sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — System- kostnaderna för scenariot där utsläppen från transportsektorn hamnar nära noll blir till och med något lägre jämfört med referensscenariot för transportsektorn. Lågutsläppsscenariot i studien innebär ett skifte till ett mer effektivt system med högre investeringskostnader, till exempel för tekniker som i högre grad bygger på eldrift. Kostnader för drivmedel ersätts med investeringskostnader. En mindre omfattande person- bilspark, som följd av en framsynt infrastruktur- och samhälls- planering, reducerar dessutom dessa kostnader i scenariot. Vilka slutsatser kan dras från studier i andra länder för utvecklingen i ? Det är inte helt givet att slutsatser från globala studier eller studier i andra länder är giltiga även för svenskt vidkommande. Studierna visar att förluster i BNP eller konsumtion till följd av åtgärder för att nå låga utsläpp är relativt begränsade både globalt sett och i enskilda länder. Mot bakgrund av att den svenska energi- och industristrukturen skiljer sig från strukturen i många andra länder är det inte säkert att samma resultat kan förväntas även för del. Till skillnad från många andra länder har väldigt låga utsläpp i energitillförseln och därmed en högre andel av utsläpp från energiintensiv, konkurrensutsatt industri. I den senaste IPCC-rapportens18 genomgång av resultaten från modelleringar av globala ”tvågradersbanor” konstateras att minskningskostnaderna för relativt ett referens- scenario i genomsnitt blir lägre än i andra regioner. Detta gäller framför allt jämfört med kostnaderna i tillväxtekonomier. Resultaten förklaras av två faktorer. Den första är att i många rika länder sjunker utsläppen svagt redan i referensscenariot. 17Carbon Neutral Scenarios (CNS). 18IPCC (2014b) s. 457. bär att de kumulativa utsläppen som behöver minska ytterligare utöver referensscenariot blir lägre än för ekonomier där referens- scenariot visar på en ökning av utsläppen. En annan avgörande faktor är landets koldioxid- och energiintensitet19. Länder med en hög koldioxidintensitet i ekonomin får generellt sett en större ekonomisk påverkan av en ökad koldioxidrestriktion, då en större del av ekonomin påverkas. Om dessa resonemang överförs till svenska förhållanden kan det konstateras att utsläppen även för del minskar svagt redan i referensscenariot. Till skillnad från många andra länder har däremot en mycket låg koldioxidintensitet i ekonomin redan i utgångsläget. Dessa omständigheter indikerar att den sammanlagda effekten av att minska resterande utsläpp i förhållande till hela ekonomin inte kommer att bli så stor jämfört med situationen i länder med en högre utsläppsintensitet. Kostnaden per enhet utsläppsminskning för de ytterligare åtgärder som behöver genomföras kan dock komma att bli högre i än i en del andra länder. Anledningen är att redan har genomfört ett antal åtgärder som minskat utsläppen till låga kostnader som andra länder har kvar att göra, till exempel inom energi- och bostadssektorn. Däremot kan marginalkostnaden (dvs. den högsta åtgärdskostnaden) troligen komma att ligga på samma nivå som i övriga världen framemot 2045, givet att även resten av världen ställer om i enlighet med . För att nå ned till mycket låga utsläpp globalt behöver liknande åtgärder genomföras i alla länder inom till exempel transportsektorn och inom industrin. Åtgärdskostnaderna på marginalen kan därför antas konvergera . Kostnaden av klimatpolitik–analyser av utvecklingen i med en energisystemmodell Beredningen har låtit göra analyser av några olika målscenarier med energisystemmodellen TIMES – som komplement till de nordiska och globala modellanalyserna som redovisas ovan. är en energisystemsmodell som omfattar hela det 19 Koldioxidutsläpp eller energianvändning per BNP-enhet. svenska energisystemet, från primärenergi till energirelaterade tjänster och varor, med en detaljerad beskrivning av både tillförsel- och användarsektorer. Resultat från modelleringen presenteras nedan mätt som ökad årlig kostnad20 som andel av BNP av att nå en målnivå. I modelleringen uppstår något högre kostnader i målscenarierna med nära-noll-utsläpp jämfört med referensscenariot med dagens beslutade styrmedel. Skillnaden i kostnader mellan en nära- nollnivå och referensscenariot varierar mellan till av BNP . Lägst tillkommande kostnads- ökning fås i ett scenario där vägtransporterna har en låg tillväxt. Resultaten från modelleringen hamnar på ungefär samma nivåer när det gäller tillkommande kostnader jämfört med BNP som resultaten från motsvarande typ av modelleringar av lågkolbanor som tagits fram i EU, , och Tyskland21. Värt att notera är att utsläppen i målscenarierna för minskar till lägre nivåer 2045 och 2050 jämfört med motsvarande nivåer i de andra ländernas och EU:s lågkolsscenarier. Exempel på hur kostnaderna för några centrala lågutsläppstekniker bedöms kunna komma att utvecklas Beredningen lägger inte förslag på etappmål och styrmedel mot det långsiktiga målet i detta betänkande. Däremot är förslaget till långsiktigt mål baserat på scenarioanalyser som indikerar vilka de mest betydelsefulla omställningarna och åtgärderna kan vara för att ska nå målet samt hur dessa åtgärder kan behöva genomföras . Aktuella uppskattningar av hur kostnads- utvecklingen för några av de åtgärder som betraktas som mest centrala för omställningen mot nära-noll-utsläpp skulle kunna utvecklas är därför värdefulla när konsekvenser av ett klimatmål till 2045 ska bedömas. Scenarioanalysen innehållande historiska utsläpp av växthusgaser 1990–2014 och målscenarier till 2050 redovisas i bilaga 5. 20Kostnaden, även kallad systemkostnad, omfattar energiutvinning, energiomvandling och energianvändning, inklusive transporter och industrins processutsläpp. I posten ingår drift- och underhållskostnader samt import och export av energiråvaror. 21Se ovan och vidare sammanställning i färdplansunderlag, (2012a), (2012b). Följande avsnitt går igenom vilka utsläpp som kan behöva minska samt hur kostnadsbilden för de mest centrala åtgärderna i transportsektorn och inom industrin ser ut och hur de bedöms utvecklas . Sammantaget indikerar genomgången att de bedömda kostnaderna för tillkommande åtgärder skulle kunna vara i paritet med (den högsta) nivån på den svenska koldioxidskatten som redan gäller i vissa sektorer. Vilka utsläpp är det som behöver minska och vilka åtgärder kan bli aktuella? Ungefär en tredjedel av växthusgasutsläppen kommer från transportsektorn. Insatser för hållbar stadsutveckling, hållbar infrastruktur, främjande av tillförsel av biodrivmedel och ökad andel bränsleeffektiva och mer miljövänliga fordon är centrala för denna sektor. Liknande typer av tekniska åtgärder kan antas komma att tillämpas på arbetsmaskiner av olika slag. har även relativt stora processutsläpp från järn- och stålindustri och från cementindustri. En betydande del av utsläppen från industrin härrör dessutom från verksamheter som använder fossila bränslen som råvara (raffinaderier, kemiindustri). Stora förändringar behöver genomföras för att utsläppen från dessa branscher, och därmed även från industrin som helhet, ska kunna minska till låga nivåer. En utveckling mot ökad material- hushållning, till exempel genom en ökad återvinning i alla led längs produkters värdekedjor, mer hållbara produkter och mindre koldioxidintensiva materialval kan också bidra tillsammans med åtgärder för ökad energieffektivitet och bränslesubstitution. För att nå nära-noll-utsläpp eller till och med negativa utsläpp krävs dock åtgärder som också minskar processutsläppen och de råvaru- baserade utsläppen på ett mycket omfattande sätt. Utsläppen från jordbruket står för av utsläppen, men kommer att svara för en betydligt större andel av de kvarvarande utsläppen enligt scenarierna. För jordbruks- sektorn kan bland annat åtgärder som påverkar kolinbindningen och lustgasavgången från mark vara aktuella. Beredningen gör bedömningen att den svenska livsmedelsproduktionen både kan öka i omfattning och vara såväl ekonomiskt konkurrens- kraftig som ekologiskt hållbar. Utvecklingen behöver därmed ske på ett sätt som gör att en ökad produktion inte ger upphov till större ökningar av växthusgasutsläpp eller sker på bekostnad av andra miljömål. Åtgärder som ökar kolinbindningen (kolsänkan) föreslås inte ingå i utsläppsmålet men kan komma att utgöra ett komplement för att nå netto-noll-nivåer eller lägre (se vidare kap. 5). Många studier visar att det finns en potential att effektivisera nya personbilars bränsleförbrukning med till mycket låga samhällsekonomiska kostnader, till och med intäkter enligt en sammanfattning som IPCC gjort22. Bedömningar av kostnader för åtgärder som sänker tunga fordons bränsleförbrukning på det sätt som antagit i klimatscenariot för transportsektorn (se bilaga 5) bedöms också kunna genomföras till låga samhällsekonomiska kostnader. Samma slutsats gäller antagandena om bussar och lastbilar i tätortstrafik23. Åtgärdskostnaderna för elbilar kan inledningsvis vara särskilt låga i Åtgärdskostnaden (kostnaden per reducerad mängd koldioxid) för eldrivna bilar beror bland annat på hur koldioxidintensiteten i elsystemet ser ut. Med en elproduktion som den vi har i och blir kostnaderna per kg reducerad koldioxid betydligt lägre än på marknader där elproduktionen har en högre koldioxid- intensitet. Kostnaden vid låg koldioxidintensitet i elproduktionen uppgick enligt IPCC till /ton24 koldioxid, utifrån den kostnadsbild som var aktuell . Dessa kostnader bedöms kunna minska till /ton eller till och med nära noll. Den viktigaste faktorn är hur kostnaderna för 22IPCC (2014b). 23IPCC (2014b). 24Motsvarar mellan 0–1,/kg vid en växelkurs på per , att jämföra med den koldioxidskattenivå på /kg som är den högsta koldioxidskattenivå vi tillämpar i (på bland annat fossila drivmedel). I beräkningarna ingår inte mervinster i form av lägre buller och luftföroreningsutsläpp. I en aktuell forskningsartikel från Environment Institute25 framgår att enhetskostnaderna för batterier till elbilar har sjunkit mycket snabbt . Kostnaderna närmar sig enligt artikeln de nivåer som bedöms kunna göra elbilar konkurrenskraftiga relativt förbränningsmotordrivna bilar . Åtgärdskostnaderna för biodrivmedel beror i hög grad av hur stora minskningar i koldioxidutsläpp det aktuella drivmedlet beräknas ge upphov till när effekterna över hela livscykeln beräknas. Dessutom bestämmer kostnadsskillnaden mellan biodrivmedlet och det fossila drivmedel det ersätter, tillsammans med eventuella merkostnader för infrastruktur och fordon, den sammanlagda åtgärdskostnaden. Utredningen om en fossiloberoende fordonsflotta (FFF- utredningen) redovisade en översikt av bedömningar av produktions- kostnader för olika biodrivmedelsystem. Bedömningarna omfattade både befintliga och framtida system26. Enligt bedömningarna i skulle merkostnaden för utvecklade så kallade avancerade biodrivmedel, främst sådana som kan blandas med bensin och diesel i relativt stora volymer (drop-in-bränslen eller HVO-bränslen) utan att det krävs förändringar på fordon och infrastruktur, komma att motsvara eller till och med underskrida dagens koldioxidskattenivå. Det innebär i så fall att åtgärdskostnaden för sådana alternativ skulle komma att motsvara eller till och med underskrida /kg , vid de oljepriser som utredningen utgick ifrån. Bedömningen framhölls som ytterst osäker. De produktionskostnader för bensin och diesel som utredningen hade att utgå från baserades dock på ett högre oljepris än vad som var gällande och inledningen av 2016. 25Nykvist m.fl. (2015). 26SOU 2013:84 Fossilfrihet på väg, s. 474 och s. 623. Utvecklingen av drivmedel som skulle kunna blandas in i större volymer (bland annat baserade på lignin från skogsråvara) har fortsatt även och aktuella kostnadsbedömningar pekar nu mot att den här typen av drivmedel skulle kunna tillverkas med en merkostnad för produkten som, även vid dagens produktpris på bensin, skulle kunna ligga i närheten av den nu gällande koldioxid- skattenivån. Investeringar i en hållbar stadsutveckling I en analys genomförd under The Global Commission on the Economy and Climate (The New Climate Economy)27 redovisas effekter, kostnader och intäkter av några centrala åtgärder som kan genomföras i samband med lokal stadsutveckling och som syftar till lägre utsläpp av växthusgaser och andra fördelar för den lokala miljön i staden, som till exempel lägre buller och renare luft. Bland åtgärderna märks stadsplanering med inriktning mot tätare och mer sammanhållna städer och regioner med väl utbyggd kollektivtrafik. Studien visar att det även i länder där en stor del av stadsmiljöerna redan är utbyggda () finns potential att minska transporterna med bil och öka andelen gång-, cykel- och kollektivtrafik. Sådana åtgärder representerar en ekonomiskt fördelaktig strategi genom att investeringarna kan leda till direkta intäkter under sin livslängd som de även kan medverka till ytterligare ekonomiska, sociala och miljömässiga fördelar utöver de som räknas med i den direkta investeringskalkylen28. Potentialerna och kostnadsbilden för ökade satsningar i gång-, cykel och kollektivtrafik skiljer sig åt mellan olika städer. Kostnaderna för olika kollektivtrafikalternativ skiljer sig också åt och beror av lokala förutsättningar (bussanpassning, BRT, spårvagn, tunnelbana). Även åtgärder som effektiviserar godstransporterna genom förbättrad logistik i stadsmiljö beräknas kunna genomföras utan att det uppstår nettokostnader enligt studien. 27Gouldson m.fl. (2015). 28En inriktning mot en mer kompakt, effektiv och sammanhållen stadsutveckling kan stimulera stadens produktivitet och innovationsförmåga och dämpa problemen med trafikköer, buller och luftföroreningar. Kostnader för koldioxidavskiljning, transport och lagring (CCS- teknik) En sammanställning av olika bedömningar om framtida kostnader för CCS-teknik redovisas i den senaste . I rapporten konstateras att bedömningarna endast baseras på erfarenheter från några få existerande pilotprojekt och på projektförstudier då det ännu inte finns någon skorskalig tillämpning av CCS-teknik på plats i världen. För att tekniken ska kunna konkurrera behövs ett tillräckligt högt koldioxidpris eller ett finansiellt stöd införas, det gäller särskilt för den infrastruktur som kan krävas. Utnyttjandet av CCS-teknik medför alltid extra kostnader. Dessa består i kostnaderna för den avskiljningsutrustning som behövs vid anläggningarna, för den energiförlust som uppstår när koldioxiden ska avskiljas, för transporter samt för lagring. Dessutom tillkommer även kostnader för mätning, övervakning och verifiering för att kontrollera att den lagrade koldioxiden inte läcker ut. I globala lågkolsscenariomodelleringar där utsläppen från elproduktion når noll eller negativa utsläppsnivåer, bland annat genom en omfattande introduktion av CCS och bio-CCS-teknik så antas detta kunna ske till en sammanlagd marginalkostnad på 100– /ton koldioxid, det vill säga en koldioxidkostnad på knappt 1 till /kg koldioxid. Kostnaden för att implementera CCS-teknik på industriutsläpp bedöms i princip inte behöva bli dyrare än kostnaderna för CCS-teknik på energianläggningar, förutsatt att utsläppet från industrianläggningen i fråga är tillräckligt stort och koncentrerat. Om så inte är fallet kan kostnaden bli högre som avskiljningsgraden sjunker. I det svenska Bastor-projektet29 beräknas kostnaderna för avskiljning kunna uppgå till /ton koldioxid och för transport (via rörnät) till 10–/ton koldioxid. Kostnaderna för lagring i saltvattenakvifärer utan tidigare borrhåll (som blir fallet om lagringen skulle ske i ) bedöms kunna hamna i intervallet 6–/ton koldioxid. Lagring i samarbete med andra länder, till exempel i , där det redan finns äldre borrhåll, bedöms kunna bli mindre kostsamma. 29 (2014). kapaciteten bedöms dessutom vara betydligt större i jämfört med motsvarande kapacitet i . Transporten av koldioxid kan ske via fartyg från den svenska ostkusten till . Den sammanlagda åtgärdskostnaden hamnar enligt dessa skattningar på /ton koldioxid, alltså inom det åtgärdskostnadsintervall som redovisas i . En åtgärdskostnad som är i samma storleksordning som den högsta nivån på koldioxidskatten i . I stället för CCS-teknik kan andra produktionstekniker med låga koldioxidutsläpp tänkas bli aktuella till exempel så kallad elektro-winning eller reduktion med vätgas i järn- och stålindustrin. Ett intressant potentiellt utvecklingsområde är CCSU, dvs. koldioxidavskiljning och användning där koldioxiden till exempel fastläggs (mineraliseras) i ett material som sedan kan användas till exempel i olika typer av byggnadskonstruktioner. Avsnitten ovan visar att en omställning i till utsläpp nära noll skulle kunna genomföras till relativt låga kostnader för ekonomin i stort. Såväl de studier som tidigare gjorts globalt och för som den analys som beredningen har låtit genomföra med energisystemmodellen TIMES – visar att det skulle kunna röra sig om en liten påverkan på BNP-utvecklingen. Däremot kan kostnaderna komma att bli ojämnt fördelade med mellan olika sektorer, branscher och företag. Hur dessa kostnader i sin tur belastar olika aktörer beror på utformningen av politiken, det vill säga vilka styrmedel och åtgärder som genomförs. I detta betänkande föreslås inga konkreta styrmedel eller överväganden om den övergripande styrningen. Nedan förs däremot ett övergripande resonemang om hur skärpta styrmedel kan komma att påverka olika sektorer. Konsekvenser i energitillförselsekton och i byggnader konstaterar i underlaget till en svensk färdplan 2050 som redovisades 201230 att redan i rapportens referensbana sker omfattande investeringar i ny el- och värmeproduktion, i byggnaders uppvärmningssystem och klimatskal samt i elnät som sammantaget, från en relativt låg utsläppsnivå redan i utgångsläget, bidrar till att utsläppen hamnar nära noll i dessa sektorer. Energi- systemet kan dock komma att utvecklas på många olika sätt beroende på hur efterfrågan, priser, teknik, överföringskapacitet till det europeiska elnätet m.m. utvecklas. Det största investeringsbehovet uppkommer i industri- och transportsektorerna. För att nå målscenarierna så flyttas dock kostnaderna för effektivisering och utsläppsreduktion från drivmedel till fordon och infrastruktur. Bilar med mycket låga utsläpp, till exempel eldrivna fordon, bedöms komma att ha högre produktionskostnader jämfört med konventionella fordon som delvis övervältras på bilköparna. Kostnaderna för inköp av bil blir högre jämfört med dagens fordon medan driftskostnaderna blir lägre. Detta kan i sin tur påverka både hushållens och företagens nyttjande av transporter, då de fasta kostnaderna ökar relativt de rörliga. Totalbehovet av merinvesteringar i fordonsteknik blir lägre om insatser även görs för att dämpa efterfrågan på transporter. Inriktningen mot ett mer transportsmart samhälle innebär ökad omfattning på investeringar och kostnader för till exempel drift av järnväg och kollektivtrafik som investeringar i nya vägar blir lägre. 30 (2012a), (2012b). Olika industribranscher påverkas i olika hög grad av strikta klimatmål. I vilken grad en bransch påverkas beror på hur energi- och utsläppsintensiv produktionen är, hur branschens anpassnings- möjligheter ser ut samt hur den samlade styrningen och konkurrenssituationen ser ut på de marknader man verkar inom. bedömde i sin underlagsrapport att stora delar av näringslivet inte påverkas negativt av vare sig ökade utsläpps- rättspriser eller elpriser31. Stora branscher som till exempel verkstadsindustri, livsmedelsindustri och byggindustri, som står för en relativt stor andel av industrins bidrag till BNP, ingår inte bland de branscher som bedöms påverkas av ökade utsläpps- rättspriser och elpriser. I denna del av näringslivet finns även branscher som själva gör bedömningen att det finns goda förut- sättningar för tillväxt och sysselsättningsökningar vid en utveckling mot kolsnåla ekonomier. De el- och utsläppsintensiva branscherna är de som kan belastas med höga kostnader av en hårdare styrning i och inom EU jämfört med andra regioner i världen, enligt analys, men det finns även skillnader inom olika delar av industribranscher och på anläggningsnivå. För basmaterialindustri som har processrelaterade utsläpp är en omställning till mycket låga utsläpp särskilt svår. Det handlar här om lösningar som kräver ombyggnad och nykonstruktion av kärnprocesser och användning av tekniker som inte är kommersiellt tillgängliga. Ett exempel är CCS-teknik som beskrivs i avsnittet ovan. Basmaterialindustrin kännetecknas även av långa investeringscykler på 20–. Denna industri är därför särskilt känslig för förändringar i relativpriser på energi och utsläpp. Effekten av höga kostnader för koldioxidutsläpp skiljer sig däremot kraftigt åt mellan olika basmaterial. En jämförelse av koldioxid- kostnad som andel av försäljningsvärdet visar att primärstål från järnmalm har en relativt hög känslighet medan specialstål och aluminium uppvisar en betydligt lägre känslighet för ökade koldioxidkostnader. Störst känslighet uppvisar cementklinker32. 31Om EUs system för handel med utsläppsrätter exempelvis skulle skärpas. 32Åhman m.fl (2013). Om en hårdare styrning skulle införas ensidigt i , för branscher med hög koldioxidintensitet och som verkar på en internationell marknad, riskerar arbetstillfällen att gå förlorade om tillväxten i stället sker i andra länder. Det finns då en risk för så kallad ”carbon leakage”, dvs. att den förda politiken innebär att utsläppen i stället sker i andra länder. En sådan utveckling skulle strida mot generationsmålet. Det är mot den bakgrunden som beredningen lyfter fram att en utgångspunkt för förslaget till långsiktigt mål är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i och att konkurrensutsatt industri förväntas utsättas för styrning mot minskade utsläpp på samtliga viktiga marknader. Beredningen lyfter också upp behovet av att staten bidrar till teknik- och infrastrukturutveckling för att möjliggöra en omställning i dessa branscher. Intressant att notera är att ny forskning visar att de investeringar som krävs för att minska koldioxidutsläppen från basindustrin till nära noll endast skulle ge en marginell ökning i kostnad för de slutprodukter där dessa material används, i storleksordningen en halv procent. Om nödvändiga investeringar görs hos materialproducenterna skulle alltså slutprodukten inte bli märkbart dyrare för konsumenterna.33 Konsekvenser för jord- och skogsbruket Utsläppen från jord- och skogsbruket har en särställning i det längsiktiga klimatarbetet. Scenarierna34 visar att av de kvarvarande utsläppen så består huvuddelen av utsläpp från jordbruks- sektorn. Utsläppen från denna sektor består främst av metan från djurproduktion och lustgas från kvävetillförsel och kväve- omvandling i mark. är skog- och markanvändnings- sektorn totalt sett en sänka för koldioxid. Även specifika åtgärder i jordbruket kan bidra till en ökad sänka. finns det inga styrmedel, nationellt eller internationellt, för att öka upptaget av kol i jord- och skogsbruket. finns här en potential till kostnadseffektiva åtgärder för att minska netto- 34Se bilaga 5. utsläppen och skapa förutsättningar för netto-negativa utsläpp av växthusgaser på . Hur utsläppen från jordbrukssektorn utvecklas har stor betydelse för möjligheten att nå det långsiktiga målet. Enligt inriktningen i det pågående arbetet med en svensk livsmedels- strategi behöver den svenska livsmedelsproduktionen bli mer konkurrenskraftig och den ska öka i omfattning35. För att undvika en målkonflikt med det långsiktiga klimatmålet behöver ökningen ske på ett hållbart sätt och inte ge upphov till större ökningar av växthusgasgasutsläppen. Konsekvenserna för hushållen beror till stor del på utformningen av politiken.