sou · H5B313 · 2017-03-01 00:00:00 — påverka handeln mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 107.2 och 107.3 i fördraget är eller kan statligt stöd dock vara förenligt med den inre marknaden i vissa fall och i så fall vara tillåtet. Statsstödsreglerna vilar på ett system med förhandsgranskning. Enligt artikel 108.3 i fördraget ska medlemsstaterna anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. Medlemsstaterna får inte införa detta slag av stödåtgärder förrän kommissionen granskat åtgärderna (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka med ränta. Enligt artikel 109 i fördraget får Europeiska unionens råd (fortsättningsvis rådet) fastställa vilka kategorier av stödåtgärder som är undantagna från skyldigheten att anmäla åtgärden till kommissionen. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Vidare får kommissionen anta förordningar avseende dessa kategorier av stöd. Baserat på detta har kommissionen antagit så kallade gruppundantagsförordningar. Den senaste så kallade allmänna gruppundantagsförordningen19 tillämpas till och med . Den anger ett trettiotal olika typer av stöd som kan beviljas utan föregående anmälan till kommissionen under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Om så är fallet, räcker det med att medlemsstaterna med hjälp av ett formulär meddelar kommissionen att stödet har beviljats. De olika stöd som omfattas av förordningen är indelade i 13 avsnitt i förordningens kapitel III, som innehåller särskilda bestämmelser för olika slags stöd. Slutligen bör nämnas att det här inte finns anledning, med tanke på de belopp offentliga infrastrukturinvesteringar avser, att gå närmare in på det undantag från kravet på förhandsgranskning som gäller för stöd av mindre betydelse.20 Närmare om OPS och statsstöd (), Europeiska investeringsbankens expertorgan för OPS-frågor, har tagit fram en särskild skrift för statsstödsreglernas tillämplighet i samband med OPS-pro- jekt.21 I skriften konstateras att det finns ett betydande samspel dem emellan. EPEC framhåller att OPS-projekt, med tanke på deras långa varaktighet och komplexitet, kan ge upphov till en mängd potentiella statsstödsfrågor. Likväl kan frågorna förenklat och övergripande indelas i tre centrala grupper, vilka behandlas utförligare i skriften. För det första är frågan om storleken på ersättningen den upphandlande myndigheten betalar till den privata parten är marknadsmässig eller ger en otillbörlig fördel. För det andra, i fallet med garantier, är frågan om myndigheten ska ta ut en marknadsmässig ersättning av 19Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, EUT L 187/1, 26.6.2014, s. 1 (Celex 32014R0651). 20Se vidare kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 21Detta avsnitt bygger på den skriften, dvs. EPEC (2016a). Effekter för statens budget och de offentliga finanserna den privata parten för en sådan. För det tredje, om mark överförs till den privata parten, är spörsmålet om transaktionen genomförs till eller under marknadspriset för marken i fråga. betonar EPEC att det vid förberedelsen av OPS-pro- jekt finns ett antal grundläggande tillvägagångssätt för att uppfylla statsstödsreglernas krav (se vidare skriften, s. 5)22. Exempelvis nämns följande åtgärder som lämpliga för att statsstöd i form av överkompensation inte ska aktualiseras: Genomföra en rättvis och transparent offentlig upphandling i enlighet med . Säkerställa att eventuella statliga garantier till OPS-projekt följer de relevanta riktlinjerna för vad som är förenligt med statsstödsreglerna, exempelvis genom att kräva en riskjusterad avgift för att ställa ut en garanti.23 I beslut av kommersiell karaktär, såsom försäljning, hyra eller arrende av mark, sträva efter att agera som en privat markägare, dvs. försöka få så mycket betalt som möjligt. Om reglerna om statsstöd ändå blir tillämpliga nämner EPEC följande åtgärder som kan medföra att stödet trots allt inte behöver notifieras hos : Utforma tjänsterna som ska tillhandahållas enligt så att de omfattas av medlemsstatens tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.24 Använda de undantag som möjliggörs genom kommissionens allmänna gruppundantagsförordning25 för specifika sektorer där kan användas. 22Se även Upplysningar från Europeiska unionens institutioner, byråer och organ, Europeiska kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), EUT C 262, , s. 1, (Celex 52016XC0719[05]). 23Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier (2008/C 155/02), EUT C 071, 11.03.2000, s. 14, (Celex 32000Y0311[03]). 24Kommissionens beslut av om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. (2012/21/EU), EUT L 7, , s. 3, (Celex 32012D0021). 25Se not 19. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Bedömning: Privat överbryggningsfinansiering är inte en metod för att undslippa att de offentliga finanserna belastas. Olika OPS-modeller innebär dock att påverkan på vissa offentligfinansiella mått skjuts framåt i tiden, speciellt i de fall OPS-pro- jektet klassificeras utanför offentlig sektor. Investeringsutgifterna riskerar dock i ett OPS-upplägg att bli mindre transparenta sett ur ett budgetprocessperspektiv. Den kritik som riktas mot lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar, dvs. att det kan användas för att i närtid hålla tillbaka utgifter under utgiftstaket, är giltig också för OPS-upp- lägg. isolerat ur påverkan på de offentliga finanserna, dvs. oaktat eventuella skillnader i finansieringskostnaden och effektivitetsvinster, är därför sedvanlig anslagsfinansiering i linje med budgetlagens huvudregel att föredra. Ett OPS-program i bör därför motiveras med ökad samhällsekonomisk effektivitet i investeringsverksamheten. Som framgår av avsnittet, och som också betonas i litteraturen, är argumentet för att OPS-modellen ska lyfta bördan från statens budget och offentliga finanser generellt sett svagt.26 Alla investeringar som genomförs med anslagsfinansiering, lånefinansiering och vid OPS-modeller som slutfinansieras via skattemedel, leder till högre utgifter och ökad statlig upplåning. Koncessioner som klassificeras utanför offentlig sektor påverkar dock inte de offentliga finanserna. Även staten har möjlighet att ta ut brukaravgifter i någon form för att slutfinansiera infrastruktur. Frågan om påverkan på de offentliga finanserna på lång sikt beror därmed endast på valet mellan brukarfinansiering eller skattefinansiering som slutfinansieringsform. Själva OPS-upplägget för överbryggningsfinansieringen skapar därmed inte något offentligfinansiellt utrymme i ett längre perspektiv. Det skjuter dock fram vissa offentligfinansiella effekter i tiden. Normalt är dessa effekter dock främst en fråga om bokföring. Följande punkter sammanfattar analysen i avsnittet avseende effekter på de offentliga finanserna: 26 Se exempelvis (2009) s. 92 ff. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Jämfört med anslagsfinansiering innebär lånefinansiering i en mer utdragen profil på utgifterna under utgiftstaket. Totalt sett blir dock utgifterna under taket högre sett över hela tidsperioden eftersom en del ränteutgifter vid lånefinansiering bokförs under taket. Effekter på övriga offentligfinansiella mått är identiska. Ett OPS-upplägg som klassificeras som en del av offentlig sektor innebär att utgifterna under taket skjuts framåt och sprids ut över en ännu längre tidsperiod än vid lånefinansiering. Upplägget innebär även en mer utjämnad effekt på statsskulden och statens budgetsaldo eftersom staten inte behöver låna upp medel initialt. Effekterna på den offentliga sektorns finansiella sparande och Maastrichtskulden blir dock desamma som vid lånefinansiering och anslagsfinansiering. Ett OPS-upplägg som slutfinansieras med skatter men klassificeras som en del av det privata näringslivet har samma effekter på takbegränsade utgifter, budgetsaldot och statsskulden som ett OPS-projekt klassificerat inom offentlig sektor. Till detta kommer en mer framskjuten och utdragen tidsprofil på effekterna på den offentliga sektorns finansiella sparande och Maastrichtskulden. OPS-modeller i form av koncessioner med fullständig brukarfinansiering, via exempelvis biljettintäkter eller vägavgifter och utan någon form av statliga garantier eller bidrag kommer sannolikt att klassificeras utanför offentlig sektor och därmed inte påverka de offentliga finanserna överhuvudtaget. Enligt kommitténs mening är de direkta bokföringseffekterna på offentliga finanser inget relevant skäl för att genomföra OPS-upp- lägg med privat överbryggningskapital. Här finns en inbyggd risk för att sittande riksdag och regering använder OPS-modeller för att försöka minska budgetpåverkan i närtid genom att skjuta effekterna på de offentliga finanserna framåt i tiden vilket ibland även har skett med lånefinansieringsmodellen i . Detta riskerar att försvaga utgiftstakets styrande effekt och budgetdisciplinen samt försvåra insyn och kontrollmöjligheter över Effekter för statens budget och de offentliga finanserna statens investeringsverksamhet.27 Ett intressant exempel att studera i detta sammanhang är nya OPS-program som syftar till att kombinera sedvanlig anslagsbelastning på statens budget med ett OPS-upplägg. Det kan finnas vissa fördelar med att investeringarna blir ett långsiktigt åtagande från statens sida. Hackighet i projektgenomförandet till följd av årliga förändringar i budgetbesluten kan undvikas. I ett OPS-projekt är den totala slutkostnaden för infrastrukturprojektet normalt mer synlig än vid traditionell upphandling. Det beror på att drift- och underhållskostnaderna under en 20–40-års- period är inbakade i kontraktet och den totala ersättningen till den privata OPS-parten Därmed kan överraskningar som att kostnaderna skenar och att mer pengar behöver tillföras i ändringsbudgetar undvikas.28 En invändning mot detta är att framtida politikers handlingsutrymme, i förhållande till ett givet utgiftstak av tidigare gjorda åtaganden och möjligheten att använda infrastrukturanslagen för nya prioriteringar eller i stabiliseringspolitiskt syfte, begränsas (se avsnitt 6.3.3). Anslagsfinansieringsmodellen har inte heller ett så utpräglat ettårigt perspektiv som ibland görs gällande. Vissa delar i systemet för investeringar i transportinfrastruktur innebär en längre planeringshorisont. Bland dessa kan nämnas: Infrastrukturpropositionens tolvåriga perspektiv och fastställandet av nationella planer ger ett mer långsiktigt perspektiv än budgetens ettåriga. Trafikverkets frihetsgrader när det gäller det praktiska genomförandet av investeringsprojekt inom ramen för myndighetens anslag är relativt stora. Möjligheten för regeringen och myndigheterna att använda beställningsbemyndiganden förenklar långsiktiga åtaganden gentemot tredje part. 27Här kan det dock invändas att alla utgifter i någon mån bakbinder framtida politiker. Vid anslagsfinansiering lämnas en större statsskuld till framtiden. 28Detta gäller i fall då det inte sker tilläggsbeställning eller en omfattande omförhandling av OPS-kontraktet. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Sammantaget är kommitténs bedömning att på vilket sätt investeringarna bokförs på statens budget och hur de påverkar offentligfinansiella variabler inte bör ingå som en faktor i beslutet om vilka investeringsprojekt som ska genomföras som OPS-projekt. Motivet till den skärpning som gjordes i samband med infrastrukturproposition29 avseende lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar är giltigt också för OPS-upplägg. OPS-modellen har andra effekter Till skillnad från lånefinansiering i , som till syvende och sist väsentligen endast handlar om den inomstatliga bokföringen, kan det för OPS-upplägg finnas effekter som kan påverka den samhällsekonomiska kostnaden och nyttan i ett investeringsprojekt i infrastruktur såväl positivt som negativt. För det första handlar det om finansierings- eller kapitalkostnaden kopplat till vilken risk den offentliga respektive privata parten bär i ett OPS- upplägg. Detta frågekomplex fördjupas i avsnitt 5. För det andra handlar det om möjliga samhällsekonomiska effekter som kan genereras i ett OPS-upplägg genom organisationsformen i sig, den riskfördelning och drivkrater som kan skapas vilket utvecklas i avsnitt 6. Utvecklingen inom OPS-området internationellt visar att syftet att med hjälp av OPS-lösningar avlasta de offentliga finanserna fått allt mindre vikt. I stället har ambitioner som att förbättra effektiviteten i investeringsverksamheten och åstadkomma mer värde för insatta resurser, stimulera innovationsgraden i anläggningssektorn och komma till rätta med bristande underhåll generellt varit tyngre vägande argument för att genomföra OPS-projekt. Exempel på detta är bl.a. OPS-program med tre vägprojekt under 2000-talet.30 2012/13:25. 30Transportøkonomisk Institutt (2007). 5Finansieringskostnad för staten respektive privata företag Enligt direktiven ska kommittén göra en analys av privata finansiärers avkastningskrav för investering i transportinfrastruktur. Jämförelser ska göras med sedvanlig upplåning i . 5.1.2Definitionen av finansieringskostnad och avkastningskrav Med finansieringskostnad avser kommittén den ränta som låntagaren enligt skuldebrevet betalar till långivaren. Avkastningskravet är spegelbilden av finansieringskostnaden och är följaktligen den ränta på skuldebrevet som en långivare kräver. Avkastningskravet på statspapper bestäms på kapitalmarknaden med ett stort antal köpare och säljare. Marknadsräntorna avspeglar placerarnas avkastningskrav på statspapper. Aktieägarnas avkastningskrav vid en offentlig-privat samverkanslösning (OPS) bestäms i en upphandling där det vinnande anbudet kan räknas om till ett avkastningskrav på eget kapital. Är konkurrensen i upphandlingen god kan detta avkastningskrav antas representera det lägsta avkastningskrav som aktörer på marknaden kan acceptera för den risk aktieägarna tar på sig. OPS-bolagets långivare är i ett initialt skede ofta banker och räntan som bolaget möter på de lån som krävs avspeglar bankernas avkastningskrav. I detta avsnitt ligger fokus i första hand på långivares avkastningskrav och kommittén försöker svara på frågan varför långivares avkastningskrav är högre för lån till OPS-bolag jämfört med lån till staten. Finansieringskostnad för staten respektive privata företag En långivares avkastningskrav hänger nära samman med den risk som en placering innebär. Är placeringen riskfri kommer avkastningskravet att ligga nära den riskfria räntan och den svenska statens finansieringskostnad. Stiger risken så ökar avkastningskravet. Anledningen till att avkastningskravet stiger när risken ökar är att högre risk minskar långivarens förväntade avkastning. Den förväntade avkastningen definieras av kommittén som den sannolikhetsvägda avkastningen där skuldebrevets ränta vägs samman med den avkastning långivaren får i de fall låntagaren inte kan betala den ränta som skuldebrevet stipulerar, t.ex. vid konkurs eller rekonstruktion. Den förväntade avkastningen är, när risk föreligger, alltid lägre än avkastningskravet. På motsvarande sätt är den förväntade finansieringskostnaden, när risk föreligger, alltid lägre än finansieringskostnaden.1 På samma sätt som för en låntagare definieras aktieägares avkastningskrav som den avkastning aktieägarna förväntar sig att få, efter det att långivaren har fått den ränta som skuldebrevet stipulerar. Aktieägarnas förväntade avkastning är den sannolikhetsvägda avkastningen vid en investering. I likhet med långivarna ökar en aktieägares avkastningskrav med ökad risk. Eftersom aktieägare normalt tar mer risk än långivare är deras avkastningskrav högre. Ett OPS upplägg innebär att projektbolagets utgifter kommer tidigt och att inkomstströmmarna kommer senare, vilket försvagar aktieägarnas incitament att tillåta projektbolaget att gå i konkurs framför allt tidigt i kontraktsperioden. I händelse av att ett projektbolag får ekonomiska problem på grund av högre byggkostnader än förväntat kan det därför vara mer fördelaktigt för aktieägarna att skjuta till nytt eget kapital, och för långivarna att antingen skriva ner befintliga lån eller erbjuda ytterligare lån, i stället för att välja konkursalternativet. Hur konkursrisker hanteras i påverkar också sannolikheten för att projektbolagets ägare ska välja konkursalternativet.2 1Till finansieringskostnaden bokförs endast de penningflöden som går från låntagare till finansiärer. I samband med betalningsinställelse kan exempelvis konkurskostnader tillkomma. Dessa klassificeras inte som finansieringskostnader, men måste givetvis beaktas då upphandlingsformer med olika konkursrisk jämförs (se avsnitt 6.5). 2En vägledning för hur konkurser hos den privata OPS-parten bör hanteras i ges i EPEC (2013). Finansieringskostnad för staten respektive privata företag 5.1.4Finansieringskostnad för staten respektive ett OPS-projektbolag Finansieringskostnaden för ett enskilt investeringsprojekt, exempelvis inom infrastrukturområdet, beror bl.a. på nivån på den riskfria räntan, projektets risk, placerarnas riskaversion och vilka säkerheter låntagaren kan erbjuda långivaren. Eftersom den svenska staten har högsta möjliga kreditvärdighet, som ytterst vilar på stabila offentliga finanser och beskattningsrätten, är statens finansieringskostnad i stort sett densamma som den riskfria räntan.3 Detta gäller oberoende av om enskilda investeringsprojekt som staten lånar upp pengar till visar sig gå enligt plan och budget eller om de leder till kraftiga fördyringar eller till och med havererar. Förklaringen till statens låga finansieringskostnad är således att vad som än händer i ett enskilt statligt finansierat infrastrukturprojekt påverkar det inte långivarens möjligheter att via exempelvis en statsobligation få tillbaka sina pengar till den överenskomna räntan.4 För analysens skull bryter vi ut ett enskilt infrastrukturprojekt ur den statliga investeringsportföljen och betraktar finansieringen av just det projektet. Utifrån långivarens utgångspunkt tar staten på sig all risk i projektet och därför behöver staten bara betala den riskfria räntan i finansieringskostnad.5 Om den privata aktören på samma sätt kan erbjuda ett i det närmaste riskfritt upplägg till långivaren skulle även denne betala en ränta som ligger nära den riskfria. Vid ett upplägg med privat finansiering av investeringskostnaden inom ramen för någon form av offentlig-privat-samverkan är det vanligaste upplägget att det bildas ett särskilt projektbolag. Projektbolaget ansvarar sedan för att designa, bygga och underhålla infrastrukturobjektet. För att överbrygga tidsgapet mellan den stora investeringskostnaden och framtida intäkter behöver projektbolaget 3Här bör nämnas att ett stort antal länder inte har högsta möjliga kreditvärdighet hos de stora ratinginstituten. , och är exempel på länder som inte har högsta möjliga rating. 4Detta gäller i ett läge med stabila statsfinanser och där ett infrastrukturprojekt kan anses vara litet i förhållande till statens totala inkomster och utgifter. I det fallet kan statens riskökning till följd av det enskilda projektet approximeras till noll, vilket betyder att statens finansieringskostnad inte påverkas. I en situation med mindre goda offentliga finanser kan en investering i ett stort osäkert infrastrukturprojekt öka statens finansieringskostnad eftersom fallissemangsrisken för staten ökar. 5Staten kan givetvis vid en traditionell entreprenad välja att lägga alla risker på entreprenören. Entreprenören kommer i det fallet att kräva ersättning för detta. Den viktiga poängen är emellertid att en långivare till staten aldrig bär projektrisk. Finansieringskostnad för staten respektive privata företag Normalt finansieras projektbolagen dels av ägarna som tillskjuter eget kapital, dels med lånat kapital som bolaget inledningsvis främst lånar upp från kommersiella banker. Projektbolagets ägare backar vanligen inte upp sina lån med säkerheter då en anledning till att bilda ett särskilt projektbolag är just att begränsa ägarnas risktagande i projektet. Ägarna till projektbolaget begränsar därmed sina risker och endast det egna kapitalet och framtida intäktsströmmar utgör den formella säkerheten för långivarna. Därför kommer bolaget normalt att behöva betala en högre ränta än staten för sin upplåning då långivarnas avkastningskrav avspeglar en högre risknivå.6 De som tillskjuter det egna kapitalet till projektbolaget kommer generellt att ha ett ännu högre avkastningskrav till följd av att detta kapital är det som först förloras i en situation när projektet går dåligt. Om ett stort byggbolag skulle överbryggningsfinansiera ett stort infrastrukturprojekt under med att emittera företagsobligationer, som upp av hela byggföretagets balansräkning, skulle finansieringskostnaden för det upplånade kapitalet troligtvis bli lägre än när ett specialbildat projektbolag lånar upp medel. , vilket är centralt, är den högre risken i projektbolaget och det faktum att det saknas säkerheter annat än det egna kapitalet och framtida intäktsströmmar, en viktig anledning till att det sker en extra rigorös granskning av själva infrastrukturprojektet från långivarnas sida. Om det inte föreligger andra former av garantier är det projektets kvalitet i sig som utgör ”säkerheten” för långivarna.7 Denna tillkommande externa granskning av själva infrastrukturprojektet, skapar incitament för projektbolaget att genomföra projektet enligt budget och inom tidsramen, vilket i sig är en fördel ur ett effektivitetsperspektiv (se avsnitten 6.2.3 och 6.2.4). Om upplåningen skulle ske av byggbolaget i sin helhet blir själva projektet bara en mindre del av långivarnas kreditprövning. 6Den lägre kreditvärdigheten gäller normalt också vid ett OPS-upplägg där staten har ett bygg- och anläggningsföretag som privat motpart. Då detta upplägg är ovanligt beskrivs dock endast fallet med ett specifikt projektbolag kopplat till det enskilda investeringsprojektet. 7Samtidigt kan det i kreditbedömningen av projektbolaget eventuellt vägas in hur kreditvärdiga ägarna till projektbolaget är eftersom det kan uppstå en situation där ägarna ställs i valet mellan konkurs i projektbolaget och att skjuta till mer kapital. Finansieringskostnad för staten respektive privata företag 5.1.5Andra faktorer som kan påverka finansieringskostnaden Det finns utöver den rena kreditriskbedömningen av projektet ett antal huvudsakliga faktorer som kan påverka långivarnas avkastningskrav. För det första kan det antas att placerare är riskaverta och vill ha extra kompensation, dvs. de vill ha högre förväntad avkastning, för att låna ut till ett projektbolag jämfört med staten. Givet vissa teoretiska förutsättningar kan visas att det endast är den systematiska risken, dvs. den risk som placerare inte kan diversifiera bort, som höjer deras krav på förväntad avkastning. Olika former av marknadsimperfektioner på kapitalmarknaden kan dock innebära att en fullständig riskdiversifiering av portföljen inte går att uppnå för kreditgivarna. För det andra finansierar staten sin verksamhet genom att emittera stora volymer obligationer som har en mycket hög likviditet då de enkelt kan omsättas på en andrahandsmarknad.