sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Myndigheterna har i sitt arbete låtit ett konsultföretag analysera vilka effekter finansiella styrmedel kan ha på renoveringstakten. Konsultföretaget har utrett tre typer av styrmedel: kreditgarantier, statligt finansierade lån och en energieffektiviseringsbonus. De före- slår två möjliga kombinationer där styrmedlen kompletterar varandra för att öka renoveringstakten och energieffektiviseringsgraden. Det ena förslaget utgörs av en kreditgaranti i kombination med en energieffektiviseringsbonus. Förslaget innebär en kreditgaranti som gäller för renoveringar utöver dagens ombyggnadsbegrepp i kombination med en bonus i form av ett bidrag som kan sökas för att genomföra energieffektiviseringsåtgärder som gör att byggnadens energiprestanda når upp till energiklass A–C. Storleken på bonusen beror på vilken energiklass fastigheten uppnår. Om energiklass A eller B uppnås föreslås en bonus på av merkostnaden för energieffektiviseringsåtgärderna, och om energiklass C uppnås före- slås av merkostnaden i bonus. Enligt konsultföretagets beräkningar blir effekten av förslaget att renoveringstakten ökar från i referensfallet till . Det motsvarar ungefär 15 000 lägenheter . Den ökade renoveringstakten medför att energieffektiviseringen ökar snabbare än jämförelsen med referensalternativet. att energieffektiviseringen ökar (ca 150 GWh ). Det andra förslaget utgörs av ett statligt finansierat lån i kombina- tion med en kreditgaranti och en energieffektiviseringsbonus. För- slaget innebär att ett statligt finansierat lån kan sökas med villkoret att man i samband med renoveringen uppnår en tillräckligt bra energiklass. Lånet kan kombineras med en kreditgaranti och en an- sökan om bonus. Enligt beräkningarna blir effekten av förslaget att renoveringstakten ökar från . Det motsvarar 23 000 lägenheter och en ökad energieffektivisering (ca 210 GWh ). Konsultföretaget bedömer att effekten på renoveringstakten är osäker. Det beror bl.a. på att modellen saknar begränsningar för eventuella kunskapsrelaterade hinder, dvs. att resultaten bygger på antagandet att alla fastighetsägare med ett renoveringsbehov har full- ständig information om vilka alternativ som finns tillgängliga. Vid införande av ett ekonomiskt styrmedel ger ett system med statligt finansierade lån, enligt och , i teorin förutsättningar för att öka renoveringstakten. En sådan modell kräver dock en ny organisation som kan administrera lånen och en lånestock, uppskattningsvis , för att säker- ställa tillgången på kapital. sätter ramarna för medlemsstaternas möjlig- heter att med offentliga medel kunna stödja en viss näringsverksam- het. Syftet med reglerna är att se till att konkurrensen på EU:s inre marknad inte snedvrids. Till stöd räknas bl.a. bidrag, lån på förmånliga villkor, borgens- åtaganden, garantier, hyresnedsättningar eller reducerade offentliga avgifter och skatter. I artikel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskrivs att stöd är förbjudet, men att det finns vissa möjligheter för att godkänna stödet om det uppfyller vissa i artikeln angivna krav. Av artikel 108.3 i EUF-fördraget följer att ett stöd måste anmälas till och godkännas av innan det får genomföras. För de vanligaste stödåtgärderna finns det riktlinjer som klargör förut- sättningarna för att ett stöd ska godkännas. Till exempel får stöd för energieffektivisering i byggnader godkännas på vissa villkor enligt riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1). Det finns vissa möjligheter för det offentliga att ge stöd för vissa utpekade åtgärder utan att först behöva vänta på EU-kommis- sionens godkännande. För att kunna göra det måste stödet utformas i enlighet med de krav som anges i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa katego- rier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (gruppundantagsförordningen). Enligt artikel 39 i förordningen kan investeringsstöd för energi- effektivisering i byggnader ges via en energieffektiviseringsfond eller en finansiell intermediär under förutsättning att vissa angivna villkor är uppfyllda. Ytterligare en möjlighet att ge stöd utan förhandsgodkännande från kommissionen finns i kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artik- larna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt på stöd av mindre betydelse. Med tillämpning av den förord- ningen kan det offentliga ge stöd som sammanlagt uppgår till ett belopp motsvarande . Idén om energisparlån är hämtad från . Där har den statliga banken für Wiederaufbau (KfW), som ägs av förbunds- republiken och delstaterna, i uppdrag att bl.a. förmedla lån till reno- vering och energieffektivisering. Banken arbetar även med t.ex. exportkrediter och lån till tillgänglighetsanpassning. Staten avsätter budgetmedel i taget som KfW kan an- vända till energisparlån. Banken samarbetar med andra banker som gör en kreditbedömning och fungerar som en länk mellan KfW och kunden. Den lokala banken får en ersättning för sitt arbete men står också för en viss kreditrisk om kunden inte följer sina åtaganden. De lokala bankerna har, om de gör korrekta kreditbedömningar, möjlig- het att göra en vinst. Energisparlånen gäller alla typer av bostäder, oavsett ägandeform, och bostadsföretag såväl som privatpersoner kan ansöka om lån. KfW ger lån både för att bygga nya energieffektiva bostäder och för att energieffektivisera befintliga bostäder. Lånen är dock kopp- lade till energisparmål i bostäderna. Det finns tydliga definitioner och standarder för vad som krävs för att uppnå energisparmålen. Om de uppnådda energibesparingarna blir större än de standarder som har satts upp kan en särskild effektivitetsbonus utbetalas. KfW Energisparhus har blivit ett välkänt varumärke som många fastighets- ägare vill uppnå. Räntan på lånen är bunden . Lånen behöver inte amorteras och ska betalas tillbaka . Innan lån, bidrag eller bonus betalas ut måste en certifierad energikonsult gå igenom byggnaden, dels innan åtgärder påbörjas för att utvärdera potentialen i just den specifika byggnaden, dels när arbetet är klart för att mäta det faktiska utfallet. Det tyska systemet bedöms vara konkurrensneutralt och gynnar inte en enskild bank eller byggentreprenör som kompeten- sen om energieffektivisering samlas hos KfW. saknar en motsvarighet till tyska KfW och det skulle därför, om systemet infördes i , behöva skapas ett ramverk för att kunna hantera energisparlån i likhet med . En motsvarande aktör i bör ha kunskap om både energieffektivisering och finansiering. och skiljer sig åt när det gäller energianvänd- ningen i den bebyggda miljön och i förlängningen katalysatorn för att få till stånd energieffektiviserande renovering. I är relativt miljövänlig fjärrvärme det dominerande uppvärmningssättet i fler- bostadshus och motsvarar av den totala energianvänd- ningen för uppvärmning och varmvatten i flerbostadshus. Om man tar hela bostadsbeståndet är andelen . I däremot pågår en energiomställningsstrategi. Det övergripande målet är att helt fasa ut kärnkraften, som står för av elproduktionen, till förmån för framför allt förnybara energislag. I strategin ingår även energieffektivisering för att underlätta omställ- ningen. beslutade den tyska regeringen att avveckla den tyska kärnkraften. De sju äldsta reaktorerna stängdes och de övriga ska stängas stegvist . Det är mot denna bakgrund inte självklart att det tyska systemet med energisparlån går att överföra till svenska förhållanden. Vilken typ av byggnader ska omfattas av energisparlån? Energianvändningen i bebyggelsen minskar totalt sett för hela bygg- nadsbeståndet. minskade den totala genom- snittliga energianvändningen i bostäder och lokaler , från 178 till 157 kWh/m2 för hela byggnadsbeståndet. Energianvänd- ningen har minskat för samtliga byggnadstyper. Småhus står för den lägsta energianvändningen sett till sin yta medan lokaler har den största energianvändningen per areaenhet. Det finns dock olikheter i utvecklingen av energiprestandan för olika bebyggelsetyper och även när det gäller nya och befintliga byggnader. Energiprestandan för nybyggda bostäder fortsätter att förbättras . Störst förbätt- ring står en- och tvåbostadshusen för, där energiprestandan förbätt- rats med . Däremot har energi- prestandan för nybyggda lokaler försämrats , med . Även om energiprestandan försämrats är den bättre än för befintliga lokaler, vilket är orsaken till att den totala energiprestandan av lokalbeståndet förbättrats. Antalet en- och tvåbostadshus med mycket bra energiprestanda, alltså energiklass A, ökar stadigt. har antalet en- och två- bostadshus med energiklass A ökat . Samma utveck- ling har dock inte synts bland flerbostadshus och lokaler. Där har i stället antalet minskat något . För de byggnader som uppnått en bra energiprestanda, alltså byggnader med energiklass B, har antalet byggnader minskat i alla kategorier . För att de energipolitiska målen ska nås måste en ökad energi- effektiviseringstakt komma till stånd i hela byggnadsbeståndet, inte bara i fråga om bostäder. Det renoverings- och energieffektivise- ringsstöd som beslutats avser endast flerbostadshus upplåtna med hyresrätt i socioekonomiskt utsatta områden. Det kan därför finnas skäl för att energisparlån når en bredare målgrupp. En särskild utredare ska utreda förutsättningarna, inklusive det sam- hällsekonomiska motivet, att införa statligt finansierade energispar- lån i . Syftet är att få till stånd en ökad energieffektivisering i bebyggelsen. utreda behovet av ett statligt finansierat energisparlån i med beaktande av budgetlagens bestämmelser om statlig kredit- och garantigivning, bedöma efterfrågan på ett sådant lån och vad ett sådant lån får för effekter på renoveringstakten och energieffektiviseringen, bedöma den samhällsekonomiska nyttan av ett sådant lån, och bedöma konsekvenser för statsbudgeten inklusive lånestockens storlek samt vid behov föreslå lämplig finansieringsform. Denna del av uppdraget ska redovisas . Om utredaren bedömer att det finns ett behov av ett statligt finan- sierat energisparlån och att ett energisparlån ger positiva effekter på renoveringstakten och energieffektiviseringen av bebyggelsen, ska utredaren bedöma hur ett sådant lån kan utformas inom ramen för , med beaktande av artikel 39 i gruppundantags- förordningen och riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020, utreda hur ett sådant lån ska utformas för att nå även utanför de starka bostadsmarknaderna, utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv utreda om det finns behov av ytterligare åtgärder för att ett energisparlån ska bli ett effektivt styrmedel, exempelvis att detta kombineras med ett energieffektiviseringsbidrag, och låta ett sådant förslag åtföljas av förslag om finansiering, föreslå hur ett statligt finansierat lån för energieffektivisering ska utformas för den svenska marknaden och med hänsyn tagen till , föreslå vilken myndighet eller annan organisation som ska admi- nistrera de statliga lånen och hur detta ska organiseras, bedöma vilka villkor som ska ställas på låntagaren samt om eventuella krav bör ställas på det tekniska utförandet, överväga om även andra byggnader än bostäder ska omfattas av möjligheten att få energisparlån, ta ställning till om energisparlånen ska begränsas till en viss typ av byggnader (småhus, flerbostadshus), byggnader med viss ägar- och upplåtelseform etc., utreda effekterna av att tillhandahålla energisparlån såväl för energieffektivisering i befintlig bebyggelse som vid nybyggnation, bedöma för vilken typ av byggnader som nyttan av energisparlån bedöms vara störst, med hänsyn till nytta och kostnad, föreslå hur informations- och kunskapsbehoven för inblandade aktörer ska tillgodoses, och utreda vilka effekter ett statligt finansierat energisparlån får på det svenska energisystemet. Utredaren ska analysera och bedöma konsekvenser av förslagen för samhällsekonomin, inklusive kostnadseffektivitet, och statsbudgeten. Genomförande och redovisning av uppdraget Utredaren ska föra dialog med och och i den utsträckning som utredaren finner det behövligt, inhämta synpunkter från andra berörda organisationer, myndigheter och relevanta aktörer, t.ex. Kommuner och Landsting, och andra banker och kreditinstitut, fastighetsägare, byggbolag och branschorganisationer som är relevanta för utredningen. Utredaren ska vidare ta hänsyn till initiativ som regeringen har beslutat och beslutar om och som kan vara relevanta för uppdraget. I detta sammanhang kan särskilt nämnas stödet till renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. En delredovisning ska göras . Den ska bl.a. innehålla en bedömning av behovet av ett statligt finansierat energisparlån och vilka effekter ett sådant lån får på renoverings- takten och energieffektivisering i bebyggelsen. Uppdraget ska slutredovisas . Utredningen om energisparlån (N 2016:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om energi- sparlån (dir. 2016:68). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget slutredovisas . Uppdraget ska i stället slutredovisas . Konsekvensanalys – Energisparstöd och en kreditgaranti för svaga marknader Utredningen om energisparlån (N 2016:02) har visat att det finns en stor teknisk potential för energieffektivisering i det befintliga byggnadsbeståndet. Trots potentialen blir dock endast en liten del av åtgärderna genomförda. Utredningen föreslår därför två styr- medel för att öka energieffektiva renoveringar – Ett energisparstöd och en kreditgaranti för svaga marknader. (fortsättningsvis Ramböll) har fått i uppdrag av utred- ningen att genomföra en konsekvensutredning av förslagen. 1.2Metodologiska utgångspunkter och avgränsningar för konsekvensutredning Ramböll har kontrakterats i slutfasen av utredningen för att be- skriva, och i den utsträckning det varit möjligt, kvantifiera, nyttor och kostnader av utredningens förslag i en konsekvensanalys. Kon- sekvensutredningen är utformad i syfte att ge en så god bild som möjligt av på vilket sätt utredningens förslag påverkar samhället och de offentliga finanserna. är utformad med utgångspunkt i Kommittéförordning (1998:1474) och förord- ning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Den styrande ambitionen för arbetet har varit att identifiera, kvantifiera och värdera de samhällsekonomiska konsekvenserna av föreslagna regeländringar och hur dessa konsekvenser påverkar berörda aktörer som staten, kommuner, landsting, företag och enskilda. Uppdraget har genomförts . Den be- gränsade tidsperioden har gjort att vissa av utredningens förslag inte har kunnat utredas i sin helhet. Samtliga aspekter och konse- kvenser av förlagen har heller inte kunnat belysas till fullo, och utredningens experter har endast i ett sent skede kunnat ge syn- punkter på analysen. Uppdraget har heller inte innefattat en bedömning av huruvida ett energisparstöd kombinerat med en kreditgaranti för svaga marknader är den bästa interventionen för att åstadkomma den efterfrågade förändringen (att öka energieffektiviseringen). böll har i stället utgått från utredningens bedömning, och analy- serat kostnader och nyttor av de utarbetade förslagen. Uppdraget bedömer den samlade effekten (nyttan) av inter- ventionen som kan uppnås till en viss kostnad för staten. Ramböll har inte utvärderat den totala nyttan och kostnaden av energieffek- tivisering som görs ett stöd betalas ut, utan den del av nyttorna och kostnaderna för staten som beror på interven- tionen. Övriga kostnader, exempelvis för fastighetsägare som står för renovering och energieffektivisering, inkluderas inte. Inte heller alla nyttor tas med i beräkningarna. Specifikt ute- sluter vi så kallade dödviktsförluster, som ska ses som nyttor som skulle uppstått även utan stödet. Sammantaget ges ett mått på nytta per offentligt betalad krona, vilket beräknas i en kostnads-nytto- kvot. Vi har inte kunnat jämföra denna kvot med motsvarande kvoter för andra interventioner för att uppnå samma mål. Detta hade be- hövts för att avgöra om stödet är kostnadseffektivt. Givet att det finns andra alternativ för att uppnå samma mål (i detta fall energibesparingar i bostadsbeståndet) till en lägre kostnad bör dessa övervägas innan ett energisparstöd. Vi har inte kunnat göra en sådan bedömning, delvis då motsvarande kvoter för andra styr- medel inte regelmässigt beräknas och information för dessa därmed är bristfällig, och delvis på grund av den korta tidsperioden för analyens genomförande. 2.Syfte, problembild och baslinje 2.1Regleringens syfte och problembild Bostadsbeståndet i står för uppskattningsvis av landets totala energianvändning1 och flera studier har visat på omfattande möjligheter att minska denna användning.2 Syftet med utredningens förslag är därför att uppnå en ökad takt av energi- renoveringar i det befintliga byggnadsbeståndet, med fokus på fler- bostadshus och skolbyggnader. Ett energisparstöd som täcker delar 1 , Energiläget i siffror 2016. 2 Kommittédirektiv, Energisparlån, Dir. 2016:68, Beslut vid regeringssammanträde . av kostnaden för energieffektiviserande renovering ökar lönsam- heten i ett givet renoveringsprojekt. En kreditgaranti hjälper lån- givare att erbjuda låntagare på svaga marknader billigare finansi- eringslösningar än som varit fallet utan garanti. Tidpunkt för ett eventuellt införande av styrmedlen har inte föreslagits. 2.2Effekter om inte reglering kommer till stånd Energianvändningen i flerbostadshus och skollokaler väntas minska något , se Figur 1 nedan. Detta följer en histor- isk trend och prognostiseringar med energimodellen HEFTIG som ägs av och som uppskattar energibehovet för olika typer av bebyggelse. En rad olika faktorer påverkar detta utfall, exempelvis teknisk utveckling och energipriser. Utöver detta påverkas energianvänd- ning av politiska beslut om skatter, avgifter och förändringar i styr- medelsmixen för att främja energieffektivisering av bebyggelsen. finns flera statliga stimulanser för energirenoveringar. Ett stöd för renovering och energieffektivisering av hyresbo- städer i områden med socioekonomiska utmaningar, Kreditgarantier för ny- och ombyggnationer av bostäder, samt Statsbidrag för upprustning av skollokaler och utemiljöer vid skolor, förskolor och fritidshem som finns och kan sökas till och med . Utöver de stöd som syftar till att stimulera renovering och energi- effektivisering påverkas omfattningen av energirenovering av andra stödsystem, exempelvis subventioner för nyproduktion av bostäder, då dessa i viss mån konkurrerar om arbetskraft. Tillgången till pro- duktionsresurser för renovering och byggnation är begränsad, och så länge nybyggande prioriteras (och subventioneras) och efter- frågan på nya bostäder ökar finns det begränsade resurser att utföra renoveringar. En förändring av stöd för nybyggnation (och därmed frigörande av resurser från denna sektor) kan påverka energieffek- tiviserande åtgärder och därmed energianvändningen i flerbostads- hus och skollokaler. Då tidpunkten för införande av ett energispar- stöd och kreditgaranti inte är bestämd är det dessutom möjligt att dessa stödsystem är avslutade när och om styrmedlen införs. Not: Värmeanvändning för baserat utifrån uppgifter från , samt för perioden –2030 från modellen HEFTIG. Källa: Energiläget i siffror 2016, och uppskattningar från HEFTIG. 3.Övervägda alternativ för utformning och genomförande av reglering 3.1Energisparlån och andra möjliga styrmedel Utgångspunkten för utredningen är ett förslag om ett statligt energi- sparlån i syfte att möjliggöra en energieffektivisering i bebyggelsen. I en arbetsrapport bedömde utredningen att det finns starka skäl för att även utreda alternativa incitamentsformer.3 Utredningen har be- skrivit sex möjligheter till statliga stimulanser för energieffektivi- serande åtgärder. Statligt lån där staten ansvarar för såväl upplåning som utlåning, Statligt lån av tysk modell, Statlig kreditgaranti utan subventionsinslag, Statlig kreditgaranti med energisparstöd, 3 Utredningen om energisparlån (N 2016:02), Energisparlån – ett incitament för energieffek- tivisering, Rapport . Energisparstöd i kombination med sedvanlig finansiering på kreditmarknaden, samt Alternativa utformningar av ROT-avdraget. De möjliga åtgärderna har analyserats mot bakgrund av att brist- ande lönsamhet är det främsta hindret för att fler och mer omfat- tande energieffektiviseringsåtgärder ska genomföras. För att en renoveringsåtgärd ska vara lönsam måste den leda till ökade intäkter, vilket kan ske antingen genom hyres- eller avgiftshöjning, och/eller lägre drift- och underhållskostnader.4 Utredningen har, liksom och ,5 kunnat konstatera att det inte förefaller finnas några generella finansi- eringsproblem på bostads- och fastighetsmarknaden. Projekt som kreditgivare bedömer vara fastighetsekonomiskt lönsamma tycks normalt kunna få finansiering under förutsättning att låntagaren är solid och att denne förser långivaren med ett relevant och tro- värdigt låneunderlag. Följaktligen utmärks marknaden för ombygg- nationer av en lönsamhetsproblematik snarare än en kapitalförsörj- ningsproblematik. På somliga marknader bedöms dock finansi- eringsproblem också finnas. Utredningen har mot bakgrund av detta bedömt att det saknas tydliga motiv för statliga lån. Därtill finner man att behovet av en ny organisation på både nationell och regional nivå för kreditpröv- ning, låneförvaltning, kravhantering, obeståndshantering m.m. är ett avgörande argument mot att införa ett renodlat statligt lån. Vidare har utredningen mot bakgrund av ett PM från Riksgälden6 även förkastat statlig upplåning och utlåning via banker, då ett sådant system är förknippat med administrativa kostnader och hög operationell risk. Därutöver anses det krångligt att ändra på dagens utformning av ROT-avdraget. De förslag som bedöms mest effek- tiva för att råda bot på den lönsamhetsproblematik och kapitalför- 4Renoveringsåtgärder som är standardhöjande medger enligt praxis hyres- eller avgiftshöj- ningar. Åtgärder som endast ger lägre drifts- och underhållskostnader medger inte hyres- höjningar. I stället ger de kostnadsbesparingar. Skillnaden mellan hyresintäkter och drifts- och underhållskostnader kallas driftnetto. 5Energimyndigheten och , Förslag till en utvecklad nationell strategi för energieffek- tiviserande renovering. Utredning av två styrmedel 2015, Rapport . 6Riksgälden, ., Statligt finansierade lån där staten endast svarar för upp- låningen. PM 2017–09-08. sörjningsproblematik som föreligger är ett energisparstöd och en kreditgaranti för svaga marknader. Särskilt om makroekonomiska förutsättningar för energisparlån Trots att utredningen förkastar förslaget om ett statligt lån för energieffektivisering går det inte att utesluta att energisparlån är ett samhällsekonomiskt effektivt styrmedel under vissa makroekono- miska förutsättningar. De makroekonomiska förutsättningarna för att investera i bo- stadsbyggande har varit mycket goda. Det finns både penningpolitiska och finanspolitiska anled- ningar till detta. riksbank har satt historiskt låga styrräntor. Därtill har regeringen fattat beslut om flera åtgärder för att stimulera nyproduktion av bostäder.7 Invester- ingarna i bostäder, infrastruktur och offentliga lokaler, såsom för- skolor och sjukhus har ökat . Sär- skilt har investeringarna i nybyggda bostäder mer än fördubblats under perioden 2012 till 2016.8 slog bostadsbristen rekord . Nästan nio av tio kommuner rapporterade att de har bostadsbrist.9 Därtill råder det brist på arbetskraft inom byggbranschen. Ramböll gör bedömningen att det inte kan uteslutas att ett energisparlån skulle kunna vara samhällsekonomiskt motiverat om de makroekonomiska förutsättningarna hade varit de omvända jämfört med dagens läge. Det skulle i så fall innebära att räntorna var höga, att det underinvesterades i byggindustrin, samt att bostads- marknaden var i balans.