sou · H5B365 · 2017-08-09 00:00:00 — Det sistnämnda ärendet belyser vad som kan hända om hyres- värden avtalar individuellt med hyresgästerna om hyran sedan någon förhandlingsöverenskommelse om presumtionshyra inte kunnat träffas. Om parterna inledningsvis hade kommit överens om presum- tionshyra är det troligt att hyresgästerna inte hade begärt hyres- nämndens prövning. i har i fyra ärenden prövat hyra för lägenheter i hus som producerats mellan 2008–2010. I tre av dessa ärenden bedömde , dit ärendena överklagats, att de individuellt överenskomna hyrorna i två av ärendena12, och den kollektivt förhandlade bruksvärdehyran i ett av ärendena13, var skäliga och därmed inte skulle sänkas. I ett ärende, som också över- klagades till hovrätten, sänktes den individuellt överenskomna hyran i viss utsträckning14. Av hyresnämndens skäl framgår bl.a. att prövningslägenheten hade en lägre nivå än vad som kan förväntas av en lägenhet som producerats 2009. Hovrätten gjorde samma bedömning som hyresnämnden. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att frågor med anledning av presumtionshyror i mycket liten utsträckning verkar ha blivit föremål för prövning i hyresnämnderna. Detta resultat är kanske inte särskilt förvånande med hänsyn till presumtionshyresregelns konstruktion – hyran presumeras ju vara skälig i enlighet med den överenskommelse som hyresvärden och hyresgästorganisationen träffat. 11Hyresnämnden i , protokoll i ärende 1936-14 och 2772-14. 12Svea hovrätt, beslut i ärende ÖH 1434-13 och i ärende ÖH 6709-12. 13Svea hovrätt, beslut i ärende ÖH 9402-11. 14Svea hovrätt, beslut i ärende ÖH 4295-16. Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra Vi kan också konstatera att prövning i hyresnämnden av hyror i nyproducerade lägenheter i allmänhet verkar ske mycket sällan. Detta kan säkerligen bero på flera olika omständigheter. Hyres- gäster är kanske inte i allmänhet medvetna om möjligheten att få hyran prövad eller så tar det emot att inleda en process mot sin hyresvärd, särskilt under rådande bostadsbrist. Ett annat alternativ är att hyresgästerna anser att hyresnivåerna är rimliga. De prövningar av hyror i nyproducerade lägenheter i som ändå skett, avser hus som producerats 2008–2010. Hyrorna bedömdes, med ett undantag, såsom skäliga. Det är oklart vad en skälighetsbedömning hade resulterat i för hyror i hus som pro- ducerats . 6.2.8För- och nackdelar med den nuvarande modellen med presumtionshyra I detta avsnitt redogörs huvudsakligen för de brister som vi har identifierat med den nuvarande modellen med presumtionshyra och som utredningens förslag delvis syftar till att åtgärda. Bristerna har identifierats bl.a. utifrån diskussioner med , och . Innan bristerna med den nuvarande modellen om presumtionshyra behandlas bör dock modellens fördelar framhållas. Fördelar med den nuvarande modellen med presumtionshyra Följande fördelar har vi identifierat utifrån modellens huvudsakliga ändamål, dvs. att främja nyproduktionen av hyreslägenheter. Modellen säkerställer en god förutsägbarhet om den ursprung- liga hyran för hyresvärden och för hyresgästen under presum- tionstiden. Hyresvärden känner till nivån på den hyra som kan tas ut redan inför ett ställningstagande om en nybyggnation ska genomföras eller inte. Hyresvärden riskerar inte att hyrorna sänks av hyresnämnden efter det att lägenheterna tagits i bruk, eftersom den avtalade hyran har presumtionsverkan . Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra En kollektivt förhandlad hyra kan ge fastighetsägaren ett mer- värde inför en eventuell försäljning av fastigheten. En kollektivt förhandlad hyra kan även leda till större stabilitet och större acceptans hos hyresgästerna. Genom kravet på kollektiv förhandling ges hyresgästen ett skydd mot oskäligt höga hyror. Modellen har satt fokus på nyproduktion av hyreslägenheter och kan antas ha bidragit till ett ökat byggande av hyres- lägenheter (se avsnitt 5.1.1). Identifierade brister med den nuvarande modellen med presumtionshyra Vi har identifierat följande brister och osäkerhetsmoment med den nuvarande modellen med presumtionshyra (utan någon inbördes rangordning). Bristerna beskrivs mer utförligt nedan. Det är ibland svårt för parterna att nå en överenskommelse om presumtionshyra. Parterna har huvudsakligen svårt att komma överens om de ekonomiska förutsättningarna för projektet. Det saknas en allmän tvistlösningsmekanism när förhandlingar om presumtionshyra strandar. Hyran kan som huvudregel inte ändras , vilket kan leda till oskäliga resultat. Det är oklart om presumtionshyra får användas när ett utrymme, som har varit en bostad men därefter har använts för annat ändamål , återigen ska användas som bostad. Det finns en osäkerhet om vad som händer med hyran när presumtionstiden löpt ut. Det finns övergripande problem med modellens konstruktion, såsom att modellen motverkar transparens i hyressättningen eftersom hyreslägenheter med presumtionshyra är undantagna från jämförelser vid en prövning enligt bruksvärdesystemet. Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra Det saknas en allmän tvistlösningsfunktion för de fall parterna inte kommer överens om presumtionshyra Partsorganisationerna har framfört att förhandlingar om presum- tionshyra fungerar bra i många delar av landet, men att det i vissa delar av landet fungerar sämre och att det ibland kan vara svårt för parterna att komma överens. Detta beror oftast på att parterna inte är överens om de ekonomiska förutsättningarna för projektet. De avgörande ekonomiska faktorerna för om parterna lyckas träffa en överenskommelse eller inte verkar, som ovan nämnts, huvud- sakligen vara: vilket avkastningskrav som kan anses rimligt, och vilken schablonkostnad för drift och underhåll som kan anses rimlig. har framfört att hyresvärdar ibland kräver betydligt högre avkastningskrav än vad olika erkända värderings- organ rekommenderar. I sådana situationer är det svårt att nå en överenskommelse. har vidare pekat på att hyresvärdar vid förhandlingen ibland vill jämföra den aktuella presumtionshyran med andra presumtionshyror, trots att presumtionshyrans skälig- het vid tvist ska bedömas enbart utifrån det aktuella projektets kostnader jämte rimlig avkastning. Detta gör att parterna har svårt att komma överens. Hyresvärdarna begär även alldeles för höga presumtionshyror, vilket inte kan accepteras eftersom det där- med etableras hyresnivåer som inte kommer kunna fasas in i bruks- värdesystemet när presumtionstiden löper ut. Fastighetsägarna har framfört att i vissa områden har fastställt ett tak för hur hög en presumtionshyra får vara, trots att presumtionshyrans skälighet ska bedömas utifrån det aktuella projektets kostnader jämte rimlig avkastning. Detta gör att parterna ibland har svårt att komma överens. Fastighetsägarna och har även framfört att hyresvärdar i många fall inte får täckning för sina kostnader jämte rimlig avkast- ning vid presumtionshyror, huvudsakligen eftersom produktions- kostnaderna är så höga, vilket leder till att parterna inte kommer överens. Fastighetsägarna har vidare framfört att nödvändiga för- Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra handlingsmekanismer saknas vid förhandlingar om presumtions- hyra eftersom hyresgästföreningen inte har något att förlora vid förhandlingen. Det saknas någon form av konsekvens för den part som förhalar eller principiellt motsätter sig ett förhandlingsbud. Det saknas dessutom regler kring vad som ska förhandlas. Därutöver kan tidspress inför en planerad eller pågående nyproduktion leda till att förhandlingarna inte kan genomföras på det sätt som vore önskvärt. Ofta påbörjas förhandlingarna i ett sent skede av byggprocessen, vilket kan innebära att det blir svårare att komma överens. blir förhandlingarna även långdragna, vilket försvårar och fördyrar processen. Personliga motsättningar mellan hyresvärdar och företrädare för hyresgästorganisationer i vissa delar av landet innebär även att det kan vara svårt att komma överens om presumtionshyra. regioner har uppgett att det fungerar bra att komma överens, förutom enstaka lägenheter, inom , region (något undantag för och ), region (förutom och enstaka projekt i ), region /(förutom och ), region , region och region . I region förhandlas presumtionshyror enbart på mindre orter. De fastighetsägare som besvarat Fastighetsägarnas enkät har uppgett att det vanligen fungerar bra att förhandla om presumtionshyra bl.a. i men att det inte alls fungerar i t.ex. . Det finns inte någon möjlighet att hänskjuta en fråga om presumtionshyra till hyresnämnden, om hyresvärden och hyres- gästorganisationen inte kan nå en förhandlingsöverenskommelse. För att ett förhandlingssystem ska vara både ändamålsenligt och effektivt behöver det i många fall vara förenat med väl fungerande konfliktlösningsmekanismer. I en rapport om hur dagens system för hyressättning kan utvecklas föreslog förhandlingsledaren att partsorganisationerna borde inrätta ett skiljeförfarande. En skilje- nämnd med opartisk ordförande skulle därmed kunna avgöra tvister mellan parterna med bindande verkan, bl.a. om överens- kommelser om presumtionshyra. och ställde sig bakom förslaget medan Fastighetsägarna inte ställde sig bakom förslagets utformning (s. 3 och bilaga 5 till rapporten). Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra och har därefter, , kommit överens om att inrätta en nämnd som består av en opartisk ordförande och två ledamöter som representerar respektive organisa- tion. Om parterna inte lyckas komma överens i de ursprungliga för- handlingarna kan parterna gemensamt hänskjuta tvisten till . ska nämnden lämna en rekom- mendation som parterna har åtagit sig att följa. Parterna tecknar därefter en förhandlingsöverenskommelse i enlighet med nämndens rekommendation. Nämnden har till uppgift bl.a. att lämna rekom- mendationer mellan parterna avseende överenskommelser om presumtionshyra. Något motsvarande organ finns inte mellan och de privata fastighetsägarna. Partsorganisationerna har framfört att det i första hand bör vara upp till dem själva att inrätta behövliga tvistlösningsfunktioner. Någon sådan funktion är dock inte på plats mellan samtliga parter och för samtliga typer av frågor som behandlas inom ramen för de kollektiva förhandlingarna. En tvistlösningsfunktion måste vara effektiv, opartisk och får inte fördröja nyproduktionen av hyres- lägenheter. En sådan funktion bör kunna användas först när möj- ligheterna att komma överens inom de partssammansatta organen är uttömda. Det har framförts att en risk med en tvistlösningsfunktion inom nyproduktionen är att hyresnivån, exempelvis vid ett medlingsbud, ändå blir sådan att hyresvärden inte anser det tillräckligt lönsamt att producera bostäder. Nyproduktionen kan i en sådan situation, trots tvistlösningsfunktionen, komma att utebli. Vi ska enligt direktiven i samråd med parterna på hyresmark- naden bedöma behovet av en modell för hur parterna kan komma överens om presumtionshyra och, om vi finner behov av sådan, lämna förslag på hur en sådan kan vara utformad. Att hitta en modell som t.ex. anger förutsättningar och ramar för överenskommelser om presumtionshyra bedöms varken som lämpligt eller möjligt. Vi föreslår emellertid en ny tvistlösningsmodell som syftar till att genom medling underlätta för parterna att komma överens bl.a. om presumtionshyra. Modellen för tvistlösning redovisas i kapitel 8. Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra Hyran kan som huvudregel inte ändras En presumtionshyra är per definiton att anse som skälig. Hyran ska som utgångspunkt därför inte ändras . Det finns två reglerade undantag från denna huvudregel. För det första ska hyrans presumtionsverkan inte gälla, om det finns synnerliga skäl att anse att hyran i överenskommelsen inte är skälig. Med synnerliga skäl avses i första hand situationer då för- handlingsöverenskommelsen tillkommit under sådana omständig- heter att den är ogiltig eller kan jämkas enligt avtalslagens regler (se vidare avsnitt 3.3.6). Utrymmet för att anse detta undantag till- lämpligt verkar vara mycket begränsat. För det andra får en presumtionshyra ändras som en förhandlingsöverenskommelse har presumtionsverkan, om det är skäligt med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten (se avsnitt 3.3.7). Det finns en skyldighet för hyresvärden att för- handla med hyresgästorganisationen om en sådan ändring av hyran. En sådan justering av hyran sker i praktiken därför bara om hyres- värden begär det. Utöver dessa undantag finns det inga andra möjligheter att få hyran ändrad . De restriktiva möjlig- heterna till ändring av presumtionshyrorna infördes mot bakgrund av att fastighetsägaren skulle tillförsäkras en god förutsägbarhet om hyran, i syfte att öka nyproduktionen av hyreslägenheter. Presumtionshyressystemet medför alltså att hyresvärden är med- veten om den grundhyra som kan tas ut . finns det en osäkerhet om och i vilken utsträckning en uppräkning av presumtionshyran, med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten, kommer att ske . Fastighetsägarna har å ena sidan ansett att i flera fall framgångsrikt har fått igenom en lägre procentuell upp- räkning av presumtionshyrorna än övriga hyror vi de årliga förhand- lingarna. Hyresvärdens insikt om en låg eller utebliven hyresjustering efter inflyttning ökar den ekonomiska risken. På så sätt minskar försutsägbarheten om det ekonomiska utfallet vid presumtionshyror (Fastighetsägarna, En ny svensk modell är möj- lig, s. 4 f.). har å andra sidan framfört att det kan bli svårt att fasa in presumtionshyrorna i bruksvärdesystemet Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra efter presumtionstidens utgång om presumtionshyrorna skulle följa samma utveckling som övriga hyror. Partsorganisationernas gemensamma uppfattning verkar vara att uppräkningen av hyran sker i varierande utsträckning i olika delar av landet (se avsnitt 6.2.6). Hyresvärdens förutsägbarhet om det ekonomiska utfallet kan därför se olika ut beroende på var i som nyproduktionen planeras. Partsorganisationerna har dessutom framfört att presumtions- hyressystemet i allmänhet framstår som stelbent och att det finns en osäkerhet kring vilka – om några – justeringar av hyran som kan anses tillåtna. och har framhållit att det finns ett behov av utökade möjligheter att kunna ändra hyran . Detta dels på grund av att lagstiftaren kan komma att ålägga fastighetsägaren diverse krav på fastigheten , dels för att fastighetsägaren ska kunna erbjuda hyresgästerna ett attraktivt och individanpassat boende. Följande förslag har i detta avseende diskuterats. Om hyresvärden genomför standardhöjande åtgärder i fastig- heten, exempelvis på önskemål från en hyresgäst. Om hyresvärden i övrigt ändrar sättet för att beräkna hyran, t.ex. genom införande av individuell mätning och debitering av värme, vatten eller el (IMD). Om oförutsedda kostnader uppstår för fastighetsägaren. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns begränsade möj- ligheter att ändra en presumtionshyra – i enlighet med vad som avsågs när reglerna infördes. En uppräkning av hyran med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten sker i varierande utsträckning. Vissa av partsorganisationerna fram- håller behovet av ökade möjligheter att kunna justera en presum- tionshyra om det uppstår ändrade omständigheter under presum- tionstiden. På så sätt kan oskäliga situationer förhindras och förut- sättningarna för ett individanpassat boende förbättras. Våra överväganden kring ökade möjligheter att ändra en presum- tionshyra finns i avsnitt 7.3.1. Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra Det finns en osäkerhet kring presumtionshyressystemets räckvidd vid ombyggnad Ombyggnad av befintliga bostadslägenheter omfattas inte av reglerna om presumtionshyra. Det finns dock ett visst undantag från den principen. Presumtionsverkan kan således uppnås om ombygg- naden av bostadshuset innebär att det skapas bostadslägenheter av utrymmen som inte till någon del använts som bostads- lägenhet. Det kan gälla ombyggnad av lokaler eller vindsutrymmen till bostäder. Även ett utrymme som hyresgästerna tidigare disponerat gemensamt och som byggs om till bostad kan bli föremål för en förhandlingsöverenskommelse som har presumtionsverkan. En för- utsättning är att förhandlingsöverenskommelsen omfattar samtliga genom ombyggnaden nybildade lägenheter och att det dessför- innan inte har träffats något hyresavtal för de nybildade lägenhet- erna. Motsvarande gäller vid tillbyggnad av ett bostadshus (prop. 2005/06:80 s. 50 f.) Partsorganisationerna har framfört att det är oklart om en över- enskommelse om presumtionshyra får träffas när ett utrymme, som har använts som bostad men som därefter har använts för annat ändamål , återigen ska användas som bostad. och har framfört att det vore önskvärt att kunna avtala om presumtionshyra i sådana situationer i syfte att kunna skapa ytterligare hyreslägenheter. Våra överväganden i detta avseende finns i avsnitt 7.3.2. Det råder osäkerhet om vad som händer med hyran när presumtionstiden löpt ut Längden har, som tidigare framgått, ändrats från 10 till (se avsnitt 3.3). Som motiv för att förlänga presumtionstiden angavs bl.a. att de ekonomiska beräkningarna vid nyproduktion av bostäder normalt sträcker sig längre än och att avskrivningstiden för flerbostadshus ofta är så lång som 40–. En längre presumtionstid som i högre grad anpassades efter dessa omständigheter ansågs vara en faktor som kunde bidra till att fastighetsägare i större utsträckning beslutade att bygga hyreshus (prop. 2012/13:1 utgiftsområde 18, avsnitt 4.7.4.). Regeringen gav därmed uttryck för att den tioåriga presumtionstiden inte var till- Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra räcklig för att möjliggöra den ökning av nyproducerade hyres- lägenheter som varit önskvärd. När presumtionstiden har löpt ut, blir bruksvärdereglerna direkt tillämpliga på lägenhetens hyra. Vid presumtionstidens slut kan hyresgästen därmed begära hyresnämndens prövning av hyran, som då ska bedömas enligt bruksvärdesystemet. Av bestämmelsens för- arbeten framgår inte hur denna övergång i praktiken ska genom- föras. Däremot uttalades att det inte fanns tillräckliga skäl för att reglera en successiv anpassning av hyran till bruksvärdesystemet, eftersom presumtionsverkan är tidsbegränsad och parterna är med- vetna om när presumtionsverkan upphör (prop. 2005/06:80 s. 32). En presumtionshyra är vanligen högre än en hyra enligt bruks- värdesystemet, eftersom presumtionshyran ska täcka hyresvärdens kostnader jämte rimlig avkastning. Vid övergången till bruksvärde- systemet finns det därför en risk för hyresvärden att hyran sänks. Frågan är dock hur stor denna risk är, se nedan. Parterna kan numera komma överens om presumtionshyror som inte bara är högre utan även lägre än en hyra bestämd enligt bruksvärdet. Så kan exempelvis ske om hyresvärden får vissa former av statliga investeringsstöd som, gemensamt med hyresintäkterna, innebär att hyresvärdens kostnader jämte rimlig avkastning täcks (se avsnitt 4.2.3). Även en sådan presumtionshyra ska efter presum- tionstidens utgång anpassas till bruksvärdesystemet, vilket kan komma att innebära en omfattande höjning av hyran för hyresgästen. har framfört att hyresvärdar kan känna en viss eko- nomisk osäkerhet om vad som händer med hyran när presumtions- tiden löpt ut, och att detta kan påverka valet av modell för hyres- sättningen. Det finns en risk för att hyresvärdens kostnader inte blir täckta. Även vissa av Fastighetsägarnas medlemmar har fram- fört att det finns en osäkerhet om vad som händer med hyran när presumtionstiden löpt ut. Denna osäkerhet uppges dock sällan ha avgörande betydelse för valet av hyressättningsmodell. Det avgör- ande verkar i stället vara om det överhuvudtaget finns förutsätt- ningar att komma överens om en presumtionshyra i utgångsläget. Det glapp som kan finnas mellan en presumtionshyra och en motsvarande bruksvärdehyra vid presumtionstidens utgång kan belysas genom exemplet i figur 6.10. Hyresglappet år 15 kan anses representera hyresvärdens ekonomiska osäkerhet vid presumtions- tidens utgång. Glappets storlek kan dock variera bl.a. på presum- Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra tionshyrans storlek i ursprungsskedet och i vilken utsträckning som hyran, och en motsvarande bruksvärdehyra, har justerats med hänsyn till den allmänna hyresutvecklingen på orten (se avsnitt 6.2.6) eller av andra skäl. Figur 6.10 Exempel. Överblick av en presumtionshyras storlek jämfört med en bruksvärdehyra för en likvärdig lägenhet Kr/kvm/år Som ovan konstaterats framgår inte av bestämmelsens förarbeten hur övergången från presumtionshyressystemet till bruksvärde- systemet ska genomföras. Vi kan tänka oss tre olika huvudlinjer för hur denna övergång kan komma att gestalta sig (jfr Governo, bilaga 2, s. 19 f.). 1.Vid prövning av en tidigare presumtionshyra i hyresnämnden kommer hyran i flertalet fall att sänkas till en nivå som mot- svarar bruksvärdet för en jämförbar lägenhet. Detta scenario tycks överensstämma med vad som förutsattes vid presumtions- hyresreglernas införande, dvs. att hyran ska anpassas till bruks- värdenivån för en jämförbar lägenhet efter presumtionstidens utgång (jfr prop. 2005/06:80 s. 32). Först om skillnaderna mellan presumtions- och bruksvärdenivåerna för jämförbara lägenheter Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra blir riktigt stora skulle problemets vidd synas tydligt och hyres- värden riskera kraftiga sänkningar av hyran. En sådan utveckling skulle riskera att slå mot incitamenten att bygga nya hyres- bostäder. 2.I takt med att presumtionshyrorna efter presumtionstidens utgång införlivas i bruksvärdesystemet och en sådan presumtions- hyra åberopas som jämförelsematerial vid en prövning i hyres- nämnden, kan hyresnämnden vid en prövning av hyran för en lägenhet i det befintliga beståndet med god standard finna att den tidigare presumtionshyresnivån utgör den skäliga nivån. En smittoeffekt uppstår på hyrorna i det befintliga beståndet. Detta scenario bygger på att det inte går att ha olika hyresnivåer inom ett och samma bruksvärdesystem och att presumtionshyrorna verkligen var det tidsbegränsade undantag från bruksvärde- systemet som det utformades som. Skulle effekten av presum- tionshyressystemet bli att hyrorna i det befintliga beståndet pressas uppåt, torde incitamenten för att bygga hyresbostäder i varje fall inte minska. Hyresgäster som bor i det befintliga beståndet skulle emellertid drabbas av hyreshöjningar. 3.Presumtionshyressystemet har redan skapat en tudelning av hyresmarknaden med högre hyror i delar av nyproduktionen och delvis lägre hyror för övrigt bestånd. Den tudelning av hyres- marknaden som uppstått genom införandet av presumtions- hyressystemet kan komma att fortleva och stabilisera sig. Dagens höga hyresnivåer blir norm för nyproduktionen som hyresnivåerna enligt bruksvärdessystemet består i det befintliga beståndet. Detta kan bli utvecklingen om hyresnämnden vid en prövning endast jämför tidigare presumtionshyror med varandra och därför bedömer hyresnivåerna för nyproduktionen i flertalet fall såsom skäliga. Någon anpassning av hyran till bruksvärde- nivåerna för jämförbara lägenheter sker alltså inte. Detta scenario skulle förena fastighetsägarnas behov av tillräckligt höga nypro- duktionshyror för att kunna producera hyresbostäder, med befintliga hyresgästers önskan av att undgå höga hyreshöjningar för lägenheter med bruksvärdehyra (jfr alternativ 2 ovan). Sprängkraften med två separata hyresutvecklingar inom samma bruksvärdesystem kan dock bli kännbar och svår att motivera för lägenheter där bruksvärdet är detsamma. Utvärdering av den nuvarande modellen med presumtionshyra Presumtionstiden har redan löpt ut för de överenskommelser om presumtionshyra som träffades och (tioårig presumtionstid).