sou · H5B313 · 2017-03-01 00:00:00 — En OPS-lösning innebär enligt detta resonemang en fördel vid omförhandling. Det innebär i sin tur att den privata OPS-parten har starkare incitament att välja en långsiktigt hållbar konstruktion sett över hela avtalsperioden jämfört med en FEHA. OPS-konstruk- tionen binder entreprenören tydligare vid projektet under drifts- och underhållsfasen i jämförelse med en FEHA. I OPS-kontraktet kommer riskkapitalet inte att betalas tillbaka med mindre än att infrastrukturtjänsten levereras enligt kontraktet. I en FEHA har entreprenören fått betalt för investeringen efter byggfasen. På grund av den starkare bindning som uppnås med hjälp av det privata riskkapitalet uppstår skillnader i incitament såväl i byggfasen som i Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar driftsfasen vilka stärker drivkrafterna för den privata OPS-parten att utforma projektet i enlighet med avtalskraven.27 Extern upplåning förstärker granskningen av projektet Långivarna till projektbolaget kan vid en rekonstruktion eller konkurs riskera att förlora hela eller delar av sitt utlånade kapital. Det finns därför starka drivkrafter för långivarna att kontrollera och bedöma projektbolagets kreditvärdighet. För att kunna göra en sådan granskning behöver långivarna bedöma infrastrukturprojektets genomförbarhet eftersom det är den säkerhet, utöver projektbolagets egna kapital, som finns.28 Därför behöver långivarna noggrant granska planerna för projektering, byggande och drift av infrastrukturobjektet inför ett beslut om att låna ut pengar. Långivarna kommer även att kontinuerligt behöva följa projektgenomförandet för att kunna göra riskanalyser och delta i eventuell refinansiering av bolaget. Organisationsformen i sig har gynnsamma effekter I ett OPS-upplägg bildas normalt ett specifikt projektbolag vars enda uppgift är att projektera, bygga och driva ett infrastrukturobjekt. I de FEHA som genomförts i har motparten i stället varit ett bygg- och anläggningsbolag. Organisationsformen i sig kan, som beskrivs i avsnitt 6.5, ha potentiella effektivitetsvinster genom det starka fokus som hamnar på själva infrastrukturprojektet. Dessutom möjliggör organisationsformen riskfördelning mellan de olika ägarna som relativt enkelt kan förändras om förutsättningarna förändras eller när projektet går från byggtill driftsfas. 27Teoretiskt kan denna försvagade förhandlingsposition vid framtida omförhandlingar leda till högre anbudspriser i OPS jämfört med en FEHA. 28Kreditvärdigheten hos de bolag som äger projektbolaget kommer troligen att spela viss roll i kreditbedömningen. Skapandet av projektbolaget har dock gjorts just för att lyfta av projektrisken från ägarbolagens balansräkningar. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar Det finns begränsad tillgång till vetenskapliga uppföljningar av helt genomförda OPS-projekt. En förklaring till det är OPS-projektens långa avtalstider. Få eller inga OPS-projekt har avslutats i termer av att avtalen löpt ut, med undantag från projektbolag som faktiskt eller nästan gått i konkurs.29 Det finns dock ett ytterligare problem med att följa upp och utvärdera OPS-projekt. En utmaning är att kunna identifiera en rättvisande norm för jämförelsen av kostnaderna under en lång avtalsperiod. För att utvärdera ett OPS-projekt måste någon form av beskrivning ges av hur utfallet av projektet skulle ha blivit om det inte genomförts som ett OPS-projekt. Av naturliga skäl saknas dock sådan kontrafaktisk information.30 En möjlighet skulle då kunna vara att jämföra två eller flera relativt lika projekt med varandra. Detta är emellertid en stor utmaning för OPS-projekt som inte sällan är stora och komplexa och som därför ofta saknar relevanta jämförelseobjekt. I brist på jämförelseobjekt kan ett alternativ vara att genomföra en mindre strukturerad bedömning av hur det ”i stället hade kunnat gå”. Detta pekar emellertid på en ytterligare utmaning för analysen. Det uppdrag som upphandlas kan komma att konstrueras på helt olika sätt beroende på vilken entreprenadform som väljs. Ett syfte med OPS är just att det skapar incitament att genom innovationer hitta andra mer effektiva lösningar än vad som annars skulle ha skett (se vidare avsnitt 6.2.6). Uppgiften för en uppföljning blir då att fastställa vilket förfarande som sannolikt hade använts om projektet inte genomförts som ett OPS och att bedöma vad detta hade inneburit. Ett sådant hypotetiskt fall jämförs då med faktiskt genomförd verksamhet. Vilket är utfallet av en sådan jämförelse i termer av samhällsekonomisk effektivitet? 29Se t.ex. et al (2016) avseende . 30Detta är samma principproblem som måste hanteras i ex ante-bedömningar. Kostnaderna för, och nyttan av en tänkbar nyinvestering måste jämföras med kostnaderna för, och nyttan av det bästa alternativet till denna investering. Endast om nyttan av det studerade projektet (utredningsalternativet) är större än nyttan av dess alternativ (jämförelsealternativet) bör projektet genomföras. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar En aspekt som ytterligare försvårar möjligheterna till jämförelser är att den vinnande anbudsgivarens slutkostnad för ett projekt normalt är okänd. På en marknad med tillräckligt god konkurrens kommer anbudspriset att hamna på en nivå som inte i genomsnitt avviker från slutkostnaden. Inte minst med tanke på de osäkerheter som är förenade med upphandlingar av stora och komplexa projekt är det dock vågat att generellt likställa det belopp som regleras i avtalet mellan parterna med den faktiska slutkostnaden för ett projekt. Det är en siffra som ofta inte finns offentligt tillgänglig. En ytterligare försvårande omständighet är att OPS-projekt, som tidigare noterats, konstrueras med i huvudsak de egenskaper som kännetecknar en fastprislösning. Så länge kvaliteten i den framtida verksamheten som ska bedrivas inte äventyras har den vinnande anbudsgivaren därför starka skäl att hålla byggkostnaderna på en så låg nivå som möjligt efter det att avtalet tecknats. Efter hand som ursprungliga osäkerheter avtar öppnas också möjligheter att anpassa genomförandeprocessen till delvis förändrade förutsättningar. Sammantaget kan detta både öka och minska kostnaderna jämfört med den ursprungliga bedömningen. Det är svårt att identifiera systematiskt genomförda utvärderingar av OPS-projekt. redovisar i en granskning av OPS-projekt, som åtminstone till viss del baseras på kvantitativa analyser, en grund för vissa slutsatser. De mest relevanta rapporterna är gjorda i och liksom en preliminär bedömning som gjordes av fyra OPS-projekt som prövades i Norge.31 En återkommande observation från dessa och andra studier är att OPS-projekt i allmänhet genomförs eller snabbare än tidsplanen. Därutöver finns en tendens att kostnadsöverskridanden för projektens första del är mindre vanligt förekommande jämfört med traditionella entreprenadformer. Det finns också exempel på att OPS-projekt genomförts med andra tekniska lösningar än ursprung- 31 VTI (2007a). Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar Exempelvis kom stationerna under att byggas på ett annat sätt än i de preliminära planer som upprättat. Därutöver finns en stor mängd rapporter som beskriver både potentialen som ligger i att genomföra OPS-projekt och de utmaningar som följer för den offentlige beställaren. Ett exempel på denna litteratur är en rapport från EPEC.32 Rapporten innehåller även hänvisningar till ett antal underlagsrapporter och en av dessa33 innehåller en del kvantitativ information. Analysen baseras på offentligt tillgängliga uppgifter om 21 OPS-projekt och 33 projekt upphandlade på traditionellt sätt. Projekten avser åtgärder inom den sociala sektorn, transportsektorn, vatten och IT. Det noteras att det varit lättare att få tillgång till information om OPS-projek- ten än projekten som genomförs på traditionellt sätt. I tabell 6.2 redovisas en av de kvantitativa observationerna som görs. De två första raderna i tabell 6.2 visar att kostnadsökning för de olika investeringarna, räknat från ursprungligt beslutstillfälle till kostnaden efter det att investeringen slutförts, är för traditionella projekt medan kostnaden för OPS-projekt ökar . De två därpå följande raderna jämför kostnaden vid kontraktstillfället med slutkostnaden och visar att traditionella projekt ökar medan kostnaden för OPS-projekt knappt förändras alls. Jämförelsen avser enbart byggfasen av projekten. 1 (2007), tabell 1. 32EPEC (2015a). 33The (2007). Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar Vid en utvärdering i Frankrike34 konstaterades att det visserligen var överskridanden av ursprungliga kontraktsbelopp i av alla studerade OPS-projekt. Huvuddelen av överskridandena i förhållande till de ursprungliga kontrakten berodde dock på den offentliga parten, exempelvis på grund av tilläggsbeställningar. Dessutom visade utvärderingen att överskridandena i regel var små – majoriteten var klart . Detta skulle tentativt kunna ställas i relation till de genomsnittliga kostnadsöverskridandena i ett urval av projekt som avslutats åren 2013–2015.35 Genomgången av dessa projekt visar överskridanden i förhållande till ursprungligt kontrakt på i genomsnitt . Även om de ovan nämnda utvärderingarna inte kan svara på frågan om OPS-projektens samhällsekonomiska effektivitet relativt andra entreprenadformer finns i dessa rapporter erfarenheter som kan beaktas i utformningen av OPS-program. Genom att undvika misstag som gjorts tidigare kan förutsättningarna för att ett svenskt eventuellt OPS-program lyckas förbättras. Bedömning: Kommittén bedömer att det finns potentiella effektivitetsvinster att realisera med hjälp av OPS-modeller inom investeringar i statlig transportinfrastruktur. Vissa av dessa effektivitetsvinster är delvis möjliga att uppnå genom mer utvecklade entreprenadformer såsom funktionsentreprenader med helhetsansvar (FEHA). Andra effekter är dock svåra att uppnå utan att involvera privat kapital i överbryggningsfinansieringen. Det gäller framför allt de förstärkta drivkrafter som följer av projektbolagsformen, det bundna kapitalet i projektet och en väl anpassad riskfördelning. Ett OPS-upplägg kan underlätta omförhandlingar för staten av ingångna avtal till följd av förändrade förutsättningar för projektet. De externa lånen som OPS-projektbolaget normalt tar upp innebär vidare att projektet granskas mer ingående än vid andra entreprenadmodeller. 34PWC (2011). 35Trafikverket (2015). Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar I förhållande till nu existerande FEHA-exempel i innebär en OPS-modell även att drivkrafterna att hålla tidsram och budget stärks, liksom livscykelperspektivet. Kommittén anser att staten ska fortsätta att pröva och utveckla användningen av funktionsentreprenader och FEHA. Väl genomförda FEHA kan uppnå flera av de potentiella vinster som finns med OPS-upplägg och har troligen något lägre transaktions- och finansieringskostnader. Vilken upphandlingsform som är mest lämplig måste avgöras från fall till fall. För att de potentiella effektivitetsvinster som bedöms finnas med OPS-modellen ska vara möjliga att uppnå ställs höga krav på det offentligas organisation samt upphandlings- och förhandlingskompetens. I avsnitt 6.8 konstaterade kommittén att det av flera anledningar råder brist på säkra empiriska slutsatser om effektivitetseffekterna av OPS sett över ett infrastrukturprojekts livscykel. Det tydligaste empiriska stödet rör projektens byggfas. Här finns evidens för att infrastrukturprojekt som bedrivs i någon form av OPS i högre utsträckning håller tidplanen och att kostnadsöverskridandena i förhållande till ursprunglig kontraktssumma i regel är mindre. Det finns också stöd för att OPS-upplägg medför ökade transaktionskostnader i själva upphandlingsförfarandet och upprättande av avtal.36 Vidare har stater med god kreditvärdighet en lägre riskjusterad finansieringskostnad för att genomföra investeringen än ett projektbolag i en OPS-lösning. Utöver detta bedömer kommittén att den empiriska evidensen är svag när det gäller effektivitetsaspekter. En bedömning av huruvida OPS-lösningar leder till högre effektivitet jämfört med andra entreprenadformer måste därför baseras på en kombination av teoretiska argument och den empiriska evidens som berör delar av den samhällsekonomiska effektiviteten. Kommittén bedömer att det finns starka argument för att livscykelperspektivet stärks vid OPS-upphandlingar, till följd av att alla faser i ett infrastrukturprojekt omfattas. Detta kan i sin tur leda till effektivitetsvinster i form av innovationer och nya lösningar som 36 Transaktionskostnaderna är dock högst i början av ett OPS-program och kan antas sjunka efterhand. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar kan bidra till lägre bygg- och underhållskostnader alternativt högre kvalitet på infrastrukturtjänsten. För att dessa potentiella vinster ska kunna realiseras är dock en nödvändig förutsättning att kontraktet ger frihetsgrader till den privata OPS-parten i hur infrastrukturtjänsten ska levereras. Med är det också möjligt med en riskfördelning som stärker effektiviteten. Rätt utformade är alltså en förutsättning för att effektivitetsvinster ska kunna realiseras. Analogt kan även rätt utformade avtal begränsa de effektivitetsförluster som finns med OPS-lösning- ar. Bland annat kan rätt utformade avtal undvika en riskfördelning som leder till så kallad moral hazard eller att avtalen innehåller klausuler som begränsar statens frihet att göra förändringar i transportsystemet. Avtalen kan också hantera hur eventuella vinster som uppstår i ett OPS-projekt fördelas mellan den privata och offentliga OPS-parten. Slutligen kan avtalen reglera hur en eventuell framtida konkurs för den privata OPS-parten ska hanteras. Kommittén bedömer också att det är svårt att dra några säkra slutsatser om hur konkurrenssituationen i upphandlingen av att projekt som genomförs som OPS påverkas. Å ena sidan finns det internationella bygg- och anläggningsbolag som är vana vid OPS- projekt som skulle kunna lägga anbud i en svensk OPS-upphandling. Å andra sidan har flera av de stora svenska bygg- och anläggningsbolagen liten eller mycket begränsad erfarenhet av OPS-projekt. bedöms dock intresset från olika typer av finansiärer att delta som ägare eller långivare till OPS-projektbolag vara stort. För att stärka konkurrensen på den svenska anläggningsmarknaden är det en fördel om utländska bygg- och anläggningsbolag kan lockas att delta i upphandlingarna. Kommittén konstaterar vidare att en del, men inte alla potentiella effektivitetsvinster kan uppnås med hjälp av en väl utformad FEHA. kan FEHA innebära fördelar i form av en lägre riskjusterad finansieringskostnad och troligtvis lägre transaktionskostnader. Det privata kapitalet som binds i projektbolaget stärker statens förhandlingsposition, vilket kan underlätta omförhandlingar och bidra till ett effektivt projektgenomförande. Dessutom har projektbolaget, som organisationsform vissa fördelar genom att för- Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar stärka såväl fokus som möjligheterna till extern granskning av ett infrastrukturprojekt.37 Kommittén bedömer att det finns skäl att tro att effektivitetsvinsterna i ett väl utformat OPS-projekt överväger effektivitetsförlusterna. Bedömningen baseras på den empiri som finns avseende OPS-modellens förmåga att hålla tidplan och budget, de högre transaktionskostnader och finansieringskostnaderna, samt de mer teoretiskt motiverade potentiella fördelarna att via en väl avvägd riskfördelning och organisationsformen ge rätt drivkrafter till den privata aktören. En förutsättning för att effektivitetsvinsterna ska väga över är dock tillräcklig beställarkompetens hos staten, rätt utformade kontrakt, god konkurrens i upphandlingen och gäller endast för vissa typer av projekt (se avsnitt 8.3 för kriterier för lämpliga OPS-projekt). Det bör dock betonas att riskerna med dåliga kan vara större än för andra avtal eftersom kontrakten normalt är så långa. Väl utformade kan å andra sidan ge staten en starkare förhandlingsposition vid framtida omförhandlingar jämfört med FEHA- avtal. Detta understryker vikten av ett väl utfört förberedelsearbete och en hög beställarkompetens. Under alla förutsättningar måste det vid övervägandena göras troligt att potentiella effektivitetsvinster för ett specifikt projekt, sett över infrastrukturobjektets livscykel, uppväger de normalt högre transaktionskostnaderna och den högre riskjusterade finansieringskostnaden som alltid kommer att finnas vid OPS-upphandlingar. Mot bakgrund av den svaga produktivitetsutvecklingen i den svenska bygg- och anläggningsbranschen finns det ett värde i att pröva nya arbetssätt. Om OPS-projekt leder till innovationer och nytänkande i projektgenomförandet är detta något som gynnar de specifika infrastrukturprojekten och dessa vinster kan förhoppningsvis tas tillvara och överföras till andra projekt. Såväl tekniska som projektrelaterade innovationer skulle därmed, om de skulle uppstå, kunna ge ett värdefullt bidrag till att förbättra produktiviteten på den svenska bygg- och anläggningsmarknaden. 37 Här bör dock poängteras att även FEHA är relativt ny entreprenadform och att alla möjligheter till effektivitetsvinster ännu inte kunnat uppnås. Det finns därmed inget helt färdigt och beprövat alternativ till OPS-upplägg. Potentiella effektivitetsvinster och -förluster av OPS-lösningar Ett sista argument för att det finns skäl att genomföra ett antal OPS-projekt inom transportinfrastrukturområdet är att det bidrar till att lösa problemet med den begränsade empirin. Ett väl förberett OPS-program, som konstrueras så att det är möjligt att utvärdera i samtliga projektsteg kommer, tillsammans med att resurser avsätts för en gedigen utvärdering, leda närmare ett svar på frågan om involverandet av privat kapital i OPS-projekt är något som staten bör ha i verktygslådan eller inte. Sammanfattningsvis bedömer kommittén att teoretiska argument och viss empirisk evidens tyder på att rätt utformade kontrakt kan öka effektiviteten. Hur konkurrensen och innovationstakten påverkas är oklart. Sammantaget bedömer kommittén att det finns potentiella effektivitetsvinster att hämta hem med hjälp av OPS- modeller för statliga transportinfrastrukturinvesteringar. 6.9.1Förutsättningar för att uppnå ökad effektivitet vid OPS De potentiella effektivitetsvinsterna med OPS-upplägg för investeringar i transportinfrastruktur bygger enligt kommitténs bedömning på att ett antal villkor är uppfyllda: Konkurrensen på anläggningsmarknaden för stora komplexa infrastrukturprojekt bör vara tillräcklig. Staten behöver binda sig politiskt till målsättningen att genomföra ett antal OPS-projekt i form av ett samlat OPS-program. Det är centralt att staten bygger upp en beställarkompetens med adekvata resurser och rätt kompetens som kan matcha den privata motparten, inte minst när det gäller juridisk och ekonomisk expertis (se avsnitt 7.3.3). Det behövs ett omfattande förberedande arbete för att analysera lämplig riskfördelning och ersättningsform i OPS-kontrakten. Detta för att kunna skapa rätt incitament utan att för den skull öka riskpåslagen i den privata sidans anbud mer än nödvändigt. Är ovanstående förutsättningar uppfyllda ökar sannolikheten för att ett OPS-program kan genomföras på ett effektivt sätt. 7Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program I detta avsnitt diskuteras institutionella förutsättningar som ökar sannolikheten för att ett eventuellt svenskt program för offentligprivat samverkan (OPS) blir framgångsrikt. Infrastrukturprojekt som genomförs genom OPS innebär ofta komplicerade avtal med långa avtalsperioder och förhållandevis höga belopp. Detta medför i sin tur att konsekvenserna kan bli mycket påtagliga om projekten genomförs utan goda förberedelser och rätt förutsättningar. Dessutom bör konsekvenserna av de olika valen som görs inom ramen för OPS-programmet noga analyseras och utvärderas i olika scenarier. Analyserna bör även omfatta en riskanalys. Avsnittet beskriver inledningsvis hur två olika internationella aktörer ser på ovannämnda frågor inklusive en översiktlig beskrivning av den vägledning tillämpar rörande OPS. Avslutningsvis behandlas några av de specifikt svenska omständigheterna i detta sammanhang. Det är viktigt att notera att de internationella erfarenheterna och rekommendationerna inte nödvändigtvis är direkt tillämpliga för svenska förhållanden. Hur väljer att utforma och organisera ett eventuellt OPS-program måste anpassas till de svenska förhållandena. Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program 7.2Vissa internationella erfarenheter och rekommendationer för ekonomiskt samarbete och utveckling () som ()1 har rekommendationer avseende hur den offentliga sektorn bör organisera sig, och studier om hur den har organiserat sig, för att hantera OPS- frågor. noterar bl.a. att de tidigare inte tillräckligt väl uppmärksammat behovet av att säkerställa att OPS-projekt hanteras av starka offentliga institutioner för att uppnå samhällsekonomisk effektivitet, kostnadseffektivitet och en transparent behandling i budgetprocessen.2 Vidare anser de att ramverket för OPS bör slås fast politiskt för att borga för just en sund och effektiv hantering av OPS. De rekommendationer som ger är: Upprätta ett tydligt, förutsägbart och legitimt institutionellt ramverk som stöds av relevant kompetens och erforderliga resurser. Kunskapen om relativa kostnader, fördelar och risker med OPS i förhållande till mer konventionella entreprenadformer bör öka. Allmänhetens förståelse för och kunskap om OPS kräver engagemang och samverkan med intressenterna. Detta avser såväl i budget- och beslutsprocessen som i gransknings- och revisionsprocessen. Utgångspunkten vid val och utformning av entreprenadform ska vara den samhällsekonomiska effektiviteten. Prioriteringen av investeringsprojekten bör ske på hög politisk nivå. Beslut bör baseras på en helhetssyn rörande statsbudgeten och de statsfinansiella konsekvenserna och inte vara beroende av överbrygg- 1Ett europeiskt expertcentrum för offentlig-privata partnerskap inom EIB (Europeiska Investeringsbanken). Medlemmarna är , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . 2Avsnittet bygger till stora delar på (2012). Institutionella förutsättningar för att inleda ett svenskt OPS-program Det ska även prövas om OPS är en lämplig genomförandeform. Risker ska definieras, identifieras och värderas och en väsentlig utgångspunkt ska vara att den som är bäst lämpad att bära en viss risk även ska göra det. Om projektet ska genomföras som OPS ska avtalen säkerställa god effektivitet och endast om förhållandena ändras på grund av diskretionära politiska beslut bör regeringen överväga att kompensera den privata motparten. All eventuell omförhandling av avtalen bör ske öppet och transparent och tvistlösning bör vara tydligt reglerad. Vid upphandling bör regeringen se till att det råder tillräcklig konkurrens genom anbudsförfarande. Såväl själva som processen kan behöva anpassas för att öka konkurrensen. En transparent budgetprocess minimerar finansiella risker och säkerställer ett korrekt och ändamålsenligt upphandlingsförfarande. Projektet bör hanteras inom ramen för gängse finans- och budgetpolitiskt ramverk och samtliga kostnader och åtaganden ska redovisas öppet. rekommenderar även att centrala institutionella roller och ansvar bör bibehållas. Regeringen bör vidare vidta relevanta åtgärder för att säkerställa en effektiv upphandlingsprocess utan risk för oegentligheter och korruption. De berörda myndigheterna och aktörerna bör ha tillgång till relevant kompetens samt ha erforderliga befogenheter.