sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Uppgiften är av mindre betydelse för folkbokföringsända- mål, men är en stödjande uppgift i samband med identifiering. Uppgiften är en stödjande uppgift vid identifiering. Uppgiften är av mindre betydelse för folkbokförings- ändamål men är en stödjande uppgift i kontroll- och utrednings- situationer om vem som undertecknat en ansökan/anmälan om folkbokföring. 9.Typ av resehandling, resehandlingens nummer och giltighetstid. Pass och resehandlingar är det viktigaste dokumentet för grundregist- rering av en person och dennes identitetsuppgifter. Vid rättelser och korrigeringar är det avgörande uppgifter för att kunna Korrekta uppgifter i register förebygger brott verifiera de uppgifter som legat till grund för registrering såväl hos som hos . 10.Bevis om uppehållstillstånd. Uppgift om uppehållstillstånd kan vara en förutsättning för att en person ska kunna folkbokföras. Uppgiften bör inkludera för vilken tid uppehållstillståndet gäller. Uppgiften om dossiernummer fungerar som en unik identifikator i de fall personnummer eller samordnings- nummer inte har tilldelats. 12.Utländska handlingar om identitet och familjerättsliga förhållanden, eventuell översättning samt utlåtande om äkthet. En viktig förut- sättning för att kvalitetssäkra och verifiera uppgifter är att myndigheterna har ett enhetligt beslutsunderlag även om respek- tive myndighet har ett självständigt prövningsansvar. I syfte att beslutsunderlaget ska kunna användas konsekvent av myndig- heterna och för att det ska kunna ske en enhetlig kvalitetssäkring av uppgifterna är därför dessa nödvändiga. kan det förekom- ma att flera myndigheter, t.ex. , , och kommunen, granskar och översätter samma handling med risk för olika bedömningar. En förutsättning för att medge direktåtkomst till personuppgifter är att den mottagande myndigheten verkligen har ett behov av upp- gifterna i sin verksamhet. I den frågan gör vi följande bedömning. ska handlägga ärenden om folkbokföring. Enligt 4 § FOL får en utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehålls- tillstånd för att få vistas i folkbokföras endast om detta vill- kor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folkbokföras. En utlänning som har beviljats uppehålls- tillstånd med tillfälligt skydd, eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd, enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § UtlL ska inte folkbokföras, om utlänningen kan antas komma att vistas i landet med stöd av det beviljade tillståndet än . Detta gäller dock inte om utlänningen har beviljats en flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c § UtlL, en motsvarande förklaring enligt äldre bestämmelser, ett resedokument enligt 4 kap. 4 § UtlL eller om det i övrigt finns synnerliga skäl för folkbokföring. Av 20 § samma lag framgår bl.a. att den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygns- vila utom landet under ska avregistreras från folkbok- Korrekta uppgifter i register förebygger brott föringen som utflyttad om inte annat följer av fjärde stycket eller 14 §. Om en utlänning som måste ha uppehållstillstånd för att få vistas i landet saknar ett sådant tillstånd, ska det särskilt beaktas. Av det nämnda följer att vid sin prövning av folk- bokföring ska beakta ett flertal omständigheter som Migrations- verket har uppgifter om. Vid införandet av bestämmelsen om att vid avregistrering särskilt ska beakta om ett uppehålls- tillstånd saknas anförde regeringen i prop. 2012/13:120 bl.a. följande (s. 55 f.). Av olika anledningar kan en person som har haft ett uppehållstillstånd senare komma att sakna ett sådant. Den enskilde kan underlåta att ansöka om nytt tillstånd eller få avslag på sin ansökan om förlängt tillstånd. Ett uppehållstillstånd kan också återkallas. Det finns inte några bestämmelser som innebär att en person som har haft uppehållstillstånd ska avregistreras från folkbokföringen på grund av att han eller hon inte längre har tillstånd att uppehålla sig i landet. Frågan är om det finns skäl att införa sådana bestämmelser mot bakgrund av att uppehållstillstånd utgör en förutsättning för folkbokföring. Det skulle än mer tydliggöra att folkbokföring och möjligheterna att omfattas av svenska förmåner är knutna till personer som har rätt att vistas i landet. Som konstaterar är dock regelverket kring uppehållstillstånden komplicerat och det kan uppstå situationer när det är oklart vad som kommer att gälla för en person vars uppehålls- tillstånd löper ut eller återkallas, eller vars ansökan om uppehållstillstånd avslås. En viktig utgångspunkt för folkbokföringen måste vara att perso- ner inte ska riskera att avregistreras enbart av det skälet att hand- läggningen av ett ärende om uppehållstillstånd drar ut eller att det uppstår någon form av missförstånd i ett sådant ärende. I likhet med utredningen anser regeringen att det är svårt att knyta avregistreringen till ett specifikt beslut enligt utlänningslagen. Mot denna bakgrund och med beaktande av att det kan finnas andra omständigheter som, trots avsaknad av uppehållstillstånd, innebär att en person fortfarande ska anses bosatt i landet, bör det inte ske någon automatisk avregistrering av en person som saknar uppehållstillstånd på det sätt förespråkar och även helst hade sett. Eftersom uppehålls- tillstånd i vissa fall är en grundläggande förutsättning för att få vistas i bör emellertid avsaknaden av ett sådant tillstånd vara av särskild betydelse vid bedömningen av en persons bosättning i landet. Reger- ingen instämmer därför i utredningens förslag om att 20 § folkbok- föringslagen, som reglerar avregistrering till följd av utflyttning, ska kompletteras med en bestämmelse om att frånvaron av uppehållstill- stånd utgör en omständighet som ska beaktas. Enligt regeringens mening bör dock detta uttryckas i lagtexten så att det är vid tillämp- ningen av de allmänna reglerna om avregistrering vid avflyttning som denna omständighet ska beaktas i stället för, som utredningen föreslår, vid en bedömning av om utlänningen inte längre har sin egentliga hem- Korrekta uppgifter i register förebygger brott vist i landet. Vidare anser regeringen att det i lagtexten bör anges att frånvaron av uppehållstillstånd är en omständighet som särskilt ska beaktas. Härmed ges ett tydligare utrymme för att, i enlighet med utred- ningens intentioner, i vissa fall låta frånvaron av uppehållstillstånd till- mätas en avgörande betydelse vid bedömningen av om han eller hon har flyttat från landet. Ett sådant fall kan vara då inte får kontakt med den enskilde för att kontrollera bosättningen. En omständighet som särskilt lyfts fram till utredningen är att upp- gifter som lämnas till inte alltid stämmer överens med de uppgifter som senare lämnas till i samband med folkbokföring. När det gäller uppgifter som vi redovisar ovan enligt punkterna 1–5 så utgör dessa sådana uppgifter som folkbokföringsverksamhet behandlar och också har stöd att registrera i folkbokföringsdatabasen. När det gäller uppgifter enligt punkterna 6–10 är det uppgifter som får ta del av genom direktåtkomst vid handläggning av en ansökan om identi- tetskort. Vad gäller punkten 11–12, uppgifter om dossiernummer och utländska handlingar om identitet och familjerättsliga förhållan- den, eventuell översättning samt utlåtande om äkthet, är detta upp- gifter som inte hämtas in direkt från . I den mån de inhämtas sker detta genom den enskilde i samband med anmälan om flyttning till . Uppgifterna får då behandlas hos om dessa behövs för handläggning av ett ärende. För att säkerställa en konsekvent hantering och handläggning av invandringsärenden över myndighetsgränserna är det utredningens bedömning att de uppgifter som anser sig ha behov av också är nödvändiga för korrekta beslut i folkbokföringsverksam- heten. Det finns således ett motiverat behov för att få tillgång till uppgifter hos som har betydelse för frågan om tilldelning av personnummer och folkbokföring. Det kan också redan i detta sammanhang nämnas att vi bedömer att en direktåtkomst för nu aktuella uppgifter också innebär en förenkling för den enskilde genom att många av uppgifterna endast behöver lämnas till en myndighet. För att ska kunna behandla ovanstående uppgifter elektronisk i sina ärenden är en första förutsättning att det finns ett rättsligt stöd för behandlingen. I 1 kap. 4 § FdbL anges att uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information som behövs för handläggning av folkbokföringsärenden. Korrekta uppgifter i register förebygger brott bestämmelse för folkbokföringsverksamhet samt övriga bestämmelser som reglerar behandlingen är, enligt vår bedöm- ning, därför tillräckliga för att behandling av nu aktuella uppgifter från ska vara tillåten. Informationsutbytet bör ske genom direktåtkomst I verksamhet gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit (dvs. presumtion för sekretess) för uppgift om enskilds personliga förhållanden (37 kap. 1 § OSL). I många fall finns dock sekretessbrytande regler som möjliggör ett informationsutbyte mellan myndigheterna. Uppgifter som inte kan lämnas genom direkt- åtkomst lämnas ut via telefon, brev eller fax efter begäran av Skatte- verket. Det vanligaste är emellertid att komplettering sker genom att den enskilde själv ombeds komplettera uppgifterna genom att själv vända sig till . Det finns flera skäl som talar för ett elektroniskt informations- utbyte genom direktåtkomst. En direktåtkomst innebär effektivi- tetsvinster för den mottagande myndigheten, eftersom handläggande tjänstemän inte behöver begära ut de uppgifter som behövs för bedömningen av ett enskilt fall från den utlämnande myndigheten utan själv kan söka den information som krävs. Direktåtkomst innebär också motsvarande fördelar för den utlämnande myndig- heten, eftersom den inte behöver avsätta resurser för att hantera de förfrågningar om utlämnande som kommer från andra myndigheter. För den enskilde skulle en utökad direktåtkomst innebära att denne inte behöver lämna in kompletterande uppgifter till Skatte- verket i samma utsträckning. är det inte ovanligt att en sökande som har lämnat uppgifter till senare också behöver lämna samma uppgifter vid sin ansökan om folkbokföring. har i tidigare hemställan till (dnr 131 701405-10/113) framfört att myndighetens erfarenheter tyder på att cirka hälften av invandringsärendena kräver någon form av komplettering och att en stor del av dessa ärenden förutsätter ett nytt personligt besök vid kontoret. Enligt Skatte- verket är det inte heller ovanligt att de uppgifter eller handlingar som saknas vid ansökan har lämnats till i samband med tillståndsprocessen och därmed finns tillgängliga där. Korrekta uppgifter i register förebygger brott utredningen har företrädare för uppgett att uppgifterna i hemställan är relevanta även om andelen komplet- teringar och nya personliga besök för den enskilde har minskat på grund av förbättrade blanketter och bättre information. Det kan också nämnas att en snabbare handläggning kan få betydelse inom andra samhällsområden som t.ex. att påskynda invandrares möjlig- heter till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett alternativ till direktåtkomst är att utlämnande sker genom medium för automatiserad behandling. Högsta förvaltningsdom- stolen har i ett avgörande ansett att gränsdragningen mellan vad som enligt bestämmelsen i 114 kap. 22 § SFB är direktåtkomst och annat utlämnande på medium för automatiserad behandling beror på om den aktuella upptagningen kan anses förvarad hos den mottagande myndigheten enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, dvs. om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndig- heten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (HFD 2015 ref. 61). Avgöran- det kan tolkas så att den tekniska utformningen av en myndighets system för utlämnande av uppgifter kan bli avgörande för om utläm- nandet ska anses som direktåtkomst eller som annat utlämnande på medium för automatiserad behandling. Teknikens utveckling och hur den används inom offentlig för- valtning har som framgår ovan bidragit till en osäkerhet om hur vissa tekniska förfaranden för utlämnande ska bedömas och det finns skäl att noga följa den utveckling som sker på området. Utredningen anser att det rådande läget talar för att åtkomsten till uppgifterna för bör regleras genom en författningsreglerad utvidgning av nuvarande direktåtkomst. Bestämmelsen i 13 § UdF bör därför ändras så att även sådana uppgifter som behövs för ärenden om folk- bokföring hos omfattas. Skyddet för den personliga integriteten En direktåtkomst anses generellt sett öka riskerna för intrång i den personliga integriteten, eftersom den typiskt sett innebär att uppgif- ter blir tillgängliga för fler personer och att den utlämnande myndig- hetens möjligheter att kontrollera användningen av uppgifterna minskar. Utredningen menar dock att skyddet för den personliga Korrekta uppgifter i register förebygger brott integriteten kan upprätthållas på andra sätt än genom begränsning av formen för utlämnande. För att intrånget i den personliga integriteten vid direktåtkomst ska bli acceptabelt måste vissa krav ställas på åt- komsten (se bl.a. prop. 2007/08:160 s. 46 f., s. 56 f. och SOU 2012:90 s. 123 f.). En första fråga är hur uppgifterna sprids och används hos den mottagande myndigheten. Om kretsen av personer som har tillgång till uppgifterna kan begränsas, är risken för integritetsintrång gene- rellt sett mindre. Den mottagande myndigheten måste därför begränsa åtkomstmöjligheterna så mycket som möjligt med hänsyn till den aktuella verksamheten och känsligheten hos personuppgif- terna. Anställda inom en myndighet bör endast ha elektronisk till- gång till de personuppgifter som de behöver i sitt arbete. Enligt 14 § tredje stycket förordningen om identitetskort för folkbokförda i begränsas tillgången till uppgifter till de som varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Utredningen anser att en motsvarande begränsningsregel bör införas för de uppgifter som med utredningens förslag kommer att behandlas för ärenden om folkbokföring. Bestämmelsen införs i förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatte- verkets folkbokföringsverksamhet och syftar till att uppfylla kravet på att uppgifterna inte sprids hos den mottagande myndigheten på ett oacceptabelt sätt. Regeln bör utformas så att den tar sikte på upp- gifter från och uppgifter ur beskattningsdatabasen (se vidare under avsnitt 7.5.2). Den direktåtkomst som har till vissa uppgifter i verksamhetsregister regleras också genom en överenskommelse mellan myndigheterna. I syftet anges bl.a. att ska göra en jämförelse av uppgifter i ansökan om identitetskort med uppgifter som har registrerats i fråga om sökan- dens uppehållstillstånd. I överenskommelsen specificeras vidare vilka uppgifter som direktåtkomsten avser, att ska säkerställa att inhämtad information och eventuell sekretessbelagd information beaktas och skyddas i verksamheten och mot allmänheten. När det gäller säkerhet och spårbarhet ansvarar för att ärenden som gäller individer med sekretesskyddade personuppgifter endast handläggs av särskilda sekretesshandläggare och loggar alla slagningar från . ska vid för- frågan kunna ange vem som utfört en slagning och varför slagning Korrekta uppgifter i register förebygger brott Vid en utvidgning av direktåtkomsten i enlighet med vårt för- slag bör också den överenskommelse som ligger till grund för direkt- åtkomsten omarbetas och anpassas. Behov av sekretessbrytande regel Enligt 21 kap. 5 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Sekretessen gäller alltså med s.k. rakt skaderekvisit, dvs. presum- tionen är att uppgifterna är offentliga. Den gäller oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Enligt 37 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess i verksam- het för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt med- borgarskap för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen gäller i detta fall med ett omvänt skaderekvisit och presumtionen är att uppgifterna är sekretessbelagda. Enligt 37 kap. 1 § andra stycket OSL gäller sekre- tess i verksamhet för kontroll över utlänningar också för uppgift i en anmälan eller utsaga av en enskild, om det kan antas att fara upp- kommer för att den som lämnat uppgiften eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller här med rakt skaderekvisit. Med ”verksamhet för kontroll över utlänningar” avses ärenden om visering, uppe- hållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning eller utvisning, men också kontroll- och verkställighetsåtgärder (se prop. 1979/80:2 del A s. 210). Beträffande beslut i ärenden gäller sekretessen i 37 kap. 1 § första och andra styckena OSL endast för uppgifter i skälen, se 37 kap. 1 § tredje stycket OSL. Bestämmelserna om sekretess hos innebär att uppgifter inte kan lämnas till utan stöd av en sekretess- brytande bestämmelse. Bestämmelser om direktåtkomst i sig anses inte ha någon sekretessbrytande verkan. Informationshanterings- utredningen föreslår i sitt slutbetänkande, Myndighetsdatalag (SOU 2015:39 s. 407 f.), att det i offentlighets- och sekretesslagen införs en Korrekta uppgifter i register förebygger brott generell sekretessbrytande bestämmelse som innebär att föreskrifter i lag eller förordning om direktåtkomst för myndigheter i sig får en sekretessbrytande effekt. Därigenom skulle det inte längre behöva införas särskilda sekretessbrytande bestämmelser för att möjliggöra direktåtkomst. Någon sådan bestämmelse har dock ännu inte in- förts. För att uppgifter för vilka sekretess gäller ska kunna bli till- gängliga för krävs därför att regeln om direktåtkomst kompletteras med en sekretessbrytande bestämmelse. Bestämmelsen bör utformas som en regel om uppgiftsskyldighet vilket innebär att 10 kap. 28 § OSL blir tillämplig. Bestämmelser om skyldighet för att lämna uppgifter till finns som ovan nämnts i 14 § andra stycket förordningen om identitetskort för folkbokförda i och i 7 kap. 15 b § UtlF. Skyldigheten innebär att uppgifterna kan lämnas ut med stöd av 10 kap. 28 § OSL. Bestämmelserna omfattar dock inte samtliga de uppgifter som får anses ha behov av. Utredningen anser därför att den sekretessbrytande bestämmelse om uppgiftsskyldighet som finns i 7 kap. 15 § b UtlF bör utvidgas för att också omfatta de ytterligare uppgifter varom nu är i fråga. Sekretess för utlämnade uppgifter En annan viktig fråga för direktåtkomsten är om uppgifterna kom- mer att bli sekretessbelagda hos den mottagande myndigheten, dvs. De uppgifter som omfattas av direktåtkomsten ska också omfattas av ett tillfredställande sekre- tesskydd. Särskilt viktigt är detta med tanke på att uppgifterna hos normalt sett omfattas av ett starkare skydd än uppgifter inom folkbokföringsverksamheten. Bestämmelsen om utlänningssekretess i 21 kap. 5 § OSL gäller hos alla myndigheter för uppgifter som rör utlänningar, således även hos de mottagande myndigheterna. Sekretessen enligt 37 kap. 1 § OSL gäller generellt i verksamhet för kontroll av utlänningar och i ärenden om svenskt medborgarskap. Bestämmelsen är tillämplig på en stor del av de uppgifter som bl.a. , Polismyndig- heten, Säkerhetspolisen och utlandsmyndigheterna behandlar när de handlägger utlännings- och medborgarskapsärenden eller annars uppfyller åligganden enligt utlänningslagen och medborgarskaps- Korrekta uppgifter i register förebygger brott Sekretessen gäller enligt fjärde stycket samma bestämmelse också hos myndighet som lämnar biträde i ärende eller verksamhet som avses där. Sekretessen gäller således även när en utlandsmyndig- het medverkar i verksamhet för kontroll av utlänningar och i ärenden om svenskt medborgarskap genom att biträda eller med utredning. Sekretess enligt 37 kap. 1 § OSL gäller däremot inte direkt hos . Utöver utlänningssekretess enligt 21 kap. 5 § OSL gäller sekretess enligt 22 kap. 1 § OSL, den s.k. folkbokföringssekretessen, hos . Bestämmelsen föreskriver sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i verksamhet som avser bl.a. folkbokföring eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen. Enligt samma paragraf gäller sekretess i sådan verk- samhet för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Ovan nämnda sekretess- bestämmelser är direkt tillämpliga i folkbokföringsverksamheten. I 11 kap. 4 § OSL finns en särskild bestämmelse om överföring av sekretess vid direktåtkomst. I bestämmelsen anges att om en myndighet hos en annan myndighet har elektronisk tillgång till en upptagning för automatiserad behandling och en uppgift i denna är sekretessreglerad, blir sekretessbestämmelsen tillämplig även hos den mottagande myndigheten. Undantag gäller dock för uppgift som ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Av 11 kap. 8 § OSL följer emellertid att sekretessen inte överförs, om en sekretess- bestämmelse till skydd för samma intresse redan är tillämplig på uppgifterna hos den mottagande myndigheten. Om det finns en sekretessbestämmelse som är direkt tillämplig hos den mottagande myndigheten, en s.k. primär sekretessbestämmelse, ska således den bestämmelsen tillämpas, oavsett om den är svagare eller starkare än den överförda sekretessen. Bestämmelsen i 11 kap. 4 § OSL har dock betydelse för sekretesskyddet för uppgifter som den mottagande myndigheten har teknisk tillgång till men som myndigheten inte för in i den verksamhet som omfattas av den primära sekretessen. Sådana uppgifter skulle annars bli offentliga hos den mottagande myndig- Korrekta uppgifter i register förebygger brott heten trots att uppgifterna inte används i den mottagande myndig- hetens verksamhet och trots att de är sekretessbelagda hos den utlämnande myndigheten. Uppgifter som får tekniskt tillgång till genom direkt- åtkomsten kommer således att omfattas av sekretess enligt 37 kap. 1 § OSL. När uppgifterna förs in i folkbokföringsverksamheten gäller dock i stället 22 kap. 1 § OSL. Därutöver gäller också bestäm- melsen i 21 kap. 5 § OSL. Frågan är då om det skydd som bestäm- melserna ger är tillräckligt. Person- eller samordningsnummer, namn, födelsetid, adress, med- borgarskap, civilstånd, make, barn, föräldrar, vårdnadshavare och annan person som den registrerade har samband med inom folk- bokföringen samt uppehållsrätt för en person som är folkbokförd, är sådana uppgifter som får föras in i folkbokföringsdatabasen. För dessa uppgifter anses folkbokföringssekretessen vara tillräcklig. För de uppgifter som har direktåtkomst till för hand- läggning av ärenden om ansökan om identitetskort (namn, person- nummer, längd, fotografi och underskrift, typ av resehandling, resehandlingens nummer och giltighetstid samt bevis om uppehålls- tillstånd) har sekretessen hos tidigare bedömts vara till- räcklig (se promemoria Vissa id-kortsfrågor, s. 24). Det finns inget skäl för utredningen att nu göra en annan bedömning i den frågan. När det gäller uppgifter om dossiernummer och utländska hand- lingar om identitet och familjerättsliga förhållanden, eventuell över- sättning samt utlåtande om äkthet bedömer vi att det skydd som uppgifterna har genom bestämmelserna i 22 kap. 1 § och 21 kap. 5 § OSL är tillräckligt.