sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — innebär en sådan åtgärd också att lokalt inflytande över processen begränsas, vilket eventuellt kan möta motstånd från UD och enskilda utlandsmyndigheter. 7 (13) Vid en eventuell förändring av ansvarförhållandet är det således nödvändigt att frågan om vem som ansvarar för beslut om genomförande av förändringar i verksamheten behandlas och tydligt regleras samt att det finns effektiva fora och mekanismer för att kunna samarbeta runt sådana frågor och säkerställa förankring. Frågan om ledning och styrning har översiktligt berörts ovan. Det konstateras att MIV behöver skapa en struktur för att hantera den expanderande utlandsverksamheten. Givet att de lokalt anställda även fortsättningsvis kommer att vara anställda av UM så rör det sig om ca 50 personer samt högsäsongsförstärkare. För utlandsmyndigheterna bör skapas en struktur med lokala enhetschefer, alltså att nuvarande arbetsledande handläggare fungerar som enhetschefer med lokalt och/eller regionalt chefsansvar för verksamheten vid en eller flera ambassader. Den bästa lösningen avseende ledning på plats på UM, torde vara en liknande lösning som den som SIDA har med UD. Att MIV är huvudman blir tydligt, men verksamheten blir ändå en del av UM vilket gör att hänsyn kan tas till t.ex. främjande. Den operativa ledningen (genom myndighetschefen) blir dessutom tillgänglig och närvarande. Verkets hemmabaserade chefer kan då fokusera på arbetsmiljö- och personalfrågor och att leda verksamhetsutvecklingen. Det är, vid jämförelser med SIDA dock viktigt att notera att SIDA inte bedriver någon myndighetsutövning vid UM och detta är en väsentlig skillnad mot den roll verket skulle få. När det gäller styrningen av verksamheten finns potentiella effektivitetsvinster i att MIV tar över utlandsverksamheten. är UD/UM ansvarigt för viseringshanteringen med bistånd från MIV. Den absoluta lejonparten av alla viseringsansökningar hanteras och beslutas direkt av respektive UM. Endast ett fåtal viseringsärenden överförs till MIV för avgörande. När det gäller hanteringen av uppehålls- och arbetstillstånd är dock hanteringen uppdelad mellan UM och MIV. Något förenklat kan sägas att MIV är beslutande myndighet medan UM bistår med utredningar, handläggning samt hantering av de s.k. Grovt räknat är hanteringen således uppdelad 50/50 mellan MIV och UM, med ett flertal överlämningar som följd vilket innebär risker i ansvarshänseende och effektivitetsförluster. Om en ensam huvudman ansvarade för verksamheten skulle en annan möjlig vinst kunna vara att bemanningen skulle kunna vara mer flexibel och ändamålsenlig. MIVs möjlighet att styra verksamheten vid UM är av naturliga skäl begränsad . Vid en ansvarsövergång skulle styrningen bli direkt (i stället för 8 (13) indirekt som ) i.o.m. att MIV förfogar över personalen och verksamheten. Enkelt uttryckt - färre överlämningar och rakare kommunikationsvägar som leder till effektivare styrning. Slutligen kan konstateras att verksamheten vid UM är tämligen fragmenterad. Detta, tillsammans med nackdelarna med två huvudmän, leder till att det finns brister i enhetlighet i hantering och beslutsfattande. Om MIV får ensamt ansvara för verksamheten tillsammans med t.ex. regionalisering eller hemtagning av delar av verksamheten skulle förutsättningar för större enhetlighet och därmed rättssäkerhet skapas. Frågan har översiktligt berörts ovan. Som det ser ut utgörs UDs personal som arbetar med migrationsfrågor av ca 200 personer varav ca 50 är utsända. De utsända har titeln migrationshandläggare och fungerar i praktiken som beslutsfattare i de ärenden UM har delegering att fatta beslut (främst ansökningar om visum). På vissa UM har de också en arbetsledande roll. Migrationshandläggarna kommer som tidigare nämnts i princip uteslutande från MIV och är anställda på korttidskontrakt av UD. De lokalanställda är antingen migrationsassistenter eller handläggare (arbetsuppgifterna är liknande för båda kategorierna). Det finns också några få lokalanställda som fungerar som beslutsfattare (uteslutande svenska medborgare). Till dessa kommer MIVs utsända personal, sambandsmän av olika typer. Dessa är 14 till antalet. Sambandsmännen utgörs av migrationssambandsmän (med kvalitetsansvar samt antingen inriktning på arbetsledning eller omvärldsbevakning) och återvändandesambandsmän (helt inriktade på att facilitera återvändande till stationeringslandet/regionen, kommer utstationeras under Q4 2016). Dessa sambandsmän är antingen integrerade i migrationssektionerna eller har en mer självständig roll. Om verket tar över ansvaret för migrationsverksamheten bör dessa sambandsmän till fullo integreras i sektionerna. Det kan således konstateras att den utsända personalen kommer från MIV (med några få undantag). Om MIV tar över hanteringen och väljer att överta UDs organisation finns huvuddelen av den utsända personalen redan på plats. Ett övertagande innebär således inget behov av omfattande rekrytering för verksamheten och det uppstår inget personalbortfall inom organisationen. När det gäller de lokalanställda har redan nämnts att en lösning bör sökas som innebär en liknande överenskommelse som SIDA och UD har. Som tidigare nämnts krävs också en hemmaorganisation för stöd till och ledning av utlandsverksamheten och där kan det komma att krävas vissa nyrekryteringar eller omfördelning av resurser. 9 (13) Om MIV i förlängningen väljer att organisera migrationsverksamheten vid UM på ett annat sätt kommer naturligtvis personalsammansättningen att påverkas, hur mycket är avhängigt vilken alternativ lösning som väljs. Nedan presenteras kort vilka effekter de olika lösningarna bedöms kunna få på personalsammansättningen. Hanteringen av uppehålls- och arbetstillstånd läggs ut på extern tjänsteleverantör (outsourcing) Om denna hantering läggs ut på extern tjänsteleverantör kommer det att, vid samma ärendemängd, innebära en minskad belastning på UM. Emellertid är erfarenheterna från när hanteringen av Schengenviseringar lades ut på extern tjänsteleverantör att antalet ansökningar ökar p.g.a. bättre tillgänglighet (både geografisk och tidsmässig) och service. Detta talar för att det torde bli ett nollsummespel vad avser personalstyrkan vid de UM där sådan hantering införs. Regionalisering eller ”hubbar” Detta innebär att i en viss geografisk region är det endast en UM som har en fullständig migrationshantering. De övriga UM, eventuellt genom outsourcing, tar endast emot ansökningar och vidarebefordrar dessa (helst elektroniskt) till hubben/den centrala UM som handlägger och fattar beslut, vartefter den lokala UM meddelar beslutet och utfärdar visering/levererar . Vidare kan den lokala UM i vissa fall behöva bistå med utredningsåtgärder. Organisationen som beskrivits ovan innebär att en stor del av resurserna koncentreras till den centrala myndigheten och att verksamheten vid de lokala UM reduceras, särskilt på de orter där outsourcing används. Detta torde kunna leda till minskade kostnader för verksamheten samt även högre kvalitet och effektivitet i hanteringen samt även större enhetlighet. Det sistnämnda p.g.a. att genom centraliseringen till en ort större kompetens byggs upp där samt genom synergier och minskad fragmentering. Det sista alternativet är ta hem delar av hanteringen, t.ex. beslutsfattande i ansökningar om visum. Detta skulle leda till minskade kostnader då det är ”billigare” att ha personal i än i utlandet. d. Handläggningstider och produktivitet/effektivitet Då handläggningstider och produktivitet/effektivitet är nära förknippade, behandlas dessa gemensamt nedan. Rent generellt kan sägas att migrationshanteringen vid UM (ansökningar om visum undantaget) präglas av överlämningar mellan UM och MIV. Något förenklat kan sägas att hanteringen är uppdelad 50/50 även om när det gäller e- ansökningar ligger en större del av handläggningen på verket. 10 (13) Överlämningar medför alltid en effektivitetsförlust vilket i sin tur leder till längre handläggnings- och liggtider. är handläggningstiderna vad avser ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd, och då främst familjeanknytningsärenden, långa vid många UM och då särskilt i . Detta beror på att det kommit många asylsökande från regionen och när dessa nu beviljats uppehållstillstånd i vill de återförenas med sin familj. Slutligen finns det en inbyggd tröghet genom att hanteringen är uppdelad, d.v.s. det tar att parera plötsliga ökningar i inflöden m.m. Detta får till följd att när MIV börjar avarbeta ärenden uppstår flaskhalsar på UM med skenande handläggningstider som följd. Detta visade sig tydligt innevarande år. Om MIV tar över migrationshanteringen på UM kommer ansökningarna att helt och hållet hanteras inom en myndighet som dessutom fullt ut disponerar resurserna för hanteringen. MIV kommer då kunna planera verksamheten bättre och när inflödet ökar, kan verket lättare omdisponera resurserna för att möta detta. Vidare kan avarbetningsinsatser planeras och utföras utan att flaskhalsar uppstår. Allt detta torde leda till att handläggningstiderna för ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd kommer att minska. Sammanfattningsvis kan sägas att i.o.m. att MIV får kontroll över processen från början till slut, kommer effektivitetsvinster att göras och hanteringen bli betydligt mer flexibel . Det är dock viktigt att ha i åtanke att det kommer att ta tid att uppnå detta. Vad avser viseringshanteringen torde handläggningstiderna inte påverkas markant av ett systemskifte, men samma argument som ovan rörande flexibilitet och resurser, gör sig även där gällande. e.Möjligheten att anpassa verksamheten efter förändrade förutsättningar (flexibilitet) Flexibilitet har delvis berörts ovan under d och är nära sammankopplad till dessa frågor. Om MIV ansvarar för hela verksamheten och kan verksamheten enklare anpassas efter förändringar i omvärlden. Detta innebär att resurser kan flyttas dit de bäst behövs vilket i sin tur bidrar till att flaskhalsar kan undvikas och detta leder till ett jämnare processflöde och ökad effektivitet. 11 (13) 2.Vad skulle en sådan nyordning innebära för kostnader eller besparingar för anslaget 1:1 och eventuellt anslag 1:2? Tydliggör vad det är som antas påverka kostnaderna? Då UD har fått i uppdrag att beräkna kostnaderna för migrationsverksamheten för utredningens räkning och MIV ännu inte fått ta del av dessa beräkningar är det inte möjligt att göra några beräkningar på vad en nyordning skulle innebära för kostnader eller besparingar på ovan rubricerade anslag. MIV ber att få återkomma i denna del när underlag att utgå från finns tillgängligt. 3.Vilka fördelar respektive nackdelar skulle en ordning där MIV ansvarar för migrationsverksamheten vid UM innebära för verket ? För- och nackdelar på kort sikt Givet att den verksamhet som MIV eventuellt kommer att överta är omfattande, kommer detta i ett inledande skede innebära stora belastningar på verket. Som ovan berörts måste nya funktioner inrättas och existerande dito utökas. MIV har i princip ingen erfarenhet av att driva verksamhet i utlandet i så stor skala som ett övertagande av migrationsverksamheten vid UM skulle innebära. Det kan också med fog antas att den kommer vara en inkörningsperiod där allt inte kommer att gå friktionsfritt. Med detta sagt måste också konstateras att det bedrivs en fungerande verksamhet på UM. MIV kan således i viss mån ta över organisationen som den är. Inledningsvis kommer skillnaderna främst att utgöras av förändringar i ledning och styrning. En framgångsfaktor i själva övertagandet är att verket tar, och får, hjälp av UD som hanterat verksamheten och även i övrigt har stor erfarenhet av att bedriva verksamhet och myndighetsutövning i utlandet. De fördelar som berörts ovan, t.ex. att överlämningar mellan myndigheter försvinner, mer flexibla resurser, rakare beslutsvägar och tydligare styrning, kommer i viss mån göra sig gällande på kort sikt. Dock är det viktigt att inse att vinsterna på kort sikt troligen kommer att bli marginella. För- och nackdelar på lång sikt Det är på något de stora fördelarna och positiva effekterna kommer att skönjas. Vad avser själva verksamheten kommer den största fördelen vara att endast en myndighet ansvarar för migrantprocessen från början till slut. Detta innebär att de ineffektiva överlämningarna över myndighetsgränserna försvinner. Vidare kommer besluts- och kommunikationsvägar bli rakare . Verksamheten kommer också att hamna hos en myndighet som har som enda uppgift att hantera 12 (13) migrationsfrågor, i kontrast mot UD där detta endast är ett av många uppdrag. Sett ur ett ekonomiskt perspektiv kommer ett övertagande av verksamheten vid UM inledningsvis innebära ökade kostnader för MIV. finns dock vinster att göra på detta område i form av effektivitetsvinster. Ett exempel är att högre effektivitet leder till kortare väntetider, som i sin tur leder till att mindre resurser behöver läggas på att hantera förfrågningar från de sökande/allmänheten. Kortare handläggningstider innebär också att mindre dubbelarbete måste utföras. Med långa handläggningstider kan utredningar behöva göras på nytt då genomförda utredningar inte är aktuella vid beslutstillfället o.s.v. Skulle MIV dessutom välja att utveckla verksamheten, t.ex. ta hem delar av den eller införa regionalisering, står ännu större effektivitetsvinster och besparingar att göra. Sist, men inte minst, finns det fördelar för de sökande om en aktör har ansvar för hela migrationsverksamheten. Kortare handläggningstider är det som först står ut. En annan stor fördel är att ansökningar från första början kommer att hanteras av personal som är experter på området vilket innebär en lägre felprocent. 4.Vilka förutsättningar (möjligheter/hinder) ser MIV att det finns att överta ansvaret för verksamheten inom närtid (givet nuvarande arbetsbelastning) eller på ? Precisera tiden ni avser. Om man utgår från nuvarande situation på MIV, med stora balanser både på asyl- och tillståndssidan och ett hårt belastat mottagningssystem, står det klart att läget inte är idealt att ta över migrationsverksamheten vid UM. Vidare är det också klart att verket inte har en organisation anpassad för att hantera den omfattande verksamhet som ligger på UD/UM. Innan ett övertagande sker måste verket, med bistånd från- och i samarbete med UD, bygga upp en organisation för att hantera utlandsverksamheten. Det kommer krävas rekryteringar och kompetensutveckling och detta kommer att ta tid. Effektivisering av verksamheten kommer att innebära behov av potentiellt omfattande utvecklingsåtgärder i form av system- och IT- utveckling och för verksamhetsintegrering. Hur pass omfattande behovet blir är svårt att bedöma men det kan konstateras att flera delar av verket kommer att beröras i varierande omfattning. Tydligt blir att, utöver Utvecklingsavdelningen, kommer operativ verksamhet, HR-, ekonomi- och internationella avdelningarna, att beröras. Även avdelningen för verksamhetsstöd samt den avdelning under vilken personalen utomlands kommer att sortera kommer naturligtvis påverkas. Även om det finns fungerande ärendehanteringssystem anpassade för utlandsverksamheten kommer införandet av alternativa sätt att hantera migrationsärenden utomlands, t.ex. outsourcing av UAT- 13 (13) ärenden, regionalisering/centralisering m.m., att kräva stora och potentiellt kostsamma utvecklingsåtgärder, inte minst när det gäller IT- lösningar. Det är okänt vilka förslag utredningen kommer att presentera i sitt betänkande. Även om resultatet blir att utredningen föreslår att MIV tar över migrationsverksamheten vid UM, kommer det därefter krävas ett politiskt beslut och lagändringar m.m. Verket kan inte innan det finns en uttalad politisk vilja, påbörja några direkta förberedelser för ett övertagande av verksamheten, utöver att utarbeta en plan och ta fram en organisationsmodell samt vara förberett att påbörja de mer praktiska förberedelserna när förutsättningarna för detta finns. UD2016/03594/PLAN Planeringsstaben (UD PLAN) Beräkningar av kostnader för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna Personalkostnaderna 2015 för migrationsarbete som kärnverksamhet (sammanlagt ca 47 årsarbetskrafter utsänd personal och ca 167 årsarbetskrafter lokalt anställd personal) beräknas till ca 100-130 mnkr. Personalkostnaderna för det gemensamma verksamhetsstödet för migrationsarbetet vid utlandsmyndigheterna (sammanlagt ca 10 årsarbetskrafter utsänd personal och ca 57 årsarbetskrafter lokalt anställd personal) beräknas till ca 20-30 mnkr för . Omfattningen av migrationsarbetet baserar sig på resultatet i den årliga tidsenkäten . Det innebär att siffrorna baserar sig på en uppskattning på individnivå om hur arbetet fördelade sig på olika kärnverksamheter – t.ex. migration - och gemensamt verksamhetsstöd. Dessutom kan antalet årsarbetskrafter och omfattningen av verksamheten variera . Migrationsverksamhetens andel av de övriga kostnaderna för utlandsmyndigheterna, främst hyra och drift av kanslier, uppskattas till ca 110-140 mnkr . Den totala kostnaden 2015 kan därför uppskattas till ca 230-300 mnkr. Nedan presenteras beräkningarna närmare. Personalkostnaderna för den tid som utsända från UD arbetar med migrationsarbete som kärnverksamhet beräknas till omkring 60-75 mnkr (47 årsarbetskrafter, inklusive högsäsongsförstärkning). Personalkostnaderna för stöd till migrationsarbetet utfört av utsänd personal beräknas till ca 10-15 mnkr (10 årsarbetskrafter). Migrationshandläggarna är anställda enligt URA (avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands), inte enligt UVA (avtal om utlandstjänstgöring) som övriga utsända från UD. Villkoren för migrationshandläggarna liknar i stort de i UVA. I beräkningarna har vi tagit hänsyn till en något lägre lönenivå och att lönetillägget de får istället för ortskostnadsersättningen () är något lägre. I fråga om familj och skolgång är det ungefär lika vanligt som bland övriga utsända, dvs. de har motsvarande merkostnadstillägg, medföljandetillägg samt skol- och förskolekostnader. Personalkostnaden för den tid som lokalt anställd personal lägger ner på migrationsarbete som kärnverksamhet (ca 167 årsarbetskrafter, inklusive högsäsongsförstärkare) beräknas till ca 40-55 mnkr. Personalkostnaden för den tid som lokalt anställd personal lägger ner på stöd åt migrationsarbete (57 årsarbetskrafter) beräknas till ca 10-15 mnkr. Kostnaden för stöd och styrning till migrationsverksamheten från administrativa enheter på UD uppskattas till 5-10 mnkr. Några tidsenkäter som underlag finns emellertid inte. Övriga (indirekta) kostnader för migrationsverksamheten Övriga kostnader för utlandsmyndigheterna, främst UD:s kostnader för kanslihyra och drift av utlandsmyndigheterna, uppgick till nästan , exkl. Sidas kostnader. I proportion till hur mycket tid som läggs på migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna kan dennas del av kostnaderna uppskattas till ca 105-130 mnkr. Det råder stor osäkerhet och det kan vara relevant att räkna på andra sätt, t.ex. att exkludera vissa kostnader och/eller att väga in att migrationsverksamhet kräver mer lokaler och säkerhet. Sådana frågor bör övervägas i en ev. framtida förvaltningsöverenskommelse om kostnadsdelning. Kostnader för fastigheter och drift påverkas inte av effektiviseringar eller vem som är huvudman för migrationsarbetet på utlandsmyndigheterna; hyreskontrakt med hyror och andra åtaganden kvarstår. Inte heller kostnader för verksamhetsstöd, administration och stöd från UD påverkas . Om migrationsverksamheten förändras och efterfrågan på lokaler eller stöd minskar, behövs därför övergångslösningar som hanterar UD:s kostnader tills omstrukturering eller avveckling är möjlig. Bilaga: Lista över uppskattat antal årsarbetskrafter , vid myndigheter som uppgett att de har någon form av migrationsverksamhet. Förstärkare som arbetat enbart under vår och sommar tillkommer. Alla myndigheter i bifogad lista handlägger inte migrationsärenden, men de kan ändå ha biträtt t.ex. . Dessutom kan t.ex. potentiella sökande ha vänt sig till andra myndigheter än de som handlägger migrationsärenden, innan de hänvisas till rätt myndighet, vilket gett avtryck i tidsenkäten. Myndigheter som angett någon form av migrationsverksamhet (87) 1 (3) Kommentarer från rörande kostnader för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna Utredningen om ansvaret för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna (Ju 2016:02) har bland annat till uppdrag att se över möjligheterna till en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv ansvarsfördelning, organisation och finansiering av verksamheten. Inom ramen för utredningen har () besvarat ett antal frågor ställda av () som i huvudsak behandlar MIV:s bedömning av förutsättningarna att ta över huvudansvaret för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna (UM), inklusive möjliga beräkningar. När den skrivelsen togs fram hade Utrikesdepartmentet (UD) ännu inte färdigställt sina beräkningar av kostnaderna för verksamheten varför det inte var möjligt för MIV att i skrivelsen göra någon ingående analys kring kostnaderna. UD har inkommit med en PM som redovisar kostnaderna för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna (UD2016/03594/PLAN). MIV kompletterar härmed skrivelsen från med några kommentarer kring kostnadsaspekterna. UD:s beräkningar av kostnaderna för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna I ovan nämnda PM redogör UD för kostnaderna för migrationsverksamheten på UM för . Kostnaderna bedöms uppgå till ca 230-300 mnkr. I beräkningarna ingår personalkostnader inklusive verksamhetsstöd samt övriga kostnader såsom hyra och drift av kanslier. Av underlaget framgår att beräkningarna rörande personalkostnaderna till stor del bygger på uppskattningar utifrån tidsenkäter som, enligt vad MIV känner till, personalen själva fyller i utifrån självskattningar. Även bedömningen av övriga kostnader, främst hyra och drift, är gjord utifrån en uppskattning av migrationsverksamhetens andel av UM:s totala verksamhet. UD nämner i sin PM att det finns anledning att se över alternativa beräkningsmodeller vid en eventuell framtida förvaltningsöverenskommelse om kostnadsdelning. Internationella avdelningen, och utrikesstöd Besöksadress Slottsgatan 105 Postadress 601 70 Telefon 2 (3) MIV:s kommentarer kring kostnaderna för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna MIV fick del av UD:s PM om kostnaderna för verksamheten . Som framgår ovan består UD:s beräkningar till stor del av uppskattningar utifrån tidsenkäter och en bedömning av hur stor andel av hyra och drift som migrationsverksamheten tar i anspråk på UM. Givet den mycket korta tid som MIV har fått att kommentera kostnaderna och det faktum att UD:s PM är allmänt hållet, blir det mycket svårt för MIV att göra några djuplodande analyser av kostnadsfrågan. MIV ser ingen anledning att direkt motsäga UD:s beräkningar av kostnaderna för migrationsverksamheten på UM. UD har tillgång till underlag för att göra sina beräkningar och MIV förlitar sig givetvis på detta. , mot bakgrund av att UD själva uppger att beräkningarna till stor del är uppskattningar, ser MIV det som angeläget att det inför en eventuell framtida ansvarsövergång görs betydligt mer detaljerade beräkningar av vad verksamheten egentligen kostar. Med detta sagt, och särskilt med hänsyn till den osäkerhet som UD:s beräkningar är behäftade med, måste det tas med i bedömningen att kostnaderna i verkligheten kan vara högre än det spann som UD angett. För MIV är det en förutsättning att ett övertagande av huvudansvaret för migrationsverksamheten på UM åtföljs av en budgettilldelning som motsvarar de kostnader som verksamheten för med sig Som framgår av den skrivelse som MIV lämnade till utredningen , ser MIV att det finns effektivitetsvinster med ett samlat ansvar för migrationsverksamheten, men dessa vinster kommer sannolikt inte att kunna realiseras direkt.