sou · H5B320 · 2017-03-15 00:00:00 — Särskild behörighet har också den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omstän- dighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Den särskilda behörigheten anges i så kallade områdes- behörigheter som fastställs av UHR. Myndigheten föreskriver ock- så om vilka områdesbehörigheter som ska gälla för program som leder till en yrkesexamen, medan lärosäten beslutar om vilka områ- desbehörigheter som ska gälla för övriga utbildningar. För varje områdesbehörighet anges dels behörighetskurserna, dels de kurser som ger meritpoäng. För dem som gått den gymnasieskola som 8 Överenskommelse mellan , , , och om tillträde till högre utbildning, SÖ 1997:13. fanns före Gy 2011 finns, förutom meritkurserna i moderna språk, engelska och matematik, ett antal olika områdeskurser (se av- snitt 4.4.2) kopplade till respektive områdesbehörighet. När dåvarande skulle föreskriva om ett antal bredare områdesbehörigheter i stället för de tidigare standardbehö- righeterna, kom dessa att endast omfatta gymnasiekurser. Det inne- bar att varken godkänt antagningsprov eller andra särskilda krav än gymnasiekurser fick någon områdesbehörighet, vilket hade funnits inom det tidigare systemet med standardbehörigheter. Andra särskil- da krav kunde vara läkarintyg eller arbetslivserfarenhet. Högskole- verket skrev i konsekvensutredningen i samband med att föreskrif- terna om områdesbehörigheter togs fram att ”i ett system med breda områdesbehörigheter finns det inte något utrymme för några spe- ciella krav”. UHR har inte heller därefter omprövat detta. För att kunna använda sådana krav behöver universitet och högskolor tillstånd från UHR. Enligt 7 kap. 11 § högskoleförordningen får UHR, om det finns särskilda skäl, medge att en högskola ställer upp andra krav än de som följer av den områdesbehörighet som behövs för utbildningen. Det innebär i praktiken att UHR kan fatta beslut om att lärosätet får ställa högre krav i form av en högre kurs eller ytterligare en kurs alternativt att godkänt resultat på till exempel ett arbetsprov får användas som behörighetskrav. När områdesbehörigheterna togs fram numrerades de från 1 till 20. Områdesbehörigheterna finns i fyra avdelningar i föreskrifterna: avdelning A, B, C och D. Olika avdelningar är tillämpliga beroende på när den sökande har uppfyllt kraven för grundläggande behö- righet. Behörighetskraven i de olika avdelningarna är utformade för att motsvara varandra, men anges olika beroende på hur gymnasie- skolans kurser benämns. En gymnasiekurs som lästs enligt Gy 2011:s ämnesplan benämns exempelvis ”biologi 2” och motsvaras i avdel- ning B och C, enligt då tillämpliga kursplaner, av ”biologi B”. Avdel- ning D reglerar äldre gymnasieformer och där anges kravet som ”biologi två årskurser från naturvetenskaplig linje”. Områdesbehö- righeterna är också indelade efter ämnesområden, till exempel är områdesbehörigheterna A1/1 och A2/2 kategoriserade som Huma- niora/Juridik/Teologi. Trots denna indelning efter ämnesområden är lärosätena fria att använda vilken områdesbehörighet de önskar för de utbildningar som de själva bestämmer områdesbehörighet för. I bilaga 3 i föreskrifterna anges vilken eller vilka områdesbehörigheter som gäller för utbildningsprogram som leder till en yrkesexamen.9 Att kraven för grundläggande behörighet skärpts, senast i och med Gy 2011, har haft betydelse också för den särskilda behörig- heten. Kraven i engelska skiljer sig därför delvis åt i områdesbehö- righeternas olika avdelningar. En gymnasieexamen från ett högskole- förberedande program ger grundläggande behörighet och i den ingår engelska 5 och 6. Engelska krävs därför inte i någon områdes- behörighet i avdelning A. Engelska B är däremot ett krav i några om- rådesbehörigheter i avdelning B och C, och då anges även i D ett motsvarande krav i engelska. För sökande med äldre betyg som behöver komplettera för att uppfylla den grundläggande behörigheten tillämpar lärosätena sär- skilda tillämpningsbeslut, framtagna av universitets- och högskoleförbunds (SUHF) nationella bedömningsgrupp för antag- ning. UHR har på uppdrag av regeringen följt upp områdesbehörighe- terna och i vilken mån lärosätena gör undantag från något eller några behörighetsvillkor jämfört med områdesbehörigheterna eller har tillstånd från UHR att ställa andra krav än dem som framgår av områdesbehörigheterna. Deras uppföljning omfattar program som leder till en yrkesexamen och program som leder till en generell examen enligt bilaga 2 i högskoleförordningen. Uppföljningen om- fattar inte fristående kurser.10 En majoritet av yrkesprogrammen () använder de av- sedda områdesbehörigheterna. Det är främst ämneslärarutbildningen som avviker från avsedd områdesbehörighet genom att ställa ytter- ligare krav. Det beror på att lärosätena till ämneslärarutbildning med estetisk inriktning vill använda godkänt arbetsprov som behörighets- krav. UHR menar att eftersom ämneslärarutbildningen har olika inriktningar och kombinationer är områdesbehörigheterna inte ända- målsenliga. Även civilingenjörsutbildningar ställer krav utöver aktuell 9Universitets- och högskolerådets föreskrifter om områdesbehörigheter UHRFS 2013:2. 10Så används områdesbehörigheterna, en kartläggning av förekomsten av andra behörighets- krav, UHR, 2016. Det gäller framför allt civilingenjörsutbildning med internationell inriktning som efter tillstånd från UHR ställer krav på moderna språk. av utbildningarna som leder till en yrkesexamen sänker kraven. För förskollärarutbildningen har nästan hälften av utbildningarna tagit bort kravet på engelska B för sökande med betyg från den gymnasieskola som fanns innan Gy 2011. Några ämneslärarutbildningar har tagit bort kravet i idrott och hälsa. När det gäller högskoleingenjörsutbildningar har några tagit bort kravet i kemi och några har sänkt kravet i matematik. De generella programmen avviker i mycket stor utsträckning från områdesbehörigheterna. Lärosätena måste utgå ifrån en områdes- behörighet och kan utifrån den ta bort ett krav, men inte höja kraven. Till nästan hälften av utbildningarna sänker lärosätena kraven. Några utbildningar har tillstånd från UHR att ställa andra krav utöver områdesbehörigheterna. Det är framför allt ekonomutbildningar med internationell inriktning som ställer krav på moderna språk. Några utbildningar har också tillstånd att ställa krav på godkänt arbetsprov. Myndigheten menar att det kan ifrågasättas om områdesbehörig- heterna är ändamålsenliga för de generella programmen med tanke på i vilken utsträckning de avviker från områdesbehörigheterna. De konstnärliga utbildningarna har ofta behov av att använda god- känt arbetsprov som särskilt behörighetskrav. Eftersom det inte finns en områdesbehörighet för det behöver lärosätena ansöka om tillstånd hos UHR. har i sin enkät till lärosätena ställt frågor om områdesbehörigheterna och om de är ändamålsenliga. Av svaren framgår att en majoritet, , av lärosätena inte anser att dagens system är ändamålsenligt. Flera lärosäten menar att kopp- lingen till meritkurser i områdesbehörigheterna gör att det blir för- virrande eftersom meritkurserna handlar om meritvärdering och inte behörighetskrav. Några lärosäten menar att lärosätena själva bör få besluta om den särskilda behörigheten generellt, men att någon form av nationellt fastställda särskilda behörigheter behövs för utbildning som leder till yrkesexamen. 4.3.3Behörig genom så kallad reell kompetens Såväl grundläggande som särskild behörighet kan uppnås genom det som har kommit att kallas reell kompetens. Det motsvarar det som i högskoleförordningen uttrycks på följande sätt: ”[…] genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.”11 Den här möjligheten att bli behörig infördes i högskoleförord- ningen 2003 efter att regeringen hade lagt förslaget i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15).12 Av propositionen fram- går att den som genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsätt- ningar att tillgodogöra sig utbildningen också ska anses ha grund- läggande behörighet. Varje högskola ska göra en individuell bedöm- ning av sökandes reella kunskaper. Bedömningarna ska inte göras schablonmässigt utan högskolan måste göra en individuell värdering av de åberopade meriterna.13 Parallellt med detta fanns också möjlig- heten att bli grundläggande behörighet genom ålder, arbetslivser- farenhet och angivna kunskaper i svenska och engelska, den så kallade 25:4-regeln. I propositionen Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (prop. 2006/07:107)14 föreslog regeringen att 25:4-regeln skulle avskaffas. Man menade att den i princip innebar ett ålderskrav, det vill säga hade man fyllt så betraktades man som behörig till högskoleutbild- ning. Bestämmelsen var en ren schablon och ingen kvalitativ bedöm- ning av vad man hade tillgodogjort sig från sin arbetslivserfarenhet fanns med. Regeringen hänvisade i stället till bedömningen av reell kompetens och att den skulle utvecklas och fullt ut ersätta 25:4- regeln. Regeringen menade att bedömning av reell kompetens är ett mer rättvist system eftersom bedömningarna baseras på faktisk kom- petens och inte på schabloner. I den nuvarande tillämpningen av bestämmelsen används en schab- lon vid en första bedömning av den grundläggande behörigheten. 117 kap. 5 § högskoleförordningen. 2001/02:15 Den öppna högskolan (bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98). 13Ibid., s. 54. 2006/07:107 Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet (bet. 2006/07:UbU17, rskr. 2006/07:202). Denna schablon är framtagen av SUHF och utformad som en rekom- mendation från SUHF15 (se kapitel 5). Det är svårt att få någon riktig bild av i vilken omfattning läro- sätena bedömer reell kompetens. I en nyligen remitterad depar- tementspromemoria om validering16, i UHR:s rapport om breddad rekrytering17 och i Valideringsdelegationens förslag till nationell strategi för validering18 framgår det att valideringar eller bedöm- ningar inte genomförs i den utsträckning som det skulle kunna göra i samband med antagningen. har uppfattat att bedömningar av reell kompetens görs, men att sättet som lärosätena registrerar reell kompetens på i antagningssystemet NyA kan ge en missvisande bild av i vilken grad dessa bedömningar görs. Vid be- dömning av reell kompetens för grundläggande behörighet utöver SUHF:s rekommendation registreras det inte i NyA som reell kom- petens för grundläggande behörighet utan som undantag från den grundläggande behörigheten. Det beror på att bedömningen är gjord av ett enskilt lärosäte och att beslutet därför omfattar den sökta utbildningen. Det är endast då det finns gemensamma tillämpnings- beslut, till exempel i form av en rekommendation från SUHF, som ett beslut kan registreras som giltigt vid alla lärosäten som använder sig av NyA. Mer om tillämpning av regelverket finns i kapitel 5. Regeringen har i budgetpropositionen för 201619 framfört att det ska vara prioriterat att alla som har behov av att få sin reella kompe- tens bedömd inom högre utbildning får den möjligheten. Regeringen har, efter förslag i budgetpropositionen, avsatt för att utveckla processer och strukturer för bedömning av reell kompetens. UHR har inom den satsningen fått regeringens uppdrag att samordna en pilotverksamhet med syfte att etablera en varaktig struktur för stöd till lärosätenas arbete med bedömning av reell kompetens och för ökat samarbete mellan läro- säten i bedömningen. Tanken är att pilotverksamheten ska övergå till 15Rekommendationer om bedömning av reell kompetens för grundläggande behörighet. Rekommendation 2009:2, . 16Ds 2016:24 Validering med mervärde. 17Kan excellens uppnås i homogena studentgrupper? UHR, 2016. 18SOU 2017:18 En nationell strategi för validering. Delbetänkande av Valideringsdelega- tionen 2015–2019. 2015/16:1 Budgetpropositionen 2016 utg. omr. 16 Utbildning och universitetsforsk- ning. en varaktig struktur för arbetet med bedömning av reell kompetens efter 2018.20 UHR har också fått i uppdrag av regeringen att genomföra en försöksverksamhet för att utveckla bedömningen av viss utländsk högskole- och yrkeshögskoleutbildning –2020. UHR ska vidareutveckla sin bedömning av utländsk utbildning för att, med stöd av en validering som utförs av universitet och hög- skolor eller utbildningsanordnare inom , också kunna bedöma avslutad eftergymnasial utbildning med bristande dokumentation. Myndigheten ska också utveckla en process för att personer som har en dokumenterad men oavslutad högskoleutbild- ning ska kunna få sin utbildning bedömd. Målgruppen för försöks- verksamheten inkluderar personer som omfattas av etablerings- insatser för vissa nyanlända.21 Förordning (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor, det så kallade basåret, syftar till att ge studenten kunskaper motsvarande de krav på särskild behörighet som ställs för en viss högskoleutbildning. Antagningen ska ske till förutbildningen och den efterföljande utbildningen. Förutbildningen får omfatta högst och får erbjudas i anslut- ning till alla program som påbörjas på grundnivå och som vänder sig till nybörjare under vissa förutsättningar. Det ska finnas brist på behöriga sökande till den efterföljande utbildningen och det ska finnas ett behov på arbetsmarknaden av utbildad arbetskraft. Den behörighetsgivande förutbildningen ger ett intyg där det ska fram- gå vilka krav på särskild behörighet som förutbildningen motsvarar. Intyget från förutbildningen kan också användas vid ansökan till annan högskoleutbildning, det vill säga inte bara till den efterföljan- de utbildningen. Om en sökande utöver intyget har betyg, konkur- rerar han eller hon i betygsgruppen BII. Intyget från förutbildning- en ges inte något meritvärde.22 20Dnr U2015/05986/UH. 21Dnr U2016/02796/UH. 22Högskolförordningen (1993:100), bilaga 3. Enligt 7 kap. 3 § högskoleförordningen får en högskola, om det finns särskilda skäl, besluta om undantag från något eller några behörig- hetsvillkor. En högskola ska göra undantag från något eller några behörighetsvillkor, om sökanden har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren. Bestämmel- serna gäller både för krav inom ramen för den grundläggande behö- righeten och för den särskilda behörigheten. Bestämmelser om att en högskola får besluta om undantag från ett eller flera behörighetsvillkor har funnits . När nuvarande hög- skoleförordning infördes föreskrevs att om det föreligger särskilda skäl får högskolan besluta om dispens från något eller några behö- righetsvillkor. gjordes ett tillägg om att när det är fråga om dispens för en viss sökande ska det beaktas om den sökande genom svensk eller utländsk utbildning, praktisk erfarenhet eller på grund av någon annan omständighet har förutsättningar att tillgodo- göra sig utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren. fick bestämmelsen i stort den lydelse som gäller . Det föreskrevs då att om det finns särskilda skäl, får högskolan beslu- ta om undantag från något eller några behörighetsvillkor. Vidare angavs att en högskola ska göra undantag från något eller några behö- righetsvillkor om sökanden har förutsättningar att tillgodogöra sig den sökta utbildningen utan att uppfylla behörighetsvillkoren. Sam- tidigt infördes bestämmelser om reell kompetens i bestämmelserna om grundläggande och särskild behörighet (se avsnitt 4.3.3). Förarbeten till ändringarna som trädde i kraft finns i pro- positionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15)23. I proposi- tionen anges följande. Som redovisats måste en översyn av högskoleförordningens regler om dispens och behörighet göras. Regeringen avser att i samband därmed förtydliga formuleringen om undantag från något eller några behörighetsvillkor, så att det klart framgår att en högskola får tillämpa bestämmelsen såväl generellt som i det enskilda fallet. Undantag från behörighetsvillkoren bör exempelvis kunna göras om antalet behöriga sökande till en viss utbildning är färre än antalet platser. I dessa fall kan högskolorna erbjuda studenterna en möjlighet att på ett enkelt sätt komplettera sina kunskaper, antingen genom en mer etablerad samverkan med annan utbildningsanordnare eller genom att integrera 2011/02:15 Den öppna högskolan (bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98). kompletterande undervisning i den ordinarie utbildningen. Det bör dess- utom framgå av lärosätets antagningsordning i vilka situationer undantag från behörighetsvillkoren bör göras. Lärosätet ansvarar för att utbild- ningen svarar upp mot fastställda kvalitetskrav även om undantag från behörighetsreglerna medgivits.24 I propositionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162)25 anförs att undantag från behörighetsvillkoren kan göras till exempel för att främja studerandeutbyte när det gäller utländska studenter som läser kurser enbart på engelska. Det anges även att undantag bör kunna användas när det gäller sökande med funktionshinder som trots att de inte uppfyller kraven för till exempel grundläggande behörighet har förutsättningar att tillgodogöra sig den sökta utbildningen.26 är det urvalssystemet som hamnar i fokus då tillträdesbestäm- melserna diskuteras eller då media rapporterar om frågan. Det är inte konstigt eftersom urvalet till konkurrensutsatta utbildningar kan få stora konsekvenser och till och med vara livsavgörande för många. De urvalsinstrument som används måste vara rättssäkra och transparenta på så sätt att det måste vara tydligt på vilka grunder urvalet görs. Urvalsinstrumenten måste också upplevas som rättvisa på så sätt att en sökande med ett högre meritvärde antas framför en sökande med ett lägre meritvärde och genom att sökande i samma urvalsgrupp konkurrerar på likvärdiga villkor. Det är även urvalets utformning som får störst konsekvenser för de sökande och som har det starkaste signalvärdet till framför allt gymnasieelever. Den modell för meritvärdering av betygen som an- vänds och hur urvalet i övrigt utformas kan få olika konsekvenser. är dessa konsekvenser sådana man har velat uppnå från stats- makternas sida, ibland blir konsekvenserna tydliga först . Sökande är kreativa när det gäller att pröva ett systems olika möjlig- heter. 24Ibid., s. 59. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola (bet. 2005/06:UbU3, rskr. 2005/06:160 och bet. 2005/06:UbU15, rskr. 2005/06:214). 26Ibid., s. 170. Det är vanligt att en sökande konkurrerar i fler än en urvalsgrupp. Det gäller särskilt sökande i de lägsta åldersgrupperna. I antagningen till konkurrerade av de sökan- de i betygsgruppen BI (betyg direkt från gymnasieskolan, se nedan), och som var 19–, i ytterligare minst en urvalsgrupp. Motsva- rande andel för dem i åldersgruppen 22–var . Bara en promille av de sökande till nybörjarprogram hade endast ett hög- skoleprovsresultat att konkurrera med. Det är framför allt sökande som har blivit behöriga genom reell kompetens eller genom den tidigare 25:4-regeln.27 4.4.1Fördelning av platser mellan olika urvalsgrunder Enligt högskoleförordningen är urvalsgrunderna betyg, resultat från högskoleprovet och lokalt beslutade urvalsgrunder (7 kap. 12 §). Av platserna på en utbildning ska minst en tredjedel fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat på högskoleprovet och högst en tredjedel på grundval av lokalt beslutade urvalsgrunder (7 kap. 13 §). Om det finns särskilda skäl, får UHR medge att ett lärosäte fördelar platserna på ett annat sätt (7 kap. 15 §). Platserna får då fördelas på grundval av någon eller några av de urvalsgrunder som anges i 7 kap. 12 §. Lärosätena ansöker framför allt om att få fördela en större andel av platserna på grundval av lokalt beslutade urvals- grunder och därmed också en mindre andel än en tredjedel på grund- val av högskoleprovsresultat och betyg. De allra flesta, , av de som söker till en utbildning på grundnivå är behöriga genom gymnasiebetyg eller omdöme från folkhögskola. I det nuvarande systemet gäller, som vi har nämnt, att om man en gång har uppnått grundläggande behörighet genom gymnasieutbildning eller motsvarande så gäller det för de allra flesta även framöver. Att det ska vara så också i fortsättningen framgår av direktiven till utredningen. Det innebär också att sökande 27 Stycket baseras på uppgifter från antagningssystemet NyA som utredningen har fått från UHR. med betyg från olika gymnasiesystem konkurrerar med varandra och det behöver därför finnas bestämmelser för hur olika betyg ska meritvärderas så att de kan jämföras med varandra i urvalet. Även sökande med utländska betyg konkurrerar i samma grupp som sök- ande med betyg från svensk gymnasieskola. Däremot har sökande med omdöme från folkhögskola en egen grupp inom betygsurvalet. Inom betygsurvalet sker en platsfördelning utifrån antalet behö- riga sökande i respektive grupp. finns fyra olika sökandegrupper: betyg direkt från gymnasieskolan (BI), betyg direkt från Gy (BIex, som dock upphör efter antagningen till ), betyg som har kompletterats efter gymnasiesko- lan (BII), med några undantag, och omdöme från folkhögskola (BF). Betygsgruppen för betyg som i efterhand har kompletterats, BII, infördes i antagningen till . Det finns olika slags kompletteringar och sökande med dessa olika kompletteringar förs till BI eller till BII eller till båda urvalsgrupperna: •Behörighetskomplettering: sökande som har kompletterat med betyg i kurser som inte ingår i programmet från gymnasieskolan och som krävs för behörighet. •Så kallade konkurrenskompletteringar: –Utbyteskomplettering: sökande som har kompletterat med ett högre betyg i en kurs som ingår i programmet från gymna- sieskolan och som han eller hon redan har ett betyg i. –Tilläggskomplettering: sökande som har kompletterat med ett betyg i en kurs som inte ingår i slutbetyget från programmet i gymnasieskolan. Denna form av komplettering gäller för sök- ande som före uppfyllde kraven för grund- läggande behörighet. –Meritpoängskomplettering: sökande som har kompletterat med ett betyg i en kurs som inte ingår i programmet från gym- nasieskolan och som ger meritpoäng. Längre ner beskrivs vilka kompletteringar som hänförs till vilken be- tygsgrupp. Regeringens beslut om att införa en särskild komplette- ringsgrupp inom betygsurvalet syftade till att det skulle bli svårare att konkurrera om platser på en utbildning om man hade kompletterat sina betyg inom den kommunala vuxenutbildningen i efterhand. dåvarande föreslog i sitt betänkande att möj- ligheten att använda utbyteskompletteringar i urvalet skulle tas bort.28 Skälen till varför regeringen ändå beslutade att möjligheten skulle få vara kvar framgår inte av förarbetena. Den särskilda betygsgruppen skulle gälla för alla kompletteringar eftersom regeringen ansåg att en sökande som hade kompletterat sina betyg inom den kommunala vuxenutbildningen aldrig ska gå före den som sökt på sina betyg direkt från gymnasieskolan.29 Det var vid den här tidpunkten femton gånger vanligare att barn till högre tjänstemän och akademiker hade höjt betygen till högsta nivå inom den kommunala vuxenutbildningen än barn från arbetarklassen. Av ett svar på en brevfråga till Utbild- ningsdepartementet från allmänheten, daterat , framgår att det är tekniskt svårt att särskilja behörighetskomplet- tering från konkurrenskomplettering. Vad som är behörighets- komplettering kan i ett annat fall vara konkurrenskomplettering. Därför skulle även den som har behörighetskompletterat konkurrera i den särskilda urvalsgruppen.30 Ytterligare en åtgärd som ingick i be- slutet om en särskild betygsgrupp var att fördelningen av platser mellan BI och BII skulle ske i ytterligare ett steg – efter att platserna har fördelats utifrån antalet behöriga sökande, förs en tredjedel av platserna i BII över till BI. Olika bestämmelser för kompletteringar gäller för olika grupper av sökande.