sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Det är dock svårt att se i vilket fall detta kan aktualiseras och situationen torde inte vara särskilt vanlig. När det gäller ansvar enligt bidragsbrottslagen har regeringen enligt ovan påpekat att en oriktig uppgift om folkbokföringen som lämnas till eller en underlåtenhet att anmäla en flyttning kan medföra straffansvar, förutsatt att gärningen omfattas av uppsåt eller grov oaktsamhet (prop. 2012/13:120 s. 115). Utredningen anser emellertid att redan ett uppsåtligt oriktigt uppgiftslämnande eller underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden oavsett syfte bör kriminaliseras. Något straffansvar enligt bidragsbrottslagen i denna situation torde inte kunna utkrävas. Syftet med att kriminalisera ett lämnande av oriktiga uppgifter som ska ligga till grund för beslut om folkbokföring är i huvudsak att säkerställa att folkbokföringsregistret speglar verkliga förhållan- den. I förlängningen motverkar det bl.a. även felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som bygger på en persons folkbokföring. Som framgår ovan innebär vårt förslag i vissa avseenden en kriminalisering av beteenden som har varit straffria och i andra avseen- den att redan straffbara ageranden kan komma att omfattas av en annan straffrättslig reglering. Mot bakgrund av syftet med bestäm- Korrekta uppgifter i register förebygger brott melsen och att nuvarande straffrättsliga lagstiftning inte ger ett tillräckligt skydd anser vi dock att det finns starka skäl som moti- verar ett införande av ett särskilt straffstadgande i enlighet med vårt förslag. Den närmare utformningen av straffbestämmelsen och dess placering Som framgått ovan anser utredningen det angeläget att kriminalisera ett beteende som syftar till att få oriktiga uppgifter registrerade i folkbokföringsregistret och detta oavsett anledning. Det är dock viktigt att avgränsa det straffbara området så att bara de straffvärda beteendena omfattas av kriminaliseringen. Avsikten är således inte att kriminalisera varje felaktigt uppgiftslämnande. Till att börja med anser utredningen att endast uppsåtliga ageran- den bör kriminaliseras. Det ska således vara fråga om ett beteende som innebär att man uppsåtligen lämnar oriktiga uppgifter till grund för folkbokföringen eller uppsåtligen underlåter att följa den anmäl- ningsskyldighet som framgår av folkbokföringslagen. För att registret ska återspegla verkliga förhållanden är det viktigt att inte bara de uppgifter som lämnas till grund för beslut om folkbokföring är korrekta utan också att ändrade förhållanden anmäls, exempelvis ändrad adress till följd av flytt. Man kan även tänka sig att krimi- nalisera ett oaktsamt beteende i dessa fall, men enligt vår mening skulle detta kunna träffa även sådana ageranden som inte är särskilt straffvärda utan mer handlar om slarv och okunskap. Avsikten är att i första hand komma till rätta med beteenden som innebär att man medvetet inte vill att registret ska innehålla korrekta uppgifter. En kriminalisering bör vidare ta sikte på såväl ett aktivt lämnade av uppgifter som på en underlåtenhet att anmäla sådana ändrade för- hållanden som en person enligt folkbokföringslagen är skyldig att anmäla. När det gäller de aktivt lämnade uppgifterna är det endast sådana uppgifter som har betydelse för beslut om folkbokföring som avses i paragrafen. Med oriktig uppgift avses dels felaktig uppgift, dels ofull- ständig uppgift. Bestämmelsen omfattar såväl skriftliga som munt- liga uppgifter och oavsett på vilket sätt de lämnas. De kan således lämnas t.ex. över internet, via servicetelefon, i brev eller vid samtal med folkbokföringen. Korrekta uppgifter i register förebygger brott I fråga om underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden som framgår av folkbokföringslagen rör det sig i princip om ett åter- införande av vad som gällde enligt det tidigare folkbokförings- brottet. Enligt 25 § ska den som är folkbokförd och har flyttat inom anmäla flyttningen till . Vidare ska den som är folkbokförd och ändrar postadress utan att flyttning skett göra anmälan till inom om postadressen ska gälla . Enligt 26 § ska den som har flyttat in från utlandet och ska folkbokföras anmäla inflyttningen till . En sådan anmälan ska göras inom efter det att denne har vistats i landet . I paragrafen finns ett undantag från anmälningsskyldigheten för vissa utländska medborgare. Enligt utredningens mening bör en straffbestämmelse, till skillnad från vad som gällde tidigare, även omfatta anmälningsskyldigheten enligt 27 §. Bestämmelsen ålägger den som är folkbokförd och avser att flytta till utlandet att anmäla detta till . Anmälan ska göras senast före utresan och ska innehålla uppgift om utresedagen. Det kan naturligtvis ifrågasättas hur pass effektiv en sådan kriminaliserad anmälningsskyldighet blir med tanke på svårig- heterna att driva en brottmålsprocess mot en utomlands boende person i fråga om ett relativt sett lindrigt brott. Utredningen konsta- terar dock att uppgiften om en utflyttning är viktig såväl för folk- bokföringsregistrets tillförlitlighet som för vissa förmåner som utbetalas från välfärdssystemen, exempelvis i fråga om pensioner och andra utbetalningar från . En sådan krimina- lisering har dessutom ett viktigt signalvärde i fråga om hur angeläget registrets funktion är i samhället. Som en ytterligare förutsättning för straffansvar uppställs i fråga om lämnande uppgifter att handlingen eller underlåtenheten innebär fara i bevishänseende. Här avses att det ska föreligga konkret fara för att folkbokföringsregistret inte kommer att återspegla de verkliga förhållandena för att handlingen eller underlåtenheten ska vara straffbar. Sådan föreligger om den oriktiga uppgiften sannolikt inte skulle upptäckas vid den normala rutinmässiga kontroll som folk- bokföringsverksamheten vidtar. Någon konkret fara föreligger alltså t.ex. inte om den oriktiga uppgiften framstår som uppenbart felaktig. Vi föreslår även att det ska finnas en grov variant av folkbok- föringsbrottet. Grovt brott föreligger om brottsligheten har utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars är att anse som Korrekta uppgifter i register förebygger brott Ett exempel på detta är att en person har skaffat ett flertal falska identiteter som denne försöker få folkbokförda. Ett annat exempel är att en person skaffat sig tillgång till utländska identiteter som i och för sig är riktiga, men försöker få dem folkbokförda i trots att personerna bakom identiteterna inte har för avsikt att bosätta sig i landet. Syftet bakom sådana ageranden är att använda de folkbokförda identiteterna i kriminell verksamhet och i flera fall kan detta vara ett led i annan grövre brottslighet och då bestraffas genom sådana brott, exempelvis grova bidragsbrott eller grova bedrägerier. Det kan emellertid vara så att gärningsmannen inte hunnit så långt i sin plan att ett annat brott är fullbordat eller ens påbörjat. Det kan också vara så att det grövre brott man misstänker av olika skäl är svårt att bevisa. I sådana fall menar utredningen att det finns skäl att se ett sådant agerande som så klandervärt att detta bör utgöra ett grovt brott. Utredningen anser därför att det finns ett behov av att införa ett grovt folkbokföringsbrott. Genom att i sista stycket undanta de ringa fallen från det straff- bara området kan man undvika ansvar gällande fel som i det närmaste är ursäktliga eller en i någon mån förståelig underlåten anmälnings- skyldighet utan att beteendet för den skull är straffritt enligt para- grafen i övrigt. Straffbestämmelsen om folkbokföringsbrott bör i likhet med den tidigare bestämmelsen placeras i folkbokföringslagen. Ett lämnande av oriktiga uppgifter till grund för folkbokföring kan vara av mycket varierande omfattning och medföra olika effekter om uppgifterna läggs till grund för andra myndigheters beslut. Det- samma gäller en underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden. Det kan handla om allt från en uppgift om ändrad bostadsadress till att någon använder falska handlingar för att få en falsk identitet regist- rerad. Straffvärdet kan därmed variera. Utredningen har föreslagit att maximistraffet sätts till fängelse . Enligt vår mening tillgodoser en sådan straffskala behovet av en så differentierad straff- mätning som det kan finnas behov av i dessa sammanhang. Utred- ningens förslag är därför att straffskalan för folkbokföringsbrott bestäms till böter eller fängelse . Korrekta uppgifter i register förebygger brott För att nå upp till den allvarlighet som krävs för att brottet ska bedömas som grovt krävs ett systematiskt förfarande, att det rör sig om en omfattande brottslighet eller liknande. Enligt vår bedömning är ett sådant agerande så allvarligt att fängelse bör följa på brottet. Straffskalan bör därför bestämmas till fängelse i högst . Ett agerande som kan bestraffas genom bestämmelsen om folkbok- föringsbrott kan i flera fall ingå som ett led i annan brottslighet, exempelvis ageranden som kan bedömas som bidragsbrott i de fall en oriktig folkbokföring leder till felaktiga utbetalningar. Det kan där- för uppstå konkurrenssituationer i rättstillämpningen. Allmänna regler om konkurrens gäller. Utgångspunkten är således att dom- stolen ska döma i konkurrens för folkbokföringsbrott och annat brott om dessa har olika skyddsintressen. Det ska här erinras om att folkbokföringsbrottets primära skyddsintresse är att det ska finnas ett tillförlitligt register över medborgare och bosatta i . Detta register har stor betydelse för en rad samhällsområden och det är av största vikt att de uppgifter som finns i registret återspeglar verkliga förhållanden och således går att lita på. Det innebär att om ett folk- bokföringsbrott utgör ett led i ett bidragsbrott döms som utgångs- punkt för båda brotten i konkurrens. Om det däremot är så att folkbokföringsbrottet, ensamt eller tillsammans med andra om- ständigheter, utgör skäl att bedöma ett bidragsbrott som grovt döms som utgångspunkt endast för grovt bidragsbrott. vid utbetalningar förebygger brott En förutsättning för att komma till rätta med kvalificerad välfärds- brottslighet är att de brottsutsatta myndigheterna och arbetslöshets- kassorna dels har ett korrekt underlag att lägga till grund för sina beslut om utbetalningar, dels har ett väl fungerande kontrollsystem för att redan vid beslutsfattandet kunna upptäcka när brottsliga angrepp riktas mot systemen. På så sätt kan felaktiga utbetalningar i många fall hindras i ett så tidigt skede att några ersättningar inte har hunnit utgå. Av direktiven framgår att vi ska se över de system och rutiner för uppföljning och kontroll som finns hos brottsutsatta myndigheter och bedöma om dessa är ändamålsenliga och väl avvägda. En samlad översyn av de olika myndigheternas och arbetslöshetskassornas kontrollsystem ska också ge möjlighet till jämförelser mellan deras olika arbetssätt och strukturer samt en möjlighet att se på kontroll- systemen ur ett systemperspektiv. Som vi redogjort för i kapitel 2 har vi antagit ett systemöver- skridande perspektiv på uppdraget och vi har låtit de risker vi inven- terat ligga till grund för åtgärder som stärker möjligheterna att före- bygga och förhindra den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Åtgär- derna i detta kapitel har därför främst bärighet på Arbetsförmed- lingens, CSN:s, , och Pensions- myndighetens möjligheter att höja kvaliteten i sina beslutsunderlag i detta syfte. När det gäller utbetalande uppdrag i samband med rot- och rutavdrag behandlas de åtgärder som utredningen föreslår för att erhålla ett bättre beslutsunderlag i kapitel 13. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott De förslag vi redovisar är av såväl övergripande som mer detalje- rad natur och har prioriterats utifrån vilka som ansetts mest ange- lägna att åtgärda. I avsnitt 6.3 har vi konstaterat att det finns ett otydligt utredningsansvar för utbetalande myndigheter och arbetslöshets- kassor och att det inte finns någon helhetssyn på hur ansvaret ska hanteras. Detta riskerar att leda till att ärenden inte blir utredda i den omfattning som krävs för att kunna fatta korrekta beslut, vilket skapar såväl tillfälle som incitament för brottsliga ageranden. Utred- ningen har konstaterat att brottsligheten inte sällan är myndighets- överskridande på så sätt att flera system berörs . Ofta finns information hos en myndighet eller arbetslöshetskassa som hade kunnat förhindra och förebygga brottslighet mot en annan om infor- mationen varit känd där. Utredningen kan också konstatera att en stor del av den brottslighet som kartlagts har ett betydande inslag av oriktiga handlingar. Detta innebär att det finns en risk för att underlagen vid beslut om utbetalningar från välfärdssystemen är ofullständiga eller felaktiga. Särskilt gäller detta uppgifter om företag. I detta kapitel analyserar vi behovet av åtgärder för att åstadkom- ma ett bättre beslutsunderlag vid utbetalningar från välfärdssyste- men. I avsnitt 8.2 redogörs för utredningens förslag i fråga om att uppnå ett mer enhetligt och sammanhållet regelverk för utbetalande myndigheter och i avsnitt 8.3 redogör vi för våra förslag till bättre möjligheter att inhämta uppgifter. 8.2En mer samlad reglering och enhetlig kontroll i välfärdssystemen 8.2.1Förutsättningarna för en gemensam förfarandelag för utbetalningar från välfärdssystemen bör utredas Utredningens bedömning och förslag: De utbetalande myndig- heterna och arbetslöshetskassorna har olika legala förutsättningar när det gäller att kontrollera och inhämta uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar. Regelverken kring förfarandet vid handläggningen är svåröverskådligt och splittrat. Vi föreslår därför att regeringen i särskild ordning utreder förutsättningarna för en gemensam förfarandelag vid handläggning av ärenden om Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott ersättning från välfärdssystemen och, för det fall utredningen kommer fram till att en sådan lag bör införas, också hur den bör utformas. Skälen för utredningens bedömning och förslag En ojämn nivå på kontroll mellan olika verksamheter Välfärdssystemen består av en rad olika ersättningar som är avsedda och anpassade för skilda delar av våra liv med beredskap för olika situationer vi kan hamna i. Ersättningar träder in vid graviditet, det utgår olika former av ersättningar till barnfamiljer, utbildning upp- muntras och det finns insatser för att människor ska komma i arbete. I händelse av arbetslöshet finns hjälp att få och vid sjukdom och handikapp har samhället ett väl utbyggt skyddsnät. Pensionssyste- met är inrättat för att trygga ålderdomen. De ersättningar som utgår är avsedda att antingen vara alternativa eller komplettera varandra, allt beroende på den enskildes situation. Även om det finns klart avgränsade delar i välfärdssystemen och beviljandet av ersättningarna bygger på olika förutsätt- ningar bör systemen ur ett kontrollperspektiv ses i ett större sam- manhang. Något som talar för detta är bl.a. att flera av de ersätt- ningar som kan utgå under arbetsför ålder har en direkt påverkan på den kommande pensionens storlek. Exempelvis påverkar såväl föräldrapenning som studiebidrag och arbetslöshetsersättning den pensionsgrundande inkomsten. Välfärdssystemens samlade funk- tioner är således beroende av att det fattas korrekta beslut inom samtliga delar av systemen. En grundläggande utgångspunkt bör därför vara att oavsett vilka utbetalningar som sker från välfärds- systemen och vilken myndighet som beslutar om dem, bör dessa omfattas av en likartad och, i möjligaste mån, enhetlig kontroll. Enligt vår uppfattning varierar nivån på kontrollen i hög grad mellan olika utbetalande myndigheter och arbetslöshetskassor. Över- lag anser vi att kontroll för att säkerställa att rätt personer får rätt ersättning har fått för lite fokus. På sina håll finns en väl utbyggd kontrollverksamhet, men så länge en sådan inte finns inom samtliga delar av välfärdssystemen blir den kontroll som faktiskt bedrivs inte alltid effektiv. För det fall en aktör inte kontrollerar ett intyg som har betydelse för en annan aktörs beslut eller utbetalningar, har den Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott senare inte möjlighet att bedriva ett effektivt kontrollarbete såvida inte uppgiften kontrolleras ytterligare en gång hos denna. Utred- ningen anser därför att det finns ett behov av att kontrollen inom välfärdssystemen i sin helhet, genom ökad enhetlighet och sam- ordning, blir mer effektiv. Att kontrollen hos olika myndigheter varierar kan bero på olika förhållanden, t.ex. att den inte har integrerats ordentligt i verksam- heten eller att den inte har fått tillräcklig uppmärksamhet och till- räckliga resurser. En förklaring till detta är att i den löpande verk- samheten, som består i att handlägga ärenden om utbetalningar, får kontrollen stå tillbaka vid en prioritering mellan service och kontroll. Detta får konsekvenser för resurstilldelning, synen på vad som krävs för att initiera en utredning och hur strategiskt myndigheten arbetar med dessa frågor. Det finns vidare indikationer på att det är effektiviteten inom ärendehandläggningen som prioriteras och att kontrollverksamheten anses stoppa upp verksamheten, vilket gör att kontrollen blir lidande (se Brå 2015:8 s. 88–94, RiR 2016:11 s. 7). Enligt vår mening står det klart att en effektiv kontroll såväl under den inledande beslutsprocessen som vid efterföljande kontroller är nödvändig för att minska de brottsliga angreppen på välfärdssystemen. Utredningen delar också den upp- fattning som Brå ger uttryck för i nämnda rapport, nämligen att kontroller bör byggas in, integreras och anpassas till aktörens övriga verksamhet så att den blir en naturlig del i det dagliga arbetet. När man anlägger ett systemöverskridande perspektiv på välfärds- systemen framkommer att ett av problemen är att det inte finns någon helhetssyn på dessa frågor. Varje utbetalande aktör har utifrån sitt uppdrag, sin uppfattning, sina resurser och sina prioriteringar byggt upp sin egen kontrollverksamhet. Detta är naturligt ur pers- pektivet att de olika ersättningarna skiljer sig åt, men inte önskvärt eller ändamålsenligt då de olika delarna av välfärdssystemen har påverkan på varandra. Av kartläggningen har dessutom fram- kommit att avsaknaden av en samordnad kontroll är något som utnyttjas i brottsliga syften. Enligt vår mening skulle myndigheterna och arbetslöshetskassornas kontrollverksamhet kunna utformas betydligt mer effektivt och ändamålsenligt om den tar sin utgångs- punkt i en myndighetsöverskridande helhetssyn på välfärdssyste- Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott Myndigheterna har av allt att döma mycket att lära av varandra och mycket att vinna på ett närmare samarbete i kontrollfrågor.1 Myndigheterna och arbetslöshetskassorna bör ha samma förutsättningar att inhämta och kontrollera uppgifter Ur ett materiellt perspektiv måste välfärdssystemen, för att vara ändamålsenliga, vara anpassade till en rad vitt skilda situationer. Detta har i flera avseenden inneburit mycket komplexa och kompli- cerade regelverk som är svåra att överblicka och som i flera fall kan framstå som splittrade. De utbetalande myndigheterna och arbets- löshetskassornas befogenheter i regelverken har utvecklats åt olika håll och helhetsperspektivet har i vissa fall gått förlorat och i vissa fall aldrig funnits. Vissa myndigheter och arbetslöshetskassor har för- hållandevis långtgående befogenheter, medan andra har relativt begränsade sådana. Mot bakgrund av vår syn på välfärdssystemen som en helhet, bör ett helhetsperspektiv anläggas även på myndigheters och arbetslös- hetskassors förutsättningar att kontrollera uppgifter. Man bör försöka hitta en lösning som innebär att myndigheternas befogen- heter och möjligheter till kontroll överensstämmer med varandra samt sträva efter att så långt som möjligt göra dessa likvärdiga i fråga om enskilda utbetalningssystem. Det kan handla om att säkerställa en miniminivå i fråga om befogenheter och kontroll- möjligheter, t.ex. inhämtande av uppgifter om juridiska personer eller bankkontouppgifter samt enhetliga regler om återkrav av felaktiga utbetalningar. Detta utesluter dock inte att avvikelser måste finnas när det finns skäl för det, t.ex. på grund av materiella regler. De olika myndigheterna och arbetslöshetskassorna bör vidare kunna ställa ungefär samma krav på den enskilde i fråga om medverkan och uppgiftsskyldighet, vilket tydligt bör framgå i för- fattning. Enligt utredningens mening bör nivån på kontrollen alltså i princip ha en gemensam miniminivå oavsett vilken ersättning det är fråga om och oavsett vilken myndighet som handlägger ärendet. Som ett exempel på olika förutsättningar i handläggningen kan nämnas att förutsättningarna att kontrollera uppgifter skiljer sig åt 1 Se Brå 2015:8 s. 102 och 123 f., ISF och Brå 2011:12. Samma behov har identifierats på en rad andra områden, se exempelvis Brå 2008:10, 2011:4 och 2011:7. Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott vad avser det ansvar som kommunerna delar med för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Detta beror på att kommunernas handlägg- ning inte regleras i socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB, vilket innebär att kan ha vissa befogenheter enligt balken som inte kommunerna har för beslut om de första för vilka kommunerna ansvarar. Motsvarande resonemang gäller för kommunernas befogenheter enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, som i vissa avseende skiljer sig från andra utbetalande myndigheters befogenheter. Att ta fram ett sådant enhetligt regelsystem för kontroll kräver noggranna överväganden och bör avse såväl generella bestämmelser av betydelse för kontrollen som detaljerade regleringar. I fråga om generella bestämmelser måste arbetet ta sin utgångspunkt i förvalt- ningslagens bestämmelser. Av betydelse är t.ex. regler om den en- skildes skyldigheter i ärendehandläggningen och regleringen kring gynnande förvaltningsbeslut. En fråga som hänger tätt samman med en mer enhetlig och lik- artad kontroll oavsett ersättning och välfärdssystem är frågan om den materiella lagstiftningens konstruktion och att göra handlägg- ningen av, och i möjligaste mån de förutsättningar som gäller för att erhålla olika ersättningar inom en och samma myndighet, så enhetlig som möjligt. Detta gagnar inte bara möjligheterna att bedriva en effektiv kontroll utan även den enskildes möjligheter att göra rätt. Det har framförts till utredningen att ett exempel på ett område som är i stort behov av förenkling är de ekonomiska stöd som utgår från Arbetsförmedlingen till arbetsgivare. Dessa stöd uppges vara så komplicerade och skilja sig så mycket åt att arbetsgivare har svårt att hålla reda på vad som ska rapporteras till Arbetsförmedlingen. Det är dessutom så att en arbetsgivare kan ha olika ekonomiska stöd för olika arbetstagare vilket i sin tur innebär olika sätt för denne att rapportera till Arbetsförmedlingen. Till detta kommer att har olika förfarandebestämmelser för olika ekono- miska stöd. En sådan ordning innebär inte bara att oavsiktliga fel uppstår, utan skapar också möjligheter och incitament för den som avsiktligt vill missbruka systemen. Av det ovan sagda framgår att det är ett omfattande arbete som måste göras i denna del och att detta inte kan rymmas inom ramen för denna utredning. Vi menar därför att man i särskild ordning bör Bättre beslutsunderlag vid utbetalningar förebygger brott utreda förutsättningarna för en gemensam förfarandelag för utbetal- ningar från välfärdssystemen. Om utredningen kommer fram till att en sådan bör införas bör uppdraget även omfatta att ta fram förslag till utformning av en sådan lag. Dessa frågor bör lämpligen utredas tillsammans med frågor om en samordnande utbetalningsfunktion (se kapitel 14).