sou · H5B313 · 2017-03-01 00:00:00 — En variant av denna modell är att beställarens betalningar helt eller delvis kopplas till mängden fordon som trafikerar infrastrukturen, men att ersättningen betalas av beställaren och finansieras med skattemedel. Detta kallas ofta skuggtullar. En ytterligare variant av den efterfrågebaserad ersättningsmodellen är att betalningen till utföraren av infrastrukturtjänsten kommer direkt från brukarna. Det kan t.ex. ske i form av vägtull, biljettintäkter för tågresor eller banavgifter från tågoperatörer som trafikerar en järnväg. I sistnämnda fall talas vanligen om koncessioner. Skuggtullar var en populär ersättningsmetod för OPS-projekt och har bl.a. använts i och , men framför allt i . Jämfört med finansiering med brukaravgifter påverkar skuggtullar inte trafikanternas trafikbeteende då det inte är brukarna som betalar ersättningen till utföraren av infrastrukturtjänsten. Internationellt har utvecklingen dock gått mot att skuggtullar mer och mer ersätts av tillgänglighetsbaserade ersättningsmodeller. Förklaringen till att skuggtullar förlorat i popularitet står sannolikt att finna i att privata projektbolag genom sådana tullar får bära risken för oväntade variationer i trafikmängden, beroende på exempelvis konjunkturen eller alternativa transportmedel. Detta som ett företag har svårt att påverka trafikutvecklingen i ett land eller i en region.15 Den privata utföraren har i ett system med skuggtullar inte heller någon möjlighet att påverka trafikvolymen via en höjning eller sänkning av avgifterna. Kommittén återkommer till riskfördelningens relation till finansieringskostnaden i avsnitt 5 och riskfördelningens koppling till incitament och effektivitetsaspekter i avsnitt 6. 15 VTI (2007a) s. 38 f. Koncessioner kan ses som en specifik form av avtal mellan en offentlig beställare och en privat utförare vilken ges ensamrätten att driva verksamhet på exempelvis en bro och ta ut avgifter. En koncession är som sådan oberoende av om infrastrukturinvesteringen i sig skett genom t.ex. en OPS-lösning eller om den gjorts på traditionellt sätt. En koncession kan dock också utgöra en del i ett mer omfattande där den privata utföraren även ska bygga och stå för överbryggningsfinansieringen, som exempelvis var fallet med . Generellt sett behandlas koncessioner i detta betänkande som en form av OPS med en efterfrågebaserad ersättningsmodell där brukarfinansiering används för slutfinansieringen. En specialform av koncessioner är ett så kallat present value of revenues-kontrakt, dvs. avtalet slår fast ett belopp på nuvärdet av framtida intäkter. En sådan koncession innebär att den privata entreprenören får inneha koncessionen som det krävs för att de diskonterade intäkterna motsvarar ett bestämt belopp. Det är detta nuvärde av framtida intäkter som anbudsgivarna anger i upphandlingsförfarandet. Är det låg efterfrågan på att använda infrastrukturen blir koncessionen automatiskt längre och vice versa innebär en hög efterfrågan att den blir kortare. En sådan avtalskonstruktion har fördelen att viss efterfrågerisk lyfts bort från den privata entreprenören vilket i sin tur minskar risken för omförhandlingar om efterfrågan på infrastrukturtjänsten skulle ändras. Dessutom förenklar kontraktsformen värderingen av koncessionen om den offentliga parten exempelvis har en option att återköpa koncessionen . När det gäller redovisningen i nationalräkenskaperna och därigenom påverkan på de offentliga finanserna skiljer på å ena sidan och rena koncessioner å den andra i sin Manual on Government Deficit and Debt.16 Manualen ger vägledning hur infrastrukturprojekt ska bokföras i EU-ländernas nationalräkenskaper. Kommer intäkterna till den privata entreprenören till från brukarna behandlar avtalet som en koncession. Det gör att andra regler och riktlinjer gäller för huruvida 16 (2016). investeringen ska anses belasta de offentliga finanserna eller den privata sektorn. Frågan om den statistiska behandlingen av olika OPS- lösningar i nationalräkenskaperna behandlas närmare i avsnitt 4.2. 3.4.4Juridiska begränsningar för brukaravgifter på vägar Möjligheten att ta ut en efterfrågebaserad ersättning (brukaravgifter) på vägar begränsas av lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg. Lagen omfattar dels infrastrukturavgifter på allmänna vägar utom färjor, dels infrastrukturavgifter för tunga godsfordon på enskilda vägar som ingår i det så kallade TEN-T-vägnätet17 i eller som är motorvägar. Infrastrukturavgifter för godsfordon över för färd på vägar som ingår i TEN-T vägnätet eller på motorvägar får endast tas ut på broar, tunnlar eller bergspass. Lagen är ett införlivande av delar av det så kallade Eurovinjettdirektivet.18 Svenskrespektive utlandsregistrerade tunga lastbilar över betalar tidsbaserad vägavgift inom Eurovinjettsamarbetet.19 Direktivet tillåter som huvudregel inte att avståndsbaserade och tidsbaserade skatter eller avgifter tas ut för samma vägnät med undantag för broar, tunnlar eller bergspass. Direktivets bestämmelser måste följas om vägavgifter eller vägtullar tas ut. Vad gäller den svenska trängselskatten hindrar dock inte direktivet att skatten tas ut. Det beror på att det finns ett undantag som anger att medlemsstaterna, på ett icke diskriminerande sätt, får ta ut avgifter som är särskilt utformade för att minska trängsel eller motverka miljöpåverkan i tättbebyggda områden. Enligt Eurovinjettdirektivet ska varje fordonsslag i princip stå för sin del av de samhälleliga marginalkostnaderna till följd av utnyttjandet av detta fordonsslag. Direktivet reglerar inte personbilar varför det skulle kunna tas ut finansierande avgifter för personbilar 17Exempel på detta är bron i längs över Sundsvallsfjärden. Med TEN-T-väg- nätet avses det ”transeuropeiska transportnätet”. 18Europaparlamentets och rådets direktiv /62/EG av om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer EUT L 187, 20.7.1999, s. 42 (Celex 31999L0062), senast ändrat genom direktiv /22/EU EUT L 158, 10.6.2013, s. 356 (Celex 32013L0022). Se även prop. 2013/14:25. 19Tidsbaserat gemensamt avgiftssystem för tunga lastbilar. , , , och ingår i samarbetet. ingår också i systemet men tar inte ut någon avgift längre. För svenskregistrerade lastbilar tas avgiften tas ut i taget. reduceras fordonsskatten för berörda lastbilar. utan att direktivet hindrar det. Dock får personbilar trots det endast stå för sin del av den samhälleliga marginalkostnaden, vilket grundar sig på principen att en avgift i regel ska motsvara kostnaden för vad som tillhandahålls. I och med att är med i Eurovinjettsamarbetet finns det tydliga restriktioner för OPS-modeller med efterfrågebaserad ersättning baserad på brukaravgifter. I sammanhanget bör dock nämnas att (dir. 2015:47) ska analysera hur en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar kan utformas. I uppdraget ingår att analysera och föreslå nödvändiga följdändringar av bestämmelserna om vägavgift och fordonsskatt med anledning av vägslitageskatten. Kommitténs uppdrag ska redovisas . Eventuella framtida förändringar av systemet för beskattning av tunga fordon i form av en övergång till avståndsbaserad skatt för tunga fordon kan komma att påverka förutsättningarna för brukaravgifter i OPS-upplägg för väginvesteringar i . Det bör också nämnas att det kan finnas ytterligare juridiska begränsningar än vad som behandlas ovan, exempelvis vad som följer om ersättningen ska ses som en skatt eller avgift. En sådan undersökning ligger dock inte, enligt kommitténs mening, inom ramen för aktuellt uppdrag. I sammanhanget kan för övrigt slutligen noteras att det även finns begränsningar i möjligheterna att ta ut finansierande avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen i 7 kap. järnvägslagen (2004:519), vilka har sin grund i . 3.5Ökat intresse från privata finansiärer Frågan om att involvera privat kapital i finansieringen av transportinfrastruktur står relativt högt på agendan i många länder.20 Det hänger delvis ihop med de långsiktiga effekterna av finanskrisen, med låg tillväxt och nedtryckta investeringsnivåer, som avkastningen på exempelvis statsobligationer är historiskt låg. Kapitalplacerare söker därför högre avkastning genom att ta något högre 20 Se exempelvis (2015). risk och ser på samma gång en möjlighet till diversifiering eftersom infrastrukturprojektens intäktsströmmar i flera fall är svagt relaterade till konjunkturen. Detta gäller speciellt om det offentliga betalar en tillgänglighetsbaserad ersättning för infrastrukturtjänsten. 3.5.2Olika typer av privata finansiärer Det finns ett stort antal investerare med långsiktig placeringshorisont som är intresserade av investeringar med lång tidshorisont, relativt låg risk och med en avkastning som ligger över den för statsobligationer. Pensionsfonder är det mest uppenbara exemplet men även riskkapitalbolag är intresserade. Till del avser dock deras intresse olika faser i där riskkapitalbolagen primärt intresserar sig för att i konstruktionsfasen gå ihop med byggbolag och andra långivare för att bistå med överbryggningsfinansieringen i den mer riskabla byggfasen. Pensionsfonder är vanligtvis mer intresserade av driftsfasen då risknivån normalt är lägre liksom avkastningen på investerat kapital. Det finns dock ett tydligt samspel mellan de olika investerarna. Riskkapitalbolag vill hitta konstruktioner som är attraktiva för pensionsbolag genom att: 1.Sälja vidare projektbolag efter byggfasen när risken är betydligt lägre. 2.Skapa infrastrukturfonder där pensionsbolag kan placera pengar. Riskkapitalbolagen är delägare eller långivare i projektbolagen. Pensionsfonderna behöver inte direkt engagera sig i enskilda projektbolag och kan uppnå differentiering i sin portfölj. Anm. Infrastrukturfonden går normalt in som ägare i projektbolagen. Bilden tydliggör att de investerande pensionsfonderna, infrastrukturfonden och projektbolagen alla kan vara belånade. Infrastrukturfonder kan spela en viktig roll i att möjliggöra för placerare att investera direkt i infrastruktur utan att vara aktiva ägare i projektbolag. En egenskap hos infrastrukturfonder är dock att de vid hög belåningsgrad i såväl de enskilda projektbolagen som i själva fonden i sig kan bidra till att den sammantagna belåningen vid en konsolidering blir mycket hög, vilket kan påverka ägarens faktiska kreditvärdighet och eventuellt möjligheten att vara en långsiktigt uthållig ägare. En hög belåningsgrad hos projektbolagets ägare kan även påverka finansieringskostnaden och bidra till högre risktagande i projektet. Detta är argument för att den offentliga parten, inom ramen för ett OPS-kontrakt, kan vilja ha rätt till någon form av ägarprövning såväl när avtalet initialt ingås med ett projektbolag som när det sker en försäljning av bolaget. Det kan även behövas mekanismer för att garantera den offentliga partens intressen om ägarens finansiella ställning försämras . Ytterligare en slags aktör bland finansiärerna vid OPS-lösningar är bygg- och anläggningsbolagen som i det inledande skedet ofta går in som delägare i projektbolagen. På så sätt kan byggindustrin utveckla sin produktportfölj. I stället för att delta i separata upphandlingar för projektering, byggande samt drift och underhåll ingås långsiktiga avtal med det offentliga som innefattar alla delar i ett projekts livslängd. 3.5.3Hur ser finansiärernas intresse ut? De privata aktörerna i debatten om finansiering av infrastruktur argumenterar inte sällan för ägarväxling av befintlig transportinfrastruktur. Det innebär att existerande infrastruktur, som generar stabila och långsiktiga intäktsströmmar, säljs till privata intressenter. Exempelvis har sådana aktörer i kontakter med kommittén framhållit att är ett lämpligt objekt för ägarväxling. Som nämns i avsnitt 2.4.3 ligger dock frågan om ägarväxling av redan befintlig infrastruktur utanför kommitténs direktiv. Uppdraget är i stället, enligt kommitténs tolkning, att utreda användningen av privat finansiering för själva investeringen i transportinfrastruktur och inte huruvida befintlig transportinfrastruktur ska vara privat eller offentligt ägd. Den största aktören i världen när det gäller privat ägande av infrastruktur, Macquarie, har vid kontakter med kommittén betonat att bolaget egentligen anser sig mer intresserat av att sköta driften av exempelvis flygplatser eller ta över redan byggda system som exempelvis järnvägens elförsörjning. Bolaget uppgav sig vid kontakterna alltså mindre intresserat av att gå in med kapital i byggfasen, även om det kan ske under vissa förutsättningar. Likväl finns andra aktörer som huvudsakligen är intresserade av att gå in i nyinvesteringsprojekt. Avvägning mellan risk och avkastning För finansiärerna handlar det vid investeringar i infrastruktur i slutändan om avvägningen mellan den bedömda risken och den potentiella avkastningen (se vidare avsnitt 5.1). Av betydelse är då bl.a. utformningen av projektavtalets riskfördelning, möjligheterna till effektivitsökningar i projektet samt de olika risknivåerna som är en följd av i vilken fas projektet befinner sig i. Vid avvägningen har finansiärerna delvis olika preferenser beroende på placeringshorisont och riskprofiler. Med den låga räntenivån globalt har avkastningskravet för privat kapital sänkts . Investerarna accepterar vissa risker utan att kräva alltför hög avkastning eftersom alternativet med placeringar i riskfria räntepapper, exempelvis statsobligationer, innebär ingen, eller till och med negativ, avkastning.21 En fördel som framhålls är att ett innebär en organisationsform, i form av ett projektbolag, som dels begränsar ett byggbolags risk, dels underlättar ägarväxling och försäljning när byggfasen är slutförd och andra ägare kan vara lämpligare. Därmed behöver inte byggbolaget binda kapital under hela OPS-kontrak- tets längd utan en försäljning frigör kapitalet som då kan användas till nya projekt. Olika finansiärer i skilda faser av ett OPS-projekt Kommitténs iakttagelser när det gäller de privata finansiärers intressen i olika faser av ett OPS-projekt kan sammanfattas som följer: I den inledande projekterings- och byggfasen är finansiärerna av det egna kapitalet i projektbolaget normalt bygg- och anläggningsföretag samt riskkapitalbolag (i vissa fall genom infrastrukturfonder). Det lånade kapitalet tillhandahålls normalt av banker och internationella finansiella institutioner såsom Europeiska investeringsbanken. När byggfasen är över finns det intressenter som är intresserade av att ta en ägarandel och med en 5–10-årig placeringshorisont förädla projektet genom refinansiering och effektiviseringar för att sedan sälja det vidare. Normalt är dessa aktörer riskkapitalbolag eller finansiella intermediärer (exempelvis infrastrukturfonder). Det lånade kapitalet tillhandahålls normalt fortfarande av banker och internationella finansiella institutioner. Ofta genomförs dock en omförhandling av lånevillkoren i denna fas eftersom risknivån sjunkit. 21 Detta faktum är den andra sidan av myntet att det för tillfället är väldigt billigt för svenska staten att låna upp kapital på kapitalmarknaden. I den mogna fasen av ett OPS-projekt kommer långsiktiga placerare som t.ex. pensionsfonder och livförsäkringsbolag in. Dessa är vanligtvis intresserade av att driva projektet under hela dess återstående livslängd. Dessa aktörer har normalt en placeringshorisont eller längre. OPS-bolag med stabila inkomstflöden och låg risk kan i detta skede välja marknadsfinansiering av lån. En sådan finansiering föregås av att en extern oberoende bedömning av projektbolagets kreditvärdighet, så kallad rating. 4Effekter för statens budget och de offentliga finanserna I detta avsnitt används begreppet finansiering i betydelsen överbryggningsfinansiering, dvs. anförskaffning av det kapital som krävs för att betala de faktiska investeringsutgifterna vid en infrastrukturinvestering. Slutfinansiering av investeringarna i form av skatter eller brukarfinansiering berörs inte närmare om det inte påverkar frågan om överbryggningsfinansieringen (för en diskussion om finansieringsbegreppets tvetydighet på svenska se avsnitt 2.4.4). I 7 kap. 5 § budgetlagen (2011:203) anges som en huvudregel att statliga investeringar som har ett samhällsekonomiskt värde, men inte ger någon monetär avkastning till staten som kan bekosta framtida amorteringar och räntor på lån, ska finansieras med anslag. Detta är enligt lagens förarbeten särskilt viktigt när det gäller stora infrastrukturprojekt.1 Regeln har sin bakgrund i att ska ha en god inblick och ges möjlighet att utöva kontroll över den statliga investeringsverksamheten. Det framhålls ofta att anslagsfinansiering av investeringar är positivt ur ett budgetprocessperspektiv, eftersom statens olika utgifter och inkomster kan prioriteras mot varandra utan att processen binds upp av tidigare fattade beslut. 1 Proposition 1995/96:220, s. 50. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Ett argument mot anslagsfinansiering av infrastruktur är att hela investeringskostnaden bokförs direkt som investeringens samhällsekonomiska nytta fördelas över . Detta är en egenskap som skiljer sig från vissa andra statliga utgifter såsom exempelvis transfereringar och myndigheternas förvaltningsanslag. Om det politiska beslutsfattandet å ena sidan präglas av kortsiktighet skulle det kunna leda till att investeringarna blir lägre än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Å andra sidan kan delar av den politiska nyttan av ett infrastrukturprojekt uppstå vid själva beslutet om projektet och vid byggstart. existerar perspektivet att det utan yttre restriktioner på budgetprocessen i regering och riksdag leder till att utgifterna ökar mer än vad den politiska majoriteten egentligen anser vara önskvärt. En anledning som framhålls är att den ökade upplåningen eller ökade skattebördan fördelas jämnt över hela skattebetalarkollektivet medan det på budgetens utgiftssida ofta finns särintressen som bevakar just sina utgiftsprogram. Detta perspektiv är en av utgångspunkterna för det finanspolitiska ramverket inklusive uppstramningen av den svenska budgetprocessen . Budgetdisciplinen upprätthålls då det måste ske en prioritering mellan samtliga statliga utgifter, inklusive investeringsutgifterna, och inkomster inom ramen för de finanspolitiska reglerna. Oavsett om synen på finanspolitikens förutsättningar lägger tonvikten på risk för alltför låga investeringsnivåer eller på tendensen till alltför höga utgifter finns ett mer praktiskt skäl till att ha anslagsfinansiering som huvudregel vid investeringar. Skälet är att i nationalräkenskaperna bokförs investeringsutgifter direkt när de uppkommer. Det innebär att det är lämpligt att samma redovisningsprincip används i statens budget. Om budgeten baseras på en redovisningsprincip där kostnaderna fördelas annorlunda blir de finanspolitiska implikationerna otydliga. Antag att en stor investering försämrar offentlig sektors finansiella sparande kraftigt . påverkas statens budgetsaldo och utgifterna under taket endast marginellt under . Det innebär att om finanspolitiken vägleds av överskottsmålet krävs en åtstramning medan en uppföljning av budgetsaldot och de takbegränsade utgifterna inte ger några sådana signaler. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna 4.1.3Finansiering via lån i Huvudregeln om anslagsfinansiering i budgetlagen har undantag. Enligt 7 kap. 6 § i lagen kan investeringar, om så beslutar, även finansieras på annat sätt än via anslag. Den alternativa finansiering som främst använts historiskt är inomstatliga lån som tar upp i . beslutar då om en särskild låneram för ett projekt eller grupp av projekt. Exempel på investeringar som finansierats på detta sätt är ett antal prioriterade väg- och järnvägsprojekt där låneramen beslutades i samband med ekonomiska vårproposition. Ett annat stort investeringsprojekt som lånefinansierats är Botniabanan.2 Lånefinansiering av större infrastrukturprojekt har oftast använts när budgetläget, främst avseende marginalen till utgiftstaket, varit ansträngt. Exempelvis beslutades om lånefinansiering av ett antal infrastrukturprojekt i samband med ekonomiska vårproposition när de prognostiserade utgifterna låg nära utgiftstaket. infrastrukturproposition slås dock fast att lånefinansiering i endast ska användas vid investeringar där slutfinansieringen helt eller delvis kommer från andra källor än anslag. Exempelvis får lånefinansiering ske i projekt med medfinansiering3 eller där slutfinansieringen ska ske med brukaravgifter eller trängselskatter. Argumentet för detta är att lånefinansiering är rimlig om staten erhåller monetära betalningar som kan användas för att betala ränta och amorteringar på lånet.4 Lånefinansiering ska inte användas för att minska budgetpåverkan i närtid. Sådan finansiering ska endast användas för att överbrygga gapet mellan investeringsutgifter och inkomster i form av trängselskatter eller brukaravgifter. bör det påpekas att påverkan på statens budgetsaldo och det finansiella sparandet är likadant vid lånefinansiering som vid anslagsfinansiering. Det är endast påverkan på utgifterna under utgiftstaket som skjuts framåt och jämnas ut (se avsnitt 4.3). 2Lån gavs dock inledningsvis till det statliga bolaget som sedan togs över av . I nationalräkenskaperna har legat som en del av staten och påverkat skuld och finansiellt sparande. 3För en beskrivning av medfinansiering av statlig transportinfrastruktur se avsnitt 2.2.3. 4Proposition 2012/13:25 s. 65 f. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna 4.1.4Privat kapital i överbryggningsfinansieringen har inte sjösatt något statligt projekt i form av offentlig-privat samverkan, där privat kapital involverats i överbryggningsfinansieringen, sedan den ursprungliga budgetlagens tillkomst år 1997.5 är det enda exemplet på en investering i statlig transportinfrastruktur som involverat privat överbryggningskapital . Budgetlagens bestämmelser innebär enligt kommitténs bedömning inga juridiska hinder för att involvera privat kapital vid infrastrukturinvesteringar. Lagen kräver endast att måste fatta ett särskilt beslut som godkänner att en viss investering finansieras på annat sätt än via anslagsfinansiering. Det innebär att det enligt nuvarande regelverk inte skulle vara möjligt att inleda ett OPS-pro- jekt utan att godkänner finansieringsformen. Så sker dock även när en infrastrukturinvestering lånefinansieras via lån hos (se vidare avsnitt 7.3). Även om kommittén bedömer att frågan om finansieringen vid eventuella framtida OPS-projekt är relativt oproblematisk ur ett budgetlagsperspektiv finns ett antal andra juridiska aspekter att ta hänsyn till. Några exempel på detta är (se avsnitt 4.4), lagstiftning som rör väg- och järnvägsbyggen samt hur OPS-modellens upphandlingsform förhåller sig till lagen om offentlig upphandling.6 En central fråga angående olika former av OPS-upplägg är om infrastrukturtillgångarna som byggs ska klassificeras som en del av offentlig sektor eller en del av det privata näringslivet. Denna klassificering är avgörande för hur olika offentligfinansiella mått påverkas . Vilken klassificering som görs styrs av för nationalräkenskaperna och EU:s statistikmyndighet tillämpning av 5För kommitténs definition av OPS, se avsnitt 2.4.1. 6Att analysera alla juridiska frågeställningar som uppkommer i samband med att eventuella OPS-projekt ska genomföras ligger utanför ramen för kommitténs uppdrag. För en genomgång av juridiska aspekter på eventuella OPS-projekt, se VTI (2007a) s. 83 ff. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna detta regelverk.7 skiljer tydligt på OPS-projekt (PPP) å ena sidan och koncessioner å den andra. Det vanligaste i den internationella litteraturen och bland OPS-aktörer är annars att koncessioner ses som en speciell form OPS-upplägg med efterfrågebaserad ersättning där brukaravgifterna går direkt till den privata utföraren. Det är också så kommittén behandlar koncessioner. definierar dock OPS på följande sätt: