sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Vår bedömning: och Miljösamverkan bör samordna sitt arbete med att utveckla ett system med natio- nella branschexperter. Skälen för vår bedömning fanns så kallade branschexperter som kunde ge stöd och råd till tillsynsmyndigheterna. Branschexperten kunde vara anställd vid en länsstyrelse eller en kommun, men skulle en del av sin arbetstid på Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna uppdrag ta ansvar för en särskild bransch och följa utvecklingen inom branschen samt vägleda och bistå länsstyrelser och kommuner vid handläggning av ärenden. Hen skulle också företräda och hjälpa myndigheten i arbetet med allmänna råd m.m. I uppgifterna ingick att hålla föredrag, organisera möten och bygga nätverk. Man skulle vara ”spindeln i tillsynsnätet”. De allra flesta ansåg att experterna fyllde ett behov. För kollektivet var den uppgift som hen utförde ett kostnadseffektivt sätt att förmedla tillsynsvägledning. Den goda översikten bidrog också till ökad rätts- säkerhet. Systemet ansågs emellertid vara sårbart och har av- vecklats. En orsak till det var oenigheter kring finansieringen (Stats- kontoret, Vägledning för en bättre tillsyn, 2014, SOU 2008:62, s. 233). Ett system med branschexperter kan vara ett sätt att ge stöd i tillsynen och öka förutsättningarna för en enhetlig tillämpning av regelverket och vid genomförandet av tillsyn. Dessutom är det ett sätt att dra nytta av den samlade kompetensen inom ett visst område. har fråga uppkommit om systemet bör återinföras. I myndighetsöversynen av föreslogs exem- pelvis att och Kemikalieinspektionen tillsammans med näringslivet samt andra intressegrupper skulle tillsätta en arbets- grupp för att ta fram ett förslag om hur systemet med branschexper- ter ska utvecklas och finansieras (SOU 2008:62). Förslaget har sedan återkommit i flera utredningar utan att det lett till att ett nytt system har införts. har framfört till utredningen att de har för avsikt att ta fram ett konkret förslag på hur ett nytt system med bransch- och områdesbevakare skulle kunna se ut. I ett första steg ingår att göra en bedömning av inom vilka områden i som det finns ett behov av och möjlighet att utse bransch- och områdesbevakare samt vad som bör ingå i ett sådant uppdrag. Vi ser inga hinder mot att gör detta. Vi bedömer emeller- tid att arbetet bör ske tillsammans med Miljösamverkan som håller på att bygga upp ett digitalt nätverk med nationella experter inom olika tillsynområden. Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna 14.6Generella principer för hur tillsynen ska genomföras ger förutsättningar för enhetlighet Vår bedömning: I vissa frågor bör det finnas en tydlig anvisning om hur tillsynen ska genomföras. Sådan anvisning bör gälla gene- rellt inom miljötillsynen. arbete med dessa frågor bör kunna fortsätta inom ramen för det tydligare ansvar för samordningen av miljötillsynen som vi föreslår i kapitel 12. Skälen för vår bedömning Under utredningen har det blivit tydligt att det finns en stor efter- frågan på gemensamma och centralt framtagna checklistor, mallar och rutiner samt att myndigheternas vägledningar ska vara mer praktiskt utformade och anpassade till olika tillsynssituationer. Det finns skäl att vara försiktig med att använda checklistor och mallar. De kan uppfattas som mer eller mindre bindande och minskar incitamentet för den enskilda inspektören att göra en be- dömning av förutsättningarna i det enskilda fallet. Det är i många fall bättre att utforma tillsynsvägledningen på ett sådant sätt att den blir en del i en lärandeprocess som stödjer en flexibel och adaptivt tillsyn. I vissa frågor är det emellertid ändamålsenligt att det finns en tydlig anvisning om hur tillsynen ska genomföras. Det kan vara fråga om generella principer för hur behovsutredning, planering och prioritering ska göras eller kriterier för riskbedömningen och vad som är relevant kompetens. I dessa frågor finns inte skäl att inta ett lokalt eller regionalt perspektiv. Det är tvärtom sådant som bör gälla generellt inom miljötillsynen. Vi bedömer att det är angeläget att denna typ av stödjande dokument tas fram i det kommande arbetet. Vi ser att ett sådant stöd får en styrande effekt och har betydelse för att en enhetlig och effektiv tillsyn ska komma till stånd och för att miljötillsynsstra- tegin ska få genomslag. Detta bör i första hand vara en fråga för tillsammans med övriga tillsynsvägledande myn- digheter. I samtal med utredningen har förklarat att myndigheten har påbörjat ett arbete med att precisera vad god miljötillsyn är inom olika tillsynsområden. Ett bättre stöd från de tillsynsvägledande myndigheterna är avsikten att bedriva detta arbete i samverkan med övriga myndig- heter som har ett ansvar för tillsynsvägledning eller tillsyn enligt . Detta arbete bör kunna fortsätta inom ramen för det tydligare ansvar för samordning av tillsynen som vi föreslagit i kapitel 12. Vi anser inte att det är lämpligt att dessa frågor regleras i författ- ning. Det skulle strida mot de principer som präglar tillitsbaserad styrning. Arbetet med att ta fram principerna bör involvera samt- liga tillsynsvägledande myndigheter. De bör ses över regelbundet och vid behov ändras. 15Tydligare regler om hur tillsynen ska planeras och genomföras I uppdraget ingår att undersöka om det finns skäl till en ökad styr- ning av de operativa tillsynsmyndigheternas kompetens, resurser och storlek. Vi ska dessutom ta ställning till om det behövs ökad styrning av genomförandet av tillsynen. I kapitel 13 och 14 har vi lämnat förslag om en nationell miljö- tillsynsstrategi och åtgärder för att stärka kompetensen. I detta kapitel lämnar vi förslag om tydligare krav på att tillsynen ska vara riskbaserad och att tillsynsmyndigheten ska ta hänsyn till miljötill- synstrategin i sin planering. Precis som i föregående kapitel gäller att när vi talar om tillsyn eller tillsynsmyndigheter avses vad som kallas operativ tillsyn respektive operativa tillsynsmyndigheter. 15.1Staten bör ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av tillsynen 15.1.1Allmänna överväganden om en ökad styrning Variationer i tillsynsmyndigheternas genomförande som inte är motiverade av regionala och lokala förhållanden eller förhållanden i det enskilda fallet utgör ett hinder mot att skapa en effektiv och enhetlig tillsyn i hela landet. Som vi konstaterat tidigare finns ett behov av att minska de skillnader som finns mellan tillsynsmyndig- heterna (kapitel 5). Det gäller såväl länsstyrelser som kom- muner. En bidragande orsak till variationer i tillsynsmyndigheter- nas genomförande är en otydlighet i styrningen när det gäller vilka krav som ställs på myndigheterna och hur tillsynen bör planeras Tydligare regler om hur tillsynen ska genomföras Staten bör därför ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av tillsynen (se även kapitel 10). När det gäller kommunala tillsynsmyndigheter måste den statliga styrningen alltid vägas mot den kommunala självstyrelsen. En viktig utgångspunkt är att det kommunala självstyret ska möjliggöra en lokal anpassning av olika verksamheter vad avser till exempel priori- tering, praktiskt utförande, resurser och finansiering. Regeringen har därför bedömt att det är väsentligt att det finns ett bedömnings- utrymme för de lokala beslutsfattarna (skr. 2009/10:79). I de följande avsnitten redovisar vi våra överväganden i fråga om ökad styrningen i förhållande till det kommunala självstyret. Vi bedömer att de krav vi nu föreslår bör framgå av förordning. Det är inte lämpligt att låta de tillsynsvägledande myndigheterna få föreskriftsrätt som inriktas på sådana grundläggande krav för en väl fungerande tillsyn så som krav på behovsutredningar, tillsynsplaner, urvalskriterier för och utförande av tillsyn, dokumentation av inspek- tioner eller krav på den som ska utföra tillsyn. Det är av betydelse att statens styrning i dessa avseenden är enhetlig. till- synsområde omfattar totalt fjorton tillsynsvägledande myndigheter med ansvar för olika delar av . Hade dessa föreskrifts- rätt riskerar man att olika krav ställs från olika centrala myndig- heter. För att få en mer enhetlig reglering av tillsynsområdet är det därför mer ändamålsenligt att reglera vissa allmänna frågor i miljö- tillsynsförordningen. 15.1.2Tydligare krav på hur tillsynen ska planeras och genomföras Vårt förslag: Det bör införas en bestämmelse i miljötillsynsför- ordningen som innebär att tillsynen ska utföras med hänsyn till risker för människors hälsa och miljön. En metod bör tas fram för riskbedömningen. Det bör också införas en bestämmelse som ålägger myndig- heterna att beskriva hur de har tagit hänsyn till den nationella miljötillsynsstrategin. Tydligare regler om hur tillsynen ska genomföras Skälen för vårt förslag Inom flera tillsynsområden, inte bara när det gäller miljötillsynen, kan vi se att det finns gemensamma utvecklingstrender. En sådan är ambitionen att arbeta mer planerat och riskbaserat med tillsynens olika delar. Det sker vidare ett utvecklingsarbete i syfte att skapa förutsättningar för en enhetligare tillsyn genom bland annat gemen- samma metoder för riskanalyser och kompetensutveckling. Trots det pågående utvecklingsarbetet ser vi att det inom miljö- området vore ändamålsenligt att tydligare styra myndigheternas pla- nering och genomförande av tillsynen för att optimera resurserna och utveckla genomförandet av tillsynen så att den blir mer enhetlig och effektiv. Myndigheterna kan inte genom tillsyn kontrollera allt och alla. Det är därför viktigt att tillsynen kan inriktas och prioriteras till områ- den där det är mest angeläget för att förbygga negativ påverkan på människors hälsa och miljön och så att tillsynen bidrar till att upp- täcka överträdelser. Det bör därför tydliggöras att tillsynen ska utgå från riskbedömningar. Med risk avses i detta sammanhang sanno- likheten för att en överträdelse ska ske och konsekvenserna för människors hälsa och miljön om detta inträffar. I finns inte ett tydligt krav på att tillsynen ska vara riskbaserad på motsvarande sätt som exempelvis i livsmedelslagen, även om den i praktiken ofta är det. Som exempel kan nämnas att SKL har tagit fram information till kommunerna om hur deras av- gifter för tillsyn kan utformas från en risk- och erfarenhetsbaserad utgångspunkt. För att värdera vilka tillsynsobjekt som är mest angelägna att be- driva tillsyn över finns olika modeller för riskvärdering. Ofta grade- ras tillsynsbehovet utifrån olika kriterier för farlighetsrisk respektive erfarenhetsrisk. Med farlighetsrisk avses konsekvenserna av att en överträdelse sker. Med erfarenhetsrisk avses sannolikheten att en överträdelse sker. Vid en riskbedömning bör det även ingå att ta hän- syn till om det i vissa verksamheter eller branscher förekommer risk för brottslig verksamhet. En sådan modell används inom livsmedels- kontrollen när objektens kontrollavgift ska beslutas. Tydligare regler om hur tillsynen ska genomföras dammsäkerhet tillämpas i stället ett konsekvensbaserat system för tillsyn och tillsynsavgifter. Dammarna klassificeras med utgångs- punkt i hur stora konsekvenserna för samhället kan bli vid damm- haveri. Högre tillsynsavgifter debiteras ägare av dammar med högre konsekvenser. anpassar frekvensen och omfatt- ningen av tillsynen med utgångspunkt från konsekvenserna för sam- hället vid dammhaveri. Ett riskbaserat tillvägagångsätt ska inte bara påverka frekvensen och avgiften utan även tillsynsmetodik, som exempelvis i valet att göra anmälda eller oanmälda inspektioner. Vi föreslår att en bestämmelse införs i miljötillsynsförordningen som innebär att tillsynen ska utföras med hänsyn till risker för människors hälsa och miljön. För att få en enhetlig tillsyn bör risk- bedömningarna ske efter samma metod. Vägledning bör därför tas fram om vad som bör läggas till grund för riskbedömningen. Vid bedömningen av sannolikheten för en överträdelse bör hänsyn bland annat tas till en verksamhetsutövares tidigare överträdelser och annan information som tyder på bristande efterlevnad. Det saknas därför skäl att föra in dessa förutsättningar i miljötillsynsförordningen. ska ta hänsyn till miljötillsynsstrategin i planeringen Varje tillsynsmyndighet ska ha en plan för hur tillsynen ska bedri- vas inom samtliga områden där myndigheten har tillsynsansvar. För att tillsynen ska ge ett optimalt resultat har regeringen bestämt att den ska vara behovsstyrd. Tillsynsmyndigheterna ska för detta ända- mål ta fram en utredning om det sammantagna tillsynsbehovet för myndighetens hela ansvarsområde samt hålla ett register över de tillsynsobjekt som behöver återkommande tillsyn. Tillsynsplanerna utarbetas av respektive tillsynsmyndighet utifrån dess egna förut- sättningar och inom de ramar som anges i och miljötill- synsförordningen. De kan bland annat innehålla beskrivningar av myndighetens egna mål för tillsynen, tillsynsmetoder och tillsyns- objekt. En god planering bygger på en kombination av omvärldskunskap och egna erfarenheter. Hur detta genomförs och redovisas varierar mellan olika tillsynsmyndigheter. Innehållet i behovsutredningen och tillsynplanen är inte reglerat och underlagen ser olika ut, och styr i Tydligare regler om hur tillsynen ska genomföras olika grad arbetet. Det är värt att notera att trots att det är ett obligatoriskt krav att ha behovsutredning, register över tillsyns- objekt och tillsynsplan har inte alla tillsynsmyndigheter det , dock har majoriteten det. (, Tillsynsredovisning, 2017). Ett problem, som har uppmärksammas är att planerna inte följs. Främst beror detta på att den händelsestyrda tillsynen tränger ut den planerade tillsynen. Det framförs att det är svårt att bedöma och kartlägga tillsynsobjekten samt att resurstillgången i praktiken inte styrs av behoven (, Effektiv miljötillsyn 2014, Kompetensförsörjning, 2016). Det finns skäl för tillsynsmyndigheten att göra prioriteringar både från ett nationellt perspektiv och med beaktande av regionala och lokala förutsättningar. För en effektiv tillsyn krävs att systemet för prioriteringar hänger ihop så att de nationella övervägandena beaktas när tillsynsmyndigheten upprättar sina tillsynsplaner. På så sätt kan resurserna optimeras och tillsynen fokuseras till de om- råden som är mest angelägna. Prioriteringarna bör ha ett långsiktigt perspektiv så att tillsynsmyndigheten utnyttjar möjligheten att för- dela insatserna och på så sätt undviker såväl att onödigt mycket resurser läggs ned inom ett visst sakområde som att vissa områden helt kommer att sakna tillsynsinsatser. Med en väl under- byggd tillsynsplan kan tillsynsmyndigheten med utgångspunkt i sina prioriteringar enklare avgöra om viss händelsestyrd tillsyn ska prioriteras eller ej. Planeringen får således betydelse också för hur tillsynsmyndigheten ska förhålla sig till oförutsedda händelser i stäl- let för att tillsynen sker i två spår, ett planerat och ett händelse- styrt. Ett annat problem i planeringen av tillsynen är att kvaliteten på behovsutredningarna och tillsynsplanerna kan variera mellan myn- digheterna. För att en planerad tillsyn ska kunna fungera behöver den bygga på systematiska kartläggningar och analyser av tillsynsobjekten och den omvärld som påverkar myndigheten, liksom en systematisk analys av de egna erfarenheterna av tillsynsarbetet. I analysen av till- synsobjekten kan det också finnas skäl att följa upp hur berörda verk- samhetsutövarna uppfattar tillsynen. I planeringen måste ingå att av- sätta resurser och utrymme för såväl egeninitierad tillsyn som den händelsestyrda tillsynen. Vidare bör planeringsarbetet inbegripa en väl genomförd riskanalys och tydliga prioriteringar mellan olika till- Tydligare regler om hur tillsynen ska genomföras Ju bättre underbyggd behovsutredningen och planer- ingen är desto mindre är risken för oförutsedda tillsynsbehov. Det har framförts under utredingen att behovsutredningen och tillsynplanen är viktiga verktyg för att åstadkomma ökad enhetlig- het och effektivitet i tillsynen. Vi bedömer att det finns behov av ett tydligare stöd när det gäller planering och prioritering av tillsynen. Gemensamma utgångspunkter för hur detta ska göras bidrar till ökad enhetlighet. Dessutom kan det öka transparensen och förståelsen för vad som ligger till grund för myndigheternas prioriteringar och varför det förekommer variatio- ner i genomförandet. Vi föreslår i kapitel 14 att en nationell miljötillsynstrategi tas fram. Av planen ska bland annat framgå vilka områden och åtgärder som är prioriterade från nationell utgångspunkt. För att de regio- nala och lokala prioriteringarna av miljötillsynen inte ska motverka de nationella prioriteringarna, utan tvärt om bidra till dessa, bör till- synsmyndigheterna beskriva i den egna tillsynsplanen hur den tagit hänsyn till strategin. Om detta sker i ett gemensamt verktyg går det att följa var olika tillsynsinsatser över landet kan ge synergier och var det finns risk för ett underskott i tillsynen vilket medför att den sammantagna planeringen kan optimeras mot en effektiv tillsyn. Sam- mantaget bedömer vi också att det ökade stödet till tillsynsmyndig- heterna i planeringsarbetet och den nationella miljötillsynsstrategin bidrar till att tillsynsmyndigheterna kan fokusera på att utföra den tillsyn som prioriterats. En samordnad tillsynsplanering bedömer vi vara av så stor betydelse för en effektiv tillsyn att det bör införas en bestämmelse som ålägger varje tillsynsmyndighet att redovisa hur dess tillsynsplan förhåller sig till den nationella miljötillsynsstrategin. Vi bedömer att inget av förslagen som redovisats inskränker kommunens möjlighet att göra lokala avvägningar i planering och genomförande av tillsynen. Redovisning av resurser i tillsynsplanen En förutsättning för att tillsynsmyndigheten ska kunna genomföra det som angetts i tillsynsplanen är att resurser också avsätts. I för- arbetena till framfördes att fördelningen av resurser och kompetensbehovet ska anpassas till de särskilda miljöproblem SOU 2017:63 Tydligare regler om hur tillsynen ska genomföras och förhållanden som råder i varje kommun (prop. 1997/98:45, s. 498). Enligt den tidigare förordningen (1998:900) om tillsyn enligt skulle en myndighet som hade operativa tillsynsuppgifter avsätta resurser som i tillräcklig grad svarade mot behovet av tillsyn samt ha personal med tillräcklig kompetens för tillsynarbetet. finns en bestämmelse att en statlig operativ tillsynsmyndighet ska beskriva hur myndigheten fördelar resurserna inom och mellan olika ansvarsområden och hur resurserna anpassats efter behoven (1 kap. 6–8 och 10 §§ miljötillsynsförordningen). Bestämmelsen omfattar således inte en tillsynsmyndighet. Vi ser inte några skäl i sak att göra skillnad mellan kommunala och statliga tillsynsmyndigheter när det gäller skyldigheten att redo- visa sin resurssättning. Regeln bidrar till tillsynsmyndigheten gör medvetna val när det gäller resursfördelningen. Då vi inte tillräckligt väl kunnat utreda om en sådan styrning av resurser kan anses för- enlig med det kommunala självstyret lämnar vi inte något förslag till en ny bestämmelse om detta som inkluderar kommunerna. Vi be- dömer dock att denna fråga är värd att utreda vidare. 16En möjlighet att ingripa mot en kommun som inte sköter sitt tillsynsuppdrag 16.1Föreläggande mot en kommun Vårt förslag: Det bör införas en bestämmelse i miljötillsynsför- ordningen som ger befogenhet att förelägga en kom- mun som inte uppfyller de skyldigheter som följer av tillsynsupp- draget att avhjälpa bristerna. Ett föreläggande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som myndigheten anser vara nödvändiga för att den påtalade bristen ska kunna avhjälpas. Föreläggandet ska inte kunna förenas med vite. Skälen för vårt förslag Det finns behov av skarpare verktyg i uppföljningen av kommunernas tillsyn Det finns enligt vår bedömning situationer då det krävs mer tydligt och kraftfullt agerande från statens sida mot kommuner som inte fullgör sitt tillsynsuppdrag. De tillsynsvägledande myndigheternas möjligheter att påverka kommunerna, när det kommer till kommu- nernas obligatoriska tillsynsansvar enligt , är begränsade till att föra dialog med den enskilda kommunen om vad som bör åtgärdas. Lagstiftningen ger mycket små möjligheter att ingripa mot en kommun som brister i tillsynen. Vi uppfattar att flertalet länsstyrelser och även kommuner ser ett behov av att det införs en möjlighet att ingripa på ett kraftfullare sätt än om en kommun inte sköter tillsynsuppdraget. En möjlighet att ingripa mot en kommun som inte sköter sitt tillsynsuppdrag frågor till länsstyrelserna om deras uppföljning av kommunernas tillsyn. Flertalet länsstyrelser anser att deras påpekanden om brister i vissa fall har lett till att kommunen avsatt mer resurser till tillsynen. När brister i tillsynen har påtalats vid kommunbesök anger flera läns- styrelser att de begär återrapportering . Arbetssättet har lett till att kommuner som har fått påpekanden har rättat till mindre avvikelser. Länsstyrelserna uppger att det har blivit svårare att åstadkomma förändringar hos kommunerna. Om kommunen inte genomför efterfrågade förändringar har länsstyrel- serna inget mandat att driva igenom åtgärder. Några länsstyrelser anger att de har gjort kommunbesök där tillsynen enligt har granskats som granskning av livsmedelskontrollen. De har då upplevt att de ”dragit nytta” av livsmedelslagens skarpare be- stämmelser och fått tydligare respons när det gällt påpekande om miljötillsynen. Flera kommuner har också framfört att de som bedriver en väl- fungerande tillsyn inte vill ifrågasättas därför att vissa kommuner inte uppfyller de krav som ställs på dem. De anser också att de cen- trala myndigheterna och länsstyrelserna har en alldeles för passiv hållning till kommuner som missköter sitt uppdrag. En möjlighet att förelägga en kommun som brister i tillsynsuppdraget Det är naturligtvis angeläget att de brister som upptäcks och på- talas vid tillsynsvägledande myndigheters uppföljning av tillsynen också åtgärdas. Annars finns en risk för att uppföljningen inte ses som meningsfull. Dessutom kan det leda till ett minskat förtroende för myndigheternas tillsynsarbete. För att upptäckta brister ska kunna åtgärdas bedömer vi att det finns skäl att införa en möjlighet för tillsynsvägledande myndigheter att ingripa genom föreläggande med krav på åtgärder i de fall en kommun inte följer påpekandena. Regeringen har bedömt att det normalt sett bör finnas en sådan möjlighet inom ett tillsynsområde (skr. 2009/10:79, s. 35 f.). Sådana har också införts på andra tillsynsområden. Förelägganden har visat sig få stort genomslag på livsmedelsområdet trots att de inte kan förenas med vite. Företrädare för länsstyrelserna har i Riksrevisio- nens granskning av livsmedelskontrollen uppgett att kommunerna uppfattar förelägganden som en stark sanktion, som kan få till stånd En möjlighet att ingripa mot en kommun som inte sköter sitt tillsynsuppdrag politiska beslut om exempelvis höjda taxor och mer resurser (Riks- revisionen, Livsmedelskontrollen − tar staten sitt ansvar? 2014:12, s. 76). För att ett sådant föreläggande ska kunna utfärdas måste det stå klart att kommunen i fråga inte fullgjort en förpliktelse som åligger den enligt eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Vi vill understryka att det endast är fråga om generella skyl- digheter, inte hur tillsynsmyndigheten hanterat ett enskilt tillsyns- ärende. Genom föreläggandet kan den statliga myndigheten klargöra för en kommun i vilka avseenden kritik kan riktas mot dess tillsyns- verksamhet och därigenom ge kommunen möjlighet att åtgärda bris- terna. Exempel på situationer då ett föreläggande kan användas är när en kommun inte lever upp till kraven i miljötillsynsförordningen på att ta fram och besluta om en behovsutredning och plan för till- synen.