sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — •stabiliserings- och tillväxtpolitiska skäl I flera internationella deklarationer framhålls bostad som ett grund- läggande mänskligt behov och tillgången till bostäder identifieras som en grundläggande mänsklig rättighet.10 I grundlagar uttrycks att det allmänna ska trygga rätten till arbete, bostad och utbildning.11 Regeringens övergripande mål för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverk- samhet är att ge alla människor i alla delar av landet en från social syn- punkt god livsmiljö, där en långsiktigt god hushållning med natur- resurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas. Delmålet för bostadspolitiken är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader, där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.12 I andra länder riktas offentliga subventioner vanligen helt eller huvudsakligen till den sociala bostadssektorn (social housing) och till marknaden för bostäder till överkomliga priser (affordable housing). Bostadspolitiska mål och indikatorer Hur långt från övergripande bostadspolitiska mål som bostadsmark- naden befinner sig kan uppskattas med hjälp av olika indikatorer. Målet om ett utbud av bostäder som svarar mot behoven kan t.ex. diskuteras utifrån 10FN:s deklaration om mänskliga rättigheter, artikel 25.1, Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter artikel 11.1 samt Europeiska Unionens stadga om de grund- läggande mänskliga rättigheterna Charter artikel 34.3. 11Regeringsformen, 1 kap. 2 §. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt •prisutvecklingstakt för bostäder och mark, i förhållande till andra ekonomiska nyckeltal, som BNP-utveckling eller utvecklingen av hushållens disponibla inkomster •nyproduktionskostnader i förhållande till bostadspriser, mätt som Tobins Q •hushållens skuldsättning och skuldsättningskvoten (skuldsätt- ningen i förhållande till disponibla inkomster) •hyresutvecklingen på andrahandsmarknaden för hyresbostäder •hur det tar att på en viss bostadsmarknad hitta en bostad på rimligt pendlingsavstånd som inte är för dyr •hur tillgången till bostäder påverkar företags möjligheter att rekry- tera personal. Det kan också finnas faktorer som ligger utanför bostadsmarknaden som driver på prisutvecklingen och skuldsättningen på bostads- marknaden. Riksgälden menar t.ex. att ökningen av bostadspriserna och av hushållens skuldkvot inte enbart beror på att utbudet av bostäder inte har lyckats möta den ökande efterfrågan. Makroekono- miska faktorer som sjunkande realräntor och en kraftig ökning av hushållens disponibla inkomster anses ha varit centrala drivkrafter. Vidare anser Riksgälden att bankernas goda tillgång till marknadsfinansiering till låga räntor och de sjunkande kapitalkraven innan finanskrisen också har bidragit till den ökande skuldsättningen. Hushåll med lägre inkomster eller som är resurssvaga på annat sätt löper större risk än andra att hamna i bostäder som inte upp- fyller aktuella normer för standard, utrustning eller utrymme13, och att ändå ha bostadsutgifter som utgör en oproportionerligt stor andel den disponibla inkomsten.14 Sådana förhållanden kan ge signaler om att bostadsmarknaden inte fungerar tillfredsställande med avseende på övergripande mål om god livsmiljö och rimliga boendekostnader. Andra indikatorer kan vara 13Boverket, 2016: Trångboddheten i storstadsregionerna. 14Boverket, 2016: Boende till rimlig kostnad. Hushållens boendeutgiftsprocent och konsum- tionsutrymme. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt •socio-ekonomisk och etnisk boendesegration •att många unga vuxna saknar egna bostadskontrakt •trångboddhet och hemlöshet. Förekomst av marknadsmisslyckanden utgör ett vanligt argument för offentliga interventioner. Generellt kan marknadsmisslyckaden sägas uppstå om den fria marknaden, via prismekanismen, misslyckas med att fördela begränsade resurser på ett effektivt sätt. Det kan resultera i såväl över- som underproduktion av varor och tjänster och i såväl över- och underkonsumtion av varor och tjänster – jämfört med vad som kan anses utgöra samhällsekonomiskt optimala nivåer. Att fastställa graden av marknadsmisslyckade är komplicerat. Det finns såväl teoretiska som empiriska svårigheter med att observera, mäta och kvantifiera hur stora eventuella effektivitetsförluster är. Det förutsätter också att man har lyckats bestämma en utgångspunkt som bedöms vara samhällsekonomiskt optimal. Marknadsmisslyckanden kan bland annat bero på förekomsten av externa effekter och informationsasymmetrier. Externa effekter uppträder frekvent på bostadsmarknaden och kan vara en förklaring till att marknadsmisslyckanden uppstår.15 Externa effekter förekommer när hushålls och organisationers konsumtion och produktion av varor och tjänster påverkar en tredje part, dvs. aktörer, som inte är direkt involverade i aktiviteterna. Resultatet blir att det konsumeras eller produceras för lite eller för mycket i för- hållande till vad som anses vara samhällsekonomiskt optimalt. Externa effekter kan vara både positiva och negativa. Konsumen- ter och producenter som skapar positiva externa effekter genererar positiva nyttor för tredje part. Vid positiva externa effekter blir konsumtionen eller produktionen för låg, eftersom de som fattar 15 Rossi-Hansberg, E och Sarte, P-D, 2012: Economics of housing externalities. International Encyclopaedia of Housing and Home. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt konsumtions- och produktionsbesluten inte tar hänsyn till den posi- tiva nytta som andra får. Exempelvis kan nyproduktion av bostäder i ett mindre attraktivt område leda till förbättrad framtidstro om områdets utveckling hos de boende i området, vilket i sin tur kan göra att fler hushåll väljer att stanna kvar och göra boendekarriär i området. Kompletteringsbebyggelse i resurssvaga och nedslitna bo- stadsområden kan ha flera positiva externa effekter, som t.ex. att status, stabilitet och trygghet ökar för boende i sådana områden. Förekomsten av positiva externa effekter kan i sin tur leda till att olika typer av affärsrisker för hyresvärdarna minskar, vilket i sin tur kan leda till lägre avkastningskrav och därmed högre marknads- värderingar.16 På motsvarande sätt innebär negativa externa effekter att det konsumeras eller produceras för mycket av varor och tjänster som påverkar tredje part negativt, eftersom de fulla kostnaderna inte bärs av konsumenter respektive producenter. Nyproduktion kan t.ex. kräva att attraktiva gröna ytor behöver tas i anspråk eller att buller och miljöföroreningar ökar, vilket i sin tur kan leda till att värdet på befintliga bostäder sjunker. Att bostäder anses vara merit goods utgör ett traditionellt motiv för att subventionera bostadmarknaden. Med ”merit goods” avses varor eller tjänster som vid konsumtion inte bara gynnar enskilda individer och hushåll utan även samhället i stort.17 Andra vanliga exempel på merit goods är sjukvård och utbildning. Konsumtion av merit goods skapar positiva externa effekter. Med paternalism avses åtgärder från den offentliga sektorns sida i syfte att påverka olika aktörers beslut för deras eget bästa. Paternalism anses vara berättigad om individer förmodas sakna viktig information och 16Lind, H och , B; 2016: Rapport med vägledning avseende tänkbara synergieffekter vid nyproduktion av bostäder. 17Även i den svenska litteraturen används normalt begreppen ”merit goods” eller ”merit wants”. En möjlig svensk översättning är ” förtjänstfulla varor”. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt kunskap om den egna och samhällets nytta av att konsumera merit goods. Offentliga ingripanden motiveras då av att de gynnar både hushållens och samhällets välfärd. Men det finns också de som fram- håller att den offentliga sektorn inte bör sätta sina egna behov över enskilda aktörers och att offentliga interventioner inskränker på individers frihet och självbestämmande. Offentliga interventioner kan beskrivas utifrån tre varianter av paternalism:18 Den offentliga sektorn intervenerar genom regleringar och förbud. Exempel är byggregler, bullernormer och hyresregleringar. Den offentliga sektorn intervenerar genom subventioner och skatter. Exempel är investeringsbidrag och miljö- och energiskatter. Den offentliga sektorn intervenerar genom information, utbildning eller föreskrifter om att det ska finnas information som kan influera individers beslutsfattande. Exempel är krav på att fastighetsmäklare ska tillhandahålla en potentiell bostadsköpare med objektsbeskrivning och skriftlig boende- kostnadskalkyl. Exempel på positiva externa effekter Den internationella litteraturen har identifierat flera positiva externa effekter av att alla hushåll har tillgång till bostäder av rimlig storlek och med acceptabel standard i trevliga bostadsområden. Det finns t.ex. forskning som pekar på att förhållandet att hushåll bor i sämre bostäder i mindre attraktiva områden inte bara innebär sämre levnads- förhållanden för enskilda hushåll utan även medför större kostnader för samhället, till exempel på grund av problem med hälsa, utbild- ning, säkerhet och trygghet.19 Utifrån ett merit good-resonemang bör den offentliga sektorn på olika sätt subventionera vissa bostads- segment, eftersom det annars finns en risk att vissa hushållsgrupper 18Kirchgässner, G, 2017: Soft paternalism, merit goods, and normative individualism. Euro- pean , 43(1), s. 125–152. 19Se exempelvis , M, Cullinane, C, , S, & , , 2013: People living in bad housing: Numbers and health impacts. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt inte i tillräckligt stor utsträckning kommer att bo i bra bostäder i attraktiva bostadsområden.20 Förbättrad folkhälsa har historiskt varit ett viktigt skäl för offentliga ingripanden på bostadsmarknaden.21 Till exempel kan minskad trång- boddhet resultera i bättre hygieniska förhållanden och förbättrade möjligheter till sociala aktiviteter i den egna bostaden. Vidare är folk- hälsa relaterad till känslan av att bo i tryggt bostadsområde med till- gång till gemensamma utrymmen av god standard. Förbättrad folk- hälsa kan i sin tur gynna produktiviteten i ett samhälle. Förbättrade skolresultat för barn och ungdomar är ett annat område som den internationella forskningen betonar som skäl för en aktiv bostadspolitik. Förbättrade skolresultat förknippas ofta med bättre möjligheter att erhålla attraktiva arbeten. Social och samhällelig stabilitet kan utgöra mål i sig för subventioner, då kostnaderna för förekomsten av socialt instabila områden kan bli stora både för dem som bor i sådana områden och för samhället i stort.22 I en aktuell rapport från framhävs just bostadspolitiska åtgärder som viktiga för att uppnå övergripande socialpolitiska mål, som att förebygga fattigdom, motverka social exkludering samt främja allas lika möjligheter.23 20King, P, 2015: The principles of housing. 21Se t.ex. , 2016: Trångboddheten i storstadsregionerna (och de referenser som hän- visas till där). 22Hoek-Smit, , 2009: Subsidies. Policy for Emerging Markets, edited by Loic Chiquier and , pp. 417–461. 23OECD, 2016: Policies to promote access to good-quality affordable housing in countries. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt Informationsasymmetri och finansiellt gap Marknadsmisslyckanden kan även bero på informationsasymmetrier. När parter som planerar en ekonomisk transaktion, exempelvis en affärsuppgörelse, inte har tillgång till samma information, som är viktig för transaktionen och inblandade parter, förekommer asym- metrisk information. Informationsasymmetrier är vanligt förekom- mande vid transaktioner. Asymmetrisk information kan leda till att transaktioner inte genomförs, vilket i sin tur kan leda till att projekt som är samhällsekonomiskt lönsamma inte blir av. Det kan motivera ett offentligt ingripande. Att omvandla sparande till finansiering utgör ett av det finansiella systements viktigaste uppgifter. En effektiv finansmarknad ska t.ex. kunna allokera sparande till finansiering av lönsamma byggprojekt. I de fall som företag inte får extern finansiering, efter att en eller flera potentiella finansiärer med god tillgång till relevant information har gjort noggranna analyser av lönsamhet och återbetalningsförmåga, anses inga problem föreligga. Om däremot ett kreditvärdigt företag på grund av informationsproblem inte erhåller finansiering för ett sam- hällsekonomiskt lönsamt projekt föreligger ett marknadsmisslyckande. Finansiellt gap innebär att företag och hushåll inte kan erhålla extern finansiering med rimliga villkor för sina lönsamma invester- ingar och projekt. Storleken på det finansiella gapet speglar skill- naden mellan hur mycket finansiellt kapital ett företag efterfrågar och den mängd kapital företaget har möjlighet att erhålla. Det här problemet är särskilt påtagligt när det gäller mindre och medelstora företags förutsättningar att erhålla extern finansiering.24 Ett närliggande problem är kreditransonering som kan förekomma på marknaden för banklån och andra krediter. När kreditgivare tillämpar kreditransonering kommer låneansökningar från några av en grupp synbarligen identiska företag att avslås, trots att dessa före- tag är beredda att betala en ränta som är lika hög eller högre än den ränta som betalas av de företag som får sina låneansökningar be- viljade. Kreditransonering innebär med andra ord att kreditgivare, trots att efterfrågan på krediter överstiger utbudet vid rådande marknadsräntor, avstår från att höja utlåningsräntan till dess att 24 Se exempelvis den Europeiska kommissionens webbplats om ”Access to finance for SMEs”. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt efterfrågan matchar utbudet.25 Förekomsten av kreditransonering är väl dokumenterad och det grundläggande problemet är asymmetrisk information.26 I en marknadssituation utan imperfektioner borde även låntagare och projekt med högre risk kunna erbjudas krediter, om än till en högre ränta. Enligt dåvarande fanns det tydliga tecken på kreditransonering i det svenska finansiella systemet under finans- krisen 2008.27 Speciellt små företag med kortare historik och företag som har otillräckliga materiella tillgångar eller helt saknar säkerhet har svårt att få krediter.28 Förekomsten av marknadsmisslyckanden som beror på asymme- trisk information mellan finansiärer och byggaktörer kan utgöra motiv för staten att spela en kompletterande roll på finansmarknaden.29 Det kan t.ex. ske genom statliga kreditgarantier eller statliga topplån. En orsak till brister i information för att bedöma ett företags kreditvärdighet kan vara att antalet lokala bankkontor blivit färre. Den parlamentariska landsbygdskommittén framför just att minsk- ningen av antalet bankkontor i speciellt har skett i lands- bygder och på småorter och att bristen på lokala bankkontor särskilt missgynnar unga företagare. 5.2.3Stabiliserings- och tillväxtpolitiska skäl Statliga stöd för att stimulera investeringar i bostäder har i olika länder och tidsperioder använts för att uppnå makroekonomiska mål som tillväxt och hög sysselsättning. Ökade statliga investeringar i bostadssektorn kan användas som en stabiliseringspolitisk åtgärd, för att öka den ekonomiska aktiviteten vid en lågkonjunktur. Ett annat argument för offentliga stöd i en lågkonjunktur är att upprätthålla kunskapsnivån i byggbranschen, eftersom en utdragen och kraftigt 25För en utförligare förklaring av kreditransonering, se t.ex. Bornefalk, A, 2014: Kapital på krita? En om företags finansiering. 26SOU 2007:55 Betalningstider i näringslivet. 27Bostadskreditnämnden, 2008: Privat/offentliga garantiorganisationer för finansiering inom bygg- och bostadssektorn. 28Tillväxtanalys, 2017: Perspektiv på kapitalförsörjning. En antologi om företagens finansiering och statens roll. 29Tillväxtanalys, 2017: Firms’ responses to private- and government-sponsored venture capital. 30SOU 2017:1 För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt försämrad byggmarknad annars kan leda till förlorad kompetens, vilket i sin tur kan medföra brist på viktig kompetens när behovet av nyproduktion ökar. Investeringar i bostäder och infrastruktur kompletterar varandra. Argument för statliga infrastrukturinvesteringar framförs utifrån såväl tillväxtekonomiska som bostadspolitiska skäl. I den makro- ekonomiska litteraturen framhålls att investeringar i infrastruktur, som vägar, järnvägar och flyg, bidrar till ett lands ekonomiska till- växt. Infrastrukturinvesteringar kan i sin tur öka incitamenten för nyproduktion av bostäder. Regionalpolitiska skäl åberopas i flera länder för att med offentliga medel stimulera bostadsproduktion. Den till- baka starka urbaniseringstrenden medför att vissa orter och regioner utvecklas och blir alltmer attraktiva för hushåll och företag, medan andra orter och regioner inte lyckas behålla befolkning och företag. Denna polarisering har medfört att den bostadspolitiska debatten delvis handlar om hur offentliga interventioner ska kunna bidra till att lösa problem på bostadsmarknader med helt olika grundförut- sättningar. Även på orter med en svag ekonomisk bas, minskande befolkning i arbetsför ålder och svag utveckling av hyror och bostadspriser kan det finnas ett behov av nyproduktion av vissa typer av bostäder. Ett regionalpolitiskt skäl för offentliga interventioner kan vara att upp- rätthålla en viss miniminivå på bostadsbyggande, särskilt anpassat för de kategorier av hushåll som förväntas bo kvar. På tillväxtorter kan motiv för offentliga interventioner i syfte att öka bostadsbyggandet vara att underlätta för företag att attrahera arbetskraft. Generellt anses en god tillgång till bostäder utgöra en viktig faktor för en regions konkurrenskraft. Även statliga infrastruktursatsningar kan motiveras utifrån regionalpolitiska skäl. Tillgång till god infrastruktur kan underlätta för mindre orter att behålla och attrahera nya hushåll och företag, vilket i sin tur bör öka byggaktörers incitament att bygga bostäder. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt 5.3Subventioners effekter och effektivitet Effekten av en statlig subvention påverkas av aktuella ekonomiska och andra förutsättningar, t.ex. priselasticiteter. Statliga stöd måste alltid utformas så att förekomsten av snedvridningseffekter minimeras. Utbudssubventioner och efterfrågans priselasticitet Syftet med utbudssubventioner är att sänka byggaktörernas kostna- der för att bygga bostäder, vilket i sin tur ska leda till dels ett ökat utbud av bostäder, dels lägre marknadspriser. Men hur stora pris- och utbudsförändringarna blir av ett statligt stöd beror bland annat på hur stor bostadsefterfrågans priselasticitet är. Om efterfrågan på bostäder är elastisk kommer utbudssubventionen att ge en relativt stor ökning av nya bostäder, som priserna enbart faller marginellt. Om bostadsefterfrågan däremot inte är elastisk resulterar utbudssubven- tionen främst i fallande priser, medan utbudet inte ökar särskilt mycket. Att skatta efterfrågans priselasticitet är krångligt men flera studier pekar på att bostadsefterfrågan är förhållandevis oelastisk.31 Efterfrågesubventioner och utbudets priselasticitet Även efterfrågesubventioner kan syfta till att öka utbudet av bostä- der. Genom att införa eller öka ekonomiska stöd till hushållen, t.ex. bostadsbidrag, kan man få efterfrågan på bostäder att öka. Den ökade efterfrågan kommer i sin tur att leda till dels ett ökat utbud av bo- städer, dels högre marknadspriser. Hur stora utbuds- och prisök- ningarna blir beror på utbudets priselasticitet. Om utbudets pris- elasticitet är hög kommer den högre efterfrågan leda till en stor ökning av nya bostäder som priserna stiger marginellt. Om utbudets priselasticitet däremot är låg, så kommer utbudet att öka endast marginellt och priserna öka desto mer. Flera studier har visat att utbudselasticiteten på kort sikt är låg. 31 Se t.ex. , 2011: utredning om risker på den svenska bostadsmarknaden. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt Några skäl som vanligen framförs för den låga utbudselasticiteten är begränsningar i tillgänglig produktionskapacitet och tröghet i planer- ingsprocessen. Sådana hinder leder till begränsad tillgång till byggbar mark, även då efterfrågan på mark och bostäder är hög.32 En hög efterfrågan i kombination med ett oelastiskt utbud leder främst till stigande markpriser i stället för ökat byggande. När bostadsmarknadens aktörer optimerar sitt beteende – baserat på sina egna rationella kalkyler – kan oönskade effekter, så kallade sned- vridningseffekter, uppstå av en subvention. Förekomsten av sned- vridningseffekter gör att interventioner ofta ifrågasätts, trots att det finns många argument för. Snedvridningseffekter innebär också att det är svårt att prognostisera effekten av olika interventioner. Sub- ventioner kan leda till att olika aktörers riskmedvetande och ratio- nella riskbedömningar av nybyggnadsprojekt ersätts med spekulativa ageranden, med allvarliga samhällsekonomiska konsekvenser. Den svenska bank- och fastighetskrisen på 1990-talet33 och den ameri- kanska bolånekrisen34, med efterföljande effekter på samhällseko- nomin är exempel på detta. I detta avsnitt beskrivs och diskuteras olika snedvridningseffekter. Kapitaliseringseffekter innebär att subventioner som syftar till att fler bostäder ska byggas i stället främst leder till högre priser och därmed högre produktionskostnader eller boendekostnader. T.ex. kan subventioner i form av investeringsstöd och subventionerade räntor medföra att byggaktörer får möjlighet att betala högre priser för mark och entreprenadtjänster, vilket gör det möjligt för markägare och entreprenadföretag att berika sig på subventionerna. 32För en vidare diskussion av olika faktorer som kan förklara varför mark inte frigörs för byggande, se Bilaga 3 till , SOU 2015:48 Bostadsmarknaden och den ekonomiska utvecklingen. 33Rönnberg, M, 2002: Den offentliga sektorn fick : en om bostads- finansieringen 1985-1993. 34Shiller, R J, 2012: The subprime solution: how today's global financial crisis happened, and what to do about it. Bostadspolitiska interventioner – teoretisk översikt effekten av en subvention är stor uppstår med andra ord oönskade inkomst- och förmögenhetsomfördelningar. Med additionalitetseffekt avses hur mycket en offentlig intervention påverkar bostadsbyggandet totalt sett. Ett statligt stöd till bostads- byggande som medför att fler bostäder byggs, jämfört med om stö- det inte hade lämnats, resulterar i en positiv additionalitetseffekt. Ju större den positiva additionalitetseffekten är, desto fler bostäder byggs tack vare det offentliga stödet.35 Statligt stöd till bostadsbyggande kan även leda till undanträng- ningseffekter. Villkorade eller riktade offentliga stöd till vissa mark- nadssegment kan tränga undan nyproduktion inom andra marknads- segment.36 Undanträngningseffekter kan också leda till att mindre effektiva byggaktörer, som får stöd, slår ut effektiva företag, som inte har tillgång till interventionerna. Om målet är att det ska byggas fler bostäder på svagare marknader eller för hushåll med lägre inkomster kan de positiva additionalitets- effekterna av fler överkomliga bostäder bedömas överstiga den nega- tiva effekten att bostadsbyggande inom andra marknadssegment trängs undan. Minskat incitament för effektivisering Subventioner kan också minska incitamentet för aktörer som erhåller subventioner att bli mer effektiva och ekonomiskt starka. Om interventionerna upphör eller minskar riskerar då de mindre effektiva och svagare aktörerna att slås ut. Dessutom kan aktuella och förväntade subventioner som sänker produktionskostnaden minska byggaktörers incitament att driva på utvecklingen av produkt- och processinnovationer, som kan ge sänkta produktionskostnader eller