sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — Det är också rådets uppgift att granska tydligheten i de ekonomiska propositionerna samt kvaliteten i de underlag som regeringen baserar sina bedömningar på. Det finns också här tydliga likheter med och paralleller till behoven av att förstärka det klimatpolitiska ramverket. Finanspolitiska rådets verksamhet har i formell bemärkelse aldrig utvärderats. Däremot har de olika regeringarna såväl valt att ha kvar rådet som att göra det successivt alltmer oberoende från regeringen genom att till exempel låta ledamöterna i rådet utse sig själva. Med det svenska rådet som förebild har det också blivit obligatoriskt för alla länder som ingår i EUs monetära union att ha motsvarande funktion som i de respektive länderna. Beredningen har tagit intryck av den konstruktion som har givits och den framgångsrika verksamhet som har bedrivits. Beredningens slutsats är att regeringens och möjligheter att bedriva ett effektivt klimatpolitiskt arbete skulle öka om regeringen bistods av ett tvärvetenskapligt expertorgan med en konstruktion som liknar Finanspolitiska rådets. Ett sådant expertorgan skulle utifrån ett brett samhällsperspektiv ge sina synpunkter på hur utsläppsutvecklingen fortskrider, om de av regeringen föreslagna åtgärderna når de uppsatta klimatpolitiska målen till lägsta kostnad samt göra egna bedömningar av hur sannolikt det kan vara att målen nås med redan genomförda respektive planerade åtgärder. Expertorganet skulle också kunna ge nödvändigt stöd i analysen av hur de klimatpolitiska målen kan förenas med andra samhällsmål. Inrätta ett klimatpolitiskt råd 6.2Det klimatpolitiska rådets roll Ett oberoende, självständigt expertorgan inrättas i form av ett klimatpolitiskt råd. Organisatoriskt inrättas rådet på motsvarande sätt som . Rådets uppgift blir att genom- föra oberoende bedömningar av regeringens samlade politik för att nå klimatmålen. Närmare preciserat betyder det att rådet ska: utvärdera om inriktningen inom samtliga politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen, utvärdera effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och analysera om målen nås på ett kostnadseffektivt sätt som hållbarhetsbegreppets tre dimensioner beaktas, bedöma om regeringens förslag till åtgärder är ändamåls- enliga och tillräckliga för att etappmålen och det långsiktiga målet ska uppnås och granska och bedöma kvaliteten på de underlag som regeringen bygger sina förslag på. Beredningen föreslår att ett klimatpolitiskt råd inrättas efter modell från i syfte att tillföra oberoende bedömningar av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen. Rådet föreslås vara tvärvetenskapligt sammansatt av experter från olika kompetensområden.1 Rådets arbete ska vila på vetenskaplig grund med utgångspunkt i föresatsen att klimatåtgärder ska vara genomförbara och tillräckliga och nå uppsatta mål till lägsta kostnad för samhället. För att kunna fullfölja sitt uppdrag behöver rådet vara tvärvetenskapligt samman- satt och bestå av experter från olika kompetensområden. I syfte att säkra rådets oberoende ska en parlamentarisk förankring ske inför den första utnämningen av ledamöter. Därefter bör ledamöterna ges mandat att utse sig själva, på motsvarande sätt som gäller för . 1 Till rådet bör ett kansli inrättas med samma storleksordning som , motsvarande 6–7 heltidsanställda. Inrätta ett klimatpolitiskt råd Rådets analyser ska utgöra en ”second opinion” som kompletterar myndigheternas redovisningar med tvärpolitiska bedömningar på ett sätt som ingen befintlig myndighet har i uppdrag att göra. Analyser och bedömningar ska göras från ett brett samhällsperspektiv och avse regeringens samlade politik. Det breda anslaget i rådets analyser bör tillföra en dimension som ingen enskild förvaltningsmyndighet kan svara för i dagens system. Det handlar om att rådet ska kunna göra självständiga analyser av på vilket sätt inriktningen inom samtliga politik- områden bidrar till att nå klimatmålen. Rådet ska belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhälls- perspektiv och analysera om målen, både kort- och långsiktigt, kan bedömas nås på ett sätt som ger goda förutsättningar för hög kostnadseffektivitet. Rådet kan i sina analyser även beskriva andra effekter av de valda styrmedlen, till exempel regionala effekter, effekter på andra miljökvalitetsmål eller fördelningseffekter. I analyserna ingår även att problematisera kring de underlag i form av till exempel trafikprognoser, prognoser över efterfrågan på el, utsläppsprognoser, åtgärdskostnader och konsekvensanalyser m.m. som regeringen lägger till grund för sina förslag. Med ovan angivna uppgifter bedömer beredningen att kvaliteten och bredden på regeringens analyser av bl.a. åtgärdspotentialer och samhällsekonomiska bedömningar kan höjas. Rådets granskning skulle därmed kunna bidra till att svara upp mot flera av de brister som pekat på i sin granskning. Rådet förutsätts verka inom det planerings- och uppföljnings- system som beskrivs i kapitel 7. 7Utveckla planerings- och uppföljningssystemet Det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett planerings- och uppföljningssystem med klimatårsredovisningar och klimat- politiska handlingsplaner, ett målsystem med utsläppsminsk- ningsmål och andra etappmål samt en obligatorisk redovisnings- skyldighet till . Utgångspunkten är dagens ramverk I dagens ramverk för klimatpolitiken ingår etappmål för utsläpps- minskningar till 2020, visionen om nettonollutsläpp till 2050 och ett system för uppföljning som bygger på särskilda kontrollstationer. Uppföljningen av den nationella klimatpolitiken har genomförts både inom miljömålssystemet, i form av årliga upp- följningar och fördjupade utvärderingar en gång per mandatperiod, och vid särskilda kontrollstationer för klimatmålet. Kontroll- stationerna har genomförts med oregelbundna intervall, ibland parallellt med en fördjupad utvärdering och ibland vid andra tidpunkter1. Dessutom genomförs internationella rapporteringar av utsläppsinventeringar och analyser av den svenska klimatstrategin till UNFCCC och EU med regelbundna intervall. 1 och underlag till kontrollstation 2004, 2008 och 2015. Utveckla planerings- och uppföljningssystemet klimat- och miljöredovisning i budgetpropositionen. Det samlade miljömålsarbetet redovisas dessutom i särskilda skrivelser. förstärks med mål och strukturerade arbetsformer Det har riktats kritik mot dagens ramverk från bland annat och om att viktiga förutsättningar för styrning saknas, att målen är otydliga och att prioriteringar i förhållande till andra viktiga samhällsmål saknas. och granskningar beskrivs kortfattat i kapitel 2. Mot bakgrund av de brister som beredningen identifierat och som framkommit i granskningarna bedömer beredningen att det nuvarande klimatpolitiska arbetet behöver förstärkas med ytter- ligare mål och strukturerade arbetsformer. Beredningen anser att planering, uppföljning och rapportering till av klimat- politiken bör ske regelbundet och i ungefär samma form för att säkerställa tydlighet, kontinuitet och långsiktighet. Beredningen föreslår därför ett system med klimatårsredovisningar och åter- kommande klimatpolitiska handlingsplaner, som tidmässigt är samordnat med uppföljningscyklerna inom miljömålssystemet och den internationella rapporteringen. Tidsatta etappmål för utsläppsreduktioner bör beslutas av efter förslag från regeringen, kopplade till det av beslutade långsiktiga målet . Etappmålen i klimatpolitiken kan vara av olika typer. Tidssatta mål för utsläppsreduktioner är exempel på etappmål som behövs för att ge stadga åt klimatarbetet och för att beskriva en utsläppsbana mot det långsiktiga målet . Det kan även finnas andra typer av etappmål, som kan gälla för en sektor eller som anger önskad effekt av ett styrmedel, till exempel andel noll-utsläppbilar i nybils- försäljningen vid ett visst årtal eller förbud mot nyförsäljning av fossildrivna fordon från ett visst år. Utveckla planerings- och uppföljningssystemet inom vissa områden eller som tar sikte på samhällsomställningen i övrigt är också tänkbara etappmål. Den nuvarande huvudregeln inom miljömålssystemet är att etappmålen fastställs av regeringen. Etappmålet för Begränsad klimatpåverkan som gäller till 2020 har dock beslutats av . Målen för klimatpolitiken kan komma att få stor betydelse för utformningen av andra politikområden som till exempel transport- politiken, och omvänt kommer utvecklingen inom andra politik- områden ha stor betydelse för möjligheten att klara successivt ambitiösare klimatmål. Detta gäller särskilt för de mellanliggande utsläppminskningsmål som, enligt beredningen, behöver antas för att beskriva/fastställa målbanan mot 2045. För denna typ av etappmål är det rimligt att de även fortsättningsvis beslutas av efter förslag från regeringen. För andra typer av mål bör regeringen i det enskilda fallet avgöra om målet kan beslutas av regeringen eller om det bör överlämnas till för beslut. Beredningen återkommer till frågan om och analys av förslag till kompletterande etappmål i nästa betänkande. Regeringen ska följa utsläppsutvecklingen och samman- ställa en klimatårsredovisning. Regeringen ska varje mandat- period utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan som visar hur den samlade politiken klarar att nå klimatmålen. Regeringen redovisar en resultatredovisning av klimatpolitiken i budgetpropositionen. Redovisningen görs under utgiftsområde 20 – Allmän miljö och naturvård. Beredningen menar att en redovisning av klimatpolitiken inte kan begränsas till miljöpolitikens område utan att frågans vikt, långsiktighet och påverkan på alla samhällssektorer motiverar att större fokus ges på årsredovisningen till . Utveckla planerings- och uppföljningssystemet Beredningen föreslår därför att regeringen sammanställer en klimatårsredovisning som lämnas i en separat bilaga i budget- propositionen. Förslag till åtgärder presenteras inom respektive utgiftsområde. Regeringen bör i årsredovisningen ange sin bedömning av utvecklingen och samlat redovisa de viktigaste besluten inom klimat- politiken och vad de kan betyda för växthusgasutsläppen. Regeringen bör även ge sin bedömning av slutsatserna i det klimatpolitiska rådets årsrapport, se kap. 6. För att leva upp till kraven på tydlighet, långsiktighet och kontinuitet föreslår beredningen att det ska utarbetas en nationell klimatpolitisk handlingsplan varje mandatperiod. Syftet med en sådan plan är att visa hur regeringens samlade politik inom alla relevanta utgiftsområden sammantaget bidrar till att nå etappmålen och det långsiktiga målet. Det ankommer på regeringen att organisera arbetet i så att alla berörda departement involveras i arbetet med att ta fram underlag till handlingsplanen och enas om hur den ska utformas. Om regeringen bedömer att beslutade mål inte kan nås med nuvarande styrmedel, ska handlingsplanen innehålla en redogörelse för skälen till detta och vilka ytterligare åtgärder som regeringen avser vidta. Det är också angeläget att planen innehåller en redo- görelse för hur andra beslut och åtgärder påverkar möjligheten att nå klimatmålen. Handlingsplanen kan också innehålla en tidplan för när kan vänta sig färdiga förslag och i vilken ordning dessa ska hanteras. Klimathandlingsplanen lämnas till i form av en skrivelse eller en proposition, beroende på dess innehåll. Genom att handlingsplanerna ska utarbetas blir det en uppgift för varje regering att ta fram eller revidera en befintlig plan för hur klimatmålen ska nås. Förslag med budgetkonsekvenser bör kunna utarbetas parallellt med handlings- planen så att de kan redovisas i budgetpropositionen . Utveckla planerings- och uppföljningssystemet Närmare om innehållet i en klimathandlingsplan Innehållet i handlingsplanerna bör utvecklas jämfört med de årliga redovisningarna med djupare analyser av de bakomliggande data som presenteras. En handlingsplan bör minst redogöra för: Sveriges åtaganden internationellt och inom EU. Historiska utsläppsdata avseende växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen. Utfallet av tidigare vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar. Planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla. I vilken grad dessa åtgärder kan förväntas bidra till att klimatmålen kan nås. I vilken mån andra vidtagna eller planerade åtgärder inom olika utgiftsområden bidrar till eller motverkar möjligheterna att nå klimatmålen. Vilka ytterligare åtgärder som kan behövas för att nå klimatmålen. Underlag tas fram av myndigheterna I det underlag till regeringens klimathandlingsplaner som tas fram av myndigheterna bör det ingå en djupare analys av trender och utvecklingen mot uppsatta mål än vad som redovisats i de årliga uppföljningarna, se avsnitt 7.4 nedan. En uppföljning/utvärde- ring av effekten av olika styrmedel bör även finnas med. Även en redovisning av bidrag till klimatfinansiering och utsläpps- reduktioner till följd av internationella satsningar bör ingå. Regeringen kan även behöva ge särskilda uppdrag, för att styra arbetet till de behov regeringen har för att kunna färdigställa en klimathandlingsplan. erfarenheter från arbetet med att ta fram underlag till kontrollstationer för klimatpolitiken visar att det varit fördelaktigt att ge likalydande uppdrag till de myndigheter som främst berörs av uppdraget, vanligtvis och . Utveckla planerings- och uppföljningssystemet SOU 2016:21 På så sätt kan den samlade kompetensen vid myndigheterna utnyttjas bättre. Det kan även finnas samordningsvinster med att göra uppföljningen av klimatmålet nära kopplad till uppföljningen av andra mål, som till exempel energi- och trafikpolitiska mål. Det finns också anledning att involvera fler myndigheter för att förbättra den sektorsövergripande och mer sektorsspecifika analysen. Bland de nationella myndigheter som tidigare bidragit med större insatser i arbetet med att samlat leverera underlag till regeringen inför tidigare kontrollstationer bör vid sidan av och även , Trafikverket2, Transportstyrelsen3, Trafikanalys4, Tillväxtanalys5, , Havs- och vattenmyndigheten6, och nämnas särskilt. 7.4Beskrivning av hur det löpande arbetet kan fungera i praktiken För att tydliggöra gången i det klimatpolitiska arbetet, med beredningens förlag till förändringar, presenteras i detta avsnitt en plan för hur samspelet mellan regeringen, befintliga myndigheter, det och kan fungera i praktiken. Sist i avsnittet finns en skiss som visar hur arbetet kan samordnas tidsmässigt. Även innehållet i myndigheternas rapportering till regeringen berörs översiktligt (motsvarande förslag rörande inne- hållet i regeringens handlingsplan redovisas ovan). 2dåvarande , , och . 3dåvarande , , och . Utveckla planerings- och uppföljningssystemet Årlig uppföljning och redovisning En årlig uppföljning redovisas av till regeringen och till . Denna rapportering är identisk med den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan inom miljömålssystemet. För att förenkla arbetet både hos myndighet och regeringen kan rapporteringen vara standardiserad och omfatta: Senaste rapporterade utsläppsdata med trendanalys, även uppdelat på handlande respektive icke handlande sektorer. Utfallet jämfört med EU:s fördelning av ansvar för utsläpps- minskningar i icke-handlande sektorn. Den senast rapporterade prognosen/scenariot för växthusgas- utsläppen. En preliminär skattning av närmast föregående års utsläpp. Valda indikatorer kopplade till styrmedelsuppföljning. Andra beslut som påverkar möjligheten att nå uppsatta etappmål. Viktigare händelser/beslut i omvärlden av betydelse för klimat- politiken. Regeringen redovisar sin bedömning av hur klimatarbetet och utsläppsutvecklingen framskrider i en årlig redovisning till i en bilaga till budgetpropositionen. Budgetpropositionen lämnas till , valår . Regeringen kan även ange om det finns behov av ytterligare åtgärder och, om så bedöms vara fallet, i vilken ordning regeringen avser återkomma till med förslag. Utveckla planerings- och uppföljningssystemet Det avger sina bedömningar av utvecklingen i en årsrapport till regeringen senast efter att budgetpropositionen, med klimatårsredovisning, avlämnats till . Som underlag för sin rapport har rådet den bland annat den årliga uppföljningen från målansvarig myndighet och reger- ingens årsredovisning. Rådet arbetar även självständigt med andra utvärderingar och bedömningar i enlighet med sina uppgifter och kan redovisa sina resultat i årsrapporten. behandlar regeringens klimatårsredovisning inom ramen för budgetbehandlingen samma höst. har då tillgång till både regeringens klimatårsredovisning och det klimatpolitiska rådets årsrapport. Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan levereras av berörda myndigheter till regeringen och till det tidigt i mandatperioden. Detta bör ske året för ordinarie val. Underlag till den första handlings- planen kan levereras . Arbetet med att ta fram under- laget blir på detta sätt synkroniserat med den fördjupade utvärder- ingen av miljömålen i miljömålssystemet och med den inter- nationella rapporteringen. Myndigheternas arbete med att ta fram underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplaner ersätter tidigare arbete med att ta fram underlag till särskilda kontroll- stationer för klimatpolitiken. Innehållet i underlagen till regeringens klimatpolitiska handlings- planer bör vara mer utvecklade jämfört med de årliga redovisningarna och förutsätter ett fördjupat analysarbete. Exempel på analysuppgifter, utöver de som ingår i den årliga uppföljningen, som bör finnas från myndigheterna är: Utveckla planerings- och uppföljningssystemet Indikatorer som belyser takten i samhällsomställningen. Fördjupade analyser av utsläppstrender. Sveriges internationella engagemang, klimatfinansiering, teknik- överföring. Nya naturvetenskapliga rön om klimatförändring, Bedömningar om behov av styrmedelsförändringar. Målkonflikter med andra miljömål (eller andra samhällsmål). Regeringen kan därutöver behöva lägga ut kompletterande uppdrag inom särskilda fördjupningsområden. Regeringen färdigställer sin klimathandlingsplan som myndigheterna lämnar det fördjupade underlaget. Handlingsplanen inges till . Det klimatpolitiska rådets rapport Det avger sin rapport med synpunkter på regeringens klimathandlingsplan . Riksdagsbehandlingen av klimathandlingsplanen sker nästkommande vår. har då tillgång även till klimatpolitiska rådets rapport. I figuren nedan beskrivs när respektive aktivitet kan ske under en ordinarie mandatperiod. Myndigheternas årliga uppföljning inom miljömålssystemet redovisas vanligen . Budgetprop- ositionen lämnas enligt lag , valår . Utveckla planerings- och uppföljningssystemet Andra året efter valår Tredje året efter valår senast 1 mån efter senast 1 mån efter senast 1 mån efter (bilaga till budgetpropositionen) senast 1 mån efter (bilaga till budgetpropositionen) 8 Lagreglera delar av ramverket 8.1Inför en nationell klimatlag Det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett rättsligt stöd i form av en klimatlag. Införandet av en klimatlag stärker förutsättningarna för regeringen att bedriva ett fortsatt effektivt klimatpolitiskt arbete. Traditionen med breda politiska överenskommelser kompletteras med ett konkret rättsligt stöd har en stark tradition av politiska överens- kommelser i viktiga och för samhället grundläggande frågor. Inte minst när det gäller klimatarbetet, som inbegriper frågor av genomgripande karaktär med stor betydelse för hela samhället, är det av största vikt att denna tradition upprätthålls. För att ytterligare stärka förut- sättningarna för regeringen att bedriva ett fortsatt effektivt klimat- politiskt arbete kompletteras den rådande politiska samverkansformen med ett konkret rättsligt stöd i form av en klimatlag. Klimatlagen stärker förutsättningarna för ett effektivt arbete har i egenskap av lagstiftare möjlighet att förtydliga och precisera hur det nationella klimatpolitiska arbetet ska bedrivas. Genom att införa en lag som beskriver regeringens klimat- politiska arbete på ett konkret och enkelt sätt blir formerna för arbetet kända och lätt tillgängliga för alla. Möjligheten att ta del av regelverket samt förstå hur arbetet utvecklas och vilka åtgärder som bör vidtas i nästa steg ökar, såväl för regeringen och dess Lagreglera delar av ramverket anställda som för berörda intressenter och allmänhet. medför den ökade kontroll som följer med en lagreglering en minskad risk för att en regering agerar på ett sätt som motverkar eller i otillräcklig grad främjar möjligheten att nå klimatmålen. Till skillnad från en politisk överenskommelse, beslutad av eller av enskilda partier, ger en lagreglering upphov till en rättslig bundenhet. Det innebär att varje regering, oavsett konstellation och politisk inriktning, blir bunden till de förut- sättningar som anges i lagen. Regeringen kan därmed inte välja att frångå dessa med hänsyn till andra politiska prioriteringar. Den rättsliga bundenheten, i kombination med det rättsligt reglerade ändringsförfarandet, skapar en mer beständig reglering. Med en lagreglering ökar förutsättningarna för att arbetet även fortsättningsvis kommer att kunna bedrivas på ett långsiktigt och kontinuerligt sätt, som arbetet blir tydligare och mer transparent. En nationell lagreglering har också ett signalvärde. Genom att införa en klimatlag sänder och regeringen en viktig signal såväl till de egna medborgarna som till andra länder om att den svenska staten tar klimatarbetet på allvar. Beroende på när den föreslagna klimatlagen kan träda i kraft kan det finnas behov av särskilda övergångsbestämmelser som anger när klimatårsredovisning och klimatpolitisk handlingsplan ska avges . 8.2Klimatlagen bör innehålla grundläggande delar av det klimatpolitiska ramverket Följande delar av det klimatpolitiska ramverket bör lagregleras: 2.arbetet ska utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål beslutat av Lagreglera delar av ramverket klimatpolitiska arbete ska syfta till att förhindra farlig störning i klimatsystemet. Detta bör framgå av en kommande lagreglering. Likaså bör framgå att det klimatpolitiska arbetet ska bidra till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring. I lagen bör också uttryckas att arbetet ska inriktas på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter. En grundläggande förutsättning för att det klimatpolitiska arbetet ska vara effektivt är att det vilar på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga över- väganden. Dessa förutsättningar bör därför slås fast i lag. Av lagen bör framgå att det klimatpolitiska arbetet i fortsättningen ska ta sin utgångspunkt i ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål. Detta mål ska beslutas av efter förslag från regeringen. Vidare bör framgå av lagen att regeringen därutöver ska fastställa etappmål för utsläppsminskningar som behövs för att nå det långsiktiga målet. I lagen bör beskrivas hur regeringens klimatpolitiska arbete ska planeras och följas upp och hur ska informeras om hur arbetet fortskrider. Regeringens skyldighet att redovisa det klimat- politiska arbetet i en årlig klimatårsredovisning och i en klimatpolitisk handlingsplan bör uttryckligen anges, liksom vilka uppgifter dessa handlingar bör innehålla. 8.3Regeringen är ansvarig för att följa klimatlagen Regeringens ansvar för att styra riket inbegriper en skyldighet att agera för att se till att klimatsystemet inte förändras på ett skadligt sätt och att skydda medborgarna mot potentiella effekter till följd av skadliga förändringar av klimatsystemet. Lagreglera delar av ramverket lagregleringen ökar förutsättningarna för regeringen att fullfölja sitt ansvar gentemot medborgarna.