sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — Rekrytering av framtidens domare SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över rekryteringen av ordinarie domare i syfte att säkerställa att alla domstolar i hela landet även kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna (dir. 2016:89). Som särskild utredare förordnades dåvarande lag- mannen i Förvaltningsrätten i , numera lagmannen i , . Som experter att biträda utredningen förordnades kammarrättspresidenten i Kammarrätten i Jön- , utredaren vid , chefsrådmannen i , departe- mentsrådet i , generaldirek- tören vid , dåvarande ämnesrådet, numera departementsrådet, i , dåvarande utbildningschefen, numera personaldirektören, vid Åklagar- myndigheten , kanslichefen vid och advokaten . Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Rekrytering av fram- tidens domare (2017:85). Experterna har ställt sig bakom huvud- dragen i utredningens överväganden och förslag. Betänkandet har där- för formulerats i vi-form. Experten har avgett ett särskilt yttrande avseende dimensioneringen av den särskilda domar- Det särskilda yttrandet fogas till betänkandet. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i (1942:740)................................................................................ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ...................................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare....................................... 1.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)....................................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................. Om våra förslag....................................................................... 3.2 överväganden om domarbanan ............................... 1943, 1955 och domarutredningar........... 3.2.5Utvärdering av försöksverksamheten med notarietjänstgöring i överrätterna .......................... 3.2.7Departementspromemorian En mer öppen 3.2.8Departementspromemorian Mellanchefs- strukturen i domstol och nya befordrade domaranställningar utan chefskap m.m. ................ 3.2.9Två rapporter från om extern adjunktion i underrätt............................................. 3.2.11Domstolsverkets rapport av en 3.2.12Domstolsverkets promemoria om vikarier för ordinarie domare i överrätt m.m. ........................... 3.3 överväganden om rekryteringsförfarandet............... utredningen och domarutredning............. 1987 och domarutredningar samt Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare................................ promemorian En mer öppen domarutbildning...... 3.4 överväganden om sekretess ..................................... 3.4.2Offentlighet eller sekretess vid rekrytering av domare och myndighetschefer ............................... Sekretess för personlighetstester ........................... 3.4.4Riksdagens beslut om sekretess vid val av ombudsmän, riksrevisorer och Det nuvarande rekryteringsförfarandet ....................... Rekryteringsförfarandet i huvuddrag .................................. Ett ärende i inleds...................... Information om lediga anställningar .................... En nordisk utblick ................................................... Offentligheten i förfarandet ................................. Utbildning av nya domare..................................... Offentligheten i förfarandet ................................. Offentligheten i förfarandet ................................. Offentligheten i förfarandet ................................. Kartläggning av rekryteringsläget ............................... Antalet sökande till ordinarie domaranställningar ............. Genomsnittligt antal sökande per Antalet sökande per enskild domaranställning ... Ärenden med få sökande ...................................... Betydelsen av sökandenas olika yrkesbakgrunder.............. Påverkar det offentliga förfarandet antalet sökande?......... De som besvarade enkäten ................................... 6.4.3Inställningen till det offentliga 6.4.4Uppgifter som skulle kunna skyddas av 6.4.5Uppfattningen hos jurister som aldrig hade sökt en ordinarie domaranställning...................... 6.4.6Uppfattningen hos jurister som hade sökt en Intresset för uppgifter hos ....... Domstolschefernas syn på domarrekryteringen ............ Frågeställningar och metod.................................................. 7.2Fler jurister bör antas till den särskilda 7.2.1Rekryteringen av ordinarie domare kräver fler 7.2.2Domstolarna har ett behov av fler domare 7.2.3Domstolarna har kapacitet att utbilda fler Domarutbildningen måste vara attraktiv ............. 7.3 Att attrahera erfarna jurister ................................................ 7.3.1Domaryrket måste vara attraktivt för kvalificerade och erfarna jurister .......................... 7.3.2Domstolarna måste kunna erbjuda domar- utbildning för kvalificerade och erfarna jurister Domstolschefernas syn på frågan om sekretess.................. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för En expanderande ......................arbetsmarknad för jurister 8.2.6Antalet rättssakkunniga m.fl. i Rörlighet och konkurrens på arbetsmarknaden .. 8.2.8Förutsättningarna för rekrytering i olika delar 8.3 Domstolarna måste vara attraktiva arbetsgivare ................. Krav på statliga arbetsgivare.................................. Juristers syn på en attraktiv arbetsgivare ............. 8.3.4Domstolarna ska vara ett attraktivt alternativ i Allmänna krav på attraktivitet .............................. Möjligheter till karriärvägar .................................. Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare.............................. 9.2Antalet kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar måste öka.............................................. 9.3Våra undersökningar ger ett begränsat stöd för att sekretess i ansökningsförfarandet skulle öka antalet 9.4Domarnämndens, och domstolarnas ansvar för rekrytering........................................................... Det behövs flera sätt att rekrytera ordinarie domare.............. Allmänna utgångspunkter för en reform...................... Domstolarnas konstitutionella roll och självständiga 10.2.2 ................Självständiga och kvalificerade domare 10.2.3 ...Kraven på domstolarna och domarna har ökat Lagreglering ........................av domarmakten för stabilitet Domstolarna ska vara attraktiva för jurister med olika bakgrund ............................och i olika skeden av karriären Domaryrket ska vara tillgängligt för kvalificerade och Systemet för rekrytering måste vara långsiktigt och Offentlighet .............eller sekretess vid domarrekrytering Adjungerat råd – domarmeritering för kvalificerade och erfarna ..................................................jurister En ny form av domarmeritering för kvalificerade och 11.2.2 Domarmeritering i både överrätt och 11.2.5 Samordnad information om lediga anställningar som adjungerat råd .......................... 11.2.6 Enhetlig handläggning av ärenden om anställning av adjungerade råd .............................. 11.2.8 Advokaters möjlighet att anställas som Utdrag ur belastningsregistret ............................................. Det nuvarande systemet för extern adjunktion ............ Rättslig reglering av extern adjunktion................................ Fördelar med extern adjunktion .......................................... 12.4.1 bestämmelser om jäv ............. 12.4.2 krav på en rättvis Möjligheterna till extern adjunktion bör finnas kvar ............. Krav på erfarenhet av ett rättsområde som förekommer i domstolen bör tas bort ....................................................... Utdrag ur belastningsregistret ............................................. Den särskilda domarutbildningen .............................. Antalet jurister med särskild domarutbildning behöver 13.2 Domstolarnas kapacitet att utbilda och behov av fler domare under utbildning...................................................... 13.2.1Domstolarna har kapacitet att utbilda fler 13.2.2Det finns gott om lämpliga arbetsuppgifter för icke ordinarie domare ........................................... 13.2.3 Utbildning av fiskaler bör ske vid fler Inriktning mot särskilda rättsområden och måltyper ........ Förutsebarhet om utbildningsort ger attraktivitet ............. 13.4.1 Olikheter mellan överrätterna i fråga om 13.4.2 Underrättstjänstgöring vid en domstol ............... 13.4.3 Fiskalerna bör tidigt informeras om var underrättstjänstgöringen kan genomföras .......... Enhetlig rekrytering till den särskilda 13.5.1 Samordnad information om lediga 13.5.2 Överrätternas anställning av fiskaler bör göras 13.5.4 Antagningen till den särskilda domar- utbildningen bör ske i samråd med underrätt ..... 13.5.5 Gemensamma kriterier för meritvärderingen...... Fler möjligheter för assessorer att arbeta i underrätt .... Behovet av assessorer i domstolarnas dömande 14.2.4Sammanfattning av behovet av icke ordinarie Bättre möjligheter för assessorer att tjänstgöra i Tjänstgöring i annat domstolsslag ....................................... Individuell plan för tjänstgöring och handledare................ Samordning mellan domstolarna ......................................... Budget för domarmeritering och domarutbildning ....... Budgeten bör användas effektivt.......................................... Fördelning av budget ............................................................ Lagreglering av domarmakten ................................... En tredjedel av domarna är icke ordinarie domare ............... Vilka som utöver de ordinarie domarna får utöva domaryrket ska framgå av lag............................................... Regleringen av icke ordinarie domare är Det ska införas bestämmelser i lag om icke Ett aktivt rekryteringsförfarande ................................ ska arbeta aktivt och långsiktigt för att bedömning av sökandenas skicklighet ska utgå från moderna, långsiktiga och kända kriterier ...... Generella kriterier för bedömning av Generella kriterier anpassade till en förändrad Särskilda bedömningskriterier i ett långsiktigt 17.4 Underlaget för bedömningar ................. 17.4.1 Tydliga och fullständiga referenser ...................... 17.4.2Domarnämnden kan lämna råd om referensernas utformning och hämta in 17.4.3Bestämmelsen om yttrande från domstolschefen ska anges i lag............................. 17.5 Rätt att närvara och yttra sig vid 17.5.4Ärenden med behov av särskild kompetens för 17.6.1 Besluten är tillräckligt motiverade ....................... 17.6.2Domarnämnden bör informera om sina förslag genom förslagslistor utan motivering Offentligheten i rekryteringsförfarandet ...................... Grundläggande bestämmelser och begrepp ........................ Sekretess i personalfrågor .................................................... 18.3.1 Uppgifter i personalsocial verksamhet m.m........ Uppgifter om urvalstester .................................... 18.3.3Uppgifter i ärenden om anställning av vissa 18.3.4 Kvalificerad tystnadsplikt ..................................... Utgångspunkter för överväganden om ett Nackdelar med ett öppet rekryteringsförfarande ............... Ett begränsat stöd för att sekretess behövs......................... Olika förslag till sekretessreglering bör analyseras............. En omfattande sekretessreglering ........................................ Omständigheter som talar för sekretess .............. Omständigheter som talar mot sekretess ............ Det bör inte införas en omfattande En sekretessreglering avgränsad till vissa typer av uppgifter om sökandena ....................................................... Omständigheter som talar för sekretess .............. Omständigheter som talar mot sekretess ............ Det bör inte införas en sekretessreglering som är avgränsad till vissa typer av uppgifter om En sekretessreglering avgränsad till olika typer av Olika sätt att avgränsa sekretessen utifrån olika typer av ordinarie domaranställningar ........ Sekretess avseende domstolschefer och Sekretess avseende endast domstolschefer .......... Sekretess avseende domstolschefer, justitieråd, överrättslagmän och chefsrådmän ........................ Det bör inte införas en sekretessreglering avgränsad till vissa typer av En sekretessreglering utifrån en individuell Omständigheter som talar för sekretess.............. Omständigheter som talar mot sekretess ............ Det bör inte införas en individuell Sekretess av förfarandet ................................ Sekretess för förfarandet fram till att lämnar förslag till regeringen ... Sekretess i ett inledande skede av förfarandet..... Skälen för sekretess i utnämningsförfarandet är inte Sekretess under den första delen av förfarandet................. En tidsmässigt avgränsad sekretess ...................... Långsiktiga och stabila förutsättningar för rekrytering .. 343 Det behövs långsiktiga prognoser och analyser och utbildning för domare med olika bakgrund ........................ prognoser och analyser......................................................... 19.2.3Domarnämnden ska lämna analyser till 19.3 Utbildning av nyutnämnda domare..................................... Konsekvenser av utredningens förslag........................ Problembeskrivning, målsättning och alternativa De som berörs av våra förslag .............................................. 20.4.1 Våra förslag leder till ökade kostnader för 20.4.2 Finansiering av våra förslag................................... 20.4.3 Kortsiktiga och långsiktiga ekonomiska 20.5.1 Konsekvenser för jämställdheten m.m................. 20.5.2 Andra konsekvenser .............................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Förslag till lag om ändring i .................... Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare ........................................... Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)..................................................... Bilaga 2 Kravprofil för ordinarie domare .................................. Bilaga 3 Chefsprofil för chefer inom Domstolar....... Bilaga 4 Analys av ärenden med få sökande –2016....... Behov av förordningsändringar ................................... Lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare (utnämnings- lagen) trädde i kraft . Genom reformen infördes ett offentligt ansökningsförfarande för alla ärenden om utnämning av ordinarie domare. Genom samma reform inrättades som bereder alla ärenden om utnämning av ordinarie domare inför re- geringens beslut och också har andra uppgifter som gäller rekrytering av ordinarie domare m.m. Utredningens övergripande uppgift har varit att se över rekryter- ingen av ordinarie domare i syfte att säkerställa att alla domstolar i hela landet även kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna. I uppdraget har ingått att kartlägga rekryteringsläget och överväga om den särskilda domarutbildningen eller systemet med extern adjunktion i hovrätt och kammarrätt bör förändras. Vidare har det ingått i uppdraget att kartlägga och analysera om benägenheten att söka domaranställ- ningar påverkas av öppenheten i ansökningsförfarandet och, om så bedöms vara fallet, ta ställning till om sekretess bör införas. I upp- draget har också ingått att överväga andra åtgärder för att främja rekryteringen av domare och för att förbättra rekryteringsförfaran- det. Ett led i det har varit att överväga hur domstolarnas, Domar- nämndens och roller och funktioner i rekryterings- arbetet kan tydliggöras och utvecklas. Få sökande till ordinarie domaranställningar har det varit tre eller färre sökande till ett stort antal av de utlysta domaranställningarna. hade 51 pro- cent av ärendena hos tre eller färre sökande per en- skild anställning. Utnämningsärenden med få sökande förekommer i alla domstolar i båda domstolsslagen och i hela landet. Få sökande innebär en låg konkurrens om anställningen. Det be- höver inte innebära att kraven på skicklighet och lämplighet för upp- draget måste sänkas i ett enskilt ärende. I ett utnämningsärende med få sökande kan den eller de som söker anställningen tillhöra de skick- ligaste och lämpligaste juristerna. innebär få sökande en risk för att kraven på skicklighet och lämplighet måste sänkas medan fler sökande och ökad konkurrens om anställningar typiskt sett ger bättre förutsättningar för att kunna tillsätta anställningarna bland de skickligaste och för yrket lämpligaste kandidaterna. Sökandenas yrkesbakgrund påverkar deras möjlighet att få ordinarie domaranställning Vi har analyserat hur sökandenas olika yrkesbakgrunder har påverkat deras möjligheter att få en ordinarie domaranställning. Vi har sett att en sökande som har genomgått särskild domarutbildning och därefter meriterat sig ytterligare genom annat kvalificerat juridiskt arbete har ungefär så stor möjlighet att utnämnas till ordinarie domare som en sökande som har meriterat sig uteslutande på annat sätt än genom att tjänstgöra som domare. Vid vår analys har vi också sett att en jurist som har arbetat huvudsakligen utanför domstolarna men varit adjungerad ledamot i överrätt har betydligt större möjligheter att få en ordinarie domaranställning än en sökande som inte har adjun- gerat i överrätt. Ansökningsförfarandets offentlighet kan inte förklara varför få jurister söker ordinarie domaranställning För att kunna analysera om benägenheten att söka domaranställningar påverkas av att ansökningsförfarandet är offentligt har vi genomfört en enkätundersökning bland 7 135 jurister. sökningen ger ett begränsat stöd för att sekretess skulle kunna bidra till fler kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar. av dem som besvarade enkäten och som inte hade sökt en ordinarie domaranställning angav offentligheten som skäl till att de inte hade sökt anställning och inom samma grupp svarade att de skulle bli mer positivt inställda till att söka domar- anställning om sekretess skulle införas i någon utsträckning. Domstolarna är en del av arbetsmarknaden för jurister Domstolarnas behov av och förutsättningar för att rekrytera ordinarie domare måste ses i ljuset av utvecklingen av arbetsmarknaden för jurister. Arbetsmarknaden för jurister växer stadigt. Det innebär att arbetsgivarnas konkurrens om juristerna ökar. har rörlig- heten på arbetsmarknaden ökat. Det innebär att jurister i större utsträckning än tidigare går mellan olika anställningar hos olika arbets- givare inom offentlig och privat sektor. Läget på arbetsmarknaden för jurister är sådant att de statliga arbetsgivarna bedöms behöva göra stora ansträngningar för att få kvalificerade sökande till anställningar och för att kunna behålla kvalificerad personal. Antalet kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar måste öka Vi gör bedömningen att fler skickliga jurister med olika bakgrund måste söka ordinarie domaranställningar för att det ska kunna säker- ställas att de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna kan utnämnas. Ett stabilt och långsiktigt system för rekrytering av ordi- narie domare måste erbjuda flera olika alternativ för den som vill söka en ordinarie domaranställning. Den särskilda domarutbildningen måste utbilda tillräckligt många unga jurister som utrym- met för kvalificerade och erfarna jurister med annan yrkesbakgrund än domstolarna att söka och utnämnas till ordinarie domare bör för- bättras. Det handlar om meritvärdering men också om att kvalifi- cerade och erfarna jurister ska erbjudas fler möjligheter att meritera sig för, söka och få anställning som ordinarie domare. , domstolarna och har olika roller vid rekryteringen av ordinarie domare. Det krävs ett gott samarbete och en god samordning mellan dessa myndigheter för att bygga upp intresset hos unga jurister för att utbilda sig till domare och för att locka kvalificerade och erfarna jurister till domaryrket. har ett ansvar för att arbeta aktivt och långsiktigt med rekry- teringen av ordinarie domare framgår av utnämningslagen. De enskilda domstolarnas ansvar för rekryteringen av ordinarie domare bör lyftas fram och det bör bli mer tydligt för domstolschefer vilka olika alter- nativ som kan erbjudas skickliga jurister som vill bli ordinarie domare. Det handlar också om att skapa en god och stimulerande arbetsmiljö och tillräckligt utrymme för utbildning av icke ordinarie domare. har ett ansvar för att på olika sätt skapa förutsätt- ningar för att driva den statliga arbetsgivarpolitiken i domstolarna så att tillräckligt många skickliga och lämpliga jurister söker ordinarie domaranställningar. Det handlar om att domstolarna måste ges möj- lighet att utveckla verksamheten på de områden som gör domstolarna till attraktiva arbetsplatser, inte minst genom teknikutveckling. Det handlar om att forma ett stabilt och långsiktigt system för rekrytering av ordinarie domare. Allmänna utgångspunkter för en reform Att domstolarnas verksamhet svarar mot höga krav på rättssäker- het och kvalitet är ett fundament i en rättsstat. Rekryteringen av ordinarie domare måste bygga på hög kvalitet och kontinuitet. Det är en förutsättning för en väl fungerande demokrati att det finns ett tillräckligt antal kvalificerade domare som bär an- svaret för att mål och ärenden i samtliga domstolsslag och i alla in- stanser avgörs på ett sätt som svarar mot höga krav på oberoende, självständighet, rättslig kvalitet och effektivitet. Det ställer i sin tur krav på att det finns ett tillräckligt antal högt kvalifice- rade jurister som är intresserade av att söka ordinarie domaranställ- ningar i alla domstolar i hela landet. Ett reformerat system för rekrytering av ordinarie domare måste bygga på följande utgångspunkter: Domstolarnas konstitutionella roll ställer höga krav på domsto- larna och domarna. Kraven på domstolarna och domarna har ökat genom att rätten har fått fler internationella inslag och eftersom nya typer av uppgifter har förts över till domstolarnas ansvars- område från politiska organ. Endast mycket skickliga och för yrket lämpade jurister bör alltså komma i fråga för att utnämnas till ordi- narie domare. Det innebär att det måste finnas ett tillräckligt antal skickliga och för yrket lämpade jurister som söker varje ledig ordi- narie domaranställning. Lagreglering av domarmakten ger stabilitet. Uppgifter om vilka som har dömande uppgifter i domstolarna och huvuddragen i re- kryteringsförfarandet ska framgå av lag. Domstolarna måste vara attraktiva arbetsgivare för jurister som befinner sig i olika skeden av karriären. Domaryrket ska vara tillgängligt för skickliga och för yrket lämp- liga jurister med olika bakgrund och erfarenheter. För att det ska vara möjligt att rekrytera tillräckligt många jurister som uppfyller högt ställda krav på skicklighet och lämplighet behöver domar- yrket bli ett attraktivt alternativ för kvalificerade och erfarna juris- ter med olika typer av bakgrund som tillför olika kunskaper till domstolarna. Systemet för rekrytering av ordinarie domare måste vara långsiktigt och samordnat.