sou · H5B370 · 2017-09-28 00:00:00 — Detta är lämpligt, eftersom de per- soner som omfattas av den nu föreslagna bestämmelsen vanligen är placerade i den främmande staten och i enlighet med internationella åtaganden åtnjuter immunitet där. Bestämmel- sen kommer däremot att få ett vidare tillämpningsområde än 2 kap. 3 § 3 a BrB avseende polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid , eftersom den senare bestämmelsen är begränsad till just brott begångna i tjänsten. Den senare begränsningen moti- verades i förarbetena till bestämmelsen (prop. 1999/2000:64) med att svenska tjänstemän som utför gränsöverskridande uppgifter enligt eller det svensk-danska polissamarbets- avtalet i andra stater endast kommer att göra det i samband med ett konkret uppdrag för att därefter återvända till Sverige.20 20 Se prop. 1999/2000:64, ”Polissamarbete m.m. med anledning av anslutning till Schengen”, s. 122. 12.9.4Undantag från kravet på åtalsförordnande Bedömning och förslag: Åtal för brott, som förövats utom- lands och som omfattas av vårt föreslag om undantag från kravet på dubbel straffbarhet, bör få väckas utan förordnande enligt 2 kap. 5 § BrB utom beträffande personal från försvarsunder- rättelsemyndigheterna. Som framgått i avsnitt 9.3 tillerkänner de svenska jurisdiktions- reglerna de egna domstolarna en i ett folkrättsligt perspektiv tämli- gen vid behörighet. Kravet på åtalsförordnande är emellertid tänkt att reducera reglernas tillämpning till de fall där har ett på- tagligt och berättigat intresse av lagföring. Regeln om åtalsförord- nande innebär därmed en möjlighet till mera diskretionära över- väganden inom en godtagbar folkrättslig ram. En utvidgning av den svenska domsrätten enligt vad som här föreslås är generell såtillvida att den omfattar dels samtliga svenska medborgare och utlänningar med hemvist i som, i annat fall än som redan framgår av 2 kap. 3 § punkterna 2–3 a BrB, tjänstgör utomlands inom ramen för det internationella samarbetet för fred och säkerhet som deltar i, dels inte bara gärningar begångna i tjänsten utan över- huvudtaget vid tjänstgöringen och dessutom omfattas samtliga gärningar oavsett svårighetsgrad. Det finns därför skäl att överväga om dessa brott ska omfattas av huvudregeln om krav på åtalsför- ordnande i 2 kap. 5 § BrB eller om de – helt eller delvis – ska undantas från detta krav. Om inget undantag görs, omfattas dessa gärningar lagtekniskt automatiskt av kravet på åtalsförordnande. Ett alternativ kan vara att införa undantag från detta krav avseende vissa personalkatego- rier eller avseende vissa brott. Det senare kan ske utifrån huruvida brottet skett i tjänsten, dvs. det snävare begreppet, eller inte. Det kan också ske utifrån brottets svårighetsgrad. Brott begångna av personer som tillhör Försvarsmaktens och Polisens utlandsstyrka undantas i 2 kap. 5 § andra stycket 3 BrB från kravet på åtalsförordnande. Även de övriga brott som faller inom 2 kap. 3 § 2–3 a BrB har i allt väsentligt sin motsvarighet bland undantagen från kravet på åtalsförordnande i 2 kap. 5 § andra stycket BrB. Också brott enligt 2 kap. 3 § 4 BrB, dvs. brott för- övade mot offentliga svenska intressen, omfattas delvis härav. har funnit att det endast beträffande en kategori finns tillräckliga skäl för att frångå denna ordning när det gäller brott begångna av de personalkategorier som omfattas av den utvidgning av undantaget från dubbel straffbarhet som vi föreslår. Kravet på åtalsförordnande bör sålunda upprätthållas för personal från försvarsunderrättelse- myndigheterna som begår brott vid tjänstgöring utomlands i inter- nationella samarbeten för fred och säkerhet. Ett åtal mot någon från dessa myndigheter kan medföra att samarbeten avslöjas som kan inverka menligt på säkerhet. Eftersom ansvaret för säkerhet ytterst åvilar regeringen bör regeringen i dessa fall avgöra om åtal får ske. Genom ett undantag från kravet på åtals- förordnande för övriga personalkategorier, som deltar i internatio- nellt samarbete för fred och säkerhet, uppnår man en i det närmaste enhetlig straffrättslig jurisdiktion för de personer som från svensk sida deltar i ett internationellt samarbete för fred och säkerhet. Undantaget från kravet på dubbel straffbarhet bör ske genom ett tillägg till de undantag som görs i 2 kap. 5 § andra stycket BrB. Bedömning och förslag: De föreslagna ändringarna i brotts- balken, , lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet föreslås träda i kraft . De föreslagna ändring- arna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen föreslås träda i kraft . De ändringar som vi har föreslagit i (BrB), rätte- gångsbalken (RB), lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om inhämtning av uppgifter om elektro- nisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas under- rättelseverksamhet bör träda i kraft så snart det är möjligt. Med hänsyn till den tid som i detta fall kan beräknas gå åt för remiss- förfarandet, beredningen inom och riksdags- behandlingen bör de nya bestämmelserna kunna träda i kraft . De föreslagna ändringarna i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) kräver ett särskilt förfarande. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfaran- det, beredningen inom och riksdagsbehandlingen och att det för grundlagsändringar krävs ett mellanliggande riks- dagsval, kan de föreslagna ändringarna i TF och YGL enligt vår bedömning träda i kraft först , dvs. efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av . Vi har föreslagit att ett nytt brott införs i 19 kap. BrB, utlands- spioneri. Därtill har bestämmelserna om obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift enligt vårt för- slag vidgats till att även avse utlandsspioneri som begås utan uppsåt att gå främmande makt eller sammaslutning till handa respektive av grov oaktsamhet. Grova former av utlandsspioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri införs även. Den nykriminalisering som vi föreslår är angelägen och bör därför träda i kraft innan motsvarande ändring kan ske i TF och YGL. Merparten av förekommande brott enligt våra förslag torde med all sannolikhet inte komma att begås i grundlagsskyddad media. Spioneribrottet och brottet obehörig befattning med hemlig uppgift (19 kap. 5 och 7 §§ BrB) har enligt vårt förslag vidgats från gärningar där gärningsmannen går ”främmande makt” till handa till gärningar där han eller hon går ”främmande makt eller samman- slutning” till handa. Vår bedömning är att spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift som tryck- och yttrandefrihetsbrott utan någon stor olägenhet kan tillämpas i sin nuvarande lydelse även om de ändringar vi föreslår i BrB träder i kraft innan de kan träda i kraft i TF och YGL. Ändringen av bestämmelsen om spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift i BrB bör därför liksom övriga föreslagna ändringar i vanlig lag träda i kraft . Bedömning: De föreslagna lagändringarna kräver inte några sär- skilda övergångsbestämmelser. Enligt allmänna principer får ny lag inte retroaktiv verkan. Beträff- ande strafflagstiftning är detta lagfäst i 2 kap. 10 § regeringsformen (RF) samt artikel 7 i , vilken gäller som svensk lag. Av 2 kap. 10 § RF framgår att ingen får dömas till straff eller annan påföljd för en gärning som inte var straffbelagd när den begicks. Inte heller får det dömas ut en svårare brottspåföljd för en gärning än vad som var föreskrivet när den begicks. principen har också kommit till uttryck i 5 § lagen (1964:163) om införande av , där det stadgas att ingen får dömas för en gärning för vilken det inte var stadgat straff när den begicks. Vi gör därför bedömningen att några övergångsbestämmelser inte är nödvändiga när det gäller våra förslag till nya straffbestämmelser. Inte heller de övriga ändringarna kräver enligt vår bedömning några övergångsbestämmelser. 14 Konsekvenser av förslagen För särskilda utredares arbete gäller bestämmelserna i kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betän- kande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har bety- delse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler följer av 15 a § i samma förordning att förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser ska anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konse- kvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om kostnadsutredning vid regelgivning. I det följande beskriver vi först de ekonomiska konsekvenser som våra förslag kan tänkas innebära. Därefter behandlar vi de konsekvenser som förslagen kan få för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Därpå redogör vi för de övriga konse- kvenser som ska redovisas enligt kommittéförordningen. har vi även valt att redogöra för de säkerhetspolitiska signaleffekter som förslagen kan tänkas få. Bedömning: De föreslagna ändringarna bör, om de genomförs, inte leda till annat än begränsade kostnadsökningar för det all- männa. Dessa bör kunna finansieras inom ramen för myndig- heternas befintliga anslag. Våra förslag till nya straffbestämmelser om utlandsspioneri och anknytande brott innebär en utvidgning av det kriminaliserade området och att en ny brottstyp införs i (BrB). Det kan leda till viss ökning av antalet anmälningar, brottsutredningar och lagföringar. Det bör dock beaktas att sådana förfaranden som omfattas av förslagen till nya straffbestämmelser i regel utreds i någon form, t.ex. inom ramen för vidtagandet av en arbets- rättslig åtgärd. I flera fall torde förfarandena även innebära att en brottsutredning inleds t.ex. på grund av misstanke om brott mot spioneri eller tystnadsplikt. Det är inte möjligt att med någon säkerhet uppskatta hur många inledda förundersökningar, åtal, domstolsförhandlingar och slutligen lagföringar som kommer bli resultatet av de nya straffbestämmelserna. Utifrån en jämförelse med antalet anmälda och lagförda brott mot säkerhet (19 kap. BrB) kan man dock sluta sig till att det kommer röra sig om ett mycket begränsat antal ärenden . anmäldes mellan 0–24 brott mot 19 kap. BrB , medan antalet lagföringsbeslut låg på mellan 0–2 beslut per år.1 Sammantaget gör vi bedömningen att genomförandet av den förslagna lagstiftningen inte kommer att leda till annat än margi- nellt ökade kostnader. Vi bedömer att dessa ökningar kan finansie- ras inom ramen för befintliga anslag hos de myndigheter som be- rörs, främst Säkerhetspolisen, , , , Domstolar och Kriminalvården. 1 Officiella kriminalstatistiken, . Eftersom förslagen även omfattar ändringar i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen, och bl.a. innebär att fler brott utgör tryckfrihetsbrott, kan de ge upphov till en något ökad arbetsbelastning för Justitiekanslern. Vi bedömer dock att konse- kvenserna av förslagen även i dessa avseenden är begränsade. och för det brottsförebyggande arbetet Bedömning: De lagändringar som vi har föreslagit torde kunna förväntas verka avhållande och därmed bidra till att minska an- talet brott. En grundtanke bakom att kriminalisera ett visst beteende måste vara att kriminaliseringen ska påverka människor på sådant sätt att de inte begår brott, dvs. att den ska ha en allmänpreventiv verkan; annars framstår den som poänglös. Allmänpreventionen sägs verka genom avskräckning och genom moralbildning eller moralförstärk- ning och genom vanebildning. Generellt är det dock svårt att härleda effekter av detta slag till specifika lagändringar. De nya straffbestämmelserna som vi föreslår innebär en utvidgning av det straffbara området. Det finns anled- ning att anta att våra förslag i någon utsträckning kan verka av- hållande och påverka människor att avstå från att utföra oönskade handlingar och på så sätt bidra till att minska antalet brott. Det är emellertid omöjligt att ha någon mer välgrundad uppfattning om i vilken utsträckning så kommer att bli fallet. Bedömning: Våra förslag kommer inte att medföra några andra konsekvenser av de slag som anges i 15 § kommittéförordningen. Vi bedömer att våra förslag i huvudsak inte får några sådana konse- kvenser som anges i 15 § kommittéförordningen som ska redovisas i betänkandet, dvs. konsekvenser för den kommunala självstyrel- sen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen. säkerhet är indirekt beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt. Det internationella samarbetet i frågor som rör fred och säkerhet bygger i hög grad på förtroende och på att hemliga upp- gifter kan skyddas. Skulle svenska aktörer inte leva upp till detta skulle det kunna medföra att stängs ute från fortsatt sam- arbete eller inte längre får delta i utbytet av hemlig information som är av väsentlig betydelse för landets säkerhet. Våra förslag till nya straffbestämmelser avser att stärka skyddet för sådana uppgifter. En nog så viktig konsekvens av att införa en straffrättlig reglering av spioneriliknande gärningar som riskerar att skada för- hållande till annan stat eller mellanfolklig organisation är att det signalerar till våra samarbetspartners att även ser allvarligt på dessa gärningar. 15.1Förslaget till lag om ändring i För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som avses i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol, 1.om brottet förövats på ett svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om det begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besätt- ningen på ett sådant fartyg, 2.om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann sig där för annat ändamål än övning, 3.om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka, om brottet har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid , som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som har tillträtt, om brottet har begåtts vid tjänstgöring utom riket av en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist i , i annat fall än som avses i förevarande paragraf 2–3 a, inom ramen för ett inter- nationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i, 4.om brottet förövats mot , en svensk kommun eller annan menighet eller en svensk allmän inrättning, 5.om brottet begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat och förövats mot en svensk medborgare, svensk sammanslutning eller enskild inrättning eller mot en utlänning med hemvist i , 6.om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplats- sabotage, penningförfalskning, försök till sådana brott, olovlig befatt- ning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor, osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol, terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, försök till sådant brott, brott som avses i 5 § samma lag, brott enligt lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, uppvigling som bestått i en omedelbar och offentlig uppmaning att begå folkmord eller om brottet riktats mot Internationella brottmåls- domstolens rättskipning, eller 7.om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet är fängelse eller däröver. I paragrafen regleras undantag från det krav på dubbel straffbarhet som ställs upp i 2 kap. 2 § andra stycket . I bestämmel- sen har införts en ny punkt, punkten 3 b, som innebär en utökning av undantaget från kravet på dubbel straffbarhet. Våra övervägan- den finns i avsnitt 12.9. Det nya undantaget är föranlett av behovet att kunna lagföra all personal inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i, även i fall då gärningen inte är straff- belagd i gärningslandet. För att den nya bestämmelsen ska vara tillämplig krävs att gär- ningsmannen är svensk medborgare eller har hemvist här. Vidare krävs att personen deltar i ett internationellt uppdrag inom ramen för det internationella samarbetet för fred och säkerhet. I av- snitt 3.2.3 redogör vi för vad som enligt vår mening bör inbegripas i begreppet internationellt samarbete för fred och säkerhet. Som exem- pel på sådant samarbete kan nämnas det svenska deltagandet i olika civila och militära internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och , deltagandet i militära övningar av olika slag och andra säkerhetsfrämjande inter- nationella samarbeten för att avvärja hot och utmaningar mot vår säkerhet, t.ex. rättsligt samarbete, polissamarbete och underrättelse- samarbete. Exempel på civilpersoner som kan delta i sådana upp- drag är domare, åklagare och kriminalvårdstjänstemän. Även den verksamhet som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och bedriver utomlands omfattas i regel av begreppet. Detsamma gäller tjänstemän som deltar i internatio- Rent biståndssamarbete bör dock falla utanför definitionen. I bestämmelsen uppställs inte något krav på att personen ska vara anställd av eller på annat sätt ha anknytning till svensk myndighet. Även av exempelvis FN direktkontrakterad och lokalanställd personal som deltar i uppdraget omfattas därmed av bestämmelsen om förutsättningarna om anknytning i övrigt är uppfyllda. Kommersiellt anlitade uppdragstagare, såsom ett flyg- bolags personal som anlitats för transportuppdrag, deltar däremot vanligen inte i uppdraget på ett sådant sätt att de omfattas av be- stämmelsen. För bestämmelsens tillämplighet krävs vidare att det är fråga om ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i. Uttrycket anknyter till statsskyddsprincipen. kan anses delta i ett samarbete genom att exempelvis framförhandla immunitets- avtal, genom att sända ut personal sekonderad av svenska myndig- heter, genom att nominera personal eller genom att öronmärka pengar till uppdraget. Uttrycket omfattar således exempelvis perso- ner vars anställning finansieras av Sida. För att bestämmelsen ska bli tillämplig krävs emellertid att statsskyddsintresset inte är alltför svagt. Enbart den omständigheten att indirekt bidrar till finansiering av exempelvis EU-projekt genom anslag till EU inne- bär inte att ska anses delta i det aktuella projektet. Personer som medverkar i sådana projekt på uppdrag av utländska konsult- bolag utan att uppdraget har annan anknytning till än per- sonens svenska medborgarskap eller hemvist omfattas inte heller av bestämmelsen. Huvudregeln innebär således att av direkt utsänd eller sekonderad personal alltid omfattas av regelns tillämp- ning, medan av internationella organisationer kontrakterade och på annat sätt direkt rekryterade svenska medborgare som regel faller utanför, såvitt inte andra anknytningsfakta (såsom direktfinansier- ing, framförhandlande av statusavtal för uppdrag som personerna ingår i, etc.) gör del i samarbetet så starkt att statsskydds- intresset ändå är uppenbart och för den enskilde förutsebart. För att bestämmelsen ska bli tillämplig räcker det att brottet har begåtts vid tjänstgöring. Därmed omfattas inte bara brott begångna i tjänsten utan även brott begångna under exempelvis uppdrags- tiden i övrigt och under tid då personalen genomför förberedelser och kompletterande utbildning inför transport till exempelvis ett insatsområd samt under tid för avslutande åtgärder efter en genom- förd insats. Bestämmelser om krav på tillstånd för att väcka åtal för brott begångna utom riket finns i 5 §. Åtal för brott, som inom riket begåtts på ett utländskt fartyg eller luft- fartyg av en utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen på fartyget eller av någon annan anledning medföljde detsamma mot en sådan utlänning eller mot ett utländskt intresse, får inte väckas utan att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, har meddelat förordnande om det. Åtal för brott, som förövats utom riket, får väckas endast efter för- ordnande enligt första stycket. Åtal får dock väckas utan ett sådant förordnande, om brottet är osann eller ovarsam utsaga inför en inter- nationell domstol eller om brottet begåtts 1.på ett svenskt fartyg eller luftfartyg eller i tjänsten av befälhava- ren eller någon som tillhörde besättningen på ett sådant fartyg, 2.av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en av- delning av Försvarsmakten befann sig, 3.vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i Försvars- makten och tjänstgör i en internationell militär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka, 4.i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänste- man vid som utför arbetsuppgifter enligt en inter- nationell överenskommelse som har tillträtt, vid tjänstgöring utom riket av en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist i som, utom beträffande personal från försvarsunderrättelsemyndigheterna, i annat fall än som avses i föreva- rande stycke 2–4, inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som deltar i, 5.i , , eller eller på ett fartyg eller luftfartyg i reguljär trafik mellan orter belägna i eller någon av nämnda stater, eller 6.av en svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot ett svenskt intresse. I paragrafen regleras kravet på tillstånd för att väcka åtal för brott begångna utom riket, s.k. åtalsförordnande, samt i vilka fall sådant förordnande inte krävs. Våra överväganden finns i avsnitt 12.9.4. I bestämmelsen har införts en ny punkt, punkten 4 a, som inne- bär en utökning av undantaget från kravet på åtalsförordnande. Bestämmelsens räckvidd motsvarar det föreslagna tillägget till 2 kap. 3 § med undantag för personal från försvars- underrättelsemyndigheterna. Ett åtal mot någon av dessa kan med- föra att samarbeten avslöjas som kan inverka menligt på säkerhet. Eftersom ansvaret för säkerhet ytterst åvilar regeringen bör regeringen avgöra om åtal får väckas i dessa fall. För övriga personalkategorier, som för svensk räkning deltar i internatio- nella samarbeten för fred och säkerhet, ska ett undantag gälla från kravet på åtalsförordnande för att få väcka åtal. Övriga ändringar i paragrafen är endast av språklig och redaktionell karaktär. Den som, för att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift om för- svarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhand- lingar, beslut eller något förhållande i övrigt vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra men för säkerhet döms, vare sig uppgiften är riktig eller inte, för spioneri till fängelse i högst .