sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — Den nya låneverksamheten bör inte konkurrera med utlåningen till innovativa små och medelstora företag utan utredningen föreslår att staten tillskjuter nytt kapital, som öron- märks för marknadskompletterande statliga topplån till bostads- utvecklingsprojekt. Som underlag för bedömningen av behovet av statligt anslag har följande antaganden gjorts: •Antal kvadratmeter per lägenhet: 65 kvm. •Produktionskostnad per kvadratmeter: /kvm. •Antal bostäder med statligt topplån: 2 000. •Total produktionskostnad för 2 000 lägenheter: . •Statligt topplån på av produktionskostnaden. •Hela topplånet används . •Byggtid från beviljat bygglov till inflyttning: . En genom- snittlig byggtid kan vara , men då beräkningen förutsätter att hela beloppet lånas av byggaktören – vilket bör vara en överskattning – kan ett antagande om en byggtid neutralisera detta antagande. Baserat på dessa antaganden föreslår utredningen ett anslag på för det statliga topplånet. Storleken på det anslag som bedöms behövas kan bli större med andra antaganden, exempel- vis en större andel statligt topplån, reservationer för kreditförluster, högre produktionskostnader eller större efterfrågan på det statliga topplånet, men också mindre, med antaganden om färre bostäder eller mindre lägenhetsstorlekar. Eftersom är ett helägt statligt bolag och under förutsättning att behåller den nominella låne- fonden intakt är utredningens bedömning att förslaget inte har några statsfinansiella konsekvenser. Budgetkonsekvenserna beror på antalet projektansökningar. Budget- konsekvenser vid olika antaganden om efterfrågan på topplånet: •Huvudalternativ: 2 000 bostäder , baserat på ett antagande om 20 bostäder per kommun i 100 kommuner. Behov av 8–10 handläggare: totalt 8–. •Minimialternativ: 1 000 bostäder , baserat på ett antagande om 10 bostäder per kommun i 100 kommuner. Behov av 4–5 handläggare: totalt 4–. •Maximialternativ: 3 000 bostäder baserat på ett antagande om 30 bostäder per kommun i 100 kommuner. Behov av 12–15 handläggare: totalt 12–. Kostnaden för administrationen genom ligger i alla tre alterna- tiven på 4 000–per lägenhet. Om hyresförlustgarantin lämnas mot en riskavspeglande avgift har åtgärden inga konsekvenser för statsbudgeten. Om avgifterna där- emot behöver subventioneras, för att garantin ska fylla den avsedda funktionen tillkommer en kostnad för staten. För att kunna göra en bedömning av hur stor den kostnaden i så fall blir, behöver först fastställa hur hög garantiavgift som behöver tas ut för att täcka statens risk. Hyresförlustgarantin bör hanteras av . De administrativa kostnaderna ska huvudsakligen täckas av garantiavgifter. Förslaget är dock förenat med vissa startkostnader, som bedöms uppgå till , bland annat för information om garantin. Utredningen föreslår ett startbidrag om per nystartad byggemenskap. Därmed är de statsfinansiella konsekvenserna direkt korrelerade till antal byggemenskaper som kommer att söka bidraget. Det är oklart hur många byggemenskaper som är på gång i . i har totalt 15 byggemen- skaper registrerade som medlemmar. Ytterligare 8 byggemenskaper befinner sig i planeringsstadiet med oklart eller passerat startår för byggandet.8 Utredningen bedömer (se avsnitt 11.4.2) att det kan finnas en efterfrågan på mellan 5 och 15 projekt med mellan 50 och 300 lägen- heter , vilket skulle motsvara mellan och . Under antagande om 15–20 lägenheter per pro- jekt ligger kostnaderna för startbidraget på 15–per lägenhet, förutsatt att alla föreningar får högsta möjliga belopp. Startbidraget till byggemenskaper bör hanteras av . Hur stora de administrativa kostnaderna blir är delvis en funktion av i vilken utsträckning stödet efterfrågas. Utredningen bedömer att genom- förandet av förslaget kommer att kräva ungefär en kvarts helårstjänst, till en kostnad av plus löneökningar. Där- utöver ett engångsbelopp på för information, IT-infrastruktur, framtagande av rutiner m.m. Översynen av föreslås genomföras av . Utredningen bedömer att det kan göras inom ramen för myndighetens nuvarande uppdrag. 8 webbplats, . 4.2.6Tidigare utbetalning av investeringsstödet till hyresbostäder och studentbostäder Enligt gällande regler betalas investeringsstödet ut när huset är fär- digbyggt. En tidsmässig förskjutning av stödet kan ha en budget- effekt, framförallt om det innebär att stödet flyttas mellan budget- åren. Detta är dock bara en engångseffekt, förutsatt att det totala byggandet med investeringsstöd är oförändrat. Stödet kommer – beroende – att betalas ut ett till än enligt nuvarande regler. Givet att den avsedda effekten är att öka byggan- det av hyresrätter och studentbostäder med investeringsstöd så ökar belastningen på statsbudgeten i motsvarande grad, men aldrig över det budgeterade anslaget på . Förslaget innebär en viss risk att stöd utbetalas till projekt som inte blir av. Detta kan inte hända vid nuvarande hantering, eftersom hela bidraget betalas i efterskott. Den nya ordningen kan förväntas öka de administrativa kostnaderna, genom behov av hantering av två utbetalningstillfällen i stället för ett samt hantering av ett antal åter- krav. Att fler byggaktörer förväntas ansöka om investeringsstöd till följd av att nyttan av stödet ökar, bör också öka de administrativa kostnaderna för och länsstyrelserna. och läns- styrelsernas administration av bidraget bedöms dock rymmas inom det budgeterade anslaget. De statsfinansiella konsekvenserna uppskattas uppgå till: •I huvudalternativet 8–10 tjänster på för att bygga upp och hantera utlåningsverksamheten på . Den beräknade kostna- den ligger på 8–/år, plus årliga löneökningar. •Initial finansiering motsvarande för att ut- veckla organisation och befintliga medarbetares kompe- tens, samt infrastruktur i form av lokaler, IT-stöd och annat som behövs för att även kunna erbjuda lån till bostadsprojekt. •Startkostnader för hyresförlustgarantin på . •Kostnader för en eventuell subvention av avgiften för hyresför- lustgarantin. •En kvarts årstjänst på för hantering av start- bidraget för byggemenskaper och information till berörda aktörer i samband med lanseringen av detta tillfälliga stimulansbidrag, motsvarande 0,25 mnkr/år. •Ett engångsbelopp till på för information, IT-infrastruktur, framtagande av rutiner i samband med startbidraget för byggemenskaper. •Kostnaden för startbidraget för byggemenskaper bör budgeeras till högst 5 miljoner. Utgifterna beräknas dock hålla sig inom ett intervall på 1,5 mnkr/år och 4,5 mnkr/år. I huvudalternativet upp- skattas utgifterna till /år. I tabell 4.4 sammanfattas de statsfinansiella konsekvenserna. Därtill kommer engångsanslaget på till . * Om avgiften skulle behöva subventioneras tillkommer kostnaden för subventionen. 4.3Ekonomiska konsekvenser för andra aktörer 4.3.1Ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting I den mån bostadsbyggandet ökar som en följd av utredningens för- slag kommer det indirekt att påverka kommuners ekonomi. Att det byggs hyreslägenheter i mindre kommuner med svagare bostads- marknader kan möjliggöra och främja en befolkningstillväxt, vilket kan bidra till att upprätthålla serviceunderlaget och därigenom möj- ligen även ha positiva effekter på sysselsättningen. I den mån ökat bostadsbyggande leder till att äldre personer kan bo kvar längre inom det ordinarie bostadsbeståndet, och inte behöver bo i särskilt bo- ende, blir kommunernas kostnader för vårdboenden lägre än de annars skulle varit. Om äldre personer flyttar från småhus på lands- bygden till nybyggda bostäder på centralorten kan kommunens kostnader för såväl hemtjänst som bostadsanpassning minska. Inget av utredningens förslag kommer däremot att ha några direkta ekono- miska konsekvenser för kommuner och landsting. 4.3.2Ekonomiska konsekvenser för företag Det är främst företag inom byggsektorn som direkt berörs av utred- ningens förslag. Men att det finns tillgång till bostäder för arbets- kraften är också en förutsättning för att företag ska kunna etablera en verksamhet eller fortsätta sin verksamhet. I kapitel 11 visas att effekten av ett höjt schablonbelopp i huvudsak är att projektet helt eller i större utsträckning kan finansieras med bottenlån, till en lägre ränta, i stället för med topplån till en högre ränta. Konsekvensen för bostadsutvecklare bör därmed vara en ökad vinst för de företag som bygger, förutsatt att inte sänkningen av räntekostnaderna äts upp av avgiften för kreditgarantin. Kreditgaranti för lån till renovering och ombyggnad Kreditgaranti för lån till renovering och ombyggnad kan innebära en tydlig riskbegränsning, framförallt för kreditgivare, men också för bostadsutvecklare, särskilt när det gäller projekt med hög osäkerhet. Kreditgarantin kan möjliggöra finansiering på den ordinarie kredit- marknaden av renoveringar och ombyggnader som annars inte hade kunnat finansieras och som annars möjligtvis inte hade genomförts. Kreditgaranti för lån till utgifter i projekteringsskedet Kreditgaranti för lån till utgifter i projekteringsskedet kan innebära en tydlig riskbegränsning för projektutvecklaren och i ännu högre grad för kreditgivaren, för projekt med hög eller oklar risk att fallera. De positiva effekterna gäller i huvudsak för mindre aktörer. Kredit- garantin kan möjliggöra en finansiering på den ordinarie kredit- marknaden av en projektering som annars inte hade kunnat finan- sieras. Men kreditgarantin kan också öka den moraliska risken dvs. locka till affärer som har hög sannolikhet att fallera eller till finan- siering av projekt som står på skakig grund. Statligt topplån till nybyggnad, ombyggnad och renovering Det statliga topplånet är avsett är täcka det gap som uppstår mellan å ena sidan eget kapital och tillgänglig finansiering från kreditgivare och å andra sidan projektkostnaderna, i de fall lånebehovet på den ordinarie kreditmarknaden inte kan uppnås, även om det rör sig om ett lönsamt projekt. Projektutvecklaren får tillgång till ett statligt topplån, som täcker detta gap till en något högre kostnad än det lån som finns tillgängligt. Effekten av detta blir att projektutvecklaren kan genomföra projekt som är lönsamma, givet den vägda9 kapital- kostnaden. Eftersom den genomsnittliga vägda kapitalkostnaden av en finansiering med topplån är högre än motsvarande lånefinan- siering med enbart bottenlån, kan vissa projekt som hade varit lön- samma om hela lånet hade haft samma villkor som bottenlånet, bli olönsamma med topplån Totalt sett kan alltså fler lönsamma projekt genomföras med än utan tillgång till statliga topplån, vilket leder till en ökad vinst för projektutvecklare. ökar det administrativa arbetet något för projektutvecklaren och hen måste göra två låneansökningar, en till banken och en till . Mycket av underlaget till banken kan dock antagligen användas även för , varför den tillkommande administrationen i huvudsak avser kompletteringar till av- seende det befintliga underlaget. 9 Genomsnittlig vägd kapitalkostnad=andel av bottenlån av den totala finansieringen x ränta för bottenlånet + andel topplån av finansieringen x ränta topplån + andel eget kapital av den totala finansieringen x avkastningskrav för eget kapital. Hyresförlustgarantin begränsar risken för förluster till följd av vikande efterfrågan och ökar därmed möjligheterna för byggaktörer att bygga hyresbostäder för egen förvaltning på svagare bostadsmark- nader. Det gynnar företag på marknader där det finns en osäkerhet om framtida efterfrågan. Att staten övertar en del av risken innebär en moralisk risk, som i möjligaste mån hanteras genom en karenstid , att garantin inte omfattar mer än hälften av hyres- förlusten och att krav ställs på att hyresvärden ska ha gjort vad hen kan för att få lägenheterna uthyrda. Utöver byggemenskaperna gynnas i huvudsak konsulter som anlitas av byggemenskaper genom stödet. Det föreslagna startbidraget beräknas täcka per projekt. 4.3.3Ekonomiska konsekvenser för kreditgivare De ekonomiska konsekvenserna för kreditgivare av förslagen rörande kreditgarantierna är sammanfattningsvis neutrala eller positiva, genom att de stimulerar bankernas utlåning utan ökad risk och därmed ökar deras vinster i relation till den ökade utlåningen. Introduktionen av ett statligt topplån kan ha negativa effekter för bankerna. Har banken gett lån utan kreditgaranti och låntagaren får ett statligt topplån, efter att banken har beviljat lån utan kunskap om detta topplån, påverkas projektrisken negativt och därmed bankens förväntade utfall av lånet. Lånerisken har då ur bankernas perspektiv prissatts på felaktiga grunder och den förväntade vinsten minskar eller blir negativ. Problemet är dock mer av teoretisk natur, eftersom en kreditgivare som överväger att medge ett bottenlån i praktiken måste vara angelägen om att ha en bild av den totala finansieringen. Har däremot bankens långivning skett med en kreditgaranti, för- ändras inte den förväntade ekonomiska effekten för banken av ett statligt topplån. Förslaget om att omdefiniera kretsen av långivare som kan komma i fråga för kreditgarantier bedöms kunna öka konkurrensen på kredit- marknaden något i förhållande till nuvarande regler. Förslaget har positiva effekter för kreditgivare som annars inte hade kunnat få kreditgaranti. Förslaget kan ha negativa effekter för bankernas margi- naler för kreditgivning med garantier till bostadssektorn. Samhälls- ekonomiskt bör denna förlust för kreditgivarna mer än väl uppvägas av vinsten för låntagarna. 4.3.4Ekonomiska konsekvenser för hushåll De ekonomiska konsekvenserna för hushållen är svåra att kvanti- fiera. I grunden vinner hushållen på att det byggs fler lägenheter. En del hushåll kommer att kunna dra nytta av att kunna bo i hus med rimliga hyror. En del kommer att kunna bo kvar på orter eller i kom- mundelar där det annars inte skulle byggas, något som i hög grad gynnar äldre personer. De samhällsekonomiska effekterna av utredningens förslag beror framförallt på vilken effekt de kan få på ny- och ombyggnad av bostäder. Som framgick i kapitel 11 bedömer utredningen att de före- slagna åtgärderna kommer att ha liten effekt på det totala bostads- byggandet i närtid. Under antagande om att den totala effekten av utredningens förslag ligger på 1 000–3 000 lägenheter så är effekten på bostadsbyggandet av utredningen förslag inte särskilt stor. Det finns andra restriktioner än eventuella finansieringssvårig- heter för bostadsbyggandet som utredningen bedömer spelar större roll, t.ex. arbetskraftsbristen inom byggsektorn10. Däremot kan ut- redningsförslagen få större effekt på medellång sikt och i en fas av ekonomisk nedgång eller finansiell kris. Utredningens förslag måste också ses mot bakgrund av över- gripande samhälleliga mål, såsom målet om en levande landsbygd och delmålet för bostadspolitiken om långsiktigt väl fungerande bostads- marknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. 10 , 2017: indikatorer . Nollalternativet har beskrivits i avsnitt 4.1.2. Det är utredningens bedömning att det på svagare marknader finns ett glapp mellan behov och byggande av bostäder, som utredningen visar beror dels på finan- sieringsproblem, dels på lönsamhetsproblem. Detta glapp kommer att bestå om inga statliga åtgärder vidtas. Det är utred- ningens bedömning att den bilden även gäller för renovering och upprustning. Utredningen bedömer att effekterna av åtgärder riktade till svagare marknader, i enlighet med de förslag som utredningen ger, är addi- dvs. att de i olika utsträckning leder till ökat bostadsbygg- ande eller renoveringar där bostadsbyggande respektive renoveringar annars inte hade ägt rum. Det innebär dock inte automatiskt att åtgärderna alltid är kostnadseffektiva. För att kunna bedöma detta hade det bland annat behövts en kvantifiering eller åtminstone uppskattning av storleken på de marknadsmisslyckanden som för- slagen adresserar. Utredningsförslagen går att kombinera med varandra, vilket kan förstärka de positiva samhällsekonomiska effekterna av utredningens förslag. En fördjupad bedömning av möjliga synergier mellan utred- ningens förslag har dock inte varit möjlig inom utredningens tidsram. Breddade kreditgarantier adresserar marknadsmisslyckanden Förslagen att utveckla och förbättra kreditgarantierna syftar fram- förallt till att bredda användningsområdet där marknadsmisslyckan- den med stor sannolikhet föreligger. Dessutom kan det vara så att bedömningarna av marknadsvärdet skiljer sig åt mellan kreditgivaren och bostadsutvecklaren. Effekten blir då att i huvudsak lönsamma projekt inte blir av. Alternativt ges inte kredit p.g.a. för lågt mark- nadsvärde, dvs. för lågt pantvärde, eftersom det ökar risken för kreditgivaren att vid en konkurs bara få tillbaka en del av lånet. Detta även om projektet uppvisar lönsamhet ur ett företagsekonomiskt och ett samhälleligt perspektiv. Denna problembild förstärks för typiska engångsbyggaktörer, såsom kooperativa hyresrättsföreningar och byggemenskaper, där risktagandet för den enskilde är stort och gruppens kunskaper kanske inte är tillräckliga för att bedöma och hantera risken i ett byggprojekt. Förslaget att höja schablonbeloppet adresserar marknadsmisslyckanden i form av asymmetrisk infor- mation (se avsnitt 5.2.2). Utredningens bedömning är att förslagen avseende förbättrade kreditgarantier är samhällsekonomiskt lönsamma på både kort och lång sikt, eftersom kostnaderna är låga och förslagen i huvudsak adresserar marknadsmisslyckanden, som hindrar en effektiv finan- siering av bostadsbyggandet. De kostnader som uppstår för kredit- garantierna är i huvudsak något ökad administration. Nyttorna är både att bostäder byggs eller renoveras där det annars inte hade byggts eller renoverats och en ökad lönsamhet för projektutvecklare på svaga marknader. Statliga topplån kompletterar kreditgarantierna Förslaget om statliga topplån går ett steg längre än kreditgarantier 2.0 och tar vid där kreditgarantiernas verkan slutar, alltså där det inte är möjligt att få tillräcklig lånefinansiering, i huvudsak p.g.a. osäkerhet i bedömningen av projektets lönsamhet, marknadsvärdet eller det eko- nomiska läget. Statliga topplån och utvecklade kreditgarantier kan alltså ses som komplement till varandra. När det gäller de statliga topplånen är det kostnaderna för att starta verksamheten och kostnaderna för den löpande administra- tionen som behöver tas hänsyn till. Själva kreditgivningen förväntas bära sig själv, baserat på ränteintäkterna från långivningen, efter det initiala anslaget på föreslagna 780 miljoner. I det korta perspektivet orsakar topplånen kostnader för staten vid starten av verksamheten och för administrationen. På lite förväntas topplånet ha små budgeteffekter, bara ett mindre anslag till för administra- tionen av topplånen motsvarande 4 000–per lägenhet. De statsfinansiella konsekvenserna av topplånet är alltså begrän- sade medan en positiv samhällsekonomisk effekt bedöms uppnås genom att bostadsbyggandet på svaga marknader underlättas. Utred- ningen bedömer att nyttorna överstiger kostnaderna ännu mer i ett längre perspektiv, baserat på att statliga topplån kan bidra till att stabilisera marknaden när tillgången till finansiering blir sämre, vid en finansiell kris eller en ekonomisk nedgång. Hyresförlustgarantin förbättrar marknadens funktionssätt Hyresförlustgarantin väntas få effekt i huvudsak där de förväntade framtida kassaflödena och därmed lönsamheten är osäkra p.g.a. att risken för vakanser bedöms vara högre än den genomsnittliga. Osäker- heten om framtida vakanser beror på osäkerhet om hur mycket av en snabb befolkningsökning som blir bestående. Hyresförlustgarantin erbjuder en möjlighet att skydda sig mot denna risk. Ett annat sätt hade varit att höja hyrorna, men med högre hyror ökar risken för vakanser, inte minst på svaga marknader. Hyresgarantin erbjuder alltså ett instrument för riskhantering som bostadsmarkna- den annars inte tillhandahåller – till skillnad från exempelvis finan- siella marknader eller råvarumarknader, där sådana instrument finns. Frånvaron av ett sådant instrument kan ses som ett marknadsmiss- lyckande och hyresförlustgarantin kommer att förbättra bostads- marknaden funktionssätt. Denna effekt borde rimligen vara större i lågkonjunktur, med ökad arbetslöshet och minskad betalnings- förmåga som följd. Kostnaderna för hyresförlustgarantin är begränsade – ett en- gångsbelopp på samt ett eventuellt anslag för att täcka mellanskillnaden mellan den avgift som kan tas ut av garanti- tagaren och den riskavspeglande avgiften – medan nyttorna består i ökat bostadsbyggande, som resultat av en ökad marknadseffektivitet. Startbidraget för byggemenskaper kan vara lönsamt När det gäller startbidraget till byggemenskaper får ökade statliga utgifter budgeterade till som mest ställas mot den förväntade effekten på upp till 200 lägenheter. Mot bakgrund av den bedömda effekten (se avsnitt 11.4.2) ligger kostnaderna på runt /lägenhet. Om inga andra stöd behövs utöver startbidraget, kan startbidraget vara lönsamt. Det saknas dock underlag för en mer konkret bedömning av nyttorna, varför utredningens förslag är att tidsbegränsa startbidraget och att genomföra en utvärdering efter stödperioden. utbetalning av investeringsstöd svårt att värdera De samhällsekonomiska effekterna av den tidigarelagda utbetal- ningen av investeringsstödet är oklara. Det finns en risk att samhället inte får det värde som stödet avser skapa i form av en bostadsfastig- het. Så blir fallet om det planerade projektet inte blir färdigställt, t.ex. som en följd av att projektutvecklaren går i konkurs. Denna risk måste vägas mot nyttan i form av ökat bostadsbyggande eller bibe- hållet bostadsbyggande vid konjunkturnedgång. I händelse av en konkurs kommer statens fordran, som är en fordran utan säkerhet, att hamna i gruppen oprioriterade fordringar. Inom den gruppen lägger man samman fordringarna och delar ut eventuell behållning proportionellt. För att få en uppfattning om den möjliga kostnaden för samhället av att genomföra åtgärden har vi försökt ringa in risken för kon- kurser bland de företag som kan tänkas dra nytta av åtgärderna. I tabell 4.4 redovisas antalet företag i byggbranschen och antalet konkurser under de senaste åtta åren.11 Konkurskvoten ligger i ett spann mellan . Exemplet utgår från att av investeringsstödet betalas ut i förskott och att regeringens anslag på används fullt ut. Den potentiella för- lusten för samhället av en tidigarelagd utbetalning kommer då, vid en konkursrisk på mellan , grovt räknat att hamna mellan 25 och 32 miljoner per år.12 Detta under förutsättning att projektet vid en konkurs inte blir färdigställt och inte går att använda eller sälja vidare. Det är emellertid inte säkert att byggprojektet ställs in för att ett byggföretag, som kanske bara är en underentreprenör, går i konkurs. 11(SNI41-43) respektive (SNI41-43). Konkursstatistiken klumpar ihop SNI 41-43, vilket utesluter en mer differentierad analys. x x 3,2 miljarder och x x . Källa: SCB Företagsdatabas, /SCB Konkursstatistik. Utredningen har inte kunnat göra en bedömning av hur många fler lägenheter som skulle byggas till följd av tidigareläggningen. Utred- ningen konstaterar dock att eftersom investeringsstödet enligt nu- varande rutiner betalas ut först efter att projektet är klart kan det inte vara till så stor hjälp i finansieringen. Det kan då bara främja byggaktörer som är tillräckligt starka för att få extern finansiering och komma igång på egen hand. Med den föreslagna ändringen borde betydligt fler byggaktörer kunna ha nytta av investerings- stödet. Detta borde möjliggöra ett ökat bostadsbyggande. För att finansiera de åtgärder som har statsfinansiella konsekvenser föreslår utredningen att medel omfördelas inom utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsument- politik. Det föreslås ske på följande sätt. Statliga topplån och startbidrag till byggemenskaper