sou · H5B39 · 2017-02-24 00:00:00 — Kunskapsöversikt för studieavbrott i gymnasieskolan och Temagruppen Unga i arbetslivet (2013). 10 orsaker till avhopp – 379unga berättar om avhopp från gymnasiet. 44SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasietutbildning. 45Statistiska centralbyrån (2016). Integration: Rapport 9, Integration – utrikes föddas etablering i arbets- och samhällslivet. Förebyggande arbete och ungas etablering följt studier på grundskole- eller gymnasienivå. Det finns flera parallella vägar för unga att fullfölja sin utbildning. Vuxenutbildningen består av vuxenutbildning på olika nivåer, studier på grundläggande nivå (grundvux), på gymnasial nivå (komvux) och särskild utbildning för vuxna (särvux). Svenska för invandrare (SFI) ingår som en del av vuxenutbildningen . Målet för vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. Syftet är att stärka deras ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja den personliga utvecklingen. En viktig utgångspunkt är individens behov och förutsättningar och möjligheten till individuell anpassning. Pedagogiken skiljer sig tydligt från den i gymnasieskolan. genomfördes vissa förändringar. Bland annat infördes skyldigheter för hemkommunen att erbjuda studie- och yrkesvägledning för de som avser påbörja vuxenutbildning på grundläggande nivå samt se till att en individuell studieplan upprättas för varje elev i komvux och särvux.46 Regeringen stödjer också utvecklingen av regional samverkan genom statsbidrag till regionalt yrkesvux. studerade omkring 175 000 elever på gymnasial nivå och 40 000 elever på grundläggande nivå i vuxenutbildning. av eleverna inom vuxenutbildningen var . Andelen elever var på gymnasial nivå och på grundläggande nivå (omkring 70 000 respektive 7 200 elever). Av eleverna i kurser på gymnasial nivå 2015 slutförde sin kurs medan avbröt sin kurs och fortsatte året därpå.47 Folkbildningen kompletterar det formella utbildningssystemet. Landets drygt 150 folkhögskolor erbjuder verksamheter som ger nya möjligheter för unga som varken arbetar eller studerar då deras pedagogik kan ge stöd och stimulans som passar målgruppen särskilt bra. Folkhögskolepedagogiken med sin helhetssyn på individen och mötet mellan grupper, fokus på frihet och frivillighet samt deltagarstyrd och deltagardriven verksamhet brukar lyftas fram som det som särskiljer verksamheten från andra.48 Folkhögskolans allmänna kurser riktar sig främst till de som saknar grundskole- eller gym- 2014/15:85 Ökad individanpassning – en effektivare sfi och vuxenutbildning. 2016/17:1 Budgetpropositionen . Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor. 2013/14:172 Allas kunskap – allas bildning. Förebyggande arbete och ungas etablering nasieutbildning och är ett alternativ till komvux för att få grundläggande behörighet. Det finns ett statligt krav på att dessa kurser ska utgöra av verksamheten på folkhögskolorna. gick 11 150 personer allmän kurs och 15 364 särskild kurs. har lyft fram att andelen deltagare med förgymnasial utbildningsbakgrund har ökat något på folkhögskolorna (mest bland inrikes födda män). Andelen med förgymnasial utbildning var i de allmänna kurserna (bland inrikes födda män och bland utrikesfödda män, respektive bland inrikes födda kvinnor och bland utrikes födda kvinnor). har andelen unga ökat bland deltagare i allmän kurs.49 Fullständig gymnasieutbildning är en stark skyddsfaktor för framtida etablering men det finns en rad andra möjligheter och insatser som syftar till att stärka ungas kompetenser och etablering på arbetsmarknaden. Samordnaren har inte gjort en fördjupning kring alla de arbetsmarknadsinsatser som erbjuds unga av kommuner, Arbetsförmedlingen och andra aktörer men nämner några exempel här. Lärlingsutbildning, vilket innebär att minst halva utbildningen genomförs på en arbetsplats, har utvecklats inom gymnasieskolans yrkesprogram. Lärlingsutbildning syftar till att ge eleverna en grundläggande yrkesutbildning, ökad arbetslivserfarenhet och möjlighet att få kunskaper inom yrkesområdet under en handledares ledning på en arbetsplats. inrättades 2009 och bedriver eftergymnasial yrkesutbildning vilket har kopplingar till arbetslivets krav på kompetens. Utbildningar resulterar i en tydlig yrkesroll. För att säkerställa att utbildningarna möter arbetslivets krav drivs de i nära samarbete med arbetsgivare. I utbildningarna varvas teori och praktik. bedriver folkhögskolor tillsammans med Arbetsförmedlingen studiemotiverande folkhögskolekurser, vilket är en tremånadersutbildning som ska stimulera till fortsatta studier. 49 (2016). Folkbildningens betydelse för samhället 2015. Förebyggande arbete och ungas etablering en del av strategin Vägar framåt har regeringen avsatt medel som fördelar till studieförbund och folkhögskolor för att i pilotprojekt utveckla matchningsarbete särskilt för unga som saknar en fullständig gymnasieutbildning. Genom yrkesintroduktionsanställning kan arbetsgivare som anställer unga 15–få ekonomiskt stöd för detta . Detta sker genom kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter på lokal nivå. Arbete kombineras med en lärandedel vars innehåll bestäms av arbetsgivaren eller branschen. lanserade regeringen två nya insatser för att minska ungdomsarbetslösheten. Ut- bildningskontrakt riktar sig till arbetslösa unga 20–som saknar eller inte har fullföljt en gymnasieutbildning med syfte att de ska fullfölja en sådan utbildning. Kontraktet gör det möjligt att studera på heltid, men det går även kombinera deltidsstudier med arbete, praktik eller andra lämpliga insatser. Traineejobb ska ge möjlighet att kombinera en anställning med yrkesutbildning. Detta innebär studier på deltid i kombination med en anställning med lönesubvention. Traineejobb riktas till unga i åldern 15–, men omfattar även nyanlända och långtidsarbetslösa . Även insatser för att validera ungas kunskaper och färdigheter är en viktig pusselbit för att stärka ungas vägar in i arbete och fortsatta studier. Samordnaren fick ett tilläggsuppdrag om kommunernas aktivitetsansvar . I detta avsnitt ges en lägesbeskrivning och en redogörelse för några av Samordnarens observationer . Samordnarens samtliga strategier är relevanta för arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret. Kommunerna har ett förtydligat ansvar som innebär att de löpande ska hålla sig informerade om hur unga i kommunen som har fullgjort sin skolplikt men inte fyllt och inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola, gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning är sysselsatta. Hemkommunen ska erbjuda de som berörs lämpliga individuella åtgärder som i första hand ska syfta till att motivera unga att påbörja eller återuppta en utbildning. Förebyggande arbete och ungas etablering också dokumentera sina insatser på ett lämpligt sätt och föra register över de unga som omfattas av ansvaret.50 Lagar för lokalt uppsökande arbete riktat till unga som varken arbetar eller studerar har sett olika ut och går att spåra tillbaka till 1970-talet. infördes bestämmelser om uppsökande verksamhet för kommunerna i skollagen men den uttryckliga bestämmelsen togs bort i samband med införandet av de individuella programmen . återinfördes en särskild bestämmelse om kommunernas ansvar att hålla sig informerade om hur unga var sysselsatta i syfte att erbjuda dem lämpliga åtgärder i skollagen.51 Det saknas tillförlitliga uppgifter på nationell nivå om hur många unga som omfattas av kommunernas aktivitetsansvar. har gjort beräkningar åt Samordnaren av hur många unga som är folkbokförda i men inte fyllt och inte genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskolan. Av de cirka 400 000 unga som hade slutbetyg från var knappt 18 000 utanför gymnasiestudier, 12 000 hade slutfört gymnasiet med studiebevis och drygt 22 000 gick på introduktionsprogram . Bland unga som kommit till i icke skolpliktig ålder så studerade drygt 8 000 på ett introduktionsprogram och 3 000 var utanför gymnasieskolan. Det är svårt att exakt beräkna antalet nyanlända ungdomar utanför gymnasieskolan som omfattas av aktivitetsansvaret då det inte är möjligt att exkludera dem som har en avslutad gymnasieutbildning när de flyttade till genom befintliga register. Det är inte heller möjligt att göra motsvarande beräkningar för elever i grund- och gymnasiesärskolan eftersom inte samlar in uppgifter på individnivå för dessa skolformer. har tagit fram allmänna råd för kommunernas aktivitetsansvar och samlar även in uppgifter från landets kommuner om unga som omfattas av ansvaret och vilka aktiviteter de tar del av på individnivå.52 Skolinspektionen genomförde 2015 en kvalitetsgranskning av arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret i 16 kommuner. De konstaterade att det fanns utvecklingsbehov bland annat 50Skollag 2010:800, 29 kap. 9 §. 2013/14:191 Med fokus på unga – en politik för goda levnadsvillkor, makt och inflytande. 52Skolverket (2016). Kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar. Förebyggande arbete och ungas etablering i arbetet med att ha löpande kontakt med unga, att göra individuella bedömningar och individanpassade insatser samt när det gäller att följa upp och utvärdera hur väl insatserna fungerar för individen.53 Regeringen har också aviserat ett uppdrag till Skolinspektionen att granska kommunernas arbete med aktivitetsansvaret som en del av strategin Vägar framåt.54 Samordnaren skickade ut en enkät kring aktivitetsansvaret som besvarades av av landets kommuner. Syftet var att kartlägga kommunernas arbete och inhämta synpunkter och erfarenheter. Enkäten togs fram av Samordnaren och undersökningen genomfördes i samarbete med SKL. Resultaten i sin helhet finns att läsa i rapporten 2016.55 Rapporten visar att arbetet har utvecklats jämfört med och 2010. av kommunerna har numera en handlingsplan för arbetet, och den stora majoriteten uppger att det inte finns någon otydlighet kring vilka unga som omfattas av aktivitetsansvaret. De använder fler metoder för att komma i kontakt med unga, men trots det uppger nästan två tredjedelar att de ser behov av stöd från nationella aktörer för att utveckla det uppsökande arbetet. Enkätundersökningen visar också att unga som omfattas av aktivitetsansvaret inte enbart behöver åtgärder som är utbildningsrelaterade. Flera kommuner erbjuder praktik eller feriearbete, stöd för personlig utveckling, stöd i kontakt med andra myndigheter och stöd som motsvarar elevhälsan. Det finns också de som erbjuder friskvård och fritidsaktiviteter. Tidigare studier har visat att kommuner som anser att de har lyckats bra erbjuder unga flera olika åtgärder.56 Många kommuner efterfrågar fler typer av stöd från nationella myndigheter för att stärka kvaliteten i arbetet med aktivitetsansvaret. Det handlar bland annat om erfarenhetsutbyten, kompetensutveckling för personal, vägledning för att implementera nya åtgärder samt stöd i hur individernas utveckling och etablering i studier 53Skolinspektionen (2016). Kommunernas arbete med det kommunala aktivitetsansvaret. 54Utbildningsdepartementet (2015). Vägar framåt – strategi för unga som varken arbetar eller studerar. 55Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitetsansvar 2016. 56Skolverket (2011). Vad gör kommunerna för ungdomar som inte går i gymnasieskolan? En rapport om det kommunala informationsansvaret (uppföljningsansvaret). Förebyggande arbete och ungas etablering och arbete kan mätas.57 För att ytterligare förtydliga bilden har Samordnaren tagit initiativ till två fördjupningsstudier . I enkätstudien uppgav av kommunerna att deras arbete med aktivitetsansvaret skulle behöva förändras de kommande tre åren mot bakgrund av den stora grupp asylsökande som kom till . Den första fördjupningsstudien omfattade intervjuer med 34 kommuner om denna fråga. Det var få som hade förändrat sitt arbete trots att de uppgivit att det kommer att behövas framöver. Ett skäl är att många av de asylsökande som kom till ännu inte berörs av aktivitetsansvaret. Några kommuner har påbörjat organisationsförändringar för att på ett så bra sätt som möjligt kunna möta behoven när unga får uppehållstillstånd. Flera av kommunerna lyfte fram framtida behov av en bättre samverkan inom kommuner och med andra, utveckling av nya utbildningsformer för att kunna påbörja och slutföra gymnasiestudier samt en ökad bemanning. Den andra fördjupningsstudien rörde skillnader mellan kommuner utifrån befolkningsstorlek. Representanter från tolv kommuner intervjuades, de tio som Samordnaren har ett fördjupat samarbete med samt ytterligare två mindre kommuner. De tre storstadskommunerna hade både mål och indikatorer inom området. Nio av de tolv kommunerna hade mål kopplade till aktivitetsansvaret, och sju kommuner hade indikatorer för att mäta resultat. Flera av kommunerna lyfte svårigheter med att komma i kontakt med unga som inte bor på sin folkbokföringsadress och inte svarar i telefon, unga som befinner sig utomlands och unga som inte lämnar hemmet. Storstadskommunerna uppgav inte svårigheter att komma i kontakt med unga i samma utsträckning som övriga. Intervjuerna visar att behoven hos unga kan se mycket olika ut vilket gör att behoven av insatser, samarbeten, rutiner och kompetens också varierar mellan kommunerna. Gemensamt är att det ofta krävs uthållighet, individuella insatser, tid och engagemang för att ge unga ett bra stöd. Detta kräver i sin tur resurser i form av kompetens och personal. Samordnaren har under sitt första år haft dialog kring aktivitetsansvaret med ett sjuttiotal kommuner. För många kommuner tycks 57 Samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar (2016). Kommunernas aktivitetsansvar 2016. Förebyggande arbete och ungas etablering den förändrade regleringen som trädde i kraft lett till ett ökat fokus på aktivitetsansvaret. I vissa kommuner har betydande arbete lagts ner på att bygga upp eller förfina den kommunala statistiken inom området för att kunna rapportera in uppgifter till . Exempel på frågor som kommunerna har lyft i möten med Samordnaren handlar om att stärka det förebyggande arbetet i skolan redan innan unga blir aktuella inom aktivitetsansvaret. En annan fråga har handlat om behovet av att utveckla insatser som inte är utbildningsrelaterade. I några fall har anvarsfrågan i kommunen lyfts och behovet av att se aktivitetsansvaret som hela kommunens ansvar för att lyckas. Förutsättningarna att identifiera och skapa kontakt med unga samt erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder kan skilja sig betydligt mellan kommuner där arbetet ska genomföras av en person som har uppdraget som en mindre del av en tjänst och kommuner där resurserna och prioriteringen är betydligt mer omfattande. lämnade sitt slutbetänkande. I det lämnades flera förslag om ändringar i Skollagens 29:e kapitel 9 § som styr kommunernas aktivitetsansvar.58 Utredningen remisshanteras . Samordnaren kommer att återkomma kring det kommunala aktivitetsansvaret i slutbetänkandet. Då föreslagit ändringar som påverkar aktivitetsansvaret väljer Samordnaren dock att förhålla sig till dem redan i delbetänkandet. Samordnaren delar och ställer sig bakom utredningens förslag att ungdomar som går på introduktionsprogram i gymnasieskolan inte bör omfattas av det kommunala aktivitetsansvaret, förtydligandet att aktivitetsansvaret bör omfatta de som har blivit folkbokförda i landet då de inte har skolplikt, samt förslaget att föra in bestämmelser i om att en förtroendefull och systematisk samverkan ska eftersträvas mellan aktivitetsansvaret och gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. föreslår att åtgärder inom ramen för aktivitetsansvaret i första hand ska syfta till att motivera den unge att börja eller återuppta en gymnasieutbildning vilket är en förändring jämfört med dagens bestämmelser. I nuvarande lagstiftning regleras inte vilken utbildning unga 58 SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. Förebyggande arbete och ungas etablering ska motiveras att börja eller återuppta. Förslaget med en tydligare styrning mot gymnasieskolan ser Samordnaren som problematiskt då även andra utbildningsformer kan vara viktiga alternativ för unga som varken arbetar eller studerar. Samordnarens enkätundersökning visade exempelvis att unga inte enbart behöver åtgärder som är kopplade till gymnasieskolan. Inom ramen för aktivitetsansvaret erbjuder av landets kommuner studier vid folkhögskola och studier inom vuxenutbildning. Andelen unga som varken arbetar eller studerar har legat på en relativt nivå i de senaste 10–15 åren. En alltför stor andel unga växer upp i en situation med betydande utmaningar vad gäller möjligheter till framtida etablering i samhället. Det finns unga som befinner sig utanför studier och arbete . Mycket händer i en människas liv . För att förstå och kunna adressera utmaningarna är det viktigt att identifiera hur vägen och resan kan se ut för unga. För att säkerställa att färre unga hamnar utanför studier eller arbete är det nödvändigt med ett bra förebyggande stöd samt tidiga insatser. Det är centralt att stödet och insatserna i större utsträckning än inkluderar ett utbildnings- och etableringsperspektiv. Det räcker inte att enbart bygga vidare på det arbete som redan pågår. Självfallet bidrar det förebyggande arbete som bedrivs inom exempelvis förskola, skola och den sociala barn- och ungdomsvården till att fånga upp barn och unga som annars riskerar att fara illa. Utan dessa insatser hade än fler unga varit utanför arbete och studier. Det är dock inte tillräckligt för att vända utvecklingen och minska antalet unga som varken arbetar eller studerar. En stor utmaning är att många förebyggande insatser ofta saknar långsiktighet och en tydlig målbild. Ofta förebyggs akuta problem och relationen mellan det förebyggande arbetet och dess koppling till etablering i form av arbete och studier längre fram saknas. Ett bristande etableringsperspektiv i det förebyggande arbetet bidrar till att inflödet i gruppen som unga varken arbetar eller studerar inte minskar. Förebyggande arbete och ungas etablering I många fall går det att hitta förklaringar till att unga varken arbetar eller studerar i vilka resurser de har med sig och i vilket stöd de har fått. Detta har stor betydelse för senare etablering såväl som de kunskaper och de erfarenheter unga tillägnar sig. Det är viktigt att insatser sker vid upptäckt av ett problem och att det också sker i barnens liv. Vittnesmålen är många om att det ofta tar innan unga får ta del av insatser. Det är viktigt att säkerställa att insatser sätts in tidigt för att möta behov innan de blir mer komplexa och omfattande både från individens och från samhällets perspektiv. Ett välfungerande förebyggande arbete minskar risken för framtida problem och därmed för det personliga lidande som annars riskerar att drabba både barn, unga och deras närstående. Förebyggande arbete och tidigare insatser för att säkerställa att färre unga hamnar utanför studier eller arbete måste stärkas. Det finns både kunskap om risk- och skyddsfaktorer och erfarenheter kring övergångar i etableringen från skola till sysselsättning som kan tas tillvara bättre. När det gäller unga som varken arbetar eller studerar är riskfaktorerna kända. Trots det brister det förebyggande stödet och stora delar av gruppen nås inte av samhällets insatser. En tredjedel i gruppen unga som varken arbetar eller studerar är i okänd aktivitet, vilket betyder att det saknas kunskap om vad de gör eller vilka behov de har. De nås ofta inte av samhällets insatser. Universell prevention når alla unga och genom det kan unga som riskerar att hamna utanför studier och arbete fångas upp på det tidigt stadie. Det understryker behovet av att förstärka det förebyggande stödet då det vänder sig till alla unga. lämnade sitt slutbetänkande där utredningen hade flera förslag som kan minska riskerna att hamna utanför studier och arbete senare i livet. Samordnaren ser i huvudsak positivt på de förslag som handlar om att skolan aktivt ska förebygga studieavbrott, tydliggörande av möjligheten till fortsatt utbildning om eleven inte når målen, att introduktionsprogrammen utvecklas för att ge en bättre struktur och bättre stödja övergångar till nationella program samt att det ska vara möjligt att göra undantag från vissa behörighetskrav för elever som är mycket Förebyggande arbete och ungas etablering nära behörighet och som bedöms ha förutsättningar att klara studierna på ett nationellt program.59 En del av att underlätta ungas övergångar handlar om att stärka kopplingarna mellan utbildning och arbetsliv. En utvecklad studie- och yrkesvägledning och ökade kontakter med och kunskaper om arbetslivet för elever i grund- och gymnasieskola har av flera lyfts fram som utvecklingsområden. Det är fortsatt viktigt att följa utvecklingen kring utbildnings- och arbetsmarknadspolitiska insatser som syftar till att stärka ungas kompetenser och matchningen på arbetsmarknaden. 59 SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och fullfölja en gymnasieutbildning. 5Kunskapsbaserat arbete och kvalitet i insatser har intresset för liksom kunskapen om unga som varken arbetar eller studerar ökat. En mångfald aktörer ansvarar för och bedriver insatser riktade till unga. En av Samordnarens strategier är att stödet och insatserna som erbjuds unga bygger på kunskap och är evidensbaserat. Överlag finns det behov av fler effektstudier för att med större säkerhet kunna uttala sig om vilka insatser som fungerar väl för olika delar av ungdomsgruppen. Med utgångspunkt i evidensbaserad praktik lyfter Samordnaren fram perspektiv som är viktiga för att säkerställa att insatser är av hög kvalitet. Det handlar bland annat om att bli bättre på att ta tillvara och bygga vidare på den kunskap som redan finns. Det är också viktigt att se till vilka förutsättningar som finns för att bedriva en kunskapsbaserad praktik i verksamheter som möter unga som varken arbetar eller studerar. I detta kapitel ges en lägesbeskrivning kring hur kunskapen om effekter av insatser för unga ser ut . 5.1Kvalitet i stöd och insatser till unga Ett sätt att närma sig frågan om kvalitet är att se i vilken utsträckning insatserna resulterar i önskade effekter. Inom Samordnarens område har insatser ofta som syfte att unga som varken arbetar eller studerar ska påbörja och avsluta en utbildning eller övergå i arbete på kort sikt. Effekter på lång sikt handlar om att skapa en starkare förankring på arbetsmarknaden och i samhällsgemenskapen. Insatser för unga som varken arbetar eller studerar bedrivs inom flera olika verksamheter och omfattar en rad olika politikområden och förvaltningar med olika regelverk, praxis och kultur vilket inne- Kunskapsbaserat arbete och kvalitet i insatser bär särskilda utmaningar vad gäller uppföljning av insatserna och deras effekter. Flera tidigare utredningar, bland annat utredning om unga som varken arbetar eller studerar, har konstaterat att stödet till unga ofta brister. Det har också har understrukits i de möten som Samordnaren haft . Orsakerna till bristerna är många. En viktig aspekt är att stödet snarare än att utgå från individens behov ofta utgår från hur samhället är organiserat genom ansvarsfördelning mellan olika aktörer. Det finns en inbyggd konflikt i att den aktör som ger stöd gör det utifrån det egna regelverket och kanske inte alltid ser, eller har möjlighet att agera, om det står i kontrast till vad individen behöver. Regelverk kan således stå i vägen för individuellt anpassade insatser och kombinationer av insatser. Andra orsaker kan vara bristfällig kunskap om vilka behov unga har och även en bristande tradition av att ställa frågor till unga själva. Stödet kan utgå från föreställningar om individens behov och inte de faktiska behoven. Utveckling av insatser för unga sker ofta i projektform och med någon form av extern finansiering.