sou · H4B349 · 2017-01-01 00:00:00 — I utredningens uppdrag ingår att redovisa hur beslutsfattandet är organiserat i likartade frågor i de nordiska länderna och i tillämpliga fall inom EU samt redovisa eventuella pågående förändringsarbeten som berör dessa frågor.36 Inom EU är det ett fåtal länder som har system där konkurrens- myndigheten måste ansöka hos domstol om utdömande av sanktionsavgift vid överträdelser av artikel 101 och 102 samt motsvarande nationella bestämmelser liksom om förbud mot företagskoncentrationer. Som redogjorts för i kapitel 3 finns det avseende konkurrensskadeavgiftsärenden också varianter av domstolsmodellen där konkurrensmyndigheten överlämnar ärendet till en åklagare som väcker talan i domstol. De länder där talan måste väckas i domstol beträffande konkurrensskadeavgiftsärenden är , (av Statsåklagaren i ärenden avseende böter som inte är administrativa), (vad avser kriminaliserade förfaranden), , och Sverige.37 Avseende företags- koncentrationer är det inom endast i och som konkurrensmyndigheterna inte har egen beslutanderätt.38 I övrigt inom EU är det endast den österrikiska konkurrens- myndigheten som saknar egen beslutanderätt avseende företags- koncentrationer.39 I enlighet med direktiven redogörs för hur de nordiska ländernas beslutsfattande är organiserat i likartade frågeställningar. Avseende övriga EU-länder kommer endast att redogöras för hur konkurrensrättsliga ordning ser ut efter en genomförd reform samt för vissa överväganden som gjordes i samband med utarbetandet av dessa regler. 2015:48 s. 12. 37ECN Working Group Cooperation Issues and , Decision-Making Powers Report, 31 october 2012, En vision för konkurrenspolitiken – Med blicken mot 2020, rapport från de nordiska konkurrensmyndigheterna nr 1/2014 samt sammanställning över vissa länders beslutandemodeller upprättad av och ingiven till utredningen efter möte . 38Jfr En vision för konkurrenspolitiken – Med blicken mot 2020, rapport från de nordiska konkurrensmyndigheterna nr 1/2014, s. 61. 39Jfr bl.a. den österrikiska konkurrensmyndighetens webbplats. Beslutanderätt hos andra myndigheter 6.2.2Norden – gemensamma frågor Konkurrensreglerna i samtliga nordiska länder är harmoniserade med de mest centrala av . Det finns därmed stora likheter i de rättsliga ramverken länderna emellan. Trots grundläggande likheter finns det även en del skillnader när det gäller de befogenheter som de nordiska konkurrensmyndigheterna har för att utreda, utdöma påföljder eller på annat sätt ingripa mot konkurrensproblem. De nordiska konkurrensmyndigheterna har i en gemensam rapport behandlat frågeställningar relaterade till konkurrens och konkurrenspolitik.40 Konkurrensmyndigheterna uttalar i rapporten att en stabil och hållbar ekonomisk tillväxt är ett gemensamt mål för alla de nordiska ekonomierna och att en effektiv konkurrens- politik för väl fungerande marknader bidrar till detta ändamål. Rapporten identifierar ett antal områden av central betydelse. Det fastslås att en effektiv konkurrenspolitik som bidrar till ekonomisk tillväxt kräver starka och aktiva konkurrensmyndigheter som är utrustade med rätt verktyg och rättsliga befogenheter. Vid en jämförelse mellan de nordiska konkurrensmyndigheternas rättsliga befogenheter avseende kartellbekämpning, företagskoncentrationer och sektorstudier både inom de nordiska länderna och gentemot kommer rapporten till slutsatsen att det finns både ett behov av och ett utrymme för att stärka de rättsliga instrumenten i syfte att göra konkurrenspolitiken mer effektiv . Vidare konstateras att det är av vikt att de nordiska konkurrensmyndigheterna har förmåga att utvärdera sitt arbete för att kunna främja ständig förbättring och ansvarstagande. En annan viktig fråga är hur en effektiv konkurrenspolitik kan bidra till att behålla och förbättra de nordiska ländernas innovationsklimat och innovationsförmåga. Slutligen understryker rapporten den roll som konkurrens kan spela för att öka effektiviteten och förbättra kvalitet och tillgänglighet inom den offentliga sektorn i de nordiska länderna.41 Den övergripande slutsatsen från de jämförande översikter som görs i rapporten är att de nordiska konkurrensmyndigheterna 40En vision för konkurrenspolitiken – Med blicken mot 2020, rapport från de nordiska konkurrensmyndigheterna nr 1/2014. Beslutanderätt hos andra myndigheter förefaller ha mindre effektiva rättsliga befogenheter än EU- kommissionen med avseende på karteller, missbruksärenden och företagskoncentrationer. Det kan enligt rapporten därför hävdas att det finns såväl behov av som utrymme för att förstärka det konkurrensrättsliga ramverket i de nordiska länderna och på så sätt öka effektiviteten i lagtillämpningen i framtiden.42 Nedan följer en kortfattad schematisk genomgång av respektive nordiskt lands institutionella ramverk för tillämpning av konkurrensreglerna med angivande av vilka beslutsbefogenheter konkurrensmyndigheter respektive domstolar har vad gäller sanktionsavgifter samt företagskoncentrationer. Den danska konkurrens- och konsumentmyndigheten (Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen) ansvarar tillsammans med () för att tillämpa konkurrens- reglerna. Rådet har ansvaret för tillämpningen av lagen och myndigheten handlägger det löpande arbetet med att tillämpa lagen. Myndigheten ligger under medan är fristående från staten och sammansatt av 18 medlemmar med särskild kunskap i de aktuella frågorna. Rådet beslutar i regel om de viktigaste ärendena medan styrelsen beslutar i resterande fall i enlighet med rättspraxis och rådets föreskrifter. Besluten kan överklagas till appellationsdomstolen för konkurrensfrågor och därefter till vanliga domstolar. I samband med processen att harmonisera den danska konkurrenslagen med artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget beslöt man i att de nationella bestämmelserna om påföljder och överträdelser mot konkurrenslagen skulle stå kvar. Därför är vissa överträdelser mot konkurrenslagen också över- trädelser enligt den danska strafflagstiftningen. Där så är fallet fortsätter konkurrensreglerna att styras av de allmänna bestäm- melserna om straffbara gärningar. Denna typ av tillämpning ska 42En vision för konkurrenspolitiken – Med blicken mot 2020, s. 12, 48 f. 43Informationen i detta avsnitt är, om inte annat anges, hämtad från den danska konkurrensmyndighetens webbplats samt rapporten ”En vision för konkurrenspolitiken – Med blicken mot 2020”. Beslutanderätt hos andra myndigheter anförtros statsåklagaren för allvarlig ekonomisk brottslighet (Rigsadvokaten) som bestämmer om talan ska väckas i domstol för att få böter utdömda. Konkurrens- och konsumentmyndigheten har inte befogenhet att själv besluta om bötesförelägganden utan får vända sig till statsåklagaren för att få böter för ett företag utdömda. I fall där brottet medges av de berörda parterna och det finns en tydlig rättspraxis får myndigheten däremot utfärda besked om fasta bötesstraff med samtycke av statsåklagaren.44 Vad avser kontroll av företagskoncentrationer har möjlighet att förbjuda en koncentration. kom en rapport från som på ett ingående sätt redogjorde för den danska konkurrensrätten och de danska konkurrensrättsliga aktörerna samt pekade på styrkor och svag- heter i systemet och gav förslag på förbättringar.45 I rapporten pekar på att strukturen och genomdrivandet av den danska konkurrensrättsliga lagstiftningen skiljer sig åt från många andra EU-staters. Trots att den danska konkurrens- och konsumentmyndigheten är en förvaltningsmyndighet med befogenheter att fatta administrativa beslut och utfärda förelägganden med krav på att företag och individer ska upphöra med konkurrensrättsliga överträdelser har myndigheten inte befogenhet att besluta om böter. I måste böter beslutas av domstolar i straffrättsliga mål. Som en konsekvens av detta är tillämpningen och genomdrivandet av den danska konkurrens- rättsliga lagstiftningen uppdelad mellan konkurrensmyndigheten och statsåklagaren. Statsåklagaren har ensam befogenhet att inleda straffrättsliga förfaranden för att begära ålägganden av böter för överträdelser av konkurrensrättslig lagstiftning. rekommenderar i sin rapport att överväger förändringar i sin konkurrensrättsliga lagstiftning för att uppnå mer likartade processer avseende utdömandet av ansvar för 44Jfr med befogenhet att besluta om konkurrensskadeavgift (avgiftsföre- läggande) i fall där de materiella omständigheterna för en överträdelse är klara, parterna inte bestrider summan och fallet inte involverar nya eller tveksamma rättsliga frågor som har ett prejudicerande värde. 45Se bl.a. den danska konkurrensmyndighetens webbplats där det finns en sammanfattande redogörelse för rapporten samt en länk till en fulltextsversion. Beslutanderätt hos andra myndigheter överträdelser samt åläggande av böter vad avser inhemska mål och EU-rättsliga mål. Det finska Konkurrens- och (Kilpailu- ja kuluttajavirasto) inledde sin verksamhet . Myndigheten bildades genom en sammanslagning av och sorterar under Arbets- och näringsministeriet. I Konkurrens- och uppgifter ingår att verkställa konkurrens- och konsumentpolitiken, att se till att marknaden fungerar, att verkställa konkurrenslagen och EU:s konkurrens- regler och att trygga konsumenternas ekonomiska och rättsliga ställning. Generaldirektören ansvarar för verksamheten och driften av myndigheten, som har omfattande befogenheter att tillämpa konkurrenslagen. Om ett företag bryter mot förbud om konkurrensbegränsningar genom att t.ex. missbruka sin dominerande ställning eller ingå i kartellsamarbete kan på framställning av Konkurrens- och bestämma en s.k. påföljds- avgift. Även vad avser förbud av företagsförvärv (företags- koncentrationer) är det som fattar beslutet, efter framställning av Konkurrens- och . är en specialdomstol som handlägger ärenden som rör konkurrenslagen och offentlig upphandling. Konkurrens- och beslut kan överklagas till och beslut av kan överklagas vidare till . Den isländska konkurrensmyndigheten (Samkeppniseftirlitið) är ett självständigt organ under . Handelsministern utser myndighetens styrelse som utser generaldirektören. 46Informationen i detta avsnitt är hämtad från den finska konkurrensmyndighetens webbplats samt rapporten ”En vision för konkurrenspolitiken – Med blicken mot 2020”. 47Informationen i detta avsnitt är hämtad från den isländska konkurrensmyndighetens webbplats samt rapporten ”En vision för konkurrenspolitiken – Med blicken mot 2020”. Beslutanderätt hos andra myndigheter Myndigheten har befogenhet att i samtycke med berörda parter avsluta alla frågor som rör överträdelse av reglerna i konkurrenslagen eller myndighetens beslut genom förlikning. Detta inkluderar överträdelser av de förbud som anges i konkurrenslagen samt vid företagskoncentrationer som hindrar en effektiv konkurrens. Större förlikningar är bindande för de berörda parterna så snart de har godkänts. Större beslut, t.ex. om ogiltigförklaring av koncentrationer eller beslut om att utdöma böter till företag, ska generaldirektören överlämna till styrelsen för godkännande eller avslag. från datumet för myndighetens beslut får beslutet överklagas till överklagandekommittén för konkurrensfrågor, vilken består av tre medlemmar utsedda av ministern efter nominering av . Kommitténs beslut kan hänskjutas till en tingsrätt och därefter vidare till . När ett beslut hänskjuts till domstolarna är det konkurrensmyndigheten som ska försvara kommitténs beslut inför domstolarna. Om privatpersoner misstänks för brott mot konkurrenslagen ska myndigheten hänskjuta fallet till den Särskilde åklagaren som handlägger ärenden rörande finansiell och ekonomisk brottslighet. Den isländska konkurrensmyndigheten har samma befogenheter som och får utdöma böter för överträdelser av förbuden i artikel 53 and 54 i (motsvarande artikel 101 och 102 i EUF-fördraget) och även när företag bryter mot konkurrensmyndighetens beslut. Myndigheten har också befogenhet att förbjuda företagskoncentrationer. Den norska konkurrensmyndigheten (Konkurransetilsynet) sorterar under Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (ungefär ministeriet för statlig administration, reform och kyrkofrågor). Myndigheten ska tillämpa konkurrenslagen oberoende av ministeriet. Ministeriet får ålägga konkurrens- 48 Informationen i detta avsnitt är hämtad från den norska konkurrensmyndighetens webbplats samt rapporten ”En vision för konkurrenspolitiken – Med blicken mot 2020”. Beslutanderätt hos andra myndigheter myndigheten att undersöka eller handlägga ett visst mål, men myndigheten får inte styras när det gäller beslut i individuella fall. Ministeriet är överprövningsorgan för myndighetens beslut om företagskoncentrationer medan domstolarna överprövar beslut enligt förbudsförordningen.49 Även om i princip alla administrativa beslut kan hänskjutas till domstolarna har ministeriets koncentrationsbeslut aldrig tagits dit. handlägger de flesta fall av misstänkta brott mot konkurrenslagen men svåra fall där straffrättsliga påföljder är ett möjligt alternativ ska hänskjutas till den norska ekobrottsmyndigheten. Den norska konkurrenslagstiftningen är till stor del harmoniserad med , även om inte är medlem i EU. Den norska konkurrensmyndigheten får utdöma böter för företag vid överträdelser av förbuden i artikel 53 and 54 i , vilket motsvarar artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. Myndigheten har även befogenhet att förbjuda en företagskoncentration. fattade departementet med ansvar för bland annat konkurrensfrågor (, BIS) det slutliga beslutet om en reform av den brittiska konkurrenslagen, både i sak och processuellt, samt om etablerandet av en ny konkurrensmyndighet, the Competition and Markets Authority (CMA). Reformen trädde i kraft den 1 april 2014.50 Bakgrunden till beslutet var att man ansåg att det fanns utrymme för att förbättra effektiviteten i tillämpningen av konkurrensreglerna och att strama upp processerna. De mål man från regeringens sida framför allt ville uppnå var att förbättra kvaliteten på besluten och förstärka systemet. Man ville ge konkurrensmyndigheterna stöd att ta fram de rätta målen för prövning och förbättra hastigheten samt förutsägbarheten för 49Enligt uppgifter hämtade från norska konkurrensmyndighetens webbplats har norska beslutat att inrätta en ny ”board of appeals” för överklagande av konkurrensrättsliga mål. 50Se bl.a. CMA:s webbplats under Beslutanderätt hos andra myndigheter Innan lagstiftningen drevs igenom hade man samråd (”consultation”) där de viktigaste aktörerna fick komma till tals.51 Den kanske viktigaste skillnaden som reformen medförde var skapandet av CMA. Tanken var att den nya myndigheten skulle kombinera och bygga vidare på det bästa av de två myndigheter som fanns tidigare på konkurrensområdet, the Competition Commission (CC) och the Office of Fair Trade (OFT).52 OFT hade till uppgift att utreda misstänkta karteller, antingen på eget initiativ eller efter klagomål, samt att besluta om påföljder för överträdelser av nationella konkurrensregler. Dessa överträ- delser motsvarade överträdelser av förbudsbestämmelserna artikel 101 och 102 i EUF-fördraget. Vidare övervakade OFT konkurrenstrycket på olika marknader och kontrollerade företagskoncentrationer i syfte att, om så bedömdes befogat, hänskjuta ärendena till CC. OFT skulle också allmänt verka för en effektiv konkurrens genom bl.a. utbildning och publicering av allmänna råd. Ett företag som medvetet eller av vårdslöshet överträdde något av förbuden i konkurrenslagen kunde av OFT åläggas böter.53 CC saknade befogenhet att genomföra undersökningar på eget initiativ, utan utredde ärenden som hänsköts från framför allt OFT, och i vissa fall från departement eller branschmyndigheter, avseende bl.a. företagskoncentrationer och marknadsunder- sökningar. CC:s prövning utmynnade i en rapport.54 Competition Appeal Tribunal (CAT) är den domstol som prövar konkurrensrättsliga mål i . Det är en specialdomstol med ämnesöverskridande expertis inom juridik, ekonomi, företagande och bokföring vars roll är att pröva och besluta i mål som handlar om konkurrens eller ekonomisk reglering. Till CAT:s uppgifter hör bl.a. att pröva överklaganden av CMA:s beslut avseende de konkurrensrättsliga reglerna i artikel 101 och 102 i EUF-fördraget samt motsvarande nationell lagstiftning och att överpröva beslut avseende företagskoncentra- 51Growth, Competition and the Competition Regime, Government Response to Consultation, BIS, , 2012. 52Se bl.a. a.a. s. 5 samt Government announces reform of law and of a new competition authority and OFT consults on revising its enforcement procedures. 53Se bl.a. SOU 2006:99 s. 230 f. Beslutanderätt hos andra myndigheter tioner.55 CAT:s beslut får överklagas till the Court of Appeal i , och eller till the of the Court of Session i eller till the Court of Appeal of Northern Ireland.56 Fördelarna man hoppades uppnå genom skapandet av CMA var bl.a. större likformighet i handläggning och beslutsfattande, större flexibilitet i användandet av resurser, snabbare processer samt en stark myndighet där den konkurrensrättsliga expertisen fanns samlad.57 I samband med arbetet med den konkurrensrättsliga reformen granskade man de alternativ som fanns för att stärka de nuvarande svagheterna i det frivilliga anmälningssystemet avseende företags- koncentrationer. Detta system innebar bland annat att en stor andel av företagskoncentrationerna som skulle granskas redan var fullföljda. De flesta av de som besvarade undersökningen var dock starka motståndare till ett införande av obligatorisk anmälan. Regeringen beslutade mot bakgrund av detta att stärka den frivilliga anmälningsproceduren och beslutade bl.a. att CMA skulle ges möjligheten att förbjuda alla steg mot sammangående mellan företag i såväl redan fullbordade företagskoncentrationer som i förväntade koncentrationer. Regeringen beslutade också att lagstifta om att separera CMA:s beslutanderätt mellan fas 1 och fas 2 i koncentrationsärenden så att fattar besluten i fas 1 medan en oberoende expertgrupp fattar besluten i fas 2. Detta var tänkt att motsvara det dittillsvarande systemet som också haft en liknande uppdelning.58 Vad avsåg konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning identifierades i samrådsdokumentet ett antal alternativ för förbättring av tillämpningen av förbudsbestämmels- erna. Framför allt fanns det olika alternativ avseende förbättring av system med en konkurrensmyndighet som beslutar i första ledet. Det fanns även funderingar på att utveckla en liknande modell som den har med 56Se CAT:s webbplats. 57Growth, Competition and the Competition Regime, Government Response to Consultation, BIS, , 2012, s. 5 f. 58Growth, Competition and the Competition Regime, Government Response to Consultation, BIS, , 2012, s. 7 f., 40 ff. samt 94 f. Beslutanderätt hos andra myndigheter konkurrensmyndigheten som en slags åklagare som för talan i domstol. Många av de som gav svar i samrådet ansåg att det rådande brittiska systemet inte fungerade så väl. Framför allt framfördes synpunkter på den långa handläggningstiden samt kvaliteten och robustheten i beslutsfattandet. Det fanns olika åsikter om vad som var den bästa lösningen. Vissa aktörer rekommenderade lösningar som baserades på den rådande ”myndighetsmodellen” medan de flesta företagarorganisationer och yrkesverksamma jurister förespråkade ett byte till vad i kapitel 3 har benämnts som ”domstolsmodellen”.59 Regeringen övervägde de olika alternativen och beslutade sig för att integrera ett förbättrat konkurrensrättsligt ”antitrust” system byggt på myndighetsmodellen. Förbättringarna innebar bl.a. att processen skulle gå snabbare och att besluten skulle bli mer robusta och man skulle se till att undvika misstanke om partiskhet. Genom inrättandet av CMA infördes bl.a. handläggningsregler om att de som är ansvariga för det slutgiltiga beslutet inte får vara desamma som de som utförde den ursprungliga undersökningen.60 Den brittiska regeringen övervägde noga alternativet att övergå till ett system baserat på domstolsmodellen och såg många potentiella fördelar med ett sådant system. Man konstaterade dock att konkurrensmyndigheterna stödde det rådande systemet baserat på myndighetsmodellen och att OFT uttalat att systemet hade förbättringspotential. Detta kombinerat med de ytterligare förbättringsförslag som framfördes samt möjligheten att det konkurrensrättsliga systemet kunde störas genom att det genomgick en genomgripande förändring vid då behovet av tillväxt var grundläggande, gjorde att regeringen beslutade att i det läge som rådde inte fortsätta arbeta för en förändring av det slaget.61 60Growth, Competition and the Competition Regime, Government Response to Consultation, BIS, , 2012, s. 9. Beslutanderätt hos andra myndigheter De kan konstateras att de svenska myndigheter som har redogjorts för i kapitlet alla har en relativt långtgående beslutanderätt och kan fatta beslut som är mycket ingripande för det enskilda företaget respektive den enskilda individen. Myndigheternas beslutanderätt utövas i första hand av styrelse eller generaldirektör, beroende på vilken typ av myndighet det är fråga om. Beslutanderätten delegeras dock i stor utsträckning; inom verksamhet ända ned till handläggarnivå. Vad gäller beslutanderätten i aktuella frågor för nationella konkurrensmyndigheter inom EU och tillämpar man i större delen av EU:s medlemsstater samt även i vissa nordiska länder samma modell för beslut om konkurrensskadeavgifter respektive företagskoncentrationer; den så kallade myndighets- modellen. Det är ett fåtal länder som i likhet med har en modell där konkurrensmyndigheten måste väcka talan i domstol i dessa mål. I kapitel 8 kommer att göras ytterligare överväganden med anledning av dessa frågor. 7Betungande myndighetsbeslut och regleringen i samt EU:s rättighetsstadga När det gäller reformer som rör det processuella regelverket inom ett visst rättsområde är utgångspunkten att förslagen ska uppfylla de minimikrav på förfarandet som följer av åtaganden enligt bland annat Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (eller EKMR) och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga). inkorporerades i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken trädde i kraft den 1 januari 1995.1 I lagen föreskrivs att konventionen och dess ändrings- och tilläggsprotokoll ska gälla som lag i . togs det in en bestämmelse i regeringsformen om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid mot åtagande enligt Europakonventionen.2 Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna proklamerades och blev gällande genom ikraftträdandet av Lissabonfördraget . Genom detta blev EU:s rättighetsstadga rättsligt bindande för såväl EU:s institutioner som för medlemsstaterna.3 Rättighetsstadgan utgör 1993/94:117. 22 kap. 19 § regeringsformen. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … därmed en del av EU:s primärrätt. Av Lissabonfördraget framgår vidare att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten, som allmänna principer.4 Framställningen i detta kapitel har huvudsakligen bäring på ärenden/mål om konkurrensskadeavgift. I det avslutande avsnittet 7.4 kommer dock även kort att redogöras för utredningens syn- punkter på hur man bör se på företagskoncentrationer i förhållande till dessa frågor. 7.2Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga 7.2.1Rättssäkerhetsgarantier att beakta i De bestämmelser i som behöver beaktas när man överväger en utökad beslutanderätt för är framför allt artikel 6 samt artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen.5 Artikel 6 gäller vid prövning av en persons civila rättigheter och skyldigheter samt vid anklagelse för brott och här stadgas bland annat om rätten till en rättvis rättegång.