sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — nådde en överenskommelse om ett heltäckande ramverk för energi- och klimatpolitiken, som även inkluderade mål om energieffektivisering. beslutades också att ta ytterligare steg mot en inre energimarknad, en energi- union. sammanfattade Energi- unionen i 15 åtgärdspunkter, som bland annat omfattade ett mål om energibesparingar till 2030. För att stödja det målet avsåg kom- missionen att se över all tillämplig lagstiftning om energieffektivitet och föreslå förändringar där det behövdes. Kommissionen konstaterade bland annat att stora potentiella energieffektivitetsvinster kan göras i byggnader. Renovering av byggnader för att göra dessa energieffektiva och till fullo utnyttja hållbara lösningar för uppvärmning och kylning kommer bland annat att sänka hushållens och företagens energikostnader. Kom- missionen kommer därför att utarbeta ett initiativ för ”smart finansi- ering för intelligenta byggnader” för att göra befintliga byggnader mer energieffektiva och underlätta tillgången till befintliga finansi- eringsinstrument. I syfte att nå den politiska målsättningen om en effektiv energi- användning har riksdag och regering inrättat en rad styrmedel som är såväl generellt verkande (horisontella styrmedel) som speciellt inriktade för energieffektivisering inom olika sektorer, till exempel i bostäder och lokaler. Exempel på horisontella styrmedel är energibeskattning och energikartläggning i stora företag. Exempel på vertikala styrmedel är byggregler (BBR) och kravet på att fastighetsägare ska energideklarera sina fastigheter. Enligt artikel 9 i Direktivet om byggnaders energiprestanda (EPBD) ska medlemsstaterna se till att alla nya byggnader senast den Regeringen har av den anledningen beslutat om ett övergripande ramverk för sådana byggnader. Plan- och byggförordningen (PBF) har ändrats när det gäller krav på energihushållning, definitionen av en energi- prestanda och nära-nollenergibyggnader. Krav på nära-nollenergibyggnader införs i BBR i två steg med ändringar 2017 och 2021. Ändringarna 2017 innebär att kravnivå- erna inte påverkas i någon större utsträckning. Konsekvenserna kommer främst att handla om att byggherrar och kommuner måste skaffa sig kunskap om att tillämpa den nya modellen för att fast- ställa byggnaders energiprestanda. har också föreslagit ändringar som innebär en skärp- ning av kravnivån för nära-nollenergibyggnader och som planeras träda i kraft . Kravnivåerna för energiprestanda skärps utifrån vad som kan åstadkommas med bästa tillgängliga teknik . Utöver tvingande styrmedel för en effektivare energianvändning har staten även erbjudit ekonomiska incitament i olika former för att stimulera till en ökad energieffektivisering. Det första mer utvecklade energisparstödet i infördes i samband med oljekriserna . Statliga energisparstöd fanns sedan med olika omfattning och inriktning . När ROT-av- draget infördes skapades ett administrativt enkelt system för att genom en skattereduktion underlätta reparationer, underhåll samt om- och tillbyggnad av småhus, ägarlägenheter och bostads- rätter. Även statliga kreditgarantier för lån till bostadsbyggande kan innefatta energieffektiviseringsåtgärder, om de sker i samband med en ombyggnad. Bedömningen huruvida det rör sig om om- byggnad eller inte utgår från begreppets definition i plan- och bygg- lagen (PBL). Det innebär bland annat att det krävs att byggnaden påtagligt förnyas och att det kan komma att ställas krav på hela byggnaden och inte enbart på den ändrade delen. Kreditgarantier lämnas inte för renoverings-, underhålls- eller energieffektivi- seringsåtgärder som inte genomförs i samband med ombyggnad. till lämnas statsbidrag för upprustning av skollokaler och utemiljöer vid skolor, förskolor och fritidshem. För skollokaler lämnas bidrag för åtgärder som tillsammans syftar till att förbättra lärmiljön, förbättra arbetsmiljön och minska miljöpåverkan, exempelvis minskad energi- eller vatten- Avsikten har framför allt varit att komma tillrätta med den kritiserade inomhusmiljön i många skolor i vetskap om att dålig inomhusmiljö bidrar till sämre studieresultat. lämnas ett stöd för renovering och energi- effektivisering av hyresbostäder i områden med socioekonomiska utmaningar. En del av stödet går till fastighetsägaren för energi- effektivisering och en del lämnas för renoveringskostnader som en hyresrabatt för hyresgästerna som administreras av fastighetsägaren. Stödet för energieffektivisering ska beräknas utifrån sparade kWh. För att få stödet ska renoveringen leda till att energianvändningen minskar med . Det finns många exempel på ekonomiska styrmedel i andra länder. Enligt en sammanställning som gjordes 2013 fanns i alla dåvarande 27 medlemsstater inom EU pågående program till stöd för energieffektiva fastigheter i form av konventionella eller inno- vativa finansieringsåtgärder eller hjälp med extern finansiering. De flesta styrmedlen var inriktade på befintliga fastigheter, främst inom bostadssektorn. Bidrag och subventioner är vanligare än andra styrmedel som förmånliga lån. De kan erbjudas från offentliga medel som direkta anslag från myndigheter eller via banker eller stiftelser. Ofta används också skattemässiga styrmedel (till exempel skatteavdrag) men i mindre omfattning än exempelvis bidrag. Differentierade moms- satser kan användas för att påverka hushållens val av energieffektiv teknik eller åtgärder för förbättrad energiprestanda. Vi redovisar i betänkandet tre exempel på olika löningar när det gäller ekonomiska styrmedel – (subventionerade lån), (statliga bidrag) och (subventionerade kreditgarantier). Energieffektiviserande åtgärder i befintliga byggnader tillkommer oftast i samband med renovering. Det är enklare att genomföra åtgärder och välja energieffektiva lösningar när det ändå sker in- grepp i fastigheter. En renovering innebär en investering som fastig- hetsägaren vill ska ge avkastning . Därför är det nödvändigt att mer omfattande ingrepp också har goda fastighetsekonomiska och finansiella förutsättningar, om de ska bli genomförda. Olika kategorier av fastighetsägare har olika förutsättningar att genomföra åtgärder. Förutom ägandeform och förvaltningens storlek är även byggnadernas skick och de lokala marknadsförut- sättningarna påverkande faktorer. Fastighetsägares beslut om energi- effektivisering och renovering avgörs ytterst av de företags- och fastighetsekonomiska förutsättningarna. Egna medel är generellt sett begränsade hos de kommunala bostadsföretagen – särskilt på svaga marknader – och även hos många privata fastighetsföretag. krävs att företagen lånar kapital till renoveringsprojekten. För att låna ut pengar kräver bankerna att projekten till viss del finansieras med egna medel. I de bolag som har övervärden i en del fastigheter kan belåningen/skuldsätt- ningsgraden öka i övriga fastigheter för att finansiera ett renoverings- projekt, alternativt kan övervärden realiseras genom försäljning av fastigheter. I andra bolag där skuldsättningen redan är hög kan det krävas någon form av kapitaltillskott. Låntagarens återbetalningsförmåga är avgörande för möjlighet- erna att belåna en fastighet för en ombyggnad. För att få lån krävs också i regel att låntagaren har en förmåga att generera positiva kassaflöden, antingen i den aktuella fastigheten eller i andra verk- samheter. Det krävs dessutom någon form av säkerhet för lånet. med god ekonomi och bra rating kan även finansiera sig genom företagscertifikat och företagsobligationer. Belåningsvärdet i en fastighet bedöms utifrån fastighetens mark- nadsvärde. Kreditgivare kan vara beredda att ställa ut lån upp till en viss procentuell andel av marknadsvärdet för ett flerbostadshus efter ombyggnad. Lån kan lämnas mot pantsättning, om det finns utrymme för pantsättning av fastigheten vid lånetillfället. Det inne- bär att låntagaren kan behöva en kortfristig kredit under ombygg- nadstiden innan ett nytt marknadsvärde kan bedömas. Belåningsgraden varierar med hänsyn till låntagarens återbetal- ningsförmåga och säkerheten i bedömningen av fastighetens mark- nadsvärde. Räntesättningen av lånet styrs av kreditgivarens bedöm- ning av risken i utlåningen. Resterande del av finansieringen får företaget själv stå för, vilket kan kräva att ägaren tillskjuter kapital. För fastighetsbolag på svaga marknader kan möjligheten att belåna fastigheten vara begränsad. Svenska banker har blivit alltmer fokuserade på att minska sina kreditrisker, som kapitalkraven har Bland annat har infört golv för hur mycket kapital som måste finnas för bolån. I och med att golven har införts, har bank- erna svårare att särskilja ett bolån med låg kreditrisk från ett med hög kreditrisk. Sammantaget kommer prissättningen av risk att för- sämras, som den totala kapitaliseringen i bankerna stiger. Detta har effekter för frågan om lån för energisparåtgärder på ett par olika sätt. Genom att kapitalfördelning i mindre utsträck- ning sker utifrån faktisk risk, kommer inte kreditgivare att kunna ta hänsyn till kreditrisken på ett relevant sätt vid räntesättning av lånen. Alltså blir det svårt att motivera att ett förbättrat kassaflöde på grund av lägre uppvärmningskostnader ska leda till lägre låne- ränta. Likaså är det svårare att ta hänsyn till att fastigheten får ett högre värde genom energieffektiviserande investeringar. Eftersom längre löptid på lånen innebär högre kreditrisk, kan detta innebära högre kapitalkrav och högre låneränta. Det kan också vara en orsak till varför en kreditgivare vill se en snabbare åter- betalning av lånet än vad som är möjligt utifrån en investerings beräknade livstid. Dessa regler kan således leda till generellt sett kortare löptid på lånen. En relativt ny företeelse på kreditmarknaden är det ökade intres- set för så kallade gröna lån och gröna obligationer. Energieffektivi- serande och miljöförbättrande åtgärder i ganska vid mening tycks kunna omfattas av begreppen. Gröna lån lämnas av flera långivare i , bland annat av Kommuninvest och . Internationellt har organisationer för kreditinstitut och banker tagit ett gemensamt europeiskt bolåneinitiativ som bedöms kunna hjälpa till att samordna marknadsinterventioner, skapa synergier i värdepapperskedjan och goda relationer mellan långivare, låntagare och investerare. Syftet är att uppmuntra en energieffektiv förbätt- ring av bostäder inom EU genom finansiella incitament kopplade till hypotekslån. Därigenom ska bankerna kunna stödja EU för att möta unionens energisparmål. EU-stöd är ett exempel på internationell finansiering som är till- gänglig i medlemsstater inom EU och i en del fall även utanför unionen. Formerna för EU-finansiering varierar. Såväl lån som kreditgarantier, eget kapital och annat stöd förekommer. Bidrag består ofta av finansiering till projekt i medlemsländerna som på- visbart bidrar till att genomföra och främja EU:s politik. Bidrag kan beviljas till såväl privata som offentliga organisationer. som EU-bidrag finansierar ett projekt till . Mottagar- organisationen måste också bidra genom medfinansiering. EU:s struktur- och investeringsfonder () bidrar direkt till investeringsplaner och kommissionens prioriteringar. Under peri- oden –2020 har av ESI-budgeten öron- märkts för klimatpolitiska åtgärder, inklusive energieffektiva bygg- nadsrenoveringar. För fondernas nästa period beräknas den andel av budgeten som ägnas åt dessa ändamål fortsätta att öka i enlighet med fokus i så kallade Vinterpaket . ESI-fondernas program prioriterar i synnerhet energieffektivi- sering i byggnader tillsammans med små och medelstora företag. Skälet är att sådana insatser bland annat leder till lägre energiutgifter, bättre levnadsstandard och arbetsmiljöer samt ökad sysselsättning lokalt och regionalt. Fler konkurrenskraftiga företag skapas dess- utom. ESI-fonderna används av många medlemsstater för att öka energirenoveringstakten och energieffektiviseringsgraden. användning av ESI-fonderna för renoveringar betraktas av flera experter som best practice. Europeiska fonden för strategiska investeringar (EFSI) kan användas för att finansiera energirenoveringar i medlemsländerna. EFSI 1 omfattar (2015–2018) och har som målsättning att mobilisera åtminstone i investeringar från den privata sektorn. EFSI 2.0 är en förlängning och utökning av EFSI 2015-fonden, som medför en ökning i EU-garantier och en ökning i EIB-kapital . Fonden beräknas mobilisera privata och offentliga investeringar på . Finansiering via och kan kombineras, men –fond- erna och EFSI:s budget skiljer sig åt beträffande struktur och funktionssätt. Det kan finnas flera grundläggande orsaker till att fastighetsägare inte genomför energieffektiviserande åtgärder i den utsträckning som förväntas. En kan vara att åtgärderna de facto inte är lön- samma för ägaren. En annan förklaring kan vara att åtgärderna är lönsamma enligt ägarens egna kalkyler, men för att genomföra åt- gärderna behöver denne låna pengar och bankerna är inte beredda att låna ut. En tredje förklaring kan vara att även om åtgärden enligt en objektiv kalkyl är lönsam, genomförs den ändå inte därför att transaktionskostnaderna är för höga. Dessa förklaringar pekar på att även om en fastighetsägare är medveten om att det kan finnas en möjlighet att göra lönsamma energieffektiviseringar, kan denne dra sig för att sätta igång sådana åtgärder. Det kan i sin tur antingen bero på att det inte går att få tro- värdig information om vilka åtgärder som faktiskt är lönsamma eller att fastighetsägaren inte vet hur det ska gå till att hitta en pålitlig leverantör att genomföra åtgärder som man ändå tror är lönsamma. Olika åtgärder för att minska transaktionskostnader vid en lön- samhetsbedömning borde göra en kalkyl eller kassaflödesanalys mer trovärdig. Det gäller framför allt genom att minska risker i genomförandet, både när det gäller intäkter och kostnader. Om intäkterna bygger på välgrundade prognoser och det finns trovärdiga leverantörer och standardkontrakt eller ramavtal för upphandling, borde det göra det lättare för utomstående att bedöma projektet, särskilt om en kvalitetskontrollerad kalkylmetod används. För en fastighetsägare, som har gjort en ordentlig lönsamhets- kalkyl och kassaflödesanalys, kan det vara relativt lätt att övertyga banken om att det är en åtgärd som det är vettigt att låna ut pengar till under förutsättning att återbetalningsförmågan är tillfredsstäl- lande. Det gäller särskilt om parterna har en etablerad bankrelation där de litar på varandra. Om ägaren inte har en etablerad bank- relation, blir kraven från bankens sida rimligen större. I ett förslag till regeringen om en nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader uttrycker Energi- myndigheten och att det är ett påtagligt hinder för fastig- hetsbranschens aktörer att kunna hantera alla aspekter av energi- effektivisering. Transaktionskostnader i form av tid och eventuell ersättning för professionell hjälp uppstår för fastighetsägare för att hitta och tillgodogöra sig information om möjliga åtgärder och för att beräkna lönsamhet. Dessa kostnader kan vara en förklaring till varför energieffektiviseringar som förefaller vara lönsamma inte kommer till stånd. Höga avkastningskrav, att en pay-off-metod används i stället för en internräntemetod vid kalkylering och att kalkyler är bristfälliga är exempel på hinder som inte bedöms vara marknadsmisslyck- anden. Däremot är enligt myndigheterna informationsbrist när det gäller underskattning av energiprisutveckling och underskattning av lönsamheten vid kalkylering exempel på marknadsmisslyckanden. Information om den framtida prisutvecklingen kan vara ojämnt för- delad mellan olika grupper i samhället. Det kan till exempel innebära att fastighetsägare avstår från långsiktiga energieffektiviseringar som baseras på rådande energipris, även om framtida prisstegringar skulle bedömas som högst troliga av experter. anger i en rapport till tre orsaker som bidrar till att transaktionskostnader uppkommer. En orsak är bristande kunskap om energieffektivisering, som försvårar genom- förandet och ökar kostnaden av effektiviseringsåtgärder. Denna syn delas även av SKL, som anser att det råder bristande tillgång till specifik kunskap inom både den offentliga och privata sektorn om vilka energieffektiviseringsåtgärder som bör vidtas. SKL anser i sin rapport att bristen på kunskap och dess ojämna fördelning är ett av de största hindren för energieffektivisering. Den andra orsaken till transaktionskostnader är den tid och de resurser som läggs på intern kommunikation inom företag för att genomdriva energieffektiviseringsfrågor. En tredje bidragande orsak är att informationsinsamling, planering, dialog med kund, val av teknik, leverantörskontakter samt projektering är tids- och resurs- krävande. För att minimera dessa kostnader anses enligt rapporten tillräcklig intern kompetens vara viktig. bedömde att transak- tionskostnader för flerbostadshus uppgår till drygt . Transaktionskostnader är således ett väsentligt marknadshinder, som i vissa avseenden också är ett marknadsmisslyckande. Det torde framför allt gälla mindre och medelstora bostads- och fastig- hetsföretag liksom bostadsrättsföreningar. I dessa organisationer finns inte personal med ingående kunskaper på energi- området eller med erfarenhet av att handla upp kompetenta energi- tjänster. Ett statligt stöd skulle enligt utredningens bedömning i många fall kunna överbrygga transaktionskostnader och andra marknads- hinder och leda till skalfördelar när det gäller att öka takten på de renoveringar som krävs för att genomföra långsiktigt hållbara energieffektiviseringsåtgärder. Ett stöd kan bland annat bidra till att en osäker kalkyl kan vändas till ett positivt resultat för fastig- hetsägaren, som underlättar för denne att ta ställning till sådana åtgärder. Det huvudsakliga syftet med ett statligt stöd bör vara att få fastig- hetsägare att överväga, tidigarelägga och genomföra mer långtgående energieffektiviserande åtgärder. Utredningen gör bedömningen att ett stöd bör vara tillräckligt omfattande och attraktivt för att för- ändra fastighetsägares investeringskalkyler. Inspirerade av stödet ska fastighetsägare kunna söka information och undersöka de eko- nomiska och praktiska förutsättningarna för åtgärder och därigenom passa på att tidigarelägga åtgärder till den period som stödet avser. Fastighetsägare ska också kunna gå djupare i åtgärderna än vad de eventuellt har planerat från början. Utredningens analyser har lett till att vi har stannat för att sär- skilja och utförligare beskriva sex alternativa möjligheter till statliga stimulanser för energieffektiviserande åtgärder i det svenska bostads- och fastighetsbeståndet. Ett statligt lån, där staten svarar för såväl upplåning som utlåning Ett statligt lån av tysk modell En statlig kreditgaranti utan subventionsinslag En statlig kreditgaranti med energisparstöd Ett energisparstöd med sedvanlig finansiering på kreditmark- naden Alternativa utformningar av ROT-avdraget Valet av ekonomiska styrmedel påverkas av flera faktorer. Kravet på samhällsekonomisk effektivitet är ett av dessa kriterier. Ett annat är att styrmedlet utformas så att kan godkännas vid en pröv- ning mot . Bristande formella och faktiska förutsättningar på marknaden för att förstå och hantera ett visst styrmedel kan vara tecken på såväl marknadshinder som informa- tionsmisslyckanden, vilket kan innebära att det aktuella alternativet inte heller bör väljas. Vi kan inte se några tydliga motiv för statliga lån. Flera studier har vittnat om att bristande lönsamhet är det främsta hindret för att fler och mer omfattande energieffektiviseringsåtgärder ska kunna genomföras. Motiven för statlig upplåning och utlåning av kapital för sådana åtgärder är begränsade. Detta gäller vid såväl direktutlåning till fastighetsägare som vidareutlåning till banker. Det kan inte uteslutas att ett energisparlån skulle kunna vara samhällsekonomiskt motiverat, om de makroekonomiska förut- sättningarna hade varit annorlunda jämfört med dagens läge. Det skulle i så fall innebära att räntorna var höga, att det underinveste- rades i byggindustrin samt att bostadsmarknaden var i balans. Under sådana förutsättningar kan behovs- och problembilden för- ändras så att behovet av kapitalförsörjning ökar. Teoretiskt finns det en möjlighet att statlig upplåning skulle kunna ge en billigare finansiering av energisparlån. Regelverket för garantier och utlåning kräver dock att staten ska ta ut avgifter alter- nativt anslagsfinansiera den förväntade kostnaden motsvarande bland annat kreditrisken i utlåningen. Detta leder till att kostnads- fördelen med en statlig utlåning minskar eller försvinner helt. Hanteringen av en statlig finansiering leder dessutom till ökade administrativa kostnader, både hos staten och hos bankerna. Ut- redningen har tagit del av synpunkter från Riksgälden om de admi- nistrativa konsekvenserna av en lösning med statlig upplåning för vidareutlåning via banker. Bankernas administration blir troligtvis också mer omfattande än att använda sig av egen upplåning och intresset från bankerna för denna lösning bedöms vara mycket svagt. Utredningen bedömer heller inte att en statligt finansierad ut- låning utan avlyft av kreditrisk medför några incitament för bank- erna att låna ut till projekt där låntagaren inte anses ha en tillräckligt god återbetalningsförmåga. Bedöms inte låntagaren ha tillräckligt god återbetalningsförmåga, kommer troligen inte banken att ställa ut något lån så länge det är förknippat med en kreditrisk. Alter- nativet där staten inte tar någon risk på slutkunden, bedömer utredningen endast vara meningsfullt om problemet utgörs av att bankerna har svårt att finansiera energisparlån med egen upplåning. Utredningen anser dessutom att det inte är oproblematiskt att staten ger direkta incitament för en subventionerad utlåning i en redan högt belånad bostads- och fastighetsmarknad genom att erbjuda statligt finansierade och billiga lån. Staten bör till exempel inte bidra till att ekonomiskt svaga grupper skuldsätter sig ytter- ligare. Även ett aktuellt förslag om en allmän begränsning av av- dragsrätten för företagens räntekostnader talar emot att staten ska gynna en förmånlig utlåning till bland annat företag. Vårt huvudförslag är i stället att ett stöd för att minska energi- användningen ska kunna utgå till ägare av flerbostadshus med över- vägande del bostäder. Stödet ska kunna utgå oavsett ägarkategori och upplåtelseform. Stöd ska även kunna utgå till ägare av skol- byggnader som upplåts för förskola, grundskola och gymnasie- skola. Vi har prövat möjligheterna att utöka ROT-avdraget för ägare av småhus för att de på ett administrativt enkelt sätt skulle kunna tillgodogöra sig en energisparstimulans. Det finns dock flera skäl som talar emot det. Vi har dels funnit att det skulle vara svårt att förena en sådan lösning med den så kallade fakturamodellen. Det är dessutom möjligt att inom nuvarande ekonomiska gränser genom- föra merparten av de energieffektiviseringsåtgärder som kan vara aktuella. Ytterligare ett skäl är att småhusen är den byggnads- kategori som redan har den mest positiva utvecklingen när det gäller förbättringen av energiprestanda. När det gäller energisparstöd för lokaler har vi stannat för att ett stöd är motiverat för skollokaler oberoende av ägare som används för utbildning i förskola, grundskola och gymnasieskola. Skolbygg- nader är den största lokalkategorin och när det gäller de energi- tekniska förutsättningarna tämligen lika flerbostadshusen. Vi har avfärdat frågan om energisparstöd i samband med nypro- duktion med hänvisning till de skärpningar som kommer att ske i byggregler . Vi föreslår som villkor för ett energisparstöd att ett åtgärds- paket som visar på en energieffektivisering med ska följa med en ansökan i samband med en mindre renovering av flerbostadshus. I paketet ska åtgärder i klimatskärmen eller install- ation av från- och tilluftsventilation med värmeåtervinning ingå.