sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — I uppdraget bör även ingå att ser över inhämt- andet av statistik avseende modersmålsundervisning på nationella minoritetsspråk i grund- och gymnasieskolan. Utredningen biträ- der även ett förslag från en annan utredning om att ge uppdrag till att se över de undersökningar som riktar sig mot äldre så att de bl.a. tillgodser nationella minoritetsspråk. Kapitel 5 – Övriga frågor som regeringen bör uppmärksamma Kapitel 5 innehåller sju avsnitt där utredningen tar upp minoritets- politiska frågor som inte följer direkt av utredningens direktiv, men som utredningen har bedömt vara angelägna inom ramen för upp- draget att göra en sammanhållen analys av minoritetspolitiken. I avsnitt 1 lyfter utredningen fram det immateriella kulturarvet som en väsentlig beståndsdel i strävan att stärka de nationella minoriteterna, deras språk, varieteter, dialekter och kultur. Mot bakgrund av den bedömningen föreslår utredningen att regeringen ger ett tydligt uppdrag att inkludera de nationella minoriteterna och deras immateriella kulturarv i sitt uppdrag och att regeringen ger och och folk- minnen i uppdrag att samarbeta i frågor rörande de nationella minoriteternas kulturarv Enligt propositionen Kulturarvspolitik avser regeringen att ge myn- digheter i uppdrag att se över behovet av insatser för att samla in, bevara och vetenskapligt bearbeta arkivmaterial med koppling till ”urfolket samerna och de samiska språken”. Utredningen föreslår att regeringen ger ett motsvarande uppdrag avseende de övriga nationella minoriteternas kulturarv. Utredningen föreslog i sitt delbetänkande ett uppdrag till Insti- tutet för språk och folkminnen rörande inrättande av språkcentrum eller motsvarande funktioner för de fyra icke-samiska nationella minoriteterna. Utredningen föreslår att detta uppdrag kompletteras med ett uppdrag att i samråd med de nationella minoriteterna också föreslå hur arkivverksamhet och arkivinsamling kan göras med fokus på både dialekter och folkminnen (liv och leverne). Utredningen behandlar vidare i avsnitt 2 vissa frågor med an- knytning till den nya namnlagen. Utredningen anser att regeringen, utifrån den bristfälliga hanteringen i samband med att lagen togs fram, bör överväga åtgärder för att se till att de nationella mino- riteternas intressen tydligare beaktas inom ramen för statliga ut- redningar initierade av och inom . Vidare bedömer utredningen att den nya namnlagens s.k. fyragenerationsregel kan behöva ses över för att inte omöjliggöra återtagande av traditionella familjenamn med nationell minoritetsbakgrund. I avsnitt 3 konstaterar utredningen att Sameradion under som- maren har uppmärksammat att brev adresserade med samiska ortnamn av postdistributören återsänts till avsändaren med uppgift om att adressen var ofullständig. Detta trots att adressen innehöll den korrekta uppgiften för postnummer. Utredningen anser att bör tillse att användning av enligt god ortnamnssed fastställda ortnamn på finska, meänkieli eller samiska inte hindras vid postdistribution i . I avsnitt 4 konstateras att de nationella minoritetsfrågorna går över nationsgränserna. Utredningen anser därför att regeringen bör se över formerna för det nordiska samarbetet på statlig nivå kring nationella minoriteter och minoritetsspråk samt intensifiera ansträngningarna att finna gemensamma nordiska lösningar över landgränserna. I avsnitt 5 konstaterar utredningen att kravet på myndigheter att samråda med de nationella minoriteterna omfattar även orga- nisations- eller verksamhetsfrågor, om dessa kan få betydelse för Samråd ska dessutom hållas i sådan tid att minoriteterna har möjlighet att påverka kommande beslut. Utredningen påpekar vikten av att detta framhålls i den uppföljning av minoritetspolitiken som bedrivs av och Läns- styrelsen i . Ett exempel på när samråd borde ha hållits är de förändringar som genomförts i hur modersmålsstödet i för- skolan organiseras och bedrivs i vissa kommuner. Utredningen be- dömer att såväl uppföljningsmyndigheterna som och Skolinspektionen på ett tydligare sätt hade behövt förmedla till berörda kommuner vad som gäller för de nationella minoritets- språken enligt minoritetslagen. I avsnitt 6 noterar utredningen att frågan om det utöver samer kan finnas ytterligare urfolk i inte prövats. Som framgår av utredningens delbetänkande finns det bland de som identifierar sig som tornedaling, lantalainen eller kvän strömningar, som önskar att gruppen med sin månghundraåriga historia i nordligaste också blir erkänd som urfolk i . Slutligen framhåller utredningen i avsnitt 7 att urfolkspolitik och minoritetspolitik bör hållas isär. Att koppla frågor rörande ur- folk till minoritetspolitiken eller minoritetslagen kan medföra en olycklig sammanblandning av minoritetspolitik och urfolkspolitik. 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningen fick i uppdrag att göra en översyn av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetslagen) samt en sammanhållen analys av minoritetspolitiken, enligt direktiv som beslutades (se bilaga 1). I uppdraget ingick även att utreda ett antal särskilda frågor inom minoritetspolitiken. Utredningen redovisade delbetänkandet Nästa steg? Förslag för en stärkt minoritetspolitik (SOU 2017:60). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen (se bilaga 2) . Utredningen fick i uppdrag att även analysera vad den finlandssvenska gruppen i har för ställning, och att överväga om den ska erkännas som nationell minoritet. Utred- ningstiden förlängdes till . Tilläggsdirektiven ger utrymme för utredningen att behandla frågor knutna till det ursprungliga uppdraget i den mån dessa inte kan anses avslutade genom delbetänkandet. Två sådana frågor kvarstår. För det första återstår uppdraget att överväga om bör utöka sina nuvarande åtaganden enligt den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (fortsättningsvis ”språkstad- gan”, se bilaga 3). För det andra återstår uppdraget att överväga be- hovet av åtgärder för att förbättra kvalitativa data om de nationella minoriteterna. Nedan, i avsnitt 1.1 och 1.2, redovisas utredningens syn på vad det nya uppdraget och de kvarstående uppdragen innebär. I avsnitt 1.3 följer sedan en redogörelse för hur utredningens arbete har bedrivits. Utredningens ursprungliga uppdrag att göra en sammanhållen analys av minoritetspolitiken innebär ett brett mandat för utred- ningen att fånga upp och redogöra för olika frågor, vilket utredning- Utredningens uppdrag och arbete en gjort i delbetänkandet (se kapitel 12 i SOU 2017:60). Utred- ningen har uppfattat att detta utrymme finns kvar och har därför även i detta betänkande redovisat ytterligare frågor som regeringen bör uppmärksamma (se kapitel 5). 1.1Nytt uppdrag: finlandssvenskarnas ställning I direktiven definieras finlandssvenskar som personer boende i Fin- land med svenska som modersmål samt personer med svenska som modersmål som flyttat till från och deras ättlingar. Utredningen har haft i uppdrag att analysera vilken ställning fin- landssvenskarna i har utifrån internationella åtag- anden om mänskliga rättigheter och regeringens minoritetspolitiska strategi. Vidare har utredningen haft att överväga om finlands- svenskar bör ges ställning som nationell minoritet i . Utredningens bedömning har utgått från frågan om bör erkänna finlandssvenskar som nationell minoritet enligt ramkon- ventionen om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen). Det har däremot inte ingått i uppdraget att överväga om finlands- svenska ska erkännas som nationellt minoritetsspråk enligt språk- stadgan. Ramkonventionen innehåller inte någon definition av begreppet nationell minoritet eller några kriterier som ska tillämpas för ett er- kännande. antog fyra sådana kriterier i samband med att kon- ventionen ratificerades, vilket är . Utredningen har därför ansett att det funnits anledning att överväga om de nu- varande kriterierna bör förändras. Den centrala bedömningen har varit att avgöra om finlands- svenskar uppfyller kriterierna för att erkännas som nationell mino- ritet i . Som ett led i denna bedömning har i uppdraget in- gått att ta fram en beskrivning av finlandssvenskarna, däribland deras historia, särdrag och anknytning till . För det fall utredningen hade kommit fram till att finlandssve- nskar ska erkännas som nationell minoritet hade utredningen även behövt överväga hur de bör ges sådan ställning, inkluderande författ- ningsförslag, förslag till andra åtgärder och konsekvensbeskriv- ningar. Utredningens uppdrag och arbete 1.2Kvarstående frågor från det ursprungliga uppdraget 1.2.1Utökade åtaganden enligt språkstadgan Minoritetspolitiken bygger i huvudsak på åtaganden enligt språk- stadgan och ramkonventionen. har inte gjort några reserva- tioner i samband med ratificeringen av dessa konventioner. Ram- konventionen gäller därför redan i sin helhet. Språkstadgan har emellertid en struktur som innebär att kon- ventionsstaterna i viss mån kan välja hur omfattande deras åtag- anden ska vara. Detta gäller för de minoritetsspråk som erkänts som s.k. territoriella språk, för vilka del III i stadgan är tillämplig. har erkänt finska, meänkieli och samiska som territoriella språk. chib och jiddisch är däremot erkända som s.k. icke- territoriella språk och omfattas därför inte av del III.1 Det finns inget som hindrar att konventionsstater för egen del vidtar åtgärder till förmån för ett icke-territoriellt språk som i något eller några hänseenden motsvarar förpliktelserna i del III i stadgan. I delbetänkandet diskuterar utredningen frågan om vissa sådana åtgärder för chib eller jiddisch som en möjlighet som kan utredas vidare (se SOU 2017:60, s. 84–85). En stat kan efter att språkstadgan ratificerats välja att utöka sina åtaganden enligt del III genom ett meddelande till generalsekreterare. Det finns formellt möjlighet för att göra detta, eftersom de nuvarande åtagandena inte omfattar samtliga förpliktelser i del III. De ursprungliga åtagandena i förhållande till de tre territoriella språken skiljer sig dessutom i viss mån åt sinsemellan. Utredningen har haft i uppdrag att överväga om bör ut- nyttja möjligheten att utöka de nuvarande åtagandena, särskilt i syfte att harmonisera dem i förhållande till de olika minoritets- språken. Det har emellertid inte ingått i uppdraget att överväga om andra språk än de nuvarande tre bör erkännas som territoriella språk. Utredningen har inte heller haft i uppdrag att överväga om 1 Utredningen kommer i fortsättningen använda begreppen ”territoriella språk” för att syfta på de tre språken finska, meänkieli och samiska, vilka omfattas av åtaganden enligt del III av stadgan respektive ”icke-territoriella språk” för de två språken jiddisch och chib. Detta innebär inte något ställningstagande från utredningens sida till hur den faktiska utbredningen och koncentrationen av talare av dessa språk ser ut i . Utredningens uppdrag och arbete fler språk över huvud taget bör erkännas som nationella minoritets- språk eller om de nu erkända språken bör benämnas på något annat sätt.2 Utredningens uppdrag i denna del har med andra ord i första hand rört finska, meänkieli och samiska. Som ett första led i bedömningen har utredningen haft att redo- göra för samtliga förpliktelser i del III som inte omfattas av Sve- riges nuvarande åtaganden, och som motsvarar en högre åtagande- nivå än den nuvarande. Utredningen har avsett att så långt möjligt försöka klargöra vad dessa förpliktelser innebär, både generellt och i ett svenskt sammanhang. Avsikten är dock inte att denna redo- görelse ska utgöra en fullständig analys av konsekvenser, kostnader och andra åtgärder som krävs för att ska kunna tillämpa samtliga sådana förpliktelser. Syftet är i stället att redogörelsen ska ge en förståelse för innebörden i förpliktelserna hos de berörda. Det andra ledet i utredningens bedömning har varit att identifi- era eventuella ytterligare förpliktelser i del III som i prak- tiken redan uppfyller eller som det är rimligt för att åta sig utifrån det allmännas möjligheter och de territo- riella språkens behov och situation. I detta har legat att, om utred- ningen föreslår sådana utökade åtaganden, även bedöma vilka slags åtgärder som kan krävas för att leva upp till åtagandena. 1.2.2Behovet av förbättrade beslutsunderlag Utredningen ska enligt direktiven överväga behovet av åtgärder för att förbättra kvalitativa data om de nationella minoriteterna utifrån respektive minoritets förutsättningar och behov. Uppdraget får även anses omfatta data om de nationella minoritetsspråken. Utredningen får inte lämna förslag som innebär datainsamling på individnivå. Utredningen tolkar detta som att förslagen inte får bygga på behandling av känsliga personuppgifter3. 2 Utredningen har i delbetänkandet föreslagit att regeringen gör en översyn av hur nationella minoriteter och minoritetsspråk definieras och benämns, se SOU 2017:60, s. 251–253. 3 Personuppgifter är enligt 3 § (1998:204) all slags information som direkt eller indirekt kan härledas till en fysisk person. En liknande definition finns i EU:s dataskyddsförordning. ”Känsliga personuppgifter” definieras i 13 § personuppgiftslagen som uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, eller medlemskap i fackförening, eller som rör hälsa eller sexualliv. I EU:s dataskyddsförordning kallas den typen av uppgifter för ”särskilda kategorier av personuppgifter”, vilket omfattar av i huvudsak samma typ av uppgifter (se artikel 9.1). Utredningens uppdrag och arbete dömer däremot att förslagen kan bygga på frivillig uppgiftsinsam- ling från enskilda förutsatt att behandling av känsliga personupp- gifter inte sker. Utredningen får inte heller lämna förslag som innebär datain- samling enbart baserat på vilken nationell minoritet en grupp per- soner tillhör. Utredningen tolkar detta som att förslagen inte får innebära att det sker en renodlad kartläggning av antal personer i landet, eller inom en viss del av landet, som tillhör en viss nationell minoritet eller talar ett visst nationellt minoritetsspråk. I den mån förslagen medför att någon form av kvantitativa metoder används måste detta alltså vara kopplat till ytterligare någon form av uppgift eller till ett visst sammanhang. Ett exempel på sådan datainsamling är statistik över antal personer som får modersmåls- undervisning i ett nationellt minoritetsspråk. Utredningens bedömningar och förslag ska syfta till förbättrad datainsamling som kan användas av regering, statliga myndigheter, kommuner och landsting samt av de nationella minoriteterna för uppföljning och utvärdering, samt beslut om åtgärder, inom mino- ritetspolitiken. Utredningen konstaterar att det saknas en övergripande beskriv- ning av vilken slags data det finns behov av. Som ett första steg har utredningen därför behövt bedöma vilken typ av uppgifter om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken det kan finnas be- hov av och inom vilka områden. De avgränsningar som ges i direktiven när det gäller datainsam- ling på individnivå och i förhållande till grupper sätter en ram för vil- ket slags insamling som är möjlig att genomföra. Utredningen har behövt ge en bakgrund till varför dessa avgränsningar finns och dis- kutera vilka konsekvenser de medför för möjligheten att vidta åt- gärder för förbättrade data. Utifrån beskrivningen av behovet av uppgifter och konsekven- serna av avgränsningarna har utredningen haft att, om möjligt, lämna konkreta förslag om åtgärder för förbättrade beslutsunderlag inom minoritetspolitiken. Utredningens uppdrag och arbete I de delar av utredningens arbete som rör kvarstående frågor från det ursprungliga uppdraget har betänkandet delvis baserats på upp- gifter som framkommit i arbetet med delbetänkandet. Redogörel- sen för hur det arbetet har gått till finns i SOU 2017:60, s. 39–42. Utredningen har sedan uppdraget förlängdes hållit ytterligare två sammanträden vardera med referensgruppen för de nationella minoriteterna och med experter och sakkunniga. Det har i refe- rensgruppen tillkommit två representanter för i . Gruppen med sakkunniga och experter har utgjorts av representanter från , Utbildnings- departementet, samt Kommuner och Landsting. Utredningen har därtill hållit ytterligare ett samman- träde med referensgruppen med företrädare för de åtta riksdags- partierna. Utredningen har vidare inhämtat upplysningar och synpunkter från kommunala tjänstemän och tjänstemän vid statliga myndigheter, främst vid , och . Utredningen har även samrått på nytt med Utredningen förbättrade möjligheter för elever att utveckla sitt nationella minoritetsspråk (U 2016:07). Utredningen har därtill samrått med den utredning inom som tillsatts om inrättande av ett nationellt center för romska frågor. I arbetet med att utreda finlandssvenskarnas ställning i har utredningen samtalat i med docent vid . Hon var under även ledamot och ordförande i rådgivande kommitté för ramkonventionen. Vidare har utredningen i samtalat med utredningsansvarige vid tankesmedjan , professor emeritus , författare till bl.a. Språkfrågan: Finlandssvenskhetens uppkomst 1812–19224 och tidigare ordförande för i (SLS), kanslichef vid SLS, samt folktingssekreterare vid folkting. Samtalen har varit av kunskapsinhämtan- de karaktär och utredningen är ensam ansvarig för sina slutsatser. 4 Utgiven 2016 av i . Utredningens uppdrag och arbete I övrigt har utredningsarbetet bedrivits i sedvanlig ordning ge- nom inhämtande och sammanställande av underlag och analys, bl.a. en genomgång av litteratur och granskningsrapporter från Europa- rådet i fråga avseende språkstadgan. 1.4Till läsaren av betänkandet Betänkandet förutsätter att läsaren är översiktligt bekant med den svenska minoritetspolitiken och minoritetslagstiftningen samt ram- konventionen och språkstadgan. Utredningen hänvisar den läsare som behöver orientera sig på området till kapitel 3, Överblick och övergripande bedömningar, i delbetänkandet (SOU 2017:60), samt till de källor som utredningen där hänvisar till. Utredningens uppdrag beskrivs i kapitel 1, avsnitt 1. I avsnitt 2.1 ne- dan diskuterar utredningen vilka utgångspunkter som ska gälla för bedömningen av om finlandssvenskar ska erkännas som nationell minoritet i . I avsnitt 2.2. ges en bakgrund i fråga om fin- landssvenskarna. I avsnitt 2.3 redovisar utredningen sin bedömning att finlandssvenskar inte bör erkännas som nationell minoritet. I avsnitt 2.4 gör utredningen bedömningen att det finns behov av vissa andra åtgärder för att stärka det finlandssvenska i . 2.1Vilka kriterier ska tillämpas för att en grupp ska erkännas som nationell minoritet? 2.1.1Ramkonventionen är utgångspunkt för bedömningen Utredningen har enligt direktiven i uppdrag att analysera vilken ställning finlandssvenskarna i har utifrån interna- åtaganden om mänskliga rättigheter och regeringens mino- ritetspolitiska strategi. Vidare ska utredningen överväga om, och i så fall hur, finlandssvenskar ska ges ställning som nationell minori- tet i . De två delarna i uppdraget hänger ihop på så sätt att det är internationella åtaganden som kan medföra att en grupp ska erkännas som nationell minoritet i . har ratificerat flera olika konventioner som på olika sätt ger skydd för utsatta grupper, bl.a. olika slags minoriteter, och som skulle kunna ha betydelse för finlandssvenskar i . Här kan nämnas artikel 27 i FN:s konvention om medborgerliga och poli- tiska rättigheter1: 1 Internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. I de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter, skall de som tillhör sådana minoriteter inte förvägras rätten att i gemen- skap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen religion och använda sitt eget språk. Vidare kan nämnas artikel 30 i Barnkonventionen2: I de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör en urbefolkning skall ett barn som tillhör en sådan minoritet eller urbefolkning inte förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. En ställning som erkänd nationell minoritet i kan emellertid uteslutande grunda sig på åtaganden enligt ramkon- vention om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen). Det är således utifrån ramkonventionen som utredningen ska be- döma om finlandssvenskar bör erkännas som nationell minoritet. Ramkonventionen finns som bilaga 3 till utredningens delbetän- kande (SOU 2017:60). 2.1.2Tidigare bedömningar i förhållande till ramkonventionen När 1999 beslutade ratificera ramkonventionen uttalade den att de nationella minoriteterna i är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar. Arbetet inom med att ta fram ramkonventionen påbörjades med den deklaration som antogs av stats- och regeringschefer vid rådets första toppmöte i 1993. Bak- grunden var bl.a. , varigenom ett antal stater i Öst- och blev fria. I Wiendeklarationen an- knöt man till det s.k. Köpenhamnsdokumentet, som antogs 1990 av (), och som innehåller en serie normer om rättigheter för personer som tillhör nationella minoriteter. 2 Konvention om barnets rättigheter. tionen influerades i flera avseenden av Köpenhamnsdokumentet. I ramkonventionens preambel framhålls att medlemsstaterna i ”anser att omvälvningarna i historia har visat att skydd av nationella minoriteter är nödvändigt för stabilitet, demokratisk säkerhet och fred på denna kontinent”. Redan i Wien- deklarationen hänvisas till ”de nationella minoriteter som histo- riens omvälvningar etablerat i ”. Begreppet ”nationell minoritet” definieras inte i ramkonven- tionen. fastslog på regeringens förslag följande kriterier i samband med antagandet av propositionen Nationella minoriteter i (prop. 1998/99: 143, s. 31): Grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning i sam- hället. Gruppbestämningen kan inte enbart göras efter gruppens numerära antal utan här måste också vägas in och belysas grup- pens struktur och sammanhållning Religiös, språklig, traditionell och/eller kulturell tillhörighet. Endast ett av de uppräknade särdragen måste föreligga men de särdrag som gruppen uppvisar måste i något väsentligt avseende skilja den från majoriteten Den enskilde såväl som gruppen ska ha en vilja och strävan att behålla sin identitet Historiska eller långvariga band med . Det är inte möjligt att dra någon absolut gräns mätt, men bedömningen är att endast minoritetsgrupper vars kultur funnits i /1900 uppfyller kravet på historiska eller lång- variga band. Kriterierna överensstämde med förslaget från Minoritetsspråkskom- mittén i betänkandet Steg mot en minoritetspolitik – konvention för skydd av nationella minoriteter (fortsättningsvis Steg mot en minoritetspolitik). I betänkandet (SOU 1997:193, s. 42) görs följande bedömning: Om endast grupp och identitetskriterierna … upprätthålls vid en mino- ritetsbestämning kommer detta för del att innebära att såväl grupper som vistats i landet , som nya invandrargrupper kommer att omfattas av minoritetsbegreppet. Enligt vår mening är det inte rimligt. Kommittén gör därefter bedömningen att den tid minoritetskul- turen funnits i landet måste tillmätas betydelse och att tanken varit att konventionen ska tillämpas på inhemska nationella minoriteter, d.v.s. nationella minoriteter med långvarig anknytning till landet (SOU 1997:193, s. 42–43). behandling av frågan om finlandssvenskars ställning Gruppen finlandssvenskar behandlades inte alls i betänkandet från , när denna gjorde bedömningen att judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar är de fem natio- nella minoriteterna i . Detsamma gäller regeringens propo- sition om en nationell minoritetspolitik.