sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — I några fall förekommer en vinståterbetalnings- procent på 98–, särskilt i de fall spelbolaget endast agerar mäklare mellan två kunder som slår vad. Att inte tillåta en närmast 100 procentig återbetalning skulle, enligt , ofelbart leda till att konsumenterna i stället väljer att spela utanför licenssystemet, där sådan återbetalning alltid erbjuds. menar att det är tillräckligt utmanande för licenstagarna att attrahera spelkunder med den skatt som ska betalas inom licenssystemet, men som spelbolag utanför systemet slipper betala. 14.10 Allmänt om regleringsåtgärder på området Det traditionella sättet att reglera spelmarknaden i har varit att kontrollera konsumtionen genom exklusiva tillstånd, detta huvud- sakligen genom fyra styrmedel som ställer krav på motprestationer från de bolag som beviljas tillstånd:5 Priset på spel är ofta reglerat genom att vinstut- delningarna är begränsade till vissa nivåer. Syftet med detta är att genom ett högre pris motverka överdrivet spelande. I är t.ex. nivåerna på vinstutdelningarna reglerade i lotterilagen samt av regeringen i ATG:s och Svenska spels speltillstånd och då för varje spelform. 5David , En ny giv? En om regleringen av spelmarknaden, 2015:1, s. 31 f. Utbudet av och tillgången till spel om pengar är oftast begränsat vad gäller t.ex. var och när det går att spela samt vilka spelformer som är tillåtna. Vissa spel är otillåtna då de anses ha en ökad risk för att skapa spelproblem. Kasino online är t.ex. inte tillåtet att erbjuda i och poker online inte i . Innehållet i de olika styrmedlen, hur de formulerade och deras om- fattning varier mellan olika länder. Med en global och digital spelmarknad minskar de effektiva till- ståndens betydelse då tillstånden i sig inte kan utesluta konkurrens. I och med detta förlorar även de fyra ovan angivna styrmedlen i effektivitet.6 14.11 Priset på spel Priset på spel skiljer sig i vissa avseenden från normalfallet där priset enkelt uttryckt utgörs av det som en köpare betalar för en vara eller tjänst. För speltjänster definieras i stället priset som köparens för- väntade förlust som andel av det köparen satsar. Detta är detsamma som att säga att priset är den andel av insatsen som inte återbetalas till spelaren, dvs. den andel av insatsen som spelarrangören behåller. Priset för ett enskilt spel står därför i direkt relation till spelets vinst- återbetalningsprocent, där priset är lika med 100 (procent)-vinståter- betalningsprocenten. Det genomsnittliga jämförelsepriset på samt- liga svenskt reglerade spel var per spelad hundralapp , vilket motsvarar en återbetalning på . Detta kan jämföras med ett pris på mellan 5 till per spelad hundra- lapp som erbjuds av speloperatörer som verkar på världsmarkna- den, vilket motsvarar en återbetalning på 90–. Förutom att priset på spel skiljer sig från hur pris normalt förstås skiljer sig även hur spelad kvantitet definieras. Kvantitet uttrycks normalt i termer av t.ex. antal varor eller antal timmar. När man ana- lyserar spelmarknaden i ekonomiska termer definieras i stället kvan- 6 A. a. s. 33. titet oftast som spelarnas insats, vilket i vissa fall även benämns som bruttoomsättning.7 Hur kvantiteten, eller spelarnas insatser, ändras när priset på spel förändras går att uppskatta via priskänsligheten. Priskänsligheten, eller egenpriselasticiteten, är ett mått på hur många procent kvanti- teten, alternativt insatserna eller bruttoomsättningen, förändras när priset ändras . Förutom att priskänsligheten används för att uppskatta hur spelarnas insatser eller kvantiteten spel påverkas kan priskänsligheten även användas för att förstå hur spelarnas utgifter för spel föränd- ras när priset ändras. Spelarnas utgifter på spel definieras som pris * kvantitet och är per definition även lika med operatörernas intäkter från spel, dvs. spelarinsatser minus vinstutbetalningar. Spelarnas ut- gifter benämns i vissa fall även som nettoomsättning.8 Uppskattningar av efterfrågans priskänslighet visar på att spelar- insatserna kan förväntas öka om priset på spel sänks. Hur mycket insatserna ökar varierar dock betydligt beroende på land, spelform, kundgrupp och ursprunglig prisnivå. Antalet skattningar av pris- känsligheten i litteraturen är dessutom få, vilket medför att den eko- nomiska osäkerheten i uppskattningarna måste värderas som stor. Det finns inga tillgängliga skattningar för enbart svenska förhållan- den, vilket ytterligare försvårar en bedömning av hur prisförändring- ar, eller förändringar i vinståterbetalningsprocenten, påverkar spelar- nas insatser och utgifter samt operatörernas intäkter i . Allmänt kan uppskattningarna i litteraturen sägas visa på att pris- känsligheten är mellan -0,5 och -3.9 Tolkningen av detta är att en prisökning på kan förväntas minska spelarnas insatser med 7Detta följer rent matematiskt utifrån definitionen av relativpriset på spel. 8En tumregel för hur spelarnas utgifter påverkas av förändringar i priset är att om spelarnas priskänslighet är relativt hög dvs. lägre än -1, t.ex. -1,3, ökar spelarnas utgifter om priset sänks. Med detta följer även att speloperatörernas intäkter eller nettoomsättningen ökar. Om där- emot spelarnas priskänslighet är relativt låg dvs. över -1, t.ex. -0,5, minskar spelarnas utgifter, operatörernas intäkter och nettoomsättningen om priset på spel sänks. Det omvända resone- manget gäller om priset höjs. 9Se Institut de droit compare (2006): Study of gambling services in the internal market of Union, European Commission för en sammanställning av äldre studier, eller Frontier Economics (2014): The UK betting and gaming market: estimating price elasticities of demand and understanding the use of promotions. Report 313, 2014, för nya uppgifter om den brittiska spelmarknaden. Omvänt innebär en prissänkning på 1 pro- cent att insatserna kan förväntas öka med mellan 0,5 och 3 procent.10 Att priskänsligheten varierar betydligt mellan olika spelformer bekräftas av en relativt ny studie som genomförts på uppdrag av brittiska HMRC.11 För t.ex. spelmaskiner värderas priskänsligheten vara -0,6 och efterfrågan på spelmaskiner i kan därför sägas vara relativt okänslig för förändringar i priset. En priskäns- lighet på -0,6 betyder även att de totala insatserna på spelmaskiner, alternativt kvantiteten eller bruttoomsättningen, endast ökar om priset sänks . Denna relativa prisokäns- lighet innebär även att spelarnas totala utgifter på spelmaskiner samt operatörernas intäkter från spelmaskiner minskar om priset sänks. Omvänt är priskänsligheten för skraplotter -1,3 och efterfrågan på skraplotter kan därför sägas vara relativt priskänslig. Detta bety- der att de totala insatserna på skraplotter, alternativt kvantiteten sålda skraplotter, ökar relativt mycket om priset på skraplotter sänks. Spelarnas insatser kan förväntas öka så pass mycket att även spelar- nas utgifter på skraplotter ökar om priset sänks. Den höga pris- känsligheten visar att de spelbolag i som erbjuder skraplotter kan öka sina intäkter genom att sänka priset. 10Det finns även skattningar av korspriselasticiteter mellan olika spelformer. Korspriselasti- citeten påverkas av komplement och substitution mellan produkter. T.ex. är ATG:s spel ett slags substitut för ett sorts lotteri (men med lite högra vinstandel); Joker är ett komplement till och en del andra spel som erbjuder. Om priset på skulle höjas, då skulle det förmodligen påverka, fast på olika sätt, efterfrågan på och . 11Frontier Economics (2014): The UK betting and gaming market: estimating price elasticities of demand and understanding the use of promotions. Report 313, 2014. Tabell 14.2 Priskänslighet* för olika spelformer i Lotteri (efterhandsdraget) -1,08 Lotteri (förhandsdraget) -1,30 -1,00 -0,48 -1,00 -0,50 -0,60 -0,50 -1,50 * Priskänsligheten är skattad som den långsiktiga egenpriselasticiteten. Källa: Frontier Economics (2014): The UK betting and gaming market: estimating price elasticities of demand and understanding the use of promotions. Report 313, 2014 Viktigt att förstå är att priskänsligheten är starkt beroende av vilken prisnivå som gäller i utgångsläget och att en sänkning av priset även medför att priskänsligheten kan falla betydligt.12 En slutsats av detta är att uppskattningar av priskänsligheten från andra marknader inte nödvändigtvis är direkt tillämpbara på svenska förhållanden om pris- nivåerna för spelformen skiljer sig mellan länderna. Spelmarknaden i skiljer sig från den svenska bl.a. genom att den brit- tiska marknaden till största del är öppen för konkurrens och att priserna på de flesta spel är lägre. Det är därför svårt att direkt över- föra resultaten från i tabell 14.2 till . De flesta uppskattningar av priskänsligheten visar dock på att spelarna är relativt priskänsliga, dvs. priskänsligheten är lägre än -1. En förklaring till detta är att många av skattningarna gjorts på spel- former i länder där marknaden styrs av ett regelverk som skapar monopolliknande förhållanden. Effekten av sådana regler är att priset sätts som om ett monopol satte priset på marknaden. Ekonomisk teori förutsäger att ett monopol sätter priset där priskänsligheten är -1 eller lägre, där avvikelsen från -1 bestäms av spelformens mar- ginalkostnad. Spelformer som vadhållning har en högre marginalkost- 12 Thalheimer and (2003): The demand for casino gaming, Applied Economics, 34, 907- 919, visar att en sänkning av priset på spelautomater från 0,104 till 0,061 även medförde att priskänsligheten minskade från -1,5 till -0,9. nad än t.ex. lotterier eftersom vadhållning bl.a. kräver fler anställda för att kunna sätta odds. Teorin förutsäger därför att uppmätta pris- känsligheter rimligtvis bör vara mindre än -1 på spelmarknader som opererar under monopolliknande förhållanden, och att priskänslig- heten bör vara högre för vadhållning än för lotterier. Detta är exakt vad många av studierna, som försökt uppskatta priskänsligheten, visar på. Man bör även ha klart för sig att många av studierna är genom- förda på relativt gamla data och därför reflekterar en föråldrad marknadsstruktur där effekterna av varken dagens stora omfattning av onlinespel eller internationell konkurrens finns med. Mot denna bakgrund är det därför svårt att definitivt uppskatta priskänsligheten på den svenska spelmarknaden och för dess olika spelformer. Detta medför att det även är svårt värdera hur spelmark- nadens olika delar utvecklas givet att priset, eller reglerna kring vinst- återbetalningsprocent, ändras. Det är dock rimligt att anta att pris- känsligheten är relativt hög i utgångsläget mot bakgrund av att det nuvarande regelverket skapar monopolliknande förhållanden på spel- marknaden dels genom exklusiva tillstånd till olika operatörer, dels genom att vinståterbetalningsprocenten på spel är reglerad. Priskänsligheten kan även uppskattas för olika typer av kund- grupper för att kunna värdera hur t.ex. nöjesspelare respektive pro- blemspelare förändrar sitt spelande om priset på spel ändras. Det finns dock inga empiriska resultat som anger hur priskänsliga problem- spelare är. De uppskattningar som ändå används baseras på resone- mang kring hur problemspelares priskänslighet rimligen bör förhålla sig till samtliga spelares priskänslighet.13 Utgångspunkten i dessa diskussioner är om problemspelarna kan anses vara relativt okänsliga för prisförändringar, dvs. om pro- blemspelarnas priskänslighet är högre än -1. Om detta är fallet med- för ett lägre pris på spel visserligen att problemspelarnas insatser ökar, men endast till en begränsad del. Ett lägre pris innebär även att de vinner tillbaka mer och nettoresultatet är att deras totala ut- gifter på spel minskar. Ur denna aspekt kan därför en prissänkning ses som en åtgärd som underlättar för problemspelarna då deras lägre utgifter för sitt spelande begränsar de negativa sociala kostnaderna. 13 Australian Productivity Commission (1999), ’s , Report no. 10, : AusInfo, 1999. Det bör nämnas att man kan vinna tillbaka mer på två olika sätt: a) man vinner lika ofta men högre summor, t.ex. vid sportvadhåll- ning när man får bättre odds eller b) man vinner oftare t.ex. genom högre återbetalning på en spelautomat som resulterar i fler små- vinster. I det senare fallet kan man anta att det finns en förhöjd risk för spelproblem därför att belöningarna kommer tätare. I det förra fallet är risken att enstaka höga vinster etsar sig fast i minnet och ökar benägenheten att spela. Australian Productivity Commission (1999) uppskattar bl.a. att priskänsligheten för nöjesspelare utan spelproblem är mellan -0,8 och -1,3. Detta kan jämföras med deras värdering att priskänsligheten för måttliga problemspelare är mellan -0,6 och -1,0 och för svåra problemspelare mellan -0,3 och -1,0. Båda dessa värderingar betyder att ett lägre pris visserligen ökar problemspelarnas insatser på spel, men att deras totala utgifter på spel minskar om priset på spel sänktes. I de länder som har omreglerat sina spelmarknader till en högre grad av konkurrensutsättning sker beskattningen av de konkurrens- utsatta spelen huvudsakligen på två olika sätt. Det ena sättet använ- der kvantiteten spel, eller bruttoomsättningen, som skattebas för att punktbeskatta marknaden. Med en sådan beskattningsmodell kan förändringen i skattebasen, och därmed statens punktskatteinkomst- er, enkelt beräknas om priset på spel ändras på marknaden. En pro- cent lägre priser medför mer spelande och därmed att skattebasen, dvs. kvantiteten eller bruttoomsättningen, procentuellt ökar med värdet på spelets priselasticitet. Omvänt innebär ett högre pris på spel mindre spelande och därmed att skattebasen minskar. Det andra sättet utgår i stället från att punktbeskatta företagens intäkter från spel, eller nettoomsättningen. En sådan beskattnings- modell innebär att tecknet på förändringen i skattebasen och där- med statens punktskatteinkomster bestäms av spelets priskänslighet när priset på spel ändras. Exempelvis ökar skattebasen om priserna faller och spelet är relativt priskänsligt (priselasticiteten är mindre än -1). Detta eftersom företagens intäkter eller nettoomsättningen ökar under sådan omständigheter. Är spelet däremot relativt okäns- ligt för prisförändringar (priselasticiteten är större än -1) minskar i stället skattebasen och statens punktskatteinkomster om priset på spel faller. 14.12 Något om konsumentöverskott m.m. Som framgått definieras priset på spel i ekonomiska termer som Detta betyder att en reglerad åter- betalningsprocent är att likställa med en prisreglering. Begränsning- ar i hur hög vinståterbetalningsprocenten får vara på ett spel är därför detsamma som en begränsning i hur lågt priset på spelet får vara. En sådan minimi-prisreglering har två huvudsakliga samhälls- ekonomiska effekter om prisbegränsningen binder, dvs. om det reg- lerade priset är högre än det skulle vara på en konkurrensutsatt marknad utan prisreglering. För det första medför en prisreglering en samhällsekonomisk för- lust, som även kallas dödviktsförlust. Denna uppkommer eftersom omsättningen på marknaden blir lägre än vad den skulle ha varit om spelare och spelleverantörer själva bestämt viket pris som skulle råda på marknaden. Detta kan exemplifieras som att antalet lotter som säljs till ett högt pris med prisreglering är färre än utan prisreglering. Den samhällsekonomiska förlusten uppkommer dels hos spelarna i form av ett lägre s.k. konsumentöverskott eftersom spelarna kon- sumerar mindre spel vid ett högre pris, dels hos spelleverantörerna i form av ett lägre s.k. producentöverskott eftersom spelleverantörer- na förlorar intäkter på grund av att de säljer färre spel vid ett högre pris. För det andra sker en värdeomfördelning från konsumenterna (spelarna) till producenterna (speloperatörerna). Denna samhällseko- nomiska effekt uppkommer eftersom spelarna tvingas betala ett högre pris för sitt spelande med en prisreglering än utan. Denna omför- delning av konsumentöverskott till producentöverskott är enbart en omfördelning där konsumenterna förlorar i form av högre utgifter och producenterna vinner i form av högre intäkter. De värderingar som finns av omfördelningarnas storlek visar på att konsumenterna förlorar stora värden till följd av att priset på spel regleras. En uppskattning för den svenska marknaden visar på att förlusten för svenska spelare till följd av prisregleringen uppgår till cirka 6 miljarder kronor.14 Uppskattningar från och visar även de på att konsumenterna förlorar stora 14 Hortlund m.fl. (2008): Varför spelmonopol. En analys av den svenska spelmarknaden. värden av högre reglerade priser eller andra ingrepp på spelmarkna- den som hindrar fri etablering eller konkurrens, detta med hänsyn tagen till de negativa samhällsekonomiska kostnader spelproblemen medför.15 16 17 18 På en konkurrensutsatt marknad kommer spelbolagen precis som i alla andra branscher att ha ett avkastningskrav. Konkurrensen kom- mer – om inget ingripande sker – att driva ner priserna tills intäkt- erna precis klarar av att täcka kostnaderna, så att avkastningskravet kan upprätthållas. (förutom spelbolagens avkastningskrav, styrs pris- sänkningens storlek av vilken spelskattesats som råder).19 En effekt av den prispress som blir resultat av en ökad konkurrens på spelmarknaden är ökade insatser. Hur stor effekten på insatser- na blir avgörs av priskänsligheten, eller priselasticiteten, för spel.20 Det är inte bara konsumentnyttan som kan minska till följd av en icke ändamålsenlig reglering. Även innovationsutvecklingen kan hämmas. En konkurrensutsatt marknad kännetecknas av öppet till- och utträde och företag konkurrerar ständigt för att öka sina vinster på två sätt; för det första kan de finna innovativa sätt att minska sina kostnader och överföra en del av dessa besparingar till konsu- menterna. När företagen blir mer effektiva försöker andra företag också att bli innovativa och minska sina kostnader. De som miss- lyckas med detta kommer att tvingas lämna marknaden. För det andra kan företag konkurrera genom att differentiera sina pro- dukter från konkurrenternas. Denna ”dynamiska” konkurrens upp- muntrar företagen att hitta nya sätt att bedriva affärer och nya sätt att skapa en kundnytta. När regleringen förbjuder priskonkurrens intensifieras ofta kon- kurrensen med kvalitetsdimensionen. Det har hävdats att detta leder till att företagen eftersträvar mer reglering för att förhindra en kon- kurrens om kvalitén. Nettoeffekten av reglering som begränsar mark- 15Australian Productivity Commission (1999), ’s , Report no. 10, : AusInfo, 1999. 16Crane, Y. (2008), „What are the costs and benefits of gambling in the ?‟ in Coryn, D., Fijnaut, . and , A. ), Economic Aspects of Gambling Regulation, , , pp. 119–178. 17Farrell, L. and , I. (1999), „The Welfare Effects of : Evidence from the UK‟, , 72, 99–120. 18Forrest (2010): Competition, the price of gambling and the social costs of gambling, , , February 2010. 19Hortlund s. 24. 20Hortlund s. 24. nadstillträde och homogeniserar priser och kvalitetet innebär att befintliga företag isoleras från en dynamisk konkurrens som annars skulle gynna konsumenterna. 14.13 Effekter av eventuella höjningar 14.13.1 Konkurrensen mellan svenska aktörer Höjningar av vinståterbetalningsprocent på den svenska spel- och lotterimarknaden för vissa aktörer men inte för andra riskerar att på- verka konkurrensen även inom andra sektorer. En höjning av vinst- återbetalningsprocent, vare sig detta sker endast för vissa spelformer eller generellt, kan alltså leda till att dagens konkurrensförhållande mellan nuvarande och tillkommande anordnare ändras. Det önskvärda utfallet av en eventuell höjning av vinståterbetal- ningsprocentstaket är en kanalisering av spelandet till att ske i sådana former som står under svensk kontroll. I syfte att belysa frågor som rörde vinståterbetalningsnivåer och spelberoende tillsatte en referensgrupp. Gruppens slutsats var att det inte finns något säkert stöd för att en höjning av vinståterbetalningsprocenten medför ökat problemspelande, men inte heller att det inte gör det. Detta gäller erfarenhetsmässigt såvida inte åtgärder vidtas som motverkar detta. En annan tänkbar konsekvens av en höjning var enligt referensgruppen att spelmönstret förändras genom en ”överströmning” av spelandet från spelformer där risken för spelberoende är relativt låg till sådana med högre risk. Detta kunde, enligt referensgruppen, inträffa även om spelandet totalt sett inte ökar.21 gjordes en undersökning över empiriska bevis och rele- vant litteratur om förhållandet mellan vinståterbetalningsprocent och problemspelande.22 Tretton studier, inklusive forskningsstudier, laboratoriebaserade studier och studier som undersökt faktiska spel- 21Vinstandelar, Delbetänkande av , SOU 2005:21, s. 24 ff. , limited, PAYBACK PERCENTAGE AND PROBLEM GAMING: A Literature, EGBA, 2010. Alla experimentella studier gjorda med hjälp av sekundärdata om faktiskt spelbeteende fann att skillnader i vinst- återbetalningsprocentsnivåer inte hade någon signifikant effekt på spelarbeteendet inom en enda session. En studie för att undersöka data över fann svaga negativa samband mellan vinståterbetalningsprocent och nivån på de reella spelutgifterna per EGM (elektroniska spelautomater), dvs. verklig utgifter per EGM ökade när vinståterbetalningsprocenten minskade). Det fanns bevis för att skillnader i vinståterbetalnings- procent har en inverkan på spelbeteende, men metodologiska begränsningar och begränsad användning av återbetal- ningsnivåer i verkliga situationer begränsar enligt rapportförfattaren tillämpningen av detta fynd. Enligt rapporten uttryckte nyckelinformanter starkt stöd för upp- fattningen att vinståterbetalningsprocenten var oviktig i förhållande till andra spelparametrar vid fastställandet spelproblem. Baserat på översynen och med särskild hänvisning till EU:s lagstiftning kon- staterades i rapporten att en regleringspolitik rörande begränsningar av tillhandahållandet av onlinespel i syfte att skydda kunden utifrån vinståterbetalningsprocentsnivåer inte var motiverat vid denna tid- punkt baserat på de bevis som beaktats i översynen. Försök att i av- saknad av vetenskapliga bevis kontrollera nivåer på vinståterbetal- ningsprocent skulle snarare inbjuda till kritik att sådana beslut fattats av andra skäl än att skydda konsumenterna. Inom alkoholforskning är det klarlagt att priset på alkohol har en påtaglig inverkan på konsumtionen och därmed också på miss- bruket.23 Inom spelforskningen finns inga klara belägg för motsva- rande förhållande (Binde et al., Spelberoende – Forskning för en hållbar spelpolitik [Forskning i korthet #2] : Forsknings- rådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, 2013, s. 7. Ytterligare en be- dömning i den riktningen – att forskningen är otillräcklig – , R. J., West, B. L., & , R. (2012). Prevention of Problem Gambling: A Evidence, and Identified Best Practices. Report prepared for the and the Term Care. October 1, 2012, s. 56–57. På det hela taget resonerar 23 et al., Alkohol: Alkoholforskning och politiken (Forskning i korthet #1) : för Arbetsliv och Socialvetenskap, 2012. författarna på samma sätt som utredningen gör i detta avsnitt; högre återbetalningsprocent borde teoretiskt sett leda till mindre förluster, men också till fler/större belöningar av spelbeteendet). Priset på spel utgörs av nettoförlusten, vilken hänger samman med vinståterbetalningsprocenten, dvs. hur mycket av insatserna som spelaren statistiskt sett får tillbaka i vinster. Teoretiskt sett borde en höjning av vinståterbetalningsprocenten för en spelform å ena sidan ge frekventare vinster och således öka risken för överdrivet spelande genom tätare belöningar, men å andra sidan minskar spel- arens förluster (givet en bruttoutgift), vilket borde minska risken för skadeverkningar av spelandet. Hur detta förhåller sig i praktiken är okänt.24 I stället är det ofta andra faktorer som sägs påverka problem- spelandet.