sou · H5B355 · 2017-06-16 00:00:00 — Som framgått lämnar förordningen utrymme för ett nationellt krav på samråd med och förhandstillstånd av tillsynsmyndigheten. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Denna möjlighet måste rimligen förstås så att det i nationell rätt kan föreskrivas ett samlat förfarande och inte måste föreskrivas både en samrådsskyldighet och ett tillståndskrav separerade från varandra. Exempelvis kan ett förfarande med ansökan om tillstånd och en prövning av denna föreskrivas. Däremot kan förordningen knappast anses lämna utrymme för en ren anmälningsskyldighet. Enligt förordningen ska det göras en konsekvensbedömning och ibland också ske ett samråd med tillsynsmyndigheten. Ett tillkommande nationellt krav ska enligt förordningen avse samråd och tillstånd. Ett svenskt krav som enbart skulle bestå i en skyldighet att anmäla skulle vara mindre långtgående. Vad gäller direktivet lämnar detta utrymme för starkare skydds- åtgärder i nationell rätt än vad som följer av kraven i direktivet. Detta kan vid ett första påseende tyckas öppna för olika alternativ, såsom ett tillståndskrav eller en anmälningsplikt. Det är dock tvek- samt om en ren anmälningsskyldighet är möjlig enligt direktivet. Under alla förhållanden är det rimligt att utforma ett krav på samma sätt som för förordningsfallen, särskilt som vissa myndigheter och andra subjekt kan bedriva såväl kamerabevakning i syften som avses i direktivet som kamerabevakning som omfattas av förordningen. Att ha olika svenska krav skulle komplicera lagstiftningen och leda till svårigheter i tillämpningen. För kamerabevakning som faller utanför förordningen och direk- tivet är det i och för sig tänkbart med antingen enbart ett krav på anmälan eller t.ex. ett tillståndskrav. Av de skäl som angetts ovan bör dock ett eventuellt krav utformas enhetligt. En ren anmälningsskyldighet för kamerabevakning är följakt- ligen inte ett alternativ som kan eller bör väljas. Valet står därför mellan ett krav på tillstånd och ett krav på samråd. Ett samrådskrav innebär i praktiken också ett anmälningskrav men är mer långt- gående än enbart en skyldighet att anmäla. Ett samrådskrav är sam- tidigt mindre långtgående än ett tillståndskrav och går därmed inte utöver vad förordningen lämnar utrymme för. Det finns flera skäl som talar för att ett tillståndskrav bör väljas. Ett tillståndsförfarande är det som tidigare gällt som huvudregel för de myndigheter och andra som fortsatt kan omfattas av ett så- dant krav enligt förordningen och direktivet. Detsamma gäller för de subjekt som faller utanför EU-regleringen. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Vidare kan ett tillståndskrav, som framgår strax nedan, säker- ställa att möjligheterna till kamerabevakning kan öka, bl.a. i brotts- bekämpande syften. Slutligen torde ett tillståndsförfarande vara enklare både för dem som omfattas av förfarandet och för dem som ska tillämpa detta. Ett sådant förfarande innebär att tillsynsmyndigheten, eller dom- stol efter överklagande, på förhand gör en ingående prövning av om kamerabevakning i ett enskilt fall ska få ske. När ett tillstånd har meddelats kan tillståndshavaren inrätta sig efter detta. Ett samråds- förfarande skulle behöva kopplas samman med bestämmelser om hur samrådet ska gå till och vad tillsynsmyndigheten kan göra om kamerabevakningen enligt myndigheten inte sker i enlighet med gällande bestämmelser. Mot denna bakgrund görs bedömningen att ett eventuellt krav i kamerabevakningslagen för att kamerabevakning ska få bedrivas bör utgöras av ett krav på tillstånd. Avslutningsvis ska framhållas att ett grundläggande krav för att kamerabevakning ska få ske är att bevakningen är laglig enligt för- ordningen och dataskyddslagen eller enligt brottsdatalagen, som genomför direktivet. Ett krav på tillstånd gäller därutöver och förut- sätter någon form av intresseavvägning. Detta har närmare behand- lats i avsnitt 7.1.7 och 7.1.8 respektive 7.2.4. Tidpunkten för när i tiden ett tillståndskrav bör inträda I kameraövervakningslagen är tillståndsplikten utformad så att det krävs tillstånd för att en kamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. För kontroll av tillståndspliktens efterlevnad har det ansetts vara av betydelse att kunna ingripa så snart en kamera är uppsatt (prop. 1975/76:194 s. 25). Av avsnitt 10.2 har framgått att begreppet uppsatt inte ska be- hållas i kamerabevakningslagen. Den nya lagens tillämpningsområde knyter i stället an till användningen av kamerautrustning och behand- lingen av det material som tagits upp med denna. Det är det som kan innebära risker för enskildas integritet. En tillståndsprövning är också inriktad på dessa frågor. Ett tillståndskrav som knyts till användningen innebär i praktiken att tillstånd måste sökas innan kamerabevakning får ske. Dessutom kan ett eventuellt tillstånds- Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra krav endast träffa vissa subjekt, som är sådana att behovet av att kravet inträder lika tidigt som måste anses vara litet. Visser- ligen kan det inte helt uteslutas att ett sådant subjekt kan komma att använda sig av kamerabevakning utan att först ha sökt och beviljats tillstånd. Att denna situation uppkommer kan motverkas genom goda kunskaper om hur lagstiftningen ser ut. Ett tillstånds- krav som i stället inträder redan tidigare, t.ex. när utrustningen placeras på ett visst sätt, hindrar inte i sig missförstånd om lagstift- ningens innehåll. Det kan vidare antas att ett sådant subjekt, när det genom tillsyn eller på annat sätt uppmärksammar att det krävs tillstånd till kamerabevakning, inte osant skulle påstå att utrust- ningen inte är avsedd att användas. Ett sådant subjekt torde av resursskäl och andra skäl inte heller införskaffa och montera utrust- ning som aldrig är tänkt att komma till användning. Mot denna bakgrund görs bedömningen att ett eventuellt krav på tillstånd i kamerabevakningslagen bör inträda när bevakning ska ske. Ett tillståndskrav kan förenas med ökade möjligheter till kamerabevakning En sista fråga är om och hur ett tillståndskrav kan förenas med den i tidigare avsnitt fastslagna strävan att möjligheterna till kamera- bevakning ska öka. Ett tillståndsförfarande innebär en prövning enligt vissa i svensk lag på förhand givna kriterier som är särskilt anpassade för de be- hov och de integritetsaspekter som gör sig gällande just på kamera- bevakningsområdet. Kriterierna ska vara tydliga och enkla att tillämpa. Sådana kriterier kan främja att prövningen blir förutsebar och enhet- lig, att tillstånd beviljas i en mer generös omfattning än i mot- svarande situationer och att den som har fått tillstånd till kamera- bevakning kan inrätta sig efter det. beslut i en sådan fråga ska också kunna överklagas till domstol. Om i stället de mer generella bestämmelserna om konsekvens- bedömning av personuppgiftsbehandlingar, samråd med tillsyns- myndigheten och åtgärder av tillsynsmyndigheten skulle gälla, finns det en risk för att rättsläget vad gäller kamerabevakning kommer att vara osäkert i fråga om sådana verksamheter som ett tillståndskrav annars kan avse. Det finns också en risk för att rättspraxis inte utvecklas på ett sätt som säkerställer att kamera- Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra bevakning kan användas i dessa verksamheter i situationer där sådan bevakning – enligt vad som utvecklats tidigare – måste anses behövlig. Det gäller även i sammanhang där den enskildes intresse av att inte bli bevakad i och för sig kan väga tungt. Följaktligen kan ett tillståndskrav mycket väl förenas med ökade möjligheter till kamerabevakning. 11.3Ett tillståndskrav för kamerabevakning som avses i direktivet Förslag: Ett tillståndskrav ska gälla för kamerabevakning som avses i direktivet, nämligen kamerabevakning som ska bedrivas av en myndighet som har i uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verk- ställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller av en annan aktör som utövar myndighet för något av dessa syften förutsatt att myndighetens eller aktörens kamerabevakning sker i ett sådant syfte. Ett tillståndskrav ska gälla Som framgått är det möjligt att i kamerabevakningslagen ställa upp ett krav på tillstånd för att kamerabevakning som utgör person- uppgiftsbehandling som avses i direktivet ska få ske. Det gäller generellt på det område som faller in under direktivet. Direktivets tillämpningsområde bestäms dels av om det är en s.k. behörig myn- dighet som utför en personuppgiftsbehandling, dels av vilket syftet är med behandlingen. Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv har föreslagit att brottsdatalagen ska gälla för behandling av person- uppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Vidare har utredningen föreslagit att behörig myndighet ska definieras som en myndighet som har i uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätt- hålla allmän ordning och säkerhet eller en annan aktör som utövar myndighet för något av dessa syften. Utredningen har utförligt beskrivit hur direktivets tillämpningsområde bör förstås i förhåll- ande till förordningen och till det område som faller utanför direk- tivet och förordningen. Detta innebär exempelvis att kamerabevak- ning för automatisk hastighetsövervakning eller för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda brott träffas av direktivet och brottsdatalagen. Det sistnämnda gäller även för t.ex. och . Detsamma gäller den som har en författnings- reglerad skyldighet att biträda sådana brottsbekämpande, lagför- ande eller verkställande myndigheter med särskild kompetens eller särskilda resurser. Det gäller även den som av en myndighet som ut- för stödverksamhet har kontrakterats att för myndighetens räkning utföra sådana uppgifter. Direktivet träffar däremot inte t.ex. kamera- bevakning i samband med kontrollverksamhet som utförs av Polis- myndigheten, eller . Exempel på sådan verksamhet är gränskontroll, tullkontroll och utlänningskontroll eller skattekontroll. Inte heller träffar direktivet kamerabevakning som Säkerhetspolisen bedriver i sin verksamhet som avser nationell säker- het. Till denna verksamhet räknas bl.a. uppgiften att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet och terroristbrott och att utreda och beivra sådana brott. Om Säkerhetspolisen däremot bistår vid polisverk- samhet som leds av , gäller direktivet. Detsamma gäller om Försvarsmakten ger stöd åt vid terrorism- bekämpning. För att ett tillståndskrav ska vara motiverat för kamerabevak- ning som ska bedrivas av de myndigheter och andra subjekt i de syften som omfattas av direktivet bör det finnas ett påtagligt prak- tiskt behov av och principiella skäl för ett sådant. Det finns flera skäl som talar för ett krav på tillstånd i dessa fall. Inledningsvis kan konstateras att ett krav på tillstånd till kamera- bevakning har funnits länge i svensk rätt, även om kravet efter hand har luckrats upp i vissa avseenden. Kravet gäller platser dit allmän- heten har tillträde. Skälen till att ett sådant krav ursprungligen ställdes upp var att den tekniska utvecklingen hade inneburit att användning av kamerautrustning för övervakning blivit allt vanligare Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra och att det knappast fanns något skydd mot att utrustningen användes för personövervakning på ett sätt som kränkte enskildas personliga integritet (prop. 1975/76:194 s. 14 ff.). Det som då pekades ut var bl.a. övervakning inom sjukvården och kriminalvården samt polisbevakning på och tunnelbanan i . Vidare uttalades att sådan övervakning gjorde det möjligt att samla in en stor mängd information om enskilda och kunde medföra en särskild risk från integritetssynpunkt om medborgarna mer allmänt blev föremål för denna. Tillståndskravet gäller för kameraövervakning i en mängd olika verksamheter på det område som faller in under direktivet liksom på det område som faller utanför och antingen omfattas av förordningen eller inte alls träffas av EU-regleringen. Det gäller oavsett om det är en myndighet eller någon annan som bedriver övervakningen. Den distinktion mellan olika platser som görs och har betydelse för om tillståndskravet gäller torde vara av mindre relevans för kamerabevakning som träffas av direktivet, eftersom sådan oftast torde förekomma på platser dit allmänheten har till- träde. Distinktionen har dock ett visst sakligt berättigande på direk- tivets område och är även lämplig av tydlighetsskäl, om ett till- ståndskrav fortsatt ska gälla. På förordningens område kan vidare distinktionen ha en stor praktisk betydelse, vilket framgår nedan. Ordningen med ett tillståndskrav för kamerabevakning i de verksamheter och syften som avses i direktivet är alltså etablerad. Den är avsedd att garantera ett starkt skydd mot bevakning av enskilda och ge goda möjligheter till kamerabevakning. Förutom det som slagits fast i tidigare avsnitt om att dagens till- ståndsförfarande i vissa avseenden innebär alltför begränsade möjlig- heter till tillstånd har det inte i den kartläggning av dagens lagstift- ning som gjorts eller i övrigt framkommit att det finns några grundläggande problem med ett sådant förfarande. De skäl som ursprungligen anförts för tillståndskravet gör sig följaktligen fortsatt gällande, även om möjligheterna till kamerabevakning bör öka framöver, inte minst för syftet att motverka brott. Kamerabevakning förekommer vidare i praktiken i relativt stor utsträckning i de verksamheter och syften som avses i direktivet. Det gäller t.ex. i verksamhet för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda brott. Bevakning i dessa verksam- Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra heter är dessutom direkt inriktad på att kontrollera människors före- havanden. Den tillsyn som länsstyrelserna och Datainspektionen bedriver på detta område visar att det har förekommit brister i hur myndig- heterna använder kameror. Som exempel kan nämnas en tillsyn som samtliga länsstyrelser utom två gjorde avseende Polis- myndigheten och domstolar. Sammanlagt genomfördes 132 inspek- tioner på polisstationer och i domstolar. Antalet anmärkningar upp- gick till 52 och en anmärkning kunde innehålla flera upptäckta felaktigheter. De vanligaste anmärkningarna var att det helt saknades tillstånd till kameraövervakning, att kamerornas upptagningsområde var större än vad tillståndet medgav och att skyltningen om över- vakningen var bristfällig. Andra vanliga anmärkningar avsåg bl.a. otillåten bildinspelning, fler kameror än vad tillståndet medgav och övervakning på tider som inte omfattades av tillståndet. Cen- trala myndigheter i rättsväsendet har alltså brustit i sin tillämpning av regelverket i en omfattning och i avseenden som inte kan betecknas som endast marginella. Ett krav på tillstånd skulle följaktligen fylla ett praktiskt behov. Vidare bör av principiella skäl kamerabevakning som bedrivs i de syften och av de myndigheter och andra som avses i direktivet kringgärdas av begränsande bestämmelser för att säkerställa att så- dan bevakning sker på ett balanserat sätt. Enskilda är enligt Europa- konventionen och regeringsformen garanterade ett starkt skydd mot intrång i den personliga integriteten från det allmännas sida. Kamera- bevakning innebär ett sådant intrång och är dessutom som ut- gångspunkt en särskilt integritetskänslig åtgärd. De verksamheter som träffas av direktivet är vidare speciella på det sättet att de all- mänt sett kännetecknas av att de ger många och stora möjligheter att ingripa mot eller annars utöva kontroll över enskilda. Använd- ning av olika åtgärder i dessa verksamheter, särskilt tvångsmedel, regleras på ett restriktivt sätt. Ett närliggande exempel är hemlig kameraövervakning, som förutsätter att en domstol har gett till till- stånd till övervakningen. Även i fråga om kamerabevakning måste det visserligen ges goda och – som behandlas närmare nedan – ökade möjligheter till bevakning. Det gäller främst platser som stadskärnor, torg eller andra utomhusmiljöer där många människor rör sig t.ex. som boende eller arbetande i området eller som besökare av restauranger eller nöjesställen. På sådana platser kan brottsbekäm- Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra pande myndigheter ha ett berättigat intresse av att kamerabevaka. I dessa situationer gör sig emellertid behovet av inte- gritetsskydd starkt gällande. Det gäller inte minst eftersom sådan kamerabevakning som träffas av direktivet direkt syftar till att kontrollera människorna på platsen. Det är därför angeläget att kamerabevakning endast får ske efter en grundlig prövning av att behovet av sådan bevakning måste ges företräde. Utan ett tillståndskrav skulle tillsynsmyndigheten återkommande behöva tillsyna kamerabevakning inom detta område för att under- söka vilken kamerabevakning som bedrivs, varför och på vilket sätt, eftersom kamerabevakning förekommer i förhållandevis stor omfatt- ning på området. Ett krav på att den som vill bedriva kamera- bevakning före bevakningen måste söka tillstånd kan ge tillsyns- myndigheten en bättre överblick över och kontroll av kamera- bevakning på området. Det nu redovisade talar med styrka för att kamerabevaknings- lagen ska innehålla ett krav på tillstånd för att sådan kamerabevak- ning som träffas av direktivet ska få ske. För detta talar också att utredningens uppdrag har varit att behålla huvuddragen i kamera- övervakningslagen och inte genomgripande förändra de grundlägg- ande kraven i lagen, t.ex. genom att helt undanta vissa myndigheter från kravet på tillstånd. Det föreslås följaktligen att ett tillstånds- krav ska gälla för kamerabevakning som avses i direktivet, nämligen kamerabevakning som ska bedrivas av en myndighet som har i upp- gift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller av en annan aktör som utövar myndighet för något av dessa syften förutsatt att myndighetens eller aktörens kamerabevakning sker i ett sådant syfte. Nedan föreslås dock vissa undantag från tillståndskravet. Exempel på kamerabevakning som ska omfattas av tillståndskravet Kravet på tillstånd ska gälla för de myndigheter och andra subjekt som träffas av direktivet när de ska bedriva kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen i sådana syften som anges i direk- tivet. Annan användning av kameror som faller in under direktivets tillämpningsområde omfattas inte. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Tillståndskravet ska exempelvis omfatta ka- merabevakning av ett torg i den mån bevakningen inte är undan- tagen från kravet i enlighet med vad som föreslås nedan. Även t.ex. ka- meror i polisbilar ska omfattas förutsatt att de inte manövreras på platsen. 11.4Ett tillståndskrav för kamerabevakning som faller utanför direktivet och förordningen Förslag: Ett tillståndskrav ska gälla för kamerabevakning som ska bedrivas av en myndighet eller en annan aktör i en verksamhet som faller utanför direktivet och förordningen. Skälen för förslaget: Förordningen och direktivet träffar inte person- uppgiftsbehandling som utförs som ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten, såsom verksamhet rörande nationell säker- het, eller i verksamhet som omfattas av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Det förekommer kamerabevakning i verksamheter som faller utanför EU-regleringen. Det gäller t.ex. normalt kamerabevakning som bedrivs av Säkerhetspolisen i verksamhet som avser nationell säkerhet eller av myndigheter inom försvaret. De skäl som anförts ovan för ett krav på tillstånd när de myndigheter och andra subjekt som avses i direktivet bedriver kamerabevakning i syften som faller in under direktivet gör sig i allt väsentligt gällande även för kamera- bevakning i de nu nämnda fallen. Det föreslås därför att tillstånds- kravet ska gälla även för kamerabevakning som ska bedrivas av en myndighet eller en annan aktör i en verksamhet som faller utanför direktivet och förordningen. Vissa undantag från kravet föreslås dock nedan. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra 11.5Ett tillståndskrav för viss kamerabevakning som omfattas av förordningen Förslag: Ett tillståndskrav ska gälla för viss kamerabevakning som omfattas av förordningen. Kravet ska omfatta kamera- bevakning som ska bedrivas av en myndighet. Kravet ska också omfatta kamerabevakning som ska bedrivas av en annan juridisk person eller en fysisk person vid utförande av en uppgift av all- mänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektiv- avtal eller beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Bedömning: Tillståndskravet ska inte gälla annan kamerabevak- ning som ska bedrivas av juridiska personer eller fysiska per- soner. Inte heller ska sådan kamerabevakning omfattas av något anmälningskrav. Skälen för förslaget och bedömningen Utrymmet för ett tillståndskrav Som konstaterats tidigare är det möjligt enligt förordningen att i kamerabevakningslagen ställa upp ett tillståndskrav för kamera- bevakning som omfattas av förordningens tillämpningsområde och som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Det är upp- giften som sådan som ska vara av allmänt intresse, inte kamera- bevakningen i sig. I begreppet uppgift av allmänt intresse måste, som tidigare slagits fast, inkluderas kamerabevakning som sker som ett led i myndighetsutövning. Myndighetsutövning nämns visser- ligen inte uttryckligen i den bestämmelse i förordningen som ger utrymme för ett tillståndskrav. Bestämmelsen knyter emellertid an till andra förordningsbestämmelser som räknar upp såväl person- uppgiftsbehandling som sker som ett led i myndighetsutövning som personuppgiftsbehandling som sker för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Förordningen innehåller inte någon begränsning som avser att myndighetsutövningen eller uppgiften av allmänt intresse måste utföras av en myndighet. Inte heller krävs att myn- dighetsutövningen eller uppgiften utförs till följd av ett åliggande. Ett tillståndskrav för myndigheter och vissa andra Kamerabevakning som sker utan samband med myndighets- utövning eller andra uppgifter av allmänt intresse kan följaktligen inte omfattas av ett tillståndskrav. Vad avses med en uppgift av allmänt intresse? Frågan är då vad som närmare avses med en uppgift av allmänt intresse, inklusive myndighetsutövning. Vad först gäller myndighetsutövning är det ett unionsrättsligt begrepp. Det innebär att begreppet inte kan tolkas fritt av varje enskild medlemsstat i unionen. Som rättsläget ser ut finns det dock inte något som hindrar att ett svenskt synsätt anläggs på innebörden av begreppet. Enligt svensk rätt karakteriseras myndig- hetsutövning av beslut eller andra ensidiga åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till med- borgarna. Myndighetsutövning kan medföra både förpliktelser för enskilda och åtgärder som är gynnande för enskilda. Det krävs för- fattningsstöd för myndighetsutövning. I första hand är det statliga och kommunala myndigheter som ägnar sig åt myndighetsutöv- ning. Även andra – enskilda juridiska personer liksom fysiska per- soner – kan med stöd i lag anförtros förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. När det sedan gäller en uppgift av allmänt intresse är det också ett unionsrättsligt begrepp. Samma begrepp finns data- skyddsdirektiv och även i den svenska personuppgiftslagen.