sou · H4B320 · 2017-01-01 00:00:00 — Statsministern förordnade då ett nytt statsråd och förordnade därefter med stöd av 7 kap. 5 § RF det nya statsrådet att i det frånvarande statsrådets ställe föredra de ärenden som hörde till det frånvarande statsrådets departement. Det frånvarande statsrådet var dock fortfarande statsråd och ledamot av regeringen. En liknande lösning skulle kunna användas när ett statsråd önskar minska sin arbetsbörda helt för att i stället ta hand om sitt barn och där statsministern anser att ett entledigande inte ska ske. frånvarande statsrådet kan ersättas genom att statsministern utser ett nytt statsråd jämte det frånvarande statsrådet samt förordnar det nya statsrådet att i det frånvarande statsrådets ställe föredra ärenden och fatta beslut. Det kan också tänkas att statsministern önskar, tillfälligt eller inte, omfördela statsrådens ansvarsområden. Statsministern kan då välja att förordna ett nytt statsråd att ta över ett annat befintligt statsråds ansvarsområde och i hans eller hennes ställe föredra ärenden och fatta beslut, som det statsrådet eller ett annat befintligt statsråd förordnas att ta över det frånvarande statsrådets ansvarsområde och i det frånvarande statsrådets ställe föredra ärenden och fatta beslut. Är det frånvarande statsrådet departementschef, kan statsministern antingen förordna det nya statsrådet att fullgöra den uppgiften eller välja att ge uppdraget till något annat statsråd. Om ett befintligt statsråd, som är departementschef, förordnas att ta över det frånvarande statsrådets ansvarsområde, kan det befintliga statsrådets departementschefskap behöva omfördelas. I båda fallen ingår såväl det nya statsrådet som det frånvarande statsrådet i regeringen och är således ansvariga inför i enlighet med 1 kap. 6 § RF. De kan bli föremål för de kontrollinstrument som framgår av 13 kap. RF. I normalfallet torde det ersättande statsrådet komma att entledigas när det frånvarande statsrådet återvänder från sin frånvaro. Det är dock en fråga som statsministern disponerar över. beskriven modell har stora likheter med den lösning som beskrivits i avsnitt 7.4, dvs. att statsministern utser en eller flera ersättare genom s.k. § 5-förordnanden. Modellen skulle dock kunna komma i fråga t.ex. om statsrådet önskar vara hemma med sitt barn . Eftersom en längre frånvaro torde vara svår att förena med statsrådsuppdragets krav och politikens allmänna villkor tror vi dock att modellen kommer att användas endast mycket sällan, om alls. Det kan också konstateras att lösningen ställer stora krav på det nya statsråd som förordnas. I praktiken torde kretsen av möjliga ersättare vara starkt begränsad. Vid val av denna lösning uppkommer också bl.a. frågan hur man ska se på det frånvarande och det ersättande statsrådets avgångsförmåner. kan därvid behöva ta ställning till om det ersättande statsrådet ska erhålla full avgångsersättning trots att han eller hon redan från början vet att uppdraget är tänkt att vara endast . Det kan konstateras att nämnden vid beslut om avgångsersättning har att utgå från de riktlinjer som nämnden själv beslutar om. Nämnden har således möjlighet att lösa frågan på det sätt den anser vara bäst. Liksom för det fall statsministern utser en eller flera ersättare genom § 5-förordnanden anser vi att presumtionen bör vara att det frånvarande statsrådets statssekreterare får behålla sin anställning. Samma bör gälla för ett befintligt statsråds statssekreterare i den situationen att det befintliga statsrådet förordnas att ta över ett frånvarande statsråds ansvarsområde. Statssekreterarna är i båda fallen fortsatt knutna till ”sitt” statsråd, men arbetar under statsrådets frånvaro från den ordinarie statsrådsposten för det statsråd som träder i hans eller hennes ställe. Dock finns det naturligtvis ett utrymme för att statssekreteraren entledigas och ersätts av en ny statssekreterare. En statssekreterare kan också genom ett regeringskanslibeslut flyttas till ett annat departement. Som tidigare nämnts tjänstgör statssekreteraren alltid för hela regeringen och har ett ansvar för genomförandet av regeringens politik som helhet. För övriga personer i den politiska staben bör presumtionen också vara att deras anställningar kvarstår, men att i det enskilda fallet en anställning kan upphöra. Vad så gäller storleken på arvodet för det statsråd som helt minskar sin arbetsbörda hänvisar vi till avsnitt 7.8. Vi kommer där fram till att arvodet för ett statsråd som helt eller delvis har en lättnad i sin arbetsbörda för att ta hand om sitt barn bör minskas . Statsrådet uppbär därmed av sitt ordinarie arvode. Eventuell avlöningsförstärkning och ersättning för logikostnad påverkas inte. 7.6Ingen reglering behövs av frågan Bedömning: Det behövs inte någon reglering av ett statsråds möjlighet till hel eller delvis frånvaro för att ta hand om sitt barn. Vi anser alltså att det bör finnas en tydligare möjlighet för ett statsråd till hel eller delvis frånvaro för att ta hand om sitt barn. Frågan handlar ytterst om hur arbetet inom regeringen ska organiseras. Sådana organisatoriska frågor bör enligt vår mening helst inte regleras formellt.5 Enligt vår mening ryms samtliga tre modeller vi har identifierat i avsnitten 7.3–7.5 inom befintligt regelverk, varför vi inte heller ser något behov av en reglering vad gäller själva möjligheten till dylik frånvaro. Däremot kan det finnas ett värde i att reglera ersättningsfrågan för ett statsråd som i en eller annan grad är frånvarande för att ta hand om sitt barn. Det återkommer vi till i avsnitt 7.8. 7.7Statsministern beslutar i frågan om ett statsråd ska kunna vara frånvarande för att ta hand om sitt barn Förslag: Det är statsministern som avgör om ett statsråd ska kunna vara helt eller delvis frånvarande för att ta hand om sitt barn. För det fall statsministern utser en eller flera ersättare genom s.k. § 5-förordnanden eller förordnar ett nytt statsråd, fattar statsministern ett särskilt beslut där han eller hon anger att statsrådet i fråga under en viss angiven tid medges frånvaro i en eller annan grad för att ta hand om sitt barn. Beslutet tas in i statsministerns protokoll. Det är statsministern som utser och entledigar övriga statsråd (6 kap. 1 § RF) och genom ersättarlistan beslutar om statsrådens ersättare då dessa har förhinder. Statsministern kan också genom § 5-förordnanden förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement, ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen (7 kap. 5 § RF). Statsministern har alltså full beslutanderätt i de frågor som rör statsrådens tjänstgöring och regeringens sammansättning. Vi anser det därför självklart att statsministern är den som avgör om ett statsråd ska kunna medges frånvaro i en eller annan grad för att ta hand om sitt barn samt formerna för det. En annan ordning torde dessutom enligt vår mening kräva en grundlagsändring. 5 Värt att notera är departementschefen grundlagsproposition, i avsnittet Regeringsarbetet, uttalar bl.a. följande. ”Arbetsformerna måste vara anpassade till regeringens funktioner och till dess karakteristiska uppbyggnad. De bör inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar anpassning av arbetet till växlande förhållanden. En allmän utgångspunkt bör vara att man visar återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag.” (prop. 1973:90 s. 179). underlätta planeringen och beslutsprocessen bör det statsråd som önskar vara hemma med sitt barn ta upp frågan med statsministern. När statsministern utser en ersättare enligt den s.k. ersättarlistan rör det sig om en tillfällig frånvaro, och det bör inte göras något avdrag från det frånvarande statsrådets arvode. Om statsministern i stället väljer att utse en eller flera ersättare genom s.k. § 5-för- ordnanden eller att förordna ett nytt statsråd kan frånvaron betraktas som inte helt tillfällig. I en sådan situation ska statsrådets arvode minskas . Enligt vår mening bör det då genom ett formellt beslut göras tydligt att statsministern väljer att medge frånvaro enligt någon av de två sistnämnda modellerna. Ett sådant beslut fyller också en viktig funktion genom att gentemot och allmänheten tydliggöra att statsrådet annat än tillfälligt, så gott som helt eller delvis, har medgetts en minskad arbetsbörda. En fråga som därvid inställer sig är hur själva beslutet om frånvaro bör se ut. Det torde i och för sig inte finnas några konstitutionella hinder mot att statsministern, när ersättare förordnas enligt den s.k. ersättarlistan, antecknar skälet till förordnandet. Några sådana hinder torde heller inte finnas mot att statsministern, när en eller flera ersättare förordnas genom s.k. § 5-förordnande eller när ett helt nytt statsråd förordnas, i förordnandena anger skälet till detta. Vi anser dock att, för att det inte ska råda några tvivel om vad som gäller, statsministern lämpligen fattar ett särskilt beslut i frågan. I beslutet, som förslagsvis tas in i statsministerns protokoll, anger statsministern förslagsvis att statsrådet i fråga under en viss angiven tid medges frånvaro i en eller annan grad för att ta hand om sitt barn. Bestämmelser om statsministerns protokoll finns i 21 och 22 §§ förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Noteras kan att statsministerns beslut om att i en eller annan grad medge ett statsråd frånvaro för att ta hand om statsrådets barn kan ge upphov även till andra beslut. Om det frånvarande statsrådet ersätts på annat sätt än genom ersättarlistan, kan det frånvarande statsrådets eventuella departementschefsförordnande och § 5-för- ordnande behöva ändras. Likaså kan sådana förordnanden för det eller de statsråd som ersätter det frånvarande statsrådet behöva ändras, allt utifrån hur det frånvarande statsrådets ansvarsområde fördelas. Om statsministern väljer att förordna ett helt nytt statsråd jämte det frånvarande statsrådet, krävs givetvis ett statsråds- förordnande för det nya statsrådet. Även i ett sådant fall kan det bli aktuellt att ändra ett eventuellt departementschefsförordnande och/ eller § 5-förordnande. 7.8Arvodet minskas för det statsråd som, annat än tillfälligt, helt eller delvis har en lättnad i sin arbetsbörda för att ta hand om sitt barn Förslag: En ny bestämmelse införs i lagen (1991:359) om arvoden till statsråden m.m. med innebörden att arvodet för ett statsråd som, annat än tillfälligt, helt eller delvis har en lättnad i sin arbetsbörda för att ta hand om sitt barn minskas . Statsrådet uppbär därmed av sitt ordinarie arvode. Eventuell avlöningsförstärkning och ersättning för logikostnad minskas inte. Reduceringen av arvodet kan komma att påverka statsrådets avgångsersättning och framtida pension. Det praktiska kring anmälan om frånvaro och själva utbetalningen sköts av . Tjänstemän anställda av som är hemma för att ta hand om sina barn får i princip alltid mindre lägre ersättning än vad de skulle ha fått om de i stället arbetat i motsvarande utsträckning. Detsamma bör gälla för de statsråd som är frånvarande annat än tillfälligt för att ta hand om sina barn. För det fall statsrådet endast tillfälligt vill minska arbetsbördan och även avstå från att delta vid vissa regeringssammanträden, anser vi dock att reducering av arvodet inte bör ske. Statsrådet torde i en sådan situation vara tillgänglig via telefon och på andra sätt (se avsnitten 7.2 och 7.3) varför viinte kan se att det finns skäl att minska hans eller hennes arvode. Som framgår av avsnitt 9.5 bedömer vi att ett statsråd, om han eller hon är hemma för att ta hand om sitt barn, i och för sig kan ha rätt till föräldrapenning från . Med tanke på statsrådsuppdragets karaktär och att det torde handla om endast ett fåtal fall, anser vi dock att ersättningsfrågan vid ett statsråds frånvaro för att ta hand om sitt barn bör lösas fristående från socialförsäkringsbalkens (2010:110) regler. Frågan bör regleras i lagen (1991:359) om arvoden till statsråden m.m. Det är som beslutar om statsrådens arvode. Varken lagen (1991:359) om arvoden till statsråden m.m. (arvodeslagen) eller lagen (2012:881) med instruktion för innehåller några regler om differentiering av arvodet. har dock, mot bakgrund av ett uttalande av , valt att differentiera arvodena på så sätt att statsministern erhåller ett högre arvode än övriga statsråd. Därtill kommer enligt 2 § arvodeslagen att, om ett statsråd inte kan fullgöra sitt uppdrag på grund av sjukdom, avdrag ska göras på hans eller hennes arvode och avlöningsförstärkning. Ett sådant avdrag verkställs av . Vi ser inte att det i arvodeslagen finns något som hindrar att i beslut fastställa att, för det fall ett statsråd medges frånvaro annat än tillfälligt för att ta hand om sitt barn, ett lägre arvode ska erhållas. finns det ett värde i att reglera frågan och således inte överlämna till att besluta i den. Genom en reglering blir det tydligt och klart för såväl statsråden som omgivningen vad som gäller beträffande ersättningens storlek i det fall statsministern medger ett statsråd frånvaro för att ta hand om sitt barn. Vi anser därför att en regel rörande ersättningen i dylika fall bör införas. Eftersom frågan om avdrag vid frånvaro för att ta hand om barn rör statsråden vore det inte lämpligt att lämna över den till regeringen att besluta om. Därtill kommer systematiken i arvodeslagen där det, som nämnts ovan, redan finns en bestämmelse om avdrag vid sjukdom. Vi anser därför att det i arvodeslagen bör föras in även en bestämmelse rörande avdrag vid ett statsråds frånvaro för att ta hand om sitt barn. Bestämmelsen bör vara enkel En regel om ersättningen för statsråden vid annat än tillfällig frånvaro för att ta hand om sina barn bör göras enkel och vad gäller ersättningsnivån knyta an till vad som gäller för anställda i . Sådana anställda får alltså i normalfallet av lönen vid uttag av hel föräldraledighet med full föräldralön och hel föräldrapenning från . Vi anser därför att ett statsråd som helt minskar sin arbetsbörda för att ta hand om sitt barn bör få av sitt arvode. Ett avdrag om bör således göras från statsrådsarvodet. Med tanke på behovet av enkla regler och svårigheten i att bedöma hur många procent av statsrådsuppdraget som faktiskt utförs bör ett avdrag om göras även om ett statsråd endast har viss lättnad i arbetsbördan och således behåller vissa av sina arbetsuppgifter. Ett statsråd kan också få ersättning för ökade levnadskostnader. Om en regeringskanslitjänsteman har beviljats tillägg för dubbel bosättning, saknas stöd för att göra avdrag från tilläggen under en eventuell föräldraledighet.6 En riksdagsledamot som är föräldraledig kan under sin föräldraledighet ha rätt till ersättning för logikostnad, se 5 kap. 9 § lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter. Mot den bakgrunden anser vi att avdrag bör ske endast på statsrådets arvode och inte på eventuell avlöningsförstärkning eller ersättning för logikostnad. Vad gäller det praktiska kring anmälan om bortavaro och själva utbetalningen anser vi att det lämpligen sköts av . Avgångsersättning och pension kan komma att påverkas Om arvodet reduceras, uppkommer också frågan om vilken betydelse det får för en eventuell avgångsersättning. Avgångsersättning lämnas enligt riktlinjer med samma belopp som statsrådet fick i arvode vid avgången. ska alltså besluta om avgångsersättningen ska beräknas utifrån det reducerade arvodet eller fullt arvode. Vi för vår del anser att det kan finnas situationer där beräkningen bör baseras på fullt statsrådsarvode, t.ex. om statsrådet bara har hunnit vara frånvarande en och sedan entledigas. Det är dock ytterst upp till nämnden att avgöra. Vad gäller tjänstepension är det svårt att beräkna vilken inverkan en minskning av statsrådsarvodet får på ett enskilt statsråds tjänstepension. Storleken på den förmånsbestämda tjänstepensionen är beroende av antalet tjänsteår och pensionsunderlaget. Därtill kommer att avsättningar till de avgiftsbestämda delarna be- 6 Uppgift från chefsjuristen vid . ror av det utbetalade arvodet. Pensionens storlek kommer således att påverkas i någon mån. Vi bedömer dock att statsrådets frånvaro och därmed också reduceringen av hans eller hennes arvode kommer att vara endast , varför påverkan torde bli endast marginell. När det gäller den allmänna pensionen kan konstateras att det bara är inkomster upp till 7,5 inkomstbasbelopp (vilket motsvarar en inkomst om ) som är pensionsgrundande. En minskning av statsrådets arvode får därför inte någon inverkan på den allmänna pensionen. 7.9Regeringskansliet bör inte tillhandahålla statsråden barnpassning eller barnverksamhet Bedömning: De tjänstemän som arbetar för ett statsråd får inte användas av statsrådet för barnpassning. bör inte heller erbjuda någon barnverksamhet för statsrådens barn. Frågan om i vilka situationer det är godtagbart att ett statsråd tar med sitt barn när statsrådet utövar sitt uppdrag får hanteras med allmänt gott omdöme snarare än med överväganden i en offentlig utredning. Enligt vår mening står det dock klart att de tjänstemän som arbetar för statsrådet inte ska användas för barnpassning. En annan fråga rör ett önskemål som har förts fram av flera av de statsråd vi har samtalat med, nämligen att även statsråd ska kunna använda den tillfälliga barnverksamhet som tillhandahåller för riksdagsledamöternas barn (se mer om verksamheten i fråga i avsnitt 5.4). Vi ser det dock inte som möjligt att statsrådens barn ska kunna delta där. Verksamheten tillhandahålls av som är en myndighet under med uppgift att bl.a. tillhandahålla service för riksdagsledamöterna, se 1 § första stycket och andra stycket 1 lagen (2011:745) med instruktion för . Enligt vår mening vore det märkligt om började tillhandahålla service även för regeringens statsråd. Ett annat skäl är att verksamheten i fråga är just bara en tillfällig verksamhet som inte är tänkt att ersätta ordinarie barnomsorg. Med tanke på det begränsade antal platser som barnverksamheten erbjuder är det heller inte säkert att det alltid skulle finnas plats för statsrådens barn. Även om det kan finnas ett behov av en dylik verksamhet för statsråden och deras barn, tror vi att behovet inte är så stort att det finns anledning att inrättar någon sådan för egen del. Det har visat sig att den fråga vi har i uppdrag att utreda lyckas väcka starka och motstridiga uppfattningar och känslor, ibland till och med löje. Det finns å ena sidan de som anser att det är självklart att öppna möjligheter till föräldraledighet för statsråd och att dessa möjligheter bör vara i stort sett likadana som de som gäller för resten av befolkningen. Å andra sidan finns de som till synes undrande skakar på huvudet och finner utredningsuppdraget lätt absurt. För vår del gäller det att hålla balansen. Å ena sidan bör föräldraskap inte vara ett hinder för att vara statsråd. Såväl föräldrarnas som barnens intressen talar för att man ska finna lösningar som gör det möjligt att förena uppdraget som statsråd med ett aktivt föräldraskap. Erfarenheten visar dessutom att det är möjligt. Å andra sidan kan man inte komma ifrån att uppdraget som statsråd är speciellt och skiljer sig från andra uppdrag.7 Uppdraget innebär inte bara en extremt tung arbetsbörda utan kräver också ett hundraprocentigt engagemang, om så behövs dygnet runt . Detta utesluter visserligen inte utrymme för vila, rekreation och återhämtning. Men sådana perioder kan när som helst och utan förvarning behöva avslutas, också för den som tillfälligt är ledig. Det skulle kunna invändas att alla ansvarsfulla befattningar, t.ex. som myndighetschef eller som ledare av ett stort företag, är speciella och kräver ett liknande engagemang och att man på alla jobb både kan behöva och kan få en vikarie. Vi föreställer oss emellertid att den frågan är särskilt speciell för en ledamot av regeringen. Som statsråd är man en del av ett kollektiv. Paradoxalt nog är det nog lättare att ersätta en ensam ledare än en person i ett kollektiv. De överväganden en statsminister rimligen gör vid sin regeringsbildning innefattar bl.a. att se till att alla för landet vitala intressen och sektorer ska få starka, kompetenta och engagerade 7 Noteras kan att åtskilliga gånger har avfärdat tankar om en uttrycklig reglering av statsråds rätt till föräldraledighet, se avsnitt 3.4. företrädare som kan hävda sin sektor och dess intressen i regeringen så att slutresultatet av överläggningar, förhandlingar och nödvändiga kompromisser blir gott. Statsministern måste också beakta att de personliga relationerna inom regeringen ska fungera väl. Självfallet är inte något av statsråden onödigt eller överflödigt utan alla behövs för att kollektivet ska få full och avsedd kraft. Vi anser att det bör finnas flera och tydligare möjligheter för ett statsråd till hel eller delvis frånvaro för att ta hand om sitt barn. I det som sagts ligger dock enligt vår uppfattning att möjligheterna till föräldraledighet för statsråd inte kan bli likadana som för resten av befolkningen. Den ersättning ett statsråd bör få vid en dylik frånvaro kan, och bör, förvisso utformas på ett sätt likartat med vad som gäller för anställda i . Med hänsyn till statsrådsuppdragets karaktär kan det dock i realiteten aldrig bli tal om någon längre frånvaro. Det kan heller aldrig vara en rättighet för ett statsråd att medges frånvaro för att ta hand om sitt barn. Eftersom statsministern har en långt gående rätt att besluta i frågor som rör statsrådens tjänstgöring är det alltid statsministern som ytterst avgör saken. Det kan också noteras att , när det har uttalat sig om frågan, alltid har talat om en ”möjlighet” att vara ledig.8 Någon regelrätt föräldraledighet, motsvarande den som anställda har rätt till enligt föräldraledighetslagen, kan således enligt vår mening inte komma i fråga. Det kan finnas situationer där det helt enkelt inte går att förena statsrådsuppdraget med ett önskemål om att vara hemma och ta hand om sitt barn. Enligt vår mening är det också så att vissa ministerposter lämnar ett mycket litet, om ens något, utrymme för en sådan frånvaro. Vi har, som stöd för hur ett statsråds frånvaro i en eller annan grad för att ta hand om sitt barn skulle kunna se ut och lösas, tagit fram tre modeller. Vi tror att den modell som kommer att väljas i första hand är vår första modell (se avsnitt 7.3), dvs. att statsministern utser en ersättare enligt den s.k. ersättarlistan. Det är också det arrangemang som har använts i viss utsträckning. Vår tredje modell (se avsnitt 7.5) liknar hur det har gått till i . Där har ett statsråd i anslutning till sitt föräldraskap entledigats två gånger, och för övrigt båda gångerna återkommit som statsråd, se avsnitt 6.3. Vår modell innebär dock att det lediga statsrådet fort- 8 Se t.ex. bet. 2013/14:KU1 s. 71. sätter som ledamot av regeringen, men utan ansvarsområde och utan att delta i arbetet. Vi föreställer oss att ett sådant arrangemang inte kommer att utnyttjas ofta, om ens . Dels tror vi att statsrådsuppdragets karaktär gör det svårt att vara helt borta . Dels torde kretsen av möjliga ”vikarier” vara begränsad. Men vi kan naturligtvis ha fel. Vi tror inte heller att vår andra modell (se avsnitt 7.4), dvs. användande av § 5-förordnanden, kommer att bli särskilt frekvent. Skälen är delvis desamma som angavs. Dessutom vill den som sitter i regeringen själv driva sina frågor och även fullt ut delta i det kollektiva arbetet, bl.a. genom att driva det egna ansvarsområdets intressen i förhållande till sina regeringskollegor. Även statsministern ska självfallet se till att dessa intressen drivs med kraft, relevant och fullt ut. Oavsett vilken modell som väljs i det enskilda fallet, tror vi inte att det i något fall kommer att bli tal om någon längre frånvaro. Statsrådsuppdraget, liksom politikens villkor, är speciella och en längre frånvaro är därför enligt vår mening inte möjlig.