sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — 2 Sammandrag av undersökningen finns i den kommande rapporten . utsträckning än övriga kommuner tycks bedriva aktiviteter i fråga om grundskyddet för samtliga nationella minoriter. Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att de flesta av landets kommuner inte beaktar det ansvar de har för grundskyddet. Detta trots att minoritetslagen trädde i kraft för . Det främsta skälet till att kommuner, landsting och myndigheter inte beaktar grundskyddet torde vara okunskap om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i historiskt och . Den bristfälliga kunskapen bland kommunerna kan i viss mån också illustreras av svaren i en enkät som utredningen sänt till kom- munledningarna i ett tiotal kommuner – stora och små, från norr till söder och inom eller utanför de tre förvaltningsområdena. I svaren från kommuner utanför förvaltningsområde var förklaringen till att kommunen inte vidtagit åtgärder att kommunen inte ingår i för- valtningsområde samt inte upplevt någon efterfrågan från de natio- nella minoriteterna. Som utredningen utvecklar i nästa avsnitt kan emellertid avsaknaden av en tydlig lokal efterfrågan från nationella minoriteter inte tas till intäkt för att kommunen inte berörs av lagstiftningen Av de kommuner som ingår i förvaltningsområde svarade även dessa med ett undantag att de bara arbetar med att tillämpa lagen för det språk i vars förvaltningsområde kommunen ingår. En ytterligare förklaring till grundskyddets bristande genomslag kan vara att det i stor utsträckning saknas incitament för kommuner och landsting att aktivt och medvetet arbeta med de nationella minoriteternas rättigheter. Om det inte finns någon stark och aktiv minoritetsorganisation lokalt och det inte heller på något annat tydligt sätt kommer fram att det finns behov, kan politiker och tjänstemän uppfatta att minoritetslagen inte alls är aktuell i deras kommun eller landsting. Utredningen konstaterar vidare i avsnitt 5.2 att den nuvarande ordningen för uppföljning och samordning varit otillräcklig. Till detta kommer att bestämmelserna i 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen är utformade som allmänt hållna s.k. målsättningsstadganden eller portalparagrafer. Detta kan tänkas bidra till att få kommuner och landsting uppfattar att de berörs av minoritetspolitiken. 4.2.2En stärkt medvetenhet om minoritetspolitiken Förslag: Det bör införas en skyldighet för samtliga landets kom- muner och landsting att anta dokumenterade mål och riktlinjer för det minoritetspolitiska arbetet, av vilka ska framgår hur de ska följas upp. Kommuner och landsting bör även vara skyldiga att på begäran lämna uppgift om dessa mål och riktlinjer till uppfölj- ningsmyndigheten. Kommuner och landsting bör även vara skyldiga att göra de kartläggningar som behövs för det minoritetspolitiska arbetet. Kommuner och landsting har en avgörande betydelse för att för- verkliga minoritetspolitiken, då de befinner sig på ett närmare avstånd till medborgarna än staten och ansvarar för många verk- samheter, såsom förskola, skola, äldreomsorg och lokal kulturverk- samhet, som är av särskild betydelse för bevarandet och främjandet av de nationella minoriteternas kultur och de nationella minoritets- språken. Som konstaterats i föregående avsnitt har minoritets- politiken fått ett bristfälligt genomslag lokalt och regionalt. En uppfattning som har framkommit är att bristen på genomslag bör lösas genom att minoritetspolitiken genomdrivs tvångsvis lokalt och regionalt genom exempelvis förelägganden om vite. En sådan lösning skulle emellertid utgöra ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen och göra det svårare att anpassa minoritetspolitiken till lokala förutsättningar. En sådan lösning riskerar även att motverka kreativitet, initiativförmåga och engagemang på det lokala planet. Det skulle dessutom krävas att regleringen gjordes tydligare, exem- pelvis vad gäller innebörden i begreppet främjande. Det får emeller- tid anses i praktiken omöjligt att på ett tillfredsställande sätt reglera det lokala och regionala minoritetspolitiska arbetet genom en upp- sättning konkreta handlingsregler. Utredningen har försökt identifiera vad som utgör själva kärnan i det grundläggande skyddet i 4 § minoritetslagen och 8 § språklagen. Ett minimikrav måste anses vara att varje kommun och landsting i vart fall aktivt och medvetet på något sätt förhåller sig till minori- tetspolitiken. Detta grundläggande krav bör gälla även där det inte finns någon uttalad efterfrågan på åtgärder från personer som tillhör någon av de nationella minoriteterna. Avsaknaden av en tydlig lokal efterfrågan från nationella minoriteter, exempelvis från en förening, kan inte tas till intäkt för att kommunen inte berörs av lagstift- ningen. Många personer är omedvetna om att de har rättigheter. Vissa grupper är dessutom på grund av erfarenheter av diskriminering och förtryck tveksamma till att utan vidare ge sig till känna. Efter- frågan kan dessutom antas bli påverkad av i vilken utsträckning de nationella minoriteterna och deras rättigheter synliggörs genom exempelvis information från kommunen. Att främja de nationella minoriteternas rättigheter lokalt förutsätter inte heller en sådan tydlig lokal efterfrågan eftersom främjandet även kan innebära att myndig- heter ökar kunskapen om minoritetspolitiken hos majoritetssamhället. Utredningen gör bedömningen att en skyldighet för kommuner och landsting att anta dokumenterade minoritetspolitiska mål och riktlinjer kan medföra en ökad medvetenhet om minoritetspolitiken och ge en tydlig signal till samtliga kommuner och landsting att de berörs av lagstiftningen. Enbart själva arbetet med att ta fram målen och riktlinjerna kan antas leda till processer som ökar medveten- heten om minoritetspolitiken bland tjänstemän och politiker, exem- pelvis genom att olika förvaltningar involveras i framtagandet av styrdokument. I de fall det finns tjänstemän med särskilt ansvar för minoritetspolitiken eller mänskliga rättigheter i stort kan kravet stärka dessa tjänstemän i deras arbete internt i organisationen. förekommer minoritetspolitiska styrdokument i ett antal kommuner. Av uppföljningsmyndigheternas rapport framgår att tre fjärdedelar av kommunerna i förvaltningsområden hade handlingsplaner, riktlinjer eller motsvarande styrdokument för arbetet med nationella minoriteter. Även utanför förvaltnings- områden fanns i mindre utsträckning sådana styrdokument. Det finns således erfarenhet av arbete med styrdokument som bör kunna tas tillvara och spridas till alla kommuner och landsting. Det närmare innehållet i styrdokumenten får givetvis anpassas till lokala förhållanden. Det ska framgå hur kommunen avser att arbeta med minoritetspolitiken. Ett ytterligare minimikrav är att det ska anges i styrdokument hur uppföljningen av det minoritetspolitiska arbetet ska gå till. Av planen ska framgå hur ofta detta ska ske. Det finns skäl att ge kommunerna handlingsutrymme, men uppfölj- ningen måste göras så ofta att det blir en kontinuitet i arbetet med de nationella minoriteternas rättigheter. Uppföljningen bör därför inte göras mer sällan än en gång per mandatperiod. Kommuner och landsting bör i första hand sträva efter att inte- grera mål och riktlinjer för den minoritetspolitiska verksamheten i andra styrdokument, exempelvis handlingsplaner, som rör mänskliga rättigheter och demokratifrågor. En sådan integrering är att föredra, då det kan bidra till en acceptans för att de nationella minoriteternas rättigheter är en del av de mänskliga rättigheterna. Ett annat sätt att anta minoritetspolitiska mål och riktlinjer kan vara att integrera dem i kommunens ordinarie styrdokument, exempelvis verksamhets- planer. Det finns inte heller något som hindrar att kommuner och landsting även upprättar separata handlingsplaner eller andra styr- dokument för de nationella minoriteterna. Utredningen anser att kravet på styrdokument bör förenas med en skyldighet för kommuner och landsting att göra de kartläggningar som behövs för den minoritetspolitiska verksamheten. Kartlägg- ningar kan göras avseende personalens språk- och kulturkompetens. Det är önskvärt att befintlig språkkompetens inom organisationen tillvaratas och utvecklas i första hand och att lösningar där tolkning och översättning köps in utifrån används i andra hand. Kartläggning kan även göras av de nationella minoriteternas behov och möjlig- heten att samråda med de nationella minoriteterna eller på annat sätt ge dem möjlighet till inflytande. Sådana kartläggningar måste givetvis bygga på frivillighet och överensstämma med föreskrifter till skydd för personuppgifter. Kravet att anta mål och riktlinjer bör förenas med en skyldighet att på begäran lämna uppgift om dessa till uppföljningsmyndigheten. Av uppföljningsmyndigheternas rapporter framgår att svarsfrek- avseende myndigheternas enkäter har varit låg från kommu- nerna utanför förvaltningsområdena. En skyldighet för kommuner att på begäran lämna uppgift till uppföljningsmyndigheten om vilka dokumenterade mål och riktlinjer de har antagit skulle ge myndig- heten en bättre möjlighet att följa upp arbetet med nationella minori- teter i hela landet. Bedömning: Utformningen av bestämmelsen om skyldighet för förvaltningsmyndigheter att informera de nationella minorite- terna om deras rättigheter enligt minoritetslagen ger kommuner och landsting ett för stort tolkningsutrymme. Bestämmelsen är otydlig även i förhållande till de statliga myndigheterna. Förslag: Skyldigheten i 3 § minoritetslagen att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter bör göras ovillkorlig för alla kommuner och landsting. Bestämmelsen bör förtydligas med att informationen avser även det allmännas ansvar. Vidare bör skyldigheten avse såväl minoritetslagen som föreskrifter lagen hänvisar till. I bestämmelsen bör anges att det är statliga myndig- heter vars verksamhet är av betydelse för de nationella minori- teterna eller minoritetsspråken som ska informera. Förvaltningsmyndigheter har en skyldighet enligt 3 § minoritets- lagen att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter. Bestämmelsen har sitt ursprung bl.a. i artikel 6 i språkstadgan enligt vilken konventionsstaterna förbinder sig att se till att berörda myndigheter, organisationer och personer informeras om sina rättig- heter och skyldigheter enligt språkstadgan. I förarbetena till 3 § minoritetslagen konstateras att en grund- förutsättning för att den enskilde ska kunna hävda sina rättigheter är att ansvariga tjänstemän på lokal, regional och nationell nivå är tillräckligt insatta i lagstiftningen och att de informerar allmänheten om deras rättigheter på ett korrekt sätt (se prop. 2008/09:158, s. 65). Skyldigheten att informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter får anses vara av central betydelse för att minoritets- politiken ska få genomslag. Uttrycket ”rättigheter” i den nuvarande bestämmelsen skulle kunna uppfattas enbart syfta på de mer konkret angivna skyldig- heterna i lagen, och kanske främst rättigheterna inom förvaltnings- områdena. Uttrycket bör därför för tydlighets skull kompletteras med att information ska lämnas även avseende det allmännas ansvar enligt lagen. Utredningen föreslår att regleringen i minoritetslagen avseende förskola och äldreomsorg ska flyttas till skollagen respek- tive socialtjänstlagen och att minoritetslagen i stället ska innehålla en hänvisning till dessa lagar (se avsnitt 6.3.5 respektive 7.5). Med hän- syn till bl.a. detta bör informationsskyldigheten i minoritetslagen även avse föreskrifter som lagen hänvisar till. Förvaltningsmyndigheternas skyldighet att informera de natio- nella minoriteterna om deras rättigheter gäller enligt den nuvarande bestämmelsen under förutsättning att myndigheten bedömer att det behövs. Bedömningen ska givetvis ta sikte på det behov av infor- mation som finns bland personer som tillhör de nationella minori- teterna. I förarbetena till minoritetslagen nämns som enda exempel på situationer när information inte alls behöver lämnas att det inte kan förväntas att de nationella minoriteternas rättigheter aktualiseras, exempelvis för att myndighetens kontakt med allmänheten är begränsad (se prop. 2008/09:158, s. 126). Syftet med behovsbedöm- ningen får anses vara att undanta sådana myndigheter som typiskt sett inte har förutsättningar att på ett meningsfullt sätt bedriva minoritetspolitiskt arbete eller som i liten utsträckning har kontakt med allmänheten. Bestämmelsen sedd till sin ordalydelse kan tyckas ge ett stort tolkningsutrymme. Den skulle kunna uppfattas så att det blir exempelvis kommunens uppfattning om den lokala efterfrågan från nationella minoriteter som avgör om information ska lämnas eller inte. Som nämnts ovan medger inte en sådan uppfattning att kommuner och landsting avstår från att tillämpa minoritetslagen. Kommuner och landsting har som konstaterats väsentlig bety- delse för minoritetspolitikens genomslag, då de har stor kontakt med allmänheten och då deras verksamheter bedrivs nära medborgarna. Det finns därför i princip undantagslöst skäl för dem att i någon form informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter och det allmännas ansvar. Deras möjlighet att göra en bedömning av behovet av information bör därför tas bort. Även föreskriften att information ska lämnas på lämpligt sätt bör tas bort då den inte fyller en självständig funktion. Kommuner och landsting kommer även i fortsättningen att ha möjlighet att anpassa informationen till de lokala förutsättningarna eftersom lagen inte reglerar hur infor- mationen ska lämnas. I fråga om statliga förvaltningsmyndigheter konstaterar utred- ningen följande. Av det allmänna myndighetsregistret som förs av () framgår att det finns omkring 240 statliga förvaltningsmyndigheter. Det rör sig om alltifrån små specialiserade nämnder med uppgift att pröva en smalt avgränsad typ av ärenden till förvaltningsmyndigheter med tusentals anställda som hanterar stora ärendevolymer och har omfattande kontakter med allmänheten. Det finns inte behov av att samtliga statliga myndigheter infor- merar om de nationella minoriteternas rättigheter. Enligt utred- ningen är det två typer av myndigheter som har anledning att infor- mera de nationella minoriteterna om deras rättigheter. Den första kategorin utgörs av myndigheter som personer som tillhör de natio- nella minoriteterna regelbundet kan förväntas komma i kontakt med. Den andra kategorin utgörs av myndigheter med sektorsansvar inom områden som har betydelse för minoritetspolitiken, eller vars verk- samhet annars är av betydelse för skyddet av de nationella minorite- ternas rättigheter. Utredningen anser att den nuvarande bestämmelsen om infor- mationsskyldighet är otydlig även för de statliga myndigheters del. Bestämmelsen bör ändras så att informationsskyldigheten gäller för statliga förvaltningsmyndigheter om myndighetens verksamhet är av betydelse för de nationella minoriteterna eller minoritetsspråken. Med detta avses att myndigheten tillhör någon av de två ovan beskrivna kategorierna av myndighet. Om myndighetens verksamhet är av betydelse för de nationella minoriteterna eller minoritetsspråken ska myndigheten lämna information. 4.3Samråd och annat inflytande Delaktighet och inflytande är ett av minoritetspolitikens tre delmål. Samrådskyldigheten är central för förverkligandet av politiken. Utredningen har i uppdrag att utreda hur de nationella minorite- ternas möjlighet till inflytande, delaktighet och samråd ser ut och överväga behovet av förändring och tydligare reglering. Utred- ningen ska också analysera förutsättningarna för de organisationer som företräder de nationella minoriteterna och överväga hur de ska utformas samt överväga om och i så fall hur nuvarande ordning med organisationsbidrag kan effektiviseras eller förändras. I uppdraget ingår också att särskilt utreda hur ungdomsinflytande kan utövas. Bakgrund och nuvarande lagstiftning Enligt 5 § minoritetslagen ska förvaltningsmyndigheterna ge de nationella minoriteterna inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter för minoriteterna i Bestämmelsen omfattar alltså formellt landets samtliga kommunala och statliga myndigheter men avgränsas av att skyldig- heten gäller i ”frågor som berör” minoriteterna. Hur myndigheter ska gå tillväga när de avgör om en fråga berör minoriteterna, eller om minoriteterna berörs av myndighetens verksamhet över huvud taget, utvecklas inte i förarbetena. Lagstiftaren ger som exempel på sådana frågor där det är särskilt viktigt att fånga in de nationella minorite- ternas behov och synpunkter bl.a. områden som rör förskoleverk- samhet och skola, ungdomsfrågor, äldreomsorg, biblioteks- och annan kulturverksamhet, dvs. på områden där kommunerna har vissa skyldigheter i förhållande till medborgarna (prop. 2008/09:158, s. 70). Vidare anges att nationella minoriteter särskilt bör engageras och ges möjlighet att påverka i frågor som rör användandet av ekonomiska resurser avsatta för minoritetspolitiska åtgärder (prop. 2008/09:158, s. 127). Det kan inte vara avsett att det ska finnas ett särskilt minoritets- inflytande inom all verksamhet som bedrivs av det allmänna. När det gäller bedömningen av om en fråga berör minoriteterna är det tänk- bart att anlägga ett objektivt eller ett subjektivt synsätt, eller en kombination av dem. En fråga som berör minoriteten skulle således kunna definieras som en fråga som objektivt sett kan inverka på minoriteten som sådan, genom att den påverkar minoritetens möjlig- heter att bevara eller utveckla sin kultur och sitt språk, undvika utsatthet och diskriminering eller vara delaktiga i samhället. Frågan om en viss fråga berör minoriteterna skulle även kunna besvaras utifrån minoritetsorganisationernas och de enskilda minoritets- personernas uppfattningar. Bestämmelsen i 5 § minoritetslagen motsvaras när det gäller internationella åtaganden främst av artikel 15 i ramkon- ventionen enligt vilken konventionsstaterna åtar sig att skapa nöd- vändiga förutsättningar för att den som tillhör nationella minoriteter effektivt ska kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga angelägenheter, särskilt sådana som berör dem. Om bestämmelsen i 5 § minoritetslagen ska medföra att åtaganden enligt ramkonventionen förverkliga behöver samråden genomföras på ett sådant sätt att de främjar ett effektivt deltagande av minoriteterna i de offentliga angelägenheter som berör dem. Om samråden ska leda till att minoriteterna får ett verkligt inflytande i frågor som berör dem krävs planering och ett strukturerat arbetssätt från myndigheternas sida. Myndigheterna behöver t.ex. organisera sin verksamhet så att samrådsfrågor fångas upp i ett skede där det är möjligt att påverka kommande beslut. Om samråd inte sker direkt med de tjänstemän eller politiker som ska fatta beslut behöver myndigheterna även ha en systematisk ordning för hur minoriteternas synpunkter ska framföras till dem. För att samråd ska uppfattas som meningsfullt, vilket är en förutsättning för minorite- ternas deltagande och förtroende , behöver även myndig- heterna ha en ordning för hur återkoppling ska ske till minoriteterna. 4.3.1Möjligheter och hinder för inflytande och delaktighet i minoritetspolitiken Samråd och andra former av medborgardialog är ett sätt att involvera de som berörs av ett beslut i beslutsprocessen, vilket blivit van- ligare på nivå. I en undersökning från Demokratiutred- ningen som genomfördes tillämpar av kom- munerna någon form av dialog med sina kommuninvånare. Nästan lika många, har mer formaliserade samrådsgrupper för funktionshindrade och/eller pensionärer, som i utredningen kallas medborgarråd. Trots att samråd med nationella minoriteter föreskrivs i lagstiftning är andelen kommuner som har motsvarande fasta sam- rådsgrupper för nationella minoriteter (SOU 2016:5, s. 397). Uppföljningsmyndigheterna har följt utvecklingen på området och konstaterar att samråd och andra former av in- flytande är centrala för att minoritetspolitiken ska fungera på lokal nivå. På många håll finns goda exempel på samrådsrutiner, referens- grupper och andra möten med politiker och tjänstemän som funge- rar bra. Uppföljningsmyndigheterna har genomfört kunskaps- höjande åtgärder, bl.a. genom att publicera samt sprida material och goda exempel för att stärka inflytande och delaktighet. Trots det förekommer fortfarande brister i samrådsrutiner på många håll, framför allt vad gäller de minoriteter som bor i en kommun som inte är förvaltningsområde för deras språk. Samråd sker på det allmännas villkor och i för liten utsträckning Det saknas fortfarande, efter lagens ikraftträdande, samråds- rutiner i en majoritet av landets kommuner. Fungerande samråd är vanligast i kommuner som ingår i förvaltningsområde, men då framför allt med den minoritet vars förvaltningsområde kommunen ingår i. Förhållandevis få förvaltningskommuner har formaliserade samråd med representanter för övriga minoriteter. I den årliga upp- följningsrapporten från i och Same- tinget framkommer att i stort sett alla kommuner som ingår i förvaltningsområde anser att de samråder när beslut om ekono- miska resurser avsatta för minoritetspolitiken ska tas, medan andelen minoritetsföreträdare som uppfattar att samråd sker i denna fråga bara är (i och Same- tinget, 2015). Denna diskrepans kan till viss del antas bero på att respondenterna har olika uppfattning om vad samråd innebär. Av kommuner utanför förvaltningsområdet är det som uppger att de har formaliserade samråd med någon nationell minoritet. Minoritetsföreträdare har framfört till utredningen att det inte är ovanligt att samråden är av informationskaraktär och att möjlig- heterna till faktiskt inflytande är små. I utredningens enkät till minoritetsorganisationer framkommer också att samråd verkar mindre vanligt förekommande inom vissa politikområden, till exempel i frågor om regional utveckling och utbildning. Minoriteterna har inte tillräckliga förutsättningar för att vara jämbördiga parter i samråd I en enkät som utredningen skickat ut till minoriteternas riksorgani- sationer framgår att det oftast bara är några få personer från varje organisation som deltar i samråd vilket gör att deras arbetsbelastning blir hög. Bilden bekräftas i kontakter med bland andra de företrädare för de nationella minoriteterna i utredningens referensgrupp: det är endast ett fåtal aktivister som har kunskap, vilja och möjlighet att arbeta aktivt med minoritetspolitik och påverkansarbete. Att det är så beror troligtvis till stor del på att arbetet är ideellt och behöver ske utanför ordinarie arbete. I en undersökning från uppföljnings- myndigheterna uppger av tillfrågade minoritetsrepre- sentanter att de saknar ekonomiska resurser för att delta i samråd, som av kommunerna betalar någon form av ersättning för deltagare i samråd (i och , 2015). En annan anledning till att få personer är beredda att vara repre- sentanter gentemot kommunen eller myndigheter är att det för många är ett stort steg att sätta sig vid ett mötesbord med politiker och tjänstemän. Det uppstår i en sådan situation en obalans i makt. Det är även stora skillnader mellan tjänstemännens och minoritets- företrädarnas möjligheter att sätta sig in i frågor. Det är inte heller ovanligt att en representant förväntas företräda minoriteten i frågor från förskola till sjukvård och språkfrågor. Sådana förväntningar kan leda till en högre tröskel för att delta som minoritetsrepresentant i ett samråd eller en dialog med exempelvis kommunen. Sammantaget innebär detta att de få representanterna på riksnivå med samrådsvana får delta även i lokala samråd. Det tar i sin tur tid och resurser i anspråk från det mer strategiska och övergripande arbete som riksorganisationerna ofta bedriver. Barn och unga kommer till tals i för liten utsträckning