sou · H5B360 · 2017-06-15 00:00:00 — Förekomsten av en särskild samordnare tas ofta till intäkt för att minoritetsfrågorna inte behöver genomsyra hela kommunens verk- samhet på samma sätt som exempelvis jämställdhetsperspektivet. Ansvaret för minoritetsperspektivet läggs på en ensam samordnare och glöms bort av den övriga kommunorganisationen. Många kommuner har problem att avgöra vad statsbidraget får användas för En tredjedel av de som svarat på utredningens enkät uppger att de har svårigheter att avgöra vad statsbidraget får användas till. Många av samordnarna som svarat på enkäten upplever att det kan vara svårt att avgöra vilka kostnader som är hänförliga till kommunens grund- uppdrag slutar och vilka som utgör merkostnader för att kommunen ingår i förvaltningsområde. Ofta har minoritetsföreträdare och kom- munen olika tolkningar av begreppet merkostnad, vilket kan leda till konflikter. Flera samordnare tar också som exempel upp att det är svårt att avgöra om kulturarrangemang för en minoritetsförening faktiskt stödjer användningen av minoritetsspråket i kommunen. I ytterligare några kommuner diskuteras om statsbidraget kan använ- das för overheadkostnader och löner. Många samordnare uppger att de är nöjda med det stöd de får från uppföljningsmyndigheterna i dessa frågor, men lika många efterfrågar också tydligare riktlinjer från myndigheternas sida. Statsbidraget ska inte ersätta det stöd kommuner lämnar för föreningsverksamhet Utredningen erfar att samråd i många kommuner huvudsakligen behandlar bidragsansökningar från lokala minoritetsföreningar, som dessutom i många fall också är representerade i samrådet. I ett flertal kommuner upplevs i detta sammanhang en motsättning mellan minoriteternas syn på vad statsbidraget ska användas till och de kommunala verksamheternas behov. Flera kommuner tar exempelvis upp föreningarnas förväntningar att bidraget ska gå till finansiering av deras egna verksamheter och interna kulturaktiviteter. Det lokala föreningslivet spelar en viktig roll för minoritets- politikens genomförande och att statsbidraget används för arrange- mang eller språkprojekt som ordnas i samarbete med minoritets- föreningar måste anses vara i linje med syftet med minoritetslagen. Löpande föreningsverksamhet eller exempelvis renovering av för- eningslokaler kan däremot inte anses utgöra en merkostnad som uppstått till följd av att kommunen ingår i förvaltningsområde. För sådan verksamhet bör i stället kommunala föreningsbidrag kunna lämnas. Lokala förutsättningar måste styra användningen av statsbidraget I enkäten uppger ungefär en tredjedel att det finns svårigheter att avgöra vad statsbidraget får användas till. Flera samordnare efter- frågar tydligare riktlinjer för att kunna avgöra vad som innebär en merkostnad och vad som ingår i kommunens grundåtagande gent- emot sina medborgare. är många samordnare också oroliga för att flexibiliteten i användningen ska gå förlorad, om använd- ningen blir hårdare reglerad. På många håll i landet har användningen av statsbidraget med framgång använts för att leva upp till syftet med minoritetslagen. Det finns bland annat exempel på att kommunen använder statsbidraget för att hålla förskoleplatser eller platser på avdelningar på äldre- boenden tillgängliga för minoritetsspråkstalare. I av kommunerna i förvaltningsområde arvoderas deltagare i samråd och i många kommuner erbjuds personalen språkkurser och fort- bildning som finansieras av statsbidraget. Uppföljningsmyndigheterna fick 2015 i uppdrag av regeringen att göra en utvärdering och analys av statsbidraget. Utifrån denna analys presenterade myndigheterna förslag till riktlinjer för statsbidragets användning samt en checklista för bedömning av vad som utgör merkostnader. Uppföljningsmyndigheterna gjorde bl.a. bedöm- ningen att undervisningsmaterial på minoritetsspråk inte får belasta statsbidraget utan ska bekostas av utbildningsanordnaren och att inköp av litteratur ska bekostas av kommunens bibliotek. Utred- ningen anser att slutsatserna i rapportens slutsatser utgör en alltför snäv tolkning av vad som utgör merkostnader, sett till minoritets- lagens syfte. Förslaget bör därför inte utmynna i några föreskrifter för statsbidragets användning. Däremot skulle s.k. allmänna råd utfärdade av uppföljningsmyndigheten kunna vara ett alternativ. Utredningen anser att statsbidraget ska användas utifrån lokala prioriteringar och i nära dialog med företrädare för de nationella minoriteterna. 4.4.2Om överföring av medel till nästföljande år m.m. Bedömning: Bestämmelsen om överföring av oförbrukade medel till nästföljande år bör finnas kvar även i fortsättningen. Däremot konstaterar utredningen att det inte är möjligt att införa en bestämmelse om att det ska vara möjligt att spara hela eller delar av statsbidraget för fleråriga projekt. Regeringen bör pröva möjligheten att införa ett sökbart projektstöd för kom- muner som vill genomföra större projekt som sträcker sig . Statsbidraget får sättas ned om kommunen eller inte förbrukat hela bidragsbeloppet . Det går dock att ansöka om att få medlen överförda till följande år. Detta förutsätter att kommunen eller kan visa att medlen ska användas till merkostnader eller andra åtgärder som inte kan täckas med stats- bidrag för . Denna möjlighet bör finnas kvar även i fortsättningen. Till utredningen har också framförts önskemål om att införa en bestämmelse om att det ska vara möjligt att avsätta medel för fler- åriga projekt. Genom att i förväg ansöka om att få förbruka medel mer fritt över exempelvis en treårsperiod kan förutsebarheten öka och större satsningar bli möjliga. Utredningen konstaterar att det inte är möjligt att införa en sådan bestämmelse då anslag avser innevarande budgetår. Däremot är frågan om förutsebarhet och möjligheten till mer långsiktiga satsningar en fråga som regeringen bör utreda vidare. Utredningen rekommenderar därför regeringen att i detta sam- manhang pröva möjligheten att införa ett statsbidrag som kan sökas av kommuner i samarbete med minoritetsorganisationer för mer långsiktiga projekt. 4.4.3Tilläggsbelopp när en kommun ingår i förvaltningsområde för alla tre språk Bedömning: Det är inte nödvändigt att införa något ytterligare tilläggsbelopp i statsbidrag till kommuner som ingår i tre förvalt- ningsområden. lämnas ett tillägg om i statsbidraget till kommuner som ingår i två förvaltningsområden. Däremot lämnas inget ytterligare tillägg om kommunen också ingår i ett tredje för- valtningsområde. Inget tillägg lämnas till landsting som ingår i mer än ett förvaltningsområde. Det är ännu bara någon enstaka kommun som fattat beslut om att ingå i alla tre förvaltningsområden. och kommuner har ingått i alla tre områden sedan förvaltningsområdena infördes eftersom de anges direkt i lagen. Utredningen har uppmärksammats på frågan om det skulle kunna uppfattas som en konkurrenssituation mellan företrädare för de två språk i vars förvaltningsområde en kom- mun ingår och företrädare för det tredje språket, om kommunen beslutar sig för att ansöka om att få ingå även i det språkets förvalt- ningsområde. Denna frågeställning bygger emellertid på en missuppfattning av syftet med statsbidraget. Bidraget är som ovan anförts inte ett stats- bidrag till föreningslivet. Det är i första hand en kompensation för de ytterligare skyldigheter som förvaltningsområdet medför för kommunen. Ingår kommunen i ytterligare ett andra förvaltnings- område utgör tillägget en kompensation för de ytterligare kostnader detta medför för kommunen. Det finns anledning att utgå från att redan grundbeloppet för det första språket också täcker en del av kommunens kostnader för det andra språket. Det kan vidare antas att kostnaderna för att också ingå i ett tredje förvaltningsområde är förhållandevis marginella, då en lång rad åtgärder redan vidtagits för de två andra språken. Utred- ningen ser därför ingen anledning att nu föreslå ytterligare tillägg till kommuner som väljer att också ingå i ett tredje förvaltningsområde. 5Uppföljning av minoritetslagen m.m. Enligt direktiven ska utredningen analysera effektiviteten och kvali- teten i den nuvarande ordningen för statens samordning och upp- följning av den nationella minoritetspolitiken samt föreslå hur den kan organiseras på det mest ändamålsenliga sättet. Denna fråga behandlas i avsnitt 5.1 och 5.2. Utredningen ska vidare analysera dels möjligheterna för enskilda att få sina rättigheter tillgodosedda med nuvarande ordning, dels behovet av om- och överprövning av beslut. Denna fråga behandlas i avsnitt 5.3. I samband med att minoritetslagen infördes konstaterade regeringen att internationell kritik och nationell uppföljning pekade på brister i genomförandet av minoritetspolitiken. Bl.a. noterade regeringen att det fanns kritik från granskningsorgan om att genom- förandet försvårades av att lokala myndigheter, kommunerna, inte alltid ansåg sig bundna av internationella åtaganden och att det saknades en ansvarig myndighet som följde upp efterlevnaden av åtagandena. Regeringen noterade även att uppföljningsrapporter visade att genomförandet blivit mer beroende av enskilda aktörers attityder och värderingar och av deras förståelse av målen med minoritetspolitiken än av vilka bestämmelser som var formulerade i officiella dokument (se prop. 2008/09:158, s. 42–43). Regeringen bedömde att ett statligt uppföljningssystem behövde införas. Regeringen utvecklade utformningen av detta system i kapitel 9 i propositionen (se prop. 2008/09:158, s. 42–54). Uppföljningssystemet utformades med följande delar: Uppföljning av minoritetslagen m.m. –konkretisering av minoritetspoltikens mål genom att det minori- tetspolitiska målet bröts ner i de tre delmålen diskriminering och utsatthet, inflytande och delaktighet, samt språk och kulturell identitet –införande av uppföljningsansvar avseende minoritetslagen, –effektivare myndighetssamordning, och –återrapportering till regeringen. i och fick ett gemensamt uppföljningsansvar för minoritetspolitikens genomförande. Läns- styrelsen gavs uppföljningsansvar för de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar och för de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och chib. gavs motsvarande ansvar för den nationella minoriteten samerna och det nationella minoritetsspråket samiska. Uppföljningsansvaret syftade till att driva på genomförandet av de i lagen angivna rättigheterna och skyldigheterna på det kom- munala planet, samt att inom ramen för den stödjande verksam- heten främja samordning mellan kommuner och övriga myndig- heters arbete. Vidare skulle uppföljningen ge regeringen underlag för åtgärder rörande efterlevnaden av lagen. När det gällde återrapporteringen till regeringen skulle uppfölj- ningsmyndigheterna få i uppdrag att redovisa en samlad bedömning av efterlevnaden av minoritetslagen, vilken skulle bygga på rapporter som andra myndigheter lämnat på uppdrag av regeringen. Bedöm- ningen skulle även innehålla en redovisning av hur kommunerna tillämpade lagstiftningen. Därmed kunde regeringen få en bättre överblick över minoritetspolitikens effekter och efterlevnaden av de internationella åtagandena i . Regeringen påpekade att rapporterna från myndigheterna skulle utgöra ett viktigt underlag för regeringens redovisning i samband med regelbundna övervakning av efterlevnaden av åtagandena. Beträffande samordningsansvaret konstaterade regeringen bl.a. att ingen myndighet hade ett helhetsgrepp om de nationella minori- tetsspråkens och minoriteternas situation och att formerna för samverkan över myndighetsgränserna behövde utvecklas för att effektivisera det minoritetspolitiska reformarbetet. Samordnings- ansvaret kunde handla om att vidta samordnade åtgärder för att på Uppföljning av minoritetslagen m.m. olika sätt främja jämlikhet, öka möjligheterna till inflytande eller underlätta användandet av minoritetsspråk. Regeringen anförde vidare att uppföljningsmyndigheterna skulle ges i uppdrag att genomföra kunskapshöjande insatser. Regeringen konstaterade att många viktiga beslut som berör minoritetsspråkens och minoritetskulturernas fortlevnad fattas på lokal nivå, oavsett om kommunen ingår i förvaltningsområde eller inte och att kommu- nernas engagemang och ansvarstagande därför var av avgörande bety- delse. Syftet skulle därför vara att synliggöra de nationella minori- teterna och sprida kunskap om minoritetsrättigheterna till besluts- fattare, tjänstemän och allmänheten. Syftet skulle vidare vara att sprida kunskap om de nationella minoritetsspråkens utsatta situation och påverka majoritetssamhällets förståelse för språkbevarande insatser. Utredningen noterar beträffande det minoritetspolitiska upp- dragets organisation, att detta hanteras på inom enheten för det minoritetspolitiska uppdraget under avdelningen för språk, kultur och information och på i inom enheten för arbetsmarknads- och rättighetsfrågor. Det är samman- lagt sex anställda som arbetar med uppdraget, två på och fyra på länsstyrelsen1. förfogar därtill över knappt en och som får användas i samråd med Same- tinget för samordning, kunskapshöjande insatser och informations- och utbildningsinsatser. Uppföljningsmyndigheterna redovisar sin samlade bedömning av minoritetspolitikens utveckling i årliga rapporter till regeringen. Rapporterna bygger på inhämtande av uppgifter från kommuner, landsting, och statliga myndigheter samt enskilda organisationer och minoritetspersoner bl.a. annat via enkäter, inhämtande av statistik från andra myndigheter och intervjuundersökningar. Upp- gifterna bygger även på erfarenheter från kontakter med enskilda, från samråd med nationella minoriteter, kontakter med myndig- heter och liknande. Efter ett särskilt uppdrag från regeringen tog uppföljningsmyndig- heterna fram ett uppföljningssystem med indikatorer där underlaget till stora delar utgörs av enkätsvar och statistik. Systemet användes första gången i uppföljningsrapporten och därefter i rappor- 1 bidrar med egna resurser för finansering av en av tjänsterna. Uppföljning av minoritetslagen m.m. används systemet med indikatorer var tredje år. Sex indikatorer tas dock fram . Åren däremellan genomför uppföljningsmyndigheterna fördjupade uppföljningar inom olika områden. Uppföljningsmyndigheterna har arbetat med stödjande och sam- ordnande insatser på en mängd olika sätt. Utredningen får hänvisa till myndigheternas årliga uppföljningsrapporter för en närmare redogörelse för detta, men kan notera huvuddragen i verksamheten. Uppföljningsmyndigheterna deltar på mässor och nätverks- träffar, bistår enskilda tjänstemän och civilsamhället genom rådgiv- ning via e-post och telefon, samt samråder med de nationella minori- teterna. En stor mängd informationsmaterial har producerats. Upp- följningsmyndigheterna genomför också återkommande besök hos exempelvis kommuner och landsting, statliga myndigheter och de nationella minoriteternas organisationer där de informerar. Vad gäller statliga myndigheter har uppföljningsmyndigheterna samordnat ett nätverk med myndigheter som bedömts vara särskilt relevanta för implementeringen av minoritetspolitiken. För kommu- ner och landsting utbildar uppföljningsmyndigheterna återkommande de som arbetar med minoritetspolitiken. Uppföljningsmyndigheterna har även arbetat med att stärka grundskyddet bl.a. genom utbild- ningskonferenser och seminarier riktade till tjänstemän och politiker i kommuner och landsting. 5.2En nystart för uppföljning och samordning av minoritetspolitiken Bedömning: Den nuvarande ordningen för samordning och upp- följning har brister. Det är helt uppenbart att ordningen inte i till- räcklig utsträckning har bidragit till att grundskyddet fått något större genomslag hos kommuner och landsting. Ordningen har inte heller varit tillräckligt effektiv med avseende på uppfölj- ningen och återrapporteringen av tillämpningen av minoritets- lagen. Det finns ett tydligt behov av förändring. Förslag: Regeringen bör inrätta en särskild myndighet för upp- draget att följa upp, främja och samordna minoritetspolitiken. Uppdraget bör ligga på en myndighet i stället för på två. Uppföljning av minoritetslagen m.m. ingen bör i anslutning till inrättandet av myndigheten säkerställa att en analys av uppdragets inriktning och mål görs. Regeringen bör vidare överväga behovet av utökade resurser för uppföljning och samordning samt dessutom särskilt tydliggöra uppföljnings- myndighetens ansvar för främjande av minoritetspolitikens efter- levnad i hela landet. Enligt direktiven ska utredningen dels analysera effektiviteten och kvaliteten i den nuvarande ordningen för statens samordning och uppföljning av det minoritetspolitiska området, dels föreslå hur statens centrala samordning och uppföljning av minoritetspolitiken kan organiseras på det mest ändamålsenliga sättet. Utgångspunk- terna för samordnings- och uppföljningsansvaret ska fortsätta att vara de nu gällande. Utredningen tolkar detta som att det fortsatt ska vara fråga om uppföljning – inte tillsyn, samt att ansvaret även i fortsättningen ska ligga på central, statlig myndighetsnivå. Det finns två övergripande syften med ordningen för samordning och uppföljning. Det första är att verka för genomförandet av minoritetslagstiftningen och minoritetspolitiken bland såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting. Det andra är att pro- ducera kvalitativa underlag åt regeringen avseende tillämpningen av minoritetslagen och minoritetspolitikens utveckling. När det gäller det första syftet kan utredningen konstatera att ordningen för samordning och uppföljning har bidragit till genom- förandet av de rättigheter som är knutna till förvaltningsområdena samt till en ökad medvetenhet om minoritetspolitiken bland statliga myndigheter, även om det bl.a. har framkommit att uppföljnings- myndigheterna på grund av bristande resurser inte fullt ut har kunnat tillgodose förväntningar om stöd hos exempelvis kommunala minoritetssamordnare. Den nuvarande ordningen har däremot helt uppenbart inte varit tillräcklig för att öka medvetenheten om och genomslaget av grund- skyddet i minoritetslagen. Den låga medvetenheten om minoritets- politiken var anledningen till att skyddet infördes och att uppfölj- ningsmyndigheterna fick i uppdrag att genomföra kunskapshöjande åtgärder. Grundskyddet har emellertid fått ett högst begränsat genom- slag, bortsett från för de nationella minoriteter och minoritetsspråk som berörs av regleringen inom förvaltningsområden och då endast Uppföljning av minoritetslagen m.m. inom dessa områden (se utredningens bedömning i avsnitt 4.2.1). Minoritetspolitiken har i denna del väsentligen misslyckats. Vad gäller det andra syftet med uppföljningen konstaterar utred- ningen att de underlag som redovisas till regeringen bl.a. ska göra det möjligt för regeringen att följa minoritetslagstiftningens tillämpning och effekter . Regeringen ska utifrån underlagen i sin tur kunna beskriva utvecklingen för . Strukturen och inne- hållet i uppföljningsmyndigheternas rapporter har emellertid varierat betydligt vilket försvårar sådana jämförelser . Först efter ett särskilt uppdrag från regeringen togs ett system med indikatorer fram, vilket dock endast användes . Rapporten året efter innehöll inga data som möjliggjorde en jämförelse , utan fick kompletteras i efterhand med ett antal indikatorer. De brister som har framkommit kan förklaras av en kombination av orsaker. De handlar om sådant som att det lämnats ett otydligt uppdrag från början, hur uppdraget tolkats, vilka verktyg och resur- ser som ställts till uppföljningsmyndigheternas förfogande samt hur uppdraget har bedrivits. I fråga om uppdragets otydlighet konstaterar utredningen att det i och för sig får ses som normalt att justeringar görs i ett uppfölj- ningssystem och att systemet utvecklas . Den bristande kontinuiteten i uppföljningen av minoritetspolitiken kan emellertid förklaras av att det redan från början saknats en tydlig, dokumen- terad målformulering och analys av rapportarbetet. En sådan hade behövts i samband med att det nuvarande uppföljningssystemet in- rättades. Vad gäller frågan om vilka verktyg som ställts till uppdragets för- fogande konstaterar utredningen att bestämmelserna i 4 § minoritets- lagen och 8 § språklagen är utformade som allmänt hållna s.k. mål- sättningsstadganden eller portalparagrafer, vilket kan ha bidragit till att många kommuner och landsting inte uppfattat sig berörda av lagen. Avsaknaden av sanktionsmöjligheter skulle kunna ses som en ytterligare förklaring till att grundskyddet inte kunnat genomdrivas effektivt. Enligt utredningens uppfattning får emellertid utform- ningen av lagen och avsaknaden av sanktionsmöjligheter ses som begränsningar, som inte i sig omöjliggör effektiva kunskapshöjande åtgärder. En förklaring kan vara att uppföljningsmyndigheterna haft bristande resurser. De direkta målgrupperna för verksamheten är Uppföljning av minoritetslagen m.m. dels kommuner, landsting och statliga förvaltningsmyndigheter, dels regeringen. Därtill finns en omfattande indirekt målgrupp, nämligen de nationella minoriteterna, allmänheten och övriga samhället. Upp- draget innebär såväl utåtriktade, kunskapshöjande och stödjande insatser som analytiskt arbete. Uppföljningsmyndigheterna ska klara uppdraget med en personalstyrka på sex personer och ett anslag för kunskapshöjande insatser m.m. om knappt en och . Uppföljningsmyndigheterna har även själva återkommande lyft fram behovet av förstärkta resurser. Otillräckliga resurser kan dock inte ses som den enda för- klaringen till de brister som framkommit, även om uppdraget är om- fattande. Uppföljningsmyndigheternas små resurser ställer särskilda krav på ett målinriktat arbete och väl avvägda prioriteringar. Detta skulle gälla även om resurserna exempelvis fördubblades eftersom uppdraget har vida ramar och i begränsad utsträckning är författ- ningsstyrt. Detta ställer i sin tur särskilt höga krav på att ledningen är väl insatt i den operativa verksamheten, kan formulera tydliga och långsiktiga mål och göra nödvändiga prioriteringar. Det får även stor betydelse att det egna resultatet följs upp och att arbetsmetoder utvärderas ur effektivitetssynvinkel. Avsaknaden av en tydlig ledningsfunktion framträder som en viktig förklaring till de brister som har framkommit. Detta gäller såväl det kunskapshöjande uppdraget vad gäller grundskyddet som uppdraget att redovisa minoritetspolitikens utveckling till reger- ingen. Uppföljningsmyndigheterna följer inte upp sitt årliga arbete när det gäller resultatet på ett strukturerat sätt mot långsiktiga mål. Exempelvis har de regionala s.k. grundskyddskonferenserna enligt uppgift varit mycket resurskrävande, men det har inte framkommit någon dokumenterad analys eller utvärdering av hur effektivt det arbetssättet har varit. Det går inte att bedöma om ökade resurser till myndigheterna skulle ge en större effekt på exempelvis grund- skyddets genomslag. Den nuvarande ordningen, där uppdraget delas mellan två myndigheter och verksamheten således saknar en gemen- sam chef, försvagar styrningen och regeringens möjligheter att ställa krav på resultat. Sammanfattningsvis finns ett tydligt behov av att förändra den nuvarande ordningen för uppföljning och samordning. Det finns starka skäl för regeringen att lägga ansvaret för uppföljning, främjande och samordning av minoritetspolitiken på en myndighet och att Uppföljning av minoritetslagen m.m. inrätta en särskild myndighet för detta. En sådan ordning skulle dess- utom vara en tydlig signal om en nystart för den nationella minori- tetspolitiken och inte bara mindre justeringar av den nuvarande ordningen. Regeringen har i sin strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter gjort bedömningen att en nationell rättigheter, enligt de så kallade Parisprinciperna, bör inrättas i (se skr. 2016/17:29 s. 14–22). Utredningen har övervägt om en sådan institution skulle kunna utgöra uppföljnings- myndighet enligt minoritetslagen.