sou · H5B321d2 · 2017-03-31 00:00:00 — I betänkandet anges även att det behövs mer och bättre infor- mation om den lokala bostadsmarknaden och om olika alternativa boendeformer, som kan passa äldre personer med olika behov och preferenser. Det är bara ett fåtal kommuner som har en bostadsförmedling och i de flesta kommuner finns det ingen samlad information om den lokala bostadsmarknaden. Utredningen om bostäder för äldre föreslår därför att kommunernas ansvar för att tillhandahålla information om den lokala bostadsmarknaden preciseras i bostadsförsörjningslagen. I detta kapitel behandlas två huvudspår avseende äldres boende- situation. Det ena är förslag till åtgärder inom ramen för den van- liga bostadsmarknaden för att fler äldre personer ska ha tillgång till bostäder som är lämpliga utifrån olika behov. Det andra är frågan om det behövs ändring i lagstiftning rörande särskilda boende- former för äldre personer samt om det behövs en ny boendeform som biståndsbedömd insats eller om det är mer lämpligt att ut- veckla andra insatser i hemmet. När det gäller de åtgärder med sikte på den allmänna bostads- marknaden inklusive bostäder för äldre personer, såsom trygghets- bostäder och seniorboenden, som behandlas i betänkandet Bostäder att bo kvar i. så återkommer jag i detta kapitel till de förslag i be- tänkandet som omfattas av mitt uppdrag i avsnitten 13.4 och 13.5. Äldre personer på tröskeln till särskilt boende I direktivet till min utredning lyfts särskilt fram, hur äldre personer som inte behöver omfattande vård och omsorg dygnet runt ska kunna få tillgång till trygghet och social gemenskap. Jag kan identi- fiera olika grupper av äldre personer, där det kan finnas risker för att deras önskemål och behov inte fullt ut stämmer överens med det utbud av boendeformer och andra insatser som finns i kommu- nen. Det kan vara äldre personer i allmänhet, äldre personer med behov av vård och omsorg, anhöriga, personal och politiker som på 2 SOU 2015:85. Utredningen om bostäder för äldre. Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemen- skap i tillgänglighetssmarta boendemiljöer, s. 80 f. Boende för äldre personer olika grunder känner oro för om det ska finnas tillräckligt många platser i särskilda boendeformer för äldre. Jag ser minst tre grupper som detta kan gälla; Äldre personer som ännu inte är i behov av vård och omsorg i ett särskilt boende kan, liksom deras anhöriga, känna en oro . Kommer det, den dagen när den äldre personen har förlorat anhöriga och jämnåriga vänner, och den äldre per- sonen känner sig ensam, att finnas någon möjlighet att flytta till ett särskilt boende med gemensamhetslokaler? I flertalet kom- muner finns inte de gamla servicehusen kvar och det kan vara en orsak till uppfattningen att det inte finns något boende som kan uppfylla den äldre personens behov utan att hen skulle tvingas att bo kvar hemma mot sin vilja. Äldre personer kan vara oroliga för att det inte finns platser nog i särskilt boende den dag då de anser att hemtjänst och hem- sjukvård i det ordinära boendet inte ger tillräcklig trygghet och kvalitet. Det finns också en oro för att äldre personer med relativt stora behov av vård och omsorg får bo kvar i ordinärt boende med stora insatser från hemtjänst och hemsjukvård och att de beviljas plats på ett särskilt boende så sent att hen bor en på det särskilda boendet innan hen dör. En annan grupp är de äldre personer som har mycket omfattande behov av vård och omsorg dygnet runt och som har beviljats plats i en särskild boendeform, men där bristen på platser leder till att den äldre personen får bo kvar hemma i väntan på en ledig bostad. Sammantaget måste denna oro tas på allvar. De förslag jag lämnar i det följande har till syfte att möta dessa varierande behov och kunna minska obefogad oro hos de äldre personerna och deras anhöriga. Olika personer behöver olika insatser Frågan om att flytta till ett särskilt boende kan aktualiseras när en äldre person känner att ensamheten och oron blir för stor. Oro, ensamhet och isolering kan bero på många saker och det är viktigt Boende för äldre personer att se vad behoven består av och hur dessa uppstått. Det ger en större möjlighet att möta behoven. I många fall kan det handla om att öka möjligheten till social samvaro, tillgänglighet i bostaden och en fungerande vård och omsorg snarare än att flytta till ett särskilt boende. I annat fall kan det finnas en risk att ensamheten, oron och ängslan inte avtar efter en flytt till ett särskilt boende. I vissa fall kan de t.o.m. förstärkas då ensamhet är ett mycket komplext till- stånd – se även kapitel 7 och 9. För dessa äldre personer kan inte nog understrykas vikten av att ta behoven på allvar och att sociala insatser även kan bidra till att stärka hälsan och motverka ohälsan vilket jag också tar upp i kapitel 9. I några rättsfall som jag refererar till längre fram i detta kapitel framtonar en annan grupp, personer som har en hög ålder, och börjar få en allt sämre hälsa, och därför vill flytta till det särskilda boendet. Det torde skilja sig mellan olika kommuner i vilken mån deras önskemål tillgodoses genom att plats beviljas eller om beslutet blir att utöka hemtjänstinsatserna. Även för den gruppen saknas det kunskap på nationell nivå, såväl om hur vanligt det är att personer i denna livssituation får avslag på sin ansökan, vad som föranlett ansökan om plats och vad avslaget beror på. Vad gäller ansökan om plats i särskilt boende så kan det ibland vara de anhörigas önskan och oro mer än den äldre personens egen önskan. Vad gäller avslag så vet vi att det finns stora skillnader i utbudet av särskilda boenden mellan olika kom- muner, och att antalet platser minskat snabbt (se kapitel 7). Vi vet dock inte hur neddragningen av platser påverkar var den enskilda kommunen ”lägger ribban” för att bevilja äldre personer plats i särskilt boende eller om det finns stora skillnader mellan olika kommuner för när en äldre person kan beviljas plats. Ytterligare en grupp är de personer som får vänta mer än på att få sitt beslut om särskilt boende verkställt. I en del fall beror detta på att den äldre personen väljer att vänta till dess det blir en ledig plats på det boende hen önskar få komma till. Det finns ingen statistik på nationell nivå hur stor andel av de ej verk- ställda besluten som kan förklaras på det sättet. Som jag redovisar nedan så går det heller inte att se att det skulle finnas samband mellan hög andel ej verkställda beslut och låg andel platser i särskilt boende sett till antal personer i kommunen som är . Vad är då lösningarna? Som jag föreslår i de kommande avsnit- ten kan de enligt min bedömning sammanfattas som Boende för äldre personer Oro och ensamhet måste uppmärksammas och tas på allvar. Det är en angelägen uppgift för kommunerna att kunna erbjuda insatser, individuellt anpassade, som syftar till att lindra den upplevelse av ensamhet och oro som finns hos den äldre personen. Om de förslag som jag lyfter fram i kapitel 10 genomförs kan även äldre personer med omfattande och komplexa behov få en samordnad, kompetent och tillgänglig vård och omsorg. Det kan ge en bättre tilltro till och trygghet med att bo kvar hemma. Målet måste vara att ingen ska behöva flytta till ett särskilt boende därför att vården och omsorgen i hemmet inte fungerar eller har den kvalitet som krävs. Vid all ny- och ombyggnation av bostäder på den öppna bostads- marknaden bör äldre personers behov av goda bostäder beaktas. Arbetet med att göra offentliga miljöer och lokaler liksom allmänna kommunikationer tillgängliga måste fortsätta. Även de som bor på landsbygden och i glesbygd måste tillförsäkras någon form av kollektiv trafiklösning inom den ordinarie kollektiv- trafiktaxan. Den kunskap som finns hos kommunernas socialtjänst behöver tas tillvara i samhällsplaneringen. I kommunernas bostadsförsörjningsprogram behöver äldre personers behov av olika typer av boendeformer, inklusive särskilt boende, beaktas. På både nationell och nivå är det angeläget att få mer kunskap om effekterna av att en minskande andel äldre personer beviljas särskilt boende. Har ”ribban” höjts för mycket för att beviljas plats? Har rättspraxis förändrats sedan begreppet särskilt boende infördes i socialtjänstlagen (2001:453), SoL, ? Detta är frågor som behöver besvaras för att ställning till dels om det behövs lagändring beträffande rätten till särskilt boende, dels om det behövs fler former av särskilt boende. Det finns också anledning att påminna om att socialtjänstlagen ger ett stort utrymme för kommunerna i deras utformning av det särskilda boendet, vilket också kan sägas följa av att begrepp som och sjukhem i Ädel-reformen ersattes med det mer generella särskilt boende.3 3 ”Till de särskilda boendeformerna för service och omvårdnad hör inte bara ålderdomshem och andra utan även gruppboende för äldre samt de sjukhem eller motsvarande som förs över till kommunerna enligt den föreslagna lagen härom.” Proposition 1990/91:14. Om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m., s. 146. Boende för äldre personer I propositionen Nationell handlingsplan för äldrepolitiken redovisa- des att de flesta äldre personer önskar bo kvar i den egna bostaden . Möjligheterna för personer med omfattande behov av omvårdnad och vård att bo kvar i det egna hemmet var tämligen begränsade , men hade för nämnda förarbete enligt regeringens bedömning förbättrats betydligt.4 I regeringens skrivelse Uppföljning av den Nationella handlings- planen för äldrepolitiken konstaterades att det, trots att det hade skett omfattande ny- och ombyggnationer av särskilda boenden efter Ädelreformen, kvarstod behov av att bygga nya bostäder för äldre personer samt bygga om och höja standarden på befintliga bostäder. Regeringen gjorde bedömningen att ett stort antal bostä- der behövde tillkomma, eftersom antalet icke verkställda beslut och domar inom äldreomsorgen framför allt berodde på bristen av sär- skilt boende.5 I propositionen Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, anger regeringen att ”De särskilda boendeformerna har främst kommit personer med mycket omfattande om- vårdnadsbehov till del, till exempel personer med demenssjukdom.” Vidare uttrycks i propositionen att för många personer med demenssjukdom och för många som är svårt sjuka, är särskilt boende det alternativ som bäst kan tillgodose behovet av vård och omsorg samt trygghet. Både utformning av bostäderna och den fasta bemanningen ger dem som har behov av särskilt stöd en hög grad av säkerhet och trygghet. hade fler vanliga bostäder med god tillgänglighet, bra hjälpmedel och en bättre utvecklad hemtjänst påverkat efterfrågan och behoven av särskilda boendeformer. Regeringen gjorde ändå bedömningen att det finns personer i sådana livssituationer som bör kunna komma ifråga för att beviljas plats i särskilt boende. ”De som känner sig otrygga och isolerade med att bo kvar i sin bostad i villan eller den vanliga trappuppgången trots en väl fungerande hemtjänst och hemsjukvård behöver erbjudas adekvata insatser och åtgärder för de problem de upplever.”6 4Proposition 1997/98:113. Nationell handlingsplan för äldrepolitiken. 2002/03:30. Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken. 6Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 76. Boende för äldre personer I propositionen görs också en genomgång av vad som ska be- aktas vid biståndsbedömningen enligt följande: Grundläggande kriterier för den enskildes behov av särskilt boende är naturligtvis hans eller hennes fysiska och psykiska hälsa och funk- tionsförmåga. Av 1 kap. 1 § SoL följer att den enskildes självbestäm- mande, integritet och möjligheter att aktivt delta i samhällslivet alltid skall beaktas. Av 5 kap. 4 § SoL följer att den enskildes möjligheter att bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra skall beaktas. Av 5 kap. 5 § SoL följer att den enskildes service- och omvårdnadsbehov skall beaktas.7 Regeringen ansåg dock att den höga ändringsfrekvensen i läns- rätten, som framkom i en undersökning av samtliga läns- rättsdomar avseende hemtjänst och särskilt boende för personer tydde på att kommunerna gjorde en alltför restriktiv tolkning av socialtjänstlagen.8 I propositionen Värdigt liv i äldreomsorgen gjorde regeringen bedömningen att det behövs fler platser i särskilda boende- former för äldre. Regeringen ansåg det vara angeläget att stödja utbyggnaden genom fortsatt statligt investeringsstöd till särskilt boende. Regeringen gav även i uppdrag att i sam- verkan med och tydliggöra hur särskilt boende för äldre kunde utformas med avseende på att det skulle kunna fungera väl för de boendes egna aktiviteter, för användning av moderna hjälpmedel samt i fråga om arbetsmiljö för anställda som arbetar med moderna metoder. I propositionen angavs även att innehållet i särskilt boende be- höver utvecklas för att tillgodose äldre personers såväl sociala som medicinska behov. Innehållet behöver också utvecklas för människor med demens och multisjuklighet, för etniska och språkliga minori- teter samt för homo-, bi- och transsexuella personer. Regeringen fastslog att särskilt boende bör främst vara en resurs för människor som är beroende av vård och omsorg dygnet runt och för dem som behöver eftervård eller rehabilitering efter sjukhus- vistelse.10 7Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre, s. 76 f. 8Proposition 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre. 9Proposition 2009/10:116 Värdigt liv i äldreomsorgen s. 86–88. 10Proposition 2009/10:116. Värdigt liv i äldreomsorgen, s. 86 Boende för äldre personer 13.3Särskilda boendeformer för äldre Mina förslag: Regeringen föreslås ge i uppdrag att kartlägga om det finns skillnader mellan kommunerna vad gäller riktlinjer och tillämpning för att bevilja bistånd till särskilt boende och vilka orsaker som i så fall kan förklara dessa skillna- der. I uppdraget bör vidare ingå att kartlägga om det finns skill- nader i möjlighet att få plats i särskilt boende mellan kvinnor och män eller beroende på socioekonomiska villkor, etnicitet, hbtq, funktionsnedsättning, om man tillhör det samiska folket eller övriga nationella minoriteter. Kartläggningen bör också in- nefatta om kommunernas ekonomi har någon betydelse. Social- styrelsen föreslås också kartlägga antal och andel bifall och av- slag, vilka motiv som anges i besluten vid avslag på ansökningar om särskilt boende, i vilken omfattning avslag överklagas och om det finns socioekonomiska och könsskillnader vilka som överklagar, samt om besluten ändras av domstolarna och dom- stolarnas skäl. Regeringen föreslås även ge Myndigheten för vård- och om- sorgsanalys i uppdrag att göra en studie beträffande livssitua- tionen för personer som har ansökt om plats i särskilt boende där huvudorsaken varit oro, ångest och/eller ensamhet, men fått avslag på ansökan om särskilt boende. I studien bör också ingå att undersöka i vilken mån andra insatser beviljats dessa perso- ner samt om dessa insatser i så fall visat sig ändamålsenliga och hur den äldre personens möjlighet till delaktighet och inflytande tagits tillvara. Boende för äldre personer Mina bedömningar: Bestämmelsen om särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd, 5 kap. 5 § socialtjänstlagen, behöver inte ändras eftersom bestämmelsen innebär, att socialnämnden ansvarar för inrättande av dessa boenden oavsett om behoven beror på demenssjukdom, fysisk eller psykisk ohälsa. Kommu- nerna har med gällande lagstiftning också stora möjligheter att utforma särskilda boenden efter olika behov. Behov av tillgång till trygghet och social gemenskap för äldre personer, som inte har så omfattande behov av vård och omsorg att de har rätt till särskild boendeform, kan för många äldre personer tillgodoses genom utveckling av boenden i ordinärt boende inom ramen för bostadsförsörjningen samt genom in- satser i hemmet, utveckling av sociala aktiviteter i kommunens och civilsamhällets regi och annat stöd för att underlätta för den äldre personen att kunna leva ett liv i gemenskap med andra. Platser och boende i särskilda boendeformer för äldre Tillgången till platser i särskilt boende för äldre personer varierar, som jag redovisat i kapitel 7, mellan kommuner, men antalet platser totalt har minskat . I vissa, men inte alla, kommu- ner har det skett en ökning av andel äldre personer som har hemtjänst. Till viss del kan det förklaras av olikheter vad gäller demografi, hälsosituationen hos de äldre personerna i kommunen, tillgång till lämpliga bostäder i det ordinära boendet, tillgång till hemtjänst och hemsjukvård i ordinärt boende samt kommunens geografiska förutsättningar. Det kan dock inte uteslutas att en del av förklaringen också är att det kan förekomma olika tolkningar i olika kommuner för vad som krävs för rätt till en plats i särskild boendeform. bodde 103 677 personer som var eller äldre permanent i en särskild boendeform. bodde 82 171 personer permanent i en särskild boendeform för äldre. Av dessa var 56 325 kvinnor och 25 846 män. Det innebär att det var av personerna som bodde i särskilt boende och av personer i åldersgruppen . Det är en större andel Boende för äldre personer kvinnor som bor i särskilt boende jämfört med män i alla ålders- grupper från . Andelen personer som bor i särskilt boende ökar med stigande ålder. I åldersgruppen var det av kvin- norna som bodde permanent i en särskild boendeform, medan det var av männen. bodde 10 296 personer på i ett korttidsboende. var det 37 556 personer som bodde i ett korttidsboende. Bristande tillgång på särskilt boende I uppger 109 kommuner att de har underskott på platser i särskilda boendeformer. Det är något färre än 2015 då 122 kommuner svarade att de hade underskott på sådana bostäder. Hälften av landets kommuner bedömer att de har balans i utbudet av platser i särskilda boendeformer. Det är 21 kommuner som uppger att de har överskott av särskilda boende- former. Andelen kommuner som enligt bostadsmarknadsenkäten bedömer att behovet av särskilda boendeformer för äldre kommer att vara täckt har ökat från 60 (172) till (184) sedan . räknar av kommunerna (188 kommuner) med att behovet av särskilda boendeformer för äldre kommer att vara täckt. bedömde av kommunerna (175 kommuner) att behovet av särskilda boendeformer skulle vara täckt om fem år.12 I de kommuner där det finns brist på platser eller kommer att finnas brist på platser, så ökar risken för att äldre personer som har rätt till plats i särskilda boendeformer för äldre och som har be- viljats plats får vänta på att beslutet verkställs. Det finns, som jag redovisat i kapitel 7, även en tydlig bild av att det ända sedan Ädel-reformen 1992 har pågått en utveckling, där särskilda boendeformer för äldre alltmer inriktas på personer som 11För mer uppgifter se kapitel 7. 12www.boverket.se/sv/samhallsplanering/bostadsplanering/bostadsmarknaden/bostadsmark naden-for-olika-grupper/aldre/sarskilda-boendeformer-for-aldre/ (hämtad ). Boende för äldre personer har stora behov av vård och omsorg dygnet runt beroende på de- menssjukdom. Det finns därför enligt min mening risk att äldre personer vars behov av särskilt boende beror på andra orsaker än demenssjuk- dom, såsom fysisk funktionsnedsättning eller psykisk ohälsa i kombination med oro, otrygghet och isolering inte kan få sina be- hov tillgodosedda genom lämpliga boendeformer. Många kommuner har också minskat antalet servicelägenheter eller helt avvecklat . Andra kommuner har omvandlat dessa boenden till seniorboenden, trygghetsboenden eller någon form av ”pensionärslägenheter”, till vilka äldre personer har förtur. Några av de skäl som funnits för avveckling av kan sammanfattas som: för ”dålig” boendestandard, då många är byggda , låg efterfrågan på servicelägenheter, då tillgången till ”äldre- vänliga” bostäder i det ordinära bostadsbeståndet ökade , krav från relaterade till personalens arbets- miljö som är högre om en bostad ligger i ett särskilt boende än är en bostad i ordinärt boende, aktiv satsning på kvarboende i ordinärt boende genom utveck- ling av hemtjänst och hemsjukvård. Den aktuella situationen med brist på platser i särskilda boende- former kan, enligt min bedömning, i en del kommuner leda till att personer flyttar till särskilt boende i ett mycket sent skede av livet. har gjorts ett flertal statliga satsningar på olika former av statliga stöd till nybyggnad och ombyggnad av särskilda boendeformer för äldre. Målsättning, regler och villkor har varierat över tid.13 13 Proposition 1990/91:14 Om ansvaret för service och vård till äldre och handikappade m.m., s. 139–141 och Wånell, . Statliga stimulansåtgärder för att främja kvalitén i äldreomsorg. (2016). Underlagsrapport på uppdrag av Utredningen nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen (S 2015:03) s. 61–69. /wp-content/uploads/2015/10/Stimulansmedelsrapporten-2.pdf (hämtad ). SOU 2017:21 Boende för äldre personer Biståndsbeslut om särskilt boende ska verkställas . Om det tar mer än ska anmälan ske till Inspektionen för vård och omsorg ().14 Majoriteten av de som beviljas plats i särskilt boende erhåller denna . fick drygt 2 500 personer (av alla som beviljades plats) vänta på att få sitt beslut om permanent särskilt boende enligt SoL verkställt. Drygt 1 400 personer () fick vänta mer än . Antalet minskade åren 2011–2013, men har därefter åter ökat. Jämfört med 2013 fick 1 080 personer fler vänta , en ökning . Två tredjedelar är kvinnor och fyra av fem är eller äldre. När ej verkställda beslut om permanent särskilt boende summeras för åren 2011–2015 framträder tydliga skillna- der mellan kommunerna. Vissa kommuner hade inte några beslut som inte var verkställda, i några kommuner fick inemot var femte som ansökte om insats vänta mer än . Det går inte att se några skillnader beroende av andel som har en plats. I två kommuner med lika hög andel som fått vänta (17– ) hade i den ena kommunen av personer plats i särskilt boende, i den andra kommunen . Det går inte heller att se några tydliga skillnader mellan stora och små kommuner eller olika delar av landet.15 I 5 kap. 4 § SoL anges bl.a. att socialnämnden ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Enligt 5 kap. 5 § SoL ska socialnämnden verka för att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommu- nen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad 1416 kap. 6 f § SoL och 16 kap. 6 a § SoL. /fragorochsvar/rattssakeraldreomsorgverkstall#anchor_0 (hämtad ). 15Statistik utredningen erhållit från Inspektionen för vård och omsorg, egen bearbetning. Boende för äldre personer för äldre människor som behöver särskilt stöd. Den äldre personen ska, så långt det är möjligt, kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges. Det framgår av förarbeten till socialtjänstlagen att huvudinrikt- ningen när det gäller omsorgen om äldre människor är att de, så långt det är möjligt, ska ges förutsättningar att bo kvar i sitt eget hem, den s.k. kvarboendeprincipen.16 Denna princip bör enligt förarbetena vara utgångspunkt även när den enskilde har omfat- tande behov av tillsyn, omvårdnad och vård.17 De insatser som erbjuder i form av hemtjänst, dagverksamheter, trygghetslarm, m.m. är viktiga förutsättningar för att äldre personer ska kunna leva och bo självständigt. Andra viktiga insatser för att äldre personer ska kunna bo kvar hemma är färdtjänst och bostadsanpassning. När behovet av tillsyn eller kraven på trygghet och säkerhet kan tillgodoses i den egna hemmiljön ska det finnas möjligheter att flytta till en särskild boendeform.18