sou · H5B36 · 2017-02-08 00:00:00 — Våra efterforskningar ger bilden av att det är ovanligt men att det trots allt förekommer att om ett barns rätt till umgänge med någon annan än en för- älder. Vi ansluter oss till den i tidigare förarbeten anförda uppfatt- ningen att det får förutsättas att socialnämnden på ett mer objek- tivt sätt kan överväga om de nackdelar som en process för med sig från barnets synpunkter vägs upp av de fördelar som ett umgänge kan leda till. Enligt vår bedömning framstår det därför ur ett barn- perspektiv som lämpligast att socialnämnden även i fortsättningen ensam får avgöra om en talan om umgänge mellan barnet och någon annan än en förälder ska föras. Samförståndslösningar mellan föräldrar i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge får i regel anses vara bäst för barnet. Lagstift- ningen har därför på olika sätt utformats så att föräldrar ska kunna komma överens i sådana frågor. Det är eftersträvansvärt att för- äldrar lyckas nå enighet för att undvika att konflikter som rör barn behöver avgöras i domstol. I vårt uppdrag ingår att •kartlägga och analysera hur domstolarna arbetar för att nå sam- förståndslösningar i mål om vårdnad, boende och umgänge, •ta ställning till om det finns andra sätt att ytterligare stärka för- äldrars möjligheter att nå samförståndslösningar inför en dom- stolsprocess, och •ta ställning till om det ska införas en lagstadgad skyldighet för föräldrar att delta i samarbetssamtal eller medling innan en dom- stolprocess inleds. Hur domstolar framöver, mot bakgrund av förslagen i detta kapitel, kan arbeta med samförståndslösningar under domstolsprocessen behandlar vi i kapitel 15. I vårt uppdrag ingår också att ta ställning till hur medlingsförfarandet kan utvecklas och förbättras. Vi behand- lar medlingsförfarandet i kapitel 10. 9.2.1Möjligheter att komma överens före och under en domstolsprocess Kommunen ska erbjuda föräldrar samarbetssamtal, hjälp med att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge och familjerådgivning Enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 socialtjänstlagen (2001:453), för- kortad SoL, ska kommunen sörja för att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal, dvs. samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som gäller vårdnad, boende och umgänge. En be- stämmelse av det slaget infördes redan den 1 mars 1991.1 Samarbets- samtalen har även till syfte att föräldrarna ska nå enighet i frågor som gäller barnets försörjning.2 Samarbetssamtal kan begäras av föräldrar men även domstolen kan i mål om vårdnad, boende och umgänge ge ett uppdrag åt social- nämnden eller något annat organ att i barnets intresse anordna sådana samtal i syfte att nå enighet mellan föräldrarna (6 kap. 18 § , [FB]). Det krävs inte att föräldrarna begär eller samtycker till samarbetssamtal för att domstolen ska kunna besluta om sådana samtal. Om samtal är motiverade beror på omständig- heterna i det enskilda fallet (prop. 1990/91:8 s. 64). Samarbetssamtal är alltid kostnadsfria. Kommunen är även skyldig att erbjuda föräldrar hjälp med att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge (5 kap. 3 § första stycket 2 SoL). Avtalet är verkställbart om det är skriftligt och socialnämnden godkänt det (6 kap. 6, 14 a och 15 a §§ FB).3 Kommunen ska också erbjuda familjerådgivning åt dem som begär det (5 kap. 3 § tredje stycket SoL). Med familjerådgivning avses en verksamhet som består i samtal med syfte att bearbeta sam- levnadskonflikter i parförhållanden och familjer. För familjerådgiv- ning får kommunen ta skäliga avgifter (8 kap. 2 § första stycket SoL). Samarbetssamtal och familjerådgivningssamtal har delvis olika fokus. I båda samtalsformerna tar man i regel upp frågor som har 3En förutsättning för att ett avtal om boende ska vara giltigt är att föräldrarna har gemensam vårdnad (6 kap. 14 a § FB). med föräldrars relation att göra. I familjerådgivningssamtal foku- serar man på relationen mellan parterna och problem och kon- flikter inom relationen. I samarbetssamtal diskuteras positiva och negativa aspekter av föräldrarnas relation, men inte för att bearbeta relationen i sig, utan för att undersöka och förbättra förutsätt- ningarna för ett fungerande samarbete kring barnen efter en sepa- ration.4 Domstolen ska verka för en samförståndslösning Tingsrätten ska under förberedelsen i ett mål om vårdnad, boende och umgänge klarlägga om det finns förutsättningar för en sam- förståndslösning (42 kap. 6 § [RB]). Om det inte är olämpligt med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga om- ständigheter ska tingsrätten verka för att föräldrarna når en sådan lösning (42 kap. 17 § RB). I den proposition som låg till grund för att bestämmelserna infördes anges att det är värdefullt om föräldrarna kan nå en samförståndslösning. Normalt sett främ- jar det barnet att den konflikt som finns mellan föräldrarna får en så hållbar lösning som möjligt. Om en samförståndslösning nås är förutsättningarna för att den ska hålla betydligt större än i andra fall. En förälder som klart motsätter sig en diskussion om en samförståndslösning får dock inte tvingas att medverka i en sådan (prop. 2005/06:99 s. 63 och 104). Skyldigheten att verka för samförståndslösningar i vårdnadsmål skärptes . gäller att tingsrätten bör kunna låta bli att väcka frågan om samförståndslösning bara om det finns kon- kreta skäl som talar mot att detta är lämpligt (prop. 2010/11:128 s. 26). lagreglerades även hovrättens möjlighet att verka för en samförståndslösning. Hovrätten bör verka för att föräldrar når en samförståndslösning, om det är lämpligt med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omständigheter (50 kap. 11 § RB). Domstolen kan arbeta på olika sätt för att få parter att komma överens. Utöver att domare på egen hand försöker få parter att 4 , Vårdnad, boende och umgänge. – stöd för rättstillämpning och hand- läggning inom familjerätt, 2012, s. 161. komma överens kan rätten besluta om samarbetssamtal eller utse medlare. Verksamheten med samarbetssamtal har utvärderats och Myndigheten för familjerätt och föräldraskaps- stöd (MFoF) har på uppdrag av regeringen kartlagt föräldrars och samtalsledares erfarenheter av samarbetssamtal. Resultatet av kart- läggningen publicerades i rapporten . Kart- läggning av föräldrars och samtalsledares erfarenheter. Kartläggningen har genomförts genom en enkät till samtliga kommuner i landet. En fördjupad studie har gjorts där samtalsledare och föräldrar har fått svara på frågor om samarbetssamtalen. I rapporten konstateras bl.a. •att samarbetssamtal hjälper en stor grupp föräldrar att nå sam- förståndslösningar och att domstolsprocesser undviks som många föräldrar ser ett behov av ytterligare stöd både för sig och för barnet, •att många föräldrar var oroliga och i psykisk obalans före sam- arbetssamtalen och även att en del barn var det, och •att samarbetsförmågan ökar och att konfliktnivån oftast sjunker efter samarbetssamtalen. 9.3Vår kartläggning av arbetet med samförståndslösningar 9.3.1Vår undersökning av domar Som framgått av avsnitt 7.3 har vi undersökt hur vanligt det är att föräldrar når en överenskommelse i mål där vårdnadsfrågan varit tvistig i något skede under målets handläggning. Vår slutsats av undersökningen är att föräldrar nådde en överenskommelse i 65 pro- cent av dessa mål. Andelen överenskommelser är troligen i prak- tiken något större eftersom en del överenskommelser inte resul- terar i en dom. 9.3.2Några pågående projekt i som har till syfte att ge barn och föräldrar hjälp och stöd Utredningen om ekonomi och föräldrasamarbete vid särlevnad föreslog att en verksamhet med s.k. separationsteam skulle utvecklas och prövas tillsattes en utredning med uppdrag att göra en översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer påverkar samarbete mellan särlevande föräldrar, Utredningen om ekonomi och föräldrasamarbete vid särlevnad (S 2009:04). Ett av målen för utredningen var att undanröja samarbetshinder och underlätta för särlevande föräldrar att komma överens och samarbeta i såväl ekonomiska som andra närliggande frågor som rör barnet. Utredningen föreslog bl.a. att skulle få i uppdrag att, i samarbete med Försäk- ringskassan, Kommuner och Landsting och ett antal kom- muner, utveckla och pröva en verksamhet med s.k. separationsteam. Försöksverksamheten skulle gå ut på att flera olika huvudmän och professioner samverkade för att gemensamt bistå föräldrar och barn med adekvata insatser utifrån behoven i det enskilda fallet. Syftet med försöksverksamheten skulle vara att förebygga eller mildra kon- flikterna mellan föräldrar och att främja ett fungerande föräldra- samarbete i frågor som rör föräldraansvar och omsorg om barnet. Bakgrunden till den föreslagna försöksverksamheten beskrevs i utredningens betänkande enligt följande (SOU 2011:51 s. 547–551). kan en rad olika myndigheter och instanser vara inblandade i samband med en separation. Flera parallella processer och utred- ningar som är helt eller delvis beroende av varandra kan pågå. Det kan då finnas en stor risk för att helhetsperspektivet på barnets situation förloras. Om föräldrar inte lyckas komma överens inom ramen för samarbetssamtal, står närmast till buds att väcka talan i domstol. Risken är att en tvist i domstol snarare förstärker än löser föräldrars konflikter. innebär tvisten dessutom en långvarig känslomässig och ekonomisk påfrestning för såväl för- äldrarna som barnet. Domstolen har knappast bättre möjligheter än familjerätten att få föräldrar att sätta barnets behov främst. Det konstaterades vidare att intresset av kompletterande insat- ser och av en bättre helhetssyn på både föräldrars och barns behov förefaller vara stort. Det bör vara värdefullt för enskilda och för samhället om föräldrar och barn på ett bättre sätt än kan erbjudas adekvat stöd och hjälp, anpassad efter behoven i det en- skilda fallet, såväl under som efter separationen, i syfte att före- bygga eller minska konflikterna mellan föräldrarna. Ett sådant stöd bör kunna öka förutsättningarna för samarbete mellan föräldrarna och minska risken för ogynnsam utveckling hos barnet samt bidra till att barnet kan få en nära och god relation till båda föräldrarna, även om de inte längre lever tillsammans. En försöksverksamhet med s.k. samverkansteam pågår Mot bakgrund av bl.a. den ovan nämnda utredningens slutsatser på- går en försöksverksamhet med s.k. samverkansteam i Stiftelsen () regi. De kom- muner som deltar i försöksverksamheten är , , , och . I projektbeskrivningen noterar att en vård- nadstvist innebär att såväl föräldrar som barn befinner sig i en oer- hört utsatt situation samt att forskning och praktik har uppmärksammat att nuvarande arbetsmetoder och handlägg- ningsprocesser varken är anpassade för eller tillräckligt effektiva för att möta föräldrars och barns behov och därmed leda till hållbara lösningar med barnets bästa i fokus.5 Den övergripande målsättningen med försöksverksamheten med samverkansteam är att ge tvärprofessionellt och samordnat stöd till föräldrar och barn i samband med föräldrarnas separation och de konflikter som då kan uppstå kring barnet. Syftet är att pröva om ett sådant stöd kan bidra till att konflikter mellan föräldrar minskar och om de skadeverkningar som konflikterna kan få för dem och för barnen därmed kan minimeras. Försöksverksamheten riktar sig till barn och föräldrar som behöver stöd och insatser i samband med en konfliktfylld separation. Även föräldrar som är i konflikt med var- andra med anledning av en separation längre tillbaka i tiden kan få stöd och insatser inom ramen för försöksverksamheten. Detsamma gäller föräldrar som har många och intensiva konflikter trots att de aldrig 5 (hämtat ). Med konflikt avses fall där den omständigheten att föräldrar inte kan komma överens om grundläggande föräldraupp- gifter som är viktiga för barnets omsorg och utveckling leder till svårigheter och lidande för barnet. Fokus i försöksverksamheten är att få till stånd tidiga insatser, innan konflikten mellan föräldrarna eskalerat. Tanken är att utveckla bättre anpassade arbetsmetoder som involverar föräldrar och barn i syfte att uppnå en trygg relation mellan barn och föräldrar. Tanken är också att erfarenheterna från försöks- verksamheten ska spridas till övriga kommuner och berörda aktörer. I försöksverksamheten används frågeformuläret Detection Of Overall Risk Screen (DOORS). Formuläret är utarbetat av ett internationellt forskarteam och utformat för föräldrar som separerar och har konflikter kring barnet. DOORS ska vara en ”dörr in” till stöd och insatser och ett hjälpmedel i valet mellan olika aktörer. DOORS är inriktat på olika målområden som t.ex. våld, konflikt, föräldraförmåga och barnets mående. I försöksverksamheten utgår man från en teoretisk beprövad modell som anger riktade insatser på olika nivåer, en s.k. insatstrappa. Den är tänkt att vara ett hjälp- medel för att hitta rätt stödnivå utifrån de identifierade behoven. Insatstrappan innehåller bl.a. screening av föräldrars och barns be- hov av stöd, generella och riktade insatser samt specialiserade insat- ser för barn som utvecklat en egen problematik p.g.a. föräldrarnas konflikter. Varje kommun i försöksverksamheten har åtagit sig att bilda ett samverkansteam med uppdrag att erbjuda föräldrar och barn ett tidigt och samordnat stöd. Förutom kommunens resurser i form av familje- rättssocionom, barnvårdsutredare, familjebehandlare och budget- och skuldrådgivare ligger det nära till hands att samarbeta med t.ex. familjerådgivare, barnpsykologer, hälso- och sjukvård, Försäkrings- kassan samt förskola och skola. driver Rädda Barnens och ungdomar det tidsbegränsade projektet fredat rum, med mot- tagningar i , , och Umeå.6 kommer projektet bara att bedrivas i och . Pro- jektet vänder sig inte bara till barn med föräldrar i domstolstvist. Ett barn kan komma i fråga för projektet under förutsättning att det föreligger ett samarbetssammanbrott mellan föräldrarna som gör att barnet far illa. Även våldsutsatta barn kan komma i fråga. I projektet samverkar man på det sättet att står för barnkontakten medan familjerätten eller står för föräldrakontakten. erbjuder barnet individuell behand- ling utifrån barnets behov. Familjerätten eller erbju- der stöd till föräldrarna. Vanligen underrättar familjerätten eller att man har kommit i kontakt med en familj där barnet är i behov av stöd och hjälp. träffar föräldrarna för ett infor- mationssamtal. Om vårdnadshavarna samtycker får barnet träffa någon av Rädda Barnens psykologer eller kuratorer enskilt för in- ledande bedömningssamtal. Syftet är att komma fram till om det finns någon psykisk ohälsa hos barnet. Om det finns anledning att gå vidare, upprättar psykologen eller kuratorn en behandlingsplan. I vissa svårare fall skrivs en remiss till barn- och ungdomspsykiatrin (BUP). Målsättningen är att landets kommuner och landsting i förläng- ningen ska använda den samverkansmodell som tillämpas i projektet. 6 Avsnittet bygger på uppgifter från projektkoordinatorn och på informationsmaterialet Ett fredat rum – ett projekt för barn som lever i vårdnadstvister. 9.3.3Domstolarna arbetar på olika sätt för att nå samförståndslösningar Genom våra kontakter med domare har det kommit fram att domare arbetar på olika sätt för att nå samförståndslösningar i mål om vård- nad, boende och umgänge. Nedan beskriver vi ett antal exempel på sådana arbetsmetoder. Vid den traditionella handläggningen tar domaren för det mesta upp frågan om samförståndslösning med föräldrarna vid den munt- liga förberedelsen. Sådana samtal kan ske antingen separat med respektive förälder eller i gemensamma diskussioner. Det förekom- mer också att domare i anslutning till sammanträdet beslutar om samarbetssamtal. Vidare utser domare i vissa fall en medlare. Om föräldrar inte kommer överens vid eller efter sammanträdet hämtas eventuellt en vårdnadsutredning in. Därefter får parterna komma in med bevisuppgifter och målet sätts ut till huvudförhandling. Domare tar också regelmässigt upp frågan om en överenskommelse vid eller i anslutning till huvudförhandlingen. När det finns interimistiska yrkanden arbetar domare ibland med upprepade muntliga förberedelser. Avsikten är att en överenskom- melse, t.ex. om barns umgänge med en förälder, ska kunna prövas för att därefter utvecklas efter det enskilda barnets behov. Vid det första sammanträdet försöker domaren få föräldrarna att träffa en tillfällig överenskommelse. Om detta lyckas återkallar i de flesta fall föräldrarna de interimistiska yrkandena och överens- kommelsen antecknas i protokollet. Det förekommer att rätten meddelar ett interimistiskt beslut i enlighet med föräldrarnas till- fälliga överenskommelse. Sammanträdet avslutas oftast med att tid för ett nytt sammanträde bokas, vanligtvis . Vid det sammanträdet brukar det diskuteras hur den till- fälliga överenskommelsen har fungerat och hur möjligheterna till en ny överenskommelse ser ut. I vissa fall träffas då en ny tillfällig överenskommelse. Det är sällsynt att det hålls fler än tre samman- träden inom ramen för det nu beskrivna arbetssättet. Kan parterna inte enas slutligt hämtas eventuellt en vårdnadsutredning in. Där- efter får parterna komma in med bevisuppgifter och målet sätts ut till huvudförhandling. Även med detta arbetssätt tar domaren regel- mässigt upp frågan om en överenskommelse vid eller i anslutning till huvudförhandlingen. Konflikt och försoning bygger på ett samarbete mellan domstol och familjerätt. var först med att använda sig av arbetssättet. Attunda tingsrätt, och tings- rätterna i och är exempel på andra tingsrätter som tillämpar modellen. Arbetssättet har även spridits till fler tings- rätter. Tillämpningen av metoden varierar mellan och inom tings- rätterna. Nedan beskriver vi översiktligt hur arbetar med Konflikt och försoning.7 En förutsättning för att ett mål om vårdnad, boende och umgänge ska handläggas inom ramen för Konflikt och försoning är att för- äldrarna inte invänder mot att delta. Tingsrätten beslutar om metoden ska användas sedan den gett familjerätten tillfälle att komma in med upplysningar alternativt hämtat in snabbupplysningar från familjerätten. På så sätt får familjerätten tillgång till eventuella uppgifter i socialregistret och eventuella tidigare utredningar om barnet. Metoden anses inte vara lämplig om någon av föräldrarna har en psykiatrisk diagnos eller ett aktivt missbruk. Detsamma gäller om någon av dem har gjort sig skyldig till våld eller övergrepp mot barnet eller den andra föräldern. Metoden är i regel inte heller lämplig om någon av föräldrarna och barnet har skyddade personuppgifter. När tingsrätten har beslutat att metoden ska användas kallar rätten föräldrarna och ansvarig familjerättssekreterare till ett första sammanträde för muntlig förberedelse. En halv dag sätts av för detta. Domaren håller i sammanträdet och familjerättssekreteraren får 7 Avsnittet bygger på uppgifter från en rådman vid . ordet när det är lämpligt. Ombuden har en undanskymd roll och såväl domaren som familjerättssekreteraren riktar sig direkt till föräldrarna. Inledningsvis presenterar domaren metoden utförligt. Därefter får föräldrarna berätta om barnet och redogöra för sin syn på vilka problem som behöver lösas för att barnets behov ska till- godoses. Familjerättssekreterarens uppgift är att föra in relevant barnkunskap som har bäring på föräldrarnas konflikter. Efter dis- kussioner, som i de flesta fall leder till en tillfällig överenskommelse och en inventering av den hjälp föräldrarna behöver, meddelar tingsrätten ett interimistiskt beslut och ett beslut om samarbets- samtal. Förutom föräldrarna kan personer i deras nätverk delta i samarbetssamtalen. Föräldrarna kan komma överens om att ta hjälp av familjerättssekreteraren för att kommunicera med varandra på ett mindre konfliktdrivande sätt eller att i övrigt ta emot hjälp eller stöd av familjerätten eller av annan enhet inom . Vidare får familjerättssekreteraren med stöd av 6 kap. 20 § FB i upp- drag att till nästa sammanträde ge in upplysningar. Familjerätts- sekreteraren skaffar sig därefter information, genom t.ex. hembesök och samtal med föräldrarna, barnet och närstående samt med personal vid barnets förskola eller skola. Man bestämmer också för nästa sammanträde, framåt i tiden. Avsikten är att föräldrarna ska kunna kontakta familjerättssekreteraren för att be om hjälp om det uppstår oklarheter eller andra problem i stället för att trappa upp konflikten genom att ge in inlagor till tingsrätten. Vid det andra sammanträdet får föräldrarna redogöra för sina erfarenheter av den tillfälliga överenskommelsen. Familjerättssekre- teraren informerar om hur samarbetet mellan föräldrarna har fungerat. Familjerättssekreteraren redovisar endast muntligt resultatet av arbetet med upplysningarna. Protokollföraren skriver ner vad familje- rättssekreteraren uppger. Efter diskussioner når föräldrarna förhopp- ningsvis en slutlig överenskommelse som läggs till grund för en dom. Det händer att domstolen i domskälen eller i protokollet noterar vissa överenskommelser som är viktiga för ett fortsatt bra sam- arbete mellan föräldrarna samt tid för uppföljning hos familjerätten. Om föräldrarna inte når en slutlig överenskommelse kan de träffa ännu en tillfällig överenskommelse och familjerättssekreteraren får ett fortsatt uppdrag. Tid bestäms i dessa fall för ett tredje samman- träde. Det hålls endast undantagsvis fler än tre sammanträden inom ramen för Konflikt och försoning. Om föräldrarna inte når en slutlig överenskommelse som god- känns av tingsrätten, övergår målet till ordinär handläggning. Enligt en undersökning vid kommer överens i de mål som har handlagts där enligt metoden. Även andra domstolar som använder sig av metoden har uppgett att föräldrar i stor utsträckning kommer överens inom ramen för Konflikt och försoning (se mer om Konflikt och försoning i avsnitt 15.6). Ett sätt att få föräldrar att komma överens är att arbeta med full- makter. Om föräldrarna har gemensam vårdnad kan den ena för- äldern utfärda en fullmakt för den andra att ensam fatta beslut i frågor som normalt sett kräver båda vårdnadshavarnas samtycke. Omvänt kan en förälder som har ensam vårdnad om ett barn ut- färda en fullmakt för den andra förälder att få tillgång till samma information och insyn som en vårdnadshavare gällande t.ex. skola, hälso- och sjukvård etc.8 9.4Regelverket i några andra länder I tas frågor om oenighet angående vårdnad, boende och umgänge upp i som är en administrativ myndig- het. försöker på olika sätt att få föräldrarna att komma överens. Föräldrarna kallas inledningsvis till ett vägled- ningsmöte som de är skyldiga att delta i. Avsikten med mötet är att finna lösningar inför barnets framtid som är till barnets bästa. I komplicerade fall deltar både jurister och barnexperter. Om för- äldrarna inte kommer överens är skyldig att er- bjuda barnsakkunnig rådgivning eller konfliktmedling. 8Se , , Vårdnad, boende och umgänge samt verkställighet av sådana avgöranden och överenskommelser, 2014, s. 157. 9Vi har besökt Social- og i . Avsnittet bygger på uppgifter som lämnats av en specialkonsulent vid Kontoret for Familier. Om föräldrarna inte blir eniga har behörighet att fatta beslut om umgänge. Besluten kan överklagas till en annan administrativ myndighet, Ankestyrelsen. Är föräldrarna oeniga om vårdnad och boende kan fatta interimistiska be- slut men det är domstolen som beslutar slutligt. behandlar 000 fall. Av de cirka 9 000 fall som gäller oenighet om vårdnad och boende går cirka 2 400 till slutligt avgörande av domstol. –2018 genomförs ett försöksprojekt i Statsför- valtningen. Inom projektet erbjuds föräldrarna deltagande i indi- viduellt anpassade samtal och vid behov deltagande i en kurs. Sam- tal kan äga rum även med barn. Cirka 1 200 föräldrapar kommer att omfattas av projektet. Projektets mål är att begränsa be- lastningen för barn i separationer, att stärka föräldrarnas samarbets- förmåga och att förhindra att nya konflikter uppstår mellan parterna. Projektet kommer att utvärderas.