sou · H5B359 · 2017-06-20 00:00:00 — Reglering av alkoglass m.fl. produkter Delbetänkande av Utredningen om vissa alkohol- och marknadsföringsfrågor SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bland annat analysera och lämna förslag om hur alkoholhaltiga preparat som är avsedda för förtäring bör regle- ras och om hur marknadsföring via framför allt digitala medier kan begränsas i syfte att skydda barn och unga mot att exponeras för marknadsföring av alkohol. I uppdraget ingår även att analysera tillämpningen av alkohollagen i vissa delar. Rådmannen och docenten förordnades att vara särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades ämnesrådet , kanslirådet , numera kanslirådet , kanslirådet och rättssakkunnige . Som experter i utredningen för- ordnades juristen , utredaren , juristen , hovrättsassessorn och chefsjuristen . Sekreterare har fr.o.m. varit hovrättsassessorn . har varit ensam utredare men arbetet har bedrivits i nära samråd med sakkunniga och experter. Delbetän- kandet är därför formulerat i vi-form. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om vissa alkohol- och marknadsföringsfrågor (S 2016:06), har behandlat de frågor som omfattas av utredningsuppdraget vad gäller reglering av alkoholhaltiga preparat avsedda för förtäring och får härmed överlämna delbetänkandet Reglering av alkoglass m.fl. produkter (SOU 2017:59). Uppdraget i övrigt ska redovisas . Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) ........ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott ................................................................. 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. ......................... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1980:578) om 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg ..................................... Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)...... Förslag till lag om ändring i sjölagen (1994:1009)................ 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................... Förslag till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) ......... Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ......... Förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696) ............................................................................... 1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1216) med instruktion för Utredningens uppdrag och arbete................................ Det hittillsvarande utredningsarbetet ................................... Utgångspunkter för utredningens uppdrag .................... En kort tillbakablick ............................................... Utvecklingen i modern tid ..................................... Sammanfattning av den svenska modellen ............ Fri rörlighet för varor ............................................. Andra EU-rättsliga aspekter .................................................. EU-rättslig alkoholstrategi och handlingsplan...... Införsel och import ................................................. Barn och unga ....................................................................... Rättsliga definitioner av alkoholhaltiga preparat ................ Definitioner i några andra rättssystem ................ Regleringen av alkoholhaltiga preparat................................ Syftet bakom den svenska regleringen ................. Sammanfattning av dagsläget ................................ Alkoholhaltiga preparat på den svenska marknaden .......... 4.4.2Alkoholhaltiga preparat som inte är avsedda Alkoholhaltiga preparat avsedda för förtäring..... Trender och traditioner ........................................................ Problematisering av dagens definition................................. 4.7Överväganden kring regleringen av alkoholhaltiga Fyra huvudgrupper av produkter Förslag på .............................................................definition Hur ska definitionen lyda? Hur ska ......................handel och servering regleras? 5.3Reglering av försäljning till konsument av Servering av alkoholdrycker.................................. 5.4Finns det unionsrättslig harmoniserad lagstiftning som hindrar en svensk reglering? Vilka aspekter behöver beaktas? Reglering analog med alkoholdrycker................................. Detaljhandelsmonopolet och Keck-doktrinen.... 5.6.3Detaljhandelsmonopolet och artikel 37.2 5.6.4Detaljhandelsmonopolet och artikel 37.1 5.6.5Serveringstillstånd – utgångspunkter för Serveringstillstånd och Keck-doktrinen .............. Serveringstillstånd och tvingande hänsyn............ 5.6.8Slutsatser om den fria varurörligheten vid en reglering analog med alkoholdrycker................... 5.7 Reglering byggd på anmälan eller tillstånd ......................... Anmälnings- eller tillståndsförfarande?............... Generellt krav på produktgodkännande .............. Keck-doktrinen och en tillståndsordning............ Artikel 34 EUF-fördraget – förbud mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan ...................................... 5.7.6Artikel 36 EUF-fördraget och en ordning med 5.7.7Står begränsningarna i proportion till sitt 5.7.8Etableringsfriheten och en reglering byggd på 5.7.9Regleringen får inte hota 5.7.10Sammanfattande bedömning av en reglering byggd på tillstånd .................................................. Överväganden och förslag .................................................... Utformning av regleringen ................................... Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda 6.2Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda Vilka slags produkter avses? 6.2.2Förekomsten av alkoholhaltigt pulver på 6.3 Potentiella hälsorisker .......................................................... Vilka hälsorisker kan produkterna innebära? Hälsorisker med alkohol ....................................... 6.3.3Särskilda hälsorisker med nu aktuella Utgångspunkter för en förbudslagstiftning ........................ Förbud mot vissa hälsofarliga varor..................................... Reglering av hälsofarliga varor.............................. Reglering inom livsmedelslagstiftningen? Kort om livsmedelsregleringen............................. Reglering inom ramen för alkoholhaltiga preparat? 6.7.1Ryms alkoholhaltigt pulver m.m. inom ramen för definitionen av alkoholhaltigt preparat? Färdigställd för slutlig användning ....................... 6.8 Är ytterligare begränsningar av handeln möjliga? Möjligheter inom ramen för befintligt system .... Blir regleringen tillräcklig?.................................... Allmänna rättsliga utgångspunkter ..................................... Tillämpning av riktlinjer för 7.3Regler, praxis och andra riktlinjer avseende marknadsföring av alkoholdrycker...................................... Radio- och tv-lagen ............................................... 7.4Gällande marknadsföringsregler för alkoholhaltiga preparat avsedda för förtäring.............................................. 7.5Behövs ytterligare marknadsföringsregler för alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker?................................... 7.6 Överväganden och förslag ................................................... 7.6.1Krav på marknadsföringsreglernas förenlighet med tryck- och yttrandefriheten.......................... 7.6.3Begränsning av marknadsföring till barn och Marknadsföring i radio och tv .............................. 7.6.5Övriga bestämmelser i 7 kapitlet alkohollagen Regler om tillsyn och sanktioner m.m................. Särskilt om sponsring ........................................................... Nuvarande reglering om sponsring ...................... Överväganden och förslag avseende sponsring................... 8.2Allmänna utgångspunkter vid utformningen av en En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn .............. Tillsyn över handel och servering ........................................ Nuvarande bestämmelser om tillsyn .................... Tillsyn över alkoholhaltiga preparat..................... Serveringstillstånd och tillsyn i praktiken............ Tillsyn över marknadsföring ................................................ Andra aktuella regler............................................................. Överväganden och förslag .................................................... Tillsyn på flera plan ............................................... Förslag till ändringar i alkohollagen ..................... Förslag till ändringar i annan lagstiftning ............ Alkohollagens bestämmelser om straff och förverkande ... 9.3 Bestämmelser i annan lag om straff och förverkande......... 9.3.2Lagen om förverkande av alkoholhaltiga Överväganden och förslag till förändring ........................... Vem får bedriva partihandel?................................ Till vem får partihandlare sälja varorna? Införsel och import ............................................... Alkoholskatt och mervärdesskatt ........................ Partihandel, införsel och import .......................... Andra skatterelaterade frågor............................... Konsekvenser av förslagen ........................................ Tillstånds- eller anmälningssystem ...................... 11.3.3Ett system som i möjligaste mån liknar det som gäller alkoholdrycker .................................... Vilka berörs av förslagen?..................................................... Samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser för de offentliga finanserna .................................................. Konsekvenser för länsstyrelserna ......................... 11.5.6 Konsekvenser för rättsväsendet m.m. .................. Konsekvenser för kommunerna ........................... Konsekvenser för Systembolaget m.m. ............................... Konsekvenser för företag ..................................................... Vissa EU-rättsliga regler av betydelse ................................. Ikraftträdande ................och övergångsbestämmelser Förslaget ...till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) Förslaget till lag om ändring i lagen (1951:649) om straff för .....................................................vissa trafikbrott Förslaget till lag om ändring i lagen (1958:205) om .......................av alkoholhaltiga drycker m.m Förslaget till lag om ändring i lagen (1980:578) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:1157) om säkerhet ...................................vid tunnelbana och spårväg Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) ........................................................................... Förslaget ...........till lag om ändring i sjölagen (1994:1009) 13.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.................................. Förslaget till lag om ändring i järnvägslagen (2004:519) ... Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ... Förslaget till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696) ............................................................................. 13.12Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:1216) med instruktion för Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:80........................................... Utredningens uppdrag har varit att analysera och bedöma samt lämna förslag, inklusive författningsförslag, om lämplig reglering av alkoholhaltiga preparat som är avsedda för förtäring. Arbetet har utförts med beaktande av den svenska alkoholpolitiken och de för- pliktelser som följer av EU-medlemskapet. Särskild vikt har lagts vid att skydda barn och unga från skadliga effekter orsakade av alkohol. Med utgångspunkt i de alkoholhaltiga preparat som finns på den svenska marknaden samt de som förekommer i ett internationellt perspektiv menar utredningen att man övergripande kan tala om fyra olika typer av produkter i diskussionen kring begreppet ”alkohol- haltigt preparat”: 1.Alkoholhaltiga preparat som inte är avsedda för förtäring. 2.Alkoholhaltiga preparat avsedda att förtäras, som i allt väsentligt kan jämställas med alkoholdrycker och vilka faller in under defi- nitionen av alkoholhaltiga preparat i alkohollagen. Angående dessa produkter finns risk att det uppstår vissa problem bl.a. ur folkhälsoperspektiv om inte ytterligare reglering tillkommer. 3.Alkoholhaltiga preparat avsedda för förtäring, vilka regleras på ett tillfredsställande sätt och vilka har det gemensamt att försäljningen, såvitt känt, inte har orsakat vare sig folkhälso- eller andra problem och där det inte heller finns skäl att förvänta sig en sådan utveckling. 4.Alkoholhaltiga produkter som kan innebära särskilda hälso- risker. Som ett led i utformningen av en lämplig reglering, framför allt beträffande grupp 2 ovan, föreslår utredningen att en ny definition införs i 1 kap. 10 § andra stycket alkohollagen; alkoholhaltiga prepa- rat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel. Vad gäller grupp 4 som avser särskilt hälsofarliga alkoholhaltiga produkter, framför allt alkoholhaltigt pulver, har utredningen övervägt möjligheten att inordna produkterna i ett förbudssystem. Slutsatsen har dock blivit att detta inte är möjligt. Utredningen föreslår i stället att formuleringen ”som färdigställts för slutlig användning” lyfts ur dagens definition av alkoholhaltigt prepa- rat. Detta får bl.a. till följd att det inte längre råder någon osäkerhet i fråga om alkoholhaltigt pulver inryms i definitionen av alkohol- haltigt preparat eller ej. Dessa produkter kommer även att omfattas av den nya definitionen; alkoholhaltiga preparat som ur konsum- tionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel. Det innebär att den reglering som utredningen föreslår kommer att omfatta såväl grupp 2 som grupp 4 ovan. Hur ska handel och servering regleras? Utredningen föreslår att alkoholhaltiga preparat som ur konsum- tionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel regleras på samma sätt som alkoholdrycker. Försäljning till konsument föreslås ske genom Systembolaget, inom ramen för detaljhandelsmonopolet, samt genom servering genomförd av aktörer som har serveringstillstånd. Även i fråga om partihandel, införsel och import föreslår utredningen att aktuella alkoholhaltiga preparat regleras på samma sätt som alkohol- drycker. Det finns även möjligheter för att, vid synnerliga skäl och om det behövs till skydd för liv och hälsa, utfärda föreskrifter innehållande förbud om handel i övrigt med alkoholhaltiga preparat. Utredningen föreslår att regleringen avseende alkoholhaltiga prepa- rat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkohol- drycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel i den mån det är möjligt följer den reglering som finns avseende marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. Det innebär bl.a. att den föreslagna nya definitionen inarbetas i bestämmelsen i 7 kap. 1 § alkohollagen om krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring samt att marknadsföring inte får rikta sig särskilt till eller skildra barn och unga. Det föreslås även att aktuella preparat ska omfattas av förbudet mot kommersiell reklam i tv-sändningar, ljudradiosänd- ningar m.m. i 7 kap. 3 § alkohollagen. Vad avser sponsring har utredningen gjort en översyn av rådande rättsläge men lämnar inte några konkreta förslag på förändring ut- över ett förbud mot sponsring i ljudradio- och tv-sändningar, i lik- het med vad som redan gäller för alkoholdrycker. Utredningen föreslår att tillsyn i fråga om detaljhandel och server- ing i möjligaste mån sker inom befintlig organisation och genom de organ som utför denna tillsyn i fråga om alkoholdrycker; kom- muner och , länsstyrelser, och Folkhälsomyndig- heten. Även i fråga om partihandel är avsikten att preparaten ska regleras på samma sätt som alkoholdrycker i fråga om tillsyn. Det är Folk- hälsomyndigheten som har det huvudsakliga tillsynsansvaret över alkohollagen, men ska kontrollera att partihandlaren rent faktiskt har sålt varorna till någon som den får sälja till. Tillsyn över marknadsföringen av aktuella alkoholhaltiga preparat föreslås också ske inom befintligt system där och i vissa fall kommunen utövar tillsyn. Vad avser reglerna om spons- ring enligt radio- och tv-lagen är det och tv som övervakar dessa. Utredningen föreslår huvudsakligen att samma straffrättsliga regler i alkohollagen som gäller alkoholdrycker ska gälla för motsvarande handlingar med alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssyn- punkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas an- vändas som berusningsmedel. Även i fråga om annan straffrättslig lagstiftning, framför allt i fråga om framförande av fordon, fartyg och luftfartyg under påverkan av alkohol föreslås ändringar i konse- kvens med den föreslagna definitionen. Ändringar föreslås även i vissa förverkandebestämmelser samt i bestämmelser i ordningslagen. Utredningen bedömer att alkoholhaltiga preparat innefattas av nu- varande reglering i fråga om alkoholskatt. Vad avser mervärdesskatt menar utredningen att det framstår som såväl rimligt som lämpligt att de alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel i möjligaste mån beskattas på samma sätt som alko- holhaltiga drycker i fråga om mervärdesskatt. Utredningen föreslår i enlighet med direktiven inga författnings- ändringar. De nya reglerna föreslås träda i kraft . Ikraftträdan- det bör koordineras med eventuella ändringar i skattelagstiftningen. Utredningen föreslår att serveringstillstånd för spritdrycker som gäller vid ikraftträdandet ska omfatta även alkoholhaltiga preparat som ur konsumtionssynpunkt är att jämställa med alkoholdrycker eller annars kan antas användas som berusningsmedel. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen bedömer att de förslag som läggs fram får en positiv samhällsekonomisk effekt i den mån de bidrar till att minska den totala alkoholkonsumtionen eller i vart fall till att hindra att den ökar. Förslagen bedöms medföra vissa kostnader för berörda stat- liga myndigheter samt i någon mån för kommunerna. Med undan- tag för kostnader uppskattas kostnaderna inte bli större än att de kan hanteras inom respektive myndighets befintliga ramar. kostnader för bl.a. infor- mationsinsatser bedöms kunna finansieras inom givna resurser inom utgiftsområdet. Kommunernas kostnader bedöms till fullo finansieras inom ramen för tillstånds- och tillsynsavgifter i fråga om serverings- tillstånd. För Systembolaget bedöms förslagen medföra ytterligare admi- nistration under ett uppstartsskede. Förslagen bör dock, netto och , inte leda till ökade kostnader. Även företag kommer att beröras av utredningens förslag. Aktörer som innehar serveringstillstånd för spritdrycker kommer inte att behöva ansöka på nytt för att sälja aktuella alkoholhaltiga preparat. För andra aktörer som vill sälja preparaten krävs dock en ny ansökan om serveringstillstånd, vilket innebär viss administra- tion. Ansökan om serveringstillstånd samt tillsyn av alkoholhaltiga preparat kan även förväntas generera viss merkostnad för dessa före- tag i fråga om avgifter till kommunerna. bibehållna rätt att utfärda föreskrifter, även innebärande förbud, kan komma att göra att preparaten regleras strängare än alkoholdrycker, vilket kan påverka företag som tillverkar och/eller saluför alkohol- haltiga preparat. Företag som säljer alkoholhaltig glass eller andra alkoholhaltiga preparat som omfattas av regleringen kan uppleva en försäljnings- minskning. Det beror på att detaljhandeln anförtros Systembolaget och att det kommer att krävas serveringstillstånd, men även för att åldersgränser kommer att tillämpas; vid servering till konsument och vid detaljhandelsförsäljning. Det bör dock vara fördelaktigt för företagen att ett befintligt system för reglering av handel och servering används så att man undviker onödigt krångel då systemet redan är känt. Vad avser partihandel kan den främsta skillnaden jämfört med antas bli tidsåtgång p.g.a. ansökningsförfarande för att bli godkänd upplagshavare eller registrerad varumottagare. De förslag som utredningen lägger fram bör komma att gynna barn och unga; bland annat bör möjligheten för dem att få tillgång till aktuella alkoholhaltiga preparat minska genom de regler om för- säljning till konsument som föreslås. Man kan också förvänta sig att barn och unga får ett bättre skydd mot att utsättas för marknads- föring av dessa produkter. Det kommer även att finnas ett organi- serat system för tillstånd och tillsyn som ger utökade möjligheter till kontroll. Utredningen bedömer att anmälningsskyldighet enligt såväl an- mälningsdirektivet (EU 2015/1535) som enligt tjänstedirektivet (2006/123/EG) kommer att bli aktuell. The remit of the Inquiry has been to analyse and propose an appropriate regulation of alcoholic products intended for con- sumption, and to propose legislative measures. The work has been carried out taking into account the Swedish alcohol policy and the obligations that follow from the EU membership. Special emphasis has been placed on the need to protect children and youths from the damaging effects of alcohol. Looking at the alcoholic products present on the Swedish market today, and those present internationally, the Inquiry takes the position that there are four different types of products that can generally be addressed when discussing the term ”alcoholic product”: 1.Alcoholic products that are not intended for consumption. 2.Alcoholic products intended for consumption, which essentially can be equated with alcoholic beverages and which are included in the definition of alcoholic products in the Act on Alcohol. For these products, a risk can be identified that certain problems will arise, primarily from the point of view of public health, unless further regulation is adopted. 3.Alcoholic products intended for consumption that are regulated adequately today and which have in common that the sale, as far as known, has not caused either public health concerns or other problems and where there is no reason to expect such a develop- ment. 4.Alcoholic products which carry distinct health hazards. With the view to designing an appropriate regulation, especially as regards products type 2 above, the Inquiry proposes that a new definition is included in Chapter 1 Section 10 second paragraph of the Act on Alcohol; alcoholic products which from a consumption perspective essentially can be equated with alcoholic beverages or otherwise can be expected to be used as intoxicants. As regards products type 4, alcoholic products which carry distinct health hazards, presently foremost powdered alcohol, the Inquiry has considered the possibility of including the products in a prohibition system. The conclusion has however been that this is not possible. Instead, the Inquiry suggests that the wording ”pre- pared for final use” is excluded from the present legal definition of alcoholic products. As a consequence, there will no longer be any uncertainty as to whether powdered alcohol is included in the definition of alcoholic products.