sou · H5B372 · 2017-09-27 00:00:00 — Inom har ett antal konventioner med tilläggsprotokoll förhandlats fram på området för terrorism, bl.a. konven- tion om bekämpande av terrorism.5 5 Regeringens proposition (1976/77:124) om godkännande av den europeiska konventionen om bekämpande av terrorism, m.m. Efter händelserna intensifierades arbetet med att bekämpa terrorism. gav en arbetsgrupp benämnd on Terrorism, förkortad CODEXTER, i uppdrag att utarbeta ett eller flera instru- ment i syfte att täppa till luckor i existerande ramverk mot terro- rism. Arbetsgruppens arbete resulterade i terrorismkon- ventionen. Konventionen syftar till att öka samhällets möjligheter att ingripa innan terroristdåd begås. Detta syfte ska nås genom kriminalisering av handlingar som innebär att någon offentligt uppmanar, rekryterar eller utbildar personer att begå terroristbrott. Till konventionen har utarbetats en förklarande rapport.6 Rap- porten finns tillgänglig via (). I artikel 1.1 klargörs innebörden av begreppet ”terroristbrott”. Som sådant brott ska anses varje brott som omfattas av någon av de terrorismrelaterade konventioner eller tilläggsprotokoll som anges i bilagan till konventionen och med den definition av brottet som ges i respektive instrument. I artiklarna 2–4 behandlas konventionens syfte, förebyggande handlingsprogram på nationell nivå och internationellt samarbete om förebyggande. I artiklarna 5–7 uppställs krav på kriminalisering av vissa hand- lingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås. Enligt artikel 5 är varje konventionsstat skyldig att kriminalisera offentlig uppmaning att begå terroristbrott. Med detta avses att sprida, eller på annat sätt tillgängliggöra, ett meddelande till allmän- heten i avsikt att uppmana till terroristbrott när gärningen framkallar fara för att ett eller flera sådana brott kan begås. I artikel 6 föreskrivs att konventionsstaterna ska kriminalisera rekrytering till terrorism. Med detta avses att söka förmå en annan person att begå eller medverka till ett terroristbrott, eller att ansluta sig till en sammanslutning eller grupp i syfte att bidra till att sam- manslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott. Enligt artikel 7 är varje konventionsstat slutligen skyldig att kriminalisera utbildning för terrorism. Härmed avses att meddela in- struktioner om tillverkning eller användning av sprängämnen, skjut- vapen eller andra vapen, eller skadliga eller farliga substanser, eller 6 Explanatory Report to on the Prevention of Terrorism. särskilda metoder eller tekniker i syfte att begå eller bidra till för- övandet av terroristbrott och med vetskap om att den meddelade förmågan är avsedd att användas för detta ändamål. I artikel 8 klargörs att något terroristbrott inte behöver ha be- gåtts för att gärningen ska utgöra brott. Av artikel 9 följer att varje konventionsstat ska kriminalisera medverkan till brott enligt artiklarna 5–7 i konventionen, värvning eller instruktion till andra personer att begå brott enligt dessa artik- lar, medverkan till att en grupp personer som handlar i ett gemen- samt syfte begår ett eller flera brott som anges i artiklarna 5–7 samt försök till brott enligt artiklarna 6 och 7. I artikel 10 anges att juridiska personer ska kunna ställas till ansvar för medverkan till de brott som anges i artiklarna 5–7 och 9 i konventionen. Det är tillräckligt att lagföring kan ske i straffrätts- lig, civilrättslig eller administrativ ordning. Enligt artikel 11.1 ska varje konventionsstat vidta de åtgärder som fordras för att brott enligt artiklarna 5–7 och 9 i konventionen ska vara straffbara med effektiva, proportionella och avskräckande påföljder. I artikel 12.1 anges att införandet, genomförandet och tillämpning- en av förpliktelserna att kriminalisera ska ske med respekt för mänsk- liga rättigheter, särskilt yttrandefrihet, föreningsfrihet och religions- frihet enligt bl.a. den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggan- de friheterna (). Enligt artikel 12.2 ska även proportionalitetsprincipen beaktas, vilket innebär att införandet, genomförandet och tillämpningen av de ifrågavarande kriminalise- ringarna ska ske med hänsyn till de legitima syften som eftersträvas och deras nödvändighet i ett demokratiskt samhälle. Enligt artikel 13 ska varje part vidta erforderliga åtgärder för att skydda och stödja offer för terroristdåd, exempelvis genom finan- siell hjälp och ersättning till offer och deras närstående. I artiklarna 14 och 15 finns bestämmelser om domsrätt och utred- ning och i artikel 16 en bestämmelse om undantag från konven- tionens tillämpningsområde i fråga om rent nationella terroristbrott. Utöver krav på kriminalisering omfattar konventionen bestäm- melser om skyldigheter för länderna att förstärka möjligheterna till samarbete både mellan nationella myndigheter och mellan stater, se artiklarna 17–22 om bl.a. internationellt rättsligt samarbete i brott- mål och utlämning. I artiklarna 23–32 finns slutbestämmelser om bl.a. tillträde, ändring av konventionen respektive bilagan och samråd mellan parterna. Konventionen har i svensk rätt, som nämnts, genomförts genom rekryteringslagen. antogs det tilläggsprotokoll till konventionen som utredningen nu har att behandla, se kapitel 4. 3.1.4Resolution (2014) antogs resolution (2014) enhälligt av i enlighet med kapitel VII i . Resolu- tionen består av en inledande del, preambeln, och 27 punkter. I preambeln bekräftar säkerhetsrådet sina tidigare ställnings- taganden att terrorism i alla dess former utgör ett av de allvarligaste hoten mot internationell fred och säkerhet. Det noteras att terrorism- hotet har kommit att bli alltmer utbrett och att antalet terrorism- handlingar i olika delar av världen ökar, innefattande sådana hand- lingar som motiveras av intolerans eller extremism. Vidare bekräftas att medlemsstaterna måste säkerställa att alla åtgärder som vidtas mot terrorism är förenliga med alla deras folkrättsliga åtaganden, i syn- nerhet internationella mänskliga rättigheter, internationell flykting- rätt och internationell humanitär rätt. I sammanhanget understryks vikten av bl.a. respekten för mänskliga rättigheter, grundläggande friheter och rättsstatens principer. Därutöver uttrycks djup oro över det akuta och växande hotet från utländska terroriststridande, dvs. personer som reser till en annan stat än den stat där den berörda personen har sin hemvist eller är medborgare, i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristträning, även när detta sker i samband med väpnade konflikter. De bidrar enligt resolu- tionen till intensiteten och varaktigheten i konflikter och till att de blir mer svårlösta. Personerna uppges även kunna utgöra ett allvar- ligt hot mot bl.a. sina ursprungsländer, länderna de reser igenom och länderna de reser till. I punkt 1 kräver säkerhetsrådet att alla utländska terroriststridan- de avväpnas samt upphör med terroristhandlingar och deltagande i I punkt 2 bekräftas att alla stater ska förhindra att terrorister eller terroristgrupper kan förflytta sig, bl.a. genom effek- tiva gränskontroller. Medlemsstaterna uppmanas i punkt 3 att i enlighet med nationell och internationell rätt öka och påskynda ut- bytet av operativ information angående hur bl.a. utländska terrorist- stridande agerar och förflyttar sig samt i punkt 4 att samarbeta för att bemöta det hot som dessa personer utgör, bl.a. genom att före- bygga radikalisering till terrorism och rekrytering av utländska terroriststridande. Enligt punkt 5 beslutar säkerhetsrådet att med- lemsstaterna, i överensstämmelse med internationella mänskliga rät- tigheter, internationell flyktingrätt och internationell humanitär rätt, ska förebygga och bekämpa rekrytering, organiserande, transport eller utrustande av personer som reser till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristträning liksom finansiering av deras resor och verksamhet. beslutar enligt punkt 6 att medlemsstaterna ska säkerställa att nationell lagstiftning innehåller bestämmelser som gör det möjligt att åtala och bestraffa personer för de brott som anges i punkterna a–c nedan på ett sätt som återspeglar brottens allvar. Enligt punkt 6 a ska det utgöra brott att statens medborgare reser, eller försöker resa, till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare eller att en annan person reser, eller försöker resa, från statens territorier till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare, i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller att ge eller få terroristträning. Punkt 6 b föreskriver att direkt eller indirekt till- handahållande eller insamlande av tillgångar, av statens medborgare eller inom statens territorier, i syfte att tillgångarna ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att finan- siera en persons resa till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare i sådant syfte som anges under punkt 6 a, ska utgöra brott. Slutligen ska enligt punkt 6 c även orga- niserande, eller annat underlättande, innefattande rekrytering, av statens medborgare eller inom statens territorier, av en persons resa till en annan stat än den stat där personen har sin hemvist eller är medborgare i sådant syfte som anges under punkt 6 a, utgöra brott. I punkt 7 uttrycks beslutsamhet att överväga att i enlighet med resolution (2014) lista bl.a. individer och grupper som t.ex. finansierar eller på annat sätt stödjer . I punkt 8 beslutas att medlemsstaterna under vissa angivna förhållanden ska förhindra personer från inresa till eller resa igenom de egna territorierna. En- ligt punkt 9 uppmanas medlemsstaterna begära tillgång till passa- geraruppgifter från flygbolag som verkar inom statens territorier. I punkt 10 betonas vikten av att fullt ut och genomföra resolutionen. I punkterna 11–14 behandlas internationellt samarbete. Punkterna 15–19 rör frågor om motverkande av våldsbejakande extre- mism för att förhindra terrorism. Slutligen handlar punkterna 20– 27 om FN:s engagemang i fråga om hotet från utländska terrorist- stridande. Resolution (2014) har, som nämnts, genomförts genom ändringar i rekryteringslagen och finansieringslagen. Financial Action Task Force, som förkortas FATF, är ett mellanstat- ligt organ som arbetar för att främja ett effektivt genomförande av rättsliga, administrativa och operativa åtgärder för att bekämpa pen- ningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen och andra relaterade hot mot integriteten i de internationella finansiella systemen. FATF:s standarder består av 40 rekommen- dationer med tillhörande tolkningsnoter och en ordlista som inne- håller definitioner. är medlem av FATF sedan organisationen inrättades . Kriminalisering av finansiering av terrorism regleras i rekommen- dation 5. Av den framgår att medlemsstaterna ska kriminalisera sådan finansiering i enlighet med finansieringskonventionen. Där- utöver ska det vara straffbart att finansiera terroristorganisationer och enskilda terrorister även om det saknas koppling till en särskild terroristhandling, dvs. oavsett syftet med finansieringen. Av rekommendationens tolkningsnot (B.2–11) framgår bl.a. föl- jande. Det ska vara straffbart att uppsåtligen, direkt eller indirekt, tillhandahålla eller samla in tillgångar med den olagliga avsikten att tillgångarna ska användas eller med vetskap om att dessa är avsedda att användas, helt eller delvis, för att begå en terroristhandling, av en terroristorganisation eller av en enskild terrorist. Vidare ska det, sedan en revidering av tolkningsnoten , vara straffbart att finansiera sådana resor som avses i resolution (2014). Terrorismfinansieringsbrotten ska omfatta alla sorters tillgångar oavsett om de kommer från en legitim eller illegitim källa. För straffbarhet ska det varken krävas att tillgångarna rent faktiskt har använts för att begå eller försöka begå en terroristhandling eller att tillgångarna kan kopplas till en särskild terroristhandling. De straff- rättsliga påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräck- ande. Det ska även vara straffbart att försöka begå ett terrorism- finansieringsbrott. Vidare ska det vara straffbart att ägna sig åt olika former av medverkan. Bestämmelsen om terrorismfinansieringsbrott ska vara tillämplig oavsett om personen som påstås ha begått brottet befinner sig i samma land eller i ett annat land än det där terroristen eller terroristorganisationen finns eller där terroristhandlingen har inträffat eller kommer att inträffa. FATF:s rekommendation 5 har, som nämnts, genomförts genom ändringar i finansieringslagen. 3.1.6Rådets beslut /671/RIF om informationsutbyte och samarbete fattade rådet beslut (2005/671/RIF) om informationsutbyte och samarbete när det gäller terroristbrott. I beslutets inledande skäl 3 framhålls att det är viktigt i kampen mot terrorismen att alla berörda myndigheter kan få så fullständig och aktuell information som möjligt inom sina respektive behörighets- områden. Medlemsstaternas specialiserade nationella myndigheter, rättsliga myndigheter och behöriga organ på EU-nivå (till exempel Europol och Eurojust) har ett stort behov av information för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Syftet med rådsbeslutet är att komplettera rådets beslut /48/RIF av om genomförande av särskilda åtgärder avseende polissamarbete och rättsligt samarbete i syfte att bekämpa terrorism i enlighet med artikel 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931/GUSP och utvidga informationsutbytet till att omfatta alla skeden i det straffrättsliga förfarandet, inklusive fällande domar, och alla personer, grupper eller enheter som är föremål för utred- ning, lagföring eller fällande dom för terroristbrott. I artikel 1 finns definitioner för begreppen ”terroristbrott”, ”Euro- polkonventionen”, ”Eurojustbeslutet” och ”grupp eller enhet”. Artikel 2 innehåller de centrala bestämmelserna som reglerar till- handahållande av information om terroristbrott till Eurojust, Europol och medlemsstaterna. Artikeln utgör en punktlista med sex punkter. Av punkt 1 följer att varje medlemsstat ska utse en specialiserad avdelning inom polisen eller andra brottsbekämpande myndigheter som, i enlighet med nationell lagstiftning, ska ha tillgång till och samla in all relevant information som rör och är ett resultat av brotts- utredningar som genomförs av medlemsstatens brottsbekämpande myndigheter avseende terroristbrott och skicka den till Europol i enlighet med punkterna 3 och 4. Enligt punkt 2 ska varje medlemsstat utse antingen en nationell kontaktperson till Eurojust för frågor som rör terrorism, eller flera om det föreskrivs i dess rättssystem, eller en lämplig rättslig eller annan behörig myndighet som, i enlighet med nationell lagstiftning, ska ha tillgång till och kan samla in all relevant information om och från straffrättsliga förfaranden och fällande domar avseende terrorist- brott och skicka den till Eurojust i enlighet med punkt 5. Vidare ska enligt punkt 3 varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att åtminstone den information som avses i punkt 4 avseende brottsutredningar och den information som avses i punkt 5 avseende lagföring och fällande domar för terroristbrott som påverkar eller kan påverka minst två medlemsstater och som samlats in av den behöriga myndigheten översänds till a) Europol, i enlighet med nationell lagstiftning och med bestämmelserna i polkonventionen, för behandling, och b) Eurojust, i enlighet med nationell lagstiftning och om det är tillåtet enligt bestämmelserna i , för att Eurojust ska kunna utföra sina arbetsupp- gifter. Av punkt 4 följer att den information som ska översändas till Europol enligt punkt 3 är a) uppgifter som gör det möjligt att iden- tifiera personer, grupper eller enheter, b) de handlingar som är under utredning och de särskilda omständigheterna kring dessa, c) det lag- förda brottets art, d) kopplingar till andra relevanta fall, e) använd- ning av kommunikationsteknik, samt f) det hot som innehavet av massförstörelsevapen utgör. Av punkt 5 följer att den information som ska översändas till Eurojust enligt punkt 3 är a) uppgifter som gör det möjligt att iden- tifiera personer, grupper eller enheter som är föremål för brotts- utredning eller lagföring, b) det lagförda brottets art och de särskilda omständigheterna kring detta, c) information om fällande domar för terroristbrott och de särskilda omständigheterna kring dessa brott, d) kopplingar till andra relevanta fall, samt e) framställningar om rättslig hjälp, inbegripet framställningar om bevisupptagning, som kan riktas till eller komma från en annan medlemsstat, samt resultaten av dessa. Enligt punkt 6 ska varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att all relevant information som finns i handlingar, register, uppgifter, föremål eller andra bevismaterial som påträffats eller beslagtagits under en brottsutredning eller ett straffrättsligt för- farande avseende terroristbrott görs tillgänglig , med beaktande av att pågående utredningar inte får äventyras, för myndigheterna i andra berörda medlemsstater, i enlighet med natio- nell lagstiftning och relevanta internationella rättsliga instrument, där utredningar genomförs eller skulle kunna inledas eller där lag- föring avseende terroristbrott har inletts. Av artikel 3 följer att medlemsstaterna i förekommande fall ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta gemensamma utredningsgrupper för utredningar om terroristbrott. I artikel 4 anges att varje medlemsstat ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att framställningar från en annan medlemsstat om ömsesidig rättslig hjälp och om erkännande och verkställighet av domstolsavgöranden i samband med terroristbrott ska behandlas skyndsamt och ges prioritet. Artikel 5 anger att beslut /48/RIF ska upphöra att gälla. Artiklarna 6–8 innehåller bestämmelser om genomförande, terri- toriell tillämpning och ikraftträdande. Bestämmelser om terroristbrott och brott med anknytning till ter- rorism finns främst i terroristbrottslagen, rekryteringslagen och finan- sieringslagen. Som framgått har dagens bestämmelser tillkommit vid skilda tillfällen och huvudsakligen för att genomföra olika internatio- nella förpliktelser.7 Som framgått trädde ändringar i rekryteringslagen och finansie- ringslagen i kraft den 1 april 2016.8 Härigenom infördes samman- fattningsvis ett särskilt straffansvar för den som •tar emot utbildning avseende bl.a. terroristbrott, •reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där per- sonen är medborgare om avsikten är att begå eller förbereda eller att ge eller ta emot utbildning avseende bl.a. terroristbrott, •finansierar en sådan resa som avses ovan, eller •finansierar en person eller en sammanslutning av personer som t.ex. begår terroristbrott, oavsett syftet med finansieringen. Genom ändringarna uppfyller , enligt lagstiftaren, dels de straffrättsliga krav som ställs i resolution (2014) med åtgärder mot s.k. utländska terroriststridande, dels vad som följer av FATF:s rekommendation 5 om finansiering av terrorism. Utredningen lämnade i delbetänkandet Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terro- ristorganisation (SOU 2016:40) förslag till ytterligare ändringar i framför allt rekryteringslagen.9 Betänkandet har remissbehandlats och förslagen bereds inom . I detta avsnitt redogörs, mycket kortfattat, för den nuvarande svenska regleringen. I de delar svensk lagstiftning bedöms ha bety- delse i förhållande till kraven i tilläggsprotokollet och direktivet redovisas innehållet i denna mera utförligt i kapitel 7. 7Regeringen har gett en utredare i uppdrag att genomföra en översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen, se En översyn av den straffrättsliga terrorism- lagstiftningen (dir. 2017:14). Syftet är att åstadkomma en effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för mänskliga fri- och rättigheter. Den föreslagna regleringen bör, enligt regeringen, samlas i ett regelverk. Uppdraget ska redo- visas . 2015/16:78. 9I betänkandet föreslås bl.a. en ny straffbestämmelse om deltagande i stridsrelaterad verk- samhet i en väpnad konflikt utomlands till stöd för en terroristorganisation och en utvidg- ning av straffansvaret för resor i terrorismsyfte, finansiering av sådana resor och rekrytering till särskilt allvarlig brottslighet, se mer i avsnitt 3.2.3 nedan. Terroristbrottslagen trädde i kraft och infördes för att genomföra terrorismrambeslutet (beslut), se 1 §. Lagen innehåller bestämmelser om straffansvar för terroristbrott. Enligt 2 § döms den för terroristbrott som begår någon av de gärningar som räknas upp i 3 § i lagen, bl.a. mord, dråp, grov miss- handel, människorov, mordbrand, sabotage och kapning, om gärning- en allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Dessutom krävs att avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Straffet är fängelse , lägst och högst , eller på livstid eller, om brottet är mindre grovt, fängelse, lägst och högst . Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott är också straffbelagt (4 §). Lagen innehåller även bestämmelser om brott som begås med uppsåt att främja terroristbrott och förverkande (5, 6 och 7 §§). Terrorismrambeslutet ändrades, som tidigare nämnts, . För att genomföra ändringen och terrorismkonventionen infördes rekry- teringslagen, som trädde i kraft . Som framgått innehåller lagen också bestämmelser för genomförande av resolu- tion 2178 (2014). I lagen regleras ett särskilt straffansvar för den som i ett med- delande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till sär- skilt allvarlig brottslighet (offentlig uppmaning, 3 §) och för den som söker förmå någon annan, i annat fall än som anges i 3 §, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet (rekry- tering, 4 §).10 Ett särskilt straffansvar regleras också för den som meddelar eller söker meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål, om gärningen har begåtts med vetskap om att instruk- tionerna är avsedda att användas för särskilt allvarlig brottslighet (utbildning, 5 §) och för den som tar emot sådana instruktioner som avses i 5 § i avsikt att använda dem för särskilt allvarlig brotts- lighet (utbildning, 5 a §). I 5 b § (resa) regleras ett särskilt straffansvar för den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land än det land där han eller hon är medborgare i avsikt att 1.begå eller förbereda särskilt allvarlig brottslighet, eller 2.meddela eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a §.11 De nya straffbestämmelserna om mottagande av utbildning (5 a §) och om resa (5 b §) trädde som framgått i kraft . Med särskilt allvarlig brottslighet avses enligt 2 § förutom terrorist- brott även bl.a. brottslighet som avses i vissa angivna internationella överenskommelser. Ansvar enligt lagen ska inte dömas ut om det funnits endast en obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa (7 §).