sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Eftersom distansundervisning i några avseenden liknar fjärr- undervisning och regelverket även i detta fall gäller flera skolformer förordar vi att bestämmelserna i huvudsak samlas i ett nytt kapitel i stället för att delas upp på olika ställen i skollagen. Med samma argument ska det nya kapitlet placeras i anslutning till det kapitel som vi föreslår för fjärrundervisning. Vi föreslår därför att det nya kapitlet om distansundervisning benämns 22 a kap. Vidare är det lämpligt att även distansundervisning regleras ut- tömmande i det nya kapitlet i skollagen. Det ska därför anges där att distansundervisning endast är tillåten under de förutsättningar och med de begränsningar som följer av detta kapitel i skollagen och föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet. Sådana förutsätt- ningar och begränsningar menar vi bör finnas inom ett antal olika områden, vilka vi successivt kommer att gå igenom i betänkandet. Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om distansundervisning. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser Regelverket om distansundervisning kan inte enbart finnas på lag- nivå. Det kommer att finnas behov av kompletterande föreskrifter på såväl regerings- som myndighetsnivå; inte minst för att det kommer att behövas undantag även från en del bestämmelser på förordnings- nivå. Det ska därför anges i skollagen att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrif- ter om distansundervisning. Notera att ett sådant bemyndigande inte ger möjlighet för reger- ingen att tillåta distansundervisning i andra fall än de som anges i lagen, dvs. regeringen bör t.ex. inte kunna godkänna användning av distansundervisning för andra elever än de i lagen föreskrivna. Det följer av bestämmelsen som vi redogjorde för i föregående avsnitt, om att distansundervisning endast ska vara tillåten under de förut- sättningar och med de begränsningar som följer av det aktuella kapitlet i skollagen. Vi redogör i de följande avsnitten i detta kapitel och i kommande två kapitel för i vad mån vi anser att bestämmelser bör placeras i lag eller förordning. I vårt författningsförslag finns dessutom förslag på nya kapitel i skolförordningen och gymnasieförordningen. 13.5Särskilda regler för distansundervisning Till följd av att distansundervisning är tänkt att definieras som att elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid behöver vi också konkretisera vad det ska medföra för regelverket för verksamheten. I detta avsnitt beskriver vi avvikelser som framför allt följer av skillna- den i mängden undervisningstid, för att i senare avsnitt gå närmare in på vilka bestämmelser som i övrigt bör gälla för distansundervisning. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser 13.5.1Distansundervisning innebär mindre lärarledd undervisningstid Utredningens förslag: När distansundervisning används i grund- skolan, grundsärskolan och specialskolan ska kraven på total undervisningstid i 10 kap. 5 §, 11 kap. 7 § respektive 12 kap. 5 § skollagen (2010:800) inte gälla. När distansundervisning används i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan ska kraven på garanterad undervisningstid i 16 kap. 18 § respektive 19 kap. 20 § skollagen inte gälla. Distansläraren ska ha regelbunden direktkontakt med eleven när distansundervisning används. Distansundervisning medför alltså, definitionsmässigt, att eleverna inte får den undervisningstid som de har rätt till enligt skollagens regler om total undervisningstid i de obligatoriska skolformerna respektive garanterad undervisningstid i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan (avsnitt 3.1.9). I vart fall innebär distansundervisning att mängden lärarledd undervisning minskar. På så sätt är distans- undervisning annorlunda än fjärrundervisning, i och med att de van- liga reglerna om undervisningstid fortfarande ska tillämpas vid fjärr- undervisning. Eftersom undervisningstiden regleras i skollagen behöver det i lagen framgå att bestämmelserna om detta inte ska tillämpas när distansundervisning används. Vårt förslag är därför att vid distans- undervisning i , grundsärskolan och specialskolan får kraven på total undervisningstid i 10 kap. 5 §, 11 kap. 7 § respektive 12 kap. 5 § skollagen frångås. Som vi kommer in på i nästa kapitel kommer sameskolan inte att omfattas av förslagen om distansunder- visning och därför behöver inte några bestämmelser för denna skol- form frångås. Vid distansundervisning i gymnasieskolan och gymna- siesärskolan får kraven på garanterad undervisningstid i 16 kap. 18 § respektive 19 kap. 20 § skollagen frångås. Som vi kommer att beskriva mer utförligt senare bör distans- undervisning i de obligatoriska skolformerna kunna ske . För dessa skolformer uttrycks dock undervisnings- tiden som antal undervisningstimmar totalt, under samtliga års- kurser, i respektive skolform. Minskningen bör enligt vår mening inte vara större än den undervisningstid som elevens klasskamrater Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser får som undervisningen sker på distans. Annars riske- rar eleverna att missa vissa moment som ska ingå i ämnena och att bli utan den undervisning de sammanlagt har rätt till under sin skol- tid. I de frivilliga skolformerna föreslår vi däremot att hela utbild- ningar ska kunna läsas på distans. Att den lärarledda tiden minskar behöver kompenseras genom att eleverna får tydliga riktlinjer för och gedigen återkoppling på sitt arbete och sin utveckling. Förutsättningarna för detta är dock goda, om distansläraren vanligtvis undervisar någon enstaka elev eller en mycket liten undervisningsgrupp, vilket sker vid Korrespondens- gymnasiet i . Det ska jämföras med närundervisningens betydligt större undervisningsgrupper. Dessutom ställer bristen på lärarledd undervisning mycket höga krav på disciplin och mognad hos eleverna som deltar i det, liksom en förmåga hos distanslärarna att motivera eleverna. Vad det föranleder för begränsningar och krav på distansundervisning kommer vi att återkomma till . Vi har också övervägt om det existerande lagkravet på undervis- ningstid borde ersättas med en annan gräns vid distansundervisning, i stället för att det bara överges. Att ange hur mycket undervisning – dvs. lärarledd undervisning i realtid – som en elev minst bör få vid distansundervisning är dock vanskligt. Det beror på såväl elevens mognad som om eleven har individuell undervisning eller i grupp. Det bör därför vara upp till rektorn för elevens utbildning att avgöra detta, utifrån elevens individuella behov och förutsättningar för att uppnå de olika kunskapskraven. Detta är också en fråga som det bör ankomma på tillsynsmyndigheten att beakta vid dess tillsyn av verk- samhet med distansundervisning. Vi vill dock poängtera att detta inte innebär att eleverna får lämnas vind för våg. Undervisning innebär som sagt målstyrda processer under ledning av lärare (avsnitt 3.1.9 och 3.4). Läraren ansvarar för att eleverna ges kontinuerligt och aktivt lärarstöd i den utsträckning som varje elev behöver det. Läraren be- höver interagera med eleverna på olika sätt för att hjälpa dem framåt i sitt arbete. Regelbunden kontakt med en lärare är också nödvändig för att t.ex. ge eleverna utrymme för att ställa frågor. Krav på undervisningstid ska därför ersättas med krav på att distansläraren ska ha regelbunden direktkontakt med eleven när distansunder- visning används. Det bör ankomma på huvudmannen att se till att detta sker. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser Vad som ska anses som tillräckligt regelbundet är naturligtvis också svårt att reglera, och bör anpassas till elevens självdisciplin och mognad. Kontakt för avstämning bör dock alltid förekomma minst en gång . kan en del elever ha behov av mycket mer stöd och återkoppling, varför det vi skriver här om minst vecko- vis inte får ses som att alltid är tillräckligt. De individuella behoven för att skapa förutsättningar för att eleven ska kunna upp- fylla kunskapskraven som minst ska uppnås ska styra planeringen. Även detta blir naturligtvis en fråga för tillsynsmyndigheten. Även om kraven på garanterad undervisningstid inte ska gälla för elever som får distansundervisning innebär distansundervisning inte någon minskning när det gäller förväntningarna på elevens tids- mässiga engagemang i studierna. En elev som får distansundervisning förutsätts alltså ägna lika mycket tid åt studierna som elever som får reguljär undervisning. Målen för utbildningen och kunskapskraven för ämnen och kurser är som sagt desamma och samtliga moment i utbildningen ska fortfarande ingå. Arbetet bör därför läggas upp i syfte att ge distanseleverna lika goda förutsättningar för att nå dessa mål och kunskapskrav. Det innebär bl.a. att studietiden, tiden som upptas av skolarbete, ska vara jämförbar med vad den enskilde eleven skulle ha behövt vid närundervisning. Visserligen är studietiden för enskilda elever, både vid närundervisning och vid distansundervis- ning, något som är svårt att mäta. Detta handlar alltså mer om hur läraren planerar undervisningen och elevernas uppgifter; omfattning- en på arbetsinsatsen ska vara ungefär densamma oavsett undervis- ningsmetod. När vi redogjorde för regelverket kring särskilt stöd (avsnitt 3.1.10) beskrev vi också möjligheterna till anpassad studiegång för elever i de obligatoriska skolformerna. Om det särskilda stödet för en elev i någon av dessa skolformer inte i rimlig grad kan anpassas efter ele- vens behov och förutsättningar, får ett beslut om undervisning som ersätter eller kompletterar ordinarie undervisning innebära avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för ut- bildningen (3 kap. 12 § skollagen). För elever i t.ex. som får distansundervisning som särskilt stöd Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser kan alltså förväntningarna på studietid minskas, genom avvikelser från målen. Det är dock viktigt att notera att det ska ske med hän- visning till just beskrivna bestämmelse om anpassad studiegång – det ska inte vara föranlett av distansundervisningen i sig. Utredningens bedömning: Undantag bör få göras från bestäm- melserna om att elevernas skolarbete ska förläggas måndag–fredag och vara så jämnt fördelat över som möjligt. Undantag bör även få göras från bestämmelsen om att skolarbetet i gymna- sieskolan och gymnasiesärskolan också ska vara så jämnt fördelat över läsåret som möjligt. Vanligtvis bedrivs förstås skolarbetet genom lektioner och andra akti- viteter i skolan samtliga vardagar . Det är också föreskrivet att elevernas skolarbete ska förläggas måndag–fredag och vara så jämnt fördelat över som möjligt (3 kap. 4 § skol- förordningen och 3 kap. 3 § gymnasieförordningen). I och med att eleverna själva lägger upp sitt skolarbete när det rör sig om distans- undervisning går det inte att styra på samma sätt när skolarbetet bedrivs. Det kan dessutom finnas fall där distansundervisning an- vänds för en elev just för att denne har en sjukdom eller något annat som gör att skolarbetet behöver bedrivas när det finns möjlighet till det, snarare än låst till . Vi bedömer därför att undantag bör göras från bestämmelserna om skolarbetets förläggning när distansundervisning används. Viktigt att notera är att läraren generellt i sin undervisning och planeringen av elevens skolarbete bör utgå från att eleven studerar måndag–fredag med jämn fördelning av arbetet mellan . Exempelvis kan det inte förutsättas att omfattande uppgifter ska göras . En avvikelse från denna princip bör få göras endast om det med hänsyn till den enskilde elevens behov är lämpligt att lägga upp skolarbetet på annat sätt. Naturligtvis kan inte heller distansläraren förväntas arbeta vid andra tider än normala arbetstider, men det kan självklart förekomma distanslärare som – på grund av sina egna individuella förutsättningar – vill vara mer flexibla. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser För gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är det dessutom regle- rat att skolarbetet också ska vara så jämnt fördelat över läsåret som möjligt (3 kap. 3 § gymnasieförordningen). Av samma anledningar som vi precis har redogjort för finns det skäl att göra undantag även från denna bestämmelse när distansundervisning används. 13.6Krav på hur distansundervisning får anordnas Följderna av att en elev får distansundervisning, såsom det fysiska avståndet till läraren och frånvaron av klasskamrater, behöver hante- ras på olika sätt för att bli så små som möjligt. I följande avsnitt går vi igenom olika krav som bör ställas på den som utför distansunder- visning. Utredningens förslag: Den lärare som bedriver distansunder- visning ska uppfylla kraven i 2 kap. 13 § skollagen (2010:800), trots vad som sägs i 2 kap. 18 § samma lag om undantag. En lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § ska dock, utan ett sådant beslut som anges i 2 kap. 19 §, få bedriva distans- undervisning om 1.undervisningen avser ett sådant ämne som anges i 2 kap. 18 § andra stycket 1 eller 2, och 2.läraren uppfyller kraven i 2 kap. 18 § första stycket. Precis som fjärrundervisning innebär distansundervisning högre krav på den som undervisar. Utöver de utmaningar som kommer av avståndet mellan lärare och elev har distansläraren dessutom ofta att göra med elever som av olika anledningar inte kan delta i regul- jär undervisning. De upplevelser som har lett fram till elevens svå- righeter kan ha varit traumatiska. Det kan i sin tur ha skapat en avog inställning hos eleven till lärare – eller andra människor över huvud taget – och till skolarbetet. Det innebär att distansläraren behöver arbeta ännu mer med att motivera eleven. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser behörighetsreglerna för lärare än viktigare vid distansundervisning än för skolan i övrigt. Vårt förslag är därför att 2 kap. 13 § skollagen gäller och att de undantagsregler som annars kan användas, enligt 2 kap. 18 § samma lag, inte ska få tillämpas vid distansundervisning. Med andra ord ska behörighetsreglerna (avsnitt 3.3.1) i princip alltid gälla. Det finns ett undantag. Det undantag som vi ansåg vara nöd- vändigt för fjärrundervisning ska gälla även för distansundervisning. Det handlar alltså om de ämnen och kurser där skollagen medger att en lärare som inte uppfyller kraven i 2 kap. 13 § skollagen får bedriva undervisning , i enlighet med 2 kap. 18 § andra stycket samma lag. Det gäller, för de skolformer som vi hanterar, undervisning som avser modersmål (oavsett skolform) eller yrkes- ämnen i gymnasieskola eller gymnasiesärskola. Anledningen är att det inte finns behöriga lärare att tillgå i den omfattning som är nöd- vändig. Läraren bör dock ändå vara lämplig att bedriva undervisning- en och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som mot- svarar den utbildning som är behörighetsgivande, dvs. uppfylla kraven i 2 kap. 18 § första stycket skollagen. Då vår utgångspunkt är att inte reglera mer för distansunder- visning än för närundervisning, om det inte är nödvändigt, föreslås inte några speciella krav ställas på distansläraren i övrigt. Att läraren har, eller får, den kompetens som krävs för distansundervisning ansvarar arbetsgivaren för. Vilken kompetens lärarna har granskas sedan av Skolinspektionen, som avgör om huvudmannen ska få ge distansundervisning eller inte (avsnitt 13.7.2). Angående registerkontroll (avsnitt 3.3.3) bedömer vi att regel- verket inte behöver förändras med anledning av förslagen om distans- undervisning, eftersom vi föreslår att endast huvudmän ska få anordna sådan undervisning. Den som erbjuds en anställning inom grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 31 § skollagen. Den som erbjuds en an- ställning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan omfattas av kravet på registerutdrag om arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn (1 § lagen [2013:852] om registerkontroll av per- soner som ska arbeta med barn). Det är i dessa fall upp till arbets- givaren att avgöra om arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn. Därmed täcks de aktörer som utför distansundervisning in av regelverket för skolan i stort. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser Vi kommer i de två kapitel som rör de olika skolformerna att komma närmare in på hur olika slags uppföljning av elevernas kunskaper bör fungera i respektive skolform (avsnitt 14.3.2 och 15.1.5). Vem som ansvarar för vad och hur uppföljningen ska göras varierar eftersom vi har valt att föreslå olika lösningar för obligatoriska respektive frivil- liga skolformer. Generellt kan dock sägas att distansläraren ska an- svara för det som den undervisande läraren alltid ansvarar för, såsom att anmäla om man befarar att eleven inte kommer att nå de kun- skapskrav som minst ska uppnås. Utredningens bedömning: Bestämmelserna om trygghet och studiero i 5 kap. skollagen (2010:800) bör gälla även vid distans- undervisning. I fråga om fjärrundervisning föreslog vi tillägg i skollagens bestäm- melser om disciplinära befogenheter, eftersom sådana saknas för handledaren som då ska vara närvarande. I fallet med distans- undervisning förekommer inga ytterligare personer än distanslära- ren, som i egenskap av lärare redan har sådana befogenheter. Därför lämnar vi inte något förslag om förändringar på detta område till följd av att möjligheter till distansundervisning införs. Angående trygghet och studiero vill vi dock lyfta ett resone- mang om de befogenheter som framgår av regelverket om disciplinära och andra särskilda befogenheter (5 kap. 6–23 §§ skollagen). Något undantag från dessa ska inte göras för distans- undervisning utan bestämmelserna ska så klart i tillämpliga delar gälla även vid distansundervisning. Det bör dock uppmärksammas att vissa av bestämmelserna, t.ex. om utvisning ur undervisnings- lokalen (5 kap. 7 § skollagen), naturligtvis inte är tillämpliga när det gäller distansundervisning där eleven vistas i sitt eget hem. Det kan dock tänkas att distansundervisning ställer krav på andra omedelbara och tillfälliga åtgärder för att tillförsäkra studiero (jämför 5 kap. 6 § skollagen). Exempelvis kan det bli fråga om att stänga ute en elev som stör lektionerna från det digitala rummet. Vidare ska dessa be- Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser stämmelser naturligtvis gå att tillämpa när en elev som mestadels tar del av distansundervisningen hemifrån vistas i skolan för att t.ex. delta i lektioner eller utföra laborationer. 13.7Vilka aktörer som får anordna distansundervisning Detta avsnitt handlar om vilka aktörer som ska få anordna distans- undervisning. Vi kommer också in på frågor kring processen för att få anordna distansundervisning och resonerar om vad vårt val med- för för behov av andra regeländringar. 13.7.1Endast huvudmän inom skolväsendet Utredningens förslag: Distansundervisning ska endast få ut- föras av huvudmän inom skolväsendet. Huvudregeln inom utbildningsväsendet är att det är huvudmän som anordnar undervisning. Det finns inte någon anledning att frångå den principen för distansundervisning. Tvärtom är det extra viktigt att säkerställa att kompetensen att bedriva undervisningen finns hos utföraren och att denne står under tillsyn av Skolinspektionen. Det ska därför endast vara huvudmän inom skolväsendet som får utföra distansundervisning, precis som för undervisning i övrigt. Utredningens förslag: Distansundervisning ska endast få utföras av en huvudman som efter ansökan har godkänts som utförare av utbildning där distansundervisning används. Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet. ska pröva frågor om godkännande. Eftersom vi tänker oss att distansundervisning innebär att lärare och elever vanligtvis är åtskilda i både tid och rum och på grund av att eleverna ofta har en problematisk tid bakom sig i skolan kräver Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser distansundervisning mer än reguljär undervisning. Det krävs bl.a. särskild kompetens av den som ska undervisa. För att kunna ut- veckla sådan kompetens behöver det finnas aktörer som får möjlig- het att specialisera sig på distansundervisning. Vi förordar att ett särskilt ansökningsförfarande införs, så att tillsynsmyndigheten prövar om tillräcklig kompetens för distansundervisning finns hos den aktör som vill anordna sådan undervisning. Vi har övervägt om huvudmän i något sammanhang, t.ex. för , ska få anordna distansundervisning till elever inom den egna organisationen även om huvudmannen inte har ansökt och godkänts som utförare av sådan utbildning. Kommuner och Landsting (SKL) och , som båda har varit representerade i utredningens expertgrupp, har också önskat detta. Det är tänkbart att en sådan möjlighet kan införas , men vi menar att det inte är lämpligt . Dels av kvalitetsskäl, då vi menar att ett ansökningsförfarande på ett bättre sätt tillförsäkrar att den distansundervisning som ges till eleverna – ofta till elever med särskilda behov – håller god kvalitet. Dels för att undvika att huvud- män beslutar att använda distansundervisning för enstaka elever som skolan betraktar som svåra att ha i samma lokaler som övriga elever. Den huvudman inom de obligatoriska skolformerna som vill pröva andra metoder för att undervisa eleven har möjlighet att besluta om enskild undervisning, vilken också kan ske i hemmet, i egen regi. När lärare och elev är åtskilda i rum behöver det dock vara en för detta ändamål godkänd utförare som står för undervisningen. Ett förfarande med ansökan och godkännande anser vi ska krävas av såväl enskilda som offentliga skolhuvudmän. Vi vill generellt se lika villkor för enskilda och offentliga skolhuvudmän och det finns inte någon anledning att skapa olika villkor i detta fall. Det är också principiellt viktigt att all distansundervisning genomgår samma granskning, oavsett vem som utför den. Vi inför inte något formellt krav på att den aktör som ansöker om att få utföra distansundervisning ska vara huvudman inom skolväsendet. För att få ge utbildning inom t.ex. gymnasiesko- lan måste dock aktören vara huvudman för sådan utbildning. Det bör noteras att detta också innebär att endast staten kan få godkännande för att anordna distansundervisning inom den statliga skolformen specialskolan, liksom inom sameskolan, om det hade varit aktuellt. Förslag om distansundervisning – allmänna bestämmelser I praktiken kommer det sannolikt oftast att handla om att befint- liga skolhuvudmän ansöker. Det kan naturligtvis också förekomma att en aktör ansöker både om att bli huvudman inom skol- väsendet för viss reguljär utbildning och om att få utföra distans- undervisning, och då får givetvis båda frågorna prövas i ett samman- hang. Den reguljära undervisningen prövas då enligt regelverket för fristående skolor och distansundervisningen enligt regelverket för denna. Prövningen av ett godkännande av utförare av distansundervisning ska, likt prövning av godkännande av enskild huvudman för utbild- ning inom vissa skolformer i skolväsendet (2 kap. 7 § skollagen) och godkännande av enskild som huvudman för internationella skolor (24 kap. 3 a § skollagen), göras av Skolinspektionen. Skillnaden här, jämfört med internationella skolor, är att det kan vara en befintlig huvudman som ansöker om att också få anordna distansundervisning. När det gäller godkännande av utförare av distansundervisning kom- mer dock ansökningsförfarandet att gälla lika för såväl enskilda som offentliga huvudmän. Vårt förslag föranleder inte någon förändring av instruktionen för Skolinspektionen, även om en uppgift tillkommer för myndigheten. I instruktionen hänvisas till att det i skollagen finns be- stämmelser om att myndigheten bl.a. prövar ärenden om godkän- nanden (5 § förordningen [2011:556] med instruktion för ). Ett godkännande bör inte innebära ett generellt tillstånd att an- ordna distansundervisning.