sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Att dagar med föräldrapenning på lägstanivå också delvis ersätts med dagar med föräldrapenning på sjukpenningnivå innebär högre inkomster från föräldrapenningen per dag, något som särskilt påverkar kvinnor eftersom en stor andel av uttagna lägstanivå- dagar används av dem. kan en längre ledighet för män komma att ha mer nega- tiva utfall på arbetsmarknaden för dem som grupp. För män kan en längre föräldraledighet resultera i en lägre inkomst och lägre pension. En längre frånvaro från arbetsmarknaden kan även resultera i en något sämre löneutveckling än vad som skulle vara fallet om män fortsatte sin relativt sett korta frånvaro på grund av föräldraledighet. Sannolik- heten för statistisk diskriminering, eller att längre föräldraledigheter för män signalerar mindre arbetsorientering, minskar dock när ledig- hetslängderna utjämnas mellan män och kvinnor och inom gruppen män. Det är dock betydligt fler faktorer än föräldraledighetstiden som påverkar utfallen på arbetsmarknaden. Skillnaderna i villkor, löne- utveckling och karriärmöjligheter skiljer sig mycket åt inom olika sek- torer och näringsgrenar. På grund av att kvinnor och män i hög utsträckning deltar inom olika delar av arbetsmarknaden kan de eko- nomiska villkoren inte utjämnas enbart på grund av att föräldrapen- ningen och föräldraledigheten kommer att fördelas mer jämnt. (Se vidare resonemang om effekter på uttaget av föräldrapenning och för- äldraledighet i avsnitt 7.7.4.) Utrikes födda kvinnor har som grupp sämre arbetsmarknads- anknytning än inrikes födda kvinnor, även om variationerna inom gruppen är stora. Särskilt kvinnor som kommer som flyktingar eller anhöriginvandrare har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Där- för kan dessa kvinnor särskilt gynnas av en kortare ledighetsperiod och en tidigare kontakt med arbetsförberedande åtgärder som exem- pelvis etableringsinsatser. Utredningens förslag bidrar därför till att stärka deras etablering på arbetsmarknaden. Förslaget till ändringar i begränsningsregeln för föräldrar som kommer till med barn tillhörande den nya modellen för föräldrapenning är utformat så att det totala antalet dagar med föräldrapenning fram till och med barnets tioårsdag ligger på samma nivå som . I relation till den nya model- len ges dock något fler dagar med föräldrapenning för de föräldrar som berörs. Bedömningen är att begränsningsregeln med anpassning till den nya modellen för föräldrapenning stärker möjligheterna för för- äldrarna att etablera sig på arbetsmarknaden. Den ger, liksom är fallet för föräldrar till äldre barn generellt, en möjlighet för de föräldrar som förvärvsarbetar att även när barnet är i skolåldern få möjligheter till ledighet och inkomstskydd från föräldrapenningen när barnets skola exempelvis är stängd eller då barnet av andra anledningar behöver för- äldrarnas omsorg. Det finns indikationer på att fördelningen av föräldrapenning när barnet är litet också påverkar den framtida fördelningen av obetalt och betalt arbete. Arbetsfördelningen innebär att kvinnor i mycket högre utsträckning än män har ansvar för uppgifter som tvätt, städ, inköp av kläder och planering. Om detta samband fortsätter och män tar en längre föräldraledighet än kan det innebära att hela det obetalda hem- och omsorgsarbetet delas mer jämställt både när barnen är små och . Det innebär också att barnets rätt till omvårdnad och kontakt med båda sina föräldrar stärks och att föräldraskapet därmed kan bli mer jämställt Det finns även vissa indikationer på att en mer jämställd fördelning av föräldrapenning kan påverka uttaget av tillfällig föräldrapenning så att även den ersättningen kan bli mer jämnt fördelad. På så sätt innebär förslagen en rörelse mot högre måluppfyl- lelse gällande målet om en jämn fördelning av hem- och omsorgsarbe- tet även om mycket återstår. Eftersom den dubbla arbetsbördan med huvudansvar för hem och barn samt förvärvsarbete kan vara en bidragande orsak till större ohälsa hos kvinnor, kan en omfördelning av arbetsbördan mellan obetalt och betalt arbete vara positiv även för att minska kvinnors ohälsa och från- varo från arbetsmarknaden i form av långa sjukskrivningsperioder. Minskad risk för sjukskrivning och kortare frånvaro har också positiva effekter på kvinnors ekonomiska självständighet (se mer om effekter på jämställdheten i avsnitt 7.7.4. Förbättrade möjligheter för fler familjekonstellationer att använda föräldrapenning Förslagen förväntas ha små effekter på den sammanlagda föräldra- ledighetslängden. Det kan dock konstateras att när föräldrar som omfattas av möjligheten att använda föräldrapenning, som en följd av förslagen väljer att i högre utsträckning avstå föräldrapenning till t.ex. sambo eller en annan person, så kommer föräldrarnas föräldraledighet och uttag av föräldrapenning att minska och fördelas mellan fler per- soner. Det kan bidra till en förkortning av långa föräldraledigheter för kvinnor och därmed ha positiva effekter på jämställdheten på arbets- marknaden. Det kan konstateras att fler kvinnor än män har ensam vårdnad om ett barn eller har barnet boende hos sig på heltid eller i en hög ut- sträckning. En överlåtelsemöjlighet kan därför i många fall anses vara särskilt värdefull för kvinnor. (Se vidare avsnitt 7.10.3.) Rätten till tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse Möjligheten att vara ledig med tillfällig föräldrapenning i samband med ett barns födelse eller adoption används i hög utsträckning . Antalet kvinnor som använder förmånen är mycket litet. Med för- slaget kommer möjligheten att vara ledig för detta ändamål i stället att flyttas till föräldrapenningen. Utredningen gör bedömningen att er- sättning för ändamålen i hög utsträckning kommer att användas även med den nya modellen eftersom intresset och behovet av att den icke- födande föräldern är ledig för barnets ankomst till famil- jen är stort. En tidigare kontakt med föräldrapenningen för män kan också innebära att planeringsprocessen för föräldrarna avseende för- äldrapenningens och föräldraledighetens fördelning kommer i gång . Det kan gynna ett mer jämställt uttag av föräldrapenningen som helhet. Att föräldrapenning används tidigt i barnets liv kan också bli normerande för grupper som inte har använt sig av möjlig- heten till ledighet för den perioden. De föräldrar som inte är försäk- rade för tillfällig föräldrapenning kan med förslaget använda föräldra- penning för ändamålen ifråga, vilket också kan påverka den gruppens fortsatta planering av föräldraledigheten och initiera en diskussion om fördelningen av föräldrapenningen. Eftersom dagarna för ändamålen ingår i föräldrapenningen finns det dock en risk att föräldrarna i stället vill spara dagarna för senare bruk. Utredningen bedömer emellertid den risken som liten efter- som den födande förälderns behov av stöd under förlossningen och med barnet är fortsatt stort och den andra föräldern oftast vill etablera en kontakt med det nyfödda eller ny- adopterade barnet . Det faktum att dagarna kan utgöra reserve- rade dagar skulle kunna innebära en minskning i omfattning av tiden då framförallt en man har ett ensamansvar för barnet och i stället en ökning av den samtida ledigheten, som inte på samma sätt etablerar ett ensam- och helhetsansvar för barnet. Eftersom förslaget i stort innebär att ytterligare månader reserveras, minskar dock den risken. En effekt av snabbhetspremien är att den i praktiken kan fungera som en drivkraft för kvinnor att arbeta deltid eller kanske inte alls åter- vända till arbetsmarknaden mellan graviditeterna. En längre samman- hängande frånvaro från arbetet kan medföra att föräldern halkar efter i löne- och karriärutveckling och kan även få konsekvenser för pensio- nen och för den långsiktiga fördelningen av betalt och obetalt arbete. Förslaget kan leda till att kvinnor i större utsträckning än arbetar heltid mellan graviditeterna, vilket skulle kunna minska den ojämlika fördelningen mellan obetalt och betalt arbete och öka den ekonomiska självständigheten för kvinnor, på kort och på lång sikt (se vidare av- snitt 7.12.2). Ett höjt inkomsttak i graviditetspenningen innebär en högre kompen- sationsnivå för kvinnor som omfattas av förmånen. Deras ekonomiska situation förstärks. Ett höjt inkomsttak i den tillfälliga föräldrapenningen kan bidra till att män, som i genomsnitt har högre löner än kvinnor, i högre ut- sträckning väljer att använda förmånen och att fördelningen av för- månen därmed kan blir mer jämställd. En höjning av taket till 8,0 pris- basbelopp kan dock inte förväntas på ett avgörande sätt påverka män och kvinnors användning av tillfällig föräldrapenning. För att verk- ligen öka incitamenten för att använda förmånen skulle en större höj- ning vara nödvändig. Det finns också delvis avtalslösningar i form av kollektivavtal som innebär att arbetsgivaren betalar ut kompletterande ersättning när föräldern använder tillfällig föräldrapenning och för de föräldrar som omfattas av dessa påverkar inte höjningen incitamenten till att använda förmånen. Fördelningen och användningen av förmå- nen styrs också av faktorer som möjligheten till flexibilitet i arbetet, möjligheten att jobba hemifrån m.m. Fler dagar med graviditetspenning Förslaget bedöms bidra till ett mer jämställt uttag av föräldraledighet och föräldrapenning eftersom behovet av att ta ut föräldrapenning före barnets födelse minskar. Detta kan i sin tur påverka fördelningen av föräldrapenning efter det att barnet är fött, eftersom föräldrarna då i högre utsträckning än utan förslaget har lika många dagar att använda för att vårda barnet. Eftersom det är troligt att föräldrarna i huvudsak har som utgångspunkt att det är tiden efter barnets födelse som ska fördelas mellan dem på lämpligt sätt ökar förutsättningarna att dela dagarna jämställt om de har samma antal dagar för det ändamålet till- gängliga. Förslaget handlar dock om ett begränsat antal dagar, och be- rör enbart av de gravida kvinnorna. Effekterna på för- delningen av föräldrapenning är därmed små och osäkra. 9.2.2Barnets bästa och rätt till sina föräldrar Översynen av föräldraförsäkringen har, i enlighet med utredningens direktiv, haft barnets bästa i fokus. Barnperspektivet har därför funnits med i samtliga överväganden och förslag som görs i betänkandet och konsekvenser för barn redovisas löpande i de olika avsnitten. Här föl- jer dock en samlad analys av vilka konsekvenser utredningens förslag kan komma att ha för de barn som berörs, såväl för barn som grupp som för enskilda barn. Utgångspunkten är genomgående att barn gynnas av en tidig och nära anknytning till sina föräldrar. Utredningen lämnar ett flertal för- slag som sammantaget avser att medföra en jämnare fördelning av för- äldraledighet och föräldrapenning mellan barnets föräldrar. En följd av ett jämnare uttag är en jämnare fördelning av omvårdnaden av barnet vilket främjar en god kontakt mellan barnet och fler än en förälder. Ett jämnare uttag skapar även förutsättningar för en mer jämställd fördel- ning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet, vilket också är ett av de övergripande målen för regeringens jämställdhetspolitik. Om ut- redningens förslag har positiva effekter för jämställdheten gynnar det även barnen. När män och kvinnor fördelar föräldraledighet och för- äldrapenning mer jämställt får barnet större tillgång till fler än en för- älder, framförallt till papporna. En ny modell för föräldrapenningen Utredningen föreslår en ny modell för föräldrapenningen som i högre grad än dagens reglering är anpassad efter hur behoven av föräldrapen- ning i allmänhet ser ut i barns olika åldrar. Modellen innebär att för- äldrapenningen koncentreras till tiden för barnets födelse och de för- sta åren i barnets liv. Med nuvarande uttagsmönster använder män i större utsträckning än kvinnor föräldrapenning senare i barnets liv. Koncentrationen av föräldrapenningen till barnets yngre åldrar kan därmed bidra till en jämnare fördelning mellan föräldrarna av föräldra- ledighet och föräldrapenning. I och med detta kan barnet förväntas få större tillgång till fler än en förälder . En tidig och nära kontakt med fler än en förälder gynnar barnet och stär- ker relationen till föräldrarna på både kort och lång sikt. Ett jämnare uttag av föräldraledigheten kan också medföra en jämnare fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet vilket också är positivt för barn. Även barn som är äldre än har behov av tillgång till föräldra- lediga föräldrar. Det rör sig då framförallt om kortare ledigheter, t.ex. när förskolan eller skolan är stängd. Utredningens förslag innebär att dagar tilldelas föräldrarna mellan det att barnet är tre och . På så sätt är alla barn garanterade en möjlighet till tillgång till för- äldralediga föräldrar, även de barn som har föräldrar som inte har möjlighet att spara dagar utan som av t.ex. ekonomiska skäl måste ta ut all föräldrapenning redan när barnet är litet. Utredningens förslag bidrar därmed till en mer jämlik föräldraförsäkring, vilket gynnar barn som grupp även om det kan komma att medföra en minskad flexi- bilitet för vissa enskilda familjer. Det antal dagar som föreslås för äldre barn ligger också något lägre än dagens genomsnittliga uttag, vilket innebär att vissa barn kommer att få färre dagar hemma än . För tid när förskolan eller skolbarnomsorgen har stängt för planering eller sommarstängt för att personalen ska ha semester väljer många föräldrar av olika anledningar att låta barnet vara ledigt, t.ex. för att barnet inte ska behöva vara på en ny förskola eller med vikarier som inte känner barnet. Att antalet dagar föreslås bli något lägre än dagens genomsnittliga uttag får till följd att vissa familjer kommer att få svårare att vara lediga vid sådana situationer. För många barn kom- mer dock möjligheterna att vara hemma öka eftersom föräldrarna garanteras årliga av dagar fram till och med barnets tioårsdag. måste tas ut från tiden för födel- sen eller adoptionen. För föräldrar som inte har möjlighet att fördela ända fram till barnets treårsdag, kan ett ”glapp” uppstå mellan det att de tagits ut och att nya dagar lämnas i och med att barnet fyller . Detta kan medföra att vissa familjer kan komma att stå utan möjlighet till föräldraledighet . Så är dock fallet ; när samtliga föräldrapenningdagar har an- vänts så finns det inte möjlighet . Skillnaden med utred- ningens förslag är att eftersom alla föräldrar garanteras årliga av dagar för perioden från och med barnets treårsdag så kommer även de barn vars föräldrar tidigare inte kunnat spara dagar ha möjlighet till årliga ledigheter. Detta kommer barn som grupp till godo. För barn som har särskilda behov, t.ex. i form av en funktions- nedsättning eller en sjukdom, kan den minskade flexibiliteten vara en nackdel. Vissa barn kan ha större behov än andra av att föräldrarna kan vara lediga även högre upp i åldrarna och med utredningens förslag kommer föräldrarna inte att ha möjlighet att spara dagar till senare i barnets liv. För sådana behov är det dock enligt utredningens mening framförallt andra system i samhället, såsom t.ex. och hälso- och sjukvården, som ska träda in. Detta torde också ur ett barn- perspektiv vara lämpligt eftersom det då är fråga om system som är an- passade efter vilka behov barnet har. Den minskade flexibiliteten kompenseras också till viss del som föräldrar blir tilldelade när barnet är mellan tre och . När det gäller föräldrar som kommer till med barn föreslår utredningen att antalet dagar som lämnas justeras i enlighet med för- slaget om den nya modellen och utifrån den beräkningsmetod som användes i utredningens delbetänkande (SOU 2016:73). Det totala antalet dagar som lämnas för hela förmånstiden motsvarar det antal dagar som lämnas (). Av de barn som kommer till med sina föräldrar, kan det dock finnas vissa som har varit med om traumatiska händelser och som därför har behov av särskilt stöd. Särskilt för dessa barn kan 30 dagars föräldraledighet framstå som lite. Det måste dock erinras om att begränsningsregeln omfattar en stor grupp föräldrar och barn, och många av dessa barn har inte några särskilda behov. För barn som grupp får det därför en- ligt utredningens mening inte anses vara negativt att begränsa anta- let dagar såsom föreslås. Deltagande i förskola har generellt sett förde- lar för barn som kommer till eftersom förskolan medför en normalitet i vardagen, kontakt med jämnåriga och möjlighet att lära sig svenska. Även det att också föräldrarna kan få ett nätverk genom barnens förskola kommer barnen till godo. De barn som har behov av särskilt stöd har möjlighet att få detta genom andra insatser från sam- hället, t.ex. från och hälso- och sjukvården. Även för dessa barn kan förskolan vara betydelsefull. Vidare har även föräldrar som kommer till med barn rätt till de årliga potterna med dagar som lämnas mellan det är barnet är tre och . Också barn som kommer till med sina föräldrar är därmed garanterade en möjlighet till tillgång till föräldralediga föräldrar ända fram till och med tioårsdagen. Syftet med begränsningsregeln är bland annat att skynda på en etablering i samhället och i arbetslivet för föräldrar som kommer till med barn, vilket också kommer barnen till godo. Utredningen föreslår att de med föräldrapenning på lägsta- nivån ska slopas. Föräldrapenningen ska kunna lämnas för 460 i stället sammanlagt och enbart bestå av ersättning på grund- eller sjukpenningnivå. Förslaget innebär att föräldrar får tillgång till ett något färre antal dagar med föräldrapenning än . Eftersom ersätt- ningen för lägstanivådagarna är så låg, har dagarna med sådan ersätt- ning framförallt haft betydelse för den ledighetsrätt de medför. Det lägre totala antalet dagar kan leda till en något kortare ledighet för vissa barn. Förslaget innebär dock också att föräldrar får tillgång till ett större antal dagar med högre ersättning än vilket framförallt gynnar barn som lever i familjer med dålig ekonomi. Den högre ersättningen medför också att föräldrar har möjlighet att ta ut färre dagar med föräldrapenning utan att sänka ersättningsnivån och på så sätt förlänga ledigheten. En högre ersättningsnivå kan också allmänt bidra till en lägre andel ekonomiskt utsatta barn. Ytterligare reservering av föräldrapenningdagar samt reservering av grundnivådagar Utredningen föreslår att ytterligare dagar med föräldrapenning ska reserveras, dvs. att det ska bli fler dagar för vilka en förälder inte kan lämna över rätt till föräldrapenning till någon annan person. ler såväl för de dagar som får tas ut före barnets treårsdag som för de dagar som får tas ut från treårsdagen till och med tioårsdagen. Att ytterligare dagar reserveras för vardera föräldern kommer sannolikt att medföra en tidigareläggning av föräldraledigheten för många män, eftersom de med dagens uttagsmönster tar ut sin föräldraledighet först när barnet är äldre. Även den ytterligare reserveringen kan där- med bidra till en jämnare fördelning mellan föräldrarna av föräldra- ledighet och föräldrapenning. I och med detta kan barnet förväntas få en ökad tillgång till fler än en förälder , särskilt till sina pappor, vilket är positivt för barn som grupp. En tidig och nära kontakt med fler än en förälder gynnar barnet och stärker relationen till föräldrarna på både kort och lång sikt. Försla- get stärker därmed barnets rätt till omvårdnad och kontakt med båda sina föräldrar. med båda föräldrarna ger ökade förutsättningar för en god kontakt mellan föräldrar och barn även när barnet blir äldre. Ett jämnare uttag av föräldraledigheten kan också medföra en jämnare fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet, vilket som utgångspunkt är positivt också för barn. Utredningens förslag innebär att en stor andel av papporna behö- ver öka sitt uttag av föräldrapenning för att deras reserverade dagar inte ska förbli outnyttjade. Det innebär därmed också att mammorna behöver minska sitt uttag. För att uppnå den jämnare fördelningen av föräldrapenningen krävs således en kraftig beteendeförändring från föräldrarnas sida. Utredningen har, bl.a. utifrån vilka effekter tidigare förändringar av den reserverade tiden har haft, gjort ett antagande om att mäns uttag kommer att öka och kvinnors uttag kommer att minska. Förändringen sker dock inte med samma styrka i alla grup- per av föräldrar. I vissa grupper, exempelvis för föräldrar med lägre in- komst och lägre utbildningsnivå, har mäns uttag av föräldrapenning inte ökat lika mycket som för män med högre inkomst och högre utbildningsnivå. Om mäns uttag av föräldrapenning inte ökar i vissa grupper finns en risk att föräldrapenningdagar för tiden före barnets treårsdag inte tas ut, vilket kan vara en nackdel. En del barn riskerar därmed att få hemma med en tidigare förskolestart som följd. Utifrån de förändringar i uttagsmönstret som har observerats efter införandet av den första och den andra reserverade månaden, be- dömer dock utredningen denna risk som liten. Om den ena förälderns, vanligen pappans, föräldrapenningsuttag inte ökar, kan en annan konsekvens bli att den andra föräldern tar ut en längre obetald ledighet. Detta kan medföra en försämrad ekono- misk situation för hushållet som också går ut över barnet. I stort kan dock en mer jämn fördelning av föräldraledigheten innebära att kvin- nors ekonomiska situation stärks då det betalda arbetet och därmed den ekonomiska självständigheten ökar, vilket gynnar hushållet som helhet om än på något . Arbetskraftsdeltagande är en vik- tig förutsättning för en god ekonomisk levnadsstandard. Det finns barn vars föräldrar har gemensam vårdnad men där den ena föräldern väljer att inte ta ut sina dagar med föräldrapenning. Den föräldern kan då välja att avstå föräldrapenningdagar till den andra för- äldern. Som en följd av att antalet dagar som är reserverade för vardera föräldern ökar, blir det färre dagar som kan avstås. Vissa barn kan där- med få en förkortad ledighetsperiod som i sin tur kan medföra en tidi- gare förskolestart, vilket kan vara till nackdel för barnet. Utredningen anser dock att fördelarna med den ökade reserveringen för barn som grupp är så stora att de överväger, trots att förslaget till viss del kan få negativa konsekvenser, främst på kort sikt, för vissa enskilda barn. Ut- redningen har också valt att behålla en relativt stor flexibilitet i för- äldraförsäkringen och föreslår därför att ungefär en tredjedel av an- talet dagar med föräldrapenning ska vara reserverade för vardera för- äldern. Med utredningens förslag har en förälder fortsatt möjlighet att använda med föräldrapenning om den andra föräldern avstår rätt till föräldrapenning för samtliga sina icke-reserverade dagar under barnets första . Den flexibilitet som förslaget innebär ger enligt utredningens mening föräldrarna möjlighet att ändå göra val om hur föräldrapenningen och föräldraledigheten ska fördelas utifrån barns skiftande behov. I vissa fall kan den ena föräldern vara förhindrad att ta ut sina för- äldrapenningdagar, exempelvis på grund av sjukdom. I dessa situatio- ner finns en möjlighet för den andra föräldern att få hela föräldrapenningen. Utredningen föreslår också att möjligheten till undantag från hälftendelningen av föräldrapenningen utökas något, detta utvecklas mer nedan. I de fall där det förekommer svåra konflikter mellan barnets för- äldrar kan den ytterligare reserveringen komma att förstärka konflik- ten, t.ex. i situationer där någon av parterna använder rätten till för- äldrapenning som ett maktmedel. Det förekommer att en förälder inte vill avstå dagar till den andra föräldern men inte heller har för av- sikt att ta ut dagarna själv. Den situationen förekommer dock redan i och med att föräldrarna får hälften av dagarna var. Den ytter- ligare reserveringen gör ingen skillnad i detta fall. Vid fall av svåra kon- flikter mellan föräldrarna är en ansökan om ensam vårdnad det alter- nativ som finns att tillgå.