sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Som redovisats tidigare kan detta bero på flera faktorer. En kan vara otydliga regelverk eller bristande kunskaper om vilken skyldighet att anmäla brott som aktörerna har. En annan kan vara ambitionsnivån och prioriteringarna hos den utbetalande aktören eller hos enskilda handläggare som upptäcker den miss- tänkta brottsligheten (jfr Brå 2015:8 s. 92). Utredningen kan konstatera att det särskilt råder en osäkerhet hos myndigheter om i vilken utsträckning en misstanke om brott får och ska lämnas i de fall en författningsreglerad skyldighet Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott Mot denna bakgrund finns det fog för att anta att de brott som upptäcks av myndigheterna inte alltid anmäls till brottsbekäm- pande myndigheter. Frågan är då om det finns anledning att ålägga fler aktörer anmälningsskyldighet enligt bidragsbrottslagen och om det även i övrigt finns skäl att införa en skyldighet att anmäla andra brott som riktas mot välfärdssystemen. Eftersom det är mycket angeläget att de misstänkta brott som myndigheterna upptäcker faktiskt anmäls, måste regelverket kring myndigheternas skyldighet att anmäla vara tydligt och klart. En sådan tydlig och uttalad skyldighet skapar också förutsättningar för en likvärdig behandling oavsett vilket system som brottet riktas mot. Utredningen anser därför att fler brott som riktas mot välfärds- systemen bör omfattas av en författningsreglerad skyldighet att göra anmälan. Vidare bör kretsen som omfattas av en sådan skyldighet också utvidgas. En anmälningsskyldighet kan utformas antingen genom en allmän eller generell skyldighet för myndigheter att anmäla miss- tänkta brott eller utformas som en skyldighet gällande vissa särskilt utpekade brott. Det bör inte införas en generell skyldighet att anmäla brott Som ovan nämns finns det inte någon generell författnings- reglerad skyldighet för myndigheter att underrätta brottsbekämpande myndigheter om misstankar om brott. Frågan om att införa en sådan allmän eller generell skyldighet för myndigheter att anmäla brott har behandlats tidigare och togs upp i samband med att 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen (1980:100), nuvarande 10 kap. 24 § OSL, infördes. I propositionen 1983/84:142 (s. 23 f.) behandlades frågan om in- förande av en allmän skyldighet för myndigheterna att under vissa förutsättningar lämna ut uppgifter om brottsmisstankar eller om det skulle vara tillräckligt att öppna upp en möjlighet för myndigheterna att lämna ut sådana uppgifter i vissa fall. Departementschefen fram- höll bl.a. att det redan på ett flertal områden fanns bestämmelser om skyldighet för en viss myndighet att anmäla misstankar om brott. Detta kunde ses som ett uttryck för att en angiven myndighet har ett särskilt ansvar för att brottslighet av ett visst slag kommer till de Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott brottsbekämpande myndigheternas kännedom. En generell bestäm- melse om uppgiftsskyldighet skulle därför leda till att flertalet riktade bestämmelser måste utmönstras och en sådan utveckling skulle knappast vara ägnad att främja den brottsbekämpande verk- samheten. Departementschefen ansåg vidare att de riktade bestäm- melserna ofta var att föredra framför en generell bestämmelse, efter- som de markerar att just den myndigheten har ett särskilt ansvar för att brott av ett visst slag blir beivrade. I den mån det fanns behov av att ålägga myndigheterna ytterligare skyldighet att rapportera brotts- misstankar till polis eller åklagare, ansågs det därför vara en effek- tivare metod att införa bestämmelser om uppgiftsskyldighet i de författningar som reglerar myndigheternas verksamhet, än att införa ett allmänt påbud om att myndigheterna ska anmäla brott. I propositionen framhölls dock att även om en myndighet inte har en författningsreglerad skyldighet att göra en polisanmälan vid misstanke om brott, innebär inte det att en myndighet alltid kan förhålla sig passiv. Tvärtom anfördes det att det anses önskvärt att myndigheterna utnyttjar de möjligheter som infördes med stöd av bestämmelsen att lämna ut uppgifter om brott. Frågan om huruvida en uppgift ska lämnas ut eller inte beror dock på omständigheterna i det enskilda fallet. När en myndighet överväger att göra en polis- anmälan ska myndigheten särskilt beakta brottets svårighetsgrad och hur starka misstankarna är. (s. 32) Resonemanget i propositionen utmynnade i att en generell skyldighet för myndigheter att anmäla brott inte infördes. I stället infördes den sekretessbrytande bestämmelsen som ger myndig- heterna möjligheter att anmäla brott. Utredningen anser att de argument som tidigare förts fram och som redovisas ovan mot en generell skyldighet att anmäla misstänka brott alltjämt är bärande. Det kan då särskilt framhållas att en uttryckligt angiven skyldighet att anmäla en viss typ av brott kan ses som ett uttryck för att en viss myndighet har ett särskilt ansvar för att anmäla en viss typ av brottslighet. Utredningen anser därför att skyldigheten att anmäla misstänkta brott bör framgå av särskilt utformade bestämmelser. Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott Skyldighet att anmäla brott mot bidragsbrottslagen Som ovan nämnts omfattas , Pensionsmyndig- heten, CSN, , Arbetsförmedlingen samt kommuner och arbetslöshetskassor av skyldigheten att anmäla misstänka brott mot bidragsbrottslagen. Någon författningsreglerad skyldighet för dessa myndigheter att anmäla misstankar om brott som riktas mot välfärdssystemen som faller utanför den lagens tillämpnings- område finns inte. Av utredningens kartläggning framgår bl.a. att av de brotts- anmälningar som Arbetsförmedlingen har gjort avser majoriteten grova bedrägerier (). Bedrägeri av normalgraden avser av anmälningarna. Anmälningar som rubricerats som bidragsbrott utgör (avser ringa brott) och anmälningar med rubriceringen urkundsförfalskning . Också viss allvarlig brottslighet mot bedöms i praxis enligt bedrägeribestämmelsen. Detta innebär att inte har en författningsreglerad skyldighet att anmäla de misstankar om brott mot bedrägeribestämmelserna i 9 kap. BrB som utgör majoriteten av de brottsliga förfaranden som riktas mot myndighetens utbetalningssystem. Inte heller har en författningsreglerad skyldighet att anmäla brott mot 9 kap. BrB. Oavsett i vilken utsträckning myndigheterna anmäler sådan all- varlig brottslighet, finns det enligt vår uppfattning ett värde i att regelverket kring anmälningsskyldigheten är enhetligt och tydligt reglerat. Vi menar att såväl Arbetsförmedlingen som Försäkrings- kassan bör ha en skyldighet att anmäla sådana brottsliga förfaranden som beskrivs ovan. För att få en än mer samlad och enhetlig reglering vad avser mer organiserade brott som riktas mot välfärdssystemen föreslår utred- ningen att ekonomiskt stöd som beslutas av eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas direkt till denne också ska omfattas av bidragsbrottslagens tillämpningsområde (se kapitel 10). En följd av en sådan utvidgning är att såväl Arbetsförmedlingen som i situa- tionerna som beskrivs ovan kommer att omfattas av en skyldighet att anmäla brott även såvitt avser sådana förfaranden som bedöms enligt 9 kap. BrB. Med hänsyn till hur 6 § bidragsbrottslagen Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott är utformad bedömer utredningen att någon ändring av bestämmel- sen därför inte är nödvändig. Det har ifrågasatts om inte också andra myndigheter som t.ex. och bör ha en skyldighet att anmäla misstänkta brott mot bidragsbrottslagen. Utredningen anser inte att någon anmälningsskyldighet för dessa bör införas. Skälen till det är att det kan ifrågasättas i vilken utsträckning andra myndigheter än de brottsutsatta kan uppnå tillräckligt hög styrka i sina misstankar utan att först ha kontakt med den myndighet som är brottsutsatt. Med hänsyn till utredningens förslag att utvidga lagen om underrättelse- skyldighet såväl avseende vilka utbetalningar som vilka myndigheter som ska omfattas kommer dock de utbetalande myndigheterna att få bättre förutsättningar att upptäcka och därmed anmäla misstänkt brottslighet. En underrättelse lämnas således till den utbetalande myndigheten som efter utredning är den som är bäst lämpad att avgöra när det föreligger misstankar om brott. En annan ordning kan leda till att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna blir otydlig och att de brottsbekämpande myndigheterna belastas med anmäl- ningar från flera olika myndigheter avseende samma misstankar. Någon skyldighet att anmäla brott mot bidragsbrottslagen för andra än utbetalande aktörer föreslås därför inte. En anmälningsskyldighet gällande brott mot lönegarantin införs Beslut om lönegaranti kan enligt lönegarantilagen (1992:497) fattas av konkursförvaltare, företagsrekonstruktör och Kronofogde- myndigheten. Det finns ingen skyldighet att anmäla brott som riktas mot lönegarantisystemet. Eftersom vår kartläggning har visat att även detta system är utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet menar vi att beslutande aktörer bör omfattas av en sådan skyldighet. Det finns flera tänkbara lösningar när det gäller var en bestäm- melse om anmälningsskyldighet ska placeras. Ett alternativ är att reglera detta i såväl konkurslagen som i lagen om företagsrekon- struktion (1996:764) samt föra in en sådan skyldighet för Krono- fogdemyndigheten i bidragsbrottslagen. En annan möjlig lösning är att reglera anmälningsskyldigheten i lönegarantilagen. Dessa alternativ är dock inte förenliga med vår ambition om att skapa ett enhetligt och sammanhållet regelverk kring brott mot väl- Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott Eftersom lönegarantin med våra förslag lyfts in i bidragsbrottslagens tillämpningsområde menar vi att den mest ända- målsenliga lösningen är att reglera skyldigheten i 6 § bidragsbrotts- lagen. Skyldigheten bör omfatta samtliga aktörer som kan besluta om lönegaranti. En anmälningsskyldighet gällande brott i samband med rot- och rutavdrag införs har som ovan framgått en skyldighet att anmäla vissa särskilt angivna brott, vilket följer av 17 § skattebrotts- lagen och 18 kap. 8 § skatteförfarandeförordningen. Någon författ- ningsreglerad skyldighet för att anmäla bedrägerier riktade mot systemet med rot- och rutavdrag finns dock inte. I enlighet med ovanstående resonemang anser utredningen att en sådan bör införas. När det gäller frågan om var en anmälningsskyldighet bör regleras menar vi att det är mest adekvat att införa en sådan bestämmelse i skatteförfarandeförordningen. I denna regleras de brott utanför skattebrottslagen för vilka en anmälningsskyldighet föreligger. Ett tillägg bör därför göras i form av en femte punkt i första stycket 18 kap. 8 § i förordningen. I fråga om den närmare utformningen av bestämmelsen menar vi att man bör ta intryck av de formuleringar som används i pro- positionen 2016/17:89 (s. 41–43) i vilken läggs förslag om att Skatte- verkets brottsbekämpande verksamhet ska omfatta rot- och rut- bedrägerier. Den utformning som föreslås där innebär att brott enligt 9 kap. 1–3 och 11 §§ BrB omfattas om gärningen har samband med verksamhet enligt lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete. De paragrafer i som det hänvisas till omfattar olika grader av bedrägeribrott samt försök, förberedelse och stämpling till brott. Genom en sådan formulering menar regeringen att bedrägeribrott som är hänförliga till rot- och rutavdragen kommer att omfattas. Utredningen delar denna bedöm- ning och föreslår att samma formulering används i skatteförfarande- förordningen för anmälningsskyldighet för brott som har samband med rot- och rutavdrag. Bättre förutsättningar att upptäcka och anmäla brott En anmälningsskyldighet gällande folkbokföringsbrott införs I kapitel 7 föreslår vi att det införs ett folkbokföringsbrott, såväl av normalgraden som grovt brott. handlägger cirka tre miljoner folkbokföringsärenden och för avsåg cirka 122 000 av dessa invandrings- ärenden och cirka 1,1 miljoner flyttningsanmälningar. Det har till utredningen framförts att det i allt högre grad upptäcks att uppgifter som lämnas eller intyg som förevisas är oriktiga eller befaras vara oriktiga vilket också framkommer i utredningens kartläggning. Enligt siffror, redovisade till utredningen, anmälde folkbokföringsverksamhet 93 misstankar om brott . Med hänsyn till den mängd ärenden som handläggs inom folkbokföringsverksamheten och mot bakgrund av vad som fram- kommit i utredningens kartläggning bedömer utredningen att anmälningar inte sker från folkbokföringsverksamheten i samtliga de fall där en befogad brottsmisstanke redan utifrån dagens straffrätts- liga bestämmelser uppstår. Detta antas bero dels på att det råder en stor osäkerhet om i vilken utsträckning en misstanke om brott får och ska lämnas i de fall en författningsreglerad skyldighet saknas, dels att det är en fråga om prioritering i den stora mängd ärenden som handläggs . För att den nya straffbestämmelsen ska få avsedd effekt är det angeläget att en anmälningsskyldighet införs. Att folkbokföringsverksamheten får en lagstadgad skyldighet att anmäla brott leder till att brottsbekämpande myndigheter får vetskap om problemets omfattning och ges en möjlighet att beivra det- samma. anmälningsskyldighet bör i detta avseende formule- ras på motsvarande sätt som för övriga verksamhet. Det innebär att så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till brott mot folkbokföringslagen ska myndigheten anmäla detta. 10En mer samlad straffrättslig reglering När det gäller de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar kan utredningen konstatera att den straffrättsliga regleringen inte är sammanhållen. Detta kan leda till att det brottsbekämpande arbetet och arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar blir lidande. Mot denna bakgrund och med beaktande av det systemöverskridande perspektiv som finns med i våra bedömningar av vilka åtgärder som är mest angelägna att föreslå, är det enligt vår mening nödvändigt att föreslå vissa ändringar i bidragsbrottslagen (2007:612). Regeringen har, vilket vi redogjort för i kapitel 2, tillsatt en utredare för att göra en omfattande utvärdering av bidragsbrotts- lagen (dir. 2016:61). Syftet med utvärderingen är att följa upp och undersöka hur bestämmelserna har fungerat i praktiken och om intentionerna med reformen har uppnåtts. Vi anser dock att det redan i detta sammanhang är av vikt att med fokus på den kvalifice- rade välfärdsbrottsligheten föreslå de ändringar som vi anser särskilt angelägna. Flera av de övriga förslag som lämnas i betänkandet utgår dessutom från att det finns en mer samlad och tydlig straffrättslig reglering avseende de brott som riktas mot välfärdssystemen än vad som är fallet . De förändringar som vi sett ett särskilt behov av och som behand- las nedan gäller en utvidgning av lagens tillämpningsområde och en justering av straffskalan för grovt bidragsbrott. Vi anser också att utredningar om grova bidragsbrott bör vara åklagarledda. Även andra problem som rör tillämpningen av bidragsbrottslagen har lyfts fram till utredningen. Som exempel kan nämnas frågan om vad som ska anses som ett eller flera bidragsbrott (se bl.a. NJA 2012 s. 886 och dom i mål nr B 672-16). En mer samlad straffrättslig reglering är det otillfredsställande att lagstiftningens konstruktion leder till att personer som systematiskt har begått bidragsbrott inte kan dömas för grovt brott på den grunden att varje enskilt belopp som ut- betalats felaktigt inte ansetts tillräckligt högt. Dessa frågor kommer vi dock inte behandla i vårt betänkande. Kapitlet inleds i avsnitt 10.2 med en redogörelse för den straff- rättsliga regleringen och för de utgångspunkter som regeringen hade vid bidragsbrottslagens införande. I avsnitt 10.3 lyfts den huvud- sakliga kritik som framförts mot lagens tillämpningsområde och i avsnitt 10.4 presenterar vi våra förslag till förändringar. När det gäller brott mot välfärdssystemen regleras de i huvud- sak av bidragsbrottslagen, även om bl.a. bedrägeribestämmelsen i kan bli aktuell i vissa situationer. trädde bidragsbrottslagen i kraft. Syftet med lagen är att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemen. I propositionen till lagen (prop. 2006/07:80) uttalade regeringen att det är mycket som talar för att det förekommer en omfattande brottslighet mot välfärdssystemen som leder till felaktiga utbetalningar med betydande belopp. Det konstaterades att det inte i någon större utsträckning hade gjorts några omfattningsbedömningar av brottsligheten och att den under- sökning som gjorts av och som indikerade en förhållandevis låg omfattning, hade begränsat värde vid en inter- nationell jämförelse. Regeringen uttalade att det inte fanns någon anledning att tro att de svenska välfärdssystemen skulle vara mindre utsatta för brott än vad som är fallet i andra länder där det konsta- terats en betydligt större omfattning än i (s. 35–38). Regeringen anförde vidare att felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen har en omedelbar effekt på statens finanser. Det finns i förlängningen en risk att nuvarande ersättningsnivåer inte kan upprätthållas, vilket riskerar att främst drabba dem som är mest beroende av ett väl fungerande skyddsnät. En omfattande brottslig- het som inte förhindras och beivras på ett effektivt sätt medför också att regelefterlevnaden riskerar att försvagas. Det är därför viktigt att välfärdssystemen har ett effektivt straffrättsligt skydd. En mer samlad straffrättslig reglering prioriterar kontroller så kommer en grundlig kontroll endast att kunna ske i en relativt sett mycket liten andel av ärendena. Mot denna bakgrund och med beaktande av omfattningen av brottslig- heten var det enligt regeringens mening av stor betydelse att väl- färdssystemen har ett straffrättsligt skydd som är anpassat för de särskilda förhållanden som råder vid utbetalningar från systemen och som fungerar effektivt i de fall någon ertappas vid en kontroll. Ett effektivt straffrättsligt skydd är även viktigt för tilltron till välfärds- systemen och utgör en tydlig markering om att brott mot systemen är oacceptabelt. Vidare ansågs att det straffrättsliga skyddet för väl- färdssystemen i huvudsak bör vara lika starkt som på skatteområdet. 39–41) I bidragsbrottslagens 1 § anges tillämpningsområdet. Lagen gäller sådana bidrag, ersättning, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av , , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Den straffrättsliga bestämmelsen gällande uppsåtligt brott finns i 2 §. Den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp, döms för bidragsbrott till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse . Grovt bidragsbrott regleras i 3 § där det anges att om det brott som avses i 2 § är grovt, döms till fängelse lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört bety- dande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar, eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. I enlighet med regeringens intentioner om att det finns anledning att även bestraffa vårdslösa beteenden finns i 4 § bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott. Om den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i 2 §, döms till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständigheter är mindre allvarlig döms inte till ansvar. En mer samlad straffrättslig reglering I 5 § sägs att den som före utbetalning av en ekonomisk förmån frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att ett korrekt beslut om förmånen kan fattas, inte döms till ansvar. Slutligen finns i 6 § en anmälningsskyldighet som innebär att de aktörer som omfattas av 1 § ska göra anmälan till eller om det kan misstänkas att brott enligt denna lag har begåtts. Utgångspunkter vid införandet av bidragsbrottslagen När det gällde utgångspunkterna för den närmare utformningen av den straffrättsliga regleringen konstaterade regeringen inledningsvis att förhållandena vid betalningar av förmåner skiljer sig i flera avseende från andra situationer där straffansvar för uppsåtligt bedrägeribrott kan förekomma. Inom välfärdssystemen hanteras mycket stora mängder ärenden med ett krav på snabbhet och effektivitet. Eftersom det är svårt att göra mer ingående indivi- duella bedömningar och kontroller i varje ärende, är det nödvändigt att förmånstagarna visar lojalitet och aktsamhet i samband med ansökningar och utbetalningar. En ändamålsenlig straffrättslig reglering förutsätter därför att det straffbara området är utformat så att de i sammanhanget straffvärda beteendena kriminaliseras. Reger- ingen menade att, utöver uppsåtliga ageranden, även grovt oakt- samma beteenden i samband med utbetalningar från välfärdssyste- men borde kriminaliseras. Enligt regeringens mening var det även viktigt att brottsförutsättningarna skulle vara anpassade till de sär- skilda förhållanden som råder inom välfärdssystemen för att lag- stiftningen skulle bli ändamålsenlig. Av särskild betydelse, menade man, var att systemens funktion i stor utsträckning bygger på att förmånstagare anmäler till utbetalande aktörer om de förhållanden som legat till grund för rätten till en utbetalning har ändrats. Det är inte ovanligt att förmånstagare underlåter att anmäla sådana änd- ringar och att detta leder till felaktiga utbetalningar och utredningar om misstänkt brott. Regeringen menade därför att brottsförut- sättningarna bör vara tydliga i fråga om straffansvar för sådan under- låtenhet och man ansåg även att brottets fullbordanspunkt borde ses över i sammanhanget. Regeringen menade slutligen att tydliga och lättillgängliga straffbestämmelser var av särskild betydelse på detta En mer samlad straffrättslig reglering område med hänsyn till det långtgående utredningsansvar som de utbetalande aktörerna har i fråga om felaktiga utbetalningar och till den samverkan som sker med polis och åklagare. En tydlig och lättillgänglig straffrättslig reglering bidrar till att effektivisera detta arbete och främjar därmed en effektiv lagföring. Vidare har de ut- betalande aktörerna en långtgående serviceskyldighet som innefattar att information ska lämnas om bl.a. straffrättsliga påföljder av brott i samband med utbetalningar. Regeringen menade att informations- skyldigheten är av vikt särskilt eftersom de flesta medborgare i större eller mindre utsträckning tar del av utbetalningar från välfärdssyste- men. Därför, menade man, finns också ett allmänt behov av tydliga och lättillgängliga straffbestämmelser på detta område. 2006/07:80 s. 41–43) 10.3Tidigare kritik mot tillämpningsområdet Det har framförts kritik mot bidragsbrottslagens utformning innebärande att tillämpningsområdet är för begränsat. Delegationen mot felaktiga utbetalningar lade i sitt betänkande Rätt och riktigt (SOU 2008:74) fram förslag om att bidragsbrotts- lagen också borde omfatta sådana bidrag och ersättningar till arbets- givare som utgör ekonomiskt stöd för anställning av enskild person och som Arbetsförmedlingen beslutar om, samt bidrag och ersätt- ningar till vårdgivare som utgör ersättning för utförd tandvård och som beslutar. Delegationen konstaterade att bidragsbrottslagens utformning innebar att sådana ersättningar som ges till arbetsgivare och vårdgivare som ersättning eller som skatte- kreditering, men vars syfte är att ge stöd till enskilda personer ute- sluts från lagens tillämpningsområde. När det gäller stöd till arbets- givare handlar det enligt delegationen om en subvention av anställ- ningen av en enskild person och när det gäller vårdgivare handlar det om en subvention av tandvårdskostnaden.