sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Den information som MSB samlade inom ramen för sitt uppdrag kom från länsstyrelsernas information, som i sin tur byggde på information från kommuner och landsting, och från andra statliga myndigheter. Informationen sammanställdes i MSB:s veckovisa lägesbilder. Nationella samverkanskonferenser användes både för att samla information och för att sprida en gemensam lägesbild till myndigheter och organisationer. MSB tar i normala fall fram underlag (s.k. inriktnings- underlag) utifrån sin omvärldsbevakning. MSB delar underlaget med andra myndigheter och med . Vid särskilda händel- ser tar MSB också fram lägesbilder, både för att skapa sig en egen bild och för att förse externa mottagare med en lägesbild. Lägesbilderna beskriver och bedömer hur en inträffad situation påverkar värnandet av de mål för vår säkerhet som har lagt fast. Lägesbilderna har flera funktioner som att ta upp frågor som myndigheter och andra behöver lösa, att sprida information och att ta fram förhållanden som ligger till grund för MSB:s bedömning av målen för vår säkerhet. Genom lägesbilderna bedömer MSB vilka problemområden som är högst prioriterade att lösa och vilka åtgärder som behöver vidtas. De avgränsas till problemställningar som är viktiga och som inte hanteras tillräckligt. Sådant som är ett problem men som hanteras finns därför inte med i lägesbilden. I lägesbilderna tas dessutom sådant upp som ska skötas av flera aktörer tillsammans. Hantering som klart och tydligt faller på en enda myndighet tas därför inte med. Eftersom lägesbilderna inte kan vara för långa tas endast de viktigaste problemen med. Däremot följer MSB och samlar information om fler frågor och bredare områden än de som tas upp i lägesbilderna. När MSB bedömer värnandet av målen för vår säkerhet görs det utifrån en bedömning av avvikelser från det normala. Sjukvården, eller skolan kan vara ansträngda av flera orsaker, men i lägesbilderna söker MSB efter avvikelser från det normala. För att få en korrekt och rimlig bild stämmer MSB ofta av den med andra myndigheter, t.ex. eller . De strukturer som redan fanns för att ta fram och förmedla information genom lägesrapporter användes kontinuerligt . MSB tillämpade ett handlingsinriktat förhållningssätt och började tidigt ta fram särskilda nationella lägesbilder som gällde myndigheternas hantering av mottagandet av det stora antalet människor på flykt. Den första lägesbilden togs fram den 9 septem- ber 2015, vilket var efter att många människor hade börjat anlända till i och efter att många började komma till och . Därefter tog MSB fram särskilda lägesbilder en gång . fick MSB i uppdrag av regeringen att samordna ansvariga aktörers hantering av flyktingsituationen i . En del av uppdraget var att ta fram nationella samlade lägesbilder, ett arbete som MSB alltså redan hade påbörjat. Lägesbilderna skulle enligt uppdraget innehålla information om områden där de ansvariga aktörerna hade identifierat behov av åtgärder, men där tillräckliga åtgärder ännu inte hade vidtagits. MSB skulle även identifiera och rapportera övriga förhållanden som regeringen behövde ha känne- dom om för att kunna bedöma behovet av åtgärder från regeringens sida. De samlade lägesbilderna riktade sig till statliga myndigheter och gällde statliga myndigheter med ett nationellt eller regionalt ansvar. Som uppdraget var formulerat pekade det tydligt på att läges- bilderna skulle fungera som ett instrument för att identifiera och vidta åtgärder. Efter regeringsuppdraget fortsatte MSB att ta fram lägesbilder . Det skedde en gång fram till . Nästa lägesbild togs sedan fram och det blev också den sista. Därefter lämnade MSB infor- mation i annan form. MSB samlade information till lägesbilderna Underlaget till lägesbilderna var lägesrapportering och information från länsstyrelserna (som i sin tur hade information från kommuner och landsting), , , Natio- nella operativa avdelning (), , Folkhälsomyndig- heten, , , BO och andra myndigheter. Delar av rapporteringen byggde på att MSB begärde in lägesrapportering från (och från till ), () och länsstyrelserna (från till ). Genom sina ordinarie kanaler (samverkanskonferenser, regionala lägesbilder från länsstyrelser och kontakter med myndigheter som och ) fick MSB information om att hanteringen av situationen med människor på flykt innebar påfrestningar för olika delar av samhället. kunde MSB se att många myndigheter inte agerade som att de berördes, eller skulle kunna komma att beröras, av situationen. MSB ansåg sig därför behöva skicka en signal till myndigheterna om att de behövde skaffa sig en bild av läget och planera för en eventuell förvärrad situation. vid en nationell samverkanskonferens upp- manade därför MSB alla länsstyrelser och myndigheter med ett särskilt ansvar enligt krisberedskapsförordningen att inom sina respektive ansvarsområden kartlägga och rapportera utifrån ett antal frågor. Uppmaningen framfördes muntligt och i en bilaga till mötes- protokollet. MSB:s avsikt var att myndigheterna skulle lägga in informationen i sina ordinarie lägesbilder i informationssystemet WIS. MSB såg inte att myndigheterna la in information i WIS i den utsträckning som behövdes. Några myndigheter, t.ex. länsstyrelserna i och la in sin information. ansåg MSB därför att myndigheten behövde använda sitt mandat att genom hemställan begära in lägesrapportering i form av en enkät att besvara. I första hand gjordes detta för att få igång arbetet i länsstyrelser och myndigheter med en analys av hur läget påverkade den egna organisationen. I andra hand gjordes hemställan för att samla information som MSB behövde för sin lägesanalys. Några länsstyrelser valde att skicka MSB:s enkät vidare till kommuner och landsting. MSB hade en sammanställning av svaren på enkäterna och det var som MSB insåg hur ansträngt läget var inom vissa samhällsviktiga verksamheter och hur stora delar av landet som berördes. Det var då MSB bedömde att situationen med människor på flykt innebar betydande utmaningar för värnandet av målen för vår säkerhet främst med avseende på liv och hälsa och samhällets funktionalitet. Lägesbilderna föredrogs för regeringen . Mellan och rapporterade MSB:s general- direktör och/eller överdirektör till statssekreteraren i och senare även till statssekre- teraren i . MSB rappor- terade inledningsvis till regeringen men till av samhällets kris- beredskap i . Vid dessa möten deltog även andra enheter i , t.ex. Kansliet för krishantering. Lägesbilderna spreds till berörda myndigheter och aktörer via mail, i WIS och vid olika samverkanskonferenser. Lägesbilderna beskrev situationen och pekade på behov av åtgärder MSB:s lägesbilder utformades för att motsvara det regeringsuppdrag som MSB fick . Uppdraget var formulerat så att lägesbilderna skulle peka ut behov av åtgärder och att de skulle rikta sig till operativa aktörer på central och regional nivå och ge en samlad bild för regeringen. Lägesbilderna inleddes med en kort sam- manfattning av veckans händelseutveckling och en samlad bedöm- ning i punktform. De innehöll beskrivningar av olika sektorer, så som boendesituationen eller situationen för ensamkommande barn, och bedömningar av konsekvenser för samhället, exempelvis för hälso- och sjukvården, överförmyndarverksamheter eller för säker- het och trygghet. Lägesbilderna presenterade vidtagna åtgärder samt MSB:s bedömningar av prioriterade områden för fortsatta åtgärder. innehöll lägesbilderna längre avsnitt om situationen med människor på väg genom och om hur EU:s och andra länders migrationspolitik kunde påverka antalet män- niskor som valde att resa till . Likaså fanns avsnitt om vilka vägar in i som människorna tog. Från och med den första lägesbilden plockades dessa avsnitt bort, vilket gjorde att lägesbildernas funktion som prognosinstrument tonades ned. MSB beskriver att det berodde på att de själva inte längre behövde informationen för att förstå situationen och att skulle göra bedömningar av migrationsströmmarna i WIS.38 Till och med fanns också långa avsnitt om människor på flykt som inte hade legaliserat sin vistelse i . upptog ämnet två av lägesbildens sju sidor för att veckan därefter endast beröras i en mening där det konstaterades att det anlände människor som inte sökte asyl. MSB beskriver att de i lägesbilderna endast tar upp frågor som inte hanteras och att MSB bedömde att frågan om människor som inte legaliserat sin vistelse då hanterades, framför allt av Polismyndigheten.39 utkristalliserades återkommande områden. Det gällde registreringen av asylsökande, boendesituationen och situationen för de ensamkommande barnen och för skola, hälso- och sjukvård, socialtjänst och säkerhet. 38Intervju med MSB . 39Intervju med MSB . Strukturen med lägesbilder fungerade i huvudsak Att skaffa sig information är nödvändigt för att kunna leda och hantera en mycket ansträngd situation i samverkan mellan många myndigheter. Att MSB fick det samlade ansvaret för att ta fram lägesbilder blev en nödvändig förutsättning för att informationen kring alla de ansvarsområden som gäller mottagandet av människor på flykt skulle samlas och ligga till grund för bedömningar av vilka åtgärder som behövde vidtas. En stor styrka i det sammanhanget var att MSB hade inarbetade rutiner för att ta in information till läges- bilderna och inarbetade rutiner för att föra vidare informationen till andra myndigheter och till . Att i en ansträngd situation bygga upp en ny nationell struktur för att samla och för- medla information hade inneburit väsentligt sämre möjligheter att på ett samlat sätt genomföra det offentliga åtagandet gentemot de män- niskor på flykt som kom till vårt land. Lägesbilderna uppfyllde det särskilda regeringsuppdragets förväntningar på att bilderna skulle peka ut områden där åtgärder behövde vidtas. Lägesbildernas formuleringar kunde feltolkas MSB:s lägesbilder beskriver och bedömer hur en inträffad situation påverkar värnandet av de mål för vår säkerhet som har satt upp. Målen är att värna befolkningens liv och hälsa, att värna sam- hällets funktionalitet och att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet samt mänskliga fri- och rättigheter. Om samhället t.ex. inte kan ge ett visst kanske lägre antal personer den sjukvård som är lagstadgad eller om ett 30- tal människor sover utomhus och det betraktas som en avvikelse från normala förhållanden formulerar MSB det i sina lägesbilder som att vårt mål för liv och hälsa är utmanat. En sådan formulering kan lätt uppfattas som att situationen innebär ett hot för ett större antal människor. Formuleringen är korrekt utifrån den metod som MSB använder men det sättet att formulera risker kunde lätt feltolkas av den som inte hade specialkunskaper om samhällsskydd och kris- hantering, och uppfattas som att situationen innebar ett hot för många fler. Det saknades en tydlig koppling mellan MSB:s bedömningar och vilka områden eller situationer de syftade på. MSB skrev t.ex. i att det ”föreligger utmaningar för värnandet av målen för vår säkerhet, främst med avseende på liv och hälsa samt samhällets funktionalitet”. I lägesbilderna fanns beskriv- ningar av olika problem inom olika sektorer men det gavs inte någon konkretisering av vad bedömningen särskilt avsåg. Till exempel beskrevs att landstingen var hårt belastade men i varierande grad mellan olika län. Det redogjordes för att primärvård, flyktinghälsa, mödravård och tandvård var starkt påverkade och att det var en stor utmaning att hinna genomföra hälsoundersökningar av människor på flykt. Provtagning, laboratorier, infektionskliniker, smittskydd och traumavård var hårt ansträngda. Ett län angav att det var svårt att leva upp till vårdgarantin. Sjuktransporter var i vissa län hårt belastade och många län angav att bristen på tolkar var stor. Den beskrivning som gavs i lägesbilden gjorde det inte möjligt att bedöma om människors hälsa eller liv verkligen var i fara och i sådana fall i vilken omfattning, eller om det handlade om att olika landsting i olika om- fattning inte kunde erbjuda den vård som människor har rätt till. På motsvarande sätt var det inte möjligt att göra en bedömning av vad uttrycket utmaningar av målen för samhällets funktionalitet mer konkret syftade på. Lägesbilderna gav beskrivningar av ett stort antal problem inom bl.a. skola, socialtjänst och boende, men även här saknades en konkret och tydlig koppling mellan de olika problemen och bedömningen att målen för vår säkerhet var utmanade. Det finns exempel där det var lättare att se vad MSB ansåg ut- manade målen för vår säkerhet. Som exempel kan nämnas när MSB beskrev ett mycket ansträngt läge inom med bristande rättssäkerhet då barn saknade ställföreträdare. Ett annat exempel är då MSB beskrev att det ansträngda läget för samhällsviktiga verk- samheter kvarstod och då särskilt nämnde begynnande undan- trängningseffekter inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst, liksom att det i skolan var stor brist på personal och lokaler. Även om exemplen något tydligare ringade in förhållandet mellan problem och bedömning var kopplingen förhållandevis vag och oprecis. Bedömningen att målen för vår säkerhet var utmanade låg dess- utom fast när problembilden delvis förändrades. Det bidrog ytter- ligare till att det är svårt att se vad bedömningen åsyftade. Lägesbilderna kunde ha varit tydligare MSB:s lägesbilder och de bedömningar som gjordes i dem blev ett viktigt underlag för regeringens och övriga samhällets bild av situationen . Vi bedömer att begreppet ”samlad lägesbild” kan vara proble- matiskt om det innebär att lägesbilden uppfattades som att doku- mentet skulle ge en heltäckande bild av läget den veckan. Syftet med lägesbilderna var inte att ge en fullständig bild utan MSB:s lägesbilder angav endast frågor som ännu inte hade hanterats eller skulle hanteras av flera myndigheter gemensamt. Vår bedömning blir att det hade behövts en större transparens kring MSB:s metoder och en större klarhet i vad MSB syftade på när myndigheten bedömde situationen i relation till målen för vår säkerhet. Det hade behövts mer tydliga hänvisningar till exakt vilka områden MSB syftade på och hur situationen faktiskt var när MSB beskrev att målen för vår säkerhet var utmanade, liksom en dis- kussion om hur omfattade MSB bedömde att utmaningarna var. Lägesbilderna identifierade inte alla behov Lägesbilderna formulerade ofta behov av åtgärder ganska allmänt. Det kunde t.ex. stå att ”det finns behov av” eller ”ansvaret behöver fördelas”. var lägesbilderna tydligare, som då MSB ansåg att anvis- ningskommuner behövde ”ta sitt ansvar att hämta anvisade barn”. Andra exempel var att måste fortsätta arbetet med att stärka upp sin asylmottagningskapacitet eller att Migrations- verket och SKL fortsatt måste samverka om boendesituationen. Flera av MSB:s lägesbilder bidrog till att regeringen kunde identi- fiera behov av åtgärder som ledde till beslut. På regeringens webb- plats finns en förteckning över beslut som fattats med anledning av flyktingsituationen, och många av besluten finns också med som åtgärdsförslag i lägesbilderna. Lägesbilderna identifierade dock inte alla angelägna frågor. MSB:s metod tar sikte på målen för vår säkerhet. Det är inte alltid det- samma som att det offentliga åtagandet ska motsvara våra inter- nationella förpliktelser och leva upp till kraven på rättssäkerhet. Vissa frågor som är viktiga utifrån dessa utgångspunkter lyftes inte fram särskilt i lägesbilderna och de analyserades inte. Lägesbilderna tog t.ex. endast i mycket begränsad omfattning upp problemet med ensamkommande barn som försvann. konstaterades att barn som avvek från anvisningskommunen, till framför allt storstäderna, föranledde tidskrävande resor för personal. skrevs att ensamkommande barn som försvinner eller hamnar utanför systemet är en sårbar grupp. refererades till om att bristfällig information bidrog till att barn avvek. Anledningen till den kortfattade rapporteringen var att MSB uppfattade att pro- blemet med ensamkommande barn som försvann hanterades av . Metoden med lägesbilder innebar att områden som hanterades inte beskrevs i lägesbilderna. Det finns ett antal områden som identifierades i läges- bilderna men som inte återkom i form av åtgärder från regeringens sida, alternativt gjorde det sent. Det rör sig t.ex. om situationen för och räddningstjänsten, som beskrevs som ansträngd , bl.a. kopplat till hotbilden mot asylboenden. MSB identifierade också ett behov av en nationell strategi för evakueringsboenden. Vidare dröjde åtgärder från regeringens sida kopplade till mottagandet av ensamkommande barn till (med undantag av att tidigare fick i uppdrag att informera om familjehem, jourhem och gode män samt inrätta en svarsfunktion). Att det dröjde till får betraktas som sent, särskilt med tanke på att flera kommuner identifierade problem inom mottagandet av ensamkommande barn så tidigt som eller . Vår bedömning är att lägesbilderna utifrån sin retorik bidrog till att ge en generell och också relevant bild av många samhällsområden som var mycket ansträngda och hur ansträngningarna förändrades . En förklaring till att inte fler problemområden pekades ut i lägesbilderna och också ledde till beslut av regeringen kan vara att lägesrapporterna till stor del pekade på behov av åtgärder inom kom- munal eller landstingskommunal verksamhet. Det är naturligt att det blev så eftersom det var kommunerna och landstingen som i första hand hade hand om det omedelbara mottagandet och omhänder- tagandet av främst ensamkommande barn men också andra grupper bland de människor på flykt som kom . kunde en mer ingående och bred analys ha gett anledning för reger- ingen att överväga initiativ som gällde de statliga myndigheternas möjligheter att samordna och ge bättre förutsättningar för genom- förandet av verksamheten i kommuner och landsting. Det hade gett regeringen möjlighet att fatta beslut på viktiga områden. Vi har i avsnitt 9.3 pekat på ett antal områden där regeringen skulle kunna ha tagit fler initiativ på grundval av den information som lämnades till regeringen i MSB:s lägesrapporter och på andra sätt. Regeringen fick information om läget på fler sätt Regeringen inhämtade information på fler sätt än med hjälp av MSB:s lägesbilder. egen omvärldsbevakning, som även inkluderade sammanställningar av medierapportering, och löpande kontakter med ett stort antal myndigheter och SKL gav på olika sätt regeringen kontinuerlig information om händelseutveck- lingen. Vi har i avsnitt 4.1. beskrivit hur regeringen inhämtade löpande information genom olika kanaler. Det pågick även annan informationsinsamling än den som MSB genomförde med hjälp av länsstyrelserna, vilka sedan i sin tur samlade information från kommuner och landsting. MSB samlade in svar från kommunerna på den markinventering som genomfördes av MSB och med anledning av ett regeringsbeslut om tillfälliga asylboenden i form av tält . i samordnade enligt ett regeringsbeslut länsstyrelserna i den inventering av andra tillfälliga asylboenden som genomfördes i samarbete med kommuner och landsting. tog in information från kommuner om social- tjänsten och från landsting och regioner om hälso- och sjukvården som en följd av att MSB bett att inkomma med lägesrapporter och bedömningar. Regeringen fattade beslut om fyra uppdrag som innebar informationsinhämtning. fick i uppdrag av regeringen att kartlägga hur stödet kring andra talade språk än svenska såg ut inom hälso- och sjukvården och tandvården. Folk- hälsomyndigheten fick i uppdrag att göra en kartläggning och analys av behoven av vaccinationer hos asylsökande. fick tillsammans med de mest berörda myndigheterna samt SKL i upp- drag att göra en analys av hälso- och sjukvårdens och tandvårdens utmaningar och möjligheter när det gällde att tillhandahålla vård till asylsökande och nyanlända. och Folkhälsomyndig- heten fick i uppdrag att stödja landstingen i arbetet med att erbjuda hälsoundersökningar till asylsökande, vilket bl.a. innebar data- insamling. SKL genomförde på uppdrag av regeringen en förstudie för att samla in kunskap om hur landstingen kunde öka antalet hälsoundersökningar för asylsökande. Förstudien byggde bl.a. på en nationell och regional kartläggning. Rapportering upplevdes som betungande Rapporteringen – till MSB och andra – upplevdes delvis som betungande och tog mycket resurser i anspråk i en situation då man bedömde att tiden kunde användas på ett bättre sätt. Ofta ställdes snarlika frågor och kommuner och landsting har uttryckt att de fick svara på nästan samma frågor upprepade gånger. var frågorna lite olika formulerade, vilket gjorde att man inte kunde använda de svar som tidigare hade tagits fram. Länsstyrelserna bedömer att rapporteringen av lägesbilder var en av de arbets- uppgifter som tog allra mest tid . ville olika myndigheter skicka enkäter till kom- munerna i frågor som länsstyrelserna ansåg var mindre akuta. Länsstyrelserna upplevde att de ibland fick fungera som ett filter mellan den statliga nivån och kommunerna och försöka begränsa antalet frågor som skickades till den lokala nivån. Det är viktigt hur man frågar Vi har ingen möjlighet att bedöma om de skriftliga frågor och enkäter som skickades till exempelvis kommuner och landsting var relevanta. Däremot kan det konstateras att de som svarade på enkäterna ibland uppfattade dem som irrelevanta och man har haft svårt att förstå nyttan av att svara på frågorna. Likaså har de ibland uppfattats som okunnigt formulerade. Till exempel har det fram- hållits att den som sätter ihop en enkät om hälso- och sjukvården bör ha kunskap om området och andra har pekat på att enkäterna visade bristande kunskaper om kommuner och deras verksamheter. Länsstyrelserna har pekat på att enkäterna ibland visade på en okunnighet från statens sida om kommunernas förmåga. gjorde egna enkäter och samarbetade även med länsstyrelserna och MSB i olika utskick av enkäter. fick ibland nyansera MSB:s formuleringar eftersom de kunde vara för fyrkantigt formulerade. ansåg inte heller att enkäterna gav möjlighet att ge tillräckligt informativa svar. Om någon enhet hade kryssat i ”rött” gav det inte en tillräcklig eller riktig bild av läget. behövde också säkerställa att de problem som fångades upp i enkäterna var kopplade till situationen med många människor på flykt och inte berodde på andra faktorer. Andra har beskrivit att enkäterna var utformade på ett sätt som utgick från ett förväntat krisläge. Om frågor ställs med den utgångs- punkten kommer man att få svar som pekar mot ett krisläge. Ytterligare andra har upplevt att MSB använde en vokabulär som förknippas med militärt försvar eller räddningstjänst. Ett exempel är begreppet ”kritiskt”. MSB:s kategorisering av läget (ingen, måttlig, betydande, allvarlig eller kritisk påverkan) har av vissa uppfattats som svår att tolka och för grov. Några har beskrivit att de inte har känt igen sina egna svar eller beskrivningen av den egna situationen i lägesbilderna. En region har uppfattat att den information man lämnade ”tvättades” under vägen och att och tog bort mer sjukvårdsrelaterade skrivningar och att en del av det som regionen hade pekat på som en belastning därmed försvann. Insamlingen och förmedlingen av informationen kan förbättras Utifrån de erfarenheter som finns vill vi peka på några områden där insamlingen och förmedlingen av information kan fungera bättre. De myndigheter som lämnade information till lägesbilderna fick ta mycket resurser i anspråk. Att ställa frågor i enkäter till ett brett spektrum av myndigheter är svårt. Frågorna måste med nöd- vändighet vara generella men kan då upplevas som fyrkantiga eller mindre relevanta. som okunnig eller irrelevant kan det i värsta fall försvåra målet att myndigheter på olika nivåer ska samverka. Dessutom lämnades information om viktiga områden som kom- muner och landsting ansvarar för i flera led.