sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — Europeiska byrån för den operativa förvaltningen av stora it-system inom området frihet, säkerhet och rättvisa (eu-LISA) ska ha ansvar för utvecklingen och den tekniska driften av systemet (artikel 44.3). Så snart en asyl- ansökan lämnas in ska medlemsstaten registrera den i det auto- matiska systemet (jfr artikel 22 i förslaget), som diarieför varje ansökan med ett unikt ansökningsnummer. Det automatiska syste- met ska även i realtid ange hur många asylansökningar som lämnats in i EU och hur de fördelas mellan medlemsstaterna samt – när den ansvariga medlemsstaten fastställts – hur många ansökningar var och en av medlemsstaterna är ansvariga för och vilken andel detta utgör i förhållande till övriga medlemsstater. Systemet kommer även att ange hur många som vidarebosatts av varje stat. Så snart mekanismen utlöses kommer alla nya asylansökningar som lämnas in i den medlemsstat som är utsatt för oproportio- nerligt högt migrationstryck att, efter kontrollen av om ansökan ska avvisas men före Dublinkontrollen, tilldelas medlemsstater som är ansvariga för färre ansökningar än sin andel enligt referens- nyckeln. Andelarna fördelas proportionellt mellan de medlems- staterna med hjälp av referensnyckeln. Ingen ytterligare tilldelning kommer att göras till medlemsstater som ansvarar för att pröva fler ansökningar än vad som anges i referensnyckeln. Tilldelningen fortsätter så länge som den medlemsstat som är utsatt för opropor- tionerligt högt tryck ligger av sitt referenstal. Familjemedlemmar ska även fortsättningsvis hållas samman.66 I sammanhanget kan nämnas att kommissionen redan i septem- ber 2015 presenterade ett förslag67 till förordning om att inrätta en permanent omfördelningsmekanism vid kris och föreslog en ändring av Dublinförordningen.68 Förslaget syftar till att i Dublin- förordningen etablera en permanent omfördelningsmekanism i en akut situation där många personer migrerar/söker asyl i ett visst medlemsland. Till skillnad från förslaget till revidering av Dublin- förordningen – där omfördelning aktiveras med automatik vid en förslag s. 18 f. 67KOM (2015)450. 68Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken viss nivå asylinströmning i en medlemsstat – tar detta förslag sikte på att ansvarsfördelning ska ske vid en krissituation och att kommissionen ges befogenhet att aktivera mekanismen genom att det antas delegerade akter. Förslaget har liknande syfte som kommissionens förslag till revidering av Dublinförordningen i den delen som avser omfördelningsmekanismen. Kommissionen har dock formellt inte dragit tillbaka förslaget utan avser att avvakta resultatet av förhandlingen rörande den reviderade Dublinförord- ningen. övergripande ståndpunkt gällande förslaget till revi- derad Dublinförordning (se 2015/16:FPM94 s. 5) är att regeringen välkomnar ambitionen att uppnå en jämnare fördelning av asyl- sökande och att detta omfattar en omfördelningsmekanism, att alla medlemsstater solidariskt måste dela på ansvaret att ta emot människor i behov av skydd och att systemet ska vara effektivt, långsiktigt hållbart och värna asylrätten. presenterade kommissionen ett förslag till reviderat mottagandedirektiv. Förslaget syftar till att ytterligare harmo- nisera mottagandeförhållandena inom EU, minska incitamenten för sekundära förflyttningar samt att tidigarelägga asylsökandes tillträde till arbetsmarknaden.69 Medlemsstaterna ska beakta de normer och indikatorer för mottagningsvillkor som tagits fram av Europeiska stödkontoret för asylfrågor för att säkerställa att alla asylsökande får en värdig behandling. Vidare föreslås att medlemsstaterna ska upprätta beredskapsplaner för att kunna säkerställa en lämplig mottagningskapacitet, även vid högt tryck. presenterades även tre förslag till förordningar; –en asylprocedurförordning, –en skyddsgrundsförordning och –en förordning om inrättande av en unionsram för vidarebosätt- ning. Kommissionen lade ett förslag70 till förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och 69Förslag till och rådets direktiv om normer för mottagande av perso- ner som ansöker om internationellt skydd (omarbetning) (KOM (2016) 465). 70KOM (2016) 467. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken om upphävande av direktiv /32/EU, dvs. en omarbetning av asylprocedurdirektivet. Detta asylprocedurförordning syftar till att etablera ett enhetligt förfarande för internationellt skydd som är effektivt, rättvist och balanserat. Förslaget innebär bl.a. att fler och kortare tidsfrister för ansökan och handläggning införs, också i överprövningsförfarandet. Sökandens skyldighet att stanna kvar i den prövande medlemsstaten och att samarbeta med myndigheter- na förtydligas. Det blir obligatoriskt för de prövande myndigheter- na att använda påskyndade förfaranden i vissa fall. Garantierna för de sökande stärks när det gäller rätten till information och till rätts- ligt biträde. Garantierna för barn stärks bl.a. genom tidsfrister för förordnande av företrädare och krav på tillsyn över företrädarna. Vidare presenterade kommissionen ett förslag71 till förordning om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet och om ändring av rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelandsmedbor- gares ställning, en skyddsgrundsförordning. Syftet är en ökad harmonisering mellan medlemsstaterna när det gäller bedömningar av asylansökningar. Medlemsstaterna föreslås behöva ta i beaktande gemensamma riktlinjer från Europeiska byrån för asylfrågor i fråga om situationen i sökandes ursprungsland. Striktare regler om påföljder för sekundära förflyttningar införs genom att den väntetid som gäller för att personer som beviljats internationellt skydd ska kunna få ställning som varaktigt bosatta kommer att börja löpa på nytt varje gång personen påträffas i en medlemsstat där han/hon inte har rätt att vistas eller bosätta sig. Vidare ska skydd beviljas endast så länge som det behövs – en obligatorisk översyn införs för att kunna ta hänsyn till t.ex. föränd- ringar i ursprungsländerna som kan påverka behovet av skydd. Slutligen presenterades förslag till en förordning om inrättande av ett EU-gemensamt system för vidarebosättning. Förslaget till förordning om inrättande av en unionsram för vidarebosättning och om ändring av och rådets förordning (EU) nr 516/2014 (om inrättande av asyl-, migrations- och integra- 71 KOM (2016) 466. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken tionsfonden)72 är kommissionens svar på behovet av säkra och lagliga vägar till EU för fördrivna personer i behov av interna- tionellt skydd. Förslaget grundar sig på leden d (gemensamma förfaranden) och g (partnerskap och samarbete med tredje länder) i artikel 78.2 FEUF (om det gemensamma asylsystemet).73 Förslaget syftar till att tillhandahålla en gemensam strategi för säker och laglig inresa till unionen för tredjelandsmedborgare i behov av internationellt skydd och därmed också skydda dem från att exploateras av människosmugglingsnätverk och riskera sina liv när de försöker nå Europa.74 När det gäller valet av instrument anförde kommissionen att en förordning gör det möjligt att uppnå en högre grad av konvergens än ett direktiv. Dessutom är unionens årliga planer för vidarebosättning och riktade vidarebosättnings- program, som anses väsentliga för operationalisering av unions- ramen för vidarebosättning, planerade att antas av unionens institu- tioner, för vilket en förordning är det lämpliga instrumentet.75 Urvalskriterierna framgår av förslagets artikel 5. Kort kan sägas att urvalet bygger på FN:s kriterier för utsatthet (dvs. vidarebosätt- ningskategorier som tillämpas av UNHCR) med tillägg av en ny kategori; personer med socioekonomisk sårbarhet (i linje med standardrutinerna för vidarebosättningsprogrammet med ). Vid sidan av konventionsflyktingar, även internflyktingar, och familjemedlemmar omfattas således utsatta personer i kategorierna: •kvinnor och flickor i riskzonen, •barn och ungdomar i riskzonen, inklusive ensamkommande barn, •personer som har överlevt våld och/eller tortyr, inklusive på grund av kön, •personer med rättsligt och/eller fysiskt skyddsbehov, •personer med medicinska behov eller funktionsnedsättning eller •socioekonomiskt sårbara personer. 72KOM (2016) 468. 73Se KOM (2016) 468 s. 6. 74Se KOM (2016) 468 s. 3. 75Se KOM (2016) 468 s. 7. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken Bland annat personer som olagligt rest in, olagligen vistats i eller försökt att olagligt resa in på medlemsstaternas territorium före vidarebosättning ska uteslutas från unionens riktade vidarebosättningsprogram (se artikel 6.d). En standard- respektive en snabbprocedur för vidarebosättning och uteslutandegrunder föreslås. Standardproceduren liknar det vanliga förfarandet vid vidarebosättning och tar cirka 8–12 månader i anspråk medan det skyndsamma förfarandet mer liknar humani- tärt mottagande, med en tidsram på 4–6 månader. Enligt förslaget om det skyndsamma förfarandet ska personer som bedöms falla in under urvalskriterierna och som genomgått säkerhetskontroll kunna få tillfälliga inresetillstånd som möjliggör överföring till en medlemsstat varefter de kan söka skydd efter inresan. Det påskyn- dade förfarandet speglar tillvägagångssättet i de standardrutiner för genomförandet av vidarebosättningsprogrammet med som fastställdes . Bedömningen enligt det påskyndade förfa- randet gäller om personen uppfyller kraven för att anses som subsidiärt skyddsbehövande. Därför ska de ha rätt att ansöka om internationellt skydd (flyktingstatus) när de anländer till den vidarebosättande medlemsstaten. Ansökningar om internationellt skydd för personer som vidarebosatts enligt det ordinarie för- farandet och för vilka en fullständig bedömning av om de kan betraktas som flyktingar eller subsidiärt skyddsbehövande gjorts, bör däremot inte anses tillåtna. Vidarebosättning ska nämligen ses som förstahandsvalet för att få internationellt skydd på medlems- staternas territorium (s. 13). Det förtjänar att påpekas att det inte finns någon subjektiv rätt till vidarebosättning (förslagets skäl 19). Förslaget innehåller inga bestämmelser som tvingar en medlems- stat att ta emot en viss andel av en EU-gemensam vidarebosättnings- kvot, men förslaget innebär att genomförandebefogenheter ges till rådet, som i ett årligt separat beslut efter förslag från kommissionen ska fastställa en EU-gemensam kvot och medlemsstaternas andelar i denna, liksom övergripande geografiska prioriteringar. Kommande rådsbeslut kan leda till att en medlemsstat tvingas ta emot flyktingar efter att ha röstats ned i rådet.76 Medlemsstaterna erbjuds finansiering från asyl-, migrations- och integrationsfonden (AMIF) med per vidarebosatt. 76 Jfr faktapromemoria 2015/16:FPM122. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken staterna fritt att utanför EU-ramen erbjuda fler vidarebosättnings- platser (jfr förslagets skäl 31). lade fram ett för- slag till betänkande77 med ändringsförslag till den föreslagna för- ordningen om en unionsram för vidarebosättning. Rapportör var parlamentsledamoten (V). Av förslaget till betänkande framgår bl.a. följande. Unionsramen för vidarebosättning bör sikta på en vidarebosättningsgrad som uppgår till av det globala behovet av vidarebosättning enligt den årliga progno- sen. skulle det motsvara cirka 250 000 människor (s. 71). I kommissionens förslag anges att kommissionen ska föreslå rådet en årlig unionsplan för vidarebosättning. Rapportören föreslår att kommissionen i stället ska ges befogenhet att anta delegerade akter om detta och att ett målantal ska anges i stället för ett maximalt antal. Målantalet skulle uppgå till av det globala behovet av vidarebosättning enligt den årliga prognosen (jfr ändringsförslagets artikel 7). Slutligen föreslås införas ett tredje förfarande för vidarebosättning (ny artikel 11 a), avsett för kris- situationer. Ett införande av en särskild kvot och ett särskilt för- farande för krissituationer inom unionens vidarebosättningsplan skulle fungera som ett sätt att reagera på brådskande fall och kris- situationer i detta sammanhang runt om i världen, för vilka det råder en betydande brist på tillgängliga platser (s. 16). Med- lemsstaterna ”ska åta sig att inrätta ett skyndsamt förfarande för brådskande fall och krissituationer, om ett sådant förfarande inte redan finns att tillgå” och sträva efter att fatta beslut efter begäran i fråga om ett fall och även säkerställa omedel- bar transport av tredjelandsmedborgaren. Det rör sig således inte om en ny mekanism i egentlig mening utan om skyldighet att in- rätta nationella förfaranden i det angivna syftet. Betänkandet har antagits efter omröstning i . Förhandlingarna om ett reformerat gemensamt europeiskt asyl- system pågår och förhandlingarna gällande de olika rättsakterna befinner sig i olika skeden. Den svåraste förhandlingsfrågan rör Dublinförordningen och en omfördelningsmekanism. Förhopp- ningen är att förhandlingarna ska kunna slutföras . 77 2016/0225(COD). Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken 6.3.6UNHCR:s förslag i fråga om den gemensamma asylpolitiken UNHCR har mot bakgrund av bl.a. förslaget till reviderad Dublin- förordning presenterat sina tankar om ett gemensamt asylsystem i EU i skriften ”Better protecting refugees in the EU and globally” (se s. 10 f). Principen är att alla människor som anländer irreguljärt skulle registreras av den behöriga medlems- staten i ett gemensamt datasystem som bygger på Eurodac och andra relevanta databaser. Säkerhetskontroller skulle göras sam- . Datasystemet skulle således behöva vara ihopkopplat med nationella datasystem för handläggning av asylansökningar (liksom enligt förslaget till reviderad Dublinförordning). Särskilda registre- rings- och handläggningscenter kan inrättas vid de huvudsakliga ankomstpunkterna (liknande hotspots). Dessa skulle även lämna juridisk information, identifiera särskilt utsatta personer och hjälpa sökande till lämpliga mottagningscenter. På lite skulle medlemsstaterna kunna överväga att överföra dessa arbetsuppgifter från staten till en (s. 11). I ett nästa steg skulle den aktuella medlemsstaten undersöka om personen har familjemedlemmar i någon medlemsstat och i före- kommande fall överföra personen dit. I steg 3 skulle en preliminär bedömning av personens skyddsskäl göras (av medlemsstaten). Både personer med uppenbart ogrundade anspråk på asyl (”mani- festly unfounded”) och personer med uppenbart välgrundade anspråk (”manifestly well-founded”) skulle hänvisas till snabb- procedurer. Övriga förs vidare till den ordinarie processen, där de fördelas vidare till andra medlemsstater vars kvot inte är full. Inga som tillhör de två snabbspårskategorierna skulle omfördelas utan handläggningen av deras ärenden skulle ske i den aktuella medlems- staten. Därefter skulle dock en person som erhållit internationellt skydd komma att föras vidare till en annan medlemsstat i enlighet med en fördelningsnyckel. UNHCR föreslår också tillskapandet av vissa incitament som syftar till att minska sekundär rörlighet, liksom en möjlighet att minska en medlemsstats ”referensandel” som belöning för hög kvalitet och snabb handläggning (s. 17). 7Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt 7.1Schengenvisering och nationell visering Visering är ett tillstånd att resa in i och vistas i ett land . EU och övriga Schengenländer, med undantag av Före- nade kungariket och , har en gemensam viseringspolitik. Denna är av avgörande betydelse för asylsökande, då de flesta är från länder som inte är viseringsfria. Bestämmelser om Schengenviseringar (ofta kallat C-visering) finns i och rådets förordning (EG)nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om vise- ringar (viseringskodexen). Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i regel- verket för den inre marknaden. , och Benelux- staterna ingick ett avtal om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. Avtalet in- gicks i Schengen och benämns därför . , undertecknades tillämpningskonventionen till , med bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra av- vecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåtgärder, . började tillämpas och gränskontrollerna upphörde mellan sju av de EU-länder som då hade anslutit sig. ingick , och avtal om att ansluta sig till . I samband med Amsterdam- Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt SOU 2017:103 fördraget, som trädde i kraft , införlivades Schengen- samarbetet i EU, vilket framgår av det s.k. Schengenprotokollet som finns fogat till Amsterdamfördraget. Genom och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer infördes ett gemensamt regelverk med bl.a. inresevillkor. Förordningen har ändrats väsentligt ett flertal gånger och för att skapa klarhet och överskådlighet antog Europa- parlamentet och rådet en kodifierad version, för- ordning (EU) 2016/399 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (kodifiering).1 Genom ko- dexen om Schengengränserna upphävdes delvis. Inresevillkor för tredjelandsmedborgare anges i artikel 6. Vilka nationaliteter som behöver visering för att besöka EU framgår av en bilaga till rådets förordning (EG) nr 539/2001 av om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (viseringsförordningen). Viseringskodexen är en utveckling av (jfr skäl 3 och 36–38 i viseringskodexen). Viseringskodexen trädde i kraft och flertalet bestämmelser började tilläm- pas . Den rättsliga grunden för EU:s viseringskodex finns numera i artikel 77.2 a FEUF, där anges att Europaparla- mentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfaran- det ska besluta om åtgärder om den gemensamma politiken för viseringar och andra tillfälliga uppehållstillstånd för kortare tid.2 I förordningens skäl 1 och 2 hänvisas till de tidigare artiklarna 61 och 62.2 i fördraget om upprättandet av den Europeiska gemen- skapen. Enligt artikel 61 bör upprättandet av ett område med fri rörlighet för personer åtföljas av åtgärder avseende kontroller vid yttre gränser, asyl och invandring. Enligt artikel 62.2 ska genom åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre gränser fast- 1Bestämmelserna i gränskodexen består till stor del av omarbetade bestämmelser från en tidigare av de yttre gränserna samt från den s.k. . 2I artikel 79 FEUF anges i fråga om en gemensam invandringspolitik att åtgärder ska besl- utas om villkor för inresa och vistelse, normer för medlemsstaternas utfärdande av visering och uppehållstillstånd , inbegripet sådana som avser familje- återförening, men några rättsakter har inte beslutats med stöd av detta mandat. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt ställas regler om visering för vistelser som inte är avsedda att vara , inbegripet förfaranden och villkor för medlemsstaternas utfärdande av viseringar. Genom förordningen inrättas förfaranden och villkor för utfär- dande av viseringar för transitering genom medlemsstaternas terri- torium eller för planerade vistelser på medlemsstaternas territorium som inte varar än (se artikel 1). För att en tredjelandsmedborgare ska tillåtas att resa in i Schengen- området krävs att inresevillkoren i artikel 6.1 i kodexen om Schengen- gränserna är uppfyllda. Några av kraven som anges där är att personen i fråga ska ha en giltig resehandling och en giltig visering om en sådan krävs för inresa. Syftet med resan ska också kunna styrkas och personen i fråga måste ha tillräckliga medel för sitt uppehälle och för sin återresa. Vidare får personen inte utgöra en risk för allmän ordning eller inre säkerhet. En medlemsstat får dock göra undantag från inresevillkoren i punkt 1 av humanitära skäl eller på grund av internationella förpliktelser, se artikel 6.5 c. Samtliga dessa rättsakter är förordningar, innebärande dels att de ska tillämpas direkt av medlemsstaterna, dels att de är tvingande. En Schengenvisering utfärdas enligt artikel 2 i viseringskodexen för tillfälliga vistelser inom en medlemsstats territorium på . Vid prövningen av en ansökan om visering ska fastställas om sökanden uppfyller inresevillkoren i artikel 6.1 a, c, d och e i gränskodexen (artikel 21 i viseringskodexen). Punkten c anger att sökanden ska kunna styrka syftet och villkoren med vistelsen. Ett sådant villkor är att vistelsen ska vara ägnad för besök, vilket indirekt även följer av den tidsbegränsning som gäller för viseringen. Enligt artikel 21 i viseringskodexen ska vid pröv- ningen särskild uppmärksamhet ägnas åt att bedöma om sökanden har för avsikt att lämna medlemsstaternas territorium när viserings- tiden har löpt ut. Enhetlig visering är en visering som gäller inom medlems- staternas hela territorium, se artikel 2.3 i viseringskodexen. Enhet- lig visering regleras vidare i artikel 24. Reglering och förfaranden kring viseringar inom EU och nationellt 7.1.3Visering med territoriellt begränsad giltighet (LTV)3 Av artikel 25.1 a i viseringskodexen följer att en visering med terri- toriellt begränsad giltighet undantagsvis kan utfärdas om en med- lemsstat finner det nödvändigt på grund av humanitära skäl, natio- nella intressen eller internationella förpliktelser. I sådana fall finns en möjlighet att avvika från principen om att inresevillkoren i gränskodexen ska vara uppfyllda. Artikel 25 ersätter alla bestäm- melser om LTV-viseringar som tidigare fanns i Schengenkonven- tionen och Common Consular Instructions (CCI).4 Enligt de nu- mera upphävda CCI som kompletterade bestämmelser, kunde LTV-viseringar ställas ut undantagsvis och möjligheten fick inte missbrukas i strid med principerna och målen för Schengen. Man såg framför sig att bara ett fåtal LTV-viseringar skulle beslutas med stöd av artikel 25.5 Exempel på humanitära eller brådskande skäl kan vara för att be- söka en svårt sjuk nära anhörig eller närvara vid begravningen av en närstående.6 Kommissionens ”Handbook for the processing of visa applications and the modification of issued visas” fokuserar på hälsorelaterade skäl snarare än skyddsskäl. Där finns inga angivna exempel på vad som avses med ’internationella förpliktelser’. Det fanns det däremot i the ”Schengen Handbook”7; for example, if a person asks for asylum or is otherwise in need of in- ternational protection. Asyl förefaller således falla under begreppet ’internationella för- pliktelser’, snarare än under begreppet ’humanitära skäl’. Tolkning- en av humanitära skäl är likartad i de båda handböckerna (dvs. me- dicinska skäl är vad som huvudsakligen avses). En visering med territoriellt begränsad giltighet är giltig för den utfärdande medlemsstatens territorium. I undantagsfall kan den 4Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for , , s. 23. 5Jensen, U. (2014). Humanitarian visas: Option or Obligation? Study for , , s. 18. 6Se vidare i den icke-bindande Handbook for the processing of visa applications and the modification of issued visas från . 7Practical Handbook for Border Guards (Schengen Handbook), to be used by the Member States’ competent authorities when carrying out the border control of persons C(2006)5186,