sou · H5B351 · 2017-06-08 00:00:00 — Det förekom även att lärare i sin lärarexamen helt saknade ämnesstudier och därför inte kunde meddelas några behörigheter alls i sin lärarlegi- timation. Lärare med äldre behörighetsförklaringar från Skolöver- styrelsen omfattades inte heller av legitimationsregleringen. Vid sidan av de problem som identifierades efter regelverkets ikraftträdande fortsatte också diskussionen om fritidspedagogernas roll i fritidshemmet och möjligheten att få en legitimation utfärdad med en utbildning i fritidspedagogik som grund. Enligt regleringen var endast den som hade avlagt den nya grundlärarexamen med inriktning mot fritidshemmet behörig att undervisa i fritids- hemmet. Den med en examen enbart avsedd för arbete i fritids- hemmet var däremot inte behörig, vilket ifrågasattes av många. 13 En behörighetsförklaring kunde meddelas av enligt skolförordning (1971:235), om personen genomgått utbildning eller fullgjort tjänstgöring motsvarande behörighetskraven för den aktuella tjänsten. En behörighetsförklaring kunde också meddelas om bristen i den sökandes behörighet var av mindre vikt med hänsyn till den sökandes meriter i övrigt. En sådan förklaring innebar att en person var behörig för en viss lärartjänst. Legitimation och behörighet för lärare och förskollärare Förändringar för att bättre kunna ta till vara erfarna lärares och förskollärares kompetens Med anledning av de problem som identifierades beslutades ett antal förändringar i skollagen, i lagen om införande av skollagen och i behörighetsförordningen. Huvudsyftena med förändringarna var att behålla den kompetens som fanns i skolan och att få till stånd en så bra och smidig övergång som möjligt från det tidigare systemet till det nya. Besluten innebar huvudsakligen följande: –Lärare eller förskollärare med lång undervisningserfarenhet i ett ämne eller i förskolan gavs under vissa förutsättningar möjlighet att meddelas behörighet i ämnet, årskursen och/eller skolformen. –Lärare med en behörighetsförklaring enligt skolförord- ning gavs möjlighet att meddelas legitimation trots att kravet på behörighetsgivande examen i skollagen inte är uppfyllt. –Speciallärare och specialpedagoger som saknar en behörighetsgiv- ande lärarexamen och som varit anställda som lärare i grundsär- skolan, specialskolan, gymnasiesärskolan eller särskild utbildning för vuxna undantogs kraven på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning. –Fritidspedagoger gavs rätt att bedriva och ansvara för undervis- ning i fritidshemmet även utan legitimation. Fritidspedagoger gavs även möjlighet att meddelas legitimation med behörighet att undervisa i fritidshemmet och i ämnen i årskurs 1–6. –Lärare med en äldre lärarexamen som omfattade en inriktning eller specialisering mot en funktionsnedsättning gavs behörigheter likt en speciallärare. –Lärare kunde bli behöriga att undervisa i ämnen och årskurser, även om behörighetsförordningens poängkrav inte var uppfyllda, om ämnesstudierna motsvarade de krav på ämneskunskaper som ställts i en äldre lärarexamen. Legitimation och behörighet för lärare och förskollärare Kravet på genomförd introduktionsperiod för legitimation tas bort När legitimationsreglerna infördes krävdes, utöver en behörighets- givande examen, även att läraren genomfört en introduktionsperiod om minst ett läsår och i övrigt visat sig lämplig att bedriva under- visning för att kunna meddelas legitimation. Efter att synpunkter framkommit ”om praktiska tillämpningsproblem när det gäller det krav på introduktionsperiod som villkor för legitimation” som ställ- des när legitimations- och behörighetsregleringen trädde i kraft be- slutades att kraven på introduktionsperiod och lämplighet skulle tas bort. Regeringen bedömde att kravet kunde innebära svårigheter för nyexaminerade lärare och förskollärare att få en anställning efter examen och att det skulle kunna medföra att färre valde lärar- och förskolläraryrkena.14 Det förändrade kravet för legitimation trädde i kraft . Huvudmannens skyldighet att se till att en lärare genom- för en introduktionsperiod finns kvar, men utgör inte längre ett krav för legitimation, se vidare kapitel 11. Krav på lämplighet för legi- timation ersattes av en möjlighet för att avslå en ansökan om legitimation om förhållandena är sådana att legitimationen skulle ha återkallats om den sökande hade varit legitimerad.15 Möjlighet till en förlängd visstidsanställning Med anledning av den brist på lärare med behörighet att undervisa i vissa ämnen samt den brist på sökande till vissa inriktningar och äm- nen i ämneslärarutbildningarna bedömde regeringen att det var nöd- vändigt att skapa alternativa vägar till läraryrket inom dessa ämnes- områden.16 Genom en förändring av skollagen 2016 bemyndigades regeringen att meddela föreskrifter om en försöksverksamhet med tidsbegränsade anställningar. I försöksverksamheten får personer med tillräckliga ämneskunskaper men som saknar behörighetsgiv- ande examen bedriva undervisning om de genomför en be- hörighetsgivande utbildning. Dessa personer får också anställas , alternativt om särskilda skäl finns.17 2013/14:220. Ändrade regler om introduktionsperiod för lärare och förskollärare, s. 14. 152 kap. 16 § andra stycket skollagen. 2015/16:23. Anställning under viss kompletterande utbildning. 172 kap. 22 b § skollagen och förordning (2016:350) om försöksverksamhet med anställning under viss kompletterande utbildning. Legitimation och behörighet för lärare och förskollärare Legitimations- och behörighetsreformen är en viktig del i statens ar- bete för att stärka lärar- och förskollärarprofessionerna. Ytterst syf- tar reformen till att varje barn och elev ska få möta kompetenta och behöriga lärare och förskollärare. Grundprincipen i reformen, att en behörighetsgivande examen krävs för legitimation, ska därför gälla även fortsättningsvis. Detta framgår också av utredningens direktiv. Det är dock angeläget att en så pass genomgripande reform analyseras och vid behov justeras. Sedan reformen genomfördes har också en rad förändringar i regelverket gjorts, vilket redo- visats tidigare i detta avsnitt. För att reformen ska ha legitimitet är det viktigt att den tjänar sitt syfte, dvs. att den bidrar till att stärka och säkra kvaliteten i undervisningen genom att säkerställa att lärare och förskollärare har adekvat och tillräcklig utbildning för den undervisning de bedriver. Enligt direktivet ska utredaren bl.a. identifiera eventuella problem som följer av reglerna för legitimation och behörighet, och bedöma om det finns behov av att justera reglerna. Det kan inte ha kommit som en överraskning för någon att problem skulle uppstå när refor- men beslutades. Det är ovanligt att genomgripande reformer lyckas komma på plats utan att vissa problem uppstår. Förenklat kan dessa delas in i förutsedda och oförutsedda problem. Det är lätt att förutse att problem uppstår när man inför särskilda krav på viss kompetens för utförande av vissa uppgifter, t.ex. vad gäller tillgång på den efterfrågade kompetensen. Sådana problem är dock i hög grad förut- sedda och helt i linje med själva reformen, att såväl säkra som öka tillgången till lärare och förskollärare med erforderlig kompetens. Att problem är förutsebara innebär inte att de går att bortse från, men väl att de ska hanteras i linje med de grundläggande intentionerna i reformen. En annan sorts problem är de som i en mening var mindre lätta att förutse och som inte kan sägas ligga i linje med reformens intentioner. I utredningens arbete har det framkommit ett antal problem som bland annat handlar om inkonsekvenser och orimligheter vad gäller hur vissa frågor behandlas i olika delar av förordningen. Inkonsekvenser är särskilt problematiska då man för att lösa dessa vanligen behöver justera i något av leden. Det innebär att varje åtgärd i sig skulle kunna medföra antingen en kravsänkning Legitimation och behörighet för lärare och förskollärare En central avvägning i arbetet har därför varit att balansera översynen så att det samlade utfallet vare sig väsentligen sänker eller höjer krav, utan i stället att vårda reformens grundlägg- ande principer. Det faktum att det råder en svår lärarbrist i innebär att legitimations- och behörighetsreformen utsätts för påfrestningar av särskild art. Som betonats är det ur ett samhällsperspektiv centralt både att upprätthålla reformens intentioner och att dessa intentioner vägleder det arbete som måste till för att hantera bristen på lärare. Strävan att underlätta kompetensförsörjningen, vanligen mätt i andel legitimerade och behöriga lärare, får inte innebära att kraven sänks. Reformens främsta angelägenhet gäller inte enbart andelen legitime- rade och behöriga lärare och förskollärare utan den samlade kompe- i skolan och förskolan. Att sänka kraven för att öka andelen behöriga är således inte ett alternativ. Kvaliteten på undervisningen skulle riskera att urholkas med en sådan inriktning på arbetet. Däremot är det väsentligt att reformens utformning i förordnings- hänseende inte motverkar dess syfte, att barn och elever ska få möta kompetenta lärare och förskollärare. En översyn av legitimations- och behörighetsreformen måste dels utgå från ett realistiskt förhållningssätt som beaktar hur situationen ser ut , dels bygga på en strategi för hur kompetens kan utveck- las . Den svåra lärarbristen innebär att det kommande arbetet med reformen och förverkligandet av dess syfte också innebär att ett starkt fokus måste sättas på att situationen vad gäller lärares och för- skollärares kompetens och behörighet ska kunna förbättras för varje termin som går. Utredningen har identifierat ett antal problem som följer av hur reglerna i behörighetsförordningen är utformade och lämnar i detta betänkande ett antal förslag på lösningar. Utredningen har även övervägt en större revidering av förordningen. Förordningen är komplicerad och svårbegriplig och tillämpningen blir ofta fyrkantig och ger möjlighet till en låg grad av flexibilitet. Det vore därför önsk- värt att mot denna bakgrund skapa en ny reglering byggd utifrån samma grundprinciper som gäller . Utredningen gör dock be- dömningen att det ännu är för tidigt för en mer genomgripande omarbetning. En sådan skulle kunna riskera förtroendet för reform- en i sig varför utredningen i stället valt att förorda ett antal mindre justeringar. Erfarenheten har också visat att snabba förändringar har Legitimation och behörighet för lärare och förskollärare fått oväntade, och ibland negativa, konsekvenser för hanteringen av enskilda lärares och förskollärares behörigheter. Det framstår som väsentligt att prioritera återkommande översyner framför en hel om- stöpning, hur välmotiverad en sådan än kan vara. En konsekvens av detta ställningstagande är dock att den höggradiga komplexiteten i mångt och mycket kommer att kvarstå. En av orsakerna till regleringens komplexitet är att den hanterar både nutid och dåtid. Lärar- och förskollärarutbildningarna har över åren sett väldigt olika ut och ändå ska alla dessa utbildningar samsas i samma reglering. Arbetet med att legitimera lärare och förskollärare har visat att det faktum att utbildningarna med jämna mellanrum har reformerats och att variationsmöjligheterna vad gäller utbildningar- nas innehåll har varit stora kan göra att bedömningen av om en per- sons utbildning är tillräcklig för att få behörighet blir svår. Detta har också bidragit till att regelverket har blivit komplext. Revideringar av förordningen har behövts för att den ska kunna passa även för äldre utbildningar och lärares yrkeserfarenhet. Den större revideringen som gjordes ledde till en mängd över- gångsbestämmelser, något som gjorde förordningen än mer tung- rodd. Revideringen innebar dock direkta förbättringar sett till resul- tatet, dvs. att lärare och förskollärare blev behöriga att undervisa i de årskurser, ämnen och skolformer som de antingen hade utbildning för eller relevant undervisningserfarenhet från. Det kan konstateras att regleringen även har fungerat i praktiken i handlägg- ning. Domstolarnas prövning av förordningen har visat att Skol- verkets tolkningar och bedömningar i allt väsentligt har varit kor- rekt. Principiellt bör förstås en reglering av denna typ vara så pass enkel och transparent att den utan svårighet kan tolkas av berörda, framför allt lärare och förskollärare, utan stöd av särskild expertis. Detta framstår dock som ogörligt av flera skäl. Som ovan angivits måste regleringen kunna hantera både nutida och dåtida utbildning- ar. Vidare måste den kunna hantera förekommande och de på grund av lärarbristen sannolikt framväxande alternativa vägarna in till lärar- och förskolläraryrkena och därtill även ett ökat inflöde av lärare med utländska utbildningar. Det får framhållas att fortsatt måste ta en kommunikativ roll så att regelverkets grundprinciper framställs på ett klart och entydigt sätt för de berörda. Legitimation och behörighet för lärare och förskollärare Det finns emellertid problem med den nuvarande regleringen, vilka man både kan och bör åtgärda utan att göra större ingrepp i regleringen. De nya lärar- och förskollärarutbildningar som finns är, särskilt jämfört med de närmast föregående utbildningarna, betydligt mer reglerade och ger mindre valbarhet för studenten. Detta återspeglas i behörighetsförordningens reglering. Det är i många fall svårt för lärare och förskollärare att genom ytter- ligare kompetensutveckling öka sina behörigheter till andra årskurser eller skolformer än de som examen är avsedd för. Det är enbart positivt att lärare uppmuntras till fort- och vidarebildning, såväl för den enskilda läraren som för eleverna, men även för skolan i stort. Utredaren lämnar därför ett antal förslag på förändringar i förord- ningen som kommer att öka möjligheterna till utökade behörigheter. Därutöver lämnas ett antal förslag som närmare får betraktas som rena justeringar av problem som orsakats av hur reglerna i behörig- hetsförordningen är utformade. Utredningen har identifierat ett antal problem med den nuvarande legitimations- och behörighetsregleringen. De delar som avser behörighet för fritidspedagoger och speciallärare hanteras i separata avsnitt. Frågorna, huruvida undantagen för modersmålslärare och yrkeslärare ska upphöra samt hur lärarförsörjningen till svenska för invandrare, sfi, kan säkras och hur specialistkompetens för undervisningen i t.ex. estetiska spetsutbildningar, riksidrotts- gymnasier och nationellt godkända idrottsutbildningar i gymnasie- skolan kan tillgodoses behandlas även de i separata kapitel. I detta avsnitt redovisar utredningen ett antal förslag på justeringar av behörighetsreglerna vilka är att betrakta som reformvård och lösningar på problem som följer av hur reglerna för legitimation och behörighet är utformade. De föreslagna ändringarna förväntas öka lärares och förskollärares möjlighet att utöka sina behörigheter, utan att därmed eftersätta legitimationsreformens grundprincip, att barn och elever ska ha rätt att undervisas av väl kvalificerade lärare och förskollärare. Generellt sett gäller att behörigheter i grundskola och gym- nasieskola styr behörigheter i skolformerna sameskolan, special- skolan, grundsärskolan, gymnasiesärskolan, vuxenut- bildning och särskilt utbildning för vuxna. De ändringar som före- slås i detta avsnitt kommer alltså även att innebära motsvarande ändringar i dessa andra skolformer. Övergripande ändringar i behörighetsförordningen 4.1Behörighet grundat på erfarenhet Utredningens förslag: En legitimerad lärare eller förskollärare som under sammanlagt minst 8 läsår före har bedrivit undervisning i fritidshemmet, i förskoleklassen, i svenska för invandrare eller undervisning som avser särskilt stöd trots att hans eller hennes utbildning inte ger behörighet till detta, ska vara behörig att bedriva undervisningen. En legitimerad lärare eller förskollärare som under sammanlagt minst 8 läsår har bedrivit undervisning i ett ämne eller ett ämnesområde men där undervisningen bedrivits i mer än en skolform ska vara behörig att undervisa i ämnet eller ämnesområdet i aktuella årskurser och skolformer förutsatt att ämnet eller ämnesområdet har samma ämnesplan i de olika skol- formerna. För en legitimerad lärare eller förskollärare som är född är den tid som undervisningen ska ha bedrivits minst 4 läsår eller . Genom ändringar i skollagen och behörighetsförordningen som be- slutades infördes särskilda övergångsregler för lärare med lång erfarenhet av undervisning i ett ämne som han eller hon inte var behörig i. Regeringen ansåg att en legitimerad lärare eller förskol- lärare med mångårig erfarenhet från undervisning som ligger utanför lärarens behörighet, kunde bedömas ha de kunskaper som krävs för att på ett tillfredsställande sätt fungera som lärare eller förskollärare i skolväsendet när det gäller den undervisning som han eller hon be- driver. För de lärare som hade sådan erfarenhet ansågs det därför motiverat att ställa andra krav för behörig- het än viss utbildning.1 Bestämmelserna innebär sammanfattningsvis att en legitimerad lärare eller förskollärare som under sammanlagt minst 8 läsår har bedrivit sådan undervisning som hans eller hennes utbildning inte ger behörighet till, under vissa förutsättningar kan ges behörighet för denna undervisning. För en legitimerad lärare 2012/13:187. Övergripande ändringar i behörighetsförordningen eller förskollärare som är född är den tid som undervisningen ska ha bedrivits minst 4 läsår eller motsvarande tid.1 Utöver förskolan är det endast möjligt att meddelas behörighet grundat på erfarenhet av undervisning i skolformer där det bedrivs undervisning i ämnen och ämnesområden. Det är alltså inte möjligt att genom erfarenhet meddelas behörighet att undervisa i fritidshemmet, förskoleklassen, i svenska för invandrare eller behö- righet att som speciallärare bedriva undervisning som avser särskilt stöd. På samma sätt som det är möjligt att meddelas behörighet baserat på erfarenhet i skolväsendets andra skolformer, årskurser och ämnen föreslår utredningen att det ska vara möjligt att kunna ansöka om, och meddelas behörighet, även för denna undervisning och i dessa skolformer. För att behörighet grundat på erfarenhet av undervisning i ett ämne eller ämnesområde ska meddelas ska läraren eller förskollära- ren ha undervisat i ämnet eller ämnesområdet i en omfattning som motsvarar undervisning för elever som bedriver heltidsstudier. Detta ska fortsatt gälla för behörighet i ämnen och ämnesområden samt för vuxenutbildning i svenska för invandrare. Såvitt avser be- hörighet grundat på erfarenhet av undervisning i förskolan krävs att läraren eller förskolläraren har undervisat i förskolan i en omfattning som motsvarar heltid. Detta ska fortsatt gälla för behörighet i för- skolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet. Behörighet att bedriva särskilt stöd grundat på erfarenhet föreslås kunna meddelas i de årskurser och skolformer samt för den under- visning som det särskilda stödet avser. I speciallärarrollen ingår, ut- över undervisning av elever, även arbetsuppgifter så som handled- ning, rådgivning och stöd till andra lärare. Generellt sett ägnar sig speciallärare sällan hela arbetsdagen åt att undervisa.2 Utredningen bedömer därför att det inte är rimligt att för sådan behörighet kräva att läraren ska ha bedrivit undervisning som avser särskilt stöd i mot- svarande heltid utan föreslår i stället att det för behörighet att bedriva undervisning som avser särskilt stöd ska krävas att läraren eller förskolläraren har bedrivit sådan undervisning i en omfattning som minst motsvarar av en heltidsanställning. 1Punkterna 9 och 10 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelser till förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare (behörighetsförordningen). 2Se mer om speciallärares arbete i avsnitt 5.3.1. Övergripande ändringar i behörighetsförordningen stämmelser som i övrigt gäller för behörighet grundat på erfarenhet ska också gälla för samtliga dessa behörigheter. Så som den nuvarande regleringen är utformad måste den behö- righet som meddelas avse samma skolform som erfarenheten härrör sig från. Detta innebär att en lärare som undervisat i sammanlagt i mer än en skolform men enligt samma ämnes- eller kursplan inte kan meddelas någon behörighet grundat på denna erfarenhet. Ett exempel på detta kan vara en lärare som undervisat i matematik i gymnasieskolan och i matematik i vuxenutbildning på gymnasial nivå i sammanlagt . Det är orimligt att en lärare med sammanlagt erfarenhet av undervisning i ett visst ämne och enligt samma ämnes- eller kursplan inte kan ges behörighet i ämnet enbart för att den tillägnade erfarenheten är från mer än en skolform. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen ändras så att även de lärare och förskollärare som har undervisningserfarenhet från mer än en skolform, och som har bedrivit ämnesundervisning i de olika skolformerna utifrån samma ämnes- eller kursplaner, ska kunna meddelas behörighet att undervisa i ämnet i aktuella årskurser och skolformer. För att lärare och förskollärare ska kunna till- godoräkna sig undervisningserfarenhet från före föreslår utredningen att kravet på att undervisningen inte får ha börjat bedrivas tidigare än innan ansökan kom in till tas bort. Utöver detta förslag på ändring lämnar utredningen även förslag på ändringar i regleringen kring behörighet grundat på erfarenhet i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och särskild ut- bildning för vuxna, se avsnitt 5.3.8. 4.2Behörighet att undervisa i årskurs 1–3 i praktiska och estetiska ämnen Utredningens förslag: Den som är behörig att undervisa i ett eller flera praktiska eller estetiska ämnen i någon av årskurser 4–9 eller gymnasieskolan ska vara behörig att undervisa i detta eller dessa ämnen även i årskurs 1–3. Behörig att undervisa i årskurs 1–3 i ämnena bild, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, musik eller slöjd är, enkelt Övergripande ändringar i behörighetsförordningen uttryckt, lärare med en examen avsedd för arbete i någon av grund- skolans årskurs 1–3 eller 4–6, förutsatt att de har tillräckliga ämnes- studier.1 Behöriga att undervisa i dessa praktiska och estetiska ämnen är även lärare som är behöriga att undervisa i ett eller flera av dessa ämnen i årskurs 7–9 eller gymnasieskolan.2 Denna senare kategori lärare är behöriga i ämnet oavsett om behörigheten har meddelats på grund av studier inom examen eller genom kompletterande studier. Detsamma gäller för de lärare som har en examen avsedd för årskurs 1–3. En lärare som har en examen avsedd för någon av årskurserna 4–6 är behörig att undervisa i sina ämnen även i årskurs 3.3 En sådan lärare är emellertid behörig att undervisa i praktiska eller estetiska ämnen i årskurs 1och 2 endast om behörigheten i ämnet eller ämnena har meddelats på grund av ämnesstudier inom examen. Läraren är däremot inte behörig att undervisa i årskurs 1och 2 om behörigheten är meddelad på grund av kompletterande studier. Det finns alltså lärare som har tillräcklig ämneskunskap i ett eller flera praktiska eller estetiska ämnen, men som på grund av sin exa- men inte kan meddelas behörighet att undervisa i årskurs 1 och 2, något som lärare med examen avsedd för högre årskurser och gymnasieskolan får. Detta är en orimlig konsekvens av regleringen. Utredningen föreslår därför att den som är behörig att undervisa i ett eller flera praktiska eller estetiska ämnen i någon av årskurser 4–9 eller gymnasieskolan ska vara behörig att undervisa i detta eller dessa ämnen även i årskurs 1–3. Detta ska gälla alldeles oavsett om denna behörighet är meddelad utifrån lärarens examen eller kompletterande studier. 12 kap. 3–4 §§ förordning om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. 22 kap. 4 a § förordning om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. 32 kap. 5–5 a §§ förordning om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Övergripande ändringar i behörighetsförordningen