sou · H4B349 · 2017-01-01 00:00:00 — Respondenten vidhåller att det förhåller sig så i viss utsträckning men att behöver genomföra förändringar av ”den interna organisationen” och säkra tillgång på resurser för de nya arbetssätt och strukturer som behövs. Myndighetsmodellen löser ett problem som inte finns Det andra argumentet mot myndighetsmodellen har nämnts av både ombud och bolagsjurister. Ett flertal av ombuden upplever att frågan om en utökad beslutanderätt för har börjat i fel ände. Man borde börja med att ta fram en problembild och därefter analysera möjliga lösningar till de identifierade problemen, menar ombuden. Enligt ombuden saknas en problembeskrivning och tillhörande analys som resulterar i att lösningen är myndighetsmodellen. ”Min uppfattning, baserat på den erfarenhet jag har är att jag inte kan se att det skulle bli någon förbättring över huvud taget om man flyttade beslutanderätten till . Jag kan inte se poängen med det. Framför allt har jag inte någonsin hört någon beskriva ett problem vars lösning skulle vara att ge beslutanderätt. Jag kan inte se vad det är för problem som skulle kunna lösas med den förändringen.” Ett flertal av ombuden ställde en motfråga när de ombads redogöra för sin inställning till beslutanderätt, vilket problem löser en utökad beslutanderätt? Majoriteten av ombuden och bolagsjuristerna uppger att de har svårt att se några skäl till att borde få en utökad beslutanderätt eftersom de inte ser ett kausalt samband mellan en utökad beslutanderätt och lösning av ett uttalat problem. ” […] jag tycker inte att problemet i är konkurrensmässigt att… eller vad är problemet i som vi försöker komma till rätta med? Jag har ingen problembild.” Enligt ombuden är det viktigt att motivera en eventuell förändring av beslutanderätten med att det utgör en lösning på ett problem. Någon menar att en förändring kräver att det går att visa på att myndighetsmodellen har en ”faktiskt effekt på marknaden” eller ”effekt för uppdrag”. Exempelvis skulle det kunna röra sig om att myndigheten har svårt att leva upp till sitt uppdrag och att en utökad beslutanderätt kan lösa det. Enligt ombuden finns dock ingen sådan problembild. Ett par ombud menar att det visserligen finns problematik men att det saknas samband till beslutanderätten. Istället ser ombuden att myndighetsmodellen skulle bidra till att förstärka nuvarande problematik. ”Jag [kan] hålla med om att det vore bra med en kvalitetshöjning i verkets utredningsarbete och det vore naturligtvis bra med en ökad effektivisering men jag kan inte se att lösningen skulle vara att ge dem beslutanderätt. Det är fel tänk enligt min uppfattning. Det är snarare tvärtom, att om det vore så att höll mycket hög kvalité och var mycket effektiva, då vore det naturligt att säga att den här rundan om Tingsrätten känns lite överflödig, kan vi inte ta bort den? Men så är det ju inte .” En respondent upplever att idén om en myndighetsmodell kommer från och att det främsta syftet är att förenkla arbete. Samma respondent menar att det inte är det som bör vara syftet utan att höja kvalitén och effektiviteten i arbete. Men samband mellan beslutanderätt och effektivisering och kvalitetshöjning saknas enligt ombuden; en utökad beslutanderätt är inte en lösning på denna problematik. En annan respondent menar att diskussionen kring en utökad beslutanderätt inte följer den allmänna debatten kring hur organisationer som utreder överträdelser och koncentrationer bör vara uppbyggda. ”Jag trodde att tendensen gick åt andra hållet egentligen, att man tar mer och mer hänsyn och att man därmed tittar på andra modeller. Så det hänger inte riktigt med i . Och är det än så mycket viktigare på att förstå vad problemet är.” Tjänstemännens övriga reflektioner kring en utökad beslutanderätt I detta avsnitt redovisas hur tjänstemän på resonerat kring en utökad beslutanderätt för genom myndighetsmodellen. Nedan presenteras de reflektioner som respondenterna lyft under intervjuerna. Reflektionerna omfattar både beslutanderätt i koncentrationsärenden och överträdelseärenden. Respondenternas argument för- och emot en utökad beslutanderätt för framgår av avsnittet med rubriken ”Argument för och emot en utökad beslutanderätt för ”. Det mest förekommande argumentet emot myndighetsmodellen, enligt respondentgrupperna ombud och bolagsjurister, är att en sådan skulle påverka företagens rättssäkerhet negativt genom att samma myndighet utreder och tar beslut. Flera tjänstemän på menar att myndighetsmodellen inte skulle påverka rättssäkerheten negativt, men upplever sig förstå varför det lyfts fram som ett motargument. En tjänsteman menar att det är en viktig sak för utredningen att undersöka om myndighetsmodellen skulle kunna medföra rättsosäkerhet men framför att flera statliga myndigheter i har den typ av beslutanderätt som myndighetsmodellen innebär. Respondenten ifrågasätter också påståendet om minskad rättssäkerhet genom att förklara att det inte ligger i intresse att driva ärenden utan goda grunder. ”Vad är det som är det rättsoförutsägbara? Skulle det vara att vi fattar beslut bara på grunder som inte beaktar, för att bara ta tillvara intressen, för att skapa höga avgifter? Använda det på lösa boliner? Alltså risken i att få på pälsen i domstol, det är klart att den håller oss ifrån det, skulle jag säga.” Flera tjänstemän menar att rättssäkerheten fortsatt är hög. Exempelvis består rätten till domstolsprövning med myndighets- modellen, vilket en respondent menar visar att påståendet om en minskad rättssäkerhet är svagt. ”Det ska väl ändå finnas en möjlighet till domstolsprövning, så man har ju chans att överklaga och jag skulle gissa att det blir minst två instanser då som det blir frågan om i så fall så man har ju faktiskt möjligheten att få en prövning av en eller flera domstolar och det måste ju vara tillräckligt för rättssäkerhet tänker jag.” Tjänstemännen tror att eventuella negativa effekter av myndighetsmodellen i form av att företag skulle uppleva minskad rättssäkerhet, motverkas av myndighetens transparenta arbetssätt och offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen medför enligt tjänstemännen en möjlighet till viss insyn i ärenden och gäller även om myndighetsmodellen skulle införas. Offentlighetsprincipen och rätten för företag att överpröva beslut är enligt tjänstemännen en av flera faktorer som säkrar en rättssäker bedömning. ”I och med att vi har offentlighetsprincipen och det är så transparent har jag svårt att se att [en utökad beslutanderätt] skulle vara någon nackdel för företagen.” Samma respondent återvänder senare under intervjun till samma tema. ”Här finns alla rättsliga garantier, företagen kan när som helst begära att få ut uppgifter. Den partssekretess som finns, den är så begränsad... Det finns alla garantier för en rättssäker bedömning hos till skillnad mot många andra myndigheter eftersom vi har vår grundläggande offentlighetsprincip.” I sammanhanget jämför tjänstemännen med , som respondenterna menar inte är lika transparenta och öppna med arbetssätt och underlag i sina utredningar. En tjänsteman uttrycker att det faktum att verkar under offentlighetsprincipen kan göra företag mer tveksamma till att dela med sig av information. Motsvarande problematik råder inte för eftersom enligt respondentens uppfattning inte behöver vara lika transparent i handläggningen av ärenden. ”Jag tycker snarare att [EU-]kommissionen som bygger sina principer på fransk byråkrati och allt vad det är och så som inte alls har samma offentlighetsprincip som vi har, snarare ger större risker med beslutanderisken än vad den ger för oss. Jag tvekar inte på demokrativärden i [EU-]kommissionens inre verksamhet men offentlighetsprincipen har jättestor roll för att alltid kunna veta och aldrig kunna slira eller kunna göra något fel. Och det har man ju inte i [EU- ]kommissionen och det är klart att man ska vara mer försiktig med att införa beslutanderätt i sådana organisationer som inte är lika transparenta. På så sätt finns det mycket goda förutsättningar att göra det här jämfört med [EU-]kommissionen”. En tjänsteman uttrycker att det faktum att verkar under offentlighetsprincipen kan göra företag mer tveksamma till att dela med sig av information. Motsvarande problematik råder inte för eftersom EU- kommissionen enligt respondentens uppfattning inte behöver vara lika transparent i handläggningen av ärenden. ”Jag tror att det kan finnas en tveksamhet för företag att lämna mycket information till oss [] för de vet att allting är offentliga handlingar.” En reform kräver en annan organisation Några av tjänstemännen tror att myndighetsmodellen kräver en annan typ av organisation och intern struktur för handläggning av ärenden, utredning och beredning för underlag av beslut. Flera talar om ”förändringar i strukturen” eller ”omorganisation”. Ett par respondenter menar att det är svårt att bedöma om behöver omorganiseras för att tillämpa myndighetsmodellen, men upplever sig inte vara främmande för detta och menar att struktur inte skall ses som statisk. Av de tjänstemän som upplever att en omorganisation av är viktig för myndighetsmodellen upplever samtliga att det är rättssäkerhetsskäl som ligger bakom. ”[…] om man får beslutanderätt är det enligt min mening nödvändigt att ha en annan typ struktur. Man måste ha en liknande typ av förfarande som man har i [EU-]kommissionen med de här stationerna och självständiga grupperna. Har man den typen av struktur, och man är helt, och det är något som är transparent utåt då ser inte jag den farhågan [att det skulle bli mindre rättssäkert].” Även om det är flera som upplever ett sådant behov kan få specificera exakt hur en sådan organisations- eller strukturförändring skulle se ut eller vilka funktioner som behöver förändras. Respondenterna resonerar kring transparens och formalisering av beredning och beslutsprocess. En respondent talar om att det borde inrättas ett oberoende ”råd”, ”styrelse” eller ”kollegial insats som beslutar”. En annan talar om att det saknas en ”självständig enhet” eller grupp som inte arbetar med utredningar eller har någon koppling till aktuella ärenden. På frågan om vad som skulle kunna ske om myndighetsmodellen inte kombineras med en ny intern struktur svarar en respondent att det sannolikt skulle kunna leda till att rättssäkerheten ifrågasätts. ”[…] jag tycker att det är så himla viktigt att besluten vi fattar här känns, alltså att de uppfattas som objektivt och välgrundade bra beslut, både för vår egen skull, alltså långsiktig trovärdighet och för parterna.” En annan tjänsteman uttrycker oro för att myndighetsmodellen skulle kräva förändringar vilka skulle kunna påverka effektiviteten negativt, beroendes på hur beslutanderätten utformas. Om den skulle innebära krav på att skulle inrätta en ordning med en oberoende enhet som skulle kunna liknas vid två myndigheter i en, tror respondenten att effektiviteten vad gäller handläggning av ärenden blir lidande. ”[…] risken för att vi inte ska anses objektiva, kunna fatta beslut objektivt, blir så stor att vi måste ha något mer strukturellt. Och det är väl lite det jag är orolig för med beslutanderätten, att det kan påverka effektiviteten i utredningar men det finns ju för och nackdelar.” Just objektivitet, oavsett beslutsmodell, är något som flera tjänstemän betonar är väldigt viktigt för . Det faktum att stämmer in företag, som följd av domstolsmodellen, kan få företag att uppleva att Konkurrens- verket intar en partsställning. Domstolsmodellen förutsätter även att skriver en partsinlaga i form av en stämningsansökan. objektivitet måste tillvaratas på något sätt om får utökad beslutanderätt, menar tjänstemännen. Beslutanderätt i koncentrationsärenden borde införas Nio av tio tjänstemän är positivt inställda till en utökad beslutanderätt i koncentrationsärenden. Många uttrycker att det är angeläget att fatta snabba beslut i koncentrationsärenden, och att det vore till fördel både för och för företagen med en myndighetsmodell i koncentrationsärenden. Konkurrens- verket, som kan fatta beslut avseende att godkänna en koncentration, skulle då också kunna fatta beslut avseende att förbjuda en koncentration. Flera tjänstemän på upplever det mer angeläget att får utökad beslutanderätt i koncentrationsärenden än i överträdelseärenden. ”Inom förvärv, absolut. Det är bara larvigt. För det första när den här tidsfristen, och i praktiken, det är bara att gå tillbaka i statistiken, och det är till fördel både för företagen och för oss. Våra utredningar är så gedigna, omfattande och aktuella eftersom du har tidsfristen. företagen får del av ett utkast vilket innebär att vi säger, nej här hittar vi varken några mindre ingripande åtgärder eller möjliga åtaganden som tar omhand det konkurrensproblemet vi har identifierat, då går de inte vidare. Det finns ingen anledning att egentligen fördröja det och skapa problem, och att domstolen eventuellt inte hinna till exempel fatta beslut inom tvåårsfristen. Det är självklart att vi ska besluta.” Utöver att ärenden snabbare skulle komma till beslut menar tjänstemännen att en utökad beslutanderätt skulle bidra till att företagen snabbare inkommer med bättre underlag. I och med att företagen lämnar in bättre underlag menar tjänstemännen att det skulle medföra att får bättre förutsättningar att genomföra sina utredningar, vilket i sin tur skulle leda till bättre och tydligare beslut. En tjänsteman beskriver att det partsförhållande som uppstår mellan och företagen med ombud i en koncentrationsutredning är problema- tisk, inte minst med tanke på de enligt tjänstemännen mycket korta tidsfristerna för utredning av ett koncentrationsärende. ”[…] jag upplever generellt att om hade haft beslutanderätt, om ombuden i större utsträckning hade förlikat sig med idén att det är som fattar beslut, så tror jag att man på samma sätt som i förhållande till Kommissionen hade utnyttjat hela fas II-tiden till att verkligen försöka övertyga verket att det här inte är ett problem.” Respondenten beskriver att hen upplever det som problematiskt ur objektivitetssynpunkt att även arbetar med att skriva ett utkast till stämningsansökan under fas II, vilket domstolsmodellen, i kombination med rådande tidsfrister i koncentrationer, förutsätter. ”[…] det skulle bli tydligare beslut. Det skulle vara… för även om en stämningsansökan fyller samma funktion i praktiken så blir det ett otydligare dokument, vi försöker skriva så generellt som möjligt och sedan döljs fakta i bevisuppgifter och dokument som… så jag tror i ett praxisanseende mot de värdena i stort så skulle det bli tydligare beslut vad vifaktiskt har bedömt och varför vi säger nej till en koncentration.” Flera tjänstemän framför att ett företags förvärv av ett annat bolag är en mycket tidskritisk affär, vilket gör att det ligger i företagens intresse att ärenden når ett avslut . Tjänstemännen upplever att det faktum att koncentrationsärenden är tidskritiska, medför att företagen agerar i enlighet med syn på koncentrationen så som den framställs i stämningsansökan istället för att gå igenom en domstolsprocess. Detta innebär att en stämningsansökan får samma effekt som om den vore ett beslut, vilket talar för en utökad beslutanderätt i koncentrationsärenden enligt tjänstemännen. Tjänstemännen upplever det även som negativt att praxis sällan skapas i koncentrationsärenden eftersom få ärenden går till domstol. Tjänstemännen tror att beslutanderätt i koncentrationer skulle ge tydliga beslut med en redovisning över för- och motargument vilket är att föredra framför att en stämningsansökan med en ensidig argumentation blir det sista som sägs i ärendet. Det ger varken bra vägledning eller en rättvisande bild för företagen som ett mer allsidigt beslut skulle ge, menar ett antal tjänstemän. Ombudens och bolagsjuristernas övriga reflektioner kring en utökad beslutanderätt Ombuden och bolagsjuristerna har en samstämmig uppfattning kring beslutanderätt – att domstolsmodellen fungerar ändamålsenligt och det saknas skäl för införande av myndighetsmodellen. I detta avsnitt presenteras de båda respondentgrupperna ombud och bolagsjurister reflektioner kring en utökad beslutanderätt för genom myndighetsmodellen. Argument för och emot myndighets- och domstolsmodellen har redovisats ovan under rubriken ”Argument för och emot en utökad beslutanderätt för ”. Enligt ombuden förekommer det att arbete i överträdelse- och koncentrationsärenden kännetecknas av bristande objektivitet. beslutanderätt skulle det innebära att beslut inte skulle baseras på objektivt genomförda utredningar. Hur bristen på objektivitet yttrar sig i praktiken varierar enligt ombuden och bolagsjuristerna. Några menar att den präglar hela ärendehandläggningen, andra menar att intar en partsställning ju närmare en stämningsansökan utredningen kommer. Ett ombud beskriver att den upplevda avsaknaden av objektivitet är en ”funktion av den rollen de har”. Ett annat beskriver att ”det är en del av systemet”. Flera av ombuden beskriver att de har upplevelse av att har intressen som gör det svårt att betrakta myndigheten som en oberoende och neutral part. Ett par ombud beskriver det i termer av att har ”en agenda att driva politik” och att ”föra fram positionerna”. Med detta förklarar de att har intresse av att utveckla lagstiftningen genom praxis. Ett ombud menar att kan ”ta ställning” redan i samband med att ett ärende inleds. Som exempel anges att tjänstemän gjort massmedieuttalanden i ett ärende där budskapet var att myndigheten har en ambition att fälla företaget för överträdelse av lagen. Ombudet upplevde att redan på förhand fällt företaget och bestämt att en ansökan om stämning skulle göras, d.v.s. innan utredningen påbörjats. En bolagsjurist upplever att anställda på strävar efter att ”få igenom bra ärenden som ger mycket uppmärksamhet och visa på att man är bra på det man gör”. En framgångsrik myndighet är en synlig myndighet och för att bli det krävs att myndigheten driver framgångsrika ärenden, förklarar ett ombud. Respondenten menar att har en inneboende vilja att visa på sin kompetens och att myndigheten ser det som sitt syfte att bevisa överträdelser eller koncentrationer. Ett annat ombud upplever att graden av objektivitet beror på vilken handläggare som leder ärendet, enligt ett ombud finns hos vissa handläggare med en ambition att ”sätta dit” företag. Flera upplever att skulle fortsätta att inta samma ställning med myndighetsmodellen som de upplever att myndigheten intar . Därmed förväntar sig ombuden att skulle sträva efter att bevisa överträdelser eller otillåtna förvärv och samarbete. Det finns emellertid några ombud som ser fördelar med den upplevda avsaknaden av objektivitet, men bara om domstolsmodellen används. ”Det är väldigt svårt att inte bli färgad, jag tror det är bra egentligen att det är någon som är ganska färgad som går in och gör det här jobbet men då ska inte de ta beslutet i slutändan, då ska det vara en nästa instans som gör det.” Samarbetsviljan ökar inte med myndighetsmodellen Bolagsjuristerna uppger att företagen inte tar ställning till huruvida en konkurrensmyndighet har beslutanderätt när en utredning om överträdelse eller koncentration pågår. Flera av företagen betonar att oavsett vilken konkurrensmyndighet som ställer frågor agerar företaget samma sätt. ”Nej några sådana överväganden gör man ju inte. Vår inställning är att oavsett vilken myndighet och varför som ställer frågor så samarbetar vi. Sedan är det klart att finns det legala skäl för att man bör stänga en utredning så är det klart att vi för fram dem men det gör vi ju oavsett om det är den myndigheten som fattar beslut eller inte. Men i vissa fall för oss så finns det ju en del myndigheter som inte ens har några sanktioner om vi har gjort fel, inte ens det gör ju att vi struntar i det. Vi som […] företag vill ju göra rätt för oss. Det är ändå utgångspunkten.” Ombuden tror inte att företagen som blir föremål för en utredning har synpunkter på eller i någon större utsträckning reflekterar över om beslut i ärenden tas av eller av domstolen. Enligt ombuden kommenterar företagen sällan de ”formella ramarna” kring hur ett ärende utreds eller former för beslut. Ombuden tror generellt att frågan om beslutanderätt främst är en fråga som intresserar tjänstemän och dem själva i deras roll som ombud. Med anledning av det tror flera ombud inte att företagen skulle agera annorlunda eller ändra förhållningsätt gentemot om myndighetsmodellen skulle införas. ”Jag tror inte att man [företag] funderar över vilken beslutanderätt har i en utredning när man lämnar information på det sättet men om den här utredningen kommer leda till ändringar så för ju det med sig massa frågeställningarna, hur ska det fungera i praktiken och hur kommer man säkra upp? Det öppnar en myriad av frågor skulle jag säga som inte arbetar på det sättet .” Ett par ombud tror att företagens förhållningssätt till Konkurrens- verket kommer att förändras om myndighetsmodellen införs och att det i sådana fall skulle ha att göra med att intar en ny ställning gentemot företagen. Istället för att vara motpart i en process med domstolen som neutral utslagsgivare skulle få en ny ställning. Bolagsjuristerna menar att har mandat och möjligheter att begära in information i den utsträckning myndigheten finner nödvändig. De beskriver att de i så stor utsträckning som de kan samarbetar och alltid lämnar den information som begärs inom de bestämda tidsfristerna. Myndighetsmodellen kan därför inte få dem att lämna mer eller annan information än vad de gör menar de. Snarare kan det förändrade partsförhållandet få dem att lämna mindre information. ”Alltså få mer information tror jag ju inte på, jag tror snarare tvärtom att de skulle få mindre information.” Bolagsjuristerna menar att de inte hemlighåller eller på något sätt fördröjer information i pågående utredningar . Därför har de svårt att förstå hur kvalitén på utredningen skulle förhöjas med att får en utökad beslutanderätt genom myndighetsmodellen. Bolagsjuristerna menar att har flera olika verktyg att samla in information, och att de också kan bjuda in till möten och diskutera särskilda frågor eller be bolagen förklara sådant som inte är tydligt. Ombuden instämmer och beskriver att företag vill få utredningar avslutade så fort som möjligt. ”Företag vill inte vara föremål för utredningar, man vill ju få utredningen avslutad så fort det går och det vill ju man göra genom att ge ett trovärdigt, fullständigt samarbete. Visst man vill inte bli lagförd av en myndighet men det är mycket värre att valsa runt i pressen och tappa sina kunder, sina konsumenters förtroende. Det här vittnar liksom lite grann om att det är något schackspel på något sätt och att man håller inne med saker, så funkar det inte. Är man föremål för en utredning så vill man få den avslutad så snabbt som möjligt genom att redovisa och få dem att förstå att det här minsann inte alls var någon överträdelse.” En bolagsjurist menar att företagen är ”mer rädda för [EU-] kommissionen” för att de vet att tar beslut i ärenden. Samma respondent menar att det å andra sidan kan medföra att företaget kan vara mer transparent med för att en neutral instans sedan ska besluta. En reform kräver en annan organisation I händelse av en ordning där myndighetsmodellen tillämpas ser ombuden ett behov av att skapa en ny instansordning som bidrar till att säkerställa att företagen får en rättssäker utredning och prövning. Många nämner maktdelningsprincipen ”checks-and- balances” i sammanhanget och interna struktur. De menar att det finns inbyggda interna förutsättningar i struktur som bidrar till att åstadkomma objektivitet samt minska de risker som uppkommer när en myndighet både utreder och beslutar. De funktioner som finns inom och som upplevs bidra till EU- kommissionens objektivitet är möjligheten till oral hearing med hearing officers och att är väldigt stor vad gäller antalet personal. Sådana förutsättningar saknas hos , enligt ombuden.