sou · H5B313 · 2017-03-01 00:00:00 — En del av skillnaden i finansieringskostnad jämfört med privat finansiering beror på att det privata OPS-bolagets ägare och långivare bär projektrisker som statliga långivare undslipper eftersom statens upplåning inte är kopplad till specifika investeringsprojekt. En rättvisande jämförelse innebär därför att finansieringskostnaden behöver riskjusteras. Finansieringskostnaden bedöms dock, även efter en riskjustering, vara högre för det privata OPS-bolaget beroende bl.a. på långivarnas riskaversion, imperfektioner på kapitalmarknaden som försvårar fullständig riskdiversifiering och den högre likviditeten i statsobligationer jämfört med lån till projektbolag. Avkastningskravet, dvs. spegelbilden av finansieringskostnaden, för den privata OPS-partens långivare och aktieägare är en funktion av risken i infrastrukturprojektet. Ju mer risker staten tar på sig i ett givet OPS-kontrakt, desto lägre kommer finansieringskostnaden för den privata OPS-parten att vara. Detta är inte nödvändigtvis något enbart positivt. Samhällsekonomiskt kan en mer ändamålsenlig riskfördelning kombinerat med en något högre finansieringskostnad för den privata parten vara att föredra. Mot denna bakgrund krävs en samlad analys av hur risker ska fördelas som tar sin utgångspunkt i att maximera det förväntade samhällsekonomiska överskottet. Detta sker genom att risker fördelas så att den som har möjlighet att minska sannolikheten för att risken realiseras, och för att mildra konsekvenserna av om så sker, bär dessa risker. ska hänsyn tas till hur finansieringskostnaden för projektet påverkas av riskfördelningen. Denna samlade analys bör göras såväl vid ett eventuellt urval av vilka infrastrukturprojekt som är lämpliga att genomföra som OPS-projekt som när riskfördelning ska ske i ett specifikt kontrakt mellan den offentliga och privata OPS-parten. 8.2.3Potentiella effektivitetsvinster med OPS i förhållande till andra upphandlingsformer Kommittén har konstaterat att huvuddelen av potentiella effektivitetsvinster i förhållande till andra upphandlingsformer ligger i: Tydligare incitament att hålla tidplan och budget. Detta baseras på utformningen av ersättningsmodellen och betalningsprofilen i OPS-kontrakt jämfört med andra entreprenadformer. Denna effekt har även visst empiriskt stöd. Ett tydligt livscykelperspektiv på infrastrukturinvesteringen uppnås genom att detaljprojektering, byggande, samt drift och underhåll sammanförs i ett gemensamt kontrakt som sträcker sig över . Det faktum att privat kapital är bundet i projektbolaget, och att statens ersättning till projektbolaget kommer senare ger starkare drivkrafter till effektivisering än i andra entreprenadformer. Detta förhållande stärker också statens förhandlingsposition vid omförhandlingar vilket påverkar drivkrafterna för den privata OPS- parten redan vid utformningen av anläggningen. Organisationsformen i form av ett särskilt projektbolag som enbart fokuserar på ett specifikt infrastrukturobjekt innebär att det, vid en väl avvägd fördelning av risker, finns ekonomiska drivkrafter att driva projektet effektivt i jämförelse med andra organisationsformer. Långivarna till projektbolaget gör en kreditbedömning av själva projektet snarare än av kreditvärdigheten hos projektbolagets ägare. Denna extra externa granskning bedöms gagna projektets effektivitet och är normalt svårare att uppnå vid andra entreprenadformer. 8.2.4Funktionsentreprenader med helhetsansvar kan inte fånga alla effektivitetsvinster I har successivt kommit att utveckla upphandlings- och entreprenadformerna i riktning mot större inslag av total- och funktionsentreprenader. Det har också genomfört några upphandlingar som betecknas som funktionsentreprenad med helhetsansvar (FEHA). Det finns dock begränsad dokumentation som rör dessa entreprenader och vad de faktiskt inneburit. De förefaller också haft relativt stora olikheter sinsemellan. FEHA är således en entreprenadform under utveckling vilket försvårar jämförelsen med OPS. Kommittén bedömer, utifrån existerande underlag avseende FEHA, att vissa men inte alla potentiella effektivitetsvinster med ett OPS-upplägg kan realiseras via en FEHA. Detta beror på att frånvaron av eget kapital bundet i ett speciellt projektbolag, med tillkommande extern finansiering, ger svagare ekonomiska drivkrafter. Det beror också på kortare kontrakt och den mer framtunga betalningsprofilen till entreprenören som innebär att ersättningen för projektets anläggningskostnader huvudsakligen betalats ut under själva byggfasen i de FEHA som genomförts i . FEHA ger inte samma möjligheter till riskdelning jämfört med en OPS mellan staten och den privata entreprenören. Därigenom är de potentiella effektivitetsvinsterna också lägre. kan såväl transaktionssom finansieringskostnaderna potentiellt vara lägre i en FEHA än i en OPS-lösning. Slutsatsen är inte att ett eventuellt OPS-program ska innebära att FEHA utmönstras. Denna entreprenadform bör i stället fortsätta att vidareutvecklas. OPS bör snarare ses som ytterligare en möjlighet i upphandlande myndigheters verktygslåda. En analys av varje specifikt projekt bör svara på frågan om OPS eller FEHA (eller någon mer traditionell entreprenadform) är mest ändamålsenlig. 8.2.5Omfattande internationella erfarenheter att lära sig av Om ska inleda ett OPS-program inom det statliga transportinfrastrukturområdet finns stora fördelar i form av många andra länders erfarenheter med OPS-program för investeringar i transportinfrastruktur. En indikation på att skiljer ut sig på området är att vi som enda EU-land, tillsammans med , inte är medlemmar i (), Europeiska investeringsbankens expertorgan för OPS-frågor. Kommittén bedömer att inte minst och erfarenheter är relevanta att studera noggrant. Dessa länder har startat OPS-program inom transportinfrastrukturområdet relativt sent. De har också genomfört OPS-projekt med det övergripande syftet att öka effektiviteten i investeringsverksamheten. Även reformering av sitt omfattande och långvariga OPS- program (PFI) 2011 är värt att studera och dra lärdomar utifrån. I likhet med omfattas också , och Stor- av de regler som styr EU:s inre marknad, exempelvis avseende offentlig upphandling och statsstöd. De nya norska OPS-projekt som utannonseras kombinerar utgiftsmässig anslagsavräkning vid investeringstidpunkten med OPS som genomförandeform. Denna modell är värd att studera närmare.3 och har också erfarenheter från en delvis gemensam nordisk anläggningsmarknad och är därför extra intressant att studera ur ett konkurrensperspektiv. Utöver de landspecifika erfarenheterna finns också mycket kunskap och erfarenheter samlade inom organisationer som EPEC, och utveckling () och . 8.2.6Tidiga och kontinuerliga utvärderingar viktiga Eftersom statliga OPS-upphandlingar inom infrastrukturområdet inte har prövats i måste det ske en tidig, noggrann och kontinuerlig utvärdering, särskilt av de första OPS-projekt som genomförs. Detta för att erfarenheter ska kunna ligga till grund för kommande projekt och därigenom utveckla OPS-programmet. Det innebär dels att projekten utformas så att de är möjliga att utvärdera genom adekvat dokumentation, dels att det avsätts resurser för att kontinuerligt utvärdera de enskilda projekten. Motsvarande krav bör dock också ställas också på andra upphandlingsformer. 8.2.7En statlig OPS-funktion med hög kompetens I ett inledande skede i ett svenskt OPS-program bör en särskild funktion ges i uppdrag att i detalj förbereda ett svensk program avseende upphandlingsprocess, ersättningsform, riskfördelning utifrån internationella erfarenheter och forsknings- och utvärderingslitteraturen inom området. bör bli medlem i och delta i EPEC:s arbete och dra nytta av andra länders erfarenheter inom 3 informerade norska på ett marknadsmöte om planerna för tre nya OPS-projekt för motorvägsbyggen i storleksordningen 3 till . OPS-området och därigenom tillgodogöra sig vad som har visat sig fungera eller inte. Funktionen bör utifrån dessa erfarenheter ta fram ett standardavtal som bl.a. noga överväger lämplig riskfördelning i ett OPS- avtal. Detta avtal ska vara utgångspunkt i alla OPS-upphandlingar som genomförs och de avtal som tecknas inom området statlig transportinfrastruktur. För att staten ska vara en stabil och jämbördig avtalspart med den privata OPS-parten krävs en god beställarkompetens med adekvata resurser, rätt kompetens samt förmåga att agera som en långsiktig motpart. 8.2.8Uppnå tillräcklig konkurrens i anbudsprocessen För att uppnå en god konkurrens i upphandlingarna genom att attrahera utländska aktörer är det en fördel om regering och riksdag binder sig till ett program med minst tre projekt. Få eller små OPS- projekt riskerar att minska intresset på marknaden och att skapa bristande konkurrens då transaktionskostnaderna är höga i OPS- upphandlingar. På motsvarande sätt skapar alltför få OPS-projekt höga transaktionskostnader för staten eftersom de fasta kostnaderna för att inleda ett OPS-program är höga. 8.2.9Ersättningsmodellen beror på projektet Kommitténs bedömning är att en tillgänglighetsbaserad ersättning till den privata OPS-parten normalt torde vara att föredra framför system som innebär att ersättningen baseras på trafikvolymer. Att gå från efterfrågebaserad till tillgänglighetsbaserad ersättning har varit en internationell trend det senaste decenniet.4 Det finns goda skäl till detta. Trafikvolymer är normalt svårt för den privata OPS-parten att påverka varför det troligtvis är svårt att uppnå effektivitetsvinster om den privata parten tar denna risk. Dessutom innebär det faktum att den privata OPS-parten tar efterfrågerisken att det kan uppstå krav på att införa begränsningar av olika slag som försvårar framtida förändringar i transportsystemet. 4 EPEC (2015b). ändringarna kan vara samhällsekonomiskt välmotiverade men påverka efterfrågan på en viss infrastruktur som drivs som OPS. Det innebär att en befintlig infrastrukturlösning riskerar att låsas fast . Slutligen innebär de legala begräsningar som följer av det så kallade Eurovinjettdirektivet m.m. att det inte finns fullständig frihet att utforma brukaravgifter på vägar. Kommittén bedömer dock att efterfrågebaserad ersättning till den privata OPS-parten baserad på trafikvolymen kan övervägas vid väl avgränsade projekt utan näraliggande konkurrerande infrastruktur och där inga juridiska restriktioner föreligger vid eventuella brukaravgifter. Exempel på sådana projekt är broar eller tunnlar där det tidigare inte funnits någon fast förbindelse. I slutändan måste emellertid valet av ersättningsmodell bero på förutsättningarna i det specifika infrastrukturprojektet. 8.3Kriterier för urval av OPS-projekt Risk: Ju svårare riskerna är att identifiera och att bedöma desto mer talar detta mot OPS. Skälet är att en sådan osäkerhet kan försvåra en lämplig fördelning och värdering av riskerna. OPS- bolagets riskpremie riskerar också att bli hög. Det kan utlösa krav på villkor så som garantier, lån eller dylikt som kan skada incitamenten. Osäkerheten kan också skapa utrymme för att någon av parterna utnyttjar luckor i avtalet på ett sätt som inte står i samklang med dess underliggande, men ofullständigt specificerade, avsikter. Flexibilitet: Entreprenören måste ges möjligheter att välja alternativa lösningar för att leverera den beställda infrastrukturtjänsten. Ju mer detaljerade kraven är på exakt utformning av infrastrukturobjektet desto mer talar mot OPS eftersom eventuellt utrymme för effektivitetsvinster genom innovativa lösningar begränsas. Om projektet måste uppfylla detaljerade krav och också kräver långtgående samordning med andra angränsande projekt talar detta mot OPS. Möjlighet att mäta resultat: Eftersom entreprenören har större frihetsgrader vid en OPS-upphandling är det centralt att det är möjligt att mäta kvaliteten på den tjänst eller funktionalitet som OPS-leverantören ska leverera. Att projektet är avgränsbart i så måtto att det i så hög utsträckning som möjligt endast är den privata OPS-partens agerande som påverkar kvaliteten talar för OPS. Konkurrenssituation: Leder en OPS-upphandling till att konkurrenssituationen (antalet anbud) försämras talar detta mot OPS. Vikten av att tidplanen håller: Att infrastrukturobjekt vid OPS-upplägg blir färdigställda eller till och med före tidplanen är en av de mest välbelagda effekterna, utifrån den empiri som finns. Det innebär i sin tur att det finns argument för att två typer av objekt är mer lämpade än andra för OPS-upplägg. –Projekt med hög bedömd samhällsekonomisk nytta. En försening av dessa projekt minskar den totala nyttan i samhället mer än projekt med lägre bedömd nytta. –Projekt där tidpunkten för färdigställandet är kritisk för att nyttan ska realiseras, exempelvis när nyttan av andra investeringar i fastigheter och övrig infrastruktur är helt beroende av att objektet är färdigt i tid.5 Storlek: OPS-projekt kan inte vara alltför små eftersom kontrakts- och upphandlingskostnader är relativt sett högre än i andra upphandlingsformer. Detta gäller inte minst i inledningsskedet av ett OPS-program. Kommittén bedömer därför att en total kontraktsstorlek om normalt bör vara en nedre beloppsgräns för att OPS ska övervägas i ett infrastrukturprojekt.6 5Detta förutsätter att själva upphandlingsprocessen inte tar avsevärt än andra upphandlingar av andra entreprenadformer. Detta har identifierats som ett problem med OPS, bl.a. i OPS-program PFI. 62–är det intervall olika aktörer nämnt som en lämplig storleksordning för OPS-projekt vid kontakter med kommittén. De tre norska OPS-projekt som planeras och framåt ligger alla inom detta storleksintervall. Bedömning: Kommittén bedömer att det finns potentiella effektivitetsvinster att realisera med hjälp av OPS-modeller inom investeringar i statlig transportinfrastruktur. Dessa effektivitetsvinster har emellertid inte kunnat beläggas vetenskapligt på ett systematiskt sätt i empiriska studier. Kommittén förordar därför att ett försöksprogram som består av minst tre OPS-projekt startas inom transportinfrastrukturområdet. Projekten bör ligga inom den beslutade ramen för utveckling av transportsystemet och därmed vara en del av nationell transportplan. I ett första steg bör en särskild funktion med hög expertkompetens inrättas. Funktionens uppgift är att utifrån forskningsresultat och internationella erfarenheter på bästa sätt förbereda och identifiera lämpliga OPS-projekt och säkerställa att dessa projekt i efterhand kan utvärderas. Försöksprogrammet bör i ett senare skede utvärderas i sin helhet och då bör tas ställning till om det finns skäl att fortsätta med OPS-upphandlingar på permanent basis. Kommittén tar inte ställning till om, och i så fall i vilken utsträckning som, infrastrukturinvesteringar bör finansieras med brukaravgifter i högre utsträckning än . Utgångspunkten är i stället att frågan om användningen av privat kapital i överbryggningsfinansieringen inte ska bero på eventuella bokföringsmässiga effekter på statens budget eller de offentliga finanserna. OPS ska endast användas om det kan öka den samhällsekonomiska effektiviteten vid investeringar i statlig transportinfrastruktur. Detta är i enlighet med det övergripande transportpolitiska målet att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning. Bedöms inga vinster avseende den samhällsekonomiska effektiviteten uppkomma med OPS är traditionella entreprenadformer kombinerat med sedvanlig anslagsfinansiering, i linje med budgetlagens huvudregel, att föredra. Kommittén bedömer att det finns potentiella effektivitetsvinster att hämta hem genom att använda OPS-lösningar för väl valda och korrekt utformade projekt inom transportinfrastrukturområdet. Vid en bedömning av finansieringskostnaden måste den risköverföring till privata finansiärer som privat finansiering innebär beaktas. Kommittén bedömer att det dock återstår en skillnad och att statens förväntade finansieringskostnad är lägre än den jämförbara kostnaden för en privat finansiär för ett givet finansieringsbelopp. Denna skillnad bör ingå som en faktor i en samlad samhällsekonomisk bedömning av OPS-modellen jämfört med andra entreprenadformer. Om privat finansiering leder till omfattande effektivisering och därmed lägre bygg- och driftskostnader minskar dock också behovet att ta upp lån för investeringen. Det är i sådana fall inte självklart att den totala finansieringskostnaden vid en OPS-lösning blir högre. Kommitténs bedömning är att det utifrån empirisk forskning inte är möjligt att avgöra om OPS-lösningar ger ett totalt sett bättre eller sämre samhällsekonomiskt utfall jämfört med andra entreprenadformer. Bristen på samhällsekonomiskt underlag beror bl.a. på de metodproblem som följer av mycket långa kontraktstider och de generella svårigheter som kontrafaktiska utvärderingar innebär. Den samlade bedömningen vilar därför på de principiella argument som redovisas i avsnitt 8.2 och den begränsade empiri som visar att OPS-projekt oftare blir klara och att budgetöverskridandena i genomsnitt är mindre. Sammantaget bedömer kommittén att rätt valda och väl förberedda OPS-projekt kan bidra till högre samhällsekonomisk effektivitet. Denna bedömning vilar på principiella överväganden och vissa empiriska resultat som berör delar av den samhällsekonomiska analysen. Osäkerheten i bedömningen är stor. Men osäkerheten är i många avseenden lika stor avseende den samhällsekonomiska effektiviteten vid andra upphandlingsformer. Mot denna bakgrund rekommenderar kommittén att regeringen startar ett försöksprogram bestående av minst tre OPS-projekt. I ett första steg bör en funktion med hög expertkompetens inrättas för att utifrån forskningsresultat och internationella erfarenheter på bästa sätt förbereda programmet. Förberedelserna bör inkludera att identifiera en lämplig upphandlingsprocess, analysera hur riskfördelningen och ersättningsform i kontrakten bör se ut samt identifiera lämpliga OPS-projekt som kan ingå i försöksprogrammet. Expertfunktionen bör också säkerställa att OPS-projekten bedrivs på ett sätt som gör det möjligt att utvärdera dem i samtliga projektfaser. Särskilt yttrande av Per Sonnerby Utredningen har gjort ett omfattande och intellektuellt krävande arbete under en snäv tidsrymd. Utredningen har visat stor öppenhet för olika argument. Utredningen visar på ett tydligt sätt att användandet av OPS inte skulle lyfta bördan från statens budget och de offentliga finanserna. Denna analys är förtjänstfull. Det är också välkommet att utredningen diskuterar en modell där anslagsfinansiering gäller även för projekt som genomförs som OPS, i syfte att upprätthålla det finanspolitiska ramverkets styrande funktion. Utredningen drar slutsatsen att de fördelar staten har i fråga om finansieringskostnader utgör en referenspunkt mot vilken eventuella effektivitetsvinster i projektgenomförandet ska mätas. Denna slutsats är mycket rimlig, och jag instämmer i den. Utredningens bedömning är ”att rätt valda och väl förberedda OPS-projekt kan bidra till högre samhällsekonomisk effektivitet”. Utredningen menar att denna bedömning är osäker, men att ”det utifrån empirisk forskning inte är möjligt att avgöra om OPS-lös- ningar ger ett totalt sett bättre eller sämre samhällsekonomiskt utfall jämfört med andra entreprenadformer” [kursivering i original]. I frånvaro av empiriska resultat gör utredningen en teoretisk analys. Denna teoretiska analys har stora förtjänster. Dock gör jag en annan bedömning än utredningen. Jag menar att den analys som ligger bakom bedömningen inte tillräckligt noggrant fördjupar sig i vissa faktorer som kan tala emot förtjänsterna med OPS från ett samhällsekonomiskt och offentligfinansiellt perspektiv. Till dessa faktorer hör exempelvis hur konkurs och omförhandling ska hanteras och de konsekvenser detta kan ha. Mot bakgrund av att utredningen inte kunnat finna någon användbar kvantitativ empirisk information finner jag det motiverat att söka mer kunskap om för- och nackdelar med OPS i förhållande till alternativen. Särskilt gäller det de faktorer som nämns i föregående stycke. Det skulle också varit välkommet med ett djupare resonemang kring hur staten skulle kunna bygga och långsiktigt behålla den kompetens utredningen ser som en nödvändig förutsättning för framgångsrika försök med OPS. Utredningen föreslår att ett svenskt OPS-program utformas som avgränsad försöks-verksamhet med en helhetlig utvärdering i ett senare skede. Om ett OPS-program alls ska genomföras är det synnerligen rimligt att det utformas på så sätt. Mot bakgrund av vad jag här anfört finner jag att det mest rimliga nästa steget efter denna förtjänstfulla utredning vore en fortsatt studie för att täppa till kunskapsluckor och konkretisera den mest ändamålsenliga modellen för ett eventuellt svenskt OPS-pro- gram, snarare än att fatta beslut om att starta ett sådant program. Athias, L. & S. Saussier (2015). Are Public Private Partnerships that Rigid? Chaire Economie des Partenariats Public-Privé, Instituts d’Administration des Entreprises. , R. G-H. Volden, L. , U. , J. , J-O. , & A. Vredin (2013). En om behovet av infrastruktur. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2013:5. CEPA (2015). Thames Tideway Tunnel – Cost of capital. CEPA briefing note – 25th 2015. De , M-A. (2011). Managing PPPs for Budget Sustainability , from Problems to Solutions. Ds 2000:65 Alternativ finansiering genom partnerskap. , E., R. och A. Galetovic (2014). ”Finance and Public- Private Partnerships” i E. ; R. and A. ), Volume, . EPEC (2013). Termination and Force Majeure Provisions in . Review of current European practice and guidance. EPEC (2014). Establishing and Reforming PPP Units. Analysis of EPEC Member PPP Units and Lessons Learnt. EPEC (2015a). PPP Motivations and Challenges for the Public Sector. Why (not) and how. EPEC (2015b). EPEC (2016a). PPPs and State Aid. EPEC (2016b). European PPP Market in 2015. Europeiska kommissionen (2016). Guidance on the Notion of State Aid. (2016). Manual on Government Deficit and Debt – Implementation of 2010. (2016). A Guide to the Statistical Treatment of PPPs. (2015). Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport . , O. (2003). Remarks, and an Application to Public-Private Partnerships.” , vol. 113(486), s. C69–C76. (2013). Transportinfrastrukturens framtida organisering och finansiering. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2013:4. (2015). Infrastruktur i utveckling: Slutrapport från . Iossa, E. & D. Martimort (2016). ”Corruption in PPPs, Incentives and Contract Incompleteness.” i 44 (2016) s. 85–100. (2012). (2013). Tillväxt- och sysselsättningseffekter av infrastrukturinvesteringar, FoU och utbildning – En litteraturöversikt. KI:s specialstudier, nr 37. Song (2012). Dålig produktivitetsutveckling i byggindustrin: Ett faktum eller ett mätfel. Maskin, E. & J. Tirole (1999). ”Unforeseen Contingencies and ” i Review of Economic Studies, 66, s. 83–114. Makovsek, D., S. Perkins & B. (2014). Public Private Partnerships for Transport Infrastructure: Renegotiations, How to Approach Them and Economic Outcomes. Roundtable Summary and Conclusions. ITF Discussion Paper 2014:25. (2009). Nya vägar för infrastruktur – Offentlig-privat samverkan. (2008). : Options for Efficiency. (2012). Recommendation of for Public Governance of Public-Private Partnerships. (2013). Spending on Transport Infrastructure 1995–2011: Trends, Policies, Data. , A., M. de Baeza & J M. Vassallo (2016). ”Contractual PPPs for Transport Infrastructure in : Lessons from the Economic Recession.” i Transport Reviews, Volume 36, 2016. Proposition 1995/96:220. Lag om statsbudgeten. Proposition 1997/98:56. Transportpolitik för en hållbar utveckling. Proposition 2008/09:35. Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt. Proposition 2008/09:93. Mål för framtidens resor och transporter. Proposition 2011/12:118. Planeringssystem för transportinfrastruktur. Proposition 2012/13:25.