sou · H5B328 · 2017-03-28 00:00:00 — Ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö Betänkande av Utredningen om ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet tillika chefen för Regeringen beslutade (dir. 2016:2) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur ett nationellt centrum för samling och spridning av kunskap och forskningsresultat om arbetsmiljö och för utvärdering av arbetsmiljöpolitik bör inrättas och utformas. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2016:79) med uppdraget att föreslå var man långsiktigt bör placera ansvaret för att utveckla och ta fram nya riktlinjer som stödjer evidensbaserad praktik för företagshälsovården. I samband med tilläggsdirektivet förlängdes utredningstiden från till . Som särskild utredare förordnades professor . Som sakkunnig förordnades departementssekreterare , . Som experter förordnades ämnesrådet , och enhetschef , , kanslirådet , och förordnades departementssekreterare , . Som sekreterare i utredningen anställdes senioranalytiker, fil.dr. Utredningen som antagit namnet för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö (A 2016:2) överlämnar härmed betänkandet med samma namn Ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö (SOU 2017:28). Uppdraget är därmed slutfört. Till statsrådet tillika chefen för Uppdraget ..............................och dess genomförande Behov av ett nationellt centrum för kunskap Behov av utvärdering av arbetsmiljöpolitiken Förutsättningar för utredningens arbete................ Statliga utredningar av relevans för uppdraget ...... Bakgrund och allmänna överväganden ......................... 2.1Bakgrund till ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö ............................................... Arbetsmiljö i olika branscher och yrken ............... Vägledande principer för utredningens förslag .................... Hög vetenskaplig kvalitet ....................................... Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum..... 3.2Överväganden för placering av arbetsmiljöcentrum på 3.3Överväganden för placering av arbetsmiljöcentrum på universitet eller som ny myndighet .............................. 4.1Skäl för förslaget att inrätta arbetsmiljöcentrum vid 4.1.1Förslag på styrning av verksamheten på 4.2Skäl för förslaget att arbetsmiljöcentrum ska inrättas som en ny myndighet ............................................................. 4.2.1Myndigheten föreslås heta Nationellt Myndigheten bör placeras i ................. Förslag på styrning av myndigheten ...................... 4.3Kompetensbehov, omfattning av verksamhet och kostnader för de två förslagen ............................................... verksamhet och kostnader...................................... 4.4 Viktigt med samverkan .......................................................... Verksamheten vid nationellt arbetsmiljöcentrum ........... Skäl till förslagen..................................................................... 5.2Arbetsmiljöcentrum ska utvärdera och analysera Skäl till förslag ......................................................... 5.2.2Förslagens konsekvenser för annan 5.3Arbetsmiljöcentrum ska arbeta med statistik och Skäl till förslag ....................................................... 5.3.2Förslagens konsekvenser för annan 5.4Arbetsmiljöcentrum ska sammanställa och sprida Skäl till förslag ....................................................... 5.4.2Förslagens konsekvenser för annan 5.5 Arbetsmiljöcentrum ska ha en biblioteksfunktion ............. Skäl till förslag ....................................................... 5.5.2Förslagens konsekvenser för annan 5.6 Arbetsmiljöcentrum ska kartlägga arbetsmiljön ................. Skäl till förslag ....................................................... 5.6.2Förslagens konsekvenser för annan 5.7Arbetsmiljöcentrum ska främja att kunskap kommer Skäl till förslag ....................................................... 5.7.2Förslagens konsekvenser för annan forskningsbaserad kunskap och analys ................................ Skäl till förslag ....................................................... 5.8.2Förslagens konsekvenser för annan 5.9Arbetsmiljöcentrum ska bidra till stärkt svenskt engagemang i det internationella arbetsmiljösamarbetet ... Skäl till förslag ....................................................... 5.9.2Förslagens konsekvenser för annan Finansiering av verksamheten.............................................. Konsekvenser av en god arbetsmiljö ................................... Konsekvenser för företag och andra Konsekvenser av att arbetsmiljöcentrum inrättas .............. 7.2.1Inrättandet av arbetsmiljöcentrum leder till ett ökat offentligt åtagande ........................................ 7.2.2Insamling och spridning av forskningsbaserad Utvärdering av arbetsmiljöpolitiken .................... Samhällskonsekvenser av brister i arbetsmiljön .. Samhällsekonomiska kalkyler – några enkla Effekten för offentliga finanser ........................................... Konsekvenser för kommuner och landsting....................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2016:02................................................ Bilaga 2 Kommittédirektiv 2016:79................................................ Bilaga 3 Arbetsmiljöforskning nu och då samt kartläggning av Bilaga 4 Inspel till utredningen i samband med seminarier .......... Bilaga 5 Definitioner av arbetsmiljö: kort historik ....................... Utredningen har haft i uppgift att föreslå hur ett nationellt centrum för samling och spridning av kunskap och forskningsresultat om arbetsmiljö samt utvärdering av arbetsmiljöpolitik bör inrättas och utformas. I ett tilläggsdirektiv fick utredningen även i uppdrag att föreslå var det framtida ansvaret ska placeras för att utveckla och ta fram riktlinjer som stödjer evidensbaserad praktik för företagshälsovården. Direktiven finns i bilaga 1 och 2. Förslagen ska enligt direktiven omfatta vid vilken befintlig myndighet eller befintligt lärosäte verksamheten ska placeras, hur verksamheten ska finansieras, hur den ska utformas och vilken omfattning den ska ha. Dessutom ska utredaren föreslå hur centrumet ska bidra till en positiv utveckling för forskningsområdet och stärka förutsättningarna för ökat svenskt engagemang i arbetsmiljöfrågor på internationell nivå, inte minst inom EU. Vägledande principer i utredningen Utredningen har i sina överväganden utgått ifrån att centrumet ska ha ett nationellt ansvar för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. Likaså att kunskapsspridning och analyser av arbetsmiljö inte ska vara beroende av enskilda parters behov eller av enskilda forskningsmiljöers intresse. Vidare har utredningen utgått från att arbetsmiljöfrågornas komplexitet gör att centrumet måste arbeta med en bred tolkning av arbetsmiljö och en ansats som är till nytta för hela arbetslivet. Utredningen har arbetat för att förslagen ska vara långsiktigt hållbara och har utgått ifrån att långsiktighet och nationellt ansvar bäst tillförsäkras genom att centrumet får en självständig roll och att dess verksamhet genomsyras av hög vetenskaplig kvalitet. Slutligen har utredningen velat föreslå en organisation som motiverar ett offentligt åtagande genom att verksamheten upplevs som trovärdig och betydelsefull i arbetet att: lyfta arbetsmiljöfrågorna; bidra till en helhetsbild av den forskningsbaserade kunskapen; identifiera problem inom arbetsmiljöområdet; samt bidra, genom utvärdering av olika insatser, till en mer träffsäker och effektiv arbetsmiljöpolitik. Utredningen har övervägt placering av centrumet på befintlig myndighet Utredningen anser att arbetsmiljöcentrum ska vara en organisation med både kunskapsspridande och utvärderande uppdrag samt med uppdrag att representera internationellt. Utredningen har noga övervägt vilken eller vilka befintliga myndigheter som skulle kunna lämpa sig för centrumets verksamhet. Slutsatsen är att det saknas en sådan. Däremot kan vara ett lämpligt lärosäte för en sådan placering, se vidare nedan. Övervägandena har framför allt lutat sig mot två kriterier. Det första kriteriet är att en potentiell värdmyndighet ska bedriva liknande verksamhet alternativt annat slags verksamhet inom arbetsmiljöområdet. Utredningen har därför tittat närmare på myndigheter med uppdrag som sammanfaller med eller tangerar arbetsmiljöområdet samt myndigheter som bedriver politikutvärdering eller spridning av forskningsbaserad kunskap. Det andra kriteriet är att centrumet, genom sitt utvärderingsuppdrag, behöver ha distans till de myndigheter som utför regeringens arbetsmiljöpolitik. Centrumet blir en särskild inrättning vid eller en ny myndighet Utredningen presenterar två olika förslag på vilken befintlig myndighet eller vilket befintligt lärosäte verksamheten ska placeras på. Enligt det ena förslaget, som följer direktiven vad gäller placering, kommer ett nationellt centrum för kunskapsspridning om och utvärdering av arbetsmiljö och dess verksamhet placeras på som en särskild inrättning med egen instruktion. Enligt det andra förslaget inrättas en ny myndighet för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. Myndigheten inrättas enligt detta förslag som en enrådsmyndighet som leds av en generaldirektör. Myndigheten placeras i och föreslås få namnet . Till den särskilda inrättningen eller den nya myndigheten knyts ett vetenskapligt råd med forskare för att säkra hög vetenskaplig kvalitet och en referensgrupp med representanter från andra myndigheter och arbetsmarknadens parter för att säkra en koppling till praktiknära kunskap och möjliggöra samverkan om arbetsmiljöarbete. Utredningen föreslår att centrumet ska ha ett löpande bevakningsuppdrag för kunskapsutveckling inom arbetsmiljöområdet. Detta omfattar att bevaka forskning och debatt både nationellt och internationellt, samt andra myndigheters och organisationers rapportering. Centrumet ska genomföra analyser och utvärderingar av arbetsmiljöpolitiken och samla in och sprida forskningsbaserad kunskap om arbetsmiljö i samverkan med bland andra forskningsråden. Särskild tyngdpunkt ska ligga på arbetsmiljön i kvinnodominerade branscher och arbetsplatser. Centrumet ska arbeta med statistik och bidra till utvecklingen av indikatorer och datamaterial inom arbetsmiljöområdet, men inte vara statistikproducerande. Centrumet ska också stärka internationella engagemang i arbetsmiljöfrågor. Utredningen föreslår att arbetsmiljöcentrum finansieras genom omföring av befintliga resurser inom området i bred bemärkelse. Utredningens bedömning är att satsningen ger en utväxling som via positiva påverkanseffekter leder till bättre arbetsmiljö och ett mer hållbart arbetsliv, inte minst för kvinnodominerade branscher och arbetsplatser. Det är dock svårt att beräkna de exakta effekterna eftersom många andra faktorer påverkar arbetsmiljön. [för arbetsmiljöfrågor] on Occupational Health and European Survey of Enterprises on New and Emerging Risks [EU-OSHA:s europeiska företags- undersökning om nya och framväxande risker] [Europeiska socialfonden] for Safety and Health at Work [Europeiska arbetsmiljöbyrån] Living and Working Conditions [Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbetsvillkor] Forum för arbetslivsforskning i för arbetsliv och socialvetenskap för hälsa, arbetsliv och välfärd för vidareutbildning inom arbetsmiljöområdet] Development [Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling] Partnership for in Occupational Swedish Longitudinal Occupational Survey of Health Statens arbeidsmiljøinstitutt () Nederlandse Organisatie voor Toegepast Natuur- wetenschappelijk Onderzoek [Orga- United Nations Educational, Scientific and organisation för utbildning, vetenskap och kultur] Undersökningarna av levnadsförhållanden/Statistics on Income and Living Conditions 1Uppdraget och dess genomförande Arbetsmiljöfrågor är viktiga ur både individ-, företags- och samhällsperspektiv. En åldrande befolkning medför behov av ett långsiktigt hållbart arbetsliv eftersom fler behöver arbeta mer, det vill säga fler timmar och längre upp i högre åldrar. Utan ett hållbart arbetsliv hotas välfärden och i förlängningen även välstånd i form av standardökningar som förutsätter ökad produktivitet och tillväxt. I detta sammanhang framstår en god arbetsmiljö för alla som eftersträvansvärd och viktig. Det kan verka uppenbart att fler behöver arbeta mer då medellivslängden och andelen äldre i befolkningen ökar. Det är emellertid inte uppenbart hur det kommer att påverka arbetsplatserna och människorna som berörs. Såväl arbetsmarknaden som arbetslivet kommer att påverkas av en omställning till en äldre arbetskraft, inklusive anställningsformer, arbetsuppgifter och möjligheter till fortbildning.1 För att omställningen ska ske utan att målet om ett hållbart och inkluderande arbetsliv riskeras, är satsningar på arbetsmiljö betydelsefulla. På samma sätt är det en dagsaktuell utmaning att främja ett friskare arbetsliv där arbetskapaciteten i befolkningens alla grupper bevaras så att kostnaderna i socialförsäkringarna minskar. Sjuktalen är på en hög nivå, inte minst bland kvinnor. Även om orsakssambanden är komplexa, framför allt vad gäller varför sjuktalen varierar , är ett väl fungerande arbetsmiljöarbete sannolikt betydelsefullt. En god arbetsmiljö gör det möjligt för fler att arbeta mer eftersom trivsel och hälsa ökar och risken för utslagning mins- 1 SOU 2015:104; (2016); SOU 2013:25. Uppdraget och dess genomförande Detta är också viktigt utifrån ett genusperspektiv. Förbättrad kunskap om vilka arbetsmiljöstrategier som fungerar och har hög verkningsgrad är inte minst viktig då organisatoriska och sociala faktorer liksom mer traditionella faktorer numera är vanliga orsaker till arbetssjukdom och arbetsskadeanmälningar. Det är en utmaning att formulera och föra en offensiv arbetsmiljöpolitik. Staten kan påverka arbetsmiljön genom politik och reformer, men också genom satsningar på forskning inom arbetsmiljöområdet. Statens inflytande på arbetsmiljön genom politik är dock begränsat. Eftersom arbetsmiljön i hög grad bestäms av produktionsförhållanden, det vill säga ekonomiska och teknologiska faktorer, men även av andra omständigheter, och förändras långsiktigt är det svårt att utforma insatser som snabbt och träffsäkert ger resultat. Förändring av arbetsmiljön är både svår att reglera och utvärdera. Nya arbetsmiljöer och risker uppstår och förändras i en nästintill oavbruten process där ny teknik och nya ämnen introduceras, avlöningssystem införs och tas ur bruk, moderna managementprinciper blir populära och ersätter sådana som var avsedda för tidigare eller kanske rentav andra förhållanden, olika typer av företag och arbetsplatser växer fram, och nya grupper kommer in på arbetsmarknaden, etcetera. som mycket blir bättre tillkommer nya risker och nya arbetsmiljöproblem identifieras. Medvetenhet och krav från olika aktörer ökar och med dem även ambitionsnivån för vad som är en god arbetsmiljö. I detta sammanhang blir det svårt att isolera i vilken mån förändring beror på politikinsatser eller andra omständigheter, men det är inte desto mindre viktigt att få fram kunskap om vilka arbetsmiljöstrategier som fungerar och att de politikinsatser som görs är förankrade i aktuell kunskap och utvärderas systematiskt. Inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen karakteriseras arbetsmiljöarbetet av ramlagstiftning och stort partsengagemang, vilket innebär att arbetsgivare och arbetstagarorganisationer tar ett stort ansvar för arbetsmiljöarbetet och förankrar detta på arbetsplatserna. En annan aktör är som utformar regler om arbetsmiljö och utövar tillsyn. För att ge olika aktörer stöd i arbetsmiljöarbetet behövs en samordnande funktion som samlar in, systematiserar och förmedlar kunskap om arbetsmiljö. Den forskning som bedrivs ute på lärosätena genererar mycket kunskap om arbetsmiljörelaterade hälsorisker, men också kunskap om vad som utgör en god arbetsmiljö och hur en sådan är kopplad till friska medarbetare Uppdraget och dess genomförande samt hur dessa samband faller ut för olika grupper (med avseende på etnicitet, kön och klass) på arbetsmarknaden. Forskningen har emellertid ofta svårt att nå ut och få genomslag utanför vetenskapssamhället, vilket gör det komplicerat för olika aktörer att få överblick över den samlade kunskapen och ta ställning till nya rön inom arbetsmiljöområdet.2 finns det behov av att den förda politiken och olika insatser på arbetsmiljöområdet följs upp och utvärderas. Utvärdering görs inom många olika politikområden, men inom arbetsmiljöområdet saknas en utvärderingstradition och ett utvärderande organ som står fritt gentemot de myndigheter som utför arbetsmiljöpolitiken. Avsaknaden av utvärdering av arbetsmiljöpolitiken och en samordnande aktör för kunskap på arbetsmiljöområdet är något som bland annat framförs i regeringens arbetsmiljöstrategi En arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016–2020. Det finns i ett offentligt åtagande vad gäller arbetsmiljö vilket återspeglar landets ekonomiska och sociala utveckling och en gradvis ökande ambitionsnivå vad gäller arbetsförhållanden. Arbetsmiljöfrågor har varit i fokus för svenska myndigheter av tre olika slag: tillsynsmyndigheter, forskningsinstitut och forskningsfinansiärer. har en lång historia och fyllde 2015.3 Forskning om arbetsmiljö har, vid sidan av universitet och högskolor, bedrivits på olika arbetsmiljöinstitut. Det första grundades som på . Det senaste var () som lades ner 2007. bedrivs forskningen om arbetsmiljö och arbetsliv ute på universitet och högskolor och finansieras via direkta anslag och externa medel från till exempel forskningsfinansierande myndigheter och privata finansiärer. Den första forskningsfinansierande myndigheten med arbetsmiljöinriktning var Arbetarskyddsfonden som bildades . I samband med omorganisering av forskningsfinansieringen kom denna myndighet att ersättas av andra, bland annat Rådet för arbetslivs- 2Detta gäller inte enbart för arbetsmiljöområdet utan på flera olika håll, men har framhållits mer specifikt avseende detta område exempelvis i SOU 2011:60. 3Arbetsmiljöverket har sina historiska rötter i som bildades för att utöva tillsyn av den industri som expanderade snabbt. inrättades Arbetarskyddsstyrelsen och blev myndighet över yrkesinspektionsdistrikten. bildade dessa en gemensam myndighet, . Uppdraget och dess genomförande forskning () som inrättades 1995.4 delas ansvaret för arbetsmiljö- och arbetslivsforskning av för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) och Verket för innovationssystem (). 1.1.1Behov av ett nationellt centrum för kunskap om arbetsmiljö Diskussionen om en organisation med nationellt ansvar för kunskapsspridning tillika svensk representation i internationella organ för arbetsmiljö har pågått då lades ner. var en sammanslagning av två institut: ett samhällsvetenskapligt (Arbetslivscentrum) och ett med inriktning på arbetsmedicin och psykologi (). bedrev denna sektorsmyndighet en omfattande verksamhet. bedrev flervetenskaplig forskning om arbetslivet och fungerade som för arbetsmiljöfrågor. Institutet hade även ansvar för att koordinera utbildningar för skyddsombud och företagshälsovård samt att bidra till engagemang i det internationella arbetsmiljöarbetet. I praktiken fungerade institutet som en samlande aktör för forskning och kunskap rörande det brett definierade arbetslivsområdet. avvecklades efter ett regeringsbeslut som motiverades med att ”… arbetslivsforskningen är fortsatt viktig, men för att säkra kvaliteten skall forskning med sådan inriktning fortsättningsvis bedömas av forskningsfinansiärer i konkurrens på sedvanligt sätt.” Efter att lades ner har behovet av ett nationellt arbetsmiljöcentrum framförts i en rad olika utredningar, bland annat Arbetsmiljöpolitiska kunskapsrådets5 sista rapport (SOU 2011:60), (SOU 2013:25) och (SOU 2015:21). Arbetsmarknadens parter har framfört sam- 4RALF ersatte vid bildandet Arbetsmiljöfonden, tidigare Arbetarskyddsfonden. När en ny myndighetsorganisation för forskningsfinansiering genomfördes fördes ansvaret för arbetslivsforskning över till och delades mellan för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och . FAS bytte namn till Forte 2013. 5Arbetsmiljöpolitiska kunskapsrådet bildades genom ett regeringsbeslut och verkade . uppdrag var att belysa utvecklingen inom arbetsmiljöområdet och att bidra med kunskap som stöd för arbetsmiljöpolitiken. Uppdraget och dess genomförande ma sak i ett gemensamt brev till regeringen och mer i avsiktsförklaringar som överlämnades som svar på regeringens förslag om ökat arbetsgivaransvar för sjukskrivningarna, den så kallade hälsoväxlingen. Efterfrågan på ett nationellt centrum för kunskap om arbetsmiljö bottnar i en upplevd brist på samordning samt samling och spridning av den kunskap som genereras av flera olika aktörer på lärosäten och myndigheter runt omkring i landet. Bristen på en samlande och samordnande aktör upplevs även av forskare verksamma på olika lärosäten som också efterfrågar ett kunskapscentrum.6 Sammanfattningsvis har det vid upprepade tillfällen från forskare, arbetsmarknadens parter och i olika utredningar framförts särskilda behov av en centrumbildning som samordnar och sprider kunskap, samordnar och stärker kompetensförsörjningen, stärker arbetsmiljöforskningen och skapar en internationell nod vad gäller arbetsmiljöarbete. Det finns ett behov av en organisation med överblick över helheten och med särskilt ansvar för att på olika sätt verka för att forskningsbaserad kunskap blir mer tillgänglig och kommer till nytta i det praktiska arbetsmiljöarbetet. Ett nationellt bör enligt utredningen utformas med utgångspunkt i historiska lärdomar men också med utgångspunkt i samtida och framtida behov av kunskap om arbetsmiljö. betonade att ett nationellt centrum för kunskap om arbetsmiljö måste åstadkomma något kvalitativt nytt vad gäller kunskapsspridning, vilket utredningen bedömer är ett påstående som håller även . decenniers utveckling har gjort arbetsmiljö mer – inte mindre – aktuellt och angeläget. Den moderna ekonomin har genomgått omfattande strukturförändringar, vilket har medfört nya fenomen som digitalisering, delningsekonomin, ökad globalisering, sjunkande facklig organisationsgrad samt ökad förekomst av tillfälliga anställningar. Dessa fenomen har potentiell påverkan på arbetsmiljön, vilket ställer arbetstagare, arbetsgivare och politiska beslutsfattare inför nya utmaningar.7 6Detta indikeras i flera underlag till utredningen, bland annat från enheten för ergonomi vid KTH, Metalund, och Arbets- och miljömedicin i och . 7Ett sådant exempel är digitaliseringen och delningsekonomin som ställer frågan kring vem som har arbetsgivaransvar på sin spets. Uppdraget och dess genomförande Trots arbetslivets nya utmaningar har arbetsmiljöfrågor under varit lågt prioriterade i svensk politik. Svåra frågor återstår att besvaras då såväl samband som orsaksförhållanden i många fall är oklara. Arbetsmiljörelaterade problem som stress och psykisk ohälsa har vuxit i betydelse och omfattning, särskilt bland kvinnor, vid sidan av klassiska (och ofta manliga) arbetsmiljöproblem som buller, exponering för kemikalier och vibrationsskador. Att de arbetsmiljörelaterade problemen vuxit i betydelse är en utmaning då arbetslivet är centralt i det moderna samhället och måste fungera för alla. Kostnader för ohälsa och utebliven produktion är höga, både för individ och för samhälle.