sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — När det gäller äldreomsorg, liksom förskola, har detta dock fått till följd att minoriteternas rättigheter har reglerats utanför den centrala sektorslagstiftningen på området. Detta kan förmedla ett intryck av att minoriteternas rättigheter utgör något främmande – en extra förmån som ska ges i mån av resurser och inte en integrerad del av uppdrag. Det framstår i stället som mer naturligt att de nationella minoriteternas rättigheter på området regleras i socialtjänstlagen. Regleringen bör anpassas till socialtjänstlagens systematik, vilket innebär att rätten att erbjudas äldreomsorg på minoritetsspråket bör införas i femte kapitlet, som innehåller särskilda bestämmelser för olika grupper. Regeringen har tillsatt en utredning om översyn av socialtjänst- lagen som ska redovisa sitt uppdrag (se dir. 2017:39). Den utredningen, som tagit namnet Översyn av social- tjänstlagen, kommer inom ramen för sitt uppdrag behöva beakta de nationella minoriteternas rättigheter och de förslag som lämnas i detta betänkande. 8Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens Två av tre kommunala minoritetssamordnare i förvaltningsområde svarar i utredningens enkät att de har svårt att rekrytera personal som talar minoritetsspråk till förskola och äldreomsorg. Utred- ningen har i uppdrag att föreslå förändringar som syftar till att säkra att enskilda får tillgång till förskola och äldreomsorg på minoritets- språk, främst i kommuner i förvaltningsområden. Utredningen har identifierat bristen på personal som behärskar minoritetsspråk som ett av de största hindren för detta. Nedan redogörs för den aktuella situationen, både vad gäller omsorgs- och välfärdspersonal i stort och de problem som kommuner i förvaltningsområden redovisar. Slut- ligen lämnar utredningen förslag till utbildningsinsatser och redogör för goda exempel vad gäller att rekrytera och behålla personal som talar minoritetsspråk. 8.1Brist på personal inom äldreomsorg och förskola Brist på personal inom äldreomsorg och förskola är inte ett problem som är begränsat till verksamheter som bedrivs på nationella minori- tetsspråk. Rekryteringsbehovet är stort inom hela vård- och omsorgs- sektorn och det väntas öka . Detta beror framför allt på pensionsavgångar inom personalen. En ytterligare förklaring till rekryteringsbehovet är att en allt större del av befolk- ningen blir allt äldre och att efterfrågan kommer att öka. Kommuner och Landsting (SKL) bedömer att det kommer att finnas ett underskott på runt 233 000 personer inom vård- och omsorgs- yrken på och regional nivå (Färnsten (red. ), 2014). I många kommuner i glesbygd kommer behovet att vara än större, till följd av en allt äldre befolkning. I inland beräknas exem- Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens pelvis av befolkningen komma att behöva arbeta inom äldreomsorgen 2035 jämfört 2014 (SOU 2017:1, s. 159). SKL har mot bakgrund av det stora rekryteringsbehovet bl.a. startat ett projekt, Världens viktigaste jobb, med ett metodmaterial för att stötta kommuner i att rekrytera och behålla omsorgspersonal. Organisationen har också genomfört en rad undersökningar om attityder till att arbeta inom omsorgssektorn, bl.a. hos ungdomar. Resultatet av undersökningen visar att en stor del av de tillfrågade kan tänka sig att arbeta med välfärdsyrken, men att yrkena för- knippas med låg status, sämre karriärmöjligheter, mindre flexibla arbetstider och lägre lön. Antalet sökande till vissa yrkesutbildningar inom välfärdssektorn har dock ökat (Kommuner och Landsting, 2013b; Färnsten (red. ), 2014). 8.1.1Problem som är särskilda för minoritetsspråk Flertalet kommuner i förvaltningsområde har genomfört kartlägg- ningar av personalens språkkunskaper. finns personer som talar minoritetsspråk inom verksamheterna, men som inte är bekväma med att ha minoritetsspråket som sitt arbetsspråk. I svaren på utredningens enkät framkommer flera exempel på vad det kan bero på: att man bara pratat språket i hemmet och därför inte har det ordförråd som krävs i en professionell kontext, att man anser att kunskaperna i språket är för dåliga, att man inte värdesätter sitt språkkunnande eller att det utökade ansvaret inte medför högre lön eller mer tid för det extra arbetet. Att exempelvis som förskollärare undervisa i minoritetsspråket innebär ofta en ökad arbetsbörda i form av ytterligare planering, vilket det ofta saknas tid för. Utred- ningen har också erfarit att personalen i många fall inte vill byta till en avdelning med minoritetsspråksprofil på en förskola eller ett äldreboende om man trivs med sin nuvarande arbetsplats. Minoritetsspråken är ofta förknippade med lägre status eller ett stigma. Denna syn på språket har överförts från de generationer som upplevt då språken inte fick talas eller ansågs som mindre värda. Det kan dels medföra att äldre generationer inte varit lika benägna att föra över språket till nästa generation, dels till att intresset hos yngre generationer varit svalt. Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens historiska erfarenhet innebär att utmaningarna för minoritets- språken har likheter, men det finns också skillnader mellan språken i förutsättningarna att rekrytera personal som behärskar minori- tetsspråk till verksamhet. Utredningen bedömer att situationen är som svårast i det samiska förvaltningsområdet. De flesta varieteter har få eller mycket få talare och befolkningen är utspridd över stora geografiska områden. Det innebär för det första att det inte alltid är möjligt att samla alla barn som efterfrågar undervisning på minoritetsspråk på en förskola eller en avdelning. Ofta krävs att förskollärare får undervisa på flera orter eller i flera skolor. Det innebär för det andra att gruppen talare att rekrytera personal ifrån är liten. Det finns också på många håll en stark konkurrens från , där löneläget är bättre och möjlig- heterna till anställning är större. Konkurrens uppstår även mellan kommuner i det samiska förvaltningsområdet. Det har sedan arbetskraftsinvandringen funnits förhållandevis gott om finsktalande personal inom vård- och omsorgsyrken. I många kommuner är tillgången på personal som talar finska fortfarande god, framför allt inom äldreomsorgen. Där- emot räknar många kommuner med att det kommer att bli allt svårare att nyrekrytera personal, då andra och tredje generationens sverigefinländare antingen har otillräckliga kunskaper i språket eller väljer att i mindre utsträckning än första generationen arbeta inom sektorn. Det har lett till en stor konkurrens om finsktalande perso- nal mellan kommuner i förvaltningsområdet, bl.a. i . Några kommuner har börjat se över möjligheterna att rekrytera personal från men bostadsbristen kan utgöra ett hinder. Den finska som talas i kan dessutom skilja sig från den som en finsk förskollärare är utbildad att undervisa i. De båda ländernas skolsystem skiljer sig också åt i många avseenden, vilket är ett hinder för rekrytering av finska förskollärare och lärare från . Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens I kommunerna i har tillgången på personal som talar meänkieli varit god, då en majoritet av befolkningen talar språken. Däremot finns även här en generationsskillnad när det gäller användandet av minoritetsspråket. Kommuner förutspår att det kommer att bli svårare med rekrytering framöver. I vissa kom- muner har svårigheterna redan börjat bli märkbara med allt färre sökande som talar meänkieli. I flera av dessa kommuner är de flesta som söker sig till arbeten i äldreomsorgen förhållandevis ny- ligen invandrade till från utomnordiska länder, och saknar därför språkkunskap i minoritetsspråket. När det gäller jiddisch och chib finns inga utökade skyldig- heter motsvarande de som finns inom förvaltningsområden. Det saknas också rätt att använda språken i kontakt med myndigheter. Däremot har det allmänna en skyldighet att skydda och främja språken. Efterfrågan när det gäller förskola och äldreomsorg på jiddisch har kunnat tillgodoses av exempelvis församlingar eller stiftel- ser. Utredningen saknar indikationer på att det finns en stor brist på jiddischtalande personal men på grund av det bristfälliga underlaget kan inga direkta slutsatser dras av detta. Historiskt har inte de romska grupperna haft tillgång till samhälls- service som äldreomsorg och förskola. Det finns fortfarande en tradition av att ta hand om barn och äldre i hemmet. Stigmat i att berätta om sitt ursprung innebär ofta ett hinder för att ansöka om äldreomsorg eller förskola i offentlig regi. Däremot var trycket högt på den förskola med romsk inriktning som startades av i . Det tyder på att det finns en latent efterfrågan. Precis som i majoritetssamhället kan behovet av äldreomsorg väntas öka även inom de romska grupperna. Som en person ut- Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens tryckte det: ”jag kommer att ta hand om mina föräldrar när de blir gamla men jag är inte så säker på att mina barn tänker på samma sätt om mig”. Att kunna erbjuda kultursensitiv äldreomsorg eller hemtjänst blir i detta fall en förutsättning för jämlik vård. För många romer är det nämligen inte ett alternativ att få omvårdnad av icke-romer som saknar romsk kulturkompetens. I den enkät som utredningen skickat ut till kommuner i förvalt- ningsområden uppger flera samordnare att kommunen utan fram- gång försökt rekrytera modersmålslärare till olika varieteter av chib. 8.2Insatser för att utbilda och rekrytera personal med språk- och kulturkompetens Bedömning: Det krävs ett mer strategiskt angreppssätt för att säkra tillgången på personal med kunskaper i minoritetsspråk. Bristen på personal väntas växa . För att öka tillgången till personal med språk- och kulturkompetens inom vård- och omsorgsyrken behövs både kortsiktiga och långsiktiga insatser på statlig och nivå. Förslag: Regeringen bör ge uppföljningsmyndigheten ett över- gripande ansvar för att följa och informera om utbudet av utbild- ningar och andra möjligheter till kompetensutveckling. Universitets- och högskolerådet (UHR) genomförde 2017 en genom- gång av utbudet av utbildningar inom nationella minoritetsspråk på eftergymnasial nivå. UHR konstaterar i genomgången att det allt- jämt saknas utbildningar och sökande i tillräcklig utsträckning för ett sammanhängande utbildningssystem för nationella minoriteter inom högre utbildning, och att detta bl.a. är bakgrunden till bristen på behöriga lärare i minoritetsspråk (UHR 2017:1, s. 5). har bl.a. i uppdrag att initiera en utbildning för moders- målslärare i samiska, meänkieli och chib för att stärka till- gången till personal som behärskar minoritetsspråk inom skolan och förskolan. Satsningen pågår fortfarande. Inga statliga insatser har genomförts för att säkra tillgången till personal när det gäller personal som behärskar minoritetsspråk inom Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens vård och omsorg. Som tidigare nämnts väntas personalbristen inom äldreomsorgen öka kraftigt och det är därför av stor vikt att omgående genomföra insatser på detta område. framstår behovet för de nationella minoriteterna som mest akut, men kommer med största sannolikhet motsvarande behov uppstå för personer som kommit till från andra länder. De insatser för personalförsörjning på nationella minoritetsspråk som utredningen föreslår bör alltså kunna leda till kunskap som kan tas tillvara även för andra grupper i samhället. Många kommuner har själva tagit initiativ till språkkurser eller annan kompetensutveckling för sin personal (mer om detta i avsnitt 8.2.3 nedan). Men det har saknats en aktör som dels har en överblick över personalsituationen, utbildningsvägarna och utbudet av kompetenshöjande insatser, dels ansvar för samordning av exempelvis fortbildning. Utredningen föreslår därför att reger- ingen ger uppföljningsmyndigheten det övergripande ansvaret för att följa och driva på utvecklingen när det gäller att öka tillgången till personal med språk- och kulturkompetens. För att förbättra tillgången till personal har utredningen identifierat två avgörande faktorer: dels vikten av att öka antalet talare av minoritetsspråk som är beredda att använda språket i sitt yrke (8.2.1 och 8.2.2), dels betydelsen av att ta tillvara den kompetens som redan finns bland befintlig personal (8.2.3). 8.2.1En obruten språkkedja är avgörande En förutsättning för att det ska finnas personal som behärskar minoritetsspråk inom offentlig sektor är att det är möjligt att få tillräckligt goda kunskaper med sig från skolgången. finns inget krav på förkunskaper i minoritetsspråket för att få läsa det i . Det krävs inte heller ett visst antal elever för att skolan ska vara skyldig att erbjuda modersmålsundervisning. Under- visningens kvalitet och omfattning varierar dock stort. Utredningen konstaterar att undervisningen i sällan leder till en kun- skapsnivå som gymnasieskolan godtar som tillräcklig för vidare studier på gymnasienivå. Detta torde i sin tur bidra till att färre söker sig vidare till studier på högskolenivå. Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens Universitets- och högskolerådet och dåvarande har i ett par rapporter behandlat bristen på lärare i minoritetsspråk och bl.a. konstaterat att ett helhetsgrepp, där insatser inom förskola, grundskola, gymnasieskola, högskola, lärarutbildning och lärarfort- bildning, folkbildning, forskning, utveckling av ämnesdidaktik, läro- medelsproduktion och revitaliseringsinsatser samspelar – är absolut nödvändigt för att skapa en hållbar lärarförsörjning i de nationella minoritetsspråken (, 2011, s. 84). Det ligger utanför utredningens uppdrag att föreslå några åtgär- der på skolans område (utöver förskolan). Däremot har utred- ningen Förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt natio- nella minoritetsspråk (U 2016:07) i uppdrag att se över behovet av åtgärder för att öka tillgången till undervisning i nationella minori- tetsspråk i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan (dir. 2016:116). 8.2.2Utbildningsmöjligheterna bör ses över Bedömning: Genom att utveckla gymnasie- och yrkesprogram med en tydlig minoritetsinriktning kan stat och kommuner synlig- göra och öka utbudet av utbildningsvägar för de som är intresse- rade av att arbeta i vård och omsorg eller förskoleverksamhet med något eller flera minoritetsspråk. Förslag: På kort sikt bör regeringen ge lämpliga myndigheter i uppdrag att pröva att utveckla uppdragsutbildningar för att utbilda vård- och omsorgspersonal samt förskolepersonal med språk- och kulturkompetens. För att förbättra personaltillgången på bör regeringen också ge lämplig myndighet i upp- drag att pröva att komplettera relevanta yrkesexamina med lämpliga kunskaper i något av de nationella minoritetsspråken. De personalkategorier som framför allt är efterfrågade inom vården, omsorgen och förskolan är undersköterskor, sjuksköterskor, barn- skötare och förskollärare. För den som vill bli undersköterska eller barnskötare finns vård- och omsorgs- respektive barn- och fritids- program i gymnasieskolan. Sjuksköterske- och förskollärarexamen är däremot yrkesexamina där utbildning ges på högskolenivå. Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens I den kommunala gymnasieskolan finns både vård- och omsorgs- program som utbildar undersköterskor och barn- och fritidsprogram som utbildar barnskötare. Utredningen bedömer att dessa inrikt- ningar med fördel kan kombineras med studier i något minoritets- språk. En sådan utbildning kan inkludera kunskaper i den yrkes- terminologi som behövs inom aktuellt yrke, för att kunna examinera studenter med dubbla kompetenser. Genom att kommuner mark- nadsför en särskild inriktning mot minoritetsspråk sänds också en signal om att det finns ett värde i att kunna minoritetsspråk och att det finns en arbetsmarknad för elever med dubbla kompetenser. En kommun kan ansöka om att starta en särskild variant av ett nationellt gymnasieprogram. Möjligheten regleras i kapitel 5 i gym- nasieförordningen (2010:2039) och ansökan skickas in till som beslutar i frågan. En särskild variant av ett nationellt program ska ha en tydlig egen identitet (avvikelsen från den ordinarie kurs- planen ska omfatta minst 300 gymnasiepoäng). Varianten måste dock i huvudsak rymmas inom examensmålet för programmet. En ytterligare förutsättning är att det finns en lokal eller regional efter- frågan på de kunskaper och färdigheter som utbildningen ger. Ytter- ligare en förutsättning är att kommunen kan uppfylla kravet på arbetsplatsförlagt lärande och att det finns ett behov på arbets- marknaden som utbildningen är avsedd att fylla. Det finns exempel på kommuner som genom samarbete i kom- munalförbund erbjuder gymnasieutbildningar gemensamt med andra kommuner. En kommun kanske inte ensam har kapaciteten att exempelvis erbjuda praktikplatser eller arbetstillfällen för t.ex. fem samisktalande undersköterskor . Det bör då finnas större förutsättningar för tillräckligt underlag om upptagningsområdet ut- görs av flera kommuner i området. Kommuner kan också ansöka om att starta riksrekryterande program om det finns en nationell efter- frågan på de kunskaper och färdigheter som utbildningen ger, eller om det finns ett nationellt intresse av att tillgodose enskilda elevers behov av kunskaper och färdigheter. På detta sätt utökas upptag- ningsområdet till hela landet. De elever som går ett yrkesprogram med minoritetsinriktning förlorar inte möjligheten att arbeta med svensktalande brukare eller Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens De får istället utökade möjligheter att arbeta även inom verk- samheter som bedrivs på minoritetsspråk. Regeringen bör se över möjligheterna att kunna kombinera vissa yrkesexamina med studier i ett minoritetsspråk Yrkesexamina regleras i bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) där målen för respektive examen fastställs. I målen ingår både kun- skaps- och färdighetskrav och det finns riktlinjer för vilka moment en utbildning bör innehålla. Målens detaljgrad skiljer sig åt mellan de olika utbildningarna. För att på lång sikt kunna förbättra tillgången till personal med språk- och kulturkompetens, är det utredningens bedömning att det är nödvändigt att se över möjligheterna att kombinera relevanta yrkesexamina med studier i ett minoritetsspråk. Regeringen bör där- för pröva möjligheten att göra nödvändiga förändringar i högskole- förordningens bilaga när det gäller sjuksköterskeexamen och för- skollärarexamen. I utbildningen kan den verksamhetsförlagda delen av utbildningen med fördel förläggas till verksamheter där minoritets- språket används. Det finns inget som hindrar en student att komplettera sin yrkesexamen med studier i ett minoritetsspråk. För att en student ska ha anledning att göra sådana kompletteringar behöver han eller hon själv skaffa sig vetskap om möjligheterna att arbeta inom fler- språkig verksamhet efter examen. Genom att marknadsföra särskilda inriktningar skickas signaler om att den dubbla kompetensen är efterfrågad och att det finns en god arbetsmarknad. Uppdragsutbildningar kan vara en väg att lösa den akuta bristen på personal Uppdragsutbildningar innebär i korthet att en uppdragsgivare, i detta fall en kommun, köper utbildningsplatser på en skräddarsydd utbild- ning, oftast i fortbildningssyfte. Personen som går utbildningen behöver inte ha högskolebehörighet men får högskolepoäng för lästa kurser. Som deltagare i en uppdragsutbildning är man inte berättigad till studiemedel. Det är därför vanligt att man behåller sin anställning med bibehållen lön. Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens Ett exempel på uppdragsutbildning är den satsning som Skol- verket genomför mellan 2013–2017 i syfte att öka tillgången på modersmålslärare i meänkieli, chib och samiska. har i samarbete med tre universitet tagit fram en utbildning med både studier i pedagogik och ämnesstudier som kan anpassas efter den studerandes förkunskaper. Ett statsbidrag kan sökas av kom- munen för att täcka resekostnader, minskad arbetstid och viss ledig- het för studier för den som går uppdragsutbildningen. Utredningen föreslår att regeringen ger respektive i uppdrag att ta fram uppdragsutbildningar för perso- ner med minoritetsspråkskompetens som vill arbeta som sjuk- sköterskor eller förskollärare. 8.2.3Kommuners rekrytering och fortbildning av personal Bedömning: Genom samverkan med andra kommuner, inven- tering av kunskaper hos personalen och språkutbildningar och språkstöd till sina anställda kan kommuner stärka sin kompetens. Att kunna ett minoritetsspråk bör på samma sätt som andra specialkunskaper vara meriterande vid såväl anställning som lönesättning. Det kan i en liten kommun med få minoritetsspråkstalande elever eller brukare vara svårt att erbjuda anställningar med för den enskilde tillräcklig tjänstgöringsgrad. Det finns därför exempel på kommuner som har ingått samarbeten med andra kommuner för att exempelvis skapa anställningar med högre tjänstgöringsgrad. sam- verkan kan ske bl.a. genom kommunalförbund eller gemensamma nämnder. Avtalssamverkan är den vanligaste samverkansformen . En undersökning avseende –2014 visade att av de svarande kommunerna (ungefär 250 kommuner svarade) sam- verkade med andra kommuner på något vis (Statskontoret, 2016b). Utredningen ser positivt på samverkan men är också medveten om att detta inte är en möjlighet i alla kommuner, exem- pelvis där de geografiska avstånden är allt för stora. I den under- sökning som Statskontoret genomfört är vanliga anledningar till att kommuner väljer att inte samverka att det saknas lagstöd, att det förekommer svårigheter att komma överens eller att organisationen Tillgång till personal med språk- och kulturkompetens blev för krånglig eller dyr (Statskontoret, 2016b, s. 38). En kommitté har tillsatts av regeringen för att bl.a. se över möjligheterna att underlätta samverkan (Fi 2017:02, dir. 2017:13). Ett första steg för en långsiktig personalförsörjning är att inven- tera den egna personalens språkkunskaper. Inom förvaltnings- områden har sådana inventeringar genomförts sedan minoritets- politiken infördes. I en del kommuner har kontaktpersoner med språkkunskaper utsetts i olika kommunala förvaltningar och verk- samheter. I andra finns personal som behärskar minoritetspråket i vart fall i kommunens växel för att kunna slussa minoritetsspråks- talande personer vidare i organisationen. Det är dock inte en självklarhet att de personer som talar ett minoritetsspråk är beredda att använda språket i sitt yrke. I en kom- mun framkom efter en kartläggning att det fanns över 80 finsk- talande personer bland personalen som inte använde finska i sitt arbete, men som var beredda att göra det om det erbjöds språkstöd i form av kurser eller liknande. Genom att ge stöd till sådana med- arbetare kan de spärrar som finns kring användning av minoritets- språket alltså hävas. Flera kommuner inom förvaltningsområden erbjuder språk- kurser, studieresor och andra kompetensutvecklingsinsatser för sin minoritetsspråkstalande personal. I finns exempel på intensiv- utbildning i enaresamiska, en varietet av samiska som talas i finska Sápmi. Utbildningen erbjöds ett antal personer, framför allt lärare, som kunde ta tjänstledigt för att gå den. Utbildningen kompletterades också med kontakter med ett slags språkmentorer, äldre talare av språket, för att deltagarna också skulle få ett vardagligt ordförråd. Utbildningen i kombination med andra revitaliseringsinsatser ledde till att en stor del av undervisningen i samtliga skolämnen nu genomförs på enaresamiska i detta område av Sápmi. På många håll är språkkurser också öppna för den personal som har intresse av att lära sig minoritetsspråket som nybörjare. Utred- ningen är medveten om att det i vissa minoritetsgrupper inte alltid ses som helt oproblematiskt om personer utan minoritetsbakgrund skulle lära sig språket för att kunna undervisa eller på annat sätt använda språket i sitt arbete.