sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Även med beaktande av att materialet i denna del utgörs av uppgifter om misstänkt brottslighet och det i de flesta fall av olika skäl inte leder till en fällande dom i brottmål, menar vi att anmälningarna är en värdefull kunskapskälla när det gäller att undersöka brottslighetens Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet karaktär och kännetecken.1 Det gäller särskilt vid den typ av brotts- lighet som är i fråga eftersom det i brottsanmälan vanligtvis finns omfattande information om den misstänka gärningen. Syftet med att gå igenom brottsanmälningarna har således varit att utifrån ett systemperspektiv identifiera vad som kännetecknar den kända misstänka brottsligheten mot välfärdssystemen samt identifiera om utbetalningssystemen är utsatta för brottslighet av detta slag. Genomgången har omfattat nio utbetalande aktörer.2 För det fall en person förekommer i flera brottsanmälningar har detta noterats i redovisningen. Utredningen har utgått ifrån det antal anmälningar som de utbetalande aktörerna har redovisat. I de fall det förekommer flera brottsanmälningar mot en och samma person har samtliga dessa anmälningar räknats med. Det innebär att utred- ningens sätt att räkna antalet brottsanmälningar kan skilja sig åt jäm- fört med andra redovisningar. Den officiella brottsstatistiken som redovisas av Brå avviker från de siffror som presenteras i nedanstående tabell som utvisar antal anmälningar som granskats av utredningen. Förklaringen till detta är att Brås statistik avser antal misstänkta brott, medan en anmälan kan avse flera misstänkta brott. Följaktligen är Brås siffra för antalet anmälda brott högre än antalet brottsanmälningar som görs. Antal brottsanmälningar som har analyserats framgår av nedan- stående tabell. 1Se Brås rapport 2016:9 Bedrägeribrottsligheten i , s. 32, där det anges att tidigare studier baserade på liknande granskningar av polisanmälningar och förundersökningar har visat att de ger en varierande men överlag god information om olika tillvägagångssätt vid brott. 2Kommunerna, arbetslöshetskassorna och länsstyrelserna räknas vardera som en aktör även om de i sig omfattar flera kommuner, arbetslöshetskassor och myndigheter. SOU 2017:37 Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet Antal analyserade brottsanmälningar per utbetalande aktör Annan myndighetsintern information av betydelse Flera myndigheter och arbetslöshetskassor har i sitt interna arbete eller i samband med olika myndighetsöverskridande samarbeten lyft fram ett antal förhållanden som är relevanta i sammanhanget. Pro- blembeskrivningar och förslag till lösningar har i vissa fall doku- menterats i olika rapporter och interna dokument som utredningen fått del av. Även detta underlag utgör enligt vår mening en värdefull kunskapskälla för att komplettera vad som framgår av gjorda brotts- anmälningar. Utredningen har också i olika sammanhang träffat företrädare för berörda myndigheter och andra utbetalande aktörer. Vi har bl.a. genomfört två seminarier med handläggare från olika myndigheter. Syftet med seminarierna har varit att ytterligare komplettera den information som utredningen erhållit genom annat inhämtat och genomgånget material samt att ge en ökad förståelse för de olika problem som uppstår i arbetet med att förebygga, förhindra, upp- täcka, utreda och lagföra nu aktuell brottslighet. 3 Avser endast del av 2013. Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet I en kartläggning av brottslighet är naturligtvis även domar en viktig källa. Med hänsyn till att organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet kan dölja sig bakom ett flertal olika brottsrubriceringar är det dock svårt att på ett heltäckande sätt göra en sådan genom- gång utan att manuellt ta fram underlaget. Vi har dock gjort bedöm- ningen att de utbetalande aktörernas brottsanmälningar innehåller tillräckligt med relevant information, varför någon syste- matisk genomgång av domar inte har gjorts. Däremot redovisas några domar som illustrerande och kompletterande exempel i kart- läggningen i avsnitt 5.4. 5.2.2Hur har vi gått tillväga? Inhämtade uppgifter från myndigheter och arbetslöshetskassor Det material som inhämtats från de utbetalande aktörerna utgörs som ovan nämnts av brottsanmälningar och annan information. När det gäller brottsanmälningar har respektive anmälare själv gått igenom sina anmälningar och redovisat efterfrågade uppgifter i ett kodschema som utarbetats av utredningen. Då vårt uppdrag endast ska omfatta organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet har detta fått vara styrande för vilka upp- gifter som hämtats ur brottsanmälningarna. I kodschemat har därför uttryckligen vissa särskilda parametrar, som kan antas tyda på ett sådant förfarande, efterfrågats. I kodschemat har även getts utrymme att fylla i andra omständigheter som kan tyda på att brottsligheten är organiserad eller systematisk. De uppgifter som utredningen bedömt vara av intresse är för det första vilket utbetalningssystem som misstankarna avser, eftersom vi ska identifiera vilka system som är utsatta för brottsligheten. Då angrepp på välfärdssystemen kan dölja sig bakom flera andra rubriceringar än exempelvis bedrägeri och bidragsbrott bör också uppmärksammas vilken brottsrubricering som angetts i anmälan. Uppgifter om antalet misstänkta gärningsmän i brottsupplägget kan tyda på ett mer organiserat upplägg och den misstänkta brottstiden kan indikera ett systematiskt agerande. Utifrån direktiven har vi också bedömt att det är av intresse att inhämta uppgifter om huru- Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet vida man använt företag som brottsverktyg, om man använt falskt eller oriktigt intyg eller falsk eller oriktig identitet. Myndigheterna har även fått fylla i information om varifrån impulsen till kontrollen av ärendet kom. Ett mått på brottslighetens allvarlighet är det belopp som misstänks ha utbetalats felaktig, varför även uppgift om detta har inhämtats. Som påpekats i avsnitt 2.3.2 finns inga entydiga definitioner att hålla sig till för att avgränsa den brottslighet som omfattas av utred- ningens uppdrag. Det ligger därför en särskild svårighet i att identi- fiera vilka brottsanmälningar som avser just sådan brottslighet. För att minimera risken att förbigå brottslighet som kan anses vara organiserad och systematisk, men som är relativt okänd, har undersökningen omfattat samtliga anmälningar om brott som direkt riktas mot välfärdssystemen från respektive utbetalande aktör . Längden på denna tidsperiod har varierat mellan anmälarna bl.a. beroende på antalet anmälningar och möjligheten att få tillgång till dem. När det gäller begreppet företag har vi i kartläggningen valt att in- begripa såväl enskilda näringsidkare som samtliga juridiska personer. Analys av inhämtat material Som nämnts ovan har de utbetalande aktörerna själva fyllt i kod- schemat utifrån information i anmälningarna. Uppgifterna har där- efter analyserats av utredningen. Det första steget i analysen har bestått i att identifiera de anmäl- ningar som innehåller brottslighet som omfattas av utredningens uppdrag. Som vi redogör för i kapitel 2 har vi valt att benämna denna brottslighet kvalificerad välfärdsbrottslighet. Med kvalificerad väl- färdsbrottslighet menar vi brott som innehåller ett eller flera moment som anses mer avancerade eller mer samhällsskadliga än i normalfallet. Med mer avancerade förfaranden avses i dessa fall t.ex. att en person använt oriktiga (falska eller manipulerade) handlingar eller identiteter för att få tillgång till välfärdssystemen eller för att erhålla större utbetalningar än vad denne i själva verket är berättigad till. Exempel på detta är att en person använder sig av flera identiteter för att erhålla utbetalningar parallellt, eller att denne skaffat oriktiga Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet handlingar för att höja sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI) eller ge sken av att man antagits till en studiemedelsberättigad utbild- ning. Med mer samhällsskadliga förfaranden avses t.ex. att utbetalningar har skett felaktigt eller att utbetalningarna har skett vid enstaka tillfällen men med stora belopp. Det är alltid en helhetsbedömning av omständigheterna i ett enskilt fall som avgör om brottsligheten ska anses som kvalificerad välfärdsbrottslighet. Denna bedömning är således inte någon exakt vetenskap. Begreppet syftar främst till att få en enhetlig benämning på vad som i detta sammanhang avses med organiserad och syste- matisk ekonomisk brottslighet mot välfärden och för att på ett tydligt sätt kunna särskilja denna brottslighet från enklare välfärds- brottslighet. Det andra steget i analysen har bestått i att identifiera känne- tecken hos den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Vi har då kon- centrerat oss på att beskriva sådana omständigheter som kan sägas dels vara mer generella för anmälningarna, dels sådana som utmärker vissa enskilda anmälningar. Det handlar således inte i första hand om att redogöra för vissa känneteckens frekvens. Detta låter sig inte heller göras med denna undersökning som grund. Slutligen har företrädare för de olika utbetalande aktörerna fått tillfälle att komplettera den bild av den kvalificerade välfärdsbrotts- ligheten som framträtt i analysen. En kartläggning måste utformas efter det syfte kartläggningen ska fylla och den tid som står till förfogande. Detta medför oftast vissa begränsningar i granskningen vilket är fallet även med denna kart- läggning. En första begränsning ligger i själva ansatsen att undersöka de brottsanmälningar som gjorts av respektive utbetalare. Genom att enbart undersöka brottsanmälningarna har vi utgått från respektive utbetalares uppfattning om vad som kan anses utgöra ett brott, vilket i sin tur innebär att sådana ärenden som utbetalaren av olika skäl inte anmält faller utanför undersökningen. De ärenden som anmäls beror bl.a. på vilka kontroller aktörerna vidtagit vilket exempelvis kan ha Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet sin grund i olika prioriteringar som i sin tur kan påverkas av faktorer som uppmärksammade rättsfall eller medias granskning. Det kan även finnas olika anmälningsbenägenhet mellan aktörerna. Detta innebär att även om det inte finns några brottsanmälningar gällande ett visst utbetalningssystem så kan systemet ändå vara utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet. Det innebär också att trots att ett förhållandevis stort antal brottsanmälningar riktas mot ett visst system så behöver inte detta system vara mer brottsutsatt än andra. Det man kan sluta sig till är dock att ett visst utbetalningssystem är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet, även om det är oklart i vilken omfattning. Det bör också noteras att de myndigheter och arbetslöshets- kassor som deltagit i kartläggningen har varit tvungna att begränsa materialet på olika sätt. Det beror på att de har haft olika förut- sättningar och olika resurser till sitt förfogande. De utbetalande aktörer som har gjort ett stort antal brottsanmälningar har redovisat uppgifter än de som har gjort ett litet antal anmälningar. I några fall har urvalet begränsats av andra skäl. För varje utbetalande aktör redovisas vilken tidsperiod som undersökts och antalet brotts- anmälningar. Kodschemat har, som ovan påpekats, utformats genom att myndigheterna eller arbetslöshetskassorna har ombetts fylla i vissa uttryckligen angivna parametrar. Även om det också funnits ut- rymme för att ange ytterligare uppgifter som kan tyda på ett organi- serat eller systematiskt förfarande har de angivna parametrarna påverkat vilka uppgifter ur anmälningarna som utredningen har fått tillgång till. Även detta måste beaktas när man tar del av kartlägg- ningens resultat. I kartläggningen har tidigare utredningar, undersökningar och rapporter beaktats. Som nämnts ligger en begränsning i att detta material inte har haft fokus på samma allvarliga brottslighet som denna utredning, dvs. den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Mate- rialet måste därför behandlas med denna aspekt i åtanke. I flera fall är det dessutom så att man i materialet har fokuserat på ett visst upp- märksammat problem, varför det inte kan tas till intäkt för att belysa brottsligheten mot en viss myndighet, arbetslöshetskassa eller ett utbetalningssystem på ett fullständigt sätt. Enligt utredningens mening utgör detta dock ett bra och tillförlitligt komplement till den stora mängd brottsanmälningar som vi gått igenom. Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet 5.3.1Tidigare beskrivningar av brottsligheten Iakttagelser som är gemensamma för flera välfärdssystem I Brås rapport i – Kartläggning och åtgärdsförslag (Brå 2016:9) behandlas bl.a. bidragsbrott och andra välfärdsbedrägerier. I rapporten analyserades 50 ärenden gällande bidragsbrott. Ärendena fördelade sig på , arbets- löshetskassor, kommuner, CSN och med olika delar. Utan någon närmare precisering av myndighet kon- staterade Brå att det i ungefär hälften av fallen fanns tecken på syste- matik i brottsligheten. Det konstaterades också att systematiken ofta är enkel på så sätt att en person har uppgett liknande felaktigheter eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden, vilket lett till flera felaktiga utbetalningar (s. 114). I rapporten (, Ranstorp, s. 10 och 17) lyfts brott mot välfärden fram som en möjlig finan- sieringskälla för terroristbrott. Där anges att problemen har sin grund i otillräckliga kontrollsystem som inte kräver att arbetslösa personer kontinuerligt håller kontakten med myndigheter. I rappor- ten redogörs för fall som uppmärksammats i olika länder i . Ett av dessa exempel rör en undersökning i som visade att 32 personer hade erhållit totalt nästan genom välfärdssystemen de stred för ISIL i . När det gäller svenska förhållanden tas fallet i upp. Personen i fallet hade genom falska dokument lyckats få ut från CSN. I rapporten aktiviteter kopplade till personer från och som anslutit sig till terror- grupper i och mellan 2013–2016 (m.fl.) anges som en av de viktigaste slutsatserna att nuvarande beteendemönster fram- för allt präglas av innovativ insamlingsverksamhet och utnyttjande av de statliga bidragssystemen. I rapporten anges bl.a. att nästan samtliga 300 individer som studerats uppburit någon form av statliga bidrag. Mest vanligt förekommande är bidrag som kommer från För- säkringskassan så som bostadsbidrag, barnbidrag, underhållsstöd och föräldrapenning. Andra former av statliga bidrag som t.ex. social- försäkringsbidrag förekommer också men i mindre omfattning. Det framkommer att personer som rest till konfliktområdet i och Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet haft personer i som hanterat post och andra göromål som krävs för att ge sken av att man fortfarande vistas i landet och därmed ska vara folkbokförda här. En annan konstruktion med koppling till bidrag som enligt rapporten sannolikt är förhållandevis vanlig är att personer som befinner sig i erhåller bidrag som därefter skickas till de personer som befinner sig i konfliktområdet. Ett betydande problem är den tidsfördröjning som det innebär att upptäcka att individer rest utomlands för att därefter avregistrera dessa från det svenska socialförsäkringssystemet. Även om individer blir återbetalningspliktiga vid felaktiga utbetalningar är utsikterna små att lyckas kräva tillbaka beloppen då de lämnat landet. Vidare har det enligt rapporten förekommit enstaka fall där assistansersätt- ningssystemet utnyttjats. I den myndighetsgemensamma lägesbilden om grov organiserad brottslighet 2016–2017 (Nationella underrättelsecentret, Myndig- hetsgemensam lägesbild om grov organiserad brottslighet 2016–2017) anges att bl.a. bedrägerier och bidragsbrott används av kriminella inom den grova organiserade brottsligheten för att säkra en grund- inkomst. Det anges vidare att aktörerna kombinerar flera olika typer av brott som riktas mot flera olika myndigheter. Till exempel kan skattebrott kombineras med bidragsbrott. Man ser också tydliga indikationer på att användande av företag är vanligt och sker syste- matiskt inom grov organiserad brottslighet. Företag används som brottsverktyg både före och efter konkurs och behövs för att genomföra exempelvis bokföringsbrott, skattebrott och rot- och rutbedrägerier. Genom företaget kan man också ha rätt till olika former av anställnings- och arbetsgivarstöd. Sådana brott kan begås så länge företaget är aktivt, medan företaget, när det är försatt i konkurs, kan utnyttjas för lönegarantibedrägerier. Det finns också en internationell dimension på så sätt att de kriminella aktörerna utnyttjar den fria rörligheten av personer, varor och tjänster inom EU. När det gäller användande av falska identiteter och falska upp- gifter kring bosättning, arbete m.m. i brottsligt syfte är detta inte någon ny företeelse. Utredningen kan dock konstatera att brotts- bekämpande myndigheter har uppmärksammat problemet alltmer. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna har det har blivit tydligare att kriminella aktörer genomför organiserade och systematiska brottsupplägg med hjälp av bl.a. identitetshand- Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet lingar som brottsverktyg. I en rapport framtagen av Nationella underrättelsecentret, Nuc, (Nationella underrättelsecentret, Identi- tetsrelaterad brottslighet, ) beskrivs den identitetsrelaterade brottsligheten utifrån ett myndighetsgemensamt perspektiv. Av rapporten framgår den betydelse som folkbokföringen har när det gäller brottsligheten. Identiteter som missbrukas av kriminella aktörer har i de flesta fall varit folkbokförda, men på ett korrekt sätt. Något som anges vara återkommande är identiteter som felaktigt folkbokförts på postboxadresser samt så kallade sken- skrivningar där 20–30 personer folkbokfört sig på en och samma adress utan att egentligen bo där. Parallellt med att identiteter ut- nyttjas som målvakter i företag för att begå olika brott, beskriver rapporten att identiteter och adresser används för att kunna söka olika ersättningar från välfärdsystemen. Problemet med identiteter är också något som framgår av Brås rapport som dörröppnare till välfärdssystemet (Brå 2015:8 s. 116), där det konstateras att uppmärksamheten angående fel och fusk mot välfärdssystemen ofta kretsat kring frågan om rätt bidrag, men sällan om rätt person. I undersökningen visade det sig att det förekom att personer hade två eller fler identiteter, vilket möjliggör för personen att erhålla flera parallella bidrag och dessutom skapa förutsättningar för annan brottslighet. Även har i ett flertal rapporter uppmärksammat problemet med oriktiga identiteter som används i folkbokföringssystemet. I rapporten och skattebrott – Välfärdens dubbla krimi- nalitet (ISF och Brå 2011:12, s. 73) anges att det finns en grupp av gärningspersoner som inte är särskilt nogräknade med vilka bidrag de utnyttjar. I den undersökning som genomförts i rapporten anges att det finns tecken på att särskilt kalkylerande gärningspersoner ansöker om de bidrag de kan få. De försöker bedöma upptäckts- risker och möjligheter att beviljas betydande summor och byter därför mellan ersättningsslag och myndigheter. När det gäller relationen mellan bidragsbrott och skattebrott (svartarbete) kon- stateras i rapporten att det finns en inbyggd svårighet för den som har svarta inkomster och vill dra nytta av välfärdssystemen. Poängen med svarta inkomster är att personen vill undvika skatt, varför denne inte redovisar inkomsterna till . För att få ut några större ersättningar från krävs emellertid goda deklarerade inkomster. Undersökningen i rapporten visar att Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet personer försöker maximera sina ersättningar och därför lämnar motstridiga uppgifter till myndigheterna. För att få upp bidragen konstruerar vissa en falsk sjukpenninggrundande inkomst. Den kan dock uppfattas som misstänkt om den jämförs med personens tidigare registrerade inkomster. Det konstateras i rapporten att samarbete mellan olika myndigheter därför blir centralt. När det gäller att använda företag eller andra juridiska personer som brottsverktyg har företrädare för i en skrivelse lyft fram problematiken kring ekonomisk brottslighet inom ideell sektor (, Ekonomisk brottslighet inom ideell sektor). Enligt uppfattning ökar den ekonomiska brottslig- heten inom ideell sektor och då med den ideella föreningen som redskap. De främsta orsakerna till detta anges vara den ideella för- eningens oreglerade ställning i kombination med ökade utbetal- ningarna från den offentliga sektorn till den ideella. för fram exempel på förfaranden som man upptäckt i sin kontroll. Kontrollen har främst varit inriktad på eventuella skattefel och skattebrott kopplade till utbetalningar från . De kontroller som gjorts i förhållande till har i första hand gällt ersättningar som är kopplade till löneutbetalningar till bestämda personer (t.ex. nystartsjobb och lönebidrag). I syfte att erhålla utbetalningar och för egen kunna tillgodogöra sig dessa i så stor utsträckning som möjligt har bl.a. följande oegentligheter observerats. Föreningar bildas, tilldelas organisationsnummer och registreras som arbetsgivare enbart i syfte att erhålla bidrag. Personer som föreningen aldrig har för avsikt att anställa anges som anställda. Inga eller oriktiga arbetsgivardeklara- tioner och kontrolluppgifter lämnas. I vissa fall har för låga belopp i arbetsgivardeklarationer och kontrolluppgifter lämnats till Skatte- verket jämfört med vad föreningen uppgett till Arbetsförmedlingen och därmed erhållit bidrag för (ibland genom att utnyttja en när- ståendekrets eller genom att de som bildat föreningen själva anställts med ersättning från Arbetsförmedlingen). Personer som tidigare drivit en förening i konkurs bildar en ny förening och i vissa fall med samma anställda. Man gör ett upplägg med ”korsvisa” anställningar i varandras föreningar och förlänger på så sätt anställnings- och ersättningstiden. Vad som beskrivs ovan sker också enligt Skatte- verket i ekonomiska föreningar. Kartläggning av kvalificerad välfärdsbrottslighet bedömningar av oavsiktliga och avsiktliga felaktiga utbetalningar inrättades Delegationen mot felaktiga utbetalningar med syfte att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen verkade och redovisade sitt slutbetän- kande Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74). Under de år som delega- tionen arbetade redovisades också ett flertal rapporter. I delega- tionens uppdrag ingick bl.a. att fungera som ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från de offentliga försäkrings- och bidragssystemen samt att lämna förslag till enhetliga metoder för att på en övergripande nivå mäta omfattningen av oegentligheter . Utifrån de orsaker som leder till felaktiga utbetalningar uppskattade Delegationen mot felaktiga utbetalningar dessas om- fattning. Av de då totalt 510 miljarder som utbetalades från välfärdssystemen bedömde delegationen att i genomsnitt betalades ut felaktigt. Bedömningen inkluderade även eventuella mörkertal, dvs. fel som i regel inte upptäcks. Hälften av dessa, dvs. 9–, bedömdes utgöra avsiktliga fel och bedöm- ningen inkluderade inte eventuella interna oegentligheter. I skrivelse Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010, som lämnades som svar på ett regeringsuppdrag, gjordes en bedömning av de felaktiga utbetalningarna . Dessa uppskattades till (16,) av utbetalningar. Med hänvisning till att osäkerheten i uppskattningen ansågs stor bedömdes felaktiga utbetalningar föreligga i mellan av fallen, vilket skulle svara mot . Av de upp- skattade felaktiga utbetalningarna bedömdes bestå av avsiktliga fel från allmänheten, av oavsiktliga fel från allmänheten och av oavsiktliga fel från myndigheten (ESV 2011:11, s. 86).