sou · H5B342 · 2017-05-29 00:00:00 — Vidare har även mandat till samråd med kommunerna om bl.a. översiktsplan. Vid de flesta länsstyrelser är dock klimatsamordning och överprövning två skilda förfaranden. Det har sin grund i att det varken i Klimat Utredningens slutsatser, överväganden och förslag och sårbarhetsutredningen eller i klimatpropositionen övervägdes någon synkronisering av dessa förfaranden. Eftersom mycket av kommunernas klimatanpassning för bebyggelse sker genom planlägg ning och det här finns ett mandat från länsstyrelserna framstår det som ineffektivt. Från en överprövningsenhet vid länsstyrelse har anförts att skälet till detta är att de tjänstemän som överprövar ärendena vill vara oberoende och undvika jäv. sker redan på förhand ett samråd utan att det aktualiserar jävssituationer. Proble met bör kunna lösas genom förändringar i arbetssätt inom länssty relserna, att klimatanpassning för bebyggelse och överprövning/sam råd enligt PBL utifrån ett klimatanpassningsperspektiv samordnas. Här innebär mitt förslag ovan under 7.3 att får ett utökat ansvar genom att kommunerna i översiktsplanerna ska analy sera risken för skador på grund av översvämning, ras, skred och erosion på bebyggelse och hur dessa kan minska eller försvinna. Efter som ska bedriva samråd med kommunerna om över siktsplan ges länsstyrelserna en viktig uppgift om att utveckla detta i samrådsförfarandet. 7.5Nybyggnation på riskfylld mark enligt äldre plan Utredningens förslag: Risken för skador på grund av översväm ning, ras, skred och erosion kan efter genomförandetiden alltid utgöra grund för avslag om bygglov även om ansökan är i enlig het med gällande detaljplan under förutsättning att risken är uppenbar. Som framgår under 4.2. finns det ett mycket stort antal äldre gällan de detaljplaner för kommunerna. Regelverket innebär att det gäller en genomförandetid på 5–. är det i praktiken näst intill omöjligt att ändra detaljplanen. Även efter genomföran detiden fortsätter detaljplanen att löpa, det finns ett stort antal planer motsvarande detaljplaner som upprättades och . Många är upprättade –1970 när urbani seringen tog fart. Ett problem är förstås att det då saknades kunskap om risken för skador på grund av klimateffekter. utgör dessa äldre detaljplaner fortfarande grund för nybyggnation. Som jag redovisat saknar kommunerna lagstöd för att avslå en ansökan Utredningens slutsatser, överväganden och förslag om bygglov på riskfylld mark om området omfattas av en gällande detaljplan. Innebörden är att kommunen inte har stöd för att avslå en ansökan även om den har kunskap om riskerna. Som jag analy serat i 4.2 skulle den enda möjligheten kommunen har i en sådan situation vara att besluta om anstånd i det enskilda bygglovsärendet och sedan verka för en ändring av detaljplanen. Denna ordning fram står som anmärkningsvärd. Regelverket innebär att dessa risker en bart och slutgiltigt ska beaktas vid detaljplanförfarandet. Det som brister i lagstiftningen är att den bortser från att riskerna kan ha ökat väsentligt sedan detaljplanen upprättades. Jag menar att det är orim ligt att myndigheter ger tillstånd till ny bebyggelse på mark som är uppenbart riskfylld. Jag har under 7.3 föreslagit att kommunerna ska vara skyldiga att analysera riskerna och upprätta en strategi om hur skadorna kan förhindras/minskas. En framtida åtgärd skulle därefter kunna vara att ompröva de äldre detaljplaner som medger bebyggelse på risk fylld mark. Det finns i PBL inget hinder mot detta, möjligheten finns men det saknas en lagstadgad skyldighet för detta. En omprövning av en äldre detaljplan kan inte flytta den befintliga bebyggelsen, men kan förhindra att ny bebyggelse uppförs och vidare exempelvis innehålla skyddsåtgärder eller vidta klimatanpassningsåtgärder på allmän plats, se vidare avsnitt 4.2. Utredningen har övervägt om det bör införas en skyldighet för kommunerna att ompröva detaljplaner som avser riskfylld mark. Från kommunalt håll har anförts att en sådan skyldighet skulle vara orimlig, eftersom den skulle medföra ett mycket stort merarbete för kommunerna för vilket resurser saknas. Det finns inom varje kom mun ett mycket stort antal detaljplaner. Utredningen menar att det måste till en omprövning av äldre riskfyllda detaljplaner. Efter som många kommuner inte ens påbörjat sitt analysarbete är det omöjligt att bedöma omfattningen av detta arbete. I stället bör nu enligt utredningens uppfattning fokus ligga på det omfattande analysarbete i översiktsplanen som krävs och resurser användas till detta. Om detta inte leder till en frivillig omprövning av äldre detalj planer bör lagstiftning om obligatorisk omprövning övervägas på nytt i ett senare skede. En annan och mer riktad åtgärd skulle vara att ändra lagstift ningen så att kommunen efter genomförandetiden ges lagstöd för att avslå en bygglovsansökan trots att den är i enlighet med gällande Utredningens slutsatser, överväganden och förslag Det skulle även kunna vara ett incitament för fastighets ägaren. Syftet skulle vara att förhindra att ny bebyggelse kommer till enligt äldre plan som är klart riskfylld. Som framgått av 4 kapit let gäller i och för sig redan enligt 2 kap. 5 § PBL att risken för olyckor, översvämning och erosion inte bara ska beaktas vid detalj plansförfarandet utan även i ärenden om bygglov. gäller enligt 9 kap. 30 § PBL att bygglov ska ges om ansökan avser en bygg nation som är i enligt med detaljplanen. Det saknas som framgått lagstöd för avslag på grund av risk för olyckor, översvämning och erosion. Däremot finns det andra krav som måste vara uppfyllda ut över överenstämmelse med plan. Dessa krav är uppräknade i punkt 4, det handlar om bl.a. att bebyggelsen är lämplig utifrån natur- och kulturvärden, möjligheterna att hantera avfall, historiska, kultur historiska, miljömässiga och konstnärliga värden skyddas eller att grundvattnet påverkas eller fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt. Risk för olyckor, erosion och översvämning ingår inte även om det framstår som om den till viss del skulle kunna täckas av skrivningen fara för människors hälsa eller säkerhet i 2 kap. 9 §, som punkten hänvisar till. Till stor del handlar dock skador på grund av klimateffekter om materiell för störelse och risken för dessa skador innefattas då inte. Vidare utgår 2 kap. 9 § enligt uppgift från från att planläggningen och lokalisering av byggnadsverk inte ska medföra fara för omgivningen, inte från risken för bebyggelsen. För att ytterligare komplicera frågan är avsikten med punkten 4 att det endast är sådana krav som inte har prövats genom detaljplanen. Detta framgår av regeringens moti vering för sitt förslag (prop. 2010/11:63 s. 24) men den begräns ningen saknas i lagtexten. Från kommunalt håll har framförts farhågor om att ett krav om att bygglov inte får beviljas på riskfylld mark skulle vara ett alltför långtgående krav och kunna innebära att ”en död hand” lades över byggnation inom vissa områden, där en stor del av marken är risk fylld, men byggnation fortfarande kan ske enligt lagen, eftersom det finns äldre gällande detaljplaner. Det kan t.ex. handla om städer, där det finns önskemål om byggnation vid vatten. Vidare har invänts att det handlar om stora värden för fastighetsägare, som äger obe byggda tomter och som även med vetskap om riskerna vill bebygga dessa. Slutligen har anförts att med en sådan bestämmelse skulle det kunna innebära en utökad skadeståndsskyldighet för kommunen. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag Utredningen menar, även med beaktande av dessa invändningar, att det är orimligt att en kommun väl medveten om risker genom byggnadslovsbeslut sanktionerar farlig bebyggelse. Mitt förslag under 7.3 innebär också att de områden inom varje kommun som är riskfyllda ska kunna pekas ut och att en strategi för åtgärder ska lämnas, inte att fortsatt planering för riskfylld bebyggelse ska ske. De åtgärder som kan komma i fråga är olika övergripande skydds åtgärder som medger fortsatt bebyggelse eller att byggnation planeras på alternativ mark. När det gäller fastighetsägares rätt att bebygga tomter menar jag att denna rätt inte kan vara oinskränkt, bebyg gelse på farlig mark, som leder till olyckor påverkar inte bara den enskilde fastighetsägaren utan även samhället i övrigt. saknar också fastighetsägare medvetenhet om riskerna och finns det en tro att ansvaret för att förhindra översvämning, ras, skred eller erosion ligger på staten eller kommunen. är inte heller byggrätten oinskränkt, det finns redan lagstöd för att upphäva detaljplaner. Med kunskap om såväl denna möjlighet som en utökad möjlighet för kommunerna att avslå bygglov innebär det också att marknaden vid prissättningen av obebyggda tomter beaktar denna möjlighet. När det slutligen gäller en utökad risk för kommunerna att behöva betala skadestånd vid felaktig myndighetsutövning menar jag att det är rimligt. Kommunerna har enligt gällande lag en skade ståndsskyldighet om byggnation lokaliseras till riskfylld mark. Som mina analyser visat är dock denna skadeståndskyldighet med hän syn till byggnationens tidsutdräkt, preskriptionsbestämmelserna, och den allmänna oklarheten om framtida scenarier, att denna oftast inte kan realiseras i praktiken. Det innebär i sin tur som jag angett under 7.2 att fastighetsägaren får bära konsekvenserna. En något utökat ansvar för kommunerna menar jag är både rimligt och efter strävansvärt. Därtill kommer att det från kommunalt håll har fram förts att det redan enligt gällande regelverk skulle kunna finnas en skyldighet att vid ansökan om bygglov att bevilja anstånd och upp häva plan om risken för översvämning, ras, skred eller erosion skulle vara stor. Om så är fallet innebär mitt förslag egentligen ingen för ändring i sak utan mer en kodifiering om vad som redan skulle gälla, men med bättre verktyg. Sammantaget menar jag att det är nödvändigt att det införs någon form av begränsning för bygglov på riskfylld mark. Denna begräns ning ska ses som ett komplement till utredningens mer övergripande Utredningens slutsatser, överväganden och förslag förslag om att kommuner i sin översiktsplan ska analysera risker och föreslå en strategi för riskfyllda områden. Det är i huvudsak genom det arbete som riskerna i första hand ska elimineras. Detta kompletterande förslag ska inte vara mer långtgående än nödvän digt. Det jag efterlyser är en möjlighet för kommuner att kunna avslå en ansökan när riskerna är både klara och av viss dignitet. Vidare bör avslag bara vara möjligt efter det att genomförandetiden gått ut. Skälet till det är att syftet med förslaget är att kunna göra en prövning där sådan inte skett tidigare när riskindikationerna är starka. Det bör i första hand vara aktuellt för detaljplaner som antagits längre bakåt i tiden. Vidare är det för såväl kommunen, exploatören, byggherren och andra angeläget att byggrätten är för utsägbar. En sådan bestämmelse ska utgöra ett stöd för kommuner na, som framgått av beskrivningen i kapitel 4 finns det exempel på kommuner där förslag om att upphäva detaljplaner för att förhindra riskfylld bebyggelse stoppats genom protester från berörda fastig hetsägare. Jag föreslår att 9 kap. 30 § kompletteras med ett undantag som anger att en ansökan om bygglov får efter genomförandetiden alltid avslås om det finns en uppenbar risk för skador på fastigheten eller byggnadsverket på grund av översvämning, ras, skred eller erosion. 8Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten I detta kapitel redogörs för utredningens slutsatser, överväganden och förslag för en förbättrad dagvattenhantering i förhållande till risken för översvämning på grund av nederbörd. I kapitel 7 har överväganden gjorts avseende den övergripande ansvarsfördelningen. Dessa förslag är relevanta för dagvattenhante ringen och utgör en utgångspunkt för övervägandena i detta kapitel. En del av utredningens uppdrag är att se över den aktuella reglering en av dagvattenhanteringen eftersom det förändrade klimatets för väntade effekter genererar ett behov av en effektiv hantering av dagvatten i och omkring miljöer. Med begreppet ”effektiv dagvattenhantering” avses en hantering av dagvatten på ett sådant sätt att en rimlig skyddsnivå uppnås på ett så resurseffektivt sätt som möjligt. Som konstaterats i kapitel 5 är det problematiskt att be döma vad som kan anses utgöra en effektiv hantering när ställnings taganden saknas om vilken skyddsnivå bebyggd miljö ska ha i för hållande till klimatrelaterade risker. Som fastställts i avsnitt 7.2 är detta ett problem för samtliga typer av klimatrelaterade risker och inte bara för dagvattenhanteringen. Vad som får bedömas (trots av saknad av ställningstaganden av skydd för bebyggelse) utgöra effektiv dagvattenhantering har analyserats i avsnitt 5.2. Vad som utifrån den analysen kan konstateras är att för att få till ett bättre skydd mot översvämningar måste hanteringen av dagvatten förändras. Hanteringen kan inte uteslutande ske i rörledningar och mer öppna Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten lösningar måste tillskapas. En viktig fråga är om det finns reella möjligheter för kommunen att förändra sin hantering. I avsnitt 8.2 presenterar utredningen slutsatserna avseende den för bättrade dagvattenhanteringen samt om möjligheter finns för att få till en sådan hantering. Som redogjorts för i kapitel 7 är utredningens huvuduppdrag att klarlägga ansvarsfördelningen för klimatanpassning av bebyggelse mellan stat, kommun, landsting och enskilda. Denna analys avser bland annat riskerna för översvämning av bebyggelse som planlagts i detaljplan. I vattentjänstlagen finns ansvarsregler för förhållandet mellan va-huvudman och fastighetsägare vilket ger specifika ansvars förhållanden avseende ansvaret för översvämning kopplat till dag vatten. Med utgångspunkt av ansvarsanalysen i kapitel 4 har utred ningen i avsnitt 5.4.4 analyserat ansvarsfördelningen särskilt avseende dagvatten. I avsnitt 8.3 kommer en sammanfattning av den analysen och slutsatserna avseende ansvaret för dagvattenhanteringen att presenteras. För att kunna få till stånd en effektiv dagvattenhantering är det viktigt att de mest optimala åtgärderna för varje område kan vidtas. I de flesta verksamhetsområden där man har dagvattenhantering utgör privatfastigheter en stor del av markandelen. Hur dagvattnet hanteras på de privata fastigheterna har därmed stor betydelse för dagvattenhanteringen. Det normala är att fastighetsägare utan någon begränsning lämnar sitt dagvatten till va-anläggningen. I dags läget är det oklart om va-huvudmannen har någon rätt att ställa krav på fastighetsägaren avseende begränsningar i dennes avläm nande av dagvatten, vilket också lett till att sådana krav i praktiken inte heller ställs. I avsnitt 8.4 kommer utredningen att analysera om en sådan rätt bör införas. En problematik som framkommit i utredningen är att frågorna om hur den löpande dagvattenhanteringen ska i bebyggelse inte tillräckligt beaktas vid planering av bebyggelse. En anledning till detta kan vara att dagvattenhanteringen betraktas som en sär fråga inom kommunen som hanteras av va-förvaltningen eller det kommunala bolag som är va-huvudman. Vidare finns det ett behov av att även få till en förbättrad hantering av dagvatten i befintliga miljöer. För att kommunerna ska kunna lyckas med att få till en förändrad hantering behövs en syn på frågorna som inte är indelad på antingen planeringsfrågor eller den löpande hanteringen. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten föreslår i kapitel 7 att ska få ett utökat uppdrag att vara samordnande myndighet för klimatanpassning i förhållande till be byggelse, se avsnitt 7.4.3. I avsnitt 8.5 kommer mina överväganden och förslag om ett kunskapsstöd till kommunerna om hur en för ändring av dagvattenhanteringen kan genomföras. Slutligen finns det vid sidan av klimatförändringarna andra fak torer som påverkar dagvattenhanteringen negativt. Ett exempel på en sådan företeelse är hårdgörning av mark. Kommunen har möjlighet att i detaljplanen reglera andelen hårdgjord yta. Ett problem för kom munerna är emellertid i sammanhanget att förändring av markytan inte är marklovspliktig, vilket gör att kommunerna har svårt att se till att planbestämmelserna efterlevs. I avsnitt 8.6 kommer förslag om att hårdgörning av mark ska kunna bli marklovspliktig. 8.2En förbättrad hantering av dagvatten Utredningen har fått i uppdrag att analysera på vilket sätt såväl den gällande som annan möjlig ansvarsfördelning kan förväntas påverka incitamenten till att kostnadseffektiva åtgärder vidtas. En grund läggande del i detta är att analysera hur hanteringen sker i dags läget, det vill säga vilka hanteringsåtgärder som de facto vidtas, om dessa är tillräckliga och optimala och om det är rätt part som vidtar åtgärderna. Om så inte är fallet ska förslag lämnas på vilka åtgärder som i stället borde vidtas. Eventuella förslag till ändringar ska syfta till att skapa förbättringar för möjliggörande av optimering och effek tivisering av dagvattenhanteringen. sker dagvattenhanteringen i stort sett uteslutande i rör. Denna hantering är inriktad på att leda bort oönskat vatten från byggnader, konstruktioner och därefter från området. Som terats i avsnitt 5.2 kan kraftiga skyfall inte hanteras uteslutande i rörsystem. Hantering som sker uteslutande i rörsystem utgör i stället en del av problembilden. Problemen består i att rörsystem inte ”lämnar av” något vatten efter vägen. Hanteringen fördröjer inte heller vattnet på något sätt. Det dagvatten som kommer ned i rören måste därför transporteras genom hela systemet ut till vattenrecipien ten (vanligen ett vattendrag, en sjö eller havet). Detta gör att vatten mängderna vältras vidare med kumulativa effekter och ökar belast ningen för de mest kritiska områdena. En konsekvens av nuvarande Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten hantering är att skyddet på många håll är undermåligt i förhållande till kraftiga skyfall. Även vid nyexploatering av bebyggelse är det normala att dagvattenhanteringen anläggs uteslutande i rörsystem. I förhållande till de förväntade effekterna av det förändrade klimat et kan konstateras att samhället kommer att stå inför stora utmaningar när det gäller dagvattenhantering i bebyggelsen. Denna hantering utgör på många håll en stor utmaning. Nederbördsrelaterade översvämningar orsakar stora kostnader vilket kan konstateras mot bakgrund av de försäkringskostnader och antalet anmälda försäkringsfall som kommer in till försäkrings bolagen . Som redogjorts för i avsnitt 5.2.3 anmäls i snitt över 6 000 naturrelaterade vattenskador till försäkringsbolag. Dagvattenrelaterade översvämningar står för merparten av dessa. Försäkringsbolagens uppskattning är att den typen av skador, sett till , redan ökar. Vid stora händelser som skyfallet i kan kostnaderna för enskilda händelser bli mycket omfattande, se avsnitt 5.2.5. I avsnitt 5.2.6 har redogjorts för principerna om hur vattenhantering bör utformas för att minska risken för översväm ning. Det kan konstateras att lösningarna behöver vara anpassade till de förhållanden som råder på den specifika platsen. En grundläggande förutsättning för optimala lösningar är därmed att det sker en kunskapsinhämtning. Utan närmare kunskapsunder lag kan man varken uttala sig om vilka åtgärder som är de lämpli gaste i varje område eller vilka kostnaderna kan tänkas bli. En rimlig prognos är att de optimala lösningarna kommer att vara av den typ som vidtagits i , se avsnitt 5.2.5. Det handlar då framför allt om minskad sammanblandning av dagvatten och spillvatten, minskad hantering av dagvatten i rörledningar, översvämningszoner och andra öppna lösningar. Sammantaget behövs en förändrad dagvattenhantering. Detta för utsätter en annorlunda syn på hanteringen. Hanteringen i rörled ningar måste minska. Sammanblandning av spillvatten och dagvatten undviks redan vid nyanläggande av va-anläggningar. Även i befintlig miljö måste åtgärder vidtas för att minska sammanblandningen. Från den stund sammanblandning sker föreligger inte längre möjlighet till öppna dag Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten vattenlösningar, eftersom spillvatten inte lämpar sig för sådan han tering. Hantering av dagvatten i områden med tätare bebyggelse är något som inte kan lösas av varje enskild fastighetsägare utan behöver lösas på ett översiktligt plan. Hanteringen måste därmed utgöra en angelägenhet. För att kunna optimera hanteringen behöver de mest känsliga områdena identifieras och hela avrinningsområdet beaktas för att kunna skapa en helhetsbild avseende vilka åtgärder som är de mest optimala och resurseffektiva. Exempelvis kan det vara så att en åt gärd kanske lämpligas genomförs på en annan plats än i ”problem området” för att få till stånd den bästa lösningen. finns även problem med dagvattenhanteringen som inte har koppling till det förändrade klimatet. Bland annat genom hårdgörning av markytor vilket försvårar dagvattenhanteringen. Dagvattenhanteringen står inför utmaningar på grund av behovet av att bygga nya bostäder. Prognoserna är att detta behov kommer vara som störst i storstadsregionerna vilket innebär förtätning av den bebyggda miljön. Även om dessa frågor inte har direkt koppling till de förväntade klimatförändringarna är de rele vanta vid överväganden avseende dagvattenhanteringen. För att kunna möta utmaningarna från förväntade klimatföränd ringar, men även från tillkommande bebyggelse måste dagvatten- hanteringsfrågorna adresseras tidigt i planeringsprocessen och ur ett översiktligt perspektiv. Med en sådan förändring, där dagvattenhan tering beaktas genom hela planeringsprocessen, ökar möjligheterna att hitta de mest optimala lösningarna för att få till stånd en hantering som även klarar av framtida klimatförändringar. Med en sådan ha ntering ökar också förutsättningarna att bygga nya bostäder utan att ytterligare öka riskerna för att områden översvämmas vid kraftig nederbörd. 8.2.1Markåtkomst för öppna dagvattenlösningar – finns det lagstiftningshinder? Att ordna med dagvattenhanteringen är och måste förbli en kom munal angelägenhet, eftersom kommunen på ett övergripande plan är den som har möjligheterna att lösa frågorna genom planmonopolet och vattentjänstlagen. Utredningens slutsatser, överväganden och förslag; dagvatten Den ökade översvämningsrisken kräver en förändrad dagvatten hantering, vilket i sin tur leder till ökat behov av markåtkomst. Öppna dagvattenlösningar, diken och andra anordningar tar större fysisk plats. Till skillnad från rörledningar handlar det om plats i marknivå. Frågan om markåtkomst är därmed central. Detta omnämns även i direktiven, där frågan om möjligheter att vidta åtgärder på annans mark framhålls. För de kommuner som är i behov av mark finns redan möjlig heter att lösa in annans mark, se avsnitt 4.2.6. Som framgår där har kommunen möjlighet att använda allmän platsmark för klimatanpass ningsåtgärder, som exempelvis höjning eller sänkning av mark, dam mar eller anordnande av ett område som vid kraftiga skyfall kan tillåtas svämmas över. Kommunen har vidare med stöd av PBL möjlig het att lösa in mark som enligt detaljplanen ska användas till allmän plats, som kommunen ska vara huvudman för. Vid redan befintliga planer där området är olämpligt med anledning av risken för exem pelvis översvämningar på grund av nederbörd kan kommunen vid ett upphävande av planen och utformning av ny detaljplan lösa in viss mark till allmän platsmark och på så sätt få tillgång till mark för dagvattenhantering. Vid sidan av möjligheterna i PBL finns lagstiftning som regle rar frågan om marktillgång. Expropriationslagen ger möjlighet till ianspråktagande av annans mark under vissa förutsättningar. Om en kommun behöver få tillgång till mark på en fastighet och behovet är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt kan kommunen an söka hos regeringen om expropriation.