sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — I lagkommentaren till paragrafen dras den slutsatsen att termen ”planläggning” i denna paragraf närmast syftar på arbetet med att ta fram en detaljplan eller områdesbestämmelser, eftersom redovisningen i en översiktsplan inte kan innebära ett slutligt avgörande i en sådan fråga som paragrafen avser, då översiktsplanen endast har en vägledande verkan, (jämför kommentar till 2 kap. 4 § (2010:900) En kom mentar, , , , , Version (t.o.m. supplement 4). (Här har dock framhållit en annan uppfattning. Verket menar att miljö- och klimatfaktorer ingår i de allmänna intressena i 2 kap 3 § och att det framgår av regeringens uttalande i prop. 2006/07:122 s. I 2 kap. 5 § punkten 5 specificeras sedan detta krav för bebyg gelse och byggnadsverk, att dessa vid planläggning och i ärenden om bygglov ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till risken för bl.a. olyckor, översvämning och erosion. Enligt nämnda kommentar är ”lämplighetsbedömningens syfte att med stöd av bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. avgöra vilken mark som är lämpad för just bebyggelse. De aspekter som då särskilt kom mer in i bilden är de som räknas upp i 2 kap. 5 §”. Denna punkt 5 ändrades med verkan från . I propositionen, 2006/07:122, anges att syftet med ändringen var att risken för olyckor, översvämning och erosion har lagts till som kriterier för kommunens lämplighetsprövning. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … erosion nämns särskilt beror just på att långsamt inträffade händelse översvämningar och erosion inte omfattas av termen ”olycka.” Med termen olycka avses enligt förarbeten ”en plötsligt inträffad se som har medfört eller kan befaras medföra skada”, jämför av snitt 4.1.2. Det kan handla om bränder, explosioner, skred, ras, över svämningar, oväder och utflöden av skadliga ämnen. Det som är relevant för klimateffekter är då bränder, skred, ras, översvämning och oväder som t.ex. storm. Utgångspunkten var dock även att lokaliseringen skulle ske till mark som har naturliga förutsättningar utan att extraordinära åtgärder skulle behöva vidtas (prop. 1985/86:1 s. 472). Det förutsattes i propositionen /2007 att dessa krite rier närmre skulle konkretiseras genom riktlinjer (s. 35). Sådana riktlinjer finns inte utöver att vissa länsstyrelser beslutat om vissa höjdnivåer. Det saknas exempelvis i PBL anvisningar om vilket tids perspektiv det är lämpligt att utgå från när risken för olyckor, över svämning, och erosion ska bedömas. Det saknas även riktlinjer om detta. Utredningens analys av kommunens ansvar vid planläggning Lagstiftningen innebär att kommunerna alltid är skyldiga att upprätta en översiktsplan som omfattar hela kommunen. Den är översiktlig och ska aktualitetsprövas under varje mandatperiod. En detaljplan upprättas för mer begränsade områden, vid nybyggnation av större omfattning. En upprättad detaljplan ska inte aktualitetsprövas. Den kan, men behöver inte ändras av kommunerna. sker även ny bebyggelse i mindre omfattning enligt äldre detaljplan, som kan ha upprättats tillbaka. Att det är möjligt beror på att kom munerna endast som framgått behöver upprätta detaljplaner för ny sammanhållen bebyggelse om det behövs med hänsyn till omfatt ningen av byggnadslovspliktiga byggnadsverk och vid förändring av en bebyggelse om regleringen behöver ske i ett sammanhang, se vidare ovan och avsnitt 3.7. En avgörande skillnad mellan översiktsplan och detaljplan är vidare att en översiktsplan inte är juridiskt bindande, vilket en detaljplan är. Som framgår av avsnitt 4.1.3 under rubriken ”Länsstyrelserna” ska kommunerna samråda med bl.a. länsstyrelserna när de upprättar förslag till översiktsplan och detaljplan. För detaljplan – men inte Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … översiktsplan- gäller vidare att ska överpröva och upp häva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva planen under vissa förutsättningar, bl.a. om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, över svämning eller erosion. Bestämmelsen speglar den centrala 2 kap. 5 § som anger en skyl dighet för kommunerna att vid planläggning och i ärenden om bygg lov ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till risken för bl.a. olyckor, översvämning och erosion. I PBL är det i viss mån oklart om kommunerna är skyldiga att beakta risken för bl.a. olyckor, översvämning och erosion inte bara i detaljplan utan även i redan i översiktsplanen. Som framgår av be skrivningen ovan finns det i 2 kap. 3 § en allmän bestämmelse som anger att planläggning ska ske med hänsyn till natur- och kultur värden, miljö- och klimataspekter, vilket då även borde omfatta över siktsplanen. Detta krav konkretiseras sedan som framgått av beskriv ningen ovan till en uttalad skyldighet för kommunen, det anges att vid planläggning får mark tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. I 2 kap. 5 § specificeras detta sedan till bl.a. klimateffekter, det anges att vid plan läggning och i ärenden om bygglov ska hänsyn tas till risken för bl.a. olyckor, översvämning och erosion. Det som är oklart är hur detta uttalade krav mot kommunerna går ihop med att en översiktsplan inte är ett bindande dokument. Utredningens slutsats är därmed att kravet i realiteten får betydelse för detaljplan (och områdesbestäm melser, som även de är juridiskt bindande dokument). Det innebär att kommunerna med stöd av lagen kan skjuta fram lämplig hetsprövningen till detaljplanen, vilket i praktiken är också vad som sker. Kapitel 3 i PBL som reglerar vad en översiktsplan ska innehålla saknar en specifik bestämmelse om att beakta risken för olycka, översvämning och erosion. Utredningen har i kapitel 2 avgränsat sitt uppdrag till bebyggelse, men därutöver undantagit sådana anläggningar som är särreglerade och som kan ha egen lagstiftning som exempelvis kärnkraftverk, vägar och järnvägar. Eftersom sammanhållen bebyggelse som huvudregel ska regleras i detaljplan eller områdesbestämmelser kommer min analys nedan om ansvar att utgå från bebyggelse inom detaljplanerat område (områdesbestämmelser är i praktiken förhållandevis ovanligt). Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Sammanfattningsvis följer av PBL att ny bebyggelse vid plan läggning (i praktiken detaljplan) och bygglov ska lokaliseras till mark som är lämplig med hänsyn taget till risken för olyckor, översvämning och erosion. Innebörden är att kommunerna måste ta fram underlag om hur ändrade klimatförhållanden kan påverka marken för att bedöma om den är lämplig. Det kan t.ex. handla om karteringar av MSB, se ovan under 4.1 om MSB:s arbete. Rättspraxis om risken för översvämning Regeringen meddelade två beslut om detaljplan och översvämning. Det ena beslutet (, N2015/05389/PBB) avsåg ett kustområde, , i kommun. Kommunen antog en detaljplan som möjliggjorde bebyggelse av 85 småhus och den omfattade även befintlig bebyggelse. i upp hävde detaljplanen bl.a. med hänsyn till att redan den gällande över svämningsproblematiken skulle förvärras. Kommunen överklagade beslut till regeringen och gjorde gällande att det inte fanns någon risk för översvämning. I ärendet yttrade sig bl.a. MSB och . MSB anförde att det aktuella planområdet är låglänt och att det riskerade att översvämmas såväl från havet som vid skyfall. delade bedömning om att kommunen i plan handlingarna inte visat att den dagvattenlösning och de skyddsåt gärder som föreslagits var tillräckliga för att bebyggelsen inom plan området inte skulle översvämmas. Regeringen fann att det kunde befaras att den i detaljplanen reglerade bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till risken för översvämning. Det andra beslutet avsåg i kommun, som är beläget på Falsterbonäset. (N2015/08042/PBB). Hela Falsterbonäset sticker ut som en halvö i sydvästra och är lågt beläget och därmed mycket utsatt för havsnivåhöjningar. Kommun en beslutade att anta detaljplan för flerbostadshus vid ett torg i . Bebyggelsen var planerad att ligga 1,3–1,över havet. I planen ingick en skyddsåtgärd i form av en vall med en lägsta nivå och en högsta . hade anlagts med en höjd om . i upphävde beslutet. Av yttrande framgår att myndighetens ställningstagande grundar sig på tidsperspektivet 2100 och framåt. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … dömde att skyddsåtgärderna var otillräckliga utifrån scenariot att havsytan permanent skulle stiga med en meter och vid högvatten . skulle inte vara tillräcklig för att för hindra översvämning från havet. Hela området består också av genomsläppliga sandjordar, vilket skulle innebära att förväntade fram tida grundvattennivåer skulle ligga i nivå med markytan. Det skulle vidare föreligga en risk för erosion, som kunde orsaka genombrott av . I ett 100-årsperspektiv skulle det därför krävas pumpning. Därtill menade att dagvattenhanteringen inte gick att säkerställa. Kommunen överklagade beslut. avgav efter att ha hört MSB ett yttrande. MSB ansåg bl.a. att borde vara vid planens genomförande. En översväm ning skulle enligt myndigheten kunna innebära att vatten tränger in i byggnadsdelar eller påverkar teknisk infrastruktur. En analys av detta borde därför sträcka sig utanför planområdet. delade MSB:s uppfattning och höll med om att ett 100-års perspektiv kan vara acceptabelt när det gäller enskilda som inte inne håller samhällsviktiga verksamheter. Verket delade också länsstyrel sens uppfattning om att kommunen inte säkerställt hanteringen av dagvatten i planen. Regeringen ansåg sammantaget att detaljplanen inte garanterade att bostadsbebyggelsen inom planområdet blir lämp ligt med hänsyn till människors hälsa och säkerhet med hänvisning till översvämningsrisken. I ett annat tidigare ärende blev utgången den motsatta. Det ären det handlade om en detaljplan för , i . Det planerades för tillbyggnad till tre befintliga bostadshus. i beslutade att anta en detaljplan för fastigheten 42 m.fl. på . beslutade att med stöd av 11 kap. 10 § PBL över pröva kommunens beslut. beslutade att upphäva kommunens beslut med motiveringen att bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till risken för översvämning och att kommun en hade valt att inte använda sig av skyddsplaner utan hänvisade till ställningstagande om att översvämningsrisken skulle utredas i ett helhetsperspektiv framöver. beslut överklagades till regeringen. I ärendet yttrade sig MSB och . MSB ansåg i sitt yttrande att det inte var rimligt att kommunen planerar nya eller utvidgade byggrätter inom område som riskerar att översvämmas vid ett 100 årsflöde och extrema nivåer på havet, om inte åtgärder Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … vidtas för att reducera konsekvenserna av en översvämning. MSB hänvisade till att det i förarbetena till ändringen av PBL angavs att erosion och översvämning har preciserats särskilt trots att de ligt tal skulle kunna klassas som olyckor. Anledningen till detta var att de kunde uppträda med ett långsamt förlopp och därför exklude ras som olycka i jämförelse med definitionen av olycka som används i lag om skydd mot olyckor. MSB ansåg därför att man vid en pröv ning enligt PBL borde se på konsekvenser av en översvämning på samma sätt som en olycka, dock med beaktande av att det under vissa förutsättningar är ett långsamt förlopp. Med detta avsåg MSB att åtgärder för att göra marken lämplig inte kunde skjutas utan bör vara utredda vid beslut om en detaljplan. Konsekvenser av en översvämning borde därför som regel vara hanterad i planen genom anpassning eller förebyggande åtgärder. ansåg att regeringen borde bifalla kom muns överklagande. anförde i sitt yttrande bl.a. följande: är av samma åsikt som kommunen och och att den aktuella marken inte är lämplig för nya bostäder. Men i det aktuella ärendet finns det särskilda omständigheter att ta hänsyn till lik som det alltid gör då det handlar om befintliga bebyggelseområden. De tre enbostadsfastigheterna ligger inom detaljplanerat område och den pågående användningen har stöd i gällande detaljplaner. Det aktuella planförslaget medger inte ytterligare bostäder. Den egentliga frågan är istället om lokaliseringen av tre mindre tillbyggnader, på sam manlagt för de tre bostadshusen, kan anses vara fören ligt med lagens krav på lämplig markanvändning med hänsyn till över svämningsrisken. Översvämningsrisken består i detta fall dels av en risk att området översvämmas vid kraftigt regnande som får Råån, som rinner genom samhället, att svämma över (100 årsflöde), dels en bedömd risk att havsnivån på kommer att höjas och att planområdet lik som stora delar av samhälle tillsammans med alla lågt belägna kust områden kommer att översvämmas. anser att de olika typerna av risker måste bedömas och hanteras på olika sätt. Risken för översvämning med anledning av mycket regn och smältvatten är en känd risk och generellt sett är den befintliga bebyggelsen i landet lokaliserad med hänsyn till denna risk även om kunskapen och medvetenheten är lite större än den kanske varit tidigare. Denna risk har också uppgraderats med anled ning av att kraftiga regn, motsvarande 100-års regn, förväntas förekom ma oftare . Den prognosticerade höjningen av havsnivån med anledning av klimatologiska förändringar är en risk av annan art och av helt andra dimensioner där följderna, om prognoserna visar sig stämma, är samhällsomvälvande. Denna risk har också relativt uppmärksammats och samhället och de olika samhällsfunk Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … tionerna har inte hunnit anpassa sig till hur risken ska bedömas och hur den ska hanteras. En genomtänkt fysisk planering kan vara ett sätt att minimera pro blem med en stigande havsnivå och ökad nederbörd – framförallt när det gäller lokalisering av ny bebyggelse och tillhörande infrastruktur. erbjuder instrument särskilt för detta i form av regionplan och kommuntäckande översiktsplan som kan ange förutsätt ningarna för den detaljerade planläggningen och för lokaliseringspröv ningar i detaljplan, bygglov och förhandsbesked. Möjligheterna att skapa nödvändiga förändringar för den befintliga bebyggelsen och den befintliga infrastrukturen är mycket mer begränsade och här är inte det verktyg som kan lösa dessa frågor. Regeringen upphävde beslut och angav som skäl att aktuella fastigheter ingick i ett större område där översvämnings risken är stor och åtgärder behövs för att skydda befintlig bebyggelse. Eftersom det var ett begränsat område kunde detaljplanen dock god tas trots att det inte var klarlagt vilka åtgärder som skulle komma att vidtas. Sammantaget ger de två ärendena intryck av att det nu finns en acceptans för att även havsnivåhöjningar ska beaktas vid detaljplaneförfarandet och att 2100 utgör en acceptabel utgångs punkt. Så var inte bedömningen i det tidigare ärendet från , vilket skulle kunna indikera en praxisförändring. Av betydelse kan dock ha varit att det i handlade om några mindre tillbyggnader. Möjligheter eller skyldighet att ändra planen och bygglov enligt plan En detaljplan börjar löpa när den vunnit laga kraft (eller senare datum om så beslutas). Tiden, den s.k. genomförandetiden ska enligt 4 kap. 21 § PBL bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än fem och inte längre än . Genomförandetiden innebär att om planen innehåller enskilt byggande ges markägarna tillfälle att genomföra planen. Genom den fastställda planen får markägarna rätt till bygglov enligt planen. Detaljplanen innefattar ett i princip uttömmande ställnings tagande till de allmänna och enskilda intressen som avhandlas i lagens andra kapitel. Planen ger därmed besked bl.a. om vilka områden som är lämpade för bebyggelse och ger i konsekvens härmed den en Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … skilde markägaren en garanti att få bygga i enlighet med planen – byggrätten (jämför tidigare nämnda kommentar till 4 kap PBL). En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs. Den får som huvudregel inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det. Det betyder alltså att förutsättningar för ändring kan finnas om de berörda fastighetsägarna samtycker. Det finns dock två undantag. Det första är att även om berörda fastighetsägare motsätter sig det får en detaljplan bl.a. ändras om ändringen eller upphävandet be hövs på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt som inte hade kunnat förutses vid planläggningen. (4 kap. 38–39 §§ PBL). Det måste då vara fråga om sådana nya förhållanden som inte med rimliga in satser från det allmännas sida kan bemästras på annat sätt än genom ändring eller upphävande av planen (prop. 1985/86:1 s. 596). Där emot kan beviljade förhandsbesked, bygglov och marklov, som i sin tur grundas på detaljplan aldrig upphävas enligt PBL. Dessa beslut gäller normalt (jämför nämnda kommentar, till 14 kap. 9 §). Det andra undantaget är begränsat till fastighetsin delning och bedöms sakna relevans för analysen om ansvar. Det kommer därför inte att belysas. Efter genomförandetiden är byggrätten inte garanterad, eftersom kommunen då har en rätt att upphäva eller ändra detaljplanen. För att rätten ska upphöra måste dock en sådan ändring ske. Av 9 kap 30 § följer att bygglov ska beviljas för en åtgärd inom ett område med detaljplan om fastigheten överensstämmer med detaljplanen och uppfyller vissa andra krav, men risken för erosion, olyckor eller översvämning är inte ett av dessa andra krav. Detta gäller såväl inom som efter genomförandetiden. Om planen ändras eller upphävs har den som äger en fastighet rätt till ersättning av kommunen för den skada som ändringen/upphävandet medför. Det gäller alltså oavsett om kommunen haft rätt att ändra eller upphäva planen enligt undan tagsbestämmelsen om förhållanden av stor allmän vikt, eftersom det endast är i sådana fall en ändring eller upphävande får ske. Sammantaget skulle detta betyda att på högst kan en detaljplan inte ändras om det inte föreligger mycket starka skäl. I PBL finns inga bestämmelser som innebär en skyldighet för kommunen att initiera en sådan ändring utan en för ändring måste väljas av kommunen. Om kommunen väljer att göra Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … en sådan förändring kan den bli skadeståndsskyldig mot berörda fastighetsägare. Om bygglov eller förhandsbesked hunnit beslutas kan dessa inte upphävas eller ändras. Efter genomförandetiden kan kommunen ändra eller upphäva planen utan att någon rätt till er sättning uppkommer för berörda markägare. En ändring eller ett upphävande kan dock inte påverka den befintliga bebyggelsen. En fastighetsägare har rätt att inte bara vidmakthålla bebyggelsen utan också förbättra den. Om han river byggnaden eller om den på annat sätt förstörs, har han rätt till ersättning om bygglov vägras för åter uppförande av en ersättningsbyggnad (se nämnda kommentar, till 4 kap. 40§). I praktiken finns det också ett mycket stort antal äldre detaljplaner som fortfarande gäller i kommunerna. Den finns därmed en rätt till bygglov i enlighet med detaljplanen så länge planen består, oavsett om genomförandetiden gått ut eller inte. anger 2 kap. 5 § att om att risken för erosion, olycka eller översvämning ska beaktas inte bara vid planläggning utan även vid bygglovsansökan. Skyldigheten eller möjligheten att göra en sär skild riskbedömning för översvämning m.m. vid bygglovsansökan gäller därmed enbart utanför detaljplan. Syftet är att den prövningen som kan ske enligt 2 kap. 5 § redan ska ha skett i planärendet om det finns en gällande detaljplan. Sammantaget gäller därmed att det krävs en ändring av detaljplan för att det enligt gällande lagstiftning ska vara möjligt att förhindra ny bebyggelse på olämplig mark trots att i 2 kap. 5 § anges att risken för olyckor, översvämning och erosion även ska beaktas i ärenden om bygglov och det faktiskt är uttryckt som en skyldighet för kom munen. Detta beror på att 9 kap. 30 § som anger att bygglov ska ges för en fastighet om åtgärden överensstämmer med detaljplan. PBL saknar särskilda skadeståndsrättsliga regler. I stället gäller den allmänna regleringen i skadeståndslagen. En kommun ska ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen svarar enligt 3 kap. 2 §. Kommunen har ett sådant skadeståndsansvar, eftersom planläggning utgör myndighets utövning. (Med myndighetsutövning avses i skadeståndslagen sådana Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna (prop. 1972:5 s. 498). Att en kommun gjorde gällande förköp enligt den numera upphävda lagen om förköpsrätt har betraktats som myndighets utövning (NJA 2010 s. 27). Att planläggning utgör myndighetsut övning framgår även av den redovisning av hovrättens dom som följer längre ned i detta avsnitt). Vad som är fel eller försummelse vid riskbedömningen för skador på grund av klimateffekter måste bedömas i varje enskilt fall. Avgörande är förstås vad kommunen visste eller borde veta om risken för planläggningen. Det finns ett äldre rättsfall, som är relevant för skador på grund av klimateffekter, eftersom HD här för ett principiellt resonemang. Det var frågan om tre olika skadeståndsprocesser mot kommuner på grund av fel eller försummelse vid byggnadsnämnds myndighetsut övning i ärenden angående byggande. Det handlade om brister på grund av dåliga mark- och grundförhållanden. Utgången i målen (NJA 1984 s. 340) blev olika, kommunen ålades skadeståndsskyldig het i två fall men inte i det tredje. Följande anfördes bl.a.: Kontrollen av mark- och grundförhållandena har med tiden kommit att tillmätas allt större betydelse; den får särskild vikt genom att dålig grundläggning kan leda till förödande skador på en byggnad, vilka dess utom kan vara svåra att komma till rätta med sedan väl byggnadsarbetet är avslutat. Vid prövning av ansökningar om byggnadslov och vid senare tillsyn av byggnadsarbetet – liksom för övrigt redan i samband med planering – har man från sida att speciellt upp märksamma de angivna förhållandena. Man måste emellertid se realistiskt på nämndens möjligheter att ingripa mot skaderisker av olika slag. Dess resurser är begränsade, och vilka av dess mångskiftande uppgifter som bör ha företräde har fram stått som i viss mån tveksamt. Här får också beaktas att avsikten med skadeståndsansvaret vid bristande byggnadskontroll inte kan vara att man på kommunen skall överflytta den skyldighet att se till att arbetet utförs med omdöme och sakkunskap som enligt byggnadsförfattning arna åvilar den byggande. Det är byggherren som – tillsammans med bl.a. ansvarige arbetsledaren, när en särskild arbetsledare utses – i första hand svarar för att arbetet utförs på ett fackmässigt sätt, som inte kan ge upphov till skador på byggnaden ens . Naturligtvis har även senare ägare av fastigheten ett ansvar för tillsyn och underhåll av denna. Liksom vid vanlig vållandebedömning måste det få betydelse för kom munens ansvar, om man hos sålunda med fog kan räkna med att någon annan med större möjlighet att påverka förhållan dena vidtar åtgärder mot skaderisker. Bakgrundsanalys av ansvarsförhållandena … Med hänsyn till det anförda bör ett skadeståndsansvar för fel eller försummelse från sida i sammanhang varom nu är fråga bli aktuellt främst i sådana avseenden där man hos kommunen, till följd av sin speciella kännedom om förhållandena på platsen eller sina speciella resurser, har klart bättre möjlighet än den byggande att inse skaderiskerna och bedöma vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas. Detta får betydelse just när det gäller skador på grund av markens beskaffen het, bl.a. eftersom personal ofta kan bättre över skåda förhållandena i stort på grundval av tillgängligt material eller de erfarenheter som man vunnit under tidigare verksamhet.