sou · H4B349 · 2017-01-01 00:00:00 — Artikel 6 punkten 1 uttrycker att var och en, vid prövningen av sina civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse för brott, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Syftet med artikeln är att ge den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet anger att var och en som dömts av domstol för brottslig gärning ska ha rätt att få skuldfrågan eller straffet omprövade av högre domstol. Av rättspraxis framgår att såväl fysiska som juridiska personer omfattas av rättigheterna i artikel 6.6 Detsamma torde gälla rättigheterna i artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet. 4Artikel 6.3 i . Av artikel 6.2 i fördraget framgår vidare att avsikten är att EU ska ansluta sig till . 5Protokoll nr 7 till konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, antaget i . 6Se bl.a. fallet Menarini som refereras nedan under 7.3.1. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … 7.2.2Gränsdragningen mellan straffrättsliga anklagelser och andra förfaranden har i ett stort antal avgöranden tagit ställning till gränsdragningen mellan förfaranden som gäller straffrättsliga anklagelser och andra förfaranden. Vid bedömningen av vad som utgör anklagelse för brott utgår domstolen i princip från de s.k. Engel-kriterierna:7 –Klassificeringen i den nationella rätten (the classification under national law). –Överträdelsens natur (the nature of the offence). –Påföljdens natur och stränghet (the [nature and] degree of severity of the penalty).8 Klassificeringen i den nationella rätten utgör utgångspunkten vid bedömningen av om anklagelse för brott föreligger eller inte. Eftersom begreppet brott är autonomt, dvs. ska ges en självständig och allmängiltig tolkning, är dock inte bunden härav. Av större betydelse för sakens bedömning är överträdelsens natur. Om det rör sig om en gärning som kan utföras av vem som helst och som lagstiftaren velat sanktionera med ett allmänt förbud, talar detta för att artikel 6 punkten 1 ska anses tillämplig. Är det däremot fråga om överträdelse av förhållningsregler för en viss avgränsad grupp personer med särskild ställning och särskilda skyldigheter, t.ex. offentliga tjänstemän, läkare eller advokater, talar detta mot att det rör sig om brott enligt artikel 6 punkten 1.9 En annan faktor av betydelse är bestämmelsens syfte. Om syftet är avskräckande och bestraffande och inte att kompensera för skada är förfarandet till sin natur straffrättsligt.10 7Se m.fl. mot , (App. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72), dom . 8I Engelfallet hänvisade uttryckligen endast till ”the degree of severity of the penalty”. har dock i senare avgöranden förhållandevis konsekvent gått in för en mer omfattande formulering uttryckt genom ”the nature and degree of severity of the penalty”. Jfr bl.a. Kadubec mot , dom . 9Danelius, Hans. Mänskliga rättigheter i Europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 176. 10Se bl.a. SOU 2014:46 s. 141. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … Påföljdens natur handlar om vad påföljden består i, t.ex. om den går ut på frihetsberövande eller innebär en ekonomisk eller annan sanktion. Praxis visar att en frihetsberövande påföljd, generellt sett, talar för att gärningen hör hemma under artikel 6 medan typiska disciplinstraff, såsom suspension och varning, talar i motsatt riktning.11 Domstolen fäster vikt vid den påföljd som riskeras till följd av en viss gärning, inte den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. När det gäller ekonomiska påföljder, som exempelvis böter, har i flera fall böterna varit möjliga att omvandla till fängelse- straff, och då har det normalt inte heller rått någon tvekan om att påföljden motiverat att artikel 6 är tillämplig även om böterna i sig varit ganska låga. En sådan omvandlingsmöjlighet har dock inte ansetts avgörande.12 Varken när det gäller frihetsberövande eller ekonomiska sanktioner torde det vara möjligt att ur praxis utläsa något entydigt svar på var gränsen går för att påföljden redan med hänsyn till sin stränghet ska vara av straffrättslig natur. Engel-kriterierna har i princip ansetts vara alternativa och inte kumulativa. Det räcker då att ett av kriterierna är uppfyllt för att det ska anses vara fråga om en brottslig anklagelse. En kumulativ tolkning av kriterierna kan dock vara tänkbar i de fall när kriterierna var för sig inte leder till någon säker slutsats om förekomsten av anklagelse för brott.13 7.2.3Tillgång till en oavhängig och opartisk domstol Rättigheten om tillgång till en oavhängig och opartisk domstol innebär ett krav på att det finns en enligt lag inrättad domstol som den enskilde kan vända sig till vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne för brott. Rätten är inte absolut utan kan vara begränsad, om begränsningen tjänar ett legitimt ändamål och står i rimlig proportion till detta. Begränsningen får dock inte vara så långtgående att den urholkar det centrala innehållet i artikel 6. Bestämmelserna i konventionen hindrar inte att ett första beslut 11Danelius, a.a. s. 175 f. 12Se bl.a. Kadubec mot samt Janosevic mot , dom den 13Kadubec mot , p. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … om sanktion fattas av en annan myndighet än en domstol, så länge parten har rätt till prövning i domstol enligt artikel 6 och rätt att överklaga enligt artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet.14 Att domstolen är oavhängig och opartisk innebär att den, i sin dömande verksamhet, inte får vara beroende av statsmakterna eller parterna. Det får inte heller för en utomstående iakttagare finnas några legitima tvivel om domstolens opartiskhet. I artikel 47 i EU:s rättighetsstadga finns bestämmelser om rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol. Där stadgas i första stycket att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som framkommer i artikeln. I andra stycket föreskrivs att var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Artikel 52.3 i stadgan förtydligar att i den mån stadgan omfattar rättigheter som garanteras av ska dessa ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen, dock finns inget hinder för unionsrätten att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. har i sin praxis förklarat att genom artikel 47 i stadgan införlivas det skydd som föreskrivs i artikel 6 punkten 1 i med unionens rättsordning.15 Domstolen har dock också anmärkt att även om de grundläggande principer som erkänns av ingår i unionsrätten som allmänna principer och det finns en skyldighet att ge rättigheter i stadgan vilka motsvarar rättigheterna garanterade av samma innebörd och räckvidd som i konventionen utgör inte något rättsligt instrument som formellt 14Se bl.a. Le Compte, och De Meyere mot , dom den 23juni 1981 p. 51 (a). 15Se bl.a. mål C-386/10 P, Chalkor mot kommissionen, dom , p. 51, samt mål C-199/11, m.fl., dom , p. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … har införlivats med unionsrätten, så länge som unionen inte har anslutit sig till denna konvention.16 I ett tidigare avsnitt har redogjorts för rättsfallet och de tre avgörande kriterier som har ställt upp för när ett förfarande ska karaktäriseras som straffrättsligt. har kommit med ett antal avgöranden som bl.a. har handlat om myndigheters beslutsbefogenheter och den efter- följande domstolsprövningen. Några av rättsfallen har fått stor uppmärksamhet och diskuterats flitigt inom rättsvetenskapen. Vi kommer nedan att redogöra för ett par av de rättsfall som kan anses vara av särskilt intresse för utredningen. Målet mot handlade om ett beslut om skattetillägg på några där den klagande hade blivit nekad muntligt förhör i domstol. I uppkom inledningsvis frågan om det finska systemet med skattetillägg innebar ett straffrättsligt (”criminal”) förfarande inom ramen för den autonoma betydelsen av begreppet brott i artikel 6 och om därigenom rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 blev aktuella.18 Europa- domstolen tillämpade ”Engel-kriterierna” och konstaterade bl.a. att syftet med regeln som ålade skattetillägget var bestraffande och avskräckande. Domstolen ansåg att detta fastställde överträdelsens straffrättsliga natur, vilket innebar att artikel 6 var tillämplig på det aktuella målet.19 16Se t.ex. mål C 501/11 P, m.fl. mot kommissionen och rådet, dom , p. 32, mål C 510/11 P, Kone mot kommissionen, dom , p. 21 samt mål C 295/12 P, m.fl. mot kommissionen m.fl., dom , p. 17Europadomstolens dom av i målet mot , App. no 730503/01. 18Jussila (domen) p. 37–39. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … Domstolen gick sedan vidare till att bedöma om det hade skett någon överträdelse av artikel 6 och uttalade i samband härmed bl.a. att oavsett att det alltid är en viss grad av skärpa förknippad med straffrättsliga förfaranden är det uppenbart att det finns straffrättsliga mål som inte i särskilt hög grad är stigmatiserande. Det var tydligt för domstolen att det finns brottsanklagelser (”criminal charges”) av olika vikt. Domstolen menade att den autonoma tolkningen av begreppet brott genom användandet av Engel-kriterierna i praxis hade lett till en gradvis utvidgning av begreppet till att omfatta mål som vid en strikt tolkning inte hör till de traditionella kategorierna av straffrättsliga mål. Det kunde t.ex. vara fråga om mål avseende administrativa avgifter, lagstiftning om tull samt konkurrensrätt. Domstolen uttalade att rätts- säkerhetsgarantierna i artikel 6 inte nödvändigtvis gällde med full stringens för de straffrättsliga mål som inte hörde till den ”hårda kärnan” (”hard core”) av de straffrättsliga målen.20 I det aktuella fallet riktades inga invändningar mot det finska systemet; det ansågs inte stå i strid med artikel 6. Vad avser straffrättsliga förfaranden kräver artikel 6 i Europa- konventionen normalt att frågan avgörs i första instans av en oberoende och opartisk domstol som har full jurisdiktion att ta del av och undersöka fakta och göra en rättslig prövning. Diskussionen efter kom främst att handla om EU:s konkurrensförfaranden med dess höga sanktionsavgifter kunde hänföras till straffrättens ”hårda kärna” eller ej.21 De flesta har nog tolkat det som att i Jussila-domen bekräftade att konkurrensrättsliga sanktionsavgifter hänför sig till det bredare, autonoma begreppet ”criminal charge”, men inte under ”the hard core of criminal law”, straffrättens ”hårda kärna”. Detta innebär med eget resonemang att rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 inte nödvändigtvis är tillämpliga fullt ut utanför ”den hårda kärnan” och framför allt att utanför ”den hårda kärnan” Är EU:s konkurrensprocess rättssäker?, Europarättslig tidskrift, 2013 nr. 4, s. 11 f. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … är det förenligt med artikel 6 att sanktionsavgifter eller böter påförs av en myndighet, som är såväl utredande som beslutande, i första instans. Förutsättningen för detta är dock att det finns en möjlighet att överklaga till en domstol som har full jurisdiktion, inklusive möjligheten att göra en full prövning i sak såväl som en full rättslig prövning av det överklagade beslutet.22 Rättsfallet Menarini handlar om ett italienskt företag, A. Menarini Diagnostics (Menarini) som fälldes för kartellsamverkan av den italienska konkurrensmyndigheten24 och dömdes att betala böter om . Av beslutet framgick att böterna avsågs ha en avskräckande effekt på hela läkemedelsbranschen.25 Menarini överklagade beslutet till den regionala förvaltnings- domstolen som avslog överklagandet med motiveringen att dess prövning begränsades till en laglighetsprövning. Domstolen uttalade i domen bl.a. att den i och för sig gjorde en fullständig värdering av fakta i målet och var fullt behörig att pröva utdömda sanktioner, men vid värderingen av de uppgifter som inhämtats av konkurrensmyndigheten måste domstolens prövning begränsas till beslutets laglighet och värderingen måste baseras på den bevisning som legat till grund för konkurrensmyndighetens beslut.26 Menarini överklagade därefter till högsta förvaltnings- domstolen27 och anförde bl.a. att det var fel av den regionala förvaltningsdomstolen att, genom att begränsa prövningen till en 22Se t.ex. resonemang i rättsfallen , Kone och Telefónica, som redogörs för nedan. Se även resonemang i Posten samt . ”The Compatibility with Fundamental Rights of the in Which Commission Acts Both as Investigator and as First-Instance Decision Maker”, 37, no. 1 (2014). 23Europadomstolens dom av i målet Affaire A. Menarini Diagnostics S.R.L. no 43509/08. 24Autorità Garante della Concerrenza e del Mercato. 25Menarini (domen) p. För ett referat på svenska av den på franska avgivna domen jfr t.ex. Dags att sätta punkt för debatten om kommissionens dubbla roller i konkurrensärenden?, Europarättslig tidskrift, 2012, nr 1, s. 84 ff. 13–15. 27Consiglio di Stato. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … laglighetsprövning, inte bedöma de handlingar som låg till grund för det utdömda bötesbeloppet. Vidare hävdades att böterna var olagliga eftersom regelverket inte hade getts någon innebörd av lagstiftaren utan det var upp till konkurrensmyndigheten att i varje fall definiera reglernas innehåll. Slutligen anförde Menarini också att det italienska förvaltningsrättsliga systemet saknade domstolar med full behörighet. Även högsta förvaltningsdomstolen avslog överklagandet. Domstolen menade att även om en domare i förvaltningsdomstol endast är behörig att göra en laglighets- prövning är denne inte förhindrad att värdera bevisningen. Att konkurrensmyndigheten har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning gör att förvaltningsdomstolen inte kan ersätta myndighetens bedömning med sin egen. Däremot kan domstolen kontrollera att myndigheten inte har gjort sig skyldig till maktmissbruk. Vidare har domstolen full behörighet att pröva utdömda bötesbelopp.28 Menarini vände sig sedan till kassationsdomstolen utan framgång.29 Efter att ha uttömt alla inhemska rättsmedel vände sig bolaget till . I ansökan till åberopade artikel 6.1 i och argumenterade för att de krav som uppställdes i artikeln inte var uppfyllda eftersom det italienska förvaltningsrättsliga systemet inte gav bolaget möjlighet att få konkurrensmyndighetens beslut prövat av en oavhängig och opartisk domstol med full behörighet. Vidare pekade Menarini på att domstolen vid prövningen av konkurrensmyndighetens beslut är förhindrad att ersätta myndighetens beslut med sitt eget, endast är behörig att tillämpa de rättsregler som identifierats av konkurrensmyndigheten, samt är förhindrad att påverka utred- ningen eller att ändra själva beslutet. Den rättsliga prövningen är istället begränsad till en kontroll av beslutets laglighet samt om beslutet är logiskt och sammanhängande.30 slog fast att även om konkurrensrättsliga mål inte rubriceras som brottmål i det italienska rättssystemet är begreppet autonomt. Den utdömda boten bedömdes, bl.a. mot 17 och 18. 51–54. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … bakgrund av det höga bötesbeloppet, av domstolen vara av straffrättslig karaktär och målet omfattades därmed av artikel 6.1 i Europakonventionen.31 gick därefter över till att göra en bedömning av om det italienska konkurrensrättsliga systemet stred mot artikel 6.1. Domstolen konstaterade till en början att en administrativ och en straffrättslig process skiljer sig åt i strikt mening, vilket kan motivera vissa skillnader i tillämpningen av artikeln.32 Vidare konstaterade domstolen att de italienska domstolarna inte hade begränsat sig till en ren laglighetsprövning. Även om konkurrens- myndigheten ges utrymme till viss skönsmässig bedömning hindrar det inte domstolarna från att kontrollera om myndigheten har gjort sig skyldig till maktmissbruk eller använt sin behörighet på ett olämpligt sätt. Domstolarna är även behöriga att bedöma rimligheten och proportionaliteten i de val som ligger till grund för besluten. Framför allt har domstolarna full behörighet att ändra de utdömda böterna och den högsta förvaltningsdomstolen hade också gjort en ingående analys av om boten var adekvat.33 slutsats var att det inte hade skett en överträdelse av artikel 6. har meddelat domar där man bl.a. behandlat frågan om hur omfattande domstolarnas prövning av kommissionens beslut ska vara för att de företag som ålagts böter ska anses ha haft tillgång till ett effektivt rättsmedel. , alltså som meddelade sitt avgörande i Menarini, kom två domar från , KME34 och Chalkor35, vilka redogörs för relativt utförligt nedan. Det har därefter kommit ytterligare rättsfall som har förtydligat och förstärkt slutsatserna fall och nedan kommer därför 39-42, 44. 63–66. 34Mål C-389/10 P, m.fl. ./. Europeiska kommissionen, dom (KME), ett kartellmål. 35C-386/10 P, Chalkor AE Epexergasias Metallon, () ./. Europeiska kommissionen, dom (Chalkor), ett kartellmål. SOU 2016:49 Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … även att redogöras för domarna i ,36 Kone37 och Telefónica.38 Rättsfallet KME handlade om att de klagande bolagen,39 tillsammans med andra producenter av halvfabrikat av koppar och kopparlegeringar, hade deltagit i en konkurrensbegränsande samverkan i syfte att fastställa priser, dela upp marknaden och utbyta konfidentiella uppgifter på marknaden för VVS-kopparrör. kom fram till att det var fråga om en mycket allvarlig överträdelse och beslutade om böter på för KME och för KME och KME solidariskt.40 Kommissionens beslut överklagades till tribunalen, som ogillade talan i dess helhet. I överklagandet till angav bolagen ytterligare en grund för överklagandet, nämligen åsido- sättande av rätten till ett effektivt rättsmedel.41 Bolagen menade att tribunalen åsidosatte unionsrätten och deras grundläggande rätt till ett effektivt rättsmedel genom att inte grundligt och ingående pröva deras argument och genom att i alltför hög och oskälig grad hänvisa till kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning.42 Bolagen hänförde sig till såväl artikel 6 i som till artikel 47 i EU:s rättighets- stadga.43 KME-bolagen menade att doktrinen avseende ”utrymmet för skönsmässig bedömning” och ”hänsyn och återhållsamhet vid domstolsprövningen” inte längre borde vara tillämplig då unionsrätten numera karakteriseras av de enorma bötesbelopp som kommissionen ålägger. Denna utveckling beskrivs ofta som en ”de 36Mål C-501/11 P, m.fl. mot Europeiska kommissionen och Europeiska unionens råd, domstolens dom , ett kartellmål. 37Mål C 510/11 P, Kone mot kommissionen, dom , ett kartellmål. 38Mål C-295/12 P, Telefónica m.fl. mot Europeiska kommissionen m.fl., domstolens dom , ett mål om missbruk av dominerande ställning. 39KME , KME och KME . 40KME (domen) p. 15–17, 20–24. 41Jfr art. 47 i EU:s rättighetsstadga. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … facto-kriminalisering” av unionens konkurrensrätt.44 Eftersom tribunalen har tillerkänts en obegränsad behörighet i artikel 261 EUF-fördraget och artikel 31 i förordning nr 1/2003, borde kommissionen inte tillerkännas något utrymme för skönsmässig bedömning av om bötesbeloppet, eller den metod som använts för att räkna fram beloppet är lämplig och proportionerlig.45 konstaterade inledningsvis att domstols- prövningen av beslut fattade av institutioner regleras i de grundläggande fördragen. Förutom granskningen av lagenligheten av de rättsakter som antas av kommissionen och andra EU-rättsliga institutioner, vilket föreskrivs i artikel 263 i EUF-fördraget, föreskrivs i artikel 261 att Europeiska unionens domstol får ges en obegränsad behörighet i fråga om de påföljder som föreskrivs i förordningarna.46 Domstolen konstaterade vidare att när bötesbeloppet fastställs ska hänsyn tas till en mängd olika faktorer, bl.a. till hur länge överträdelserna pågått och till alla omständigheter som kan påverka bedömningen av överträdelsernas allvar. En sådan mängd faktorer fordrar enligt en fördjupad prövning av de faktiska omständigheterna.47 Vidare ska domstolen, på grundval av de omständigheter som klaganden har anfört till stöd för sina grunder, utföra en laglighetsprövning av beslutet. Domstolen underströk här att rätten i samband med den prövningen inte får hänvisa till kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning och därmed avstå från att göra en fördjupad prövning av rättsliga och faktiska omständigheter.48 Laglighetsprövningen kompletteras med den obegränsade behörighet som unionsdomstolarna tillerkänns i artikel 31 i förordning nr 1/2003 att ersätta kommissionens bedömning med sin egen och undanröja, sätta ned eller höja de ålagda böterna.49 Domstolen underströk dock att utövandet av denna obegränsade behörighet inte är detsamma som prövning ex officio 123–125. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … och att förfarandet vid unionsdomstolarna är kontradiktoriskt. Det ankommer alltså på klaganden att åberopa grunder och ge in bevisning till stöd för sin talan mot kommissionens beslut.50 påpekade i slutet av domen att även om tribunalen upprepade gånger i den överklagade domen hänvisade till kommissionens ”betydande utrymme för skönsmässig bedömning” och liknande formuleringar utförde tribunalen ändå en fullständig prövning av de rättsliga och faktiska omständigheterna.51 Överklagandet ogillades. Chalkor var ett grekiskt företag som deltog i samma konkurrens- begränsande samverkan som KME-bolagen.52 Kommissionen fastställde bötesbeloppet för Chalkor till . Chalkor överklagade till tribunalen, som satte ned böterna men i övrigt avslog Chalkors överklagande.53 Chalkor överklagade till och åberopade följande fyra grunder: felaktig domstolsprövning, åsidosättande av principen om likabehandling, tribunalens irrationella och god- tyckliga prövning av böterna respektive bristfällig motivering av de böter som företaget hade ålagts.54 I överklagandet argumenterade bolaget bland annat för att skyldigheten att göra en fördjupad kontroll hade förstärkts genom EU:s rättighetsstadga och genom artikel 261 EUF-fördraget jämförd med artiklarna 47 och 49 i stadgan. Detta innebar enligt bolagets mening att tribunalen, eftersom kommissionen inte är en ”opartisk och oberoende domstol”, är skyldig att göra en fullständig prövning av kommissionens beslut vad gäller både faktiska och rättsliga omständigheter. Chalkor menade bl.a. att tribunalen felaktigt hade begränsat sig till att enbart pröva lagligheten.55 slog inledningsvis fast att dess roll i ett mål om överklagande var att kontrollera om tribunalen hade gjort felaktiga 136, 138. 52Chalkor (domen) p. 25, 28 och 29. 37 och 38. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … rättstillämpningar i samband med sin prövning av den talan som anhängiggjorts i det enskilda fallet, inte en kontroll av tribunalens samlade praxis. Det ankom inte heller på domstolen att ex officio göra en fullständig prövning av den överklagade domen, dock var den skyldig att pröva de grunder som klaganden hade anfört.56 Precis som i KME uttalade att rätten, på grundval av de omständigheter som klaganden hade anfört till stöd för sina grunder, måste utföra den granskning av lagenligheten som ålåg den och i samband med denna prövning inte hänvisa till kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning och avstå från att göra en fördjupad prövning av såväl rättsliga som faktiska omständigheter.57 Vidare underströks på nytt att lagenlighets- granskningen kompletterades med den obegränsade behörighet som domstolarna har tillerkänts genom artikel 31 i förordning nr 1/2003, enligt artikel 261 EUF-fördraget, att ersätta kommission- ens bedömning med sin egen och undanröja, sätta ned eller höja de böter som ålagts.