sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Kommissionens bedömning: Det är angeläget att skapa bättre tillgång till utbildningar som bidrar till utökad behörighet för lärare, samt goda villkor för deltagande. erbjuds det s.k. Lärarlyftet II, som syftar till att legitimerade lärare ska ges möjlighet att komplettera sin behörighet för att bli behöriga i alla skolformer, ämnen och årskurser där de undervisar. Satsningen omfattar även möjlighet för fritidspedagoger (eller motsvarande) till utbildning i ett eller två praktiska eller este- tiska ämnen så att de kan bli behöriga och därmed ges möjlighet att få legitimation som lärare, samt möjligheter för förskollärare och lärare att läsa mot en speciallärarexamen. Satsningen omfattar även validering av tidigare kunskaper och färdigheter i förhållande till utbildningens mål, vilket kan bidra till kortare studietid innan be- hörighet uppnås. antogs 2 655 personer (av totalt drygt 5 600 sökande) till utbildning inom Lärarlyftet II, och drygt 220 del- tagare genomgick en valideringsprocess (prop. 2016/17:1). Deltag- andet i fortbildningssatsningen skiljer sig åt mellan lärare anställda av offentlig respektive enskild huvudman. Av deltagarna är en majori- tet offentligt anställda. kostnader för satsningen uppgick till 2015. Finansieringen av satsningen är ett delat ansvar mellan staten, skol- huvudmannen och i vissa fall den enskilde läraren (/5531/S). Huvudmän kan ansöka om statsbidrag för de lärare som deltar i Lärarlyftssatsningen (prop. 2016/17:1). Dessa stimulansbidrag kan bl.a. användas för att minska lärares tjänstgöringsgrad under studie- tiden. För att särskilt locka till utbildningar i matematik, svenska som andraspråk och viss speciallärarutbildning lämnas ett högre belopp per högskolepoäng. förbättrades villkoren för lärare och för- skollärare som deltar i utbildning till speciallärare och specialpedagog, samt i utbildning i svenska som andraspråk ytterligare, då det sökbara statsbidraget täcker delar av deltagarens lönekostnad (motsvarande ) . Kommissionen bedömer att det är angeläget att bibehålla och ut- veckla möjligheten för legitimerade förskollärare, lärare och fritids- pedagoger att komplettera sin behörighet. Det är viktigt att mot- verka de strukturella skillnader som förekommer mellan huvudmän avseende lärares möjligheter att delta. Kommissionens förslag till ökat nationellt ansvar för skolans finansiering (se kapitel 8) bör kunna bidra till mer likvärdiga möjligheter till deltagande. Kommissionen menar att lärare bör ha möjlighet till komplet- terande behörighet genom vidareutbildning inom ramen för det system för kompetensutveckling som behandlas i avsnitt 6.2. Det behöver finnas vägar för legitimerade lärare att kunna komplettera en examen till att innefatta ytterligare ämnen, men även mot ytter- ligare en skolform eller en annan inriktning, utan att behöva genomgå ytterligare ett helt lärarutbildningsprogram. Satsningar på karriärtjänster för lärare och lärarlönelyft Kommissionens bedömning: Intentionerna bakom satsningarna på införandet av karriärtjänster för lärare och höjda lärarlöner för särskilt kvalificerade lärare är goda. Det är dock angeläget att skapa ett tydligt och transparent system för karriärmöjligheter för lärare som omfattar såväl fortsatta utvecklingsmöjligheter och utmaningar, som erkännande och en positiv löneutveckling. Enligt rådande ansvarsfördelning mellan stat och skolhuvudmän är det de senare som har arbetsgivaransvar, vilket omfattar ansvaret för de anställdas löne- och karriärutveckling. har dock satsningar gjorts från regeringens sida för att främja lärares karriär- möjligheter och löneutveckling. I budgetpropositionen (prop. 2011/12:1) föreslog reger- ingen en karriärutvecklingsreform för lärare, med utvecklingssteg för särskilt skickliga lärare inom grund- och gymnasieskolan. Löne- sättningen skulle även fortsättningsvis vara en fråga för parterna. Förslaget omfattade karriärstegen förstelärare respektive lektor (/4909/S). Reformen trädde i kraft i och med förord- ningen om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärtjänster för lärare (2013:70). I propositionen Karriärvägar för lärare i skolväsendet m.m. (prop. 2012/13:136) beskrivs att syftet med refor- men är att möjliggöra för de skickligaste lärarna att göra karriär sam- tidigt som de fortsätter att undervisa och arbeta med andra när- liggande uppgifter. Ett annat syfte beskrivs vara att genom stats- bidraget stimulera en ökad lönespridning för att premiera särskilt skickliga lärare. Statskontoret har i uppdrag att följa upp och analysera hur refor- men implementerats och hur den fungerar (U2014/4127/S). Stats- kontorets huvudslutsats är att genomförandet av reformen endast till viss del skapat förutsättningar för att nå målet om ett mer attraktivt läraryrke (Statskontoret 2015, 2016, 2017). Statskontorets uppfölj- ningar visar att karriärstegsreformen är spridd till många huvudmän och skolenheter, men att reformen inte helt har funnit sin form och inte är förankrad i lärarkåren. Nästan samtliga kommuner, och av de enskilda huvudmännen, har inrättat karriär- tjänster. Det är framför allt små, enskilda huvudmän som i högre grad har valt att stå utanför. Detta är, som tidigare diskuterats, ett mönster i statsbidragssatsningar. Uppföljningarna visar även att det är oklart för både innehavare av karriärtjänster, och andra lärare, vad uppdraget som förstelärare eller lektor egentligen innebär. Det är också oklart på vilka grunder tjänsterna tillsätts. Andra resultat som redovisas är att huvudmän i första hand har använt tjänsterna för att premiera befintliga lärare snarare än att nyrekrytera, att reformen kan ha haft en viss effekt på löne- spridningen men att både lärare och huvudmän ser en risk att reformen skapar splittring och för stora löneskillnader i lärarkåren. Skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i så kallade utan- förskapsområden har kunnat söka ett särskilt statsbidrag. Uppfölj- ning visar dock att de faktorer som styr vilka skolor som kan söka dessa medel inte är tillräckligt träffsäkra, och att huvudmännen haft svårt att tillsätta tjänsterna vilket till stor del kan förklaras av att det generellt är svårt att rekrytera skickliga lärare till skolor i utanför- skapsområden. Liknande resultat framkommer i de utvärderingar som har genomfört avseende förstelärare (2014a, 2015c, d). I betänkandet Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan (SOU 2014:5) konstateras att reallöneök- ningen för lärare –2011 varit betydligt sämre än för andra yrkesgrupper, både i förhållande till jämförbara grupper och till genomsnittet på arbetsmarknaden. I sin granskning av det svenska skolväsendet konstaterar (2015a) att svenska lärares ingångslöner ligger kring genomsnittet för samtliga , men att löneutvecklingen är sämre under lärares fortsatta yrkesliv. En av är att genomföra insatser för att höja lärares löner som en del av en större satsning för att skapa bättre karriärmöjligheter för lärare. framhåller att höjda löner kan bidra till bättre status för läraryrket, vilket i sin tur kan bidra till att stärka yrkets attraktionskraft och rekryteringen till lärarutbildningarna samt att få erfarna verksamma lärare att vilja stanna kvar i yrket. har lärares genomsnittliga löne- utveckling förbättras. En förklaring till detta är den så kallade karriär- lärarreformen som medför ett lönepåslag för förstelärare och lektorer. I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) föreslog regeringen en satsning på ett lönelyft för lärare genom ett särskilt statsbidrag. Syftet med statsbidraget är att höja lönen för särskilt kvalificerade lärare för att premiera skicklighet och utveckling i yrket. Regeringen betonar att lönelyftet ska medföra höjd lön utöver den ordinarie lönerevisionen, och att lönebildningen även fortsättningsvis ska skötas av parterna. Det övergripande syftet med satsningen är att genom statsbidraget stimulera skolhuvudmän att höja lönen för särskilt kvalificerade lärare för att därigenom bidra till förbättrade kunskapsresultat, ökad kvalitet i undervisningen och i verksamheten i stort. En intention är även att främja utvecklandet av karriärmönster där erfarna skickliga lärare söker sig till skolor med större utmaningar. Statskontoret har regeringens uppdrag att utvärdera hur stats- bidraget används av skolhuvudmännen, vilka effekter satsningen får för löneutvecklingen samt om det lett till ökad kvalitet i undervis- ningen (U2016/02466/UH). Utvärderingen ska även analysera frågan om löneökningen blivit långsiktig samt om satsningen påverkat lärarnas rörlighet på arbetsmarknaden. En första delrapport ska redovisas första , därefter första . Det har följaktligen ännu inte genomförts någon utvärdering av sats- ningen. Det har dock framkommit kritiska röster från både skol- ledare och lärare om att satsningen skapat splittring i lärarkåren då kriterierna för vilka lärare som ska omfattas av satsningen inte upp- fattats som tydliga, samt att skolledares löneutveckling inte premie- rats i samma omfattning vilket resulterat i en negativ incitaments- struktur. Kommissionen bedömer att intentionerna bakom satsningarna på införandet av karriärtjänster för lärare och höjda lärarlöner för särskilt kvalificerade lärare är goda. Det är, precis som (2015a) lyfter fram i sin analys, angeläget att skapa ett system för karriär- möjligheter för lärare som omfattar såväl fortsatta utvecklingsmöj- ligheter och utmaningar, som erkännande och en positiv löneut- veckling. Kommissionen ser dock brister i utformningen och imple- menteringen i satsningarna och bedömer att vissa delar behöver vidareutvecklas. Kommissionen återkommer till frågan i det förslag om ett professionsprogram för lärare och skolledare som presenteras i avsnitt 6.2. Förslaget till professionsprogram bygger vidare på tidi- gare genomförda reformer gällande karriärtjänster för lärare och höjda lärarlöner, genom att skapa en struktur som motverkar reformernas tillkortakommanden och förvaltar och vårdar dess intentioner. Investeringar för att få lärare att återvända till yrket Kommissionens bedömning: Det är mycket viktigt att vidta åtgärder för att göra det attraktivt för behöriga lärare att vilja arbeta som lärare och som underlättar för behöriga lärare som lämnat yrket att åter bli verksamma som lärare. Det finns en hel del personer med lärarutbildning som inte arbetar i skolan. Enligt uppgift från finns det omkring 40 000 personer med lärarutbildning som varken arbetar som lärare eller med andra uppgifter inom skolväsendet (U2016/03765/KOM). Ett sätt att mildra lärarbristen är att förmå dessa personer att välja att arbeta inom skolväsendet. Regeringen gav i uppdrag att tillsammans med UHR genomföra en informationskampanj vars syfte bl.a. är att locka tillbaka lärare som lämnat yrket, behålla lärare som ska gå i pension i yrket samt att locka tillbaka pensionerade lärare. Kampanjen är en fortsättning på det uppdrag som ursprungligen fick 2010 vilken, enligt , fått en bred spridning bland målgrupperna och positiv respons i sociala medier. har fått i uppdrag att fort- sätta att genomföra kampanjen (prop. 2016/17:1). En slutredovis- ning av satsningen ska lämnas till Ut- bildningsdepartementet. Regeringen stärker även satsningarna på att få fler lärare att återvända till yrket med en särskild webbutbildning för lärare och förskollärare som återvänder till yrket (prop. 2016/17:1). ingen har avsatt 2017, därefter . Enligt kommissionens bedömning är det mycket viktigt att vidta åtgärder för att göra det attraktivt för behöriga lärare att vilja arbeta som lärare och som underlättar för behöriga lärare som lämnat yrket att åter bli verksamma som lärare. För sistnämnda kategori är det angeläget att skapa så goda förutsättningar som möj- ligt, t.ex. genom den webbutbildning som anordnas i regi. Kommissionens bedömning är även att det är angeläget med insatser för att stärka allmänhetens förtroende för skolan och lärar- kåren och påvisa läraryrkets stora betydelse för individ och sam- hället. I detta syfte kan informationskampanjer vara ett medel. 5.1.3Kommissionens samlade bedömning gällande fortsatta insatser för att säkra tillgången på behöriga lärare och skolledare Kommissionen bedömer att fortsatta insatser krävs för att säkra tillgången på behöriga lärare och skolledare till det svenska skol- väsendet. I det utredningsarbete som fortskridit efter överlämnan- det av delbetänkandet har kommissionen övervägt ett flertal olika åtgärder som skulle kunna öka antalet behöriga lärare och skol- ledare. Kommissionens samlade bedömning är att det sannolikt inte finns en enda åtgärd som kan åtgärda bristen på lärare och skolledare, utan att det behövs en palett med åtgärder av olika karaktär. Det är, som betonats, viktigt att de åtgärder som vidtas bidrar till en lång- siktigt bibehållen eller stärkt kvalitet, och inte i något avseende med- för en kvalitetsförsämring. Ett medel för att öka antalet behöriga lärare är att utöka antalet studenter på lärarutbildningarna. Sedan de nya förskolärar- och lärar- utbildningarna startade har inflödet av studenter ökat stadigt (UKÄ 2016b). UKÄ (2017a) redovisar att utbildningarna samman- taget har cirka 13 000 nybörjare , vilket gör utbildningarna till några av de volymmässigt största inom universitet- och högskole- väsendet. Den faktiska examensgraden för de nya lärarutbildningarna är ännu inte känd eftersom få studenter har hunnit igenom utbild- ningarna. Statistiska analyser genomförda av UKÄ redovisar dock att examensgraden, baserat på tidigare lärarutbildningar, kan antas vara (UKÄ 2016b). (2015e) prognosti- serar ett årligt examinationsbehov för alla lärarkategorier på i genom- snitt cirka 14 500 fram . Enligt UKÄ:s analys skulle omkring 21 000 nybörjare behövas på lärarutbildningarna för att motsvara det behov som finns. till det framtida prognostise- rade behovet av lärare skulle det årliga antalet nybörjare alltså behöva vara ungefär 8 000 fler än . Regeringen har vidtagit åtgärder för en utbyggnad av antalet ut- bildningsplatser (prop. 2015/16:1, prop. 2016/17:1). UKÄ (2016b) har problematiserat huruvida det finns tillräcklig kapacitet på landets lärosäten att bygga ut lärarutbildningarna så kraftigt med bibehållen kvalitet. Kommissionen bedömer att den utbyggnad av antalet platser på lärarutbildningarna som görs måste medföra en resursförstärkning per student för att säkerställa att den ut- bildning som anordnas är av hög kvalitet. Detta omfattar både eko- nomiska resurser och kompetens. Det är även angeläget att vidta åt- gärder som minskar de betydande avhoppen från lärarutbildningarna (UKÄ 2016a). Dessa frågor behandlas vidare i avsnitt 5.2. Kommissionen kan dock konstatera att den rådande lärarbristen inte endast kan lösas genom att öka antalet lärarstuderande inom de reguljära utbildningsprogrammen. Ytterligare åtgärder behövs för att säkra tillgången på behöriga lärare. Det bör övervägas att skapa bättre tillgång till behörighetsgivande och behörighetskompletterande ut- bildningar vid sidan av de reguljära förskollärar- och lärarutbild- ningarna. Det är, enligt kommissionens bedömning, angeläget att satsningar som och dimensioneras för att motsvara den efterfrågan som finns. Detsamma gäller satsningen på KPU och Lärar- lyftet II. För att öka tillgången till dessa utbildningar menar kommis- sionen att det dels kan vara fråga om att utöka antalet platser, dels att öka flexibiliteten gällande utbildningarnas genomförande (t.ex. avseende studietakt och möjlighet till distansstudier), dels också om att erbjuda studerande goda studievillkor. Det är angeläget att både staten och skolhuvudmännen säkerställer att de som deltar i behörig- hetsgivande och behörighetskompletterande utbildningar får goda förutsättningar för att genomföra sina utbildningar. Detsamma gäller för skolledares förutsättningar att delta i befattningsutbildningen för rektorer. Kommissionen menar att även extraordinära åtgärder kan över- vägas för att öka antalet behöriga lärare. Det handlar t.ex. om att skapa ekonomiska incitament för lärare som varit verk- samma inom skolan att återvända till yrket och att skapa särskilt gynnsamma villkor för studiefinansiering för lärarstuderande i form av stipendier, avskrivning av delar av studielån eller en bonus efter examen. Detta är dock frågor som behöver utredas i särskild ordning, och som inte bedöms höra hemma i den långsiktiga struktur för kom- petensförsörjning till skolväsendet som presenteras av kommissionen. Den stabilitet som behövs kan inte uppnås genom temporära kort- siktiga lösningar, utan endast genom en långsiktig systemförstärk- ning. Den kapacitetsförstärkning och utveckling kommissionen ser som nödvändig för en sådan förstärkning kommer att medföra behov av resurser och riktade insatser. Att ett stort antal behöriga lärare väljer att inte arbeta inom skolväsendet och att en stor andel lärare uttrycker missnöje med sitt yrke pekar på betydelsen av att det ska vara attraktivt att arbeta som lärare. Att en karriär som lärare betraktas som attraktiv är sanno- likt också betydelsefullt för inströmningen till yrket. Se vidare kapitel 6. Det finns bred forskningsevidens som påvisar ett positivt samband mellan adekvat utbildade lärare och elevers möjligheter att uppnå goda studieresultat (se t.ex. Darling-Hammond 1999, 2000; Darling- Hammond & Bransford, 2005; Darling-Hammond m.fl. 2005; 2009; 2009). En lärarutbildning av hög kvalitet är mot bakgrund av detta centralt för svenskt skolväsende. Det är angeläget att lärarstudenterna får goda kunskaper och fär- digheter och är väl förberedda inför sitt yrkesliv. Svensk lärarutbildning har reformerats ett flertal gånger under (SOU 2008:109). Inför den senaste refor- men 2011 konstaterades betydelsen av en långsiktigt hållbar lärar- utbildning, som inte behöver reformeras i samma takt som skett . Kommissionen delar denna uppfattning. Det kan antas vara av stor betydelse för kvaliteten på lärarutbildningarna att de pro- gramstrukturer som infördes bibehålls och att lärosätena succes- sivt utvecklar sitt arbete med programmen. () inledde 2016 utvärderingar av utbildningarnas kvalitet på samtliga lärosäten med examenstill- stånd för lärarutbildning.2 Kommissionen förutsätter att eventuella förbättringsåtgärder kommer att genomföras mot bakgrund av resul- taten av UKÄ:s utvärdering. Kommissionen vill stryka under att all lärarutbildning som anordnas vid landets universitet och högskolor ska hålla hög kvalitet. Om UKÄ:s granskning påvisar bristande kvali- tet gällande en utbildning vid ett lärosäte bör examenstillståndet, i enlighet med för all högre utbildning, återkallas för den aktuella utbildningen om bristerna kvarstår vid uppföljning efter det att bristerna påvisats. (2015a) rekommenderar att antalet lärarutbildningsin- stanser i ses över i förhållande till lärosätenas kapacitet, effek- tivitet och kvalitet. I delbetänkandet konstaterade kommissionen att en stärkt kapacitet inte nödvändigtvis uppnås genom en begräns- ning av antalet lärosäten som anordnar lärarutbildning. I har lärosätena betydande självständighet när det gäller vilka utbild- ningar som ska anordnas, och frågan om vilka lärosäten som ska anordna lärarutbildning avgörs genom respektive lärosätes beslut om det egna utbildningsutbudet och genom examenstillståndsprövning. Kommissionen menar att det finns goda möjligheter att stärka lärarutbildningarnas kvalitet inom ramen för rådande struktur. Fokus ska vara på att säkerställa en hög och likvärdig kvalitet på de lärar- utbildningar som anordnas på landets lärosäten, snarare än huru- vida antalet lärosäten som anordnar lärarutbildning ska reduceras. Lärosätena har ansvaret för att den utbildning som anordnas är av hög kvalitet. I det ansvaret ligger att följa upp och utvärdera utbild- ningsprogrammens kvalitet, och att som en del av ett kontinuerligt kvalitetsutvecklingsarbete vidta påkallade förbättringsåtgärder. Att begränsa antalet lärosäten med examenstillstånd för lärarutbild- ningarna leder inte nödvändigtvis till en stärkt kapacitet, effektivitet och kvalitet. 2 inleddes en pilotomgång inom ett urval av förskollärar- och grundlärarutbild- ningarna som syftar till att pröva UKÄ:s nya metod för utbildningsutvärderingar. Piloten beräknas vara klar /2018. Därefter ska metoden utvärderas och eventuellt justeras inför att ordinarie utbildningsutvärderingar påbörjas. En central fråga i sammanhanget är vad som kännetecknar en lärar- utbildning av hög kvalitet. Internationell forskning har identifierat att framgångsrika program för lärarutbildning karakteriseras av ett flertal gemensamma drag (Darling-Hammond 2006). Ett centralt inslag i programmen är att utbildningen baseras på en gemensam tydlig vision av vad som utgör en god undervisning och att utbildningen utgår från i förväg formulerade standarder avseende förväntningar på studen- ternas prestationer och utbildningens mål. Vidare kännetecknas fram- gångsrika program för lärarutbildning av att de är uppbyggda som sammanhållna program och att de har lyckats integrera teori och prak- tik, samt att en omfattande del av utbildningen är verksamhetsförlagd. Programmen har omfattande inslag av praktik under handledning av erfarna lärare integrerat med kurser om undervisning och lärande. En närliggande fråga är vilka kunskaper en lärare bör besitta, och som därmed bör utgöra centrala delar av en lärarutbildning. Forsk- ning understryker betydelsen av ämneskunskaper, pedagogiska kun- skaper och ämnesdidaktiska kunskaper (se t.ex. 1986, 1990). Kommissionen bedömer att kärnan i lärarutbildning ska utgöras av kunskaper inom dessa områden, tillsammans med omfattande inslag av metodik och praktik. Kommissionen vill ta fasta på betydelsen av att det finns en tyd- lig koppling mellan vad lärare förväntas kunna och göra i sitt yrkes- utövande och vad lärarstuderande lär sig inom ramen för sin utbild- ning. Se vidare avsnitt 6.2. Det är, bedömer kommissionen, viktigt att lärarstudenterna tidigt ges möjlighet att börja utveckla en yrkesidentitet och ges ett kolle- gialt sammanhang där de kan utbyta erfarenheter och tankar om sin utbildning och sitt kommande yrkesutövande. Det kan t.ex. handla om att studenterna i ett tidigt skede av sin utbildning får en kopp- ling till skolors verksamhet eller att utbildningsvetenskapliga kurser läggs . Det kan även handla om hur pass sammanhållna lärar- utbildningarna är, vilket påverkas av hur lärosätena väljer att organi- sera utbildningarna. Förskollärar- och grundlärarutbildningarna har mer karaktären av sammanhållna program än ämnes- lärarutbildningarna där studenterna läser stora delar av sin utbildning på ämnesinstitutioner. Lärarutbildningarna bör organiseras på så vis att studenterna ges ett tydligt sammanhang, och att lärarstudenterna tidigt ges möjlighet att börja utveckla sin identitet som blivande lärare. Detta skulle kunna bidra till att motverka det problem med av- hopp som identifierats av UKÄ (2017a) och bidra till en ökad genom- strömning. Det är dock viktigt att lärarstudenterna som en följd av hur lärarutbildningarna organiseras inte avgränsas från den utbildning och forskning som bedrivs vid lärosätet i övrigt. I sammanhanget vill kommissionen peka på det låga undervisnings- deltagandet bland lärarstudenter på flera håll. En förutsättning för att de studerande ska kunna tillgodogöra sig utbildningen på ett effektivt sätt, i så motto att de utvecklar såväl en undervisningskompetens som en identitet som lärare, är att vara närvarande och delta i den under- visning som anordnas. Kommissionen menar att det finns starka skäl till ett ökat inslag av obligatorisk närvaro på lärarutbildningarna. För att ett ökat inslag av obligatorisk närvaro ska leda till en kvalitets- förbättring är det dock angeläget att utbildningens innehåll och form upplevs som meningsfull och ändamålsenlig av lärarstudenterna.