sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Den beräknade minskningen av utgifterna baserar sig på osäkra underlag eftersom antaganden och prognoser är centrala delar av beräkningsunderlaget. Den största osäkerheten ligger i antaganden kring hur kvinnors och mäns uttag av föräldrapenning påverkas på kort och på lång sikt som en följd av utredningens förslag. Eftersom beteendeförändringar är svåra att uppskatta har utredningen valt att som utgångspunkt för beräkningarna använda historiska data om uttaget av föräldrapenning. Utgifterna inom föräldrapenning påverkas framförallt av anta- let dagar som tas ut, hur fördelas mellan föräldrarna, antal barn och ersättningsnivån. Vid en beräkning av förslagens effekter på uttaget behöver därför en rad olika faktorer beaktas. För det första medför förslagen en förändring av det totala antalet ersatta dagar per barn. För det andra förändras sammansättningen av dagtyper genom borttagandet av lägstanivådagarna och de med tillfällig för- äldrapenning i samband med barns födelse eller adoption (de s.k. pappa- dagarna) samt införandet av dagar ersatta på sjukpenningnivå. tredje medför förslagen förändrade förutsättningar att spara dagar till en senare tidpunkt i och med förslaget om en skarp treårsgräns samt tilldelningen av dagar och barn efter treårsdagen. För det fjärde föreslås förändringar i reserveringen av dagar till respektive förälder. Sammantaget leder detta till att förutsättningarna för föräldrars uttag av föräldrapenning förändras vilken i sin tur antas påverka uttags- mönstret. Det handlar både om hur många dagar med föräldrapenning en förälder kan antas ta ut efter förslagets ikraftträdande men också när i barnets liv kommer att användas. I figur 9.1 och tabell 9.1 redovisas utredningens huvudscenario avseende skattningarna av de förslagna förändringarnas effekter på utgifterna för föräldraförsäkringen, exklusive tillhörande statlig ålders- pensionsavgift, åren 2019–2029. De redovisade förändringarna för förmånen avser skillnaderna jämfört med de prognostiserade utgif- terna vilka för åren 2019–2022 baseras på prog- nos1 och för åren 2023–2029 på framskrivningar av denna prognos. I framskrivningen beaktas () befolknings- prognos2 samt timlöneutveckling. På grund av den stora osäkerheten i skattningarna redovisas även i ett appendix känslighetsberäkningar av effekterna av förslagen. Skattningarna innefattar inte de föreslagna höjningarna av inkomst- taket i den tillfälliga föräldrapenningen och graviditetspenningen från 7,5 till 8,0 prisbasbelopp och inte heller förslaget om fler dagar i gravi- ditetspenningen. Dessa redovisas i stället separat i slutet av detta av- snitt, se även tabell 9.2. Den skattade effekten av förslagen på föräldraförsäkringen mins- kar enligt huvudscenariot utgifterna för åren 2019–2027 med . När förslagen är fullt infasade, 2029, uppskattas utgifterna öka med . Vad gäller utgifterna för lägstanivådagarna i förmånen föräldrapen- ning uppgick dessa till exklusive den statliga ålderspensionsavgiften. Borttagandet av lägstanivådagarna beräknas medföra minskade utgifter jämfört med prognostiserade utfall. beräknas utgifterna för förmånen minska med och med 920 miljoner kro- SOU 2017:101 Konsekvenser av förslagen Vid en full utfasning beräknas utgifterna för förmånen minska med . Utgifterna för de med tillfällig föräldrapenning i sam- band med barns födelse eller adoption uppgick till exklusive den statliga ålderspensionsavgiften. Bort- tagandet av dessa beräknas medföra minskade utgifter med 960 miljo- ner kronor 2019 och med 2029. Förslagens nettoeffekter relaterade till barn 0–beräknas i huvud- scenariot öka utgifterna för föräldraförsäkringen med 2019 och med 2029. I känslighets- beräkningarna i appendix görs olika antaganden om förändringar i ut- tagsmönster fram till barnets treårsdag. Förslagens effekter relaterade till barn 3–kommer inte att påverka utgifterna förrän barn födda efter ikraftträdandet fyller , vilket innebär att effekten inträder först . Utgifterna beräknas för denna del av förslagen minska mellan åren 2022–2027, med 300 mil- joner kronor 2022 och 2027. –2029 beräknas utgifterna öka med respektive år. Effekter av förslagen på anslaget föräldraförsäkring – huvudscenario Miljoner kronor, exklusive statlig ålderspensionsavgift Föräldrapenning 0–3 år Föräldrapenning 3–10 år * På grund av avrundning överensstämmer i vissa fall inte summan med summeringen av de redovisade delsummorna. Beräkningarna av borttagandet av lägstanivådagarna baseras för åren 2019–2021 på utgiftsprognos1. – 2030 baseras beräkningarna på SCB:s befolkningsprognos samt på historiskt observerat uttag av föräldrapenning. Borttagandet av lägsta- nivådagarna föreslås beröra barn födda efter ikraftträdandet vilket medför en successiv utfasning av förmånen. Den relativt lägre be- sparingen beror dels på att förslagen träder i kraft varför i genomsnitt hälften av barnen kommer att beröras och dels på att uttaget av lägstanivådagar är relativt sett lägre under barnets första levnadsår. Den relativt kraftiga minskningen i kostnaderna beror i huvudsak på att fler kommer att omfattas av förslaget. Även beräkningarna av borttagandet av de med tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse eller adoption baseras på Försäkringskassana utgiftsprognos för åren 2019–2021. –2030 görs en framskrivning baserad på historiskt observerat ut- tag, prognostiserad medelersättning samt SCB:s befolkningsprognos2. De föreslagna förändringarna i föräldrapenning för barn 0–inne- bär att kan tas ut fram till barnets treårsdag varav är reserverade för vardera föräldern. Detta betyder att det maximala antalet dagar som en av föräldern kan ta ut innan treårsdagen uppgår . Baserat på historiskt observerat uttag för barn födda tar kvinnor i genomsnitt ut med föräldrapenning fram till barnets treårsdag medan män i genomsnitt tar ut . Utredningens förslag kan därmed antas leda till att kvin- nor i genomsnitt kommer att minska sitt uttag medan män kommer att öka uttaget av föräldrapenning fram till barnets treårsdag. Den relativt lägre förändringen i utgifterna beror på att förslagen träder i kraft varför endast de barn som föds det året berörs. Eftersom barn föds relativt jämt fördelat innebär det vidare att i genomsnitt endast hälften av dessa barn berörs av beräkningarna. Vidare innebär antagandet om förändrat uttagsmönster en minskning av kvinnors uttag och en relativt sett mindre ökning av mäns dagar. Detta innebär att effekten på utgifterna Konsekvenser av förslagen SOU 2017:101 blir liten eftersom mäns medelersättning i genomsnitt är högre än kvinnors. Skattningarna baseras på SCB:s befolkningsprognos3 justerad för andelen föräldrar som antas använda föräldrapenningen. Denna andel bygger i sin tur på observerad andel barn födda för vilka det tagits ut föräldrapenning. I skattningarna av uttaget av föräldra- penning fram till barnets treårsdag antas också att de tillkommande dagarna fördelas proportionerligt utifrån historiskt observerat uttag för kvinnor och män. I skattningarna av effekterna på utgifterna för föräldraförsäkringen antas därför i huvudscenariot att kvinnor i genomsnitt kommer att ta ut maximalt antal möjliga dagar, dvs. med föräldrapenning fram till barnets treårsdag, medan män antas ta ut i genomsnitt 120 da- gar. Vad gäller mäns uttag antas vidare att det, på grund av den kraftiga förändringen förslagen skulle innebära för uttagsmönstret, kommer ske en gradvis ökning av deras uttag. 2019 2023–2029. Sammantaget innebär detta att kom- mer av de totalt 390 tilldelade dagarna fram till barnets treårsdag inte att tas ut. Antagandet att kvinnor tar ut samtliga dagar baseras på att 260 tilldelade dagar understiger observerat histo- riskt genomsnittligt uttag för kvinnor och att det därför är sannolikt att kvinnors uttag efter förslagen kommer att ligga nära . Utredningen bedömer att det finns ett flertal faktorer som bidrar till att männen i genomsnitt kommer att öka sitt uttag av föräldrapen- ning fram till barnets treårsdag. Den ytterligare reservering av dagar som införs samt införandet av en skarp treårsgräns antas öka incita- menten att undvika att dagar går förlorade som planerings- horisonten för uttag av dagar förkortas. Det kan också antas att bort- tagandet av de med tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse eller adoption direkt bidrar till att i genomsnitt med föräldrapenning kommer att tas ut av männen. Även den utökade möjligheten till så kallade dubbeldagar kan antas bidra positivt till männens uttag av föräldrapenning. Det är vidare rimligt att anta att männen i genomsnitt kommer att kompensera för kvinnors minskade uttag fram till barnets treårsdag. Slutligen har det skett en trendmässig ökning i mäns genomsnittliga uttag av föräldra- penning. Utredningen bedömer att förslagen inte i någon nämnvärd grad kommer att påverka uttaget för de pappor som inte tar ut alls fram till barnets treårsdag. Den tillgängliga forskningen kring effekten på mäns uttag av föräldrapenning av att reservera ytterligare dagar för endera föräldern indikerar att pappors uttag inte ökar i paritet med antalet ytterligare reserverade dagar. Vid införande av den första reserverade månaden ökade uttaget i genomsnitt, , med av den reserverade månaden, dvs. med , och efter med (m.fl. 2013). Det finns ännu inte någon utvärdering av effekterna av införandet av den tredje reser- verade månaden. Forskningsresultaten bör endast ses som indikativa eftersom ut- redningens förslag utöver reservering av dagar innebär förändringar även i andra delar av försäkringen, innebärande bland annat skarpa gränser för när föräldrapenningen kan tas ut och borttagande av lägsta- nivådagar. Detta gör det svårt att isolera effekten av reserveringen av dagar. Vid en samlad bedömning av hur förslagen påverkar framförallt männens genomsnittliga men även det sammanlagda uttaget fram till barnets treårsdag bedömer utredningen att männen kommer att öka sitt uttag av föräldrapenning med fram . Som en illustration skulle detta innebära att männen antas ta ut utövser summan av de som reserveras och de med tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse eller adoption, som förs över till föräldrapenningen. Sammantaget innebär detta att det i huvudscenariot antas att det sam- lade uttaget av föräldrapenning kommer att öka med fram till barnets treårsdag jämfört med de observerade ut- taget för barn födda . kan de ytterligare reserverade dagarna leda till förändrade normer kring föräldrapenningen, vilket kan påverka uttaget både för dem som får barn före och dem som får barn efter reformen. Dessa aspekter har inte beaktats i utredningens beräkningar men skulle kun- na innebära en underskattning av reformens betydelse, dvs. förslagen skulle kunna medföra en jämnare fördelning av uttag mellan kvinnor och män också för barn födda före förslagens ikraftträdande (se vidare avsnitt 9.2.1 nedan). De förändringar som föreslås vad gäller föräldrapenningen för barn 3–innebär att med föräldrapenning kan tas ut per barn och år varav reserveras för vardera föräldern. Det innebär att en av föräldrarna maximalt kan ta ut med föräldrapenning mellan barnets tre- och tioårsdag. Den kraftiga fluktuationen , med en initial minskning i utgifterna och kraftigt öka- de utgifter därefter beror på en kombination av utfasningen av nuva- rande regler och infasningen av föreslagna regler. Förslagen innebär att det totala antalet dagar mellan barnets treårs- och tioårsdag minskar jämfört med historiskt observerat uttag. innebär borttagan- det av lägstanivådagarna att medelersättningen per dag ökar. Som diskuteras i avsnitt 7.2 kommer det totala antalet dagar per barn och år att minska jämfört med det observerade uttagsmönstret för barn födda . kan det antas att en större andel föräldrar kommer att ta ut föräldrapenning jämfört med nuvarande regler samt att majoriteten av de tilldelade dagarna kommer att tas ut. En anledning är att de dagar som tilldelas per barn och år inte kan sparas för uttag . Som exempel är det historiska uttaget för föräldrar som omfattas av den tidigare regler- ingen i genomsnitt högre under barnets sjunde levnadsår eftersom föräldrapenning riskerar att gå förlorad om den inte tas ut före barnets åttaårsdag (se avsnitt 6.2.1). En annan anledning är att samtliga till- delade dagar för perioden kan ersättas på sjukpenningnivå, vilket antas öka incitamenten att ta ut föräldrapenning. En relativt stor andel av de dagar som tas ut för äldre barn utgörs av lägstanivådagar (se kapitel 6). Det är dock rimligt att anta att inte alla föräldrar kommer att ta ut samtliga av de tilldelade dagarna t.ex. kan föräldrarnas behov av ersättning kan varierar och dagarna kan glömmas bort. I skattningarna för uttaget för barn 3–antas därför att tre av de 70 tilldelade dagarna inte kommer att tas ut, vilket innebär ett genom- snittligt uttag av och barn. Det antas vidare att fördelas lika mellan föräldrarna. Slutligen antas att det kommer att tas ut dagar för majoriteten () av barnen jämfört med omkring hälften av barnen enligt nuvarande regler (se kapitel 6). Dessa skattningar baseras på Försäk- ringskassans prognos för föräldrapenningen, på historiskt observerat genomsnittligt uttag för barn födda och på SCB:s befolknings- prognos justerad för andelen föräldrar som antas använda för- äldrapenningen. Höjt inkomsttak och fler dagar med graviditetspenning Utredningens förslag om en höjning av inkomsttaket i den tillfälliga föräldrapenningen och i graviditetspenningen från 7,5 till 8,0 prisbas- belopp beräknas tillsammans med förslaget om tio fler dagar i gravi- ditetspenningens förmånstid öka utgifterna för föräldraförsäkringen med 2019, 2020, 504 miljo- ner kronor 2021 och 2022. I tabell 9.2 redovisas effekterna av respektive förslag. * Baseras på SCB, FASIT –2021. Sammantaget kommer förslagen att medföra en ökad bruttotrans- ferering till hushåll och individer vilket i genomsnitt kan bidra till ett minskat behov av inkomst- och behovsprövade transfereringar i form av t.ex. bostadsbidrag (se vidare avsnitt 9.4). Utredningens bedömning är att förslagen endast marginellt kommer att påverka övriga trans- fereringar. På kan en mer jämställd fördelning av hem- och omsorgsarbete påverka kvinnors hälsa positivt, vilket skulle kunna ha effekter på sjukskrivningar och därmed kostnaderna för sjukförsäk- ringen. Sambanden är dock svåra att vederlägga. På mycket lång sikt kan även en omfördelning av obetalt och betalt arbete för kvinnor och män innebära att utgifterna för pensionen påverkas på så sätt att kvin- nors framtida pensioner höjs och mäns sänks. För att ska kunna sköta administrationen av för- äldraförsäkringen enligt förslagen måste det ske en anpassning av it- system och till viss del handläggning. hanterar en stor andel av ärendena med föräldrapenning maskinellt, med en automatiseringsgrad på . Totalt skedde närmare 4,1 miljoner utbetalningar . För att myndigheten även fort- satt ska kunna ha en effektiv handläggningsprocess och en hög auto- matiseringsgrad för utbetalning av föräldrapenning bör it-systemen anpassas efter det nya förslaget. Med ett utvecklat it-stöd kan kostna- derna för handläggningen hållas nere. Kostnaden för utvecklingen av it-systemen har av uppskattats till , utgifter som lånefinansieras hos myndigheten. Avskrivningar- na fördelas . Enligt kan utredningens förslag påverka förvalt- ningskostnaderna genom förändringar i antalet ansökningar, utbetal- ningar och utredningar. Effekterna är mycket svåra att beräkna då de är helt beroende av hur föräldrarna förändrar sitt uttag av föräldrapen- ning. Baserat på utredningens huvudscenario, kompletterat med vissa antaganden kring ärendevolymer, har uppskattat påverkan på de årliga handläggningskostnaderna. Uppskattningen av- ser utredningens samtliga förslag. Kostnaderna för administration antas öka med 2019, 2020, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025 och 2026. Förslagen förväntas inte påverka möjligheter till effektiv kontroll av handläggning och utbetalning av föräldrapen- ning, tillfällig föräldrapenning och graviditetspenning. 9.1.4Sammantagna utgifter och finansiering Som en konsekvens av utredningens förslag kommer en omfördelning av utgifter ske på statens budget. Förutom de direkta förändringarna i utgifter för olika transfereringar och för förvalt- ningsanslag, kan även indirekta effekter uppstå som en följd av föränd- ringar i arbetsutbud och arbetskraftsdeltagande, vilket kan ha positiva effekter på sysselsättning, arbetsinkomster och skatteintäkter. Nedan presenteras de direkta effekter som förslagen har på statens budget. I tabell 9.5 sammanfattas beräkningarna enligt huvudscenariot per anslag inom förmånen föräldraförsäkring samt tillhörande statlig ålderspensionsavgift –2023. För anslaget föräldrapenning innebär förslagen huvudsakligen ökade utgifter, med , undantaget 2019 då utgifterna antas minska med . För anslaget till- fällig föräldrapenning sker en kontinuerlig minskning i utgifterna, från cirka 720 till , som en konsekvens huvudsak- ligen av borttagandet av de med tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse eller adoption. Utgifterna för graviditets- penningen ökar från cirka 210 till . Den skattade sammantagna effekten av förslagen på anslaget föräldraförsäkring, inklusive tillhörande statlig ålderspensionsavgift, är en besparing på 2019, 2020, 2021 och 2022. Den totala effekten på statens budget är minskade utgifter med 2019, 2020, 95,25 mil- joner kronor 2021 och 2022. Utredningen föreslår att en del av de medel som till följd av för- slagen frigörs på anslaget föräldraförsäkring flyttas till anslaget För- säkringskassan. utgifter för it-investeringar låne- finansieras vilket påverkar myndighetens låneram. *Statlig ålderspensionsavgift. **Avskrivning , ger en kostnad på 9,4 mnkr 2019–2023. 9.2Konsekvenser för jämställdheten, barn och integrationen 9.2.1Jämställdhetspolitiska mål och effekter av förslagen Utredningen bedömer att förslagen samlat kommer att bidra till en mer jämn fördelning av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och föräldraledighet. Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Utifrån detta mål har sex delmål satts upp (prop. 2005/06:155; Regeringens skrivelse 2016/17:10). De delmål som har en direkt koppling till an- vändningen av föräldraförsäkringen är dels delmålet om ekonomisk jämställdhet; kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut, dels delmålet om jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbe- tet; kvinnor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möj- ligheter att ge och få omsorg på lika villkor. Utredningen bedömer att förslagen innebär att för dessa delmål sker en rörelse mot en större måluppfyllelse. Nedan beskrivs förslagens effekter på jämställdheten. Inledningsvis görs en samlad bedömning av vilka effekter som förslagen om en ny modell för föräldrapenningen har för jämställdheten. ingår därmed förslagen om nya åldersgränser, ny modell och nytt an- tal dagar i föräldrapenningen samt slopade lägstanivådagar. I analysen ingår också förslagen om ytterligare reserverade dagar samt att även grundnivån i föräldrapenningen reserveras. Bedömningen görs samlat eftersom de förväntade effekterna på till exempel uttagsmönstret är ömsesidigt beroende av varandra och en särredovisning av effekterna därmed blir svår att göra. För övriga förslag som påverkar jämställd- heten görs enskilda bedömningar. Den nya modellen för föräldrapenningen och förväntade effekter på uttagsmönstret Utifrån tidigare erfarenheter av vilka effekter regelförändringar avse- ende till exempel reserverade månader har haft på uttaget av föräldra- penning kan föräldrarna förväntas anpassa uttaget utifrån ett nytt regelverk för att inte gå miste om ersättning. Antalet föräldrapenning- dagar är normerande såtillvida att de flesta föräldrar inte vill förlora för många dagar. En ny modell för föräldrapenningen med förstärkt fokus på småbarnsåren förväntas få resultatet att nuvarande uttagsmönster förändras. Med den föreslagna modellen sätts, som en följd av att för- äldrapenning annars brinner inne, en större press på män att öka sitt uttag av föräldrapenning och även tidigarelägga uttaget i förhållande till dagens uttagsmönster. Det finns inte möjlighet eller samma behov av att spara dagar från småbarnsåren eller de övriga utpekade tidsspan- nen till en senare tidpunkt. Detta leder sannolikt till en mer jämställd fördelning av föräldrapenning och föräldraledighet. När modellen dessutom kombineras med att fler föräldrapenningdagar reserveras för vardera föräldern blir det en ännu tydligare signal till män att ta ut för- äldrapenning i såväl högre utsträckning som mer koncentrerat. För att ge utrymme för män att öka sitt uttag och använda de reserverade dagarna före den nya åldersgränsen kan även kvinnors föräldraledig- hetslängd behöva minska. När färre dagar kan användas av kvinnor jämfört med kan kvinnorna dock även komma att utöka den obetalda föräldraledighetstiden, vilket skulle lämna föräldraledighets- längden oförändrad eller med enbart mindre effekter. Det är svårt att förutse hur föräldrars beteende kommer att förändras och i vilken takt de kan förväntas anpassa sig till ett nytt regelverk, men de samlade förslagen sätter en stark press på föräldrarna att förändra uttags- mönstret jämfört med och utredningen gör bedömningen att detta medför att det sker en omfördelning av både uttaget av föräldra- penning och föräldraledighetslängden. Utredningen konstaterar att på grund av nya restriktioner, såsom en skarp treårsgräns och en högre andel reserverade dagar, kommer kvinnorna att vara tvungna att relativt kraftigt minska sitt uttag med barnet och män på motsvarande sätt öka sitt uttag. Utredningen gör antagandet att män initialt kommer att ta ut med föräldrapenning under barnets första vilket antas öka efter reformens införande. Det är en ökning jämfört med den genomsnittliga använd- ningen av föräldrapenning . Under förutsättning att pappan avstår samtliga dagar med föräldrapenning som är möjliga att avstå, vilket ofta är fallet , så kan mamman ta ut maximalt . Då skulle kvinnors uttag behöva minska med jämfört med . Variationer mellan olika grupper kommer säkerligen att utjäm- nas något , men ändå bestå på kort sikt. förväntas även mäns användning av föräldrapenning och föräldraledighets i barnets liv att öka ytterligare. En stor beteendeföränd- ring behövs alltså som en följd av förslaget. (Se vidare resonemang i avsnitt 7.7.4.) Måluppfyllelse med anledning av den nya modellen Som anges ovan förväntas förslagen leda till att kvinnor och mäns för- äldrapenninguttag kommer att bli mer jämställt och att även föräldra- ledighetslängden kommer att utjämnas något mellan män och kvin- nor. Om kvinnors och mäns ledighetslängder utjämnas innebär det att kvinnors frånvaro från arbetsmarknaden minskar, på kort såväl som på lång sikt, eftersom längre föräldraledigheter har ett samband med fort- satt ansvar för hem- och omsorgsarbete och med deltidsarbete. En mer jämn fördelning av föräldraledigheten kan därmed inne- bära att kvinnor minskar sitt deltidsarbete med anledning av vård av barn och att män ökar sitt. Deltidsarbete är dock mer vanligt före- kommande för kvinnor än för män av även andra anledningar än vård av barn. Med mer tid på arbetsmarknaden och större möjligheter till betalt arbete ges bättre förutsättningar för t.ex. en god löneutveckling och karriärmöjligheter. Om obetalt arbete i högre utsträckning än ersätts med betalt arbete kan livsinkomsten och den framtida pensionen för kvinnor komma att förbättras. Kvinnors ekonomiska självständighet stärks när graden av självförsörjning ökar, både på kort och på lång sikt.