sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — De utsläppsmål som finns reflekterar en politisk betalningsvilja för att minska utsläppen av kväveoxidutsläppen ytterligare. Frågan om skattenivån är samhällsekonomiskt effektiv blir därmed sekundär. I valet mellan en kväveoxidskatt och en utveckling av dagens kväveoxidavgift drogs i kapitel 17 slutsatsen att kväveoxid- avgiften inte är ett kostnadseffektivt styrmedel och att en slopad återföring av avgiften är motiverad. För att öka kostnadseffekti- viten ytterligare är det viktigt att så stor del som möjligt av de totala utsläppen av kväveoxider i omfattas av skatteför- slagen. Av den anledningen föreslår utredningen att även utsläpp från industriella processer ska omfattas. Om ett styrmedel bedöms samhällsekonomiskt motiverat kan det argumenteras för att en analys av branschspecifika konse- kvenser utöver miljö- och hälsorelaterade effekter är överflödiga i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Detta gäller dock endast om analysen bortser från kortsiktiga omställningskostnader och för- delningspolitiska konsekvenser. Det som här kallas för kort sikt kan i själva verket vara en utdragen tid av anpassningar i samhälls- ekonomin. Att vissa branscher krymper och andra växer kan bl.a. medföra att folk måste flytta eller skola om sig för att kunna få jobb på den ort där de bor. Anpassningarna kan även innebära att förhållandet mellan reallönerna i olika branscher förändras. Poängen här är att politiska ingrepp i samhällsekonomin skapar en dynamik med marknadsanpassningar där det finns både vinnare och förlorare. För de enskilda individer som berörs negativt när eko- Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … nomin rör sig från en jämvikt till en annan kan konsekvenserna bli omvälvande, t.ex. arbetslöshet. Styrmedelsvalet är i ett samhällsekonomiskt perspektiv inte bara en fråga om hur stora utsläppsminskningar och vilka kostnader som det medför. Vid en bedömning av skatteförslagens samhälls- ekonomiska effekter är det även viktigt att beakta vad som händer med skatteintäkterna. Givet oförändrade offentliga utgifter innebär en ny skatteintäkt att någon annan skatt kan sänkas. Det kan därför finnas en potential för miljöskatter att öka den skattepolitiska effektiviteten. Staten kan t.ex. mildra effekterna på den svenska konkurrenskraften med hjälp av skatteintäkterna från kväveoxid- skatten. I kväveoxidavgiftssystemet betalas skatten tillbaka till de för- orenande verksamheterna i proportion till deras produktion av nyttiggjord energi. Ett annat sätt att värna konkurrenskraften och välfärden i är att använda skatteintäkterna för att sänka fiskala skatter, som medför ineffektiviteter i ekonomin. Skatter som internaliserar externa miljöeffekter är effektivitets- höjande eftersom de leder till att företag och hushåll tar hänsyn till alla samhällsekonomiska kostnader i sina beslut. Fiskala skatter, det vill säga sådana skatter som behövs för att finansiera offentliga åt- gärder, påverkar dock beslut i samhällsekonomin på ett sätt som skapar effektivitetsförluster (se kapitel 4). Detta ska inte tolkas som att skattefinansiering inte är samhällsekonomiskt motiverad. Den viktiga poängen är snarare att det inte är tillräckligt att sam- hällsnyttan ökar då den indrivna skattekronan (som bytt hand från skattebetalare till offentlig sektor) används för att finansiera offentliga projekt. Denna nytta måste öka med så mycket att den även kompenserar för den nyttoförlust som skatteökningen orsakat skattebetalaren. Den s.k. ”marginalkostnaden för skattemedel” är ett etablerat mått på den totala kostnaden för en skattekrona, bestående av skatten plus den extra marginella skattebörda som snedvridande skatter leder till. I en aktuell rapport från Expertguppen för offent- liga studier () redovisas skattningar av effektivitetsförlusterna Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … från skatter.11 Marginalkostnaden för skattemedel uppskattas i rap- porten till i genomsnitt . Detta innebär att för att det ska vara samhällsekonomiskt försvarbart att spendera ytter- ligare en krona på kollektiva nyttigheter, givet dagens svenska skattetryck, måste denna krona generera i ökad samhällsnytta. Det betyder också att i valet mellan en rättvridande miljöskatt och ett annat styrmedel måste det beaktas att den först- nämnda kan generera en extra vinst för samhället. Om alternativet till utredningens skatteförslag är en höjd kväve- oxidavgift och en breddning av avgiftssystemet kan man argu- mentera för att skatteförslagen innebär en fiskal effektivitetsvinst motsvarande per skattekrona, dvs. 11 Sørensen, P. B., (2010), Swedish tax policy: Recent trends and future challenges. Report to the on Public Economics 2010:4. : , , . *1) Baserat på mikrodata från SCB. Beräkning gjord på företag med utsläpp av kväveoxidutsläpp. Alla processutsläpp har i beräkningarna lagts på dessa företag. Ingen hänsyn har tagits till grundavdraget. Detta innebär att värdena överskattas något. *2) Förändringen jämför bränslekostnader som företag har i dagens avgiftsystem med kostnaden för en skatt. Detta innebär dels att återföringen tas bort och dels att nya utsläpp omfattas. *1) Baserat på mikrodata från SCB. Beräkning gjord på företag med utsläpp av kväveoxidutsläpp. Alla processutsläpp har i beräkn ingarna lagts på dessa företag. Ingen hänsyn har tagits grundavdraget. Detta innebär att värdena överskattas något. *2) Förändringen jämför bränslekostnader som företag har i dagens avgiftsystem med kostnaden för en skatt. Detta innebär dels att återföringen tas bort och dels att nya utsläpp omfattas. Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … 20.12Reflektioner kring framtida utvärdering av en skatt på utsläpp av kväveoxider från De konsekvensanalyser som genomförts i detta kapitel är av ex ante- karaktär, dvs. de avser analyser av konsekvenser som en skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energi- produktion beräknas få om den införs. Om något av förslagen genomförs uppstår också ett behov av att utreda effekterna av skatten i efterhand, dvs. De metoder och angreppssätt som används för ex ante- respektive ex postutvärdering kan ofta skilja sig åt. Enligt utredningens direktiv är verkningsfullhet samt sam- hällsekonomiskt effektivitet viktiga utvärderingskriterier som bör ligga till grund för eventuella framtida ex postutvärderingar. I utredningen definieras verkningsfullhet som att ett styrmedels genomförande (eller revidering) för med sig att de relevanta aktör- erna väljer att reducera sina kväveoxidutsläpp som ett resultat av det nya (eller skärpta) styrmedlet. Detta kan likställas med att styr- medlet har en önskad (positiv) styreffekt. I detta fall är de relevanta aktörerna ägarna av de förbränningsanläggningar som omfattas av skatten. De förslag om genomförande av skatt på kväveoxider som ut- värderas i denna utredning innehåller i huvudsak två delar: (a) för de produktionsenheter som ingår i det existerande avgifts- systemet tas återföringen av avgiftsintäkterna bort och dessa betalar nu en skatt på per kilo kväveoxider; och (b) en skatt på per kilo kväveoxider införs även för anlägg- ningar som inte omfattats av avgiftssystemet (och som därför inte tidigare mött ett pris på kväveoxidutsläppen). Utredningen föreslår att de konsekvensanalyser som eventuellt genomförs av verkningsfullheten i utredningens förslag – om något av dessa genomförs – därför delas in i två delar. I båda fallen är det viktigt att utforma ett relevant referensscenario, dvs. en bedömning av hur utsläppen skulle ha utvecklats i det fall styrmedelsför- ändringen inte genomförts. Det finns en rad olika metoder för att göra konsekvensanalysen (t.ex. ekonometriska modeller, bottom-up bedömningar av genomförda åtgärder (och deras kostnader), energi- systemmodeller baserade på linjär programmering etc.). Dessa metoder kan även kompletteras med intervjuer av de aktörer som Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … omfattats av styrmedlen. Alla metoder inbegriper osäkerheter. Det är därför viktigt att utredningarna är fullt ut transparenta rörande de osäkerheter som finns och det är fördelaktigt om mer än en metod kan användas. För de anläggningar som omfattas av kväveoxidavgifts- systemet kan konsekvensanalysen (ex post) exempelvis baseras på en bedömning av hur fjärrvärmens investeringskalkyler påverkats av att återföringen av avgiften tagits bort. En slopad återföring innebär ökade kostnader för att investera i ny produktion samt ersätta existerande produktionsanläggningar. En konsekvensanalys kan med hjälp av data över investerings- och driftskostnader simulera hur en slopad återföring påverkat lönsamheten i investeringarna samt i vilken grad detta inneburit lägre produktion (och därmed lägre utsläpp). Motsvarande effekter kan också utvärderas med hjälp av en eko- nometrisk modell som försöker beskriva produktionens utveckling samt mellan olika typer av anläggningar som en funktion av olika variabler (se även nedan om difference-in-difference). För de anläggningar som inte utgör en del av avgiftssy- stemet innebär införandet av en skatt inte minst att incitamenten till att investera i tekniska utsläppsreduktionsåtgärder ökar. I detta fall finns goda möjligheter att som utvärderingsmetod utnyttja en s.k. difference-in-difference ansats. Detta är en kvasi-experimentell metod som gör det möjligt att analysera data som innehåller obser- vationer där samma objekt har studerats och rum. Metoden går ut på att jämföra skillnaden i en responsvariabel – i vårt fall utsläppen av kväveoxider (i ton) – för produktionsenheter i en grupp med enheter i en annan (kontrollgruppen) både före och efter en förändring. På så vis går det att dra slutsatser om skattens effekter. Denna metod har bl.a. använts av för att utvärdera höjning av kväveoxidavgiften.1 En sådan utvär- dering bör också ta hänsyn till effekten av rådande tillståndsvillkor (enligt ) för de aktuella anläggningarna. Enligt utredningens direktiv är inte enbart verkningsfullhet ett viktigt styrmedelskriterium. Kväveoxidskatten bör också bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet. I fallet med svenska kväve- oxidutsläpp är det viktigt att påpeka att avvägningen mellan de 1 Se bilaga till (2014). Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … samhällsekonomiska intäkterna och kostnaderna delvis redan är utförd på politisk väg. Detta beror på att och rådets direktiv (EU) 2016/2284 av om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv /35/EG och om upphävande av direktiv /81/EG, förkortat Takdirektivet, anger bindande nationella utsläppsmål. Den relevanta frågan blir därför om den svenska kväveoxid- skatten gör det möjligt att uppfylla detta mål på ett mer kostnads- effektivt sätt än den styrmedelsutformning som gäller . En utvärdering av en utsläppsskatts kostnadseffektivitet är svår att utföra ex post på ett fullt ut meningsfullt sätt eftersom det är svårt att ha god information om alla relevanta aktörers marginalkost- nader för utsläppsreduktion. En sådan utvärdering kan i stället i första hand utgå från hur skatten är utformad med fokus på i vilken utsträckning olika aktörer möter samma pris per kilo utsläpp (med beaktande av eventuella snedvridande effekter av återföringen). I ett första steg kan en ex post utvärdering definiera avvikelser från villkoret att alla aktörer har samma marginalkostnader för utsläppsreduktion, och i ett andra steg kan detta jämföras med andra sätt att utforma styr- medlet (inklusive tidigare utformningar). Även om en bottom-up bedömning av (marginella) utsläpps- reduktionskostnader är svår att göra, kan en enklare sådan ge grova indikationer på hur stora eventuella kostnadsineffektiviteter är. Exempelvis går det att identifiera i vilka sektorer – samt i vilken utsträckning – viktiga lågkostnadsåtgärder inte blivit genomfördas på grund av lägre skattenivåer i dessa sektorer. Oavsett att det finns ett givet mål för kväveoxidutsläppen i kan det vara att intresse att tillämpa en skadekostnadsansats för att bedöma i vilken mån rådande skattenivåer kan sägs reflek- tera den marginella skadekostnaden, på såväl hälsa som naturmiljö, av kväveoxidutsläppen. I kapitel 17 sammanfattas slutsatser från tidigare skadekostnadsbedömningar. Dessa är dock ofullständiga, bl.a. eftersom de flesta hälsorelaterade studier har fokuserat på kväveoxidutsläppen från trafiken. Kunskapen om hur de svenska kväveoxidutsläppen från stationära anläggningar påverkar övergöd- ningen och hur dessa bör värderas är också bristfällig. Sådana för- djupade studier är därför nödvändiga innan utredningar baserade på Konsekvenser av en skatt på utsläpp av kväveoxider … skadekostnadsansatsen kan genomföras på ett fullt ut meningsfullt sätt. 20.13 Behov av sammanlagd konsekvensanalys Denna konsekvensanalys omfattar endast utredningens förslag till utformning av skatt på utsläpp av kväveoxider från förbrännings- anläggningar för energiproduktion. I kapitel 15 redovisas även kon- sekvenser av en skatt på avfall som förbränns. Ett ställningstagande till om en skatt på utsläpp av kväveoxider bör ersätta dagens kväveoxidavgift innebär en avvägning mellan styreffekt och fördelningspolitiska effekter. Utredningen bedömer att det rör sig om politiska avvägningar som inte bör göras inom ramen för den här utredningen och tar därför inte ställning till om utredningens föreslagna utformning av en sådan skatt bör införas och därmed ersätta dagens kväveoxidavgift (se kapitel 18). Utred- ningen bedömer vidare att ingen skatt bör införas på avfall som förbränns (se kapitel 12). Mot denna bakgrund har utredningen inte bedömt den sam- manlagda effekten av en skatt på utsläpp av kväveoxider från för- bränningsanläggningar för energiproduktion och en skatt på för- bränning av avfall. Det bör dock noteras att dessa skatter i många fall kommer att omfatta och påverka samma aktörer. Ett eventuellt genomförande av både skatt på kväveoxider och skatt på avfall som förbränns bör därför föregås av en konsekvensbedömning av för- slagens samlade effekt. En sådan konsekvensbedömning bör särskilt beakta effekter för konkurrensutsatt industri samt kraft- och fjärrvärmens konkurrenskraft. 21.1Alternativ I Förslag till lag om skatt på utsläpp av kväveoxider från I paragrafen anges tillämpningsområdet för skatten på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion. Det framgår av paragrafen att endast förbränningsanläggningar för energiproduktion med en installerad tillförd effekt på 5 MW eller mer omfattas av lagen. Av 2 § följer att det med energiproduktion avses framställning av elektrisk kraft eller nyttiggjord värme eller samtidig produktion av nyttiggjord värme och elektrisk kraft. Om två eller flera separata förbränningsanläggningar är installerade på sådant sätt att rökgaserna från förbränningsanläggningarna leds ut genom ett gemensamt rökrör, ska en sådan kombination av förbränningsanläggningar betraktas som en gemensam förbrännings- anläggning. Värme ska anses vara nyttiggjord om den överförts till fjärrvärmevattnet eller motsvarande i en produktionsanläggning. Av paragrafen framgår vad som avses med energiproduktion. Av paragrafen framgår att begreppet förbränningsanläggning avser varje teknisk inrättning i vilken bränslen oxideras för att den fri- gjorda värmen ska kunna utnyttjas. också vara en stationär motor eller en gasturbin för energipro- duktion. Innebörden av begreppet energiproduktion framgår av 2 §. Begreppen stationär motor och gasturbin har samma innebörd som vid tillämpningen av lagen (1994:1776) om skatt på energi. I paragrafen definieras begreppet ”yrkesmässigt”. Begreppet har samma innebörd som i 2 § lagen (2016:1067) om skatt på kemi- kalier i viss elektronik (jfr. 2016/17:1). I paragrafen regleras vilka som är skattskyldiga. Vad som avses med energiproduktion, förbränningsanläggning och yrkesmässigt fram- går av 2–4 §§. I första stycket anges skattens storlek. I andra stycket ges förutsättningarna för att en skattskyldig ska beräkna skatten på grundval av uppmätta utsläpp av kväveoxider. Av tredje stycket framgår hur skatten ska beräknas i fall där mät- ning inte skett trots att det finns en godkänd mätutrustning och i fall där mätutrustning saknas. Med enheten gram per normalkubikmeter som anges i tredje stycket avses koncentrationen av kväveoxider i rökgaserna vid en temperatur av 0°Celcius och ett tryck av 101,325 kilopascal och efter korrigering utifrån halten av vattenånga i rökgaserna och en standardiserad syrehalt på för medelstora förbrännings- anläggningar som använder fasta bränslen, för andra medelstora förbränningsanläggningar än motorer och gasturbiner som använder flytande och gasformiga bränslen och för motorer och gasturbiner. Enheten motsvarar den enhet som används för att ange gränsvärden för utsläpp i bilaga II i direktiv /2193/EU om begränsning av utsläpp till luften av vissa för- oreningar från medelstora förbränningsanläggningar. För de anläggningar som mäter sina kväveoxidutsläpp utförs mätning och beräkning vanligtvis genom att halten kväveoxid och syre (och vi vissa fall koldioxid) i rökgasen mäts. Till den uppmätta halten kväveoxid läggs ett schablonpåslag för kvävedioxider (till exempel 2–beroende på bränsleslag). Hur stor denna mängd är i det aktuella fallet bör kontrolleras med stickprovsmät- ningar av kvävedioxider. Med kväveoxider menas alltså i praktiken summan av uppmätt kväveoxid och ett schablonpåslag för kväve- dioxid. Mängden kväveoxider (räknat som kvävedioxid) är alltså uppmätt kväveoxid i rökgasen omräknat till kvävedioxid med ett påslag för mätt eller antagen mängd kvävedioxid. Den energi som används beräknas vanligen utifrån bränsleför- brukning och bränslets energiinnehåll eller utifrån en rökgasanalys. I paragrafen finns bestämmelser om att skatten ska räknas om med hänsyn till förändringar i det allmänna prisläget (indexomräkning). Regeringen ska före november månads utgång fastställa det omräknade skattebelopp som ska betalas för påföljande kalenderår. Bestämmelsen har utformats med ledning av bl.a. 2 kap. 1 b § lagen (1994:1776) om skatt på energi. I paragrafen regleras när skyldighet att betala skatt inträder. Skyl- digheten att betala skatt inträder när kväveoxider släpps ut från en förbränningsanläggning. Vad som avses med en förbrännings- anläggning framgår av 3 §. Av paragrafen framgår att den som är skattskyldig får göra ett grundavdrag med per redovisningsperiod. Med redo- visningsperiod avses som huvudregel en kalendermånad, vilket följer av 26 kap. 10 § skatteförfarandelagen (2011:1244). Grund- avdraget får dock inte överstiga det belopp som den skattskyldige ska betala enligt denna lag. Bestäm- melsen behandlas även i avsnitt 19.2.6. Av paragrafen följer att bestämmelserna i skatteförfarandelagen (2011:1244) gäller i fråga om förfarandet vid beskattningen. Lagen träder i kraft och tillämpas från och med detta datum. Bestämmelserna tillämpas på utsläpp av kväveoxider som sker efter lagens ikraftträdande. 21.2Alternativ II Förslag till lag om skatt på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion I paragrafen anges tillämpningsområdet för skatten på utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion. Det framgår av paragrafen att endast förbränningsanläggningar för energiproduktion med en installerad tillförd effekt på 5 MW eller mer omfattas av lagen. Av 2 § följer att det med energiproduktion avses framställning av elektrisk kraft eller nyttiggjord värme eller samtidig produktion av nyttiggjord värme och elektrisk kraft. Om två eller flera separata förbränningsanläggningar är installerade på sådant sätt att rökgaserna från förbränningsanläggningarna leds ut genom ett gemensamt rökrör, ska en sådan kombination av förbränningsanläggningar betraktas som en gemensam förbrännings- anläggning. Värme ska anses vara nyttiggjord om den överförts till fjärrvärmevattnet eller motsvarande i en produktionsanläggning. Av paragrafen framgår vad som avses med energiproduktion. Av paragrafen framgår att begreppet förbränningsanläggning avser varje teknisk inrättning i vilken bränslen oxideras för att den fri- gjorda värmen ska kunna utnyttjas. En förbränningsanläggning kan också vara en stationär motor eller en gasturbin för energipro- duktion. Innebörden av begreppet energiproduktion framgår av 2 §. Begreppen stationär motor och gasturbin har samma innebörd som vid tillämpningen av lagen (1994:1776) om skatt på energi. I paragrafen definieras begreppet ”yrkesmässigt”. Begreppet har samma innebörd som i 2 § lagen (2016:1067) om skatt på kemi- kalier i viss elektronik (jfr. 2016/17:1). I paragrafen definieras konkurrensutsatt industriverksamhet. Inne- börden avser verksamhet inom någon av de sektorer eller delsek- torer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage enligt kom- missionens beslut nr 2014/746/EU av om fast- ställande, enligt och rådets direktiv /87/EG, av en förteckning över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage, för perioden –2019. Hänvis- ningen görs till rättsakten i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hän- visning. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 19.3.7. I paragrafen definieras begreppet ”företag utan rätt till statligt stöd”. Begreppet har samma innebörd som i 1 kap. 12 § lagen (1994:1776) om skatt på energi (jfr. 2015/16:159). Här definieras ”uppgifter om stödmottagare”. Begreppet har samma innebörd som i 1 kap. 13 § lagen om skatt på energi (jfr. 2015/16:159). Syftet med definitionen är att det ska vara möjligt att tillgodose de informationskrav som följer av kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1), förkortade EEAG. Dessa krav förutsätter att stöd- givande medlemsstat har tillgång till vissa uppgifter om stödmot- tagarna. När stödet är på viss nivå måste uppgifter om stödmottag- aren offentliggöras på den webbplats som närmare beskrivs i avsnitt 19.3.11. Enligt vad som framgår av bestämmelsen består ”uppgifter om stödmottagare” av uppgifter om stödmottagaren i tre olika avseenden. Dessa är följande: I enlighet med första punkten ska anges vilken typ av företag (små eller medelstora respektive stora) stödmottagaren hör till. Uppgift ska lämnas om företaget hänförs till antingen gruppen små eller medelstora företag (SME) eller gruppen stora företag. I enlighet med andra punkten ska anges var det stödmottagande företaget geografiskt är beläget utifrån den indelning i territoriella enheter som gäller på NUTS 2-nivå. Regler om denna statistiska in- delning finns i bilaga 1 i och rådets förordning (EG) nr 1059/2003 av om inrättande av en gemen- sam nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS), se EUT L 154, 21.6.2003, s. 1. har publicerat information om indelning enligt NUTS. På NUTS 2-nivå är indelat i åtta områden. Hänvisningen görs till rättsakten i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning. I enlighet med tredje punkten ska verksamhetsområde anges på Nace-gruppnivå enligt bilaga 1 i och rådets förordning (EG) nr 1893/2006 av om fast- ställande av den statistiska näringsgrensindelningen Nace rev. 2 och om ändring av rådets förordning (EEG) nr 3037/90, EUT L 393, 30.12.2006, s. 1. Den svenska statistiska näringsgrensindelningen enligt SNI 2007 bygger på EU:s standard, Nace rev. 2 och är ident- isk med denna ner till nivå 4. Indelningen framgår av bilaga 1 till för- ordningen där det framgår att med Nace-gruppnivå avses exempelvis 01.2 eller 01.3. Hänvisningen görs till rättsakten i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning. Därigenom ska eventuella senare ändringar av förordningen inte beaktas vid tillämpningen av bestäm- melsen. I paragrafen regleras vilka som är skattskyldiga. Vad som avses med energiproduktion, förbränningsanläggning och yrkesmässigt fram- går av 2–4 §§. I första stycket anges skattens storlek.