sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Skälen till utredningens bedömning: En grundregel för miljö- politiskstyrning är att styrmedel bör sättas in så nära problemkällan som möjligt för att styra på ett ändamålsenligt sätt. Om syftet är att minska uppkomsten av avfall, öka utsorteringen av specifika material eller minska specifika miljöeffekter, skulle en skatt som tas ut på förbränning av avfall innebära att den tas ut långt ifrån problemkällan. En sådan skatt skulle därför bli schablonmässig. Schablon- mässiga skatter har ofta låg kostnadseffektivitet. I detta fall skulle det innebära att skatten drabbar alla ekonomiska aktiviteter lika hårt obeaktat skillnader i deras miljöpåverkan. Om skatten är viktbaserad ökar t.ex. incitamenten att sortera ut relativt tunga material, vilket nödvändigtvis inte är de mest angelägna ur miljö- synpunkt. I praktiken innebär detta att skatten riskerar att leda till kostsamma avfallsåtgärder som har små eller inga miljövinster. Styrmedel som syftar till att främja en giftfri avfallshantering bör utformas så att de träffar de aktörer som skapar problemen, dvs. de som tillför farliga kemikalier som riskerar att hamna i Bör skatt införas på förbränning av avfall? Styrmedel ska också utformas så att de gifter och farliga ämnen som redan finns i ekonomin behandlas på ett ändamålsenligt sätt. En avfallsförbränningsskatt kan i bästa fall endast indirekt mildra dessa problem eftersom det är osannolikt att en avfalls- förbränningsskatt skulle ge producenter i och utomlands incitament att minska tillförseln av enskilda kemikalier genom att ändra sina produktionsprocesser, t.ex. byta insatsvaror. Att en skatt på avfall som förbränns i teoretisk mening inte effektivt åtgärdar externa effekter betyder dock inte att den är verkningslös. En skatt på avfall som förbränns påverkar relativ- priserna för olika behandlingsformer. När avfallsförbränning blir dyrare, blir andra behandlingsformer billigare, relativt sett. I prak- tiken kan en skatt per kilo avfall som tas emot för förbränning leda till att förbränningsanläggningarnas mottagningsavgifter stiger för inhemskt avfall, men sannolikt inte i särskilt stor utsträckning (se avsnitt 12.8). De ekonomiska incitamenten förs då över till aktörer uppströms, främst till kommunerna, som har det övergripande ansvaret för insamling av hushållsavfallet. Hur en skatt på avfall som förbränns kommer att påverka hushållsavfallet beror i hög utsträckning på kommunernas age- rande. Kommunerna kan i väldigt liten utsträckning påverka mängden genererat avfall eftersom en mycket stor del av avfallet inte är prissatt per kilo. Kommunerna är reglerade av självkostnadsprincipen, vilket innebär att de inte får tjäna pengar på det lagstadgade ansvaret att omhänderta hushållens avfall. För att avfallshanteringen inte ska underfinansieras har kommunerna incitament att initialt föra vidare en eventuell förbränningsskatt till hushåll och verksamheter genom höjda avfallstaxor. Ett rimligt antagande är också att kommunerna för att minimera sina avfallskostnader skulle prioritera åtgärder för att flytta avfall från förbränning till andra behandlingsformer, baserat på kostnad per kilo avfall. Det innebär att det ekonomiska incitamentet inte skulle riktas direkt mot avfallsfraktioner som är särskilt angelägna att återvinna ur miljösynpunkt, som t.ex. plast. Mot bakgrund av ovanstående argument bedömer utredningen att en skatt på avfallsförbränning inte skulle utgöra ett ekonomiskt incitament för de aktörer som har rådighet över hushållsavfallets uppkomst och som fattar de primära besluten om hur avfallet ska sorteras. En skatt på avfallsförbränning riskerar därför att få låg Bör skatt införas på förbränning av avfall? verkningsgrad och är inte en kostnadseffektiv åtgärd för att minska mängden hushållsavfall som förbränns. 12.7Analys av en skatt på verksamhetsavfall som förbränns Det hushållsliknande verksamhetsavfallet är kommunens ansvar och därmed jämförligt med hushållsavfallet. I kommuner som inte tillämpar vikttaxa uppstår samma incitamentsproblem som vi redan identifierat för hushållens avfall. Företag abonnerar som regel på sopkärl eller containrar som töms ett givet antal gånger . Företagen är dessutom sannolikt i genomsnitt mindre känsliga för avfallsrelaterade marginalkost- nader. De anställda har sällan personliga incitament att agera i beaktande av företagsekonomiska marginalkostnader. Ofta saknar dessutom företagsledningarna fokus på kostnader som inte ligger nära företagens kärnverksamhet, t.ex. kostnader för blandat avfall i matsalen. Denna problematik har även uppmärksammats i litteraturen om energieffektivisering och behovet av att företag etablerar s.k. energiledningssystem22. En skatt på förbränning av hushållsliknande avfall förväntas därmed få liten effekt på valet av avfallsbehandlingsmetod. Incitamentsstrukturen ser annorlunda ut för det övriga verk- samhetsavfallet, alltså det som inte är hushållsliknande. Som konstaterades i kapitel 7 ansvarar företagen för att få sitt verksamhetsavfall bortforslat och behandlat. Företag anlitar privata entreprenörer och/eller kommunala renhållningsbolag för att få avfallet omhändertaget. Eftersom företagen själva ansvarar och enskilt bär kostnaderna för sitt verksamhetsavfall fattar de sina beslut i beaktande av relativpriserna på olika behandlingsalternativ. En skatt på avfall som förbränns påverkar därför på ett direkt sätt beslut som berör verksamhetsavfallet. Att bra incitament finns på företagsnivå innebär inte nödvändigtvis att dessa överförs till de anställda på varje enskilt 22 , S., P. , J. och M. , 2012, “Extending the energy efficiency gap”. Energy Policy, 51, s. 392–396. Bör skatt införas på förbränning av avfall? Ett rimligt antagande är att företag givet en viss produktionsnivå försöker minimera sina totala kostnader för produktionen. Högre kostnader för att hantera avfall kommer därför att leda till att åtgärder vidtas för att minska avfallsmängden och minimera kostnaden för det avfall som uppkommer. Exempelvis kan en företagsledning ge riktlinjer för hur avfallet ska hanteras och tillhandahålla utrustning så att riktlinjerna kan efterlevas. Hur företagen reagerar på en skatt på avfall som förbränns bestäms i stor utsträckning av hur stor andel av de totala kost- naderna som utgörs av avfallshantering. Nedan i avsnitt 12.7.2 görs en beräkning av hur stor avfallsmängd som berörs av en eventuell förbränningsskatt. Denna mängd utgör skattens styrningspotential. Ett annat syfte med beräkningen är att belysa vilka branscher som främst skulle beröras av en skatt på avfall som förbränns. 12.7.2Mängden icke-farligt avfall som potentiellt förbränns23 Den totala avfallsmängden i består till 83 viktprocent av gruvavfall. Eftersom gruvavfallet saknar relevans för el- och värmeproduktionen fokuseras här på den resterande delen av verksamhetsavfallet och det hushållsliknande avfallet. Denna del uppgick , varav var icke- farligt avfall. ) av den kvarvarande avfallsmängden utgjordes av s.k. sekundäravfall. Detta är avfall som uppkommer i återvinningsindustrierna och i parti- handel med skrot. Sekundäravfall är med andra ord utsorterat avfall som minst en gång ratats i försök till återvinning. Av det kvarvarande primäravfallet uppgick icke-farlig jord, aska, slagg, muddermassa och gödsel och urin från djur till . Utsorterat metallavfall och icke-brännbart avfall uppgick till 1,4 respektive . Om dessa fraktioner räknas bort återstår icke-farligt primäravfall som potentiellt förbränns. Denna mängd innehåller avfall som är mer eller mindre sannolika som avfalls- 23 Beräkningarna baseras på ”Avfall i ”. Bör skatt införas på förbränning av avfall? Mängden innehåller i sin tur hushålls- liknande avfall och icke-farligt träavfall. Av det primäravfall som (1,7 miljoner uppkom bland tjänsteproducenter. uppkom i pappers- och massaindustrin, varav var pappers- och pappavfall och blandat avfall. uppkom i livsmedelsindustrin. Totalt summerar dessa andelar till av icke-farligt primäravfall som potentiellt förbränns. förbrändes blandat verksam- hetsavfall (exklusive hushållsliknande avfall), utsorterat plastavfall (primäravfall) samt utsorterat vegetabiliskt avfall och matavfall24. Återvinningspotential för plast i verksamhetsavfall Plast innehåller en relativt hög andel fossilt kol. Plastavfallet har därför belysts i olika sammanhang. Svenska Miljöemissionsdata, förkortad SMED25, gjorde 2012 en kartläggning av plastavfallet i . De flöden som studerades avser 2010. Från denna kart- läggning framgår att plastavfall sorterades ut sammantaget i de 6 branscher som studerades. sorterades ut i tillverknings- och tjänstesektorerna. 24Naturvårdsverket (2016). 25SMED Rapport 108 2012, Kartläggning av plastavfallsströmmar i . Bör skatt införas på förbränning av avfall? vis förbrändes av detta utsorterade plastavfall (inkl. sekundäravfall från återvinningsindustrin). Plast- och gummiavfall är relativt energirikt och används därför bl.a. som substitut till fossila bränslen i cement- och kalkindustrin. Den höga förbränningsandelen kan bl.a. kopplas till plastens (brist- ande) kvalitet och/eller kostnaden för alternativa behandlings- former. Verksamhetsavfall förmodas innehålla fler plasttyper än vad som förekommer i plastförpackningar. Det kan därför vara svårare att materialåtervinna den plast som finns i verksamhets- avfallet. sorterades relativt lite plast ut ur bygg- och rivnings- avfall. Totalt uppskattas att branschen genererade plastavfall. Avsättningen för denna plast är begränsad av flera skäl. Stora delar av plasten är gammal och innehållet i den är därför inte helt känt. Plasterna kan innehålla tungmetaller och mjukgörare som t.ex. ftalater. Eftersom avsättningen för rivningsplast är begränsad lönar det sig inte för företag att lägga resurser på ökad utsortering. Inom jordbrukssektorn materialåtervanns av plastavfallet. Den höga materialåtervinningen har drivits fram av ett frivilligt system för insamling av ensilageplast. 12.7.3Sammanfattande bedömning avseende skatt på förbränning av verksamhetsavfall Bedömning: En skatt på avfallsförbränning kan vara en kost- nadseffektiv åtgärd för att minska mängden verksamhetsavfall som förbränns om skatten förs vidare till verksamhetsägarna via högre mottagningsavgifter. Skälen till utredningens bedömning: Det har i tidigare avsnitt konstaterats att en skatt på avfallsförbränning inte skulle vara en kostnadseffektiv åtgärd för att minska mängden hushållsavfall som förbränns. För verksamhetsavfallet ser dock incitamentsstrukturen något annorlunda ut. Avseende verksamhetsavfallet ansvarar företagen själva för att få sitt verksamhetsavfall bortforslat och behandlat. Det sker oftast genom att företagen anlitar privata entreprenörer och/eller kom- munala renhållningsbolag för att få avfallet omhändertaget. Bör skatt införas på förbränning av avfall? som företagen själva ansvarar och enskilt bär kostnaderna för sitt verksamhetsavfall fattar de sina beslut i beaktande av vilket behand- lingsalternativ som är billigast. En skatt på avfall som förbränns påverkar därför på ett direkt sätt beslut som berör verksamhets- avfallet. Mot bakgrund av ovanstående bedömer utredningen att en skatt på avfallsförbränning kan leda till att kostnadseffektiva åtgärder för att minska mängden verksamhetsavfall som förbränns jämfört med vad som redan görs. En förutsättning för denna bedömning är dock att skatten förs vidare till de aktörer som har rådighet över verk- samhetsavfallet via höjda mottagningsavgifter. Det är osäkert i vilken utsträckning en sådan övervältring kommer attt ske (se vidare i avsnitt 12.8). Precis som för hushållsavfallet gör utreningen bedömningen att en schablonmässig avfallsförbränningsskatt inte är ett kostnads- effektivt styrmedel för att åtgärda miljöproblem som orsakas av aktörer högre upp i avfallsströmmen. 12.8Skattens inverkan på mottagningsavgifterna Utredningens bedömning: En avfallsförbränningsskatt leder sannolikt inte i någon större utsträckning till höjda mottag- ningsavgifter. Kostnaderna från skatten övervältras därmed inte på aktörer högre upp i avfallsströmmen. Detta gäller i synnerhet för utländskt avfall som bedöms vara känsligare för pris- ändringar i . Skälen till utredningens bedömning: För att beskriva incita- mentsstrukturerna för hushållsavfall och verksamhetsavfall i före- gående avsnitt har det förutsatts att en skatt på avfall som förbränns överförs till företag och konsumenter i och i de länder som exporterar avfall till . Vid beskrivningen har övervältringen av skatten antagits vara fullständig, dvs. hela skatte- kostnaden hamnar i slutändan hos dem som genererar avfall. Det har också implicit antagits att förbränningsanläggningar för enskilda avfallsfragment erbjuder samma pris till alla aktörer. I detta avsnitt görs en bedömning av möjligheten för aktörerna att Bör skatt införas på förbränning av avfall? övervältra skatten till företag och konsumenter, t.ex. via höjda mottagningsavgifter. En skatt på förbränning av avfall blir endast verkningsfull som styrmedel om den förs vidare genom höjda mottagningsavgifter. Hur stor styreffekten blir beror på hur priskänslig efterfrågan på avfallsförbränning i enskilda anläggningar är. Eftersom företag och hushåll har begränsade resurser är efterfrågan på alla varor och tjänster känsliga för priset. Priskänsligheten kan emellertid vara liten och i vissa prissegment närmast obefintlig. Tidigare studier tyder på att efterfrågan på avfallsförbränning reagerar på prisförändringar men att dess egen priselasticitet är låg (avsnitt 12.6.2). Om efterfrågan är mycket priskänslig kommer skatten inte att vältras över i samma utsträckning som när efter- frågan är relativt prisokänslig. Marknaden för avfallsförbränning kännetecknas av flera egen- heter. Anläggningar för avfallsförbränning finns i 40 kommuner varav 34 förbränner hushållsavfall26. Nästan alla förbrännings- anläggningar som tar emot hushållsavfall ägs, eller samägs med privata bolag, av kommuner. Genom det kommunala ansvaret för hushållsavfall och jämförligt avfall äger landets kommuner stora delar av avfallsbränslet. Kommunerna regleras av självkostnads- principen för hushållsavfall vilket innebär att de inte är vinst- sökande. Fjärrvärmebolagen är vinstdrivande och har viss mark- nadsmakt på värmemarknaden. Marknadssituationen innebär att fjärrvärme inte är föremål för marginalkostnadsprissättning. Prissättningen sker i stället i beakt- ande av kostnaden för alternativa uppvärmningsformer, t.ex. värmepumpar. Fjärrvärmebolag som använder avfallsbränsle kon- kurrerar om detta. Kommuner som inte bedriver förbrännings- anläggningar i egen regi måste upphandla förbränningstjänsten enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Genom denna upphandling konkurrensutsätts förbränningstjänsten. Eftersom en betydande del av avfallshanteringen består av kostnader för transport och temporär lagring av avfall kommer priserna att variera mellan olika anläggningar. Den närmast liggande förbränningsanläggningen har en konkurrensfördel, och 26 Avfall 2016 Kapacitetsutredning – Avfallsförbränning och avfallsmängder till 2020. Bör skatt införas på förbränning av avfall? även en viss möjlighet att ligga något högre i pris avseende det lokala avfallet. Hur aktörer agerar under dessa förutsättningar är svårt att förutsäga eftersom flera olika avsteg från marknadsmodellen finns. Att avfallsmarknaden är speciell visar sig i en analys av mottag- ningsavgifterna för svenskt hushållsavfall. Landets högsta avgift 2016–uppgick till per ton medan den lägsta endast var per ton. I genomsnitt uppgick mottag- ningsutgifterna till per ton27. De upphand- lingar som gjorts i början på 2017 tyder på stigande mottagnings- avgifter. I finns en överkapacitet att förbränna avfall i förhållande till det avfall som genereras i . Kapaciteten ryms dock inom det värmeunderlag som finns. Kapaciteten utnyttjas till fullo genom avfallsimport. På europeisk nivå finns ett underskott av förbränningskapacitet. Många länder har infört deponiförbud eller skatt på avfall som deponeras vilket medfört en ökad efterfrågan på den avfallsförbränningskapacitet som finns i . En utbyggnad av avfallsförbränningsskapaciteten pågår också i ett flertal EU- länder, bl.a. och . Tillgången till billigt avfalls- bränsle via import har varit en av flera orsaker till utbyggnaden av svensk avfallsförbränningskapacitet. Investeringarna har drivits fram av höga mottagningsavgifter på europeisk nivå eftersom dessa signalerar att det råder brist på förbränningskapacitet. Importerat avfallsbränsle är priskänsligare än det inhemska avfallsbränslet. Det importerade avfallet beaktas redan som en handelsvara som söker marknadsmässig avsättning på europeisk nivå. Höjda mottagningsavgifter i kan därför få en betyd- ande effekt på mängden importerat avfall. exporterar avfall till ett flertal länder, t.ex. exporteras betydligt mer avfall till och än till . I utgör även deponering ett alternativ till energiåtervinning. Höjda mottagningsavgifter i skulle där- för driva det importerade avfallet till förbränningsanläggningar i andra länder eller till alternativa behandlingsformer. Vilken effekt en avfallsförbränningsskatt får på det importerade avfallet beror på hur den påverkar anläggningarnas mottagnings- 27 Enligt uppgift från Profu. Bör skatt införas på förbränning av avfall? Givet den kapacitet som redan existerar att förbränna avfall finns ekonomiska incitament att använda det billigaste bränslet. Den stora prisskillnaden som råder mellan avfallsbränsle och biobränslen innebär att det finns incitament att bränna avfall även vid mottagningsavgifter som ligger betydligt under dagens nivåer. Detta implicerar att skatten inte kommer att övervältras via mottagningsavgifterna i någon högre grad. Resonemanget för också med sig att skatten i ännu mindre utsträckning skulle övervältras via mottagningsavgifterna på importerat avfall. Givet den kapacitet som finns är avfalls- importen en förutsättning för att mottagningsavgifterna för in- hemskt avfall på marknadsmässiga villkor ska kunna hållas uppe. En minskad tillgång till utländskt avfall skulle medföra att konkur- rensen hårdnar om det inhemska avfallet. Denna konkurrens minskar möjligheterna att övervältra skattekostnaden på de svenska kunderna. Om en skatt på förbränning av avfall inte förs vidare till avfallslämnarna via mottagningsavgifterna kommer en del av skattekostnaden i stället att övervältras till fjärrvärmekunderna. Den del av skattekostnaden som inte övervältras via höjda mottagningsavgifter eller höjt fjärrvärmepris, kommer att bäras av ägarna till till anläggningarna (värmeproducenterna) som i många fall är kommuner. På lång sikt hämmar därför en skatt på för- bränning av avfall nyinvesteringar i avfallspannor. Utredningens bedömning: Ingen skatt bör införas på avfall som förbränns. Skälen till utredningens bedömning: Utredningen bedömer att det finns ett långsiktigt behov av att styra avfallshanteringen mot en ökad grad av återanvändning och återvinning av material men att skatt på förbränning av avfall inte är ett träffsäkert och kostnads- effektivt styrmedel för att fylla detta behov. Utredningen anser alltså att en skatt på avfall som förbränns inte utgör ett ända- målsenligt styrmedel för att kostnadseffektivt bidra till uppfyl- landet av de klimat-, energi- och avfallspolitiska målen. Bör skatt införas på förbränning av avfall? I finns en överkapacitet på avfallsförbränning i förhål- lande till den inhemska tillgången på avfall. Det betyder att anlägg- ningarna i teorin konkurrerar med varandra om avfallsbränslet. Det går därför inte att förutsätta att en skatt på förbränning av avfall förs över till hushåll och företag i någon större utsträckning. En mer sannolik effekt är snarare att de kommuner som äger för- bränningsanläggningarna kommer att bära en betydande del av skattekostnaden. Även om skatten delvis skulle föras vidare via mottagnings- avgifterna innebär den rådande incitamentsstrukturen att skatten skulle ha liten styrpotential avseende hushållsavfallet. Om skatten förs vidare via mottagningsavgifterna bedöms styrpotentialen vara större för verksamhetsavfallet. En förbränningsskatt på enbart verksamhetsavfall skulle emellertid leda till betydande gränsdrag- ningsproblem, och medföra incitament för företag att på olika sätt kringgå skatten. För att förhindra att så sker krävs en omfattande kontroll av avfallsflödena. Utredningens samlade bedömning är att en ekonomiskt rimlig avfallsförbränningsskatt inte kommer att få så stora effekter att de kostnader som skatten medför för kommuner, företag, hushåll och ansvariga myndigheter uppvägs. En skatt på avfall som förbränns kommer till största delen att verka som en fiskal skatt. Utred- ningen anser i stället att det är lämpligare att vid behov justera redan befintliga styrmedel som mer träffsäkert riktar sig mot enskilda problem. Exempel på sådana styrmedel kan t.ex. vara tillståndsvillkoren enligt , kväveoxidavgiften och producentansvaret. EU ETS bidrar också med ändamålsenlig styrning eftersom alla bränslen behandlas enhetligt i fråga om fossila koldioxidutsläpp. Avfallsförbränning står för mer än hälften av koldioxidutsläppen från energisektorn. Utsläppen orsakar en extern kostnad för det globala samhället. Att inte reglera dessa utsläpp är därför sam- hällsekonomiskt fel. EU ETS för att kostnaden internali- seras i enlighet med målet för systemet och efterlever principen om att förorenaren betalar för de skador denna orsakar. Det finns inget uppenbart skäl till varför utsläppen från avfallsförbränning ska regleras av en enskild skatt. Det av beslutade målet om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, samt att Bör skatt införas på förbränning av avfall? utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen , medför att det är viktigt att en strategi utvecklas för hur alla svenska utsläpp inom EU ETS ska hanteras. Ett mål för de nationella utsläppen som helhet nödvändiggör att ett eller flera styrmedel måste införas för att styra utsläppen inom EU ETS bort från svenska an- läggningar. Utsläpp av fossil koldioxid från avfallspannor omfattas följaktligen av en sådan plan. När det gäller målet att öka materialåtervinningen anser utred- ningen att styrmedel som direkt riktar sig mot utsortering av särskilt angelägna avfallsfraktioner samt mot utbudssidan av avfallsmarknaden har större potential att vara verksamma och kostnadseffektiva än ett generellt skatteinstrument. Inte minst är det viktigt att med ändamålsenliga styrmedel öka återvinnings- barheten hos produkter och stimulera användningen av återvunna produkter. En skatt på avfall som förbränns bedöms närmast verkningslös i dessa avseenden. I nästa kapitel diskuteras därför kortfattat alternativa styrmedel samt den problematik som de avser att adressera. Enligt utredningens tilläggsdirektiv (dir. 2017:49) ingår det dock i utredningens uppdrag att ändå ta fram ett förslag på hur en sådan skatt kan utformas. Ett sådant förslag hanteras i kapitel 14. 13Alternativa styrmedel för ökad styrning enligt avfallshierarkin I det här kapitlet diskuteras alternativa styrmedel för att styra i enlighet med avfallshierarkin och på samma gång bidra till uppfyllnad av miljö- och klimatpolitiska mål i . I kapitel 12 gjorde utredningen bedömningen att den svenska avfallssektorn inte har en struktur som lämpar sig för att införa en avfallsförbränningsskatt i syfte att styra mot ökad material- återvinning. Det är framför allt följande fyra faktorer som i kombi- nation bidragit till denna slutsats: 1.Det samhällsekonomiska värdet av att ta steget från energi- återvinning till materialåtervinning är inte lika högt för alla material. Detta gäller i synnerhet den del av värdet som inte är internaliserat genom marknadspriser, t.ex. minskad miljöpåverkan. En enhetlig skattenivå för allt avfall är därför inte ett samhällsekonomiskt effektivt styrmedel.