sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Då denna utredning handlar om praktiska verkställighetshinder är av primärt intresse tillämpningen av 12 kap. 18 första stycket 2 utlänningslagen (jfr vad som anges om lagstiftarens intentioner avseende punkterna ett och tre i av- snitt 5.1). I rättschefs rättsliga ställningstagande angående praktiska verkställighetshinder, SR 25/2016, anges också att det enligt uppfattning är gentemot detta lag- rum förekomsten av praktiska verkställighetshinder ska bedömas. Som utgångspunkt är det enbart som har möj- lighet att i detta skede av asylprocessen, bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder (12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen). Någon rätt att överklaga Migrations- verkets beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen till migrationsdom- stolarna finns nämligen inte (jfr 14 kap. 3 § utlänningslagen). Däremot samverkar bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen med 19 § i samma kapitel. Genom den bestämmelsen föreskrivs bl.a. en rätt till ny prövning, under vissa förutsättningar, av frågan om uppehållstillstånd för den enskilde som åberopar nya omstän- digheter som kan antas utgöra skyddsrelaterade verkställighets- hinder enligt 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen. En förutsättning för att 12 kap. 19 § utlänningslagen ska kunna tillämpas är att Migra- tionsverket inte har möjlighet att meddela beslut om uppehålls- tillstånd enligt 18 §. Därmed inbegriper beslut att inte bevilja ny prövning jämte 12 kap. 19 § utlänningslagen alltid också ett inledande beslut om att inte bevilja uppehållstillstånd enligt 18 §. Ett beslut att inte bevilja ny prövning får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 5 § utlänningslagen). Även i dessa fall gäller emellertid att migrationsdomstolen inte har någon möj- lighet att överpröva den bedömning gjort av- 1 Då denna utredning i första hand berör frågor om uppehålltillstånd görs inte någon under- sökning av i vilken utsträckning använder sig av möjligheten att inhibera en verkställighet. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut seende 12 kap. 18 § utlänningslagen utan endast har att ta ställning till om förutsättningarna för ny prövning enligt 12 kap. 19 § samma lag är uppfyllda. Det är som huvudregel som har ansvar för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning (12 kap. 14 § första stycket utlänningslagen). kan emellertid få ansvar för verkställigheten bl.a. om enligt be- stämmelsens fjärde stycke överlämnar ansvaret till myndigheten. Ett sådant överlämnande förutsätter att gör be- dömningen att den som ska avlägsnas håller sig undan och inte kan anträffas utan myndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. Även om verkställighetsärendet överlämnats till kvarstår dock skyldighet enligt 12 kap. 18 § utlännings- lagen att självmant och fortlöpande beakta nya omständigheter som kan innebära hinder mot verkställighet.2 Av 12 kap. 17 § samma lag framgår också att , när den har ansvar för verk- ställigheten, ska underrätta om myndigheten finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked (se avsnitt 5.2.3). Detsamma gäller om den enskilde hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen mot verkställigheten eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder. ska i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder (12 kap. 17 § andra stycket utlänningslagen). I kommittédirektiven anges att vi ska kartlägga rättstillämp- ningen när det gäller möjligheten att beakta praktiska verkställig- hetshinder efter det att ett avlägsnandebeslut har vunnit laga kraft. Eftersom utgångspunkten i gällande rätt är att endast Migrations- verket har att bedöma förekomsten av praktiska verkställighets- hinder i detta skede av asylprocessen är här i huvudsak praxis från verket av intresse för oss. För att bilda oss en uppfattning av tillämpning har vi undersökt samtliga beslut om uppehållstillstånd för vuxna eller barn i familj med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen under 2 Detta får anses följa av att 12 kap. 18 § utlänningslagen endast riktar sig till Migrations- verket vilket är något som framhålls i rättschefs rättsliga ställningstagande SR 40/2016. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Därutöver har vi undersökt samtliga beslut om att inte bevilja uppehållstillstånd en- ligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, för samma personkategorier, med- delade 3 till 4 under 2016.3 Vidare har vi studerat den vägledning som finns för och migrations- domstolarnas rättstillämpning i form av domar från Migrationsöver- domstolen samt, för del, rättsliga ställnings- taganden från rättschefen. Eftersom direktiven anger att vi ska redo- visa om syftet med lagstiftningen har fått genomslag i praktiken har viockså undersökt vad som tidigare uttalats i förarbetena. 5.1Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar Bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen om vilka åtgärder har att vidta om hinder mot verkställighet upp- kommer efter att ett avlägsnandebeslut fått laga kraft tillkom genom utlänningslag. Bestämmelsen utgör en beståndsdel i regeringens strävan efter att framställa möjligheten att få ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut prövat på grund av nya omstän- digheter som det extraordinära prövningsförfarande det alltid varit avsett att vara. Regeringen såg det som ytterst angeläget att utlänningslag kraftigt söka minska det stora antalet fall som prövades på nytt efter lagakraftvunna beslut. var regeringen tydlig med att utlänningsärendenas speciella karaktär medför att en möjlighet att i vissa fall få till stånd en ny prövning även av skäl som inte skulle kunna utgöra grund för resning måste finnas (jfr 37 b § förvaltningsprocesslagen). Dessa situationer avsåg man uttömmande ange genom de båda nya bestämmelserna (prop. 2004/05:170 s. 224 f.). Enligt motiven till 12 kap. 18 § utlänningslagen innebär bestäm- melsens första stycke att , om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har 3 Här inkluderas såväl beslut där endast tagit ställning till om uppe- hållstillstånd ska beviljas enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen som beslut där har beslutat att inte vare sig bevilja uppehållstillstånd på denna grund eller att bevilja ny prövning. Däremot inbegriper vår undersökning inte ärenden där beviljat ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen efter att först beslutat att inte bevilja uppe- hållstillstånd enligt 18 § i samma kapitel. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter, ex officio ska beakta om det föreligger verkställighetshinder. Verket har då möj- lighet att vidta vissa åtgärder. Eftersom har att beakta de nya omständigheterna ex officio finns det inte något formellt krav på hur prövningen skall initieras. Det kan ske genom den enskilde eller på annat sätt (prop. 2004/05:170 s. 299). Beslut om uppehållstillstånd enligt 18 § får för det första fattas om verket jämte första punkten finner att det föreligger ett verk- ställighetshinder av sådan karaktär som anges i någon av bestäm- melserna i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Regeringen gör emellertid bedömningen att det finns anledning att också i vissa andra situationer kunna bevilja uppehållstillstånd i ärenden om verk- ställighet. Enligt punkten två får uppehållstillstånd således beviljas om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot individen. Svårigheterna i en sådan situation att verkställa beslutet får dock enligt regeringen inte till någon del bero på den enskildes vägran att medverka till verkställigheten (s. 299). Därutöver kan det enligt regeringen även finnas annan särskild anledning till att ett beslut om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. En särskild anledning till att en verkställighet inte bör genomföras kan vara att det i verkställighetsärendet kommer fram att personen blivit så svårt sjuk att det därför inte går att genom- föra en verkställighet. Regeringen anger att det inte är svårighets- graden av sjukdomen i sig som ska bedömas, utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet. I den tredje punkten anges därför särskilt att det kan finnas medicinska hinder mot verkställighet (s. 299). Därutöver har lagstiftaren angett i tredje punkten att det även kan finnas andra nya omständigheter som kan göra att en verk- ställighet i det enskilda fallet framstår som orimlig. I motiven ut- talas att det exempelvis kan vara fråga om barn som inte kan tas om hand i hemlandet på ett lämpligt sätt vårdnadshavare avlidit eller fall där det inte går att fastställa var föräldrarna uppe- håller sig (s. 299).4 4 Någon undersökning av tillämpningen av punkterna ett och tre i 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen görs inte i denna utredning då vi i enlighet med kommittédirektiven ska behandla sådana praktiska verkställighetshinder som avses i bestämmelsen andra punkt. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut I propositionen uttalas att det är omöjligt att göra någon full- ständig uppräkning av situationer där en verkställighet inte bör eller kan ske, med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen. Däremot anges att det ska vara fråga om rena undantagssituationer och att det ofta kan tänkas bli fråga om att göra en sammanvägd bedömning av flera olika omständigheter i det enskilda fallet. För det fallet att ett be- stående hinder mot verkställighet bedöms föreligga ger bestäm- melsen möjlighet att bevilja permanent uppehålls- tillstånd. Om verkställighetshindret i stället bedöms vara av tillfällig karaktär får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas (s. 299 f.). Utöver möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd ger bestäm- melsen möjlighet att besluta om inhibition av verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Regeringen anger att be- roende på omständigheterna i det enskilda fallet kan Migrations- verket i ett inledande skede besluta om inhibition t.ex. om nya fakta behöver kontrolleras eller om hindret är av sådan tillfällig karak- tär att det inte är motiverat att bevilja ens ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd (s. 300). Enligt regeringen torde verkställighetshinder av praktisk natur inte sällan vara av övergående karaktär (s. 226). Efter ikraftträdandet av utlänningslag har i 12 kap. 18 § tredje stycket införts en bestämmelse som förtydligar att det inte krävs att omständigheterna är av samma allvar och tyngd för barn som för vuxna, för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas enligt tredje punkten i första stycket. I fjärde stycket har vidare en utökad skyldighet att vid bedömningen enligt tredje punkten under vissa förutsättningar beakta konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sina föräldrar. En upplysningsbestämmelse som hänvisar till bestämmelserna om tidsbegränsning av uppehållstillstånd i den tidsbegränsade lagen har vidare tillkommit i sjätte stycket. Därut- över har enbart redaktionella ändringar av 12 kap. 18 § utlännings- lagen genomförts införande. tillämp- ning av 12 kap. 18 § utlänningslagen och bestämmelsens samverkan med 12 kap. 19 § samma lag har delvis belysts i några efterkom- mande utredningar. I slutbetänkande, Den nya migrations- processen (SOU 2009:56), utvärderas den nya instans- och process- ordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som följde av utlänningslag. I betänkandet presenteras också en närmare utvärdering av vissa bestämmelser, bl.a. 12 kap. 18–19 §§ utlän- Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut ningslagen vilka infördes i samband med reformen. Utredningen konstaterar att handläggningstiderna klart hade minskat till följd av de nya bestämmelserna om prövning av verkställighetshinder (SOU 2009:56, s. 282).5 pekar utredningen på vissa svårig- heter i tillämpningen av bestämmelserna och lämnar i några delar även förslag till lagändringar (s. 250). En aspekt som lyfts fram i betänkandet, med vissa beröringspunkter till frågan om praktiska verkställighetshinder, är att prövningen enligt praxis6 efter att en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen beviljats är begränsad till de skyddsskäl som framgår av 12 kap. 1–3 §§ samma lag. Frågan om hur reglerna om rätt till uppehållstillstånd förhåller sig till bestämmelserna om verkställighetshinder är inte okomplicerad och har betydelse inte bara för prövningen av verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, utan också vid den pröv- ning som ska göras innan ett sådant beslut fattats (enligt 8 kap. 17 § utlänningslagen7). Även om skäl enligt utredningen skulle kunna finnas att se över detta samband bedömdes någon möjlighet att närmare belysa frågan inte finnas inom ramarna för dåvarande uppdrag (s. 302). föranledde inte några omedelbara lag- ändringar. Ett resultat av utvärderingen blev dock att en kartlägg- ning av bl.a. tillämpning av 12 kap. 18 § första stycket 2–3 utlänningslagen genomfördes i Ds 2011:14, Synnerligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder – en kartläggning. De resultat som denna tidigare utredning redovisar återkommer vi till nedan. 5Detta anges ha blivit resultatet bl.a. eftersom den bedömning som görs då ett ärende om verkställighetshinder avgörs efter införandet av de nya bestämmelserna är av mer summarisk karaktär och i förhållandevis liten utsträckning leder till ny prövning av frågan om uppe- hållstillstånd (SOU 2009:56, s 287). 6Se MIG 2008:36, avgörandet behandlas närmare i avsnitt 5.3. 7Bestämmelsen motsvarar i huvudsak nu gällande bestämmelse i 8 kap. 7 § utlänningslagen, se kap. 4. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Ds 2011:14, Synnerligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder – en kartläggning av tillämpningen I promemorian presenteras bl.a. resultatet av utredningens kart- läggning av beviljade uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 eller 3 utlänningslagen under 2009 och 2010.8 I merparten av besluten som ingick i underlaget be- viljades uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 3 utlänningslagen. Uppehållstillstånd beviljades i dessa ärenden till följd av den enskildes ohälsa, familjeanknytning eller vid en sam- mantagen bedömning av flera olika omständigheter (s. 272 ff.). Av promemorian framgår vidare att i 23 av de sammanlagt 94 undersökta besluten om uppehållstillstånd beviljades tillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen som ett resultat av praktiska verkställighetshinder. Bland de 44 be- sluten beviljades i 3 fall tillstånd på samma grund (s. 401 ff.). Kartläggningen av beviljade tillstånd visar också, när det gäller både , att det i huvudsak rör sig om ärenden där sökanden varit statslös, företrädesvis hemmahörande på , och att dessa personer beviljades tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett flertal beslut där verkställigheten prövades mot identi- fierades också. Vid en jämförelse med vägledningen från Migra- tionsverkets rättschef avseende anges i promemorian att en förklaring till ändringar i beviljandefrekvensen som man sett, kan vara utvecklingen på och rättschefens bedömning av denna (s. 291 f.). I utredningen ingick också en genomgång av 114 beslut av- seende vuxna och barn med familj där kom fram till att det inte förelåg hinder mot verkställighet. Av dessa uppges i promemorian frågan om mottagarlandets vilja att ta emot den en- skilde ha varit den omständighet som anförts i huvudsak, i två ären- den (s. 413 ff.). 8 I kartläggningen ingick bl.a. 57 slumpmässigt utvalda beslut avseende vuxna asylsökande, samt 37 beslut avseende barn i familj, där beviljade uppehålls- tillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket 2 eller 3 utlänningslagen. Från ingick vidare i kartläggningen 21 beslut rörande vuxna och 23 beslut rörande barn i familj av samma kategori. I promemorian ingick även en kartläggning av beslut rörande ensamkommande barn. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut 5.2Kartläggning av rättstillämpningen avseende möjligheten att beakta praktiska verkställighetshinder efter att ett avlägsnandebeslut har fattats men inte har kunnat verkställas 5.2.1Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd Om det i ett ärende om verkställighet av ett avlägsnandebeslut som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det kan antas finnas objektiva praktiska verkställighetshinder får bevilja uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen. Utgångspunkten är att i sådana situationer tillämpar bestämmelsens andra punkt (jfr vad som anges i de i avsnitt 5.4 redovisade rättsliga ställningstagandena). Ett till- stånd enligt bestämmelsen kan vara såväl permanent som tidsbe- gränsat9. klassificeringskod för uppehållstillstånd enligt den andra punkten är M4, oavsett tillståndets längd. För att få en inblick i när bedömt att praktiska verk- ställighetshinder föreligger i ett verkställighetsärende har vi begärt ut samtliga 28 beslut avseende vuxna och barn i familj där uppe- hållstillstånd beviljats enligt klassificeringskoden M4 mellan och den 30 juni 2016.10 Precis som i andra delar av utredningen har vi enbart närmare granskat individuellt motiverade beslut.11 De beslut som visat sig vara felklassificerade har också gallrats. Efter denna gallring återstår 19 individuella be- slut om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlän- ningslagen , vilka vi i det följande undersöker närmare. 9Av 12 kap. 18 § sjätte stycket utlänningslagen framgår dock att endast ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd kan beviljas för den tidsbegränsade lagens giltighet. Mer om detta i avsnitt 7.2. 10Frågan om ordnat mottagande för ensamkommande underåriga asylökande ligger inte inom ramen för denna utredning att undersöka varför beslut rörande denna grupp inte har under- sökts. 11Beslut som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett beslut oavsett om de meddelats som ett gemensamt avgörande eller flera. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Vilket är verkställighetslandet/platsen mot vilket prövningen har gjorts? I ett första steg har vi sorterat besluten i materialet utifrån vilket land, eller vilken plats, som i det tidigare lagakraftvunna beslutet angetts att den enskilde ska avvisas eller utvisas till. Som framgår av figur 5.1 har det i en överväldigande majoritet varit i förhållande till som bedömt att praktiska verkställighetshinder som motiverar uppehållstillstånd har förelegat. Utöver finns i materialet endast enstaka exem- pel på att praktiska verkställighetshinder bedöms föreligga i förhåll- ande till andra länder eller platser. När det gäller praktiska verk- ställighetshinder för personer med ett beslut om avlägsnande till just ska redan här påpekas att i enlighet med SR 54/2016 (se avsnitt 5.4) numera i stället beviljar denna grupp tillstånd med stöd av den tredje punkten i 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen. Figur 5.1 Till vilken plats/land skulle det lagakraftvunna beslutet verkställas? En genomgång av de 19 besluten i materialet visar att också stats- löshet eller ”de facto statslöshet” varit en gemensam nämnare för de allra flesta som fått uppehållstillstånd enligt den aktuella bestämmelsen. Flertalet av dem med ett lagakraftvunnet Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut beslut om avlägsnande till var registrerade som medborgare i staten av medan några var registrerade som statslösa. Även om efter erkännande 2014 kan bedömas ha personer som juridiskt uppfyller kraven för att vara medborgare har medborgarskapet och myndigheternas kon- troll i vissa sammanhang sådana brister att medborgarna i vissa sammanhang kan anses som ”de facto” statslösa.12 Därutöver kan konstateras att av de övriga fem besluten i underlaget var det bara ett som rör personer som inte var registrerade som statslösa av , nämligen en familj vars medborgarskap bedömdes vara okänt varför ett beslut om verkställighet till antingen eller Sydsudan förelåg. Hur många barnfamiljer ingår i materialet och vad framgår om betydelsen av principen om barnets bästa? Bland de 19 beslut om att bevilja uppehållstillstånd som vi har under- sökt avser 17 stycken vuxna personer utan barn. Endast i två ären- den framgår att det handlar om barnfamiljer som vistas i med lagakraftvunna avlägsnandebeslut. I dessa två beslut är före- komsten av barn och hänsynen till vad principen om barnets bästa föreskriver emellertid inget som fäller avgörandet, eller som disku- teras när gör bedömningen att praktiska hinder mot verkställighet föreligger och att uppehållstillstånd ska beviljas. Omständigheterna tycks i båda dessa ärenden bedömas vara sådana att de även för vuxna är tillräckliga för att motivera uppehållstill- stånd. 12 Enligt är dessa i vissa sammanhang att betrakta som statslösa (se SR 11/2015). Gällande praktiska verkställighetshinder till så har inte den omständigheten att palestinier juridiskt sett kan anses uppfylla kraven på att vara medborgare betydelse, i vart fall inte i skrivande stund. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut Vilka omständigheter medför att ett praktiskt verkställighetshinder bedöms föreligga? En förutsättning för att ska kunna bevilja uppe- hållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen är att det avseende ett avlägsnandebeslut som fått laga kraft kommer fram nya om- ständigheter som utgör hinder mot verkställighet. I de 14 besluten om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder i förhållande till , samt i det beslut där den enskildes avlägsnandebeslut utöver innehåller både Väst- banken och som verkställighetsanvisning, baseras bedöm- ningen på rättschefens då aktuella rättsliga ställningstagande, RCI 17/201413. I detta rättsliga ställningstagande redovisades bl.a. landinformation om svårigheterna att återvända till via den enda gränsövergång från som varit öppen och att den som vill passera gränsövergången först måste ansöka om en visering/tillstånd för inresa till . Inhämtad landinformation i kombination med oklarheten gällande den praktiska tillämpningen av ordningen för återvändande palestinier till via innebar enligt rättschefen att det krävdes en individuell bedömning av frågan om verkställighetshinder. För att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas på grund av ett praktiskt verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen krävdes att den en- skilde hade gjort sin identitet och hemvist sannolik. Det krävdes också att hen hade gjort försök att undanröja verkställighetshindret. När en person förmått styrka att hen sökt visering med tillräckligt viseringsunderlag och fått avslag på ansökan, angavs personen i allmänhet kunna anses ha bevisat att det i det enskilda ärendet förelåg ett praktiskt verkställighetshinder. Samma bedömning kunde göras om den enskilde efter vad som bedömdes vara en rimlig tid inte hade fått något svar alls på sin viseringsansökan. Rättschefen angav vidare att om det inte fanns särskild anledning att tro att just det individuella verkställighetshindret var tidsbegränsat, eller det förelåg annan särskild anledning att tidsbegränsa tillståndet, skulle personen beviljas permanent uppehållstillstånd. 13 Ställningstagandet upphävdes genom SR 54/2016. Praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut I de allra flesta besluten rörande personer från i vårt mate- rial anges också uttryckligen att den enskilde har en giltig pass- handling och närmast genomgående finns kopior av en eller flera viseringsansökningar som den enskilde gjort vid den egyptiska ambassaden. Ofta framgår också att anser att viseringsansökan har innehållit ett ”tillräckligt underlag” från den enskilde.