill säga kräva att fastighetsägaren inte obegränsat lämnar allt fastig hetens dagvatten till anläggningen. Frågan har analyserats i avsnitt 5.5. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten Slutsatsen är att det är oklart om lagregeln innefattar en sådan rätt eller inte. Regelns allmänna utformning utesluter inte en sådan rätt för kommunen, tyder uttalandena i förarbetena på att regeln snarare tar sikte på att förhindra eller begränsa användande som skadar anläggningen och skulle göra att anläggningens syfte förfelas. Både Svenskt Vatten och SKL är emellertid av uppfattningen att en sådan rätt redan kan föreligga. Om det genom 21 § redan finns en rätt för kommunen att före skriva om en begränsning av fastighetsägarnas rätt att använda tjänsten dagvatten, saknas i förarbetena närmare vägledning om hur, när och i vilken omfattning regeln får användas i detta avseende. I praktiken används inte heller regeln för att ställa krav på fastighetsägare om egen hantering av dagvatten. Sammantaget menar utredningen att inga säkra slutsatser kan dras. står samhället inför stora utmaningar i hur klimat förändringarna avseende nederbörd ska hanteras. finns områden där va-huvudmannen har svårt att klara hanteringen av dagvattnet. I dessa områden kommer problemen att öka i fram tiden. Även andra områden kommer få problem med den generella ökningen av nederbörden med vattenmättad mark som följd. Lång variga regn som orsakar vattenmättad mark kan inom problem områden skapa en situation med stora risker för översvämning vid ytterligare tillkommande regn som i sig inte behöver vara så kraftigt. En del i en förbättrad dagvattenhantering är att se till att han teringen optimeras så att de mest resurseffektiva åtgärderna vidtas. Det ligger i sakens natur att det inte är enskilda fastighetsägare utan kommunen som måste lösa den översiktliga dagvattenhanteringen i ett område med tätare bebyggelse. Med detta sagt kan konstateras att privatfastigheter utgör en stor andel av den totala markarealen inom många verksamhetsområden för allmänna va- anläggningar. Vilken hantering av dagvattnet som sker på de privata fastigheterna har därmed stor betydelse för anordnandet av den all männa va-anläggningen. Fastighetsägarnas hantering ger alltså effekter på kostnaden för ordnandet av anläggningen och, i förlängingen, därmed på avgifternas storlek. sker inget omhändertagande av dag vatten på de privata fastigheterna utan vattnet lämnas obegränsat via ledningar över till den allmänna va-anläggningen. För att kunna åstadkomma de mest effektiva åtgärderna bör därför övervägas om Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten krav ska kunna ställas på fastighetsägarna att själva hantera dagvatten på den egna fastigheten. Ett sådant omhändertagande kan bestå exempelvis av att vatten infiltreras genom en grönyta på fastigheten eller att dagvattnet fördröjs på fastigheten. I praktiken föreligger genom vattentjänstlagens utformning en möjlighet för kommunen att få till stånd ett visst privat omhändertagande av dagvatten på fastigheter. Detta kan kom munen uppnå genom att ordna ett system med bortledning utan förbindelsepunkt. I stället för hantering i rörledningar sker då han teringen i öppna lösningar som exempelvis diken. För fastighets ägaren innebär det att dagvattnet på fastigheten måste transporteras ovan jord, vilket i regel innebär att viss infiltration sker på den egna fastigheten. Det är dock inte möjligt att i alla områden ordna sådan förbindelse lös hantering, exempelvis på grund av höjdförhållanden i området. Huvudmannen har en skyldighet att ordna den allmänna va-an läggningen så att den tillgodoser skäliga anspråk på säkerhet i för hållande till risken för översvämning i ansluten bebyggelse från va- anläggningen. Det är huvudmannen som har att visa att kraven upp fylls. Om huvudmannen kan visa att åtgärder som minskar inflödet till- eller flödestopparna i anläggningen vidtagits med följd att risken för översvämning från anläggningen därmed är lägre än tidigare, kan skälig nivå av säkerhet på detta sätt uppnås. Utredningens slutsats är att i de fall där det skulle ge övervägan de ekonomiska fördelar för anordnandet av tjänsten avlopp bör det därför, som ett komplement till va-anläggningar utan förbindelse punkt, införas en tydlig möjlighet för kommunen att under vissa förhållanden genom föreskrifter begränsa fastighetsägarnas rätt att använda den allmänna va-anläggningen. Svenskt Vatten har anfört att fördröjning på den enskilda fastig heten även kan ha positiva effekter på reningen av dagvattnet. För att kunna ta ställning till om det är ekonomiskt motiverat att ställa krav på fastighetsägare att ta om hand dagvatten på den egna fastigheten måste detta ställas i proportion till alternativa åtgärder, varför kommunen måste utreda frågan. En sådan utredning kan bli omfångsrik eftersom det finns flera olika parametrar och förutsätt ningar att ta hänsyn till. Vad som kan krävas av varje utredning är beroende av förutsättningarna på varje plats. Sådana utredningar får förmodas, för att vara ekonomiskt försvarbara, främst komma i fråga Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten antingen vid nyexploatering där utredningar redan sker, eller i kända problemområden. Utredningens förslag i avsnitt 7.3 om kommunens arbete i översiktsplanen skulle ge ledning för kommunen ifråga om vilka områden som kan vara aktuella. Mot bakgrund av de problem som där identifierats skulle en djupare analys kunna genomföras. Det är viktigt att utredningen ger ett gott beslutsunderlag för kom munen, men även är transparent för fastighetsägare avseende vilka förhållanden som legat till grund för en begränsning av deras använ dande. I vattentjänstlagen gäller att föreskrifter inte oskäligt får begränsa eller försvåra fastighetsägarnas möjligheter att använda va-anläggning en. Detta framgick uttryckligen i 70. I samband med införan det av vattentjänstlagen gjordes dock bedömningen att det var över flödigt att reglera principen i lagen. En sådan begränsning gäller ändå för kommunen trots att den inte uttryckligen framgår av lagen. Om fastighetsägarna ska hantera dagvatten på den egna fastig heten kan detta vara förenat med kostnader. Sådana kostnader upp står framför allt för fastighetsägare som redan har en ordnad hantering på fastigheten som måste göras om. Vid nyproduktion uppstår inte merkostnader på samma sätt, eftersom en hantering då ändå måste ordnas. Vid sidan av den allmänna bedömningen av om krav bör ställas på fastighetsägare, måste därför även en bedömning göras i för hållande till den enskilde fastighetsägaren. Om kostnaderna för fas tighetsägaren att ändra sin hantering inte står i proportion till den allmänna förtjänsten är det inte försvarbart att fastighetsägaren åläggs att ordna en egen hantering. Förslagets syfte är att de förtjänster som en optimerad hantering ger, bör komma fastighetsägarna till del antingen genom sänkta avgifter eller genom att avgifterna inte höjs så mycket som annars hade behövts. En rimlig avvägning, för att bedöma om regeln bör gälla mot den enskilde fastighetsägaren, kan vara att fastighetsägar ens investeringskostnad för en förändrad hantering i vart fall ska vara intjänad genom en lägre avgift i för hållande till den alternativa avgift som annars hade gällt. Exempel på en situation där krav inte kan ställas mot fastigheter, där det helt saknas möjlighet att omhänderta dagvatten. Det kan exempelvis röra sig om fastigheter som i stort sett helt är bebyggda med en eller flera byggnader. Sådant krav bör inte heller kunna ställas om behov finns av att kunna leda bort vattnet uteslutande i rör Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten ledningar, exempelvis där höjdförhållande fastigheten förutsätter detta. Även i fall där det inte är lika uppenbart att en föreskrift skulle vara orimlig kan det vara oskäligt att kräva ett omhändertagande på fastigheten. Ett omhändertagande medför att fysisk plats tas i an språk. För vissa fastighetsägare skulle detta innebära en kännbar begränsning i möjligheterna att använda sin fastighet. Även i ett så dant fall skulle det inte vara skäligt att regeln gällde mot fastighets ägaren. Vart den exakta gränsen går i det enskilda fallet bör vara en fråga för rättstillämpningen att närmare klargöra. En tillkommande reglering bör inte bryta mot den allmänna stuk- turen i vattentjänstlagen Det bemyndigande som kommunen har i vattentjänstlagen består i att meddela närmare föreskrifter om an vändandet av va-anläggningen. Kommunen har alltså ingen rätt att meddela föreskrifter avseende installationer eftersom dessa inte avser användandet utan va-installationens beskaffenhet. I propositionen till vattentjänstlagen (prop. 2005/06:78 s. 77) övervägdes om en så dan rätt borde införas. Man valde dock att inte göra det med moti veringen att hur en va-installation ska utföras hör hemma i bygglag stiftningen och inte i vattentjänstlagen, en motivering som alltjämt synes fullgod. Kommunen bör alltså inte ges rätt att med stöd av vattentjänst lagen förelägga en fastighetsägare att vidta en viss typ av åtgärd på fastigheten. Rätten ska i stället avse att föreskriva en begränsning av användandet av tjänsten. Även om detta i praktiken innebär att fastighetsägaren måste vidta åtgärder, är denne fri att välja vilka åt gärder som vidtas, så länge effekten uppnås. Det förefaller dock rimligt att kommunen lämnar förslag till fastighetsägaren om vilken typ av åtgärd som skulle kunna vara lämplig. Jag föreslår att det i Vattentjänstlagen läggs till en ny paragraf, med följande lydelse: En fastighetsägare ska ta hand om eller fördröja viss del dagvatten på fastigheten om det ger väsentliga fördelar för ordnandet av vattentjänsten avlopp. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten 8.5En kunskapsvägledning till kommunerna En förändring av dagvattenhanteringen innebär att nya frågor kom mer att uppstå för kommunerna, vilket i sin tur kommer kräva en större insikt i dagvattenfrågorna i flera av kommunens förvaltningar. Till exempel kan en inriktning mot mer öppna dagvattenlösningar påverka bland annat gatukontor och parkförvaltning eftersom så dana lösningar tar fysisk plats bland gator och parker. Framför allt är det viktigt att plan- och byggförvaltningen beaktar och har för ståelse för dagvattenfrågorna. Svenskt Vatten har anfört att det är ett problem att det i många kommuner planeras bebyggelse utan att tillräcklig hänsyn tas till vilka effekter det får för dagvattenhanteringen. Den här typen av kommuninterna problem får närmast betraktas som kulturella och organisatoriska. Som redogjorts för i avsnitt 8.2.1, är utredningens bedömning att det generellt inte finns några formella hin der för kommunen att få åstadkomma en ändrad dagvattenhantering. Det kan bero på flera orsaker att någon förändring trots det inte skett. Den nuvarande och historiska hanteringen av dagvatten som uteslutande skötts genom rörledningar kan ha gjort att ämnet i någon mån har beaktats som en särfråga hanterad genom vattentjänstlagen med stöd av Ledningsrättslagen. Den speciella ansvarsregleringen i vattentjänstlagen samt det faktum att tvister tidigare handlagts i egen specialdomstol () kan även ha bidragit till ett sådant synsätt. Vid sidan av dagvattenhantering reglerar vattentjänstlagen även frågor om dricksvatten och spillvatten.