sou · H5B323 · 2017-03-15 00:00:00 — Utredningen har därför valt att integrera frågor om informationssäkerhet, integritetsskydd och personuppgiftsansvar i utvecklingen och genomförandet av den digitala förvaltningen. Dessa frågor har därför kommit att ta en större plats i utredningsarbetet än direktivet gett uttryck för och ut- redningen lämnar även flera förslag som rör frågor om informations- säkerhet. Utredningen behandlar delbetänkandets två huvudfrågor i avsnit- ten 3–6. Till betänkandet bifogar utredningen också tre bilagor med närmare beskrivningar och exempel inom ramen för uppdraget om Mina meddelanden. I betänkandet använder utredningen i avsnittet om Mina meddelan- den omväxlande begreppen digital myndighetspost, digital post, elektronisk post och elektroniska försändelser. Utredningen använ- der begreppen som synonymer. Detta beror främst på att det i texter som här återges, förutom digital förvaltning och digital post även talas om e-förvaltningen, dvs. elektronisk förvaltning och att detta begrepp även förekommer i författningstext. Det finns anledning att resonera något om vad själva begreppet digitalisering betyder. Enligt innebär begreppet digitali- sering att digital kommunikation och interaktion mellan människor, verksamheter och saker blir självklara. Allt större delar av tillvaron Utredningens uppdrag och arbete är digitaliserad som vi i allt mindre grad kan skilja ut det digitala från det icke-digitala.1 I delbetänkandet En digital agenda i människans tjänst – en ljus- nande framtid kan bli vår2 säger att begreppet digitalisering vanligen delas in i två olika betydelser – informationsdigitalisering och samhällelig digitalisering. Med informationsdigitalisering avses den process där analog in- formation transformeras till digital information. Det innebär att in- formationen blir strukturerbar, sökbar och tillgänglig genom digi- tala kanaler och verktyg.3 Samhällelig digitalisering är den förändring av verksamheten, tek- nikanvändningen och de affärsmässiga förutsättningarna som upp- kommer genom de nya möjligheter som tekniken ger, som ofta kan ha en disruptiv och oväntad effekt. Det är en förändring som är snabb och ofrånkomlig och som kan få till följd att branscher förändras i grunden, nya områden uppkommer och förändringsobenägna verk- samheter marginaliseras eller slås ut.4 Även begreppet digital kompetens är ett viktigt begrepp i detta sammanhang. Digital kompetens innefattar säker och kritisk använd- ning av informationssamhällets teknik i arbetslivet, och för kommunikationsändamål. Den underbyggs av grundläggande IKT-färdigheter, dvs. användning av datorer för att hämta fram, be- döma, lagra, producera, redovisa och utbyta information samt för att kommunicera och delta i samarbetsnätverk via internet.5 Digital kompetens är också, enligt , i vilken utsträckning man är förtrogen med digitala verktyg och tjänster samt har förmåga att följa med i den digitala utvecklingen och dess påverkan på ens liv. 1SOU 2015:28, Gör – digital kompetens, delbetänkande av Digitaliserings- kommissionen. 2SOU 2014:13, En digital agenda i människans tjänst – en ljusnande framtid kan bli vår, del- betänkande av . 3SOU 2015:28, Gör – digital kompetens, delbetänkande av Digitaliserings- kommissionen. 4SOU 2014:13, En digital agenda i människans tjänst – en ljusnande framtid kan bli vår, del- betänkande av . SOU 2015:28, Gör – digital kompetens, delbetänkande av . Utredningens uppdrag och arbete Digital kompetens innefattar: kunskaper att söka information, kommunicera, interagera och producera digitalt färdigheter att använda digitala verktyg och tjänster förståelse för den transformering som digitaliseringen innebär i samhället med dess möjligheter och risker motivation att delta i utvecklingen.6 Nationella digitala tjänster är, enligt definitionen i utredningens direktiv7, sådana gemensamma digitala lösningar som är av infra- strukturkaraktär och som är en avgörande förutsättning för offent- lig e-tjänstutveckling i sin helhet. De nationella digitala tjänsterna ska kunna användas inom hela den offentliga sektorn och syftar till att underlätta elektronisk hantering av ärenden och kontakter med enskilda. De nationella digitala tjänsterna ska utvecklas utifrån med- borgarnas behov, vilket förutsätter en bred och omfattande samver- kan mellan statliga myndigheter, mellan kommunala myndigheter, mellan stat och kommun samt mellan den offentliga och den privata sektorn. Gemensamma digitala lösningar kan vara lösningar som används av hela den offentliga sektorn, sektorsspecifika lösningar och lös- ningar som utvecklas i samverkan mellan ett fåtal myndigheter. Till- sammans utgör dessa komponenter i den nationella digitala infra- strukturen.8 2.5Några författningar som styr den digitala förvaltningen I betänkandet pekar utredningen genomgående på att det finns ett behov av att regeringen skärper sin styrning av den digitala förvalt- ningsutvecklingen. och regeringen har dock beslutat om SOU 2015:28, Gör – digital kompetens, delbetänkande av . 8Närmare bestämt den mjuka digitala infrastrukturen, till skillnad från den hårda, dvs. fiber- kabel, sändarnät m.m. Utredningens uppdrag och arbete några lagar och förordningar som direkt reglerar den digitala för- valtningen. Här nedan redovisar utredningen några exempel. Förvaltningslagens9 krav på de offentliga myndigheternas kontakter med enskilda skärptes . Skärpningen innebär att myndigheterna ska se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och e-post och att myndigheternas svar kan lämnas på samma sätt. Regeringen menade att det alltid ska vara möjligt för en enskild att kontakta en myndighet med hjälp av e- post i stället för att t.ex. använda telefon eller brev. Ändringen avsåg i första hand serviceskyldigheten i så kallad faktisk förvaltnings- verksamhet, t.ex. rådgivning eller tillhandahållande av allmän infor- mation. Handläggning av ärenden berörs inte av detta. 2.5.2Lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen Syftet med lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen10 är att främja utvecklingen av en informa- tionsmarknad genom att underlätta för enskilda att använda hand- lingar som tillhandahålls av statliga och kommunala myndigheter. Lagen ska förhindra att myndigheter beslutar om sådana villkor för vidareutnyttjande av handlingar som begränsar konkurrensen. Med vidareutnyttjande menas, i lagens mening, användning av hand- lingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna behandlas av en myndighet. En myndighet ska informera om avgifter, inklusive beräknings- grund, och andra villkor för vidareutnyttjandet. En myndighet ska publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande samt tillhör- ande information. Denna information ska kunna lämnas elektro- niskt och utan avgift. 9Förvaltningslagen (1986:223). 10Lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. och rådets direktiv /37/EU om ändring i direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Utredningens uppdrag och arbete För att tillförsäkra den offentliga förvaltningen och enskildas till- gång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form ska det, enligt rättsinformationsförordningen11, finnas ett offentligt rätts- informationssystem.12 är samordningsmyndighet13 för rättsinformationssystemet och ska som sådan: –samordna frågor om standardisering i rättsinformationssystemet, –ansvara för sammanlänkning av de deltagande databaserna, –sköta praktisk samordning och gemensamma driftsfrågor, –träffa avtal med dem som vill delta i systemet, –avgöra om den obligatoriska informationen uppfyller kraven enligt denna förordning och ge anvisningar om kraven inte är uppfyllda, –ge råd till de deltagande offentliga organen, och –bevaka gemensamma säkerhetsfrågor. får, när det gäller obligatorisk information i rättsinformationssystemet, besluta att en informationsansvarig myndighet ska använda viss standard för märkning, strukturering och sökning av informationen. 2.5.4Förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte Förordningen om statliga myndigheters elektroniska informations- utbyte14 gäller för alla myndigheter under regeringen. Av förord- ningen framgår att en myndighet i sin verksamhet ska främja utveck- 11Rättsinformationsförordningen (1999:175). 12Rättsinformationssystemet innehåller en mängd olika typer av dokument. För närmare in- formation om vilken information som systemet innehåller se rättsinformationsförordningen (1999:175). 13Domstolsverket har haft uppgiften att vara samordningsmyndighet för rättsinformations- systemet . hade uppgiften fram till den 1januari 2003 då uppgiften överfördes till Statskontoret. När Verva inrättades överfördes uppgiften till Verva för att när Verva upphörde slutligen föras över till . 14Förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsytbyte. Utredningens uppdrag och arbete lingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen. I förordningen ges även och Skatte- verket särskilda uppgifter. Enligt förordningen ska statliga myndigheter med fler än 50 an- ställda, med vissa undantag, hantera sina utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt.15 får, med beaktande av nationell och in- ternationell standard, meddela föreskrifter om sådan hantering av beställningar och om standarder eller liknande krav som ska vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte i samband med beställning, leverans och fakturering av varor och tjänster. Enligt föreskrifter framgår bland annat att myn- digheter ska effektivisera sina beställnings-, leverans- och faktura- hanteringsprocesser genom att använda it-system som stödjer detta arbetsflöde. Myndigheter ska tillhandahålla en leverantörsportal för de leverantörer som inte själva har möjlighet till elektroniskt in- formationsutbyte avseende produktkatalog, order och faktura. Enligt förordningen ska tillhandahålla en myndig- hetsgemensam infrastruktur för säkra elektroniska försändelser från myndigheter till enskilda – Mina meddelanden. 2.5.5Förordningen om myndigheters bokföring Förordningen om myndigheters bokföring,16 som gäller för myn- digheter som lyder under regeringen, reglerar även myndigheternas hantering av fakturor. Av förordningen framgår att en myndighet ska hantera inkommande och utgående fakturor elektroniskt. Om det finns särskilda skäl får Ekonomistyrnings- verket besluta om undantag från kravet. 15Kravet gäller dock inte för beställningar som görs av , Försvarsmakten, För- svarets materielverk, , eller Säkerhets- polisen, eller är olämpliga att hantera elektroniskt av sekretesskäl eller säkerhetsskyddsskäl. 16Förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring. 3Från datapolitik till digital förvaltning Enligt regeringens tilläggsdirektiv1 ska utredningen, inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen, lämna förslag till en aktör med ett samlat ansvar för digitalisering inom den offentliga sektorn. 3.1Regeringens mål och styrning av den digitala förvaltningen – en tillbakablick För att få en bakgrund till utredningens förslag om hur digitaliser- ingen i den offentliga sektorn kan stärkas genom att samla ansvaret till en myndighet gör utredningen här en tillbakablick i regeringens ambitioner för det som tidigare benämndes e-förvaltningen. skapade regeringen, , ett gene- rellt rationaliseringstryck på myndigheterna genom att minska deras förvaltningsbudgetar med ett visst antal procent. Neddragningarna var en konsekvens av debatten om den stora staten och det höga skattetrycket. Därigenom hamnade bland annat it i fokus som ett medel för att öka myndigheternas produktivitet och effektivitet. lade regeringen, med skrivelsen om den offentliga sek- torns förnyelse , grunden för en ny syn på den offentliga förvaltningens roll och uppgifter som fortfarande präglar förvalt- ningspolitiken. Den offentliga förvaltningen skulle rationalisera och effektivisera sin verksamhet och i sin verksamhet sätta medborgarna och företagen i centrum. 1 Dir. 2016:97. Från datapolitik till digital förvaltning Medborgarnas välfärd är målet för all offentlig verksamhet. Myndig- heterna är till för medborgarna. /---/ att stå till tjänst måste genom- syra hela den offentliga sektorn. Alla som arbetar där måste se till att medborgarnas behov och önskemål ställs i centrum för arbetet.2 I den datapolitiska proposition som regeringen läm- nade till förutsågs att den nya informationstekniken skulle få stor påverkan inom arbetslivet, utbildningen och många andra områden. Inom den statliga förvaltningen förväntades främst effektiviseringsvinster, men även att förenkla för medborgarna att kunna ta del av information genom offentliga databaser.3 När internet introducerades inleddes en ny fas i statsförvaltningens it-utveckling. Många myndigheter hade en hög teknikmognad och e-tjänster blev ett sätt att förverkliga tanken att sätta medborgarnas behov i centrum, men även ett sätt att effekti- informationsutbytet mellan myndigheterna. Det var i stort sett politisk enighet om ambitionerna för it-utvecklingen, även om rubriceringen varierat mellan åren. Det har talats om datapolitik, 24-timmarsmyndigheten, e-förvaltning och digitalisering. Ambitio- ner att med hjälp av it nå en effektivare och mer med- borgarorienterad förvaltning manifesterades i en rad olika åtgärder. har vid åtskilliga tillfällen fått ta ställning till propo- sitioner och skrivelser om it:s betydelse för samhällets utveckling inom många olika områden. Regeringen har lämnat lagförslag, för- slag till mål, strategier och ett antal andra åtgärder, lägesrapporter om den digitala utvecklingen och lyft fram statens och den offent- liga förvaltningens ansvar och uppgifter i denna utveckling, m.m. har myndighetsansvaret för it-frågorna skiftat betydligt . De organisatoriska lösningarna har varit tillfälliga och kortsiktiga. Regeringen har dessutom tillsatt arbetsgrupper, som har utrett olika frågor om e-förvaltning och tillsatt olika så kallade råd för att utveckla e-förvaltningen i samverkan med aktörerna i den offentliga sektorn och med näringslivet. Regeringen har tillsatt ut- redningar i kommittéväsendet för att utreda och lämna förslag om olika frågor som har med it att göra inom olika samhällsområden och om förvaltningens digitala utveckling och organisering. Regeringen har tillsatt utredningar i kommittéväsendet med operativa uppgifter 1984/85:202, Regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse, s. 25. 1984/85:220, Regeringens proposition om datapolitik. Från datapolitik till digital förvaltning att utveckla e-förvaltningen. Det har mer eller mindre ständigt funnits en kommitté med uppgift att på ett brett sätt behandla it-frågor.4 Perioden –2003 fanns det succesivt tre olika kommittéer med beteckningen it-kommission som hade snar- lika uppdrag. Åren 1995–1997 fanns även en kommitté kallad Ung- domens it-råd.5 Regeringen har gett befintliga myndigheter uppgifter som har med det offentliga åtagandet för förvaltningens och samhällets digi- talisering att göra samt inrättat och lagt ner flera myndigheter med uppgifter att utveckla och stödja förvaltningens användning av it. Regeringen har även gett befintliga statliga myndigheter inom olika politikområden och sektorer uppdrag om e-förvaltning och förvalt- ningens digitalisering i regleringsbrev och i särskilda regeringsbeslut. Här nedan gör utredningen några nedslag i regeringens ambit- ioner för utvecklingen och digitaliseringen av den offentliga för- valtningen och det organiserade stödet av denna utveckling. it-proposition Åtgärder för att bredda och utveckla an- vändningen av informationsteknik6 anförde regeringen att de senaste årens utveckling på it-området hade skapat nya förutsättningar för myndigheternas it-användning. Den ökade tonvikt som lagts vid användningen av it för kommunikation och samverkan inom förvalt- ningen och mellan förvaltningen å ena sidan och näringslivet och medborgarna å den andra hade fört med sig att it-frågorna inte längre bara var en angelägenhet för den enskilda myndigheten. Regeringen anförde vidare att En fungerande samverkan inom förvaltningen respektive mellan för- valtningen, företag och medborgare förutsätter en öppen elektronisk infrastruktur för den offentliga förvaltningens informationsförsörj- ning som bl.a. innefattar gemensamma regelverk och en samsyn i tek- niska och organisatoriska frågor. En sådan infrastruktur utgör också en viktig grund för samhällets informationsförsörjning och underlättar informationsutbytet inom den offentliga förvaltningen och mellan för- valtning, företag och medborgare. Företagen och medborgarna har rätt att ställa krav på enkla och likartade rutiner för sitt elektroniska infor- 4http://regina.kb.se/sou/ 1995/96:125, avsnitt 5.4.3. Från datapolitik till digital förvaltning mationsutbyte med förvaltningen, oavsett om det sker med en statlig myndighet, en kommun eller ett landsting. En framsynt användning av IT i offentlig förvaltning kan också stimulera användningen av IT i samhället som helhet.7 Regeringen framhöll att den hade ett övergripande ansvar för it- användningen i den statliga förvaltningen och att en väl fungerande offentlig sektor i hög grad bygger på en god samverkan och om- fattande informationsutbyte mellan staten, kommunerna och lands- tingen. Regeringen menade att det därför var nödvändigt att ha en samlad syn på it-användningen i den offentliga förvaltningen. Enligt propositionen var regeringens övergripande mål för den offentliga förvaltningens it-användning att: –den offentliga förvaltningen borde vara ett föredöme som it- användare, –den offentliga förvaltningen skulle utnyttja it för att effektivisera verksamheten och ge en god service till företag och medborgare, –den offentliga förvaltningens it-användning borde bidra till en öppen och säker infrastruktur för samhällets informations- och kunskapsförsörjning, –it skulle användas för att utveckla kontakterna och samspelet mel- lan allmänheten, företagen och den offentliga förvaltningen, –it:s möjligheter att främja allmänhetens insyn i förvaltningen skulle tas tillvara, –höga krav på informationssystemens säkerhet och kvalitet skulle beaktas och den personliga integriteten skulle värnas, –alla offentliga organ borde utnyttja it:s möjligheter vilket innebar att kunna ta emot och besvara elektronisk post och ha möjlig- heter att söka i informationsdatabaser. Därmed främjades elek- tronisk ärendehantering, –it skulle användas för ett bättre utnyttjande av de informations- resurser som finns i den offentliga förvaltningen, –offentlig information skulle göras tillgänglig också elektroniskt. I propositionen lade regeringen fast ett åtgärdsprogram för att för- nya den offentliga förvaltningen med stöd av it. 1995/96:125, avsnitt 5.4.3. Från datapolitik till digital förvaltning 3.1.2Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i med- borgarnas tjänst8 lade regeringen fast riktlinjerna för det fortsatta arbetet med att utveckla den statliga förvaltningen. Reger- ingen preciserade de tidigare målformuleringarna när det gäller infor- mationstekniken och lyfte fram att den tekniska infrastrukturen för statsförvaltningens kommunikation med medborgarna och företag, borde bygga på internet. Inom ramen för internet borde myndig- heterna utveckla tjänster som förenklar kontakterna med och sam- spelet mellan medborgarna, företagen och den offentliga förvalt- ningen. 3.1.3Ett informationssamhälle för alla Regeringen föreslog i propositionen Ett informations- samhälle för alla9 att det it-politiska målet skulle vara att som första land skulle bli ett informationssamhälle för alla. Reger- ingen framhöll att för att främja målet för it-politiken skulle det krävas målmedvetna insatser inom varje politikområde. Statens an- svar var att se till att förutsättningarna för utvecklingen är goda och att de hinder som försvårar förverkligandet av detta mål skulle av- lägsnas. Regeringen bedömde vidare att den statliga förvaltningen borde vara ett föredöme som aktiv användare av informationstek- nik i den egna verksamheten och i samverkan med företagen och medborgarna. Arbetet med att utveckla myndigheternas it-användning skulle därför fortsätta i enlighet med riktlinjerna i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst.10 Det betydde att utvecklingen av s.k. 24-timmarsmyndigheter som skulle vara elektroniskt tillgängliga för att hämta information och för ärendehantering borde stimuleras. Myndigheternas service och information skulle finnas på webben på tider och platser som passar individen. För att öka tilliten hos dem som ska utnyttja den nya tekniken borde hög säkerhet garanteras i den elektroniska 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. 1999/2000:86, Ett informationssamhälle för alla. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Från datapolitik till digital förvaltning kommunikationen mellan myndigheterna, företagen och medbor- garna. Enligt regeringen var det angeläget att snabbt få till stånd gemensamma säkerhetslösningar för statsförvaltningen. Lösningar som innefattade system för hantering av elektroniska signaturer. Regeringen hade därför gett ett uppdrag att i sam- verkan med , samt Statskontoret, utveckla användningen av certifikat och elek- troniska signaturer.11 I budgetpropositionen för 200712 framhöll regeringen sin avsikt att stärka styrningen av den förvaltningsgemensamma utvecklingen genom att: säkerställa att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare ska kunna utbytas, se till att myndigheterna använder enhetliga format för övrig in- formationsöverföring och kommunikation när det krävs, se till att statsförvaltningen i samverkan med kommunerna och landstingen utvecklar och tillämpar förvaltningsgemensamma metoder för säker elektronisk kommunikation och dokument- hantering, identifiera angelägna pilotprojekt som ska samfinansieras, samt utveckla former för en sådan finansiering och fördela samord- ningsansvaret för dessa projekt, samt stärka uppföljningen och granskningen av myndigheternas it- baserade utvecklingsarbete. tillsatte regeringen en statssekreterargrupp för att stärka samordningen i av frågor av strategisk be- tydelse för utvecklingen av den elektroniska förvaltningen. Målsätt- ningen var att förenkla företagens och de enskildas kommunikation med myndigheterna, höja kvaliteten på myndigheternas beslut samt effektivisera användningen av skattemedlen. 1999/2000:86, Ett informationssamhälle för alla. 2006/07:1. Från datapolitik till digital förvaltning överlämnade sitt betänk- ande Den osynliga infrastrukturen – om förbättrad samordning av offentlig it-standardisering.13 Utredningen föreslog bland annat att en kanslifunktion skulle inrättas för att utveckla, samordna, förankra, publicera och underhålla förvaltningsgemensamma kravspecifika- tioner. Kanslifunktionen skulle också ge metod- och expertstöd i it- standardiseringsfrågor inom den offentliga förvaltningen. Utred- ningen föreslog vidare att ett it-standardiseringsråd skulle inrättas för att bistå regeringen när svenska ståndpunkter i internationella it- standardiseringsfrågor togs fram. Utredningen pekade på behovet av att använda format och till- lämpningar i gemensamma strukturer samt av att tydliggöra ansva- ret inom myndigheterna när det gäller informationsutbyte med andra myndigheter. Utredningen lyfte också fram behovet av ökad teknisk samverkansförmåga. Andra områden som behandlades av utredningen var användningen av öppna standarder i upphandling, öppna programvaror och samordning av it-upphandling. 3.1.6Regeringens handlingsplan för e-förvaltningen 2008