sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — fick länsstyrelserna i uppdrag att baserat på bedömning om sårbar het för klimatförändringar och behov av klimatanpassning samman ställa, redovisa och göra jämförelser av det klimatanpassningsarbete som sker på nivå, samt att efter samråd med berörda aktörer utarbeta regionala handlingsplaner för klimatanpassning till vägledning för det fortsatta lokala och regionala klimatanpassnings arbetet. Arbetet resul terade i handlingsplaner för samtliga län, som ska fungera som vägledning för det fortsatta regionala och lokala klimatanpass ningsarbetet. Klimatanpassningsarbetet i länen har till stor del foku serat på aktiviteter som syftar till kunskapsuppbyggnad hos lokala aktörer samt till att förse kommuner med planeringsunderlag och vägledning. Samtliga länsstyrelser har publicerat och kommunicerat kunskapssammanställningar om risker och konsekvenser av ett för ändrat klimat, samt verktyg och åtgärder i klimatanpassningen. Klimatanpassning på nationell nivå En viktig del av det nationella arbetet med anpassning till ett för ändrat klimat är kunskapshöjande insatser till stöd för myndigheter, kommuner, näringsliv och enskilda. Ökad kunskap behövs bl.a. för att möjliggöra bättre riskanalyser så att kommuner och andra ska kunna planera för konkreta åtgärder. Som exempel kan nämnas finan sieringen av en nationell höjdmodell vid Lantmäteriet. Höjdmodellen är av stort värde vid samhällsplanering bl.a. för att minska risken för översvämningar. Vidare bidrar () och Myndigheten för samhällskydd och beredskap (MSB) fortlöpan de med ras-, skred- och erosionskartering samt översvämnings kartering. ansvarar bl.a. för för klimatanpassning som har till uppgiftatt samla in, sammanställa och tillgängliggöra kunskap om klimatanpassning till andra myndigheter, kommuner och samhället i stort. går det att se kon sekvenserna av klimatförändringarna i form av ett allt mer extremt väder där t.ex. skyfall och värmeböljor blir mer frekventa. Det före byggande arbetet för att minska konsekvenserna av naturolyckor tas om hand inom ramen för området skydd mot olyckor. Ett förändrat klimat innebär också långsamma förlopp som t.ex. havs nivåhöjning. Planeringsprocesser som främjar klimatanpassning vid nybyggnation och renovering av bebyggd miljö är här av stor vikt. MSBochBoverketharinomramenförsina uppdrag tillsammans med en särskild roll i att stötta andra aktörer med anpassning av samhället till ett förändrat klimat. MSB disponerar också ett anslag för delfinansiering av åtgärder för förebyggande av jordskred och andra naturolyckor pålokal nivå. Flera andra myndigheter berörs också av klimatanpassning inom ramen för sina respektive uppdrag, t.ex. när det gäller innovation och teknikutveckling. Vikten av en stärkt anpassning till ett förändrat klimat De långsiktiga effekterna för samhället och miljön av ett förändrat klimat är svåra att bedöma men beräkningar som har gjorts bl.a. av Klimat- och sårbarhetsutredningen (M 2005:03) visar att effekterna blir omfattande och kostsamma för samhället. En tidig an passning av användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat kan dock minska behovet av mer kostsamma insatser . Flera studier pekar på att det sannolikt är billigare att vidta åtgärder på ett tidigt stadium än att betala priset för att inte anpassa sig till ett förändrat klimat1. Det är angeläget att anpassningsåtgärder vidtas på ett sådant sätt att såväl kostnaderna för att vidta åtgärder som kostnader för skador för berörda aktörer eller samhället som helhet minimeras. En mål sättning bör vara att resurser ska användas så effektivt som möjligt, och på ett sätt som inte inverkar negativt på övriga aktörers incita ment att vidta åtgärder. Stat, infrastrukturförvaltare, landsting, kommuner och enskilda liksom ett stort antal planeringsprocesser och lagar berörs av anpass ningen. Det ställer krav dels på att planeringsprocesser och regel verk överensstämmer sinsemellan, dels på att ansvarsfördelningen är tydlig och ger förutsättningar för åtgärdersom är ändamålsenliga och kostnadseffektiva. Därtill krävs att berörda processer är effek tiva och möjliggör samordning. De kostnader som förväntas för genomförande av åtgärder för anpassning till ett förändrat klimat föranleder en översyn relaterad till finansiering. Viktiga frågor i detta avseende är om samhällets för säkringsskydd är tillräckligt, om det finns behov av justeringar i kom munernas möjlighet till kostnadstäckning samt om det i vissa fall finns skäl för staten att delfinansiera åtgärder och hur detta i så fall ska utformas. Förslag till författningsändringar ska utformas på ett sådant sätt att de i så liten utsträckning som möjligt medför en negativ påverkan på de intressen som lagstiftningen syftar till att tillgodose. 1 Se t.ex. Economic Aspects of Adaptation to Climate Change: Costs, Benefits and (2008), on the Economics of Climate Change (2006), En EU- strategi för anpassning till klimatförändring (KOM (2013) 216) samt IPCC, AR 5, WG II, Climate Change , Impacts, Adaptation and Vulnerability. slagen innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, ska utredaren utforma förslagen så att de inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till förslagens ändamål. tillsattesVattenverksamhetsutredningen (M 2012:01) med uppdraget att se över reglerna om vattenverksamheter. Vatten verksamhetsutredningen redovisade sitt slutbetänkande I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35) och utredningens förslag bereds i . Dessa direktiv omfattar inte att utreda frågor som hanterat. Uppdraget om ett stärkt arbete för anpassning till ett förändrat klimat Ansvar för att vidta åtgärder Miljömålsberedningen har i betänkandet Med miljömålen i fokus gjort bedömningen att det görs relativt få praktiska åtgärder för att anpassa användningen av mark och vatten till ett förändrat klimat trots de statliga satsningar som gjorts på att bl.a. ta fram ny kunskap, sprida information och stötta kommunerna i deras arbete med den fysiska planeringen. Miljömålsberedningen och (i regeringsuppdraget Underlag till kontrollstation 2015, dnr M2015/01162/Kl) samtflera andra myndigheter, Kom muner och Landsting och forskare har pekat på att det finns skäl att se över organisation, ansvarsfördelning och samordning inom om rådet klimatanpassning för att arbetet ska utvecklas. De menar att det måste vara tydligt vad som ska göras och vem som har ansvar för att vidta dessa åtgärder samt hur de nationella myndigheterna ska samordna arbetet för att kunna stödja kommuner och enskilda på bästa sätt. Så länge detta inte är klarlagt avvaktar många aktörer med att vidta åtgärder. Detta gäller i synnerhet mer kostsamma åtgärder som rör befintlig bebyggelse och infrastruktur. I komplexa processer med flera aktörer uppstår behov av förtyd ligat ansvar och samordning. Ett exempel är att planering av bebyg gelse respektive olika slag av samhällsviktig infrastruktur behöver samordnas för att minimera risken för att de olika processerna sinsemellan medför oväntade risker eller kostnader. Kommuners arbete med klimatanpassningbörförhålla sig till det ansvar för fysisk planering och beredskap för olyckor som kom munerna har enligt dagens regler. Kommunens möjlighet att vidta åtgärder är begränsad till områden där det är av allmänt intresse för kommunmedborgarna att åtgärder vidtas. Hänsyn bör tas till enskildas förutsättningar att bidra i klimat anpassningen. Det är angeläget att markägare och verksamhets utövare får kännedom om kända riskområden och själva bidrar till att identifiera områden där det finns risk för ras, skred eller över svämning samt vidtar åtgärder som minskar behovet av långtgående ingripanden från samhällets sida. Ifråga om t.ex. ett skogsbruk som medför risk för ras eller skred, kan det i vissa fall vara möjligt för skogsbrukaren att vidta ändamålsenliga anpassningar som gör att ett förbud mot åtgärden inte blir nödvändigt. Mot bakgrund av ovanstående ska utredaren •analysera den gällande ansvarsfördelningen mellan stat, kommun, landsting och enskilda att vidta åtgärder i syfte att anpassa på gående och planerad markanvändning och bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat, •analysera hur såväl gällande som annan möjlig ansvarsfördelning kan förväntas påverka incitament att vidta kostnadseffektiva åt gärder och planerapå ett sådant sätt att såväl kostnaderna för att vidta åtgärder som för skador minimeras, •föreslå ändringar i de delar där ansvarsfördelningen är otydlig eller inte ändamålsenlig, •överväga om det bör införas en skyldighet för kommunerna att analysera skadliga effekter som följer av ett förändrat klimat och ta fram planer för vilka åtgärder som bör vidtas . Enligt branschstatistik från Svensk Försäkring är de klimatrelaterade skadorna omfattande. Översvämningar, storm- och åsk skador samt skogsbranden i orsakade höga kostnader . Försäkringsbranschens kostnader för översvämnings skador beräknas uppgå till . utveckling gör det angeläget att se över om samhällets försäkrings skydd är tillräckligt. Såväl statliga myndigheter som kommuner har lyft fram att det inte avsätts tillräckliga resurser för ett verkningsfullt arbete med klimatanpassning. För att goda förutsättningar för kostnads effektiv och ändamålsenlig klimatanpassning ska säkerställas behöver frågan om finansieringen av det praktiska åtgärdsarbetet utredas. Med en ökad nederbörd kommer tekniska försörjningssystem, så som vattenförsörjning och avloppssystem, att bli än viktigare. Enligt 34 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster ska va-avgifternas belopp och hur avgifterna ska betalas framgå av en taxa för vilken kommunen får meddela föreskrifter. Avgifterna delas vanligen upp i anläggningsavgifter och brukningsavgifter och tas ut enligt själv kostnadsprincipen. Nya finansiella instrument för att finansiera klimatanpassning håller också på att utvecklas. Som exempel på detta tar i sin utredning upp bl.a. gröna obligationer, katastrofobligationer och . nämner även möjligheten att använda EU:s fonder för anpassningsåtgärder. Utredaren ska mot bakgrund av sin analys och sina förslag till ändringar i fråga om ansvar för att vidta anpassningsåtgärder •föreslå olika finanseringsmöjligheter för kommunerna att täcka kostnaden för att anpassa pågående och planerad markanvänd ning inklusive bebyggd miljö till ett gradvis förändrat klimat, •belysa om samhällets försäkringsskydd i sin nuvarande utform ning är tillräckligt för att klara av de skadekostnader som kan följa av ett förändrat klimat och i vilken utsträckning det stimulerar klimatanpassningen. Statlig delfinansiering av åtgärder Klimat- och sårbarhetsutredningen ansåg att berörda aktörer som huvudprincip bör stå för kostnaderna för att skydda sin egendom. Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslog också att storskaliga åtgärder för att förebygga naturolyckor som överstiger kommunens eller regionens betalningsförmåga, och som bedöms ha hög prioritet ur sårbarhetsperspektiv, bör kunna få bidrag från staten genom en särskild anslagspost som inrättas i statsbudgeten för detta syfte. Utredningen ansåg att det bör finnas synnerliga skäl till att staten ska bidra till finansieringen av åtgärden och att kriterier för statlig medfinansiering kan vara att åtgärden avser ett stort område som omfattar flera kommuner eller län, skydd av områden av nationellt intresse, eller omfattande åtgärder, t.ex. invallning av hela eller stora delar av berörda stadsområden, som överstiger kommunens betal ningsförmåga inom en rimlig tidsperiod. Regeringen ansåg i pro positionen En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop. 2008/09:162) att grundprincipen bör vara att den som har nytta av åtgärden också tar den största delen av kostnaden men att det i vissa fall kan finnas skäl att staten delfinansierar åtgärder. I propo sitionen säger regeringen att det kan vara rimligt att kostnaden bärs av staten i de fall då nyttan är spridd över flera aktörer och efter som effekterna av klimatförändringarna fördelas mycket olika över landet. •analysera om det finns särskilda tillfällen eller områden där statlig delfinansiering av insatser kan vara motiverad, •om utredaren anser att det finns skäl för statligt stöd, föreslå hur principer för ett sådant stöd kan utformas, samt •vid behov lämna förslag på utformning av kriterier för säkerställan de av en effektiv fördelning och incitamentsstruktur av statliga medel med denna uppgift. Lagstiftning för en effektiv anpassning till ett förändrat klimat Till de viktigaste lagarna i arbetet med klimatanpassning hör (2010:900), , lagen med särskilda bestäm melser om vattenverksamhet (1998:812) och lagen om allmänna vattentjänster. Också lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder vid extraordinära händelser i fredstid livsmedelslagen (2006:804) och anläggningslagen (1973:1149) nämns i detta sammanhang. Aktörer som berörs är bl.a. stat, infrastrukturförvaltare, landsting, kommuner och enskilda. Förebyggande av risker i befintlig bebyggelse och markanvändning Frågan om klimatanpassning aktualiseras vid kommunens planlägg ning och i ärenden om bygglov. Då detaljplaner utformas och bygg lov prövas ska kommunen ta hänsyn till om marken är lämplig att bebygga med hänsyn till de boendes hälsa och säkerhet. Ny och tillkommande bebyggelse och övrig infrastruktur ska stå emot de påfrestningar som ett förändrat klimat kan komma att innebära. Läns styrelsen ska enligt verka för att planerad be byggelse och planerade byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, över svämning eller erosion. I regelverket finns dock begränsningar när det gäller möjligheten att skydda och anpassa befintlig bebyggelse till ett förändrat klimat. Enligt får kommunen i en detaljplan bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd får ges under förutsättningar att vissa andra åtgärder vidtagits, t.ex. en skydds- eller säkerhetsåtgärd. Bestämmelsen gäller emellertid endast åtgärder som innebär en väsentlig ändring av markens användning. Det förhindrar användningen av villkor om en skydds- och säker hetsåtgärd i de fall då den pågående markanvändningen är avsedd att fortgå. Som huvudregel måste villkoret även utformas så att fastig hetsägaren har rättslig möjlighet att låta vidta den åtgärd som vill koret avser. Detta kan förhindra sådana villkor som förutsätter till gång till mark som ägs av någon annan. Nödvändiga skyddsåtgärder för befintlig bebyggelse som förutsätter planläggning riskerar därför att inte bli genomförda. Plan- och bygglagstiftningen kan inte heller tvinga fram ett genomförande avskyddsåtgärder, t.ex. för att säker ställa att befintlig bebyggelse vallas in som skydd mot översvämning ar. Även om önskvärda skyddsåtgärder i vissa fall kan komma till stånd med stöd av fastighetsbildningslagen (1970:988) eller anlägg ningslagen kan det vara nödvändigt att stärka kommuners eller andra fastighetsägares möjlighet att vidta åtgärder på annans mark för att skydda bebyggelse, viktig infrastruktur och annan markanvändning från effekter av ett förändrat klimat. Som framgår av Miljömålsberedningens bedömning kan det finnas behov av ändringar i anläggningslagen för att göra det möjligt att t.ex. skapa en gemensamhetsanläggning som skyddsåtgärd mot effek terna av ett förändrat klimat. En närliggande fråga är hur samhällets förmåga kan stärkas när det gäller att vidta förebyggande åtgärder om risken för ras och skred är stor men ändå inte av sådant slag att det är en akut fråga för rädd ningstjänsten. Så kan vara fallet om raset eller skredet kan medföra fara för människor eller miljö, t.ex. om förorenad mark riskerar att sättas i rörelse. Det kan också finnas behov av att säker ställa att skogsbruksåtgärder som inte är tillståndseller anmälnings pliktiga förhindras eller anpassas om dessa medför risk för ras, skred eller översvämning. Med ett förändrat klimat och därmed ökade vattenflöden finns ett behov av goda förutsättningar för en effektiv hantering av dagvatten i och omkring miljöer. Bestämmelser för hantering av dag vatten är spridda i många olika författningar, t.ex. lagen om allmänna vattentjänster, , lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och . Att regelverket är upp delat på flera olika författningar innebär enligt Miljömålsberedningen dels att det är svårt för den som ska tillämpa reglerna att få överblick över vad som gäller, dels att det finns vissa skillnader i bestämmel serna. Som framgår av beredningens bedömning är inte lagen om all männa vattentjänster utformad för att hantera den ökade risken för översvämning i va-system på grund av stigande vattennivåer eller ändrade nederbördsförhållanden och kan därför behöva ses över. Ökad hänsyn till ett förändrat klimat Många kommuner uppger att de arbetar med klimatanpassning i den fysiska planeringen, men kommunerna har kommit olika långt (se bl.a. IVL Svenska Miljöinstitutet2). Olika förslag har diskuterats för att stärka anpassningen till ett förändrat klimat i kommunernas fysiska planering. Klimat- och sårbarhetsutredningen föreslog i sitt betänkande inför klimatförändringarna – hot och möjlig heter (SOU 2007:60) att kommunernas ansvar för detaljplan och bygglov bör utökas till vad gäller skadeståndskrav för översväm ning, ras, skred och erosion. Utredningen ansåg att med förbättrade kartunderlag och undersökningsmetoder är det rimligt att kräva att 2 2228 Klimatanpassning 2015 Så långt har kommun. kommunerna tar hänsyn till dessa risker i sina bedömningar. Mot bakgrund av resultaten från de förslag som har diskuterats vad gäller kommunernas fysiska planering kan det finnas behov av ytterligare vägledning för att stärka anpassningen till ett förändrat klimat i den fysiska planeringen, t.ex. när det gäller hur bebyggelse bör utformas i förhållande till risken för översvämning och den fysiska planering ens inverkan på markanvändningen. Mot denna bakgrund ska utredaren •analysera eventuella hinder och begränsningar i lagstiftningen för att anpassa pågående och planerad markanvändning och bebyggd miljö till ett förändrat klimat, •föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som analy serna föranleder. Analysen ska innehålla men inte vara begränsad till analys av –om det behövs ändringar i lagstiftningen för en långsiktigt hållbar dagvattenhantering i syfte att göra bebyggd miljö mer översväm ningssäker i ett förändrat klimat, –om det behövs ändringar i lagstiftningen för att ge kommunerna och fastighetsägare möjlighet att utföra åtgärder på annans mark i syfte att minska risken för att angelägna allmänna intressen skadas till följd av klimatförändringar, –dels om det behövs ändringar i lagstiftningen, dels om andra åtgär der behöver vidtas för att det i kommunernas arbete med detalj plan och bygglovsprövning ska tas ökad hänsyn till konsekven serna av ett förändrat klimat. Enligt 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska kon sekvenser i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redo visas. Konsekvensanalysen ska påbörjas tidigt i arbetet och genom föras av eller med stöd av personer med dokumenterad kompetens inom området samhällsekonomisk analys. Vilka alternativa åtgärder som har övervägts ska dokumenteras och för de åtgärdsalternativ som inte analyseras vidare ska skälen till detta anges. av vikt för utfallet ska anges, inklusive antaganden om vad som sker om utredningens förslag inte kommer till stånd. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekven serna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna. Utredaren ska redogöra för förslagets konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Utreda ren ska också redovisa om förslagen leder till konsekvenser för jäm ställdheten. Utredaren ska därutöver bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön samt bedöma möjligheter till synergi effekter avseende åtgärder för klimatanpassning och åtgärder för att säkra biologisk mångfald och ekosystemtjänster. I enlighet med uppdragsbeskrivningen ska utredaren vid eventuella statsfinansiella effekter föreslå finansiering. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska i arbetet höra kommuner och de myndigheter och organisationer som berörs av uppdraget, särskilt , Havs- och vattenmyndigheten, , Myndigheten för sam hällsskydd och beredskap, , , , , geologiska undersökning, och Kommuner och Landsting. Utredaren ska samverka med andra utredningar inom området, särskilt med (L 2013:02), och de länsstyrel ser som arbetar med regeringsuppdraget att samordna klimatanpass ningsarbetet. Uppdraget ska redovisas . (Miljö- och ) (M 2015:04) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om ett stärkt arbete för anpassning till ett förändrat klimat (dir. 2015:115). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . (Miljö- och ) Utredningen har besökt och med anledning av utredningsdirektiven och den av gränsning som utredningen gjort. Med anledning härav gavs både och möjlighet att inkomma med syn punkter till utredningen. Nedanstående utgör en sammanfattning av de synpunkter som de båda myndigheterna lämnat till utredningen. har lämnat synpunkter på att utredningen avgrän sats till bebyggd miljö. De menar att denna avgränsning är proble matisk, eftersom det finns en koppling mellan den bebyggda miljön och jordbruksmarken. Denna koppling består i att en stor del av bebyggelsen ligger på och i anslutning till jordbruksmark eller mark som varit jordbruksmark. Nederbörd som avrinner från jordbruksmark påverkar bebyggelsen och vatten som avrinner från bebyggda miljöer påverkar jordbruksmarken nedströms. Kontrolle rade översvämningar på uppströms liggande jordbruksmark kan vara en åtgärd mot översvämning av bebyggelse och åtgärder för att leda bort vatten från bebyggelse måste göras med hänsyn till markanvänd ningen nedströms. Kopplingen mellan bebyggd miljö och omgivan de jordbruksmark är därmed betydande. har vidare anfört att även om problemen skiljer sig åt mellan jordbruksmark och bebyggd miljö, så är det inte några särskilda regler som gäller för jord bruksmark. Begreppet markavvattning är inte begränsat till avvattning av jordbruksmark. Frågorna om ansvar för åtgärder mot översväm ning berör därför både markavvattningslagstiftningen och VA-lag På samma sätt måste en utredning om ansvaret för åt gärder för att begränsa översvämning av jordbruksmark ta hänsyn till båda lagstiftningarna. De åtgärder som behöver vidtas får kon sekvenser för jordbruksmark och eventuella förändringar i de olika lagstiftningarna kan få konsekvenser för jordbruket. har även pekat på att det finns ett stort behov av att även frågan om ansvaret för att anpassa jordbruksmarken till ett förändrat klimat med ökande flöden utreds. Just nu pågår arbetet med en livsmedelsstrategi som syftar till hållbar och ökad livsmedels produktion samt jobb och tillväxt inom livsmedelssektorn i hela landet. En viktig faktor för att kunna öka livsmedelsproduktionen är tillgång till dränerad mark. pekar på att det finns stora synergier med att utreda frågan om ansvaret för jordbruks mark och bebyggd mark i ett sammanhang, dels på grund av de kopp lingar som finns mellan bebyggd miljö och jordbruksmark, både hydrologiskt och lagstiftningsmässigt, dels eftersom de konsekven ser som utredningens förslag får för jordbruksmarken ändå måste bedömas. De frågor som främst lyft fram är behovet av ett klarläggande av lagstiftningen kring dagvatten och markavvattning. Reglerna för markavvattning utvecklades med syfte att få till stånd gemensamma anläggningar för mer och bättre jordbruksmark. VA-lagstiftningen utvecklades för att reglera gemensamma anläggningar för dricks vattenförsörjning och avledning av avloppsvatten. Utvecklingen av lagstiftningen har därefter skett utefter separata spår.