sou · H5B373 · 2017-09-29 00:00:00 — 3.4.1Bostadsförsörjning på regional nivå redogör i betänkandet Regional indelning, SOU 2016:48, för de senaste 25 årens utredningar med siktet inställt på att reformera den regionala organisationen av . hade själv att föreslå en indelning av landet i färre län och landsting. Den geografiska indelningen av landet har varit en av de tre frågor som stått i centrum för utredningsintresset. De två andra är ansvarsfördelningen mellan staten och regionala organ styrda av direkt valda politiker och samordningen av den sektorsindelade statliga förvaltningen på regional nivå. Ingen av dessa tre frågor har fått någon långsiktig lösning trots återkommande försök. Den utredning som hade att hantera alla frågorna var som i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, SOU 2007:10, konstaterade att den regionala samhällsnivån är oöverskådlig och splittrad, med ett stort antal aktörer med oklara och ofta överlappande uppgifter och en regionindelning som skiftar från sektor till sektor och som ytterligare försvårar samordning, som behovet av en fungerande regional nivå har ökat. Kommittén föreslog en ny regional samhällsorganisation med tydligare roller och uppgiftsfördelning och en gemensam regionindelning för staten och den kommunala sektorn. Kommittén föreslog bl.a. att landstingen skulle ersättas av direktvalda regionkommuner med ett sammanhållet ansvar för regional utveckling och hälso- och sjukvård. När det gällde regional utveckling konstaterade kommittén att ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling var splittrat på alltför många aktörer, att uppgiftsfördelningen varierar från län till län samt att dagens länsindelning var dåligt avpassad för en effektiv regional utvecklingsplanering. Kommittén ville därför föra samman ett antal uppgifter till ett bredare, mer tvärsektoriellt regionalt utvecklingsuppdrag, som ett komplement till den dominerande sektorspolitiken och som en förbindelse mellan sektorer av betydelse för hållbar utveckling och tillväxt. Detta regionala utvecklingsuppdrag ville kommittén ge till de nybildade regionkommunerna. ville kommittén renodla länsstyrelsernas uppgifter till ett utvecklat myndighetsuppdrag med fokus på statlig samordning, tillsyn, tillstånd och annan rättstillämpning samt uppföljning, utvärdering och tvärsektoriell kunskapsbildning. Förslagen kom inte till genomförande. fick tilläggsdirektiv som innebär att inte heller den här utredningen kommer att leda till en förändrad regional indelning av landet. Därmed befinner vi oss i ett läge med 21 län och 20 landsting där ansvarsfördelningen för olika frågor varierar över landet. När det gäller har kommunen, som benämns Region , det ansvar som landstingen har i övriga landet. För det som kallas regionalt tillväxtarbete är ansvaret numera fördelat på 13 landsting, en kommun (), sex kommunalförbund och i ett län, , har ansvaret. för färdigställandet av det här betänkandet har landstingen i , och ansökt hos regeringen om att få ta över ansvaret för det regionala tillväxtarbetet. Vidare har i och beslutat att lämna in en sådan ansökan och enligt vad utredningen erfarit kommer i och att fatta sådana beslut . Regeringen förväntas behandla samtliga ansökningar så att ansvaret kan övergå till landstingen från . Därmed skulle den organisatoriska tillhörigheten för frågor som rör regionalt tillväxtarbete vara densamma i hela landet från denna tidpunkt. Befintlig regional fysisk planering, Stockholms- och Göteborgsregionerna Det finns två regionplaneorgan, och GR. Nedan följer en beskrivning av hur de behandlar bostadsfrågor. I antog 2010 regionplanen för , RUFS 2010, som också utgör länets regionala utvecklingsstrategi beslutad av . Planen har tagits fram enligt förfarandereglerna för regionplanering i PBL. Planen utgör ett samlat och övergripande mål- och strategidokument för utvecklingsfrågor och fysisk planering. När det gäller bostadsfrågan anges i planen bl.a. att för att bostadsförsörjningen i regionen som helhet ska fungera på lång sikt krävs att varje kommun, utifrån sina förutsättningar, bidrar till bostadsbyggandet. Att kommunerna har en god mark och planbered- skap anges som särskilt viktigt, samt att det är angeläget att kommunerna kan planera för ett bostadsbyggande som når upp till det högre av de två tillväxtalternativ som finns i planen. Av planen framgår också prognoser för antal bostäder och storleken på den framtida befolkningen, liksom behovet av bostadstillskott, per kommun och regiondel. pågår arbetet med att ta fram en ny regionplan, RUFS 2050. GR, som omfattar 13 kommuner i inklusive i , har inte antagit någon formell regionplan. I stället har GR tagit fram Strukturbild för , som utgör en överenskommelse framtagen vid ett antal rådslag mellan medlemskommunerna om hur den regionala fysiska strukturen ska utvecklas. Efter beslutet om Strukturbilden har även ett rådslag ägt rum om Hållbar tillväxt, som är ett mål- och strategidokument som utgör en grund för kommunernas gemensamma arbete. När det gäller bostadsfrågan anges i Strukturbilden bl.a. att förutsättningarna för en uthållig tillväxt stärks om utbyggnaden av bostäder koncentreras till de centrala delarna av , välbelägna delar av det sammanhängande stadsområdet, och till orter belägna i eller starkt knutna till de regionala huvudstråken. I Strukturbilden har delats upp i olika delar, såsom t.ex. kärnan (de centrala delarna av ), kustzonen och . För varje del anges vad kommunerna kommit överens om. För flera av delarna tas olika aspekter när det gäller bostadsbyggande upp. Även i Hållbar tillväxt behandlas bostadsfrågor. Bostäder och planering i de regionala utvecklingsstrategierna Regionerna ska enligt förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete ta fram en regional utvecklingsstrategi för länets utveckling. I den tidigare gällande förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete var benämningen på detta dokument regionalt utvecklingsprogram. Vid en översiktlig genomgång av regionernas utvecklingsstrategier framgår att bostadsfrågan berörs förhållandevis ingående i ungefär hälften av strategierna. I ytterligare några strategier finns bostadsfrågan nämnd. I har strategin namnet Det öppna 2030, och den har tagits fram i dialog med kommunerna i länet. Som ett prioriterat ställningstagande i strategin anges att ska dra nytta av sin flerkärniga ortsstruktur och inom ramen för det behandlas bostadsbyggandet, och vikten av samverkan över kommungränserna, utförligt. Det finns också ett omfattande regionalt samarbete kring fysisk planering genom Strukturbild för , som har tagits fram tillsammans med kommunerna och som samverkar med strategin. Vidare kan nämnas Region för län, där behovet av ökat byggande och utveckling av befintligt bostadsbestånd för att möta befolkningstillväxten tas upp, och region – 2020, där ökat bostadsbyggande tas upp som en faktor för att skapa livskvalitet och attraktionskraft. Bostäder och planering i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt 2015–2020 Regeringen har antagit en nationell strategi för hållbar regional tillväxt 2015–2020 som ska vara vägledande för arbetet med hållbar regional tillväxt och attraktionskraft i hela landet och som ska bidra till att uppnå målet med den regionala tillväxtpolitiken. I beskrivningen av strategin anges att den är inriktad på att skapa goda förutsättningar att bo, arbeta samt etablera företag och verksamheter i hela landet och på så sätt skapa förutsättningar för hållbar regional tillväxt och ett som håller samman. I strategin anges fyra prioriteringar; innovation och företagande, attraktiva miljöer och tillgänglighet, kompetensförsörjning samt internationellt samarbete. För prioriteringen attraktiva miljöer och tillgänglighet är bostadsfrågan en del som behandlas. I strategin framhålls bl.a. det regionala perspektivet för att uppnå attraktiva miljöer och tillgänglighet. En del som tas upp i strategin är fysisk planering och boende. När det gäller dessa frågor anges att det för att skapa hållbara och effektiva fysiska strukturer som stärker sambanden inom och mellan regioner krävs en utvecklad mellankommunal, regional och sektorsövergripande samverkan och samplanering, som utgår ifrån ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbara perspektiv. Det tas upp att särskilt frågor om fysisk planering och boendemiljöer behöver tydliggöras i det regionala tillväxtarbetet, och att det är viktigt att planeringen integreras med utvecklingen av bl.a. hållbara transportsystem. Det lyfts fram att med växande funktionella regioner och förbättrad tillgänglighet ökar behovet av ett regionalt och regionöverskridande perspektiv i den fysiska planeringen och i planeringen av bostadsförsörjningen. De regionalt utvecklingsansvarigas ansvar och medvetenhet om den fysiska planeringens betydelse lyfts också fram som en viktig aspekt. Uppdrag till länsplaneupprättarna att bedöma bostadspotential gav regeringen i uppdrag att ta fram en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för åren 2018–2029. fick regionerna i sina roller som länsplaneupprättare i uppdrag att ta fram länsplaner , dnr. N2017/02312/TIF. Regionerna ska enligt uppdraget beskriva vilka effekter olika infrastrukturåtgärder i länsplanen väntas ge på förutsättningarna för bostadsbyggandet; hur många ytterligare bostäder som åtgärderna bedöms skapa förutsättningar för, i vilket planeringsskede dessa bostäder befinner sig, när de beräknas vara färdigställda och vilken typ av bebyggelse det rör sig om. Beskrivningen ska föregås av en dialog med berörda kommuner och relatera till bedömningar av bostadsbyggnadsbehov. Om effekterna på bostadsbyggandet är betydande och behovet av bostäder i den aktuella kommunen är stort ska effekterna på bostadsbyggandet redovisas för enskilda objekt. I redovisningen ska det även ingå en bedömning av vilka effekter på resandet som den nya bebyggelsen kan ha. Länsplanerna skulle ursprungligen ha redovisats . Redovisningstidpunkten har flyttats till . Aktuella bostadsuppdrag till länsstyrelserna Enligt länsstyrelseinstruktionen har länsstyrelserna uppgifter i fråga om bl.a. regional tillväxt, infrastrukturplanering och hållbar samhällsplanering och boende. Enligt instruktionen ska länsstyrelserna fullgöra vissa sektorsövergripande uppgifter, som bl.a. gäller jämställdhet, tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning och förenkling för företag. Länsstyrelserna ska också i sin verksamhet verka för att behovet av bostäder tillgodoses. Hur länsstyrelserna avser att ta sig an denna nya uppgift kommer att redovisas till regeringen . Länsstyrelserna har också uppgifter enligt BFL och enligt förordningen om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Länsstyrelserna arbetar även utifrån PBL och bidrar med kunskapsunderlag, råd och stöd, och ska yttra sig över kommunala planer och överpröva kommunala beslut om bygglov. Enligt regleringsbrevet skulle samtliga länsstyrelser för respektive kommun inom länet redovisa och bedöma om de har antagit riktlinjer för bostadsförsörjningen som uppfyller kraven i BFL, eller om de kan antas göra det –2018. Länsstyrelserna skulle även redovisa sin bedömning av vilka effekter ändringarna i lagen 2014 har haft på kommunernas arbete. Uppdraget har avrapporterats i samband med de regionala bostadsmarknadsanalyserna . Efter ett tidigare uppdrag till i fick länsstyrelserna i , , och i regleringsbrevet i uppdrag att göra en regional bedömning av behovet av nya bostäder i länets kommuner. Behovsbedömningen skulle göras utifrån ett regionalt perspektiv och utarbetas efter samråd med berörda kommuner, aktörer med regionalt utvecklingsansvar och andra berörda regionala organ. Länsstyrelserna skulle för de kommuner där man bedömde att det behöver byggas nya bostäder granska respektive kommuns planeringsmässiga förutsättningar att förverkliga angivet antal nya bostäder. Granskningen skulle ske med utgångspunkt i respektive kommuns översiktsplan, detaljplaneläge, planberedskap och planeringsaktivitet. Länsstyrelserna skulle också redovisa det antal nya bostäder som tillkommit under vart och ett av åren 2010, 2011, 2012, 2013 och 2014 i respektive kommun. Länsstyrelserna skulle slutligen med utgångspunkt i den regionala bedömningen, granskningen av de planeringsmässiga förutsättningarna samt det historiska bostadsbyggandet göra den analys som utredningsmaterialet motiverar. Uppdragen redovisades till regeringen . En uppföljning av bostadsbyggandet i dessa län redovisades . Länsstyrelserna har också ett särskilt regeringsuppdrag att stödja och informera kommuner och andra relevanta aktörer i arbetet med att underlätta inträde på bostadsmarknaden för resurssvaga hushåll och hushåll som i övrigt har svårt att varaktigt etablera sig på bostadsmarknaden samt i arbetet med att motverka hemlöshet och förebygga avhysningar. Uppdraget är en fortsättning på tidigare uppdrag med liknande inriktning och ska avrapporteras . Starkare koppling mellan och regional nivå Den regionala aspekten i BFL BFL trädde i kraft och lagen innehöll då tre paragrafer om bostadsförsörjning, där det bl.a. framgick att en kommun skulle vara skyldig att planera för bostadsförsörjningen, vid behov i samråd med andra kommuner. I förarbetena till lagen, prop. 2000/01:26, togs behovet av samråd mellan kommuner med en gemensam arbets- och bostadsmarknad och mellan kommuner i områden med behov av ett omfattande bostadsbyggande, t.ex. i storstadsområdena, upp som skäl för att införa ett krav på samråd när det fanns behov av det. BFL ändrades 2014. Ändringen innebar bl.a. att samråd med andra berörda kommuner gjordes obligatoriskt. Som skäl för denna ändring togs i förarbetena, prop. 2012/13:178, upp den stora betydelsen av det regionala perspektivet när det gäller bostadsförsörjning, både i tillväxtregioner och i områden med vikande befolkningsunderlag eller på annat sätt förändrad befolkningsstruktur. Ett mellankommunalt och regionalt perspektiv i arbetet med bostadsförsörjningen togs upp som en viktig förutsättning för att främja fungerande bostadsmarknader och näringslivets utveckling. Ny förordning om regionalt tillväxtarbete I förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete, som har ersatt en förordning med samma namn , utvecklas kraven på innehållet i de regionala utvecklingsstrategier som de ansvariga för regionalt tillväxtarbete i respektive län ska utarbeta. En nyhet jämfört med den äldre förordningen är att kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen ingår bland de underlag som särskilt ska beaktas när en regional utvecklingsstrategi tas fram. , som var en parlamentarisk kommitté, hade uppdraget att utreda och vid behov föreslå sådana förändringar i de regelverk som styr fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet. I uppdraget ingick vidare att utvärdera hur samordningen av bostadsförsörjningsfrågorna på regional och nivå fungerar och hur nämnda regler förhåller sig till bestämmelserna BFL. Även samarbetet mellan olika regionala aktörer skulle ses över. Kommittén skulle bland annat överväga om och hur de regionala planeringsinstrumenten bör stärkas i förhållande till den kommunala planläggningen. Kommittén konstaterade i sitt betänkande En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, SOU 2015:59, att det inte fanns någon given regional nivå för kommittén att utgå från och att de planeringsslag som berördes av uppdraget hade en otydlig ansvars- och uppgiftsfördelning på regional nivå. Otydligheten angavs bestå i en utbredd asymmetri när det gäller valet av ansvariga aktörer för det regionala tillväxtarbetet och länstransportplanerna samt valet av kollektivtrafikansvarig myndighet. Det konstaterades också att mängden planer, program och strategier inom olika sektorer, återkommande och blandade statliga intressen och en asymmetri av ansvarsfördelning på regional nivå, inte bidrar till att underlätta en planering som sakligt sett är nog så svår. Kommittén anförde också att förändrade omvärldsfaktorer innebär att hänsyn bland annat måste tas till allt större geografiska planeringsområden. Behovet av planering på regional nivå angavs uppkomma när samhällsutvecklingen kommer ifatt och växer ifrån gårdagens planering inom kommungränserna. Det konstaterades också att det inte fanns någon enskild aktör med ansvar för att det råder bostadsbrist eller obalans mellan efterfrågan och utbud av bostäder i delar av landet och att det därmed inte heller finns någon som kan samordna eller få till stånd en planering för ökad bostadsförsörjning, när kommunerna inte själva ser något sådant behov. Kommittén anförde också att staten och statliga myndigheter inte samordnar sig i tillräcklig omfattning i sina dialoger med kommunerna och att kommunerna på detta sätt får för många budskap att förhålla sig till och för många intressen att avväga mot varandra. Det konstaterades att flera efterfrågar en stat som inte bara ger restriktioner utan som också förmedlar en viljeinriktning och i betänkandet beskrivs hur kommuner och aktörer på den regionala nivån uppfattat att staten ger olika, ibland motstående, budskap. Kommittén ansåg att bostadsförsörjning och en hållbar utveckling i hela landet skulle kunna tillgodoses bättre med en regional fysisk planering. Kommittén såg inte i första hand behov av att lämna förslag inom planeringen för bostadsförsörjning. Utredningsarbetet visade enligt kommittén tydligt att bostadsförsörjning inte tillgodoses genom sin egen solitära sektorsvisa planering. Den kommunala planeringen för bostadsförsörjning borde enligt kommittén i stället betraktas som en planering som följer och är beroende av, men som också behöver samspela med, andra planeringar. Kommittén drog bl.a. slutsatsen att kraven på bostadsförsörjning och hållbar utveckling bättre kan tillgodoses genom ökad samordning mellan berörda planeringsslag och mellan , regional och nationell nivå. Det angavs att en regional nivå placerar in den fysiska miljön inklusive bebyggelsen i ett större geografiskt sammanhang än vad varje enskild kommun kan göra. Fysisk planering angavs också i ökad utsträckning påverka en regions utveckling och ansågs därför ha betydelse för fler än bara enskilda kommuner. Till detta kom enligt kommittén att flera av de planeringsslag som bedöms ha en positiv effekt på bostadsförsörjningen bedrivs på regional nivå, exempelvis planering för transportinfrastruktur, tillväxt och kollektivtrafik. Kommittén föreslog att bestämmelser om regional fysisk planering skulle regleras i en ny lag om regional fysisk planering samt att 7 kap. PBL och lagen om regionplanering för kommunerna i skulle upphöra att gälla. Kommittén föreslog vidare att regional fysisk planering skulle vara ett uppdrag i hela landet och ha länet som indelningsgrund. Aktören med ansvar för det regionala tillväxtarbetet i varje län föreslogs inom sitt län ha i uppgift att bedriva regional fysisk planering. I län där fortfarande har det regionala utvecklingsansvaret, föreslogs i stället ha den uppgiften. Den ansvarige aktören föreslogs ha i uppgift att bl.a. utreda regionala och mellankommunala frågor av betydelse för länets fysiska miljö och att upprätta, anta och aktualitetspröva ett regionalt fysiskt program för länet. Programmet för regional fysisk planering, som inte skulle vara bindande, föreslogs vara vägledande för översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Det föreslogs också att vissa uppgifter för enligt PBL skulle upphävas, samt att regeringens möjlighet enligt PBL att meddela planföreläggande för att samordna användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner skulle upphävas. Det föreslogs vidare att den aktör som är ansvarig för regional fysisk planering skulle överta uppgifter enligt 3 § BFL samt att den aktören också skulle genomföra en bostadsmarknadsanalys för länet. Det föreslogs därtill att de planer, strategier, program och riktlinjer som upprättas inom regional fysisk planering, för regionalt tillväxtarbete, transportinfrastruktur och kollektivtrafik samt översiktsplanering och planering för bostadsförsörjning ska beskriva hur hänsyn har tagits till och samordning skett med annan planering. Kommittén ansåg också att regeringen regelbundet och minst en gång under varje mandatperiod borde besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsförsörjning. En nationell strategi borde enligt kommittén behandla frågor som har ett tydligt nationellt strategiskt värde och som syftar till en hållbar utveckling för hela landet. Regeringen borde också enligt kommittén regelbundet höra representanter för den regionala och kommunala nivån samt andra aktörer som regeringen anser är berörda av fysisk planering och bostadsförsörjningsfrågor i landet. Regeringen borde därför enligt kommittén inrätta ett forum som får i uppdrag att behandla bostadsförsörjningsfrågor och fysisk planering utifrån ett framtidsperspektiv, att tillföra kunskap och att sätta frågan i ett internationellt sammanhang. Utredningens omfattande dialoger liksom andra tillgängliga data ger bilden av att ett ökat byggande begränsas av bristen på arbetskraft mer än något annat. Att addera bedömningar av bostadsbyggnadsbehoven från gör i det perspektivet ingen nytta för att öka bostadsbyggandet på kort sikt. Utredningen kan dessutom konstatera att sådana bedömningar kommer att vara behäftade med stora osäkerheter. Utredningen kan också konstatera att formerna för regional samverkan kring bostadsbyggnadsplanering är svagt utvecklade i stora delar av landet och att de förslag som skulle förändra den bilden finns för beredning på i form av betänkande. Utgångspunkterna när utredningen ska formulera sina förslag är alltså att den fördelning av bedömningar som utgör huvuduppdraget på kort sikt inte kommer att ha någon positiv effekt på bostadsbyggandet och att förslag på är svåra att formulera och bedöma konsekvenserna av med hänsyn till hur fysisk planering och bostadsplanering på regional nivå kommer att utvecklas. 4 Överväganden och förslag 4.1Att etablera en gemensam bild av bostadsbyggnadsbehovet Utredningen lämnar förslag som etablerar följande ordning: –beräknar behovet av tillskott av bostäder i hela landet och presenterar resultaten på länsnivå. –Regionerna genomför dialoger med kommunerna grundade på beräkningar i syfte att nå en samsyn om behovet av tillskott av bostäder i länets kommuner. –Kommunerna gör en bedömning av behovet av tillskott av bostäder i den egna kommunen och dokumenterar detta i sina riktlinjer för bostadsförsörjningen. Bedömningen i riktlinjerna ska komma till uttryck i kommunens översiktsplan. –Regionerna uppmärksammar kommunerna på behovet av samordning av bedömningarna och verkar för att samordning kommer till stånd. –följer upp och analyserar hur kommunernas bedömningar förhåller sig till beräkningar. I detta avsnitt redovisas utredningens överväganden och förslag med anledning av samtliga deluppdrag i de ursprungliga direktiven, som återfinns i bilaga 1. I avsnitt 4.2 redovisar utredningen några ytterligare överväganden, förslag och bedömningar. Från ”fördela” till ”gemensam bild” Kärnan i utredningens uppdrag är att föreslå hur bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet ska fördelas på kommuner. Formuleringen har ställt utredningen inför betydande utmaningar. För det första är det svårt att tänka sig vad fördelning av en bedömning innebär. En bedömning är ingen fritt hanterbar materia, utan är direkt kopplad till den som gör bedömningen. Andra kan välja att dela en bedömning eller att använda den som utgångspunkt för egna bedömningar. För det andra har utredningens arbete gjort det tydligt att Bo- verket knappast kan göra en bedömning av bostadsbyggnadsbehovet med tillräcklig noggrannhet för att vara relevant för planering på nivå.