sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Som anges i kapitel 9 har utredningen bedömt att det ännu inte är möjligt att föreslå en finansiering av klimatanpassning av bebyggelse och angett skälen till detta. I stället har jag i betänkan det analyserat ansvarsfördelningen, lämnat förslag till vad en natio nell strategi bör innehålla och hur förslaget till den bör beredas. Vidare har jag lämnat förslag om krav på analys och strategi i över siktsplanen, lämnat förslag till en förändrad myndighetsstruktur och lämnat förslag som möjliggör för kommunerna att avslå bygglovs ansökan vid uppenbar risk för översvämning, ras, skred och erosion, även om ansökan är i enlighet med detaljplan samt lämnat förslag om att en förändring av markytans utformning blir lovpliktig om kommunen har bestämt det i planen. Därtill har jag lämnat förslag om en möjlighet i vattentjänstlagen för kommunen att i vissa fall kräva att fastighetsägare ska ta hand om eller fördröja viss mängd dagvatten på sin fastighet. Kraven om konsekvensanalys är begrän sad till mina förslag. Som framgått ska jag särskilt beakta de ekonomiska konsekven serna för stat, kommun, företag och enskilda. Utredningen har i 7.2 Min slutsats är att inte bara stat utan även kommuner saknar ett juridiskt ansvar för att klimatanpassa den befintliga bebyggelsen. Däremot har kommunerna ett juridiskt ansvar för att vid planläggning av ny bebyggelse ta hänsyn till risken för olyckor, översvämning och erosion. Som angetts i kapitel 9 hand lar kostnadsaspekten i hög grad om den befintliga bebyggelsen, det finns en konsensus att kommunerna bättre kan klara sitt ansvar för ny bebyggelse. Effekten av min slutsats om att kommunerna saknar ett juridiskt ansvar för att skydda den befintliga bebyggelsen från risken för skador på grund av översvämning, ras, skred och erosion blir att kostnaderna hamnar på fastighetsägaren och/eller försäk ringsbolag. Detta är dock inte en konsekvens av ett förslag från ut redningen utan en analys av gällande rättsläge. Jag menar att de förslag från mig som medför ekonomiska kon sekvenser är i första hand förslaget om krav på kommunerna om analys i översiktsplanen och förslagen om en förändrad myndighets struktur i såväl kapitel 7 som kapitel 8. Dessa förslag medför eko nomiska konsekvenser för kommun och stat. Jag redovisar dessa konsekvenser i 10.3.1 och 10.3.2. Kostnaderna för kravet om analys i översiktsplanen har beräknats med stöd av Ramböll. En samman fattning av de ekonomiska konsekvenserna görs i 10.3.3 Därutöver kan mitt förslag om att kommunerna efter genom förandetiden får avslå en ansökan om bygglov även om ansökan är i enlighet med detaljplan om det finns en uppenbar risk för översväm ning, ras, skred eller erosion innebära ekonomiska konsekvenser för kommunen och fastighetsägare. Det kommer jag att utveckla i 10.3.4. I 10.3.5 beskrivs konsekvenserna av en rätt för kommunerna att kräva att enskilda fastighetsägare ska ta hand om eller fördröja viss mängd dagvatten på sin fastighet. Konsekvenserna av förslaget om att göra markytans utformning lovpliktig om kommunen har be stämt det i planen redogörs i 10.3.6. Övriga konsekvenser av mina förslag än ekonomiska kommer jag att redovisa i 10.4 10.3.1Skyldigheten för kommunerna att utföra en analys i översiktsplanen Som framgår av kapitel 7 har jag föreslagit att kommunerna ska bli skyldiga att analysera risken för översvämning, ras, skred och erosion och upprätta en övergripande strategi om hur riskerna ska hanteras och redovisa detta i översiktsplanen. Syftet med kravet om en sådan analys är i första hand att arbetet med att bedöma riskerna och att finna en strategi kommer i gång i kommunerna och att det inleds en dialog med kommuninvånarna. Det ska ses som en början på den mycket angelägna klimatanpassningen av bebyggelse. Om en sådan inte genomförs kommer det att leda till stora kostnader. Exempel på sådana finns som angetts i konsultrapportens avsnitt 5.2, se kapitel 6. Analysen kommer att medföra kostnader. Det som i viss mån är oklart är att det allmänt i kommuner och hos myndigheter diskuteras om klimatanpassningsplaner i stort, som omfattar inte bara bebyg gelse utan all klimatanpassning. Som framgått av exempelvis inled ningen till kapitel 7 kan klimatanpassning anses innefatta sex olika huvudområden, som i sin tur har 4–6 undergrupper. Dessa är kom munikation (väg, järnväg, sjöfart osv,), tekniska försörjningssystem (elsystem, fjärrvärme osv. ), bebyggelse och byggnader (bl.a. över svämning, ras, skred och erosion samt dagvatten), areella näringar och turism (skogsbruket, jordbruket, fiske, turism osv. ), natur miljön och miljömålen samt människors hälsa. Sammantaget hand lar det därmed om ca 25 olika områden. Det område den analys och åtgärdsplan som jag föreslår träffar ett av sex huvudområden (be byggelse och byggnader, bl.a. översvämning, ras, skred och erosion samt dagvatten). För kommunerna bör det avse en väsentlig del av all nödvändig klimatanpassning. I Rambölls rapport, se kapitel 6, anförs följande om kostnader för kommunerna att göra klimatanpassningsplaner, s. 19: Processen kan bestå av att en eller flera personer ges ansvar att ta fram en klimatanpassningsplan och att kommunens olika förvaltningar bidrar i form av att peka ut risker kopplat till den specifika förvaltningens ansvarsområde. Kostnaden för att ta fram en klimatanpassningsplan eller klimat- och sårbarhetsanalys, baserat på intervjuer med tre utvalda kommuner, skattas till ca 400 000–. Delar av arbetet läggs i vissa fall ut på konsulter. Det ska tilläggas att kostnaden för att ta fram en klimatanpassningsplan varierar, dels till följd av att kommu ners risker ser olika ut, dels till följd av att stödet ser olika ut. I vissa fall finns regionala initiativ till samverkan vilket ger kommuner stöd bl.a. i form av kompetenser vid arbete med klimatanpassning. Det som framgår är att kostnaden skulle kunna uppgå till 400 000– för själva analysen. Här ska noteras att en sådan analys är bredare än den utredningen föreslår. Som framgått ska den analys om klimateffekter som jag föreslår begränsas till bebyggelse och till översvämning, ras, skred och erosion. Den analys om riskerna jag föreslår är därmed betydligt mer begränsad än vad som vanligtvis innefattas i en klimatanpassningsplan. har många kommu ner enbart gjort sårbarhetsanalyser, som ännu inte följts av förslag på lösningar, medan mitt förslag även innehåller ett krav om att kommunen ska upprätta en strategi för hur riskerna kan minskas eller upphöra. Det kan handla om att vissa områden inte ska be byggas eller endast på viss markhöjd, att öppna dagvattenlösningar måste tillskapas eller att bebyggelsen förutsätter vissa skyddsåtgär der. Analysen ska omfatta den befintliga bebyggelsen, som i särklass utgör den största delen av all bebyggelse. Däremot ska det inte i nu läget behöva ingå detaljerade underlag om olika skyddsåtgärder, exempelvis hur en vall ska utformas. Detta bör som utveck las i detaljplanen. Därmed menar jag att det åtgärdsförslag som ingår i kravet på kommunen inte bör kunna leda till stora kostnader, i stället bör analysen av klimateffekternas påverkan vara det mest krävande arbetet. Utifrån detta resonemang bör en mycket grov uppskattning kunna vara att det krav jag lägger på kommunen i genomsnitt inte bör medföra en större kostnad än per kommun. Det ska beaktas att det är genomsnittskostnad. Som Ramböll framhållit kommer även denna kostnad kunna variera med hänsyn till att risker na varierar. Därtill varierar kommunerna också i hög grad storleksmäs sigt, både när det gäller yta och andel bebyggelse. Det ska noteras att denna uppskattning avser kostnaden för det grundläggande analys arbete som behöver göras första gången. Jag föreslår i kapitel 7 att det arbetet ska ske –2022. Därefter ska analysen under varje mandatperiod uppdateras utifrån bl.a. ny forsk ning. Denna omprövning bör kunna ske till en betydligt lägre kostnad, som mycket grovt kan uppskattas till av grundkostnaden, alltså i genomsnitt ca per kommun och mandatperiod. Från utredningens sida menar jag som framgått att det är ange läget att detta arbete sker. Mina förslag innebär att en ny obligatorisk uppgift läggs på kommunerna av staten. Den kommunala finan sieringsprincipen innebär att kommuner och landsting ska kompen seras för statligt beslutade åtgärder som tar sikte på den kommunala verksamheten, jämför avsnitt 3.7.4 Jag föreslår därför att staten finansierar denna skyldighet. Av avgörande betydelse är också som framgått att klimatanpassning är av nationellt intresse. Det kan ske genom att generella statsbidrag ska utgå till kommunerna. –2022 ska varje kommun erhålla 500 000 i genomsnitt, jämför nedan avsnittet om fördelning mellan kommu nerna. Det skulle innebära en kostnad för staten på (290 x ). Kostnaden ska fördelas , 2020, 2021 och 2022 och därmed uppgå till . Därefter ska varje kommun under komman de mandatperioder erhålla i genomsnitt per mandat period för att aktualitetspröva sin analys, vilket skulle ge en statlig kostnad på , att fördelas till . Denna kostnad för staten ska belasta anslaget 1:10 Klimatanpass ning. uppgår anslaget till och fördelar sig enligt följande (belopp angivet i kkr. Tabell 10.1 Anslaget 1:10 Klimatanpassning 2017 Klimatanpassning – del till Lantmäteriet (ram) Klimatanpassning – del till (ram) Disponeras av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Klimatanpassning – del till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (ram) Klimatanpassning – del till meteorologiska och hydrologiska institut (ram) Disponeras av i län Klimatanpassning – del till i (ram) Regeringen har föreslagit att anslaget ska uppgå till även för att sedan höjas till och till . Jag föreslår att klimat anpassningsanslaget behålls på samma nivå som även . Kostnaden på till kommunerna ryms därmed inom anslaget. En fråga är hur beloppen ska fördelas mellan kommunerna. Det finns generella statsbidrag och riktade statsbidrag. Riktade statsbidrag betalas inte ut automatiskt utan måste sökas. Kommunerna kan an vända de generella statsbidragen till valfritt ändamål, medan de riktade måste användas till en specifik verksamhet. Riktade statsbidrag ska principiellt bygga på frivillighet. användes riktade stats bidrag i stor utsträckning. hade bidragen blivit svåröverskådliga och krångliga. Många av de dåvarande riktade stats bidragen togs bort. Riksdag och regering ansåg bl.a. att ett system med generella statsbidrag stämde bättre överens med det kommunala självstyret, riktade statsbidrag skulle framöver bara användas undan tagsvis och dessutom vara tidsbegränsade. utgår från att de bidrag som pågår eller kan räknas som tidsbegränsade (om statens styrning genom riktade statsbidrag inom hälso- och sjukvården Skr. 2016/17:110, s. 13 och 19.) En följd av att riktade statsbidrag principiellt ska användas för frivilliga åtaganden är att om obligatoriska åtgärder läggs på kommun en är det som princip generella statsbidrag som kan komma i fråga. Som angetts ovan innebär den kommunala finansieringsprincipen att kommuner och landsting ska kompenseras för statligt beslutade åtgärder som tar sikte på den kommunala verksamheten. Som fram går av avsnitt 3.7.4 är huvudregeln att regleringen sker genom att nivån på anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgifts område 25 förändras. Det innebär i sin tur att de statsbidragen för delas mellan kommunerna efter invånare. Slutsatsen blir att principen är att kommunerna bör ersättas med hänsyn till sin befolkning. Eftersom det handlar om skydd av bebyg gelse kan det i och för sig framstå som rimligt, en större befolkning innebär mer bebyggelse. finns det geografiska skillnader när det gäller risker, exempelvis kommuner som är belägna vid vatten. Den skillnaden skulle inte ge genomslagskraft. Å andra sidan kräver riktade anslag ett ansökningsförfarande, som i sin tur är resurs krävande. Sammantaget menar jag att såväl principiella som praktiska skäl talar för generella statsbidrag. Därutöver kan förslaget medföra ekonomiska konsekvenser för fastighetsägare. Om kommunens analys pekar ut vissa områden som riskområden kan det medföra konsekvenser för fastighetspriserna i det området, dvs. fastighetspriserna skulle kunna sjunka. skulle planerade åtgärder i sin tur kunna innebära en dämpning av ett möjligt prisfall. Det är inte möjligt att närmre uppskatta dessa förändringar. 10.3.2Ekonomiska konsekvenser av förslaget om en förändrad myndighetsstruktur – ökade anslag till och länsstyrelserna Mitt förslag i kapitel 7 innebär en förstärkt roll för och länsstyrelserna. Som framgår ska det vara uppgift att vara en nationellt samordnande myndighet för klimatanpassning i förhål lande till bebyggelse. I uppdraget ingår att samordna det underlag som expertmyndigheterna kan tillhandahålla om klimateffekter och klimatanpassning för bebyggelse. Myndigheten ska därutöver i av vaktan på att den nationella strategin blir tillgänglig i samråd med MSB, och, SGI meddela en tillsynsvägledning som avser ny bebyggelse för länsstyrelserna i syfte att minska riskerna för över svämning, ras, skred och erosion på bebyggelse. Det kan avse exem pelvis byggnaders hållbarhet, acceptabla risknivåer, höjdkrav osv. Efter det att en nationell strategi är tillgänglig kan roll förstärkas ytterligare. Därtill kommer att jag i kapitel 8 föreslår en förstärkt roll för i förhållande till dagvatten. Innebörden är att även måste tilldelas mer resurser. Det kan vara en resurshöjning för åren 2019–2022, som ytterligare kan behöva för stärkas efter 2022. Jag kommer att begränsa förslagen – 2022. Jag föreslår att tilldelas resurser som möjliggör bl.a. personalresurser för ytterligare några heltidsanställningar, som kan arbeta med dessa frågor samt ersättning för närliggande kostnader, motsvarande . Denna förstärkning ryms inom anslag 1:10 Klimatanslag. Även länsstyrelsernas roll ska förstärkas något, eftersom länsstyrel serna i ökad utsträckning ska stödja kommunerna i sitt planarbete utifrån det underlag tillhandahåller länsstyrelserna. tidigt bör länsstyrelsernas uppdrag att samordna arbetet med klimat anpassning på regional nivå förenklas genom . Jag föreslår en sammantagen resursförstärkning till samtliga länsstyrelser med , för sitt klimatanpassningsarbete, vilka ska för delas dem emellan enligt samma principer som sker . Det skulle i genomsnitt kunna räcka till en förstärkning med en halvtidstjänst vid varje länsstyrelse. Även dessa förstärkningar ryms inom den före slagna höjningen av anslag 1:10 Klimatanpassning. 10.3.3Sammantagen konsekvens för anslaget 1:10 Konsekvensen blir att den höjning regeringen föreslagit till stor del kommer att tas i anspråk för klimatanpassning av bebyggelse. Jag menar att detta är rimligt, klimatanpassning av särskilt bebyggelse är en väsentlig del av all klimatanpassning. Den berör samtliga med borgare och utgör en säkerhetsfråga av nationell betydelse. 10.3.4Ekonomiska konsekvenser av förslaget i 7.5 om prövning i bygglovsärendet I avsnitt 7.5 har jag föreslagit att en kommun alltid får avslå ansökan om bygglov efter genomförandetiden trots att ansökan är i enlighet med detaljplan om det finns en uppenbar risk för översvämning, ras, skred och erosion. I avsnittet redovisar jag att det från kommunalt håll har framförts att förslaget skulle få ekonomiska konsekvenser för kommunerna och fastighetsägare. De ekonomiska konsekven serna för kommunerna skulle bestå av att kommunerna skulle be gränsas i sin rätt till byggande. Det har framförts farhågor om att ett krav om att bygglov inte får beviljas på riskfylld mark skulle kunna innebära att ”en död hand” lades över byggnation inom vissa områden, där en stor del av marken är riskfylld, men byggnation fort farande kan ske enligt lagen, eftersom det finns äldre gällande detalj planer. Det kan t.ex. handla om städer, där det finns önskemål om byggnation vid vatten. Dessutom skulle det kunna innebära en ut ökad risk för skadeståndsskyldighet. Utredningen har i avsnitt 7.5 bemött dessa invändningar. Utifrån ett renodlat ekonomiskt perspektiv kan följande anföras: Utredningen är väl införstådd med särskilt små, mer utsatta kom muners behov att bygga attraktiva bostäder för att locka till sig in vånare och därmed skatteintäkter. En del av dessa attraktiva bostäder bedöms behöva ligga vid vatten och kan ha en översvämnings risk. Här menar dock utredningen utifrån ett principiellt och över gripande perspektiv att de ekonomiska fördelar ett byggande på risk fylld mark ger är kortsiktiga. På är det uppenbart att riskfyllda bostäder inte ger ekonomiska fördelar, i stället borde ett hållbart byggande framstå som även ekonomiskt mer fördelaktigt på . Ett led i denna omställning utgör också utredningens förslag i 7.3 om att kommunerna ska analysera riskerna i översikts plan. Som redovisas i 7.3 är en viktig del av förslaget att kommun invånarna inklusive fastighetsköpare ska bli införstådd med riskerna, vilket med hänsyn till att det främst är de som drabbas av kon sekvenserna i hög grad är rimligt. Ett syfte med en sådan omställ ning är att det leder till en förändrad bild av vad som är attraktivt boende, att bedömningen sker även med hänsyn tagit till riskerna. Vidare ska också beaktas att utredningens förslag av naturliga skäl avser samtliga kommuner, inklusive även ekonomiskt välmående med hög inflyttning. Att dessa kommuner ska kunna fortsätta bygga på riskfylld mark framstår som än mer orimligt. En slutsats kan vara att små, utsatta kommuners utflyttningsproblem måste lösas i annat sammanhang, inte genom riskfylld nybebyggelse. Därutöver ska framhållas att utredningens förslag är begränsat till uppenbara risker, innebörden av förslaget är att kommunerna även fortsättningsvis kan välja att bygga på riskfylld mark enligt äldre detaljplaner om riskerna inte är uppenbara. Förslaget tar därmed endast sikte på de klara fallen, där nybebyggelse utifrån riskerna skulle framstå som stötande. Det ska ses som ett första, mycket för siktiga steg i en svår, men nödvändig omställning. Slutligen, som även framgår av avsnitt 7.5 finns det också från kommunalt håll en uppfattning att det skulle vara olämp ligt med nybebyggelse på riskfylld mark, att det enligt kommunernas uppfattning kan finns en skyldighet för kommunerna att i en bygglovsansökan bevilja anstånd och upphäva detaljplanen. Därmed innebär utredningens förslag inga förändringar utifrån vad som redan skulle gälla enligt kommunerna, utan i stället mer en kodifiering av gällande praxis, men med bättre och klarare verktyg. Sammantaget menar jag att mitt förslag inte leder till några direkta kostnader för kommunerna utöver ökade administrationskostnader av mindre omfattning. Det handlar i stället om en möjlig inkomst förlust av att kommunerna inte kan exploatera uppenbart riskfylld mark. Hur stor denna inkomstförlust kan bli är även det en fråga som skulle behöva utredas för varje kommun för att kunna specifi ceras. Av avgörande betydelse är i vilken utsträckning annan mark för mer hållbar bebyggelse är tillgänglig. Med hänsyn till att mitt för slag är begränsat till den uppenbart riskfyllda marken och att kom munerna är av uppfattningen att sådan mark inte kan bebyggas framstår det som om den möjliga inkomstförlusten inte skulle vara betydande. Kommunens andra invändning avser att förslaget skulle kunna leda till en ökad skadeståndsskyldighet. Det som avses är att kom munerna som framgår av redogörelsen i 4.2 och 7.2 har en juridisk skyldighet för att ny bebyggelse i plan lokaliseras till lämplig mark, bl.a. med hänsyn taget till risken för olyckor, översvämning och erosion. Kommunerna ska inför detaljplaneläggning eller inför om rådesbestämmelser utreda markens lämplighet. Om kommunen underlåter det eller beslutar om bebyggelse på olämplig mark kan kommunen bli skadeståndsskyldighet, det skulle kunna bedömas som om kommunen varit vårdslös enligt skadeståndslagen. I avsnitt 7.2 har jag dragit den slutsatsen att kommunens möjliga skadestånds skyldighet i praktiken är ganska urvattnad, bl.a. med hänsyn till pre skriptionsbestämmelserna, att kommunens ansvar preskriberas efter beslut om detaljplan. Det är beslutet om detaljplanens anta gande som utgör myndighetsutövningen som skadeståndsansvaret utgår från. Med hänsyn till att genomförandetiden för en detaljplan är 5–innebär det att kommunens ansvar kan vara preskriberat innan bebyggelsen står färdig. Med mitt förslag om att bygglov alltid får avslås vid uppenbar risk skulle startpunkten för skadeståndsansvaret flyttas fram till beslutet om bygglov, eftersom myndighetsutövningen sker då. Kommunerna skulle därmed kunna få ökade kostnader. Utredningen delar denna slutsats och menar som jag anför i 7.5 att en sådan konsekvens både är rimlig och önsk värd. Vilka ekonomiska konsekvenser det skulle kunna handla om är omöjligt att konkretisera, eftersom en förutsättning för ökade kostnader skulle dels vara att det skulle föreligga en uppenbar risk för översvämning, ras, skred och erosion och att kommunen likväl i strid med mitt förslag och i strid med den praxis som redan skulle gälla enligt kommunerna skulle välja att bevilja bygglov. Det skulle vidare förutsätta att en fastighetsägare skulle kräva skadestånd och kunna bevisa att kommunen förfarit vårdslöst. Min bedömning är att alla dessa omständigheter endast bör kunna uppstå i undantags fall. De ekonomiska konsekvenserna för dessa fall skulle därmed vara små. Slutligen har invänts att mitt förslag skulle kunna leda till eko nomiska konsekvenser för fastighetsägare. Här handlar det främst om fastighetsägare som äger obebyggda tomter och som vill bebygga dessa, men även ombyggnad berörs. Om marken är uppenbart risk fylld skulle en sådan ansökan med mitt förslag kunna avslås efter genomförandetiden. I grunden innebär dock förslaget ingen för ändring utifrån gällande rätt. Som framhålls i avsnitt 7.5 är rättsläget redan nu sådant att en byggrätt efter genomförandetiden inte är absolut. Regelsystemet innebär som framgår där att kommunerna redan har rätt att upphäva en detaljplan efter genomförandetiden. Det som ändå gör att mitt förslag skulle kunna uppfattas som en förändring är att denna möjlighet dels är okänd och att kommuner na inte valt att agera så. Därmed handlar det främst om ett förtydligande av gällande lagstiftning. Hur många fastighetsägare som skulle kunna bli berörda är svårt att bedöma. i har i sin rapport ”Regional hand lingsplan för klimatanpassning för 2014 – Insatser för att stärka väg mot ett robust samhälle”, jämför 3.2.4, bedömt att det finns 2 000 obebyggda tomter i som är utsatta för risker på grund av havsnivåhöjning. Som framgått tidigare är särskilt utsatt för havsnivåhöjningar, varför det inte är möjligt att överföra denna siffra nationellt. Av dessa bör endast en mindre del uppfylla en mer kvalificerad risk som skulle kunna beskrivas som uppenbar. Hur många fastighetsägare som skulle önska att bebygga sin tomt trots uppenbara risker framstår också som oklart. Som framgått kan fastighetsägare vara en privatperson, men också en juridisk person som ett företag. Min bedömning ovan om att det handlar om ett begränsat antal fastighetsägare innebär att vi menar att förslaget inte får påverkan på för små företags arbetsförutsätt ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. 10.3.5Ekonomiska konsekvenser av förslaget i 8.4 om fastighetsägares hantering av dagvatten på fastigheten Jag har i avsnitt 8.4 föreslagit att det i vattentjänstlagen införs en möjlighet att kräva att fastighetsägarna ska ta hand om eller fördröja viss del av dagvattnet på fastigheten. Förslaget berör fastighets ägare, kommunen och va-huvudmannen (för det fall denne är en annan juridisk person än kommunen). Förslaget innebär en möjlighet för kommunen att få till stånd en effektiv dagvattenhantering inom ramarna för va-huvudmannens ansvar enligt vattentjänstlagen.