sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Även boendesituationen har generellt sett stor betydelse för till- gången till rättigheter för personer med avlägsnandebeslut vilka inte kan lämna landet, dvs. när denna grupp har rätt till boende är till- gången till andra rättigheter också mindre otillfredsställande (Bausager m.fl. 2013, s. 78). Den allmänna opinionens betydelse för rättighetsskydd behand- lades genom intervjuer. Studien fann härvidlag att det är en utmaning att skilja mellan personer som inte kan återvända på grund av fakto- rer utanför deras egen kontroll och andra migrantgrupper. Detta kan ha betydelse för debatten i samband med lagstiftningsändringar, i synnerhet i länder där migration är en känslig politisk fråga (Bausager m.fl. 2013, s. 79). Med utgångspunkt i studiens resultat sammanträdde flera berörda aktörer och organisationer på EU-nivå för att diskutera policyrekom- mendationer. Två huvudsakliga kategorier av personer som vistas med lagakraftvunna avlägsnandebeslut identifierades under konferensen: –personer vars beslut inte kan verkställas på grund av eget age- rande –personer vars verkställighetshinder är någorlunda bestående även om personen har förklarat sig villig att lämna landet. Internationella utblickar och tidigare forskning Vidare presenterades förslag på olika rättsliga statusar på basis av återvändandedirektivets artikel 9. Av artikel 9.2 framgår att en med- lemsstat kan skjuta upp en verkställighet om exempelvis ett avlägs- nande har misslyckats på grund av bristfälliga identitetshandlingar (se även SOU 2009:60, s. 97). Två möjliga rättsliga statusar identi- fierades: –tredjelandsmedborgare har försökt att lämna landet eller sam- arbetar med myndigheterna för att få till stånd ett återvändande (status A) –tredjelandsmedborgare som är kvar på territoriet eftersom de inte vill utresa och inte heller samarbetar med myndigheterna (status B). Även byte av status och möjligheten för myndigheter att flytta per- soner mellan olika rättsliga kategorier diskuterades. Om den be- rörda personen exempelvis inledningsvis sagt sig inte vilja återvända men sedan i ett senare skede ändrar sig kan en överflyttning ske från status B till status A. På samma sätt kan en person som sagt sig vilja medverka till ett återvändande och sedan längre fram visat sig ovillig i praktiken att samarbeta, förflyttas till kategorin icke-sam- arbetsvillig (status B). En tänkbar tredje variant av status kunde möjligtvis aktualiseras – s.k. uppskjutande av verkställighet. Om den berörda personen samarbetar i väntan, och det bedöms att en verkställighet alltjämt inte kan genomföras, kan en regulariseringsprocess sättas igång. För vidkom- mande framhölls att den sökande relativt snabbt bedöms av myndig- heter som ”icke-samarbetsvillig”. Syftet med detta kapitel har varit att knyta an till internationell forskning samt presentera några exempel på lagstiftning och rätts- tillämpning i andra europeiska länder som är av vikt för vår utred- ning. Kunskapsunderlaget i kapitlet är betydelsefullt för uppdraget att lämna välavvägda förslag som syftar till att motverka att asyl- sökande hamnar eller blir kvar i en situation där deras avlägsnande- beslut inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför den enskilda personens kontroll. Förhoppningsvis kan utredningens läsare Internationella utblickar och tidigare forskning lära av situationen i andra länder och av tidigare studier. Vi har kort- fattat redovisat nyare forskning om staters sätt att hantera icke- verkställbara avvisnings- och utvisningsbeslut. Denna redovisning visar att grundorsakerna till att människor blir strandsatta i ett juri- diskt ingenmansland sällan adresseras i staters återvändandepolitik. Det är svårt att veta om mottagarländer är ovilliga att ta emot, och varför Den ovan redovisade rapporten till pekar på ett antal praktiska problem ur staternas perspektiv. En genomgående utmaning är att bedöma när och varför en person inte kan åter- vända, oavsett personens egna avsikter, samt vilka krav som rimligt- vis kan ställas på enskilda att påvisa praktiska verkställighetshinder. Dessa frågor hänger samman även om de är olika saker – något vi också sett i den svenska kontexten. För vidkommande diskuterades i att den sökande på ett tidigt stadium bedöms vara ”icke-samarbets- villig”. En följd av detta, för intervjuer gjorda inom ramen för rapporten, var att det blev mycket svårt att leva upp till kraven för uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighets- hinder, eftersom detta är villkorat av att individen är just sam- arbetsvillig. En möjlighet för att återlämna ären- den till i kommande lagstiftning kan möjligen ge ökat utrymme att vid behov revidera en sådan tidigare bedömning (se avsnitt 5.2.3 i kap. 5). kvarstår förhållandet i och andra länder att stor betydelse tillmäts den enskilda personens medverkan i verkställighetsarbetet för att uppe- hållstillstånd ska beviljas, som denna medverkan i åtmin- stone en del ärenden har mindre betydelse för frågan om anvisat mottagarland kan antas villigt att ta emot personen. Vad är det då för omständigheter som har betydelse för den cen- trala frågan om huruvida mottagarländer kommer vara villiga att ta emot en person? Exempel på hinder kan vara att mottagarländer förbjuder inresa för medföljande myndighetspersoner. vägrar beskickningar att utfärda resehandlingar för personer som fått av- slags- eller utvisningsbeslut. har utfärdade resehandlingar en så kort giltighetstid eller en så begränsad geografisk räckvidd att en resa i princip blir omöjlig. Andra omständigheter som kan peka på Internationella utblickar och tidigare forskning en ovilja från mottagarlandets sida är svårigheter för enskilda att få resehandlingar, invecklade och oförutsägbara processer för att fast- ställa medborgarskap eller att det tar orimligt lång att boka intervju med hemlandsbeskickningen. För dessa hinder gäller den gemen- samma nämnaren att de har liten anknytning till individens med- verkan till verkställighet. Det finns också omständigheter av vikt för frågan om praktiska verkställighetshinder som har anknytning till det land som meddelat avlägsnandebeslutet. Här framkommer bristande samverkan mellan myndigheter, bristfälliga utredningar av förhållandena i enskilda ärenden, olika tendenser inom ramen för det tolkningsutrymme rättstillämparen har när lagstiftningen används i vardagens praktik och aspekter med koppling till myndigheters organisation14. Andra svårigheter i länder som meddelat avlägsnandebeslut kan vara pro- tester från allmänheten samt krav på särskilda överväganden gällande resor till länder med ett instabilt säkerhetsläge eller när de individer som ska återvända tillhör en utsatt grupp. Det förekommer olika rättsliga statusar för strandsatta migranter Den rättliga statusen varierar för personer som blivit kvar i en situation där deras avlägsnandebeslut inte kan verkställas. I grova drag kan tre olika rättsliga statusar identifieras: uppskjuten verk- ställighet, tillfällig vistelserätt (toleransstatus eller tillfälligt uppehålls- tillstånd) och tillfälligt uppehållstillstånd som kan leda till medborgarskap. De olika statusarna varierar både när det kommer till längden på uppehållstillstånd och beträffande rättigheter. Gemensamt för länder som har någon sorts rättslig kategori för tillståndet att vara ”icke verkställbar men med beslut om att verk- ställas” är att de åtminstone indirekt har erkänt förekomsten av verkställighetshinder som – om inte annat för en begränsad tid – bedöms inte kunna undanröjas. Ett argument från staternas sida i sammanhanget har varit att undvika en allt större grupp tredje- 14 I utredningen har exempelvis framkommit exempel på olika uppfattningar inom Migrations- verket gällande praktiska verkställighetshinder, vilka synes ha anknytning till handläggares placering i organisationen och enhetens uppdrag. I de intervjuer som företagits under utred- ningsarbetet framkommer också att det kan finnas olika uppfattning i olika myndigheter om huruvida verkställighet är praktiskt möjligt. Internationella utblickar och tidigare forskning landsmedborgare som vistas utan uppehållstillstånd med bl.a. den ökade risk som därmed följer för att människor exploateras. Flera länder har på olika grunder lagstiftat om såväl uppehålls- tillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder som olika former av regulariseringar. Dessa processer sker ofta stegvis och är vill- korade av att den enskilda personen samarbetar i verkställighets- arbetet. I internationella diskussioner om policyförändringar har möjligheterna att byta status, från medverkande till icke-medverkan och tvärtom, behandlats. När myndigheter bedömer att verkställighet inte varit möjlig av skäl som den enskilda personen inte kan på- verka kan uppehållstillstånd beviljas i bl.a. , , , och . I finns en särskild procedur för att fastställa statslöshet, för att hantera aspekter av verkställighetshinder när de berörda individerna är statslösa. I praktiken är det sällan som bedömningar leder till uppehålls- tillstånd. I en rapport om s.k. utan förskyllan- policy, vilket innebär ett sorts uppehållstillstånd på grund av prak- tiska verkställighetshinder, visade det sig t.ex. närmast omöjligt för enskilda att leva upp till villkoren för ett gynnsamt beslut. Boendesituationen är viktig för tillgången till andra sociala rättigheter I de rapporter vi gått igenom framkommer att länder med en for- mell status som ”icke-verkställbar” uppvisar något mer långtgående formella sociala rättigheter samt en bättre förutsebarhet när det gäller rättigheter, än andra stater. Vidare är en slutsats av tidigare studier att boendesituationen har betydelse för tillgången till rättig- heter generellt, dvs. att med en rätt till boende är tillgången till andra sociala rättigheter också något bättre. Effekterna av vidtagna åtgärder för självmant återvändande är osäkra Av vikt för våra överväganden vad gäller författnings- och andra för- slag är att en status av s.k. uppskjuten verkställighet inte verkar leda till att personer kan lämna landet, och så är till synes Internationella utblickar och tidigare forskning inte heller fallet i länder med en ordning av upprepade ompröv- ningar. Detta talar för att permanent uppehållstillstånd bör beviljas inom när det bedöms finnas bestående verk- ställighetshinder, vilket i så fall får vägas mot vilken eventuell inver- kan på incitament att hålla sig undan myndigheterna (se slutsatser och förslag). Vi har inte funnit något stöd i tidigare forskning eller rapporter rörande ordningen i andra länder för att upprepade prövningar av tillfälliga toleransstatusar för med sig att fler personer faktiskt reser till det anvisade mottagarlandet. Dessa statusar verkar i stället i praktiken ha till följd att personen efter beviljas uppe- hållstillstånd eller att de hamnar i en sorts permanent position som icke önskvärd (persona non grata) med begränsade rättigheter. Vi bedömer att det finns en risk, i strävan efter att hitta lösningar för återvändande, att nya tillståndsgrunder införs som inte för med sig att personer bereds en varaktig lösning trots att de beviljas olika sorters tillstånd. Vi kan inte på basis av tidigare studier dra några generella slut- satser om vilka metoder som är effektiva för att återvändande ska komma till stånd. Att inskränka tillgången till rättigheter efter ett av- slag, i synnerhet vad gäller boende och sociala förmåner, kan emeller- tid öka sannolikheten för att myndigheter förlorar kontakten med berörda personer. Individerna å sin sida riskerar att förlora tillgång till grundläggande rättigheter. I förlängningen kan detta föra med sig både att internationella MR-åtaganden undergrävs och att myn- digheternas återvändandearbete försvåras. De studier vi tagit del av har inte funnit några belägg för att fler personer självmant lämnar ett land efter avvisnings- eller utvisningsbeslut när inskränkningar i rättigheter har genomförts. ska sägas att flera länder sak- nar statistik över antalet personer som vistas med lagakraftvunna avlägsnandebeslut. I något av svaren på vår utsända ad hoc-fråga angavs uttryckligen att antalet personer inte går att uppskatta. 9Internationella åtaganden om mänskliga rättigheter m.m. Enligt direktiven till utredningen ska vi under vårt arbete beakta internationella åtaganden om mänskliga rättigheter (MR- åtaganden). I detta kapitel presenterar vi översiktligt de åtaganden som är relevanta för val av frågeställningar i vårt utredningarbete såväl som för analysen av rättstillämpningen och förslagen. En utgångs- punkt för vår ambition att beakta åtaganden om MR i utrednings- arbetet har varit Regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter (skr. 2016/19:29). Med avstamp i det av riks- dagen antagna målet att säkerställa respekt för internatio- nella åtaganden om MR1 framhåller regeringen i denna strategi att efterlevnaden av internationella åtaganden om MR inte på vare sig kort eller lång sikt kan tas för given. Kontinuerliga steg mot en sammanhållen struktur för att främja och skydda MR på en övergripande nivå måste tas successivt. –ett starkt rättsligt och institutionellt skydd av MR –ett samordnat och systematiskt arbete med MR inom offentlig verksamhet, och –ett starkt stöd för arbete med MR inom det civila samhället och inom näringslivet. Syftet med detta kapitel är att, i ljuset av internationella MR-åtag- anden, översiktligt beskriva innebörden av de åtaganden som är av vikt för personer som vistas i med lagakraftvunna avlägs- 1 För en förteckning över de MR-instrument har anslutit sig till, se här: rattigheter-som-sverige-har-undertecknat-pdf Internationella åtaganden om mänskliga rättigheter m.m. nandebeslut, samt identifiera de MR-åtaganden som är av särskild vikt när myndigheter arbetar med att verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslut. Kapitlet har tre delar. Inledningsvis behandlas FN:s allmänna för- om mänskliga rättigheter inklusive idén om jämlikhet som grundläggande för samtida MR-åtaganden. Sedan presenteras prin- cipen om non-refoulement som den kommer till uttryck i folk- rättsliga instrument. I en tredje del av kapitlet behandlas åtaganden av särskild betydelse för statslösa personer. Efter det ”barbariska gärningar som upprört mänsklighetens samvete” (som inledningen i FN:s allmänna förkla- ring om MR lyder) fanns en politisk vilja bland stater att komma överens om vissa grundläggande MR-åtaganden som skulle vara gäll- ande för alla. Ett viktigt steg togs genom att Världssam- fundet antog FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter. Instrumentet slår fast att var och en är berättigad till alla de rättig- heter och friheter som uttalas i förklaringen. Varje individ ska utan åtskillnad ha rätt till hälsa, utbildning, en rättvis rättegång, en rätt att organisera sig fackligt osv. ”Utan åtskillnad” betyder utan distink- tioner såsom ”ras2, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt” (artikel 2). Vidare säger förklaringens artikel två att … Ingen åtskillnad får heller göras på grund av den politiska, rättsliga eller internationella status som råder i det land eller det område som en person tillhör, vare sig detta land eller område är oberoende, står under förvaltarskap, är icke-självstyrande eller är underkastat någon annan begränsning av sin suveränitet. Denna idé om jämlikhet och icke-diskriminering är grundläggande för staters MR-åtaganden, och den bygger på två antaganden. Dels antagandet att människor har vissa gemensamma behov och dels antagandet att det är meningsfullt att sträva efter sammanhang där 2 Begreppet ras är omdiskuterat och dess användning ifrågasätts av politiska, historiska och vetenskapliga skäl. I diskrimineringslagen (2008:567) utelämnas termen ras och i stället talar om ”etnisk tillhörighet” med vilket avses ”nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande” (se diskrimineringslagen kap. 1). Internationella åtaganden om mänskliga rättigheter m.m. rättigheterna kan förverkligas (se den allmänna förklaringen arti- kel 28).3 Vikten av jämlikhet i MR-sammanhang syns bl.a. genom att dis- krimineringsförbudet återkommer i åtta av FN:s nio kärnkonven- tioner där det utgör en grund för såväl rättighetsanspråk som för staternas skyldigheter.4 Men även om det är meningsfullt både poli- tiskt och juridiskt att tala om allas lika rättigheter, så har människors situationer stora olikheter. Skillnader och likheter kan identifieras oavsett vilka människor, grupper eller situationer man fokuserar på. Denna mångfald ställer krav på att MR-regleringar kan verka på två nivåer. För det första finns gemensamma behov som tillmäts sådan vikt att de skyddar alla och för det andra ska uppfyllandet av dessa behov förverkligas för alla människor vars livssituation aktualiserar dem (2010, s. 52).5 Hur olikheter hanteras genom MR är en fråga som följt utveck- lingen av MR-regleringar sedan denna började (med slaveriet som ett första talande exempel). Situationen för människor som tvingas på flykt från sina hemländer har inneburit särskilda utmaningar, och gör det i allra högsta grad . Ett uttryck för detta är att FN:s granskningskommittéer, när de tolkar innebörden av stater- nas skyldigheter i de internationella konventionerna, har argumen- terat för att rättigheterna måste gälla alla som vistas i ett land eller faller under statens jurisdiktion, utan diskriminering. Så har exempelvis kommittén som övervakar efterlevnaden av Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, härefter , anfört att åtnjutandet av konventionsrättigheterna inte är begränsade till medborgare utan också måste vara tillgäng- 3För en diskussion om den idémässiga relationen mellan MR och jämlikhet/icke-diskrimi- nering se 2005, s. 598. 4Internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, Konventionen om barnets rättigheter, Konven- tionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, Internationell konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, Konvention om rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning, Internationella konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden. För diskrimineringsförbudet, se Internationell konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 2–3 och 26), Konventionen om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter (artikel 2–3), Konventionen om barnets rättigheter (artikel 2 och 4). För en lista över alla kärnkonventioner och hur de övervakas, se 5För ett utvecklat resonemang på svenska om dessa frågor, se , . (2010). Jäm- likhet och icke-diskriminering. [Tillgänglig här: 13581714/J_mlikhet_och_icke_diskriminering_Anna_Bruce.pdf. Internationella åtaganden om mänskliga rättigheter m.m. liga för andra, oaktat nationalitet eller statslöshet, såsom asylsök- ande, flyktingar, migrantarbetare och andra personer, som befinner sig på statens territorium eller omfattas av statens jurisdiktion.6 Kommittén som övervakar Konventionen mot rasdiskriminering har också anfört att stater har att säkerställa jämlikhet mellan med- borgare och icke-medborgare i enlighet med internationell rätt.7 Vidare har kommittén som granskar staternas efterlevnad av Kon- ventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, erinrat om staternas skyldighet att säkerställa tillgång till ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter för alla, och att detta åtagande utgör en grundskyldighet, s.k. ”minimum core obligation”.8 I ett europeiskt sammanhang så har gransknings- organ för rådets sociala stadga9 särskilt uttalat sig om att stadgan även skapar skyldigheter för stater att tillgodose tillgång till rättig- heter för personer som saknar formell rätt att vistas i landet.10 Vidare har kommission mot rasism och intolerans (ECRI) lämnat en allmän policyrekommendation avseende staters skyldigheter att säkerställa grundläggande rättigheter för alla, inklusive irreguljära migranter. Som ett led i detta arbete uppmanas staterna 6Se vidare (), General comment no. 31 [80], The nature of the general legal obligation imposed on States Parties to the Covenant, 26 2004, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13. [Tillgänglig här: ]. 7Se vidare Discrimination (CERD), CERD General on Discrimination Against Non Citizens, 1 October 2002. [Tillgänglig här: . 8Se vidare , Social and Cultural Rights (CESCR), General . 3: The Nature of States Parties' Obligations (Art. 2, Para. 1, of the Covenant), 14December 1990, E/1991/23, para 10. [Tillgänglig här: 4538838e10.html. Besökt ]; General comment No. 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights (art. 2, para. 2, of the International Covenant on Eco- nomic, Social and Cultural Rights), 2 2009, E/C.12/GC/20, para 30. [Tillgänglig här: . 9Europarådets sociala stadga är en motsvarighet till Europeiska konventionen om de mänsk- liga rättigheterna när det gäller ekonomiska och sociala förhållanden. Den innehåller bl.a. regler om rätten till socialt och medicinskt bistånd, rättsligt och ekonomiskt skydd för familjen och rätten till skydd och bistånd till migrerande arbetare. Stadgan reviderades 1996 och samtliga tidigare rättigheter infördes i en ny överenskommelse. Några av de tidigare garan- terade rättigheterna stärktes och nya tillkom, bl.a. rätten till skydd mot fattigdom och social utslagning. 10Se bl.a. Conference of European Churches () v. The (complaint), Complaint No 90/2013, : , . [Till- gänglig här: . European working with the Homeless (FEANTSA) v. the (decision on the merits), Complaint No. 86/2012, : , . [Tillgänglig här: cases,COEECSR,54e353f24.html. Internationella åtaganden om mänskliga rättigheter m.m. utveckla s.k. ”brandväggar” mellan migrationskontroll och övrig statlig verksamhet för att göra det möjligt för irreguljära migranter att våga anmäla brott och söka stöd från sociala myndigheter m.m.11 Vilka andra rättigheter är direkt aktuella för den specifika situa- tionen där en person har ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvis- ningsbeslut? Ovan nämnda MR-instrument är betydelsefulla för att kunna respektera flera olika rättigheter såsom rätten till skydd mot våld, rätten till en tillfredsställande levnadsstandard, rätten till liv, rätten till skydd mot tortyr och omänsklig förnedrande behandling eller bestraffning, rätten till likhet inför lagen och lika skydd från lagen, osv. En rättighet i den allmänna förklaringen om mänskliga rättig- heter som har direkt anknytning till praktiska verkställighetshinder är artikel 13 som säger att var och en har rätt att lämna och återvända till sitt land. ”Sitt land” innebär här i första hand det land som man är medborgare i men även annan slags anknytning som en person har till ett land kan ha betydelse.12 Eftersom statslösa per- soner inte erkänns som medborgare i något land saknar de statslösa som migrerat över nationsgränser ofta tillgång till denna rättighet. Ytterligare rättigheter av relevans för uppehållstillstånd och för vår utredning är artikel 14 om rättigheten för var och en att söka och åtnjuta skydd från förföljelse och artikel 15, om rätten till en nationalitet. Medan den sistnämnda framför allt innebär ett skydd mot att godtyckligt berövas sin nationalitet eller förnekas rätten att ändra nationalitet, så handlar artikel 14 om att människor på flykt bereds skydd. Genom FN:s antagande av flyktingkonventionen 1951 med tilläggsprotokoll har detaljerade kriterier för fastställande av flyktingskap utvecklats.13 11Se vidare Ecri (2016) 16 ecri general policy recommendation no. 16 on safeguarding irregularly present migrants from discrimination adopted on 16 march 2016 [Tillgänglig här: . 12Se t.ex. fallet Jama Warsame v. , CCPR/C/102/D/1959/2010, (), . [Tillgänglig här: , HRC,4ee0f0302.html.