sou · H5B39 · 2017-02-24 00:00:00 — Behovet av ökad kunskap om individens möte med systemet är något som Myndigheten för delaktighet poängterar i sitt underlag till regeringen om en framtida funktionshinderpolitik. Myndigheten lyfter vikten av att utifrån ett individperspektiv se flöden när det gäller olika stöd, flexibiliteten i stödet och inlåsningseffekter för att kunna utveckla systemet för att bättre möta individens behov.9 7.2Kartläggningar av individers möten med systemet För att pröva och illustrera ett systemsynsätt för arbetet med unga som varken arbetar eller studerar har Samordnaren bett några av samarbetskommunerna att genomföra kartläggningar av individers resor genom systemet.10 Några av kommunerna har gjort enklare fallstudier. Sammantaget visar kartläggningarna att individer som har haft flera, ibland parallella, kontakter med olika kommunala förvaltningar, landsting och nationella myndigheter. En gemensam utmaning har 6Myndigheten för vårdanalys (2012). Patientcentrering i svensk hälso- och sjukvård – en extern utvärdering och sex rekommendationer för förbättring. () & Kommuner och Landsting (2015). Tillgänglighet och samordning för en mer patientcentrerad vård. Insatser inom hälso- och sjukvården. Överenskommelse mellan staten och Kommuner och Landsting 2015. (2016). En mer tillgänglig och patientcentrerad vård. Sammanfattning och analys av landstingens och regionernas handlingsplaner – delrapport. 7Statskontoret (2015). Att styra mot ökat förtroende – är det rätt väg? 8Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen. 9Myndigheten för delaktighet (2016). En funktionshinderspolitik för ett jämlikt och hållbart samhälle – MFD:s förslag på struktur för genomförande, uppföljning och inriktning inom funktionshindersområdet. 10Som utgångspunkt användes en vägledning från Nationella samordnaren mot våld i nära relationer, SOU 2014:49 Utveckla lokalsamhällets arbete mot våld i nära relationer. En vägledning för kommuner, landsting, statliga myndigheter och idéburna organisationer. Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt varit att individerna utreddes . Aktörerna saknade ofta helhetsperspektiv och ingen tog ett helhetsansvar . Trots många insatser lyckades inte stödet bidra till individernas fortsatta etablering. Insatser hakade inte i eller förstärkte varandra och i vissa fall uteblev de. var aktörerna inte medvetna om de parallella kontakter individen hade vilket gjorde att de inte alltid var samordnade även när behov av det fanns. En kartläggning som en av samarbetskommunerna genomfört rör en ung person som kommit i kontakt med verksamheten som är ansvarig för det kommunala aktivitetsansvaret i kommunen. Verksamheten är organiserad som en lotsfunktion. Det framkommer att den unge kom i kontakt med samhällets stödsystem redan före skolstart genom BUP och att personen hade haft en stödfamilj genom . Därefter följde år med olika utmaningar i skolan där skola, elevhälsa, socialtjänst och BUP var inblandade. Personens möten med samhällets stödsystem, eller resa, har kartlagts efter att denne aktualiserats för det kommunala aktivitetsansvaret. var den unge och hade parallella kontakter med (försörjningsstöd), kommunens arbetsmarknadsavdelning, , Arbetsförmedlingen, vårdcentralen och psykiatrin. Detta illustreras i figur 7.2. Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt Figur 7.2 En ung persons kontakter med stödstrukturer och aktörer Källa: Samordnaren. Strecken med pilar motsvarar kontakter den unge hade med dessa aktörer. Övriga streck motsvarar kontakter aktörerna hade med varandra. Den unge hade dessutom flera andra kontakter med verksamheten för det kommunala aktivitetsansvaret liksom kontakter med olika arbetsgivare som inte framgår av bilden. Förutom att synliggöra de många involverade aktörerna och de många kontakter individen hade blev också tidsaspekten tydlig genom kartläggningen. För att ytterligare illustrera mötet med systemet har Samordnaren låtit illustrera samma persons ansökan om aktivitetsersättning hos (se figur 7.3). Ansökan behövde kompletteras med ett medicinskt underlag om funktionsnedsättning och det är processen för att få det underlaget som illustrerats. Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt Figur 7.3 En ung persons resa mot aktivitetsersättning Källa: Samordnaren. I figuren innebär varje hus att ärendet av något skäl aktualiserats hos aktören. Trots att den unge under denna process genomgående fick stöd av lotsfunktionen inom det kommunala aktivitetsansvaret liksom av andra aktörer som och en rehabsamordnare på vårdcentralen kom det av olika skäl att dröja innan ansökan var komplett med ett medicinskt utlåtande och ersättning beviljades. Samordnaren har även kommit i kontakt med andra kartläggningar som har haft ambitionen att få en överblick över hur systemet ser ut kring individen. En av dessa avser nyanländas etablering och har genomförts av kommun. Av kartläggningen framgår att nästan alla aktörer som individen kommer i kontakt med gör sina egna utredningar, oberoende av varandra, om skolbakgrund och erfarenheter, vilket är ett ineffektivt och kostsamt system. Även brister i samverkan i mottagandet har identifierats. En slutsats som dragits av kartläggningen är därför att denna behöver utvecklas mellan Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt kommunens socialkontor, arbetsmarknadsavdelning och näringslivskontor, skolan respektive Arbetsförmedlingen.11 I har och Arbetsförmedlingen gjort en kartläggning av systemet kring unga i gymnasiesärskolan och övergången mellan skola och arbete. Genom att utgå från fiktiva ungdomar och hur de skulle mötas av de inblandade verksamheterna/aktörerna – här gymnasiesärskolan, daglig verksamhet, kommunala aktivitetsansvaret, samt Arbetsförmedlingen och – skapade de en bild av stödsystemet. Exempelvis identifierades att individer kunde bollas runt och hamna i utdragna processer men även en risk för att de helt tappades bort. Några av slutsatserna var att det var rörigt för individen, att individuella planer var kortsiktiga, att planeringen inte skedde samordnat och att det var otydligt vem som gjorde vad och när. Myndigheterna identifierade tillsammans med övriga verksamheter att det behövdes en gemensam rutin för när, kring vilka individer, med vilka aktörer och kring vad samverkan bör ske. De såg även behov av en plattform för samverkan för att upprätthålla, utveckla och utvärdera rutinen och för att möjliggöra enklare kontaktvägar och en fortlöpande kompetensspridning mellan aktörerna. Arbetet med kartläggningen har resulterat i ett formaliserat samarbete kring övergången mellan skola och arbete eller meningsfull sysselsättning för alla unga i kommunen med funktionsnedsättning. Bland annat kommer de fyra samordningsförbunden i att gemensamt för staden anställa en lots. Lotsen, benämnd Samverkanskoordinator, ska fånga upp och föra vidare frågor från unga och skolhälsovård/skolpersonal så att myndigheterna ger rätt stöd.12 Resultaten av kartläggningarna och fallstudierna av individers kontakter med stödsystemet bekräftar vad unga själva berättat i möten med Samordnaren. 11Skellefteå kommun, kommun, Arbetsförmedlingen & Delegationen för unga till arbete (2016). Integration och etablering – Kartläggningsrapport avseende aktörer, insatser och skolbakgrund för utlandsfödda och ensamkommande barn i kommunerna . 12Information från samordnare för unga med funktionsnedsättning, Arbetsförmedlingen i , 2016/2017. Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt 7.3Att utgå från ett systemsynsätt på olika nivåer För att ytterligare pröva systemsynsätt som ett sätt att utveckla arbetet för unga som varken arbetar eller studerar har Samordnaren analyserat det på olika samhällsnivåer. En särskilt relevant frågeställning har varit närvaron av ett systemsynsätt i samhällets stöd för att stödja etableringen för unga som riskerar att hamna utanför arbete eller studier från tidig ålder till ung vuxen. I gemensamma inledande möten med representanter för samarbetskommunerna konstaterades att det behövs ett systemsynsätt i deras arbete. De uttryckte att det finns behov av ett förvaltningsövergripande fokus med inriktning mot hela målgruppen unga, en sammanhållen process för arbetet oavsett huvudman och en röd tråd i alla insatser från exempelvis förskola–skola–socialtjänst–vuxen- utbildning till Arbetsförmedlingen och . Det upplevdes svårt att åstadkomma ett helhetsgrepp bland annat på grund av att det finns många pågående insatser kring unga som inte kopplas ihop, inte heller på förvaltningsnivå, och att insatserna ibland kan konkurrera med varandra. Kommunerna uttryckte framför allt att de såg utmaningar med att få till ett systemsynsätt med individen i fokus i relation till landstingen. Vid besök i samarbetskommunerna som Samordnaren har gjort och har en heldagsworkshop genomförts. En del av dagen har ägnats åt att diskutera systemsynsätt med utgångspunkt i individen där det förebyggande arbetet inkluderas och kopplas ihop med arbetet med unga som varken arbetar eller studerar. Samordnaren har argumenterat för ett förändrat perspektiv där individens behov sätts i centrum. Det kräver att kommunens olika verksamheter analyserar hur de förhåller sig till varandra och det gemensamma ansvaret att möta individen. Likaså krävs det att styrningen utgår från samma perspektiv. Diskussioner kring systemsynsätt har förts utifrån kartläggningar och fallstudier av enskilda unga individers erfarenheter av systemet. Några gemensamma slutsatser från diskussionerna är bland annat behov av att stärka det förebyggande arbetet och att sätta in tidiga insatser liksom att tyd- Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt liggöra och stärka ansvaret för helheten respektive att förbättra övergångar mellan olika verksamheter. 7.3.2Kommunal och regional nivå Under sitt första år har Samordnaren tagit del av exempel på hur kommuner och regioner arbetar utifrån ett helhetsperspektiv på systemet och ibland med utgångspunkt i individen. I flera kommuner finns ambitioner att uppnå högre grad av helhetsperspektiv genom att styra mot gemensamma mål, förutom att genom olika kartläggningar få ökad kunskap om systemet. I exempelvis har även andra förvaltningar än utbildningsförvaltningen som mål att unga ska klara skolan. I flera städer har ett arbete med hållbarhet initierats med ett fokus på hela kommunen och alla relevanta parter. Ett exempel är i vars ambition är att uppnå en socialt hållbar utveckling och minskad ojämlikhet i hälsa för kommuninvånarna genom samarbete mellan kommun, näringsliv och det civila samhällets organisationer. Kommunernas och Arbetsförmedlingens arbete med Dua-överenskommelserna i syfte att stödja unga till arbete, kan också sägas utgå från en ambition om att i högre grad få tillstånd ett systemsynsätt. I exempelvis inkluderar Dua-överenskommelsen förutom kommunen och Arbetsförmedlingen en rad andra aktörer: , , , , Jobba i (en ekonomisk förening med bland annat arbetsgivare), Jobbpunkt (det kommunala bostadsbolagets jobbsatsning) och . Det finns exempel på att kommuner, såsom kartläggningen i visade, identifierar utmaningar för unga i olika övergångar där de riskerar att hamna mellan stolarna. Kopplingen mellan ett systemsynsätt och samverkan blir här tydlig. För att undvika glapp i övergångar har exempelvis arbetat med sitt frånvaroarbete som hänger ihop från förskolan till gymnasiet och omfattar flera olika aktörer med tydliga roller och rutiner. Ett ytterligare exempel på ett helhetsperspektiv är ett utvecklingssamarbete mellan ideell sektor och kommuner. , Individuell Människohjälp, och Röda Korset har tillsammans med ett antal kommuner tagit fram ett arbetssätt i syfte att skapa bättre förutsättningar för etablering. Centrala delar i arbets- Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt sättet är så kallade kunskapsallianser och läranderesor. I kunskapsallianserna möts de berörda aktörerna, delar erfarenhet och kunskap, i syfte att tydliggöra sina respektive roller och att utifrån det identifiera hur deras olika insatser hör ihop och kan komplettera varandra. Genom läranderesorna skapas en kompetensutvecklingsplattform. Tillsammans bidrar det till att skapa ett gemensamt lärande och ansvarstagande och till systemförändring utifrån olika perspektiv.13 Närvaron av ett systemsynsätt varierar självklart mellan olika kommuner men tycks även variera mellan olika samhällsnivåer. har sättet att tänka kring systemet utvecklats då dessa nivåer getts nya roller som de rent formellt och organisatoriskt inte har. Exempel på detta finns på regional nivå – i kommunalförbund, kommunförbund, regioner och landsting. Inom ramen för flera ESF-finansierade projekt har den regionala nivån fått en ny roll. Projekt som handlar om att förebygga och minska skolavhopp respektive stödja unga vidare till utbildning eller arbete samordnas i flera fall regionalt. I exempelvis Region , som är en av tre regioner som ingår i Sysselsättningsinitiativet för unga, har den regionala nivån tagit på sig ett samordningsansvar. Region samordnande insats är ett svar på ett behov av en samordnande funktion som uttryckts av aktörerna i trots att regionen inte har ett formellt ansvar för arbetsmarknadsfrågorna. En gemensam målsättning har skapats för kommunerna, , , högskolan och Arbetsförmedlingen i . Aktörerna har utgått från en gemensam problembild, skapat en gemensam målsättning och hittat gemensamma lösningar och på regional nivå skapat en gemensam samverkansplattform.14 Samordnaren menar att det inte finns ett tillräckligt systemsynsätt i arbetet kring barn och unga på den nationella nivån, det vill säga myndigheter och regeringen. I kommunerna blir närvaron eller frånvaron av ett systemsynsätt på nationell nivå tydligt. I Samordnarens möten med olika aktörer 13Rädda Barnen (2016). Vägen in – hela vägen. Sektorsövergripande samverkan för framgångsrik samhällsetablering. 14Information från samverkansledaren för Unga Lyfter 2.0, 2016. Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt har och myndigheter kritiserats för att inte ha ett helhetsperspektiv. Det upplevs att det saknas analyser av vilka effekterna blir av nationella beslut kommunalt och regionalt, av påverkan på nästa nivå. Samordnaren har diskuterat systemsynsätt med flera av projektledarna för nu pågående större nationella och regionala projekt och program. Utifrån dessa samtal är Samordnarens bedömning att i de fall ett systemsynsätt funnits med i planering och styrning av dessa verkar det främst varit utifrån sakfrågan, exempelvis utbildning eller arbetsmarknad. Däremot tycks inte ett horisontellt perspektiv användas i någon högre grad. Även bristen på ett vertikalt systemsynsätt har kritiserats, bland annat i en första utvärdering av Sysselsättningsinitiativet för unga och dess övergripande genomförande på program- och utlysningsnivå.15 I rapporten menar utvärderarna att en analys av systemet och den roll den nationella, regionala och kommunala nivån kan och bör spela för att minska ungdomsarbetslösheten borde ha föregått utformningen för att möjliggöra för initiativet att uppnå så stor effekt som möjligt. En svårighet med att få till ett systemsynsätt för tillfälliga program och projekt kan vara den tid som finns för att planera dessa. Möjligen kan även svårigheten när det gäller dessa vara kopplad till att det är olika finansieringskällor (regeringen, ) samt att de initieras , men detta behöver undersökas vidare. Förutom för program och projekt har Samordnaren även utforskat och diskuterat närvaron av ett systemsynsätt i det statliga utredningsväsendet. För att möjliggöra ett helhetsperspektiv i regeringens styrning behöver underlagen för beslut innehålla ett systemsynsätt. Regeringen har tillsatt flera statliga utredningar med uppdrag som syftar till att samhället ska bli bättre på att förebygga respektive på att möta barns och ungas behov av stöd. Flera av dessa är relevanta för Samordnarens uppdrag. Följande är några exempel på pågående eller avslutade utredningar. Deras uppdrag är, eller har varit, att bidra till att: •höja kunskapsresultaten, kvaliteten i undervisningen och likvärdigheten i förskoleklassen, och gymnasieskolan (dir. 2015:35) 15 (2015). Utvärdering av Sysselsättningsinitiativet för unga. Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt •undersöka förutsättningarna för att införa en läsa-skriva-räkna- garanti och lämna förslag om vad garantin bör innehålla och vilka åtgärder som kan vidtas i , sameskolan och specialskolan respektive redan i förskoleklassen (dir. 2015:65) •förbättra , grundsärskolans, specialskolans och sameskolans arbete med att främja närvaro och att vidta åtgärder vid frånvaro (dir. 2015:119) •föreslå hur utbildningen för nyanlända elever som kommer till under senare årskurser kan anpassas för att öka elevernas möjligheter att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program (dir. 2016:67) •ge förutsättningar för att alla ungdomar ska delta i och lyckas med sin gymnasieutbildning (dir. 2015:31) •tillgången till hjälpmedel blir mer jämlik över landet samt att barn och unga i behov av hjälpmedel får tillgång till det (dir. 2015:134) •föreslå hur Specialpedagogiska skolmyndighetens stöd till kommunala och enskilda huvudmän kan utvecklas för berörda elever (dir. 2013:29) •föreslå hur skolhuvudmän för , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning (dir. 2015:112) •stödja det arbete som utförs inom området psykisk hälsa och verka för att arbetet samordnas på nationell nivå, samt identifiera utvecklingsbehov inom området psykisk hälsa (dir. 2015:138) •förslag som handlar om en mer strategisk, långsiktig och sektorsövergripande styrning, organisering och uppföljning av folkhälsopolitiken och av andra verksamheter som påverkar jämlik hälsa, som bidrar till att hälsoklyftorna i samhället minskar (dir. 2015:60) •främja förbättrad samverkan mellan myndigheter, kommuner, landsting och organisationer på nationell, regional och lokal nivå kring insatser för unga som varken arbetar eller studerar (dir. 2015:70) Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt •verka för att arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet får större genomslag på lokal nivå (dir. 2014:157). finns därutöver exempelvis Samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården med uppdrag att ge en trygg och säker vård för barn och unga. Samordnaren har haft dialog med merparten av ovan nämnda utredningar och Samordnare och med flertalet just diskuterat behovet av ett systemsynsätt. Utredningarna hänger nära samman då de berör och avser att förstärka olika delar av stödsystemet för barn och unga. kompletterar uppdragen varandra. finns det uppdrag som är delvis överlappande eller motstridiga. Detta ser Samordnaren kan försvåra möjligheterna att skapa lösningar som hänger ihop utifrån ett systemsynsätt. Beredningen av förslagen kan också försvåras utifrån att utredningarna avslutas och tillhör olika departement. Ett exempel på den problematik som Samordnaren identifierat avseende flera delvis överlappande och ibland motstridiga uppdrag avser är elevhälsans framtida roll och stöd. De olika uppdragen och perspektiven kan innebära att inte för ett beslutsunderlag som möjliggör ett systemsynsätt. I Samordnarens dialog med olika utredningar framgick tidigt att elevhälsan var en angelägen fråga för åtminstone sju av de då pågående utredningarna. Två av dessa har lämnat förslag angående elevhälsan. skolkommission bedömde i sitt delbetänkande att evidensbaserade program för att förebygga psykisk ohälsa behöver utvecklas. Kommissionen skriver vidare att de överväger att föreslå att ett nationellt kunskapscenter för elevhälsan inrättas till stöd både för elevhälsans yrkesgrupper och för det generella hälsofrämjande arbetet i skolorna.16 Utredningen vända frånvaro till närvaro har lämnat förslag om att regeringen bör tillsätta en särskild utredare som ska föreslå hur elevhälsans främjande, förebyggande samt åtgärdande arbete kan konkretiseras.17 Dessutom pågår inom beredning av frågor rörande elevhälsans roll, bland annat 16SOU 2016:38 Samling för skolan. Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet. 17SOU 2016:94 Saknad! Uppmärksamma elevers frånvaro och agera. Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt mot bakgrund av Samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvårdens arbete samt i dialog med SKL. 7.3.4En utvecklad statlig styrning Regeringen har själv identifierat ett behov av en styrning som i högre grad utgår från en helhet samt från medborgarnas och företagens behov. Regeringen gav därför Statskontoret i uppdrag att se över hur detta kan förstärkas i statens styrning av statlig och verksamhet. Uppdraget består av flera deluppdrag. I sina analyser använder Statskontoret begreppet sammanhållen styrning18 Mot bakgrund av förändringar i omvärlden uttryckte Regeringen i budgetpropositionen att det måste skapas utrymme för att kommuner och landsting ska kunna ta på sig nya uppgifter, samt utveckla, erbjuda och finansiera ett likvärdigt serviceutbud med god kvalitet.19 Enligt Statskontorets rapport upplever kommunala politiker och tjänstemän att den statliga styrningen av kommunerna ger en tydlighet att förhålla sig till men också att den är kortsiktig, ryckig och inte anpassad efter lokala förhållanden.20 Det senare är också synpunkter som Samordnaren tagit del av. Enligt Statskontoret upplever kommunala företrädare att den statliga styrningen har ökat i omfattning och detaljeringsgrad. Enligt företrädare för kommunerna innebär en detaljerad styrning av utförandet ett minskat handlingsutrymme att utforma verksamheter utifrån medborgarnas behov. Statens styrning av verksamheters utförande genom processmått och kvantitet begränsar möjligheterna för detta. När det gäller statens styrning av myndigheterna menar att sammanhållen styrning innebär att utgå från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheter. Sådan styrning är användbar för vissa verksamheter och Statskontoret nämner som exempel mottagande och etablering av nyanlända respektive skolväsendet. Myndigheten menar att det ställer höga krav på att ha förmåga att utgå från en helhetsbild och att samordna styrningen. Statskontoret föreslår att ibland 18Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen. 2015/16:1 Budgetpropositionen . Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor. 20Statskontoret (2016). Statens styrning av kommunerna. Strategisk styrning – behov av ett systemsynsätt bör utgå från olika livshändelser i sin resultatredovisning till . Det kan även vara motiverat att exempelvis genomföra gemensamma dialoger med flera myndigheter. Dessutom menar att regeringen bör tillsätta en arbetsgrupp för att se över hur organisation och arbetssätt bättre kan stödja en sammanhållen styrning.21 I de möten Samordnaren haft med projektledarna för de stora projekten har liknande lösningar föreslagits för att åstadkomma en större helhetssyn. Exempelvis fler gemensamma myndighetsuppdrag och tydligare återrapportering där myndigheter tvingas samarbeta med varandra. För att ge resultat, menade projektledarna, krävs tid och uthållighet liksom ökad kunskap om varandras uppdrag och verksamheter. De lyfte även att det är viktigt att kontinuerligt identifiera hinder och föra information om dessa uppåt i organisationerna och mellan nivåerna för att skapa bättre förutsättningar att lösa problem. För att ytterligare utveckla statens styrning, här med fokus på kommuner och landsting, har regeringen tillsatt en delegation, Tillitsdelegationen.