sou · H5B3106 · 2017-12-20 00:00:00 — Dessutom får infrastrukturförvaltarna möjlighet att börja erbjuda ramavtal om tillgång till infrastrukturkapacitet på nya villkor till tågoperatörer och trafikorganisatörer. Vad gäller prioriteringskriterier skapar lagändringarna möjlighet för infrastrukturförvaltarna att arbeta med andra typer av prioriteringsordningar än de som används , framför allt genom att det inte längre krävs, men inte heller utesluter, att en samhällsekonomisk beräkningsmodell används i kapacitetstilldelningsprocessen. Ändrade prioriteringskriterier kan därför komma att införas i och övriga infrastrukturförvaltares järnvägsnätsbeskrivningar. Detta bör ske med tillämpning av nu gällande regler för ändringar av järnvägsnätsbeskrivningar. Lagändringarna innebär inte i sig några direkta ändringar i marknadsförhållandena. Ändringarna avseende reservation av infrastruktur syftar till att skapa möjlighet för infrastrukturförvaltarna att, på likande sätt som vid användandet av prioriteringskriterier, styra utnyttjandet av järnvägsnätet mot ett effektivt utnyttjande. Detta kan t.ex. vara att en ny höghastighetsjärnväg reserveras för sådan trafik som järnvägen byggs för. Lagändringarna innebär därmed ingen direkt påverkan på marknadsförhållandena på järnvägsnätet utan måste verkställas i enlighet med de regler som följer av järnvägslagen och av . Inte heller lagändringarna avseende ramavtal får en direkt inverkan på marknadsförhållandena på det svenska järnvägsnätet. Även i detta fall har infrastrukturförvaltarna att följa de regler som följer av järnvägslagen med tillhörande författningar och myndighetsföreskrifter samt EU:s ramavtalsförordning vid verkställande av de nya reglerna. Ändringarna bör träda i kraft innan höghastighetsjärnvägens första delsträcka tas i bruk för trafik, vilket beror på att de bör vara på plats innan det är aktuellt för järnvägsföretag och upphandlande myndigheter att köpa in tåg, planera för depåverksamhet etc. Ändringarna kan tillämpas på mål eller ärenden som inletts efter den dag då de träder i kraft. Med ett sådant införande är det vår bedömning att särskilda övergångsregler inte är nödvändiga. I detta kapitel redogör vi för de bedömda konsekvenserna av våra förslag till förändringar i järnvägslagen (2004:519). Den sammanfattande slutsatsen av konsekvenserna är att de ändringar som föreslås påverkar trafikeringen av höghastighetsjärnvägen på ett positivt sätt, dels för att förutsägbarheten i tågplaneprocessen ökar och dels för att planeringshorisonten för operatörerna (kommersiella och upphandlande) kan bli längre i samband med t.ex. stora investeringar i nya fordon och depåverksamhet. Konsekvenserna för övriga järnvägar i landet är mer svårbedömda eftersom de påverkas av hur och övriga infrastrukturförvaltare utformar prioriteringskriterierna för respektive järnväg. Om man för övriga järnvägar tillämpar samma prioriteringskriterier som blir det inga nya konsekvenser, men om andra prioriteringskriterier tillämpas kan de påverka olika aktörer såväl positivt som negativt. Konsekvenserna i övrigt bedöms som små. Som konstaterats i vår andra delrapport1 ger det regelverk som gäller för kapacitetstilldelningen i begränsade möjligheter att i förväg styra kapacitetsutnyttjandet. Som utgångspunkt kan den som vill bedriva trafik på det svenska järnvägsnätet ansöka om de tåglägen 1 Sverigeförhandlingen, Delrapport från Sverigeförhandlingen. finansiering och kommersiella förutsättningar (SOU 2016:3), . som önskas för varje årlig tågplaneperiod, varefter infrastrukturförvaltaren (oftast ), ska försöka tillgodose alla ansökningar om kapacitet. De som ansöker kan göra det utifrån egna önskemål och utan styrning eller samordning i det inledande ansökningsskedet. Även efter samråd mellan de kapacitetssökande förekommer det att alla kapacitetsansökningar inte kan tillgodoses fullt ut, och får då i sista hand ensidigt besluta om hur kapaciteten ska fördelas utifrån samhällsekonomisk effektivitet. Ett förenklat exempel på tidplanen för den årliga kapacitetstilldelningen innebär att den som önskar bedriva trafik ansöker om detta , och presenterar sitt beslut. Be- slutet gäller efterföljande år. Kapacitetstilldelningsprocessen uppfattas, enligt de samråd vi haft med avseende på trafikering av höghastighetsjärnvägen, som bristfällig så till vida att den ger en mycket kort framförhållning avseende beslutet om vilken trafik som operatörerna får rätt att bedriva. Vidare finns ingen säkerhet om kapacitetstilldelningen från till ett annat. Detta bedöms kunna vara hämmande för bl.a. inköp av rullande materiel, särskilt när detta ska ske i stor skala. Ett verktyg som lyfts fram som en möjlighet för att skapa längre framförhållning är ramavtal, men finns inga sådana i . Ett skäl som uppges för att det inte tecknas ramavtal är att dessa inte anses ge tillräcklig säkerhet, och uppges bara fungera så länge ansökningarna om tåglägen kan samordnas inom ramen för kapacitetstilldelningsprocessen. Om samordningen inte lyckas ska tillgripa en tilldelning som utgår från samhällsekonomisk effektivitet, och då anses de tecknade ramavtalen inte längre ha någon betydelse. En annan brist anses vara att ramavtal får gälla endast om infrastrukturförvaltaren vidtagit omfattande investeringar i infrastrukturen. Möjligheten anses dock inte finnas om en operatör t.ex. vidtagit omfattande investeringar i sin fordonspark. Det finns också inom delar av järnvägsbranschen en oro för att användandet av ramavtal kan låsa upp för mycket kapacitet och minska flexibiliteten. Befintligt regelverk för kapacitetstilldelning, innefattande användandet av prioriteringskriterier i konfliktsituationer och möjligheten att skapa framförhållning utöver den årliga tågplaneprocessen uppfattas av ett flertal aktörer inom järnvägssektorn som bristfälligt i ett antal avseenden, och framför allt vad avser regleringen (och använd- andet av) prioriteringskriterier samt avsaknaden av möjligheten att teckna ramavtal. Vi har identifierat att dessa brister kan skapa hinder för att få järnvägsföretag och trafikorganisatörer att göra nödvändiga investeringar i rullande materiel för att kunna bedriva en trafik som motsvarar målsättningen med höghastighetsjärnvägen, dvs. höghastighetstågstrafik och snabb storregional trafik. Bilden av problemen med förutsägbarhet och framförhållning i kapacitetstilldelningsprocessen har bekräftats under vårt arbete. har vi kunnat konstatera att implementerat de aktuella delarna av EU-direktiven på området på ett annat sätt än vad vissa andra stater har gjort. Detta kommer bl.a. till uttryck genom att den största infrastrukturförvaltaren i , , inte anger i sin järnvägsnätsbeskrivning vilken typ av trafik som har prioritet inom de olika delarna av järnvägsnätet vid en konflikt mellan två kapacitetssökande. Vidare tecknar inte ramavtal avseende infrastrukturkapacitet. Sverigeförhandlingen har mot denna bakgrund initierat och genomfört en utredning som utgår från att ta fram förslag på nya författningstexter jämte författningskommentarer och konsekvensbeskrivningar, med avsikten att regelverket för höghastighetsjärnvägarna ska ge prioritet för sådan trafik som motiverar investeringen, dvs. höghastighetstågstrafik och snabb storregional trafik, samt bidra till hög punktlighet, korta restider och längre framförhållning i planeringsprocessen inför trafikering. I det följande görs en bedömning av konsekvenserna av de förslag som presenteras i denna SOU i enlighet med bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 5.2.2Nya regler för reservation och upprättande av prioriteringskriterier Syftet med förslagen avseende prioriteringskriterier är att säkerställa att trafik med höghastighetståg och snabb storregional trafik kan prioriteras på höghastighetsjärnvägen, i grunden utifrån att det är den trafiken som motiverar investeringen i den nya järnvägen. vår bedömning kommer de föreslagna författningsändringarna, innebärande bl.a. att kravet på samhällsekonomisk effektivitet utmönstras, att skapa ett större handlingsutrymme för infrastrukturförvaltare att utforma prioriteringskriterier som på förhand redovisar vilka typer av trafik som har prioritet inom de olika delarna av järnvägsnätet. Kravet att det ska tas hänsyn till de prioriterade tjänsternas betydelse för samhället i förhållande till varje annan tjänst som inte kommer att tilldelas kapacitet ger även möjlighet att t.ex. arbeta med olika prioritetsordningar vid olika tider eller perioder . Författningsändringen gör det möjligt att redan i järnvägsnätsbeskrivning klargöra att trafik med höghastighetståg och snabba storregionala tåg kommer att prioriteras på de nya höghastighetsjärnvägarna. möjliggör förslaget en annan prioritering på andra järnvägar. Även de sträckor närmast de tre största städerna som trafikeras av tåg från höghastighetsjärnvägen, kan därmed ha en annan prioriteringsordning. Även regeländringarna avseende reservation av infrastruktur bedöms skapa möjlighet att prioritera höghastighetstrafik respektive snabb storregional trafik på den nya höghastighetsjärnvägen. Regeländringen, där kopplingen till tekniska egenskaper utmönstras, syftar även till att möjliggöra för infrastrukturförvaltaren att ställa krav på egenskaperna hos de trafiktjänster som avses bedrivas på höghastighetsjärnvägen, t.ex. med avseende på restidsmål, uppehållsmönster, avgångsfrekvens och liknande. Differentiering mellan olika delar av järnvägsinfrastrukturen Vidare har utredningen innefattat att i regelverket skilja mellan den fysiska nya höghastighetsjärnvägen och de befintliga sträckorna närmast de tre största städerna där också annan trafik ska kunna fortsätta att utvecklas. Våra förslag på författningsändringar har utformats mot bakgrund av järnvägslagens nuvarande lydelse. Av de skäl som anförts i avsnitt 3.2.2 föreslår vi inte att rena prioriteringskriterier införs i lagtext. Frågan lämnas över till infrastrukturförvaltarna som har att bedöma och fastställa en lämplig prioriteringsordning för de olika delarna av järnvägsnätet med beaktande av bl.a. de tänkta huvudanvändarna för de olika delsystemen. Detta innebär att regelverket tillåter en differentiering i prioriteringen som kan tillämpas på olika sätt på det befintliga järnvägsnätet respektive på den nya höghastighetsjärnvägen. Hög punktlighet och korta restider En ytterligare målsättning med utredningen har varit att förslagen ska bidra till hög punktlighet och korta restider. Vad gäller hög punktlighet, handlar detta framför allt om att säkerställa att den tidtabell som fastställs utifrån tilldelade tåglägen kan upprätthållas i den operativa verksamheten – dvs. att undvika trafikstörningar som orsakar förseningar. Frågan faller därför i delar utanför just denna utredning, men vi kan konstatera att en alltför blandad trafik ökar risken för trafikstörningar. Genom de föreslagna författningsändringarna får infrastrukturförvaltarna större möjlighet än tidigare att på förhand definiera vilka trafiktyper som ska utnyttja de olika delarna av järnvägsnätet, vilket indirekt kan bidra till en ökad punktlighet. Vad gäller korta restider påverkas detta till stor del av fordonens prestanda, av omgivande trafik och av operativ prioritering. Med det sagt konstateras att författningsändringen avseende reservation och prioritering på järnvägsinfrastruktur (såsom den nya höghastighetsjärnvägen) skapar möjlighet att ge företräde till trafik som uppfyller t.ex. restidsmål. Möjligheter med befintlig lagstiftning att prioritera höghastighetståg och snabb storregional trafik Även om inga författningsändringar genomförs finns redan enligt gällande lagstiftning verktyg som tillåter en viss prioritering av höghastighetståg och snabb storregional trafik på den nya höghastighetsjärnvägen. Det förutsätter dock att dessa trafiktyper kan ges ökade schablonvärden i den samhällsekonomiska beräkningen. Därutöver har framförts att det sannolikt kan finnas ett visst förbättringsutrymme i processer som skulle kunna skapa ett mer effektivt och transparent kapacitetstilldelningsförfarande. Det skulle i så fall handla om ett utökat användande av it-stöd och digitala verktyg. Vi har inte studerat detta vidare eftersom vi bedömt att det inte skulle lösa de problem vi identifierat. Även om den förbättringspotential som beskrivs här, inom ramen för befintlig lagstiftning, realiseras fullt ut ger det en begränsad ledning på förhand avseende vilken typ av trafik som kommer att prioriteras för ett givet tågläge. Den befintliga modellen kommer i detta avseende alltid att brista i förutsägbarhet. Om inga förändringar genomförs förblir därmed enligt vår uppfattning läget osäkert, vilket är negativt för etableringsmöjligheterna på den nya höghastighetsjärnvägen. Möjligheter att med befintlig lagstiftning reservera infrastruktur Redan enligt gällande rätt står det helt klart att den nya höghastighetsjärnvägen kan reserveras för trafik med vissa tekniska egenskaper. Reservationsmöjligheten är dock otillfredsställande utifrån målsättningen och utmaningarna med den nya höghastighetsjärnvägen. En reservation av den nya infrastrukturen ger, med nuvarande regelverk, inte möjlighet att styra trafiken på höghastighetsjärnvägen mot ett så effektivt kapacitetsutnyttjande som möjligt. Det finns därmed en risk att alltför olika hastighetsnivåer och olika stoppmönster för snabba respektive långsamma tåg kommer att innebära att det totala antalet möjliga tåglägen blir suboptimalt. Författningsförslagen syftar till att kunna styra den totala trafikmängden utifrån vissa egenskaper för den trafik som ska bedrivas på höghastighetsjärnvägen. Detta kan skapa en mer homogen trafik, vilket i sin tur kan leda till ett optimerat kapacitetsutnyttjande där höghastighetstågstrafik och snabb storregional trafik delar på kapaciteten på ett effektivt sätt. Om inga ändringar görs avseende reservation av infrastruktur riskeras därmed målsättningen att förslagen ska bidra till hög punktlighet och korta restider. Särreglering av höghastighetsjärnvägarna och prioriteringsordning i lag Ytterligare en möjlighet för att säkerställa prioritet för höghastighetståg och snabb storregional trafik är att införa en särreglering avseende förhållandena på höghastighetsjärnvägen i järnvägslagen. Någon ändring i 6 kap. 3 § 1 stycket som är tillämplig för resten av de järnvägsnät som regleras av järnvägslagen behöver då inte ske. En sådan lagteknisk lösning skulle vidare kunna innehålla prioriteringskriterier som enbart tar sikte på att hantera konflikter mellan höghastighetstågstrafik och snabb storregional trafik. Möjligheten att införa särregler för höghastighetsjärnvägen har diskuterats i anslutning till förslagen på författningsändringar för användande av prioriteringskriterier i avsnitt 3.2.2. Som framgår där bedömer vi att en särreglering, t.ex. i form av bestämmelser som specifikt tar sikte på förhållandena på de nya höghastighetsjärnvägarna, inte är en lämplig lösning. Prioriteringskriterier i lagtext skulle visserligen tydliggöra de kriterier som tillämpas men skulle minska infrastrukturförvaltarens handlingsutrymme på ett oönskat sätt, även om det införs en ventil som möjliggör avvikelser från de fastställda kriterierna. Vidare skulle det innebära att eventuella framtida behov av att ändra prioriteringskriterierna måste genomgå en process för lagändring. Motsvarande överväganden gör sig gällande för en lösning där höghastighetsjärnvägen reserveras för vissa trafiktjänster genom bestämmelser i järnvägslagen. Vi anser att det går att uppnå de eftersträvade målen med andra styrmedel som inte innebär en detaljreglering som riskerar att binda upp infrastrukturförvaltaren och hindra denne från att reagera på förändringar i resande- och transportmönster. Regeringens bemyndigande att meddela ytterligare bestämmelser i saken medger t.ex. en mer flexibel regelgivning och lämnar därtill utrymme att i förordningsform styra kapacitetsfördelningen utifrån transportpolitiska mål. Vi bedömer därför att det huvudsakligen bör åligga infrastrukturförvaltaren att upprätta prioriteringskriterier och att besluta om att reservera infrastruktur inom ramen för de nya reglerna. 5.2.3Nya regler för ramavtal Syftet med regeländringarna avseende ramavtal är att öka framförhållningen i kapacitetstilldelningsprocessen för tågoperatörer och andra trafikorganisatörer. De föreslagna författningsändringarna kommer att skapa tydligare förutsättningar för användandet av ramavtal, dess löptid och villkoren däri. Vidare innebär de föreslagna författningsändringarna att det finns utrymme att ge ramavtalen en starkare ställning i kapacitetstilldelningsprocessen än vad som skulle vara fallet för ramavtal som ingås . Författningsförslagen bedöms därför skapa möjlighet att åstadkomma en framförhållning i kapacitetstilldelningsprocessen som sträcker sig utöver de ettåriga tågplaneperioderna samt prioritering av trafik med höghastighetståg och snabb storregional trafik på de nya höghastighetsjärnvägarna. Den slutliga utformningen och prioriteringsfrågornas genomförande överlämnas till infrastrukturförvaltarna, eller annan som regeringen anger. Differentiering mellan olika delar av järnvägsinfrastrukturen Vidare har utredningen innefattat att i regelverket skilja mellan den fysiska nya höghastighetsjärnvägen och de befintliga sträckorna närmast de tre största städerna där också annan trafik ska kunna fortsätta att utvecklas. Våra förslag på författningsändringar har utformats mot bakgrund av järnvägslagens nuvarande lydelse. Vi bedömer att specialregler inte bör införas för användandet av ramavtal för infrastrukturkapacitet begränsat till höghastighetsjärnvägarna. Frågan om lämpligheten att tillämpa olika principer för ramavtalssökande som önskar bedriva trafik på de olika delarna av järnvägsnätet, eller olika typer av trafik, överlämnas till infrastrukturförvaltarna, eller annan som regeringen anger. Dessa har att bedöma och fastställa lämpliga rutiner för ingåendet av ramavtal och villkoren däri, inom ramen för de skyldigheter som följer av järnvägslagen och EU:s ramavtalsförordning. Enligt vår bedömning kan det finnas utrymme inom ramen för ramavtalsförordningen att differentiera användandet av ramavtal mellan det befintliga järnvägsnätet och den nya höghastighetsjärnvägen. Detta bör kunna ske om det är motiverat med hänsyn till förutsättningarna på de olika banavsnitten inom järnvägsnätet, även om det finns en osäkerhet avseende tolkning av hur stora skillnaderna får vara mellan olika linjer. Hög punktlighet och korta restider Därutöver är en målsättning med utredningen att regeländringarna ska bidra till hög punktlighet och korta restider. Författningsförslagen avseende ramavtal bedöms vara neutrala för frågeställningarna. Det konstateras dock att ramavtalet kan binda upp ramavtalsinnehavaren vid utfästelser gällande den trafik som kommer att bedrivas under ramavtalets löptid, och torde kunna innefatta restidsmål. Möjligheter med befintlig lagstiftning Även om inga författningsändringar genomförs bedöms att det finns ett visst utrymme att skapa bättre förutsättningar för användande av ramavtal som kan öka förutsägbarheten för aktörerna på järnvägsmarknaden. Inte minst kan det, som kommenterats under avsnitt 1.2.2, även finnas visst utrymme att redan utifrån befintlig prioriteringsmodell tillmäta ansökningar om tåglägen som sker med stöd av ett ramavtal ett ökat samhällsekonomiskt värde, vilket skulle stärka ramavtalens ställning i kapacitetstilldelningsprocessen. Därutöver finns det möjlighet enligt gällande rätt för infrastrukturförvaltare att tillämpa ersättningsmekanismer, t.ex. bonus/malus som kan användas t.ex. för att erbjuda ramavtalsinnehavare ekonomisk kompensation om de inte får tilldelat tåglägen i enlighet med den omfattning som framgår av ramavtalet. Detta skulle kunna mildra den kapacitetssökandes kommersiella risk som bedöms vara förenad med osäkerheterna i kapacitetstilldelningsprocessen, och skulle därigenom kunna öka den kommersiella förutsägbarheten. Å andra sidan innebär en sådan kompensationsmekanism att infrastrukturförvaltarna tar på sig en ekonomisk risk som är kopplad till det totala kapacitetsutnyttjandet på de berörda delarna av järnvägsinfrastrukturen. Infrastrukturförvaltaren tar i sådana fall på sig en risk för att efterfrågan på tåglägen ökar på ett sätt som innebär att en ersätt- ningsskyldighet gentemot ramavtalsinnehavare uppkommer. Användandet av sådana ersättningsmekanismer bör således föregås av detaljerade analyser för att undvika att oönskade effekter uppkommer för infrastrukturförvaltare eller kapacitetssökande, vilket ligger utanför ramen för vårt uppdrag. En oförändrad lagtext på området innebär också att det kvarstår betydande osäkerheter gällande på vilka premisser ramavtal kan ingås, vilka villkor som får användas i ramavtal samt vilken ställning ramavtal kan ges i kapacitetstilldelningsprocessen. Sammantaget finns en betydande risk att de upplevda bristerna i förutsägbarhet i kapacitetstilldelningsprocessen kommer att bestå om inte något görs. Detta är negativt för samtliga aktörer. 5.2.4Vilka berörs av regleringen? Författningsändringarna gällande prioriteringskriterier och reservation av infrastruktur bedöms beröra samma krets av aktörer och ändringarna behandlas därför gemensamt under denna rubrik. Regeländringarna berör såväl trafikorganisatörer (t.ex. regionala kollektivtrafikhuvudmän) som tågoperatörer som utför persontrafik (såsom MTR, och andra bolag som kan vara intresserade av att etablera sig på den svenska marknaden). Eftersom författningsförslagen avser hela järnvägsnätet (se avsnitt 5.2.2 och 5.2.3) kan även aktörer som trafikerar eller organiserar trafik på andra järnvägar än höghastighetsjärnvägen beröras. Det gäller såväl persontrafik som godstrafik. Författningsförslagen bedöms ge alla aktörer ökad förutsägbarhet och ökade möjligheter att teckna ramavtal och göra investeringar. Indirekt kan även slutanvändare komma att påverkas av regleringen, dvs. resenärer, industri och godskunder. Författningsförslagen avseende prioritet respektive framförhållning bedöms ha likartade ekonomiska effekter och behandlas därför samlat under denna rubrik. Vi bedömer att författningsförslagen är kostnadsneutrala för tågoperatörer och trafikorganisatörer. Användandet av ramavtal innebär förvisso tillkommande administration för företagen, både i förhandlingsskedet och under ramavtalens löptid. kan användandet av ramavtal minska den administration som den årliga tågplaneprocessen är förenad med samt ge trygghet och långsiktighet inför en stor ekonomisk företagsinvestering i form av nya höghastighetståg och ny trafikorganisation. Reglerna för prioriteringskriterier och reservation av infrastruktur bedöms framför allt påverka och Transportstyrelsen (mer om detta under följande avsnitt 5.2.6). En målsättning med de nya reglerna är att skapa mer transparenta prioriteringskriterier och därmed skapa bättre förutsättningar för en effektiv och smidig kapacitetstilldelningsprocess. Om något bedöms därför författningsförslagen kunna leda till vissa minskningar i tågoperatörernas och trafikorganisatörernas kostnader i förhållande till kapacitetstilldelningsprocessen. Författningsförslagen avseende prioriteringskriterier, reservation av infrastruktur och användande av ramavtal bedöms innebära vissa tillkommande arbetsuppgifter hos , Transportstyrelsen och i viss mån hos förvaltningsdomstol. Det är dock vår bedömning att detta handlar om en liten omfattning, och att det främst är i ett övergångsskede till ny reglering som detta kan vara aktuellt. (och övriga infrastrukturförvaltare) kommer genom förslagen att få nya regler att förhålla sig till vid upprättandet av prioriteringskriterier, och har därmed att ta ställning till i vilken mån det är lämpligt att införa prioriterade kategorier av transporttjänster för de olika delarna av järnvägsnätet.