sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — En bred parlamentarisk enighet om allvaret i klimatfrågan och hur det klimatpolitiska arbetet ska gå till är en förutsättning för framgång. Jag välkomnar betänkandet och särskilt det faktum att det nu finns en bred politisk uppslutning bakom att anta en klimatlag, att inrätta ett klimatpolitiskt råd och att skärpa klimatmålet. Men jag vill betona vikten av att beredningen nu går vidare och tydligare lyfter fram kommunernas roll. Detta i linje med ett av beredningens uppdrag (enligt tilläggsdirektivet ): ”En stor del av det nationella klimatarbetet kommer att behöva genomföras lokalt och regionalt. Beredningen ska därför föreslå hur den offentliga sektorns roll i klimatarbetet kan samordnas och stärkas – såväl på nationell som på regional och nivå.” Jag skulle vilja se att klimatlagen innehåller bindande krav på den lokala nivån att arbeta för minskade utsläpp (jmf. att kommunerna måste arbeta för god ekonomisk hushållning). är det kommunala självstyret av grundläggande betydelse, varför kommunerna utifrån sina egna förutsättningar ska få styra över utformningen av detta arbete. Ett annat viktigt område där beredningens arbete kan få stor betydelse är att ta fram gemensamma standarder för mätning av utsläpp. Förenklade jämförelser mellan kommunerna skulle kunna sporra den lokala nivån och bidra till ytterligare utsläppsminskningar. Särskilt yttrande av , och Härmed vill, , , , och , sakkunniga i Miljömåls- beredningen avge ett gemensamt särskilt yttrande till Miljömåls- beredningens betänkande SOU 2016:21 Vi delar utgångspunkten att klimatfrågan är en av vår tids största samhällsutmaningar. Världen behöver gå mot att vara ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser, vilket medför både möjligheter, men även utmaningar för . ligger redan steget före med låga utsläpp per person, och har redan en hög andel förnybar och klimatneutral energi. Vi delar beredningens analys att de stora utmaningarna för att minska de nationella utsläppen ligger inom transportsektorn, basindustrin och jordbruket. Precis som beredningen påpekar är det viktigt att klimatpolitiken går hand i hand med stärkt konkurrenskraft och tillskapande av nya, hållbara arbetstillfällen. Det är därför viktigt att tar hänsyn till lagstiftning och styrning på EU-nivå, samt underlättar för företag och industri att utvecklas på den globala marknaden. kan på många sätt bidra i det globala klimatarbetet och strävan mot att förverkliga ambitiösa målsättningar. Genom vårt nationella klimatarbete kan vi fortsätta att vara en internationell förebild, förutsatt att vi kan förena låga växthus- gasutsläpp med god sysselsättning och tillväxt. Som ett exportland med högt tekniskt kunnande och människor och företag med genuint intresse för hållbarhetsfrågor kan bidra till världens omställning mot ett samhälle med låga växthusgaser. kan också dra nytta av ett rikt förråd av naturresurser och tillgång på förnybar råvara och energi. Detta bör vi ta vara på när vi går mot att vara ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser. Miljömålsberedningen har bland annat haft som uppgift att konkretisera betydelsen av att ska ha netto noll utsläpp . Enligt förslaget innebär det en minskning av utsläppen till 2045, för att därefter minska ytterligare i syfte att nå negativa utsläpp . Direktiven till beredningen säger att minskningen ska ske i den takt som behövs för en globalt hållbar utveckling vilket tolkas som mål om att hålla den globala temperaturökningen väl och sträva mot att begränsa den till . Exakt vad som krävs för detta har dock inte fastställts. FNs klimatpolitiska panel IPCC avser att 2018 återkomma med riktlinjer för vilka utsläppsminskningar som är nödvändiga för att nå mål. Det är därmed för tidigt att bedöma huruvida beredningens mål ligger i linje med de åtaganden som krävs för att nå mål. Viktigt med ett helhetsperspektiv I betänkandet poängteras att den nationella klimatpolitiken behöver vara ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar. Vi delar den uppfattningen liksom ambitionen att omställningen till en hållbar klimatpolitik också ska gå hand i hand med ambitioner om stärkt konkurrenskraft och tillskapandet av nya och hållbara jobb i . En brist i de samhällsekonomiska bedömningarna av beredningens klimatmål är dock att de inte tar hänsyn till övriga samhällsmål. Det är därför inte möjligt att bedöma om det föreslagna ramverket verkligen kommer att leda till en hållbar samhällsutveckling. I arbetet med nästa betänkande är det därför angeläget att hänsyn tas till förutsättningarna för att skapa konkurrenskraft, sysselsättning och stärkt välfärd. Såväl IPCC som The New Climate Economy Report understryker värdet av en multi-måls analys, d.v.s. strategier som är gynnsamma för klimatet och flera andra samhällsmål . Även om beredningens bedömning är att effekterna på den svenska ekonomin som helhet inte skulle avvika från andra , kan kostnaderna för vissa sektorer och regioner bli väldigt höga. Det är därför angeläget med en närmare analys av kostnadsfördelningen. Arbetsgången i Miljömålsberedningen har bedrivits i en ologisk ordning. Att i detta första betänkande slå fast ett långsiktigt mål, för att därefter i det andra betänkandet som ska läggas fram till presentera handlingsplaner och styrmedel för att nå målet är ett bakvänt sätt att arbeta, som försvårar konsekvensanalysen avsevärt. Det ökar risken för att målet som slås fast är orealistiskt och kostsamt. För att nå en nivå om krävs att all fossil energianvändning är utfasad ur alla sektorer. Transporter, arbetsmaskiner, el- och värmeproduktion och industri har alla fossilfria energilösningar. Det förutsätter också tekniska genombrott och nya lösningar vad gäller industrins svåråtgärdade process- och råvarurelaterade utsläpp inom stål-, cement- och kemisektorerna. För att nå målet antas även att det också har skett stora förändringar i jordbruket. Vi kan konstatera att målet tecknar in en teknisk utveckling som ännu inte skett och som kommer att kräva avsevärda investeringar, vars finansiering inte preciseras i betänkandet. Beredningen föreslår att mål-året för att ska ha netto noll utsläpp tidigareläggs till 2045. Detta är ett avsteg från beredningens direktiv, som pekar på att ett långsiktigt mål ska tas fram. Vår syn är att den föreslagna preciseringen om 85 procents utsläppsminskning inom gränser till 2045 är mycket utmanande. För att styra mot ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser krävs betydligt mer än en ambitiös målsättning som får karaktären av ett önsketänkande. Det krävs en långsiktig strategi och resurser som spänner över många olika sektorer i samhället. Detta för att vi ska klara av att balansera sociala, ekonomiska och miljömässiga aspekter på vägen till målet. Det finns också en risk att ett mål som bedöms som orealistiskt av samhällets aktörer snarare bromsar än inspirerar till innovation och utveckling. Under arbetets gång har vi pekat på att utsläppsmål på 70– är mer rimligt utifrån den kunskap och teknikutveckling vi känner till . Vi anser att det också behöver finnas utrymme för klimateffektiv verksamhet att växa i . Att uttrycka målet som ett spann, samt möjlighet till att höja ambitionsnivån i målet utifrån teknisk utveckling, faktiska utsläppsminskningar och internationella åtaganden hade varit rimligare i detta avseende. Likaså bör det finnas en möjlighet att ompröva målet i det fall att Särskilda yttranden SOU 2016:21 resten av världen inte inför jämförbara åtaganden, och eller liknande styrning. Svenska verksamheter är bland de mest klimateffektiva i världen tack vare hög effektivitet, bra miljöarbete och en nästintill fossilfri elförsörjning. Att begränsa deras tillväxtmöjligheter kan vara direkt kontraproduktivt och ge högre globala klimatutsläpp och hämma ekonomi och sysselsättning i . behöver en företags- och innovationsinriktad klimatpolitik där det är möjligt att både nå klimatmål och fortsatt ha en stark social och ekonomisk utveckling som ger fler jobb i hela . Utifrån att klimatfrågan är global bör fokus ligga på största möjliga global klimatnytta, och att svensk politik inte ska öka, utan minska utsläppen utanför . En nödvändig komplettering i målformuleringen är därför att addera: ”Åtgärder i ska genomföras på ett sådant sätt att de inte medför att utsläppen ökar i andra länder”. Beredningen anser att en skärpning av EUs handelssystem för utsläppsrätter, EU ETS, är en förutsättning för att nå det nationella klimatmålet. Utsläppshandelsystemet syftar till att nå EUs gemensamma klimatmål så kostnadseffektivt som möjligt, inte enskilda medlemsstaters nationella klimatmål. Systemet är utformat för att minska utsläppen där det kostar minst först, oavsett var inom EU detta är. Det kan därmed vara mer kostnadseffektivt att minska utsläppen i andra länder än i eftersom många lättillgängliga åtgärder redan är genomförda i industrin, och kraftproduktionen är nästintill utsläppsfri. Marginalkostnaderna för ytterligare åtgärder är därför troligen högre i än andra länder. Utan en djupare analys på EU-nivå saknas därför grund att förutsätta att en skärpning av EU ETS automatiskt skulle leda till minskade utsläpp i , eftersom det fortfarande kan vara mer kostnadseffektivt att minska utsläppen i andra länder. Därtill är det viktigt att poängtera att trots det ambitiösa klimatavtalet som slöts i , så saknas det i stor utsträckning en prissättning av koldioxid i andra delar av världen. Detta gör att det fortsatt finns ett behov av att skydda europeisk industri mot otillbörliga kostnader till följd av klimatpolitiken. För globalt konkurrensutsatta industrier, som konkurrerar på internationella marknader och där material prissätts på globala marknader, kan inte ett högre pris på en vara tas ut från kunden. Högre produktionskostnader måste då tas ut i produktionsledet vilket riskerar skada konkurrenskraften och öka risken för koldioxidläckage. Så länge det inte finns en prissättning på koldioxid i andra delar av välden som likvärdigt berör alla så måste hänsyn tas till industrins konkurrenskraft på en global marknad. Klimatnyttan med svensk export Med tanke på att andel av de globala utsläppen endast är är det självklart att bör verka för att skapa största möjliga globala klimatnytta. Produkter och tjänster som såväl vid produktion som vid användning är mer klimateffektiva än konkurrenters i andra länder måste ha möjligheter att växa och exporteras. har många exempel på detta – produkter som skapar klimatnytta vid användning, men som också är producerade mer klimateffektivt. Ett helhetsperspektiv behövs därför på klimatfrågan, där den globala nyttan med svensk export vägs in. Studier gjorda med den så kallade Nega-metoden av bland annat forskaren har visat hur de svenska utsläppen blir när effekterna utomlands av såväl export som import tas med i beräkningen. Forskningen visar att eftersom att är en stor nettoexportör av klimatsmarta produkter, och när dessa tränger undan produkter producerade mindre klimateffektivt så minskar utsläppen som orsakar globalt. Enligt studien ger bland annat export av järn- och stål-, skogs- och kemiprodukter från positiva bidragen till det globala klimatet. Men alla produktgrupper i den svenska exporten, som livsmedel och lastbilar, bidrar. Om den nationella klimatpolitiken omöjliggör eller begränsar produktion i har ingen vinst gjorts för klimatet, utan tvärtom. Exempelvis är svenska masugnar bland de effektivaste i världen ur ett klimatperspektiv, effektivare än kinesiska masugnar. Om svensk klimatpolitik blir så strikt att fortsatt stålproduktion i omöjliggörs har ingen vinst gjorts för det klimatet, utan tvärt om. Ett annat exempel är det svenska jordbruket, vars produktion redan är bland de mest resurseffektiva i världen. Svensk nötkötts- produktion har bland de lägsta utsläppen per kilo kött. från svenskt nötkött är lägre än medel- produktionen i EU och enligt FN har nordeuropeisk djurhållning minst klimatpåverkan i världen. Det vore därför ur ett globalt klimat- och försörjningsperspektiv kontraproduktivt att sätta klimatmål som riskerar att begränsa jordbrukets förutsättningar att öka produktionen. Ett jordbruk som ökar produktionen av betande djur bidrar till öppna, varierande landskap och den biologiska mångfald som både och beskriver som allvarligt hotad. Som exempel kan också nämnas att svenska skogsnäringen som, vid nuvarande produktion, långsiktigt skapar en klimatnytta genom upptag och substitutionseffekter motsvarande koldioxid . Ett aktivt jord- och skogsbruk ökar med andra ord möjligheten till en hållbar utveckling som det kan öka upptaget och lagringen av koldioxid från atmosfären, och skapa samhällsnytta genom ökad tillgång till förnybara råvaror. För att spegla verkliga klimatavtryck, samt åstadkomma negativa globala utsläpp vill vi se en addering till målformulering om att: bidrar till att världen globalt når klimatmålen. Det sker genom export av förnybar energi och råvaror, klimatnyttiga produkter och tjänster från . Utan att beakta utsläppen från konsumtionen och import och klimatnyttan med export kan de globala utsläppen komma att öka. Det finns risk att vi lägger krokben för oss själva om vi utformar styrmedel som hindrar den svenska klimatsmarta produktionen att växa, men låter det vara fritt fram för importen. Det perspektivet saknas i förslaget. På samma sätt är det dumt att hämma export av klimatnyttiga varor och tjänster. Beredningen föreslår att regeringen ska följa utsläppsutvecklingen och sammanställa en klimatårsredovisning. Regeringen ska också varje mandatperiod utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan som visar hur den samlade politiken klarar att nå klimatmålen. Men hur uppföljningen ska garantera att hänsyn har tagits till om andra länder gjort åtaganden och ställer likvärdiga krav på näringslivet fattas i det klimatpolitiska ramverket. Vi har under arbetets gång varit mycket tveksamma till behovet av en särskild klimatlag. Det förslag som beredningen lägger fram som främst avser att styra sittande och kommande regeringars arbete, förefaller oss som onödigt. Motiveringen att regeringens förståelse för hur arbetet utvecklas och vilka åtgärder som bör vidtas i nästa steg skulle öka förefaller märklig och indikerar en okunskap som knappast kan vara fallet. Resonemanget att lagen, som ju kan upphävas med enkel riksdagsmajoritet, skulle minska risken för att en regering skulle agera på ett sätt som motverkar eller i otillräcklig grad främjar möjligheten att nå klimatmålen känns på liknande sätt besynnerlig, med tanke på det fokus som ligger på klimatfrågan i det svenska samhället. Under arbetets gång har också diskuterats att en lag med omfattande krav på regeringen att vidta särskilda åtgärder med rapporteringskrav till sannolikt skulle medföra omfattande konstitutionella konsekvenser. Motivtexterna till lagen förutsätter en mycket stark grad av bindning för regeringen och lagtexten antyder också att budgetpolitiska mål ska kunna hanteras genom klimatlagen. Sammanfattningsvis anser vi att förslaget till lag inte tillför något som reellt kan föra klimatarbetet framåt och inte heller är tillräckligt belyst ur ett grundlagsmässigt perspektiv. Liksom beredningen ser vi ett behov av en holistisk genomlysning av de åtgärder och styrmedel som vidtas och som kan ha betydelse för klimatfrågan. Vi delar också synen att en sådan holistisk genomlysning ska baseras på de tre dimensionerna i hållbar utveckling. Däremot anser vi att förslaget till klimatpolitiskt råd lider av allvarliga brister. Rådets konstitutionella status är mycket oklar, inte minst då det har ett uppdrag att ”granska och bedöma kvaliteten på de underlag som regeringen bygger sina förslag på”. Ledamöterna som initialt ska utses genom ”parlamentarisk förankring”, men sedan utser sig själva, förefaller få en rätt att överpröva exempelvis vad expertmyndigheter kommit fram till. Det ter sig minst sagt udda och lämpligheten kan starkt ifrågasättas. Regeringen kan alltid knyta till sig experter som kan ge råd i svåra frågor men de utgör då endast en röst bland andra. Om syftet är att inrätta ett organ som granskar material och vars syfte i förlängningen ska bidra till ett mer sammanhållet genom- förande av den förda politiken kan man fråga sig om det inte bör ske i myndighetsform så att det står under sedvanlig granskning. har myndigheterna och delvis sådana roller och man skulle kunna överväga att hos en eller båda dessa myndigheter skapa särskilda klimatenheter med lämpliga kompetenser för att granska arbetet som förs. Om man vill jämföra med det kan notera att det är en myndighet vars ledamöter tillsätts av regeringen. Även om rådet ska oberoende granska regeringens finanspolitik tar rådet inte löpande ställning till den ekonomiska politiken. Däremot deltar rådets ledamöter i samhällsdebatten med sina egna synpunkter. Sammanfattningsvis menar vi att frågan om ett klimatpolitiskt råd bör studeras även ur dessa aspekter, innan man tar ställning till om det ska inrättas. Den konsekvensanalys som genomförts är bristfällig och det är allvarligt att beslutsunderlaget i stort sett saknar en analys över hur effekterna på svensk samhällsekonomi och andra miljökvalitetsmål kan komma att påverkas. Inledningsvis sägs redan i samman- fattningen att ”De samhällsekonomiska bedömningar som redo- visas i kapitlet bör läsas med försiktighet och resultaten ses som indikationer och kvalificerade resonemang. Det är stora osäkerheter behäftade med att bedöma utvecklingen fram i tiden till .” Ett antal sidor senare konstateras det ändå att ”Avsnitten ovan visar att en omställning i till utsläpp nära noll skulle kunna genomföras till relativt låga kostnader för ekonomin i stort.” Med andra ord tas först den höga osäkerheten som intäkt för att inte göra egna samhällsekonomiska beräkningar, men sedan konstaterar man ändå att kostnaderna är låga utifrån ett antal antaganden. En av dessa centrala utgångspunkter för konsekvensanalysen är att och inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp, utan att liknande styrning återfinns på samtliga ekonomiskt betydelsefulla marknader. Det är allvarligt att besluts- underlaget i stort sett saknar en analys över hur effekterna på svensk samhällsekonomi kan komma att påverkas om inte ovanstående skulle förverkligas. Särskilt det faktum att har ambitionen att ”gå före”. Att i vissa sektorer gå snabbare fram än resten av världen vad gäller teknikomställning, införande av utsläppskrav och investeringar kan få stora konsekvenser i dessa sektorer och därmed för samhällsekonomin i stort. Exempelvis är transportsektorn internationell i den bemärkelsen att fordon inte tas fram specifikt för en svensk marknad. Processindustrin säljer sina produkter på en internationell marknad och har liten eller ingen möjlighet att påverka marknadspriset. Likaså bör de klimatmässiga konsekvenserna av ett scenario där går fortare fram än övriga världen lyftas fram. Ett av övergripande miljömål, Generationsmålet, syftar just till att inte exportera miljöpåverkan. Om svensk klimateffektiv produktion skulle tappa konkurrenskraft och produktionen flyttar utomlands, varpå får importera mer, skulle växthus- gasutsläppen öka globalt. Detta skulle vara kontraproduktivt både vad gäller kostnadseffektiviteten i klimatpolitiken och klimatnyttan ur ett globalt perspektiv. Sammanfattningsvis efterfrågar vi en grundligt utförd samhällsekonomisk analys som tar hänsyn till ovan samt övriga effekter på andra miljömål, inklusive det övergripande generationsmålet. Den nu föreliggande konsekvensanalysen utgör inte ett tillräckligt underlag för beslut om ett långsiktigt nationellt klimatmål. – ett föregångsland på riktigt har möjligheter som få andra länder har. Genom att hållbart bruka våra rika naturtillgångar, som skog, jord, malm och vatten, samt höga tekniska kunnande och innovationsförmåga, har exceptionellt goda möjligheter att öka produktionen av klimat- effektiv energi och produkter för att bidra till ett samhälle med låga En omställning i syfte att klara klimatutmaningen innebär stora förändringar av samhället och ekonomin som helhet, men det är så att olika sektorer står inför olika omfattande utmaningar. För vissa är utmaningarna större än för andra både vad gäller kostnaderna för omställningen som behovet av nya tekniska lösningar. I vissa fall finns såväl teknik som alternativ energi som skulle minska växthusgasutsläppen radikalt, men det saknas affärsmodeller som skulle göra den konkurrenskraftig. Så är fallet för exempelvis CCS-tekniken, som ännu är under utveckling. I andra fall finns inte ens de tekniska lösningarna. För att ska kunna ”gå före” och vara ett positivt exempel för andra länder, måste politiken också vara ekonomiskt och socialt hållbar. Det kräver strategier som tar hänsyn till de varianter av ekonomiska utmaningar som olika sektorer står inför. Det innebär att sådana strategier inte enbart kan se till hur kostnaderna för utsläppen ska fördelas i , utan också hur en omställning till en alternativ klimatvänlig produktion kan finansieras för bevarad konkurrenskraft och en hög sysselsättning i hållbara jobb. Det är bara genom stärkt konkurrenskraft och ekonomi i samklang med låga koldioxidutsläpp som kan bli ett verkligt föredöme som andra länder kan inspireras av. Det arbete som ska inledas i betänkande två blir därför helt avgörande. De styrmedel som föreslås måste präglas av kostnadseffektivitet, vara anpassade för att fungera i en liten, öppen och exportinriktad ekonomi och utformas i nära dialog med berörda aktörer. Särskilt yttrande av och Miljömålsberedningen föreslår ett svenskt långsiktigt klimatmål och en ny rättslig och institutionell ordning, med en klimatlag och ett råd. Vi konstaterar att det föreslagna målet innebär steg framåt, men att det är oklart till sin innebörd och att slutsatsen kan dras att det inte räcker för att med god sannolikhet kunna nå miljömål och uppsatta internationella klimatmål. Vi välkomnar verkligen förslaget om en klimatlag och ett klimatpolitiskt råd, och vi ser den breda politiska enigheten i frågan – som vuxit fram trots en orimligt stark tidspress för hela detta uppdrag – som klart viktig för ett långsiktigt effektivt och verksamt klimatarbete i . Miljömålsberedningen tar avstamp i det nya internationella klimatmålet i , om att sträva mot en begränsning av temperaturökningen till . Det är logiskt och den målsättningen ligger i linje med vad vetenskapen visar åtminstone behövs för att kunna nå klimatkonventionens mål om att undvika en farlig klimatförändring. Mot den bakgrunden förstår vi inte varför beredningen avstår från att föreslå en ny formulering och precisering av miljökvalitetsmål Begränsad klimat- påverkan, som utgår ifrån det numera internationellt sett övergivna 2-gradersmålet. Beredningens föreslår nettonollutsläpp till , inklusive en minskning av utsläppen till med , jämfört med . Förutom att detta är än nu gällande vision om nettonollutsläpp till 2050, går beredningen också, utifrån justerade bedömningar, något längre än scenarierna i det underlag till klimatfärdplan som presenterade 2012. Vi anser det positivt att beredningen stretchar den tidigare analysen, men vi ser oklarheter i hur beredningens analys förhåller sig till färdplansunderlaget, och i motiven till beredningens slutsatser. Exempelvis stämmer vissa siffror i scenarierna inte överens mellan färdplanen och betänk- andet, och de resonemang som förs om till exempel kortsiktigt förändrade mönster i transportsektorn är uppenbart osäkra i ett längre tidsperspektiv, och därför tveksamma som grund för resonemang om mål . I viss mån kan detta förklaras med den tidspress som beredningen arbetat under, och med att sakkunniga och experter nära nog helt uteslutits från arbetet , vilket är ovanligt och måste anses vara ytterst anmärkningsvärt. En långt mer central problematik är dock att scenarier som sådana i orimligt hög grad inverkat på det klimatmål som föreslås.