sou · H5B3107 · 2017-12-20 00:00:00 — Enligt senast publicerade uppgifter uppgår kostnaden för höghastighetsjärnvägen till pris- nivå.73 Kostnadsberäkningen bygger på att utbyggnaden sker sam- manhållet och inte blir utsträckt i tiden. förslag till nationell plan för transportsystemet 2018–2029 omfattar förslag på investeringar i höghastighetsjärnväg. Myndighetens utgångspunkter och därmed den av föreslagna utbyggnaden skiljer sig från Sverigeförhandlingens för- slag bl.a. vad gäller utbyggnadstakten och maxhastighet. Trafik- verket föreslår en maxhastighet /h. föreslog att –2029 skulle avsättas till att påbörja byggnationen av Ostlänken (34 991 mil- joner kronor) och –().74 Givet en utbyggnad i enlighet med Sverigeförhandlingens förslag skulle dock dessa medel i stället kunna användas för en snabb utbyggnad av en höghastighetsjärnväg byggd för . Banavgifterna och annan alternativ finansering i enlighet med förslagen i delrap- porten om finansiering avses bidra till finansieringen. Förslagen på finansieringskällor omfattade banavgifter, skatt på stationsbygg- nader, inkrementella skatteökningar, infrastrukturskatt, planvinst och värdestegringsersättning. Vi har uppdaterat vår bedömning av kostnaderna för att låne- finansiera utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen. Bedömningen bygger på senast publicerade siffor för kostnaden för en snabb utbyggnad av en höghastighetsjärnväg byggd för /h (). Som underlag för uppdateringen används samma räntenivå som anges i regeringens direktiv till arbete med att ta fram ett förslag på nationell plan för transport- 73Trafikverket, Uppdatering av kostnader och effekter för höghastighetsjärnvägar, . 74Trafikverket, Förslag till nationell plan för transportsystemet 2018-2029, Remissversion 2017- 08-31. systemet 2018–2029, dvs. 2018 , 2019 , 2020 , 2021 , 2022 , 2023 3,70 pro- cent, 2024 , 2025–2029 4,2 procent.75 används räntesatsen . Vid uppskattningen av finansieringskostnaderna har vi utgått från en kompletterande finansiering baserad på våra tidigare förslag om alternativ finansiering, dvs. medfinansiering, skatteökningar baserade på fastighetsvärdesökning och finansierande banavgifter. Banavgifterna används dock i första hand till drift och underhåll. Uppskattningen inkluderar en viss finansiering via infrastruktur- anslaget i enlighet med förslag till nationell plan för transportsystemet 2018–2029. Vi har sett på två typfall (TF) med olika återbetalningstider, där lånet amorteras (TF 2055) respektive 2065 (TF 2065). Ränta betalas från det att första delen av lånet tas upp. Totalt sett är lånet som högst 2034 (). Den totala räntekostnaden ligger på (TF 2055) respektive (TF 2065). Årlig amortering är (TF 2055) respektive (TF 2065). Om de kostnaderna för ränta och amorteringar slås ut över (TF 2055) respektive 2020-2065 (TF 2065) blir den genomsnittliga årliga kostnaden cirka 8,5 mil- jarder kronor (TF 2055) eller (TF 2065). Ett sätt att minska finansieringskostnaderna kan vara att använda en del av reformutrymmet till att finansiera utbyggnaden och därmed minska det totala lånebehovet. 3.9.3Lån via Riksgälden – minst kostsamma finansieringsformen Sverigeförhandlingen har övervägt olika typer av lånefinansiering. Enligt vår bedömning är lån via Riksgälden den minst kostsamma formen av lånefinansiering. En viktig aspekt i denna bedömning är möjligheten att använda sig av goda kreditvärdighet för att minimiera eventuella riskpremier. 75 Regeringen, Uppdrag att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveck- ling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transport- infrastruktur, rskr. 2016/17: 101. Öronmärkning riskerar att leda till högre lånekostnader Riksgälden är statens internbank och tar bl.a. upp lån för att täcka underskott i statens finanser samt förvaltar statsskulden. Myndig- heten hanterar även statliga garantier och krediter. Ett övergrip- ande mål med myndighetens verksamhet är att minimera kostnad- erna för statens finansförvaltning utan att risken blir för hög. Regeringen beslutar om riktlinjer för förvaltning av statsskulden. Här ingår exempelvis hur statsskulden ska fördelas mellan olika sorters lån, avvägningen mellan kostnader och risk samt skuldens löptid. Riktlinjerna ger Riksgälden stor flexibilitet i den faktiska hanteringen av statsskulden. Riksgälden lånar löpande upp pengar för att täcka underskott i statens finanser samt för att refinansiera lån som inte ska betalas av. Myndigheten kan även ge lån till statliga och privata aktörer, men det kräver beslut av riksdag och regering. Upplåning sker med såväl kort som lång löptid. Lån med längre löptid tas upp genom försäljning av obligationer. Räntan på obliga- tionerna sätts genom ett auktionsförfarande, där den som bjuder lägst ränta får tilldelning först. Köparna utgörs huvudsakligen av svenska och internationella institutionella köpare (pensionsfonder, försäkringsbolag, banker och centralbanker), men kan även utgöras av privatpersoner. Riksgälden arbetar främst med standardiserade typer av stats- papper som är välbekanta för marknaden och därmed lättare för potentiella köpare att bedöma vad gäller risk och kostnader. Efter beslut av regering eller riksdag skulle myndigheten även kunna få möjlighet att ge ut öronmärkta obligationer. Sådana obligationer skulle kunna avse en särskild investering, exempelvis i infrastruktur av typen höghastighetsjärnväg eller i form av så kallade gröna obligationer. Hög kreditvärdighet och kända alternativ ger lägre lånekostnader Kostnaderna för att låna i Riksgälden utgörs av upplåningskost- naden, kreditrisken och de administrativa kostnaderna för det aktuella lånet. Lånekostnaderna kommer därmed att variera bero- ende på hur lånet läggs upp samt vem som lånar. ständigheter omfattar kostnaderna även ett marknadspåslag för att lånevillkoren inte ska stå i strid med statsstödsreglerna. Statsstöds- reglerna är dock inte applicerbara på lånefinansiering för myndighet med låneram i Riksgälden eller för statens upplåning för att finansi- era eventuella budgetunderskott eller anslag. Givet att regeringen beslutar om lånebelopp och ger Riksgälden i uppdrag att hantera upplåningen så ryms såväl de aktuella finansieringsformerna som det aktuella lånebeloppet inom ramarna för Riksgäldens ordinarie verksamhet. Staten har hög kreditvärdighet, vilken ger mer förmån- liga lånevillkor. Riksgäldens standardutbud av statspapper är etabler- ade och marknaden har god kunskap om förutsättningarna. Därmed bidrar såväl höga kreditvärdighet som användandet av standardutbudet av obligationer till att minska lånekostnaderna. Riksgälden har omfattande kunskap och erfarenhet av att bedöma marknaden för statspapper och av att löpande hantera upplåning även av stora belopp. lånar Riksgälden till under en procents ränta för 10-åriga obligationer. Sverigeförhandlingen har inte möjlighet att bedöma det framtida ränteläget, men noterar att Riksgälden bedömer dagens räntenivåer som låga och att framtida höjningar är sannolika. Kostnaderna för att låna i Riksgälden är likvärdiga för alterna- tiven direktupplåning av staten för att finansiera ett eventuellt bud- getunderskott eller anslag respektive för en myndighet som lånar i Riksgälden med stöd av en låneram.76 Aspekter som begränsar Riksgäldens möjligheter att anpassa utgivningen av statspapper efter marknadsförutsättningar riskerar att fördyra lånen. Detta kan exempelvis vara fallet om Riksgälden inte kan använda sig av standardinstrument och eller om dess möjligheter att använda sig av den flexibilitet som finns i dess riktlinjer påverkas. Även aspekter som längre löptider och öronmärkta obligationer kan innebära en fördyring eftersom potentiella köpare kan ha svårare att bedöma värdet på den aktuella obligationen. 76 Möte med Riksgälden, . 3.9.4Höghastighetsjärnväg kan lämpa sig för gröna obligationer Investeringar i höghastighetsjärnväg har en grön profil klimatpolitiska ramverk består av klimatlagen, klimatmål och ett klimatpolitiskt råd. Den nya klimatlagen (2017:720) träder i kraft och innebär att regeringen ska pre- sentera en klimatredovisning i budgetpropositionen. Regeringen ska även ta fram en klimatpolitisk handlingsplan . Planen ska bl.a. redovisa hur klimatmålen ska uppnås. mål är att inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Därefter ska negativa utsläpp uppnås. Målet är att utsläppen i , jämfört med utsläppen , bör vara lägre och minst 75 pro- cent lägre i de sektorer som kommer att omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning, dvs. utsläpp som inte ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. I målen ingår bl.a. utsläpp från transporter. Ett ytterligare mål är att utsläppen från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska minska med jämfört med . En snabb utbyggnad av höghastighetsjärnvägen innebär en tyd- lig klimatnytta genom att man kan förvänta överflyttning från flyg och väg. Genom en snabb utbyggnad kan en sådan överflyttning ske snabbare. Sverigeförhandlingen bedömer att denna typ av klimat- nytta bör ligga i linje med regeringens arbete att uppnå klimatmålen. Att investera i byggandet av en höghastighetsjärnväg kan därmed sägas ha en grön profil. En växande marknad för gröna obligationer Det finns ett växande intresse för hållbara investeringar. Bland annat har marknaden för s.k. gröna obligationer växt snabbt och gavs gröna obligationer ut för totalt 41,8 miljarder USD (2014 36,6 miljarder USD).77 Det finns ingen allmän legal definition av vad en grön obligation är, men i princip är det fråga om en obliga- tion där intäkterna investeras i projekt som är miljövänliga, t.ex. i 77 SEB:s hemsida, projekt som bidrar till åtgärder för klimatet.78 De s.k. (GBP) som anger vilka områden som omfattas samt processer för utvärdering och val av projekt samt projektstyrning har fått stort genomslag och tillämpas allmänt på marknaden. Enligt GBP kan gröna obligationer användas för investeringar i rena transporter (clean transportation) såsom järnväg.79 Gröna obliga- tioner bör därmed kunna användas för att finansiera investeringar av typen höghastighetsjärnväg. Gröna obligationer används redan för att finansiera transport- infrastruktur för kollektivtrafik i . () har använt sig av gröna obligationer bl.a. för att finansiera den nu pågående utbyggnaden av tunnelbanan samt för moderniser- ingen av den befintliga tunnelbanan. Enligt SLL har obligationerna mottagits väl på marknaden.80 Regeringen har tillsatt en utredning för att se närmare på frågan om gröna obligationer.81 Uppdraget omfattar att analysera och lämna förslag på hur marknaden för gröna obligationer kan främjas, bl.a. vilka projekttyper som skulle kunna finansieras med gröna obligationer. Utredningen ska även lämna förslag på processer och rutiner för tredjepartsvalidering samt vilken information som in- vesterare behöver som underlag för sina investeringsbeslut vad gäller gröna obligationer. Sverigeförhandlingen har varit i kontakt med utredningen för gröna obligationer och utredningen bekräftar vår bedömning att investeringar i höghastighetsjärnvägar skulle kunna finansieras genom att emittera gröna obligationer. Riksgälden har bedömt att utgivning av gröna obligationer är genomförbart, men att det skulle innebära en högre kostnad än konventionell upplåning eftersom utgåvorna blir små och illikvida jämfört med statsobligationer.82 Myndigheten pekar även på att själva försäljningsförfarandet är mer kostsamt samt att öronmärk- ning av ett enskilt projekt är komplicerat samt inte för- enligt med budgetlagens (2011:203) principer för statens medels- hantering. 78Kommittédirektiv Dir. 2016:109, Gröna obligationer. 79ICMA (), The 2017. 80SLL, i nordiskt samarbete för återrapportering av grön finansiering, . 81Utredningen om Gröna obligationer, Fi 2016:14. 82Riksgälden, Remissvar Delrapport från Sverigeförhandlingen: finansiering och kommersiella förutsättningar, SOU 2016:3, . Valet att öronmärka en obligation för ett eller flera specifika projekt minskar Riksgäldens handlingsfrihet som det finns en risk att potentiella investerare har svårare att bedöma obliga- tionen. En grön obligation riskerar därmed att bli ett dyrare alter- nativ än ett av Riksgäldens nuvarande standardalternativ. Det finns dock tydliga indikationer på att marknaden för gröna obligationer är en växande marknad vars betydelse kommer att öka . Vi har inte möjlighet att bedöma hur omfattande denna marknad kommer att vara eller hur villkoren ser ut vid det tillfälle Riksgälden avses ta upp lån för att finanisera byggnationen av hög- hastighetensjärnvägen. Det finns därmed en möjlighet att såväl marknadens storlek som villkoren förändrats på ett sådant sätt att gröna obligationer skulle kunna vara ett intressant alternativ även ur Riksgäldens samlade perspektiv. Sverigeförhandlingens sammantagna bedömning är att Riks- gälden bör ha bäst förutsättningar att bedöma hur upplåningen bör ske det är aktuellt. Skälen för bedömningen är att vi härigenom använder myndighetens kunskaper och erfarenheter på bästa sätt i syfte att finansieringskostnaderna ska bli så låga som möjligt givet eventuella kompletterande riktlinjer från regering och riksdag. Sådana eventuella riktlinjer skulle exempelvis kunna om- fatta att Riksgälden ska överväga möjligheten att använda sig av särskilt öronmärkta obligationer såsom exempelvis gröna obliga- tioner eller obligationer med längre löptider (se avsnitt 3.10.3). Sådana riktlinjer skulle kunna vara en del av regeringens arbete att bygga ett hållbart samhälle. Omställningen till ett hållbart samhälle skapar ett behov av nya tekniska lösningar och kan därmed särskilt främja grön innovation. I detta sammanhang kan byggandet av höghastighetsjärnvägen skapa en efterfrågan på innovativa lös- ningar. 3.9.5Den danska garantimodellen förutsätter brukarfinansierad infrastruktur använder sig av en modell som bygger på statliga garan- tier vid byggandet av stora infrastrukturprojekt, exempelvis broarna och tunnlarna vid Stora Bält och . Modellen inne- bär att av ett av den danska staten helägt bolag ansvarar för hela processen inklusive finansering och design samt byggnation och Bolaget anlitar entreprenörer som utförare. Respektive pro- jekt drivs som ett dotterbolag. Byggkostnaderna finansieras genom att staten lånar i National- banken eller tar upp lån på kapitalmarknaden. Staten garanterar lånen vilket ger låga finansieringskostnader. Lånen betalas genom intäkter från brukarna i form av vägtullar och avgifter för järn- vägen, dvs. projekten är i princip självfinansierande. Återbetal- ningstiden ska understiga investeringens tekniska livslängd och är typiskt sett 30–. Eftersom finansieringsmodellen bygger på att investeringen finansieras genom brukaravgifter behöver lånen inte tas upp i statens balansräkning. har haft goda erfarenheter av modellen. Upplägget har skapat en lärande organisation både vad det gäller teknikutveckling och projektutveckling, med möjlighet att bygga upp erfarenhet och kunskaper som kan utvecklas och återanvändas . Detta har underlättat ett professionellt samspel med entreprenörer som det finns möjligheter till samdrift och lägre omkostnader. Bolagsformen har även gett större flexibilitet och handlingsfrihet vad gäller hantering av projektmedel. För att ett statligt bolag inte ska redovisas i statens räkenskaper måste dess intäkter vara större än av produktionskost- naderna och av dess intäkter måste komma från privata aktörer. Vad gäller byggnationen av den svenska höghastig- hetsjärnvägen är det därmed inte möjligt att använda sig av låne- finansiering utan att belasta statens balansräkning eftersom järn- vägar ger lägre intäkter än kombinerade väg- och järnvägsutbygg- nader. Därmed är de finansiella fördelarna med den danska modellen inte tillämpliga på höghastighetsjärnvägen. Däremot är upplägget med en lärande organisation och möjligheten att bygga upp erfarenhet och kunskaper som kan utvecklas och återanvändas något som kan tillämpas också i den svenska modellen. 3.9.6Eget anslag och egen organisatorisk enhet ger ökad transparens och tydlighet Tydlighet och transparens viktigt för framdrift och uppföljning En viktig aspekt vid genomförandet av stora och resurskrävande infrastrukturprojekt som sträcker sig över ett flertal år är att skapa goda förutsättningar för tydlighet och transparens under projektets genomförande. Det är särskilt viktigt att det finns förutsättningar att följa upp arbetet samt att ta tillvara erfarenheter och kunskaper från arbetet såväl inför, under som efter genomförandeperioden. Erfarenhetsåterföring kan vara av särskilt intresse i de fall projektet använder sig av innovativa lösningar. Sverigeförhandlingen bedömer att denna typ av projekt kräver en egen projektorganisation för att skapa förutsättningar för en effektiv framdrift med goda möjligheter att följa och följa upp arbetet. En viktig komponent är därmed hur arbetet organiseras och vem som ansvarar för projektets framdrift och ekonomi. Vi har övervägt såväl en lösning där den egna organisatoriska enheten utgör en del av en befintlig myndighet som en lösning där den ut- formas som ett av staten helägt bolag. Oavsett valet av organisa- tionsform är vissa aspekter av särskild vikt för att skapa goda förut- sättningar för genomförandet. En projektorganisation bör ansvara för hela processen Enligt Sverigeförhandlingens bedömning bör projektorganisa- tionen ansvara för hela processen från planering till genomförande. Här ingår även att löpande redovisa projektets framdrift och eko- nomiska förutsättningar till regeringen. Härigenom skapas förut- sättningar för en helhetssyn och bättre möjlighet att dra nytta av sådana kunskaper och erfarenheter som byggts upp inom den an- svariga organisationen. Eftersom projektet kommer att löpa under ett flertal år bör man välja en organisationsform som har förutsätt- ningar att vara stabil . Skulle projektet hanteras i en egen organisatorisk enhet inom en större organisation är det viktigt med en tydlig gränsdragning till resten av organisationen för att skapa nödvändig tydlighet och transparens samt för att underlätta upp- följning och redovisning av arbetet. som ett statligt bolag är det viktigt att organisationen ges tillräck- liga resurser för att snabbt bygga upp en lämplig organisation samt för att hantera uppdraget . Viktigt kunna värna resurser och kompetens måste bygga upp och ha kontinuerlig till- gång till nödvändig kompetens för att självständigt driva projektet. Detta inkluderar tillgång till nödvändig kompetens för uppföljning och redovisning av hur projektet framskrider. Det krävs även effek- tiva strukturer för att förvalta och vidareföra relevanta kunskaper och erfarenheter inom organisationen. En väl fungerande struktur för den interna kunskaps- och erfarenhetsöverföringen ger även möjlighet att föra kunskaper och erfarenheter vidare såväl internt som externt. Att hålla samman projektet i en egen organisatorisk enhet inom en större organisation eller som ett projektbolag ger även projekt- organisationen möjlighet att värna om tilldelade resurser samt ger möjlighet att såväl rekrytera som bevara specifik kompetens i form av personal. Det bör även ge större möjligheter att värna om verksamheten i övrigt både vad gäller resurser till andra investeringar och till drift och underhåll. Under genomförandet kommer projektorganisationen att behöva omfattande tillgång till kompetens och resurser. Väljer man att organisera arbetet som en del av en större organisa- tion kan därmed vara ett lämpligt alternativ. Genom att lägga projektet i en självständig organisatorisk enhet inom myndigheten skapas nödvändig självständighet som sam- arbetet med relevanta delar av underlättas. Det kan även finnas möjlighet att samordna viss administration med övriga delar av . Även ett projektbolag bör dock kunna agera som beställare hos . I båda fallen är det viktigt att tydlig- göra projektorganisationens mandat som beställare. Härigenom kan projektorganisationen undvika att dubblera sådana funktioner där projektet kan utnyttja befintliga resurser inom . förutsättning för uppdrag som läggs ut är dock att projektorganisa- tionen är fortsatt ansvarig för såväl den enskilda uppgiften som helheten och ges möjlighet att bygga upp nödvändiga kunskaper inom projektorganisationen. Olika former möjliga men självständighet viktig Sammanfattningsvis bedömer Sverigeförhandlingen att byggnationen av höghastighetsjärnvägen bör hanteras av en egen projektorganisa- tion. En sådan organisation bör i vart fall utgöra en egen orga- nisatorisk enhet men kan även utformas som ett projektbolag i form av ett helägt statligt bolag. En sådan organisatorisk enhet kan exempelvis utgöra en del av organisation, men måste då kunna agera självständigt inom sitt ansvarsområde även om den bör kunna dela viss administration med övriga myndigheten. En tydlig gränsdragning underlättar arbetet med uppföljning och redo- visning som det värnar arbete med övriga investeringar samt drift och underhåll. Detta kommer dock att ställa krav på såväl den större organisationen som projektorganisationen alternativt projektbolaget för att förutsättningarna för önskad tyd- lighet och transparens ska komma på plats och bevaras . Särskilt viktigt är att tydliggöra projektorganisationens ansvar och befogenheter i förhållande till . Frågan om hur utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen ska organiseras har tidigare behandlats av utredningen om höghastig- hetsbanor. Enligt deras betänkande Höghastighetsbanor – ett sam- hällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft är de vanligaste sätten att hantera höghastighetsprojekt internationellt sett genom separata projektorganisationer eller projektbolag.83 Utredningen föreslog att det skulle finnas en huvudman för att optimera pla- nering, byggande och trafikstart och valde att föreslå att ett pro- jektbolag skulle få denna roll. Som ovan nämnts ser även Sverige- förhandlingen fördelarna med att skapa förutsättningar för en helhetssyn på projektet. Oavsett valet av organisationsform är det viktigt att skapa goda förutsättningar för projektorganisationen att 83 Höghastighetsbanor – ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft, SOU 2009:74. vid behov arbeta tillsammans med relevanta delar av . skapas en tydlig gränsdragning mellan organisationerna i syfte att säkerställa tydlighet och transparens. Eget anslag för ökad transparens Förutom tydlighet och transparens vad gäller den organisatoriska lösningen och möjligheterna till löpande uppföljning av framdrift och ekonomi är det även önskvärt med tydlighet och transparens rörande finansieringen av höghastighetsjärnvägen. Som vi även kon- staterade i vår delrapport om finansiering rör det sig om ett om- fattande projekt som inte bör hanteras inom det vanliga infra- strukturanslaget givet dess nuvarande storleksordning. Sverigeförhandlingen föreslår därför att höghastighetsjärnvägen finansieras via ett eget anslag. Ett anslag tilldelas en myndighet för ett bestämt ändamål och myndigheten är skyldig att redovisa ut- gifter och inkomster mot anslaget. Förutom att bidra till ökad transparens genom att det tydliggör såväl ändamål som belopp samt underlätta uppföljning kommer en tydligt anvisad finansiering att minska risken för att andra investeringar som finansieras via infra- strukturanslaget finansieras med medel som är avsatta för höghastig- hetsjärnvägen. Investeringen är dessutom av en sådan storleks- ordning att ett eget anslag är rimligt. 3.9.7Svårt belägga effektivitetsvinster med OPS-lösning Offentlig privat samverkan (OPS) innebär att offentlig sektor ingår ett avtal med en privat motpart, vanligen ett konsortium, om en leverans av en framtida tjänst, t.ex. tillhandahållandet av en järnväg. Konsortiet åtar sig att finansiera och bygga järnvägen och när den är färdig sköta underhåll och drift under en lång kontraktsperiod.