sou · H4B394 · 2017-01-01 00:00:00 — Uppmärksamma elevers frånvaro och agera Betänkande av Att vända frånvaro till närvaro – en utredning om problematisk elevfrånvaro SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2016 Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade (dir. 2015:119) att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga elevers problematiska frånvaro i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Utredaren fick också i uppdrag att analysera orsakerna till frånvaro och föreslå hur skolans arbete med att främja närvaro och vidta åt- gärder vid frånvaro kan förbättras. Syftet med utredningen var att säkerställa alla elevers rätt till en likvärdig utbildning. Uppdraget skulle redovisas . beslutade regeringen att bevilja utredningen förlängd utredningstid fram till . , psykolog och medicine doktor, förordnades som särskild utredare från . Som utredningens experter förordnades från departementessekreteraren och departementssekreteraren från . Som utredningens expert förordnades från departements- sekreteraren från . Som sekreterare i utredningen anställdes från till , från (entledigad ) och från till . anställdes som sekreterare på deltid i utred- ningen till för att genom- föra intervjuer med rektorer. har på uppdrag av utredningen genom- fört en enkät om elevhälsans arbete med frånvaro. Utredaren har i enlighet med direktivet inhämtat synpunkter från , , Specialpedagogiska skol- myndigheten, Sameskolstyrelsen, , Kommuner och Landsting, , Idé- burna skolors riksförbund samt flera andra myndigheter och organi- sationer med relevans för uppdraget. Utredaren har fört en dialog med ett antal unga som har erfarenhet av frånvaro. Därutöver har utredaren samrått med relevanta pågående utredningar. Utredningens betänkande Saknad! Uppmärksamma elevers från- varo och agera (SOU 2016:94) överlämnas härmed till regeringen. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.2Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) ............................................................................... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet........................................ 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:250) om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall........ 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:251) om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall................. 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:255) om läroplan för grundsärskolan ......... Utredningens referensgrupper och kontakter med relevanta utredningar ...................................... Övriga kontakter och aktiviteter ............................ Skolplikt och rätt till utbildning................................... Barn som omfattas av skolplikt ............................................. Rätt till utbildning .................................................................. Fullgöra skolplikten på annat sätt ......................................... Skolpliktens inträdande och upphörande ............................. Deltagande i utbildningen ...................................... Ansvar för att skolplikten fullgörs ........................................ Tvångsåtgärder när en elev inte fullgör sin Förekomsten av frånvaro ............................................. Nationella mätningar av ogiltig frånvaro .............................. 4.2Ogiltig sammanhängande frånvaro i de obligatoriska 4.3Ogiltig upprepad ströfrånvaro i de obligatoriska 4.4Ogiltig frånvaro i grundsärskola, specialskola och 4.5 Giltig frånvaro ...................................................................... Oroande giltig frånvaro ........................................ 4.6Urvalsundersökningar om frånvaro nationellt och 4.6.1Skolfrånvaro enligt Prestationsprinsen och undersökning Attityder till skolan .. 4.6.3SCB:s undersökningar av barns 4.6.4Frånvaro i Skolinspektionens riktade tillsyn inom området skolpliktsbevakning...................... Frånvaro i idrott och hälsa .................................... Slutsatser och utredningens bedömningar .......................... Giltig frånvaro behöver följas upp........................ Utredningen bedömer att nationell statistik om frånvaro behövs ............................................... Frånvaro måste uppmärksammas .............................. Syftet med registrering av frånvaro...................................... Bestämmelser om registrering av frånvaro .......................... 5.3Variationer i registrering och uppmärksammande av 5.4 Utredningens .........................slutsatser och bedömningar 5.4.2Utredningens bedömning om registrering av 5.4.3Utredningens bedömning om gemensamma variabler och riktlinjer för uppföljning av 5.4.4Utredningens bedömning om en närvarofunktion på varje skola ............................. Riskfaktorer för frånvaro ........................................... Frånvaro – inte bara i ............................................... Olika begrepp för frånvaro................................................... Ömsesidig påverkan av olika riskfaktorer ........................... Riskfaktorer inom olika områden ........................................ Olyckliga skillnader i synen på orsaker till 6.5.1Bristande uppmärksamhet på närvaro och 6.5.2Ströfrånvaro – inkörsport till omfattande 6.5.3Högre frånvaro på vissa lektioner och i vissa 6.5.4Skolbyten, stadieövergångar och återgång till skola efter ledighet ................................................ Skolklimat och skoltillhörighet............................ Kränkningar, trakasserier och mobbning ............ 6.6.1Somatiska besvär – giltig frånvaro som kan bli Besvär av oro, rädsla och nedstämdhet ................ ”Too tired to go to school?” ................................ 6.6.6Bristande självförtroende och stukad 6.7 Sociala faktorer ..................................................................... 6.8En skola med hög närvaro och elever som når kunskapskraven – mer forskning behövs Skolmiljöns betydelse för närvaro .............................. Värdegrundsarbete och demokrati ...................................... 7.2Olika aspekter av skolmiljön som kan främja närvaro och förebygga frånvaro ........................................................ Elevers inflytande och delaktighet ....................... 7.2.2Utredningens bedömning om behovet av en nationell utbildning för elevskyddsombud.......... Trygghet och studiero .......................................... 7.2.4Kränkningar, diskriminering och trakasserier kan och ska förebyggas ......................................... Närvaroarbete – från att uppmärksamma och kartlägga till att åtgärda frånvaro............................... Uppmärksamma och utreda orsaker till frånvaro ............... Uppmärksamma även giltig frånvaro ................... Systematisk kartläggning av orsaker .................... 8.1.4Utredningens slutsatser om orsaker till frånvaro uppmärksammas och utreds på ett Regleringar om extra anpassningar och särskilt stöd.......... Förekomsten av särskilt stöd ............................................... Information om särskilt stöd................................ 8.4Främja närvaro vid neuropsykiatrisk Kunskap om funktionsnedsättningar ................... Ökad närvaro genom hjälpmedel ......................... 8.4.4En snabb teknisk utveckling ger nya Arbetsterapeuter i skolan...................................... 8.5 Hantera frånvaro vid oro, rädsla och nedstämdhet............. 8.5.1Kunskap om tidiga tecken på oro, rädsla och Hjälp till vård ......................................................... Hantera frånvaro vid social problematik ............................. Skolan kan hjälpa ................................................... Åtgärder vid omfattande frånvaro ....................................... Medverkan av vårdnadshavare .............................. 8.8 Rehabilitering och kontinuerlig uppföljning 8.9Sammanfattning av hur rektor, lärare och övrig personal Viljan att främja närvaro men fokus på att åtgärda 8.10.1 .....................Vad innebär det att främja närvaro? Exempel ...............................på närvarofrämjande åtgärder 8.11.2 Elevernas tillgång till vuxenrelationer på Elevers och ............................vårdnadshavares delaktighet 8.12.1 Elevernas delaktighet är väsentlig i att främja 8.12.4Utredningens förslag om sammanhållna Motivation för skolan ........................................... Utvärdering och forskning av åtgärder för att främja närvaro och minska frånvaro................................................ Problematisk frånvaro trots skolplikt ................................. 9.2Förslag och bedömning om skyldigheter att utreda och vidta åtgärder vid problematisk frånvaro ............................ Förslag om dokumentation .................................. Förslag om bemyndiganden ................................. 9.2.3Utredningens bedömning av problematisk Elevhälsans viktiga roll............................................. Regleringen av elevhälsan ..................................................... Elevhälsans roll i det hälsofrämjande arbetet som kan bidra till ökad närvaro........................................................... Elevhälsans roll i det förebyggande arbetet mot Brister i elevhälsans hälsofrämjande och förebyggande Elevhälsans roll i det åtgärdande arbetet mot frånvaro ...... En varierande organisation av elevhälsan............................. Eleverna behöver en tillgänglig elevhälsa............................. Utredningens bedömning om elevhälsans arbete ............... Motivation till närvaro – studie- och yrkesvägledning ... Eleverna ska ha tillgång till studie- och yrkesvägledning ... Syftet med studie- och yrkesvägledning.............................. En bristande tillgång till studie- och yrkesvägledning........ Utredningens bedömning om studie- och Utredningens förslag om studie- och yrkesvägledning ...... Samverkan – närvaro med gemensamma krafter ......... Problembild och verktyg för samverkan kring elever......... 12.1.1 Behovet av samverkan – större ........ Varför samverka vid problematisk frånvaro? Förutsättningar och hinder .................................................. Vikten av samverkan – en gammal historia ......................... 12.5 Samverkan närmast eleven ................................................... 12.5.1 Samverkan med vårdnadshavare ........................... 12.5.2Utredningens bedömning om samverkan inom skolenheten med elevhälsan........................ Samverkan med externa aktörer .......................................... 12.6.2 Hälso- och sjukvårdens roll vid problematisk 12.6.3 Utredningens bedömning avseende kunskap 12.6.4 Hjälpmedel för samverkan mellan skola, socialtjänst och hälso- och sjukvården................. Stöd för samverkan på ledningsnivå .................................... 12.7.1 Mäta och förbättra förutsättningarna för Resurser för samverkan ........................................ Träning i samverkan under utbildning ................................ Närvaroteam och samverkansmodeller ............................... Överlämningar vid övergång inom och mellan skolor .... En bristfällig överföring av information vid Ansvaret för överlämning och mottagande av information vid övergångar ska vara tydligt ....................... Sekretess och tystnadsplikt.................................................. 13.3.1 Offentlighet och sekretess i skolor med 13.3.2 Tystnadsplikt i skolor med enskild huvudman ... 13.3.3 Samtycke krävs för behandling av känsliga 13.3.4 Förslag om en systematisk överlämning när en elev övergår från en skolenhet till en annan ........ 13.3.5 Förslag om lärarens roll vid övergångar............... 13.3.6 Förslag om uppgift om ogiltig frånvaro i Ett systematiskt kvalitetsarbete för att minska frånvaro och stärka närvaro....................................... Syftet med systematiskt kvalitetsarbete .............................. Regleringen av det systematiska kvalitetsarbetet................ Hur genomförs ett systematiskt kvalitetsarbete................. Utredningens bedömning om systematiskt Huvudmannens skyldigheter och hemkommunens åtgärder inom ramen för skolpliktsbevakningen .......... Regleringen av huvudmannens och hemkommunens ansvar för skolplikten ........................................................... Det förekommer brister i huvudmäns och 15.2.1 Huvudmannens samlade bild av elevernas 15.2.2 Utredningens förslag om huvudmannens Hemkommunens vitesföreläggande av vårdnadshavare ..... Hemkommunens ansvar för samordnande av insatser .. Fördelning av resurser .......................................................... 16.1.1 Hemkommunens bidrag till enskilda 16.1.2 Interkommunal ersättning och ersättning till Hemkommunen har det yttersta ansvaret för att tillgodose elevernas rätt till utbildning ................................ Brist på samordning av insatser............................................ Utredningens förslag avseende hemkommunens ansvar för samordning av insatser ................................................... Tillsyn – ett stöd i närvaroarbetet............................... Tillsyn och kvalitetsgranskning ........................................... Sanktioner vid tillsyn ............................................ Skolinspektionens hantering av ärenden som gäller Utredningens bedömning om en kvalitetsgranskning av Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... Kraven för konsekvensanalys .............................................. Problemet och vad som ska uppnås..................................... Utredningens förslag i korthet ............................................ Alternativa lösningar och nollförslag .................................. Konsekvenser för barn och elever ....................................... Konsekvenser för kommuner .............................................. 20.7.1 Ekonomiska konsekvenser för kommuner.......... Konsekvenser för staten....................................................... 20.8.1 Konsekvenser för statlig skolverksamhet ............ Konsekvenser för Skolinspektionen .................... 20.8.4 Ekonomiska konsekvenser för staten och Konsekvenser för företag ..................................................... Konsekvenser för enskilda huvudmän ................. Konsekvenser för personer med Konsekvenser för vårdnadshavare ........................ Konsekvenser för jämställdheten mellan Konsekvenser för möjligheterna att nå de Konsekvenser för personlig integritet.................. Bilaga 3 Redovisning av en enkät om elevhälsans arbete Bilaga 4 Redovisning av intervjuer med rektorer inom ramen för utredningen.................................................. Utredningen har i uppdrag att kartlägga långvarig och ofta återkom- mande, såväl giltig som ogiltig frånvaro i , grundsär- skolan, sameskolan och specialskolan. Utredningen ska analysera orsakerna till långvarig eller ofta återkommande frånvaro, föreslå hur arbetet med närvarofrämjande åtgärder kan förbättras, sprida kunskap om och exempel på hur arbetet med närvarofrämjande åtgärder kan bedrivas och föreslå nödvändiga författningsändringar. Uppdraget syftar till att säkerställa alla elevers rätt till en likvärdig utbildning. Utredningens direktiv och det problem den är satt att belysa berör inte enbart skolväsendet. För att lyckas vända frånvaro till närvaro be- höver vårdnadshavare, hälso- och sjukvård samt socialtjänst involveras. Det finns frågor som utredningen inte ensam kan besvara. Flera andra statliga kommittéer, pågående eller avslutade, kan komplettera, eller har kompletterat med förslag som har bäring på närvaro. Som exem- pel kan lyftas (U 2015:03), En åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik (SOU 2016:59), Unga som varken arbetar eller studerar (U 2015:06), Utveckling och samordning av in- satser som rör psykisk hälsa (S 2015:09) samt Nationell samordnare för den sociala barn- och ungdomsvården (S214/6314/FST). Även skolutvecklingsprogram och satsningar på elevhälsa kan komma att leda till en ökning av elevers närvaro. I betänkandet besvaras frågeställningarna i direktivet. I vissa fall går den problembild utredningen identifierat utöver vad direktivet omfattar, exempelvis när det gäller elevhälsan. Utredningen anser att det finns brister i elevhälsans främjande och förebyggande arbete i stort och inte enbart när det gäller frånvaro som ingår i utredningens uppdrag. Det här gör att utredningen har bedömt att det inte går att lägga förslag utifrån uppdraget och att frågan behöver utredas i ett bredare perspektiv. Motsvarande problematik har utredningen även identifierat när det gäller studie- och yrkesvägledning. Frånvaro trots skolplikt och rätt till utbildning I vårt moderna samhälle finns möjlighet till ständig uppkoppling, underhållning på tv och internet, att ha kontakt med andra människor via mobil och internet dygnet runt samt en arbetsmarknad som kan möjliggöra semester . Kanske har det aldrig varit mer lockande att vara frånvarande från skolan än vad det är . Vi vet inte om frånvaron har ökat i svensk grundskola, men vi upp- lever i likhet med många andra länder att det finns ett växande problem med att elever hamnar i omfattande frånvaro. Även om från- varon var större förr, eller lika stor som , får frånvaro större kon- sekvenser för individen i dagens kunskapssamhälle än vad den hade för tidigare generationer. Frånvaro samvarierar med senare arbets- löshet, psykiska besvär, missbruk och andra riskbeteenden. Konsekvenserna av frånvaro drabbar både elever och deras familjer. Föräldrar vill att det ska gå bra för deras barn. Föräldrar vill inte att deras barn ska sakna de kunskaper som syftar till att ge, vilket kan bli konsekvensen av frånvaro. Huvudmän och skolor be- höver ta ansvar för att elever får det stöd och de utmaningar de behö- ver för att känna motivation, tillit och trygghet inför att gå till skolan, kunna nå kunskapsmålen, och utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Skolan och andra samhällsaktörer måste agera för att elever ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd. har under- tecknat FN:s konvention om barnets rättigheter som bland annat innebär att särskilt vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden när- varo i skolan och minska antalet studieavbrott. Skolan behöver hävda sin betydelse. Elever behöver få en tydlig signal om att ”every day matters, every lesson counts”.1 Den tilliten behöver hela samhället bidra till. I en skola som uppfattas som bety- delsefull är närvaron central. Det finns ett stort behov av att vidta åtgärder för att tillgodose elevers rätt till en likvärdig utbildning. 1 Hancock, K.J. m.fl. (2013). Student attendance and educational outcomes. Problematisk frånvaro som innebär att elever inte får sin rätt till ut- bildning tillgodosedd är ett allvarligt samhällsproblem. Problemet är inte nytt, men det saknas återkommande mätningar och en enhet- lig definition av problemet. Det finns internationell forskning om orsaker eller riskfaktorer för frånvaro. Den svenska forskningen om frånvaro är begränsad när det gäller orsaker, samband, konsekvenser och interventioner. har dock bland annat , Skolinspektionen och Kommuner och Lands- ting (SKL) fokuserat på frånvaro i undersökningar och projekt för att främja närvaro, förbättra samverkan samt åstadkomma tidiga in- satser för barn och ungdomar med psykiska besvär eller sociala problem. I skollagen regleras att vårdnadshavare ska underrättas om en elevs ogiltiga frånvaro . Många kommuner och enskilda huvudmän verkar uppmärksamma frånvaro i större ut- sträckning . Det finns många huvudmän och skolor som arbetar aktivt för att främja närvaro eller efterfrågar stöd i form av kunskap, erfarenheter och idéer för att påbörja ett sådant arbete. Trots detta hamnar elever i långvarig frånvaro. Skolplikten är en av hörnstenarna i det svenska utbildningssyste- met. En förutsättning för att fullgöra skolplikten och nå utbild- ningens mål är att eleverna är närvarande. Långvarig eller ofta återkommande frånvaro i , grund- särskolan, specialskolan eller sameskolan innebär att elever inte får den utbildning som de har rätt till. För den enskilde eleven kan en sådan frånvaro leda till stora svårigheter. En ofullständig grundskole- utbildning försvårar ett framtida aktivt deltagande i såväl fortsatta studier som yrkes- och samhällsliv. Att klara skolan är också den en- skilt viktigaste faktorn för barns utveckling och framtid. Att öka skol- närvaron innebär således en vinst både för den enskilda eleven och för samhället. Elevers rätt till en likvärdig utbildning vilar på en korrekt och rätts- säker tillämpning av regelverket i kombination med en hög kompetens hos de verksamma. Det finns kunskap om orsaker till frånvaro, det finns lagreglering om skolplikt och rätten till utbildning, och det finns riktlinjer och närvarorutiner på skolor och hos huvudmän, vilket är bra. Kunskapen om hur närvaro kan främjas förefaller dock vara bristfällig på många håll. Det innebär att närvaroarbetet inte väg- leds av den kunskap som krävs för att förebygga och minska frånvaro. Närvarorutiner och riktlinjer används inte alltid i tillräcklig utsträck- ning, vilket kan leda till brister i skolpliktsbevakningen. Utredningens förslag utgår från kända riskfaktorer för frånvaro och från de brister på systemnivå som har identifierats i utredningen. Utredningen har identifierat följande primära problemområden: –Det finns brister i skolans och elevhälsans närvarofrämjande arbete och i arbetet med att förebygga frånvaro. Arbetet inriktas främst på åtgärder när frånvaron väl är ett faktum. –Det finns brister i närvaroregistrering, vilket innebär att från- varo inte upptäcks eller upptäckts . –Det finns brister i uppföljning och analys av frånvaro, vilket leder till att man ofta reagerar för sent på frånvaro. –Det finns en bristande kunskap om vad som främjar närvaro. –Det förekommer brister i kartläggningen av orsakerna till frånvaro, vilket leder till att det finns risk för att rätt åtgärder inte vidtas. –Det finns brister i samverkan mellan olika aktörer. Utredningens förslag syftar till att skolorna ska uppmärksamma och agera på elevers frånvaro på ett tidigare stadium än vad som sker och att eleverna ska få den hjälp de behöver för att deras rätt till utbildning ska tillgodoses. Utredningens förslag syftar även till att ge hemkommunen bättre förutsättningar att aktivt agera vid proble- matisk frånvaro. Ytterst syftar förslagen till att bidra till en bättre skolmiljö med ökad skolnärvaro. Utredningen bedömer att förslagen kan leda till minskad frånvaro och till att ett ökat fokus läggs på frågor som gäller närvaro och förebyggande av frånvaro i skolorna. Utredningens förslag och bedömningar Tidig upptäckt och tidiga insatser vid frånvaro krävs för att hantera frånvaro framgångsrikt. Utredningens förslag syftar till att tydliggöra skolans, huvudmannens och hemkommunens ansvar för att upp- märksamma och utreda frånvaro och att vidta åtgärder. Utredningen föreslår bestämmelser som syftar till att skolpersonal, rektor, huvud- män och hemkommuner agerar tidigt och aktivt vid såväl giltig som ogiltig frånvaro så att elevens rätt till utbildning kan tillgodoses. Det behövs en enhetlig definition av problematisk frånvaro Förekomsten av frånvaro borde vara lätt att svara på.