sou · H5B33 · 2017-01-23 00:00:00 — Den s.k. Secretary of State är en Cabinet minister som leder ett departement. Permanent Secretary avses den mest seniora icke politiska tjänstemannen i ett departement. 38Vid den jämförande studie av regleringen av intressekonflikter som lät utföra (se avsnitt 3.5), den s.k. , framkom att har reglerat samtliga de 15 områden som efterfrågas i studien, se s. 320. 39Riktlinjerna är senast uppdaterade 2015. För deras lydelse, se nal_draft_ministerial_code_No_AMENDS_14_Oct.pdf, senast besökt . Jämförelse med andra länder Han eller hon måste också söka råd från ett oberoende organ – () – rörande alla anställningar och uppdrag han eller hon önskar utöva från det att denne lämnar sin post. Den f.d. ministern måste lyda kommitténs råd (p. I Business Appointment Rules for Former Ministers finns beskrivet mer i detalj vad p. 7.25 i de nämnda riktlinjerna för ministrarna innebär.40 Bland annat framgår att ministern måste fylla i en särskild blankett där han eller hon närmare anger vad det är för tjänst som avses sökas. ACOBA kan också inhämta information från andra källor, såsom ministerns tidigare departement eller, efter godkännande av ministern, den aktuella arbetsgivaren. Vid sin bedömning har ACOBA att titta på om den f.d. ministern har haft en position som gör att det skulle kunna antydas att han eller hon fått sin nya anställning som någon form av belöning för tidigare tjänster, om han eller hon haft tillgång till känslig information av olika slag som kan ge hans eller hennes nya arbetsgivare orättvisa fördelar eller om det finns andra skäl som gör att den nya tjänsten skulle kunna leda till frågor från allmänheten (p. Vidare framgår av Business Appointment Rules for Former Ministers att kommittén som råd kan ange att den inte ser några hinder mot att den f.d. ministern påbörjar sin nya anställning eller liknande utan några villkor. Kommittén kan också rekommendera att den f.d. ministern ska avvakta med att påbörja anställningen eller liknande eller att han eller hon bör avhålla sig från inblandning i vissa särskilda frågor. Dylika villkor kan ges för maximalt från det att den f.d. ministern lämnar sin post. I undantagsfall kan kommittén anse att en viss anställning eller liknande är olämplig (p. Före detta ministrar är, som en generell princip, förbjudna att från det att de har lämnat sin post utöva lobbying mot regeringen. Kommittén kan, efter en ansökan från den f.d. ministern, korta (p. För Cabinet Ministers, men även andra ministrar om kommittén så anser, gäller som huvudregel tre månaders karantän från det att de slutat på sin post tills de kan börja en ny tjänst (p. 40 Se , senast besökt . Jämförelse med andra länder ACOBA behandlar som regel ansökan , men komplicerade fall kan ta (p. Det saknas möjlighet att klaga på ACOBA:s beslut, men ministern kan be om ett möte med ACOBA för att lägga fram sin sak (p. Ministern får inte någon ersättning för den tid han eller hon har ålagts karantän eller liknande. Inledningsvis är alla ansökningar till ACOBA konfidentiella. Råden offentliggörs dock så snart den f.d. ministern har underrättat kommittén om att han eller hon har accepterat en annan tjänst. Tackar ministern däremot nej till tjänsten, offentliggörs inte kommitténs råd (p. ges det ut en rapport om de ansökningar som har behandlats.41 För ämbets- och tjänstemän finns det etiska riktlinjer för deras tjänstgöring i form av the Civil Service Code.42 I riktlinjerna slås fyra kärnvärden fast – integritet, ärlighet, objektivitet och opartiskhet. I integritet ligger bl.a. att man inte får missbruka sin ställning, t.ex. genom att använda information som man har fått inom ramen för sin tjänstgöring för att främja sina egna eller andras intressen. Därtill finns Business Appointment Rules for Civil Servants.43 Be- roende på vilken titel ämbets- eller tjänstemannen har gäller olika regler för i vilka fall en ansökan om råd vid övergång till tjänst eller liknande utanför det offentliga måste göras och hur lång karantän som kan åläggas. De högsta ämbetsmännen måste alltid lämna in en ansökan för varje nytt uppdrag eller anställning de avser att ta från det att de lämnat sin tjänst i det offentliga (p. 8).44 Ansökningarna behandlas av ACOBA som lämnar förslag till premiärministern. Det är sedan premiärministern som fattar slutligt beslut i frågan. För denna kategori gäller som huvudregel en karantän från det att de lämnar sin offentliga tjänst innan de får ta uppdrag eller anställning utanför det offentliga. Den längsta väntetiden som kan åläggas är . ACOBA kan också i undantagsfall uttala att den ser uppdraget eller anställningen som olämplig (p. Som huvudregel gäller också ett tvåårsförbud 41Se , senast besökt . 42Se , senast besökt . siness_Appointment_Rules2014_.pdf, senast besökt . 44 Detta gäller bl.a. s.k. Jämförelse med andra länder för lobbying mot regeringen på uppdrag av den nya arbetsgivaren (p. Även andra villkor kan åläggas, såsom ett förbud att involvera sig i vissa områden av den nye arbetsgivarens verksamhet (p. Vad så gäller ersättning under en eventuell väntetid bör i första hand den som berörs omplaceras. Om inte det går, kan det dock övervägas om det finns skäl att ge honom eller henne ekonomisk ersättning (p. ACOBA strävar efter att behandla ansökningar om råd inom 20 arbetsdagar.45 , tillsammans med en sammanfattning av den sökandes senaste tjänstgöring för det offentliga, offentliggörs ofta så fort sökanden har accepterat det nya uppdraget eller anställningen (p. Noteras kan att det alltså finns ett förbud mot lobbying för både ministrar och lägre ämbeten. Detta förbud innebär att den tidigare tjänstemannen inte bör engagera sig i kommunikation med regeringen (inklusive ministrar, särskilda rådgivare och tjänstemän) i syfte att påverka ett regeringsbeslut eller politik i förhållande till sina egna intressen eller den nya arbetsgivarens intressen. I gäller en särskild lag, Conflict of Interest Act (S.C. 2006, c. 9, s. 2) som behandlar bl.a. övergångsfrågor. fanns riktlinjer på området. Lagen gäller såväl ministrar som statssekreterare. För att se till att lagens bestämmelser följs och för att bl.a. bedöma hur länge förbudet mot att ta ny anställning etc. ska gälla finns en s.k. Conflict of Interest and Ethics Commissioner (nedan kallad kommissionären).47 dance_on_applications_referred_to_the_advisory_committeescs3_level_and_aboveand_ all_special_advisersfeb_2012.pdf, senast besökt . 46I benämns regeringsmedlemmarna Ministers of the Crown. Utöver premiärministern finns det 30 Ministers of the Crown. Varje minister har som regel en (i något enstaka fall två) Parliamentary Secretary, dvs. Därtill finns s.k. Ministers of State vilka inte har något eget departement. När vi talar om ”ministrar” avses, om inte annat framgår, både Ministers of the Crown och Ministers of State. 47Den s.k. Conflict of Interest and Ethics Commissioner tillsätts på grundval av the Parliament of Act (R.S.C., 1985, c. P-1), p. 81 2 a 1, och är en s.k. Officer of Parliament. Jämförelse med andra länder Av lagen följer bl.a. att ingen tidigare offentlig tjänsteman får agera på ett sådant sätt att han eller hon drar otillbörlig fördel av sin f.d. tjänst i den offentliga förvaltningen (p. För f.d. ministrar och f.d. statssekreterare gäller dessutom bl.a. att de inte får acceptera ett erbjudande om anställning hos någon som de har haft direkta och betydande officiella kontakter med av före deras sista dag på ämbetet (p. 35.1).48 Förbudet gäller från det att den f.d. ministern eller den f.d. statssekreteraren har lämnat sitt ämbete (p. Inte heller får de på uppdrag av någon göra en framställning till något departement eller liknande som de har haft direkta och betydande officiella kontakter med av före deras sista dag på ämbetet (p. 35.2).49 För ministrarna gäller dessutom att de inte får göra någon framställning till en minister som var minister som dem (p. 35.3).50 Samtliga förbud gäller av för f.d. ministrar och för f.d. statssekreterare (p. Tidsperioden kan dock kortas av kommissionären. Denne ska överväga om den enskildes intresse av att bevilja ett undantag från eller minskning av hur länge förbudet ska gälla uppväger det allmännas intresse av att behålla det. Hänsyn ska därvid tas bl.a. till under vilka omständigheter den f.d. ministern eller den f.d. statssekreteraren har lämnat sin post, de allmänna förutsättningarna för personen i fråga att hitta en ny anställning, vilken betydelse för staten den information som personen i fråga besitter har samt underlättandet av utbytet mellan den privata och den offentliga sektorn. Om tidsperioden reduceras, ska beslutet och skälen för det publiceras i ett särskilt offentligt register (p. Om kommissionären anser att en f.d. minister eller f.d. statssekreterare inte följer förpliktelserna enligt lagen, kan kommissionären bestämma att nuvarande offentligt anställda inte får ha 2 i lagen kallas ministrar och statssekreterare för public office holder eller reporting public office holder. 49Den engelska lydelsen av bestämmelsen är ”No former reporting public office holder shall make representations whether for remuneration or not, for or on behalf of any other person or entity to any department, organization, board, commission or tribunal with which he or she had direct and significant official dealings during the period of one year immediately before his or her last day in office.”. 50Den engelska lydelsen av bestämmelsen är ”No former reporting public office holder who was a minister of the Crown or minister of state shall make representations to a current minister of the Crown or minister of state who was a minister of the Crown or a minister of state at the same time as the former reporting public office holder.”. Jämförelse med andra länder några officiella mellanhavanden med personen i fråga (p. Om en medlem av senaten eller House of Commons har skäl att misstänka att en f.d. minister eller en f.d. statssekreterare har brutit mot nu aktuell lag (dvs. Conflict of Interest Act), kan denne be kommissionären att utreda frågan (p. Kommissionären kan också på eget initiativ utreda en sådan misstanke (p. Därtill finns regler i the Lobbying Act. Enligt lagen måste lobbyister registrera sig hos den s.k. Commissioner of Lobbying (p. Varje f.d. offentligt anställd är förbjuden att från det att han eller hon slutade sin tjänst i det offentliga utöva lobbying. Även här kan dock kommissionären bevilja undantag (p. I fanns det tidigare inte några regler om regeringsmedlemmars övergångar till annan tjänst. gjordes dock en ändring i den lag som reglerar rättsförhållandena för regeringsmedlemmarna, Gesetz über die i fråga har funnits och innehåller även t.ex. bestämmelser om förbud att inneha någon annan tjänst för sitt ämbete (5 §). En regeringsmedlem ska av 18 månader från det att han eller hon har lämnat sitt ämbete skriftligen underrätta regeringen om han eller hon har för avsikt att ta anställning eller annan sysselsättning (i det följande används samlingsbegreppet ”anställning”) utanför den offentliga sektorn. Underrättelsen bör ske senast en månad innan anställningen är tänkt att påbörjas (6 a §). 51I Conflict of Interest Act finns det även bestämmelser om att den som bryter mot vissa uppräknade bestämmelser kan åläggas att betala en administrativ bot (”administrative monetary penalty”), se p. De bestämmelser som redogjorts för ovan omfattas dock inte av den sanktionen. 52För mer information om lagen hänvisas till lagen i fråga, se , senast besökt . 53I kallas ministrarna i förbudsregeringen (die Deutsche Bundesregierung, även kallad deutsche Bundeskabinett) för förbundsministrar (Bundesminister). Utöver förbundskanslern finns det 15 förbundsministrar. Varje minister har statssekreterare. Det finns två typer av statssekreterare. De s.k. Beamtete Staatssekretäre är opolitiska tjänstemän medan de s.k. Parlamentarische Staatssekretäre är politiska tjänstemän. 54Lagen kallas även ”Bundesministergesetz”. För dess lydelse, se t.ex. im-internet.de/bundesrecht/bming/gesamt.pdf, senast besökt . Jämförelse med andra länder ingen kan förbjuda personen i fråga att påbörja anställningen om allmänna intressen påverkas. Hänsyn ska därvid tas till om anställningen rör frågor eller områden som regeringsmedlemmen har arbetat med i regeringen eller om allmänhetens förtroende för regeringen kan påverkas. Ett förbud bör som huvudregel inte överstiga . I fall där allmänna intressen kan komma att påverkas allvarligt kan dock ett förbud upp åläggas. Den som åläggs ett förbud kan begära en typ av övergångslön. Regeringen fattar beslut i frågan efter en rekommendation från en rådgivande kommitté (6 b §). Kommittén består av tre personer vilka ska ha erfarenhet från höga statliga tjänster eller viktiga politiska positioner. De utses av förbundspresidenten på rekommendation av regeringen och består av en f.d. finansminister, en f.d. senator och en f.d. författningsdomare.55 Kommitténs medlemmar får ersättning för sitt uppdrag (6 c §). Några disciplinpåföljder finns inte (8 §). Den som förbjuds att påbörja sin nya anställning kan begära en form av övergångsersättning (6 d §). Det sagda gäller även för ministerns s.k. parlamentariska statssekreterare, se 7 § i den särskilda lag som reglerar rättsförhållandena för de parlamentariska statssekreterarna, über die 55Kommitténs medlemmar utsågs först , se fuer-lobbyistenregister-22114805, senast besökt . 56För dess lydelse, se t.ex. internet.de/bundesrecht/parlstg_1974/gesamt.pdf, senast besökt . 8 Överväganden och förslag En reglering av statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet bör införas. Med annan än statlig verksamhet avses all verksamhet där staten inte är huvudman. Regleringen avser även bolag som till någon del ägs av staten. Regleringen bör ske genom en särskild lag, lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet. Det behöver inte göras några ändringar i den s.k. statssekreteraröverenskommelsen. Regleringen bör se lika ut för statsråd och statssekreterare och oavsett varför de lämnar sitt ämbete. Den bör omfatta övergångar till såväl uppdrag som anställning i annan än statlig verksamhet och etablering av näringsverksamhet.1 Vissa typer av uppdrag bör dock vara undantagna. Det gäller sådana uppdrag som beskrivs i 4 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) såsom t.ex. kommunalråd. Inte heller partipolitiska uppdrag bör omfattas. Statsråd och statssekreterare ska anmäla alla tänkta övergångar till ett nytt uppdrag eller liknande till annan än statlig verksamhet som planeras äga rum från det att befattningen har lämnats. Regleringen gäller således inte bara de som vid den tänkta övergången till ett nytt uppdrag eller liknande är statsråd eller statssekreterare utan även de som har lämnat ett sådant uppdrag.2 1När vi i det följande talar om ”uppdrag eller liknande” avser vi såväl uppdrag som anställning och etablering av näringsverksamhet. Med ”uppdragsgivare eller liknande” avser vi både uppdragsgivare och arbetsgivare. 2När vi i det följande talar om ”statsråd” och ”statssekreterare” avser vi, om inget annat sägs, såväl de som vid den tänkta övergången till ett nytt uppdrag eller liknande är statsråd eller statssekreterare som de som har lämnat ett uppdrag som statsråd eller en anställning som statssekreterare. Två olika typer av övergångsrestriktioner bör kunna meddelas för en maximal tid . Den ena av dessa är karenstid. En sådan restriktion innebär att statsrådet eller statssekreteraren efter det att han eller hon slutat som statsråd eller statssekreterare inte får påbörja ett visst uppdrag eller liknande eller ha annat än kontakter av praktisk natur med den framtida uppdragsgivaren eller liknande. Den andra är ämnesrestriktion. Den innebär att statsrådet eller statssekreteraren efter det att han eller hon slutat som statsråd eller statssekreterare inte får engagera sig i vissa särskilt angivna frågor eller områden. Vid bedömningen av om någon övergångsrestriktion ska meddelas bör beaktas om statsrådet eller statssekreteraren inom ramen för sitt uppdrag som statsråd eller sin anställning som statssekreterare har förvärvat sådan information eller kunskap som gör att det föreligger en risk för ekonomisk skada för staten, en risk för otillbörlig fördel för någon enskild eller en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas, om statsrådet eller statssekreteraren påbörjar det nya uppdraget eller liknande. En aktsamhetsbestämmelse bör också införas med innebörden att statsråd och statssekreterare i samband med en övergång till och vid utövandet av ett nytt uppdrag eller liknande, oavsett vilken typ av uppdrag eller liknande det är och i vilken sektor det utförs, alltid ska sträva efter att agera på ett sådant sätt att det inte uppstår en risk för ekonomisk skada för staten, en risk för otillbörlig fördel för någon enskild eller en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas. Statsråd och statssekreterare som meddelas karenstid bör kunna få ersättning karenstiden varar. I vissa fall bör ersättning kunna utgå även om statsrådet eller statssekreteraren meddelas ämnesrestriktion. Ersättningen bör vara subsidiär i förhållande till rätten till avgångsersättning för statsråd och rätten till avgångsvederlag för statssekreterare. Dess storlek bör som huvudregel motsvara det belopp som statsrådet eller statssekreteraren fick i arvode eller lön vid avgången och den bör vara pensionsgrundande för allmän pension. Det bedöms inte behövas några sanktioner för att förstärka regleringens preventiva verkan. En ny sekretessbestämmelse bör införas om att sekretess ska gälla för uppgift i ett ärende om prövning enligt den tänkta lagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att någon enskild lider skada eller men. Sekretessen bör upphöra att gälla när ett slutligt beslut meddelas i ärendet. Ett särskilt prövningsorgan, statsråds och statssekreterares övergångar, bör inrättas för prövningen i enlighet med den tänkta lagen. Organet bör vara ett fristående organ under och bestå av fem ledamöter. Ledamöterna bör få ersättning för sitt arbete. Organet ska pröva en anmälan om en övergång från det att en fullständig anmälan föreligger. Ett statsråd eller en statssekreterare får inte tillträda sitt nya uppdrag eller liknande innan prövningsorganet har meddelat beslut i övergångsfrågan eller, som längst, treveckorsfristen har gått till ända. Eftersom prövningsorganet bör ses som en förvaltningsmyndighet blir förvaltningslagen (1986:223) som huvudregel tillämplig vid organets handläggning av ärenden. Det bör inte finnas någon rätt till överprövning av prövningsorganets beslut. Statsråd och statssekreterare ska dock kunna få sina beslut omprövade av prövningsorganet. 8.2En reglering rörande övergångar till annan än statlig verksamhet bör införas Förslag: En reglering av statsråds och statssekreterares övergångar från uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare till uppdrag eller anställning i annan än statlig verksamhet och etablering av näringsverksamhet ska införas. Med annan än statlig verksamhet avses all verksamhet där staten inte är huvudman. Bolag som helt eller delvis ägs av staten anses i detta avseende utgöra annan än statlig verksamhet. För sådana uppdrag som avses i 4 kap. 1 § kommunallagen samt övergångar till partipolitiska uppdrag gäller endast lagens aktsamhetsbestämmelse. Kontakter och övergångar mellan den offentliga och den privata sektorn är i grunden positivt. De stimulerar kompetensutbyte och ökad förståelse för varandras verksamheter vilket medför nytta för leder övergångarna mellan sektorerna till en risk för intressekonflikter. Man brukar tala om två typer av risker (se bl.a. avsnitt 3.1 och avsnitt 3.7). Den ena typen av risk föreligger medan den enskilde fortfarande arbetar kvar på sin gamla arbetsplats. Denne kan då till följd av löfte om eller vid diskussioner om ny anställning hos någon annan utsätta sin nuvarande arbetsgivare för otillbörlig påverkan. Den andra typen av risk, vilken är den vi framför allt fokuserar på i detta betänkande, föreligger när den enskilde har lämnat sin tjänst i staten och börjat arbeta i privat verksamhet. Det kan då finnas en risk för att den enskilde missbrukar information, kunskap eller kontakter med tidigare kollegor. Båda typerna av risker kan medföra en skada för staten. Skadan kan bestå i en ekonomisk skada. Det kan även handla om en förtroendeskada, dvs. att den enskilde agerar på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för den styrande makten, politiker i allmänhet eller samhället i stort skadas. Agerandet kan också leda till en risk för otillbörlig fördel för någon enskild, dvs. en fördel som denne egentligen inte borde få. Denna fördel kan vara av såväl ekonomisk som av annan natur. Frågan om det behövs en särskild ordning för statsråds och statssekreterares övergångar efter avslutat uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare har diskuterats (se kapitel 3). Bland annat har det kommit ett antal riksdagsmotioner som har föreslagit att frågan ska regleras. Flera externa organ, såväl svenska som utländska, har uttryckt att bör införa en reglering. har dock varken eller regeringen ansett att det behövs. I stället har man hänvisat till den indirekta reglering som finns (se kapitel 5). Ett exempel är sekretsslagstiftningen som hindrar en person som gått över från offentlig till privat verksamhet att röja sekretessbelagda uppgifter från sin tidigare arbetsgivare. Denne är alltså skyldig att iaktta sekretess också sedan han eller hon har lämnat sin post inom det offentliga. Bestämmelser om tjänstefel och tagande och givande av muta är andra exempel, liksom värdepappermarknadens insiderlagstiftning. Det finns både för- och nackdelar med en reglering av övergångsfrågorna Vi tror att statsråd och statssekreterare också efter att de har lämnat sina befattningar vinnlägger sig om att agera på ett sådant sätt att intressekonflikter inte ska uppstå. Det kan därför framstå som klåfingrigt och överdrivet att reglera övergångar till annan verksamhet. Hur statsråd och statssekreterare agerar – och inte minst hur det uppfattas att de agerar – har dock betydelse för allmänhetens förtroende för den styrande makten, politiker i allmänhet och samhället i stort. Enligt vår mening behöver det därför inte ens ha konstaterats ett missbruk av information eller kunskap, utan redan själva misstanken om att det förekommer ett sådant missbruk kan leda till skada för staten. Det finns därför goda skäl att överväga att reglera statsråds och statssekreterares övergångar. Som vi ser det finns det flera fördelar med att införa en reglering. Den kan minska risken för intressekonflikter och därmed också risken för skada för staten eller otillbörlig fördel för någon enskild. Detta kan bidra till att stärka tilltron till staten. Vidare kan en reglering underlätta för de statsråd och statssekreterare som önskar gå över till annan verksamhet genom att de inte helt på egen hand behöver bedöma om övergången är godtagbar eller inte. Det ger i sin tur legitimitet åt deras övergångar vilket gynnar inte bara dem själva utan även de verksamheter de går till. En reglering på området kan dessutom tjäna som vägledning för andra grupper och bidra till en ökad medvetenhet om frågans betydelse även inom andra sektorer. kan en reglering medföra nackdelar. Rekryteringen av statsråd och statssekreterare skulle kunna försvåras, om de personer som avses rekryteras uppfattar att det finns en risk att de blir alltför begränsade den dag de önskar göra något annat. Det är heller inte otänkbart att regleringen skulle kunna ses som att den utgör en begränsning av näringsfriheten enligt 2 kap. 17 § första stycket regeringsformen, se mer om detta i avsnitt 8.22.