sou · H5B377 · 2017-10-17 00:00:00 — Utredningen konstaterar att en skillnad mellan uppdraget till Stats- kontoret och utredningens uppdrag är att Statskontoret endast riktade sin enkät till landets kommuner – inte till landstingen. På liknande sätt är det främst det kommunala perspektivet som berörs i de olika rapporter och undersökningar som ingår i utredningens 2 SOU 2015:101, Bilaga 7 till , Demografins regionala utmaningar. Behov av utvidgade möjligheter … Utredningen noterar vidare att det tycks råda en viss begreppsförvirring i vissa av de tidigare studier som utredningen tagit del av kring (avtals)samverkan: ibland används be- greppet ”kommun” i regeringsformens betydelse (som endast skiljer på kommuner på lokal och regional nivå) medan andra studier med samma begrepp avser just kommun (och inte landsting). Inte heller är det ”interlandstingskommunala” samverkansbehovet avseende de ty- piska landstingskommunala uppgifterna (kollektivtrafik och sjukvård) särskilt framträdande i dessa studier. Vidare ska enligt sina tilläggsdirektiv kartlägga landstingens samverkan inom olika verksamhetsområden. Kommittén ska också redogöra för hur landstingen ser på den framtida utvecklingen när det gäller sam- verkan.3 Detta innebär att utredningens förslag framför allt utgår ifrån kommunernas – och inte landstingens – behov av utvidgade möj- ligheter till avtalssamverkan. Kommunallagen reglerar såväl kommuners som landstings befo- genheter och organisation m.m. Bestämmelserna skiljer som huvud- regel inte på kommuner och landsting. Lokaliseringsprincipen lik- som övriga kommunalrättsliga principer gäller därför för landsting likväl som för kommuner. Åtskillnad i kompetens görs i stället i princip genomgående i speciallagstiftning samt i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. Detta är en lagstiftnings- teknik som utredningen inte ser anledning att avvika ifrån. Såsom framgår av kapitel 7 omfattar därför utredningens författningsför- slag kommunallagen som sådan, utan att göra åtskillnad på lands- ting och kommuner. Kommunerna vill samverka även med andra aktörer Slutligen avser utredningens uppdrag avtalssamverkan mellan kom- muner (inbegripet landsting eller mellan kommuner och landsting). I betänkandet berörs emellertid kortfattat även behovet av sam- verkan med andra aktörer, såsom staten, den idéburna sektorn och näringslivet. 3 Dir. 2017:72. Detta uppdrag ska redovisas . Behov av utvidgade möjligheter … Svenska kommuners och landstings samverkan är omfattande. Detta är inte en ny utveckling, utan kommuner och landsting har en lång historik av att samarbeta med varandra. Graden och arten av denna samverkan har varierat liksom formerna för den. Det finns också tydliga tecken på att behovet av samverkan ökar i omfattning. Den ökande kommunala samverkan kan också ses som en konsekvens av att kommunernas behov av att på olika sätt interagera med sin omvärld generellt sett har ökat.4 Det kan tilläggas att utvecklingen av det interkommunala samarbetet inte är en tendens som är unik för Sverige.5 Någon heltäckande bild av den samverkan som bedrivs av kommuner och landsting finns inte. Vad gäller sådan sam- verkan som sker i kommunalförbund respektive gemensamma nämn- der finns relativt aktuell och tillförlitlig statistik. Däremot är statis- tiken mindre tillförlitlig vad gäller sådan samverkan som sker genom kommunala avtal. Detta av framför allt två skäl: för det första finns det enligt utredningens uppfattning en osäkerhet vad gäller själva definitionen av avtal – med andra ord, vilka uppgörelser, överens- kommelser och andra kommunala avtal utgör sådana ”samverkans- avtal” som förväntas framgå av denna statistik? För det andra bidrar möjligheten till överblick över samtliga samverkanskonstellationer till att statistiken kan anses behäftad med ett visst mått av osäkerhet: med andra ord, känner den person på kommunen eller som besvarat frågor och enkäter kring befintlig avtalssamverkan verkligen till samtliga sådana samverkansavtal som organisationen har ingått och som fortfarande gäller? Av en enkätundersökning från (), avseende mandatperioden –2014 framgår bland annat i vilken mån landets 290 kommuner samverkade genom kommunal- förbund, gemensam nämnd eller formella avtal. Ungefär en tiondel av kommunerna svarade överhuvudtaget inte på dessa frågor. Men bland de övriga, det vill säga drygt 250 kommuner, angav att de samverkade genom åtminstone någon av de tre nämnda samverkans- 4Montin, , Moderna kommuner, 2004, s. 200. 5Lidström, , Kommunssystem i , 2003, s. 219. Behov av utvidgade möjligheter … Av dessa kommuner angav dessutom tre fjärdedelar att de samverkade genom fler än en av dessa samverkansformer. Vad gäller just avtalssamverkan var det 226 av kommunerna som lämnade svar i SCB:s undersökning. Av dessa angav att de hade interkommunal samverkan genom formella avtal. Bland landstingen var motsvarande andel . SCBs under- sökning var begränsad till frågan om det fanns samverkansavtal överhuvudtaget. Den besvarar alltså inte frågan hur många avtal varje enskild kommun har. En enskild kommun kan ha ett flertal olika samverkansavtal. I en studie från undersöktes samverkans- mönster i kommunerna i . I undersökningen inkom svar från 12 av länets 13 kommuner. De svarande angav sammanlagt 65 olika fall av avtalssamverkan. Det handlade om samverkan med en eller flera andra kommuner i länet, men kunde även omfatta andra aktörer.6 Därutöver nämns i flera rapporter m.m. att samverkan i olika lösliga former, som t.ex. genom avtal, är den vanligaste formen för samverkan.7 I utredningens uppdrag ligger att lämna förslag till utvidgade och förenklade regler till avtalssamverkan för att möta sam- hällsutvecklingen. Detta innebär att förslagen måste utformas med framtiden i åtanke och inte nödvändigtvis för dagens behov. av den kommunala demokratins funk- tionssätt påpekade måste samverkansformernas överensstämmelse med behoven analyseras löpande och reglerna förändras när så krävs.8 Behovsanalysen i detta avsnitt tar därför snarare sikte på hur det framtida behovet av samverkan beskrivs, snarare än historiska drivkrafter till sådan samverkan. 6Hådal, ; Kastensson, ; och , ; Kommunala samverkansmönster. En kartläggning av interkommunal samverkan i , rapport 2005:4, , . 7Gossas, , samverkan och statlig nätverksstyrning, studier, 2006, s. 23 och SOU 2012:30 s. 218. 8SOU 2012:30 s. 219. Behov av utvidgade möjligheter … Utredningen konstaterar att bilden av befintlig sam- verkan är splittrad och det finns olika anledningar till att kommuner samverkar med varandra.9 Motiven till samverkan har varierat och ser olika ut på olika områden. Samverkan sker kring en mängd olika uppgifter och på många olika sätt. Lokala förut- sättningar och förhållanden tycks ha stor betydelse. Detta gäller såväl vad man samverkar om som motiven till samverkan och formerna för den.10 Några återkommande förklaringar till kommunernas benägen- het att samverka med varandra kan emellertid sammanfattas som be- hov av resurssamordning, operativ samordning och extern samordning. Det kanske vanligaste motivet till samverkan är samverkan som på olika sätt syftar till att skapa, eller bättre utnyttja, kom- muners gemensamma resurser.11 Samverkan ses ofta som ett tecken på att kommunerna upplever försämrade förutsättningar för att själv- ständigt genomföra sina uppgifter. Ökad samverkan kan alltså ses som ett symtom på att den enskilde huvudmannens förutsättningar för att ensam lösa sina uppgifter har försämrats.12 Detta bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen.13 Samverkan som kommer till stånd av denna anledning kan t.ex. avse konsumentrådgivning, inköpssamverkan, inrättande av gemensamma tjänster för chefer eller specialister eller andra tjänster, SFI eller utbyte av juridik- tjänster.14 Särskilt den ökande specialiseringen och behovet av sam- verkan kring specialistkompetens framhålls i flera studier.15 Denna tendens medför att enskilda kommuner får allt svårare att möta de krav på kompetens som ställs på dem.16 Det bör även påpekas att 9Mattisson, , Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöver- sikt om förändringar och utvecklingstendenser, Underlag till Utredningen om en kommunallag för framtiden, , s. 30. 10Jonsson, och , , Samverkan som överlevnadsstrategi? En sammanställ- ning av betydelsefulla förhållanden för samverkan, rapport 2006:7, , , s. 35. 11Löfström, , Samverkan mellan offentliga organisationer – att konstruera gränser, ekonomi och Politik, volym 5, nr 2, s. 69. 12Sveriges Kommuner och Landsting, Urbanisering – utmaningar för kommuner med växande och minskade befolkning, 2015, s. 94; , , a.a., s. 28. 13Gossas, , a.a. 2006, s. 94. 14SKL a.a. s. 94; , , a.a. 2006, s. 94. 15Gossas, , a.a. s. 94; SOU 2007:10 s. 272; SOU 2012:30 s. 288. 16SKL a.a. s. 96. Behov av utvidgade möjligheter … det finns olika grader eller nivåer av specialisering även inom en viss verksamhet: samverkan kan t.ex. avse en vilja att utnyttja enskilda individers spetskompetens inom smala områden även i de fall de samverkande kommunerna i och för sig har tillgång till egna resurser inom det mer övergripande området. Så kan vara fallet när det gäller att möta utsatta personer med komplex och speciell problematik. En annan form av resurssamordning är de skalfördelar (stor- driftsfördelar) som kan följa av samverkan kring t.ex. avfallsanlägg- ningar m.m.17 Men det kan även avse olika former av administrativa tjänster, där behovet ofta är gemensamt för många (för att inte säga alla) kommuner. Ytterligare en aspekt av samverkan kring resurser är minskad sårbarhet. Genom att skaffa sig tillgång till t.ex. specialistkompe- tens i andra kommuner minskar risken för att en kommun står utan egen kompetens i händelse av sjukdom eller liknande.18 I vissa fall måste olika enheter inom olika kommuner koordinera sig vid utförandet av sina operativa uppgifter för att kunna utföra sina respektive uppdrag.19 Detta motiv till samverkan kan även beskrivas som att det mynnar ur ett behov av att hantera problem som följer av att det offentliga uppdraget är fördelat på flera aktörer.20 På några områden gäller dessutom att kommuner ska samverkan med varandra (se avsnitt 7.5).21 Ett författningsreglerat exempel (bland flera) är reglerna om an- svarsfördelning mellan kommer som gäller enligt 2 a kap. social- tjänstlagen (2001:453). Det kan även handla om multisjukas eller andra utsatta gruppers behov som kräver insatser av olika slag och 17SOU 20012:30, s. 218; Montin, , a.a. s. 56. 18Thomasson, , Professionalization vs Democratic Control – Are they Mutually Exclusive in Collaboration for Provision?, Statsvetenskaplig tidskrift, årgång 119, 2017/1, s. 145. 19Mattisson, , a.a. s. 26 f. 20Gossas, , a.a. s. 98. 21Se t.ex. dir. 2017:15 En effektivare . I utredningsdirektiven under- stryker regeringen bl.a. vikten av att samverkan mellan kommunerna förstärks, utvecklas och blir mer sammanhållen och enhetlig och att inriktningen bör vara att det införs en utvidgad skyldighet för kommunerna att i vissa väsentliga avseenden samverka med varandra inom området. Behov av utvidgade möjligheter … från olika aktörer.22 Av mer övergripande karaktär är bestämmelsen i 8 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, enligt vilken de landsting som avses i lagen ska samverka med bl.a. kommunerna i länet. Kravet på samverkan mellan myndigheter kommer även till tydligt uttryck i förslaget till ny förvaltningslag.23 Regeringen har bl.a. uttalat att det gemensamma målet att erbjuda samhällsmedborgarna goda levnadsvillkor förutsätter att en myndig- het inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndig- het sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra. Syftet är att samverkan mellan myndigheter ska leda till att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt.24 I regeringens förslag till ny förvaltningslag har därför i 8 § första stycket föreskrivits att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter. Enligt förslaget är denna be- stämmelse, liksom dess motsvarighet i den nuvarande förvaltnings- lagen, tillämplig även på de kommunala förvaltningsmyndigheterna.25 På liknande sätt gäller enligt 6 § andra stycket myndighetsförord- ningen (2007:515) att förvaltningsmyndigheter under regeringen ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Ur mer allmän synvinkel kan konstateras att kommunerna histo- riskt sett har vuxit och utformats för att genomföra den centralt beslutade välfärdspolitiken.26 I konsekvens med detta kan såväl kom- munsammanslagningar som ändrade regler för olika samverkans- former delvis ses som anpassningar till förändringar i statens krav på kommunernas tillhandahållande av välfärdstjänster. En ytterligare orsak till det ökande behovet av samverkan är överföring av uppgifter från staten till den kommunala eller landstingskommu- nala nivån, eller att helt nya uppgifter tillförs kommuner och lands- ting. Detta kan t.ex. avse traditionellt statliga ansvarsområden som närings- och arbetsmarknadspolitik.27 22Se , , Samverkan mellan kommuner och landsting – idéer för vård- och omsorgsområdet, 2012, särskilt s. 18–22. Se även , , a.a. s. 70. 2016/17:180. 26Se t.ex. Madell, Tom, och Indén, , Offentlig-privat samverkan – rättsliga förutsättningar och utmaningar, Skrifter från juridiska institutionen vid nr 22, 2010, s. 58. 27Nergelius, , Samarbete vs storkommuner – vad kan småkommuner vinna på vidgat samarbete?, , 2013. Behov av utvidgade möjligheter … Ett ytterligare motiv till samverkan är situationer där flera kommuner genom en överenskommelse vill koordinera sitt agerande gentemot omvärlden. I någon mening kan sådan samverkan handla om att stärka ett visst områdes konkurrenskraft gentemot andra områden.28 Men den ”omvärld” som man vill samordna sig för att påverka kan även vara staten, näringslivet eller EU.29 Mer konkret kan sådan samord- ning avse frågor som arbetsmarknad, näringsliv, turism och infra- struktur.30 Detta är dessutom områden där det har funnits en vilja att stärka samverkan på den regionala nivån.31 Den stora ökningen av antalet flyktingar har medfört ett ytterligare behov av samverkan och samord- ning av etableringsinsatser för nyanlända. Detta behov omfattar såväl avtalssamverkan som andra former av samverkan, men också sam- verkan mellan en rad olika aktörer (t.ex. mellan stat och kommun). SKL anser t.ex. att samarbetet mellan aktörer behöver stimuleras genom flexibla regelverk och resurser som möjliggör lokala anpass- ningar. Enligt SKL skulle en generell rätt till avtalssam- verkan underlätta nyanländas etablering på arbetsmarknaden genom att t.ex. bidra till att öka utbudet av kommunala etableringsinsatser.32 Regeringen har bl.a. föreslagit vissa justeringar av möjligheten för en kommun att ingå avtal med en annan kommun om att den andra kommunen ska utföra vissa uppgifter avseende nyanlända invandrares etablering.33 Länsstyrelserna ska dock även fortsättningsvis enligt förslaget främja samverkan mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer. Vidare ska bl.a. lämna förslag till hur systemet för statlig ersättning för kommuner 28Montin, , a.a. s. 56. 29Gossas, , a.a. s. 99 f. 30SKL 2015 s. 94, SOU 2007:10 s. 271 f. 31Johansson, ; , ; , Bo; The role of municipalities in the bottom- up formation of a meta-region in : drivers and barriers, , 19(4), s. 79 f. 32Sveriges Kommuner och Landsting, SKL:s agenda för integration – om asylmottagande och nyanländas etablering, 2017, s. 15. 2016/17:175. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Behov av utvidgade möjligheter … och landsting kan förbättras. Systemet ska utformas så att det möjlig- gör och underlättar regional och interkommunal samverkan inom mottagandet.34 Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2017.35 6.3Behov av utvidgade möjligheter till avtalssamverkan I detta avsnitt diskuterar utredningen närmare behovet av utvidgade möjligheter till avtalssamverkan. Som framgår ovan utgår utredningen från den behovsinventering som gjorts i olika tidigare betänkanden och andra undersökningar. 6.3.1Behovet inom olika verksamhetsområden Statskontoret genomförde som underlag till sin rapport en enkät- undersökning bland kommuner. Bl.a. undersöktes vilka verksamhetsområden där kommuner anser att det vore värdefullt med ytterligare möjligheter till avtalssamverkan. Den bild som dessa svar ger är att behovet av utökade möjligheter är splittrat, även om vissa områden är vanligare än andra. 35Dir 2016:112 och dir. 2017:48. SOU 2017:77 Behov av utvidgade möjligheter … Verksamhetsområden där kommuner anser att det vore värdefullt med ytterligare möjligheter till avtalssamverkan Underlag hämtat ur Statskontorets rapport Hälso- och sjukvård, t.ex. Skola och utbildning, t.ex. Specialisttjänster när kommunen är myndighet, t.ex. −miljöinspektörer/-tillsyn −handläggare av alkoholtillstånd/-tillsyn −handläggare av tillsyn av hälsoskydd och livsmedel Specialisttjänster av annat slag, t.ex. Miljö- och samhällsbyggnadsfrågor i övrigt (hela eller mindre delar därav) IT och digitalisering, t.ex. − IT-experter/IT-stöd Tekniska områden i övrigt, t.ex. − vatten och avlopp − avfallshantering/renhållning − vägunderhåll/trafikfrågor − HR-tjänster/kompetensförsörjning − växel och telefoni Behov av utvidgade möjligheter … De tre områden där flest kommuner anser att det finns behov av ytterligare möjligheter till avtalssamverkan är administration (53 svar), specialisttjänster när kommunen är myndighet (38 svar) samt IT och digitalisering (36 svar). Därutöver har dock kommunerna uttryckt önskemål om utökade möjligheter inom ett stort antal områden. Ut- redningen konstaterar att Statskontorets enkät ger en bild av ett brett behov. Det behov som kommer till uttryck i Statskontorets rapport ligger i linje med andra undersökningar. I en skrift från SKL beskrivs t.ex. ett liknande behov av samverkan inom främst administ- ration och olika specialistkompetenser.36 Till saken hör att det kan vara svårt att få en fullständig överblick av samverkansbehovet genom denna typ av undersökning. Stats- kontorets enkät besvarades t.ex. av 196 av 290 kommuner. En tredje- del av kommuner har alltså inte i enkäten redovisat vilket behov av avtalssamverkan de ser. Vidare är avtalssamverkan till sin natur i många fall en decentraliserad företeelse som bedrivs på många områden och nivåer inom den kommunala organisationen: Det kan alltså vara fullt tänkbart att de som faktiskt besvarade enkäten inte känt till vilka behov som finns eller vilka överväganden och bedöm- ningar som gjorts inom olika delar av kommunen. Det kan också förhålla sig på det sättet att det även finns behov av ytterligare möjlig- heter till avtalssamverkan inom verksamhetsområden som andra kom- munala organisationer, t.ex. kommunalförbund eller kommunala bolag, ansvarar för – vilka är organisationer som inte har besvarat den aktuella enkäten. 6.3.2Särskilt om samverkan avseende specialistkompetens Den kommunala verksamheten handlar till stora delar om att han- tera sådana uppgifter som kräver en särskild professionell utbildning och kompetens, t.ex. när läkare utför operationer eller lärare under- visar elever. Generellt kan konstateras att ett stort antal kompetenser krävs för att hantera den kommunala verksamheten. 36 Kommuner och Landsting, Urbanisering – utmaningar för kommuner med växande och minskade befolkning, 2015, s. 94 f. I rapporten beskrivs även ett behov av samverkan kring fysiska produktionsresurser, men sådan samverkan tycks enligt undersökningen främst ske i institutionaliserad form, t.ex. genom aktiebolag eller kommunalförbund. Behov av utvidgade möjligheter … Ett antal utredningar har också särskilt uttalat sig om behovet av samverkan avseende specialistkompetens. konstaterade att behovet av allt mer specialistkompetens kunde antas fortsätta att växa, och att de mindre kommunerna har av naturliga skäl inte samma möjlighet att möta detta behov som större. Kommittén nämnde och miljöområdet som områden med rekryteringsproblem i glesbygden37. Kommunala kompetens- utredningen såg fördelar med vidgade möjligheter till avtalssamverkan, t.ex. för mindre kommuner som på ett enkelt sätt vill kunna dela på specialistkompetens.38 av den kommunala demokratins funktionssätt bedömde att behovet av ökad samverkan är som störst när det gäller att tillgodose kommunernas och lands- tingens tillgång till välutbildad personal och särskilt specialistkompe- tens inom olika områden.39 konstaterade att många kommuner har svårigheter att säkerställa kompe- i verksamheten, inte minst inom skolan och olika rättstilläm- pande verksamheter som , miljöskyddstillsynen samt plan- och byggverksamheten. Kommittén framhöll att glesbygds- kommunernas förmåga att rekrytera specialister borde stärkas och att det naturliga vore att kommunerna samverkade om användningen av olika typer av specialister.40 Kommittén ansåg att sådan samverkan delvis förhindras av gällande lagstiftning, bland annat . Vidare anförde kommittén att de nuvarande formerna för sam- verkan av många kommuner upplevs antingen som tungrodda eller som demokratiskt bristfälliga. Kommittén förslog mot denna bak- grund att regeringen tog initiativ som syftar till att stärka kommu- nernas förmåga att rekrytera specialister inom olika verksamhets- områden. Även regeringen har uttalat att det ökande behovet av specialistkompetens i de kommunala verksamheterna har inneburit utmaningar, inte minst för små kommuner. Denna utveckling har i sin tur ökat behovet av olika sorters samverkan mellan kommuner.41 Behovet av samverkan kring rekrytering av specialistkompetens har även framhållits i forskningen. En av anledningarna som beskrivits här är att den ökande specialiseringen medför att uppgifterna i allt 37SOU 2007:10 s. 266 f. 38SOU 2007:72 s. 294. 39SOU 2012:30 s. 297. 40SOU 2017:1 s. 163 f. 2008/09:21 s. 21. Behov av utvidgade möjligheter … större utsträckning kräver en sådan specialiserad kompetens att det kan vara svårt att fylla en hel tjänst i en mindre kommun.42 Rekry- tering av specialister kan vidare underlättas av samverkan kring tjäns- terna eftersom en större organisation kan erbjuda intressantare arbets- uppgifter och större möjligheter till specialisering inom relativt smala verksamhetsområden.43 Just avtalssamverkan har i dessa sam- manhang framhållits som en lämplig samverkansform för att under- lätta för kommuner och landsting att utnyttja varandras resurser på ett effektivt sätt. Vad närmare gäller bredden av behovet av specialistkompetens konstaterar utredningen att det inte finns något vedertaget klassifi- ceringssystem för att dela in kommunernas personal efter kompetens. Däremot finns Kommunala befattningsbenämningar, ett kodsystem där kommunerna själva kodar sina personalkategorier. Befattnings- benämningarna används i stor utsträckning av kommunerna för att hålla isär yrken och arbetsuppgifter samt för att skapa jämförbara personalgrupper. De till invånarantalet minsta kommunerna delar in sin personal i knappt 100 befattningar. I kommuner med cirka 10 000 invånare finns cirka 150 befattningar och i kommuner med cirka 20 000 invånare finns cirka 230 befattningar. Antalet befatt- ningar ökar med invånarantalet men ökningen planar successivt ut. I fanns enligt en undersökning cirka 600 befattningar.44 Även om antalet befattningar är färre i små kommuner konsta- terar utredningen att även en mycket liten kommun med några få tusen invånare behöver kompetens från närmare 100 olika perso- nalkategorier. Det är inte heller enkelt att rekrytera alla former av kompetens som behövs i alla delar av landets kommuner och lands- ting. En mindre organisations nackdel kan vara att det inte finns underlag för att tillsätta en heltidstjänst inom en viss befattning.