sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Det finns särskilda program som kan installeras på spelarens dator som på olika sätt hjälper spelaren att prestera markant bättre. Alla spelutvecklare och turneringsarrangörer gör sitt yttersta för att upptäcka och diskvalificera spelare som använder fusk. Dock finns det, precis som med dopningspreparat, exempel på sådant som är svårt att upptäcka. Dessa problem förekommer, men betraktas inte som ett stort eller utbrett problem inom branschen. Fusk har upptäckts ett fåtal gånger inom E-sport och dessa gånger har det handlat om saker som, för publiken och arrangörerna, varit enkla att upptäcka. Även dopning i form av prestationshöjande medel har förekommit och företaget har kom- mit ut med ny policy för att förhindra detta. Ett annat problem är s.k. uppgjorda matcher. Detta har dokumenterat förekommit ett fåtal gånger inom E-sport. Inte heller detta anses vara ett stort eller ut- brett problem . Ett problem specifikt för Fantasy Sport som tas upp är sned- vriden information, dvs. att företag som tillhandahåller fantasy- produkter har mer information än dess kunder. Ett sådant fall pågår just nu i , där anställda hos olika bolag spelat på varandras hem- sidor för att på så vis utnyttja information som den övriga kund- basen inte har tillgång till. finns det enligt utredningens bedömning inte tillräckliga belägg för ett behov av att ytterligare reglera vilka spelobjekt de i licensierade spelföretagen ska få erbjuda. Som nämns i av- snitt 11.6.6 under rubriken saknas – i likhet med vad som anförs beträffande avgifter till trav- och galoppsporten – också förutsättningar att nu föreslå någon skyldighet för spelföre- tagen att betala en avgift till idrottsrörelsen för spel på idrott. När det gäller live betting delar utredningen bedömning att det finns en potential för att individer ska kunna utnyttja live betting för brottsliga eller otillbörliga förfaranden. Som UKGC kommit fram till existerar emellertid denna potential också beträf- fande andra spelformer och att det – med föreliggande evidens – inte är nödvändigt med andra regleringsåtgärder än de som redan Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? finns på plats avseende de skyldigheter som licenshavarna har och myndighetens kontrollåtgärder. Behov av sådana regleringsåtgärder kan dock uppstå och behovet kan också variera . Det är därför lämpligt att regeringen har möjlighet att besluta om sådana på förordningsnivå. Om Spelmyn- digheten får kännedom om avvikande spelmönster och misstankar om matchfixning får myndigheten genom villkorsgivning förbjuda vadhållning på berörda spelobjekt. Detsamma gäller om Spelmyndig- heten i ett enskilt fall finner att ett vadhållningserbjudande skulle vara ur allmän synpunkt olämpligt.11 Utredningens förslag: Licens till vadhållning kan omfatta vad- hållning på hästar. Sett ur ett strikt EU-rättsligt perspektiv finns det ingen anledning att behandla vadhållning på hästar på ett annat sätt än annan vadhåll- ning. finns det ett nationellt perspektiv som måste beaktas. Trav- och galoppsporten är och har alltid varit helt beroende av intäkter via ATG och därför är omregleringen av betydelse för sport- ens och näringens framtid. Trav- och galoppsporten står i mångt och mycket på egna ben och får inte likt många andra sporter stöd via offentliga medel. I stället går hela överskottet från ATG tillbaka till sporten för att täcka kostnader för bl.a. ungdoms- och utbildnings- verksamheten, prismedel, uppfödningspremier, 37 trav- och galopp- banor, forskning samt betydande bidrag till hästnäringen via Häst- näringens (). ATG:s verksamhet har en direkt och indirekt koppling till hästnäringen som är viktig för både regional konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning. För att ge en fingervisning om omfattningen på hästspelet var antalet lopp i 9 936 stycken (trav) respektive 640 stycken 11 Dessa möjligheter finns också i den danska regleringen, men de har ännu inte använts. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? (galopp) . Antal startande hästar i dessa lopp var 13 169 styck- en (trav) respektive 1 163 stycken (galopp). 11.6.2Regleringsmodeller för spel på hästar Regleringen av spel på hästar kan ske på flera sätt; antingen genom att en exklusiv licens beviljas för ett statligt eller statligt kontrolle- rat bolag (statligt monopol), en exklusiv licens ges efter ett anbuds- förfarande eller genom ett licenssystem med antingen ett begränsat antal licenser eller ett obegränsat antal licenser. Utbudet av vadhållning på hästar kan antingen begränsas till pool- spel (totalisatorspel) eller utvidgas till att omfatta vadhållning med fasta odds. Valet av regleringsmodell (monopol, ensamrätt att erbjuda spelet eller ett licenssystem) och vilka speltyper (poolspel och/eller fasta odds) som ska få erbjudas bör ses i ett sammanhang. Att intresset för hästsport i allmänhet, i större utsträckning än i andra sporter, är kopplat till intresset för de spelerbjudanden som finns tillgängliga är en betydelsefull faktor i denna kontext. En framtida reglering och en eventuell omreglering av lokala pool- spel på hästar (bygdetrav) behandlas inte i detta avsnitt (se i stället avsnitt 12.7). Här behandlas endast det tillhandahållande och an- ordnande av spel på hästar som ATG har tillstånd till. 11.6.3Reglering av utbudet på poolspel För att upprätthålla intresset för spel på hästar som erbjuds på den svenska marknaden anses det avgörande att utbudet av poolspel är av viss omfattning och att poolerna har en viss storlek, så att spelet blir intressant för den enskilde spelaren. I en framtida modell kan det ses som avgörande för att poolspelet ska kunna upprätthållas att det fastställs ramar som gör det fortsatt möjligt att erbjuda att- raktiva pooler i samband med spelet. Detta kan exempelvis ske genom Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? avtal med spelföretag som är licensierade i andra länder och genom spel i gemensamma pooler.12 Det finns tre (huvudsakliga) alternativ för den framtida regler- ingen av poolspel på hästar, vilka är följande. •Alternativ 1 handlar om ett bevarande av det statligt kontroller- ade monopolet på vadhållning på hästar i form av poolspel. •Alternativ 2 innebär en partiell liberalisering i form av ett erbju- dande om en exklusiv licens för tillhandahållande av poolspel på hästkapplöpningar, där intresserade kan lämna anbud för rätten att erbjuda spel. Exempelvis använder denna modell i förhållande till sina poolspel. Den nederländska spelmyndighet- en har utlyst en femårig ensamrättslicens för att erbjuda spel på hästlopp som arrangeras av the Dutch Trotting and , liksom på internationella hästlopp. •Alternativ 3 består av ett licenssystem, antingen med ett begrän- sat antal licenser likt tillhandahållandet av landbaserade kasinon i (sju stycken), eller med ett obegränsat antal licenser. Rätten att erbjuda hästvadhållning kan då bli en del i ett spelföre- tags licens att anordna och tillhandahålla andra typer av vadhåll- ning. Upphandlingen enligt modell 2 måste naturligtvis följa gällande upp- handlingsregler, inklusive de riktlinjer som följer av avgöranden, men kan utformas på olika sätt och kan förenas med krav på ett ”minimipris” för den exklusiva rättigheten. Exklusiva rättigheter tilldelas genom på förhand fastställda an- budskriterier. En sådan exklusiv rättighet att erbjuda hästvadhåll- ning kommer att vara tidsbegränsad.13 Det kan t.ex. röra sig om en sju- eller tioårsperiod. Rättighetsinnehavaren skulle vara skyldig att betala ansökningsavgifter och andra avgifter men får behålla över- skottet. ATG och hästsportens organisationer skulle, likt andra in- tressenter, ha möjlighet att ansöka om att tilldelas denna ensamrätt. 12ATG har samarbetsavtal med bl.a. Norsk Rikstoto () och PMU (). Av- talen innebär att ATG t.ex. kan ta emot insatser från svenska spelare i norska poolspel – omvänt kan norska spelare genom Rikstoto delta i svenskt poolspel på svenska hästtävlingar. 13Som exempel kan nämnas att rätten att bedriva National Lottery i och land- baserade kasinon i som utgångspunkt är begränsade till . Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? I alla tre modellerna, bör spelföretagen kunna träffa överenskom- melser med spelföretag i andra länder rörande gemensamma poolspel. Det kan dock finnas en risk med att erbjuda en exklusiv rättig- het eller ett licenssystem (alternativ 2 och 3) eftersom det finns en möjlighet att spelföretags förstahandsintresse kommer att vara att få tillgång till de svenska spelarna och att de i mindre utsträckning är intresserade av att erbjuda poolspel på svenska hästtävlingar. Detta bör ses mot bakgrund att av utvecklingen av poolspel på hästtävlingar i monopolmodeller har minskat i många länder. Detta trots det faktum att det t.ex. i och funnits ett förbud mot tillhandahållande av vadhållning med fasta odds och där poolspelet således har varit den enda spel- formen som har varit tillgänglig, åtminstone legalt sett. I ett ”obegränsat” licenssystem (modell 3) kan det också finnas en risk för att de erbjudna poolerna på svenska hästtävlingar blir för små och inte tillräckligt attraktiva för spelare. Större pooler kan skapas genom ingående av samarbetsavtal med utländska spelföre- tag om att erbjuda gemensamma poolspel. 11.6.4Svensk Travsport och förslag till ny marknadsstruktur Utredningen har i kapitel 4 berört det förhållandet att ATG i dags- läget har rätten till ett antal nödvändiga faciliteter för att anordna vadhållning på hästar. Hit hör ljud- och bildrättigheter, den s.k. sport- databasen,14 tillgång till banor och en väl inarbetad spelpoolsmodell. Detta får till följd att det blir dyrt och resurskrävande för andra aktörer att skaffa eller bygga upp motsvarande faciliteter. Svensk Travsport (ST) och (SG) har i diskussioner med utredningen framfört ett antal förslag som bl.a. adresserar frågan om hur det ska vara möjligt för andra spelföretag än ATG att verka på den svenska spelmarknaden. Som huvudpunkter har ST och SG därvid angett följande. 14 Den s.k. sportdatabasen innehåller uppgifter om samtliga svenska trav- och galopphästar samt utländska tävlingshästar (gästhästar). Uppgifter till databasen inhämtas om bl.a. förutsätt- ningar, hästar, personer och bolag, trav- och galoppsällskap, tävlingar, tävlingsdagar, resultat och banor. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? •ATG blir ett renodlat spelföretag. •Alla licenshavare (inkl. ATG) får anordna spel på samtliga spel- former, på samma villkor. •ST och SG ”sätter” tävlingskalendern i samt ackrediterar utländska tävlingar för spel i : –På kvalitativa, konkurrensneutrala och icke-diskriminerande grunder/krav (alla som uppfyller kraven ska ackrediteras). –Licenstagare och utländska tävlingsarrangörer kan, mot betal- ning, ansöka om att få utländska tävlingar ackrediterade. •ST och SG uppställer kvalitativa, konkurrensneutrala och icke- diskriminerande grunder/krav för antagande av banor samt an- ordnande av tävlingar i på vilka spel får hållas. •ST och SG lämnar tillgång till sportdatabasen samt ljud- och bild- rättigheter från tävlingar till licenstagare och andra intressenter (t.ex. media och banorna) i kommersiellt intressanta paket, mot betalning, och på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. •ST och SG samt banorna lämnar tillträde till banor för reklam, sponsring, spel m.m. på konkurrensneutrala och icke-diskrimine- rande grunder/villkor. För ATG är det vidare väsentligt att den nya spelregleringen säker- ställer finansiering av trav- och galoppsporten. Detta kan göras på olika sätt.15 –Spelbolag som erbjuder spel på hästar i ska till staten er- lägga en typ av marknadsavgift på en viss procent av omsättning- en från all spelverksamhet, alternativt på spelverksamhet speci- fikt från spel på hästar, och som sedan återförs till trav- och galoppsporten. –Spelbolag som erbjuder spel på hästar bidrar till finansieringen genom att det i lagen fastställs att dessa spelbolag ska betala en procentsats av bruttoomsättningen eller på de vinster som gene- reras från spelet. Dessa medel återförs till trav- och galoppsporten. 15 Skrivelse till . Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? för onlinespel () ställer sig positiv till det för- slag som ventilerats av hästnäringen (ST, SG och ATG) syftande till att flytta över bl.a. huvudmannaskapet av speltotalisatorn från ATG till ST och SG.16 Syftet är att kunna erbjuda fler operatörer tillgång till totalisatorn, liksom tjänster som ofta efterfrågas i spelsamman- hang, som t.ex. streaming av loppen. vill betona att den ersätt- ning som operatörerna ska ge till ST och SG för utförda tjänster ska bestämmas på marknadsmässiga villkor. Detta främjas bäst genom en fullständig åtskillnad mellan sporten (ST och SG) och spelet (ATG). Av integritets- och konkurrensskäl förordar en avknoppning av ATG. Om inte separering av ägar- skap och operatör kan ske befaras starkt snedvriden konkurrens uppstå till men för övriga licensierade operatörer inom övriga pro- dukter. Därför anser att, även om en separering inte kan säker- ställas, så bör nuvarande situation för hästsporten behållas och där- med för stunden exkluderas från omregleringen. Ett lika viktigt steg för att säkra marknadsmässigheten är att tillämpa avtalsfrihet. Operatörer som väljer att avstå från avtal med ST och SG ska ändå tillåtas erbjuda spel på ST- och SG-lopp, men givetvis utan den serviceleverans som följer av ingångna avtal. invänder mot att ST och SG ges myndighets roll att avgöra vilka hästlopp som ska tillåtas vara spelbara. Detta gäller i synnerhet spelobjekt utanför . Enligt ska den ersättning speloperatörerna ger till hästnäring- en alltid vara sprungen ur frivilliga avtal, exempelvis vad gäller sänd- ningsrättigheter och sponsring. Således kan inte någon obligatorisk ”levy” förekomma, dvs. en av staten påbjuden procentsats för spel på hästar. 16 Yttrande till . Det bör framhållas att förslaget rörande totalisatorn inte längre vidhålls av ST och SG. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? 11.6.6Utredningens bedömningar och förslag Ett av de områden där särskilda skyddsaspekter ofta åberopas är hästsporten. Det görs, helt korrekt, gällande att om folk slutar att spela på hästar och i stället spenderar sina pengar på andra spelfor- mer kommer hästsporten att bli lidande och många arbetstillfällen riskeras. Inte sällan hörs argumentet att arbetstillfällen och kultur- värden m.m. riskerar att förloras, vilket automatiskt innebär att staten bör skydda hästsporten. Internationellt sett har det t.ex. hävdats att kasinon och automatspel ska förbjudas i områden där det finns många som spelar på hästar. Problemet med denna argumentation är inte enbart att regeringen då lägger sig i konsumentens valmöjligheter och diskriminerar vissa spelformer utan att regeringen då också antar en princip som i förlängningen innebär att man måste förbjuda alla former av automatiseringar och tekniker för att sänka priser som leder till att vissa arbetstagare riskerar att bli utan arbete. Det mest rimliga argumentet för att särbehandla hästsporten i konkurrenshänseende är att det är mer kostsamt att tillhandahålla spelmöjligheter på hästar än på andra spelformer. Detta skulle kunna förklara varför hästsporten har svårare att konkurrera med andra spelformer, och stöd eller skydd skulle därför vara välförtjänt. Sam- tidigt är detta inte skäl nog för särbehandling – många företag på olika marknader misslyckas när andra aktörer tillhandahåller ersätt- ningsprodukter till ett lägre pris. Att använda lagstiftningen för att skydda existerande affärsverk- samhet är en form av protektionism. Det finns tveklöst situationer där politiker gör bedömningen att protektionism är rätt, åtminstone ändamålsenlig eller i varje fall politiskt oundviklig. Det är emeller- tid viktigt att vara tydlig med att om spelmöjligheter ska bli före- mål för restriktioner, för att förhindra substitution från existerande spel, så är det detta som är det riktiga skälet. Vad som typiskt sett sker är att befintliga aktörer – på goda grunder – inte argumenterar för att en omreglering vore dålig för dem, utan för samhället i stort. Det är också värt att notera att spelföretag frekvent gör sig skyldiga till att dölja sin protektionistiska agenda bakom en retorik om socialt ansvarstagande. Det är inte alls ovanligt att spelsektorn offentligt och högljutt oroar sig för hur illa det kommer att bli när det gäller Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? problemspelande om konkurrenterna ges ökade möjligheter att till- handahålla sina tjänster och produkter till allmänheten.17 Sammantaget menar utredningen att en ändrad reglering avseende spelet på hästar rymmer en mängd dimensioner, inte minst av poli- tiskt slag. En del av dessa hade bättre fått sin lösning genom regel- rätta förhandlingar mellan berörda parter. Något sådant mandat har utredningen inte haft utan har begränsat sig till möten där parterna har fått framföra sina synpunkter. En inbyggd begränsning i utred- ningens möjligheter att lämna olika förslag har varit det förhållandet att ATG är privatägt, låt vara under statlig kontroll. Under utredningsarbetets gång har det framförts att frågan om spel på hästar är så komplicerad att det är bättre att lämna vadhåll- ning på hästar utanför en omreglering. Utredningen delar inte helt denna uppfattning, men konstaterar att nämnda begräns- ningar har medfört att förslagen rörande den framtida hästvadhåll- ningen i allt väsentligt har fått utformas efter det som utredningen bedömer kommer att fungera på en omreglerad spelmarknad. Över- väganden av rent politiskt slag har därmed inte varit avgörande. Det är uppenbart att ST och SG inte vill behålla det nuvarande mono- polet på hästvadhållning. Inte minst talar de aviserade planerna på internationell expansion och önskan att söka licens för andra spel- former starkt emot ett sådant vägval. Det är, inte minst ur EU-rättslig synpunkt, uteslutet att låta ATG expandera till andra spelsektorer med ett fortsatt bibehållet monopol på hästvadhållning. Det har, som anförts i föregående avsnitt, under utredningens arbete framhållits av många att de möjliga alternativen är så komplexa att det vore bättre att behålla monopolet för vadhållning på hästar. Upprätthålls monopolet att erbjuda poolspel på hästtävlingar och behålls ”förbudet” mot att erbjuda spel till fasta odds finns det f.ö. i princip inga incitament att förändra gällande skattesats för ATG (att detta skulle kunna komma att aktualisera frågor om statsstöd i relation till andra aktörer med lägre skattesatser är en annan sak. Den frågan är i ett sådant läge av underordnad betydelse eftersom 17 , Gambling and the Public Interest, Westport: Praeger, 2003, s. 114 ff. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? ATG, åtminstone , kontrolleras av staten som knappast skulle göra invändningar mot att den själv drabbas av olika skatte- nivåer). Inte heller alternativ 2, innebärande en partiell liberalisering i form av ett erbjudande om en exklusiv licens för tillhandahållande av spel på hästar där intresserade kan lämna anbud för rätten att erbjuda sådant spel, framstår som framkomlig. Bortsett från ett tämligen komplicerat upphandlingsförfarande och svårigheterna med att sätta ett eventuellt ”minimipris” är det svårt att se hur denna modell skulle gynna hästsporten, åtminstone direkt. Licensavgiften m.m. skulle tillfalla staten, som i och för sig skulle kunna fördela denna till hästsporten. Härtill kommer att övervägande skäl talar för att licensen – med hänsyn till tillgången på de tidigare nämnda nödvän- diga faciliteterna – skulle ges till ATG eller något annat av häst- sporten ägt företag. Alternativ 2 skulle därför kunna beskrivas som att man ersatt ett monopol med ett system som är lika statiskt, men klätt i en annan kostym. Vare sig alternativ 1 eller 2 skulle enligt utredningens bedömning ha några positiva effekter på strävan att kanalisera spelandet till i reglerade alternativ. Återstår således alternativ 3. Eftersom det i utredningens direk- tiv angetts att alla spelföretag ska kunna få licens om de uppfyller de krav som ställs i lagen är det inte aktuellt att begränsa antalet licenser. Detta skulle också vara förödande för kanaliseringsmålet. Fråga uppkommer då vilka särskilda krav som ska ställas för att er- hålla en licens på hästvadhållning. Skatt eller avgift till trav- och galoppsporten Utredningens förslag: Spelföretag ska – utöver spelskatten – inte behöva betala någon särskild skatt eller avgift till hästsporten för att kunna erbjuda vadhållning på hästar. Sedan den hästpolitiska utredningens betänkande En svensk häst- politik (SOU 2000:109) och den därpå följande regeringsskrivelsen /04:54 Handlingsplan för åtgärder inom hästsektorn har det inte lämnats några särskilda övergripande politiska riktlinjer för häst- sportens allmänna utveckling. Som framhålls i den nämnda Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? skrivelsen är hästsektorn integrerad i många av fastställda politikområden, bl.a. landsbygdspolitiken, miljöpolitiken och djur- politiken. Miljö- och jordbruksutskottet framhöll i sitt betänkande 2003/04:MJU15 (s. 10 f.) följande. Inom ramen för dessa områden pågår ett arbete för en hästsektor som karaktäriseras av en god utveckling med särskild fokus på hästens be- tydelse på landsbygden, hästens betydelse för barn, ungdomar och handikappade, övrig fritidsverksamhet samt goda kunskaper i hästhåll- ning. Hästen har en stor social, kulturell och ekonomisk betydelse i det svenska samhället. Uppskattningsvis en tredjedel av den svenska befolkningen har kontakt med hästar och verksamhet relaterad till hästhållning. Hästsektorn omsätter , enligt den hästpolitiska utredningens bedömning. Det är betydelsefullt ur många perspektiv att förutsättningarna för sektorn utvecklas och tas till vara. En stor del av den hästrelaterade verksamheten bedrivs i landsbygden, och många gårdar bedriver hästverksamhet som komple- ment till den huvudsakliga sysselsättningen. Det direkta nyttjandet av hästen såväl som sekundära effekter, t.ex. foderproduktion, ger hästen en avsevärd betydelse i samhället. Hästsport är en av mest popu- lära fritidssysselsättningar och har en bred tillgänglighet i jämförelse med hästsporten i flera andra länder. Verksamheten inom sektorn kan i hög grad beskrivas som en folkrörelsebaserad näring. Det är den sport- sliga bredden som skapar förutsättningar för en konkurrenskraftig elit som internationella framgångar skapar förebilder, vilka spelar en stor roll för det individuella intresset för hästsport. Denna utredning har inte till särskilt uppdrag att se över vad alla spelintäkter i sin tur ska finansiera. är det klart att spel- regleringen i detta avseende ska uppfylla de ändamål som anges i direktiven, nämligen att statens verksamhet och allmännyttiga ända- mål bevaras i så hög utsträckning som möjligt. Enligt utredningens mening faller emellertid hästsporten inte inom någon av dessa kate- gorier. Det får dock hållas för visst att omregleringens effekter för hästsporten måste beaktas i nästan lika hög grad som dess effekter för statens verksamhet och allmännyttiga ändamål. Det finns olika modeller för den framtida finansieringen av häst- sporten. ST/SG har som redovisats i avsnitt 11.6.4 anfört att detta kan göras på olika sätt: –Spelbolag som erbjuder spel på hästar i ska till staten er- lägga en typ av marknadsavgift på en viss procent av omsättningen från all spelverksamhet, alternativt på spelverksamhet specifikt Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? från spel på hästar, och som sedan återförs till trav- och galopp- sporten. –Spelbolag som erbjuder spel på hästar bidrar till finansieringen genom att det i lagen fastställs att dessa spelbolag ska betala en procentsats av bruttoomsättningen eller på de vinster som gene- reras från spelet.