sou · H5B373 · 2017-09-29 00:00:00 — Redovisningen nedan lyfter fram vissa för utredningen relevanta aspekter men utgör inte en sammanfattning av remissutfallet. Beräkningsmodellen är inte kontroversiell Få remissinstanser har synpunkter på modell för beräkningar. Det implicita antagandet att bostadsmarknaden var i balans 2012 ifrågasätts av några, och SCB för ett resonemang om hushållsprognoser som alternativ till fasta hushållskvoter. De regioner som gör egna bedömningar, t.ex. och , lyfter fram fördelarna med de egna sätten att arbeta. Behovet av en samlad analys får stöd Flera remissinstanser lyfter fram den samlade analysen eller någon form av fördjupning som en nödvändig del av en bedömning av bostadsbyggnadsbehovet. Särskilt de remissinstanser som lämnar synpunkter på bedömningar som underlag för planering framhåller att ett sådant underlag måste kompletteras med uppgifter som rör regionala och kommunala förhållanden. remissinstanser anser att analysen eller fördjupningen bör göras på regional och lokal nivå. Synpunkter på periodicitet och tidshorisont Få remissinstanser kommenterar periodiciteten och de som gör det noterar att årliga bedömningar innebär att det tillkommer nytt underlag oftare än det finns praktisk möjlighet att dra nya slutsatser. De remissinstanser som kommenterat tidshorisonten anser att den är för kort. FA-regioner ger upphov till reaktioner Många remissinstanser har synpunkter på användandet av FA-regio- ner. Vissa ifrågasätter utgångspunkten att FA-regioner är en lämplig grund för analyser av bostadsmarknader, men de flesta ser svårigheter när det gäller tillämpningar på regional och lokal nivå. Avvikande uppfattning har länsstyrelserna i , och som i tidigare regeringsuppdrag arbetat med bedömningar på FA- regionnivå. Brister i beräkningsunderlaget bekräftas Remissinstanserna bekräftar de brister som finns i SCB:s befolkningsprognoser och vissa ifrågasätter starkt om bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet baserat på dessa underlag kan ligga till grund för planering. 3.3En utredning i dialog Utredningen har träffat företrädare för samtliga länsstyrelser och regioner och mer än 200 kommuner och fört dialoger om utredningens uppdrag. Utredningen drar av dialogerna några övergripande slutsatser: –Kommunerna har förväntningar på att staten ska bidra till ökat bostadsbyggande på andra sätt än genom bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet. –underlag måste landa i ett sammanhang där det kan möta andra planeringsunderlag. –Bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet som presenteras på FA-regionnivå kommer att få svårt att hitta mottagare. –En tillämpning av bedömningar inom olika delar av staten skulle bidra till att ge bedömningarna legitimitet och tillfredsställa en allmän önskan från kommunerna om ökad statlig samordning. För att så långt det är möjligt fullfölja direktivens intentioner om att ta fram förslag i dialog skrev utredaren ett brev till samtliga länsstyrelser och regioner med en begäran om hjälp att identifiera tillfällen då kommunerna inom respektive län möts kring samhällsbyggnadsfrågor och att, i det fall /regionen stod som organisatör, ge utredningen utrymme på dagordningen vid sådana möten. Av brevet, som också sändes för kännedom till samtliga kommuner, framgick att ”utredningens huvuduppdrag är att genom dialog finna formerna för hur det offentliga på alla nivåer ska ha en gemensam och uppdaterad bild av bostadsbyggnadsbehovet i alla delar av landet”. Brevet besvarades av länsstyrelser och/eller regioner i hela landet och ledde till att utredningen till medverkade vid möten där samtliga landets kommuner varit inbjudna att delta. Även med reservation för att det inte vid varje tillfälle varit möjligt att stämma av deltagarlistor mot verklig närvaro har utredningen träffat mer än 200 av landets 290 kommuner. Mötena med kommunerna genomfördes under varierande förutsättningar. I vissa fall har det rört sig om tjänstemannamöten för planerare eller kommundirektörer, medan det på andra håll varit politiker som varit samlade. Allteftersom utredningsarbetet fortskred kunde frågeställningar från tidigare möten berika dialogen vid senare möten. Även om förutsättningarna gjorde varje möte unikt fanns det en gemensam grundform som utvecklades något över tiden. Utredningen presenterade sitt uppdrag och efterhand också remissreaktionerna på samt utkast till förändringar i BFL. Presentationen avrundades genomgående med två frågor: –Givet att får i uppdrag att göra bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet på FA-regionnivå, hur skulle bedömningarna kunna tas emot och fördelas i /kommunen och hur skulle de hanteras i den kommunala planeringen? –Hur ser ni på bedömningar när det gäller tidsperspektiv och intervall? Den påföljande dialogen kom i de allra flesta fall att behandla väsentligt fler frågor än dessa. Synpunkter och frågor noterades och sammanställdes till minnesanteckningar vars innehåll och omfattning speglar både förutsättningarna för mötet och de närvarandes faktiska reaktioner på presentationen. Övriga möten och externa kontakter Motsvarande dialogmöten, med en inledande presentation och en efterföljande diskussion, har hållits med länsstyrelserna i tre olika personuppsättningar; länsråden, avdelningschefer med ansvar för samhällsplanering och med planerare. Utredningen har på motsvarande sätt fört dialog med regionerna vid regeringens Forum för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft, både med tjänstemän och med politiker. Vidare har utredningen mött Miljö- och samhällsbyggnadsrådet i samt SKL:s beredning för samhällsbyggnad. På initiativ från olika kommuner har utredningen mött kommungrupperingar i och i , samt tre enskilda kom- Utredningen har själv tagit initiativ till att få delta vid möten med regionala företrädare i . Tillsammans med de kommunala dialogerna har totalt 35 möten i dialogform genomförts. Vid sidan av dessa möten har utredningen också träffat andra aktörer för att få deras synpunkter på hela eller delar av uppdraget. Utredningen har träffat för att få myndighetens syn på hur det uppdrag som utgör utredningens arbetsförutsättning kommer att påverka arbete. Vid det utredningssammanträde då remissvaren på diskuterades var företrädare för , och inbjudna för att hjälpa utredningen att dra slutsatser av de synpunkter som framkommit. Utredningen har träffat tjänstemän vid vid för att inhämta kunskaper om hur man där arbetar med bedömningar av framtida bostadsbyggnadsbehov i dialog med regionens kommuner. Initialt träffade utredningen också tjänstemän på SKL för att få deras syn på uppdraget och formerna för det nära samarbete som förutsätts i direktiven. Resultatet av detta blev SKL:s expertmedverkan i utredningen. För att förstå och tolka utfallet av dialogerna med landets kommuner är det viktigt att minnas förutsättningarna. Utredningen har tagit initiativ till en dialog kring en mycket specifik fråga – bostadsbyggande – med utgångspunkt i en teoretisk modell för att beräkna behov. Denna utgångspunkt för en dialog är inte relevant för en mycket stor del av landets kommuner. I en tredjedel av landets kommuner har det byggts mindre än tio nya bostäder . För ett bostadsbyggande av den omfattningen är en kvantitativ demografisk analys inte ett väsentligt planeringsunderlag. De småhus som i första hand är det som byggs tillkommer till följd av beslut i enskilda hushåll. Detta byggande kompletteras med långa mellanrum av något enstaka flerbostadshus, där genomförandefrågorna i varje projekt överskuggar de långsiktiga planeringsunderlagen. I 65 kommuner, , byggdes det mer än 100 nya bostäder . I dessa kommuner finns det en god förståelse för behovet av långsiktiga demografiska modeller, men där finns också både modeller och kompetens tillgängliga lokalt. I , där en tredjedel av alla nya bostäder byggdes , finns dessutom en etablerad regional organisation för analys av behov och diskussion om fördelning mellan länets kommuner. Mot denna bakgrund får man förstå att huvudbudskapet från kommundialogerna inte är svaret på utredningens frågor, utan i stället en motfråga; vad ska det här vara bra för? Eftersom dialogerna trots allt bidragit till att forma de överväganden och förslag som lämnas i betänkandet redovisas de synpunkter som framkommit relativt utförligt. Det är inte en redovisning som möter vetenskapliga krav på fullständighet och exakthet och de olika synpunkterna kopplas inte till specifika kommuner, länsstyrelser eller regioner. Det är andra faktorer än prognoser och planering som styr bostadsbyggandet Vid flera dialoger framfördes synpunkter som mera allmänt och oberoende av utredningens uppdrag ifrågasatte det meningsfulla i att genom långsiktig offentlig planering skapa förutsättningar för bostadsbyggande. Synpunkterna kretsade kring två tankelinjer. Den första kan sammanfattas med att det är marknaden som styr. I mindre kommuner kan det innebära att det är när det lokala företaget behöver nyanställa som det behövs bostäder, medan när samma företag går dåligt uppstår ett överskott. Företaget är beroende av en internationell marknad i konkurrens som ingen planering kan förutse. Större kommuner har upplevt hur de trots omfattande planering och dokumenterade behovsanalyser ställs inför byggföretag som väljer att inte bygga till följd av sina egna förväntningar på avkastning. Den andra tankelinjen handlar om var kommunen ska satsa, dvs. att det finns begränsade resurser. Den personal som finns måste ägna sig åt genomförandefrågorna i dialog med byggföretagen när det finns en efterfrågan på att bygga i kommunen. Att avsätta tid och personal åt långsiktig planering som endast sällan leder till genomförande går inte att motivera. Staten borde göra annat för att stödja bostadsbyggandet En mycket stor del av dialogerna har dominerats av kommunernas synpunkter på vad staten borde göra för att stödja ett ökat bostadsbyggande. Många har påpekat att bristen på demografiska prognoser inte är det som begränsar byggandet. Bland det som återkommande nämns är regler som ger kommunerna större utrymme att besluta om byggandet, där strandskyddet är det som oftast kommer upp. Andra kommuner lyfter behovet av statlig samordning mellan olika sektorer som den viktigaste uppgiften för regeringen. I en stor del av landet är finansieringsfrågorna det man vill att staten prioriterar och den fråga som nämns oftast är redovisningsreglerna, som innebär att nyproducerade bostadshus måste redovisas till ett värde som är lägre än produktionskostnaden, vilket enligt flera kommuner förhindrar allt bostadsbyggande. Positiva synpunkter kopplade till utredningsuppdraget Vid ett antal dialoger, har synpunkter framförts på att kommunerna borde få lätt tillgång till statliga data för att själva kunna utföra de analyser som de själva anser sig behöva, var och en eller tillsammans med grannkommuner. har detta kombinerats med önskemål om att nationella myndigheter borde göra fler och mera genomgripande analyser nedbrutna på nivå för att ge kommunerna ett beslutsunderlag av god kvalitet. Vid för hållbar regional tillväxt framfördes direkta önskemål om att regioner och kommuner kostnadsfritt bör få ta del av data från i första hand SCB och Lantmäteriet, vilket ligger i linje både med den finansieringsmodell för grunddata som tagit fram på regeringens uppdrag (rapport 2017:54) och den satsning på öppna data som regeringen aviserar i budgetpropositionen . Flera kommuner har lyft fram att det väsentliga användningsområdet för prognoser av den typ tagit fram vore mellan nationella myndigheter. I det fall gör en bedömning av att behovet av nya bostäder är stort så bör det få genomslag i hur andra myndigheter ser på behovet av statlig service eller infrastruktur, liksom hur staten i andra roller värderar konkurrerande markanvändning. Synpunkterna liknar kritiken från dem som efterfrågar statlig samordning, men har en positiv grundhållning till att staten engagerar sig i planering. Genom att staten samordnar sig och förhåller sig till samma bedömning av behovet av bostäder kan staten bidra till att bostadsbyggande kommer till stånd. Vid några dialoger har frågan ställts om staten är beredd att koppla statliga finansiella åtaganden till bedömningar. Synpunkter direkt riktade mot utredningsuppdraget Nedan redogörs för de svar som lämnades på utredningens i förväg formulerade frågor. Synpunkter på vem som ska ta emot och fördela underlag Att direktiven anger att bedömningar ska presenteras på FA-regionnivå har påverkat kommunernas möjlighet att besvara frågan om en lämplig hantering. De mellankommunala samarbeten som finns etablerade oberoende av länsgränser har i inget fall överensstämt med FA-regionindelningen. Sådana samarbeten där bostadsbyggande är eller skulle kunna vara en naturlig fråga på dagordningen finns t.ex. i (, , , , ), (, ), (, , ), (, , , ) i olika ”hörn” och i GR, som också är regionplaneorgan enligt PBL. Först när utredningen tydligt markerat att FA-regionindel- ningen går att ifrågasätta har det varit möjligt att få konkreta synpunkter vid dialogerna. Flera kommuner har då velat ha ett underlag individuellt anpassat för den egna kommunen. I det fall den etablerade länsindelningen har diskuterats har röster talat både för regionen och för som mottagarare av underlag. Vad som förordas reflekterar närmast hur utvecklad och etablerad regionens roll är i länet. Det var inte möjligt att vid alla dialoger komma till en konkret diskussion om underlag, med hänsyn till att de närvarande valde att lyfta fram andra frågor. De synpunkter som lämnades är dock av särskilt värde eftersom inga kommuner fanns bland remissinstanserna till . har inte dialogerna som form gett förutsättningar för en djupare metodologisk diskussion. Den aspekt som lyftes i särklass oftast var kritik mot att utgå från en indelning av landet i FA-regioner. Kritiken handlade om att bostadsbehoven måste behandlas mycket mera lokalt, i klartext i olika delar av kommuner, att indelningen skapar problem i förhållande till andra etablerade indelningar, och att utgångspunkten att pendlingsmönster och bostadsmarknader reflekterar varandra i grunden är felaktig. Bakom den sistnämnda uppfattningen ligger bl.a. att i vissa kommuner är bostadsbyggnadsbehovet främst kopplat till äldres behov av tillgängliga bostäder i goda servicelägen. En annan aspekt som lyftes var tidsperspektivet i underlag. Såväl synpunkter på att det krävs längre planeringshorisont som att det är behoven på kort sikt som är intressanta framfördes. Det faktum att befolkningsprognoserna som ligger till grund för beräkningar visat sig vara osäkra och inte haft förmågan att förutse de snabba förändringarna av migrationen lyftes . För många kommuner är de många nyanlända den enda grupp som motiverar ett bostadsbyggnadsbehov och ett planeringsunderlag som inte förmår prognosticera hur många de nyanlända är, och om de långsiktigt kommer att vilja bo kvar i kommunen, är då inte av något värde. I några kommuner med tydliga säsongsvariationer, typiskt kommuner med fjällturism, liksom i gränskommunerna mot , ger ett underlag baserat på folkbokförd befolkning inte en rättvisande bild. Vid några dialoger framfördes att det underlag visar (eller borde visa) inte är ett behov av nybyggnad, utan snarare ett mått på behovet av ett tillskott av bostäder. Beroende på sammanhanget handlade det om att en kommun har att hantera permanentning av fritidshus eller motsatsen, att permanenta bostäder övergår till fritidsändamål; att ombyggnad av befintliga bostadshus kan ge fler lägenheter; att ombyggnad av institutioner till bostäder eller om- vänt förändrar utbudet (men också behovet), liksom i några fall att en ökning, temporär eller permanent, av antalet inneboende också löser många hushålls bostadsbehov. Framför allt sedan utredningen i samband med senare dialoger visat exempel på tänkta förändringar i BFL framkom synpunkter på lagstiftningen och dess funktion i praktiken. Från flera kommuner markerades att bostadsförsörjningsplaneringen har sin centrala betydelse i att identifiera behoven hos de grupper som inte kommer att få sina behov tillfredsställda på marknaden. Nybyggnad av bostäder i förhållande till dessa grupper är sällan en förstahandslösning. Att stärka betoningen av bostadsbyggande i lagen, i linje med utredningens uppdrag, är därmed olämpligt. Relationen mellan riktlinjerna för bostadsförsörjning och översiktsplanen kommenterades i flera fall. I kommuner där behovet av nybyggnad är begränsat uppkommer frågan på vilket sätt riktlinjerna ska kunna kopplas till översiktsplanen om ingen mark utanför redan etablerad bebyggelsestruktur behöver tas i anspråk. I andra fall sågs kopplingen redan som etablerad och självklar. Vid flera dialoger ställdes utredningen inför beskrivningen av såväl riktlinjerna som översiktsplanen som dokument där politiska visioner avspeglas, snarare än faktiska styrdokument för genomförande. Ett exempel som återkom var att ett politiskt mål om befolkningstillväxt antas på en övergripande nivå, och att detta mål sedan blir en instruktion till tjänstemän vid framtagande av riktlinjer respektive översiktsplan. I andra fall ger riktlinjerna uttryck för beräknade behov, medan översiktsplanen avspeglar en politiskt önskvärd förändring. Länsstyrelsernas och regionernas synpunkter Utredningen har träffat länsstyrelser och regioner i särskilda forum med respektive kategori närvarande i olika personkonstellationer, men länsstyrelser och regioner har också varit representerade vid de möten utredningen har haft med kommunerna. ställde till regioner och länsstyrelser för att få hjälp att träffa kommunerna avspeglar att bostadsfrågan på regional nivå i inte har någon självklar hemvist. En enkel bild ges av vilka som tog på sig att arrangera utredningens kommundialoger. –I åtta län stod som inbjudare. –I elva län stod regionen som inbjudare. –I informerade utredningen om sitt uppdrag vid ett av organiserat arrangemang, medan dialogmötena genomfördes vid delregionala träffar i regi av kommunalförbund. –I , där är regionalt utvecklingsansvarig och är regionplaneorgan, skedde dialogerna med kommunerna i regi av Storsthlm, den ideella förening som alla länets kommuner är medlemmar i, samt vid möte med Miljö- och samhällsbyggnadsrådet, som samordnar. I några län finns ett etablerat samarbete kring bostadsfrågor mellan länsstyrelse och region, medan det i andra län saknas helt, ofta beroende på att regionen är nybildad och inte har någon kompetens på området. Gemensamt för de regionala företrädarna är att de visar större förståelse för det nationella intresset av att ha en uppfattning om bostadsbyggnadsbehovet. Det är också uppenbart att det finns en osäkerhet och i vissa fall en frustration kopplad till vilka förväntningar det finns från regeringen på agerande från respektive organisation. Det rör sig i ett givet län om väldigt få personer som arbetar med bostadsfrågor och bara i de allra största länen finns det resurser för att bedriva analys- och utredningsverksamhet parallellt. Specifika synpunkter från länsstyrelserna Länsstyrelserna har regeringens uppdrag att följa upp bostadsmarknaden och bostadsplaneringen i länet och uppfattar med rätta att de senaste årens ändringar i BFL och inte minst tillägget i länsstyrelseinstruktionen har gett dem en tydligare roll på bostadsområdet. Länsstyrelserna är de som sammanställer kommunernas svar på bostadsmarknadsenkät i länsvisa analyser. serna är därför de som lyfter frågan om relationen mellan dessa behovsanalyser och de bedömningar som kommer att utföra. När det gäller analys och redovisning av bostadsbehov på FA- regionnivå skiljer de länsstyrelser som tidigare haft uppdrag från regeringen att göra bedömningar av bostadsbehovet i sina län ut sig genom att vara positiva till FA-regioner. Deras erfarenhet är att ”nya” sätt att presentera bedömningar gett upphov till vitala diskussioner mellan kommunerna. Övriga länsstyrelser uttrycker liknande uppfattningar som kommunerna i respektive län. Specifika synpunkter från regionerna Regionerna har genom den av regeringen beslutade strategin för hållbar och regional tillväxt och attraktionskraft, där det regionala och regionöverskridande perspektivet i den fysiska planeringen och i planeringen av bostadsförsörjningen lyfts fram, fått stöd för att ta in bostadsfrågorna i sitt arbete. Regionernas företrädare ser alla positivt på att den ekonomiska och fysiska planeringen och planeringen för bostadsförsörjningen integreras. har inte alla regioner ett tydligt mandat att arbeta med bostadsfrågan och från flera håll efterfrågas en reform baserad på förslag, som skulle ge regionerna en mycket tydlig roll. De regioner som har en lokal accept för att arbeta med bostadsfrågor upplever det som självklart att det är regionerna som ska ta hand om underlag och i dialog med kommunerna fördjupa och komplettera underlaget som en del av uppgiften att föra in en regional dimension i den kommunala planeringen. Här redovisas kort några övergripande slutsatser av de genomförda dialogerna som utgör ingångsvärden för de fortsatta övervägandena. •Det finns ingen efterfrågan på nationellt beräknade värden på bostadsbyggnadsbehov. I stora delar av landet är denna typ av information lågt prioriterad och i andra delar gör man redan liknande beräkningar . Det finns en efterfrågan på data som möjliggör egna kalkyler och att få hjälp i form av metodstöd och möjligen tematiska analyser, men rena siffersatta resultat kommer inte att få en tillämpning, åtminstone inte i hela landet. •Boverkets underlag måste landa i ett sammanhang där det kan möta andra planeringsunderlag. Om syftet med underlag är att det ska påverka den kommunala planeringen måste det kombineras med andra uppgifter för att upplevas som legitimt. Detta gäller även om underlaget i sig skulle ha sådan kvalitet att det inte kan ifrågasättas. Uppgifter om olika hushålls behov, förväntningar på ekonomisk utveckling och det lokala näringslivets framtid, liksom bedömningar av sannolikheten för kommande infrastrukturinvesteringar, är sådant som behöver adderas till den demografiska beräkningsmodellen. Om detta är alla, inklusive , överens. •Ett underlag som presenteras på FA-regionnivå får mycket svårt att få genomslag. Dialogerna har visat att det finns ett mycket svagt intresse lokalt för bedömningar och om de då redovisas på en nivå där ingen identifierar sig som mottagare, är det svårt att se att de skulle kunna nyttiggöras överhuvudtaget. Utredningen drar av dialogerna slutsatsen att en annan nedbrytning av den nationella bedömningen bör göras. •Statens egen tilltro till bedömningar påverkar genomslaget lokalt. Om underlag ska få någon påverkan på lokala beslutsfattare – tjänstemän och politiker – är det rimligt att även den nationella nivån låter sig omfattas av bedömningarna genom att fler myndigheter tar del av och förhåller sig till resultaten. 3.4Bostadsfrågor på regional nivå –Bostadsfrågans regionala aspekter behandlas i många olika forum och former. –Det förslag lämnat om en regional fysisk planering löser den samordning av bostadsplanering mellan olika nivåer som denna utredning behandlar. I utredningsdirektiven konstateras att det finns en regional dimension i dagens bostadsförsörjningsplanering. Att bostadsmarknader blir större än kommuner och att bostadsförsörjningen därför behöver övervägas i ett regionalt perspektiv är närmast trivialt. Vem som ska göra dessa överväganden; respektive kommun, kommuner i samverkan, ett regionalt kommunalt organ eller kanske , har besvarats på olika sätt i olika delar av landet. I detta avsnitt redovisas först något om hur frågor om bostadsförsörjning på regional nivå hanteras . Redovisningen är inte uttömmande men är avsedd att ge en aktuell bild av läget. Därefter redovisas innehållet i betänkande En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning, SOU 2015:59, som innehåller förslag som skulle kunna innebära en samlad lösning på hur arbetet med bostadsförsörjning ska bedrivas på regional nivå.