sou · H5B372 · 2017-09-27 00:00:00 — Genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism Slutbetänkande av Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 2014:155) att till- kalla en särskild utredare med uppdrag bl.a. att se över behovet av lagändringar för att ska leva upp till de krav på straffrättslig reglering för att förhindra och bekämpa terrorism som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution (2014). Rättschefen vid heten förordnades som särskild utredare . Regeringen har därefter beslutat om fyra tilläggsdirektiv till utred- ningen (dir. 2015:61, 2016:46, 2017:2 och 2017:47). Utredningen, som antog namnet Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa ter- rorism (Ju 2014:26), avlämnade delbetänkandet Straff- rättsliga åtgärder mot terrorismresor (SOU 2015:63) och delbetänkandet Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation (SOU 2016:40). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utred- ningen (dir. 2016:46). Det innefattade bl.a. ett uppdrag att analysera behovet av och lämna förslag till de författningsändringar som behövs för att genomföra det direktiv om bekämpande av terrorism som EU förväntades besluta, här terrorismdirektivet. Ut- redningstiden förlängdes för detta uppdrag och för en del av utred- ningens tidigare uppdrag som avsåg att ta ställning till om ska tillträda tilläggsprotokollet till konvention om förebyg- gande av terrorism och vilka lagändringar som i så fall krävs. Ytter- ligare ett tilläggsdirektiv beslutades (dir. 2017:47) enligt vilket uppdraget inte längre skulle omfatta de bestämmelser i terrorismdirektivet som rör skydd av, stöd till och rättigheter för offer för terrorism. sekreterare i utredningen har varit kanslirådet, numera extra åklagaren, som anställdes och var anställd till . till har även hovrättsassessorn varit sekreterare. Sekreterare har varit hovrättsassessorn och även hovrättsassessorn . Under utredningsarbetet har tidigare deltagit experter som ent- ledigats. har f.d. chefsåklagaren , advokaten , hovrättsrådet, tillika vice ord- föranden, , professorn, numera justitierådet, , kanslirådet och enhetschefen varit förordnade som experter i utredningen. Med anledning av dir. 2016:46 förordnades därutöver ämnesrådet , kanslirådet och extra åklagaren , kanslirådet och biträdande chefsjuristen och avdelningschefen som experter i utredningen. är ensam utredare och svarar för innehållet i betänkandet. Experterna har deltagit i arbetet och har i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen. Skilda uppfattningar i en- skildheter har dock förekommit utan att detta kommit till uttryck i något särskilt yttrande. Utredningen överlämnar nu sitt slutbetänkande Genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa ter- rorism (SOU 2017:72). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i ............................. 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall..... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:148) om straff 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor................................................. 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet .................. 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145) om 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna............................ 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner ................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete......................................... Utredningens uppdrag och arbete................................ Genomförandet av uppdraget................................................ EU-rättslig och annan internationell reglering...... Resolution (2014) .......................................... FATF:s rekommendation 5.................................... 3.1.6Rådets beslut /671/RIF om informationsutbyte och samarbete ........................ Nuvarande svensk reglering................................................... Det huvudsakliga innehållet i tilläggsprotokollet................. Det huvudsakliga innehållet i terrorismdirektivet................ tillträde till tilläggsprotokollet....................... Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt – behovet av lagändringar.................... Syfte och definitioner ........................................................... Brott med anknytning till en terroristgrupp........ Offentlig uppmaning till terroristbrott................ Rekrytering för terrorismsyften........................... 7.3.5Tillhandahållande av utbildning för Mottagande av utbildning för terrorismsyften.... Resor för terrorismsyften ..................................... 7.3.8Organiserande eller annat underlättande av resor för terrorismsyften.................................. Finansiering av terrorism ...................................... Andra brott med anknytning till Ett terroristbrott behöver inte ha begåtts/anknytning till terroristbrott .................. Medhjälp, anstiftan och försök............................. Påföljder för fysiska personer m.m...................................... Ansvar och sanktioner för juridiska personer..................... Domsrätt/behörighet och lagföring .................................... Utredningsverktyg och förverkande ................................... 7.8Åtgärder mot internetinnehåll som utgör en offentlig uppmaning till terroristbrott................................................ Villkor och garantier/grundläggande fri- och rättigheter... Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt ............................................................ Utgångspunkter för förslagen ............................................. Lagteknisk lösning och definitioner .................... 8.1.3Förslagens förhållande till grundläggande fri - och rättigheter ................................................. Tillhandahållande av utbildning ........................... Inhämtande och mottagande av utbildning ......... Lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor ................. Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet....... Konsekvenser av förslagen ........................................ Konsekvenser för brottsligheten och för det Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor Ikraftträdande ...............- och övergångsbestämmelser Förslaget till lag om ändring i ........................ 12.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall................................................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ......................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor ................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet ................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1145) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna.......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner ............................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete ....................................... Convention on the Prevention of Terrorism ............. Tilläggsprotokoll till konvention om förebyggande av terrorism........................................... och rådets direktiv (EU) 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF............................................................... Utredningens uppdrag, som redovisas i detta slutbetänkande, har varit att dels ta ställning till om ska tillträda tilläggsprotokollet till konvention om förebyggande av terrorism (CETS nr 217, tilläggsprotokollet) och vilka lagändringar som i så fall krävs, dels analysera behovet av de författningsändringar som behövs för att genomföra terrorismdirektivet.1 I uppdraget har också ingått att lämna nödvändiga lagförslag. Genom delbetänkandet Straffrättsliga åtgärder mot terrorism- resor (SOU 2015:63) har utredningen tidigare analyserat dels be- hovet av lagändringar för att ska leva upp till de krav på straffrättslig reglering för att förhindra och bekämpa terrorism som ställs i FN:s säkerhetsråds resolution (2014), dels om straffrättsliga reglering för att förhindra och bekämpa finansiering av terrorism uppfyller de krav som Financial Action Task Force ställer. Vidare har utredningen tidigare genom delbetänkandet Straff- rättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation (SOU 2016:40) analyserat behovet av ytter- ligare kriminalisering för att förebygga och förhindra att personer deltar i väpnad konflikt utomlands inom ramen för en terroristorga- nisation samt övervägt om ska tillträda Pekingprotokollet och Pekingkonventionen. Utredningens uppdrag redovisas i sin helhet i bilagorna 1–5. 1 och rådets direktiv (EU) 2017/541 av om bekäm- pande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF. Genomförandet av de bestämmelser i terrorismdirektivet som rör skydd av, stöd till och rättigheter för offer för terrorism (avdelning V i direktivet) har emellertid inte omfattats av utredningens uppdrag. antogs konvention om förebyggande av ter- rorism (CETS nr 196, terrorismkonventionen). Enligt konventionen förbinder sig parterna att straffbelägga offentlig uppmaning att begå terroristbrott, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism. har undertecknat terrorismkonventionen och ratificerat densamma . antogs ett tilläggsprotokoll till konventionen som ska bidra till att FN:s säkerhetsråds resolution (2014) genomförs på ett likartat sätt i medlemsstater. har under- tecknat protokollet . Syftet med tilläggsprotokollet är att komplettera terrorismkon- ventionen med bestämmelser om kriminalisering och därigenom öka parternas ansträngningar att förebygga terrorism. I tilläggsprotokollet ställs krav på att vissa handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås ska vara straffbelagda, nämligen deltagande i en sammanslutning eller grupp för terrorismsyften, mottagande av ut- bildning för terrorismsyften, utlandsresor för terrorismsyften, finan- siering av utlandsresor för terrorismsyften samt organiserande eller annat underlättande av utlandsresor för terrorismsyften. Åtagandena i tilläggsprotokollet motsvarar i centrala delar de åtaganden som följer av terrorismdirektivet, som har en skyl- dighet att följa. föreslås tillträda tilläggsprotokollet. För tillträde är emeller- tid vissa lagändringar nödvändiga, se nedan. Behovet av lagändringar mot bakgrund av tilläggsprotokollet och direktivet Terrorismdirektivet, som antogs , ersätter terrorism- rambeslutet2 och ändrar rådets beslut om informationsutbyte och samarbete när det gäller terroristbrott3. har genomfört båda besluten. 2Rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism. 3Rådets beslut /671/RIF av om informationsutbyte och sam- arbete när det gäller terroristbrott. Direktivet, som i stora delar motsvarar terrorismrambeslutet, syftar till att fastställa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder på området för terroristbrott, brott med anknytning till en terroristgrupp och brott med anknytning till terroristverk- samhet (offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering för ter- rorismsyften, tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften, mottagande av utbildning för terrorismsyften, resor för terrorism- syften, organiserande eller annat underlättande av resor för terrorism- syften, finansiering av terrorism samt andra brott med anknytning till terroristverksamhet). Tyngdpunkten i både tilläggsprotokollet och direktivet ligger på straffrättsliga bestämmelser. Direktivet är emellertid till sitt innehåll mer långtgående än protokollet. I betänkandet har likartade bestäm- melser behandlats i ett sammanhang. Av direktivet följer ett krav på att terroristbrott kriminaliseras. De gärningar som ska utgöra brott och försök därtill är i stor ut- sträckning, men inte fullt ut, kriminaliserade i svensk rätt. Behov av lagstiftning finns för att 1) gärningar motsvarande innehav, förvärv, transport och användning av radiologiska vapen liksom forskning om och utveckling av sådana vapen och nukleära vapen ska defini- eras som terroristbrott i svensk rätt, 2) gärningar motsvarande olaglig systemstörning och olaglig datastörning enligt det s.k. IT- brottsdirektivet ska definieras som terroristbrott i svensk rätt, samt 3) utvidga bestämmelsen om hot som kan utgöra terroristbrott så att den även omfattar hot att begå de gärningar som omfattas av det utvidgade straffansvaret. Av direktivet följer vidare ett krav på kriminalisering av rekry- tering för terrorismsyften. De gärningar som ska utgöra brott enligt bestämmelsen och försök därtill är till viss del, men inte fullt ut, kriminaliserade i svensk rätt. Exempelvis är det inte straffbart att värva en annan person för att personen ska medverka till att brott med anknytning till en terroristgrupp begås. Det finns även skäl att tydliggöra och anpassa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med direktivet. Det behövs därför lagstiftning för att bestämmelsen ska vara genomförd. De gärningar som ska utgöra brott enligt direktivets bestämmel- ser om tillhandahållande av utbildning för terrorismsyften och försök därtill är kriminaliserade i svensk rätt. När det gäller det kriminali- seringskrav som tar sikte på ett syfte att medverka till brott finns emellertid skäl att tydliggöra och anpassa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med direktivet. Av såväl tilläggsprotokollet som direktivet följer ett krav på kriminalisering av mottagande av utbildning för terrorismsyften. De självutbildningsgärningar som ska utgöra brott enligt direktivets be- stämmelse är inte kriminaliserade i svensk rätt. Det behövs därför lagstiftning för att bestämmelsen fullt ut ska vara genomförd. När det gäller de kriminaliseringskrav i instrumenten som tar sikte på ett syfte att medverka till brott finns det skäl att tydliggöra och an- passa lagstiftningen så att den på ett bättre sätt överensstämmer med instrumenten. De gärningar som ska utgöra brott enligt tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser om utlandsresor/resor för terrorismsyften och försök därtill är endast delvis kriminaliserade i svensk rätt. Exempelvis är resor som sker i avsikt att medverka till terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet inte straffbara. Det behövs därför lag- stiftning för att bestämmelserna fullt ut ska vara genomförda. Både tilläggsprotokollet och direktivet innehåller krav på att finansiering av terrorism ska vara straffbart. Kravet i tilläggsproto- kollet är begränsat till finansiering av utlandsresor för terrorism- syften, medan direktivets krav, som är långtgående, bl.a. omfattar finansiering av ett stort antal handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås. De gärningar som ska utgöra brott enligt angivna bestämmelser och försök därtill är endast i viss utsträck- ning kriminaliserade i svensk rätt. Svensk rätt uppfyller kraven på kriminalisering av finansiering av terroristbrott och terrorismresor (givet att kraven enligt instrumentens bestämmelser om terrorist- brott och terrorismresor uppfylls), men inte i övrigt. Behov av lag- stiftning som kriminaliserar följande gärningar finns därför: 1) finan- siering av brott med anknytning till en terroristgrupp, offentlig uppmaning till terroristbrott, rekrytering för terrorismsyften, till- handahållande av utbildning för terrorismsyften, mottagande av ut- bildning för terrorismsyften och organiserande eller annat under- lättande av resor för terrorismsyften, 2) finansiering av medverkan till samtliga ovan angivna gärningar och 3) försök till finansiering av samtliga gärningar och medverkan till dem, med undantag för försök till finansiering av terroristbrott. Av direktivet följer att grov stöld, utpressning och upprättande eller användning av falska administrativa dokument i syfte att begå bl.a. terroristbrott ska betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet. De gärningar som åsyftas är till stor del, men inte fullt ut, reglerade i svensk rätt. Det behövs därför lagstiftning för att bestämmelserna ska vara genomförda. I övrigt uppfyller svensk rätt de kriminaliseringskrav som ställs i tilläggsprotokollet och direktivet. Detsamma gäller instrumentens krav som rör påföljder för fysiska personer m.m., ansvar och sank- tioner för juridiska personer samt utredningsverktyg och förverkande. Motsvarande gäller för åtagandena i instrumenten om informations- utbyte m.m. Det föreslås att Säkerhetspolisen utses till kontaktpunkt enligt artikel 7 i tilläggsprotokollet. Vidare uppfyller svensk rätt i huvudsak kraven i instrumentens bestämmelser om domsrätt/behörighet och lagföring. För att kraven fullt ut ska tillgodoses behövs emellertid lagstiftning. Bedömningen görs vidare att svensk domstols behörighet inte i något fall som avses i instrumenten bör begränsas av ett krav på dubbel straffbar- het. I vissa avseenden behövs lagstiftning för att kravet på dubbel straffbarhet ska efterges. Svensk rätt uppfyller genom befintlig reglering åtagandet i direk- tivets bestämmelse om åtgärder mot internetinnehåll som utgör en offentlig uppmaning till terroristbrott. Av tydlighetsskäl behövs emel- lertid viss lagstiftning även i denna del. Genomförande av tilläggsprotokollet och direktivet i svensk rätt Som framgått är vissa lagändringar nödvändiga för att svensk rätt ska anses uppfylla åtagandena i tilläggsprotokollet och direktivet. En grundläggande förutsättning vid utformningen av lagändring- arna är att den sker i enlighet med internationella förplik- telser vad avser såväl åtaganden att kriminalisera vissa gärningar som åtaganden till skydd för mänskliga rättigheter. De förslag till lagstiftning som lämnas föreslås träda i kraft och innebär i huvudsak följande. Straffbestämmelsen om terroristbrott utvidgas Bestämmelsen i 3 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), som anger vilka gärningar som under vissa an- givna förutsättningar utgör terroristbrott enligt 2 § i samma lag, före- slås utvidgas till att även i huvudsak omfatta 2.att med uppsåt utan visst tillstånd bedriva kärnteknisk verksam- het eller åsidosätta viss anmälningsskyldighet vid bl.a. forsknings- eller utvecklingsverksamhet som rör processer eller system i fråga om kärntekniska anläggningar, kärnämnen eller kärnavfall, 3.att med uppsåt utan tillstånd tillverka, till landet införa, transpor- tera, saluföra, överlåta, upplåta, förvärva, inneha, använda, depo- nera, återvinna eller återanvända ett radioaktivt ämne eller ett material som innehåller radioaktiva ämnen, 4.smuggling och grov smuggling om brottet avser sådana varor som omfattas av punkt 2 och 3 ovan, och 5.olaga hot och grovt olaga hot, som innefattar hot om att begå de gärningar som omfattas av det utvidgade straffansvaret. Straffbestämmelsen om rekrytering förtydligas och utvidgas Straffbestämmelsen om rekrytering i 4 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende ter- roristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryterings- lagen) föreslås förtydligas och utvidgas till att omfatta även den som i vissa fall söker förmå någon annan att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brotts- lighet. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Straffbestämmelserna om utbildning förtydligas och utvidgas Straffbestämmelsen om tillhandahållande av utbildning i 5 § rekry- teringslagen föreslås förtydligas när det gäller utbildarens vetskap. Bestämmelsen föreslås således omfatta den som meddelar eller söker meddela instruktioner om 1) tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller 2) andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål. Vad som sagts ska endast gälla om gärningen har begåtts med vet- skap om att mottagaren har för avsikt att använda instruktionerna för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet. Straffbestämmelsen om inhämtande och mottagande av utbild- ning i 5 a § rekryteringslagen föreslås förtydligas på så sätt att straff- ansvaret omfattar den som har för avsikt att använda instruktionerna för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet. Vidare föreslås att bestämmelsen i 5 a § utvidgas och att ett sär- skilt straffansvar för s.k. självutbildning införs. Bestämmelsen före- slås således omfatta den som hämtar in eller tar emot sådana instruk- tioner som avses i lagens 5 § i avsikt att använda dem för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Straffbestämmelsen om resa utvidgas Straffbestämmelsen om resa i 5 b § rekryteringslagen föreslås ut- vidgas till att omfatta även resor till medborgarskapsland (ej ) och den som reser i avsikt att göra sig skyldig till stämpling eller medverkan till särskilt allvarlig brottslighet eller i avsikt att hämta in instruktioner enligt 5 a § i samma lag. Bestämmelsen föreslås så- ledes omfatta den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att dels begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyl- dig till förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslig- het, dels meddela, hämta in eller ta emot instruktioner enligt 5 eller 5 a § rekryteringslagen. Bestämmelsen ska inte gälla den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Straffbestämmelserna om finansiering utvidgas Straffansvaret för finansiering av terrorism föreslås utvidgas genom en långtgående kriminalisering av bl.a. finansiering av handlingar som typiskt sett kan leda till att terroristbrott begås. Bestämmelsen i 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) föreslås utvidgas till att omfatta även finansiering, utöver för att begå sär- skilt allvarlig brottslighet, för att annars medverka till särskilt allvar- lig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.