sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Beslutet om föreskrifter ska kungöras i ortstidning och kartan ska göras tillgänglig på webbplats. ska förse med det under- lag som behövs för att ta fram föreskrifterna. Översiktsplanen är inte en lämplig form för att peka ut tät- respektive samlad bebyggelse – det bör vara uppgift I departementspromemorian (Ds 2014:31) föreslogs en bestämmelse med innebörden att kommunen skulle redovisa vilka områden som enligt kommunens uppfattning utgjorde samlad bebyggelse (jfr av- snitt 5.3). I promemorian framhölls att byggnadsnämnderna har lång erfarenhet av att bedöma huruvida ett område utgör samlad bebyg- gelse. Detta skulle enligt promemorian tala för att kommunerna bör få ta hand om uppgiften att redovisa sin uppfattning om var sådan bebyggelse föreligger. Remissutfallet talar för att den konstruktion som föreslogs i pro- memorian inte bör genomföras, bl.a. för –att översiktsplanen inte är bindande, –att det är vanligt förekommande att aktualitetsprövningen inte fungerar på det sätt som lagstiftaren tänkt sig, och –att det finns risk för tolkningssvårigheter om bebyggelsen utveck- las och bebyggelsen i verkligheten inte motsvarar redovisningen i planen. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Vi delar uppfattningen att det inte är lämpligt att peka ut vilka områ- den som utgör samlad bebyggelse i översiktsplanen, bl.a. för att över- siktsplanen inte är bindande. Risk finns därmed att den enskilde får ta konsekvenserna av att redovisningen i översiktsplanen inte är korrekt. Om redovisningen av tät- respektive samlad bebyggelse i översikts- planen görs bindande minskar troligen denna risk. Vi kommer, i enlig- het med våra direktiv, att återkomma till frågan om översiktsplanen i vissa avseenden kan göras bindande i nästa delbetänkande. I motsats till promemorian är dock vår bedömning att översikts- planen inte är en lämplig form för att peka ut samlad bebyggelse (eller tätbebyggelse), oavsett om översiktsplanen görs bindande eller inte. Vårt huvudsakliga motiv till denna bedömning är att översiktsplanen inte uppdateras tillräckligt ofta. Det innebär att det kan gå innan de krav som bör gälla inom tätbebyggelse eller samlad bebyg- gelse blir tillämpliga i nya områden. De kriterier som vi föreslår för tät- respektive samlad bebyggelse gör att inslaget av bedömningsmoment kommer att vara väsentligt mindre än med den ordning som föreslogs i departementspromemo- rian. Om bedömningsinslaget i det enskilda fallet blir litet minskar även motiven till att avgränsningen behöver göras av någon med kun- skap om förhållandena på platsen. Eller annorlunda uttryckt: behovet av att kommunen fattar beslut om vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse minskar väsentligt om uppgiften består av att tillämpa de kriterier som och regeringen har satt upp. De krav som ska tillämpas inom de områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse är inte heller kommunala utan statliga, även om kraven i vissa fall prövas av kommunala myndigheter i första instans. Att kraven är statliga talar i viss utsträckning för att det blir än viktigare att kraven tillämpas enhetligt över landet och att utrym- met för kommunala anpassningar är litet eller obefintligt. Vi anser att är en lämplig aktör för att peka ut vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse. ska bl.a. svara för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltnings- uppgifter. Vidare ska samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Vårt förslag innebär att tät- respektive samlad bebyggelse i huvud- sak ska pekas ut enligt kriterier som framgår av en förordning. Det gör att det politiska inslaget blir litet och att uppgiften i huvudsak är av Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … har även andra uppgifter som till sin karaktär kan sägas ligga nära uppgiften att peka ut områden med tät- respektive samlad bebyggelse, bl.a. uppgiften att peka ut sådana områden där utvidgat strandskydd behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften (7 kap. 14 § andra stycket ). Som vi kommer att redogöra för längre fram bör beslutet att peka ut vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse föregås av ett samråd mellan berörda myndigheter och kommuner. I det arbetet bör erfarenheter från uppgiften att agera som statlig samordnare i länet komma till nytta (jfr 2 § förordningen [2007:825] med länsstyrelseinstruktion). föreskrifter bör omfatta hela kommuner Ett beslut att precisera vilka områden som ska utgöra tät- respektive samlad bebyggelse bör omfatta samtliga områden inom ett visst om- råde, t.ex. hela länet eller en eller flera kommuner. Annars kan frågor uppstå om redovisningen är uttömmande eller om det finns ytter- ligare områden inom länet eller kommunerna som utgör tät- respek- tive samlad bebyggelse enligt kriterierna. Att redovisningen ska vara uttömmande inom ett visst område bör dock inte hindra att beslut kan delas upp i flera del- beslut. Framför allt i de län som består av många kommuner kan det av administrativa skäl ibland vara lämpligt att kan dela upp beslutet i flera delbeslut, t.ex. så att beslutet enbart omfattar en eller flera kommuner. Det är då viktigt att det av föreskrifterna fram- går vilka kommuner som omfattas av beslutet. bör förse med det underlag som behövs för att ta fram föreskrifterna De kriterier som vi föreslår är tänkta att vara så enkla och entydiga att de områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse ska kunna tas fram med hjälp av en GIS-analys. Arbetet med GIS-analysen bör samordnas nationellt, då merarbetet med att göra en analys som om- fattar hela landet bör vara begränsat jämfört med att göra en analys som omfattar ett enda län. Det finns med andra ord stora samord- ningsvinster att hämta om en aktör kan göra en GIS-analys för hela Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … landet, snarare än att varje länsstyrelse ska bygga upp sitt eget system och göra analysen var för sig. Vi anser att SCB bör få i uppdrag att vara den aktör som tar fram ett underlag som visar vilka områden som utgör tät- respektive sam- lad bebyggelse enligt de kriterier som följer av den nya regleringen. Uppgiften handlar i huvudsak om att med stöd av ett GIS-program analysera aktuella kart- och registerdata och presentera resultatet av analysen i form av digitala kartfiler för länsstyrelserna. För denna uppgift behöver SCB bygga upp och förvalta en analysmodell. Det kan även finnas ett behov av dialog med länsstyrelserna kring metod- utveckling och rutiner, men i teorin bör SCB kunna arbeta självstän- digt. När analysmodellen väl är utvecklad bör det däremot inte finnas något behov av att SCB granskar varje enskilt område för sig – denna uppgift bör länsstyrelserna svara för. Motivet till att SCB bör få ta hand om denna uppgift hänger sam- man med att myndigheten bör ha värdefulla erfarenheter från arbetet med att utveckla liknande analyser för vilka områden som utgör tät- orter (avsnitt 5.5.3). Genom arbetet med tätortsavgränsningar bör SCB även ha tillgång till de kart- och registerdata som behövs för ana- lysen. Vi tror att det inte är lämpligt att lägga analysuppgiften direkt på länsstyrelserna, framför allt eftersom det då kan uppstå ett omfattan- de samordningsbehov. bör kunna avvika från de kriterier som följer av förordningen, om det finns särskilda skäl Utgångspunkten bör vara att kriterierna för tät- respektive samlad be- byggelse görs så tydliga att de områden som utgör sådan bebyggelse i huvudsak identifieras redan genom GIS-analysen. Det medför att behovet av lokala eller regionala anpassningar bör vara litet. Erfaren- heterna från SCB:s arbete med tätortsavgränsningar talar för att det är möjligt att driva automatiseringen mycket långt. talar erfa- renheterna för att det kan finnas behov av anpassningar i det enskilda fallet, t.ex. till följd av ofullständigheter eller brister i underlaget. Som exempel på behov av anpassningar i det enskilda fallet kan nämnas att parker och liknande grönområden kan vara svåra att identifiera genom GIS-analys. Sådana områden bör normalt anses vara en del av tät- respektive samlad bebyggelse, i vart fall så länge parken eller om- Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … rådet utgör anlagd mark med regelbunden skötsel. Såvitt vi känner till finns dock inget lämpligt kartunderlag som gör det lätt att identifiera sådana parker och grönområden som det nu är fråga om. Det gör att det i vissa fall kan tänkas uppstå omotiverade ”hål” i de områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse enligt GIS-analysen. Vi tror att det är fullt möjligt att ta fram kriterier som ger en god bild av alla de områden som i allmänt språkbruk kan uppfattas som tät- respektive samlad bebyggelse. Likafullt tror vi att det kan vara svårt att ge en fullständig bild enbart genom förutbestämda kriterier, givet att verkligheten rymmer en stor variationsrikedom. Med detta sagt bedömer vi att det kan finnas situationer när läns- styrelsen behöver göra en anpassning av de gränser som framkommer genom GIS-analysen. bör därmed ha en möjlighet att avvika från de kriterier som anges i den föreslagna för- ordningen, om det finns särskilda skäl för det. Ett sådant särskilt skäl kan vara att ta bort omotiverade ”hål” som i enstaka fall kan komma att uppstå utifrån de kriterier som ligger till grund för GIS-analysen. Att ta bort ett sådant hål innebär således att utvidgar det område som i övrigt ska anses utgöra tät- eller samlad bebyggelse till att även omfatta ett närliggande område som inte direkt omfattas av de kriterier som följer av den nya förord- ningen. En förutsättning för att en sådan lokal anpassning ska få göras bör vara att fördelarna med anpassningen överväger de nack- delar som anpassningen kan medföra från allmän eller enskild syn- punkt. Särskilda skäl kan även anses föreligga genom att det område som följer av kriterierna utvidgas i en eller flera riktningar. Ett in- dustriområde, en idrottsanläggning7, ett hamnområde eller liknande område bör således anses utgöra tätbebyggelse eller samlad bebyg- gelse i sin helhet, även om de kriterier som ligger till grund för GIS- analysen anger att endast en del av området ska anses utgöra sådan bebyggelse. I enstaka fall kan det också tänkas finnas skäl att se två mindre be- byggelsegrupper, som var för sig har färre än 50 respektive 20 bygg- nader, som en större enhet, trots att avståndet mellan två enskilda byggnader överstiger de som följer av kriterierna. 7 I detta sammanhang avser vi idrottsanläggningar med anlagda ytor och intensiv markanvänd- ning. Däremot avser vi inte ytstora motionsanläggningar med spår för skidåkning, löpträning och liknande. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … dock i så fall förutsätta att antalet byggnader i de båda bebyggelse- grupperna tillsammans överstiger de 50 respektive 20 byggnader som följer av kriterierna och att förutsättningarna i övrigt är av sådant slag att det vore oskäligt att betrakta de två bebyggelsegrupperna som två separata enheter, t.ex. när det gäller täthet och funktionella samband. Särskilda skäl kan även föreligga i det omvända fallet, dvs. när bedömer att ett område inte ska utgöra tätbebyggelse eller samlad bebyggelse – trots att området uppfyller något av de kriterier som följer av förordningen. Det kan t.ex. vara fallet när det finns brister i kart- eller registerunderlaget. Vid prövningen av om det finns särskilda skäl bör i första hand beakta behovet av den reglering som är kopplad till att området anses utgöra tät- respektive samlad bebyggelse. Avsikten är att möjlighet att avvika från kriterierna ska tilläm- pas restriktivt. Tanken är inte att möjligheter att avvika från krite- rierna ska användas för att peka ut fler mindre eller glesare bebyg- gelseområden på landsbygden som normalt inte faller inom krite- rierna för tät- respektive samlad bebyggelse. Särskilda skäl kan inte anses föreligga om avsikten är att mera allmänt skydda kulturvärden i bebyggelsen genom att kraven på bygglov, marklov och rivningslov är mera omfattande inom områden med tät- respektive samlad bebyg- gelse. Vi menar att det inte bör finnas något krav på att ska dokumentera vilka särskilda skäl som motiverar ett avsteg från de kri- terier som normalt gäller. Däremot bör motivera sitt beslut i de avseenden som beslutet går emot önskemål som berörda statliga myndigheter eller kommuner har framfört under det samråd som bör ske enligt vårt förslag. Vi återkommer till förslaget om sam- råd längre fram. Vad händer om pekar ut fel områden? Risken för att pekar ut andra områden som tät- respek- tive samlad bebyggelse än sådana som den föreslagna regleringen medger bedöms vara liten, i första hand på grund av att kommer att utgå från SCB:s underlag som identifierar vilka områden som ska anses utgöra sådan bebyggelse. Det kan dock inte helt ute- Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … slutas att kan avvika från kriterierna i lagen i större ut- sträckning än vad lagstiftaren avsett, med hänvisning till att läns- styrelsen bedömer att det föreligger särskilda skäl. föreskrifter kommer att vara bindande för såväl myndigheter och enskilda som träffas av kraven i berörda lagar. Nå- gon möjlighet att få en rättslig prövning av avgränsning kommer därmed inte finnas. I sammanhanget finns anledning att påminna om regeringsformens bestämmelser som lagprövning. De innebär att om en domstol eller ett offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med en bestäm- melse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst (11 kap. 14 § respektive 12 kap. 10 § RF). bör ge tillfälle till samråd med berörda myndigheter och kommuner inför beslutet Vi tror att kvaliteten i föreskrifter om tät- respektive samlad bebyggelse blir bättre om ger berörda myndig- heter och kommunerna i länet tillfälle att yttra sig inför beslut. Inte minst kan det vara lämpligt att berörda myndigheter och kommunerna i länet ges möjlighet att yttra sig över de fall då läns- styrelsen anser att det finns skäl att avvika från de kriterier som anges i förordningen. Av 10 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion framgår att ska samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i sådana frågor inom verksamhets- område som påverkar eller har betydelse för den myndighetens verk- samhet. Kravet på samråd gäller emellertid inte kommunerna. Efter- som även kommunerna berörs av reglerna om tät- respektive samlad bebyggelse finns det således skäl att ge kommunerna möjlighet att yttra sig över förslaget, vilket motiverar att frågan regleras särskilt i regeringens föreskrifter. Av förordningen bör även uttryckligen framgå att vissa statliga myndigheter alltid ska ges möjlighet att yttra sig. Vi bedömer att , och får anses vara berörda på ett sådant sätt att dessa alltid ska ges möjlighet att yttra sig Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … innan beslutar om vilka områden som ska utgöra tät- respektive samlad bebyggelse. För att skapa förutsättningar för en enhetlig nationell tillämp- ning menar vi att även länsstyrelserna i angränsande län bör få möj- lighet att yttra sig inför beslutet om vilka områden som avses ut- göra tät- respektive samlad bebyggelse. Vi menar att det inte är nödvändigt att reglera att mottagarna ska få att yttra sig över förslaget utan att länsstyrelserna kan förvän- tas ge mottagarna skälig tid för att granska och yttra sig över förslaget. Vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse bör uppdateras I takt med att bebyggelsen utvecklas och markanvändningen föränd- ras kommer nya områden att träffas av kriterierna för tät- respektive samlad bebyggelse. På motsvarande sätt kan förhållandena i sådana områden som har omfattats av kriterierna förändras så att dessa områden inte längre utgör sådan bebyggelse. Det finns med andra ord ett behov av att löpande se över att avgränsningen är kor- rekt utformad. Vi menar att en gång bör ta ställning till att av- gränsningen i länet är korrekt. Inför denna uppdatering bör SCB till- handahålla ett uppdaterat underlag utifrån aktuella kart- och register- data. Av SCB:s underlag bör särskilt framgå –vilka områden som tillkommit i förhållande till föregående år, res- pektive –vilka områden som fallit bort, till följd av ändringar i bebyggelse- strukturen eller markanvändningen. Med detta som underlag bör det vara förhållandevis enkelt för läns- styrelsen att se över på vilket sätt som de egna föreskrifterna behöver justeras. För att ge möjlighet för länsstyrelserna att planera sin verk- samhet bör SCB:s underlag skickas till länsstyrelserna . Vi föreslår att SCB:s underlag ska vara länsstyrel- serna tillhanda . I samband med översynen bör ge berörda myndighe- ter och kommuner tillfälle att yttra sig över det nya förslaget. Dessa bör ges tillfälle att yttra sig, även om förslaget inte innebär någon Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … ändring i förhållande till de föreskrifter som redan gäller. Motivet till att berörda myndigheter och kommuner även i sådana fall bör ges tillfälle att yttra sig över beslutsförslaget är att framför allt kommu- nerna kan ha kännedom om förändringar i bebyggelsen eller mark- användningen som inte framgår av de kart- och registerdata som ligger till grund för underlaget från SCB. I samband med att föreslår förändringar är det lämp- ligt att klargör i vilka fall som har justerat avgränsningen, både i förhållande till underlaget från SCB (dvs. sådana fall där har bedömt att det finns särskilda skäl) och i för- hållande till den senast beslutade avgränsningen. De områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse bör kungöras i ortstidning och finnas tillgängliga på webbplats Författningar som har beslutats av en myndighet under regeringen – däribland – ska kungöras enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Med författning avses i detta sammanhang bl.a. sådana föreskrifter om tät- respektive samlad bebyggelse som vi nu föreslår att ska få besluta om. Författningar som beslutas av en länsstyrelse ska kungöras i författ- ningssamlingen för det län inom vilket myndigheten har sitt säte. ges ut genom försorg. Eftersom föreskrifter om tät- respektive samlad bebyggelse kan få stor betydelse för enskilda anser vi att det är lämp- ligt att beslut om sådana föreskrifter även annonseras i ortstidning. Det innebär att en kungörelse ska införas i ortstidning på det sätt som följer av bestämmelserna av lagen (1977:654) om kun- görande i mål och ärenden hos myndighet m.m. För att ytterligare underlätta allmänhetens möjligheter att få infor- mation om vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggel- se anser vi att kartan över denna bebyggelse ska göras tillgänglig på webbplats. tillhandahåller länsstyrelserna karttjänster med information, bl.a. om vilka områden i länet som ut- gör riksintressen och naturskyddsområden samt en stor mängd pla- neringsunderlag som kommuner och enskilda kan ha nytta av. Det bör därmed inte leda till något merarbete av betydelse för länsstyrel- sen att även redovisa sådana områden som utgör tät- respektive sam- lad bebyggelse enligt föreskrifter på webbplatsen. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Att beslutar om föreskrifter bör säkerställas genom myndighetsstyrning Innebörden av myndighetsföreskrifter är att en myndighet får besluta om sådana. Däremot finns ingen möjlighet att ställa krav på att myn- digheten måste besluta om föreskrifter. Vi har övervägt om det behövs någon form av alternativ handlings- regel om inte beslutar om föreskrifter om tät- respektive samlad bebyggelse. Effekten skulle annars kunna bli att väsentliga krav enligt berörda lagar inte kommer att bli tillämpliga i den omfattning som det är tänkt. Ett alternativ som vi har övervägt är att kriterierna skulle kunna bli direkt tillämpliga för den myndighet som har att pröva krav enligt en viss speciallag, om inte har beslutat om föreskrifter. Nackdelen med en sådan ordning är att enskilda myndigheter då skulle börja göra tolkningar av vad som utgör tät- respektive samlad bebyggelse, trots att berörda myndigheter inte har getts tillfälle att yttra sig. Vi bedömer att det inte är nödvändigt att införa bestämmelser för situationen att inte skulle meddela föreskrifter om tät- respektive samlad bebyggelse. Att tar fram sådana före- skrifter bör i stället följas upp inom ramen för regeringens myndig- hetsstyrning. Exempelvis kan regeringen i länsstyrelsernas reglerings- brev ge länsstyrelserna i uppgift att redovisa vilka områden som bör utgöra tät- respektive samlad bebyggelse och redovisa detta för rege- ringen. Vi bedömer att länsstyrelserna kan förväntas meddela före- skrifter om sådan bebyggelse även utan ett särskilt uppdrag i regler- ingsbrevet, men ett krav på återrapportering till regeringen kan vara ett lämpligt sätt att förvissa sig om att länsstyrelserna meddelar före- skrifter på det sätt som vi har beskrivit ovan. Upplysningsbestämmelser behövs i de lagar och förordningar där termen tät- respektive samlad bebyggelse används För att det ska bli tydligt för den som ska tillämpa en lag eller en för- ordning som innehåller termen tätbebyggelse eller samlad bebyg- gelse är det lämpligt att lagen eller förordningen innehåller en upp- lysning om vad som avses med termerna. Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … Någon upplysning behövs dock inte i PBF eftersom de termer och uttryck som används i förordningen har samma betydelse som i PBL (1 kap. 2 § PBF). Omfattningen av det arbete som följer av den föreslagna modellen bör vara begränsad Varje förändring av regelsystemet kan förväntas medföra ett visst omställningsarbete hos berörda myndigheter och kommuner. Det arbetssätt som vi ser framför oss kan antas leda till att det krävs ett visst arbete med att bygga upp system och få rutiner på plats. Vi menar dock att omfattningen av den arbetsinsats som kan förväntas bli följden av den modell som vi här har skisserat bör vara förhållan- devis måttlig. Vi tror att det sammantaget handlar om cirka 2,5 årsarbeten för att få systemet på plats. Det löpande arbetet med att följa upp att områdena är aktuella bör vara väsentligt mindre än så. Vi bedömer att det föreslagna systemet kan motiveras, utifrån ökad rättssäkerhet och ökade möjligheter till att kunna bygga utan detaljplan i fler fall. Vi återkommer till resursfrågorna i konsekvensavsnittet. Vi menar att det dessutom finns ytterligare effektivitetsvinster att göra genom att koppla krav i andra författningar till de områden som avses utgöra tätbebyggelse respektive samlad bebyggelse enligt vad vi nu har föreslagit. Utöver de författningar som vi nämner i detta betänkande finns krav i andra författningar med oklar räckvidd till följd av att kraven anges gälla inom ett otydligt definierat område. Genom att även koppla sådana krav till tätbebyggelse eller samlad be- byggelse skulle tillämpningen förenklas och rättssäkerheten förbättras. 5.5.7Alternativ som övervägts men förkastats Bör giltigheten av föreskrifter begränsas i tiden? Vi har ställt oss frågan om det kan behövas någon form av kontroll- mekanism för att säkerställa att omprövar sina föreskrif- ter regelbundet. En sådan lösning skulle kunna vara att regeringens bemyndigande begränsas i tiden så att beslut om före- skrifter skulle upphöra att gälla automatiskt om inte Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar … omprövar föreskrifterna inom . Vi ser dock vissa princi- svårigheter med en sådan lösning.