sou · H5B377 · 2017-10-17 00:00:00 — En kommun får även efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar.65 Lagen innehåller alltså en möjlighet till avtalssamverkan och extern dele- gation som i princip motsvarar den av utredningen föreslagna generella regleringen i kommunallagen. Regeringen har emellertid gett en särskild utredare i uppdrag att ur ett brett effektivitetsperspektiv se över kommunernas brand- förebyggande verksamhet och räddningstjänst (räddnings- tjänstutredning).66 Utredaren ska vidare undersöka och utarbeta för- slag till hur kommunernas samverkan på räddningstjänstområdet kan förstärkas, utvecklas och bli mer enhetlig, såväl inbördes som med andra relevanta aktörer. Regeringen har i direktiven till den ut- redningen bl.a. anfört att det finns behov av förbättringar i fråga om samverkan mellan kommunernas räddningstjänster liksom när det gäller kommunernas utnyttjande av varandras resurser för före- byggande verksamhet och räddningstjänst. Inriktningen på uppdraget i denna del ska vara att det införs en utvidgad skyldighet för kom- munerna att i vissa väsentliga avseenden samverka med varandra inom området. Vidare framgår av direktivet att flertalet av de kom- muner som valt att organisera dessa verksamheter inom den egna kommunen har ett avtalsreglerat räddningstjänstsamarbete med andra kommuner. Lagen om skydd mot olyckor innehåller alltså en möjlighet till avtalssamverkan och extern delegation, som dessutom 65Lydelse enligt SFS 2017:745. faktiskt utnyttjas i stor utsträckning. Vidare ska den pågående ut- redningen bl.a. lämna förslag till hur samverkan mellan kommuner, och mellan kommuner och andra samhällsaktörer, kan utvecklas och även göras obligatorisk vad gäller vissa frågor. Mot denna bak- grund anser utredningen att en eventuell förändring av nuvarande möjligheter till avtalssamverkan och extern delegation på området bör invänta beredningen av förslagen års räddnings- tjänstutredning, som ska redovisas . I skollagen används en något annorlunda terminologi kring sam- verkan än vad utredningen gör i detta betänkande. Med entreprenad avses enligt 23 kap. 1 § skollagen att bl.a. en kommun, eller ett landsting med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal om att nå- gon annan än kommunen eller utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Möjligheten att överlämna uppgifter till andra kommuner som utförare är dock begränsade. är det endast möjligt att överlämna modersmåls- undervisning. Från detta skiljs samverkan som enligt 23 kap. 8 § skol- lagen avser att en kommun eller landsting överlämnar hela huvud- mannaskapet till staten, en annan kommun eller ett landsting. Detta är något som inte berörs av utredningens uppdrag. I utredningens uppdrag avses situationen när en kommun samverkar med en annan kommun med bibehållet huvudmannaskap för uppgiften, dvs. det som i skollagen definieras som entreprenad. Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad har föreslagit vissa förändringar av entreprenadreglerna i skolan.67 Den utredningen hade bl.a. i upp- drag att föreslå under vilka förutsättningar skolhuvudmän, eller i vissa fall andra aktörer, bör få utföra undervisning åt andra skolhu- vudmän. Utredningen skulle även bedöma om bestämmelserna i 23 kap. skollagen om entreprenad och samverkan bör ändras och vid behov föreslå nya ändamålsenliga avtalsformer för skolhuvud- män som avser att ingå avtal med varandra om att utföra uppgifter avseende undervisning. Den utredningen har föreslagit att det bl.a. 67 Dir. 2015:112. ska bli möjligt att överlämna viss fjärrundervisning på entreprenad även till en annan kommun. Utredningen har dock inte föreslagit någon grundläggande förändring av möjligheten att anlita andra kom- muner på entreprenad inom skolan, eftersom utredningen ansåg att en grundläggande utgångspunkt ska vara att en huvudman ska utföra undervisningen själv med egen personal. Utredningen pekade även på att möjligheten att kunna utföra undervisningen i en egen organisa- tion är en del av prövningen av tillstånd till fristående skolor. Arbetet i skolan ska också bedrivas ämnesövergripande, vilket kan vara svårt vid entreprenad. Slutligen ska entreprenad enligt samma utredning vara ett undantag från denna övergripande princip om eget ansvar för huvudmannen.68 Utredningen konstaterar att ovan nämnda utredningen haft i uppdrag att bl.a. bedöma om bestämmelserna i 23 kap. skollagen om entreprenad och samverkan bör ändras och vid behov föreslå nya ändamålsenliga avtalsformer för skolhuvudmän som avser att ingå avtal med varandra om att utföra uppgifter avseende undervis- ning. Behovet av utökade möjligheter till avtalssamverkan på skol- området har med andra ord analyserats i särskild ordning. Enligt utredningens uppfattning kan det i och för sig finnas ett behov av utökade möjligheter till avtalssamverkan även inom skol- väsendet. har ovan nämnda utredning konstaterat att huvudmannen bör ansvara för huvuddelen av undervisningen inom ramen för den egna organisationen.69 Vidare är regleringen av samverkansformer på skolområdet mycket komplex genom att skollagen innehåller regler om överlämnande av verk- samhet till privaträttsliga subjekt, överföring av huvudmannaskap och interkommunal samverkan. Dessa regler skiljer sig dessutom åt mellan olika skolformer, vilket ytterligare fördjupar komplexiteten på området. Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervis- ning och undervisning på entreprenad har dessutom i närtid lämnat förslag som påverkar regleringen av de olika samverkansformerna inom skolväsendet.70 Mot denna bakgrund bör frågan om avtals- samverkan inom skolväsendet övervägas i särskild ordning i sam- band med den fortsatta beredningen av den ovan nämnda utred- 68SOU 2017:44 s. 266, 295 f. 69Se även prop. 2016/17:161 s. 16. 70SOU 2016:12 och SOU 2017:44. Se även SOU 2016:77 s. 740 f. Utredningens förslag om en generell möjlighet till avtalssamverkan bör därmed inte omfatta skolväsendet. Enligt 7 kap. 8 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL, ska lands- ting samverka i frågor om hälso- och sjukvård som berör flera lands- ting. Bestämmelsen syftar till att möjligöra samverkan om region- sjukvård. Det handlar alltså om samverkan om att exempelvis vissa sjukdomstillstånd hanteras av ett landsting som inte har detta inom sin egen organisation.71 Det finns sex stycken sjukvårdsregioner i landet där denna samverkan sker. I 10 § tandvårdslagen(1985:125) finns motsvarande krav på samverkan kring tandvård mellan lands- ting. Till skillnad från utredningens förslag som bygger på en fri- villig samverkan så bygger HSL och tandvårdslagen alltså på ett krav att samverkan ska ske. Enligt utredningens uppfattning finns inte skäl att minska kraven på samverkan i lagstiftningen. Att ändra bestämmelsen i HSL är mot denna bakgrund inte lämpligt. Vidare finns ytterligare bestämmelser i av betydelse för möjligheten till samverkan mellan landsting. I 8 kap. 2–5 §§ HSL finns nämligen bestämmelser om vissa möjligheter och skyldigheter för landsting att erbjuda vård även till andra än medlemmarna i . Även dessa bestämmelser kan sägas utgöra ett undan- tag från lokaliseringsprincipen, åtminstone i den meningen att den utsträcker ansvar för hälso- och sjukvården i vissa fall till att även omfatta medlemmar i andra landsting. Bland annat gäller enligt 8 kap. 3 § HSL att ska erbjuda öppen vård åt den som omfattas av ett annat landstings ansvar för hälso- och sjukvård. Om patienten omfattas av ett annat landstings ansvar för hälso- och sjukvård svarar det för kostnaderna för sådan vård. Vidare får landsting med stöd av 8 kap. 5 § HSL erbjuda hälso- och sjukvård åt den som omfattas av ett annat landstings ansvar för hälso- och sjukvård under förutsättning att landstingen kommer överens om det eller att det är fråga om rikssjukvård. Mycket av behandlingen av patienter inom hälso- och sjukvården utgör inte myndighetsutövning. Det finns dock inslag av myndig- 1981/82:97 s. 125. hetsutövning i hälso- och sjukvården, t.ex. beslut om omhänder- tagande för undersökning för vårdintyg enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård (1991:1128) eller avslag på abortbegäran enligt abort- lagen (1974:595). Det råder viss rättslig osäkerhet kring vilka andra insatser som utgör myndighetsutövning inom hälso- och sjukvår- den.72 Inslagen av myndighetsutövning inom hälso- och sjukvård är dock mer begränsade än vad gäller där mycket av verksamheten manifesteras i konkret beslutsfattande om exempel- vis olika former av bistånd. Utredningen har inte fått några indika- tioner på att den myndighetsutövning som aktualiseras inom hälso- och sjukvården är av sådan typ där det finns behov av att kunna delegera beslutsfattande till anställd i ett annat landsting. Såsom framgår av avsnitt 6.1 har regeringen beslutat om till- läggsdirektiv till (Fi 2015:09).73 I direktiven konstaterar regeringen att det finns ett behov av att följa hur lands- tingens samverkan sinsemellan och med kommunerna utvecklas, bl.a. avseende frågor om organisering, administrativa bördor och demokratiska aspekter, som t.ex. ansvarsutkrävande och transparens. Det kan dessutom, enligt regeringen, finnas skäl att överväga att t.ex. införa krav på information till medborgarna om sam- verkan eller göra analyser av representativitet, insyn och effektivitet i beslutsfattandet. ska därför bl.a. översikt- ligt kartlägga landstingens nuvarande samverkan inom deras olika verksamhetsområden. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte finns skäl att ändra nuvarande reglering av samverkansformerna i hälso- och sjukvårdslagstiftningen. Kommunala aktiebolag får enligt 3 kap. 3 § KBF ingå avtal med regionala kollektivtrafikmyndigheter om att utföra lokal och regio- nal linjetrafik med buss samt motsvarande trafik med tåg, tunnel- bana eller spårvagn. Enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik är huvudregeln liksom enligt tidigare lagstiftning på området 72Jfr diskussionen i prop. 2004/05:89 s. 19. (lagen [1997:734] om ansvar för viss kollektiv persontrafik), att lands- tinget och kommunerna inom ett län gemensamt ska ansvara för den regionala kollektivtrafiken. Det ska i varje län finnas en regional kollektivtrafikmyndighet, som enligt huvudregeln ska organiseras som ett kommunalförbund. Regleringen av kollektivtrafik är speciell genom att den syftar till att genomföra viss EU-rättsliga krav för att vara förenlig med statstödregelverket. Vidare avser den både samverkan men även överlåtelse av ansvaret som sådant. Eftersom denna reglering är utformad efter särskilda överväganden bör den inte ersättas med utredningens förslag utan kvarstå i nuvarande form. Enligt 6 § lagen (1987:24) om parkeringsövervakning m.m. får kommuner till parkeringsvakt även förordna arbetstagare hos andra kommuner. Bestämmelsen kan ses som en form av extern delegationsmöjlighet och skulle därmed möjligen kunna ersättas med en hänvisning till den nya bestämmelsen i kommunallagen. Bestämmelsen är dock speciell, genom att som parkeringsvakt kan enligt 5 § bara förordnas en person som genomgått en viss ut- bildning. I NJA 2002 s. 565 ansågs inte ett förordnade som parker- ingsvakt ”följa med” en viss person när en verksamhet bolagiserades. Regleringen av parkeringsvakter skiljer sig därmed från reglerna om delegation i kommunallagen. Eftersom regleringen av parkeringsvakter är utformad efter särskilda överväganden bör den inte ändras utan kvarstå i nuvarande form. I 16 § bibliotekslagen (2013:801) finns ett uttryckligt undantag från lokaliseringsprincipen. Där anges att bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens om- råde eller dess medlemmar inte hindrar att folk- eller skolbibliotek avgiftsfritt ställer litteratur till förfogande för ett bibliotek i det all- männa biblioteksväsendet som är beläget utanför kommungränsen. Av 14 § bibliotekslagen framgår också att biblioteken ska samverka med varandra. I propositionen nämns som exempel på sådan samver- kan gemensamma lösningar för kataloger och söksystem, informa- tionsutbyte, uppgiftslämnande och kompetensutveckling.74 I likhet med vad som gäller på hälso- och sjukvårdsområdet finns alltså här en uttrycklig skyldighet att samverka. Att ersätta denna med enbart en frivillig möjlighet till samverkan är enligt utredningens mening inte lämpligt. Vad gäller möjligheten att delegera beslutande- rätt till anställda i andra kommuner är det enligt utredningens mening svårt att se att det finns några sådana myndighetsutövningsuppgifter på detta område där ett sådant behov finns. Bestämmelsen bör där- för inte ändras. Av samma skäl saknas anledning att ändra bestämmelserna i 11– 12 §§ museilagen (2017:563). När allmänna domstolar ska besluta om vissa frågor om vårdnad om barn kan de i vissa fall besluta att använda personal hos social- tjänsten. Enligt 21 kap. 2 § , FB, kan en domstol innan de beslutar om verkställighet uppdra åt en ledamot eller tjänste- man inom att verka för att den som har hand om barnet frivilligt gör vad som ankommer på denne. Enligt 6 kap. 19 § FB kan domstolen uppdra till socialnämnden eller annat organ att göra en vårdnadsutredning som enbart redovi- sar relevanta fakta i frågan. Enligt propositionen är det inte fråga om något formellt ställningstagande från socialnämndens sida och det blir inte aktuellt med någon ”process” inför nämnden. Denna får i princip inte annan befattning med saken än såsom arbetsgivare för den tjänsteman som nämnden utser att utföra utredningen. Sedan kan tjänstemannen rapportera direkt till domstolen. Detta innebär ingen inskränkning i socialnämndens rätt att bestämma vilka uppgifter som ska läggas på dess tjänstemän eller nämndens möjligheter att kontrollera att arbetet bedrivs på ett tillfredsstäl- lande sätt.75 Förfarandet i FB är speciellt eftersom det innebär att domstolen pekar ut enskilda tjänstemän hos kommunen som ansvariga för den 2012/13:147 s. 39. 1990/91:8 s. 44 f. I annan lagstiftning ankommer uppgiften på ”socialnämnden” och det är sedan nämndens interna delegations- ordning som avgör om ärendet ska delegeras till någon anställd. Det skulle kunna tänkas finnas ett behov för en socialnämnd att kunna anlita tjänstemän i andra kommuner för att utföra utredningar enligt FB till domstolarna. Att införa en sådan ordning skulle dock innebära att nuvarande ordning för hur domstolarna hanterar vård- nadsutredningar behöver övervägas generellt. Utredningen avstår därför från att föreslå någon förändring i dessa bestämmelser, men anser att frågan kan behöva ses över i särskild ordning. Någon reglering i speciallagstiftning av kommunernas befogen- heter på bredbandsområdet finns inte. Kommunala insatser på detta område sker därför utifrån den allmänna befogenheten i kommunal- lagen. Regler av betydelse för bredbandsområdet finns emellertid, främst lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Såsom framgår av avsnitt 6.3.3 har regeringen gett PTS i upp- drag att analysera om det är möjligt och lämpligt att göra undantag från lokaliseringsprincipen vad gäller utbyggnaden av bredband.76 Detta uppdrag ska redovisas . Genom att utredningens förslag till bestämmelse generellt gäller alla frågor om den kommunala befogenheten kommer den öppna för att avtals- samverkan om bredbandsutbyggnad blir möjlig utan begränsning av lokaliseringsprincipen. Den vidare frågan om lokaliseringsprin- cipen generellt bör undantas för bredbandsutbyggnad bereds av PTS. Detta rör dock frågan om kommuner ska kunna vara aktiva utanför kommunerna utan att det sker genom samverkan i avtals- form. Detta ligger dock utanför utredningens uppdrag. Det faktum att den större frågan nu är föremål för utredning av PTS ser dock inte utredningen som något hinder mot att nu föreslå ett generellt undantag från lokaliseringsprincipen för avtalssamverkan som även omfattar bredbandsområdet. 76 Regeringen (), beslut , N2017/04037/D. Utredningens förslag: ska ges i upp- drag att, i samråd med SKL och andra relevanta aktörer, lämna stöd till kommuner och landsting kring avtalssamverkan och 2019. har det samlade ansvaret för att ut- veckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av upp- handlande myndigheter och enheter. Myndigheten ska bl.a. ge stöd till upphandlande myndigheter (t.ex. kommuner och landsting) och men även till leverantörer. Stödet ska bl.a. bidra till att upphand- lingar hanteras strategiskt, men myndigheten ska även verka för relevant forskning inom sitt verksamhetsområde. Myndigheten ska vidare samverka med bl.a. landsting och kommuner för att utveckla upphandlingen. Som framgår av avsnitt 5.4 har Upphandlingsmyn- digheten haft ett regeringsuppdrag att analysera undantaget från upphandlingsreglerna vid samarbeten mellan upphandlande myn- digheter och enheter avseende möjligheterna till avtalssamverkan. Myndigheten skulle vid sin analys utgå ifrån behoven hos kom- muner och landsting. I uppdraget ingick att ge vägledning till upp- handlande myndigheter om tillämpningen av den aktuella regleringen. Uppdraget slutfördes genom en rapport till regeringen . Såsom utredningen har konstaterat i avsnitt 6.7 finns ett omfat- tande behov av stöd till kommuner inför ställningstaganden kring avtalssamverkan. Detta behov kan framför allt göra sig gällande i samband med att utredningens lagförslag träder i kraft. Detta behov gäller avtalssamverkans förhållande till upphandlings- reglerna men även andra rättsliga frågor som exempelvis förhållan- det till kommunallagen och annan lagstiftning. Även SKL har en viktig roll att stödja sina medlemmar kring dessa frågor. Enligt utredningens uppfattning är det dock viktigt att även staten tar ett ansvar att stödja kommuner och landsting kring hur regelverken är utformade. Mot bakgrund av expertkun- skaper i upphandlingslagstiftningen är det naturligt att Upphandlings- myndigheten bör ges i uppdrag att stödja den kommunala sektorn den nya lagstiftningen ska implementeras i kommuner och landsting. Det kan finnas ett behov av att utarbeta vägled- ningar, men även kunna anordna exempelvis lokala och regionala konferenser för att informera om regelverket och relevant praxis. Stödet från bör naturligtvis utformas i samråd med SKL och andra relevanta aktörer på området. Att ge sådant stöd kan sägas ligga inom ramen för Upphandlingsmyndig- hetens nuvarande uppdrag, men behovet av stöd kan åtminstone inledningsvis förväntas öka i samband med att den nya lagstift- ningen träder i kraft. En sådan i tiden avgränsad insats bör leda till en generell kompetenshöjning bland kommuner och landsting kring förutsättningarna för framgångsrik avtalssamverkan. Upphandlings- myndigheten bör därför ges i uppdrag att –2019 bedriva stödinsatser till kommuner och landsting kring de upphandlings- rättsliga förutsättningarna för avtalssamverkan. Det bör emellertid ankomma på att närmare utforma stöd- insatserna utifrån omfattningen på efterfrågan av stöd. Detta ger också myndigheten större möjligheter att utforma insatserna på ett sätt som kan förenas med verksamheten i övrigt och det stöd som finns att tillgå från andra samhällsaktörer. Även om alltså bör ges en aktiv roll är det enligt utredningens mening viktigt att understryka att det alltid är kommunen eller som har det yttersta ansvaret för att den verksamhet som bedrivs är förenlig med gällande lagstiftning. Detta följer redan av legalitetsprincipen som kommer till uttryck i 1 kap. 1 § regeringsformen men även av såväl kommunallagen som upphandlingslagarna. Det är alltid kommunens eller be- slut som kan bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen men även överprövning eller andra rättsmedel (inklusive Konkur- rensverkets upphandlingstillsyn) enligt upphandlingslagstiftningen. kan alltså aldrig stå för rådgivning eller förhandsbesked i enskilda fall. Arbetet handlar om mer generellt övergripande stöd och spridning av goda exempel. Utredningens förslag innebär emellertid även större möjligheter för enskilda kom- muner och landsting att samverka kring t.ex. juridisk expertis för att säkerställa att även samverkansavtal ingås i full överenstämmelse med bl.a. upphandlingslagstiftningen. 7.7Vilken skillnad gör utredningens förslag? finns två generella rättsliga hinder mot samverkan i avtals- form: lokaliseringsprincipen i kommunallagen och upphandlings- reglernas huvudregel om annonserad konkurrensutsättning, som inne- bär begränsningar även i de fall ett upphandlingspliktigt avtal ingås mellan offentliga organ. är det enligt huvudregeln i kom- munallagen inte tillåtet för en kommun att åta sig att utföra uppgifter åt en annan kommun. Utredningens förslag innebär att lokaliserings- principen i princip inte längre kommer att utgöra någon sådan be- gränsning av möjligheterna till avtalssamverkan. Samverkansföremålet måste dock även fortsättningsvis falla inom den kommunala befogen- heten – antingen med stöd av den allmänna befogenheten i kommu- nallagen (utgöra en angelägenhet av allmänt intresse) eller med stöd av speciallagstiftning (befogenhetslagen eller speciallagstiftning). Vad närmare gäller de praktiska konsekvenserna av utredningens förslag innebär detta alltså ett generellt undantag från lokaliser- ingsprincipen för samverkan i avtalsform. I någon mening jämställs genom förslaget avtalssamverkan med samverkansformerna kom- munalförbund och gemensam nämnd i det att samverkan i avtals- form får avse alla kommunala uppgifter. Kommuner kommer alltså att kunna anlita varandra för att utföra kommunala uppgifter på ett sätt som inte tidigare var tillåtet enligt kommunallagen. Den gene- rella regeln gör detta möjligt på i princip samtliga områden där kommunens rätt att utföra uppgifter baseras på den kommunala befogenheten i kommunallagen. Kommunerna måste emellertid fortfarande ta ställning till om avtalssamverkan omfattas av upphand- lingsreglerna. När kommunens rätt att utföra tjänster åt en annan kommun är reglerad i speciallagstiftning gäller även fortsättningsvis särskilda regler om avtalssamverkan på vissa områden. Ur mer principiell synvinkel innebär utredningens förslag ett omvänt synsätt på möjligheten att använda avtal som samverkansform: från att avtalssamverkan (enligt utredningens definition) och extern delegation generellt sett inte är tillåtet, men med undantag på olika områden, till att avtalssamverkan generellt blir tillåten (men med undantag på olika områden). Såsom framgår av genomgången ovan är utredningen av upp- fattningen att befintliga regler om avtalssamverkan i vissa special- lagar ska lämnas oförändrade. På dessa områden kommer alltså de särskilda reglerna i dessa speciallagar även fortsättningsvis att gälla i stället för den av utredningen föreslagna nya bestämmelsen i kom- munallagen. För det fall pågående utredningar, eller samhällsutveck- lingen i övrigt, medför ett behov av att förändra eller utöka möjlig- heten till avtalssamverkan även på dessa områden kommer det givetvis att vara möjligt att ersätta även dessa särskilda bestämmelser med den föreslagna nya regeln om avtalssamverkan i kommunallagen. 8.1Lagändringarna ska träda i kraft Utredningens förslag: Samtliga författningsförslag ska träda i kraft . Den tid som kan uppskattas för remissförfarandet och beredningen av förslagen inom samt riksdagsbehandlingen, och den tid kommuner och landsting behöver för att förbereda sig, medför att den föreslagna lagstiftningen bör kunna träda i kraft . Möjligheterna för kommuner och landsting att ingå avtal om att uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting vidgas genom utredningens förslag. Detsamma gäller möjligheten till extern delegation av beslutanderätt. Befintliga sam- verkansavtal påverkas inte. Vad gäller möjligheten till avtalssamverkan och extern delegation är det också fråga om nya möjligheter för kom- muner och landsting, som de kan välja att utnyttja från och med ikraftträdandetidpunkten.