sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — I svensk rätt finns det bestäm- melser som ger tulltjänstemän befogenhet att undersöka föremål. I bl.a. 4 kap. 16 § tullagen finns bestämmelser som ger befogenhet att undersöka bl.a. lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras samt även bagage, handväskor och liknande som med- förs av en resande, allt i syfte att kontrollera bl.a. att deklarations- och uppgiftsskyldigheten enligt tullagstiftningen har fullgjorts. Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium De tre begreppen i artikel VII.7 inspect, examine och search torde närmast kunna översättas med undersöka i samtliga fall. En- ligt utredningens bedömning täcker det svenska rättsliga begreppet undersöka väl de åtgärder som avses i avtalsbestämmelsen. Det bör noteras att begreppen i den praktiska tillämpningen kommer att be- stämmas enligt amerikansk rätt. Detta eftersom det är amerikansk rätt som ska tillämpas på de förfaranden som anges i artikel VII.7. Befogenheten enligt artikel VII.7 att besiktiga och undersöka gods torde vara att anse som myndighetsutövning och behöver där- för lagregleras. Av bestämmelserna kan tydligt utläsas att inresekontrollen är frivillig för resenärer. Följden av att inte underkasta sig kontroll är att resenären inte får genomgå inresekontroll. Konsekvensen av att inte tillhandahålla begärda upplysningar är på motsvarande sätt att resenären kan nekas inresekontroll. Frivilligheten hindrar emeller- tid inte att det förekommer inslag av myndighetsutövning vid genomförande av inresekontrollen. Inresekontrollen kan ur denna aspekt jämföras med det frivilliga utbildningsväsendet. När det gäller detta område har Justitiekanslern i flera ärenden uttalat att frivilligheten inte hindrar att myndighetsutövning mot studenter förekommer, exempelvis i form av examination (se bl.a. Justitie- kanslerns beslut i ärendet med dnr. 5212-06-40 och beslut i ärendet med dnr. Innebörden av frivilligheten vad gäller uppgiftslämnade och kon- troll torde också vara att tvångsmedel som huvudregel inte bör kunna användas mot en resenär som motsätter sig uppgiftslämnande eller kontroll så länge misstanke om brott eller förseelse inte föreligger. En annan sak är att resenärer kan behöva genomgå identitetskontroller m.m. inom ramen för den ordningshållningsverksamhet som inrese- kontrollanterna, tillsammans med svenska poliser och tulltjänstemän, också har till uppgift att fullgöra inom kontrollområdet (se arti- kel IV.1 c som behandlas i avsnitt 7.4.5). Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium Åtgärder vid olagligt innehav av egendom, m.m. Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som anger att vid genomförande av inresekon- trollen får –tillfälligt ta hand om egendom i syfte att utreda överträdelser av amerikansk lagstiftning om tull, invandring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa (artikel VII.7), –använda tvångsmedel motsvarande beslag, kvarstad och för- var för att säkra ett framtida förverkande (artikel VII.7 och VII.10), –besluta om förverkande av egendom (artikel VII.7 och VII.10) I lagen ska vidare framgå att tvångsmedel i förverkandesyfte och förverkande bara får ske om egendomen lagligen kan innehas och föras ut från enligt svensk rätt eller om svensk polis- man eller tulltjänsteman har avstått från att vidta rättsliga åtgär- der i anledning av innehavet (artikel VII.10). Det ska även införas en bestämmelse som anger att lagstiftning ska tillämpas i fråga om överprövning av beslut om tvångsmedel i syfte att säkra ett för- verkande (artikel VII.10). I artikel VII.7 föreskrivs att inresekontrollanter ska ha rätt att inte bara undersöka, utan även vidta andra åtgärder med resenärers medhavda egendom. Dessa åtgärder är detain, seize och cause the forfeiture of. Begreppet detain torde på svenska närmast motsvaras av det rätts- liga begreppet tillfälligt ta hand om. Enligt 3 kap. 7 § tullagen får tillfälligt ta hand om en icke-unionsvara om det behövs för tullövervakningen, dvs. bl.a. för att undersöka i enlighet med vad som beskrivits i närmast föregående avsnitt. Det bör även här noteras att begreppen i den praktiska tillämpningen kommer att bestämmas enligt amerikansk rätt. Detta eftersom det är ameri- kansk rätt som ska tillämpas på de förfaranden som anges i artikeln. De vedertagna svenska rättsliga motsvarigheterna till seize och cause the forfeiture of är beslag respektive förverkande, se bl.a. SOU 2017:58 Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium lista för Domstolar, utgiven av , 4 uppl., 2016. I amerikansk rätt kan, enligt vad utredningen inhämtat, vid sidan av de straffprocessuella tvångsmedlen beslag, kvarstad, förvar och förverkande, även tillämpas ett administrativt förfarande i de ärenden som aktualiseras genom avtalen. Förfarandet är identiskt med det som gäller för beslag och förverkande, med den skillnaden att åtgärderna vidtas inom ramen för ett administrativt förfarande. Syftet med åtgärderna är i båda fallen identiska, nämligen att säker- ställa ett överförande av egendomen till staten, respektive att överföra egendomen till staten. Det är i förväg inte möjligt att av- göra vilket förfarande som kommer att tillämpas i ett visst ärende och en växling av förfarande kan också förekomma beroende på vad som framkommer under kontrollen. Från rättssäkerhetssynpunkt är det som redovisats i avsnitt 7.4.2 angeläget att den myndighetsutövning som överlåts till är tydligt angiven och avgränsad. Det svenska begreppet förverkande kan enligt utredningens mening användas för att över- sätta avtalets begrepp cause the forfeture of. Med begreppet förver- kande avses i dessa sammanhang inte det svenska rättsliga institutet förverkande, utan förverkande i den allmänna betydelsen att över- föra egendom i statens ägo. Begreppet seize bör enligt utredningens mening översättas med tvångsmedel i syfte att säkerställa verkställigheten av ett beslut om förverkande. I syfte att tydligt avgränsa de tvångsmedel som kan komma i fråga i detta sammanhang till att avse s.k. reella tvångs- medel, bör i bestämmelsen som föreslås anges de svenska relevanta tvångsmedlen, nämligen beslag, kvarstad och förvar. Inresekontrollanter ska alltså ges rätt att tillfälligt ta hand om egendom för att undersöka om den lagligen får föras in i . Kontrollanter ska vidare ges befogenhet att ta egendom i beslag och besluta om kvarstad eller förvar avseende egendom som ska förverkas samt besluta om förverkande av sådan egendom. Ut- gångspunkten är att svenska myndigheter ska ha den primära rätten att ingripa mot olaga innehav enligt svensk rätt. En sådan ordning följer redan av att den svenska utresekontrollen ska ske före den amerikanska inresekontrollen. Enligt artikel VII.10, till vilken hänvisning sker i artikel VII.7, ska inresekontrollanter kunna säkra och besluta om förverkande av Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium egendom enligt amerikansk lag i två fall. Det första fallet avser gods som lagligen får innehas och föras ut ur landet enligt svensk rätt. Det andra fallet är att svensk behörig myndighet har valt att inte inleda något förfarande i anledning av innehavet. Även överkla- gande av dessa beslut ska följa den ordning som följer av ameri- kansk rätt. Exklusiv jurisdiktion för föreskrivs alltså för sådant innehav som inte är förbjudet enligt svensk rätt. I alla andra fall föreskrivs att ska ha företräde att utöva sin domsrätt. Bestämmelsen innebär i båda situationerna att en annan stat medges rätt att i vissa fall vidta rättskipningsuppgifter på svenskt territorium. Det torde vara att anse som ett överlämnande av svensk rättskipningsuppgift som innefattar myndighetsutövning och som därför kräver lagreglering. En bestämmelse bör vidare införas där det anges att lagstiftning ska tillämpas vid överprövning av beslut om de reella tvångsmedel som kan komma i fråga för att säkerställa ett förverkande. Befogenheten att vägra kontroll respektive inresa Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som ger –rätt bevilja respektive vägra resenärer och transportörer amerikansk inresekontroll efter en samlad bedömning av om- ständigheterna i det enskilda fallet (artikel IV.3 i, IV.3 j och VIII.c), samt –rätt att, efter genomförd inresekontroll, vägra resenärer in- resa till eller medtagande av gods ombord på behöriga flygningar (artikel IV.3 k). Till inresekontrollen hör befogenheten att bevilja respektive vägra amerikansk inresekontroll i vissa fall enligt artiklarna IV.3 i, IV.3 j och VIII.c. Enligt artikel IV.3 j iv kan inresekontroll vägras resenä- rer och transportörer efter en bedömning i varje enskilt fall, inklu- sive fall där resenären eller transportören har underlåtit att betala föreskriven avgift för kontrollen. Beslut att erbjuda respektive vägra resenärer och andra amerikansk inresekontroll torde vara att anse som myndighetsutövning. Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium Möjligheten att vägra inresekontroll är frikopplad från befogen- heten att vägra inresa efter genomförd kontroll eller att vägra medtagande av föremål eller gods på planet. Den senare rätten för regleras i artikel IV.3 k. Beslut av detta slag är syf- tet med inresekontrollen. I vilka fall inresa får vägras regleras inte närmare i avtalet. Detta hänger sannolikt ihop med att det styrs fullt ut av amerikansk lagstiftning. Att det är amerikansk myndighet som utövas blir särskilt framträdande när det gäller denna befogenhet. Icke desto mindre torde det emellertid stå klart att en amerikansk myndighets beslut att vägra någon inresa eller att medta gods på resan är att anse som myndighetsutövning som sker på svenskt ter- ritorium. Bestämmelser som ger inresekontrollanter rätt att bevilja eller vägra inresekontroll respektive inresa bör införas i lagen. Rätten att ta ut böter och avgifter Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som ger rätt att ta ut avgifter för inresekontrol- len, besluta om böter och avgifter enligt amerikansk lagstiftning för överträdelser av regelverk om tull, invand- ring, jordbruk, nationell säkerhet och folkhälsa, om inte har inlett ett straffrättsligt förfarande avseende samma överträd- else (artikel IV.3 m). har enligt artikel IV.3 m rätt att under vissa förut- sättningar ta ut fees, civil fines och monetary penalties enligt lagstiftning av dem som bryter mot de regler som gäller för den amerikanska inresekontrollen vid utresa från . Rätt- en för i dessa hänseenden avser endast de fall då har valt att avstå från att inleda ett straffrättsligt förfarande för överträdelsen. En bestämmelse som genomför artikel IV.3 m behöver införas. Av avtalets lydelse kan inte dras någon säker slutsats om parternas avsikt med begreppen fees, civil fines och monetary penalties varit att det ska omfatta det som på svenska nämns böter och avgifter (in- klusive expeditionsavgifter) eller endast endera av dessa begrepp. Mot denna bakgrund är det utredningens bedömning att de tre begreppen ska anges i svensk författningstext som avgifter och böter. Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium Det bör noteras att begreppen i den praktiska tillämpningen kommer att bestämmas med tillämpning av amerikansk rätt. Detta eftersom det är amerikansk rätt som ska tillämpas på de förfaranden som anges i artikeln. Artikeln innebär ingen inskränkning av utrymmet för svensk rättskipning. Rätten för att inleda förfaranden en- ligt denna artikel är subsidiär i förhållande till den svenska doms- rätten. Bestämmelsen innebär likväl att en annan stat medges rätt att i vissa fall vidta rättskipningsuppgifter på svenskt territorium. Detta måste anses vara ett överlämnande av svensk rättskipande uppgift som innefattar myndighetsutövning. Den omständigheten att rättskipning ska ske enligt den andra statens processordning och lagstiftning förändrar inte denna slutsats. Överlämnande till svensk behörig myndighet Utredningens bedömning: Befogenheten att överlämna resenä- rer eller gods som nekats inresa respektive införsel till (artikel IV.3 h) utgör inte myndighetsutövning. Artikel IV.3 h innehåller bestämmelser om skyldighet för att lämna detaljerad information till svensk behörig myn- dighet om beslut att neka passagerare inresa till . Av bestämmelsen följer vidare en skyldighet för att, när detta är lämpligt, till svenska behöriga myndigheter över- lämna resenärer och gods som har nekats inresa till . Bestämmelsen innebär i sig inga befogenheter som kan in- nefatta myndighetsutövning. En annan sak är att överlämnande av passagerare som inte frivilligt medverkar till åtgärden, under vissa förutsättningar kan aktualisera användning av tvång. Stöd för detta kan finnas i bl.a. artikel VII.6. Artikeln, som således innehåller regler om förfarande och sam- arbete för inresekontrollanter i förhållande till svenska behöriga myndigheter, behandlas i avsnitten 10.2.2 och 10.4.2. Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium Utredningens bedömning: Installation och användning av nöd- vändig utrustning för utförande av inresekontroll (artikel III.2 d) utgör inte myndighetsutövning. Beslut om vilken utrustning som ska installeras och användas (samma artikel) utgör inte norm- givning. Enligt artikel III.2 d har en skyldighet att medge installa- tion och användning av kommunikations- och undersökningsut- rustning som finner nödvändig, inklusive sökhun- dar, radiologisk och nukleär spårutrustning, liksom utrustning för att fotografera och röntga bagage. Installation och användning av nödvändig utrustning för kom- munikation och kontroll av resenärer, bagage, flygplan och gods in- går som ett led i utövandet av kontrollverksamheten och utgör inte i sig någon myndighetsutövning. Såsom avtalet är utformat överlåts rätten att bestämma vilken typ av utrustning som ska installeras till amerikanska myndigheter. Den fråga som då aktualiseras är huruvida det här är fråga om över- låtelse av normgivningskompetens. Regeringsformen anförtror normgivningsmakten på olika områden åt och regeringen samt, efter delegation, till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Rätten att besluta om rättsregler är, som det har redogjorts för i det tidigare, en kompetens som grundar sig direkt på regeringsformen. Det är alltså en konstitutionell befogenhet som inte kan överlåtas till annan stat. Avsikten med artikeln är att amerikanska inresekontrollanter ska ha tillgång till nödvändig kommunikations- och kontrollutrustning för att kunna utöva sin verksamhet enligt avtalen. Det torde med fog kunna hävdas att eventuella föreskrifter om nödvändig utrustning vid genomförande av inresekontrollen enbart kommer att ta sikte på denna verksamhet och tillämpning av föreskrifterna i den svenska rättsordningen inte kommer att bli aktuell. Meddelande av före- skrifter om nödvändig utrustning för fullgörande av de uppgifter som överlåts med stöd av 10 kap. 8 § regeringsformen är således enligt ut- redningens bedömning inte att betrakta som en överlåtelse av norm- givningsmakt. Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium 7.4.5Allmän övervakning samt upprätthållande av allmän ordning och säkerhet Utgångspunkten är att svenska myndigheter bär huvudansvaret för allmän övervakning samt för att upprätthålla av allmän ordning och säkerhet även inom kontrollområdet. Genom huvudavtalet ges, parallellt med detta, inresekontrol- lanter befogenheter inom kontrollområdet som är att hänföra till sådan verksamhet. Bestämmelserna får anses syfta till att trygga säkerheten inom kontrollområdet även vid tillfällen då svensk be- hörig myndighet inte finns tillgänglig inom området. Det är som nämnts inledningsvis en vansklig uppgift att dra en tydlig gräns mellan uppgifter som hör till inresekontroll å ena sidan och allmän övervakning respektive upprätthållande av allmän ord- ning och säkerhet å den andra. De befogenheter som torde kunna hänföras till allmän övervakning samt till upprätthållande av allmän ordning och säkerhet är sådana som kan användas mot alla som befinner sig i kontrollområdet, alltså inte bara resenärer. Ett annat kriterium torde vara syftet med åtgärden. Om åtgärden syftar till att bevilja eller neka inresa respektive införsel av egendom i är den att hänföra till inresekontrollen. Är däremot syftet att stoppa ett pågående brott eller att avvärja identifierade eller miss- tänkta säkerhetsrisker inom kontrollområdet, är åtgärden i stället att anse som hörande till allmän övervakning eller upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Om syftet med åtgärden är det sen- are, torde den vara att hänföra till upprätthållande av ordning och säkerhet, även om den riktar sig mot en resenär. Båda de två sistnämnda verksamheterna är att anse som en för- valtningsuppgift då de bedrivs av en myndighet. Vissa åtgärder som en myndighetsperson får vidta för att kunna fullgöra sådana uppgifter kan även innefatta myndighetsutövning och innebära ingrepp i den grundlagsskyddade personliga integriteten och rörelsefriheten. Såsom angetts i avsnitt 7.4.2 ska de åtgärder som inte är att hän- föra till inresekontroll utföras enligt svensk rätt. Det är följaktligen i dessa delar nödvändigt att reglera de rättsliga förutsättningarna för åtgärden i den lagstiftning som föreslås för att genomföra avtalen. Såsom också redovisats i avsnitt 7.4.2 kan amerikansk kontroll- personal använda straffprocessuella tvångsmedel endast inom ramen Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium Det innebär bl.a. att det tvångsmedel som i avtalet benämns partial body search inte kan användas inom ramen för den verksamhet som avser allmän övervakning samt upprätt- hållande av allmän ordning och säkerhet. Inhämtande av information, undersökning och rätten att bevilja respektive vägra tillträde till kontrollområdet Utredningens förslag: I den nya lagen ska införas bestämmelser som ger respektive, i förekommande fall, in- resekontrollanter rätt att –inhämta biometrisk och biografisk information från varje person som begär tillträde till kontrollområdet i annat syfte än att resa till , att genomföra bakgrunds- kontroll av dessa personer och att bevilja respektive neka dem tillträde till kontrollområdet (artikel IV.1 d), –efter samråd med bevilja tillfälliga besö- kare och anställda från tillträde till kontroll- området (artikel IV.3 o), –uppmana personer som befinner sig inom kontrollområdet att anmäla sig till en inresekontrollant, identifiera sig och be- svara frågor om varför han eller hon befinner sig i området (artikel IV.1 c), –uppmana en person som obehörigen vistas i kontrollområdet att lämna detta (artikel IV.1 e), –kroppsvisitera andra personer än resenärer i kontrollområdet för att eftersöka föremål som kan utgöra hot mot liv, hälsa eller säkerhet (artikel VII.3). En sådan kroppsvisitation får endast omfatta vad personen bär på sig och ska genomföras med tillämpning av bestämmelserna i lagen. ska enligt artikel IV.1 d ha rätt att inhämta bio- metrisk och biografisk information från varje person, med undan- tag för svensk polis eller tullpersonal, som begär tillträde till kon- trollområdet i annat syfte än att resa till , att genomföra bakgrundskontroll av dessa personer och att bevilja Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium respektive neka dem tillträde till kontrollområdet. I artikeln regle- ras befogenheter gentemot andra personer än resenärer. Befogenheten får anses höra till ordnings- och säkerhets- arbetet och vara ett sådant uttryck för samhällets maktbefogenhet- er gentemot den enskilde att den får anses innebära myndighets- utövning. Liknande innebörd har befogenheten enligt artikel IV.3 o att bevilja vissa typer av besökare och anställda från Förenta stat- erna tillträde till kontrollområdet. Den senare bestämmelsen före- skriver en skyldighet för att samråda med svensk behörig myndiget. Med hänsyn till att frågan får anses gälla ordning och säkerhet, torde vara att anse som behörig myndighet. Denna myndighet bör därför anges här. Bestämmelsen kan inte anses ställa krav på att de båda staternas myndighet ska vara eniga i frågan om tillträde ska medges. Bestämmelser om rätt för att på föreskrivet sätt kontrollera och besluta om personer som ska släppas in i kontrollområdet i annat syfte än att genomgå inresekontroll bör införas i den nya lagen. Begreppen biometrisk och biografisk information definieras inte i avtalen. Enligt utredningens bedömning betecknar begreppet bio- metrisk information personuppgifter som rör en persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken, som tagits fram genom särskild teknisk behandling och som möjliggör eller bekräf- tar unik identifiering av personen i fråga, se SOU 2017:29, s. 149. En definition med detta innehåll bör, som det har angetts i av- snitt 6.4.2 införas i den föreslagna lagen. Biografisk information omfattar enligt utredningens bedöm- ning, sådant som uppgifter om en persons namn, personnummer eller födelsetid, och adress. Även detta begrepp bör, som det har angetts i avsnitt 6.4.2, definieras i lagen. För att medges tillträde till kontrollområdet kommer normalt också tillträde att behöva medges till andra områden på flygplatsen där det krävs särskild behörighet för tillträde, s.k. behörighetsom- råden. För att medge sådant tillträde krävs enligt Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2016:1) om luftfartsskydd att flygplatsoperatören utfärdar en s.k. visitor badge och besökaren ska eskorteras av en person med behörighetskort som medger rätt att eskortera besökare. Det finns inarbetade rutiner och procedurer för denna hantering. Någon ytterligare reglering med anledning av den ameri- kanska inresekontrollen behövs därför inte. Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium I artikel IV.1 c föreskrivs en rätt för att få varje person, med undantag för svensk polis eller tulltjänsteman, som be- finner sig inom kontrollområdet att anmäla sig till en inresekon- trollant, visa id-handling och på begäran lämna information om varför han eller hon befinner sig i kontrollområdet. Det engelska begreppet som används är to order any person. Begreppet säga till, men då i formen tillsägelse, förekommer som ett rättsligt begrepp i bl.a. 23 kap. 8 och 9 a §§ . I det första fallet avses tillsägelse av den som befinner sig på en plats där brott förövats att medfölja till förhör. I det senare fallet avses tillsägelse av den som ska förhöras att tillfälligt lämna ifrån sig elektronisk kommunikationsutrustning som han eller hon bär på sig eller bär med sig. I båda fallen kan tillsägelsen, om den inte åtlyds, följas av tvångsåtgärder; medtagande till förhör av personen respektive tillfälligt omhändertagande av utrustningen. Utredningen anser det ligga närmast till hands att parterna med den aktuella bestämmelsen avsett en rätt för den amerikanska per- sonalen att säga till eller uppmana en person som anträffas i kon- trollområdet att anmäla sig till en inresekontrollant, identifiera sig och besvara frågor om syftet med hans eller hennes vistelse i kon- trollområdet. I vissa lagstiftningsarbeten har begreppen säga till och uppmana använts som synonyma. Ett exempel på detta är 20 § andra stycket smugglingslagen (2000:1225). Av de båda synonyma uttrycken säga till respektive uppmana har utredningen valt att använda det . Redan tillsägelser av med polisbefogenheter utrustad personal i samband med ordningshållning är att anse som myndighetsutöv- ning (jfr , , Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 67). Befogenheten för en myndighetsperson att uppmana enskilda att visa id-handling i samband med upprätthållande av all- män ordning och säkerhet torde mot denna bakgrund vara att be- trakta som myndighetsutövning. Möjligheten att ställa frågor i anledning av identitetskontrollen får anses ingå som ett led i denna befogenhet. Artikeln bör genomföras genom att en bestämmelse med motsvarande innebörd införs i den nya lagen. Av artikel IV.1 e följer en befogenhet som syftar till att förmå personer som obehörigen vistas inom kontrollområdet att lämna detta.