sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — Staten införde ett ROT-program15 med särskilt statligt räntestöd och nya lånemöjligheter som gjorde det möjligt att bygga bort en del av miljonprogrammets tekniska brister. En bakomliggande orsak till ROT-programmet var också att arbetslösheten bland byggnads- arbetare hade ökat i och med att bostadsbyggandet minskat. Förutom allmän modernisering av bostäderna syftade programmet till att för- bättra husens energiegenskaper, installera hissar och anpassa avfalls- hanteringen till höjda arbetsmiljökrav. ROT-programmet innebar att 275 000 lägenheter reparerades, byggdes om eller byggdes till mellan åren 1983 och 1993.16 13Turner, B, 1986: Bostadsfinansiering och ombyggnadsverksamhet i ett statsfinansiellt samman- hang, Ekonomisk Debatt 4/86, s. 305–312. 14Boverket, 2007: Bostadspolitiken – Svensk politik för boende, planering och byggande under . 15Reparations-, ombyggnads- och tillbyggnadsåtgärder. 16Webbplatsen Allmännyttan: Vår historia. avreglerades kreditmarknaden, vilket fick stor betydelse för bostadsfinansieringen. upphävde gällande lånetak för banker och bostadsinstitut, utlåningen ökade kraftigt och det svenska folkets skuldkvot steg i takt med att det blev lättare att få lån från banker och kreditinstitut. Mot slutet av 1980- talet ökade statens utgifter för bostadsbyggandet dramatiskt, fram- förallt genom att kostnaden för räntebidragen sköt i höjden. fanns en möjlighet till statlig hyresförlustgaranti i form av lån. efter husets färdigställande fanns möjlighet att få ett statligt lån för förluster i form av utebliven hyra för nybyggda bostadslägenheter, om lägenheterna inte gått att hyra ut. Lån lämnades till av hyresförlusterna. För lån till privata aktörer skulle säkerhet ställas. Dessa hyresförlustgarantier, som alltså egentligen var statliga lån, hanterades av dåvarande Plan- och bostads- verket, länsbostadsnämnderna samt kommunerna. Möjlighet fanns för regeringen att efterskänka skulden. Detta reglerades i förordning (1982:1286) om statlig hyresförlustgaranti, som upphävdes 1992. 9.3Uppgång och fall i bostadsbyggandet runt 1990 ökade statens utgifter för bostads- byggandet kraftigt. De bostäder som byggdes då hade mycket gynn- samma finansieringsförutsättningar, framförallt genom att staten i och med den garanterade räntan tog hela ränterisken. – ökade bostadsbyggandet från cirka 30 000 färdigställda bostäder till cirka 70 000 och –1993 färdigställdes samman- lagt cirka 400 000 bostäder. En stor skillnad jämfört med var också att bankerna knappast ställde några krav på eget kapital och att det inte skedde någon egentlig prövning av återbetalningsförmåga och marknadsrisker. Avregleringen av kredit- marknaden hade lett till en stark konkurrens mellan kreditgivarna och därmed en nästan obegränsad tillgång på krediter. Tillsammans med generösa statliga räntesubventioner och statliga topplån stimu- lerades en överproduktion av bostäder till kraftigt ökade kostnader för staten. gick luften ur bostadsmarknaden. Det blev vakanser i nyproduktionen, vilket man inte hade sett på . Det var främst hyresrättsproduktionen som hade drivits på av finansieringsförutsättningarna och många privata hyreshusägare gick i konkurs. Bostadsrättsföreningarna drabbades också, men räddades ofta genom rekonstruktioner, vilket drabbade kreditgivarna – främst staten. Staten fick hävdades i en rapport från expert- gruppen för studier i offentlig ekonomi om resultatet av den här tidens bostadsfinansiering.17 Efter de dramatiskt ökade kostnaderna för räntebidragen ansågs det nödvändigt att dra ner på att statens stöd till bostadsbyggandet. Efter ett par statliga utredningar18 genom- fördes en stegvis omläggning av systemet för bo- stadsfinansiering. De statliga lånen togs bort och ersattes med statliga kreditgarantier. En avveckling av räntebidragen påbörjades. Parallellt med dessa förändringar av de finansiella förutsättningarna skedde en avreglering av förutsättningarna i övrigt för bostadsbygg- ande. De så kallade mark- och konkurrensvillkoren19 slopades, lik- som länsbostadsnämndernas produktionskostnadsprövning20 samt vissa andra villkor. Även möjligheterna att kräva bostads- anvisningsrätt togs bort.21 Avregleringen motiverades av effektivitets- skäl – man bedömde att krav och villkor gjorde att byggandet tog utan att några fördelar uppnåddes för den enskilde eller sam- hället. 1993 upphävdes även bostadsanvisningslagen (1980:94) och 17Rönnberg, M, 2002: Staten fick – en om bostadsfinansieringen 1985–1993. 18Ds 1989:39 Studier av bostadssektorn. SOU 1989:7 1 Ny bostadsfinansiering. 19Markvillkoret innebar att statligt stöd för byggande på mark som förvärvats av annan än kommunen i princip bara lämnades om kommunen medgav det. Konkurrensvillkoret innebar att ett projekt normalt sett skulle upphandlas genom infordrande av anbud från flera anbuds- givare. Kommunen kunde medge undantag om kostnaderna för projektet inte översteg dem för ett konkurrensupphandlat projekt. 20Produktionskostnadsprövningen innebar att länsbostadsnämnden prövade om den be - räknade kostnaden för ett projekt var skälig i förhållande till produktionsförhållandena och projektets allmänna kvalitet. 1991/92:56 om bostadsbyggandets finansiering , m.m. bostadsförsörjningslagen (1947:523)22. I den proposition som före- gick 1990-talets avreglering hävdades att: Det är nödvändigt med en kraftig avreglering så att producenter och byggherrar kan vända sig till konsumenterna direkt och tillfredsställa marknadens efterfrågan på bostäder. En avreglering är också nödvändig för att åstadkomma sänkta byggkostnader.23 Ett led i omläggningen var också att inflationsbekämpningen över- ordnades andra ekonomisk-politiska mål, och ett led i att dämpa in- flationen var den skattereform som genomfördes –1991. Den fick stor betydelse för bostadssektorn i allmänhet och för hyres- rätten i synnerhet. Inkomstskatterna sänktes och de minskade skatte- intäkterna kompenserades bland annat med minskade statliga sub- ventioner till bostadsbyggandet, högre fastighetsskatt och vissa nya skatter. Detta innebar ökade kostnader för boendet. För de allmän- nyttiga bostadsföretagen innebar reformen att hyrorna höjdes nomi- nellt . Tanken var att den sänkta inkomstskatten skulle kompensera för kostnadsök- ningen men för hushåll med låg beskattningsbar inkomst försämrades ekonomin.24 9.3.3Ränterisken förs över till låntagarna infördes det så kallade Danellsystemet för en successiv av- veckling av räntebidragen. Danellsystemet innebar att låntagarna själva i betydligt högre utsträckning skulle bära ränterisken, till skillnad mot tidigare, när staten genom den garanterade räntan bar hela risken för höjda räntor.25 Allmännyttan förlorade sin särställning och de ekonomiska för- delar man tidigare haft, och fick samma finansieringsvillkor som andra aktörer på bostadsmarknaden. 22En ny bostadsförsörjningslag trädde i kraft – lag (2000:1383) om kom- munernas bostadsförsörjningsansvar. 1991/92:56 om bostadsbyggandets finansiering , m.m. 24Webbplatsen Allmännyttan: Vår historia. 25SOU 1992:24 Avreglerad bostadsmarknad. 9.4Kreditgarantier i stället för statliga lån För att kompensera för de avvecklade statliga lånen till bostads- byggandet infördes statliga kreditgarantier, så att kreditgivare på den allmänna kreditmarknaden kunde få en statlig kreditgaranti för fastighetslån och bostadslån. I och med det avvecklades den en- samrätt som () hade haft på vissa bostadslån och jämställdes med övriga kredit- institut ifråga om långivning med statlig kreditgaranti.26 () inrättades 1992. Kredit- garantierna var till en början kopplade till att projektet erhöll ränte- bidrag, och när det gällde egnahem och bostadsrätter i småhusform krävdes även en borgen för viss del av lånebeloppet. En avgift på av det garanterade beloppet skulle tas ut och avsikten var att avgifterna på lång sikt skulle täcka kostnaderna för administration och förluster. Från början var det alltså samma av- gift oavsett risk, vilket innebar en viss subvention där risken var högre än genomsnittet. Det var först som kreditgarantierna blev helt självfinansierade. hade då beslutat om ett tak för den offentliga sektorns utgifter, vilket innebar ökade krav på utgiftskontroll inom alla områden. Med anledning av detta infördes en ny modell för garanti- hanteringen i staten . Modellen innebar bland annat att garantier för bostadsinvesteringar som utfärdats från och med detta år skulle finansieras enbart genom garantiavgiften, som alltså skulle vara kostnadstäckande.27 Äldre garantier finansierades även fortsättningsvis vid behov delvis med anslag från statsbudgeten. För dessa garantier var förlusterna betydande, och fonderade avgifter räckte inte till för att täcka infriandet av garantierna utan medel behövde anvisas i statsbudgeten. 26SOU 2000:13 Statsgarantier för investeringar i bostäder - en utvärdering. 27Lag (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning samt lag (1996:1059) om stats- budgeten. 9.4.1Garantin ansågs ta bort kapitaltäckningskraven Kreditgivningen till bostadsbyggande skedde huvudsakligen via bo- stadsinstituten, och dessa fick i allmänhet endast ge lån mot säkerhet inom 70–av en fastighets värde. Regeringen bedömde att denna begränsning innebar att finansieringen av nyproduktion av bostäder försvårades, framförallt för fastigheter med låga marknads- värden i mindre attraktiva lägen. Det gjorde det motiverat med stat- liga kreditgarantier, och regeringen framhöll särskilt att det fanns regionalpolitiska skäl för detta. En statlig kreditgaranti ansågs med- föra att kreditinstitutens kostnader blev lägre, eftersom kravet på kapitaltäckning skulle bortfalla.28 Vidare medför garantierna att kreditinstitutens kostnader blir lägre då kravet på kapitaltäckning bortfaller för sådan utlåning som sker mot säkerhet i form av statlig kreditgaranti.29 Även topplånen skulle därmed kunna finansieras med obligationer, vilket skulle leda till lägre ränta och längre löptider och därmed lägre amorteringstakt. De lägre lånekostnaderna förväntades överföras till de boende i form av lägre boendekostnader.30 ser vi att det inte alls uppfattas som självklart att närvaron av en kreditgaranti påverkar kapitaltäckningskraven. Tvärtom hävdar vissa banker, med hänvisning till Basel-reglerna, att kreditgarantin inte har någon betydelse för kapitaltäckningskraven (se avsnitt 8.3.1). tillsatte regeringen en utredning som skulle utvärdera det så kallade BKN-systemet, dvs. de statliga kreditgarantierna. Sär- skild tonvikt lades vid om systemet underlättade kreditgivning i expansiva regioner, minskade kapitalkostnaden och därmed främjade bostadsförsörjningen och tillväxten. Utredningen om statsgarantier för investeringar kom fram till att de statliga kreditgarantierna huvud- sakligen möjliggjorde bostadsbyggande i tillväxtområdenas ytterom- råden och andra områden med tillväxt och efterfrågan på bostäder. 1997/98:119 Bostadspolitik för hållbar utveckling. Därmed menade man att de både medverkade till en regional utjäm- ning och stärkte tillväxtområdena. Utredningen såg också att garan- tierna medverkade till fler byggherrar och fler finansiärer. Det var framförallt nya mindre och medelstora aktörer som hade kommit fram. Något som regeringen menade stärkte de bostadspolitiska och regionalpolitiska argumenten för de statliga kreditgarantierna.31 Enligt ovan nämnda utredning fanns det från början inte några särskilda bostadspolitiska målsättningar för de statliga kreditgaran- tierna, men man noterade att vissa syften hade lyfts fram under det första decenniet. Tanken var att den statliga kreditgarantin skulle lämnas för den del av låneinansieringen där kreditgivaren inte var beredd att ge lån mot pantbrev i fastigheten. Bostadsinstituten fick som nämnts enligt sina regler inte medge lån till mer än 70–av fastighetsvärdet – mot säkerhet i fastigheten. Kreditgarantierna skulle göra det möjligt för dem att medverka i toppbelåningen. Detta skulle i sin tur medverka till att fler bostäder kunde byggas. Utred- ningen om statsgarantier hävdade att de statliga kreditgarantierna skulle betraktas som en komponent i ett större system för statens stöd för bostadsfinansiering, där även räntebidragen ingick, vars syfte var att bidra till att nå de grundläggande bostadspolitiska målen.32 Övergång till försäkringsmässiga bedömningar Utredningen om statsgarantier resulterade i ett par viktiga föränd- ringar i systemet. Från början hade de statliga kreditgarantierna haft en fast avgift på av det garanterade beloppet. infördes i stället ett system med differentierade och riskrelaterade avgifter och BKN fick ta över ansvaret för avgiftssättningen. Detta presen- terades som att BKN skulle gå över till mer försäkringsmässiga be- dömningar och värderingar i sin garantigivning. De flesta remiss- instanser hade varit positiva till denna förändring, men hade påpekat att den varierande avgiftssättningen kunde motverka uppfyllandet av det regionalpolitiska målet att gynna bo- stadsbyggande utanför tillväxtområdena.33 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor m.m. 32SOU 2000:13 Statsgarantier för investeringar i bostäder - en utvärdering. 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor m.m. 9.4.3Neutralitet mellan upplåtelseformerna en central fråga ansåg man från statens sida att bostaden var en social rättighet och att bostadspolitiken skulle skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader.34 Av den anled- ningen ansågs det krävas en fortsatt statlig medverkan vid finansiering av nyproduktion och ombyggnader, liksom bostadsbidrag till barn- familjer och ungdomar och bostadstillägg till pensionärer. Neutralitet i fråga om beskattning m.m. mellan olika upplåtelseformer var också en central fråga. Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté för att göra en allmän översyn av bland annat fastighetsskatten.35 Kommittén får ett brett mandat att pröva olika principfrågor. Neutra- liteten mellan olika upplåtelseformer blir en central fråga. I analysen måste beaktas också inverkan av det bostadspolitiskt motiverade stöd som lämnas för olika slag av bostäder.36 9.5Upprustningsbehov åter i fokus konstaterade i ett PM att det fanns ett stort behov av upprustning av miljonprogrammets flerbostadshus.37 hänvisade till detta PM i en rapport och häv- dade att även om ansvaret för underhåll och skick primärt ligger på fastighetsägaren, så har stat och kommun ett gemensamt intresse att medverka till att bostadsområden som präglas av ett utbrett utan- förskap utvecklas positivt. Eftersom upprustningsåtgärder inom dessa områden kunde vara samhällsekonomiskt men inte företagsekono- miskt motiverade, fanns det skäl för staten att bidra med finansier- ingslösningar.38 I princip kan den här typen av marknadsförhållanden innebära att stora upprustningsprojekt kan vara förenade med betydande nytto- eller värde- ökningar i en samhällsekonomisk mening, men att de ändå inte blir be- slutade och genomförda. /…/ Det centrala motivet för staten att stimu- 34Idag är målet för bostadspolitiken ”långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumen- ternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven”. (Regeringens webbplats .) 1997/98:119 Bostadspolitik för hållbar utveckling. 37Boverket 2003: PM Flerbostadshusens förnyelse – behov och förutsättningar /03. 38Bostadskreditnämnden, 2008: Upprustning av miljonprogrammets flerbostadshus Statlig medverkan i finansieringen. lera investeringsverksamheten med finansiella åtgärder är just att söka korrigera för de faktorer som hämmar marknadernas funktionssätt – och därigenom förbättra förutsättningarna för de boende att få en till- fredställande boendekvalitet.39 BKN föreslog ett garantiprogram för upprustningslån till flerbostads- hus och att garantiavgifterna skulle subventioneras. Risken skulle delas mellan stat och kommun, genom att kommunen åtog sig ett betal- ningsansvar i förhållande till staten för en viss del av statens åtagande gentemot långivaren.40 Något sådant system infördes dock inte. 9.5.1Nya förutsättningar för allmännyttan trädde lagen om allmännyttiga kommunala bostads- aktiebolag i kraft. Bakgrunden till lagen var framförallt ett behov av att säkerställa att de allmännyttiga bostadsföretagens verksamhet inte stred mot . Det gjordes genom att ställa krav på att verksamheten bedrivs enligt affärsmässiga principer, med normala avkastningskrav. gavs en tydligare definition av begreppet allmännyttigt bostadsföretag och syftet med dessa företag klargjordes: Ett kommunalt bostadsaktiebolags huvudsakliga uppgift ska vara att i allmännyttigt syfte förvalta fastigheter med hyresrätter, främja bostadsförsörjningen i kommunen och erbjuda hyresgäster in- flytande.41 Den så kallade kom fram till att kreditrestriktioner då inte utgjorde något direkt hinder för bostads- byggandet. Utredningen kunde inte se några tecken på att kredit- restriktioner begränsade bostadsbyggandet. Men utredningen gjorde preciseringen att bedömningen gällde de marknader där det företrädesvis byggs och där Tobins Q är större än ett, det vill 41Lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. säga främst i storstadsområden, där efterfrågan är hög och prisut- vecklingen på bostäder snabb.42 Frågor om hur bostadsbyggandet ska finansieras, fördelningen av risk och ansvar och behovet av subventioner, har med jämna mellan- rum förts upp till granskning i statliga utredningar, PM och rappor- ter från myndigheter. Var tid har haft sitt sätt att se på problem och lösningar, utifrån samtidens värderingar och aktuella förutsättningar i omvärlden, något som begränsar möjligheterna att återvinna erfaren- heter. Även handlingsutrymmet för statliga interventioner varierar , genom att ramarna i form av regleringar på olika områden inom samhällsekonomin, även internationellt, förändras. Syftet med statliga åtgärder för bostadsfinansiering har skiftat. Under de här femtio åren har fokus varierat mellan att öka bostads- byggandet generellt, utjämna skillnaderna mellan hus med olika byggår, likställa förutsättningarna för olika upplåtelseformer, hålla nere boendekostnaderna, främja förbättring av det befintliga bestån- det och att öka möjligheterna att bygga bostäder på svagare markna- der. I början av perioden ansågs det viktigt för staten att verka för att utjämna skillnader i kostnader och därmed hyror mellan olika år- gångar, medan de stora volymerna i bostadsbyggandet huvudsakligen uppnåddes genom regleringar inom andra områden. var det ökad likställighet mellan olika upplåtelseformer som stod i fokus. Räntebidragssystemet fick stor effekt på bostadsbyggandet genom att begränsa kapitalkostnaderna, men fick också, tillsammans med avregleringen av kreditmarknaden, de mest dramatiska ekonomiska konsekvenserna, bland annat för statsbudgeten. Sammantaget är det nog erfarenheterna av de skenande kostnaderna för räntebidragssyste- met som påverkat synen på bostadsfinansiering mest under de här femtio åren, och som ställt begrepp som lönsamhet, kreditprövning, marknadsvärde och risk i centrum för den fortsatta diskussionen om förutsättningarna för bostadsfinansiering. 42 SOU 2015:105 Plats för fler som bygger mer. 10Aktuella internationella trender och exempel Detta kapitel ger en överblick över internationella trender när det gäller statliga interventioner på bostadsmarknaden och exempel på utbuds- och efterfrågesubventioner som tillämpas i andra länder. De europeiska länderna har sedan haft likartade övergripande mål för bostadspolitiken varav det främsta målet har varit att hjälpa hushållen till ett bra boende till en rimlig kostnad.1 Trots att stora förändringar skett inom bostadspolitiken sedan 1990- talet har det övergripande målet inte ändrats nämnvärt.2 Den bostadspolitiska utvecklingen i karakteriseras av en tendens mot mindre av utbudssubventioner och mer av efterfrågesubventioner. Det finns också en tendens att statliga subventioner går från att vara generella till att bli mer selektiva. har diskussionen ofta också gällt vilka åtgärder som be- hövs för att öka nyproduktionen av bostäder i allmänhet och för hus- håll med låga inkomster i synnerhet, samt åtgärder för att rusta upp bostäder och bostadsområden som är i dåligt skick. Många länder brottas med att få ordning på sina statsfinanser, som behovet av åtgärder för att lösa boendesituationen för låginkomsthushåll växer. För att undvika ökade statliga utgifter och högre statsskulder finns en trend mot att attrahera mer privat kapital till bostadsbyggande, bland annat med hjälp av statliga kreditgarantier, 1Donner, C, 2000: Housing Policies in Union. 2Andersson, K E, , E och , B, 2004: Bostadspolitiska förändringar i . Aktuella internationella trender och exempel riktade till institutionella investerare och andra obligationsinvesterare, för att öka deras incitament att allokera kapital till bostadssektorn.3 Fokus på bostäder för hushåll med låga inkomster Till skillnad från i är bostadspolitiken i många länder inriktad på att identifiera och lösa bostadsproblem för hushåll med lägre inkomster eller andra särskilda behov, genom subventioner till den sociala bostadssektorn.4 Det finns ett stort antal rapporter som disku- terar social housing och affordable housing och de utmaningar som finns inom dessa sektorer.5 har en webbplats som heter Affordable Housing Database, med information om olika länders bostadspolitiska åtgärder riktade mot affordable housing och social housing.6 Den europeiska organisationen har tagit fram landsrapporter om social housing i olika länder7 och för när- varande arbetar organisationen med att ta fram en så kallad verktygs- låda, Toolkit: Affordable housing in Europe, för att informera aktörer om intressanta lösningar för att öka produktionen av överkomliga bostäder.8 I detta sammanhang nämns Sabos lösning med Kombohus.9 har tagit fram en rapport som syftar till att ge en över- sikt över hur den sociala bostadssektorn fungerar i några andra europeiska länder, för att på så sätt bidra med kunskapsunderlag in- för åtgärder i syfte att bättre tillgodose behovet av bostäder för hus- håll som har svårt att efterfråga en bostad på marknadens villkor.10 3Efter den senaste finanskrisen har internationella organisationer visat ett ökat intresse för att hitta lösningar där den offentliga sektorn kan bidra till att öka allokeringen av privat kapital till investeringar i infrastruktur (där bland annat bostadsbyggande för den sociala bostadssektorn ingår) i allmänhet och till den sociala bostadssektorn. Se t.ex. 2014: Private financing and government support to promote long-term investments in infrastructure. 4Boverket, 2016: Den sociala bostadssektorn i . Jämförelser mellan sex EU-länder. 5Se t.ex. Scanlon, K, , M and , C, 2015: Social housing in Europe. European Policy Analysis. 6OECD:s webbplats Affordable Housing Database, . 7Housing Europes webbplats, . 8Housing Europes webbplats om Toolkit: Affordable housing in Europe, . 9Sabos webbplats om Kombohus, . 10Boverket, 2016: Den sociala bostadssektorn i . Jämförelser mellan sex EU-länder. Aktuella internationella trender och exempel 10.2Offentliga interventioner på bostadsmarknaden I promote access to good-quality affordable housing in countries11 presenteras sammanställningar över 29 bostadspolitiska interventioner. ingår inte i studien. Länderna använder en mix av utbuds- och efterfrågesubven- tioner, regleringar och skatter som syftar till att förbättra bostads- situationen, främst för hushåll med lägre inkomster. Tabell 10.1 delar in de bostadspolitiska interventionerna i fyra kategorier: 1.stöd till äganderätt (Homeownership subsidies) 2.bostadsbidrag (Housing allowances) 3.hyresbostäder för den sociala bostadssektorn (Social rental housing) 4.stöd till hyresintäkter och hyresregleringar (Rental support and regulation). Källa: del , , Ferraro, & , 2016. Figur 10.1 nedan visar hur många som tillämpar en viss bostadspolitisk intervention.