sou · H5B354 · 2017-06-07 00:00:00 — Tiden i svensk grundskola är avgörande för en elevs möjligheter att bli behörig till gymnasieskolans nationella program. Av de elever som avslutat årskurs 9 och som är födda utomlands har andelen elever som har invandrat ökat från till . Av de elever som börjat i svensk skola när de var var det (flickor 70,3 pro- cent och pojkar ) som inte blev behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Redan då en elev med kort skolbakgrund som har kommit till under senare årskurser börjar i den svenska kan det konstateras att elevens möjligheter att inom avsedd tid bli behörig till gymnasieskolans nationella program är starkt begränsad. Det kan t.ex. handla om att eleven inte har tillräck- liga läs- och skrivkunskaper för att kunna följa den reguljära under- visningen. För vissa elever som har en god skolunderbyggnad kan det även bli svårt att nå kunskapskraven i de fall eleven börjat sent i den svenska , främst på grund av att de ännu inte har språkkunskaper på den nivå som ämnesundervisningen i sena årskurser kräver. För båda dessa grupper kan det enligt reger- ingen krävas särskilda insatser och anpassningar av undervisningen med en långsiktig planering för hur de ska nå kunskapsmålen och bli behöriga till ett nationellt gymnasieprogram. Det är i inte ovanligt att nyanlända elever byter bostadsort i början av sin skoltid i . Det kan handla om att asylsökande tvingas flytta med anledning av förändringar i Migrationsverkets anläggningsboenden, vilket beror på hur mottagandet av asylsökan- de personer är organiserat. När uppehållstillstånd beviljas kan de ny- anlända anvisas till en annan kommun än den som eleven har varit i Konsekvensen kan bli att nyanlända elever flyttas mellan olika huvudmän och att undervisningen då riskerar att bli fragmentarisk. Det medför också svårigheter för långsiktig planering av elevens undervisning. Utifrån denna bakgrund fattade regeringen beslut om att tillsätta en utredning för att utreda på vilket sätt undervisningen kan anpassas för att på bästa sätt stödja nyanlända elevers kun- skapsutveckling med målet att de ska bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Utredningens uppdrag kan sägas bestå av fem delar. Den första är att analysera och exemplifiera, utifrån forskning och beprövad erfarenhet, hur undervisningen i kan organiseras för att möta behov och förutsättningar hos elever med kort skolbakgrund och som kommer till i senare år. I denna del ingår att analysera om dagens reglering är tillräcklig för att tillgodo- se målgruppens behov av undervisning och främja integration på bästa sätt samt att föreslå hur målgruppen med kostnadseffektiva lösningar kan ges bättre förutsättningar att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Den andra delen handlar om att utreda hur elever som har en god skolunderbyggnad men som är nybörjare i svenska kan ges bättre förutsättningar att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Den tredje delen som berör båda elevgrupperna, de med god respektive kort skolbakgrund, är att analysera hur den indivi- duella kunskapsutvecklingen kan synliggöras när kunskapsnivån ännu inte motsvarar ett godkänt betyg, utan att lärarnas administrativa börda ökar. Den fjärde delen handlar om hur nyanlända elevers skol- gång kan präglas av kontinuitet även om de flyttar mellan olika bo- enden och därför placeras i olika skolor eller hos olika huvudmän samt analysera hur övergången från olika huvudmän och skolor kan förbättras för de elever som flyttar. Slutligen ska utredningen även analysera hur förslagen förhåller sig till diskrimineringslagen och lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningen inledde sitt arbete och har arbetat utifrån flera olika metoder för att belysa frågeställningarna i utredningens uppdrag. Vi har bl.a. gått igenom ett antal aktuella studier, forsk- ning och statistik på området för att hitta utvecklingsmöjligheter och brister. Därutöver har utredningen genomfört ett antal rätts- genomgångar. Vi har också så brett som möjligt samlat in kunskap om hur det fungerar på området från olika aktörer som kom- muner, enskilda huvudmän, statliga myndigheter och organisationer. Utredningen har från dessa aktörer även efterfrågat förslag på för- ändringar inom områden som utredningen omfattar. När det gäller kunskap från huvudmän inom främst har utredningen valt att genomföra 33 intervjuer med kommunala huvudmän och två intervjuer med representanter för tre enskilda huvudmän. Huvudmännen har framför allt valts ut utifrån erfaren- het av att ta emot nyanlända elever i åldern 13–, se mer i av- snitt 4.5. Därefter har utredningen valt ut kommunerna utifrån regional spridning och storlek baserat på antal elever i . Gällande synpunkter från nyanlända eleverna har utredningen valt att lyfta fram elevernas röster från studier som presenteras som t.ex. handlar om elevernas syn på mottagandet, förberedelseklass och övergångar mellan skolformer. Utifrån dessa kunskapsinhämtningar och berörda underlag har utredningen analyserat vilka förändringar som behöver göras i dagens system. Utredningen har haft fyra möten med en expertgrupp som reger- ingen utsett som bidragit med kunskaper och synpunkter på utred- ningens förslag. Experterna har varit från olika enheter inom Arbets- marknads-, Finans-, Kultur- och Utbilningsdepartementet. Utredningen har även valt att sammankalla en referensgrupp i syfte att få vägledning och synpunkter i olika frågor som berört området. Referensgruppen har bestått av representanter för Barnombudsman- nen, , , Friskolor- nas riksförbund, Handikappförbunden, Idéburna skolors riksför- bund, , , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, frivilliga samhälls- arbetare, , , Specialpedagogiska skol- myndigheten, , , , elevråd - , Elevkårer och Kommuner och Landsting (SKL). Utredningen har haft två möten med referensgruppen. Därutöver har utredningen haft separata möten med Diskrimi- neringsombudsmannen, , och Skolin- spektionen. har även bistått utredningen med statistik. Utredningen har också haft möten med Nationellt centrum för svenska som andraspråk och Kommuner och Landstings utbildningsberedning1 och skolchefsnätverk samt män vårdnadshavare. I enlighet med utredningens direktiv har vi inhämtat synpunk- ter från (U 2015:03), (U 2015:01) och Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06). Utredningen har också haft möte med Bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner (U2016:06) och Mot- tagandeutredningen (A2015:02). Mot bakgrund av uppdragets omfattning har utredningen valt att göra vissa avgränsningar av främst tidsmässiga skäl. I enlighet med direktivet har fokus för utredningen varit på elever i med målet att anpassa verksamheten där så att fler elever ska bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Enligt direktivet ska utredningen ta hänsyn till elevernas möjligheter till integration i samhället. Utgångspunkten ska enligt direktivet vara ett sammanhållet skolsystem som möjliggör en lång- siktig planering för varje elevs kunskapsutveckling och en utbildning utformad efter elevens individuella förutsättningar. Utredningen har därför även föreslagit vissa förändringar i bestämmelserna om gym- nasieskolans introduktionsprogram i syfte att få till en mer långsik- tig planering och en högre andel behöriga elever. Det kommer även fortsättningsvis finnas elever som inte hinner bli behöriga till ett nationellt program som de tillhör gymnasieskolans mål- grupp. Dessutom finns det elever som behöver komplettera sin gym- 1 SKL:s utbildningsberedning har frågor med anknytning till förskolan, och gymnasieskolan och består av 20 kommunpolitiker, inklusive ersättare. nasieutbildning för att få högskolebehörighet eller yrkeskunskaper. Det är därför troligt att många nyanlända elever kommer att behöva utbildas inom vuxenutbildningen. Det är således viktigt att vuxen- utbildningen är väl utbyggd och av god kvalitet. Direktiven har dock inte omfattat vuxenutbildning och därför lämnas inga förslag på det området. Såvitt utredningen känner till finns inga nyanlända elever i same- skolan. När det gäller andra skolformer som specialskolan och grund- särskolan omfattas de av de förslag där befintliga bestämmelser är gemensamma för skolformerna. Direktiven har dock inte omfattat andra obligatoriska skolformer än . Utredningen gör därför inte några särskilda överväganden för grundsärskolan eller specialskolan. När det gäller internationell utblick så har utredningen övervägt att på olika sätt få en bild av andra länders system för mottagande av nyanlända elever. På grund av tidsskäl har vi dock valt att inte redo- visa någon internationell bild. Vi vill dock understryka att en sådan undersökning sannolikt vore mycket värdefull och att det är ange- läget att den görs i något annat lämpligt sammanhang. Elevhälsa och studie- och yrkesvägledning Att elever mår bra är en central faktor för elevens möjlighet att nå skolframgång. Elevhälsan kan bidra till att skapa miljöer som främjar elevernas lärande, utveckling och hälsa. Elevhälsan har således en mycket viktig roll, i synnerhet för nyanlända elever som kan ha trau- matiska upplevelser med sig. Det finns även studier som visar att ensamkommande barn kan må väldigt dåligt under bl.a. asylproces- sen. har regeringen genomfört insatser för en förstärkt elevhälsa. I senaste budgetpropositionen och i enlighet med vad som aviserades ekonomiska vårproposition före- slog regeringen en fortsatt satsning i syfte att förstärka och utveckla elevhälsan. avsattes och avsätts motsvarande belopp för fortsatta insatser på området. I satsningen ingår bl.a. statsbidrag för personalförstärkningar inom elevhälsan för personalkategorierna skolläkare, skolsköterska, skol- kurator och skolpsykolog. Studie- och yrkesvägledare har också en viktig roll för de nyan- lända eleverna och anses särskilt viktig för de sent anlända som behö- ver stöd att förstå vilka möjligheter det svenska utbildningssystemet erbjuder. pågår ett fortbildningsuppdrag hos om att förbättra studie- och yrkesvägledningen inom , gymnasieskolan och vuxenutbildningen. har bl.a. tagit fram högskolekurser för studie- och yrkesvägledare, skolledare och lärare. Några av uppdragsutbildningarna handlar specifikt om väg- ledning till nyanlända. Vidare har tagit fram stödmaterial för lärare i och tillsammans med Arbetsförmedlingen ett utbildningspaket för lärare. Regeringen aviserade i budgetpro- positionen 2016 att förlänga pågående uppdrag . Upp- draget ska även utvecklas med ytterligare fokus på att stärka jäm- ställdhetsperspektivet för att bidra till att elevernas studie- och yrkes- val inte begränsas av kön, social eller kulturell bakgrund. Utredningen har fått in synpunkter om att personalen i elev- hälsan och studie- och yrkesvägledare behöver mer kompetensut- veckling för att möta nyanlända elever. Mot bakgrund av de insatser som sker på området har utredningen dock valt att avgränsa sitt arbete mot förslag som rör elevhälsan eller studie- och yrkesvägledningen. Presenterar ingen forskningsöversikt eller fullständig nationell beskrivning Utredningens ambition har varit att genomföra en så bred kunskaps- inhämtning som möjligt. Forskningsbild, problembeskrivningar och förslag bygger dock på det material och intervjuer som utredningen har tagit del av eller genomfört. Det finns t.ex. mer skolforskning på området än vad utredningen redogjort för i kapitel 4 och utred- ningen har intervjuat av kommunala huvud- män. Utredningen vill därför understryka att den forskningsbild som redovisas i betänkandet inte gör anspråk på att vara heltäckande och det är inte heller någon forskningsöversikt. Vi gör inte heller något anspråk på att presentera en fullständig bild över mot- tagande av nyanlända elever. De intervjuer vi gjort med huvud- männen och de möten vi haft med olika aktörer har dock visat på en relativt samstämmig problembild. Det finns ett antal begrepp som förekommer i betänkandet och på området. Några av dem beskrivs kortfattat här. Asylsökande är en utländsk medborgare som tagit sig till och begärt skydd, men som ännu inte fått sin ansökan slutligt prö- vad av och/eller migrationsdomstol. Asylboenden/anläggningsboenden (ABO) innebär boende som erbjuder asylsökande , normalt en lägenhet i ett hyreshus () eller ett tillfälligt boende (ABT). Eget boende, (EBO). Asylsökande kan välja att ordna boendet på egen hand, till exempel hos släkt eller vänner, eller ordna boende på egen hand efter uppehållstillstånd. Ensamkommande barn är asylsökande barn eller ungdomar som kommer till utan föräldrar eller annan vårdnads- havare. Flykting är en utlänning som har ansökt om asyl och fått uppe- hållstillstånd i av flyktingskäl, se . , är an- gående flyktingars rättsliga ställning. och ett hundratal andra länder har skrivit under den. Det innebär att ska pröva varje asylansökan och ge de människor asyl, som är flyktingar enligt kon- ventionen. Enligt konventionen är flyktingar personer som har väl- grundade skäl att vara rädda för förföljelse på grund av: ras, natio- nalitet, religiös eller politisk uppfattning, kön, sexuell läggning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp. Förföljelsen kan komma från hemlandets myndigheter, men det kan också vara så att myndig- heterna inte kan ge trygghet mot förföljelse från enskilda personer. God man är en person som ska ta tillvara ett barns intressen om föräldrarna själva inte kan göra det. Det är kommunen som utser god man. Kvotflykting är utländsk medborgare som före resan till fått uppehållstillstånd inom den flyktingkvot som regeringen fast- ställt. Uppehållstillstånd, UT en utländsk medborgare som vill stanna i mer än måste ha uppehållstillstånd (gäller inte EU/EES-medborgare och deras anhöriga). Kan vara tidsbegränsat eller permanent.2 Det finns olika definitioner för nyanlända elever och uppdelning i statistiken Definitionen nyanländ kan variera mellan olika verksamheter. Enligt är en nyanländ person någon som är mottagen i en kommun och har beviljats uppehållstillstånd för bosättning på grund av flyktingskäl eller andra skyddsskäl. Även anhöriga till dessa personer anses vara nyanlända. En person är nyanländ som han eller hon omfattas av lagen om etableringsinsatser, dvs. Nyanländ enligt skollagen är den som har varit bosatt utomlands, nu är bosatt i landet (i skollagens mening) och som har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller . En elev räknas inte som nyanländ skolgång i . Nyanlända elever är till exempel asylsökande, flyktingar med uppe- hållstillstånd inklusive deras anhöriga, barn till EU-medborgare som arbetar i , arbetskraftsinvandrare från länder utanför EU och barn till gäststuderande från andra länder. Det kan vara både ensam- kommande och barn som av olika orsaker har flyttat hit med sina vårdnadshavare. Det kan även vara elever vars familjer är pappers- lösa.3 Nyanlända elever identifieras också på olika sätt, beroende på vilka uppgifter om eleverna som finns tillgängliga. I statistiken går det inte att identifiera nyanlända elever till fullo i enlighet med skollagens definition (3 kap. 12 a §) som infördes den 2Samtliga definitioner från Asylsökande till Uppehållstillstånd är hämtat från Migrations- verket, ordförklaringar. 3Skolverket (2016). Allmänna råd med kommentarer. Utbildning för nyanlända elever och SKL (2016). Öppna jämförelser grundskola 2016 – Tema nyanlända elever. Framför allt handlar det om att det inte går att fast- ställa hur många av de elever som inte har personnummer i statistiken som har kommit till . Det finns inte heller uppgifter om när eleverna har påbörjat sin utbildning i svensk skola. I stati- stiken är det således inte möjligt att identifiera personer som nyan- lända innan de har blivit folkbokförda4 och fått svenskt person- nummer. Det är först när eleven fått ett personnummer som hens bakgrund kan fastställas. statistik beskriver därför i stället nyinvandrade elever. I begrepp nyinvandrade elever ingår de som är födda utomlands, – har båda föräldrarna födda utomlands, och har kom- mit till . I begreppet nyinvandrade ingår enbart folkbokförda elever.5 Beroende på handläggningstider kan en nyinvandrad elev ha befunnit sig i landet som asylsökande innan folkbokföring sker. Enligt skollagen är eleven nyanländ från den dag han eller hon påbörjade sin utbildning i och framåt. Utöver kategorin nyinvandrade elever omfattar statistiken också elever med okänd bakgrund. Här ingår framför allt asylsökande elever som anlänt till , eftersom dessa inte är folkbokförda. I gruppen ingår även elever som har skyddade personuppgifter, vilka dock utgör ett litet antal.6 Utländsk bakgrund är också ett vanligt begrepp som finns med i myndigheters statistik, bl.a. och () som beskriver begreppet som utrikes födda eller inrikes födda med två utrikes födda föräldrar. Om uppgifter om förälder saknas för en utrikes född antas föräldern också vara utrikes född enligt SCB.7 När det gäller elever med utländsk bakgrund födda i inne- fattas elever med båda föräldrarna födda utomlands, medan eleven själv är född i . Elever med svensk bakgrund omfattar elever födda i med minst en förälder som är född i . 4Med folkbokföringen antecknas ett invandringsdatum i register över totalbefolkningen (RTB). 5Skolverket (2016). PM: Nyinvandrade elever i . 6Skolverket (2016). PM: Nyinvandrade elever i . 7Ur databas om definitioner för statistikuppgifter. 2.3.1Utredningens definition av nyanlända elever och senare årskurser I vårt betänkande används begreppet nyanländ. I skollagen finns från en definition av begreppet nyanländ. I direk- tiven används inte enbart uttrycket nyanländ elev i den mer preci- serade betydelse som följer av definitionen utan direktivet avser elever som anlänt till och påbörjat sin skolgång under grund- skolans senare årskurser. Utredningen bedömer att begreppet ny- anlända elever enligt skollagens definition omfattar samma elevgrupp som direktiven beskriver och därför används begreppet nyanlända elever enligt skollagens definition i betänkandet. När det gäller sta- tistik använder utredningen begreppen nyinvandrade elever och elever med okänd bakgrund, där gruppen asylsökande ingår, när sådan information finns. Gällande definition av sent anlända elever eller som i direktivet anges ”elever som kommer till under senare årskurser” har utredningen valt att inrikta förslagen främst för de elever som anländer till och mottas i i årskurs 7–9. I den bedömningen har utredningen bl.a. tagit hänsyn till föl- jande. Enligt dåvarande Myndigheten för skolutveckling valde de att defi- niera ”sent anlända elever” som de elever som påbörjar utbildning i något av fyra sista år, eller som börjar direkt i gym- nasieskolan. Statistiken visar att det är en betydligt lägre andel elever som invandrar efter årskurs 5 som uppnår behörighet till gymnasie- skolanas nationella program. Ju senare elever invandrar desto färre elever uppnår kunskapskraven och behörighet till gymnasieskolan. I synnerhet om eleven kommer i årskurs 8 eller 9 så sjunker resul- tatet drastiskt (se avsnitt 3.6.5. Forskare menar att den kritiska åldern för språkinlärning infaller vid 12–. Elever som anländer till efter har svårare att lära sig det svenska språket.8 Kursplanerna i grund- skolan ställer högre språkliga krav i de högre årskurserna. I kurs- planerna för årskurs 7–9 ställs krav på att eleverna ligger på en avan- cerad språklig nivå. Såvitt utredningen erfar är det också vanligare att elever i årskurs 1–6 inkluderas direkt i ordinarie undervisnings- 8 (2012). Flerspråkighet – en forskningsöversikt, rapport 5:2012. grupp, medan elever i årskurs 7–9 i större omfattning undervisas i förberedelseklass. Regeringen har i proposition En stadieindelad timplan i och närliggande frågor (prop. 2016/17:143) föreslagit att införa en stadieindelad timplan införs i . Benämningarna låg-, mellan- och högstadium ska enligt förslaget in- föras i skollagen. För utbildningen i och grundsärskolan delas de nio årskursena in i lågstadiet (årskurs 1–3), mellanstadiet (årskurs 4–6) och högstadiet (årskurs 7–9). Ändringarna föreslås träda i kraft 1 juli 2018.9 Kursplanerna är också utformade för årskurs- erna 1–3, 4–6 och 7–9 och kunskapskrav finns som huvudregel för årskurs 3, 6 och 9. Enligt är det i alla kommuntyper utom storstäder och deras förortskommuner vanligast med skolenheter som har årskurser- na 1–6. Denna indelning har också ökat . I stor- städerna är det vanligaste skolenheter med årskurserna 1–9. Fristå- ende skolor finns i högre utsträckning i storstäder och fristående skolor är därför i högre grad organiserade i årskurserna 1–9. Vidare är de allra flesta skolenheter, enligt , organiserade så att årskurserna 1–3, 4–6 och 7–9 hålls samman.10 Utredningen finner vid en samlad bedömning att flera aspekter bl.a. organisatoriska, talar för att inrikta förslagen för nyanlända elever som påbörjar sin utbildning under årskurs 7–9. Förslaget om skriftliga omdömen i stället för betyg för nyanlända elever som inte uppnår betyget E ska dock omfatta elever från årskurs 6–9 mot bak- grund av att terminsbetyg ska sättas av lärare i slutet av varje termin från höstterminen i årskurs 6. Utredningens betänkande inleds med en sammanfattning. Därefter följer utredningens författningsförslag i kapitel 1. Kapitel 2 är en inledning. I kapitel 3 ges en beskrivning av migration till och nyanlända elevers kunskapsresultat i . I kapitel 4 ges en nulägesbeskrivning avseende forskning på området, studier om elever- 9Riksdagen planerar att fatta beslut om bet. 2016/17:UbU23 . 10Skolverket (2017). PM: Elever och skolenheter i /17. nas syn på mottagande och lärandet och en sammanställning över de intervjuer utredningen gjort med huvudmän. I kapitel 5–8 presen- teras utredningens förslag. Därefter presenteras i kapitel 9 en sam- manfattning av utredningens analys över hur förslagen förhåller sig till diskrimineringslagen (2008:567) m.m. I kapitlen som följer redo- görs sedan för ikraftträdande, konsekvensanalys, författningskom- mentarer och referenser. Bilagorna 1 och 2 utgörs av utredningens direktiv. I bilaga 3 redovisas hela utredningens analys av hur för- slagen förhåller sig till diskrimineringslagen m.m. Utredningen har i uppdrag att utreda på vilket sätt undervisningen kan anpassas för att på bästa sätt stödja nyanlända elever som kom- mer till under senare årskurser med målet att de ska bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. I sam- manhanget är det viktigt att utredningen tar hänsyn till elevernas möjligheter till integration i samhället och att undvika segregation. Syftet med detta kapitel är att kort beskriva fakta och statistik om migration i och nyanlända elevers resultat samt kun- skapsutveckling i . Utredningen kommer avslutningsvis redogöra för vissa ställningstaganden som vi gjort utifrån statistik och rapporter som presenteras i kapitlet. Dessa ställningstaganden ligger som utgångspunkter i utarbetandet av de förslag som presen- teras senare i utredningen. Hur stor invandringen till är och från vilka länder som in- vandringen sker, påverkas av bl.a. krig och konflikter i världen, kon- junkturläget i jämfört med andra länder och politiska beslut. Nära 1,7 miljoner personer i var födda utomlands. Det motsvarar av befolkning. Det kan jäm- föras med då av befolkningen var utrikes födda. Majoriteten av de som var födda utomlands var personer födda i . Invandringen till har varit hög talet och särskilt . Det vanligaste födelselandet bland invandrare är personer som är födda i som återinvandrar. Denna grupp har stått för av invandringen . Det är som är födda i något av de nor- diska länderna och kommer från övriga . De som är födda i länder utanför har stått för ungefär hälf- ten av invandringen.