sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Kommentar: har den sökande befunnit sig i och genomgått en asylprocess. Polismyn- digheten har i begäran om anvisningar skriftligen meddelat att fortsatt verkställighetsarbete förefaller omöjligt. Mannen har inte haft rätt att arbeta och har inte haft någon rätt till bostad (närmare ). Belys- ande för hur verkställighetshinder bedöms i detta fall är att sökan- den redan i grundärendet har väckt frågan om praktiska verkställig- hetshinder och också ålagts att framlägga bevis för sådant hinder. Frågan om villkoret för ny sponsor – att tidigare sponsor avsäger sig sponsorskapet – berörs inte av beslutande myndigheter. I kon- takter med har sökanden förklarat att sponsorn inte avsagt sig sitt åtagande och förklarat sig villig att återvända. Detta bemöts med information om att mannen själv måste ordna hemresa och att han ansvarar för att undanröja verkställighets- hinder. Med avseende på de åtgärder som individen faktiskt har vidtagit så illustrerar fallet en tendens att sammanblanda vidtagna åtgärder och deras avsedda effekt. Om sökanden visar att hen vidtagit åtgärder enligt instruktioner från myndigheter, och dessa inte får avsedd effekt, så skulle det kunna tala till den sökandes fördel och inte till dennes nackdel som är fallet. Det är illustrativt att ett stort fokus på medverkan från individens sida, snarare än på hindret, kan få till följd att personen hamnar i ett långvarigt tillstånd där ett beslut inte går att verkställa och inte heller ändras. Förekomsten av praktiska verkställighetshinder 3.1.5Fall 5 – Asylsökande kvinna uppger sig vara eritreansk medborgare men meddelas verkställighetsbeslut En eritreansk kvinna född söker asyl i . Enligt kvinnans uppgifter är skälet till hennes flykt att hon kallats in till militärtjänstgöring. En sådan kallelse innebär inte bara värn- plikt utan även tortyr och våldtäkter, varför kvinnan inte såg någon annan utväg än att fly. I protokollet från intervjun på ansöknings- enheten framgår att kvinnan inte har lämnat in några id-handlingar men att hon uppger sig ha en etiopisk legitimation hos sina föräld- rar i . Kvinnan berättar att hon inte har någon legitimation men ett papper som hon fick av de eritreanska myndigheterna efter att hon utvisats till från år 2000.4 På grund av familje- konflikter är det osäkert, menar kvinnan, om hon kan få tag på detta papper som finns hos en farbror i . meddelas avslag på asylansökan på grund av bristande tillförlitlighet. menar att sökanden inte har gjort sannolikt att hon är eritreansk medborgare utan bedömer att hon sannolikt är etiopisk medborgare. I migrationsdomstolens efterföljande dom refereras Migrations- verkets beslut samt vad verket anfört i domstolen om att sökanden bereddes ”möjlighet att göra allt hon kunde för att fastställa sin identitet”, att hon ”inte kontaktat den etiopiska ambassaden i syfte att få bekräftat att hon inte kommer tas emot”, och att hon inte kontaktat farbrodern för att få fram dokumen- tation. I ett avsnitt gällande synnerligen ömmande omständigheter konstaterar domstolen att verkställighetshinder visserligen kan be- aktas vid den samlade bedömningen av om det föreligger synner- ligen ömmande omständigheter, men att det i så fall förutsätter att det för prövningen finns ett konkret verkställighets- hinder (hänvisning görs här till MIG 2008:38). Då kvinnan enligt domstolen inte har gjort några ”seriösa försök att kontakta den etiopiska ambassaden, för att visa att hon inte kan återvända till landet” anses hon inte heller ha ”gjort sannolikt att det föreligger något konkret hinder för henne att återvända till ”. 4 var en del av . Förekomsten av praktiska verkställighetshinder I protokoll från ett återvändandesamtal anges att sökanden uppger sig vilja samarbeta men att det kommer bli mycket svårt för henne att få fram någon resehandling. Några anvisningar ges inte från sida om hur detta ska gå till. Ett nytt samtal bokas in . förklarar kvinnan att hon verkligen har försökt att få fram resehandlingar. Det framkommer inte i protokollet ifall några anvis- ningar om ytterligare åtgärder har meddelats. Under rubriken ”Annan viktig information” anger att det inte är någon idé ”att försöka initiera ärendet till ambassad, utan någon id-handling”. I tjänsteanteckning som nedtecknats efter ytter- ligare ett återvändandesamtal anger att sökanden under samtalet sagt sig inte ha kunnat vidta åtgärder för att få någon resehandling eftersom hon inte är från och att därför inte heller ger henne någon id-handling. Vidare anges att sök- anden sagt sig vänta på att hennes bror i , med vilken hon har daglig kontakt, ska skicka det utvisningspapper som familjen fick då de deporterades från . Sökanden får vidare i uppdrag att lämna in id-handling inom då en ny tid för samtal planeras äga rum. Av tjänsteanteckningen framgår också att ”NN får informa- tion om att inte kommer kunna jobba vidare med hennes återvändandeärende om hon inte lämnar in id-handling och att hennes ärende därmed kommer överlämnas till .” Inte heller i denna tjänsteanteckning anges något om förväntade aktiviteter från kvinnans sida. Hon informeras om att dagersätt- ningen kommer sänkas till per dag. Vid samtal senare uppger kvinnan återigen att hon försökt få id-handlingar men inte har lyckats med det. Vidare upprepar hon att inte är hennes land och därför kan hon inte heller resa dit. Enligt en handling som kvinnan (enligt en tjänste- anteckning upprättad på mottagningsenheten) berättar har upprättats av Röda Korset, ska hon kunna styrka att hon inte har rätt att vistas i . Dokumentet finns hos farbrodern i och brodern i fortsätter enligt kvinnan med sina försök att få tag på detta och övriga handlingar. handläggare skriver i tjänsteanteckning att de inte kan fortsätta arbeta med återvänd- andet ”eftersom hon inte lämnar in någon id-handling och att Migra- tionsverket därför överlämnar ärendet om verkställighet till polisen”. Förekomsten av praktiska verkställighetshinder I avslagsbeslut efter en anmälan från kvinnan om verkställig- hetshinder anger att det inte fram- kommit några nya omständigheter som innebär hinder mot verk- ställighet och att man har ”begränsat utrymme för att ta hänsyn till faktorer som svikna förhoppningar, oro för att återvända till hem- landet samt sociala eller ekonomiska problem”. Ett drygt halvår senare, , inkommer med ”Anmälan om hinder mot verkställighet jml Utl.L 12:17” [så!]. I svar till polismyndigheten som är daterat novem- ber 2015 noteras att sökanden vid prövning av asylskälen har upp- givit att hon är född av eritreanska föräldrar i och att hon deporterades . har hon även lämnat in en handling i form av ett ”flyktingdokument” utfärdat i . Handlingen har enligt ett lågt bevisvärde då dess ”äkthet inte kan kon- trolleras samt lätt kan förfalskas”. Så länge sökanden inte kan visa att något annat land kan ta emot henne ska verkställighetsarbetet därför fortsätta. Kvinnan lämnar därefter, , in en ny anmälan om verkställighetshinder med bilagd kopia på ett kort från hembyn nära gränsen till . Inte heller beviljar Migrations- verket uppehållstillstånd. I avslagsbeslutet återkommer samma formu- lering som i det tidigare beslutet . I motiveringen anges att inga nya omständigheter har inkommit. Vidare menar att myndigheten har … prövat din hemvist inom ramen för det lagakraftvunna beslutet. Det nu ingivna ’kortet’, som dessutom är av enkel beskaffenhet och där- med lätt att förvanska, måste ses som ett tillägg till redan prövade omständigheter och kan därför inte anses vara en ny omständighet. Beslutet överklagas i den del det avser prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrationsdomstolen avslår överklagandet med hän- visning till bl.a. att utvisningsbeslutet, som vunnit laga kraft, gäller i förhållande till . Därmed är nu inlämnade uppgifter en modi- fikation eller tillägg till tidigare åberopade skäl. Kommentar: Kvinnan har för det sista avslags- beslutet vistats i och . Hon har inte haft rätt att arbeta och har levt på . Hon har förklarat sig villig att efterfölja myndigheternas in- struktioner och även vidtagit åtgärder som stödjer denna avsikt. Förekomsten av praktiska verkställighetshinder handlingar kvinnan lyckats få fram bedöms vara av enkel beskaff- enhet. Något som inte framkommer är vilka handlingar som skulle kunna anses vara av sådan beskaffenhet att de kan ligga till grund för en bedömning. Fallet illustrerar hur information till den enskilda personens ges från handläggare. Även tidsaspekten aktualiseras i ärendet när den sökande inte anses medverka då hon inte inom en veckas tid lyckats inge handlingar. 3.1.6Fall 6 – Familj från En gravid kvinna och hennes man söker asyl i . Paret, som kommer från , uppger som svar på en direkt fråga vid registreringen att de avser lämna frivilligt om de får avslag. Mannen undrar om handläggaren kan tipsa honom och hustrun om var de ska kunna resa om de får avslag. På frågan hur paret kunde lämna svarar mannen att han som efter- lyst var tvungen att muta en polis för att de skulle kunna resa iväg. De skyddsskäl som åberopas av sökandena är att mannen riskerar tortyr och förföljelse då han har en bakgrund som säkerhetsvakt på en amerikansk organisation som arbetar med vittnesmål om situa- tionen i . De uzbekiska myndigheterna ville att han skulle vittna om att anställda på organisationen hade stulit pengar från statskassan. Kvinnan hotas enligt sökanden vid ett återvändande av våldtäkt. Pass lämnas in. fattar beslut om avslag. Skälet till det är att paret inte gjort sannolikt att de riskerar skyddsgrundande förföljelse vid ett återvändande. menar att det finns märkliga omständigheter i mannens berättelse. De ifrågasätter bl.a. uppgifterna om att mannen är efterlyst av myndigheterna. Avslagsbeslutet överklagas till () som med hänvisning till ett vägledande beslut från regeringen fattar beslut om att bevilja paret och deras nu nyfödde son tillfälligt uppehålls- tillstånd av politisk-humanitära skäl. Beslutet gäller fram till novem- ber 2006. UN efterlyser också att ett nytt ställningstagande görs från regeringen gällande förhållandena i , . Förekomsten av praktiska verkställighetshinder Ett andra avslagsbeslut fattas av efter att familjen ansökt om förlängt uppehållstillstånd. Beslutet överklagas till migrationsdomstol som även den avslår ansökan om uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen meddelar inte prövnings- tillstånd. Inte i något av dessa beslut eller domar omnämns frågan om praktiska verkställighetshinder. överlämnas ärendet till polis. Familjen har varit på tre återvändandesamtal och sedan uteblivit från ett möte då de skulle upphämta biljetter för avresa. Sökandena registreras därför nu som avvikna. Ett nytt avslagsbeslut meddelas efter att mannen lämnat in en ansökan om arbets- och uppehållstillstånd. Det saknas passhandling i original. Det råder delade meningar om var passen blivit av. Sökandena hävdar att dessa lämnats in till och blivit kvar där medan hävdar, med hänvisning till upprättad mottagningskvittens, att sökandena återfått sina pass. Familjen söker asyl på nytt strax efter att deras tidigare avlägsnandebeslut har preskriberats. Det är nu enligt proto- kollet från registreringen andra skäl som åberopas, nämligen att paret har fått barn och att de på grund av det tidigare tillfälliga uppehållstillståndet i inte kan återvända. Skyddsgrundande omständigheter åberopas återigen varvid sökandena berättar att kränkningarna mot mänskliga rättigheter har förvärrats i . Av asylutredningen framgår vidare att sökandena uppger att de sak- nar medborgarskap i då de varit utanför landet . beslutar att avslå familjens nya asylansökan. Gällande preskription anges i skälen för beslutet att uppehållstillstånd efter preskription kan bli aktuellt om ”verkställig- het inte har kunnat ske och detta trots att utlänningen fullgjort sin skyldighet att medverka till verkställigheten” (hänvisning görs till MIG 2007:46). Ingenting om praktiska verkställighetshinder eller betydelsen av återkallat medborgarskap nämns i beslutet. Emeller- tid innehåller beslutet resonemang om sonens anpassning till och om barnets bästa. Sökandena överklagar avslagsbeslutet och migrationsdomstolen avslår överklagandet . I sina dom- skäl framhåller domstolen att uppgifter i landinformation vid en samlad bedömning tyder på att de sökande inte kan ha förlorat sitt uzbekiska medborgarskap och därför ska åberopade skyddsbehov prövas mot . Det finns enligt domstolen landinforma- Förekomsten av praktiska verkställighetshinder tion som talar för att uzbeker förlorar sitt medborgarskap om de vistas utomlands utan att registrera sig vid ett kon- sulat, och landinformation som talar för att registreringskrav inte föreligger för asylsökande utan att de ”uzbekiska myndigheterna i själva verket inte vill att asylsökande ska förlora sitt uzbekiska med- borgarskap, oavsett vilket land de ansökt om asyl i” (referens till ”Ferghana Valley, Lawyers Without Borders”). Domstolen avslår överklagandet och Migrationsöverdomstolen meddelar inte prövningstillstånd. fattar Migrations- verket beslut om att avbryta (inhibera) verkställigheten tills vidare. Skälet till det är att mannen ansökt om att få fortsätta arbeta i (se 5 kap. 15 a § utlänningslagen). Anmälan om verkställighetshinder lämnas in av familjen i janu- ari 2016 varvid beslutar att inte bevilja uppehålls- tillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen och att inte heller bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § samma lag. Sonen, som är född i , närmar sig nu elvaårsåldern och det är hans lång- variga vistelse och starka anknytning i som resonemangen i beslutet framför allt kretsar kring. Ingenting anges i beslutet om praktiska verkställighetshinder. Familjen överklagar till migrations- domstol som avvisar den delen av överklagandet som rör 12 kap. 18 § utlänningslagen (eftersom det inte kan överklagas). I den del som avser 12 kap. 19 § avslås överklagandet. Migrationsöverdom- stolen meddelar inte prövningstillstånd. meddelar ytterligare en gång att uppehållstillstånd inte beviljas med stöd av 12 kap. 18 § utlännings- lagen. Även är det sökanden som anfört hinder mot verkställighet. Beslutet överklagas i den delen som rör 12 kap. 19 § utlänningslagen men överklagandet avslås eftersom migrationsdom- stolen bedömer att det inte handlar om några nya skyddsgrunder. Kommentar: Familjen har när fattar det sista beslutet om att inte bevilja uppehållstillstånd vistats i och genomgått ett stort antal rättsliga processer. har familjen haft tillfälligt uppehållstillstånd i och har deras avlägsnandebeslut inhiberats. Frågan om praktiska verkställighetshinder har inte tydligt kommit upp till be- dömning i de rättsliga processer som familjen varit föremål för. Frågan om mannens och kvinnans eventuella återkallade medborgar- skap och betydelsen av ett sådant återkallande har enbart handlat Förekomsten av praktiska verkställighetshinder om att klarlägga gentemot vilket land deras åberopade asylskäl ska prövas. Fallet illustrerar verkställighetsarbetet och hur eventuella praktiska verkställighetshinder i form av att mottagarlandet inte vill tar emot, eller följderna för den enskilda personen, inte diskuteras i en långvarig process även om det föreligger en risk för att i prak- tiskt verkställighetsarbete framkalla skyddsskäl (jfr SR 27/2015). I interna kvalitetsuppföljning (2015a) presenteras en kartläggning av totalt 76 verkställighetsären- den. Slutsatser i rapporten är att familjer hålls samman och att verk- ställighetsärenden till har handlagts i enlighet med land- information och handläggningsstöd som uppmanar till försiktighet.5 Vidare avslutas verkställighetsärenden avseende statslösa palestinier med verkställighet till till följd av det rättsliga ställningstagan- det om situationen i (se bl.a. avsnitt 4.3). Bland de brister som omnämner i sin analys ingår att myndigheten inte ger tydliga anvisningar till individen om vilka steg hen måste ta och i vilken ordning. I ett antal ärenden som analyserats i kvalitetsgranskning har individuella omständigheter inte bemötts. Vidare saknas det i svaren på Polis- myndighetens begäran om anvisningar information om vilka prak- tiska åtgärder ska vidta för att få en utresa till stånd. Det anses även vara en brist i underrättelserna till Polis- myndigheten att dessa motiveras som om det var sökanden som efterfrågat anvisningar och inte en annan myndighet. Vidare hänvisar som regel till rättsliga ställningstaganden, vilka inte utgör en rättskälla i formell mening (se avsnitt 2.3), och utan att i ställningstagandena givna omständigheter individrelateras i det aktuella ärendet. 5 Med försiktighet avses här svårigheterna att säkra framåtsyftande riskbedömningar gent- emot vilket kan komma att bli aktuellt även i verkställighetsarbete. har det funnits kännedom om den uzbekiska regimens repressiva förhållningssätt till per- soner som på lösa grunder misstänks för verksamhet som uppfattas som hotfull. En incident ägde rum då sex tidigare asylsökande i som utvisats till dömdes till mångåriga fängelsestraff efter att ha åtalats och dömts för subversiv verksamhet och religiös extremism (se rättsliga kommentarer SR 27/2015 och det tidigare ställningstag- andet SR 04/2015). Förekomsten av praktiska verkställighetshinder Ytterligare ett problem är att ny information som läggs till grund för bedömningen i ärendena inte kommuniceras till de berörda individerna. Ett exempel är statslösa palestinier från i vars ärenden hade tillfört land- information om möjliga åtgärder för självmant återvändande. Detta hade enligt analysen av individärenden inte kommunicerats till be- rörda personer och vederbörande hade som en följd inte fått möj- lighet att bemöta uppgifter som varit centrala för bedömning. I ärenden där verkställighetslandet hade ändrats så fram- gick inte om detta hade kommunicerats till den sökande. Slutsatserna i analysrapporten är att det i många ärenden om praktiskt verkställighetshinder finns en generell verkställighetsproble- matik. Eftersom sökanden som regel inte har offentligt biträde i denna del av processen så har ett utökat utrednings- ansvar. Det blir också därmed särskilt viktigt med tydlig kommu- nikation till enskilda. Vidare betonas i rapporten att anvisningarna till individen ska vara praktiskt utformade och att förvaltnings- processenheten i förekommande fall måste inhämta information från resesamordningen, återvändandeenheten, Lifos eller operativa stödenheten för att kunna ge instruktioner. Någon intern uppfölj- ning av arbete med verkställighetsärenden planeras inte i skrivande stund. 3.3Uppskattning av antal fall 3.3.1Varför kan vi inte klarlägga antalet personer som är föremål för praktiska verkställighetshinder utanför deras egen kontroll? Praktiska verkställighetshinder för en enskild individ, till följd av för denna person specifika omständigheter, kan presumtivt förekomma i relation till i stort sett vilket potentiellt mottagarland som helst. I varje asylärende ska enligt utlänningslagen omständigheter som kan ha betydelse för verkställighet beaktas. Det är dock inte alltid som frågan om praktiska verkställighetshinder aktualiseras och det är inte alltid den kan utredas och bedömas. Förekomsten av praktiska verkställighetshinder Att klarlägga förekomsten av antalet fall av praktiska verkställig- hetshinder ”utanför den enskildes kontroll”, är, som vi påtalade i inledningen till detta kapitel, enligt vår uppfattning inte möjligt. Detta förutsätts inte heller i kommittédirektiven att vi ska göra. Ett genomgående problem med statistikinsamling gällande prak- tiska verkställighetshinder är att det inte går att mäta statistiskt med någon trovärdig metod vad som är ”utanför den enskildes kontroll” eller för den delen vilken inställning enskilda egentligen har, eller har haft, till medverkan (vilket är en central fråga i de individuella bedömningarna). Det går inte heller att veta hur den bedömning av enskildas medverkan, som myndigheter och domstolar gör, gått till enbart genom att analysera skriftliga dokument.6 Det går inte heller att på grundval av tillgänglig statistik eller med hänvisning till rättstillämpningen beräkna hur många personer som har vistats eller nu vistas i i en situation där deras av- visnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas av skäl utanför deras egen kontroll. Detta har betydelse för konsekvensanalysen av denna utrednings förslag (se kap. 12). Om man skulle försöka uppskatta antalet personer vars avvis- nings- eller utvisningsbeslut inte kunnat verkställas av praktiska skäl ”utanför deras egen kontroll” genom att sammanställa och analy- sera individuella akter, inklusive beslut och domar, samt göra inter- vjuer med involverade personer så uppstår en annan problematik. Dels kan förhållandena i potentiella mottagar- länder förändras snabbt vilket gör att valet av tidpunkt kan få av- görande betydelse, dels kan analys av rättsläget förändras . Ett belysande exempel är situationen för de facto statslösa palestinier från , som vi återkommer till i kapi- tel fyra och fem. anses det i regel vara styrkt att i vart fall ett tillfälligt praktiskt verkställighetshinder råder för asyl- sökande i denna grupp. Därmed beviljas de också vanligen tids- begränsade uppehållstillstånd7. Bakgrunden är ett rättsligt ställnings- 6Svårigheterna med att statistiskt fastställa om enskilda vill medverka eller inte understryks också av . I myndighetens återrapportering till poängteras att insamling av statistik gällande individers inställning till verkställighet inte är möjlig mot bakgrund av dem omfattande resursåtgång som då skulle bli nödvändig, se Åter- rapportering i enlighet med regleringsbrevet: Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut samt identitetsuppgifter i verkställighetsärenden A201.331/2016, , s. 4. 7De som bedöms ha individuella skyddsskäl eller som synnerligen ömmande omständigheter anses föreligga för, beviljas dock uppehållstillstånd på sådan grund. Förekomsten av praktiska verkställighetshinder tagande (SR 54/2016, se även avsnitt 3.3.4). Medan det före detta ställningstagande inte ansågs föreligga några praktiska verkställig- hetshinder för de allra flesta palestinier från så bedömer Migra- tionsverket alltså efter ställningstagandet att så är fallet.8 En omständighet som har betydelse för praktiska verkställig- hetshinder men som inte kan undersökas genom tillgänglig statistik rör svårigheter att fastställa medborgarskap vilket gäller t.ex. asylsök- ande som hävdar att de kommer från men bedömts vara etiopiska medborgare och därför har fått lagakraftvunna verkställig- hetsbeslut till Etiopien.9 Om statistik rörande verkställighetsland funnits tillgänglig så hade förutsättningen varit något bättre för att kunna kartlägga antalet personer där svårigheten att fastställa med- borgarskap är av vikt.10 En annan omständighet som kan vara relevant för vårt uppdrag och för verkställighetsarbete återfinns i gråzonen mellan praktiska verkställighetshinder och skyddsgrundande omständigheter, gällande sökande från t.ex. ett land som . Här är det inte direkt fråga om praktiskt verkställighetshinder utan om risken för att skydds- grundande omständigheter kan uppkomma, eller t.o.m. framkallas, i verkställighetsarbetet, som aktualiseras. Myndigheterna för inte stati- stik över antalet ärenden där dessa svåra bedömningar aktualiseras, och därför kan vi inte heller klarlägga hur många ärenden det rör sig om. Sammantaget kan konstateras att någon vederhäftig redovisning inte kan åstadkommas av vare sig omständigheter med bäring på frågan om praktiska verkställighetshinder utanför den enskildes kon- troll, eller antalet personer som är föremål för sådana hinder. 8De som redan fått ett negativt beslut i grundärendet men som är kvar i landet bör kunna fångas upp genom 12:18 och därmed omfattas av ett nytt mer förmånligt ställningstagande. 9Personer där det kan förväntas bli aktuellt att bevilja uppehållstillstånd p.g.a. att personerna inte tas emot i verkställighetslandet.