sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Programmet åstadkommer ett tydligt, transparent och likvärdigt system för utveckling under en lärares yrkesliv, för skol- ledarförsörjningen samt för skolledares yrkesmässiga progression. Programmet ska vara nationellt reglerat. Lärare, skolledare, skol- huvudmän och lärarutbildare ska vara delaktiga i utvecklandet och för- valtandet av programmet, genom den nationella funktion för lärar- och skolledarutveckling som kommissionen föreslår. På lokal nivå avgörs utformningen av innehållet utifrån de behov som där identi- fierats. Inom ramen för programmet ska det etableras ett antal kvalifika- tionsnivåer som, baserat på beskrivningar för vad lärare och skol- ledare bör kunna och göra, tydligt och transparent definierar progres- sion. Därutöver bör programmet omfatta olika utvecklingsspår för att möjliggöra ytterligare fördjupning. Progression i programmet ska baseras på specifika kvalifikationer och ska ha en tydlig koppling till kompetensutveckling. Lönebildning för lärare och skolledare ska även fortsättningsvis vara en partsfråga. Det är viktigt att de behov som finns av att pre- miera utveckling och ökat ansvarstagande tillvaratas inom den regul- jära lönebildningsprocessen. Kärnuppgifterna undervisning och skolledarskap Kommissionen menar att det är angeläget att regeringen ger hög prioritet åt arbetet med att utveckla och digitalisera nationella prov samt att utveckla bedömningsstöd och kunskapsutvärderingar, i syfte att möjliggöra för lärarna att arbeta effektivare samt för att öka likvärdigheten och rättssäkerheten för eleverna. Det är viktigt att skolan organiseras på så sätt att rektor kan prioritera det pedagogiska ledarskapet och vara ett stöd för lärarna. Det är vidare av stor betydelse att legitimerade lärare kan foku- sera på undervisningen genom att frigöras från administrativa och andra sysslor i den mån det är möjligt. Huvudmännen bör beakta den administrativa bördan för lärare och rektorer och vara restriktiva med att belasta dem med egna mål, anvisningar och redovisningskrav vid sidan av de som anges i natio- nella styrdokument. Det är också viktigt att de möjligheter till effektiviseringar i lärarens arbete i övrigt som digitaliseringen erbjuder tas tillvara. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Efter fortsatt utredning ska en miniminivå fastställas för undervisning och elevhälsa, och vidare ska förutsättningarna för sektorbidrag eller andra former av statlig finansiering utredas Kommissionen bedömer att det generellt sett fördelas medel till skolan med för liten hänsyn till socioekonomiskt betingade skillna- der i elevunderlaget. Det finns heller inga garantier för att huvud- männen totalt sett avsätter tillräckliga resurser. Kommissionen bedömer att resurserna för undervisning i för- skoleklass och grundskola är viktiga att styra liksom även resurserna för elevhälsa. Kommissionen förordar att staten efter fortsatt utredning ska ange en miniminivå för varje huvudmans resurser till undervisning och elevhälsa. Utredningen är angelägen och bör därför tillsättas så fort som möjligt. Det är angeläget att fortsatt analysera orsakerna till skillnader mellan huvudmännens avsatta resurser för under- visning och elevhälsa, och att utröna i vilken utsträckning dessa skill- nader beror på skilda förutsättningar, skilda ambitioner eller på skill- nader i effektivitet i skoluppdragets utförande. Efter en sådan analys finns förutsättningar att ytterligare utveckla grunderna för statens resursstyrning. Vidare föreslår kommissionen att regeringen ska utreda förut- sättningarna för ett sektorsbidrag eller andra former av nationell finansiering av skolan. Ett sektorsbidrag innebär att staten fördelar medel till hela eller stora delar av kommunernas skolverksamhet. Ett sektorsbidrag kan exempelvis utgå till undervisning och elevhälsa alternativt till hela skolverksamheten. Förutsättningarna för ett sektorsbidrag kan med fördel analyseras inom ramen för samma ut- redning som även hanterar frågan om miniminivåer, men dock med olika tidsplaner. Frågan om miniminivåer bör utredas först. En ut- redning om ett sektorsbidrag kommer med nödvändighet att beröra reglerna för finansiering av skolverksamhet hos såväl kommunala som enskilda huvudmän. Ett villkorat statsbidrag till huvudmännen Kommissionen föreslår ett villkorat statsbidrag till huvudmännen för undervisning och elevhälsa. Bidraget baseras på socioekonomiskt betingade förutsättningar, med infasning . Bidraget avser förskoleklass och grundskola. Kommissionen menar att är en avvägd nivå, i syfte att möjliggöra undervisning av hög kvalitet och kompensato- riska insatser för en likvärdig utbildning. Ett villkor för statsbidraget är att huvudmännen förbinder sig att inte reducera egna medel till undervisning och elevhälsa som de uppbär bidraget. SCB får i uppdrag att ta fram ett socioekonomiskt index till grund för fördelningen av statsbidraget. Statsbidraget kan delvis finansieras genom att vissa riktade bidrag avvecklas. Huvudmännens fördelning till skolenheter Kommissionen föreslår att SCB får i uppdrag att ta fram indexvärden för varje skolenhet. Dessa indexvärden ska tjäna som vägledning vid kommunala respektive enskilda huvudmäns fördelning av medel till skolenheterna. Indexvärdena kommer att ge huvud- männen ett starkare stöd för och hjälp till att fördela resurser med hänsyn till elevernas skilda behov av kompensatoriska insatser. Utredning om gymnasieskolans finansiering, dimensionering och lokalisering Kommissionen anser att det är nödvändigt med ett starkare natio- nellt ansvar för gymnasieskolans finansiering, dimensionering och lokalisering i ett regionalt perspektiv. Frågan om planering och dimensionering av program och skolor är central för resursutnyttjandet i gymnasieskolan. Många kom- muner klarar inte att erbjuda sina elever ett fullständigt program- utbud inom gymnasieskolan. Runt om i landet finns kommunal- förbund och andra samarbetsformer för att så långt möjligt kunna erbjuda eleverna ett allsidigt programutbud inom ett rimligt avstånd. Samordningen fungerar dock inte optimalt. Regeringen föreslås tillsätta en utredning i syfte att ta fram en ny regionalt baserad modell för finansiering och styrning av gym- nasieskolan, med utgångspunkt från ett starkare nationellt ansvar. Kommissionen vill understryka att den tid som ägnas åt undervis- ning är en viktig faktor för elevernas kunskapsutveckling. har i internationell jämförelse färre undervisningstimmar i grund- skolan än många andra länder. Undervisningstiden bör ut- ökas. Undervisningstiden ska utnyttjas effektivt. Omfattningen av olovlig frånvaro, sena ankomster och stök och oro i studiemiljön måste minska. Den minsta garanterade undervisningstiden ska också i praktiken tillförsäkras varje elev. Redovisningen och kontrollen behöver för- bättras. För kommer införandet av en stadieindelad tim- plan att underlätta kontrollen. För gymnasieskolan, där problemet med bortfall av undervisningstid är större, behövs skärpningar. Gym- nasieutredningens förslag till uppföljning och redovisning av under- visningstiden bör genomföras. En god miljö för lärande och utveckling En god skolmiljö gynnar alla elevers lärande, främjar välbefinnande och bidrar till positiva hälsoeffekter. Faktorer som klassrumsmiljö och skolklimat, relationen mellan lärare och elev och mellan elever på- verkar barns och ungas lärande och utveckling i hög grad. En under- visning som är anpassad efter elevers olika behov och förutsättningar och en god lärmiljö gynnar alla elevers lärande och välbefinnande. Detta gäller de elever som är i behov av stöd och anpassning, de elever som lättare lever upp till kunskapskraven och de högpresterande elever som behöver ytterligare stimulans. Insatser för en trygg lärmiljö som främjar studiero Trygghet och studiero i skolan är viktigt för att ge både elever och skolans personal rätt till en god arbetsmiljö och för att skapa en god lärandemiljö. Detta understryker kopplingen mellan trygghet och studiero, skolans breda demokrati- och värdegrundsarbete och skolans kunskapsuppdrag. Det finns problem med lärandemiljöerna på många av landets skolor. Många elever känner sig inte trygga och uppger att de är rädda för andra elever i skolan och att de upplever att de blir kränkta av både andra elever och av lärare. Det framkommer också att många elever upplever bristande studiero och att andra elever stör ordningen på lektionerna. Kommissionen föreslår att rektors ansvar gällande trygghet och studiero förtydligas i läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet och läroplanen för gymnasieskolan. Läroplanerna ska också kompletteras så att de markerar att elever ska visa respekt och hänsyn för lärare och andra elever, samt betonar vikten av att eleven genom egen ansträngning och delaktighet tar ansvar för sitt lärande och för att bidra till en god skolmiljö. Det är angeläget att de disciplinära åtgärdernas tillämpning i klassrummen utvärderas. Om utvärderingen visar problem med till- lämpningen bör regelverket ändras för att säkerställa att lagstift- ningen är tillräcklig på området. Skolledare och lärare måste känna sig säkra på vilka befogenheter de har. Det finns ett stort behov av både kunskapsuppbyggnad och kun- skapsspridning gällande arbetssätt, metoder och strukturer som är effektiva för att förebygga problem med otrygghet och oroliga studiemiljöer. Det är av stor betydelse att lärarstuderande ges möjlig- het att, under handledning av erfarna och skickliga handledare, ut- veckla sitt ledarskap i klassrummet. Ökade inslag av stöd och stimulans Det svenska skolsystemet präglas av tanken om inkludering och alla elevers rätt till utbildning. Det finns dock flera indikationer på att systemet inte är framgångsrikt när det gäller att genom stöd och stimulans ge alla barn och elever möjlighet att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina egna förutsättningar. Undervisningen in- riktas mot en medelnivå, vilket får som konsekvens att den missar de elever som behöver mer stimulans och utmaningar, som de elever som behöver extra anpassningar och stöd inte heller får det. Det är av avgörande betydelse att tidigt upptäcka elever i behov av extra anpassningar och särskilt stöd, och att vidta åtgärder. Kvalificerade specialpedagogiska aktiviter och insatser för elever som riskerar att få skolsvårigheter utgör en viktig del av uppdraget att skapa ett likvärdigt skolsystem. Det behövs uppföljning och ut- värdering för att generera kunskap om vilka program och insatser som är effektiva när det gäller extra anpassningar och särskilt stöd. Förslaget om obligatorisk kartläggning och en åtgärdsgaranti i för- skoleklassen som ska ge elever rätt till extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram (SOU 2016:59) är ett steg i rätt riktning när det gäller att tidigt upptäcka de elever som är i behov av extra anpass- ningar och särskilt stöd. Kommissionen vill i sammanhanget betona vikten av vad som kan betecknas som individuell prevention, dvs. förebyggande individanpassade insatser. Utgångspunkten bör vara att i första hand förebygga skolsvårigheter, i stället för att senare under en elevs skolgång vidta åtgärder för att försöka reparera skadorna. Dokumentation av elevernas kunskaper och behov av stöd är en förutsättning för att rätt åtgärder ska kunna vidtas, samt för att övergångar mellan årskurser och skolor och mellan skolformer ska fungera väl. Elever har olika förutsättningar och behov. Det är skolans ansvar att tillhandahålla en utbildning som är likvärdig och som så långt som möjligt är tillgänglig för alla elever. Kommissionens förslag och bedömningar om en stärkt finansiering, kompetensutveckling och bättre strukturer för tidiga insatser och tydligare dokumentation bör bidra till att alla elever ska kunna få den hjälp de behöver i ordinarie skolor. För de elever som har särskilt betydande problem kan en annan väg behövas i form av resursskolor. Det är viktigt att elever som behöver mer stimulans och ut- maningar i skolarbetet får det, och att lärare anpassar undervisningen även utifrån högpresterande och särbegåvade elevers behov och förutsättningar. Kommissionen vill understryka vikten av kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning gällande arbetssätt och metoder för att kunna anpassa undervisningen efter olika elevers olika behov och förutsättningar. Det handlar såväl om elever i behov av extra an- passningar och särskilt stöd, som särbegåvade eller högpresterande elever. Utan att frångå ambitionen om inkludering i det svenska skolsystemet kan inhämta inspiration ifrån andra länder som arbetar aktivt med dessa elevgrupper. De kunskaper och erfarenheter som finns nationellt och inter- nationellt när det gäller att främja olika elevgruppers lärande och kunskapsutveckling behöver sammanställas och spridas, och göras tillgängliga för rektorer, lärare och andra personalgrupper i skolan. Kommissionen föreslår att en utredning tillsätts för att, i likheter med flera andra utbildningssystem, utveckla ett nationellt samman- hållet system med forskningsbaserade metoder och arbetssätt gällande insatser för elever i behov av särskilt stöd. I detta arbete ska nationella och internationella erfarenheter samlas in och beaktas. En stärkt och mer tillgänglig elevhälsa En god hälsa är en viktig förutsättning för att klara skolan. Det in- går i elevhälsans generella arbete att främja elevers lärande, utveckling och hälsa, förebygga ohälsa och inlärningssvårigheter samt bidra till att skapa miljöer som främjar lärande, utveckling och hälsa. Elev- hälsans individuellt riktade arbete innebär att bidra med stöd till elevernas utveckling mot utbildningens mål, undanröja hinder för lärande, utveckling och hälsa, uppmärksamma och på rektorns upp- drag utreda orsaker till inlärningsproblem, uppmärksamma och ut- reda orsaker till ohälsa samt bidra med åtgärder och anpassning för varje enskild elev i behov av särskilt stöd. Tillgången till elevhälsa är otillräcklig på många skolor och skolornas förebyggande och hälsofrämjande arbete innebär i mycket liten utsträckning en tydlig strategi och ett systematiskt utvecklings- arbete. Elevhälsan motsvarar inte fullt ut elevernas behov, t.ex. gällan- de stöd i att utveckla och bibehålla psykisk hälsa. Arbetet präglas av åtgärdsinriktning medan det främjande och före- byggande arbetet kommer i andra hand. Insatser sätts in . Det är angeläget att elevhälsan har de förutsättningar som behövs för att uppfylla lagstiftarens intentioner när det gäller generellt före- byggande insatser, samt för att tidigt upptäcka elever som behöver extra individanpassat stöd och ge dem de insatser de behöver i rimlig tid. Kommissionen föreslår att skolans uppdrag att främja elevers hälsa och välbefinnande ska förtydligas i läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet och läroplanen för gymnasie- skolan. Kommissionen noterar att det finns ett aktuellt förslag från en statlig utredning om att tillsätta en särskild utredare som ska före- slå hur elevhälsans främjande, förebyggande och åtgärdande arbete kan konkretiseras. Berörda myndigheters ansvar och samverkan gällande elevhälso- området bör förtydligas och omfattas av den myndighetsöversyn som kommissionen föreslår. Kunskapsuppbyggnaden och kunskapsspridningen gällande arbets- sätt och metoder inom elevhälsoområdet behöver förbättras. Det handlar dels om hur skolors generella hälsofrämjande arbete kan utformas för att ha effekt och vara en integrerad del i skolans verk- samhet, dels om att utarbeta evidensbaserade program för att mot- verka psykisk ohälsa. Aktivt skolval och minskad skolsegregation Kommissionen menar att den bristande likvärdigheten är ett all- varligt problem i den svenska skolan. Mer precist uttryckt består problemen i bristande kvalitet i undervisningen i vissa skolor eller skolklasser och i brister i utförandet av det kompensatoriska upp- draget. Den internationella bilden är att små resultatskillnader i ett land samvarierar med höga genomsnittliga resultat. Den finns även ett viktigt värde i att elever med olika bakgrund möts i skolan. Pro- blemet med bristande likvärdighet synes dessutom öka, att döma av resultaten från de internationella mätningarna. Ambitionen måste vara att alla skolor ska vara bra skolor och att ingen vårdnadshavare eller elev ska behöva välja bort en skola på grund av att den upp- fattas som mindre bra. Det kompensatoriska uppdraget försvåras i segregerade miljöer. Det finns även stor risk för att förväntningarna sänks på elever i dessa skolmiljöer. Det är även svårare att rekrytera erfarna lärare och rektorer till skolor i socioekonomiskt utsatta områden. Kommissionen föreslår att det i skollagen anges att huvudmannen aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Rektorns ansvar för att inom skolenheten verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper ska skrivas in i läroplanerna. Förslaget ger förutsättningar för huvudmän och rektorer att stärka likvärdigheten. Förslaget kan få större betydelse om det i övrigt i samhällsdebatten och politiken reses starkare krav på åt- gärder i bostadsplaneringen eller i samhällsplaneringen i övrigt för att komma till rätta med segregationen. Kommissionen föreslår en ny bestämmelse som innebär ett aktivt skolval. Placering av elever i förskoleklass och grundskola med kom- munal huvudman ska göras utifrån en ansökan från vårdnadshavarna. Även om en ansökan inte görs så är hemkommunen, enligt regerings- formen samt skollagen, skyldig att erbjuda en skolplacering på rim- ligt avstånd från hemmet. Förändrade regler för placering vid skolenheter med huvudman Kommissionen föreslår en ny bestämmelse om placering på kom- munala skolenheter med innebörden att kommunerna ges en möj- lighet att frångå närhetsprincipen vid beslut om skolplacering från årskurs 7 under förutsättning att antalet sökanden till en given skola överstiger antalet platser. Närhetsprincipen får i dessa fall ersättas av ett urval som sker genom lottning. En elev som på grund av sär- skilda skäl har behov av en skolplacering i skälig närhet till hemmet ska dock alltid ha rätt till en sådan placering. Vidare ska dagens be- stämmelse om rätten att gå kvar i den skolenhet man börjat på inte ändras. Kommissionens förslag skapar förutsättningar för en minskad skol- segregation. Det är emellertid också kommissionens uppfattning att nuvarande utformning av närhetsprincipen skapar begräns- ningar för kommuner att tillräckligt effektivt arbeta för en allsidig social sammansättning av skolor och klasser. Därmed innebär när- hetsprincipen också en begränsning i kommunernas möjlighet att minska skolsegregationen. Det finns ett friutrymme inom skol- lagens ram i hur närhetsprincipen tillämpas. Av rättspraxis följer att närhetsprincipen innebär en relativ, inte en absolut, närhet. Detta innebär att en elev har rätt till en skolplacering på en skola nära hem- met, dock inte alltid den närmaste. Det finns dock också en stor osäkerhet kring vad skollagens närhetsprincip närmare i enskilda fall innebär för rättighet för elever, och därmed också vilka begräns- ningar den innebär för kommunens möjlighet att organisera sitt skolväsende i syfte att minska skolsegregationen. Kommissionen an- ser därför att det bör tillsättas en utredning med uppdrag att se över hur närhetsprincipen vid placering på kommunala skolor kan för- ändras, i syfte att möjliggöra en större flexibilitet för kommuner i hur de organiserar sitt skolväsende och därmed få ett mer effektivt verktyg att motverka skolsegregation. Förändring i reglerna för mottagande av elever vid fristående skolor Kommissionen menar att huvudregeln liksom ska vara att fri- stående skolor ska vara öppna för alla. Kötid ska inte längre kunna användas som urvalskriterium vid fler sökande än platser vid en skol- enhet. Lottning ska kunna användas som urvalskriterium. I beslutet om godkännande ska anges vilka urvalskriterier som huvudmannen ska använda sig av när antalet sökande överstiger antalet platser på en skolenhet. Att ersätta kötid med lottning enligt ovan innebär att elever som kommer sent till får samma chans som andra elever att få en placering på en skola där antalet sökanden överstiger antalet platser. Förslaget innebär också att fördelarna av ett informations- övertag som medför att vissa vårdnadshavare ställer barnet i kö till en fristående skola före skolstart neutraliseras. Förslaget ger därmed ökad legitimitet år förslaget om aktivt skolval. Utredning om gemensam antagning Regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att ta fram ett system för gemensam antagning av elever till skolenheter inom förskole- klass och grundskola med respektive enskild huvudman. De förslag om ändrade urvalsregler som kommissionen lämnar kan ge nya argument för gemensam antagning. Kommissionen be- dömer att även frågan om möjligheterna att begränsa antalet till- fällen då skolval medges bör utredas. Det är viktigt med goda planeringsförutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande. kan elever byta skola vid ett obegränsat antal tillfällen under läs- året. Detta får enligt kommissionens mening till följd att stora eko- nomiska, lokalmässiga och personella resurser inte används fullt ut. Utvecklingen av kursplaner, ämnesplaner och kunskapskrav bör ske i en kontinuerlig process med stark förankring hos lärosäten och bland lärare och rektorer. Det skulle ge förbättrade förutsättningar för att hålla styrdokumenten relevanta och användbara och att de är baserade på aktuell vetenskap och beprövad erfarenhet. Kommissionen menar att det behöver undersökas om undervisningen styrs av kursplanernas och ämnesplanernas syften eller långsiktiga mål på det sätt som avsetts eller om kunskapskrav och s.k. kunskaps- matriser kommit att i för hög grad bli styrande. Ett sammanhållet uppföljnings- och utvärderingssystem Det behövs mer tillförlitlig resultatinformation om elevernas kun- skapsutveckling, på såväl nationell nivå som på huvudmannanivå och skolnivå, än den som ges av betyg och nationella prov. Det är inte minst viktigt för den lokala uppföljningen att det finns instrument som ger möjlighet att t.ex. bedöma effekter av undervisning och stödinsatser. För ett informerat skolval är det av största betydelse att det finns tillgång till uppgifter om en skolas bidrag till elevernas kunskapsutveckling genom s.k. value-added-mått. De kan ge mer rättvisande kvalitetsinformation än betyg och provresultat. Det saknas även uppgifter om hur många barn och elever i svensk skola som är i behov av och får någon form av extra anpassningar och sär- skilda stödinsatser, vilka insatser som görs och hur dessa fungerar. Det behövs kunskap om vilka program och insatser som är effektiva när det gäller extra anpassningar och särskilt stöd. Ett robust skolsystem med utvecklingskraft och stärkt likvärdighet Kommissionens förslag har utformats så att de är inbördes konsistenta och stärker varandra. Tillsammans utgör de en samlad nationell strate- gi för förbättrade skolresultat, högre kvalitet i undervisningen och stärkt likvärdighet. Strategin sammanfattas i denna bild: () is tasked with submitting proposals that aim to improve learning outcomes, the quality of teaching and equity in Swedish schools (dir. 2015:35). In its interim report, the Commission set out proposals for national targets and a long-term plan with areas for improvement (SOU 2016:38). This final report contains concrete proposals within the areas for improvement identified in the interim report and a schedule for their implementation, as well as for the necessary amendments to statutes. According to international studies, learning outcomes in Swedish compulsory schools have been declining for several decades. It is heartening that both 2015 and TIMSS 2015 show improved learning outcomes in mathematics and that 2015 also shows improvement in reading comprehension, thus indicating that the downward trend has been broken.