sou · H5B328 · 2017-03-28 00:00:00 — Den huvudsakliga ingången i analyser och utvärderingar är nationalekonomisk och kvantitativ med fokus på att etablera kausala förhållanden och effekter. Arbetsmiljöfrågor ingår inte i IFAU:s uppdrag (med undantag för ett regeringsuppdrag om att förmedla forskningsmedel till externa projekt avseende arbetsmiljö och produktivitet som resulterade i två rapporter ). Vidare finns en viktig skillnad mellan arbetsmiljöcentrum och IFAU i det att arbetsmiljöcentrums uppdrag har två delar. Medan arbetsmiljöcentrums utvärderingsuppdrag liknar det som IFAU har inom andra politikområden är den andra delen, fältspecifik kunskapsspridning, inte något som bedrivs på IFAU. 1IFAU utvärderades och fick ett gott omdöme av expertpanelen (FAS, 2004). Många av IFAUs studier håller hög vetenskaplig nivå och publiceras i högt rankade tidskrifter efter att ha släppts i institutets rapportserie. 2Lag (2012:741) om behandling av personuppgifter vid utvärdering Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum Därför skulle placering av arbetsmiljöcentrum på IFAU innebära att IFAU skulle behöva ses över och förändras, sannolikt med negativa konsekvenser för IFAU. Dessutom står det i direktiven att arbetsmiljöcentrum inte ska vara forskningsutförande eller forskningsfinansierande vilket IFAU är. Ytterligare en nackdel är att arbetsmiljöområdet är annorlunda från det arbetsmarknadsekonomiska i det att det är brett och kräver vetenskapliga kompetenser som saknas på IFAU. IFAU:s inriktning mot i första hand nationalekonomi skulle därför behöva utökas att omfatta fler discipliner och en sådan organisationsförändring skulle påverka den existerande verksamheten vid IFAU på ett sätt som utredningen bedömer inte är odelat positivt. Slutligen har IFAU uttalat skepsis inför förslaget att vara värd för organisationen både i sitt remissvar till och i sitt underlag till utredningens kartläggning av forskningsmiljöer (se bilaga 3). Enligt IFAU skulle en ytterligare utvidgning av uppdraget vara problematisk, dels organisatoriskt, dels kompetensmässigt då ett uppdrag rörande arbetsmiljöområdet skulle kräva en helt annan forskningskompetens än den som myndigheten har . Den kunskapsspridande verksamheten skulle innebära att den arbetsmiljörelaterade verksamheten utgör en mycket stor del av den sammantagna verksamheten varför värdorganisationen och dess förutsättningar i grunden skulle förändras vilket inte är önskvärt. Fördelar: Myndigheten har ett uppdrag att bedriva arbetslivsinriktad rehabilitering vilket är ett relevant område som angränsar till arbetsmiljöområdet. Arbetsförmedlingen samverkar med kring personer som har behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. Analysavdelningen har övergripande ansvar för att genomföra, dels analyser som avser behovet av arbetsmarknadspolitiska insatser, dels analyser som belyser hur Arbetsförmedlingens verksamhet bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och till att uppnå målen för arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmedlingens analysavdelning är stor och har flervetenskaplig kompetens för analyser inom flera för arbetsmiljö relevanta områden, särskilt kring rehabilitering av individer som har Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum blivit sjuka av jobbet. Placering av arbetsmiljöcentrum på Arbetsförmedlingen skulle innebära närhet till denna kompetens med möjligheter till samarbeten. 1Nackdelar: Arbetsförmedlingen är en mycket stor myndighet som ansvarar för flera omfattande politiska uppdrag däribland offentlig arbetsförmedling, arbetsmarknadspolitisk verksamhet, förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och etableringsuppdraget. Arbetsförmedlingens fokus är arbetsmarknadsfrågor och även om arbetsförmedlingen har uppdrag inom rehabilitering och en stor analysavdelning så finns det risk att arbetsmiljöfrågor skulle nedprioriteras i förhållande till de andra uppdragen. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) Fördelar: Myndigheten bedriver utvärdering och analys av socialförsäkringarna, vilket angränsar till arbetsmiljöområdet genom kopplingen mellan arbetsskadeförsäkringen och individers arbetsmiljö. ISF har exempelvis bedrivit projekt om sjukskrivningsprocessen för småföretag och utrett arbetsförmåga. ISF är en flervetenskaplig myndighet med samhällsvetenskaplig, juridisk och medicinsk kompetens vilket innebär att det redan finns kompetens som är relevant för den nya organisationen. Nackdelar: Även om ISF bedriver analyser och utvärderingar, är den huvudsakligen en tillsynsorganisation. Vidare saknar ISF, liksom IFAU, det kunskapsspridande uppdrag som kommer att ingå i arbetsmiljöcentrums uppdrag. Därmed skulle , liksom IFAU:s, väsentligen behöva ses över och förändras om arbetsmiljöcentrum placeras vid myndigheten. för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) Fördelar: I Fortes uppdrag ingår att främja kunskapsuppbyggnad i frågor om arbetsliv, utreda vilka forskningsbehov som är angelägna samt ta initiativ till och främja den forskning som behövs för att tillgodose sådana behov, ansvara för kommunikation om forskning och forskningsresultat, främja och ta initiativ till forskningssamarbete och erfarenhetsutbyte internationellt och inom EU. Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum Vidare har Forte nära kopplingar till arbetsmiljöforskare. Den kunskapsspridande kompetensen och upparbetade kontakter med forskare skulle vara tillgångar om arbetsmiljöcentrum placerades på Forte. Nackdelar: Arbetsmiljö är bara ett av flera områden som Forte verkar inom. Om en arbetsmiljöinriktad organisation skulle inlemmas i myndigheten finns risk för att uppdraget och ett ökat fokus på arbetsmiljö skulle kunna påverka Fortes ställning som forskningsfinansiär med ett helhetsansvar för området hälsa, arbetsliv och välfärd. Dessutom ska arbetsmiljöcentrum inte vara forskningsfinansierande vilket är Fortes huvuduppgift. social utvärdering (SBU) Fördelar: SBU har som uppgift att granska de metoder som används inom hälso- och sjukvården, både breda problemområden och enskilda behandlingsmetoder. SBU bedriver inte egen forskning utan samlar, granskar och ställer samman befintliga forskningsresultat efter systematiska litteratursökningar efter viss metodik. SBU har ett nätverk av sakkunniga som medverkar vid framtagandet av översikterna. SBU tar översikter inom arbetsmiljöområdet, dock inte utvärderingar av politik. Redan upparbetad kompetens och goda kontakter med arbetsmiljöforskare skulle troligtvis inverka positivt om arbetsmiljöcentrum placerades på SBU. Nackdelar: SBU:s kunskapssammanställningar har en tydlig medicinsk profil både ämnes- och metodmässigt. Såväl inriktningen som metodiken behöver kompletteras med kunskapssammanställningar av andra typer och med andra inriktningar. Vidare bedriver SBU inte utvärdering av politik. Andelen arbetsmiljö i förhållande till andra områden som SBU arbetar med är liten. Om en arbetsmiljöinriktad organisation skulle inlemmas i verksamheten finns risk för att det skulle uppstå en slagsida åt arbetsmiljöfrågan. Det skulle kräva en stor förändring i SBU:s arbetssätt. Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum Fördelar: ska utvärdera effekterna av metoder och strategier på folkhälsoområdet, framställa statistik och analysera utvecklingen av hälsans bestämningsfaktorer. Arbetsmiljön är en av dessa bestämningsfaktorer. Detta skulle kunna utgöra ett skäl till att placera arbetsmiljöcentrum vid myndigheten. Nackdelar: bedriver ingen specifik verksamhet inom arbetsmiljöområdet. Att placera arbetsmiljöcentrum vid skulle innebära att arbetsmiljö inordnades under folkhälsofrågorna och skulle kunna innebära att arbetsmiljöområdet marginaliseras om arbetsmiljöcentrum placerades vid myndigheten Fördelar: har inget arbetsmiljöuppdrag men genom att socialförsäkringsområdet har beröringspunkter med arbetsmiljöområdet samverkar myndigheten både med och Arbetsförmedlingen i frågor om arbetsmiljö och rehabilitering. har, liksom , nationellt ansvar för statistik av relevans för arbetsmiljöcentrum. Dessutom finns en analysavdelning med relevant kompetens. Detta kan vara skäl till att placera arbetsmiljöcentrum vid myndigheten. Nackdelar: är en mycket stor myndighet med omfattande uppdrag. Det finns risk att arbetsmiljöfrågorna inte skulle prioriteras tillräckligt högt och därmed få sämre genomslagskraft och effekt i samhället. Arbetsmiljöcentrum kommer att utvärdera arbetsmiljöpolitiken och uppdrag inom rehabilitering gör att en placering på är olämplig. Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum av arbetsmiljöcentrum på lärosäte På lärosäten finns personer med forskarkompetens på olika nivå och med olika vetenskaplig inriktning, vilket är viktigt för arbetsmiljöcentrums analyserande, utvärderande och kunskapsspridande verksamhet. På några lärosäten finns det redan enheter med arbetsmiljöuppdrag medan det på andra finns enheter med uppdrag som angränsar till arbetsmiljöcentrums uppdrag. Det finns erfarenhet och upparbetade rutiner för både kunskapsspridning och kvalitetssäkring av rapporter inom universitet och högskolor. Dessutom har lärosäten ofta tillgång till stora bibliotek och forskningsdatabaser samt administrativa rutiner för exempelvis tryck av rapporter, vilka alla är viktiga förutsättningar för arbetsmiljöcentrums uppdrag. Vidare är det oberoende och självständighet som präglar forskning på lärosäten, den så kallade akademiska friheten, en fördel för utvärderingsverksamheten, som kräver ett visst avstånd till de myndigheter som genomför arbetsmiljöpolitiken. Slutligen kännetecknas lärosäten av stora krav på hög vetenskaplig kvalitet. Sammantaget utgör dessa fördelar skäl för placering av arbetsmiljöcentrum vid lärosäte. Arbetsmiljöcentrum ska ta ett nationellt ansvar och kommer därför att behöva använda sig av samlade vetenskapliga kompetens inom olika vetenskapliga discipliner. Eftersom kompetensen finns utspridd på olika lärosäten i landet är det viktigt att arbetsmiljöcentrum, om det placeras på ett lärosäte, inte anlitar forskare som arbetar där i högre grad än forskare med samma eller högre kompetens på andra lärosäten. Arbetsmiljöcentrum bör av samma skäl inte kopplas till en redan existerande institution eller forskningsmiljö. Dessutom skulle det riskera att verksamheten blir alltför präglad av en vetenskaplig disciplin och att den blir personberoende. En eventuell placering av arbetsmiljöcentrum vid lärosäte kräver därför en fristående placering inom lärosätets organisation eftersom arbetsmiljöcentrum inte ska vara en forskningsutförande enhet. Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum En fristående placering inom ett lärosäte ger arbetsmiljöcentrum en självständig roll, men innebär att det är rektor som styr över organisationens inriktning och tillvaro på lång sikt vilket minskar regeringens inflytande. Lärosätenas autonomi och den akademiska friheten måste beaktas vilket påverkar exempelvis vilka utvärderingsuppdrag som kan utföras och hur de ska genomföras. Utvärdering av politik faller vanligtvis inte på lärosätesmiljöer.3 I den mån politik, i meningen reformer och särskilda insatser och initiativ, utvärderas, sker det oftast på initiativ av enskilda forskare/forskningsmiljöer i det att utvärderingen är forskningsmässigt intressant. Det förekommer också att mer reguljära utvärderingsuppdrag läggs ut på enskilda forskare/forskningsmiljöer som innehar sakkunskap och expertis inom ett för utvärderingen relevant fält och som är villiga att ta sig an uppdraget givet förutsättningarna. Utredningen bedömer att arbetsmiljöcentrums verksamhet påverkas av särskilda hänsyn till lärosätens autonomi och akademisk frihet. Det framstår för utredningen som oklart hur en lärosätesplacering är förenlig med ett tydligt mandat och omfattande samverkan med myndigheter, exempelvis forskningsråd, som många på lärosätet är beroende av; nationellt representantskap i olika internationella organisationer; samt ett utvecklat partsinflytande vad gäller den kunskapsspridande verksamheten. Mer specifika överväganden kring placering på lärosäte Utredningen bedömer att det finns goda möjligheter att skapa en fristående enhet på (). Lärosätet har en bredd och ett djup inom flera för arbetsmiljöcentrum relevanta vetenskapsområden, särskilt om verksamheten ska ha en tyngdpunkt på kvinnodominerade branscher och arbetsplatser och till dessa kopplade arbetsmiljöproblem. Forskningsmässigt meriterade och relevanta miljöer på SU har upparbetat samarbete med likaledes starka forskningsmiljöer inom arbetsmiljöområdet på och Kungl. Närheten till flera olika lärosäten med repre- 3 Ett undantag är Agrifood i som gör analyser och utvärderingar som berör jordbruk, fiske, livsmedel och landsbygd. Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum sentation från samtliga relevanta vetenskapliga discipliner är en stor fördel. SU har dessutom en tradition av att hantera institut, särskilda inrättningar och nationella . I tabell 1 nedan har fyra kriterier för arbetsmiljöcentrums placering lagts in samt de olika alternativ som diskuterats ovan. Som framgår finns det många myndigheter med uppdrag som sammanfaller med eller angränsar till arbetsmiljöområdet men ingen som har samma slags kombination av kunskapsspridande och politikutvärderande verksamheter som föreslås för arbetsmiljöcentrum. Om arbetsmiljöcentrum ska ha både kunskapsspridning och utvärdering som uppgifter inom ramen för en och samma organisation, vilket utredningen föreslår, finns det ingen lämplig myndighet för placering av arbetsmiljöcentrum. Detta är också anledning till att utredningen inte har övervägt Statskontoret för placering av utvärderingsuppdraget. Statskontoret har i uppdrag att ta fram underlag för analys av statlig och statligt finansierad verksamhet. Utvärdering ingår i den verksamheten men Statskontoret har inte i uppdrag att själv initiera utvärderingar och till dessa kompletterande analyser, och saknar närhet till arbetsmiljöområdet. Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum Sammanfattningsvis finner utredningen, efter att ha övervägt för- och nackdelar med olika myndigheter som skulle kunna lämpa sig för placering av arbetsmiljöcentrum och dess verksamhet, att det är svårt att finna en befintlig myndighet att placera arbetsmiljöcentrum på. Däremot är en placering på ett tänkbart alternativ. Utredningen anser dock att den bästa lösningen är att arbetsmiljöcentrum inrättas som en ny myndighet då detta ger bättre förutsättningar för arbetsmiljöcentrum att leva upp till den verksamhet som beskrivs i direktiven. Båda dessa förslag, det vill säga att en ny myndighet inrättas eller att arbetsmiljöcentrum inrättas på , presenteras i detalj i kapitel 4. 4Arbetsmiljöcentrum inrättas på eller som ny myndighet Utredningens förslag: Utredningens ena förslag är att ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö och dess verksamhet placeras på som en särskild inrättning med egen instruktion. Utredningens andra förslag är att en ny myndighet inrättas för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. Myndigheten inrättas som en enrådsmyndighet som leds av en generaldirektör. Myndigheten placeras i och får namnet . Enligt direktiven ska utredningen föreslå vid vilken befintlig myndighet eller vilket befintligt lärosäte som arbetsmiljöcentrums verksamhet ska placeras. I kapitel 3 presenteras överväganden angående placering på olika myndigheter och på lärosäte. I detta kapitel presenteras utredningens två förslag. Det ena förslaget är att arbetsmiljöcentrum placeras på som en särskild inrättning. Det andra förslaget är att en ny myndighet inrättas. Verksamheterna i de två förslagen liknar varandra men med kvalifikationerna att verksamheten och styrningen i förslaget om särskild inrättning på måste ske med hänsyn till organiseringen av övrig verksamhet vid universitet och högskolor och iaktta de principer som gäller enligt rådande lagstiftning. Utredningen anser att placeringen av arbetsmiljöcentrum har implikationer för centrumets verksamhet och att förslaget om en ny myndighet bättre lever upp till direktiven avseende verksamheten som ska bedrivas långsiktigt och i linje med ett nationellt intresse. Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum 4.1Skäl för förslaget att inrätta arbetsmiljöcentrum vid finns framstående forskningsmiljöer av relevans för dagens arbetsmiljöproblem: (), Stressforskningsinstutet, psykologiska institutionen, företagsekonomiska institutionen och nationalekonomiska institutionen. Miljöerna är starka inom respektive fält och har på olika sätt erfarenhet av att axla uppdrag likt de som det föreslagna arbetsmiljöcentrum skulle få. Det finns även en plan för samverkan mellan dessa forskningsmiljöer och forskningsmiljöer på andra lärosäten i som skickats in till utredningen. Genom detta nätverk är forskningsmiljöerna på kopplade till stark forskning med medicinsk inriktning (, KI) och teknisk inriktning (Kungl. Tekniska högskolan, KTH).1 Inom nätverket finns tillgång till datamaterial som möjliggör analyser, erfarenhet av att använda dessa samt en hög metodkompetens. Den höga vetenskapliga kvaliteten och goda insynen i det nationella forskningsläget gör att detta är ett kluster som, under ledning av inrättningen på , bedöms kunna axla ett nationellt ansvar. Det nationella ansvaret kräver att arbetsmiljöcentrum använder sig av den bästa kompetensen inom olika områden, oavsett var i landet den finns. Därför är det viktigt att arbetsmiljöcentrum inte får en tyngdpunkt mot de vetenskapliga discipliner som finns representerade på . Förutom kvalitetsargumentet är det viktigt för arbetsmiljöcentrums legitimitet att inte en forskargrupp uppfattas som mer gynnad och exempelvis mer anlitad än andra på grund av organisationens lokalisering. Denna risk minimeras genom det nätverk som beskrivits ovan mellan KTH, KI och . I kapitel 3 om överväganden för placering på andra myndigheter nämner utredningen att det kan vara en nackdel att inrätta arbetsmiljöcentrum i en större myndighet på grund av risken att verksamheten påverkas av myndighetens övriga arbete genom att den får mindre uppmärksamhet och kan påverkas av förändrad inriktning i 1 Inom ramen för nätverket bedrivs även utbildning med koppling till arbetsmiljö, exempelvis AKPA vilket är ett program för arbetsmarknadskunskap och management (tidigare personaladministration). Det bedrivs också professionell vidareutbildning vid de olika lärosätena. Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum verksamheten i övrigt. Utredningen anser att samma risk finns vid placering på ett lärosäte. Å andra sidan finns fördelar med placering på lärosäte, exempelvis den vetenskapliga kompetensen och stödfunktioner som bibliotek, forskningsinfrastruktur och ekonomisk administration. Den redan befintliga strukturen ger goda förutsättningar till att bygga upp en verksamhet av god kvalitet och kan bidra till en effektiv organisering av arbetsmiljöcentrum. har dessutom erfarenhet av ett flertal centrumbildningar och institut med olika verksamhet och styrmodeller. är en forskningsinstitution medan arbetsmiljöcentrum varken ska forska, finansiera eller beställa forskning. Det behövs därför en avgränsning som förtydligar att arbetsmiljöcentrum inte ska vara ett forskningsinstitut eller riskera en utveckling mot ett forskningsinstitut. Det kan ses som märkligt att lägga en organisatorisk enhet som varken ska bedriva, beställa eller finansiera forskning på ett lärosäte. Utredningen ser ändå att det finns synergieffekter som kan uppnås genom att centrumet organiseras i nära anslutning till en forskningsbaserad verksamhet. Dels för de organisatoriska vinsterna som kan göras, dels för arbetsmiljöcentrums behov av nära samarbete med forskningen. Ytterligare en fördel med placering vid är att lärosäten är mer självständiga än vad förvaltningsmyndigheter är. Lärosätens uppgift är att vara kritiskt reflekterande institutioner i samhället, vilket ger lärosätet frihet att bestämma sin inriktning och utveckling av verksamheten utan detaljerad politisk styrning. Lärosätens behov av autonomi liknar den självständighet som arbetsmiljöcentrums utvärderingsverksamhet kräver gentemot beslutsfattare och myndigheter. Placering av arbetsmiljöcentrum vid innebär vissa utmaningar för regeringens styrning av verksamheten. Det är lärosätets rektor som bestämmer om inriktning och verksamhet och gör prioriteringar, vilket kan påverka långsiktigheten för arbetsmiljöcentrum. I direktiven till utredningen står det att arbetsmiljöcentrum ska analysera och utvärdera arbetsmiljöpolitiken på uppdrag av regeringen och genom egna initiativ. Det finns således en tanke om att regeringen ska kunna ge uppdrag via exempelvis årliga regleringsbrev, i detta fall till , eller liknande. Beroende på hur uppdraget till lärosätet utformas och hur medel till verksamheten fördelas kan regeringen påverka graden av styrning av arbets- Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum miljöcentrum och i viss mån även prägla uppdragens inriktning genom val av departementstillhörighet (styrning av verksamheten diskuteras i mer detalj nedan i avsnitt 4.1.1). Vad gäller organisationsform finner utredningen att en särskild inrättning är lämplig med tanke på det nationella ansvar och behov av självständighet som arbetsmiljöcentrum kommer att ha. Organisationsformen särskild inrättning gör att arbetsmiljöcentrum inte knyts till någon särskild avdelning eller institution på , vilket gör att den kan verka fritt gentemot forskare inom lärosätet och andra lärosäten. Denna frihet är av särskild vikt eftersom arbetsmiljöcentrum kommer att ha en flervetenskaplig verksamhet och samarbeta med forskare från lärosäten från olika delar av . Det är viktigt att arbetsmiljöcentrum ges möjlighet att i dialog med regeringen definiera uppdraget, inte minst med avseende på analys och utvärdering. 4.1.1Förslag på styrning av verksamheten på Regeringens styrning av verksamheten kan försvagas om den placeras på ett lärosäte eftersom styrningen av särskilda inrättningar på universitet och högskolor vanligen sker genom lärosätets ledning, vilket gör att regeringen då inte får en lika direkt styrning av verksamheten. Regeringen har normalt inte utnämningsmakt över chef för särskilda inrättningar, utan det är rektor som tillsätter chef för inrättningen. Vidare sker återrapporteringen till regeringen och övriga samhället oftast som en del av lärosätets årsredovisning, i stället för att centrumet skulle ha en egen årsredovisning. Styrkedjan blir därmed inte lika tydlig som i alternativet med en ny myndighet. Därför är det viktigt att regeringen noggrant överväger vilka styrformer som är mest ändamålsenliga. Den förvaltningspolitiska utvecklingen går i riktning mot att balansera tillit och kontroll i regeringens styrning av myndigheterna. Utredningen ger därför styrningsförslag på strategiskt övergripande nivå, inte detaljerade förslag på verksamhetsnivå. En organisations framgång är beroende av att rätt förutsättningar skapas och att organisationen styrs på ett bra sätt. Beroende på hur uppdraget till lärosätet utformas och hur medel till verksamheten fördelas kan regeringen påverka graden av styrning av arbetsmiljöcent- Bakgrund och motivation till ett nationellt arbetsmiljöcentrum Utredningen vill framhålla vikten av att regeringen, om den beslutar om placering av arbetsmiljöcentrum på , beaktar följande aspekter: att regeringen har utnämningsmakt avseende ledning att arbetsmiljöcentrum har egen instruktion att arbetsmiljöcentrum har finansiering från utgiftsområdet 14 Arbetsmarknad och arbetsliv och eget regleringsbrev att arbetsmiljöcentrum har tydliga uppdrag och återrapporteringskrav, antingen i regleringsbrev eller i instruktionen. Återrapportering ska ske så att verksamhetens resultat kopplas till kostnaderna för verksamheten att arbetsmiljöcentrum har myndighetsdialog direkt med ansvarig huvudman, förslagsvis Arbetsmarknadsdepartmentet, inom regeringen