sou · H5B33 · 2017-01-23 00:00:00 — En övergångsrestriktion omfattar dessutom endast – som längst – av ett statsråds eller en statssekreterares yrkesverksamma liv. För det fall ett statsråd eller en statssekreterare som har rätt till avgångsersättning eller avgångsvederlag söker ett nytt uppdrag eller liknande och meddelas en övergångsrestriktion för det, anser vi alltså att en eventuell ersättning för övergångsrestriktionen bör lösas genom det system som redan finns. Genom den valda lösningen blir också de till avgångsersättning och avgångsvederlag hörande reglerna om avräkning av andra inkomster tillämpliga. Som en följd av det sagda bör en särskild ersättning för en meddelad övergångsrestriktion kunna komma i fråga endast om statsrådet eller statssekreteraren inte har rätt till någon avgångsersättning eller något avgångsvederlag. En sådan ersättning blir därmed subsidiär i förhållande till rätten till avgångsersättning eller avgångsvederlag. Ersättning när det saknas rätt till avgångsersättning eller avgångsvederlag Vi anser alltså att ersättningsfrågan i första hand bör lösas genom att avgångsersättning eller avgångsvederlag betalas ut för en meddelad övergångsrestriktion. Det kan dock finnas ett fåtal situationer där den berörde inte har rätt till avgångsersättning eller avgångsvederlag. Så torde vara fallet framför allt om statssekreteraren har valt att på eget bevåg begära sitt entledigande. Även i en sådan situation bör dock ersättning för en meddelad övergångsrestriktion självfallet kunna utgå. Principerna för den ersättningen bör vara desamma som för det fall ersättningen löses genom avgångsersättning eller avgångsvederlag. Således bör ersättningen uppgå till samma belopp som statsrådet eller statssekreteraren hade i arvode eller lön vid sin avgång. Den bör vara pensionsgrundande för allmän pension, men inte för tjänstepension. Den bör heller inte vara sjukpenninggrundande. Avräkningsreglerna bör vara samma som de som gäller vid avgångsersättning och avgångsvederlag. Enligt vår mening bör samma principer om utbetalning m.m. gälla för sådan ersättning ett statsråd eller en statssekreterare kan få vid en meddelad övergångsrestriktion som gäller för avgångsersättning och avgångsvederlag. Således bör ersättningen för meddelade övergångsrestriktioner belasta anslaget 4:1 m.m. (utgiftsområde 1). Den bör betalas ut och administreras löpande av . Grunden för utbetalningen bör vara det beslut som prövningsorganet har fattat om att en ersättningsbar övergångsrestriktion ska meddelas. Det bör således inte krävas att det ska fattas ett särskilt beslut om att utbetalning av ersättningen ska ske. För det fall ämnesrestriktion meddelas måste det av beslutet framgå om den är ersättningsgrundande eller ej. Inkomster som kan påverka ersättningen eller avgångsvederlaget ska anmälas av den ersättningsberättigade till så att avräkning kan ske. 8.16Sanktionsmöjligheter är inte nödvändiga Bedömning: Den tänkta regleringen bedöms i sig ha en tillräcklig preventiv verkan varför vi inte föreslår några sanktionsmöjligheter. Att ha en reglering av statsråds och statssekreterares övergångar men inte kunna ålägga någon sanktion om den inte följs kan vid en första anblick ses som tandlöst. Innan man ger sig i kast med att utforma sanktionsmöjligheter måste man dock bedöma om de verkligen behövs för regleringens efterlevnad. Exempelvis ska kriminalisering inte användas annat än om det framstår som nödvändigt.33 Det är viktigt att regleringen och dess tillämpning synliggörs för allmänheten (se mer om detta i avsnitt 8.19). Det bidrar bl.a. till att en eventuell underlåtenhet att följa regleringen kommer till allmän kännedom. Vi utgår visserligen från att de som berörs lojalt kommer att följa den tänkta regleringen. För det fall ett statsråd eller en statssekreterare mot förmodan skulle underlåta att följa regleringen, är vi dock övertygade om att han eller hon kommer att få omfattande kritik från det egna partiet, i den politiska debatten och i media. Denna kritik torde kunna bli hård och troligen mer kännbar än en lagstadgad proportionell sanktion. Ett liknande resonemang förs för övrigt i utredning om statsråds medverkan i granskning. Utredaren konstaterar där att den kritik i den politiska debatten som rimligen skulle följa om ett f.d. statsråd inte fullgör sitt åtagande att medverka i utskottets granskning torde vara tillräcklig som sanktion.34 Noteras kan också att det saknas sanktionsmöjligheter för såväl ledamöterna i direktion (se avsnitt 6.1) som generaldirektören och chefen vid (se avsnitt 6.2). Medan det inte nämns något om skälen för detta i förarbetena till riksbankslagen sägs i förarbetena till järnvägslagen att det bedöms att bestämmelsen om karens i sig kommer att ha en styrande effekt.35 Vi tror också att det tänkta prövningsorganets sammansättning gör att de statsråd och statssekreterare som berörs av regleringen och kanske till och med meddelas någon form av övergångsrestrik- 33För en utförlig diskussion om frågan om kriminalisering eller ej, se t.ex. den s.k. som tillkallades 1990 för att pröva bl.a. om det fanns alternativ till kriminalisering för olika förseelser som hade ett lågt straffvärde och som av naturliga skäl inte kunde prioriteras särskilt högt i polisens och åklagarnas verksamhet. Enligt utredningen borde kriminalisering som metod för att styra medborgarnas beteende användas med yttersta försiktighet. I första hand borde prövas om någon kriminalisering över huvud taget var nödvändig, eller om regleringen kunde ske på något annat sätt än genom straffbeläggning. Straff som sanktionsform borde komma i fråga endast för gärningar som var påtagligt skadliga och där inga mindre ingripande sanktioner stod till buds, se SOU 1992:61 s. 106. 34Se Statsråds medverkan i granskning 2015/16:RFR1, s. 88. 35För järnvägslagen, se prop. 2014/15:120 s. 104. tion känner respekt för prövningsorganets kompetens och även av det skälet följer dess beslut. Mot bakgrund av det sagda är vår bedömning att den tänkta regleringen redan i sig har en tillräcklig preventiv verkan och att sanktionsmöjligheter således inte bör införas. Skulle det vid en senare tillämpning av lagstiftningen visa sig att den inte efterlevs, finns det dock inte något som hindrar att frågan om sanktioner tas upp på nytt. Det kan antas vara etablerad praxis att statsministern i samband med att han eller hon utser ett nytt statsråd har ett samtal med den nytillträdde där statsministern tar upp olika frågor som har med ämbetet att göra. Det ter sig enligt vår mening naturligt att statsministern då också berör vad som händer efter statsrådstiden, däribland en reglering av övergångar. Detta minskar ytterligare behovet av sanktioner. Vid samtalet kan statsministern också erinra om den aktsamhetsbestämmelse vi anser bör gälla och som vi återkommer till i avsnitt 8.18. Som jämförelse kan nämnas att man i utredningen om statsråds medverkan i granskning kommer fram till att det bör förväntas att statsministern ställer krav på tillträdande statsråd att de, när de tillträder som statsråd, gör ett åtagande att medverka i utskottets granskning också efter att de lämnat uppdraget som statsråd.36 Vad så gäller statssekreterarna bör statsministern förvissa sig om att också dessa informeras om regleringen rörande övergångar. 8.17Sekretess bör gälla för uppgifter i ett ärende fram till dess att ett slutligt beslut meddelas i ärendet Förslag: Sekretess ska gälla för uppgift i ett ärende om prövning enligt lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergångar till annan än statlig verksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att någon enskild lider skada eller men. Sekretessen upphör att gälla när ett slutligt beslut meddelas i ärendet. 36 Se Statsråds medverkan i granskning 2015/16:RFR1, s. 87. Möjligheten att begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar bör diskuteras Varje enskilt ärende hos prövningsorganet kommer att ge upphov till ett antal allmänna handlingar. Det handlar t.ex. om de anmälningar som statsråd och statssekreterare ger in och de beslut som prövningsorganet fattar. Eftersom allmänna handlingar som huvudregel är offentliga kommer, om inte någon sekretessbestämmelse är tillämplig, envar som så önskar att kunna få ta del av dessa handlingar. Därtill kommer meddelarfriheten, även den grundlagsstadgad. En tanke bakom regleringen rörande statsråds och statssekreterares övergångar är att stärka systemets legitimitet. För att den effekten ska kunna uppnås är det viktigt med insyn i prövningsorganets arbete. En sådan insyn kan också sägas vara den enda kontrollmöjligheten allmänheten har – om det inte någonstans framgår vad t.ex. ett statsråd har sagt i sin anmälan och/eller vilken typ av övergångsrestriktion som har meddelats, går det ju inte att kontrollera om han eller hon efterlever den. tror vi att såväl statsråd som statssekreterare kommer att se det som önskvärt att inte alla de uppgifter som finns i de allmänna handlingarna blir offentliga, framför allt inte innan det är klart att de ska påbörja ett nytt uppdrag eller liknande. En sådan önskan torde vara extra stark, om statsrådet eller statssekreteraren söker nytt uppdrag eller liknande medan han eller hon är statsråd eller statssekreterare. Vi tror också att även de tilltänkta uppdragsgivarna eller liknande ibland kan ha ett sekretessintresse av att vissa uppgifter inte ska komma till allmän kännedom. Så kan vara fallet rörande t.ex. planer att rekrytera ett visst statsråd eller statssekreterare men också uppgifter om vad han eller hon mer i detalj ska arbeta med hos uppdragsgivaren. Som exempel kan nämnas den situationen att statsrådet eller statssekreteraren ska kontrakteras för att arbeta fram en helt en ny affärsidé. Det är heller inte otänkbart att också staten ibland kan anse sig ha ett behov av att vissa uppgifter inte blir offentliga. Exempelvis kan statsrådet eller statssekreteraren ha deltagit i för staten känsliga förhandlingar på vissa områden. Vi anser därför att det i och för sig kan finnas ett legitimt intresse av att i vissa fall kunna begränsa allmänhetens rätt att ta del av de uppgifter som kan tänkas finnas i Frågan är då om det för det ändamålet bör införas en eller flera nya sekretessbestämmelser. Det finns tillämpliga sekretessgrunder i 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen En första fråga att ta ställning till är om det över huvud taget går att införa en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar i ärenden som rör övergångsfrågor. För att så ska kunna ske måste begränsningen kunna hänföras till någon av de i 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen uppräknade sekretessgrunderna. Som vi har redogjort för ovan anser vi att det finns tre grupper som skulle kunna ha ett intresse av att det införs en eller flera sekretessbestämmelser på området. Vad först gäller de enskilda statsråden och de enskilda statssekreterarna respektive deras tilltänkta uppdragsgivare eller liknande anser vi att dessa två gruppers eventuella behov av en begräsning skulle kunna hänföras till punkten 6 i det nämnda lagrummet, dvs. att det är påkallat med hänsyn till skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. När det sedan gäller statens behov av att kunna begränsa rätten anser vi att åtminstone punkt 1, rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, och punkt 5, det allmännas ekonomiska intresse, kan utgöra sekretessgrund. Det finns alltså tillämpliga sekretessgrunder i 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen. Befintliga sekretessbestämmelser utgör inte ett tillräckligt skydd Nästa steg är att undersöka vilka sekretessbestämmelser som redan finns och om dessa utgör ett tillräckligt skydd. Det kan tyckas att det finns gott om sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretsslagen (2009:400, OSL) som borde kunna tillämpas i ärenden om statsråds och statssekreterares övergångar – i 15–20 kap. OSL finns sekretessbestämmelser till skydd för det allmänna och 21– 40 kap. OSL innehåller bestämmelser till skydd för uppgift om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. De flesta av dessa bestämmelser har dock en begränsad räckvidd, antingen genom att de gäller bara en viss typ av ärenden, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Det är endast ett fåtal bestämmelser som gäller utan att räckvidden är begränsad, se t.ex. försvarssekretessen (15 kap. 2 § OSL) och sekretess avseende adress och telefon för förföljda personer (21 kap. 3 § OSL). Det är i och för sig inte otänkbart att s.k. överföring av sekretess kan komma att förekomma i ärenden om övergångar, dvs. att prövningsorganet kan ha att tillämpa en sekretessbestämmelse som egentligen riktar sig till en annan myndighet, se t.ex. sekretess för myndigheters affärs- och driftförhållanden (19 kap. 1 och 2 §§ OSL). För att en sådan s.k. sekundär sekretessbestämmelse ska kunna tillämpas krävs dock att prövningsorganet har fått uppgiften från en annan, utlämnande myndighet. Den kan därmed inte tillämpas på uppgifter som prövningsorganet får direkt från en enskild. Med tanke på att det är statsråden och statssekreterarna som själva ska förse prövningsorganet med de uppgifter som behövs (se avsnitt 8.10) torde således de flesta sekundära sekretessbestämmelser inte gå att tillämpa i nu aktuellt fall. Det är alltså osannolikt att de befintliga sekretessbestämmelserna kommer att kunna ge möjlighet till sekretess i alla de fall där det finns ett intresse av sådan från antingen statsråd, statssekreterare, deras framtida uppdragsgivare eller staten. En intresseavvägning måste göras Att det finns ett sekretessbehov som inte täcks av befintliga sekretessbestämmelser är inte ett tillräckligt skäl för att införa nya bestämmelser om sekretess. Sekretessintresset måste dessutom väga tyngre än allmänhetens intresse av insyn.37 Allmänintresset för uppgifter om vad de i det absoluta toppskiktet av makten, såsom t.ex. statsråd och statssekreterare, företar sig är stort. Den som åtar sig ett sådant uppdrag måste vad gäller sådana uppgifter som är kopplade till ämbetet acceptera ett liv i offentlighetens ljus. God insyn är dessutom den kontrollmöjlighet allmänheten har för att kunna försäkra sig om att olämpliga övergångar inte sker. Enligt vår mening väger allmänintresset så tungt att det 37 Se t.ex. prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f. och prop. 2003/04:93 s. 37 f. inte bör införas någon generell bestämmelse om sekretess för övergångsärendena. Det hindrar dock inte att det kan finnas någon del i ett övergångsärendes handläggning där statsrådens och statssekreterarnas intresse av sekretess faktiskt bör väga tyngre än allmänintresset. Så är enligt vår mening fallet från att det enskilda statsrådet eller den enskilda statssekreteraren har gjort en anmälan om en övergång fram till det att prövningsorganet har meddelat ett beslut i övergångsfrågan eller, som längst, treveckorsfristen för prövning har gått till ända (se mer om tidsfristen i avsnitt 8.11). Det kan kanske tyckas att den skada ett statsråd eller en statssekreterare kan lida av att uppgifterna blir offentliga redan vid anmälan till prövningsorganet – jämfört senare – bör vara begränsad och således inte motiverar någon sekretessbestämmelse. Statsråd och statssekreterare har dock kunnat föra långtgående samtal och också ingå avtal med en ny uppdragsgivare eller liknande utan att behöva anmäla det på något sätt och utan att uppgifterna har blivit allmänt tillgängliga. Perioden fram till det att prövningsorganet har meddelat ett beslut i övergångsfrågan eller, som längst, treveckorsfristen för prövning har gått till ända kan också ses som ett slags förhandlingsskede. Statsrådet eller statssekreteraren vet ju då fortfarande inte med säkerhet om han eller hon kommer att kunna påbörja det uppdrag eller liknande det handlar om. Enligt vår mening väger under den tiden statsrådens och statssekreterarnas intresse av att inte skylta med att en övergång planeras tyngre än allmänhetens intresse av att redan vid tiden för anmälan kunna få del av uppgifterna. När det gäller ett eventuellt intresse av sekretess hos de framtida uppdragsgivarna och liknande anser vi att samma resonemang kan föras. Även för den tilltänkta uppdragsgivaren eller liknande får tiden fram till dess att det föreligger ett beslut från prövningsorganet i övergångsfrågan alltså ses som ett förhandlingsskede där dennes intresse av sekretess väger tyngre än insynsintresset. Vad slutligen gäller staten/det allmännas intresse av sekretess kan det alltså finnas situationer där staten har ett behov av att vissa uppgifter inte blir offentliga. Det vi tänker på är framför allt skyddsvärd information från regeringen och . I de allra flesta fall borde det dock gå att undvika att i övergångsärendena föra in sådana känsliga uppgifter. Vår bedömning är därför att det inte finns tillräckligt tungt vägande skäl att införa en ny sekretessbestämmelse som skyddar allmänna intressen. Sammanfattningsvis anser vi alltså att det finns grund för att införa en sekretessbestämmelse som innebär att sekretess till skydd för enskild under vissa förutsättningar ska råda för uppgift i ett ärende om prövning enligt den tilltänkta lagen fram till dess att ett slutligt beslut meddelas i ärendet.38 En ny sekretessbestämmelse med ett omvänt skaderekvisit bör införas Vi ser det som självklart att det inte bör införas absolut sekretess för de aktuella uppgifterna.39 Det raka skaderekvisitet, dvs. att offentlighet är huvudregeln, medför å sin sida att uppgifterna presumeras kunna lämnas ut. Med tanke på de enskildas berättigade intresse av sekretess anser vi det därför vara bäst med ett omvänt skaderekvisit, dvs. en presumtion för sekretess. Eftersom den skada som den enskilde kan komma att lida kan vara av såväl ekonomisk som integritetskränkande natur bör bestämmelsen utformas så att sekretess ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att någon enskild lider skada eller men. Bestämmelsen placeras förslagsvis i 32 kap. OSL om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som rör annan tillsyn, granskning, övervakning, m.m. Det ska betonas att prövningsorganet kan komma att behöva tillämpa även andra sekretessbestämmelser. Som nämnts finns det sekretessbestämmelser som gäller för alla verksamheter, såsom t.ex. försvarssekretessen (15 kap. 2 § OSL). Därtill kommer att statsrådet eller statssekreteraren vid sin anmälan, genom att välja att formulera sig på det ena eller andra sättet, i möjligaste mån kan undvika att lämna uppgifter som kan vara känsliga. Relevanta uppgifter får givetvis aldrig undanhållas, men statsrådet eller statsekre- 38Den av oss föreslagna sekretessen kan till viss del jämföras med vad som gäller vid anställning av vissa myndighetschefer. Enligt 39 kap. 5 b § OSL gäller sekretess i ärende om anställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretess gäller dock inte beslut i ärende eller uppgift om den som har fått anställningen. Bestämmelsen motiveras med att offentlighet i rekryteringsförfarandet kan medföra att inte tillräckligt många kvalificerade personer anmäler sitt intresse, se prop. 2009/10:56 s. 19. 39Samma resonemang förs för övrigt rörande den i 39 kap. 5 b § OSL angivna sekretessen i ärende om anställning av myndighetschefer, se prop. 2009/10:56 s. 24. teraren behöver heller inte lämna mer detaljerade uppgifter än vad som krävs för att prövningsorganet ska kunna göra sin prövning. Som vi har anfört i avsnitt 8.10 är det viktigt att det finns utrymme för att föra en dialog mellan det statsråd eller den statssekreterare som avser anmäla en övergång och prövningsorganet om vilka uppgifter som prövningsorganet behöver för en fullgod prövning. 8.18Det bör finnas en aktsamhetsbestämmelse Förslag: Statsråd och statssekreterare ska i samband med en övergång till och vid utövandet av ett nytt uppdrag eller en ny anställning eller etablering av näringsverksamhet alltid sträva efter att agera på ett sådant sätt att det inte uppstår någon risk för ekonomisk skada för staten, risk för otillbörlig fördel för någon enskild eller risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas. Vi har ovan föreslagit att det ska införas en reglering som innebär att statsråd och statssekreterare vid övergångar till annan än statlig verksamhet för ska kunna meddelas karenstid eller ämnesrestriktion. Såsom vi tänker oss att bestämmelserna ska var utformade berör de dock egentligen bara tiden innan ett nytt uppdrag eller liknande har tillträtts och dessutom inte vid alla övergångar. De säger alltså inget om hur statsråden och statssekreterarna ska agera när de väl har påbörjat ett nytt uppdrag eller liknande. De behandlar heller inte frågan om vad som gäller vid övergångar inom staten eller till sådana uppdrag som beskrivs i 4 kap. 1 § kommunallagen och partipolitiska uppdrag. Därtill kommer att det kommer att finnas fall som visserligen faller utanför regleringen, men som ändå är känsliga. Exempelvis torde en övergång som görs från det att statsrådet eller statssekreteraren har avslutat sitt värv, och som alltså inte omfattas av regleringen, kunna ge upphov till samma risk för t.ex. skada som en övergång som görs . Statsrådens och statssekreterarnas poster hör till rikets högsta ämbeten. Det bör vara underförstått att de i alla situationer ska agera på ett sådant sätt att förtroendet för staten inte skadas. Detta gäller de innehar sina ämbeten men är viktigt även efter det att de har lämnat sitt uppdrag. Det gäller också oavsett till vilken sektor de övergår. Som vi har nämnt har deras agerande – och inte minst hur det uppfattas att de agerar – stor betydelse för allmänhetens förtroende för den styrande makten, politiker i allmänhet och samhället i stort. Vi tror att statsråden och statssekreterarna gör sitt bästa för deras agerande efter avslutat uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare inte ska uppfattas på ett för staten skadligt sätt. Vi önskar dock ytterligare inskärpa vikten av att försöka undvika intressekonflikter och därmed sammanhängande risk för skada eller otillbörliga fördelar. Den föreslagna lagen bör därför enligt vår mening innehålla även en aktsamhetsbestämmelse. Den bör vara kopplad till de kriterier som gäller vid beslut om övergångsrestriktion och betona betydelsen av att statsrådet eller statssekreteraren i samband med en övergång till och vid utövandet av ett nytt uppdrag eller en ny anställning eller etablering av näringsverksamhet alltid ska sträva efter att agera på ett sådant sätt att det inte uppstår en risk för ekonomisk skada för staten, en risk för otillbörlig fördel för någon enskild eller en risk för att allmänhetens förtroende för staten skadas. En bestämmelse av detta slag blir med nödvändighet oprecis. Den får ett mer vidsträckt tillämpningsområde än bestämmelsen om övergångsrestriktioner och syftar till att mana statsråden och statssekreterarna till ytterligare eftertanke såväl när de överväger att påbörja t.ex. ett nytt uppdrag som när de väl har tillträtt det, och det oavsett till vilken sektor övergången sker. En liknande bestämmelse kan för övrigt hittas i t.ex. Kanada.40 8.19Information om regleringen och dess tillämpning bör vara allmänt tillgänglig Bedömning: Det är viktigt att allmänheten görs medveten om att det finns en övergångsreglering och hur den tillämpas. 40 I Section 33, Conflict of Interest Act, sägs att ”No former public office holder shall act in such a as to take improper advantage of his or her previous public office.”. En tanke bakom regleringen av statsråds och statssekreterares övergångar är att stärka tilliten till den styrande makten och samhället i stort.