sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — I allt väsentligt framstår det som lämpligt att behålla detaljplanen som det grundläggande kriteriet, inte minst genom att ny bebyggelse kommer att föregås av en detaljplan även i fortsätt- ningen. Dessutom är det vanligtvis lätt att avgöra vilka områden som omfattas av detaljplan. Undantagsvis kan det visserligen finnas peri- fert belägna områden som omfattas av detaljplan där kravet på till- stånd för skjutning, exempelvis vid jakt, kan uppfattas som onödigt. Sådana tillämpningsproblem bör dock vara relativt ovanliga. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … män synpunkt framstår det således som lämpligt att områden som omfattas av detaljplan även i fortsättningen bör omfattas av krav på tillstånd när det gäller sprängning och skjutning. För att inte det ändrade detaljplanekravet i PBL ska leda till att det krävs tillstånd för sprängning och skjutning i färre fall än behöver kravet på tillstånd kompletteras så att det även omfattar så- dan samlad bebyggelse som inte omfattas av detaljplan. Därigenom kan i praktiken en viss utökning av kravet på tillstånd för sprängning och skjutning komma att bli aktuell genom att kravet på tillstånd även kommer att träffa sådana befintliga bybildningar m.m. som saknar detaljplan. Utvidgningen bedöms dock vara av begränsad om- fattning och framstår därtill som motiverad utifrån behovet av allmän ordning och säkerhet inom sådan bebyggelse. Från allmän synpunkt är det rimligt att sprängning och skjutning inte kan ske inom samlad bebyggelse utan föregående prövning från sida, oavsett om bebyggelsen omfattas av en detaljplan eller inte. Tillstånd bör krävas inom samlad bebyggelse när en offentlig plats används på ett sätt som inte har förutsetts Som har redovisats ovan får en offentlig plats inom detaljplanelagt område inte utan tillstånd av användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upp- låtits för eller som inte är allmänt vedertaget (3 kap. 1 §). Grundtanken bakom bestämmelsen är att en offentlig plats i prin- cip alltid är upplåten eller anvisad för något visst ändamål och att platsen därför inte utan särskilt tillstånd mera varaktigt bör få an- vändas för något annat ändamål. Om offentliga platser fritt skulle få användas för olika ändamål, skulle nämligen allvarliga störningar i tra- fiken eller av den allmänna ordningen kunna uppkomma. Kravet har begränsats till att normalt endast omfatta offentliga platser inom områden som omfattas av detaljplan. Begränsningen till- kom i samband med att allmänna ordningsstadgan (1956:617) inför- des, dvs. den lag som föregick OL. Kravet omfattade fram till till- komsten av OL endast stadsplanelagda områden, dvs. sådana äldre detaljplaner där kommunen var huvudman. Att kravet på tillstånd endast skulle gälla inom stadsplanelagda områden utgjorde en begränsning i förhållande till utredningsför- Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … slaget (jfr SOU 1954:37). Departementschefen anförde följande (prop. 1956:143 s. 82 f.): För att framhäva att ifrågavarande bestämmelse främst är avsedd för städer och andra tätorter vill jag föreslå den begränsning i förhållande till utredningens förslag, att bestämmelsernas generella giltighets- område inskränkes till allmän plats inom stadsplanelagt område i stad, och annat samhälle, där byggnadslagens bestämmelser för stad äger tillämpning. Det torde i huvudsak vara inom sådana områden som bestämmelsen får sin betydelse. För den egentliga landsbygden torde andra redan gällande bestämmelser – jag tänker härvid särskilt på be- stämmelserna i lagen om allmänna vägar – ofta komma att visa sig till- räckliga. Men för den händelse så icke alltid skulle vara fallet, bör möj- lighet finnas att i lokal ordningsstadga utvidga bestämmelsens tillämp- ningsområde utöver vad som avses i förevarande paragraf. Meningen är icke att införa en onödig tillståndsprövning. Viss hänsyn bör också tagas till hittillsvarande praxis. Bestämmelsen justerades i samband med att OL tillkom, genom att kravet på tillstånd utvidgas till att även omfatta sådana detaljplaner där kommunen inte är huvudman (s.k. byggnadsplaner enligt den ter- minologi som användes i den tidigare byggnadslagen). I propositio- nen med förslag till ny ordningslag framförde departementschefen att redan innan den numera upphävda (1987:10) trädde i kraft omfattade tillståndskravet åtskilliga allmänna platser inom byggnadsplanelagda områden till följd av föreskrifter i lokala ordningsstadgor. Den ordning som föreslogs i propositionen, som överensstämde med utredningsförslaget (SOU 1985:24 s. 91), skulle enligt departementschefen i praktiken inte innebära någon nämnvärd utvidgning av tillståndskravet i förhållande till den ordning som gäll- de tidigare (jfr prop. 1992/93:210 s. 103). Det nu sagda innebär att sådana offentliga platser som inte omfat- tas av detaljplan – dvs. vissa av de offentliga platser som omfattas av 1 kap. 2 § första stycket 1 och 4 – inte heller omfattas av kravet på föregående tillstånd för att använda platsen på ett sätt som inte stäm- mer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Om kravet på detaljplan ändras i PBL kan det tänkas bli vanligare att delar av den tätare bebyggelsen inte längre kommer att omfattas av detaljplan. I den mån som dessa delar av bebyggelsen utgörs av offentliga platser kommer det med den nuvarande ordningen inte finns någon bestämmelse som förhindrar att dessa platser används på Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Kravet på tillstånd för att använda en offentlig plats på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget fyller en viktig funktion för att förhindra störningar i trafiken eller av den allmänna ordningen. Om OL inte ändras skulle en förändring av detaljplanekravet i PBL kunna leda till att offentliga platser i centrala delar av landets städer och tätorter skulle kunna användas som upplagsplatser, serveringar, eller som uppställningsplats för containrar, skylttavlor och cykelställ utan att det allmänna gör en bedömning av om det är lämpligt med en sådan användning. En sådan ordning framstår som mindre ändamåls- enlig. I analogi med det resonemang som har förts ovan i fråga om be- stämmelserna om sprängning och skjutning bör OL ändras. Änd- ringen innebär att kravet på att en offentlig plats inom detaljplanelagt område inte utan tillstånd av får användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upp- låtits för, eller som inte är allmänt vedertaget, utvidgas till att även sådana offentliga platser inom samlad bebyggelse som inte omfattas av detaljplan. I praktiken kan följaktligen en viss utökning av kravet på tillstånd kunna ske genom att kravet på tillstånd även kommer att träffa sådana befintliga bybildningar m.m. som saknar detaljplan. Även i detta fall torde emellertid utvidgningen vara av begränsad om- fattning och ändringen framstår därtill som motiverad utifrån beho- vet av allmän ordning inom sådan bebyggelse. bör det dessutom vara möjligt att undvara tillstånd inom sådana bybildningar m.m. genom regeln att ett tillstånd inte behövs om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att in- kräkta på någon annans tillstånd. Ändringen kan således inte anses vara oproportionerlig i förhållande till syftet med ändringen. Bestäm- melsen finns i 3 kap. 1 § tredje stycket OL. Bestämmelserna om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar behöver kompletteras I 2 kap. regeringsformen, , finns vissa grundläggande fri- och rät- tigheter som åtnjuter särskilt skydd, däribland mötesfriheten och demonstrationsfriheten. Med mötesfrihet avses friheten att anordna Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller an- nat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk. Med demonstrationsfrihet avses friheten att anordna och delta i demon- strationer på allmän plats (2 kap. 1 § RF). Mötesfriheten och demon- strationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken, men endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Sådana begränsningar ska framgå av lag (2 kap. 20, 21 och 24 §§). De sammankomster som utgör allmän- na sammankomster enligt OL har således ett starkt stöd i RF, vilket inte är fallet med de offentliga tillställningarna som i huvudsak är av nöjeskaraktär. Mot intresset av mötes- och demonstrationsfrihet står i viss mån intresset av allmän ordning och säkerhet. Av denna anledning finns således bestämmelser i som delvis begränsar mötes- och demon- strationsfriheten. Utöver krav på tillstånd eller anmälan för allmänna sammankomster finns i lagen även bestämmelser om ordningshåll- ning, om inställande, upplösning och förbud mot vissa allmänna sam- mankomster. Tillståndsprövningen vid allmänna sammankomster har betydelse för att mötes- och demonstrationsfriheterna ska kunna utövas under fredliga och ordnade förhållanden. Prövningen i tillståndsärendet ger bl.a. polisen en möjlighet att se till att sammankomster och demon- strationer inte kolliderar utan att varje möte kan genomföras utan störningar från andra tillståndskrävande aktiviteter. Enligt lagens för- arbeten har detta fått särskilt stor betydelse sedan de politiska par- tiernas verksamhet för propaganda och opinionsbildning alltmer för- skjutits från stora enstaka demonstrationer till täta och ofta korta s.k. torgmöten på särskilt attraktiva platser och tider (prop. 1992/93:210 s. 73). Enligt förarbetena är det vidare angeläget från ordningssyn- punkt att större demonstrationståg m.m. kan skiljas åt på ett effektivt sätt, särskilt om deltagarna i olika demonstrationer företräder skilda meningsriktningar. Om kravet på detaljplan ändras i PBL kan det tänkas bli vanligare att delar av den tätare bebyggelsen inte längre kommer att omfattas av Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Detta får då betydelse för kraven på tillstånd och anmälan när det gäller allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får som huvudregel inte anordnas på offentliga platser utan tillstånd (2 kap. 4 § OL). Däremot får teater- och biografföreställningar, konserter och andra sammankomster för att framföra konstnärligt verk genom- föras på offentlig plats utan krav på tillstånd om den allmänna sam- mankomsten med hänsyn till det väntade deltagarantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten samt de anordningar som av- ses förekomma kan antas äga rum utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken. Enligt lagmotiven ska hänsyn tas till det väntade deltagarantalet, tiden och platsen för sammankomsten och de särskil- da anordningar som avses förekomma (prop. 1982/83:9 s. 25). Exem- pelvis är risken för ordningsstörningar större om sammankomsten hålls i ett bostadsområde än om den hålls i ett affärs- område. Som har redovisats ovan är tillståndskravet inte kopplat till före- komsten av en detaljplan. Ändringen av detaljplanekravet kommer så- ledes inte att få någon betydelse för kravet på tillstånd för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Kravet på tillstånd för allmänna sammankomster på offentlig plats kompletteras av kravet på anmälan för sådana allmänna samman- komster som arrangeras utomhus inom ett område som redovisas i detaljplan men som inte utgör offentlig plats, dvs. huvudsakligen så- dana områden som inom detaljplan utgör kvartersmark som inte stadigvarande används för allmän trafik. Om inga följdändringar görs i OL kommer ett ändrat krav på detaljplan således att medföra att kravet på anmälan upphör för sådana allmänna sammankomster som genomförs inom områden som inte längre kommer att omfattas av detaljplan. Kravet på anmälan gäller också för en allmän sammankomst som anordnas inomhus inom ett område som redovisas i detaljplan, om det på grund av det förväntade antalet deltagare vid sammankomsten eller tillställningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att trafiken störs. Även för dessa fall kommer kravet på anmälan att upphöra till följd av det ändrade detaljplane- kravet om inga ändringar görs i OL. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … När det gäller offentliga tillställningar så gäller kravet på tillstånd dels inom offentlig plats, dels även i andra fall då det är fråga om offentliga danstillställningar, tivolinöjen, marknader eller liknande nöjestillställningar eller tävlingar eller uppvisningar i motorsport eller flygning. Kravet på att söka tillstånd i dessa avseenden påverkas inte av ändringarna i detaljplanekravet. För sådana offentliga tillställningar som inte kräver tillstånd gäller i stället ett krav på anmälan inom områden som omfattas av detalj- plan. Därtill gäller ett krav på anmälan för sådana offentliga tillställ- ningar som varken omfattas av krav på tillstånd eller anordnas inom område som omfattas av detaljplan, men endast om det på grund av det förväntade antalet deltagare vid sammankomsten eller tillställ- ningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att trafiken störs. Om inga ändringar görs i OL kommer de tänkta ändringarna av detaljplanekravet medföra att vissa offentliga tillställningar inte kom- mer att omfattas av krav på anmälan, nämligen sådana offentliga till- ställningar som arrangeras i de områden som tidigare omfattats av krav på detaljplan, förutsatt att det förväntade antalet deltagare vid tillställningen inte medför att det finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att trafiken störs. Mot bakgrund av det nu sagda finns det således skäl att utsträcka kravet på anmälan i fråga om sådana allmänna sammankomster utom- hus eller offentlig tillställning som det inte krävs tillstånd för enligt 4 § till att även omfatta samlad bebyggelse (jfr 2 kap. 5 § första stycket). Vidare finns skäl att utvidga kravet på anmälan i fråga om sådana allmänna sammankomster som anordnas inomhus så att kra- vet inte bara gäller inom område som redovisas i detaljplan utan även inom samlad bebyggelse (jfr 2 kap. 5 § andra stycket). I praktiken kan följaktligen en viss utökning av kravet på anmälan komma att bli aktuell genom att detta även kommer att träffa sådana befintliga bybildningar m.m. som saknar detaljplan. När det gäller allmänna sammankomster torde det emellertid vara mycket säl- lan som sådana demonstrationer eller opinionsyttringar m.m. anord- nas inom detta slag av samlad bebyggelse. Därtill kan Polismyndig- heten vanligtvis befria anordnaren från anmälningsskyldigheten om det kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken (jfr Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … 2 kap. 5 § fjärde stycket). Desto oftare kan det tänkas ske att offent- liga tillställningar (t.ex. idrottstävlingar, danstillställningar, tivoli- nöjen, marknader och mässor) anordnas inom sådana bybildningar m.m. som saknar detaljplan. Även i sådana fall kan Polismyn- digheten vanligtvis befria anordnaren från anmälningsskyldigheten i de fall som kravet på anmälan framstår som opåkallat, förutsatt att detta kan ske utan fara för ordning och säkerhet eller för trafiken. Ut- vidgningen av kravet på anmälan kan följaktligen inte anses vara opro- portionerlig. Remissynpunkter på förslaget i departementspromemorian En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget i promemorian i de delar som rörde OL tillstyrkte förslaget eller hade inte någon erinran mot det. Försvarsmakten och anförde att huvuddelen av de områden där Försvarsmakten bedriver verksamhet anordnades innan PBL infördes och att områdena då enligt byggnadslagen (1947:385) var undantagna kravet på detaljplaneläggning. Inom dessa områden finns byggnader i form av kaserner, stabsbyggnader, verk- städer, skjutbanor och andra övningsanordningar, lägerbebyggelse, förråd samt i vissa fall bebyggelse i form av äldre byar. Enligt För- svarsmakten är majoriteten av dessa områden inte detaljplane- lagda, men en stor del skulle komma att klassas som samlad bebyg- gelse om förslaget i promemorian genomfördes. En sådan förändring skulle medföra omfattande konsekvenser för myndighetens verksam- het. Exempel på delar där effekterna enkelt kan identifieras är OL, där Försvarsmaktens verksamhet i form av ”regementets dag” eller s.k. flygdagar vid flygflottiljerna skulle omfattas av krav på tillstånd från polisen (för offentlig tillställning). Vidare skulle enligt reglerna i samma lag skjut- och sprängverksamhet i vissa fall kunna kräva till- stånd från . Lagstiftningen måste därför utformas på så sätt att det finns en tydlighet i särställningen för de anläggningar som används för totalförsvaret. (), och anförde att det kan finnas ett mycket stort antal platser som inte omfattas av bestämmelserna i , men där det enligt förslaget kommer att behövas tillstånd eller anmälan Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … inför sammankomster och tillställningar eller tillstånd för både sprängning och skjutning, vilket inte kan anses vara en motiverad för- ändring. Det får vanligtvis anses obefogat att behöva anmäla aktivi- teter i bygdegårdar och hembygdsföreningar, t.ex. biovisningar, mid- sommarfirande och marknader. Enligt anges inte heller i departements- promemorian några direkta skäl som motiverar en inskränkning av enskilda fastighetsägares jakträtt och den föreslagna ändringen upp- fyller därmed inte regeringsformens krav på angelägna allmänna intressen. anförde att det kan medföra gränsdragnings- problem gentemot begreppet samlad bebyggelse, om inte definitio- nen av offentlig plats i 1 kap. 2 § OL ändras. Det finns även risk att tolkningen av offentlig plats blir för snäv jämfört med tillämpnings- området för den prövning polismyndigheten har avseende till- stånd och anmälan enligt ordningslagen. Enligt bör därför begreppet samlad bebyggelse även införas i 1 kap. 2 § första stycket 2 OL. Därmed skulle definitionen avse […] gator, vägar, torg, parker och andra platser inom samlad bebyggelse och som upplåtits för sitt ändamål eller som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål. ansåg vidare, för att uppnå överensstämmelse med övriga förslag, att 2 kap. 5 § andra stycket OL bör lyda: Anmäl- ningsskyldighet gäller […] inom ett område som redovisas i detalj- plan eller inom samlad bebyggelse och för en offentlig tillställning som anordnas utomhus utanför sådana områden, om det […]. I promemorian föreslogs ändringar i flera bestämmelser i med innebörden att kraven inte bara skulle gälla inom områden med detaljplan utan även inom områden som utgör samlad bebyggelse. Vi har tidigare anfört att det inte är lämpligt att knyta alla krav till ter- men samlad bebyggelse, utan att vissa krav i stället bör knytas till ter- men tätbebyggelse (avsnitt 5.4). De krav i OL som diskuterades i promemorian tar framför allt sikte på bebyggelse av tätortskaraktär. Exempelvis kan kravet på till- stånd från för skjutning anses vara befogat i tät- Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … orter, där det är motiverat utifrån behovet av att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I mindre byar kan det ifrågasättas om behovet är lika stort. Dels för att förutsättningarna för jakt och är stör- re i sådana områden än i tätorter, dels för att risken för omgivningen bör vara väsentligt mindre. I de fall som kommunen ser ett behov av att införa krav på tillstånd för skjutning kan kravet på tillstånd dess- utom införas genom lokala ordningsföreskrifter. Det finns även anledning att påminna om att kravet på tillstånd för skjutning ur- sprungligen enbart gällde stadsplanelagda områden, dvs. i första hand tätorterna. Kravet att det krävs tillstånd även inom områden med byggnadsplaner – dvs. främst i fritidshusområden och mindre samhällen – infördes först i samband med att stads- och byggnads- planen ersattes av detaljplanen, dvs. i samband med tillkomsten av ÄPBL . Vi menar att det skulle föra för långt att införa krav på tillstånd från för sprängning och skjutning inom samlad bebyggelse. Vi förordar därför att detta krav i stället bör gälla inom områden som utgör tätbebyggelse. Med denna ändring anser vi att förslaget i huvudsak tillgodoser de kritiska synpunkter som fram- förts från (), och . Alternativet att inte göra någon ändring alls i OL bör enligt vår uppfattning inte komma i fråga, eftersom det finns centralt belägna områden i tätorter som inte omfattas av detaljplan. I sådana områden framstår kravet som motiverat i förhållande till behovet av allmän ordning och säkerhet. Till skillnad från Svenska jägareförbun- det anser vi att det är ett angeläget allmänt intresse att det sker en förhandsprövning av skjutning inom tätbebyggelse. Den föreslagna inskränkningen i jakträtten får därmed anses vara förenlig med reger- ingsformen. Försvarsmakten och har framfört att den änd- ring som föreslås i 3 kap. 6 § första stycket innebär att Försvarsmak- ten skulle behöva söka tillstånd för att få spränga och skjuta med eldvapen på sina övnings- och skjutfält. Vi delar myndigheternas bedömning i den delen och föreslår där- för ett undantag i bestämmelsen för sprängning och skjutning med eldvapen som sker på övnings- eller skjutfält som hör till försvars- makten. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Vi anser att det även kan ifrågasättas om det finns något reellt be- hov av att det allmänna kontrollerar att offentliga platser i mindre byar inte används på ett sätt som inte stämmer överens med det ända- mål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget, på det sätt som föreslogs i promemorian. Även i detta fall bör beho- vet av en förhandsprövning i första hand gälla tätorterna. Kravet på att en offentlig plats inte får användas på ett sådant sätt utan tillstånd från bör därför endast gälla inom tätbebyggelse, och inte inom samlad bebyggelse. I linje med vad vi anfört nu anser vi att det inte är nödvändigt att ställa krav på anmälan för allmänna sammankomster inom mindre byar som utgör samlad bebyggelse, på det sätt som föreslogs i pro- memorian. krävs det en anmälan inom sådana områden, om det på grund av det förväntade antalet deltagare vid samman- komsten eller tillställningen finns risk för att ordningen störs eller säkerheten äventyras vid den eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller för att trafiken störs (2 kap. 5 § andra stycket OL). Även i detta fall bör det alltså vara tillräckligt att det generella kravet på tillstånd begränsas till att gälla inom tätbebyggelse. Därmed tillgodoses i huvudsak synpunkterna från LRF m.fl. även i denna del. På samma sätt som när det gäller kravet på tillstånd för sprängning och skjutning är det olämpligt att inte göra någon ändring alls i OL i detta avseende, eftersom det finns centralt belägna områden i tätorterna som inte omfattas av detaljplan och där kravet alltså inte gäller – trots att det framstår som motiverat.