sou · H5B372 · 2017-09-27 00:00:00 — Det behövs också förebyggande insatser mot radikalisering och rekrytering. Sådana insatser ingår exempelvis i det uppdrag som har getts till en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. antog resolution (2014). Resolutionen är antagen i enlighet med kapitel VII i FN- stadgan och är därmed bindande för alla medlemsstater. I resolutionen bekräftas att terrorism i alla dess former är ett hot mot internationell fred och säkerhet. Det noteras att terrorism- hotet har kommit att bli alltmer utbrett och att antalet terrordåd i olika delar av världen ökar, innefattande sådana handlingar som motiverats av intolerans eller extremism. Vidare uttrycks allvarlig oro över det akuta och växande hot som de personer utgör som reser till ett annat land för att delta i terroristhandlingar eller terrorist- träning, även när detta sker i samband med väpnade konflikter. De bidrar enligt resolutionen till att intensiteten och varaktigheten av konflikter tilltar och att de blir mer svårlösta. Personerna uppges kunna utgöra ett allvarligt hot mot bl.a. sina ursprungsländer, länderna de reser genom och länderna de reser till. Det uttrycks också all- varlig oro över att personerna använder sin extremistiska ideologi för att främja terrorism. Medlemsstaterna ska enligt paragraf 5, i överensstämmelse med internationella mänskliga rättigheter, internationell flyktingrätt och internationell humanitär rätt, förhindra och bekämpa rekrytering, organisering, transport eller utrustande av personer som reser till ett annat land i syfte att utföra, planera, förbereda eller delta i terro- risthandlingar eller att ge eller få terroristträning. Detsamma gäller finansiering av deras resor och aktiviteter. I paragraf 6 ställs krav på att medlemsstaternas lagstiftning ska innehålla bestämmelser som gör det möjligt att åtala och bestraffa personer på ett sätt som återspeglar allvaret i vissa angivna brott. Vidare har ett internationellt åtagande att kriminalisera finansiering av terrorism inom ramen för Financial Action Task Force (FATF). FATF är en mellanstatlig organisation som har till syfte att fastställa standarder om och främja ett effektivt genom- förande av rättsliga, administrativa och operativa åtgärder för att bekämpa penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen, liksom andra hot mot integri- teten i de internationella finansiella systemen. är medlem av FATF sedan organisationen inrättades 1989. Bestämmelser i svensk lagstiftning om terroristbrott och brott med anknytning till terrorism finns i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorist- brott och annan särskilt allvarlig brottslighet samt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). Uppdraget att se över den straffrättsliga lagstiftningen med anledning av FN:s säkerhetsråds resolution (2014) har en folkrättslig förpliktelse att leva upp till sina inter- nationella straffrättsliga åtaganden på terrorismområdet. En särskild utredare ska därför ta ställning till om, och i så fall hur, svensk lag- stiftning behöver ändras för att motsvara de krav på straffrättslig reglering som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution (2014). Uppdraget aktualiserar frågor som rör skyddet för grundlägg- ande fri- och rättigheter enligt regeringsformen (RF) och den euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Det gäller bl.a. rätten till rörelsefrihet enligt 2 kap. 8 § RF och artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till samt yttrande- och infor- mationsfriheten enligt 2 kap. 1 § RF och artikel 10 i Europakonven- tionen. Det är viktigt att skyddet för grundläggande fri- och rättig- heter noga beaktas samt att bedömningar som görs och förslag som lämnas är förenliga med såväl regeringsformen som Europakonven- tionen och folkrättsliga förpliktelser i övrigt. Slutligen bör det beaktas hur utformningen av förslag till krimi- nalisering och avgränsningarna av det straffbara området påverkar möjligheterna för organisationer inom civilsamhället och ansvariga myndigheter att bedriva ett effektivt arbete för att förebygga och förhindra att personer reser utomlands i syfte att delta i terrorist- handlingar eller terroristträning. Behöver svensk lagstiftning ändras för att motsvara resolutionens krav avseende att resa eller försöka resa? Enligt paragraf 6 a i resolutionen ska det utgöra brott att en stats medborgare reser, eller försöker resa, till ett annat land än där per- sonen har sin hemvist eller är medborgare, eller att en annan person reser, eller försöker resa, från sitt territorium till ett annat land än där personen har sin hemvist eller är medborgare, i syfte att utföra, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar (terrorist acts). I resolutionen anges inte vad som avses med terroristhandlingar. I svensk rätt finns det inte några straffbestämmelser som tar direkt sikte på sådana resor som avses. Däremot innebär de s.k. osjälv- ständiga brottsformerna, framför allt förberedelse och stämpling till brott, att det finns bestämmelser som kan tillämpas på gärningar som ligger på ett tidigt stadium vid planeringen av ett terroristbrott. För att en resa eller ett försök att resa, i de syften som anges i resolu- tionen, ska utgöra ett brott enligt terroristbrottslagen krävs att hand- landet uppfyller rekvisiten för försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott. Kravet i paragraf 6 a omfattar även den som reser eller försöker resa i syfte att ge eller få terroristträning (terrorist training). Resolu- tionen anger inte vad som avses med detta begrepp. I lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet regleras ett särskilt straffansvar för vissa gärningar som kan föregå ett terrorist- brott, bl.a. utbildning. Bestämmelsen omfattar fall där någon med- delar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller använd- ning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för så- dant ändamål. Utbildningsbrottet är inte kriminaliserat på försöks-, förberedelse- eller stämplingsstadiet. Dessutom träffar det endast den som ger utbildning. Det kan således ifrågasättas om den befintliga straffrättsliga reg- leringen är tillräcklig i förhållande till resolutionens krav. •ta ställning till hur långt resolutionens kriminaliseringskrav av- seende att resa eller försöka resa i de syften som anges sträcker sig och analysera behovet av lagändringar för att ska leva upp till kravet, och •lämna de lagförslag som är nödvändiga. Behöver svensk lagstiftning ändras för att motsvara resolutionens krav avseende att finansiera resor? Paragraf 6 b i resolutionen föreskriver att direkt eller indirekt till- handahållande eller insamlande av medel, av en stats medborgare eller på en stats territorium, i syfte att medlen ska användas, eller med vetskap om att de är avsedda att användas, till att finansiera en persons resa till ett annat land än där personen har sin hemvist eller är medborgare, i sådant syfte som anges under paragraf 6 a, ska ut- göra brott. Enligt finansieringslagen är det straffbart att samla in, tillhanda- hålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egen- domen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att an- vändas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Försök, men där- emot inte förberedelse eller stämpling, till ett sådant brott är också straffbelagt. De gärningar som det enligt resolutionen ska vara straff- bart att finansiera omfattas inte av vad som enligt finansierings- lagen avses med särskilt allvarlig brottslighet. Finansiering av resor utgör därmed brott enligt finansieringslagen endast i den utsträck- ning det kan visas att syftet med finansieringen är att särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Därutöver kan finansiering av en sådan resa som är aktuell, och som består i att lämna pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott, utgöra förberedelse till terroristbrott. Den svenska kriminaliseringen motsvarar därmed möjligen inte fullt ut vad som krävs enligt resolutionen. •ta ställning till hur långt resolutionens kriminaliseringskrav av- seende finansiering av resor sträcker sig och analysera behovet av lagändringar för att ska leva upp till kravet, och •lämna de lagförslag som är nödvändiga. Behöver svensk lagstiftning ändras för att motsvara resolutionens krav avseende att underlätta resor? Enligt paragraf 6 c i resolutionen ska organiserande, eller annat under- lättande, innefattande rekryteringshandlingar, av en stats medborgare eller på en stats territorium, av en persons resa till ett annat land än där personen har sin hemvist eller är medborgare, i sådant syfte som anges under paragraf 6 a, utgöra brott. Enligt den allmänna medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § brotts- balken gäller ansvaret för en viss gärning inte bara den som utfört gärningen utan även den som främjat den. Att någon har vidtagit åtgärder som underlättar eller åtminstone är ägnade att underlätta gärningens utförande torde innebära att gärningen främjas. För att resolutionens krav i denna del ska vara uppfyllt genom medverkans- bestämmelsen krävs att det finns gärningar som är straffbelagda som självständiga brott eller som försök, förberedelse eller stämpling till brott. På vilket sätt medverkansregleringen kan motsvara kravet beror alltså på vad utredaren kommer fram till när det gäller resor enligt paragraf 6 a. Det är således osäkert om underlättande av resor enligt resolu- tionen fullt ut motsvaras av befintlig svensk reglering. •ta ställning till hur långt resolutionens kriminaliseringskrav av- seende underlättande av resor sträcker sig och analysera behovet av lagändringar för att ska leva upp till kravet, och •lämna de lagförslag som är nödvändiga. Uppdraget att se över finansieringslagen med anledning av FATF:s straffrättsliga krav FATF har antagit 40 rekommendationer om åtgärder mot penning- tvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av mass- förstörelsevapen. Genom ett ömsesidigt utvärderingssystem kontrol- lerar FATF att rekommendationerna följs. Inom ramen för den fjärde omgången ömsesidiga utvärderingar kommer att utvärderas . I FATF:s rekommendation 5 ställs krav på att medlemsstaterna ska kriminalisera finansiering av terrorism i enlighet med FN:s inter- nationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism som antogs 1999. Medlemsstaterna ska också se till att inte bara finan- siering av terroristhandlingar utan även av terroristorganisationer och individuella terrorister omfattas av kriminaliseringen. Det senare ska gälla även när det saknas koppling till en specifik terroristhandling. Enligt finansieringslagen är det straffbart att samla in, tillhanda- hålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egen- domen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet (vilket omfattar de brott som det enligt konventionen ska vara straffbart att finan- siera). För straffansvar krävs att handlingen ska ha utförts med åt- minstone vetskap om att egendomen är avsedd att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet (se Högsta domstolens beslut i mål nr Ö 386-14). I samband med FATF:s utvärdering av 2006 bedömdes kriminalisering av finansiering av terrorism i stor utsträck- ning vara förenlig med den aktuella rekommendationen. Det för- hållandet att kriminaliseringen inte uttryckligen omfattar insamling eller tillhandahållande av pengar eller annan egendom med vetskap om att den är avsedd att användas (i vilket syfte som helst) av en terroristorganisation eller en individuell terrorist, ansågs dock som en brist. uppmanades därför att utvidga straffansvaret på så sätt att det uttryckligen görs straffbart att samla in eller tillhandahålla egendom med vetskap om att den är avsedd att användas av en terro- ristorganisation eller av en individuell terrorist i vilket syfte som helst (for any purpose). Det är angeläget att lever upp till sina åtaganden i för- hållande till FATF. Det finns därför skäl att låta utreda om, och i så fall hur, svensk lagstiftning behöver ändras för att motsvara det krav som följer av FATF:s rekommendation 5. Det bör i det samman- hanget beaktas hur utformningen av förslag till kriminalisering och avgränsningarna av det straffbara området påverkar enskildas möj- lighet att lämna bidrag till humanitär verksamhet. •ta ställning till om genom finanseringslagen lever upp till de krav som följer av FATF:s rekommendation 5, och •vid behov föreslå de lagändringar som krävs för att åtagandet ska vara uppfyllt. Deltagande i väpnad konflikt Regeringen anser att det finns anledning att överväga det straffbara området i förhållande till deltagande i en väpnad konflikt utom- lands när det sker inom ramen för en terroristorganisation. Även straffbestämmelser i detta avseende skulle kunna bidra till att före- bygga, förhindra och bekämpa terrorism. Denna fråga innefattar emellertid ett antal svåra överväganden som kräver ytterligare analys innan det är möjligt att lämna närmare anvisningar till utredaren. Eftersom det är angeläget att utredaren redan nu kan påbörja arbetet med anledning av de krav på kriminalisering som ställs i resolution- en, har regeringen för avsikt att i ett senare skede återkomma med tilläggsdirektiv. Arbetsformer och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med och inhämta upplysningar från före- trädare för berörda myndigheter och organ, särskilt Säkerhetspolisen, , och organisationer inom det civila samhället via den nationella samordnaren för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom samt inom EU och andra inter- nationella forum. Utredaren ska redovisa gällande rätt och eventuellt pågående lagstiftningsarbete i länder som utredaren bedömer vara av intresse och i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade, t.ex. avseende genomförandet av FN:s säkerhetsråds resolution (2014). Regleringen och arbetet i andra nordiska länder bör särskilt belysas och beaktas. Uppdraget ska redovisas . Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism (Ju 2014:26) Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism ska utöver vad som fram- går av redan beslutade kommittédirektiv (dir. 2014:155) •analysera behovet av ytterligare kriminalisering för att förebygga och förhindra att personer deltar i väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation samt ta ställning till möjligheter att kunna utreda och döma för sådana brott, •överväga om straffbestämmelsen om olovlig värvning bör för- tydligas, utvidgas eller ändras på något annat sätt, •ta ställning till om ska tillträda Pekingprotokollet, Peking- konventionen och tilläggsprotokollet till konven- tion om förebyggande av terrorism samt vilka lagändringar som i så fall krävs, och •lämna de lagförslag som bedöms nödvändiga. Uppdraget ska i stället slutredovisas . Det ursprungliga uppdraget ska dock fortfarande redovisas . Regeringen gav en särskild utredare i upp- drag (dir. 2014:155) att analysera behovet av lagändringar för att ska leva upp till de krav på straffrättslig reglering för att förhindra och bekämpa terrorism som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution (2014). Om utredaren bedömer att det krävs lag- ändringar ska förslag till sådana lämnas. Utredaren ska även ta ställ- ning till om straffrättsliga reglering för att förhindra och bekämpa finansiering av terrorism uppfyller de krav som Financial Action Task Force (FATF) ställer och vid behov föreslå nödvändiga lagändringar. Uppdraget ska redovisas . Straffansvar för handlingar i samband med väpnad konflikt De internationella och svenska reglerna på området Alla länder har ett ansvar enligt FN:s stadga att värna fred och säker- het. FN:s stadga är en del av folkrätten, som reglerar förhållanden och uppträdanden mellan stater i såväl fred som krig. I det folk- rättsliga regelverket ingår även bl.a. de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten. Folkrätten innehåller vissa regler som är bindande för alla stater, däribland regleringen om folk- mord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. De två första brottstyperna kan förekomma i både freds- och krigstid. En utgångspunkt för den internationella humanitära rätten är att i största möjliga mån begränsa det lidande och de skador som väp- nade konflikter innebär för civila och stridande. finns det bestämmelser om att allvarliga överträdelser av regelverket ska medföra straffrättsligt ansvar. Generellt kan sägas att den som del- tar i stridigheter som är av sådan karaktär att de kan anses utgöra en väpnad konflikt ska straffas om han eller hon bryter mot den reglering som finns. Exempelvis är våldshandlingar mot civilbefolk- ningen som utgångspunkt oförenliga med den internationella huma- nitära rätten och kan alltså medföra ansvar för krigsförbrytelse. Svensk straffrättslig lagstiftning ger goda möjligheter att lagföra personer för brotten folkmord, brott mot mänskligheten och krigs- förbrytelser. trädde lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser i kraft. Genom lagen straffbeläggs inte bara fullbordade brott utan även de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. Dessutom är bl.a. underlåtenhet att avslöja brotten kriminaliserat. Svensk domstol är behörig att döma för brott enligt lagen oavsett var ett sådant brott har begåtts och av vem (universell jurisdiktion). Om en gärning inte är att bedöma som något brott enligt lagen kan bestämmelser i stället vara tillämp- liga. Därutöver finns lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen) som kan vara tillämplig också när en gärning begås i anslutning till en väpnad konflikt. Även i terroristbrotts- lagen straffbeläggs inte bara fullbordat brott utan också försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja brott. För brott enligt lagen föreligger det universell jurisdiktion. Detta innebär sammantaget att det finns goda möjligheter att lagföra den som på olika sätt deltar i en väpnad konflikt för eventuella brott som begås. Bör det kriminaliserade området utvidgas? Att personer reser utomlands och för en terroristorganisation del- tar i en väpnad konflikt och terroristbrottsrelaterad verksamhet är inget nytt fenomen. Det har emellertid ökat och blivit mer aktuellt såväl internationellt som i . Exempelvis har enligt Säkerhetspolisen uppskattningsvis 250–300 personer rest från till och för att ansluta sig till våldsbejakande islamistiska grupper såsom Islamiska staten i och Levanten (Isil). De som reser utsätter sig själva för fara sam- tidigt som de bidrar till att öka intensiteten i den väpnade kon- flikten. Dessutom kan de utgöra ett hot mot samhället dit de åter- vänder. Denna problematik innebär, som regeringen konstaterade i dir. 2014:155, att det finns anledning att överväga det straffbara området i förhållande till deltagande i väpnad konflikt utomlands när det sker inom ramen för en terroristorganisation. Detta har riks- dagen också gett regeringen till känna (bet. 2014/15:JuU14, rskr. 2014/15:138). Ett sådant uppdrag ska alltså ges till utredningen. Övervägandena i denna del aktualiserar vissa principiella frågor. Det första utredningen måste analysera är om den befintliga svenska strafflagstiftningen på området erbjuder ett tillräckligt starkt skydd för att möta problematiken eller om det finns behov av ytterligare kriminalisering. Den måste i det sammanhanget överväga om det är själva det aktiva deltagandet i en väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation som i så fall bör straffbeläggas eller om det är någon annan handling, t.ex. att resa för att delta i en väpnad konflikt på ett sådant sätt, som bör bli föremål för straff- rättsligt ansvar. I de avseenden det bedöms finnas ett behov av ytterligare strafflagstiftning måste utredningen analysera hur långt det straffbara området bör utsträckas i förhållande till gällande folkrätt samt vilka konsekvenser en utvidgad kriminalisering kan få för möjligheterna för ansvariga myndigheter och organisationer inom det civila samhället att bedriva ett effektivt förebyggande arbete. Om utredningen kommer fram till att det bör införas ytterligare kriminalisering ska den ta ställning till hur en sådan bör utformas och i förekommande fall lämna lagförslag. En avgränsning som ska göras är att endast handlingar som företas inom ramen för en terro- ristorganisation ska omfattas av en eventuell nykriminalisering. Utredningen måste därför närmare analysera hur denna avgräns- ning lämpligen kan göras. Särskild hänsyn ska då tas till kraven på tydlighet och förutsägbarhet i strafflagstiftningen. Utredningen ska även ta ställning till möjligheter att kunna utreda och döma för sådana brott samt lämna de lagförslag som bedöms nödvändiga i dessa avseenden. En ytterligare fråga är om det kan finnas skäl att skapa förutsättningar för undantag eller begräns- ningar i något avseende i förhållande till eventuella straffbestäm- melser som föreslås. Vid övervägandena är det viktigt att noga beakta skyddet för grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. rätten till rörelsefrihet (2 kap. 8 § regeringsformen och artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till ) och föreningsfrihet (2 kap. 1 § regerings- formen och artikel 11 i ). Bedömningar som görs och förslag som lämnas ska vara förenliga med såväl regerings- formen som och folkrättsliga förplik- telser i övrigt. •analysera behovet av ytterligare kriminalisering för att förebygga och förhindra att personer deltar i väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorganisation samt ta ställning till möjligheter att kunna utreda och döma för sådana brott, och •lämna de lagförslag som bedöms nödvändiga. Straffbestämmelsen om olovlig värvning Det finns ett visst straffrättsligt skydd mot värvning till krigs- tjänst utomlands. Den som utan regeringens tillstånd här i landet värvar folk till främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst eller förmår folk att olovligen bege sig ur landet för att ta sådan tjänst kan enligt 19 kap. 12 § dömas för olovlig värvning. Straffskalan är böter eller fängelse eller, om riket var i krig, fängelse i högst . För att åtal ska få väckas krävs enligt 19 kap. 16 § regeringens förordnande. Genom bestämmelsen lever upp till kravet enligt kon- ventionen angående neutrala makters och personers rättigheter och förpliktelser under ett lantkrig att i viss omfattning för- bjuda värvningsverksamhet. Enligt artikel 4 får stridande styrkor inte sättas upp och värvningsbyråer inte öppnas på en neutral makts landområde till förmån för de krigförande. ratificerade kon- ventionen 1909. Begreppet folk i bestämmelsen torde innebära att anställande av någon enstaka individ inte är straffbart. Krigstjänst förutsätter inte krig mellan stater i egentlig mening. Också tjänst i en upprorsarmé eller i övrigt vid ett inbördeskrig hör hit. Med krigstjänst jämförlig tjänst anses t.ex. anställning vid polisstyrka eller motsvarande. Av bestämmelsen följer även att det är straffbart att förmå folk att olovligen bege sig ur landet för att ta främmande krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst. I kravet på att olovligen bege sig från torde ligga att någon sorts reseförbud ska finnas.