sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Tillväxten inom mobilitetsområdet har redan flyttat spelet till det ting som ligger många närmast, den smarta telefonen. Internationella bookmakers uppger att försäljning- en via telefon uppgår till av den digitala intäkten. Även om i reglerade bolag inte har nått lika långt i digitaliserings- processen uppger tillfrågade i enkätundersökningen LI/Novus 2015 att spelar digitalt. Om i detta avseende halkat efter övriga regioner globalt är svårt att uttala sig om. Som bekant har världsledande och globala onlineoperatörer utan licens i . Dessa står sig säkert väl vid en nationell jämförelse. har det skett en omreglering i många länder som haft en spelreglering som grundar sig på ensamrätter. I stället har man introducerat licenssystem för vissa sektorer på spelmarknaden. I vissa länder är det möjligt att ge ett obestämt antal licenser medan det i andra har uppställts gränser för hur många sådana som kan be- viljas. Licenserna kan gälla olika slags spel, t.ex. kasino, lotteri, bingo, häst- och hundvadhållning samt sportspel. Anledningen till att fler länder nu har infört licenssystem till följd av den ökade andelen Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering internetspel från spelbolag etablerade i andra länder har varit att man velat få kontroll och utöva tillsyn över spelen för att bl.a. kunna förebygga negativa konsekvenser av spelandet. Naturligtvis vill län- derna även säkerställa skatteintäkterna även om detta ofta inte ut- tryckligen åberopas som skäl. I den politiska debatten talas det gärna om å ena sidan liberalisera- de marknader å andra sidan om marknader med ensamrätter. I realite- ten har många europeiska länder valt att liberalisera delar av spelmark- naden men valt att bygga andra delar av marknaden på ensamrätter. Det är stora variationer mellan länderna när det gäller vilka spel som erbjuds inom ramen för ett licenssystem. De flesta länder som har liberaliserat delar av spelmarknaden har valt att hålla fast vid statliga monopol för de stora nationella lotterierna. Medlemsstater som har valt att delvis liberalisera spelmarknaden har lagt sport- och kasino- spel i ett licenssystem. Europakartorna nedan ger en översiktlig bild över den förändring som skett i olika länders spelreglering mellan . Det bör framhållas att översikten får ses i ljuset av att det kontinuerligt sker nya lagstiftningsåtgärder. Med lokal licens avses i översikten nationell licens. Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering Källa: Gambling Compliance Grunden för den nuvarande modellen för spelregleringen ska enligt utredningens direktiv inte längre tjäna som förebild. Svensk spelreg- lering måste anpassas till de snabba och stora förändringarna av spelmarknaden som uppstått till följd av framför allt spelet över inter- net. måste den leva upp till de skyldigheter som följer av . Utmaningen är att för att det eftersträvande systemet ska fungera så måste en del heliga kor slaktas. Det vi ska kanalisera är det som många anser vara de mest riskfyllda spelen. Lyckas inte detta kommer regelverket inte att få något reellt genomslag på den svenska spel- marknaden. Detta hänger samman med att konsumentmakten har ökat i takt med digitaliseringen. Ett av konsumenternas starkaste påtryckningsmedel på internet är att man avstår från att handla. En otillfredsställd upplevelse eller för höga priser leder ofta till att kon- sumenterna röstar med fötterna och köper sin tjänst eller vara någon annanstans. Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering Det finns egentligen ingenting som en perfekt spelreglering. Licenshavarna kommer alltid att ha synpunkter, kanske framför allt på skattenivåerna. Riksdag och regering, dvs. de nationella regel- och policyskaparna, kan känna ett tryck från olika intressegrupper och kan kanske uppleva att de inte har fastställt tillräckligt ingri- pande regler som t.ex. potentiellt kan öppna upp marknaden för oönskade aktörer. Eller så kan de, till sin fasa, upptäcka att reglerna som antagits vare sig kan eller kommer att fånga den oreglerade delen av marknaden och/eller att regleringen inte ger tillräckliga skatte- intäkter. Vidare kan tillstånds- och tillsynsmyndigheter hävda att de inte utrustats med tillräckliga befogenheter eller att reglerna är svåra att tolka. I ett system som det svenska, med omfattande ensamrätter på spel som förbehållits staten, hästsporten och allmännyttiga ändamål finns förståligt nog en oro bland befintliga aktörer för att deras in- täkter ska minska. Spel handlar i grunden om pengar och detta alldeles oavsett vilka syften och ändamål som ligger bakom olika satsningar. En lika viktig faktor är att lagstiftningens konsumentskydds- perspektiv ska stärkas. De sociala skyddsaspekterna, dvs. att motverka skadeverkningar i form av problemspelande, bedrä- gerier och kriminalitet, ska sättas högt i allt från tillståndsgivning och försäljning till marknadsföring och tillsynsutövande. Risken för överdrivet spelande ska beaktas i planeringen av spelformer och marknadsföringen. I detta sammanhang bör det framhållas att sociala skadeverkningar, riskbeteenden och andra problem i samband med spelande kan se olika ut beroende på om det handlar om vuxnas spelande eller barns och ungdomars spelande. Förutsättningarna i andra länder, t.ex. , för att införa konkurrens vid försäljning av spel har varit betydligt gynnsammare än vad som gäller i . Det beror främst på att i andra länder har många fler spelformer redan varit tillgängliga för andra intres- senter än staten och därmed varit konkurrensutsatta. Allmänt sett är det utredningens uppfattning att en övergång till ett licenssystem inte kommer att leda till någon form av skräck- scenario, vare sig för befintliga aktörers intäkter eller beträffande konsumentskyddet, inte minst eftersom merparten av de aktörer som ska lockas till den svenska marknaden redan är här. När det gäller vilka spelformer som ska tillåtas är distinktionerna viktiga ur ett regleringsperspektiv eftersom en lagstiftning som delar Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering upp marknaden och kategoriserar spelformerna på ett icke-funk- tionellt sätt riskerar att reglera spelmarknaden på ett sätt som inte är hållbart i längden. Det kan t.ex. diskuteras om en uppdelning av spelmarknaden per distributionsform (online och landbaserat) är funktionellt ur ett lagstiftningsperspektiv. Viktigt är dock att en reg- lering sker med insikt om att utbudet kan ändras fort då det kan ske förändringar både i befintliga spel och nya typer av spelformer eftersom spelutvecklingen är snabb. Som tidigare framhållits kan utredningen inte uppfylla alla önsk- ningar. Frågan på ett övergripande plan är närmast i stället hur många chanser som återstår innan det inte längre går att på ett enkelt och rationellt sätt genomföra en effektiv omreglering. Övergången till ett licenssystem med undantag för eventuella utförsäljningsåtgär- der när det gäller storleken på statens intäkter, är förenad med en viss osäkerhet, i varje fall initialt. Man får emellertid inte glömma att dagens system innebär att de reglerade aktörerna kontinuerligt tappar marknadsandelar till de i oreglerade aktörerna. För att upp- nå stabilitet är det därför nödvändigt att införa ett licenssystem som är långsiktigt hållbart. Utredningen är av uppfattningen att en lyckad kanalisering kan och bör uppnås genom en kombination av attraktiva licenser, rimlig skattenivå och effektiva sanktioner/verktyg för att – så långt som möjligt – utestänga oreglerade aktörer från den svenska marknaden. Europeiska länder har i olika grad lyckats med sina kanaliserings- ambitioner. Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering SOU 2017:30 Kanaliseringsgrad för onlinespel i vissa EU-länder 2016 Låg = 0–, Mellan = 34–, Hög = 67–och Mycket hög = . Källa: H2 Gambling Capital Uppgifter från för onlinespel () och Kombi- spel anger att om lyckas kanalisera det spel som riktas mot uppnås en kanaliseringsgrad på mellan . Baserat på bl.a. denna uppgift menar utredningen att kanaliserings- ambitionen bör sättas till . Siffror från visar att en kanaliseringsgrad på cirka 85–uppnåtts där. Erfarenheterna från talar för att med en skattesats , kommer den förväntade graden av kanalisering på den svenska spelmarknaden att överstiga . Det före- slagna svenska systemet liknar till stor del det danska i termer av krav på och börda för licenstagarna, även om de svenska kraven på om- sorgsplikt och spelansvar kan sägas medföra en något högre börda för aktörerna än i . 8.1Allmänna överväganden om en ny ramlag Frågan om att lagtekniskt ändra lotterilagen (1994:1000) till en ram- lagstiftning har varit föremål för tidigare utredningar, dels i betän- kandet Från Tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50), dels i betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11). Civilrättsliga (privaträttsliga) föreskrifter hör enligt regeringsformen (RF) 8 kap. 2 § 1 till det obligatoriska lagområdet och där saknas utrymme för att delegera normgivnings- makten. I 8 kap. 2 § 1 RF anges sålunda att föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska för- hållanden inbördes ska meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 2 § 2 RF ska även föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna – såvitt gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen – meddelas genom lag. Av 8 kap. 3 § RF framgår emellertid att regleringen av de i 8 kap. 2 § 2, med vissa undantag, angivna ämnena kan delegeras till regeringen. Undantagen är 1) annan rättsverkan av brott än böter, 2) skatt, utom tull på införsel av varor, eller 3) kon- kurs eller utsökning. När man ska bedöma till vilken kategori en viss grupp regler hör, är det av betydelse om reglerna i första hand är avsedda att åbero- pas i förhållandet mellan olika enskilda eller i förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Den rättsföljd eller sanktion som är knuten till reglerna har därvid betydelse. Om rättsföljden av en överträdelse av en regel är att ett avtal blir ogiltigt, eller skadeståndsskyldighet inträder för en enskild mot en annan enskild, kan regeln åberopas av en enskild mot en annan enskild och den hänförs då i princip till 8 kap. 2 § 1 RF. Om sanktionen däremot endast utgörs av att en tillsynsmyndighet kan ingripa med förbud, förelägganden, återkal- lelse av tillstånd eller liknande åtgärder, blir regeln att betrakta som offentligrättslig enligt 8 kap. 2 § 2 RF och delegation enligt 8 kap. 3 § RF. Reglerna om lotterier utgör föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen. Det är dock inte fråga om något av de undantag som anges i 8 kap. 3 § RF. Här föreligger således möjlighet att delegera normgiv- ningsmakt från till regeringen. Om med stöd av 8 kap. 3 § RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne kan enligt 8 kap. 10 § medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. I sitt medgivande till subdelegation brukar i allmänhet överlämna åt regeringen att bestämma till vilken myndighet subdelegation ska ske. Men det förekommer också att utpekar denna myndighet, vilket medför att regeringen endast har att bestämma om och i vilken ut- sträckning subdelegation ska ske. RF anger inte hur vidsträckta de bemyndiganden får vara som beslutar med stöd av grundlagsreglerna om delegation. Av lagtexten framgår att vissa begränsningar är avsedda. Bemyndiganden som är så allmänt hållna att de föga skiljer sig från grundlagstextens beskrivningar av de delegeringsbara ämnena skulle sålunda enligt motiven stå i uppenbar strid med intentionerna bakom grundlags- reglerna. Hur detaljerade bemyndiganden får vara får avgöras från fall till fall. Är det fråga om, från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter, bör man kunna ge tämligen vidsträckta be- myndiganden. När det gäller föreskrifter, t.ex. på näringsrättens om- råde, där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen, bör däremot mera preciserat ange de ramar inom vilka regleringen ska få röra sig (prop. 1973:90 s. 209; jfr , Normgivningsmakten, tredje upplagan, 1999, s. 119 ff.). Vid subdelegation är det enligt lagmotiven meningen att i allmän- het endast en del av den normgivningskompetens som regeringen erhållit genom bemyndigandet ska lämnas vidare. En förvaltnings- myndighet bör i allmänhet bara få i uppdrag att besluta föreskrifter som mera i detalj fyller ut vad regeringen har föreskrivit. Från Tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) I sina överväganden framförde utredningen att i vart fall huvud- reglerna för lotteriverksamheten bör anges i lag. Vidare anfördes att vad man kan överväga att flytta till en förordning är de närmaste villkoren för att anordna olika typer av lotterier och spel såsom högsta vinstbelopp, högsta insats, vinstandel etc. (jfr 16–27 och 32–34 §§ lotterilagen) och därmed också definitionerna av spel och lotterier (jfr 4–7 §§ lotterilagen). Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) Utredningen anförde sammanfattningsvis följande i frågan om en enhetlig reglering (a.a. s. 247–250): Lotterilagen avser att reglera samt- liga verksamheter som definieras som lotterier i lagen. Undantag har gjorts för kasinon med internationella regler, vilka regleras i kasino- lagen, och ytterligare några få verksamheter. Bestämmelserna i 9–36 §§ lotterilagen anger i detalj under vilka förutsättningar olika slags lotte- rier får anordnas. Till synes innebär detta en uttömmande reglering av förutsättningarna för att anordna spel och lotterier i . Emellertid är det endast en begränsad del av den svenska spel- och lotterimarknaden som omfattas av dessa bestämmelser. Trav och Galopp (ATG) som AB () har i stället erhållit sina tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Enligt bestämmelsens ordalydelse tillerkänns regeringen en synner- ligen omfattande rätt att ge tillstånd till lotterier av vilket slag som helst och utan att behöva iaktta de begränsningar i frågan om t.ex. spelformer, anordnare och vinstregler som följer av lotterilagen. De enda formella inskränkningarna i regeringens befogenhet gäller de särskilt utpekade spelformerna kedjebrevsspel, vilket är förbjudet, och spelautomater, vilka är särskilt reglerade i lotterilagen. Lotteri- lagens 45 § har således karaktären av en undantagsbestämmelse, och denna karaktär förstärks av uttalanden i förarbetena till lotterilagen, där det anförs t.ex. att det kan ”ibland finnas ett behov för reger- ingen att i speciella situationer lämna sådana tillstånd”, dvs. att tillåta andra spelformer eller lotterier med högre vinstnivåer än vad lagen medger (prop. 1993/94:182 s. 80). Bestämmelser med motsvarande innebörd fanns dock även lotteriförordning och i 1982 års Av förarbetena till lotterilag framgår att nämnda bestämmelse var att betrakta som en huvudregel såvitt gällde spel och lotterier med penningvinster. Vid tillkomsten av lotterilag var sådana spel och lotterier förbehållna staten (till vilken uppenbarligen ATG hänfördes). Det fanns tydligen inget behov av någon författningsreglering i den situationen, när regeringen skulle ge tillstånd till statens egna spel och lotterier (se prop. 1981/82:170 s. 36, 75 f. och 78). Eftersom ATG:s och merparten av Svenska Spels tillstånd är meddelade med stöd av 45 § lotterilagen är huvuddelen av den svenska spel- och lotterimarknaden – sett till omsättningen – reg- lerad utan att det kan läsas ut i författning vilka förutsättningar för verksamheten som gäller. Den uppfattningen, att det saknas behov av en författningsreglering när det handlar om att staten ger tillstånd till statliga eller statskontrollerade spelbolag, kan man i och för sig ha förståelse för. Regeringen har också i senare lagstiftningsärenden inte funnit skäl att – i och för sig rörande begränsade frågor – lagreglera de stat- ligt styrda bolagens verksamhet (se t.ex. prop. 2002/03:93 s. 17). Utredningen har emellertid funnit flera skäl som talar mot att de statliga och statskontrollerade bolagens verksamhet regleras enbart genom regeringens särskilda tillstånd, och är följaktligen för att för- fattningsreglera verksamheten. I föregående avsnitt har utredningen pekat på betydelsen av att förutsättningarna att anordna spel och lotterier är synliga, dvs. framgår av författning, när det handlar om att bedöma om en reglering som inskränker den fria rörligheten för t.ex. tjänster är förenlig med . Denna omständighet talar till förmån för en författningsreglering. Detta argument har givet- vis inte endast europarättsliga aspekter utan i hög grad är det även en legitimitetsfråga. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att den absolut största delen av den svenska spel- och lotterimarknaden inte är författningsreglerad. Viktigare är emellertid att enhetliga regler rimligen måste gälla för identiska spel och lotterier, och att lagstiftningen inte innebär att skilda förutsättningar för att anordna ett lotteri gäller beroende på vem som ska anordna detta. Vid tillkomsten av föregångaren till 45 § lotterilagen, nämligen 4 § lotterilag, gällde ett statligt monopol inom de områden som bestämmelsen avsågs att tillämpas på. Det nu anförda argumentet hade då mindre betydelse. emellertid konkurrens i fråga om riksomfattande lotterier med pen- ningvinster, vilka anordnas av såväl som folkrörelser- nas lotterier. Enligt utredningens bedömning är det inte tillfredsstäl- lande att de formella förutsättningarna för att anordna spel och lotterier är olika beroende på om det är folkrörelserna eller statens spelbolag som anordnar dessa. Även på de områden där och faktiskt har en ensamrätt, t.ex. vadhållning i samband med hästtävlingar och idrotts- tävlingar som bedrivs i mer än en kommun, finner utredningen dock att förutsättningarna på förhand måste vara synliga. En författnings- reglering är enligt utredningen nödvändig även på dessa områden. Att författningsreglera den statliga spelverksamheten har för övrigt inte varit främmande för lagstiftaren (jfr 27 § lotterilagen om värde- automater). Utredningen har således funnit att det föreligger starka skäl för att utforma den framtida lotterilagstiftningen som en ramlag med delegationsmöjligheter till regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer. Lämpligen borde Lotteriinspektionen därmed med- ges föreskriftsrätt i fråga om alla slags lotterier. Behovet av en sådan ordning ökar om utredningens förslag att reglera även Svenska Spels och ATG:s verksamhet i författning genomförs. (SOU 2008:124) fann i likhet med de två tidigare utredningarna att några rättsliga hinder inte förelåg att pröva frågan om en ramlagstiftning och därmed att i större utsträckning kunna delegera normgivningsmakten till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Det kan i detta sammanhang nämnas att lag- stiftaren redan gjort denna bedömning då det lagförslag som lades fram i betänkandet Från tombola till Internet – översyn av lotteri- lagstiftningen (SOU 2000:50) och som också blev lagstiftning inne- håller en föreskriftsrätt för myndigheten i 21 d § lotterilagen. Sammanfattningsvis ansåg att rättsliga förutsätt- ningar för en ramlagstiftning förelåg och att delegation från riks- dagen till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer i större utsträckning borde användas. Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen Europeiska kommissionen har i tre ärenden angående vadhållning på idrottsevenemang, poker i lokal och över internet respektive kasinotjänster (2004/4087, 2006/4160 och 2008/4010) gjort gällande att regeringens tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen bl.a. brister i öppenhet, då förutsättningarna för att bevilja tillstånd inte fram- går av lagen. Kommissionen menade att de närmare villkoren för i vilka fall tillstånd med stöd av 45 § lotterilagen kan beviljas inte spe- cificeras i lagstiftningen. Kommissionen framhöll vidare att tillstånds- ordningen, för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning, och för att förhindra att bedömningen blir godtycklig, måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskrimerande och som är kända på förhand. Härutöver hade kommissionen också syn- punkter på att lotterilagen saknade bestämmelser om sociala skydds- krav och regler om vad som gäller vid marknadsföring av lotterier. Mot bl.a. denna bakgrund infördes vissa ändringar i lotterilagen . Till grund för ändringarna ligger de övervägan- den som görs i prop. 2016/17:8. Promemorian Ds 2015:46 ligger i sin tur till grund för de överväganden som görs i propositionen. Huvudregeln i lotterilagen är att endast ideella föreningar med syfte att främja allmännyttiga ändamål kan få tillstånd att anordna lotteri. Regeringen har dock enligt 45 § lotterilagen rätt att besluta om tillstånd till lotterier utan att behöva iaktta lotterilagens be- gränsningar i fråga om t.ex. spelformer, anordnare och vinstregler. Som 45 § tidigare var formulerad kunde bestämmelsen enligt reger- ingen ge intryck av att det inte finns någon begränsning i fråga om vilka tillstånd som regeringen kan meddela. För att öka förståelsen för och transparensen i tillståndsgivningen enligt 45 § gavs bestäm- melsen en annan formulering (prop. 2016/17:8 s. 17 ff.). hän- visas uttryckligen till vilka bestämmelser i lotterilagen som regering- en får göra avsteg från vid sin tillståndsgivning. infördes också i lotterilagen ett generellt krav om att den som anordnar lotteri ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas (10 § lotterilagen). 8.2En ny ramlag för lotterier och spel om pengar Utredningens bedömning och förslag: En ny ramlag för spel in- förs. Den nya spellagen föreslås bygga på den nu gällande lotteri- lagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355), men omarbetas till en ramlag med en ny lagteknisk lösning med bl.a. kapitelindelning. I spellagen regleras allt spel om pengar. Huvuddragen i spelregleringen ska framgå av lagen. Spelpoli- tiska frågor delegeras till regeringen. Delegationen till regeringen omfattar bl.a. de grundläggande förutsättningarna för att få an- ordna spel, inte minst när det gäller insatser, vinster och vinst- återbetalningsprocent. Delegation till myndighetsnivå föreslås när det gäller vissa krav på licensgivningen, konsumentskydd, säkerhet i spel, spelansvarsåtgärder och vissa andra krav för spelets bedri- vande. Lotteriinspektionen byter namn till . Myndig- heten får ansvar för licensgivning av allt spel. Därmed tas reger- ingens möjlighet att ge särskilda tillstånd enligt 45 § lotterilagen bort. De spel och lotterier som anordnas av staten och häst- sporten kommer fortsättningsvis att regleras genom spellagen. Statens roll har historiskt sett varit stark i frågan om lotterier. Att spellagstiftningen även fortsättningsvis ska vara en tillståndslagstift- ning får ses som en självklarhet då och regeringens spel- politik och därmed syftena med lagen endast kan uppfyllas i en tydlig reglering av spelet. Utredningen bedömer således att spelregleringen alltjämt ska vara en förbudslagstiftning och bygga på principen om licens (tillstånd) och tillsyn. Utvecklingen av spel via internet och andra former av elektro- magnetiska vågor är komplex och underkastas snabba förändringar. För att säkerställa målen med den svenska spelregleringen är det vik- tigt att regleringen på området är tillräckligt flexibel så att den snabbt kan anpassas till förändringar på marknaden. medlemsländer i EU visar på nödvändigheten av en flexibel lag- stiftning. Ett av huvudsyftena med tillskapandet av en ny lagstiftning är att få till stånd en reglering av spel om pengar som klart anger vem som får göra vad på den svenska spelmarknaden. Dagens reglering bygger i allt väsentligt på regeringens tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen.