sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — 17.3.2Två alternativa modeller för att fördela kostnaderna vidare Utredningens bedömning: Om de kostnader som har för den särskilda säkerhetskontrollen ska fördelas vidare kan det ske enligt en av två principiellt sett olika modeller. I den ena modellen, GAS-modellen, fördelas kostnaderna obligatoriskt på hela resenärskollektivet enligt samma modell som gäller för kostnaderna för den allmänna säkerhetskontrollen. I den andra modellen, den modifierade brukarmodellen, kan fördela hela eller delar av kostnaderna på de flyg- bolag som utnyttjar den amerikanska inresekontrollen vid utresa från . Bolaget kan också välja att låta hela eller delar av kostnaden stanna på bolaget. Oavsett vilken modell som väljs behöver tillämpningen av den författningsregleras. Kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen kan fördelas på dem som reser enligt två principiellt olika modeller. Det är synen på den särskilda säkerhetskontrollen som är skiljelinjen mellan dem. Den särskilda säkerhetskontrollen kan ses som i huvudsak en fråga om ordning och säkerhet för vilka flygresenärerna som kol- lektiv, dvs. oavsett avreseort eller destinationsort, bör betala. En finansieringsmodell som tillgodoser detta synsätt behöver utmärkas av att den är obligatorisk, förutsebar och enhetlig. används det gemensamma avgiftsutjämningssystemet för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage, det s.k. GAS-systemet, för att för- dela kostnaderna för den allmänna säkerhetskontrollen vidare. Såsom redovisas i det följande är det utredningens bedömning att detta system bör användas om kostnaderna för den särskilda säker- hetskontrollen ska fördelas på hela resenärskollektivet. Den särskilda säkerhetskontrollen kan emellertid också ses mer som en del av en kommersiell tjänst som innebär att resenären er- bjuds förenklade reserutiner och tidsvinster vid sin resa till . En finansieringsmodell som grundas på ett sådant synsätt bör utmärkas av att det är de som utnyttjar förmånen, alltså bruk- arna, som i första hand ska betala. En sådan modell bör modifieras på så sätt att den även ger utrymme för att kompen- sera sig för kostnaden på annat sätt än genom att vidareföra den på Genom denna modifiering har möjlighet att anpassa kostnadsuttaget efter den växlande konkurrensen på marknaden. En omfördelning av kostnaden helt eller delvis inom ramen för bolagets övriga verksamhet är då det alternativ som kan komma i fråga. En sådan modell kan alltså ses som en modifierad brukarmodell. Oavsett vilken modell som väljs behöver tillämpningen av den författningsregleras. 17.3.3En fördelning på resenärskollektivet (GAS-modellen) Utredningens bedömning: Om kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen ska fördelas på hela resenärskollektivet bör denna ordning åstadkommas genom att GAS-systemet görs till- lämpligt på dem. En förutsättning för detta är att det inte finns rättsliga hinder mot att låta systemet omfatta kostnaderna även för den särskilda säkerhetskontrollen. Grundat på uppgifter från har Transportstyrelsen bedömt att den avgift per passagerare som Transportstyrelsen tar ut av flygbolagen skulle öka med mellan 1,66 och från dagens om GAS-systemet omfattade även den särskilda säkerhetskontrollen. Den rättsliga grunden för GAS-systemet När det gäller den säkerhetskontroll som utförs med stöd av EU- bestämmelserna gäller enligt lagen (2004:1100) om luftfartsskydd att flygplatsoperatören, dvs. i detta fall , får kompen- sation för sina kostnader genom en enhetlig avgift som Transport- styrelsen påför flygbolagen och som dessa sedan kan ta ut av flyg- passagerarna. Denna finansieringsmodell benämns GAS-systemet. Den rättsliga grunden för de säkerhetskontroller som utförs vid svenska flygplatser finns i förordning (EG) nr 300/2008, jfr avsnitt 11.4. Enligt artikel 5 i den förordningen får varje medlemsstat besluta under vilka förhållanden och i vilken omfattning kostnaderna för de säkerhetsrelaterade åtgärder som vidtagits i enlighet med denna förordning för att skydda den civila luftfarten från olagliga handlingar ska belasta andra. De som då får komma i fråga är staten, flyg- platserna, lufttrafikföretagen, andra verksamhetsutövare eller an- vändarna. I den mån det är praktiskt möjligt ska alla avgifter eller överföringar av kostnader för luftfartsskyddet stå i direkt förhållande till kostnaderna för att tillhandahålla de aktuella säkerhetstjänsterna och ska vara avsedda att enbart täcka relevanta kostnader. I har, genom GAS-systemet, införts ett avgiftsfinan- sierat system för att täcka kostnaderna för säkerhetskontrollerna. Bestämmelser om systemet finns i –11–14 §§ lagen om luftfartsskydd, –2–14 §§ förordningen (2004:1101) om luftfartsskydd, och –Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2012:113) om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage. Huvudprinciperna för utjämningssystemet finns i lagen, medan mera detaljerade bestämmelser finns i förordningen och främst Trans- portstyrelsens föreskrifter, jfr prop. 2003/04:154, s. 31. Redovisningen i detta underavsnitt grundas i huvudsak på prop. 2003/04:154, s. 28 f. När reglerna om hanteringen av kostna- derna för den allmänna säkerhetskontrollen tillkom 2004 var ut- gångspunkten att kostnaderna slutligen skulle belasta resenärerna. Detta ska ses mot bakgrund av att terrordåden hade medfört stora ekonomiska belastningar på såväl flygplatsoperatörer som flygbolag. Även konjunkturnedgång, och lung- sjukdomen sars anfördes av statsmakterna då som skäl för att flyg- platsoperatörer och flygbolag inte skulle belastas med ytterligare kostnader. Det bör dock observeras att den lösning som valdes innebar att kostnaderna uttryckligen belastar flygbolagen. Enligt förarbetena har dock bolagen en möjlighet att, i sin tur, låta de som reser stå för kostnaden genom höjda biljettpriser. Vissa av de omständigheter som motiverade de bestämmelser som infördes föreligger inte längre. Det får därför antas att statsmakterna funnit att det synsätt som innebär att det är resenären som slutligen ska be- tala kostnaden för en högre säkerhet alltjämt har fog för sig. En grundtanke bakom systemet synes alltså vara att den som skyddas av säkerhetskontrollerna också bör stå för kostnaderna för dem. Flygplatsoperatörernas kostnader för säkerhetskontrollen av passagerare och deras bagage täcks därför genom att en avgift tas ut av brukarna, dvs. de flygföretag som transporterar passagerarna. Syste- met blir då i princip självförsörjande, jfr bet. 2004/05:JuU2, s. 13. Huvudprinciperna för systemet kommer till uttryck i 11 § lagen om luftfartsskydd. De är följande: –Flygplatsoperatörernas kostnader för säkerhetskontroll av passa- gerare och deras bagage ska täckas av en avgift. –Avgiften ska tas ut i ett avgiftsutjämningssystem som omfattar alla flygplatser som är säkerhetsgodkända i enlighet med för- ordning (EG) nr 300/2008. –Avgiften ska tas ut för varje avresande passagerare och ska vara lika för alla flygplatser i landet som ingår i avgiftsutjämnings- systemet. –Avgiften ska tas ut av de flygföretag som transporterar passa- gerarna. –För en ankommande passagerare som redan blivit föremål för säkerhetskontroll, som uppfyller kraven i förordning (EG) nr 300/2008, och som fortsätter sin resa utan att bli kontrollerad på nytt ska någon avgift inte betalas. Det är inte avsikten att högre biljettpriser ska leda till att det blir orimligt dyrt att avresa från vissa flygplatser i landet. Avgiften för säkerhetskontrollerna är därför enhetligt utjämnad. Den ska täcka kostnaden för säkerhetskontrollen hos alla flygplatser som ingår i utjämningssystemet, dvs. de flygplatser som är säkerhetsgodkända i enlighet med förordning (EG) nr 300/2008, och tas ut för varje av- resande passagerare. Så här fungerar GAS-systemet Med utgångspunkt i lagen och förordningen om luftfartsskydd samt Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om gemen- samt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage kan GAS-systemet sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt. De svenska flygplatsoperatörerna redovisar till Trans- portstyrelsen de beräknade kostnaderna för säkerhetskontroller för det kalenderår som avgiften avses gälla. tar Transportstyrelsen fram en prognos för passagerarvolymen. Transportstyrelsen fastställer, som regel , en avgift per passagerare för säkerhetskontrollen. Avgiften beräknas genom att de sammanlagda kostnaderna divideras med det prognosticerade antalet passagerare. De flygföretag som transporterar passagerare från de flygplatser som omfattas av systemet är skyldiga att betala den av Transportstyrelsen fastställda avgiften till styrelsen beräknat efter det antal passagerare som de transporterar. Transportstyrelsen fördelar sedan de inkomna avgifterna mellan flygplatsoperatörerna med utgångspunkt i de kostnader som de redovisat i sina underlag. Flygföretagen har möjlighet att ta ut högst det belopp som den fastställda avgiften uppgår till från passagerarna som bolaget trans- porterar. Såvitt utredningen har förstått utnyttjar de flesta flygbo- lag denna möjlighet. Transportstyrelsen gör en slutlig avstämning som avser närmast föregående år och som grundas på uppgifter om de faktiska kostnader och resandevolymer som redovisas av flygplatsopera- törerna. Avgiften höjdes fr.o.m. med till 43 kro- nor per passagerare, se 3 § Transportstyrelsens föreskrifter och all- männa råd om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhets- kontroll av passagerare och deras bagage. Detta är samma nivå som . Avgiften har varierat utan att någon trend kan iakttas. Detta beror på avgiftens konstruktion som innebär att den varierar med antalet passagerare och flygplatsoperatörernas kostnader för säker- hetskontrollerna. Vilka flygplatser och flygbolag omfattas av GAS-systemet? De flygplatser som omfattas av systemet är de som är säkerhetsgod- kända av Transportstyrelsen enligt förordning (EG) nr 300/2008, jfr avsnitt 11.4. är 36 svenska flygplatser säkerhets- godkända, jfr Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2016:1) om luftfartsskydd och Transportstyrelsens föreskrif- ter och allmänna råd om gemensamt avgiftsutjämningssystem för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage. Ett flygföretag är skyldigt att betala GAS-avgift om det transpor- terar passagerare från säkerhetsgodkända flygplatser med luftfartyg vars maximala startmassa är eller mer. Enligt Transport- styrelsen är därmed endast de flygbolag som bedriver linjetrafik med mycket små flygplan undantagna från skyldigheten att betala GAS- avgift. GAS-systemet bör användas om kostnaderna ska fördelas på hela resenärskollektivet –att flygplatsoperatörerna alltid är garanterade full ersättning, inom systemets ramar, för de kostnader som är förenade med säkerhetskontrollen, och –att ökade kostnader, liksom ett minskat antal passagerare, med- för en högre avgift för flygbolagen, men –att kostnaden för bolagen som regel motsvaras av lika höga intäkter, eftersom bolagen torde kompensera sig genom att höja biljettpriset. Om kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen ska fördelas på hela resenärskollektivet – dvs. oavsett avreseort och destina- tion – bör, enligt utredningens bedömning, denna ordning åstad- kommas genom att GAS-systemet görs tillämpligt på dem. För detta talar att systemet är särskilt konstruerat för det slag av kost- nader som är aktuella, är myndighetsstyrt, har använts , fungerar bra och har, såvitt utredningen förstått, den ut- jämnande effekt som avsågs. En förutsättning för att tillämpa GAS-systemet är emellertid att det inte finns rättsliga hinder mot att låta systemet omfatta kostna- derna även för den särskilda säkerhetskontrollen, se avsnitt 17.3.8. Tillämpning av GAS-systemet förutsätter en författningsreglering Det rättsliga stödet för GAS-systemet finns, som framgått, i lag- stiftningen om luftfartsskydd. Såsom också har redovisats har ut- redningen gjort bedömningen att denna lagstiftning inte omfattar avtalen om amerikansk inresekontroll vid utresa från , se avsnitt 11.5.3. GAS-systemet är således inte direkt tillämpligt på den särskilda säkerhetskontrollen. Om GAS-systemet ska tillämpas även på kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen krävs det därför författningsreglering. Vilken avgift skulle behöva tas ut? Transportstyrelsen har efter önskemål från utredningen redovisat en beräkning som visar den merkostnad som skulle drabba en rese- när som reser från en svensk flygplats om kostnaden för fördelas enligt GAS-modellen. Merkostnaden beräknas som ökningen av den avgift som Transportstyrelsen skulle ta ut av flyg- bolagen om GAS-systemet omfattade även den särskilda säkerhets- kontrollen. Beräkningen visar att den avgift per passagerare som Transport- styrelsen tar ut av flygbolagen skulle öka med mellan 1,66 och från dagens om GAS-systemet omfattade även den särskilda säkerhetskontrollen. Uppgifterna från om kostnaderna grundar sig på bedömningar som bolaget gjort . Transportstyrelsen har beräknat det årliga antalet passa- gerare med utgångspunkt i ett genomsnitt av prognoserna för flyg- passagerare –2023. Utredningens bedömning: Om kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen inte ska belasta hela resenärskollektivet, bör det vara möjligt att fördela dem på enbart de flygbolag som ut- nyttjar systemet med amerikansk inresekontroll vid utresa från . Denna modell bör modifieras så att kan välja att omfördela kostnaden helt eller delvis inom ramen för bolagets övriga verksamhet och således inte ta ut den av flygbo- lagen. Grundat på uppgifter från har Transportstyrel- sen bedömt att den avgift per resenär som skulle tas ut av flyg- bolagen för den särskilda säkerhetskontrollen skulle uppgå till räknat på full kostnadstäckning för . En fördelning av kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen enbart på dem som utnyttjar systemet med amerikansk inresekon- troll vid utresa från , förutsätter en uppskattning av kostna- derna för den särskilda säkerhetskontrollen och av antalet resenärer som kommer att kontrolleras. Det är alltså samma slags uppgifter som krävs för att tillämpa GAS-systemet. Även i övrigt bör denna modell kunna konstrueras med GAS- systemet som förebild. Den bör dock modifieras med hänsyn tagen till dels att endast en flygplatsoperatör, , är berörd, dels att bolaget ska kunna välja att omfördela kostnaden helt eller delvis inom ramen för den övriga verksamheten. Modellen bör in- nehålla att Transportstyrelsen fastställer en avgift per passa- gerare som grundas på de uppgifter om uppskattade kostnader för den särskilda säkerhetskontrollen och antalet resenärer som ger in. utnyttjar möjligheten att låta andra delar av företagets verksamhet bära hela eller delar av kostnaden ska endast den del av kostnaden som ska fördelas vidare på flygbolagen redo- visas. Avgiften beräknas sedan genom att de sammanlagda kostna- derna divideras med det prognosticerade antalet passagerare. De flygföretag som transporterar passagerare från den flygplats som omfattas av systemet är skyldiga att betala den av Transportstyrel- sen fastställda avgiften beräknat efter det antal passagerare som de För att begränsa administrationen av avgifter bör Transportstyrelsen, om det bedöms formellt möjligt, i myndighet- ens tillämpningsföreskrifter kunna föreskriva att den beslutade av- giften ska betalas direkt till . Såsom redovisats behöver även denna modell författningsregleras. Vilka effekter ger den modifierade brukarmodellen? Den modifierade brukarmodellen medför således –att flygplatsoperatören, dvs. , alltid är garanterad full ersättning, inom modellens ramar, för de kostnader som är förenade med säkerhetskontrollen, men –att , grundat på affärs- och konkurrensmässiga be- dömningar, kan välja att inte ta ut hela avgiften för säkerhets- kontrollen från de berörda flygbolagen, –att ökade kostnader, liksom ett minskat antal passagerare, med- för en högre avgift för flygbolagen, men –att kostnaden för bolagen som regel motsvaras av lika höga intäkter, eftersom bolagen torde kompensera sig genom att höja biljettpriset. Vilken avgift skulle behöva tas ut? Transportstyrelsen har efter önskemål från utredningen redovisat en beräkning som visar den merkostnad som skulle drabba en resenär till som utnyttjar den amerikanska inresekontrollen på om kostnaden för den särskilda säkerhetskontrollen inte fördelas utanför denna grupp resenärer. Merkostnaden beräknas som den avgift som Transportstyrelsen skulle fastställa och som sedan får ta ut av de berörda flygbolagen. Beräkningen visar att den avgift per resenär som Transportstyrel- sen skulle ta ut av flygbolagen för den särskilda säkerhetskontrollen skulle uppgå till 61–räknat på full kostnadstäckning för . Uppgifterna från om kostnaderna för kontrollen grundar sig, såsom redan nämnts, på bedömningar som bolaget gjort . Transportstyrelsen har beräknat det årliga antalet flygpassagerare till med utgångspunkt i ett genomsnitt av bolagets prognoser för sådana flygpassagerare –2027. 17.3.5Argument för de olika fördelningsmodellerna Det finns bra argument för båda modellerna. Den som förespråkar GAS-modellen kan åberopa bl.a. följande: –Den särskilda säkerhetskontrollen skiljer sig principiellt från den allmänna säkerhetskontrollen genom att den grundas på ett avtal mellan två stater som endast avser en flygplats och inte på ett internationellt tvingande regelverk som ska tillämpas på samtliga flygplatser i . Vid bedömningen av vem som slutligen ska betala kostnaderna för den särskilda säkerhetskon- trollen, bör man dock ta fasta på det som förenar de båda säker- hetskontrollerna, alltså syftet att säkerställa en hög flygsäkerhet. Därför bör kostnaderna även för den särskilda säkerhetskon- trollen slutligen bäras av resenärerna som ett kollektiv. –Förenklade reseprocedurer vid resor till det stora svenska res- målet ligger i hela intresse och den utjämning som GAS-modellen innebär medför att kostnaderna för denna procedur fördelas på ett större kollektiv av resenärer än det som faktiskt använder sig av den amerikanska inresekon- trollen, vilket innebär lägre kostnader per passagerare. –Den modifierade brukarmodellen kan leda till en höjning av biljettpriserna för resor till . Alltför stora höj- ningar av biljettpriserna för en resa till från riskerar att försämra flygplatsens konkurrens- kraft i förhållande till andra flygplatser i norra som också har flygningar till . –Den modifierade brukarmodellen kan tillämpas på ett sådant sätt att den uppfattas som en omotiverad subventionering genom att avstår från att ta ut samtliga kostnader för den särskilda säkerhetskontrollen av flygbolagen. Argument för den modifierade brukarmodellen För den modifierade brukarmodellen talar följande: –Den särskilda säkerhetskontrollen skiljer sig principiellt från den allmänna säkerhetskontrollen genom att den grundas på ett avtal mellan två stater som endast avser en flygplats och inte på ett internationellt tvingande regelverk som ska tillämpas på samtliga flygplatser i . Detta talar för att den ska finan- sieras i en särskild ordning. –Möjligheten att bli inresekontrollerad för redan i ska i första hand ses som en kommersiell tjänst och hela förfarandet, inklusive den särskilda säkerhetskontrollen, ska därför finansieras inom relationen producent-konsument. –Den modifierade brukarmodellen ger en bety- dande frihet när det gäller att finanisera kostnaderna och där- med en möjlighet att konkurrensanpassa uttaget av kostnader. –Den modifierade brukarmodellen synliggör kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen och ger därmed ägaren, dvs. staten, en bättre möjlighet att följa upp de sammantagna kostnaderna för den amerikanska inresekontrollen på . De ekonomiska konsekvenserna av de två alternativen är helt bero- ende av om de subjekt som debiteras avgifterna, dvs. flygbolagen, också väljer att vidareföra denna på konsumenterna, dvs. I båda modellerna kan flygbolagen, liksom , välja att inte debitera resenären utan ta ut de ökade kostnaderna i andra delar av rörelsen. I den modifierade brukarmodellen kan dess- utom välja att inte låta kostnaden belasta flygbolagen överhuvud- taget, utan finansiera kostnaden helt eller delvis inom ramen för den övriga verksamheten. Skillnader och likheter mellan modellerna Fördelningsmodellerna har det gemensamt att de båda ger möjlig- het att fullt ut låta kostnaden belasta resenärerna. GAS-modellen leder till att kostnaderna obligatoriskt fördelas på samtliga resenärer på i huvudsak samtliga flygplan i linjetrafik som lyfter från i stort sett samtliga flygplatser i , se avsnitt 17.3.3. Den modifierade brukarmodellen innebär att kostnaderna kan fördelas slutligen endast på de resenärer som blir föremål för den särskilda säkerhetskontrollen, men att kan välja att finansiera kostnaderna på annat sätt än att låta dem belasta flygbolagen, dvs. i slutänden resenärerna. Från flygresenärens synpunkt kan skillnaden i kostnader mellan de två modellerna beskrivas på följande sätt. GAS-modellen ger, räknat i kronor och ören, en förhållandevis liten höjning av biljett- priset på samtliga flygavgångar, inrikes som utrikes, från svenska flygplatser. Brukarmodellen kan medföra en förhållandevis högre höjning av biljettpriset på samtliga avgångar från till som omfattas av systemet med amerikansk inresekontroll vid utresa från . Denna höjning ska sättas i relation till priset för en flygresa till , men också en eventuell tillkommande flygskatt fr.o.m. . 17.3.6Är den tillkommande GAS-avgiften en skatt eller avgift? Utredningens bedömning: Den avgift som skulle tillkomma i GAS-systemet för den särskilda säkerhetskontrollen är att be- döma som en skatt. Anledningen är att avgiften skulle vara obligatorisk för samt- liga flygbolag som trafikerar svenska flygplatser, men att endast de bolag som trafikerar , och som där väljer att utnyttja möjligheten till amerikansk inresekontroll vid utresan från den flygplatsen, skulle få en motprestation i form av säker- hetskontroll. En tillämpning av GAS-modellen förutsätter överväganden om hur den tillkommande tvingande avgiften ska klassificeras vid en till- lämpning av regeringsformen. Anledningen är att regeringsformen kräver att föreskrifter om skatt ska meddelas av , se 8 kap. 2 § första stycket 2 jämförd med 3 § första stycket 2 regeringsfor- men. Föreskrifter som avser s.k. tvingande avgifter får dock med- delas av regeringen efter bemyndigande av , se 8 kap. 2 § första stycket 2 jämförd med 3 § första stycket regeringsformen. När GAS-systemet infördes tog statsmakterna ställning i frågan om GAS-avgiften var att anse som en skatt eller en tvingande Man gjorde då bedömningen att övervägande skäl talade för att GAS-avgiften var just en avgift och inte en skatt. Regeringen redo- visade bl.a. följande i den av antagna propositionen, se prop. 2003/04:154, s. 31 f. Av förarbetena till RF framgår bl.a. att skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningpålaga som betalas för en speci- ficerad motprestation från det allmänna. Gränsen mellan skatter och avgifter är dock flytande (prop. 1973:90, s. 213). [– – –] Den före- slagna avgiften för luftfartsskyddet utgör vederlag för en motprestation i form av säkerhetskontroller. Den motprestation som flygföretagen således får för den erlagda avgiften är att anse som individuell och specificerad på sätt som krävs för att en penningpålaga skall betraktas som en avgift och inte en skatt i statsrättslig mening. [– – –] Till detta kommer att avgifterna för säkerhetskontroller stannar inom det egna systemet och inte kommer att redovisas i statsbudgeten. Avgiften är tänkt att täcka flygplatshavarnas kostnader för säkerhetskontrollerna och inte mer. Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att avgifterna för säkerhetskontroller i statsrättsligt hänseende skall betraktas som just avgifter och inte skatt.