sou · H5B368 · 2017-09-05 00:00:00 — Förslag: Lagen om offentliga funktionärers rätt till gottgörelse för rättegångskostnad i vissa mål m.m., 5 §, ändras så att arbets- givare ska ersätta den offentliga funktionären hans eller hennes rättegångskostnader även innan domstolsavgörandet vunnit laga kraft. Den offentliga funktionären blir återbetalningsskyldig om högre rätt upphäver eller ändrar avgörandet. Återbetalnings- skyldighet ska även gälla i den mån målsäganden eller käranden, efter att avgörandet vunnit laga kraft, betalt utdömt belopp till funktionären. Vad framställning till tar sikte på är framför allt de fall där funktionären saknar offentlig för- svarare och på grund av sina inkomstförhållanden inte kan få annan rättshjälp. Som regelverket nu är utformat måste alltså domstols- avgörandet ha vunnit laga kraft för att arbetsgivaren ska kunna ersätta en offentlig funktionär hans eller hennes eventuella rättegångskost- nader för t.ex. ombud. framställning till Justitie- departementet är föranledd av en skrivelse från dåvarande Riksskatte- verket. belyste i sin framställning flera nackdelar med den nuvarande ordningen om att ett avgörande ska ha vunnit laga kraft för att arbetsgivaren ska ersätta eventuella rättegångs- kostnader. pekade bl.a. på att det skulle kunna leda till överdriven passivitet i myndigheternas ärendehantering om hand- läggarna är rädda för att behöva lägga ut ersättning för rättegångs- kostnader även i de fall handläggningen är korrekt. Det pekades vidare på att det är otillfredsställande att arbetsgivaren på grund av gällande rätt är betagen möjligheten att lämna stöd till sina anställda Offentliga funktionärers rätt till gottgörelse för rättegångskostnad ekonomiskt innan det finns ett lagakraftvunnet avgörande – även i de fall då de rättsliga åtgärderna mot en offentlig funktionär tydligt är ogrundade och mera kan liknas vid trakasserier. Utredningen har inför detta arbete haft kontakt med företrädare för , som fört fram att de synpunkter dåvarande Riks- skatteverket tidigare fört fram är av betydelse. Den be- skrivna problematiken torde inte heller vara unik för skattemyndig- heterna. Den kan även drabba Kronofogden, , och domstolar m.fl. Det framstår, mot den här bakgrunden, både som lämpligt och ändamålsenligt att förändra förutsättningarna så att den offentliga funktionären kan ersättas av sin arbetsgivare även innan ett avgörande vunnit laga kraft. Vi föreslår därför en lagändring av innebörd att arbetsgivaren i angivna fall ska ersätta den offentliga funktionären även innan ett lagakraftvunnet avgörande föreligger. Om avgörandet överklagas och upphävs eller ändras i högre rätt blir den offentliga funktionären, i motsvarande mån, återbetalningsskyldig till arbets- givaren. Återbetalningsskyldighet föreslås också gälla i den mån målsäganden eller käranden, sedan avgörandet vunnit laga kraft, betalt utdömd ersättning för rättegångskostnader till den offentliga funktionären. 15.4.2Särskilt om åtgärder i tjänsten Bedömning: Av förarbetena till lagen om offentliga funktio- närers rätt till gottgörelse för rättegångskostnad i vissa mål, m.m. framgår att regeringen har beaktat frågan om rättegångskostnads- ansvarets preventiva effekt. Det har ändå ansetts finnas skäl för en regel som innebär att någon kostnad för den offentliga funk- tionärens eget arbete och inställelse inför domstol aldrig upp- kommer. Regleringen är i första hand tänkt att vara en rättighet för den offentliga funktionären; han eller hon ska inte behöva dra på sig några kostnader genom att förbereda och utföra sin talan. Mot den bakgrunden saknas skäl att föreslå några författ- ningsändringar. Bestämmelsen i 4 § lagen om offentliga funktionärers rätt till gott- görelse för rättegångskostnad i vissa mål, m.m. som alltså säger att Offentliga funktionärers rätt till gottgörelse för rättegångskostnad arbetstagaren i tjänsten får inställa sig till domstolsförhandling, av- ge skriftligt svaromål och vidta annan åtgärd för rättegångens för- beredande eller talans utförande har tolkats av . har bedömt att bestämmelsen medför att en kostnad för en offentlig funktionärs eget arbete i mål om enskilt åtal eller anspråk för funktionärens tjänsteutövning inte kan ersättas som rättegångskostnad enligt 18 kap. 8 § RB.9 Detta oavsett om arbetet i praktiken utförts i tjänsten eller inte – och oaktat utgången i målet. När det gäller frågan om denna ordning ska förändras är det viktigt att ha rättegångskostnadsinstitutets preventiva effekt i åtanke. Det kan, ur det perspektivet, å ena sidan framstå som mindre rimligt att den som väcker talan i praktiken inte står någon risk att svara för rättegångskostnaderna i de fall som den offentliga funktionären inte väljer att anlita ombud (eller har offentlig försvarare, alternativt annan rättshjälp). Den problematik som JK ger uttryck för ger även vid handen att den nuvarande regleringen beträffande offentliga funktionärer kan framstå som en belastning för dessa. I sin fram- ställning tar JK som exempel ett mål där en person väckte talan både mot staten genom JK och mot flera anställda vid myndig- heten. JK lyfte bl.a. upp att för en liten myndighet kan ett sådant mål ha en inte obetydlig påverkan när det gäller andra viktiga arbets- uppgifter. Att i dessa fall enbart vara hänvisad till att vidta åtgärderna i tjänsten kan i sådana lägen framstå som mindre rimligt. Detta speciellt i de fall det inte rör sig om en enskild åtgärd som funktio- nären måste vidta för att förbereda och utföra sin talan. Det enskilda åtalet eller skadespråksanspråket kanske tar mera tid i anspråk än förväntat, även i de fall där den offentliga funktionären anser sig ha goda chanser att nå framgång eller gå fri från ansvar. Ur det per- spektivet skulle det kunna finnas incitament för att, liksom också JK förordat, föreslå att funktionären i stället själv ska få välja om han eller hon vill vidta åtgärden i tjänsten eller inte. Å andra sidan framgår av förarbetena till lagen om offentliga funk- tionärers rätt till gottgörelse för rättegångskostnad i vissa mål m.m. att regeringen har beaktat den fråga om rättegångskostnadsansvarets preventiva funktion som JK framhåller i sin framställning.10 Den allmänna principen om att part som tappar målet ska ersätta mot- 9Se Högsta domstolens dom i mål T 4686-04, se även NJA 2006 N 5. 1981/82 :34, s. 21. Offentliga funktionärers rätt till gottgörelse för rättegångskostnad partens rättegångskostnader gäller även i denna typ av mål. Prin- cipen är i sig ett medel för att t.ex. motverka obefogade rättegångar. Regeringen har däremot gjort bedömningen att det ändå finns skäl för en särskild regel som innebär att någon kostnad för den offentliga funktionärens eget arbete och inställelse till domstolsförhandling i princip inte uppkommer. Det är här viktigt att komma ihåg att den nu aktuella lagen om offentliga funktionärers rätt till gottgörelse för rättegångskostnad i vissa mål m.m. är tänkt att konstituera vissa rättig- heter för de offentliga funktionärer som blir föremål för enskilda åtal och/eller skadeståndsanspråk som har samband med tjänsteutöv- ningen. Om man ser till det resonemang som förs i lagens förarbeten beskrivs det följaktligen som en rättighet för funktionären att han eller hon har rätt att vidta åtgärder för talans förberedande eller utförande i tjänsten.11 Han eller hon ska t.ex. inte riskera att behöva dra på sig några kostnader för eget arbete med anledning av talans förberedande och utförande. En sådan rättighet är det naturligtvis av stort värde att söka värna om (även om den kan påverka funktio- närens övriga arbetsuppgifter) – något som talar mot att förändra rådande ordning. Vissa paralleller kan här dras till t.ex. en polis rätt att vittna i domstol i tjänsten. Den tid då en polis står till domstols för- fogande på grund av händelse i tjänsten är som regel arbetstid.12 De överväganden som redan gjorts och som framgår av befint- liga förarbeten har vi funnit övertygande. Vi har därför stannat för att inte föreslå några författningsändringar i denna del. Vi menar alltså att rättegångsinstitutets preventiva effekt redan är beaktat i tillräcklig omfattning. Dessutom finns det ett stort värde i att så långt det är möjligt söka bevara de rättigheter för den offentliga funktionären som gällande rätt är tänkt att garantera. 12Se t.ex. NJA 1986 s. 649, jfr dock även RH 1999:37. 16Information om förenklad delgivning i övervakningsnämnden beslutar bl.a. om åtgärder beträffande per- soner som står under övervakning enligt en dom där påföljden har bestämts till skyddstillsyn. Om den som dömts till skyddstillsynen inte iakttar var som åligger honom eller henne, får övervaknings- nämnden bl.a. besluta om att varning ska meddelas den dömde eller besluta om ytterligare övervakningstid, se 28 kap. 7 § BrB. Har den som dömts till skyddstillsyn allvarligt åsidosatt sina åligganden och det därtill kan antas att sådana åtgärder som övervakningsnämnden får vidta blir utan verkan, ska nämnden begära att åklagare vid dom- stol för talan om undanröjande av skyddstillsynen. Detta är något som följer av 28 kap. 8 § BrB. Om en övervakningsnämnd gör en sådan framställan torde åklagaren normalt väcka talan enligt fram- ställningen.1 I en framställning till har det föreslagits att övervakningsnämnden – på ett liknande sätt som vad som gäller för t.ex. en åklagare eller en polisman enligt 33 kap. 6 § andra och tredje styckena RB – ska kunna lämna information om förenklad del- givning till den dömde.2 Detta i samband med att nämnden beslutar att begära att åklagare ska föra talan vid domstol om att en skydds- tillsyn ska undanröjas. Vårt uppdrag omfattar att överväga en sådan ordning; i utred- ningsdirektiven uttalas att det finns skäl som talar för att en dylik 1Se , m.fl., (, Zeteo), kommentaren till 28 kap. 8 §. 2Dnr Ju2015/929/DOM. Information om förenklad delgivning i övervakningsnämnden förändring kan vara lämplig.3 Av bl.a. den framställning som inkom- mit till framgår att det, när talan om undan- röjande har väckts, med stöd av de nuvarande reglerna i vissa fall kan vara svårt att delge den dömde handlingar i målet vid domstolen. Ett sätt att lösa delar av den problematiken skulle kunna vara att den dömde, redan i samband med att han eller hon meddelades beslut i övervakningsnämnden, informerades om att förenklad delgivning kan komma att användas vid tingsrätten. Vi ska alltså ta ställning till behovet av en förändring av delgiv- ningsreglerna och i förekommande fall lämna nödvändiga författ- ningsförslag. 16.2De nuvarande reglerna om förenklad delgivning4 Förenklad delgivning har inneburit viktiga effektiviseringsvinster i myndigheternas handläggning utan att de krav på rättssäkra för- faranderegler som rimligen bör ställas satts åt sidan.5 Delgivnings- sättet bygger på tanken att det är rimligt att kräva att den som vet om att ett visst mål eller ärende som rör honom eller henne pågår vid en myndighet bevakar sin post. Ett visst ansvar läggs således på parter och andra som ska delges att bevaka handlingar som myndig- heter skickar i pågående mål och ärenden. Förenklad delgivning sker genom att den handling som ska delges skickas till delgivningsmottagaren och att det närmast följande arbets- dag skickas ett kontrollmeddelande om att handlingen har skickats. Handlingen och kontrollmeddelandet ska skickas till delgivnings- mottagarens senast kända adress, något som följer av 22–23 §§ del- givningslagen (2010:1932). Om delgivningsmottagarens senast kända adress inta kan användas får handlingen och kontrollmeddelandet skickas till delgivningsmottagarens folkbokföringsadress om en sådan adress finns och skiljer sig från den som tidigare använts. 3Se bilaga 1 till denna framställning. Att notera är att vårt uppdrag inte omfattar att överväga frågan om att möjliggöra förenklad delgivning i några andra förfaranden än dem som rör undanröjande av skyddstillsyn. 4Beskrivningen av gällande rätt är delvis hämtad ur prop. 2009/10:237, s. 131 ff. och delvis ur prop. 2015/16:39, s. 62 f. (se även där gjorda hänvisningar). I texten görs även särskilda hän- visningar. 2009/10:237 s. 131. Information om förenklad delgivning i övervakningsnämnden En grundläggande förutsättning för att förenklad delgivning ska få användas är att den som delgivningssättet ska användas mot har fått information om detta i förväg och att det därför, för honom eller henne, står klart att han eller hon bör bevaka handlingar som myndigheten skickar i målet eller ärendet. Förenklad delgivning får alltså användas av en myndighet om myndigheten har informerat del- givningsmottagaren om att förenklad delgivning kan komma att användas i målet eller ärendet. Förenklad delgivning får dock som huvudregel inte användas vid delgivning av en handling som inleder ett förfarande, se 24 § delgivningslagen. Förbudet mot att delge hand- lingar som inleder ett förfarande genom förenklad delgivning om- fattar även tilläggsstämningar och genstämningar.6 Information om förenklad delgivning enligt 24 § delgivningslagen ska delges genom vanlig delgivning, muntlig delgivning, särskild delgivning med juridisk person eller stämningsmannadelgivning. Detta följer av 25 § första stycket delgivningslagen. Av paragrafens andra stycke följer dock att delgivning av informationen (enligt 25 § första stycket) inte behöver ske när någon har gett in en handling i målet eller ärendet – och in- formationen om förenklad delgivning lämnas till honom eller henne i nära anslutning till att handlingen kom in till myndigheten. I samband med införandet av den nu gällande delgivningslagen gjordes vissa ändringar i 33 kap. 6 § RB om användning av förenk- lad delgivning i vissa fall. Dessa gör de möjligt att i vissa fall, trots regleringen i delgivningslagen, delge stämningar, stämningsansök- ningar och handlingar som inleder ett förfarande i brottmål med förenklad delgivning. I paragrafens andra stycke anges nämligen att bestämmelserna i 24 och 25 §§ delgivningslagen inte hindrar att den tilltalade delges stämning och andra handlingar i brottmål genom för- enklad delgivning om den tilltalade, av en tjänsteman i någon av de i bestämmelsens tredje stycke angivna kategorierna, vid ett personligt sammanträffande har delgetts information om att sådan delgivning kan komma att användas i tingsrätten. De tjänstemän som avses i tredje stycket är polisman eller annan anställd vid eller som myndigheten har utsett, åklagare, tulltjänsteman eller tjänsteman vid . Den misstänkte ska, när information om delgivningssättet lämnas, även få uppgift om 6 Se vid föregående not a. prop., s. 243. Information om förenklad delgivning i övervakningsnämnden till vilken myndighet som han eller hon kan vända sig för att bevaka om åtal väcks och för att anmäla adressändring. En ytterligare förutsättning för att få använda förenklad delgiv- ning i dessa fall är att det då handlingarna skickas till honom eller henne inte har förflutit än informationen lämnades. Andra handlingar kan bl.a. vara information om att förenklad delgivning kan komma att användas även under den fortsatta handläggningen i tingsrätten.7 Ordningen enligt 33 kap. 6 § BrB härstammar från en försöks- verksamhet.8 fr.o.m. t.o.m. gäll- de lagen (2004.505) om försöksverksamhet med snabbare handlägg- ning av brottmål. I samband med att den nuvarande delgivningslagen infördes kostaterades att förenklad delgivning, med gott resultat, an- vänts vid delgivning av kallelse till huvudförhandling i brottmål.9 Det konstaterades också att några brister från rättssäkerhetssynpunkt inte framkommit.10 Därför infördes den generella och permanenta be- stämmelsen i 33 kap. 6 § BrB om förutsättningar att delge stämning, stämningsansökningar och andra handlingar i brottmål med förenklad delgivning. För att det inte ska finnas någon risk att den misstänkte missuppfattar vad förenklad delgivning innebär infördes bestämmel- sen om att informationen om delgivningssättet ska delges vid ett per- sonligt sammanträffande med särskilda personer.11 16.3Våra överväganden och förslag Bedömning: Påföljden skyddstillsyn har en sådan karaktär att incitamenten för att beivra misskötsamhet är starka. Således är möjliga effektivitetsvinster i handläggningen av ett mål om undan- röjande av skyddstillsyn eftersträvansvärda. Förslag: Ordföranden vid övervakningsnämndens sammanträde ska ha möjlighet att lämna information om förenklad delgivning i anslutning till ett sammanträde där den dömde varit personligen prop., s. 270. Se även prop. 2015/16:39, s. 62 f. 8Se redovisningen i prop. 2009/10:237, s. 148. 9Se vid föregående not a. prop., s. 149. Information om förenklad delgivning i övervakningsnämnden närvarande och där nämnden beslutat att begära att åklagaren väcker talan om undanröjande av skyddstillsyn. Förenklad del- givning kan därmed komma att användas i ett mål om undan- röjande av skyddstillsyn i tingsrätten. 16.3.1Behovet av förändrade regler Att någon dömts till en skyddstillsyn innebär att han eller hon er- bjuds kriminalvård i frihet.12 Skyddstillsynen ska enligt 28 kap. 5 § BrB vara förenad med över- vakning som påbörjas direkt för domen. Som regel pågår övervakningen , men kan komma att pågå längre. Den dömde står som utgångspunkt under prövotid . Påföljden är ett alternativ till fängelse, se 28 kap. 1 § BrB. Den kan komma i fråga även vid relativt allvarlig brottslighet – det är t.ex. möjligt att förena skyddstillsynen med samhällstjänst och s.k. kon- traktsvård. Påföljden är tänkt att användas i de fall där den kan tänkas bidra till att den tilltalade avhåller sig från fortsatt brottslig- het, se 30 kap. 9 § BrB. Skyddstillsynens karaktär gör att incitamenten för att beivra miss- kötsamhet är starka. I annat fall undermineras det förtroende som påföljden innebär för den dömde. Detta talar i sig för att möjliga effektivitetsvinster i handläggningen av ett mål om undanröjande av skyddstillsyn är eftersträvansvärda. Delgivningsproblem verkar i motsatt riktning. När det gäller frågan om hur stor omfattningen av delgivningsproblemen är så går det svårligen att få fram några exakta uppgifter. Däremot kan konstateras att redan det faktum att pro- blemet uppmärksammats i rättstillämpningen – i förening med de starka incitament som finns att få till stånd ett effektivt förfarande när någon allvarligt åsidosatt sina åligganden enligt domen på skydds- tillsyn – förefaller tillräckligt för att konstatera att det finns ett för- ändringsbehov. Det är också denna slutsats som vi valt att utgå ifrån. 12 En redogörelse av skyddstillsyn som påföljd finns bl.a. i SOU 2012:34, band 2, s. 57 ff. (se även där gjorda hänvisningar till bl.a. Borgeke, , Att bestämma påföljd för brott, , [2008], s. 87). Beskrivningen av påföljden i detta avsnitt är delvis hämtad därifrån. Information om förenklad delgivning i övervakningsnämnden 16.3.2Lämpligheten av att utvidga möjligheterna att använda förenklad delgivning Innan någon förändrad reglering kan förordas bör dock lämplig- heten av den ordning vi har att överväga bedömas. Detta är i det närmaste en fråga om rättssäkerhet. En ordning där övervakningsnämnden kan lämna information om förenklad delgivning och där tingsrätten sedan kan använda del- givningsformen i ett mål om undanröjande av skyddstillsyn aktua- liserar bl.a. artikel 6 i europakonventionen.13 I samband med att reg- lerna som möjliggjorde förenklad delgivning av stämning och andra handlingar i brottmål arbetades fram var JK inledningsvis skeptisk.14 JK förde bl.a. fram att det kan finnas risk för att en misstänkt kan bli dömd för brott utan kännedom om att han eller hon blivit åtalad vid domstol. Detta är självfallet inte förenligt med rätten till en rättvis rättegång, såsom den formulerats i artikel 6 i . De betänkligheter som JK förde fram i det då aktuella lagstift- ningsärendet kan göras gällande även i detta sammanhang. Det skulle inte gå att motivera en ordning som riskerar att leda till att en person får den honom eller henne ådömda skyddstillsynen undanröjd utan att ha fått kännedom om domstolsprövningen. Detta gör dock inte att idén om att låta övervakningsnämnden lämna information om förenklad delgivning måste underkännas. Däremot ställer det krav på regleringens utformning. Såsom regleringen rörande förenklad delgivning av stämning och andra handlingar i brottmål kom att ut- formas – bl.a. med krav på att information om förenklad delgivning av polis, åklagare och vissa andra tjänstemän lämnas vid ett personligt sammanträffande – ansåg JK t.ex. att rättssäkerheten kunde tillgodo- ses. Förslaget som kom att leda till lagstiftningen i 33 kap. 6 § RB tillstyrktes därför. Det finns visserligen vissa skillnader mellan det förfarande som regleras i 33 kap. 6 § och den ordning vi nu ska överväga. Det är t.ex. naturligt att argumentera för att en polis eller åklagare som utrett en brottsmisstanke ska kunna lämna information om 13Jfr även EU-direktiv /343/EU om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresum- tionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden. Se även SOU 2017:17, s. 139 ff. 14Se t.ex. JK:s remissyttrande över Departementspromemorian Ny delgivningslag m.m. (Ds 2009:28), dnr 4531-09-80. Information om förenklad delgivning i övervakningsnämnden förenklad delgivning innan saken lämnas vidare till domstol. Det rör sig om rakt upp- och nedåtstigande led i rättskedjan. har inte riktigt samma funktion. Dess roll tar vid när en påföljd utdömts och kan, i så måtto, beskrivas som något av ett sidospår. Detta talar dock inte i sig emot att ge övervaknings- nämnden möjlighet att lämna information om förenklad delgivning. Det bör också nämnas att övervakningsnämndens beslut, i flera fall, kan prövas av tingsrätt, se 37 kap. 11 § BrB. I det sammanhang det nu är fråga om har övervakningsnämnden också de facto en av de mest centrala rollerna för att hos åklagaren initiera en begäran om att den dömdes åsidosättande blir föremål för domstolsprövning. Vid allvarligt åsidosättande av en skyddstillsyn ska nämnden begära att åklagaren väcker talan om de åtgärder som nämnden får vidta kan antas bli utan verkan. På så sätt aktualiseras återigen rättskedjan och dess aktörer. Det förefaller därför rimligt att övervaknings- nämnden kan lämna information om att förenklad delgivning kan komma att användas i den domstolsprocess som nämndens beslut kan komma att leda till. Det nu sagda innebär att vi – även ur rättssäkerhetssynpunkt – anser att det går att motivera en ordning av det slag vi har i uppdrag att överväga. Vidare förefaller det rimligt att, i de fall som är ifråga, kräva att den dömde bevakar sin post efter att övervakningsnämnden beslutat att begära att åklagare ska väcka talan vid domstol om undanröjande av skyddstillsynen. När det gäller regleringens närmare utformning anser vi, för det första, att det är ändamålsenligt att bygga vidare på regleringen i 33 kap. 6 § RB. Bestämmelsen handlar om förenklad delgivning i brottmål. Åklagarens talan om undanröjande av skydds- tillsyn handläggs på ett liknande sätt, jfr 38 kap. BrB. I syfte att tillgodose kravet på rättssäkerhet och för att det inte ska finnas någon risk för att den dömde missförstår saken anser vi, för det andra, att övervakningsnämnden enbart ska kunna lämna information om förenklad delgivning i vissa situationer. Mer specifikt bör nämnden kunna lämna information om förenklad delgivning anslutning till sammanträde där den dömde är personligen närvarande Information om förenklad delgivning i övervakningsnämnden – och – där det har beslutats att nämnden ska begära att åklagaren väcker talan om undanröjande av skyddstillsynen.15 Informationen bör lämnas av ordföranden vid nämndens sammanträde. Det ska dock inte ställas något ”ska-krav” på att information om förenklad delgiv- ning måste lämnas. Ordföranden får i stället möjlighet att lämna infor- mation om förenklad delgivning.