sou · H5B379 · 2017-10-16 00:00:00 — Finansiering av public service – för ökad stabilitet, legitimitet och stärkt oberoende Delbetänkande av Parlamentariska public service-kommittén SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en parlamentarisk kommitté i uppdrag att föreslå ett långsiktigt hållbart och solidariskt finansieringssystem för radio och tv i allmänhetens tjänst. Genom tilläggsdirektiv till kommittén beslutade regeringen att utvidga uppdraget till att omfatta hur en ändamålsenlig reglering för radio och tv i allmänhetens tjänst kan utformas . Uppdraget om finansieringssystemet ska redovisas och uppdraget i övrigt . Genom beslut förordnade chefen för , statsrådet , styrelseordföranden som ordförande i kommittén. Som övriga ledamöter förordnades riksdagsledamöterna , och , ordföranden i kultur- och fritidsnämnden kommun , riksdagsledamöterna samt f.d. riksdagsledamoten . Som experter förordnades kanslirådet , rättssakkunniga , departementssekreterarna och rättsliga utredaren . anställdes som huvudsekreterare i kommittén fr.o.m. . anställdes som sekreterare fr.o.m. . var anställd som sekreterare fr.o.m. t.o.m. . Kommittén har antagit namnet Parlamentariska public servicekommittén. Härmed överlämnar kommittén delbetänkandet Finansiering av public service – för ökad stabilitet, legitimitet och stärkt oberoende (SOU 2017:79), i vilket redovisas uppdraget om finansieringssystemet och delar av det övriga uppdraget avseende hur verksamhetens oberoende kan stärkas. 1.1Förslag till lag (2018:000) om finansiering av public 1.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).............................................................................. 1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)....................................................... 1.4Förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696)................................................................................ 1.5Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)................................................................................ 1.6 Förslag till förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229) ................................... 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:789) om hantering av vissa 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret ............... 1.9Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1989:46) om finansiering av radio och TV i 1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet ............... Public service och dess betydelse .......................................... Medierna och deras användare .................................... Radio- och tv-marknaden ...................................................... Färre tv-apparater i hushållen................................. Internet som bärare av radio och tv....................................... Tillgång till egen utrustning ................................... Finansiering av public service förr och ..................... En tv-avgift införs................................................................... Den nuvarande radio- och tv-avgiften................................... Uppbörd och kontroll ............................................ Medelstilldelning till programföretagen ............................... Public service i ett internationellt sammanhang ................... En stark ställning i det rättsliga ramverket............ Finansieringsmodeller i andra länder..................................... Översikt över länder med licensavgifter ................ Vägval för den framtida finansieringen av public 6.1Radio- och tv-avgiften bör ersättas med en ny 6.2Alternativ för utformningen av den nya 6.3 Den nya uppbördsmodellen utgör en skatt......................... Bedömning av uppbördsmodellerna..................... 6.4Den nya uppbördsmodellen bör benämnas public Förslag till uppbördsmodell ...................................... En individuell public service-avgift...................................... Företag och andra juridiska personer .................................. Överföring och förvaltning av avgiftsmedlen ..................... 7.5Kommitténs bedömning av en individuell public Andra sätt att utforma public service-avgiften............. Obligatorisk individuell avgift ............................................. Förstärkning av oberoendet genom 9.1Ett beslut om medelstilldelning för hela Förtydligande om vad avgiftsmedlen får användas till ....... Ytterligare förslag för att stärka oberoendet................. Längden på kommande tillståndsperioder .......................... Sammansättningen av styrelsen i .... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Konsekvenser av förslagen ........................................ Sammanfattande beskrivning av nuvarande ordning och 12.2.1 Konsekvenser för Radiotjänst i ......... Konsekvenser för programföretagen ................... 12.2.3 Konsekvenser för övriga företag .......................... Övriga samhällsekonomiska konsekvenser ......... Konsekvenser för myndigheter ............................ 12.3.2 Övriga konsekvenser för statens budget ............. Konsekvenser för allmänheten ............................................ Bedömning av förslagen i förhållande till de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen ........................................................ Förslaget till lag (2018:000) om finansiering av public Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)............................................................................ Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)..................................................... Förslaget till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696).............................................................................. Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453).............................................................................. Parlamentariska public service-kommittén redovisar i detta delbetänkande sitt förslag till en finansierings- och uppbördsmodell för public service. Den bedöms vara långsiktigt stabil, legitim och värna verksamhetens oberoende från politiska och kommersiella intressen. I syfte att ytterligare stärka oberoendet föreslår kommittén också vissa ändringar när det gäller medelstilldelningen till programföretagen, sändningstillståndens giltighetstid och sammansättningen av styrelsen i ägarstiftelsen. Kommittén återkommer i slutbetänkandet till frågor om hur en ändamålsenlig reglering för public service kan utformas . Betänkandet inleds med en beskrivning av kommitténs direktiv, utredningsarbetet och kommitténs syn på public service. Kommittén anser att public service bör användas som benämning på sändningsverksamhet som bedrivs på uppdrag av statsmakterna och finansieras av allmänheten, i genom programföretagen (), () och (). Begreppet har fått starkt fäste i dagligt svenskt språkbruk och speglar bättre än radio och tv i allmänhetens tjänst den utveckling där de traditionella gränserna mellan ljud, bild och text blir allt vagare och mindre betydelsefulla för publiken. Oberoende medier utgör ett fundament i det demokratiska samhället genom sin funktion som central informationskälla, vakthund och offentligt rum för samhällsdebatt. Ökad konkurrens och större press på de kommersiella medierna ökar vikten av att det finns oberoende medier med hög legitimitet hos allmänheten och stabil finansiering som kan bidra till att medborgarna är välinformerade och kan föra konstruktiva diskussioner utifrån gemensamma verklighets- Genom att tillgodose dessa behov är public service en demokratisk kollektiv nyttighet som gynnar alla medborgare, oavsett om utbudet konsumeras eller inte. Som en konsekvens av detta bör alla medborgare vara med och bidra till finansieringen av public service. Centralt i uppdraget till programföretagen är bl.a. att utifrån krav på saklighet och opartiskhet granska makthavare, bevaka viktiga samhälls- och kulturfrågor och ge utrymme för en mångfald av uttryck och åsikter som annars inte hade synts eller hörts i offentligheten. Kapitel 3 Medierna och deras användare I kapitel 3 beskrivs dels medieutvecklingen med fokus på hur medborgarnas tillgång till och användning av radio och tv förändras, dels hur hushållens sammansättning och ekonomi ser ut. Sammantaget ger utvecklingen en bild av att möjligheten för programbolagen att tillhandahålla sitt utbud via internet får en allt större betydelse. En grundläggande drivkraft är den tekniska utvecklingen som möjliggör konsumtion av tv och radio också via datorer, surfplattor och mobiler. Det ger förutsättningar för en flexibel och individuell mediekonsumtion som uppskattas av publiken. minskar den traditionella tv-apparatens betydelse. Människor i är i ett internationellt perspektiv teknikvänliga och anammar tidigt ny teknik. Ett framtidssäkert finansieringssystem måste förhålla sig till detta och att den kontinuerliga teknikutvecklingen kommer att innebära fortsatta förändringar i konsumtionsmönstren. Vid sidan av den förändrade mediekonsumtionen är hushållens varierande sammansättning en viktig aspekt för frågan om det framtida finansieringssystemet. Statistiken visar att andelen ensamhushåll i är jämförelsevis hög i ett europeiskt perspektiv. Vidare framgår att dessa hushåll har en lägre disponibel inkomst än genomsnittshushållet. Dessa förhållanden utgör också viktiga aspekter att beakta för frågan om finansieringssystemets legitimitet och långsiktiga hållbarhet. Kapitel 4 Finansiering av public service förr och nu I kapitel 4 redogörs för hur radio- och tv-avgiften och medelstilldelningen till programföretagen är utformad . Det presenteras också en analys av allmänhetens betalningsvilja. Den nuvarande radio- och tv-avgiften tas ut med stöd av lag (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst (nuvarande avgiftslag). Avgiftsuttaget är kopplat till innehav av en tvmottagare och ska betalas av alla hushåll och juridiska personer som äger, hyr eller lånar en tv-mottagare. Radio- och tv-avgiften uppgår till per hushåll och år. Radiotjänst i (), som ägs gemensamt av SR, SVT och UR, ansvarar för uppbörden av radio- och tv-avgiften. RIKAB ansvarar även för förvaltningen av avgiftsmedlen i och bedriver avgiftskontroll. Antalet inbetalda radio- och tv-avgifter har sjunkit , dels till följd av att nyförsäljningen av tv-apparater har sjunkit, dels för att hushållens tillgång till tv-apparater i hemmet minskar. Detta har medfört att resultatet på rundradiokontot har försämrats trots höjningar av avgiftsnivån. Avgiftsskolket är betydande. Enligt kommitténs beräkningar är det mellan av de hushåll som har tillgång till en tv-apparat och är avgiftsskyldiga som inte betalar radio- och tv-avgift. Medelstilldelningen till programföretagen har räknats upp , med undantag då den höjdes . fattar ett riktlinjebeslut om medelstilldelningen till programföretagen inför varje ny tillståndsperiod samt årliga medelsbeslut i samband med budgetpropositionen. Kapitel 5 Internationell utblick Kapitel 5 innehåller såväl en beskrivning av det internationella ramverket för public service som en genomgång av hur finansieringen av public service har utformats i olika länder. Public service har en stark ställning i det rättsliga ramverket som garant för mångfalden i medieutbudet, vilket bl.a. bekräftas i . utgör finansiering av public service normalt statligt stöd i EU-rättslig mening och måste därmed anpassas till unionens regelverk för detta. Det betyder att ändringar i finansierings- modellen kan behöva anmälas till och godkännas av Europeiska kommissionen innan de genomförs, beroende på hur betydande de är. Det finns en stor variation mellan hur olika europeiska länder har utformat sina system för finansiering av public service-medier. Med utgångspunkt i vem som är betalningsskyldig, vad som ligger till grund för denna skyldighet och hur inkomsterna kommer verksamheten till del kan systemen delas in i fem typer: traditionell apparatavgift (förutom bl.a. och ), utvidgad apparatavgift (bl.a. och ) obligatorisk hushållsavgift (och ), specialdestinerad skatt (och ) och renodlad anslagsfinansiering (bl.a. och ). Kapitel 6 Vägval för den framtida finansieringen av public service I kapitel 6 diskuteras vilka slutsatser som bör dras avseende den framtida finansieringen av public service i utifrån den utveckling och kontext som har beskrivits i kapitel 3–5. Mot bakgrund av direktiven bör en framtida finansieringsmodell uppfylla tre kriterier. För det första ska den vara långsiktigt stabil, dvs. över tid garantera en förutsebar och ändamålsenlig finansiering. För det andra ska den vara legitim och ha högt förtroende hos allmänheten, vilket bl.a. kräver att den är solidarisk, rättvis och resurseffektiv. För det tredje ska den värna verksamhetens oberoende, vilket bl.a. innebär att de medel som samlas in i systemet endast kan användas till public service. Kommittén bedömer att nuvarande radio- och tv-avgift inte längre lever upp till ovanstående kriterier och därför behöver bytas ut. Vid utformningen av en ny uppbördsmodell finns olika alternativ utifrån grundläggande frågeställningar om vem som ska finansiera public service-verksamheten och hur den betalningsskyldige ska definieras. Oavsett vilket av de aktuella alternativen som väljs kommer uppbördsmodellen att betraktas som en skatt. Detta hindrar dock inte att den nya uppbördsmodellen benämns public service-avgift. Kapitel 7 Förslag till uppbördsmodell I kapitel 7 lämnar kommittén sitt förslag till en uppbördsmodell. Förslaget innebär att den nuvarande radio- och tv-avgiften ersätts med en individuell public service-avgift som regleras i en ny lag vilken börjar gälla . Avgiften ska betalas av alla som är obegränsat skattskyldiga, har en beskattningsbar förvärvsinkomst och som fyllt vid beskattningsårets ingång. Avgiften ska betalas av den beskattningsbara förvärvsinkomsten upp till en inkomst som motsvarar 2,127 gånger inkomstbasbeloppet för beskattningsåret. Den maximala public service-avgiften beräknas uppgå till per person och år. Företag och andra juridiska personer bör inte omfattas av avgiftsskyldigheten. får i uppdrag att sköta uppbörden. Avgiften tas in inom ramen för skattesystemet och specificeras på inkomstdeklarationen, på samma sätt som begravningsavgiften. Avgifterna ska redovisas mot inkomsttitel på inkomstsidan i statens budget och genom specialdestinering placeras på ett räntebärande konto i , benämnt public service-kontot. Kammarkollegiet ska förvalta kontot och betala ut medlen till programföretagen i enlighet med beslut. Genom att och Kammarkollegiet övertar ansvaret för uppbörden och förvaltningen av avgiftsmedlen kan statens avtal med RIKAB sägas upp, vilket innebär att bolaget avvecklas. RIKAB bör dock finnas kvar för att ta hand om kvarvarande radio- och tv-avgiftsärenden och informera allmänheten om det nya finansieringssystemet. Kommittén bedömer att uppbördsmodellen enligt detta förslag är långsiktigt stabil, legitim och värnar programföretagens oberoende. Den nya individuella public service-avgiften kommer liksom den nuvarande radio- och tv-avgiften att fungera som ett slutet finansieringssystem i vilket avgiftsmedlen kommer programföretagen till del utan att passera ett anslag på utgiftssidan i statens budget. Medlen är därmed inte takbegränsade och ingår inte i de årliga budgetförhandlingarna. Kapitel 8 Andra sätt att utforma public service-avgiften I kapitel 8 beskrivs tre alternativa sätt att utforma public serviceavgiften och en bedömning görs av hur dessa uppfyller de kriterier som ställdes upp i kapitel 6. För samtliga alternativ gäller att RIKAB behåller ansvaret för uppbörden och att avgiften krävs in via faktura. En möjlighet är att införa en utvidgad apparatavgift, vilket betyder att avgiftsplikten breddas till att omfatta även datorer, surfplattor och mobiltelefoner med internetuppkoppling. Detta kräver en justering av definitionen av tv-mottagare i nuvarande avgiftslag men i övrigt relativt små lagändringar. Ett annat alternativ är en obligatorisk hushållsavgift, vilket innebär att samtliga hushåll faktureras en avgift oavsett innehav av mottagningsutrustning. Även denna modell kan införas genom relativt enkla justeringar i avgiftslagen. Ett tredje alternativ som också är frikopplat från innehav av mottagningsutrustning är en obligatorisk individuell avgift. Enligt detta ska avgiften betalas av alla personer som är och har en beskattningsbar förvärvsinkomst. Avgiften ska uppgå till samma belopp för alla avgiftsskyldiga och är alltså inte relaterad till inkomsten. Kommittén bedömer att samtliga alternativ är mer stabila och solidariska än nuvarande radio- och tv-avgift. I förhållande till den föreslagna modellen i kapitel 7 har de dock även ett antal nackdelar, framför allt avseende legitimiteten, vilket gör att de inte kan rekommenderas för den framtida finansieringen av public service. Kapitel 9 Förstärkning av oberoendet genom medelstilldelningen I kapitel 9 redovisar kommittén sina förslag och bedömningar avseende hur public service-verksamhetens oberoende kan stärkas genom systemet för medelstilldelning. Kommittén föreslår att det av den nya avgiftslagen ska framgå att fattar ett beslut om tilldelning av avgiftsmedel till programföretagen som gäller för hela tillståndsperioden. Den beslutade tilldelningen ska fastställas i årliga beslut av men utan en årlig omprövning av beloppens storlek. Med utgångspunkt i beslut ska regeringen besluta om villkoren för användningen av avgiftsmedlen för hela tillståndsperioden. I stället för de årliga bud- getunderlagen bör programföretagen lämna in ett fördjupat underlag om verksamheten till regeringen inför varje tillståndsperiod. Det föreslås också en bestämmelse i lagen om att avgiftsmedlen enbart ska finansiera public service-verksamhet och verksamhet som är direkt anknuten till den. Det innebär ett förtydligande om att de avgiftsinkomster som samlas in inte får användas till annan verksamhet, t.ex. inom myndigheter. I enlighet med denna princip ska även och Kammarkollegiets kostnader för hanteringen av uppbördssystemet finansieras utanför avgiftssystemet. Kapitel 10 Ytterligare förslag för att stärka oberoendet I kapitel 10 lämnar kommittén förslag och bedömningar om hur public service-verksamhetens oberoende kan stärkas på andra sätt än genom medelstilldelningen. Kommittén föreslår att det införs en ny bestämmelse i radio- och tv-lagen (2010:696) med innebörden att sändningstillstånden för programföretagen ska gälla . För att anpassa tillståndsperioderna till mandatperioder ska de åttaåriga sändningstillstånden dock inte börja gälla . Kommittén föreslår också att den som är verksam som riksdagsledamot inte får vara styrelseledamot i för , SVT och UR. Huvuduppgiften för stiftelsens styrelse är att utse programföretagens styrelser, medan besluten om inriktningen på och finansieringen av public service fattas av regering och riksdag. Syftet med förslaget är att värna denna ansvarsfördelning som har konstruerats för att främja verksamhetens självständighet från statsmakterna. Av samma skäl bedömer kommittén även att det bör slås fast i programföretagens bolagsordningar att verksamma riksdagsledamöter inte får vara ledamöter i programföretagens styrelser. I kapitlet diskuteras också om oberoendet för public service kan stärkas ytterligare genom ändringar i grundlagarna, något kommittén inte har möjlighet att föreslå. En sådan ändring skulle kunna vara att införa en grundlagsbestämmelse som reglerar verksamhetens existens, oberoende och finansiering. En annan möjlighet kan vara att införa ett krav på att beslut om finansiering och reglering av public service ska ske med kvalificerad majoritet. Kapitel 11 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser I kapitel 11 behandlas vissa frågor kring införandet av förslagen. Kommittén bedömer att den nya lagen om finansiering av public service bör kunna träda i kraft , med hänsyn till behovet av tid för remissförfarande, beredning inom och riksdagsbehandling. bör den nuvarande avgiftslagen upphöra att gälla. föreslås RIKAB fortsatt ansvara för ärenden om radio- och tv-avgift som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Dessa ärenden ska handläggas enligt bestämmelserna i den upphävda lagen. Straffbestämmelserna, bl.a. för underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldighet, ska dock inte tillämpas efter ikraftträdandet. När RIKAB avvecklats ska Kammarkollegiet ta över hanteringen av kvarvarande ärenden. Med anledning av införandet av den nya avgiftslagen föreslås ett antal författningsändringar bl.a. i skatteförfarandelagen (2011:1244), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och radio- och tv-lagen. Dessa ändringar föreslås i huvudsak träda i kraft . Kommittén bedömer mot bakgrund av och erfarenheter från och att den föreslagna finansieringsmodellen inte kräver Europeiska kommissionens godkännande innan den införs. Kapitel 12 Konsekvenser av förslagen I kapitel 12 redogörs för konsekvenserna av förslagen enligt kommittéförordningen (1998:1474) och kommitténs direktiv. Kommitténs förslag till ett nytt finansieringssystem för public service innebär som nämns ovan att RIKAB avvecklas. Avvecklingen av bolaget kommer att leda till att förlorar cirka 120 arbetstillfällen på heltid samt ytterligare arbetstillfällen på deltid. Programföretagens kostnader för RIKAB:s verksamhet kommer därmed att upphöra . Kostnaden för de företag och andra juridiska personer som, enligt nuvarande avgiftslag, betalar radio- och tvavgift kommer att upphöra till följd av kommitténs förslag. och Kammarkollegiet kommer att få ökade kostnader till följd av de uppgifter som följer av förslagen. De ökade kostnaderna föreslås i första hand finansieras genom att medel från an- slag inom utgiftsområde 17 eller utgiftsområde 1 flyttas till respektive Kammarkollegiets förvaltningsanslag. Intäkterna från public service-avgiften kommer att redovisas på inkomstsidan i statens budget och räknas in i skattekvoten. Kommittén bedömer att budgetsaldot och det finansiella sparandet endast påverkas marginellt. Den föreslagna finansieringsmodellen har positiva fördelningseffekter och bidrar till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Till delbetänkandet har fogats tre särskilda yttranden som har avgetts av ledamoten (), ledamoten () och ledamöterna (). lag (2018:000) om finansiering av public service Härigenom föreskrivs följande. Finansiering av public service 1 § Public service-verksamhet och verksamhet som är direkt anknuten till den ska finansieras med en public service-avgift enligt denna lag under förutsättning att 1.sändningstillstånd enligt 4 kap. 3 § eller 11 kap. 1 § första stycket radio- och tv-lagen (2010:696) har meddelats den som bedriver sändningsverksamheten, och 2.tillståndet innehåller ett förbud mot att sända reklam. Beslut om tilldelning av avgiftsmedel 2 § beslutar om tilldelning av avgiftsmedel för sådan verksamhet som avses i 1 §. Ett sådant beslut ska fattas inför varje tillståndsperiod och avse hela tillståndsperioden. Den beslutade tilldelningen fastställs i årliga beslut av . Med utgångspunkt i beslut beslutar regeringen om villkoren för användningen av avgiftsmedlen för hela tillståndsperioden. Vem ska betala avgift?