sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Det bör påpekas att även om konventionen tar sikte på mani- pulation av resultat inom idrott så anser utredningen att samma principer bör gälla för inte bara idrott utan för all sport. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? 11.18.1Ansvarig myndighet för frågor om spelrelaterad matchfixning Utredningen konstaterar att det är svårt att följa upp och mäta hur effektiva åtgärderna mot matchfixning är. Idrottens och spelbolagens åtgärder är lovvärda men reglerar dock enbart ena sidan av proble- met – sporten eller spelet. Idrottens sanktioner gäller inte den som står utanför idrotten och spelanordnarnas regelverk förhindrar inte idrotten att spela. Det regelverk som införs, för att förebygga match- fixning, måste omfatta alla inblandade oavsett om dessa verkar inom eller utanför idrotten. Varken Lotteriinspektionen eller någon annan myndighet har ett direkt uppdrag att övervaka matchfixning. Lotteriinspektionen har dock, som ett led i sin tillsynsverksamhet, krävt av och att de ska informera myndigheten om onormala spel- mönster. Mot bakgrund av det stora utbudet av spelbara objekt är det orealistiskt, både ur bemannings- och ekonomisk synpunkt, att tillsynsmyndigheten skulle ha en egen övervakning avseende spel- mönster för alla spelobjekt. Detta särskilt om ett framtida licens- system t.ex. medför ett 50–tal spelföretag som alla erbjuder sportspel. Det normala i är även att spelföretagen informerar tillsyns- myndigheten om de upptäcker avvikande spelmönster. Spelföretagen ska därför vara skyldiga att omgående rapportera om avvikande spel- mönster och misstankar om matchfixning till . Detta bör framgå av föreskrifter. Oavsett om EU ratificerar konvention om manipu- lering av idrottstävlingar föreslår utredningen att en nationell platt- form inrättas med uppdrag enligt ovan. Utredningen har föreslagit ovan att den nya bör ansvara för tillsynen av spel- relaterad matchfixning. Det är mot denna bakgrund lämpligt att Spel- myndigheten också har det övergripande ansvaret för den nationella plattformen. Denna uppfattning delas även av RF, SvFF, och Svenska Spel.33 ska därutöver enligt utredningen vara den myn- dighet som anförtros uppgiften att vidta andra relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation inom sport avseende på vadhållning. 33 Skrivelse inkommen till . Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? En sådan relevant åtgärd bör vara att kan besluta om att en vadhållning ska avbrytas vid misstankar om matchfixning. träffas Lotteriinspektionen, polis, åklagare, berörda departement, representanter för idrotten och regelbun- det i ett forum där matchfixningsfrågor diskuteras. Huvudman för detta forum är RF. Forumet kan ses som en informell nationell platt- form för arbetet mot matchfixning. Av den redovisning av konventionen som ges i avsnitt 11.15.1 framgår att den lösning som valt inte når upp till kraven i konventionen. I linje med de skyldigheter som anges i konventionen finns det enligt utredningens mening ett nationellt behov av att öka insatserna för att bekämpa manipulering av idrottstävlingar i . En natio- nell plattform skulle bidra till att minska riskerna för matchfixning i samband med vadhållningsverksamhet. Liksom bör representanter för idrotten vara en viktig part- ner för den nationella plattformen. Sporten har en betydelsefull roll i det förebyggande arbetet och när det gäller att utveckla och upp- rätthålla tydliga regler på området. Sporten kan också bidra med aktuell information. Som ett led i den internationella kampen mot matchfixning m.m. har finansierat ett projekt som leds av det franska och strategiska frågor (, ). Projektet heter och löper t.o.m. . Projektet ska förebygga brotts- ligheten och riskerna i samband med vadhållning på sport. har publicerat rapporten ”Preventing criminal risks linked to the sports betting market”. Rapporten avslutar den första etappen av projektet. Rapporten kombinerar en analys av nutida kriminellt beteende i samband med utvecklingen av sportspel på marknaden på global nivå. Detta i syfte att identifiera sårbarheter i regleringen och skyddet av sportspel från hot om kriminell infiltration, penningtvätt, illegala spel, cyberbrott eller matchfixning. Rapporten föreslår en riskbedöm- Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? ning av EU:s vadhållningsmarknader, liksom 14 rekommendationer för nationella och europeiska myndigheter för att förhindra att vadhållning på sport används i brottsligt syfte. Resultaten kommer att behandlas i de nationella seminarier som kommer att sam- ordna i 12 EU-länder . Lotteriinspektion är värd för ett sådant seminarium . I rapporten slår fast att kampen mot illegal vadslagning kräver både medvetenhet, en tydlig rättslig ram och tekniska verk- tyg. För att åstadkomma detta ger i rapporten följande rekom- mendationer till medlemsstaterna. 1.Genomföra en rad åtgärder för att bekämpa illegal vadslagning på nationell nivå. Detta bör ske genom att upprätta en ”svart” lista över illegala vad- slagningsoperatörer, med internetnamn och adresser till alla identi- fierade webbplatser som saknar tillstånd i jurisdiktionen. Detta är en nödvändig förutsättning innan man vidtar åtgärder för att block- era olagliga operatörer. Medlemsstaten bör skicka officiella varningar. Den franska till- synsmyndigheten, ARJEL, skickar varningar till illegala operatörer och uppmanar dem att själva agera. Enligt ARJEL, agerar av mottagarna. Medlemsstaten bör vidta lagstiftningsåtgärder som direkt eller indirekt begränsar tillgången till illegala vadhållningsoperatörer och som ger tillgång till höga nivåer av sanktioner vid bristande efter- levnad av lagstiftningen. Minska möjligheterna till s.k. gråzoner. För att minska möjligheterna till s.k. gråzoner föreslås bl.a. att med- lemsstaterna antar en klar definition av illegal vadslagning och ökar medvetenheten av existensen av de s.k. gråzonerna. 3.Skapa internationell medvetenhet och samarbete kring illegal spel- verksamhet. Genom att bl.a. anordna seminarier och etablera en organisation för att samla information om illegal vadslagning på internationell nivå. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? 4.Stödja och främja konvention om manipulation av resultat inom idrott. På nationell nivå är det viktigt att stater som söker att bevara idrott- ens integritet skriver under och ratificerar konvention utan dröjsmål. 5.Utveckla transnationellt samarbete genom ett särskilt ramverk vars räckvidd går utöver det som följer av konvention. 6.Utveckla nya sätt att finansiera arbetet kring nationell och inter- nationell integritet inom idrotten genom vadhållning på sport. 7.Utveckla en god kunskap om speloperatörer och tvinga dem att vara öppna om sina aktieägare och ledningar. 8.Anpassa vadhållningsmarknaden på sport för att hantera risker för- knippade med penningtvätt. 9.Förbättra förfarandena för att identifiera kunder (och vinnare) hos speloperatörer mot bakgrund av de skyldigheter som anges i EU:s fjärde penningtvättsdirektiv. 10.Säkerställa fullständigt genomförande av det fjärde penningtvätts- direktivet och uppmuntra nationella tillsynsmyndigheter (vadhåll- ning och penningtvätt) att vara mer samarbetsvilliga och öppna i frågan. 11.Kontrollera vadhållningsoperatörer för att säkerställa efterlevnaden av alla vadhållningsbestämmelser. 12.Stärka vissa av de förslag som anges här. 13.Inkludera krav i licensvillkoren för bookmakers (och oddssättare). 14.Inkludera vadhållning i de globala strategierna för idrottsorganisa- tioner med fokus på bl.a. inrättande av en tydlig ståndpunkt när det gäller olaglig vadhållning innebärande ingen acceptans av s.k. gråzoner. drar i rapporten följande slutsats. Alla medlemsstater, oaktat regleringsmodell, är berörda av kriminella risker i samband med vad- hållning på sport. Eftersom EU:s medlemsstater har en mängd olika regelverk för vadslagning, ser även de kriminella riskerna kopplade till vadslagning olika ut. Mot bakgrund av detta är det inte möjligt Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? att presentera en viss nationell modell som är ”bäst” och försöka införa den i andra länder. Men lagstiftning och verktyg kan främjas genom att öka medvetenheten och kunskapen om det faktum att lösningar på problemet faktiskt existerar. Nationella myndigheter kan få inspiration från annat håll som kan hjälpa dem att anpassa befintliga lösningar på sina egna prioriteringar, intressen och sam- manhang. Oavsett vilket regelverk som införs när det gäller vadslagning är de viktigaste knytpunkterna för brottsbekämpning: •övervakning av speloperatörernas efterlevnad av regelverk, inte minst när det gäller penningtvätt, •identifiera och pröva de verkliga huvudmännen till vadhållnings- bolag, •bygga upp expertis som inriktar sig på nuvarande state-of-the- art-tekniken, •kontrollera, blockera och testa tillgången till illegal vadslagning, och •infiltrera, demontera och lagför kriminella nätverk. Utredningen anser att de av föreslagna rekommendationerna kan utgöra en bra grund för arbetet i den nationella plattformen mot matchfixning och anser att följande prioriteringar initialt bör ligga till grund för arbetet i den nationella plattformen. Baserat på övergripande mål och prioriteringar ska den nationella plattformen definiera och prioritera kunskaps- och informations- behovet. Den nationella plattformen ska alltså ta reda på vilken in- formation de berörda parterna i behöver för att driva ett effektivt arbete mot manipulering av idrottstävlingar. I enlighet med vad som sägs i konventionens artikel 10 bör det åligga de licensierade spelföretagen att utan dröjsmål rapportera om otillbörlig eller misstänkt vadhållning till den nationella plattformen. Det är också av viktigt att har tillgång till information om vadslagning och spelrörelser ur ett internationellt perspektiv. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? nationella plattformen bör i detta avseende undersöka behovet av och möjligheterna att få relevant information direkt från t.ex. olika utländska myndigheter och samarbetsorgan. Bidra till att avvärja och upptäcka fall av manipulering av idrottstävlingar Den nationella plattformen ska genom informationsinsamling och spridning av information till berörda parter bidra till att förebygga och upptäcka specifika fall av manipulation av idrottstävlingar. Infor- mationsmängden kan vara stor och komma från en mängd håll, vilket kan illusteras av nedanstående tabeller. Tabell 11.2 Rapporter om matchfixning till UK Gambling Commission per källa Öppna källor/media Gambling Commission – eget Källa: UK Gambling Commission Tabell 11.3 Rapporter till UK Gambling Commission om matchfixning per sport Hundtävlingar (Greyhounds) Källa: UK Gambling Commission Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? Olika parter sitter på information som individuellt inte är tillräck- liga för att dra slutsatsen att det har varit fråga om manipulering. Genom att samla in flera av dessa uppgifter och se dem i sitt sam- manhang kan den nationella plattformen ha en bättre grund för att utreda vad som har hänt. En analys av information om avvikande och misstänkta spel kan bidra till att verifiera eller motbevisa miss- tankar relaterade till specifika idrottstävlingar eller specifika spel- objekt. Vidarebefordra information om eventuella överträdelser av lagar och förordningar Det ska inte vara den nationella plattformens uppgift att utreda brott mot lagar och förordningar i . Om det efter genomgång och analys av mottagen information uppstår en misstanke om brott ska materialet översändas till rättsvårdande myndigheter. Information om överträdelser av idrottens regelverk ska överlämnas till idrotts- organisationerna för vidare åtgärder. Den nationella plattformen ska göra hotbedömningar baserade på information som samlats in från olika källor. Bedömningarna ska an- vändas av de berörda parterna i i sitt förebyggande arbete på området. Bedömningarna kan omfatta hotnivån i olika sporter och på olika nivåer i enskilda sporter, hotnivån i samband med spel hos licensierade spelföretag samt – i den utsträckning det är möjligt – hotnivån i samband med spel via utländska spelbolag. Den nationella plattformen ska också göra bedömningar av hur hot kan minskas. Bedömningarna ska användas till att föreslå kon- kreta åtgärder för att bekämpa manipulering av idrottstävlingar i . Förhoppningen är att särskilt idrottsorganisationerna kan dra nytta av de hotbedömningar som görs för att organisera en idrottsmiljö utan hot och annan otillbörlig påverkan på personer som utövar idrott. Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet? 11.18.3 Vissa andra frågor enligt konventionen Som nämns ovan är ett av sätten att komma tillrätta med match- fixning ett väl fungerande informationsutbyte mellan sport, spelbolag och myndigheter. Ett sådant informationsutbyte behöver omfatta personuppgifter i syfte att kartlägga förhållandet mellan de som lägger vad på en idrottshändelse och de som deltar i den samma. Utred- ningen kan se risker för att ett sådant informationsutbyte kan komma i konflikt med personuppgiftsregleringen. Frågan måste därför ses i ett vidare perspektiv och bör föregås av noggranna överväganden. Dessa återfinns i kapitel 20. Utredningens överväganden som gäller olaglig vadhållning enligt konventionen, dvs. i praktiken hur olicensierade aktörer ska hållas utanför den svenska vadhållningsmarknaden, återfinns framför allt i kapitel 24. 12Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Som angetts i kapitel 9 ska utredningen bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, och i vilken om- fattning, samt lämna förslag om hur spelformer som inte bedöms lämpa sig för ett system med fri konkurrens bör regleras. I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden rörande de spelformer som inte bedöms lämpliga för ett system med fri kon- kurrens och hur dessa ska regleras. Som anförts i avsnitt 11.3 är enbart ett tvingande hänsyn till allmän- intresset inte tillräckligt för att det ska vara tillåtet att upprätthålla begränsningar i etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänst- er. Sammantaget krävs att fyra grundläggande förutsättningar är uppfyllda. De nationella bestämmelserna ska tillämpas på ett icke- diskriminerande sätt, de ska motiveras av tvingande hänsyn till all- mänintresset, de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Om dessa förutsättningar är uppfyllda kan alltså en medlemsstat införa ett koncessions- eller licenssystem trots att detta begränsar det fria tillträdet till en nationell spelmarknad. Det följer vidare av rättspraxis att det är möjligt att reglera skilda seg- Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? ment av en nationell spelmarknad på olika sätt om detta är förenligt med en systematisk och sammanhängande spelmarknadspolitik. har t.ex. godkänt att ensamrätter används som ett sätt att kontrollera och begränsa problemspelandet. Denna slutsats påverkas inte i sig av att olika lösningar används i förhållande till olika spelformer, så länge samtliga dessa lösningar syftar till ett legi- timt ändamål. Olika lösningar – ensamrätt för ett statsägt bolag, be- gränsning till allmännyttiga ideella organisationer och ett licenssystem – har var för sig godkänts som legitima begränsningar. 12.3”Internationella” kasinon i Utredningens förslag: Licens för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal (ibland kallat kasinon med internationella regler) ska även fortsättningsvis endast kunna ges till ett statligt ägt före- tag eller dess helägda dotterbolag. Regeringen ska inte längre meddela tillstånd, utan denna upp- gift övertas av . Licens ska endast kunna ges för fyra kasinon. Spelföretaget ska övervaka kasinospelen och lokalerna med hjälp av kameror i syfte att förebygga, förhindra och avslöja brott samt som hjälpmedel vid tvistlösning. Utredningens bedömning: Utredningen anser att det åberopa- de samhällspolitiska målet med bl.a. ansvarsfullt spelande och att motverka kriminalitet uppnås av det svenska monopolet på land- baserade kasinon i därför avsedd lokal. Utredningen finner mot bakgrund av det inte skäl att ändra grunderna för den nuvarande ordningen rörande dessa kasinospel. Spellagens regler om marknadsföring gäller också för landbase- rat kasinospel i därför avsedd lokal men kompletterande sådana regler bör också föras in i det aktuella spelföretagets ägardirektiv. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? 12.3.1Framväxten av internationella kasinon i Frågan om att införa och legalisera kasinon med internationella spel- regler i har utretts , senast . tillsattes en parlamentarisk kommitté, , för att utreda lotterilagen. Syftet var bl.a. att undersöka möjligheterna för folkrörelserna att finansiera sina verksamheter genom ökade intäkter från spel och lotterier. En fråga var om kasinon med internationella spelregler skulle kunna vara ett sätt för folkrörelserna att finansiera sin verksamhet. I ett delbetänkande (SOU 1992:33, Kasino i folkrörelsernas tjänst) fann utredningen att det vid en samlad bedömning var försvarligt att överväga införande av kasinospel av internationellt slag i . Ut- redningen bedömde att överskottet borde uppgå till 200–300 miljo- ner kronor . med detta arbete pågick ett arbete inom med att kartlägga kasinoverksamheten i våra grannländer. Detta utredningsarbete (SOU 1992:28, Kartläggning av kasinospel – enligt internationella regler) följdes upp av en departe- mentspromemoria (Ds 1992:118, Regelverk för kasinospel av inter- nationellt slag i ) som var koncentrerad till frågor rörande drift, reglering, kontroll och organisation. Som främsta argument för en legalisering anfördes att det illegala spelet kunde minskas som staten (eller ideella organisationer) kunde tillföras ytterligare in- komster. Bland annat p.g.a. att förslaget till ny lotterilag skulle inne- bära att konkurrensen på spelmarknaden skulle öka något och då spel på värdeautomater skulle tillåtas fann regeringen att man skulle avvakta i kasinofrågan (prop. 1993/94 243 s. 16 ff.). Frågan aktua- liserades återigen 1996 genom två motioner i som syftade till att tillåta kasinon med internationella regler i . Frågan be- reddes inom kulturutskottet och och arbetet ledde till en promemoria med ett förslag till lag om kasinospel. Efter remisshantering av promemorian lämnade regeringen en proposition (prop. 1998/99:80) med förslag om att tillåta kasinon med interna- regler i . beredde frågan och föreslog bifall till propositionen och avslag på väckta motioner. beslutade att lämna bifall till utskottets hemställan. Ett grundläggande skäl till att inrätta landbaserade kasinon i , som redogörs för i propositionen, var att väsentliga belopp omsattes inom olika former av illegalt spel. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? betänkande Kasinoverksamhet i folkrörelsernas tjänst beräknades, med hjälp av , att omsättningen på den illegala spelmarknaden inte understeg , vilket motsvarade av den totala spelmarknaden. Andra ut- redningar har refererat till samma beräkning. Vidare angavs i propositionen att flera utredningar, däribland , ansåg att en introduktion av internationellt kasinospel i skulle kanalisera okontrollerat illegalt spel till ett legalt, kontrollerat alternativ och att den illegala spelmarknaden därmed skulle saneras. Regeringen framhöll i ovan nämnda proposition att utredningens slutsatser var väl optimistiska men att betydande effekter i gynnsam riktning ändå skulle kunna uppnås genom att en legal spelmöjlighet erbjöds. Framför allt förutsågs att nyrekrytering till illegalt spel skulle kunna minska. Regeringen konstaterade vidare att införande av kasinon som en konsekvens skulle kunna ge betydande inkomster till staten. I propositionen konstaterades även att kasinospel skulle kunna medföra sociala skadeverkningar och leda till spelrelaterad brotts- lighet. Regeringen framhöll att det därför var av stor betydelse att, genom kontroll och väl genomtänkta förebyggande åtgärder, försöka motverka negativa sociala konsekvenser av spelandet. Det var också viktigt och nödvändigt att den som svarar för verksamheten skulle vara tvungen att beakta och aktivt arbeta för att motverka sådana problem. Vidare framhölls att den som svarar för verksamheten måste följa utvecklingen och ha löpande kontakter med representanter för organisationer och myndigheter som jobbar mot överdrivet spelande samt införa ett åtgärdsprogram mot överdrivet spelande. Det an- gavs vidare i propositionen att det var viktigt att aktivt motverka att det skapas någon osund miljö, för ungdomar eller andra. Det be- tonades att spelare måste registrera sig samt att det fanns krav på ålderskontroll och legitimation. Regeringen konstaterade sammanfattningsvis i propositionen att övervägande skäl talade för att inrätta kasinon och att det fanns skäl att noga följa utvecklingen och utvärdera effekterna av etable- ringen. En sådan utvärdering av kasinoverksamheten gjordes 2005– 2006. Resultatet av utredningen har redovisats i betänkandet Inter- nationella kasinon i – En utvärdering (SOU 2006:64). Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Efter nära 25 års debatt och diskussion fick således sina första ”riktiga” kasinon. Regeringen beslutade att det statligt ägda AB fick öppna kasinoverksamhet (kasinon med s.k. internationella spelregler) på fyra orter i . För att bedriva verk- samheten bildade det helägda dotterbolaget . –startade Casino Cosmopol kasinoverksamhet i (2000), (2001), (2002) och (2003). var det första verksamhetsåret med samtliga fyra kasinon i drift. I kasinolagen (1999:355) återfinns de grundläggande reglerna för att ge tillstånd till kasinoverksamheten. Den närmare regleringen för verksamheten återfinns i regeringens tillståndsbeslut samt i de vill- kor Lotteriinspektionen efter regeringens bemyndigande meddelar Casino Cosmopol. I regeringsbeslut har till- ståndet för Casino Cosmopol förlängts till (dnr Fi2015/03524/UR). Enligt kasinolagen kan tillstånd att anordna kasinospel ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Kasino- lagen möjliggör sex sådana kasinon och finns fyra stycken. Dessa kasinon är som nämnts placerade i , , och . Enligt 1 § kasinolagen avses med kasinospel roulettspel, tärnings- spel, kortspel och liknande spel som anordnas i lokaler vilka huvud- sakligen används för detta ändamål (kasino). Av 2 § följer att kasino- spel inte får anordnas utan tillstånd. Vidare följer att tillstånd till kasinospel även får omfatta spel på penningautomater och andra automatspel som avses i 6 § lotterilagen. I 3 § kasinolagen föreskrivs en begränsning i fråga om antalet kasinon. Där anges att det får finnas högst sex kasinon. Vidare inne- håller 4–9 §§ bestämmelser om åldersgräns, legitimationskrav, krav på registrering och förbud mot att anställda deltar i spelet vid ett kasino. Enligt 11 § får ett tillstånd att anordna kasinospel endast läm- nas till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Endast regeringen kan ge tillstånd till kasinospel, som ska förenas med de villkor, kontroll- och ordningsbestämmelser som behövs för att spelverksamheten ska bedrivas på ett från allmän synpunkt lämp- Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Detta framgår av 12 och 13 §§. Av 13 § följer vidare att regeringen får överlåta åt Lotteriinspektionen att meddela villkor och bestämmelser enligt 12 §. I 14–14 c §§ finns bestämmelser om Lotteriinspektionens tillsyn och om möjligheten att meddela före- lägganden, både enligt kasinolagen och lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.