sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande 7.3.3Högre krav på eget kapital Av de fastighetsägare som i utredningens enkät uppgav finansier- ingssvårigheter som anledning till att man inte satsade på nyproduk- tion pekade merparten på höga krav på eget kapital. Fastighetsägarna har uppfattningen att bankerna regelmässigt ställer krav på en egen kapitalinsats motsvarande när det gäller mindre byggaktörer. Utredningens enkät bekräftar att banken ganska ofta kräver eget kapital men svaren är spridda (figur 7.4). Merparten uppger dock att det krävs eget kapital eller mer. Det finns också de som hävdar att egeninsatsen behöver uppgå till eller mer. (Frågan avsåg ett specifikt pågående eller planerat projekt.) Källa: Utredningens enkät till fastighetsägare (Antal svar 172). Vi frågade också hur hög belåning man hade behov av, utifrån sin ekonomiska situation. Även där var spännvidden stor. Medan en del skulle behöva låna till av investeringskostnaden fanns andra som skulle klara sig med . Ungefär var fjärde fastighetsägare svarar att de behöver lånefinansiera 70–av investeringskostnaden och något fler svarar 80–. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande Källa: Utredningens enkät till fastighetsägare (Antal svar 172). 7.3.4Investeringsstödet kommer sent i processen Det statliga investeringsstödet kan ha avgörande betydelse för mindre projektutvecklare när det gäller att nå lönsamhet i nyproduktion av hyresbostäder. Men stödet utbetalas sent i processen, först efter slutbesiktning, och bidrar därför inte till finansieringen under bygg- tiden. Det kan t.o.m. ha motsatt effekt. Investeringsstödet medför krav på lägre hyror, vilket minskar inkomsterna och stödet kan där- igenom bidra till en lägre marknadsvärdering. Det i sin tur kan med- föra att banken ställer större krav på eget kapital, vilket kan försvåra för en mindre aktör. Vi återkommer till detta i kapitel 8.7.2, där vi tittar på investeringsstödet utifrån hur det kan samverka med de statliga kreditgarantierna. 7.3.5Svårt klara finansieringen i projekteringsskedet Ett byggprojekt kan principiellt sägas omfatta tre skeden: projek- terings- eller markköpsskedet, byggtiden respektive förvaltnings- skedet. Det är vanligen de två sistnämnda skedena som avses när man diskuterar finansieringslösningar. Utredningens enkät bekräftar att det oftast är byggtiden som är svårast att klara finansieringen för. behöver projektutvecklaren vanligen en byggkredit Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande och när sedan huset är färdigställt och kan värderas läggs byggkredi- ten om till ett fastighetslån, med fastigheten som säkerhet. Men byggkrediten kan inte lyftas förrän spaden är i jorden och ska planering, projektering, eventuell marksanering, marknadsföring och ibland även markköp göras. I det skedet är möjligheterna små att lånefinansiera utgifterna. Av de fastighetsägare som besvarade utred- ningens enkät uppger 3 av 10 att är det är särskilt svårt att klara finansieringen i projekteringsfasen (figur 7.6). Källa: Utredningens enkät till fastighetsägare(172 svar). Svårigheterna att klara finansieringen i det inledande skedet accen- tueras ytterligare om planprocessen drar ut . De mindre byggaktörerna har ofta inte den ekonomiska buffert som krävs för att vara med och driva detaljplanen, vilket inte sällan förväntas från kommunens sida. Markanvisningen som sådan är inte något värd i finansieringssammanhang. Kommunen tar normalt sett inte någon del av den ekonomiska risken, för den händelse detaljplanearbetet skulle dra ut eller byggrätten skäras ned. Det gäller för bygg- aktören att klara sina kostnader i det inledande skedet, för att hålla personal och anlita arkitekter, markundersökningar m.m. Själva markköpet genomförs normalt sett inte förrän i samband med exploateringsavtalet, som träffas när detaljplanen vunnit laga kraft. Men byggstart kan av olika skäl ske senare, och i så fall måste Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande byggaktören ligga ute med ett mycket stort belopp innan byggkredi- ten kan lyftas. I det skedet kan marken visserligen användas som säkerhet för ett banklån, men då till högre ränta än byggkrediten. Den statliga kreditgarantin avser i de allra flesta fall byggtiden. Garantin kan omfatta även markköpet men den kostnaden måste i så fall bakas in i byggkrediten och garantin kan inte börja gälla förrän bygget har påbörjats. Som konstaterades i kapitel 6 är det i princip tillåtet att använda förskott på insatserna i bostadsrätt respektive upplåtelseinsatserna i kooperativ hyresrätt till kostnader , men det krävs då en säkerhet för hela beloppet, t.ex. en bankgaranti från den bank som ställer ut byggkrediten. Det är förstås ännu svårare att kunna ställa säkerhet och ta ut och börja använda förskott på insatserna redan under projekteringen. När det gäller bostadsrätt finns dess- utom ett uttryckligt lagkrav på att det ska finnas en kostnadskalkyl innan man kan ta ut förskott. Byggemenskaper och kooperativa hyresrättsföreningar kan ha särskilt svårt att klara finansieringen av projekteringsskedet Byggemenskaper är exempel på icke-kommersiella mindre aktörer, som också karakteriseras av att de aldrig har drivit ett byggprojekt förut och förmodligen inte kommer att göra det fler gånger heller. De är typiska ”engångsbyggare” för att återkoppla till Byggkonkur- rensutredningens indelning (avsnitt 6.1.3). I likhet med kooperativa hyresrättsföreningar som bygger i egen regi har de ingen stark ekono- misk aktör som backar upp dem och har en särskild utmaning i att klara ekonomin under de inledande skedena. Föreningen i har tagit fram en definition av begreppet byggemenskap: ”En byggemenskap är en grupp män- niskor som utifrån sina egna ambitioner tillsammans planerar, låter bygga och senare använder en byggnad”. Här utgår vi från att det är bostäder det handlar om och innebörden av byggemenskap ligger då mycket nära tanken med kooperativ hyresrätt (se 7.4.4), men bygg- gemenskaper kan även välja en annan upplåtelseform än kooperativ hyresrätt. Byggemenskapen består alltså av enskilda hushåll som går sam- man och är beredda att lägga tid och engagemang på att tillsammans utforma sitt framtida boende. Genom samarbetet skapas en gemen- Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande skap, som typiskt sett återspeglas i boendet. I , där den här planeringsformen är betydligt vanligare, säger man att byggemen- skapen övergår i en bogemenskap. Erfarenheterna från är att byggemenskaper bidrar till social stabilitet, högre kvalitet, större mångfald och intressantare arkitektur. Delegationen för hållbara städer pekade bl.a. på möjligheterna att få ett breddat utbud på bostadsmarknaden och menade att fördelarna för de boende framför- allt låg i möjligheterna att påverka sitt boende, lära känna sina grannar och få rimliga boendekostnader. Utredningen om bostäder för äldre fann att byggemenskaper som planeringsform kan vara ett alternativ i en strategi för att lösa bostadsbehovet för äldre framöver, genom att ta tillvara initiativ och engagemang från nyblivna pensionärer.47 Utredningen bedömer att byggemenskaper, liksom kooperativa hyresrättsföreningar, även skulle kunna bidra till att få till stånd minde bostadsprojekt där kommersiella projektutvecklare tvekar om marknadsförutsättningarna. 7.3.6Kommun och bank kan föredra större objekt Mindre byggaktörer kan uppfatta ett ointresse från bankernas sida när det gäller att finansiera mindre projekt. Det gäller inte bara i de fall risken bedöms som hög utan uppfattas bottna i en tveksamhet till att över huvud taget lägga kraft på mindre projekt, som inte har så stor ekonomisk betydelse för banken. Den som dessutom är ny kund i banken har en extra resa att göra. Det är en nackdel att inte ha någon historik i förhållande till banken att falla tillbaka på. Även kommuner kan föredra större aktörer. Det kan handla om att man är angelägen om att nå stora volymer i bostadsbyggandet, inte minst i tider av bostadsbrist, då de politiska målen handlar om kvantitet och snabb utbyggnad. I städerna tenderar kommunernas organisation att vara bättre ägnad att möta större och etablerade byggaktörer än småskaliga fastighetsägare och nya aktörer, som kanske bara bygger enstaka projekt. Eller för den delen ”engångs- byggare”, som byggemenskaper och kooperativa hyresrättsföreningar. finns det kommuner som har en uttalat målsättning att främja och underlätta för mindre aktörer. 47 SOU 2015:85 Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boendemiljöer. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande Mindre aktörer går samman Det finns flera exempel på att mindre projektutvecklare tacklar de problem som de upplever med att vara en liten aktör genom att gå samman under det inledande skedet. Ett 20-tal mindre fastighets- ägare i har bildat den ekonomiska föreningen . Bakgrunden är att de upplever att de små aktörerna stängs ute från nyproduktionen genom att detaljplaner bara tas fram för projekt med flera hundra lägenheter. Tanken är att man, genom att gå samman i projektgrupper, ska kunna uppvakta kommuner om markområden som annars skulle gå till stora byggbolag. Markanvis- ning, planprocess och upphandling av entreprenad sker samordnat och med gemensam finansiering.48 Utredningen har sett att mindre fastighetsägare och projektutveck- lare kan ha svårt att få lån till bostadsbyggande, inte minst om de är nya aktörer i förhållande till kommunen eller hos banken ifråga. Vi ser följande möjliga orsaker till svårigheter förknippade med finansieringen för de mindre byggaktörerna: •Baselreglerna medför att bankerna behöver ha högre kapitaltäck- ning för små och medelstora företag (se avsnitt 6.3.1). •Bankerna är mer försiktiga i sina bedömningar av återbetalnings- förmåga när det gäller mindre aktörer. •Brist på eget kapital – även efter en mindre nyproduktion kan det ta att återuppbygga soliditeten innan det går att satsa på ett nytt projekt. •De statliga kreditgarantierna är dåligt kända. De kan möjligen också vara krångliga att använda, dyra eller på annat sätt otill- räckliga, något vi tittar närmare på i kapitel 8. •Lånemöjligheterna inskränker sig till byggkredit och fastighets- lån, medan mindre aktörer, t.ex. byggemenskaper och koopera- 48 Fastsams webbplats samt muntlig information. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande tiva hyresrättsföreningar som bygger i egen regi, kan behöva viss extern finansiering även under projekteringsskedet. 7.4Förutsättningar för hyresrätt jämfört med andra upplåtelseformer Den främsta skillnaden i förutsättningarna för att bygga hyresrätt jämfört med att bygga bostadsrätter eller egnahem är att den som bygger hyresrätter för egen förvaltning måste utgå från ett långsiktigt avkastningskrav, medan den som bygger för försäljning får sin av- kastning på insatt kapital direkt vid färdigställandet, när bostäderna säljs. Ett projekt med hyresrätt har därigenom en större sårbarhet inför en eventuellt minskad framtida efterfrågan, vilket vägs in i marknadsvärderingen och kan göra det svårare att få finansiering. När det gäller bostadsrätt måste banken visserligen i sitt kreditbeslut väga in risken för att det inte ska gå att sälja alla lägenheter men den risken hanteras ofta genom att ställa krav på att en stor del av lägen- heterna ska vara tecknade49 innan projektet påbörjas. (Se även av- snitt 6.1.) Den som bygger hyresbostäder behöver inte bara en byggkredit utan även, när huset är klart, ett fastighetslån på i stort sett samma belopp. Vid bostadsrättsproduktion löses en stor del av slutfinansier- ingen genom medlemmarnas insatser. För kommunerna visar sig dessa skillnader i förutsättningarna i att det ofta är svårt att få privata aktörer intresserade av att bygga hyresrätter för egen förvaltning. Det gäller framförallt på svagare marknader. 7.4.1Några kommuner närmar sig lånetaket För de kommunala bostadsbolagen är finansieringen i sig oftast inget problem, eftersom de flesta finansierar sin verksamhet genom Kom- muninvest. Men det finns en restriktion: Kommunens samlade belåning får inte överstiga ett visst belopp per invånare och kom- munen kan behöva prioritera finansiering av kärnverksamheter som 49 Det vill säga en kund ska ha tecknat sig för att köpa lägenheten och betalat en boknings- avgift. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande äldreboenden och skolor. Detta lånetak varierar från kommun till kommun, beroende på kommunens finansiella styrka (se avsnitt 6.3.3). Ett antal kommuner – kanske 10–15 stycken – börjar närma sig låne- taket. Till skillnad från tidigare, då de kommuner som lånat mycket och därför närmat sig lånetaket, oftast haft god ekonomi och egna tillgångar, handlar det nu om kommuner med svagare ekonomiska förutsättningar.50 7.4.2Lönsamhetsproblem vid ombyggnad av hyresrätter I många kommuner finns ett stort renoveringsbehov i det befintliga bostadsbeståndet. Det gäller inte minst hyreshusen från 1960- och 70-talet. De allmännyttiga bostadsföretagen kan finansiera en om- byggnad och upprustning genom Kommuninvest men har svårt att nå lönsamhet i en ombyggnad, något som gäller såväl privata som kommunala fastighetsägare. De hyror som behöver tas ut efter om- byggnaden blir ofta väsentligt högre än innan ombyggnaden och hushållens betalningsförmåga kan vara begränsad. Ett problem ur ett finansieringsperspektiv är också att många av de åtgärder som be- höver genomföras inte är bruksvärdehöjande och därför inte får ligga till grund för en hyreshöjning. Det har lett till att flera fastighets- ägare gått över till att renovera lägenheter en och en, efter hand som de blir lediga, utan att åtgärda sådant som stammar, fönster och tak, medan det ur ett bostadsförsörjningsperspektiv skulle behövas mer långtgående insatser. 7.4.3Besvärligare att värdera studentbostäder bostadsmarknadsenkät bedömer 23 av landets 40 högskole- kommuner att de har ett underskott på studentbostäder. Det gäller såväl små som stora högskolekommuner. Orsakerna är desamma som när det gäller bristen på bostäder för ungdomar – de lediga lägen- heter som eventuellt finns är för stora och för dyra. Enligt kom- munerna kommer dock sammanlagt över 6 200 studentbostäder att påbörjas , en fördubbling jämfört med året innan. förväntas sammanlagt cirka 5 000 studentbostäder påbörjas 50 Muntlig information från SKL. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande runt om i landet. En mycket stor del av planerade nya studentbo- städer byggs i men sammanlagt ett 40-tal kommuner har någon del i tillskottet. De som bygger studentbostäder är framförallt privata aktörer, som står för över bostäder, men även allmännyttiga bostadsbolag och stiftelser.51 Generellt sett verkar det inte vara några svårigheter med finan- sieringen vid byggande av studentbostäder. En del studentbostads- företag är kommunägda bolag och kan därmed få finansiering via sin ägare från Kommuninvest. Det kan möjligen vara svårt för nya studentbostadsbyggare att komma in i kommunerna – ungefär på samma sätt som det är svårt för andra mindre aktörer som är nya på marknaden. Studentbostäder avviker dock i viss mån från annan hyresrätts- produktion, vilket kan utgöra en utmaning även i finansierings- hänseende. Produktionskostnaderna per kvadratmeter blir normalt sett högre för små lägenhetsstorlekar, där badrum och kök utgör en större andel av boytan. Driftskostnaderna är väsentligt högre för studentbostäder än för vanliga hyresbostäder, till följd av högre omsättning på lägenheterna och hög boendetäthet. Enligt Student- bostadsföretagen är kunskapen om studentbostäder ofta låg hos kreditgivarna, som finner det svårare att bedöma marknadsvärdet för studentbostäder, jämfört med vanliga hyresfastigheter. Bankför- eningen bekräftar att studentbostäder kan vara besvärligare än andra objekt att värdera, speciellt om de avviker från vad som kan betraktas som en normal utformning av ett hyreshus, t.ex. består av moduler. Det är i sammanhanget också svårt att bedöma det långsiktiga be- hovet av bostäder som är byggda på ett sätt som kanske passar fram- förallt yngre personer. Den dag då behovet upphör kan det vara svårt att hitta en alternativ användning för dessa bostäder. 51 webbplats, : Bostadsmarknaden för olika grupper. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande 7.4.4Tveksamhet inför kooperativ hyresrätt Kooperativ hyresrätt är en upplåtelseform som har drag av såväl hyres- rätt som bostadsrätt, en upplåtelseform som på många sätt liknar bostadsrätten såsom den ursprungligen fungerade. Den ger de boende betydligt större inflytande än i en vanlig hyresrätt men kräver inte att man riskerar ett stort kapital, som för en nybyggd bostadsrätt. Koope- rativ hyresrätt lyder under en egen lag.52 Kooperativ hyresrätt är i det här sammanhanget intressant som ett alternativt sätt att lägga upp finansieringen av ett bostadsprojekt, i synnerhet på marknader där in- tresset för att bygga bostäder är svagt från andra aktörer. Fastigheten kan ägas av föreningen eller blockhyras En kooperativ hyresrättsförening är en ekonomisk förening, som har till ändamål att upplåta bostäder med hyresrätt till sina medlemmar. Vid nyproduktion uppförs bostäderna antingen av föreningen, som bygger i egen regi – ”ägarmodellen” – eller i samarbete med en pro- fessionell fastighetsägare, som föreningen sedan blockhyr huset av – ”hyresmodellen”. Genom att de som ska bo i huset är beställare och medverkar i planeringen främjas ett livscykelperspektiv och en effek- tiv förvaltning. Med ägarmodellen av kooperativ hyresrätt uppstår inget enskilt vinstintresse, vilket gör att månadshyran kan bli lägre än i nypro- ducerade hyresrätter – i synnerhet . Även med hyresmodellen finns förutsättningar att hålla nere hyrorna genom medlemmars egna insatser i förvaltningen och genom att föreningen själv håller i budget och hyressättning enligt självkostnadsprincipen. Ägarmodellen av kooperativ hyresrätt har mycket gemensamt med planeringsformen byggemenskap, som dock även kan ha annan upplåtelseform (se av- snitt 7.3.5). 52 Lag (2002:93) om kooperativ hyresrätt. Denna lag innebar ett permanentande av en för- sökslagstiftning som pågått . Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande Upplåtelseinsatserna kan fungera som toppfinansiering Medlemmarna i den kooperativa hyresrättsföreningen betalar en årlig medlemsavgift, som ofta ger en köplats i en intern bostadskö. För- eningen kan alltså, till skillnad från en bostadsrättsförening ha fler medlemmar än det finns lägenheter, vilket minskar risken för fram- tida vakanser. Vid inflyttning betalas en upplåtelseinsats, som normalt sett är väsentligt lägre än för jämförbara bostadsrätter. Lägenheten får inte säljas men upplåtelseinsatsen återfås normalt sett vid avflyttning. Inför avflyttning sägs hyreskontraktet upp och lägenheten återgår till föreningen, för att hyras ut till en annan medlem – som får erlägga samma upplåtelseinsats till föreningen. För föreningen fungerar de sammanlagda medlemsinsatserna som en ränte- och amorteringsfri toppfinansiering och bidrar på så sätt till att hålla nere ingångshyrorna och till föreningens soliditet. Det förefaller fortfarande finnas en tveksamhet från bankernas sida gentemot kooperativ hyresrätt, vilket sannolikt åtminstone delvis bottnar i en osäkerhet om premisserna för den här upplåtelseformen. Det verkar också vara dåligt känt att det går att få en statlig kredit- garanti via , och att den kan medges för av marknadsvärdet när det gäller kooperativ hyresrätt, vilket är mer än för andra upplåtelseformer, där gränsen är . Svårt få lån till upplåtelseinsatsen i kooperativ hyresrätt Liksom upplåtelseformen bostadsrätt bygger kooperativ hyresrätt på att de boendes insatser är en del i slutfinansieringen av projektet. För hushåll i kooperativ hyresrätt är det dock svårare att få lån till upp- låtelseinsatsen. Eftersom det rör sig om en form av hyresrätt går det inte att använda lägenheten som säkerhet för lån. Å andra sidan är insatsbeloppet betydligt lägre och hushållet förlorar normalt sett inte sitt insatta kapital även om värdet skulle sjunka, vilket är en av po- ängerna med denna upplåtelseform. Dessutom finns det numera även en möjlighet att värdesäkra upplåtelseinsatserna. Föreningen kan enligt en ny bestämmelse i lagen om kooperativ hyresrätt bestämma Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande att en medlem som flyttar ut ska få tillbaka ett högre belopp än insat- sen, t.ex. genom en indexuppräkning.53 var det bara möjligt att få tillbaka upplåtelseinsatsen till det nominella beloppet, vilket gjorde att värdet urholkades med inflationen. Viss risk förbunden med upplåtelseinsatsen Medlem har som framgått rätt att få tillbaka sin upplåtelseinsats vid avflyttning. Det belopp som utbetalas till en avgående medlem får emellertid inte överstiga medlemmens andel av föreningens eget kapital.54 Det finns alltså en viss risk att medlemmen förlorar hela eller delar av sin insats. Även om risken är liten, kan detta medföra en tveksamhet inför upplåtelseformen. 7.4.5Bristande neutralitet mellan hyrt och ägt boende Beskattningen av byggande och boende kan, liksom olika former av subventioner, bidra till skillnader mellan upplåtelseformerna ifråga om förutsättningarna för finansiering. När räntebidragen återin- fördes 1975 var ett av syftena att utjämna skillnaden till följd av in- komstbeskattningens effekt för olika upplåtelseformer. När ränte- bidragen sedan togs bort för egnahem behölls de ett tag för hyresbostäder just för att väga upp fördelen av skatteavdragen i ägt boende och därmed utjämna de ekonomiska villkoren mellan upp- låtelseformerna. Det så kallade neutralitetsmålet i svensk bostadspolitik innebär att de skattemässiga förutsättningarna ska vara likvärdiga för de olika upplåtelseformerna.55 (Se avsnitt 9.2.) Räntebidragen avvecklades helt, även för hyresrätt, och därmed även den utjäm- nande effekt de haft på villkoren mellan hyrt och ägt boende.56 Fastighetsägarna, och hävdar att det råder bristande balans i de ekonomiska villkoren mellan upplåtelse- formerna både i nyproduktionen och i förvaltningsskedet. De kom- mer fram till att de nuvarande skatte- och subventionsreglerna bidrar 53Lag (2002:93) om kooperativ hyresrätt, 2 kap. 9 a § första stycket. 54Lag (2002:93) om kooperativ hyresrätt 2 kap. 9 a § andra stycket. 55SOU 2000:34 Del III Skattemässig neutralitet mellan upplåtelseformerna. 56Boverket, 2005: Många mål få medel. utvärdering av statliga stöd till bostads- byggande . Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande till att det är dyrare att bo i en nybyggd hyresrätt jämfört med att bo i ett nybyggt småhus med äganderätt eller i en bostadsrätt. Den enskilt största förklaringen till skillnaden i skatteutfallet är privatpersoners avdragsrätt för ränteutgifter. För att uppnå en rimlig balans föreslår dessa aktörer att en låg moms läggs på bostadshyror, att fastighetsavgiften på hyresrätter avskaffas och att skattereglerna ändras för att underlätta underhåll av bostads- hyreshus. Eftersom en momssänkning kan ta att genom- föra föreslår de ett tillfälligt ROT-stöd för hyresrätt och att någon form av balanserande villkor införs för nyproduktion av hyres- rätter.57 Utredningen har inte haft skattefrågorna på sitt bord och har där- för inte gjort någon egen motsvarande analys, men håller för troligt att organisationernas förslag skulle öka möjligheterna att nå lönsam- het i hyresrättsproduktion och därmed förbättra förutsättningarna för finansiering av hyresrättsprojekt. Högre stämpelskatt för kooperativ hyresrätt Vid analysen av förutsättningarna för kooperativ hyresrätt dyker en annan skattefråga upp. Vid köp av fastighet betalas en stämpelskatt, som beräknas på antingen köpeskillingen eller taxeringsvärdet – det högsta värdet av de två.