sou · H5B322 · 2017-03-22 00:00:00 — Det övergripande målet för miljöpolitiken är generationsmålet att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöpro- blemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Generationsmålet är vägledande för miljö- arbetet på alla nivåer i samhället. Miljöpolitiken ska bland annat fokusera på: att kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, en god hushållning sker med naturresurserna, att konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. De åtgärder som föreslås i denna del av betänkandet ökar möjlighet att nå generationsmålet. De svenska miljökvalitetsmålen, som har beslutats av , beskriver alla ett önskat miljötillstånd, till exempel Giftfri miljö. Åtgärder som syftar till att minska konsumtionen av nya varor till förmån för ökad användning och återanvändning av varor leder till en rad positiva effekter ur miljösynpunkt: minskat uttag av natur- resurser för varuproduktion, minskad energi- och kemikaliean- vändning vid varuproduktion, minskat behov av varutransporter och minskat behov av avfallshantering av uttjänta varor. Dessa verksamheter har flera effekter och nästan samtliga miljö- kvalitetsmål påverkas i någon grad. I konsekvensbeskrivningarna av respektive förslag indikeras vilka miljömål som kan anses mest berörda i det enskilda fallet. En stor del av miljövinsterna sker utomlands när vi ökar an- vändningen och återanvändningen av produkter. Detta eftersom ekologiska fotavtryck till stor del uppstår av miljöpåverkan vid produktion av konsumentprodukter i andra länder. Exempelvis ger återanvändning av kläder framför allt miljöeffekt i tillverknings- länderna bland annat genom minskad användning av kemikalier och vatten i samband med bomullsodling och textilproduktion. Generellt är det svårt att koppla ökad användning och ökad åter- användning direkt till några få miljökvalitetsmål och ännu svårare att kvantifiera dessa effekter. Nästan alla miljökvalitetsmål påverkas i någon grad. FN:s medlemsländer har antagit 17 globala mål för hållbar utvec- kling som gäller samtliga medlemsländer och ofta benämns Agenda 2030. har tillsatt en särskild delegation för genomförande av Agenda 2030. Se kapitel 8.3. Förslagen i utredningens del II är mest uppenbart kopplade till mål 12 av de 17 globala hållbarhetsmålen. Mål 12 Hållbar konsumtion och produktion Agenda 2030:s tolfte mål tar särskilt sikte på hållbar konsumtion och produktion. ”Omställning till en hållbar konsumtion och pro- duktion av varor och tjänster är en nödvändighet för att minska negativ påverkan på klimat och miljö samt människors hälsa. Sär- skilt utvecklingsländer påverkas i hög grad av klimatförändringar och annan miljöpåverkan vilket innebär ökad fattigdom och minskad välfärd.” Kopplat till delmål 12 finns en rad delmål som har tydlig koppling till de förslag som läggs i del II, nämligen: 12.1 Genomföra det tioåriga ramverket för hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Alla länder vidtar åtgärder, med de ut- vecklade länderna i täten och med hänsyn tagen till utvecklings- ländernas utveckling och förutsättningar. De mest relevanta punkt- erna ur det tioåriga ramverket beskrivs nedan. 12.3 Till 2030, halvera det globala matsvinnet per person i butiks- och konsumentledet, och minska matsvinnet längs hela livsmedels- kedjan, även förlusterna efter skörd. 12.5 Till 2030 väsentligt minska mängden avfall genom åtgärder för att förebygga, minska, återanvända och återvinna avfall. 12.7Främja hållbara offentliga upphandlingsmetoder, i enlighet med nationell politik och nationella prioriteringar. 12.8Senast 2030 säkerställa att människor överallt har den infor- mation och medvetenhet som behövs för hållbar utveckling och livsstilar i harmoni med naturen. 11.2.5FN:s tioåriga ramverk av program för hållbar konsumtion och produktion Det internationella genomförandet av det tioåriga ramverket för hållbara konsumtions- och produktionsmönster har ett sekretariat knutet till UNEP2 som kallas 10YFP. Arbetet inom 10YFP är ett av delmålen (12.1) i FN:s globala hållbarhetsmål om att säkerställa hållbar konsumtion och produktion. Tankarna bakom 10YFP bygger bland annat på att höginkomstländerna måste ta täten i en global utveckling. 2 United Nations Environmental Programme. I detta kapitel beskriver utredningen de hinder som vi ser för att nå en ökad användning, eller nyttjandegrad, och återanvändning av konsumentprodukter. Hinderanalysen omfattar med andra ord inte samtliga hinder på vägen mot en cirkulär ekonomi utan de hinder som finns just för att öka användning och återanvändning av kon- sumentprodukter. För en övergripande diskussion av hinder för en cirkulär ekonomi, se del I. Utredningen har i denna hinderanalys valt att fokusera på hinder för att nå följande tre konkreta mål: 1.Att konsumentprodukter som är hela och fungerar, inte slängs i soporna utan förblir i bruk genom att säljas vidare eller skänkas bort. 2.Att trasiga konsumentprodukter blir reparerade i stället för att kasseras, i de fall en reparation skulle leda till att produkten återfår eller förbättrar sin funktion och sitt värde. 3.Att nyttjandegraden för konsumentprodukter ökar så att de antingen används av fler personer än eller vid fler tillfällen av samma person. träffade utredningen ett 20-tal aktörer inom den cirku- lära ekonomin för att genom samtal och diskussioner bilda oss en uppfattning om hindren för ökad återanvändning och användning. Vår bild har sedan under utredningens arbete kunnat testas och jämföras med publicerade rapporter, workshopar etcetera.1 De viktigaste hinder som utredningen kunnat identifiera mot ökad användning och återanvändning kan sammanfattas i följande punkter: 1.Prisrelationerna mellan att köpa nytt och att hyra, reparera eller köpa begagnat, premierar nyköp. 2.Efterfrågan på begagnade varor är begränsad på grund av preferenser för nya saker och nya modeller. 3.Reparationer och begagnathandel är tidskrävande för konsu- menten. 4.Marknaderna för begagnade varor, reparationstjänster och hyra/delning hålls tillbaka bland annat av bristande regelverk och förtroenden. 5.Bristande genomslag för cirkulär design vid tillverkning av nya produkter. Det hinder som i princip alla aktörer nämner direkt är det första hindret, att nya produkter är så billiga att konsumenter har svårt att motivera kostnaden i form av tid och pengar för att reparera, hyra eller köpa begagnade produkter. 12.1.2Efterfrågan på begagnade varor Starka sociologiska och ekonomiska mekanismer driver konsum- tion av nya varor och kortare livscykler, till exempel efterfrågan på nya funktioner, social jämförelse, vanor, identitet och nyhetens mentala stimulans.2 Flera aktörer på begagnatmarknaden beskriver också att när svenskar köper begagnade saker, ställer de generellt höga krav på kvalitet och utseende. Slitna kläder, elektronik med repor och liknande får säljas utomlands. 1Se till exempel SB Insight. The Nordic market for circular economy – A report about business leader and consumer views on circular economy och , 2015, Delivering the circular economy, a toolkit for policymakers. Drivkrafter bakom uppkomsten av elavfall, Rapport 6675. 12.1.3Reparationer och begagnathandel är tidskrävande Vidare framkommer tydligt att konsumenter upplever sig ha ont om tid och efterfrågar koncept som underlättar vardagen snarare än tar mer tid i anspråk. Exempelvis berättade entrepre- nörerna från företaget , som hämtar varor vid kundens dörr för begagnatförsäljning, om en kraftig tillväxt. 12.1.4Regler anpassade för avfall och bristande förtroende håller tillbaka marknaden Flera branschföreträdare beskriver att EU:s och avfallslag- stiftning i vissa fall hindrar och försvårar för cirkulära affärs- modeller inom begagnathandel, reparation och delning. Exempel på hinder är: att klädkedjor inte får samla in och återanvända eller återvinna kläder och textilier som blivit avfall, att elektronikföretag hindras från att skicka produkter till andra länder för reparation och service eftersom handeln med trasig elektronik definieras som avfall och därmed är hårt reglerad, och att begagnatförsäljare måste betala avfallsavgift för produkter som samlats in, men som inte kan säljas och därför måste lämnas som verksamhetsavfall. Reglerna grundar sig på lovvärda syften, exempelvis att hindra ille- gal export och dumpning av avfall i länder med undermålig kon- troll. Branschföreträdarna upplever dock att reglerna inte är anpas- sade för en cirkulär ekonomi. Det finns också förtroendeproblem som motverkar ökad an- vändning och återanvändning. kan det helt enkelt finnas en osäkerhet inför att pröva något annorlunda. Men konsumenter som handlar med varandra har heller inte samma skydd som när de köper av ett företag. De kan känna rädsla över att bli lurade vid begagnathandel eller vad gäller begagnade produkters säkerhet. 12.1.5Bristande genomslag för cirkulär design vid tillverkning av nya produkter Slutligen är det ett övergripande hinder att konsumenterna befin- ner sig i ett underläge på marknaden och har svårt att få tillförlitlig information om en varas hållbarhet, kvalitet och reparerbarhet, medan information om varans pris i princip alltid finns tillgängligt. Det leder till att konsumenterna har en tendens att välja varor av lägre kvalitet än de skulle gjort om de haft bättre kännedom om varans egenskaper. Detta leder i sin tur till att trycket på företagen att tillverka hållbara produkter som är lätta att reparera, är lågt. I en ekonomi dominerad av försäljning av varor snarare än funk- tion, ökar också producenternas incitament att producera varor med begränsad livslängd för att öka försäljningsvolym och vinster. 12.2Nulägesbeskrivning och hinderanalys för reparationer Av går till reparationer Enligt utredningens beräkningar hade hushållen, , utlägg på ungefär 2,3 miljarder för reparationer av konsument- produkter enligt vår definition, se kapitel 15. hade hushållen totala utlägg för inköp, hyra och reparation av konsumentvaror för 280 miljarder kronor3. Detta innebär att av hushållens utlägg för konsumentprodukter gick till reparationer4. Det är alltså en försvinnande liten del av de konsumentprodukter som köps in som repareras. Även om många produkter håller en så hög kvalitet att reparation aldrig blir aktuell, indikerar siffran att trasiga produkter regelmässigt slängs i stället för att lagas. Siffrorna omfattar dock inte reparationer som hushållen själva genomför utan endast de som hushållen betalar någon annan för att utföra. 3 SCB:s statistikdatabas. Hushållens konsumtionsutgifter (ENS2010), löpande priser, mnkr efter ändamål COICOP och år, summa av utvalda poster. COICOP = Classification of Individual Consumption According to Purpose. 4 2,3/280 = . SOU 2017:22 Nulägesbeskrivning och hinderanalys Tabell 12.1 Reparationskostnadernas andel av kostnaderna för inköp samt reparationer för några olika konsumentprodukter 5 Reparationer % av totalt inköpt Möbler, inredningsartiklar, hushållsutrustning och Audio-visuell, foto- och datorutrustning Fordon t.ex. bilar, motorcyklar och cyklar. Reparationer av bilar och andra motordrivna fordon och båtar fungerar väl För motordrivna fordon och större fritidsvaror, där båtar ingår, ser situationen annorlunda ut. Av utgifterna för inköp samt reparation av dessa produktgrupper går till repara- tion och underhåll. Dessa höga värden indikerar att reparations- marknaden fungerar väl. Reparationskostnaderna för dessa pro- duktgrupper har även ökat sin andel av utgifterna mellan . Enligt en konsumentundersökning6 som gjorts av SB Insight var bilar den produktkategori, vid sidan av cyklar, som konsumenter var mest benägna att reparera eller köpa begag- nade. Att så många reparationer genomförs beror sannolikt på att kostnaden för att reparera exempelvis en bil eller en fritidsbåt i de flesta fall understiger kostnaden för att köpa en ny. Sammantaget bedömer utredningen att reparationsmarknaderna för bilar och båtar fungerar relativt väl. Efterfrågan på reparationer är större ju högre priset för en produkt är. Efterfrågan på reparationer av billiga produkter är låg vilket som förväntat avspeglar sig i statistiken. 5Beräkningar utifrån data från SCB:s statistikdatabas. Hushållens konsumtionsutgifter (ENS2010), löpande priser, mnkr efter ändamål COICOP och år. The Nordic market for circular economy – A report about business leader and consumer views on circular economy. Prisskillnaderna mellan nyinköp och reparation beror i grunden på en långt driven rationalisering av industriproduktionen tillsammans med lågt pris på råvaror. Den förstärks av att billiga produkter oftast tillverkas i länder med låga lönekostnader. Reparationer genomförs normalt i till betydligt högre lönekostnader. Dessutom är reparationsarbete i regel mindre standardiserat än tillverkning vilket ökar tidsåtgången och därmed priset. Utred- ningen bedömer att de höga kostnaderna för att reparera produkter i förhållande till deras relativt låga inköpspris är det avgörande skälet till att så få professionella reparationer utförs. Ett annat ekonomiskt hinder är den tid det tar att lämna in en produkt för reparation jämfört med att köpa en ny. Även risken för att lägga ner tid och pengar i onödan sänker intresset. Ofta måste en person först lägga ner tid på att hitta en reparatör och sedan ta sig till denne, ofta på en veckodag, för att få en bedömning om produkten går att laga och i så fall till vilket pris. Produkten måste sedan hämtas igen . För att detta ska bedömas som värt besväret måste varan ha ett stort värde för konsumenten. För lite äldre produkter tillkommer risken att den lagade pro- dukten går sönder igen , vilket ytterligare minskar kon- sumentens vilja att lämna in produkter för reparation. SB Insights konsumentundersökning7 konfirmerar bilden av att tidsåtgång och bristen på ekonomiska incitament är två huvud- orsaker till att inte fler reparerar konsumentprodukter. Ett hinder som beskrivits för utredningen är svårigheter för företag att transportera återinsamlade produkter över landsgränser eller sända dem för reparation till andra länder, där reparationer kan göras till lägre kostnad. I stället går dessa trasiga elprodukter i många fall till återvinning. Bakgrunden är EU:s elektronikavfalls- regler, det så kallade WEEE-direktivet8, som innehåller bestäm- 8Europaparlamentets och rådets direktiv /19/EU om avfall som utgörs av eller inne- håller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE). melser för att hindra illegal export av elavfall till länder med undermålig kontroll och hantering. Reglerna ska inte hindra handel med begagnade elprodukter, men branschföreträdare menar att de i praktiken försvårat även sådan handel, genom otydlighet i hur undantaget ska tolkas och administrativt betungande rapporter- ingskrav. Till följd av detta har exempelvis företag som har kontor spridda över flera länder i EU svårt att hitta helhetslösningar för att maximera återanvändning. Ett hinder för oberoende reparatörer inom IT-sektorn är att till- verkaren ibland bara låter tillverkarens egna auktoriserade repara- tionsverkstäder få tillgång till koder, ritningar, verktyg och instruk- tioner som behövs för att reparera produkten. Det kan exempelvis handla om mobiltelefoner, datorer och pekplattor. Det förekommer också att tillverkare villkorar produktgarantin med att bara till- verkarens auktoriserade reparatörer får användas. Självklart kan det finnas anledning för tillverkaren att vilja hemlighålla exempelvis monteringsanvisningar för sina konkurrenter. Denna typ av begräns- ningar och villkor hämmar dock den fria konkurrensen på repara- tionsmarknaden. Inom fordonsområdet har EU använt konkurrens- lagstiftningen för att förbjuda dessa monopolliknande villkor för reparation och service.9 Inom EU diskuteras också om det bör ställas krav om att tillverkare ska tillhandahålla reparations- manualer, exempelvis på nätet.10 Tillsynsmyndigheter som utredningen har pratat med har uppgett att det är otydligt vilka konsekvenser som yrkesmässig reparation och renovering av begagnade produkter får för det juridiska pro- duktansvaret. I regel har tillverkaren, eller importören, det huvud- 9Kommissionens förordning (EU) nr 461/2010 om tillämpningen av artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på grupper av vertikala avtal och samordnade förfaranden inom motorfordonssektorn. Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära eko- nomin. sakliga ansvaret för att en produkt som säljs är tillverkad enligt gällande produktlagstiftning. När någon yrkesmässigt reparerar eller ändrar en elprodukt, ska denne i vissa fall klassas som tillverk- are enligt lagstiftningen och därmed överta produktansvaret från den ursprungliga tillverkaren. Att klassas som tillverkare enligt produktlagstiftningen medför stora administrativa skyldigheter som i många fall kan vara svåra för exempelvis ideella begagnatför- säljare att uppfylla. konstrueras ofta konsumentprodukter på ett sätt som mini- merar tillverkningskostnaden och maximerar produktens funktion och kundnytta. Att produkterna går att reparera prioriteras inte så högt. Detta leder till att många konsumentprodukter är svåra att laga om de går sönder. Ofta kan det också vara svårt för konsumenten att hitta en repa- ratör som har tillräckliga kvalifikationer för att laga en trasig kon- sumentprodukt. I SB Insights konsumentundersökning11 nämns detta som ett huvudhinder för konsumenter som vill reparera pro- dukter. De reparatörer som finns kan i sin tur sakna tillräcklig information om produkterna för att kunna laga dem. Ett vanligt hinder för att laga kläder som gått sönder är att lag- ningarna blir synliga. Många konsumenter vill inte ha kläder med synliga lagningar. Samma problem gäller även andra konsument- produkter. Andra hinder är att många konsumenter föredrar att lägga sina pengar på en ny mobiltelefon eller jacka om den första har gått sönder, eftersom de erbjuder något annat som nya funk- tionalitet eller modernitet. Under utredningens besök hos olika företag och organisationer som hanterar begagnade varor, framhöll alla att det är svårt att få ekonomi i att reparera begagnade varor, även om de egentligen önskade göra det i högre utsträckning. De menar att de svenska konsumenterna är extra kräsna och att begagnade eller reparerade varor med synliga skavanker i hög utsträckning får säljas till konsumenter i andra länder än . 11 SB Insights. 12.3Nulägesbeskrivning och hinderanalys för begagnat handel Marknadsaktörer vittnar om att svenska konsumenter är mer benägna att sälja begagnade produkter än vad de är att köpa begag- nade produkter. SB Insights konsumentundersökning12 antyder dock att skillnaden inte är så stor som man kanske kan tro. I undersökningen svarade av respondenterna att de var öppna för eller positiva till att sälja eller ge bort begagnade pro- dukter, medan var öppna för eller positiva till att köpa begagnade produkter eller att reparera produkter. Omsättningen för företag och ideella organisationer med handel av begagnade konsumentprodukter som huvudsaklig inriktning, exklusive bilar, uppgick till , se tabell 12.2. 13 Mellan har dessa företags omsättning mer än fördubblats. Tabell 12.2 Inrikes omsättning för företag inom begagnathandel, SCB:s företagsregister, 2015, Begagnat handel genom: Auktioner ej i butik eller på internet 13Observera att dessa siffror är betydligt högre än hushållens utgifter för begagnattjänster som beräknas i kapitel 15, bland annat eftersom försäljning till företag räknas in i nedan- stående siffror. 14http:///5566103429/bokslut Nettoomsättning + övrig omsättning. har gjort en studie av svensk textilkonsumtion*. konsumerade svenskar nya kläder och andra textilier, som handdukar och sängkläder. Det motsvarar per person. Enligt studien är det vanligare att slänga kläder än att återanvända dem. Plockanalyser av avfall, det vill säga undersökningar av innehållet i hushållssopor, visar att vi i genomsnitt slänger textil per person i soppåsen . Det är mer än hälften av den mängd vi köper nytt. Mängden som återanvändes genom välgörenhets- organisationer, näthandel och begagnatbutiker var . Det innebär att andelen återanvända textilier jämfört med nyförsälj- ningen var . Kläder och annan textil återanvänds på olika sätt. Det vanligaste är att vi lämnar kläder till välgörenhetsorganisationer. Merparten, 70 pro- cent, av det vi lämnar in till dessa organisationer återanvänds i andra att vi till exempel handlar i välgörenhetsorganisationernas egna butiker. Försäljningen av begagnade kläder via näthandeln har ökat men är fortfarande liten i förhållande till välgörenhetsorganisationernas in- samling. Försäljningen mellan privatpersoner via köp- och säljwebb- sidor var 2013. Kommersiella begagnatbutiker omsätter ännu mindre mängder, vilket motsvarar 0,2 skjortor per per- son, eller ett köp . Återanvändning sker också genom att barn ärver kläder av äldre barn, när vi skänker begagnade kläder och textilier till vänner och bekanta eller säljer på loppmarknader. Hur mycket som återanvänds på detta sätt är dock inte undersökt. * , 2016. Fate and Impact of Phase One Report. Begagnathandeln med bilar är omfattande Begagnathandeln med bilar, andra motordrivna fordon samt båtar är betydligt mer omfattande. Som ett exempel kan nämnas andra- handsmarknaden för bilar. Enligt statistik från säljs fler än en miljon begagnade bilar i . Med ett antaget snittvärde på per bil om- sätter andrahandsmarknaden omkring 77–, vilket utgör huvuddelen av den totala omsättningen för bilar i Sverige.15 För att begagnathandeln ska fungera väl ska inflödet av nya begag- nade varor vara stort och det ska finnas hög efterfrågan på begagnade varor. När det gäller inflödet av ”nya” begagnade varor begränsas det sannolikt av att många hushåll har förråd fulla med saker som de endast delvis använder sig av. Utredningen bedömer att denna situation inte i första hand beror på att sakerna förväntas ge en låg intäkt vid försäljning, utan snarare på att hushållen inte har tid eller lust att lägga ner det arbete som krävs för att sortera upp och sälja vidare sina gamla saker. När det gäller efterfrågan på begagnade varor är ett problem att en del konsumenter har högre krav på produkternas kvalitet än dagens begagnatmarknad generellt kan erbjuda. Det innebär att begagnade varor i högre utsträckning skulle behöva gå igenom exempelvis en rekonditionering eller en kvalitetsgenomgång före försäljning. Omoderna regler för begagnathandel Entreprenörer inom begagnatförsäljning har påtalat att regler som styr handel med begagnade varor16 är omoderna och inte är anpas- sade till dagens begagnatmarknad, som i stor utsträckning sker via internet. Reglerna som syftar till att förhindra handel med stöld- gods kräver exempelvis att den som yrkesmässigt säljer begagnade varor anmäler detta till den lokala polismyndigheten och för detalj- erade anteckningar i särskild kronologisk ordning om mottagna varor. Skrothandelsutredningens17 översyn konstaterade att reglerna inte är anpassade till rådande förhållanden och är in- effektiva. Eftersom reglerna är anpassade till försäljning i fysiska butiker, är kontrollen av handel som sker via internet i princip obefintlig, vilket enligt skapar orättvisa spelregler för marknadsaktörerna. 16Lag (1999:271) om handel med begagnade varor och förordning (1999:272) om handel med begagnade varor. 17SOU 2014:72, Handel med begagnade varor och med skrot – vissa kontrollfrågor. slog därför att lagen och förordningen om handel med begagnade varor skulle upphävas. Den svenska avfallslagstiftningen begränsar vilka aktörer som har rätt att samla in och hantera avfall. Kommunen har exempelvis en- samrätt att samla in och hantera hushållsavfall, med undantag för avfall under producentansvar. Handeln med begagnade produkter omfattas i regel inte av avfallslagstiftningens begränsningar.