sou · H5B394 · 2017-11-30 00:00:00 — 4 6 § 2 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Som sagts ovan medför de komplicerade beräkningarna att en- skilda har svårt att förstå sanktionssystemet och ibland har t.o.m. tjänstemännen på svårt att förstå systemet. Om reglerna inte förenklas kommer dessa problem kvarstå. Även svårigheterna för de enskilda att kunna kontrollera ett skattetillägg som tagits ut kom- mer att kvarstå vid oförändrade regler. Om skattetilläggets koppling till den undandragna skatten behålls vid inkomstbeskattningen innebär det vidare att storleken på skatte- tillägget även i fortsättningen kommer att variera beroende på vilket inkomstslag som avses och om skattetillägget avser juridiska perso- ner respektive fysiska personer eller dödsbon. Vid oförändrade regler kvarstår vidare problematiken med att skattetillägg för juridiska personer är högre vid underskott av en när- ingsverksamhet än vid överskott av en näringsverksamhet. Utredningens förslag till ändrade bestämmelser om beräkning av skattetillägg syftar bl.a. till att förstärka skattetilläggets allmänpreven- tiva effekt. Som framhålls i direktiven kan detta leda till att skattefusk och skatteundandragande minskar. Om förslagen inte kommer till stånd kan dessa positiva effekter komma att utebli. Utredningen gör bedömningen att förslagen kommer att förstärka skattetilläggets allmänpreventiva effekt och att sanktionssystemet blir mer legitimt och rättvist. Av efterföljande avsnitt framgår att utredningens förslag om be- räkning av skattetillägg leder till positiva offentligfinansiella effekter. För kommer förslagen att ge upphov till ökade kost- nader i form av bl.a. förändring och utveckling av it-system, informa- tionsinsatser och utbildning av personal. Flera av förslagen, bl.a. de som avser beräkning av skattetillägg vid inkomstbeskattning, under- skott och periodiseringsfel innebär en enklare tillämpning för verket. Förslagen bör därför kunna medföra att effektiviteten i kontrollverksamhet förbättras. Mot bakgrund av att de föreslagna reg- lerna syftar till att stärka den allmänpreventiva effekten av skattetillägg bör antal ärenden hos minska. Förslagen torde inte medföra några ekonomiska konsekvenser för vare sig de allmänna förvaltningsdomstolarna eller de allmänna domstolarna. Den absoluta majoriteten av företag och enskilda lämnar rätt uppgifter till och berörs därmed inte av förslagen. För de företag och enskilda som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet enligt skatteförfarandelagen på ett korrekt sätt och därmed kan träffas av skattetillägg bedömer utredningen att förslagen till övervägande del är positiva. Detta eftersom sanktionssystemet bedöms bli mer legitimt och rättvist. Storleken av ett eventuellt skattetillägg blir enklare att förutse och det blir dessutom lättare att kontrollera riktigheten av ett skattetillägg som tagits ut. Förslagen innebär att skattetillägget över- lag skärps vid allvarligare överträdelser av uppgiftsskyldigheten. 13.5.1Generella effekter av utredningens förslag I detta avsnitt redogör utredningen för de generella effekter som förslagen innebär vid beräkning av skattetillägg på den generella nivån, vid periodiseringsfel, underskott, förhöjt skattetillägg samt vid skönsbeskattning. Effekter vid den generella nivån på skattetillägg Utredningen föreslår att skattetillägget vid inkomstbeskattningen ska beräknas på underlag av det undanhållna beloppet i stället för den undandragna skatten. För att kunna bestämma vad som blir en lämplig nivå på skattetillägget har nuvarande nivå på skattetillägg räknats om från skatteunderlag till beloppsunderlag. Detta har gjorts genom att likställa dagens nivå på skattetillägg till den föreslagna modellen. För att ett skattetillägg beräknat på undanhållet belopp ska motsvara dagens nivå behövs för juridiska per- soner, för låginkomsttagare5 och cirka 21 respek- tive för höginkomsttagare6. Utredningen föreslår en generell nivå på skattetillägg avseende inkomstbeskattningen om 5Med låginkomsttagare avses här enskilda som enbart beskattas med inkomst- skatt. 6Med höginkomsttagare avses här enskilda som beskattas med både och statlig inkomstskatt. Detta innebär en skärpning av skattetillägget för juri- diska personer och låginkomsttagare om cirka 67 respektive . För höginkomsttagare innebär nivån en generell lindring av skattetillägget. Utredningens förslag att skattetillägg även fortsättningsvis ska tas ut av den undandragna skatten när det gäller annan skatt än inkomstskatt innebär avseende mervärdesskatt, punkt- skatter, arbetsgivaravgifter och avdragen skatt ingen förändring jäm- fört med dagens system. För sådan skatt som avses i 56 kap. 3 § 2–4 och 6 SFL innebär utredningens förslag en generell sänkning av skattetillägget. Det beror på att utredningen bedömer att en beräkning av skattetillägg på det undanhållna beloppet eller med andra ord underlaget för be- räkning av skatterna, skulle i fråga om de skatterna medföra orimligt höga skattetillägg. Utredningen föreslår därför att undandragen skatt som grund för beräkningen av skattetillägg för dessa skatter behålls. För att systemet ska vara enkelt och generellt föreslås att skattetillägg i dessa fall tas ut av undandragen skatt. Det innebär att nivån på skattetillägg generellt sänks från till . Effekter av skattetillägg vid periodiseringsfel Av kapitel 6 framgår att periodiseringsfelen utgör en mycket liten andel av både skattetilläggsbeslut och skattetilläggsbelopp. Vid periodiseringsfel är skattetillägget på slutlig skatt enligt gäl- lande regler . Vid inkomstbeskattningen kommer beräk- ningen av skattetillägg vid periodiseringsfel att påverkas av utred- ningens förslag att ändra beräkningsunderlaget från undandragen skatt till undanhållet belopp. För att ett skattetillägg för periodiser- ingsfel enligt utredningens förslag ska motsvara ett skattetillägg enligt gällande regler krävs en nivå för juridiska personer om cirka 2 pro- cent. För låginkomsttagare hamnar nivån på och för höginkomsttagare hamnar nivån på . Den föreslagna nivån om av det undanhållna beloppet innebär därför en sanktionslindring för låg- respektive höginkomsttagare. För juridiska personer kommer nivån för periodiseringsfel att ligga på ungefär samma nivå som . Avseende periodiseringsfel vid skatteunderlag kommer dagens tudelade nivåer () enligt förslaget att försvinna. Dessa ersätts med en generell nivå på oavsett tidsför- skjutningen av periodiseringsfelet. Detta innebär en förenkling jäm- fört med . Effekter av skattetillägg vid underskott Utredningens förslag att beräkningen av skattetillägg i underskotts- fall inte ska påverkas av att det handlar om ett underskott, dvs. är negativt, innebär att systemet blir mer lätthanterligt och att skatte- tillägg blir enklare att beräkna. Förslaget löser även orättvisan med att skattetillägg för juridiska personer (utom dödsbon) vid under- skott i näringsverksamhet är högre än vid överskott av en närings- verksamhet. Jämfört med dagens nivå på skattetillägg vid underskott kom- mer förslaget innebära en skärpning av skattetillägget eftersom nivån på skattetillägg vid underskott skulle motsvara en nivå om vid omräkning från skatteunderlag till beloppsunderlag. Effekter av förhöjt skattetillägg Syftet med det förhöjda skattetillägget är att öka den allmänpre- ventiva effekten i systemet. Nivån på det förhöjda skattetillägget ser till så att samtliga uppgiftsskyldiga får en skärpning av skattetill- lägget. Hur stor skärpningen blir beror vid inkomstbeskattningen på vid vilken skattenivå den enskilde ligger. Störst skärpning sker hos de juridiska personerna följt av låginkomsttagarna. Skärpning av skattetillägget sker även inom mervärdesskatt, punktskatter, arbets- givaravgifter och avdragen skatt. Utredningens föreslagna nivåer på skattetillägg vid skönsbeskatt- ning innebär en skärpning av skattetillägget generellt. Samtliga upp- giftsskyldiga får ett skärpt skattetillägg jämfört med . Inom in- komstbeskattningen kommer skärpningen av skattetillägget att variera beroende var på skatteskalan den enskilde befinner sig. Situationen liknar den som uppstår vid förhöjt skattetillägg. Syftet med utredningens förslag är bl.a. att förstärka skattetilläggets allmänpreventiva effekt. För att kunna uppskatta förslagens offentlig- finansiella effekt har utredningen därför fått göra en uppskattning av hur stor den allmänpreventiva effekten av förslagen kan antas bli. Därefter har en uppskattning av den offentligfinansiella effekten gjorts. 13.6.1Uppskattning av preventiv effekt Syftet med skattetillägget är att de enskilda ska fullgöra sin upp- giftsskyldighet på ett korrekt sätt för att säkra ett korrekt uttag av skatter och avgifter. Enligt direktiven kan en ökning av skattetill- läggets allmänpreventiva effekt leda till att skattefusk och skatte- undandraganden minskar, vilket i sin tur kan leda till att skatte- intäkterna ökar. Det är emellertid svårt att göra en uppskattning av vad förslagen innebär i denna del då utredningen saknar information. En avgörande faktor i detta sammanhang är vidare effektivitet i kontrollverksamheten. Utredningen avstår därför från att göra en bedömning av ökade skatteintäkter i denna del. Detta leder dock till en något underskattad beräkning av både den allmän- preventiva- och offentligfinansiella effekten av förslagen. Om skattetilläggets allmänpreventiva effekt förstärks förväntas antalet skattetilläggsbeslut minska. Denna del av den allmänpre- ventiva effekten kan utredningen försöka uppskatta eftersom det finns information att utgå från. Då det inte finns någon given regel för att uppskatta storleken på den allmänpreventiva effekten får antaganden göras. Utredningen anser att det är rimligt att anta att den preventiva effekten av de föreslagna reglerna är olika för varje enskild. Detta beror dels på rent individuella skillnader, men också på hur reglerna är utformade. Utredningen har valt beskattningsår 2014 som referensår. I Tabell 13.1 anges hur antal beslutade skattetillägg beskattningsår 2014 skulle ha fördelat sig om utredningens föreslagna regler hade tillämpats. I tabellen anges den generella nivån på skattetillägg som G, högt belopp som H, upprepad oriktig uppgift som U och sköns- beskattning som S. I utredningens förslag kan emellertid de för- höjda nivåerna inte tillämpas . Av tabellen framgår vad gäller juridiska personer att endast av skattetilläggsbesluten beskattningsår 2014 skulle ha tagits ut på den generella nivån om . För övriga skulle skattetillägg på tagits ut, mest bero- ende skönsbeskattning. Eftersom även den generella nivån innebär en skärpning av skattetillägget torde en mycket starkare allmänpre- ventiv effekt uppstå i denna grupp än hos övriga grupper. För låg- inkomsttagarna innebär förslagen nästan samma situation som för de juridiska personerna, men där är styrkan i den generella skärpningen lägre. Av tabellen framgår vad gäller låginkomsttagarna att av besluten om skattetillägg skulle tagits ut på den gene- rella nivån. För övriga skulle ett högre skattetillägg tagits ut, mest beroende på upprepad oriktig uppgift och skönsbeskattning. Ett mindre antal beslut omfattas även av gränsen avseende högt belopp. Uppgifterna om skattenivåer bygger på de uppgifter om in- komster som utredningen erhållit av . Dessa uppgifter hämtas från i slutet av varje kalenderår. Upp- gifterna bygger till stor del på de uppgifter som de uppgiftsskyldiga själva har angivit i sina deklarationer och således finns inte alla för- ändringar och omprövningar omhändertagna. Det är därför, med stor sannolikhet, så att många av de inom gruppen låginkomsttagare som omfattas av högt belopp troligen borde räknas in i gruppen hög- inkomsttagare. Sammantaget torde den preventiva effekten hos låg- inkomsttagarna vara lägre än hos de juridiska personerna. Vad gäller höginkomsttagarna framgår av tabellen att för tas ett skattetillägg ut om . Detta är en generell lindring av skatte- tillägget jämfört med dagens regelverk. För sker dock en skärpning av skattetillägget, till största del beroende på upprepade oriktiga uppgifter och skönsbeskattning. Genom det senare uppstår även en allmänpreventiv effekt hos höginkomsttagarna, men denna torde vara mindre än hos låginkomsttagarna och de juridiska per- sonerna. Mot bakgrund av att utredningen saknar information om sköns- beskattning för skatteslagen mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter och avdragen skatt finns det ett mörkertal vilket leder till antagandet att antalet beslut om skattetillägg på generell nivå är något för stort. För dessa skatteslag sker skärpningen av skattetillägget mest genom regeln om upprepad oriktig uppgift. Men eftersom andelen upp- repad oriktig uppgift är stort () torde en förhållan- devis hög allmänpreventiv effekt uppkomma. I Tabell 13.2 anges vilka antaganden utredningen gör avseende förslagets allmänpreventiva effekt. I kolumn 3 återges även de ur- sprungligt beslutade skattetilläggen 2014 utan hänsyn till nedsättning. I kolumn 4 anges belopp på beslutade skattetillägg 2014 i enlighet med utredningens föreslagna regler. Beloppen återges efter att hän- syn tagits till den antagna allmänpreventiva effekten. Med andra ord har skattetilläggsberäkningen justerats ned med anledning av en förväntad ökad allmänpreventiv effekt. I den sista kolumnen an- ges den offentligfinansiella effekten av de föreslagna reglerna. Den sammantagna offentligfinansiella effekten blir således ett positivt till- skott om . Den offentligfinansiella effekten om be- höver justeras i förhållande till ett tänkt datum för ikraftträdande. Justeringen sker genom att titta på hur räntan för 10-åriga stats- skuldsväxlar har förändrats samt prognos för dessa fram till tänkt datum för ikraftträdande. Som framgår av kapitel 12 föreslår utred- ningen att ändringarna i skatteförfarandelagen med anledning av förslagen ska träda i kraft . Räntan för 10-åriga statsobligationer låg 2014 på . Om ikraftträdande för utredningens föreslagna regler sker antas prognosen för statsobligationerna vara 1,68 procent7. Detta innebär en negativ utveckling om ([1,68–1,72]/1,72). Den offentligfinansiella effekten skulle därmed bli (256 x 0,98) . Detta ger upphov till en offentligfinan- siell effekt 2019 om (251 x 0,75). Uppskattningen av den offentligfinansiella effekten är starkt bero- ende av de antaganden som gjorts avseende den allmänpreventiva effekten. Skulle den allmänpreventiva effekten vara underskattad innebär detta ett lägre tillskott i de offentliga finanserna. Är den all- mänpreventiva effekten överskattad innebär det ytterligare ökat till- skott i de offentliga finanserna. Därtill har utredningen avstått från att göra några bedömningar om ökade skatteintäkter på grund av minskat skattefusk och skatteundandragande. Därmed underskattas den offentligfinansiella effekten. I Tabell 13.3 återges den offentligfinansiella effekten uppdelad på faktorerna generell nivå, periodiseringsfel, underskott, högt belopp, skönsbeskattning samt upprepad oriktig uppgift. Redovisningen sker för fysiska personer och aktiebolag samt den totala effekten. Inom parantes anges andelen av den totala effekten för fysiska personer respektive aktiebolag. Av Tabell 13.3 framgår att andelen av den offentligfinansiella delen från skattetillägg på generella nivån är negativ. I avsnitt 13.5.1 beskrivs effekterna av utredningens förslag på den generella nivån. När hänsyn även tas till den ökade allmänpreventiva effekten blir den totala effekten negativ. Förslaget förväntas således innebära en minskning av antalet skattetilläggsbeslut på den generella nivån gällande både för fysiska personer och aktiebolag. Även avseende periodiseringsfel är andelen av den offentlig- finansiella effekten negativ. Som ovan har beskrivits beror det på hur förslaget om periodiseringsfel är utformat. Som framgår av nämnda tabell är effekten dock liten eftersom antalet skattetilläggs- beslut avseende periodiseringsfel är mycket få. 7 Prognos från , prognosdatabasen 10-årig svensk statsobliga- tion. Det största bidraget till den offentligfinansiella effekten kommer från skattetillägg avseende höga belopp. Skärpningen av skatte- tillägg vid höga belopp innebär en påtagligt ökad effekt för främst aktiebolagen. Denna grupp står för av den offent- ligfinansiella effekten avseende skattetillägg vid höga belopp. Förhöjt skattetillägg vid upprepad oriktig uppgift genererar också en påtaglig positiv effekt på den offentligfinansiella effekten. Aktiebolagens an- del av denna effekt är något mindre än vid höga belopp, men de står ändå för nästan tre fjärdedelar av den totala effekten från upprepad oriktig uppgift. Andelen till den offentligfinansiella effekten avseende sköns- beskattning är något mindre än från upprepad oriktig uppgift och höga belopp. Det bör emellertid påpekas att någon indikator för skönsbeskattning avseende skattetillägg från skatteslagen mervärdes- skatt, arbetsgivaravgifter respektive avdragen skatt inte ingick i den information från som utredningen fick ta del av. Detta gör att andelen till den offentligfinansiella effekten avseende sköns- beskattning är underskattad. Storleken på denna underskattning är dock svår att avgöra. 13.7Effekter för och domstolar I avsnitt 13.2 har utredningen redogjort för de tillämpningspro- blem som finns vid beräkning av skattetillägg vid inkomstbe- skattningen. Utredningens förslag att skattetillägg vid inkomstbe- skattningen ska beräknas på underlag av det undanhållna beloppet medför att reglerna blir enklare att tillämpa för . Även förslagen vad gäller underskott och periodiseringsfel medför att reglerna blir enklare att tillämpa. Förslagen innebär således en för- enkling av praktiska hantering och förbättrar verkets förutsättningar att effektivisera kontrollverksamheten. Förslagen bör därmed leda till minskade årliga kostnader för verket. uppskattar att effektiviseringen kommer att medföra en minskning av den årliga kostnaden med . De föreslagna reglerna syftar vidare till att förstärka den allmän- preventiva effekten av skattetillägget vilket förväntas innebära att antalen ärenden om skattetillägg hos kommer att minska. Utredningens förslag om ett förhöjt skattetillägg i allvarligare fall kan möjligtvis medföra en ökad tillämpning av befrielsereglerna i 51 kap. SFL. Det kan komma att medföra att fler personer begär ompröv- ning. Även med beaktande av detta är det utredningens bedömning att antalet ärenden sammantaget bör minska jämfört med . I ett övergångsskede kommer förslagen ge upphov till ökade kostnader för i form av förändring och utveckling av it-system. bedömer att myndigheten kommer att ha en engångskostnad om sammantaget för att anpassa och utveckla befintliga it-system till utredningens föreslagna regler. Av dessa kostnader avser en anpassning av befintliga system till de föreslagna reglerna inom inkomstbeskatt- ningen och avser en anpassning av systemen till förslagen som avser annan skatt än skatt enligt inkomstskattelagen. uppskattar att löpande underhåll av de nya systemen kommer att kosta lika mycket som underhållet av befintliga system gör . Utredningens förslag medför också att informationsmaterial om de föreslagna reglerna måste tas fram samt utbildning av personal. Som har sagts syftar utredningens förslag till att förstärka skattetilläggets allmänpreventiva effekt. En sådan effekt i skatte- tilläggssammanhang kan sägas uppkomma om en uppgiftsskyldig som överväger ett planerat skattefusk eller skatteundandragande också begrundar risken för upptäckt och konsekvenserna av en sådan och då avstår från det planerade tilltaget. En förutsättning för detta är emellertid att enskilda känner till sanktionssystemet. Förslagen är tänkta att stärka incitamentet för företag och enskilda att fullgöra uppgiftsskyldigheten på ett noggrant och omsorgsfullt sätt. Detta kan leda till att färre fel begås av misstag. En tanke bakom reglerna är vidare att skapa incitament så att ett fel i deklarationen inte upprepas hos de uppgiftsskyldiga eftersom sanktionen i de fallen skärps. An- svaret för att skattetillägget ska få den tänkta handlingsdirigerande effekten kommer att vila på . Informationsinsatsen till allmänheten om de nya reglerna upp- skattar kan ske inom befintligt anslag. Kostnaden för utbildning av personal är en engångskostnad som upp- skattar till . Den sammantagna effekten för blir således ökade engångskostnader om samt minskade kost- nader i hanteringen av skattetillägg på grund av effektivisering om . Utredningen anser att ökade kostnader ska finansieras av en temporär ökning av verkets anslag. Medlen för detta kan tas från de ökade intäkterna från skatte- tillägg enligt utredningens uppskattning av den offentligfinansiella effekten. Mot bakgrund av att de föreslagna reglerna förväntas förstärka den allmänpreventiva effekten av skattetillägget bör antalet ärenden om skattetillägg hos minska. Därmed torde antalet skatte- tilläggsbeslut som överklagas till de allmänna förvaltningsdomsto- larna minska. En förstärkt allmänpreventiv effekt av skattetillägget bör också innebära att färre beslut om skattetillägg beslutas av åklagare eller allmän domstol. Utredningens förslag om ett förhöjt skattetillägg i allvarligare fall kan möjligtvis medföra en ökad tillämpning av be- frielsereglerna i 51 kap. SFL. Även med beaktande av detta är det utredningens bedömning att förslagen inte torde medföra några ekonomiska konsekvenser för vare sig de allmänna förvaltningsdom- stolarna eller de allmänna domstolarna. Eventuella merkostnader bör dock rymmas inom befintliga ekonomiska ramar. 13.8Effekter för företag och enskilda 13.8.1Vilka berörs av förslaget? I skatteförfarandelagen finns flera skyldigheter om att lämna upp- gifter till , t.ex. skyldighet att lämna inkomstdeklaration och skyldighet att lämna skattedeklaration. Uppgiftsskyldigheten är en central beståndsdel i skattesystemet. Beskattningssystemet bygger till stor del på uppgifter som de enskilda ska lämna. Att uppgifts- skyldigheten fullgörs är således en nödvändig förutsättning för att skattesystemet ska kunna verka på avsett sätt. Utredningens förslag om beräkning av skattetillägg berör alla uppgiftsskyldiga och träffar särskilt de företag och enskilda som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet enligt skatteförfarandelagen på ett korrekt sätt. I kapitel 6 går utredningen igenom statistik över skattetillägg för åren 2013–2015. Utredningen har valt som referensår. Det beror på att det året får anses mest pålitligt, bl.a. på grund av att det är den senaste tillgängliga informationen som ut- redningen fått ta del av som är mest komplett. Det är en mycket liten del av alla uppgiftsskyldiga som det tas ut skattetillägg på. fattades 13 542 beslut om skattetillägg gällande inkomstskatt om sammanlagt . Utredningen har fått information av om att det inkom 472 045 inkomstdeklarationer avseende aktiebolag beskatt- ningsår 2014 samt att det inkom cirka 7,5 miljoner inkomstdeklara- tioner avseende fysiska personer. Enligt information från Skatte- verkets hemsida8 utgör av dessa låginkomsttagare medan resterande är höginkomsttagare. Det är så- ledes endast (3221/472 045) av samtliga inkomstdekla- rationer avseende aktiebolag som resulterar i skattetillägg. Denna siffra är säkerligen något för stor då det kan förekomma flera beslut om skattetillägg hos en deklarationsskyldig. 8 avseende statistik och historik. Under fördelning av och statlig inkomstskatt. gör de beslutade skattetilläggen endast (7941/[7,5 mil- joner x ]) av samtliga deklarationer för denna grupp. Gällande höginkomsttagarna utgör de beslutade skattetilläggen (2 300/[7,5 miljoner x ]). Även för låg- respek- tive höginkomsttagarna är relationen något för stor då det även här förekommer att flera beslut om skattetillägg härrör från samma dekla- ration. Som sagts ovan är det således en mycket liten andel av den totala populationen deklarationsskyldiga som ger upphov till beslut om skattetillägg vad gäller inkomstskatt.