sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — En motsvarande rättighet för myndigheter att få del av information från en annan myndighet regleras i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Handlingsoffentligheten är dock inte utan undantag. En allmän handling kan innehålla uppgifter som är sekretessbelagda enligt OSL. Handlingen är då inte offentlig i den del som den innehåller de sekretessbelagda uppgifterna. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan alltså, med hänsyn till sekretess, begränsas bland annat om det är nödvändigt av hänsyn till skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Begränsningarna regleras i OSL eller annan lag som OSL hänvisar till. Enligt 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) gäller sekretess i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Med skatt avses i kapitlet skatt på inkomst och annan direkt skatt samt omsättningsskatt, tull och annan indirekt skatt. Med skatt jämställs bland annat skattetillägg, förseningsavgift och tilläggsavgift enligt lagen (2004:629) om trängselskatt. Sekretessen är absolut, det vill säga någon prövning av om skada kan uppstå om uppgifterna lämnas ut görs inte. Föremålet för sekretessen är uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det är inte bara själva beskattningsärendena som täcks av uttrycket ”verksam- het som avser bestämmande av skatt” utan det täcker också t.ex. registerföring och annan verksamhet som har anknytning till för- farandet men som saknar ärendekaraktär, se t.ex. RÅ 1992 not. Enligt 27 kap. 2 § OSL gäller sekretess för uppgifter om en en- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden bland annat i sär- skilt ärende om revision eller annan skattekontroll och som inte omfattas av 1 §, ärende om kompensation för eller återbetalning av skatt, ärende om anstånd med betalning av skatt och ärende om kassaregister. Sekretessen gäller dock inte vissa beslut, såsom beslut om kontrollavgift enligt 50 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244). Enligt 27 kap. 6 § OSL är dock som huvudregel de beslut vari- genom skatt eller underlag för bestämmande av skatt fastställs undantagna från sekretessen. I bestämmelsen har undantag gjorts för beslut varigenom trängselskatt bestäms eller underlag för be- stämmande av sådan skatt fastställs, men sekretessen gäller endast för uppgift om vilken betalstation bilen har passerat och tidpunkten för passagen. Detta undantag har gjorts för att skydda enskilda från obehörig kartläggning (se prop. 2003/04:145 s. 103). Vidare gäller enligt 32 kap. 3 § OSL sekretess för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning som avses i kameraövervakningslagen (2013:460), om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. I verksamhet som avser folkbokföring eller annan liknande regi- strering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen före- skriver det, i annan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolkningen, gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om upp- giften röjs (22 kap. 1 § OSL). Regeringen har i 6 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) föreskrivit att sådan sekre- tess ska gälla för verksamhet som avser Transportstyrelsens väg- trafikregister. När flera sekretessbestämmelser är tillämpliga har den bestämmelse som ger den enskilde det starkaste sekretesskyddet före- träde (se prop. 2008/09:150 s. 316 och prop. 1979/80:2 Del A s. 70). Myndigheter ska hjälpa varandra inom ramen för den egna verk- samheten, 6 § förvaltningslagen (1986:223). En viktig del i detta är utbyte av information mellan myndigheterna och även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. Det är ofrånkomligt att ett sådant samarbete även innebär utbyte av sekretessbelagd informa- tion (prop. 1979/80:2 Del A s. 89). Rätten att ta del av allmänna handlingar, offentlighetsprincipen, gäller även mellan myndigheter (JK 1985 s. 104). I fråga om myndigheternas skyldighet att lämna varandra uppgifter gäller dock inte denna bestämmelse, utan i stället gäller 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL). Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna ut uppgifter som den förfogar över, om inte upp- giften är sekretessbelagd. Denna skyldighet omfattar alla uppgifter som myndigheten förfogar över, det vill säga även sådana uppgifter som inte finns i en allmän handling. En myndighet kan dock inte på eget initiativ lämna ut offentliga uppgifter om det saknas lagstöd för detta. Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller enbart på begäran från annan. Det skulle strida mot likhetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen som innebär att alla är lika inför lagen och ska behandlas lika. Om myndigheter deltar i någon form av samverkans- projekt som bygger på ömsesidigt uppgiftslämnande innebär inte sådan samverkan någon förändrad tillämpning av gällande sekretess- lagstiftning. Myndigheter kan bara utbyta uppgifter när det är rätts- ligt tillåtet (SOU 2010:29 s. 211). Utbyte av uppgifter kan inte ske helt fritt mellan myndigheter eftersom sekretess gäller även mellan dessa (8 kap. 1 § OSL). För att myndigheter ska kunna utföra sina uppgifter måste de kunna få tillgång även till sekretessbelagd information hos andra myndigheter. Därför finns det sekretessbrytande bestämmelser. De vanligaste finns i 10 kap. OSL. Sekretessbelagda uppgifter får lämnas ut både till enskild och till annan myndighet (eller verksamhetsgren) om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten (eller verk- samhetsgrenen) ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). Som framgår av bestämmelsen handlar det enbart om den utläm- nande myndighetens verksamhet. När en myndighet ska ompröva en annan myndighets beslut eller åtgärd behöver den ofta få sekretessbelagda uppgifter från den andra myndigheten. Sekretess hindrar då inte detta utlämnande (10 kap. 16 § OSL). Det finns inte någon generell bestämmelse om överföring av sekretess till en myndighet som omprövar en annan myndighets beslut eller åtgärd. Myndigheter kan lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet är föreskriven i lag eller förord- ning (10 kap. 28 § OSL). EU-förordningar likställs med svensk lag (prop. 1999/2000:126 s. 272 och 283), vilket innebär att uppgifts- skyldighet som följer av en EU-förordning bryter sekretessen enligt 10 kap. 28 § OSL. När det gäller t.ex. finns det i flera olika lagar och förordningar bestämmelser som innebär att är skyldigt att lämna uppgifter till andra myndigheter och i flera olika lagar och förordningar finns det också bestämmelser som innebär att andra myndigheter är skyldiga att lämna uppgifter till . Upp- gifter som en myndighet förfogar över och som behövs för kon- troll eller beslut enligt skatteförfarandelagen (2011:1244, SFL) ska med vissa undantag lämnas till om begär det (42 a kap. 1 § SFL). Vidare finns det i 19 kap. skatteförfarande- förordningen (2011:1261) bestämmelser om att myndigheter i vissa fall ska lämna uppgifter till . Transportstyrelsen ska i vissa fall lämna ut uppgifter i vägtrafik- registret till enskilda och andra myndigheter. Som exempel kan nämnas att uppgifter i vägtrafikregistret som avser trängselskatt på begäran ska lämnas ut till när det behövs för verkets handläggning av ärende om trängselskatt (4 kap. 10 a § förord- ningen [2001:650]om vägtrafikregister). Merparten av de uppgifter om trängselskatt som finns i vägtrafikregistret omfattas av sekretess enligt bland annat 27 kap. 1 § OSL. Bestämmelsen innebär dock att Transportstyrelsen enligt 10 kap. 28 § OSL kan lämna sådana sekretessbelagda uppgifter till . I 4 kap. 10 b och 10 c §§ förordningen om vägtrafikregister finns bestämmelser om att Transportstyrelsen på begäran av den registrerade ska lämna ut vissa uppgifter om trängselskatt eller infrastrukturavgifter på väg. Enligt 4 kap. 13 § förordningen om vägtrafikregister ska uppgift i vägtrafikregistret i form av fotografisk bild av en enskild på begäran lämnas ut till , Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyn- digheten, Försvarsmakten, , , Skatte- verket, och . Bestämmelsen innebär att fotografierna kan lämnas ut till de angivna myndighet- erna trots att de omfattas av sekretess (jfr 10 kap. 28 § och 22 kap. 1 § OSL). Ett system för en avståndsbaserad vägskatt måste kunna hantera flera funktioner, såsom beräkning av körd sträcka, beräkning av skatt, betalning av skatt och kontroll. Ett uttag av en sådan skatt kräver således bland annat en teknisk lösning för registrering av den färdväg eller sträcka som ska ligga till grund för skatteuttaget. I detta kapitel beskrivs tekniska lösningar som antingen används för detta ändamål i andra länder eller som har potential för använd- ning . I kapitlet beskrivs också de lösningar för kontroll som används i andra länder och de lösningar som kan an- vändas . 6.2Tekniska lösningar för uppbörd i vägtullssystem Satellitbaserade system, även kallade GNSS, för avståndsbaserade vägtullar bygger på att fordonen är utrustade med en så kallad auto- nom fordonsutrustning. Denna fordonsutrustning innehåller en satellitmottagare och kretsar för mobil datakommunikation. Vanligtvis finns även utrustning för korthållskommunikation, (se avsnitt 6.2.2), gränssnitt mot användaren samt olika sorters sensorer och säker- hetskretsar. Fordonsutrustningen fungerar, förenklat, genom att fånga upp signaler från ett eller flera satellitsystem, exempelvis GPS och , och beräkna vilken position som fordonet har. I några system görs beräkningen av vägtull direkt i fordons- utrustningen, som då innehåller prislistan och detaljerad informa- tion om vilka vägar som är belagda med vägtull. Informationen om de vägtullsbelagda vägarna jämförs med positionerna och utrust- ningen avgör på så sätt om fordonet färdas på en väg som är belagd med vägtull. Rapporter från fordonsutrustningen skickas till ansvarig aktör, som därefter fakturerar den vägtullspliktige. I andra system rapporteras positionsinformation från fordons- utrustningen med vissa intervall till operatörens datacenter. I data- centret beräknas och fastställs det belopp som ska faktureras. Ansvarig part fakturerar sedan den vägtullspliktige. I vissa länder, exempelvis , och , finns det definierade zoner eller vägsträckor som vägtull tas ut för. Dessa vägsträckor har ofta en punkt på mitten som utgör en så kallad virtuell portal. Har ett fordon passerat en sådan virtuell portal tas vägtull ut motsvarande den sträckan som portalen representerar, annars inte. I andra länder beräknas vägtull genom att definiera de start- och slutpunkter mellan vilka beräkningen av körd sträcka ska ske. har flera länder infört satellitbaserade vägtulls- system och tekniken är således under stark utveckling. Tekniken är också föremål för standardisering vad gäller tekniska gränssnitt för kommunikation och säkerhetslösningar. Satellitbaserade system medger stor frihet i fråga om det tullbelagda vägnätets storlek och även när det gäller differentieringsgrunderna för vägtullen. Vidare behöver staten inte investera lika mycket i vägkantsutrustning i satellitbaserade system, jämfört med vad som är fallet i system som baseras på korthållskommunikation. Detta har framför allt betyd- else när vägtull tas ut på ett stort vägnät. Efterlevnadskontrollen i ett satellitbaserat system kan bland annat ske med hjälp av ANPR, korthållskommunikation eller portabel kontrollutrustning. Vad ANPR och korthållskommunikation innebär återkommer kom- mittén till i avsnitt 6.2.2 och 6.2.5 nedan. finns avståndsbaserade vägtullssystem för tunga fordon som baseras på satellitpositionering i , , , och . Det finns även vägtullssystem där satellit- positionering används i kombination med annan teknik, exempelvis färdskrivaren. Detta gäller för fordon med elektronisk fordons- utrustning i och . 6.2.2Korthållskommunikation (DSRC) Korthållskommunikation, eller DSRC (), bygger på att varje fordon utrustas med en DSRC-transponder som kommunicerar med utrustning vid väg- kanten. Genom kommunikationen mellan transponder och väg- kantsutrustning utbyts nödvändig information för att genomföra en vägtullstransaktion i enlighet med ett avtal mellan väganvända- ren och betalningsförmedlaren eller operatören. Korthållskommu- nikation tillämpas genom att en betalstation upprättas på varje av- giftsbelagt vägavsnitt. Historiskt sett har betalstationerna bestått av bommar som har fällts upp när betalning har erlagts, men har flera länder ersatt bommar med betalstationer som medger att fordonen inte behöver stanna för att betala. Fördelen med korthållskommunikation är att det är en beprövad teknik och att det finns en mogen standard för den. Det är även möjligt att differentiera vägtullen på flera olika sätt. Nackdelen är att det blir kostsamt ju större vägnät som är belagt med vägtull, eftersom det krävs en betalstation på varje vägavsnitt. Betalstation- erna utgör dessutom den enda källan till den information som ligger till grund för debiteringen och de måste därför ha en mycket hög tillförlitlighet och tillgänglighet. Efterlevnadskontroll inom ett sådant system sker bland annat genom att vissa betalstationer är utrustade med kameror som foto- graferar fordon som saknar eller har en felaktig transponder. Vidare används portabel kontrollutrustning. Vägtullssystem baserade på korthållskommunikation används i det skandinaviska EasyGo-samarbetet, där avgiftsupptagarna har enats om procedurer för att väganvändarna ska kunna ha ett enda kontrakt och en transponder och få en räkning enbart från sin transponderutgivare, även om passager har skett i flera olika avgifts- områden. Korthållskommunikation används även i de avstånds- baserade vägtullssystemen för tunga fordon i , , Vit- och . Korthållskommunikation används även i många andra vägtullssystem runt om i och kommer för- modligen även att börja användas som komplement till ANPR (se avsnitt 6.2.5) i de svenska trängselskatte- och infrastrukturavgifts- systemen . Korthållskommunikation kan även användas som stödteknik i satellitbaserade vägtullssystem. Korthållskommunikationen används då i samband med kontroll för att utbyta information mellan fordons- utrustning och vägkantsutrustning i syfte att kontrollera att fordons- utrustningen fungerar. Ett standardiserat kontrollgränssnitt finns utvecklat för detta ändamål. En färdskrivare är en anordning för att registrera, lagra, visa och skriva ut data om föraraktiviteter i enlighet med bestämmelserna om kör- och vilotider (se avsnitt 5.4.2). Färdskrivare ska i princip användas i samtliga fordon med en totalvikt över eller i fordon som används för transport av mer än nio personer inklusive föraren. var färdskrivaren analog och lagrade information på så kallade diagramblad. I takt med att fordonsflottan förnyas håller äldre analoga färdskrivare på att fasas ut. Polisens vägkontroller visade att av fordonen som stoppades för kontroll hade en digital färdskrivare. väntas andelen digitala färdskrivare närma sig av alla tunga last- bilar som används i . Den digitala färdskrivaren omfattar kablar, en rörelsesensor och en fordonsenhet. Fordonsenheten består bland annat av en beräknings- enhet, ett dataminne, en klocka som visar realtid, två kortplatser för smartkort (som avser förare och medförare) och en skrivare. Användaren av en färdskrivare identifierar sig för den med hjälp av ett färdskrivarkort. Färdskrivaren registrerar och lagrar data i sitt dataminne oavsett om ett färdskrivarekort används eller inte. En förare kan alltså använda olika fordon och ändå lagras allt på samma färdskrivarkort. Likaså lagrar färdskrivaren alla kör- ningar oavsett vilket färdskrivarkort som används. I första hand lagras uppgifter som rör förarnas kör- och vilo- tider, men färdskrivaren registrerar även vägmätarställningen och vissa andra uppgifter. Vägmätarställningen registreras dels vid varje dygnsskifte, dels när ett färdskrivarkort sätts in respektive tas ut. Uppgifterna om vägmätarställning används bland annat för att ut- reda huruvida företagen slarvar med färdskrivarkorten eller har försökt manipulera färdskrivaren. Uppgifterna som färdskrivaren registrerar lagras i själva färdskrivaren tills lagringsutrymmet är fullt och därefter skrivs den äldsta informationen över. Av denna anledning har åkeriet en skyldighet att kopiera och lagra uppgif- terna . Polisen utför vägkontroller för att kontrollera färdskrivare i både svenska och utländska fordon, medan Transport- styrelsen kontrollerar svenska företag genom att begära in färd- skrivardata i efterhand. Det finns åtminstone tre vägtullssystem som baseras på färd- skrivare. I baseras systemet på färdskrivaren i kombination med satellitpositionering. I och baseras väg- tullen i huvudsak på motsvarigheterna till den europeiska färd- skrivaren, men i de fall annan elektronisk fordonsutrustning används fungerar färdskrivaren i kombination med satellitpositionering. Systemen fungerar på så sätt att den ackumulerade sträckan mäts och rapporteras av användaren till ansvarig aktör, som beräknar den vägtull som ska betalas och fakturerar den vägtullspliktige. I köper de vägtullspliktiga i stället användartillstånd (licenser) på förhand. Vägtullssystem som baseras på färdskrivare kompletteras i och med kontroll med hjälp av vägkantsutrustning. Genom vägkantsutrustningen görs dels stickprovskontroller avseende for- donens konfiguration, dels kontroller av att mätning av sträcka sker korrekt. Fördelarna med att använda färdskrivare som teknisk lösning för ett vägtullssystem är att majoriteten av alla europeiska tunga last- bilar redan har sådan utrustning och att den kontrolle- ras i samband med polisens kontroll av kör- och vilotider. Nack- delen är att systemet inte är så flexibelt avseende hur tarifferna kan utformas och att det inte kan göras åtskillnad mellan olika vägtyper. System baserade på RFID (Radio frequency identification) liknar i stort system för korthållskommunikation (DSRC). Tekniken bygger på att fordon utrustas med en RFID-tagg som läses av vid passage av en läsare vid varje vägavsnitt. RFID är en billigare teknik än DSRC, men har begränsningar vad gäller räckvidd och hur mycket infor- mation som överförs vid varje avläsningstillfälle. RFID används framför allt på tullvägar i , men även på enstaka tull- vägar i och . ANPR står för Automatic Number och utgörs av kameror som fotograferar fordon i syfte att utläsa numret på fordons registreringsskyltar. Kamerorna är antingen monterade på stolpar eller portaler. Den bild som tas av fordonet teckentolkas, vilket görs antingen direkt i kameran eller i ett centralsystem. Om teckentolkningen görs i kameran kan identifieringen göras i realtid. Om tolkningen i stället görs centralt kan data lagras i kameran och senare skickas in till centralsystemet för behandling. Oavsett vilken metod som används kan det ibland behövas kontroll för att förbättra noggrannheten. Prestandan vad gäller teckentolkning kan variera beroende på vilka registreringsskyltar som ska tolkas. Denna variation består i att länder har olika sorters registreringsskyltar. Även väderleksförhållandena kan påverka vilken prestanda som systemet uppnår. ANPR är en mogen teknik och används som huvudsaklig tek- nisk lösning i bland annat trängselskattesystemen i , , och . I system för avståndsbaserade väg- tullar används dock ANPR mestadels för att identifiera de som inte vill betala vägtull. Där utgör alltså ANPR en del av kontrollsystemet. En bild av ett fordon vid en viss plats och tidpunkt räcker oftast som bevis för en överträdelse i många länder. Fördelen med ett vägtullssystem som är helt baserat på ANPR är att det inte kräver att någon fordonsutrustning monteras i fordonet. Däremot måste den ansvariga aktören ha tillgång till information om vem som ansvarar för vägtull avseende ett visst fordon, så att denne vet vem som ska krävas på betalningen. När det gäller utländska fordon kan tillgången till sådan information vara begränsad. Nack- delen med att basera ett vägtullssystem på ANPR är att det liksom vid DSRC och RFID krävs kameror på varje vägavsnitt för att regi- strera fordonspassager. har mobiltelefonerna utvecklats kraftigt. När de kom användes de enbart för att kommunicera genom tal, men finns det möjligheter att även utbyta mer omfattande information. Mobiltelefoner erbjuder långtgående tjänster för spårning och kommunikation samt tillgång till en stor mängd skräddarsydda applikationer. används sådana skräddarsydda applikationer i mobiltelefo- ner för att erbjuda sällananvändare och tillfälliga besökare tillträde till de ryska och ungerska vägtullssystemen för lastbilar. Tillträde till det tullbelagda vägnätet ges genom köp av en så kallad ruttbiljett. I dessa länder används en applikation (app) för att boka den rutt som ska köras. Appen möjliggör även betalning av ruttbiljetten. I appen skapas ett kvitto som vid behov kan visas upp för kontrollanter. Det sagda innebär att mobiltelefonens inbyggda spårnings- och kommunikationsdel inte används direkt för vägtullen. bör det dock vara möjligt att använda mobiltelefoner direkt i vägtulls- system, det vill säga att lita till dess inbyggda satellitmottagare och den inbyggda enheten för datakommunikation. Den största för- delen med att använda en mobiltelefon på det sättet är att det breda utbudet på marknaden har skapat konkurrenskraftiga priser och det finns stora möjligheter att hitta en mobiltelefon som passar skräddar- sydda behov. finns det dock flera osäkerheter, bland annat kring batteritid, tillförlitlighet, säkerhet samt möjlig- heten att kunna fastställa att en viss mobiltelefon befunnit sig i ett visst fordon . Bland annat av dessa skäl bör mobiltelefoner för tillfället betraktas som en omogen teknik när det gäller direkt användning i ett vägtullssystem. 6.3Tekniska lösningar för kontroll i vägtullssystem Fasta kontrollstationer förekommer i princip i samtliga vägtulls- system och upprättas vid vissa punkter i det tullbelagda vägnätet. Särskilt vid de punkter som har ett högt trafikflöde eller vid andra strategiska punkter. Fasta kontrollstationer består av stolpar eller portaler som byggs vid sidan av eller ovanför vägen. Kontroll- stationerna har utrustning och funktionalitet som motsvarar det som ska kontrolleras, vilket i sin tur beror på hur vägtullen diffe- rentieras. I är kontrollstationerna utrustade med dels laser för att avgöra fordonsklass, dels korthållskommunikation för att avgöra om fordonsenheten fungerar och dels ANPR för att läsa av regi- Tekniska förutsättningar SOU 2017:11 streringsskyltar och fotografera fordon som inte har fungerande fordonsutrustning. I är de fasta kontrollstationerna utrustade med sådan utrustning som i och även med en 3D-skanner för att kunna avgöra om fordon som passerar har ett släpfordon och hur många axlar som hela lastbilsekipaget har. Fasta kontrollstationer används således i vägtullssystem dels för att verifiera att passerande fordon följer gällande regler, dels för att samla in bevis på eventuella överträdelser för vidare behandling. Flyttbara kontrollstationer sätts tillfälligt upp vid vägkanten för att göra kontroller på olika platser. Flyttbara kontrollstationer kom- pletterar därmed de fasta stationerna genom att placeringen av dem kan ske slumpmässigt eller strategiskt. För flyttbara kontrollstationer gäller samma princip som för de fasta stationerna, det vill säga att de har utrustning och funktionalitet som motsvarar det som ska kontrolleras. På grund av att stationerna är flyttbara är precision och prestanda för själva kontrollen lägre jämfört med fasta kontroll- stationer. Flyttbara kontrollstationer används bland annat i väg- tullssystemen i och .