sou · H5B361 · 2017-06-29 00:00:00 — Villkorlig frigivning – förstärkta åtgärder mot återfall i brott SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att bl.a. överväga och föreslå ändringar i systemet med villkorlig frigivning. förordnades som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades professorn, numera justitierådet, , kansli- rådet , verksamhetschefen , kammar- åklagaren , rådmannen, numera chefsrådmannen, , professorn , ämnessakkunniga , chefsjuristen och advokaten . Rådmannen, numera projektledaren, förordnades som expert i utredningen . har varit sekreterare i utredningen till . anställdes rådmannen som sekreterare i utredningen. Genom tilläggsdirektiv har uppdraget för- längts till . Utredningen som har antagit namnet , överlämnar härmed utredningens betänkande Villkorlig frigivning – förstärkta åtgärder mot återfall i brott, SOU 2017:61. Experterna har i allt väsentligt ställt sig bakom de överväganden och förslag som presenteras. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Uppdraget är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i ............................. Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) ......... Utredningens uppdrag och arbete................................ Omvandling av fängelse på livstid Verkställighet ................................av fängelsestraff i anstalt 3.3.1Verkställighetsplanering med inriktning på Placering och sysselsättning.................................... 3.3.4Permission och annan tillfällig vistelse utanför 3.4 Villkorlig frigivning................................................................ 3.5Påföljdsbestämning och betydelsen av tidigare överväganden och pågående arbeten ............... Avskaffande av interneringspåföljden ................... Pågående arbete av betydelse för uppdraget ......................... till ett system med samhällsskyddsåtgärder .......... 4.4.3Tillkännagivande om skärpta regler för villkorlig frigivning ........................................... 4.4.4Tillkännagivande om skyldighet att delta 4.5 Särskilt om det återfallsförebyggande arbetet ...................... Kriminalvårdens studie av särskilda Försöksverksamhet med GPS-övervakning .......... Kriminalvårdens samverkan med andra aktörer.... Ett nationellt brottsförebyggande program .......... Prövotid, övervakning och särskilda villkor ........ Prövotid, övervakning och särskilda villkor ........ Prövotid, mötesplikt och särskilda villkor........... Prövotid, övervakning och särskilda villkor ........ Prövotid, övervakning och särskilda villkor ........ Fängelse och internering....................................... Prövotid, övervakning och särskilda villkor ........ Prövotid, övervakning och särskilda villkor Åtgärder vid misskötsamhet................................. Den statistiska bilden............................................... Brottsutvecklingen avseende allvarlig brottslighet............. Återfall i brott....................................................................... Återfall i brott efter villkorlig frigivning............. Återfall i allvarlig brottslighet .............................. Riskbedömningar avseende återfall i brott .................. Allmänt om riskbedömningar inom rättsväsendet............. 7.3Riskbedömningar ur ett vetenskapligt perspektiv – det aktuella forskningsläget .............................................. Riskbedömningsmodeller – instrument och checklistor ... Riskbedömningar i praktiken .............................................. 8.3Risk för återfall i brott bör inte utgöra skäl mot villkorlig frigivning ....................................................... Intresset av samhällsskydd ................................... 8.3.3Möjligheten att genom ändrade regler om villkorlig frigivning tillgodose intresset av samhällsskydd är begränsad.............................. Kan man förutse vem som kommer att återfalla i brott? 8.3.5Straffsystemet och grundläggande straffrättsliga principer om bl.a. Betydelsen av återfall eller risk för återfall........... Regleringen i andra länder..................................... 8.4Villkorlig frigivning bör inte senareläggas i straffskärpningssyfte vid återfall i brott ............................ 8.5Utformningen av en eventuell reglering som innebär att risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning............................. 8.5.2Utgångspunkter för utformningen av Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ........ och en författningskommentar............................. Villkorlig frigivning vid överförande Förstärkta åtgärder för att förebygga ny brottslighet efter villkorlig frigivning ........................................... 9.3De återfallsförebyggande åtgärderna efter villkorlig frigivning bör förstärkas ...................................................... 9.3.1Prövotidens längd och allmänna Övervakning efter villkorlig frigivning................ Beslut om elektronisk övervakning...................... till uttryck i lagstiftningen.................................... En ny beslutsordning............................................ Hanteringen av misskötsamhet............................ 9.3.8Kriminalvårdens rätt att överklaga 9.4Övervakning och särskilda föreskrifter Vilka berörs av förslagen? Fängelsedömda och brottsoffer ........................... Reglerna om övervakning ..................................... 10.3.3 Reglerna om särskilda föreskrifter....................... Beslutsordningen och överklagande .................... och det brottsförebyggande arbetet .................................... Konsekvenser för jämställdheten ........................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Förslaget till lag om ändring i ........................ Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610).... Brottsförebyggande effekter av fängelsestraff............ Utredningens uppdrag har varit att, i syfte att stärka möjligheterna att förebygga och förhindra återfall i allvarlig brottslighet, överväga och föreslå ändringar i systemet med villkorlig frigivning. Vi har i det sammanhanget haft i uppdrag att •analysera och ta ställning till om risk för återfall i allvarlig brotts- lighet ska beaktas särskilt som skäl mot villkorlig frigivning, •oavsett ställningstagande i sak föreslå hur en ordning där sådan risk beaktas särskilt bör vara utformad, •överväga om förutsättningarna för och innehållet i de särskilda föreskrifter som kan meddelas efter villkorlig frigivning bör ändras, och •lämna fullständiga författningsförslag. Risk för återfall i allvarlig brottslighet bör inte utgöra skäl mot villkorlig frigivning Enligt de nu gällande reglerna om villkorlig frigivning ska den som dömts till fängelse friges villkorligt efter att två tredjedelar av ett tidsbestämt straff, dock minst en månad, har avtjänats. Den vill- korliga frigivningen kan skjutas upp med högst åt gången om det finns synnerliga skäl. Vid den bedömningen ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de före- skrifter eller villkor som gäller för verkställigheten. Det finns ingen begränsning av hur den villkorliga frigivningen får skjutas upp. Den villkorliga frigivningen syftar till att på ett ändamålsenligt sätt kontrollera övergången från anstalt till ett liv i frihet. Möjlig- heterna till en successiv övergång från livet i anstalt till ett liv i frihet är i många fall avgörande för den dömdes anpassning. finns möjlighet till stödjande och kontrollerande insatser. Den villkorliga frigivningen ger också möjlighet att ställa krav på den frigivne och att tillgripa sanktioner om kraven inte uppfylls. När möjligheten att beakta risken för återfall i brott upphörde motiverades det bl.a. av vikten av förutsebarhet och likabehandling. Som skäl för lagändringen anfördes också att ingripanden gentemot enskilda personer ska grundas på de brott som de har gjort sig skyl- diga till och inte på en bedömning av risk för vad som kan komma att inträffa . Det kan med hänsyn till intresset av samhällsskydd finnas skäl att överväga särskilda samhällsskyddsåtgärder beträffande intagna som för villkorlig frigivning bedöms ha en hög risk för återfall i allvarlig brottslighet. Det måste dock beaktas att det inte går att på individnivå säkert säga vem som kommer att återfalla i brott. Regler som innebär att risk för återfall i brott ska utgöra skäl mot villkorlig frigivning kommer därför i vissa fall att leda till att personer frihetsberövas på grund av en risk som inte skulle ha realiserats. Även om forskningen gällande riskbedömningar har ut- vecklats kvarstår alltjämt svårigheter att göra säkra individuella be- dömningar om risken för återfall. Ett system där risk för återfall i brott ska påverka tidpunkten för villkorlig frigivning innebär att ett antal människor kommer att få verkställa längre strafftid i anstalt på grund av den bedömda risken trots att denna risk inte skulle ha realiserats om personen frigivits. Möjligheten att genom åtgärder som avser den villkorliga frigiv- ningen uppnå samhällsskyddseffekter är begränsade. I bästa fall kan man uppnå en temporär inkapaciteringseffekt, men den kommer aldrig att kunna bli längre än den återstående strafftiden. Effekten får nämligen antas vara begränsad till den tid som den fortsatta inkapaciteringen pågår; det nya brottet – återfallet – kommer sanno- likt att inträffa ändå, fast . Även om risken för återfall statistiskt sett är som störst i tiden närmast efter villkorlig frigivning, är det inte särskilt vanligt att per- soner som avtjänat straff för allvarliga brott begår ny sådan brotts- lighet i nära tid efter villkorlig frigivning, dvs. den förlängda anstaltsvistelsen skulle pågå. Forskning och statistik visar att det är relativt sällan som en person, som begått ett allvar- ligt brott, återfaller i allvarlig brottslighet efter villkorlig frigivning. Det finns inte heller stöd för att den ytterligare tiden i anstalt kan leda till bättre förutsättningar att leva ett laglydigt liv efter frigivningen. Regler som innebär att risken för återfall i brott kan påverka frigivningstidpunkten leder till minskad förutsebarhet och att principen om likabehandling åsidosätts. Personer som har be- gått brott som av domstol tillmätts lika högt straffvärde kommer i praktiken att avtjäna olika långa straff. Regler av detta slag leder också till att den dömde hålls i ovisshet om anstaltsvistelsens längd. Det kan befaras att en sådan ordning leder till att dömda, som i många fall redan är svårrehabiliterade, tappar motivationen till förändring. Därmed skulle reglerna försvåra för Kriminalvården att utforma verkställigheten på ett sätt som underlättar den intagnes anpassning och i värsta fall leda till en motsatt effekt, nämligen att risken för återfall i brott efter frigivningen ökar. Regler som innebär att personer ska hållas frihetsberövade ytter- ligare tid inte på grund av vad de har gjort, utan på grund av en risk för vad de efter frigivningen kan komma att göra är också mindre väl förenlig med den straffrättsliga proportionalitetsprincipen. Sammanfattningsvis kan inte samhällsskyddseffekter ges annat än begränsat genomslag inom ramen för ett tidsbestämt fängelse- straff. Eventuella effekter kommer att vara tillfälliga och inskränka sig till den ytterligare inkapaciteringen. Ställt mot de nackdelar i fråga om bl.a. rättsosäkerhet samt bristande förutsebarhet och likabehand- ling anser inte vi att intresset av samhällsskydd tillgodoses i sådan utsträckning att det är motiverat att ändra reglerna om villkorlig frigivning. I stället bör arbetet med att stärka de återfallsförebygg- ande åtgärderna i anstalt och efter villkorlig frigivning fortsätta. En eventuell reglering som innebär att risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag kan utgöra skäl mot villkorlig frigivning I vårt uppdrag ingår att, oavsett ställningstagande i sak, lämna för- slag på hur en ordning som innebär att hög risk för återfall i all- varlig brottslighet ska kunna beaktas som skäl mot villkorlig frigiv- ning bör utformas. Vi har gjort bedömningen att en eventuell reglering bör omfatta fall där intresset av samhällsskydd kan anses väga särskilt tungt. En rimlig avgränsning är att låta bestämmelserna omfatta s.k. långtids- dömda, dvs. intagna som avtjänar fängelse eller mer och, om det föreligger särskilda skäl, intagna som dömts till fängelse . Det är fråga om samma grupp dömda som under verkställigheten i anstalt kan bli föremål för särskilda villkor gällande placering, permission och särskilda utslussningsåtgärder. Endast sådan risk för återfall som är konkret och beaktansvärd bör kunna leda till att villkorlig frigivning ska ske vid en senare tid- punkt än vad som annars hade gällt. Risken bör vidare avse brotts- lighet av allvarligt slag samt bedömas föreligga i närtid. Med brotts- lighet av allvarligt slag avses främst brottslighet som riktar sig mot eller medför fara för liv eller hälsa eller allvarliga brott som ingår som ett led i en organiserad brottslighet. Att brottsligheten ska vara allvarlig innefattar också ett krav på att det ska vara fråga om brott som har ett visst straffvärde. Det är förenat med påtagliga nackdelar att låta intagna avtjäna hela straffet i anstalt. De som avtjänat hela fängelsestraffet i anstalt kommer inte att omfattas av de övervaknings- och kontrollmöjlig- heter som systemet med villkorlig frigivning och prövotid bygger på och som syftar till återanpassning i samhället. Vi har därför sär- skilt beaktat att en eventuell reglering bör utformas på ett sådant sätt att de fördelar som är förenade med villkorlig frigivning inte går helt förlorade. Vi har övervägt om frigivning vid risk för återfall i brott bör ske efter det att en annan kvotdel, tre fjärdedelar, avtjänats. Innebörden av frigivning enligt en alternativ kvotdel vid risk för återfall är att tiden för den förlängda inkapaciteringen grundas på det utdömda straffet eller den sammanlagda strafftiden. Detta framstår inte som logiskt. Avsikten med åtgärden är att skydda samhället mot fram- tida brott, inte att införa en ytterligare reaktion på den tidigare brottsligheten. En eventuell reglering bör därför i stället utformas så att risk för återfall i allvarlig brottslighet kan leda till att frigiv- ningstidpunkten skjuts upp . Den ytterligare tiden i anstalt bör vara så pass lång att det, i vart fall teoretiskt sett, finns möj- lighet till behandlingsinsatser för att hantera risken. Reglerna bör därför utformas så att en konkret och beaktansvärd risk för återfall i allvarlig brottslighet kan leda till att tidpunkten för villkorlig frigiv- ning skjuts upp åt gången. För att den föreslagna ord- ningen inte ska leda till att hela straffet avtjänas i anstalt bör frigiv- ningstidpunkten som längst kunna skjutas upp till dess av strafftiden kvarstår. Om den återstående strafftiden understiger bör den villkorliga frigivningen kunna skjutas upp än . Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning bör fattas av Kriminal- vården. Den riskbedömning som beslutet grundas på måste hålla hög kvalitet. Det är också lämpligt att riskbedömningen utförs av någon utomstående. Riskbedömningar som ska ligga till grund för beslut om uppskjuten villkorlig frigivning bör utföras av Rättsmedicinal- verket. Kriminalvårdens beslut om uppskjuten villkorlig frigivning bör följa samma förfaranderegler som gäller för beslut om upp- skjuten villkorlig frigivning på grund av den intagnes misskötsamhet. Det innebär bl.a. att Kriminalvårdens beslut bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Möjligheterna att förebygga återfall i brott efter villkorlig frigivning bör stärkas Vi bedömer att det finns bättre möjligheter att förebygga återfall i brott efter villkorlig frigivning genom förstärkta insatser i form av kontroll och stöd i frihet. Vi föreslår förstärkta åtgärder för att före- bygga återfall i brott efter villkorlig frigivning. Enligt vår bedömning bör det inte göras någon förändring av- seende prövotidens längd efter villkorlig frigivning. De allmänna sköt- samhetskraven och skyldigheten för den frigivne att på kallelse inställa sig hos bör också kvarstå. Våra förslag innefattar förtydliganden och förändringar av reg- lerna om övervakning och särskilda föreskrifter efter villkorlig fri- givning. Förslagen avser att stärka möjligheten till återfallsföre- byggande åtgärder efter villkorlig frigivning och att tydliggöra kopp- lingen mellan verkställighet av en fängelsepåföljd i anstalt och i fri- vård. Vi föreslår att reglerna om övervakning efter villkorlig frigivning förtydligas så att det direkt av lag framgår att den frigivne får ställas under övervakning om det behövs för att minska risken för återfall i brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes an- passning i samhället. Vidare föreslår vi att övervakningen, om inte annat har beslutats, ska gälla . Förslaget innebär en skärpning för dem som avtjänar strafftider överstigande fängelse och som vid villkorlig frigivning har en prövotid överstig- ande . Avsikten är att förtydliga att det ska vara behovet av övervakning som ska vara avgörande för om den frigivne ska stå under övervakning. Risken för återfall i brott och behovet av in- satser är vanligen störst i tiden närmast efter den villkorliga frigiv- ningen och även framöver måste behovet av övervakning och inne- hållet i övervakningen löpande omprövas. När det gäller reglerna om särskilda föreskrifter föreslår vi, på motsvarande sätt som för övervakning, ett förtydligande av att före- skrifter ska meddelas i syfte att minska risken för återfall i brott eller för att på annat sätt underlätta den frigivnes anpassning i sam- hället. Vi föreslår också att endast de som står under övervakning ska kunna meddelas särskilda föreskrifter. Vi föreslår att reglerna avseende möjligheten att meddela före- skrifter om boendet förtydligas så att det uttryckligen framgår att en sådan föreskrift också kan avse ett kontrollerat boende. Vidare att det ska vara möjligt att meddela föreskrift om skyldighet att lämna drogprov utan att det meddelats föreskrift om vård och behandling. Vi föreslår också att möjligheten att meddela föreskrift om sätt och tid för betalning av skadestånd på grund av brott ska utgå. För att stärka möjligheterna att kontrollera efterlevnaden av med- delade föreskrifter föreslår vi att det införs regler om elektronisk övervakning efter villkorlig frigivning. Ett beslut om elektronisk övervakning ska endast få meddelas om det är särskilt påkallat för att minska risken för återfall i brott och då för om högst Utvecklingen av tekniken för elektronisk övervakning innebär att graden av övervakning kan anpassas efter behovet. Den elektroniska övervakningen får aldrig vara så ingrip- ande att den är att jämställa med en sådan begränsning av rörelsefri- heten som äger rum inom ramen för verkställigheten av ett fängelse- straff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Avsikten med våra förslag är att Kriminalvården mer aktivt ska använda föreskrifter och anvisningar i arbetet med att underlätta den frigivnes anpassning i samhället. Det finns anledning att i högre utsträckning använda särskilda föreskrifter efter villkorlig frigiv- ning. Vi föreslår att Kriminalvården ska fatta beslut om särskilda föreskrifter. Det är Kriminalvården som fattar beslut om övervak- ning. Särskilda föreskrifter utgör ett viktigt komplement till över- vakningen och det framstår därmed som lämpligt att Kriminal- vården får besluta också om sådana åtgärder. Inom finns också god kännedom om de fängelsedömda och kompetens för att göra de överväganden som behövs inför beslut om åtgärder för att hantera risk för återfall och för att underlätta den dömdes anpassning i samhället. Ett ytterligare skäl för att ändra besluts- ordningen är att skapa förutsättningar för en enhetlig tillämpning när det gäller särskilda föreskrifter. Vi bedömer att en ändrad besluts- ordning kan främja enhetligheten i tillämpning av reglerna om särskilda föreskrifter och öka förutsebarheten för den enskilde. Kriminalvårdens beslut om särskilda föreskrifter ska kunna över- klagas till övervakningsnämnd och övervakningsnämndens beslut ska kunna överklagas till allmän domstol. Vi lämnar också förslag avseende hanteringen av misskötsamhet under villkorlig frigivning. Enligt gällande rätt hanteras all missköt- samhet av övervakningsnämnden. Vi föreslår att misskötsamhet i första hand ska hanteras av Kriminalvården. Detta föreslag syftar till att öka flexibiliteten i systemet och möjliggöra för Kriminal- vården att snabbt inskrida med lämpliga åtgärder när det behövs. Förslaget innebär att Kriminalvården vid misskötsamhet ska över- väga om det finns anledning att ompröva meddelade föreskrifter och beslut eller besluta om ytterligare åtgärder. Kriminalvården ska också kunna besluta om varning. Så allvarlig misskötsamhet som föranleder förverkande av vill- korligt medgiven frihet bör även fortsättningsvis hanteras av över- vakningsnämnd. Vi anser dock att det finns anledning att utöka möjligheten till förverkande och föreslår att förverkande av villkor- ligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet ska kunna ske med högst åt gången. Ändringen innebär en markering av den skyldighet som åligger villkorligt frigivna att sköta övervak- ningen och meddelade föreskrifter. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Övergångsbestämmelser föreslås beträffande reglerna om över- vakningstid och förverkande av villkorligt medgiven frihet på grund av misskötsamhet. Äldre bestämmelser om övervakningstid bör tillämpas i fråga om övervakning som beslutats före ikraftträdandet. Vidare bör äldre bestämmelser om förverkande av villkorligt med- given frihet tillämpas i fråga om sådan misskötsamhet som ägt rum före ikraftträdandet. lag om ändring i Härigenom förskrivs i fråga om dels att 26 kap. 24 § ska upphöra att gälla, dels att nuvarande 28 kap. 6 a § ska betecknas 6 b § och att nuvarande 28 kap. 6 b § ska betecknas 6 c §, dels att 26 kap. 10–23 §§, 28 kap. 6, 6 a, och 7 §§, 34 kap. 4 och 5 §§, 37 kap. 7 och 11 §§, 38 kap. 10 § samt de nya 28 kap. 6 b och 6 c §§ ska ha följande lydelse. Efter den villkorliga frigivningen gäller en prövotid som mot- svarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock . Straffet är helt verkställt vid prövotidens utgång förutsatt att villkorligt medgiven frihet kan förklaras förverkad. Det kan i anslutning till att Den frigivne ska under prövo- villkorlig frigivning äger rum eller tiden vara skötsam och efter för- senare beslutas att den villkorligt måga försöka försörja sig och be- frigivne skall stå under övervak- tala skadestånd som dömts ut på 1Senaste lydelse 1998:604. 2Senaste lydelse 2005:967. ning, om det bedöms som påkallat. grund av brottet. Den frigivne är under prövo- tiden skyldig att på kallelse in- ning beslutats men bedöms där- ställa sig hos . efter att övervakningen inte längre är påkallad, får övervaknings- nämnden besluta att övervak- ningen skall upphöra. ningen skall utan något särskilt prövotiden har förflutit, om inte annat följer av 18 §. Den som är villkorligt frigiven vården i frihet i övrigt bedrivs ska ställas under övervakning om under ledning av Kriminalvården. det behövs för att minska risken Myndigheten förordnar också över- för att den frigivne begår nya brott vakare och kan vid behov för- eller för att på annat sätt under- ordna en eller flera personer att lätta hans eller hennes anpassning biträda vid övervakningen.