sou · H5B351 · 2017-06-08 00:00:00 — Utredningen föreslår därför att benämningen av ledningen för förskolan ska vara rektor, i likhet med benämningen i övriga skolformer. Utredningen kan konstatera att förskolechefens ansvar för led- ningen av utbildningen helt sammanfaller med rektors inom en rad övergripande områden. Utifrån jämförelsen av förskolechefens och rektorns uppdrag som pedagogiska ledare för en läroplansstyrd skolform, menar utredningen att det är logiskt att samtliga som leder och samordnar det pedagogiska arbetet i förskolan benämns som rektor. Att benämna alla skolledare lika ger en viktig signal om att det inte finns någon betydande skillnad i uppdrag och bedöms därigenom också kunna bidra till att öka attraktiviteten i att arbeta som chef i förskolan. En förändring av titeln ger inte någon effekt vad gäller innehållet i ledningsansvaret, utan en förändring ökar tydligheten kring förskolan som en inledande och viktig del av ett 18Särskilt kan nämnas rektors ansvar att fatta beslut om åtgärdsprogram och att vidta disci- plinära åtgärder samt ansvaret för betygsättningen. 19Skolinspektionen (2016), Förskolechefens ledning – Om att ta ansvar för den pedagogiska verksamheten. sammanhållet utbildningssystem i skolväsendet. Denna förändring efterfrågas också av huvuddelen av de förskolechefer som utred- ningen har varit i kontakt med. Det är av stor vikt att det är tydligt vad ledningsansvaret omfattar i de olika skolformerna liksom vem som innehar ledningsansvaret för en skola respektive för en förskola. Regelverket är tydligt när det gäl- ler vilket tillämpningsområdet är genom kapitelindelning och genom klargöranden i bestämmelserna vilka skolformer som berörs av regle- ringen.20 Utredningen menar därför att en förändrad benämning inte skulle resultera i några större svårigheter. I de fall det blir otydligt vilken rektor som avses ska benämningen kompletteras med skol- form, t.ex. rektor i förskola. Att fler benämns som rektor innebär möjligen en risk för ökad otydlighet kring vem som ansvarar för den aktuella enheten. kan liknande problematik uppstå då det kan finnas flera skolenheter inom en skola och därigenom en möjlighet att organisera verksamheten med flera rektorer, även om en rektor kan ha ansvar för flera skolenheter. löser huvudmän och skolor detta genom att tydliggöra vilken rektor som ansvarar för vilken skolenhet. En enhetlig benämning av ledningen för förskola och skola skulle snarare underlätta för allmänheten att förstå skolans och förskolans organisation och styrning och samverka med dem. Som rektor eller förskolechef får enligt skollagen bara den anställas som genom utbildning och erfarenhet har pedagogisk insikt.21 Båda kraven måste vara uppfyllda, dvs. den pedagogiska insikten måste ha förvärvats både genom utbildning och erfarenhet.22 Däre- mot finns inget krav på att utbildningen eller erfarenheten ska vara inriktad mot den skolform eller de årskurser som rektorn eller för- skolechefen ska vara ansvarig för. Skolinspektionen har tydliggjort att med utbildning avses pedagogiska utbildningsmoment på hög- skolenivå. Med erfarenhet har samma myndighet godkänt flerårig 3 kap. 6 och 13 §§ samt 5 kap. 2 § skollagen. 212 kap. 11 § skollagen. 2009/10:165. erfarenhet från rektorstjänster. Erfarenhet från andra samhällsom- råden än skolväsendet får också tillgodoräknas.23 I publikation Beskrivande data 2015 (rapport 434) ges en fördjupad beskrivning av rektorers och förskolechefers förut- sättningar där bl.a. deras utbildningsbakgrund beskrivs. Enligt rap- porten fanns det 4 900 förskolechefer i landet /15.24 En överväldigande majoritet av dessa, , var kvinnor, jämfört kvinnliga rektorer i övriga skolformer. Där- emot är det ingen skillnad mellan offentliga och enskilda huvudmän när det gäller könsfördelningen. Av förskolecheferna hade ca 85 pro- cent en pedagogisk högskoleexamen, dvs. en förskollärarexamen, en lärarexamen eller en fritidspedagogexamen /15, se dia- gram 12.1, vilket är ungefär samma andel som bland rektorerna. av förskolecheferna hade en legitimation.25 23Skolinspektionen (2014). Bedömnings-PM, Pedagogisk insikt genom utbildning och erfaren- het – behörighetskrav för rektorer och förskolechefer. 24Siffran 4 900 förskolechefer var densamma /16. (2017). Beskrivande data 2016. 25Skolverket (2016). Beskrivande data 2015. Gymnasial utbildning 3, för arbete med barn , Beskrivande data 2015 12.2.2Förskolechefernas arbete i barngruppen och förskoleenheternas storlek Förhållandevis många förskolechefer arbetar delvis i barngruppen, totalt , varav inom kommunala förskolor och fristående förskolor. Detta skiljer sig betydligt från rektorerna för vilka undervisning ingår i av grundskole- rektorernas och av gymnasieskolerektorernas tjänster.26 Förskolechefen ansvarar vanligen för fler förskoleenheter men något färre antal anställda och betydligt färre barn jämfört med antal elever för rektorer i grundskola och gymnasieskola, se Tabell 12.1. 26 (2016). Beskrivande data 2015. , Beskrivande data 2015 Förskolechefer inom enskild verksamhet ansvarar för ett färre antal anställda och färre barn jämfört med förskolechefer i verksamhet, se tabell 12.2. Förskolechefer vid fristående förskolor ansvarar därmed i allmänhet för betydligt mindre förskoleenheter. Detta är en förklaring till varför fler förskolechefer inom dessa verksamheter delvis arbetar i barngruppen som ovan nämnts, jämfört med förskolechefer i verksamhet.27 , Beskrivande data 2015 12.2.3Kvalitetsgranskningar av förskolans ledning Av Skolinspektionens kvalitetsgranskningsrapport om för- skolans arbete med det förstärkta pedagogiska uppdraget framgår att ledningen för förskolan kunde bli tydligare och att förskolechefens ansvar för att leda den pedagogiska verksamheten behövde stärkas inom flera områden. Skolinspektionen tydliggjorde i rapporten en rad områden där förskolecheferna behövde förbättra arbetet med 27 (2016). Beskrivande data 2015. styrnings- och ledningsuppdraget. System behövde skapas för att medarbetarna skulle få förutsättningar att återkoppla till förskole- chefen och därigenom möjliggöra för förskolechefen att ta det ansvar som regleras i skollag och läroplan. Skolinspektionen såg även brister i hur förskolecheferna kommunicerade verksamhetens mål och visioner med medarbetarna och även i arbetet med att inspirera dem att bli delaktiga i utvecklingsarbetet. Granskningen visade också på brister avseende hur det systematiska kvalitetsarbetet genomfördes och i hur verksamheten utformades i enlighet med läroplanen.28 Skolinspektionen tydliggjorde vidare att huvudmän i varierande grad möjliggör för att förskolecheferna skulle kunna delta i befatt- ningsutbildningen eller annan mer omfattande ledarskapsutbildning. De förskolechefer som får möjlighet att delta anser att utbildningen givit dem ”viktiga redskap för deras ledarskap”.29 publicerade Skolinspektionen en kvalitetgransknings- rapport avseende förskolechefens ledningsuppdrag.30 Av rapporten framgår att förskolechefer som är tydliga i sin delegering av lednings- ansvar (roll- och ansvarsfördelning) i större utsträckning kan leda verksamheten till att uppfylla de nationella målen. En otydlig an- svarsfördelning kan leda till att personalen inte arbetar mot samma mål, vilket resulterar i svårigheter för förskolechefen att leda och ut- veckla den pedagogiska verksamheten. Vidare uppmärksammade Skolinspektionen att om förskolechefen inte kan anpassa verksam- heten och fokusera på de områden som förskolan har behov av att utveckla innebär det negativa konsekvenser för den pedagogiska verksamheten.31 Att förskolechefen har goda kunskaper om det sys- tematiska kvalitetsarbetet är en förutsättning för att uppnå en ökad måluppfyllelse. Skolinspektionen visade också att förskolecheferna inte alltid tyd- liggör förskollärarnas ansvar för det pedagogiska arbetet och under- 28Skolinspektionen (2012). Förskola, före skola – lärande och bärande, Kvalitetsgransk- ningsrapport (2012:7) om förskolans arbete med det pedagogiska uppdraget. 29Skolinspektionen (2012). 30I granskningen ingick 35 förskolor, varav 9 fristående verksamheter, i totalt 35 olika kom- muner över landet. 31Skolinspektionen (2016). Förskolechefens ledning – Om att ta ansvar för den pedagogiska verksamheten. visningen vilket medför svårigheter för förskollärarna att i sin tur ta ansvar för densamma.32 Skolinspektionens granskningar visar att förskolechefer vid fristå- ende förskolor är mer ensamma och inte har samma nätverk som förskolecheferna inom verksamhet. Undantag gäller så- dana förskolor som tillhör en större koncern. Det förekommer även att kommunerna bjuder in förskolecheferna från enskild huvudman till kompetensutveckling som kommunerna arrangerar. Även Skol- inspektionen har kunnat se att förskolechefer i enskild regi arbetar i högre utsträckning i barngrupperna och konstaterar att dessa för- skolechefer kan få svårt att få tid att delta i kompetensutveckling.33 Kommunernas ansvar för fristående förskolor Skolinspektionen har tillsyn över skolväsendet i stort. Däremot har kommunerna enligt skollagen tillsyn över de fristående förskolor som de har godkänt.34 Således har kommunerna bl.a. ett ansvar att tillse att fristående förskolor rekryterar förskolechefer som uppfyller skollagens behörighetskrav, dvs. att de genom utbildning och erfa- renhet har pedagogisk insikt. Skolinspektionen har uppmärksammat att kommunernas tillsyn av fristående förskolor sker med varierande kvalitet.35 Av Skolinspektionens bedömningsunderlag med anledning av regelbunden tillsyn av förskolan framgår att myndigheten ska kontrollera att kommunala huvudmän ser till att anställda förskole- chefer som leder och samordnar verksamheterna i förskolan har pedagogisk insikt genom utbildning och erfarenhet. Vidare framgår att Skolinspektionen i samband med tillsynen även ska inspektera om kommunen utövar tillsyn över fristående förskola. Dock framgår inte om det innebär att inspektionen granskar att kommunerna tillser att förskolecheferna vid de fristående förskolornas uppfyller behörighetskraven.36 32Skolinspektionen har sammanställt de iakttagelser och slutsatser som framkommit efter granskning av 82 förskolor. Skolinspektionen har dock angett att det inte avser att ge en nationell bild av förhållandena. Skolinspektionen (2016). – Om undervisning, lärande och förskollärares ansvar. 33Skolinspektionen (2012). 342 kap. 7 § andra stycket och 26 kap. 3 § 1 och 4 § skollagen. 35Skolinspektionen (2016). Förskolans kvalitet och måluppfyllelse 2015–2017, Delrapport 1. Bedömningsunderlag förskola och annan pedagogisk verksamhet. Rektorer som anställts efter ska enligt skollagen genomgå en särskilt reglerad befattningsutbildning, det s.k. rektors- programmet.37 Utbildningen motsvarar 30 högskolepoäng på avan- cerad nivå. Utbildningen är kostnadsfri men huvudmannen står för deltagarens lön , för resekostnader samt för kostnaderna för kurslitteratur. Av skollagen framgår att varje huvudman ska se till att rektorerna går en särskild befattningsutbildning eller en utbildning som kan jämställas med denna. Utbildningen ska påbörjas möjligt efter det att rektorn har tillträtt sin anställning och vara genomförd efter tillträdesdagen. Syftet med den särskilda befatt- ningsutbildningen är att ge rektorer och annan personal med mot- svarande ledningsfunktion kunskaper om de krav som anges i de föreskrifter som gäller inom skolan, förskolan och fritidshemmet samt att utveckla deras roll som ledare så att verksamhetens kvalitet kan säkerställas. Befattningsutbildningen syftar även till att alla elever ska få tillgång till en likvärdig och rättssäker utbildning och därigenom ge eleverna de bästa förutsättningarna för att nå de natio- nella målen.38 Även förskolechefer kan genomgå rektorsprogrammet men utbildningen är inte obligatorisk för dem. I samband med att obligatoriet infördes riktades det kritik, bl.a. från och , mot att inte också förskoleche- fer skulle omfattas. Den dåvarande regeringen motiverade förslaget med att en ”förskolechefs uppgifter skiljer sig från en rektors i fråga om bl.a. omfattningen av myndighetsutövning, utvärdering och re- sultatuppföljning. Regeringen bedömer att det därför inte är rimligt att befattningsutbildningen blir obligatorisk för förskolechefer utan att den även fortsättningsvis bör tillhandahållas som en frivillig ut- bildning.”39 37Förordning (2011:183) om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem samt fortbildning för rektorer och förskolechefer. 382 kap. 12 § skollagen och 2 kap. 1 § förordning om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem samt fortbildning för rektorer och förskolechefer. Se även prop. 2009/10:27. Obligatorisk befatt- ningsutbildning för nyanställda rektorer. 2009/10:27, s. 10. Målet med befattningsutbildningen är att deltagarna får sådana kunskaper att de kan ansvara för att elever och barn får sådana kun- skaper att de kan ansvara för att elever och barn får en likvärdig och rättssäker utbildning, skapa förutsättningar för måluppfyllelse på såväl individ- som verksamhetsnivå, och ansvara för att verksam- heten som helhet utvecklas. Utbildningen består av tre kurser om vardera 10 högskolepoäng, vilka är: skoljuridik och myndighetsutövning, mål och resultatstyrning, och Befattningsutbildningen ”som helhet ska knyta ihop hur lagar och förordningar påverkar ledarskapets möjligheter och hur en systema- tiserad kunskap om den egna ledarrollen, verksamhetens förutsätt- ningar, processer och resultat kan användas för att utmana och ut- veckla verksamhetens arbetsformer, organisation och genomförande med fokus på barns och elevers utveckling, lärande och undervis- ningens kvalitet.”41 Efter att den särskilda befattningsutbildningen startade ökade andelen deltagande förskolechefer från 7 till strax . stod förskolecheferna för av det totala antalet sökande till utbildningen. konstaterar att andelen förskolechefer därmed minskat något och bedömer att det kan vara en effekt av den fortbildning för förskolechefer som star- tade (se avsnitt 12.2.6).42 Av de förskolechefer som påbörjat befattningsutbildningen (1 449 st.) är fördelningen i utbildningsbakgrund enligt tabell 12.3 402 kap. 2 och 3 §§ förordning om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem samt fortbildning för rektorer och förskolechefer. 41Skolverket (2015). Rektorsprogrammet – Måldokument –2021, s. 7. 42Skolverkets årsredovisning 2016. Deltagarnas utbildningsbakgrund skiljer sig därmed inte från förskolechefernas som helhet. Inom gruppen ”annan utbildning” är det endast ett fåtal av förskole- cheferna som deltar i befattningsutbildningen som endast har gym- nasial utbildning. Vad gäller godkända förskolechefer av de 842 som haft möjlighet att avsluta befattningsutbildningen redogör tabellen nedan för andelen deltagare med godkända resultat, liksom andelen deltagare som har avbrutit respektive tagit studieuppehåll. Rektorernas utbildningsresultat sammanfaller i hög grad med för- skolechefernas. De flesta förskolechefer som deltar i befattningsutbildningen har en förskollärarexamen. har endast en gymnasial utbildning, vilket skulle kunna innebära svårigheter att delta i en utbildning på avancerad nivå. har kunnat konstatera att förskolecheferna har klarat av befattningsutbildningen lika väl som rektorerna. Av alla förskolechefer som har deltagit i utbildningen blev av de från offentlig verksamhet ej godkända, jämfört från enskild verksamhet. Den grupp som bäst har klarat att genomgå befattningsutbildningen är de som arbetar som rektor tillika förskolechef.43 Vid en jämförelse av förskolechefer och rektorers deltagande utifrån om de arbetar i enskild eller offentlig verksamhet framgår att det är fler förskolechefer verksamma hos enskilda huvudmän som inte fullföljer utbildningen jämfört med verksamma i offentlig regi. Avgörande för möjligheten att genomföra utbildningen är att det har funnits möjlighet att avsätta tid samt att stöd från huvudmannen.44 Deltagarnas uppfattning om befattningsutbildningen uppföljning av befattningsutbildningens fyra första år (2009–2013) visar att av de som har avslutat ut- bildningen anser den vara ganska eller mycket bra. Förskolecheferna tillhörde dock den grupp deltagare som ansåg att utbildningen kunde anpassas mer till den skolform som de var ansvariga för.45 12.2.6Pågående satsning för fortbildning av förskolechefer Förutom befattningsutbildningen, pågår mellan åren 2015–2018 även en fortbildning för rektorer och en fortbildning för förskolechefer. Syftet med fortbildningen för förskolechefer är att utveckla deras pedagogiska ledarskap. Utbildningen fokuserar däremot inte på skol- juridik såsom befattningsutbildningen. Fortbildningen ska motsvara 7,5 högskolepoäng och vara inriktad mot pedagogiskt ledarskap. För att få delta i utbildningen krävs att förskolechefen har arbetat som förskolechef på halvtid eller motsvarande.46 43Resultat för förskolechefer tillika rektor vid enskilda såsom offentlig verksamhet som del- tagit i befattningsutbildningen: avbrutit 12,, studieuppehåll , ej godkända och godkända (Källa. 44Skolverket (2014). med det treåriga rektorsprogrammet – En uppföljning av tre kursgruppers utbildning. 45Skolverket (2014). 46Fortbildningen av rektorer är en fortsättningsutbildning för dem som har slutfört befattningsutbildningen. Se även 3 a kap. 1-4 §§ förordning om befattningsutbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem samt fortbildning för rektorer och förskolechefer. Av budgetpropositionen framgår att fortbildnings- satsningen pågår . finns det således inte förutsättningar för att fortbildning för förskolechefer kan fortgå längre än . Detsamma gäller även för den pågående fort- bildningen för rektorer. Den förordning som reglerar fortbildning- arna gäller dock tillsvidare. 12.2.7Förslag – anpassning av den obligatoriska befattningsutbildningen Utredningens förslag: Förskolechefer ska omfattas av ett krav på obligatorisk befattningsutbildning. Förskolechefer ska påbörja en obligatorisk befattningsutbild- ning om 7,5 högskolepoäng möjligt efter det att förskole- chefen tillträtt sin anställning. Utbildningen ska vara genomförd från tillträdesdagen. Skyldighet att genomföra utbild- ningen föreslås inte ifråga om förskolechefer som tidigare genom- gått en befattningsutbildning, en äldre statlig rektorsutbildning eller genom annan utbildning eller yrkeserfarenhet har förvärvat kunskaper som en högskola som anordnar befattningsutbildning har jämställt med sådan utbildning. Förändringarna föreslås träda i kraft och gälla de förskolechefer som anställs efter detta datum. I nedanstående avsnitt använder utredningen begreppet förskolechef även om vi tidigare i kapitlet föreslår en ändring av benämningen till rektor. Behovet av en befattningsutbildning för förskolecheferna Förskolecheferna har ett viktigt uppdrag att säkerställa att utbild- ningen i förskolan håller en hög kvalitet och ger barn goda förutsätt- ningar för en framtida skolgång och ett livslångt lärande. För att barnen ska kunna utvecklas så långt som möjligt är det angeläget att förskolecheferna har den kompetens som krävs för att kunna organi- sera verksamheten på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Utred- ningen menar att avsaknaden av en obligatorisk utbildning för för- skolechefernas avseende deras ansvar att leda och samordna det pedagogiska arbetet kan innebära negativa konsekvenser för verk- samheten då det kan leda till att den inte utformas i enlighet med skolförfattningarna. Skolinspektionens granskningar visar att förskolechefer har ett behov av kompetensutveckling. Förskolecheferna behöver genom ökad kunskap ges bättre möjligheter att ta det övergripande ansvaret och ge förutsättningar för personalen inom förskolan att ta ansvar för att undervisningen genomförs så att barnen stimuleras och utma- nas i sin utveckling och sitt lärande. Studier visar dock att förskole- chefer inte deltar i kompetensutveckling i samma utsträckning som rektorer.47 Utredningen föreslår mot bakgrund av det ovanstående att även förskolechefer ska omfattas av krav på en särskild befatt- ningsutbildning. Målet med en befattningsutbildning för förskolecheferna Målet med den föreslagna befattningsutbildningen är att förskole- chefernas kompetens ska stärkas så att de ges bättre förutsättningar för att leda verksamheten. Utredningen föreslår mot bakgrund av detta att befattningsutbildningen ska stärka förskolechefernas kun- skaper inom områdena skoljuridik, mål- och resultatstyrning samt skolledarskap. En befattningsutbildning om 7,5 högskolepoäng Utredningen anser som utgångspunkt att det bästa ur ett kvalitets- liksom ur ett likvärdighetsperspektiv vore att alla förskolechefer fick genomgå en befattningsutbildning av samma omfattning och med motsvarande innehåll som den redan befintliga. Det finns dock flera praktiska omständigheter som gör att utred- ningen inte föreslår att förskolecheferna ska omfattas av ett lika om- fattande krav. Framför allt finns det ett stort antal mycket små förskoleenheter för vilka ett sådant förslag bedöms få betydande negativa organisatoriska och ekonomiska konsekvenser. 47 Skolinspektionen (2012). Av befattningsutbildningens deltagare består den av ca 20 pro- cent förskolechefer ([2014]). också, även om likheterna är stora mellan förskolechefens och rek- torns uppdrag, vissa skillnader mellan uppdragen. Exempelvis ligger det inte inom förskolechefens uppdrag att ansvara för myndig- hetsutövning såsom att besluta om åtgärdsprogram eller betyg. Förskoleenheterna är generellt sett mindre än skolenheterna och förskolechefen är i mycket högre utsträckning än rektorn verksam i barngruppen. Av alla förskolechefer arbetar delvis i barn- grupp men av förskolecheferna vid fristående förskolor är verksamma i barngrupp. I en förskola med få anställda kan det vara svårare att tillfälligt flytta personal inom verksamheten. Det kan därmed finnas särskilda organisatoriska svårigheter för förskole- chefer verksamma i små förskolor att delta i en längre utbildning. Befattningsutbildningen för rektorer sker till största del genom egenstudier och vid ett flertal internattillfällen vilket resulterar i, för- utom omkostnader för vikarier, även i omkostnader för t.ex. resa och logi samt kursmaterial för huvudmannen. I mindre förskolenheter behöver kostnaden för deltagande i utbildningen fördelas över ett färre antal barn vilket innebär att verksamheten i övrigt kan komma att påverkas i högre utsträckning än i större förskoleenheter och sko- lor med fler barn och elever. Utredningen gör mot ovanstående bakgrund bedömningen att det inte är möjligt att ställa krav på en befattningsutbild- ning av samma omfattning för förskolechefer som för rektorer utan att det får oönskade konsekvenser. Utredningen föreslår i stället att förskolecheferna ska genomföra en obligatorisk befattningsutbild- ning om 7,5 högskolepoäng vilket motsvarar 5 veckors heltidsstudier. Utredningen vill dock framhålla att det faktum att en påfallande stor andel av förskolorna är så små att förskolechefen bedöms få svårig- heter att kunna delta i en längre befattningsutbildning stämmer till eftertanke vad gäller förskolornas förmåga att hantera andra utma- ningar. Utredningen vill understryka att förslaget ska ses som ett första steg mot en mer omfattande obligatorisk befattningsut- bildning för förskolechefer . Befattningsutbildningen för förskolechefer ska ha påbörjats från det att förskolechefen tillträtt sin anställning och vara genomförd efter tillträdesdagen. För att kunna genom- föra utbildningen krävs att det finns möjlighet för deltagarna att avsätta tid för utbildningen samt att deltagarna i övrigt får det stöd som krävs för att genomföra utbildningen.