sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — 7 § Den som är anställd hos myndigheten får inte för egen eller någon annans räkning driva eller ha del i ett företag som driver verksam- het som är licens- eller anmälningspliktig hos myndigheten eller mot- svarande myndighet i ett annat land. Den anställde får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag. 8 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd. Tillämpligheten av vissa förordningar 9 § Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101). Bestämmelserna i 6 § personalföreträdarförordningen ska tillämpas endast i fråga om administrativa ärenden. 10 § Myndigheten ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 2 § 5 och besluta om avgifternas storlek. 1.Denna förordning träder i kraft . 2.Genom förordningen upphävs förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen. 2Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har fått i uppdrag att lämna förslag till en ny spelreg- lering, som ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förut- sättningar för att få verka på marknaden. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spel- marknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. En utgångspunkt är vidare att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas. •överväga och lämna förslag till hur ett licenssystem för anord- nare av lotterier kan utformas för den svenska spelmarknaden och i samband med detta beakta kunskap om hur skadeverk- ningar av spel kan begränsas, •överväga vilka lämplighetskrav som bör ställas för att få licens att anordna lotteri och lämna förslag till reglering, samt i samband med detta analysera om särskilda krav behövs för att hantera ägar- byten, •bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spel- marknaden, och i vilken omfattning, samt lämna förslag till reg- lering, •lämna förslag till reglering av de krav som kan behövas för att uppnå en hög säkerhet i de lotterier som ska få tillhandahållas på den svenska marknaden, både avseende traditionella lotterier och sådana som tillhandahålls elektroniskt, och i samband med detta Utredningens uppdrag och arbete överväga i vilken utsträckning som internationella standarder och intyg från tillståndsmyndigheter i andra EU-länder kan användas, •bedöma om det finns behov av att reglera vinståterbetalnings- nivåerna för lotterier och i så fall lämna förslag till en reglering, •bedöma vilka krav som ska ställas på spelanordnare för att spel ska ske ansvarsfullt och problemspelande ska motverkas, överväga om särskilda krav behöver ställas på onlinespel och analysera om förbudet mot spel på kredit behöver skärpas för att bl.a. mot- verka överskuldsättning till följd av spel, •överväga om ytterligare krav på marknadsföring av spel och lotte- rier behöver uppställas, •lämna förslag till ett heltäckande system för avgifter och beskatt- ning på en licensreglerad spelmarknad som är förenlig med unions- rätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av EUF- fördraget, •lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tydlig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbel- bestraffning inte uppstår, •undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjande- förbudsutredningen (SOU 2015:34), som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag, •ta ställning till och föreslå vilken eller vilka roller staten bör ha på en omreglerad spelmarknad, •analysera hur allmännyttiga ideella organisationer även fortsätt- ningsvis ska kunna finansiera en del av sin verksamhet genom anordnande av lotterier, och •överväga hur arbetet i Lotteriinspektionen bör förändras vid in- förandet av ett licenssystem. Utredningens direktiv finns i bilaga 1. Utredningens uppdrag och arbete Utredningens arbete inleddes . Utredaren har där- efter sammanträtt med utredningens experter vid åtta tillfällen. Vidare har utredaren sammanträtt med utredningens referensgrupp för organisationer/aktörer och referensgrupp från . Sådana sammanträden har ägt rum med vardera referensgrupp vid fyra till- fällen. Utöver dessa grupper har utredningen haft möten med Svensk Travsport, , , Svenska Bankför- eningen, internetleverantörer och en stor mängd andra intressenter. Den expertgrupp som bistått utredningen har bestått av repre- sentanter från , , Konsument- verket och . Utredningen har besökt , , och för att diskutera deras omregler- ingar av sina respektive spelmarknader. Utredningen har också varit två gånger i för att diskutera en kommande svensk spelreglering med representanter från EU- kommissionen. Utredningen har vidare besökt en mängd spelbolag och leveran- törer, såväl i som utomlands. Utredningen har uppdragit åt H2 Gambling Capital att göra en skattejämförelse med andra länder för ett licenssystem i . H2 Gambling Capital har gjort liknande beräkningar för bl.a. och . Vidare har utredningen uppdragit åt att göra en värdering av AB () och en analys av hur utredningens förslag påverkar bolagets värde. har bistått utredningen i arbetet med konsekvens- analys och sammanfattning. Särskilda insatser har gjorts av gällande skatteberäkningar m.m. Utredningens uppdrag och arbete En modernisering av regelverket är i allra högsta grad välbehövligt. Den gällande lotterilagen (1994:1000) är , men i väsentliga delar har den sitt ursprung lotteriförordning. Lagstift- ningen är i grunden anpassad till en ”fysisk” lotterimarknad, där det förutsätts att lotterier anordnas på plats och ställe eller i vart fall förmedlas genom ombud eller avser fysiska lottsedlar eller deltagar- bevis. Verkligheten ser annorlunda ut. Den tekniska utveckling- en har medfört att förutsättningarna för att elektroniskt förmedla speltjänster utan hinder av nationsgränser är nära nog obegränsade, som möjligheterna för en enskild nation att ingripa mot verksamhet som anordnats utomlands är små. Det gränsöverskri- dande spelet har inneburit att förutsättningarna att upprätthålla en nationell spelmarknad minskat väsentligt. Utvecklingen av internet har medfört att spelandet allt oftare sker med hjälp av datorer, smarta telefoner och surfplattor, över nationsgränserna. Utländska spelbolag, som inte har tillstånd att anordna lotteri i , har en marknadsandel på av den svenska spelmarknaden. Prognosen visar att denna marknadsandel väntas växa med 1–. Vi lever i där nya generationer vuxit upp med internet och onlinespel är en naturlig del i vardagen. Spelmöjligheter finns på många olika ställen, inte minst i mobiltelefonen. Människor har vant sig vid denna ständigt pågående teknikutveckling och det är varken möjligt eller önskvärt att införa ingripande begränsningar på tillgängligheten till internet. Som exempel kan nämnas att har antalet människor inom EU i åldersspannet 16 till , som handlat varor online ökat från till (Report by , the statistical office of Union). var andelen av de som handlar online högst i där av befolkningen köpte varor online, , , , och alla . Till följd av att en allt större andel av spelandet sker hos utländska spelbolag minskar den statliga kontrollen över spelmarknaden. Detta är ett problem, inte minst då konsumentskyddet, med den nuvaran- de regleringen, inte kan garanteras vid spel hos dessa bolag. Utredningens uppdrag och arbete Även andra länder inom EU har mött denna utveckling. Några länder har valt att behålla sina traditionella regleringar och infört nya styrmedel för att bättre kunna kontrollera sin spelmarknad. Andra länder, däribland , och , har helt eller delvis öppnat sina spelmarknader för konkurrens. Förväntningarna på en förändring av lagstiftningen har, inte minst mot bakgrund av den stora förekomsten av illegalt spel på mark- naden och de förändringar som internationaliseringen av marknaden inneburit, ökat över tiden. I direktiven anges inga specifika avgränsningar för utredningens arbete. Tvärtom anges i direktiven att utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att uppdraget ska fullgöras på ett tillfredsställande sätt. Upp- draget är mycket omfattande och omfattar hela området för spel och lotterier i . bedömer dock att översyn- en avser spel om pengar och att lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) därför faller utanför uppdraget. I promemorian Förebyggande och behandling av spelmissbruk (Ds 2015:48, s. 53) anges att en tänkbar modell för att finansiera insatser för att motverka spelberoende är att staten anger i villkor för speltillstånd att spelaktörer ska avsätta en viss summa för finan- siering av forskning och uppföljning inom spelområdet. Spellicens- utredningens direktiv anger dock inte att denna fråga ska ses över inom ramen för denna utredning. Beträffande den del av utredningsuppdraget som rör marknads- föring anges att hänsyn ska tas till det skydd som viss marknads- föring har enligt tryckfrihetsförordningen (1949:105) och yttrande- frihetsgrundlagen (1991:1469). För det fall det bedöms nödvändigt med ändringar i dessa grundlagar har utredningen ansett sig förhind- rad att lägga sådana förslag inom ramen för en utredning av detta slag. För avgränsningar på skatteområdet hänvisas till avsnitt 26.8.1. Utredningens uppdrag och arbete 2.5Särskild ansats för denna utredning Den nya spellagen som föreslås i detta betänkande utgörs av en ramlag, vilket innebär att huvuddelen av den materiella regleringen införs på regerings- och myndighetsnivå. Detta innebär att det kan vara svårt att överblicka hur det föreslagna regelverket kommer att fungera i praktiken om man endast är hänvisad till lag- texten. Med hänsyn till den tidsplan som aviserats av regeringen när det gäller genomförandet av ett licenssystem är det också nödvän- digt att tillstånds- och tillsynsmyndigheten får tillräcklig tid för att kunna vidta de förberedelser som är nödvändiga om förslagen i detta betänkande ska kunna bli verklighet. Regeringen har därför gett Lotteriinspektionen i uppdrag att bl.a. utarbeta förslag till föreskrifter och lämplig ut- formning av andra villkor och krav som föranleds av Spellicensutred- ningens förslag. Mot denna bakgrund lämnas i betänkandets Del 2 förslag till de förordningar som är nödvändiga för att regelverket ska bli samman- hängande och kunna bedömas i sin helhet. Förslag till föreskrifter, villkor m.m. har inte tagits in i betänkandet. 2.6Betänkandets disposition och begrepp I betänkandet ges ett förslag till en framtida spelreglering med ett delvis nytt system som ger en möjlighet för fler spelbolag att söka licens för att erbjuda spel till svenska kunder. Ett mål för utredning- en har varit att det endast bör vara en lag som behandlar spel om peng- ar varför kasinolagen (1999:355) föreslås upphävas då den reglering- en införts i förslaget till ny spellag. Den nya spellagstiftningen utgörs som nämnts av en ramlag, vilket innebär att huvuddelen av den materiella regleringen införs på regerings- och myndighetsnivå. Den föreslagna regleringen innebär även att Lotteriinspektionen blir en ny licens- och tillsynsmyndighet Förslaget medför att vissa spelformer – försäljning av fysiska lotter och s.k. prenumerationslotterier – även fortsättningsvis kommer att vara förbehållet staten och föreningslivet. Utredningens uppdrag och arbete i förhållande till nuvarande reglering är att förslaget innebär att i princip vem som helst som uppfyller kraven kan söka en licens för att anordna spel om pengar online. För att möta direktivens krav och därmed kunna föreslå en fram- tida hållbar modell för regleringen av spel om pengar är betänkandet upplagt enligt följande. Författningsförslagen återfinns i kapitel 1. I kapitel 2–5 behandlas, förutom en inledning, gällande rätt, all- mänt om EU-rätt och en komparativ analys av omregleringar av andra marknader och av spelmarknaderna i ett antal länder. I kapitel 6 återfinns de inledande övervägandena för utredning- ens ansats. Efterföljande kapitel 7 och 8 behandlar behovet av en långsiktigt hållbar svensk spelreglering och allmänna överväganden om en ny spellag. I kapitlen behandlas några avgörande principfrågor i den föreslagna regleringen. Lagens syften behandlas i kapitel 9. De överväganden gör i kapitel 7–9 resul- terar i huvudavsnitten i kapitel 10–26. I dessa kapitel ingår bl.a. över- väganden om spelformer och risk samt om vilka spelformer som bör konkurrensutsättas respektive inte bör det. Också andra angelägna förändringar berörs. Kapitlen innehåller också bestämmelser om t.ex. marknadsföring, spelansvar, åldersgränser, självavstängningsregister, tillsyn, sanktioner, samt skatter och avgifter. Kapitel 27 behandlar statens fortsatta roll på spelmarknaden och en uppskattning av värdet på före och efter en om- reglering. I kapitel 28–30 finns förslag och överväganden beträffande Lotteriinspektionens framtida roll, rollfördelningen och former för samverkan mellan myndigheter. Vidare behandlas frågor om utvär- dering av omregleringen och vissa övriga frågor, t.ex. om behovet av särskilda informationsinsatser och statliga investeringar i spel- bolag som inte har licens i . Avslutningsvis återfinns en konsekvensbeskrivning i kapitel 32. Författningskommentarer återfinns i kapitel 33. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har diskuterat om det, inte minst i utlandet, ofta an- vända begreppet onlinespel (ibland även kallat remote gambling) ska kläs i en svensk språkdräkt. Tänkbara begrepp skulle då kunna vara fjärrspel eller distansspel. Enligt utredningens mening skulle detta emellertid riskera att leda till viss begreppsförvirring. Utredningen har också svårt att se att ett svenskt ersättningsord i praktiken skulle komma till en mer allmän användning när begreppet onlinespel är så inarbetat.1 Utredningen har därför valt att genomgående använda detta begrepp. Nedan förklaras vissa uttryck/begrepp som de används i detta betänkande. En bookmaker är en organisation, eller en person, som erbjuder spel på sport och andra händelser till överenskomna odds. GGR som är en procentandel av Cashpoker är ett mer traditionellt sätt att spela poker i förhållande till pokerspel i turneringsform (se nedan om turnerings- I Cashpoker varierar spelarens insatser för varje spelad hand och spelet kan snabbt omsätta mycket stora belopp. Normalt sett faller Cashpoker under och inte under lotterilagens (1994:1000) I utredningen används begreppet e-handel för köp av efterhandsdragna lotter över internet, mobiltelefoner och andra inter- som säljs över internet, mobiltelefoner 1 Jfr om begreppet hasardspelsyndrom i Per Binde & , The Swedish transla- tion of DSM-5 ”Gambling Disorder”: Reflections on nosology and terminology, NORDIC STUDIES ON ALCOHOL AND DRUGS, Vol. 32, 2015, s. 219 ff. SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete och andra interaktiva enheter faller under Lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller television eller på annat sätt förmedlas med hjälp av elektro- magnetiska vågor är att anse som egentliga Anordnare av spel kan få sin avkastning av spelet på i princip två olika sätt. där anordnaren tar på sig en risk definieras bruttointäkten av spelet, GGR, som in- satser minus utbetalade vinster. där anordnaren inte tar på sig någon risk, t.ex. poolspel eller spel som anordnas mellan spelarna såsom poker, definieras bruttointäkten av spelet som den intäkt som tillfaller anordnaren, t.ex. en provi- sion eller motsvarande avgift. pokerspel kallas denna provision ”rake”. agerar ett flertal spel- bolag/lotterianorordnare på den svenska spelmarknaden utan att ha tillstånd till Enligt nuvarande reglering kan dessa bolag inte erhålla tillstånd i . Att öka andelen av onlinemarknaden i som lyder under svensk lagstift- ning kallas kanalisering. denna kanalisering till . Med kasinospel avses kort-, tärnings- och Detta är spelformer vars utfall delvis beror på skicklighet (kortspel) eller helt beror på slumpen (tärnings- och Dessa spel kallas ibland även Den försäljning av spel om pengar som sker i spelbutiker (spelombud) eller de lotterier eller spel som erbjuds i en fysisk lokal kallas för offline. synonymen landbaserat spel används. Utredningens uppdrag och arbete Vadhållning kan ske på många olika saker, t.ex. på utgången av en fotbollsmatch eller vilket parti som vinner nästa val. vad på det som exempelvis sker under tiden en match pågår, t.ex. vilket lag får nästa hörna eller vem gör nästa mål kallas för live betting. Till skillnad från traditionella efterhands- dragna lotterier där man köpt en lottsedel med en angiven identitet, normalt sett en nummerserie, väljer man i vissa lotterier att köpa spelplaner med vissa angivna nummer eller att gissa t.ex. vilka 7 num- mer av 35 som kommer att dras . Dylika lotterier, med fasta eller rörliga vinstplaner, där utgången uteslutande beror på de nummer som slumpmässigt dras, kallas i utredningen för nummerspel. Exempel på sådana lotterier/spel är t.ex. Bingo, och . På internet finns ett mycket stort antal webbsidor som erbjuder spel om pengar. En sökning på Google på ”Casino games” ger 5 970 000 träffar. inte alla dessa träffar spelbolag men antalet ger ändå en fingervisning om hur många webbsidor det är som erbjuder spel. flesta av dessa spelbolag har sin hemvist och sitt tillstånd utanför EU. I utredningen används begreppet online- spel för spel om pengar som sker via inter- net, mobiltelefoner och andra interaktiva För att omfattas av begreppet krävs att spelaren interagerar med spelet med hjälp av internet, mobiltelefoner och andra interaktiva enheter. spelformer används t.ex. begreppet online- Motsatsen till onlinespel åter- finns under begreppet offline. Spel om pengar kan ur anordnarens syn- vinkel anordnas mer eller mindre riskfritt. Med begreppet poolspel avses att alla insat- SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete ser i spelformen samlas i en pott. naren tar sedan sin del för att genomföra spelet och spelarna delar på resten. naren tar ingen ekonomisk risk genom att i som anordnas i form av poolspel är vadhållning på hästar och nummer- För av ett lands befolk- ning är spel om pengar ett nöje och en form av underhållning. får spelandet skadliga konsekvenser, och nöjet kan ha övergått i ett missbruk. denna utredning kallas kunders spelaktivi- teter som får skadliga konsekvenser eller som sker trots deras önskan att sluta, för spelande är en viktig del av en ny spelreg- Term i bl.a. poker för den del av potten som tas av spelanordnaren som vinst. Spelformer där spelaren presenteras en spelmatris med uppgifter som är förbe- stämda och där varje spelmatris kan falla ut med vinst kallas i denna utredning för Avgörande för om spel- matrisen ska falla ut med vinst eller inte är vilka spelfält på matrisen som spelaren I dessa spel är det spelaren som genom sitt eget handlande avgör om det blir vinst eller inte. Att satsa pengar på resultatet av ett sport- evenemang (exkl. hästsport) eller en tävlan- om vad som ska utgöra sport. diskussioner rör främst virtuella spel. Frågan är även aktuell avseende s.k. e- Lotterier där spelaren erhåller en lottsedel eller liknande med uppgifter som är för- tryckta som avgör om utfaller med Det kan i dessa fall röra sig om för- Utredningens uppdrag och arbete handsdragna lotterier såsom skraplotter eller lotterier som är efterhandsdragna. Organiserad turneringspoker har funnits och nådde höjden av sin popularitet –2012. formen är fortfarande populär, även om antalet spelare minskat de senaste fem När poker spelas i turneringsform, turneringspoker, börjar alla spelare med samma antal marker, därefter spelar man tills en spelare har fått alla de andras En av de populärare pokerformer- na för turneringspoker är Hold’em. På den finansiella marknaden finns mark- nadsplatser där man kan handla med finansiella instrument, dessa kallas ofta för Det finns liknande marknads- platser för vadhållning. I dessa fall rör det sig om en marknadsplats där medlem- marna, dvs. spelarna, själva kan agera bank för deras egna positioner, spelarna kan agera som bookmakers och själva erbjuda andra att spela mot deras odds. en av en sådan marknadsplats får normalt sett sina intäkter genom att ta en viss pro- vision av de vad som erbjuds. Med vinståterbetalningsprocent (ibland kallad vinstandel) avses den procentandel av insatsernas värde som vinsterna sam- manlagt ska motsvara. såväl lägsta som högsta vinståterbetalnings- procent, förutom för bingospel och spel på värdeautomater där endast den lägsta vinstandelen följer av lagen. kommer även uttrycket vinstandelstak, vilket avser den högsta gällande vinst- talar hellre om vinstavdrag vilket alltså innebär den del av insatsernas värde som inte kan delas ut i vinst. Utredningens uppdrag och arbete 2.7Tidigare och pågående arbete med koppling till spelmarknaden I detta avsnitt kommenteras helt kort andra pågående utredningar eller redan avslutade utredningar och arbeten med koppling till spel- marknaden som kan ha betydelse för utredningens arbete. Vissa arbet- en kommer inte att vara avslutade innan denna utredning lämnar sina slutliga förslag och detta medför av förklarliga skäl att de inte har kunnat beaktas fullt ut i utredningens arbete. Särskilt gäller detta nya regler kring åtgärder mot penningtvätt och finansiering av ter- rorism samt ny dataskyddsförordning. Den tekniska utvecklingen och EU-medlemskap har förändrat förutsättningarna för lotterimarknaden, både på nationell och internationell nivå. Lotterilagens räckvidd och utformning har därför varit föremål för flera utredningar. överlämnade sitt slutbetänkande Spel i en för- änderlig värld (SOU 2006:11) till regeringen . Utred- ningen bedömde att den befintliga regleringen inte var ändamåls- enlig för att upprätthålla en tillräcklig kontroll över spelandet samt säkra de sociala skyddshänsynen och intäkterna från lotterier. Utred- ningen föreslog mot denna bakgrund att vissa lotterier skulle få an- ordnas med licens, under förutsättning att spelanordnaren uppfyllde lagstiftningens krav. Betänkandet har remissbehandlats, men inte resulterat i någon ny lagstiftning. , som överlämnade sitt betänkande En framtida spel- reglering (SOU 2008:124) till regeringen , konsta- terade att den tekniska utvecklingen hade lett till omfattande inter- nationell konkurrens mellan aktörer som erbjuder spelande över internet, och att spelande på utländska webbsidor stod utanför offent- lig kontroll. Utredningens slutsats var att den svenska regleringens skyddssyften inte kunde upprätthållas och lämnade två alternativ Utredningens uppdrag och arbete för en framtida reglering; att behålla och strama upp den gällande regleringen eller öppna upp vissa spelformer för nya aktörer. Även betänkande har remissbehandlats, men inte föranlett någon ny lagstiftning. Även kasinolagen, som reglerar kasinospel som anordnas i lokaler som huvudsakligen används för detta ändamål, har varit föremål för utvärdering. Utredningen konstaterade i sitt betänkande Internationella kasinon i – En utvärdering (SOU 2006:64) bl.a. att eventuella förändringar av kasinoverksamheten för att denna bättre skulle motsvara villkor om socialt ansvar borde kunna ske inom ramen för gällande reglering och styrformer. lämnade sitt betänkande Ett effek- tivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34) till regeringen . Utredningen har föreslagit att 38 § lotterilagen ändras så att det inte är tillåtet att i yrkesmässig eller annars i förvärvs- syfte främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Sanktionsbestämmelserna i 54 § andra stycket lotteri- lagen föreslås vidare få en ny utformning som innebär att de omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen, utan att någon skillnad görs mellan svenska och ut- ländska lotterier.