sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — uppdraget om en utveck- lad översiktsplanering, möjligheten att reglera upplåtelseformer genom en bestämmelse i en detaljplan respektive privat initiativrätt – där det anges att utredaren ska lämna författningsförslag och förslag i övrigt, ”om det finns behov och bedöms lämpligt”. Vår tolkning av uppdraget är därför att vi inte ska ta ställning till om det är lämpligt att begränsa kravet på detaljplan, utan hur kravet på detaljplan ska begränsas. Kommittédirektiven anger även vissa riktlinjer för utredningens förslag i fråga om hur kravet ska begränsas: –Inriktningen ska vara att lagstiftarens krav på detaljplan begränsas men att kommunen även i fortsättningen ska kunna ställa krav på att det ska finnas detaljplan i den omfattning som gäller . –Utgångspunkten ska vara att de lagändringar som genomfördes till följd av förslagen i prop. 2014/15:60, dvs. de delar av detaljplane- kravet som genomför Seveso III-direktivet, ska gälla även i fort- sättningen. Vi tolkar kommittédirektiven som att våra förslag även bör uppfyl- la följande kriterier: Våra överväganden om kravet på detaljplan –Kravet på detaljplan bör begränsas i huvudsaklig överensstäm- melse med förslaget i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126). –Utredningens förslag bör tillgodose kraven i MKB-direktivet, SMB-direktivet och Århuskonventionen. Av direktiven framgår att uppdraget om en begränsning av kravet på detaljplan ska redovisas medan uppdra- get om en utvecklad översiktsplanering ska redovisas . görs i direktiven en koppling mellan ut- formningen av översiktsplanen och kravet på detaljplan. Bland annat sägs att kravet på detaljplan bör kunna minskas om översikts- planen i vissa avseenden görs bindande. Det har inte varit möjligt att utreda frågan om översiktsplanen kan göras bindande inom ramen för detta delbetänkande och vi uppfattar inte heller att detta skulle ha varit regeringens avsikt. Vi uppfattar inte heller direktiven som att en bindande översiktsplan skulle vara en förutsättning för att vi ska kunna lämna förslag om att begränsa kra- vet på detaljplan. Däremot konstaterar vi att de angivna tidpunkterna för redovisning innebär att det är svårt att lämna förslag om att begränsa kravet på detaljplan som förutsätter att översiktsplanen ut- formas på ett annat sätt än vad som gäller . Vi avser att återkomma till frågan om kopplingen mellan översikts- planen och räckvidden av detaljplanekravet i nästa delbetänkande. 4.2EU-rätten och internationella åtaganden begränsar hur kravet på detaljplan kan utformas Bedömning: Det finns brister i när det gäl- ler genomförandet av MKB-direktivet. Våra överväganden om kravet på detaljplan Som redovisats i avsnittet EU-rättsliga och internationella krav med relevans för utredningen (avsnitt 3.3) ger medlemskapet i EU och anslutningen till Århuskonventionen vissa förutsättningar för hur svensk rätt kan utformas. Under vårt utredningsarbete har vi kon- staterat att det finns brister i hur har genomförts i svensk rätt. Eftersom dessa förutsättningar är centrala för hur detaljplane- kravet kan utformas finns det därmed skäl att fördjupa oss i hur dessa krav ser ut. MKB-direktivet innebär att vissa projekt behöver behovsbedömas – men det finns brister i hur detta har genomförts i MKB-direktivet innehåller krav på att det ska ske en miljöbedömning av projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För att avgöra om så kan bli fallet ska en behovsbedömning göras enligt direktivet. I PBL finns bestämmelser om att en behovsbedömning ska ske, men bestämmelserna avser enbart översiktsplaner och detaljpla- ner. För att säkerställa att de projekt som anges i MKB-direktivet alltid blir föremål för behovsbedömning måste kravet även gälla ansökningar om bygglov eller förhandsbesked, om den sökta åtgär- den ska vidtas i ett område som inte omfattas av detaljplan. Vi menar att bestämmelser med sådant innehåll saknas i PBL. Bakgrunden till vår uppfattning redovisas i det följande. Enligt MKB-direktivet ska medlemsstaterna vidta alla nödvänd- iga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, bl.a. på grund av deras art, storlek eller lokalisering, blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges (artikel 2.1). För vissa projekt, som redovisas i bilaga 2 till direktivet, ska medlemsstaterna bestämma om projektet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, som bl.a. omfattar att en miljökonsekvensbeskrivning ska utarbetas (arti- kel 4.2). Detta ska bestämmas genom en granskning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlems- staten. Bedömningen av om genomförandet av ett projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte – den s.k. behovsbedöm- Våra överväganden om kravet på detaljplan ningen – ska göras i förhållande till vissa kriterier som framgår av direktivet. Eftersom MKB-direktivet i vissa avseenden genomförs genom bestämmelser i är några av de projekt som redovisas i direk- tivets bilaga 2 av särskilt intresse i detta sammanhang. Det gäller de projekt som anges i tabell 4.1. De projekt som anges i direktivets bilaga 2 har med vissa justeringar införts i 4 kap. 34 § andra stycket PBL. Det innebär att krav ställs på att planbeskrivningen till en detaljplan ska vara utförligare när det gäller redovisningen av miljökonsekvenser, om genomförandet av detaljplanen kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för de ändamål som anges i paragrafen. Våra överväganden om kravet på detaljplan MKB-direktivets krav på att vissa projekt ska miljöbedömas genomförs bl.a. genom kravet på detaljplan (4 kap. 2 § första stycket PBL), men även genom kravet på bygglov för nybyggnad (9 kap. 2 § PBL). På motsvarande sätt finns krav på bygglov för bl.a. nöjesparker, djurparker, idrottsplatser, skidbackar med liftar, kabinbanor, cam- pingplatser och småbåtshamnar som genomför andra delar av MKB- direktivet (6 kap. 1 § PBF). I samband med en ansökan om bygglov för en åtgärd, som avser ett område som inte omfattas av detaljplan, prövas bl.a. om åtgär- den förutsätter planläggning enligt 4 kap. 2 eller 3 § (9 kap. 31 § 2 PBL). Om ansökningen avser en ny sammanhållen bebyggelse av visst slag, måste kommunen pröva mark- eller vattenområdets lämp- lighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelse- miljöns utformning genom en detaljplan innan bygglov kan ges (4 kap. 2 § första stycket 1 PBL). På motsvarande sätt krävs en detaljplan om åtgärden avser ett byggnadsverk vars användning får betydande inverkan på omgivningen, förutsatt att byggnadsverket kräver bygglov och inte är ett vindkraftverk eller ett s.k. Attefallshus (4 kap. 2 § första stycket 3 PBL), om inte byggnadsverket kan prövas i samband med prövningen av ansökningen om bygglov. En prövning genom lov förutsätter att användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. De projekt som omfattas av bilaga 2 till MKB-direktivet – dvs. sådana projekt som det här är fråga om – ska behovsbedömas i för- hållande till de relevanta kriterier som anges i direktivets bilaga 3 (artikel 4 i MKB-direktivet jämförd med artikel 1.4a i ändrings- direktivet). Kravet genomförs genom bestämmelserna i bilaga 2 till förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, MKBF. Här anges i vilka fall som verksamheter och åtgärder som kräver tillstånd enligt ska anses medföra en betydande miljö- påverkan. De kriterier som anges i förordningen är inte direkt till- lämpliga vid den bedömning som sker enligt PBL när det gäller om det behövs en detaljplan för sådana projekt som omfattas av MKB- direktivet. Frågan om det var tillräckligt att pröva en åtgärd genom ett bygg- lov eller om åtgärden behövde föregås av planläggning prövades i Mark- och dom (mål nr P 6782-15), det s.k. Kolmårdenfallet. Målet avsåg en ansökan om bygglov för uppförande av en berg- och dalbana vid djur- Våra överväganden om kravet på detaljplan hade bedömt att det inte var nödvändigt att pröva markens lämplighet för en berg- och dalbana genom en detalj- plan, utan att berg- och dalbanan kunde prövas i samband med an- sökan om bygglov. Efter överklagande fann att berg- och dalbanan kunde antas medföra en betydande miljöpåverkan och att åtgärden därmed skulle ha prövats genom en detaljplan. Vid över- klagande av beslut fann mark- och miljödomstolen att användningen av berg- och dalbanan visserligen skulle få betydande inverkan på omgivningen, men att detaljplanekravet inte kunde göras gällande. Domstolen bedömde att berg- och dalbanan inte skulle medföra en betydande miljöpåverkan och att åtgärden därmed kunde prövas i samband med prövningen av ansökan om lov. Efter överklagande fann Mark- och , i likhet med mark- och miljödomstolen, att berg- och dalbanan utgjorde ett sådant byggnadsverk vars användning medför en sådan betydan- de inverkan på omgivningen att den omfattas av detaljplanekravet enligt 4 kap. 2 § första stycket 3 PBL. Till skillnad från mark- och miljödomstolen menade att upp- förandet ger upphov till frågor av sådan karaktär och omfattning – bl.a. avseende trafiksituationen och åtgärdens miljöpåverkan – och att de effekter som berg- och dalbanan förväntades få på omgiv- ningen var sådana att den kunde antas medföra en betydande miljö- påverkan. Prövningen av åtgärden kunde därmed inte göras i sam- band med ansökan om lov utan föregående detaljplanering. När det gäller frågan om huruvida berg- och dalbanan kunde an- tas medföra en betydande miljöpåverkan hänvisar Mark- och miljö- överdomstolen i domen bl.a. till MKB-direktivet: Av artikel 4 i och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kodifiering) framgår att det genom granskning från fall till fall får bedömas vilka projekt som ska bli föremål för en mer omfattande bedömning enligt artiklarna 5–10. Emellertid framgår av bilaga II punkten 12 (e) jämfört med punkten 13 (a) bl.a. att förändringar och utvidgningar av temaparker vilka kan få betydande inverkan på miljön omfattas av artikel 4. Av bilaga III framgår vilka kriterier som ska gälla vid den nyssnämnda granskningen. I bilaga III nämns bl.a. att karakteristiska egenskaper i form av störningar ska beak- tas. Vidare ska miljöns känslighet i de områden som antas bli påverkade beaktas. Vid denna bedömning ska avseende den naturliga miljöns tålig- het särskilt uppmärksammas kustområden, naturreservat och Natura 2000-områden. Ett lämpligt sätt att erhålla tillräcklig information för att Våra överväganden om kravet på detaljplan göra bedömningen kan vara att i tveksamma fall i vart fall påbörja ett detaljplanförfarande. Kolmårdenfallet visar att det kan vara svårt att avgöra om ett projekt kan medföra en betydande miljöpåverkan. Genom att Mark- och direkt i domen hänvisar till de kriterier som används i bilaga 3 till MKB-direktivet blir det uppenbart att direk- tivets bestämmelser om behovsbedömning inte har genomförts för de fall när en ansökan om bygglov ska prövas mot kravet på detaljplan. Det kan emellertid noteras att direktivet riktar sig till medlemsstater- na och att detta således inte är direkt tillämpligt inom ramen för en bygglovsprövning. Ungefär som Kolmårdenfallet prövades i Mark- och yttrade sig domstolen över promemorian Miljö- bedömningar (Ds 2016:25). Promemorian innehåller bl.a. förslag till nya bestämmelser i 6 kap. i syfte att genomföra det s.k. ändringsdirektivet. I sitt yttrande över promemorian riktar domsto- len kritik mot hur MKB-direktivet har genomförts i PBL. Av 4 kap. (2010:900), PBL, följer att kommunen i vissa fall inte i detaljplan behöver pröva ett mark- eller ett vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelse- miljöns utformning. Undantaget gäller vid uppförande av byggnadsverk, om uppförandet kan prövas inom bygglovsprövningen och användning- en av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan (se 4 kap. 2 § andra stycket PBL). Detta innebär att kommunen i samband med en bygglovsansökan för uppförande av sådana byggnads- verk måste bedöma frågan om betydande miljöpåverkan och ta ställning till om byggnadsverket kan uppföras utan reglering i detaljplan. En bygglovsansökan kan t.ex. avse en sådan anläggning som avses i 4 kap. 34 § PBL. Enligt 4 kap. 34 § PBL ska en miljöbedömning göras för vissa typer av anläggningar. Bestämmelsen har tillkommit för att genomföra artikel 4.2 och bilaga II punkt 12 i MKB-direktivet. I artikel 4 finns bestämmelser om hur den s.k. behovsbedömningen ska ske och att myndigheters bedömning ska göras tillgänglig för allmänheten. I PBL saknas bestämmelser som motsvarar kraven i artikel 4. Enligt gällande lagstiftning behöver kommunen varken genomföra en undersökning, hålla samråd eller offentliggöra sin bedömning. Detta innebär att direk- tivets implementering är otillräcklig. Den föreslagna lagstiftningen borde alltså även ange hur behovsbedömningen enligt 4 kap. 34 § PBL ska ske. Det bör också klargöras hur den nya tidsfristen avseende läns- styrelsens beslut om praktisk miljöbedömning (15 § miljöbedömnings- förordningen) ska tillämpas vid detaljplanering enligt 4 kap. 34 § andra stycket PBL. Våra överväganden om kravet på detaljplan Vi delar Mark- och kritik om att direktivet inte har genomförts fullt ut när det gäller behovsbedömningen. Vi anser däremot att bristen ligger i hur behovsbedömningen ska göras i samband med en prövning av detaljplanekravet enligt 4 kap. 2 § PBL och inte i hur den ska göras enligt 4 kap. 34 § PBL. Gällande rätt gör det möjligt att ge bygglov för ett projekt som omfattas av MKB- direktivet utan att behöver tillämpa de kriterier som ska ligga till grund för att avgöra huruvida projektet behöver miljöbedömas, vilket inte är förenligt med direktivet (artikel 1.4 a i ändringsdirektivet). I de fall då kommunen redan har bestämt att ett område ska planläggas kommer direktivet att tillämpas på rätt sätt när det gäller frågan om huruvida genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (eftersom 2 kap. 5 § PBF hänvisar till de kriterier som anges i bilaga 2 till MKBF). Motsvarande bedömning sker dock inte när det är fråga om ansökningar om bygglov och för- handsbesked, vilket vi menar är en brist. MKB-direktivet innebär att det behöver ske en behovsbedömning för projekt som avser tätortsbebyggelse De projekt som omfattas av MKB-direktivet har huvudsakligen karaktären av verksamheter och åtgärder med stor påverkan på om- givningen. I många fall kan gränsdragningsproblem uppstå i förhål- lande till mindre omfattande åtgärder som inte träffas av direktivet och som därmed inte behöver miljöbedömas. MKB-direktivet sätter således gränser för hur kravet på detaljplan kan begränsas, åtminstone så länge kraven i direktivet inte tillgodoses på något annat sätt. Resonemanget kan illustreras med ”ett projekt för tätortsbebyg- gelse”, som pekas ut i bilaga 2 till MKB-direktivet (punkten 10 [b]). Att uppföra ett enstaka nytt småhus utgör enligt vår uppfattning inte ett projekt för tätortsbebyggelse på det sätt som avses i MKB-direk- tivet. Inte heller bör så vara fallet om det handlar om ett begränsat an- tal småhus som uppförs . Är det frågan om fler småhus än så kan projektet däremot utgöra tätortsbebyggelse på det sätt som avses i direktivet, vilket medför att det behöver ske en behovsbedömning för att klargöra om genomförandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om behovsbedömningen visar att så är fallet behövs även en miljöbedömning enligt kraven i MKB-direktivet. Våra överväganden om kravet på detaljplan Eftersom många åtgärder som prövas enligt PBL kan sägas ut- göra ”projekt för tätortsbebyggelse” finns anledning att här refe- rera en rapport från EU-kommissionen1, där kommissionen har gjort vissa uttalanden om hur detta uttryck bör förstås. In interpreting the scope of (10)(b), the ‘wide scope and broad purpose’ of the should be born in mind. Conside- ration should also be given to the general objective of the Directive as expressed in Article 2(1), i.e. that ‘projects likely to have significant effects on the environment by virtue, inter alia, of their nature, size or location are made subject to [...] an assessment with regard to their effects’. Finally, it should be noted that ‘urban development projects’ are also listed under the wide ‘Infrastructure projects’ heading. The ruling of Court of in case C-332/04, Commission v , should also be taken into account. In that case, the Court concluded that a project for a cinema complex to be con- structed in an urban area fell under , point 10(b). On the basis of these considerations, it would be advisable to interpret the scope of this project category as follows: 1.Projects with similar characteristics to car parks and shopping centres should be considered to fall in (10)(b). This could be the case of bus garages for example, which are not explicitly men- tioned in the , but have similar characteristics to car parks. 2.Construction projects such as housing developments, hospitals, universities, sports stadia, cinemas and theatres should also be assumed to fall within this category. The underlying principle is that all these project categories are of an urban nature and that they may cause similar types of environmental impacts2. 3.Projects to which the terms ‘urban’ and ‘infrastructure’ can relate, such as the construction of sewerage and water supply networks, should also be included in this category. In relation to project location, the 5 Years Report3 points out that ‘based upon the broad interpretation of the Directive required by the [European Court of ], an urban development project should be seen as a project that is urban in nature regardless of its location’. This general criterion should be taken into account for projects located 1EU-kommissionen, Interpretation of definitions of certain project categories of annex I and II of the , rapport . 2Including noise and traffic-related disruption during the construction phase, traffic generation during the operational phase, land take, impairment of soil function due to sealing and visual impact. 3EU-kommissionen, ‘5 Years Report’ of 2003 on the application and effectiveness of the , COM(2003) 334 final. Våra överväganden om kravet på detaljplan outside urban areas, which should therefore be deemed to fall within (10)(b). Sammanfattningsvis anser att uttrycket ska tol- kas brett och att även projekt som lokaliseras utanför ”om- råden” omfattas av uttrycket projekt för tätortsbebyggelse. Ut- trycket får således förstås som att även projekt för sammanhållen bebyggelse som lokaliseras utanför tätorter omfattas av kraven i direktivet4. Medlemsstaterna kan besluta att tillämpa såväl en granskning från fall till fall som gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlems- staten när det gäller frågan om ett projekt bör omfattas av en miljö- konsekvensbedömning (vanligtvis benämnt miljöbedömning enligt svensk terminologi). När det gäller de ärenden som prövas enligt PBL gäller att prövningen sker från fall till fall. Vid en granskning från fall till fall ska vissa urvalskriterier i direktivets bilaga 3 beaktas. Dessa kriterier anger att hänsyn ska tas till bl.a. projektens karakteristiska egenskaper, projektens lokalisering och de potentiella effekternas typ och karakteristiska egenskaper. Vi återkommer till dessa kriterier i avsnitt 4.6.4. Vi konstaterar att förändringar av kravet på detaljplan behöver utformas med hänsyn till kraven i MKB-direktivet. Vi ser även ett behov av att samordna den terminologi som används i PBL respek- tive PBF med den som används i MKB-direktivet. Vi återkommer till detta i avsnitt 4.7. MKB-direktivet, SMB-direktivet, Sevesodirektivet och Århuskonven- tionen innehåller flera andra krav som behöver beaktas när föränd- ringar i PBL diskuteras. Det skulle föra för långt att redovisa samtliga förutsättningar i detta sammanhang, men de krav som redovisats ovan får stå som exempel på att reglerna i PBL behöver utformas med hänsyn till de krav som följer av medlemskapet i EU och internationella åtaganden i övrigt. 4 En tätort ska enligt den svenska definitionen bl.a. omfatta minst 200 invånare, jfr avsnitt 5.5.3. Våra överväganden om kravet på detaljplan 4.3Förslaget att begränsa detaljplanekravet i propositionen En enklare planprocess tillgodoser inte kraven i Bedömning: Förslaget att begränsa kravet på detaljplan i propo- sitionen En enklare planprocess är inte förenligt med kraven i MKB-direktivet och Århuskonventionen. Enligt kommittédirektiven ska utredaren bl.a. analysera hur försla- gen förhåller sig till kraven i MKB-direktivet, SMB-direktivet och Århuskonventionen. Eftersom kommittédirektiven får förstås som att kravet på detaljplan bör begränsas i huvudsaklig överens- stämmelse med förslaget i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126)5 finns således anledning att belysa det tidigare förslaget utifrån ett EU-rättsligt perspektiv. Som framgår av den följande redovisningen anser vi att det finns flera skäl som talar för att det tidigare förslaget inte är förenligt med kraven i respektive kraven i Århuskonventionen. Det tidigare förslaget är inte förenligt med kraven i MKB-direktivet Som framgått ovan (avsnitt 4.2) följer det av MKB-direktivet att det ska ske en bedömning av huruvida ett projekt för tätortsbebyg- gelse ska miljöbedömas. Vidare ankommer det på medlemsstaterna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd6 och en bedömning av deras miljöpåverkan innan tillstånd ges (arti- kel 4). I gällande rätt krävs en detaljplan för bl.a. 1.en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen (4 kap. 2 § första stycket 1), och 5Förslaget presenteras i avsnitt 3.2.2. 6Ett tillstånd definieras i MKB-direktivet som den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet (artikel 1). Våra överväganden om kravet på detaljplan 2.en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang (4 kap. 2 § första stycket 2). Dessa krav får anses utgöra ett led i genomförandet av MKB-direk- tivets krav i fråga om projekt som avser tätortsbebyggelse. Enligt förslaget i propositionen skulle kraven på detaljplan för en ny sammanhållen bebyggelse (punkt 1 ovan) och en bebyggelse som ska förändras eller bevaras (punkt 2) ersättas av ett krav på detaljplan som endast omfattar åtgärder som kräver bygglov, om användningen av ett byggnadsverk kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I propositionen görs bedömningen att förslaget är förenligt med . I bedömningen redovisas i praktiken emellertid endast hur förslaget förhåller sig till kraven i Seveso II- direktivet (prop. 2013/14:126 s. 283). Någon analys av hur försla- get förhåller sig till kraven i MKB-direktivet respektive SMB-direk- tivet redovisas varken i propositionen eller i den utredning som föregick propositionen (SOU 2013:34). Vi bedömer att den föreslagna regleringen inte är tillräcklig för att tillgodose kraven i MKB-direktivet. Ett projekt för tätorts- bebyggelse innebär inte nödvändigtvis att användningen av ett eller flera av de enskilda byggnadsverk som ingår i bebyggelsen kommer att medföra en betydande miljöpåverkan. Ett projekt som avser ett större antal bostäder medför vanligtvis enbart en begränsad omgiv- ningspåverkan, och främst då i form av miljöeffekter som trafik- rörelser, uppkomst av avfall och avlopp eller föroreningar från värmeanläggningar m.m. MKB-direktivet ställer emellertid även krav på att miljöns känslighet måste beaktas, t.ex. den naturliga miljöns tålighet.