sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — I Tabell 20.3 och Tabell 20.4 presenteras beräkningar av hur utsläp- pen av kväveoxider skulle påverkas på lång sikt av de två skatteför- slagen. Beräkningarna är statiska och fokuserar bara på utsläpps- minskningar som följer av högre kostnader förknippade med bränsleanvändning då företagen ställs inför en kostnad för varje utsläppsenhet. Den negativa effekten på det enskilda företagets lönsamhet blir därmed direkt proportionell till hur mycket kväve- oxider det släpper ut samt vilka möjligheter det har att vidta bränslebesparande åtgärder. Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … Beräkningarna beaktar således att företagen i varierande grad kan minska bränsleintensiteten i sin produktion till följd av högre bränslekostnader. För att mildra den ekonomiska konsekvensen av kväveoxidskatten ytterligare kan företaget investera i reningsåtgär- der som minskar utsläppsintensiteten i bränsleanvändningen eller investera i energieffektiviserande åtgärder. Det är dock en dynamik som inte fångas av beräkningarna. Beräkningarna kommer därmed att underskatta den utsläpps- minskning som potentiellt skulle följa av en kväveoxidskatt om per kilo kväveoxid. Denna underskattning sker för de pro- duktionsenheter vars utsläpp inte är avgiftspliktiga. innebär beräkningssättet för Skatteförslag 2 att effekten på utsläp- pen av kväveoxider potentiellt överskattas (se avsnitt 20.4.2). Beräkningarna baseras på att kväveoxidskatten i ett statiskt per- spektiv kan likställas med ökade kostnader förknippat med bränsle- användning. I beräkningarna har en jämviktansats använts där råolje- priset utgör ett riktmärke för alla bränslepriser uttryckta i termer av kronor per MWh. På en rationell bränslemarknad konvergerar energipriserna på lång sikt. Marknadspriserna för slutkunden kan dock skilja sig åt beroende på egenheter hos olika bränslen som inte har att göra med dess energiinnehåll. Skillnader i slutkundspriser kan även reflektera miljö- och energi- skatter och andra styrmedel. Beräkningarna bortser från eventuella prisskillnader eftersom de förväntas ha en liten inverkan på slut- resultatet. Generellt är energi- och koldioxidskatterna låga för anläggningar inom EU:s system för handel med utsläppsrätter, förkortat EU ETS, som använder en hög andel fossila bränslen6. Utgångspunkten i beräkningarna är ett oljepris på per MWh7. Genom att multiplicera skattenivån med branschvisa utsläpps- intensiteter (kilo kväveoxider per MWh) beräknas förändringen av bränslekostnaderna per MWh. I beräkningarna har det beaktats att det för en del av utsläppen betalas en nettoavgift, som i 6Vilken energiskatt och koldioxidskatt ett företag betalar beror på om de ingår i EU ETS och vilken typ av tillverkning de har. För utsläpp från industrianläggningar inom EU ETS betalas ingen koldioxidskatt och energiskatten uppgår till per MWh. 7Beloppet stämmer väl överens med den genomsnittliga inköpskostnad för samtliga bränslen som beräknats med hjälp av det mikrodata som utredningen analyserat. Den genomsnittliga kostnaden är något lägre inom värmesektorn och massa- och pappersindustrin. Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … vissa branscher är negativ. För att sammankoppla förändrade bränslekostnader med bränslekvantiteter används s.k. egenpriselasti- citeter. Dessa elasticiteter är hämtade från forskningslitteraturen8 med undantag för dem som berör kraft- och värmesektorn. För kraft- och värmesektorn har bedömningen gjorts att bränsle- elasticiteten är relativt låg och att bränsleanvändningen främst kommer att påverkas genom energibesparingar bland fjärrvärme- kunderna. Implicit antas här att styrmedelskostnaden fullt ut eller delvis förs vidare till hushållen. Forskningslitteraturen pekar på att priselasticiteten bland svenska fjärrvärmekunder är cirka 0,3–0,59. Med den procentuella förändringen av en branschs bränslekost- nad per MWh och priselasticitet kan den procentuella förändringen av branschens bränsleanvändning beräknas. Beräkningen av hur utsläppen av kväveoxider påverkas utnyttjar att utsläppen i ett statiskt perspektiv är proportionerliga till bränsleanvändningen. Som nämndes ovan kan företagen påverka utsläppsintensiteten i bränsleanvändningen genom att vidta reningsåtgärder i ett dyna- miskt perspektiv. Eftersom denna dynamik inte beaktas kommer utsläppsminskningen att underskattas. Resultaten i Tabell 20.3 visar att Skatteförslag 1 skulle medföra en utsläppsminskning om (4,) jämfört med dagens situation. Resultaten i Tabell 20.4 visar att skatteför- slag 2 skulle medföra en utsläppsminskning om (1,) jämfört med dagens situation. Resultaten visar att störst utsläppsminskningar sker inom tillverkning av icke-metalliska mineraliska produkter, i järn- och stålindustrin samt i kraft- och värmesektorn. Som nämndes ovan underskattar de kvantitativa beräkningarna den utsläppsreduktion som skatteförslagen skulle medföra. Det beror på att beräkningarna endast beaktar olika åtgärder för att minska bränsleanvändningen men inga reningstekniska åtgärder som minskar utsläppen givet en oförändrad bränsleanvändning. I princip skulle den reningstekniska potentialen kunna upp- skattas med en s.k. bottom-up ansats. Med en sådan ansats skulle en marginalkostnadskurva för reningsåtgärder kunna beräknas. 8Brännlund och (2010) “Environmental policy and profitability: evidence from Swedish industry”. Environmental economics and policy studies, 12, 59–78. 9Hellmer (2011) ”Är du lönsam lilla småhus? – Användarflexibilitet och lönsamhet för fjärrvärme i flerbostadshus och småhus, en tväsnittsanalys”. Ekonomisk debatt, nr 3, årgång 39. Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … Med hjälp av marginalkostnadskurvan kan de åtgärder en styr- medelsförändring skulle medföra uppskattas. En styrmedelsför- ändring skulle kunna vara ett av utredningens skatteförslag eller en höjd och/eller breddad kväveoxidavgift. När det gäller reningstek- niska åtgärder utgör en kväveoxidskatt samma ekonomiska incita- ment som kväveoxidavgiften om den sätts på samma nivå som av- giften. Erfarenheter visar att det är mycket tidsödande och mycket svårt att uppskatta reningstekniska potentialer. Detta gäller i syn- nerhet anläggningar som ligger utanför kväveoxidavgifts- systemet. De studier som finns är relativt gamla och därför saknas i mångt och mycket tidigare studier som kan utnyttjas i en ny upp- skattning. Av ovanstående anledningar har inte den reningstekniska potentialen kunnat uppskattas inom ramen för utredningens arbete. Det är dock utredningens bedömning att den reningstek- niska potentialen är positiv. Som nämndes tidigare är miljöeffek- terna nära knutna till hur företagen och branscherna påverkas eko- nomiskt av skatteförslagen. Dessa effekter analyseras vidare i nästa delavsnitt. De effekter som anges där överskattas något eftersom reningstekniska åtgärder skulle göra utredningens skatteförslag mindre kostnadsdrivande och därför minska effekten på företagens produktionsnivåer. Utsläpp av kväveoxider har lokala och regionala miljöeffekter. Där- emot är inte skadan av utsläppen strikt nationell. Utsläpp av kväve- oxider i närliggande länder har påverkan på svensk miljökvalitet, precis som svenska utsläpp påverkar miljön i våra grannländer. En styrning som leder till att utsläpp flyttar från svensk produktion till producenter i närliggande länder skulle därför leda till kostnader för svenska företag utan motsvarande miljönytta i . De flesta grannländer till omfattas av Europaparlamen- tets och rådets direktiv (EU) 2016/2284 av om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv /35/EG och om upphävande av direktiv /81/EG, förkortat takdirektivet, vilket innebär att de gjort Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … liknande åtaganden som om att minska utsläppen av kväve- oxider. Valet av styrmedel kommer sannolikt att variera mellan olika länder men i och med åtagandena om utsläppsminskningar är det troligt att styrning som påverkar krav på rening eller ökad bränsleeffektivitet, allternativt minskad produktion kommer att införas. är det grannland som inte omfattas av takdirektivet. I kommer av kväveoxidutsläppen från energisek- torn och endast av från industriella processer. I styrs industriella kväveoxidutsläpp av en avgift, mer utför- ligt beskriven i avsnitt 5.3. Utredningen bedömer sammantaget att risken för kväveoxidläckage, alltså att utsläpp flyttar från till närliggande länder, är låg. 20.5Konsekvenser för företag och hushåll För att beskriva skatteförslagens ekonomiska konsekvenser för de skattskyldiga företagen presenteras i Tabell 20.3 och Tabell 20.4 branschvisa skattekostnader och hur dessa storleksmässigt förhåller sig till branschernas förädlingsvärden. En branschs förädlingsvärde är dess bidrag till den svenska bruttonationalprodukten (förkortat BNP). Definitionsmässigt är förädlingsvärdet lika med summan av personalkostnad, kapitalkostnad och kapitalavkastning (vinst). För- ädlingsvärdet är också definitionsmässigt ett inkomstmått. För en bransch mäter det hur stora inkomster den genererat. Genom att sätta skattekostnaden i förhållande till förädlingsvärdet kan skatten med andra ord relateras till branschens ekonomiska storlek oavsett om den är kapital- eller arbetsintensiv. Tabell 20.3 visar att skatteförslag 1 medför högst skattekostnader för massa- och pappersindustrin och kraft- och värmesektorn, respektive . När skatte- kostnaden sätts i relation till branschernas förädlingsvärden är det i stället tillverkning av icke-metalliska mineraliska produkter som har den högsta relativa skattekostnaden. Skattekostnaden utgör för den branschen av förädlingsvärdet. Det är främst den mycket höga utsläppsintensiteten i cement- och kalkproduk- tionen som förklarar resultatet. Den relativa skattekostnaden är näst högst för massa- och pappersindustrin. Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … cement- och kalkindustrin är det en relativt hög bränsleintensitet som orsakar den höga relativa skattekostnaden i massa- och pappersindustrin. För att analysera effekterna på företagen mer i detalj används en elasticitetsanalys motsvarande den som tillämpades för att beräkna miljöeffekterna. I det här fallet används elasticiteter som branschvis relaterar bränslekostnader till respektive branschs produktions- nivåer. De s.k. outputelasticiteterna, förutom elasticiteten för kraft- och värmesektorn, är hämtade från samma källa som bränsle- elasticiteterna. Resultaten visar att effekterna blir ytterst marginella i de flesta av branscherna. Så är dock inte fallet för tillverkning av icke-metalliska mineral- iska produkter (SNI 23) vars produktionsnivå uppskattas minska med Skatteförslag 1 och med Skatteförslag 2. Effekterna blir också betydande för järn- och stål- industrin vars produktionsmängd beräknas minska respektive . Givet den elasticitet som antagits för kraft- och värmesektorn minskar dess produktionsmängd med . Resultaten ska inte tolkas som en prognos för framtiden utan gäller i ett kontrafaktiskt scenario där allt är , dvs. bränsle- priser och efterfrågeförhållanden ändras inte. Som nämndes tidigare kan företagen investera i reningsåtgärder för att mildra den negativa effekten på sina produktionsmängder. Det ska också tilläggas att analysen gjorts på branschnivå och att det inom varje bransch finns en spridning. I praktiken innebär detta att de negativa effekterna potentiellt kan komma att koncentreras till ett fåtal företag medan andra inte påverkas i någon större utsträckning. 20.5.1Konsekvenser för små och medelstora Utredningen har inte specifikt studerat effekterna för små- och medelstora företag i respektive bransch som kan komma att påverkas av en skatt på kväveoxider. Då skattebasen är baserad på mängd utsläpp är det verksamheter med höga kväveoxidutsläpp som framför allt påverkas av skatten. Branschspecifika kostnader presenteras i Tabell 20.3 och Tabell 20.4 och i avsnitt 18.4 samt i Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … bilaga 3 där skattekostnaden också sätts i relation till personalkost- nader. 20.5.2Administrativa konsekvenser för företagen Förlagen innebär ökade administrativa kostnader för företagen. Uppskattad tidsåtgång den ökade administrationen är cirka 2–per förbränningsanläggning. En skattskyldig aktör har i många fall flera förbränningsanläggningar. Med en timkostnad på innebär det en administrativ kostnad mot- svarande mellan och och förbränningsanläggning. Förutom administrativa kostnader kan förslaget även medföra mätkostnader för företagen. Dock ges möjligheten att i stället välja att använda sig av ett schablonutsläpp motsvarande per normalkubikmeter, som underlag för beskattningen. Det bör i sam- manhanget noteras att många anläggningar redan har krav på sig att mäta sina utsläpp av kväveoxider. Det gäller bl.a. pannor över 100 MW med undantag för bl.a. spetslastpannor (genom förordning (2013:252) om stora förbränningsanläggningar) och avfallsförbrän- ningsanläggningar (genom förordning (2013:253) om förbränning av avfall). Det finns också anläggningar som har krav på mätning av utsläpp av kväveoxid genom sina tillståndsvillkor. För skogsindustrins soda- och lutpannor finns inga krav på mätning av utsläpp av kväveoxider men i stort sett alla sodapannor mäter ändå utsläppen kontinuerligt. Detsamma gäller mesaugnarna och starkgaspan- norna. Dessutom mäter många av de anläggningar som om- fattas av kväveoxidavgiften sina utsläpp. En viktig skillnad mellan kväveoxidavgiften och förslaget till kväveoxidskatt är dock att skatten ska redovisas och deklareras . Vilka krav som ska ställas på mätutrustning och mätmetod ska läggas fast i en bilaga till den föreslagna skatten. Exakt hur dessa krav ser ut är därmed ännu inte fastlagt. Enligt uppgår dock de årliga kostnaderna för en mätutrustning med 10–livslängd till cirka 100 000–. Denna uppskattning inkluderar årliga kapitalkostnader samt kostnader för underhåll och Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … service.10 Kostnaderna för mätning kan dock variera mycket mellan olika anläggningar. I många pannor används den utrustning som installerats för att göra mätningar kopplade till andra utsläppskrav. Energiföretagen uppskattar kostnaden för regelbunden mätning av kväveoxider till , fördelat på: Avskrivning instrument och rapporteringssystem: (avskrivningstid) Serviceavtal för instrument: Reservdelar för instrument: Kalibrergaser (beroende på mätteknik): Periodisk besiktning, kostnad för ackrediterat lab: Ingenjörstimmar i rapporteringssystem, konsulter: Administration och redovisning till myndighet, egen personal och/eller konsult: . 20.6Konsekvenser för energiförsörjning samt systemeffekter i elnätet Införandet av en skatt på kväveoxider förväntas få en måttlig på- verkan på lönsamheten i investeringar i ny fjärrvärmeproduktion. Beräkningar i (se bilaga 5) till denna utredning visar att den specifika kostnaden för ny kraftvärme ökar med mellan /MWh och /MWh beroende på bränsle och teknologi (se bilaga 5). konstaterar i samma rapport att även om hela kostnadsökningen, som införande av en skatt innebär, övervältras på fjärrvärmepriset kommer fjärrvärmens konkurrenskraft endast att försämras marginellt. I de fall kunder ändå byter från fjärrvärme till en annan upp- värmningsform handlar det oftast om ett byte till värmepump. 10 (2014). Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … storskaligt byte från fjärrvärme till värmepumpar kommer inte bara att öka efterfrågan på el, utan även minska värmeunderlaget för att producera el från kraftvärme. Energibalansen i förväntas fortsätta vara stark under överskådlig framtid och Energimyndig- hetens långtidsprognos förutspår en nettoexport i samt- liga scenarier . beräkningar visar att ett stort byte från fjärrvärme till bergvärmepump kommer att ha en måttlig effekt på energibalansen, särskilt med hänsyn taget till ett förväntat elöverskott i . Ett relativt stort byte från fjärrvärme till bergvärmepump motsvarande av förbrukningen skulle försämra energibalansen med , eller av efterfrågan. En ökad andel elvärme kommer dock att förstärka obalansen mellan efterfrågan jämfört med , då värmebehovet är störst. långtidsprognos prognosticerar att effektbalansen i kommer att försvagas i takt med att kärn- kraften avvecklas och energimässigt ersätts av vindkraft. SWECOs beräkningar visar att en övergång från fjärrvärme till bergvärmepump kan ha stor påverkan på effektbalansen. Vid ett byte på kommer effektbalansen försämras med 1 684 MW, eller av topplasten en normal vinter. Som jämförelse kan nämnas att effektreserven /2017 var 994 MW. Påverkan på effektbalansen kan också sättas i relation till den uppskattade potentialen för efterfrågeflexibilitet hos det befintliga beståndet av eluppvärmda bostäder som uppskattas till cirka 2 000 MW. Med en ökning av andelen elvärme kommer även potentialen för efter- frågeflexibilitet att öka i motsvarande grad, av den tillkommande installerade effekten motsvarande cirka 150 MW i fallet med byte på . administrerar den nuvarande kväveoxidavgiften. har därmed resurser och kunskap om mätutrust- ning och de krav på mätning av kväveoxider från förbrännings- anläggningar för energiproduktion som ligger till grund för avgiften. Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … Dessa krav motsvarar de krav som bör ställas på mätutrustning och kvalitetssäkring av mätdata som ska ligga till grund för en skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energi- produktion. Kraven bör läggas fast i en bilaga till lagen (2019:0000) om skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion. Vilka krav som ska ställas på mätutrustning och mätmetod behöver dock utredas vidare innan denna bilaga kan läggas fast. I kapitel 19 bedömer utredningen att det finns klara fördelar med att låta ansvara för uppföljning och kontroll av kraven i bilagan. Utredningen lägger dock inte fram något för- slag avseende en sådan uppdelning av ansvaret mellan , som föreslås vara beskattningsmyndighet, och . Enligt utredningens bedömning bör ett sådant ställningstagande göras först när den närmare utformningen av bilagan är klar. I denna redovisning av konsekvenser för för- utsätts dock att mätkraven motsvarar de krav som ställs på mätut- rustningen i nuvarande kväveoxidavgift samt att ansvarar för uppföljning och kontroll av kraven i bilagan. Genom utredningens förslag blir antalet förbränningsanlägg- ningar som omfattas av en kväveoxidskatt större än det antal anlägg- ningar som omfattas av kväveoxidavgiften. Det innebär att behovet av resurser för tillsyn kommer att öka. kostar tillsynen för cirka 270 anlägg- ningar. uppskattar att antalet förbrännings- anläggningar som kommer att omfattas av skatten blir upp emot fyra gånger fler. Resursbehovet är ganska linjärt med hur många anläggningar som ska kontrolleras, men vissa samordningsvinster går troligen att göra. uppskattar att kostnaderna ökar till . behöver inte längre fatta beslut och fakturera avgiften, vilket kan minska resursbehovet med uppskattningsvis (.) Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … föreslås bli beskattningsmyndighet. Antalet skattskyl- diga uppskattas bli cirka 250 stycken. Initialt ska bygga upp lämpliga administrativa rutiner och IT-system samt ta fram informationsmaterial etc. Detta initiala arbete beräknar kommer att kosta . Det fort- löpande arbetet med administration av inkommande deklarationer, kontroller, löpande kostnader avseende IT etc. beräknas av Skatte- verket kosta . Dessa beräkningar utgår från att inte ska ansvara för uppföljning och kontroll avseende krav på mätutrustning och mätning av kväveoxider utan att det kommer att skötas av . Beräkningarna utgår även från att de flesta skattskyldiga beräknar skatten på grundval av uppmätta utsläpp av kväveoxider och att det bara i en- staka fall blir aktuellt med beskattning enligt schablonen. 20.8Konsekvenser för kommuner och landsting En stor andel av de energiföretag som påverkas av de föreslagna skatteförändringarna är kommunalägda. Det finns cirka 140 kommunalägda energiföretag varav den absoluta majoriteten leve- rerar fjärrvärme. Av de kommunalägda energibolagen har 78 stycken kväveoxidutsläpp som överstiger . Hur stor del av en skattekostnad som kommer att övervältras på fjärrvärmepriser och hur stor del som kommer att påverka kom- munala energibolags utdelning kommer sannolikt att variera och bero på lokala marknadsförhållanden och tidigare strategier. Om skattekostnaden övervältras får anslutna fjärrvärmekunder ett högre pris för värmen. beräkningar visar att den genom- snittliga potentiella prisökningen, vid total överföring, motsvarar . Om skatten inte övervältras utan påverkar före- tagens vinst påverkar det kommunens intäkter. Minskade kom- munala intäkter leder till minskade kommunala utgifter eller höjd kommunalskatt. Då den genomsnittliga skattekostnaden för ett energibolag, vid den högst föreslagna skattenivån på per kilo, uppgår till bedöms inte minskad utdelning från kommunala energibolag behöva kompenseras av betydande kommunala skatteökningar. Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … 20.9Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna Det kan antas att ett antal ärenden kommer att överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna, dock inte fler än att de ökade kostnaderna för förvaltningsdomstolarna kan rymmas inom befint- liga anslag. 20.10Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män Utredningens förslag om skatt på kväveoxider från förbrännings- anläggningar för energiproduktion har en direkt påverkan på före- tags produktionskostnader. Indirekt får detta även effekter på hus- håll och på män och kvinnors ekonomiska situation. Det är svårt att beskriva de direkta effekterna för jämställdhet. Ökade pro- duktionskostnader påverkar företags lönsamhet vilket påverkar ägarnas kapitalavkastning. Då män i allmänhet har en större andel av det indirekta ägandet i företag (genom pensionsfonder) kan förslaget anses ha en större negativ påverkan på män än kvinnor. Avseende effekterna på hushåll finns i stället risk att effekterna blir något större för kvinnor än för män. Detta grundas på ensam- hushållens fördelning mellan män och kvinnor, där andelen hushåll som består av enbart kvinnor är något större än hushåll som består av enbart män. Enligt SCB:s statistik är av ensam- boende kvinnor. Det innebär att utredningens förslag kan riskera att påverka hushåll med ensamstående kvinnor i något större ut- sträckning. Utredningens förslag baseras dock inte på någon strävan att på- verka denna jämställdhet. 20.11Samhällsekonomiska konsekvenser – En övergripande bedömning Som framgick i avsnitt 20.4 innebär utredningens skatteförslag betydande kostnader för förorenande företag. Det är dock endast en del av företagens kostnader som utgör samhällsekonomiska kostnader. Till största delen innebär skatteförslagen en överföring Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … från företagen till staten och därmed indirekt till dem som drabbas negativt av utsläppen. Denna överföring motiveras med principen om att förorenaren ska betala för sina utsläpp och att så många av de förorenande företagen som möjligt därigenom ges ekonomiska incitament att minska sina utsläpp. Huruvida en kväveoxidavgift eller en kväveoxidskatt på 50 kro- nor per kilo kväveoxid är en väl avvägd nivå samhällsekonomiskt är mycket svårt att fastställa. Miljö- och hälsoeffekterna beror på en rad faktorer och bestäms till stora delar av lokala förhållanden. Huvudargumentet för utredningens skatteförslag är dock att öka kostnadseffektiviteten i styrningen mot det åtagande om minskade utsläpp av kväveoxider som måste uppfylla enligt det s.k. takdirektivet. Syftet är alltså att detta åtagande ska nås till lägsta möjliga kostnad för samhället som helhet.