sou · H5B328 · 2017-03-28 00:00:00 — Arbetets kvalifikationskrav har också ett positivt samband med hälsa och höga kvalifikationskrav är förknippade med bättre hälsa. Även arbetets fysiska krav (som till exempel tunga lyft och ergonomiskt oriktiga arbetsställningar) och förekomst av stress har samband med hälsa. Höga fysiska krav är förknippade med sämre hälsa. Vad gäller stress görs ofta en skillnad mellan positiv och negativ stress. Negativ stress innebär en arbetssituation med höga krav och låg egen kontroll och har, enligt den så kallade krav-kontroll-modellen12, negativa hälsoeffekter. Positiv stress är däremot kvalitativt annorlunda och förknippad med hög egen kontroll och bättre hälsa. Sammantaget ger arbetets kvalifikationskrav, fysiska krav och grad av negativ stress, det vill säga en sammanvägning av fysisk och mental belastning i arbetet, ett bra mått på total jobbkvalitet. De bästa jobben i detta avseende är tjänstemannayrken med höga kvalifikationskrav, låga fysiska krav och positiv snarare än negativ stress. Dessa jobb är dessutom varierade, har höga löner och är förknippade med stor möjlighet att påverka arbetets tider och organisering. I takt med att ekonomin förändras har även jobbstrukturen och olika yrkens arbetsinnehåll förändrats, vilket påverkar utvecklingen av jobbkvalitet på aggregerad nivå. Studier av jobbtillväxt i visar på en polarisering i och med att arbeten har tillkommit i den lägre och övre delen av lönefördelningen medan mittsegmentet har tunnats ut.13 Detta är ett fenomen som även observeras för andra EU-länder och i USA.14 Polariseringen medför att det är yrken med både sämre och bättre arbetsmiljö och jobbkvalitet som växer. förväntas den relativa efterfrågan på arbetsintensiva tjänstejobb inom vård, omsorg och service (till exempel restaurang) öka. Detta indikerar att arbetsmiljöfrågor måste kopplas till frågor om arbetsorganisation (till exempel personaltäthet, arbetsfördelning), arbetsmarknad (till exempel lönestruktur) och samhällskontext (till exempel trygghetssystem). Det är också vitalt att se kopplingar mellan arbetsmiljön och de grupper som har olika jobb med avseende på etnicitet, social klass och kön. Eftersom olika grupper befinner sig i olika sektorer och 12Karasek (1979); Karasek. & (1990). 13Adermon & (2015); (2013). 14Goos m.fl. (2010); Autor m.fl. (2003). olika yrken har de också olika arbetsmiljö. Detta gäller inte minst för män och kvinnor. Könssegregeringen på den svenska arbetsmarknaden är omfattande.15 Män och kvinnor tenderar i stor utsträckning att vara verksamma i olika sektorer och yrken samt inneha olika positioner inom samma yrke, vilket innebär att deras arbetsmiljö kan se mycket olika ut. Det finns även relativt stora skillnader mellan mäns och kvinnors arbetsförhållanden, hälsa och lön.16 Dessa skillnader reflekterar arbetsmarknadens könssegregering, men framför allt skillnader mellan yrken med olika könssammansättning. Såväl den fysiska som den psykosociala arbetsmiljön skiljer sig åt i mansrespektive kvinnodominerade yrken. Men framför allt har både mans- och kvinnodominerade yrken sämre arbetsmiljö än könsintegrerade yrken, vilka utmärker sig positivt på flera sätt. Könsintegrerade yrken har högre kvalifikationskrav, lägre fysiska krav och högre total jobbkvalitet. Dessutom är dessa yrken mer flexibla och har ofta högre lönenivå än mans- och kvinnodominerade yrken. De som jobbar i könsintegrerade yrken rapporterar bättre självskattad hälsa och mindre besvär såsom värk. En positiv utveckling över är att allt fler, framför allt kvinnor, har kommit att ha könsintegrerade yrken i och med att yrkesstrukturen har uppgraderats med stigande kvalifikationskrav. Gapet mellan män och kvinnor har i detta avseende minskat då kvinnor skaffat sig mer utbildning och sökt sig till jobb där de tidigare inte var särskilt väl representerade.17 I kvinnodominerade yrken är den negativa stressen högre än i andra yrken, både för män och kvinnor. Kvinnodominerade yrkeskategorier karakteriseras inte bara av mental belastning utan också av hög fysisk belastning. Den fysiska belastningen i kvinnodominerade yrken är emellertid ofta annorlunda än den fysiska belastningen i mansdominerade yrken, exempelvis vad gäller repetitiva rörelser och vridna kroppsställningar. Det är även vanligare med psykisk ohälsa i kvinnodominerade yrken, vilket blir ännu tydligare bland männen i 15Detta gäller såväl horisontell, vertikal som intern segregering. Se Stanfors (2007) för en diskussion om dessa begrepp och deras omfattning i och andra länder. 16För fördjupade diskussioner om mäns och kvinnors arbetsmiljö, könsskillnader vad gäller arbetsmiljö och arbetsmiljöer i mans- och kvinnodominerade sektorer/yrken: Forte (2015); m.fl. (2014); (2016b); SOU 2015:86. 17En oroande tendens är att samma utveckling har gjort att ungdomars och utlandsföddas arbetsmarknad har försvagats som betydelsen av att ha ett jobb har ökat för både inkomst och hälsa. dessa yrkeskategorier eftersom den psykiska ohälsan generellt sett är högre bland kvinnor oavsett yrkeskategori och yrkets könssammansättning. Detta föranleder flera frågor om vad det är som ligger bakom den negativa stressen och vad som utmärker kvinnodominerade yrken i detta avseende. Mycket pekar på att det kan bero på arbetsvillkor, som i sin tur resulterar i organisatoriska och psykosociala arbetsmiljöförhållanden som skiljer sig åt mellan olika yrkeskategorier. Mer specifikt handlar det om strukturella villkor i meningen ekonomiska resurser, personaltäthet samt arbetets organisering. Men det kan också handla om den omedelbara arbetssituationen med avseende på fysisk och mental belastning samt exponering för olika risker. Forskningen om detta är emellertid bristfällig, som behovet av kunskap är stort. Utredningen ser, liksom tidigare förstudier och kunskapssammanställningar, ett behov av mer forskning om arbetsmiljö i kvinnodominerade sektorer och yrken och hur dessa skiljer sig från arbetsmiljö i mansdominerade och könsintegrerade sektorer och yrken. 2.3Vägledande principer för utredningens förslag Arbetsmiljöcentrum ska ha ett nationellt ansvar för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. Kunskapsspridning och analyser av arbetsmiljö ska inte vara beroende av enskilda parters behov eller av forskningsmiljöers intresse. Givet arbetsmiljöområdets och arbetsmiljöforskningens komplexitet bör arbetsmiljöcentrum arbeta med en bred tolkning av och ansats till arbetsmiljö som är till nytta för hela arbetslivet. Utredningen anser att långsiktighet och nationellt ansvar bäst tillförsäkras genom självständighet och hög vetenskaplig kvalitet. Vägledande principer för utredningens förslag diskuteras nedan. Det är viktigt att den nya organisationen utformas så att ett offentligt åtagande motiveras och att verksamheten upplevs som trovärdig och betydelsefull. Opartiskhet är av särskilt stor vikt för en kunskapsintensiv verksamhet. För arbetsmiljöcentrums framgång på lång sikt är det därför avgörande att arbetet vid arbetsmiljöcentrum uppfattas som präglat av professionalitet och oberoende.18 Det är också viktigt för arbetsmiljöcentrum att mottagarna upplever att det som produceras, till exempel i form av kunskapsöversikter och utvärderingar, är av hög kvalitet. För att säkra trovärdigheten bör den kunskap som sprids och de utvärderingar som tas fram vid arbetsmiljöcentrum vara relevanta för de beslut som fattas inom ramen för arbetsmiljöpolitiken och för det arbetsmiljöarbete som bedrivs. Kunskapen som sprids ska vara objektiv och ge en korrekt och rättvisande bild av de problem som analyseras. Den ska dessutom vara relevant för intressenter i vid mening vilket omfattar beslutsfattare, myndigheter, arbetsmarknadens parter, forskare, journalister och en intresserad allmänhet. Vidare måste arbetsmiljöcentrums anställda ha goda förutsättningar för att utföra arbete av hög kvalitet på bästa sätt, bland annat genom datatillgång, teknik och fortbildning. Arbetsmiljöcentrum ska i största möjliga mån vara självständigt i sitt arbetssätt. Vikten av självständighet gäller framför allt utvärderingsfunktionen. Den verksamhet som arbetsmiljöcentrum kommer att bedriva kräver samverkan med olika aktörer inom arbetsmiljöområdet, inte minst , som centrumet ska utvärdera en del myndigheter som det samverkar med. Arbetsmiljöcentrums roll som både utvärderare och samverkande part måste därför tas i beaktande vid utformande av centrumet som organisation, dess placering och verksamhet. Förutom att utföra projekt på uppdrag av regeringen ska arbetsmiljöcentrum även initiera egna projekt. Därmed kommer projektens inriktning att spegla både regeringens behov och de behov och kunskapsluckor som resulterar från arbetsmiljöcentrums verksamhet. Dessutom bör arbetsmarknadens parter och andra aktörer ges möjlighet att framföra sina behov av forskningsbaserad kunskap och analys genom referens- och samverkansgrupper. En självständig roll kan uppnås på organisatorisk väg – exempelvis om en verksamhet organiseras i myndighetsform – men också genom arbetssätt. För att säkra en självständig roll bör exempelvis ledare för utvärderingsprojekt få avgöra hur frågeställningar ska besvaras och välja lämplig undersökningsmetod. Dessutom bör resultaten kvali- 18 En diskussion om kriterier för oberoende finns i (1999), s. 95. tetssäkras genom att alla resultat publiceras när utföraren anser att projektet är klart. För att säkra verksamhetens trovärdighet och i största möjliga mån fylla de behov som finns hos olika målgrupper bör rapporter göras tillgängliga på olika sätt. Det är också viktigt att arbetsmiljöcentrum målmedvetet arbetar med att kvalitetssäkra sitt arbete genom teori- och metodutveckling av analys- och utvärderingsverksamheten och aktivt arbetar med kvalitetsaspekter i enskilda projekt, inte minst vad gäller kunskapsspridningen. I detta avseende är erfarenhetsutbyte med aktörer med praktisk erfarenhet av de frågeställningar som arbetsmiljöcentrum arbetar med värdefullt. Kvalitetsaspekten i arbetssätt är också viktig i arbetet med utvärdering där kraven på data- och metodkännedom är höga, men också där dialog mellan utvärderare och utförare av arbetsmiljöpolitiken behövs för att säkra kvaliteten av utvärderingsuppdraget. Dessutom kan samverkan med olika aktörer och myndigheter, inklusive de som ska utvärderas, ske genom olika former inom de verksamhetsområden som inte är utvärdering, till exempel kunskapsspridning genom konferenser, kurser och seminarier. Därutöver bör, som redan nämnts, myndigheter och arbetsmarknadens parter vara representerade i projektspecifika referensgrupper för att föra in kunskap om hur arbetsmiljöpolitiska åtgärder fungerar i praktiken (se även kapitel 4). Ett sätt att säkra en självständig roll för arbetsmiljöcentrum är genom att centrumet inrättas som en ny myndighet i stället för att placeras i en befintlig myndighet eller vid ett lärosäte, såsom direktiven föreskriver. Att inordna verksamheten i en befintlig myndighet skulle kunna medföra en risk att arbetsmiljöcentrums självständiga roll går förlorad eftersom verksamheten då måste ta hänsyn till de andra verksamheter som bedrivs på myndigheten. Ett annat sätt att säkra en självständig roll är genom professionell självständighet och ett arbetssätt som fokuserar på kvalitetssäkring. Detta kan förstärkas av att arbetsmiljöcentrum placeras nära forskningen på ett lärosäte och/eller bemannas delvis med forskningskompetent personal. Regeringens arbetsmiljöstrategi och direktiven till denna utredning har visat att regeringen har en hög ambitionsnivå för den svenska arbetsmiljöpolitiken. En hög ambitionsnivå vad gäller arbetsmiljö generellt bör naturligtvis avspegla sig i en hög ambitionsnivå vad gäller arbetsmiljöcentrum. Under utredningens arbete har olika intressenter framfört en önskan om att verksamheten vid arbetsmiljöcentrum ska kännetecknas av hög vetenskaplig kvalitet. Därför är det viktigt att arbetsmiljöcentrum jobbar målmedvetet med att kvalitetssäkra verksamheten direkt från start. En viktig del i kvalitetssäkringen är att bygga upp rätt kompetens och att ha tillgång till bra data. Andra delar handlar om hur och när resultat sprids och hur de kommuniceras. Arbetsmiljöpolitiken behöver, precis som alla andra politikområden, bra kunskapsunderlag för att formulera politik och hantera olika typer av problem. Även om det råder stor enighet om att bra arbetsmiljö är något positivt, råder det inte samsyn om arbetsmiljöns roll i eventuella samband med exempelvis produktivitet eller variationer i sjukskrivningstal. Ett annat problem är att forskningen endast ger begränsad vägledning för hur politiska strategier för framtiden ska formuleras eftersom framtiden är behäftad med osäkerhet. Utvärderingar av tidigare åtgärder kan ge viss vägledning om effekten av nya, liknande, åtgärder, men slutsatser kommer alltid att vara förknippade med osäkerhet. Därför är det viktigt för arbetsmiljöcentrum att försöka utveckla nya metoder för utvärdering och utveckling av svensk arbetsmiljöpolitik, lära av andra länder och kunskap från deras arbetsmiljöinstitut, men också arbeta med hearings och referensgrupper med bred representation för diskussion om arbetsmiljöpolitiska utmaningar. Som ett led i sin kompetensuppbyggnad bör arbetsmiljöcentrum etablera kontakter med arbetsmiljöaktörer och forskare och bygga upp mötesplatser med de ledande professionella miljöerna i och utomlands. För att säkra kvaliteten i arbetsmiljöcentrums analyser och utvärderingar behöver det finnas vetenskaplig kompetens på alla nivåer liksom bakgrund i flera olika vetenskaper bland de anställda. Detta kan uppnås genom att de som rekryteras har olika bakgrund och inriktning, men också genom att kompetensluckor fylls genom pro- jektanställningar och samarbete med personer vid andra nationella och internationella professionella miljöer. Flervetenskaplig bakgrund på olika nivåer och en blandning av generalister och specialister kan till exempel uppnås genom att arbetsmiljöcentrum förläggs nära forskningen på en ort/i en region där personer med bakgrund i flera olika vetenskaper finns representerade. Ytterligare ett led i kvalitetssäkringen kan bestå av att en projektspecifik referensgrupp kopplas till varje projekt. Dessa referensgrupper ska omfatta personer med sakkunskap men också personer som har praktiknära kunskap, bland annat från arbetsmarknadens parter och berörda myndigheter. En annan del i kvalitetssäkringen är att arbetsmiljöcentrum får in oberoende synpunkter i samband med publicering. Exempel på detta är intern såväl som extern faktagranskning och seminariebehandling. Det är, framför allt under uppbyggnadsskedet, av stor vikt att få synpunkter från forskare/specialister utanför organisationen på nya analyser och rapporter. Stor vikt ska läggas vid spridningen av resultaten till riksdag och regering, berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter, andra arbetsmiljöaktörer, massmedia och allmänhet. Hur utredningen föreslår att arbetsmiljöcentrums kunskapskommunikation förhåller sig i förhållande till andra myndigheters uppdrag beskrivs ingående i avsnitt 5.8. Arbetsmiljöcentrum ska ta ett nationellt ansvar vad gäller kunskap om arbetsmiljö och utvärdering av arbetsmiljöpolitiken. Ett nationellt ansvar innebär att arbetsmiljöcentrum ska fungera som en samlande aktör för att tillgängliggöra den svenska kunskapsproduktionen inom arbetsmiljöområdet i och med dess samlande, spridande och utvärderande funktioner. Ett mål för verksamheten är att i ökad utsträckning nå ut med forskningsbaserad kunskap som stöd i det praktiska arbetsmiljöarbetet. Vidare ska arbetsmiljöcentrum samarbeta med forskningsråden om hur resultaten från den forskningen som de finansierar ska kommuniceras. Arbetsmiljöcentrum ska också skapa en nationell kontaktpunkt för det internationella arbetsmiljöarbetet genom representantskap i olika internationella forskningsorgan och Det nationella ansvaret innebär också att kunskapsspridningen ska vara relevant för alla typer av arbetsmiljöer i hela landet. Nationellt ansvar för att tillgängliggöra kunskap innebär en bred ansats till arbetsmiljö som täcker såväl fysiska som psykosociala aspekter samt inbegriper hela det moderna arbetslivets villkor och utmaningar, med särskild tyngdpunkt på kvinnors arbetsliv och arbetsmiljö i kvinnodominerade branscher. Det innebär även ett flervetenskapligt arbetssätt i vilket frågeställningar och problem rörande arbetsmiljö angrips från olika analytiska perspektiv och discipliner, där alla är förknippade med kvalitet och konkurrenskraft inom respektive ämne. Arbetet med att axla det nationella ansvaret för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö måste ske genom nära samverkan med all den expertis som finns inom olika specialområden i och, om det behövs, i andra länder. En modell för denna bevakning är att skapa nätverk som liknar det som landets arbetsmedicinska kliniker har och som fungerar väl.19 Det nationella ansvaret motiverar även att stor vikt skall läggas vid spridning av kunskap till riksdag och regering, berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter, andra arbetsmiljöaktörer, media och allmänhet. 19 Även ämnesföreträdare, det vill säga professorer, i arbetsmedicin finns representerade i detta nätverk. 3Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum Utredningens bedömning: Efter att ha övervägt för- och nackdelar med olika befintliga myndigheter och befintliga lärosäten för placering av arbetsmiljöcentrum finner utredningen att det är svårt att, inom ramen för direktiven, finna en befintlig myndighet att placera arbetsmiljöcentrum på. Däremot kan vara ett lämpligt lärosäte för placering av den nya organisationen. Enligt direktiven ska utredningen lämna förslag på vilken befintlig myndighet eller lärosäte verksamheten ska placeras. Utredningen har noga övervägt lämplig placering för den nya organisationens verksamhet. Slutsatsen är att det saknas lämplig myndighet att placera verksamheten på men att kan vara ett lämpligt lärosäte för placering av arbetsmiljöcentrum. I detta kapitel redogörs för olika aspekter som tagits in i utredningens överväganden. Utredningen har utgått från att arbetsmiljöcentrum ska vara en organisation med både kunskapsspridande och utvärderande uppdrag samt med ett uppdrag att representera i olika internationella sammanhang. Utredningen bedömer att det finns fördelar med att samordna funktioner och samla kompetens för att skapa ett nationellt för arbetsmiljö. Skälen till detta är att det behövs en nationell aktör inom arbetsmiljöområdet och att denna bör ha ett tydligt mandat. Det finns också synergier mellan det kunskapsspridande och det analyserande och utvärderande uppdraget. Vidare behövs en kritisk massa av personal och verksamhet för att få till stånd Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum en dynamisk och positiv utveckling av verksamheten. Därför anser utredningen att en samlande och samordnande organisation kan verka bättre för att lyfta arbetsmiljöfrågorna, verka långsiktigt genom att sprida den forskningsbaserade kunskapen på området och genomföra utvärderingar på ett systematiskt sätt än om dessa verksamheter splittras upp på olika myndigheter. I diskussioner med såväl arbetsmarknadens parter som forskare under utredningens gång har dessutom framkommit att det är önskvärt med en ny organisation snarare än uppsplittring av verksamheten på flera existerande organisationer. Det första kriteriet som utredningen använt i sina överväganden är att en potentiell värdmyndighet ska bedriva verksamhet liknande arbetsmiljöcentrums alternativt bedriva verksamhet inom arbetsmiljöområdet. Utredningen har därför tittat närmare på myndigheter med uppdrag som sammanfaller med eller tangerar arbetsmiljöområdet samt myndigheter som bedriver politikutvärdering eller sprider av forskningsbaserad kunskap. Det andra kriteriet som utredningen använt i sina överväganden är att arbetsmiljöcentrum, genom sitt utvärderingsuppdrag, behöver ha distans till de myndigheter som utför arbetsmiljöpolitiken. Utredningen har inte funnit någon befintlig myndighet eller befintligt lärosäte utanför /som kan vara aktuell för placering av arbetsmiljöcentrum. 3.2Överväganden för placering av arbetsmiljöcentrum på myndighet Här följer i korthet för- och nackdelar med de myndigheter som övervägts av utredningen för placering av arbetsmiljöcentrum: Fördelar: är den enda myndigheten med arbetsmiljö som huvudinriktning. har expertis, praktisk erfarenhet och goda kontakter inom området. Genom inspektionsverksamheten har myndigheten kännedom om intressenternas behov och får snabbt signaler om arbetsmiljöproblem. Förutom tillsyn och regelutformning har myndigheten sedan () nedläggning fått ett ut- Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum ökat uppdrag som innebär insamling och spridning av forskningsbaserad kunskap och representation i några internationella organisationer. Vidare har myndigheten ansvar för den officiella arbetsmiljöstatistiken, vilken är viktig för arbetsmiljöcentrums verksamhet. Placering på skulle innebära tillgång till och möjlighet till samarbete rörande viktiga datakällor. Organisatoriskt finns tre angränsande ytor mellan och den verksamhet som föreslår i utredningens direktiv: och analys, kommunikationsavdelningen samt regelavdelningen. Placering av den nya verksamheten på Ar- betsmiljöverket skulle gynnas av att den är en redan fungerande organisation inom samma sektor med relevant kompetens inom olika viktiga arbetsmiljöfrågor, kommunikation, statistik och analys. Nackdelar: Statskontoret och har påpekat att fått alltför många uppdrag, vilket har gjort det svårare att uppfylla tillsynsuppdraget. Regeringen rekommenderas därför att förbättra styrningen av genom att tydligare ange prioriteringar och förväntningar på . Om myndigheten i huvudsak ska ägna sig åt tillsyn rekommenderas att detta tydligare framgår. Vidare framhålls att regeringen lämnat många uppdrag till myndigheten, vilket lett till att kärnverksamheten fått mindre resurser. Att förlägga arbetsmiljöcentrum till skulle ytterligare öka andelen annan verksamhet, snarare än bidra till renodling av verksamheten. Vidare gör utvärderingsuppdraget till en mindre lämplig värdmyndighet eftersom är den mest centrala statliga aktören inom arbetsmiljöpolitiken. För att kunna granska politiken bör utvärderingsmyndigheter vara fristående från den genomförande verksamhet som utvärderas. långa tradition av tillsyn och regelgivning/ normering innebär även att placering av en organisation inriktad på forskningsbaserad kunskap riskerar att bli mer sårbar än den skulle vara på en mer analytiskt inriktad myndighet som exempelvis IFAU, SBU och ISF (se nedan). Överväganden kring placering av arbetsmiljöcentrum utvärderingar (IFAU) Fördelar: IFAU:s uppdrag omfattar uppföljningar, utvärderingar och andra studier inom ett antal stora politikområden: arbetsmarknad, utbildning och socialförsäkring. IFAUs analyser är uppskattade och anses hålla hög vetenskaplig nivå.1 Sedan verksamheten startade har IFAU etablerat sig som en myndighet med hög grad av trovärdighet i form av experthjälp i många sammanhang och som referens i politiska diskussioner. I praktiken fungerar myndigheten som ett fristående forskningsinstitut med en stor andel egeninitierade projekt. I viss mån tangerar arbetsmiljöcentrums och IFAU:s uppdrag varandra i och med att arbetsmiljö är nära kopplad till arbetsmarknadens segmentering med avseende på yrke, utbildning och kön. Att ingå i IFAU skulle innebära nära samverkan med forskare vid och tillgång till registerdata. IFAU har på ett systematiskt och långsiktigt sätt jobbat för att uppnå sin status som självständig och oberoende analys- och utvärderingsmyndighet med stark analys- och metodkompetens samt unik2 tillgång till data. Detta innebär att de har kompetenser som skulle vara värdefulla i uppbyggandet av arbetsmiljöcentrum. Nackdelar: IFAU är en liten myndighet som redan nu har ett omfattande uppdrag.