sou · H5B35d2 · 2017-02-01 00:00:00 — Inte minst gäller detta i förhållande till men även andra internationella regelverk i form av multilaterala konventioner och bilaterala sociala avtal är av betydelse. Mina förslag och bedömningar syftar till att skapa ett tydligt, hållbart och lättillgängligt regelverk för vilka situationer som en person kan omfattas av svensk social trygghet och skapa goda förutsättningar för gränsöverskridande personrörlighet samt en effektiv och rättsäker myndighetsadministration. Den höga sociala ambitionsnivån i förutsätter en hög sysselsättningsnivå för att systemen ska kunna finansieras. Mot denna bakgrund är det viktigt att systemen så långt möjligt utformas så att deltagande i arbetslivet främjas. Den så kallade arbetslinjen måste därför beaktas vid utformningen av systemen och de förslag som läggs fram inom ramen för utredningen. Alla förändringar avseende för- utsättningarna att omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen 1 SOU 2015:21, s. 235. måste värna försäkringsmässigheten och den finansiella hållbarheten i dessa system. 16.1Utmaningar för de sociala trygghetssystemen i en allt mer globaliserad värld Bedömning: De svenska sociala trygghetssystemen måste vara väl anpassade för de möjligheter och de utmaningar som följer av ökad globalisering med en allt mer integrerad världsekonomi och en ökad gränsöverskridridande personrörlighet. Utifrån dessa utmaningar behövs ett tydligt regelverk för vad som krävs för att omfattas av svensk social trygghet, som underlättar för enskilda att få en uppfattning om sitt försäkringsskydd och som möjliggör en rättsäker och effektiv administration. Villkoren för att omfattas av de sociala trygghetssystemen behöver utvecklas mot denna bakgrund. Skälen för bedömningen: Ökad gränsöverskridande rörlighet ökar kraven på väl fungerande välfärdssystem. De ändrade förutsätt- ningarna, bl.a. i form av ändrade migrations- och arbetsmönster, demografiska förändringar samt nya företagsstrukturer tillsammans med övriga effekter som uppstår till följd av den ökande globa- liseringen, skapar delvis nya behov avseende de sociala trygghets- systemens utformning. Den gränsöverskridande personrörligheten till och från har ökat och denna utveckling bedöms fortsätta. Under de kommande decennierna antas befolkningen i att komma att öka från dagens 10 miljoner personer till 2060.2 Befolkningsökningen förklararas med en i europeiskt perspektiv hög nativitet, stigande medellivslängd men även en betydande migration till landet. Globaliseringen, och den migration som följer i dess spår, har stor inverkan på den svenska samhällsutvecklingen. Migrationen inom Europeiska unionen (EU) ökar liksom migrationen till och från länder utanför EU, s.k. tredje land. 2 SOU 2015:104, s. 54. uppfattningen att migration handlar om förflyttningar från en plats till en annan, där migranten avser att bosätta sig permanent, visat sig allt mer otillräcklig för att beskriva vår tids migrationsmönster. finns det en tendens att människor, i högre utsträckning än tidigare, temporärt bor och arbetar i andra länder än sitt ursprungsland. Det blir också vanligare att personer bor i ett land men arbetar i ett annat. Dessutom är svenska arbetstagare i allt högre utsträckning verksamma i länder utanför , antingen i svenska eller i ut- ländska företag, under kortare eller längre kontraktsperioder. Fler utlandsägda företag etableras i och många svenska företag är beroende av utländska marknader för både produktion och avsätt- ning. Till detta kommer att även andra grupper rör sig över nations- gränserna i en större omfattning, exempelvis studenter, forskare och pensionärer. Dessa aspekter av globaliseringen är betydelsefulla då den svenska ekonomin är internationellt integrerad. Det svenska regelverket för arbetskraftsinvandring som har varit i kraft innebär ökade möjligheter till arbetskrafts- invandring från länder utanför EU och Europeiska Ekonomiska samarbetsområdet(EES).3 Den ökade migrationen bidrar till tillväxt och underlättar företagens och de offentliga arbetsgivarnas rekry- tering. I en globaliserad värld krävs att konkurrenskraftiga företag kan utvecklas i . Globaliseringen, den ökade migrationen, utvecklingen av den inre marknaden och den ökade personrörligheten, medför att det ställs större krav på att de sociala trygghetssystemen ska vara adekvata och hållbara genom att de utgår från väl definierade, lättförståliga och stabila principer. Det gäller exempelvis för att kunna avgöra när en person ska omfattas av de sociala trygghetssystemen, under vilka om- ständigheter förmåner kan betalas ut till personer bosatta i tredje land och kopplingen mellan rättigheter och skyldigheter i systemen. Enligt fördraget om europeiska unionens funktionssätt är fri rörlighet för personer en grundläggande rättighet. I fördraget regleras även rätten till likabehandling av EU-medborgare. Vidare ska med- lemsstaternas sociala trygghetssystem samordnas för att underlätta personers rörlighet inom unionen. För att underlättatillgången till social trygghet för personer som rör sig till eller från behövs ett tydligt och väl fungerande 3 Främst 6 kap. Utlänningslagen (2005:716). Ett sådant regelverk kan skapa förut-sättningar för att fortsatt kan vara ett attraktivt land för bl.a. arbetstagare, arbetsgivare och egenföretagare. Ett väl utformat nationellt system som inte försvårar rörlighet är särskilt viktigt, inte minst då den demo- grafiska utvecklingen gör att , liksom många andra länder, kommer att behöva ytterligare arbetskraft. De svenska sociala trygghetssystemen måste vara väl anpassade för de möjligheter och de utmaningar som följer av ökad globalisering med en allt mer integrerad världsekonomi och en ökande gräns- överskridridande personrörlighet. Utifrån dessa utmaningar och de möjligheter som ligger i denna utveckling behövs ett tydligt regelverk för vad som krävs för att omfattas av svensk socialtrygghet och som underlättar för enskilda att får en uppfattning av sitt försäkringsskydd och som möjliggör en rättsäker och effektiv administration. Villkoren för att omfattas av de sociala trygghetssystemen behöver utvecklas mot denna bakgrund. 16.2Stabila och hållbara välfärdssystem förutsätter att tilliten till systemen upprätthålls Bedömning: Tilliten till de sociala trygghetssystemen ligger på en hög nivå. De åtgärder som behöver vidtas med anledning av gränsöverskridande personrörlighet bör utformas så att denna tillit upprätthålls. Skälen för bedömningen: Det svenska samhället präglas i ett inter- nationellt perspektiv av en hög grad av tillit. Detta gäller både såväl mellan individer som mellan individer och institutioner. Tilliten till de sociala trygghetssystemen ligger på en hög och stabil nivå.4 Viktiga aspekter för ett bevarande av den höga tilliten till de svenska sociala trygghetssystemen är att de även fortsättningsvis uppfattas som rätt- visa och att de administreras på ett rättsäkert och effektivt sätt. De sociala trygghetssystemen kan sägas vara en del av ett samhällskon- 4 socialförsäkringar i jämförande perspektiv. En institutionell analys av sjuk-, arbets- skade- och arbetslöshetsförsäkringarna i 18 1930 till 2010, Underlagsrapport till Parlamentariska socialförsäkringsutredningen, SOU 2015:21. trakt där viljan att betala för systemen är avhängig att föreställningen om att systemet fungerar som avsett. Det har i debatten ibland framförts att de svenska sociala trygg- hetssystemen skulle vara mer öppna för ”social turism” än andra länders system. Det huvudsakliga argumentet för detta anses vara att bara det faktum att man blir bosatt i ger en omedelbar tillgång till hela det sociala trygghetssystemet mer eller mindre i samband med bosättningen. Jag har dock inte funnit indikationer på att människor i någon betydande omfattning bosätter sig i i enbart i syfte att få tillgång till de sociala trygghets- systemen. Dessutom får man inte tillgång till samtliga delar av trygg- hetssystemen enbart på grund av bosättning här i landet eftersom arbete också är ett krav för vissa förmåner. Det finns t.ex. regler kring inkomstunderlag och de inkomstrelaterade förmånerna som i praktiken gör att det kan finnas begränsningar för tillgången till de arbetsbaserade förmånerna för personer som kommer till , särskilt för dem som kommer från tredje land. Ett exempel på detta är kravet på att ett arbete i kan antas vara i följd eller vara återkommande för att en sjukpenninggrundande inkomst ska kunna fastställas.5 Även organiserad brottslighet i syfte att undvika att betala social- avgifter och skatt kan påverka den finansiella stabiliteten för de sociala trygghetssystemen. Detta är ett problem som uppmärksammats i flera länder.6 om utsändning av arbetstagare och egenföre- tagare är en avvägning mellan att underlätta fri rörlighet på den gemensamma marknaden och behovet av att upprätthålla gällande villkor på den nationella arbetsmarknaden. Det finns indikationer på att regelverket kan vara svårt att upprätthålla och kontrollera i praktiken innebärande att alla arbetsgivare som borde betala svenska socialavgifter i praktiken inte gör det. Detta riskerar att leda till en osund konkurrenssituation då skillnaden för de sociala kostnaderna därmed kan vara stora (social dumpning). Det finns även exempel på att utsända arbetstagare blir utnyttjade med mycket dåliga arbets- villkor och i praktiken ett i det närmaste obefintligt socialt skydd. 5SFB 25 kap. 3 § t.ex. SOMO (2016). The impact of letterbox-type practices on labour rights and public revenue. Min bedömning är att graden av ”social turism” och organiserad brottslighet mot välfärdssystemen inte kan sägas vara, av en sådan om- fattning att de utgör ett direkt hot mot den finansiella stabiliteten för de svenska sociala trygghetssystemen. Över tiden har den gräns- överskridande personrörligheten sammantaget gett ett finansiellt över- skott sett till relationen mellan inbetalda socialavgifter samt skatter och utgifter från systemen för personer som bosätter sig i , då de flesta av dessa arbetar och nyttjandegraden av välfärdssystemen inte är högre än för andra grupper. För att detta ska fortsätta gälla måste sysselsättningsgraden öka för de grupper med låg utbildningsnivå, som migrerar till och bosätter sig här.7 om ”social turism” och organiserad brottslighet mot välfärdssystemen är dock inte enbart finansiell utan kan även på- verka tilliten till systemen. En föreställning om att personer får till- gång till svensk social trygghet på ett orättmätigt sätt utan att själva bidra i tillräcklig omfattning kan i sig innebära en försvagning av hela det sociala kontrakt som trygghetssystemen kan sägas vara en del av. Tilliten kan skadas även om den egentliga finansiella belastningen är liten på systemnivå. Det är därför viktigt att tillgången till de svenska sociala trygghetssystemen är reglerad på ett tydligt och transparent sätt så att rättigheter och skyldigheter klart framgår och kan upp- rätthållas och möjligheterna till social turism och organiserad brotts- lighet mot trygghetssystemen motverkas. I samband med att personer kommer till behövs en effek- tiv och rättssäker administration för att avgöra om en person ska anses bosatt i landet. Det är också nödvändigt med ett väl avvägt kon- trollsystem i samband med beslut och utbetalningar av förmåner. Mot denna bakgrund är min bedömning att de åtgärder som be- höver vidtas med anledning av gränsöverskridande personrörlighet när det gäller villkoren för att omfattas av svensk social trygghet bör utformas så att tilliten till de svenska sociala trygghetssystemen upp- rätthålls. 7 SOU 2015:104, bilaga 6, s. 74 ff. 16.3Principerna för de svenska sociala trygghetssystemen bör inte förändras Bedömning: De allmänna svenska sociala trygghetssystemen kan sägas utgå från tre principer; universell tillgång för alla, individuella rättigheter samt solidarisk finansering via socialavgifter och skatter. Dessa principer har varit synnerligen stabila och har en stark folklig förankring. Det finns inte skäl att ändra dessa principer utifrån perspektivet gränsöverskridande personrörlighet. Skälen för bedömningen: De svenska sociala trygghetssystemen har vissa egenskaper som särskiljer dem från motsvarande system i många andra stater i . Skyddet syftar till att omfatta alla som är bosatta i landet och rättigheterna ges normalt till den enskilde som individ. Det sociala trygghetssystemet finansieras solidariskt via socialavgifter och skatter. Detta särskiljer det svenska systemet från framför allt stater med system som mer bygger på Bismarck- modellen eller Beveridgemodellen. Bismarckmodellen innebär att trygghetssystemen är kopplade till att en individ ingår i en viss yrkes- grupp och där inbetalda avgifter kan krävas för att försäkringsskyddet ska gälla. I Bismarckmodellen kan även familjemedlemmars sociala skydd härledas till den yrkesaktives medlemskap i trygghetssystemen. Beveridgemodellen ger ett skattefinansierat grundskydd för alla och har få inkomstrelaterade inslag. Den universella utformningen av de svenska sociala trygghets- systemen har i ett internationellt perspektiv inneburit en mycket hög täckningsgrad, det vill säga en mycket hög andel av befolkningen har haft ett socialt skydd. I många andra länder har skyddet i ett historiskt perspektiv varit betydligt mer ojämnt fördelat och där vissa grupper helt eller delvis saknat skydd. Denna universella egenskap, att ”alla” omfattas av de sociala trygghetssystemen, är ett starkt känne- tecken för den svenska välfärdsmodellen och det skulle innebära en mycket stor förändring att införa någon annan princip, t.ex. krav på betalda försäkringspremier eller medborgarskap. Sådana förändringar innebär som jag ser det en risk att täckningsgraden skulle falla och i och med detta att skillnaderna i socialt skydd skulle öka för de som är bosatta i landet. Ökade skillnader i det sociala skyddet mellan olika grupper riskerar minska tilliten till systemen och innebära sämre möjligheter att uppnå t.ex. fördelningspolitiska mål. Förmånerna i de sociala trygghetssystemen har i en stark betoning av individuella rättigheter. Det är individen som är berät- tigad till social trygghet i enlighet med de villkor som de olika systemen anger vare sig det handlar om tillgång till vård eller ett inkomstbortfallsskydd vid t.ex. sjukdom. Rättigheter till förmåner inom den sociala tryggheten följer således i de allra flesta fall inte genom härledning, t.ex. via sin make, maka eller partner eller genom att ingå en familj, som förekommer i många andra europeiska länder. Det finns vissa undantag från individuellt baserade rättigheter i socialförsäkringsbalken (SFB). gäller att individer kan omfattas av social trygghet i egenskap av familjemedlem till en person som har rätt till att omfattas av social trygghet, t.ex. efterlevandeför- måner enligt avd. G i SFB och av medföljande familjemedlemmar enligt 5 kap. 8 § SFB. Trots dessa undantag så ger ändå den samlade bilden av det svenska sociala trygghetssystemet en stark betoning av individuellt baserade rättigheter. De sociala trygghetssystemen finansieras med socialavgifter och skatter. Den svenskan modellen för social trygghet innebär att den direkta kopplingen mellan inbetalda avgifter för en individ och till- gången till ett försäkringsskydd kan sägas vara svagare än i många andra europeiska länder. Undantaget för detta är ålderspensions- systemet i form av inkomstpension och premiepension där inbetalda avgifter genererar individuella pensionsrätter i form av inkomst- pension och premiepension. I finns det dock en mycket stor variation i sättet att finansiera social trygghet och flertalet stater har en mix av olika finansieringskällor, från skatt på arbete eller kapital till avgifter med mer eller mindre individuell koppling. Den relativt svaga kopplingen mellan avgifter och förmåner på individnivå i bör dock inte ses som att de svenska sociala trygghetssystemen därmed inte är försäkringsmässiga. Försäkringsmässighet är inte ett entydigt begrepp och allmänna obligatoriska försäkringar för att hantera olika sociala risker är inte samma sak som privata försäkringar på en marknad men, är enligt min mening, lika fullt försäkringar. De allmänna systemen finns just för att privata marknadslösningar ur ett samhällsperspektiv inte anses kunna ge ett tillräckligt bra skydd för tillräckligt många till en rimlig kostnad. sätt att finansiera social trygghet är effektivt och har hög legitimitet, och min bedömning är att det inte finns skäl till större principiella förändringar av detta. Som nämnts inledningsvis i detta kapitel har de svenska sociala trygghetssystemen framgångsrikt bidragit till att be- kämpa fattigdom, förbättra folkhälsan och medverkat till en mer rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna i . De har där- med bidragit till både social sammanhållning och ekonomisk tillväxt. Det finns ett brett politiskt stöd för denna grundläggande syn på systemen bland partierna i , vilket senast kom till uttryck i den parlamentariska socialförsäkringskommittén som presenterade sitt betänkande . Tilliten till systemen har historiskt legat på en hög nivå och gör så även . Den här utredningen är inriktad på utmaningar för de sociala trygghetssystemen vid gränsöverskridande personrörlighet. En för- ändring av principerna för hur de sociala trygghetssystem är upp- byggda skulle beröra alla försäkrade, inte bara den i sammanhanget relativt begränsade gruppen av personer som rör sig till och från . Min uppfattning är att förändringar av dessa principer måste utgå från ett mycket bredare perspektiv än enbart det gränsöver- skridande, något som ligger utanför den här utredningens uppdrag. Jag bedömer också, utifrån de överväganden som den genom- förda parlamentariska socialförsäkringsutredningen har gjort, att det saknas politiskt stöd för den typen av genomgripande förändringar. Mot denna bakgrund är min bedömning att de anpass- ningar som behöver göras av de sociala trygghetssystemen med anled- ning av gränsöverskridande personrörlighet bör bygga på principerna om universell tillgång för alla, individuella rättigheter samt solidarisk finansering via socialavgifter och skatter. 16.4Bosättning och arbete bör fortsätta vara grunden svensk social trygghet och rätt till förmåner Bedömning: Bosättning och arbete bör även fortsättningsvis vara de huvudsakliga grunderna för att omfattas av den sociala tryggheten i , finns det skäl att förtydliga och anpassa regelverket kring bosättning respektive arbete i syfte att både upprätthålla tilliten till systemen och vid behov underlätta gränsöverskridande rörlighet samt möjliggöra en effektiv och Villkoren för att få ta del av förmåner inom svensk social trygghet bör så långt som möjligt förutsätta att en person vistas lagligen i landet. Skälen förbedömningen: Historiskt har tillgången till svensk social trygghet i huvudsak varit bosättningsgrundad, det vill säga för att få del av skyddet måste man vara bosatt i . Genom att arbeta i har det bosättningsbaserade sociala skyddet dessutom kompletterats med inkomstrelaterade ersättningar vid t.ex. ålderdom, arbetsskador eller sjukdom. Utredningens uppdrag är for- mulerat så att det omfattar de sociala trygghetssystemen i form av socialförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och hälso- och sjukvård. Bo- sättning eller arbete utgör grunden för att omfattas av dessa tre sociala trygghetssystem. Det finns dock skillnader mellan systemen, både när det gäller den exakta innebörden i dessa begrepp och hur explicit villkoren för att omfattas av systemen uttrycks i lagstift- ningen som reglerar respektive system. Socialförsäkringen gäller för försäkrade som uppfyller SFB:s krav i fråga om bosättning, arbete eller andra omständigheter samt gällande krav på försäkringstider.8 Socialförsäkringen har dessutom en upp- delning i bosättningsbaserade respektive arbetsbaserade förmåner.9 I socialförsäkringen är det således reglerat under vilka perioder en enskild är försäkrad. Arbetslöshetsförsäkringen, däremot, innehåller endast villkor för rätt till ersättning, försäkringsskyddet följer därmed endast indirekt av ersättningsvillkoren. Arbetslöshetsförsäkringen kan därför sägas vara arbetsbaserad, om än indirekt. Arbetslöshetsförsäkringen innehåller inga bosättningsbaserade delar.10 En god hälso- och sjukvård ska erbjudas till dem som är bosatta inom ett landsting.11 En god hälso- och sjukvård ska även erbjudas dem som, utan att vara bosatt här, har rätt till vårdförmåner i vid sjukdom och moderskap enligt vad som följer av och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen 83 § 4 kap. SFB. 95 kap. och 6 kap. SFB. 1012 §, (1997:238). 11Föreslagen lydelse i prop. 2016/17:43, 8 kap. 1 § HSL. (förordning 883/2004).12 Tillgång till hälso- och sjukvård är således i de allra flesta fall kopplat till att vara bosatt i , men det finns situationer när personer som inte bor (i folkbokföringslagens mening) men arbetar i , enligt förordning 883/2004, kan ha tillgång till hälso- och sjukvård, som landstingen ansvarar för inom det allmänna sjukvårdssystemet, här i landet. Tanken att alla oavsett ekonomiska förutsättningar eller andra sociala aspekter ska ha tillgång till social trygghet är fast förankrad i . Den grund som har gällt, att de som är bosatta eller arbetar i också ska ha tillgång till den sociala tryggheten i landet är som jag ser det en rimlig princip, som har gällt . är det rimligt att det finns tydliga avgränsningar i till- gången till svensk social trygghet för dem som inte uppfyller villkoren för att anses vara bosatta eller arbeta här. Det är upp till att bestämma villkoren för att omfattas av de sociala trygghetssystemen givet det ramverk som den inter- nationella rätten ger. är en del av EU och har även ingått multi- och bilaterala sociala konventioner och avtal. har även ratificerat ett antal som därmed måste uppfyllas. Jag anser mot bakgrund av detta att bosättning och arbete även fortsättningsvis bör vara de huvudsakliga grunderna för att omfattas av den sociala tryggheten i som dessa grunder för att omfattas förtydligas som en konsekvens av de förändrade behoven i samband med en allt mer omfattande gränsöverskridande person- rörlighet. Förändringar bör också utformas så att de skapar förut- sättningar för en effektiv och rättsäker administration. 16.4.1Bosättning som grund för att omfattas av de sociala trygghetssystemen och rätt till förmåner Bosättning i landet är ett grundläggande villkor för att omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen och därmed en förutsättning för att få tillgång till förmåner inom ramen för dessa system Det är således av stor vikt att kunna bedöma och fastställa under vilka förutsättningar och när en person anses bosatt i . Möjligheten att fastställa om en person är bosatt i regleras i flera olika lagstiftningar och 12 Föreslagen lydelse i prop. 2016/17:43, 8 kap. 2 § HSL. fyller delvis olika syften. Krav på bosättning finns bland annat i folkbokföringslagen (1991:481), SFB, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m., (läke- medelsförmånslagen) samt tandvårdslagen (1985:125). Därutöver finns bosättningsbegrepp som endast är tillämpliga i gränsöverskrid- ande situationer. Dessa regleras av eller genom olika bi- laterala avtal.13 Särskilt viktiga för internationell social trygghet är det EU-rättsliga bosättningsbegreppet i samordningsbestämmelserna i och rådets förordning (EG) nr. 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen (förord- ning 883/2004)14 samt och rådets förordning (EG) 987/2009 av (förordning 987/2009)15. Vidare har och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlem- mars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr.