sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — I bilaga 5 till betänkandet redovisas en bearbetning av några av målscenarierna från . I bilagan redovisas också en kortfattad beskrivning av hur de nationella utsläppen av växthusgaser utvecklats –2013 i . Även detta underlag kommer från . 4OECD (2014). 5Naturvårdsverket (2012a), (2012b). 3Den globala klimatutmaningen och ansvar 3.1Världen behöver nå nollutsläpp av koldioxid vid mitten av seklet Historiska och pågående utsläpp av växthusgaser ger redan upphov till påtaglig och allvarlig klimatförändring, vilket medför oacceptabla risker för ekosystem och samhällen. För att nå mål om att hålla den globala temperatur- ökningen väl , och sträva mot att begränsa den till , krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser, utsläpp som behöver övergå till negativa nivåer under andra hälften av det här århundradet. Nuvarande utveckling medför oacceptabla risker för ekosystem och samhällen Utsläppen av växthusgaser har redan medfört omfattande konsekvenser för ekosystem och samhällen, genom ökad nederbörd, extrema väderhändelser och höjda havsnivåer.1 var det varmaste året sedan temperaturmätningarna startade globalt och överskred det uppmätta årsmedelvärdet för halten koldioxid i atmosfären 400 miljondelar2. 1IPCC (2014a). 2https:///media/content/greenhouse-gas-concentrations-hit-yet-another- record Den globala klimatutmaningen och ansvar Om utsläppen av växthusgaser fortsätter i nuvarande takt kommer det att bidra till en förstärkt påverkan på klimatsystemet och öka risken för allvarliga, genomgripande och oåterkalleliga effekter för människor och ekosystem. Med stigande medeltemperatur ökar risken för abrupta och irreversibla förändringar, så kallade tröskeleffekter, i många av de viktigaste ekosystemen. Om sådana trösklar överskrids kan temperaturen stiga ytterligare med risk för oöverskådliga konsekvenser för såväl ekosystem som samhällen3. temperaturmål innebär att utsläppen av koldioxid behöver nå nollnivåer i alla delar av världen i mitten av århundradet Det globala avtalet från klimatmöte i ökar kraven på en snabb samhällsomställning, omfattande utsläppsminskningar i alla samhällssektorer i kombination med omfattande åtgärder som sänker energiefterfrågan. temperaturmål innebär att den globala temperaturökningen ska hållas väl och att den fortsatta inriktningen ska vara att begränsa den till . För att klara en sådan begränsning av temperaturökningen krävs omfattande och snabba minskningar av utsläppen av koldioxid ner till nollnivåer i alla delar av samhället vid mitten av århundradet, följd av negativa utsläppsnivåer under resten av århundradet. Det är i huvudsak de kumulativa utsläppen av långlivade växthusgaser (framför allt koldioxid) som avgör storleken på temperaturökningen. Den kvarvarande koldioxidbudgeten för att sannolikt4 klara att begränsa temperaturökningen till högst två grader bedöms av IPCC vara mindre än 1 000 giga ton koldioxid vilket motsvarar ungefär koldioxidutsläpp vid dagens nivåer globalt. Att begränsa den globala medeltemperaturhöjningen till högst med samma grad av sannolikhet innebär en än mer begränsad koldioxidbudget (mindre än hälften så stor)5. 3IPCC(2014a). 4Med minst 66 procents sannolikhet. 5Enligt ska IPCC redovisa en analys av vad som krävs för att minska utsläppen i enlighet med målet om högst1,uppvärmning. Rogelj m.fl. (2015); m.fl. (2014 s. 441); van Vuuren m.fl. (2015). Den globala klimatutmaningen och ansvar Det gap som föreligger mellan ambitionsnivå och de nationella klimatplanerna (NDC) under avtalet är omfattande och oroväckande. Om de nuvarande klimatplanerna realiseras beräknas av resterande koldioxidbudget för detta århundrade vara intecknad redan år 2030.6 Betydande ambitionshöjningar kommer alltså krävas från alla parter, enskilda länder, näringslivet och civilsamhället i den fortsatta processen. är av avgörande betydelse för om världen över huvud taget ska kunna klara en utsläppsnivå som ligger väl under två graders uppvärmning. För att möjliggöra en utveckling som är förenlig med målsättningar behöver de globala utsläppen kulminera , därefter minska i snabb takt, för att uppnå en nettonegativ balans mellan utsläpp och upptag under andra hälften av det här århundradet7. Trögheter och tröskeleffekter i klimatsystemet gör också att skyndsamma utsläppsminskningar är nödvändiga. 3.2Sverige tar ansvar för en fortsatt effektiv klimatpolitik Den svenska traditionen med en bred politisk uppslutning kring en ambitiös och kraftfull klimatpolitik ska fortsätta. ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga ambitiösa målsättningar och ta ansvar för våra historiska utsläpp. ska fortsätta vara en internationell förebild genom sitt nationella klimatarbete och genom att bidra till finansiering av utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer. 6Beräkningen avser den koldioxidbudget som enligt IPCC är förenlig med tvågradersmålet, UNFCCC (2015). 7För att uppvärmningen ska kunna begränsas till max eller väl under två grader handlar det om att balansen behöver bli nettonegativ dvs. upptag i form av olika typer av förstärkta kolsänkor (i mark och växande skog samt t.ex. genom lagring av koldioxid av biogent ursprung) behöver överstiga kvarvarande utsläpp. Den globala klimatutmaningen och ansvar En ekonomiskt, socialt och ekologiskt långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik kännetecknas av att den har ambitiösa mål, ett strukturerat och transparent arbetssätt samt ambitiösa och väl utformade styrmedel. har goda förutsättningar att minska de nationella utsläppen av växthusgaser och kan därför anta långtgående och ambitiösa klimatmål. klimatpolitik ska fortsätta bygga på en bred politisk uppslutning I råder det en bred politisk enighet om den allmänna inriktningen på klimatpolitiken, inklusive vikten av att fortsätter att vara föregångsland i det internationella klimatarbetet. I klimatpropositionerna , 2006 och 2009 uttryckte de dåvarande regeringarna att ska driva en kraftfull klimatpolitik i syfte att begränsa klimatpåverkan genom åtgärder både inom och utom landet8. klimatpolitik ska även fortsättning- svis utgå från en bred politisk enighet. Beredningens arbete med ett förstärkt klimatpolitiskt ramverk bygger vidare på det arbete som utvecklats under tidigare regeringar . ska fortsätta bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder Som industriland har ett särskilt ansvar såväl för att minska de egna klimatpåverkande utsläppen som att bidra till att utveckla lösningar som andra länder kan anamma och att finansiera utsläpps- minskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer. I ett globalt perspektiv är de svenska utsläppen av växthusgaser små i absoluta tal, som utsläppen per person överstiger hållbara nivåer. främsta bidrag till det internationella arbetet med att nå ambitiösa målsättningar är därför att agera som förebild. Det kan göra genom att delta och bidra aktivt i internationellt samarbete, genom att vara pådrivande för minskade 2001/02:55; Prop. 2005/06:172; Prop. 2008/09:162. Den globala klimatutmaningen och ansvar utsläpp inom EU samt genom att genomföra en långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik som helt eller delvis är möjlig att ta efter av andra länder. har, på många områden, särskilt goda förutsättningar för att nå låga utsläppsnivåer och kan därmed även anta ambitiösa långsiktiga utsläppsmål. har redan minskat utsläppen av växthusgaser till låga nivåer i stora delar av landets energissystem9. Åtgärder i förutsätts genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen ökar i andra länder10. En grundförutsättning för beredningens ställningstaganden är att världen ställer om i riktning mot de mål som formulerades gemensamt i . och antas därmed inte vara ensamma om att ställa om–konkurrensutsatt industri förväntas utsättas för styrning mot minskade utsläpp av växthusgaser på samtliga viktiga marknader. Även EU:s klimatpolitik förutsätts skärpas som följd av ambitionshöjningen i . Beredningen menar att det är viktigt att skärpta svenska nationella klimatmål även leder till att de EU-gemensamma utsläppen minskar, så att inte höga ambitioner med låga utsläpp i leder till att andra länder inom ramen för EU:s gemensamma åtagande kan fortsätta ha relativt sett högre utsläpp. 3.3Utmaningar och möjligheter för Att gå före i omställningen till ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser kan medföra en rad fördelar och möjligheter men även utmaningar för . En stor utmaning är att resten världen, inklusive EU, förmår skärpa sin klimatpolitik. I är utmaningen att minska utsläppen störst inom transport- sektorn, jordbruket och basindustrin där behovet av ökad 9Detta förhållande kan även leda till att jämförelser av procentuella minskningsnivåer mellan och andra länder kan bli missvisande. Den svenska ambitionsnivån kan om den endast räknas procentuellt förefalla vara lägre eftersom utsläppen var lägre i redan det år som jämförelsen utgår i från. Till exempel uppskattar att en 80 procentig minskning jämfört med för hela EU resulterar i ett per capita utsläpp på 2050 medan en 80 procentig minskning av utsläppen i till 2050 resulterar i ett per capita utsläpp på . 10I enlighet med en av strecksatserna under Generationsmålet i miljömålssystemet. Den globala klimatutmaningen och ansvar styrning behöver ske på ett sätt som gör att omställningen går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och tillskapande av nya, hållbara arbetstillfällen. Vårt land har unika möjligheter Vårt land har rika naturtillgångar och möjligheterna att försörja landet med förnybar energi är goda. har en elproduktion med mycket små utsläpp av växthusgaser. En utgångspunkt för beredningens antaganden är att elsystem fortsätter att producera med små utsläpp av växthusgaser. Arbetet med framtida elsystem är dock en fråga för , vars uppdrag är följande: uppdrag är att se över det framtida behovet av energi utifrån aktuell och befintlig forskning. Kommissionen ska identifiera vilka utmaningar och möjligheter som finns för den framtida energiförsörjningen. Elförsörjningen är en viktig fråga för utveckling och konkurrenskraft. Därför har kommissionen ett särskilt fokus på el. Uppdraget är att lämna ett underlag till en bred politisk överenskommelse om energipolitikens inriktning, med fokus på 2025 och framåt. är ett av världens skogrikaste länder och har därmed en unik resurs som historiskt varit en av grunderna till vår ekonomiska utveckling. I ett perspektiv där fossila bränslen och användning av material med hög negativ klimatpåverkan behöver fasas ut ska skogen också vara en stor tillgång för en framväxande och hållbar bioekonomi där den biologiska mångfalden och skogens sociala värden värnas. möjligheter att fortsätta utveckla och exportera varor och tjänster med hög klimatnytta är dessutom mycket goda även på andra områden. Den fortsatta omställningen av energissystem inklusive transportsystemet kan även genomföras med många samtidiga nyttor vid sidan av låga växthusgasutsläpp. Till exempel när nu ska öka takten i samhällsbyggandet med ökad nybyggnation och renovering av våra bostäder och i den fortsatta utvecklingen mot ett hållbart transportsystem. Den globala klimatutmaningen och ansvar De svenska utmaningarna handlar främst om transporter, jordbruk och basindustri främsta utmaningar ligger i att nå en fossilfri, och konkurrenskraftig transportsektor, en hållbar och konkurrens- kraftig basindustri med låga utsläpp av växthusgaser och ett hållbart och konkurrenskraftigt jordbruk som producerar livsmedel och ekosystemtjänster på ett sätt som också bidrar till att klimatmålet kan nås. För att lyckas väl även med denna uppgift är delvis beroende av att världen och EU också skärper sin klimatpolitik. Det är en utmaning för att utforma en politik som i väl avvägda steg bidrar till utsläppsminskningar med bibehållen konkurrensförmåga i ovan nämnda sektorer. Om politiken lyckas väl även på dessa områden kan det leda till fördelar och möjligheter för företag i och för landet som helhet. Samhällsomställningen ger möjligheter till nyinvesteringar Långsiktiga spelregler i klimatpolitiken genom ett tydligt långsiktigt mål skapar större förutsägbarhet för olika aktörer i samhället att investera i ny teknik och att ta tillvara nya möjligheter. En omställning till ett samhälle med låga utsläpp ställer krav på innovation och utveckling som kan leda till nya arbetstillfällen och företag som tillhandahåller klimatsmarta varor och tjänster. Satsningar på forskning och innovation är särskilt betydelsefulla En betydelsefull del i en framåtsyftande och pådrivande klimatpolitik är insatser för forskning och utveckling inom strategiskt viktiga områden. Det kommer att krävas gemensamma satsningar på forskning och innovation i samarbete mellan samhälle och näringsliv. Särskilt gäller detta processindustrin där fokus behöver läggas såväl på ny, koldioxidfri processteknik som på teknik för avskiljning, upptag och lagring av koldioxid. Beredningen avser att återkomma i dessa frågor i sitt nästa betänkande. 4Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk 4.1Sverige behöver stabila ramar för det klimatpolitiska arbetet Det svenska klimatpolitiska arbetet ska kännetecknas av lång- siktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens. behöver ett ambitiöst och långsiktigt mål, ett tydligt regelverk för hur arbetet ska bedrivas samt kraftfulla konkreta åtgärder som minimerar de nationella utsläppen av växthusgaser inom ramen för en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling. Det klimatpolitiska arbetet ska vara långsiktigt, kontinuerligt, tydligt och transparent Miljömålsberedningen har utarbetat ett förslag till klimatpolitiskt ramverk för som kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens. syftar till att synliggöra behovet av samhällsomställning för att nå klimatmålen, att involvera samtliga politikområden och samhällsaktörer i det fortsatta arbetet samt att löpande informera om hur arbetet fortskrider och hur det påverkar utsläppsutvecklingen. skapar en gemensam plattform för det fortsatta arbetet framöver. har utformats så att det är tydligt och inkluderande för alla aktörer som behöver bidra i arbetet. Det ger utrymme för olika avvägningar när så behövs men ändå tillräckligt fast för att skapa en Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk grundläggande förutsägbarhet och stabilitet i arbetet. Det är kongruent med det politiska systemet i och med den svenska förvaltningsrättsliga traditionen. För att skapa bästa möjliga förutsättningar för stat, kommuner, landsting, företag, enskilda och civilsamhället att möta de utmaningar och möjligheter som står inför behövs en entydig färdriktning och klara spelregler. Genom långsiktig styrning med entydliga och stabila mål, en kontinuerlig uppföljning och en tydlig rollfördelning mellan regeringen, och olika myndigheter skapas förut- sättningar för en successiv och kostnadseffektiv minskning av växthusgasutsläppen. Beredningens förslag preciserar, stärker och kompletterar nuvarande mål- och uppföljningssystem i klimatpolitiken Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har lagts fast av och är utformat i enlighet med ram- konvention om klimatförändring (Klimatkonventionen)1. Miljö- kvalitetsmålet är preciserat genom ett temperaturmål och ett koncentrationsmål. Under målet finns dessutom ett etappmål till 2020. Till dagens ramverk hör också netto-noll-visionen till 2050. Visionen innebär att har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning och inga nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären2. Systemet för uppföljning bygger främst på särskilt inrättade kontrollstationer för klimatmålen samt de årliga uppföljningar och fördjupade utvärderingar som sker inom ramen för miljömåls- systemet. Dessutom genomförs återkommande internationella rapporteringar under klimatkonventionen och till EU. Beredningens förslag tar sin utgångspunkt i miljökvalitetsmålet, beslutat etappmål och netto-noll-visionen samt det befintliga upp- följningssystemet. Beredningens förslag om ett preciserat långsiktigt utsläppsmål väger så långt möjligt in det skärpta globala temperatur- mål som parterna under Klimatkonventionen kom överens om vid i . Beredningen vill framhålla att 1 ramkonvention om klimatförändring. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). 2008/2009:162. Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk miljökvalitetsmålets temperaturmål och koncentrationsmål behöver ses över med anledning av . Även EU:s gemensamma klimatpolitik är på olika sätt integrerad i den nationella klimatpolitiken. EU:s nuvarande mål är att de samlade utsläppen av växthusgaser ska minska med till 2030 respektive 80–till 2050 relativt 1990. Det EU-gemensamma klimat- och energiramverket till 2030 är under utveckling. Arbetet förväntas resultera i vissa skärpningar av det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter, nationella åtaganden för minskningar av de utsläpp som inte omfattas av handelssystemet till 2030 samt gemensamma regelverk för hur upptag och avgång av koldioxid i skog- och mark får beräknas. Beredningens förslag till ramverk bygger, så långt möjligt, vidare även på denna grund. Beredningen menar att det är en viktig princip att skärpta svenska nationella klimatmål även leder till att de EU-gemensamma utsläppen minskar, så att inte höga ambitioner med låga utsläpp i leder till att andra länder inom ramen för EU:s gemensamma åtagande kan fortsätta ha relativt sett högre utsläpp. 4.2Det klimatpolitiska ramverket ska reglera mål, procedurer för planering och uppföljning samt ansvar och roller Ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål, planering och uppföljning utformas för att förstärka arbetet med att nå miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Beredningen föreslår att hela ramverket underställs prövning och att delar av ramverket lagregleras. ett långsiktigt mål , en målbana med etapper för utsläppsminskningar på vägen (redovisas i nästa betänkande), former för regeringens planering och uppföljning av politiken för att nå de uppsatta målen, Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk periodiska redovisningar till och ett klimatpolitiskt råd med uppgift att, som ett oberoende expertorgan, granska den förda politiken. Miljömålsberedningen har i sin analys identifierat ett antal faktorer inom klimatarbetet som behöver förstärkas för att klimatpolitiken ska bli mer effektiv. Våra iakttagelser överensstämmer med den kritik som framförts av i den granskning som slut- rapporterades 20133. Liknande slutsatser dras även av i den granskning organisationen gjorde av miljöpolitik 20144. Det handlar i första hand om bristande tydlighet om den långsiktiga kursen. Det har saknats ett tydligt mål för hur mycket utsläppen av växthusgaser ska minska på , med tydliga etappmål längs vägen. Därmed saknas även en långsiktig strategi för hur reduktionen ska gå till som kan ge tydliga och långsiktiga signaler till samhällets olika aktörer. Riksrevisonen pekade i sin granskning också på att viktiga förutsättningar för styrning har saknats vilket ger sämre förutsättningar för samordning och prioritering mellan olika samhällsmål. Beredningens förslag till mål redovisas i kapitel 5. I nästa betänkande kommer beredningen också att precisera en målbana med etapper på vägen mot 2045. Den andra frågan handlar om att det saknats kontinuitet i klimatpolitiken. Viss kritik har riktats mot att dagens system inte säkerställer att det klimatpolitiska arbetet bedrivs på ett kontinuerligt och långsiktigt sätt. Ett exempel på detta är att miljö- kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har följts upp på ett mer oregelbundet sätt än övriga miljökvalitetsmål. För att skapa en större kontinuitet i regeringens klimatarbete föreslår beredningen ett delvis lagreglerat planerings- och uppföljningssystem med en struktur för ansvar och roller för myndigheternas och regeringens arbete. Systemet beskrivs i kapitel 7. Den tredje iakttagelsen som beredningen gör är att många myndigheter har tydliga uppgifter och ansvar när det gäller att ta fram statistik och data till såväl den internationella rapporteringen som den nationella uppföljningen. Analysen av denna statistik och 3Riksrevisionen (2013). 4OECD (2014). Ett samlat förslag till klimatpolitiskt ramverk analysen av effekter av olika styrmedel och andra offentliga insatser är däremot spridd på flera myndigheter utan att någon har ett tydligt helhetsansvar. Här ansluter sig beredningen till Riks- revisionens förslag att den samlade analysen av effekter av olika styrmedel behöver förbättras. Det är mot denna bakgrund som beredningen föreslår att ett klimatpolitiskt råd inrättas. En granskning av den samlade politiken bör göras från ett brett samhällsperspektiv för att komplettera den bild som ges av regeringen och myndig- heterna. Beredningen utvecklar förslaget om ett klimatpolitiskt råd i kapitel 6. Beredningen vill som en fjärde punkt lyfta fram betydelsen av att politiken är sammanhängande och att behovet av att nå klimatmålen ingår som en integrerad del i flera politikområden, till exempel transportpolitiken. Bristen på samordning mellan olika politikområden är en central fråga när en mer effektiv politik ska arbetas fram. Även detta överensstämmer med slutsatser. Förslaget om att regeringen varje mandatperiod ska ta fram en handlingsplan som visar hur den samlade politiken på ett samhällsekonomiskt effektiv sätt leder mot målen samt att planen ska granskas av ett klimatpolitiskt råd syftar till en mer effektiv politik präglad av större långsiktighet, kontinuitet, transparens och tydlighet – allt för att förverkliga visionen om ett med netto-noll-utsläpp eller lägre vid mitten av seklet. Beredningen föreslår att ramverket underställs prövning och att delar av ramverket lagregleras, se kap. 8. 5Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 5.1Förslag till långsiktigt mål Miljömålsberedningen föreslår att: Senast ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om netto-noll-utsläpp till 2050. Senast ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med internationella växthusgas- rapportering, vara lägre än utsläppen . För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS). Kompletterande åtgärder för att nå netto-noll-utsläpp får tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler. Målet förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläpps- handelssystem (EU-ETS). Förslaget tar sin utgångspunkt i innebär att världens alla länder behöver skärpa sina klimatambitioner. Avtalet ställer beredningens uppdrag och utgångs- punkter i ett nytt ljus. Ett mål om att väl underskrida två graders temperaturökning och sträva mot att temperaturökningen begränsas till högst innebär enligt forskningen att den återstående globala utsläppsbudgeten blir ännu mer begränsad Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 jämfört med den ”utsläppsbudget” som EU:s 2050 mål och den svenska netto-noll-visionen utgår från. Enligt globala så kallade 1,5- gradersbanor (se bilaga 5) skulle målet i kunna nås om de globala utsläppen av koldioxid når netto noll runt 2050, för att därefter vara negativa under resten av århundradet. De totala utsläppen av växthusgaser behöver även de nå netto-noll-nivåer . Beredningen menar att det nu är centralt att alla parter under avtalet, enskilda länder, kommuner, företag och civilsamhället tar ytterligare steg för att på allvar agera i enlighet med . Ett första sådant steg för är att den svenska netto-noll- visionen nu preciseras och tidigareläggs med innebörden att den ska uppnås för att därefter ska kunna uppnå negativa utsläpp.