sou · H4B346 · 2017-01-01 00:00:00 — Statskontoret delade även den bedömning som Utredningen om statliga specialskolor lyfte fram i SOU 2007:87 om att special- skolans målgrupp sannolikt behöver omdefinieras mot bakgrund av att gränsdragningen mellan specialskolorna och andra alternativ blivit otydlig i och med den ökade användningen av CI. Statskontoret menade att det framför allt var målgruppen för regionskolorna som behövde bli tydligare definierad. Detta eftersom elevsammansättningen blivit alltmer heterogen och det förekom stora skillnader mellan de olika regionskolorna i till exempel under- visningsspråk. Trots den allt otydligare målgruppen hade inte definitionen i skollagen ändrats. I stället hade tolkningen av specialskolans uppdrag vidgats till att även omfatta skolgång för elever som sökte en tvåspråkig miljö. Detta hade lett till det inte alltid var funktionsnedsättningen och hemkommunens förut- sättningar som styrde inskrivningen i specialskolan. I stället hade föräldrarnas önskemål om skolform fått stor betydelse. Slutligen pekade Statskontoret på omständigheten att kommun- erna inte var formellt involverade i inskrivningen, vilket ledde till att nämnden riskerade att inte få tillräcklig information om hem- kommunens förutsättningar. Konsekvensen av detta blev att möjligheten att bedöma om eleverna kunde få sin utbildning i hemkommunen inte prövades på ett tillfredsställande sätt. De sammantagna omständigheterna medförde att Statskontoret Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan bedömde att det fanns skäl att anta att det gick elever i specialskolan som utifrån skollagens definition och med rätt stöd borde kunna få sin skolgång i . Målgrupp och principer för mottagande enligt Utredningen om en flexibel specialskola Ett av uppdragen för Utredningen om en flexibel specialskola var att föreslå hur specialskolans målgrupp kunde formuleras för att bättre svara mot den elevgrupp som vid den aktuella tidpunkten hade behov av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda. I sitt delbetänkande7 beskrev utredningen målgrupperna för såväl regionskolor som riksskolor samt lämnade förslag på hur dessa skulle definieras framöver. I delbetänkandet konstaterades att målgruppen för specialskolan förändrats i förhållande till gällande regelverk om att specialskolan ska erbjuda elever med dövhet eller hörselnedsättning en tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Hur stor andel av eleverna som hade talad svenska som sitt förstaspråk skilde sig mellan regionskolorna. Exempelvis hade av eleverna vid talad svenska som förstaspråk medan andelen var lägre än vid och Östervångsskolan. När det gällde målgruppen för regionskolorna, det vill säga elever med dövhet eller hörselnedsättning, menade om en flexibel specialskola att det skett en förändring. Elever togs emot i regionskolor utifrån ett önskemål om en tvåspråkig under- visningsmiljö, trots att eleverna egentligen ”kan” gå i eller grundsärskolan. Förändringen var en naturlig följd av de verk- samhetsmål som specialskolan har när det gäller behov av tvåspråkig- het. Det fanns därför behov att ändra målgruppsbeskrivningen i skollagen. Eftersom elever med dövhet eller hörselnedsättning ofta har behov av anpassning i lärmiljön utöver tvåspråkigheten menade om en flexibel specialskola att målgruppen skulle formuleras så att en elev som är döv eller hörselskadad som har behov av en anpassad undervisningsmiljö ska tas emot i specialskolan. Formuleringen anpassad undervisningsmiljö skulle enligt utred- 7 SOU 2011:30. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan ningen inrymma alla individuella behov av anpassningar som eleven har med anledning av sin funktionsnedsättning, såsom fysisk miljö, teknik, pedagogik och tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. I samband med mottagandet skulle inte pröva om hemkommunen tillgodosåg elevens behov, detta eftersom denna grupp elever har ett särskilt uttalat kommunikativt behov. Utredningen om en flexibel specialskola konstaterade även att hörande elever med grav språkstörning i behov av teckenspråk för sin kommunikation togs emot i regionskolorna trots att författnings- stöd saknades för detta. Utredningen menade att elever med grav språkstörning generellt sett inte har behov av teckenspråk. De elever som det här ändå var fråga om kunde till exempel ha diagnosen dysartri. Enligt utredningen skulle elevernas behov av teckenspråk vara skäl att kunna ta emot dem i regionskolorna. Enligt Utredningen om en flexibel specialskola kan grav språk- störning se mycket olika ut hos olika individer. Utredningen beräknade att det fanns mellan 10 000 till 20 000 elever i grund- skoleåldern som hade grav språkstörning. Bland dessa återfanns den lilla grupp elever som kan ha behov av teckenspråk för sin kommunikation, omkring 20 barn per årskull. De flesta elever med grav språkstörning gick i skolan i hemkommunen, men elevantalet vid riksskolan hade ökat den åter- infördes . Enligt utredningen hade skolans elever en gravare språkstörning än tidigare, och fler elever hade även en intellektuell funktionsnedsättning eller andra ytterligare funktionsnedsätt- ningar. Gruppen elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning vid hade enligt Utredningen om en flexibel specialskola förändrats . Elevernas funktions- nedsättningar hade enligt utredningen blivit allt mer komplexa och antalet elever med rörelsehinder hade ökat, liksom antalet elever med intellektuell funktionsnedsättning. Enligt utredningen vore det rimligt att en elevs individuella behov av en anpassad undervisningsmiljö utifrån funktionsnedsätt- ningen bedömdes i samband med mottagandet till specialskolan. Det borde därför göras en helhetsbedömning som täckte elevens alla tänkbara behov. Utredningen om en flexibel specialskola före- slog därför att en elev som är dövblind eller annars är synskadad och Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan har ytterligare funktionsnedsättning eller har en grav språkstörning ska tas emot i specialskolan om deras behov av en anpassad under- visningsmiljö inte tillgodoses i eller grundsärskolan. Utgångspunkten för dessa elever att tas emot i specialskolan skulle inte vara ett behov av att utveckla tvåspråkighet. Grunden skulle i stället vara svårigheten för en enskild kommun att erbjuda en anpassad lärmiljö för elever med så komplex funktionsnedsättning. Avsikten med formuleringen var att lyfta fokus från vad eleverna inte klarar av till att i stället lyfta fram deras behov och vad hemkommunen tillgodoser eller inte. Enligt Utredningen om en flexibel specialskola hade endast en mycket liten andel av eleverna med grav språkstörning behov av att tas emot i specialskolan. För att tydliggöra hemkommunens ansvar menade utredningen att kommuner på begäran skulle yttra sig över en elevs aktuella situation i samband med ansökan. När det gällde inskrivningsprocessen fanns det enligt Utred- ningen om en flexibel specialskola ibland skäl för i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning att utöver de lagstadgade utredningarna även ta del av ett särskilt yttrande från hemkommunen. Utredningen konstaterade att ett sådant yttrande redan kunde begäras in, men menade att det behövde tydliggöras att en kommun är skyldig att inkomma med yttrandet om nämnden begär det. 22.2.2Målgrupp och principer för mottagande enligt i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning Frågan om mottagande i specialskolan prövas av i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning. Ledamöterna i nämnden utses av SPSM och ska företräda grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan såväl som personer med rörelsehinder. Av SPSM:s instruktion8 framgår att nämnden är beslutsför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande. Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda får 8 Förordning med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten (2011:130). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan ärendet avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt får ordföranden ensam avgöra ärendet. Arbetsordning för i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning Av nämndens arbetsordning9 framgår att SPSM ska bistå nämnden med administrativa göromål genom en sekreterare från SPSM:s enhet för rättsfrågor och processtöd. Arbetsordningen klargör även att i frågor om mottagande i specialskolan ingår att fatta beslut om placering i nationell specialskola, att fatta beslut om överföring av elever mellan nationell och regional specialskola och att fastställa regler för ansökan och därtill hörande frågor. När det gäller ansökningsförfarandet ska ansökan vara SPSM tillhanda , även om ansökan kan göras . Det är enligt arbetsordningen kvalitetssamordnaren på enheten för rättsfrågor och processtöd som handlägger ansökan och lämnar beslutsunderlag och beslutsförslag. är rektor ansvarig för att lämna förslag till beslut. Innan beslutsförslag lämnas ska alla beslutsgrundande handlingar finnas. •audiogram som inte är •pedagogisk bedömning gjord under innevarande termin •utredning som inte är äldre än (social, pedagogisk, psykologisk och medicinsk bedömning) •medicinskt eller psykologiskt underlag för eventuell ytterligare funktionsnedsättning som inte är äldre än två år •synutredning som inte är äldre än ett år •tal- och språkutredning som inte är äldre än ett år •utvecklingsbedömning som inte är äldre än . 9 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015c). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Till nämndsammanträdena kan nämnden kalla experter i olika frågor. Beslut om mottagande ska bara i undantagsfall fattas mellan ordinarie sammanträden och det är barnets bästa som styr om beslut ska fattas mellan sammanträdena, inte till exempel sista datum för interkommunal ersättning. Rektorerna vid specialskolorna är föredragande i ärenden som rör ansökan om mottagande i specialskolan. Rektorerna ska kunna förklara och motivera sina förslag inför nämnden. Beslut om mottag- ande i specialskolan fattas i protokollsform. Protokollet skrivs under av ordföranden eller signeras elektroniskt. En beslutsunderrättelse skickas till vårdnadshavarna. I utredningens kontakter med företrädare för i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning har det framkommit att mottagningsprocessen är osäker och inte alltid följer lagstiftningen. Representanter från nämnden har till utredningen uppgivit att det är vårdnadshavarna som ansöker om plats i specialskolan för sitt barn. Även en kommun kan väcka fråga om mottagande, men en ansökan måste likväl undertecknas av båda vårdnadshavarna. Av ansökan framgår vilka handlingar som ska bifogas beroende på vilken skolenhet man söker till. När ansökan tagits emot är det rektor på respektive specialskola, i egenskap av föredragande, som ska bedöma om ansökan innehåller obligatoriska handlingar, eller om kompletteringar behöver göras. Om kompletteringar behövs är det handläggare på enheten för rättsfrågor och processtöd som begär in dessa från vårdnadshavarna. SPSM uppger sig inte ha möj- lighet att kräva ytterligare information direkt från till exempel . Det är därför vårdnadshavarnas ansvar att få fram begärda handlingar. Av skollagen framgår att beslut om mottagande ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning. Vidare ska samråd ske med elevens vårdnads- Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan havare när utredningen genomförs. Enligt uppgift till utredningen tolkar nämnden förarbetena till bestämmelsen som att en utredning inte behöver göras av alla fyra aspekter, däremot ska en bedömning göras. Rättsenheten på SPSM menar att i de fall någon eller flera av bedömningsgrunderna inte påverkar mottagandet i specialskolan görs en anteckning om att utredning inte behövs för prövning av mottagandet. En sådan anteckning ska innehålla en motivering som är sakligt grundad och klart uttryckt. Enligt nämnden behövs alltid en pedagogisk och medicinsk bedömning. Rektorerna på specialskolorna sköter den sociala bedöm- ningen genom att ibland träffa eleven, ha kännedom om familjen eller genom att begära in information från kommunen. En psykologisk bedömning behöver enligt nämnden inte inne- bära en utredning eftersom det är onödigt att göra en kognitiv utvecklingsbedömning om det inte finns misstanke om intellektuell funktionsnedsättning. Dessutom är det som special- skolan ska jämföras mot och inte grundsärskolan. Nämnden har tolkat medicinsk bedömning som att det innebär ett audiogram för elever med dövhet eller hörselnedsättning. För elever med grav språkstörning innebär det en bedömning av en legitimerad logoped. I kontakt med utredningen ställer sig nämnden frågande till att en social eller psykologisk bedömning behövs bara för att en elev har dövhet och behöver teckenspråk. Rektorernas bedömning när det gäller den sociala och psykolog- iska delen av utredningen kan bestå i att avgöra att det inte behövs en vidare utredning. Denna bedömning dokumenteras i en tjänste- anteckning. Nämnden går sedan på rektorns bedömning i dessa delar. Av protokoll från nämndsammanträde10 framgår att nämnden anser att rektorerna själva behöver komma fram till innehållet i sina bedömningar. Det är inte handläggarens ansvar. Till utredningen har rektorer emellertid uppgivit att de upplever en osäkerhet i vissa bedömningar eftersom de till exempel saknar medicinsk och psykologisk kompetens. När en ansökan är komplett sammanställer handläggarna på enheten för rättsfrågor och processtöd ett beslutsunderlag om fyra till fem sidor. När ansökan gäller placering på är 10 Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014b). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan underlaget mer omfattande eftersom psykolog- och logoped- utredningen bifogas i sin helhet. Det är rektor för den specialskola som ansökan gäller som är föredragande för nämnden. Rektorn ska vara insatt i ärendet, föredra det och lämna förslag till beslut. Enligt uppgifter till utred- ningen kan rektorns föredragning vara avgörande. Samma omständigheter i två ärenden skulle således kunna resultera i två olika utfall. Enligt ett yttrande från nämnden11 görs bedömningen om en elev kan tas emot i specialskolan utifrån 7 kap. 6 § skollagen. Bedöm- ningen om eleven tillhör målgruppen för specialskolan görs utifrån handlingarna i ansökningsärendet. uppger nämnden att den endast bedömer utifrån om eleven uppfyller målgrupps- tillhörighet. Den bedömer alltså inte om en elev inte kan gå i grund- skolan eller grundsärskolan på grund av funktionsnedsättningen eller av andra särskilda skäl. Det är nämligen nämndens uppfattning att det inte finns elever som inte kan gå i eftersom har ansvar för alla elever som önskar gå där. Lagtexten är enligt nämnden därför missvisande och bör ändras. Av nämndens beslutsprotokoll framgår emellertid att frågan om andra särskilda skäl beaktats och att en elev också tagits emot i specialskolan på den grunden. Av nämndprotokoll12 framgår att nämnden anser att det fort- farande är bristfälligt underlag från kommunerna i specialskole- ansökningarna. Vid utredningens närmare kontakter med nämnden framkommer att nämnden anser att det inte finns några möjligheter att kontrollera om det är omöjligt att gå i . Nämnden försökte att göra sådana efterforskningar, men rektorer och personer på förvaltningsnivå kunde inte svara. Nämnden menar att den inte kommer åt problematiken, men att den ändå indirekt gör en sådan prövning genom att titta på funktions- nedsättningens grad. Av nämndprotokoll framgår emellertid att 11Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015a). 12Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014b). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan nämnden bedömde att betyg eller skriftligt omdöme tillsammans med en pedagogisk bedömning skulle kunna vara ett underlag för ställningstagandet att en elev inte kan gå i eller grundsärskolan på grund av sin funktions- nedsättning. Ansökningsblanketterna till specialskolan är utformade så att vårdnadshavare söker till en specifik skolenhet för sitt barn. Nämnden beslutar emellertid om mottagande i specialskolan och en elev placeras på den regionskola som eleven tillhör utifrån skolans upptagningsområde, eller på den riksskola eleven tillhör utifrån funktionsnedsättningen. Detta oberoende av vilken skol- enhet som vårdnadshavarna sökt till. När det gäller exempelvis elever med dövblindhet som återfinns både på Åsbackaskolan och menar nämnden att den primära funktionsnedsättningen kan vara avgörande för var eleven placeras. Efter nämndens beslut om mottagande och placering ska rektor vid aktuell skola verkställa beslutet genom att bland annat meddela vårdnadshavare och hemkommun datum för skolstart. Av nämndens arbetsordning följer att nämnden kan kalla in experter inom olika områden. Enligt nämnden handlar det om att den kan kalla sakkunniga för att till exempel få stöd i bedömning av graden av hörselnedsättning utifrån inkomna handlingar i ärendet. Utredningen har dock inte fått klart för sig i vilken utsträckning detta sker. Nämndens beslut antecknas i protokollsform. Beslutsunder- rättelse med eventuell besvärshänvisning skickas till vårdnads- havarna. Beslutsunderrättelsen innehåller inte någon ytterligare motivering än vad som följer av beslutsprotokollet. Som motivering för avslag i beslutsprotokollet uppges som regel att det inte är hörselmässigt motiverat att ta emot X i specialskolan; att X inte har en sådan hörselnedsättning att det motiverar ett mottagande i specialskolan; att det inte är styrkt av uppgifterna i ärendet att X har en grav språkstörning; eller att det inte är styrkt av uppgifterna i ärendet att X tillhör specialskolans målgrupp. Beslut om utskrivning av en elev ur specialskolan fattas av rektor som anmäler beslutet till nämnden vid nästkommande nämndsammanträde. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Nämndens bedömningar av målgruppen Som framgår ovan tar nämnden i samband med besluten ställning till elevens målgruppstillhörighet. När det gäller elever med grav språkstörning handlar bedömningen bland annat om att utifrån handlingarna i ärendet försöka avgöra om språkstörning är den primära funktionsnedsättningen. Nämnden uppger att ibland bedöms språkstörningen vara så grav att ett mottagande är motiverat oavsett ytterligare diagnoser13. Enligt utredningen förekommer det oklarheter kring hur nämnden bedömer om en elev har grav språk- störning. I ett ärende görs följande beskrivning: Med språkstörning får förstås en specifik störning av tal- och språkutvecklingen. Det ska finnas en skillnad mellan den språkliga förmågan och icke-språklig begåvning. Grav språkstörning i skollagens mening innebär således en specifik grav språkstörning, till skillnad från en generell grav språk- störning som kan ha andra orsaker. I ett annat ärende framgår att psykologutredningen visar på klar skillnad mellan verbal och icke- verbal förmåga men visar även svårigheter med koncentration och socialt samspel. Det är svårt att säga med säkerhet att det är språket som är den primära problematiken. För utredningens förslag till definition av begreppet grav språkstörning, se avsnitt 11.2. När det gäller bedömning av elever med dövhet eller hörsel- nedsättning ser nämnden till graden av hörselnedsättning utan hjälp av hörteknik. Elever med CI anses därför ha dövhet. För en del elever fungerar CI inte nöjaktigt utan de behöver en lärprocess med CI, hörsel och tal för att nå så långt som möjligt. Många av de elever som söker sig till specialskolan hör till de som inte fått lär- processen att fungera enligt nämnden. uppger nämnden att den inte utreder graden av problem hos CI-elever även om det vore möjligt att göra så. I ett fall har nämnden tagit ställning till en ansökan från vårdnads- havarna till ett så kallat CODA-barn14. Nämnden avslog ansökan utifrån att elevens hörselnedsättning inte var tillräckligt omfattande för att motivera ett mottagande. Nämndens uppfattning var att en lagändring krävs för att CODA-barn ska kunna tas emot. Ärendet överklagades till som kon- 13Som utredningen uppfattar det handlar det om att nämnden anser det motiverat med ett mottagande även om språkstörningen inte utgör den primära problematiken. 14CODA = Child of deaf adult. Specialpedagogiska skolmyndigheten (2014d). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan staterade att elevens hörselnedsättning i och för sig inte motiverade ett mottagande, men att eleven ändå skulle tas emot av andra särskilda skäl utifrån elevens förmodade döv-identitet15. i specialskolan för Rh-anpassad utbildning har därefter i två fall tagit emot elever med hörselnedsättning på liknande grunder16. I det ena fallet fann nämnden att inget i det pedagogiska underlaget tydde på att eleven inte ”skulle kunna hänga med” i skolan, men att det fanns särskilda skäl att ta emot eleven, bland annat att familjen betraktade sig som döv. I det andra fallet konstaterade nämnden att eleven i och för sig klarade målen i skolan men att det fanns särskilda skäl att ta emot eleven. Skälen var bland annat att familjen betraktade sig som döv, att kommunikation i hemmet behövde ske på teckenspråk och att eleven ibland haft svårt att få teckenspråket som ett naturligt kommunikationssätt. Av ett annat beslut från nämnden framgår att en elev som tillhör målgruppen för grundsärskolan och som läser ämnesområden inom inriktning träningsskola inte tillhör regionskolans elevgrupp17. Elever som läser enligt grundsärskolans kursplaner inriktning träningsskola hänvisas till Åsbackaskolan, medan de som läser ämnen i grundsärskolan hänvisas till regionskolan. Nämnden uppger att det förekommer att föräldrar inte accepterar en placering på Åsbackaskolan, varpå eleven kan komma att placeras i regionskolan trots att eleven har behov av att läsa enligt grund- särskolans kursplaner inriktning träningsskola. Denna bild har bekräftats av personal vid åtminstone en regionskola som utredningen talat med. Nämnden har också bifallit ansökningar om mottagande i regionskolor för elever med behov av teckenspråk på grund av tal- störning trots att eleverna inte tillhör målgruppen för specialskolan enligt 7 kap. 6 § skollagen, se avsnitt 14.2 Elever med behov av teckenspråk på grund av talstörning. Vissa har tagits emot även om elevens hörselnedsättning är minimal eftersom eleven inte förstår tal. Andra fullt hörande elever har tagits emot med hänsyn till att de behöver teckenspråket för att kunna uttrycka sig. I ett fall18 beslutade nämnden om att ta emot en hörande elev på grund av att 15Skolväsendets överklagandenämnd (2015a). 16Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015e). 17Specialpedagogiska skolmyndigheten (2013b). 18Specialpedagogiska skolmyndigheten (2015d). Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan eleven av andra särskilda skäl inte kunde gå i och hade behov av teckenspråk för sin kommunikation. Nämnden är enligt uppgift alltid enig i alla ärenden, även om den ibland kan gå emot rektors förslag till beslut. Nämnden har emellertid inte kunnat svara på om det är problematiskt att dra gränsen mellan , grundsärskolans och specialskolans målgrupper. Inte heller om nämndens tillämpning av 7 kap. 6 § skollagen har påverkat utvecklingen i regionskolorna där allt fler elever går i så kallade talspår. Enligt nämnden behöver elever utveckla både teckenspråk och svenska för att bli tvåspråkiga. Då behövs både tecken- och talspår för att ge varje elev de bästa förut- sättningarna för språklig utveckling. Enligt nämnden är det dock viktigt att statens respektive kommunens ansvar för de målgrupper som specialskolan riktar sig till förtydligas.