sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Mitt syfte med att dessa första analyser kommer till stånd och att kommunen arbetar fram en strategi för hur riskerna ska hanteras är att se till att problemen lyfts fram och att förhindra att ny bebyg gelse sker på olämplig mark. För att konkreta åtgärder för att minska riskerna för den redan befintliga bebyggelsen ska kunna verkställas kan det behövas en finansiering som går utöver vad vissa kommuner kan beräknas klara. Som kommer att framgå av 7.4.2 föreslår jag att Utredningens slutsatser, överväganden och förslag regeringen i en kommande nationell strategi även låter utreda hur en finansiering kan ske utifrån att såväl stat som kommun saknar ett juridiskt ansvar, se vidare också 9.1. Det kan också erinras om att vissa klimateffekter tilltar successivt, varför en anpassning kan ske och genomföras . Då ges även möjlighet att vidta sådana anpassningsåtgärder när andra åtgärder och förnyelsearbeten ändå ska göras. I 3 kap 5 § PBL anges det sex olika punkter om vad som ska fram gå av en översiktsplan. Det handlar bl.a. om grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden och kom munens syn på hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras, bl.a. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga be hovet av bostäder. Vidare ska kommunen ta ställning till bl.a. riks intressen och landsbygdsutveckling och samordna den fysiska planer ingen med bl.a. relevanta nationella och regionala mål. Jag föreslår nu att det läggs till ytterligare en punkt. Av över siktsplanen ska också kommunens syn på risken för skador på be byggelse och byggnadsverk på grund av översvämning, ras, skred och erosion och hur dessa risker kan minska eller upphöra framgå. 7.4Myndighetsstrukturen och en nationell strategi 7.4.1Gällande ordning och dess brister Myndighetsstrukturen i stort för klimatanpassning Den gällande myndighetsstrukturen för all klimatanpassning, dvs. klimatanpassning för alla ca 25 områden är som framgår av 4.1.4 en följd av Klimat- och sårbarhetsutredningen förslag, som inte utredningens förslag i dess helhet realiserades. Det var Klimat- och sårbarhetsutredningens strategi att klimatanpassning skulle genom syra samhället och ingen särskild myndighet skulle ha det övergripan de ansvaret. Så har också skett. I den efterföljande klimatproposi tionen angavs att regeringen skulle inrätta en nationell kontrollstation för uppföljning av arbetet med klimatanpassning och att Natur vårdsverket skulle ha ansvaret för löpande nationell och internatio nell uppföljning. Så har inte skett. saknar – med något enstaka smärre undantag – ansvar för frågorna. har efter uppdrag från regeringen gjort en uppföljning som redovisades Utredningens slutsatser, överväganden och förslag i rapporten, ”Underlag till kontrollstation 2015 för anpassning till ett förändrat klimat” (dnr M2015/01162Kl). Länsstyrelserna har uppdraget att regionalt samordna klimatan passning. Det arbetet är koncentrerat till rådgivning, länsstyrelserna saknar i sitt samordningsuppdrag helt mandat. Även länsstyrelsernas samordningsansvar utgjorde ett förslag från Klimat- och sårbarhets utredningen, men utredningen tänkte sig att samordningen skulle drivas genom delegationer med representation från kommuner och näringsliv och med uttalat stöd av statliga myndigheter. Eftersom delegationer lagtekniskt var ett svårlöst problem blev regeringens lösning i stället klimatsamordning utan delegationer, vilket gjorde att arbetet från länsstyrelserna koncentrerats till rådgivning. Statliga myn digheter har inte heller, som förutsattes av Klimat- och sårbarhets utredningen getts i uppdrag att stödja länsstyrelsernas klimatsam ordningsarbete, däremot har haft i uppdrag att stödja läns styrelserna med klimatinformation. De 30 miljoner som avsatts av regeringen till länsstyrelserna fördelas mellan samtliga och räcker till 0,5–3 anställningar beroende på storlek. Det är enligt såväl länsstyrelserna som min uppfattning otill räckligt. Enligt min uppfattning krävs det bättre och övergripande sam ordning av all klimatanpassning, men också bättre samordning av det delområde jag utrett, bebyggelse. Som framgår av analysen i 4.1. finns det en mängd olika statliga myndigheter som har ett uppdrag att bistå, bidra, vägleda eller att samordna arbetet med klimateffekter för bebyggd miljö, men ingen myndighet har det övergripande ansvaret. Det handlar främst om läns styrelserna, MSB, , och . MSB är den myndighet som ansvarar subsidiärt för frågor om skydd mot olyckor om ingen annan har det, men i olyckstermen faller erosion och översvämningar, som inte är plötsliga, utanför. Det finns därmed ingen myndighet som ens subsidiärt har ansvar för erosion och långsamma översväm ningar, när ingen annan har det. Däremot finns det myndigheter som har i uppdrag att bistå, för erosion har SGI i uppdrag att bidra till att de risker som är förknippade med stranderosion minskar Utredningens slutsatser, överväganden och förslag genom att bistå andra myndigheter med sakkunnigutlåtanden och utveckla kunskapen och samordna olika aktörers intressen, se vidare 4.1. MSB har även ett ansvar för översvämningsdirektivet och där med alla översvämningar som omfattas av det. ansvar är att vara förvaltningsmyndighet för bl.a. klimato logi. ska ta fram underlag och bedriva tillämpad forskning och utveckling inom klimatologi samt ha beredskap och biträda be rörda myndigheter vid allvarliga störningar i samhället och produ cera, sammanställa och förmedla information och kunskap om klimat förändringar och klimatanpassning. Myndigheten driver också på uppdrag av regeringen för klimatanpass ning. Centrumets roll är att vara en nod för kunskap om klimatan passning samt att vara en mötesplats för aktörer i samhällets klimat anpassning, se vidare 4.1. Den nuvarande myndighetsstrukturen för klimatanpassning av bebyggelse är enligt uppfattning från många håll ineffektiv. Det finns en enighet om att expertmyndigheter som MSB, , och har mycket kunskap och att myndigheterna producerat viktigt och bra underlag, men att kunskapen inte alltid kommer kommunerna till del. Det största problemet skulle den bristande över sikten och samordningen vara, vilket leder till olika problem. Som jag utvecklat i 4.2 skulle skälen för att kommunerna har svårt att genomföra klimatanpassning bl.a. vara oklart tidsperspektiv, oklart vilket framtidsscenario det är lämpligt att utgå från, oklara riskbe dömningar (vilka risker är acceptabla?) avsaknad av praxis/riktlinjer och bristande samordning. Konkreta exempel på detta är exempelvis att det saknas klar praxis från länsstyrelserna och regeringen om vilket tidsperspektiv eller livslängd det är rimligt att utgå från när det gäller ny bebyggelse. Man utgår delvis , eftersom Klimat- och sårbarhetsutredningen gjorde det i sitt betänkande. Länsstyrelserna har olika rekommendationer om vilken nivå det är lämpligt att bygga på med hänsyn till den framtida havsnivåhöjningen och många läns styrelser har enligt uppgift från kommunalt håll inga rekommenda tioner. Att rekommendationerna varierar beror delvis på regionala skillnader, men även på olika säkerhetsmarginaler. Ett annat exempel är att MBS: s uppdrag i huvudsak som fram förts är begränsat till olyckor, vilket innebär att erosion och lång samma översvämningar faller utanför. I arbetet med översvämnings direktivet har dagvattenproblematiken och skyfall utgått. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag är majoriteten av försäkringsskador på grund av vatten just orsakade av skyfall. MSB och dess föregångare har kartlagt risken för översvämning och kommit fram till att 18 tätorter skulle vara särskilt utsatta, bl.a. , , , , och . I sin kartläggning har man utgått från vattendrag och sjöar, men inte hav, det arbetet ska påbörjas . Att hav inlednings vis valdes bort har lett till att det finns en spridd missuppfattning om att just dessa 18 tätorter skulle vara mest utsatta för översväm ning. har i lyft att havsnivåhöjningen kommer att drabba särskilt högt, bl.a. är 23 000 bostadshus i riskzon. Till detta kommer att skyfallsöversvämningar, med de stora materiella skadorna, kan uppstå i vilken stad som helst. Ett problem är också att det arbete som bedriver om klimatscenarier delvis är forskningsinriktat och inte alltid är enkelt att använda för kommunerna. tillhandahåller underlag, men ger inga konkreta rekommendationer. För tiden skiljer sig de olika scenarierna åt beroende på hur framgångsrikt det globala arbetet med att begränsa utsläppen kommer att bli. menar därför att kommunerna vid beslut om bebyggelse som har ett långt tidsperspektiv bör ta hänsyn till ett spann av resultat från olika emissionsscenarier och modeller. Vilken del av spannet som ska väljas bör styras av hur stor risk som tas om förändringen underskattas. En optimal planering skulle också behöva förändras i takt med ändrade förutsättningar (”Underlag till kontrollstation 2015 för anpassning till ett förändrat klimat”, s. 45 (dnr M2015/01162Kl). Innebörden är därmed att det saknas riktlinjer och beslut om vilket scenario som bör vara utgångspunkt. Det finns inte heller politiska beslut om vilka risker som är acceptabla. Detta har över lämnats till varje enskild kommun att bedöma, även om det för ny bebyggelse inom detaljplan sker en överprövning av . För att klara det måste varje kommun vid sin planläggning ta in under lag från expertmyndigheterna, vilket framstår som tungrott. Arbetet skulle enligt kommunerna försvåras av bristande tillgänglighet, brist ande samordning av myndigheter och att materialet inte alltid är lättillgängligt och dessutom avgiftsbelagt. Svenskt Vatten har anfört att den mycket nödvändiga klimatuppräkning som behövdes göras för dagvatten har skett med hjälp av underlag från , men att Utredningens slutsatser, överväganden och förslag beräkningarna behövts göra av organisationen självt. Sammantaget saknas det konkreta råd, beslut och riktlinjer. Som framgått av avsnitt 4.1 förekommer det också mycket arbete med klimatanpassning i olika myndighetsnätverk. har genom regeringen fått i uppdrag att fördela pengar för klimatanpassnings arbete till myndigheter och kommuner, uppgår beloppet till 14 miljoner, (avser flera olika områden, varav bebyggelse bara är ett). Det har framförts att arbetet med olika myndighetsnätverk är tidsödande och att samordningen brister. Från har invänts att problemet är att de deltagande myndigheterna varken har tydliga mandat eller finansiering för ett substantiellt engagemang i arbets grupper. SGI har genom ett särskilt uppdrag från regeringen påbörjat ett arbete med att samordna och harmonisera de underlag rörande ras, skred och erosion som tas fram av olika myndigheter (däribland SGU, MSB och SGI själva). Flera kommuner och länsstyrelser har framfört att det är svårt att förstå skillnaden mellan de olika kart underlagen och syftet är att göra det lättare för kommuner och myn digheter att använda underlagen för bland annat klimatanpassning. SGI samordnar arbetet med harmonisering av underlagen med stöd av en avsiktsförklaring mellan åtta myndigheter (HaV, Lantmäteriet, MSB, SGI, SGU, , , ) samt en gemensam kartvisningstjänst som SGI förvaltar. 7.4.2Utredningens förslag om beredning av och innehåll i en nationell strategi Utifrån det anförda menar jag att det i första hand måste till en nationell strategi och regeringen har också i skrivelsen 2015/16:87, ”Kontrollstation för de klimat- och energipolitiska målen till 2020 samt klimatanpassning” redan beslutat att så ska ske. I skrivelsen anges att regeringen avser att utarbeta en nationell strategi för klimat anpassning i syfte att långsiktigt stärka klimatanpassningsarbetet och den nationella samordningen av detta arbete. Jag har begränsat mitt uppdrag till ett av de sex olika huvudområden, som Klimat- och sår barhetsutredningen identifierade och då det som benämndes bebyg gelse och byggnader. Jag har bl.a. klarlagt ansvarsfördelningen för detta område, jag har lämnat föreslag för hur arbetet med klimat anpassning kan förbättras utifrån ett mer samlat perspektiv och jag Utredningens slutsatser, överväganden och förslag har sett över myndighetsstrukturen för detta område. Motsvarande arbete måste också göras för de andra huvudområdena, dvs. kom munikation, tekniska försörjningssystem, areella näringar och turism, naturmiljön och miljömålen samt människors hälsa. Jag föreslår att den nationella strategin som ska göras klarlägger hur detta arbete ska ske. Därutöver kvarstår det även inom det område jag utrett olika frågor. Inledningsvis menar jag att det krävs politiska beslut om samt liga de oklarheter, som jag redovisat i 4.2.4. Som närmre framgår av det avsnittet handlar det i första hand om att klargöra tidsperspek tivet för bebyggelse, dvs. vilket årtal det är rimligt att anpassa sig till eller att klargöra livslängden för bebyggelse. Det handlar vidare om att utifrån den klimatforskning och de metoder som är tillgäng liga besluta sig för vilket klimatscenario det är rimligt att utgå ifrån och hur ofta detta scenario ska omprövas. Vidare krävs det politiska beslut om vilka risker som kan och ska accepteras och för vilka bygg nader, exempelvis sjukhus, det bör gälla andra risknivåer. Dessa be slut måste fattas av regering/riksdag. Slutligen kommer som framgår närmre av kapitel 9 jag inte kunna lösa den mycket svåra och tunga finansieringsfrågan för att klimatanpassa befintlig bebyggelse. Skälet till det är bl.a. att jag menar att finansieringsfrågan måste utredas förutsättningslöst på grund av min slutsats om att varken staten eller kommunerna kan anses ha ett juridiskt ansvar för den befintliga bebyggelsen. Vidare krävs det kännedom om hur behoven fördelar sig mellan kommunerna, behoven kommer att variera stort på grund av olika geografiska förutsättningar, se vidare kapitel 9. Mitt förslag under 7.3 möjliggör att ett sådant underlag kommer att finnas till gängligt . Jag föreslår därför att även denna fråga klargörs i en nationell strategi. För att möjliggöra sådana politiska beslut inom snar framtid föreslår jag att det tillsätts en utredning bestå ende av experter från , kommunerna, näringslivet, organisationer och berörda myndigheter med uppdrag att lämna ett förslag till en nationell strategi och hur den nationella samordning en ska ske. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag 7.4.3Utredningens förslag om en ny myndighetsstruktur Utredningens förslag: Jag föreslår att – med bistånd av , , MSB och länsstyrelserna – får ett utökat uppdrag att vara samordnande myndighet för klimatanpassning i förhål lande till bebyggelse. Den förändringen ska framgå av myndig hetens instruktion. I uppdraget ingår att samordna det underlag som expertmyndigheterna och forskningen kan tillhandahålla om klimateffekter och klimatanpassning för bebyggelse. Jag föreslår vidare att det redan gällande uppdraget till Bo verket från regeringen om tillsynsvägledning till länsstyrelserna om översvämning utökas till översvämning, ras, skred och erosion. Det ska ske med bistånd från , , MSB och länsstyrel serna. Länsstyrelserna ska med stöd av tillsynsvägledning stödja kommunerna i deras planering och regionalt samordna klimatanpassningen. Länsstyrelserna ska även ge planunderstöd till kommunerna genom att kostnadsfritt tillhandahålla relevant underlag. Länsstyrelserna ska vidare genom samrådsförfarandet om översiktsplanen med det utökade krav jag föreslår under 7.3 medverka till att denna analys blir tillräcklig och ändamålsenlig. När det gäller det område jag utrett, bebyggelse menar jag att det är av största vikt att det inleds en samordning för det och att det inte bör vänta till dess att den nationella strategin är färdig. Kommunerna har planmonopolet och klimatanpassning måste därför införlivas i deras planprocess. Som framgått av mina förslag under 7.3 ska riskerna för bebyggelse framöver klarläggas i översikts planerna och det kommer att ankomma på kommunerna att finna en strategi för åtgärder. Arbetet måste bedrivas med statligt stöd. En viktig åtgärd är att samordna det arbete som pågår för klimat anpassning och analysera vad det innebär för bebyggelse. Kommun erna bör som stöd få ”en väg in” till klimatanpassning och ett rimligt krav är att de på enkelt sätt kan få tillgång till relevant underlag utan kostnad. Här avses inte detaljerat underlag för specifik bebyg gelse utan att i första hand göra redan befintligt underlag tillgäng ligt, anpassat för bebyggelse och enklare att förstå och använda. Enligt min mening är det rimligt att bär ansvaret för att samordna det underlag som är relevant för bebyggelse och analysera hur be Utredningens slutsatser, överväganden och förslag byggelse ska anpassas utifrån tillgängligt underlag om klimateffekter. Det ska ske med bistånd av , , länsstyrelserna och MSB. Innebörden är inte att dessa myndigheters ansvar ska minska eller att anslag för deras verksamhet ska dras in. Enligt min uppfattning är det angeläget att detta viktiga arbete fortsätter. Det gäller särskilt med hänsyn till att vi endast utrett en del av all nödvändig klimat anpassning och att mina förslag endast avser denna del. Exempelvis ska även fortsättningsvis vara expertorgan inom klimatologi och sammanställa och förmedla information och kunskap om klimat förändringar och klimatanpassning, jämför 4.1.3 under delrubriken . SGI ska på samma sätt vara expertmyndighet för ras, skred och erosion. Dessa uppdrag är redan formaliserade i respektive in struktion, varför utredningen bedömer att jag inte behöver föreslå att dessa instruktioner ändras för att ett samråd ska ske mellan dem och . Det betyder att även pågående myndighetsnätverk ska fortsätta att verka och bland annat säkerställa synergier, samt uppmärksam ma och om möjligt undvika konflikter mellan sektorer. Det ska inte heller finnas hinder för kommunerna att kunna vända sig direkt till expertmyndigheterna om de så önskar. är det enligt min mening angeläget att all denna kunskap och allt detta underlag analy seras utifrån vad riskerna innebär för bebyggelse. Det bör ske av den myndighet som är ansvarig för bebyggelse, dvs. Vidare ska tillsynsvägledningen till länsstyrelserna förbättras. Därefter är det länsstyrelsernas ansvar att sprida underlaget till kommunerna. Som framgått av avsnitt 4.1 och 4.2 är risken för olyckor, över svämning och erosion områden där staten behållit sin tillsyn, eftersom staten har det övergripande ansvaret för samhällets utveckling och möjlighet att ingripa i frågor om nationell betydelse. Det område jag utrett, bebyggelse berör i hög grad ansvarsområde. Jag föreslår att ges ett uppdrag att samordna det underlag som expertmyndigheterna och forskningsanstalter kan tillhandahålla om klimateffekter och klimatanpassning för bebyggelse. Det samord nade underlaget bör sedan genom länsstyrelserna tillhandahållas kom munerna avgiftsfritt. Det ska ske genom den tillsynsvägledning som regeringen redan beslutat om. har under min utrednings tid, i sitt regleringsbrev , getts ett uppdrag om tillsynsväg ledning. I uppdraget anges följande: Utredningens slutsatser, överväganden och förslag Enligt plan- och byggförordningen (2011:338) ska ge tillsyns vägledning till . ska utveckla sin tillsynsvägled ning avseende risken för översvämning. Syftet med uppdraget är att tillsynsvägledningen ska skapa förutsättningarna för att ny bebyggelse blir långsiktigt hållbar och att länsstyrelsernas tillsyn är samordnad och förutsebar. Tillsynsvägledningen bör klargöra vilket underlag som be hövs för länsstyrelsernas prövning och hur bebyggelse bör vara utfor mad för att anses lämplig i förhållande till risken för översvämning vid sjöar och vattendrag, bl.a. i fråga om vilken återkomsttid som olika slag av bebyggelse bör tåla. Tillsynsvägledningen bör även klargöra hur bebyggelse i anslutning till havet bör utformas för att vara långsiktigt hållbar i förhållande till globalt stigande havsnivåer. Tillsynsvägled ningen bör utformas med hänsyn till sådana intressen som är viktiga från allmän synpunkt, bl.a. behovet av långsiktigt hållbar bebyggelse struktur och en god hushållning med mark- och vattenområden. Läns styrelserna, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt hydrologiska institut ska bistå i arbetet med att ta fram tillsynsvägledningen. Uppdraget ska redovisas . Med hänsyn till det anser utredningen att det uppdrag redan fått ska bestå, men att det ska utökas till att även omfatta ras, skred och erosion och att samråd då även ska ske med SGI. visning av det uppdraget ska då ske senare än vad regeringen be slutat. Som framgår av uppdragsbeskrivningen är innebörden bl.a. att ska klargöra hur bebyggelse bör utformas för att vara lång siktigt hållbar i förhållande till globalt stigande havsnivåer. Det inne bär ett ställningstagande till nivåer utifrån den förväntade havsnivå höjningen, ett ställningstagande till vilket årtal och scenarier man bör utgå från och vilka risker som är acceptabla. Det har invänts att dessa ställningstaganden kräver en del mer politiska ställningstagan den. Utredningen delar denna uppfattning och har därför också som framgått tidigare föreslagit att en nationell strategi klarlägger dessa bakomliggande frågor och att därefter utifrån denna sedan kan besluta om vägledning/föreskrifter. I avvaktan på att denna blir tillgänglig är det dock nödvändigt att påbörjar arbetet och beslutar om en tillsynsvägledning att gälla . Det uppdrag redan erhållit och som jag utökar är be gränsat till ny bebyggelse. Jag menar att framöver kommer det att vara nödvändigt att även ger vägledning/föreskrifter för hur den befintliga bebyggelsen ska hanteras, men det arbetet får vänta till dess att det finns analyser från kommunerna om hur risker Utredningens slutsatser, överväganden och förslag na ser ut och en nationell strategi som tagit ställning till såväl nöd vändiga politiska avvägningar som den viktiga finansieringsfrågan. Sammantaget föreslår jag att samordnande uppdrag formaliseras i verkets instruktion. Jag föreslår att det läggs till en sär skild punkt med innebörd att ska samordna klimatanpass ningsarbetet för bebyggelse och byggnadsverk. Därutöver har redan enligt plan- och byggförordning (2011:338) ett generellt uppdrag enligt 8 kap. 15 § att ge tillsynsväg ledning till i plan- och byggfrågor. Som framgått har också redan fått ett uppdrag från regeringen om tillsyns vägledning för länsstyrelserna. Det uppdraget ska bestå och utökas från att omfatta översvämning till, översvämning, ras, skred och erosion. Tiden ska förlängas. är klimatanpassning i hög grad en regional fråga. Läns styrelserna har ett uppdrag av regeringen att samordna arbetet med anpassning till ett förändrat klimat på regional nivå. Länsstyrelserna ska arbeta med att stärka kunskaperna om klimat förändringar och dess effekter såväl internt som gentemot länets aktörer, integrera arbetet i befintliga processer och nätverk, förmedla relevant och aktuellt underlag, rekommendationer och riktlinjer på regional nivå. Därmed menar jag att det uppdrag länsstyrelserna redan har formellt inte behöver utökas. ska vid sin tillsynsväg ledning tillhandahålla länsstyrelserna underlag. Genom detta kommer länsstyrelsernas regionala uppdrag att underlättas. Detta underlag ska sedan länsstyrelserna i sin tur förmedla till kommunerna kost nadsfritt. Det planunderstöd länsstyrelserna ska ge kommunerna innefattas enligt min mening redan i det befintliga uppdraget, men kan här understrykas. Det handlar inte om platsspecifikt underlag, eftersom utredningsskyldigheten om markens lämplighet enligt PBL ligger på kommunerna och denna utredningsskyldighet förstås ligger fast. I stället handlar det om för regionen relevant underlag. Det har framkommit att en brist i länsstyrelsernas regionala sam ordningsuppdrag är att länsstyrelserna skulle sakna mandat. Det som det i sammanhanget ska noteras är att länsstyrelserna i grunden har ett mandat att ompröva kommunernas detaljplaner utifrån risken för olyckor, översvämning och erosion.