sou · H5B3102 · 2017-12-15 00:00:00 — De föreslagna skatterna innebär inte heller att redovisning och betalning av skatt ska ske i samband med att varor fysiskt passerar gränsen från annan medlemsstat till . Skatterna på kadmium i vissa produkter och 1 Rådets direktiv /118/EG av om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv /12/EEG. på kemiska växtskyddsmedel är därmed enligt utredningens bedöm- ning förenliga med de krav som ställs upp i punktskattedirektivet. 3.3Tekniska handelshinder inom EU Medlemsstaternas skyldighet att till Europeiska kommissionen anmäla utkast till tekniska föreskrifter anges i artikel 8 i direk- tiv 98/34/EG24.2 I detta direktiv finns bestämmelser om ett infor- mationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. Utredningen bedömer att den föreslagna skatten på kadmium i vissa produkter bör anmälas till Europeiska kommissionen enligt ovan nämnda förfarande eftersom bestämmelserna innebär att den som är skattskyldig behöver information om produkternas innehåll. Det kan avse information som inte är nödvändig för andra ändamål. För att kunna redovisa och betala rätt skatt kan den som är skatt- skyldig behöva efterfråga information om kadmiuminnehållet från tillverkare i andra EU-länder. Även om den föreslagna skatten inte ställer upp något krav på att produkterna ska åtföljas av viss doku- mentation eller information kommer skattens utformning att inne- bära att svenska återförsäljare kommer att efterfråga särskild doku- mentation från tillverkare i andra EU-länder. Vad gäller den föreslagna skatten på kemiska växtskyddsmedel bedöms den inte behöva anmälas till Europeiska kommissionen i enlighet med ovan nämnda förfarande. 3.4EU:s regler om statligt stöd I detta avsnitt redogörs för de delar av som är relevanta för utredningen. Utredningen gör bedömningen att dessa regler inte lägger hinder i vägen för de förslag som presenteras. De grundläggande EU-rättsliga bestämmelserna om förbud mot statligt stöd finns i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (EUF-fördraget), artikel 107–109.3 För att ett statligt stöd som 2Europaparlamentets och rådets direktiv /34/EG av om ett informations- förfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter. 3För en konsoliderad version se OJ C 202, , s. 1–388. inte är förenligt med den inre marknaden ska anses föreligga ska fyra kriterier vara uppfyllda . –ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, –snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att –gynna vissa företag eller viss produktion och –påverka handeln mellan medlemsstaterna. Uppfylls inte samtliga dessa kriterier är åtgärden inte ett statligt stöd i unionsrättslig mening och den är därmed tillåten ur ett statsstödsperspektiv. Grundprincipen är således att statligt stöd är förbjudet, men EUF- fördraget tillåter ett antal undantag4 och ett stöd kan efter prövning av kommissionen förklaras vara förenligt med den inre marknaden. En åtgärd kan därmed vara tillåten antingen genom att den inte uppfyller de fyra kriterierna och inte är ett statligt stöd i EU-rättslig mening eller om den utformats så att den är förenlig med EU:s statsstödsregler.5 Utredningen föreslår en skatt på kadmiuminnehållet i vissa pro- dukttyper men inte i andra. Frågan i denna del är om det kan anses som statligt stöd att inte beskatta vissa produkter som innehåller kadmium. Utredningen föreslår även en skatt på kemiska växtskyddsmedel som är differentierad i tre kategorier. Högst skatt ska utgå på så kallade kandidatämnen för substitution, vilket är ämnen som har bedömts som särskilt angelägna att fasa ut från användning i växt- odling. Kemiska verksamma ämnen med låg risk ska vara skatte- befriade. Det är ämnen som har identifierats utgöra en mindre risk för miljö och hälsa. Mellankategorin är ämnen som varken klassas som kandidatämnen eller lågriskämnen. Fråga är om valet att endast be- skatta kemiska växtskyddsmedel utgör ett statligt stöd, alternativt om differentieringen i sig utgör ett statligt stöd. 4Se t.ex. artikel 107 3 c) EUF-fördraget. 5För att underlätta en sådan bedömning har kommissionen utfärdat riktlinjer där villkoren anges för när stöd till energi och miljö kan anses förenliga med den inre marknaden: Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 (2014/C 200/01). Riktlinjerna är omfattande. I riktlinjerna finns ett särskilt avsnitt om befrielse från eller nedsättning av miljö- skatter. Slutligen föreslår vi att den skatt som finns på biocidpro- dukter ska slopas. Frågan är om det faktum att ett verksamt ämne beskattas när det förekommer i ett kemiskt växtskyddsmedel, men inte när det finns i en annan produkt på marknaden, innebär att det uppkommer ett otillåtet statligt stöd. Ett avdrag från skatt eller en skattenedsättning ges normalt med statliga medel, vilket innebär att det första kriteriet är uppfyllt. Det andra kriteriet avser om åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Sannolikt är det kriteriet uppfyllt i och med att en differentierad skatt på kemiska växtskyddsmedel ändrar på konkur- rensförhållandena inom produktgruppen växtskyddsmedel. Även en skatt på kadmiuminnehållet kan ändra på konkurrensvillkoren i den större produktgruppen gödselmedel. När det gäller förhållandet mel- lan biocidprodukter och växtskyddsmedel gör vi dock bedömningen att avskaffandet av skatt på biocidprodukter inte snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Produkterna har, trots att de i vissa fall innehåller samma verksamma ämnen, olika användningsområden och får eller kan inte användas på annat sätt än det avsedda. Mot- svarande synsätt kan också anläggas på det faktum att skatt inte tas ut på utsläpp till luft som faller ned på svensk , trots att det i viss utsträckning innebär ett nytillskott av kadmium till . Det föreligger inget konkurrensförhållande mellan de företag som släpper ut kadmium i luften vid förbränning och de företag som säljer mineralgödsel, kalk eller foder. Förslagen kommer även att på- verka handeln mellan medlemsstaterna (kriterium 4). Vid bedömningen av det tredje kriteriet, om en skatteåtgärd kan anses gynna vissa företag eller viss produktion, gäller följande. Om åtgärden bedöms vara generell, dvs. som utgångspunkt gälla för alla, utgör den inte något statligt stöd. En åtgärd betraktas som generell om den är öppen för alla företag och all produktion inom en med- lemsstat samt grundas på enhetliga och objektiva kriterier. Denna öppenhet får inte begränsas i praktiken till exempel genom att stöd- givaren har möjlighet att göra skönsmässiga bedömningar av om stöd ska utgå eller inte. En skatteåtgärd är normalt selektiv om den riktar sig till enskilda företag eller en grupp av företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation med andra företag. Selektivitet kan även föreligga när en skatteåtgärd riktas mot företag inom ett visst geografiskt område. Även om åtgärden inte är generell kan den falla utanför definitionen av statligt stöd under förutsättning att åtgärden kan motiveras med att den är en del av skattens art och funktion – dvs. är en naturlig del av skatten. Att ta ut en hög skatt på vissa produkter och en låg skatt på andra kan sägas utgöra en fördel för de företag som tillverkar och säljer sådana varor som får en låg skatt. Vid bedömningen av om en stöd- åtgärd är selektiv ska man utgå från ett referenssystem.6 Referens- systemet består av en konsekvent uppsättning regler som – på grund- val av objektiva kriterier – gäller generellt för alla företag som omfattas av systemets tillämpningsområde, såsom detta definieras av dess syfte.7 Vad gäller skatter baseras referenssystemet på sådana faktorer som beskattningsunderlaget, de beskattningsbara personerna, den beskattningsgrundande händelsen och skattesatserna.8 Vissa särskilda avgifter (och särskilt deras beskattningsunderlag), till exempel miljö- och hälsomässiga skatter för att motverka vissa aktiviteter eller produkter som har negativa följder för miljön eller människors hälsa, har i regel en struktur som integrerar de politiska mål som efter- strävas. I dessa fall utgör en differentierad behandling för verksam- heter eller produkter vars situation skiljer sig från situationen för de verksamheter eller produkter som omfattas av skatten, när det gäller det egentliga mål som eftersträvas, inte ett undantag.9 Detta anta- gande förutsätter dock att valet av skattebas inte utesluter vissa företag eller produkter som med hänsyn till målet med skatten också borde vara föremål för densamma.10 Det innebär att en differentierad skatt på kemiska växtskydds- medel inte är selektiv och därmed inte heller något otillåtet statligt stöd enligt , så länge som differentieringen är utformad i syfte att stödja skattens måluppfyllelse. Så är fallet när det gäller ut- redningens förslag där skattesatsen varierar med det verksamma ämnets farlighetsgrad. Det kan inte heller anses som selektivt att en- dast beskatta kemiska växtskyddsmedel, eftersom beskattning av bio- logiska växtskyddsmedel inte kan förväntas bidra till skattens mål- uppfyllelse. 6Se Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), punkt 132. 7Aa, punkt 133. 8Aa, punkt 134. 9Aa, punkt 136. 10Jfr dom avseende , C-487/06P, och Kom- missionen mot , C-279/08P. En skattelagstiftning som initialt ansetts selektiv behöver dock inte vara en selektiv åtgärd om det går att motivera utifrån skattens art och funktion att vissa produkter har en lägre skatt eller inte beskattas alls. Detta innebär att inte heller förslaget om skatt på vissa produkter som innehåller kadmium är en selektiv åtgärd. Vid utformning av en skattelagstiftning som har till syfte att vid livs- medelsproduktion styra bort från användningen av produkter som innehåller farliga ämnen, och som därmed riskerar att utgöra en risk för hälsa och miljö, utgörs referenssystemet av att beskattningen ska avse de produkter som faktiskt innebär att sådana ämnen tillförs. Att utforma beskattningen så att den styr mot användning av de pro- dukter som innehåller låga halter av de farliga ämnena måste i detta fall anses motiverat utifrån skattens art och funktion. På samma sätt kan det inte anses selektivt att inte beskatta produkter som inte tillför farliga ämnen till livsmedelsproduktionskedjan, till exempel använd- ningen av kalk (som innehåller kadmium) inom industrin eller kad- miumtillförsel som inte är ny utan som i stället sker på grund av natu- rens kretslopp (till exempel kadmium i stallgödsel).11 Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att de föreslagna utformningarna av miljöskatter på växtskyddsmedel och kadmium inte utgör otillåtet statligt stöd som det definieras i EUF-fördraget, samt att det inte heller är en fråga om otillåtet statligt stöd att inte längre beskatta biocidprodukter. Bedömningen är baserat på att förslaget får den utformning som vi har föreslagit. Flera berörda har fört fram att det inte är effektivt att beskatta avloppsslam. Utgångspunkten för utredningens bedömning är att avloppsslam får anses direkt konkurrera med mineralgödsel- medel i och med att de tillförs åkermarken med i allt väsentligt samma syfte. Som nämnts ovan blir dock skatten inte automatiskt att be- trakta som otillåtet statligt stöd även om åtgärden skulle anses som selektiv, utan det innebär att en bedömning måste göras om stödet kan anses förenligt med den inre marknaden enligt EUF-fördragets artikel 107.3 c) om tillåtna stödprogram och de av kommissionen utfärdade riktlinjerna. Utredningen ser, förutom att en sådan pro- cedur är tidskrävande, utmaningar med motiveringen av ett sådant förslag. 11 För en motsvarande bedömning se kemikalieskatteutredningens betänkande, SOU 2015:30, Kemikalieskatt – Skatt på vissa konsumentvaror som innehåller kemikalier, s. 240–242. Samma direkta utbytbarhet kan inte anses föreligga mellan kalk och foder jämfört med de produkter som är gödselmedel. Kalk och foder har väsentligen andra egenskaper och annan funktion. Utred- ningens ambition har emellertid varit att utifrån ett principiellt syn- sätt beskatta alla produkter som direkt eller indirekt medför ett till- skott av kadmium till livsmedelsproduktionskedjan. Om någon av dessa produkter inte skulle beskattas bör det beaktas om den svagare miljömässiga kopplingen får någon betydelse för bedömningen av om statligt stöd förekommer. Även inom finns ett förbud i artikel III 1994 (Allmänna tull- och handelsavtalet) om att belägga importerade varor med högre interna skatter eller avgifter än de som gäller för liknande inhemska produkter. Utredningen anser att de föreslagna skatterna inte strider mot detta förbud. Skatterna på kadmium i vissa produkter och på kemiska växtskyddsmedel har utformats på så sätt att inhemskt tillverkade varor och importerade varor belastas med lika hög skatt. 4 Skatt som styrmedel Den teoretiska grunden för skatter på det miljöpolitiska området har studerats ingående i den miljöekonomiska forskningen. har i ett antal myndighetsrapporter1 beskrivits hur ekonomiska styr- medel kan komplettera den befintliga kemikaliepolitiken, som tradi- tionellt dominerats av administrativa (förbud, tekniska standarder, utsläppsbegränsningar med mera) respektive informativa styrmedel (innehållsdeklaration med mera). Ur ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv kan en styrande skatt motiveras om: (a) det föreligger ett marknadsmisslyckande; (b)skatt förväntas vara mer samhällsekonomiskt kostnadseffektivt än andra styrmedel; och (c) de kostnader som skatten medför under- stiger den samhällsekonomiska nyttan av att korrigera marknads- misslyckandet. Eftersom nyttan av riskminskande åtgärder inom kemikalieområdet ofta är svår att kvantifiera så är bedömningen av (c)vanligtvis förknippad med viss osäkerhet. 4.1Behov av styrmedel motiveras av marknadsmisslyckanden Termen marknadsmisslyckande används inom nationalekonomin för de situationer där marknaden inte på egen hand kan hushålla med samhällets resurser på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. 1 Till exempel: –, L. och , H. (2007) Kan ekonomiska styrmedel bidra till en giftfri miljö? Kemikalieinspektionens rapport 7/07, –Kemikalieinspektionen (2013) När kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet? Kemikalieinspektionens rapport nr 1/13, –, P. (2009) in Chemicals Policy: Past Experiences and for Future Use, TemaNord 2009:565, samt –(2014) Miljö, ekonomi och politik 2014. hällets resurser ska i det här sammanhanget förstås i ett brett per- spektiv som allt det som samhällets invånare tillskriver ett värde, vilket inbegriper såväl produktionsfaktorer som till exempel arbete, kapital, energi och material som aspekter av miljökvalitet som till exempel ren luft och livsmedel fria från hälsofarliga föroreningar. En samhällelig resurs är i vissa – men långt ifrån alla – fall värderad i monetära termer. Förekomsten av marknadsmisslyckanden motiverar samhällelig styrning och – även om termen marknadsmisslyckande inte nämns explicit – så är statliga regleringar i många fall utformade för att korrigera marknadsmisslyckanden. En typ av marknadsmisslyckande som är vanligt förekommande inom kemikalieområdet är negativa externaliteter (externa kost- nader). Dessa uppkommer när produktion och/eller konsumtion av varor och tjänster leder till okompenserade negativa effekter för individer, företag eller samhället i stort. Exempelvis kan användning av växtskyddsmedel inom jordbruket leda till negativa effekter för det lokala ekosystemet som till exempel skador på mark- och vatten- levande organismer, för boende i närområdet genom till exempel exponering för hälsofarliga ämnen via luft och dricksvatten och för livsmedelskonsumenterna genom exponering för resthalter av växt- skyddsmedel i livsmedel. En extern kostnad kan internaliseras delvis eller fullt ut genom att de drabbade kompensenseras eller genom olika former av sam- hällelig styrning. Om befintliga styrmedel internaliserar samtliga externa kostnader kostnadseffektivt finns det inte något behov av ytterligare styrmedel. Om så inte är fallet finns det skäl att ändra befintliga styrmedel eller att föreslå nya styrmedel. Ett exempel på befintlig internalisering är regleringar av marknaden för växtskyddsmedel som bland annat begränsar vilka växtskydds- medel som får användas, i vilka doser och med vilken utrustning de får användas, och att de som använder dem har genomgått en behörig- hetsutbildning. Det går dock att argumentera för att denna interna- lisering inte är fullständig (se avsnitt 6). I ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv bör samhälleliga åtgärder sättas in när de samhälleliga fördelarna på marginalen är större än de samhälleliga nackdelarna. När hälso- och miljöpåverkan av att använda ett ämne är liten som det finns stora vinster med att använda ämnet så är det också normalt samhällsekonomiskt motiverat att använda ämnet. Motsatsen gäller när betydande hälso- och miljöpåverkan kan för- väntas, speciellt om det finns goda substitut till ämnet. Förekomst av en kemikaliebaserad miljö- eller hälsorisk medför inte automatiskt att det är fråga om ett marknadsmisslyckande, då det sällan är samhällsekonomiskt motiverat att minska utsläpp och exponering till noll. Detta beror på såväl de kostnader som de nyttor som är förknippade med minskad användning. När utsläpp och/eller exponering är på den samhällsekonomiskt optimala nivån – när exter- naliteten är internaliserad – kan det alltså fortfarande finnas miljö- och hälsorisker. För mycket farliga ämnen kan den samhällsekonomiskt optimala nivån för exponering av människor och miljö vara noll. I dessa fall är utmaningen i ett styrmedelssammanhang hur man åstadkommer noll exponering på bästa sätt. 4.2Skatt som styrmedel på kemikalieområdet Kemikalieinspektionen2 bedömer att regleringar även fortsättnings- vis bör utgöra grunden för kemikaliepolitiken men att ekonomiska styrmedel kan vara värdefulla komplement. Om det i enskilda fall är lämpligt att införa ekonomiska styrmedel eller inte beror på en rad olika faktorer. Kemikalieinspektionen anser att ekonomiska styrmedel kan vara lämpliga komplement till rådande regleringar inom kemi- kalieområdet till exempel –i de fall rådande regleringar bedöms vara otillräckliga, –om det finns goda möjligheter att öka marknadsandelen för ur hälso- eller miljösynpunkt bättre alternativ, eller –om styrmedlet riktar sig mot varor som huvudsakligen är av- sedda för barn, eftersom skador som drabbar barn riskerar att på- verka dem under hela deras liv vilket innebär stora kostnader för samhället . En skatt ger marknadsaktörerna ett ekonomiskt incitament att genomföra åtgärder som minskar miljö- och hälsoriskerna så länge 2 Kemikalieinspektionen (2013) När kan ekonomiska styrmedel komplettera regleringar inom kemikalieområdet? Kemikalieinspektionens rapport nr 1/13. det på marginalen är billigare än att betala skatten. – per enhet minskning av exponering/utsläpp/risk – kostar mindre än skatten genomförs, medan mer kostsamma åtgärder undviks. På så sätt sker en minskning av den miljöpåverkan som skatten riktar sig mot till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Till skillnad från en teknologisk eller kvantitativ reglering över- låter en skatt beslutet om vilka åtgärder som genomförs – och i vilken omfattning – på marknadsaktörerna. En annan skillnad jämfört med en kvantitativ reglering som till exempel ett gränsvärde är att en skatt ger incitament att minska exponering/utsläpp även under den fastställda nivån. Fördelen med ekonomisk styrning ökar i regel ju större skillna- derna i omställningskostnader är mellan olika åtgärder och mellan olika berörda aktörer. Med omställningskostnader menas till exem- pel kostnader för rening, effektivisering, eller andra anpassningar. En skatt medger att de företag och hushåll som kan minska sin miljö- påverkan till relativt låga kostnader gör mer omfattande minskningar än de som har högre kostnader. Prisreglerande styrmedel (till exempel skatter) är att föredra fram- för kvantitetsreglerande styrmedel (till exempel utsläppsbegränsning, gränsvärde, handel med utsläppsrätter) när marginalskadekostnaden är relativt . Om marginalskadekostnaden däremot ökar kraftigt med mängden utsläpp/användning så är ofta ett kvantitetsreglerande styrmedel att föredra. 4.3Den styrande effekten av en skatt beror på aktörernas priskänslighet och befintliga styrmedel En styrande effekt kan uppstå antingen genom att en mindre miljö- eller hälsoskadlig effekt genereras per producerad eller konsumerad enhet, eller genom att miljö- och hälsoskadliga aktiviteter minskar i omfattning. En grundläggande förutsättning för att en styrande skatt ska vara verkningsfull är att marknadsaktörernas beteende förändras i avsedd riktning vid införandet av skatten. Graden av beteendeför- ändring beror på aktörernas priskänslighet, vilket inom national- ekonomin vanligtvis definieras i termer av elasticiteter. heten beror i sin tur på användarnas nytta av produkten och möjlig- heten att gå över till andra alternativ. Beteendeförändringar kan ske på flera olika nivåer. För till exempel kemiska växtskyddsmedel är det rimligt att tänka sig att priskäns- ligheten för hela gruppen verksamma ämnen är lägre än för ett enskilt ämne. För hela gruppen ämnen är alternativen begränsade till icke- kemiska metoder, medan ett enskilt ämne kan ha andra ämnen som substitut. Priskänsligheten varierar också med tidshorisonten, och är van- ligtvis större på lång sikt än på kort sikt. På lång sikt ökar såväl möj- ligheterna till implementering av befintlig teknologi som utveckling av ny teknologi. På lång sikt kan även strukturella förändringar av pro- duktionen implementeras. För kemiska växtskyddsmedel är exempel på dessa anpassningar att medel som finns tillgängliga i utlandet förs in på den svenska marknaden (implementering av befintlig teknologi) och att jordbrukaren anpassar sin växtföljd (strukturell förändring av produktionen). Den styrande effekten beror på befintliga styrmedel, som i många fall begränsar aktörernas handlingsutrymme. En skatt kan endast leda till förändrade beteenden inom detta handlingsutrymme. För kemiska växtskyddsmedel utgör användningsvillkoren i produktgodkännan- den en befintlig begränsning av användarnas handlingsutrymme och begränsar därmed också en skatts potential att leda till minskade miljö- och hälsorisker. Ju mer tillåtande användningsvillkoren är desto mer riskminskningspotential har en skatt. 4.4Samhällsekonomiska kostnader förknippade med en styrande skatt på kemikalieområdet De samhällsekonomiska kostnader som en styrande skatt på kemi- kalieområdet ger upphov till är av två olika typer. Den första typen är kostnader som berörda aktörer har för att genomföra anpassningsåtgärder för att minska de miljö- och hälso- risker som skatten syftar till att styra mot. För växtskyddsmedel är det till exempel de ökade driftskostnader eller de minskade intäkter som är förknippade med att byta från ett växtskyddsmedel till ett annat. För kadmium är det till exempel de ökade transportkostnader som uppkommer när en jordbrukare byter leverantör av kalknings- medel, från en relativt närliggande vars produkt har höga kadmium- halter till en leverantör som ligger längre bort men som har en pro- dukt med lägre kadmiumhalt. Den andra typen av kostnad som uppkommer till följd av en skatt är transaktionskostnader. En del av transaktionskostnaderna är den tidsåtgång som uppkommer för de skattskyldiga för att administrera skatten. Det handlar bland annat om tid för att söka information om skattenivåer, för att lämna deklaration, för att sammanställa doku- mentation i syfte att kunna styrka ett korrekt uppgiftslämnande och för att säkerställa att rätt skatt betalas till exempel genom att bekosta mätning av kadmiuminnehållet i en produkt. En annan del av transaktionskostnaderna avser myndigheternas kostnader.