sou · H5B326 · 2017-04-03 00:00:00 — Det är enligt utredningens mening ett iögonfallande resultat, eftersom det numera finns delningsekonomiska tjänster för en lång rad vardag- liga eller mer sällsynta behov, såsom, av övernattning, bil- och cykel- användning, semesterbostad, trädgårdsskötsel, snöskottning, städ- ning, barnpassning, hundvakt, handverktyg, läxhjälp etc. Resultatet indikerar att behoven av tjänster och andra nyttig- heter, från barnpassning till semesterbostad, inte närmare övervägts i denna bredare grupp av befolkningen. Det torde i sin tur tyda på en lägre grad av nyfikenhet och experimentlust än i den grupp som använt delningstjänster. Andra skäl som angivits för att avstå från delningstjänster gäller osäkerhet om vad det innebär att anlita eller handla med privatpersoner och att professionella motparter föredras. Omkring en femtedel av de som känt till delningstjänster, men av- stått från att använda dem, anger denna orsak. En liknande andel anger i Nordeas tidigare nämnda studie att de inte använt delnings- tjänster för att ”Det är oklart hur man gör om något går fel. Jag känner mig inte helt trygg”.4 Utredningen har, i användarledet, trots allt identifierat hinder mot en tillväxt av delningsekonomin i , som i första hand kan relateras till osäkerheter i stora delar av befolkningen om gällande rättsregler, partsförhållanden, tillgång till tvistlösning och plattform- arnas ställning. Detta leder, enligt utrednigens mening, till slutsatsen att det krävs någon typ av tillkommande, trygghetsskapande åtgärder och funk- tioner om delningsekonomin ska kunna växa och etablera sig utanför kretsen av nyfikna, socialt intresserade och något riskbenägna ”early adopters”, som i många fall också agerar utifrån andra än ekono- miska överväganden. Sådana åtgärder bör vara av flera olika slag. Det är, enligt utred- ningens mening, i första hand en utmaning för de företag och orga- nisationer, som tillhandahåller delningsekonomiska plattformar. Utredningen har vid sina överläggningar med företrädare för platt- formsföretagen noterat en ökande insikt om betydelsen av trygg- hets- och tillitsskapande information och funktioner, inte minst som en strategisk framgångsfaktor för aktörerna själva. Det är också, i viss mån, en uppgift för försäkringsbranschen. Där finns enligt utredningens erfarenheter mycket att göra när det gäller konsumentinformation om försäkringars omfattning i sam- band med delningsekonomiska transaktioner. Det kan också finnas behov av fler anpassade försäkringsprodukter än de som lanserats. 4 Nordeas studie kan nås via en sökning med en kombination av sökbegreppen Nordea och Om staten anser att en positiv utveckling av delningsekonomin är önskvärd, innebär det också att vissa väl avvägda statliga åtgärder bör övervägas för att förtydliga användarnas ställning i delnings- ekonomin. En första fråga är då om den befintliga lagstiftningen, inom civil- och marknadsrätt, kan anses ändamålsenlig i termer av att balansera styrkeförhållanden, skydda den svagare parten, främja goda marknadsföringsmetoder och skäliga avtalsvillkor och därmed säkerställa användartrygghet och en god funktion i delningsekono- min? Låt oss börja i avändarrelationen och de civilrättsliga regle- ringarna av denna. 8.3.2Behovet av lagstiftning i användarrelationen I en användarrelation där plattformen inte ansvarar för annat än förmedlingstjänsten och där den av användarna som tillhandahåller en nyttighet inte är näringsidkare i konsumenträttslig mening, kan konsumenträtten inte tillämpas. I första hand ska det som avtalats mellan parterna gälla. I brist på sådan avtalsreglering kan exempelvis köplagen i varierande grad tillämpas analogt även på transaktioner som inte avser köp av lös egendom, såsom vid hyra eller tjänster. I vanliga köpsituationer mellan privatpersoner, t.ex. vid omsättning av begagnade saker på Blocket och , är köplagen avsedd att tillämpas. Ett skäl till detta är att två privatpersoner typiskt sett anses vara inbördes jämnstarka i partsförhållandet. Det förekommer dock situationer, även i konsumentförhållanden, när så inte är fallet. Ett exempel från tjänsteområdet är när en lågutbildad städerska städar yrkesmässigt åt en advokat. De transaktioner som sker i delningsekonomin avser dock sällan köp; byte förekommer dock. I stället finns en rad andra speciella av- talstyper, varav de vanligaste och mest framträdande är tjänsteavtal samt hyra av fast och lös egendom. Utredningen har kontstaterat att det inte finns någon tjänstelagstiftning som gäller för tjänster i delningsekonomin eller annars när privatpersoner utför tjänster åt varandra utanför konsumentförhållanden. Vidare saknas lagregler om vad som ska gälla vid hyra av lös egendom. Vid tillfällig uthyrning i andra hand av bostäder med hyresrätt kan vissa regler i hyreslagstiftningen tillämpas, men de är inte avsedda att reglera rättsförhållandet mellan första- och andrahandshyresgäst- En liknande situation föreligger vid uthyrning av bostadsrätts- lägenheter. Lagregler finns som, beroende på stadgarnas utformning, kan begränsa den boendes rätt att hyra ut sin lägenhet. Vid uthyr- ning av egna hem saknas helt civilrättslig författningsreglering av hyresförhållandet. Mot bakgrund av det anförda drar utredningen slutsatsen att det vid köp och byte av lös egendom mellan privatpersoner, t.ex. bilar och båtar, finns en heltäckande köprättslig författningsreglering, anpassad för att tillämpas bl.a. på sådana köp och som, såvitt utred- ningen kan finna, inte kan betecknas som annat än ändamålsenlig. Vid delningsekonomiska transaktioner, i den mening som utredning- en använder och som alltså inte omfattar köpfallen, kan lagstiftning- en i civilrättsliga delar däremot inte betecknas som ändamålsenlig. Den är snarare obefintlig. En helt annan fråga är om det, i ljuset av detta konstaterande, också nu finns ett lagstiftningsbehov. I EU:s agenda för delningsekonomi uppmanas medlemsstaterna att använda ett balanserat tillvägagångssätt, som ger konsumenterna ett gott skydd, i synnerhet mot otillbörliga affärsmetoder. Åtgärder får, å andra sidan, inte innebära orimliga bördor i fråga om t.ex. in- formation och administration för enskilda privatpersoner som endast tillfälligt tillhandahåller varor eller tjänster. Det skulle kunna hämma delningsekonomins positiva utveckling. Kommissionen anser också att användandet av olika förtroendeskapande funktioner, t.ex. kva- litetsmärken, bör främjas och utvecklas. Enligt utredningens mening förutsätter ett förslag om ny lagreg- lering, eller ändring av äldre lag, att det finns ett specifikt problem som ska åtgärdas, att problemet är väldokumenterat samt att det inte kan åtgärdas med en mindre ingripande åtgärd än lagstiftning. En lagstiftningsåtgärd måste stå i proportion till den företeelse den är avsedd att träffa. En central fråga i relationen mellan användarna är huruvida den tillhandahållande parten ska betraktas som näringsidkare. I det före- gående har framgått att tröskeln till en ställning som näringsidkare är låg. En privatperson som mer än enstaka gånger, och i yrkesmässiga former, erbjuder en viss typ av delningsekonomisk tjänst, kan komma att ses som näringsidkare vid en rättslig prövning. Det gäller oavsett om vinstsyfte finns och oberoende av om verksamheten i skatte- hänseende utgör näringsverksamhet eller är momspliktig. Under utredningsarbetet har aktualiserats att detta kan utgöra ett hinder för delningsekonomin och frågan uppstår då om särskilda regler borde införas som skapar någon typ av frizon för delnings- ekonomiska transaktioner. Det skulle i så fall innebära att tröskeln till en ställning som näringsidkare höjs vid just delningsekonomiska transaktioner, men inte i andra, liknande fall. Utredningen menar att en sådan ordning skulle vara problema- tisk av flera skäl. Konsumenträtten har tillämpats då den första konsumentköplagen och den första lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden trädde i kraft. Därefter har flera lagar tillkommit på konsumenträttens område. har också en omfattande praxis växt fram, inte minst i (), när det gäller tolkning av begreppen konsument och näringsidkare. Frågan om när en privatperson ska anses agera som konsument, respektive som näringsidkare är mycket van- lig i nämndens praxis. Utredningen anser att det finns principiella svårigheter med att införa särregler i detta avseende, beroende på vilket sätt och via vilka media, två privatpersoner fått kontakt med varandra inför en trans- aktion. Exempelvis skulle en låg tröskel tillämpas om kontrahent- erna fått kontakt via Blocket eller via en analog anslagstavla, en tidningsannons eller genom bekanta, men en högre tröskel gälla om kontakten förmedlats via en delningsekonomisk plattform av något slag. Utredningen har svårt att finna bärande skäl för att skydds- behov, rättigheter och skyldigheter ska vara olika beroende på vilket sätt kontrahenterna fått kontakt. Det ska också noteras att kon- sumenträtten inte ställer orimliga krav och att det vid en konsument- rättslig bedömning tas hänsyn till om en näringsidkare är ett stort företag eller en enskild fysisk person. En ordning som den föreslagna skulle inte framstå som balanserad. Den skulle sannolikt också leda till betydande gränsdragningsproblem. När behovet av lagstiftning bedöms bör också vägas in om det finns andra sätt att motverka tvister och problem i användar- relationen än genom författningar. I det föregående har t.ex. fram- gått att standardiserade kontaktsformulär med avtalsvillkor tagits fram i för att användas när privatpersoner tillfälligt hyr bostäder av varandra. Liknande formulär avseende t.ex. köp av bil, båt, husvagn och snöskoter mellan privatpersoner har tagits fram av och är tillgängliga via Hallå konsument. är, i kombination med information och användarvägledning enligt utredningens mening f.n. ett mer ändamålsenligt sätt att reglera rättsförhållandet mellan privatpersoner vid delningsekonomiska transaktioner än författningsregleringar. Utredningen har också konstaterat att det såväl bland platt- formsaktörer som bland erfarna användare finns ett motstånd mot att, , lagreglera delningsekonomin eller de transaktioner som sker i den. Mot den bakgrunden, och då utredningens användar- undersökning inte indikerat användarproblem av den typ som kan motverkas med lagstiftning i användarrelationen, finner utredningen inte skäl att nu förslå att sådan lagstiftning ska övervägas eller ut- redas närmare. 8.3.3Behovet av lagstiftning om plattformars verksamhet Relationen mellan användare och plattform är i regel ett konsument- förhållande vars tjänsteinnehåll kan variera från fall till fall. Det be- tyder att konsumenträtten gäller i tillämpliga delar för plattformens åtagande mot enskilda konsumenter. Dessutom kan den marknads- rättsliga konsumentskyddslagstiftningen, såsom lagen om avtalsvill- kor i konsumentförhållanden, marknadsföringslagen, e-handelslagen och prisinformationslagen, tillämpas. Utredningen har dock inte funnit något fall där det marknadsrättsliga regelverket använts i del- ningsekonomin. Däremot har utredningen noterat t.ex. avtalsvillkor och informa- tionsbrister som sannolikt kan prövas enligt de marknadsrättsliga reglerna. Utredningen menar att det finns skäl att inleda en särskild och samlad tillsynsinsats när det gäller efterlevnaden av det mark- nadsrättsliga regelverket bland företagen i delningsekonomin. Innan så skett saknas, enligt utredningens mening, anledning att närmare överväga ny eller förändrad lagstiftning. Utgångspunkten torde vara att regelverket, innan annat visats, är lika ändamålsenligt för att reg- lera de delningsekonomiska plattformarnas marknadsbeteende som t.ex. när det gäller företag inom e-handeln eller andra webbaserade tjänster som riktar sig till enskilda konsumenter. 8.3.4Förslagens nivå och inriktning En viktig allmän utgångspunkt för utredningens slutsatser och för- slag är att delningsekonomin ännu befinner sig i ett tidigt skede i . Det har inte gått att med någon större säkerhet entydigt identifiera specifika, allmängiltiga och frekventa användarproblem. Av anförda skäl ser utredningen inte nu något behov av ny eller ändrad lagstiftning. Det gäller både nationellt och inom EU. Det leder sammantaget till slutsatsen att fortsatt och fördjupad datafångst och analys, t.ex. genom att följa utvecklingen i ett använ- darperspektiv, både i generella termer och inom specifika varu- och tjänsteområden, i första hand bör förordas. En statlig myndighet bör därför få i uppdrag att, i samråd med andra berörda myndigheter och organisationer, följa hur användarnas erfarenheter av delnings- ekonomin utvecklas. Utredningen konstaterar att det bland användarna finns ett behov av information om vad delningsekonomiska transaktioner innebär ifråga om t.ex. roller, rättsregler, tvistlösning och ansvarsfördelning. Mot den bakgrunden bör en proaktiv informationsverksamhet, riktad till allmänheten, om vad delningsekonomiska transaktioner innebär etableras. Informationsverksamheten bör bedrivas i någon form av samarbete mellan myndigheter och intresseorganisationer inom några för delningsekonomin strategiska områden såsom transporter, boende, livsmedel, skattefrågor och försäkringar. Det är också ange- läget att direktvägledning erbjuds användarna, såväl inför en del- ningsekonomisk transaktion som då ett problem uppstått i samband med transaktionen. Försöksverksamheten med delningsekonomisk vägledning via t.ex. Hallå konsument har bara genererat ett fåtal ärenden. Emellertid ska noteras att försöksverksamheten inte aktivt mark- nadsförts mot allmänheten. Utredningsresultaten pekar dock på att det finns ett latent behov av sådan vägledning och att behovet ökar i takt med den delningsekonomiska aktiviteten. En proaktiv använ- darinformation är också en åtgärd som, i sig, kan bidra till en sådan ökning. Väl avvägda informationsinsatser kan således förväntas ha en dubbel effekt. Information och vägledning kan ske i statlig, kom- munal eller privat regi. Vi återkommer i följande kapitel till frågor om informationsverksamhetens organisation och huvudmannaskap. Med undantag för hyra av tillfälligt boende avser delningseko- nomiska transaktioner i regel relativt små penningbelopp. Den in- stansordning för att pröva tvister mellan användare som står till buds, utgörs i allt väsentligt av förenklat tvistemålsförfarande i allmän domstol. Det är en ordning som, trots att den anpassats för smärre tvisteföremål, inte framstår som ändamålsenlig för tvister med ur- sprung i delningsekonomiska transaktioner mellan privatpersoner. Utredningsresultaten indikerar också att tillgång till enkel och billig tvistlösning är en betydelsefull trygghetsskapande faktor. I användarundersökningen anger en femtedel av de som inte använt delningstjänster att de avstått på grund av det känns osäkert. Mer än en fjärdedel, , av icke-användarna pekar ut tillgång till enkel och billig tvistlösning som en faktor som skulle bidra till att de börjar använda delningstjänster. Mot den bakgrun- den bör övervägas om en sådan alternativ hantering av delningseko- nomiska tvister mellan användare kan etableras. Tvister mellan använ- dare och plattform i delar som avser plattformens åtagande, prövas redan av . Slutligen bör i detta sammanhang understrykas att utredningen ser ett stort behov av egenåtgärder bland plattformsföretagen. Sådana åtgärder vidtas i regel inom en befintlig intresse- eller branschorga- nisation och inte sällan i samarbete med berörda tillsynsmyndigheter. Vi återkommer i följande kapitel även till denna frågeställning. 9Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor Utredningens analyser har lett fram till slutsatsen att den lagstift- ning som reglerar rättsförhållandet mellan användarna inte kan betecknas som ändamålsenlig. I stor utsträckning saknas regler. Utredningen konstaterar i föregående kapitel att det, trots detta, inte nu finns skäl att aktualisera frågan om ny eller ändrad lagstift- ning i denna del. Det beror främst på att något sådant behov inte tydligt kunnat identifieras i utredningens användarundersökning. Befolkningens erfarenheter av delningsekonomi är alltjämt så be- gränsade att det helt enkelt saknas underlag. I den del som avser plattformarnas uppträdande på marknaden och i förhållande till användarna bör den marknadsrättsliga lagstift- ningen tillämpas och en systematisk tillsyn övervägas. sak- nas erfarenheter av sådan lagtillämpning. Sammantaget pekar detta, som framgått i det föregående, på ett behov av mer kunskap om användaraspekter på delningsekonomi än som gått att finna. Det innebär att delningsekonomins utveckling bör följas från ett användarperspektiv, men också i flera andra viktiga avseenden, såsom effekter på arbetsmarknad, miljö- påverkan, skatteuttag, konkurrensen och företagens verksamhets- förutsättningar i övrigt. Förslagen bör avse balanserade åtgärder, så att delningsekono- mins utveckling inte hämmas. Delningsekonomin bör stimuleras genom väl avvägda, evidensbaserade insatser. De förslag som läggs fram, och som i första hand avser att stärka och förtydliga använd- arnas ställning, är ett led i en sådan strävan. I det följande presenteras två förslag inom de restriktioner som nämnts. Vidare förs resonemang om några andra tänkbara Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor åtgärder, där utredningen av olika skäl inte nu anser sig kunna lägga förslag. 9.2Användarstöd genom information och vägledning Utredningens förslag: får i uppdrag att, i samråd med berörda myndigheter och organisationer, såsom , sektorsmyndigheter och försäkringsbranschen, inom ramen för Hallå konsument och in- formera om vad delningsekonomi innebär, risker och möjligheter med delningsekonomiska transaktioner samt att ge individuell vägledning till användare i samband med sådana transaktioner. I det föregående har konstaterats att det krävs någon typ av till- kommande, trygghetsskapande åtgärder om delningsekonomin ska kunna växa genom att etablera sig även utanför kretsen av nyfikna, socialt intresserade och något riskbenägna ”early adopters”, som i många fall också agerar utifrån andra överväganden än det stora flertalet. Vi har också funnit att det utanför denna grupp finns osäkerhet bland potentiella användare om vad en delningsekono- misk transaktion innebär. Mot den bakgrunden har utredningen identifierat ett behov av förstärkt information till användarna. Sådan information bör, i högre grad än som är fallet, finnas på de delningsekonomiska plattformarna. Tillämpning av mark- nadsrätten och andra insatser, som vi återkommer till i det följande, kan bidra till att informationen på plattformarna om t.ex. partsför- hållanden och ansvarsgränser, skattefrågor och prissättning kan förbättras. Utredningen menar dock att det, utöver detta, finns ett behov av opartisk information till användare. finns kanaler för konsumentvägledning. I vart fall har kommunerna i varierande grad tillhandahållit konsument- och budgetvägledning till kommuninvån- arna. ger också vägledning till enskilda konsumenter genom Hallå konsument. , som ger vägledning i internationella konsumenttvister, har funnits Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor Båda funktionerna inrättades eftersom det inom respektive område fanns ett större behov av individuell kon- sumentvägledning än vad som kunde tillgodoses i kommunerna. Alla kommuner erbjuder inte heller konsumentvägledning. Marknaden för delningsekonomiska plattformar är ny och mång- facetterad. Informationsinnehållet på plattformarna är i många fall otillräckligt. Utredningen har med hänsyn härtill, och mot bakgrund av utredningsresultaten i övrigt, funnit att behovet av informations- stöd och individuell vägledning för användare i delningsekonomin borde vara minst lika stort som behovet av konsumentvägledning i mer traditionell mening. Frågan är då vem som ska tillhandahålla en sådan informations- och vägledningsfunktion. Den ska vara opartisk. Det innebär dock inte med automatik att den måste organiseras i statlig eller regi. Åtminstone två modeller kan övervägas. Den första modellen innebär att ett nytt organ bildas liknande eller Konsumenternas bank- och . Byråerna vägleder allmänheten i konsumentfrågor inom försäkrings- respektive bank- och finansmarknaderna. En liknande vägledningsfunktion finns i Telekområdgivarna och i Konsument- ernas energimarknadsbyrå, som ger vägledning till allmänheten i frågor om telefon- TV- och bredbandsabonnemang respektive el-, gas och fjärrvärme. Sådana byråer har en självständig ställning i förhållande till näringsidkarna och vägledningen är kostnadsfri för konsumenterna. Byråerna leds av styrelser där bl.a. och företräd- are för berörda företag, sektorsmyndigheter och branschorganisa- tioner ingår. I representeras t.ex., förutom , även , och branschorganisationerna Energigas och Energiföretagen . Byråerna har också till uppgift att fånga upp konsumentproblem på respektive marknad och vidare- befordra sådana underlag till berörda myndigheter och företag. Den andra modellen innebär att användarinformation och väg- ledning i delningsekonomiska angelägenheter inordnas i en befint- lig myndighet, som redan har liknande uppgifter. Utredningen har svårt att finna någon annan myndighet än , som har sådana rutiner och erfarenhet av konsumentvägledning i både nationella och internationella konsumentförhållanden. Delnings- ekonomisk information och vägledning torde lämpligen kunna Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor inordnas i verksamheterna med, i första hand Hallå konsument, men även i . Inom boendeområdet är delnings- ekonomiska transaktioner ofta gränsöverskridande. Hallå konsument startade . I betänkandet Konsumenten i centrum konstaterades att samhällsutvecklingen lett till förändrade förutsättningar för konsumenternas förutsätt- ningar att söka efter och dela med sig av information.1 Som exempel på relevanta samhällsförändringar nämndes bl.a. utveck- lingen av e-handeln, nya köpcentra, lättåtkomliga krediter och nya marknadsföringsmetoder. Det innebär även nya möjligheter att kon- sumera. Utvecklingen är, menade utredningen, i många delar positiv för konsumenterna med ökat utbud och lägre priser, men den medför också problem som ökad risk för överskuldsättning inom vissa konsumentgrupper. Den gällande strukturen för konsumentstöd, med bl.a. kom- munal konsumentvägledning, bedömdes inte vara anpassad till nya konsumtionsmönster och ny teknik och därmed inte längre ända- målsenlig. Utredningen ansåg att det fanns behov av att förstärka det oberoende stödet till konsumenter och menade att en mer ren- odlad och enkel struktur, som i huvudsak skulle vara internetbaserad, borde etableras. Mot den bakgrunden föreslogs att skulle ges i uppdrag att inrätta och driva en rikstäckande, allmänt tillgänglig, elektronisk informationstjänst, som också skulle omfatta direktvägledning och samlad information via olika kanaler. I budgetpropositionerna gavs Konsument- verket i uppdrag att inrätta den nya informationstjänsten. Verk- samheten regleras i förordningen (2014:110) om en upplysnings- tjänst för konsumenter. I förordningen stadgas att Konsument- verket i samverkan med vissa andra informationsansvariga myndig- heter ska ansvara för att tillhandahålla och samordna en upplysnings- tjänst med opartisk information och vägledning till konsumenter. De informationsansvariga myndigheterna är, enligt förordningen, , , Energimarknadsinspek- tionen, Fastighetsmäklarinspektionen, , Kemi- kalieinspektionen, , , , , och . 1 SOU 2012:43. Förslag för en delningsekonomi på användarnas villkor heterna ska bidra till upplysningstjänsten utifrån sina respektive verksamhetsområden.