sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Att användning av integritetsvänlig teknik har lyfts fram i den gemensamma ansök- ningsblankett som länsstyrelserna använder sig av kan enligt Data- inspektionen ha medfört att förekomsten av sådan teknik beaktas i större utsträckning . Datainspektionen har vidare angett följande exempel på integritetsvänlig teknik. –Kameraövervakning som aktiveras efter olika typer av larm, t.ex. larm som reagerar på onormala rörelsemönster, inbrotts- larm, överfallslarm och evakueringslarm (vanligt förekommande). –Villkor om att områden/ytor ska maskeras (vanligt förekom- mande). –Aktivering av kameror vid vissa tider, t.ex. (vanligt före- kommande). –Villkor om att inte någon annan data än t.ex. om antalet män- niskor får lämna kameran, dvs. ”ursprungsbilden” raderas omedel- bart. Används t.ex. vid kameror i stadsmiljöer som har som enda syfte att räkna antal personer (inte särskilt vanligt förekommande). –Kryptering av bildmaterial där den som övervakar inte själv har möjlighet att dekryptera materialet (förekommer ). –Teknik som raderar bilder av människor (oklart om det finns tillförlitlig sådan teknik). Genom kameraövervakningslagen förstärktes vidare integritets- skyddet, bl.a. genom införande av starkare sekretesskydd, ökade krav på säkerhetsåtgärder och en skadeståndsbestämmelse som ger enskilda rätt till ersättning för skada och kränkning vid överträd- elser av lagen. I enkäten ställdes frågan om dessa ändringar fått något genomslag och i så fall vilket. Enligt Datainspektionen har kraven inte fått särskilt stort genom- slag vid tillståndsgivningen då länsstyrelserna enligt inspektionen inte utreder och inte heller beaktar säkerhetskraven i någon större Datainspektionen har vidare uppgett att inspektionen inte har någon bra bild av hur kraven på säkerhetsåtgärder efterlevs av användarna av kameraövervakning. Enligt Datainspektionen har endast ett fåtal avslagsbeslut meddelats av länsstyrelserna med moti- veringen att sökanden inte uppfyller kraven på säkerhet. Inspek- tionen har vidare drivit ett par processer i domstol som rört säker- het, bl.a. gällande bildöverföring över öppet nät från kameraöver- vakning vid olycksplatser. Datainspektionen har ännu inte erhållit eller fått kännedom om någon dom där skadestånd enligt kamera- övervakningslagen har dömts ut. I och med kameraövervakningslagen fick Datainspektionen ett cen- tralt tillsynsansvar i syfte att bl.a. göra länsstyrelsernas praxis mer enhetlig. I enkäten ställdes frågan om det blivit så och i vilka av- seenden. Enligt Datainspektionen är det tydligt att länsstyrelsernas praxis har blivit mer enhetlig sedan inspektionen fick ett centralt tillsyns- ansvar och tog över rätten att överklaga beslut om kameraöver- vakning från Justitiekanslern. var det enligt Datainspektionen vanligt förekommande att inspektionen över- klagade länsstyrelsernas beslut för att bedömningen inte var korrekt eller för att obligatoriska tillståndsvillkor saknades. och början av 2016 rörde den större delen av överklagandena frågor av mer principiell karaktär. Dessutom sjönk andelen överklagade beslut, vilket enligt Datainspektionen visar att länsstyrelsernas praxis har blivit mer enhetlig. Den ökade enhetligheten beror enligt Data- inspektionen dels på arbetet med överklagandena, dels på samverkan mellan Datainspektionen och länsstyrelserna. Även en framtagen för alla länsstyrelser gemensam beslutsmall torde ha ökat enhetlig- heten i besluten. Kameraövervakning på särskilda platser I enkäten ställdes frågan om möjligheterna för andra aktörer än att kameraövervaka särskilt brottsutsatta platser är ändamålsenliga. Datainspektionen har uppgett att även andra aktörer än Polis- myndigheten kan få tillstånd till kameraövervakning med bildinspel- ning, om de visar att platsen är särskilt brottsutsatt. När det gäller områden som t.ex. gator och torg, där det är som har till uppgift att upprätthålla ordningen, är dock möjlig- heterna för andra aktörer att få tillstånd mycket små enligt rätts- praxis (se bl.a. RÅ 2010 ref. 22 I). Enligt Datainspektionen är det rimligt att det är eller annan brottsbekämpande myndighet som ensam aktör som ska ha möjlighet att få tillstånd till kameraövervakning i gatumiljöer och liknande integritetskänsliga områden när det gäller övervakning för brottsförebyggande ända- mål. I enkäten ställdes vidare frågan om lagstiftningen ger ett ända- målsenligt utrymme för att ta hänsyn till hotbilder av mer generellt slag mot t.ex. lokaler som används av religiösa samfund, medie- redaktioner samt asylboenden och liknande. Datainspektionen har framhållit att det inte finns några uttalan- den vare sig i lagtext eller i förarbeten som ger stöd för att det vid tillståndsprövningen skulle vara möjligt att beakta generella hotbilder eller liknande omständigheter. Däremot har det i rättspraxis pekats ut vissa typer av platser som anses generellt utsatta, t.ex. skolor, bensinstationer, domstolar och snabbmatsrestauranger. Det är enligt Datainspektionen otillfredsställande att en generell hotbild inte kan beaktas t.ex. vad gäller nyöppnade verksamheter eller verksamheter som till sin karaktär generellt sett är brottsutsatta men där någon brottslighet inte har inträffat. Det kan dock enligt inspektionen vara problematiskt att i lagstiftning lämna utrymme för att beakta en generell hotbild. Det kan t.ex. vara svårt att i lagen peka ut vilka platser som ska anses generellt utsatta eller vilka omständigheter som ska beaktas i bedömningen. Drönare och ny teknik I enkäten ställdes frågan om det finns svårigheter vad gäller hur kameraövervakningslagen förhåller sig till användning av ny teknik. Datainspektionen har svarat att de grundläggande begreppen ”upp- satt” och ”utan att manövreras på platsen” i lagens definition av övervakningskamera är svåra att applicera på t.ex. rörliga objekt/platt- formar. Det är enligt Datainspektionen uppenbart att kameraöver- vakningslagen inte är teknikneutral. Datainspektionen har vidare anfört att tillstånd till kameraöver- vakning med drönare måste kunna beviljas och att detta i och för sig är möjligt med den befintliga lagstiftningen. En sökande som t.ex. har ett samhälleligt syfte med övervakningen har möjlighet att få ett generellt tillstånd till att använda sin drönare med de inte- gritetsskyddande villkor som anser behövs. Datainspektionen har slutligen angett bl.a. följande exempel på ny teknik där rättsläget är oklart. –Webbkameror hos t.ex. arbetsgivare och internetcaféer samt annan utrustning för videokonferens. –Kroppsburna kameror, t.ex. s.k. actionkameror eller mindre kameror i kavajslag. –Kameror som används i vårdsyfte hos vårdinrättningar av olika slag, t.ex. genom realtidsövervakning av en operationssal där bilderna visas i en monitor i ett intilliggande rum. I enkäten ombads Datainspektionen att uppge hur många beslut som inspektionen har överklagat och hur många av dessa som bi- fallits av förvaltningsdomstolarna. Enligt Datainspektionen har in- spektionen överklagat 96 beslut och 44 beslut . I nästan samtliga av sina överklaganden har Datainspektionen fått bifall i någon del. En stor del av överklag- andena har fått fullt bifall och en mindre del av överklagandena har fått delvis bifall. Endast ett fåtal, uppskattningsvis fem, av över- klagandena har enligt Datainspektionen avslagits helt. I enkäten ställdes frågan om kameraövervakningslagen allmänt sett är utformad på ett tillfredsställande sätt. Datainspektionen har svarat följande. En avvägning mellan behovet av kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten bör i största möjliga mån göras i varje enskilt fall. Kameraöver- vakningslagens tillämpningsområde är väldigt teknikberoende. Lagens tillämpning tar endast hänsyn till vilken teknik som används och beaktar inte alls ändamålet med användningen av kamerorna. Många kameror som inte är ”traditionella” övervakningskameror omfattas av lagen såsom den är utformad. Enligt Datainspektionen kan det ifrågasättas om detta är tillfredsställande utifrån de många använd- ningsområdena och den spridning som kameror har i dagens sam- hälle. måste det finnas en lag som upprätthåller skyddet för den personliga integriteten även vid användning av ”icke-tradi- ” övervakningskameror. Datainspektionen har också framhållit att den som avser att be- driva kameraövervakning på platser dit allmänheten saknar tillträde inte får något besked från en myndighet om tillåtligheten av över- vakningen, om inte inspektionen utövar tillsyn på platsen. Enligt inspektionen är det beträffande dessa platser en i många fall kom- plex juridisk avvägning som ska göras på egen hand av den som övervakar. Utredningen har sammanträffat med ett antal olika aktörer, bl.a. , , , Lant- brukarnas riksförbund (LRF), , samt och Säkerhetspolisen. I detta avsnitt redovisas några frågor som lyfts fram av dessa aktörer. Där- utöver har det förekommit kontakter med andra, t.ex. företrädare för och branschorganisationen . har särskilt betonat vikten av kameraövervakning på samhällsviktiga platser som t.ex. järnvägsstationer. har framhållit att länsstyrelserna har haft olika praxis när det gäller sådan kameraövervakning. Enligt bör en framtida kameraövervakningslagstiftning fokusera på behandlingen av film- materialet och syftet med övervakningen i stället för på själva kame- rorna. har framhållit vikten av att kameraöver- vakningslagstiftningen inte omöjliggör användning av kamerautrust- ade drönare inom räddningsarbete. Sådan teknik kan enligt Sjö- räddningssällskapet bl.a. användas för att kunna få en tidig lägesbild och för att kunna söka efter nödställda. LRF har redovisat undersökningar om brottslighet som lant- brukare utsätts för och en studie om vad dessa anser om kamera- övervakning och i vilka situationer som kameraövervakning är in- tressant för dem. Brottsligheten består bl.a. i stölder av fordon och maskiner samt drivmedel, som representerar stora värden. Ofta kan brottsligheten misstänkas vara organiserad med internationella förgreningar. LRF har vidare förespråkat vissa lättnader i kraven på tillstånd till kameraövervakning i kombination med att regleringen om användningen av bildmaterialet skärps, eftersom det är den användningen som kan leda till integritetsproblem. har redovisat hur kamerautrustade drönare kan an- vändas i jord- och skogsbruk och vilka stora effektivitets- och resurs- vinster detta innebär. Både LRF och har betonat att användningen av kamerautrustade drönare, kameror på maskiner och s.k. åtelkameror är av mycket stor betydelse för jord- och skogsbruket samt jakt. har särskilt understrukit vikten av att möjligheterna att använda ny kamerateknik, som t.ex. kamera- utrustade drönare, för journalistiska ändamål inte begränsas. Sådan teknik blir ett allt viktigare inslag i t.ex. nyhetsrapportering och sportsändningar. och Säkerhetspolisen har också framhållit bety- delsen av att lagstiftningen inte begränsar användningen av ny tek- nik på dessa myndigheters verksamhetsområden. har framfört att myndigheten inte bör omfattas av en särskild kameraövervakningslagstiftning eller i vart fall inte av ett tillstånds- krav eller generellt upplysningskrav i en sådan lagstiftning. Säker- hetspolisen har framfört att en förändrad lagstiftning inte bör inne- bära försämringar jämfört med vad som gäller för myndigheten och tagit upp en specifik spaningsmetod. 5.4Särskilt om kamerautrustade drönare och ny teknik En drönare är ett obemannat luftfartyg som går under ett antal olika benämningar, bl.a. UAS (), RPAS (), UAV (Unmanned Aerial Vehicle) och modellflyg. I Transportstyrelsens före- skrifter (TSFS 2009:88) om verksamhet med obemannade luftfartyg (UAS) finns följande definition (1 kap. 2 §). System bestående av obemannat luftfartyg samt övriga komponenter som är nödvändiga för att kunna kontrollera luftfartyget på avstånd av en eller flera personer; dessa övriga komponenter kan utgöras av t.ex. kontrollstation, kommunikationslänkar och kringutrustning som är nödvändiga för att starta, flyga eller landa det obemannade luftfartyget. En drönare är ofta utrustad med en kamera och fjärrstyrs normalt från marken eller programmeras att automatiskt flyga till en viss plats eller enligt en angiven rutt. Användningen av kamerautrustade drönare har blivit allt van- ligare . Tekniken har många förtjänstfulla använd- ningsområden inom både offentlig och kommersiell verksamhet. Några exempel är inom räddningsarbete, byggbesiktningar, jord- och skogsbruk, journalistisk verksamhet samt för inspektioner och tillsynsarbete. Under utredningens arbete har det framförts från flera håll att användningen av drönare har en mycket stor potential och att kameraövervakningslagstiftningen inte bör lägga onödiga hinder i vägen för detta. En stor fördel med tekniken är att den kan an- vändas i svårtillgängliga miljöer eller på platser som är farliga för människor. En ändamålsenlig användning av tekniken kan därför bidra till effektivisering av näringsverksamheter av en mängd olika slag men också vara ett viktigt verktyg t.ex. vid eftersökning av försvunna personer. Tekniken kan vidare ha stor betydelse i arbetet för en säkrare arbetsmiljö och är dessutom fördelaktig från miljö- synpunkt i de fall där alternativet är en helikopter. är det så att kamerautrustade drönare kan användas på ett sätt som innebär att enskilda utsätts för integritetskränkande övervakning. Drönare kan också användas av enskilda i samband med terrorism, sabotage, spioneri eller annan grov brottslighet samt för att röja säkerhetsskyddad verksamhet. Kamerautrustade drönare omfattas av kameraövervakningslagen Det har varit oklart om kameraövervakningslagen omfattar kamerautrustade drönare. Denna fråga har numera avgjorts av () i en dom (HFD 2016 ref. 71 I). I domen slog HFD fast att en kamera som var monterad på en drönare omfattades av kameraövervakningslagen. Målet gällde en enskild näringsidkare som hade sökt tillstånd för att efter kundbeställningar fotografera olika objekt, mestadels fastig- heter, med en kamera på en drönare. Av avgörandet framgår att en kamera som monterats på en drönare kan vara uppsatt i lagens mening och att det gäller även om kameran monteras bort efter varje flygning. Enligt HFD krävs att placeringen av kameran har en viss varaktighet eller att kameran återkommande kommer att fästas på drönaren. I det fall som domstolen prövade var kameran att anse som uppsatt. I fråga om platsen för manövrering konstaterade dom- stolen att kameran skulle fotografera från luften men styras och även i övrigt hanteras från marken. Hanteringen bedömdes därför ske från en plats som var klart åtskild från den där kameran var uppsatt. Kameran ansågs därmed inte manövrerad på platsen. Den omfattades följaktligen av kameraövervakningslagen. Kameraövervakningslagen bedömdes alltså vara tillämplig på den kamera som monterats på drönaren. Eftersom kameran skulle rik- tas mot platser dit allmänheten hade tillträde, krävdes det enligt HFD tillstånd till kameraövervakningen. Målet återförvisades till förvaltningsrätten för prövning i själva tillståndsfrågan. Drönare kan även omfattas av annan svensk lagstiftning Användningen av drönare aktualiserar också viktiga frågor om luft- fartssäkerhet och skydd av geografisk information som styrs av andra svenska regelverk. Luftfartslagen (2010:500) är tillämplig på alla sorters luftfartyg, även obemannade, och Transportstyrelsen har utfärdat särskilda före- skrifter om verksamhet med obemannade luftfartyg under (TSFS 2009:88). För sådana obemannade luftfartyg som används eller är konstruerade för bl.a. forskning, kommersiella ändamål eller för att flygas utom synhåll för piloten krävs ett särskilt tillstånd från Transportstyrelsen. Detta gäller oavsett hur litet luftfartyget är. Enligt uppgift från Transportstyrelsens webb- plats hade ca 1 600 aktörer giltiga tillstånd från myndigheten att bedriva verksamhet med obemannade luftfartyg. Bland dessa finns universitet, statliga myndigheter, kommuner, mediebolag, stora och små företag inom olika näringsgrenar samt privatpersoner. Vidare krävs tillstånd från flygtrafikledningen för flygning i kontrollzon i anslutning till flygplatser. Luftrummet kan också innehålla andra typer av begränsningar för luftfarten såsom s.k. restriktionsområden, farliga områden och förbjudna områden. Obemannade luftfartyg över regleras på EU-nivå och kräver tillstånd från Europeiska byrån för luftfartssäkerhet, . Enligt lagen (2016:319) om skydd för geografisk information och den tillhörande förordningen (2016:320) om skydd för geogra- fisk information krävs tillstånd för att sprida flygfoton eller lik- nande registreringar från en luftfarkost, om dessa utgör en samman- ställning av geografisk information. Vidare krävs tillstånd till sjö- mätning, dvs. registrering på ett beständigt sätt av geografisk infor- mation i ett visst vattenområde eller en viss sträcka av ett vatten- område, om sjömätningen utförs inom Sveriges sjöterritorium med undantag av insjöar, vattendrag och kanaler samt till spridning av sådan information. Med geografisk information avses lägesbestämd information om förhållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbotten. Tillstånd ska ges, om sjömätningen eller spridningen inte kan antas medföra skada för totalförsvaret. Till- ståndet får innehålla villkor om att den geografiska informationen endast får användas för ett visst ändamål eller efter iakttagande av särskilda säkerhetsåtgärder. Tillstånd till sjömätning ges av Försvars- makten och tillstånd till spridning ges av när det är fråga om sjögeografisk information och i övrigt av Lantmäteriet. Ett skydd mot viss säkerhetshotande användning av drönare finns genom bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säker- hetsskyddsförordningen (1996:633). Med säkerhetsskydd avses skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säker- het, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och som rör rikets säker- het och skydd mot terroristbrott. Den som bedriver verksamhet som omfattas av säkerhetsskyddslagen ska undersöka vilka upp- gifter i dennes verksamhet som ska hållas hemliga med hänsyn till rikets säkerhet och vilka anläggningar som kräver ett säkerhets- skydd med hänsyn till rikets säkerhet eller skyddet mot terrorism. Resultatet av undersökningen ska dokumenteras i en säkerhets- analys. Baserat på den analysen ska verksamhetsutövaren bedöma vilket säkerhetskydd som behövs. En del av säkerhetsskyddet kan vara tillträdesbegränsning, vilket innebär ett förebyggande av att obehöriga får tillträde till platser där det bedrivs verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller där de kan få tillgång till upp- gifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet. I betänkandet En ny säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25) föreslås att tillträdesbegränsningen ska utvidgas till att även innebära ett förebyggande skydd mot skadlig påverkan på sådana områden, byggnader, anläggningar eller objekt där säkerhetskänslig verk- samhet bedrivs. Syftet med detta är att säkerhetsskyddsåtgärderna ska omfatta även ett skydd mot angrepp utifrån eller på distans. Det kan t.ex. gälla då någon med tekniska hjälpmedel obehörigen får insyn i den säkerhetskänsliga verksamheten. Tillträdesbegräns- ning föreslås byta namn till fysisk säkerhet. I skyddslagen (2010:305) finns bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri samt röj- ande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret och grovt rån. För att tillgodose behovet av skydd kan det beslutas att vissa närmare angivna civila och militära byggnader, andra anlägg- ningar, områden eller objekt ska vara skyddsobjekt. Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till objektet. Genom ett särskilt beslut får tillträdesförbudet förenas med ett för- bud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Slutligen kan civilrättsliga bestämmelser innebära begränsningar av hur man får flyga med drönare över fastigheter som ägs av annan. Kommande EU-reglering av drönare Inom EU pågår ett arbete med att ta fram en ny unionsrättslig reglering inom det civila luftfartsområdet som ska omfatta drönare. har tagit fram en luftfartsstrategi för (COM[2015] 598 final) och föreslagit en ny förordning om luft- fart (COM[2015] 613 final). Den föreslagna förordningen ska er- sätta och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av om fastställande av gemensamma bestäm- melser på det civila luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet. Förslaget till förordning syftar till att förbättra konkurrens- kraften hos EU:s luftfartssektor och att garantera säkra, skyddade och miljövänliga lufttransporter för passagerare och allmänhet. Enligt förslaget ska förordningen även omfatta obemannade luftfartyg. Bestämmelser som gäller obemannade luftfartyg innehåller bl.a. krav gällande konstruktion, tillverkning, drift och underhåll för att trygga en säker verksamhet. Vid sidan av förslaget till förordning har tagit fram en s.k. prototypförordning för viss användning av drönare. Varken kommissionens förslag till ny förordning om luftfart eller EASA:s prototypförordning innehåller några bestämmelser som i materiellt hänseende behandlar integritet eller skydd av person- uppgifter vid användning av kamerautrustade drönare. I stället förutsätts att bestämmelserna i dataskyddsförordningen och data- skyddsdirektivet, som presenteras i avsnitt 6, kommer att gälla även vid användning av kamerautrustade drönare. Enligt kommissionen kommer dock den kommande luftfartsregleringen indirekt att bidra till en mer effektiv tillämpning av bestämmelserna om skydd av personuppgifter, eftersom den kan innehålla krav på att obemannade luftfartyg ska utrustas med någon form av identifieringsanordning. Denna nu beskrivna kommande unionsrättsliga reglering av drö- nare kommer alltså med all sannolikhet inte att innehålla några materiella regler om integritet eller skydd av personuppgifter och därför inte påverka utrymmet för svensk kameraövervaknings- lagstiftning. Motsvarande frågor som uppkommit vad gäller drönare har även uppkommit när det gäller viss annan ny teknik såsom vissa kameror monterade i bilar, s.k. dash-cams. HFD har i en dom (HFD 2016 ref. 71 II) prövat om en kamera monterad på ett cykelstyre eller på insidan av vindrutan i en bil föll in under kameraövervakningslagens tillämp- ningsområde. Av avgörandet framgår att en kamera som monteras på något av de angivna ställena kan vara uppsatt i lagens mening och att det gäller även om kameran monteras bort efter varje färd. Enligt domstolen krävs att placeringen av kameran har en viss var- aktighet eller att kameran återkommande kommer att fästas på for- donet. I det fall som domstolen prövade var kameran att anse som uppsatt. I fråga om platsen för manövrering anförde domstolen att kameran skulle vara uppsatt på cykelstyret eller på vindrutans insida, dvs. i fordonsförarens omedelbara närhet, och att föraren skulle starta och stänga av kameran samt avgöra vad som skulle filmas genom att styra fordonet. All manövrering av kameran ansågs därför ske på platsen. Kameran omfattades därmed inte av kamera- övervakningslagen. Vad har kameraövervakningslagen inneburit för möjligheterna till kameraövervakning och skyddet för den personliga integriteten? Enligt den kartläggning som redovisats ovan har antalet tillstånd till och anmälningar om kameraövervakning ökat som kameraövervakningslagen har varit i kraft. Ökningen av antalet anmäl- ningar har varit större än ökningen av antalet tillstånd. har länsstyrelserna avgjort färre ärenden om tillstånd till kamera- övervakning än .