sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Utredningens förslag: Om någon påträffas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt denna lag, får beslag göras av spelutrustning eller andra föremål som skäligen kan antas ha be- tydelse för utredning av brottet eller kan antas bli föremål för förverkande enligt denna lag. Sådan befogenhet har de kontrol- lanter som förordnats att utöva tillsyn över spellagen samt be- fattningshavare hos i vars uppgift det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel. Om egendom har tagits i beslag enligt ovan ska detta skynd- samt anmälas till eller . Den som har tagit emot en sådan anmälan ska vidta samma åtgär- der som om han eller hon själv hade gjort beslaget. Enligt allmänna bestämmelser om beslag har var och en som påträffar någon som är i färd med att begå brott, på vilket det kan följa fängelse, rätt att gripa brottslingen och får då också beslagta påträffade föremål. En fråga som har uppkommit i ut- redningen är om det finns skäl att gå längre i det avseendet på så sätt att en förordnad kontrollant enligt spellagen eller befattnings- havare hos ska få befogenhet att ta egendom i be- slag i de fall där någon ertappas på bar gärning när han eller hon begår brott mot lagen. Med andra ord är frågan om det ska finnas en rätt att ta egendom i beslag oberoende av ett gripande. Sådana bestäm- melser finns i bl.a. 47 § fiskelagen, 47 § jaktlagen (1987:259) och 14 § lagen (2016:319) om skydd för geografisk information. 24.9.1Något om beslagsbestämmelserna i 27 kap. innehåller bestämmelser om beslag. För att beslag ska få ske måste enligt 1 § föremålet skäligen kunna antas ha betydelse för utredning om brott (bevisbeslag), vara någon avhänt genom brott (återställandebeslag) eller vara förverkat på grund av brott (förverkandebeslag). Beviskravet, som i lagtexten uttrycks som ”skäligen kan antas”, är lågt. Det måste finnas någon omständighet som gör det mer sannolikt att egendomen kan ha betydelse för ut- redningen eller har varit föremål för brott än att så inte är fallet.41 Beslag förutsätter vidare att egendomen är tillgänglig och kan inte användas som ett instrument för att söka efter föremål.42 För efter- sökande används andra tvångsmedel, bl.a. husrannsakan. Beslag får användas oberoende av brottets beskaffenhet och kan beslutas även om föremålet ägs eller innehas av någon annan än den misstänkte. Beslag förutsätter över huvud taget inte att det finns någon miss- tänkt person. Utrymmet för att beslagta skriftliga handlingar be- gränsas genom reglerna i 2 och 3 §§. Av 4 § framgår det att den som med laga rätt griper en misstänkt eller verkställer ett beslut om husrannsakan, kroppsbesiktning eller kroppsvisitation får ta sådana föremål i beslag som då påträffas. I andra fall får föremål inte tas i beslag utan föregående beslut av under- sökningsledaren eller åklagaren. Är det fara i dröjsmål får dock åt- gärden vidtas av en polisman även utan sådant beslut, om det inte är fråga om vissa skriftliga försändelser. När ett beslag har verkställts utan föregående beslut av undersökningsledaren eller åklagaren, ska det skyndsamt anmälas till någon av dessa, som ska pröva om beslaget ska bestå. Även rätten får förordna om beslag av före- mål som antingen uppvisas vid rätten eller annars är tillgängligt för beslag enligt 5 § första stycket. Om ett beslag har verkställts utan rättens förordnande, kan den som har drabbats av beslaget begära rättens prövning av beslutet. Det framgår av 6 §. Beslagtagna föremål ska tas i förvar av den som verkställt beslaget enligt 10 §. Enligt 8 § fjärde stycket kan ett beslut om beslag hävas antingen av rätten, undersökningsledaren eller åklagaren. I 4 a § anges att om en måls- ägande eller någon som trätt i dennes ställe har framställt anspråk 41Robert , Tvångsmedel, Praktisk process IV, 2007, s. 92. 42NJA II 1942 s. 359. på egendom som är beslagtagen får undersökningsledaren eller åkla- garen innan åtal väckts besluta om att föremålet ska lämnas ut. För- utsättningen är att det är uppenbart att han eller hon har bättre rätt till föremålet än den hos vilken beslaget har gjorts. Ett typfall då ett beslut kan fattas är när det är fullständigt klarlagt att egendomen olovligen har tagits från målsäganden. Om föremålet inte lämnas ut till målsäganden eller någon som trätt i dennes ställe enligt 4 a §, ska föremålet när beslaget hävs lämnas ut till den hos vilken beslaget har gjorts. Gör denne inte anspråk på föremålet eller kan det inte utredas hos vem beslaget har gjorts ska föremålet lämnas ut till den som gör anspråk på det. Förutsättningen är då att personen kan visa sannolika skäl för sin rätt till föremålet. I de fall föremålet inte hämtas i enlighet med bestämmelsen tillämpas lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. Som nämns ovan finns bestämmelser i fiskelagen, jaktlagen och lagen om skydd för geografisk information som ger tillsynsmän en befo- genhet att ta föremål i beslag utan att en skyldig person grips. Bestämmelserna går således längre än vad som följer av beslags- bestämmelserna i . När det gäller spellagen kan en bestämmelse om beslag obero- ende av ett gripande främst komma att bli aktuell i ärenden som rör illegala spelautomater. är det oftast befattningshavare hos Lotteriinspektionen som vid kontrollbesök upptäcker brott avseende illegala spelautomater. Det framstår därför som befogat, inte minst av effektivitetsskäl, att befattningshavare hos lik- som särskilt förordnade kontrollanter ska ha befogenhet att under vissa förhållanden ta egendom i beslag. En förutsättning ska vara att föremålen skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet eller att de kan antas bli föremål för förverkande enligt spellagen. Har egendom tagits i beslag, ska anmälan om detta göras skyndsamt till polis- eller åklagarmyndigheten. Den som har tagit emot anmälan bör handla som om han eller hon själv har gjort beslaget. Utredning- ens bedömning är att de situationer som anges i 27 kap. 2 och 3 §§ inte är aktuella i nu förevarande fall. 24.10Åtgärder utöver främjandeförbudet som behöver vidtas för att stoppa olicensierade aktörer Enligt direktiven ska utredningen undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av , som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författnings- förslag. 24.11Förbud mot elektronisk kommunikation till olicensierat spel I direktiven till framhålls att det i ett licens- system är angeläget att skydda licenshavare från otillbörlig konkur- rens från spelanordnare som inte har tillstånd att agera på den svenska marknaden. Det gällande förbudet mot att främja lotterier som saknar tillstånd bör vara grunden för ett sådant skydd. Det kan dock antas att detta inte är tillräckligt för att hindra olagliga aktörer från att tillhandahålla lotterier till svenska spelare, varför det bör övervägas om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Vidare anges i direktiven att som exempel på en sådan åtgärd kan nämnas (SOU 2008:124) förslag att förbjuda betalningsförmedling för otillåtna lotterier och förbud mot elektronisk kommunikation till domäner och IP-adresser där otillåtna spel förekommer. Mot denna bakgrund har fått i uppdrag att undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjan- deförbudsutredningen, som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag. Inledningsvis kan nämnas att såväl (SOU 2006:11) som hade i uppdrag att utreda samma frågeställ- ning. gjorde bedömningen att det inte skulle in- föras något särskilt förbud i lotterilagen riktat till den som tillhanda- håller förmedlingstjänster som möjliggör att bedriva spelverksamhet som riktas mot svenska spelare. anförde följande (SOU 2006:11 s. 292–293): Lagstiftningsåtgärder i syfte att kontrollera trafiken över Internet torde kunna riktas mot antingen Internetoperatörerna (som tillhandahåller den nödvändiga infrastrukturen) eller Internetleverantörerna (som tillhandahåller tjänsten Internet). Utredningen bedömer emellertid inte att ett förbud som riktar sig mot operatörerna skulle vara en fram- komlig väg. För dessa är innehållet i trafiken oväsentligt och avtal om nyttjande av sådan infrastruktur torde avse överföring av en viss mängd data. Ett ansvar för operatören att undersöka vad slags tjänster som överföringen avser skulle eventuellt vara tekniskt möjligt. Ett sådant ansvar skulle dock innebära en kapacitetssänkning samt vara förenat med så höga kostnader att det inte kan anses vara försvarbart. Ett even- tuellt kontrollansvar skulle därför rimligen endast kunna åläggas Inter- netleverantören. Denne har en möjlighet att kontrollera de data som skickas och därmed till vilka adresser uppkoppling sker. Om spärrlistor upprättas, där otillåtna Internetadresser förtecknas, skulle leverantören ha möjlighet att blockera trafik till hemsidor där spel och lotterier erbjuds. Ansvaret för upprättande och uppdatering av sådana spärr- listor torde få åvila en offentlig myndighet. Ett ansvar för leverantörer- na att självmant undersöka om en viss Internetadress utgör en spelsida är enligt utredningen inte rimligt att tänka sig. Ett kontrollansvar för Internetleverantören skulle då innebära att denne var skyldig att block- era trafik till särskilt angivna Internet (IP-) adresser enligt de upprät- tade spärrlistorna. En enskild spelare skulle därmed nekas åtkomst till den begärda spelsidan, om denna finns förtecknad i spärrlistan. Ett kontrollansvar borde leda till att spel från över Internet hos utlandsbaserade anordnare skulle minska kraftigt. Frågan är om det finns förutsättningar att i lag fastslå ett sådant ansvar. Det bör noteras att något motsvarande ansvar inte gäller i något annat sammanhang. Dock finns det exempel på leverantörer som blockerar trafik till kända sidor med olagligt innehåll, såsom barnpornografi, men någon lagstad- gad skyldighet till detta finns inte. Det finns goda möjligheter för spe- lare att kringgå spärrar, t.ex. genom att använda anonymiserande proxy- servrar. Ett förbud kan även kringgås genom att spelaren anlitar ut- ländska Internetleverantörer. Det senare lär dock, åtminstone , vara relativt ovanligt. Slutligen finns det en risk att även legitim trafik över Internet kommer att förhindras genom ett förbud av ifrågava- rande slag. Utredningen fäster stor vikt vid att ett förbud av detta slag inte har införts i fråga om annan trafik över Internet. Det finns ingen skyldighet för Internetleverantörerna att blockera för trafik till hem- sidor med illegalt innehåll, t.ex. sådana som innehåller barnpornografiska bilder. Att överväga en sådan skyldighet när det gäller utländska webb- sidor skulle därför kräva mycket starka skäl. Ett sådant skäl skulle kunna vara om det finns ett uppenbart behov av att skydda spelarna mot spelverksamhet som bedrivs i utlandet. I och för sig förekommer det säkert spelsidor, där anordnaren har bedrägliga avsikter. De ledande anordnarna kan dock förutsättas bedriva sin verksamhet med erfor- derliga tillstånd och med beaktande även av konsumenternas intressen. Vidare kan det inte antas att riskerna för att spelarna ska drabbas av sociala och ekonomiska skadeverkningar är så mycket större när spe- landet sker i verksamheter utomlands än när det sker här i landet. Mot bakgrund av det anförda finner utredningen inte heller att ett förbud som riktar sig mot förmedlingstjänster av detta slag kan anses vara proportionerligt i förhållande till förbudets syfte. Ett förbud riktat mot Internetleverantörerna att blockera för trafik till utländska webb- sidor skulle dock kunna motiveras av en verklig önskan att minska spelandet totalt sett. Emellertid torde det då inte finnas något direkt utrymme att låta svenska anordnare bedriva motsvarande verksamhet. Ekonomiska hänsyn kan slutligen över huvud taget inte motivera en sådan åtgärd. Utredningen finner därför, med beaktande av att kring- gåendemöjligheterna av ett förbud av ifrågavarande slag bedöms vara stora, att tillräckliga skäl inte framkommit för att ålägga Internetleve- rantörerna att blockera för trafik till utländska spelsidor. Till skillnad från gjorde bedöm- ningen att det borde införas en bestämmelse om att kommunika- tionsföretag inte får förmedla kommunikation från sina kunder till domännamn och IP-adresser för speltjänster. anförde följande (SOU 2008:124 s. 430–433): Skälen för bedömningarna och förslaget Att öppna den svenska spelregleringen för nya aktörer kräver att de nya aktörerna kan utöva sina tillstånd utan konkurrens från utlandet. För att detta ska kunna ske krävs att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag (1994:100) måste skärpas. Detta kan ske i två avseenden dels genom IP-blockeringar och dels genom förbud för pen- ningtransaktioner av spelinsatser och spelvinster. Ett av syftena med de förslag som nämnts är att de spel som sker på utländska webb- sidor bör kanaliseras till aktörer i . Om främjandeförbudet inte kan skärpas ställer sig mycket tveksam till frågan om att öppna marknaden för nya aktörer. De stater inom EU som genomför eller avser att ändra sina lagstiftningar har valt olika vägar för att möta det gränsöverskridande spelet. har öppnat Internetspel på nationell nivå så att närings- livet kan erhålla tillstånd till spel inom . har (se 11.5.7) infört blockeringar av utländska webbsidor. arbetar med en ny spelreglering som bygger på samma grundtankar som den italienska, dvs. öppna en nationell spelmarknad på Internet för nya aktörer och samtidig införa bl.a. blockeringar för utländska webbsidor. har i ny lagstiftning förbjudit allt Inter- netspel, dvs. både inhemskt och utländskt. Frågan om blockering av webbsidor över Internet har enbart till syfte att träffa utländska spelbolags spelverksamhet. Vad som ska bli föremål för blockering är rent kommersiell verksamhet. Fördelarna med blockering av IP-adresser och domännamn hos ISP:rna är att det skulle träffa bara den trafik som är nödvändig för att uppnå syftet med främjandeförbudet, dvs. endast spel från ej tillåtna operatörer skulle blockeras och detta endast för svenska kunder. Någon annan trafik påverkas inte. Mot bakgrund av detta gör bedöm- ningen att blockering av IP-adresser och domännamn inte är i strid med fri- och rättigheter i RF, TF och YGL samt fri- och rättigheter enligt och dess tilläggsprotokoll. Blockering av domännamn – DNS-filtrering – innebär att använ- darens blotta förfrågan om webbsidan bryter kommunikation. Block- ering av IP-adresser innebär att en speciell sida på Internet blockeras. Identifikationen är mer detaljerad än den som följer av DNS-filtrering. IP-blockering innebär också att inte bara namnet på tjänsten utan den plats på Internet där speltjänsten är lagrad blockeras. IP-adresser kan i och för sig bytas och hela spelsystem kan av speloperatören flytas till annan server med andra IP-adresser, men metoden framstår ändå på grund av. sin ”kirurgiska precision” som ändamålsenlig. Även denna metod bedömer som realistisk. Fördelarna med blockering av IP-adresser och domännamn hos ISP:rna är som sagts att det skulle träffa bara den trafik som är nödvändig för att uppnå syftet med främjandeförbudet, dvs. endast spel från ej tillåtna operatörer skulle blockeras och detta endast för svenska kunder. Någon annan trafik påverkas inte. Nackdelarna med blockeringen är att den inte kan blockera all åsyftad trafik. Möjlig- heterna att kringgå blockeringen finns (se 11.5.6). Det framstår inte som rimligt att en speloperatör skulle byta domän- namn hur som helst. Kopplingen till speloperatörens varumärke måste av kommersiella skäl finnas kvar. En blockering av domännamn skulle enligt mening inte kunna mötas med att spelopera- tören fjärmar sig allt för långt från sitt varumärke, eftersom kunderna måste känna igen sin speloperatör. Även mindre förändringar av ett domännamn skulle dock innebära att en blockering kringgås. T.ex. kan ett ursprungligt domännamn ändras till , eller www.4spel- . Sådana ändringar skulle kunna ske enligt ett på förhand uppgjort system som förmedlas till kunderna eller lagts in i spelklien- ten. Den av AAMS tillhandahållna blockeringslistan uppvisar en mycket stor mängd domännamn från speloperatörer som gjort sådana mindre ändringar och därför förekommer på listan med ett flertal likartade domännamn. Ett sätt att delvis blockera även framtida varianter av domännamn är att blockera huvuddomänen t.ex. Varierande prefix som www, www2, www.vecka52 m.fl. kommer då att bli blockerade. Denna metod innebär dock att all elektronisk kommunikation med huvuddomänen stoppas, även e-posttrafik till sven.svensson@spel- En sådan övergripande blockering innebär alltså att det inte går att kommunicera med speloperatören ens i fullt lagliga syften, vilket jämfört med syftet – att hindra ett otillåtet främjande av spel – måste anses vara oproportionerligt. En kombination av DNS-filter och IP-filter torde vara en metod som medför tillräckligt precis blockering för att inte gå utöver syftet med blockeringen och ändå ha god effekt. DNS-filtret hindrar be- kräftelse på att speltjänsten finns och IP-filtret hindrar att man kan få en uppkoppling. förordar därför att eventuell block- ering av webbsidor på Internet bör på sätt sker i ske genom en kombination av DNS-filter och IP-filter. Det kan konstateras att om blockering av något slag ska ske, bör det ske genom att tillsynsmyndigheten tillhandahåller listor över de domännamn och IP-nummer som ska blockeras, samt att det förtyd- ligas i lag att främjandeförbudet även omfattar förmedling av spelkom- munikation. På vilket sätt listor ska distribueras bör anförtros tillsyns- myndigheten att, efter samråd med berörda kommunikationsföretag, besluta. Finns det EU-rättsliga förutsättningar att blockera IP-adresser m.m. I avsnitt 11.4.4 har bedömt frågan om det finns EU- rättsliga förutsättningar för att förbjuda betalningsförmedlingar. Då frågan om att förbjuda betalningsöverföringar och blockera IP- adresser båda gäller omfattningen av lotteriregleringens främjandeför- bud hänvisar Spelutredning till de skäl som anförts i avsnitt 11.4.4 och gör samma bedömning av de EU-rättsliga förutsättningarna att kunna införa blockering av IP-adresser och domännamn. I avsnitt 11.3 har konstaterat att det även för fram- tiden finns behov av ett främjandeförbud, som bör skärpas. En sådan skärpning skulle kunna åstadkommas genom att främjandeförbudet förtydligades med ett förbud mot elektronisk kommunikation av spel till domännamn och IP-adresser. 24.11.3 Allmänt om internet När internet slog igenom på allvar i var s.k. ”dialup” (att ringa upp en (), inter- nettjänstleverantör, med modem) det vanligaste sättet att ansluta sig till internet, och kostnaden var relativ till hur länge man var upp- kopplad (precis som ett vanligt telefonsamtal). I början av 2000- talet började bredbandsuppkopplingar slå igenom, där man dels fick surfa till en betydligt högre hastighet, men också oftast till en fast månadsavgift (s.k. flat rate). Detta var ett viktigt paradigmskifte för att göra internet till den allmännyttiga bastjänst i samhället det har utvecklats till (). Internet är världens största datornätverk. En teknisk definition av begreppet internet är sammankoppling av flera fysiska datornät- verk med hjälp av datorer som kallas routrar. All kommunikation över internet sker med kommunikationsprotokollet Internet Protocol (IP). Internet liknar intranät som är ett internt nätverk inom en orga- nisation och också baseras på IP-protokollet och annan internet- teknologi. fanns flera stora datornätverk som använde olika tekniker men dominerar internet och intranät. Ett flertal leverantörer är verksamma inom internet och trafiken sker efter affärsmässiga överenskommelser dem emellan om routing mellan näten. Adressering, för att förmedla information, sker enligt internationell standard. Internet är uppbyggt på flera nivåer med en hierarkisk struktur. Internetleverantören, ISP, tillhandahåller tjänsten anslutning till internet. Kunderna, internetanvändarna, köper alltså möjligheten att koppla upp sig på internet. Exempel på internet- leverantörer i är , , , Tele2 m.fl. Vissa av dessa är även internetoperatörer, dvs. operatör som levererar tra- fiken, även kallade bredbandsoperatörer. IP-adresser används för att etablera kontakt mellan olika aktörer inom internet, såsom internet- användaren och internetleverantören, vilka båda har IP-adresser. Prefixet, t.ex. http, till hemsidesadressen styr vilket ”språk” som används i kommunikationen. En hemsida på internet anges ofta med en bokstavskombination som i regel anknyter till företagets eller organisationens namn. T.ex. har Lotteriinspektionens hemsida adres- sen . Toppdomänen i det fallet är .se, som administreras av i men det hade också kunnat vara en annan toppdomän, som .com, vilken administreras av ett amerikanskt företag. Nya toppdomäner tillkommer och .casino har registrerats av ett amerikanskt företag. Spelföretag kan köpa sin egen DNS-adress under toppdomänen .casino och flera har gjort det på samma sätt som de registrerat sig under populära toppdomäner som .nu. För att hantera en portfölj av flera toppdomäner omdirigeras som regel slagningar i DNS-systemet av exempel som företaget.nu, företaget.casino och till en adress som blir del i före- tagets marknadsföring, tex . Viktigt att notera är att företaget kontrollerar själva alla adresser som ligger under sin egen nivå, t.ex. poker.företaget.se, och det är lätt för dem att lägga till nya adresser på tredje nivå och lägre. Varje sådan adress motsvaras också av en IP-adress. Skillnaden är att DNS-namnet avser vad som söks och IP-adressen var det åter- finns, dvs. på vilken dator. Det betyder att om DNS-namnet är blockerat kan man ändå komma till servern om man känner till IP- adressen och skriver in den i . Mängden IP-adresser som används är begränsad och en avstängd dator behöver inte en fast adress, därför sker ofta en dynamisk tilldelning av IP-adresser baserat på behov. Vilken IP-adress som är kopplade till vilken DNS-adress behöver därmed inte vara permanent. Överföring av information inom internet sker företrädesvis via (opto-) kablar, men till viss del sker överföringen via satellit eller trådlöst. hade av den svenska befolkningen tillgång till internet och det var som använde internet. I åldern 8–var det som använde internet. Den dagliga användningen av internet ökar i alla åldersgrupper. har en dator. Det är alltså fler som har tillgång till internet än som har en dator och var första gången detta blev fallet. har bredband hemma, har en surfplatta och av befolkningen har en mobiltelefon. I genomsnitt använder vi inter- net totalt , varav spenderas på inter- net i mobilen. De flesta barnfamiljer () har flera datorer, smartmobiler och surfplattor. av 2-åringarna använder internet och gör det . Redan när de är är det en tredjedel av de som använder internet som skapar eget innehåll på internet. av svenskarna vet vad ett domännamn är och 14 pro- cent av internetanvändarna har en domän för privat bruk. fanns det nästan 1,4 miljoner aktiva .se-domäner. Av alla .se-domäner är det som ägs av svenska företag, 32 pro- cent ägs av svenska privatpersoner och har utländska äga- re. Majoriteten () av domänägarna äger endast 1 domän (Svenskarna och internet 2015, i , IIS). 24.11.4 Tekniska omständigheter kring blockering Texten under denna rubrik kommer i allt väsentligt från uppdate- rade texter av betänkandet En framtida spelreglering, SOU 2008:124. Det finns flera olika metoder att spärra viss trafik på internet. En blockering kan göras i den tekniska strukturen men blockering kan också ske hos producenter eller konsumenter som använder internet. Exempelvis kan den som lagrar system för speltjänster på en server förbjudas att förmedla kommunikation till just den delen av server- innehållet.