sou · H5B322 · 2017-03-22 00:00:00 — Däre- mot kan det uppstå gråzoner eftersom definitionen av vad som utgör avfall i huvudsak utgår från subjektiva kriterier, nämligen innehavarens (gåvogivarens) kvittblivningsintresse. Privata aktörer som agerar i gränslandet mellan återanvändning och avfallshantering upplever att rättsläget i många fall är osäkert och att olika kommuner gör skilda tolkningar. I syfte bland annat att underlätta för sådana aktörer och att öka återanvändningen föreslog Avfallsutredningen18 2012 att även andra aktörer än kom- munen skulle ges rätt att samla in och hantera grovavfall, det vill säga skrymmande hushållsavfall i form av möbler, husgeråd, cyklar och liknande. Begagnataktörer har också uppgett dyra avfallsavgifter som ett hinder för verksamhetens utveckling. Produkter som begagnat- aktörer samlar in men som inte kan säljas lämnas nämligen i regel som avfall, vilket innebär att en avgift måste betalas till den som tar emot avfallet. Detta är troligen mer vanligt i den del av begagnat- sektorn som bygger på frivilliga gåvor än i den kommersiella be- gagnathandeln. En ideell aktör har exempelvis angett att av insamlade produkter går till avfall. Det har också uppgetts att begagnataktörers kostnader för att lämna avfall skiljer sig åt i olika kommuner. Detta på grund av skillnader i hur kommunerna sätter sina avfallsavgifter för denna typ av avfall. Utredningen bedömer att dessa oklarheter i avfallslagstiftningen utgör ett reellt hinder för innovation och marknadsutveckling vad gäller både återanvändning och återvinning, men har inte ansett det ligga inom denna utrednings uppdrag att föreslå förändringar i av- 18 SOU 2012:56, Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering. Dessa frågor har utretts och behandlas för när- varande i andra sammanhang. Produktsäkerhetsregler är av naturliga skäl främst riktade mot för- säljning av nya produkter. Flera myndigheter har påtalat för utred- ningen att det finns oklarheter om hur reglerna ska tolkas vid yrkes- mässig begagnatförsäljning och andra leveranser av redan använda produkter. Exempelvis finns oklarheter om vilka skyldigheter begagnataktörer har att bistå tillsynsmyndigheter med teknisk dokumentation om produkter19 och att ge konsumenter informa- tion om farliga ämnen20. Otydliga regler skapar en oförutsägbarhet som riskerar att hämma utvecklingen av begagnathandeln och öka risken för att farliga produkter tillhandahålls till konsumenter. En stor del av handeln med begagnade produkter sker direkt mellan privatpersoner till skillnad från traditionell konsumenthandeln där företag säljer en nytillverkad produkt till en privatperson. Det betyder att stöd från konsumentvårdande myndigheter och det lag- stadgade konsumentskydd som köparen hade haft rätt till gente- mot en näringsidkare sätts ur spel. Utredningens kontakter med aktörer på marknaden har gett en bild av att kunskapen hos privat- personer om vilka rättigheter och skyldigheter som i stället gäller i många fall är bristfällig. Det kan delvis bero på att det saknas en myndighet med tydligt utpekat vägledningsansvar. Ett annat hinder som uppmärksammats är att produktgarantier vid nyförsäljning ofta är knutna till den som köper produkten och inte till produkten som sådan. Det innebär att garantin blir verk- ningslös om produkten säljs vidare på en andrahandsmarknad. Utredningens kartläggning visar också att professionella begag- nataktörer upplever att förtroendet för att köpa begagnat i vissa fall 19Jämför exempelvis artikel 7 punkt 5 i och rådets direktiv /48/EG om leksakers säkerhet. 20Artikel 33 i och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach). är lågt, särskilt när det gäller tekniskt avancerade produkter som datorer och annan informationsteknik. Exempelvis finns det en upplevd osäkerhet om information i datorer rensas på ett säkert sätt när de köps eller säljs begagnat. Ett sätt att stimulera återanvändning är att offentliga aktörer i större utsträckning än köper in begagnade produkter i stället för nya. har dock konstaterat att det finns hinder som begränsar möjligheten för offentliga aktörer att köpa in till exempel begagnade textilier, liksom för återanvändning av textilier från den egna verksamheten.21 Bland annat pekar verket på svårig- heter att få fram information om begagnade textiliers beskaffenhet och kemikalieinnehåll. menar att avsaknaden av en tydlig definition av vad som är begagnad textil kan vara problematisk för upphandlare som vill ha begagnade produkter som ett så kallat tilldelningskriterium i upphandlingen. Ett hinder som är svårt att komma åt är att begagnade varor per automatik inte är lika moderna som nya varor och inte har den sen- aste tekniken. Ett annat hinder är att det för de flesta konsumenter är mer tids- krävande att handla begagnat än nytt. Detta eftersom varje vara måste bedömas för sig. I exempelvis en klädaffär kan kunden ofta hitta en klädmodell och sedan välja färg och storlek efter sina egna önskemål. Det går i regel inte vid begagnatförsäljning. Ytterligare ett hinder är att produktinformation ofta saknas vid begagnathandel. Detta gäller alltifrån bruksanvisningar, säkerhets- information eller i förekommande fall miljö- eller kemikalieinfor- mation. Det kan skapa osäkerhet hos en del kunder. Enkäter indikerar också att svenska konsumenter är mycket mer villiga att sälja begagnade produkter som används fysiskt nära Förslag om hantering av textilier – Redovisning av ett regerings- uppdrag. kroppen, än de är av att köpa motsvarande begagnade produkter. Produkter som nämns är kläder, leksaker, möbler och resväskor. 12.4Nulägesbeskrivning och hinderanalys för uthyrning och delning Statistik från SCB:s företagsregister visar att företag med uthyrning av konsumentprodukter som sin huvudsakliga verksamhet hade en omsättning på sammanlagt . Av denna omsättning stod uthyrning av personbilar för , vilket är en ökning . Även uthyrning av hushållsartiklar och varor för personligt bruk har ökat med 55 pro- cent, medan uthyrning av videokassetter och dvd har gått tillbaka i takt med teknikutvecklingen. Sammantaget har uthyrningen av konsumentprodukter ökat mellan . Tabell 12.3 Uthyrning av konsumentprodukter, , , SCB:s företagsregister Andra hushållsartiklar och varor för personligt bruk Förutom marknaden för biluthyrning som är relativt omfattande är uthyrning av konsumentprodukter relativt begränsad . Utred- ningen bedömer att jämfört med begagnatförsäljning beror detta i högre grad på ett begränsat utbud än begränsningar i efterfrågan. I enkäter uppger av svenska konsumenter att de är öppna för eller positiva till att hyra eller låna produkter. Konsu- menterna uppger också det begränsade utbudet som en huvudorsak till att de som vill hyra produkter inte gör det.23 Utredningen har tittat på vilka företag som är störst i respektive bransch. hyrföretagen verkar, enligt deras hemsidor, specialiserat sig på att hyra ut till företag och myndigheter med bland annat uthyrning av gröna växter, eventutrustning och akvarium. Att hyra en produkt är i regel billigare än att köpa den, men pris- skillnaden blir inte alltid så stor. Detta eftersom uthyraren förutom inköpskostnader måste ha ersättning för lagring, avtalsskrivning, underhåll av produkterna och övrig administration. I slutändan tenderar hyreskostnaden att bli relativt stor jämfört med nyinköp. Exempelvis kostar hyra av en takbox 995 kronor24 medan nyinköp av de mest köpta takboxarna kostar 1 649 till 7 995 kronor25. Utredningen konstaterar att hyra av konsumentprodukter fungerar bäst när det gäller dyra produkter som används sällan samt tar stor plats att lagra som exempelvis kanoter, slalomskidor, takboxar och partytält. För mindre och billigare produkter uppstår sällan en hyresmarknad eftersom de administrativa kostnaderna tenderar att bli för stora. Ett hinder för uthyrning är att uthyrningsprodukterna måste hämtas och lämnas. Det är tidskrävande och ibland svårt för kon- sumenten.26 Även om marknaden för biluthyrning är relativt väl utbyggd finns det utvecklingspotential. En privat bil som används under 1,5–står still av tiden. Ett högre inslag av delning av bilar, till exempel genom bilpooler, skulle kunna öka användningen av bilparken. 24http:///boka-takbox. 25http:///cl/636/Biltillbehoer?attr_59990378=59990379. 26Bekräftas även i SB Insights. Många av de juridiska hinder som nämnts i kapitlet om begagnat- handeln (se ovan) gäller också för yrkesmässig uthyrning av pro- dukter. Exempelvis finns vissa oklarheter kring vilka produktsäker- hetsregler som gäller när redan använda produkter tillhandahålls på marknaden. När man går från att äga till att använda produkter genom olika delningslösningar, väcks också andra frågor som exempelvis rör olika marknadsaktörers rättigheter och skyldigheter, försäkrings- frågor, förutsättningar för tillsyn och tillgång till tvistlösning. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att utreda frågor kopplade till delningsekonomin.27 Uppdraget ska redovisas . Det finns en del strukturella hinder mot ökad uthyrning och del- ning. Exempel på sådant är produkter som hushållen behöver ha löpande tillgång till, exempelvis för att de används frekvent eller för att de behöver finnas till hands med kort varsel. Exempel är var- dagskläder, möbler och brandsskyddsutrustning. Ett annat hinder är konsumentens kunskapsnivå. Många upp- lever det svårt eller tidskrävande att sätta sig in i hur nya apparater fungerar och föredrar därför att ha en egen maskin som de behärskar. Ytterligare ett hinder för ökad delning är att eget ägande möjlig- gör anpassning av produkten till individuella behov. Exempelvis kan en bil utrustas med precis den utrustning som konsumenten önskar, exempelvis med tre barnstolar och en stor hundbur. Ett annat hinder med delning av produkter är att många konsu- menter föredrar att äga sina saker själva exempelvis av prestige-, nostalgi-, renlighets- eller bekvämlighetsskäl. 27 Dir. 2015:136, Användarna i delningsekonomin. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att marknaderna för reparation och begagnathandel av bilar och andra motordrivna for- don fungerar relativt väl. Utredningen har därför valt att fokusera sina åtgärdsförslag till korttidsuthyrning eller delning av bilar samt reparation, begagnathandel och uthyrning av andra konsumentpro- dukter. En central del i en utrednings arbete har varit att välja vilka styr- medel som skulle utredas vidare och bli färdiga förslag. Utred- ningen har lagt stor vikt vid denna urvalsprocess. Först invente- rades i storleksordningen 70 olika förslag från tidigare utredningar och myndighetsrapporter. Sedan inleddes en process där dessa samt nytillkomna förslag stämdes av med representanter för olika organisa- tioner, företag och myndigheter verksamma inom området. Dessa aktörer kom även in med egna förslag. Parallellt med detta arbete genomförde utredningen i enlighet med direktiven en hinderanalys där vi identifierade olika hinder för att nå en mer cirkulär ekonomi. Den initiala inventeringen av möjliga förslag ledde till många fler tänkbara förslag än vad som var möjligt eller lämpligt att utreda vidare. Därför inledde vi i nästa skede ett prioriteringsarbete för att vaska fram de lämpligaste förslagen. Prioriteringsarbetet utgick från sju kriterier. 13.1.1Urvalskriterium 1 och 2. Fokus på förebyggande åtgärder och på konsumentprodukter I kommittédirektivet står att ”En särskild utredare ska analysera och föreslå styrmedel för att främja återanvändning av produkter och därmed förebygga uppkomsten av avfall. Styrmedlen ska ge incitament till både producenter och konsumenter, samt till nya eller befintliga företag i mellanledet, i syfte att främja t.ex. handeln med begagnade produkter samt reparationer och uppgradering av produkter. Upp- draget ska i första hand inrikta sig på produkter avsedda för konsu- mentmarknaden som är särskilt intressanta ur ett resurs- och miljö- perspektiv med hänsyn till generationsmålet och miljökvalitetsmålen” Utifrån denna skrivning har utredningen valt att fokusera på styrmedel för att främja återanvändning av konsumentprodukter och styrmedel för att öka konsumentprodukters nyttjandegrad och livslängd. Det betyder att styrmedel för ökad materialåtervinning inte har prioriterats i denna utredning utan fokus i del 2 av betänk- andet har helt legat på styrmedel för att förebygga uppkomsten av avfall. Det har varit urvalskriterium 1. Urvalskriterium 2 har varit att styrmedlet eller åtgärden i första hand ska avse konsumentprodukter. Därmed har exempelvis ökad återanvändning och återvinning av byggmaterial, ökad återanvänd- ning av energi eller andra insatser för industriell symbios ansetts ligga utanför utredningens uppdrag. Det bygger inte på analys av vilka åtgärder som ur ett helhetsperspektiv är mest angelägna för att styra mot en cirkulär ekonomi utan på regeringens specifika direktiv till just den här utredningen. Angripa de viktigaste hindren Vidare framgår det av direktivet att ”Utredaren ska kartlägga vilka hinder som finns i lagstiftning och andra regelverk, standarder och samhällsstrukturer mot att uppnå en ökad användning och återan- vändning av produkter samt därmed förebyggande av avfall, och identifiera och föreslå hur befintliga styrmedel bör förändras samt vid behov föreslå nya kostnadseffektiva styrmedel för att främja återan- vändning av produkter”. Tidigt i utredningsarbetet genomförde vi därför en kartläggning i form av en hinderanalys, se kapitel 12. Den visade att det viktig- aste hindret för att uppnå ökad användning och återanvändning är att det relativt sett är billigt att köpa nytt, men dyrt eller tidskräv- ande att förebygga avfall genom att reparera, hyra eller köpa begag- nat. Dessa prisrelationer beror till stor del på dolda externa kost- nader förknippade med vår konsumtion av produkter samt höga skattekilar på tjänster. Utredningen har därför prioriterat att iden- tifiera genomförbara ekonomiska styrmedel som kan göra det rela- tivt sett billigare att reparera, hyra och sälja vidare konsumentpro- dukter än det är . Eftersom direktivet är tydligt med att författningsförslag inte ska läggas inom skatteområdet så följs inte förslaget av något för- Dock är skatteförslaget lika noga utrett som övriga förslag i utredningens del II, inklusive konsekvensanalyser. Det har kunnat ske bland annat tack vare gott stöd från experter på Skatte- verket samt uppgifter från SCB och olika näringslivsorganisationer. Därmed bedömer utredningen att förslaget så långt möjligt ger ett underlag för regeringen att gå vidare med förslaget enligt de bered- ningskrav som regeringsformen ställer. Se över kommunernas roll och ansvar I kommittédirektivet står det att ”Utredaren bör även analysera och vidareutveckla förslagen i betänkandet Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering (SOU 2012:56) om kommunernas ansvar att informera om förebyggande av avfall samt på andra sätt främja förebyggande av avfall, t.ex. genom ökad återanvändning”. Utredningen har därför valt att prioritera en översyn av kom- muners och myndigheters ansvar för det avfallsförebyggande arbetet, men däremot hålla rollfördelningen inom avfallshanteringen utanför utredningen. Konkreta förslag som kan beslutas av riksdag eller regering Utredningen har valt att prioritera förslag där vi kan lägga fram färdigutredda författningsförslag (förutom på skatteområdet) som utan att utredas på nytt kan beslutas av regeringen eller av riks- dagen. Alltså hellre färre men färdiga förslag än en lista på goda idéer. Detta betyder också att utredningen inte har prioriterat att närm- are utreda förslag som måste beslutas på EU-nivå. Inte heller har utredningen prioriterat förslag och åtgärder som inte behöver be- slutas av regeringen eller i utan som i stället lämpligast utreds av en befintlig myndighet. Detta har bland annat lett till att vi inte har prioriterat att föreslå ändrade momssatser då sådana förutsätter att EU:s mervärdesdirektiv revideras. Vi har även undvikit att föreslå hårdare produktdesign- regler eftersom vi bedömer att skarpa regler vad gäller produkt- design bör drivas på EU-nivå via framför allt Ekodesigndirektivet i och med att är del av en gemensam EU-marknad med fri rörlighet för produkter. I vissa fall som bedömts viktiga har utredningen föreslagit att någon myndighet bör få ett särskilt uppdrag. I andra fall framhåller utredningen förslag som anses viktiga för att driva i EU. Förslag med bred verkan Utredningen tittade initialt på en rad styrmedel riktade mot en viss varugrupp, exempelvis åtgärder för att öka återanvändningen av textilier eller för att minska matsvinnet. Av två skäl bestämde sig utredningen för att inte prioritera denna typ av åtgärder. För det första visade det sig tidigt att det redan pågick eller genom- förts utredningar eller myndighetsuppdrag med inriktning på speci- fika produktkategorier. Förslag om hantering av textilier – Redovisning av regeringsuppdrag, skrivelse , Dokumentationssystem för byggprodukter vid nybyggnation – En så kallad loggbok, 2015 samt Slutrapport – Regeringsuppdrag för minskat matsvinn 2013–2015 av Livsmedels- verket, och , 2016. För det andra bedömde vi att utredningsresurserna inte skulle räcka för att både ta fram förslag som slår brett och förslag inrikt- ade mot enskilda produktgrupper. Utredningen prioriterade därför det förra. Ett undantag gjordes dock vad gäller bilar. Se urvals- kriterium 7. Ökad nyttjandegrad av bilar Trafikområdet, tillsammans med livsmedel och byggsektorn, utgör en mycket stor del av både den privata och offentliga konsum- tionen liksom samhällets naturresursanvändning och miljöpå- verkan.1 Trafiksektorn och inte minst personbilstrafiken har också mycket stor potential för resurseffektivisering. Utredningens hinderanalys visar att marknaden för reparation, begagnathandel och uthyrning av bilar verkar fungera tillfredsställ- 1 Se till exempel SOU 2005:51, Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster. Däremot används bilparken ineffektivt. Den genomsnittliga europeiska bilen används bara en bråkdel av tiden (se kapitel 4) och har dessutom mycket låg energieffektivitet. Vägar, trafikplatser och parkeringar upptar även en stor del av den mest värdefulla mark- ytan i våra städer och tillverkningen av bilar kräver betydande mängder material och energi. Utredningen har därför bedömt det som prioriterat att lägga fram förslag som kan främja ökad nyttjandegrad av bilparken, som en åtgärd för ökad nyttjandegrad och som komplement till många andra nödvändiga åtgärder för hållbar mobilitet. Sammantaget bedömer utredningen att de konkreta förslag som läggs fram i detta betänkande, utifrån givna direktiv och resurser, har en bra sammansättning och spridning. De är samtliga inriktade på ökad återanvändning eller ökad användning även om en del åt- gärder säkerligen kan ge positiva effekter även på återvinning av material. Samtliga förslag är fokuserade på konsumentprodukter även om vissa också kan ge en bredare effekt. Utredningen har ett förslag som skulle förändra prisrelationerna mellan att köpa nytt och att reparera eller hyra konsumentpro- dukter. Detta förslag bedöms förstärka genomslaget för övriga för- slag genom att en ny marknad för reparation och hyrtjänster väntas växa fram. Det underlättar också för kommunerna att ge allmän- heten råd om hur de kan öka användning och återanvändning. Utredningen konstaterar att förslagen likväl bara kan utgöra en liten del av en samlad och långsiktig omställning till en mer cirkulär ekonomi. Vi bedömer dock att den blandning av förslag som läggs i detta betänkande är väl avvägda och sammantaget innebär ett tydligt steg mot ett där avfallsförebyggande och resurseffektivitet blir en lika naturlig del av miljöarbetet som arbetet med återvinning har blivit. 14 Öka tillgängligheten till bilpooler Förslag: Inför lagstadgade kriterier för allmänt tillgängliga bil- poolsfordon, vilka sedan kan användas som grund för statliga eller lokala stimulansåtgärder. Fordon ska efter prövning av Transportstyrelsen kunna registreras som allmänt tillgängligt bilpoolsfordon i trafikregistret. Ge kommuner möjlighet att upplåta gatumark som bilpools- parkering, genom lokala trafikföreskrifter. Kommunen bör också ges rätt att reservera bilpoolsparkering för specifikt utpekade fordon. Transporter står för en betydande del av hushållens utgifter liksom av samhällets energi- och resursanvändning. En långsiktigt hållbar mobilitet kräver många förändringar på systemnivå. Störst fokus har lagts på att komma ifrån fossildriften av den nuvarande fordonsparken. Men hushållens stora beroende av per- sonbilen innehåller resursmässiga utmaningar i flera dimensioner, eller om man så vill, stor potential till ökad resurseffektivitet. Dagens bilpark används ineffektivt, vilket beskrivs i kapitel 4. Den genomsnittliga bilen används bara en bråkdel av tiden och har dessutom mycket låg energieffektivitet. Vägar, trafikplatser och parkeringar upptar stor del av den mest värdefulla markytan i våra städer och tillverkningen av bilar kräver betydande mängder material och energi. Att dela bil i en bilpool kan därför vara ett attraktivt alternativ. Ny digital teknik skapar dessutom helt nya möjligheter att erbjuda Öka tillgängligheten till bilpooler effektiva, tillgängliga och attraktiva delningstjänster för bilar. Flera länder har beslutat om åtgärder för att öka tillgängligheten till bil- pooler, se kapitel 14.3.6. Både den statliga utredningen på väg1 och Natur- vårdsverket2 har lyft behovet av att kunna reservera parkerings- platser på gatumark för bilpooler. Detta eftersom utvecklingen av bilpooler hindras i de största städerna – där bilpooler troligen har störst potential – av brist på lämpliga parkeringsplatser. Utred- ningens kontakter med såväl företrädare för bilpoolsbranschen som kommuner har bekräftat den bilden. Därmed bedömer utredningen att detta är ett exempel på om- råde där både tekniska möjligheter och efterfrågan växer, men där nuvarande regler motverkar framväxten av mer resurseffektiva eller cirkulära affärsmodeller. Likaså kan bilpooler sägas vara en saknad pusselbit för att andra trafikpolitiska mål ska kunna uppnås, som till exempel ökad användning av kollektivtrafik. 14.1.2Fasta och flytande bilpooler Bilpooler kan delas in i två typer. De flesta bilpooler har reserver- ade parkeringsplatser för varje poolbil och bilen ska återlämnas till samma plats efter hyrtillfället. Denna typ av bilpool med fasta par- keringsplatser kallas fast bilpool och i litteraturen ibland även round-trip car sharing. Det finns också en mindre andel flytande bilpooler. Det är hyr- tjänster där bilpoolsbilar placeras på gatumark utan fasta parker- ingsplatser. De kan köras från en plats till en annan som envägsresa utan att föraren behöver återlämna bilen. Användaren hittar till- gängliga bilpoolsbilar och deras position med webb- och telefon- tjänster. Därutöver finns också andra typer av bildelning och sam- åkningstjänster som dock inte behandlas här.3 1SOU 2013:84, Fossilfrihet på väg, s. 782. Förslag till åtgärder för en mer hållbar konsumtion, s. 51. 3För en utförligare genomgång, se Trafikanalys. Nya tjänster för delad mobilitet, rapport 2016:15. Öka tillgängligheten till bilpooler Forskningen om bilpoolstjänster har framför allt studerat fasta bil- pooler, det vill säga tjänster där hyrbilar har en fast plats nära användaren, och där bilar bokas för kortare eller längre resa och återlämnas på samma plats efter hyrtiden. Att kvantifiera nyttorna av bilpoolstjänster är komplext och resultaten påverkas av vald metod och av vilka bilpoolstjänster som har studerats. Studier som jämför beteendet hos bilpoolsmedlem- mar med deras resvanor före bilpoolsmedlemskap kan exempelvis överskatta bilpoolens effekt, eftersom det är osäkert om den regi- strerade förändringen bara beror på bilpoolsmedlemskapet.