sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — 8Cf point 8 in the Council conclusions on migration adopted by Council meeting (19 October 2017) (EUCO 14/17, conclusion 5). Code’s rules cannot be applied to grant visas to persons who want to seek asylum, cf Judgment of the Court of of Union of 7 2017 in Case C-638/16 PPU. For the time being, this area is therefore covered by the exclusive competence of the Member States. However, according to the Court of of Union, this could be regulated in legal instruments developed pursuant to Article 79(2)(a) of the Treaty on the Functioning of Union (TFEU). Given that the common visa policy has objectives other than making it easier for asylum seekers, support for a legal instrument on this issue should also be contained in the article that regulates the common asylum policy, namely Article 78 of the TFEU. Inquiry’s view, support for a legal instrument on entry permits to seek asylum is contained in both Article 78 and Article 79(2)(a) of the TFEU. With regard to a more detailed design, the Inquiry has discussed the advantages and disadvantages of various models in which persons who have been granted an entry permit after a preliminary assessment then undergo a normal asylum examination when they arrive in the in question. In the Inquiry’s view, it is important that Commission examine an electronic application procedure to relieve the pressure on Member States’ missions abroad as far as possible and keep costs down. Digital application procedures and common computer systems are already being developed in the EU, for example Information and ()9 and the common system for registering asylum applications and redistributing asylum seekers at busy times, as outlined in Commission’s proposal for a revised Regulation.10 Regarding the effects of introducing such rules, the Inquiry has made some estimates and assumptions. However, it should be stressed that the Inquiry is not presenting any proposals that affect costs or revenues for the state, municipalities, companies or other private parties. Based on – what the Inquiry deems to be a realistic assumption of – an annual quota of 500 individuals on ’s part, costs for both processes and the entire on 10COM (2016) 270 final. ’s part, is estimated to be about million. In addition to this are the costs for missions abroad, which are more difficult to assess. An annex to this report presents the potential design of a regulatory framework on temporary permits to seek asylum in a , based on Swedish conditions. 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningens direktiv (dir. 2016:8, se bilaga 1) beslutades vid ett regeringssammanträde . Av direktiven framgår att vårt övergripande uppdrag har varit att utifrån ett brett an- greppssätt analysera förutsättningarna för att skapa lagliga vägar för att söka asyl i EU, t.ex. genom att införa en möjlighet att utfärda viseringar eller någon annan typ av inresetillstånd för personer som har för avsikt att ansöka om asyl i EU. Om det skulle bedömas lämpligt ska föreslås hur ett sådant regelverk skulle kunna utformas med utgångspunkt i och övriga internationella åtagan- den samt bedömas vilka ekonomiska och andra konsekvenser detta skulle kunna medföra. Mer specifikt har utredningen haft i uppdrag att •analysera konsekvensen av bristen på lagliga vägar för att söka asyl i EU, •beskriva och analysera praktiska aspekter av att införa en sådan ordning, såväl för den enskilda sökanden som för de myndig- heter eller organisationer som har att hantera och pröva ansök- ningar samt de EU-medlemsstater som slutligen ska ta emot och pröva asylansökan, •analysera om en preliminär bedömning (screening) av skydds- behovet ska genomföras och i så fall vem som ska vara ansvarig för att genomföra denna prövning, •analysera och redogöra för säkerhetsaspekter av ett eventuellt förslag, Utredningens uppdrag och arbete •analysera hur en ordning som möjliggör laglig inresa i EU i syfte att söka asyl kan utformas för att bidra till en jämnare fördel- ning av asylsökande inom EU, •redovisa hur några andra jämförbara länder inom EU, såväl som ett antal länder utanför unionen, valt att hantera frågan om lag- liga vägar för asylsökande, samt att •analysera förutsättningarna för att bland EU:s medlemsstater och EU:s institutioner få gehör för att skapa fler lagliga vägar för att söka asyl i EU. Regeringen förordnade riksdagsledamoten till särskild utredare. Sakkunniga och experter i utred- ningen förordnades . förordnades kammarrättsassessorn till sekreterare i utredningen. Sekretariatet hade sitt första sammanträde . Utredningen bestämde att gruppen bestående av sakkunniga och experter skulle sammanträda regelbundet . Den 28–anordnades ett tvådagars arbetsinternat med sakkunniga och experter. Expertgruppen har sammanträtt vid tio tillfällen. förordnades en parlamentarisk referens- grupp. Utredningen bestämde att den parlamentariska referens- gruppen skulle sammanträda efter vartannat expertsammanträde. Gruppen har träffats vid sex tillfällen. Utredningen har kontinuerligt samrått med och inhämtat upp- lysningar från , utrikesförvaltningen och Polis- myndigheten. Därtill har utredningen haft många kontakter med andra myndigheter och organisationer för att få kunskap om hur de arbetar med befintliga lagliga vägar in i EU och för att skapa nya lagliga vägar för asyl i EU. träffade utredningen sålunda tjänstemän från , och . Därutöver träffade utredningen tjänstemän från Delegationen för Migrationsstudier (Delmi), () och för europapolitiska Utredningens uppdrag och arbete studier (SIEPS). Utredningen har även träffat företrädare för Kommuner och Landsting, SKL, . Den 19–närvarade utredaren vid Summits for Refugees and Migrants (FN) och Leaders summit on refugees () i , . Utredaren har deltagit i ett flertal paneldiskus- sioner, bl.a. i , då utredaren deltog i en paneldebatt anordnad av IRC på ämnet ”Säkra och lagliga vägar till ”. Utredningen har i enlighet med direktiven hållit sig informerad om aktuellt EU-förhandlingsarbete, bl.a. genom en tvådagars resa till den 6–då utredningen träffade (Director) och (Associate Director) på Mi- gration (), (europaparlamenta- riker, ), (europaparlamentariker, Liberalerna), (rättsråd vid den svenska EU-representa- tionen), (enhetschef, ) och (europaparlamentariker, ). Utredningen har i enlighet med direktiven följt och förhållit sig till utredningen av tjänsteleverantörer vid hantering av ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd (UD 2015:01), vilken redovisade sitt betänkande Medverkan av tjänsteleverantörer i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd (SOU 2016:36) . I kapitel 2 ges en bakgrund och beskrivning av gällande rätt på främst asylrättsområdet. I kapitel 3 beskrivs vilka lagliga vägar till EU som finns . Kapitel 4 behandlar konsekvenser av bristen på lagliga vägar till asyl. I kapitel 5 beskrivs lagliga asylvägar i ett antal andra jämförbara länder. I kapitel 6 ges en beskrivning av den ge- mensamma europeiska asylpolitiken. Kapitel 7 behandlar viseringar och mer specifikt humanitära viseringar. I kapitel 8 finns utred- ningens överväganden. Kapitel 9 innehåller en beskrivning av tänk- bara konsekvenser av införandet av en EU-gemensam reglering om inresetillstånd för att söka asyl med utgångspunkt i svenska förhål- landen. I bilaga 2 finns beskrivet hur ett sådant regelverk skulle kunna se ut med utgångspunkt i svenska förhållanden. 2 Bakgrund och gällande rätt 2.1.1Irreguljär migration till har ökat över tid Många som flytt till ett annat land kan inte återvända hem på grund av fortsatt konflikt, krig eller förföljelse. Fler än 65 miljoner människor befinner sig nu på flykt runtom i världen.1 Fler än 21 miljoner av dessa bedöms vara flyktingar i behov av skydd.2 Av dessa lever många under farliga omständigheter eller har särskilda behov som inte kan tillgodoses i landet där de har sökt skydd. Ansökningar om asyl i EU kan dock i allt väsentligt endast göras inom eller vid EU:s gränser. En person som avser att söka asyl i EU måste därför först ta sig till EU:s gräns för att där göra sitt skyddsbehov gällande. riskerar tiotusentals människor livet när de försöker resa in i EU irreguljärt, i brist på lagliga inresealternativ. De lagliga vägarna till för asylsökande är få, trots att rätten till asyl utgör del av . Vidare är antalet asylsökande ojämnt fördelat inom EU, trots att unionen har en gemensam yttre gräns och ett relativt harmoniserat asylregelverk. Fram tills anlände cirka 100 000 asylsökande och andra migranter över EU:s yttre land- och sjögränser varje år.3 kom dock fler människor än någonsin att söka asyl i EU. Över 1 321 000 asylansökningar lämnades in, vilket är mer än en fördubbling innan. Drygt en miljon människor tog vägen (2017). Global Trends 2016. 2European , ERN.(2017). Private Sponsorship in Europe – Expanding complementary pathways for refugee resettlement, s. 3. 3Enligt Frontex anlände flertalet migranter till EU med flyg, utrustade med visering (inresan var således laglig, men sedan har de olovligen stannat kvar när tiden gått ut, s.k. visa overstayers). Se , R. (2016). Irreguljär migration och gränskontroller, 2016:3, s. 14. Bakgrund och gällande rätt Av dem som kom till dominerade männi- skor från och , medan och var de vanligaste ursprungsländerna för del.4 var det 363 401 personer som tog sig till över , enligt (). Antalet döda uppskattas till drygt 5 100 personer. beräknas i skrivande stund närmare 150 000 personer ha anlänt till Europa sjövägen. Antalet asyl- sökande och andra migranter till EU har således minskat avsevärt. 2.1.2Sverige har tagit emot många asylsökande Anhöriginvandring har varit det vanligaste skälet till att få tillstånd att bosätta sig i . Den vanligaste typen av uppehålls- tillstånd som beviljades 2015 var för personer som kom som anhö- rig till någon i , av de uppehållstillstånd som utfärdades var i den kategorin. Nästan en tredjedel av alla som fick uppehållstillstånd fick det av asylskäl och fick det av arbetsmarknadsskäl. Den trenden bröts då antalet beviljade uppehållstillstånd för flyktingar och alternativt skyddsbehövande blev fler. gavs närmare 69 000 personer skydd i sedan de sökt asyl, vilket motsva- rade av det totala antalet ärenden som avgjordes samma år.5 Anledningen till de relativt sett höga siffrorna är det stora antal asylsökande, 163 000, som kom till . sökte cirka 29 000 personer asyl i , dvs. betyd- ligt lägre siffror. Minskningen beror kanske till en del på förändrad svensk lagstiftning, som minskat möjligheterna till familjeåterför- ening och att få permanent uppehållstillstånd. Uttalandet från EU och samt sämre möjligheter för asylsökande att ta sig över gränserna i kan dock antas ha haft större bety- delse. beviljades cirka 39 000 uppehållstillstånd på grund av anhöriginvandring till . Dessutom gavs 1 889 kvotflyk- tingar tillstånd att komma till inom ramen för den årliga 4Siffran kan jämföras med den tidigare toppen , då 672 000 personer kom till EU, enligt uppgifter från . 5Av dem som fick bifall bedömdes cirka 18 000 personer som flyktingar och cirka 48 000 som alternativt skyddsbehövande. Bakgrund och gällande rätt flyktingkvoten, dvs. flyktingkvot är 3 400 personer , med en ökning till 5 2018. 2.1.3Fler länder behöver ta emot fler asylsökande Asylmottagandet är inte jämnt fördelat mellan EU:s medlems- stater. Det beror i första hand på att vissa medlemsstater genom sitt geografiska läge får ta emot fler asylsökande (delvis till följd av den s.k. Dublinförordningen6, varom mera nedan). Vidare är EU:s medlemsländer olika attraktiva som slutdestination. Vissa länder anses trygga, med goda levnadsvillkor och en human inställning till nyanlända, medan andra har en mycket sämre ekonomisk situation, högre arbetslöshet, mer fattigdom, mer främlingsfientlighet och sämre mottagningsvillkor (utöver skillnader i asylregelverk). var det näst största mottagarlandet av asyl- sökande i efter . var vi på sjätte plats efter , , , och . Vissa länder har dock knappast tagit emot några asylsökande alls. En central fråga inom EU har kommit att bli hur EU kan ta ett gemen- samt och utökat ansvar för att avlasta de stora flyktingmottagar- länderna genom att erbjuda skydd till fler. Det som ofta diskuterats i dessa sammanhang är fler lagliga vägar för att söka skydd i EU, med fokus på ökad vidarebosättning. har också ett skådat antal länder frivilligt förbundit sig att ta emot flyktingar genom vidarebosättning.7 Vidare har EU- kommissionen föreslagit en förordning om vidarebosätt- ning8 som en del av reformen av den gemensamma europeiska asyl- politiken (varom mera i kapitel 6). I det här sammanhanget kan också nämnas FN:s deklaration för flyktingar och migranter, som antogs i . I deklarationen uttryckte staterna sin önskan om att öka an- 6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. 7Enligt rådsslutsatserna åtog sig 27 medlemsländer i EU, , , och att vidarebosätta 22 504 personer. 8Förslag till och rådets förordning om inrättande av en unionsram för vidarebosättning och om ändring av och rådets förordning (EU) nr 516/2014 om inrättande av asyl-, migrations- och integrationsfonden, dvs. KOM (206) 468. Bakgrund och gällande rätt talet lagliga vägar för att möjliggöra för flyktingar att få inresa och bosätta sig i tredje länder (punkt 77). I punkt 78 uppmanas stater att etablera vidarebosättningsprogram och de som redan har sådana program uppmanas att utöka omfattningen av sina vidarebosätt- ningsprogram. Vidare anges följande, i punkt 79. We will consider the expansion of existing humanitarian admission programmes, possible temporary evacuation programmes, including evacuation for reasons, flexible arrangements to assist family reunification, private sponsorship for individual refugees and opportu- nities for labour mobility for refugees, including through private sector partnerships, and for education, such as scholarships and stu- dent visas. 2.2Grundläggande om internationellt skydd Enligt artikel 14 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rät- tigheterna har ”envar rätt att i andra länder söka och åtnjuta mot förföljelse”. Med rätten till asyl (right of asylum) avses i folk- rättslig mening en stats rätt att bevilja en flykting asyl, utan att detta ska anses som en ovänlig handling mot flyktingens hemland. Däremot innefattar asylrätten i folkrättslig mening inte någon rätt att kräva asyl i det land som vederbörande har flytt till. Inte heller den s.k. flyktingkonventionen ()9 eller dess tilläggsprotokoll innehåller någon uttrycklig bestäm- melse om skyldighet att ge asyl. I praktiken kan dock förbudet mot återsändande (refoulement) i dess artikel 33 medföra att den asylsökande måste ges rätt att stanna. Artikel 33.1 lyder: Fördragsslutande stat må icke, på vilket sätt det vara må, utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område varest hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. beslöt generalförsamlingen att för anslutning öppna protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. Protokollet syftade till att eliminera tidsgränsen kon- 9 Convention Relating to the Status of Refugees. Bakgrund och gällande rätt För den stat som har tillträtt protokollet gäller flyktingkonvention så som om den i flyktingdefinitionen intagna tidsgränsen inte existerade. Protokollet ger heller inte någon rätt att tillämpa den geografiska begränsningen. har tillträtt konventionen, utan geografisk begränsning, och protokollet. Fler- talet av världens stater har också tillträtt konventionen och/eller protokollet. Någon i internationella sammanhang allmänt accepterad defi- nition av begreppet asyl finns inte. Normalt torde man emellertid med asyl mena en varaktig mot politisk förföljelse, inklusive förföljelse på grund av ras, nationalitet eller religiös uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till viss samhällsgrupp. I praktiken innebär asyl att en flykting får uppehållstillstånd i tillflyktslandet.10 I det här sammanhanget kan också nämnas artikel 3 i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ()11, som gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, samt artikel 3 konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (CAT).12 På det internationella området har upprepade försök gjorts att få till stånd en om asyl (territoriell asyl), utan att lyckas.13 I internationella sammanhang har emellertid vid olika till- fällen under betydande enighet understrukits, att staterna har skyl- dighet att efter förmåga ge i vart fall tillfälligt skydd (temporary refuge) åt flyktingar som kommer till gränsen och behöver sådant skydd (se t.ex. de konklusioner som antogs av FN:s flyktingkom- 10 Den som försöker ta sig till en medlemsstat i EU och där söka asyl beviljas emellertid sällan en visering, eftersom personen saknar återvändandeavsikt. 11 Jfr artikel 2 (e) och 15 i och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (skyddsgrundsdirektivet), varom mera nedan. 12”No State Party shall expel, return (”refouler”) or extradite a person to another State where there are substantial grounds for believing that he would be in danger of being sub- jected to torture.” 13Wikrén & Sandesjö, (, elfte upplagan, Zeteo), kommentaren till 1 kap. 3 § utlän- ningslagen. Bakgrund och gällande rätt missaries exekutivkommitté ). En sådan skyldighet får nu- mera anses utgöra internationell sedvanerätt. I artikel 18 i Europeiska unionens stadga, med rubriken ”Rätt till asyl”, anges följande: Rätten till asyl ska garanteras med iakttagande av reglerna i [Genève- konventionen] och i enlighet med fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (…). I artikel 51.1 i stadgan föreskrivs dock att bestämmelserna i stadgan riktar sig till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Med asyl avses i svensk rätt ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting eller alternativt skyddsbehövande, jfr 1 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716). Med flykting avses enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse av enskilda och inte kan antas bli erbjuden ett effektivt skydd som inte är av tillfällig natur (vid den bedömningen beaktas endast skydd som ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar hela eller en betydande del av statens territorium).14 Definitionen i utlänningslagen bygger på den som anges i flyk- tingkonventionen. Flyktingar som omfattas av definition i dess artikel 1 A2 kallas därför ibland konventionsflyk- tingar.15 14Nu aktuell lydelse infördes genom SFS 2014:1400, jfr prop. 2013/14:248 Genomförande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller stats- lösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehö- vande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). 15I samband med att utlänningslag infördes, kompletterades definitionen så att även förföljelse på grund av tillhörighet till en viss samhällsgrupp omfattas av internationellt skydd (jfr prop. 2004/05:170 och prop. 2005/06:6). Bakgrund och gällande rätt Med alternativt skyddsbehövande avses enligt 4 kap. 2 § utlän- ningslagen en utlänning som i andra fall än enligt 1 § befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att 1.det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett åter- vändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civil- person löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2.utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. Det ligger i sakens natur att en individuell prövning ska göras av de skyddsskäl som den enskilde åberopar till stöd för sitt påstående om behov av internationellt skydd. På asylrättsområdet är det en grundläggande princip att det är den asylsökande som ska göra sitt behov av internationellt skydd sannolikt. Därav följer att sökanden också måste göra sin identitet sannolik. Emellertid bör beviskraven inte ställas alltför högt när det gäller påståenden om risk för för- följelse, eftersom någon fullständig bevisning som klart styrker en sådan risk sällan kan läggas fram. Sökandens berättelse får därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik.16 Inom asyl- rättsområdet finns en bevislättnadsregel till förmån för den asyl- sökande, principen om tvivelsmålets fördel (benefit of the doubt). En förutsättning för att den asylsökande ska få denna bevislättnad är att han eller hon gjort ett ärligt försök att styrka sin berättelse och att hans eller hennes allmänna trovärdighet inte ifrågasätts.17 Här ska också nämnas om förfaranden och kriterier för fastställande av flyktingskap, som utgör ett interna- tionellt erkänt tolkningsinstrument vid förfarandet för fastställande av flyktingskap.18 Den följer i huvudsak exekutivkommitténs slut- 16Jfr bl.a. prop. 1996/97:25 s. 98 samt artikel 196 och 197 i om för- farandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt konvention och protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. 17Se om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning, artiklarna 203 och 204. 18Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, 1977. Bakgrund och gällande rätt satser och kompletteras även av riktlinjer, t.ex. om könsrelaterad förföljelse, internt flyktalternativ och tillhörighet till viss samhälls- grupp. UNHCR har således en normativ roll som övervakare och uttolkare av flyktingkonventionen. 2.2.2Aktörer inom FN:s arbete för flyktingar beslöt att från inrätta en ny flyktingorganisation, United Nations' High Commis- sioner for Refugees (UNHCR). Organisationens statuter anger vilka personer som faller under flyktingkommissariens kompetens (mandate). Definitionen i statuterna motsvarar den som finns i artikel 1 A 2 i flyktingkonventionen, men utan någon geografisk begränsning. Flyktingkommissarien väljs av FN:s generalförsam- ling och har sitt högkvarter i . inrättades the Exe- cutive 's Programme, den s.k. exekutivkommittén. Kommittén, som består av företrädare för cirka 50 länder, sammanträder . Det finns också en juridisk underkommitté för skyddsfrågor (the Sub Com- mittee of the Whole on International Protection).