sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — är emellertid tänkt att vara huvudman för den föreslagna institutionen, vilket innebär att regeringen skulle sakna möjligheter att styra uppföljningen. Redan av den anledningen är den föreslagna institutionen inte lämplig som uppföljningsmyndighet. Uppföljningsuppdraget är särpräglat av flera skäl, vilket talar för att det bör hanteras av en självständig myndighet. Det kunskaps- höjande och stödjande uppdraget kräver ett utåtriktat påverkans- arbete gentemot kommuner, landsting och statliga myndigheter. Uppdraget att följa och rapportera utvecklingen till regeringen kräver däremot ett mer analytiskt arbetssätt och en kompetens att kunna använda och utvärdera olika metoder för insamling, bearbet- ning, analys och presentation av data. Således krävs flera sinsemellan relativt olikartade arbetssätt, vilket kan kräva att myndigheten inom sig har tillgång till specialistkompetens på flera områden. Förutom att uppdraget kräver olikartade arbetssätt är uppdraget också av andra skäl särpräglat. Uppdraget kräver insikter och kun- skaper inte enbart om själva minoritetspolitiken utan även inom flera olika sektorsområden. Uppdraget kräver kunskaper i hur och statlig förvaltning fungerar och en kompetens att tolka och tillämpa såväl svensk lagstiftning som internationella konventioner och praxis. Detta förutsätter i sin tur kunskaper i juridisk metod. Slutligen bör den föreslagna uppföljningsmyndigheten ha språk- och kulturkompetens beträffande de nationella minoriteterna och minoritetsspråken. Om en särskild myndighet bildas kommer den att från början kunna utveckla en myndighetskultur som grundas på uppdraget, vilket enligt utredningens mening innebär betydande fördelar. Myndigheten skulle kunna utveckla en tydlig yrkesroll och utarbeta en strategi för kompetensförsörjningen. Uppföljning av minoritetslagen m.m. Om en särskild myndighet bildas finns dessutom möjlighet för regeringen att direkt utse myndighetens ledning. Detta är särskilt viktigt med hänsyn till verksamhetens särprägel och behovet av en målinriktad styrning. Med en särskild myndighet bör även reger- ingens möjligheter att följa upp resultatet förbättras väsentligt. Myndighetens roll och uppdrag kommer även att bli tydligare gent- emot kommuner, landsting och övriga målgrupper. Regeringen bör i samband med inrättandet av den nya myndig- heten säkerställa att det görs en analys av uppdragets mål och inrikt- ning och att detta sker i en direkt dialog med de berörda nationella minoriteterna. Uppdraget till uppföljningsmyndigheten att vara en pådrivande motor för att minoritetslagens skydd och rättigheter får genomslag i hela landet måste göras tydligare. Det bör med andra ord lämnas ett tydligare uppdrag att främja minoritetspolitikens genomslag, särskilt med avseende på grundskyddet. Som konsta- terats ovan behövs även en tydlig och dokumenterad målformulering och analys av arbetet med att redovisa minoritetspolitikens utveck- ling till regeringen. Regeringen bör i samband med inrättandet av den nya myndig- heten även överväga behovet av utökade resurser till uppföljningen och samordningen. Av kostnads- och effektivitetsskäl skulle reger- ingen dessutom kunna överväga en lösning med en värdmyndighet för den nya myndigheten. En sådan lösning innebär att en större myndighet ger en liten myndighet ett mer eller mindre omfattande stöd. Stödet kan ges enligt lag eller förordning eller genom regerings- beslut, främst regleringsbrev. Statskontoret gjorde i samband med ett regeringsuppdrag en genomgång , och konstaterade att det stöd som lämnades av värdmyndigheter varierade. I en del fall svarade värdmyndighetens personal för all handläggning och administration samt tillhandahöll myndigheten lokaler och IT-stöd. I andra fall var stödet mer begrän- sat och innebar att värdmyndigheten tillhandahöll lokaler och viss administration. Kostnaderna för värdmyndigheten finansierades i vissa fall genom att värdmyndigheten fakturerade den andra myndig- heten och i andra fall svarade värdmyndigheten via sitt eget anslag för kostnaderna (Statskontoret, 2000, s. 22 och 23). Ett exempel på en värdmyndighetslösning är , för vilken numera är värdmyndighet. leds av en nämnd som utses av regeringen. Uppföljning av minoritetslagen m.m. och sköter administrativa och handläggande uppgifter åt Valmyndig- heten, medan dess kanslichef utses av i samråd med myndigheten. Fördelen med att inrätta en värdmyndighet för den nya upp- följningsmyndigheten skulle vara, att regeringen kan utse den nya myndighetens ledning och att myndigheten kan arbeta i eget namn, som myndigheten skulle bli mindre sårbar och mer kost- nadseffektiv. Om regeringen beslutar sig för en lösning med en värdmyndighet för den nya uppföljningsmyndigheten skulle och folkminnen kunna vara ett lämpligt alternativ. Utredningen föreslår i avsnitt 10.2.2 ett uppdrag till institutet att utreda formerna för språkcentrum för meänkieli och finska, som skulle ligga under institutet som ansvarig språkmyndighet. Detta på samma sätt som är ansvarigt för . Ett sådant språk- centrum skulle i det fallet på likartat sätt vara lokaliserat i språk- området för meänkieli. En geografisk samlokalisering av språkcentrum för meänkieli och den nya uppföljningsmyndigheten skulle kunna vara i linje med det som konstaterat i sitt betän- kande För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1), nämligen att staten som arbetsgivare behöver ta ett större ansvar för landsbygdernas utveck- ling. Det skulle å ena sidan kunna innebära ökade kostnader för resor men å andra sidan lägre kostnader för t.ex. lokaler. Sammantaget skulle en samlokalisering stärka såväl myndighetens kunskap om som förståelse för förutsättningarna för sin roll som pådrivande motor i förverkligandet av den nationella minoritetspolitiken. Landets länsstyrelser har i uppdrag att redovisa hur de har tillämpat minoritetslagen i sina interna och externa insat- ser utifrån målet för minoritetspolitiken, samt att redovisa sam- arbetet med andra berörda myndigheter och de åtgärder som har vidtagits för att stödja kommunernas arbete med dessa frågor. Detta uppdrag bör kvarstå även med en särskild uppföljningsmyndighet. Länsstyrelserna bör även kunna bistå en sådan myndighet. Det står också i överensstämmelse med vad regeringen anfört i förarbetena till minoritetslagen (se prop. 2008/09:158, s. 49). Uppföljning av minoritetslagen m.m. 5.3Överklagande av beslut och enskildas möjligheter att få en rättighetsprövning Utredningen ska enligt direktiven analysera möjligheterna för enskilda att få sina rättigheter enligt minoritetslagen och angrän- sande föreskrifter tillgodosedda med nuvarande ordning, samt över- väga behovet av att införa en möjlighet till om- och överprövning av beslut. 5.3.1Hur ser situationen ut ? Bedömning: Det saknas möjlighet för en enskild person som tillhör de nationella minoriteterna att genom överklagande få en prövning av om personens rättigheter har blivit tillgodosedda i ett enskilt fall. Det finns inte heller någon myndighet som bedriver systematisk tillsyn av tillämpningen av minoritetslagen. De sektorsmyndigheter – Inspektionen för vård och omsorg respektive Skolinspektionen – som har tillsynsansvar för äldre- omsorgen respektive skolväsendet bedriver inte någon egen- initierad tillsyn särskilt inriktad mot de nationella minoriteternas rättigheter. Det blir därför i praktiken enskilda personer som får initiera en granskning genom anmälningar till tillsynsmyndigheter. Möjligheten för enskilda att göra anmälningar till dessa myndig- heter utnyttjas i liten utsträckning. Minoritetslagen och frågan om tillsyn Minoritetslagen innehåller varken bestämmelser som ger enskilda möjlighet att överklaga beslut eller bestämmelser om tillsyn. Den uppföljning som i och bedriver får inte innefatta beslut om åtgärder som syftar till att åstad- komma rättelse av en annan myndighet. Detta innebär exempelvis att uppföljningsmyndigheterna inte får kritisera enskilda kommuner för bristande efterlevnad av minoritetslagen. Uppföljningsmyndig- heterna kan därmed inte göra någon prövning i det enskilda fallet av om enskilda personer fått sina rättigheter tillgodosedda. Uppföljning av minoritetslagen m.m. Regeringen diskuterade innebörden i begreppet tillsyn i skrivelsen En tydlig, rättsäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79). Regeringen gjorde bedömningen att begreppet främst bör användas för verksam- het som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsyns- objekt2 uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande före- skrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. I skrivelsen går regeringen igenom ett antal olika slags ingripanden som kan aktualise- ras, såsom utfärdande av varning, föreläggande om att vidta åtgärder, att staten vidtar rättelse på den ansvariges bekostnad, återkallelse av tillstånd, förbud mot att driva verksamhet, beslut om sanktionsavgif- ter samt föreläggande om vite (se skr. 2009/10:79 s. 14 och 43–49). Tillsyn kan således enkelt uttryckt handla om att en myndighet granskar huruvida en viss verksamhet som bedrivs av en aktör, exempelvis en kommun, följer de lagar eller andra föreskrifter som gäller för verksamheten. I begreppet kan ingå att tillsynsmyndig- heten får vidta olika slags tvångsåtgärder för att säkerställa att lagarna eller föreskrifterna följs. Regeringen noterade i propositionen till minoritetslagen att det fanns förslag om att införa tillsyn i betänkandena från utredningen om finska och sydsamiska språken (SOU 2005:40 respektive 2006:19) och promemorian Nationella minoritetsspråk vid domstolar och myndigheter (Ds 2008:26). Regeringen bedömde emellertid att det inte var aktuellt att införa s.k. operativ tillsyn, dvs. tillsyn med sanktionsmöjligheter, på minoritetspolitikens område. En lösning med uppföljning valdes i stället. Regeringen konstaterade dock att frågan om tillsyn fick väckas på nytt om det inte var tillräckligt med uppföljningsansvar (prop. 2008/09:158, s. 48–49). Beslut som fattas av fullmäktige i kommuner och landsting kan med stöd av kommunallagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:200). Detsamma gäller beslut av bl.a. nämnder som inte är av 2 ”Tillsynsobjekt definieras av som ”de verksamheter, produkter eller anläggningar, dvs. de enheter som är föremålet för och bedöms enligt de av staten fastställda normerna” se SOU 2002:14, s. 143. Uppföljning av minoritetslagen m.m. rent förberedande eller verkställande art. Prövningen tar sikte på om beslutet fattats i laga ordning, om det avser något som är en kom- munal angelägenhet samt om beslutsorganet hållit sig inom sina befogenheter. Därtill kan prövas om beslutet står i strid med lag eller annan författning. Ett överklagat beslut kan inte ändras utan endast upphävas av domstolen. En enskild person som tillhör de nationella minoriteterna och som anser att exempelvis en kommun inte i tillräcklig utsträckning har beaktat hans eller hennes rättigheter kan med andra ord inte få ett förmånligare beslut genom att begära lag- lighetsprövning. Regeringen har lämnat förslag till en ny kommunallag som före- slås träda i kraft . Bestämmelserna om laglighets- prövning föreslås emellertid finnas kvar i huvudsak oförändrade i den nya lagen (se prop. 2016/17:171, s. 251–265). Beslut och tillsyn inom förskola och skolväsendet i övrigt Enligt skollagen gäller ett generellt överklagandeförbud. Utgångs- punkten är alltså att beslut inte får överklagas. I 18 kap. i skollagen finns ett antal undantag från förbudet. Inget av dessa undantag är tillämpliga för beslut som rör rätten till förskola på minoritetsspråk eller modersmålsundervisning i grundskola och gymnasieskola. Bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. skollagen. Skolinspek- tionen är tillsynsmyndighet för skolväsendet, inklusive förskolan, i den mån inte tillsynen är en uppgift för en annan myndighet. Kom- munerna har ansvar för tillsyn av förskolor som drivs av privata huvudmän (om privata huvudmäns skyldigheter enligt minoritets- lagen, se avsnitt 6.1.2). Skolinspektionen och i vissa fall kom- munen) ska inom ramen för tillsynen lämna råd och vägledning. Om den granskade verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten får tillsynsmyndigheten bl.a. förelägga huvudmannen att fullgöra sina skyldigheter eller, vid mindre allvarliga överträdelser ge huvudmannen en anmärkning. får avstå från att ingripa om överträdelsen är ringa, huvudmannen vidtar nödvändig rättelse eller det i övrigt finns särskilda skäl mot ett ingripande. Uppföljning av minoritetslagen m.m. Ett föreläggande från tillsynsmyndigheten får förenas med vite. Om det är fråga om en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen ska Skolinspektionen förena föreläggandet med vite om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Skolinspektionen får även under vissa omständigheter besluta om att staten på bekostnad av en kommun eller ett landsting ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Om det finns allvarlig risk för barns eller elevers hälsa eller säkerhet eller ett sådant beslut av annan särskild anledning inte avvaktas får Skolinspektionen tillfälligt besluta att verksamheten helt eller delvis inte får drivas vidare. Skolinspektionen bedriver regelbunden tillsyn i skolorna. Tillsyn av förskolan bedrivs dock endast på huvudmannanivå och inte inne i verksamheten. Verksamheterna granskas utifrån ett antal s.k. kritiska faktorer. I det nuvarande bedömningsunderlaget för förskolan ingår den kritiska faktorn huruvida huvudmannen ser till att förskolan medverkar till att barn med annat modersmål än svenska får möjlig- het att utveckla både det svenska språket och sitt modersmål. Bedömningsunderlaget utgår alltså från den allmänna bestämmelsen i skollagen om modersmål i förskolan, men däremot inte från regler- ingen i 17 § minoritetslagen. Bedömningsunderlagen för grund- och gymnasieskolan innehåller kritiska faktorer som tar sikte på moders- målsundervisning generellt. Skolinspektionen genomför även tematiskt inriktade kvalitets- granskningar. gjordes en sådan avseende modersmålsunder- visning och tvåspråkig undervisning i de nationella minoritetsspråken (Skolinspektionen, 2012). Skolinspektionen har även genomfört en riktad tillsyn 2011 när det gällde rätten till förskoleplats på minori- tetsspråk inom förvaltningsområdena. I den riktade tillsynen konsta- terades brister i en stor andel av kommunerna och varje granskad kommun fick ett beslut (se Skolinspektionen, 2011, s. 4 och 6–13). Skolinspektionen bedriver inte någon egeninitierad tillsyn med särskild inriktning mot de nationella minoriteternas rättigheter. I övrigt initieras Skolinspektionens ärenden genom att enskilda gör anmälningar till myndigheten. Enligt vad utredningen erfar sker sådana anmälningar kopplade till de nationella minoriteternas rättig- heter endast i begränsad utsträckning. Uppföljning av minoritetslagen m.m. Beslut och tillsyn inom äldreomsorgen Beslut om insatser med stöd av socialtjänstlagen, inklusive insatser inom äldreomsorgen, fattas med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Sådana beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet om de närmare formerna för biståndet, exempelvis vilket äldre- boende en person erbjuds plats i, utgör en del av verkställigheten av beslutet och kan därför inte överklagas. Inspektionen för vård och omsorg () är tillsynsmyndighet för den verksamhet som bedrivs inom , inklusive äldre- omsorgen. har även ansvar för tillsyn över hälso- och sjukvård, hälso- och sjukvårdspersonal, och verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Tillsyn av bl.a. äldreomsorg regleras i 13 kap. socialtjänstlagen. ska inom ramen för tillsynen lämna råd och ge vägledning, kon- trollera att brister och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen samt informera och ge råd till allmänheten. får förelägga den som ansvarar för verksamheten, exem- pelvis en kommun, att avhjälpa missförhållanden som har betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till. Ett sådant beslut får förenas med vite. Vid allvarliga missförhållanden där föreläggandet inte har följts får , gentemot kommuner, förbjuda fortsatt verksamhet. Vid missförhållanden som innebär fara för enskildas liv, hälsa eller personliga säkerhet i övrigt, får meddela ett sådant förbud utan föregående föreläggande. kan även enligt 16 kap. socialtjänstlagen ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att en kommun ska åläggas att betala en särskild avgift. En sådan avgift kan dömas ut om kommunen inte inom skälig tid lämnar bistånd med stöd av socialtjänstlagen enligt ett beslut som kommunen fattat eller enligt en domstols dom, exem- pelvis i form av bistånd till en äldre person. bedriver inte någon egeninitierad tillsyn med särskild inriktning mot nationella minoriteters rättigheter. Myndig- heten har som framgår ovan ett omfattande tillsynsområde. Enligt uppgift från myndigheten fastställs vilka tillsynsinsatser som ska prioriteras i myndighetens tillsynsplan som utgår från en riskanalys. Enligt har riskanalysen inte indikerat den enskildes rätt Uppföljning av minoritetslagen m.m. till äldreomsorg på samiska, finska eller meänkieli som ett risk- område. Tillsynsplanen omfattar därför inga särskilda till- synsaktiviteter i syfte att granska detta. Utöver den egeninitierade tillsynen kan frågan om de nationella minoriteternas rättigheter bli föremål för granskning på grund av inkomna klagomål. Enligt uppgift från hade det endast inkom- mit ett fåtal klagomål –2016 där det specifikt framgick av anmälan att det rörde personer som tillhörde någon av de nationella minoriteterna3, bl.a. ett ärende som rörde äldreomsorg på samiska där kritiserat och ställt vissa krav på socialnämnden. Det finns två centrala myndigheter som utöver tillsyn över andra myndigheters verksamheter; ombudsmän () och Justitiekanslern (). Myndigheterna genomför inspektioner och handlägger klagomål från enskilda. De har möjlighet att väcka åtal och utdela kritik. Deras uttalanden kan fungera vägledande för övriga myndigheters rättstillämpning. JO har i ett ärende prövat en anmälan om att socialförvaltningen i en kommun i förvaltningsområdet för samiska och meänkieli inte kunde se till att en person fick insatser från av personal som behärskade samiska. JO konstaterade bl.a. att en orsak som förts fram i ärendet var att det inte fanns personal som kunde språket och att utredningen gav vid handen att förvaltningen var medveten om sina skyldigheter. JO förutsatte att förvaltningen på bästa möjliga sätt strävade efter att uppfylla aktuella bestämmelser på området och avslutade ärendet utan kritik (se Justitieombuds- mannens beslut , dnr 7179-2009). Såväl JO som JK har ett omfattande verksamhetsfält eftersom deras tillsyn omfattar i princip samtliga myndigheter. Båda myndig- heterna har ett litet antal anställda i förhållande till verksamhets- fältets omfattning. De utgör dessutom s.k. extraordinära tillsyns- myndigheter, vilket innebär att deras tillsynsverksamhet inte är tänkt att ersätta andra myndigheters tillsyn. De har inte möjlighet att 3 I myndighetens ärendehanteringssystem går det inte att identifiera ärenden som rör natio- nella minoriteter. Uppföljning av minoritetslagen m.m. bedriva någon systematisk tillsyn inriktad mot tillämpningen av minoritetslagen och annan lagstiftning som ger de nationella minori- teterna särskilda rättigheter. 5.3.2Det är inte möjligt att införa en rätt att överklaga beslut Bedömning: Det fattas en stor mängd beslut som på olika sätt inverkar på de nationella minoriteternas möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda. Det är dock förenat med betydande praktiska och principiella betänkligheter att införa en rätt för enskilda att överklaga sådana beslut. Utredningen kan därför inte föreslå att det införs en överklagandemöjlighet. Det kan finnas anledning för regeringen att ta upp frågan om möjlighet att överklaga beslut som rör äldreomsorg och förskola samt grund- och gymnasieskola – för nationella minoriteter och andra – i samband med större översyner av lagstiftningen på respektive område. Tillsyn i någon form är ett lämpligare alternativ för att åstadkomma en prövning av de nationella minoriteternas rättigheter. Det ingår inte i utredningens uppdrag att lämna för- slag om tillsyn. Om utredningens förslag genomförs, men det sedan visar sig att minoritetspolitiken ändå inte får tillräckligt genomslag, måste regeringen i samband med nästa översyn av minoritetslagen utreda möjligheten att införa någon form av tillsyn. Frågan är om det är möjligt och lämpligt att ge enskilda möjlighet att till domstol överklaga beslut som berör deras rättigheter enligt minoritetslagen. Begreppet ”rättighet” är inte någon definierad juridisk term. Vad det handlar om är därför huruvida det bör införas en möjlighet att överklaga beslut som berör skyldigheter i lag för det allmänna gentemot de nationella minoriteterna. Utredningen konstaterar att en grundförutsättning för att införa en överprövning av beslut är att beslutet tar sikte på en någorlunda preciserad skyldighet för beslutsorganet och att denna skyldighet är riktad gentemot enskilda. Om det ska vara möjligt för en domstol att göra en överprövning behöver skyldigheten vara någorlunda tydligt Uppföljning av minoritetslagen m.m. angiven i lag beträffande såväl under vilka förutsättningar den ska gälla som vilket innehåll den ska ha. Det är direkt olämpligt att ge domstolar makt att överpröva demokratiskt fattade beslut som innefattar politiska lämplighets- bedömningar, ekonomiska prioriteringar eller intresseavvägningar. Detta är bl.a. förklaringen till att många kommunala beslut endast kan överklagas genom laglighetsprövning. De skyldigheter som ingår i grundskyddet är inte till sitt innehåll formulerat så att det allmänna ska ge enskilda en viss, angiven förmån eller rättighet. I 4 § minoritetslagen anges exempelvis att det allmänna ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur. Någon som tillhör de nationella minoriteterna kan därför inte i egenskap av enskild person ställa krav på exempelvis en kommun att vidta en viss åtgärd. Hur de nationella minoriteternas kultur främjas i en viss kommun är i slutänden resultatet av i första hand politiska beslut. För att en möjlighet att överklaga beslut som har anknytning till grundskyddet ska kunna införas krävs först att bestämmelserna omformuleras. Enskilda skulle behöva ges individuella förmåner och rättigheter, vilket inte är fallet . Utredningen har kommit fram till att det inte är möjligt att på ett tillfredsställande sätt reglera det lokala och regionala minoritetspolitiska arbetet i konkreta handlings- regler samt att det inte är lämpligt att införa detaljerade föreskrifter för hur ett samråd ska gå till (se avsnitt 4.2.2 och 4.3.2). Därmed kan utredningen inte heller föreslå någon möjlighet att överklaga beslut som berör grundskyddet. De skyldigheter som är knutna till förvaltningsområden får visserligen anses tillräckligt preciserade för att en möjlighet att över- klaga i och för sig skulle kunna införas. Detsamma kan sägas om rätten till modersmålsundervisning i grund- och gymnasieskola. Ytterligare omständigheter kan emellertid utgöra hinder för att göra det möjligt att överklaga beslut som rör dessa skyldigheter. Det skulle kunna tänkas att enskilda får möjlighet att begära formaliserade beslut av myndigheter i fråga om rätten att använda finska, meänkieli respektive samiska i kontakter med myndigheter. En möjlighet att överklaga sådana beslut skulle därmed också kunna införas.