sou · H5B338 · 2017-05-09 00:00:00 — Vad gäller personlig assistans som bedrivs i privat regi inkluderas sådan assistans som bedrivs med stöd av assi- stansersättning. De regler som tas fram ska beakta den enskilda brukarens behov, självbestämmande och rättigheter. Om utredaren bedömer att det är lämpligt ska förslagen även omfatta de särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet som regleras i 24 och 25 kap. skollagen. Utredaren ska mot denna bakgrund utreda om det är lämpligt, och rättsligt möjligt, att införa krav på att privata utförare av välfärdstjänster i sin bolagsordning eller motsvarande styrande dokument ska införa en syftespara- graf med innebörden att syftet med verksamheten är att bedriva och utveckla verksamheten med god kvalitet och att eventuella överskott som huvudregel ska återinvesteras, föreslå hur SVB-bolag, eller andra bolagsformer, kan användas för att säkerställa att offentliga medel kommer verksamheten och brukarna till godo, bedöma om det för tillståndspliktig verksamhet bör införas krav på hur offentliga medel får användas, och i så fall överväga om det bör införas tillståndsplikt för sådana verksamheter för vilka det inte krävs tillstånd, utreda om det är lämpligt, och rättsligt möjligt, att ställa krav på bemanning i form av personaltäthet eller personalkostnader i samband med tillståndsprövning, överväga om det är lämpligt, och rättsligt möjligt, att på annat sätt ställa krav på användandet av offentliga medel så att det inte blir möjligt att dra ned på personaltäthet eller personalkostnader för att göra vinst, bedöma vilka andra metoder som kan användas för att uppnå målet att överskott som huvudregel ska återinvesteras i just den verksamhet som de offentliga medlen är avsedda för, med beak- tande av att reglerna inte ska kunna kringgås för att tillgodose ekonomiska intressen, ta ställning till vilka krav som bör ställas på privata aktörer, och om kraven bör vara lika för alla eller om det finns behov av att ställa olika krav beroende på drifts- och verksamhetsform och verksamhetsområde; krav som dock samtliga ska ha som ut- gångspunkt att offentliga medel ska gå till just den verksamhet de är avsedda för och att eventuella överskott som huvudregel återinvesteras i den verksamhet där de har uppstått, i samtliga delar av uppdraget föreslå författningsändringar och andra åtgärder som utredaren utifrån sitt uppdrag anser vara befogade, och föreslå hur befintliga aktörer kan ges förutsättningar att ställa om sin verksamhet till nya krav, och, vid behov, föreslå över- gångsbestämmelser. Nya regler för upphandling av välfärdstjänster antogs och rådets direk- tiv 2014/24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG (LOU-direktivet), direktiv /25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG (LUF-direktivet) samt direktiv /23/EU om till- delning av koncessioner (LUK-direktivet). Förslag till hur direk- tiven ska genomföras i svensk rätt finns i Genomförandeutred- ningens betänkanden (SOU 2014:51 och SOU 2014:69) och i departementspromemorian Nya regler om upphandling (Ds 2014:25). Avsikten är att samtliga förslag ska behandlas samlat i en kom- mande proposition och att direktiven ska genomföras genom en ny lag om offentlig upphandling, en ny lag om upphandling inom för- sörjningssektorerna och en ny lag om upphandling av koncessioner. Enligt de nya upphandlingsdirektiven gäller – i stället för den tidigare ordningen med B-tjänster – särskilda och förenklade regler för sociala tjänster och andra särskilda tjänster. Regleringen innebär bl.a. att medlemsstaterna ska införa bestämmelser om annonsering och efterannonsering samt att de grundläggande principerna om öppenhet och likabehandling ska iakttas vid upphandling av sådana tjänster. Medlemsstaterna får dock själva fastställa vilka förfarande- regler som ska gälla, vilket innebär att det finns ett stort utrymme för medlemsstaterna att anta förenklade regler om upphandling av dessa tjänster. har föreslagit att upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster ska regleras på motsvar- ande sätt som B-tjänsterna har reglerats. meddelade dom i mål C-113/13, Azienda sanitaria locale n. 5 ”Spezzino” m.fl. mot sociale och Croce cooperativa sociale Onlus, EU:C:2014:2440. I domen erinrar domstolen om att unionsrätten inte begränsar medlemsstaternas behörighet att ut- forma sina system för hälso- och sjukvård och social trygghet. Dom- stolen slår därefter fast att under vissa förutsättningar inte utgör hinder för nationell lagstiftning som innebär att vissa B- tjänster ska anförtros åt frivilligorganisationer genom direkttilldel- ning. Sammantaget möjliggör regleringen av sociala tjänster och andra särskilda tjänster i de nya direktiven införandet av ett förenklat och mer flexibelt regelverk för upphandling av välfärdstjänster. EU- domstolens praxis visar också att det finns möjligheter att t.ex. särskilt premiera idéburna aktörer vid upphandling av sådana tjänster. Utredaren ska mot denna bakgrund föreslå hur regelverket som styr upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster kan förenklas och göras mer flexibelt, analysera och redovisa det EU-rättsliga utrymmet för att vid upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster säker- ställa att eventuella överskott återförs till verksamheten, samt föreslå hur bestämmelser om upphandling av sociala tjänster och andra särskilda tjänster ska utformas i de nya kommande upp- handlingslagarna. Tillstånds- och auktorisationssystem och andra alternativ till upphandling Eftersom inte begränsar medlemsstaternas möjligheter att utforma sina system för hälso- och sjukvård samt social trygg- het finns det ett utrymme att reglera verksamheterna på ett sådant sätt att välfärdstjänsterna inte behöver upphandlas. Av skälen till upphandlingsdirektiv framgår bl.a. att sy- stem där samtliga aktörer som uppfyller vissa villkor har rätt att utföra en bestämd uppgift utan selektivitet inte ska ses som en upp- handling, utan enbart som ett auktorisationssystem (skäl 4 i LOU- direktivet). Som exempel på sådana system anges valfrihet för kun- den och system med servicecheckar. Denna typ av arrangemang ska inte heller betraktas som upphandlingspliktiga koncessioner (skäl 13 i LUK-direktivet). Det är således möjligt att låta privata utförare, under förutsättning att det sker utan selektivitet, tillhandahålla väl- färdstjänster utan att tjänsterna behöver upphandlas i enlighet med . Detta öppnar i sin tur för att skapa flexiblare regelverk som tillåter att kvalitet och kontinuitet tillmäts större betydelse. Exempel på sådana alternativa regelverk är tillstånds- eller auktorisationssystem, vilket innebär att alla som uppfyller kraven för tillstånd eller aukto- risation får utföra en bestämd uppgift, under förutsättning att det är kunden eller brukaren som väljer utförare och inte myndigheten. Valfrihetssystem enligt LOV är ett befintligt alternativ till upp- handling enligt , som kan tillämpas bl.a. när det gäller om- sorgsverksamhet och hälso- och sjukvårdstjänster. Grundprincipen i ett valfrihetssystem är att den enskilde väljer vilken av de god- kända och kontrakterade leverantörerna som ska utföra tjänsten. Relationen mellan den upphandlande myndigheten och leveran- tören manifesteras i ett skriftligt kontrakt mellan parterna. Vid till- komsten av LOV gjorde regeringen den sammantagna bedöm- ningen att kontrakt inom valfrihetssystem enligt LOV skulle anses utgöra s.k. tjänstekoncessioner (prop. 2008/09:29 s. 52–57). Upp- handlingsrätten har dock, bl.a. genom antagandet av upp- handlingsdirektiv, genomgått förändringar som har betydelse för denna bedömning. Det finns behov av att klarlägga hur valfrihetssystemen ska klas- sificeras rättsligt. Det är av särskilt intresse att närmare belysa om valfrihetssystemen enligt LOV ur ett EU-rättsligt och offentlig- rättsligt perspektiv kan anses utgöra sådana tillstånds- eller auktori- sationssystem som avses i skälen upphandlingsdirektiv. Det bör också göras en bedömning av vilka möjligheter till och behov av justeringar av LOV som den rättsliga klassificeringen medför. Utredaren ska mot denna bakgrund analysera och redovisa möjligheterna att använda tillstånds- system eller andra alternativ till upphandling när privata aktörer ska anförtros att utföra välfärdstjänster, utreda vilka välfärdstjänster sådana alternativa system är lämp- liga för och föreslå hur dessa system bör utformas, klarlägga hur valfrihetssystemen enligt LOV bör klassificeras rättsligt, bedöma om det finns behov av justeringar av LOV utifrån den rättsliga klassificeringen, samt föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utred- aren utifrån sitt uppdrag anser vara befogade. Skyldigheten att erbjuda vårdval i primärvården är det obligatoriskt för landstingen att erbjuda vård- valssystem i primärvården (5 § HSL). Det innebär att landstingen har en skyldighet att organisera primärvården så att alla som om- fattas av deras ansvar för hälso- och sjukvård ska kunna välja utfö- rare av hälso- och sjukvårdstjänster samt få tillgång till och välja en fast läkarkontakt. Landstingen ska utforma sina vårdvalssystem så att alla utförare behandlas lika, men landstingen har rätt att själva utforma regelverken och de närmare villkoren för godkända leve- rantörer. Kravet kan ses som en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, då det har satt upp hinder för möjligheterna för huvudmännen inom sjukvården att utforma och utveckla egna modeller för en god primärvård med medborgarnas rätt till en god vård i centrum. Utredaren ska mot denna bakgrund föreslå hur regleringen kan ändras så att landstingen inte ska vara skyldiga att ha vårdvalssystem i primärvården, men med bi- behållen möjlighet för patienterna att enligt 9 kap. 1 § patient- lagen (2014:821) välja utförare av offentligt finansierad öppen- vård. Förutsättningar för en växande idéburen sektor tillsattes en särskild utredare för att undersöka möjlig- heterna att på olika sätt underlätta för det civila samhällets organi- sationer att bedriva sin verksamhet, utvecklas och därigenom bidra till demokrati, välfärd, folkhälsa, gemenskap och social samman- hållning. Utredningen har antagit namnet Utredningen om ett stärkt och självständigt samhälle (Ku U 2014:04). Syftet med ut- redningen är bl.a. att bättre ta till vara dessa organisationers kom- petens och kapacitet i mötet mellan människor med olika social, kulturell och ekonomisk bakgrund, inte minst inom vård och om- sorg. Inom ramen för uppdraget utreds bl.a. s.k. idéburet offentligt partnerskap. Det civila samhällets organisationer bedriver verksam- het inom ett flertal områden som styrs av olika regelverk. Reglerna kan medföra begränsningar i organisationernas möjligheter att be- driva verksamhet och innebära svårigheter för dem som t.ex. inte har tillräcklig administrativ eller juridisk kapacitet. Som exempel kan nämnas att många organisationer anser att de inte har möjlig- het att delta i upphandlingar på lika villkor som andra aktörer. Där- för har utredaren fått i uppdrag att föreslå hur organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras. Utre- daren ska redovisa sitt uppdrag . Det har också framkommit att kapitalbrist kan vara ett problem för idéburna aktörer, t.ex. genom att det kan vara svårt att få lån eller att hitta finansiärer till verksamheten. Finansiärer som vill ha avkastning på insatt kapital prioriterar inte att investera i icke vinst- drivande företag (se bl.a. är det så få idéburna organisationer i välfärden?, 2012). Som ett led i utredarens uppdrag att ta fram förslag på regler om användningen av offentliga medel, och om återinvestering av över- skott, finns det anledning att utreda hur aktörer utan vinstintresse ska kunna utvecklas och få en mer framskjuten roll som utförare inom välfärden. Det finns behov av att hitta ytterligare former för hur det offentliga kan samverka med idéburna aktörer, t.ex. genom att utveckla möjligheterna för det offentliga och icke vinstdrivande aktörer att ingå partnerskap i syfte att samverka för att lösa en viss uppgift inom välfärden. Utredaren ska mot denna bakgrund utreda i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för idéburna aktörer inom väl- färdssektorn och, vid behov, föreslå åtgärder för att reducera så- dana hinder, utreda om det är möjligt att inom ramen för upphandlingsrätten föreslå regler om tillstånds- och auktorisationssystem eller andra motsvarande system som innebär att de idéburna aktörernas sär- skilda potential kan tas till vara, och i samråd med Utredningen om ett stärkt och självständigt civil- samhälle, och med beaktande av utredningens arbete, föreslå hur formen idéburet offentligt partnerskap ytterligare kan användas och utvecklas. Internationell jämförelse av vinstuttag inom ramen för offentligt finansierade välfärdstjänster Genom att tillåta vinstdrivande aktörer och vinstuttag inom ramen för offentligt finansierade välfärdstjänster skiljer sig från länder med till viss del liknande system, t.ex. , och . Som ett led i arbetet med att föreslå ett nytt sam- manhållet regelverk för hur offentliga medel ska användas i väl- färdssektorn finns det skäl att undersöka hur verksamheten inom ramen för offentligt finansierade välfärdstjänster bedrivs i andra länder som också har helt eller delvis offentligt finansierade väl- färdstjänster. Utredaren ska mot denna bakgrund göra en internationell jämförelse av regler för offentlig finansie- ring av privat utförda välfärdstjänster och om möjligheten att ta ut vinst, samt i samråd med Utredningen om ett stärkt och självständigt civil- samhälle, och med beaktande utredningens arbete, föreslå hur modeller för utformning av välfärdstjänster som varit framgångs- rika i andra länder kan användas i . Öppenhet och insyn i användandet av offentliga medel För att garantera öppenhet och insyn i hur offentliga medel an- vänds bör utförare inom välfärden redovisa sin ekonomi separat för respektive enhet som ingår i verksamheten. Alla intäkter, kostnader och eventuella vinster som uppstår i enskilda enheter bör framgå av redovisningen, så att myndigheter, brukare och andra enkelt kan följa hur resurserna används på respektive enhet. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m.) aviserat att det även ska utredas hur offentlighetsprincipen kan införas eller insynen på annat sätt kan öka i privata verksamheter som utför offentligt finansierade välfärdstjänster inom områdena vård och omsorg samt inom de skolformer och andra utbildningar som regleras av skol- lagen. Dessa överväganden bör omfatta de välfärdstjänster som finansieras med offentliga medel och som omfattas av dessa direk- tiv, såvida inte utredaren finner att det finns skäl att undanta vissa verksamhetsformer. I enlighet med sexpartiöverenskommelsen inom ramen för (SOU 2013:56) har en utredare tillsatts med upp- drag att föreslå bestämmelser som reglerar hur kommunala och enskilda huvudmän ska redovisa ekonomisk information på skol- enhetsnivå (dir. 2014:126). Vidare har en annan utredare i uppdrag att föreslå hur offentlighetsprincipen kan införas i fristående skolor (dir. 2014:91). Av denna anledning bör den nu aktuella utredarens uppdrag när det gäller öppenhet och insyn inte omfatta verksamhet inom förskoleklass, grundskola och gymnasieskola samt motsvar- ande skolformer. Utredaren ska mot denna bakgrund föreslå bestämmelser som reglerar hur ekonomisk information för välfärdstjänster ska redovisas på enhetsnivå, samt överväga om det är möjligt och lämpligt att en sådan redovisning även omfattar de särskilda utbildningsformerna och annan pedago- gisk verksamhet enligt 24 och 25 kap. skollagen, och föreslå hur sådan ekonomisk information ska utformas så att den blir öppen, enhetlig och lättillgänglig. Uppföljning och behov av statistik och annan information En väl fungerande uppföljning är en förutsättning för att kunna avgöra om offentliga medel används för avsedd verksamhet och att reglerna inte kringgås i syfte att tillgodose ägarnas ekonomiska in- tressen. För att kunna följa upp de olika verksamheterna inom väl- färden krävs att det finns tillgänglig statistik och annan informa- tion. Detta gäller såväl offentliga som privata aktörer. skiljer sig den tillgängliga informationen mellan olika verksamhetsområden. När det gäller verksamhet som regleras i skollagen finns det statistik över alla huvudmän. Inom andra områ- den är dock såväl statistik som annan information bristfällig. Det finns t.ex. betydande svårigheter att korrekt redovisa andelen pri- vata och offentliga utförare inom vård och omsorg. Detta beror bl.a. på att det saknas uppgift om antalet verksamheter som drivs i offentlig regi. Ofta saknas även komplett information om andelen aktörer med vinstsyfte respektive idéburna aktörer inom privat utförda och offentligt finansierade välfärdstjänster. När det gäller statistik och annan information om vinst är det också svårt att få en heltäckande bild, eftersom olika bokförings- mässiga strategier omöjliggör jämförelser. Relevanta mått skulle exempelvis kunna vara rörelsemarginal och avkastning. När det gäller fristående skolor har (U 2014:14) redan i uppdrag att utreda detta. Den utredningens arbete bör där- för beaktas vid utförandet av det nu aktuella uppdraget. Utredaren ska mot denna bakgrund analysera och föreslå vilken statistik och annan information som bör finnas tillgänglig för att kunna följa upp andelen aktörer med vinstsyfte respektive idéburna aktörer inom välfärdsområdet, analysera och föreslå vilken statistik och annan information som bör finnas tillgänglig så att det blir möjligt att följa upp om offentliga medel används för avsedd verksamhet, identifiera och redovisa vilka brister som finns när det gäller befintlig information och föreslå hur den kan förbättras, samt föreslå författningsändringar och andra åtgärder som utredaren utifrån sitt uppdrag anser vara befogade. Tillfälliga boenden för asylsökanden ansvarar för tillhandahållandet av asylboenden. Myndigheten hyr bl.a. vanliga lägenheter av allmännyttiga och pri- vata bostadsbolag, som erbjuds asylsökande, samt större anlägg- ningar av kommunala och privata bolag. Myndigheten driver också asylboenden i egen regi. upphandlar även s.k. tillfälliga asylboenden på den öppna marknaden, i enlighet med . I tjänsten ingår förutom boendet även bl.a. mathållning och lokalvård. Tillfälliga asylboenden är möjliga att öppna och avveckla med jämförelsevis kort varsel. Det är nödvändigt för att hantera tillfälliga och oförutsedda upp- och nedgångar av antalet asylsök- ande. Att det är fråga om tillfälliga boenden innebär att kontrakten är korta och affärsrisken relativt hög. Utredaren ska mot denna bakgrund föreslå åtgärder som innebär krav på att privata aktörer, för att kunna få ta del av offentliga medel, ska kunna visa hur dessa ska användas för verksamheten och komma brukarna till godo, undersöka om det bör ställas olika ekonomiska krav beroende på om det är tjänsterna i anslutning till boendet eller själva bo- staden som avses och vilka krav som i så fall är relevanta, samt belysa och beakta hur åtgärderna påverkar privata aktörers incita- ment att etablera sig på marknaden och därmed utbudet av till- fälliga boenden. Utredaren ska vid genomförandet av samtliga delar av sitt uppdrag analysera och redovisa hur eventuella ytterligare krav och regler förhåller sig till eller påverkas av det EU-rättsliga regelverket. I detta sammanhang är det viktigt att beakta gränsdragningen mellan vad som kan anses utgöra en tjänst av allmänt ekonomiskt respek- tive icke-ekonomiskt intresse och vilka konsekvenser det kan få när en tjänsteverksamhet anses vara av det ena eller det andra slaget. tillsattes (dir. 2012:131, dir. 2014:3, dir. 2014:141 och dir. 2015:1). Utredningen har som övergripande uppdrag haft att bedöma om det vid kom- munal eller statlig tillståndsprövning finns behov av att inför krav på t.ex. lämplighet och kompetens hos ägare, styrelse och verkstäl- lande ledning, samt föreslå vilka verksamheter som bör vara före- mål för en eventuell utökad tillståndsplikt. Utredningen över- lämnade sitt betänkande Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7). Utredaren ska vid framtagandet av förslag enligt dessa direktiv beakta de slutsatser som Ägarpröv- ningsutredningen dragit och de förslag som utredningen har lämnat. Utredarens arbete ska bedrivas utåtriktat och i kontakt med be- rörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, Kom- muner och Landsting, fackliga organisationer, organisationer som företräder privata anordnare av offentligt finansierade välfärds- tjänster, idéburna organisationer, brukarorganisationer, näringslivet samt övriga intressenter. Utredaren ska vid uppdragets genomförande utnyttja olika öppna arbetsformer t.ex. frågepaneler, referensgrupper och seminarier. En referensgrupp bestående av experter inom berörda verksamhets- områden ska utses. I sitt arbete ska utredaren följa arbetet inom och inhämta syn- punkter från de utredningar som berör frågeställningar som angetts i uppdraget. Detta gäller särskilt Utredningen om införande av offentlighetsprincipen i fristående skolor (U 2014:12), Skolkost- nadsutredningen (U 2014:14), Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07), Utredningen om statliga finansierings- insatser (dir. 2015:21) och Utredningen om ett stärkt och själv- ständigt civilsamhälle (U 2014:04). Utredaren ska också följa det övriga arbete som pågår inom områdena skola, vård och omsorg, bl.a. genom samråd med Rådet för etisk plattform för öppenhet och insyn i vård och omsorg. Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska särskilt beräkna och redovisa förslagens samhällsekonomiska konsekvenser. För de förslag som innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för det offentliga ska utredaren föreslå en finansiering. För samtliga förslag som utredaren lämnar ska utredaren göra en analys av hur de samhällsekonomiska kostnaderna för högre krav, ökad admini- strativ belastning för företag, statliga och kommunala myndigheter, kommuner, landsting och domstolar samt krav på fler kontroller förhåller sig till den effekt som förväntas uppnås. Utredaren ska belysa förslagens effekter på utvecklingen av fö- retagandet, nyetableringen och konkurrensen inom de aktuella sektorerna. För samtliga förslag ska utredaren analysera och redo- göra för de administrativa kostnader som förslagen medför för aktörerna. Utredaren ska vidare analysera vilka konsekvenser ut- redarens förslag får för brukare, anställda och existerande aktörer, dvs. såväl små och medelstora som stora företag och den idéburna sektorn. Förslagen ska utformas så att de kan bidra till att vidare- utveckla mångfalden av aktörer, särskilt när det gäller den idéburna sektorn. Om förslagen innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, ska utredaren utforma förslagen så att de inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till deras ändamål. Även förslagens betydelse för den offentliga servicen i olika delar av lan- det ska redovisas. Utredaren ska också analysera vilka konsekvenser förslagen får för kvinnor och män samt förslagens effekter för jämställdheten. Konsekvenserna ska anges enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I samband med konsekvensanalysen ska utredaren inhämta synpunkter från . De delar av utredningens uppdrag som gäller tillstånds- och auk- torisationssystem och andra alternativ till upphandling samt skyl- digheten att erbjuda vårdvalsystem i primärvården enligt 5 § HSL ska redovisas . Uppdraget ska i övrigt redovisas . (Fi 2015:01) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a.