sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Kravet på behörighet gäller i sådana fall naturligtvis endast den personal som enligt avtalet ska vara lärare eller förskollärare. Vårt förslag innebär således inte att all personal inom en förskola eller ett fritidshem där uppgifter över- lämnats på entreprenad måste vara lärare eller förskollärare. Undantaget för vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna beror på att i dessa fall tillåts entreprenad för samtliga uppgifter. Den enskilde utbildningsanordnaren ska då ha samma möjligheter till undantag från behörighetsregler som kommunala huvudmän. För vuxenutbildningen ska alltså samma möjligheter till undantag finnas som för den huvudman som bedriver undervis- ningen i egen regi. Det betyder att det även finns möjlighet till motsvarande undantag från kravet på legitimation och behörighet. Något som gör bestämmelsen om undantag lite mer komplicerad vid entreprenadförhållanden är att undantaget utgår från huvud- mannens organisation. Om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven enligt 2 kap. 13 § eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en annan lärare eller förskollärare bedriva undervis- ningen, om denne uppfyller vissa krav (2 kap. 18 § skollagen). Detta betyder att utföraren av entreprenaden endast får göra undantag från legitimations- och behörighetskrav om det hos beställaren (huvud- mannen) inte finns någon att tillgå. I de fall då det inte finns någon att tillgå hos beställaren bör utföraren endast få göra undantag från kraven om det inte heller finns någon att tillgå inom utförarens orga- nisation som uppfyller kraven. Angående undantag sägs också att om en person som inte upp- fyller kraven enligt 2 kap. 13 § ska användas för att bedriva undervis- ning , ska huvudmannen först fatta beslut om detta (2 kap. 19 § skollagen). Därmed är det beställaren, huvudmannen, som fattar beslut om huruvida utföraren ska få ut- nyttja möjligheten till undantag än . 9.2.4Myndighetsutövning som ska få överlämnas till någon annan Att någon annan utför uppgifter för huvudmannens räkning ingår alltså i själva definitionen av entreprenad, men vilka uppgifter hand- lar det om? Vi ska fortsätta redogöra för vilka möjligheter, och i vissa fall även skyldigheter, som utföraren av entreprenaden bör ha, beroende på vad det är som överlämnas. Redogörelsen grundar vi bl.a. på den genomgång av myndighetsutövning inom skolväsendet som vi gjorde i avsnitt 5.6.1. För det första kan det vara uppgifter som är hänförliga till under- visningen som överlämnas. Ett typiskt fall är att låta någon annan hålla i lektionerna i ett ämne eller en kurs. Vi ska i det följande gå igenom vad som då kan ingå i överlämnandet i fråga om myndighets- utövning, för lärare och förskollärare respektive för rektorer och för- skolechefer, och vad som därmed inte får överlämnas. För det andra kan det röra uppgifter inom utbildningen som inte är hänförliga till undervisningen, t.ex. skolskjuts och skol- måltider. Det är då själva utförandet som görs av någon annan än skolhuvudmannen, alltså sådant som att köra skolbussen, laga skol- lunchen och att mäta och väga eleverna. Någon myndighets- utövning bör dock inte bli aktuell för utföraren av sådana uppgifter vid entreprenad, vilket vi återkommer till i slutet av detta avsnitt. Lärares och förskollärares uppgifter Utredningens förslag: Om en huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad, ska huvudmannen som tidigare även få överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift till utföraren. Utredningens bedömning: Det saknas skäl att införa en mot- svarande reglering när det gäller förskollärare. Den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisnings- uppgift får överlämnas till utföraren när undervisning utförs på entreprenad. I undervisningssituationen i skolan uppstår exempelvis frågor om åtgärder som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygg- het och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordnings- störande uppträdande, s.k. disciplinära och andra särskilda åtgärder (5 kap. 6–23 §§ skollagen). Sådan myndighetsutövning som tillkommer läraren bör vara tillåten även då undervisningen utförs på entrepre- nad, för att eleverna ska ha samma trygghet och studiero som om undervisningen hade bedrivits i egen regi. Det är också naturligt att myndighetsutövning i form av betygssättning kan överlämnas vid entreprenad. Som regeringen konstaterade i propositionen om skol- lagen hör betygssättning och lärarens myndighetsutövning i övrigt intimt samman med lärarens undervisningsuppgifter och det är därför naturligt att denna myndighetsutövning får överlämnas.3 Det är dess- utom grundprincipen för betygssättning, att betyg ska beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen när be- tyg ska sättas (3 kap. 16 § första stycket skollagen). Vi ser ingen an- ledning att göra undantag för det fall att någon annan än elevens huvudman står för utförandet av undervisningen i ett ämne eller en kurs. Det medför att betygssättning måste överlämnas om undervis- ningen bedrivs på entreprenad. Med anledning av ovanstående ska myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift även fortsättningsvis få överlämnas till utföraren. Eftersom undervisning är en del även av förskolans och förskole- klassens verksamhet har vi övervägt om också myndighetsutövning kopplad till en förskollärares undervisningsuppgift ska få överläm- nas enligt bestämmelsen. Omfattningen av myndighetsutövningen är dock mindre för en förskollärare än för en lärare, t.ex. ingår inte betygssättning. Några exempel på myndighetsutövning som bör kunna överlämnas har inte heller framkommit under arbetets gång. Vi lämnar därför inte något förslag om att myndighetsutövning som hör till förskollärares undervisningsuppgift också ska få överlämnas. Skulle det i remissbehandlingen av detta betänkande framkomma att det förekommer sådan myndighetsutövning som bör överlämnas är det dock enkelt att komplettera bestämmelsen för att möjliggöra detta. 2009/10:165, s. 514. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning kan överlämnas till andra juridiska personer och enskilda individer en- dast med stöd av lag (12 kap. 4 § regeringsformen). Därför ska det framgå av skollagen vad som får överlämnas. Den huvudman som överlämnar uppgifter på entreprenad bör i sin tur se till att det i entreprenadavtalet tydligt framgår vilken myndighetsutövning som överlämnas. Rektors uppgifter vid vuxenutbildning Utredningens förslag: Inom vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna ska en kommun eller ett landsting som tidigare få överlämna även den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter till utföraren. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska som tidigare få meddela föreskrifter om begränsningar när det gäl- ler överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighets- utövning. Utredningens bedömning: Dagens krav på betygsrätt för att få överlämna rektorsuppgifter bör inte förändras. Vuxenutbildning, dvs. vuxenutbildning och särskild ut- bildning för vuxna, särskiljer sig något från övriga skolformer. Dels är det endast kommuner och landsting som kan vara huvudmän för skolformerna, dels kan hela verksamheten överlämnas till andra aktörer för att utföras på entreprenad. Den myndighets- utövning som hör till rektorns uppgifter får då också överlämnas enligt gällande bestämmelser. Syftet är att skapa närhet mellan rek- torsfunktionen och utbildningsverksamheten samt att tydliggöra ansvarsförhållandet för den enskilde utbildningsanordnaren genom att ansvaret för betygssättningen och utfärdandet av betyg hålls samman.4 För att en kommun eller ett landsting ska få överlämna den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter krävs att entreprenören, dvs. utföraren, har fått s.k. betygsrätt (1 kap. 4 § 2009/10:68, s. 10. förordningen [2011:1108] om vuxenutbildning). Regeringen har också valt att begränsa vilka uppgifter som får överlämnas och där- med ska rektor hos kommunen eller , dvs. den kommu- nala rektorn, fatta beslut om bl.a. vilka orienteringskurser som ska ges (2 kap. 10 § förordningen om vuxenutbildning). Vi ser inte någon anledning att förändra regelverket och har inte heller fokuserat på vuxenutbildningen i vår utredning. Nuvarande bestämmelser ska därför finnas kvar med oförändrat innehåll i sak. Övriga rektorers och förskolechefers uppgifter Utredningens bedömning: Det bör inte vara möjligt att över- lämna den myndighetsutövning som ankommer på rektorn i övriga skolformer eller på förskolechefen när uppgiften att be- driva undervisning överlämnas på entreprenad. När det gäller andra skolformer än vuxenutbildningen bör entre- prenadförhållandet inte innebära någon förändring i arbetsupp- gifter för rektorns del varken inom de obligatoriska skolformerna eller inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. För en för- skolechefs del bör ett entreprenadförhållande inte heller innebära någon förändring. Regeringen uttalade i propositionen om skollagen att det inte får råda någon oklarhet om vem som har det övergripande ansvar som regleras i skollagen, läroplanerna och övriga författningar. Ledningsansvaret får därför inte delas av flera, dvs. det ska finnas en utpekad person för att hantera rektors olika uppgifter. Det- samma sägs om förskolechefens uppgifter.5 Detta instämmer vi i och det bör därmed inte gå att dela upp ansvaret för myndighets- utövningen mellan flera personer. Det betyder att den myndighets- utövning som ankommer på rektor respektive förskolechef inte ska få överlämnas till en entreprenör. Det gäller t.ex. disciplinära beslut om sådant som avstängning (5 kap. 14 § skollagen), beslut om åt- gärdsprogram (3 kap. 9 § skollagen) och att utfärda slutbetyg. Det bör noteras att förbudet mot att överlämna den myndighets- 2009/10:165, s. 251. utövning som ankommer på rektor eller förskolechef på entrepre- nad inte inskränker rektor eller förskolechefs möjligheter att dele- gera uppgifter till anställd eller uppdragstagare enligt 2 kap. 10 § andra stycket skollagen (se även avsnitt nedan). Vad som därmed inte överlämnas till någon annan och ansvarsfördelning Eftersom huvudmannaskapet är bibehållet beslutar huvudmannen vid entreprenad fortfarande om verksamhetens mål, inriktning och kvalitet. Huvudmannen ansvarar också för uppföljning och utvär- dering av verksamheten. Den lärare som håller i en elevs utvecklingssamtal i de obliga- toriska skolformerna företräder skolan och därmed huvudmannen. En lärare som är anställd av huvudmannen bör enligt vår mening därmed hålla i utvecklingssamtalet, när utförandet av en del av undervisningen har överlämnats på entreprenad. Däremot ska in- formation inhämtas även från läraren hos entreprenören, för att utvecklingssamtalet ska innehålla information om elevens utveck- ling i ämnen där undervisningen utförs av någon annan. Vidare är det rektor som beslutar om utformningen av sådan skriftlig information som ges i den individuella utvecklingsplanen i de första årskurserna i de obligatoriska skolformerna (10 kap. 13 § m.fl. skollagen). Lärare hos en entreprenör måste också följa dessa anvisningar när hon eller han ska ge omdömen om elevens kun- skapsutveckling i förhållande till kunskapskraven i ämnet och i sammanfattning av nödvändiga insatser. Detta förutsätter att entre- prenadläraren, precis som andra lärare, regelbundet följer upp och dokumenterar elevens arbete.6 Rektorn och förskolechefen får i flera fall uppdra åt en anställd eller en uppdragstagare vid förskole- eller skolenheten – om denne har tillräcklig kompetens och erfarenhet – att fullgöra enskilda led- ningsuppgifter och besluta i frågor som rektorn eller förskole- chefen ansvarar för (2 kap. 10 § skollagen). Det bör noteras att det inte är tillåtet för rektor eller förskolechef att med stöd av denna bestämmelse delegera några arbetsuppgifter till en person som är 6 SKOLFS 2013:163. anställd hos den aktör som utför uppgifter på entreprenad. En så- dan person har inte ett sådant direkt anställnings- eller uppdrags- förhållande gentemot rektorn och skolenheten som avses i aktuell bestämmelse. Myndighetsutövning inom andra områden än undervisning? Bestämmelserna om entreprenad möjliggör för skolhuvudmän att lämna över även andra uppgifter än de som är hänförliga till under- visning. Som exempel kan nämnas uppgifter som avser skolskjuts eller skolmåltider. En fråga för utredningen att ta ställning till är om sådana uppgifter kan anses innefatta någon form av myndig- hetsutövning. Om vi finner att så är fallet blir följdfrågan om denna myndighetsutövning är något som bör kunna överlämnas till ut- föraren. Med myndighetsutövning avses utövning av en befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande. Ett annat sätt att beskriva myndighetsutövning är att det handlar om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogen- heter i förhållande till medborgarna (se även avsnitt 5.6.1).7 Ett beslut om att en elev har rätt till skolskjuts utgör ett typ- exempel på vad som är myndighetsutövning. Skolskjuts för elever i och grundsärskolan ska enligt skollagen alltid anord- nas av elevens hemkommun eller av den kommun som anordnar utbildningen när en elev går i en annan kommuns skola (10 kap. 32, 33 och 40 §§ respektive 11 kap. 31, 32 och 39 §§ skollagen). Detta är således en uppgift som åligger kommunen just i egenskap av kommun, inte i egenskap av huvudman för skola, varför det inte är en uppgift som faller in under det som en huvudman kan över- lämna till någon annan. Vi anser att uppgiften att fatta beslut om rätt till skolskjuts även fortsättningsvis ska ligga kvar hos kommu- nerna och föreslår alltså inga bestämmelser som möjliggör att själva beslutsfattandet kan överlämnas till någon annan. Det som kan överlämnas när det gäller skolskjuts är själva uppgiften att ut- 1971:30, s. 331. föra den skolskjuts som kommunen har beslutat om. Detta bör vara möjligt även fortsättningsvis. Enligt vår uppfattning kan själva utförandet av t.ex. skolskjuts inte anses innebära att utföraren ägnar sig åt myndighetsutövning, även om utföraren fattar olika beslut som i och för sig har inverkan på de elever som berörs av verksamheten. Ett exempel på detta är att en chaufför måste avvisa en elev som uppträder störande i en skol- buss så att trafiksäkerheten påverkas menligt. Ett annat exempel är om chauffören beslutar att inte stanna vid en hållplats på grund av att väglaget inte möjliggör detta. Sådana beslut påverkar naturligtvis berörda elever, men är enligt vår mening inte ett uttryck för det all- männas maktbefogenheter gentemot enskilda. Det handlar snarare om att chauffören utövar sitt yrkesmässiga ansvar för att upprätt- hålla trafiksäkerheten och säkerheten för övriga passagerare, eller se till att de ordningsregler som skolhuvudmannen har beslutat efter- levs. Det kan alltså knappast anses utgöra myndighetsutövning. Inte heller när det gäller andra uppgifter som inte är hänförliga till undervisning, t.ex. skolmåltider eller elevhälsa, anser vi att ut- förandet av uppgifterna utgör myndighetsutövning. Det finns i dessa fall alltså inte någon myndighetsutövning som det kan bli aktuellt att lämna över till den som utför uppgifterna. Vi lämnar därför inte några förslag på det området. Den som överlämnar uppgifter på entreprenad har alltså fort- farande kvar de skyldigheter som följer av huvudmannaskapet. Detta betyder att huvudmannen ansvarar för att de bestämmelser som gäller för utbildningen eller verksamheten efterlevs. Eftersom förhållandet mellan den som beställer entreprenaden, dvs. över- lämnar uppgifter, och den som utför entreprenaden regleras i ett avtal bör avtalet säkerställa att bestämmelserna följs. Det är inte vår uppgift att lägga förslag om innehållet i eller upp- lägget på avtalet, men vi vill ändå framhålla vikten av att vissa aspekter finns med och därför lämna några rekommendationer. Texten bygger delvis på Skolinspektionens granskning av distans- utbildning inom vuxenutbildning, där även entreprenad- avtalen granskades.8 Generellt menade Skolinspektionen i denna granskning att huvudmännen (i det fallet kommunerna) måste ställa högre och tydligare krav på utförarna. Dessutom är det två typer av innehåll som behöver finnas med i olika entreprenadavtal. Den ena delen av innehåll som vi rekommenderar handlar om att avtala om att skollagen och andra aktuella författningar gäller. Det handlar t.ex. om att försäkra sig om kompetens och stabilitet för eleverna, såsom att endast behöriga lärare får användas. Det kan också vara att kräva individualisering av undervisningen. Den andra delen gäller uppföljningen av avtalet. Huvudmannen behöver försäkra sig om insyn i den aktuella verksamheten. Det krävs också möjligheter att utöva kontroll över t.ex. kvaliteten och möjligheter att ingripa vid eventuella brister. För en huvudman, särskilt en mindre sådan, kan det vara svårt att på egen hand ta fram sådana avtal. Vi återkommer till frågan om t.ex. standardiserade avtal i vårt avsnitt om informationsinsatser (se avsnitt 16.4.2). 9.2.6Vad som inte räknas som entreprenad För att tydliggöra vad entreprenad är ska vi också nämna något om vad som inte räknas som entreprenad. Bidragsfinansierad enskild verksamhet är t.ex. när en kommun ger bidrag till en enskild som bedriver verksamhet utan något uppdrag direkt från kommunen. Exempelvis betalar en kommun bidrag till huvudmannen för en fristående grundskola, men uppdraget att be- driva undervisning i denna fristående skola kommer från statlig nivå. Kommunen är då inte huvudman och har inte heller något direkt an- svar för verksamheten gentemot elever och föräldrar. Handlar det om en fristående förskola är kommunen tillsynsmyndighet och ska granska att förskolan följer skollagen och andra föreskrifter, men det är fortfarande en enskild verksamhet. Bidragsfinansierad enskild verk- samhet utgör alltså inte entreprenad.9 De enstaka inslag i verksamhet med offentlig huvudman inom skolväsendet som enskilda och andra utomstående kan svara för 8Skolinspektionen (2015). 9Se också prop. 2009/10:165, s. 509. nämns också i skollagen (29 kap. 21 § första stycket). Det handlar bl.a. om att polisen ska kunna ta hand om information om trafik- regler och praktisk arbetslivsorientering (se också avsnitt 5.7.1). Inte heller sådana enstaka inslag utgör entreprenad, eftersom det handlar om begränsade inslag, ofta av mer praktisk karaktär, och inte någon undervisning i traditionell mening. Det kan också ofta vara fråga om inslag för vilka utföraren inte får någon betalning. I detta sammanhang nämns inte heller något om att överlämna myndighetsutövning. Bestämmelsen i skollagen utgör ett bemyn- digande för regeringen att meddela föreskrifter om sådan möjlig- het, men några sådana föreskrifter har inte utfärdats. För utbildning i form av ett introduktionsprogram inom gymna- sieskolan och ett individuellt program inom gymnasiesärskolan får regeringen meddela föreskrifter om att enskilda och andra får anordna mer av utbildningen än enstaka inslag (29 kap. 21 § andra stycket skol- lagen). Inte heller några sådana föreskrifter har utfärdats. 9.3De får överlämna uppgifter på entreprenad Dagens bestämmelser om entreprenad säger som sagt att en kom- mun, ett landsting eller en enskild huvudman får överlämna upp- gifter på entreprenad (23 kap. 1 § skollagen). I avsnittet beskriver vi vad som framöver bör gälla för olika typer av huvudmän inom skolväsendet, i fråga om vilka som ska få överlämna uppgifter på entreprenad. Kommuner har fått överlämna uppgifter på entreprenad. Kommunerna har ansvaret för att elever får utbildning av olika slag och har således, till skillnad från landsting och enskilda huvud- män, vissa skyldigheter gentemot sina invånare (se avsnitt 5.1.3). För vuxenutbildning är kommunerna och landstingen dessutom de enda aktörer som kan vara huvudmän för utbildningen. Att anordna utbildning kan anses ingå i den kommunala kärn- verksamheten, men utöver undervisning ingår också andra upp- gifter i utbildningen, såsom skolskjuts. För att uppnå en effektiv användning av resurser kan sådana andra uppgifter ofta utföras bättre av andra aktörer än av kommunerna. Det finns dock även situationer där det, precis som redan gäller i vissa fall, också kan vara nödvändigt att överlämna uppgifter som avser undervisning på entreprenad, vilket vi kommer att återkomma till. Förutsättningarna för ett landsting att vara huvudman inom skol- väsendet beskrev vi i avsnitt 5.1.4. I de fall då ett landsting är huvud- man, vilket bl.a. är möjligt för gymnasieskola och gymnasiesärskola, bör landsting på samma sätt som kommuner kunna överlämna upp- gifter på entreprenad. Inte heller detta innebär någon ändring i sak, eftersom ett landsting får överlämna uppgifter på entreprenad även . Det bör gälla likvärdiga villkor för offentliga och enskilda huvud- män, även i fråga om möjligheterna att överlämna uppgifter på ent- reprenad. Alltså ska enskilda huvudmän också kunna överlämna uppgifter på entreprenad, på i princip lika villkor som offentliga huvudmän. En skillnad är dock att det för flera skolformer är kommunen som har huvudansvaret för att utbildningen kommer till stånd, medan enskilda har valt att anordna utbildning. Dessutom ser möj- ligheterna för enskilda aktörer att etablera verksamhet olika ut be- roende på vilken skolform det gäller. Det kommer alltså även fram- över att vara en skillnad mellan kommunala och enskilda aktörer. Att staten, som huvudman för sameskolan och specialskolan, bör få överlämna uppgifter på entreprenad är en nyhet i vårt förslag. Detta går inte enligt dagens definition av entreprenad (23 kap. 1 § skol- lagen). Bakgrunden är historiken för entreprenadbestämmelserna som har resulterat i en gemensam lagstiftning om entreprenad inom utbildningsväsendet som rör kommuner, landsting och en- skilda huvudmän. Staten har dock inte omfattats (se dock även avsnitt 9.1.2 om när entreprenad behöver regleras i lag). Vi föreslog i vårt delbetänkande att definitionen av entreprenad skulle ändras till att tala om en huvudman.10 Eventuella möjligheter för staten att överlämna uppgifter skulle sedan regleras genom skrivningar om vilka skolformer som får överlämna de olika kate- gorierna av uppgifter, men då skulle definitionen vara mer allmän- giltig. Regeringens lagförslag innehöll inte någon förändring i denna del, men någon motivering gavs inte till detta. I propositio- nen konstaterades bara att förslaget skiljde sig från utredningens förslag. Regeringen instämde dock i synpunkter från bl.a. Skolver- ket och Specialpedagogiska skolmyndigheten om att även entre- prenadförutsättningarna för de statliga skolformerna behöver ses över och avser att återkomma i frågan efter detta slutbetänkande.11 Vi vidhåller att definitionen av entreprenad bör göras mer gene- rell och även inkludera staten som huvudman inom skolväsendet. Det finns enligt vår mening ingen anledning att utesluta skolformer där staten är huvudman från möjligheten att med hjälp av entrepre- nad överlåta utförandet av viss undervisning till andra. Det bör kunna göras i samma omfattning som för andra huvudmän inom skolväsendet. 9.3.5Ett neutralt huvudmannabegrepp ska användas i entreprenadbestämmelserna Utredningens förslag: Bestämmelserna om entreprenad ska så långt det är möjligt utformas på ett sätt som är gemensamt för alla huvudmän inom skolväsendet. Begränsningar eller undantag för vissa huvudmän ska anges i särskilda bestämmelser. 10SOU 2016:12, s. 95 f. 2015/16:173, s. 26 f. Utifrån vad vi här har sagt om vilka som ska få överlämna uppgifter på entreprenad bör den inledande paragrafen i 23 kap. skollagen inte räkna upp vissa huvudmän, som den gör .