sou · H5B333 · 2017-04-25 00:00:00 — Undersökningar pekar också mot att upp- sägningar som har gjorts med stöd av bestämmelsen har kostat de drabbade hyresvärdarna stora belopp i uteblivna hyresbetalningar. Det är inte rimligt att den ena parten i ett hyresförhållande ska kunna rubba balansen mellan parterna på det sätt som 32 § andra stycket hyreslagen ger utrymme för . Intresseorganisationerna och Visita, som är före- trädda i expertgruppen knuten till utredningen, har anfört att bestäm- melsen inte tillämpas av de professionella aktörer som de företrä- der, utan dessa tillämpar i stället det utrymme till substitution som 36 § ger. Behovet av en rätt för hyresgästen att säga upp ett hyres- avtal om en begäran om byte på hyresgästens sida vägras eller inte besvaras synes således inte vara särskilt stort. De bestämmelser som i övrigt reglerar hyresgästens möjligheter att få till stånd en ändring av hyresavtalet är väl avvägda för att skapa en balanserad flexibilitet mellan avtalsparterna. Mycket talar därför för att upp- sägningsrätten i 32 § andra stycket bör upphävas. av den s.k. semesterparagrafen En del av den problematik kring bestämmelsen som har uppmärk- sammats i juridisk litteratur och av intresseorganisationer på områ- det bottnar i den korta tidsfrist som bestämmelsen stadgar för hyres- värdens svar på en begäran om substitution. Tidsfristen är jämfört med andra frister i hyreslagen väldigt kort (jfr t.ex. tvåmånaders- fristen som hyresvärden har att iaktta vid rättelseanmaning enligt 43§ första stycket). Ett alternativ för att mildra de negativa effekterna av bestäm- melsen för hyresvärdar skulle kunna vara att förlänga tidsfristen, exempelvis . Nackdelen med det är att ingenting då görs åt det breda tillämpningsområde som bestämmelsen har , som delvis minskar betydelsen av möjligheten till tillstånd från hyres- nämnden enligt 36 §. Sammantaget anser utredningen att det finns betydande skäl för att i stället upphäva bestämmelsen i 32 § andra stycket helt, i vart fall i förhållande till hyresgäster som bedriver förvärvsverksamhet. Följden blir att den praktiska betydelsen av tillstånd enligt 36 § ökar. När det gäller s.k. rena lokalöverlåtelser, dvs. situationer i vilka hyres- rätten överlåts utan en bedriven verksamhet, har bestämmelsen i 32 § hyreslagen självständig betydelse. Någon möjlighet för en närings- idkande hyresgäst att utan hyresvärdens samtycke överlåta enbart hyresrätten ges inte i 36 § hyreslagen. Hyresgästen är i sådana fall hänvisad till uppsägningsrätten enligt 32 § andra stycket. Bakgrunden till 36 § var att man ville ge hyresgästen möjlighet att tillgodogöra sig det ekonomiska värde som är knutet till den förhyrda lägenheten genom hyresgästens arbete och kapitalinsatser. Detta värde kan inte överlåtas på annat sätt än i förening med hyres- rätten. Utredningen anser att begränsningen av näringsidkande hyres- gästs substitutionsrätt till överlåtelser av hyresrätten i samband med verksamhetsöverlåtelser är en ändamålsenlig avvägning mellan parternas intressen. I den mån hyresvärden inte samtycker till en ren lokalöverlåtelse bör hyresgästen därför inte ha möjlighet att be- gära hyresnämndens tillstånd till det. Med hänsyn till historiken bakom tillkomsten och utvecklingen av 32 § andra stycket anser utredningen att dess syfte inte varit att tillgodose näringsidkande hyresgästers intresse av att få frånträda en lokal . 8.3.4Substitution för hyresgäster som inte bedriver kommersiell verksamhet För hyresgäster som inte bedriver kommersiell verksamhet, exem- pelvis ideella föreningar eller privatpersoner som hyr för privat bruk, har bestämmelsen i 32 § hyreslagen självständig betydelse. För dessa innebär den aktuella regleringen den enda möjligheten att påkalla ett partsbyte under löpande hyrestid och på så sätt en möjlig- het att ta sig ur ett hyresavtal . Som har påpekats ovan var ett av de främsta skälen till införan- det av en möjlighet till substitution för näringsidkande hyresgäster att hyresgästen skulle ha möjlighet att tillgodogöra sig det ekono- miska värdet som byggts upp genom verksamheten och som är knutet till hyresrätten. Några motsvarande värden kan inte anses upp- komma vid bedrivandet av ideell eller privat verksamhet, varför skäl saknas att erbjuda hyresgäster en möjlighet till överlåtelse av hyres- rätten på den grunden. Även för dessa hyresgäster kan emellertid omständigheterna ha förändrats så att starka skäl talar för att de bör ha kvar möjligheten att komma ur avtalet . Denna grupp skulle utan särskilda regler om detta få skärpta regler utifrån att 32 § andra stycket i för- slaget tas bort. Enligt utredningen tillgodoses dessa hyresgästers intresse bättre av en möjlighet att kunna få hyresnämndens tillstånd till överlåtelse av hyresrätten än av att kunna säga upp avtalet . Därigenom undviker man den domstolsprövning i efterhand som kan bli följden när parterna är oense om huruvida rätt till upp- sägning enligt dagens bestämmelse i 32 § andra stycket verkligen har förelegat. En sådan prövning kan bli oskäligt dyr och riskabel för de hyresgäster som det här gäller. prövning för tillstånd till överlåtelse av hyres- rätten i dessa fall bör göras utifrån en bedömning av om hyresgäs- ten har beaktansvärda skäl för överlåtelsen. Sådana skäl bör anses föreligga om hyresgästens förutsättningar för hyresavtalet har för- ändrats och en fortsättning av hyresavtalet därför skulle medföra oskäligt betungande börda för hyresgästen. Om överlåtelsen av hyresrätten tillåts av hyresnämnden gäller denna med de villkor som gällde för överlåtaren. Det betyder t.ex. att den nye hyresgästen måste följa de villkor om t.ex. uthyrningens ändamål som följer av avtalet. När det gäller bedömningen av om hyresvärden har godtagbara skäl att motsätta sig en överlåtelse kan beaktas om lokalen har upp- låtits av skäl som har att göra med andra relationer mellan hyres- värden och hyresgästen, såsom familjeanknytning eller andra skäl av personlig art. För att tillstånd ska kunna ges bör dessutom krä- vas, liksom är fallet i fråga om näringsidkande hyresgäster, att förvärvaren är godtagbar som hyresgäst. Därvid bör man lägga sär- skild vikt vid hyresgästens möjligheter att betala hyran. Liksom är fallet i fråga om överlåtelser av hyresrätten i samband med verk- samhetsöverlåtelse bör hyresvärden ha möjlighet att ställa villkor i samband med att samtycke eller tillstånd ges till överlåtelse av hyres- rätten. Såsom antytts ovan finns det inte anledning att knyta möjlig- heter till substitution för icke näringsidkande hyresgäster till den verksamhet som bedrivs i lägenheten. Något krav på att verksam- heten överlåts i samband med hyresrätten sägs upp bör heller inte ställas i nu aktuella fall. lokalöverlåtelser, med de begräns- ningar som följer av vad som sagts tidigare, får alltså accepteras av hyresvärden. Vid överlåtelser av kommersiella hyresrätter i samband med verksamhetsöverlåtelser föreskrivs i 36 § att om hyresgästen inne- haft hyresrätten än , får tillstånd endast lämnas om det föreligger synnerliga skäl. Tidsgränsen framstår som väl avvägd i dessa hyresförhållanden. Även när det gäller hyresgäster som hyr för annat än kommersi- ellt ändamål är det rimligt att begränsa tillämpningen till fall där hyresförhållandet varat . Föreligger synnerliga skäl, bör emellertid, liksom i kommersiella förhållanden, tillstånd kunna med- delas tidigare än så. I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen om konse- kvensutredning vid regelgivning (2007:1244) finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande. Enligt utredningsdirektivet ska utredaren särskilt fokusera på att allsidigt och grundligt belysa de kortsiktiga och långsiktiga konse- kvenserna av de förslag som lämnas. I det ingår bl.a. att analysera förslagens betydelse för bostadsmarknaden, för hyresrättsbeståndet och för samhället i övrigt. Effekterna för hyresgäster och fastighets- ägare ska redovisas ingående liksom för berörda myndigheter och andra aktörer. Utredaren ska redovisa om förslagen i en praktisk tillämpning kan få konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Utredaren ska också beräkna de ekonomiska konsekven- serna av de förslag som läggs fram. Om förslagen kan förväntas leda till kostnader för det allmänna, ska förslag till finansiering lämnas. I detta kapitel redogör vi för bedömningen av de konsekvenser i dessa avseenden som utredningens förslag kan antas medföra. Utredningen innehåller sammantaget ett trettiotal olika förslag upp- delade på sex kapitel. Vissa av dessa förslag står relativt fristående från andra förslag. Andra förslag är ett betrakta som delar av ett mer sammanhållet paket av förslag. Ytterst syftar en konsekvensutredning till att tydliggöra och upp- skatta vilka konsekvenser som en förslagen förändring kommer att medföra för samhället och dess aktörer. En föreslagen förändring bör alltid tolkas med utgångspunkt i den problembild som förslaget syftar till att avhjälpa. När en utredning består av relativt många olika förslag som möter olika problembilder och målgrupper, uppkommer ett behov av att genomföra flera konsekvensutredningar. är det inte möjligt att göra separata fullständiga konsekvensutredningar av varje förslag. Ett sådant angreppssätt kommer att framgångsrikt tydlig- göra de viktiga samhällsekonomiska konsekvenserna från de mindre marginella konsekvenserna. För att hitta en balans mellan att göra en allsidig och träffsäker bedömning av utredningens förslag, har vi därför valt att disponera konsekvensutredningen med utgångspunkt i utredningens kapitel- indelning. Kapitelindelningen följer i stort olika tematiska områden som sammanfaller runt en samlad problembild. Varje delkapitel följer samma disposition. Delkapitlet inleds med en sammanfattning av förslagens bakomliggande samlade problem- bild och syfte, dvs. vad utredningen ytterst vill uppnå med förslagen. Efter det följer en sammanfattning av vilka som berörs av försla- gen, dvs. målgrupperna för förslagen. Detta följs av ett resonemang om vilka effekter som kan förväntas inträffa om ingen förändrad reglering kommer till stånd, dvs. Efter dessa inledande underavsnitt analyseras förslagens konse- kvenser. Analysen inleds med en sammanfattande bedömning av förslagens konsekvenser för berörda aktörer. Bedömningen över förslagen visar schematiskt i vilken utsträckning som förslagen be- döms påverka berörda aktörer och skapa samhällsekonomisk effekt. Efter sammanfattningen analyseras och bedöms förslagens konse- kvenser för de aktörer som berörs. Varje underavsnitt avslutas med en beskrivning av alternativa lösningar till förslagen som har disku- terats under utredningen, samt en jämförelse av konsekvenser för övervägda alternativ. avslutas med ett delkapitel som redogör för utredningens samlade bedömningar av förslagen. Delkapitlet inleds med en redogörelse för förslagens samhällsekonomiska kon- sekvenser. Efter det följer ett avsnitt som – med utgångspunkt i kraven i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) – redogör för hur förslagen samlat bedöms påverka berörda aktörer. Bedömningarna följs av ett delkapitel som redogör för vilka konsekvenser som förslagen bedöms få i förhållanden till jämställdheten, brottsligheten, sysselsättningen, miljön, de integra- tionspolitiska målen, samt den kommunala självstyrelsen. kvensutredningen avslutas med ytterligare några bedömningar av om förslagen stämmer överens med de skyldigheter som följer av anslutning till EU, samt om särskilda hänsyn behöver tas kring ikraftträdande. 9.3Ägande och förvaltning av hyreshus 9.3.1Förslagens problembild och syfte Problembilden, som har diskuterats närmare i avsnitt 3.5, kan sam- manfattas i följande delar: •Gällande rättspraxis har lämnat utrymme för olika tolkningar av regelverket. •Försöken att skapa en fungerande trappa i lagstiftningen så att mindre förseelser får lägre sanktioner har inte resulterat i att den mindre ingripande åtgärden; förvaltningsåläggande, har använts i någon större utsträckning. •Otydligheter kring vilka ekonomiska risker och vilken kompen- sation som gäller för tvångsförvaltaruppdraget. För att möta denna problembild har utredningen föreslagit ett antal förändringar som syftar till att stärka hyresgästens ställning vid bris- ter i förvaltningen genom att: •Se till att fastighetsägare ser efter förvaltningen utifrån de krav som ställs. •Tydliggöra regler som medför en mer effektiv rättstillämpning. •Effektivisera processen vid tillsättande av tvångsförvaltare. •Tydliggöra regler kring förvaltares rätt till utgifter och arvode. 9.3.2Vilka som berörs av förslagen Förslagen berör ett flertal olika typer av aktörer: •Fastighetsägare som av olika skäl brister i förvaltningen. •Hyresgäster som bor i fastigheter med eftersatt underhåll. •Kommuner som blir skyldiga att ta fram en förteckning över lämpliga personer som är villiga att ställa upp som tvångsförvaltare. •Hyresnämnderna som på kort sikt kommer att få en ökad måltill- strömning innan fastighetsägare har anpassat sig till ny rättspraxis. Det är svårt att bedöma hur många företag som befinner sig i risk- zonen för särskild förvaltning och åtgärdsförelägganden. Det är främst mindre privata fastighetsägare med en eller några få fastig- heter. Det förekommer även fastigheter som berörs av framför allt särskild förvaltning som ägs av bolag eller andra juridiska personer. Företagen återfinns inom SCB:s kod SNI 68.201 (SNI 2007) fastig- hetsbolag, bostäder. 9.3.3Effekter om någon förändring av regelverket inte kommer till stånd Utredningen bedömer att hyresgäster fortsatt kommer att utsättas för onödiga missförhållanden, då lagens utformning inte för hyres- gäster tydliggör de ärenden som går att söka för, samt då rätts- tillämpningen kommer att skilja sig åt beroende på vilken hyres- nämnd i landet som ärendet bedöms av. Eftersom majoriteten av antalet ärenden som kommer in gällande särskild förvaltning (för- valtningsåläggande och tvångsförvaltning) är så allvarliga att de leder direkt till tvångsförvaltning, som cirka häften av ärendena leder till avslag, framgår det att det föreligger vissa brister i syste- met. Det finns ingen tydlig trappa som fångar upp mindre allvarliga ärenden. Utredningen bedömer att utan en förändring kommer situationen att fortsätta på liknande sätt som . 9.3.4Förslagens samlade konsekvenser för berörda aktörer Utredningen gör bedömningen att förslagen sammantaget kommer ge upphov till små konsekvenser för samhället. Tabell 9.1 Schematisk bedömning över i vilken utsträckning som förslagen bedöms medföra konsekvenser för samhället i stort och berörda aktörer, uttryckt på en skala 1–5 där 1 motsvarande mycket små konsekvenser och 5 mycket stora konsekvenser Bättre beredskap för att hitta lämpliga Fördelning av kostnaden för förvaltarens Klarare regler om förvaltares utgifter I följande avsnitt motiveras denna bedömning utifrån en analys av hur berörda aktörer förväntas påverkas av förslagen. Klarare bestämmelser om åtgärdsföreläggande i hyreslagen Utredningen föreslår att lagtexten förtydligas avseende att det inte krävs hinder eller men i nyttjanderätten som grund för ett åtgärds- föreläggande när hyresvärden brister i sin underhållsskyldighet. Utredningen gör bedömningen att detta förtydligande kommer att medföra mindre risk för olika tolkningar, vilket stärker rätts- säkerheten för den enskilde. Det har inte gjorts en genomgång av samtliga ärenden för åren 2012–2016, men däremot för . Den visar att 471 ärenden avgjordes medan merparten, 402 stycken, skrevs av då parterna uppnått överenskommelse. Av samtliga ärenden ledde 48 till avslag, huvudsakligen p.g.a. att hyresgästen inte kunnat påvisa fel eller brister eller förmått visa hinder eller men i nyttjanderätten. Mellan åren 2010–2016 överprövade 157 ärenden. avgjordes 15 ärenden, varav ett ledde till bifall och 10 till avslag. Övriga ärenden avskrevs. I hyresnämnderna bedömdes av antal avgjorda ären- den till avslag, respektive i . Med ett an- tagande om att 2014 utgör ett representativt år, har antalet avslag på avgjorda ärenden för åren 2012–2016 uppskattats i tabellen nedan. Tabell 9.2 Uppskattning av antalet avslag på avgjorda ärenden för åren 2012–2016 Källa: och Ramböll. Eftersom det inte förs statistik över antal ärenden som har gett av- slag enbart p.g.a. hyresgästens oförmåga att uppvisa hinder eller men, och inte fel eller brister, är det svårt att bedöma exakta antalet ärenden som med förslaget –2016 hade genererat bifall. Om vi gör ett förenklat antagande om att det handlar om hälf- ten av ärendena, hade det i genomsnitt genererat bifall i 22 ärenden i hyresnämnden respektive 7 i . När fler ärenden döms till hyresgästens fördel förväntas föränd- ringen stärka den enskildes ställning på bekostnad av de fastighets- ägare som inte erbjuder ett tillfredsställande underhåll. I förläng- ningen bör förändringen kunna medföra att färre hyresgäster behö- ver bo i lägenheter med bristande underhåll. När något fler ärenden leder till bifall i hyresnämnden kan det att öka incitamenten för den enskilde hyresgästen att ansöka om åtgärdsföreläggande. Det innebär att den informerade hyresgästen kommer att söka för mindre ärenden än vad som görs enligt dagens regelverk. Antalet åtgärdsföreläggande finns redovisade i avsnitt 3.4.1. I genomsnitt mellan åren 2012–2016 avgjordes 441 åtgärdsförelägg- anden . Enligt uppgifter från kan ett åtgärds- föreläggande uppskattas till en genomsnittlig kostnad på 3 500 kro- nor per ärende.12 Utredningen kan inte bedöma hur stor ökningen kommer att bli men om vi gör ett antagande att ökningen är 20 pro- cent skulle det ge en genomsnittlig mängd på 529 ärenden för ovan- stående år vilket utgör en ökning på 88 ärenden.3 Det ger en ökad kostnad för samtliga hyresnämnder på . Utredningen gör därför bedömningen att det inte är troligt att för- slaget kommer att få konsekvenser av ekonomisk betydelse för hyres- nämnderna. På lång sikt förväntas fastighetsägare rätta sig efter regelverket och ny rättspraxis, varpå förändringen snarare kan tänkas fungera som ett påtryckningsmedel. Utredningen förväntar sig att det totala antalet ärenden på kommer att nå ett nytt jämvikts- tillstånd som ligger i nivå med nuvarande antal inkomna ärenden till hyresnämnden. Utredningen gör bedömningen att förändringen sammantaget ger upphov till önskvärda men mycket små konsekvenser. Förändring av ingripandeformerna i bostadsförvaltningslagen Utredningen föreslår att bestämmelserna om förvaltningsåläggande ersätts av möjligheter för hyresnämnden att, med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet, förelägga hyresvärden att vidta åtgärder för att komma till rätta med uppkomna förvaltnings- brister. Föreläggandet får förenas med vite. De grundläggande förutsättningarna för att hyresnämnden ska kunna besluta om ingripande i förvaltningen överensstämmer med det som hitintills har gällt för ett beslut om särskild förvaltning. Den väsentliga skillnaden är att hyresvärden inte skiljs från sin fastighet vid den mindre ingripande formen förvaltningsförelägg- ande, utan uppmanas åtgärda brister inom . Genom lagändringen blir det tydligare, både för hyresgäst och för hyres- värd, avseende de brister som går att ansöka för. 1Det kan tillkomma kostnader för resor och besiktning som ökar kostnaderna till max 2Baserat på fasta kostnader från och på tidsuppskattning av utredningens experter. 3Det är troligtvis en hög uppskattning som baseras på att den informerade hyresgästen kom- mer att söka för mindre ärenden. Det är inte säkert att hyresgästen tar del av den nya infor- mationen och därmed kommer antalet ärenden troligtvis inte att öka i lika hög utsträckning. Utredningen har inhämtat information från som uppger att ”ansökningar om särskild förvaltning är resurskräv- ande och ofta svåra att ärenden att driva”.4 –lämnades inga nya ansökningar in gällande särskild förvaltning i region , utan resurser riktades mot större väletablerade hyresvärdar att åtgärda brister. Utredningen gör bedömningen att lagändringen kan medföra ett snabbare förfarande genom möjligheten att uppmana fastighets- ägare till åtgärder snarare än att tillsätta en ny förvaltare som ska ta itu med problemen. Mindre brister kan åtgärdas i ett tidigare stadie och det stärker skyddet för den enskilde. Även den omständigheten att det nya förvaltningsföreläggandet kan förenas med vite medför att det är troligt att förvaltningsföreläggande kommer att användas och följas. Beroende på hur organisationer, hyresgästföreningen eller kom- munen, förhåller sig till lagändringen kan förslaget på marginalen leda till en ökad måltillströmning innan fastighetsägare har anpassat sig till ny rättspraxis. Enbart förändringen att fastighetsägaren upp- manas att åtgärda brister kan sända signaler om att mindre ärenden rent praktiskt går att ansöka om. Det kan därför inte uteslutas att detta förändrade förhållande kan leda till fler ansökningar, eftersom hyresgästernas incitament att söka rättslig tvist ökar. Utredningen bedömer dock att antalet tvångsförvaltningar i stället kan komma att minska , om fler ärenden åtgärdas i ett tidi- gare skede. Effekten bör dock vara marginell med avseende på an- talet fall som avgörs i sak. är det inte säkert att de fastig- hetsägare som enligt dagens regelverk sätts under en tvångsförvalt- ning kommer att svara på sanktioner, då de beräknade kostnaderna för åtgärder överstiger intäkterna för fastigheten. Utifrån utred- ningens genomgång i kapitel 3.3.1 av vanliga orsaker till tvångsför- valtning framgår att det ofta handlar om dåliga ekonomiska förut- sättningar. Sammantaget bedömer utredningen att förslaget kommer att få mycket små konsekvenser. 4 , Ansökningar om särskild förvaltning, 2016, s. 4. Bättre beredskap för att hitta lämpliga tvångsförvaltare Utredningen föreslår en skyldighet för kommunen att ta fram och tillhandahålla en förteckning över förvaltare som har förklarat sig villiga att åta sig uppdrag. Om hyresnämnden begär det, ska kom- munen även fortsättningsvis lämna förslag på förvaltare. Utredningen om förvärv och förvaltning av hyresfastighet redo- gjorde i sitt betänkande (SOU 2008:75) för hur en tvångsförvaltning ser ut i praktiken. Hyresnämnderna i kommunerna i , , , och har uppgett att det har varit svårt att vid ett eller fler tillfällen hitta en förvaltare som är villig att ta sig an uppdraget. I , och har det inte varit ett problem. I samtliga fall har hyresnämnden i kom- munerna inte haft någon egen lista över förvaltare att tillsätta, utan det har gjorts utifrån allmän kännedom. I vissa fall har sökande, kommun eller hyresgästföreningen föreslagit förvaltare.5 Kommunen är redan, enligt dagens regelverk, skyldig att föreslå en förvaltare om hyresnämnden kräver det. Förändringen blir att kommunen måste lägga ned extra resurser på att ta fram en för- teckning över villiga förvaltare. Förslaget gör inte tvångsförvaltaruppdraget mer attraktivt per se, men det effektiviserar tvångsförvaltarprocessen. Hyresnämndernas ansvar begränsas till bedömning medan det praktiska arbetet genom- förs av kommunerna. Det kan framför allt vara svårt att tillsätta för- valtare i mindre kommuner, där utbudet inte är lika stort. Går det att upprätta en lista över förvaltare, kan det framför allt säkerställa att det inte föreligger skillnader mellan större och mindre orter. Förändringen bedöms indirekt stärka den enskilde hyresgästens ställning i form av att förvaltningsprocessen effektiviseras genom att en förvaltare tillsätts snabbare, samt av att kommunen kvalitets- säkrar processen att hitta en lämplig förvaltare. Det går inte att säkerställa att inga tvångsförvaltningar förfaller med förslaget, men med en tydlig lista över förvaltare torde risken för att det saknas potentiella tvångsförvaltare minska. Uppskattningsvis tar det och kommun att ta fram och underhålla en förteckning över förvaltare. 5 Se SOU 2008:75 s. 73.