sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — En sådan utveckling skulle leda till att ansvaret för gaturenhållning m.m. blir otydligt. För att föreslagna ändringar i detaljplanekravet inte ska leda till ändrade krav när det gäller kommunernas ansvar för att hålla rent, inom områden av sådant slag som utgör allmän plats, bör LGS kompletteras på så sätt att kommunens ansvar utsträcks till att även omfatta sådana gator, torg, parker och andra områden som kom- munen har iordningställt för att tillgodose gemensamma behov, om det inte finns särskilda skäl för kommunen att låta bli att vidta åtgär- derna. Ett exempel på ett sådant särskilt skäl kan vara att kommunen har överlåtit ansvaret för området eller platsen till någon annan. En sådan förändring i ansvaret kan ske om kommunen har iordningställt ett område för gemensamma behov men någon annan därefter har tagit över ansvaret för området, t.ex. genom att en gemensamhetsan- läggning har inrättats efter en anläggningsförrättning enligt anlägg- Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … ningslagen (1973:1149). Ett annat exempel kan vara att kommunen har iordningställt ett område som naturreservat enligt 7 kap. miljö- balken. Inom sådana, ofta omfattande, områden av renodlad natur- eller landsbygdskaraktär bör kommunen av lätt insedda skäl inte ha någon skyldighet att röja snö m.m. Även fastighetsinnehavarens ansvar bör justeras när det gäller s.k. kvasiallmänna platser som iordningställs och begagnas för allmän trafik (jfr 2 § andra stycket LGS). Det ändrade detaljplanekravet kan i praktiken leda till att kommunen i vissa fall kan avstå från att göra en detaljplan, genom att ge bygglov utan föregående planläggning, för t.ex. ett nytt villaområde. Med den ordning som gäller hade kommunen behövt göra en detaljplan, varvid kommunen i vissa fall valt att utforma planen som ett s.k. storkvarter. Därigenom hade fas- tighetsinnehavarna fått ansvar för gaturenhållning och snöröjning m.m. enligt LGS. Följaktligen krävs en lagändring om fastighetsinne- havarna även i fortsättningen ska kunna åläggas detta ansvar. I många fall kommer förvaltningen av sådana platser och områden att säkerställas med hjälp av gemensamhetsanläggningar. Behovet av en lagändring i detta avseende bör därigenom vara begränsat. Likafullt finns det platser och områden som kan komma att användas för all- män trafik och som inte kommer att utgöra gemensamhetsanlägg- ningar. Detta gäller bl.a. gång- och bilvägar inom bostadsområden där endast en fastighetsinnehavare är berörd, t.ex. om fastigheten ägs av ett bostadsbolag eller om marken innehas av en bostadsrättsförening. I sådana fall är det naturligtvis önskvärt att ansvarsförhållandena kan bibehållas. Det finns vissa svårigheter att i lagtext precisera vilka områden som skyldigheterna ska omfatta för att inte den ändrade bestämmel- sen även ska träffa andra platser och områden än vad som är avsett. Det faller sig därmed naturligt att kommunen måste fatta ett beslut för att en sådan skyldighet ska inträda. Därigenom kan även skyl- digheten preciseras, både i fråga om vilket område som skyldigheten avser och vilka åtgärder som ska utföras. En sådan lösning ansluter för övrigt väl till gällande rätt i fråga om kommunens möjlighet att ålägga en fastighetsinnehavare inom en detaljplan, där kommunen är huvudman för de allmänna platserna, att utföra gaturenhållning och snöröjning m.m. i fråga om sådana gångbanor eller andra utrymmen utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken (jfr 3 § LGS). För- slaget syftar till att en tänkt ändring av kravet på detaljplan enligt PBL Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … inte ska förändra kommunens skyldigheter för gaturenhållning m.m. eller kommunens möjligheter att överföra sina skyldigheter i dessa avseenden på berörda fastighetsägare. Förslaget bör inte annat än i undantagsfall innebära ett utökat ansvar för en fastighetsägare. Den nuvarande bestämmelsen i 3 § avser möjligheten att i vissa fall lägga över kommunens ansvar på fastighetsinnehavarna. Den situa- tion som diskuteras avser i stället den situationen att kommunen ges möjlighet att ålägga fastighetsinnehavarna ett ansvar i de fall där lagen inte direkt pekar ut någon ansvarig för gaturenhållning och snö- röjning m.m. Det nu sagda innebär att kommunen bör ges rätt att ålägga en fas- tighetsinnehavare att ombesörja gaturenhållning, snöröjning och lik- nande åtgärder i fråga om sådana platser och områden som har iord- ningställts och är avsedda för allmän trafik. En förutsättning för att så ska ske bör dock vara att området är beläget inom samlad bebyggelse men utanför ett område med detaljplan. Denna förutsättning behövs i första hand för att förhindra att kommunen utvidgar detta ansvar till att även omfatta platser och områden där det inte är rimligt att ställa denna typ av krav, t.ex. i områden av utpräglad landsbygdskaraktär. Att området inte heller får omfattas av detaljplan bygger på tanken att kommunen inte heller ska kunna överföra de skyldigheter som det ankommer på kommunen att svara för i vidare mån än vad som är avsett. Med allmän trafik avses, liksom , framför allt allmän gång-, cykel- och motortrafik. Enligt 14 § kan den dömas till böter som inte fullgör sin skyldighet enligt 2 § andra stycket. Eftersom fastig- hetsägarens skyldigheter enligt 2 § utvidgas något bör följaktligen det straffreglerade området utvidgas i motsvarande omfattning. Inom ett område med detaljplan – där kommunen är huvudman för allmänna platser – kan kommunen bestämma att fastighetsinne- havarna ska stå för gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgär- der när det gäller gångbanor och liknande utrymmen (jfr 3 § LGS). Även denna möjlighet är kopplad till att området är utpekat som allmän plats i en detaljplan. Som har nämnts ovan bör kommunens skyldigheter i fråga om gaturenhållning och snöröjning m.m. även omfatta sådana gator, torg, parker och andra områden som kommunen har iordningställt för att tillgodose gemensamma behov, om det inte finns särskilda skäl för kommunen att låta bli att vidta åtgärderna. Eftersom kommunen enligt vad som framgått ovan även bör få ett ansvar för sådana platser Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … och områden som kommunen har iordningställt för att tillgodose gemensamma behov, men som inte omfattas av detaljplan, är det även rimligt att kommunen, på samma sätt som enligt bestämmelsen i 3 §, kan överlåta detta ansvar på fastighetsinnehavarna. Liksom tidigare bör emellertid denna möjlighet endast finnas inom områden som ut- gör samlad bebyggelse. Enligt bestämmelserna i förordningen om gaturenhållning och skyltning är det kommunfullmäktige som ska besluta om sådana före- skrifter som följer av 3 §. Det är lämpligt att kommunfullmäktige även fattar beslut om sådana föreskrifter i de fall som nämnts där ansvaret för gaturenhållning och snöröjning bör kunna läggas över på fastighetsinnehavarna. Sammanfattningsvis bör LGS kompletteras enligt följande. För det första bör kommunens ansvar för gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder på sådana gator, torg, parker och andra allmän- na platser som är redovisade i en detaljplan för vilka kommunen är huvudman, utvidgas till att även gälla sådana motsvarande områden som kommunen har iordningställt för att tillgodose gemensamma behov inom samlad bebyggelse. Kommunens skyldigheter bör, lik- som med nuvarande reglering, emellertid inte gälla om det finns sär- skilda skäl. För det andra bör kommunen inom samlad bebyggelse kunna ålägga fastighetsinnehavarna att utföra kommunens skyldig- heter för gaturenhållning och snöröjning m.m. i fråga om sådana gångbanor eller andra utrymmen utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken. För det tredje bör kommunen, inom samlad bebyggelse som inte omfattas av detaljplan, ges rätt att ålägga en fastighetsinne- havare att ombesörja gaturenhållning och snöröjning m.m. i fråga om sådana platser och områden som har iordningställts och är avsedda för allmän trafik. När det gäller bestämmelserna i om krav på tillstånd för tavla, skylt, inskrift eller därmed jämförlig anordning för reklam, propa- ganda eller liknande ändamål som varaktigt ska sättas upp utomhus kan konstateras att dessa krav inte gäller för sådana anordningar inom vägområde eller för vilka bygglov krävs eller har lämnats. Eftersom det finns skäl att införa krav på bygglov för skyltar inom de områden som det nu är fråga om uppstår således inget krav på tillstånd enligt LGS. Följaktligen behöver bestämmelserna i inte justeras i detta avseende. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Remissynpunkter på förslaget i departementspromemorian En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget i promemorian i de delar som rörde LGS tillstyrkte förslaget eller hade inte någon erinran mot det. Några remissinstanser tillstyrkte försla- get oavsett om detaljplanekravet ändras eller inte. Lantmäteriet avstyrkte förslaget om följdändringar i LGS. Kom- munens ansvar för bl.a. gaturenhållning skulle enligt förslaget utvid- gas till att även gälla områden utanför detaljplan, som kommunen har iordningställt för att tillgodose gemensamma behov inom samlad bebyggelse. För att detta ska kunna ske menade att flera förtydliganden och kompletteringar behöver ske i andra lagar än LGS. Ansvaret för gaturenhållningen och ansvaret för väghållningen är, och bör vara, nära kopplat till varandra. finns en tydlighet i gällande regler vad beträffar ansvaret för att bygga ut och sköta vägar utanför detaljplanelagt område. Såvida dessa inte utgör en allmän väg enligt väglagen, så är ansvaret lagt på fastighetsägarna, antingen enskilt eller i samverkan genom bildande av en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149). Lantmäteriet menade att förslaget inne- bär att det uppkommer en rad frågor och oklarheter på ett viktigt område som kännetecknas av i huvudsak väl fungerande regler. Lantmäteriet ifrågasatte också hur förslagen förhöll sig till den kom- munala likställighetsprincipen när det gäller förslaget att kommunen skulle bygga ut och underhålla ”allmänna platser” i områden som inte omfattas av detaljplan. När det gäller behovet av ändringar i LGS gör vi en annan bedöm- ning än den som gjordes i promemorian. Vårt uppdrag syftar till att det ska bli enklare att bygga utan detalj- plan. En effekt av våra förslag kan bli att kommunen väljer att i fler fall upphäva en gällande detaljplan, snarare än att göra en ny. I de fall som den gällande detaljplanen strider mot vad som anses utgöra en önskvärd utveckling kan det nämligen tänkas att kommunen väljer att upphäva den plan som gäller för området och enbart prövar den nya bebyggelsen genom ett bygglov. Vi uppfattar promemorian som att förslagen syftar till att kom- munens ansvar för väghållningen ska ligga fast, även om kommunen Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … upphäver en gällande plan. Vi menar dock att denna ändring i LGS inte behövs. Även om en detaljplan upphävs ska kommunen nämligen svara för underhållet av gator och andra allmänna platser som kom- munen är huvudman för (6 kap. 21 § PBL). Bestämmelsen, som ver- kar ha förbisetts i promemorian, gör att styrkan i skälen för att göra ändringar i LGS enligt vår uppfattning minskar. Den nuvarande ordningen bygger, som Lantmäteriet framhåller i sitt remissvar, på principen att det är fastighetsägaren som ansvarar för väghållningen i områden utanför detaljplanelagda områden, såtill- vida inte vägen utgör allmän väg. Skyldigheten kan antingen fullgöras av fastighetsägaren enskilt eller tillsammans med andra inom ramen för en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. Den ord- ning som gäller inom detaljplanelagda områden utgör ett undantag från denna princip, eftersom kommunen som huvudregel ska vara huvudman för allmänna platser inom ett område med detaljplan (4 kap. 7 § PBL). För att kommunen ska få ansvar för väghållningen förutsätts alltså att lämpligheten av den planerade markanvändningen prövas genom detaljplaneläggning. Kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (2 kap. 2 § kommunallagen [1991:900]). Detta brukar benämnas den kommunala likställighets- principen. Om kommunen tar på sig att anlägga en ny väg och sköta driften av denna uppstår normalt en nytta för fastighetsägaren. Det kan exempelvis ske genom att tidigare obebyggd mark kan bebyggas, vilket innebär att värdet på fastigheten kan stiga. Kostnaden för att anlägga och underhålla en väg kan uppgå till betydande belopp, vilket betyder att nyttan för fastighetsägaren kan vara betydande. Här upp- står alltså en obalans mellan de fastighetsägare som får del av en kom- munal väg, som finansieras via skattekollektivet8, och de fastighets- ägare som själva får ansvara för att anlägga och underhålla de vägar som behövs för att fastigheten ska kunna användas på önskat sätt. Förslaget i promemorian öppnar upp för att kommunen skulle kunna anlägga och ta ansvar för drift för nya vägar, utan den prövning som sker inom ramen för detaljplaneläggning. Förslaget får visserli- gen uppfattas som att det i första hand skulle avse nya vägar på kom- munens egen mark, men som förslaget är utformat går det inte att 8 Vi bortser här från att vissa kommuner använder reglerna om gatukostnadsersättning i 6 kap. PBL för att överföra kostnaden till fastighetsägarna i området. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … utesluta att de tänkta bestämmelserna skulle kunna tillämpas på ett sätt som inte är förenligt med den kommunala likställighetsprincipen. Vi anser att kommunen även i fortsättningen bör pröva nya åta- ganden i form av investeringar i gatunätet m.m., där kommunen ska vara huvudman för den allmänna platsen, genom planläggning. Där- igenom bör det inte heller uppstå några risker i förhållande till den kommunala likställighetsprincipen. I linje med detta bedömer vi att det inte heller finns något behov av att ändra bestämmelserna när det gäller kommunens möjligheter att ålägga en fastighetsinnehavare att svara för renhållningen m.m. i fråga om gångbanor utanför fastigheten som behövs för gångtrafi- ken (3 § LGS). När det gäller behovet av ändringar i bestämmelserna om skylt- ning i LGS gör vi ingen annan bedömning än den som gjordes i pro- memorian. Följaktligen behöver bestämmelserna i inte ändras i detta avseende. Sammanfattningsvis bedömer vi att LGS inte behöver ändras till följd av förslagen att ändra räckvidden av kravet på detaljplan i PBL. Bedömning: Väghållarens ansvar för renhållning av vägområden samt av mark till en bredd av intill parkeringsplatser eller rastplatser som är väganordning avseende motorvägar och motor- trafikleder inom områden med detaljplan, behöver inte utvidgas. Bakgrund och gällande bestämmelser I väglagen (1971:948) finns bestämmelser om allmänna vägar. för allmän väg upplåts med vägrätt, som uppstår när mark tas i an- språk med stöd av en fastställd arbetsplan. Vägrätten innebär i princip att väghållaren övertar ägarens rätt att bestämma över markens an- vändning. Staten har ansvaret för allmänna vägar om inte regeringen beslutar att kommunen ska vara väghållare inom ett visst område. Även om kommunen är väghållare för ett område kan staten vara väghållare för större vägar genom området. I en detaljplan avgörs om huvudmanna- Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … skapet för en väg som enligt detaljplanen utgör allmän plats ska vara kommunalt eller enskilt. Även om kommunen är huvudman för vä- gen enligt detaljplanen kan staten vara väghållare. Huvudmannen behöver således inte vara densamme som väghållaren. Är staten väg- hållare inom ett område med detaljplan, där kommunen är huvudman för allmänna platser, ska kommunen tillhandahålla den mark eller det utrymme som behövs för väg inom området (7 § väglagen). Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får väg inte byggas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får emellertid mindre avvikelser göras (14 §). Den som avser att bygga en väg ska upprätta en vägplan (14 a §). Arbetet med vägplanen kan i vissa fall förenklas om det finns en detaljplan. Exempelvis behöver inte samråd ske, om vägplanen enbart gäller åtgärder som också har prövats eller ska prövas genom detalj- plan (15 b §). På motsvarande sätt behövs i vissa fall ingen miljökon- sekvensbeskrivning för vägplanen (16 c §). Väg ska hållas i ett tillfredsställande skick och vägområdet ska hål- las i ett sådant skick att olägenheter förebyggs eller avhjälps och så att skäliga trevnadshänsyn blir tillgodosedda. Detsamma gäller i fråga om mark till en bredd av intill parkeringsplats eller rastplats som utgör väganordning, i den mån allmänheten har tillträde till marken. Inom områden med detaljplan gäller denna bestämmelse endast om- råden för motorväg eller motortrafikled (26 §). Denna bestämmelse bör ses mot bakgrund av bestämmelserna i , som anger att kom- munen normalt ansvarar för att hålla gator, torg, parker och andra all- männa platser som är redovisade i detaljplan enligt PBL, och för vilka kommunen är huvudman, genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldig- heter gäller dock inte i de fall som åtgärderna ska utföras av staten som väghållare. Vanligtvis uppkommer vägrätt genom att väghållaren tar mark eller annat utrymme för en väg i anspråk med stöd av en fastställd vägplan (31 §). När det gäller allmän plats i en detaljplan, där kommu- nen är huvudman, tillämpas inte denna bestämmelse sedan marken har tagits i anspråk av kommunen för avsett ändamål (33 §). Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … En enskild körväg får inte anslutas till en allmän väg utan väghåll- ningsmyndighetens tillstånd (39 §). Om det är nödvändigt med hän- syn till trafiksäkerheten, kan väghållningsmyndigheten förordna att en enskild vägs anslutning ska spärras av eller ändras (40 §). Detta gäl- ler inte i fråga om enskilda vägar som är redovisade i detaljplan eller förutsatta i områdesbestämmelser (42 §). Intill ett vägområde får inte byggnader m.m. uppföras, ljusanord- ningar sättas upp eller andra åtgärder vidtas som kan påverka vägen utan tillstånd. Detta gäller inte inom områden med detaljplan och inte heller sådana åtgärder som kräver bygglov (45 §). Inom ett avstånd av från ett vägområde får inte skyltar och liknande finnas uppsatta utan tillstånd. Detta gäller inte inom områden med detaljplan (46 §). Inom ett avstånd av 12 me- ter från ett vägområde får inte byggnader uppföras eller andra anlägg- ningar utföras eller andra åtgärder vidtas som kan inverka menligt på trafiksäkerheten utan tillstånd. kan utöka avståndet till högst . Inte heller vid korsningar i samma plan mellan allmänna vägar, allmän väg och järnvägsspår m.m. får sådana åtgärder vidtas inom från korsningen. Bestämmelserna om krav på tillstånd gäller inte inom områden med detaljplan och inte heller i fråga om åtgärder för vilka bygglov krävs (47 §). Vidare finns bestämmelser om att får besluta om att vissa befintliga byggnader, andra anläggningar och anordningar som är belägna intill vägar ska tas bort på grund av ändrade förhållanden eller om dessa av annan anledning har kommit att medföra sådana olägenheter att begäran om tillstånd enligt 45–47 §§ skulle ha avsla- gits (52 §). Inte heller dessa bestämmelser gäller inom områden med detaljplan. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Renhållningsansvaret bör även omfatta platser som kommunen har iordningställt för att tillgodose gemensamma behov9 Väghållaren, dvs. i vanliga fall staten, är skyldig att genom renhållning hålla vägområdet i ett sådant skick att olägenheter för människors häl- sa förebyggs eller avhjälps och så att skäliga trevnadshänsyn blir till- godosedda. Med vägområde avses inte bara vägbanan utan även andra områden som hör till vägen, t.ex. vägrenar, slänter, banketter, diken samt sådana parkerings- och rastplatser som anlagts eller övertagits av väghållaren. Väghållaren har dessutom ett ansvar för renhållningen till en bredd av intill parkeringsplats eller rastplats som är väg- anordning, i den mån allmänheten har tillträde till marken. Denna bestämmelse tillkom med anledning av att nedskräpningen kan vara besvärande inte bara på parkerings- och rastplatser vid allmän väg utan också på mark som ligger intill sådana platser (prop. 1970:157 s. 82 f.). Inom områden med detaljplan är det normalt kommunen som ansvarar för att hålla rent på gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i en detaljplan enligt PBL, åtminstone i de fall som detaljplanen anger att kommunen är huvudman för sådana allmänna platser (26 § väglagen jämförd med 2 § LGS). Väghållaren är emellertid ansvarig för renhållningen på motorvägar och motor- trafikleder. Detta motiveras i förarbetena av att det finns starka praktiska skäl för en sådan ordning eftersom det vore olämpligt om arbetet med vägunderhåll och renhållning av statliga motorvägar och motortrafikleder skulle utföras av dels den statliga väghållarens och dels den kommunala organisationen, något som med tanke på trafik- ledernas art skulle vara olämpligt från trafiksäkerhetssynpunkt (a. prop. s. 83). Till följd av förslaget att begränsa detaljplanekravet förordas att LGS bör ändras så att kommunens ansvar för gaturenhållning, snö- röjning och liknande åtgärder på allmänna platser där kommunen är huvudman, även ska omfatta sådana områden som kommunen har iordningställt för att tillgodose allmänna behov inom samlad bebyg- 9 Promemorian innehöll även överväganden kring flera andra bestämmelser i väglagen som är kopplade till förekomsten av en detaljplan, men som inte innehöll några förslag till lagänd- ringar (Ds 2014:31 s. 122–124). Eftersom varken vi eller remissinstanserna gör någon annan bedömning av ändringsbehovet än den som gjorde i promemorian redovisas inte dessa över- väganden här. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … gelse som inte ingår i detaljplan. Ändringen innebär att kommunen får ansvaret för renhållningen m.m. inom sådana områden som kom- munen iordningsställer inom samlad bebyggelse för att tillgodose gemensamma behov, t.ex. ett torg eller en park, även om kommunen väljer att inte upprätta en detaljplan för det avsedda området. Änd- ringen i LGS medför att motsvarande ändring bör göras i väglagen. Liksom bör väghållaren emellertid ha ansvar för renhållningen av motorvägar och motortrafikleder med tillhörande parkerings- och rastplatser, oavsett var dessa är belägna. Om någon ändring inte görs i väglagen skulle detta innebära att väghållaren, dvs. vanligtvis staten, skulle få ansvaret för att tillgodose behovet av renhållning m.m., i de fall som det nu är fråga om, inom sådant vägområde som hör till allmän väg som inte utgör motorväg eller motortrafikled. Med andra ord skulle ansvaret för sådana allmän- na vägar – respektive sådana närliggande områden som kommunen har iordningställt för att tillgodose allmänna behov – förskjutas från kommunen till väghållaren. En sådan ordning vore minde lämplig. Remissynpunkter på förslaget i departementspromemorian En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget i pro- memorian i de delar som rörde väglagen tillstyrkte förslaget eller hade inte någon erinran mot det. Den ändring i väglagen som föreslogs i promemorian var en konse- kvens av förslaget om ändring i LGS. Eftersom vi – till skillnad från förslaget i promemorian – inte föreslår någon ändring i LGS, finns det inte längre något skäl för att föreslå en ändring i väglagen. Se vidare avsnitt 5.6.3.