sou · H5B3107 · 2017-12-20 00:00:00 — kan en lång utbygg- nadstid av höghastighetsjärnvägen medföra att kapaciteten i stråken –och –inte räcker till för att klara behovet av ökad järnvägstrafik.25 I så fall medför det behov av investeringar också längs befintliga stambanor i avvaktan på att höghastighetsjärnvägen är utbyggd. En utdragen planeringsprocess ger också behov av provisorier, vilka sannolikt blir mer omfattande ju utbyggnaden tar. konstaterar i en rapport att inve- steringskostnaderna påverkas i positiv riktning av beslut om snabb utbyggnad i stor skala eftersom det ökar möjligheten att skapa 23Höghastighetsbanor – ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft, SOU 2009:74. 24Denna uppskattning är baserad på att kostnaden för det s.k. stambanealternativet (se avsnitt 3.16.1) är ungefär halva kostnaden gentemot kostnaden för höghastighetsjärnvägen, men på en sträcka som också uppgår till ungefär hälften av höghastighetsjärnvägens sträckor. 25Trafikverket, Utbyggnad befintliga stambanor, . 26World Bank, in . A Look at Construction Costs, 2014-07. Rapporten avser en jämförelse av utbygg- naderna i , men kan i det här sammanhanget vara av intresse från ett generellt perspektiv. Det finns alltid en risk för tillkommande kostnadsdrivande krav och önskemål – det gäller alla infrastrukturprojekt. Även om kost- naderna har minskat mellan beräkningarna 2015 och 2016 behöver arbetet med att identifiera kostnadseffektiva och kostnadsredu- cerande åtgärder fortsätta genom hela planerings-, projekterings- och byggprocesserna. För att kunna göra detta behövs hög kom- petens inom dessa områden avseende höghastighetsjärnvägar i svenska förhållanden och med svenska regelverk. Det sker, och har skett, arbeten och studier för att identifiera kostnadseffektiva och kostnadsreducerande åtgärder. Några exempel på detta från senare tid redovisas nedan. Jämförelse mellan att bygga i huvudsak på mark eller på bro/viadukt och Byggindustrier genomförde en jämförelse avseende kostnadsskillnader mellan att bygga järn- vägen i huvudsak på mark eller i huvudsak på bro/viadukt27. I arbetet deltog fyra svenska företag och cirka tio utländska företag. Arbetet presenterades och gav i korthet följande resultat: Att bygga på i huvudsak bro/viadukt ger en högre bedömd in- vesteringskostnad än att bygga i huvudsak på mark. Kostnaden är högre, givet de förutsättningar som utred- ningen utgick från. Det finns stora möjligheter att reducera skillnaden mellan mark och bro/viadukt, och att minska kostnader generellt om man arbetar aktivt med möjligheter och mot risker. 27 , En ny generation järnväg – Rapport deluppdrag –, . En tidigt beslutad utbyggnadskorridor ökar möjligheten att hålla nere kostnader. Faktorer som t.ex. entreprenörers medverkan tidigt, och hur projektorganisation och kontrakt utformas kan påverka. Etapper som är tillräckligt omfattande för att medge industriell produktion kan bidra till att hålla nere kostnader. , Byggindustrier och Svenska Teknik & Design- företagen samverkar i Anläggningsforum i bl.a. frågor kring kost- nadseffektiv infrastruktur. Inom Anläggningsforum genomfördes ett projekt 2014 med be- nämningen ”Kostnadsdrivande krav i upphandlad verksamhet” Det resulterade i ett inriktningsdokument med ett antal förslag till åtgärder. Dessa åtgärdsförslag har i sin tur resulterat i ett antal projekt. Merparten av dessa är enligt genomförda och är under implementering i branschen medan resterande är pågående eller kommer att startas . Dessa projekt påverkar samtliga parter i branschen. Exempel på detta är regelverk och kravställande i projekt, leverantörernas leveranskvalitet etc. Inom Anläggningsforum har även ett projekt avseende Kompe- tens- och resursförsörjning påbörjats . Inrikt- ningen på detta är dels grundutbildningen vid universitet och hög- skolor för att öka kapaciteten, och anpassning av kurser mot infra- strukturbyggande, dels behandlas fort- och vidareutbildning av personal verksamma i branschen för att kunna möta nya utmaningar och behov av kunskap. Utredning om kostnadsreducerande åtgärder genomförde , på uppdrag av Sverigeför- handlingen, en utredning av möjligheter att sänka kostnaderna utan att därmed minska järnvägens nyttor28. I utredningen redovisas också andra konsekvenser som exempelvis påverkan på driftkost- nader. Utredningen studerade framför allt spårunderbyggnad, buller- åtgärder, masshantering och lining (inklädning i tunnlar), eftersom det varit exempel på sådant som ofta lyfts som kostnadsdrivande. lyfte även upp andra faktorer. Utredningen presenterades och gav i korthet följande resultat: Genom att bygga med ballastspår i stället för ballastfritt spår kan investeringskostnaden sänkas med cirka 15–, men ökar driftkostnaderna så att dessa kom- mit ifatt kostnadsreduceringen efter cirka 20–. Även risken för driftstörningar uppges öka eftersom det krävs mer underhåll (Jämför texterna om rapport från KTH och studiebesök i och nedan). Kostnadsreduceringar med avseende på bulleråtgärder har lyfts fram i olika sammanhang, men enligt rapporten är detta osan- nolikt. I stället finns en risk att bullerkrav kan bidra till något ökade kostnader. Inte heller när det gäller masshantering eller lining i tunnlar bedöms det finnas möjlighet att reducera kost- naderna. genomfördes en Second opinion med avseende på utformning och kostnader. Här anlitade , bl.a. på Sverigeförhandlingens uppdrag, extern internationell kompetens29. Utredningen presenterades och gav i korthet följande resultat: 28Trafikverket, Ny höghastighetsjärnväg. Kostnadsreducerande åtgärder, . 29Arup, Second opinion on the proposed high speed rail in , . När det gäller utformning av höghastighetsjärnvägen pekar detta på att kostnaderna skulle kunna sänkas om det byggs färre sta- tioner och om vissa stationslägen ändras, t.ex. förläggs utanför städerna i stället för centralt/halvcentralt. Där pekas också på att stationen vid borde kunna byggas i annat mer externt läge i marknivå i stället för i tunnel under flygplatsen. Sverigeförhandlingen har valt att trots detta inte ändra inrikt- ning vad gäller stationsorter och stationslokaliseringar eftersom förslagen, även om de innebär sänkta kostnader, resulterar i att järnvägens regionala och lokala nyttor minskar. När det gäller kostnaderna uppges i rapporten att de vid en internationell jämförelse är rimliga utifrån de val som skett avse- ende linjesträckningar och stationer. Utredning om ballastspår respektive ballastfritt spår presenterades en utredning30 där skillnaden mellan att bygga med ballastspår respektive att bygga med ballastfritt spår studerats. Enligt rapporten kan kostnaden minska med i storleks- ordningen om höghastighetsjärnvägen byggs med ballastspår. (Jämför utredning om kostnads- reducerande åtgärder ovan). Inom ramen för Sverigeförhandlingens arbete har vi genomfört flera studieresor inom . Vid några av dessa har frågan om kostnadseffektiva och kostnadsreducerande åtgärder funnits med bland det som diskuterats, och då är det framför allt skillnaden mellan ballastspår och ballastfritt spår som lyfts fram. Som alltid när det gäller internationella jämförelser är det inte säkert att erfarenheter från andra länder fullt ut är tillämpbara i . Det kan t.ex. finnas skillnader i markförhållanden, topografi eller annat, men internationella erfarenheter kan ändå ge indikationer på vad som kan behöva studeras även för svenska förhållanden. 30 KTH, Nya stambanor till lägre kostnader, . några exempel på vad som lyfts fram som kostnadseffek- tivt/kostnadsreducerande vid dessa studieresor. Vid besök hos bl.a. HS2 (High Speed two) i lyfte man särskilt frågan om ballastspår respektive ballast- fritt spår. HS2 är en höghastighetsjärnväg som kommer att byggas mellan och . dimension- eras för att kunna trafikeras med /h, men i utgångsläget planeras trafiken för /h. Enligt information som gavs vid besöket kommer man bygga med såväl ballastspår som ballastfritt spår, och just möjligheten att bygga med ballastspår uppgavs vara kostnadsreducerande. pekar man på att det saknas standardiserade metoder för att göra jämförelser mellan ballastspår och ballastfritt spår. Vid möte med HS1 (High Speed 1) i , dvs. den del av järnvägen –som ligger norr om kanalen, la man också stor vikt vid valet mellan ballastspår och ballastfritt spår. Här berättades att man trafikerar med /h och har valt ballastspår för detta. Vid besök hos bl.a. SNCF i lyfte man också särskilt frågan om ballastspår respektive ballastfritt spår. Enligt information som gavs vid besöket bygger man med ballastspår och har inte sett att det medför driftproblem. uppgav man att man inte objektivt jämfört de båda teknikvalen, utan valet man gjort utgår till stor del från vad man varit van vid. Man lyfte också att valet av vilka tågtyper som ska kunna trafikera den nya järnvägen påverkar kostnaderna. Om man t.ex. bygger enbart för moderna persontåg så kan man hålla nere kostnader genom att man inte behöver dimensionera för godståg. En annan sak man lyfte var att man studerat frågan om att bygga på låga viadukter i stället för på bro, men kommit fram till att det blir för dyrt att bygga på viadukt. Vid besök hos i berättade man att man, trots högre investeringskostnader och begränsade erfarenheter av driftkostnaderna, väljer att bygga med ballast- fritt spår där man kör /h eller fortare. Eftersom de stora eller medelstora städerna ligger tätt i stora delar av , och tågen därmed stannar ofta, har man dock ofta valt att trafikera med lägre hastigheter. Även vid besök i nämnde man just valet mellan ballastspår och ballastfritt spår som något som starkt kan på- verka kostnaderna. Investeringskostnaderna blir lägre med ballastspår, medan underhållskostnaderna blir högre. Vid besöket berättade man att man i bygger med ballastspår, förutom på broar och i tunnlar. Man säger sig inte uppleva att detta orsakar driftstörningar, och att de tider som finns räcker för det underhåll som behövs. (Jämför utredning om kostnadsreducerande åtgärder ovan). Tekniska krav på fordon På uppdrag av Sverigeförhandlingen har utretts om det finns möj- lighet inom ramen för gällande EU-direktiv att ställa ökade tekniska krav på fordonen.31 Ett exempel på vad som studerats har varit bullerdämpande åtgärder. Syftet skulle vara att med högre krav på fordonen kunna redu- cera kostnader för den fasta infrastrukturen. Resultatet från utredningen är att den typen av krav inte kan tas som intäkt för att reducera de bullerdämpande åtgärderna i den fasta infrastrukturen. Det är visserligen möjligt för en aktör som handlar upp fordon att ställa högre krav i en upphandling. Däremot kan det inte säkerställas att andra tåg i trafik som inte har upp- handlats också är utrustade på det sättet. Järnvägar och tåg för höghastighetstågstrafik har aldrig byggts i , men däremot i många andra länder. Det är därmed sanno- likt att det finns brister i svensk erfarenhet från planering, projek- tering och byggande av sådana järnvägar. Detta återspeglas också i såväl offentlig som ”järnvägsintern” debatt där det ofta visar sig att 31 Promemoria Nya regler för kapacitetstilldelning; prioritets- kriterier, ramavtal m.m. . det finns många olika uppfattningar om vilka teknikval som bör göras för att uppnå lämpligast kombination av investeringskost- nader och driftkostnader. Internationella erfarenheter är viktiga som underlag. kan inte alltid erfarenheter och kostnadsuppgifter från andra länder användas fullt ut i eftersom det kan finnas fullt relevanta skillnader avseende t.ex. markförhållanden, väderförhållanden, löne- nivåer, arbetsförhållanden och lagkrav avseende planeringsprocess, klimatpåverkan och arbetsmiljö. Det är också vanligt att kostnads- poster redovisas på olika sätt, vilket försvårar en korrekt jäm- förelse. Att rakt av jämföra t.ex. teknikval, kostnader och tidplaner är därför inte möjligt, utan hänsyn måste tas till bl.a. dessa skill- nader. Men detta innebär givetvis inte att det saknas möjlighet att dra nytta av erfarenheter från många andra länder. Vid sådana jämförel- ser måste dock hänsyn tas till skillnader som nämns ovan, vilket talar för att i första hand jämföra med jämförbara länder där möj- lighet för öppenhet och transparens bör vara stor. Brister i erfarenheter från byggande av höghastighetsjärnvägar i kombination med att förhållanden mellan olika länder och andra delar av världen kanske inte är fullt ut jämförbara (inte bara p.g.a. olika förhållanden, utan också för att olika länder redovisar kost- nader på olika sätt) gör det angeläget att det säkerställs att tillräck- lig kompetens finns i . Detta för att arbetet med höghastig- hetsjärnvägen ska kunna fortsätta mot ett snabbt och kostnads- effektivt färdigställande, anpassat för svenska förhållanden. Vid våra studiebesök i och 2017 har man också där lyft fram frågan om kompetensförsörjning och konsta- terat att det finns risk att man inom kan komma att sakna rätt kompetenser vad gäller planering, projektering, drift och underhåll av infrastruktur och tåg. Detta uppges vara ett skäl till att man, inom ramen för utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen –, också startar särskilt anpassade utbildningar för att bygga upp och bibehålla rätt kompetenser. Man har bl.a. nämnt i 's Science Park. Sverigeförhandlingens förslag: Regeringen ska inför beslut om höghastighetsjärnvägen använda ett bredare analysunderlag än den samhällsekonomiska kalkylen. Hit hör t.ex. höghastighets- järnvägens effekter på den ekonomiska tillväxten, bostadsbygg- andet, näringslivsutvecklingen, matchningseffektiviteten på arbetsmarknaden och produktivitetsutvecklingen bland företag. En samhällsekonomisk bedömning syftar till att värdera för- ändringen av välfärden i samhället till följd av de åtgärder som studeras. I begreppet välfärd ingår allt som värdesätts av individerna i samhället oavsett om det går att värdera i monetära termer eller inte. Med samhällsekonomiska kalkyler avses en snävare bedömning där endast de beräkningsbara effekterna för samhället ingår. Beräk- ningen består av en åtgärds samlade nettonytta, det vill säga den samlade nyttan minus de samhällsekonomiska kostnaderna. Netto- nyttan divideras därefter med den samhällsekonomiska kostnaden för åtgärden. Den kvot som blir resultatet benämns nettonuvärdes- kvot (NNK) och en åtgärd bedöms vara samhällsekonomiskt lön- sam om kvoten är större än noll. Exempel på nyttor kan vara tids- vinster för resenärer, sänkta transportkostnader för godskunder och minskade utsläpp av luftföroreningar. Vissa effekter saknas i den samhällsekonomiska kalkylen redovisade en samhällsekonomisk kalkyl för höghastighetsjärnvägen.32 Kalkylen baseras på prognoser för person- och godstransporter . Den inkluderar bl.a. bedöm- ningar av de mest centrala samhällsekonomiska effekterna av in- vesteringen i form av tidsvinster för person- och godstrafik och reskostnads- och transportkostnadsbesparingar. 32 PM Samhällsekonomisk kalkyl av höghastighetsjärnvägen enligt Sverige- förhandlingen , TRV 2014/54842. förändringar av trafikföretagens intäkter och kostnader samt be- dömningar av samhällsekonomiska effekter på luftföroreningar, klimatgaser och trafiksäkerhet. 1 I den samhällsekonomiska kalkylen räknas både anläggningskostnad och kostnader för underhåll, reinvesteringar och drift upp med den skattefaktor som tillämpas i samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. Skattefaktorn motiveras av de lägre produktions- och konsumtionsvolymer som följer av beskattning (s.k. skattekilar). Därför skiljer sig beloppet i kalkylen från den investerings - kostnad som redovisas i avsnitt 3.4. Enligt kalkylen är NNK för höghastighetsjärnvägen -0,6, vilket innebär att den är olönsam. Det kan i sammanhanget vara intres- sant att jämföra lönsamheten med lönsamheten för andra stora spårprojekt, vilket görs i tabellen nedan. Tabellen visar att stora spårprojekt som genomförts eller som pla- neras, ofta är samhällsekonomiskt olönsamma. Väginvesteringar har ofta en högre samhällsekonomisk lönsamhet än järnvägsin- vesteringar. I förslag till nationell plan för transport- systemet har väginvesteringarna en genomsnittlig NNK på +1,1. Motsvarande för järnvägsinvesteringarna är en genomsnittlig NNK på -0,342. Som nämnts ovan grundas den samhällsekonomiska kalkylen på prognoser för vårt framtida resande. Dessa prognoser bygger på resvaneundersökningar gjorda samt . Det innebär att observerade och framtida livsstilsförändringar inte beaktas, till exempel att yngre 34Banverket, Järnvägsplan (). 35Banverket (2001). 36Banverket, Järnvägsutredning (2006). Beslut att bygga togs 2010. 37Saknas, enligt . Stockholmsförhandling (Delrapporten). Stockholmsförhandling (Delrapporten). Stockholmsförhandling (Delrapporten). 42Trafikverket, Samlad effektbedömning av förslag till nationell plan för transportsystemet 2018–2029, . människor i storstadsområdena äger och kör bil i mindre utsträck- ning . Eftersom det är i dessa områden som befolknings- tillväxten sker kan sådana livsstilsförändringar påverka det verkliga utfallet i förhållande till prognoserna i form av minskat biltrafik- arbete.43 har pekat på några potentiellt viktiga begränsningar i den samhällsekonomiska kalkylen för höghastighetsjärnvägen: (1)Effekter av kapacitetsförstärkningen på förseningar för person- och godstransporter ingår inte vilket innebär att dessa plus- poster saknas i kalkylen. (2)Effekter på utrikes flyg beaktas inte vilket innebär att res- andet på höghastighetsjärnvägen underskattas. (3)Effekter av om biljettpriserna sätts högre än vad man antagit ikalkylen; kan innebära att resandet och nyttoeffekterna av hög- hastighetsjärnvägen överskattas. (4)Effekter som eventuellt kan uppstå t.ex. genom utvidgade arbetsmarknadsregioner och bättre matchning på arbetsmarknaden ingår bara delvis i analysen. (5)Bullerstörningar från de tillkommande höghastighetstågen har inte beräknats och ingår därför inte i den redovisade analysen. Sekundära effekter viktiga resultat av höghastighetsjärnvägen För stora infrastrukturinvesteringar, som t.ex. en höghastighets- järnväg, uppstår ofta en diskussion om vilka effekter som ingår i den samhällsekonomiska bedömningen och om det finns en risk att väsentliga effekter inte beaktas. En utgångspunkt för bedömningen av en åtgärds samhällsekonomiska lönsamhet är att de centrala effekterna uppstår på den marknad eller de marknader som direkt påverkas av åtgärden (den ”primära marknaden”). För en inve- stering i transportinfrastrukturen är detta marknaderna för person- och godstransporter och de centrala effekterna av åtgärden avser förändringar i: res-och transporttider, res-och transportkostnader, trafikföretagens intäkter och kostnader samt emissioner inklusive utsläpp av klimatgaser och olycksrisker. 43 2015:180 Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden –2029. Bedömningen syftar alltså till att fånga de direkta effekterna av åtgärden. Dessa effekter kan i vissa fall omvandlas till effekter på andra marknader (”sekundära marknader”). Restidsförbättringar kan t.ex. innebära att individer använder restidsförbättringen till att acceptera bättre jobb längre bort från bostaden vilket leder till att arbetsmarknadsregioner växer geografiskt. Då kan det verka som att det finns två effekter av infrastrukturinvesteringen. Men i exemplet handlar det om att effekten på den primära marknaden (transportmarknaden) omvandlats till en effekt på den sekundära marknaden (arbetsmarknaden). I exemplet väljer individen att byta sin restidsvinst mot ett bättre jobb. Om man skulle inkludera båda effekterna dubbelräknar man effekten av åtgärden i exemplet.44 Men innebär kalkylens begränsning till primära effekter att vi inte vet något om storleksordningen på de sekundära effekt- erna. I exemplet med individen som byter arbete p.g.a. restidsför- bättringen finns också ytterligare perspektiv. Företag och andra arbetsgivare får bättre möjligheter att hitta nödvändig kompetens och därmed förbättrade förutsättningar att växa. Sverigeförhandlingen anser att för ett projekt som höghastig- hetsjärnvägen, som genom sin storlek och sin påverkan på sam- hället är bland de största investeringar som gjorts i , är det nödvändigt att även beakta de sekundära effekterna. I de nyttor som vi använt för att beskriva järnvägens effekter är fem att betrakta som sekundära (bostäder, arbetsmark- nad, näringsliv, miljö, sociala effekter) och en primär (restider). Ett exempel på sekundär nytta är de cirka 100 000 bostäder som kom- mer att byggas utanför storstadsregionerna genom de avtal vi har tecknat med kommuner och regioner. I kapitel 9 beskriver vi när- mare hur vi ser på den framtida utvecklingen av nyttobeskrivningar. 3.5.2Det finns olika synsätt och metoder för att utvärdera förändringar och investeringar i transportinfrastruktur För att ytterligare belysa frågan om hur höghastighetsjärnvägen kan utvärderas har vi bett forskarna vid att över- 44 PM Samhällsekonomisk kalkyl av höghastighetsjärnvägen enligt Sverige- förhandlingen , TRV 2014/54842. siktligt presentera olika synsätt och metoder för att utvärdera för- ändringar och investeringar i transportinfrastruktur.45 De har gått igenom de tre mest vanliga analysmetoderna när det gäller att fånga ekonomiska och andra effekter: CBA-analyser (cost-benefit- analysis, kostnads/nyttoanalys), allmänna jämviktsmodeller (comput- able general equilibrium) och WEB-modeller (wider economic benefits). Forskarna konstaterar att dessa metoder har sina respek- tive för- och nackdelar när det gäller att kunna fånga och spegla konsekvenser och samhällsekonomiska effekter av olika projekt. Ofta efterfrågar beslutsfattare även specifika perspektiv på vilka kon- sekvenser som ett projekt kan förväntas bidra till, vilket samman- taget innebär att vilken metod som passar bättre kan bero på situa- tion eller typ av frågeställning. Detta betyder inte att en metod nödvändigtvis är bättre än en annan utan snarare handlar det ofta om vilken typ av metod som är lämplig att använda i en viss situation. I har trafiksektorn främst använt samhälls- ekonomiska kalkyler i form av schablonmässiga kostnads-nyttobe- räkningar. Övriga metoder förekommer i mer begränsad omfattning. Forskarna ser vissa förtjänster med kostnadsnyttoberäkningar. Beräkningarna är informativa och ger en överblick av vilka konse- kvenser som kunnat identifieras, kvantifierats och vilket värde de tillmäts. Forskarna ser också vissa begränsningar hos kostnadsnytto- beräkningarna. Forskarna menar att kostnads-nyttoanalyser inte är en metod som är utvecklad för att spegla dynamisk utveckling (ekonomisk tillväxt, ekonomisk integration mellan regioner etc.). En av forskarnas slutsatser är att schabloniserade kostnads- nyttokalkyler är motiverade främst utifrån trafiksektorns roll som infrastrukturhållare. När det sedan gäller mer utvid- gade uppdrag som samhällsutvecklare i förhållande till strukturom- välvande projekt, som en höghastighetsjärnväg, krävs ett vidgat analysunderlag. Det krävs djupare analyser av hur man förväntar sig att förutsättningar för ekonomisk tillväxt, näringslivsutveckling, matchningseffektivitet på arbetsmarknaden, produktivitetsutveck- ling bland företag, m.m. kan påverkas. När det gäller dessa frågor kan både beräkningsbara rumsliga allmänna jämviktsmodeller och 45 och och ekonomisk tillväxt – teori, modeller och ex ante utvärdering , 2017. WEB-modeller bidra till kompletterande perspektiv som utgör väsentliga underlag för vidare planering och investeringar i fysiska miljöer och bedömning av den tillväxtpotential som investeringarna kan bidra till. gav 2016 i uppdrag till Transportøkonomisk insti- tutt (TØI) i att granska de modeller använt för att beräkna den framtida trafiken på höghastighetsjärnvägen. I uppdraget ingick även att granska den samhällsekonomiska kal- kylen.46 TØI har studerat det modellverktyg använder för att beräkna den framtida trafiken (Sampers).