sou · H4B333 · 2017-01-01 00:00:00 — 15Allcott, H. och Wozny, N., Gasoline prices, fuel economy, and the energy paradox, Review of Economics and Statistics, 2015, 96, s. 779–795. Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik Även andra studier bekräftar att hur framträdande en reducering av en skattekostnad är påverkar bilköparnas vilja att köpa mer miljö- vänliga fordon.16 I en studie av amerikanska bilköpare fann för- fattarna att väldigt få hushåll var välinformerade om bensinpriset eller medvetna om förändringar av bensinpriset.17 I en översikts- studie av redovisas resultaten från en mängd olika studier kring bränsleekonomi och efterfrågan.18 Resultaten från ekonomet- riska studier varierar stort, med implicita diskonteringsräntor mellan mindre än en procent och . En hög diskonteringsränta innebär att köparen inte tar särskilt stor hänsyn till framtida kostnader, och vice versa. Genom att stu- dera hur efterfrågan förändras när bränslepriser och andra faktorer förändras, kan man implicit säga något om hur köparna tar hänsyn till framtida kostnader. I studien redovisas även resultaten av experi- mentella studier som pekar på att konsumenter vill att kostnaden för en mer bränslesnål bil ska återbetalas på bara . Om så är fallet, minskar givetvis möjligheten för mer bränslesnåla bilar. Mycket av forskningen har gjorts på den amerikanska marknaden och det är fullt möjligt att det ser annorlunda ut på den svenska och europeiska marknaden, inte minst eftersom bilflottan och bränsle- priset är annorlunda. I en studie av Klier och jämförs effekten av förändringar i bränslepriset på bränsleförbrukningen hos nya bilar mellan och Europa.19 Effekten i är statistiskt signifikant, men mycket mindre än motsvarande effekter som funnits på den amerikanska marknaden. Vi har därför ingen anledning att tro att europeiska bilköpare skulle vara särskilt mycket bättre än amerikanska bilköpare på att ta hänsyn till skatter, bensin- pris och andra faktorer när de köper nya bilar. bör det betonas att den här typen av empiriska undersökningar inte är oproblematiska och att de bygger på ett antal antaganden och för- utsättningar. 16Marion, J. och Muehlegger, E., Fuel tax incidence and supply conditions, , 2011, 95, s. 1202–1212. 17Turrentine, T. och Kurani, K., buyers and energy policy, Energy Policy, 2007, 35, s. 1213–1223. 18Greene, D., A note on implicit consumer discounting of automobile fuel economy: reviewing the available evidence, , 1983, 17, s. 491–499. 19Klier, T. och , J., Fuel prices and new vehicle fuel economy – Comparing the and Western Europe, , 2013, 66, s. 280–300. Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik Ett annat argument för mer än ett styrmedel är förekomsten av förmånsbilar. Enligt en studie av bilmarknader i EU utförd av Economics innebär förmånsbeskattning av tjänstebilar en subventionering på av kostnaden (exakt nivå beror på i vilken utsträckning bilen används privat).20 Detta leder i sin tur till att efterfrågan på mindre bränslesnåla och större bilar ökar, vilket i sin tur leder till högre koldioxidutsläpp. En annan aspekt som kan vara viktig att belysa är konsumenters miljömedvetenhet och hur det påverkar deras konsumtion. Konsu- menter (både företag och privatpersoner) tar i viss utsträckning hänsyn till miljön när de fattar sina beslut. I vilken utsträckning det sker varierar mellan olika konsumenter, varor och miljöproblem. Det finns flera orsaker till att aktörer tar hänsyn till miljön. Det kan vara en genuin oro för miljön och en vilja att bidra till en bättre miljö. Det kan finnas sociala normer kring miljömedvetenhet och därmed en önskan om att sända en signal om att man är miljömed- veten.21 En miljöhänsyn kan givetvis bero på en kombination av dessa faktorer. Den här typen av överväganden är troligen minst lika viktiga för företag. Beteendeekonomisk forskning har visat att en effekt av ett styr- medel i form av till exempel en skatt på utsläpp kan bero på hur skatten interagerar med miljömedvetenheten hos konsumenterna. En reglering kan tränga ut eller förstärka motiven för en miljömed- veten konsumtion.22 Ett av de mer välkända exemplen är studien av och som finner att människor är mindre benägna att acceptera att en anläggning för att hantera kärnavfall ska lokaliseras i deras närhet om de erbjuds ekonomisk kompensation för det.23 Den huvudsakliga förklaringen är att den ekonomiska kompensa- tionen förändrar beslutet från ett samhälleligt/moraliskt beslut, till ett individuellt och ekonomiskt beslut. På samma sätt kan till exem- 20Copenhagen Economics, Taxation, 2010. 21Se till exempel , K.A. och , O., The behavioural economics of climate change, Policy, 2008, 24, s. 280–97, samt , och , O., Behavioral economics and environmental policy, Economics, 2012, 4, s. 75–99. 22Carlsson, F. och , Behavioral economics and environmental policy, Economics, 2012, 4, s. 75–99. 23Frey, B. och , F., The costs of price incentives: An empirical analysis of motivation crowding out. , 1997, 87, s. 746–755. Styrmedel för att reducera koldioxidutsläpp från biltrafik pel en miljöskatt ”tränga ut” inneboende miljöhänsyn vid konsum- tionsbeslut. Det kan också finnas skäl till att en miljöskatt förstär- ker miljöhänsynen. Skatten kan fungera som en signal om vad som är bra och dåligt beteende, och den gör att det blir mer lönsamt att agera på ett miljövänligt sätt och därigenom förstärka fördelen av att vara en miljömedveten person. Ett bonus–malus-system gör just precis detta. Det sänder en direkt signal om vad som är bra och dåligt och det gör det på ett tydligt sätt. Det gör det även på ett sådant sätt att det kan ses som tillåtande genom att ett visst beteende uppmuntras, vilket enligt psykologisk teori anses förstärka beteendet och inte tränga ut det.24 24 , och , M., Intrinsic motivation and self-determination in human behavior. 1985, : Plenum. 6Bonus–malus: några länders system, erfarenheter Många länder har inslag av bonus–malus inom fordonsbeskattningen, till exempel i form av en koldioxidrelaterad fordonsskatt eller en registreringsskatt, eller också i form av bidrag baserade på fordo- nens koldioxidutsläpp (eller andra mått på miljöprestanda). Nästan alla medlemsländer inom EU använder sig av någon form av diffe- rentierade skatter eller avgifter baserade på fordonets klimategen- skaper. Som exempel kan nämnas som har en registre- ringsskatt och en årlig fordonsskatt som bestäms utifrån fordonens bränsleförbrukning. Ett mer renodlat bonus–malus-system finns i . Därut- över har bland annat det belgiska distriktet samt och koldioxiddifferentierade fordonsavgifter i linje med ett bonus–malus-system. Enligt utredningens kommittédirektiv ska utredningen, när för- slaget till bonus–malus-system utformas, kartlägga och analysera andra länders erfarenheter av system med bonus–malus-inslag i for- donsbeskattningen. För att avgöra vad som är lämpliga nivåer för bonus respektive malus ska utredningen enligt direktiven bland annat beakta empirisk evidens från liknande system, till exempel i . I detta kapitel finns därför inledningsvis en beskrivning av några länders fordonsskattesystem med bonus–malus-inslag. Därefter följer en jämförelse mellan några länders bonus–malus-system och en redovisning av vetenskapliga utvärderingar som har gjorts av så- dana system. Kapitlet avslutas med en beskrivning av simulerings- studier som har gjorts av två hypotetiska bonus–malus-system. Bonus–malus: några länders system, erfarenheter och utvärderingar 6.2Beskrivning av några andra länders system med bonus–malus-inslag I infördes ett system för bonus–malus inom transportsektorn, det så kallade Bonus/Malus écologique. Systemet infördes som en av flera åtgärder för en mer ekologisk och hållbar utveckling och existerar vid sidan av de två koldioxid- baserade fordonsskatterna som belastar privata fordon respektive företags fordonsflottor. Syftet är att bonus–malus ska stimulera till mer energieffektiva fordon. Det franska bonus–malus-systemet är utformat för att, via en bonus, belöna de personer som väljer att köpa eller leasa nya bilar med låga koldioxidutsläpp. På motsvarande sätt straffas, via en malus, de personer som väljer att köpa bilar med höga koldioxid- utsläpp. Storleken på bonus respektive malus avgörs utifrån vilken nivå på utsläpp av koldioxid per kilometer som fordonet klarar (och alltså inte utifrån fordonets vikt eller liknande parameter). Bonusen betalas ut till den köpare som när bilen först registreras är bosatt i och gäller alltså både vid köp och också vid leasing. Bonus–malus-systemet gäller bara för nyregistrerade for- don och omfattar både sådana som ägs av privatpersoner och de som ägs av företag. Med att fordonet ska vara nytt förstås att det inte tidigare får ha registrerats i eller utomlands. Ett importerat fordon kan alltså omfattas av bonus–malus såvida det aldrig har blivit registrerat i det land varifrån importen sker. Som utgångspunkt drar säljaren av bonusen från försäljnings- priset och säljaren ersätts sedan av staten för utlägget. Om så inte sker kan köparen på ett särskilt formulär ansöka om att få ut bonu- sen från den myndighet som ansvarar för detta. Bonus–malus-systemet i , såsom det såg ut när det introducerades , var utformat på följande sätt: Köpare av nya bilar som släppte ut mindre än koldioxid per kilometer 1 Informationen i detta avsnitt är huvudsakligen hämtad från finansdepartements hemsida och från franska Ministeriet för ekologi, hållbar utveckling och energis hemsida samt WSP Analysis and Strategy, Policies for reducing GHG-emissions from road transport in , Rapport på uppdrag av Utredningen om fossilfri fordonstrafik, 2013, och , C., Bonus Malus för en hållbar konsumtion – en studie med fokus på potentiella effekter av bonus malus inom fyra produktgrupper, studentuppsats . Bonus–malus: några länders system, erfarenheter och utvärderingar fick en reducering av priset på . Köpare av bilar som släppte ut koldioxid per kilometer fick betala en skatt på . I tabell 6.1 presenteras storleken på bonusen alternativt malusen för olika utsläppsnivåer. Utsläppsnivå- erna motsvarar den klassindelning av fordon baserat på koldioxid- utsläpp som hade föreslagits av EU, men den franska regeringen valde att dela upp klasserna A, C och E i två klasser vardera. Källa: D'Haultfœuille, X. med flera, The Environmental Effect of : The Case of the French Bonus/Malus, , 2014, 124, s. F444–F480. Systemet har genomgått flera förändringar sedan det trädde i kraft. gäller att för bilar som har en utsläppsnivå på mindre än eller lika med koldidioxid per kilometer är bonusen (högst av anskaff- ningsvärdet) och för bilar som har en utsläppsnivå på koldioxid per kilometer är den (högst 20 pro- cent av anskaffningsvärdet). För vissa hybridfordon (här avses fordon som kombinerar el med termisk motorbensin, diesel eller gasol och naturgasbilar2) som släpper ut mindre än koldi- oxid per kilometer utgår en bonus på (men bonusen får inte överstiga av köpeskillingen). 2 Direktöversättning från det franska uttrycket ”pour un véhicule qui combine l'énergie électrique et une motorisation thermique à l'essence, au gazole, au gaz de pétrole liquéfié ou au gaz naturel véhicules”. Bonus–malus: några länders system, erfarenheter och utvärderingar kan bonusen under vissa förutsättningar kombineras med ett omställningsbidrag om förvärvet av en bonusbil följs av att ett gammalt dieseldrivet fordon3 skrotas. Detta extra stöd är för en personbil vars koldioxidutsläppsnivå är mindre än eller lika med koldioxid per kilometer och för en personbil vars koldioxidutsläppsnivå är koldioxid per kilometer. Som förutsättning gäller att dieselfordonet som skrotas togs ut i trafik före . Stödet syftar till att minska andelen dieseldrivna bilar i landet.4 Malusdelen innebär att vid köp av en bil med en utsläppsnivå över per kilometer får köparen betala malus. På så sätt blir bilar med höga koldioxidutsläpp dyrare att köpa än bilar med låga utsläpp. Malus uppgår till beroende på vilken utsläppsnivå som bilen klarar. Det lägsta beloppet avser en utsläppsnivå om koldioxid per kilo- meter och det högsta beloppet avser utsläpp med koldi- oxid per kilometer eller mer. Däremellan finns det nio olika tröskel- nivåer med olika bötesbelopp. Om säljaren sköter registreringen av den köpta bilen lägger denne på straffbeloppet på försäljningspriset. Tar köparen själv hand om registreringen tas avgiften i stället ut i samband med att bilen registreras. Effekten av att bonus–malus-systemet infördes i blev initialt så stark att den franska statskassan gick med förlust. Under- skottet uppgick första året till och nådde som högst . Där- efter har det gått ned och 2012 blev det ett litet finansiellt över- skott. Detta efter att vissa förändringar av nivåer och trappsteg hade gjorts. De administrativa kostnaderna för att bland annat ta emot, kontrollera och besluta i fråga om ansökningar om bonus beräknas uppgå till drygt 2 miljoner euro.5 3Med dieseldrivet fordon avses här ett fordon som använder diesel som det primära bränslet, Dekret nr 2015-361 av om ändring av dekret nr 2014-1672 av om inrättande av ett stöd till förvärv och leasing av fordon med låga utsläpp. 4Dekret nr 2015-361 av om ändring av dekret nr 2014-1672 av om inrättande av ett stöd till förvärv och leasing av fordon med låga utsläpp. 5WSP Analysis and Strategy, Policies for reducing GHG-emissions from road transport in , Rapport på uppdrag av Utredningen om fossilfri fordonstrafik, 2013. Bonus–malus: några länders system, erfarenheter och utvärderingar Efter att bonus–malus-systemet infördes i minskade koldioxidutsläppen per kilometer för nyregistrerade bilar med 6 gram.6 Den stora minskningen förklaras till viss del av att reformen utlöste taktiska beteenden. En del köpare av fordon med höga koldioxid- utsläpp tidigarelade sina inköp för att slippa straffavgiften, medan köpare av bilar med låga utsläpp väntade med att göra sina inköp till /2008 för att få ta del av bonusen. De genomsnittliga koldioxidutsläppen för nya fordon i ligger under per kilometer. Andelen fordon som har så höga utsläpp att de bestraffas med malus har minskat kraftigt sedan införandet av systemet. hade av nybilsförsäljningen utsläpp under koldioxid per kilometer jämfört . Andelen små bilar har ökat och medelstora och stora bilar har minskat i förhållande till hur situationen såg ut innan bonus–malus infördes.7 Det franska systemet har en trappstegsutformning och är alltså inte linjärt. Det gör att fordon med olika mängd koldioxidutsläpp kan vara föremål för samma bonus eller malus och att det inte lönar sig för tillverkare att sänka koldioxidutsläppen, mer än om de ligger nära en intervallsgräns. Det finns inte heller incitament att minska utsläppen om fordonet redan nått eftersom det därefter inte finns någon ytterligare nivå. På samma sätt är incitamentet inte så stort att försöka sänka koldioxidutsläppen om halten ligger en bit ovanför per kilometer. Modellen har också kritiserats för att inte vara teknikneutral, något som kommer till uttryck bland annat genom den särskilda bonusen till elfordon.8 6German, J. och Meszler, D., ICCT, Best Practice for Feebate Program Design and Imple- mentation, and Assessment, 2010. 7WSP Analysis and Strategy, Policies for reducing GHG-emissions from road transport in , Rapport på uppdrag av Utredningen om fossilfri fordonstrafik, 2013. 8Se WSP Analysis and Strategy, Policies for reducing GHG-emissions from road transport in , Rapport på uppdrag av Utredningen om fossilfri fordonstrafik, 2013, och German, J. och Meszler, D., ICCT, Best Practice for Feebate Program Design and Imple- mentation, and Assessment, 2010. Bonus–malus: några länders system, erfarenheter och utvärderingar I betalas, vid sidan av den årliga fordonsskatten (årsavgift), en registreringsskatt (engangsavgift) när en personbil registreras i vägtrafikregistret.10 Engangsavgiften består av tre komponenter där det tidigare var ett belopp som bestämdes utifrån fordonsvikt, ett utifrån motor- effekt och ett utifrån motorns cylindervolym. ersattes kom- ponenten för cylindervolym av en koldioxidkomponent som be- stäms utifrån fordonsmodellens utsläpp av koldioxid i gram per kilometer mätt enligt EU:s testkörcykel. Koldioxidkomponenten är större än de övriga komponenterna. Därmed är koldioxidut- släppen viktiga för nivån på registreringsskatten. Skatten ökar pro- gressivt med ökade utsläpp, motoreffekt och vikt.11 Sedan omläggningen 2007 har koldioxidkomponenten ändrats . Med de regler som gäller från beskattas utsläpp på per kilometer med per gram medan skatten uppgår till per gram vid utsläpp och till 2 per gram vid utsläpp . Över är skatten 3 per gram. Bonus medges genom avdrag från den del av engangsavgiften som är baserad på fordons- vikt och motoreffekt med per gram i inter- vallet till och med och med 1 för utsläpp under per kilometer.12 Engangsavgiftens komponenter som rör motoreffekt och for- donsvikt bidrar indirekt till att stora och tunga bilar får betala mer för de koldioxidutsläpp som de generera.13 9Informationen i detta avsnitt är hämtad från bland annat Fridstrøm, L., Greenhouse Gas Abatement in the Norweigan Transport Sector, TØI Working paper 50277, rapport på uppdrag av Utredningen om Fossilfrihet på väg, 2012, och , C., Bonus Malus för en hållbar konsumtion – en studie med fokus på potentiella effekter av bonus malus inom fyra produktgrupper, studentuppsats samt den norska regeringens hemsida . Se också SOU 2013:84. 10Se Stortingsvedtak om særavgifter til statskassen for , KAPITTEL_3 11Se bland annat SOU 2013:84 s. 656 och s. 657. 12Stortingsvedtak om skatt av inntekt og formue mv. for , hämtat från 13Fridstrøm, L., Greenhouse Gas Abatement in the Norweigan Transport Sector, TØI Working paper 50277, rapport på uppdrag av Utredningen om fossilfri fordonstrafik, 2012. Bonus–malus: några länders system, erfarenheter och utvärderingar Det finns också en omregistreringsavgift som tas ut när ett fordon registreras på ny ägare. För personbilar bestäms denna utifrån bilens tjänstevikt och vilket år bilen först registrerades. För personbilar på maximalt betalas en avgift för omregistrering på om registreringsåret är –2015, om registreringsåret är –2012 och om registreringsåret är eller tidigare. För personbilar som har en tjänstevikt som överstiger 1 200 kilo- gram är omregistreringsavgiften för motsvarande registreringsår , respektive 1 538 kronor.14 I tas en standardiserad bränsleförbruknings- skatt ut inom det så kallade NoVA-systemet (Normverbrauchs- abgabe, vilket betyder normalförbrukningsskatt)15. Nova tas ut när ett fordon registreras i , i form av en procentuell andel av fordonspriset. Det är alltså fråga om en regi- streringsskatt. Denna är baserad på bränsleförbrukning och kol- dioxidutsläpp. För personbilar bestäms skattesatsen i procent genom att ut- släpp av koldioxid i gram per kilometer minskas med 90 och sedan divideras med 5. Den beräknade procentsatsen avrundas till hela procenttal. Högsta skattesatsen är . Om ett fordon har ett högre koldioxidutsläpp än per kilometer ökas förbrukningsskatten med per överskridande gram. Som exempel kan nämnas att ett fordon som har ett kol- dioxidutsläpp på per kilometer får en malus på (för vart och ett av de som överstiger ger 20 × 20 = ). Malusen läggs alltså till den skattesats som har räknats fram enligt ovan. Från det framräknade värdet görs ett avdrag med som utgångspunkt 300 euro.16 14Stortingsvedtak om særavgifter til statskassen for , hämtat från 15Denna regleras i Normverbrauchsabgabegesetz , BGBl. 695/1991. 16Artikel V § 6 Normverbrauchsabgabegesetz 1991, BGBl. 695/1991. Bonus–malus: några länders system, erfarenheter och utvärderingar Vid sidan av bränsleförbrukningsskatten tas också årlig fordons- skatt ut. För personbilar är denna skatt baserad på motoreffekt (räknat i kilowatt).17 I tas en försäljnings-/registreringsskatt, baserad på cylin- dervolym och ålder, ut samt en årlig fordonsskatt som även den är baserad på cylindervolym. Den belgiska regionen har även ett bonus–malus-program. Försälj- nings-/registreringsskatten baseras där, utöver ålder och cylinder- volym, på en koldioxidkomponent. Bonus–malus-systemet i innebar tidigare att för bilar som släppte ut mindre än koldioxid per kilometer betala- des en bonus ut som varierade . I inter- vallet 81–koldioxid per kilometer var systemet neutralt på så sätt att det vare sig utgick någon bonus eller debiterades någon extra skatt. De bilar som släppte ut koldioxid per kilometer belades med en avgift som uppgick till högst om utsläppen var större än per kilometer. Systemet har emellertid genomgått vissa förändringar. delas det inte längre ut några bonusar. Därmed är det belgiska systemet i enbart ett malussystem. En straff- avgift tas ut för fordon som släpper ut koldioxid per kilometer och beloppet uppgår till beroende på hur många gram därutöver som bilen släpper ut. I inter- vallet 146–är avgiften , i intervallet 156–är den , i intervallet 166–är den och så vidare för utsläpp som överskrider per kilometer. Tax Guide Highlights, 2015. 18Informationen i detta avsnitt är hämtad från Kågeson, P., Med klimatet i tankarna – styrmedel för energieffektiva bilar, rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2011:1, och , C., Bonus Malus för en hållbar konsumtion – en studie med fokus på potentiella effekter av bonus malus inom fyra produktgrupper, studentuppsats . Bonus–malus: några länders system, erfarenheter och utvärderingar Även i finns det ett system med försäljningsskatt (regi- streringsafgift). Skatten betalas när ett fordon registreras i landet. Normalt sköter bilförsäljaren inbetalningen av registreringsskatten men om fordonsägaren har importerat bilen från utlandet får han själv se till att betala in avgiften. Registreringsskatten grundas på bilens försäljningspris. För en begagnad bil baseras den på ett uppskattat värde för en likvärdig bil köpt i inklusive mervärdesskatt, men utan registrerings- skatt. Registreringsskatten för en personbil är för bilar som kostar och för den del av priset som överstiger detta belopp.19 Registeringsskattens storlek påverkas också av fordonets bränsle- förbrukning. För bensindrivna personbilar sätts registreringsskatten ned med för varje kilometer utöver 16 kilo- meter (bensin) som de kan köras på en liter bensin. För diesel- drivna personbilar sätts skatten ned med samma belopp för varje kilometer utöver som de kan köras på en liter diesel. Ett tillägg till registreringsskatten på får i stället betalas för bilar för varje kilometer mindre än (bensin) respektive (diesel) de kan köras på en liter bränsle.20 Slutligen påverkas också registreringsskatten av vilken säkerhets- utrustning bilen har, exempelvis om den är försedd med krock- kuddar.21 tas registreringsavgift ut även för rena elbilar. Från början var avsikten att full registreringsavgift skulle tas ut från och med årsskiftet 2015/16 för den del av bilars pris som översteg . ansåg emellertid att ett sådant upplägg skulle snedvrida konkurrensen eftersom billigare elbilar skulle få större skattelättnader än dyrare elbilar. ska i stället subventioneringen av elbilar fasas ut så att registreringsavgift tas ut 2016, 2017, 2018, från och med 2020.22 19Informationen är hämtad från det danska 20§ 4, stk. 2 och 3 registreringsafgiftsloven. 21§ 4, stk. 22Prischock för elbilar hejdas, artikel i . Bonus–malus: några länders system, erfarenheter och utvärderingar Vid sidan av registreringsskatten tas också en årlig fordonsskatt ut för alla danskregistrerade bilar. Skatten för personbilar, som registrerats eller senare, och som är konstruerade för att transportera högst nio personer inklusive föraren, baseras uteslutande på fordonets bränsleförbrukning.23 För äldre fordon betalas i stället en vägtrafikskatt baserad på bilens vikt24. Bränsleförbrukningsbeskattningen sker utifrån olika skatteklasser beroende på hur långt bilen kan köras på en liter bränsle.