sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Figur 4.2 Vad blev utfallet av migrationsdomstolarnas prövning? Med tanke på det begränsade antalet bifall i det empiriska materialet är det svårt att utifrån dessa dra några generella slutsatser om vilken sorts omständigheter som vanligen skulle anses utgöra sådana prak- tiska verkställighetshinder som kan ligga till grund för uppehålls- tillstånd. Av större intresse menar vi är att utforska vilka resonemang som typiskt sett förs till stöd för slutsatsen att praktiska verkställig- hetshinder inte föreligger, trots att förekomsten av sådana eventuella hinder förts på tal i målet, dvs. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Vilka omständigheter lyfts fram till stöd för slutsatsen att uppehållstillstånd inte beviljas p.g.a. praktiska verkställighetshinder?10 Migrationsöverdomstolen har i MIG 2008:38, se avsnitt 4.2.2, lyft fram att det i bedömningen av om verkställighetshinder föreligger är betydelsefullt i vilken utsträckning den enskilde har agerat för att försöka undanröja sådana eventuella hinder. Detta framträder som en omständighet domstolarna har kommit att ta fasta på i sina bedömningar (se figur 4.3). I av de granskade avslagsdomarna har domstolarna fört en argumentation om att den enskilde hade kunnat göra mer för att underlätta verkställighet. Att den enskilde inte varit tillräck- ligt aktiv tycks i dessa mål också ha haft stor betydelse för att uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder inte beviljats. Konkret aktivitet från den enskilde som efterfrågats av domstolarna i dessa mål är exempelvis att ta kontakt med ambas- sader för att få resehandlingar, att i samma syfte vända sig till an- höriga i det tidigare vistelselandet, eller att ansöka om visering till ett transitland respektive inresetillstånd till det aktuella verkställighets- landet. 10 I de domar där någon uttrycklig prövning av förekomsten av praktiska verkställighets- hinder eller där migrationsdomstolarna själva inte lyfter fram någon specifik omständighet till stöd för sin slutsats har i förekommande fall sådana omständigheter som i stället lyfts fram i det sammanfattade eller bilagerade beslutet från inkluderats i sammanställningen. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Figur 4.3 Att den enskilde inte tillräckligt försökt undanröja hinder mot verkställighet lyfts fram i avslagsmålen I några av målen har den enskilde anfört att sådana kontakter och försök att undanröja hinder mot verkställighet som efterfrågas vore verkningslösa, samt gett in viss bevisning för detta, utan att vinna gehör hos domstolen. Migrationsdomstolarna har i detta samman- hang, i vissa av de granskade domarna, betonat att bevisbördan för att det föreligger ett verkställighetshinder vilar på den enskilde samt att beviskravet för detta är högt ställt. I ett mål där ett tidigare avlägsnandebeslut har preskriberats och asylansökan nu prövas på nytt uttrycker sig domstolen exempelvis så här: Bevisbördan för att det föreligger ett verkställighetshinder ligger alltså på den enskilde och beviskravet är högt ställt. I förevarande fall har A tidigare bl.a. hållit sig undan och uppträtt under en annan identitet. Det förhållandet att A tidigare vägrats inresa i sitt hemland beror därför enligt domstolens mening i huvudsak på honom själv då han inte i till- räcklig omfattning medverkat till att fastställa sin identitet. Såvitt fram- går av handlingarna i målet har inte heller hans hemland förklarat att Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet han inte kommer att tas emot eller att fortsatta kontakter bedöms som verkningslösa.11 I andra domar, där domstolen har haft att bedöma en förstagångs- ansökan, kan domstolens syn på den enskildes skyldighet att agera för att undanröja hinder mot verkställighet komma till uttryck så här: Av åberopad landinformation framgår att det finns skäl att anta att [NN] kan få svårigheter med att få tillåtelse att åter bosätta sig på , då de vistats utanför landet . Det framgår dock inte att de har gjort något faktiskt försök att få inresetillstånd till och det har således inte visats att det finns något konkret verk- ställighetshinder som skulle kunna beaktas vid bedömningen …12 Ännu större betydelse har migrationsdomstolarna i undersöknings- materialet tillmätt förhållandet att något konkret försök till verk- ställighet ännu inte har gjorts. I sammanlagt av avslags- domarna har denna omständighet lyfts fram i resonemangen om varför uppehållstillstånd inte kan beviljas på grund av praktiska verk- ställighetshinder (se figur 4.4). I av dessa, eller i 36 pro- cent av det totala antalet avslagsdomar som undersökts, är bristen på försök till verkställighet den enda omständighet som uttryck- ligen lyfts fram i domskälen i samband med bedömningen av före- komsten av verkställighetshinder i grundärendet. 11Migrationsdomstolen i , UM 167-16. 12Migrationsdomstolen i , UM 5266-15. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Figur 4.4 Att försök till verkställighet ännu inte har gjorts lyfts fram i avslagsmålen, som argument mot att verkställighetshinder visats Som ett av flera skäl Migrationsdomstolarna ger i flera domar, med hänvisning till MIG 2008:38, uttryck för att det med hänsyn till den specifika situa- tionen i målet krävs ett faktiskt försök till återvändande för att det ska kunna anses klarlagt att det finns ett hinder mot verkställighet. I några domar uttrycker man sig emellertid mer principiellt och ut- talar exempelvis: Migrationsdomstolen konstaterar att det enligt praxis måste ha gjorts något försök att verkställa ett utvisningsbeslut innan ett praktiskt verkställighetshinder kan konstateras föreligga (MIG 2008:38). Efter- som beslut om utvisning av [NN] inte har vunnit laga kraft har något verkställighetsarbete inte påbörjats. Migrationsdomstolen anser därför att [NN] inte har visat att något praktiskt verkställighetshinder före- ligger.13 13 Migrationsdomstolen i , UM 3785-15. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Hur utförlig är prövningen som gjorts avseende förekomsten av praktiska verkställighetshinder? I vilken utsträckning närmare resonemang förs i domskälen om vilka eventuella praktiska hinder som kan finnas för den enskilde att återvända till sitt hemland varierar i undersökningsmaterialet. Sådana hinder är mer relevanta att diskutera i relation till vissa verkställig- hetsländer, än andra. Därutöver påverkas domstolens skrivningar också av i vilken utsträckning parterna i målet argumenterar i frågan. I samtliga mål i undersökningen har emellertid frågan om praktiska verkställighetshinder antingen uttryckligen åberopats av den enskilde, eller på eget initiativ prövats av eller migrations- domstolen. Trots att frågan alltså i samtliga fall varit aktuell visar vår undersökning att någon uttrycklig prövning av om uppehålls- tillstånd kan beviljas på denna grund inte alltid gjorts av migrations- domstolarna (se figur 4.5). Figur 4.5 Vilken prövning i fråga om praktiska verkställighetshinder har migrationsdomstolen uttryckligen redovisat i avslagsmålen? Endast inom 5:6 UtlL Både inom 5:6 UtlL I några av de av de granskade avslagsdomarna () har migra- tionsdomstolarna inte uttalat någonting i domskälen om hur man bedömer hinder mot verkställighet som åberopats, eller varit före- Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet mål för prövning. I sammanhanget bör också fram- hållas att migrationsdomstolen i dessa avgöranden inte heller angett att man instämmer i den bedömning som gjort i det överklagade beslutet. Utan någon uttrycklig hänvisning till Migra- tionsverkets tidigare ställningstagande kan ifrågasättas om en migra- tionsdomstol kan sägas ha gjort skäl till sina egna. I stället återfinns i dessa av domarna, efter att frågan om skyddsbehov avhandlats, skrivningar som exempelvis: Eftersom det inte heller finns några andra skäl som motiverar att uppehålls- och arbetstillstånd beviljas ska överklagandet avslås.14 Detta alltså trots att den enskilde i en del fall uttryckligen åberopat förekomsten av praktiska hinder mot att återvända till hemlandet. I de domar där migrationsdomstolen förvisso resonerat kring förekomsten av praktiska verkställighetshinder men kommit fram till ett avslag, visar granskningen vidare att domstolen emellanåt uttryckligen bedömt endast om det funnits bestående hinder mot verkställighet. I av målen har inte tydligt angetts att en bedömning av om det ändå fanns tillfälliga hinder mot verkställig- het som skulle kunnat ligga till grund för ett uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen. I domskälen i dessa mål anges i stället exempelvis: Mot den bakgrunden anser domstolen att det inte är visat att det föreligger sådana bestående praktiska verkställighetshinder som kan utgöra synnerligen ömmande omständigheter.15 Utifrån en genomgång av de beslut från som i många fall funnits som en bilaga till domarna i undersöknings- materialet kan vi även notera att inte heller alltid gett uttryck för en bedömning av om praktiska verkställighets- hinder funnits (se figur 4.6). Trots att den enskilde åberopat sådana hinder eller kommer från ett land där svårigheter med verkställig- het ofta föreligger, vilket också medfört att migrationsdomstolen bedömt frågan efter överklagande, har i 18 pro- cent av ärendena inte redovisat några överväganden om praktiska verkställighetshinder överhuvudtaget. 14Migrationsdomstolen i , UM 162-16. 15Migrationsdomstolen i , UM 9052-15. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Figur 4.6 Har gjort en uttrycklig bedömning av praktiska verkställighetshinder i sitt beslut?16 Vilka omständigheter lyfts fram i domarna till stöd för slutsatsen att uppehållstillstånd beviljas? Som beskrivits ovan, jfr figur 4.2, finns bland de 50 domarna i under- sökningsmaterialet tre domar rörande statslösa palestinier där uppe- hållstillstånd beviljats på grund av praktiska verkställighetshinder. I två av dessa bifallsdomar förs ett resonemang som tydligt avviker från det som förs i de av avslagsdomarna (se figur 4.4) där avsaknaden av ett verkställighetsförsök lyfts fram som ett argu- ment mot slutsatsen att praktiska verkställighetshinder råder. I de båda domarna anges följande (närmast identiskt) om möjligheterna att i ett grundärende beakta praktiska verkställighetshinder: Vid bedömningen enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen ska även beaktas om det finns ett konkret och bestående verkställighetshinder. Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2008:38 uttalat att när något försök att verkställa utvisningen ännu inte har gjorts har det inte visats att det finns något konkret verkställighetshinder. Eftersom ett verkställighetshinder kan beaktas inom ramen för 5 kap. 6 § utlän- 16 I beräkningen av hur många beslut som inte innefattar en uttrycklig bedömning av prak- tiska verkställighetshinder har endast tagits hänsyn till sådana beslut som i sin helhet funnits som en bilaga till migrationsdomstolens dom. Samtliga övriga överklagade beslut har antingen visat sig innehålla en sådan bedömning eller antagits göra det och inkluderas således i de redo- visade . Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet ningslagen, dvs. innan det föreligger ett lagakraftvunnet utvisnings- beslut, har migrationsdomstolen svårt att se hur detta krav i något fall överhuvudtaget skulle kunna uppfyllas. Även bestämmelsen i 5 kap. 11 § är enligt domstolens mening svår att förena med MIG 2008:38. Vad som uttalats i nämnda rättsfall utgör därför enligt domstolens mening inte hinder mot att i det aktuella målet komma till slutsatsen det föreligger ett konkret verkställighetshinder, trots att något försök att verkställa beslutet om utvisning inte genomförts[så! I båda dessa domar är det fråga om en prövning av förekomsten av praktiska verkställighetshinder gentemot . Migrationsdomstolen konstaterar i de båda avgörandena att en förutsättning för att en palestinier ska kunna resa in i är delvis att denne beviljas en transitvisering för resa genom samt att gränsövergången vid Rafah är öppen. Med hänvisning till landinformation i målet konstaterar migrationsdomstolen att palestinier som anländer till skickas tillbaka till avreseorten så länge gränsövergången vid Rafah är stängd och att övergången varit öppen vid ytterst få tillfällen. Mot denna bakgrund anser domstolen att det framstår ”som närmast helt godtyckligt om en person vid ett givet tillfälle faktiskt kommer att, via , kunna ta sig in i genom att utnyttja gränsövergången i Rafah”18. Därmed görs också bedöm- ningen att det för prövningen råder ett praktiskt verkställighetshinder i förhållande till . Däremot bedöms hindret inte vara bestående varför uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen inte beviljas. I stället anses förutsättningarna för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 11 § utlännings- lagen vara uppfyllda. I den tredje domen i materialet där en migrationsdomstol gör bedömningen att det finns ett praktiskt verkställighetshinder handlar det om en asylsökande statslös palestinier från . Domstolen konstaterar att det av tillgänglig landinformation framgår att det råder ett generellt inreseförbud i för statslösa palestinier. Migrationsdomstolen gör vidare bedömningen att det inte finns tillräckligt stöd för slutsatsen att detta hinder är bestående men väl för att det föreligger ett verkställighetshinder av sådan varaktighet att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör komma i fråga. 17Migrationsdomstolen i , UM 2210-16. 18Migrationsdomstolen i , UM 6012-15 och UM 2210-16. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet I samtliga dessa tre domar där praktiska verkställighetshinder bedöms föreligga kommer domstolen således fram till att det inte är fråga om ett bestående hinder. Ingen av klagandena i målen har emellertid något pass, vilket enligt gällande bestämmelser i utlän- ningslagen är en förutsättning för att tidsbegränsat uppehållstill- stånd ska kunna meddelas (jfr MIG 2007:30). Någon möjlighet för migrationsdomstolen att i de aktuella målen bevilja klagandena pass ansågs inte heller finnas. I de två domarna rörande klagande från upphäver migrationsdomstolen utvisningsbeslutet samt beviljar uppehållstillstånd men överlåter till att besluta om tillståndet ska vara tidsbegränsat eller permanent av det skälet att klagandena saknar pass. Likaså upphäver migrationsdomstolen i den tredje domen utvisningsbeslutet, i förening med att målet överlämnas till för ”fortsatt handläggning i enlighet med de skäl som framgår av domstolens avgörande”19. Hur många barnfamiljer ingår i materialet och har några särskilda hänsyn tagits vid bedömningen av praktiska verkställighetshinder till principen om barnets bästa? Av de 50 domar vi har undersökt avser tre stycken familjer med underåriga barn. I alla tre fallen avslår migrationsdomstolen över- klagandena för samtliga familjemedlemmar. I domarna uppmärk- sammas särskilt att prövningen innefattar ett barn och i två av dem görs uttryckliga bedömningar utifrån ett barnperspektiv av bl.a. vilken betydelse barnens anpassning till ska tillmätas. Några resone- mang om i vilken utsträckning förekomsten av barn har fört med sig att särskilda hänsyn tagits i bedömningen av om just praktiska verkställighetshinder föreligger, återfinns däremot inte i domarna. 19 Migrationsdomstolen i , UM 14-15. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet 4.2.4Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder Genom vår undersökning av migrationsdomstolarnas domar i mål där en hänvisning gjorts till MIG 2008:38 har vi också indirekt fått inblick i hur bedömt frågan om praktiska verk- ställighetshinder i de ärenden där verkets avslagsbeslut kommit att överprövas i domstol. Av intresse för utredningen är emellertid även att undersöka i vilken utsträckning uppehållstillstånd beviljas redan av som en följd av att praktiska verkställighets- hinder bedöms föreligga och vilka överväganden som då görs. An- delen beviljade uppehållstillstånd på denna grund är naturligtvis av direkt betydelse för hur många ärenden som kan överklagas till migra- tionsdomstolarna och vilken karaktär dessa har. Beslut om permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen Om ett verkställighetshinder av praktisk natur föreligger som be- döms vara bestående att den enskilde kan bedömas få en särskild anknytning till kan, som tidigare beskrivits, ett permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlännings- lagen beviljas (prop. 2004/05:170 s. 280). För att få en inblick i hur har bedömt förekomsten av bestå- ende praktiska verkställighetshinder har vi granskat de beslut från där permanent uppe- hållstillstånd beviljats med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Totalt beviljades uppehållstillstånd i 292 ärenden avseende vuxna och barn i familj20 med stöd av denna bestämmelse, att jäm- föra med de totalt 10 693 beslut21 i sak som fattade avseende asylansökningar . Precis som i andra delar av utredningen har vi enbart närmare granskat individuellt 20Frågan om ordnat mottagande för ensamkommande underåriga asylökande ligger inte inom ramen för denna utredning att undersöka varför beslut rörande denna grupp inte har under- sökts. 21Enligt den statistik vi fått del av från . Siffran 10 693 avser avgjorda asylären- den, exklusive ärenden rörande Dublinförordningens tillämplighet, där utgången registrerades som antingen bifall eller avslag. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet motiverade beslut.22 De beslut som visade sig vara felklassificerade eller som var registrerade som bifall till följd av att migrations- domstolen hade ändrat beslut har vi också gallrat. Efter denna sortering av beviljade uppehålls- tillstånd återstår 114 beslut av intresse för utredningen, från den valda tidsperioden (se figur 4.7). Bland dessa 114 beslut har vi funnit sex beslut där permanent uppehållstillstånd har beviljats som en följd enbart av att bestående praktiskt verkställighetshinder har bedömts föreligga. Därutöver har vår granskning visat att det i ytterligare fyra ärenden beslutades om permanent uppehållstillstånd efter att en sammantagen bedömning gjorts inom ramarna för 5 kap. 6 § utlän- ningslagen där förekomsten av praktiska hinder mot verkställighet uttryckligen togs i beaktande. I de återstående 104 besluten i under- sökningsmaterialet beviljade i stället uppehållstill- stånd med stöd av lagrummet med beaktande av andra omständig- heter såsom ohälsa, anpassning, situationen i hemlandet och före- komsten av ett tidigare preskriberat avlägsnandebeslut. Figur 4.7 beviljade uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen kvartal 1 2016 aktualiseras, tillstånd ges p.g.a. ömmande omständigheter 22 Beslut som rör olika familjemedlemmar och som motiverats på samma sätt har hanterats som ett beslut oavsett om de meddelats som ett individuellt avgörande eller flera. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Av de sex beslut där uppehållstillståndet motiverats enbart av före- komsten av ett praktiskt verkställighetshinder rör fyra stycken sök- ande med tidigare hemvist i och två stycken rör sökande som haft sin tidigare hemvist i . I samtliga de fyra libyenärendena bedöms sökandena ha gjort sannolikt att de är statslösa palestinier och kon- staterar att det i enlighet med myndighetens egen rättsliga styrning finns ett generellt verkställighetshinder för personer med hemvist i som tillhör denna grupp (se SR 05/2015). Detta bl.a. till följd av att den libyska regeringen beslutade om inrese- förbud för statslösa palestinier. gör emellertid bedömningen att verkställighetshindret för de statslösa palestinierna inte är permanent, varför i normalfallet endast ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan komma i fråga. I de nu aktuella fyra ärendena handlar det om familjer med minderåriga barn. Med beaktande av barnets bästa och med hänsyn tagen till bl.a. ovissheten kring varaktigheten av det rådande verkställighetshindret beviljar Migra- tionsverket, även om verkställighetshindret inte som sådant antas vara bestående, samtliga familjemedlemmar i dessa ärenden permanenta uppehållstillstånd. I de två besluten rörande verkställighetshinder i förhållande till handlar det om vuxna sökande som anses ha gjort sannolikt att de tillhör gruppen statslösa bidooner i landet. Båda sökandena har tidigare haft lagakraftvunna utvisningsbeslut vilka har preskri- berats. Sökandena bedöms inte ha medverkat till verkställighet i sådan utsträckning att de kan få uppehållstillstånd på grund av att deras tidigare avlägsnandebeslut upphört att gälla. Däremot gör , med hänvisning till SR 32/2016 (se avsnitt 4.3), bedömningen att det föreligger ett praktiskt verkställighetshinder som bör ligga till grund för ett permanent uppehållstillstånd för den som gjort sannolikt att hen är statslös bidoon, när det tidigare avlägsnandebeslutet preskriberats. Sökandena beviljas således perma- nent uppehållstillstånd i båda ärendena. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Gör någon särskild bedömning avseende konsekvenserna av praktiska verkställighetshinder för barn i besluten? Av de sammanlagt tio besluten i underlaget, där frågan om prak- tiska verkställighetshinder antingen ensamt eller som en av flera omständigheter medför att uppehållstillstånd beviljas, rör sju stycken familjer med minderåriga barn. I ovanstående avsnitt har vi redan redovisat vilken bedömning som gjorts i fyra ärenden rörande statslösa palestinska familjer med som eventuellt verkställighetsland. I dessa beslut kommer med beaktande av barnets bästa fram till att permanent uppehållstillstånd ska beviljas, i stället för ett tidsbegränsat, med hänvisning enbart till förekomsten av praktiska verkställighetshinder. I ytterligare två beslut i underlaget motiveras permanenta uppehållstillstånd för statslösa palestinska famil- jer med tidigare hemvist i på ett snarlikt sätt, här emellertid som en del av en samlad bedömning där även situationen i hem- landet lyfts fram utöver rådande verkställighetshinder. I det sjunde och sista beslutet där praktiska verkställighetshinder aktualiseras för en barnfamilj handlar det om en statslös palestinsk familj från . Även här är det fråga om en sammantagen bedömning där barns särskilda behov tas i beaktande: Med hänsyn till den mycket svåra humanitära situationen i – särskilt rörande barn – får det i regel anses stötande ur ett humanitärt perspektiv att återsända barn dit. I sammanhanget be- aktas även att det varit förenat med praktiska svårigheter och olägenheter att återvända till Gaza.23 Beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen Vår undersökning av beslut respektive migra- tionsdomstolarnas domar har gett oss bilden av att det i mycket begränsad omfattning förekommer att permanenta uppehållstillstånd beviljas i ett grundärende på grund av praktiska verkställighetshinder. Enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen får emellertid ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas om det finns ett hinder som inte är be- 23 beslut nr 81 från . Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet stående mot att ett avlägsnandebeslut verkställs. Bestämmelsen är tillämplig om det saknas annan grund för att bevilja uppehålls- tillstånd men då det redan före avlägsnandebeslutet visar sig att ett sådant beslut inte skulle gå att verkställa . Förekomsten av tidsbegränsade uppehållstillstånd på denna grund har ökat markant . Av den sammanställning över beviljade uppe- hållstillstånd –2016 som vi fått del av från Migra- tionsverket framgår att beviljades blott 15 uppehålls- tillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen. flerdubblades antalet då 106 uppehållstillstånd beviljades och beviljades så många som 461 tidsbegränsade uppehållstillstånd på denna grund.