sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Intervjuerna har ägt rum på flera platser i och intervjupersonernas anonymitet har säkerställts genom att inga platser eller egennamn har nedtecknats under utredningsarbetet. 9Vi har inte intervjuat domare verksamma i då domstolen inte hanterade migrationsmål före det att de mest relevanta avgörandena MIG 2009:13 och MIG 2008:38 kom från Migrations- överdomstolen. •1 gruppintervju med poliser som arbetar med verkställighets- ärenden.10 •1 gruppintervju med Kriminalvårdens Nationella transportenhet (NTE, tidigare benämnd TPT). •1 individuell intervju med tjänsteman vid planeringsenheten på NTE. •Anvisningar som ordning framtagit och förvaltar.11 •Vetenskapliga studier, och rapporter från det civila samhället i och andra europeiska länder. •Rapporter från EMN (europeiska migrationsnätverket) samt infor- mation från kontaktpersoner i (on Asylum). •18 svar på ad-hoc fråga till EMN för att få information om andra länders sätt att hantera praktiska verkställighetshinder samt före- komsten av sådana hinder i de aktuella länderna (EMN 2017). •8 akter (benämning ”dossierer”) för att kvali- tativt undersöka hur situationer av praktiskt verkställighetsarbete hanteras i juridiska processer och av (varav sex akter redovisas i kap. 3). •En vetenskaplig workshop i , som inom ramen för forsk- ningsprojektet ”Inside the deportation gap”, behandlade tre fall- studier av praktiska verkställighetshinder: , och . •16 rättsliga ställningstaganden eller kommentarer från Migrations- verkets rättschef. •Kvalitetsrapport från gällande handläggning av praktiska verkställighetshinder (kvalitetsuppfölj- ning 2015). 10Verksamma vid gränspolissektionen vid Operativa enheten, Nationella operativa avdelningen. 11Uppgifterna framgår av landinformationsdokument ”återvändande och resehandlingar” och en sekretessprövning har skett (15 kap. 1 § Offentlighet och sekretess- lagen). Informationen som framgår av dokumenten är utifrån situationen och förhållandena kan ändras. •Årsredovisningar från , Kriminalvården och Polis- myndigheten. •Statistiska data från och . Kartlägg förekomsten av situationer där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas på grund av skäl ”utanför den enskildes kontroll” Vi undersöker förekomsten av praktiska verkställighetshinder genom statistik, rättstillämpning och ett antal exempelärenden som identi- fierats i samarbete med . De exempelärenden som presenteras i kapitel 3 utgör grunden för en kvalitativ beskrivning av hur frågor om praktiska verkställig- hetshinder hanteras. Särskild fokus lägger vi på de juridiska pro- cesser som berörda personer genomgår. Vi har i de utvalda ärendena gått igenom i princip samtliga handlingar i akterna för att kunna ta del av motiveringar, tjänsteanteckningar m.m. som kan ha bäring på verkställighetsfrågan. Vidare har vi för att få en förståelse för hur de krav som ställs på de berörda individerna i verkställighets- processen erfares, intervjuat åtta personer som förklarat sig villiga att medverka men som av olika skäl ändå inte lämnat och därför vistas i landet med lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Enskildas erfarenheter av svårigheten att framlägga bevis för praktiska verk- ställighetshinder har också kommit utredaren till del genom spontan- kontakter. Vår analys av hantering av frågor rörande praktiska verkställighetshinder baseras även på en intern kvalitets- rapport där har granskat 76 verkställighetsärenden från samtliga förvaltningsprocessenheter (2015a). Gällande antal avlägsnandebeslut som inte kan verkställas av prak- tiska skäl ”utanför den enskildes kontroll” så ger den genomlysning vi presenterar av rättstillämpningen inte någon fullständig bild. De närmare orsakerna till detta redovisas i kapitel 3. Redan här kan sägas att vår bedömning är att det inte är möjligt att beräkna antalet personer som befinner sig i med lagakraftvunna beslut som inte kan verkställas av skäl utanför deras egen kontroll. Dels är stati- stiken ofullständig och dels är frågan om huruvida hinder föreligger ”utanför den enskildes kontroll” en bedömning i varje enskilt asyl- ärende där hänsyn tas till bl.a. förhållandena i verkställighetslandet . För att ändå närma oss frågan om antal ären- den där det föreligger hinder mot att verkställa avlägsnandebeslut har vi tittat på statistik för olika ärenden där det finns en känd verk- ställighetsproblematik. Den enskilda omständighet som visat sig vara frekvent återkommande när frågan om praktiska hinder mot verk- ställighet är föremål för bedömning, är statslöshet. Kartlägg rättstillämpningen avseende möjligheterna att beakta praktiska verkställighetshinder En rättslig bedömning av praktiska verkställighetshinder aktualiseras framför allt i två situationer: För det första ska frågan prövas inom grundärendet vid bedöm- ningen av om det finns synnerligen ömmande omständigheter att bevilja uppehållstillstånd i (5 kap. 6 § utlänningslagen och prop. 2004/05:170 s. 192 f. och s. 280). Ett beslut om utvisning- eller avvisning som redan från början inte bedöms kunna verkställas bör nämligen inte meddelas (prop. 1988/89:86 s. 166). För det andra prövas frågan om det efter att en asylsökande har fått ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut visar sig t.ex. att det avsedda mottagarlandet inte tar emot eller bedöms vilja ta emot personen (12 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen). En bakomliggande orsak till denna bestämmelse är att det kan upp- komma hinder efter det att en person fått avvisnings- eller utvis- ningsbeslut och den situationen måste kunna hanteras rättsligt. I syfte att kartlägga rättstillämpningen i båda dessa situationer har vi inhämtat 361 beslut från vilka vi undersökt för att få inblick i hur gällande bestämmelser tolkas samt vilka om- ständigheter som betonas i prövningen. På samma sätt har vi gått igenom 50 domar från migrationsdomstolarna i överklagade grund- ärenden avseende den förstnämnda situationen ovan. Någon praxis från domstolarna avseende praktiska verkställighetshinder uppkomna efter att en enskild fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut finns däremot inte eftersom beslut i denna del inte kan överklagas (14 kap. 3 § utlänningslagen). I den mån vägledande av- göranden från Migrationsöverdomstolen finns så redovisas också dessa. För att ge en bild av hur rättstillämpningen har sett ut redovisar vi också relevanta avgöranden från den tidigare Utlännings- De rättsliga ställningstaganden med anknytning till utred- ningens uppdrag, som identifierats tillsammans med Migrations- verkets expert, behandlas också i respektive kapitel. Kartlägg rättstillämpningen avseende möjligheten att bevilja uppehållstillstånd som en följd av preskription En tredje situation då uppehållstillstånd kan beviljas som har an- knytning till situationer där personer blir kvar i med lagakraftvunna avlägsnandebeslut är som nämnts när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut preskriberas12. Denna situation skiljer sig från de ovannämnda. Bedömningen gäller här i första hand ifall frågan om avlägsnande ska aktualiseras på nytt och i vilken utsträckning individen kan sägas ha orsakat att beslutet inte kunnat verkställas från att det vann laga kraft fram till preskription. Om individen inte anses ha medverkat till verkställighet i tillräcklig utsträckning, genom att t.ex. hålla sig undan, kan ett nytt avlägsnandebeslut meddelas om personen läm- nar in en ny asylansökan, efter att en bedömning av samtliga grunder för uppehållstillstånd i utlänningslagen har gjorts. Om verkställig- het inte har kunnat ske trots att individen medverkat till verk- ställighet så ska frågan om avlägsnande normalt inte aktualiseras på nytt varvid också uppehållstillstånd får beviljas. Skälen till att en person vistats i landet med lagakraftvunnet beslut kan vara olika saker, såsom sjukdom, bristande medverkan, passivitet från myndigheternas sida i verkställighetsarbetet, tillfälliga verkställighets- stopp till ett visst land, m.m. I denna del av utredningen ska vi enligt direktiven särskilt ana- lysera ett avgörande från Migrationsöverdomstolen från (MIG 2009:13), inklusive vilka effekter det har haft på möjlig- heten att bevilja uppehållstillstånd i de fall ett beslut om avvisning eller utvisning inte har kunnat verkställas. I analysen ska vi redovisa i vilka fall domen har åberopats och på vilket sätt den har haft bety- delse samt bedöma i vilken utsträckning som avgörandet har ut- vecklat tidigare praxis i den aktuella frågan. Vi analyserar, liksom i utredningens övriga delar, om syftet med lagstiftningen har fått 12 Om inte ett återreseförbud med längre giltighetstid meddelats varvid preskription i så fall inträder först när detta löper ut (12 kap. 22 § utlänningslagen). genomslag i praxis. Vi redogör för vilka krav som ställs på enskilda personer för att de ska anses ha fullgjort sin skyldighet att med- verka till verkställighet och därmed ha visat att preskription kan anses ha inträtt utan deras egen förskyllan. I syfte att bedöma effekterna av MIG 2009:13 undersöker vi rätts- tillämpningen i fråga om betydelsen av preskription före och efter detta avgörande. Vi har studerat äldre vägledande avgöranden från Migrationsöverdomstolen och praxisbeslut från tillsammans med avgöranden från den tidigare . För att kunna bilda oss en uppfattning om hur migrationsdomstol- arna tolkade rättsläget före MIG 2009:13 har vi vidare gått igenom 2 274 arkiverade domar och slutgiltiga beslut och bland dessa identi- fierat de 41 domar där en prövning av konsekvenserna av en inträdd preskription görs. Detta samlade material har vi undersökt och jäm- fört med vad som framgår av 87 migrationsdomstolsdomar, från , där frågan om preskription var aktuell samt med vad som framgår av 114 inhämtade beslut från där meddelat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. Rättsliga ställningstaganden från rättschef rörande preskription, som publicerats efter MIG 2009:13, har identifierats med hjälp av expert i utredningen och ingår också i det studerade jämförelsematerialet. Hanteringen av praktiska verkställighetshinder i andra länder För att få en inblick i regelverk och bedömningar rörande praktiska verkställighetshinder i andra europeiska länder har vi tagit del av vetenskapliga studier samt rapporter från det civila samhället, inter- nationella organ och det europeiska migrationsnätverket (EMN). En s.k. ad hoc-fråga har skickats till kontakt- punkter i 28 länder för att få information om hur förekomsten och regleringar av praktiska verkställighetshinder ser ut (se bilaga 3). Baserat på de 18 svar som inkommit på vår utskickade fråga, samt på of Rejected Asylum Seekers: Challenges and Good Practices (vilken behandlar policyer rörande bl.a. praktiska verkställighetshinder i 25 europeiska länder) presen- terar vi de delar av lagstiftning och policyer i andra länder som vi bedömt är av direkt betydelse för utredningsuppdraget. porten Study on the situation of third-country nationals pending return/removal in the EU Member States and the Schengen Associated till (Bausager m.fl. 2013) och delar av ett ny- utkommet temanummer av tidskriften (Cantor m.fl. 2017) behandlas också. Information om policyer i andra länder rörande verkställighetshinder har också kunnat fås genom kontaktpersoner i forskarsamhället och civilsamhället (se källhänvis- ningar i kap. 8). Betydelsen av lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheterna att få uppehållstillstånd i (tidsbegränsade lagen) I vårt uppdrag att kartlägga rättstillämpningen i fråga om praktiska verkställighetshinder respektive preskription har det handlat om hur utlänningslagen (2005:716) kommit att tolkas och inte hur nu gäll- ande tillfälliga bestämmelser tillämpats. För att kunna presentera adekvata författningsförslag är det emellertid nödvändigt att vi be- aktar vad som just nu är gällande rätt. Mot denna bakgrund redovisar vi i kapitel 7 vilka konsekvenser bestämmelserna i den tidsbegränsade lagen har för möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder i grundärenden respek- tive efter lagakraftvunna avlägsnadebeslut. På samma sätt går vi igenom vilka konsekvenser den tidsbegränsade lagen har för möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd som en följd av preskription. Konsekvenserna av nuvarande lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) Genom en ändring i LMA som trädde i kraft har rätten till asylboende och dagersättning inskränkts genom att helt utgå för vuxna utan barn i , i samband med att avvisnings- eller utvisningsbeslut vunnit laga kraft eller när fristen för utresa löper ut, om det inte bedöms ”uppenbart oskäligt”. Vi har inte något uppdrag enligt direktiven att undersöka effekterna av LMA-änd- ringen men den omnämns i våra kommittédirektiv. Ett skäl till detta, menar vi, torde vara att LMA-ändringen har gjort denna utredning om praktiska verkställighetshinder angelägen. person som inte bedöms medverka till verkställighet har nämligen avsevärt försämrats genom nuvarande LMA. Därför hör den samman med denna utredning och våra förslag (se kap. 10). I detta avsnitt presenteras några centrala utgångspunkter och begrepp i syfte att klarlägga för läsaren vilka perspektiv som har varit vägledande för utredningsarbetet. Övergripande för hela vårt arbete är grundtanken i den svenska utlänningslagstiftningen att personer som huvudregel inte ska befinna sig i utan vare sig rätt till vistelse eller med ett avlägsnandebeslut. Härutöver är de följande utgångspunkter vägledande för vår analys av rättstillämpningen och för de lagförslag och andra förslag som presenteras längre fram. åtaganden om mänskliga rättigheter kan aldrig tas för givna I har regeringen och all statlig och verksamhet ansvar för att de mänskliga rättigheterna (MR) inte kränks. Även andra aktörer bidrar till arbetet med att främja och skydda MR i . Den har uttalat att efterlevnaden av internationella åtaganden om MR inte på vare sig kort eller lång sikt kan tas för given. Statens ansvar för MR brukar beskrivas som ett tredelat åtag- ande. Staten måste för det första respektera MR (avhålla sig från att kränka rättigheterna), för det andra skydda MR (skydda enskilda från att andra än staten kränker deras rättigheter), för det tredje upp- fylla MR (skapa system som möjliggör för enskilda att åtnjuta sina rättigheter). Vidare är en uttalad ståndpunkt från den sida att hänsyn ska tas till principen om barnets bästa i juridiska och andra sammanhang där barn berörs. Barnets bästa är en viktig svensk rättsprincip (prop. 2015/16:174, s. 52). Härtill vill vi fram- hålla de specifika uttalanden som FN:s granskningskommittéer har gjort rörande icke-medborgares och medborgares lika rättigheter vilka tar avstamp i principen om icke-diskriminering (se vidare kap. 9 om MR-åtaganden m.m.). Varje stat ansvarar för sina medborgare Det är en grundbult i den återvändandepolitik att stater är skyldiga att ta emot sina egna medborgare. Ur indi- videns perspektiv är det en motsvarande rättighet att återvända till det land där hen är medborgare. FN:s allmänna förklaring om mänsk- liga rättigheter artikel 13 säger att var och en har rätt att lämna sitt land och att återvända dit. Det enda land som har en absolut skyldighet att ta emot per- soner är medborgarskapslandet, om inte någon sådan skyldighet följer av särskilda avtal (Diesen m.fl. 2012, s. 76). Det gör att en person som saknar medborgarskap har begränsade möjligheter att göra anspråk på att få återvända till ett tidigare vistelseland, jämfört med medborgare i det landet. Enskilda personer som fått avslag på sin ansökan om uppehålls- tillstånd i ska efterfölja beslutet och lämna landet. Detta an- ser regeringen är viktigt för asylsystemets hållbarhet och trovärdig- het (se kommittédirektiven). är det en utgångspunkt att är den myndighet som i normalfallet (när det inte är fråga om ett säkerhetsärende) ska verkställa sina egna beslut om avvisning eller utvisning (12 kap. 14 § 1–3 st. utlänningslagen). I första hand är målet att den person som har fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd självmant lämnar . I andra hand, om ett åter- vändandebeslut inte efterföljs, vidtas andra åtgärder för att åter- vändande ska komma till stånd. Regeringens ståndpunkt är att det mest eftersträvansvärda är om personer som fått avvis- nings- eller utvisningsbeslut återvänder självmant. Regeringen har uttalat att möjligheterna till självmant återvändande normalt sett ökar om verkställighetsfrågan beaktas under hela handläggningen av ett ärende. 1997/98:173, kap. 5 och 7) Risken för att personer hamnar i en situation där deras avvis- nings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas, kan mot denna bak- grund antas minska om en grundlig prövning av verkställighetshinder görs i asylutredningen. En allmän utgångspunkt inom utlänningsrätten är att individen nor- malt har bevisbördan för att visa att förutsättningarna för uppe- hållstillstånd föreligger. Det gäller även i asylärenden.13 Vilket beviskrav som ska tillämpas i asylprocessen är beroende av vilka omständigheter som åberopas för uppehållstillstånd. Bevis- kraven kan se annorlunda ut om personen t.ex. söker skydd mot förföljelse eller åberopar synnerligen ömmande omständigheter. Beviskravet när det gäller skyddsbehov är att personen i fråga ska göra sitt skyddsbehov ”sannolikt”14. Beviskravet när en prövning sker av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter är inte uttryckt i lagtexten (se 5 kap. 6 § utlänningslagen). Det är oklart om beviskravet vid bedömningen av om det föreligger synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter är detsamma som vid prövning av skyddsbehov. Kraven ställs förmodligen olika, beroende på vilka omständigheter som åberopats såsom ömmande (Diesen 2012, s. 244). Migrationsöverdomstolen har uttalat att högre beviskrav gäller om den sökande kan kontrollera och belägga omständigheter medan lägre beviskrav gäller då omständigheterna är mer svårbevisade (se MIG 2010:6 och MIG 2010:23). När det t.ex. gäller förhållanden i den sökandes tidigare hemvistland som svårligen kan utredas så kan individen få tillgodoräkna sig tvivelsmålets fördel, medan medicinska skäl i allmänhet innebär högre beviskrav. Om det finns flera fak- torer att ta hänsyn till i den samlade bedömningen, kan det anses tillräckligt att den sammanlagda bevisningen är sannolik (Diesen 2012, s. 244). Alla bevis som är relevanta för bedömningen ska oav- sett deras styrka beaktas så länge de är relevanta för bedömningen (Diesen 2012, s. 243). När det gäller möjligheten att visa på praktiska verkställighets- hinder efter ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut är situationen en annan. Här gäller, som vi ska återkomma till i kapitel 5, huvud- 13I om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rätts- liga ställning (härefter handbok), para. 197 anges att bevisbördan sålunda i princip ligger på den sökande, men att skyldigheten att ”ta reda på och värdera alla relevanta fakta delas mellan den sökande och utredaren”. Migrationsöverdomstolen har angett att handboken och riktlinjerna utgör ”en viktigt rättskälla”, se bl.a. MIG 2006:1. 197 anges att beviskravet inte bör tillämpas alltför strikt med tanke på svårigheterna i bevishänseende som följer av den speciella situation den sökande av flyktingskap befinner sig i (se också bl.a. prop. 1996/97:25 s. 97 och prop. 2004/05:170, s. 155). frågan om individen kan sägas ha medverkat till att verkställighet ska kunna komma till stånd och om det finns anledning att anta att det anvisade mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot per- sonen trots dennes medverkan. är enligt lag skyldigt att ex officio pröva verkställighetshinder och det blir ofta enligt förarbetena en fråga om att väga samman flera omständigheter där individens medverkan är en aspekt (prop. 2004/05, s. 299 f.). har en utredningsskyldighet och ett utredningsansvar har i egenskap av förvaltningsmyndighet en utred- ningsskyldighet (prop. 2004/05:170, s. 146). Utredningsansvaret är större i asylärenden än i andra ansökningsärenden, detta gäller såväl som domstolarna (prop. 2004/05:170, s. 155, se också bl.a. vad som uttalats av Migrationsöverdomstolen om 8 § FPL i MIG 2006:1, MIG 2006:7 och MIG 2007:12). Utrednings- eller officialprincipen är en allmän förvaltningsrätts- lig grundsats som gäller hos förvaltningsmyndigheter även om ut- tryckligt lagstöd saknas (för förvaltningsdomstolarna finns en regel i 8 § FPL). Den innebär att myndigheten ska se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver (och 2010, s. 81). Även i sådana fall där myndigheten har ett utvidgat utred- ningsansvar är det normalt sökanden som själv ska presentera sina yrkanden och de grunder hen vill åberopa samt att ta fram even- tuellt åberopade bevis. Situationen är emellertid annorlunda vid en bedömning av prak- tiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, eftersom en sådan enligt lag kan initieras av inom ramarna för myndighetens ex officio skyldighet. I denna situation kan uppehållstillstånd beviljas om det kommer fram nya omständig- heter som innebär att det finns anledning att anta att det anvisade mottagarlandet, trots personens medverkan i verkställighetsprocessen, inte kommer att vara villigt att ta emot den berörda personen (12 kap. 18 § utlänningslagen) (Wikrén och Sandesjö 2017, s. 654). Till viss del innefattas officialprincipen för myndigheterna i regeln om serviceskyldighet i 4 § FL. Bestämmelsen innebär att varje myn- dighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Detta ska göras i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, individens behov och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras . Även samverkans- regeln i 7 § FL har betydelse för denna utredning. Regeln innebär att myndigheter ska beakta möjligheten att själva inhämta behövliga upp- lysningar och yttranden av andra myndigheter. Hur långt en myndig- hets utredningsansvar sträcker sig beror på ärendets beskaffenhet. I gynnande ansökningsärenden åligger det normalt sökanden att presentera rättsfakta och eventuell bevisning medan det vid ett be- tungande förvaltningsbeslut är myndighetens ansvar att bevisa att beslutet behövs (Wikrén och Sandesjö 2017, s. 681). Här kan hänvisas till ett yttrande av JO angående handläggning av asylärenden inom (dnr 3961-2004). JO erinrade om uttalanden i prop. 1985/86:80 s. 19 f. om förvaltningsmyndighets utredningsskyldighet och anförde vidare följande: Det är självfallet av stor vikt, framför allt för den sökande, att ett asyl- ärende blir tillräckligt utrett och att inför sitt beslut har ett så fullgott beslutsunderlag som möjligt. har den övergripande utredningsskyldigheten i ett sådant ärende. Detta betyder emellertid inte att myndigheten själv måste ombesörja hela utredningen. Av den enskilde som sökande i ett asylärende måste kunna krävas att han berättar om grunden för sin ansökan och även om sådana övriga omständigheter som kan vara relevanta för prövningen samt också att han ger in de bevis som han menar styrker hans utsago. När den sökande har ett offentligt biträde och/eller ombud ligger det i sakens natur att biträdet/ombudet hjälper den sökande med redogör- elsen och de rättsliga bedömningar som behöver göras. Regeringen framhåller att myndighetens initiativ i ett ansöknings- ärende i normalfallet utgörs av att den ger parten besked om att ansökan behöver kompletteras och med vad. I ett asylärende måste också skyddsbehovet vägas in. Myndigheten måste därför vara aktiv i utredningen och se till att oklarheter som kan ha betydelse för ären- dets utgång utreds. Däremot har den sökande, då frågan gäller skydds- behov, ett något större inflytande över hur långt utredningen kan komma eftersom det i många fall är sökanden som förfogar över sva- ren och myndigheten inte kan tvinga fram några svar (prop. 2004/05:170 s. 155).