sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Ett exempel var grupper som ”Refugees Welcome” och ”Vi som tar emot flyktingar på ”, som gick från att inte existera till att dryg ha flera tusen medlemmar. Enligt i media rapporterade siffror blev det sammanlagt i den här typen av organisationer över 9 000 medlem- mar i , 13 000 i och 17 000 i Stockholm.2 Huvud- inriktningen för det civila samhällets aktörer och också för volon- tärerna var service och hjälp till människor på flykt som kom till . Man hjälpte genom att samla in och dela ut kläder, till- handahålla boende och ibland biljetter till människor som reste vidare. Man delade ut mat och dryck till dem som anlände till tåg- stationerna. Särskilt viktigt blev det civila samhällets bidrag till mottagandet , eftersom det först senare fanns ett mer samordnat system där myndigheter, främst kommuner, 1Även aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning ingår bland organisationer inom civilsamhället, se nämnda utrednings direktiv 2014:40. 2Noomi Weinryd, , . tillsammans med det civila samhället samverkade för att möta upp de människor som kom till de tre storstädernas centralstationer. var en fungerande samverkan mellan kommu- ner och ideella aktörer av avgörande betydelse. Flera organisationer har lyft betydelsen av samverkan vid de hearings som utredningen har haft. En undersökning som Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor låtit göra indikerar omfattningen av samverkan mellan civilsamhället och kommunerna: nära hälften av kommunerna () samverkade med civilsamhället i relation till nyanlända i någon form . Flera kommuner har betonat vikten av sam- arbete med aktörer i civilsamhället, och särskilt framhållit aktörernas tillgänglighet och anpassningsförmåga.3 En majoritet av landets kommuner hade också information om det civila samhällets arbete med nyanlända på sin hemsida. De organisationer som kommunerna ofta hänvisar till är Röda Korset, , , Individuell människohjälp och UNHCR (för donationer). Det är också vanligt att de hänvisar till olika lokala Facebookgrupper.4 I samtliga tre storstäder fanns bland sådana lokala grupper aktörer med namn som knöt an till ”Refugees Welcome”. 6.2.1 Typer av insatser Många organisationer och volontärer genomförde och deltog i insatser för människor på flykt som kom till . Flera av organisationerna har en pågående och fortsatt verksamhet. För vår utrednings del står insatserna i fokus. Det fanns en stor mångfald inom civilsamhället och bland volontärerna och verksamheterna varierade mellan sådana som var etablerade och sådana som startade . Vissa gjorde insatser i egen regi medan andra gjorde insatser tillsammans med andra. började civilsamhällets aktörer att agera mer än tidigare inom området för mottagande i en akut situation. Ett utflöde av det var 3Minnesanteckningar, utredningens besök , . 4MUCF (2016). Flyktingmottagandet – det civila samhällets roll och villkor, s. 26 och s. 29. att andelen organisationer som samarbetade med kommuner fyr- dubblades jämfört tiden . Samarbeten med regionala och nationella aktörer kring det akuta mottagandet var ovanliga.5 Det civila samhället och volontärer verkade på flera olika sätt, bl.a. genom insatser som var direkt riktade till enskilda och insatser som var inriktade på att bistå en offentlig aktör. Även om det också i det senare fallet handlar om insatser för att hjälpa enskilda kan insatsen som sådan då t.ex. vara utförd inom ramen för ett avtal med en kommun eller ett landsting.6 När en organisation i civilsamhället agerar som en utförare kan det ske genom uppdrag som är finan- sierade med offentliga medel och mot full ersättning. När en organisation eller enskild erbjuder service och tjänster till människor även utanför organisationen, men utan full ersättning brukar de i stället sägas agera som servicegivare. En enkätundersökning som MUCF presenterat i rapporten Villkor för organisationer med social inriktning – civila samhällets villkor 2015 med fokus på flyktingmottagandet visar att ideella organi- sationer med social inriktning genomförde en mängd insatser som syftade till att hjälpa asylsökande och nyanlända. Resul- tatet ger en överblick över insatser som aktörer inom civilsamhället bidrog med . Det som beskrivs i det följande är de olika typerna av insatser, i fallande ordning i förhållande till omfattningen av verksamheten enligt undersökningen: Vanligast var språkcaféer eller läxläsning för unga eller vuxna, följt av verksamhet för att skapa mötesplatser mellan unga nyanlända och unga som redan verkar i det svenska samhället. Därefter kom mot- tagande vid järnvägsstationer och liknande i form av hjälp till ankom- mande med kläder, mat och transporter. Nästan lika många insatser handlade om att hjälpa asylsökande till fritidsaktiviteter (t.ex. inom föreningslivet och idrottsrörelsen) och till praktikplatser för ny- anlända. Insatser som syftade till att hjälpa asylsökande med utbild- ning eller arbete samt att ge rådgivning och juridisk hjälp var också 5MUCF (2015). Villkor för organisationer med social inriktning – civila samhällets villkor 2015 med fokus på flyktingmottagandet, s. 43. Enligt MUCF:s rapport var det relativt få organisationer som hade samarbeten med offentliga aktörer kring det akuta flykting- mottagandet . Flera samarbeten uppstod, främst med kommuner. Samarbeten mellan idéburna organisationer och regionala eller nationella aktörer var fortsatt generellt sett ovanliga. Samarbeten förekom dock, då särskilt med statliga myndigheter (t.ex. och ) och till mindre del med kommunförbund eller landsting. 6Ett exempel är s.k. (idéburet-offentligt-partnerskap). Samordning av volontärer från olika organisationer var därefter bland de vanligaste aktiviteterna. Det gällde också medverkan i frivillig resursgrupp eller annan typ av krisgrupp som innebär arbete tillsammans med en kommun och som används vid extraordinära händelser. En vanlig insats var också deltagande i kom- munens samhällsintroduktion för nyanlända, tolktjänster, arbetstill- fällen för nyanlända (nystartsjobb eller instegsjobb med stöd från Arbetsförmedlingen). Därefter kom insatser med boende för ny- anlända på uppdrag av en eller flera kommuner, tillfälligt eller akut boende för ankommande på eget initiativ, vård eller omsorg (t.ex. traumabehandling eller mobil asylhälsa) och boende på uppdrag av . Sist i den uppräkning som rapporten gör kom särskilda insatser för att värva medlemmar till organisationen. Den vanligaste formen av samverkan mellan det offentliga och aktörer i civilsamhället var enligt undersökningen att kommuner och frivilligorganisationer arrangerade gemensamma klädinsamlingar. Kommunerna ställde också ofta lokaler till förfogande där ideella organisationer anordnade själva verksamheten. Insatser för att ta emot människor på flykt De insatser som var riktade direkt till att ta emot människor på flykt går att dela in i två underkategorier. Den första kategorin har redan beskrivits och handlar om i princip akuta hjälpinsatser. Dessa insatser bestod av stöd och hjälp till de människor på flykt som kom till tågstationer och färjeterminaler. Det handlade om att erbjuda förnödenheter som kläder, mat, dryck och mediciner och att ordna transporter och transitboende. Den andra kategorin omfattar också integrationsfrämjande verksamhet, för att underlätta mottagandet på i form av etablering på arbetsmarknaden och i samhället i stort. Exempel på insatser är råd- givning, språkcaféer och språkträning, studiecirklar i olika ämnen, kompetensutveckling och vägledning in i föreningslivet m.m. Flera sådana aktiviteter kan snarare anses ingå i etablerings- och inte- grationsarbetet än i ett mottagande. Med hänsyn till utredningens uppdrag kommer i det följande närmare att redovisas åtgärder med tonvikt på mottagandet. Det finns dock inte någon klar gräns, särskilt utifrån att tiden fram till beslut i frågan om uppehålls- tillstånd för dem som kom i de allra flesta fall är längre än vad en insats i ett akut läge kan sägas pågå. Ytterligare en avgränsning handlar om frivilligkrafterna i det civila samhället som en direkt resurs i det offentligas regi. Det handlar om frivilliga som det offentliga engagerar direkt, utan ett samarbete med en organisation som länk. MUCF beskriver att den stora majoriteten () av kommunerna engagerade volon- tärer i sitt arbete med flyktingar, asylsökande eller ensamkommande barn. Vanliga samarbetsformer med volontärer var klädinsamlingar, volontärer som faddrar och språkvänner och volontärer som sam- hällsguider. Frivilligorganisationerna fyllde ett behov på centralerna Utredningen har genomfört tre hearings med fokus på aktörernas åtgärder i samband med mottagande av män- niskor på flykt . De deltagande har berättat om händelser och iakttagelser från olika platser. Före- trädesvis handlar det om vad som hände på centralstationerna i , och . Det beskrivs också erfarenheter från verksamhet med transitboenden, med unga ensamkommande, med klädinsamlingar, med svenskundervisning och rådgivning m.m. Redovisningen i det följande är inte uttömmande utan redovisar ett urval av synpunkter och iakttagelser för att tydliggöra mönster och beskriva vad som hände med exempel på en konkret nivå. Flera organisationer, såsom Röda Korset och Läkare i Världen, har berättat att de fick rapporter från sina verksamheter i utlandet och förstod att något var på väg att hända om än inte i den omfattning som sedan blev. Exempelvis Röda Korset och har beskrivit att de planerade för ett utökat stöd ute på asylboenden, liksom ökade möjligheter till juridisk rådgivning. Studieförbunden hade kontakter med tidigt för att möjliggöra svenskundervisning för asylsökande. hade kontakter med en del länsstyrelser . Den bild som tonar fram är att en utmanande tid startade i , dagen efter i och ytterligare senare i . Till en början fanns polisen och socialjouren på plats men därutöver inte några myndigheter som kunde möta behoven hos de tusentals människor på flykt som kom till central- stationerna. Det fanns snabbt aktörer i civilsamhället på plats, inled- ningsvis de mer löst organiserade som Refugees Welcome och också de mer etablerade organisationerna som Röda Korset och Islamic Relief. var ganska kaotiska. Efter en period på hade myndigheterna i och , främst genom kommunernas insatser, etablerat en första verksamhet för att på plats ta emot de människor som anlände. I tog det ytterligare någon vecka. fanns ett mer ordnat mottagande av myndigheterna som var samordnat med frivilligresurser. Arbetet på centralstationerna handlade i mycket om att tillgodose behovet av förnödenheter och möjligheter till hygien och toalett, men också om information, rådgivning och tolkning. Det rörde i stor utsträckning även transport, till eller för vidare resa. Det handlade också om koordinering och sam- ordning, mellan frivilliga och olika organisationer och hur det arbetet skulle passa ihop med myndigheternas. Arbetet handlade också om att ta hand om den mängd saker som skänktes och om att möta det varierande behovet av hjälp och stöd alltefter som tågen anlände. Flera organisationer öppnade lokaler för transitboende, särskilt , men även andra t.ex. ABF, moskéer och SC. Refugees Welcome öppnade Nobelberget med ett stort antal platser. Mellan och gav de enligt egna beräkningar boende till ca 7 000 personer. Organisationen och hade också ett nätverk för tillgång till tolkar. Röda Korset tog på flera ställen ett uppdrag att samordna olika insatser. Organisationen gick från upp i för- höjd beredskap och hade dagliga avstämningar. skapade de en särskild beredskapsorganisation. På hade Röda Korset från omkring exempelvis en daglig avstämning med frivilligorganisationerna på plats vilket underlättade samverkan. Även organisationer i och uppfattade att det tog att nå en samsyn mellan frivilligorganisationer. De hade gemensamma avstämningar och veckomöten med varandra. Det tog för samverkan kring mottagandet med myndigheter, eftersom dessa inte var på plats förrän . var på plats i och hade också jourverksamhet i för att ge information till dem som anlände om den svenska asylrätten. I blev Röda Korset och kontaktade av Jernhusen. Genom de frivilliga som fanns i spred sig infor- mation om att människor reste vidare till och . Även lämnade information om hur många de bedömde reste med tågen. blev också informationsbärare genom för- samlingarna, särskilt i takt med transitresor längre norrut, och var mycket involverade för att ordna boenden. Organisationen hade också kontakt med och . Kommunerna bjöd in till olika samverkansmöten. , Diakoni m.fl. startade inom en boenden på uppdrag av kommunerna. Mellan sov människor utomhus utanför i . öppnade flera boenden, bl.a. vid i . När myndigheterna hade kommit på plats, såsom t.ex. i Vita huset i , fanns ett ordnat löpande mottagande i samverkan med frivilligorganisationerna. Den tidpunkten inföll i stort sett på samtliga platser. Organisation och samarbete med myndigheter Det var viktigt att ha nätverk och erfarenhet av samarbete under mer lugna förhållanden, både mellan frivilligorganiationer och med myndigheter. En klar ingång till myndigheter hade varit bra. Sam- arbetsavtal mellan kommuner och idéburna organisationer under- lättade när det sättet att samarbeta behövde skalas upp. Barnens plats i mottagningssystemet har varit eftersatt . startade en stödtelefon och ordnade med internet- uppkoppling på boenden för kommunikation med familj. Flera organisationer, bl.a. Refugees Welcome to , märkte att ensamkommande barn försvann. Civilsamhället kan komplettera med rätt information Många av frivilligorganisationerna beskriver att det fanns en stor efterfrågan på kunskap bland dem som kom, framför allt om lagar och regler. Frivilliga frågade myndigheterna vilka besked de skulle lämna när de fick den sortens frågor, men fick till svar att de inte skulle ge några svar alls. I början ägnade de frivilliga på plats mycket tid till att dementera rykten. Frivilliga tryckte upp information på bl.a. arabiska och dari och kontaktade andra frivilliga med kunskaper i juridik. hade frivilliga jurister på plats i och för att upplysa om lagar och regler. Civilsamhället kom därför att komplettera myndigheternas arbete under mottagandet genom att svara på frågor om vad människorna på flykt skulle göra när de kommit till . Att det fanns ett glapp mellan myndigheternas kapacitet att ge rätt information och män- niskors behov av att få rätt information var mycket problematiskt. En stor del av arbetet med att ge information hamnade på frivilliga utan att det fanns tillräcklig och rätt kunskap inom alla områden. Det ledde till att människor fick olika och ibland felaktiga besked. Det fanns också en annan bild t.ex. när mycket kunniga advokater, andra jurister, läkare och andra yrkeskategorier gjorde frivilliga insatser och gav tillräcklig och korrekt information utan att träda över gränsen och gå in på myndigheternas ansvar. 6.2.3 Särskilt om statsbidrag till organisationer som på frivillig basis bedrev en viss form av svensk- undervisning fick statsbidrag. Det handlade om sådan undervisning som skulle ge asylsökande och nyanlända som bodde kvar i anläggningsboende tillfälle att delta i. Verksamheten syftade till att stärka kunskaper i svenska språket, om samhället och främja deltagande i arbets- och samhälls- livet.7 Regeringen beslutade att tillföra Röda Korset för att stärka hjälpverksamheten till människor på flykt (se avsnitt 4.1.4). beslutade om anslagsändringar i budgeten 2015 som innebar en förstärkning med som skulle kunna användas för att stödja det civila sam- hällets insatser för asylsökande och nyanlända (prop. 2015/16:47 Extra ändringsbudget 2015, bet. 2015/16:FiU18). Av anslaget för- delade regeringen sent till organi- sationer inom det civila samhället och trossamfunden för arbetet med människor på flykt, medan skulle gå till folkbildningens organisationer och till idrotts- organisationer. Av till organisationer och föreningar inom det civila samhället, gick till Svenska Röda Korset, till , till , och till . Resterande fördelades mellan Individuell Människohjälp, Islamic Relief , LRF, Skyddsvärnet, och Flyktinggruppernas riksråd. Tros- samfunden tilldelades . Medlen betalades ut innan årsskiftet 2015/16 men kom till användning först . 6.2.4 Deltagande i ett statligt initiativ På regeringens initiativ genomförde möten för en dialog med civilsamhället fram . Organisationer från det civila samhället har 7 Se mer om verksamheten, Palett för ett stärkt civilsamhälle, SOU 2016:13 s. 285 f. deltagit under tio möten med olika teman. Syftet var att ge organi- sationerna information om regeringens arbete och utgöra ett forum för frågeställningar som organisationerna ville diskutera. Totalt 47 organisationer deltog vid minst något tillfälle. 6.3.1 Snabbfotade och ett viktigt inslag i mottagandet Ett av civilsamhällets mervärden är att de snabbare än myndigheterna kan identifiera problemet och börja agera. Civilsamhällets organi- sationer har möjlighet att snabbt anpassa och förändra insatser till vad omständigheterna kräver. Det kan vara svårare för myndigheter och kommuner med rutiner och krav på beredning att ha den flexi- biliteten i arbetet. En annan fördel är att civilsamhället ofta har god lokalkännedom, och därigenom också ofta en känsla för vad som är möjligt att göra i praktiken (jfr SOU 2016:13 s. 108). Många organisationer upplever enligt MUCFs rapport mottagandet – det civila samhällets roll och villkor, s. 54, en positiv attitydförändring hos myndigheter, såväl på nationell som på lokal nivå, när det gäller det civila samhällets roll och värde i olika kritiska situationer. En del organisationer har betonat att delar av kommun- sektorn har börjat betrakta samarbetet med det civila samhällets aktörer ur ett mer strategiskt och långsiktigt perspektiv. Organi- sationerna upplever att det civila samhällets insatser, både de som sker inom ramen för mottagandet av människor på flykt och andra generella insatser i allmänhet, uppskattas alltmer av kommunerna och att de oftare bjuds in till dialog, samråd och andra former av del- tagande. Organisationerna, främst de som är nationella och eta- blerade, beskriver enligt rapporten att de numer betraktas som en mer likvärdig samtalspartner med den offentliga sektorn i olika former av samarbetskonstellationer och att deras synpunkter efter- frågas i större utsträckning. 6.3.2 Mottagandet måste börja med rätt besked Situationen på centralstationerna var inledningsvis mycket oordnad på dessa platser och många har berättat att bäst kan beskrivas som ”kaotiska”. I början fanns det inte markeringar på olika språk som visade vilka de frivilliga var och vilken organisation de tillhörde. Många av de människor som kom trodde därför att de mötte representanter för myndigheter. I den oordnade situation som var den spreds rykten och desinformation bland människorna som kom. Sådan information kunde handla om att det var lättare att få uppehållstillstånd i en annan del av eller i något annat land. Det fanns också frivilliga som hade bristande kunskap och som därför gav felaktiga besked. Oavsett vilket så möttes många av människorna som kom av information om att de kunde eller borde avstå från att söka asyl. Enligt frivillig- organisationerna tog också vuxna kontakt med ensamkommande barn och försökte ta med dem utan att de registrerades av någon myndighet. Särskilt för barn utan vårdnadshavare innebär det stora risker att inte ta kontakt med myndigheterna när man anländer till . Det var därför problematiskt att många människor på flykt uppmanades att inte söka asyl. var många etablerade civilsamhällesorganisationer engagerade i mottagandet av människor på flykt. Dessutom bidrog många som kanske hade utfört frivilligarbete med hjälp. bildades också flera organisationer för mot- tagandet. Engagemanget hos nystartade och ibland tillfälliga samman- slutningar och hos enskilda volontärer som gjorde punktinsatser kompletterades av det mer långsiktiga och uthålliga arbetet hos etablerade civilsamhällesorganisationer. Hur mycket tid enskilda personer satsade har vi inte någon kunskap om och det har säkert i vissa fall utförts mer arbete än som rimligen kan begäras. Det vi har kunnat konstatera är att civilsamhället tillsammans med enskilda volontärer utvecklade en stor och samlad kapacitet att bidra till mottagandet av människor på flykt i både det akuta skedet och i ett mer långsiktigt perspektiv. Flera aktörer berättar att de till följd av situationen har börjat samverka med andra aktörer inom civilsamhället och etablera lokala plattformar för att tillsammans klara av en situation. Samverkan och samordning mellan olika aktörer aktiva i mottagandet verkar ha varit en framgångsfaktor. av organisationerna i MUCF:s undersökning hade 2015 på något sätt samarbetat med ideella aktörer kring det akuta mottagandet av människor. De större kommunerna hade enligt undersökningen i högre grad samverkat med det civila samhället och frivilliga resursgrupper jämfört med de mindre kommunerna.8 Majoriteten av kommunerna engagerade volon- tärer i sitt arbete med människor på flykt, asylsökande eller ensam- kommande barn.9 Andelen större högskoleorter som samverkar med det civila samhället var , medan motsvarande andel för kommuner med mindre än 25 000 invånare var . Det är relativt vanligt med så kallade frivilliga resursgrupper (FRG) som står bakom, men de har baserat på resultaten i MUCF:s enkät generellt sett inte spelat en framträdande roll i kommunernas arbete med asylsökande och ensamkommande barn. Undantaget är storstadsregioner, där av kommu- nerna som betecknas storstadsregioner har FRG med inriktning mot nyanlända, medan motsvarande andel för kommuner med mindre än 25 000 invånare är . 6.3.5 Mötas som människa till människa En tillgång som organisationerna i civilsamhället understryker är att aktörer i civilsamhället kunde möta dem som kom utan den ”fyrkantighet” som kan följa av myndighetsutövning och regelverk och riktlinjer. De uttrycker att civilsamhällets styrka finns i mötet människa till människa, att kunna fylla ett behov för stunden: en mugg varm soppa, en filt, en plats att vila. Det blev också tydligt att civilsamhället och enskilda volontärer arbete behövde utgå från rätt information, grundläggande kunskaper om mottagandet av 8MUCF (2016). Flyktingsmottagandet – det civila samhällets roll och villkor, s. 29 och s. 57. 9Uppgifterna är enligt rapporten insamlade . människor på flykt och om vad civilsamhället och enskilda volontärer kan bistå med och vad som måste utföras av statliga myndigheter, kommuner och landsting. 7.1Av särskild betydelse för den fortsatta utvecklingen Enligt våra direktiv ska vi utifrån vår beskrivning av händelseför- loppet och hur regeringen, de statliga myndigheterna, kommunerna, landstingen och aktörer i civilsamhället hanterade situationen identi- fiera de händelser och åtgärder som vi bedömer har haft särskild betydelse för den fortsatta utvecklingen. Begreppet händelseförlopp kan tolkas på flera olika sätt. Att det har en kronologisk aspekt är uppenbart – att det är ett förlopp visar att det är något som sker . I vardagsspråket kan begreppet händelse intuitivt ge associationer till att något sker som inte alltid sker eller att något förändras och att det alltså är något särskilt man syftar på. Begreppet kan till och med ha en konnotation av något spontant eller nästan slumpmässigt, som i uttrycket ”av en händelse”. Vad en händelse är och hur den kan förklaras finns det om- fattande historisk forskning om. Oavsett vilken historiesyn man ansluter sig till hävdar få att händelser sker slumpmässigt eller spontant. Däremot finns det olika uppfattningar om huruvida det som har hänt ska förklaras av enskilda individers agerande, av ekono- miska och materiella förhållanden, av samhällens idé- och kunskaps- utveckling eller av återkommande förändringsmönster – eller kanske av alla dessa krafter och fler därtill.