sou · H5B384 · 2017-11-03 00:00:00 — I akt- studien ges exempel på situationer där det framstår som utsiktslöst för individen att företa de handlingar som hen uppmanats till. Frågan om huruvida ett anvisat mottagarland vill ta emot en person ligger, oavsett vad individen gör eller inte gör, i flera av de studerade fallen utanför dennas kontroll. Konsekvensen för berörda individer är att de fastnar i ett juridiskt ingenmansland med liten tillgång till rättig- heter (se vidare kap. 9 om MR-åtaganden). Ser vi till det statistiska underlag som utredningen tagit del av så är en möjlig indikator på att praktiska verkställighetshinder efter lagakraftvunnet avlägsnandebeslut existerar i högre utsträckning än vad antalet uppehållstillstånd på grund av att anvisat mottagarland inte antas ta emot personen låter förstå, följande. som 26 personer i verkställighetsstadiet beviljades uppehållstillstånd 2016 eftersom mottagarlandet antogs inte vilja ta emot personen (årsredovisning 2016, s. 47), bedömde att det i 2 255 av deras verkställighetsärenden var fråga om ett ursprungsland dit det, utöver att det saknas id-handlingar, kunde antas vara svårt eller mycket svårt att verkställa beslutet (Polisens årsredovisning 2016, s. 81). Att få personer beviljas uppe- hållstillstånd på grund av att anvisat mottagarland inte antas ta emot individen kan naturligtvis inte likställas med att det är svårt att beviljas uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder, om det inte kan visas att praktiska verkställighetshinder har förelegat. Emellertid kan det vara så att frågan om praktiska verkställighetshinder inte har utretts tillräckligt i det enskilda ären- det. tar exempelvis upp ärenden där individuella omständigheter inte hade bemötts och följaktligen inte heller bedömts. En slutsats vi kan dra av det statistiska underlaget är att statslösa synes löpa större risk att hamna eller bli kvar i en situation där deras avlägsnandebeslut inte kan verkställas, jämfört med andra grupper. Den lägre andelen utresta i denna grupp pekar i denna riktning. Den högre andelen nya ansökningar efter att ett avlägsnandebeslut upphört att gälla likaså. Vår kartläggning av rättstillämpningen i de tre följande kapitlen ger ytterligare insikter av betydelse för frågan om praktiska verk- ställighetshinder. 4Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd som lämnats in av en person i ska inte enbart beaktas om det finns förut- sättningar för uppehållstillstånd enligt någon av huvudgrunderna i utlänningslagen. Därutöver ska, som följer av 8 kap. 7 § utlännings- lagen, beaktas om det skulle finnas hinder mot att verkställa ett eventuellt avlägsnandebeslut: När en fråga om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs.1 Om ett hinder mot verkställighet bedöms vara bestående att personen i fråga kan förväntas få en särskild anknytning till , får det beaktas inom ramen för bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen öm- mande omständigheter (prop. 2004/05:170 s. 280): Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd be- viljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedömningen ska utlänning- ens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet särskilt beaktas. För barn får uppehållstillstånd enligt första stycket beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande. 1 Motsvarande bestämmelser finns i 8 kap. 15 § utlänningslagen avseende EES-medborgare och deras familjemedlemmar samt i 8 a kap. 4 § samma lag avseende utvisning p.g.a. brott. Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Rör det sig i stället om ett verkställighetshinder som inte är bestå- ende får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen (prop. 2004/05:170 s. 283): Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs. Bland de hinder mot verkställighet som således kan föranleda antingen ett permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd finns sådana praktiska verkställighetshinder som är föremål för denna utredning. I kommittédirektiven anges att vi ska kartlägga rättstillämp- ningen när det gäller och migrationsdomstol- arnas möjlighet att beakta praktiska verkställighetshinder under asyl- processen. Vi har därför undersökt 50 migrationsdomstolsdomar där frågan om praktiska verkställighetshinder varit aktuell. Vi har också haft som underlag samtliga beslut om uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen (292 beslut), respek- tive enligt 5 kap. 11 § samma lag (101 beslut), avseende vuxna och barn i familj . Därtill har vi tagit del av ett urval (26 beslut) av bifallsbeslut för samma personkategorier med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen . Vidare har vi studerat den vägledning som finns för Migra- tionsverkets och migrationsdomstolarnas rättstillämpning i form av domar från Migrationsöverdomstolen samt, för del, rättsliga ställningstaganden och kommentarer från rättschefen. Eftersom direktiven anger att vi ska redovisa om syftet med lag- stiftningen har fått genomslag i praktiken har vi också undersökt vad som tidigare uttalats i förarbeten och utredningar. 4.1Lagstiftarens intentioner och tidigare utredningar En bestämmelse motsvarande den som återfinns i 8 kap. 7 § utlänningslagen infördes genom utlän- ningslag (4 kap. 12 §). I förarbetena till lagändringen gjordes bedöm- ningen att en prövning av eventuella verkställighetshinder förvisso sannolikt redan gjordes i asylärenden. Skälet till att en uttrycklig regel ändå infördes var att det bedömdes framstå som angeläget att Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet i lagen markera behovet av att den enskilde själv ”” för fram de hinder mot avvisning eller utvisning som enligt dennes mening finns. Enligt regeringen skulle inte bara hinder relaterade till ett skyddsbehov beaktas, utan också andra särskilda hinder som skulle kunna tänkas föreligga, exempelvis av humanitär art. Om det vid prövningen visar sig att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa borde, enligt motiven till bestämmelsen, beslut om avvis- ning eller utvisning i allmänhet inte meddelas (prop. 1988/89:86 s. 166). Skälen härför redovisas inte i propositionen. I en situation där en verkställighet inte skulle kunna ske eftersom det inte finns något land som skulle ta emot den enskilde kunde enligt lag uppehållstillstånd meddelas med stöd av dåvarande bestämmelse om humanitära skäl (s. 147). Om verkställighetshindret kunde antas vara övergående skulle emellertid antingen ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd kunna meddelas eller förordnas om anstånd av verkställig- heten av avlägsnandebeslutet (s. 166 f.). I motiven framhölls också att det är av största vikt att omständigheter av betydelse för be- dömningen av verkställighetsfrågan klargörs redan vid utredningen i första instans. Därmed måste också klargöras för den enskilde att hen under handläggningen ska föra fram vad hen vill ha beaktat i detta hänseende (s. 167). I betänkandet Utlänningslagstiftningen i ett domstolsperspektiv, SOU 2004:74 (), konstaterades att det inte fanns någon specifik tillståndsgrund i utlänningslagen för de situationer där verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan ske. I de fall då uppehållstillstånd beviljats av sådana skäl hade det gjorts med stöd av bestämmelsen om humanitära skäl. Avsaknaden av en särskild tillståndsgrund kunde, enligt kommittén, i vissa fall innebära att en enskild först måste få avslag på sin ursprungliga an- sökan om uppehållstillstånd innan frågan om uppehållstillstånd tas upp på nytt i samband med verkställighet av avlägsnandebeslutet. Så angavs kunna vara fallet om den enskilde i och för sig bör lämna landet, men där en verkställighet av beslutet inte skulle kunna ske därför att det inte finns något land som kan ta emot den enskilde. För att hantera denna problematik, samt för att öka utlännings- lagens tydlighet och förutsebarhet, ansåg kommittén att en uttryck- lig lagreglering av uppehållstillstånd vid verkställighetshinder skulle införas. Mot denna bakgrund föreslogs att bestående verkställighets- hinder särskilt skulle anges i aktuellt lagrum som en av de situa- Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet tioner när humanitära skäl för uppehållstillstånd ska anses föreligga (SOU 2004:74, s. 200 f.). I kravet på att det ska vara fråga om bestående verkställighetshinder skulle enligt kommittén också inne- fattas att den enskilde inte själv skulle kunna medverka till att undanröja hindret (s. 364). Det lyftes vidare fram att det enligt då- varande praxis inte ansågs följa någon rätt till uppehållstillstånd på grund av hinder mot verkställighet som den enskilde själv förorsakat och som kan undanröjas genom hens medverkan. Någon ändring i detta avseende argumenterades inte för i betänkandet. Däremot föreslogs att redan gällande praxis om tidsbegränsade uppehållstill- stånd vid tillfälliga verkställighetshinder skulle tydliggöras genom en uttrycklig lagreglering (s. 202 f.). I betänkandets redovisning av hur bevisbördan i praxis placerats avseende humanitära skäl och vilket beviskrav som tillämpats, anges att utgångspunkten bör vara att sökanden har att åberopa de grunder som hen vill göra gällande och lägga fram de omständigheter som kan vara relevanta för ansökan. anges att de situationer då uppehållstillstånd kan beviljas på grund av humanitära skäl om- fattar olika grunder, där beviskravet kan variera beroende på vilka grunder som är tillämpliga. Något särskilt fastlagt beviskrav eller generella principer rörande bevisningen finns alltså inte här enligt . Beviskraven och myndigheternas egen utred- ningsskyldighet beror i stället delvis på vilka omständigheter som åbe- ropas. Några av de omständigheter som kan åberopas som grund för uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl bedöms vara så- dana att de är relativt enkla att klarlägga, t.ex. förekomst av verk- ställighetshinder. I fall då beslutande myndigheter har att bedöma ett påstående om verkställighetshinder bör myndigheten också ha tillgång till relevanta uppgifter om sökandens hemland. Vanligtvis bör dessa fall alltså inte innebära några problem ur bevishänseende och det behöver inte ställas några särskilda beviskrav på sökanden (s. 160 f.). I motiven till kommitténs föreslagna bestämmelse om uppehålls- tillstånd på grund av humanitära skäl återknyts till frågor om bevis- börda och beviskrav. uttalar härvid att det normalt bör kunna krävas att en sökande styrker förhållanden som sjukdom eller anpassning till , vilka vanligen inte bör erbjuda några svårigheter i bevishänseende. För omständigheter som främst rör sökandens hemland, t.ex. ett påstående om att sökanden skulle Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet bli socialt utstött eller att det annars råder allmänt svåra förhållan- den av politisk-humanitärt slag, föreslog att det i stället alltjämt främst skulle ankomma på de beslutande myn- digheterna att genom tillgänglig ”länderinformation” ta reda på hur det förhåller sig (s. 364). I den efterföljande propositionen, som låg till grund för nu gäll- ande utlänningslag, angav regeringen att man i likhet med vad som anfördes av bedömer att hinder mot verkställig- het även fortsättningsvis ska beaktas (prop. 2004/05:170 s. 192 f.). Något beslut om avvisning eller utvisning borde enligt regeringen, liksom , inte fattas då det redan inför ett beslut över en an- sökan om uppehållstillstånd står klart att ett avlägsnandebeslut inte skulle gå att verkställa. uttalade regeringen att bedömningen av verkställighetshinder bör göras inom ramen för en samlad bedöm- ning av om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Regeringen konstaterar vidare att ett hinder mot verkställighet i vissa fall uppkommer eller blir känt först efter det att ett avlägs- nandebeslut har vunnit laga kraft. Exempelvis kan det land dit hen skulle sändas vägra att ta emot den enskilde. På samma sätt som i betänkandet lyfter regeringen i propositionen också fram att hinder mot verkställighet som den enskilde orsakat, och som kan undan- röjas genom dennes medverkan, enligt praxis inte utgör ett sådant verkställighetshinder som medför rätt att stanna i . Ett exempel på en sådan situation som ges i propositionen är att den enskilde har avsagt sig sitt tidigare medborgarskap och blivit statslös. Ett annat exempel på bristande medverkan från personens sida, som enligt regeringen blir aktuellt först då det har meddelats ett avlägsnande- beslut, är att hen inte medverkar till att skaffa resedokument. I pro- positionen anges vidare att i de fall då det föreligger verkställig- hetshinder som beror på den enskildes eget agerande bör dessa gene- rellt kunna bedömas som tillfälliga verkställighetshinder, eftersom de kan undanröjas genom utlänningens medverkan (192 f.). I motiven till 5 kap. 6 § utlänningslagen anger regeringen att om ett verkställighetshinder bedöms komma att bestå att den enskilde kan bedömas få en särskild anknytning till , kan hens personliga förhållanden vara tillräckliga för uppehållstill- stånd. Det får då inte vara fråga om ett verkställighetshinder som hen i det enskilda fallet själv skulle kunna medverka till att undan- röja genom att t.ex. skaffa resehandlingar (prop. 2004/05:170 s. 280). Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet En särskild anknytning kan uppkomma på olika sätt, bl.a. genom anpassning till det svenska samhället. Speciellt barns anpassning kan ha stor betydelse för bedömningen (prop. 2004/05:170 s. 191). vann inget gehör för förslaget om en ut- trycklig lagreglering av möjligheterna till uppehållstillstånd till följd av bestående verkställighetshinder. Däremot gick regeringen vidare med förslaget om reglering av möjligheterna till tidsbegränsat uppe- hållstillstånd rörande verkställighetshinder som inte är bestående (5 kap. 11 § utlänningslagen). I motiven till bestämmelsen framhålls att den är tillämplig om det saknas annan grund för att bevilja uppe- hållstillstånd men då det före ett avvisnings- eller utvisningsbeslut visar sig att ett sådant beslut inte skulle gå att verkställa (s. 282). Om den beslutande myndigheten eller domstolen bedömer att avvisning eller utvisning bör ske, men att än normalt krävs för verkställighet, kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas med ett avlägsnandebeslut som får verkställas . I vissa fall kan vidare beslutas om anstånd i samband med avvisnings- och utvisningsbeslut utan att beslutet behöver förenas med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Anstånd får i stället beslu- tas till tidpunkt när verkställighet är möjlig, t.ex. med hänsyn till den enskildes hälsotillstånd (prop. 2004/05:170 s. 283). Några ändringar av utlänningslag av direkt betydelse för bedömningen av om uppehållstillstånd kan beviljas på grund av prak- tiska verkställighetshinder har varken gjorts eller föreslagit i någon av de utredningar som genomförts.2 Däremot har i Ds 2011:14, Synner- ligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder – en kartlägg- ning av tillämpningen, såväl som migrationsdom- stolarnas tillämpning av 5 kap. 6 § utlänningslagen undersökts. Kartläggningen i denna tidigare utredning ger oss en bild av hur rättstillämpningen rörande verkställighetshinder tidi- gare sett ut och kan fungera som ett intressant jämförelsematerial till de resultat som vår egen kartläggning ger. De resultat som Ds 2011:14 redovisar avseende prövningen av ett grundärende åter- 2 Skyldigheten att beakta eventuella verkställighetshinder då en fråga om avvisning eller ut- visning prövas har emellertid gått från att vid ikraftträdandet av utlänningslag re- gleras enkom i 8 kap. 17 § till att nu återfinnas i 8 kap. 7 § samt på motsvarande sätt särreglerat i 8 kap. 15 § utlänningslagen avseende EES-medborgare och deras familjemedlemmar och i 8 a kap. 4 § avseende utvisning på grund av brott (lag 2014:198). Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet kommer vi därför till nedan, men också i avsnitt 5.1 avseende Migra- tionsverkets prövning på verkställighetsstadiet, samt i avsnitt 6.1 i de delar promemorian behandlar frågor om preskription. Ds 2011:14, Synnerligen ömmande omständigheter och verkställighetshinder – en kartläggning av tillämpningen beslutades att en särskild utredare skulle kart- lägga hur bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter, 5 kap. 6 § utlänningslagen tillämpats. Uppdraget avslutades genom att promemorian Synnerligen ömmande omständigheter och verkställig- hetshinder – en kartläggning av tillämpningen överlämnades i april 2011.3 Av promemorian framgår att i cirka sex pro- cent av de 120 besluten avseende vuxna som ingick i materialet (eller 7 stycken) fann att ett verkställighetshinder i sig utgjort synnerligen ömmande omständigheter (s. 139 f.). I ett avgör- ande gällde det en statslös person hemmahörande i . Enligt förelåg det ett bestående verkställighetshinder mot hemlandet. Verket ansåg därför att mannen skulle komma att vistats i så länge att han skulle få en särskild anknytning hit. På liknande sätt resonerade i de övriga tre besluten (s. 347 f.) som rörde statslösa palestinier vars ansökan skulle prövas mot , liksom i de två beslut där sökandena var medborgare i . I de senare fallen anmärkte att verkställig- hetshindret inte berott på ovilja hos sökandena och inte var av tillfällig natur. Det sista avgörandet rörande verkställighetshinder skiljer sig enligt promemorian från de övriga besluten. Mannen som beslutet gällde hade ett ryskt medborgarskap men hade bott i sedan han var liten. När mannen anlände till var han på grund av rysk lagstiftning tvungen att återkalla sitt medborgarskap från . Mannen hade inte längre möjlighet att ansöka om medborgarskap i på grund av att förflutit sedan hans uppehållstillstånd i det landet gått ut. De båda länderna hade meddelat att verkställighet därför inte var möjligt. 3 I kartläggningen ingick bl.a. 120 slumpmässigt utvalda beslut avseende vuxna asylsökande, samt 39 beslut avseende barn i familj, där beviljade uppe- hållstillstånd med stöd av bestämmelsen. Från ingick vidare i kartläggningen 55 beslut rörande vuxna och 33 beslut rörande barn i familj (s. 112 f.). Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet grund gjorde bedömningen att synnerligen öm- mande omständigheter förelåg. I endast ett av de beslut som ingick i kartläggningen fann att det som enskild omständighet förelegat verkställighetshinder av praktiska skäl som inte var möjliga att undan- röja (s. 140). Beslutet avsåg en man, statslös palestinier, från Saudi- som hade misslyckats med att skaffa sig garant eller arbets- givare i hemlandet och inte heller hade fått ut resedokument för palestinier hos egyptiska ambassaden. Mannen hade också förvägrats tillträde till . ansåg därför att mannen hade gjort vad som rimligen kunnat krävas av honom och att det därmed förelåg praktiska verkställighetshinder som inte gick att undanröja. När det gäller sökandegruppen barn i familj framgår av pro- memorian att i 2 av de 39 besluten som ingick i kartläggningen, gjorde bedömningen att det förelåg verk- ställighetshinder som i sig utgjorde synnerligen ömmande omstän- digheter (s. 150). Det ena beslutet gällde en statslös familj från . Det andra beslutet avsåg en statslös familj vars asylansökan prövades mot . I det fallet ansåg att verkställighets- hindret bedömdes bestå så att familjen skulle få en särskild anknytning till . Utöver dessa beslut där ett verkställighetshinder i sig bedömdes utgöra grund för uppehållstillstånd lyfts i promemorian fram två beslut där förekomsten av verkställighetshinder beaktades som en del av en samlad bedömning av ifall synnerligen ömmande omständigheter förelåg (s. 135). Besluten avsåg en far och hans vuxna dotter från Kosovo. Av besluten framgick att möjligheterna att verkställa deras, moderns samt ett annat vuxet barns avvisnings- beslut, hade misslyckats. Familjen hade inte vägrat att samarbeta med . Mannen mådde psykiskt dåligt och hade haft hjärtinfarkter och andra i familjen led också av psykisk ohälsa. Familjen hade vistats legalt i . Migrations- verket fann vid en samlad bedömning av deras hälsotillstånd, anpass- ning till genom en relativt lång vistelsetid, samt då det fick anses råda verkställighetshinder till Kosovo, att det förelåg synner- ligen ömmande omständigheter. Vidare framhålls i promemorian att verkställighetshinder kan ha beaktats i fler än dessa ovan redovisade Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet beslut utan att det varit en central omständighet i prövning (s. 166). I promemorian avhandlas också migrationsdomstolarnas tillämp- ning av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Undersökningen inbegrep avgör- anden från migrationsdomstolarna 15–16 samt 40– 2010.4 Av promemorian framgår att inget av de elva bifallen i materialet hade sin grund i att ett bestående verkställighetshinder bedömdes föreligga (s. 188 ff.). I promemorians genomgång av vilka omständigheter som migrationsdomstolarna huvudsakligen hade uppehållit sig kring inom ramen för prövningen av synnerligen öm- mande omständigheter i avslagsdomarna är verkställighetshinder inte en särskild kategori (s. 198). Emellertid kan konstateras att redo- visningen mål för mål av vilka omständigheter som prövades av dom- stolen, endast i något enstaka fall inbegriper verkställighetsproble- matik (s. 199 ff. och s. 210 f.). 4.2Kartläggning av rättstillämpningen avseende möjligheten att beakta praktiska verkställighetshinder inom grundärendet 4.2.1Tidigare praxis från och regeringen UN 66-93 () Ärendet gäller en statslös palestinier född i , uppvuxen i . Mannen bedöms inte ha några skyddsskäl. gör däremot bedömningen att han inte skulle komma att tas emot i . Ett eventuellt avvisningsbeslut kan därför inte verkställas dit. Ett sådant beslut, anger nämnden, borde knappast heller gå att verkställa till något annat land varför mannen bör tillåtas stanna i . 4 gjordes en prövning av 5 kap. 6 § utlänningslagen i 621 meddelade domar rörande vuxna eller barnfamiljer (s. 184). Bland dessa återfinns elva bifall med stöd av aktuell bestämmelse, vilka samtliga ingick i utredningens kartläggning. Därutöver ingick ett urval av 142 avslagsdomar från veckorna 15–16 i materialet som undersöktes närmare (s. 186). Vidare studerades ett fåtal slumpmässigt utvalda avgöranden från veckorna 40–41 (s. 187). Praktiska verkställighetshinder inom prövningen av grundärendet Ärendet gäller en man som har avsagt sig sitt rumänska medborgar- skap och därmed blivit statslös. Regeringen konstaterar att mannen genom detta själv har medverkat till att hinder mot verkställighet uppstått. Dessa hinder skulle kunna upphävas genom hans med- verkan. Regeringen anser därför inte att något sådant verkställig- hetshinder som kan ge rätt att stanna i föreligger. Avgöranden om praktiska verkställighetshinder Bland Migrationsöverdomstolens refererade avgöranden har vi hittat tre domar som tilldelats ”praktiska verkställighetshinder” som sök- ord – MIG 2008:38, MIG 2011:26 och MIG 2014:9. Därmed kan dessa tre domar i första hand förväntas vara vägledande för Migra- tionsverkets och migrationsdomstolarnas rättstillämpning på området för praktiska verkställighetshinder. Migrationsöverdomstolen av- handlar i MIG 2011:26 främst frågor rörande verkställighetshinder uppkomna efter meddelat lagakraftvunnet avlägsnandebeslut och vilka svårigheter som kan finnas i gränsdragningen mellan praktiska och skyddsrelaterade hinder.