sou · H4B349 · 2017-01-01 00:00:00 — 1992/93:56 s. 36 f.) framgår att det framför allt var intresset av snabbhet och effektivitet i förfarandet som ansågs tala för att fick möjlighet att fatta denna typ av beslut. Beslut om ålägganden överklagas direkt till . Även den nuvarande ordningen att mål om konkurrens- skadeavgift prövas av i första instans har gällt och någon annan ordning övervägdes inte i propositionen till lagen. Ordningen att ska väcka talan om förbud eller åläggande mot en koncentration som riskerar att påtagligt hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens vid har också gällt . Ge nom åren har ett antal ändringar genomförts i lagstiftningen i syfte att uppnå effektiviseringar i handläggningen och effektivare konkurrens till nytta för samhällsekonomin och konsumenterna. Detta har bl.a. gällt anpassningar till . Genom lagändringar som trädde i kraft infördes vissa åtgärder för att ytterligare förbättra effektiviteten vid handläggning av koncentrationsärenden (prop. 2013/14: 135, bet. 2013/14:NU25, rskr. 2013/14:271). utredningar om förändringar av domstolsstruktur och beslutanderätt för Frågan om effektivisering av handläggningen av marknadsrelaterad lagstiftning har varit uppe till diskussion och analys i olika sammanhang och från lite olika utgångspunkter. Effektivisering av handläggningen av den konkurrensrättsliga lagtillämpningen har tagits upp i några rapporter från Konkurrens- verket, t.ex. Konkurrensen i – problem och förslag (rapportserie 2000:1), med inriktningen att instansordningen för var verket skulle föra talan om konkurrensskadeavgift borde ändras från tingsrätt till . I rapporten för bättre konkurrens förslag (rapportserie 2009:4, s. 242) återkom i frågan med inriktningen att den marknadsrelaterade lagstiftningen skulle effektiviseras om den inte delades upp mellan prövning i olika domstolsslag, allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol och specialdomstol. anförde då att det fanns skäl att koncentrera handläggningen av den marknadsrelaterade lagstiftningen till att avdömas i ett och samma domstolsslag, allmän förvaltningsdomstol eller allmän domstol. I rapporten för bättre konkurrensförslag (s. 244) tog verket även upp frågan om att förutsättningslöst överväga om verket skulle kunna få fatta beslut om konkurrensskadeavgift i enskilda ärenden. Denna fråga upprepades av i remissyttrandet (dnr N2013/1012/MK) över betänkandet Effektivare konkurrenstillsyn (SOU 2013:16) och i rapporten i (rapportserie 2013:10). I betänkandet En ny konkurrenslag (SOU 2006:99) redovisades en grundlig analys av om det fanns skäl för att föreslå att skulle få en generell behörighet att fatta beslut om konkurrensskadeavgift. Den sammanfattande bedömning som gjordes var att det inte fanns tillräckliga skäl för att föreslå att skulle få en sådan generell behörighet att fatta det första rättsligt bindande beslutet om konkurrensskadeavgift. Däremot föreslog utredningen att verket borde få besluta om konkurrensskadeavgift i ärenden som inte är tvistiga. förslag genomfördes (prop. 2007/08:135, bet. 2007/08:NU14, rskr. 2007/08:237). Utredningen bedömde att en ordning där verket fattar beslut om konkurrensskadeavgift förutsatte att besluten fattades av ett råd eller ett liknande organ som var separerat från myndighetens utredande verksamhet, och att en naturlig följd av detta var att förfarandet vid verket skulle ta . I betänkande Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) konstaterades att de marknadsrättsliga (inklusive de konkurrensrättsliga) och immaterialrättsliga målen tillhör de mest omfattande och komplicerade som handläggs i domstol. Målen ansågs ha tydliga rättsliga och principiella samband som domstols- prövningen av dem är uppdelad mellan allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol och specialdomstol. Enligt uppfattning ökar en prövning i olika domstolsslag och olika prejudikatinstanser risken för oenhetlig praxis, som en fördelning av mål som har ett gemensamt upphov på olika domstolsslag och instansordningar försämrar möjligheterna att bygga upp och upprätthålla specialistkompetens på de aktuella rättsområdena. bedömning var att en mer sam lad domstolsprövning av de aktuella målen i ett domstolsslag skulle förbättra förutsättningarna för en god prejudikatbildning och ge upphov till mer bärkraftig verksamhet. Ställningstagandet utmynnade dock i att frågeställningarna behöver belysas närmare innan det är möjligt att mer i detalj ange hur en eventuell ny ordning för domstolsprövningen av de immaterialrättsliga och marknadsrättsliga målen ska utformas. I promemorian Patent- och marknadsdomstol (Ds 2014:2) gjordes kompletterande överväganden till det som anfördes i betänkande om hur en ny ordning för domstolsprövning av de immaterialrättsliga, marknadsrättsliga och konkurrensrättsliga målen och ärendena bör vara utformad. I promemorian bedömdes att en enhetlig och koncentrerad domstolsprövning på de aktuella rättsområdena är nödvändig. Det föreslogs att domstolsprövningen av de immaterial-, marknads- och konkurrensrättsliga målen och ärendena skulle samlas i en särskild domstol i första och andra instans inom ramen för de allmänna domstolarna (Patent- och och Patent- och I processuellt hänseende föreslogs flera åtgärder i syfte att säkerställa en effektiv handläggning. Målsättningen med den föreslagna reformen var att skapa en domstolsprövning som motsvarar högt ställda krav på effektivitet och kvalitet. Promemorian tog även upp frågan om borde ges beslutanderätt i fler mål- och ärendetyper. Det konstaterades att som utgångspunkt ska domstolarnas verksamhet i möjligaste mån fokusera på dömande uppgifter och att en ren odling av domstolarnas uppgifter förbättrar förutsättningarna för att bedriva den rättskipande verksamheten på ett mer effektivt sätt och med hög kvalitet. Om ärenden inte är av sådan karaktär att en domstolsprövning är nödvändig, bör utgångspunk ten vara att de flyttas från domstol till förvaltningsmyndighet (se t.ex. prop. 2010/11:119 s. 27). Ärendena kommer i dessa fall att kunna prövas av domstol efter överklagande. Det påpekades vidare att en förutsättning för att kunna flytta prövningen av frågor från domstol som första instans är att det finns en förvaltnings- myndighet som har tillräcklig kompetens för att kunna hantera frågorna. är tillsynsmyndighet för stora delar av konkurrenslagstiftningen i . Verket ska bedriva tillsyn på ett effektivt och rättssäkert sätt och har byggt upp en kompetens och organisation för att på ett kvalificerat sätt utföra tillsynen av att reglerna följs på marknaderna. Ett skäl för att på nytt överväga möjligheter att besluta om t.ex. sanktioner vid överträdelser är att detta bättre skulle överens stämma med den ordning som gäller i flera andra medlemsstater inom EU, där konkurrensmyndigheterna har egen beslutanderätt i frågor om t.ex. sanktionsavgift och förbud mot företagskon centrationer. uttalas att frågan om i vilken utsträckning Konkurrens- verket kan ges möjlighet att i ytterligare fall meddela beslut på konkurrensrättens område inte är oproblematisk och det finns, som tidigare utredningar pekat på, flera viktiga aspekter att väga in vid en sådan bedömning – inte minst rättssäkerhetsaspekter. Utredningsbehovet – betydelsen av effektiva och ändamålsenliga verktyg för lagtillämpningen Syftet med utredningen är att analysera förutsättningarna för och behovet och lämpligheten av att ge utökad beslutanderätt till . Utgångspunkten är att ytterligare effektivisera handläggningsprocessen i konkurrenslagsärenden och även skapa större överensstämmelse mellan de nationella lagregler som finns och de befogenheter som har för att sanktionera överträdelser av de konkurrensrättsliga reglerna. Vikten av väl fungerande konkurrens Väl fungerande konkurrens är en av hörnstenarna i marknads- ekonomin. Utan den drivkraft som konkurrensen innebär ökar risken att företag inte utvecklas. Moderna och tydliga konkurrens- regler är en förutsättning för att undanröja hinder för en väl fungerande konkurrens och för att skapa väl fungerande marknader. Det innebär att instrument och befogenheter i tillsynsutövningen ska vara behovsanpassade och uppdaterade så att tillsynen kan bedrivas snabbt, rättssäkert och effektivt. Något som i flera tidigare utredningar har tillmätts en central betydelse är kraven på rättssäkerhet och garantier för att det finns en förvaltningsmyndighet i första instans som har tillräcklig kompentens för att hantera frågorna av central betydelse. Med hänsyn till konkurrensfrågornas betydelse och den komplexa problematik som ofta ryms i dessa ärenden är det av central betydelse att en utökad beslutsrätt säkerställer rättssäker- heten och att kvaliteten i beslutsfattandet förblir mycket hög. Mot bakgrund av bl.a. erfarenheter av tillämpningen av kon- kurrenslagen, harmoniseringen inom EU och en ökad gränsöverskridande företagsverksamhet finns ett behov av översyn av beslutsbefogenheter. Detta gäller inte minst på grund av företagens befogade intresse av snabba och effektiva men självklart också rättssäkra processer. Därför bör frågan om utökad möjlighet för att kunna meddela beslut i första instans i fler ärendetyper utredas. I samband med översynen av den äldre konkurrenslagen, vilken resulterade i att en helt ny konkurrenslag infördes (prop. 2007/08:135), genomfördes ett antal åtgärder för att effektivisera och därmed påskynda handläggningsprocessen bl.a. i fråga om förbudsbestämmelserna. Bland annat infördes en utökad beslutanderätt för i de fall där det kunde bli aktuellt att utfärda ett avgiftsföreläggande. Vidare infördes en möjlighet för att förena beslut om att godta frivilliga åtaganden med vite. Möjligheten gäller frivilliga åtaganden i ärenden om att ett företag eventuellt kan ha överträtt någon av förbudsbestämmelserna i konkurrenslagen eller EUF-fördraget. En annan åtgärd var att det infördes krav på prövningstillstånd i för samtliga avgöranden i konkurrensärenden och konkurrensmål som meddelats av . Inom ramen för det lagstiftningsarbetet fann regeringen dock inte tillräckliga skäl för att ge en generell behörighet att fatta det första rättsligt bindande beslutet om konkurrens- skadeavgift. Regeringen fann då inte heller i övrigt skäl att genomföra några genomgripande förändringar i det processuella regelverket för handläggningen av mål och ärenden på konkurrens- rättslig grund. I vilken utsträckning som det är lämpligt att låta förvaltnings- myndigheter pröva frågor om t.ex. sanktionsavgifter diskuteras utförligt i betänkandet Marknadsmissbruk II (SOU 2014:46 s. 325 f.). I sammanhanget hänvisas till riktlinjer som regeringen utfärdat (skr. 2009/10:79, bet. 2009/10:FiU12, rskr. 2009/10:210) för när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör utformas för att tillgodose effektivitets- och rättssäkerhetskrav. I riktlinjerna anges bl.a. att det i vissa fall är lämpligt att överlämna prövningen i fråga om avgiftsskyldighet till de allmänna domstolarna, främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av om överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. Det anförs vidare att bestämmelserna om beräkning av avgiftsbelopp bör konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen, en parameter, som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det riktlinjer för hur avgifterna beräknas, anförs som en omständighet som kan bidra till förtroendet för beslutsfattandet. I betänkandet om marknadsmissbruk påpekas att varken rådande rättssäkerhetskrav eller redovisade uttalanden i tidigare lagstiftningsärenden kan anses innebära något absolut eller principiellt hinder mot att en förvaltningsmyndighet fattar beslut i sanktionsärenden som är att jämställa med en brottsanklagelse, eller om det i prövningen ingår ställningstagande till subjektiva rekvisit. Avgörande för hanteringen av och beslutsordningen för sådana ärenden är i stället en avvägning mellan, å ena sidan, lämplighet och, å andra sidan, effektivitet i form av ett enklare och snabbare beslutsförfarande. En aspekt som enligt betänkandet bör vägas in i lämplig hetsbedömningen är om det kan finnas en risk, verklig eller upplevd, för konflikter mellan en förvaltningsmyndighets olika uppgifter. För förtroendet för processen är det därför viktigt att det tydligt framgår att den utredande verksamheten och besluts fattandet inte samman blandas, och att det för alla också står klart att så inte sker. Som utredningen också påpekar kan kompetens och sakkunskap inom ett specialområde påverka bedömningen av om det är lämpligt att låta en förvaltningsmyndighet fatta det första rättsligt bindande beslutet. De nordiska konkurrensmyndigheterna har i den gemensamma rapporten – En vision för konkurrenspolitiken – Med blicken mot 2020 – (1/2014, se även Konkurrensen i , Konkurrens- verkets rapportserie : 10) behandlat frågeställningar relaterade till konkurrens och konkurrenspolitik. I rapporten poängteras betydelsen av att i en alltmer globaliserad värld utveckla konkurrenskraft genom ökad produktivitet och utveckling av nya produkter och tjänster. En slutsats som dras efter en genomgång av de utredningsbefogenheter som finns i de olika nordiska länderna är att det finns stort utrymme för att stärka konkurrensmyndig- heternas legala befogenheter för att göra konkurrenspolitiken mer effektiv . Det konstateras i rapporten att de nordiska konkurrensmyndig- heterna förefaller ha mindre effektiva rättsliga befogenheter än EU- kommissionen med avseende på karteller och missbruksärenden samt vid företagskoncentrationsprövningar. Också EU:s medlemsländer har inom Network (ECN) tagit fram rekommendationer som uttrycker konkurrensmyndigheternas gemensamma syn på vilka minimi- befogenheter de nationella konkurrensmyndigheterna bör ha tillgång till för att kunna säkerställa en effektiv tillsyn av . I kommissionens rapport of Antitrust Enforcement under Regulation 1/2003 (SWD 2014 230/2 – Achievements and Future Perspectives), görs en ländergenomgång och utvärdering av medlemsstaternas verktyg bl.a. när det gäller de sanktioner som varje nationell myndighet har att tillgå. I den del av rapporten som benämns Commission Staff Working Document – enforcement by the Member States' competition authorities: institutional and procedural issues (s. 18) räknas ett antal områden upp där en nationell myndighet måste ha beslutsbefogenheter. Som ett exempel anges förbudsbeslut. Vidare påpekas behovet av tillräckligt avskräckande böter eller avgifter. De områden som en utökad beslutanderätt för Konkurrens- verket aktualiserats inom är av olika karaktär, vilket måste beaktas i utredningsarbetet. En särskild utredare ska •analysera förutsättningarna för, behovet och lämpligheten av att ge utökad beslutanderätt för när det gäller att fatta beslut om sanktioner för överträdelser av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbeten och missbruk av dominer- ande ställning samt förbud mot eller ålägganden i fråga om företagskoncentrationer, •göra en inventering och analys i relevanta delar av handläggningstiden hos för de ärenden som lett till stämningsansökningar med efterföljande domstolsprövning samt lämna en redogörelse för handläggningstiden i domstol av de ärenden som har inletts av , •lämna en schematisk översikt över hand- läggningsrutiner och beslutsrutiner för respektive ärendetyp som verket handlägger enligt konkurrenslagen och artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget, •undersöka och kartlägga andra relevanta rättsområden där förvaltningsmyndigheter i har en motsvarande beslutanderätt med tillhörande redogörelse för handläggnings och beslutsrutiner samt analysera vilka för- och nackdelar som finns med respektive ordning och hur dessa kan appliceras på en eventuellt utökad beslutanderätt för , •redovisa hur beslutsfattandet är organiserat i likartade frågeställningar i de nordiska länderna och i tillämpliga fall inom EU samt redovisa eventuella pågående förändringsarbeten som berör dessa frågor, och •föreslå vilka förändringar som behövs av beslutsfunktion och ledningsform, om utredaren kommer fram till att bör få utökad rätt att fatta beslut i någon eller några ytterligare ärendetyper. Utredaren ska beakta de olika krav och förutsättningar som finns för prövning av varje ärendetyp. I uppdraget ingår att lämna konkreta förslag för respektive ärendetyp och bedöma om och i så fall på vilket sätt som en förändring i beslutsnivån medför effektivisering av den sammanlagda beslutsprocessen. Utredaren ska således anlägga ett helhetsperspektiv i arbetet med att föreslå förändringar i beslutsprocessen. Om utredaren i någon del bedömer att det finns förutsättningar för en förändrad beslutsordning, ska utredaren föreslå vilka förändringar av beslutsfunktion och ledningsform för verket som behöver vidtas. Förslagen kan avse dels förändringar regeringen bör besluta om, dels sådan förändring som lämpligen kan ske genom beslut av myndighetsledningen. I uppdraget ingår även att bedöma hur eventuella förslag till förändringar när det gäller utökad beslutanderätt kan förbättra förutsättningarna för väl fungerande konkurrens och höja effektiviteten i lagtillämpningsprocessen utan att kraven på rättssäkerhet eftersätts. I sammanhanget ska de krav som ställs i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tillgodoses. Utredaren ska lämna de förslag till författningsändringar som övervägandena ger anledning till. Utredaren ska särskilt uppmärksamma ekonomiska konsekvenser för staten, kommuner, företag, myndigheter och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna. Frågan om resursbehovet för berörda myndigheter ska belysas. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering inom berörda utgiftsområden. Utredaren ska vidare redovisa personella konsekvenser av sina förslag. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med berörda myndigheter, såsom , och berörda domstolar och med representanter för näringslivet. Uppdraget ska redovisas . Utredningen om en utökad beslutanderätt för (N 2015:03) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om förutsättningarna för att ge utökad beslutande- rätt om sanktioner (dir. 2015:48). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . En utökad beslutanderätt för – en kvalitativ intervjustudie Denna rapport är en kartläggning över hur aktörer verksamma inom konkurrensrättens område upplever nuläget vad avser utredningar och beslutanderätt samt argument för och emot en utökad beslutanderätt för myndigheten. Studien har genomförts av på uppdrag av den statliga offentliga utredningen utökad beslutanderätt för Konkurrens- verket. Studiens underlag har insamlats med hjälp av kvalitativa semistrukturerade intervjuer med tre respondentgrupper; ombud, bolagsjurister och tjänstemän på . Totalt 26 respondenter har intervjuats i studien. Nästan samtliga respondenter upplever att utredningar vad avser konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning är mycket tidskräv- ande men är oeniga om vad som orsakar denna tidsutdräkt. Medan tjänstemän på anser att företagen medvetet kan fördröja och försvåra utredningar anser flera bolagsjurister och ombud att så inte är fallet och att är överdrivet noggrant och begär in mycket information i förhållande till ärendets omfattning. Ett flertal tjänstemän på anser att utökade befogenheter skulle ge förutsättningar för bättre utredningar medan de flesta bolagsjurister och ombud anser att befogenheter är tillräckliga. Samtliga respondenter anser att kommunikationen mellan Konkurrens- verket och företag i både koncentrationsärenden och överträdelse- ärenden fungerar bra. Vidare upplever tjänstemännen att företagen intar ett annat förhållningssätt gentemot än mot Konkurrens- verket. Detta beskrivs som att företagen uppvisar en större respekt och samarbetsvillighet gentemot . Enligt tjänstemännen är skillnaden relaterad till att de båda myndig- heterna har olika befogenheter. Bolagsjurister och ombud bekräftar delvis tjänstemännens bild av att de har ett annat förhållningssätt gentemot som beskrivs som mer omständlig och byråkratisk än Konkurrens- verket. Några menar att det inte finns skillnader i hur företagen förhåller sig till de båda myndigheterna. Rapporten visar att tjänstemän på är positivt inställda till att utöka beslutanderätt vad gäller beslut om sanktioner för överträdelser av konkurrenslagen och förbud eller åläggande i företagskoncentrationer. Vissa tjänstemän förhåller sig neutrala i frågan medan ingen är emot. Tjänstemännen menar att en utökad beslutanderätt skulle bidra till ökad effekti- vitet, ge förutsättningar för bättre utredningar samt underlätta samverkan med andra nationella konkurrensmyndigheter, vilka upplevs ha mer omfattande beslutsbefogenheter än Konkurrens- verket. En utökad beslutanderätt skulle ge företagen incitament att säkerställa att har allt relevant underlag och argumentation tidigare i processen än under rådande beslutande- modell, menar flera tjänstemän. Avseende företagskoncentrationer beskrivs de av tjänstemännen som tidskritiska ärenden, vilket motiverar tidsfristerna som begränsar ärendenas tidsutdräkt. Tjänstemännen påtalar att enbart ett fåtal ärenden har gått till domstol; istället agerar företagen ofta som om stämningsansökan vore ett beslut. Tjänstemännen menar också att en beslutanderätt i koncentrationsärenden skulle kunna bidra till bättre praxis och ge förutsättningar för bättre vägledning än nuvarande ordning. En övervägande majoritet av ombud och bolagsjurister som deltagit i studien är emot en utökad beslutanderätt, både vad avser beslut om sanktioner för överträdelser av konkurrenslagen och förbud eller åläggande i företagskoncentrationer. Ett fåtal förhåller sig neutrala, enbart ett ombud är för en utökad beslutanderätt, men enbart för koncentrationsärenden. Huvudargumentet emot en utökad beslutanderätt är att en sådan ordning påverkar företagens rättssäkerhet negativt. Vidare ställer sig ombud och bolagsjurister frågande till att en utökad beslutanderätt löser ett påtalat problem. Ombuden och bolagsjuristerna menar att en utökad beslutanderätt inte skulle bidra till ökad effektivitet och kvalité i utredningarna, och inte heller att företagens incitament att samarbeta skulle öka. Snarare saknas ett kausalt samband mellan samarbetsvilja och beslutanderätt. Vidare menar ombud och bolagsjurister att samverkan mellan och andra nationella konkurrensmyndigheter kan ske utan att ges en utökad beslutanderätt. Om skulle ges en utökad beslutanderätt förutsätter det att organisation och struktur anpassas. Denna uppfattning förekommer hos majoriteten av respondenterna. Detta för att säkerställa förutsättningar för objektiva beslut och en rättssäker beslutsprocess. Respondenterna förklarar sin ståndpunkt med att i och med att myndigheten både skulle utreda och ta beslut i ärenden krävs en struktur som säkrar objektivitet och rättssäkerhet. Denna rapport har sammanställts på uppdrag av den statliga offentliga utredningen utökad beslutanderätt för Konkurrens- verket. I fokus för utredningens intresse finns skillnaden i beslutsbefogenheter mellan och . Studiens huvudsyfte var inledningsvis att undersöka om det förekommer skillnader i hur företagen agerar gentemot och som är relaterade till vilken beslutanderätt de båda myndigheterna har. Under arbetets gång utvidgades studien till att omfatta en kartläggning av respondenternas argument för och emot en utökad beslutanderätt för samt andra övriga aspekter som respondenterna menar bör tas i beaktande i samband med en eventuell förändring av nuvarande system.