sou · H5B371 · 2017-09-19 00:00:00 — Bostäder på statens mark – en möjlighet? Delbetänkande av Utredningen om bostadsbyggande på statens fastigheter SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Fotot visar nya bostäder under uppförande på Gavlehov i . Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att verka för att få till stånd bostadsbyggande på statens fastigheter (dir. 2017:7). Uppdraget ska enligt direktiven delredovisas och slutrapporteras . Till särskild utredare förordnades landshövdingen . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2017:66). Genom tilläggsdirektiven ändrades tiden för delredovisningen av uppdraget till , men i övrigt kvarstod uppdraget oförändrat. Som sakkunniga att biträda utredningen förordnades kanslirådet och departementssekreteraren . Som sekreterare i utredningen anställdes lantmätaren , samt samhällsbyggnadsdirektören och samhällsplaneraren . Som huvudsekreterare anställdes juristen . Eftersom arbetet har bedrivits i samråd med sakkunniga är delbetänkandet formulerat i vi-form, vilket dock inte innebär att de sakkunniga står bakom samtliga förslag och bedömningar. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om bostadsbyggande på statens fastigheter, överlämnar härmed sitt delbetänkande Bostäder på statens mark – en möjlighet? (SOU 2017:71). Utredningens uppdrag och arbete................................ Försäljning av statlig mark.......................................... Tillämplig lagstiftning för myndigheternas försäljning ........ Särskilt om försäljning av mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen.................... Tillämplig lagstiftning för bolagens försäljning .................... 2.4Prissättning och ersättningsnivåer vid försäljning respektive uppdrag m.m............................................. 3.1Varför behövs ett särskilt avsnitt om myndigheternas och bolagens respektive uppdrag? 3.2 (FortV) ................................................. 3.2.2Hantering av oexploderad ammunition (OXA) ..................................................................... Nedläggning av spår................................................ av förorenade fastigheter ........................................ Akademiska hus AB ............................................................... av förorenade fastigheter ........................................ Nedläggning av spår................................................ Vår inventering och våra bedömningar.......................... Vad har vi inventerat?............................................................. Resultatet av vår inventering.................................................. Myndigheter och bolag som förvaltar eller äger många intressanta fastigheter ................. 4.2.2Vårt urval av fastigheter som kan vara lämpliga att bygga bostäder på .............................................. 4.2.3Hur många bostäder kan byggas om fastigheterna kan överlåtas? När kan bostäderna vara klara? 4.3Kommuner där det inte är aktuellt med förvärv av statlig mark för att bygga bostäder ................................... 4.4Inventering av fastigheter som kommunerna Svårigheter och hinder för ett ökat bostadsbyggande ... Bristande incitament för fastighetsöverlåtelser .................. Nedläggning av spår ............................................................. Hantering av markföroreningar........................................... Hantering av oexploderad ammunition (OXA) ................................................................... 5.4.2Jernhusens miljögaranti för efterbehandling Ansökan om bidrag för efterbehandling ............. Prissättningen vid förvärv från myndigheter ...................... 5.7Oklarheter vid försäljning av mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen ........................................................... Utredningens fortsatta arbete.................................... Våra arbetsformer i nästa del av uppdraget......................... Tidsplan för vårt fortsatta arbete......................................... Konsekvensbeskrivningar i samband med vårt uppdrag .... Vår syn på behovet av Finansiella effekter för staten............................... Finansiella effekter för kommunerna .................. Finansiella effekter för företag och andra enskilda .............. Budgetlag (2011:203) SJ:s f.d. reparationsverkstad, kallad Expropriationslag (1972:719) Förordning (1996:1190) om över- låtelse av statens fasta egendom m.m. Samma källa som angetts ovan Samlande beteckning för alla bolagen Järnvägsförordning (2004:526) Miljöbalk (1998:808) Rennäringsförordning (1993:384) Bostadbyggandet i har varit lågt i förhållande till befolkningstillväxten. Det har resulterat i att vi nu har en omfattande bostadsbrist. Av bostadsmarknadsenkät framgår att 255 kommuner bedömer att det är underskott på bostäder i kommunen. Det är en ökning med 72 kommuner . Enligt Planprocessutredningen1 har de allra flesta kommuner en uttalad politisk ambition att bygga bostäder och att öka kommunens folkmängd. Det har resulterat i att kommunerna satsar mer resurser på planering, vilket i sin tur ställer ökade krav på att det finns lämplig mark tillgänglig. Vårt uppdrag är att verka för att få till stånd ett bostadsbyggande på statens fastigheter. Enligt direktiven ska vi utgå från inventering av statens fastigheter som kan vara lämpliga för bostadsbyggande. För varje fastighet ska vi bedöma om det finns ett långsiktigt intresse för staten av att behålla hela eller delar av fastigheten och om fastigheten kan ge ett väsentligt bostadstillskott. Där vi bedömer att ett bostadsbyggande skulle kunna vara aktuellt ska vi sammanföra relevanta aktörer i syfte att realisera bostadsbyggandet. Vårt uppdrag består av två delar. Den första delen, som redovisas i det här betänkandet, består av en inventering och vår bedömning 1 SOU 2015:109 Bättre samarbete mellan stat och kommun vid planering för byggande. av förutsättningarna för bostadsbyggande på de identifierade fastigheterna. Den andra delen av vårt uppdrag utgörs av en förhandlingsfas. Vi kommer att sammanföra i första hand respektive kommun och den statliga myndighet eller det statliga bolag som förvaltar eller äger fastigheten, med målet att få till stånd en marköverlåtelse som första steg i ett bostadsbyggnadsprojekt. Försäljning av statlig mark Statens försäljning av fast egendom regleras genom bestämmelser i regeringsformen (1974:152), budgetlagen (2011:203) och förordningen (1996:1190) överlåtelse av statens fasta egendom m.m., (den s.k. försäljningsförordningen). När det gäller de fastigheter som ägs av bolag med statligt ägande gäller dock de bolagsrättsliga reglerna. Enligt budgetlagen får regeringen sälja fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål oberoende av värdet och om den fasta egendomen fortfarande behövs i statens verksamhet. Begreppet samhällsbyggnadsändamål förutsätts ha samma betydelse som det har i expropriationslagen, och innefattar bl.a. bostadsbyggande. Genom försäljningsförordningen har de myndigheter som förvaltar statens fastigheter fått rätt att under vissa förutsättningar överlåta dem. I förordningen finns bl.a. bestämmelser inom vilka värdegränser som de fastighetsförvaltande myndigheterna får besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar. Vid försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål ska pris och övriga villkor för överlåtelsen bestämmas genom förhandlingar mellan kommunen och myndigheten. Priset ska motsvara marknadsvärdet. Om parterna inte kan enas om priset och övriga villkor, får myndigheten eller kommunen överlämna frågan till regeringen. För försäljning av mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen finns en särskild beslutsordning, som bl.a. innebär att regeringen måste lämna tillstånd till överlåtelsen. Förutsättningar som påverkar hur myndigheterna och bolagen arbetar med försäljning av fastigheter Inriktningen på verksamheten i myndigheterna och de statliga bolagen styrs genom instruktioner, regleringsbrev, regeringsuppdrag, ägaranvisningar, m.m. Om de styrande dokumenten inte pekar ut bostadsförsörjningen som ett prioriterat område, är det naturligt att bostadsändamålet blir lägre prioriterat vid ställningstaganden i markanvändningsfrågor. Det finns även vissa andra förutsättningar, som inte är direkt kopplade till det uppdrag som myndigheten eller bolaget har, som påverkar hur myndigheterna och bolagen generellt arbetar med försäljning av mark. Ett exempel på en sådan förutsättning är den miljögaranti, som staten utfärdade i samband med bolagiseringen av (i fortsättningen benämnt Jernhusen, med vilket vi avser samtliga bolag i ). Genom denna garanti kan Jernhusen ansöka om ersättning för kostnader för efterbehandling av förorenade markområden hos . Miljögarantin har inneburit att Jernhusen har gjort vissa principiella ställningstaganden kring efterbehandling som påverkar försäljningen av mark till kommuner. Ett annat exempel är den oexploderade ammunition (OXA)som finns på en stor del av de fastigheter som förvaltas av (FortV). Dessa områden måste saneras av staten innan de kan användas för bostadsändamål. Ett tredje exempel är den utdragna processen för att lägga ner ett järnvägsspår, som inte längre behövs järnvägsändamål. Såväl oklarheter i myndigheternas och bolagens uppdrag som ovan beskrivna relativt vanligen förekommande förutsättningar, påverkar genomförandet och tiden för överlåtelse av mark för bostadsändamål på ett negativt sätt. Vi har gjort en inventering för att kartlägga i vilka kommuner det finns statligt ägda fastigheter som kan överlåtas till kommunen i syfte att öka bostadsbyggandet. Vi har utgått från de 39 kommuner där det enligt finns statligt ägda fastigheter som kommunen vill förvärva för bostadsbyggande. Under vårt arbete har vi på olika sätt fått kännedom om att ytterligare fem kommuner är intresserade av att förvärva statligt ägda fastigheter. Vår inventering har därmed omfattat sammanlagt 44 kommuner.2 Fastigheterna som kommunerna är intresserade av att förvärva, förvaltas respektive ägs av fyra statliga myndigheter och fyra statligt ägda aktiebolag. Det handlar om FortV, (), (), , Akademiska hus AB, Jernhusen, och . Antal fastigheter som kan vara lämpliga att överlåta I våra kontakter med kommuner, myndigheter och bolag har fler än 100 fastigheter berörts. I enlighet med direktiven har vi för samtliga fastigheter gjort en bedömning av om staten har ett långsiktigt intresse av att behålla den, och hur det i så fall ska ställas mot kommunens behov och intresse av att förvärva fastigheten. Vi har kommit fram till att vi ska arbeta vidare med och verka för överlåtelser av cirka 65 fastigheter. Den preliminära siffran beror på flera faktorer. I skrivande stund finns exempel på fall där det råder oklarheter kring hur den statliga myndigheten eller bolaget ställer sig till att avyttra fastigheten. Det finns också ett flertal – ofta komplexa – situationer, där vi upplever att vi utifrån den information som vi har har svårt att bedöma om det är lämpligt och möjligt att arbeta för en överlåtelse av fastigheten. Vi har i det här skedet av vårt arbete ändå tagit med dessa fastigheter då vi fokuserat på att se möjligheter. Det fortsatta arbetet får utvisa vad som kan bli det reella utfallet i antalet överlåtelser och uppförda bostäder. 2 Se avsnitt 1.1 för en fullständig redovisning av vilka 44 kommuner det är. Antal bostäder som kan byggas på fastigheterna Det är svårt att ange hur många bostäder som skulle kunna uppföras om de cirka 65 fastigheterna faktiskt kommer i kommunernas ägo. De uppgifter som kommunerna har lämnat är grova uppskattningar och det har ibland varit fråga om relativt stora spann i angivet antal bostäder. Sammantaget har dock kommunerna uppskattat antalet bostäder som kan byggas på de cirka 65 fastigheterna till cirka 27 000–35 000 bostäder. Vi har varit lite mer försiktiga i vår uppskattning och har kommit fram till att cirka 21 000 bostäder skulle kunna byggas på de aktuella fastigheterna. Vi har exempelvis inte inkluderat de fastigheter för vilka vi saknar tillräckligt med information för att bedöma om försäljning är lämpligt, men som vi ändå har valt att – i vart fall initialt – arbeta vidare med i nästa fas. I vår beräkning har vi också försökt att tänka i termer om möjligheter att nå fram till en överenskommelse mellan berörda parter, vilket bl.a. beror på om det finns en pågående process och på parternas inställning. Det finns en stor variation i kommunernas bedömningar när det gäller den tidpunkt då bostäder kan vara färdigställda. Variationen sträcker sig /2020 /2050. En av orsakerna till att många bostäder beräknas vara färdigställda långt fram i tiden, är den allmänna marknadssituationen för bostadsbyggande samt kommunernas planeringssituation och i flera fall begränsade ekonomiska och personella resurser. Flera bostadsutvecklingsprojekt ligger också långt fram i tiden med hänsyn till att de är beroende av åtgärder som tar tid, t.ex. ny infrastruktur, sanering av förorenade markområden, nedläggning av järnvägsspår, riskreducerande åtgärder på områden belastade med OXA m.m. Av de 21 000 bostäderna kan cirka 14 500 vara färdiga enligt kommunernas beräkningar. Det innebär att cirka 6 500 kan stå klara eller mer. Vi vill dock påpeka att det kan bli en viss förskjutning till den senare tidsperioden eftersom ett flertal markområden sannolikt kommer att byggas ut i etapper. Svårigheter och hinder för ett ökat bostadsbyggande Det är vanligt att olika mål och intressen kolliderar när bostadsbyggande aktualiseras. Planerna på fler bostäder står till exempel inte sällan i strid med ett eller flera av våra riksintressen. De statliga myndigheterna har svårt att inom ramen för sina uppdrag göra nödvändiga intresseavvägningar och besluta om marken ska avyttras för bostadsbyggande eller förbli i statlig ägo och vara en resurs i myndighetens uppdrag. En tydligare styrning från regeringens sida skulle underlätta beslutsfattandet i myndigheterna. För de statliga bolagen är målkonflikter lättare att hantera. De följer den bolagsrättsliga lagstiftningen, och ska därför som huvudregel agera på det sätt som ger bäst ekonomisk . Bristande incitament för fastighetsöverlåtelse En grundläggande förutsättning för att myndigheter och bolag ska genomföra fastighetsöverlåtelser, är att det finns incitament till att göra det. Vi har dock noterat exempel på det motsatta. Om SLU överlåter en fastighet och det uppstår ett överskott, måste överskottet som huvudregel återföras till statskassan (se avsnitt 3.5). Av den anledningen kan ett markbyte vara av större intresse för SLU än en försäljning. Vi har förståelse för att SLU intar en restriktiv hållning till fastighetsöverlåtelser, om de innebär att markinnehavet minskar som vinsten inte kan återinvesteras i myndighetens verksamhet. Vi menar att det bör övervägas om det finns ett behov av ändrade regler som innebär att SLU kan kompenseras efter en fastighetsöverlåtelse. och Jernhusen förvaltar respektive äger många fastigheter i attraktiva, centrala lägen i kommunerna. Flertalet av dessa fastigheter berörs av järnvägsspår som är eller har varit en del i vårt nationella järnvägssystem. Utvecklingen har gjort att en del av dessa spår inte längre behövs för järnvägsändamål, varför berörda fastigheter skulle kunna användas för annat ändamål, till exempel bostadsbyggande. Processen för nedläggning av spår är dock tidskrävande. Det måste gå mellan ett beslut om att upphöra med underhållet av spåren och själva nedläggningsbeslutet. Processen borde ses över med inriktning att bestämma mellan besluten för vissa situationer, samt att överväga om det enklare undantagsförfarandet, s.k. slopning, kan användas i fler situationer än vad som är fallet . Processen för slopning är lättare att förenkla eller utvidga tillämpningsområdet för eftersom förfogar över den i sin helhet. Oexploderad ammunition (OXA) De fastigheter som Försvarsmakten har använt för sin verksamhet är ofta belastade med OXA i marken, vilket försvårar eller förhindrar en ändrad markanvändning. Det har tidigare funnits en osäkerhet vad gäller metoder för hur riskreducerande åtgärder ska utföras på dessa marker. Mot bakgrund av de ökade kunskaper som finns och den metodutveckling som har skett, ser vi förbättrade möjligheter att hantera OXA , vilket är glädjande och nödvändigt för en ändrad markanvändning. I samband med bolagiseringen avtalades om en miljögaranti som Jernhusen kan åberopa för att få ersättning för kostnader för efterhandling av föroreningar, som är ett resultat av statens tidigare verksamhet på Jernhusens fastigheter. , som för statens räkning hanterar ansökningarna om ersättning, och Jernhusen har inte samsyn i alla delar avseende garantins tillämpning och processen för ansökan. Denna brist på samsyn medför att Jernhusens försäljning av fastigheter ofta tar onödigt . Båda parter vill åtgärda detta och arbetar nu tillsammans med att skapa en ensad och bättre process för miljögarantin. I syfte att underlätta bostadsbyggandet på förorenade fastigheter finns statliga bidrag för efterbehandling av sådan mark. beslutar i ansökningsärendena. Bidraget finns att ansöka om . finns avsatta och . Uppfylls de uppställda kriterierna för ett beviljande kan en kommun få bidrag som täcker hela kostnaden för efterbehandling till den nivå som krävs för bostadsändamål – känslig markanvändning (KM) – men med avdrag för värdeökningen. Värdeökningen är ökat markvärde och vinsten på affären som sådan. Kriterierna för bidraget är sådana att många kommuner upplever ansökningsprocessen som både svår och krävande. Det är ännu för tidigt för att avgöra vilken effekt bidraget kan få för bostadsbyggandet på de fastigheter som berörs av vår utredning. I en fastighetsöverlåtelse berörs ofta fler parter än köpare och säljare. Till exempel har ofta servitut för järnvägsspår på Jernhusens fastigheter och berörs därför vid en försäljning. Att flera parter berörs komplicerar ofta överlåtelseprocessen eftersom varje part har sina egna förutsättningar och mål att förhålla sig till. Konsekvensen blir ineffektiva dialoger och processer. Kommunerna har ibland svårt att veta hur myndigheternas beslutsprocess ser ut och till vem eller vilka personer på myndigheterna som de ska vända sig för att diskutera en fastighetsaffär. Även av den anledningen kan överlåtelseprocesser ta onödigt . Prisdiskussionerna tar ofta mycket tid i anspråk vid kommunernas köp av mark från de statliga myndigheterna. I syfte att få mer betalt säljer myndigheterna sällan mark till kommunerna innan en detaljplan eller förslag till detaljplan har upprättats. För kommunerna innebär förfarandet ofta en större osäkerhet och låsningar i plangenomförandet, och inte sällan längre planeringstider då de inte har den önskade rådigheten över marken. Vid expropriation av privatägd mark avgör kommunen när en sådan process ska inledas och därmed i princip även hur marken ska värderas. Det förefaller tveksamt om det verkligen har varit lagstiftarens avsikt att staten ska kunna styra försäljningstidpunkten för att kunna få en högre köpeskilling från en kommun, jämfört med vad kommunen skulle behöva betala vid köp från en annan markägare. Reglerna i försäljningsförordningen och jämförelsen med expropriationsförfarandet visar, enligt vår uppfattning, att när det gäller försäljning av statlig mark för samhällsbyggnadsändamål bör kommunen äga frågan om tidpunkten när en fastighetsöverlåtelse ska genomföras. Det är med andra ord rimligt att försäljningen ska kunna genomföras som kommunen skulle ha kunnat expropriera marken, om det hade varit fråga om mark i privat ägo. Det bör därmed normalt bara krävas en översiktsplan som visar att marken behövs för samhällsbyggnadsändamål för att myndigheterna ska sälja marken om en kommun vill köpa den. Naturligtvis ska staten ha utrett sitt behov av marken för andra ändamål och fattat beslut om att den kan säljas. Försäljning av mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen För försäljning av mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen finns särskild lagstiftning. I olika budgetpropositioner, –2017, finns uttalanden om riktlinjer för friköp av s.k. fjällägenheter, dvs. små fjälljordbruk som köparen genom arrende normalt bor på och också brukar. Vi upplever att uttalandena i budgetpropositionerna skapar en osäkerhet, som i sin tur orsakar en onödigt omständlig hantering av försäljning av mark för samhällsbyggnadsändamål ovan odlingsgränsen. De olika överlåtelseprocesserna som vi ska engagera oss i kräver olika grad av fördjupning från vår sida. Omständigheterna i det enskilda fallet kommer att vara avgörande för hur aktivt och på vilket sätt vi bidrar i dialoger och förhandlingar framöver. I de fall där det är lämpligt kommer vi att föra dialoger med flera parter . Vi tänker då främst på diskussioner om överlåtelse av järnvägsfastigheter där Jernhusen, och kommunen är berörda. Vår särskilda utredare kommer att fungera som ett stöd i diskussionerna mellan myndigheter, bolag och kommuner. Vid behov kommer vi att föra diskussioner med berörda länsstyrelser i frågor gällande planeringsunderlag och intresseavvägningar. Tidsplan för vårt fortsatta arbete Det är svårt att lämna en tidsplan med delmål för vårt fortsatta arbete. De olika processerna kommer sannolikt att skilja sig en del åt. Det beror på parterna och deras inställning, hur komplexa frågeställningar som behöver lösas innan överlåtelse kan ske m.m. I många fall finns också behov av mer information för att bedöma om vi bör arbeta vidare med en överlåtelse. Det är också svårt att bedöma hur långt överlåtelseprocesserna kan komma under vår utredningstid. Vår målsättning är att föra dem framåt i så stor utsträckning som möjligt fram till vår slutredovisning. I samband med vår slutredovisning kommer vi att rapportera vilka överlåtelser som är genomförda, vilka som vi har valt att inte arbeta vidare med, och hur statusen ser ut för de diskussioner som fortfarande pågår. 1Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade om utredningens direktiv (dir. 2017:7). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2017:66). Direktiven bifogas som bilaga till betänkandet, Bilaga 1 och 2. Utredningens huvudsakliga uppdrag är att verka för att få till stånd bostadsbyggande på fastigheter som ägs av staten. Uppdraget består av två delar, varav den första delen redovisas i det här betänkandet. Den första delen består av en inventering. Ut- redningen ska utgå från den översiktliga inventering som gjorde avseende kommuner där det finns statlig mark som kan vara intressant för bostadsbyggande.1 inventering visade att det i 39 kommuner2 kan finnas fastigheter, som ägs av staten eller av bolag med statligt ägande, som kan vara lämpliga för bostadsbyggande. Enligt våra direktiv ska vi för dessa statligt ägda fastigheter göra en egen bedömning av om det finns ett långsiktigt intresse för staten av att behålla hela eller delar av fastigheten för dess nuvarande eller planerade användning. Flera av fastigheterna ligger inom riksintresseområden enligt 3 eller 4 kap. , vilket ska beaktas i vår bedömning. Det kan exempelvis handla om områden som är av riksintresse för kommunikationer, 1Se SOU 2015:109 Bättre samarbete mellan stat och kommun vid planering för byggande, avsnitt 14.6. 2De 39 kommunerna är , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . Utredningens uppdrag och arbete totalförsvaret, naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv.