sou · H4B346 · 2017-01-01 00:00:00 — Om denna kompetens ska lokaliseras centralt till ett resurs- center eller decentraliseras till de olika råd- och stödteamen tar inte utredningen ställning till. Resurscenter döv/hörsel avviker från övriga resurscenter genom att det begränsas till att gälla enbart elever med dövhet eller hörsel- nedsättning i kombination med intellektuell funktionsnedsättning. Utredningen har i samtal med SPSM försökt få klarhet i varför denna begränsning finns just för gruppen med dövhet eller hörsel- nedsättning. Myndigheten har inte kunnat ge en uttömmande förklaring. Begränsningen tycks vara ett resultat av ”traditionen” och av att de regionala specialskolornas verksamhet tillgodoser behoven hos gruppen elever med dövhet eller grav hörselnedsättning. Utredningen har också uppfattat att SPSM anser att resurscenter döv/hörsel mycket väl skulle kunna ha ett vidare uppdrag än det har . Utredningen lämnar trots detta inget förslag om att till exempel skapa ett resurscenter för elever med dövhet eller hörselnedsättning oavsett koppling till intellektuell funktionsnedsättning. Enligt utredningens uppfattning ankommer det på SPSM att avgöra hur arbetet organiseras på bästa sätt. 20Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Utredningen ska enligt direktiven föreslå hur Specialpedagogiska skolmyndighetens, SPSM:s, stöd till kommunala och enskilda huvudmän kan utvecklas för elever inom specialskolans målgrupp med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Utred- ningen ska även föreslå hur elever med grav språkstörning ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd i såväl som gymnasie- skolan. I kapitel 18, Nav – ett sätt att organisera samverkan och få resurserna att följa eleven, redogörs för hur samverkan genom nav kan organiseras. Den absoluta majoriteten av eleverna med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning går individintegrerade i en grundskola eller gymnasieskola i hemkommunen eller i en grannkommun. För att tillgodose elevernas behov av anpassning och rätt till utbildning är det centralt att främja en ökad flexibilitet i såväl formerna för stödet som i fördelningen av statliga resurser. I detta kapitel redogör utredningen för behovet av en flexibel anpassad utbildning och hur elevers tillgång till en sådan kan möjliggöras. 20.1Flytta stödet närmare eleverna 20.1.1Olika sätt att fullgöra skolplikten Majoriteten av eleverna med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning fullgör sin skolplikt i kommunala eller fristående skolor. Dessa skolor har olika förutsättningar att organisera sin verksamhet för målgrupperna. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning meddelade Förvaltningsrätten i dom i mål nr 27700-14. Frågan gällde om kommuns inrättande av resursskolor och mottagande till dessa var förenliga med bestämmelserna i 3 kap. och 10 kap. skollagen. Förvaltnings- rätten fann att genom att placera elever i en särskild resursskola flyttas eleven från sin elevgrupp på ett sätt som inte är avsett i lagstiftningen. Genom placeringen avhänds ordinarie rektor den i lag stadgade skyldigheten att utreda och besluta om särskilt stöd och ompröva beslut om särskild undervisningsgrupp. kommuns inrättande av resursskolor levde enligt förvaltnings- rättens bedömning inte upp till de krav som ställs i 3 kap. skol- lagen. Förvaltningsrätten fann således att inte hade stöd för att permanent placera en elev i en så kallad resurs- skola på grund av elevens behov av särskilt stöd. När det gäller frågan om antagning till resursskolorna fann förvaltningsrätten att möjligheten för kommunen att beakta andra urvalskriterier än närhetsprincipen är klart begränsad. Någon bestämmelse som ger kommunala grundskolor möjlighet att vid urvalet beakta en elevs behov av särskilt stöd finns inte. kommuns antagningsförfarande stod i strid med skollagens bestämmelser eftersom kommunen använde elevens särskilda behov som ett urvalskriterium. Förvaltningsrätten uttryckte även att det förhållandet att en fristående skola har möjlighet att enligt 10 kap. 35 § skollagen begränsa utbildningen till elever med särskilt stöd inte medförde någon annan bedömning. överklagade förvaltningsrättens dom till Kammarrätten i , som meddelade dom . Kammarrätten i fann, i likhet med förvaltningsrätten, att det inte finns stöd i skollagen för kommunala huvudmän att driva skolor där utbildningen får begränsas till att avse elever med behov av särskilt stöd. Genom organisering av så kallade resurs- skolor hade även tillämpat skollagens bestämmelser om placering och antagning felaktigt. Kommunen hade inte heller följt tillämpliga bestämmelser om placering i särskild undervisningsgrupp. 1 Mål nr 3481-15. I domen redovisas en skiljaktig mening. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Fristående skolor har genom 10 kap. 35 § skollagen fått möjlighet att begränsa utbildningen till att avse bland annat elever i behov av särskilt stöd och vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för. En kommun å andra sidan har, som framgår ovan, inte samma möjlighet att begränsa mottagandet till utbildningen utifrån elevers behov av särskilt stöd eller en anpassad utbildning, jämför 10 kap. 35 § skollagen. Kommunen kan dock placera en elev i en särskild undervisningsgrupp med stöd av 3 kap. 11 § skollagen. En sådan placering är dock inte långsiktig utan behovet av placeringen ska omprövas regelbundet. Gemensamt för de olika verksamheter med inriktning mot dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning som bedrivs i fri- stående eller kommunala skolor är att de tar avstamp i en bedömning av elevernas behov av särskilt stöd. finns kommunala skolenheter med regionalt upp- tagningsområde för elever med dövhet eller hörselnedsättning på åtminstone tre platser i landet. Dessa är Solanderskolan2 i , Kannebäcksskolan3 i och Silviaskolan4 i . Förutsättningen för att kunna komma ifråga för en plats vid dessa skolenheter är att eleverna har en dokumenterad hörselnedsättning. Utöver dessa verksamheter finns på flera andra håll i landet olika former av kommunala hörselklasser eller hörselspår. Exempelvis Stenkulaskolan i uppger sig ha ett regionalt upptagnings- område och tar emot elever från andra kommuner i mån av plats. Även Alviksskolan i tar emot elever från andra kommuner i mån av plats. För att ansöka om plats i dessa hörselklasser vänder sig vårdnadshavarna direkt till skolan. Pilskolan i kommun är däremot en resursenhet och det är hemskolans rektor som ansöker om plats för eleven. 2Vid har alla elever med hörselnedsättning, med eller utan hörapparat/CI, möjlighet att börja i hörselklass. 3Vid bedrivs även undervisning för elever med tal- och språkstörning samt för döva eller hörselnedsatta elever med intellektuell funktionsnedsättning. 4Silviaskolan är en grundskola för elever med hörselnedsättning eller CI-implantat. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning På motsvarande sätt finns kommunala kommunikationsklasser och -spår i olika delar av landet för elever med grav språkstörning. Exempelvis tar Kommunikationsskolan i emot elever från hela . Även Kannebäcksskolan i , som har ett regionalt upptagningsområde, bedriver undervisning för elever med språk- störning. Såväl Kommunikationsskolan som Kannebäcksskolan utgör egna skolenheter. Vid i bedrivs verksamhet för elever med grav språkstörning som en kommun- övergripande särskild undervisningsgrupp. Den sortens kommunikationsklasser finns även i exempelvis kommunerna . Statlig specialskola för elever med grav språkstörning Den statliga specialskolan för elever med grav språk- störning finns i och , men flera kommuner i landet har framfört intresse till SPSM om att en Hällsboskola etableras i deras kommun. Elever med grav språkstörning har rätt att tas emot i bland annat om de inte bedöms kunna gå i grund- skolan eller grundsärskolan. Skolenheterna i och har riksintag, men i realiteten är skolenheternas upptagnings- områden tämligen lokala. Lagstiftningen ställer krav på att undervisande lärare har en speciallärarexamen, specialpedagogexamen eller mot- svarande med specialisering mot grav språkstörning för att få undervisa elever med grav språkstörning. Några sådana krav finns inte på kommunala och fristående verksamheter. Behov av tydlig reglering Såväl intresseorganisationer och pedagoger som vårdnadshavare för elever med hörselnedsättning eller grav språkstörning har framfört till utredningen att dagens regelverk där elever kan placeras tidsbegränsat i särskilda undervisningsgrupper innebär en otrygg- het. Elever placeras i en särskild undervisningsgrupp där anpassat stöd finns eftersom hemskolan av olika skäl inte lyckats tillgodose deras stödbehov. är placeringen endast tillfällig och Ökad flexibilitet och rätten till utbildning omprövas regelbundet, vilket leder till en känsla av ovisshet för eleverna och deras vårdnadshavare. Mot bakgrund av domarna i förvaltningsrätten och kammar- rätten, se ovan, och de skilda sätt som kommunala skolor organiserar sina verksamheter på kan utredningen konstatera att det råder en oklarhet bland skolhuvudmän om hur de tillåts organisera verksamheter för bland annat elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Vissa skolhuvudmän har framfört till utredningen att de är osäkra på om deras verksamheter bedrivs inom lagens ramar. Utredningen har också mött huvudmän som efter föreläggande av Skolinspektionen valt att omorganisera sin särskilda verksamhet. Detta har haft som konsekvens att elever i förskoleklass inte getts möjlighet att ta del av en anpassad verksamhet som de är i behov av eftersom elever i förskoleklass inte kan placeras i särskild undervisningsgrupp. En del kommuner har löst situationen genom att låta sexåringar börja direkt i årskurs ett i stället för i förskoleklass. Enligt utredningen finns det ett behov av olika typer av verksamheter för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Det är därför angeläget att i skollagen skapa en tyd- lighet när det gäller inrättandet av de särskilt anpassade verksamheter eller miljöer som eleverna har behov av. Detta för att förhindra att nödvändiga satsningar upphör och verksamheter omorganiseras för att kunna bedrivas i enlighet med skollagstiftningen och inte utifrån elevernas bästa. råder en begränsad valmöjlighet för elever och vårdnads- havare när det gäller att välja den skola som bäst möter elevernas behov. På grund av det oklara rättsläget finns det en obenägenhet att starta anpassade verksamheter i eller fristående regi för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Den statliga specialskolan med riksintag innebär i realiteten att elever i grundskoleåldern förväntas flytta från hemmet. För de elever som bor i den stad där specialskolan är belägen tenderar den statliga skolan att ersätta viktiga kommunala sats- ningar. Till exempel kan utredningen konstatera att när flyttade sin verksamhet till ökade antalet elever från och andra kommuner inom dag- pendlingsavstånd. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Elever i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning har behov av stöd och anpassning på samma sätt som eleverna i och grund- särskolan. I gymnasieskolan kan dock elevernas behov av anpassning se annorlunda ut jämfört med i . I gymnasieskolan finns möjlighet för elever att i högre utsträckning fokusera på vissa ämnen. Det är även lättare att göra individuella anpassningar på kursnivå för elever i gymnasieskolan. Elevernas grundproblematik med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kvarstår dock även i gymnasieskolan. av SPSM:s kostnader för gick till olika slags insatser i gymnasieskolan. Utredningen menar därför att det är rimligt att anta att det statliga stödet till utredningens mål- grupper inte är tillräckligt i kommunala eller fristående gymnasie- skolor eller gymnasiesärskolor. Detta trots att specialklasser5 får inrättas för elever som på grund av hörsel- eller synskada, rörelse- hinder eller andra uttalade studiesvårigheter inte kan följa den vanliga undervisningen. bedrivs en riksrekryterande gymnasieskola i landet för utredningens målgrupper. kommun får enligt 10 kap. gymnasieförordningen (2010:2039) anordna utbildning i sin gymnasieskola för bland annat elever som är döva eller hörselskadade och är beroende av en teckenspråkig miljö, är hörselskadade och trots användningen av tekniska hjälpmedel och andra stödinsatser inte kan följa reguljär undervisning i gymnasieskolan, eller har en språkstörning och behöver insatser av samma slag som döva. Även vid västra gymnasium i och vid Katrinelundsgymnasiet i finns utbildningsmiljöer som är anpassade för elever med hörselnedsättning. Något utbildnings- alternativ med statligt huvudmannaskap erbjuds inte på gymnasie- nivå, utan det statliga stödet till gruppen på gymnasienivå kanaliseras via den befintliga skolorganisationen i . 5 9 kap. 8 § gymnasieförordningen (2010:2039). Ökad flexibilitet och rätten till utbildning 20.1.3Nya möjligheter att få stöd på hemmaplan I samband med Salamancadeklarationen6 om principer, inriktning och praktik vid undervisning av elever med behov av särskilt stöd antogs även en handlingsram för specialpedagogiska åtgärder. Syftet var att ge underlag för planering och vägledning för åtgärder vid genomförandet av Salamancadeklarationen. Av handlingsramen framgår bland annat följande: Det råder en allt större enighet om att barn och ungdomar med behov av särskilt stöd i undervisningen (särskilda pedagogiska behov) bör omfattas av de allmänna undervisningssystem som byggts upp för flertalet barn. Detta har lett till begreppet ”integrerad skola”. [---] Den grundläggande principen för den integrerade skolan är att alla barn, närhelst så är möjligt, skall undervisas tillsammans, oberoende av eventuella svårigheter eller inbördes skillnader. [---] Erfarenheten i många länder visar att integreringen av barn och ungdomar med behov av särskilt stöd i undervisningen bäst uppnås inom reguljära skolor som betjänar alla barn i ett lokalsamhälle. Det är i detta sammanhang som elever med behov av särskilt stöd kan uppnå de bästa inlärnings- resultaten och delaktighet i samhället. [---] Att sända barn till särskilda skolor – eller att sammanföra dem i specialklasser eller avdelningar inom en viss skola på varaktig basis – bör vara en undantagslösning att förordas endast i de sällsynta fall där det klart har påvisats att under- visning i vanlig klass inte kan tillgodose ett barns undervisnings- relaterade eller sociala behov när så krävs med hänsyn till det barnets eller andra barns bästa.7 Handlingsramen resonerar även kring möjligheten för special- iserade verksamheter att utgöra kunskapscentra. Så finns det exempelvis länder som har väletablerade system med särskilda skolor för elever med speciella funktionshinder. Sådana särskilda skolor kan utgöra en värdefull resurs för de integrerade skolornas utveckling. Personalen vid dessa specialiserade institutioner har den sakkunskap som behövs för tidig kartläggning och identifiering av barn med funktionshinder. Sådana särskilda skolor kan tjäna som utbildnings- och resurscentra för personalen i vanliga skolor. Slutligen gäller att specialskolor eller specialavdelningar inom integrerade skolor kanske även framledes är den skolform som har de största förutsättningarna att ge den lämpligaste undervisningen för det 6Svenska (2006). 7Svenska (2006). Salamancadeklarationen och Salamanca +10, Undervisning av elever med behov av särskilt stöd, Handlingsram. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning relativt lilla antal elever med funktionshinder som inte kan erbjudas en fullgod undervisning i vanliga klassrum eller skolor. Investeringar i de existerande specialskolorna bör styras mot deras nya och utvidgade uppgift att ge expertstöd till de reguljära skolorna för att hjälpa dem att tillgodose elever som har behov av särskilt stöd i undervisningen. Vidare framgår att en elev med funktionsnedsättning bör följa undervisningen i den närmaste skolan, det vill säga den skola som eleven skulle ha gått i om den inte hade haft någon funktions- nedsättning. Endast undantagsvis bör avsteg göras från denna princip, till exempel när det gäller undervisning på teckenspråk: Skolpolitiken skall till fullo beakta individuella skillnader och situa- tioner. Så t.ex. skall teckenspråkets betydelse som kommunikations- medium bland döva människor erkännas, och åtgärder skall vidtas för att alla döva har tillgång till undervisning på sitt nationella tecken- språk. På grund av döva och dövblinda människors särskilda kom- munikationsbehov, är det eventuellt lämpligare att förlägga deras under- visning till specialskolor eller specialklasser och specialavdelningar i vanliga skolor. Även FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning8 behandlar utbildning för personer med funktions- nedsättning. Enligt artikel 24 punkten 2 ska konventionsstaterna bland annat säkerställa att: b) personer med funktionsnedsättning, på lika villkor som andra, får tillgång till en inkluderande och kostnadsfri grundutbildning av kvalitet och till undervisning som följer efter grundutbildning på sina hemorter, [---] e) ändamålsenliga individanpassade stödåtgärder erbjuds i miljöer som erbjuder största möjliga kunskapsrelaterade och sociala utveckling som är förenlig med målet fullständig inkludering. Enligt punkten 3 ska konventionsstaterna vidta ändamålsenliga åtgärder, bland annat för att: b)underlätta inlärning av teckenspråk och främja dövsamhällets språkliga identitet, samt c)säkerställa att utbildning av personer, särskilt av barn, med synskada eller dövblindhet eller som är döva eller hörselskadade, ges på de mest 8 (2006). Konventionen om rättigheter för personer med funktions- nedsättning och fakultativt protokoll till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Konventionen och protokollet trädde i kraft och för trädde de i kraft . Ökad flexibilitet och rätten till utbildning ändamålsenliga språken, formerna och medlen för kommunikation för den enskilde och i miljöer som maximerar kunskapsrelaterad och social utveckling. antog standardregler för att till- försäkra personer med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Av reglerna framgår bland annat att myndigheter inom utbildningssektorn har ansvar för att utbildningen för personer med funktionsnedsättning äger rum i en integrerad miljö. Integrerad utbildning och insatser på lokal nivå ska ses som ett sätt att göra undervisningen och utbildningen kostnadseffektiv. Genom centralt utformade handlingsprogram bör kommuner uppmuntras att utnyttja och utveckla sina resurser så att elever med funktions- nedsättning ska kunna få undervisning nära hemmet. Special- undervisning kan övervägas när det ordinarie skolsystemet inte kan tillgodose elevernas behov av utbildning. Specialundervisningen bör i så fall ha som mål att förbereda eleverna för undervisning i det ordinarie skolsystemet. Elever med dövhet eller dövblindhet konstateras ha speciella behov av kommunikation varför deras utbildning bättre kan tillgodoses i specialskolor eller specialklasser eller i speciella enheter i vanliga skolor. Av konventionen om barnets rättigheter följer bland annat att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Vidare framgår att ett barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning (i konventionen används den tidigare termen handikapp) bör åtnjuta ett fullvärdigt och anständigt liv under förhållanden som säkerställer värdighet, främjar självförtroende och möjliggör barnets aktiva deltagande i samhället. Bistånd som lämnas enligt artikel 23 punkt 2 ska syfta till att säkerställa att barnet med funktionsnedsättning har effektiv tillgång till och erhåller bland annat undervisning och utbildning, hälso- och sjuk- vård, habilitering och förberedelser för arbetslivet. Artikel 30 anger att barn som tillhör etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller barn som tillhör en ursprungsbefolkning inte ska förvägras rätten att tillsammans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Intentionerna som uttrycks i internationella överenskommelser kommer till uttryck i skollagen. Av 3 kap. skollagen följer bland annat att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att Ökad flexibilitet och rätten till utbildning uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Det särskilda stöd som får ges elever ska som regel ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Enligt 7 kap. 6 § skol- lagen ska trots detta elever med bland annat dövhet, hörselned- sättning eller grav språkstörning som inte kan gå i eller grundsärskolan tas emot i specialskolan. I gymnasieförord- ningen (2010:2039) finns även särskilda regler om utbildning för bland annat elever med dövhet eller hörselnedsättning i gymnasie- skolan och elever med språkstörning som behöver insatser av samma slag som döva. Eleverna med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning som återfinns i specialskolan är i allt väsentligt jämförbara med de elever i kommunala eller fristående skolor som har dövhet, hörselnedsättning9 eller grav språkstörning. Eleverna har således jämförbara behov av stöd och anpassning. För elever med dövhet eller hörselnedsättning i specialskolan kan dock behovet av teckenspråk utgöra en väsentlig skillnad. /15 återfanns 361 elever med dövhet eller hörsel- nedsättning och 106 elever med grav språkstörning i den statliga specialskolan. Detta kan jämföras med att den totala målgruppen utgörs av omkring 3 000 elever med dövhet eller hörselned- sättning10 och 7 000 elever med grav språkstörning i grundskole- åldern. Absolut flest elever återfinns därmed hos kommunala och enskilda skolhuvudmän. Trots detta kanaliseras en stor del av de statliga resurserna till elevgrupperna vid specialskolan. kostade verksamheten vid specialskolan 466 498 tkr (inklusive för elever med synnedsättning). Kostnaden för region- skolorna och var 352 048 tkr. Av den totala kostnaden stod kommunerna för 174 720 tkr medan statens andel uppgick till 177 328 tkr. uppgick kostnaderna för det övriga specialpedagogiska stödet till 220 628 tkr. En del av det 9Med hörselnedsättning avses elever som har förskrivits hörapparat och bedömts ha behov av hörteknik eller andra stora miljöanpassningar i skolan. 10Hörselskadades riksförbund (2014). SOU 2016:46 Ökad flexibilitet och rätten till utbildning stödet utgår i form av rådgivning till skolhuvudmän. har av rådgivningsuppdragen handlat om elevgrupper med dövhet, hörselnedsättning eller tal- och språk- svårigheter. I dessa grupper återfinns elever med varierande grad av svårigheter och på språksidan även elever utan grav språkstörning. Det innebär att , eller 33 094 tkr , av kostnaderna för specialpedagogiskt stöd kan hänföras till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning. Då har hänsyn inte tagits till att utredningens målgrupper är betydligt snävare än de som rent faktiskt kommit ifråga för rådgivning. Inte heller har hänsyn tagits till att rådgivning bara utgör en form av specialpedagogiskt stöd11, eller att stödet nått fler skolformer än . Utöver rådgivning utgår stöd till grupperna genom SPSM:s resurscenter. Resurscentren ger nationellt specialpedagogiskt stöd genom specialpedagogisk utredning, specialpedagogisk rådgivning, kurser, konferenser och information. gällde av utredningarna vid resurscentren barn med dövhet, hörselnedsättning eller tal- och språksvårigheter. Om man utgår från att av resurscentrens kostnader är hänförliga till utredningens målgrupper kan man konstatera att stöd för 17 750 tkr utgick till grupperna . Då har hänsyn inte tagits till att resurscentren ägnar sig åt fler stödinsatser än bara utredning.