sou · H5B361 · 2017-06-29 00:00:00 — Det ska vara fråga om en konkret risk som utifrån tillgängligt underlag bedöms vara verklig och tydlig. Bedömningen ska grundas på omstän- digheter som kan hänföras till den dömde och risken ska kunna konstateras föreligga i det enskilda fallet. Med att återfallsrisken är beaktansvärd avses att den är betydande och kan betecknas som hög. Risken för ny brottslighet bör också bedömas föreligga i någor- lunda närtid och ska avse allvarlig brottslighet. Den dömdes agerande under verkställigheten utgör en del av bedömningen av risken för nya brott. Om frigivningstidpunkten skjuts upp på grund av risken för nya brott ska därför inte missköt- samhet under verkställigheten också leda till ett särskilt beslut om uppskjuten villkorlig frigivning. Med brottslighet av allvarligt slag avses brott som riktar sig mot eller medför fara för någon annans liv eller hälsa eller som ingår som ett led i en organiserad brottslighet. Avsikten är att beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för ny brottslighet ska användas i de fall intresset av samhällsskydd gör sig särskilt gällande. Risken för återfall ska därför avse brottslighet av allvarligt slag. Att brottsligheten ska vara allvarlig innefattar ett krav på att det ska vara brott som har ett visst straffvärde. En bedömning av risk avseende brottslighet av allvarligt slag sker bl.a. vid överläm- nade till rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning och vid omvandling av fängelse på livstid. Vägledning i fråga om vad som ska anses utgöra brottslighet av allvarligt slag bör därför kunna hämtas från den praxis som finns i fråga om rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning (se NJA 2007 s. 266 och NJA 2013 s. 1090) och omvandling av fängelse på livstid (NJA 2008 s. 579 I–III och NJA 2011 s. 872). Av den nya bestämmelsen i 12 kap. 6 § fängelselagen framgår att den villkorliga frigivningen i princip inte får skjutas upp på grund av risk för ny brottslighet utan att en utredning med utlåtande om risken för att den dömde begår nya brott har inhämtats. Reg- leringen kommenteras närmare nedan. Andra stycket innebär en begränsning av tillämpningsområdet för första stycket 2. Således gäller vad som där sägs endast för en intagen som avtjänar fängelse , eller om det finns särskilda skäl, en intagen som har dömts till fängelse i lägst . Med uttrycket ”avtjänar fängelse ” avses den samman- lagda strafftiden. Det innebär att en intagen som dömts till kortare straff än omfattas om han eller hon till följd av flera straff eller förverkande av villkorligt medgiven frihet ska avtjäna . Reglerna är också, om det finns särskilda skäl, tillämpliga beträffande intagna som dömts till fängelse i lägst . Således omfattar reglerna samma kategori dömda som enligt 1 kap. 7 § fängelselagen kan bli föremål för särskilda villkor. När det gäller intagna som dömts till fängelse i lägst är det dock här fråga om ett något vidare tillämpningsområde än i fängelselagen. Det kan vara fråga om en intagen som t.ex. har kopplingar till grov organi- serad brottslighet eller ett kriminellt nätverk eller annars har en ut- talad kriminell identitet. 7 § Om den villkorliga frigivningen skjuts upp, ska det i beslutet anges en ny tidpunkt för när den dömde ska friges villkorligt. ska villkorlig frigivning ske, om det inte även då finns sådana synnerliga skäl som avses i 6 a § första stycket. När villkorlig frigivning skjuts upp på grund av risk för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag ska den villkorliga frigivningen skjutas upp åt gången eller, om den återstående strafftiden understiger , , dock längst till dess en strafftid åter- står. I andra fall får den villkorliga frigivningen skjutas upp högst sex måna- der åt gången. Härvid ska, när den nya tidpunkten för villkorlig frigivning bestäms, arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder att den villkorliga frigivningen skjuts upp särskilt beaktas. Paragrafen innehåller bestämmelser om förfarandet vid uppskjuten villkorlig frigivning. I första stycket görs, förutom vissa språkliga justeringar, en ändring till följd av att den bestämmelse om uppskjuten villkorlig frigivning som tidigare fanns i 6 § andra stycket nu finns i 6 a § första stycket. Andra stycket är nytt och anger hur den nya frigivningstidpunkten ska bestämmas när den villkorliga frigivningen skjuts upp på grund av risk för nya brott. Regleringen innebär att en uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för nya brott ska ske åt gången. Vid den nya tidpunkten ska villkorlig frigivning ske såvida det inte vid en förnyad prövning enligt 26 kap. 6 a § finns synnerliga skäl att åter skjuta upp den villkorliga frigivningen. Om risken för nya brott då kvarstår ska tidpunkten för den villkorliga frigivningen återigen skjutas upp med sex måna- der. Endast i de fall straffåterstoden understiger kan ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning avse än . Uppskjuten villkorlig frigivning med hänsyn till risk för nya brott kan som längst ske till dess det återstår en strafftid . Villkorlig frigivning ska då ske såvida det inte på grund av den dömdes misskötsamhet finns anledning att åter skjuta upp frigivningen. I tredje stycket finns bestämmelser om hur den nya tidpunkten ska bestämmas vid beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på annan grund än risk för nya brott av allvarligt slag. Bestämmelserna motsvarar den reglering som tidigare fanns paragrafens andra stycke. I bestämmelserna görs några språkliga justeringar. Någon ändring i sak är inte avsedd. Liksom tidigare utgör den av domstolen ut- dömda strafftiden den yttersta gränsen för hur mycket den vill- korliga frigivningen får skjutas upp på grund av misskötsamhet. 9 § Kriminalvården fattar beslut om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 6 a och 7 §§. Sådana beslut gäller om inte något annat beslutas. I paragrafen görs en följdändring med anledning av att den bestäm- melse om uppskjuten villkorlig frigivning som tidigare fanns i 6 § nu finns i 6 a §. Paragrafen ändras också språkligt. Bestämmelserna i 26 kap. 6 och 7 §§ BrB tillämpas i sin äldre lydelse i fråga om dem som dömts till fängelse före ikraftträdandet. Övergångsbestämmelserna är behandlade i avsnitt 8.5.6. Lag om ändring i fängelselagen (2010:610) 2 § Bestämmelser om att den villkorliga frigivningen kan skjutas upp finns i 26 kap. 6 a och 7 §§ . Paragrafen justeras till följd av att de bestämmelser som tidigare fanns i 6 § andra stycket flyttas till en ny 6 a § samma balk. 3 § Frågor om varning enligt 1 § eller uppskjutande av villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 a och 7 §§ ska avgöras skyndsamt. Paragrafen justeras till följd av att de bestämmelser som tidigare fanns i 6 § andra stycket flyttas till en ny 6 a § samma balk. Villkorlig frigivning SOU 2017:61 5 § I mål och ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 a och 7 §§ ska ett offentligt biträde förordnas för den in- tagne, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Innan ett be- slut om uppskjuten villkorlig frigivning meddelas ska den intagne beredas tillfälle att yttra sig. Paragrafen justeras till följd av att de bestämmelser som tidigare fanns i 6 § andra stycket flyttas till en ny 6 a § samma balk. 6 § Kriminalvården får inhämta en utredning med utlåtande om risken för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag. Föreskrifter om genomförande av en sådan utredning meddelas av regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer. Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för nya brott av allvarligt slag får bara meddelas, om en utredning enligt första stycket inhämtats. En sådan utredning behöver dock inte inhämtas om det är obehöv- ligt. Paragrafen är ny och reglerar kravet på utredning om risk för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag. Bestämmelsen har utformats med 10 § omvandlingslagen som förebild. Av första stycket framgår att Kriminalvården får inhämta en ut- redning med utlåtande om risken för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag. Det åligger ansvarig myndighet att ta ställ- ning till vilka riskinstrument eller andra tester som ska ligga till grund för utlåtandet och på vilket sätt utredningen ska göras. Det är dock väsentligt att det framgår hur stor risken för återfall är, vilken typ av brottslighet som risken avser, vilka riskfaktorerna är och hur dessa kan motverkas. Utlåtandet utgör en viktig del av Kriminalvårdens underlag vid beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall i allvarlig brottslighet. Uppskjuten villkorlig frigivning utgör undan- tag från presumtionen om att villkorlig frigivning ska äga rum efter två tredjedelar av strafftiden. En central fråga i sammanhanget är i vilka situationer Kriminalvården ska hämta in utredning om risk för återfall i allvarlig brottslighet. Frågan är alltså vilka kriterier som ska gälla för att Kriminalvården ska överväga beslut om uppskjuten villkorlig frigivning. Kriminalvården gör löpande bedömningar av risk under verk- ställigheten i anstalt. De bedömningar av risk för återfall i brott som bl.a. ligger till grund för olika typer av beslut avseende place- ring, permission och andra liknande frigivningsförberedande åtgärder kan ligga till grund även för frågan om uppskjuten vill- korlig frigivning. Frågan om uppskjuten villkorlig frigivning är endast aktuell för intagna som bedömts ha en hög risk för återfall i allvarlig brottslighet. Anledning att hämta in utredning om risk för nya brott föreligger alltså om Kriminalvården inför villkorlig frigiv- ning beträffande en intagen som avtjänar fängelse eller, om det finns särskilda skäl, en intagen som dömts till fängelse i lägst bedömer att risken för återfall i allvarlig brottslighet är hög. Det kan t.ex. vara fråga om en intagen som meddelats sär- skilda villkor på grund av risken för nya brott. De bedömningar som har gjorts i fråga om frigivningsförberedande åtgärder bör också vara av särskild betydelse. En anledning att överväga ett beslut om att skjuta upp den villkorliga frigivningen kan t.ex. vara att den in- tagne på grund av risken för återfall överhuvudtaget inte varit före- mål för några frigivningsförberedande åtgärder i form av successiv utslussning genom placering i lägsta säkerhetsklass, permissioner eller särskilda utslussningsåtgärder, eller om sådana åtgärder på grund av återfallsrisken varit förenade med särskilda kontrollinsatser. Även annan utredning, såsom Kriminalvårdens utredningar och den dömdes eventuella misskötsamhet under verkställigheten får beaktas vid bedömningen. För att kravet på förutsebarhet vad gäller verkställigheten och även för att främja den intagnes frigivningsförberedelser är det viktigt att Kriminalvården ger tydlig information om vad som gäller beträffande villkorlig frigivning. Det är vidare viktigt att ställnings- tagande till behovet av utredning om risk för återfall i brott på grund av att Kriminalvården överväger att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning görs före planerad dag för vill- korlig frigivning. När det gäller uppskjuten villkorlig frigivning på grund av missköt- samhet är målsättningen att Kriminalvården ska utreda och fatta beslut i ärendet senast en månad före planerad dag för villkorlig frigivning.31 Ett ärende bör därför i normalfallet komma till huvud- 31 om varning och uppskjuten villkorlig frigivning 2015:1. kontoret ca före planerad dag för frigivningen. Någon uttrycklig bestämmelse i lag som anger när frågan om uppskjuten villkorlig frigivning ska prövas finns inte. I förarbetena anges att Kriminalvården, när tidpunkten för villkorlig frigivning närmar sig, ska göra en saklig och objektiv bedömning av hur verkställigheten har sett ut.32 Enligt 12 kap. 3 § fängelselagen ska frågan om upp- skjuten villkorlig frigivning prövas skyndsamt. Nämnda bestäm- melse är tillämplig också när det är fråga om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall i brott. Beträffande skynd- samhetskravet anges i förarbetena att det är viktigt att Kriminal- vården före tidpunkten då villkorlig frigivning enligt huvud- regeln ska ske fattar beslut om eventuell uppskjuten villkorlig fri- givning så att den intagne har möjlighet att begära omprövning och överklaga. Att beslut fattas före den villkorliga frigivningen är också viktigt för att planeringen av eventuella utslussningsåtgärder och andra frigivningsförberedelser inte ska försvåras.33 På motsvarande sätt som gäller vid beslut om uppskjuten vill- korlig frigivning på grund av misskötsamhet måste Kriminalvården ta ställning till frågan om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för ny brottslighet. Ställningstagande till behovet av utredning om risk bör därför göras senast i anslutning till över- väganden om särskilda utslussningsåtgärder. Enligt andra stycket får villkorlig frigivning inte skjutas upp på grund av risk för att den dömde begår nya brott utan att sådan utredning som avses i första stycket har inhämtats. En utredning behöver inte inhämtas om det framstår som obehövligt, men bör regelmässigt inhämtas första gången Kriminalvården överväger att skjuta upp den villkorliga frigivningen på grund av risk för nya brott. Som utvecklats närmare under avsnitt 8.5.4 kan det antas att det ofta krävs ytterligare tid än för att genom behand- lingsinsatser hantera konstaterade risker. Det kan t.ex. vara obehöv- ligt att inhämta utredning om det vid en utredning har konstaterats att risken för ny brottslighet av allvarligt slag är hög samt de åtgärder som behövs för riskhanteringen är om- fattande, och inte kan förväntas kunna genomföras . I en sådan situation bör beslutet om att skjuta 2005/06:123 s. 66. upp den villkorliga frigivningen kunna grundas på den ursprungliga utredningen i kombination med dokumentation av hur den fortsatta verkställigheten i anstalt har förlöpt, utan att en ny utredning in- hämtas. Det är svårt att närmare ange ett intervall för hur ofta Kriminalvården bör inhämta utredning från . Utredning bör inhämtas vid behov. Om den villkorliga frigivningen har skjutits upp bör kompletterande utredning dock i normalfallet inhämtas. 7 § Sådana uppgifter om den dömde som behövs för genomförandet av en ut- redning enligt 6 § ska på begäran lämnas ut från en verksamhet där sekretess annars gäller enligt 25 kap. 1–5 §§, 26 kap. 1 § eller 35 kap. 15 eller 16 § offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400). Paragrafen är ny och innehåller sekretessbrytande bestämmelser. Vi föreslår att en särskild myndighet anförtros ansvaret att genom- föra utredningar risk för ny brottslighet. För genomförandet av uppdraget krävs att ansvarig myndighet har möjlighet att få tillgång till det underlag som krävs för utredningen. De uppgifter som behövs torde i stor utsträckning finnas hos , men även hos andra myndigheter. Om sekretess gäller för en uppgift som förekommer hos en viss myndighet får uppgiften enligt 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) inte röjas för en annan myndighet, såvida inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. Av 10 kap. 28 § OSL följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgifts- skyldighet följer av lag eller förordning. En sekretessbrytande bestämmelse bör därför införas som avser uppgifter inom hälso- och sjukvården för vilka sekretess gäller enligt 25 kap. 1–5 §§, från socialtjänstlagen enligt 26 kap. 1 § samt från Kriminalvården enligt 35 kap. 15 och 16 §§. Hos omfattas uppgifterna av sekretess enligt 25 kap. OSL. Inom gäller enligt 35 kap. 15 § OSL sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon till denne närstående lider men eller fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Om beslutet över- klagas till förvaltningsdomstol följer av 43 kap. 1 och 3 §§ att sekre- tessbestämmelser som gäller i viss verksamhet eller i vissa ärenden är direkt tillämpliga hos en förvaltningsdomstol vid handläggning av ett överklagande av ett beslut som har fattats av en myndighet i sådan verksamhet eller i ett sådant ärende. Några särskilda bestäm- melser om sekretess behöver därför inte meddelas. 8.5.9Villkorlig frigivning vid överförande av straffverkställighet Vid överförande av straffverkställighet av ett frihetsstraff tillämpas som regel verkställighetsreglerna i den verkställande staten. Det gäller även i fråga om bestämmelser om villkorlig frigivning. Bestäm- melser om villkorlig frigivning finns i de flesta stater, men skiljer sig i stor utsträckning åt. Eftersom det är den verkställande statens verkställighetsregler som ska tillämpas innebär detta att den dömde i praktiken kan komma att vara frihetsberövad under en längre eller efter ett överförande än om verkställigheten i stället hade skett i domstolslandet. I 3 kap. 22 § lagen (2015:96) om er- kännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen finns bestämmer om villkorlig frigivning med avseende på en utländsk dom som efter överförande hit ska verk- ställas här. Enligt nämnda lagrum får Kriminalvården vid ett straff- tidsbeslut besluta om villkorlig frigivning än vad som föreskrivs i , under förutsättning att den dömde annars kommer att vara frihetsberövad under en väsentligt i än vad som skulle ha varit fallet om verkställig- heten i stället hade skett i den andra staten. Bestämmelsen är av- sedd att tillämpas endast i klara undantagsfall för att undvika stötande resultat på grund av skillnader i regler om villkorlig frigivning. har föreslagit att bestämmelsen ska upphävas och att det införs en ny bestämmelse som är tillämp- lig vid verkställighet av domar från såväl andra EU-medlemsstatar som från länder utanför EU. Enligt förslaget ska det vid verkställig- het av ett överfört utländskt fängelsestraff vara möjligt att besluta om en tidigare tidpunkt för villkorlig frigivning än vad som annars gäller enligt 26 kap. 6 § första stycket om det framgår att den dömde annars kommer att vara frihetsberövad under avse- värt än om verkställigheten hade skett i den andra staten.34 Även den av föreslagna regleringen är avsedd att tillämpas endast i undantagsfall. Det är vår bedömning att regler om uppskjuten villkorlig fri- givning på grund av misskötsamhet eller risk för återfall inte kom- mer i konflikt med ovan berörda regler om villkorlig frigivning vid överföring av verkställighet av ett utländskt fängelsestraff. Kriminal- vårdens bedömning av om det föreligger avsevärd skillnad mellan å ena sidan den fängelsetid som ska avtjänas här med tillämpningen av huvudregeln 26 kap. 6 § första stycket och å andra sidan den fängelsetid som enligt den andra statens regler skulle ha gällt om verkställigheten skett där påverkas inte av att tidpunkten för villkorlig frigivning senare kan komma att skjutas upp på grund av misskötsamhet eller risk för återfall i brott. 34 SOU 2016:18 s. 259 ff. 9Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning I detta kapitel behandlar vi för våra överväganden avseende åter- fallsförebyggande åtgärder efter villkorlig frigivning. Det är frågor som rör övervakning, särskilda förskrifter och om det ska vara möjligt att i vissa fall besluta om elektronisk övervakning efter villkorlig frigivning. Vidare behandlas prövotidens längd och allmänna sköt- samhetskrav. Kapitlet avslutas med frågor som rör beslutsord- ningen beträffande åtgärder efter villkorlig frigivning och hanteringen av misskötsamhet. Övergången från anstalt till ett liv i frihet är en särskilt kritisk tidpunkt när det gäller risken för återfall i brott. I våra direktiv framhålls att det därför, oavsett tidpunkt för villkorlig frigivning, efter frigivningen måste finnas åtgärder som syftar till att begränsa risken för återfall och som bidrar till en återanpassning i samhället. I vårt uppdrag ingår därför att överväga om förutsättningarna för och innehållet i de särskilda föreskrifterna som kan meddelas efter villkorlig frigivning bör förändras och lämna nödvändiga författningsförslag. Enligt direktiven får utredaren också identifiera och ta upp andra frågor som anknyter till uppdraget. Arbetet med att förebygga återfall i brott utgör en viktig del av verkställigheten av fängelsestraff. Redan en liten minskning av åter- fall i brott har betydelse när det gäller mänskligt lidande. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning cerande effekter på återfall i brott har vidare positiv effekt när det gäller samhällets kostnader. Som nämnts ovan är tiden efter villkorlig frigivning särskilt käns- lig när det gäller risken för återfall i brott. Kriminalvårdens studie avseende särskilda utslussningsåtgärder visar dock på effekter när det gäller möjligheterna att genom sådana åtgärder minska risken för återfall i brott (se avsnitt 4.5.1). Som redovisats i kapitel 8 anser vi inte att risk för återfall i brott ska utgöra skäl mot villkorlig frigivning. Ett av skälen för ställningstagandet är att det är svårt att göra säkra bedömningar av risk för återfall på individnivå. Sådana bedömningar bör därför enligt vår uppfattning inte styra strafftiden i anstalt (se kapitel 8). Att det är svårt att göra säkra bedömningar av risk på individ- nivå innebär emellertid inte att sådana bedömningar inte alls bör användas. Riskbedömningar utgör viktiga instrument för planering av verkställigheten, lämpliga insatser och behandling under anstalts- tiden. Bedömningar av risk görs också i samband med permissioner och särskilda utslussningsåtgärder. Även när det gäller insatser efter villkorlig frigivning är riskbedömningar av stort värde. Den förhållandevis stora andelen återfall bland villkorligt fri- givna tyder på att det finns ett behov av att stärka de återfalls- förebyggande åtgärder som kan vidtas efter villkorlig frigivning. Det sagda gäller särskilt i de fall där hög risk för återfall i brott inneburit att den dömde inte alls, eller endast under mycket kon- trollerade former, varit föremål för frigivningsförberedande åtgärder i form av permissioner och särskilda utslussningsåtgärder. I enlighet med vårt uppdrag har våra överväganden inriktats särskilt på om det, beträffande dömda där risken för återfall i all- varlig brottslighet bedöms vara hög, finns behov av andra typer av särskilda föreskrifter eller åtgärder för att därigenom öka inslaget av kontroll och stöd till den frigivne i syfte att minska återfalls- risken. De förslag vi lämnar är tillämpliga beträffande samtliga som villkorligt friges från fängelsestraff. Syftet med de återfallsföre- byggande åtgärderna är att minska risken för att den frigivne begår nya brott. Det ligger i sakens natur att utökade möjligheter till kontroll kommer att få särskild betydelse i de fall det föreligger hög risk för återfall i allvarlig brottslighet. Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning Vi har strävat efter att skapa flexibla lösningar och att tydliggöra kopplingen mellan verkställigheten av en fängelsepåföljd i anstalt och i frivård. I vårt uppdrag ingår inte att utforma någon särskild reglering om verkställighet av straff i frihet eller att göra andra mer genom- gripande förändringar av reglerna om kriminalvård i frihet. Vi före- slår därför att förändringar genomförs i 26 kap. . Reg- lerna om övervakning och särskilda föreskrifter i 26 kap. brotts- balken gäller i stor utsträckning även vid skyddstillsyn enligt 28 kap. . Vi har utformat reglerna på ett sådant sätt att gäll- ande regler för skyddstillsyn i huvudsak kvarstår oförändrade. 9.3De återfallsförebyggande åtgärderna efter villkorlig frigivning bör förstärkas 9.3.1Prövotidens längd och allmänna skötsamhetskrav Bedömning: Det bör inte göras någon förändring avseende prövo- tidens längd efter villkorlig frigivning. Även framöver bör alltså gälla att prövotiden efter villkorlig frigivning motsvarar den åter- stående strafftiden, dock .