sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Förändringen innebär också en harmonisering med straff- skalan för grovt skattebrott, vilket ligger i linje med utredningens uppfattning om att det straffrättsliga skyddet för statens utgiftssida bör vara lika starkt som skyddet för statens intäktssida. Genom den föreslagna ändringen av straffskalan ges förutsättningar för att kunna bestämma en adekvat påföljd för allvarliga brott som begås mot väl- färdssystemen. En mer samlad straffrättslig reglering 10.4.3Grova bidragsbrott bör vara åklagarledda Utredningens bedömning: Förundersökningar om grova bidrags- brott bör vara åklagarledda. Skälen för utredningens bedömning Misstankar om brott mot bidragsbrottslagen ska anmälas till Polis- myndigheten eller till enligt 6 § bidrags- brottslagen. Så snart det på grund av anmälan eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats ska förundersökning inledas. Bestämmelser om detta finns i 23 kap. (1942:740), RB. Beslut att inleda en för- undersökning ska fattas av , Säkerhetspolisen eller åklagaren. Har förundersökningen inletts av eller Säkerhetspolisen och är saken inte av enkel beskaffenhet, ska led- ningen av förundersökningen om brottet övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska också i annat fall överta ledningen när det är motiverat av särskilda skäl. Brott för vilka saken anses vara av enkel beskaffenhet och där förundersökningen i normalfallet ska ledas av framgår av föreskrifter och allmänna råd om ledning av förundersökning i brottmål (ÅFS 2005:9) och av Polis- myndighetens föreskrifter och allmänna råd om ledning av för- undersökning i brottmål (RPSFS 2014:5, FAP 403-5). Polismyndig- heten leder enligt föreskrifterna bl.a. förundersökningar om bedrägeri, bedrägligt beteende, urkundsförfalskning, osant intygande samt brott mot bidragsbrottslagen. Utredningen anser att det finns stora fördelar med att förunder- sökningar om grova brott som riktas mot välfärdssystemen bedrivs samordnat och i samarbete med de olika aktörer där den kompetens som är nödvändig finns (se vidare kapitel 11). Enligt utredningens mening kan det, utöver polisiär kompetens, finnas behov av att tillföra kompetens från de utbetalande myndigheterna, analytiker, it- forensiker, ekorevisorer eller skattebrottsutredare. har i RättsPM 2015:5 Bedrägeri och bidrags- brott med assistansersättning – Probleminventering och rekom- mendationer lämnat bl.a. vägledning och rekommendationer för hur En mer samlad straffrättslig reglering en förundersökning gällande fusk med assistansersättning kan bedrivas. I promemorian lyfts bl.a. fram att åklagare betonar vikten av att de själva och övriga som arbetar med assistansbedrägerier har adekvat kompetens och erfarenhet. Detta gäller såväl åklagarna som polis och utredare hos m.fl. (s. 18). Förunder- sökningen bör bedrivas som ett projekt och som exempel på olika kompetenser som är viktiga nämner att en ekorevisor eller annan finansiell utredare från polisen kan hjälpa till med att hitta tillgångar eller att göra kontoanalyser, vilket ofta har stor betydelse för bevisningen. I assistansärenden har också analy- tiker visat sig tillföra viktig kunskap. De har bl.a. analyserat filmer från kameraövervakningar och kunnat visa dels vilka assistenter som har varit hos brukaren, dels i vilken omfattning de varit där. Genom analys av telefonpositioneringslistor har inte bara kunnat visas var den fiktiva assistenten varit i förhållande till brukaren, utan också var personen vanligtvis befunnit sig (s. 36–37). I rapporten och bidragsbrott med assistansersättning – förslag på åtgärder (ÅM-A 2015/0440) lämnar förslag på mer övergripande, strukturella åtgärder som skulle kunna vidtas inom myndigheten för att ytterligare öka kvaliteten, enhetlig- heten och effektiviteten i brottsutredningar gällande fusk med assistansersättning. I rapporten framförs bl.a. att det bör övervägas om det s.k. fördelningscirkuläret (ÅFS 2005:9) bör ändras så att utredningar om grova bidragsbrott som regel bör vara åklagarledda. framför att om även grovt bidragsbrott leds av åklagare tydliggörs bl.a. att denna brottslighet är prioriterad. I vilken utstäckning förslaget har lett till någon förändring är, vid betänkan- des slutförande, oklart. Utredningen delar den uppfattning som framförts av Åklagar- myndigheten. Enligt myndigheternas föreskrifter och allmänna råd leds förundersökningar om grovt bedrägeri av åklagare. Som en konsekvens av utredningens förslag om att utvidga tillämpnings- området för bidragsbrottslagen och höja straffskalan bör redan av den anledningen även de grova bidragsbrotten vara åklagarledda då en mer komplicerad och avancerad brottslighet kommer att omfattas av lagen. Det finns också andra skäl som talar för att förundersök- ningar om grova bidragsbrott, vilka omfattas av bidrags- lagens tillämpningsområde, som regel bör vara åklagarledda. Dessa redogör vi närmare för i kapitel 11. 11Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemen För att upprätthålla trovärdigheten för välfärdssystemen och för rättsväsendet är det av stor vikt att bekämpningen av brott mot systemen är effektiv och rättssäker. Vi har därför, vilket vi också redogör för i kapitel 9 och 10, i uppdrag att analysera de brotts- bekämpande myndigheternas förutsättningar att utreda och beivra organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärds- systemen och föreslå åtgärder som dels effektiviserar verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna, dels stärker samverkan mellan brottsbekämpande myndigheter och brottsutsatta myndig- heter. Uppdraget tar i första hand sikte på den organiserade och systematiska ekonomiska brottsligheten. Det går dock inte att se denna brottslighet isolerad från brottslighet som inte är organiserad eller systematisk, vilket innebär att våra överväganden i vissa avseen- den måste inkludera även enklare brott mot välfärdssystemen. till antal brott mot bidragsbrottslagen (2007:612) som anmäls utgör den största delen sådana som är av enklare karaktär. Enligt utredningens mening kan en mer effektiv bekämpning av enklare brott även förväntas leda till en mer effektiv brottsbekämpning av mer kvalificerad välfärdsbrottslighet. Utredningen anser därför att det finns skäl att se över den brottsbekämpande verksamheten så som den nu är organiserad. I avsnitt 11.2 redogör vi för den nuvarande ordningen. I avsnitt 11.3 behandlar vi behovet av en förändring och de övergripande skäl som ligger till grund för vår bedömning att nuvarande ordning inte är den mest ändamålsenliga. Våra överväganden och förslag i syfte att effek- tivisera handläggningen av utredningar av bidragsbrott tar främst Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet sikte på organisatoriska förändringar. Dessa redogör vi för under avsnitten 11.4–5. I kapitel 10 har vi bl.a. presenterat våra överväganden avseende tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen. Där redovisas de skäl som ligger till grund för förslaget att utvidga tillämpningsområdet för lagen. Utredningens överväganden i detta kapitel utgår från ett utvidgat tillämpningsområde så att fler brott riktade mot välfärd- systemen straffrättsligt bedöms enligt bidragsbrottslagen. Underrättelseverksamhet är i vid bemärkelse verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning. Ett övergripande mål med under- rättelseverksamheten kan sägas vara att förse brottsutredande myndigheter med kunskap som kan omsättas i operativ verksamhet. Det framtagna underrättelsematerialet kan då läggas till grund för ett beslut om att inleda en förundersökning. Underrättelseverksamhet kan pågå och kan inne- bära att omfattande åtgärder vidtas i form av spaning och infor- mationsinhämtning m.m. Genom de uppgifter som kommer fram kan brottsmisstankarna bli starka nog för att förundersökning ska inledas, eller så kan det visa sig att misstankarna saknar grund. Möjlig- heterna att använda tvångsmedel i underrättelsestadiet är begränsade. Som vi redogjort för i kapitel 9 är det ofta inte heller möjligt att i underrättelseverksamheten inhämta vissa uppgifter som omfattas av sekretess, då det krävs att förundersökning är inledd för att sekretessen ska brytas. Underrättelseverksamhet bedrivs bl.a. hos , , vid och inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organi- serad brottslighet. Verksamheten hos och vid bedrivs med stöd av bestämmelserna i 2 § polislagen (1984:387). Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet underrättelseverksamhet finns i lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar. Med förutredning brukar avses sådana punktvisa åtgärder som en förundersökningsledare ibland behöver vidta för att få tillräckligt underlag för beslut om huruvida förundersökning ska inledas eller inte. Några åtgärder som har karaktär av brottsutredning, t.ex. för- hör och tvångsmedelsanvändning, får inte förekomma i en för- utredning och den bör endast avse en begränsad komplettering av kända eller påstådda förhållanden. Det kan röra sig exempelvis om att inhämta kompletterande upplysningar från en anmälare eller att kontrollera dokument som har överlämnats tillsammans med anmälan. När det t.ex. gäller brottslighet med komplicerade affärs- transaktioner och den rättsliga bedömningen långtifrån är självklar, kan förutredningen utnyttjas för att få klarhet i om ett visst för- farande är straffbart eller inte. Till skillnad från underrättelseverksamhet kan förutredning inte pågå och kan inte heller innebära att mer omfattande åtgärder vidtas. En skillnad mellan förutredning och underrättelseverksamhet är också att förutredningen är inriktad på misstankar om ett konkret brott, vilket underrättelseverksamheten inte är. Enligt JO bör en förutredning ses som ett led i tillämpningen av bestämmelserna om inledande av förundersökning i 23 kap. 1 § , RB, (JO 1997/98 s. 98 f.). Regler om förundersökning finns i 23 kap. RB och i förundersök- ningskungörelsen (1947:948), FUK. En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § RB). Det innebär att en misstanke om ett särskilt brott måste finnas. Det primära syftet med en förundersökning är att ta fram ett underlag för beslut i åtalsfrågan. Av 23 kap. 2 § RB framgår att ett syfte med förundersökningen är att det ska utredas om brott före- ligger och vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet syfte är att förbereda målet så att bevisningen kan läggas fram i ett sammanhang vid huvudförhandling i domstol. För målsägandens del utgör förundersökningen en möjlighet att få utrett om det finns grund för att framställa enskilt anspråk och vilka omständigheter det kan grundas på (22 kap. 2 § RB). Enligt 23 kap. 3 § RB ska beslut att inleda en förundersökning fattas av , Säkerhetspolisen eller åklagaren. Även och kan ha rätt att inleda förunder- sökning i vissa särskilt angivna fall. I dessa fall gäller de befogenheter och skyldigheter som en undersökningsledare (nedan kallad för- undersökningsledare) har enligt även för förunder- sökningsledaren vid dessa myndigheter. I en förundersökning är det förundersökningsledaren som leder utredningen och har ansvar för dess innehåll. För åklagaren gäller i princip en absolut åtalsplikt (20 kap. 6 § RB). Mot denna svarar en i princip absolut förundersökningsplikt. Åtalsplikten och förundersökningsplikten är dock inte utan undan- tag. Enligt 23 kap. 1 § andra stycket RB behöver förundersökning inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. Reglerna om s.k. förundersökningsbegränsning ger också stora möjligheter för åklagaren eller förundersökningsledaren att begränsa en förundersökning (23 kap. 4 a § RB). Det innebär att åklagare eller förundersökningsledare under vissa förutsättningar kan lägga ned en påbörjad förundersökning eller besluta att förundersökning inte ska inledas. bötesbrott och brott som begås under rättegång undantas under vissa förutsättningar från kravet på förundersökning (23 kap. 22 § RB). Dessa kallas i den fortsatta framställningen för förenklade brottsutredningar. Förfarandet tar främst sikte på brottsutredningar av enkla, klart iakttagbara och ostridiga händelseförlopp direkt på platsen där bedömningen av det subjektiva rekvisitet typiskt sett inte vållar några svårigheter.1 I 23 kap. RB finns också regler som är avsedda att skydda den misstänktes rättssäkerhet under förundersökningen. Det finns bl.a. bestämmelser som reglerar den misstänktes rätt till insyn i förunder- sökningen, rätten till offentlig försvarare och rätten att under vissa 1 har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av brottmål utan förundersökning (FAP 404:1). Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet förutsättningar få domstolsprövning av vilka utredningsåtgärder som ska vidtas. För att säkerställa att den misstänktes intressen tillvaratas ställs också krav på objektivitet under förundersökningen (23 kap. 4 § RB). Det innebär bl.a. att åklagare och utredare är skyldiga att inte bara ta tillvara omständigheter och bevis som är till nackdel för den misstänkte, utan också att utreda sådant som talar till dennes fördel. Förundersökningen ska också bedrivas så att någon inte onödigt utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet. Förutom berörda principer om objektivitet och hänsyn understryks i paragrafen att utredningen ska bedrivas skyndsamt. Finns det inte längre anledning att fullfölja förundersökningen ska den läggas ned. En förundersökning ska bedrivas brett, allsidigt och förutsättnings- löst (/Diesen, Förundersökning, 2009, s. 67). Det innebär att det är svårt att generellt ange vilka utredningsåtgärder som kan bli aktuella för att säkra bevisning av olika slag. Det kan t.ex. röra sig om förhör, brottsplatsundersökningar, spaning, kriminaltekniska under- sökningar, konfrontationer, registersökningar, straffprocessuella tvångsmedel m.m. Lagregleringen kring utredningsåtgärder begränsas i huvudsak till de mer ingripande åtgärder för vilka det är av särskild vikt att med- borgarnas behov av integritet tillgodoses. I 23 kap. RB och i för- undersökningskungörelsen finns regler för förundersökningens bedrivande och om vissa mindre ingripande tvångsåtgärder, t.ex. i samband med förhör. Användningen av andra straffprocessuella tvångsmedel är reglerad i 24–28 kap. RB. inne- håller inte någon definition av vad ett straffprocessuellt tvångsmedel är, men hit hör bl.a. gripande, anhållande och häktning, husrann- sakan, beslag samt hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation. Förundersökningen och de åtgärder som vidtas under förunder- sökningen ska dokumenteras. Vanligtvis sker detta i ett förunder- sökningsprotokoll. En förundersökning kan avslutas antingen genom att den läggs ned eller genom beslut i åtalsfrågan. Har en fullständig förunder- Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet sökning utförts ska åklagaren ta ställning till om åtal ska väckas och därefter meddela beslut i frågan. Före beslut i åtalsfrågan ska den misstänktes rätt till insyn i utredningen tillgodosetts (23 kap. 18 § RB). Det innebär att den misstänkte och hans försvarare bereds tillfälle att ta del av vad som förevarit under förundersökningen, vanligtvis genom att den miss- tänkte får del av förundersökningsprotokollet, och att påkalla even- tuell ytterligare utredning eller andra åtgärder. Att hålla av förhör utgör en väsentlig och betydelsefull del av för- undersökningsarbetet. Förhör hör till de utredningsåtgärder som är författningsreglerade. Enligt 23 kap. 6 § RB får under förunder- sökning förhör hållas med envar, som antas kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen. I princip får, med undantag för förhör enligt 23 kap. 3 § fjärde stycket RB, förhör inte hållas i brotts- utredande syfte med vittnen, misstänkta eller utpekade gärningsmän utan att en förundersökning har inletts. Att förhör måste hållas inom ramen för en förundersökning innebär att förfarandet omgärdas av bestämmelser som avser att garantera rättssäkerheten för såväl den misstänkte som andra som hörs. I och i förunder- sökningskungörelsen finns bestämmelser som rör genomförande och dokumentation av förhör. Vem som ska hålla ett förhör, dvs. vem som ska vara förhörsledare, är inte reglerat i annat än vid förhör enligt 24 kap. 8 § RB (s.k. anhållningsförhör). När en förundersökning har kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet, ska den misstänkte, då han eller hon hörs, underrättas om misstanken. Spaning utgör i princip en utredningsmetod och är i huvudsak helt oreglerad. Spaning kan ske i underrättelseverksamhet och som ett led i en förundersökning. Syftet med spaning är, när det föreligger en konkret brottsmisstanke, att införskaffa underlag för att bedöma om en förundersökning ska inledas eller om åtal ska väckas. Spanings- verksamheten kan också vara mer allmänt inriktad på att samla in, Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet bearbeta och analysera information som kan ha betydelse i ett framtida spanings- eller utredningsarbete. Man kan skilja på yttre och inre spaning. Yttre spaning kan bestå i att hämta in upplysningar genom att observera misstänkta och andra, kartlägga kontakter, resor och andra förehavanden. Inre spaning kan bestå i att ta fram ett informationsunderlag om exempelvis en person eller ett företag genom att hämta uppgifter från register, gå igenom arkiverat material eller på annat sätt bearbeta information inifrån utredningslokalerna. Syftet med spaningen kan vara att man vill få en så fullständig bild av en misstänkt person som möjligt eller att man vill kartlägga ett antal personer som, mot bakgrund av vad som redan är känt om dem, kan antas ha samband med ett brott som har begåtts men där det ännu inte finns någon misstänkt gärningsman. och spaningsinsatser som inte utgör ett led i en förundersökning sker med stöd av 2 § polislagen. I allmänhet avses med straffprocessuella tvångsmedel sådana tvångs- medel som förekommer i brottmålsprocessen. Bestämmelser om detta finns huvudsakligen i . All användning av straffprocessuella tvångsmedel är underkastad tre centrala allmänna principer, nämligen ändamålsprincipen, behovsprincipen och pro- portionalitetsprincipen. Enligt ändamålsprincipen får ett tvångs- medel användas endast för det ändamål som framgår av lagstift- ningen. Ändamålsprincipen återspeglas i lagtext genom att det för varje tvångsmedel anges för vilka ändamål tvångsmedlet får använ- das. Behovsprincipen innebär att ett tvångsmedel endast får användas om det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Enligt proportionalitetsprincipen ska en tvångs- åtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Proportiona- litetsprincipen är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket RB beträf- fande beslag och hemliga tvångsmedel, 28 kap. 3 a § RB beträffande husrannsakan och 28 kap. 13 § RB beträffande kroppsbesiktning. Tvångsmedel verkställs vanligtvis av polisman. Enligt 4 § polis- lagen är en polisman tjänsteman vid eller Säker- Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet hetspolisen, om regeringen inte föreskriver något annat. Regeringen bestämmer vad som avses med polisman. I det följande redogör vi för de tvångsmedel som är relevanta med hänsyn till utredningens förslag. Bestämmelser om beslag i brottsutredningar finns i 27 kap. RB. Enligt huvudregeln får föremål tas i beslag om de skäligen kan antas vara av betydelse för en utredning om brott, har avhänts någon genom brott eller kunna komma att förverkas på grund av brott. Skriftliga handlingar får i regel också tas i beslag om de inte omfattas av undantagen i bestämmelsen i 27 kap. 2 § RB. Begräns- ningen gäller bl.a. skriftliga handlingar som har ett innehåll som kan antas vara sådant att ett vittne kan vägra att uttala sig om det på grund av tystnadsplikt. Det är i regel förundersökningsledaren eller en åklagaren som ska besluta om ett föremål eller en handling ska tas i beslag. Beslut om beslag verkställs i huvudsak av polisman. I utredningar där Skatte- verket medverkar kan också skattebrottsutredare i vissa fall verkställa åklagarens beslut om beslag med stöd av 3 § lagen om medverkan i brottsutredningar. En polisman som griper eller anhåller en misstänkt eller verk- ställer häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesikt- ning får ta föremål som påträffas i beslag. Vid fara i dröjsmål får en polisman även i andra fall ta föremål i beslag utan föregående beslut av förundersökningsledare, om det inte är fråga om en försändelse som finns hos ett post- eller telebefordringsföretag. Verkställs beslag av någon annan än förundersökningsledaren eller åklagaren och har denne inte beslutat beslaget, ska anmälan skyndsamt göras hos honom, som ska pröva om beslaget ska bestå. Även domstol kan besluta om beslag. När något tas i beslag ska det dokumenteras i ett protokoll (27 kap. 13 § RB). I beslagsprotokollet ska det beslagtagna föremålet beskrivas noga. Där ska vidare ändamålet med beslaget anges samt andra omständigheter av betydelse. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Bestämmelser om husrannsakan i brottsutredningar finns i 28 kap. RB. Med husrannsakan avses undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe. Begreppet hus omfattar inte bara bostadshus utan även andra typer av byggnader, som fabriker, ekonomi- och uthus- byggnader och magasin. Med rum avses bl.a. kontor, lagerlokaler samt hytter och rum på fartyg. Med slutet förvaringsställe avses bl.a. bankfack eller stängd bil. En husrannsakan kan vara antingen reell (28 kap. 1 § RB) eller personell (28 kap. 2 § RB). Reell husrannsakan görs för att söka efter föremål som kan komma att tas i beslag eller i förvar, eller för att undersöka omständigheter som kan få betydelse för en utredning om misstänkt brott eller om förverkande av utbyte av brottslig verk- samhet enligt 36 kap. 1 b § BrB. Personell husrannsakan används när en person eftersöks. För att en reell husrannsakan ska få göras förutsätts att det finns anledning att anta att det har begåtts ett brott på vilket fängelse kan följa. Redan av kravet på att det ska förekomma anledning att anta att brott har förövats följer att en husrannsakan enligt paragrafen inte kan ske utan att också förutsättningar för att inleda förunder- sökning enligt 23 kap. 1 § RB finns. Man får alltså inte göra en husrannsakan i syfte att upptäcka brott eller för att skaffa infor- mation om annat brott än det som ligger till grund för åtgärden. Reell husrannsakan får ske hos den som är skäligen misstänkt för brottet. I tre fall får husrannsakan ske även hos annan än den som är skäligen misstänkt för brottet, nämligen hos den där brottet har förövats, där den misstänkte har gripits eller på annat ställe om det annars finns synnerlig anledning att tro att åtgärden kommer att leda till det avsedda resultatet. Beslut om husrannsakan meddelas av förundersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Husrannsakan verkställs av polisman. En polisman får också göra husrannsakan utan föregående beslut om det är fara i dröjsmål (28 kap. 5 § RB). Enligt 4 § lagen om medverkan i brottsutredningar får åklagaren uppdra åt att medverka vid husrannsakan när sådan verkställs av en polisman. får då genomsöka de utrymmen som är föremål för husrannsakan. Ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemet Av 28 kap. 7 § RB framgår att den som verkställer en husrann- sakan får anlita biträde av t.ex. en sakkunnig om det behövs.