sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Sameskolstyrelsen genom sameskolan eller Specialpedagogiska skolmyndigheten genom specialskolan) eller en enskild huvudman som får utföra dessa upp- gifter. Ytterligare ett undantag finns när det gäller enskilda huvudmän. Dessa får även överlämna uppgifter som avser modersmålsunder- visning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 3 a § andra stycket skollagen). Den enskilde som utför uppgifterna behöver i detta fall alltså inte vara en enskild huvudman. Notera att det inte gäller studiehandledning på modersmål. Enskilda huvudmän hade denna möjlighet även före , då den nuvarande lagstiftningen trädde i kraft, och regeringen konsta- terade att den befintliga möjligheten tills vidare skulle kvarstå.26 Det finns dock ett villkor för att en huvudman alls ska få över- lämna uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studie- handledning på modersmålet på entreprenad: det är endast tillåtet om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen (23 kap. 3 a § tredje stycket skollagen). Regeringen utvecklar detta i proposition- en och skriver där att vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet. Detta eftersom förutsättningarna för att anordna utbildningen kan variera. I områden där det finns många som talar ett visst språk torde en huvudmans förutsättningar att anordna utbildningen inom den egna organisationen vara bättre än i om- råden där få talar det aktuella språket. Vidare konstateras att det får anses rimligt att en huvudman kan fullfölja ett entreprenadavtal om modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål, även om en lämplig lärare anställs hos huvudmannen under avtals- tiden.27 2015/16:173, s. 21 f. 2015/16:173, s. 22 f. Modersmålsundervisning är speciellt på så sätt att huvudmannen inte alltid är skyldig att anordna sådan undervisning (se av- snitt 3.1.11). Regeringen konstaterade, när de utökade möjligheterna till entreprenad för sådana uppgifter infördes, att det fanns skäl att påpeka att det därmed inte uppstod någon utökad skyldighet för huvudmannen att anordna modersmålsundervisning. En huvudman är således fortfarande bara skyldig att anordna modersmålsunder- visning i ett visst språk om det finns en lämplig lärare att tillgå, trots entreprenadmöjligheten. Det krävs därutöver att minst fem elever som ska erbjudas sådan undervisning i språket önskar det, såvida det inte är fråga om ett minoritetsspråk. Om en huvudman således har ansträngt sig för att finna en sådan lämplig lärare som avses i 5 kap. 10 § skolförordningen och inte lyckats med detta får denne anses ha vidtagit sådana åtgärder som rimligen kan krävas. Det är då upp till huvudmannen om denne vill utnyttja möjligheten till entreprenad eller inte.28 Med andra ord ska entreprenad alltid vara frivilligt för huvudmannen, dvs. inte något som måste utnyttjas i ett visst sam- manhang. Detta gäller entreprenad generellt – inte bara för moders- målsundervisning och studiehandledning på modersmål. Vidare finns möjligheten att inom dessa fyra skolformer genom entreprenad överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning, dock endast till staten i de flesta fall (23 kap. 4 § skollagen). Denna möj- lighet är emellertid inte särskilt omfattande i praktiken då det i förordning framgår att sådana avtal med staten endast får slutas för undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk under- visning i (5 a kap. 5 § skolförordningen, 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen). I praktiken innebär detta att huvudman- nen tecknar avtal med Specialpedagogiska skolmyndigheten respek- tive Sameskolstyrelsen. Inom samma skolformer får uppgifter som avser fjärrundervis- ning även överlämnas till en annan huvudman på entreprenad, om det handlar om modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet och om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen (23 kap. 4 § skollagen). Observera att enskilda huvudmän enbart får överlämna modersmålsundervisning i form av närundervisning till 2015/16:173, s. 22 f. en enskild fysisk eller juridisk person som inte är enskild huvudman – för fjärrundervisning är det inte tillåtet. Ett annat exempel på undervisning som får bedrivas på entre- prenad gäller enbart gymnasieskolan. Inom den får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Denna möjlighet infördes, för kommuner och landsting, genom lagen om entreprenadförhål- landen inom skolan. Ansvarigt statsråd anförde då att inom yrkes- utbildningsområdet kan en del företag erbjuda mer kvalificerade och moderna resurser i form av teknisk utrustning och kompetens än skolan har möjlighet att göra. Vidare konstaterades att i en del fall kan skolan helt sakna modern utrustning och också adekvat lärar- kompetens. Att en kommun i ett sådant fall kan förlägga en del av gymnasieutbildningen till ett företag, genom ett entreprenadavtal, skulle enligt statsrådet ge en möjlighet till bättre utbildning för eleverna. Att på detta sätt mer aktivt få en samverkan mellan skolan och arbetslivet menade statsrådet skulle kunna innebära en vitaliser- ing av utbildningen inom gymnasieskolan även på andra områden än inom det område entreprenaden skulle omfatta.29 Detta är de olika möjligheter till entreprenad som finns för viss undervisning inom , grundsärskolan, gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan. Därutöver har regeringen, i enlighet med slutbetänkande, föreslagit att inom ska uppgifter som avser undervisning i lovskola få över- lämnas till en annan huvudman på entreprenad.30 Med en annan huvudman avses i detta sammanhang en annan huvudman för grund- skola, dvs. en kommun eller en enskild huvudman.31 Detta förslag har överlämnats till och föreslås i propositionen träda i kraft . Regeringen har dessutom föreslagit en försöksverksamhet med s.k. branschskolor, med anledning av slutbetänkande.32 Regeringen föreslår att en huvudman för ett yrkes- program inom gymnasieskolan eller för vuxenutbildning ska få överlämna vissa uppgifter på entreprenad till en branschskola. 1992/93:230, s. 32. 2016/17:156 och SOU 2015:81. 2016/17:156, s. 63. 2016/17:161 och SOU 2015:97. Det gäller uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad profil (yrkesämnen) och sådant gymnasiearbete som ingår i utbildningen enligt skollagen. Dessutom ska uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen då få överlämnas till branschskolan. Som branschskola ska en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person kunna godkännas. Entreprenad är som sagt redan tillåtet inom vissa karaktärsämnen, men om det är en branschskola skulle även andra än en enskild fysisk eller juridisk person få vara utförare. Regeringens förslag är att en ny lag ska in- föras, en lag om försöksverksamhet med branschskolor, som ska träda i kraft och upphöra att gälla vid utgången av juni månad 2023. Någon förändring i 23 kap. skollagen föreslås inte. Det finns en möjlighet till dispens, dvs. att få tillstånd att överlämna annan undervisning inom skolväsendet än den som anges i skollagen för att bedrivas på entreprenad. Detta följer av ett bemyndigande i skollagen. Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än som anges i 23 kap. 2 och 3 a–4 §§ skollagen medge att kommu- nen, eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entre- prenad (23 kap. 5 § skollagen). Som vi redogjorde för i vårt delbetänkande har möjligheten inte använts i någon större utsträckning.33 har denna utväg en- dast bedömts vara möjlig när uppgifterna skulle överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person, men regeringen har konstaterat att det i och med den definition av entreprenad som gäller enligt 23 kap. 1 § skollagen är möjligt att genom dispens tillåta överläm- nande på entreprenad till samma krets utförare som avses i den defi- nitionen.34 33SOU 2016:12, s. 51 f. 2015/16:173, s. 26 f. En viss bakgrund till användningen av begreppet entreprenad i skollagen får vi om vi studerar den tidigare lydelsen av kommunal- lagen. användes begreppet entreprenad även där, genom vad som benämndes kommunala entreprenader (se 3 kap. 16–19 §§ kommunallagen i dess dåvarande lydelse). Kommuner och lands- ting fick, enligt den tidigare lydelsen, i vissa fall lämna över vården av en angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en en- skild individ. Begreppet kommunala entreprenader i kommunal- lagen har därefter utgått i samband med lagändringar som följde av förslag i propositionen Privata utförare av verksamhet.35 Detta har bidragit till begreppsförvirring och i vårt delbetänkande konstaterade vi att vi skulle återkomma till användningen av just begreppet entreprenad i skollagen, vilket vi också kommer att göra i kapitel 9. En nödvändig bakgrund i form av hur kommunallagen ser ut behövs dock för att kunna ta ställning till olika alternativ. som entreprenad togs bort som begrepp ur kommunal- lagen infördes begreppet privat utförare (3 kap. 18 c § kommunal- lagen). En privat utförare definieras som en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägen- het enligt ett avtal med kommunen. Privat utförare är alltså en defi- nition av vem som utför uppgifterna, inte som kommunala entrepre- nader en definition av att ansvaret överlämnas. Med privat utförare avses en enskild individ, ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. Däremot avses inte hel- eller delägda kommunala bolag eller stiftelser eller föreningar där kommunen eller har ett bestämmande inflytande.36 En kommun, ett landsting eller staten – som det också är möjligt att överlämna vissa uppgifter på entre- prenad till enligt skollagen – kan inte heller vara en privat utförare, eftersom det då rör sig om en offentlig aktör. En fristående skola ska inte heller just per definition utgöra en privat utförare i sin roll som huvudman inom skolväsendet, eftersom den fristående skolan inte behöver sluta ett avtal med en kommun 2013/14:118, bet. 2013/14:KU41, rskr. 2013/14:280. 36SOU 2013:53, s. 109. eller ett landsting för sin verksamhet.37 En fristående skola som ex- empelvis utför modersmålsundervisning för en annan fristående skola blir inte heller den en privat utförare enligt just kommunallagen. Detta eftersom uppdragsgivaren inte är en kommun eller ett lands- ting. är de två fristående skolorna fria att civilrättsligt själva definiera sina roller i avtalet; skollagen sätter inga begränsningar för detta. Om en fristående skola däremot utför modersmålsundervis- ningen i ett språk för en kommuns elever, då är den fristående skolan i det sammanhanget att betrakta som en privat utförare. användes alltså begreppet entreprenad i kommunal- lagen. Att kommunallagen har ändrats gör det dock något mer pro- blematiskt att hämta begrepp från kommunallagen. Vi vill dock hänvisa till vad som framfördes av regeringen i pro- positionen om att ändra begreppen i kommunallagen. Där yttrades att eftersom kommunen eller är huvudman även för angelägenheter som lämnats över till en privat utförare innebär det att kommunen respektive behåller det övergripande ansvaret gentemot medlemmarna i kommunen eller för uppgifter inom den kommunala verksamheten som lämnats över till en privat utförare. Kommunen eller bestämmer om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet när den utförs av en privat utförare, dvs. precis som vi har konstaterat ovan angående entreprenad inom skolväsendet.38 5.6.9Entreprenad inom andra verksamheter Det är naturligtvis inte bara på skolans område som det blir aktuellt att överlämna uppgifter till någon annan att utföra. Det finns dock vissa skillnader i fråga om vilka som har hand om uppgifterna från början så att säga, till vilka uppgifterna kan överlämnas och vad som gäller angående myndighetsutövning. Vi börjar med att studera ; en verksamhet som kommunerna hanterar. Det finns inte någon motsvarighet till en- skilda huvudmän och fristående skolor på detta område. Varje kom- mun har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den 2013/14:118, s. 42. 2013/14:118, s. 38. hjälp de behöver. Kommunen får likväl sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom och genom ett sådant avtal, sägs det uttryckligen, får dessutom en kommun ut- föra uppgifter åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myn- dighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse över- lämnas till andra juridiska personer eller en enskild individ (2 kap. 1 och 5 §§ socialtjänstlagen [2001:453]). På hälso- och sjukvårdsområdet har både landsting och kommu- ner ansvar, men olika sådana. Både ett landsting och en kommun får med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som ansvarar för enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL. Av avtalet ska framgå de sär- skilda villkor som gäller för överlämnandet. En uppgift som inne- fattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestäm- melse överlämnas till en juridisk person eller en enskild individ (15 kap. 1 § HSL). Inom detta område finns det inte någon uttryck- lig bestämmelse om att ett landsting eller en kommun får utföra uppgifter åt ett annat landsting eller en annan kommun. För tandvården föreskrivs att ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som och dess folktandvård ansvarar för enligt denna lag samt begränsningar av överlämnande av myndighetsutövning (5 § tredje stycket tand- vårdslagen [1985:125]). Skillnaden jämfört med hälso- och sjukvår- den är alltså att det inte uttryckligen framgår att överlämnandet sker med bibehållet huvudmannaskap. Inte heller för tandvården finns det någon uttrycklig bestämmelse om att bistå varandra. En betydligt mer utförlig analys av reglerna inom olika verksam- heter än den vi har presenterat här gjordes av Kommunallagsutred- ningen, när begreppet kommunala entreprenader skulle mönstras ut.39 Det finns tyvärr ingen statistik som visar hur vanligt det är med entreprenadförhållanden inom grundskola, grundsärskola, gymna- sieskola och gymnasiesärskola. Vi nämner därför bara några exem- pel som vi har noterat under utredningsarbetet. 39 Se SOU 2013:53 och prop. 2013/14:118. I samband med vårt delbetänkande uppmärksammade vi att många enskilda huvudmän anlitar en kommun för att bedriva moders- målsundervisning och studiehandledning på modersmål, även om detta förfarande då ännu inte var tillåtet. Några siffror på förekoms- ten av detta har vi dock inte. Som vi har redogjort för i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2 är det ett antal huvudmän som anlitar Sameskolstyrelsen respektive Specialpedago- giska skolmyndigheten för fjärrundervisning på entreprenad. För förskolan är det som sagt möjligt att överlämna uppgifter på entreprenad, dvs. Detta förekommer i några kom- muner. Som ett exempel kan nämnas, där det finns ett femtontal kommunala förskolor, ungefär hälften så många fristående förskolor samt en förskola där två av avdel- ningarna bedrivs på entreprenad. I kommun drivs också några förskolor på entreprenad, även om det finns betydligt fler enskilda förskolor. Även har en förskola på entreprenad. Inom gymnasieskolan har det förekommit att uppgifter som av- ser undervisning i karaktärsämnen med yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnats på entreprenad. Ett exempel är att tidigare, innan bolaget avvecklade sin ungdomsgymnasieverksam- het, bedrev undervisning på entreprenad i några skånska kommu- ner, däribland det tidigare industriprogrammet på i . Det har också funnits exempel på andra gymnasieutbildningar där viss undervisning inom karaktärsämnena bedrivs på entreprenad, t.ex. på pilot- och flygmekanikerutbild- ningar i , och Linköping.40 Inom vuxenutbild- ningen är entreprenadförfaranden mycket vanliga och kommunerna anlitar företag såsom för att anordna utbildningen. Vi redogör i detta avsnitt kort för hur bestämmelserna om entre- prenad har utvecklats . Eftersom vårt fokus är på grund- skola och gymnasieskola och motsvarande skolformer inleder vi med att redogöra för historiken för dem. Därefter beskriver vi också kortfattat historiken för entreprenad dels inom vuxenutbildning, dels inom barnomsorg. 40 SOU 2006:1, s. 92. I den tidigare skollagen (1985:1100) fanns inledningsvis inte några möjligheter till det som är entreprenad, för barn- och ung- domsutbildning. Vad lagen föreskrev ursprungligen var att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämde fick meddela föreskrifter om möjlighet att låta enskilda och andra utomstående svara för enstaka inslag i verksamheten inom det offentliga skol- väsendet (12 kap. 2 §, sedermera 15 kap. 2 §). Denna paragraf har en motsvarighet (29 kap. 21 § skollagen [2010:800]), som inte ska innebära någon saklig förändring jämfört med den tidigare.41 Detta handlade dock inte om någon omfattande verksamhet, utan om enstaka inslag. Som exempel nämndes praktisk arbetslivsorientering (prao) och föreningsmedverkan i olika former.42 Skollagen föreskrev också att för dessa inslag gällde inte de vanliga kraven på lärarbehö- righet. Utifrån vad vi har kunnat se har regeringen endast en gång utnyttjat möjligheten att meddela sådana föreskrifter och det i för- ordningen (2003:255) om försöksverksamhet med distansundervis- ning i kommun. Förordningen innehåller bestämmelser om undervisning med stöd av informations- och kommunikations- teknik i den egna skolan av en annan utbildningsanordnare. När de individuella programmen, dvs. föregångaren till dagens introduktionsprogram, infördes i gymnasieskolan ansåg regeringen att denna paragraf behövde ändras. Regeringen konstaterade att eleven skulle kunna fullgöra större delar av utbildningen utanför skolväsendet än vad som framgick av det tidigare bemyndigandet. Bestämmelserna som gällde för det offentliga skolväsendet skulle dock gälla för eleven.43 Även en sådan bestämmelse finns i dagens skollag (29 kap. 21 § andra stycket). Vissa förändringar skedde , i samband med flera stora skolreformer. Före den nya skollagens tillkomst var möjlig- heterna för kommuner och landsting att överlämna uppgifter på entreprenad i huvudsak reglerade i lagen om entreprenadförhållan- den inom skolan. Lagen innebar, när den infördes, att kommuner och landsting fick möjlighet att sluta avtal med enskilda fysiska eller juridiska personer om att bedriva undervisning inom ämnes- 2009/10:165, s. 935. 1985/86:10, s. 132 f. 1990/91:85, s. 212. blocken estetiska ämnen, ekonomiska ämnen, tekniska ämnen och yrkesämnen i gymnasieskolan. Om det fanns särskilda skäl kunde regeringen även besluta att undervisning inom andra ämnen inom gymnasieskolan samt undervisning inom och särsko- lan skulle få läggas ut på entreprenad. Myndighetsutövning som hörde till uppgiften fick också överlämnas. I stället för de ordinarie behörighetskraven för lärare krävdes att utföraren använde lärare som hade kompetens för den undervisning de skulle bedriva.44 För fristående skolor saknades motsvarande reglering i lag, men avtal om just modersmålsundervisning kunde ingås enligt 1 a kap. 5 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verk- samhet inom skolområdet. När begreppet ämnesblock togs bort ur lagstiftningen ändrades benämningen av de tillåtna ämnena till karak- tärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil.45 Det är den benämning som används och regeringen konstaterade när änd- ringen föreslogs att det inte skulle innebära någon förändring i sak av möjligheterna till entreprenad.46 Förändringar av entreprenadbestämmelserna har utretts och före- slagits . Exempelvis analyserades frågan om entrepre- nad utförligt av , som föreslog att reglerna skulle samlas i ett kapitel i skollagen och att möjligheten att ha andra ut- förare än enskilda fysiska och juridiska personer skulle bli föremål för en särskild utredning.47 kom senare med förslag om utökade möjligheter till entreprenad i gymnasieskolan för det offentliga skolväsendet.48 Frågan om möjligheter till entrepre- nad för fristående skolor motsvarande gymnasieskolan utreddes av Utredningen om lika villkor för fristående skolor.49 Konkreta föränd- ringar skedde först i samband med den nya skollagen. Av förarbetena till skollagen framgår att lagstiftaren, utöver att ge huvudmän för fri- stående skolor motsvarande möjlighet till entreprenad som kommu- nala skolor hade, ville bevara de gällande förutsättningarna för entre- prenad.50 I och med införandet av den nya skollagen samlades be- 1992/93:230. 1998/99:110, bet. 1999/2000:UbU5, rskr. 1999/2000:15. 1998/99:110, s. 58. 47SOU 2002:121, s. 459 ff. 2009/10:165, s. 507 ff. stämmelser om entreprenad till 23 kap. skollagen, för såväl enskilda som offentliga huvudmän. Därefter förändrades reglerna för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, efter vårt delbetänkande. I sam- band med det infördes den mer neutrala definitionen av entreprenad och bestämmelsen som tillåter kommuner och landsting att vara ut- förare trots lokaliseringsprincipen. Dessa förändringar trädde i kraft den 1 augusti 2016.51 Inom vuxenutbildningen har möjligheterna till entreprenad funnits . Huvudmännen fick uppdra åt andra att anordna vuxenutbildning, särskild vuxenutbildning och svenska för invandrare (11 kap. 6 §, 12 kap. 9 § och 13 kap. 9 § gamla skol- lagen). Dessa bestämmelser infördes , när regel- verket om det offentliga skolväsendet för vuxna införlivades i den gamla skollagen. Paragraferna hade viss motsvarighet i den tidigare vuxenutbildningslagen (1984:1118) när det gäller vuxen- utbildning, men inte för övriga delar av vuxenutbildningen. En viktig skillnad mot den tidigare regleringen var att den utbildning som överlämnades därigenom inte hamnade utanför det offentliga skol- väsendet, som den hade gjort enligt vuxenutbildningslagen. Tvärtom skulle skollagens regler gälla i de flesta fall och kommunen kunde inte längre frånsäga sig hela sitt ansvar genom att lämna anordnandet av utbildningen till någon annan.52 Det var alltså först då som något som liknade entreprenad introducerades. Regeringen fick meddela föreskrifter om hur detta skulle gå till. Vissa begränsningar fanns till att börja med i fråga om vilka aktörer som en kommun kunde överlämna uppdraget till. Kommuner och landsting fick uppdra att anordna vuxenutbildning en- dast till en lokal avdelning av ett studieförbund som fick statsbidrag för sin verksamhet, en statsunderstödd folkhögskola eller en annan anordnare, om regeringen medgav det (dåvarande lydelse av 2 kap. 8 § förordningen [1992:403] om vuxenutbildning, och 2015/16:173, bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315. 1990/91:85, s. 195 f. motsvarande reglering fanns även i då gällande förordningar om sär- skild vuxenutbildning respektive svenska för invandrare).53 Bestämmelserna om vilka möjligheterna var att överlämna myn- dighetsutövning inom vuxenutbildningen lades till först . Kommunen eller som hade uppdragit åt någon annan att anordna den aktuella skolformen fick till denna överlämna endast den myndighetsutövning som hör till lärares uppgifter, enligt be- stämmelser som trädde i kraft . Motiveringen till detta var att förtydliga att sådana uppgifter, dvs. främst betygssättning, fick över- lämnas. Regeringen ville dock avvakta att tillåta överlämnandet även av myndighetsutövning som enligt skolförfatt- ningarna åvilar rektor.54 En sådan förändring, att även rektors uppgifter som utgör myndig- hetsutövning fick överlämnas, genomfördes . Reger- ingen bedömde då att det skulle få överlämnas endast till de uppdrags- tagare som fått s.k. betygsrätt.55