sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Av 15 § första stycket följer att ett tillstånd att anordna kasino- spel samt villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av kasinolagen får återkallas eller ändras, om villkoren eller bestämmel- serna inte följs eller det annars finns skäl för det. I andra stycket anges att frågor om ändring av villkor eller bestämmelser prövas av regeringen eller av Lotteriinspektionen, om frågan avser villkor eller bestämmelser som har meddelats av myndigheten. I 16 § regleras avgifter och i 17 § överklaganden. Till regeringens tillståndsbeslut har det fogats ett antal villkor för verksamheten. Dessa villkor rör bl.a. entréavgift, dricks till anställda, pokerturneringar som anordnas i samarbete med , mark- nadsföringsregler, kreditförbud och högsta tillåtna insatsbelopp. Lotteriinspektionen har meddelat villkor av teknisk karaktär av- seende bl.a. elektronisk spelutrustning såsom spelautomater och elektroniska kortblandare. Vidare har villkor meddelats rörande bl.a. speltyper, spelregler, betalningsmedel, manualer, rapporteringsskyl- dighet, kameraövervakning och marknadsföring. Sammantaget rör det sig om drygt 50 olika villkor. Kommissionen har i en formell underrättelse (överträdelse nr 2008/4010) till anfört att den inte är över- tygad om att de statliga kontrollmetoder som föreligger är tillräck- liga för att motivera monopolet. Verksamhetsutövaren, , verkar enligt kommissionens uppfattning, inte alls vara föremål för statliga kontrollåtgärder. Å ena sidan är tilltron alltför stor till att verksamhetens ägare, , ensam ska svara för konsumentskyddet och andra offentliga politiska mål. Å andra sidan förefaller den svenska tillsynsmyndighetens roll och dess befogen- heter vara ganska begränsade. Kommissionen påpekar också att bristen på statlig kontroll redan har kritiserats av i Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? I nämnda rapport slog även Riksrevision- en fast att den totala spelmarknaden i hotar att gå mot en ökning av patologiskt spelande och att de styrmedel som för när- varande används för tillsyn och andra aspekter, såsom förebyggande åtgärder, forskning och tillståndsgivning inte är tillräckligt effektiva. Kommissionen anser därför att det åberopade samhällspolitiska målet med ansvarsfullt spelande inte uppnås av det svenska monopolet på landbaserade kasinon. Det tycks enligt kommissionen inte grunda sig på en konsekvent och systematisk strategi för att uppnå konsu- mentskyddets syften och verkar inte åtföljas av tillräcklig statlig kon- troll. Det statliga monopolet på landbaserade kasinon framstår därför inte som motiverat, vid bedömningen av om begränsningen av land- baserade kasinotjänster står i överensstämmelse med artikel 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. har i detta ärende till kommissionen framhållit att skydds- ändamålen bakom den svenska lotteriregleringen i sig kan rättfär- diga en inskränkning i fördragets friheter. Vidare har framhållits att regleringens tydliga syfte är att bidra till att motverka överdrivet spelande, minska riskerna för spelberoende, skydda ungdomar från riskabla spelformer samt att förebygga brott. har dessutom konstaterat att marknadsföring av den landbaserade kasinospelsverk- samheten endast förekommer i begränsad omfattning och inte går utöver vad som kan anses vara nödvändigt samt att verksamheten står under en gedigen och strikt tillsyn. Sammanfattningsvis anser att begränsningarna i de svenska kasino- och lotterilagarna uppfyller kraven på att vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande skäl som avser allmänintresset, att de bidrar till förverkligandet av lagarnas avsedda syften och att de inte går utöver vad som är nöd- vändigt för att uppnå dessa syften. i genomförde en kartläggning av den brottslighet som kan relateras till i . Av kartläggningen framgår att den synliga brottslighet som kan relateras till ligger på en rela- tivt låg nivå i jämförelse med andra nöjesetablissemang i Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? I det polisdistrikt där kasinot ligger betraktas inte kasinot som något stort problem. I utredningen 2006:64 Internationella kasinon i – En utvärdering hade utredaren i uppdrag att kartlägga förekomsten av sociala eller hälsomässiga skadeverkningar – i synnerhet spelbero- endeproblem – och brottslighet i samband med den internationella kasinoverksamhet som bedrivs i , , och av genom dess dotterbolag . Vidare skulle utredaren undersöka hur det illegala spelet har påverkats av introduktionen av kasinospel i . Utredningen kom till den slutsatsen att etableringen av kasinona i sig knappast kunde sägas ha ökat spelberoendeproblematiken. Utredningen anförde dessutom att tillkomsten av de internationella kasinona endast haft en marginell inverkan på omfattningen av det illegala spelet. I sammanhanget bör även , även om denna inte är en direkt utvärdering av Casino Cosmopols verksamhet. kan inte finna att riktar någon direkt kritik över kontrollen av Casino Cosmopol eller i övrigt ifrågasätter statens angivna motiv för att be- driva kasinoverksamhet. I rapporten framfördes dock viss kritik mot statens spelpolitik och dess styrning av . Lotteriinspektionen kontrollerar hur Casino Cosmopol följer lag- stiftningen, regeringens tillstånd samt de villkor som är uppsatta för de fyra kasinona. Myndigheten utövar även tillsyn över hur Casino Cosmopol arbetar för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Av Lotteriinspektionens årsredovisningar kan utläsas att inspektionen genomfört 734 tillsynsbesök och kontroller på kasinona (i snitt 245 ) och att dessa inte resulterat i några nämnvärda anmärkningar. Enligt Lotteriinspek- tionen är Casino Cosmopols verksamhet i hög grad reglerad och kasinot har, såvitt Lotteriinspektionens tillsyn visar, inte några nämn- värda problem med penningtvätt, droger eller prostitution. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Figur 12.1 Antal kontroller och anmärkningar avseende Casino Cosmopol 2013–2015 anser att det åberopade samhällspolitiska målet med bl.a. ansvarsfullt spelande och att motverka kriminalitet upp- nås av det svenska monopolet på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal. Ensamrätten grundar sig på en konsekvent och systematisk strategi för att uppnå bl.a. konsumentskyddets syften och åtföljs av tillräcklig statlig kontroll. Det är inte heller här som direkt konkurrens från utländska spelföretag utan licens i finns. Kanaliserings- argumentet är därför inte applicerbart ur den aspekten. Samman- taget kan utredningen inte finna att det finns skäl att av denna an- ledning ändra grunderna för den nuvarande ordningen rörande landbaserade kasinon i därför avsedd lokal. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Som anförts i avsnitt 8.2.1 föreslår utredningen en ny ramlag som omfattar allt spel och att nuvarande kasinolag därför bör upphävas. inordnas regleringen i den nya spellagen. Som tidigare nämnts är en av utgångspunkterna i direktiven till ut- redningen att licensgivningen och tillsynen över licenserna bör centra- liseras och att den myndighet som ska hantera uppgifterna får en tydlig roll och effektiva verktyg för att kontrollera spelmarknaden. En förutsättning för detta är att myndigheten får utökade arbetsupp- gifter och därmed utökade maktmedel. be- dömning är att den nya ramlagstiftningen som föreslås bör, såsom också den tidigare föreslagit, bygga på att den nya får en mer renodlad roll som tillstånds- och till- synsmyndighet samt som expertmyndighet för allt spel i . Ett av syftena med en ramlag är att uppgifter inom området i större utsträckning kan och bör hanteras och utföras på myndighetsnivå. En av grunderna i detta är att regeringens roll som tillståndsgivare bör upphöra och uppgiften övertas av . Sedan kasinolagen infördes har det funnits möjlighet att meddela tillstånd för sex stycken kasinon. Regeringen har endast med- delat tillstånd för kasino på fyra platser i . Vare sig i lagen eller i dess förarbeten anges vilka rekvisit som gäller för att meddela tillstånd till ytterligare kasinon. Det har gått det senaste kasinot öppnade i . har regeringen fått två ansökningar om önske- mål om etablering av ytterligare kasinon. Ansökningarna har emel- lertid kommit från icke-statliga intressenter och båda dessa ansök- ningar har avslagits. har inte ansökt om att få öppna ytterligare kasinon inom ramen för de möjliga sex. Det borde därför kunna antas att det inte föreligger någon större efterfrågan från spelarna. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Den nuvarande tillgången på landbaserade ”internationella” kasinon får därmed anses motsvara efterfrågan. Utredningen kan därför inte finna att det föreligger ett behov av att bibe- hålla möjligheten att ge tillstånd/licens till ytterligare kasinon. Härtill kommer också svårigheterna att i spellagen ange de rekvisit som bör krävas för att utöka antalet kasinon. krav på förutsebar- het och systematik blir då svåra att uppfylla. Ytterligare en anledning till att inte tillåta fler än fyra kasinon är att uppfylla spellagens syfta att hålla spelandet på en rimlig nivå. Utredningen föreslår därför att antalet kasinon som får finnas i ska framgå av lag. Den möjlighet som regeringen har att besluta om ytterligare två kasinon tas därmed bort. Spellagens bestämmelser om marknadsföring gäller självfallet också för landbaserade kasinon i därför avsedda lokal. Dagens marknads- föringsregler i regeringens koncession går i vissa avseenden längre, bl.a. när det gäller vilka kanaler som får användas i reklamsyfte. Det aktuella spelet ska som framgått ovan enligt utredningens bedömning inte konkurrensutsättas i den nya spelregleringen. Staten kan ta andra hänsyn än vad ett rent kommersiellt spelföretag kan göra. Så bör också ske när det gäller marknadsföring. Staten bör i egenskap av ägare tydligt ange i ägardirektiven att marknadsföring även i fortsättningen endast får ske i tidningar, på internet eller på spelplatsen samt att marknadsföring av enskilda spel eller jackpottar och andra vinstchanser endast får ske på spelplatsen. En del av det mycket omfattande säkerhetssystem som i regel finns på ett internationellt kasino är kameraövervakning. I kasinoverk- samheten hanteras stora värden, både i reda pengar och i form av s.k. marker eller jetonger vilka kan växlas mot pengar. Kameror används för att övervaka dels själva spelet, dels lokalen med både besökare och kasinopersonal. trädde lagen (1998:150) om allmän kameraöver- vakning i kraft. Lagen om allmän kameraövervakning bygger på prin- Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? cipen att upplysning om övervakningskameror måste lämnas och att en kamera inte får användas för övervakning av utrymme som allmänheten har tillträde till, om inte intresset av att tillgodose ända- målet med övervakningen väger tyngre än integritetsintresset. Kasinoverksamhet är speciell i det avseendet att spelverksamheten är koncentrerad till en begränsad yta och att insatser och vinster är högre än vad som normalt förekommer i samhället i övrigt. Reger- ingen gjorde bedömningen att det är en förutsättning för kasino- verksamhet att anordnaren får möjlighet att kameraövervaka lokalen (prop. 1998/99: 80 s. 35 f.). Lagen om allmän kameraövervakning ändrades så att den som anordnar kasinoverksamhet inte behöver söka tillstånd för användning av övervakningskameror. Bestämmel- serna om kameraövervakning fördes i övrigt inte in i kasinolagen, utan regleras genom av Lotteriinspektionen meddelade villkor. Kameraövervakning kan förebygga brott och med kameraöver- vakning underlättas möjligheten att avslöja brott. Vidare kan över- vakningen användas som hjälpmedel för besökarna och kasinoföre- taget om det uppstår oenighet i en viss spelsituation. Kameraöver- vakning bör således fortsatt ske av allt spel i kasinolokalen. Enligt utredningens uppfattning bör emellertid bestämmelserna om kamera- övervakning införas i spellagen. har – eftersom det endast är en statlig aktör som kan bedriva landbaserade kasinon i därför avsedd lokal – fortsatt rätt att meddela villkor om kamera- övervakningen. På kasinona anordnas olika former av bordsspel (roulett-, kort- och tärningsspel) samt värdeautomatspel. Förhållandet mellan bords- spelen och automatspelen är ungefär ett till tio, dvs. på varje bordsspel i kasinot finns det tio värdeautomater. De vanligaste bordsspelen är roulett och kortspelet . På kasinon utomlands är det inte ovanligt att det på kasinot även erbjuds vadhållning på sportspel. Detta är inte möjligt enligt kasinolagen och utredningen före- slår ingen förändring i denna del. I allt väsentligt handlar det om att inte skapa en efterfrågan som inte finns. På kasinona ska det dock även fortsättningsvis kunna anordnas spel under villkor som är Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? exklusiva för kasinot så att dessa kasinon ska kunna utgöra ett verk- ligt alternativ till det illegala kasinospelet på svartklubbar o.dyl. En annan fråga som varit aktuell är frågan om automatiserade spelbord (se Svenska Spels ansökan till regeringen om ändring av tillståndet för kasinospel, Fi2016/03202/OU). Enligt nu gällande vill- kor i regeringens tillstånd för kasinona är sådana bord, enligt Lotteri- inspektionens bedömning, att se som spelautomater och ska då följa de lägre insats- och vinstreglerna som gäller för sådant spel. Ska spelet följa reglerna för spelautomater är det inte attraktivt. I nämnda ansökan önskar att regeringen ska ändra reg- lerna så att det blir möjligt med automatiserade bordsspel. Ansökan bereds inom . Som framgått bör det enligt utredningens förslag vara regering- en som bestämmer vilka spelformer som är tillåtna på kasinona. Vad gäller frågan om automatiserade kasinospel gör utredningen bedöm- ningen att den tekniska utvecklingen naturligen leder till en strävan mot en ökad automatisering av de klassiska bordsspelen. Denna ut- veckling är i första hand till nytta för spelföretaget då det kan minska personalkostnaderna. Ur spelansvarssynpunkt leder samma utveck- ling till att den sociala kontrollen riskerar att minska. Med hänsyn till det väl utbyggda spelansvarsprogram som Casino Cosmopol arbetar efter föreslår utredningen, trots allt, att regeringen i förord- ning öppnar för möjligheten att använda automatiserade kasinospel. Allt under förutsättning att dessa automatiserade kasinospel som mest utgör hälften av det totala antalet bordsspel på ett kasino (se förslag till förordning (2018:000) om statligt spel, bilaga 3). Utredningens förslag: Licens för värdeautomatspel utanför land- baserade kasinon i därför avsedd lokal ska även fortsättningsvis endast kunna ges till ett statligt ägt bolag eller dess helägda dotter- bolag. Regeringen ska inte längre meddela tillstånd, utan denna uppgift övertas av . Utredningens bedömning: Ett förbud mot marknadsföring av värdeautomater till konsument förs in i det aktuella spelföreta- gets ägardirektiv. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Frågan om spel på värdeautomater är komplex och bör – om genomgripande förändringar ska göras – utredas särskilt och i annan ordning än vad tiden för denna utredning har medgett. Förutsättningarna för tillståndsgivningen till värdeautomatspel fram- går av 27 § lotterilagen (1994:1000). Åldersgränsen för värdeauto- matspel finns i 35 § lotterilagen. Bestämmelsen infördes i lotteri- lagen . Åldergränsen är och gäller – – för allt spel med undantag för s.k. registreringslotterier och lotterier som kan anordnas utan tillstånd (motiven för införandet av den allmänna åldersgränsen redovisas i avsnitt 18.6.5). Av förarbe- tena framgår även att det är viktigt att värdeautomaterna placeras på sådana ställen att minsta möjliga missbruk och skadeverkningar uppstår.1 Av lagstiftningen framgår även att berörd kommun ska ges tillfälle att yttra sig innan tillstånd meddelas. Av lotterilagen fram- går också att ett grundkrav för att få tillstånd till värdeautomatspel är att den aktuella restaurangen har ett giltigt serveringstillstånd eller – om det gäller en bingohall – ett giltigt bingotillstånd. Som ett av skälen för införandet av värdeautomatspel angavs att man ville skapa goda ekonomiska förutsättningar för föreningslivet.2 Regeringen beslutade att ge dåvarande AB Tipstjänst, numera , tillstånd att anordna spel på värdeautomater.3 Fram tillföll överskottet av värdeautomatspelet den lokala barn- och ungdomsverksamheten hos har – – erhållit för- nyat tillstånd av regeringen att bedriva spel på 7 500 värdeautomater fr.o.m. t.o.m. . De värdeautomater som anordnar spel på var inled- ningsvis två olika spelautomater, en amerikansk och en kanadensisk. Spelet salufördes under varumärkena och . stod på restauranger och återfanns i bingohallar. kallas spelautomaten Vegas oavsett om den står i en restaurang eller i en bingohall. Om spelaren väljer att ta ut sin vinst 1993/94:182 s. 77. 3En utvärdering av verksamheten skulle enligt det första tillståndsbeslutet ske då 5 000 värde- automater placerats ut. En sådan utvärdering har ännu inte redovisats. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? och eventuell återstående insats får han ett värdebevis ur automa- ten. Detta värdebevis kan inlösas på spelstället. Varje värdeautomat är kopplad till en centraldator hos i och är spelen serverbaserade. Det innebär att spelet sker i en central server hos och inte i själv automaten. Lotteriinspektionen har fjärråtkomst till den centrala servern. Varje transaktion kan utläsas på servern. Det finns således en omfattande teknisk kontroll av spelet på värdeautomater. Lotteriinspektionen är enligt 44 § lotterilagen och regeringens beslut tillståndsmyndighet i de enskilda fallen. Lotteriinspektionens prövning ska enligt regeringsbeslutet ske med beaktande av risken att osunda spelmiljöer utvecklas. Att placeringen av automater är viktig framgår också av att enligt regeringens beslut vid tecknande av avtal med restaurangägare ska göra en samlad översyn av lämpligt antal värdeautomater per spelställe och placeringen av dessa. Vidare framgår av villkor till beslutet att , utöver den redovisning som sker i samband med bolagets årsredovisning, till regeringen en gång per kalenderår ska redovisa de åtgärder som bolaget vidtagit i syfte att säkra de sociala skyddsintressena, i vilken utsträckning dessa åtgärder har använts av spelarna samt göra en be- dömning av effekterna av åtgärderna. Vidare ska bolaget särskilt redovisa var värdeautomater finns, fördelat på SAMS-områden (Small Areas for Market Statistics) utifrån ett socio- ekonomiskt index.4 Av villkor till regeringens beslut framgår även att spel på värdeautomater inte får marknadsföras till konsument. Av regeringens beslut framgår även att Lotteriinspektionen ska fastställa de ytterligare villkor, kontroll- och ordningsbestämmelser som kan behövas. Lotteriinspektionen har således en, enligt tillstån- det, obegränsad rätt att utfärda villkor. Enligt allmänna förvaltnings- rättsliga principer torde dock denna rätt begränsas av syftet med den reglering som villkoren gäller. Villkoren måste dessutom vara proportionella. Med proportionella menas att den eftersträvade effek- ten ska stå i rimlig proportion till de negativa effekterna av villkoret. Med negativa effekter menas inte bara effekterna för sökanden, utan även effekter i övrigt. Särskilt bör uppmärksammas om villkoret 4 har i skrivelse till regeringen meddelat att bolaget inte kan redovisa de efterfrågade uppgifterna bl.a. därför att index för socioekonomisk utsatthet saknas. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? medför inskränkning i någons rätt enligt författning eller gynnande beslut. Efter ett antal års förberedelser ändrade Lotteriinspektionen i grunden villkoren för Svenska Spels värdeautomat- spel. Myndigheten införde då i villkoren en ”omsättningstrappa” för antalet spelautomater per spelplats för att förstärka kopplingen till förarbetsuttalandena om att värdeautomatspelet ska vara ett komple- ment till restaurangverksamheten.5 har Lotteriinspek- tionen ställt, och ställer alltjämt, som villkor att omsättningen av värdeautomatspel i restaurangverksamhet inte får, efter utbetalda vinster på värdeautomatspelet, överstiga övrig omsättning på restau- rangen. Det nya ”trappvillkoret” innebär att det krävs en övrig om- sättning på på spelplatsen för att ska få ställa ut en automat. För varje omsättningsökning om får ytterligare en automat ställas ut på samma restau- rang upp till maximalt fem stycken per restaurang. I övrigt regleras i villkoren bl.a. värdeautomaternas placering, ordningsbestämmelser, vilka uppgifter som ska anges på värdeautomaten, betydelsen av återkallade serveringstillstånd eller bingotillstånd, spelansvar samt anmälningar om förändringar och nya ansökningar. Vad gäller bingohallar är det överskottet på bingospel som reg- lerar hur många värdeautomater som får finnas i bingohallen (upp till fem stycken per bingohall). Dessa regler återfinns i 22 § lotteri- lagen och i Lotteriinspektionens föreskrifter om tillståndsgivning för bingospel (LIFS 2004:1). Avsikten med dessa regler är att det är Lotteriinspektionen som i sin tillståndsgivning till värdeautomatspel ska se till att bingohallens överskott minst uppgår till det överskott som värdeautomaterna genererar. Värdeautomaterna ska vara ett komplement till bingospelet och inte tvärtom. Enligt den nuvarande regleringen erbjuds således värdeautomat- spel i restaurangmiljö och i bingohallar. Samarbetet mellan spelplats- en och ses juridiskt som ett enkelt bolag. Restaurang- en/bingohallen (spelplatsen) är inte part i förhållande till Lotteriinspektionen. Detta enligt den rättspraxis som anger att ett avtalsförhållande normalt sett inte ger partsställning. Restauranger och bingohallar kommer dock att ses som ombud enligt förslag till ändring av den svenska penningtvättslagstiftningen med anledning 1993/94:182, s. 31. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? av EU:s fjärde penningtvättsdirektiv som ska vara infört i medlems- ländernas senast den 26 juni 2017.6 Enligt förslaget ska spelanordnaren anmäla till tillsynsmyndigheten (enligt förslaget Lotteriinspektionen) vilka ombud den vill använda och inge handlingar som visar att dessa är lämpliga. Lämpliga ombud ska sedan registreras hos tillsynsmyn- digheten. överlämnade regeringen lagråds- remissen Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism till lagrådet. införde obligatorisk registrering av allt spel hos bolaget – oavsett om spelet läggs online, i butik eller på värdeautomater (med undantag för köp av fysiska lotter i butik och spel hos Casino Cosmopol). Genom registrering av spel i alla försälj- ningskanaler ges kunden möjlighet att se och kontrollera sitt spelande. inkom till regeringen med önske- mål om ändring av lotterilagen som skulle möjliggöra en placering av värdeautomater utanför restaurangmiljö (dnr Fi2015/04442/UR). Bolaget önskade att regeringen skulle ta initiativ till de lagändringar som skulle behövas för att möjliggöra en provverksamhet omfat- tande maximalt 1 000 värdeautomater. Regeringen beslutande att inte vidta några åtgärder med anledning av begäran. Som skäl för beslutet anförde regeringen att frågan omfattades av denna utrednings översyn av spelmarknaden varför det inte fanns skäl att föreslå ändringar i lotterilagen. hade 5 417 stycken värdeautomater ut- ställda i 264 kommuner. Det var således 26 kommuner i som då inte hade någon värdeautomat. 6 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism – fjärde penningtvätts- direktivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m., SOU 2016:6, s. 136. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Figur 12.2 Kommuner med minst antal värdeautomater Figur 12.3 Kommuner med flest antal Vegas Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?