sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — Enkätundersökningen har gett stöd för att vissa jurister har uppfat- tat offentligheten i rekryteringsförfarandet som negativ. Exempelvis ansåg en mindre del av dem som hade sökt en anställning som ordi- narie domare att offentligheten hade påverkat deras karriär () eller anställning på något sätt (). Den fråga som utredningen ska svara på gäller främst om en sekretessbestämmelse är nödvändig för att säkerställa tillgången till kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar . Störst relevans har då frågan om i vilken utsträckning jurister avhålls från att söka ordinarie domaranställning på grund av offentligheten. Vi kan i den delen konstatera att av de jurister som ingick i enkätundersökningen och som aldrig hade sökt en utlyst an- ställning som ordinarie domare svarade att de hade avstått från det på grund av offentligheten. Vi har också sett att av dem som aldrig hade sökt en ordinarie domaranställning skulle kunna bli mer positiva till att söka en sådan anställning om förfarandet i någon del skulle skyddas av sekretess.8 Enkätsvaren ger alltså endast ett begränsat stöd för att en sekre- tessreglering skulle vara nödvändig för att ett större antal jurister skulle söka anställning som ordinarie domare. är frågan om sekretess i hela eller delar av förfarandet vid tillsättning av ordinarie domare viktig och omdiskuterad. Vi anser därför att frågan, trots att resultatet av enkäten ger ett svagt stöd för att sekretess skulle vara nödvändigt för att få fler sökande till ordinarie domar- anställningar, bör analyseras mer ingående. 7Se avsnitt 6.4.8. 8Se avsnitt 6.4. 18.7Olika förslag till sekretessreglering bör analyseras Bedömning: En sekretessreglering måste analyseras utifrån en noggrann avvägning mellan å ena sidan intresset av öppenhet och insyn och å andra sidan intresset av att de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna kan rekryteras som ordinarie domare. Syftet med sekretessen bör vara att tillgodose intresset av tillräckligt många kvalificerade sökande till utlysta anställ- ningar som ordinarie domare. Det är lagstiftarens uppgift att göra avvägningen mellan intresset av offentlighet och de skäl som talar för sekretess. Skyddsintressena ska beaktas som ingreppet i offentlighetsprincipen inte får bli för långtgående. Regeringen har, mot bakgrund av tidigare ut- redningars överväganden och förslag, ansett att det inte har funnits tillräckliga skäl för att införa sekretess avseende ansökningar till ordinarie domaranställningar.9 Sekretess har däremot införts avse- ende ansökningar till vissa anställningar som myndighetschef och i ärenden om val av ombudsmän, riksrevisorer eller riks- dagsdirektör.10 Statsmakterna har alltså intagit olika ståndpunkter och anfört delvis olika skäl för det i de olika lagstiftningsärendena, vilket visar hur komplex frågeställningen är. Frågans komplexitet, särskilt mot bakgrund av den avvägning som måste göras mellan å ena sidan intresset av öppenhet och insyn och å andra sidan intresset av att skydda uppgifter om enskilda sökande i syfte att de skickligaste och för yrket mest lämpade juris- terna ska söka ordinarie domaranställningar, gör att vi anser att olika förslag till lösning bör diskuteras. En motsats till det nuvarande öppna förfarandet är att sekretess skulle gälla för alla uppgifter i alla utnämningsärenden under på- gående och avslutade rekryteringar av ordinarie domare. Mellan det öppna förfarandet och ett helt slutet förfarande finns en rad olika tänkbara avgränsningar av vilka uppgifter som skulle kunna omfat- tas av en sekretessreglering. 2009/10:80 och prop. 2009/10:181. 2013/14:RS3. För- och nackdelarna med att avgränsa sekretessen till olika typer av uppgifter, exempelvis uppgifter om identitet eller referen- ser, bör analyseras. En annan analys som bör göras handlar om att avgränsa sekretessen till endast vissa typer av domaranställningar, exempelvis anställningar av domstolschefer. En tredje analys bör göras i fråga om att inskränka sekretessen i tiden så att den skulle gälla endast av förfarandet. Bedömning: En sekretessreglering som skulle gälla för alla upp- gifter om sökandena i ärenden om rekrytering av ordinarie domare under hela förfarandet i bör inte införas. Den mest omfattande tänkbara sekretessregleringen skulle gälla för alla uppgifter i ärenden om rekrytering av ordinarie domare. En så omfattande reglering, som innebär att det inte preciseras vilka typer av uppgifter som skyddas, förekommer enligt nuvarande sekretess- regler i huvudsak endast på områden där det är svårt att på förhand definiera vilka uppgifter som det vore känsligt att offentliggöra sett till ett visst skyddsintresse. Ett sådant exempel är den s.k. utrikessek- retessen.11 I ärenden om rekrytering av ordinarie domare går det att urskilja vissa typer av uppgifter, exempelvis om sökandens namn, vits- ord och liknande, som det kan finnas skäl att skydda. Det innebär att en sekretessreglering som omfattar alla typer av uppgifter inte behövs i ärenden om utnämning av ordinarie domare. En annan tänkbar omfattande sekretessreglering skulle gälla upp- gift i ärende om utnämning av ordinarie domare som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet. En sådan bestämmelse skulle likna den reglering, angående uppgifter om an- ställning av vissa myndighetschefer, som finns i bestämmelsen i 11 Jfr t.ex. 15 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, enligt vilken sekretess, om ett visst skaderekvisit är uppfyllt, gäller för ”uppgift som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös”. 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen.12 Med formuleringen ”uppgift […] som lämnar […] upplysning om en enskild kandidats identitet” får förstås uppgift om namn, personnummer eller mot- svarande, dvs. uppgift som direkt och definitivt pekar ut en viss individ. Tillägget ”eller kan bidra till” medför dock att långt fler upp- gifter skulle falla inom ramen för sekretessregleringen. Exempelvis är det svårt att tänka sig att det skulle gå att lämna ut uppgifter om skolbetyg eller vitsord från en tidigare arbetsgivare utan att det skulle anses kunna bidra till upplysning om sökandens identitet. Ett om- råde för sekretesskydd som skulle definieras som ”uppgift i ärende om utnämning av ordinarie domare som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet” skulle alltså i praktiken innebära att de flesta av de, för bedömningen i rekryteringsärendet, centrala uppgifterna skulle skyddas av sekretess som det skulle finnas ett utrymme för att betrakta uppgifter som inte kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet som offentliga. 18.8.2Omständigheter som talar för sekretess En sekretessreglering som skulle omfatta alla typer av uppgifter om alla sökande skulle enligt den genomförda enkätundersökningen och vår analys leda till att vissa av de jurister som avstår från att söka ordinarie domaranställning på grund av offentligheten skulle söka eller vara intresserade av att söka sådana anställningar. Ett in- förande av en omfattande sekretess skulle alltså i och för sig kunna motiveras med att möjligheten att attrahera sökande skulle öka, dvs. med den typ av skäl som angavs när sekretess infördes avseende uppgifter i ärenden om anställning av vissa myndighetschefer (39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen) samt i ärenden om val av riks- dagens ombudsmän, riksrevisorer och riksdagsdirektör (39 kap. 5 c § samma lag). 12 I detta sammanhang bortses från den i 39 kap. 5 b § tredje stycket offentlighets- och sekretess- lagen intagna bestämmelsen om att sekretess inte gäller beslut i ärende eller uppgift om den som har fått anställningen. 18.8.3Omständigheter som talar mot sekretess En omfattande sekretessreglering skulle leda till att allmänhetens in- syn skulle inskränkas helt i ett tillsättningsförfarande som, förutom när det gäller de högsta domaranställningarna, alltid har varit öppet för insyn. Regleringen skulle omfatta alla sökande, trots att relativt få sökande skulle anse att sekretessen var nödvändig. Det skulle också riskera att förtroendet för rekryteringsförfarandet skulle minska. 18.8.4Det bör inte införas en omfattande sekretessreglering Ordinarie domare har en av de mest maktpåliggande offentliga an- ställningarna. Domares arbete har en stor inverkan på enskilda som är parter i mål och ärenden i domstolarna. Offentlighetsprincipen väger tungt och genomsyrar domstolarnas arbete. Det talar med styrka för att offentlighetsprincipen bör ges ett stort genomslag vid avväg- ningen mellan intresset av offentlighet och intresset av sekretess. Vikten av en korrekt domarrekrytering i kombination med att domare utnämns med fullmakt, dvs. har en synnerligen stark anställnings- trygghet, innebär att allmänheten, t.ex. genom massmedierna, bör ges möjlighet att granska rekryteringsprocessen inklusive sökandena. Allmänhetens rätt till insyn i – och massmediernas möjlighet att granska – statliga och kommunala organisationer är central. För att en omfattande sekretessreglering skulle kunna motiveras i ärenden om utnämning av ordinarie domare skulle det krävas att det stod klart att det skulle vara nödvändigt för att statsmakterna ska kunna rekry- tera skickliga och lämpliga jurister som ordinarie domare. Vi bedömer att de skäl som talar mot en omfattande sekretess i ärenden om utnämning av ordinarie domare klart överväger de in- tressen av sekretess som resultaten av enkätundersökningen skulle kunna ge uttryck för. Vi kommer därför till slutsatsen att det inte är en lämplig lösning med en omfattande sekretess, i ärenden om utnämning av ordinarie domare, som skulle gälla för alla uppgifter om sökandena och under hela rekryteringsförfarandet. 18.9En sekretessreglering avgränsad till vissa typer av uppgifter om sökandena Bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att införa en sekre- tessreglering som gäller i alla ärenden om utnämning av ordinarie domare men endast för vissa typer av uppgifter om sökandena. En sekretessreglering skulle kunna begränsas på så sätt att endast vissa slags uppgifter om sökandena omfattas. Ett exempel på en sådan avgränsning skulle kunna vara att endast sökandens identitets- uppgifter skyddas av sekretess. Ett annat exempel skulle kunna vara att sökandens identitet är offentlig men att uppgifter om referenser skyddas av sekretess. 18.9.2Omständigheter som talar för sekretess En fördel med att skydda sökandens identitetsuppgifter men att lämna ut ”maskade” uppgifter om referenser är att det i så fall inte går att utläsa direkt vem sökanden är. Det minskar i någon mån de problem som kan kopplas främst till att möjliga sökande avstår från att söka anställning på grund av en upplevd risk för att en ansökan skulle kunna påverka karriären negativt. tillgodoses all- mänhetens intresse av insyn delvis, på så sätt att allmänheten kan granska referensunderlaget och säkerställa att den som fick en viss anställning hade bättre referenser än övriga, trots att deras identitets- uppgifter inte lämnas ut. En fördel med det andra alternativet – dvs. att behålla sökandens identitet offentlig men skydda referenser med sekretess – är att all- mänheten, t.ex. genom massmedierna, kan granska sökandena genom att göra egna undersökningar av deras bakgrund och meriter för att på så sätt säkerställa att det är den skickligaste och lämpligaste kan- didaten som sedan utses. tillgodoses i viss mån sökande- nas intresse av integritet när det gäller de uppgifter som ibland in- går i referensunderlaget och som en sökande skulle kunna uppleva som allt för utlämnande. 18.9.3Omständigheter som talar mot sekretess En nackdel med att lämna ut ”maskade” uppgifter om referenser är att det ändå kan gå att ta reda på vilka sökandena är. Det måste också beaktas att allmänheten ibland kan ha ett befogat intresse av att kunna skaffa sig kännedom om också annat underlag än det som en sökande har lämnat in till . Om sökandens iden- titet inte framgår på något sätt går allmänheten miste om denna möjlighet. En nackdel med att behålla sökandens identitet offentlig men skydda referenser med sekretess är att vissa handlingar, t.ex. betyg och vitsord, som har utfärdats av offentliga organ är offentliga. Det innebär att allmänheten kan få tillgång till uppgifterna via sökan- dens identitet. Detta gäller inte minst sökande som har varit an- ställda i offentlig sektor. En annan nackdel är att allmänheten kan ha ett befogat intresse av att kunna ta del av även sådana betyg och vitsord och liknande handlingar som inte är offentliga sedan tidi- gare. Detta eftersom sådana handlingar utgör en central del av och regeringens underlag. 18.9.4Det bör inte införas en sekretessreglering som är avgränsad till vissa typer av uppgifter om sökandena Vi menar att en sekretessreglering som är avgränsad till vissa typer av uppgifter om sökandena riskerar att medföra betydande tillämp- ningsproblem även om en sådan avgränsning av sekretessen i och för sig är tänkbar från en mer teoretisk utgångspunkt. Många typer av uppgifter, exempelvis om referenspersoners identiteter, kan bi- dra till att avslöja sökandens identitet. Skulle, omvänt, sökandens identitet vara offentlig, skulle det gå att ta reda på dennes tidigare vitsord och andra uppgifter om honom eller henne. En sekretessreglering som är avgränsad till vissa typer av upp- gifter om sökandena skulle, utöver att bli svår att tillämpa, endast i begränsad omfattning bidra till att tillgodose det intresse av sekre- tesskydd som vi har kunnat identifiera. Vi föreslår därför inte någon sekretessreglering som är avgränsad till vissa typer av uppgifter om sökandena. 18.10En sekretessreglering avgränsad till olika typer av domaranställningar Bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att införa en sekre- tessreglering som är avgränsad till utnämningsärenden om vissa typer av ordinarie domaranställningar. 18.10.1Olika sätt att avgränsa sekretessen utifrån olika typer av ordinarie domaranställningar I förhållande till en omfattande sekretessreglering skulle regler- ingen kunna inskränkas till att gälla endast vissa typer av domar- anställningar. Vi kan konstatera att sekretessregleringen avseende anställning av chefer för vissa myndigheter direkt under regeringen är ett exempel på en sådan avgränsning av sekretessen i och med att den regleringen gäller endast chefen för, dvs. den högsta befatt- ningshavaren i, respektive myndighet. Enligt vår bedömning är det naturligt att i detta sammanhang över- väga en sekretessreglering som skulle kunna vara avgränsad antingen –så att den omfattar ärenden om utnämning av domstolschefer och justitieråd, –så att den omfattar endast ärenden om utnämning av domstols- chefer eller –så att den omfattar ärenden om utnämning av domstolschefer, överrättslagmän och chefsrådmän samt justitieråd. Med domstolschef avser vi – utöver chefer för allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar – ordföranden och chefen för , ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen samt hyresråd tillika chef för hyres- och arrendenämnd. 18.10.2 Sekretess avseende domstolschefer och justitieråd Omständigheter som talar för sekretess Om sekretessen gäller förfarandet i vid rekryte- ring av domstolschefer och justitieråd blir sekretessen inte så om- fattande jämfört med det totala antalet rekryteringsärenden. Ju snävare avgränsning, desto fler ärenden får allmänheten alltså full insyn i. Detta är en fördel från offentlighetssynpunkt. Det skulle också kunna hävdas att det blir allt viktigare att det finns flera kan- didater att välja bland ju mer kvalificerad domaranställning det är frågan om. Det är också viktigt att de som söker sådana anställ- ningar tillhör de allra skickligaste och mest lämpade juristerna. Det kan alltså inte minst utifrån intresset att värna rättsstaten anses vara särskilt viktigt att se till att domstolarna inte går miste om de bästa sökandena när det gäller de högsta domarbefattningarna. Vidare kan det också vara så att dessa potentiella kandidater tillhör dem som har mest att förlora på en offentlig ansökan. Liknande resonemang angavs när sekretess infördes avseende ärenden om an- ställning av vissa myndighetschefer samt vid val av om- budsmän, riksrevisorer och riksdagsdirektör. När det gäller cheferna för domstolarna och justitieråden fram- står intresset av att inte gå miste om en enda av de skickligaste och lämpligaste kandidaterna som särskilt starkt. I det sammanhanget måste beaktas att det rör sig om tillsvidareanställningar som skyddas av fullmakt. Det är alltså viktigt att rekryteringsförfarandet bidrar till att de allra skickligaste och för yrket lämpligaste juristerna söker dessa anställningar. Omständigheter som talar mot sekretess Mot att avgränsa sekretessen till höga domarbefattningar talar att allmänhetens insyn i rekryteringen kan sägas vara viktigare ju högre befattning ärendet gäller i och med den starkare maktposition som en sådan anställning medför. Det kan exempelvis hävdas att det vore orimligt att allmänheten, t.ex. genom massmedierna, har möj- lighet att granska utnämningarna av domare i underrätterna men inte de utnämningar som avser samhällets högsta domare. En sekretessreglering som skulle vara avgränsad så att den avser endast domstolschefer och justitieråd skulle visserligen kunna moti- veras med skäl som liknar de som anfördes när sekretess infördes avseende ärenden om anställning av vissa myndighetschefer samt vid val av ombudsmän, riksrevisorer och riksdagsdirektör. Det måste dock understrykas att Riksdagsstyrelsen i sitt förslag angående sekretess för uppgifter vid val av ombudsmän och riksrevisorer ställde sig bakom uttalanden om att ”[ä]mbetet som justitieombudsman har […] en särställning och är inte helt jämförbart med högre domartjänster”, bl.a. eftersom ”JO [har] tillsyn över domstolarna”, och att ”en väsentlig skillnad är att antalet justitieombudsmän är mycket mindre än antalet domartjänster” samt att ”[r]iksrevisorerna […] i huvudsak [torde] rekryteras från posi- tioner i samhället som liknar de från vilka regeringens myndig- hetschefer rekryteras”.13 Förarbetsuttalandena om sekretess avse- ende ombudsmän och riksrevisorer kan alltså inte tolkas på så sätt att nu har en annan uppfattning än när utnäm- ningslagen infördes och det beslutades att det inte skulle införas någon sekretessbestämmelse för uppgifter i ärenden om utnämning av domare. Det kan i och för sig också vara så att de potentiella kandidaterna när det gäller anställningarna som domstolschefer och justitieråd till- hör de som har mest att förlora på en offentlig ansökan. Mot det reso- nemanget kan anföras att det inte med säkerhet behöver vara så. Det är troligt att den skickligaste och mest lämpade potentiella sökanden avseende en anställning som exempelvis justitieråd redan har en så pass säker anställning och position att han eller hon inte har så mycket att förlora, från karriärsynpunkt, på att en ansökan blir offentlig. Det är också svårt att göra en avvägning om behovet av sekretess utifrån en mer generell uppfattning om enskilda sökandes mer specifika motiv till att söka eller avstå från att söka de högsta domaranställningarna. En nackdel med en avgränsning till höga domarbefattningar är att det blir ett trubbigt instrument för att förbättra möjligheterna till rekrytering av ordinarie domare till de domstolar som har svårast att rekrytera ordinarie domare. Den statistik som vi har tagit fram utifrån uppgifter från pekar på att vissa dom- stolar kan ha svårigheter att rekrytera både chefsdomare och andra 2013/14:RS3 s. 173. ordinarie domare medan andra domstolar har lätt att rekrytera båda kategorierna av domare.14 En sekretessreglering som skulle vara av- gränsad till chefer för domstolar och justitieråd, skulle lösa endast vissa problem för de domstolar som har svårt att rekrytera. För- bättrade möjligheter att rekrytera chefer och att rekrytera justitie- råd till de högsta domstolarna hjälper inte exempelvis den underrätt som har svårt att rekrytera att attrahera jurister till andra anställ- ningar som ordinarie domare. Vidare skulle en avgränsning som den vi nu analyserar inte behövas för rekrytering till de domstolar som inte har rekryteringssvårigheter. 18.10.3 Sekretess avseende endast domstolschefer Omständigheter som talar för sekretess Sekretessen skulle kunna avgränsas till att endast gälla ärenden som gäller rekrytering av domstolschefer. Argumenten för en sekretess- bestämmelse som gäller endast rekrytering av domstolschefer är desamma som de argument som talar för sekretess för ärenden som gäller rekrytering av domstolschefer och justitieråd. En fördel med att avgränsa sekretessen till rekrytering av dom- stolschefer – i förhållande till att avgränsa sekretessen till ärenden om rekrytering av domstolschefer och justitieråd (avsnitt 18.10.2) – är att en snävare sekretessreglering innebär ett mindre avsteg från i offentlighetsprincipen och alltså ett mindre ingrepp i allmänhe- tens insyn i rekryteringsförfarandet. Omständigheter som talar mot sekretess Även nackdelarna framstår som tydligare om sekretessen avgränsas till att enbart gälla ärenden om rekrytering av domstolschefer. Allmänhetens intresse av insyn är starkare ju högre befattning ärendet gäller. En sekretessreglering som skulle avse endast de högsta cheferna i domstolarna skulle innebära att allmänhetens insyn in- skränks i just de fall där intresset av att kunna granska utnäm- ningarna kan anses vara som allra starkast. 14 Se avsnitt 6.2. Det kan också ifrågasättas i vilken utsträckning det går att mot- verka det grundläggande problemet – för få sökande till alla ordinarie domaranställningar i hela landet – genom att införa en sekretessreg- lering som gäller endast domstolschefer. En sådan reglering skulle inte bidra till att öka antalet sökande till någon annan typ av anställ- ning än anställning som domstolschef. 18.10.4Sekretess avseende domstolschefer, justitieråd, överrättslagmän och chefsrådmän Omständigheter som talar för sekretess De skäl som talar för sekretess i rekryteringen av chefer för dom- stolar och justitieråd (se avsnitt 18.10.2) gäller även rekryteringen av överrättslagmän och chefsrådmän. Anställningarna som över- rättslagman eller chefsrådman är liksom anställningarna som dom- stolschef tillsvidareanställningar som chef med fullmakt. Även när det gäller överrättslagmän och chefsrådmän har staten ett intresse av att inte gå miste om de skickligaste och lämpligaste av de möjliga sökandena. Det finns alltså vissa fördelar med ett införande av sekre- tess vid rekryteringen också avseende dessa kategorier av anställ- ningar. Ett införande av sekretess avseende ärenden om anställning av överrättslagmän och chefsrådmän skulle alltså i och för sig kunna motiveras med samma typ av argument som gäller om sekretessen avgränsas till rekrytering av domstolschefer och justitieråd. Omständigheter som talar mot sekretess som det finns fördelar med en sekretessreglering som gäller även rekrytering av överrättslagmän och chefsrådmän gäller också de argument mot sekretess som har redovisats i fråga om en sekretessreglering avseende anställningar som domstolschef eller justitieråd (avsnitt 18.10.2) även för sådana chefer. Även vid rekryteringen av överrättslagmän och chefsrådmän finns det ett intresse av insyn och en möjlighet att granska förfarandet. I stora domstolar kan dessa chefer ha ett minst lika omfattande ansvar, sett till bl.a. antal medarbetare som chefsansvaret gäller, som de högsta cheferna i mindre domstolar. män och chefsrådmän kan omständigheten att de anställs med full- makt och tills vidare anses tala mot att de ska rekryteras i ett slutet förfarande.