sou · H5B313 · 2017-03-01 00:00:00 — Det innebär att om olika finansieringslösningar för åtgärden är aktuella ska konsekvenserna av dessa olika finansieringslösningar beaktas i den samhällsekonomiska kalkylen. kan det vara praktiskt svårt och omständligt att genomföra helt olika kalkyler med avseende på olika finansieringslösningar. En framkomlig väg kan vara att göra en grundkalkyl för investeringen som inte beaktar samtliga eventuella olika finansieringslösningar utan utgör ett jämförelsealternativ. Denna grundkalkyl kan sedan kompletteras med en jämförelse som innehåller de positiva och/eller negativa effekter olika finansieringsformer innebär avseende såväl överbryggningsfinansiering som slutfinansiering. Det är angeläget att de olika effekterna av finansieringen analyseras och skattas. Detta för att få en bild av de olika finansieringslösningarnas samlade effekt på den samhällsekonomiska effektiviteten och därmed bidra till ett mer fullständigt beslutsunderlag (se vidare avsnitt 6). De senaste 20–30 åren har relationen mellan den offentliga sektorn och det privata näringslivet genomgått stora förändringar. I stället för att producera alla offentligt finansierade tjänster i offentlig regi, som till stor del var , används i ökande omfattning privata företag för att tillhandahålla tjänsterna på uppdrag av den offentliga sektorn.1 Utvecklingen har skett på flera områden: från anläggnings- och byggverksamhet till välfärdstjänster som skola, sjukvård och äldreomsorg. Denna process brukar ibland sammanfattas som konkurrensutsättning av offentlig verksamhet. Konkurrensutsättning av offentlig verksamhet sker genom två huvudmodeller: entreprenadmodellen och självvalsmodellen. Entreprenadmodellen bygger på offentlig upphandling där privata företag lämnar anbud på att leverera en tjänst och den offentliga aktören i ett upphandlingsförfarande väljer leverantör och skriver kontrakt med denne. Självvalsmodellen innebär att brukarna själva har rätt att välja utförare av offentligt finansierade tjänster. Utföraren kompenseras sedan för den utförda tjänsten. Detta är den vanliga modellen inom exempelvis vård- och skolområdet. Olika vårdvalsmodeller inom landstingens sjukvård är exempel på en självvalsmodell. För offentliga investeringar i transportinfrastruktur är entreprenadmodellen, i form av olika typer av upphandlingar, den relevanta formen för konkurrensutsättning. Det gäller såväl för själva byggandet av infrastrukturen som för dess drift och underhåll. 1 (2009) s. 23. portinfrastrukturområdet har trenden att alltmer görs av privata aktörer varit tydlig . Från en situation där staten, dess myndigheter och affärsverk gjorde allt inom området – planering, projektering, byggande samt drift och underhåll – har mer och mer av tjänsterna successivt lagts över på privata företag genom entreprenader.2 En milstolpe i utvecklingen från offentligt till privat utförande av infrastrukturtjänster var när produktionsenheterna inom och bolagiserades . Därmed renodlades statens roll till planering, beställning, upphandling och finansiering under den sammanslagna myndigheten som bildades samtidigt.3 Inför fortsättningen finns skäl att kort nämna att även offentligprivat samverkan (OPS) är en form av konkurrensutsatt upphandling. I förhållande till entreprenadformerna som behandlas i avsnitt 3.2.1 utmärker sig OPS-modellen främst genom att privat kapital är involverat i överbryggningsfinansieringen, men även genom att det är en infrastrukturtjänst (funktion) som tillhandahålls över , inte en anläggning. 3.2Översikt av entreprenadformer inom transportinfrastruktursektorn 3.2.1Från utförandeentreprenad till funktionsentreprenad med helhetsansvar Entreprenadformerna inom transportinfrastruktursektorn delas normalt in i tre huvudgrupper: 2Som beskrivs i avsnitt 2.1.2 har relationen mellan privat och offentligt, när det gäller ansvar och finansiering inom transportinfrastrukturområdet, i ett längre historiskt perspektiv kännetecknats av en pendelrörelse. 3De statligt helägda och affärsmässigt drivna och är bolagiseringar av respektive gamla produktionsenheter, vilka är likställda övriga företag vid upphandlingar. En utförandeentreprenad innebär att den offentlige beställaren utför detaljprojektering, oftast genom upphandling av denna tjänst, och i nästa skede upphandlas en eller flera entreprenörer för att genomföra projektet. Samordningen kan läggas på entreprenören som i sin tur upphandlar underentreprenörer. Alternativt sköter den offentlige beställaren samordningen. Utförandeentreprenaden har länge varit den dominerande entreprenadformen vid investeringar i transportinfrastruktur. Principen i en utförandeentreprenad är att beställaren efterfrågar en viss mängd insatta resurser utifrån en mycket detaljerad projektbeskrivning. Det betyder att entreprenören ska utföra vissa bestämda arbetsmoment. Förfrågningsunderlaget vid upphandlingen innehåller därmed både uppskattat antal arbetstimmar per arbetsmoment och detaljerat materialbehov. Specifikationen av arbetsuppgifterna är detaljerade och frihetsgraderna för den vinnande budgivaren är oftast små. Antalet arbetstimmar ersätts normalt på löpande räkning upp till vissa tak och inslaget av fastprisersättningar4 är inte så vanligt förekommande. Anbud som lämnas under upphandlingen avser därför egentligen varje entreprenörs erbjudande om styckpriser för de aktiviteter som finns listade i den detaljerade projektbeskrivningen. Mot denna bakgrund är entreprenörens risktagande lågt och incitamenten att hitta nya tekniska, logistiska lösningar och nya arbetssätt är generellt sett låga eftersom eventuella effektiviseringar riskerar att leda till lägre ersättning från beställaren. I en traditionell utförandeentreprenad upphandlas projekteringen, byggandet, drift och underhåll samt reinvesteringar i separata upphandlingsprocesser. Totalentreprenaden innebär att beställaren upphandlar en entreprenör som genomför såväl projektering som byggande. Inom väg- och järnvägssektorn har totalentreprenader varit mindre vanliga i jämförelse med t.ex. byggande av fastigheter. Entreprenadformen har dock ökat i omfattning . 4 Det vill säga att ett fastställt belopp betalas för ett visst arbetsmoment oavsett arbetsinsats från entreprenören. som en del i sitt produktivitetsarbete formulerat ett mål att andelen totalentreprenader ska vara jämfört med en andel på . Målet på nåddes enligt redan år 2015.5 Entreprenören blir i en totalentreprenad inblandad i planeringen och kan därför i högre utsträckning än i en utförandeentreprenad påverka utformningen av arbetet som ska utföras. Dessutom är det lättare att inom ramen för en totalentreprenad ställa funktionskrav i upphandlingen i stället för exakta krav på ett visst utförande. För en väg handlar det t.ex. om krav på jämnhet och friktion vilka kan mätas och följas upp. Traditionella utförandekrav innebär snarare detaljerade specifikationer avseende material i varje väglager. Funktionsentreprenaden är en vidareutveckling av totalentreprenaden.6 Vanligtvis innehåller den fler funktionskrav och innefattar även ett i sammanhanget väsentligt tillägg, i form av ett kortare eller längre underhållsåtagande som ibland kallas förlängd garantitid. I en funktionsentreprenad slås därigenom tre separata upphandlingar (projektering, byggande samt drift och underhåll) ihop till en. En central skillnad mot utförandeentreprenaden är att fokus tydligt skiftar från insatta resurser (så kallad input) till resultat (så kallad output). Den offentlige beställaren efterfrågar en viss funktion eller tjänst – inte ett detaljerat utförande. Entreprenörens risk blir högre i denna typ av entreprenad som denne ges större frihetsgrader. Gränsen mellan totalentreprenad och funktionsentreprenad är inte knivskarp. En totalentreprenad kan innehålla en del funktionskrav medan det i en funktionsentreprenad är svårt att uteslutande ställa funktionskrav. Även i sistnämnda fall ställs alltså specificerade utförandekrav för vissa delar av upphandlingen, dvs. det saknas frihetsgrader för entreprenören. 5Trafikanalys (2015). Trafikanalys riktar i sin utvärdering av produktivitetsarbete viss kritik mot detta mål och hur det uppfyllts. Bland annat riktar kritiken in sig på att skillnaden mellan utförande- och totalentreprenader i vissa fall är minimal och att totalentreprenaderna lämnat för lite frihetsgrader åt entreprenörerna. 6I viss litteratur används inte funktionsentreprenad som en speciell entreprenadform utan där talas det i stället om funktionskrav inom ramen för en entreprenad. I har det även kommit att använda en speciell form av funktionsentreprenad benämnd funktionsentreprenad med helhetsansvar (FEHA). Här har entreprenören ett längre åtagande för drift och underhåll och detta är snarare att se som ett åtagande i sig än en förlängd garantitid för infrastrukturen. Drifts- och underhållsåtagandet för en av de första FEHA i – Norrortsleden norr om – har ett åtagande för drift och underhåll. En funktionsentreprenad med helhetsansvar har många av de egenskaper som vanligen tillskrivs ett investeringsprojekt som bedrivs som OPS. Skillnaden är dels den privata finansieringen för att bekosta investeringskostnaden, dels den specifika organisationsformen i form av ett projektbolag som är vanlig i ett OPS-projekt. I en FEHA skapas inte ett specifikt projektbolag som utgör motparten i avtalet med det offentliga utan motparten är, som i andra traditionella entreprenadtyper, normalt ett byggföretag. Det bör framhållas att den entreprenadform som betecknas som FEHA inte är en färdigutvecklad och etablerad entreprenadmodell, utan mer att likna vid ett pågående utvecklingsarbete inom . Kommittén har kunnat identifiera tre FEHA-exempel som uppvisar en del olikheter sinsemellan. Det saknas vidare utvärderingar av projekten. Källa: Statens väg- och transportforskningsinstut, rapport 588: En svensk modell för offentlig-privat samverkan. 3.2.2Valet mellan olika entreprenadformer Entreprenadtrappan i figur 3.1 ger en förenklad bild av verkligheten eftersom det är svårt att dra exakta gränser mellan entreprenadformerna. Dessutom fångar bilden inte in alla dimensioner som är viktiga för olika entreprenadformers effektivitet. Exempelvis illustreras inte hur riskfördelningen ser ut. Trappans utformning kan också signalera att det handlar om en utveckling från sämre till bättre eller från mindre utvecklad till mer utvecklad entreprenadform. Det skulle innebära att det för alla typer av investeringsprojekt är lämpligt att röra sig uppför trappan och närma sig funktionsentreprenaden. Så är dock inte fallet. För vissa investeringsprojekt är utförandeentreprenaden den mest ändamålsenliga upphandlingsformen för att uppnå en god konkurrens och kostnadseffektivitet. Att ha som målsättning att minska andelen utförandeentreprenader kan därför vara problematiskt. Det kan innebära onödigt höga transaktionskostnader i upphandlingen för såväl beställare som utförare och försämrad konkurrens. I vissa situationer finns det inte något att vinna på att genomföra upphandlingen som en totalentreprenad eller funktionsentreprenad. Framför allt gäller detta om frihetsgraderna är små genom att det egentligen bara finns ett sätt att genomföra ett projekt. Utförandeentreprenaden har historiskt sett varit den vanligaste entreprenadformen för infrastrukturinvesteringar avseende väg och järnväg i . har dock successivt rört sig upp för entreprenadtrappan och det finns några få exempel på funktionsentreprenader med helhetsåtagande.7 Denna entreprenadmodell förefaller dock relativt ovanlig i omvärlden. Dessutom saknas det utvärderingar av hur väl modellen fungerar i förhållande till å ena sidan traditionella utförandeentreprenader och å andra sidan till projekt som bedrivs som OPS (se vidare avsnitten 3.2.1 och 6.7). Ytterligare en viktig aspekt vid valet mellan olika entreprenadmodeller är att upphandlingsmodellen kan påverka slutresultatet, dvs. Vid en funktionsentreprenad lämnas som sagt, i varierande grad, frihetsgrader åt entreprenören för hur ett projekt ska realiseras. Det innebär att upphandlingsformen kan 7 Exemplen omfattar mellan och , E4 och Norrortsleden norr om . påverka innehållet i den tjänst som upphandlas. En vägsträckning byggd med en traditionell utförandeentreprenad kan därför komma att se annorlunda ut än om samma väg upphandlas som en FEHA. 3.3Modeller för privat finansiering av infrastrukturinvesteringar 3.3.1Olika varianter av offentlig-privat samverkan Kommitténs uppdrag är att undersöka vilka alternativ eller modeller som finns för hur privat kapital kan involveras i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. Kommittén har tolkat detta som att olika former av hur privat kapital kan ingå i överbryggningsfinansieringen ska studeras. När privat kapital involveras i finansiering av investeringar i transportinfrastruktur innebär detta olika varianter av OPS. OPS är visserligen ett begrepp som används på många olika sätt i olika sammanhang. Kommittén utgår från den definition som () föreslår och som rymmer olika typer av upplägg avseende ersättningsformer, kontraktsutformning och slutfinansieringsformer av infrastrukturinvesteringen (se avsnitt 2.4.1). Exempelvis ingår koncessioner i VTI:s definition av OPS. VTI:s definition är dock inte lika bred som vissa definitioner där en mängd olika typer av avtal mellan offentliga och privata aktörer betecknas som OPS. En central egenskap i en OPS-lösning är att det slutgiltiga ansvaret för att tjänsten ska tillhandahållas finns kvar i offentlig sektor. OPS innebär därför inte en privatisering. Relationen mellan offentlig och privat sektor inom ramen för OPS kan dock se ut på olika sätt såväl vad avser organisationsform som ersättningsform. Ett så kallat kontrakts-OPS är den vanligaste modellen för offentlig-privat samverkan inom transportinfrastrukturområdet. Modellen innebär att en offentlig beställare, exempelvis en stat eller kommun, ingår ett avtal med en privat utförare. Relationerna mellan parterna fastslås i avtalet som innehåller uppdragsbeskrivning, ersättningsformer samt fördelning av ansvar och risk mellan parterna. Ett sådant OPS-upplägg drivs ofta i bolagsform genom bildandet av ett projektbolag8 som vanligen ägs av ett eller flera bygg- och driftbolag samt en eller flera finansiärer, vanligen riskkapitalbolag i någon form. Finansieringen av projektbolaget består normalt av en kombination av eget kapital från ägarna och kapital som lånas upp på marknaden från kommersiella banker och/eller internationella finansiella institutioner som exempelvis Europeiska investeringsbanken. Organisationsformen bestående av ett specialbildat projektbolag för att tillhandahålla en infrastrukturtjänst har viktiga implikationer såväl för finansieringsfrågan som för incitament och effektivitet i genomförandet av infrastrukturprojektet. Kommittén återkommer till finansieringsfrågan i avsnitt 5 och effektivitetsaspekter i avsnitt 6. När den offentliga sektorn tillsammans med ett privat bolag bildar ett gemensamt bolag – ett så kallat joint venture – med syfte att bygga och förvalta viss infrastruktur kallas detta ibland för ett horisontellt eller institutionellt OPS. Den genomförandeformen ställs då i kontrast till den vanligare formen som betecknas som ett vertikalt OPS eller kontrakts-OPS.9 Utöver de renodlade formerna för OPS-upplägg i form av vertikala respektive horisontella OPS-lösningar finns dock flera möjliga varianter i relationen mellan den privata och offentliga OPS-parten. Det är t.ex. möjligt att den offentliga OPS-parten går in och tar en minoritetsägarandel i projektbolaget för att få större kontroll över projektet. Den offentliga parten kan också stå för en del av överbryggningsfinansieringen för projektet genom bidrag eller genom att erbjuda lån till projektbolaget. En annan modell är att projektbolaget erbjuds garantier i någon form. Kommitténs analys är avgränsad till så kallade kontrakts-OPS utan statligt delägarskap i projektbolaget. 3.3.2Bevekelsegrunder för OPS har förändrats När OPS-modeller växte fram var det vanligt att OPS-upplägg i hög grad valdes för att undvika att bokföra investeringarna inom den offentliga sektorn. 8I den internationella litteraturen oftast kallad Special Purpose Vehicle (SPV). 9OECD (2008). vissa länder kortfristigt avlasta statsbudgeten genom att investeringarna inte belastade den. EU:s så kallade Maastrichtkriterier, vars uppfyllande krävs för att kunna införa euron som gemensam valuta för ett antal medlemsstater i unionen, bidrog till förfarandet. Genom OPS-upplägg kunde alltså investeringar genomföras utan att bruttoskulden eller det finansiella sparandet påverkades. är dock situationen en annan. För det första har blivit hårdare i sin tillämpning av reglerna för klassificering av investeringar inom eller utanför offentlig sektor i det Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS 2010). OPS-projekt klassificeras därför allt oftare som en del av den offentliga sektorn (se avsnitt 4.2). För det andra har fokus alltmer flyttats till hur användandet av privat kapital kan bidra till ökad effektivitet vid genomförandet av infrastrukturprojekt. Sådant kapital kan öka produktiviteten och innovationsgraden. Även effektivitetsvinster i form av bättre styrning och utförande av projekt kan komma att uppnås. Därigenom kommer även frågan om hur riskfördelning kan bidra till en bra incitamentsstruktur att ha en central roll. Detta effektivitetsfokus kan numera ses som huvudfåran i den internationella diskussionen om användningen av privat kapital vid infrastrukturinvesteringarna (se avsnitt 6 för en beskrivning av effektivitetsaspekterna). 3.3.3OPS – ett internationellt perspektiv Kort om den globala användningen av OPS Ett sätt att få en bild av den globala användningen av OPS är sammanställning av ett urval av internationella, regionala och nationella OPS-enheter i världen.10 Mot den bakgrunden kan konstateras att OPS används i många delar av världen och, vad avser , är det förhållandevis vanligt att staten har inrättat något slags OPS-funktion. 10 (2016). () samlar in information om den europeiska OPS-marknaden.11 Några iakttagelser angående OPS-marknaden listas nedan: 49 avtal slöts till ett värde av sammanlagt . har den sammanlagda storleken på ingångna avtal legat mellan 13–. Medelstorleken på projekten var . av projekten slutfinansierades av offentlig sektor främst i form av tillgänglighetsbaserad ersättning. Transportinfrastruktur utgjorde av marknaden. De största marknaderna för ingångna var i fallande ordning , , och . 3.3.4Den skotska NPD-modellen för OPS Non-Profit-Distributing-modellen (NPD) som används i har funnits i över ett decennium.12 Från att inledningsvis ha omfattat sjukhus och skolor har modellen börjat användas för investeringar i transportinfrastruktur. Det finns två centrala element i NPD-modellen som gör den speciell. För det första begränsas avkastningen för de privata aktörerna. Rätten till vinstutdelning på investerat kapital är borttagen. I stället upprättas ett skuldebrev med fast ränta mellan den offentliga och den privata OPS-parten. Detta är den privata aktörens avkastning om projektet genomförs i enlighet med avtalet. Om projektet inte genomförs framgångsrikt blir investerarnas avkastning lägre. Skulle det uppstå överskott eller vinster i projektbolaget ska dessa återföras till det offentliga. 11EPEC (2016b). De 28 EU-länderna, och länderna på ingår i EPEC:s sammanställning. 12Avsnittet baseras på Scottish Futures Trust (2011). För det andra är den offentliga parten minoritetsägare i projektbolaget med möjlighet att lägga in veto mot väsentliga förändringar i projektstrukturen. Staten har också rätt att tillsätta en observatör och en särskild ledamot i projektbolagets styrelse. Ledamoten ska utgöra en oberoende röst i styrelsen och säkerställa transparens. Den beslutade och genomförde – 2009 tre provprojekt för motorvägssträckor med OPS-upplägg. Betalningen till de privata konsortierna görs i huvudsakligen enligt en tillgänglighetsbaserad ersättningsmodell med vissa incitamentsinslag (se avsnitt 3.4.2). Staten finanserar en del av denna ersättning genom brukaravgifter, så kallad bompeng som är relativt vanligt förekommande i det norska vägnätet. Brukaravgifter står därmed för en del av slutfinansieringen av motorvägsbyggena, men pengarna går inte till den privata OPS-parten utan till staten. Vid exceptionellt höga trafikmängder utgår i den norska modellen visserligen extra ersättning till den privata OPS-parten men då handlar det om att ersätta denne för ett ökat underhållsbehov. kommer att inleda ett OPS-program för, till att börja med, tre nya motorvägssträckor. I nya OPS-modell, som utgår från erfarenheterna av programmet , ses OPS främst som en genomförandestrategi. Ett par av de centrala egenskaperna i programmet är: Utbetalningen från statsbudgeten kopplas till projektets faktiska utgifter. Dessa budgetmedel fonderas för att senare betalas till projektbolaget i enlighet med OPS-kontraktet. Syftet med detta är bl.a. att anslagsbelastningen ska bli mer utgiftsmässig och därmed undvika att OPS-projekt särbehandlas i prioriteringen till följd av att utgifterna på statens budget skjuts framåt i tiden. OPS-bolaget får ersättning för en större del av investeringsutgiften direkt efter färdigställandet av infrastrukturobjektet. En mindre del av investeringsutgifterna ersätts . Syftet med detta är framför allt att få ner projektbolagets finansieringskostnad. Tillgänglighetsbaserad respektive efterfrågebaserad ersättning, i form av t.ex. brukaravgifter, är de två huvudmodellerna för den privata utförarens ersättning i ett OPS-projekt.13 Trenden internationellt förefaller ha gått mot mer tillgänglighetsbaserad ersättning i stället för olika lösningar med brukaravgifter i form av koncessioner.14 Trots att OPS-upplägg för infrastrukturinvesteringar i den svenska debatten ofta sammankopplas med brukaravgifter saknas allmänt sett en länk mellan användningen av privat kapital i överbryggningsfinansieringen, som en del i , och brukaravgifter som metod för slutfinansiering av investeringen. OPS-projekt kan slutfinansieras med såväl skatter som brukaravgifter eller kombinationer av dessa. På samma sätt kan projekt som upphandlats på traditionellt vis, och där finansieringen av investeringskostnaderna skett med anslagsmedel, slutfinansieras med brukaravgifter som tillfaller till staten. – Drift och underhåll 13Avsnittet bygger på Trafikanalys (2016). 14Se exempelvis VTI (2007a) s. 38 f. och EPEC (2016b). – Drift och underhåll En tillgänglighetsbaserad ersättningsmodell kallas också fast prismodell och bygger på att en privat aktör ersätts för en infrastrukturtjänst till avtalad kvalitet oberoende av nyttjandegraden. Ersättningen kan ses som hyran den privata utföraren erhåller från beställaren. Utföraren tar därmed ingen efterfrågerisk. Betalningen sker vanligen från och med färdigställandet och därefter löpande . Ersättningen inkluderar samtliga kostnader för projektering, utförande, drift och underhåll samt finansiering. Storleken på betalningsflödena är fastställda på förhand utifrån det anbud som utföraren lämnade och det resulterande avtalet. Avtalen kan dock vara utformade med incitamentselement. De kan exempelvis innehålla fastställda bonusar och/eller avdrag på ersättningen som beror på tillgänglighet eller upprätthållen funktion av vägen eller järnvägen. Exempel på detta kan vara avdrag om vägen stängs av för underhåll än förbestämda tidsramar i avtalet eller att vägbanans jämnhet inte når upp till vissa krav. Bonusar kan vara kopplade till trafiksäkerhet såsom minskning av antalet olyckor. Ökad ersättning kan också utgå om trafikmängden överstiger den förväntade, vilket ökar underhållskostnaderna. I den efterfrågebaserade ersättningsmodellen erhåller projektbolaget ersättning från den offentliga infrastrukturbeställaren utifrån infrastrukturens nyttjandegrad. Projektbolaget bär då hela eller delar av efterfrågerisken.