sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — En inresekontrollant som påträffar någon i kontrollområdet kan enligt section 14 beordra den- na person att anmäla sig till kontrollanten eller att avlägsna sig från området. Av section 18 framgår att en inresekontrollant i vissa fall kan vägra inresekontroll. Vissa bestämmelser om skyldigheter för en resande som befinner sig i kontrollområdet finns i sections 15 och 16. I sections 13 och 17 finns bestämmelser om i vilka situationer en in- resekontrollant får begära bistånd från en kanadensisk tjänsteman. Detta är exempelvis möjligt när en resande ska kvarhållas eller avvi- sas från kontrollområdet. Därefter följer ett avsnitt, sections 19–24, med bestämmelser om under vilka förutsättningar vissa personella tvångsmedel, närmast motsvarande kroppsvisitation och kroppsbesiktning, får användas. I avsnittet finns också en bestämmelse om rätt att hålla kvar en res- ande vid misstanke om brott mot lagstiftningen om preclearance. I nästa avsnitt, sections 25–28, finns bestämmelser om undersök- ning och kvarhållande av varor. Avsnittet innehåller också en bestäm- melse som möjliggör undersökning av kontanta medel. Det följande avsnittet, sections 29–32, innehåller bestämmelser om transportföretags skyldighet att lämna uppgifter om transitpassa- gerare till inresekontrollanter, om inresekontrollanternas hantering av dessa uppgifter och om utbyte av sådana uppgifter med kanaden- siska tjänstemän. Därefter följer ett avsnitt, sections 33–35, om överträdelser och sanktioner. Den som uppsåtligen lämnar muntlig eller skriftlig upp- gift som är oriktig kan enligt section 33 dömas till böter om högst (). Enligt section 34 kan den som genom att sätta sig till motvärn eller med våld söker hindra en inresekontrollant eller en kanadensisk tjänsteman vid den- nes tjänsteutövning dömas till fängelse i högst . Amerikansk inresekontroll i och andra länder vändning av passageraruppgifter kan ge böter eller fängelse enligt section 35. Under vilka förutsättningar talan får väckas mot en inresekontrol- lant framgår av section 36. I section 38 finns bemyndigande att utfärda s.k. regulations, se nedan, och att ändra bilagan till lagen om preclearance. Med stöd av section 38 i lagen har fyra s.k. regulations utfärdats. En sådan kan jämföras med en svensk förordning. –of Disposal of Detained, Seized or Forfeited Goods Re- gulations (Preclearance Act), –Regulations Excluding Certain Things from the Definition of “Goods” under the Preclearance Act, –Passenger Information Regulations (Preclearance Act), och –Regulations Designating Persons and Categories of Persons – Other Than Travellers Destined for the – Who a Preclearance Area. De innehåller kompletterande bestämmelser till lagen om preclea- rance och trädde samtliga i kraft . Avtalet undertecknades i , Fören- ta staterna, i två original. Det trädde i kraft . Av- talet består av 14 artiklar och en bilaga. I den amerikanska versionen av avtalet används latinska siffror för att numrera artiklarna och i den irländska versionen används arabiska siffror. Den fortsatta framställ- ningen följer den irländska versionen av avtalet. Avtalets första artikel, Article 1, innehåller definitioner av 18 rele- vanta utryck, exempelvis preclearance och preclearance area. Det framgår av avtalet att det omfattar både kommersiellt flyg och privat- flyg. I Article 2 finns bestämmelser om kontrollområdet och om av- Amerikansk inresekontroll i och andra länder Det sägs bl.a. att avtalet inte innebär nå- gra inskränkningar i de rättigheter som enskilda har enligt den ir- ländska eller amerikanska författningen eller annan nationell lagstift- ning. Det sägs också att irländsk lagstiftning alltid gäller i kontroll- området. I Article 3 finns bestämmelser om förutsättningarna för att utföra amerikansk inresekontroll på . Därefter följer detaljerade be- stämmelser om skyldigheter i Article 4. Det framgår exem- pelvis vilka befogenheter de amerikanska inresekontrollanterna ska ges genom irländsk lagstiftning och att ska tillhandahålla lämp- ligt och tillräckligt polisiärt stöd till skydd för den amerikanska kon- trollverksamheten, inklusive inresekontrollanterna, och de resande. Bestämmelser om skyldigheter och befogenhe- ter i fråga om utövandet av inresekontroll finns i Article 5. I Article 6 finns bestämmelser om inresekontroll vid transittrafik. Flygplatsmyn- digheternas roll beskrivs i Article 7. Bestämmelser om villkoren för flygtransportörernas och flygbe- fälens medverkan i inresekontroll finns i Article 8, där framgår bl.a. att avtalet inte är tillämpligt på fraktbolag. Kostnadsfrågan regleras i Article 9. I Article 10 finns bestämmelser om immunitet och privilegier för amerikanska inresekontrollanter. Article 11 gäller samråd mellan par- terna. Grundprincipen är att lokala frågor i första hand ska lösas lo- kalt. Genom Article 12 görs bilagan till en del av avtalet. Article 13 innehåller en bestämmelse om ömsesidighet. Avtalet möjliggör m.a.o. inte bara amerikansk inresekontroll i , utan också irländsk inresekontroll i . Det är dock en möj- lighet som inte har utnyttjats av . Avtalet avslutas med bestäm- melser om ikraftträdande i Article 14. (Preclearance) Act 2009 Författningen antogs av det irländska parlamentet . Författningen kan jämföras med en svensk lag och kommer fortsätt- ningsvis att benämnas lag. Lagen betecknas Number 16 of 2009 och finns tillgänglig i den elektroniska författningssamlingen Irish Statute Book. Lagen har en mycket lång rubrik. Kortformen är Pre- clearance Act 2009. Amerikansk inresekontroll i och andra länder SOU 2017:58 Lagen består av 21 paragrafer, sections, och en bilaga. stämmelser har trätt i kraft successivt vid tillfällen, dels den (20 paragrafer), dvs. i kraft, dels (en paragraf). Den innehåller be- stämmelser som möjliggör amerikansk inresekontroll i . Section 1 innehåller definitioner av 20 uttryck. Av dessa förekom- mer 14 också i Article 1 i avtalet, medan sex uttryck får sin innebörd genom lagen. I övrigt har enligt paragrafen uttryck som används i lag- en samma betydelse som i avtalet. I section 2 finns ett utförligt be- myndigande som gör det möjligt för den ansvarige ministern att ge- nom s.k. regulations, se nedan, inrätta kontrollområden. Vissa bestämmelser om rättigheter och skyldigheter för resande vid amerikansk inresekontroll finns i section 3 och 4. En resande mås- te exempelvis skriftligen anmäla alla anmälningspliktiga varor. Den som inte gör en sådan anmälan gör sig skyldig till en överträdelse. En resande kan under vissa förutsättningar när som helst avbryta en på- gående inresekontroll och lämna kontrollområdet. I section 5 beskrivs den amerikanske inresekontrollantens befo- genheter som i princip endast gäller i kontrollområdet. En inresekon- trollant får exempelvis ta emot och behandla en ansökan om inresa till , undersöka resehandlingar, ställa nödvändiga frågor, med den resandes medgivande undersöka den resande och dennes varor samt under vissa förutsättningar kvarhålla den resande. Inrese- kontrollanten kan bevilja tillstånd till inresa, återkalla tillståndet eller vägra att medge tillstånd till inresa. En inresekontrollant får inte in- neha vapen. I section 6 beskrivs de irländska brottsbekämpande tjänstemän- nens, dvs. irländska polismän och tulltjänstemän, befogenheter i kontrollområdet. Där anges bl.a. under vilka förutsättningar resande och varor får kvarhållas och undersökas eller en resande får gripas. Det framgår också i vilka situationer en irländsk tjänsteman ska bistå en inresekontrollant. En bestämmelse om säkerheten i kontrollområdet finns i section 7. Endast behöriga personer, exempelvis inresekontrollanter och resan- de, får vistas i kontrollområdet. Obehöriga personer får avvisas från området. Den som befinner sig inom kontrollområdet utan giltiga skäl gör sig skyldig till brott. I sections 8–10 finns bestämmelser om seizure, närmast motsvar- ande den svenska termen beslag, och om forfeiture, närmast motsvar- Amerikansk inresekontroll i och andra länder ande den svenska termen förverkande, av varor. Bestämmelserna till- lämpas av irländska tjänstemän och myndigheter. Bestämmelser om kontroll av transitpassagerare finns i sections 11 och 12. Section 13 innehåller bestämmelser immunitet och privilegier. I sections 14 och 15 finns vissa bestämmelser om avgifter för inresekontroll och om kostnader vid tillämpning av lagen. Section 16 innehåller ett bemyn- digande att utfärda s.k. regulations. I sections 17 och 18 finns bestämmelser om överträdelser och sanktioner för fysiska personer och juridiska personer. Den fysiska person som gör sig skyldig till ett brott enligt lagen om preclearance kan dömas till böter om högst eller fängelse . En fysisk person som angriper en irländsk tjänsteman eller en inresekontrollant vid tjänsteutövningen kan dömas till böter om högst eller fängelse i högst . Slutligen innehåller sections 19–21 vissa avslutande bestämmelser, exempelvis om upphävande av en tidigare lag och ikraftträdande av den nuvarande lagen. Med stöd av bemyndiganden i lagen om preclearance har fyra författ- ningar utfärdats två s.k. commencement orders, dvs. beslut om ikraft- trädande, och två s.k. regulations, närmast motsvarande det som på svenska benämns förordning. De sist nämnda är Preclearance Area () Regulations 2009 och Preclearance Area (Airport) Regulations 2011. Genom förordningarna inrättas kontrollområden på Shannon-flyg- platsen och . Förordningarna trädde i kraft respektive . 3.5Amerikansk inresekontroll i praktiken På sker amerikansk inresekontroll på två flygplatser, och Airport. På Shannon-flygplatsen avser inrese- kontrollerna både kommersiellt flyg och privatflyg, medan kontroll- erna på endast avser kommersiellt flyg. Tillvägagångssättet vid de båda flygplatserna är i huvudsak det- samma, även om det skiljer vad avser inställelsetidpunkt. Amerikansk inresekontroll i och andra länder flygplatsen uppmanas resenärerna att ha klarat av de amerikanska inreseformaliteterna före flygets avgång. På flyg- plats uppmanas resenärerna att infinna sig för inresekontroll senast före avgång. Först checkar resenären in och passerar den första säkerhetskon- trollen, som utförs av flygplatsoperatörens personal. Därefter tar sig resenären till kontrollområdet. Här finns möjlig- het att göra sig av med jordbruksprodukter som inte får föras in i . Resenären ska fylla i en deklaration för tulländamål. I denna ska bl.a. anges om man för med sig varor och kontanta me- del. I anslutning till kontrollanläggningen görs en ny säkerhetskon- troll enligt amerikanska regler. Den säkerhetskontrollen utförs också av flygplatsoperatörens personal. Därefter tar själva den amerikanska inresekontrollen vid. Resenä- ren visar sitt pass, eventuellt visum och boardingkort för inresekon- trollanten, som kan ställa frågor om resan. Resenären ombeds identi- fiera sitt avfotograferade, incheckade bagage. Resenärer som inte är amerikanska medborgare blir fotograferade och får lämna fingerav- tryck. Om resenären klarar kontrollen utan anmärkning avslutas kon- trollen och resenären kan fortsätta till sitt flyg. Har det uppstått frå- gor, eller om amerikansk tull eller andra avgifter ska betalas för varor som ska föras in i , hänvisas resenären till en annan del av kontrollanläggningen, en s.k. secondary inspection area. 4.1.1Vissa vanligt förekommande begrepp De avtal som utredningen fått i uppdrag att genomföra saknar svensk originaltext. Avtalen har alltså bestyrkts enbart på engelska. Utred- ningen har vid genomförande av uppdraget ansett det vara nödvän- digt att systematiskt söka identifiera och fastställa svenska motsva- righeter till de engelska termer som förekommer i avtalen. I vissa fall har det, för att underlätta läsningen, ansetts nödvändigt att använda kortformer av vissa ofta förekommande benämningar. Utredningen anser det vara av vikt att redan inledningsvis klar- göra innebörden av de centrala begrepp som används i betänkandet. Vissa begrepp behöver även definieras i den författning som föreslås för att genomföra de aktuella avtalen i svensk rätt. Utredningens över- väganden i dessa delar finns i avsnitt 6.4.2. För , se 1 kap. 4 § andra stycket kulturmiljölagen (1988:950), används i betänkandet kortformen flygplatsen. Begreppen huvudavtalet respektive samarbetsavtalet bör enligt ut- redningens bedömning definieras i den nya lagen, se avsnitt 6.4.2. I betänkandet används på vissa ställen även pluralformen avtalen. Be- greppet står i dessa fall för hela avtalskomplexet, dvs. huvudavtalet och samarbetsavtalet inklusive bilagor. Utredningen har valt att inte översätta och inte använda någon kortform för de amerikanska myndighetsnamnen US Customs and Border Protection respektive . Dessa namn skrivs alltså ut i deras fullständiga form på originalsprå- ket engelska. För de säkerhetskontroller av resenärer som ska utföras i anslut- ning till en flygning använder utredningen två olika begrepp. Med särskild säkerhetskontroll avses den säkerhetskontroll som enligt avta- len ska utföras innan den amerikanska inresekontrollen kan genom- föras. Detta begrepp definieras även i den nya lag som utredningen föreslår, se 3 kap. 1 § i författningsförslaget. För att skilja denna säker- hetskontroll från den säkerhetskontroll som samtliga resenärer i ska genomgå, används i betänkandet begreppet allmän säker- hetskontroll som benämning på den sist nämnda kontrollen. Den all- männa säkerhetskontrollen är alltså den kontroll som utförs med stöd av lagen (2004:1100) om luftfartsskydd och den EU-förordning till vilken lagen hänvisar. Utredningens bedömning: bör införliva avtalen om ame- rikansk inresekontroll i huvudsak genom transformering. Avtal- ens bestämmelser om immunitet och privilegier bör införlivas genom inkorporering. För att en internationell överenskommelse ska bli en del av den svens- ka rättsordningen krävs särskilda åtgärder. Det finns i huvudsak två metoder att göra detta på, nämligen transformering och inkorporer- ing. Transformering innebär att bestämmelserna i den internationella överenskommelsen på lämpligt sätt ges motsvarighet internrättsligt, dvs. omvandlas genom lagstiftningsåtgärder till nationell rätt. Det kan ske antingen genom att avtalstexten översätts och därefter förs in i en svensk författning eller genom att den omarbetas till en mer traditio- nell svensk författningstext. Inkorporering innebär att överenskommelsens text införs i den nationella rättsordningen i oförändrat skick. En traktat kan inkorpo- reras i nationell rätt genom att det i lagtexten görs en hänvisning till överenskommelsen. Hänvisningens innebörd är att traktaten som sådan är giltig i nationell rätt. Traktaten kan också läggas som bilaga till en lagtext. Inkorporering kan användas om konventionens be- stämmelser är så utformade att de kan direkt tillämpas av nationella domstolar och myndigheter. Vid en inkorporering blir det ytterst domstolarnas uppgift att tolka konventionens originaltext utifrån folkrättsliga källor och tolkningsregler. Huvudregeln vid införlivandet av internationella överenskommel- ser i svensk rätt är transformering, se bl.a. prop. 2004/05:7, s. 33 ff. Vid valet mellan inkorporering och transformering har vid tidigare lagstiftningsarbeten uttalats att en utgångspunkt bör vara att kon- ventionsbestämmelserna ska införlivas med svensk rätt på ett sätt som säkerställer att åtaganden som gjort enligt överenskom- melsen blir uppfyllda, se t.ex. prop. 2008/09:204, s. 102. I propositio- nen framhålls att den svenska författningstexten bör vara utformad på ett sådant sätt att de svenska myndigheter och andra rättssubjekt som berörs av den utan svårigheter kan tolka och tillämpa bestäm- melserna. Valet av metod bör också göras så att lagstiftningsarbetet med anledning av införlivandet inte blir onödigt omfattande. Vid val- et av metod bör dessutom i möjligaste mån tillgodoses önskemålet om enhetlighet, överskådlighet och systematiskt sammanhang i regel- systemet på det aktuella rättsområdet. Argument som ofta framhålls i diskussioner kring frågan om inkorporering kontra transformering, är att transformering ökar förutsebarheten. Vidare medför metoden att bestämmelserna kan anpassas till verksamhetsområdet och där- med ge ett bättre stöd för rättstillämpande myndigheter, se t.ex. SOU 2016:19, s. 381. Avtalen om amerikansk inresekontroll innehåller detaljerade bestäm- melser om sådana frågor som regleras i befintlig svensk eller EU- rättslig lagstiftning. En eventuell inkorporering av avtalen riskerar enligt utredningens bedömning att föra med sig tolknings- och tillämpningssvårigheter i förhållande till sådan lagstiftning. Avtalen kan inte heller anses vara utformade i syfte att fungera som svensk författningstext. Utredningen gör mot bakgrund av främst dessa omständigheter bedömningen att huvudprincipen i valet av lagstift- ningsmetod bör följas vid genomförande av avtalen. I de fall en för- fattningsreglering är nödvändig, bör därför avtalens bestämmelser införas i svensk rätt huvudsakligen genom transformering. I samband med införandet av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall förordades inkorporering som metod för att in- förliva internationella överenskommelser i svensk rätt. Departements- chefen uttalade då att det inte kan komma i fråga att, varje gång tillträder en konvention som innehåller regler om immunitet och privilegier, bringa alla bestämmelser i lag eller författning som strider mot immunitets- eller privilegiebestämmelserna i konventionen i full överensstämmelse med denna, se prop. 1975/76:205, s. 15. Lagen har sedan använts för att inkorporera ett stort antal och ett brett spektrum av internationella överenskommelser om immunitet för olika internationella organisationer och organ. Vid en översyn av lag gjordes bedömningen att denna metod bör tillämpas även fortsättningsvis, se SOU 1998:29, s. 89 f. Mot denna bakgrund gör utredningen den bedömningen att in- korporeringsmetoden bör användas för att införliva flertalet av av- talens bestämmelser om immunitet och privilegier. Bestämmelserna föreslås bli inkorporerade i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall, se kapitel 14. Som framgått i föregående avsnitt, har utredningen gjort bedöm- ningen att avtalen om amerikansk inresekontroll bör genomföras i svensk rätt huvudsakligen genom transformering. Kännetecknande för denna metod är att det faller på lagstiftaren att tolka avtalsbestämmelserna i syfte att kunna omarbeta dessa till svensk författningstext. Grundläggande för rättssäkerheten är kravet på förutsebarhet. I den mån det råder osäkerhet kring hur avtalets bestämmelser ska tolkas, och därigenom hur de kommer att tilläm- pas, kan det finnas en risk att kravet på förutsebarhet inte tillgodo- ses. Vid utredningens överväganden och förslag har det därför varit nödvändigt att tolka avtalens bestämmelser och redovisa den tolk- ning som utredningen gjort i syfte att göra det lättare för alla berörda att förstå reglerna och underlätta för rättstillämpningen. I följande avsnitt redovisas i korthet de allmänna principer som gäller för tolkning av internationella överenskommelser. Därefter re- dovisas de principer och metoder som utredningen har tillämpat vid tolkningen och transformeringen av avtalen om amerikansk inrese- kontroll. 4.3.2Tolkning av internationella överenskommelser Bestämmelser om tolkning av internationella överenskommelser finns i om traktaträtten , SÖ 1975:1. ratificerade konventionen 1974 och den trädde i kraft . Den del i konventionen som handlar om tolkning och tillämpning av traktater inleds med artikel 26 som har rubriken ser- vanda. Artikeln fastslår att varje i kraft varande traktat är bindande för parterna och ärligt ska fullgöras av dem. Enligt artikel 27 kan en part inte åberopa bestämmelser i sin interna rätt för att rättfärdiga underlåtenhet att fullgöra en traktat. Artiklarna 31–33 i innehåller närmare bestäm- melser om tolkning av traktater. skiljer mellan grundläggande tolkningsmedel, artikel 31, och supplementära tolkningsmedel, artikel 32. Artikel 31 fastställer att en traktat ska tolkas i god tro, enligt bestämmelsernas ordalydelse sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av ändamålet och syftet med överenskommelsen. Utöver sammanhanget ska hän- syn tas till bl.a. efterföljande överenskommelser mellan parterna eller praxis som uttrycker parternas enighet om en viss tolkning av be- stämmelserna. Utgångspunkten för tolkningen är alltså konventio- nens text. Det handlar om att fastställa textens mening, inte om att utforska parternas bakomliggande avsikter. Parterna presumeras ha haft den avsikt som framgår av de av dem använda uttrycken, fattade i deras gängse mening. Vid oklarheter eller tvetydigheter ska enligt artikel 32 även förar- betena till traktaten eller omständigheterna vid dess ingående kunna användas som supplementära tolkningsmedel. I de flesta fall är skriv- ningarna resultatet av politiska kompromisser. Traktaten eller kon- ventionen sedd som helhet kan även i dessa fall ge en viss vägledning vid tolkningen. Varje enskild bestämmelse bör tolkas så att rättsakt- en som helhet får en rimlig innebörd. Artikel 33 innehåller slutligen bestämmelser om tolkning av trak- tater som bestyrkts på två eller flera språk. 4.3.3Utredningens tillämpning av tolkningsprinciperna Utredningens uppdrag är att utforma ett fungerande svenskt regel- verk för den amerikanska inresekontrollen som överensstämmer med parternas gemensamma avsikter så som de kommer till uttryck i av- talen om detta. Avtalen om amerikansk inresekontroll saknar förarbeten som kan ge närmare vägledning i tolkningen. Några överenskommelser eller andra av parterna gemensamt upprättade dokument om tolkningen eller tillämpningen av avtalen finns inte heller såvitt utredningen känner till. Avtalsbestämmelsernas ordalydelse sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av avtalens ändamål och syfte har därför varit en själv- klar utgångspunkt för utredningen i arbetet för att åstadkomma en fungerande svensk reglering som också speglar parternas gemensam- ma avsikter med avtalen. Vissa bestämmelser i avtalet är utformade på ett sätt som gör att de har kunnat bli föremål för olika tolkningar. I dessa fall, och när varken ordalydelsen eller syftet med avtalet eller bestämmelsen har kunnat ge en säker vägledning för tolkningen, har utredningen kon- sulterat departementstjänstemän som har förhandlat för räk- ning och sökt utröna den gemensamma partsavsikten. Av den avslutande delen i huvudavtalet framgår att avtalet har signe- rats av behöriga företrädare för de båda staternas regeringar i två ex- emplar på engelska. Det har alltså inte varit parternas avsikt att, så- som sker ibland, avtalen skulle avfattas på båda parternas språk. Ett internationellt avtal som saknar svensk originaltext gäller på det eller de utländska språk som det är avfattat på, jfr artikel 33 i Wienkon- ventionen om traktaträtten. Avtalen ska godkännas av för att kunna genomföras, se utredningens direktiv s. 1. Enligt Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommel- ser, Ds 2016:38, bör det departement som har det sakliga ansvaret för en internationell överenskommelse se till att texten över- sätts till svenska i de fall överenskommelsen ska underställas riksdag- en, se riktlinjerna s. 50. Utredningen har, i samband med att utred- ningsarbetet inleddes, tagit upp frågan om översättning. Med hänsyn till den begränsade tid som stått till utredningens förfogande för upp- draget, har det inte bedömts som möjligt att avvakta Justitiedeparte- mentets beslut om översättning. Utredningen har därför, för att underlätta utredningsarbetet, låtit göra en översättning av avtalen. Översättningen har använts som ar- betsredskap vid utredningens bedömningar och förslag om nomen- klatur. Utredningen har inte sällan funnit anledning att frångå över- sättningen, bl.a. när det gäller begreppsbildningen.