sou · H5B35d2 · 2017-02-01 00:00:00 — I familjeåterföreningsdirekti- vet artikel 7.1 c anges att rätten till familjeåterförening är förbe- hållen tredjelandsmedborgare med stabila och regelbundna försörj- ningsmedel som är tillräckliga för att försörja dennes hushåll, utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda staten. I direk- tivet om varaktigt bosatta nämns att medlemsstaterna får begränsa likabehandlingen för tredjelandsmedborgare i fråga om socialt bistånd och social trygghet till grundläggande förmåner, som anges i skäl 13 i direktivet. Dessa grundläggande förmåner omfattar minimiinkomst, bistånd vid sjukdom, graviditet, föräldrabistånd och långtidsvård. har även konstaterat att stöd till boendet är en grund- läggande förmån under förutsättning att förmånen är avsedd att trygga en värdig tillvaro för dem som saknade medel.86 Eftersom hänvisningar till familjeåterförenings- direktivet och direktivet om varaktig bosatta gäller rätten för fri rörlighet och uppehållsrätt för tredjelandsmedborgare är det dock oklart hur relevanta dessa är för unionsmedborgare.87 Bakgrunden är att inom unionsrätten är unionsmedborgares och tredjelandsmed- borgare rättsliga status och rätt till likabehandling inte jämförbara. Därför bedömer jag att dessa direktiv inte bör utgöra grunden för att definiera det sociala biståndssystemet i UtlL i . Definitionen i dessa direktiv är mer omfattande än socialt bistånd där det även tas upp grundläggande förmån som jag inte anser ska omfattas av socialt bistånd exempelvis minimipensioner. Det kan sammanfattningsvis konstateras att rättspraxis verkar peka på att de olika förmånernas syfte och villkor 86EU-domstolens dom, Kamberaj, C-571/10, ECLI:EU:C:2011:827. 87Verschueren, H, (2014). “Free Movement or : The Unreasonable Burden of Brey”, vol 16. Uppehållsrätt och tillgång till förmåner får en allt mindre betydelse, och att praxis i stället går mot en bredare definition av begreppet sociala biståndssystem. Även om jag tolkar denna utveckling med viss försiktighet bedömer jag att den riktning som anför i sin praxis ger skäl till att anta en bredare svensk definition av det sociala biståndssystemet. bedömer jag att det sociala bistånds- systemet utöver socialt ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen även kan omfatta socialförsäkringsförmånerna äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg för pensionärer. Detta är också i linje med tidigare förarbeten. Som ovan nämndes bedömer jag att det är oklart om övriga bistånd enligt socialtjänstlagen, som hemtjänst och särskilt boende för äldre, inryms i det sociala biståndssystemet. Orimlig belastning på det svenska biståndssystemet Rekvisitet för att grund för avvisning ska kunna föreligga är att den enskilde ska utgöra en orimlig belastning på det sociala bistånds- systemet. Det innebär att ansvariga myndigheter måste ta ställning till om utbetalningen av en förmån leder till en orimlig belastning för det svenska biståndssystemet. Utifrån unionsrätten är det inte klarlagt vad som utgör en orimlig belastning utan detta är upp till de enskilda medlemsstaterna att avgöra. Av rättspraxis framgår dock att en person som begär en förmån inte per automatik kan anses utgöra en orimlig belastning på systemet utan det ska göras en helhetsbedömning i varje enskilt fall av den belastning som beviljandet av en sådan för- mån faktiskt skulle ha på det nationella sociala biståndssystemet mot bakgrund av de enskilda omständigheterna. För att kunna bedöma om det är en orimlig belastning är det även relevant att fastställa hur stor andel av förmånstagarna som är unionsmedborgare från en annan medlemsstat.88 Europeiska kommissionen har angett exempel på indikatorer för att bedöma huruvida en person är en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. De om- fattar bidragets varaktighet och belopp samt den berörda personens 88 dom Brey, C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565, punkterna 64 och 78. Uppehållsrätt och tillgång till förmåner Belastningen på det sociala biståndssystemet ska som nämnts ovan bedömas utifrån systemet i sin helhet.89 Av detta följer att bedömningen om uppehållsrätt i ska bedömas från fall till fall. Utvisning får heller inte ske för att en EU/EES-medborgare eller dennes familjemedlem begär eller uppbär en förmån inom det sociala biståndssystemet. De krav som kan ställas på den enskilde gällande tillräckliga tillgångar begränsas av proportionalitetsprincipen och det finns därför ett behov av att ytterligare tydliggöra tolkningen av proportionalitets- principen i relation till belastning av det svenska sociala bistånds- systemen. Europeiska kommissionen har angett att detta gäller särskilt de som inte bedriver någon ekonomisk verksamhet.90 Det kan innebära att en icke yrkesaktiv blir en orimlig belastning redan när de nyttjar välfärdssystemet (jämför ), men frågan kvarstår hur långt medlemsstaterna kan gå för att skydda sina offentliga finanser. Jag anser att det bör vara upp till de svenska domstolarna att tolka UtlL och ge denna princip sin innebörd, det vill säga vad orimlig belastning innebär. Det finns framför allt ett behov av att bringa klarhet i huruvida och till vilken grad man i bedömning av proportionalitetsprincipen ska beakta huruvida en person är en orimlig belastning på det svenska sociala biståndssystemet som helhet, eller om bedömningen huvudsakligen ska utgå från den enskildes omständigheter. Viss ledning kan fås från EU-dom- stolens rättspraxis. Det torde dock vara svårt att hävda att en person som begär eller uppbär äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg för pensionärer utgör en orimlig belastning på det svenska sociala biståndssystemet som helhet. En sådan bedömning förefaller också svårt att göra för en enskild myndighet. 89Dock finns tendenser att verkar fästa större betydelse vid medlemsstaternas legitima intressen att skydda sina finanser i sin senare rättspraxis. Domstolen har slagit fast att rörlighetsdirektivets mål är att bevara den ekonomiska jämvikten i medlemsstaternas sociala trygghetssystem. I Dano-målet gjordes ingen närmare bedömning om det de facto förelåg en orimlig belastning. Även i Kommissionen mot saknades en sådan bedömning. 90Europeiska kommissionen (2009). Meddelande till och Rådet om väg- ledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av direktiv /38/EG om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlems- staternas territorier, KOM(2009) 313 slutlig. Uppehållsrätt och tillgång till förmåner Hur ska informationen kunna delas mellan berörda myndigheter torde bedömningarna av huruvida en person är en belastning på det sociala biståndssystemet i huvudsak falla på och . Det finns dock ingen möjlighet för att ex officio informera om enskilda fall som anses utgöra en orimlig belastning för biståndssystemet enligt social- tjänstlagen på grund av rådande sekretessregler. Myndigheter kan inte utan samtycke lämna ut känsliga personuppgifter.91 Den ord- ning som gäller medför att inte kan infor- meras om aktuella fall inom ramen för och därmed inte kan utreda och bedöma om personerna i fråga som saknar uppehållsrätt ska kunna avvisas eller utvisas från . Frågan kvarstår således till viss del hur berörda myndigheter ska få infor- mation om att en enskild person kan utgöra en belastning på det svenska sociala biståndssystemet. slopades kravet på regi- strering i med bakgrund av det bland annat ansågs vara oklart om registreringsförfarandet stod i överensstämmelse med rörlighetsdirektivet.92 Den registreringsmöjlighet som finns enligt rörlighetsdirektivet har inte något med själva uppehållsrätten att göra. Av rättspraxis framgår att det inte heller hade någon betydelse vid bedömningen av uppehållsrätt att personen i fråga hade ett sådant intyg. Det var alltså inte en förutsättning för beviljande av en förmån att personen i fråga hade ett sådant intyg.93 Jag bedömer sammantaget att det finns ett behov av att vidare utreda möjliga vägar för hur information ska samlas in och delges berörda myndigheter att en person kan utgöra en orimlig belast- ning på det svenska sociala biståndssystemet. Vid en ansökan om äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg för pensionärer måste , innan dessa förmåner kan lämnas, utreda om personen har uppehållsrätt i . För att Pen- sionsmyndigheten ska kunna bedöma om personen har tillräckliga tillgångar finns ett behov av att kontakta andra myndigheter som kan ha sådan information om personen. Detta är inte möjligt på grund av gällande sekretessbestämmelser. 9126 kap. 1 § offentlighet- och sekretesslagen. 2012/13:120 s. 40. 93EU-domstolens rättspraxis, , C-85/96, ECLI:EU:C:1988:217. Uppehållsrätt och tillgång till förmåner dock inhämta denna information genom ett samtycke från den berörda personen. I det fall det inte ges ett samtycke finns inte ett tillräckligt underlag för att fatta beslut om förmånerna vilket betyder att förmånerna inte kan lämnas. Beslut om äldreförsörjningsstöd beviljas för en period av högst 12 månader i taget medan beslut om bostadstillägg för pensionärer kan beviljas löpande eller tidsbegränsat, vilket i de här fallen be- döms som lämpligt. Beslut om bostadstillägg kan då följa längden på äldreförsörjningsstödet, det vill säga 12 månader så att uppe- hållsrätten fortlöpande kan bedömas. Det tidsbegränsade besluten innebär då att uppehållsrätten kommer att bedömas vid varje an- sökan. Jag bedömer att det borde vara tillräckligt att pröva uppe- hållsrätten vid varje inkommen ansökan. Även om uppehållsrätten kan förändras från till en annan bedömer jag utifrån ett administrativt hållbart förhållningssätt att det torde vara tillräckligt att pröva uppehållsrätten vid varje ny ansökan. Om bedömer att en person inte har uppe- hållsrätt kan det finnas behov av att meddela till exempel Migra- tionsverket. För att möjliggöra att informationen om uppehållsrätten delas med andra myndigheter bedömer jag dock att sekretessbestäm- melserna behöver ses över. 23Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i gränsöverskridande situationer 23.1Att omfattas av svensk social trygghet vid gränsöverskridande situationer I vissa fall verkar det finns oklarheter gällande huruvida en bosätt- ningsprövning ska göras i samband med bedömningen av rätt till bosättningsbaserade förmåner för arbetstagare som har som arbetsland och som omfattas av personkretsen i och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordning 883/2004. Den fria rörligheten för arbetstagare är en av grundpelarna i Euro- peiska unionen (EU) och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Den är reglerad i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (EUF-fördraget) och kompletteras av och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen (förordning 492/2011)2. Förordning 492/2011 har som mål att förtydliga och förstärka denna rätt till fri rörlighet för arbetstagare. För att säkerställa en enhetlig tillämpning och efterlevand i praktiken av dessa rättigheter samt likabehandling antogs och rådets direktiv /54/EU av om åtgärder som underlättar ut- övandet av arbetstagares rättigheter i samband med fri rörlighet för arbetstagare.3 Direktivet handlar om att arbetstagare och deras familje- medlemmar som upplever sig ha drabbatas av hinder gällande sin rätt 1EUT L 166, 30.4.2004, s. 1. 2EUT L 141, 27.5.2011, s. 11–12. 3EUT L 128, 30.4.2014, s. 8. Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i … till fria rörlighet ska ha tillgång till rättsliga förfarande för att säkerställa efterlevnaden av skyldigheterna enligt artikel 45 i EUF- fördraget och artiklarna 1–10 i förordning 492/2011.4 Direktivets krav bedöms redan vara uppfyllt genom svensk nationell rätt.5 När det gäller direktivets krav på organ som ska främja, analysera, övervaka och stödja likabehandling har uppdraget för i förordning (2012:990) med instruktion för förtydligats. har utsetts att vara svensk kontakt- punkt för samarbetet med kontaktpunkter i andra medlemsstater för att främja likabehandling av unionsmedborgare och deras familje- medlemmar. ska även vid behov samordna oberoende hjälp till arbetstagarna och deras familjemedlemmar.6 Även förordning 883/2004 syftar till att förstärka den fria rör- ligheten för arbetstagare och egenföretagare. Förordningen behöver ses i ljuset av EUF-fördragets regelverk eftersom det finns viktiga kopplingar mellan förordningen och EUF-fördragets regelverk, som stadgar fri rörlighet för arbetstagare och likabehandling i fråga om sociala förmåner. Det understryks av att tolkar för- ordningen mot bakgrund av EUF-fördragets bestämmelser.7 Enligt artiklarna 11.1 och 11.3 a i förordning 883/2004 om til- lämplig lagstiftning omfattas en arbetstagare av arbetsstatens lag- stiftning (lex loci ), och endast en medlemsstat är behörig stat. Om det exempelvis är arbetsstaten som är behörig enligt för- ordningen kan inte den staten avsäga sig behörigheten i förhållande till arbetstagare som inte är bosatta på grund av att den medlems- statens lagstiftning enbart är tillämplig för bosatta. loci principen gäller således även om arbetstagaren är bosatt i en annan stat. När medlemsstaterna fastställer villkoren för rätten eller skyl- digheten att ansluta sig till ett nationellt system för social trygghet har de en skyldighet att följa bestämmelserna i . Enligt rättspraxis kan inte bosättningskrav uppställas från arbetslandets sida eftersom detta skulle leda till att principen lex loci skulle förlora sin innebörd.8 Enligt rättspraxis i Caves Krier Frères Sàrl är ett bosättningskrav i princip olämpligt vad 4DS 2015:36 om genomförandet av EU:s direktiv om fri rörlighet för arbetstagare. 5DS 2015:36, s. 7. 7Se t.ex. dom, Hendrix, C-287/05, ECLI:EU:C:2007:494, punkten 52. 8EU-domstolens dom i /89, ECLI:EU:C: 1990:183, punkterna 20–22. SOU 2017:05 Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i … gäller migrerande arbetstagare och gränsarbetare eftersom dessa, genom sitt arbete, i princip har blivit tillräckligt integrerade i sam- hället för att kunna åberopa principen om likabehandling med arbets- tagare som är medborgare respektive bosatta i medlemsstaten.9 Det kan i en svensk kontext anses främmande att hälso- och sjuk- vård omfattas av samordningen av social trygghet eftersom det i finns i ett parallellt system till socialförsäkringssystemet. Det har sin förklaring i de ursprungliga medlemsstaternas organisation av hälso- och sjukvården. I enlighet med förordning 883/2004 är hälso- och sjukvård en vårdförmån. Det innebär att den inte kan exporteras utan den ska ges i den behöriga medlemsstaten. bor och arbetar personer i samma stat, men för att underlätta för de som inte gör det finns särskilda bestämmelser i artiklarna i förordning 883/2004 (se vidare kapitel 25). Gällande tillgång till förmåner har rätt till likabehandling vad gäller sociala ning 492/2011. Även om den fria rörligheten gäller för alla unions- medborgare är det personer som är förvärvsaktiva som har det starkaste skyddet. Begreppet ”sociala förmåner” har tolkats extensivt av EU-dom- stolen och avser alla förmåner, med eller utan koppling till ett anställ- ningsavtal, som i allmänhet tillerkänns landets egna arbetstagare.10 Även gränsarbetare omfattas av förordning 492/2011 och ska likabe- handlas vad gäller rätten till sociala förmåner. Sociala förmåner enligt förordning 492/2011 är bredare än sociala trygghetsförmåner i förord- ning 883/2004 och kan omfatta även sådana förmåner som inte täcks av artikel 3 i förordning 883/2004. Arbetstagare har enligt förord- ning 492/2011 även tillgång till sociala förmåner i medlemsstaten. Med sociala förmåner avses exempelvis adoptionsbidrag (som är exkluderat från förordning 883/2004) studielån, rabattkort för resor för stora familjer, minimiersättningar för en skälig levnadsnivå (motsvarar för- sörjningsstöd i ) samt bostadsbidrag. Förmånerna behöver allt- så inte vara kopplade till anställning utan kan vara sådana som utges till landets egna medborgare och således även till arbetstagare. 9EU-domstolen dom i Caves Krier Frères Sàrl, C-379/11, ECLI:EU:C:2012:798, punkten 53. (Se även kapitel 10 för en utförligare beskrivning av målet). 10EU-domstolens dom i Even, C-207/78, ECLI:EU:C:1979:174, punkten 22. Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i … Utöver den EU-rättsliga bakgrunden till mitt ställningstagande, anser jag att det är skäligt att arbetstagare från andra medlemsstater som betalar socialavgifter och skatt i och därmed bidrar till det svenska välfärdssystemet även ska ha tillgång till systemen på lik- artade villkor som personer i icke gränsöverskridande situationer. Jag gör, mot bakgrund av ovanstående, bedömningen att per- soner som omfattas av svensk socialförsäkring genom arbete, enligt förordning 883/2004, men som inte anses bosatta i enligt nuvarande 5 kap. 2 och 3 §§ SFB, är försäkrade för både bosättnings- och arbetsbaserade förmåner. 23.2Socialförsäkringstillhörighet för personer som gör tillfälliga arbetsuppehåll Bedömning: Tjänstlediga i gränsöverskridande situationer bör ses som arbetstagare i SFB om de uppbär en kontantförmån på ett sådant sätt att den skyddar vederbörandes sjukpenning- grundande inkomst (SGI) för att de fortsättningsvis ska om- fattas av arbetslandets lag. Tjänstledighet är i övriga fall inte en grund för att vara fortsatt omfattad av svensk socialförsäkring efter att efterskyddstiden löpt ut. Skälen för bedömningen: Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemen- skapen (förordning 1408/71) omfattar främst anställda personer och de som arbetat och omfattas av sociala trygghetssystem (som gäller anställda), men som är anställda. EU-dom- stolen har konstaterat att det innebär att en person står kvar i det senaste arbetslandets lagstiftning även om han eller hon upphör att vara förvärvsaktiv där.11 Konsekvenserna av detta blev att personen tvingades stå kvar i arbetslandets lagstiftning trots att rätten till ersättning löpt ut och att denne hade rätt till förmåner enligt bosätt- ningslandets lag. För att lösa denna problematik infördes artikel 13.2 f i förordning 1408/71, som stadgar att en person för vilken 11 dom Ten Holder, C-302/84, ECLI:EU:C:1986:242, punkten 10. Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i … lagstiftningen i en medlemsstat upphört att gälla ska omfattas av bosättningslandets lag. Enligt artikel 10 b i förordning 574/72 ska det avgöras av lagstiftningen i det aktuella medlemslandet. En mot- svarande bestämmelse finns inte i förordning 883/2004 eller Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (för- ordning 987/2009). I förordning 883/2004 anges att artikel 11.3 e endast är tillämplig för en person för vilken de andra reglerna för att peka ut tillämplig lag inte är tillämpliga. I dessa fall omfattas personen av lagstiftningen i bosättningsstaten. Frågan om vilken lagstiftning som ska gälla vid tillfälliga arbets- uppehåll, som föräldraledighet och tjänstledighet, och från vilken tidpunkt är en komplicerad fråga inom och den påverkar tillämplig lagstiftning både vid flytt till och från . Detta berör främst de som icke är yrkesaktiva, men även dessa personer kan i vissa fall anses som anställda. I Kuusijärvimålet, som gällde den svenska föräldrapenningen, konstaterade att en kvinna, som hade varit arbetslös innan hon blev föräldraledig och lämnat hon uppbar föräldrapenning, inte längre skulle omfattas av det senast arbetslandet lagstiftning (det vill säga lagstift- ning). menade att personer som upphört att vara yrkesverksamma ska utförsäkras från det senaste arbetslandet i sam- band med flytt till annan unionsstat. I svensk rättspraxis kom målet att innebära att föräldrapenning drogs in för personer som lämnade och inte hade någon anställning kvar i landet, medan de som var tjänstlediga från arbete i landet inte ansågs ha upphört med all yrkesverksamhet.12 I Dodl och Oberhollenzer-målet som handlade om att tillhöra det sociala trygghetssystemet för föräldralediga i en gräns- överskridande situation, konstaterade att för att anses som anställd i förordning 1408/71 räckte det att vara försäkrad för en enda social risk enligt det nationella systemet för social trygghet. Att anställningsförhållandets huvudförpliktelser upphör fråntar inte, enligt , personens ställning som arbets- 12 Se RÅ 1999 ref. 4 och 2004 not. Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i … Det är dock upp till det enskilda medlemslandet att avgöra om en person omfattas av någon gren av social trygghet.13 Det är således oklart utifrån dessa rättsfall huruvida en person som gör ett tillfälligt arbetsuppehåll men som har kvar sin anställning kan vara skyddad mot utförsäkring i samband med bosättning utomlands enbart genom att ha kvar sin anställning eller om person endast behöver omfattas av någon gren av socialförsäkringen för att vara fortsatt försäkrad i . rättspraxis kan medföra svårigheter för det svenska socialförsäkringssystemet som är upp- delad på två försäkringsgrenar (bosättning och arbete). Problema- tiken belyses i ett avgörande från Kammarrätten i som rörde en kvinna som var tjänstledig från sin anställning i för att med studiemedel studera i mellan åren 2005–2007. Därefter beslutade att kvinnan skulle avregistreras från svensk socialförsäkring mot bakgrund av att hon inte längre var bosatt i , vilket medförde att hennes vårdbidrag, barnbidrag och flerbarnstillägg drogs in. Kvinnan menade i sin tur att hon var tjänstledig och inte hade upphört med all yrkesverksamhet i . påpekade då att en person som är tjänstledig från sitt arbete inte är att se som anställd enligt förordningen (artikel 13.2 a i 1408/71 jfr med 11.3 a i förordning 883/2004).14 menade vidare att tjänstledigheten saknade relevans så länge hon inte uppfyllde villkoren för att erhålla en förmån som har med anställningen att göra samt att förmånen skulle tas ut på ett sådant sätt att SGI skyddades. Kammarrätten konstaterade först att artikel 13.2 f i förordning 1408/71 inte hindrar att en medlemsstat uppställer krav på att en person som upphört att vara yrkesverksam i staten måste vara bosatt i den aktuella staten för att omfattas av dess lagstiftning. Därefter fastslog Kammarrätten att kvinnan, i enlighet med 13.2 a i förordning 1408/71, var att anse som fortsatt anställd i för att hon inte helt hade upphört att vara yrkesverksam i landet, vilket medförde att bosättningskrav i inte kunde upp- rätthållas. Kvinnan omfattades inte heller av en annan stats sociala trygghetssystem. Mot denna bakgrund bedömde domstolen att 13EU-domstolens dom i de förenande målen Dodl och Oberhollenzer, C-543/03, ECLI:EU: C:2005:364, punkterna 30–33. 14Försäkringskassans vägledning 2004:11, Tillämplig lagstiftning, EU, socialförsäkringskon- ventioner, version 4, s. 63 ff. Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i … kvinnan hade rätt till bosättningsbaserade förmåner i Sverige.15 Målet överklagades till HFD som inte meddelade prövningstillstånd.16 Kammarrättens avgörande är i linje med den rättspraxis som ut- arbetades efter Kuusijärvimålet, det vill säga att tjänstlediga personer inte kan anses ha upphört med all yrkesverksamhet i och därmed kan bli berättigade bosättningsbaserade förmåner.17 Det får dock anses oklart hur det ovan nämnda kammarrättsavgörande före- håller sig till SFB och de allmänna råden där tjänstledighet inte utgör en grund för att stå kvar i det svenska socialförsäkringssystemet. Frågan som kom upp i kammarrättsmålet kvarstår därför gällande hur man ska se på de som är tjänstlediga från en anställning i och som är bosatta utanför landet och som ansöker om fortsatt ut- betalning av bosättningsbaserade förmåner.