sou · H5B3100 · 2017-12-12 00:00:00 — Domstolarna har ansett att det rör sig om allmänna handlingar Det förtjänar här att upprepas att domstolarna har gjort be- dömningen att det rör sig om allmänna handlingar, av allt att döma på grund av att de är inkomna. Ordalydelsen talar för att handlingarna är inkomna När det gäller traditionella pappershandlingar kan man knappast hävda något annat än att handlingen enligt normalt språkbruk är inkommen när beslaget har verkställts. Kravet på att den anlänt till myndigheten eller kommit en behörig befattningshavare till handa måste då anses uppfyllt. När det gäller upptagningar, såsom information som lagrats på en hårddisk, i en mobiltelefon, på en cd-skiva eller liknande, gäller i stället att upptagningen är inkommen när ”annan har gjort den tillgänglig för myndigheten”. När det gäller beslag kan det åtminstone i förstone framstå som tveksamt om ”annan” har gjort upptagningen tillgänglig. Språkligt kan det diskuteras om den som drabbats av beslaget kan sägas ha gjort upptagningen tillgänglig, eftersom dennes medverkan inte har krävts och åtgärden har skett med tvång. Detta skulle kunna anföras till stöd för ståndpunkten att i varje fall beslagtagna upptagningar inte ska anses som in- komna. framstår det som svårförklarligt att traditionella handlingar och upptagningar skulle behandlas olika i detta avseende. Det är troligt att ordet ”annan” inte är avsett att ge uttryck för mer än något som är självklart, nämligen det att en myndighet inte kan Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status ge in en handling till sig själv, och att handlingar som myndigheten själv framställer i stället blir allmänna genom att de upprättas. Med hänsyn till ovanstående anser vi att bestämmelsernas orda- lydelse ger mest fog för tolkningen att i beslag tagna handlingar, inklusive upptagningar som lagrats i beslagagna föremål, är att betrakta som inkomna och därmed som allmänna handlingar. Det finns inte någon undantagsregel som säger att beslagtagna hand- lingar inte ska anses som inkomna eller allmänna handlingar. En formell tolkning av regelverket leder därför till slutsatsen att beslag- tagna handlingar bör betraktas som inkomna och därmed allmänna handlingar. Den fråga som återstår är om man, t.ex. genom en ändamåls- eller analogitolkning, ändå kan komma fram till att hand- lingen inte ska betraktas som inkommen. Vi diskuterar detta i nästa avsnitt. 11.4.4Skäl som har anförts eller som kan anföras för att handlingarna inte är allmänna handlingar Vi har i det föregående kommit fram till att en formell tolkning av regelverket ger vid handen att beslagtagna handlingar, inklusive upptagningar, normalt är att anse som förvarade och inkomna och därmed som allmänna handlingar. Frågan är nu om det trots orda- lydelsen finns skäl att göra en annan bedömning. Det bör då be- aktas att det handlar om en grundlagsskyddad rättighet för enskilda och att rätten till insyn i allmänna handlingar är av stor betydelse för bl.a. den fria åsiktsbildningen och möjligheten att granska myndigheternas verksamhet. Utrymmet för tolkningar i strid med ordalydelsen måste då rimligen vara begränsat. Det bör också beaktas att enskilda som drabbas av ett beslag kan ha ett starkt intresse, t.ex. med hänsyn till den personliga integriteten eller skyddet för en verksamhets affärsförhållanden, av att handlingarna inte kan bli föremål för insyn. Det har i praxis förekommit att handlingar inte ses som inkomna respektive expedierade, trots att de kommit in till eller skickats ut från en myndighet. Det har då gällt handlingar som i sekretessmål hade sänts till en domstol för prövning av om handlingen är allmän. HFD har i två sådana mål gjort bedömningen att handlingen inte därigenom kan anses som expedierad respektive inkommen (RÅ 1992 ref. 63 och 1996 ref. 19). Avgörande för bedömningen var bl.a. att Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status en prövning av överklagandet annars skulle bli antingen omöjlig att utföra, då domstolen inte kan få in handlingen från myndigheten, eller också meningslös, då handlingen kunde ändra karaktär bara genom att myndigheten tillhandahöll den för omprövning av över- klagandet. HFD tog vidare fasta på att en ordning som innebär att handlingen inte anses inkommen respektive expedierad står i god överensstämmelse med syftet med bestämmelserna och inte kan sägas stå i strid med grunderna för TF, eftersom det inte kan vara ett tryckfrihetsintresse att en handling förändrar karaktär enbart till följd av en domstolsprövning. fall gjorde man också en analogi med vad som gäller om tekniska bearbetningar och lag- ringar för annans räkning. Liknande resonemang fördes i förarbetena till den lagstiftning som föranleddes av de s.k. tsunamibanden, dvs. säkerhetskopior som hade genererats i datorsystem i samband med den stora naturkatastrofen i (se prop. 2009/10:58 s. 20–22). Som tidigare nämnts (se avsnitt 11.4.2) ansåg regeringen mycket tala för att den samlade informationsmängden på säkerhets- kopiorna var att anse som en handling, som dock innehöll en mängd mindre handlingar. Av dessa mindre handlingar var vissa allmänna handlingar medan andra inte var vare sig inkomna eller upprättade. Det kunde t.ex. handla om kopior av koncept och ut- kast men också om rent privata handlingar. Frågan var om själva säkerhetskopian var upprättad, och om hela innehållet därigenom hade blivit allmän handling, oavsett de ingående enskilda handling- arnas status. Regeringen ansåg att de två nyssnämnda rättsfallen gav stöd för en ändamålstolkning av TF som innebär att den samlade informationsmängden på en säkerhetskopia inte är en upprättad och därmed allmän handling. Genom ett sådant synsätt kunde man nämligen upprätthålla den avsedda åtskillnaden mellan allmänna och icke allmänna handlingar. Övervägandena utmynnade i att rättsläget angående säkerhets- kopiors rättsliga status var oklart och att det därför genom reglering borde säkerställas att allmänheten inte har insyn i säkerhetskopierad information. Detta ledde till införandet av det nu gällande undan- taget i 2 kap. 10 § andra stycket TF, som innebär att säkerhets- kopior inte är allmänna handlingar. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Exempel på en ändamålstolkning finns också från kammarrätts- praxis. I ett par mål, varav ett i skrivande stund väntar på Högsta förvaltningsdomstolens prövning, kom Kammarrätten i fram till att en spegelkopia av en tidigare beslagtagen hårddisk som hade förverkats och förstörts, inte var att anse som en allmän handling. Kammarrätten menade att polismyndigheten genom för- verkandebeslutet som lett till att innehållet på hårddiskarna för- störts, inte längre fick göra innehållet tillgängligt. Detta innebar enligt kammarrätten att upptagningen inte längre kunde anses för- varad hos polismyndigheten och att den därför inte var allmän handling (Kammarrätten i , mål Ö 8403-16 och 1737-17). Frågan är nu om det, på sätt som skedde i de två redovisade avgörandena från HFD och vissa kammarrättsavgöranden, finns anledning och utrymme för en lagtolkning som innebär att beslag- tagna handlingar inte anses som allmän handling, fastän en formell tolkning av ordalydelsen talar för motsatsen. I det följande tar vi upp ett antal argument som har anförts eller som skulle kunna anföras till stöd för en sådan tolkning.6 Det bör redan här lyftas fram att argumenten lika väl, eller kanske hellre, kan anföras till stöd för ståndpunkten att det i 2 kap. TF borde göras ett undan- tag för beslagtagna handlingar på det sätt som skett i fråga om bl.a. säkerhetskopior. Det ingår inte i vårt uppdrag att lämna förslag om ett sådant undantag. Rådigheten över handlingarna är begränsad Ett argument som ibland har anförts till stöd för att beslagtagna handlingar inte är allmänna handlingar, är att myndigheternas rådig- het över handlingarna i hög grad skiljer sig från vad som i allmänhet gäller i fråga om handlingar som förvaras där. Det har särskilt lyfts fram att de beslagtagna handlingarna inte tillhör den brottsbekäm- pande myndigheten och att de ska återlämnas när beslaget hävs. Äganderätt är inte något kriterium för att en handling ska vara allmän hos en viss myndighet. Något sådant krav framgår varken av bestämmelsernas ordalydelse eller av förarbetena. 6 Flera av argumenten baseras på framställningen i s. 410–412 och Justitieombuds- mannens remissyttrande över SOU 1995:47. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status i propositionen till tryckfrihetsförordningen att det inte primärt spelar någon roll vem som anses som ägare till handlingen (prop. 1975/76:160 s. 121). Vidare förekommer det i olika samman- hang att handlingar är allmänna de förvaras hos en myndighet, men att de senare ska återlämnas eller överlämnas till någon annan. Att så får ske, förutsatt att det finns författningsstöd för det, framgår för statliga myndigheter av 12 § arkivlagen (1990:782). Föreskrifter om återlämnande av handlingar till annan myndighet eller enskild som gäller statliga myndigheter utfärdas av (8 kap. 1 § RA-FS 1997:4). Ett exempel på en sådan före- skrift finns i föreskrifter om gallring och återlämnande av handlingar vid ansökan om tjänst (RA-FS 2004:1). Där anges nämligen att ansökningshandlingar ska återlämnas om sökanden begär det. Någon skyldighet att då spara en kopia finns inte. Ett annat exempel på att handlingar inte ska bevaras hos myn- digheten är handlingar i ett godmansärende hos överförmyndaren, som inte är en statlig myndighet. Sådana handlingar ska samlas i en akt hos överförmyndaren och vid ärendets avslutande överlämnas till den som är behörig att ta emot redovisning för förvaltningen (16 kap. 8 § ). Handlingarna är allmänna medan de förvaras hos överförmyndaren, men någon skyldighet att bevara en kopia i akten efter att de överlämnats till den som är behörig att ta emot dem finns inte (se JO-beslut , dnr 1727-2011). Ytterligare ett exempel är bestämmelserna i 4 kap. 20 § jorda- balken som innebär att säljaren av fast egendom ska överlämna kartor och andra handlingar som rör fastigheten till köparen. När säljaren är en myndighet är sannolikt de flesta sådana handlingar allmänna. Här kan också erinras om HFD:s avgörande i RÅ 1998 ref. 34. Domstolen kom där fram till att en ingiven och allmän handling i form av en patentutredning som genom dom undantagits från taxer- ingsrevision, på begäran skulle återlämnas till den reviderade. Med hänsyn till det anförda kan det nu diskuterade förhållandet inte med någon styrka anses tala för att beslagtagna handlingar inte ska anses som allmänna handlingar hos beslagsmyndigheten. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Det finns ingen skyldighet att spara en kopia Ett närbesläktat argument är att det ofta inte finns någon kopia av handlingen kvar när beslaget hävs och inte heller någon skyldighet att göra en sådan kopia. Det har sagts att detta rimmar illa med principen om att allmänna handlingar ska bevaras. Det framgår som sagts av 12 § arkivlagen att statliga myn- digheter får avhända sig allmänna handlingar, dels genom gallring, dels genom återlämnande eller överlämnande som sker med stöd av lag eller föreskrift som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bemyndigar. Som redan framgått förekommer det i andra sammanhang att allmänna handlingar överlämnas eller åter- lämnas från en myndighet utan att det finns någon skyldighet att spara en kopia. Reglerna om hur beslagtaget gods ska hanteras när beslaget hävs, måste anses utgöra sådant författningsstöd som krävs för att myndigheten ska få avhända sig handlingen. Mot denna bak- grund anser vi att inte heller detta argument är särskilt övertyg- ande. innehåller specialregler om dokumentation och förvaring Det har också uppmärksammats att det i finns speciella regler om dokumentation och förvaring av beslagtagna föremål, inklusive handlingar. Förhållandet skulle kunna tyda på att lagstiftaren inte föreställde sig att tryckfrihetsförordningens regel- verk skulle tillämpas på beslagtagna handlingar. Som tidigare nämnts har saken, såvitt vi kunnat finna, inte kommenterats i förarbetena. Emellertid är detta knappast tillräckligt för att man, i avsaknad av en uttrycklig undantagsregel, ska kunna dra några säkra slutsatser om lagstiftarens avsikter. regelverk om beslag omfattar ju inte bara handlingar utan föremål av alla slag. Vid reg- lernas tillkomst var beslag betydligt mindre vanliga än och be- slag av handlingar lär inte ha utgjort någon större del av den totala beslagsmängden.7 Det mest troliga är kanske att lagstiftaren helt enkelt inte uppmärksammade frågan. 7 efter RB:s införande gjordes det i och 50–100 respektive 15–20 beslag , s. 253. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status En annan tänkbar förklaring är att lagstiftaren kan ha ansett rätte- gångsbalkens regler om protokollföring av beslag som tillräckliga för att uppfylla kraven på registrering av allmänna handlingar, eller att regler utgör lex specialis som ska ges företräde framför de regler som gäller om allmänna handlingar generellt. Beslagsprotokollet blir förmodligen allmän handling när det upp- rättats, vilket kan ske innan själva förundersökningsprotokollet blivit allmän handling (2 kap. 7 § TF). Det kan visserligen råda sekretess för beslagsprotokollet enligt 18 kap. 1 § OSL. Sekretess gäller näm- ligen för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder mot- verkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Men det ska påpekas att även andra slags register kan vara helt eller delvis hemliga (se prop. 1979/80:2 Del A s. 358). Sammantaget går det inte att dra några säkra slutsatser om lagstiftarens avsikter. Förhållandet mellan reglerna om dokumenta- tion av beslag och om registrering av allmänna handlingar är därför oklart. För det fall att beslagtagna handlingar är att anse som all- männa handlingar, samspelar regelverken inte på något bra sätt. Vi återkommer till registreringsfrågan i avsnitt 12.2. Det finns en konflikt mellan förfarandet vid hävande och rätten till insyn i allmänna handlingar Av reglerna i 27 kap. RB framgår att ett beslag ska hävas så snart det inte längre finns skäl för det och att det beslagtagna föremålet i så fall ska återlämnas eller, i vissa fall, utlämnas till målsäganden. Det följer av behovsprincipen att beslaget inte får bestå när syftet med beslaget har uppnåtts. Av ändamålsprincipen följer vidare att ett tvångsmedel bara får användas för de syften som anges i lag- stiftningen. Att beslagtagna handlingar ska kunna lämnas ut till all- mänheten är inte ett sådant syfte. Frågan är hur dessa principer förhåller sig till en begäran om utfående av en beslagtagen handling som framställs i samband med att beslaget ska hävas, eller som fort- farande är föremål för prövning i domstolarna efter att beslaget hävts. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Enligt JO-uttalanden får en originalhandling inte återsändas efter det att en person begärt att få ta del av den (JO-beslut 2012- 03-16, dnr 1727-2011). I ärendet fick överförmyndarnämnden all- varlig kritik för att nämnden återsände en originalhandling till en god man efter att det hade kommit in en begäran om att få ta del av handlingen. Att den gode mannen begärt att få till- baka originalet ledde inte till någon annan bedömning hos JO. Det är inte självklart att bedömningen hade blivit densamma om det i stället varit fråga om en beslagtagen handling, med tanke på att det då är fråga om tvångsmedelsanvändning och om tvingande regler om hur myndigheten ska agera när ett beslag hävs. Emeller- tid är det problematiskt att regelverken är motstridiga och att det inte är klarlagt vilken rättighet som ska ges företräde, dvs. rätten att få tillbaka beslagtaget gods eller rätten att ta del av allmänna hand- lingar. Om myndigheten har möjlighet att behålla en kopia efter att be- slaget hävts torde saken normalt lösas på det sättet att kopian läm- nas ut, om den inte omfattas av sekretess. I fall då det inte finns rätt att bevara en kopia för att handlingen omfattas av beslags- förbud finns det dock inte någon sådan möjlighet, med mindre än att myndigheten behåller en kopia i strid med regelverket. Det föreligger i sådana fall en konflikt mellan beslagsreglerna och rätten till insyn i allmänna handlingar – om den beslagtagna handlingen är att anse som en allmän handling. Insynsintresset är svagt och kolliderar med enskildas rätt till skydd för privatlivet I debatten har det framhållits att beslagsreglerna och reglerna om handlingsoffentlighet tjänar olika syften. Det har hävdats att detta talar för att beslagtagna handlingar inte är allmänna handlingar. Offentlighetsprincipens syfte är bl.a. att ge allmänheten insyn i myndigheternas verksamhet och att främja samhällsdebatten. Beslag har däremot till syfte att främja den brottsbekämpande verksam- heten och att säkerställa målsägandens rätt att få tillbaka egendom som frånhänts genom brott och framtida förverkanden. Det har ifrågasatts om allmänheten verkligen har något intresse av att kunna få insyn i beslagtagna handlingar, som ju inte återspeglar myndig- heternas verksamhet utan i stället enskildas angelägenheter. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status blir särskilt tydligt vid återställandebeslag som syftar till att säker- ställa målsägandens rätt att få tillbaka sin egendom, t.ex. vid vissa beslag av datorer och mobiltelefoner. Om beslagtagna handlingar betraktas som allmänna, kan man också hävda att enskilda utsätts för ett oförutsebart intrång i pri- vatlivet. Detta gäller särskilt som datorer och mobiltelefoner är vanliga beslagsföremål. Här handlar det nämligen om stora mängder information som av tekniska och praktiska skäl hamnar i de brotts- bekämpande myndigheternas förvar, fastän den helt saknar intresse för den brottsutredning som föranledde beslaget. Med hjälp av informationen kan man dessutom kartlägga enskildas liv på ett integritetskränkande sätt. En insynsrätt skulle därför kunna ifråga- sättas bl.a. utifrån rätten till privatliv och korrespondens enligt arti- kel 8 i . Genom att i NJA 2015 s. 631 har klargjort att datorer i vissa fall får tas i beslag trots att de innehåller skyddad sidoinformation – dvs. information som i pappersform hade varit skyddad mot beslag enligt 27 kap. 2 § RB – blir det än tydligare att det finns en konflikt mellan rätten till insyn i allmänna handlingar och syftet med beslag. Det är nämligen svårt att hävda att allmän- heten har något beaktansvärt intresse av att få insyn i detta slags information. I den mån informationen är sådan att den hade om- fattats av beslagsförbud, får ju inte ens myndigheten ta del av den. Att information som myndigheten inte själv får ta del av skulle kunna bli föremål för utlämnande till en enskild framstår som mot- sägelsefullt. Vi återkommer under en senare rubrik till frågan om beslagsförbudets betydelse i fråga om beslagtagna handlingars rätts- liga status. Det har sagts att allmänhetens intresse av att få insyn i beslagtagna handlingar är svagt. Detta gäller dock inte generellt. I den mån handlingen har något intresse i brottsutredningen, finns det givetvis ett intresse av insyn. De beslagtagna handlingar – inklusive filmer och andra upptagningar – som bedöms ha värde för utredningen tas normalt in i förundersökningsprotokollet och blir, som en del av protokollet, under alla förhållanden allmänna när detta upprättas. Frågan är dock vad som gäller för handlingar som inte tas in i protokollet, utan som i stället placeras i sidomaterialet, den s.k. ”slasken”, för att de inte bedöms ha betydelse för utred- ningen. Det kan inträffa att sådana handlingar senare visar sig ha Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status betydelse för utredningen och det kan därmed finnas ett visst in- synsintresse beträffande dem. Tryckfrihetsförordningens systematik bygger på att handlingar som tillkommer utanför myndigheten blir allmänna genom att de inkommer till myndigheten, medan handlingar som tillkommer inom myndigheten blir allmänna genom upprättande. Det är alltså en främmande tanke att en handling som tillkommit utanför myn- digheten skulle få status som allmän handling genom upprättande. Eftersom beslagtagna handlingar inte har framställts inom myndig- heten är det oklart vad som skulle gälla beträffande sådana hand- lingar, om man skulle dra slutsatsen att de inte blir allmänna genom att de inkommer. Med hänsyn till tryckfrihetsförordningens beskrivna systematik är det inte självklart att de kan få status som allmän handling genom upprättande, med mindre än att de tas in i en handling som myndigheten själv upprättar. Om de beslagtagna handlingarna inte ses som inkomna och inte heller tas in i för- undersökningsprotokollet, är det alltså möjligt att de aldrig skulle få status som allmänna handlingar. Det kan diskuteras om detta är önskvärt och i synnerhet om det är önskvärt att så blir fallet utan att saken regleras. Det anförda talar med viss styrka för att beslagtagna handlingar – eller i varje fall sådana handlingar som inte används i förunder- sökningen – inte borde betraktas som allmänna handlingar. Sam- tidigt finns det frågetecken också kring detta, inte minst mot bak- grund av att handlingar som inte tas in i förundersökningen senare kan visa sig ha ett intresse. Oavsett om beslagtagna handlingar är allmänna handlingar eller inte, kommer det dessutom i många fall föreligga tystnadsplikt för uppgifterna i handlingarna. Enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL gäller det nämligen sekretess för en uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i bl.a. förundersökning eller i angelägenhet som avser tvångsmedel eller brottsförebyggande verksamhet. Det råder alltså en presumtion för sekretess för sådana uppgifter. Där- utöver kan andra sekretessregler vara tillämpliga. Beslagtagna och kopierade handlingars rättsliga status Förhållandet mellan partsinsynen och handlingsoffentligheten Det har anförts att tryckfrihetsförordningens regler om utfående av allmän handling kan ge den misstänkte större insyn i förunder- sökningen än vad som gäller enligt 23 kap. RB. Reglerna om parts- insyn under en förundersökning finns i 23 kap. 18 och 18 a §§ RB. I 18 § framgår följande. När förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet, ska den misstänkte underrättas om misstanken när han eller hon hörs. Efter underrätt- elsen har den misstänkte och försvararen rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Denna rätt gäller med de be- gränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL. Av det sagda framgår att rätten till insyn i vad som kommer fram under en pågående förundersökning inte är ovillkorlig enligt utan gäller bara i den mån den kan ske ”utan men för utredningen”. Det är ett rekvisit som förenklat kan sägas motsvara 18 kap. 1 § första stycket OSL om att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Enkelt uttryckt innebär begränsningen att den misstänkte inte ska få en insynsrätt som medför att han eller hon kan anpassa sina uppgifter, förstöra bevisning eller på annat sätt sabotera utredningen om den misstänkta brottsligheten. Bedömningen blir i normalfallet bero- ende av i vilket skede en förundersökning befinner sig. Det är för- undersökningsledaren som under en pågående förundersökning har att pröva om uppgifter kan lämnas till den misstänkte.