sou · H5B373 · 2017-09-29 00:00:00 — I syfte att stärka det regionala hänsynstagandet vid framtagande av de kommunala riktlinjerna för bostadsförsörjningen bör det dock i BFL förtydligas att ska medverka till att berörda kommuner utbyter information om pågående arbete med kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen. föreslog i sitt betänkande att alla uppgifter i BFL skulle flytta över till den aktör som enligt kommitténs förslag skulle ansvara för regional fysisk planering. Denna aktör skulle också ta över ansvaret för att upprätta en bostadsmarknadsanalys. Utredningen ser fördelar med förslag men konstaterar att det utgjorde en del av en mer genomgripande reform än vad som motiveras för att lösa utredningens uppdrag. Genom att flytta den del av länsstyrelsernas uppgift som tillkom 2014 till regionerna så behåller länsstyrelserna uppgiften att ge råd, information och underlag, som det öppnar för regionerna att med lagstiftaren i ryggen agera för att förstärka den mellankommunala aspekten av bostadsplaneringen. Redan utredningens ställningstagande för att ge regionerna uppdraget att föra en dialog med kommunerna gör det nödvändigt att ändra eller ta bort länsstyrelsernas samordningsuppgift i BFL. Om så inte sker kan två regionala organ komma att utföra överlappande arbetsuppgifter. Att helt ta bort uppgiften att verka för samordning ur lagen hade varit ett alternativ, men utredningen ser inte några fördelar med att ta bort denna uppgift. Vid möten med företrädare för regioner runt om i landet är det uppenbart att det trots vad som framgår av den nationella strategin finns regioner som inte anser sig kunna behandla bostadsfrågor, med hänsyn till kommunernas starka ställning inom området. Genom att en uppgift nu flyttas från till regionerna blir det tydligt att det inte handlar om att regionerna inkräktar på kommunala uppgifter utan om mellankommunal samordning. Regeringen får möjlighet att ge preciserade uppdrag till regionerna Samordningsuppgiften i BFL skulle, som redan konstaterats, kunna inrymma dialoger kring behov av tillskott av bostäder. Utredningen föreslår att sådana dialoger ska genomföras i alla län med beräkningar som grund. Den lagreglerade uppgift som förs över till regionerna är till skillnad från det regionala tillväxtarbetet inte en uppgift som flyttas efter begäran från mottagarna. Det blir en uppgift bland andra där det är respektive region som bestämmer ambitionsnivån. bedömer inte att regeringen kan precisera vad samordningsuppgiften ska innehålla med stöd av restkompetensen. För att regeringen ska ha möjlighet att ge regionerna ett uppdrag inom ramen för uppgiften att samordna kommunerna i länet krävs därför att uttryckligen medger detta. Utredningen föreslår att regeringen ges en sådan möjlighet och att den utformas efter förebild från den lag som reglerar landstings roll som regionplaneorgan. I den lagen ges regeringen möjligheten att inrikta verksamhet mot vissa uppgifter. använde regeringen möjligheten för att uppdra åt att bedöma bostadsbyggnadsbehovet i länets kommuner, dnr. S2012/4203/PBB. Regeringens möjlighet att besluta ska utformas så att det blir tydligt att regeringen kan precisera regionernas arbete i visst avseende, men inte förhindra dem från att i övrigt bedriva samordningsverksamheten enligt eget gottfinnande inom ramen för lagstiftningen. Tänkbara exempel på vad regeringen kommer att använda beslutsrätten till kan vara bostadssituationen för vissa grupper eller, som i detta betänkande, att en viss metod eller ett visst underlag ska användas. Kostnaderna för det särskilda uppdraget tas ur länsstyrelsernas anslag Att flytta en befintlig uppgift från till regionerna har gjorts , och innebär att det i praktiken är verksamheter av olika omfattning som förs över från staten till regionerna i de olika länen. I samband med detta ska också ekonomiska resurser medfölja enligt finansieringsprincipen. Eftersom länsstyrelserna inte tillfördes några resurser när de tilldelades den aktuella uppgiften, finns det inget belopp att utgå ifrån som skulle kunna avspegla en lämplig ambitionsnivå för samverkan som regionerna bör sträva efter att uppnå. Utredningen är förhindrad att lämna förslag som ökar statens utgifter och det är inte utredningens uppgift att mera generellt stärka samverkan mellan kommunerna. Regionerna föreslås därför få ta över uppgiften att uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning och att verka för att sådan samordning kommer till stånd utan något generellt resurstillskott. Det utredningen föreslår som ett obligatoriskt uppdrag för regionerna – att genomföra dialoger – bör dock finansieras av staten, och utredningen föreslår att denna tidsbegränsade finansiering hämtas ur länsstyrelsernas förvaltningsanslag. De argument som utredningen redovisat för att ge uppdraget att göra beräkningar i form av ett tidsbegränsat regeringsbeslut låter sig göra gällande även när det gäller uppdraget till regionerna att genomföra dialoger med kommunerna baserade på dessa beräkningar. Utredningen föreslår alltså att regionerna får ett tidsbegränsat regeringsuppdrag att genomföra dialoger med länets kommuner grundade på beräkningar i syfte att nå en samsyn om behovet av tillskott till bostäder. Ett utkast till uppdrag återfinns i bilaga 3. Ett uppdrag att genomföra dialoger kan inte lämnas förrän har behandlat förslaget till ändrad uppgiftsfördelning i BFL. Den förändringen bör enligt utredningen avvakta att landstingen i samtliga län tar över ansvaret för det regionala tillväxtarbetet, vilket bedöms ske per . Skulle i då fortfarande vara ansvarig för det regionala tillväxtarbetet bör uppdraget att genomföra dialog trots detta lämnas till i i dess roll som regionplaneorgan. 4.1.4Kravet på kommunerna att dokumentera behovet av tillskott av bostäder skärps Förslag: Kommunerna ska i riktlinjer för bostadsförsörjningen redovisa sin bedömning av behovet av tillskott av bostäder i kommunen. Det är kommunerna som gör den slutliga bedömningen Varje kommun har att planera för bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Av BFL framgår att kommunen förutsätts göra analyser av den demografiska utvecklingen, efterfrågan på bostäder, bostadsbehovet för särskilda grupper samt mark- Kommunerna ska också redovisa hur de tagit hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program som är av betydelse för bostadsförsörjningen. Med utredningens förslag kommer varje kommun att ställas inför ett nytt underlag för sin planering i form av en dialog i regionens regi med beräkningar som grund. För de flesta kommuner i landet innebär det att det regionala perspektivet i bostadsförsörjningsplaneringen stärks. Den kommunala planeringen innefattar ställningstaganden till faktisk inhämtad kunskap om bostadsförhållanden och bostadsbehov hos den nuvarande befolkningen i kombination med prognosticerad utveckling och politiska ambitioner att forma framtiden. Ambitionsnivån skiljer sig åt, och det är inte alla kommuner som tydligt ställer det nuvarande bostadsbeståndet i relation till det de bedömer vara nödvändigt för att möta framtiden, och därmed kvantifierar ett behov av tillskott av bostäder. Det är dock ingen kommun som inte ser detta som en typiskt uppgift, givet att behovet ska kvantifieras. För att utredningens mål att etablera en gemensam bild av behovet av tillskott av bostäder ska förverkligas är det nödvändigt att varje kommun aktivt tar ställning till behovet i den egna kommunen. Det bör alltså vara obligatoriskt för kommunerna att dokumentera sina bedömningar i detta avseende. Inom kommunen kommer bostadsförsörjningsplaneringen genom förslaget att få en tydlig komponent av planering för nybyggnad, även i de kommuner där byggandet är och kommer att förbli begränsat. Det här har under utredningens kommundialoger beskrivits som ett problem eftersom det tvingar alla kommuner att lägga resurser på något som många kommuner inte uppfattar har någon synbar nytta, nämligen långsiktig planering för tillskott av bostäder. Utredningen har uppfattat direktiven som att detta är precis den effekt regeringen eftersträvar; att även kommuner med begränsat bostadsbyggande ska ha en planeringsberedskap. Att långsiktig planering kan vara till nytta har kommuner som i lågkonjunktur haft svårt att attrahera investerare vittnat om. När högkonjunkturen kommer är det en fördel att vara en kommun som har en egen uppfattning om vilka behov av tillskott som behövs på lång sikt för att möta olika investerares förslag. Ett krav på ställnings- tagande till behovet av tillskott av bostäder skärper också kraven på analysen av bostadsbehoven. Dokumentationen sker i riktlinjerna för bostadsförsörjningen Direktiven innehåller ett uppdrag att föreslå hur det bedömda behovet av tillskott av bostäder på nivå ska dokumenteras och hållas tillgängligt. Eftersom det redan finns ett dokumentationskrav i BFL – och utredningens förslag innebär att det är den kommunala bedömningen efter en regional dialog baserad på en nationell beräkning som ska dokumenteras – finner utredningen ingen anledning att överväga någon ny form för dokumentation. Ut- redningen föreslår att kommunerna i sina riktlinjer för bostadsförsörjningen ska redovisa sina bedömningar av behovet av tillskott av bostäder i kommunen. Direktiven kan tolkas som att varje förändring av de nationella beräkningarna ska resultera i nya lokala bedömningar och därmed en uppdaterad dokumentation. Med hänsyn till att väldigt många kommuners bostadsförsörjningsplanering i huvudsak handlar om annat än det kvantitativa behovet av tillskott av bostäder vore det enligt utredningen inte rimligt att från statens sida ställa krav på alla kommuner att uppdatera sina riktlinjer. Informationen om de förändringar som beräkningar pekar på kommer genom de årliga regionala dialogerna att vara kända för varje kommun och kommer att användas i det skede av bostadsförsörjningsplaneringen där respektive kommun befinner sig. 4.1.5Behovet av tillskott av bostäder ska komma till uttryck i översiktsplanen Förslag: I PBL införs en bestämmelse om att bedömningen av behovet av tillskott av bostäder enligt BFL ska komma till uttryck i kommunens översiktsplan. Syftet med de nationella beräkningarna och de regionala dialogerna är ytterst att göra kommunerna medvetna om behovet av tillskott av bostäder så att de kan ta höjd för detta i sin planering. länken i den kedjan är att kommunernas bedömningar av behovet av tillskott av bostäder ska komma till uttryck i översiktsplanen. Efter förslag från regeringen i prop. 2013/14:59 infördes i PBL en bestämmelse om att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Regeringen menade i propositionen att kopplingen mellan översiktsplanen och kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen stärktes genom lagändringen. Utredningens direktiv i denna del måste uppfattas som att regeringen nu anser att kopplingen bör förstärkas ytterligare. Utredningen föreslår därför att översiktsplanebestämmelsen i PBL kompletteras med en hänvisning till den bedömning av behovet av tillskott av bostäder som enligt utredningens förslag ska framgå av riktlinjerna enligt BFL. Regeringens gjorde i prop. 2013/14:59 följande överväganden om hur riktlinjerna bör avspeglas i översiktsplanen. Bestämmelsen ger stöd för att redovisningen i översiktsplanen anpassas till kommunernas skilda förutsättningar och behov. I den mån behovet lämpligen tillgodoses genom ny bostadsbebyggelse, bör kommunen precisera hur behovet ska tillgodoses, t.ex. i vilka områden som det är aktuellt att exploatera för nya bostäder. Därmed inte sagt att bostadsbehovet med nödvändighet behöver tillgodoses genom att nya områden pekas ut för bostadsbebyggelse. Behovet kan lika gärna tillgodoses genom förändringar eller kompletteringar i befintlig bebyggelse. I den mån det finns ett överskott av bostäder kan kommunen välja att redovisa hur balans kan uppnås i beståndet. Avsikten med lagändringen är således att kommunens riktlinjer om bostadsförsörjningen ska återspeglas genom ställningstaganden i den fysiska planeringen, och inte att dubblera innehållet i översiktsplanen och kommunens riktlinjer. Utredningen delar helt regeringens syn på hur sambanden mellan de båda dokumenten bör komma till uttryck. Det går att hävda att den förändring som föreslås saknar materiell innebörd eftersom den bara uttrycker vad som avsågs med den tidigare lagändringen. Vid kommundialogerna har utredningen dock uppfattat att synen på relationen mellan riktlinjerna i BFL och översiktsplanen skiljer sig åt mellan kommunerna. Ett förtydligande kan därmed få en konkret effekt på tillämpningen. Bedömning: Länsstyrelsernas roll renodlas till att lämna råd, information och underlag och att följa upp kommunernas arbete med bostadsförsörjning. En återrapportering av hur beräkningar får genomslag på nivå bör ske i samband med de regionala bostadsmarknadsanalyserna. Någon ytterligare reglering av detta krävs inte. Genom att uppgiften att uppmärksamma kommunerna på samordningsbehov flyttas till regionerna renodlas roll till att ge råd, information och underlag till kommunernas bostadsförsörjningsplanering. beräkningar utgör ett sådant underlag som kommer att sprida kännedom om, och använda i sitt eget arbete, men det är inte uppgift att hjälpa kommunerna att dra slutsatser av resultaten. Det är däremot en uppgift för att bedöma om Bo- verkets beräkningar, den regionala dialogen och kravet på dokumentation av kommunens bedömningar, sammantaget leder till en ökad samsyn om behovet av tillskott av bostäder. Länsstyrelserna ska enligt förordning (2011:1160) om regionala bostadsmarknadsanalyser och kommunernas bostadsförsörjningsansvar rapportera om bostadsmarknaden och kommunernas planering till Bo- verket. Det är enligt utredningen både ändamålsenligt och självklart att länsstyrelserna i en sådan rapport belyser hur de regionala dialogerna påverkat kommunernas planering och i vad mån de nationella beräkningarna och summan av de lokala bedömningarna divergerar, och vad orsaken är till detta. Någon ytterligare reglering av hur återrapporteringen bör ske behövs inte. Länsstyrelserna har vid kontakter med utredningen uppfattat sin roll som kvalitetssäkrare av reformen som naturlig. 4.2Övriga överväganden och förslag 4.2.1En gemensam bild av behovet av tillskott av bostäder inom staten Förslag: Myndigheter vars verksamhet påverkar möjligheterna att möta behovet av tillskott av bostäder eller vars verksamhet innebär att analysera samhällsutvecklingen inom ett område där tillgången till bostäder ingår i analysen får i uppdrag att: –Redovisa hur de avser att använda beräkningar av behovet av tillskott av bostäder i sitt arbete. –Ta ställning till hur de kan medverka till att förbättra underlaget för beräkningar. Bedömning: förslag om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsförsörjning bör genomföras. beräkningar bör användas inom staten Utredningen har under dialogerna med kommunerna vid upprepade tillfällen fått återkoppling som innebär att staten i sina olika roller är dåligt samordnad gentemot kommunerna. En direkt uppmaning till utredningen har varit att medverka till att olika statliga myndigheter gör samma bedömningar , i det här fallet av behovet av tillskott av bostäder. Med utredningens målbild att det offentliga ska ha en gemensam och uppdaterad bild av behovet av tillskott av bostäder är det naturligt att lämna förslag på hur beräkningar kan få genomslag också inom den statliga sfären. Länsstyrelserna har vana att arbeta med bostadsfrågor och utredningen bedömer att förslaget att regeringen ska uppdra åt att göra resultat och beräkningar tillgängliga för länsstyrelserna innebär att beräkningarna kommer att tas tillvara i deras arbete. De flesta andra myndigheter har inte någon erfarenhet att arbeta med bostadsfrågor eller beräkningar av behov av bostäder. är det ett stort antal myndigheter som ansvarar för frågor som direkt eller indirekt ger förutsättningar för bostadsbyggande. Om dessa myndigheter bedömer behovet av tillskott av bostäder på olika sätt kommer det att försvåra ett samlat statligt agerande. Så- dana myndigheter är: En stor mängd myndigheter utför analyser och utredningsuppdrag åt regeringen inom områden där bedömningar av bostadssituationen är eller kan vara en viktig parameter. Även dessa myndigheter bör kunna använda, men också utveckla, beräkningar och bedömningar av behovet av tillskott av bostäder. Sådana myndigheter är: Utredningen anser att medvetenheten om behovet av bostäder och samsynen inom staten skulle stärkas om samtliga de nu uppräknade myndigheterna fick ett tudelat uppdrag. För det första bör myndigheterna få ta ställning till hur de avser att använda beräkningar i sin egen verksamhet. För det andra bör de få möjlighet att föreslå hur de kan medverka till att förbättra underlaget för beräkningar. På så sätt kan en gemensam nationell bedömning med tillämpning inom hela myndighetssverige komma till stånd. Varje myndighet bör själv få avgöra på vilken del av uppdraget den lägger Uppdraget lämnas lämpligen i myndigheternas regleringsbrev . Ett utkast till uppdrag återfinns i bilaga 3. Svaren från myndigheterna förväntas ge regeringen ett underlag för att ta ställning till om fler statliga myndigheter än och bör få i uppdrag att på olika sätt bidra till att bostadsbyggande kommer till stånd. Svaren förväntas också ge underlag för att utveckla modeller för nationella bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet, vilket i sin tur kan komma att påverka hur kopplingen mellan bedömningar på nationell, regional och nivå bör utvecklas. Även vissa statliga bolag, t.ex. Akademiska Hus och Statens bostadsomvandling agerar på bostadsmarknaden, och skulle kunna ha synpunkter på nationella beräkningar av bostadsbehovet. En statlig samordning behövs I kapitel 3 har syn på den bristande samordningen inom staten berörts och att det från kommunerna framförts en önskan om en statlig viljeinriktning. Kommittén beskriver att bristen på statlig samordning och viljeinriktning leder till att den fysiska planeringen och planeringen för bostadsförsörjning är summan av enskilda kommuners inriktning och vilja och statliga myndigheters restriktioner. Kommittén föreslog att regeringen under varje mandatperiod ska besluta om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsförsörjning. Utredningen har under sitt arbete mött precis samma reaktioner från kommuner och regioner på den bristande statliga samordningen som redovisar. Utredningens direktiv är specifikt inriktade på bedömningar av behovet av tillskott av bostäder och hur en samsyn kring dessa behov ska kunna uppnås. Möjligheterna att uppnå detta skulle öka väsentligt om regeringen uttryckte en samlad statlig syn på hur behovet av tillskott av bostäder förhåller sig till andra statliga prioriteringar. Den strategi som har föreslagit skulle enligt utredningen vara en utmärkt form för detta. Utredningen bedömer därför att förslaget om en nationell strategi för fysisk planering och bostadsförsörjning bör genomföras. Förslag: Bestämmelser om kommunernas planering för bostadsförsörjning skiljs från bestämmelser om att dokumentera planeringen i riktlinjer i BFL. Hänvisningen i BFL till 2 kap. PBL flyttas till PBL. Utredningen har haft anledning att studera BFL och dess förarbeten. Bakgrunden till de ändringar som genomfördes efter förslag i En tydligare lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, prop. 2012/13:178, var en rapport från som innehöll ett förslag till en helt ny lag. Regeringen föreslog i stället ändringar i den befintliga lagen, vilket kom att leda till en del något ologiska lösningar. I centrum står den språkliga konstruktionen ”planera med riktlinjer” som återfinns i 1 § BFL. Av förarbetena framgår tydligt att avsikten är att kommunerna ska planera bostadsförsörjningen med det syfte som framgår av 1 §, och att resultatet av planeringen ska dokumenteras i riktlinjer. I BFL blandas referenser till planering och till riktlinjer i 1 och 2 §. Utredningen föreslår att de aktuella paragraferna renodlas så att de bestämmelser som avser kommunens planering återfinns i 1 § och de bestämmelser som avser dokumentationen (riktlinjerna) återfinns i 2 §. Någon förändring av innehållet är inte avsedd. I 4 § BFL finns en bestämmelse som upplyser om att riktlinjerna enligt BFL ska vara vägledande när bestämmelsen i PBL om att planläggning ska främja bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet ska tillämpas. Liksom när det gäller den nya koppling som utredningen föreslår mellan översiktsplanen i PBL och bedömningen av behovet av tillskott av bostäder i , bör denna koppling komma till uttryck i den lag där bestämmelsen föranleder ett ställningstagande. Innehållet i den aktuella bestämmelsen bör därför flyttas till PBL med oförändrad betydelse. Utredningen har också övervägt att ändra i 2 § BFL så att uttrycket ”mål” ersätts med uttrycket ”inriktning”. Av förarbetena framgår inte varför det ska vara obligatoriskt för kommuner att formulera mål, och vilken karaktär dessa ska ha. Utredningen tycker sig i propositionen utläsa att det är vägval, snarare än mål som regeringen har velat att kommunerna ska redovisa. Under dialogerna har det framkommit att kommuner som sätter upp mål uppfattar dagens lagstiftning som ett stöd. Några konkreta problem med dagens lagstiftning kopplat till begreppet mål har heller inte identifierats. Trots att utredningen saknar motiv för staten att avkräva kommunerna målformuleringar i detta sammanhang lämnas inget ändringsförslag. Utredningen har valt att i vissa delar lämna förslag som är tidsbegränsade till . Efter kan det utvärderas vad nationella beräkningar av bostadsbyggnadsbehovet kan tillföra på , regional och nationell nivå. Om det efter en utvärdering står klart att beräkningar bidrar till en effektivare anpassning av de offentliga planeringsresurserna till olika omvärldsförändringar så kan mera långsiktig ställning tas till hur beräkningarna ska göras och på vilket sätt de ska tas tillvara. I andra delar lämnar utredningen permanenta lagförslag. Överflyttningen av ansvaret för att samordna kommunerna i bostadsförsörjningsfrågor från länsstyrelserna till regionerna är relevant även om inte gör några beräkningar. Effekterna blir små eller obefintliga utan ett tillskott av resurser, men principen att det politiska ansvaret ska gå att utkräva lokalt och regionalt är ändå giltig. Förslagen till ändringar i BFL och PBL medför små eller inga kostnader och innebär förhoppningsvis en lite större tydlighet om vad som förväntas av kommunerna. I detta kapitel finns utredningens analys av konsekvenserna av förslagen. Tyngdpunkten ligger på konsekvenserna av utredningens huvudförslag, dvs. de förslag som innebär att får ett regeringsuppdrag att beräkna behovet av tillskott av bostäder, att regionerna får ett uppdrag att genomföra dialoger med kommunerna med beräkningar som grund samt att kommunerna ska redovisa sina bedömningar av behovet av tillskott av bostäder i riktlinjerna för bostadsförsörjningen. Övriga förslag behandlas också, men i vissa delar mer översiktligt. Regler om konsekvensbeskrivningar finns i kommittéförordningen (1998:1474) och i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I utredningens direktiv uttrycks särskilt att det ska bedömas om förslagen kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen och att om sådana förslag lämnas, ska utredaren genomföra en sådan proportionalitetsbedömning som krävs enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. Vid proportionalitetsbedömningen ska enligt direktiven hänsyn också tas till alternativ reglering och om flera möjligheter finns för att nå samma mål, ska utredaren välja den reglering som innebär minst intrång i den kommunala självstyrelsen. 5.2Problembild och utredningens förslag