sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Sammantaget blir effekten av utredningens beräkningar att en skatt för vissa branscher inte skulle få någon egentlig styrande effekt trots höga skattekostnader, som den för andra får orimligt stora konsekvenser för produktionen och lönsamheten. Inte heller den internationella aspekten har tagits hänsyn till i konsekvensanalysen. Som utredningen visar i sin internationella utblick finns inget annat land inom EU där en renodlad skatt på kväveoxider ligger i samma härad som de nivåer som diskuteras i utredningens förslag. En svensk skatt på kväveoxider skulle därför medföra en konkurrenssnedvridning gentemot konkurrenter i andra EU-länder, vilket utredningen inte belyser. Bör EU ETS kompletteras med nationellt styrmedel? Jag delar utredningens slutsats om att ett nationellt kompletterande styrmedel till EU ETS inte bör införas, eftersom ett sådant uppenbart skulle innebära dubbla styrmedel utan klimatnytta. EU ETS bör vara det enda ekonomiska klimatstyrmedlet för de ingående sektorerna, och bör inte undermineras genom ett nationellt komplement. Därmed anser jag att frågan inte heller bör aktualiseras efter att de pågående förhandlingarna om EU ETS på EU-nivå avslutats, vilket utredningen antyder att det kan finnas skäl för. Jag vill inleda med att jag till fullo stödjer utredningens ambition att uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering i enlighet med avfallshierarkin och att ska bli ett av världens första fossilfria länder. För att öka materialåtervinningen krävs att ett flertal olika styrmedel etableras som tillsammans kompletterar varandra. En förbränningsskatt på avfall, rätt utformad, är ett sådant styrmedel. För att öka materialåtervinningen krävs bl a dessa ytterligare styrmedel: Införa krav på utsortering av avfall som kan materialåtervinnas. Införa mål och styrmedel som både ökar efterfrågan och kon- kurrenskraften för återvunna råvaror i förhållande till det jungfruliga, dvs. efterfrågan på återvunnet material stimuleras. Verka för att krav ställs på producenterna, enligt PPP, vid design av nya produkter som underlättar materialåtervinning när produkten är uttjänt och ska kasseras. Ecodesigndirektivet har en mycket viktig roll i detta arbete. Producentansvarssystemet måste premiera produkter som både är återvinningsbara och innehåller återvunna råvaror. Verka för att tydliga krav ställs vid offentlig upphandling som stimulerar resurshushållning. Effektiv tillsyn krävs för att säkerställa kvaliteten både på avfallet som förbränns och materialåtervinns. Det är viktigt att notera att en förutsättning för att återvinnings- företagen ska våga investera i nya logistik- och tekniklösningar är att det finns tydliga politiska långsiktiga mål som därmed gynnar de ambitiösa innovativa återvinningsföretagen. Den föreslagna skatten är en viktig signal för ambitionen att minska avfallsförbränningen till gagn för ökad materialåtervinning. Jag har dock svårt att ta ställning till på vilken nivå på skatten ska vara, främst beroende på att konsekvenserna inte analyserats tillräckligt djupt utifrån vad skatten ska omfatta resp. undanta. Presentation av den privata återvinningsbranschen Återvinningsindustrierna är en av viktigaste moderna basindustrier och hanterade dess medlemmar tillsammans över avfall, varav ca 1/3 gick till energiåtervinning och övrigt till största delen till materialåtervinning samt en liten del till deponi. Förbränning av avfall är en viktig behandlingsmetod för att säkerställa att vissa icke önskvärda ämnen i avfallet destrueras för att avgifta samhället. är det viktigt att poängtera att stora flöden av material som skulle kunna materialåtervinnas fort- farande finns i det avfall som förbränns. Allt avfall kan inte material- återvinnas, t.ex. på grund av brister i design för återvinning. Återvinningsindustriernas vision är att öka materialåtervinningen och leverera återvunna råvaror till tillverkningsindustrin och därmed skapa hållbara förutsättningar för näringslivet och samhället. I utredningen föreslås att såväl avfallsförbränningsanläggningar som samförbränningsanläggningar skall omfattas av skattskyldighet. Jag anser att samförbränningsanläggningar ska undantas från skatten. Mitt motiv är följande; Syftet med återvinningsföretagens avfallssortering är att tillvarata de material som är återvinningsbara. Vid all sorteringsverksamhet uppkommer dock avfall som inte kan materialåtervinnas. Detta restavfall har som regel högt energiinnehåll och används som bränsle i samförbränningsanläggningar, exempelvis pappersindustrin och cementindustrin. Syftet med detta är att minska beroendet av fossila bränslen. Även en relativt låg skatt riskerar att göra det ekonomiskt olön- samt för samförbrännarna att använda avfall av ovan nämnt slag som bränsle. De arbetar på en starkt konkurrensutsatt internationell marknad och kommer vid en skatt med stor sannolikhet att välja andra – och billigare - fossila bränslen - helt i motsatt riktning mot ambitionen om ett fossilfritt . Utredningens argument i detta sammanhang om problem med statsstödsreglerna måste analyseras djupare. I exempelvis undantas samförbrän- ningsanläggningar från skatt. Samförbränningsanläggningar inom industrin arbetar på andra marknader än avfallsförbränningsanläggningarna. Det finns därför all anledning att undanta samförbränningsanläggningarna från skatt- skyldigheten. Risken är annars uppenbar att skatten ökar klimat- påverkan istället för att minska den genom att dessa samförbrän- ningsanläggningar återgår till fossila bränslen. Pyrolys är främst materialåtervinning, inte avfallsförbränning I förslagets 8 § anges att i begreppet avfallsförbränning ingår bl a pyrolys. Jag anser att pyrolys ska undantas från skattskyldighet. Mitt motiv är följande; Pyrolys är ett exempel på en teknikutveckling med syfte att material- återvinna kolväterika material som kommer från plast och däck. Genom pyrolys förbränns inte materialen utan värmebehandlingen ger upphov till nya råvaror som ersätter jungfruliga produkter; olja, kolpulver och gas. Dessa råvaror återförs i nya produktcykler och kommer till nytta, t ex till ny plast, nya däck mm. En styrka med processen är att avfallet inte behöver utgöras av enskilda fraktioner av plaster utan blandade plastfraktioner, som inte heller behöver tvättas, kan behandlas. Föroreningar i form av sand, jord, mindre metallföremål, papper, etiketter eller annat påverkar inte processen på annat sätt än att sänka verkningsgraden något. (De plaster som dock helst bör undvikas är plaster som har höga klor- och syreinnehåll, dvs. PVC och PET; dessa plaster har andra återvinningsvägar.) Pyrolys är en konkurrenskraftig teknik som förväntas ha en stor potential om tekniken får ekonomiska möjligheter att utvecklas. Att klassa pyrolys, som är materialåtervinning, som avfallsförbränning är enligt min mening inte korrekt. behandlingsteknik skattebeläggs, är det tveklöst så att skatten kommer att påverka utvecklingen av ny teknik negativt. Jag anser att endast farligt avfall innehållande ämnen som ska fasas ut från kretsloppet ska undantas skatt. Mitt motiv är följande; Utredningen föreslår generellt att förbränning av farligt avfall skall undantas från skattskyldighet. Skälet till undantaget är att farliga ämnen i avfall inte bör materialåtervinnas eftersom detta avfall ska fasas ut från kretsloppet. Principen är ett rimligt argument men det tar inte i beaktande att det även finns farligt avfall som kan och bör materialåtervinnas. Exempel på det är spillolja och glykol. Ett företag i återvinner t.ex. glykol genom en världsunik metod. Glykolen kommer från ett antal industriers värme och kylsystem, fordonsglykol från verkstäder samt avisningsvätska från flygplatser. Samarbete sker med ett antal åter- vinningsföretag som transporterar använd glykol till anläggningen. Istället för förbränning/destruktion renas den omhändertagna glykolen och återförs till marknaden som en ny glykol. Om det farliga avfall som materialåtervinns kommer att omfattas av undantaget finns det däremot en överhängande risk att exempelvis glykolen, som nämns ovan, inte kommer att materialåter- vinnas utan gå direkt till förbränning eftersom materialåtervinning av farligt avfall kräver omfattande investeringar jämfört med en anläggning som enbart ska förbränna avfallet. Ett undantag skatte- mässigt riskerar därmed att det kommer att bli mer ekonomiskt fördelaktigt för olika verksamhetsutövare som har material- återvinningsbart farliga avfall, att styra detta avfall direkt till avfalls- förbränningsanläggningar som av ekonomiska skäl växlat över från icke farligt avfall som blivit belastat med skatt. Om ett undantag skall införas för farligt avfall bör detta således inriktas på det farliga avfall som innehåller ämnen som skall fasas ut för att avgifta samhället, men inte vara generellt som föreslås. Sekundärt avfall - ”avdrag bör inte medges för sekundärt avfall” Jag anser att detta avsnitt ska utgå i utredningens bedömning och skäl. Mitt motiv är följande: Detta avsnitt kom in väldigt sent i processen. Min uppfattning är att man först måste definiera begreppet i avfallslagstiftningen innan utredningen kan utveckla sitt ställningstagande. av , Utredningen om ekonomiska styrmedel för el-och värmeproduktion inom EUETS och ekonomiska styrmedel för avfallsförbränning Den fortsatta analysen av styrmedelsförändringar som kan bidra till att sänka utsläppen av kväveoxider behöver både breddas och fördjupas Jag bedömer att de fördelar som finns i teorin med att införa en skatt på kväveoxidutsläpp istället för nuvarande kväveoxidavgift kan vara svåra att uppnå i verkligheten. I praktiken handlar det om att en kväveoxidskatt, för att den ska kunna genomföras, riskerar att behöva utformas på ett sätt som innebär att styreffekten inte ökar jämfört med dagens avgiftssystem, som de administrativa kostnaderna för den nya styr- medelslösningen blir högre. Utredningens analys illustrerar dessa svårigheter väl och landar i bedömningen att det behöver göras politiska avvägningar mellan styreffekter och fördelningspolitiska effekter om en kväveoxidskatt ska ersätta dagens kväveoxidavgift eller inte. Jag bedömer det dock som svårt att nu göra avvägningen mellan styreffekter och fördelningspolitiska effekter av att införa en skatt för delar av kväveoxidutsläppen i , eftersom det saknas samlade underlag och förslag för hela ekonomin som visar hur ska kunna klara av att inte överskrida det tak för utsläppen av kväveoxider som gäller till 2030 enligt EU:s takdirektiv. Som komplement till utredningen, som inte hade i uppdrag att ta fram ett sådant underlag, behöver det nu genomföras en både bredare och mer fördjupad analys av vilka styrmedelförändringar som kan krävas för måluppfyllelse. I analysen behöver även synergier sökas och konflikter undvikas med den nationella klimatstrategi som behöver vidareutvecklas både mot etappmålen 2030, 2040 och det långsiktiga klimatmålet till 2045. Förutom de nu studerade skatteförslagen för kväveoxider behöver en kommande analys även omfatta andra tänkbara styr- medelsförändringar, inklusive möjliga skärpningar av det nuvarande kväveoxidavgiftssystemet. Analysen behöver också inkludera en kartläggning av vilka tekniska åtgärder som redan är genomförda i berörda branscher och sektorer i samhället samt, bedömningar om var, och till vilka kost- nader, det kan finnas potential till ytterligare utsläppsminsknings- åtgärder. Den här typen av kunskapsunderlag, som saknas i den nu genom- förda utredningen, är viktig att ha med i en styrmedelsanalys, då åtgärdsalternativet; sänkta utsläpp till följd av minskad produktion i landet och risk för att utsläpp enbart flyttar utanför gränser, inte är det primärt önskvärda. En skatt på förbränning av avfall skulle kunna förbättra förutsättningarna för ökad materialåtervinning, förutsatt att kompletterande styrmedel för ökad återanvändning och återvinning av material också införs Även inom avfallsområdet behövs det ytterligare styrmedel för att nå existerande och föreslagna mål1 och för att övergripande bidra till utvecklingen mot en cirkulär ekonomi. Både ur miljö- och resurs- hänseende är ökad återanvändning och materialåtervinning i många fall att föredra framför avfallsförbränning. kan förbränningen av avfall av fossilt ursprung i princip behöva upphöra utifrån målen att ska ha förnybar elproduktion och att ska ha nettonollutsläpp av växthusgaser . Jag menar att en skatt på förbränning av avfall skulle kunna förbättra förutsättningarna för ökad materialåtervinning, förutsatt att kompletterande styrmedel också införs för att återanvändning och återvinning av material (t.ex. plast- och byggavfall) ska öka och påverkan på miljön minimeras. 1 Det finns ett (av regering och riksdag) antaget etappmål om att av mat- avfallet ska återvinnas biologiskt till 2018 och ett etappmål om att av bygg- och rivningsavfallet ska materialåtervinnas till 2020. föreslog dess- utom ett mer generellt etappmål för ökad materialåtervinning med innebörden att av avfallet från hushåll och motsvarande avfall från verksamheter ska vara för- berett för återanvändning eller materialåtervinnas . Skattens syfte skulle vara att skapa incitament som styr bort från förbränning genom att förändra relativpriserna och därmed göra det förhållandevis billigare att återvinna. Med dagens över- kapacitet i avfallsförbränning kanske inte denna effekt slår igenom direkt men situationen kan förändras efterhand. En avfallsförbrän- ningsskatt skulle däremot redan från start kunna ge en förstärkt styrsignal som visar att utvecklingen i ökad utsträckning behöver gå från energiåtervinning till materialåtervinning och återanvändning. De kompletterande styrmedlen syfte skulle vara att styra mot den hantering av material som är bäst för miljön och för att bidra till en ökad resurseffektivitet. Hur de styrmedel som behövs för dessa uppgifter bör utvecklas behöver nu analyseras mer i detalj, då utredningen inte hade denna uppgift. Styrningen kan också komma att behöva skilja sig åt för olika typer av avfallsströmmar, bland annat för att avfall som inte är lämpligt att materialåtervinna behöver behandlas på annat sätt2. Mot denna bakgrund finner jag anledning att, i motsats till utred- ningen, i princip förorda införandet av en skatt på förbränning av avfall. Det förslag som utredningen lägger fram om en generell skatt på allt avfall som förbränns, förutom farligt avfall och biobränsle, kan sannolikt vara en lämplig utformning av en sådan skatt i ett första steg. Dock saknas en genomarbetad konsekvensanalys av förslaget, bland annat av olika nivåer på den tänkta skatten. Konsekvens- analysen baseras dessutom på det förenklade antagandet att förbrän- ningen av avfall äger rum och kommer fortsätta äga rum på en en- hetlig marknad där ingen skillnad finns mellan avfallsförbrännings- anläggningar och samförbränningsanläggningar, förbränning av hushållsavfall respektive olika typer av verksamhetsavfall. Förbränningen av avfall antas dessutom komma fortsätta öka genom att ökade mängder importerat avfall fyller den överkapacitet för avfallsförbränning som finns i . En utveckling som dessutom förutsätter att kommuner och företag i praktiken inte menar allvar med de mål man satt upp att man ska vara fossilfria 2 Det finns vissa typer av avfall som inte klassas som farligt avfall, men där energiåtervinning ända kan vara det lämpligare behandlingsalternativet. Ett sådant exempel kan vara plastavfall från hushåll som innehåller särskilt farliga ämnen. har i samverkan med Kemikalieinspektionen gett ut en vägledning om ökad och säker materialåtervinning som har till syfte att beskriva när materialåtervinning är lämpligt respektive inte lämpligt. inom en relativt snar framtid och även nå ambitiösa mål om ökad materialåtervinning. Med andra mindre förenklade antaganden om hur de olika avfallsmarknaderna ser ut skulle en analys av potentiella effekter av en avfallsförbränningsskatt kunna hamna i andra slutsatser än utredningen gör . av experten , Energiföretagen Jag har sammanfattningsvis följande synpunkter på utredningens övergripande slutsatser: –jag delar utredningens slutsats att en skatt på avfallsförbränning inte bör införas då det inte är ett ändamålsenligt styrmedel för att bidra till uppfyllandet av de klimat-, energi- och avfalls- politiska målen, –jag delar utredningens slutsats att inget nationellt kompletterande styrmedel som stärker prissignalen för fossila koldioxidutsläpp från svensk el- och värmeproduktion behövs då befintliga styr- medel ger tillräckliga incitament för att fasa ut kvarvarande små andelar fossila bränslen i den svenska el- och värmeförsörj- ningen, –jag anser inte att utredaren har visat att en kväveoxidskatt sam- mantaget är vare sig verkningsfullare eller samhällsekonomiskt effektivare än dagens kväveoxidavgift, –jag anser att de framlagda skatteförslagen inte står i överens- stämmelse med den blocköverskridande energipolitiska överens- kommelsens skrivningar om att ”en konkurrenskraftig fjärrvärme- sektor och minskad elanvändning i uppvärmningen är förutsätt- ningar för att klara den förnybara el- och värmeförsörjningen under kalla vinterdagar. Utredningen har haft för kort om tid och för begränsade resurser för att genomföra utredningsuppdraget Jag anser att utredningen fått alltför , ursprungligen mindre än , och för lite resurser för att genomföra en tillräcklig analys och fullfölja de tre deluppdrag att analysera behoven och lämpligheten av skatter gällande avfallsförbränning, koldioxid och kväveoxid för el- och värmeproduktion. När utredningstiden förlängdes tvingades dessutom utredningen på mycket ta fram ett lagförslag om en avfallsförbränningsskatt trots att den förlängda tiden egentligen behövts för att fullfölja övriga delfrågor i utredningsuppdraget, särskilt vad avser analysen av en eventuell kväveoxidskatt. Trots att utredningen haft ett så omfattande uppdrag som kan innebära dramatiska konsekvenser för berörda branscher, t.ex. fjärrvärmebranschen, har utredningen inledningsvis inte haft någon branschmedverkan i utredningens expertgrupp. Först efter närmare halva utredningstiden bereddes branschrepresentanter möjlighet att medverka i utredningens expertgrupp. Det är också en brist att utredningen inte har knutit till sig sakkunnig expertis kring förbränningsanläggningar från universitet eller högskolor som kunnat bedöma t.ex. teknisk potential för kväveoxidreduktion. En skatt på avfallsförbränning bör inte införas Jag delar utredningens slutsats att en skatt på avfallsförbränning inte bör införas. Utredningen konstaterar att en skatt på avfalls- förbränning inte är ett ändamålsenligt styrmedel för att bidra till uppfyllandet av de klimat-, energi- och avfallspolitiska målen. Detta är den andra offentliga utredningen som kommit till samma slutsats (den tidigare utredningen i retur (SOU 2009:12) kom till samma slutsats). Från energibranschen bejakar vi de politiska ambitionerna om ökad materialåtervinning och fossilfrihet. En analys av lämpliga styr- medel för att nå dessa målsättningar behöver vara mer förutsätt- ningslös än vad som är fallet i utredningsdirektiven. En slutsats är att det är andra styrmedel högre upp i avfallshierarkin och tidigare i produkternas livscykel som måste till för att minska avfallsflödet och öka materialåtervinningen. Effekten av en avfallsförbrännings- skatt blir i stället i praktiken fiskal och kommer huvudsakligen slå mot de berörda fjärrvärmeföretagens ekonomiska resultat. Trots att utredningens slutsats om att en skatt på avfallsförbrän- ning inte bör införas så är utredningen enligt regeringens tilläggs- direktiv som beslutades tvungna att lägga fram ett förslag till utformning av en lag om skatt på avfalls- förbränning. Jag anser att utredningen fått alldeles för att genomföra detta deluppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Bland de frågor som utredningen inte haft tid att utreda finns konsekvenserna av att undanta importerat avfall från en avfalls- förbränningsskatt. Genom ett sådant undantag skulle tydligare incitament för materialåtervinning kunna skapas. Även i övrigt hade konsekvenserna av en skatt behövt analyseras djupare. En annan fråga gäller definitionen av vilka biobränslen som föreslås undantas från avfallsförbränningsskatten. Den nu föreslagna avgränsningen kopplas till definitionen av biobränslen i elcertifikats- förordningen. Denna definition är dock inte uppdaterad utifrån det reviderade EU-direktivet om att främja förnybara energikällor från 2009 (2009/28/EG). I vilken grad sådant avfall ska vara ”sorterat” har orsakat tillämpningsproblem inom elcertifikatsystemet. För att inte orsaka tillämpningsproblem även vad gäller en avfallsför- bränningsskatt skulle definitionen av biobränsle behöva ses över och begreppet ”sorteras” behöva specificeras, vilket tyvärr inte har gjorts inom ramen för utredningen. Vad gäller skatt på förbränning av avfall i övrigt, ställer jag mig bakom särskilda yttrande. Det saknas skäl att komplettera prissignalen från EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) Jag delar utredningens slutsats att inget nationellt kompletterande styrmedel som stärker prissignalen för fossila koldioxidutsläpp från svensk el- och värmeproduktion behövs. Omställningen med att fasa ut kvarvarande användning av fossila bränslen i den svenska el- och värmeproduktionen pågår och nuvarande styrmedel ger till- räckliga incitament för att uppnå de nationella klimat- politiska målsättningarna till 2030 och ställa om el- och värme- produktionen. Det är dock anmärkningsvärt att regeringen redan föregripit utredningen i denna del och i budgetpropositionen föreslagit en återinförd koldioxidskatt för kraftvärme- anläggningar inom EU ETS och en höjd koldioxidskatt för värme- produktionsanläggningar inom EU ETS fr.o.m. . En höjd beskattning på kraftvärme riskerar att förvärra en redan ansträngd effektbalans , särskilt i . Jag kan även konstatera att många svenska kommuner har höga ambitioner i klimatarbetet och har satt egna mål om fossilbränslefrihet. dessa kommuner innebär den höjda nivån på koldioxidskatten i princip enbart att omställningen mot fossilbränslefrihet fördyras. Kväveoxidavgiften bör inte ersättas av en kväveoxidskatt Utredningen har haft i uppdrag att analysera om kväveoxidavgiften kan göras mer verkningsfull och samhällsekonomiskt effektiv, i första hand om den görs om till en skatt. Utredningen konstaterar att utformningen av en kväveoxidskatt innebär en avvägning mellan styreffekt och fördelningspolitiska effekter och att det rör sig om politiska avvägningar som inte ansetts bör göras inom utredningen. Utredningen tar därför inte ställning till om dagens avgift bör ersättas med en skatt på utsläpp av kväveoxider. Trots detta ställningstagande lägger utredningen ändå fram två alternativa lagförslag till utformning av en kväveoxidskatt som skulle få stora konsekvenser för berörda branscher. Jag anser att utredaren inte har visat att en kväveoxidskatt sammantaget är vare sig verkningsfullare eller samhällsekonomiskt effektivare än dagens kväveoxidavgift. Utredningen har avfärdat att dagens kväveoxidavgiftssystem kan vidareutvecklas som alternativ till en skatt. Utredningen har genom- gående varit kritisk till kväveoxidavgiftssystemets utformning. Detta står i skarp kontrast mot tidigare utvärderingar som bedömt att kväveoxidavgiften varit ett framgångsrikt styrmedel och som utgjort förebild för flera andra länders liknande ekonomiska styr- medel med syfte att minska kväveoxidutsläppen utan att påtagligt försämra berörda branschers konkurrenskraft. Min upp- fattning är att en enkel lösning för att öka verkningsfullheten i kväveoxidavgiftssystemet skulle kunna vara att höja avgiftsnivån som varit oförändrad . En höjning med t.ex. /kg till /kg kväveoxid skulle ge ett incitament att vidta ytterligare åtgärder för kväveoxidreduktion i energibranschens förbrännings- anläggningar.