sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — I direktiven finns också särskilt angivna frågor som vi har i uppdrag att redovisa. Tre av dessa har vi valt att redovisa i egna kapitel vilket görs i kapitel 12–14. Utredningens uppdrag och arbete Del IV Konsekvenser och författningskommentarer m.m. omfattar kapitel 15 och 16. I kapitel 15 redovisar vi ikraftträdande- och över- gångsbestämmelser samt vår konsekvensutredning. Författnings- kommentarerna återfinns i kapitel 16. Kommittédirektiven finns som bilaga. När det gäller kapitel 7–14 finns skäl att närmare beskriva vår disposition. Utredningen har, som vi redogör för ovan, tagit sig an direktiven på så sätt att informationsinhämtningen och kartlägg- ningen av den kvalificerade välfärdsbrottsligheten har legat till grund för vår övergripande riskinventering. Riskinventeringen har därefter legat till grund för det åtgärder som vi föreslår. Med hänsyn till upp- dragets omfattning har det varit viktigt att lägga fast en struktur och ett arbetssätt som både ger möjlighet till en naturlig avgränsning av uppdraget och en prioritering inom denna avgränsning. Strukturen åskådliggörs med nedanstående bild. Med berörda myndigheter avses också andra berörda aktörer, t.ex. utbetalande organisationer. Inledande beskrivningar och allmänna utgångspunkter 3Bakgrund och allmänna utgångspunkter Vi har i kapitel 2 redogjort för hur vi har avgränsat vårt uppdrag mot bakgrund av syftet med utredningen och med beaktande av vissa definitioner. En utgångspunkt som anges där är att de olika system som ryms inom välfärdsstaten utgör en helhet varför vi anlagt ett systemövergripande perspektiv på uppdraget. Det finns dock skäl att anta några ytterligare grundläggande utgångspunkter för vårt arbete. I avsnitt 3.2. redogör vi därför i korta ordalag för välfärdsstaten och de svenska välfärdssystemen för att lägga en grund för dessa utgångspunkter. Problemen med felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen har länge varit kända och frågorna har tidigare behandlats i olika sam- manhang. Flera statliga utredningar har haft i uppdrag att se över olika typer av missbruk och lämna förslag för att minska missbruket. Organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärds- systemen har dock inte behandlats i ett sammanhang tidigare. När det gäller tidigare utredningar och myndigheternas arbete som har betydelse för brottsligheten finns det enligt vår mening skäl att behandla dessa i ett sammanhang. Det gör vi i avsnitt 3.3. I avsnitt 3.4 och 3.5 redovisas ställningstagandena som lett fram till de ytterligare utgångspunkter som haft betydelse för vårt arbete. Det finns inte någon allmänt vedertagen och accepterad definition av begreppet välfärdsstat. I den samhällsvetenskapliga forskningen har det dock sedan ett drygt femtiotal år funnits en beskrivning av Bakgrund och allmänna utgångspunkter begreppet som kan sägas ligga nära en definition. Denna beskrivning har också kommit till användning i de många diskussioner om välfärdspolitiken som förts och i vilka såväl allmänheten som olika beslutsfattare och samhällsforskare deltagit. Den nuvarande inne- börden av begreppet välfärdsstat har således vuxit fram och utveck- lats av diskussioner och analyser bland olika samhällsforskare.1 Med ledning av denna har det sedan varit möjligt att beskriva en välfärdsstat med många uppgifter, men som är organiserad på så sätt att den i tre avseenden medför ett ingrepp i marknadens funktionssätt och resultat. Dessa tre är följande. •Att garantera ett lands medborgare (inkl. bosatta) en form av minimiinkomst, som är den garanterade lägsta inkomst- och standardnivå som gäller för dessa medborgare. Det kan konkret handla om garantipension för landets pensionärer eller försörj- ningsstöd. •Att ge medborgarna en inkomsttrygghet mot inkomstbortfall i olika risksituationer som ohälsa, arbetslöshet, arbetsskada eller vid pensionering. Denna sociala och ekonomiska trygghet kan vara mer eller mindre ambitiös och kompensera för en större eller mindre del av inkomstförlusten. I bygger olika social- försäkringar på den s.k. inkomstbortfallsprincipen. Man brukar beskriva denna princip som att socialförsäkringarna ska garantera de försäkrade en standardtrygghet. Vid sidan av socialförsäk- ringarna finns ett antal välfärdsprogram som har karaktären av renodlade bidrag. •Att ge tillgång till ett antal skattefinansierade välfärdstjänster, eller sociala tjänster, som skola, utbildning, vård och omsorg. Dessa tjänster är av grundläggande betydelse för i stort sett alla männi- skors personliga utveckling och välfärd. Som andra välfärdsutgifter (sociala utgifter) är de till största delen skattefinansierade, men kan till en mindre del också finansieras med individuella avgifter som varje brukare av tjänsterna betalar. 1 , , European in a Historical Perspective. A ; , Welfare State Classification: The Development of Central Eastern European Welfare States; , , Welfare States and Welfare State Theory. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Alla dessa tre delar, eller uppgifter, konstituerar en välfärdsstat, som dock till sin konkreta utformning, styrning, organisation och finansiering kan skilja sig åt i de olika modeller för en välfärdsstat (välfärdsmodeller) som finns inom (). Det finns i princip tre olika grundmodeller som i bred mening används för att organisera en välfärdsstat, den generella välfärds- modellen, den marknadsbaserade välfärdsmodellen och den korpora- tiva välfärdsmodellen. I den generella modellen har den offentliga sektorn, staten eller kommunsektorn, det största ansvaret för människors välfärd medan marknaden och familjen har det största ansvaret i de två övriga modellerna. Den kallas den generella modellen för att beskriva att den har en generell inriktning som omfattar alla och inte endast vissa grupper, vilket gäller för övriga modeller. I och i övriga nordiska länder används den generella modellen. I den är de inkomst- och behovsprövade välfärdsprogram- men relativt få jämfört med i övriga modeller. Det är medborgar- skapet eller bosättningen som utgör förutsättningen för att omfattas av den generella välfärdsmodellen.2 En generell välfärdsmodell innebär att sociala utgifter måste finansieras med i första hand skatter och till en mindre del kom- pletteras med en avgiftsfinansiering. Det är tre kategorier av utgifter som behöver finansieras. För det första är det löpande kostnader för produktionen av välfärdstjänster i form av löner, avskrivningar, övriga driftskostnader och kostnader för förbrukningen av olika varor och tjänster i denna produktion. För det andra är det utgifter för socialförsäkringar och olika bidrag, och för det tredje utgifter för investeringar i välfärdsproduktionen som byggande och upprustning av olika fastigheter i form av vårdcentraler, sjukhus och skolor. Alla dessa kostnadsposter utgör tillsammans de sociala utgifterna. Den viktigaste finansieringskällan för de sociala utgifterna är skatte- intäkterna. 2 , T.H., Citizenship and Social Class and other essays; Gynnerstedt, , Medborgarskapsteorier i välfärdsfrågor – dimensioner och begrepp. Bakgrund och allmänna utgångspunkter I kapitel 2 har vi redogjort för vilka ersättningar som omfattas av vårt uppdrag. Uppdraget omfattar såväl sociala ersättningar som vissa andra särskilt angivna utbetalningar från välfärdssystemen, t.ex. utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag. Mot bakgrund av att en större del av uppdraget avser sociala ersättningar till hushåll och enskilda individer finns dock skäl att närmare redogöra för dessa. Sociala ersättningar är ett gemensamt namn för både social- försäkringsförmåner och bidrag. Realekonomiskt kallas alla dessa ersättningar för inkomstöverföringar till hushållen (transfereringar) och dessa medför, i motsats till olika välfärdstjänster, inte någon resursförbrukning i ekonomin. Transferering är enbart en omför- delning av köpkraft från den offentliga sektorn till olika hushåll och framför allt en omfördelning mellan olika hushåll. Med ledning av dess mottagare är det möjligt att sortera de sociala ersättningarna i följande kategorier: olika former av ålders- och omställningspensioner till ålderspensionärer och efterlevande, olika ersättningar till sjuka och personer med funktionsnedsättning, ersättning till barnfamiljer och barn, samt övriga ersättningar. Dess- utom finns ersättningar till arbetslösa från olika arbetslöshetskassor. Vid sidan av dessa finns några sociala ersättningar som inte går att inordna under de tidigare nämnda ersättningskategorierna. Det handlar då om några bidrag som går till asylsökande och sådana sökande som har fått uppehållstillstånd samt olika former av studiestöd. Totalt uppgick de sociala ersättningarna till . Det handlar om totalt ett sextiotal olika sociala ersättningar och ansvaret för dessa utbetalningar är fördelade på ett antal myndigheter varav den största delen () administreras av och Försäkringskassan.3 Nedanstående diagram visar fördelningen av de sociala ersättningarna mellan olika åldersgrupper. 2016/17:1 och , Socialförsäkringen i siffror 2016. I de sociala ersättningar som här redovisas ryms inte de ersättningar i olika former (bidrag eller skattelättnader) på det arbetsmarknadspolitiska området som går till en arbetsgivare, som syftar till att underlätta en anställning av personer som har en svag ställning på arbetsmarknaden, t.ex. nystartsjobb, instegsjobb eller lönebidrag. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Figur 3.1 Åldersrelaterad fördelning av de sociala ersättningarna , per person i olika åldersgrupper Genomsnittligt belopp för olika transfereringar, Källa: SCB. Socialförsäkringar får anses vara en speciell kategori av sociala ersättningar. Dessa försäkringar som har vissa mindre likheter med privata försäkringar utmärks av att de är allmänna, obligatoriska och generella. Den allmänna karaktären innebär att det är staten som förvaltar dem och därför sköter skaderegleringen. Att de är obliga- toriska och generella innebär att de omfattar hela den förvärvs- arbetande befolkningen som har en viss minimiinkomst, och att de är tillgängliga för alla som uppfyller kravet på viss inkomst utan någon ytterligare behovs- eller inkomstprövning. Exempel på olika socialförsäkringar är pensionssystemet samt sjuk- och arbetsskade- försäkringen. Socialförsäkringssystemet är tillsammans med den generella till- gången till olika välfärdstjänster de centrala hörnpelarna i den gene- rella välfärdsmodellen. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Arbetslöshetsförsäkringen och kompletterande avtalsförsäkringar Arbetslöshetsförsäkringen har vissa likheter med ovanstående försäkringar, men skiljer sig från dessa bl.a. genom att den är frivillig och att den administreras av olika privaträttsliga organ. Försäkringen har också en nära koppling till fackliga organisationer där varje arbetslöshetskassa har medlemmar som täcker olika yrkes- och avtalsområden. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ska fungera fram till den tidpunkt när den arbetssökande har fått ett arbete, dock med en maximal ersättnings- period . var omkring 3,5 miljoner löntagare medlemmar i en arbetslöshetskassa.4 När man beskriver de skattefinansierade socialförsäkringarna är det, för att göra bilden av försäkringsskyddet mer komplett, viktigt att också ta upp de kollektivavtalsbaserade försäkringar som kom- pletterar socialförsäkringarna. Sistnämnda försäkringar har funnits och kompletterar de offentliga försäkringarna när det gäller alla sociala risker, således vid sjukdom, arbetslöshet, arbets- skada och ålderdom. Kompletteringen sker på två sätt, dels genom en höjning av ersättningsnivån under inkomsttaket, dels genom en ersättning till grupper som har försäkringsbara inkomster över taket. Det finns också separata avtal om dessa privata försäkringar för privatanställda arbetare, privatanställda tjänstemän, statsanställda samt kommunalanställda och anställda i landstingen (regionerna). Socialförsäkringar och bidrag, t.ex. barn- och bostadsbidrag samt ekonomiskt bistånd, jämställs ofta i debatten. Det finns dock ett flertal principiella skillnader mellan dessa. En skillnad är bl.a. att socialförsäkringar ska ersätta skador i form av inkomstförluster och de förutsätter därför att den försäkrade har en arbetsinkomst. Detta gäller inte bidrag. 4 , Välfärdstendens . Delrapport 2: Trygghet vid arbetslöshet; IAF, Arbetslöshets- försäkringen i siffror 2015; Arbetslöshetskassornas samorganisation, Rapport över kompensa- tionsgrad vecka 6/2016. Bakgrund och allmänna utgångspunkter 3.3Tidigare arbete för att motverka felaktiga utbetalningar Det var främst som arbetet med att kartlägga och föreslå åtgärder mot felaktiga utbetalningar av ersättningar prioriterades. tillsatte den dåvarande regeringen en delegation (Delegationen mot felaktiga utbetalningar) med uppgift att presentera åtgärder mot felaktiga utbetalningar från olika skattefinansierade försäkrings- och bidragssystem. Delega- tionen lämnade tio olika rapporter om en rad frågor relaterade till felaktiga utbetalningar inom denna del av välfärdssystemen. Sina samlade slutsatser redovisade delegationen i slutbetänkandet Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74). tillsatte regeringen också en utredning som hade att ta fram en mer modern och ändamålsenlig straffrättslig reglering av oegentligheter i samband med utbetalningar från olika social- försäkringar och bidragssystemet. Detta uppdrag rymde också att införa en anmälningsskyldighet för berörda myndigheter och arbets- löshetskassor vid misstanke om brott rörande dessa välfärdsförmåner. På grundval av betänkandet Bidragsbrott (SOU 2006:48) presenterade regeringen en straffrättslig reglering på området anpassad till de särskilda förutsättningar som gäller vid utbetalningar av bidrag och andra ersättningar. Syftet med lagen var att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka förtroende för socialförsäkrings- och bidragssystemet. Bidragsbrottslagen trädde 2007. Ytterligare ett steg i arbetet mot felaktiga utbetalningar av ersätt- ningar togs när regeringen under andra hälften av beslutade att utreda utökade möjligheter till elektroniskt informa- tionsutbyte mellan olika beslutande myndigheter på välfärdsområdet i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningen presenterade betänkandet Utökat elektroniskt informationsutbyte (SOU 2007:45) som ledde fram till propositionen Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (prop. 2007/08:48). Lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen trädde 2008. Under första häften av gav regeringen elva myndigheter tillsammans med kommuner och arbetslöshetskassor i uppdrag att delta i samverkande uppdrag med huvudfokus på utveckling av meto- Bakgrund och allmänna utgångspunkter der för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetal- ningar av olika ersättningar. I detta uppdrag fick Ekonomistyrnings- verket en samordnande roll och mellan åren 2010–2012 överlämnades en årlig skrivelse till regeringen om resultatet av gruppens arbete. Arbetet var bl.a. inriktat på att samverka och genomföra löpande systemövergripande riskanalyser och studier om omfattningen av de felaktiga utbetalningarna och i samband med detta definiera och sammanställa systemövergripande statistik och indikatorer i syfte att minska de felaktiga utbetalningarna. Dessutom ingick i uppdraget att ta fram användarvänliga och enhetliga metoder för kostnadsberäk- ningar av kontroller och samordning av informationsinsatser. Man skulle också samråda kring frågan om elektroniskt informations- utbyte och följa upp genomförandet av lagen om underrättelse- skyldighet rörande felaktiga utbetalningar av ersättningar. avslutades gruppens arbete. Som framgår ovan har oegentligheter och missbruk mot välfärds- systemen fått en ökad uppmärksamhet och ett flertal åtgärder har vidtagits för att förstärka och effektivisera arbetet mot detta. En åtgärd från regeringen har varit att skärpa instruktionerna för flertalet utbetalande myndigheter, vilket bör ha bidragit till att höja ambitionsnivån för myndigheternas kontroll. Som exempel kan nämnas att instruktion skärptes i för- hållande till den tidigare formuleringen . Skrivningarna har gått från att myndigheten ska stävja bidragsbrott och motverka felaktiga utbetalningar till att myndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Motsvarande skrivningar finns för flera andra utbetalande myndigheter. Vid sidan av instruktionerna har regeringen i vissa fall också skärpt kraven på kontrollverksamheten i olika myndigheters regleringsbrev. Slutligen kan också nämnas att det finns andra utredningar som har haft i uppgift att behandla mer systeminriktade frågor, vilka redo- visats i t.ex. betänkandena Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning (SOU 2012:6) och Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16). Vidare kan nämnas regeringens proposition Uppgifter på individ- nivå i arbetsgivardeklarationen (prop. 2016/17:58) som kan förväntas få stor betydelse för att förebygga och förhindra felaktiga utbetal- ningar. Bakgrund och allmänna utgångspunkter 3.4Kontroll som brottsförebyggande åtgärd Utredningens bedömning: För att motverka avsiktliga felaktiga utbetalningar är kontroll det mest ändamålsenliga verktyget. En väl avvägd och ändamålsenlig kontroll hos myndigheterna har en viktig brottsförebyggande funktion. Enligt utredningens mening ska kontrollerna sättas in i handläggnings- processen, vilket har finansiella fördelar för den offentliga sektorn och leder i högre grad till att besluten blir rätt från början. Kontroll hos brottsutsatta myndigheter är ett av flera verktyg som kan användas för att förebygga brottslighet mot välfärdssystemen. Andra sådana verktyg är service och information. Samtliga dessa åtgärder har stor betydelse för allmänhetens och olika brukares attityder till välfärdssystemens organisering, finansiering och effek- ter, vilket är av största vikt för dess legitimitet och folkliga stöd. Det finns framför allt tre viktiga dimensioner som är av bety- delse för det folkliga stödet. För det första är det hur de skatte- finansierade trygghetsförsäkringarna klarar sin grundläggande uppgift att bidra till ekonomisk trygghet för de hushåll som är beroende av försäkringarna. För det andra handlar det om för- troendet för skattefinansieringen av välfärdssystemen i allmänhet och socialförsäkringarna i synnerhet. Och för det tredje misstron mot systemen för att det förekommer missbruk och oegentligheter mot dem. Det finns några centrala kunskapskällor för att få information om dessa dimensioner. Den ena är de s.k. Välfärdsundersökningarna som ska ge svar på frågor om människors tillit och förtroende för välfärdspolitiken i olika avseenden. Undersökningarna innehåller material som sträcker sig fram . Den andra källan är undersökningar om förtroendet för våra socialförsäkringar som sträcker sig fram , alltså längre än vad Välfärdsundersökningarna gör. Det finns också en studie som bygger på nämnda undersökningar och som har fungerat som underlag till den parlamentariska , som redovisade sitt arbete bl.a. i slutbetänkandet Mer trygghet och Bakgrund och allmänna utgångspunkter bättre försäkring (SOU 2015:21).5 Resultaten i fråga om värderingar och attityder till socialförsäkringarna och välfärdssystemen samman- faller i stora drag för undersökning och Välfärds- undersökningarna. Sammantaget kan nämnas att har människors förtroende för socialförsäkringarnas förmåga att klara sin grundläggande uppgift, nämligen att säkra den ekonomiska och sociala tryggheten, minskat medan förtroendet för förskola, skola, vård och omsorg har stärkts . I valet av åtgärder som myndigheterna och arbetslöshetskassorna bör vidta i syfte att upprätthålla förtroendet för välfärdssystemen, är det viktigt att dessa anpassas utifrån det förväntade resultatet av åtgärden. Det innebär att informationsåtgärder är den bästa åtgärden när det gäller oavsiktliga fel medan information för att motverka avsiktliga fel ofta kan bli verkningslös. Vi menar att kon- troll är det mest ändamålsenliga verktyget för att motverka fel som är avsiktliga. I de tidigare utredningar vi redogjort för i avsnitt 3.3 har fokus till stor del legat på felaktiga utbetalningar oavsett vad dessa berott på. Delegationen mot felaktiga utbetalningar definierade felaktiga ut- betalningar enligt följande (SOU 2008:74 s. 43). En betalning är felaktig om den beslutats och betalats ut på felaktiga grunder. De felaktiga utbetalningarna har delats in enligt följande. Avsiktligt fel – fel orsakat av medveten handling i avsikt att tillskansa sig obehörig ersättning. Avsiktligt fel används i stället för misstänkt brott, då det senare har en direkt koppling till polisanmälan. Ett fel kan således bedömas vara ett avsiktligt fel utan att fullständig grund för polisanmälan föreligger. Oavsiktligt fel – fel orsakat av stress, tidsbrist, missförstånd, okunskap, skrivfel, räknefel eller slarv som ger ett felaktigt eller bristfälligt underlag. Systemproblem – problem som orsakas av regel- och stödsyste- mens utformning och som gör det svårt att definiera om en utbetalning är riktig eller felaktig. Med hänsyn till att vårt uppdrag tar sikte på det som enligt defini- tionen beskrivs som avsiktliga fel och på individer som medvetet 5 Svallfors, , Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna; SOU 2015:21; , , Kampen om socialförsäkringarna; , Människors tillit till våra ekonomiska trygghetssystem. Bakgrund och allmänna utgångspunkter begår brott mot systemet, är valet av kontroll som verktyg en grund- läggande utgångspunkt för vårt betänkande. Som vi redogjort för i kapitel 2 kan begreppet kontroll både användas och uppfattas på olika sätt. Det finns inte någon allmän definition av begreppen kontrollverksamhet eller kontroll som används av berörda myndigheter. Mot den bakgrunden är det därför svårt att hitta en tydlig och okomplicerad gränsdragning mellan kon- troller och andra delar av ärendehandläggningen. Olika bedömare, bl.a. Statskontoret, har påtalat att det krävs djupgående kunskaper om både välfärdsförmåner och handlägg- ningsprocessen för dessa förmåner om det ska vara möjligt att skapa en definition av kontroll som är användbar i den praktiska kontroll- verksamheten. Statskontoret anser inte ens att det är möjligt att föra generella resonemang om kontrollarbetet med hänsyn till de speci- fika, och delvis unika, förhållanden och regelverk som gäller inom varje ärendeslag och kontrollområde.6 Även om det inte är omöjligt att göra en avgränsning av begreppet kontrollarbete, bidrar skillna- derna mellan ärendeslagen till att försvåra detta. Dessa svårigheter får också konsekvenser i fråga om möjligheterna att göra en korrekt redovisning av olika kontrollkostnader. Vissa delar av kontroll- arbetet kan relativt enkelt avgränsas och för dessa finns relativt goda möjligheter att redovisa kostnader och tilldelade resurser. Andra delar av kontrollen är emellertid svårare att avgränsa och tydligt redovisa, varför det följaktligen saknas information om kostnader, resurstilldelning och resursförbrukning. Det är då ofta fråga om integrerade delar av ärendehandläggningen. Med begreppet kontroll menar vi förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga beslut och utbetalningar minskar. Det innebär att såväl kontroll i den första beslutsprocessen som kontroll i ett ärende som initierats senare av myndigheten omfattas av begreppet. Med kontroll i beslutsprocessen avser vi den kontroll som vidtas i ett ärende från det att processen startar genom att ärendet initieras och vidare genom hela beslutskedjan fram till att pengar betalas ut.