sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — Bristen på samtycke kan i värsta fall leda till att insatsens personal dras in i en väpnad konflikt. I kapitel VII-insatser kan våld och tvång användas för att lösa tjänsteuppgifter. Användningen av våld och tvång kan därmed gå utöver individens rätt till självförsvar (nödvärnsrätten), och t.ex. omfatta rätten att använda dödligt våld för att lösa de uppgifter som anges i resolutionen. De medlemsstater som deltar i dessa insatser bemyndigas av säkerhetsrådet att använda våld och tvång på den mottagande statens territorium genom att rådet auktoriserar dem att vidta ”alla nödvändiga åtgärder” (eller motsvarande formu- leringar) i fullgörandet av insatsen. Härigenom kan medlems- staterna delta i den internationella militära insatsen och använda våld och tvång inom den mottagande statens territorium, utan hinder av det internationella våldsförbudet.11 3.4Organisationen för säkerhet och samarbete i () är världens största regionala säkerhetsorganisation med medlemmar runt hela jordklotet. Organisationen bildades som ett forum för pågående politiska förhandlingar mellan öst och väst, kallat ESK (Europeiska säkerhetskonferensen). fick ESK ställning som regional organisation i en- ligt kapitel VIII. bytte ESK namn till . inkluderar samtliga länder i inklusive och samt och . Utgångspunkten för samarbetet inom är ett brett säkerhetsbegrepp, som omfattar både staters och individers säkerhet och rättigheter, och dess verksam- het inkluderar såväl rustningskontroll som ekonomisk, miljömässig och mänsklig säkerhet. arbetar med allt från övervakning av de mänskliga rättigheterna till valobservationer, polisutbildning, förebyggande av väpnade konflikter, nedrustning av konventionella vapen, begränsning av gränsöverskridande organiserad brottslighet 11 betänkande, ”Våld och tvång under internationella militära insatser” (SOU 2011:76), s. 56 f. Internationella samarbeten för fred och säkerhet och olika former av tyst diplomati. Fokus ligger på konfliktföre- byggande, krishantering och demokratiutveckling i fält. Till skillnad från många andra internationella organisationer bygger inte på ett folkrättsligt traktat. åtaganden är politiskt, men inte juridiskt, bindande. Dessa åtaganden – så kallade acquis – utgör organisationens normativa grund. Arbetet i leds av ett ordförandeland som väljs på årlig basis. högsta beslutande organ är toppmötena, då de deltagande ländernas stats- eller regeringschefer samlas. Mötena äger rum ungefär . Beslutsfattandet inom bygger på principen om konsensus, det vill säga alla länders samtycke. Detta har ansetts hämma verksamheten och göra organisationens beslutsfattande trögt. Näst toppmötet är ministerrådet organisationens högsta beslutande organ. , även kallat ministermötet, träffas normalt en gång på utrikesministernivå. Organisationens löpande verk- samhet leds av det permanenta rådet i . I det permanenta rådet representeras de deltagande staterna av sina OSSE-ambassadörer, som möts . Under rådet finns ett antal arbetsgrupper som sammanträder så gott som . har en omfattande fältverksamhet där organisationen ut- gör ”öga och öra” i de länder där demokratin och respekten för mänskliga rättigheter är svag. Detta kan i sin tur göra att entusiasmen för att vara värdland för en mission är begränsad. För att öka förmågan till snabba insatser av civila poliser och expertis inom konfliktförebyggande, krishantering och återupp- byggnad i konfliktdrabbade områden har inrättat särskilda snabbinsatsgrupper som ska stå till organisationens förfogande (på engelska Rapid Expert Assistance and Cooperation Teams, REACT). REACT har inte fått den framträdande roll som det var tänkt, främst på grund av att rekryteringsprocessen inte visat sig så snabb som förutsatts. är en av EU:s största givare av frivilliga bidrag till verksamhet och ställer regelbundet personal till organisationens förfogande. Internationella samarbeten för fred och säkerhet 3.5Europeiska unionen (EU) Den första byggstenen till dagens EU lades 1952 genom bildandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, vilket innebar att , , , , och skapade en gemensam marknad för kol och stål. Produktionen av kol och stål kontrollerades härigenom av en gemensam, överstatlig myndighet. Samarbetet blev en metod för att undvika nya krig och startskottet för det som är EU. är EU en fördragsbunden union mellan 28 europeiska stater och det mest långtgående över- statliga samarbetet i världen. är medlem i EU och EU är det centrala forumet för svensk utrikes- och säker- hetspolitik. 3.5.2EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP) Samarbetet kring utrikes- och säkerhetspolitiska frågor har fördju- pats . EU:s samarbete kring utri- kes- och säkerhetspolitiska frågor är emellertid alltjämt mellan- statligt, vilket betyder att medlemsländerna måste vara eniga för att kunna agera. Medlemsländerna är dock skyldiga att ge bistånd och stöd till ett annat medlemsland om det utsätts för ett väpnat angrepp på sitt territorium. Denna skyldighet finns inskriven i artikel 42.7 i och benämns ibland ”klausulen om ömsesidigt för- svar”, ”klausulen om ömsesidigt bistånd” eller ”solidaritetsklau- sulen”. Åtagandet ska emellertid inte påverka den särskilda karak- tären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik. När EU agerar i internationella sammanhang ska unionen utgå från principer om demokrati, rättsstaten och mänskliga rättigheter samt och folkrätten. Målen för EU:s agerande är bl.a. att: •stärka grundläggande principer som demokrati, rättsstaten och folkrätten Internationella samarbeten för fred och säkerhet •främja hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling i utvecklingsländerna och utrota fattigdom. har EU anlagt en allt bredare syn på konflikt- och säkerhetsfrågor. Fokus ligger numera på såväl förebyggande av konflikter som civil- och militär krishantering. Dessa frågor omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) är en integrerad del av GUSP. Krishantering är i sin tur en del av GSFP. GSFP har två övergripande målsättningar: •att EU ska ha militära och civila resurser för krishantering. EU vill på detta sätt stärka och effektivisera sin kapacitet för att ta sig an internationella krishanteringsuppdrag, oavsett om insats- erna sker med civila eller militära medel. •att EU gradvis ska utforma en gemensam försvarspolitik som leder till ett gemensamt försvar. För att besluta om ett gemen- samt försvar krävs emellertid enhällighet i . Dessutom måste samtliga medlemsländer godkänna det natio- nellt, t.ex. i sina nationella parlament eller genom folkomröst- ningar. EU har inga egna civila och militära resurser, utan det är medlems- länderna som tillhandahåller de resurser som EU kan använda i samband med en krishanteringsoperation, t.ex. personal och utrust- ning. Alla EU-beslut som har militära konsekvenser kräver beslut med enhällighet. Alla EU-länder måste därmed vara överens innan de kan inleda en krishanteringsoperation. EU kan således aldrig tvinga ett medlemsland att skicka soldater och krigsmateriel till ett konfliktområde. Enskilda medlemsländer kan dock avstå från att delta i en sådan operation utan att hindra övriga EU-länder från att inleda densamma. Det centrala organet i EU:s institutionella struktur för militär och civil krishantering är och säkerhets- politik (KUSP). Medlemsstaterna representeras där av diplomater på ambassadörsnivå. Till sitt förfogande har KUSP en militär- kommitté (EUMC), med uppgift att ge råd och rekommendationer i militära frågor. stöds i sin tur av en militär stab (EUMS) med cirka 200 officerare. På den civila sidan finns under Internationella samarbeten för fred och säkerhet KUSP en särskild civilkommitté (CIVKOM) som löpande hanterar de civila krishanteringsinsatser unionen är engagerad i. Som framgått ovan i avsnitt 3.3.1 har FN det främsta ansvaret för internationell fred och säkerhet. EU har emellertid , under säkerhetsrådets övergripande ansvar, tagit sig an att leda internationella militära insatser. Inom ramen för GSFP har EU sammanlagt lanserat 34 militära- och civila krishanteringsinsatser på , i , och på den afrikanska konti- nenten. har som enda medlemsstat deltagit i EU:s samtliga civila och militära insatser. Vid EU-ledda insatser svarar för den politiska styrningen av insatsen, ytterst genom att ministerrådet godkänner operationsplanen och insatsregler för insatsen. Den löpande poli- tiska kontrollen över insatserna utövas dock av KUSP. På militär- strategisk nivå finns som, genom sin ordfö- rande, ger militära direktiv och styrning för insatsernas genom- förande. Den operativa ledningen utövas av insatsens operative chef (, OpCdr). EU saknar egna lednings- resurser och är därför beroende av att främst EU:s medlemsstater ställer ledningsresurser till EU:s förfogande. ut- ser såväl insatsens operative chef som fastställer vilka lednings- resurser som ska nyttjas för insatsen. Genom bidrag från medlemsländerna och vissa partnerländer har EU tillgång till så kallade stridsgrupper (Battlegroups) som står i beredskap enligt ett alternerande schema. Stridsgrupperna är en del av EU:s krishanteringsförmåga i olika konfliktområden. En snabbinsatsstyrka ska omfatta cirka 1 500 man och kunna vara på plats i ett krisområde efter att ministerrådet fattat beslut. Ett enskilt medlemsland eller flera medlemsländer i samver- kan kan sätta upp en snabbinsatsstyrka. Snabbinsatsstyrkorna ska kunna genomföra: •militär krishantering, t.ex. i syfte att tvinga fram fred. Internationella samarbeten för fred och säkerhet Snabbinsatsstyrkorna ska dessutom kunna genomföra avrustnings- operationer och ge stöd till ett land utanför EU för att bekämpa terrorism. En snabbinsatsstyrka ska kunna stanna i ett krisområde i 30–. EU har resurser för att genomföra två snabbinsats- styrkor . Ansvaret för styrkorna roterar mellan medlems- länderna i perioder . har haft ansva- ret för snabbinsatsstyrkor : , 2011 och 2015. Utvecklingstakten i GSFP har emellertid avstannat , i synnerhet vad avser samarbetets militära del. EU har i stället valt att engagera sig dels med småskaliga rådgivande och kapacitets- byggande militära och civila insatser, dels genom uppbackning till regionala organisationer som i sin tur leder insatser. Den bristande politiska viljan att inleda nya och mer omfattande engagemang, eller för den delen att förse pågående insatser med nödvändiga resurser, har blivit allt tydligare. Det faktum att EU ännu inte valt att använda sig av sitt Battle Group-instrument – trots åtminstone ett par tillfällen där detta mycket väl hade kunnat motiveras – indi- kerar möjligen att så heller aldrig kommer att ske. Bilden är delvis en annan vad avser EU:s civila krishanteringsverksamhet. Detta instrument har visat sig vara mycket användbart och efterfrågat. En annan tydlig tendens i EU-samarbetet är de allt starkare kopplingarna mellan unionens inre och yttre säkerhet. Terrorism, hybridhot och migrationskrisen har varit bidragande till denna utveckling. Utvecklingen återspeglas också i GSFP-samarbetet, t.ex. genom EU:s som lanserats för att stävja flyktingsmuggling i södra . Härigenom aktualiseras frågan i vad mån krishanteringsinsatser på detta sätt ska ha inre säkerhet som primärt syfte, snarare än fredsfrämjande och stabilitetsskap- ande.12 12 Utredningen om försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 103 f. Internationella samarbeten för fred och säkerhet 3.6Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato) Nato bildades genom undertecknandet av det Nord- atlantiska fördraget, även kallat eller Washington- fördraget. Under det var det främsta syftet med Nato att organisera ett kollektivt försvar av medlemsländernas territorier och skydda dem från ett sovjetiskt angrepp. Med kollaps förändrades hotbilden, varpå Nato huvudsakligen kom att ägna sig åt internationella insatser med fokus på militär krishanter- ing. I det förändrade omvärldsläget har emellertid det kollektiva försvaret återigen kommit i förgrunden i Natos dagliga verksamhet. Nato utgör vidare det viktigaste forumet för en bred säkerhetspolitisk dialog mellan och de europeiska Nato- och partnerländerna. Nato har 29 medlemmar – varav flera är forna Warszawa- paktsländer13 – och samarbetar även med ett stort antal icke-med- lemsländer, däribland . Kärnan i försvarsalliansen är Atlant- paktens artikel 5, den så kallade musketörsparagrafen (”en för alla, alla för en”). Där slås det fast att ett angrepp på någon av medlems- staterna är att räkna som ett angrepp på hela alliansen. Alla med- lemmar har därför ett gemensamt ansvar att skydda varandra, även med militära medel om så krävs. Paragrafen är dock formulerad så att medlemmarna själva avgör hur de vill ge sitt stöd. En attack mot ett Nato-land innebär med andra ord inte att samtliga medlemmar per automatik blir skyldiga att skicka sina militärmakter. För Natos medlemsländer utgör Nato grunden för ländernas försvarsplanering och militära förmågeutveckling inklusive s.k. interoperabilitet. Natos standarder och teknik på det militära områ- det utgör vidare grunden för försvarssamarbetet inom EU samt för andra regionala och bilaterala försvarspolitiska samarbeten, såsom det nordiska försvarspolitiska samarbetet. Nato har också utvecklats till en säkerhetspolitisk aktör i ett globalt per- spektiv. Natos roll och förmåga utvecklas t.ex. för att hantera fram- växande hot och nya säkerhetsutmaningar inom områden som globala flöden, terrorism, cybersäkerhet och civil kris- och bered- skapsplanering. Kärnan i Natos utveckling utgörs emellertid allt- 13 är en militärallians som existerade 1955–1991 bestående av de kommunis- tiska staterna i och . Alliansen bildades som en motvikt till Nato. Internationella samarbeten för fred och säkerhet jämt av säkerheten i det Euroatlantiska området samt det faktum att Nato är en försvarsallians. Natos verksamhet styrs genom de permanenta representanter som medlemsländerna sänder till möten med det högsta beslutande organet, (engelsk förkortning NAC). För beslut i NAC krävs enhällighet. Natos parlamentariska församling är officiellt ett till NAC sidoordnat organ som ger utrymme för samråd i säkerhetspolitiska frågor mellan parlamentariker från Natos medlemsländer och de associerade staterna. Den löpande verksamheten sköts av ett sekretariat som leds av en generalsekre- terare. Från varje medlemsland kommer också en militär represen- tant som ingår i , som är rådgivare till NAC och som främst ägnar sig åt försvarsplaneringsfrågor. Inom Nato finns det dessutom ett stort antal specialiserade organ för planering och koordinering inom områden som logistik, vapenutveckling, etc. Nato har , under säkerhetsrådets övergripande ansvar, svarat för planering och ledning av internationella militära insatser, bl.a. på och i . Vid Nato-ledda insatser svarar NAC för den politiska styrningen av insatsen. Det är t.ex. NAC som beslutar insatsens operationsplan och insatsregler. Den strate- giska militära ledningen över insatsen utövas genom Natos högste militäre befälhavare i (Supreme Allied Commander Europé, SACEUR). Nato har inga egna militära styrkor, förutom personalen vid högkvarteren och en mindre flotta av radarspaningsplan (s.k. AWACS). Verksamheten bygger i stället på att medlemsländerna, ställer militära resurser till Natos förfogande. Medlemsländerna har dock alltid sista ordet när det gäller hur stora styrkor och vilka enheter som kan ställas till Natos disposition, liksom när det gäller villkoren för att förlägga Nato-verksamhet (eller militära styrkor) till det egna territoriet. Som exempel kan nämnas att t.ex. , , , och har upplåtit områden för Nato- baser. Genom medlemsländerna och vissa partnerskapsländers försorg har Nato tillgång till en insatsstyrka, Nato Response Force (NRF). NRF är en allsidigt sammansatt enhet som ska kunna sättas in med kort varsel över hela världen. NRF består dels av en snabbinsats- styrka (Immediate Response Force) med cirka 13 000 personer och en beredskap på 2–, dels en förstärkningsstyrka (Response Internationella samarbeten för fred och säkerhet Forces Pool) som vid behov ska kunna komplettera vid insatser med cirka 16 000 personer och en beredskap . Partnerländer, däribland , har också möjlighet att delta i Natos snabbinsatsstyrka (NRF). Förband från partner- länder som uppfyller samma kvalitetskrav som de som gäller för Nato-förband kan anmälas som supplementära bidrag till styrkan. har anmält förband att ingå i förstärk- ningsstyrkan. Varje land betalar sina egna kostnader för att delta i NRF. Samma principer gäller för deltagande i en NRF-insats som för deltagande i en sedvanlig Nato-ledd insats. Det är NAC – dvs. medlemsstaterna med konsensus – som kan besluta om att sätta in NRF. Därefter bestämmer varje land själv om landets styrkor ska bidra i insatsen. Som vi redogjort för ovan har det kollektiva försvaret, i och med det förändrade omvärldsläget, åter kommit i förgrunden i Natos dagliga verksamhet. Natos engagemang i krishantering har successivt trappats ned och omvandlats till mindre, rådgivande insatser. Enligt Utredningen om försvars- och säkerhetspolitiska sam- arbeten framstår det i själva verket som mindre sannolikt att Nato skulle ta ledningsansvaret för en större krishanteringsinsats i ett geografiskt avlägset konfliktområde. samverkan med Nato inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) torde därmed inte främst att handla om deltag- ande i internationella krishanteringsoperationer, utan om deltag- ande i Natos övningsverksamhet.14 3.7Partnerskap för fred (PFF) Efter slut inledde Nato-länderna ett samarbete med de forna Warszawapaktsländerna i Öst- och . De om- fattande politiska förändringarna i hade fört med sig stora möjligheter till utveckling och ökad säkerhet i , men även en risk för instabilitet. Denna risk ville man motverka genom sam- 14 Utredningen om försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande ”Säker- het i ny tid” (SOU 2016:57), s. 122. Internationella samarbeten för fred och säkerhet arbete och säkerhetsfrämjande stöd. Samarbetet konkretiserades 1991 genom etablerandet av () som var ett nyskapat politiskt organ. Europeiska allians- fria länder, som och , gick också med i samarbetet. ersattes NACC med Partnerskap för fred (PFF), varigenom den multilaterala politiska dialog som bedrevs i NACC kompletterades med en praktisk dimension, där länderna kunde skräddarsy individuella samarbetsrelationer. Syftet med PFF var att bygga ett förtroendeskapande säkerhetssamarbete i genom kontakter mellan länder och deras olika institutioner, inklusive militära och civila strukturer. Alla europeiska, centralasiatiska och sydkaukasiska stater inbjöds att delta i samarbetet. PFF är således ett internationellt samarbete mellan Natomed- lemmar och andra stater (partnerländer) som tillkom 1994. anslöt sig till samarbetet . består PFF av 50 länder, varav 29 Nato-länder och 21 så kallade partnerländer. PFF-samarbetet baseras på frivillighet, transparens och självdiffe- rentiering. PFF är vidare ett praktiskt samarbetsformat inriktat på standardisering, övnings- och planeringsverksamhet. För vissa län- der har partnerskapet varit en förberedelse för medlemskap i och EU. För andra länder, t.ex. , har samarbetet i stället varit ett instrument för att utveckla den militära och civila samver- kansförmågan. Varje enskild partnerstat bestämmer själv inom vilka områden och på vilket sätt man vill samarbeta inom ramen för PFF. För europeiska partners utan medlemskapsambitioner ligger fokus på ett fördjupat säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete i frågor av gemensamt intresse. För dessa partnerländer har PFF som ramverk tillsammans med deltagandet i de internationella operationerna utgjort ett viktigt instrument för att utveckla den samverkans- förmåga och interoperabilitet som är nödvändig för att kunna bidra till internationell krishantering. För del har såväl den politiska dialogen som det prak- tiska samarbetet med Nato fördjupats och utvecklats . En viktig förutsättning och drivkraft i denna utveckling har varit de gemensamma åtagandena bl.a. inom ramen för de Nato-ledda krishanteringsoperationerna i Kosovo, och . Internationella samarbeten för fred och säkerhet En viktig skillnad mellan partnerländer och länder som är full- värdiga medlemmar i är att endast de senare omfattas av den kollektiva försvarsprincipen i artikel fem. Medlemsländerna i PFF genomför en rad gemensamma militärövningar. Syftet med dessa är att förbättra samarbetet mellan förband från olika länder, vilket är nödvändigt för att gemensamma fredfrämjande insatser ska bli effektiva. () inrättades 1997 för att skapa ett politiskt ramverk till den mer praktiskt inriktade verk- samheten inom PFF. Medlemskretsen är densamma som i PFF, dvs. 29 Nato-länder och 21 partnerländer. EAPR är inget normgivande eller beslutsfattande organ. Natos syfte med EAPR var i stället att skapa ett forum för politisk dialog och konsultationer med partnerländerna som stod i samklang med den praktiska verksamhet som bedrevs inom PFF. Inom ramen för EAPR genomförs årliga utrikes- och försvarsministermöten. EAPR utgör således ett forum för 50 länder där säkerhetspolitiska, för- svarspolitiska, militära och civila frågor diskuteras. De deltagande staterna har vidare undertecknat ett grunddokument som bl.a. stipulerar en gemensam värdegrund. Varje partnerland beslutar självt i vilken omfattning det vill medverka i de olika delarna av samarbetet. Partnerländernas åtagan- den sammanfattas i ett uppdaterat individuellt samarbets- program (Individual Partnership Programme, IPP). 3.7.3Särskilt om det svenska värdlandsstödavtalet Vid ett regeringssammanträde beslutade reger- ingen att ett samförståndsavtal om tillhandahållande av värdlands- stöd vid genomförande av Natos operationer, övningar och annan liknande militär verksamhet (värdlandsstödsavtalet) skulle under- tecknas.15 Till grund för beslutet låg fastställande av att , som en utgångspunkt för svensk säkerhetspolitik, bör 15 Protokoll 4 vid regeringssammanträdet . Internationella samarbeten för fred och säkerhet kunna ge och ta emot militärt stöd och att hot mot freden och vår säkerhet bäst avvärjs i gemenskap och samverkan med andra, eftersom militära konflikter i vårt närområde inte kan förväntas påverka bara ett land. hade i sammanhanget också kon- staterat att tillgång till kvalificerade, internationella krishanterings- övningar blir allt viktigare för såväl generell förmågeutveckling som mer specifika förbandsförberedelser inför en insats eller ett intag- ande av beredskap.16 undertecknades och är ett övergripande ramavtal innehållande 11 avsnitt. Avtalet förutsatte vissa författningsändringar och krävde därför godkännande innan det kunde tillträdas. över- lämnade regeringen propositionen 2015/16:152, ”Samförståndsavtal om värdlandsstöd”, till . I propositionen föreslog dels att avtalet godkänns, dels att det skulle göras ändringar i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen (1994:1547) om tull- frihet m.m., trafikskadelagen (1975:1410) och skyddslagen (2010:305). De föreslagna lagändringarna var nödvändiga för att skulle kunna uppfylla sina förpliktelser enligt avtalet. beslutade i enlighet med regeringens förslag, varpå lagänd- ringarna trädde i kraft . innehåller grundläggande principer och förfaranden, inklusive regler av juridisk och finansiell karaktär, beträffande det stöd som i egenskap av värdland lämnar till Nato när Nato verkar på svenskt territorium i något avseende. Av- talet är avsett att användas över hela skalan av situationer då kan komma att ta emot Natos militära stöd, dvs. såväl i fredstid (t.ex. för övningar) som vid kriser och i krig i eller i när- området. Syftet med värdlandsstöd är att säkerställa att värdlandet kan lämna effektivt stöd för militär verksamhet på värdlandets territorium i samband med övningar, krishanteringsoperationer eller insatser.