sou · H5B311 · 2017-02-28 00:00:00 — Om endast infrastruktur- komponenten tas ut ska denna differentieras i enlighet med fordo- nets EURO-utsläppsklass så att den inte med överstiger den som tas ut för likvärdiga fordon som uppfyller de strängaste utsläppskraven (artikel 7g.1). Kravet på differentiering gäller dock inte om även komponenten för externa effekter tas ut. Infrastrukturkomponenten ska enligt direktivet vara relaterad till kostnaderna för uppförande, drift, underhåll och utveckling av det berörda infrastrukturnätet (artikel 7b.1). I bilaga III preciseras vilka kostnader som detta avser. Investeringskostnaderna innefattar anläggningskostnaderna och kostnaderna för utveckling av infra- strukturen plus, i förekommande fall, avkastning på kapitalinve- steringen eller vinstmarginal. Kostnader för markförvärv, planering, projektering, övervakning av byggnadskontrakt och projektförvalt- ning samt arkeologiska undersökningar och markundersökningar, liksom andra relevanta tillkommande kostnader, ska också inbegripas i komponenten. När det gäller årliga underhållskostnader och strukturella repa- rationskostnader ska kostnaderna innefatta både de årliga kostna- derna för underhåll av vägnätet och de periodiska kostnaderna för underhåll, förstärkning och renovering av vägbeläggning, i syfte att behålla vägnätets operativa kvalitet. Drifts-, förvaltnings- och väg- tullskostnader ska innefatta alla kostnader som infrastrukturopera- tören ådrar sig vilka inte omfattas av infrastrukturkostnaderna och som hänför sig till genomförande, drift och förvaltning av infra- strukturen och vägtullssystemet. De ska särskilt inbegripa kostnaderna för anläggning, upprättande och underhåll av väg- tullkabiner (bommar) och andra betalningssystem dagliga kostnader för drift, administration och upprätthållande av uttagssystemet administrativa avgifter i samband med koncessionsavtalen Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem förvaltningskostnader, administrativa kostnader och service- kostnader i samband med driften av infrastrukturen. Komponenten för externa effekter får enligt direktivet avse kostna- derna för vissa trafikrelaterade luftföroreningar och vägtrafikrelaterat buller från den tunga trafiken (artikel 7c.1). Med kostnad för trafik- relaterad luftförorening menas kostnad för de skador som uppstår till följd av utsläpp av partiklar och av ozonbildande ämnen, såsom kväveoxid och flyktiga organiska föreningar, i samband med ett fordons drift. Utsläpp av koldioxid ingår inte bland de luftföroren- ingar som enligt direktivet kan ligga till grund för komponenten för externa effekter. Med kostnad för trafikrelaterat buller menas kostnad för de skador som uppstår till följd av buller från ett fordon eller från växelverkan mellan fordonet och vägytan. Enligt artiklarna 7b.2 och 7c.2 får medlemsstaterna välja att låta vägtullen täcka endast en viss procentandel av kostnaderna. Vilka kostnader bör vägskatten baseras på? Vägskatten bör bestå av både en infrastrukturkomponent och en komponent för externa effekter Eurovinjettdirektivet gör det möjligt att låta en vägskatt bestå av både en infrastrukturkomponent och en komponent för externa effekter eller endast en av komponenterna. Kommittén anser att den svenska vägskatten bör bestå av både en infrastrukturkomponent och en komponent för externa effekter. Detta ställningstagande baseras på att vägskatten enligt kommittédirektiven och enligt svensk trans- portpolitik (se t.ex. prop. 2008/09:93 s. 9) syftar till att den tunga trafiken i högre grad ska bära de samhällsekonomiska kostnader den orsakar. Dessa samhällsekonomiska kostnader innefattar bland annat kostnader för vägslitage och miljöpåverkan. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Infrastrukturkomponenten bör inte täcka alla kostnader Som framgår ovan är det tillåtet att endast ta ut en viss procent- andel av de maximala kostnaderna som anges i direktivet. Det är också tillåtet att ta ut endast vissa av de olika kostnader som anges i direktivet. har därför möjlighet att avstå från att basera skatten på kostnader för exempelvis uppförande av väginfrastruktur och kostnader för själva vägtullssystemet. Om skatten skulle baseras på samtliga kostnader för uppförande av infrastruktur skulle pålagan kunna innebära mycket stora kost- nadsökningar för lastbilstrafiken. Det skulle dessutom strida mot det förhållningssätt som flera på varandra följande transportpoli- tiska riksdagsbeslut baseras på, nämligen att det är de samhälls- ekonomiska marginalkostnaderna som ska ligga till grund för pris- sättning av infrastrukturanvändning (se avsnitt 4.5.3 ovan). Kost- naderna för uppförande av infrastruktur bör därför inte ingå i infra- strukturkomponenten. Som framgår ovan kan slitagekostnaderna inkludera årliga under- hållskostnader och återkommande kostnader för reinvesteringar med syfte att bibehålla transportsystemets långsiktiga funktionalitet (bilaga III i Eurovinjettdirektivet). Studier från VTI visar att drift- och underhållsåtgärderna endast leder till en försumbar marginalkostnad.14 De kostnader som kom- mittén anser att skatten bör baseras på omfattar därför enbart kost- nader för beläggningsarbeten, det vill säga långsiktiga reinvester- ingar i väginfrastrukturen. Däremot omfattas inte kostnader för drift- och underhållsåtgärder av mer kortsiktig karaktär, såsom lag- ningsarbeten och snörröjning. Det betyder att infrastrukturkompo- nenten i vägskatten underskattar de verkliga slitagekostnaderna. Kostnaderna för införande och drift av systemet Som framgår av Eurovinjettdirektivet är det möjligt att inkludera kostnaderna för att införa och driva vägtullssystemet i själva skatten. Enligt Eurovinjettdirektivets bilaga III ska dessa kostnader rättvist och transparent fördelas på de fordonstyper som omfattas av skatten. Om skatten ska täcka sina egna kostnader skulle alltså dessa kost- 14 VTI (2016), Marginal cost of road maintenance and operation, VTI notat 15A-2016. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem nader kunna inkluderas i skatten. Kostnaderna är dock inte marginal- kostnadsbaserade. Det är ur ett svenskt perspektiv ovanligt att ta hänsyn till sådana kostnader när en skatt bestäms. Däremot används liknande principer för vissa myndigheters avgiftsfinansierade verk- samhet. Att låta de skattskyldiga betala för själva skattesystemet och att motsvarande belopp anslås till myndigheterna för att täcka deras kostnader kan således inte betraktas som alltför främmande. Dessutom skulle det också kunna sägas täcka upp för en del av den marginella olyckskostnaden, som kommittén återkommer till längre ner. Med hänsyn till det ovan anförda anser kommittén att skatten bör täcka kostnader för införande och drift av systemet. I bilaga 3 be- skrivs hur dessa kostnader beräknas. Komponenten för externa effekter I Eurovinjettdirektivets bilaga IIIa fastställs hur beräkningen ska göras av kostnaderna som ingår i komponenten för externa effek- ter. Där framgår bland annat att skatten ska motiveras av principen för effektiv prissättning, det vill säga att skatten ska ligga nära den samhällsekonomiska marginalkostnaden för fordonets användning. Vidare anges i samma bilaga till Eurovinjettdirektivet att medlems- staten eller, om så är lämpligt, en oberoende myndighet får tillämpa vetenskapligt bevisade alternativa metoder för att beräkna kostna- derna till följd av luftföroreningar och därvid utnyttja data från mätningar av luftföroreningar samt det lokala värdet av de monetära kostnaderna till följd av luftföroreningar, under förutsättning att resultaten inte överskrider de enhetsvärden som anges i tabell 1 i bilaga IIIb för någon fordonsklass. I betänkandets bilaga 3 beskrivs hur den samhällsekonomiska marginalkostnaden beräknas med hjälp av den så kallade HBEFA- modellen.15 Modellen inkluderar bland annat uppgifter om de viktigaste luftföroreningarna, som partiklar och kväveoxider. För övriga luftföroreningar saknas kunskap om hur hälsa och ekosystem påverkas, vilket gör det svårt att beräkna den samhällsekonomiska marginalkostnaden av deras utsläpp. Det betyder att komponenten 15 HBEFA, Handbook of Emission Factors for Road Transport. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem för externa effekter underskattar den totala marginalkostnaden för luftföroreningar, men det är osäkert med hur mycket. Lastbilar med olika utsläppsklasser ger olika utsläpp av luftför- oreningar. Komponenten för externa effekter bör därför differentie- ras på EURO-utsläppsklass. Eurovinjettdirektivet ger också utrymme för att låta den samhälls- ekonomiska marginalkostnaden som förorsakas av störningar från vägtrafikbuller ingå som grund för skatteuttaget. En viktig egenskap hos vägtrafikbuller är att störningen är störst i tätorter där befolkningstätheten är störst, mindre på landsbygden med låg befolkningstäthet, och noll där ingen bor. För att på ett meningsfullt sätt fånga upp denna kostnadsvariation behövs en differentiering på tätort respektive landsbygd. Differentieringen skulle kräva att fordon som passerar en tätort med störnings- problem registreras och får betala den skatt som gäller för tätort. Det finns positiva effekter av att införa en differentierad buller- komponent. En positiv effekt är att kostnaden för vägtransporter ökar, vilket kan minska mängden transporter, som i sin tur minskar mängden bullerstörningar. Den andra positiva effekten uppstår om det finns möjlighet att välja en väg som inte passerar genom tät- orter. Bullret kvarstår, men färre kommer att uppleva störningen. Huruvida det är motiverat att ha en differentiering på detta sätt avgörs av förhållandet mellan nyttan av differentieringen och de tillkommande kostnaderna för att kunna registrera detta i systemet. Nyttan av differentieringen beror bland annat på möjligheten att välja alternativa vägar. Kommittén har inte haft möjlighet att analy- sera hur stora omledningseffekter en sådan differentiering skulle ge, men bedömer att det finns förhållandevis få möjligheter att använda alternativa vägar. Även utan dessa omledningseffekter skulle en differentiering ge positiva effekter genom incitament till högre last- faktor och effektivare transporter i tätort. Med en mer teoretiskt detaljerad differentiering kopplad till faktiskt fordonsbuller eller till bullercertifiering av fordon och/eller däck, skulle differentier- ingen också styra mot mindre bullriga däck och motorer. Men det skulle kräva differentiering av skatten på tid och rum samt utifrån Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem mycket detaljerade fordonsegenskaper, vilket inte bedöms lämpligt att genomföra . Kommittén återkommer till detta nedan. En ytterligare aspekt att ta hänsyn till är om lastbilar ska betala särskilt för buller i tätort när inte andra slags fordon (personbilar, bussar, tåg, tunnelbanetåg och spårvagnar) gör det. Om lastbilar ska betala särskilt för buller i tätort är det ur ett rättvise- och lika- behandlingsperspektiv rimligt att också se till att andra trafikslag gör det på motsvarande sätt. Enligt det ovan anförda anser kommittén att buller bör inkluderas i komponenten för externa kostnader. anser dock kommittén inte att geografisk differentiering bör göras. VTI har beräknat marginalkostnader för vägtrafikbuller. Något värde för landsbygdsbuller redovisar inte VTI, men för trafik i mycket glesbebyggda områden med mindre än 400 invånare per kvadrat- kilometer anger VTI värden på för lastbil utan släp och för lastbil med släp prisnivå.16 prisnivå motsvarar det respektive (se bilaga 3). Att inkludera marginalkostnaden för landsbygdsbuller skulle höja skattenivån och på marginalen kunna leda till ett minskat trafikarbete och därigenom minska mängden bullerstörningar. Det skulle inte ge samma styrande effekter som en geografiskt differentierad skatt, men det skulle betyda att lastbilstrafiken får betala för åtminstone en del av den samhällsekonomiska kostnaden för vägtrafikbuller. Det skulle också kunna underlätta en eventuell framtida övergång till en geografiskt differentierad skatt. Kommittén bedömer därför att det finns skäl för att inkludera denna kostnad i komponenten för externa effekter. Marginalkostnaden för vägtrafikolyckor får inte ingå Den samhällsekonomiska marginalkostnaden för vägtrafikolyckor är också en extern effekt av trafiken. Enligt Eurovinjettdirektivet är det dock inte tillåtet att låta denna kostnad ingå som grund för skatte- uttaget. Marginalkostnaden som förorsakas av vägtrafikolyckor kan 16 VTI (2016), SAMKOST 2 – Redovisning av regeringsuppdrag kring trafikens samhälls- ekonomiska kostnader, VTI Rapport 914, tabell 18, s. 61. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem enligt VTI värderas till i genomsnitt per fordons- kilometer.17 Enligt resonemanget i avsnittet om kostnader för in- förande och drift skulle den kostnadskomponenten kunna användas för att ändå delvis ta hänsyn till marginalkostnaden för vägtrafik- olyckor. Olyckskostnaden ingår i den svenska etablerade metoden för beräkning av trafikens internaliseringsgrad och ingår därför även i kommitténs beräkningar av vägskattens effekter på internaliser- ingsgraden (se avsnitt 12.7.4). Geografisk differentiering på tätort och landsbygd? En differentiering på tätort och landsbygd skulle för ett enskilt fordon innebära att en hög skattesats gäller i tätort och att en lägre skattesats gäller på landsbygd. En ort med minst 200 invånare klassas enligt som tätort. Alla övriga geo- grafiska områden skulle därmed klassas som landsbygd. Enligt denna definition sker av trafikarbetet för tunga last- bilar på landsbygd och det är framför allt de tyngre och längre fordonskombinationerna som använder vägar på landsbygden.18 Satellitbaserade uppbördssystem för vägtullar kan tekniskt skilja på tätort och landsbygd, men de ökade kraven på ett mer finmaskigt kontrollsystem innebär tillkommande kostnader för både upprätt- ande och drift av systemet. En differentiering av skatten mellan tät- ort och landsbygd skulle därmed leda till fördyringar av skatte- systemet, vilket kan få en negativ påverkan på skattens samhälls- ekonomiska effektivitet. Kommittén återkommer till detta. Nyttan av en differentiering beror också på möjligheterna att välja alternativa vägar förbi tätorter. Kommitténs bedömning är att dessa alternativa resvägar är få, vilket minskar vinsten av en differentiering. Kommittén har gjort beräkningar som tyder på att kostnaderna skulle överstiga vinsterna med en differentier- ing. Kommittén återkommer till detta. Enligt Eurovinjettdirektivet är det möjligt att ha en hög vägtull i tätort och en lägre vägtull på landsbygd.19 En sådan differentiering 17VTI (2016), SAMKOST 2 – Redovisning av regeringsuppdrag kring trafikens samhälls- ekonomiska kostnader, VTI Rapport 914, s. 40. 18Underlag från VTI () till kommittén. 19Att så är fallet har tjänstemän vid som kommittén har talat med bekräftat. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem skulle inte vara diskriminerande gentemot utländska åkerier, efter- som dessa kan antas utföra en lägre andel av trafikarbetet i tätort. Det ovan anförda medför att de tillkommande kostnaderna och den ekonomiska vinsten av differentieringen får avgörande betydelse för om en differentiering med avseende på tätort och landsbygd går att motivera eller inte. Differentiering på trängsel är svår att motivera Eurovinjettdirektivet innehåller inte någon komponent för trängsel. Däremot är det tillåtet att differentiera infrastrukturkomponenten för att ta hänsyn till trängsel (artikel 7g.3). Differentiering på trängsel, det vill säga tid och rum, skulle för ett enskilt fordon innebära att en hög skatt gäller med begränsad framkomlighet i trafiken och en lägre skatt då framkomligheten är bättre. I praktiken skulle en skatt som varierar med trängsel förmodligen enbart vara applicerbar i vissa tätorter och på stråk mellan tätorter vid vissa enstaka tillfällen. Satellitbaserade uppbördssystem för vägtull kan tekniskt ta hän- syn till trängsel. Däremot innebär det på motsvarande sätt som i stycket ovan tillkommande kostnader för systemet. En differen- tiering av skatten på trängsel skulle därmed riskera att leda till för- dyringar av skattesystemet, vilket kan få en negativ påverkan på skattens samhällsekonomiska effektivitet. Det är inte tunga lastbilar som huvudsakligen ger upphov till trängsel på det svenska vägnätet. Om skatten skulle differentieras med avseende på trängsel vore det ur ett rättvise- och likabehand- lingsperspektiv rimligt att också se till att personbilar omfattas av liknande vägtullar. För trängselskattesystemen i och förhåller det sig redan så, eftersom skatten omfattar både personbilar och lastbilar. Kommittén bedömer att det därför är svårt att motivera diffe- rentiering av vägskatten med hänsyn till trängsel. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Differentieringar på vägkategori, vägtyp eller vägbeläggning är svåra att motivera En form av geografisk differentiering som skulle kunna övervägas är en differentiering med avseende på olika vägkategorier, vägtyper eller vägbeläggningar. Olika vägkategorier (europavägar, riksvägar och länsvägar) är ofta av olika kvalitet och kan därför ge olika marginalkostnader för vägslitage. VTI:s beräkningar visar dock att det inte finns någon enkel och intuitiv förklaring till de skillnader i marginalkostnad som har beräknats för de olika kategorierna av väg. Frågan om differen- tiering på vägkategori måste därför enligt VTI skjutas på fram- tiden.20 Även olika vägbeläggningar, t.ex. halvvarm och varm beläggning, kan ge olika marginalkostnader för vägslitage.21 Skillnaderna i marginalkostnad är dock inte tillräckligt stora för att motivera en sådan differentiering av skatten. En sådan differentiering vore även olämplig av praktiska skäl, eftersom det skulle vara svårt för de skattskyldiga att förutse en skatt som varierar beroende på väg- beläggning. Kommittén bedömer att det därför att svårt att motivera diffe- rentieringar på vägkategori, vägtyp eller beläggning. Differentiering på geografiska områden är svårt att motivera En annan geografisk differentiering som skulle kunna övervägas är en differentiering med hänsyn till områden där det exempelvis inte finns alternativ till vägtransporter. Sådana områden skulle kunna ha lägre skatt, liknande de rabatter som var föreslagna i det planerade franska vägtullssystemet, se avsnitt 7.4.4. Det kan dock vara svårt att definiera och dra gränsen för vad som avses med sådana områden, om området inte uppenbart är helt utan järnvägsförbindelser eller ligger långt från en hamn. I vissa fall kan ju även bristen på alternativ till vägtransporter bero på att efterfrågan är för låg för att ett trans- portföretag ska erbjuda något annat än vägtransporter. 20VTI (2016), SAMKOST 2 – Redovisning av regeringsuppdrag kring trafikens samhälls- ekonomiska kostnader, 2016:914, s. 30 f. 21VTI (2014), SAMKOST – Redovisning av regeringsuppdrag kring trafikens samhälls- ekonomiska kostnader, 2014:836, s. 25 ff. Se även bilaga 3 till betänkandet. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem manhang kan bristen på alternativ bero på att det finns begränsad kapacitet hos det konkurrerande transportmedlet. Marginalkostnader för vägslitage och externa effekter uppstår även i områden som skulle ha en skattelättnad. Det är av denna anledning svårt att motivera att ett sådant område skulle ha en lägre skatt. En annan aspekt är att ett vägtullssystem som ska hantera geo- grafisk differentiering med avseende på områden blir mer sofistikerat än annars och nyttan av mer funktionalitet och ökad komplexitet måste vägas mot ökade kostnader för systemet. Enligt Eurovinjettdirektivet (artikel 7i.2) är det möjligt för en medlemsstat att under vissa förutsättningar medge rabatter eller avdrag för infrastrukturavgiften (dock inte avgiften för de externa effekterna). måste medlemsstaten förhålla sig till att det inte sker någon diskriminering av utländska åkare. Kommittén har därför diskuterat detta med tjänstemän vid och enligt deras mening är undantag och rabatter enbart möjliga i områ- den där det sker internationella transporter i betydande omfattning. Om ett visst område endast i liten utsträckning har internationell trafik skulle en nedsättning av vägtullen i det området vara diskri- minerande gentemot utländska åkare. Detta beror på att svenska men inte utländska åkare skulle kunna dra nytta av den nedsatta skatten. Däremot skulle det vara möjligt med nedsättning i de områ- den eller stråk i som har störst förekomst av internationell trafik. Där skulle nämligen nedsättningen gynna såväl svenska som utländska åkare. Kommittén bedömer att sådana stråk finns i delar av södra och och till viss del längs med Norrlands- kusten. Med hänsyn till det ovan anförda bedömer kommittén att det är svårt att motivera någon geografisk differentiering på områden. Eventuella stödåtgärder för ett visst område bör enligt kommitténs bedömning skapas utanför vägskattesystemet. Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem Differentiering på fordons drivsystem är inte möjligt En annan differentiering som skulle kunna övervägas är om skatten ska differentieras på olika typer av drivsystem och bränslen, exempel- vis el, gas eller HVO. I avsnitten ovan förs resonemang kring vilka delar som skatten bör bestå av, en infrastrukturkomponent och en komponent för externa effekter. Infrastrukturkomponenten är baserad på marginal- kostnader för vägslitage, vilka uppstår oberoende av drivsystem eller bränslen. Däremot skulle komponenten för externa effekter kunna ta hänsyn till typer av drivsystem och bränslen. Inom ramen för det nuvarande Eurovinjettdirektivet finns det dock ingen möjlig- het att hantera en sådan differentiering på annat sätt än genom EURO-klassificeringen. Kommittén har genom möten med tjänstemän vid EU-kommis- sionen fått veta att det finns en framtida ambition att möjliggöra en differentiering av vägtullar med avseende på koldioxidutsläpp. Det är dock oklart när en sådan förändring kan äga rum och än så länge finns inga förslag framtagna. Bör skatten differentieras med hänsyn till fordonens verkliga vikt? Ur ett ekonomiskt perspektiv skulle en optimal vägskatt innebära att ett fordon beskattas för de marginalkostnader som fordonet orsakar vid varje enskilt tillfälle. Kör fordonet utan last skulle skatteuttaget motsvara exakt de marginalkostnader som uppstår vid det tillfället och skulle fordonet köra fullastat skulle skatten således motsvara den situationen. Det skulle innebära en differentiering på fordonens verkliga vikt (antingen fordonets aktuella bruttovikt eller vikten per axel). För att kunna ta ut skatten och kontrollera den skulle det krävas en kontinuerlig mätning av denna vikt och goda möjligheter att kontrollera mätningarnas precision. Eurovinjettdirektivet, EFC-direktivet och EETS-beslutet har inte skrivits med intentionen att hantera en sådan typ av differen- tiering. Intentionen har i stället varit att uppmuntra effektiviteten i transportsystemet genom att föreskriva att vägtullar ska tas ut för Vägval vid utformningen av ett vägskattesystem SOU 2017:11 fullastade fordon, oavsett om fordonet för stunden är fullastat eller inte.22 I bilaga VI i EETS-beslutet listas de egenskaper som kan klassi- ficera fordon. Om en medlemsstat vill införa nya egenskaper för klassificering av fordon ska kommissionen och övriga medlems- stater informeras om detta. Kommissionen ska hänskjuta ärendet till kommittén för elektroniska vägtullar enligt artikel 5.1 i direktiv /52/EG, som ska avge sitt yttrande , i enlighet med det förfarande som avses i artikel 5.2 i direktiv /52/EG. Verklig vikt skulle innebära en ny egenskap och skulle därför behöva informeras om den innan den kan börja an- vändas. Vidare kan nya egenskaper få stora följdeffekter för EETS- betalningsförmedlare, som måste kunna hantera alla typer av egen- skaper för beräkning av vägtull.