sou · H5B326 · 2017-04-03 00:00:00 — I övrigt föreslås i strategin för den inre marknaden åtgärder inom en rad olika områden med det gemensamma syftet att stärka nyföre- tagande, innovation och tillväxt. Här märks t.ex. åtgärder för att motverka diskriminering av företag eller konsumenter utifrån geo- grafiska faktorer, att befästa EU:s immaterialrättsliga regelverk samt att förverkliga en tjänstemarknad utan gränser. I den senare delen konstateras bl.a. att det inom finns mer än 5 000 reglerade yrken med mer än 50 miljoner utövare. Sådana regleringar har i många fall, genom samhällsutvecklingen, blivit oproportionerliga och utgör onödiga hinder för yrkesutövarnas rörlighet. Det leder i sin tur till minskad produktivitet. 7.2.3Den europeiska agendan för delningsekonomi Den europeiska agendan för delningsekonomi, som aviserades i den inre marknadsstrategin, presenterades i kommissionens meddelande KOM (2016) 356). Med begreppet ”delningsekonomi” avses i agendan ”affärsmodeller där verksamheten möjliggörs av del- ningsplattformar, som skapar en öppen marknadsplats för tillfällig användning av varor eller tjänster, ofta tillhandahållna av privatper- soner.” Vidare sägs att transaktionerna i delningsekonomin i regel inte innebär att varan eller tjänsten byter ägare och att de kan ut- föras med eller utan vinstsyfte. Inledningsvis anges att delningsekonomin f.n. är liten, men att den växer snabbt och tar allt större marknadsandelar inom vissa sek- torer. Det gäller särskilt, enligt kommissionen, inom områdena boen- de och småtjänster. Bruttointäkterna från delningsplattformar och delningsekonomins leverantörer i EU uppskattades till . Tillväxten i delningsekonomin beskrivs som stark och tilltog 2015, då stora plattformar satsade avsevärt Delningsekonomi i vår omvärld på att utvidga sina verksamheter i . Experter uppskattar att delningsekonomin kan ge EU:s ekonomi ett tillskott på . Potentialen för nya företag att erövra dessa snabbt växande marknader är därför hög. Mot bak- grund av ett offentligt samråd och en Eurobarometerundersökning, som båda genomfördes mellan be- dömer kommissionen att allmänhetens intresse för delningsekonomi är starkt. Europabarometern visade att drygt hälften, eller 52 pro- cent, av invånarna i känner till de tjänster som tillhandahålls inom delningsekonomin och att har använt dessa tjänster åtminstone en gång.2 Syftet med agendan är att göra det möjligt att långsiktigt tillvarata fördelarna med delningsekonomin, men också att belysa möjligheter, rättigheter och skyldigheter för delningsekonomins aktörer. Med- delandet ger rättslig och politisk vägledning till myndigheter och marknadsaktörer, men är inte rättsligt bindande. Målet är den balan- serade och hållbara utveckling av delningsekonomin, som efterlyses i den refererade strategin om den inre marknaden. Resonemangen i agendan fokuserar på ett antal centrala frågeställ- ningar. En första sådan fråga avser nationella krav för tillträde till marknader och för verksamheten, dels för professionella tillhanda- hållare av varor och tjänster, dels för privatpersoner i den mån de är tillhandahållare. I det sammanhanget konstateras, i fråga om pro- fessionella tillhandahållare, att nationella regler som begränsar mark- nadstillträdet eller andra krav på tjänsteleverantörer (genom till exem- pel licenser eller tillstånd) enligt EU-lagstiftningen får begränsas endast om nationell lagstiftning är icke diskriminerande, kan moti- 2 Resultaten av den refererade undersökningen kan inte direkt jämföras med utredningens mot- svarande undersökning, som redovisas i kapitel 4. Det beror i första hand på att frågorma i utredningens undersökning formulerats annorlunda med en snävare definition av delnings- ekonomi. Delningsekonomi i vår omvärld veras av ett allmänintresse, t.ex. säkerhet och hälsa samt är pro- portionerliga. När det gäller skiljelinjen mellan privatpersoners verksamhet, i egenskap av privatpersoner, och näringsverksamhet konstateras att det saknas gemensamma EU-regler om när en privatperson ska börja betraktas som professionell tjänsteleverantör i delningsekonomin. Kriterierna för bedömningen av detta ser också olika ut i medlems- staterna. Kommissionen anser att när verksamheter regleras, bör privatpersoner som via delningsplattformar tillfälligt erbjuder tjänster till andra privatpersoner inte automatiskt ska behandlas som pro- fessionella tjänsteleverantörer. En lämplig lösning kan, enligt kom- missionen, vara att sektorsvis fastställa tröskelvärden, exempelvis vid tjänster som tillhandahålls mot ersättning, för när en verksamhet ska börja betraktas som näringsverksamhet. Det kan t.ex. handla om hur mycket en fysisk person kan tjäna på korttidsuthyrning av privat- bostad eller hur ofta man kan hyra ut innan verksamheten räknas som näringsverksamhet.3 Förutom sådana tröskelvärden behandlas under rubriken ”Skydd av användare” ett antal ytterligare kriterier, som har betydelse för huruvida ska vara tillämpliga. I agendan behandlas ett antal aspekter på delningsekonomin, t.ex. arbetsrättsliga och skatterättsliga frågor och skydd för användare i ett konsumenträttsligt perspektiv. Den senare är av störst relevans för utredningen. Inledningsvis sägs i denna del att lagstiftningen om konsument- skydd avser transaktioner där det finns en svagare part som behöver skyddas, s.k. konsumentförhållanden. Dessa kännetecknas, som fram- gått i kapitel 5, av att en privatperson (konsument) köper en vara eller en tjänst för ändamål som ligger utanför dennes närings- eller affärsverksamhet, hantverk eller yrke av en näringsidkare som säljer varan eller tjänsten för ändamål som ligger inom ramen för dennes närings- eller affärsverksamhet, hantverk eller yrke. 3 I tillämpas f.n. inte sådana statiska tröskelvärden. I stället bedöms varje enskilt fall individuellt utifrån tre huvudkriterier. En verksamhet ska anses utgöra näringsverksamhet om den bedrivs självständigt, i vinstsyfte och varaktigt. Delningsekonomi i vår omvärld I delningsekonomin kan emellertid gränsen mellan konsumenter och näringsidkare i många fall bli diffus. Transaktionerna kan ske mellan företag, från företag till konsument, från konsument till företag eller mellan privatpersoner som båda handlar utanför sina respektive närings- eller, affärsverksamheter, hantverk eller yrken. I många av dessa fall kan det vara oklart vem som är den svagare parten och behöver skydd. EU-lagstiftningen om konsumentskydd gäller dock för delnings- plattformar som uppfyller kraven för definitionen ”näringsidkare” och ”affärsmetoder”. Däremot gäller EU-lagstiftningen om kon- sumentskydd och saluföring inte vid transaktioner mellan privat- personer. Då aktualiseras frågan om när en privatperson, som till- handahåller nyttigheter till en annan privatperson, ska betraktas som näringsidkare. Enligt kommissionen får detta bedömas från fall till fall. Några omständigheter och faktorer som kan tas i beaktande för att tydliggöra om en privatperson kan anses vara en näringsidkare är: förekomsten av vinstsyfte, samt Medlemsstaterna uppmanas att använda ett balanserat tillvägagångs- sätt, som ger konsumenterna ett gott skydd, i synnerhet mot otill- börliga affärsmetoder. Det får, å andra sidan, inte innebära orimliga bördor i fråga om t.ex. information och administration för enskilda privatpersoner som endast tillfälligt tillhandahåller varor eller tjänster. Kommissionen anser också att användandet av olika förtroende- skapande funktioner, t.ex. kvalitetsmärken, bör främjas och för- bättras. Plattformens roll, förmedlare eller leverantör? Vidare för kommissionen ett resonemang om delningsplattformar- nas roll i delningsekonomin, bl.a. huruvida de kan få ställning av part i avtalet mellan köpare och säljare och inte bara utgör förmed- lare av avtalet. Frågan måste, enligt kommissionen, avgöras från fall till fall varvid flera omständigheter och rättsliga kriterier kan spela in. Ett viktigt övergripande sådant kriterium är delningsplattformens Delningsekonomi i vår omvärld kontroll eller inflytande över leverantören av dessa tjänster. Graden av kontroll och inflytande kan fastställas utifrån faktorer såsom: Priset: Fastställer delningsplattformen det pris som användaren ska betala? Om delningsplattformen endast ger en prisrekom- mendation, eller om tjänsteleverantören är obunden av det pris som fastställts av plattformen, talar det mot plattformens ansvar som part i avtalet mellan användarna. Övriga centrala avtalsvillkor: Fastställer delningsplattformen andra avtalsvillkor än priset, som gäller för tjänsteleverantören och användaren? Ägande av de huvudsakliga tillgångarna: Äger delningsplattformen de huvudsakliga tillgångar som används för att tillhandahålla den tjänst som erbjuds via plattformen, t.ex. verktyg som behövs för en tjänst eller objekt som hyrs ut via plattformen? Om samtliga tre kriterier är uppfyllda är det, enligt kommissionen, en tydlig indikation på att delningsplattformen utövar betydande inflytande eller kontroll över leverantören av den tjänst som erbjuds via plattformen. Det tyder i sin tur på att plattformen även borde anses tillhandahålla denna tjänst, utöver förmedlingstjänsten, och därmed torde lagstiftning om konsumentskydd kunna bli tillämplig. Plattformars ansvar för data m.m. Digitala plattformar i delningsekonomin är typiskt sett tillhanda- hållare av värdtjänster. De kan i vissa angivna fall, enligt artikel 14 i e-handelsdirektivet, inte hållas ansvariga för den information de lagrar. Sådana undantag gäller för verksamhet som enbart är av teknisk, automatisk och passiv natur. Vidare krävs att plattformen inte har en aktiv roll, eller kontroll över informationen, i samband med överföringen. Om en delningsplattform får kännedom om olag- lig information ska den däremot vidta åtgärder för att avlägsna sådan information. Vilket ansvar plattformarna har i aktuella avseenden måste av- göras från fall till fall. Nyss nämnda undantag från ansvar gäller endast för själva värdtjänsten. Andra relaterade tjänster eller verksamheter, såsom betygs- och recensionssystem, faller typiskt sett utanför e- Delningsekonomi i vår omvärld Det gäller även om de utförs av samma plattformsaktör som tillhandahåller värdtjänsten. Undantaget påverkar inte heller plattformaktörens skyldighet att följa lagstiftningen om behandling av personuppgifter i egen verk- samhet. Kommissionen uppmanar plattformsaktörer att vidta frivilliga åtgärder för att motverka olagligt innehåll och öka konsumenternas förtroende. 7.2.4Strategin för en inre digital marknad Den inre digitala marknadens utveckling är ett prioriterat område för kommissionen och, liksom delningsekonomin, en del av ovan berörda övergripande strategin för den inre marknaden. Strategin för den inre digitala marknaden bygger på tre grund- pelare: Förbättra tillgången till digitala varor och tjänster för konsumen- ter och företag. Skapa goda förutsättningar för att digitala nät och tjänster ska blomstra. Maximera tillväxtpotentialen för den europeiska digitala eko- nomin. Om ambitionerna ska förverkligas krävs, enligt kommissionen, snabba insatser på en rad områden för att undanröja befintliga hinder för en gränsöverskridande, nätbaserad handel. Det handlar bl.a. om skill- nader i de olika medlemsstaternas avtals- och upphovsrätt och att minska de svårigheter som redovisning av moms medför i många olika skattesystem. Det krävs också en högkvalitativ gränsöverskridande paketbefordran till rimliga priser. Enligt kommissionen saknas en sådan . Strategin handlar också om att fastställa ett lämpligt regelverk för e-handel och att förhindra orättvis diskriminering av konsumenter som via nätet försöker köpa varor och tjänster inom EU. Diskri- mineringen kan utgöras av begränsningar beroende på nationalitet, bostadsort eller geografisk placering. Det förekommer också att kon- sumenten dirigeras om till samma företags lokala webbplats i kon- sumentens hemland, där andra priser gäller eller andra varor och Delningsekonomi i vår omvärld tjänster bjuds ut. Sådan diskriminering strider mot EU:s grundläg- gande principer. 7.2.5Onlineplattformars roll i den digitala ekonomin I kommissionens meddelande KOM (2016) 288 redovisas dess sam- lade bedömning av onlineplattformars roll i den digitala ekonomin. Även detta är en del av strategierna för den inre marknaden och den digitala inre marknaden. Inledningsvis konstateras att onlineplatt- formar på ett dramatiskt sätt har förändrat den digitala ekonomin . De spelar en viktig roll i skapandet av ”digitalt värde” som är en grundpelare för framtida ekonomisk tillväxt i EU. De är av stor betydelse för att den digitala inre mark- naden ska fungera på ett effektivt sätt. Som exempel på olika slag av onlineplattformar nämns mark- nadsföringsplattformar, marknadsplatser, sökmotorer, sociala medier, distributionsplattformar för appar, kommunikationstjänster och be- talningssystem samt plattformar som utgör strategiska knutpunkter mellan användarna i delningsekonomin. Syftet med meddelandet är att redogöra för de nyckelfrågor som lyfts fram under kommissionens workshoppar och andra samråd med berörda aktörer. Ytterligare ett syfte är att presentera kommission- ens syn på möjligheter och utmaningar som utvecklingen av online- plattformar medför, såsom innovationsmöjligheter och lagstiftnings- utmaningar, samt att presentera en strategi för att stödja en fortsatt utveckling av plattformar i . En sådan strategi behövs, enligt kommissionen, inte minst mot bakgrund av att EU endast svarar för av de största plattformarnas totala börsvärde. Överlägset flest plattformar skapas i . har dock en blomstrande uppstartssektor med dyna- miska entreprenörer som riktar in sig på nya möjligheter inom om- råden som delningsekonomin, energi, hälsa, finansiella tjänster och kreativt innehåll. Onlineplattformar är ofta en strategisk infra- struktur i sådana verksamheter. För att hålla kvar, skapa och främja uppkomsten av nya onlineplattformar i bör det vara en ut- talad strategi att skapa goda verksamhetsförutsättningar. När det gäller att främja goda verksamhetsförutsättningar pekar kommissionen, förutom på de strategidokument som refererats ovan, Delningsekonomi i vår omvärld även på ett antal forskningsprojekt, stödåtgärder inom programmet Startup Europe och behovet av en fungerande infrastruktur med höga överföringshastigheter i hela . Utbyggnaden av fibernät i länder som och ligger långt efter OECD- genomsnittet. När det gäller lagstiftning slås fast att lagstiftningsåtgärder på EU-nivå ska inriktas på tydligt definierade problem som gäller en viss typ av plattformar eller plattformsverksamhet i enlighet med principerna om bättre lagstiftning. Det innebär att utgå från en be- dömning av om den befintliga lagstiftningen alltjämt är ändamåls- enlig. Även principbaserade egenåtgärder i olika branscher kan, jämte lagstiftning, spela en viktig roll. Det gäller även branschverktyg för att säkerställa att lagstadgade krav efterlevs och i fråga om system för övervakning av marknadernas funktionssätt. I allmänhet kommer kommissionen att beakta följande principer när den utarbetar svar på frågor om onlineplattformar. Lika konkurrensvillkor för jämförbara digitala tjänster. Ansvarsfullt agerande av onlineplattformarna. Öppenhet och rättvisa för att bibehålla användarnas förtroende och trygga fortsatt innovation. Öppna och icke-diskriminerande marknader i en datadriven eko- nomi. I den del som avser konkurrensvillkor sägs bl.a. att samma eller lik- nande regler bör gälla för jämförbara digitala tjänster. Den totala mängden regler bör dock inte öka. Här nämns bl.a. översynen av tele- komregelverket som ger en möjlighet att utvärdera vilka villkor och möjligheter som så kallade over the top ()-aktörer har. Det innebär sannolikt en översyn av regler och villkor som gäller för före- tag som utvecklar appar och använder sig av ett andra företags infra- struktur. När det gäller att säkerställa plattformars ansvarsfulla agerande konstateras att många användare är barn och unga och att platt- formar spelare en allt viktigare när information och innehåll söks. Ansvarsfrågorna blir aktuella när det gäller spridningen av innehåll som är skadligt för minderåriga och hatpropaganda på nätbaserade videodelningsplattformar och sociala medier. Andra frågor med kopp- Delningsekonomi i vår omvärld ling till ansvar gäller hur intäkter från distribution av upphovsrätts- ligt skyddat material ska fördelas. Kommissionen berör i detta sam- manhang också frågor om uppmaning till terrorism, och hatpropa- ganda via onlineplattformar. Sammantaget bedöms i denna del att onlineplattformarna måste förmås att vidta effektivare, frivilliga åt- gärder för att minska exponeringen för olagligt och skadligt innehåll. När det gäller användarnas förtroende för onlineplattformar finner kommissionen att det är en viktig nyckelfaktor för en fram- gångsrik verksamhet. Kommissionen anser bl.a. att det är viktigt med transparens gentemot användarna och att lagstiftning om t.ex. personsuppgifter respekteras. Här hänvisas till förslaget om änd- ring av förordningen om konsumentskyddssamarbete och riktlinjer om otillbörliga affärsmetoder. Kommissionen aviserar även att den kommer att främja interoperabilitetsåtgärder och uppmuntra online- plattformar att godkänna olika elektroniska identitetsbevis, såsom Bank-ID. Betygsättning och recensioner om produkter och tjänster på nätet kan ge konsumenterna både hjälp och makt. Det förutsätter att sådana system tillförlitliga, objektiva och omanipulerade. Det före- kommer dock påhittade recensioner, som kan leda till en brist på förtroende, som i förlängningen underminerar, inte bara förtroen- det för den aktuella plattformen, utan också för branschen i övrigt. Även i denna del uppmuntras till frivilliga åtgärder för att stärka användarnas förtroende i de avseenden som berörts. Inom har delningsekonomin diskuterats i flera sammanhang, bl.a. vid 2014, som hade temat Resilient Economies for Inclusive Societies.4 Delningsekonomin har också uppmärksam- mats i arbetet med turist- och besöksnäringen. I rekommendation- erna för policyutveckling med relevans för besöksnäringen betonar vikten av experimentell och involverade policyutveckling, liksom vikten av regleringar ska ha ett systemperspektiv (whole-of- 4 Se video från seminariet om delningsekonomin vid 2014 Delningsekonomi i vår omvärld Vidare välkomnar initiativ till självreglering från delningsekonomins aktörer.5 Vid ett ministermöte om den digitala ekonomin, innovation, tillväxt och välstånd diskuterades konsumentskyddet i delningsekonomin med fokus på plattformar där användarna är privatpersoner. I rapporten “Protecting Consumers In ”, som togs fram inför mötet, belyser policyutma- ningar som de nya delningsekonomiska plattformarna kan medföra. Bland annat konstateras att det ofta är svårt att tillämpa befintlig konsumenträttslig lagstiftning på affärsmodeller där gränslinjer mellan konsumenter och näringsidkare suddas ut. En central utmaning är, enligt , att säkerställa ett effektivt konsumentskydd i kom- bination med att innovation främjas. I slutsatserna från ministermötet bejakade ministrarna möjlig- heterna i plattformarna, men de betonade också vikten av att fortsatt utvärdera delningsekonomins sociala och ekonomiska fördelar och utmaningar. Vidare underströks behovet av en fortsatt och fort- löpande bevakning av regleringarnas ändamålsenlighet utifrån nämnda intressen av ett fungerande konsumentskydd och en fortsatt innovativ utveckling av nya affärsmodeller. uppmanades vid ministermötet också att fortsatt arbeta med frågor om den digitala ekonomin, i perspektivet kompetensförsörjning (”Skills Strategy”) och sysselsättning (””), liksom att utveckla evidens och analys, som kan ligga till grund för utveckling av policyer och regleringar.6 7.4Åtgärder i andra länder Kommissionen har, som berörts ovan, analyserat ett stort antal problemställningar med koppling till delningsekonomins utveckling. Vidare har reflekterats över vilken typ av åtgärder som kan behövas för att gynna en positiv utveckling. När det gäller lagstadgade krav på en verksamhet, t.ex. tillstånd att utöva verksamheten, har fram- 5Kapitlet ”Policies for the tourism sharing economy” i Trends and Policies 2016, 2016/ policies-for-the-tourism-sharing-economy_tour-2016-7-en 6OECD (2016), ”Protecting Consumers In : Exploring The Issues”, Digital Economy Papers, No. 253, , . Delningsekonomi i vår omvärld gått att sådana specifika krav i princip endast bör ställas om de inte är diskriminerande och kan motiveras av allmänna skyddsintressen. Vidare har framgått att lagstiftningsåtgärder endast bör komma ifråga om det finns ett specifikt lagstiftningsbehov och om gällande regler är otillräckliga. Frågan är då vilka åtgärder som vidtagits i olika länder för att främja en positiv utveckling och motverka problem från ett användarperspektiv. I syfte att finna exempel på sådana initiativ har utredningen gjort en internationell kartläggning. I samband med komparativa, internationella studier är det vanligt att ett mindre antal länder väljs utifrån särskilda kriterier. Så är i regel fallet när ländernas olika modeller för marknadslösningar, regler- ingar och tillsyn inom ett specifikt samhällsområde ska studeras. Det kan t.ex. handla om fördelningen mellan offentliga och privata aktörer på en marknad och hur dessa regleras eller hälso- och sjuk- vårdens organisation. Gemensamt för sådana studier brukar vara att det i regel handlar om mogna marknader och system för styrning och tillsyn, som gradvis utvecklats och förändrats under lång tid.7 En sådan komparativ metod har visat sig vara problematisk när nationella åtgärder i delningsekonomin ska studeras. Det är helt enkelt svårt att finna ett tillräckligt antal länder, med en tillräckligt mogen utveckling av delningsekonomin, och åtföljan- de samlade åtgärdsprogram, för att nationella jämförelser ska bli meningsfulla. Däremot finns många initiativ, på olika nivåer och i många länder, som det finns ett värde i att se närmare på. Mot den bakgrunden har utredningen, vid samråd och kontakter med aktörer och olika andra berörda intressenter, systematiskt efterfrågat exempel på sådana åtgärder och initiativ. Utredningens expertgrupp har också bidragit med värdefulla inspel. Utredningen har dessutom uppdragit åt att kartlägga intressanta initiativ i andra länder. 7 Exempel på sådana internationella jämförelser av mogna marknader och kontrollsystem finns bl.a. i betänkandena Ny ordning för nationella vaccinationsprogram (SOU 2010:39) där beslutsordningen för offentligt finansierade vaccinationsprogram jämfördes mellan olika länder och Veterinär fältverksamhet i nya former (SOU 2007:24, där systemen för officiell veterinärkontroll av djur och livsmedel i olika länder jämfördes, bl.a. förekomsten av privata aktörer i den veterinära myndighetsutövningen. Delningsekonomi i vår omvärld Viktiga utgångspunkter för datafångsten i denna del har varit att finna internationella förebilder som gäller nya författningar eller för- fattningsändringar med syfte att gynna en positiv utveckling av delningsekonomin samt andra åtgärder än lagstiftning som offentlig sektor, inklusive staten, disponerar över, men också initiativ och åtgärder av sam- hällsaktörer utanför offentlig sektor såsom intresseorganisationer av olika slag. Därutöver har utredningen strävat efter att finna även andra, icke nationella och mer gränsöverskridande eller globala åtgärder, initia- tiv eller utvecklingslinjer, som direkt eller indirekt gynnar en positiv utveckling av delningsekonomin i ett användarperspektiv. Det kan t.ex. handla om säkrare betalningssystem för internationella betal- ningar eller andra företeelser och tekniska lösningar, som kan bidra till trygga transaktioner, datasäkerhet m.m. Detta innebär samman- taget att redovisningen inte kan bli så konsistent, som vanligen är en följd av komparativa, internationella studier.