sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Inte heller bör ett spelföre- tag som väljer att inte ingå avtal om alla eller delar av dessa nyttig- heter uteslutas från möjligheten att få licens. Att avtalen måste ingås på kommersiella, konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor framstår som självklart, särskilt som sporten själv äger det dominerande spelföretaget på området. Utbudet av spel på hästar Utredningens förslag: I spellagen anges inte vilka typer av vad- hållning på hästar som är tillåten vilket innebär att det – om reger- ingen inte bestämmer annat – är tillåtet med såväl totalisatorspel som spel till fasta odds. Vadhållning på svenska hästlopp får ske på sådana lopp som anges i Svensk Travsports (ST) respektive (SG) tävlingskalender. När det gäller internationellt samarbete gäller vad som anges i avsnitt 11.10. Utredningens bedömning: Någon rätt för ST/SG att ackre- ditera utländska hästtävlingar bör inte införas. Spel till fasta odds Oavsett vilken modell man väljer för att reglera poolspelet på häst- tävlingar uppkommer frågan huruvida man ska tillåta vadhållning till fasta odds eller behålla det nuvarande ”förbudet” (det bör noteras Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? att ATG inte ansökt om att få anordna hästvadhållning till fasta odds24, varför det i realiteten inte är fråga om ett reellt förbud). Vi vet att fördelningen per kanal ser ut på följande vis: Figur 11.1 Omsättningsfördelning ATG, per kanal Trenden är, som väntat, att internetspel blir viktigare och viktigare . ATG:s genomsnittliga tillväxt var . Om man även gör en prognos för landar bolagets genomsnittliga tillväxt på . Vi vet även att det s.k. utlandsspelet tycks växa och bli viktigare. Tittar man enbart på det utländska spelets tillväxttakt har det –2015 ökat . Om man även räknar in en prognos för landar tillväxten på . Utlandsspelet har således en betydligt högre tillväxt än vad det inhemska spelet har. Fördelningen av ATG:s omsättning på inhemskt spel och utlands- spel ser ut som följer: 24 ATG har dock tillstånd att anordna spel till fasta odds på s.k. virtuella hästar, men detta är inte vadhållning utan ett lotteri. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Figur 11.2 Omsättningsfördelning ATG När det gäller i oreglerade spelbolag som erbjuder vadhåll- ning på hästar till fasta odds landade deras GGR (insatser minus ut- betalade vinster) på någonstans mellan 230–. Analysföretaget bedömning är dock att ATG har ett så starkt varumärke att det inte finns så mycket tillväxtpotential för spel till fasta odds i (H2 talar t.o.m. om en nedåtgående trend). Bedömningen blir därför att deras nuvarande marknadsandel av häst- spelsmarknaden är 5–, men att den kommer att utgöra 4–. Andra menar att det genom att tillåta fasta odds kan finnas en risk för att sådant spel kommer att utgöra huvuddelen av spelet på hästar. Detta är erfarenheterna från vissa utländska mark- nader där poolspel erbjuds i konkurrens med spel till fasta odds. I t.ex. utgör poolspelet av den totala omsättningen av spel på hästar. Erfarenheter från visar att poolspel på hästtävlingar således har en liten om än stadig marknadsandel. Om vadhållning till fasta odds blir tillåten kommer det förmod- ligen bara att erbjudas spel på en del hästtävlingar och, möjligen, bara på vissa hästar i loppen. Detta kan bero på flera saker, t.ex. på oddssättarnas bristande kunskap om hästarna för kunna att be- Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? stämma ”rätt” odds på varje häst. Vissa hästtävlingar kommer helt enkelt att vara för ointressanta för spelföretagen att erbjuda spel på. Ett erbjudande om spel till fasta odds bedöms öka in- tresset för spel på hästar och för hästsporten i . Spel till fasta odds lockar ofta ett annat segment av spelare än de som spelar i pooler, inklusive fler professionella spelare. Dessutom har en viss tradition av spel som täcker fler sporter. Detta inne- bär att en spelare kan ”blanda” vadhållningen genom att satsa på t.ex. fotboll, handboll och ishockey i samma spel. Genom att tillåta fasta odds på hästtävlingar skulle dessa satsningar kunna ingå i en blandad vadhållning och därmed locka spelare som inte har spelat på hästtävlingar. På möjliggör detta i sin tur för ett ökat intresse för hästsporten med en möjlig ny grupp av spelare. Några av de internationella spelföretag som riktar sina spelerbjudanden mot har uttryckt intresse för att erbjuda spel på hästar i en ny licensmodell. Anledningen är att man vill er- bjuda sina kunder en komplett produktportfölj och att man har en rad spel på hästar i andra länder, t.ex. till följd av en brittisk licens. Dessa spelföretag har redan en svensk kundbas till vilken de kan erbjuda spel på hästar till fasta odds. Många spelföretag behöver således inte först bygga upp en kundbas för att kunna erbjuda så- dant spel. Företrädare för hästsporten har angett att spel till fasta odds inne- bär särskilda risker för manipulationer och fusk. De utländska spel- bolagen har å sin sida hävdat att riskerna för manipulationer inte är större än vad de är i totalisatorspelet. Spelbolagens tillämpade säker- hetsrutiner innebär, enligt dem, att onormala spelmönster upptäcks och att det finns satta gränser för hur stora vad som kan göras. Utredningen kan konstatera att totalisatorspelet har en inbyggd mekanism som motverkar manipulationsförsök. Ju mer man satsar, desto mer sjunker oddset. har det inte presenterats någon tydlig evidens för att spel till fasta odds skulle vara särskilt proble- matiskt inom just hästvadhållning. Att manipulationsförsök äger rum är nog ganska sannolikt, men i förlängningen skulle en sådan argumentation leda till att spel till fasta odds borde förbjudas också inom annan sport. Det är också noterbart att , enligt den överenskommelse som refererats till ovan, kommer att tillåta spel på hästar till fasta odds fr.o.m. . Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Utredningen finner således inte tillräckliga skäl att förbjuda spel till fasta odds. Ett sådant förbud skulle dessutom helt utestänga spel- börsers möjligheter att söka licens. Säkert skulle också andra spel- bolag, som inte bedömer uppbyggnaden av egna pooler som rea- listiskt, avstå från att söka licens. Det bör framhållas att hästsporten kommer att om- fattas av den samverkan som följer av inrättandet av en nationell plattform mot manipulation av sporthändelser med avseende på vad- hållning, se avsnitt 11.18. vill utredningen också betona det självklara i att det bör vara konsumenten själv som får välja om han eller hon vill spela i totalisatormodellen eller till fasta odds. Att sportslig kvalitet och integritet måste säkerställas är centralt. Häri ligger att sporten tar ett särskilt ansvar. För utredningen framstår det som självklart att den hästvadhållning som äger rum på svenska hästtävlingar får ske på sådana lopp som anges i ST:s respektive SG:s tävlingskalender. Det framstår dessutom som osannolikt att det skulle finnas andra hästtävlingar som skulle attrahera spelföre- tagen eller spelarna. Bestämmelsen om detta bör tas in i förordning (se bilaga 6). En sådan hantering underlättar också framtida anpass- ningar till följd av eventuella omorganisationer inom hästsporten. Däremot ser utredningen större svårigheter med att ge hästsport- ens organisationer en i lag given rätt att auktorisera också hästtäv- lingar i utlandet. Som redan anförts finns det mycket goda skäl att upprätthålla de sportsliga värdena (tillförlitliga tävlingar, dopning m.m.) och ett gott djurskydd. är det så att de utländska tävlingarna anordnas inom ramen för andra jurisdiktioners regelverk. De genomförs m.a.o. oavsett vad anser om detta. Generellt sett är det svårt att ange att t.ex. en brittisk hästtävling skulle vara olämplig att anordna spel på och frågan är också hur hästsporten skulle göra en sådan prövning. Det får inte heller uppstå några miss- tankar om att en icke-beviljad auktorisation har kopplingar till kon- kurrensbegränsade åtgärder som gynnar det egna spelföretaget. Det är därför inte lämpligt, eller ens juridiskt oantastligt, att ge häst- sporten en sådan rätt. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Det kan emellertid inte uteslutas att det finns hästtävlingar i andra jurisdiktioner som inte är lämpliga som spelobjekt. Som anförts i avsnitt 11.4 får en vadhållningslicens inte avse vadhållning på hän- delser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga. Om en jurisdiktion anordnar hästtävlingar som t.ex. grovt bryter mot djurskyddsregler eller lik- nande får vadhållning inte anordnas på sådana tävlingar. Regeringen har också i övrigt möjlighet att bestämma vilken vadhållning som inte ska vara tillåten kan således förbjuda vadhållning på hästtävlingar i vissa jurisdiktioner om det finns skäl för detta. Även har under vissa omständigheter möjlighet att genom villkor förbjuda spel på vissa hästlopp. Det är viktigt att påpeka att sådana åtgärder från regeringens eller sida självfallet måste föregås av noggranna över- väganden. Fråga om beskattning av vadhållning på hästar behandlas i kapitel 26. Statens fortsatta roll på området inkluderande frågan om finan- siering av HNS behandlas i kapitel 27. Utredningens förslag: Det bör inte införas något för- bud mot andra sorters vadhållning än den som sker på sporthän- delser och hästar. För sådan vadhållning gäller också de förut- sättningar som anges i avsnitt 11.4. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får om- fattas av en vadhållningslicens. Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela sådana före- skrifter. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? har regeringens tillstånd att anordna annan vad- hållning än sport i begränsad omfattning. Det handlar om den årliga svenska och . Spelbolag som saknar licens i erbjuder ett stort utbud av icke sport- relaterad vadhållning. Det kan röra sig om allt från vem som blir president i till vem som vinner . Med hänsyn till att stora insatser medför stora risker för bolagen är insatserna ofta mycket begränsade. I vissa delar av världen, t.ex. , finns det dock spelbolag som tillåter mycket höga insatser. Även vadhållning på annat än sport och hästar kan bli föremål för försök till otillbörlig påverkan. Det har t.ex. förekommit försök att påverka utgången i genom att manipulera röstning- en med hjälp av teknisk utrustning. Detta är emellertid omständig- heter som rör spelsäkerheten och inte i första hand den allmänna lämpligheten i att kunna spela på denna typ av evenemang. Utredningen kan inte finna att det föreligger övertygande skäl att införa ett generellt förbud mot vadhållning på annat än sport och hästar. Att insatser m.m. kommer att hållas på rimliga nivåer ligger också i spelföretagens intresse. Det bör dock uppmärksammas att inte heller den typ av vadhåll- ning får avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan upp- fattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämp- liga samt att det finns möjligheter för att ingripa vid misstanke om fusk (se avsnitt 11.4 respektive 11.5.1). Utredningens förslag: Det ska vara tillåtet att med stöd av en licens för vadhållning tillhandahålla och anordna vadhållning på en spelbörs. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? En spelbörs (ibland oddsbörs) ger kunderna möjlighet att satsa på både resultaten av en händelse och lägga vad för att hantera risk på en viss marknad. Varje kund kan placera antingen en begäran om en s.k. ”back” satsning, dvs. en satsning att något kommer att hända – t.ex. att kommer att slå i – eller en begäran om en s.k. ”låg” satsning, dvs. vadslagning som innebär att något inte kommer att ske. Alla sådana satsningar matchas anonymt – en kund kan inte veta mot vem hans vad har matchats. Kunderna kan också välja oddsen på vilka deras insatser kan matchas. Emellertid kan odds accepteras endast om sådana sats- ningar kan matchas på börsen. En spelbörsoperatör får sina intäkter genom att ta en provision (vanligen ) från den vinnande insatsen. Medan verk- samhetsmodellen skiljer sig något från den hos en traditionell book- maker, är en spelbörsoperatör i huvudsak en bookmaker som har etablerat ett system för att helt hantera sin risk. På grund av avsaknaden av en marginal som traditionella book- makers bakat in i sina odds för att öka intäkterna, erbjuder spelbörser ofta bättre odds än andra sportspelsanordnare. Härigenom tas ett incitament bort för kunderna att söka oreglerade erbjudanden på. Bättre konkurrensförhållanden inom den reglerade marknaden inne- bär på detta sätt en framgångsrik kanalisering av svenska kunder från oreglerade platser, optimerar skatteintäkterna och säkerställer ett bättre kundskydd. Ett antal europeiska länder har reglerat spelbörser. Spelbörser är tillåtna i bl.a. , , , , , , , och . och är i färd med att reglera sina marknader för onlinespel och det står klart att spelbörser kommer att tillåtas och vara tillstånds- pliktiga i dessa länder. Även den amerikanska delstaten är mycket nära att reglera spelbörser för hästkapplöpningar inom överskådlig framtid. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Det är mycket troligt att ett generellt förbud mot spelbörser skulle strida mot EU:s lagstiftning, eftersom det kan anses utgöra en be- gränsning av den fria rörligheten för tjänster i den mening som avses i artikel 56 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. och är de enda två länderna i EU som har förbjudit denna form av vadslagning. Utredningen kan inte finna annat än att regleringen av spelbörs- er är en viktig bidragande faktor till ett framgångsrikt fungerande modernt regelverk för onlinespel. Det finns ingen trovärdig moti- vering för att begränsa driften av spelbörser och det skulle bara resul- tera i lägre kanaliseringsgrad, lägre skatteintäkter och ett svagare konsumentskydd. 11.9Onlinespel – kasinospel, bingo och datorsimulerade automater Utredningens förslag: Licens att tillhandahålla och anordna on- linespel får omfatta kasinospel, bingo och datorsimulerade auto- mater. En licens till onlinespel enligt första stycket får även omfatta lotteri, under förutsättning att lotteriet anordnas som ett tillägg till onlinespelet. Vid onlinespel är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som ägs av spelföretaget eller dennes ombud. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om tillåtna spelformer och antalet spelformer som får tillhandahållas inom ramen för en licens. Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela sådana före- skrifter. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? är det ingen svensk spelanordnare som har tillstånd att anord- na kasinospel online eller att anordna spel på datorsimulerade auto- mater. Som nämnts i avsnitt 7.3 har de flesta länder som liberaliserat sin spelmarknad valt att hålla fast vid statliga monopol för de stora nationella lotterierna som sport- och kasinospel lagts i ett licenssystem. Det har väl knappast undgått någon spelintresserad att utbudet av kasinospel, inklusive datorsimulerade automater, online är enormt. En googlesökning på ”online casino” ger drygt 47 500 000 träffar. Det är en strävan för spelbolag att få ett så heltäckande utbud av spel som möjligt för att attrahera och behålla kunder. Många spel- bolag erbjuder därför både vadhållning och kasinospel. Som framgår av avsnitt 14.9 har också ansökt om tillstånd att få anordna kasinospel online. Regeringen har ännu inte meddelat beslut i frågan. Det finns en mängd riskfaktorer kopplade till kasinospel online och datorsimulerade automater. Dessa behandlas i kapitel 10 samt i avsnitt 14.13.2 och 18.4. I finns fem stycken anordnare av bingo online; , PostkodFöreningen, Folkspel, samt (). Omsättningen på och över- skottet från detta spel framgår av tabellen nedan. Tabell 11.1 Onlinebingo i (siffrorna avseende Folkspel avser åren 2013–2015) Överskott – kronor/procent 3 304 305/negativt Organisation (SBFO) Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? för Onlinespel har till fram- fört följande:25 grundläggande inställning är att det aviserade licenssystemet måste vara så brett som möjligt för att bli framgångsrikt. Detta gäller i synnerhet licenser för onlinespel. Utrymmet där för exklusive rättig- heter och andra undantag är nära nog obefintligt. Alla avvikelser från ett icke-diskriminerande system med lika villkor för alla sökanden kom- mer att leda till en minskad kanalisering och en försämrad legitimitet för licenssystemet som sådant. Härvidlag utgör onlinebingo inget undantag, utan utgör tvärtom en typisk sådan spelform som bör kanaliseras till licenssystemet. I som inledningsvis inte inkluderade onlinebingo i licenssystemet är en omprövning aviserad. I är onlinebingo en uppskattad och efter- frågad spelform som flera av medlemsorganisationer erbjuder. Om det av någon anledning skulle bli omöjligt att söka eller beviljas licens för onlinebingo kommer många spelare att söka sig utanför licens- systemet, vilket knappast gagnar de syften som omregleringen efter- strävar. vill därför påkalla utredarens uppmärksamhet om vikten av att inkludera onlinebingo i licenssystemet. När det gäller kasinospel online och spel på datorsimulerade spelauto- mater har staten i breda termer tre alternativ – förbjuda, licensiera eller tillåta utan restriktioner. Utredningen har siktat på att undvika förbud mot vissa spelprodukter och i stället inriktat förslaget på att tillåta spel så länge som de står i överenstämmelse med eller inte motverkar lagens syften. Som anförs i kap. 13 kommer det att vara näst intill omöjligt att framgångsrikt styra konsumenterna till svenska spelföretag om inte utbudet i allt väsentligt motsvarar det som redan är tillgängligt. För utredningen framstår det därmed som oundvikligt att inte tillåta dessa spel i ett licenssystem. Sanningen är den att utan dessa spel kom- mer många spelbolag inte att söka licens. En annan sak är att spelen måste kringgärdas av vissa nödvändiga spelansvarsåtgärder m.m. Spellagen samt tillhörande förordningar och myndighetsföreskrifter avser att säkerställa detta. Det är t.ex. regeringen som föreskriver om vilka spel som får erbjudas inom ramen för en onlinelicens (se avsnitt 11.9). 25 Skrivelse till . Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? I diskussioner med spelbolag som saknar tillstånd i har utredningen inte fått några starka indikationer på att det skulle föreligga en efterfrågan på att erbjuda ”traditionella” lotterier eller onlineversioner av sådana. Traditionella lotterier är typiskt sett också spel med låg hastighet och måttlig återbetalningsprocent. Även risken för problemspelande är normalt låg. Att parallellt med införandet av det föreslagna licenssystemet också öppna upp för konkurrens beträffande lotterier online riskerar emellertid att lagens syfte, att spelandet ska hållas på en rimlig nivå, motverkas. Bingospel har förbehållits föreningslivet och, när det gäller bingo online, även staten. När det gäller bingo online har förhållandena numera förändrats. Som framgått ovan är det många icke-licensierade spelbolag som erbjuder sådant spel och t.ex. har angett att utrymmet för exklusiva rättigheter och andra undantag är nära nog obefintligt i ett framtida licenssystem. Även om bingospel online inte är en stor intäktsskälla för alla spelbolag utgör det en viktig beståndsdel för att spelbolagen ska kunna upp- rätthålla en bred produktportfölj. Enligt utredningens mening är det i ett licenssystem svårt att undanta en för spelbolagen eftertraktad spelform som är relativt harm- lös och där dessutom vissa licenstagare är och förblir skattebefria- de. Det är också vanskligt att under dessa förhållanden motivera statens rätt att verka som en av de exklusiva rättighetshavarna för denna spelform. Som framgått ovan är föreningslivets nuvarande intäkter från bingo online inte försumbara men inte överdrivet stora. Det vore dock en nackdel för föreningslivet, som föreslås få fort- satt ensamrätt för landbaserad bingo, att inte kunna få bedriva sin traditionella spelform bingo också online. Även med hänsyn tagen till detta finner utredningen att det ska vara möjligt för alla som uppfyller kraven att få licens till bingospel online. Det framstår som angeläget att de ”nya” spelföretagen får möjlighet att på detta sätt bättre kunna konkurrera med icke-licen- sierade spelbolag (uppgifter från pekar på att den där oreglerade marknaden för bingo online är dubbelt så stor som den reglerade26). Det bör betonas att detta inte utesluter föreningslivet från att söka sådan licens men att intäkterna inom ramen för sådan 26 ”Aftale om ændring af spillelovgivningen …”, , . Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? licens blir skattepliktiga. På detta sätt uppnås lika villkor för alla, vilket minskar riskerna för framtida rättsprocesser. Precis som bör bingo online inte ha någon högsta vinståterbetalningsprocent. Likt en licens för vadhållning bör en licens för onlinespel omfatta lotteri om det endast erbjuds som ett tilläggsspel till onlinespelet. Ett exempel på ett sådant lotteri kan vara ett bonusspel. Det bör också för detta slag av licens ankomma på regeringen att i förordning ange vilka typer av tilläggspel som ska vara tillåtna. Tilläggsspelet får endast utgöra ett tilläggspel till ett huvudspel och det går alltså inte att anordna ett lotteri i annan form med stöd av en onlinelicens. På samma sätt som anförts gällande vadhållning och för att inte erbjudande rörande onlinespel som avses i detta avsnitt ska före- komma överallt, t.ex. i alla restauranger eller sportbarer, bör det inte heller vara tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföre- taget eller dettas ombud. Detta förslag ska dock inte hindra spelarna från att spela via t.ex. mobiltelefon. Det blir däremot inte möjligt för ett spelföretag eller ett ombud för detta att t.ex. låna ut teknisk eller elektronisk utrustning till kunden för att denna ska kunna göra sin insats. 11.10 Internationella samarbeten m.m. Utredningens förslag: Licens för statligt spel med undantag för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal och spel på värde- automater samt licens för onlinespel eller vadhållning får omfatta internationellt samarbete med organisation eller företag i annat EES-land under förutsättning att spelföretagets samarbetspart- ner har tillstånd till motsvarande spel, har rätt att samarbeta inter- nationellt och inte tillhandahåller eller anordnar spel som möjlig- gör deltagande från utan att ha licens för detta enligt denna lag. Möjligheten att samarbeta internationellt förutsätter att 1.Spelmyndigheten godkänt samarbetet efter en prövning av om spelet kan antas bedrivas på ett sunt och säkert sätt, 2.spelföretaget svarar för att den internationella samarbets- partnern uppfyller Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? a)de tekniska krav som har fastställts enligt 16 kap., och b)kraven i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller likvärdiga krav som garanterar att motsvarande skydd mot penningtvätt och finansiering av terrorism uppnås. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om att internationellt samarbete får ske också med organisationer eller företag i länder utanför EES samt om andra förutsättningar för internationellt samarbete. Utredningens bedömning: bör meddela sådana föreskrifter. I vissa spelformer, t.ex. poker och sportvadhållning genom s.k. spel- börser (se avsnitt 11.8), utgör storleken på spelarbasen avgörande faktorer för spelets attraktivitet i förhållande till det icke-licensierade utbudet och en framgångsrik kanalisering. Konsumenterna efterfrågar även spel med höga jackpotnivåer.