sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Är det inte möjligt för en aktör att skaffa sig kännedom om eller förstå reglernas innehåll är det mycket som talar för att varken straff eller miljösanktionsavgift är lämpliga sanktioner i de fall reglerna överträds. Här är det i stället Vilken sanktion ska vi välja? viktigt att prioritera en tillsyn som informerar och sprider kunskap och som i förekommande fall använder andra ingripandemöjlig- heter som föreläggande eller förbud vid vite. 21.4Vilka regler ska föras över till miljösanktionsavgiftssystemet? 21.4.1En miljöstraffrättsutredning bör tillsättas Vårt förslag: En statlig miljöstraffrättsutredning bör få i upp- drag att se över hela 29 kap. . Syftet med uppdraget är att skapa ett proportionerligt, ekvivalent och effektivt sanktions- system på miljöområdet. Skälen för vårt förslag Inom ramen för denna utredning lämnas inte förslag på vilka regler som bör omfattas av systemet med miljösanktionsavgifter. De över- väganden som måste göras i varje enskilt fall är så omfattande och komplicerade att det inte har rymts inom den tid och de resurser som anvisats utredningen. Vi bedömer att det är mycket angeläget att gå vidare med dessa frågor. Åtgärder måste vidtas för att komma till rätta med ineffektiva straffbestämmelser. Vi föreslår att regeringen till- sätter en ny statlig utredning som får i uppdrag att ta ett helhets- grepp och se över samtliga bestämmelser i 29 kap. . En av utredningens experter har varit av uppfattningen att vi inom ramen för denna utredning bör lämna författningsförslag på en sanktionsväxling på i vart fall kemikalieområdet. Det är emellertid inte lämpligt att göra en avgränsning till delar av lagstiftningen och begränsa överväganden om en sanktionsväxling till exempelvis en viss del av en transaktionskedja eller till en viss typ av kemikalier. Straffsystemet ska präglas av proportionalitet, ekvivalens och en systematik som är genomtänkt och inte uppfattas som godtycklig. Om en överträdelse som gett allvarliga konsekvenser kan straffas, men inte en liknande för att denna omfattas av systemet med miljö- sanktionsavgifter, finns risk för att verksamhetsutövare och allmän- Vilken sanktion ska vi välja? heten kan komma att mista förtroendet för regelverket och sanktio- nerna. En sanktionsväxling är en så omfattande förändring av sank- tionssystemet att det krävs ett helhetsgrepp. Vi har också tagit emot synpunkter på att det finns anledning att vidga analysen till fler områden än överträdelser av kemikalielag- stiftningen. Vi har fått in flera exempel från åklagare, tillsynsmyn- digheter och näringslivet. Ett av dessa är 29 kap 9 § 9 som rör kosmetiska produkter. De fåtal anmälningar som ges in avseende denna bestämmelse är behäftade med samma problematik ur straffrättslig synvinkel som de anmälningar som avser kemikalie- lagstiftningen. Ett annat exempel är brott mot områdesskydd. Här är problematiken den att utredningstider ofta blir långa då ärendena inte prioriteras av polisen. För att öka regelefterlevnaden måste sannolikheten för att en sanktion faktiskt påförs öka och reaktionen komma snabbare. Här finns anledning att överväga att föra över vissa former av överträdelser till systemet med miljösanktionsavgift, exem- pelvis sådana som inte leder till några bestående skador på miljön. Företrädare för näringslivet har dessutom framfört att det finns an- ledning att ifrågasätta om kriminaliseringen alltid ska omfatta oakt- samma beteenden. Vidare löser inte en sanktionsväxling alla problem som vi iden- tifierat. En fråga som behöver uppmärksamhet är den om hur man konstruerar en effektiv sanktion när en underliggande EU-förord- ning är otydlig och svår att förstå. Under utredningen har det också framkommit att det finns straffbestämmelser som aldrig tillämpas för att de fått en utformning som inte är ändamålsenlig. Allt detta talar med styrka för att låta en annan utredning ta vid, en miljöstraffrättsutredning, som kan ta sig an dessa frågor. En sådan utredning kan också blicka utåt i för att hämta erfarenhet med syftet att skapa ett mer effektivt sanktionssystem i . 21.4.2Allmänna överväganden kring urvalet av bestämmelser kriterier har utformats med utgångspunkt i vad som bör övervägas vid nykriminalisering. Kriterierna kan också tillämpas vid överväganden om avkriminalisering och sanktionsväx- ling, om än med viss anpassning. Urvalet bör därför ske med utgångs- punkt i kriterier. Vilken sanktion ska vi välja? Det är främst överträdelser av mindre allvarlig karaktär som bör kunna bli föremål för en miljösanktionsavgift. Med hänsyn till att allvarliga överträdelser får anses ha ett högt straffvärde bör de redan av det skälet inte inordnas i systemet med miljösanktionsavgifter. Dessutom är sådana överträdelser generellt sett mer svårutredda och de bör därför utredas av polis och åklagare. Det kan invändas att brott mot kemikalielagstiftningen kan avse stora mängder kemikalier, innebära risker för människors hälsa och miljön och därmed inte är lämpliga att sanktionera med en miljösanktionsavgift. Vi menar att det naturligtvis inte kan bli aktuellt att föreslå en sanktionsväxling som innebär att brott som leder till en villkorlig dom och i sällsynta fall fängelse endast skulle leda till en ekonomisk sanktion. Många av de beteenden som är kriminaliserade på kemi- kalieområdet är emellertid inte mer straffvärda än att de motiverar böter som påföljd. Behovet av en sanktionsväxling är störst för överträdelser som är vanligt förekommande, men som inte är prioriterade inom det straff- rättsliga systemet. Det finns därför skäl att prioritera sådana regler mot vilka överträdelserna är många. Då frigörs också viktiga resur- ser från polis och åklagare som kan användas till de mer straffvärda överträdelserna. Enligt vår mening är risken liten för att en sanktionsväxling på kemikalieområdet kan uppfattas som en legalisering av oönskade beteenden. Generellt sett är den risken betydligt större vid sanktions- växling av brottsbalksbrott än inom specialstraffrätten (SOU 2013:38, s. 480). Bestämmelserna på kemikalieområdet kan inte anses ha ett så starkt symbolvärde att det kan kompensera de negativa konsekvenser som följer av den bristande effektivitet som kan konstateras i tillämpningen av dem. Det är snarare troligt att det kommer att upp- fattas som en skärpning eftersom sannolikheten för att en sanktion påförs kommer att öka. Det finns också anledning att särskilt fundera över den person- krets som omfattas av straffbestämmelserna på kemikalieområdet. kan straffbestämmelser träffa fler än en aktör i kedjan. I den mån en gärning anses vara mindre straffvärd kan detta beaktas vid straffmätningen. Det kan emellertid vara befogat med olika typer av sanktioner för olika typer av aktörer. När det gäller användning noterar vi dessutom att det finns andra straffbestämmelser som täcker riktigt straffvärda beteenden (se exempelvis 29 kap. 1 §). Vilken sanktion ska vi välja? 21.4.3Särskilt om vissa blankettstraffbud är en ramlag. Den innehåller allmänna principer och regler som behöver fyllas ut för att det ska bli klart vad som krävs av en verksamhetsutövare i en viss situation. Denna utfyllnad sker på olika sätt. I vissa fall i en tillståndsprövning. I andra fall av regler på lägre nivå än lag. Det kan röra sig om en förordning eller en myndighetsföreskrift från en statlig förvaltningsmyndighet eller en kommun. Det finns straffbestämmelser som hänvisar till ett okänt antal regler på lägre normnivå än lag. Ett exempel är 29 kap. 3 § andra stycket 2 som innebär att den som bryter mot ett förbud eller en föreskrift om försiktighetsmått som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap. ska dömas för miljöfarlig kemikalie- hantering. Straffbestämmelsen innebär att alla regler om försiktig- hetsmått meddelade med stöd av bemyndigandet omfattas. Begrep- pet försiktighetsmått måste tolkas inom ramen för en straffprocess. Vi kan emellertid räkna till ca 40 olika krav på förbud eller före- skrift om försiktighetsmått i sju olika förordningar. Straffbestämmelsens nuvarande konstruktion innebär att alla regler om försiktighetsmått som regeringen beslutar om blir straff- sanktionerade. Detta bakbinder regeringen som därmed inte kan besluta om ett förebud eller försiktighetsmått utan att det blir straff- sanktionerat trots att andra sanktioner skulle visa sig vara betydligt mer effektiva. Många krav synes också ha tillkommit utan att grund- läggande överväganden har gjorts av hur den ska sanktioneras och vilket eventuellt straffvärde överträdelsen kan ha. Det är svårt att se att en så pass omfattande kriminalisering har stöd i Åklagarutred- ningens kriterier. har dessutom framfört att bestämmelsens utformning innebär problem i praktiken. Det uppstår dessutom svårigheter i samband med en sanktions- växling. Vi bedömer att en förändring är nödvändig. Ett alternativ är att ta bort den aktuella bestämmelsen. Ett andra alternativ är att införa en ny bestämmelse som motsvarar den i 4 § sista stycket. En sådan utformning av regelverket gör emellertid att det blir svårt att överblicka och besvärligt att tillämpa. Det gör det också svårare för den enskilde att förutse om ett visst beteende leder till straff eller avgift. Vi anser mot denna bakgrund att utgångspunkten bör vara att överträdelser som ska ingå i miljösanktionsavgiftssystemet helt Vilken sanktion ska vi välja? bör tas bort från det straffbara området. Vi förordar mot denna bak- grund ett tredje alternativ, att formulera om nu aktuell straffbestäm- melse enligt följande. För miljöfarlig kemikaliehantering döms även den som med uppsåt eller oaktsamhet […] bryter mot ett förbud eller en föreskrift om en skyddsåtgärd, ett produktval eller ett annat försiktighetsmått som re- geringen meddelats med stöd av 14 kap. om detta särskilt anges i förbudet eller föreskriften. I respektive förbud eller föreskrift ska sedan anges att den som bryter mot förbudet eller föreskriften straffas enligt 29 kap. 3 § andra stycket 2. som kan bli föremål för en sanktionsväxling Kemikalieinspektionen har till utredningen gett in ett förslag på en sanktionsväxling som omfattar i princip samtliga straffbestämmelser på kemikalieområdet som faller inom myndighetens ansvarsområde (Effektivare sanktioner på kemikalieområdet, 2015). Vi har valt ut ett antal av dessa för att med stöd principerna som styr valet av sanktion undersöka om kriminaliseringen kan anses vara befogad eller om det finns anledning att ersätta straff med en miljösanktionsavgift. Vi redovisar resultatet i detta avsnitt. Den som vill läsa mer om vad som faller inom Kemikalieinspek- tionens ansvarsområde hänvisas till kapitel 5. Med släppa ut på marknaden avses att tillhandahålla eller göra en kemisk produkt, en bioteknisk organism eller en vara tillgänglig för någon annan. Det kan vara en primärleverantör eller en återförsäljare. En primärleveran- tör kan vara en tillverkare som släpper ut en kemisk produkt, bio- teknisk organism eller vara på marknaden, den som yrkesmässigt för in en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara till i syfte att släppa ut den på marknaden och den som yrkesmässigt för ut en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara från (1 kap. 3 § miljötillsynsförordningen). Vilken sanktion ska vi välja? Straffbestämmelsen i 29 kap. 3 § första stycket omfat- tar brott mot den allmänna skyldigheten att vidta nödvändiga för- siktighetsmått. Typiska försiktighetsmått på kemikalieområdet är exempelvis att kemikalier ska förvaras på ett sådant sätt att barn eller djur inte kommer åt dem eller att kemikalierna ska förpackas på ett sådant sätt att innehållet inte läcker ut. En gärning som ska- dar eller riskerar att skada människors hälsa eller miljön är straffbar om den begåtts med uppsåt eller av grov oaktsamhet. I andra stycket finns straffbestämmelser som avser brott mot särskilt föreskrivna försiktighetsmått. I dessa fall behöver åklagaren varken visa att det aktuella försiktighetsmåttet behövts i det enskilda fallet eller att en skada, olägenhet eller risk för skada uppkommit. För straffbarhet krävs då uppsåt eller oaktsamhet av normalgraden. Att vissa produkter ska märkas är också ett försiktighetsmått, men överträdelser av märkningskrav regleras i bestämmelsen om bristfällig miljöinformation (26 kap. 6 § ). Miljöfarlig kemikaliehantering är tillsammans med bland annat miljöbrott bestämmelser som direkt syftar till att skydda miljön eller människors hälsa. Detta är således bestämmelsernas huvud- sakliga skyddsintresse vilket givetvis är av särskild vikt. Elektrisk och elektronisk utrustning Stora och små hushållsapparater, telefoner, elektriska verktyg och leksaker är exempel på elektrisk och elektronisk utrustning som finns i vår vardag och som innehåller hälso- och miljöfarliga ämnen. Dessa kan utgöra risk för människors hälsa och för miljön. I för- ordningen (2012:861) om elektrisk och elektronisk utrustning, finns bestämmelser om begränsning av farliga ämnen i sådan utrustning och hur utrustningen ska hanteras. Bland annat är det förbjudet att släppa ut elektrisk och elektronisk utrustning om den innehåller annat än mycket små mängder farliga ämnen såsom bly, kvicksilver eller kadmium (7–11 §§). Kraven syftar till att hindra att det uppstår skador eller fara för skador på människors hälsa eller miljön. Det är straffbart att med uppsåt eller av oaktsamhet bryta mot dessa bestämmelser (29 kap. 3 § andra stycket 2). Även om det rör sig om utrustning som alla, inklusive barn, använder är det främst i Vilken sanktion ska vi välja? samband med tillverkning och hanteringen av avfallet som de största riskerna uppstår. Personkretsen omfattar de som släpper ut på mark- naden. Med hänsyn till att skyddsintresset är lägre och att den typen av gärningar som aktualiseras framstår som mindre straffvärda finns det förutsättningar för att beivra överträdelser av ansvarsbestäm- melsen på annat sätt än genom en straffrättslig sanktion. Det är fråga om relativt många anmälningar som oftast läggs ned. Överträdelserna begås till stor del som en följd av kunskaps- brist. Företagen har ofta bristfällig kunskap om kemikalieinnehållet i de varor som de hanterar. Det beror på flera olika saker. En orsak är att det inte går att se på varan vad den innehåller. En annan bidra- gande orsak är att leverantörskedjorna är långa. Det finns inte heller några krav på att dokumentation om varorna ska föras vidare till åter- försäljarledet. Stickprov som görs av tillsynsmyndigheterna visar inte sällan att tillåtna halter av farliga ämnen överskrids i varor. För att öka kunskapen om reglerna och noggrannheten i företagen behöver fler överträdelser leda till en sanktion och att den kommer snabbt. Enligt Kemikalieinspektionen är miljösanktionsavgiften ett alter- nativ för primärleverantörer. Det är relativt enkelt att avgöra om utrusning innehåller en otillåten halt av ett ämne eller inte. Kemikalie- inspektionen har förutsättningar att göra dessa analyser och bedöm- ningar. När det gäller återförsäljare finns däremot anledning att sär- skilt bedöma förutsättningarna för hur dessa aktörer ska kunna rätta sig efter vad som gäller. Det är möjligt att föreläggande eller förbud med vite kan anses vara en tillräcklig sanktion i vissa lägen. Det finns bestämmelser om krav på barnskyddande förslutningar. Frågor om barnskyddande förslutningar behandlas ofta tillsammans med märkningsregler. Det hänger samman med att såväl barnskyd- dande förslutningar som kännbar varningsmärkning ställer krav på förpackningens utformning. Det finns emellertid en skillnad, näm- ligen syftet. Kravet på barnskyddande förslutning avser att hindra att skador eller fara uppstår. Märkningen sker i syfte att informera den som ska använda produkten att den hanteras på ett visst sätt. Genom 29 kap. 3 § andra stycket 2 och 11 straffbeläggs vissa age- randen i strid med en EU-förordning och 20–20 a § förordningen Vilken sanktion ska vi välja? (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. För- packningar som ska ha barnskyddande förslutning är sådana som innehåller ämnen eller blandningar som är klassificerade som akut toxiska, frätande, specifikt organtoxiska eller aspritationstoxiska. Barn som får i sig sådana ämnen eller blandningar riskerar att få all- varliga bestående skador på inre organ. Personkretsen omfattar primärleverantörer. En återförsäljare som tillhandahåller en förpackning som inte är försedd med föreskriven barnskyddande förslutning eller erbjuder eller säljer kemiska produk- ter i behållare som saknar föreskriven barnskyddande förslutning får i stället betala en miljösanktionsavgift om (7 kap. 3 eller 6 § förordningen om miljösanktionsavgifter). omfattade systemet med miljösanktionsavgifter även primärleverantörer. Av förarbetena framgår att Kemikalieinspektionen och andra remissinstanser bedömde att det inte var lämpligt att överträdelser mot krav på barnskyddande förslutning sanktionerades med en miljösanktionsavgift med hänsyn till att en överträdelse av reglerna medför en direkt risk för skador på barn (prop. 2009/10:211, s. 23). Kemikalieinspektionen har i samtal med oss förklarat att de nu anser att effektivitetshänsyn bör gå före sådana överväganden. Vi gör följande bedömning. Det är mycket viktigt att reglerna följs. Straffsanktionen utgör emellertid inte ett effektivt medel för att motverka att reglerna överträds. En orsak till det är att kunskapen om reglerna är låg. En vanlig orsak till att bestämmelserna överträds är att en primärleve- rantör inte känner till att kravet gäller för en viss typ av förpackning. En stor andel av anmälningarna läggs också ned och då i första hand till följd av att det inte är möjligt att visa att det subjektiva rekvisitet är uppfyllt. Den bristande effektiviteten leder till en snedvridning av ansvaret i leverantörkedjan. Trots att en primärleverantör har ett större ansvar än en återförsäljare går denna i regel fri vid överträdelser medan återförsäljaren ofta sanktioneras genom en miljösanktions- avgift. För att få till en bättre regelefterlevnad på området behöver sannolikheten för att en sanktion faktiskt påförs öka. Överträdelser av dessa bestämmelser är så pass allvarliga att det bör finnas en påtag- lig risk för den som gör sig skyldig till en överträdelse att träffas av en sanktion. Vår bedömning är att den sanktionen inte nödvändigt- vis måste vara ett straff. Detta särskilt med hänsyn till att det är Vilken sanktion ska vi välja? relativt enkelt att konstatera om en förpackning har sådan förslut- ning som krävs och att en överträdelse inte kan anses vara så pass allvarlig att det är nödvändigt med en straffsanktion. Det bör under- strykas att en miljösanktionsavgift kan bli nog så kännbar eftersom det spann inom vilken en avgift kan bestämmas medger att avgiften speglar överträdelsens allvar. En sanktionsväxling tillsammans med en effektivare tillsyn kan antas leda till en bättre regelefterlevnad på området. Långlivade organiska föreningar, så kallade POP:s, är farliga ämnen som redan i låga halter kan vara skadliga för levande organismer och orsaka negativa effekter , spridas över stora områden och lagras i högra koncentrationer innan de bryts ned. Förordningen (EG) nr 850/2004 om långlivade organiska före- ningar förbjuder eller begränsar tillverkningen och användningen av vissa ämnen som är särskilt problematiska. Enligt artikel 3 i förord- ningen får ämnen som anges i bilaga 1 till förordningen inte fram- ställas, släppas ut på marknaden eller användas, varken för sig, i bland- ningar eller som beståndsdelar i varor annat än på de villkor som anges i bilagan. Genom 29 kap. 3 § andra stycket 4 är det straffbart att bryta mot dessa regler Personkretsen omfattar såväl tillverkare, primärleveran- törer, återförsäljare och användare. Det finns dessutom ett nära sam- band med 29 kap. 3 andra stycket 5 som avser avfallshanteringen. Regeringen har tidigare bedömt att straff är den enda sanktionen som kan tillgodose EU-förordningens krav på effektiva, proportio- nella och avskräckande sanktioner (prop. 2011/12:59, s. 16). Det är emellertid mycket som tyder på att den nuvarande användningen av straff inte kan anses vara en effektiv sanktion i alla delar av kedjan. Av det underlag vi fått av Kemikalieinspektionen framgår att det rör sig om relativt många anmälningar mot primärleverantörer och att en stor del av dessa läggs ned. För att öka effektiviteten behöver sannolikheten för att en sanktion faktiskt påförs öka. Det finns alter- nativ till straff som kan antas vara tillräckliga. Vilken sanktion ska vi välja? I bestämmelsen i 29 kap. 4 § första stycket straffbe- läggs en underlåtenhet att följa bestämmelserna om förprövning. De överträdelser som har ansetts vara straffbara är förprövnings- plikter för verksamheter som typiskt sett medför beaktansvärda risker för skador på miljön eller människors hälsa. Otillåten miljöverksamhet är tillsammans med bland annat för- svårande av miljökontroll en grupp av brott som riktar sig i första hand mot samhällets kontrollsystem och består av olika administra- tiva överträdelser, med undantag från vissa miljövillkorsbrott. Anled- ningen till att de är straffsanktionerade är att de riskerar att medföra att samhällets kontrollsystem sätts ur spel och därmed möjligheten att genomföra prövningar till skydd för miljön eller utöva tillsyn i samma syfte. Det primära skyddsobjektet för straffbestämmelserna är kontrollsystemet. Regeringen har i tidigare lagstiftningsärenden sett allvarligt på denna typ av överträdelser och betonat att kontrollsyste- met är en viktig del av miljörätten. Straffvärdet bestäms med utgångs- punkt i vilken utsträckning samhällets möjligheter att kontrollera en tillståndsprövad verksamhet försvårats. Försäljning och privat bruk av särskilt farliga kemiska produkter kräver tillstånd. Bestämmelser om detta finns i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Ett beviljat tillstånd gäller som regel . På detta sätt kan länssty- relsen försäkra sig om att den som söker tillståndet har tillräcklig kompetens för att hantera produkterna, att lokalerna är korrekt ut- formade, etc. Genom straffbestämmelsen i 29 kap. 4 § första stycket 1 j är det straffbart att bryta mot dessa bestämmelser. Kemikalieinspektionen har framfört att det rör sig om relativt många anmälningar som till stor del läggs ned. Överträdelserna är ofta ett resultat av bristande kunskap. Det är inte alltid som verksamhetsutövaren känner till att det krävs ett tillstånd eller så har de glömt att förnya tillståndet. Erfarenhetsmässigt är det ofta mindre firmor eller privatpersoner utan stora lager som står för överträdelserna. Vilken sanktion ska vi välja? Med hänsyn till att skyddsintresset är lägre och att den typen av gärningar som aktualiseras framstår som mindre klandervärda finns det förutsättningar för att beivra överträdelser av bestämmelserna på annat sätt än genom en straffrättslig sanktion. Överträdelserna lämpar sig också väl för den handläggningsform som gäller för ären- den om miljösanktionsavgift. Bekämpningsmedel är kemiska eller biologiska produkter som är av- sedda att förebygga eller motverka att djur, växter eller mikroorga- nismer orsakar skada på egendom eller skadar människors eller djurs hälsa. Genom dessa egenskaper kan bekämpningsmedel också orsaka skada på människors hälsa och miljön. Därför är det viktigt att de är godkända och att de används på rätt sätt. Beroende på användnings- område kan ett bekämpningsmedel vara antingen en biocidprodukt eller ett växtskyddsmedel. För att få sälja eller använda ett bekämpningsmedel i krävs att det är granskat och godkänt av Kemikalieinspektionen. Vid pröv- ning av ansökan om godkännande ska en bedömning ske av behovet av att förena godkännandet med villkor så att det används på rätt sätt. Villkoren kan exempelvis röra användningsområde eller maxi- mal dos och kan vara avgörande för om produkten ska godkännas överhuvudtaget.