sou · H5B31 · 2017-01-04 00:00:00 — Det gäller särskilt vilka möjligheter som digitaliseringen ger. Den tekniska utvecklingen öppnar för att även landsbygderna ska kunna få ta del av ett bredare spektrum av kulturaktiviteter. Som Kulturanalys visar driver urbaniseringen utvecklingen i en annan riktning. Kommittén menar att det behövs en fördjupad analys av möjligheter och utmaningar när det gäller tillgänglighet och deltagande i kulturaktiviteter i landsbygderna. Kommittén föreslår därför att regeringen ger Kulturanalys i uppdrag att göra en fördjupad analys av tillgänglighet och deltagande i kulturaktiviteter i landsbygder. Kulturanalys ska också ge 36 2 § förordning (2011:124) med instruktion för Myndigheten för kulturanalys. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur förslag på åtgärder för att stärka kulturdeltagandet i landsbygderna. Kulturanalys ska genomföra sitt uppdrag i dialog med aktörer inom kultursektorn. 7 Statens närvaro i landsbygderna En av utgångspunkterna för kommitténs förslag är att staten måste bli mer närvarande i hela landet och att staten som arbetsgivare måste ta ett större ansvar för landsbygdernas utveckling. Det delmål som kommittén har formulerat för området är: •Staten är fysiskt närvarande i landsbygderna med arbetsplatser, myndighetsservice och polis. Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt statliga myndigheters närvaro regionalt och lokalt.1 Statskontoret finner att statliga myndigheter är representerade i 265 av landets kommuner. fanns det 2 896 statliga arbetsställen med minst en anställd. De statliga arbetsställena finns oftast på större orter. av arbetsställena finns på tätorter med fler än 50 000 invånare. Huvudkontoret finns oftast i , av myndigheterna har sitt huvudkontor där. De statliga arbetsställena minskade i alla tätortsstorlekar . I genomsnitt minskade antalet arbetsställen . I absoluta tal minskade antalet statliga arbetsställen mest i de minsta tätorterna, det vill säga tätorter med en befolkning upp till 10 000 invånare. Totalt försvann på dessa orter 133 statliga arbetsställen . Kommittén kan konstatera att staten har dragit sig tillbaka från landsbygderna och allt mer koncentrerat verksamheten till tätorter och större städer. Den urbanisering som Statskontoret sätter siffror på drivs dock inte av någon naturlag. Utvecklingen är ett resultat av medvetna beslut tagna av myndighetsledningar i syfte att effektivisera den egna verksamheten. Vad som är effektivt för en enskild 1 Statskontoret 2016:8. Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag. Statens närvaro i landsbygderna myndighet behöver dock inte vara effektivt för samhället i dess helhet. Ett sådant helhetsperspektiv är det riksdag och regering som måste anlägga. 7.1Den statliga närvaron i landsbygderna – överväganden och förslag Kommitténs förslag i detta kapitel är inriktade mot att stärka den statliga närvaron i landsbygder för att staten på så sätt bättre ska kunna bidra till landsbygdernas utveckling och tillväxt. 7.1.1Moratorium för nedläggningarna av Arbetsförmedlingens lokala kontor Kommitténs förslag: Arbetsförmedlingen stoppar planerade nedläggningar inom det lokala kontorsnätet till dess att konsekvenserna av nedläggningarna och av införandet av alternativa digitala kanaler för arbetssökande har utvärderats. Arbetsförmedlingen minskar sitt lokala kontorsnät Arbetsförmedlingen genomför just nu en myndighetsövergripande flerårig satsning på att utveckla och förbättra sin service; den så kallade Förnyelseresan. En del av satsningen innebär att det lokala kontorsnätet minskas. Med start är ambitionen att kontorsnätet successivt ska minska med 100 kontor.2 Fram har beslut tagits om nedläggning av 65 av dessa (se figur 7.1). Vilka kontor som läggs ned utgår från en strategisk treårsplan som har upprättats i myndighetens geografiskt indelade marknadsområden.3 Årsredovisning 2015, Statskontoret 2016:5. Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete. 3Arbetsförmedlingens operativa verksamhet är indelad i tre regioner och tio marknadsområden. Statens närvaro i landsbygderna Figur 7.1 Arbetsförmedlingens lokala närvaro, Källa: Arbetsförmedlingen, 2016. Innan beslut om nedläggning tas för Arbetsförmedlingen en dialog med kommunföreträdare. Så här långt är det främst kontor i , som är obemannade eller har begränsade öppettider, som det har tagits beslut om. Bland de resterande kontoren som myndigheten planerar att lägga ned kan dock större kontor med fler anställda komma att beröras. Statens närvaro i landsbygderna Genom minskningen av det lokala kontorsnätet vill Arbetsförmedlingen styra över resurser till digitala kanaler. Myndigheten hoppas också att resurser ska kunna frigöras för mer uppsökande verksamhet och fler arbetsgivarkontakter. Kommittén har full förståelse för att Arbetsförmedlingen behöver utveckla och effektivisera sitt arbete. Det är dock viktigt att de förändringar som planeras inte genomförs på sådant sätt att arbetssökandes och arbetsgivares kontakter med myndigheten försämras i stället för att förbättras. Särskilt viktigt är detta för landsbygdernas befolkning, vilka redan har jämförelsevis längre resvägar till sina lokala arbetsförmedlingskontor. För att Arbetsförmedlingens strategi ska lyckas krävs att minskningen av det lokala nätet kombineras med en utbyggnad av de digitala kanalerna. I de glesare befolkade delarna av landet är det digitala nätet dock inte lika väl utbyggt som i tätorter och städer. I landsbygderna, inte bara i städer och tätorter, finns också många till nyanlända som initialt kan ha svårt att ta till sig den digitala tekniken. Många av dessa tillhör den växande gruppen arbetslösa som står långt ifrån arbetsmarknaden. För dessa personer är ett personligt, fysiskt, möte med en arbetsförmedlare särskilt värdefullt. Med tanke på hur viktig Arbetsförmedlingens närvaro är i landsbygderna, såväl fysiskt som digitalt, föreslår kommittén att myndigheten inför ett moratorium för nedläggningar av sina lokala kontor. Moratoriet ska gälla till dess att konsekvenserna av nedläggningarna och av införandet av alternativa digitala kanaler för arbetssökande har utvärderats. I en sådan utvärdering är det särskilt viktigt att uppmärksamma de specifika förhållanden som råder i landsbygderna. Det bör understrykas att kommittén genom detta förslag inte tar ställning till den arbetsförmedlande verksamhetens framtida struktur. Arbetsförmedlingen och Kommuner och Landsting (SKL) har slutit en nationell överenskommelse om att stödja sam- Statens närvaro i landsbygderna verkan på lokal och regional nivå.4 Den nationella överenskommelsen ska fungera som ett stöd för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunsektorn och för de regionala och lokala överenskommelser som kan slutas. Sådana lokala överenskommelser bör utnyttjas, enligt kommitténs mening, till att så konkret som möjligt ange hur Arbetsförmedlingens service till arbetssökande och arbetsgivare ska upprätthållas och utvecklas. 7.1.2 Polisen ska finnas på plats i varje kommun Kommitténs förslag: Krav på maximal insatstid ska införas för polisärenden där ingripanden ska ske (prioritet 1-ären- den). Regeringen bör kontinuerligt följa upp och säkerställa polisens lokala närvaro, inte minst i landsbygderna. Den omfattande organisatoriska polisreform som genomförs har som ett centralt mål att polisen ska komma närmare medborgarna och i sitt arbete utgå från de lokala behoven. I praktiken har dock reformen än så länge inte lett till en förbättring av den lokala polisnärvaron. Snarare har utvecklingen gått i motsatt riktning, det gäller inte minst i landsbygder. Polisens lokala närvaro har minskat I en promemoria, framtagen inom rikspolischefens kansli, ges en lägesbild av hur arbetet med att komma närmare medborgarna har utvecklats.5 Lägesbilden avser 2015. Den visar att i praktiken har förflyttningen av operativa resurser till lokalpolisområdena skett i mycket begränsad omfattning. Med tanke på det utökade uppdraget för lokalpolisområdena och de ökade ambitionerna att arbeta med de 4Sveriges Kommuner och Landsting och Arbetsförmedlingen 2015. Nationell överenskommelse om samverkan mellan och Landsting. Har vi kommit närmare medborgarna? Statens närvaro i landsbygderna lokala problemen har den operativa förmågan minskat. I fem av de sju polisregionerna har antalet poliser som arbetar med ingripandeverksamhet och brottsförebyggande arbete minskat. Drygt hälften av cheferna i lokalpolisområdena gjorde också bedömningen att den tillgängliga operativa resursen minskat. Av dessa chefer anser också att förmågan att ingripa mot brott har utvecklats negativt eller är oförändrad . Lokalpolischefernas bedömningar grundar sig på att det i praktiken inte skett något resurstillskott och att resurser har gått till nationella kraftsamlingar, särskilda händelser och utredning av grova brott. Av den personal som är placerad i yttre tjänst i lokalpolisområdet är det också ett betydande antal som är tillfälligt placerade på annan enhet eller är föräldralediga/tjänstlediga. Enligt promemorian tenderar lokalpolischefer verksamma i landsbygdsområden vara något mer negativa till utvecklingen av verksamheten än chefer verksamma i större städer. Medborgarna efterlyser en ökad polisiär närvaro lokalt Som en del av polisreformen arbetar med så kallade medborgarlöften. Medborgarlöften innebär att polisen, i samarbete med kommunen och andra lokala aktörer, genom så kallade medborgardialoger tar fasta på medborgarnas synpunkter på tryggheten i närområdet. Genom medborgardialogerna får polisen en fördjupad kunskap om den lokala lägesbilden, som dialogerna kan bidra till ett ökat förtroende för polisen. Tillsammans med polisens interna medarbetardialoger och annan befintlig kunskap hos polisen ligger medborgardialogerna till grund för de medborgarlöften som polisen avger. Vid utgången av hade medborgarlöften avgetts i 118 kommuner.6 Vid de medborgardialoger som har genomförts är en mycket vanlig synpunkt, framför allt i landsbygderna, att det behövs en ökad polisiär närvaro lokalt. Det är viktigt att polisen tar fasta på denna synpunkt och lever upp till de medborgarlöften om ökad närvaro som man avger. Förändringsbarometer 8 avseende ombildningen av polisen. A033.164/2015. Statens närvaro i landsbygderna Polisen ska finnas på plats i varje kommun Kommittén vill understryka att den utarmning av den polisiära närvaron på landsbygden som har pågått måste brytas. Polisen ska finnas fysiskt närvarande också i landsbygderna. Att känna trygghet där man bor och verkar är en väsentlig del av den lokala välfärden. Även invånare i landsbygderna måste kunna räkna med att i ett nödläge få hjälp av polisen inom rimlig tid. Detta är viktigt, inte minst för att skapa den trygghet för landsbygdernas invånare som utgör en av förutsättningarna för att landsbygderna ska kunna leva och utvecklas. Polisen är nu mitt inne i en omfattande organisatorisk och styrningsmässig förändring. Ett av polismyndighetens långsiktiga mål för förändringsprocessen lyder: ”Vi finns tillgängliga där medborgarna behöver oss”. För att nå detta mål har myndigheten beslutat att mer än hälften av resurserna i en polisregion ska återfinnas i lokalpolisområdet. Som vi nämner ovan har dock reformen i praktiken allmänt sett inte lett till en ökad polisiär närvaro lokalt, utan tvärtom i många fall en minskad närvaro. Det gäller inte minst i de glesare befolkade delarna av landet. För att målet om en ökad polisiär närvaro lokalt inte bara ska bli ett ambitiöst mål utan också något som realiseras i praktiken bör regeringen därför noga följa utvecklingen och säkerställa polisens lokala närvaro. Utifrån kommitténs perspektiv är det särskilt viktigt att landsbygdernas behov av en regelbunden polisiär närvaro beaktas. Krav på maximal insatstid införs Att polisen finns fysiskt närvarande i form av ett poliskontor är en trygghetsfråga för landsbygder. Ett poliskontor har också en viktig symbolisk betydelse. Än viktigare är dock att polisen snabbt finns på plats vid händelse av allvarligare larm. Polisen utgår från en prioritetsordning när man hanterar sina inkommande larm eller ärenden. Prioritet 1 är det som gäller vid en akut händelse och som innebär att polisen ska ingripa omedelbart.7 7 Prioritet 1 gäller för pågående brottsliga handlingar som i normalfallet ledet till fängelse. Det avser händelser då det föreligger allvarlig fara för liv eller hälsa eller då stora egendomsvärden är i fara samt för avslutningsarbete för att säkra bevis vid allvarliga brott. Statens närvaro i landsbygderna Det finns sedan ytterligare tre prioritetsnivåer där bedömningen av hur snabbt ingripandet behöver ske är ”” (prioritet 2), ”senare” (prioritet 3) och ”inget ingripande ska ske” (prioritet 4). Det finns inget krav på insatstid, det vill säga hur snabbt polisen ska vara på plats vid händelsen, kopplat till prioriteringsordningarna.8 Till skillnad mot finns det i krav formulerade för hur snart polisen ska finnas på plats vid en allvarlig händelse, motsvarande prioritet 1 i . Krav finns formulerade på nationell nivå och för de enskilda polisdistrikten. De nationella kraven är att polisen vid allvarligare händelser ska finnas på plats: •I städer/tätorter med 20 000 invånare och uppåt: i och i av fallen. •I tätorter mellan 2 000 och 19 999 invånare: i och i av fallen. •I övriga områden: i och i av fallen. Polisdistriktens krav på insatstider kan sedan variera något, beroende på regionala förhållanden. Kommittén menar att liknande krav på insatstider som i också bör införas i . Genom att införa krav på insatstider blir det tydligt för invånarna i landets olika delar vad de kan förvänta sig av polisen vid en akut händelse. Det ger också polisen ett tydligt och mätbart mål att nå upp till. I likhet med bör det finnas nationella krav, men dessa kan sedan variera något på polisområdes- och lokalpolisområdesnivå. Kraven på insatstider ska gälla för hela landet. Kommitténs perspektiv är dock landsbygdernas. I landsbygder har polisen blivit alltmer sällsynt. Att polisen får ett tydligt krav på sig att finnas på plats inom en rimlig tid vid en allvarlig händelse är därför särskilt viktigt för invånare i de glesare befolkade delarna av landet. 8 tog dock beslut om nya riktlinjer för verksamheten vid regionledningscentralerna. De nya riktlinjerna kommer att införas successivt – 2017. Genom dessa riktlinjer ersätts nuvarande prioriteringsordning med en niogradig prioriteringsskala. Vid prioritetsnivå 1 ska det ta maximalt innan regionledningscentralen har beordrat en patrull. riktlinjer för verksamhet vid regionlednings-central (RLC). Uppdrag och förmågor, linje- och driftorganisation, funktioner och roller samt nationell prioriteringsordning m.m. Statens närvaro i landsbygderna Det är fråga om ett grundläggande samhällsåtagande som staten måste leva upp till. De exakta kraven på insatstider bör regeringen formulera i regleringsbrevet till polisen. Kommitténs bedömning är dock att den norska nationella maxgränsen för insatstid vid av alla tillfällen är väl tilltagen. För de glesare befolkade delarna av bör därför ambitionen vara en lägre maxgräns än . 7.1.3Ny organisering av statlig lokal service Kommitténs förslag: Den lokala serviceverksamhet som utförs av , och förs över och samlas i en ny organisation. Detta kan antingen ske genom att en ny servicemyndighet inrättas för uppgiften, eller genom att Statens servicecenter tillförs uppgiften. Där det är möjligt samlokaliseras Arbetsförmedlingens, och serviceverksamhet med den nya organisationen. Samverkan mellan de myndigheter vars lokala servicefunktioner bryts ut och den nya organisationen regleras i respektive myndighets instruktion. Den lokala serviceorganisationen ska ha minst ett kontor i varje . Genom olika tekniska lösningar, främst digitala sådana, har det stora flertalet medborgare och företag tillgång till en relativt likvärdig service, även i landsbygderna. Det finns dock delar av landet där tillgången till internet är sämre och där det också kan finnas problem med det mobila telefonnätet. Boende i dessa delar av landet har därmed inte samma tillgång till myndigheternas service. I kapitel 3 lämnar kommittén förslag om hur också medborgare i glest befolkade delar av landet genom bredbandsutbyggnad ska ges tillgång till en likvärdig service. Av 347 statliga myndigheter är det några som har mer omfattande medborgar- och företagskontakter. För dessa myndigheter räcker inte alltid allt mer utvecklade e-tjänster för att ge den service som myndigheterna ska leverera. Myndigheter som Arbetsförmedlingen, , , Pensionsmyndig- Statens närvaro i landsbygderna heten, Polisen och har också lokala kontor som kan ge service på olika sätt. Samverkan i lokala servicekontor samarbetar , och i lokala servicekontor på drygt 100 olika platser i landet (se figur 7.2). Figur 7.2 Lokala servicekontorens placering utifrån kommun Källa: , kommitténs bearbetning. Statens närvaro i landsbygderna Vid dessa kontor kan medborgare få hjälp med bland annat vägledning, blanketter och ansökningar, information om pågående ärenden, självbetjäningstjänster samt utskrift av intyg och bevis. Servicekontoren regleras genom lagen (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor och i förordningen (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor. På fyra av servicekontoren har bedrivits en pilotverksamhet med så kallade Mötesplatser, där även kommunen, Arbetsförmedlingen och deltar för att på ett effektivt sätt möta personer som är nyanlända till Sverige.9 Regeringen gav Arbetsförmedlingen, , , och i uppdrag att tillsammans med SKL fortsätta arbetet med förenklade och mer effektiva processer för nyanlända. Myndigheterna ska också gemensamt redovisa hur man planerar att utveckla samverkansprojektet . Enligt regeringen bör målsättningen vara att minst 45 000 nyanlända ska genomgå en enklare process fram till utgången av 2017. Problem med frivillig samverkan Olika regeringar har lyft fram behovet av en ökad samverkan mellan myndigheter. Samverkan, liksom tillgänglighet, anges numera också i målet för den statliga förvaltningspolitiken.10 I praktiken har dock myndighetssamverkan sällan varit en prioriterad uppgift för de enskilda myndigheterna. I en rapport från Statskontoret om myndigheternas service i samverkan pekar myndigheten på ett antal orsaker till varför det förhåller sig på det viset.11 Bland annat menar att incitamenten för samverkan är svaga när samverkan är frivillig. Det finns också en risk att samverkan nedprioriteras när myndighetens fokus ligger på att effektivisera den egna verksamheten. Detta kan också ses som en konsekvens av den 9Statens servicecenter 2016. Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner. Delrapport , s. 20. 10”Målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande förvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.” Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 2, s. 53. Service i medborgarnas och företagens tjänst. Statens närvaro i landsbygderna svenska förvaltningsmodellen, med en långtgående arbetsgivarpolitisk delegering till organisatoriskt fristående myndigheter. I en frivillig samverkan kan myndigheter som samverkar inte fatta bindande beslut. Varje deltagande myndighet har därmed ett veto när det gäller hur samverkan ska utvecklas. Den praktiska innebörden av detta är att den myndighet som vill minst sätter nivån på samverkan; något som påverkar möjligheten att finansiera verksamheten. Eftersom myndigheternas förutsättningar varierar och det är de enskilda myndighetsledningarnas prioriteringar som avgör vilka resurser som avsätts för samverkan kan det vara svårt att veta vilka resurser som finns tillgängliga. Kontinuitet och en långsiktig planering av samverkan blir naturligtvis lidande av detta. Hur myndigheterna valt att organisera sin verksamhet kan också ha betydelse för hur väl samverkan fungerar, till exempel genom att myndigheterna olika snabbt fattar beslut med betydelse för samverkan. En samlad serviceorganisation stärker samverkan och ett effektivt resursutnyttjande på lokal nivå Det finns ett antal myndigheter som har fler medborgar- och företagarkontakter än andra. Det är viktigt att dessa myndigheter inte bara digitalt utan också fysiskt finns närvarande i hela landet. De myndigheter som kommittén anser det är särskilt viktigt att de har en lokal närvaro är Arbetsförmedlingen, , , , och . Tre av dessa myndigheter – , och – samverkar i lokala servicekontor. Som vi beskriver ovan finns det dock betydande svagheter med den frivilliga samverkan som lokala servicekontor utgör ett exempel på. Ett sätt att stärka och effektivisera den lokala samverkan är att bryta ut de lokala servicefunktionerna från de myndigheter som ingår i de lokala servicekontoren och skapa en ny gemensam organisation för den lokala servicen. Kommittén föreslår att servicefunktionerna vid de tre myndigheter som ingår i samverkan i lokala servicekontor – , och – samlas i en ny lokal serviceorganisation. Statens närvaro i landsbygderna Som kommittén ser det finns det två huvudsakliga sätt att samlat organisera dessa servicefunktioner. Det kan antingen ske genom att en ny myndighet inrättas, eller det kan ske genom att servicefunktionerna inordnas i en befintlig myndighet. I det sistnämnda fallet finner vi att Statens servicecenter är den bäst lämpade myndigheten för uppgiften. Statens servicecenters uppdrag är att tillhandahålla administrativt stöd (främst löne- och ekonomiadministrativt stöd) till andra statliga myndigheter.12 Statens servicecenter har därmed vana att arbeta med servicefrågor, även om de uppgifter myndigheten har inte är riktade mot enskilda medborgare. Statens servicecenter har också upparbetade rutiner för att samverka med de myndigheter vars administrativa uppgifter man har övertagit. Sammantaget finner kommittén således att Statens servicecenter är den mest lämpade myndigheten att inordna servicefunktionerna i, om regeringen inte väljer att inrätta en ny lokal servicemyndighet. Genom att inrätta en egen myndighet för servicefunktionerna, eller genom att inordna funktionerna i Statens servicecenter kan ett antal problem som den frivilliga samverkan lider av undvikas. En egen myndighet har kontroll över sina resurser och kan planera långsiktigt för sin verksamhet. Detsamma gäller om servicefunktioner inordnas i Statens servicecenter. Genom att samla servicefunktionerna i en myndighet kan också en tydlig och samordnad ledning och en effektiv administration av de lokala kontoren säkerställas, bland annat avseende lokalförsörjning, personalfrågor och teknikstöd. Den största vinsten med den nya organisationen är dock att den statliga medborgarnära servicen utvecklas och stärks. Medborgare i hela landet ges därmed möjlighet att fysiskt möta en samlad stat. En iakttagelse avseende de nuvarande lokala servicekontoren är att det för vissa myndigheter och på vissa kontor har varit problem med att upprätthålla och utveckla personalens kompetens, exempelvis avseende regelsystemen. Kommittén vill understryka att det är viktigt att kompetensutvecklingsfrågorna inte försummas med en ny organisering. Utgångspunkten är naturligtvis att utnyttja den kompetens som finns i de myndigheter vars servicefunktioner förs till den nya myndigheten eller till Statens servicecenter. Samverkan, inte bara i kompetensutvecklingsfrågor, mellan de myndigheter vars lokala serviceuppgifter bryts ut och den nya organisationen, bör regleras i 12 Förordning (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter. Statens närvaro i landsbygderna Om regeringen finner det lämpligt kan också ett särskilt uppdrag avseende kompetensutvecklingen ges i myndigheternas regleringsbrev. Att samla medborgarnära lokal service i en organisation förekommer också i andra länder.