sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Att ta hänsyn till barnets bästa i frågor som rör utbildning innebär att utbildningen ska vara utfor- mad för att ge barnet bästa möjliga förutsättningar för utveckling (prop. 2009/10:165, s. 230). Bestämmelsen om barnets bästa ska till- ämpas i relation till relevanta bestämmelser i skollagen, t.ex. åtgärder för trygghet och studiero och åtgärder kopplade till kvalitet och in- flytande (prop. 2009/10:165, s. 231). Kommissionen vill slå vakt om artiklar om barns rätt till utbildning (artikel 28) samt att barnets utbildning ska syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter (artikel 29). I sist- nämnda artikel framhålls också bl.a. respekt för barnets egen kultu- rella identitet, eget språk och egna värden, för vistelselandets och för ursprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen. Skolan ska förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämlikhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolkningar. Kommis- sionen finner här stöd för de nationella målsättningar om likvärdighet som föreslogs i delbetänkandet, t.ex. att grundskolorna ska ha en jämnare elevsammansättning med avseende på familjebakgrund. Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi har resultaten i försämrats kraftigt inom centrala kunskapsområden såsom matematik och läsförståelse. Nedgången gäller både svag- och högpresterande elevgrupper. Det finns skäl att anta att kunskapsförsämringar även skett i gymnasie- skolan. De senaste internationella jämförande kunskapsutvärder- ingarna 2015, TIMSS 2015 och TIMSS Advanced 2015 innebär dock i väsentliga delar ett trendbrott, men resultaten ligger fortfarande långt under de som har uppnåtts. Det finns vidare tydliga tecken på att likvärdigheten i skolan försvagats. Skolan kännetecknas av allvarliga systemsvagheter. Det har lett till försämrade förutsättningar för en hög kvalitet i undervisningen, vilket är avgörande för att eleverna ska kunna nå goda kunskaps- resultat. I delbetänkandet (SOU 2016:38) bedömde kommissionen att dessa försämringar uppstått som en konsekvens av utformningen och genomförandet av 1990-talets decentralisering och avreglering på skolområdet. Systemsvagheterna som närmare beskrivits och analyse- rats i delbetänkandet består enligt kommissionen framför allt i följ- ande brister. •Sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän Staten har underskattat de krav som ställs på ett mål- och resul- tatstyrt skolsystem när det gäller bl.a. huvudmännens kapacitet att följa upp, utvärdera och analysera sina resultat. Staten tillför- säkrade inte heller skolsystemet den tillgång till resultatinforma- tion som krävs. Det statliga stödet till huvudmännen har varit och är splittrat och otillräckligt. och Skolinspek- tionen har återkommande konstaterat att många skolhuvud- män saknar kapacitet och nödvändigt underlag för att kunna analysera och åtgärda brister och problem i skolverksamheten. Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi •För svag kompensatorisk resursfördelning Det finns stora skillnader, som bara delvis är strukturellt beting- ade, mellan kommuner i den totala resurstilldelningen till skolan och även stora skillnader i fördelningen av resurser mellan skolor. Det kompensatoriska inslaget i resursfördelningen är svagt. •Otillräcklig kompetensförsörjning till lärar- och skolledaryrkena och bristande förutsättningar för professionsutveckling En redan allvarlig lärarbrist riskerar att förvärras ytterligare. Rekry- teringen till rektorsbefattningar är svag och omsättningen av rektorer hög. Kompetensutvecklingen för lärare och skolledare har stora brister. Skolor med stora utmaningar behöver de mest erfarna lärarna och rektorerna men förhållandet i är det motsatta. •Brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet Det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemet ger inte tillförlitlig information som speglar elevernas kunskapsutveck- ling. Detta, som är ett statligt ansvar, skapar problem för det lokala kvalitetsarbetet. Avsaknaden av mått som visar skolornas bidrag till elevernas kunskapsutveckling på ett mer rättvisande sätt än betyg och provresultat (s.k. value-added-mått) försvårar starkt jämförelser av skolors kvalitet. •Skolsegregation som leder till kvalitetsskillnader mellan skolor Resultatskillnaderna mellan grundskolor ökar starkt och ökningen förklaras av att skillnaderna mellan skolors elevsammansättning utifrån familje- och migrationsbakgrund ökar. Denna ökade upp- delning av skolor riskerar att leda till försämrad likvärdighet i form av ökade kvalitetsskillnader mellan skolor. Den innebär också att det viktiga värde som ligger i att elever med olika bakgrund möts i skolan urholkas. Både nationella och internationella undersökningar visar på pro- blem i arbetsmiljön i skolan. Det gäller sen ankomst, ogiltig frånvaro och bristande studiero under lektionerna. I den senaste TIMSS-undersökningen (2016a) upplever de svenska lärarna och rektorerna att det finns mer problem med trygghet Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi och ordning i skolan än genomsnittet i EU- och . Det gäller bland annat problem med ordningen och arbetsron i klassrummen. •Splittrad och oenig nationell styrning av skolan Det är naturligt att skolan, liksom andra samhällssektorer, är föremål för meningsskiljaktigheter och politisk debatt. Sam- tidigt finns ett ansvar från statsmakternas sida att ge de verk- samma i skolan rimligt stabila förutsättningar. Det gäller särskilt när, som , skolsystemet är i stort behov av förstärkning. Ett exempel på en problematisk nationell styrning är det stora antalet specialdestinerade statsbidrag som kan ha bidragit till att splittra upp den kraft och engagemang för skolutveckling, som borde koncentreras på färre och mer långsiktiga målsättningar. ser som en av sina viktigaste uppgifter att skapa en grund för en långsiktig nationell skolpolitik. De brister som kommissionen identifierat har resulterat i ett för- svagat och delvis fragmentiserat skolväsende med en låg grad av sam- verkan, samarbete och gemensamt förbättringsarbete mellan skolor och skolhuvudmän. Samma svagheter har också uppmärksammats i granskning (2015a) av den svenska skolan. Det gäller sär- skilt kapacitetsbrister, resursfördelning, läraryrkets attraktivitet, sam- verkan samt svagheter i utvärderingssystemet. Även om situationen är allvarlig har skolan i också styrkor som måste framhållas. Skolsystemet är väl utbyggt från för- skola till vuxenutbildning och har, i likhet med många länder med goda utbildningsresultat, en sen organisatorisk differentiering. Elever och vårdnadshavare har möjlighet att välja mellan offentligt finan- sierade, avgiftsfria skolor med olika huvudmän. I skolans styrdoku- ment finns en stark betoning på rätten till stöd, modersmålsunder- visning och undervisning i svenska som andraspråk. Relationerna mellan elever och lärare är goda och de allra flesta elever trivs bra i skolan. I t.ex. engelska, medborgarkunskaper och demokratisk kom- petens uppvisar svenska elever goda resultat. I de kommande ansträngningarna att lyfta resultaten och för- bättra likvärdigheten är det viktigt att bevara och bygga vidare på skolans starka sidor. Enligt kommissionen är det centralt att staten på olika sätt stödjer och stärker skolhuvudmännen i deras viktiga Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi uppdrag, som staten utvecklar en mer sammanhållen och ändamålsenlig styrning. Det är likaså viktigt att involvera lärarna och skolledarna i det fortsatta arbetet med att utveckla och stärka skol- systemet. Det professionella inflytandet över skolutvecklingen liksom lärares och rektorers professionella autonomi ska stärkas. Långsik- tighet och uthållighet i den nationella skolpolitiken är andra nöd- vändiga förutsättningar för att lyckas. De förslag och bedömningar som kommissionen lämnar i kapit- len 4–11 bildar en samlad strategi för skolsystemet som helhet när det gäller de skolformer som uppdraget omfattar: förskoleklass, grundskola och gymnasieskola. Som framgått av inledningen i detta avsnitt är resultatförsämringarna klarast belagda för och granskning var också främst inriktad på denna skol- form. Det är enligt kommissionen avgörande att få till stånd för- bättringar i den obligatoriska skolan. Det kommer att förbättra för- utsättningarna för elevernas fortsatta kunskapsutveckling också i gymnasieskolan. (SOU 2016:77) har lämnat en rad förslag för att alla ungdomar ska påbörja och nå målen för en gymnasieutbildning. Mot denna bakgrund har några av kom- missionens bedömningar och förslag, t.ex. när det gäller förebygg- ande av skolsvårigheter och åtgärder mot skolsegregation, sin tyngd- punkt på förskoleklass och grundskola. Sedan lämnade sitt delbetänkande har resultat från tre internationella jämförande kunskapsmätningar presen- terats: 2015 (2016b) som avser 15-åringar, 2015 (2016a) som gäller elever i årskurs 4 och 8, samt TIMSS Advanced 2015 (2016c) gällande gym- nasieelever på naturvetenskaps- eller teknikprogrammet som läst minst kurserna Matematik 4 eller Fysik 2. Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi Figur 3.1 Resultaten i och TIMSS 1995–2015 Svenska grundskoleelevers genomsnittliga poäng Läsförståelse 15-åringar () Naturvetenskap 15-åringar () Matematik 15-åringar () Naturvetenskap åk 4 (TIMSS) Matematik åk 4 (TIMSS) Naturvetenskap åk 8 (TIMSS) Matematik åk 8 (TIMSS) Källa: och . I figur 3.1 illustreras resultatutvecklingen för svenska elever i och TIMSS. Det är glädjande att både 2015 och TIMSS 2015 visar på förbättrade kunskapsresultat i matematik och 2015 även i läsförståelse och att därigenom en fallande resultatkurva brutits. Det är dock långt kvar till de resultat som svenska elever nådde i , men det är viktigt att förbätt- ringen gäller såväl de lågpresterande som de högpresterande elev- grupperna och att förbättringarna i TIMSS 2015 gäller både elever i årskurs 4 och 8. Förbättringarna ligger därmed helt i linje med de nationella målsättningar för kunskapsresultaten i som kommissionen föreslog i delbetänkandet. I TIMSS Advanced 2015 förbättrades resultaten i matematik jämfört med , men i fysik har försämringen dessvärre fortsatt. bedömer att de förbättrade resultaten i TIMSS 2015 och 2015 stärker förutsättningarna för att fram- gångsrikt genomföra de förslag som kommissionen lämnar i detta be- tänkande. Att den nedåtgående kurvan brutits bör kunna ge energi Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi och stärka självförtroendet hos alla som arbetar i skolan, så att resultatförbättringarna fortsätter. Medan kunskapsresultaten i TIMSS 2015 och 2015 alltså har förbättrats visar undersökningarna dessvärre en fortsatt negativ trend när det gäller likvärdigheten i . Skollagens bestämmelser om likvärdighet innebär att varje elev ska få möjlighet att utvecklas så långt som möjligt oberoende av sin bakgrund och oberoende av i vilken skola eleven går i (1 kap. 4, 8–9 §§ skollagen). Hur likvärdigt ett skolsystem är låter sig inte fångas i något enkelt mått utan det behövs olika indikatorer som belyser skilda aspekter av likvärdighetsbegreppet. I delbetänkandet konstaterade att tillgäng- liga indikatorer på likvärdighet i skolan visat på en negativ utveck- ling som måste brytas. Kommissionen föreslog nationella målsätt- ningar för förbättrad likvärdighet: en jämnare elevsammansättning i grundskolorna med avseende på familjebakgrund, minskade skill- nader i kunskapsresultat mellan grundskolorna (genom att de lägst presterande skolorna förbättrar sina resultat mest) samt att sam- bandet mellan elevernas familjebakgrund och kunskapsresultat ska minska. I sin analys av 2015 sammanfattar (2016b) de förändringar i likvärdigheten som kan konstateras baserat på elevresultaten i naturvetenskap. Det framgår att har genomgått en försämring sedan 2006, både i abso- luta mått och utifrån en relativ jämförelse med i genomsnitt. I 2012 gjordes motsvarande analys avseende resul- taten i matematik och då kunde inte några signifikanta försämringar påvisas. I 2009 däremot, utifrån en analys av läsförståelse , syntes klara försämr- ingar i fyra av de fem likvärdighetsindikatorer som då analyserades. I motsvarande analys av TIMSS 2015 konstaterar (2016a) att elevernas socioekonomiska bakgrund, mätt i grad av hem- resurser för lärande, har fortsatt stor betydelse för hur de presterar i matematik och naturvetenskap. Skillnaden mellan elevers resultat beroende på socioekonomisk bakgrund har dessutom ökat för års- Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi kurs 8 jämfört med TIMSS 2011. För årskurs 4 är förhållandet oför- ändrat. Sammantaget tyder resultaten från 2015 och TIMSS 2015 på att den negativa utvecklingen av likvärdigheten i fortsätter. Bl.a. tidigare (2010) har visat att det är fullt möjligt att i ett land åstadkomma goda kunskapsresultat och en hög grad av likvärdighet. Det har också påvisats evidens för att det föreligger kausalitet, dvs. att likvärdighet i termer av små skillnader i kunskaper mellan olika elevgrupper leder till högre nationella kunskapsresultat (2013, 2017). Skol- kommissionen förslag i detta betänkande syftar just till denna kom- bination av förbättringar. 3.3Skolan och det omgivande samhället Skolan är en spegelbild av det omgivande samhället och bidrar till sam- hällets utveckling. Samhället har förändrats på ett genomgripande sätt som en följd av bland annat globalisering, digitalisering och demografiska förändringar. Skolan ska rusta barn och unga med de kunskaper och färdigheter de behöver inför dagens och framtidens samhälle. Skolan ska ge eleverna kapacitet att fungera som samhällsmedlemmar och har därmed vital betydelse för demo- kratin, näringslivet och välfärden. Kommissionens reformstrategi sträcker sig över de kommande tio åren. Det betyder att strategin måste beakta delar av samhälls- utvecklingen såväl nationellt som internationellt, som har betydelse för utbildningssystem och samhällsekonomi. Reformstrategin beaktar vidare att skolan bidrar till samhällets utveckling lokalt och globalt. FN:s hållbarhetsmål har redan omnämnts. Hållbarhetsmålen pekar på vikten av att skolan och eleverna både kan följa med i och bidra till samhällets utveckling. De globala målen betonar samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga. Nedan ges en översikt över några aspekter av samhällsutvecklingen av vikt för skolväsendet och dess utveckling, utan anspråk på att ge en uttömmande redovisning av det ömsesidiga beroendet mellan skola och samhälle. vill kommissionen, mot bakgrund av det långsiktiga perspektiv som genomsyrat kom- missionens arbete, påminna om att många av morgondagens sam- Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi hällsutmaningar och samhällsförändringar inte är kända . kommer skolan och dess elever att verka i ett samhälle som på många sätt kommer att vara annorlunda. Skolan och eleverna måste därför rustas med en kapacitet och kompetens att utvecklas och förändras i takt med det föränderliga samhället. års skolkommission betonade, mot bakgrund av krig och auktoritära samhällssystem, skolans uppgift att fostra demokratiska medborgare (1948:27). Demokratin måste ständigt vinnas på nytt. Demokrati bygger på tillit till varandra, till institutioner och till vårt gemensamma samhälle. Utbildning ger kunskap och har poten- tial att skapa respekt och tolerans för medmänniskor. Skolan fyller en särskild roll i detta avseende och vad gäller upprätthållandet av det gemensamma samhället. är det särskilt viktigt att skolan ger eleverna förmåga att hantera kunskap och information, och förmåga att värdera fakta, påståenden och resonemang. Det internationella och det svenska samhället är i snabb förändring och utveckling. Skol- systemet behöver vara robust, ha adaptiva förmågor och en självut- vecklande kapacitet. 3.3.2Globalisering och hållbar utveckling I slutrapporten från det tidigare , Utvecklings- kraft och omställningsförmåga – En globaliserad svensk ekonomi, beskrivs globalisering som en ekonomisk, kulturell och politisk process som innebär att världens länder knyts närmare varandra (Braunerhjelm m.fl. 2009). Begreppet globalisering syftar i vid mening på handel, gränsöverskridande investeringar och kapital- flöden samt utbyte av information och teknologi mellan länder. Även mjukare begrepp såsom kultur, miljö, attityder och livsåskåd- ning kan omfattas av begreppet. I en underlagsrapport till Globali- seringsrådet, Kunskap vidgar världen – Globaliseringens inverkan på skola och lärande, diskuteras kopplingen mellan globalisering och för skolan centrala frågor om mänskliga relationer, samexistens trots olikheter, möjlighet att kunna och vilja kommunicera på djupet, för- mågan att leda och arbeta i interkulturella verksamheter (Nihlfors Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi Skolan beskrivs som en central arena för formandet av värden, för dialog och lärande samt för utveckling av medborgarkompetens. Dessa perspektiv återspeglas i läroplanerna för och gymnasieskolan. I läroplanerna betonas betydelsen av det svenska samhällets internationalisering och den växande rörligheten över nationsgränserna. Skolan ska stärka elevers förmåga att förstå och leva sig in i andra människors villkor och värderingar, och lärande om och förhållningssätt till internationella frågor ska integreras i olika ämnen och vara ämnesövergripande. I läroplanen för gym- nasieskolan formuleras att internationella kontakter, utbildnings- utbyten med utlandet och praktik i andra länder ska främjas. Globaliseringen innebär en hårdare internationell konkurrens och en högre grad av specialisering mellan länder (Ds 2009:21). Det finns ett nära samband mellan ett lands levnadsstandard och graden av kunskapsinnehåll i produktionen. Begreppet kunskapsinnehåll inkluderar sådant som kreativitet, förmåga att tänka i system, entre- prenörskap och även kulturskapande. När andra länder tar över massproduktionen blir roll i världsekonomin att producera varor och tjänster med mer unika kunskapsrelaterade kvaliteter. I en analys av de nordiska ländernas strategier för att möta globaliser- ingen konstateras att en av de mest framträdande åtgärderna har varit satsningar på utbildning (Korpi m.fl. 2015). Det råder en stor enig- het bland de nordiska länderna, liksom inom EU, om att inte kon- kurrera med låga löner utan med kunskap. Att utbilda dagens unga för en kunskapsbaserad arbetsmarknad ses därför som avgörande för hur de nordiska länderna ska kunna bibehålla sitt välstånd och sin lev- nadsnivå. I ett betänkande från , Entreprenör- skap i det tjugoförsta århundrandet (SOU 2016:72), konstateras att de globala utmaningarna är större än och sam- manfaller med globala trender som teknikutveckling, urbanisering och migration. Ny teknik, särskilt digitaliseringen kombinerad med andra tekniker, har förutsättningar att utgöra ett medel för att möta dessa utmaningar. I betänkandet betonas vikten av att disku- tera hur vinsterna av globaliseringen kan komma flertalet till godo. har en motreaktion mot globaliseringen kunnat avläsas i flera länder, bland annat tendenser till ökad protektionism och nationalism. Globaliseringen riskerar att skapa, eller upplevs Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi skapa, vinnare och förlorare på ett sätt som kan ge upphov till mot- sättningar. Oavsett takten i och riktningen på globaliseringen de närmast följande åren kommer fortsatt att vara del av ett globalt sammanhang och beroende av att kunna konkurrera med varor och tjänster på andra marknader än den svenska. Vikten av en bra skola för att värna framtida ekonomiska utveckling, demokrati och välstånd kan inte nog understrykas. 3.3.3Digitaliseringen och den teknologiska utvecklingens omvandling av samhälle och arbetsliv Den digitala tekniken finns överallt i dagens samhälle och den har förändrat samhället på ett genomgripande sätt. Digitaliserings- kommissionen konstaterar i sitt slutbetänkande För digitalisering i tiden (SOU 2016:89) att vi befinner oss mitt i utvecklingen från ett industrisamhälle till ett digitalt samhälle. Digitaliseringen har stora effekter på individer och samhälle. Den digitala utvecklingen för- ändrar bland annat arbetsmarknaden i grunden och leder till att många yrken försvinner, medan andra yrken förändras och nya till- kommer. Utvecklingen medför nya möjligheter och utmaningar för individer och för samhället i stort. Det är därför viktigt att skolan ges förutsättningar att utveckla elevers förmåga att hantera digital teknik, både som en del av kunskapsinhämtningen och för att kunna verka och fungera i dagens och framtidens samhälle. Detta handlar dels om en utvecklad och för skolans ändamål lämplig teknisk infra- struktur, dels om skolpersonalens digitala kompetens och möjlig- heter att utveckla digitaliseringen i skolan. Av budgetpropositionen (prop. 2016/17:01) framgår att senaste uppföljning av it-användning och it-kompe- tens i förskola, skola och vuxenutbildning visar att tillgången till it i form av datorer och surfplattor förbättrats för såväl barn och elever som lärare (se 2016d). It används också allt oftare i skolan, både av elever och av lärare. Användningen av it på lektionerna har ökat i alla ämnen men är dock fortsatt sällan förekommande i exem- pelvis matematik. En majoritet av lärare i skolan och personal i förskolan upplever att de har en bra it-kompetens men uttrycker generellt ett fortsatt stort kompetensutvecklingsbehov inom flera it-relaterade områden, Kommissionens utgångspunkter, samlade problembild och strategi framför allt när det gäller förebyggande av kränkningar på internet, it som pedagogiskt verktyg, att hantera ljud och bild, säker använd- ning av internet, programmering samt lag och rätt på internet. An- delen rektorer som uppger att de har tillräcklig kompetens för att leda skolans it-strategiska arbete har ökat något men är det en stor andel som uppger att de inte har tillräcklig kompetens för detta arbete, detsamma gäller för förskolechefer. framför också att det finns ett stort behov av it-support och ett pedagogiskt it-stöd. har på regeringens uppdrag lämnat ett förslag till nationell strategi för skolans digitalisering till regeringen. Strategin avser dels förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet och den obliga- toriska skolan, dels gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och skol- väsendet för vuxna (2016e). Strategin innehåller förslag till insatser som syftar till att alla elever och personal ska utveckla en digital kompetens som de behöver. Dessutom ska tillgången till digitala verktyg vara likvärdig och digitaliseringen ska bidra till att resultaten förbättras och verksamheten effektiviseras. Strategin an- ger enligt de förutsättningar och insatser som krävs för detta. har som ett led i strategin tagit fram ett förslag för hur skolans uppdrag att stärka elevers digitala kompetens ska tyd- liggöras i läroplanerna (2016f). Regeringen har beslutat om förtydliganden och förstärkningar i styrdokument, bl.a. i läroplaner för och gymnasieskolan, för att tydliggöra skolans uppdrag att stärka elevernas digitala kom- petens (Regeringsbeslut ). Ändringarna rör rektorers och lärares uppdrag, skolbibliotekets roll och undervisningen i en- skilda ämnen. Sammanfattningsvis avser ändringarna att program- mering införs som ett tydligt inslag i flera olika ämnen i grund- skolan, att stärka elevernas källkritiska förmåga, att eleverna ska kunna lösa problem och omsätta idéer i handling på ett kreativt sätt med användning av digital teknik, att arbeta med digitala texter, medier och verktyg att använda och förstå digitala system och tjäns- ter samt att utveckla en förståelse för digitaliseringens påverkan på individ och samhälle.