sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Tillsynen enligt syftar till att säkerställa att miljölag- stiftningen följs. I grund och botten handlar det om att påverka människors beteende i en viss riktning. Som vi redogjort för är lagstiftarens intentioner att ge verksamhetsutövaren ett handlings- utrymme och att tillsynen bör ge utrymme för olika genomföranden för att uppfylla skyldigheterna enligt balken (kapitel 7). Detta bör påverka tillsynens utformning och därmed tillsynsbegreppet. Vi bedömer att det inte finns anledning att begränsa tillsyns- begreppet i till den myndighetsutövande tillsynen. Främjande och förebyggande arbete har visat sig vara effektivt för att säkerställa att miljölagstiftningen följs, särskilt inom vissa tillsyns- områden i . Det finns en tendens när det framförs kritik inom ett visst område att man vill använda tillsyn för att skapa mer enhetlighet. Men då kan handlingsutrymmet minska. Erfarenheter från andra områden, som skolområdet, visar att en tillsyn som begränsas till myndighetsutövande uppgifter leder till en tillsyn som fokuserar på en lägsta nivå och blir en styrning mot denna. En mer främjande tillsyn kan styra mot en bättre kvalitet. Det går att vidta åtgärder som minskar de risker med ett till- synsbegrepp som också innehåller åtgärder för att främja en regel- efterlevnad (mer om riskerna i SOU 2015:43, s. 358, och Statskon- toret, Tänk till om tillsynen, 2012, s. 80 f.). Här är det viktigt att bland annat tydliggöra vilken typ av råd och stöd som ingår i det främjande uppdraget. Det är vidare viktigt att uppföljningen av till- synen också omfattar det förebyggande arbetet och att det görs utvärderingar av effekten av det förebyggande arbetet. En effektiv tillsyn enligt bör därmed bestå av två delar; den myndighetsutövande verksamheten som består av kontroll och åtgärder för rättelse, och andra uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär som information, rådgivning och stödjande arbete riktade mot ett tillsynsobjekt i syfte att främja regelefterlevnad. Tillsynen begränsas till åtgärder som riktar sig direkt till den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet Myndigheterna har på många sätt ett komplext uppdrag. De ska göra rätt saker, på rätt sätt med god resurshushållning, leverera i rätt tid med god tillgänglighet, god service och gott bemötande. Detta ska göras med iakttagande av grundläggande värden såsom rättssäkerhet, opartiskhet, likabehandling och öppenhet. Förvaltningen ska ha med- borgarnas fulla förtroende och ge näringslivet goda förutsättningar (Statskontoret, Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exem- pel, 2017, s. 7). finns förväntningar från verksamhetsutövare att de till- synsvägledande myndigheterna ska ge samma råd och stöd till dem som de operativa tillsynsmyndigheterna ska göra. Det kan bero på flera saker. Vissa typer av råd och stöd ingår utan tvekan i myndig- heternas serviceskyldighet (4 § förvaltningslagen). Verksamhets- utövare söker också i bland en andra bedömning av en central myndig- het som man tror har mer kompetens än den myndighet man van- ligtvis har kontakt med. Den nuvarande begreppsanvändningen där tillsynsvägledande myndigheter är tillsynsmyndigheter leder dess- utom tanken till att de tillsynsvägledande myndigheterna har ett operativt tillsynsansvar gentemot verksamhetsutövarna. Vissa tillsynsvägledande myndigheter möter dessa förväntningar, men inte alla. Det kan finnas flera skäl till att myndigheterna gör olika. En orsak kan vara att vissa centrala myndigheter identifierar sig i större utsträckning med uppgiften att på olika sätt säkerställa att miljölagstiftningen inom deras ansvarsområde följs och har lättare att prioritera och utföra de åtgärder som krävs för att åstad- komma detta. Det finns emellertid skäl att anta att en bidragande orsak är att myndigheterna tolkar tillsynsbegreppet på olika sätt. Vi föreslår att tillsynsbegreppet begränsas till den verksamhet som riktar sig direkt till en verksamhetsutövare och som kallas operativ tillsyn. Det innebär att de statliga myndigheternas råd och stöd, uppföljning, utvärdering och samordning inte ska vara tillsyn, men även fortsättningsvis ska kallas tillsynsvägledning. För att skapa den tydlighet som eftersträvas bedömer vi att till- synsbegreppet bör definieras i . Ett sådant förslag fanns med i betänkande (SOU 1996:103, s. 108) och flera av de experter och andra aktörer som vi träffat under ut- redningen har efterlyst en sådan definition. Vi bedömer att för- delarna med att tydligt definiera begreppet i överväger de risker en sådan definition skulle kunna medföra. I förarbetena till socialtjänstlagen signalerade regeringen att en legaldefinition av begreppet tillsyn kunde begränsa utvecklingen att finna nya sätt att utöva tillsyn och sprida kunskap och att verksamheten därmed blev statisk, fattig på idéer, passiv och ineffektiv (prop. 2000/01:80, s. 99). Vi menar emellertid att riskerna för detta inte ska överdrivas på detta område. Vad som ingår i begreppet är inte en uttömmande lista över vad tillsynsmyndigheterna ska ägna sig åt. Utöver till- synen kan de ägna sig åt miljöstrategiskt arbete. Bestämmelsen ska också tolkas mot vad tillsynen ska åstadkomma. Det innebär att det även fortsättningsvis kommer att finnas utrymme för att anpassa tillsynen till ny teknik och nya metoder för att åstadkomma regel- efterlevnad. Termen operativ tillsyn bör som en följd av detta utmönstras från författningstexten för att inte skapa en osäkerhet om att det finns en annan tillsyn än den operativa. Vi föreslår dessutom att till- synsvägledning och tillsynsvägledande myndigheter införs som termer i för att skapa den tydlighet som eftersträvas. De finansiella konsekvenserna får anses vara godtagbara Ett tydligare tillsynsbegrepp kan förväntas bidra till mer enhetliga tillsynsavgifter. Det kan också komma att påverka finansieringen av tillsynsväg- ledningen. Kostnader för tillsynsvägledning har i en tidigare under- sökning uppskattats till att vara av myndig- heternas totala kostnader för tillsynen. för tillsynsvägledning bedömdes så låga i förhållanden till den ope- rativa tillsynen att det inte ansågs kostandseffektivt att särredovisa detta (, Redovisning av regeringsuppdrag – Avgifter för prövning och tillsyn enligt , 2010). Det skulle visser- ligen vara möjligt att föreskriva att verksamhetsutövaren även fort- sättningsvis ska finansieras tillsynsvägledningen, men det behövs en närmare diskussion om hur kostnadsfördelningen mellan verksam- hetsutövare och staten bör se ut innan man beslutar om en sådan lösning. Det finns skäl som talar för att låta tillsynsavgifterna enbart bekosta den operativa tillsynen. Mycket av det som tillsynsvägledande myndigheter gör kommer alla medborgare till gagn. Det går även av principiella skäl att ifrågasätta att verksamhetsutövare ska bekosta kvalitetssäkringen av myndigheternas arbete när de ska genomföra sitt tillsynsuppdrag. Dessutom kan en särskild avgift för tillsyns- vägledning bli för kostsam och administrativt betungande i förhåll- ande till nyttan. 10En mer sammanhållen styrning av myndigheterna Regeringen har det övergripande ansvaret för organisationen och inriktningen av miljötillsynen. Styrningen och uppföljningen av de statliga myndigheterna och kommunerna spelar en viktig roll för hur statsförvaltningen klarar av uppdraget att förverkliga regeringens politik. I uppdraget ingår att analysera om det finns behov av insatser för att stärka och utveckla samarbetet mellan berörda myndigheter. Regeringens styrning och uppföljning av myndigheterna är här av stor betydelse. I detta kapitel redovisar vi våra överväganden om be- hovet av en mer sammanhållen styrning. När vi nedan talar om tillsyn eller tillsynsmyndigheter avses vad som kallas operativ tillsyn respektive operativa tillsynsmyndigheter. 10.1Regeringens styrning av myndigheterna Det är flera myndigheter som har betydelse för arbetet med ett effektivt tillsyns- och sanktionssystem enligt . Myndig- heter med ansvar för tillsyn och tillsynsvägledning finns på sam- tliga tre förvaltningsnivåer, centralt, regionalt och lokalt. Polis och åklagare tillhör de brottsbekämpande myndigheterna. Inom vissa sakområden, som artskydd och tillsyn över gränsöverskridande trans- porter, är också och viktiga myndigheter. Den sista länken i den så kallade miljöbalkskedjan är domstolarna. I detta avsnitt redovisar vi grundläggande inslag i styrningen av myndigheter med ansvar för tillsyn enligt . En mer sammanhållen styrning av myndigheterna Berörda departements arbete och samordning uppgift är enligt dess instruktion att bereda reger- ingsärenden och i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. I ingår departement med ansvar för skilda verksamhetsgrenar. är det åtta departement som har ansvar för de myndigheter som ansvarar för tillsyn enligt , den miljöbrottsbekämpande verksamheten samt domstolarna. I myn- dighetsansvaret ingår arbete med regleringsbrev, uppdrag, finansiella villkor men också rapportering, analys och återkoppling. *Ansvarigt statsråd för dammsäkerhet är inrikesministern, . En mer sammanhållen styrning av myndigheterna Regeringen fattar alla beslut kollektivt. För att kunna avgöras måste ett ärende vara berett vilket innebär att alla berörda statsråd genom sina departement ska ha varit delaktiga och haft möjlighet att framföra sina synpunkter. Samordningen inom kan beskrivas som horisontell och grundas på en förhand- ling mellan olika intressen. Styrning av statliga miljötillsynsmyndigheter Tillsynen enligt är i huvudsak reglerad i och miljötillsynsförordningen. Styrningen av tillsynen enligt förmedlas dessutom av myndigheternas instruktion, regleringsbrev, andra regeringsbeslut och den löpande dialogen mellan och myndigheterna. Styrningen skiljer sig mellan olika delar av och olika myndigheter. För vissa av de centrala myndigheterna, men inte alla, framgår exempelvis ansvaret för tillsynen enligt av respektive instruktion. Det kan vara formulerat som en hänvisning till aktuell paragraf i miljötillsynsförordningen, att myndigheten har ansvar för ett tillsynsområde som omfattas av balken eller genom en allmän formulering om ansvar för tillsynsvägledning eller tillsyn enligt . De centrala myndigheterna och länsstyrelserna får i huvudsak uppdrag i respektive regleringsbrev eller genom andra beslut när regeringen vill rikta myndighetens uppmärksamhet mot en viss fråga eller ett område. När det gäller miljötillsynen har det genomförts uppdrag om till exempel tillsyn av vattenverksamhet, dammar och dammsäkerhet, kemikalier och förorenade områden. I myndig- heternas regleringsbrev för finns bland annat uppdrag när det gäller tillsyn av förorenade områden, dammsäkerhet och vatten- verksamhet. Generella uppdrag när det gäller tillsyn är inte lika van- ligt men har exempelvis haft i uppdrag att utveckla och föreslå en mer samlad uppföljning och utvärdering av tillsynen enligt (, regleringsbrev, 2014). har länsstyrelserna i sitt regleringsbrev haft i uppdrag att redovisa sitt arbete med miljötillsyn, tillsynsvägledning och arbetet inom Miljösamverkan . En mer sammanhållen styrning av myndigheterna Statens styrning av kommunala miljötillsynsmyndigheter Den samlade statliga styrningen av kommunerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad under . Det finns en uppfattning bland kommunpolitiker och tjänstemän att styrningen ger en tydlighet att förhålla sig till i genomförandet av de kommunala verksamheterna men att styrningen upplevs som kortsiktig, ryckig och illa anpassad till lokala förhållanden. Kom- munerna ska också förhålla sig till gällande lagar och förordningar. Hur verksamheten organiseras och hur kommunerna genomför sitt åtagande bestämmer de själva (Statskontoret, Statens styrning av kommunerna, 2016:24). Inom miljöområdet är det många statliga myndigheter som styr kommunerna genom föreskrifter, allmänna råd och annan vägled- ning. Det gäller både i kommunernas roll som tillsynsmyndighet och som verksamhetsutövare. Styrningen har utvecklats mot att bli mer detaljerad och ställer fler krav på återrapporteringar, vilket i stor utsträckning beror på EU-regler. Kommunerna styrs också av politiska mål på miljöområdet, men även andra politikområden får betydelse för miljöarbetet och regeltillämpningen. Styrning genom riktade statsbidrag är ovanligt inom miljöområdet. 10.2Statskontorets uppdrag om styrning Inom ramen för Tillitsreformen har Statskontoret på regeringens uppdrag analyserat och lämnat förslag om hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv (Utvecklad styrning, 2016:26). Statskontoret betonar att en effektiv styrning kräver att regeringen prioriterar och riktar styrkapaciteten dit den behövs. När regeringen ser att det finns problem inom ett verksamhetsområde som leder till att politiken inte får genomslag eller att viktiga frågor för medborgare och före- tag inte hanteras, menar att regeringen kan behöva utveckla en mer sammanhållen styrning (s. 18 f.). I de rapporter som Statskontoret lämnat med anledningen av regeringsuppdraget om statlig styrning av offentlig sektor finns över 30 förslag till regeringen om möjliga åtgärder. Flera av förslagen handlar om organisering och arbetssätt. En mer sammanhållen styrning av myndigheterna Av rapporterna kan vi dra följande slutsatser: Tillitsbaserad styrning förutsätter tydliga uppgifter och utveck- lad dialog mellan regeringen och myndigheterna. Regeringens styrning kan förenklas och förtydligas. Styrningen bör ske utifrån ett helhetsperspektiv. En tillitsbaserad styrning handlar om att ge tydliga uppgifter och skapa handlingsutrymme för den som ska utföra verksamheten och ge utförarna möjlighet att vara med och påverka hur arbetet ska utformas. På så sätt drar vi nytta av kunskaperna som finns inom offentlig verksamhet och det leder till ett effektivare och bättre resursutnyttjande. Med sammanhållen styrning menar en styrning som utgår från verksamhetsområden snarare än enskilda myndig- heter. Att ha ett verksamhetsperspektiv handlar om att ha överblick över hur verksamhetsområdet fungerar och utgå från en helhetsbild samt analysera resultat från verksamhetsområdet och samordna styr- ningen. Det är ett sätt för regeringen att få bättre genomslag för politiken i sin helhet. Det är också ett sätt för regeringen att främja samverkan mellan myndigheter och andra aktörer i den offentliga förvaltningen (Utvecklad styrning, s. 24 f.). 10.3Överblick och helhetssyn i styrning av myndigheterna är betydelsefullt För att värna bärande tanke om ett sammanhållet regelsystem är det viktigt att det finns ett helhetsperspektiv i såväl regeringens styrning av de statliga myndigheterna som i de statliga myndigheternas styrning och vägledning av kommunerna. Vi bedömer att regeringens styrning och uppföljning av de centrala myndigheterna och länsstyrelserna är avgörande för att öka förutsättningarna för att kommunerna ska kunna genomföra sitt tillsynsuppdrag på ett effek- tivt och enhetligt sätt. Regeringens styrning av tillsynen enligt miljö- balken bör vara tydlig och utgå från ett helhetsperspektiv. Styrningen av myndigheterna sker i huvudsak utifrån myndig- heternas respektive uppdrag och det saknas i stor utsträckning ett helhetsperspektiv vilket kan bidra till en otydlighet om bland annat En mer sammanhållen styrning av myndigheterna Det innebär att det är svårt att få en bild av det sam- lade genomförandet, dess effekter samt kostnader och intäkter för tillsyn och tillsynsvägledning. Vi har i vår kartläggning sett att regeringen tenderar att hanterar och styra de olika tillsynsområdena i var för sig. Det finns också olika lösningar inom flera områden till exempel när det gäller hur miljötillsynen ska finansieras. När det gäller dammsäkerhet sker finansieringen av länsstyrelsernas tillsyn inte på samma sätt som för övrig miljötillsyn, det vill säga genom förvalt- ningsanslaget utan genom att tillsynsavgiften direkt får användas av för denna tillsyn. Dessa lösningar påverkar tillsynen på andra tillsynsområden enligt . Under utredningen har det blivit tydligt att finansieringen lätt blir en grund för tillsynens priori- tering och genomförande. Tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de regler som och regeringen har beslutat. Tillsynen utgör ett medel för att se till att demokratiskt fattade beslut genomförs på det sätt som statsmakterna har avsett. En fungerande tillsyn bidrar till att skapa förtroende för staten. Medborgare ska kunna lita på att de regler som beslutats också gäller i praktiken. Tillsynen påverkar dessutom direkt företagens förutsättningar eftersom de kan bli föremål för tillsyn och krav på rättelse. Miljöpolitiken är dessutom ett prioriterat område för reger- ingen. Av regeringsförklaringen framgår att arbetet för att skydda miljön och skapa en giftfri vardag ska intensifieras samt att avgörande steg ska tas för att miljökvalitetsmålen ska nås. Miljö- balken syftar till att främja en hållbar utveckling och tillsynen ska säkerställa balkens syfte. Miljötillsynen är därmed ett viktigt styr- medel som ska bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Den statliga förvaltningen är i hög grad specialiserad, vilket bland annat innebär att myndigheter ska ha tydligt definierade och ren- odlade uppgifter inom specifika verksamhetsområden. Det gäller även de statliga miljötillsynsmyndigheterna. Myndigheterna har fram- för allt kunskap om sitt eget ansvarsområde enligt . För flera av de centrala myndigheterna med ett begränsat ansvar enligt är detta ansvar en marginell fråga i förhållande till kärn- verksamheten. En styrning som är inriktad på den enskilda myndigheten kan bi- dra till oklara ansvarsförhållanden mellan de centrala myndigheterna, En mer sammanhållen styrning av myndigheterna otydlighet och målkonflikter vilket i sin tur kan påverka länsstyrel- sernas och kommunernas förutsättningar att bedriva en effektiv och enhetlig miljötillsyn. För att kunna vara tydliga i styrningen av myn- digheternas tillsynsuppdrag enligt och värna helhets- perspektivet är det viktigt att det finns en kunskap om och förståelse för hur miljötillsynen är organiserad och tänkt att fungera inom alla berörda departement. Det bör dessutom understrykas att miljötillsynen är betydelse- full för att nå mål även inom andra politikområden än miljö, så som folkhälsa och friluftsliv. Som exempel kan nämnas tillsynen när det gäller kemikalier och hälsoskydd vilket har betydelse för folkhälso- politikens målområde 5: och säkra miljöer och produkter samt tillsyn av skyddade områden som är angeläget med hänsyn till fri- luftspolitiken. 10.4Styrningen av myndigheter med ansvar för miljötillsyn behöver utvecklas Vår bedömning: Det behövs en bättre överblick och en helhets- syn för att kunna bedöma om det är rätt balans i styrningen av miljötillsynsmyndigheterna avseende deras insatser inom olika tillsynsområdena. Det är angeläget att miljötillsynen tas upp i interdepartemen- tala arbetsprocesser. En mer samlad resultatanalys av miljötillsynen ger ett bättre underlag för styrningen. Skälen för vår bedömning Det är betydelsefullt med en överblick när det gäller myndigheter- nas olika uppdrag bland annat för att kunna ta ställning till om det är en lämplig balans mellan de särskilda regeringsuppdragen och myndigheternas kärnuppgifter enligt förordning. Myndigheternas tillsynsuppdrag är ofta en del av kärnverksamheten och styrs i mindre utsträckning genom uppdrag. Under utredningen har det framförts att myndigheterna generellt får många uppdrag och att det är svårt att ha en överblick samt följa upp vad uppdragen leder till. En mer sammanhållen styrning av myndigheterna myndighetsföreträdare har framfört att det också finns behov av att samordna uppdrag på ett bättre sätt. Vi ser dessutom att det finns ett behov av en bättre överblick och en helhetssyn för att kunna bedöma om det är rätt balans i styr- ningen av miljötillsynsmyndigheterna avseende deras insatser inom olika tillsynsområdena som till exempel kemikalier, hälsoskydd, miljö- farliga verksamheter, natur- och vattenfrågor. Det är också viktigt med en överblick för att främja samverkan mellan myndigheterna och undvika att ett uppdrag till en myndig- het konkurrerar med eller motverkar andra myndigheters uppdrag. Genom en mer sammanhållen och tydlig styrning från reger- ingens sida underlättas samordning och samverkan mellan de olika centrala myndigheterna och mellan de centrala myndigheterna, läns- styrelserna och kommunerna. En tydligare styrning av miljötillsyns- myndigheterna kan också bidra till en bättre kommunikation och enhetlig information till företag och medborgare om tillsynens syfte och inriktning. Dessutom kan samverkan och koordinering mellan myndigheterna bidra till att hitta synergier och lösa eventuella mål- konflikter som kan uppstå vid avvägningar mellan olika samhällsmål. För att skapa en bättre överblick och en tydligare och mer sam- manhållen styrning av miljötillsynsmyndigheterna kan det finnas anledning att se över samverkansformerna såväl inom Miljö- och energidepartement som inom i dess helhet. Utan en sammanhållen styrning av myndigheterna från regeringens sida försvåras en samordnad, enhetlig och effektiv tillsyn. Miljöpolitiken ska integreras i andra politikområden och miljö- frågorna ska beaktas när en myndighet fullgör sin huvuduppgift, för att på bästa sätt skapa förutsättningar för beslut som är hållbara i såväl ekonomiskt, socialt som miljömässigt perspektiv (prop. 2009/10:155). Som vi beskrivit i tidigare avsnitt är det många olika departement som har ansvar för frågor om styrning och uppföljning av myndig- heternas uppdrag när det gäller miljötillsynen. Vi lämnar i detta be- tänkande flera förslag som berör samtliga miljötillsynsmyndigheter, bland annat om att tydliggöra syftet med och effektivisera sam- verkan mellan de statliga myndigheter och mellan statliga myndig- heter och kommunerna (kapitel 12). Vi bedömer att det finns an- ledning för berörda departement att se över förutsättningar för en mer samordnad och sammahållen hantering av miljötillsynsfrågor i samband med styrning och uppföljning av miljötillsynsmyndig- En mer sammanhållen styrning av myndigheterna Det finns flera arbetsprocesser inom Miljö- och energi- departement och mellan de olika departementen som syftar till att samordna myndighetsstyrningen inom olika angelägna områden. Vi ser inte skäl till att frågor om styrning och uppföljning av myndig- heternas uppdrag när det gäller miljötillsynen hanteras i särskilda arbetsprocesser. Däremot är det angeläget att miljötillsynen, när det är relevant, diskuteras och behandlas i sådana sammanhang. Det är också angeläget att miljötillsynens betydelse som styrmedel för att nå övergripna mål inom miljö, folkhälsa och friluftsliv uppmärk- sammas. Vi bedömer att underlag som kan vara relevanta inför bredning av exempelvis regleringsbrev och särskilda uppdrag till berörda myndig- heter till exempel är den årliga tillsynsredovisningen som Naturvårds- verket lämnar till regeringen. Redovisningen ska bland annat belysa hur tillsynen genomförs, visa på brister i tillsynen samt ge en beskriv- ning av hur de kan åtgärdas. Annat underlag av betydelse för analys av hur miljötillsynen genomförs och kan utvecklas för att kunna inriktas på angelägna områden är den fördjupade utvärderingen av miljö- kvalitetsmålen, åtgärdslista och Vattenmyndigheter- nas åtgärdsprogram. Vi bedömer vidare att gemensamma myndighetsdialoger kan vara ett sätt att sammanhållet kommunicera med myndigheterna om regeringens syn på miljötillsynsuppdraget i allmänhet men även på genomförande och samverkan när det gäller tillsynen. En mer samlad resultatanalys av miljötillsynen ger ett bättre underlag för styrningen Regeringen är ansvarig inför för både styrningen av de statliga myndigheterna och för resultaten av verksamheterna.