sou · H5B361 · 2017-06-29 00:00:00 — Det innebär att man måste acceptera att ett antal människor, som inte skulle ha återfallit kommer att få verkställa längre strafftid i anstalt på grund av att det bedömts föreligga risk för återfall i brott, trots att risken inte hade realierats om personen frigivits. Osäkerheten gör sig förstås också gällande i andra riktningen, dvs. personer, i förhåll- ande till vilka risken för återfall bedömts som liten eller obefintlig, kommer att återfalla. 8.3.5Straffsystemet och grundläggande straffrättsliga principer om bl.a. proportionalitet, förutsebarhet och likabehandling Frågan om villkorlig frigivning ska ske är nära förknippad med det utmätta straffet och bör därför betraktas som en del av straffsystemet. Även praxis ger uttryck för ett sådant synsätt (se t.ex. Veermäe v. , appl. 38704/03 och Csoszànszki v. , appl. 22318/02). En ordning av det slag som det nu är frågan om, dvs. att kunna hålla någon frihetsberövad ytterligare tid på den grunden att man bedömer att det finns en risk för att han eller hon efter frigivningen kommer att återfalla i allvarlig brottslighet, kan sägas vara mindre väl förenlig med den utveckling som straffsystemet genomgått där behovs- och prognoskriterier utmönstrats. Att låta vissa personer bli föremål för strängare ingripanden än andra enbart på grund av ett prognostiskt tänkande är ifrågasatt. På påföljdsområdet har också reformarbetet i betydande utsträckning haft som inriktning att gå ifrån sådant tänk- ande.12 Principerna om proportionalitet och likabehandling innebär i korthet att straffet ska stå i proportion till den brottsliga gär- ningens allvar och att lika fall ska behandlas lika. Svårare brott ska bestraffas strängare än lindrigare brott och lika svåra brott ska be- straffas lika strängt. Straffet ska också vara förutsebart såväl för den presumtive brottslingen som för allmänheten. nämnda prin- ciper har också varit vägledande vid utformningen av de gällande reglerna för villkorlig frigivning. I förarbetena betonas bl.a. särskilt 12 Se t.ex. påföljdsbestämningsreform (prop. 1987/88:120) och påföljds- reform (prop. 1997/98:96). vikten av förutsebarhet och att reglerna i så stor utsträckning som möjligt ska gälla lika för alla.13 Straffsystemet bygger också på en humanitetsprincip. Humani- tetsprincipen kan i korthet sägas innebära att det för straffrättsliga ingripanden gäller ett generellt krav på rimlighet och måttlighet samt att frihetsberövande straff, om möjligt, bör undvikas eller åtminstone göras så kort som möjligt.14 Sammanfattningsvis kan sägas att principerna om proportio- nalitet och likabehandling utgör utgångspunkten vid såväl utform- ningen av ny lagstiftning som vid utdömande av straff i domstol samt att det finns utrymme att i mildrande riktning avvika för att tillgodose intresset av humanitet och tolerans. Ett system som innebär att villkorlig frigivning vid risk för återfall i brott ska ske än annars är mindre väl förenligt med de principer som straffsystemet i vilar på. Detta eftersom frihetsberövandet i sådana fall inte längre skulle dikteras av det eller de brott som den dömde gjort sig skyldig till utan av risken för vad han eller hon kan komma att göra . Kritik har riktats mot en sådan ordning, framför allt för att den kan öppna för godtycke och social diskriminering och leda till olikheter inför lagen. Mot bakgrund av det anförda bör det därför enligt vår mening krävas starka effektivitetsskäl för att en sådan ordning ska införas. 8.3.6Betydelsen av återfall eller risk för återfall En fråga är i vilken utsträckning återfall eller risk för återfall tillmäts betydelse i straffsystemet. Inom straffsystemet beaktas återfall i första hand genom på- följdsvalet och genom förverkande av villkorligt medgiven frihet (30 kap. 4 § och 34 kap. 5 § ). Först om den tilltalades tidigare brottslighet inte i tillräcklig utsträckning kan beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet ska återfallet beaktas vid straffmätningen (29 kap. 4 § ). 1997/98:96 s. 120 och prop. 2005/06:123 s. 58. 1987/88:120 s. 31, SOU 1986:14 s. 80 och SOU 2008:85 s. 246. Se vidare bl.a. Borgeke och , Att bestämma påföljd för brott, 3:e uppl., s. 39 f. och Ulväng, Påföljds- konkurrens – Problem och principer, s. 107. Beträffande risk för ny brottslighet bör framhållas att utgångs- punkten, som behandlats i det föregående, är att straff ska bestäm- mas efter förtjänst och rättvisa, inte efter en prognos om vad som kan tänkas inträffa . Anledningen till detta förhållnings- sätt är att det – även om det utifrån en bedömning av risk kan förutses att en viss andel av dem som begår brott kommer att återfalla – inte går att göra säkra prognoser på individnivå. Helt konsekvent är emellertid inte principerna om proportio- nalitet och likabehandling genomförda i straffsystemet. Risken för återfall i brott beaktas vid beslut om särskild utskrivningsprövning i samband med rättspsykiatrisk vård. Också vid prövningen av om ett fängelsestraff på livstid ska omvandlas till fängelse beaktas risken för återfall. Som anförs ovan (avsnitt 8.3.2) utgör dock både rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning och livstidsstraffet i grunden tidsobestämda påföljder som i stor utsträckning är präglade av samhällsskyddsaspekter. Regler som innebär att risk för återfall i allvarlig brottslighet ska kunna utgöra skäl mot villkorlig frigivning skulle kunna utformas efter en modell med senareläggning enligt en särskild kvotdel som innebär att en större andel av strafftiden ska avtjänas i anstalt eller en modell som innebär att frigivningstidpunkten skjuts upp . Det är svårt att tillgodose intresset av samhällsskydd genom en senareläggning av frigivningstidpunkten enligt en särskild kvotdel. Om villkorlig frigivning vid risk för återfall ska ske enligt en sär- skild kvotdel kommer förlängningen av frihetsberövandet att styras av den aktuella strafftiden, inte av risken. Det finns alltså inte utrymme för att inom ramen för en sådan ordning ta hänsyn till risken för att tillgodose intresset av samhällsskydd. Vid kortare fängelsestraff kan senareläggning på grund av återfallsrisk enligt en särskild kvotdel leda till högst ett par eller några månaders förlängning. För de längre strafftiderna innebär en ordning med en särskild kvotdel att den dömde om det en gång ansetts föreligga en risk för återfall i brott, ska friges först vid den senare tidpunkten oavsett om risken för återfall minskat. En ordning som innebär att frigivningstidpunkten vid risk för återfall i brott i stället ska skjutas upp och sedan omprövas med ett visst intervall kan befaras leda till en kontinuerlig förläng- ning av frihetsberövandet till dess en större del eller hela straffet verkställs i anstalt. En sådan ordning riskerar att helt urholka systemet med villkorlig frigivning och försvåra den successiva övergången från anstalt till ett liv i frihet som den villkorliga frigivningen syftar till. Båda modellerna har enligt vår mening påtagliga svagheter. Senareläggning enligt en särskild kvotdel innebär ökad förutse- barhet men är ett trubbigt instrument för att hantera risk. En sådan modell framstår också som ologisk eftersom den för- längda anstaltsvistelsen styrs av det utdömda straffet och inte den bedömda risken. Uppskjuten villkorlig frigivning innebär att den förlängda anstaltstiden styrs av risken, men innebär minskad förutsebarhet och en risk för att hela eller åtminstone merparten av straffet kommer att verkställas i anstalt. 8.3.8Regleringen i andra länder I kapitel 5 har vi redogjort för regleringen avseende fängelsestraff och villkorlig frigivning i de andra nordiska länderna samt i , och . Av den redogörelsen framgår att det i en klar majoritet av länderna finns fakultativa regler som innebär att bl.a. risk för återfall i brott kan utgöra skäl mot villkorlig fri- givning. I gäller dock liksom i att villkorlig frigiv- ning sker enligt i huvudsak obligatoriska regler. Att det i flera andra länder, däribland de övriga nordiska länderna, finns regler som innebär att risk för återfall i brott kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning, kan anföras till stöd för att en sådan ord- ning bör införas också i . Viss försiktighet måste emellertid iakttas vid jämförelser med regleringen i andra länder. Till en början måste beaktas att reglerna som rör villkorlig frigivning utgör en del av det straffrättsliga reak- tionssystemet och har ett nära samband med återfallsregleringen inom systemet. Det är mot denna bakgrund mindre lämpligt att dra direkta slutsatser utifrån en jämförelse av endast reglerna om vill- korlig frigivning; reglerna om villkorlig frigivning måste ses i kon- texten av andra delar av straffsystemet i respektive land. Det måste också beaktas att utformningen av systemen för villkorlig frigivning i grunden ser något olika ut i de olika länderna samt att det finns skillnader när det gäller prövotider och vilka åtgärder som kan vidtas . De länder som ingår i vår redogörelse och som har regler som innebär att risk för återfall kan leda till att frigivningen ska ske har samtliga också regler som innebär att vill- korlig frigivning i vissa fall kan ske än vad som följer av huvudregeln. Det fakultativa inslaget i reglerna inne- bär alltså inte endast en strängare särbehandling vid risk för återfall i brott utan också att särbehandling, under vissa förhållanden, kan ske i lindrande riktning. Det är fråga om tidigareläggning av den villkorliga frigivningen, i vissa fall redan efter halva strafftiden, på grund av särskilda skäl såsom t.ex. gott uppförande, humanitära skäl, behandlingshänsyn eller på grund av låg risk för återfall i ny brottslighet. I flera länder finns också regler som innebär en positiv särbehandling av unga lagöverträdare i fråga om villkorlig frigiv- ning. I några länder gäller en omvänd presumtion jämfört med den svenska regleringen; villkorlig frigivning äger rum, i vissa fall efter viss minimitid, efter en frigivningsprövning vari det bl.a. ingår en bedömning av risken för återfall. Enligt vår mening utgör regleringen i andra länder i sig inte ett argument för att införa regler som innebär att risk för återfall i brott kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning. I detta sammanhang bör framhållas att det inte ingår i vårt uppdrag att göra någon mer övergripande översyn, eller att mer förutsättningslöst pröva systemet med villkorlig frigivning och hur det i grunden bör utformas. Från samhällets sida finns det ett starkt intresse av att på ett effektivt sätt förhindra återfall i allvarlig brottslighet. Riskbedöm- ningar på individnivå är emellertid förenade med osäkerhet, inte minst när det gäller att bedöma om det föreligger hög risk för återfall i brott. Det går inte att på individnivå säga säkert vem som kommer att återfalla i brott. I en grupp av individer som alla be- dömts ha hög risk för återfall i allvarlig brottslighet kommer en del att återfalla och andra inte. Regler som innebär att risk för återfall i brott ska utgöra skäl mot villkorlig frigivning leder därför till att personer kommer att vara frihetsberövade på grund av en risk som inte skulle ha realiserats. Ytterst blir då frågan om samhället kan tänka sig att i brottsförebyggande syfte hålla ett antal personer, som (trots risken) inte kommer att återfalla i brott, fortsatt frihets- berövade för att kunna nå också dem som kommer att återfalla om de friges. Vid den bedömningen måste intresset av samhällsskydd vägas mot den enskildes fri- och rättigheter. Av stor betydelse är då också möjligheten att genom aktuella åtgärder tillgodose samhälls- skyddsintresset. När man överväger förändringar i systemet med villkorlig frigiv- ning måste man komma ihåg att samhällsskyddsaspekter aldrig kan ges annat än ett begränsat genomslag inom ramen för ett tids- bestämt fängelsestraff. När straffet är avtjänat ska den dömde fri- ges, även om man med säkerhet kan säga att han eller hon kommer att begå ett allvarligt brott. Endast begränsade sam- hällsskyddseffekter kan alltså uppnås genom åtgärder som avser den villkorliga frigivningen. I bästa fall kan man uppnå en temporär inkapaciteringseffekt, men den kommer aldrig att kunna bli längre än den återstående strafftiden. Det går inte att säga att en sådan förlängning av frihetsberövandet som det här kan bli fråga om kan förebygga eller förhindra återfall i allvarlig brottslighet på ett all- mänt eller långsiktigt plan. Forskning och statistik visar också att det är relativt sällan som en person, som begått ett allvarligt brott, återfaller i allvarlig brottslighet inom efter frigivningen. Det finns inte heller stöd för att den ytterligare tiden i anstalt kan leda till bättre förutsättningar för ett laglydigt liv efter frigivningen. Den eventuella effekten är således begränsad till den ytterligare tid som frihetsberövandet pågår. Det kan befaras att en reglering av aktuellt slag har negativa konsekvenser för arbetet med att förebygga och förhindra återfall i brott. Den villkorliga frigivningen fyller en viktig funktion när det gäller att kontrollera övergången från anstalt till vistelse i frihet. En förändring av reglerna kan komma att urholka systemet med vill- korlig frigivning. Från samhällets synpunkt finns en poäng med att den dömde har en återstående strafftid när denne släpps ut, bl.a. genom att den återstående strafftiden innebär ett extra incitament för den dömde att inte begå brott under den villkorliga frigivningen. Regler om senareläggning av frigivningstidpunkten på grund av risk för återfall i brott leder till minskad förutsebarhet och att principen om likabehandling åsidosätts. Personer som begått brott som av domstol tillmätts lika högt straffvärde kommer i praktiken att avtjäna olika långa straff. Fakultativa regler kan vara pressande för den dömde eftersom han eller hon hålls i ovisshet om anstalts- vistelsens längd. Det kan befaras att regler av aktuellt slag leder till att dömda som redan är svårrehabiliterade tappar motivationen till förändring. Därmed skulle reglerna försvåra för Kriminalvården att utforma verkställigheten på ett sätt som underlättar den intagnes anpassning i samhället. Det kan konstateras att det finns argument mot att försöka till- godose intresset av samhällsskydd genom åtgärder som avser den villkorliga frigivningen. Framför allt måste beaktas att man genom nu diskuterade åtgärder svårligen kan uppnå annat än tillfälliga effekter. Något annat än ett begränsat genomslag kan, som nämnts, inte samhällsskyddsaspekter ges inom ramen för ett tidsbestämt fängelsestraff. Ställt mot de nackdelar i fråga om bl.a. rättsosäker- het samt bristande proportionalitet, förutsebarhet och likabehand- ling anser vi inte att intresset av samhällsskydd tillgodoses i sådan utsträckning att det kan motivera en sådan förändring av reglerna som diskuteras. Det kan finnas skäl att överväga om det behöver finnas möjlig- heter att skydda samhället mot vissa individer på grund av att det finns stor risk för framtida brott, men ett sådant behov kan och bör enligt vår bedömning inte tillgodoses inom ramen för systemet med villkorlig frigivning. Det finns i stället anledning att fortsätta arbetet med att stärka de återfallsförebyggande insatserna under verkställig- heten i anstalt och efter villkorlig frigivning. Även om vi inte genom riskbedömningar kan få ett säkert svar på vilka individer som kommer att återfalla i allvarlig brottslighet möjliggör bedömningar av risk att man genom olika åtgärder kan försöka förebygga den skada som risken avser. Riskbedömningar bör inte styra strafftiden i anstalt. Däremot kan sådana bedöm- ningar ligga till grund för andra återfallsförebyggande insatser. Vi bedömer att intresset av samhällsskydd på ett bättre sätt kan till- godoses genom att konstaterade risker hanteras inom ramen för åtgärder som innebär kontroll och stöd efter villkorlig frigivning. I kapitel 9 lämnar vi förslag på åtgärder som enligt vår uppfattning kan ge mer långsiktig effekt för att förebygga återfall i brott. 8.4Villkorlig frigivning bör inte senareläggas i straffskärpningssyfte vid återfall i brott Bedömning: Reglerna om villkorlig frigivning bör inte ändras för att åstadkomma en straffskärpning vid återfall i brott. I våra direktiv hänvisas till att som sin mening tillkänna- gett att regeringen bör skärpa reglerna för villkorlig frigivning vid återfall i brott. Vi har redogjort för innehållet i tillkännagivandet i kapitel 4. Tillkännagivandet innebär sammanfattningsvis följande. Personer som återfaller i likartad brottslighet bör vara frihetsberövade än vad som är fallet . De som återfaller i likartad brotts- lighet och på nytt döms till fängelse bör inte friges efter två tredje- delar av strafftiden, utan i stället avtjäna som bättre motsvarar det utdömda straffet. För att den dömde ska ges möjlighet att åter- anpassa sig till ett liv i frihet bör den som återfaller i likartad brottslighet och döms till ett nytt fängelsestraff avtjäna minst tre fjärdedelar av det nya straffet i fängelse. tillkännagivande innebär att man, på verkställighets- stadiet, genom en ändring av reglerna om villkorlig frigivning vill åstadkomma en skärpning av den straffrättsliga reaktionen vid åter- fall i brott. Det närmare syftet med en sådan reglering framgår inte uttryckligen, men i ställningstagandet anges att återfall i brott är ett stort problem och att det finns en förhållandevis liten andel livs- stilskriminella som står för en oproportionerligt stor andel av brotts- ligheten. Vi har därför uppfattat att avsikten med en strängare reg- lering för villkorlig frigivning är att minska antalet återfall i brott. En första fråga är då om man genom en ändring av reglerna kan åstadkomma en återfallsförebyggande effekt. Som utvecklas under avsnitt 8.3.3 finns det inte i den kriminologiska forskningen stöd för att strängare regler om villkorlig frigivning för dem som åter- fallit i brott kan antas minska andelen återfall i brott. Det kan konstateras att det finns direkta effekter av inkapacitering på så vis att den som sitter i fängelse har svårt att begå brott. fortsatta frihetsberövandet förhindras återfall. Det är dock mer osäkert om ett längre frihetsberövande har några egentliga återfalls- förebyggande effekter. Fängelsestraffet kan tvärtom ha negativa konsekvenser för den dömde och ett längre frihetsberövande kan göra det svårare för den dömde att anpassa sig i samhället. Som utvecklas under avsnitt 8.3.5 vilar straffsystemet bl.a. på principer om proportionalitet och likabehandling. Det finns dock också utrymme att beakta återfall i brott. Vid påföljdsvalet har återfall i brott betydelse som en av tre omständigheter som får beaktas för att välja den mest ingripande påföljden, fängelse. Som skäl för fängelse får rätten enligt 30 kap. 4 § , utöver brottets straffvärde och art, beakta att den tilltalade har gjort sig skyldig till brott. Om den som villkorligt frigetts från fängelse döms för nytt brott som är begånget gäller enligt 34 kap. 5 § en presumtion för att den villkorligt medgivna fri- heten ska förklaras förverkad. För att helt underlåta förverkande eller för att endast förverka en del av den villkorligt medgivna fri- heten måste domstolen anföra skäl för det. Som särskilda skäl mot att förverka eller för delförverkande får rätten beakta om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffen- het, om har förflutit mellan brotten, eller om ett för- verkande annars skulle framstå som oskäligt. Om återfallet inte beaktats genom påföljdsvalet eller i tillräcklig utsträckning genom förverkande av villkorligt medgiven frihet, ska domstolen enligt 29 kap. 4 § vid straffmätningen, utöver brottets straffvärde, i skärpande riktning ta hänsyn till om den tilltalade tidigare gjort sig skyldig till brott. Vid denna bedöm- ning ska särskilt beaktas vilken omfattning den tidigare brottslig- heten haft, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig. Av det ovan anförda framgår att det inom ramen för gällande rätt finns utrymme för att beakta återfall i skärpande riktning. Enligt vår mening finns det inte skäl att genom ändring av reglerna om villkorlig frigivning införa ytterligare regler som syftar till straff- skärpning vid återfall i brott. Om man ändå önskar ge återfall ett större genomslag vid påföljdsbestämningen bör detta, enligt utred- ningens mening, ske genom ändringar av reglerna om påföljdsbestäm- ning snarare än genom ändringar av reglerna om straffverkställighet. 8.5Utformningen av en eventuell reglering som innebär att risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning Vi har som framgår av avsnitt 8.3 tagit ställning emot en ordning som innebär att risk för återfall i allvarlig brottslighet ska påverka tidpunkten för villkorlig frigivning. Enligt direktiven ingår emeller- tid i uppdraget att, oavsett vårt ställningstagande i sak, föreslå hur en ordning som innebär att återfallsrisken i vissa fall ska kunna beaktas som skäl mot villkorlig frigivning bör vara utformad. I den delen ska vi bl.a. närmare ta ställning till vilka fall en sådan möjlig- het bör omfatta. En utgångspunkt bör enligt direktiven vara att regleringen ska träffa fall där det bedöms finnas hög risk för återfall i allvarliga våldsbrott, allvarliga sexualbrott eller allvarliga brott som begås som ett led i en organiserad brottslighet. Vi ska också ta ställning till hur prövningsförfarandet ska vara utformat samt upp- märksamma frågor om möjligheten att överklaga eller på något annat sätt få ett beslut omprövat. Eftersom bedömningar av risk för återfall i brott kommer att utgöra en viktig del av beslutsunder- laget, ska vi även ta ställning till hur behovet av underlag för det ändamålet lämpligast kan tillgodoses. Vi ska också ta ställning till om förändringar av tidpunkten för villkorlig frigivning bör leda till ändringar av reglerna om prövotid och övervakning efter villkorlig frigivning. 8.5.2Utgångspunkter för utformningen av en reglering Som framgår av våra överväganden är det svårt att förena grund- läggande principer om proportionalitet, förutsebarhet och likabehand- ling som det nuvarande straffsystemet vilar på med en ordning som innebär olika stränga ingripanden grundade, inte på vad personen i fråga har gjort, utan på risken för vad han eller hon kan komma att Med hänsyn härtill samt vad som sagts om svårigheter att göra säkra riskbedömningar, särskilt när det gäller att bedöma hög risk, måste en ordning av det slag som övervägs ges ett snävt tillämpningsområde för att kunna godtas ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Endast i de fall då intresset av sam- hällsskydd anses väga särskilt tungt bör risken för återfall kunna beaktas som skäl mot villkorlig frigivning. Det är vidare viktigt att en ordning som den föreslagna utformas på ett sådant sätt att det alltjämt finns ett tydligt incitament för den dömde att i anstalt sköta sig och arbeta för en positiv utveckling och anpass- ning till ett samhällsliv utan missbruk och kriminalitet. Den villkorliga frigivningen syftar till att åstadkomma en lämp- lig övergång från anstaltslivet till livet i frihet. Det får anses förenat med påtagliga nackdelar att låta en intagen avtjäna hela straffet i anstalt. Det är därför angeläget att regler som innebär att det fakul- tativa inslaget vid villkorlig frigivning utökas, om möjligt, utformas på ett sådant sätt att de fördelar som är förenade med villkorlig frigivning inte går helt förlorade genom att hela det utdömda fängelse- straffet verkställs i anstalt. Reglerna bör endast omfatta långtidsdömda Tillämpningsområdet för regler om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk bör inskränkas till fall där behovet av samhällsskydd kan anses väga särskilt tungt.