sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — En sådan utveckling vore inte önskvärd från någon synpunkt. Det är inte självklart att den som anser sig vara i behov av internationellt skydd ser det som naturligt att upprätthålla kontakt med de myndigheter som har att bedöma rätten till skydd, även om avvikanderisken för dessa personer, som inrest på laglig väg, bedöms som liten. Migrations- verket har i detta sammanhang framhållit att det inte finns något sådant övervakningssystem och att uppgiften är svår, då asylsökande kan komma med tåg, buss, båt, flyg etc. Många kan tänkas använda sig av ett billigare transportsätt än direktflyg. Handel med och användande av förfalskade dokument förekom- mer redan, men skulle möjligen kunna öka som en följd av en sådan här reglering, där innehållet i skriftliga dokument torde få en helt avgörande betydelse för om man ska få bifall eller ej. Detta förhållande talar för att intervjuer bör ingå i utredningen. 9.16Konsekvenser för den personliga integriteten I asylärenden förekommer mycket känsliga personuppgifter vilka inte bör få spridning av flera skäl. På utlänningsrättens område gäller utlänningsdatalagen (2016:27) i stället för personuppgifts- lagen (1998:204), jfr 7 § utlänningsdatalagen. Denna lag gäller enligt 2 § vid behandling av personuppgifter i och utlandsmyndigheternas verksamhet som rör bl.a. utlänningars inresa i , i en stat som ingår i EU, i en stat som är ansluten till EES eller i , utlänningars vistelse eller arbete i och utresa eller avlägsnande från , mottagande av asyl- sökande och andra utlänningar, samt utfärdande av resehandlingar. De tänkta ärendena torde således kunna omfattas av utlännings- datalagen.31 Den ärendetyp som utredningen skisserat förutsätter att enskilda tredjelandsmedborgare vilka befinner sig i utlandet lämnar känsliga uppgifter digitalt till . Behandlingen av känsliga personuppgifter skulle ske inom , av dess egna anställda. Härigenom skulle svenska regler om offentlighet och sekretess komma att gälla i dessa ärenden. Sammantaget framstår det därför som att skyddet för den personliga integriteten skulle vara tillräckligt tillgodosett och i vart fall inte sämre än i andra liknande ärenden. anser dock att frågan skulle behöva analyseras ytterligare, bl.a. då hanteringen kommer att ge upphov till ökade informationssäker- hetsrisker. I sammanhanget har pekats på att säkerhetskraven vid insamling av känsliga personuppgifter, som denna ärendetyp skulle beröra, är att sökanden ska använda sig av s.k. stark autentisering. Informationsklassningen för exempelvis ett asylärende medför krav på stark autentisering. Denna sökandegrupp har dock inte alltid tillgång till sådan teknik. Samma sak gäller vid elektroniska ansökningar i familjeåterföreningsärenden. Kostnaderna för förfarandet med inresetillstånd, asyl och mot- tagande av 500 individer varav 150 barn skulle sålunda kunna upp- skattas till (se tabell). Dessutom tillkommer kostnadstäckning för utlandsmyndigheterna. 31 Utlänningsdatalagen kompletteras dessutom av utlänningsdataförordningen (2016:30). Vid eventuell följdinvandring skulle ytterligare kostnader till- komma för berörda svenska myndigheter, jfr avsnitt 9.8. I förevarande kapitel har utredningen pekat på vissa kostnader som är förknippade med flyktingmottagande. I samman- hanget ska dock framhållas att frågan om hur många flyktingar EU och bör ta emot inte låter sig avgöras enbart utifrån ekonomiska överväganden. Mot de ekonomiska argumenten ska ställas värdet av upprätthållandet av mänskliga rättigheter och önskemål om att avvärja akuta hot mot nödställdas liv eller hälsa, vilket inte lika enkelt låter sig värderas i pengar. I det här sammanhanget noteras att EU visat sig vara berett att betala per vidarebosatt person. Det är inte otänkbart att en ny rättsakt också skulle kunna kopplas till någon form av ersättning på EU-nivå. Statens kostnader skulle då kunna bli lägre. Snittkostnaden per person exklusive utlandsmyndigheternas kostnader uppgår således till (200 000 000/500). Som en jämförelse kostar mottagande av en ”genomsnittlig” kvot- flykting ; 2. kostnader för etableringsersättning med (dvs. /mån x 24 månader), 3.statlig ersättning till kommunen med (schablon- ersättning med + i initialt bistånd för kvotflykting), och 4. kostnader hos Arbetsförmedlingen om (dvs. 24 månader x /månad). Konsekvenserna av ett EU-gemensamt förfarande för inrese- tillstånd, med en årlig tilldelning på cirka 500 individer, bedöms inte medföra några större konsekvenser för , domstolsväsendet, och Arbetsförmedlingen. och Arbetsförmedlingen skulle dock behöva till- föras ytterligare medel. Konsekvenserna för kommunerna handlar framför allt om den påtagliga bristen på boende för låginkomsttagare. För utlandsmyndigheterna är konsekvenserna svåröverblickbara och därmed svåra att kvantifiera. Detta hade gällt även om de närmare förutsättningarna för förfarandet hade varit kända, eftersom det företrädesvis handlar om omständigheter som ligger utanför utlandsmyndigheternas kontroll. Bedömningen är emellertid att utlandsmyndigheterna skulle behöva tillföras mer resurser, eftersom ytterligare verksamhet inte kan utföras inom givna budgetramar. Här ska på nytt framhållas att resonemanget rör ett eventuellt lagstiftningsförslag från . Innan kommissionen lägger fram något förslag ska göras en s.k. impact assessment, liknande den konsekvensanalys som en svensk statlig utredning ska göra (se närmare om innehållet i den typen av analyser i Better Regulation Toolbox32). I samband med att tar fram lagstiftningsförslag har dessutom alla möjligheter att komma med synpunkter på rättsaktens utformning. I det samman- hanget bör särskilt lyftas fram vikten av förutsebara villkor för utlandsmyndigheternas verksamhet, bl.a. då det är i den delen som konsekvenserna är mest svårbedömda. 32 Riktlinjer för kommissionens konsekvensanalys finns publicerade på dess hemsida, se Särskilt yttrande av sakkunnige Av utredningens direktiv (dir. 2016:8) framgår bl.a. att utredaren utifrån ett brett angreppssätt ska analysera förutsättningarna för att skapa lagliga vägar för att söka asyl i EU, t.ex. genom att införa en möjlighet för stater att utfärda viseringar eller någon annan typ av inresetillstånd för personer som har för avsikt att söka asyl i EU. Vidare sägs att utredaren, om det bedöms lämpligt, ska föreslå hur ett regelverk som möjliggör laglig inresa i EU i syfte att ansöka om asyl kan utformas. I en bilaga har utredaren trots detta valt att lämna ett förslag till svensk nationell reglering om en ny laglig asylväg. Utredaren note- rar att ett sådant förslag kan anses ligga vid sidan av utredningens direktiv. Jag delar bedömningen att förslaget i bilagan inte är fören- ligt med direktiven. I direktiven sägs vidare att utredaren ska analysera hur en ord- ning som möjliggör laglig inresa i EU i syfte att söka asyl kan ut- formas för att bidra till en jämnare fördelning av asylsökande inom EU. Jag menar att förslaget i bilagan om en svensk, nationell reglering inte heller i detta avseende är förenligt med direktiven, då analysen inte genomförts och förslaget kan bedömas bidra till en mindre jämn fördelning av asylsökande inom EU. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att bilagan inte borde inkluderats i kommitténs betänkande, då innehållet inte är förenligt med direktiven. Jag står bakom kommitténs betänkande i övriga delar. Särskilt yttrande av experten Av utredningens direktiv (dir. 2016:8) framgår bl.a. att utredaren utifrån ett brett angreppssätt ska analysera förutsättningarna för att skapa lagliga vägar för att söka asyl i EU, t.ex. genom att införa en möjlighet för stater att utfärda viseringar eller någon annan typ av inresetillstånd för personer som har för avsikt att söka asyl i EU. Vidare sägs att utredaren om det bedöms lämpligt, ska föreslå hur ett regelverk som möjliggör laglig inresa i EU i syfte att ansöka om asyl kan utformas. Utredningen ska också beskriva och analysera praktiska aspekter av att införa en sådan ordning och redogöra för säkerhetsaspekter av ett eventuellt förslag. Under utredningens arbete med att beskriva och analysera de praktiska aspekterna av en eventuell ordning som skulle innebära möjligheter att utfärda viseringar eller andra typer av inresetillstånd för personer som har för avsikt att söka asyl identifierades svårig- heter med att göra detta utan att ta utgångspunkt i ett nationellt förslag. Detta då varje nationell rättsordning i denna del skiljer sig åt. Mot den bakgrunden arbetade utredningen fram ett nationellt förslag som finns som bilaga till utredningen. som utredningen arbetat har rättsläget på europeisk nivå klarlagts i och med dom1 som rör visering på grund av humanitära skäl i enlighet med viseringskodexen, i syfte att vid ankomst till medlemsstat med hjälp av sådant visum lämna in ansökan om internationellt skydd. Domstolen slår fast att ett sådant förfarande inte regleras av nämnda kodex utan, på unions- rättens nuvarande stadium, endast av nationell rätt. Slutsatsen blir således att eventuell utveckling på området måste regle- ras nationellt innan har förändrats, bland annat i enlig- het med det förslag som utredningen lämnar i denna del. Som utredningen också redogör för, befinner sig över 65 miljoner människor på flykt. Antalet flyktingar, asylsökande och andra migranter som förolyckas och exploateras på vägen till trygghet är historiskt högt. Familjer splittras och tusentals för- svinner vars öden förblir ouppklarade. unionens domstol, Dom i mål C-638/16 PPU, X och X/ Belgiska staten, Dessa akuta brister när det gäller staters faktiska förmåga att skydda liv, hälsa och värdighet för människor som tvingas fly eller andra migranter som riskerar extrem utsatthet kräver innovativa åtgärder och mod av såväl det internationella samfundet som en- skilda stater. har tagit ett stort ansvar och har varit en före- bild både på europeisk nivå likväl som internationellt och det goda exemplets kraft ska inte underskattas. Konsekvenserna av bristen på lagliga asyl- och migrationsvägar har uppmärksammats även på global nivå och det pågår ett intensivt arbete med att identifiera de problem som uppstår och komma med konkreta lösningar. Men arbetet går för långsamt och människor fortsätter att förolyckas, exploateras och utnyttjas då bristen på lagliga vägar saknas. I och med tillsättandet av den nu aktuella utredningen har tagit ett viktigt initiativ och identifierat goda exempel på lagliga vägar som kan inspirera både det europeiska såväl som det globala arbetet. Jag är medveten om att det krävs både globala och regionala lösningar och fler stater som är beredda på att införa olika former av legala vägar i syfte att på allvar bereda skydd för de individer som är i behov av det. Dock borde utredningens arbete med att analysera och ta fram ett förslag på nationell nivå vara en del av det förslag som utredningen lämnar, detta i syfte att möjliggöra att förslaget på nationell nivå ska kunna realiseras och prövas. Enligt min mening vore det önskvärt att på så vis pröva en modell som kan utvärderas och där- igenom bidra till konkreta lösningar på global såväl som europeisk nivå. Förslaget i bilagan möjliggör inrättandet av en laglig väg att söka asyl som värnar rätten att söka asyl, upprätthåller en kontrollerad in- vandring och bidrar till att rädda liv för de mest utsatta. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att bilagan borde inklu- derats som ett konkret förslag i kommitténs betänkande i syfte att kunna bereda och behandla frågan vidare på nationell nivå. Jag står bakom kommitténs betänkande i övriga delar. Lagliga vägar för att söka asyl i EU En särskild utredare ska utifrån ett brett angreppssätt analysera förutsättningarna för att skapa lagliga vägar för att söka asyl i EU, t.ex. genom att införa en möjlighet att utfärda viseringar eller någon annan typ av inresetillstånd för personer som har för avsikt att ansöka om asyl i EU. Om det bedöms lämpligt ska utredaren föreslå hur ett sådant regelverk skulle kunna utformas med utgångs- punkt i och övriga internationella åtaganden samt be- döma vilka ekonomiska och andra konsekvenser detta skulle kunna medföra. Uppdraget ska redovisas . Överenskommelsen mellan regeringen och allianspartierna om insatser med anledning av flyktingkrisen enades regeringen, , , och om insatser för att säkra för- mågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärka etabler- ingen av nyanlända. Genomförandet av de åtgärder som överens- kommits ska gemensamt följas upp. En av dessa åtgärder handlar om att tillsätta en utredning om lagliga vägar för att söka asyl i EU. Ett exempel på en fråga som utredningen ska se närmare på är, en- ligt överenskommelsen, frågan om humanitära viseringar. Situationen på har eskalerat , där migran- ter, bland dem även asylsökande, beger sig över havet. De lagliga vägarna till för asylsökande är få och antalet asylsökande är väldigt ojämnt fördelat inom EU. Detta trots att unionen har en gemensam yttre gräns och en harmoniserad asylrätt. Nuvarande ordning inom EU En grundläggande princip inom asylrätten är att en person ska be- finna sig utanför det land där han eller hon är medborgare för att vara berättigad till skydd. Ansökningar om asyl i EU kan i allt väsentligt endast göras inom eller vid EU:s gränser. En person som avser att söka asyl i EU måste därför först ta sig till EU:s gräns för att där göra sitt skyddsbehov gällande. För att en tredjelandsmedborgare ska tillåtas att resa in i Schengen- området krävs att inresevillkoren i och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om gemenskaps- kodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) är uppfyllda. Några av kraven som anges där är att personen i fråga ska ha en giltig resehandling och en giltig visering om en sådan krävs för inresa. Syftet med resan ska också kunna styrkas och personen i fråga måste ha tillräckliga medel för sitt uppehälle och för sin åter- resa. Vidare får personen inte utgöra en risk för allmän ordning eller inre säkerhet. Det görs dock undantag från inresevillkoren för per- soner som ansöker om asyl. EU, med undantag av och , samt övriga Schengenländer har en gemensam viseringspolitik. Det gemen- samma regelverket utgörs framför allt av rådets förordning (EG) nr 539/2001 av om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (viserings- förordningen) och och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskaps- kodex om viseringar (viseringskodex). En Schengenvisering utfärdas för tillfälliga vistelser på . En utgångspunkt i viserings- kodexen är dock att en visering inte kan beviljas om det finns rim- liga tvivel i fråga om sökandens avsikter att lämna Schengenområ- det efter viseringstidens utgång. Det saknas således enligt gällande regelverk möjlighet att utfärda Schengenviseringar i syfte att per- soner ska kunna resa in i EU och övriga Schengenländer för att ansöka om asyl. Viseringskodexen medger visserligen vissa lättnader i prövningen om en visering är särskilt brådskande eller angelägen av humanitära skäl, exempelvis för att besöka en svårt sjuk nära anhörig eller närvara vid begravningen av en närstående. En sådan visering blir då territoriellt begränsad till den utfärdande medlemsstaten. För att en sådan visering ska kunna utfärdas krävs det dock fortfarande att personen har en avsikt att återvända till sitt hemland när tiden för viseringen har löpt ut. Den rättsliga grunden för EU:s viseringspolitik finns i arti- kel 77.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget), där det framgår att EU ska besluta om gemensamma åtgärder för viseringar och andra uppehållstillstånd . Den rättsliga grunden för EU:s asylpolitik finns i artikel 78 i EUF- fördraget. har betonat EU:s skyldighet att ge skydd åt dem som har skyddsbehov och vikten av att skapa fler lagliga vägar in i EU, bl.a. som en åtgärd mot människosmuggling och för att hantera de migrationsströmmar som EU ser på bland annat . I kommissionens arbetsprogram avise- ras ett förslag om ett strukturerat EU-vidarebosättningssystem i syfte att ge skyddsbehövande en säker och laglig väg in i EU. För- slaget förväntas bli presenterat . Utredaren ska mot ovanstående bakgrund: •analysera konsekvensen av bristen på lagliga vägar för att söka asyl i EU, •utifrån ett brett angreppssätt analysera förutsättningarna för att skapa lagliga vägar för att söka asyl i EU, t.ex. genom att införa en möjlighet för stater att utfärda viseringar eller någon annan typ av inresetillstånd för personer som har för avsikt att söka asyl i EU, •om det bedöms lämpligt, föreslå hur ett regelverk som möjlig- gör laglig inresa i EU i syfte att ansöka om asyl kan utformas, •beskriva och analysera praktiska aspekter av att införa en sådan ordning, såväl för den enskilda sökanden som för de myndig- heter eller organisationer som har att hantera och pröva ansök- ningar samt de EU-medlemsstater som slutligen ska ta emot och pröva asylansökan, •analysera om en preliminär bedömning (screening) av skydds- behovet ska genomföras och i så fall vem som ska vara ansvarig för att genomföra denna prövning, •analysera och redogöra för säkerhetsaspekter av ett eventuellt förslag, •analysera hur en ordning som möjliggör laglig inresa i EU i syfte att söka asyl kan utformas för att bidra till en jämnare fördel- ning av asylsökande inom EU, •redovisa hur några andra jämförbara länder inom EU, såväl som ett antal länder utanför unionen, valt att hantera frågan om lag- liga vägar för asylsökande, •analysera förutsättningarna för att bland EU:s medlemsstater och EU:s institutioner få gehör för att skapa fler lagliga vägar för att söka asyl i EU. Utredaren ska lämna en redogörelse för ekonomiska och andra konsekvenser som eventuella förslag kan medföra för svenska myn- digheter (däribland , tilltänkta beslutsmyndigheter och ) och för enskilda. Utredaren ska dessutom analysera om antalet asylsökande kan påverkas av sådana förslag. Om förslag kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar ska redovisas enligt bestämmelserna i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med och inhämta upplysningar från Migra- tionsverket, utrikesförvaltningen och samt, i den utsträckning som utredaren finner det behövligt, andra organisa- tioner och myndigheter, t.ex. Kommuner och Landsting. Utredaren ska också hålla sig informerad om aktuellt EU-förhand- lingsarbete. Vidare ska utredaren följa och förhålla sig till utredningen av tjänsteleverantörer vid hantering av ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd (UD 2015:01), Uppdraget ska redovisas . Tidsbegränsade uppehållstillstånd för att söka asyl i en medlemsstat Den gemensamma asylpolitiken inom EU syftar bl.a. till en jämna- re fördelning av de asylsökande mellan medlemsländerna och att upprätthålla grundläggande rättigheter, såsom rätten att söka asyl. Utredningen har haft i uppgift att analysera förutsättningarna för att skapa lagliga vägar för att ansöka om asyl i EU. Ett förslag till svensk nationell reglering om en ny laglig asylväg kan således anses ligga vid sidan av utredningens direktiv. Eftersom utredningen fått i uppdrag att grundligt analysera hur ett förslag om en laglig asylväg kan se ut, kommer här beskrivas hur en reglering med tidsbegränsade uppehållstillstånd för inresa och asylansökan skulle kunna fungera, med utgångspunkt i svenska förhållanden. Som framgått i tidigare kapitel är det inget som hindrar en medlemsstat från att införa nationella regler om inresa för asylansökan om det vid en samlad bedömning skulle framstå som lämpligt med sådana. Om en eller flera medlemsstater skulle införa egna regler om tidsbegränsade uppehållstillstånd för att söka asyl och modellen skulle visa sig fungera väl i praktiken, kan det i förlängningen bereda väg för liknande, gemensamma regler inom EU. Kommissionens förslag till förordning om en unionsram för vidarebosättning fyller, som framhållits i kapitel 8, inte samma behov som ett ansökningsförfarande för asylsökande. Tidsbegränsat uppehållstillstånd för asylansökan Bedömning: I 5 kap. utlänningslagen kan införas en möjlighet för att bevilja ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd i i syfte att möjliggöra inresa till . För att beviljas uppehållstillstånd ska sökanden i sin ansökan ha åberopat sådana omständigheter som kan antas utgöra grund för uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1 § utlänningslagen om en sådan prövning skulle göras i , dvs. uppehållstillstånd som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skydds- behövande.1 Kortfattad beskrivning av modellen Uppehållstillstånd på denna grund bör inte utformas som en rättig- het för den enskilde. I stället bör det ankomma på regeringen att besluta om den närmare omfattningen (förslagsvis en årlig kvot), liksom om hur ansökan ska göras och vilka utlandsmyndigheter som ska ta upp biometri (ansiktsbild och fingeravtryck)2 och kont- rollera identitet. För att möjliggöra snabb anpassning till ändrade förhållanden och god flexibilitet bör så lite som möjligt regleras i lagtext utan i stället i förordning. Möjligheten till inresa för att söka asyl bör inte vara avgränsad till några särskilda grupper, men detta vore principiellt möjligt. Syftet är dock inte att skapa en variant på vidarebosättning, utan just ett ansökningsförfarande. Ansökan bör gälla för ett kalenderår och ske elektroniskt. I förordning kan införas regler om hur ansökan ska göras, förenat med en regel om att en ansökan som inte gjorts på rätt sätt får avvisas.3 Det bör vara som ska fatta beslut i ärendena. Ett årligt urval bland de sökande kan ske antingen genom 1I nuläget kan uppehållstillstånd inte meddelas för övrig skyddsbehövande på grund av den tillfälliga lagen, som dock upphör att gälla . 2Termen biometri används för tekniker som finns tillgängliga för att mäta delar av kroppen elektroniskt, och på så sätt identifiera personer. Här avses ansiktsbild och fingeravtryck. 3I praktiken hindrar det självfallet inte pappersansökningar, varom mera nedan. Man får överväga hur man bäst kan uppmuntra människor till att söka elektroniskt, t.ex. genom att avgiftsbelägga pappersansökan eller en bestämmelse om att en ansökan som inte gjorts på föreskrivet sätt inte ska tas upp till prövning (avvisning i ett icke-överklagbart beslut). Ett visst mått av administration för utlandsmyndigheten, såsom tidsbokning, besvarande av förfrågningar, diarieföring eller överlämnande till rätt myndighet, är svårt att undgå. ett slumpvis urval eller med utgångspunkt i när ansökan inkom. Sökande som tas ut efter en preliminär screening måste infinna sig på utlandsmyndighet, som förväntas bistå vid handläggningen, för att lämna biometri m.m. Sökande som inte tagits ut bör erhålla ett enkelt utformat avslagsbeslut per e-post, vilket inte får överklagas och inte heller utgör hinder för att söka på nytt. Sökande som meddelats uppehållstillstånd, får ta sig till med anlitande av egna medel. För att legalisera sin vistelse efter ankomsten hit måste asylansökan göras, varigenom personen får rätt att uppehålla sig här även efter att det tidsbegränsade uppehållstillståndet upphört att gälla. Denna asylansökan ska handläggas på vanligt sätt. Om den inledande screeningen av sökanden är någorlunda tillförlitlig, bör dessa senare asylansökningar i regel resultera i bifallsbeslut. Utkast till ny bestämmelse i utlänningslagen Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i syfte att möjliggöra inresa till för att söka asyl får beviljas en utlänning som åberopar sådana omständigheter som kan antas utgöra grund för uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1 § om en sådan prövning skulle göras i .