sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Vidare skulle den lottköpande allmänheten ha tillit till att lotterierna bedrevs på ett hederligt sätt och att behållningen tillföll det allmännyttiga ändamålet genom kravet på att föreningens försäljningsområde begränsades till den kommun där föreningen var verksam. Fasta försäljningsplatser skulle inte vara tillåtna och lotteriföreståndare skulle utses. Riskerna för att ideella föreningar skulle bildas enbart som en täckmantel för att kunna anordna lotterier ansågs vara små. I och med införandet av lotterilag kom regleringen kring frisektorlotterierna att införas i 19 och 20 §§. I förarbetena (prop. 1993/94:182, Ny lotterilag) kommenteras inte förändringen närmare, utom såvitt avser de ändringar som gjordes avseende höjda insats- och vinstnivåer för folkrörelselotterierna och tillåtande av s.k. lott- listor och värdepappersvinster. har regleringen kring frisektorlotterier i första hand bety- delse för nöjesanläggningar (t.ex. och ), kring- resande tivolin och skolklasser som säljer lotter med stöd av 20 § lotterilagen. Det har till utredningen framförts önskemål från bl.a. om att nuvarande insatsbegränsning om 1/6 000 prisbasbelopp (enligt prisbas- belopp) bör höjas så att insatsen får vara . Utredningen ser ingen anledning att ändra grunderna för nuva- rande ordning och föreslår därför att de s.k. frisektorlotterierna även fortsättningsvis ska kunna anordnas utan särskilt tillstånd. De ska därmed inte omfattas av kravet på licens i den nya spelregleringen. I lotterilagens 19 § ställs krav på att det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar och högst av in- satsernas värde om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt en uppgjord plan m.m. I 20 § ställs krav på att vinsterna delas ut i omedelbar anslutning till deltagandet i lotteriet, att det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar och högst av insatsernas värde om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt en uppgjord plan m.m. Som nämnts i avsnitt 15.4.1 anordnas marknads- och tivoli- nöjen med stöd av regleringen i 20 § lotterilagen. Förslagets punkt 4 innebär även att marknads- och tivolinöjen, som inte kan anses som rena skicklighetsspel, inte behöver licens om spelet uppfyller kraven i punkten. Utredning bedömer dels mot bakgrund av att den nya spellagen ska utgöra en ramlagstiftning, dels med hänsyn till att köparna genom regleringen i marknadsföringslagen är tillförsäkrade en rätt att få information om lotteriet för att kunna avgöra om man vill vara med i det eller inte, att nu gällande detaljkrav i 19 och 20 §§ lotterilagen kan utgå. Om det skulle visa sig att det finns ett behov kan Spel- myndigheten meddela allmänna råd om hur frisektorlotterier ska bedrivas på ett sunt och säkert sätt. Utredningen förslår därför att lagtexten enbart ska ange de grundläggande kraven för att dessa spel inte ska omfattas av licensplikten. Utredningen har förståelse för att den nuvarande insatsbegräns- ningen förorsakar praktiska problem. Då risken för problemspelande och andra sociala skyddsändamål inte talar för något annat bör en insatshöjning genomföras så att en insats om blir möjlig. Högsta insats bör därför sättas till 1/4 000 prisbasbelopp (enligt prisbasbelopp). Det bör i sammanhanget nämnas att de aktuella spelen även före- slås bli undantagna från den kommande lagstiftningen gällande pen- ningtvätt och terrorismfinansiering. 15.4.5Spel under privata former Enligt nuvarande spelreglering krävs bl.a. att lotteriet ska vara anord- nat för allmänheten eller, när det gäller vissa spelformer, i förvärvs- syfte för att omfattas av regleringen. I rättspraxis har definierats vad som inte utgör allmänheten. Enligt rättsfallet NJA 1986 s. 35 ska det röra sig om en liten och sluten krets med en inbördes gemenskap för att det inte ska vara fråga om spel anordnat för allmänheten. I den nu föreslagna spelregleringen finns inget krav på att spelet ska vara anordnat för allmänheten eller i förvärvssyfte för att regleringen ska vara tillämplig. I förhållande till nu gällande reglering innebär detta således en utvidgning av det tillståndspliktiga området. Utredningen anser därför att det är rimligt att från regleringen undanta land- baserat spel om pengar med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel. 15.5Ord och uttryck i lagen som behöver definieras tas in i ett särskilt kapitel Utredningens förslag: I spellagen tas det in ett särskilt kapitel som innehåller de ord och uttryck som i huvudsak är specifika för spelområdet. Vid en samlad bedömning anser utredningen att det är en fördel vid tillämpningen av spellagen att samtliga ord och uttryck i lagen som behöver definieras är samlade i ett inledande kapitel med definitioner. Eftersom antalet definitioner blir tämligen omfattande bör de tas upp i bokstavsordning. I detta kapitel behandlas dock några centrala begrepp såsom spel (avsnitt 15.5.2), onlinespel (avsnitt 15.5.3), land- baserat spel (avsnitt 15.5.4) och spelföretag (avsnitt 15.5.5). Med spel avses i den föreslagna författningstexten lotterier, kombi- nationsspel och vadhållning. Begreppet spel är centralt i utredning- ens författningsförslag. Spel ersätter begreppet lotteri som är det centrala uttrycket i den nuvarande lotterilagen. Utredningen anser att det nuvarande lotteribegreppet är komplicerat och föråldrat samt får till följd att det är svårt att förutse vilka arrangemang som faller inom lotterilagens tillämpningsområde. På en mer öppen spelmark- nad torde traditionellt lotteri utgöra en mycket liten del av det totala spelutbudet. Att lotterier fortfarande utgör en av de tre bestånds- delarna i spel förklaras av att vissa spelformer inte naturligen kan beskrivas på annat sätt eller kan inordnas under någon annan spel- kategori. Paradoxalt nog blir det – när lotteribegreppet an- vänds – nödvändigt att i de flesta fall specificera spelformen ytter- ligare eftersom begreppet (dvs. där utgången är beroende av slumpen) i sig omfattar nästan allt spel. Definitionen av det nya begreppet spel innebär även att graden av slump i ett arrangemang får mindre betydelse än i nuvarande reg- lering. Arrangemang vars utgång delvis beror på slumpen och delvis beror på spelarens skicklighet – t.ex. poker – utgör i den föreslagna regleringen ett spel i form av ett kombinationsspel. Arrangemang vars avgörande helt beror på spelarens skicklighet faller utanför den före- slagna regleringen, se avsnitt 15.4.1 om licensfritt spel om pengar. Utredningens förslag om nya uppgifter och utökat ansvar för Spel- myndigheten innebär att myndighetens uppgifter och arbete kommer att omfatta spelmarknaden i stort och inte enbart det som tradi- tionellt betraktats som lotterimarknaden. Sammantaget anser utred- ningen att begreppet spel, såsom det definieras, kommer att ge en bättre bild av vad regleringen avser och underlätta i gränsdragnings- frågor rörande slumpens påverkan för utgången av ett arrangemang. Att det ska röra sig om spel om pengar för att lagen ska bli tillämp- lig framgår av 1 kap. 1 § spellagen. Utredningens förslag: Regeringen, eller den myndighet som re- geringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt denna lag. Utredningens bedömning: bör meddela sådana föreskrifter. Med onlinespel avses spel mellan en spelare och en spelanordnare genom användning av elektroniska kommunikationsmedel. Begrep- pet ”elektroniska kommunikationsmedel” saknas i nuvarande lotteri- lag och torde närmast motsvara sådant lotteri som förmedlas med elektromagnetiska vågor som regleras i 21 a–d §§ lotterilagen. Be- greppet ”elektromagnetiska vågor” återfinns även i annan lagstiftning. I förarbetena till lotterilagen hänvisas till förarbetena till yttrande- frihetsgrundlagen där det framgår att uttrycket avser all elektronisk kommunikation oavsett om denna är digital eller inte.4 Ur lagtek- nisk synpunkt är begreppets vida omfattning en fördel. Begreppets nackdel är att det saknar förankring bl.a. i den internationella spel- branschen där begreppet ”online” i stället används (som anförts i kapitel/avsnitt 2 anser utredningen också att onlinespel bör ersätta begreppet spel med hjälp av elektronisk kommunikation). Då den tekniska utvecklingen på området elektronisk kommunikation är svår att förutse och för att undvika att kommande former av kommu- nikationsmedel faller utanför lagens tillämpningsområde föreslår ut- redningen att regeringen, eller den myndighet som regeringen be- stämmer, bör få meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunikationsmedel enligt spellagen. Med landbaserat spel menas spel som sker mellan en spelare och en spelanordnare eller dennes ombud vid ett fysiskt möte. Landbaserat spel är i många avseende motsatsen till onlinespel. Begreppet används i den föreslagna författningstexten i de fall där licenshavaren inte får 4 Se prop. 2001/02:153, Lotterier över Internet m.m., s. 16. erbjuda sina spel med hjälp av elektronisk kommunikation. När det däremot gäller t.ex. licensgivning till vadhållning anges i den föreslag- na författningstexten vare sig att vadhållningen får erbjudas online eller landbaserat vilket betyder att licens kan ges för både online och landbaserat beroende på vad sökanden ansöker om. avses den fysiska eller juridiska person som har licens att tillhandahålla och anordna spel enligt den föreslagna spel- lagen. används i den föreslagna författnings- texten för att skilja på den som har licens och den som inte har en licens och införs således av lagtekniska skäl. Begreppet är enligt ut- redningens mening neutralt och kan omfatta både fysiska och juri- diska personer. Krav på licens enligt den nya lagen gäller naturligtvis inte för aktörer som är undantagna från dess tillämpningsområde (jfr av- snitt 15.4) eller i de fall när licens inte krävs (t.ex. för registerings- lotterier enligt 5 kap. 9 § spellagen). Här bör anmärkas att det då inte rör sig om ett spelföretag i lagens mening. Utredningens förslag: Den som vill tillhandahålla eller anordna spel i ska ha licens. För s.k. registreringslotterier räcker det dock med registrering hos kommun. Licens krävs också för den som tillverkar, tillhandahåller, instal- lerar eller ändrar programvara för spel i samband med onlinespel. Spelprogramvara för onlinespel som används av spelföretag måste ha varit tillverkad av någon som har licens för onlinespel. Sådan spelprogramvara för onlinespel måste också tillhandahål- las av någon som har licens för detta. Den får endast installeras eller förändras av den som har en sådan licens. Utredningens utgångspunkt är att den nya spelregleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska göra det med behöriga licenser. De aktörer som saknar licens ska i stället stängas ute. Den som vill tillhandahålla eller anordna spel i ska således göra det med en spellicens. Ett undantag från kravet på licens bör liksom gälla för s.k. regi- streringslotterier. I detta avsnitt redovisar utredningen sina överväganden när det gäller om s.k. B2B-aktörer bör åläggas ett licenskrav. I nästföljande avsnitt redogör utredningen för sina ställningstaganden när det gäller licenskrav vid tillverkning, innehav och införsel av vissa automater. Utformningen av det svenska licenssystemet 16.1.1Grundläggande om olika licenssystem Principen för business to customer licensiering (B2C) eller företag- till-kundlicensiering är väletablerad inom ett antal olika sektorer i . Principen innebär att kunderna, när de samarbetar med en licensierad aktör, kan vara säkra på att de har att göra med en per- son eller ett företag som uppfyller ett antal grundläggande standar- der vilka syftar till att skydda kunden och ge denne en rättvis och ärlig upplevelse. Om så inte sker kan kunden kontakta den myndig- het som utfärdat licensen och begära rättelse eller kompensation. Rädslan för att licenshavarens rykte ska påverkas negativt av ett på- stående om att de har brutit mot licensbestämmelserna, eller upp- trätt på ett sätt som strider mot andemeningen i bestämmelserna, är ett viktigt moment i viljan till regelefterlevnad. B2C-operatören är alltid legalt ansvarig för det kommersiella för- hållandet med spelarna och namnges när spelaren deponerar pengar. Det är emellertid vanligt att B2C-operatören har delegerat opera- tionen till en s.k. B2B-plattform eller till ett företag som fungerar som licenshavarens agent. Precis som tillverkare av spelautomater och andra spelapparater är centrala för driften av traditionella kasinon är utvecklare av pro- gramvara för spel oumbärliga för en onlinespelverksamhet. Efter- som dessa leverantörer utvecklar ”maskineriet”, eller koden, kan de skapa buggar eller – medvetet eller omedvetet – felaktig kod som kan äventyra spelens ärlighet och rättvishet. Spelföretag och statliga tillsynsmyndigheter måste kunna lita inte bara på programvaruutvecklarens integritet, utan också på dennes tekniska kompetens för att förhindra framtida säkerhets- och pre- standaproblem. Det är av detta skäl som det i många jurisdiktions- områden krävs att programvaruleverantörer är licensierade. För många av världens tillsynsmyndigheter är licensiering av B2C-företag och närstående B2B-företag det enda sättet att garantera att licensierings- ändamålen uppnås för varje aspekt av kundens upplevelse. En business to business licensiering (B2B) eller företag till före- taglicensiering syftar huvudsakligen till att kundskyddet även ska om- fatta de organisationer som står bakom B2C-licensen i sitt produkt- och tjänsteutbud, men som inte direkt omfattas av den ursprungliga kontrollen. B2B-licensiering av dessa organisationer ”bakom scenen” gör att också de blir ansvariga och medför ett krav på att följa samma Utformningen av det svenska licenssystemet standarder och värderingar samt andemeningen i bestämmelserna och ger tillsynsmyndigheten en överblick över kundens hela upplevelse. Nedan redovisas ett antal modeller som utgör underlag för be- dömningen för hur man kan fördela ansvaret i en spelreglering. Den enklaste organisationsstrukturen för en B2C-operatör är när all programvara och kompetens finns internt. Detta kräver särskilt kunnande när det gäller utformning och leverans av kvalitetsmässig programvara. Det kräver också kunnande om informations- och kommunikationsteknik för att sätta upp och hantera en komplex teknisk infrastruktur. Teknisk självförsörjning innebär att man und- viker kostnader för intäktsfördelning och medför att uppdateringar och uppgraderingar kan ske nästan . Nackdelen är att operatören ensam svarar för all utveckling och säkerhetsrisker vilket innebär att tjänsten kan visa sig mindre konkurrenskraftig och mer sårbar för attacker. En populär organisationsstruktur för B2C-operatörer, och då sär- skilt för s.k. start-ups, innebär ett samarbete med en existerande B2B-plattform. Kontraktsförutsättningarna styrs allmänt av B2B- operatören. Typiskt sett är de avgifter som betalas utformade som en ”trappa” (avgiften stiger när B2C-operatörens omsättning ökar) och inte sällan anges att B2C-operatören ska lägga ett visst belopp på marknadsföring. Det kan också tillkomma engångskostnader för anslutning och anpassning samt krav på deposition till plattforms- innehavaren. Onlineoperatörer är ofta försiktiga med att expandera verksamheten för snabbt. I stället används mellanhänder för att begränsa kost- naderna för marknadsföring och support, särskilt när bolaget går in på marknader som inte är dess huvudmarknad. Utformningen av det svenska licenssystemet återförsäljare/mellanhänder minskar man riskerna. Klonade webb- sajter (ofta kallade skins) används ofta när man går in på nya mark- nader (annan design och annat språk), men det är samma spel, odds, priser, regler osv. Uppdatering och kundtjänst av sajten sköts av mellanhanden, men onlineoperatören är ansvarig för hanteringen av spelarnas konton och betalningar samt att licensen efterföljs (med eller utan hjälp från B2B-plattformen). En typisk ersättningsmodell i sammanhanget är att den som svarar för ”skinsajten” får hälften av den intäkt som härrör från spelare som ”vidarekopplats” från sajten. Återförsäljaren/mellanhanden måste svara för kostnaderna för mark- nadsföring. Andra återförsäljare som har ett förhållande med spelkunderna benämns ofta ”affiliates”. En kund kan följa en rekommenderad länk som tillhandahålls av en sådan återförsäljare utan att inse att detta utgör en kommersiell transaktion. Till exempel kan en idrottsklubbs hemsida innehålla länkar till ett sponsrande spelbolag. Fansen kan då besöka spelbolagets sidor för att utnyttja en bonus eller för att hitta attraktiva spel på en viss match. Affiliates är passiva återförsäljare eftersom de inte hanterar spel- arna, utan bara påverkar dem. Affiliates kan tjäna en engångssumma för varje hänvisad kund som blir en spelare; vilket sker när spelaren gör sin första insättning på spelkontot. Alternativt kan affiliates be- gära mer bestående avgifter som kan uppgå till (normalt 30–) av nettointäkten från spelaren som de hänvisat. Om marknadsföringen är effektiv och leder till många hänvisningar är denna verksamhet mycket lukrativ. Ombud är återförsäljare med landbaserade spelbutiker eller andra försäljningskanaler där spel säljs. När spel förmedelas måste ombud- en alltid identifiera spelets och insatsens ursprung. Ombudet förmed- lar bara spelet till spelaren som kanske inte har tillgång till spelet på annat sätt. Lagligheten i denna modell diskuteras i vissa europeiska jurisdiktioner. Som framgått ovan varierar B2C-försäljningen på olika sätt, men grundkonceptet är alltid detsamma – återförsäljaren marknadsför och stödjer en eller flera onlinespelsoperatörer i utbyte mot en del av intäkterna. Återförsäljare fokuserar på marknadspreferenser och återkopplar användbar information. Några affiliatesnätverk har vuxit till multi-level marketing (MLM), dvs. nätverksmarknadsföring, där specialister rekryterar affiliates för Utformningen av det svenska licenssystemet att marknadsföra onlinekasinon. MLM-affiliates får förmedlings- provision i stället för att hantera operatörer eller kunder direkt. Plattformen och dess innehåll Tillhandahållare av spelplattformar kan erbjuda standardlösningar till sina B2C-kunder. Det innebär en ”samma utseende och känsla” hos de B2C-operatörer som använder samma plattform, men tjänsten skiljer sig åt beträffande innehåll, villkor och utbudet av spel. De individuella spelen kan också anpassas något, t.ex. vad gäller vinst- återbetalningsprocent och variationer i spelregler. Genom plattformen styrs den hård- och mjukvara som B2C- operatören kräver. är kunderna på B2B-plattformarna endast logistiskt separerade, så t.o.m. bandbredden och back-up-system kan delas mellan flera kunder. Motivet till varför B2C-operatören väljer en klonad mjukvarulösning är enkelhet och pålitlighet. Nack- delen är att B2C-operatören har lite inflytande över utformningen och kvalitén på den mjukvara som används och måste lita på att platt- formen inte slarvar med eller missbrukar de konfidentiella uppgifter som lagras för operatörens räkning. Det tjänsteutbud som tillhanda- hålls av plattformsoperatören varierar stort och den andel av in- täkter som behålls av plattformen anpassas därefter. Plattforms- avgifterna varierar mellan av nettointäkterna. En s.k. back-end webbsajt konfigureras för B2C-operatören så att dennes personal kan kontrollera och rapportera vad som händer. Utformningen av och stilen på back-end webbsajten varierar med plattformen. Det är lätt att bortse i från behovet av ett stabilt back- end kontrollsystem, trots att dess tillförlitlighet är viktig som besluts- stöd, för kontroll av regelefterlevnad och kommersiell framgång. Bilden nedan avser att illusterar hur B2C-operatörer kan vara satelliter kopplade till en enda B2B-operatör som tar hand om deras tekniska behov. Varje B2C-operatör kan sedan förlita sig på ett antal affiliates för länkning till sin sajt. För det fall att B2B-platt- formen också hanterar betalningar för sina B2C-kunder kan detta kraftigt reducera kostnaderna eftersom plattformen har ett bättre förhandlingsläge, kanske mycket mindre, än den enskilde operatör- en. Notera att varierande B2C-licenshavare kan vara direkta kon- kurrenter till varandra, men ändå dela samma plattform. Utformningen av det svenska licenssystemet Figur 16.1 Exempel på koppling mellan B2C- och B2B operatörer Vissa tillhandahållare av plattformstjänster har specialiserat sig på att knyta samma kunder i samarbetsnätverk som tillåter att registre- rade spelare hos varje B2C-operatör kan möta andra operatörers spelare. Denna affärsmodell är särskilt relevant för onlinepoker. För- delen är att en större mängd spel blir tillgängliga dygnet runt och att B2C-operatörerna kan dra nytta av den större likviditeten (mer pengar i spelet attraherar spelare) samt att möjligheterna att upp- täcka spelfusk och bedrägerier förbättras. I syfte att undvika kon- flikter mellan konkurrenter som delar samma nätverk har sådana B2B-plattformar ofta strikta gränser för ”rakeback” (rakeback bety- der att man får tillbaka en del av den rake [avgift] som ett spelföre- tag tar ut från varje pott som spelas. erbjuder rake- back direkt till sina kunder som en slags bonus och storleken på denna varierar beroende på aktiv spelaren är. Det vanligaste är dock att spelföretag erbjuder ersättning till de som värvar nya kunder). Utformningen av det svenska licenssystemet Framgångsrika B2B-operatörer som själva äger sina system kan välja att licensiera ut sin mjukvara till andra operatörer på andra mark- nader utan att vara värdar åt sina klienter. En fast avgift/royalty för anpassningar kan utgå och/eller så delas intäkterna. Geografiska begränsningar kan ställas upp och ytterligare förändringar av pro- gramvaran kan vara förbjuden. Programvara för onlinespel är utmanande i så måtto att den måste vara snabb, skalbar, pålitlig, fungera på alla populära webbläsare och fungera i de flesta nätverksmiljöer. Webbinnehållet måste kunna kombinera action, innovation och underhållning men ändå framstå som pålitlig. Onlineprogramvara måste också kunna hantera e-handel och e-betalningar samt de flesta funktionerna hos modern media. Konstanta uppdateringar av logistik, grafik och text är nödvändiga. Vissa specialiserade mjukvaruleverantörer lever på att serva B2B- eller B2C-operatörer. Eftersom de inte är direkt inblandade i spelet är de också i allmänhet undantagna från krav på licenser och kontroll. 16.1.2Behövs licenser för andra än spelföretag? Utvecklaren av systemplattformen behöver inte vara densamma som utvecklaren av spelinnehållet. Frågan i sådana fall är om båda ut- vecklarna måste ha licens. Vissa jurisdiktionsområden har beslutat att endast kräva licens för utvecklaren av systemplattformen (så är det t.ex. i ). Detta förutsätter att utvecklaren av system- plattformen har ett avtal med leverantörerna av spelinnehållet och vidtar alla relevanta åtgärder för att säkerställa att programvaran för spelinnehållet uppfyller alla regleringskrav. De reglerande myndig- heterna förlitar sig därmed på, att utvecklaren av spelplattformen är kompetent och ärlig, samt på en oberoende kontroll av program- varan av ett fristående testinstitut. I vilken utsträckning ett jurisdiktionsområde kräver licens av programvaruleverantörer kan bero på flera faktorer. Spelprogram- varan kan t.ex. vara för avancerad för att många tillsynsmyndigheter ska kunna sätta sig in i eller testa den. Ett sofistikerat testlaborato- rium för spel är kostsamt. I många stater kan det t.o.m. vara dyrare än den totala budget som avsatts för regleringen av verksamheten. Jurisdiktionsområden utan testlaboratorier kan använda privata test- Utformningen av det svenska licenssystemet