sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — Hur många personer av dem som befinner sig i utan uppehållstillstånd som skulle kunna omfattas av våra förslag går inte att uppskatta med någon trovärdig metod. Att göra prog- noser är ännu svårare. Antalet asylsökande varierar från en tidpunkt till en annan, beroende på faktorer som ändrade levnadsförhållanden i olika länder men också till följd av hur ut- sikterna att ta sig till och ser ut. 12.1.2Kostnadsbesparingar för och domstolarna som en följd av tidigare beviljade uppehållstillstånd Vi har i de följande beräkningarna utgått ifrån en förenklad fall- beskrivning baserad på vad vi har identifierat i våra undersökningar av rättstillämpningen och den studie av sex hela akter som presen- terades i kapitel 3. Fallet nedan kan inte sägas vara representativt för alla personer som vistats i med lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning som inte går att verkställa av skäl utanför deras egen kontroll. Varje individs situation är unik och praktiska verkställighetshinder uppkommer av olika skäl och tar sig skilda uttryck under en asylprocess eller efter att en sådan har avslutats. I syfte att genomföra en kostnadsberäkning i enlighet med kommittédirektiven har vi ändå formulerat en fallbeskrivning och sedan arbetat med tre alternativa utfall med tillhörande kost- nader. Statslöse 40-årige söker asyl i men bedöms inte ha tillräck- liga skyddsskäl eller andra grunder för uppehållstillstånd. Hen får därför avslag på sin asylansökan och meddelas beslut om utvisning. A över- klagar till migrationsdomstol som instämmer i beslut och uttalar, bland annat, att en bedömning av de eventuella praktiska verkställighetshindren i A:s ärende inte kan göras då det ännu inte har gjorts något försök till verkställighet. Migrationsöverdomstolen med- delar inte prövningstillstånd varför utvisningsbeslutet vinner laga kraft. A lämnar in en anmälan om praktiska verkställighetshinder som inte för med sig att tillstånd beviljas. förändras säker- hetsläget i det anvisade mottagarlandet varvid A beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av ett tillfälligt verkställighetsstopp. utvisningsbeslut kvarstår och när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper upp blir beslutet på nytt verkställbart. Kort därefter flyttar A och nås inte av kallelser från varför hen också uteblir från två återvändandesamtal med åter- vändandehandläggare. Eftersom A därefter anses avviken överlämnas ärendet till . hör A av sig på nytt för att fråga hur det går med ärendet. Därefter upprätthåller A fortlöpande kontakten med svenska myndigheter. Efter ytterligare preskriberas A:s avlägsnandebeslut och hen lämnar in en ny asyl- ansökan. Skyddsskälen är desamma som i förra asylprocessen och de bedöms inte heller utgöra grund för uppehållstillstånd. Då A uteblivit från återvändandesamtal och då hens ärende överlämnats till bedöms hen inte ha medverkat till verkställighet av det tidigare beslutet. Därmed anses inte uppehållstillstånd kunna be- viljas som en följd av preskriptionen. Någon annan grund för uppe- hållstillstånd anses inte heller föreligga. A får avslag i alla instanser och ett nytt avlägsnandebeslut vinner laga kraft. Efter en anmälan om prak- tiska verkställighetshinder , beviljas A vistelse i uppehållstillstånd efter en sammantagen bedöm- ning av där även hens anknytning till beaktas. Inledningsvis redovisar vi de processkostnader A:s exempelärende skulle vara förknippade med. Våra kostnadsberäkningar i denna del tar utgångspunkt i och årsredo- visningar , enligt nedan. omprövar utan ändring efter prövar, efter den enskildes i den del det rör 12 kap. 19 § utlänningslagen prövar, efter den enskildes uppehållstillstånd på grund av verkställighetsstopp efter ex officio prövning avslår ansökan efter preskription prövar, efter den enskildes uppehållstillstånd efter den enskildes Vad kostar A:s fall med nuvarande praxis (förenklad modell)? Kostnaden för de juridiska processer A har genomgått under sin vistelse i uppgår till sammanlagt . Totalkost- naden för 20, 200 eller 1 000 personer3 i A:s situation framgår av tabellen nedan: Utöver dessa processkostnader uppstår kostnader för mottagande och bosättning i A:s ärende. Snittkostnaden för detta är enligt Migra- tionsverkets årsredovisning per år.4 Årskostnaden för 20, 200 eller 1 000 personer i A:s situation framgår av tabellen nedan5: 3Antalet person här är baserat på resonemangen i kap. 3. Någon säker prognos av antal går inte att göra men det synes inte vara någon ansenlig mängd personer som vistas i med lagakraftvunna avlägsnandebeslut vars beslut inte kan verkställas av skäl utanför deras egen kontroll. Emellertid är lagstiftningen om hur deras situation ska bedömas rättsligt oklar vilket är ett problem ur rättstillämpningshänseende (se kap. 4–6). 4Beräkningen är baserad på kostnaden för inskriven och dygn (exkl. förvar) 2013–2015, enligt årsredovisningar (s 48) och 2016 (s. 42). Skälet till att vi inte inkluderar 2016 är att dygnskostnaden då var väsentligen högre p.g.a. ett ovanligt stort antal asylsökande 2015. 5I beräkningarna har inte beaktats om A eventuellt varit utskriven ur mottagningssystemet eller skulle kunna ha någon särskild sjukdomsbild. Vad kostar A:s fall om de olika föreslagna författningsändringarna skulle vara applicerbara i fallbeskrivningen? Eftersom de föreslagna författningsändringarna kan ge effekt i olika skeden av asylprocessen har vi beräknat effekten utifrån tre alter- scenarier. Här bör återigen påpekas att såväl Migrations- verket som domstolarna har att göra en individuell bedömning. En utgångspunkt för våra beräkningar är att de personer som skulle komma att, till följd av våra förslag, beviljas uppehållstillstånd i på grund av praktiska verkställighetshinder annars i huvud- sak skulle komma att bli kvar i landet. De skulle bli kvar i en situa- tion utan tillstånd, med begränsade rättigheter och utan möjlighet att lämna landet, alternativt beviljas uppehållstillstånd på någon grund. Det vi använder oss av här är en starkt förenklad modell där en mångårig process slutar med att personen beviljas permanent uppehållstillstånd. Alternativt scenario ett: Uppehållstillstånd beviljas av i den första prövningen (enligt föreslagen 5 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen) Det som skulle ge störst kostnadsbesparing avseende processkost- nader är om A beviljas uppehållstillstånd i grundprövningen på Migra- tionsverket. Processkostnaderna i ärendet skulle då uppgå till (jfr tabell 12.1). Detta skulle innebära en besparing om för processkostnader. Om vi utgår från att pröv- ningen i första instans avslutas med ett uppehållstill- stånd för A innebär det en förkortad process med i A:s ärende. Detta skulle innebära besparingar avseende mottagningskostnader med 1 119 000 kronor6. Besparingar för 20, 200 eller 1 000 personer i A:s situation framgår av tabellen nedan: 6Baserat på ett snitt av dygnskostnad (exkl. förvar) beräknat för åren 2013–2015 –(se årsredovisningar 2015 och 2016) 186 500 x 6. Alternativt scenario två: Uppehållstillstånd beviljas efter anmälan om praktiska verkställighetshinder eller efter eget initiativ av (enligt föreslagen 5 kap. 18 § första stycket 2 utlänningslagen) Processkostnaderna i ärendet skulle då uppgå till . Detta skulle innebära en besparing om för process- kostnader. Om vi utgår ifrån att beslutet fattas efter att A lämnade in sin asylansökan innebär det en förkortad process med i A:s ärende. Detta skulle innebära besparingar avseende mot- tagningskostnader med 932 500 kronor7. Besparingar för 20, 200 eller 1 000 personer i A:s situation framgår av tabellen nedan: Alternativt scenario tre: Uppehållstillstånd beviljas av på grund av preskription (enligt föreslagen 5:6, fjärde eller första stycket alternativt 5:6 a, eller 12:24 utlänningslagen) Processkostnaderna i ärendet skulle då uppgå till . Detta skulle innebära en besparing om för process- kostnader. Om vi utgår ifrån att beslutet fattas efter att A lämnade in sin asylansökan innebär det en förkortad process med 7 Baserat på årsredovisning – 186 500 x 5. i A:s ärende. Detta skulle innebära besparingar avseende mot- tagningskostnader med 186 000 kronor8. Besparingar för 20, 200 eller 1 000 personer i A:s situation framgår av tabellen nedan: 12.1.3Kostnadsökningar som en följd av ökat antal uppehållstillstånd på grund av preskription Våra lagförslag kan förväntas leda till ett antal fler uppehålls- tillstånd på grund av preskription. Hur många tillstånd det handlar om är svårt att uppskatta, men en vägledande siffra att ta avstamp i kan vara hur många återvändandeärenden som har lagts upp i jäm- förelse med hur många personer har lämnat in en ny ansökan efter inträdd preskription. Vid en uppskattning av antalet eventuella nya ansökningar som kommer in 2019, då våra lagförslag skulle ha trätt i kraft, utgår vi från antalet upplagda återvändande- ärenden . Hur många av de personer som fick lagakraftvunna avlägsnandebeslut som kan tänkas lämna in en ny ansökan efter preskription uppskattar vi baserat på andelen inlämnade ansökningar efter preskription tidigare år. Vår uträkning framgår av tabellen nedan. 8 Baserat på årsredovisning – 186 500 x 1. Hur många skulle med våra författningsförslag beviljas uppehålls- tillstånd på grund av preskription 2019? Den vars avlägsnande- beslut preskriberas behöver inte nödvändigtvis vara föremål för praktiska verkställighetshinder, även andra omständigheter kan ha föranlett att verkställighet inte kunnat genomföras före det att pre- skription inträdde. Vårt förslag innebär en förtydligad och delvis utvidgad möjlighet till uppehållstillstånd på grund av preskription, i förhållande till nuvarande praxis, också för dem utan praktiska verk- ställighetshinder. Därmed är det också vår bedömning att föreslagen bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av preskription skulle innebära att fler personer än kommer att beviljas uppe- hållstillstånd. Vi bedömer att antalet sannolikt skulle vara relativt begränsat mot bakgrund av såväl resultaten i den tidigare utredningen om synnerligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder (Ds 2011:14) som vår egen kartläggning av antalet nya ansökningar efter preskription (se kap. 6). Vår uppskattning, som framgår av tabell 12.7, är att 2 213 skulle lämna in en ny ansökan. Beviljandegraden kan sättas i relation till hur förhållandena såg ut före det att MIG 2009:13 fick effekt (se kap. 6). Även i äldre praxis har antalet beviljade uppehållstillstånd som en följd av preskription varit relativt få. Ser vi till de siffror som presenteras i Ds 2011:14 så fick av de vuxna som i underlaget beviljades uppehållstillstånd med stöd av bestäm- melsen om synnerligen ömmande omständigheter, detta som en följd av preskription. Om vi antar att denna procentsats är repre- sentativ skulle det innebära att uppskattningsvis 74 vuxna personer beviljades uppehållstillstånd av på grund av preskription. Det är en låg siffra i ljuset av det totala antalet avgjorda asylansökningar det året, som var 27 3949. Med detta som utgångspunkt gör vi i det följande en beräkning av offentligfinansiella konsekvenser för 100 respektive 300 fler uppe- hållstånd . Kostnaderna för de två första årens etablerings- insatser belastas utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invand- rares etablering och utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.10 år 1–2 tillsammans Offentligfinansiella kostnader enligt denna beräkning finansieras ge- nom de process- och mottagningskostnadsbesparingar som kan för- väntas bli resultatet av att uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder beviljas tidigare än vad som annars varit fallet. Finansieringen är beroende av när uppehållstillstånd beviljas vilket vi inte kan veta säkert i skrivande stund. Vår utgångspunkt är att uppehållstillstånd beviljas tidigare för en del personer som är före- mål för praktiska verkställighetshinder. Därutöver kan några fler personer i jämförelse med nuvarande praxis tänkas komma att be- viljas uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder, vilka tidigare beviljades tillstånd på någon annan grund efter lång vistelse. Den rättsliga etiketteringen skulle således bli en annan även om inte det totala antalet uppehållstillstånd i skulle föränd- ras. 9Migrationsverkets årsredovisning 2009, s. 24. 10Enligt beräkningar från till utredningen. 12.1.4Vi föreslår utbildning om praktiska verkställighetshinder och uppehållstillstånd på grund av preskription Inom behandlas den föreliggande utredningens frågeställningar inom allmänna kurser rörande bevisvärdering och inkludering. På samma sätt hanteras dessa frågor inom Domstols- akademins kursutbud. Utbildningsaktiviter förändras och utvecklas kontinuerligt inom ramen för befintlig budget. En prioritering av de frågor vi har behandlat bedöms inte medföra några merkost- nader. I de samtal vi har haft med civilsamhällets företrädare har förts fram vikten av att ta in extern expertis för att på det sättet få en bredd i de kompetenshöjande insatserna. 12.1.5Vi föreslår att en utredning tillsätts om statslösas rättsliga ställning En utredning om statslösas rättsliga ställning tar förslagsvis vägled- ning i UNHCR:s pågående arbete för att stärka statslösas rättig- heter, och internationell forskning om statslöshet. Arbetet med en utredning, inklusive att arrangera en vetenskaplig konferens i sam- verkan med något lärosäte och aktörer i civilsamhället, skulle vara möjligt att genomföra inom och finansieras med befintliga anslag inom . Utredningens uppfattning är att våra förslag sammantaget kommer ha goda förutsättningar att föra med sig kostnadsbesparingar. Uppe- hållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder bedömer vi inte kommer bli fler, men de beviljas tidigare och på det sättet blir en effekt ett antal kostnadsbesparingar. När det gäller beviljade uppehållstillstånd på grund av preskription så är vår bedömning en viss ökning av antalet uppehållstillstånd. Emellertid skulle konse- kvensen av detta inte bli en kostnadsökning utan en förflyttning av kostnader från asylsystemet till utgiftsområdena 13 och 14. En kost- nadsbesparing skulle uppnås genom att processen avslutas tidigare. Det kan enligt våra beräkningar också konstateras att snittkost- naderna i mottagningssystemet enligt tillgänglig statistik är väsent- ligen högre än kostnaderna som en person har uppehållstillstånd. Därmed skulle alltså inte sammantaget några kost- nadsökningar bli effekten utan snarare en besparing, under förut- sättning att de personer som våra lagförslag omfattar skulle bli kvar i (och i en ny asylprocess) om de inte beviljas uppehållstillstånd. Våra förslag kommer endast att marginellt påverka de myndig- heter och domstolar som handlägger utlänningsärenden, detta mot bakgrund av att det är så få personer det rör sig om, och att lagför- slagen i huvudsak innebär förtydliganden. I övrigt bedömer vi inte att utredningens förslag får några sådana konsekvenser som om- nämns i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. 12.2Samhällsekonomiska och andra konsekvenser Ett övergripande syfte med samtliga förslag i denna utredning är att minska riskerna för att människor hamnar eller blir kvar i en situa- tion där deras beslut om avvisning- eller utvisning inte kan verk- ställas av praktiska skäl utanför deras egen kontroll. I det följande redovisar vi betydelsen av våra förslag ur ett samhällsperspektiv och den aktuella utvecklingen på närliggande områden. 12.2.1Tillsättande av en utredning om statslöshet Vilka långsiktiga samhällsekonomiska effekter tillsättandet av en utredning om statslöshet kan få analyseras inte i denna utredning då det ligger utanför vårt uppdrag. Vi vill dock nämna att UNHCR i sitt pågående arbete med frågorna har framhållit att inget av de länder som infört en statslöshetsprocedur , har sett någon ökning av ansökningar om uppehållstillstånd. , som haft en procedur för fastställande av statslöshet längst, får omkring 200 an- sökningar (). I som haft en proce- dur för fastställande av statslöshet , hade totalt 1 510 ansökningar inkommit (UNHCR 2016b, s. 3). 12.2.2Skyddet för mänskliga rättigheter Enligt direktiven till denna utredning ska vi beakta inter- nationella åtaganden om mänskliga rättigheter (MR-åtaganden). I kap. 9 redovisades de MR-åtaganden m.m. som vi bedömt som rele- vanta för våra uppdrag. Av vikt är särskilt regeringens uttalande att efterlevnaden av internationella åtaganden om mänskliga rättigheter inte på vare sig kort eller lång sikt kan tas för given. Ett fortsatt starkt rättsligt och institutionellt skydd, och ett samordnat och systematiskt arbete, är viktigt om respekt för mänskliga rättig- heter ska kunna upprätthållas. Härtill bör också framhållas de uttal- anden från FN:s granskningskommittéer rörande icke-medborgares och medborgares lika rättigheter vilka tar avstamp i principen om icke-diskriminering. Det finns en inneboende motsättning i diskus- sioner om MR-åtaganden, mellan ett universellt och allmängiltigt MR-skydd (för alla) å den ena sidan, och den underordnade posi- tionen av att vara exkluderad (som icke-medborgare) å den andra sidan. Denna spänning och dess implikationer gör det angeläget att beakta MR-åtaganden i lagstiftning eller andra åtgärder rörande icke-medborgare. I detta sammanhang har barns rättigheter en sär- skild prioritet. Att vistas med ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut som inte kan verkställas eller undanröjas inne- bär stora påfrestningar för både barn och vuxna, och även kostnader för samhället. Vuxna personer i den här situationen har en begränsad rätt till hälso- och sjukvård. De saknar rätt att arbeta. Genom en ändring i LMA (se kap. 10) ökar också risken för exploatering med eventuella följande kränkningar av individuella rättigheter. Notera dock att vi inte har utrett effekterna av denna lagändring. Svårigheterna att tillgodogöra sig grundläggande rättigheter för den som faller utanför samhällets skyddssystem bekräftas av enskilda vi talat med som vistas i med lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning. De lever med en växande förtvivlan över att inte kunna få visshet om framtiden. Även underåriga är berörda. Vårt intryck efter samtal med barn är att de får bära ett tungt an- svar för en situation de inte själva har skapat eller har kontroll över. som barnen ger uttryck för en uppgivenhet så bygger de ändå förväntningar på ett liv i . Detta leder till att de psy- kiska påfrestningarna vid ytterligare beslut om avslag blir ännu större. Situationen för barn som vistas i med avlägsnandebeslut, och deras rättigheter, har hanterats på ett lite annat sätt, och disku- terats i större utsträckning, än vad som varit fallet när vuxna perso- ner diskuterats. Även om situationen för barn och vuxna i många avseenden är lika så har barns situation och rättigheter rönt större uppmärksamhet i den svenska migrationspolitiken (se bl.a. SOU 1996:115, s. 52). Regeringen har bl.a. uttalat att i fall där barn vistas i med sin familj efter ett avlägsnandebeslut, utan att ha formella tillstånd, så bör det inte drabba det enskilda barnet (prop. 2012/13:109, s. 43, se även prop. 2004/05:170, s. 106). 12.2.3Utbildnings- och andra insatser Utbildningsinsatser inom och för domstolsjurister kan enligt vår bedömning hanteras inom ramen för de båda myndig- heternas befintliga budget. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör något ytterligare sägas om effekterna av utbildningarna liksom om deras innehåll. Vår uppfattning är att kompetenshöjande in- satser bl.a. bör behandla villkoren för att bevilja uppehållstillstånd på grund av preskription eller praktiska verkställighetshinder. Vi har i denna utredning påvisat ett framträdande behov av tydligare rikt- linjer till enskilda individer som på olika sätt har att medverka för att påvisa praktiska verkställighetshinder i sina ärenden, för att sedan i ett andra steg under givna omständigheter kunna beviljas uppe- hållstillstånd. Vilka aktiviteter som enskilda enligt nuvarande praxis har att vidta, redovisades genom kartläggningen av rättstillämpningen och akter, samt har även behandlats i diskussioner med utredningens experter, sakkunniga och referenspersoner. Sammantaget kommer vi aldrig ifrån att en bedömning måste göras i varje enskilt fall rör- ande vilka åtgärder som rimligtvis kan krävas, liksom att en indi- viduell bedömning av om det föreligger praktiska verkställighets- hinder måste göras av rättstillämparen. Detta innebär att handläggares, beslutsfattares och domstolsjuristers kompetens är mycket viktig. Ett exempel som illustrerar de svårigheter som kan uppkomma i individuella bedömningar rörande uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder rör situationen då svenska myndig- heter ställer krav på ett den person i som har ett lagakraft- vunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut kontaktar sina anhöriga i det anvisade mottagarlandet. Detta görs när handläggaren bedömer att det finns en rimlig möjlighet för släktingar att bistå med att skicka eller skaffa identitetshandlingar till den enskilde som befinner sig i (se kap. 3, Fall 1). En bedömning av lämpligheten och rim- ligheten i detta måste göras i varje enskilt fall där hänsyn tas till när ett sådant krav är orimligt. I den bedömning som är nödvändig från myndighetspersoners sida när de anvisar enskilda att ta kontakt med släktingar i andra länder för att skaffa rese- eller andra hand- lingar, förutsätts goda kunskaper om den generella säkerhetssitua- tionen, familjens situation, myndighetsstrukturer m.m. Gällande riktlinjer till enskilda så har i sin interna kvalitetsgranskning påtalat behovet av praktiskt utformade anvis- ningar där förvaltningsprocessenheterna i förekommande fall måste inhämta nödvändig information från bl.a. resesamordningen, åter- vändandeenheterna och rätts- och landinformation (Lifos) för att kunna ge instruktioner. Även vår aktstudie illustrerar ett behov av aktuell och individorienterad information som enskilda måste ha möjlighet att bemöta. Vi ser i detta sammanhang ett behov av både stöd till enskilda och en större aktivitet från myndigheternas sida då det gäller utredning av praktiska verkställighetshinder (vilket torde bli en effekt av våra författningsändringar). Härtill är vår uppfattning att kompetenshöjande insatser inom och , för att ge avtryck i rätts- tillämpningen, bör kombineras med organisatoriskt stöd i enlighet med vårt resonemang ovan. Ur den enskildes, och civilsamhällets perspektiv, är det också relevant att i möjligaste mån få tillgång till information från de olika enheterna inom som har kunskap om landinformation. Denna bör därför redovisas öppet. 13.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Uppehållstillstånd på grund av preskription 5 a § Om ett beslut om avvisning eller utvisning har preskriberats, enligt 12 kap. 22 § första stycket, får uppehållstillstånd beviljas om inte den enskildes eget agerande varit den avgörande orsaken till att be- slutet inte kunnat verkställas. Paragrafen är ny. Av paragrafen framgår att uppehållstillstånd får beviljas på den grunden att ett avlägsnandebeslut, som inte med- delats av allmän domstol, har preskriberats. Övervägandena finns i avsnitt 11.3. Ett beslut om avvisning eller utvisning preskriberas, i enlighet med 12 kap. 22 § första stycket utlänningslagen, normalt efter att det vann laga kraft. Detta gäller oavsett om beslutet har inneburit att den enskilda personen rest ut eller har blivit kvar i . Möjligheten till uppehållstillstånd på grund av preskription i paragrafen avser dock endast dem vars beslut inte kunnat verk- ställas och som således är kvar i landet. Paragrafen blir tillämplig när en person på nytt ansöker om uppehållstillstånd efter att ett tidigare avvisnings- eller utvisningsbeslut har preskriberats. Den enskild som meddelats ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har en skyldighet att följa beslutet. Huvudregeln om uppehålls- tillstånd på grund av preskription är därför inte undantagslös.