sou · H5B319 · 2017-02-28 00:00:00 — Åtgärder bör övervägas som syftar till att ”rusta” arbetsorganisationer och utveckla deras kapacitet att, som ett led i sin kompetensförsörjning, ta tillvara nytillträdandes kompetens på arbetsmarknaden. Det handlar om att skapa bättre förutsättningar för organisationerna att på ett strukturerat vis ta emot, introducera och handleda lärlingar, praktikanter och nyanställda med lönestöd inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, med nystartsjobb eller yrkesintroduktionsanställning (YA), eller utan lönestöd. Insatser skulle t.ex. kunna inriktas mot att förbättra det arbetsplatsförlagda lärandet för nämnda grupper att utveckla kompetensen hos dem som fungerar som handledare och i organisationerna som helhet att utveckla handledarskap och mentorskap till att bli ett led i en karriärutveckling för äldre erfaren arbetskraft och ett redskap i arbetet för att få till stånd en god generationsväxling Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden att skapa förutsättningar för att personer som tillhör en minoritet, i termer av kön, etnisk tillhörighet, ålder, funktionsstatus, sexuell läggning etc., inte bara får in en fot i en organisation utan också kan bli kvar och trivas. Insatser av aktuellt slag kan förväntas ha strukturella och relativt långsiktiga effekter. De kompletterar dessutom väl de lönesubventioner kopplade till individer som arbetsgivare har möjlighet till inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Det finns en tendens att allt högre och alltmer generella sådana lönesubventioner efterfrågas. När det gäller användningen av lönesubventioner på individnivå kan problem uppstå; i relation till , till konkurrensregler och till de fackliga organisationernas intressen. Att rikta strategiska insatser mot organisationernas funktionssätt och utveckling är ur dessa perspektiv mer okomplicerat. Delegationen bedömer att det finns särskilda behov och möjligheter i fråga om kommunerna. Det beror på att den utmaning generationsväxlingen innebär är särskilt påtaglig inom kommunerna och på möjligheterna att igenomförandet av insatserna, när det gäller kommunernas välfärdsverksamheter, också beakta vikten av att säkerställa kvalitet i verksamheten. Svenska bör, genom strategiska utlysningar inom socialfondsprogrammets programområde 1, som gäller redan anställda, kunna spela en viktig roll i arbetet med de frågor som här aktualiseras. Också det arbete YA-delegationen bedriver bör kunna tas tillvara i större utsträckning. YA-delegationen har tagit fram en handledarutbildning riktad till dem som ska handleda yrkesintroduktionsanställda. Handledarutbildningen är dock generell till sin utformning och kan användas av varje anställd med uppdrag att vara handledare. Handledarutbildningen tillsammans med andra hjälpmedel som finns tillgängliga på YA-delegationens hemsida65, bör kunna vara till stor nytta för att förbereda arbetsplatsen på att ta emot nytillträdande och bidra till kvalitet i introduktionen. Också andra aktörer har tagit fram handledarutbildningar som kan nyttjas i större utsträckning. Det gäller t.ex. Vård- och omsorgscollege, som vidareutvecklat en web-baserad handledarutbildning framtagen av . Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden 8.10.2Att skapa förutsättningar för en vuxenutbildning av hög kvalitet är ett gemensamt ansvar Kommunerna behöver ta ett stort ansvar för ett långsiktigt och stabilt utbud av flexibel vuxenutbildning av hög kvalitet. De reformer av vuxenutbildningen som genomförs välkomnas. Tidsramarna för kommunerna att ställa om och förbereda sig inför förändringarna är dock snäva. Regeringen måste därför noga följa reformernas implementering och vid behov överväga ytterligare åtgärder. För att tillgodose kompetensbehoven på arbetsmarknaden krävs också fortsatta reformer av vuxenutbildningen. Regeringen bör därför utreda förutsättningarna för en fastare struktur för en regionaliserad, yrkesinriktad vuxenutbildning. En väl fungerande vuxenutbildning fyller en central funktion när det gäller att komma till rätta med långsiktiga och breda kompetensbehov på arbetsmarknaden. Detta blir än mer påtagligt i takt med att kraven på kunskap, flexibilitet och omställning under arbetslivet successivt ökar. Kommunerna behöver ta ett stort ansvar för ett långsiktigt och stabilt utbud av flexibel vuxenutbildning av hög kvalitet. En stor utmaning är att i ökad utsträckning möjliggöra flexibla starter av utbildningar, utbildning på deltid och utbildning på kvällstid, bl.a. genom att använda nya digitala lösningar. En annan utmaning är att säkerställa att individer med funktionsnedsättning och individer som behöver stöd i svenska språket får sina behov tillgodosedda. Behoven av att, med koppling till arbetsmarknadspolitiska insatser, kunna erbjuda utbildning via det reguljära utbildningssystemet kommer också att öka. Det gäller inte minst mot bakgrund av de många nyanlända som kommer att vara i behov av utbildning. Detta kommer att ställa särskilda krav på kommunernas och Arbetsförmedlingens förmåga att samverka. Delegationen välkomnar de reformer av komvux som genomförs. Tidsramarna för kommunerna att ställa om och förbereda sig är dock snäva. På kort sikt innebär de ökade kraven och de nya förutsättningarna, tillsammans med det stora behovet av vuxenutbildning, en påfrestning på de kommunala strukturerna att leverera såväl ökad Utmaningar avseende ungas etablering på arbetsmarknaden kvantitet som hög kvalitet. Regeringen måste noga följa reformernas implementering och vid behov överväga ytterligare åtgärder. För att tillgodose kompetensbehoven på arbetsmarknaden krävs också fortsatta reformer av vuxenutbildningen. Regeringen bör därför utreda förutsättningarna för att etablera en fastare struktur för en regionaliserad yrkesinriktad vuxenutbildning. En sådan ordning skulle t.ex. kunna ha de regionala kompetensplattformarna som bas. Många kommuner har svårt att tillgodose behovet av yrkesinriktad vuxenutbildning med olika inriktning, inom olika branscher. En stor utmaning är tillgången på lärare. Ofta står den egna kommunens kompetensförsörjningsbehov nästan helt i fokus när utbildningen ska organiseras och prioriteringar göras. Det är betydligt svårare för kommunen att tänka i ett regionalt perspektiv och också att tillgodose de behov som kan finnas hos andra arbetsgivare. Den reform som genomförs med inriktning mot en mer tydligt regionaliserad yrkesinriktad vuxenutbildning ska förstås ses i ljuset av detta. Delegationen bedömer dock att utvecklingen mot regionalisering måste gå vidare för att säkerställa ett brett utbud av yrkesutbildning i hela landet. Det är nödvändigt att få en stabil och långsiktig finansiering också av den yrkesinriktade vuxenutbildningen som innebär att verksamheten kan utvecklas och anpassas till regionernas kompetensförsörjningsbehov. Det innebär också att utbildningen bör tillhandahållas på den nivå som är lämpligast med utgångspunkt i hur arbetsmarknaden och näringslivsstrukturen ser ut. Delegationen uppmärksammar i kommande kapitel (avsnitt 9.3) de utmaningar som finns när det gäller möjligheterna till lokal och regional anpassning inom ramen för Arbetsförmedlingens upphandlingar av utbildning och andra tjänster. Även om behövliga åtgärder vidtas på detta område, är det sannolikt att man på det lokala planet också fortsättningsvis kommer att uppleva vissa problem. Också i detta perspektiv bör en regionaliserad yrkesinriktad vuxenutbildning kunna mildra problemen, genom att fler utbildningsalternativ tillgängliggörs i arbetet för att rusta unga arbetssökande och nyanlända. 9Behov av tydligare förutsättningar för samverkan I detta kapitel behandlas områden kopplade till förutsättningarna för det offentliga att, genom samverkan, på ett effektivt sätt kunna möta de problem och utmaningar som finns på det arbetsmarknadspolitiska området. Delegationen lämnar i detta kapitel ett antal förslag och bedömningar kring hur dessa förutsättningar kan förbättras. I avsnitt 9.1 och 9.2 behandlas frågor kopplade till det institutionella ramverket för samverkan. I avsnitt 9.3 och 9.4 behandlas vissa regelfrågor av särskild betydelse för genomförandet av arbetsmarknadspolitiken för unga. 9.1Behov av tydligare ramverk för samverkan Regeringen betonade vid sitt tillträde 2014 att Arbetsförmedlingen inte ensam kan klara av sitt uppdrag; myndigheten behöver i samverkan med andra lösa de utmaningar den står inför. I budgetpropositionen anförde regeringen: ”Kommunernas kunskap, engagemang och bidrag är en förutsättning för framgång i det reformarbete som påbörjas. Detta gäller allmänt, men särskilt i fråga om åtgärder mot ungdomsarbetslösheten”.1 Kommunerna har här en dubbel roll. De är betydande arbetsgivare som de ansvarar politiskt och administrativt för verksamheter av stor betydelse för många arbetssökande, bl.a. den grundläggande utbildningen och vuxenutbildningen. Regeringen har också särskilt lyft fram vikten av att ta tillvara kommunernas kontaktytor med och 2014/15:1. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan kunskap om det lokala näringslivet, det civila samhället, regionala aktörer och statliga myndigheter på lokal och regional nivå.2 har 287 kommuner lokala överenskommelser med Arbetsförmedlingen om samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten. Därutöver har Arbetsförmedlingen och SKL på central nivå ingått en generell, nationell överenskommelse om samverkan.3 Samverkan – en förutsättning för en effektiv arbetsmarknadspolitik En god samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunen skapar förutsättningar för bättre och effektivare kartläggning av individens förutsättningar och behov. Detta ökar i sin tur förutsättningarna för att individer med särskilt behov av stöd, t.ex. till följd av funktionsnedsättningar som påverkar arbetsförmågan, fångas upp i ett tidigt skede. Arbetet med lokala överenskommelser avseende ungdomar har visat att samverkan med kommunerna ger förutsättningar för att Arbetsförmedlingen ska kunna lyckas med sitt uppdrag. Samverkan är nödvändig för att kunna arbeta med individen i centrum och ge möjlighet till insatser efter behov; ge unga, inte minst unga med funktionsnedsättningar som medför nedsatt arbetsförmåga, som har komplexa behov av flera olika insatser det stöd de behöver; förbereda och stödja ungdomar, nyanlända och individer som av olika anledningar byter yrke senare i livet, att kunna göra studie- och yrkesval som leder till en varaktig etablering på arbetsmarknaden; säkra kompetensförsörjningen, särskilt inom välfärdsverksamheten, samt skapa goda nätverk med lokala arbetsgivare. 2Se bl.a. dir. 2014:157: Större genomslag för arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå. 3Arbetsförmedlingen/SKL: Nationell överenskommelse om samverkan mellan och Landsting, . SOU 2017:19 Behov av tydligare förutsättningar för samverkan För att samverkan ska bli stabil och effektiv behöver det även finnas förutsättningar för att långsiktigt planera verksamhet och resursfördelning med en sådan samverkan i fokus. Arbetsförmedlingen har enligt instruktionen uppdrag att i olika specificerade syften särskilt samverka med ett antal andra myndigheter samt med skolan. Den samverkan med kommunerna som uttryckligen nämns i instruktionen4 avser dock bara samverkan enligt lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser5. De särskilda ansvarsområden inom vilka Arbetsförmedlingen har i uppdrag att agera samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter avser endast handikappfrågor och etablering för vissa nyanlända, inte myndighetens uppdrag i stort.6 Kommunerna finns – trots deras betydelse för genomförandet av arbetsmarknadspolitiken – inte särskilt omnämnda. I 13 § instruktionen finns dock en vidarehänvisning där det anges att Arbetsförmedlingen i övrigt har de uppgifter som framgår av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten7 eller av lag eller annan förordning. I 2 § av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten8 anges att verksamheten ska bedrivas i samverkan med andra aktörer på arbetsmarknaden, såsom arbetsmarknadens parter, myndigheter, kommuner, enskilda företag och organisationer. Utmaningar i Arbetsförmedlingens interna arbete för att skapa förutsättningar för samverkan pågår ett aktivt förändrings- och förnyelsearbete. Arbetet tar ett helhetgrepp på myndighetens utveckling på områdena styrning, god förvaltning, självledarskap och kultur samt erbjudande och tjänster. Arbetet på de olika områdena, som har stort fokus på digitalisering och kundorientering, förväntas leda till ökad kund- och samhällsnytta och bidra till att Arbetsförmedlingen utvecklas till en modern och effektiv expertmyndighet med högt förtroende i omvärlden. 414–15 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 5Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 65–6 a § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 7Förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan SOU 2017:19 Förnyelsearbetet ska enligt myndighetens planer pågå fram till år 2021.9 Statskontoret gör i sin rapport av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete (2016:5) bedömningen att Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning utvecklas åt rätt håll, men att det finns betydande kvarstående förbättringsbehov. Statskontoret anser bl.a. att Arbetsförmedlingens arbete med att minska den detaljerade styrningen och öka delegeringen av verksamhetsansvar är steg i rätt riktning, men att dessa förändringar ställer höga krav på att Arbetsförmedlingen motverkar uppkomsten av omotiverade lokala skillnader i verksamheten, stärker personalens kompetens och utvecklar arbetet med uppföljning och analys.10 En särskild utmaning i styrningen av Arbetsförmedlingen är att det arbetsmarknadspolitiska regelverket är omfattande och kan vara svårt att överblicka. Som hjälp vid regeltolkningen har arbetsförmedlaren handläggarstöd som publiceras på Arbetsförmedlingens intranät att tillgå. Arbetsförmedlaren har också möjlighet att kontakta en intern, centralt placerad funktion för rådgivning kring ärendehantering och regeltillämpning. Delegationen ser behov av förenklingar och förändringar i regelverket, vilka skulle underlätta för den enskilde arbetsförmedlaren (se nedan i avsnitt 9.3 och 9.4). Detta är primärt regeringens ansvar. Det finns dock även behov av ett internt arbete på Arbetsförmedlingen för att underlätta tillämpningen av regelverket för arbetsförmedlare. Handläggarstöden, som arbetsförmedlarna har till hjälp i sitt dagliga arbete med regelverket, uppfattas fortfarande som för detaljerade, oöverskådliga och svårtolkade. Vid Duas dialoger har framkommit att lokala arbetsförmedlingskontor upplever att de inte får ett sammanhållet stöd från huvudkontoret för att hitta lösningar på strategiska problem med hanteringen av regelverket (jfr avsnitt 4.1). finns en medvetenhet om de utmaningar som myndigheten står inför. I sitt budgetunderlag – 2018 skriver Arbetsförmedlingen bl.a. att ledarskapet behöver utvecklas för att frigöra medarbetarnas fulla potential, att styrningen snarare behöver fokusera på vad som ska uppnås än på hur arbets- 9Se bl.a. Statskontoret: Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete. 10Statskontoret: Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete. 2016:5, 97. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan förmedlarens vardagliga arbete ska utformas och att detaljstyrningen inom myndigheten ska minska. Vidare konstateras att medarbetarnas kompetens behöver höjas som en viktig del i myndighetens förnyelsearbete. Arbetsförmedlingen har också inom ramen för sitt förnyelsearbete uppmärksammat behovet av att göra regelverket mer tillgängligt för handläggarna och öka kompetensen kring hur detta kan användas för att tillgodose arbetssökandes behov. Myndigheten har initierat flera aktiviteter, bl.a. ses modellen för handläggarstöd över. Ett kompetenslyft riktat till samtliga medarbetare har påbörjats och även pågående utveckling av systemstöden fokuserar på hur systemen kan stödja regeltillämpningen. I utvecklingsarbetet har framkommit behov av strukturella och organisatoriska förändringar. Arbetsförmedlingen inledde därför ett arbete med att ta fram vägledande principer för en framtida ändamålsenlig och modern organisation. I detta ingår att titta på organisation av stödverksamheten, specialiseringens roll i myndigheten samt hur myndighetens organisation ska vara beskaffad för att skapa goda förutsättningar för extern samverkan. Behov av bättre möjligheter att följa upp resultaten av samverkan Delegationens utgångspunkt är att samverkan är ett medel, inte ett mål. Möjligheten att följa samverkans resultat och effekter är därför av central betydelse. En förutsättning för uppföljning är att det finns möjlighet att på ett strukturerat sätt dokumentera och sammanställa information om åtgärder och insatser som sker i samverkan. Kommunerna har en rad olika verksamhets- och uppföljningssystem inom ramen för sin samlade verksamhet, t.ex. inom det kommunala aktivitetsansvaret, för insatser vid arbetsmarknadsenheten, inom vuxenutbildningen samt försörjningsstödet. Det finns en handfull större leverantörer av dessa system. Kommunerna rapporterar inom sina ansvarsområden till olika myndigheter, bl.a. till SCB, SKL och . I många fall görs omfattande manuellt arbete i kommunerna kring inrapporteringen. Behov av tydligare förutsättningar för samverkan Det kan vara svårt för kommunerna att få ta del av det man själv har rapporterat in. Det finns ingen nationell samlad uppföljning av alla de arbetsmarknadsrelaterade individinsatserna som görs i kommunerna. Däremot samlar med hjälp av in statistik rörande antal individer och typ av insatser som görs inom det kommunala aktivitetsansvaret . SKL samlar även in nyckeltal för hur mycket arbetstid och resurser kommunerna lägger på arbetsmarknadspolitiska insatser, och hur många individer som berörs.11 samlar in och redovisar antalet individer som får aktivitet enligt socialtjänstlagen12. börjar nya föreskrifter från som reglerar inrapportering av uppgifter om ekonomiskt bistånd att gälla och kommer månatliga uppgifter om såväl orsak till att försörjningsstödet upphör (t.ex. arbete, studier eller flyttat) som vilka kommunala arbetsmarknadsinsatser försörjningsstödstagare deltar i (t.ex. arbetsförberedande insatser, arbetspraktik, jobbsökaraktivitet) att samlas in. Arbetsförmedlingens informationssystem () omfattar alla inskrivna på Arbetsförmedlingen. Myndigheten registrerar detaljerad information om varje inskriven och de insatser som görs. Statistiken redovisas såväl kommunvis som länsvis och nationellt. Det finns dock svårigheter att följa insatser och aktiviteter inom ramen för s.k. ”paraplyprogram”, där anvisningen sker till ett övergripande program och individen sedan får mer specifika insatser inom ramen för denna anvisning. Jobbgarantin för ungdomar och jobb- och utvecklingsgarantin är sådana paraplyprogram. Unga som får ta del av en insats hos kommunen ska numera placeras i en särskild sökandekategori i . Sökandekategorin har definierats i dialog med Dua. Tanken med denna tillfälliga lösning är att det ska vara möjligt att följa vilka unga arbetslösa som får insats hos kommunen. Kommuninsats, eller sökandekategori 15, omfattar unga 16–som i samverkan får en insats från kommunen. Avseende de unga som placeras i sökandekategori 15 ska kommunen rapportera månatligen till Arbetsförmedlingen vilken individ som får en specifik insats och vad detta leder till i en Excel-fil. 11Kolada, Kommun och landstingsdatabasen. 12Socialtjänstlagen (2001:453). Behov av tydligare förutsättningar för samverkan individens samtycke till att dela information, och en särskild avsedd samtyckesblankett har tagits fram. Systemet är inte, mer än delvis, implementerat och används i olika omfattning runt om i landet. Problem med dagens system för uppföljning av samverkan Det går inte att få en samlad bild av de insatser för unga arbetslösa som görs av kommunen och Arbetsförmedlingen. I arbetet med framtagandet av de lokala överenskommelserna framgick det tydligt att det är svårt att avgöra storleken på gruppen ”unga som varken arbetar eller studerar i åldern 16–” då det förekommer såväl överlappningar som glapp mellan de verksamhetssystem som finns hos parterna. Informationen som finns i de olika systemen går inte att lägga ihop för att skapa en gemensam bild lokalt. Därmed går det inte heller att få en bild av målgruppens storlek nationellt eller av de samlade insatser som görs för gruppen unga. Det går inte heller att säga om alla unga som har behov av insatser från kommunen eller Arbetsförmedlingen får ta del av dem. Det innebär att det kan ske dubbelarbete kring vissa individer, som andra individer inte får något stöd alls. Delegationen uppskattade i sin årsrapport till regeringen att det fanns en diskrepans på närmare 30 000 individer mellan antal i målgruppen i de gemensamma kartläggningarna mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna, och antalet inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Bristerna i uppföljningen begränsar möjligheterna att lära av det arbete som sker lokalt, att jämföra arbetet mellan kommuner och att identifiera effektiva arbetssätt och sprida sådan kunskap mellan kommuner och till samverkande parter. Svårigheten att i följa insatser och aktiviteter inom ramen för t.ex. jobbgarantin för ungdomar bidrar ytterligare till detta problem. I SCB:s räkenskapssammandrag för kommunernas finanser redovisas att kommunerna använder netto till arbetsmarknadsåtgärder. SKL uppger i sin rapport arbetsmarknadsstatistik 2015 att det, i de kommuner som rapporterat in uppgifter i databasen deltog totalt 83 400 personer i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, var tredje deltagare var . deltog 220 469 unga personer i Arbetsförmedlingens verksamhet. Det är dock svårt att få en bild Behov av tydligare förutsättningar för samverkan av hur mycket av Arbetsförmedlingens samlade resurser som används för arbete med och insatser till unga arbetslösa. Svårigheter att följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiska insatser försvårar utveckling av politiken och möjligheterna att säkerställa att offentliga medel används effektivt. har insatser i form av kommunala ungdomsprogram och utvecklingsgarantin avvecklats efter att regeringen konstaterat att man på grund av brister i styrning, uppföljning och kontroll inte kunde bedöma om programmen var ändamålsenliga.13 Allmänt sett finns, vilket många aktörer påtalat, ett behov av att i större utsträckning följa upp och utvärdera politiska initiativ på det arbetsmarknadspolitiska området. Endast så kan politiken utvecklas – med kunskap som grund. Detta gäller förstås också initiativ kopplade till samverkan. Det handlar, när det gäller samverkan, inte bara om att följa upp och utvärdera på individnivå, utan också om att utgå från bredare policy- och förvaltningspolitiska perspektiv. Pågående arbete med att utveckla system för uppföljning av insatser för unga Arbetsförmedlingen har efter dialog med Dua initierat ett projekt för att få till stånd ett system som möjliggör uppföljning av insatser både från kommunerna och från Arbetsförmedlingen för unga och nyanlända. I projektarbetet medverkar, förutom Arbetsförmedlingen även SKL och Dua samt ett antal kommuner. Det system som utvecklas bygger på s.k. maskin-till-maskinteknik som möjliggör kommunikation mellan olika enheter. Den tekniska lösningen är relativt enkel och utmaningar finns främst kopplat till att definiera de insatser, tjänster och åtgärder som ska ingå i systemet. Dua menar att oavsett vilken leverantör av uppföljningssystem som kommunen har så ska uppgifterna vara möjliga att hämta och kommunerna ska inte behöva byta system. Driftsättning av maskin-till-maskinlösningen planeras till .