sou · H5B365 · 2017-08-09 00:00:00 — I våra intervjuer har dessa faktorer förvisso lyfts som problematiska, men det som framförallt medför att presumtionsmodellen väljs bort är att parterna inte kan nå samsyn kring hur kalkylen för kostnader och skälig avkastning bör se ut – och därmed inte heller enas om en skälig hyresnivå. Presumtionsmodellens stora problem är spänningen mellan ökade byggkostnader och vad som, utifrån hyresgästrepresentanternas perspektiv, ska ses som en rimlig hyra. Hur denna problematik ska lösas ligger som tidigare nämnts utanför utredningens ramar. 4.1.Alternativ 1 – Justeringar i nuvarande modell Alternativet utgörs av ett förslag där presumtionsmodellen som den ser ut i stora drag lämnas oförändrad med undantag för vissa justeringar. Alternativet kan sammanfattas i följande punkter: Hyresändringar ska bli möjliga vid standardförbättringar i lägenheten . Hyresjusteringen kräver att hyresvärden gjort en överenskommelse med hyresgästen kring förbättringarna. Om hyresgästen motsätter sig åtgärden kan hyresvärden begära att hyresnämnden lämnar tillstånd att genomföra åtgärden. Hyresändringar ska bli möjliga om sättet att beräkna hyran förändras t.ex. att individuell mätning för el, värme och vatten införs. Hyresändringar ska bli möjliga om synnerliga skäl som inte kunnat förutses vid presumtionstidens början uppstår – i detta inkluderas även höjd tomträttsavgäld. Det ska bli möjligt att förhandla presumtionshyror för nya lägenheter i del av hus eller vid tillbyggnader som inte till någon del använts som bostadslägenhet före ombyggnaden eller tillbyggnaden. Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 8 (25) Det ska införas en möjlighet för hyresvärdar att välja att få hyran nedtrappad vid presumtionstidens utgång. Detta skulle bli aktuellt i de fall den presumerade hyran anses oskälig utifrån en bruksvärdesbedömning. Möjligheten skulle medföra att hyresvärdarna slipper oroa sig för att hyran vid presumtionstidens utgång sänks till en betydlig lägre nivå allt för snabbt. De tre första punkterna tar sikte på att hantera presumtionsmodellens upplevda stelbenthet genom att öka möjligheterna för hyresvärdar att göra justeringar av hyran för att täcka upp för olika ökade kostnader som kan uppstå. Tredje punkten finns redan i nuvarande modell men utredningen vill med alternativet lägga till höjd tomträttsavgäld som ett synnerligt skäl för att justera hyran. Fjärde punkten utökar motsvarande formulering i befintlig modell till att inkludera de utrymmen som inte före om-/tillbyggnationen används som bostadslägenhet. Sista punkten syftar till att göra modellen mindre riskfylld att använda för fastighetsägarna då den medför en möjlighet att slå ut en hyressänkning över . Detta avser att minska den osäkerhetsproblematik som uttrycks i utredningens direktiv. Justeringarna ska sammantaget medföra att fastighetsägare upplever en mindre risk med att använda presumtionsmodellen, utan att förändringarna inskränker på hyresgästernas besittningsskydd. Nedan lyfter vi de mest framträdande resonemangen som fördes kring alternativets olika konsekvenser. Trots dess underordnande betydelse i sammanhanget lyftes stelbentheten fram som en del i problembilden kring presumtionsmodellen. Det är dock inte sannolikt att detta har bidragit till att hyresvärdar valt bort modellen när hyror för nyproduktion ska förhandlas. Trots detta är det just punkterna som ger hyresvärden ökade möjligheter att ändra hyran som framförallt upplevs som positiva med alternativet. Att få större utrymme för att kunna få täckning för ökade kostnader är en fördel för hyresvärdarna. Dessutom ses möjligheten att kunna justera hyran vid standardhöjande åtgärder som en möjlighet att i större utsträckning gå sina gäster tillmötes när de önskar högre standard. Flexibiliteten skulle medföra en möjlighet att till viss del hålla igen på standarden vid byggnationen och på så sätt lägga hyran på en lägre nivå i förhandlingarna, för att sedan kunna höja standarden för de gäster som så önskar. Här verkar det inte heller föreligga några direkta farhågor från hyresgästföreningarnas sida kring att de olika åtgärderna skulle utnyttjas för att inskränka på hyresgästernas besittningsrätt, varför justeringarna sannolikt inte heller skulle försvåra förhandlingarna mellan parterna. Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 9 (25) till vad som går att göra inom ramen för modellen med presumtionshyror ter sig dessa delar av alternativ ett relativt välriktade, trots att de endast har potential att påverka byggandet i mycket liten utsträckning. Hyresmarknaden utgörs av ett mycket komplext system med en rad olika faktorer som påverkar nyproduktionen och där utformningen av presumtionsmodellen sällan är den avgörande faktor för vad eller hur mycket som byggs. Dock kan det argumenteras för att just denna komplexitet gör att justeringar likt de som alternativ ett föreslår bör genomföras i den mån det är möjligt. 4.1.2.Nedtrappning – en möjlighet eller ett mål? Möjligheten att få en stegvis nedtrappning av hyran vid en sänkning efter presumtionstidens utgång är tänkt som ett skydd för hyresvärdarna. Trots detta var det fastighetsägarna som reagerade starkast mot denna punkt vid våra intervjuer. Att införa begreppet nedtrappning i lagstiftningen ansåg man gav associationer till att hyressänkningar vid presumtionstidens utgång var lagstiftarens förväntan. Alltså att sänkningar av hyrorna är att se som normalfallet snarare än undantag. En sådan förväntan medför en ansenlig riskökning vid nybyggnationer av hyresrätter. Vid intervjuerna såg flertalet deltagare, inte bara hyresvärdarna, detta som en naturlig tolkning av förslaget. Huruvida hyressänkningar vid presumtionstidens utgång skulle bli den faktiska följden eller ej spelar i sammanhanget mindre roll om fastighetsägarnas uppfattning blir att man får förvänta sig hyressänkningar . Detta skulle i så fall kunna få effekt på såväl modellens användning som på intresset för nybyggnation av hyresrätter. Efter intervjuer med hyresråd ter det sig inte heller osannolikt att nedtrappningsregeln de facto skulle kunna tolkas som att lagstiftarens intention är att hyran som utgångspunkt ska sänkas, vilket därmed skulle få den effekt hyresvärdarna befarar. För att motverka denna tolkning i nämnderna skulle lagtexten tydligt behöva förmedla att detta inte är avsikten. Mot bakgrund av hur förslaget tolkades är vår bedömning följande: Den mest ogynnsamma, men inte osannolika, konsekvensen av förslaget är att det skulle hämma byggandet av hyresrätter. Med dagens modell är det egentligen ingen av de byggande parterna som verkar vara orolig för hyressänkningar vid presumtionstidens utgång. En nedtrappningsregel riskerar att ändra på det. En annan trolig konsekvens av tolkningen är att de fastighetsbolag som vill förhandla presumtionshyror kommer att gå in med krav på högre hyror i förhandlingarna. Fastighetsbolagens kalkyler vid nybyggnationer sträcker sig vanligtvis långt längre än , varför en signal om hyressänkningar kan komma att läggas in i kalkylerna ett vid förhandlingen om presumtion. Det skulle i teorin leda till högre hyror för hyresgästerna redan fån början, men i praktiken skulle det sannolikt innebära att parterna hamnar än längre ifrån varandra i förhandlingarna vilket skulle innebära fler strandade presumtionsförhandlingar. En konsekvens av detta är, utöver att presumtionsmodellen urvattnas, att byggnationen av hyresrätter kan bli lidande till förmån för bostadsrätter. Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 10 (25) För hyresgästerna innebär en nedtrappningsregel att de, i de fall hyran bedöms vara oskälig vid presumtionstidens utgång, kommer behöva fortsätta betala en oskäligt hög hyra . Att hyresgästerna på det viset får ta över en del av hyresvärdarnas risk bör beaktas vid fortsatta diskussioner. Även om förslaget i strikt mening inte utgör någon förändring till det negativa för hyresvärdarna ansåg samtliga att denna punkt borde strykas, vilket även var uppfattning. Våra intervjuer pekar med andra ord på att ett förslag om en nedtrappningsregel behöver formuleras på ett mycket varsamt sätt för att inte riskera att ytterligare urvattna presumtionsmodellen och även hämma byggandet av hyresrätter. Då alternativ 1 i sin helhet inte innebär några omfattande förändringar av presumtionsmodellen eller systemet kring hyressättning vid nyproduktionen, kommer det heller inte föra med sig några långtgående konsekvenser för hur marknaden utvecklas framöver. I grund och botten påverkar med andra ord inte förslaget den kurs som dagens situation håller med ett ökat gap mellan hyrorna i det befintliga beståndet och hyrorna i nyproduktionen, och ger heller inga ytterligare riktlinjer kring hur situationen bör hanteras framöver. 4.2.Alternativ 2 – Ny modell för skälig hyra Om alternativ 1 behandlade snabbare och mindre justeringar inom det befintliga systemet så är utredningens andra alternativ av en mer omfattande karaktär. Alternativet tar sikte på att tydligare hantera dagens situation med att skillnaden i hyra mellan nyproduktion och befintligt bestånd har blivit alltför markant för att hanteras inom nuvarande bruksvärdessystem. Det var som bekant denna spänning som presumtionsmodellen från början var tänkt att hantera och det aktuella alternativet kan ses som en utveckling av modellen mot bakgrund av hur verkligheten ser ut. Alternativet består i korthet av: Införandet av en ny förhandlingsmodell som betyder att hyresnämnden ska göra skälighetsprövningar av hyror för lägenheter färdigställda efter förslagsvis 1/7 2018 mot andra liknande lägenheter, inkl. ev. presumtionshyressatta, som färdigställts efter samma tidpunkt. Skälighetsbedömningen ska ske utifrån faktorer som hyresgäster efterfrågar, t.ex. standard och läge, men även beakta avkastningskrav och produktionskostnader. Möjlighet att sätta presumtionshyror ska kvarstå i de fallen så är önskvärt från parternas håll. Presumtionstiden skulle då vara max . Det är i princip ett nytt bruksvärdessystem som införs där hyrorna för de lägenheter som byggs efter 1/7 2018 utgår från en högre nivå än hyrorna i det befintliga beståndet. Förslaget skulle medföra en tudelning av hyresmarknaden där det nya och det befintliga beståndet hanteras i två separata system och därmed inte påverkar varandra. Av förslagets utformning framgår att hyresnivån för det nya beståndet Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 11 (25) förutsätts hamna på samma nivå som dagens presumtionshyror då detta kommer att vara det jämförelsematerial som finns tillgängligt. Utöver att förslaget tar sikte på att lösa problematiken med en alltför splittrad hyresbild inom ett och samma system adresserar det även ett par andra punkter. Dels skulle en av de i grundmaterialet för utredningen största problemfaktorerna med presumtionsmodellen byggas bort, nämligen osäkerheten kring vad som händer när presumtionshyrorna löper ut. Förslaget skulle även medföra en större transparens på hyresmarknaden då de låsta och ”undangömda” presumtionshyrorna skulle minska, likaså de individuellt förhandlade hyrorna. Vid intervjuerna har majoriteten av de intervjuade varit noga med att framföra att de funnit det svårt att ta ställning till förslaget i sin nuvarande utformning och att de gärna haft ett mer ingående material som underlag. Förslaget anses dessutom vara av sådan dignitet att det krävs en långt mer omfattande utredning som grund för att klargöra förslagets olika implikationer. Det är mot bakgrund av detta som nedanstående resonemang har förts. 4.2.1.Ingen entydig bild av de långsiktiga implikationerna Flera av de byggande parterna var under intervjuerna försiktigt positiva till förslaget då de såg att det har potential att till viss del lösa knutarna med stora skillnader i hyressättningen och bristande transparens. Dessutom lyfte en del fram det positiva i att alternativet hade potentialen att förtydliga bruksvärdessystemets syfte och ställning. Förslaget sågs som ett sätt att förlika sig med nuvarande situation och starta om på nytt. Fastighetsägare anser att nivån på dagens presumtionshyror egentligen är att betrakta som skäliga hyror och därför rimliga att utgå ifrån vid ett eventuellt införande av en skälighetsregel. De som var positiva till alternativet såg dock att det i sig inte har potential att påverka nybyggnationen i någon nämnvärd utsträckning. Istället anser man att förslaget bör utgöra ett första steg i en mer omfattande reform av hyresmarknaden som i förlängningen bör omfatta hela beståndet av hyresrätter. Eftersom det nybyggda beståndet endast utgör av det totala upplevde en del av fastighetsägarna det som problematiskt att det befintliga beståndet helt skulle undandras som jämförelsematerial vid hyressättningen av nybyggnationer. Det nya beståndet skulle därmed ha ett extremt tunt material att jämföras med . Hyresgästföreningarnas representanter ställde sig starkt kritiska till detta alternativ då även de såg att det utgjorde första steget på vägen till en mer omfattande reform av hyresmarknaden där det befintliga beståndet skulle inkluderas i de nya nivåerna. bedömning var dock att reformeringen kommer leda till att marknadshyror etableras med ett minskat konsumentskydd för hyresgästerna och en rad negativa sociala konsekvenser som följd. Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 12 (25) Huruvida alternativet ska betraktas som ett första steg i en mer omfattande reform eller ej ligger utanför ramarna för denna konsekvensanalys varför vi valt att inte gå djupare in i dessa resonemang. 4.2.2.Upplevs som onödigt och krångligt Givet att alternativet förespråkar en nystart med i stort sett samma system som var det många i intervjuerna som ansåg att förslaget inte löste den största utmaningen med dagens hyresförhandlingar – att parterna inte kommer överens om vad som är en rimlig bruksvärdesnivå – och att samma problem skulle uppstå även i det nya systemet. Här torde det dock falla sig naturligt att en tydlig och förhållandevis jämn hyresnivå etableras utifrån de presumtionshyror som råder på orten, vilket sannolikt skulle borga för smidigare förhandlingar. Till en början kan det dock bli problematiskt att hitta rätt nivåer, framförallt i de områden där jämförelsematerialet är tunt. Flera såg även ett problem med att tillföra ytterligare ett system för hyresförhandlingar till de redan befintliga, i synnerhet då det skulle medföra två parallella skälighetsbedömningar. Detta skulle dels medföra otydligheter för hyresgästerna som skulle få svårare att förstå varför hyrorna skiljer sig mellan likartade lägenheter och dels medföra svårigheter för hyresvärdarna att orientera sig bland de olika systemen. På denna punkt går det dock att dra paralleller till regelverken i andra länder som ofta består av flera överlappande system och där detta inte ter sig vara något framträdande problem. Vidare är det som vi tidigare fastslagit de facto två parallella spår med vad som kan betraktas som skäliga hyresnivåer som är verkligheten . Då det befintliga beståndet utgör av det totala beståndet är det naturligt att de byggande parterna väger in alternativets implikationer för denna del under intervjuerna. Det är även i förhållande till det befintliga beståndet som de mest framträdande farhågorna kan kopplas – att de befintliga hyrorna isoleras från de högre hyrorna i nyproduktionen, vilket troligtvis får konsekvenser för hyresförhandlingarna. Samma resonemang torde vara att betrakta som en fördel utifrån nuvarande hyresgästers perspektiv – att de befintliga hyrorna inte riskerar att påverkas av de högra hyrorna i nyproduktionen. Huruvida de utgående presumtionshyrorna de facto kommer att påverka det befintliga beståndet är som bekant inte känt, men flera av de vi pratat med ser inte att detta kommer ske i någon anmärkningsvärd utsträckning. Mot bakgrund av det resonemanget torde förslaget varken göra till eller från i frågan om dess inverkan på det befintliga beståndet. Gällande konsekvenserna för hyrorna i nyproduktionen ter sig alternativet vara relativt gångbart. Det undanröjer, åtminstone för ett tag, problematiken med en alltför splittrad hyresbild som gör dagens bruksvärdessystem näst intill obrukbart på vissa orter. Dessutom innebär det ett tydligt alternativ till dagens presumtionsmodell och torde medföra tydligheter för marknaden på något än vad som är gällande . Med detta sagt kvarstår dock frågan om alternativets potential att stimulera marknaden att bygga fler hyresrätter? Möjligtvis kan en ökad tydlighet och till viss del Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 13 (25) smidigare förhandlingar medföra att något fler hyresrätter byggs, men i det stora hela kommer alternativet med största sannolikhet inte att medföra några större konsekvenser för antalet hyresrätter. 4.3.En ny modell för tvistlösning Som vi tog upp i inledningen till kapitlet ligger den främsta anledningen till att presumtionssystemet väljs bort i att parterna inte lyckas komma överens om vad som är en rimlig hyresnivå. Utredningens förslag som innebär ett stöd till de förhandlande parterna i de situationer då förhandlingarna riskerar att stranda har av detta skäl väckt intresse hos flera av våra intervjuobjekt. Förslaget innebär en ny frivillig modell för tvistlösning där endera av två kollektivt förhandlande parter kan begära att hyresnämnden utser en medlare. Om den andra parten är villig att delta utser hyresnämnden ett hyresråd eller annan lämplig person som medlare vid förhandlingarna. En del av de intervjuade ställde sig likgiltiga till förslaget då de antingen valde att förhandla individuellt i de fall de kollektiva förhandlingarna låste sig eller genom att de var verksamma på orter där förhandlingar mycket sällan låste sig. Dessa utgjorde dock en minoritet av de vi pratade med och såg inte heller att alternativet skulle föra med sig några negativa effekter. Flertalet av de vi intervjuade delade bilden att det finns behov av att tillföra en dimension till förhandlingssystemet. Dessa personer har erfarenheter av att hyresförhandlingar strandat som en följd av att parterna inte kommit överens. En modell med en medlare ansågs ha potential att bidra till att lösa upp en del av de knutar som kan uppstå vid förhandlingarna. För att modellen ska vara av verklig betydelse lyfte en del fram att det måste vara tydligt vad parterna förbinder sig till när de går in i en medling och att det bör vara svårt att dra sig ur en pågående medling. Vidare var det även flera som lyfte fram att det måste bli tydligt vilka parametrar förhandlingarna ska föras utifrån. Då parametrarna ofta, enligt dessa personer, är oklara kan det även riskera att försvåra förhandlingarna där en medlare är inkopplad. Utredningens förslag till att just hyresnämnden och hyresråd ska ansvara för medlingen var dock föremål för en del diskussioner: Att hyresråd ska ansvar för medlingen kan ses som problematiskt då det framförallt på mindre orter kan uppstå jävssituationer om ett hyresråd som varit medlare i en förhandling sedan får in en tvist om ärendet på sitt bord i ett senare skede. Denna risk bör dock kunna hanteras då det ofta är två hyresråden som hanterar ärendena även på mindre orter. Hyresrådens lämplighet som medlare vid förhandlingar om presumtionshyra ifrågasattes även utifrån perspektivet att det är ekonomiska kalkyler som utgör grunden för förhandlingarna och att medlaren därav bör ha ekonomisk kompetens. Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 14 (25) Kopplat till de två övre punkterna framfördes även åsikten att hyresnämnderna i sig inte var bäst lämpade att ansvara för medlingen. lyftes som möjligt alternativ, likaså privata aktörer för att komma bort från offentliga sektorns inblandning. Samlat är bedömningen att det behövs en ny modell för tvistlösning och att någon form av medling ser ut att vara rätt väg att gå. Även om det inte kommer föra med sig några konsekvenser för byggandet av nya hyresrätter kommer det troligtvis underlätta förhandlingarna kring såväl nya som befintliga hyror. Exakt hur modellen bör se ut för att hantera alla olika aspekter behöver utvecklas, men som utgångspunkt ter sig förslaget med att hyresnämnderna utser lämpliga personer som ett rimligt alternativ att utgå ifrån. Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 15 (25) Governos uppdrag gäller att analysera omfattningen av problemen med det nuvarande presumtionshyressystemet samt belysa vilka konsekvenser som utredningens förslag till förändringar skulle innebära. I detta kapitel sammanfattas diskussionen i rapporten genom att summera konsekvensanalysen avseende dagens system och av ett genomförande av utredningens förslag. 5.1.Hyressättningen en liten del av problemen med ett ökat byggande Utredningens uppdrag är att föreslå förändringar av presumtionshyressystemet så att incitamenten att bygga hyresrätter ökas. Som både utredningen och alla aktörer vi intervjuat under arbetet med analysen visat, utgör hyressättningen bara en begränsad del av alla omständigheter som inverkar på besluten om att påbörja byggprojekt. Skatter och subventioner, tillgången på mark och kommunernas planprocesser, byggkostnader och tillgång på byggkompetens är alla faktorer som anses spela större roll för fastighetsägarnas beslut att investera i byggandet av nya hyresrätter. Detta faktum får betydelse när det gäller att diskutera konsekvenserna av utredningens förslag. När det finns mer betydelsefulla faktorer som styr handlandet hos aktörerna är det svårt att isolera effekten hos en enskild åtgärd, särskilt när den inte anses utgöra en avgörande sådan. 5.2.Aktörernas delvis gemensamma bild av läget och framtiden I flera avseenden resonerar både hyresgäst- och fastighetsägarsidan på liknande sätt när det gäller presumtionshyrornas roll i hyressättningssystemet. Dess tillkomst var ett sätt att temporärt skjuta på behovet att hantera en allt större skillnad mellan de bruksvärdessatta hyrorna i beståndet och de hyresnivåer som fastighetsägarna ansåg sig behöva ta ut för att motivera nybyggnation av hyresrätter. Även om ingen part egentligen önskar använda presumtionen som redskap har möjligheten underlättat förhandlingslösningar om nyproduktionshyror i en hel del fall. Trots att hyresskillnaderna mellan nyproduktions- och bruksvärdeshyror är större än någonsin, i storstäderna menar många att presumtionshyrorna och fastighetsägarnas egensatta hyror ligger relativt nära de hyresnivåer som marknaden tål, är det en allmän bedömning att förhandlingssystemet kommer att kunna hantera situationen med utgångna presumtionstider. Både hyresgäst- och fastighetsägarsidan lutar åt att hyresnämnderna kommer att jämföra presumtionshyror med varandra och därför bedöma hyresnivåerna som skäliga. Den praktiska innebörden av detta resonemang är att de där nyproduktionshyrorna i princip inte har kunnat användas som jämförelsematerial i hyresnämnderna har lett till en anpassning av hyressättningssystemet. När de tidigare presumtionshyrorna nu successivt kommer att omvandlas till skäliga förhandlade hyror menar man att de kommer de att behandlas åtskilda från bruksvärdesförhandlade Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 16 (25) hyror i den mån skillnaderna är för stora. I de fall eller på de orter där skillnaderna inte är så stora bedömer man att de årliga förhandlingarna kommer att kunna hantera situationen. Om detta resonemang stämmer har de facto två parallella bruksvärdessystem etablerats. Det nya systemet fungerar så att hyrorna för nyproducerade lägenheter sätts på en oftast betydligt högre nivå, ibland som presumtionshyror, ibland som egensatta av fastighetsägarna. år senare flyter de in som skäliga förhandlade hyror i en parallell bruksvärdesmodell skild från det gamla beståndets bruksvärdeshyror. Denna syn på hyressättningssystemets utveckling har mer eller mindre starkt kommunicerats från i princip samtliga aktörer vi mött under analysarbetet.