sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Konsekvens- analysen ska i övrigt uppfylla kraven enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete samråda med , , och andra berörda myndigheter, (dir. 2015:25), Utredningen om Styrmedel för att förebygga uppkomst av avfall i syfte att främja en cirkulär eko- nomi (dir. 2016:3) och andra pågående relevanta utredningar samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra sam- hällsaktörer. Uppdraget ska redovisas . Utredning om ekonomiska styrmedel för el- och värmeproduktion inom EU ETS och ekonomiska styrmedel för avfallsförbränning (Fi 2016:02) Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget Regeringen tillsatte Utredningen om ekonomiska styrmedel för el- och värmeproduktion inom EU ETS och ekono- miska styrmedel för avfallsförbränning (Fi 2016:02). Enligt direktiven ska uppdraget redovisas . Sedan utredningen beslutades har regeringen föreslagit ett klimat- politiskt ramverk som efter godkännande förväntas träda i kraft . inkluderar mål om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser och där- efter uppnå negativa utsläpp. ska utsläppen från verk- samheter inom svenskt territorium vara lägre än utsläppen . Detta nationella klimatmål förutsätter höjda ambi- tioner inom EU ETS. Vidare pågår förhandlingar mellan rådet och för att nå en slutlig överenskommelse om utform- ningen av EU ETS inför perioden –2030. Utredningens analyser bör göras utifrån dels dagens utformning av EU ETS, dels ett alter- nativt scenario som bygger på de ändringar som diskuteras inom EU, t.ex. när det gäller marknadsstabilitetsreserven. Om EU:s förhand- lingar avslutas innan utredningens arbete redovisas bör tyngdpunkten i utredningens beskrivningar och analyser i betänkandet ligga på det scenario som ligger närmast resultatet av förhandlingarna. I syfte att uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering i enlighet med avfallshierarkin och regeringens ambition om att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer ska utredningen, utöver tidigare beslutade uppdrag, även lämna förslag på utformning av en avfallsförbränningsskatt. Förslaget ska utfor- mas så att det i möjligaste mån verkar för att utjämna den finan- siella obalans som råder mellan olika avfallsbehandlingsmetoder och för ökad materialåtervinning av återvinningsbara materialslag. Vidare ska utredningen lämna förslag på hur samtliga förslag som lämnas i betänkandet bör utvärderas utifrån verkningsfullhet och samhällsekonomisk effektivitet. För att utredningen ska hinna beakta de nya nationella klimat- mål som väntas beslutas och olika möjliga framtida utform- ningar av EU ETS i sina analyser och utarbetande av förslag bör utredningstiden förlängas. Uppdraget ska i stället redovisas . Ekonomiska konsekvenser av en kväveoxidskatt – branschspecifika beräkningar av mikrodata I denna bilaga redovisas beräkningar för de sektorer som skulle omfattas av en skatt på kväveoxider enligt utredningens utformning. Samtliga beräkningar avser 2015. I tabellerna presenteras först beräkningar för företag som släpper ut mer än ett ton kväveoxider från stationära anläggningar eller industriella processer. Därefter presenteras beräkningar för företag som släpper ut kväveoxider. Skattekostnaden sätts i relation till förädlingsvärdet, personal- kostnaden och råvarukostnaden. Detta redovisas både som ett värde för branschen som helhet samt som ett rakt medelvärde och medianvärde för alla företag inom respektive bransch. I beräk- ningarna har observationer tagits bort om de bedömts orimliga vid en närmare analys. De värden som är ersatta med ”*” innebär att det är så pass få företag i branschen att medianen skulle möjliggöra identifikation av enskilda företag. Konsekvensanalys av en skatt på avfallsförbränning Profu har på uppdrag av utredningen 2016:02, tilläggsdirektiv 2017:49, analyserat konsekvenserna av en avfallsförbränningsskatt. Projektet har omfattat att utreda skattens eventuella effekt med avseende på avfallsflöden, utsläpp av växthusgaser, utvalda återvinnings- och miljömål, samt effekter på fjärrvärme- och elsystemet. Fyra olika nivåer på en skatt har föreslagits av utredningen: 100, 250, 500 och per ton avfall. Utredarens förslag är att skatten omfattar förbränning av svenskt och importerat avfall i avfalls- och samförbränningsanläggningar. Biobränslen, returträflis samt farligt avfall undantas från beskattning. Avfalls- och samförbränningsanläggningar genererar olika tjänster och produkter, som ger intäkter till bolaget som driver anläggningen. Därmed verkar man på flera marknader, bland marknaden för avfallsbehandling samt för produktion av fjärrvärme, el och cement. Marknaderna där dessa tjänster och produkter tillhandahålls, är genomgående utsatta för konkurrens. KortVår analyssikt (framvisar följande:till år 2030) Företag som driver avfalls- och samförbränningsanläggningar kommer inte att kunna överföra en avfallsförbränningsskatt på kunder på någon av sina marknader i någon större utsträckning. Det beror på att marknaderna är öppna och konkurrensutsatta. En avfallsförbränningsskatt leder därmed inte till den styrning som efterfrågas– att utjämna en finansiell obalans mellan olika avfallsbehandlingsmetoder och en ökad materialåtervinning. Kostnadsökningen av en skatt påverkar istället de företag som driver avfalls- och samförbrän- ningsanläggningar, som får ett försämrat ekonomiskt resultat. En styrande effekt får i viss mån på hushållsavfall där kommunen är ägare eller delägare i avfalls- eller samförbränningsanläggningen. Det motsvarar av avfall som förbränns Lång sikti (. Skälet2030)är att verksamheten inte är konkurrensutsatt. En hög avfallsförbränningsskatt kan leda till att nyinvesteringar i avfallsförbränning upphör och att reinvesteringar uteblir, på grund av att en skatt ökar anläggningens rörliga kostnader. Det kommer i så fall att leda till att kapacitet för avfallsförbränning minskar långsamt. Tidigast har utfasning av kapacitet skett så att att återstående kapacitet motsvarar mängden svenskt restavfall. Eftersom importerat avfall utgör marginalbränsle i förbrännings- anläggningarna, så bedömer vi att importen då har upphört. bör en avfallsförbränningsskatt kunna överföras på avfallslämnaren i Sve- rige. Därmed kan man få ett ökat incitament för materialåtervinning, men ökningen är liten i förhållande till de mängder som insamlas . beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att bland annat se över för- utsättningarna för avfallsförbränning samt analysera behovet av att införa skatt på förbränning av avfall. Syftet är att uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfallshantering i enlighet med avfalls- hierarkin och regeringens ambition om att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. kom ett tilläggsdirektiv (2017:49) för utredningen med syfte att lämna förslag på utformning av en avfallsförbränningsskatt. Tilläggsdirektivet anger att förslaget ska utformas så att det om möjlig, verkar för att utjämna den finansiella obalans som råder mellan olika metoder för avfalls- behandling och för ökad materialåtervinning av återvinningsbara materialslag. På uppdrag av , tilläggsdirektivet (2017:49) till ”Utredningen om ekonomiska styr- medel för el- och fjärrvärmeproduktion inom EU ETS och ekonomiska styrmedel för avfallsförbränning” (Fi2016:02) har Profu utrett konsekvenserna av en skatt på avfallsförbränning (kommittédirektiv 2016:34).1 Projektet har omfattat att utreda skattens eventuella effekt med avseende på avfallsflöden, utsläpp av växthusgaser, utvalda återvinnings- och miljömål, samt effekter på fjärrvärme- och el- systemet. Uppdraget har utförts av och på Profu . Analyserna har gjorts med utgångspunkt i fyra alternativa skattenivåer, valda av uppdragsgivaren. Nivåerna är 100, 250, 500 och per ton avfall. Uppdraget har även omfattat att besvara, eller bidra med information i, ett antal specifika frågor som ställts av uppdragsgivaren. Förslaget utgår från följande: Skatten omfattar svenskt och importerat avfall till förbränning i avfallsförbrännings- och sam- förbränningsanläggningar enligt definitionen i förordning (2013:253) om förbränning av avfall. Skatten utformas enligt en nettobeskattningsmodell, vilket innebär att skatt tas ut på avfall som förs in till en avfallsförbrännings- eller en samförbränningsanläggning, och att avdrag från skatt medges för avfall som förs ut från samma anläggning. Biobränslen enligt definitionen i förordning (2011:1480) om elcertifikat undantas från beskatt- ning. Farligt avfall undantas från beskattning. Avfallsförbränningen fortsätter att ingå i utsläppsrättshandelssystemet EU-ETS om skatten införs. Får skatten en styrande effekt? Avfalls- och samförbränningsanläggningar genererar flera olika tjänster och produkter, som ger intäk- ter till bolaget som driver anläggningen. Därmed verkar man på marknader för avfallsbehandling samt för produktion av fjärrvärme, el och cement. Även viss materialåtervinning möjliggörs, till exempel när metaller frigörs från sammansatta material vid förbränningen och kan återvinnas ut askan. Samförbränning av avfall sker i pannor inom pappers- och massa- samt cementindustri. Vår erfarenhet är att bränslen som nyttjas inom papper- och massaindustrin huvudsakligen är exkluderade i det före- liggande skatteförslaget. Undantaget är rejekt som förbränns vid returpappersbruken. Samförbränning i cementugnar ger huvudprodukten cement samt även avfallsbehandling, ofta av farligt avfall. I det följande analyserar vi förutsättningarna på var och en av dessa marknader. De största mängderna avfall till förbränning i utgörs av svenskt verksamhetsavfall (i figur Figur 1). Därefter följer hushållsavfall som handlas upp via offentliga upphandlingar () och importerat avfall (summa ). Avfall från ägarkommuner omfattar av avfallet. Figur 1: Andel avfall från respektive marknadssegment som förbränns i . Källor: Avfall (2017) samt Profus intervjuer med representanter för samtliga svenska avfallsförbrännings- anläggningar. En förutsättning för att hela den svenska kapaciteten för avfallsförbränning ska utnyttjas är att avfall importeras. Med nuvarande mottagningsavgifter så är export till ett ekonomiskt konkurrens- kraftigt behandlingsalternativ för avfallsaktörer i framförallt och . Om de svenska mottagningsavgifterna höjs eller påläggs en skatt, så når man snart till en prisnivå som gör att utländska avfallshanterare hittar mer kostnadseffektiva alternativ för behandling. Alternativen är inhemsk för- bränning, förbränning i andra länder än eller deponering i det egna landet. Se mer om mark- nadsförutsättningar och alternativ avfallsbehandling i senare avsnitt: ”Varför kan man inte ta ut på en skatt på importerat avfall?”. En skatt kan alltså inte adderas på marknadspriset (mottagningsavgifter) för importerat avfall, eftersom priset sätts på en internationell marknad i konkurrens. Det går alltså inte, mer än marginellt, att ta ut kostnadshöjningen till följd av en skatt på denna marknad. Mycket talar därför för att svenska avfallsförbrännare måste sänka sin intäkt motsvarande nivån för skatten på avfall till avfalls- och samförbränning. Skatt kan inte heller adderas på mottagningsavgifter för svenskt avfall, varken på hushålls- eller verksamhetsavfall, eftersom det är en konkurrens på den svenska marknaden. Givet en konkurrens- utsatt marknad, förutsätts att aktörerna sänker priset - ”bjuder under varandra” vid upphandlingar eller förhandlingar, ned till alternativet, som är att importera avfall. Importerat avfall utgör marginalflöde i och är prissättande för övriga mottag- ningsavgifter. Det framgår av Profus mångåriga kartläggningar och analyser av marknaden för avfalls- och samförbränning i Sverige2. Det beror på att den inhemska kapaciteten är större än de svenska mängderna restavfall till förbränning efter källsortering till andra behandlingsalternativ såsom materialåtervinning och biologisk behandling (Avfall 2017). Importerat avfallsbränsle utgör av det avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar (Figur 1). Marknadspriset på importerat avfall kommer därmed att fortsätta att vara prissättande även för svenskt avfall, om en skatt införs på avfall till förbränning i . Om importen skulle minska markant, så kan man förvänta sig en hård konkurrens, där avfallsförbrännare bjuder under varandra i mottagningsavgift för att fylla sina anläggningar, eftersom man vill utnyttja de förbränningsanlägg- ningar som man investerat i och eftersom man har åtagit sig att leverera fjärrvärme till fjärrvärme- kunderna. En sådan marknadssituation hade vi i , innan importflödena från Storbritan- nien hade startat. Principen skiljer sig för hushållens restavfall som faller inom den egna ägar- eller delägarkommunen till anläggningen. Detta avfall motsvarar av det avfall som förbränns i (Figur 1), medan övrigt hushållsavfall, som prissätts vid offentliga upphandlingar omfattar . Inom ägar- eller delägarkommuner bör skatten kunna överföras på avfallstaxan, på grund av att man inte är konkurrensutsatt. Om man överför skatten på avfallslämnaren i den egna kommunen, betalar de mer än marknadspriset, som de skulle få vid förbränning vid en annan anläggning i . Om kostnaden överförs på avfallstaxan, betalar invånarna i ägarkommunen skatten. Huruvida en högre avfallstaxa minskar mängden restavfall och ökar hushållens sortering till andra be- handlingsalternativ beror bland annat på avfallstaxans design och på tillgängliga alternativ för insam- ling för materialåtervinning, återanvändning eller liknande. Rimligen spelar även hushållens känslighet för en sådan höjning av taxan in. Avfallstaxornas utformning och differentiering skiljer sig mellan kom- muner och även mellan stadsdelar i en kommun. Det är vanligast att praktisera en volymbaserad avfallstaxa för hushållsavfall.3 En eventuellt ökad källsortering av avfall ersätts av importerat avfall, som utgör marginalflöde. Returträflis och utsorterade avfallsbränslen, 2017. 3Avfall , 2014Miljöstyrande taxa? En vägledning till viktbaserad avfallstaxa inför beslut, vid införande och drift. U2014:05, Avfall . Konkurrensen på värmemarknaden blir allt hårdare. Värmepumpar blir ett allt mer konkurrenskraftigt alternativ även för stora byggnader i stadsmiljö. Fjärrvärme har fortfarande god konkurrenskraft, men det är svårt att se att fjärrvärmeföretagen ska kunna höja fjärrvärmepriserna tydligt utan att förlora kunder. Kostnadsökningar till följd av en avfallsförbränningsskatt kan därmed inte, mer än marginellt, överföras till värmekunderna. Eftersom avfallsförbränning är en stor produktionskälla för fjärrvärme i ett antal svenska fjärrvärme- system så medför det att kostnadsökningen i huvudsak kommer att sänka bolagens ekonomiska resultat. På elmarknaden är avfallsförbränningens produktionsbidrag mycket litet i jämförelse med övriga pro- duktionsslag. Producenterna av el från avfallsförbränning är därmed i princip uteslutande pristagare, det vill säga vilka kostnader de har påverkar inte marknadspriset på el. Det går alltså inte att ta ut ett högre elpris om de egna produktionskostnaderna ökar. Om ökade kostnader för avfallsbaserad el- produktion slår igenom i säljbuden till elmarknaden så kan istället konsekvensen bli att den elproduk- tionen inte längre efterfrågas och elintäkten därmed upphör. Vid samförbränning i cementugnar används bland annat avfallsbränsle, och askan från förbränningen går in som ett råmaterial i cementen. Det finns en stark strävan att ersätta både råvaror och fossila bränslen med olika former av restprodukter. Det sker av både ekonomiska- och miljömässiga skäl. Cementindustrin ingår i regeringens långsiktiga satsning för en fossilfri basindustri.4 Cement utgör ett av världens, volymmässigt, största industriellt tillverkade material med en världs- produktion på ca per år.5 Cementproduktionen i EU-27 uppgick till , vilket endast utgör av världsproduktionen. I produceras , som utgör av produktionen inom EU. Cementproduktion i är utsatt för konkurrens på marknaden varför kostnadsökningar till följd av en skatt, inte heller här bedöms kunna föras vidare till slutkund. Varför kan man inte höja mottagningsavgiften på importerat avfall? Som vi beskrev tidigare är det en förutsättning att avfallbränsle importeras, för att hela den svenska kapaciteten för avfallsförbränning ska utnyttjas. Importen har ökat successivt när kapaciteten har byggt ut, och importerat avfall utgör marginalbränsle som är prissättande för svenska mottagnings- avgifter. Mottagningsavgiften på importerat avfall baseras på av betalningsviljan för att behandla avfall. Viljan ges av kostnaden för de alternativ som står till buds för den som exporterar avfallet. I ges mottagningsavgiften i huvudsak av marknadspriset på det utsorterade avfallsbränslet (Refuse Derived Fuel, RDF) minus kostnad för att transportera avfallet från sorteringsanläggningen till mottagning i bunkern vid anläggningen i . 4”Långsiktig satsning för att minska industrins utsläpp av växthusgaser” Regeringens ressmeddelande publicerat 5British Geological Survey. sätts på en internationell marknad där flera aktörer samverkar, bland annat importörer av RDF från huvudsakligen och , samt representanter för inhemska anläggningar i . RDF framställs i sorteringsanläggningar som tar in avfall, vanligen fritt från matavfall, och sorterar i olika fraktioner för materialåtervinning. RDF är restfraktionen efter sorteringen, för vilken det finns ett antal olika alternativ för avsättning. Man kan också sortera mer noggrant till en mer förädlad fraktion av avfallsbränsle, Solid Recovered Fuel (SRF), som främst används inom cementindustrin. Betalningsviljan i för att behandla avfall har stigit , beroende på införandet av styrmedel för att minska deponering av avfall. Därtill har uppbyggnaden av inhemsk behandlingskapacitet försenats. Först infördes ett begränsat antal deponirättigheter, som succesivt reducerades. Därefter höjdes deponiskatten kraftigt. Sammantaget har man en tydligt minskande deponering. Att importen har ökat och utgör marginalbränsle ger helt andra marknadsförutsättningarför avfalls- och samförbränning , jämfört med då en skatt på förbränning av avfall infördes förra gången i . förbrändes avfall, varav var svenskt avfall och importerat avfallsbränsle från . utgör importen (Figur 1). Konsekvenser fram till omkring Givet resonemanget ovan, så blir konsekvensen av en avfallsförbränningsskatt att det i första hand är de företag som driver avfalls- och samförbränningsanläggningar, som får ökade kostnader av en skatt, men inte kan öka sina intäkter för den aktuella verksamheten. Därmed påverkas företagens ekonomiska resultat negativt. Konsekvensen blir i och med det den avsedda styreffekten för en ökad materialåtervinning uteblir. Det beror på att skatten inte överförs på avfallslämnaren eller konsumenten, som har rådighet över ökad källsortering för materialåtervinning eller förebyggande av avfall. Syftet med en skatt skulle enligt uppdraget (Dir. 2017:49) vara att ”verka för att utjämna den finansiella obalans som råder mellan olika avfallsbehandlingsmetoder och för ökad materialåtervinning av återvinningsbara materialslag” och det nås därför inte. De fjärrvärmeföretag som har avfallsförbränning , kan trots en avfallsförbränningsskatt ha incitament att fortsätta driften på oförändrat sätt, så länge som de rörliga kostnaderna för drift och underhåll är lägre än de rörliga kostnaderna för andra fjärrvärmeproduktionsalternativ. Vid en viss avfallsskattenivå kan man också tänka sig att andra produktionsanläggningar för fjärrvärme, med rörliga värmeproduktionskostnader som är lägre än de som avfallsförbränningen har, istället träder in. Då går dessa före i driftsordning, varpå drifttiden för avfallsförbränningen minskar. Det skulle kunna innebära en ökad balning och lagring av avfall, i och med att avfall genereras kontinuerligt . kan en hög avfallsförbränningsskatt få till följd att nyinvesteringar i avfallsförbränning upphör och att reinvesteringar för att driva existerande avfallsförbränningsanläggningar vidare uteblir. Det beror på att en skatt ökar den rörliga kostnaden för att driva avfalls- och samförbränningsanläggningar, och om skatten är hög, minskar eller försvinner incitament för reinvestering eller nyinvestering. Det kommer i så fall leda till att avfallsförbränningskapaciteten långsamt minskar. I Figur 2 jämförs kapacitet för avfallsförbränning med mängder restavfall till förbränning. Figuren är framtagen av Profu och är hämtad från Avfall (2017)6. Restavfallet är svenskt hushålls- och verksamhetsavfall som återstår efter källsortering till materialåtervinning och biologisk behandling inklusive rejekt från åter- vinningen. Kapaciteten visas för befintlig kapacitet och delstaplar motsvarande kapacitet som är under byggna- tion. De gula delstaplarna illustrerar kapaciteten för de äldsta pannorna, och gula linjen illustrerar en fiktiv nettokapacitet om man succesivt räknar bort kapaciteten hos dessa pannor i den takt de blir och bedöms ha ett behov av reinvestering. Mängden restavfall är illustrerad med en streckad linje vid utveckling enligt historiska värden. Nettokapacitet (fiktivt) [tusen ton] 0 -1 000 Figur 2 Jämförelse mellan kapacitet för avfallsförbränning i jämfört med mängder restavfall vid utveckling enligt historiska värden. De gula delstaplarna illustrerar kapaciteten för pannor med en ålder eller mer. Den gula linjen illustrerar en fiktiv nettokapacitet om man räknar bort pannor som är eller äldre. I figuren kan man se att möts den gula fiktiva kapaciteten och linjen för avfallstillväxt enligt historiska värden. Det kan tolkas som att omkring kan utfasning av kapa- citet ha skett i den omfattning att det återstår kapacitet som motsvarar mängden svenskt restavfall.7 I och med att importerat avfallsbränsle utgör marginalflöde och är prissättande, så är det i första hand förbränning av detta som väntas minska successivt och upphöra tidigast . 6Avfall , 2017. 7Prognosen för mängderna restavfall, som illustreras med den streckade linjen, baseras på historisk avfallsökning (hushållsavfall) och på prognoser för tillväxt av BNP (verksamhetsavfall). Ingen hänsyn är tagen till ökande andelar material- återvinning och biologisk behandling, som skulle minska mängderna restavfall och senarelägga tidpunkten för när de två linjerna möts, dvs när import kan väntas ha fasats ut. I en sådan situation bör skatten kunna överföras på svenska avfallslämnare, genom att läggas på mot- tagningsavgiften. Avfallslämnaren (konsument eller företag) kan då välja mellan att betala mottag- ningsavgift plus skatt, eller söka andra alternativ. Därmed skulle skatten få en styrande effekt tidigast Det förutsätter dock att svenska avfallslämnare inte kan exportera avfall till förbränning i andra länder och på så sätt undkomma skatt. Osäkerheten är stor vad gäller i vilken takt som kapacitet i framförallt äldre avfallspannor fasas ut. finns kapacitet motsvarande ungefär 400 000 årston avfall i pannor som driftsattes och där behov av reinvestering sannolikt finns. Profu har intervjuat företrädare för pannorna, och resultaten visar att man överväger flera olika alternativ för de äldsta pannorna. Alterna- tiven som nämnts är investering i ny panna för fjärrvärmeproduktion, och att man överväger olika bränslealternativ (avfall, RT-flis eller biobränslen nämns), fortsatt drift av befintlig panna till högre kostnader för underhåll eller nedläggning av pannan utan tydlig plan för ersättning. Det sista alternativet betyder att den övriga existerande produktionsapparaten ersätter avvecklad avfallsför- bränning genom utökade drifttider.