sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Föräldraförsäkringen, och föräldrapenningen i synnerhet, har många olika och ibland motstridiga syften att uppfylla. Föräldrapenningen ger möjlighet för båda föräldrarna att skapa en nära kontakt med barnet, tillgodose barnets behov och få möjlighet att anpassa arbetslivet till föräldraskapet. Föräldraförsäkringen används även som ett instrument för ökad jämställdhet i det obetalda och betalda arbetet, genom att vara delad mellan föräldrarna och med styrmedel i form av reserverade dagar. Ambitioner om att tillgodose barns rätt till omsorg och omvårdnad av båda föräldrarna, ge möjlig- heter att kombinera arbetsliv och familjeliv oavsett arbetsförhållanden och villkor på arbetsmarknaden, uppnå högre jämställdhet mellan män och kvinnor, ge förutsättningar för ekonomisk självständighet och en god levnadsnivå för barnfamiljerna både samverkar och kan komma i konflikt med varandra. Utformningen av försäkringen balanserar även mellan att styra och att ge utrymme för självbestämmande. Det inne- bär att förändringar av försäkringen innebär en balansgång och avväg- ning mellan olika syften, målsättningar och värdekluster. Den nuvarande yttersta gränsen för rätt till föräldrapenning vid barnets tolvårsdag eller den senare tidpunkt då barnet har avslutat det femte skolåret i är sett från ett historiskt och inter- nationellt perspektiv ovanligt hög (se avsnitt 3.2 och 6.10). med tolvårsgränsen infördes begränsningen av antal möjliga föräldra- penningdagar för tiden efter barnets fjärde levnadsår. Fyraårsregeln har inneburit ett steg mot en mer renodlad försäkring, anpassad till föräldrarnas genomsnittliga uttagsmönster genom att den största delen av dagarna nu måste användas innan barnet har fyllt . Regeln syftar till att betona att föräldrapenningen bör användas i barnets yngre åldrar och då behovet av omvårdnad från föräldrarna är som störst. Flexibiliteten i hur föräldrapenningen kan användas reducerades således. Utredningens beskrivning nedan av hur föräldrapenningen används avser huvudsakligen barn som omfattas av regelverket som gällde före det att tolv- och fyraårsgränserna infördes , med en övre ålders- gräns och ingen begränsning av antalet föräldrapenning- dagar . Den rådande regleringen gäller barn födda eller senare eller, vid adoption, när den som har adop- terat barnet har fått barnet i sin vård . Eftersom uttaget av föräldrapenning för dessa barn enbart kan studeras under högst , fram , är det inte möjligt att i detta betänkande ut- förligt redogöra för hur föräldrarna använder föräldrapenning under det rådande regelverket. De generösa åldersgränserna, i kombination med möjligheten att vara föräldraledig utan föräldrapenning, möjliggör att föräldraledig- het och föräldrapenning används långvarigt och intensivt även för tid som inte är i samband med födelsen eller adoptionen. Det faktiska, genomsnittliga uttaget av föräldrapenning ser dock inte ut så. Trots större teoretisk flexibilitet är uttaget i allt väsentligt koncentrerat till barnets två första år för barn som föds i . majoriteten av de med ersättning har använts före det att barnet har fyllt . Enbart av de dagar som i genomsnitt användes för ett barn fött 2008 användes efter barnets tvåårsdag. Efter det att barnet har fyllt tas föräldrapenningen, för både män och kvinnor, i genomsnitt ut i korta perioder och under ett lågt antal dagar per barn och år, se exempel i figur 7.1 nedan samt kapitel 6 för en mer detaljerad genomgång. Källa: , egna bearbetningar. Not: Med nettodagar avses att dagar som avser en lägre omfattning än hel dag summeras för att bilda . har i en enkätundersökning studerat hur relationen föräldrapenninguttag och föräldraledighetens längd förhåller sig (För- säkringskassan 2013c). Uttaget av föräldrapenning och ledighet i barnets liv studerades och resultatet visade att mammor är föräldralediga på heltid och deltid i totalt och pappor . Uttaget av föräldrapenning motsvarar en- bart . Heltidsledighet är den dominerande formen för både kvinnor och män, men män använder en större del av sin ledighet på deltid. Kvinnor och män sprider på föräldrapenning- dagarna i ungefär samma utsträckning, relationen föräldrapenning- uttag och föräldraledighet är mycket lika även om konsekvensen av att kvinnor använder så pass många fler föräldrapenningdagar än män blir att den sammantagna ledigheten för kvinnorna är betydligt längre. (Ibid. s. 17 f.) Det är därmed mycket vanligt att förlänga ledigheten under barnets tidiga år genom att använda obetalda dagar, men flexi- biliteten används olika beroende på t.ex. inkomstnivå och utbildning. Den långa sammanhängande ledigheten och uttaget av föräldrapen- ning sker dock huvudsakligen i barnets yngre åldrar, även om det finns stora teoretiska möjligheter att vara föräldraledig när barnet är äldre. Det är i samband med ett barns födelse och de nästföljande åren som barnets behov av omvårdnad på heltid och under en längre samman- hängande period är som störst. Det är också då grunden läggs för en djup och nära kontakt mellan barn och föräldrar. För barn som adopteras finns ett liknande behov av att knyta an till sina föräldrar, även om barnet är äldre vid adoptionen. Av den anledningen ges för- äldrapenning vid adoption för tiden från och med det att föräldrarna har fått barnet i sin vård (Addati m.fl. 2014). Den optimala längden på föräldraledigheten är omdebatterad och uppfattningarna om hur lång ledigheten behöver vara varierar kraf- tigt mellan olika länder, olika föräldrar och forskare. Startpunkter att ta hänsyn till vid avvägningar rörande ledighetens längd är att för korta ledigheter kan vara skadliga för barns och kvinnors hälsa och kan medföra att i första hand kvinnor lämnar arbetskraften helt. För långa ledigheter kan å andra sidan medföra negativa effekter på löne- och karriärutveckling för kvinnor som är de som i huvudsak använder de olika möjligheterna till föräldraledighet (Addati m.fl. 2014). I de flesta industrialiserade länder har behovet av ledighet i samband med ett barns födelse resulterat i stödsystem från samhäl- let, som möjliggör en längre sammanhängande ledighet för föräldrar. Kvinnans och barnets hälsa liksom inkomsttrygghet är viktiga element i många system, särskilt de som avser mammaledighet. Mammaledig- het, både betald och icke-betald, är därför det mest utbyggda stödet och erbjuds i en omfattning av minst i alla utom i , där ledighet är obetald enligt federal lag även om några stater erbjuder viss betald ledighet (2016). mycket olika ut i olika länder, det finns inte en enda universell grund för ledighetslängden även om det finns till exempel ramverk inom Europeiska unionen (EU) som mammaledighetsdirektivet1 och för- äldraledighetsdirektivet2 och inom FN. Vid en internationell jäm- förelse av ledighetslängder behöver hänsyn tas till exempelvis kom- pensationsgrader, dvs. hur stor del av ledigheten som är betald samt vilka som omfattas av rätten till ledighet och ersättning. Detta varierar kraftigt. Det institutionella sammanhanget påverkar också, exempelvis tillgången till kvalitativ barnomsorg och föräldrarnas anställnings- skydd. utmärker sig i ett nordiskt perspektiv när det gäller de nuvarande åldersgränserna, även om det i flera andra EU-länder finns möjlighet till längre sammanhängande föräldraledigheter, exempelvis i kombination med vårdbidragsliknande förmåner, än vad som är fallet i (för en kort nordisk jämförelse, se avsnitt 6.10). I studier av vad som kan uttolkas vara det bästa för barn i olika åld- rar, och som på så sätt skulle kunna utgöra en grund för en bedöm- ning av vilka behov som ett barn har av t.ex. föräldrarnas omsorg och vård, betonas ofta att barns behov ser olika ut och tar sig olika ut- tryck. Hur barns behov tolkas ska också ses i ett sammanhang, dvs. att normer och föreställningar kan påverka tolkningen av barns bästa och att tolkningen därmed skiljer sig åt mellan olika samhällen och . När det gäller barns tidiga emotionella, psykosociala rela- tioner och utveckling brukar ofta forskningsteorin om anknytning lyftas fram som en viktig bas för analysen om barns bästa. Teorin har fått bred spridning, men har kritiserats och även utvecklats . Teorin innebär kortfattat att för barnet är det gynnsamt att minst en förälder, men gärna fler föräldrar, blir långsiktigt engage- rade och har möjlighet att svara på barnets behov av närhet, tröst och skydd. Anknytning handlar om barnets behov av nära relationer och hur dessa fungerar, att anknytning sker till den person eller de per- 1Rådets direktiv /85/EEG av om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, har fött barn eller ammar. 2Rådets direktiv /18/EU av om genomförandet av det ändrade ramavtalet om föräldraledighet som ingåtts av BUSINESSEUROPE, UEAPME, ECPE och EFS och om upphävande av direktiv /34/EG. soner som i barnets liv funnits i barnets när- het och gett det omvårdnad och en trygg bas. Anknytningsteorin handlar också om vilka långsiktiga effekter anknytning har på väl- mående, betydelsen av kvalitet i anknytningen och att anknytningen har olika cykler och stadier beroende på barnets ålder (Risholm Mothander och 2015). Det är inte möjligt att utifrån teorin om anknytning säga något universellt om barns behov av omsorg på heltid av föräldrarna eller om föräldraledighetens optimala längd eller om starttidpunkt för förskolestart. Barnets tidiga år beskrivs ofta som särskilt intensiva för anknytningsprocessen, då utvecklingen sker snabbt och fysisk närvaro av anknytningspersonerna betonas. Men anknytningsprocessen förändras och utvecklas under hela barn- domen och anknytning är möjlig till flera parallella personer. Trots detta är anknytningsteorin ofta något som refereras till som en teo- retisk grund för när barnet bör börja i förskola eller föräldern bör återgå till arbete. Ofta åberopas det första eller de två första levnads- åren som särskilt viktiga för anknytningsprocessen, men även längre tidsperioder anförs av vissa forskare. För en genomgång av anknyt- ningsteorin i , se t.ex. m.fl. 2008. Barnpsykiater och psykoanalytiker har exempelvis lyft frågan om möjligheterna till anknytning i förskolan och konstaterar att föräl- derns frånvaro under vistelse i förskolan inte behöver vara något oroande, ens för litet barn, om det har en stabil och trygg anknytning till någon eller ett par vuxna på förskolan (Kihlbohm 2003). Han lyfter dock frågan om kvaliteten i förskolan avseende gruppstorlek, pedagogernas kunskaper, vistelsetider och personalomsättning som faktorer som kan påverka möjligheten till anknytning liksom att inte alla barn har en fungerande anknytning när de börjar i förskolan (2009). Trots att de nationella variationerna i ledighetslängd, både formellt och informellt, är stora finns vissa faktorer som är möjliga att förhålla sig till vid en bedömning av vilken längd på ledighet som kan vara till barnets bästa, t.ex. rekommendationer om amning. Enligt Världs- hälsoorganisationen (WHO) rekommenderas helamning . ger, i enlighet med de nordiska närings- rekommendationerna, ut rekommendationer om helamning under barnets . Utöver detta rekommenderas fortsatt amning kombinerat med introduktion till annan föda. (2012; Hörnell m.fl. 2013) Möjlig- heten att få ledighet i samband med amning regleras särskilt i exem- pelvis föräldraledighetslagen (1995:584), förkortad FLL, (se 4 § andra stycket) men fullföljs i de flesta fall genom att mamman är föräldra- ledig på hel- eller deltid under barnets första månader. En majoritet av barn i hel- eller delammas . För barn födda var det som hel- eller delammades när barnet var , var andelen och när bar- net var var andelen . Med stigande ålder mins- kar helamningen och är redan enbart runt 15 procent.3 När det gäller rekommendationer om amning är både nu- varande åldersgräns och nuvarande uttagsmönster väl tilltagna. En annan faktor som spelar roll för föräldrarnas beslut om föräldra- ledighetens längd är den önskade tidpunkten för förskolestart eller då barnet bör påbörja deltagande i omsorgsformen pedagogisk om- sorg. Tidpunkten för förskolestart eller i pedagogisk omsorg är i huvudsak möjlig först från och med det att barnet har fyllt . Enligt 8 kap. 5 § skollagen (2010:800) ska barn från och med erbjudas förskola i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt. Barn som har föräldrar som är arbetslösa eller föräldralediga för vård av annat barn ska enligt 8 kap. 6 § samma lag från och med erbjudas förskola under minst eller . Barn ska enligt 8 kap. 7 § skollagen även erbjudas förskola i andra fall om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola. Det gäller även barn som ännu inte fyllt . Från och med höstterminen det år barnet fyller har alla barn dessutom enligt 8 kap. 4 § skollagen rätt till s.k. allmän förskola, dvs. minst 525 avgiftsfria timmar i förskolan. 3 Statistik om amning, tabeller, se /publikationer2017/2017-9-4 barn kan även erbjudas pedagogisk omsorg i stället för förskola, om vårdnadshavarna önskar det. Det kan handla om verksamhet där barn tas om hand i personalens eget hem eller olika flerfamiljslösningar. Utöver dessa omsorgsformer kan barnen vara hemma med en förälder som är föräldraledig med ett yngre barn eller föräldrarna kan ha ordnat omsorgen av barnen på annat sätt. Den stora majoriteten barn deltar dock i förskola, vilket framgår av tabell 7.1. Som framgår av tabell 7.1. sker den största förändringen i fråga om antalet inskrivna barn i förskola när barnen är mellan ett och . Även tidpunkten för när barn börjar förskola indikerar alltså att behovet av föräldraledighet är som störst innan barnet har blivit . De nuvarande åldersgränserna som finns inom föräldrapen- ningen, främst fyraårsgränsen, är i relation till informationen ovan om barns tillgång till och deltagande i förskola och pedagogisk om- sorg något generöst tilltagna. Tidpunkten för förskolestart varierar, det finns även skillnader i deltagande i förskola beroende på föräld- rarnas socioekonomiska status. Föräldrar till barn födda och 1999 fick i en studie utförd av 2003 bland annat uppge när barnen börjat förskola kontra föräldrarnas önskemål om tidpunkten för förskolestart. I en studie studeras detta ytterligare och resultaten visar att förskolestarten sker när barnet är ungefär och att den sker tidigare för barn födda än 1993 (Duvander 2006). Det finns dock variationer, exempelvis på- verkar mammans ålder. Om mamman är yngre och om hon tjänar betydligt mindre än pappan så sker förskolestarten senare, troligen som en följd av mammans arbetsmarknadssituation. Det är de famil- jer som har de lägsta inkomsterna som har den senaste förskole- starten, eventuellt som en följd av att det saknas ett arbete att återgå till. Enkäten visade även att föräldrarna önskade en senare förskole- start än den reella, medianvärdet för önskad förskolestart låg , men det fanns variationer. För de familjer där pappan tagit ut längre föräldraledighet inträffade förskolestarten senare än om föräldraledigheten för pappan var kort. (Ibid.) Föräldrarnas inställning till förskola och förskolestart kan påverkas även av för- skolans kvalitet och av samhällets syn på förskola och positiva och negativa effekter av densamma. och och samhällsmedicin genomförde 2017 en systema- tisk översikt av litteraturen kring effekter av förskola för barns hälsa och utveckling (). Det påpekas särskilt att resultaten bör tolkas med försiktighet eftersom de flesta utfall som presenteras endast har påvisats i enstaka studier och metoderna har varierat. drar dock slutsatserna att analy- serna av naturliga experiment tyder på att barn som gått i förskola är bättre på språk och matematik. De har också en bättre psykisk hälsa och får färre infektioner. Positiva effekter kan även påvisas på då barn som gått i förskola har en högre utbildningsnivå i vuxen ålder och även en högre inkomst jämfört med barn som inte gått i förskola. Kvaliteten i förskolan betonas som särskilt viktig för goda resultat. Skolinspektionen beskriver att förutsättningar i form av barngruppens storlek och personaltätheten spelar roll för kvaliteten i förskolan. De kvalitetsgranskningar som genomförts visar också att personalens och barngruppens sammansättning, personalens utbild- ning och kompetensutveckling, förutsättningar i den fysiska miljön, ansvarsfördelning m.m. har betydelse för kvaliteten i förskolan. (Skol- inspektionen 2017) 7.1.3Föräldraledighet när barnet blir äldre Det finns en tydlig skiljelinje mellan barnets yngre och äldre åldrar när det gäller föräldrarnas användning av föräldrapenning. När bar- net är (eller 18 månader efter att en adoptiv- förälder har fått barnet i sin vård) är möjligheterna till ledighet från arbetet utan att använda föräldrapenning mindre än . Den högre åldersgränsen inom föräldrapenningen innebär att föräld- rar kan spara föräldrapenningdagar för att möjliggöra senare för- äldraledighet. Möjligheten att kombinera familjeliv och arbetsliv eller studier kan underlättas för många föräldrar om det finns en bibe- hållen möjlighet till ledighet även när barnet är äldre än . Föräldrar kan ha ett behov av att ta ut föräldrapenning då för- skolan/skolan är stängd, för besök i förskola eller för att delta i delar av inskolning i förskola eller skola. I skolförordningen (2011:185) anges att det inom ett läsår i får läggas ut högst för personalen, utöver de minst och som läsåret ska omfatta (3 kap. 2 §). Fritidshem ska erbju- das eleverna den del av dagen då eleverna inte går i t.ex. förskoleklass eller grundskola samt under lov. Fritidshem behöver inte erbjudas , nätter, veckoslut eller i samband med större (14 kap. 8 §). Även förskolan kan stänga för planering, antingen för heldagar eller för del av dag, även om den möjligheten inte uttrycks explicit i lag eller förordning. Antalet dagar som en förskola är stängd varierar mellan olika kommuner, men per termin är vanligt förekommande.4 Förskoleverksamhet och fritidshem ska tillhanda- hållas barn från och med i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller om bar- net har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt (se 8 kap. 5 § och 14 kap. 5 § skollagen). Det innebär att även om för- skolan eller skolbarnomsorgen har stängt för planering eller sommar- stängt för att personalen ska ha semester, så måste annan omsorg anordnas till exempel på en annan förskola eller inom ett annat fri- tidshem. Det kan innebära att flera förskoleenheter eller enheter för fritidshem slås ihop, att vikarier kallas in m.m. Många föräldrar väljer att i sådana situationer låta barnet vara ledigt. Föräldrarnas lösning kan grunda sig i en bedömning att den omsorg som tillhandahålls är främmande för barnet, med ny personal, nya lokaler och nya kamra- ter, eller att den tillhandahållna omsorgen är förknippad med olägen- heter i form av exempelvis längre resor. Det kan även finnas ett visst tryck på föräldrarna att lösa omsorgen på egen hand, eftersom behov 4 Till exempel , Bjuvs kommun, kommun, kom- mun, kommun och . av omsorg under dessa tider måste begäras särskilt och föräldern kan uppleva att många andra barn är lediga. Dessutom har barn behov av att vara lediga från verksamheten i förskola och skola etc. på samma sätt som vuxna har behov av ledighet från till exempel arbete, för vila och rekreation och för att få tid att umgås med familjen. Möjligheten att spara dagar kan därför även användas för att vara ledig tillsam- mans med barnet under lov från ordinarie verksamheter. Vid sådan ledighet är behovet styrt av mer tid med barnet snarare än yttre krav på tillgänglighet och omsorg under studiedagar eller planeringsdagar. För äldre barn påverkar skolplikten behovet och möjligheten för föräldrarna att använda föräldrapenning. Det är exempelvis under lov, studiedagar och under del av dag som föräldern har möjlighet att använda föräldrapenning. Ytterligare en möjlighet till föräldraledighet ges genom att föräld- rarna enligt föräldraledighetslagen kan välja att reducera sin ordinarie arbetstid fram till dess att barnet är (7 § FLL). Om föräldrarna har föräldrapenningdagar kvar kan denna deltid till viss del kompenseras genom föräldrapenning. I vissa kol- lektivavtal, bl.a. det statliga, sträcks möjligheten för föräldrarna att reducera sin arbetstid ut till dess att barnet blir . Om den ordi- narie arbetsiden reduceras med en fjärdedel behöver föräldern under en månad använda 7,5 hela föräldrapenningdagar (med en fjärdedels ersättning) för att få en kompensation för inkomstförlust som närmar sig . Det innebär att en reducering av arbetstid- en med ”full” kompensation från föräldrapenningen inte kan sträckas ut , eftersom de allra flesta dagarna med föräldra- penning används för heltidsledighet i barnets yngre åldrar. Det är dock inte alla föräldrar som har möjlighet att använda sig av flexibiliteten i försäkringen, oavsett barnets ålder. En sådan möj- lighet förutsätter ofta att föräldrarna har en viss ekonomisk marginal för att de ska kunna spara dagar för senare bruk. Ytterligare en förut- sättning är att föräldrarna är väl insatta i de regelverk som gäller för föräldrapenning och föräldraledighet. Det är svårt att utifrån uttags- mönstret uppskatta vilket behov av föräldraledighet som föräldrar har när barnet är äldre. Genomsnittssifforna om hur föräldrapenning- en används säger en del, men för de föräldrar som inte har sparade dagar kan det ändå finnas ett behov av ledighet som föräldern då får lösa på annat sätt än genom föräldraledighet med föräldrapenning. Det är exempelvis tydligt att de föräldrar som har ensam vårdnad om ett barn har använt fler dagar när barnet blir än vad som är fallet för föräldrar med gemensam vårdnad. Det finns därför reella skillnader mellan olika grupper av barn när det gäller möjligheten till föräldraledighet när barnet är äldre. Värt att ta i be- aktande är även att när förmånstiden är slut och möjligheten att an- vända föräldrapenning upphör så återstår ofta som inte har använts, vilket kan indikera att behovet av ledighet med för- äldrapenning när barnet är äldre inte var så stort som föräldrarna kanske hade förväntat sig. Det finns även här stora skillnader mellan olika grupper av föräldrar. För barn födda i hade samt- liga dagar använts vid åttaårsdagen för av barnen. Andelen barn för vilka samtliga dagar har använts har minskat (2010b). I genomsnitt återstod efter förmåns- tidens slut för barn födda i . En förklaring till varför dagar brinner inne är att män inte använder föräldrapenning i lika stor utsträckning som kvinnor. För vart tionde barn tar pappan inte ut någon föräldrapenning alls, vilket innebär att för dessa barn brinner pappans samtliga reserverade föräldrapenningdagar inne. Även den övre åldersgränsen är väl tilltagen, i syfte att öka valfriheten och möjligheten att följa familjens och barnets in- dividuella behov. minskar till exempel behovet av föräl- derns närvaro i skolan och för tid då skolan är stängd i takt med barnets ålder och mognad. Vissa behov kvarstår dock, t.ex. av för- älders närvaro vid utvecklingssamtal. För de äldre barnen kan ledig- het med föräldrapenning i hög utsträckning användas trots att föräl- dern huvudsakligen inte har rumslig kontakt med barnet (se 12 kap. 3 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, enligt SFS 2013:999; prop. 2013/14:4, s. 37). Detta kan också vara en indikation på att be- hovet är begränsat för barn i dessa äldre åldrar och att det är mer i sär- skilda situationer som en längre föräldranärvaro kan vara nödvändig. Utifrån direktivens krav om att regelverket ska renodlas finns det mot bakgrund av ovanstående skäl att utforma föräldrapenningen så att den får en ännu tydligare inriktning i linje med det primära syftet, dvs.