sou · H5B341 · 2017-05-24 00:00:00 — Enligt vad som framkommit har intresset dessutom minskat för att bedriva denna typ av offentligt finansierad verksamhet i privat regi. Mot bakgrund av detta anser utredningen inte att området bör omfattas av meddelarskyddslagen. När det gäller flygtrafikledningstjänst är det ett område där det i huvudsak inte är fråga om privat verksamhet som är offentligt finansierad. Det är i stället flygbolagen och resenärerna som finansierar dessa tjänster. Utredningen anser därför inte att området bör omfattas av stärkt meddelarskydd. utredning var verksamhetsområdet kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen aktuellt och då gjordes bedömningen att området inte borde omfattas av stärkt meddelarskydd. Enligt utredningens mening finns inte anledning att nu göra någon annan bedömning. Det är i huvudsak många små aktörer på marknaden, varför det kan ifrågasättas om det finns något egentligt behov av stärkt meddelarskydd. Den skada som inskränkningar i lojalitetsplikten kan medföra riskerar att bli stor. Verksamheterna bedrivs dessutom huvudsakligen i projektform, vilket innebär att varaktigheten varierar. Inte heller går det att tydligt avgränsa verksamheten som är offentligt finansierad. Ett exempel är en utbildningsanordnare som bedriver utbildning med deltagare förmedlade av såväl Arbetsförmedlingen som privata företag. Museiverksamhet är en verksamhet som till övervägande delen drivs genom offentliga medel. Det är emellertid vanligt att museerna är myndigheter eller att de bedrivs som stiftelser, där kommuner och landsting har ett bestämmande inflytande. De anställda omfattas då redan av meddelarskydd i egenskap av offentliganställda eller genom bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Såvitt kartläggningen utvisar är det endast ett fåtal museer som bedrivs som enskild verksamhet med ett kontinuerligt stöd av offentliga medel. Det skulle dessutom bli svårt att avgränsa vilken verksamhet som är offentligt finansierad där offentlig finansiering utgår exempelvis enbart för visst projekt. Utredningen anser att inte heller det området bör omfattas av ett stärkt meddelarskydd. är ytterligare ett område som varit föremål för kartläggning. Det har visat sig att sådan verksamhet i huvudsak antingen bedrivs genom offentliganställda hos eller genom ideell verksamhet. Redan på grund härav kan meddelarskyddslagen inte bli tillämplig på området. Inte heller området för renhållning/hushållsavfall bör omfattas av ett stärkt meddelarskydd. Verksamheten handhas på många olika sätt som skiljer sig åt mellan olika regioner. Om verksamheten sköts genom bolag där kommunen har ett bestämmande inflytande omfattas de anställda redan på grund av det av motsvarande meddelarskydd som offentligt anställda. Dessutom kan utövarna ha många andra köpare än det allmänna, vilket leder till avgränsningsproblem. Är det dessutom närmast fråga om köp av en tjänst är det inte att hänföra till offentligt finansierad verksamhet i meddelarskyddslagens mening. Även anläggningsmarknaden var aktuell utredning. På marknaden verkar en mängd olika företag som i och för sig omfattas av offentliga investeringar. Många av företagen har emellertid annan verksamhet, varför kravet på avgränsning och tydlighet är svårt att uppnå. Liksom inom renhållningsområdet har transaktionerna mer karaktären av köp av tjänst, vilket inte varit avsikten att meddelarskyddslagen ska omfatta. Liksom utredning anser utredningen att verksamhetsområdet inte bör omfattas av meddelarskyddslagen. lag om ändring i lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter Härigenom föreskrivs att 2 § ska ha följande lydelse. Lagen gäller i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som till någon del är offentligt finansierad och som 1.tillhör skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna eller annan pedagogisk verksamhet enligt 1 kap., 24 kap. eller 25 kap. skollagen (2010:800), 2.utgör hälso- och sjukvård eller tandvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) eller tandvårdslagen (1985:125), eller 3. bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller utgör personlig assistans som utförs med assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken. 3.bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller utgör personlig assistans som utförs med assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken, eller 4.utgör kollektivtrafik enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik eller sådan kollektivtrafik som utförs enligt statens avtal om interregional kollektivtrafik, inklusive flygtrafik, och linjesjöfart till , eller 5. utgör färdtjänst enligt lagen (1997:736) om färdtjänst, eller 6. utgör riksfärdtjänst enligt lagen (1997:735) om riksfärdtjänst, eller 7. utgör skolskjuts enligt skollagen (2010:800). Upphör verksamheten att vara sådan verksamhet som avses i första stycket, gäller skyddet fortfarande i fråga om uppgifter som lämnas om den tidigare verksamheten för offentliggörande. Denna lag träder i kraft . Utvecklingen har gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter bedrivs i privat regi. Avregleringarna har förflyttat gränserna mellan privat och offentligt, vilket bl.a. medfört att anställda i verksamheter som tidigare omfattades av meddelarskydd i förhållande till arbetsgivaren inte längre gör det. Skattemedel har i inte obetydlig omfattning flyttats till verksamheter som bedrivs av privata aktörer. I samhällsdebatten har framförts att det är angeläget att kvaliteten på verksamheten upprätthålls och att insynen i hur skattemedlen används är god. Om andra insyns- och tillsynsmöjligheter inte är tillräckliga för att komma till rätta med eventuella missförhållanden har framförts att en utväg kan vara att ge problemen uppmärksamhet genom massmedierna. beslutade den dåvarande regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet och då framför allt avseende skola, vård och omsorg. Utgångspunkten var att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt möjligt skulle vara detsamma som för offentligt anställda. I uppdraget ingick bl.a. att särskilt belysa frågorna om efterforskningsförbud och repressalieförbud, hur begreppet offentligt finansierad verksamhet skulle definieras samt vilka personkategorier som skulle omfattas av lagen. I direktiven angavs också att om utredaren ansåg att ett stärkt meddelarskydd borde införas för privatanställda även i annan offentligt finansierad verksamhet än skola, vård och omsorg var utredaren oförhindrad att föreslå det. Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet överlämnade sitt betänkande, Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79). Utredningen föreslog att en ny lag skulle införas om rätt att meddela uppgifter för verksamma inom vissa enskilt bedrivna verksamheter. Lagen, som har det grundlagsreglerade meddelarskyddet som förebild, skulle enligt förslaget tillämpas inom varje yrkesmässigt bedriven verksamhet som är offentligt finansierad till någon del och som tillhör skola, vård eller socialtjänst. Lagen skulle ge ett skydd åt dem som är sysselsatta i dessa verksamheter mot ingripanden och efterforskning från verksamhetsutövarens sida när de meddelade uppgifter för offentliggörande i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, såsom radio, tv och tidningar. Personer i företagsledande ställning föreslogs vara undantagna från lagens tillämpningsområde. Påföljden för brott mot efterforsknings- eller repressalieförbudet föreslogs vara böter eller fängelse i högst . Utredningen övervägde ett stärkt meddelarskydd även inom andra verksamheter, t.ex. för arrestvakter och kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen, men ansåg inte det vara lämpligt bl.a. på grund av avgränsningssvårigheter. Av samma anledning föreslog utredningen inte heller någon förstärkning av meddelarskyddet i all offentligt finansierad verksamhet. Enligt utredningen skulle en reglering som omfattar all verksamhet som till någon del är offentligt finansierad, t.ex. kollektivtrafik och IT-tjänster, bli svårförutsägbar. Förslaget resulterade, efter remissbehandling, i lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter (meddelarskyddslagen). Regeringen föreslog alltså i prop. 2016/17:31 att anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom skola, vård och omsorg, som till någon del är offentligt finansierad, ska ha motsvarande rätt som offentligt anställda att lämna uppgifter om verksamheten för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Den som bedriver verksamheten ska enligt propositionen förbjudas att efterforska vem som har utnyttjat sin meddelarfrihet eller medverkat till en grundlagsskyddad framställning och får inte heller utsätta den personen för negativa åtgärder på grund av det. antog förslagen med två mindre justeringar, avseende dels en hänvisning till den nya hälso- och sjukvårdslagen, dels att tidpunkten för ikraftträdandet bestämdes till (bet. 2016/17:KU7 och rskr. 2016/17:146). Lagens närmare innehåll kommer att redovisas i kapitel 3. träffade regeringspartierna en överenskommelse med om vinster i välfärden, vilket var bakgrunden till den nu nämnda lagen. Enligt överenskommelsen skulle dessutom en ny utredning tillsättas med uppdrag att – utöver skola, vård och omsorg – ta fram förslag om meddelarskydd som rör verksamhet som till övervägande delen är offentligt finansierad, såsom kollektivtrafik, färdtjänst eller dylikt. Till följd av överenskommelsen beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur ett stärkt meddelarskydd kan införas för privatanställda i verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade (dir. 2016:4, se bilaga 1). En utgångspunkt för utredningen är enligt direktiven att den omständigheten att allt fler tidigare offentligt finansierade verksamheter numera bedrivs i privat regi innebär att anställda som tidigare omfattats av meddelarskydd inte längre gör det. Därför är det enligt direktiven viktigt att de som är verksamma i privata, men offentligt finansierade, verksamheter vid behov får möjlighet att vända sig till massmedia med sin information utan att riskera efterforskning och ingripanden från arbetsgivarens sida. I direktivet ges följande närmare beskrivning av uppdraget. Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet har föreslagit att meddelarskyddet ska förstärkas i skola, vård och socialtjänst. Behovet av att kunna meddela och offentliggöra uppgifter kan dock antas vara lika stort inom många andra verksamhetsområden som är offentligt finansierade, t.ex. kollektivtrafik och färdtjänst. Utredaren ska därför föreslå hur ett stärkt meddelarskydd kan införas för privatanställda även i andra verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade. Utredaren ska analysera vilka verksamheter som bör omfattas och hur dessa verksamheter ska avgränsas mot andra verksamheter och verksamhetsgrenar som inte omfattas. När det gäller frågan om vilka verksamheter som bör omfattas ska utredaren beakta att behovet av ett stärkt meddelarskydd kan vara beroende av i vilken grad den enskilda verksamheten eller det enskilda verksamhetsområdet är offentligt finansierat. Utredaren ska också överväga vilka kategorier av personer som deltar i en verksamhet som bör ges ett stärkt meddelarskydd. Vidare anges att utredaren ska överväga om samma reglering ska gälla oavsett drifts- och verksamhetsform samt analysera skyddets omfattning i förhållande till olika kategorier av personer som deltar i verksamheten, t.ex. som anställda, tillfälliga praktikanter eller inhyrda konsulter. Utredaren ska, enligt direktivet, ha som utgångspunkt att meddelarskyddet för privatanställda i de verksamheter som omfattas av ett förstärkt meddelarskydd så långt möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. Utredaren ska vidare beakta det förslag som lämnats i betänkandet SOU 2013:79, förslagets remissutfall och det följande lagstiftningsarbetet samt beakta såväl nationell som internationell rättsutveckling på såväl området för meddelarskydd som angränsande rättsområden. Utredningen ska lämna nödvändiga författningsförslag. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag. Eftersom meddelarskyddslagen numera antagits, vilket inte var fallet när direktivet lämnades, har vissa frågor i direktivet redan besvarats. Detta kommenteras närmare i kapitel 3. Utredningens arbete har skett i samarbete med en expertgrupp bestående av sju personer som hämtats från Företagarna, (), Farmaceuter, , , () samt . Vid sammanträdena med expertgruppen har utredningens bedömningar och förslag diskuterats. Det finns ingen fullständig konsensus i expertgruppen rörande alla utredningens slutsatser. Till utredningen har vidare en parlamentariskt sammansatt referensgrupp knutits med representanter för samtliga riksdagspartier. Utredningen har haft sex sammanträden med experterna och två sammanträden med referensgruppen. Därutöver har experterna och referensgruppen tagit del av och lämnat synpunkter på texter som sammanställts under arbetets gång. För att kartlägga områden med offentligt finansierad verksamhet har utredningen sammanträffat med externa aktörer som verkar på de marknader som nämns dels i utredningsdirektivet, dels i remissutfallet avseende den tidigare utredningen, SOU 2013:79, samt som föreslagits av expertgruppen. Möten har ägt rum med , Transportföretagen, Arbetsförmedlingens enhet för externa aktörer, , (Service- och kommunikationsfacket), , , , och Svensk Kollektivtrafik. Därutöver har kontakter tagits med Polisen, Kriminalvården, , , och Kommuner och Landsting (SKL). Som ytterligare ett led i kartläggningen har utredningen med hjälp av expertgruppen genomfört en enkätundersökning, se bilaga 2 och 3. Deltagarna i expertgruppen har vidarebefordrat enkäten till sina verksamheter på sätt de funnit lämpligt. De relativt få svar som inkommit redovisas i kapitel 5. Utredningen har även haft underhandskontakter med Nya apoteksmarknadsutredningen (S 2015:06) och utredning om skyddet för företagshemligheter (Ju 2016:13). Efter de inledande avsnitten innehåller betänkandet i kapitel 3 en redogörelse för några utgångspunkter i utredningen, innehållet i meddelarskyddslagen samt en kort orientering om begrepp på meddelarskyddets område. I kapitel 4 följer en bakgrund med rättsliga utgångspunkter. Kapitel 5 innehåller en redovisning av resultaten av de undersökningar som har gjorts för att kartlägga förekomsten av privat offentligt finansierad verksamhet samt de synpunkter som framförts från arbetstagarrespektive arbetsgivarsidan. Kapitel 6 innehåller överväganden och förslag. I kapitel 7 behandlas konsekvenser och ikraftträdande. Det avslutande kapitlet innehåller författningskommentar. 3Några utgångspunkter i utredningen Utredningsuppdraget går ut på att se över och analysera behovet av meddelarskydd för privatanställda i verksamheter, förutom skola, vård och omsorg, som är helt eller delvis offentligt finansierade samt att överväga om det finns anledning att låta lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter (meddelarskyddslagen) omfatta fler verksamhetsområden än de tidigare beslutade. Frågan ska alltså belysas mot bakgrund av meddelarskyddslagen och de ställningstaganden som gjorts i förarbetena till den lagen. När utredningens arbete inleddes hade meddelarskyddslagen ännu inte antagits. Inte heller hade regeringen beslutat om någon proposition. Utredningsdirektivet omfattar därför sådana frågor som enligt utredningens mening nu har besvarats genom de ställningstaganden som har gjorts i den nya lagen och i förarbetena till den. Detta gäller bl.a. frågan om hur begreppet offentligt finansierad verksamhet ska definieras i lagens mening och vilka personkategorier som ska omfattas av lagens tillämpningsområde. Utredningen har därför i sitt arbete utgått från de ställningstaganden som har redovisats under lagstiftningsarbetet avseende meddelarskyddslagen. Dessa ställningstaganden redovisas nedan i avsnitt 3.2. Meddelarskydd är som begrepp inte definierat i svensk lagstiftning, men är ett samlingsnamn för en uppsättning regler vars syfte är att bidra till förverkligandet av offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten har rätt till insyn i och tillgång till information om i huvudsak all offentlig verksamhet. Meddelarskyddet innefattar endast en frihet att på visst sätt lämna infor- Några utgångspunkter i utredningen mation till vissa typer av massmedia. Meddelarskyddet är med andra ord en tämligen begränsad del av de yttrandefrihetsrättsliga reglerna. Nedan följer en kortfattad genomgång av meddelarskyddets olika beståndsdelar och deras funktioner. En mer grundlig genomgång finns i kapitel 4. Meddelarskyddet består av meddelarfriheten, anskaffarfriheten och anonymitetsskyddet1. Anonymitetsskyddet består i sin tur av källskyddet och efterforskningsförbudet. Till efterforskningsförbudet kan man också koppla repressalieförbudet. Meddelarskyddets funktion är att göra det möjligt att i viss utsträckning straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter till vissa massmedier, såsom radio, tv och tidningar, för publicering samt att möjliggöra för en meddelare att vara anonym. Var och en har meddelarfrihet och anskaffarfrihet enligt de grundläggande bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen, TF, och yttrandefrihetsgrundlagen, YGL. Meddelarfriheten och anskaffarfriheten, som alltså gäller för såväl offentligt som privat anställda, innebär bl.a. att det är möjligt att anskaffa och att lämna uppgifter på vissa sätt i vilket ämne som helst för publicering i vissa medier utan att riskera efterräkningar från det allmännas sida. Meddelare har vidare en rätt till anonymitet (anonymitetsskyddet) som huvudsakligen garanteras genom att journalister är skyldiga att skydda sina källor (källskyddet), men också genom att det finns förbud för myndigheter och andra allmänna organ såväl att efterforska vem som har lämnat ett meddelande för publicering (efterforskningsförbudet) som att vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för meddelaren, t.ex. uppsägning eller disciplinpåföljd (repressalieförbudet). Efterforsknings- och repressalieförbudet som följer av grundlagarna gäller alltså endast ingrepp från det allmännas sida. Privatanställda omfattas som huvudregel inte i förhållande till sina arbetsgivare av det skydd som dessa förbud ger. Ett undantag från detta kommer emellertid att utgöras av meddelarskyddslagen, som medför att privatanställda som arbetar inom skola, vård och omsorg i verksamheter som till någon del är offentligt finansierade åtnjuter samma meddelarskydd som offentligt anställda i förhållande till arbetsgivaren, vilket närmare kommer att beskrivas i avsnitt 3.2. 1 har i betänkandet Ändrade Mediegrundlagar SOU 2016:58 föreslagit att anskaffarfrihet osv. ska anges som begrepp direkt i grundlagen. Några utgångspunkter i utredningen 3.2Lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter definierar utredningens arbete Som nämnts gällde tidigare meddelarskydd i huvudsak endast i förhållandet mellan enskilda och det allmänna såsom arbetsgivare. Regeringen gav , som tidigare berörts i kapitel 2, en särskild utredare i uppdrag att utreda frågan om ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierade verksamheter (dir. 2012:76) borde införas. Utredningsuppdraget hade stora likheter med det uppdrag som getts denna utredning. Utredningen undersökte inledningsvis behovet av och möjligheterna att införa stärkt meddelarskydd för privatanställda i all offentligt finansierad verksamhet, men drog under arbetets gång slutsatsen att det endast var motiverat att införa detta inom verksamhetsområdena skola, vård och omsorg. Sedan utredningen presenterat sitt betänkande har lagstiftningsarbetet med anledning därav resulterat i lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter (meddelarskyddslagen). Lagen, som träder i kraft , innebär att anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom skola, vård och omsorg, som till någon del är offentligt finansierad, ska ha motsvarande rätt som offentligt anställda att lämna uppgifter om verksamheten för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, t.ex. radio, tv och tidningar. Meddelarskyddet innebär att den som bedriver verksamheten förbjuds att efterforska vem som har utnyttjat sin meddelarfrihet eller medverkat till en grundlagsskyddad framställning och inte heller får utsätta den personen för negativa åtgärder, t.ex. avskedande eller uppsägning, på grund av detta. Lagen gäller inte personer i företagsledande ställning. Skyddet begränsas av de regler om tystnadsplikt som finns på respektive område. Det medför heller ingen rätt att lämna ut handlingar. Lagen innehåller bestämmelser om straff för den som ingriper eller efterforskar i strid med lagen motsvarande vad som gäller enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . I denna utrednings uppdrag ligger att överväga om andra verksamhetsområden än skola, vård och omsorg bör anslutas till lagen. Några utgångspunkter i utredningen För att identifiera sådana verksamhetsområden har utredningen i sitt arbete utgått från de slutsatser som framkommer i förarbetena till meddelarskyddslagen på det sätt som framgår i det följande. 3.2.1Offentligt finansierad verksamhet i lagens mening I utredningens uppdrag ingår att identifiera och analysera offentligt finansierad verksamhet. Det finns, som redan konstaterats i samband med att den förra utredningen genomförde sitt arbete, ingen entydig och på förhand given exakt definition av vad som utgör offentligt finansierad verksamhet. 2016/17:31 uttalas emellertid följande. Med offentlig finansiering bör avses ett direkt stöd eller betalning från det allmänna för att driva verksamheten inom de aktuella verksamhetsområdena. Det kan t.ex. vara fråga om bidrag till skolor med enskild huvudman som ges med stöd av skollagen, ersättning som ges med stöd av lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning eller verksamhet som upphandlas av det allmänna av privata utförare (se prop. 2013/14:118). Ett krav bör vara att finansieringen är kopplad till själva driften av verksamheten. Om viss ekonomisk ersättning från det allmänna inte avser själva driften av verksamheten bör alltså ersättningen inte medföra att verksamheten anses vara offentligt finansierad. Ett exempel på detta är ekonomiskt stöd från det allmänna enligt förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin för att t.ex. anordna arbetsträning eller sysselsättning. Enligt en rapport från Dagens Samhälle är omsättningen på den offentliga marknaden (2015). De största privata aktörerna, sett till omsättning i kronor som härrör från offentliga medel, är enligt denna rapport bolag verksamma inom bygg- och teknikkonsultmarknaderna.2 Detta hänger ihop med de större infrastrukturprojekt avseende bl.a. väg och broar som i stor omfattning upphandlas av stat, kommun och landsting. Även välfärdstjänster som skola, vård och omsorg utgör en mycket stor del av den offentliga marknaden. Därutöver läggs allt mer av offentliga medel på t.ex. läkemedel och kollektivtrafik (se mer om detta i kapitel 5).