sou · H5B37 · 2017-02-23 00:00:00 — Det skulle också kunna ske genom att det ställs tydligare krav på angivande av bevisuppgift eller grund för den position som någondera part intar i processen (jfr ”pre-trial- briefs”). Även om det inte går att processuellt bestraffa en misstänkt som inte avger någon inställning eller förklarar sin position enligt regler om detta, så finns det enligt vår bedömning ett värde i att skapa processuella verktyg som ger parterna en möjlighet att utöva ett större inflytande över brottmålets vidare hantering. Det bör särskilt övervägas vilka positiva incitament det kan utvecklas för den misstänktes medverkan på detta sätt. Det är tänkbart att domstolen bör ha en roll i en sådan fastlåsningsprocess som mottagare av uppgifter från parterna. Vid en analys bör frågan om skärpta krav på brottsbekämpande myndigheters delgivning av förundersökningen övervägas liksom lämpligheten av preklusionsregler för parterna i olika stadier av processen. Frågan om att tillmäta slutdelgivningen en större rättslig betydelse för den fortsatta handläggningen (t.ex. genom s.k. ”stupstocksförfarande” som avgränsar utrymmet att åberopa nya omständigheter) bör undersökas. Vid en diskussion om domstolens roll kan det också finnas skäl att återvända till det förslag som lämnade om att åklagaren inte ska lämna in förundersökningsprotokollet i samband med åtal, för att nu analysera de överväganden som låg till grund för förslaget i en modern kontext (se närmare avsnitt 4.7). En förändring av innebörd att det material som ges in till domstolen i samband med ett åtal enbart är det material som domstolen ska pröva skulle ytterligare klargöra att det är parterna som ansvarar för att ange ramarna för processen. Våra överväganden och förslag 6.5.4Åklagarens ansvar för påföljdsfrågan Bedömning: En utveckling i riktning mot ett större partsinflytande över straffprocessen torde förutsätta att åklagaren, på samma sätt som i skuldfrågan, anger ramen för domstolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan. Vid en diskussion av frågan om parterna bör ges ett utökat inflytande över brottmålet måste det ingå att överväga en ordning som innebär att åklagaren anger ramen för domstolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan. För att en misstänkt ska ha något intresse av att medverka i ett brottmål måste det finnas en vinst med medverkan. Det har redan framgått att det kan finnas flera vinster för den misstänkte med ett eget inflytande över den fortsatta handläggningen av brottmålet. Det tydligaste incitamentet är dock förmodligen löftet om ett lägre straff. En effekt med lägre straff kan uppnås genom att åklagaren ges större möjligheter att prioritera förundersökningsresurserna med utgångspunkt i den misstänktes medverkan till utredning av egen brottlighet (jfr avsnitt 6.5.2). Incitamentet för en misstänkt person att medverka i förundersökning som rör egen brottslighet skulle också öka om åklagaren hade befogenhet att ange ramarna för domstolens prövning av påföljden och därmed kunde ge den misstänkte bindande utfästelser om lägre straff i de fall han eller hon medverkar till utredning av egen brottslighet (överenskommelser inför åtal). är domare obenägna att döma till strängare straff än det som åklagaren yrkar. Förslag om att formellt lägga ansvaret för påföljdsfrågan på åklagaren har också lämnats tidigare. Vid överväganden av skälen för och emot ett förändrat processuellt ansvar i påföljdsdelen nu finns det bl.a. ett beredningsunderlag från med tillkommande remissynpunkter att tillgå219. Som skäl för att åklagaren bör förfoga över påföljdsfrågan i brottmål har tidigare framför allt framhållits att en sådan ordning leder till en bättre förutsebarhet för den misstänkte som på ett tidigare stadium i processen får veta vad han eller hon riskerar i brottmålet. Detta gäller särskilt om åklagarens ställningstagande är någorlunda 219 SOU 2013:17. Våra överväganden och förslag genom processen utan justeringar. Rättssäkerhetsskäl talar alltså för reformen. Ett motiverat ställningstagande från åklagaren som sätter taket för hur sträng påföljd domstolen kan döma ut skulle ge den tilltalade bättre förutsättningar att argumentera mot den bedömning som har gjorts. Förutsättningarna för ett mer effektivt försvar skulle därmed förbättras. Även i detta hänseende kan frågan om åklagarens ansvar över påföljden beskrivas som en rättssäkerhetsreform. Ur principiell ståndpunkt är det vidare följdriktigt att den aktör som har uppgiften att föra statens talan mot enskilda i brottmål faktiskt förfogar över hela talan, dvs. avseende både skuld och påföljd. En ordning som innebär att åklagaren i den meningen har det fulla ansvaret för statens straffrättsliga talan skulle befästa grundtanken om en ackusatorisk straffprocess. Det saknas enligt vår uppfattning skäl för att tro att åklagarkåren generellt inte skulle ha tillräckliga förutsättningar för att göra påföljdsbedömningar, men denna aspekt kan övervägas inom ramen för ett uppdrag. Vikten av en effektiv hantering av påföljdsfrågan utan dubbelarbete eller tidsförluster i förhållande till nuvarande system måste också beaktas vid övervägandena. En analys av vilken inverkan en förändring skulle ha för rollfördelningen i straffprocessen mellan domstol, åklagare och misstänkt eller tilltalad är nödvändig. Frågor om förutsebarhet och likhet i rättstillämpningen liksom vikten av materiellt riktiga domslut behöver analyseras. Målsägandeintresset måste bevakas liksom vikten av ett effektivt försvar för den misstänkte. Hur en reglering närmare skulle utformas måste ingå i uppdraget att överväga. Det måste bl.a. tas ställning till hur precist åklagarens yrkande måste vara i belysning av det underlag som åklagaren kan ha tillgång till i olika stationer av processen. En tanke som bör prövas är att införa en skyldighet för åklagaren att framställa i vart fall ett yrkande som grundas på det åtalade brottets straffvärde som domstolen inte får överskrida. Detta kan kombineras med uppgift från åklagaren om huruvida det finns ett utrymme för en icke frihetsberövande påföljd i de fall en senare inhämtad personutredning skulle ge förutsättningar för detta. Domstolen skulle med en sådan utformning av reformen behålla uppgiften att, med utgångspunkt i åklagarens yrkande, hämta in underlag för frivårdspåföljder. Detta är en ordning som tycks fungera väl och något självständigt skäl för Våra överväganden och förslag ändringar tycks inte finnas. Med en utformning av åklagarens ansvar i linje med vad som har angetts skulle de nackdelar, inte minst ur effektivitetsynpunkt, med att lägga ansvaret på åklagaren för att inhämta personutredningar i brottmål kunna undvikas220. Domstolen skulle vidare då även fortsättningsvis ha tillgång till färska personutredningar när en dom ska meddelas. 6.5.5Det föreslagna uppdragets inriktning Det föreslås att regeringen ger utredningen i uppdrag att genomföra en analys av vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. Syftet med uppdraget är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största brottmålens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förundersökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och komplicerade mål. Utredningens överväganden ska ske inom ramen för en bibehållen grundprincip med obligatorisk åtalsplikt. I det föreslagna uppdraget ingår inte att överväga ytterligare prioriteringar inom ramen för förundersökningar på ett övergripande plan. Övervägandena måste vidare ske inom ramen för en vidmakthållen objektivitetsplikt för åklagare. analysera på vilket sätt överenskommelser inför åtal mellan åklagaren och en misstänkt samt ställningstaganden i övrigt från någondera parten kan vara processuellt bindande för den vidare prövningen av brottmålet, inom ramen för analysen om överenskommelser inför åtal särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes medverkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka 220 Jfr remissynpunkterna på förslag om åklagarens ansvar för påföljdsfrågan (SOU 2013:17) i remissammanställning upprättad i , Ju2013/2761/DOM. Våra överväganden och förslag prioriteringar som kan göras inom ramen för förundersökningen eller hur påföljden bestäms, överväga hur åklagaren kan ange ramen för domstolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan, överväga om det bör ställas skärpta krav på de brottsbekämpande myndigheternas delgivning av förundersökningsmaterialet inklusive en tidigare redovisning av vilken gärning som ligger till grund för förundersökningen, överväga om slutdelgivningen av förundersökningen bör ges en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet, överväga om det är lämpligt att införa preklusionsregler för åklagaren och den misstänkte i olika stadier av straffprocessen, överväga om det bör ställas skärpta krav på domstolens materiella processledning inför en huvudförhandling, analysera om det är lämpligt att införa regler om att det material som ges in till domstolen i samband med ett åtal enbart är det material som domstolen ska pröva, analysera hur rollfördelningen mellan domstolen, den misstänkte eller tilltalade och åklagaren under prövningen av brottmålet påverkas av eventuella förslag till förändringar, och lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Utredningen ska i den utsträckning det låter sig göras beskriva erfarenheter från närliggande länder av de förändringar som utredningen föreslår. Utredaren ska beakta vid sin analys. 6.6Reglerna om domstolens beslutsunderlag bör utredas – prövningen i domstol Förslag: Vi föreslår att regeringen ger utredningen i uppdrag att utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Våra överväganden och förslag med utgångspunkt i den analys av förändringar av de grundläggande processprinciperna om muntlighet och omedelbarhet i domstol som utredningen kommer att behöva göra inom ramen för vårt befintliga uppdrag om en utökad användning av dokumenterade förhör. 6.6.1 Ett adekvat beslutsunderlag I utredningens nuvarande uppdrag ingår att överväga om det bör införas utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol och om så är fallet lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Utredningen ska redovisa denna del av uppdraget . I direktiven anförs att det mot bakgrund av den utveckling som skett när det gäller stora brottmål ur effektivitetssynpunkt finns skäl att överväga om det bör vara möjligt att i ökad utsträckning använda förhör med målsägande, vittnen och misstänkta som tagits upp före huvudförhandlingen som bevis vid rättegångar. För målsägande och vittnen skulle enligt vad som anges en sådan ordning kunna medföra att den påfrestning som upprepade förhör kan innebära minskar. En utökad möjlighet att använda dokumenterade förhör skulle dessutom kunna bidra till kortare häktningstider och minskad restriktionsanvändning, eftersom behovet att skydda bevisningen från yttre påverkan genom häktning med restriktioner kan bli mindre om bevisningen säkras i ett tidigare skede. I stora brottmål med många personer och omfattande bevisning är det med nuvarande reglering nästan undantagslöst nödvändigt med restriktioner. En ytterligare önskvärd effekt är förbättrade möjligheter att styrka brott. Eventuella förändringar i detta avseende måste enligt direktiven tillgodose högt ställda krav på förutsebarhet och rättssäkerhet för den enskilde. Av professor underlag i bilaga 7 till betänkandet framgår att det utifrån ett rättspsykologiskt perspektiv finns möjliga positiva minnespsykologiska effekter (färskare bevisning), och möjliga positiva allmänpsykologiska effekter (reducerad stress och psykologiskt lidande) av en annan form av upptagning av muntlig bevisning i brottmål. Våra överväganden och förslag finns det med andra ord skäl för att ordna förutsättningarna för upptagning av muntlig bevisning på ett bättre sätt än vid dagens huvudförhandlingar som ofta innebär bevisupptagning efter händelsen under de yttre påfrestningar som en domstolsförhandling kan innebära för en förhörsperson. En reform av detta slag skulle innebära relativt stora förändringar av de grundläggande reglerna om muntlighet och omedelbarhet. Vår avsikt är att återkomma med ett fullständigt underlag med författningsförslag i frågan . Vårt uppdrag om en utökad användning av dokumenterade förhör i domstol har väckt den mer generella frågan om vad som bör gälla för domstolens beslutsunderlag. Flera av de skäl som inom ramen för vårt befintliga uppdrag kommer att behöva prövas för och emot en utökad användning av dokumenterade förhör vid rättens prövning är enligt vår mening på motsvarande sätt relevanta vid en analys av behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Beroende av vilken slutsats analysen av förhörsfrågan leder till, kan den mer generella frågan om undantag från muntlighet och omedelbarhet genom utökade skriftliga inslag vid domstolens prövning av brottmål att behöva övervägas av utredningen. Både utökade skriftliga inslag i delar av prövningen av brottmålet och avgöranden på handlingarna utom huvudförhandling bör då omfattas av analysen. Av särskild betydelse för en bättre hantering av stora brottmål är överväganden om utökade skriftliga inslag i delar av prövningen av ett brottmål. Exempelvis bör frågan om en utökad användning av vittnesattester analyseras. Det finns rimligtvis effektivitetsvinster att göra med att huvudförhör med vittnen kan ersätts av skriftliga vittnesattester för vissa typer av vittnesuppgifter. Det gäller särskilt sådana förhör där frågan om bevispersonens trovärdighet inte kommer i förgrunden. Rättssäkerhetsaspekterna med muntliga förhör ska naturligtvis beaktas. Vår preliminära bedömning är dock att förutsättningarna för den tilltalade att hålla effektiva motförhör i de fall detta skulle behövas i många fall bör vara bättre om huvudförhöret finns i en vittnesattest. Vid överväganden om utökade skriftliga inslag bör även frågor om hänvisning till skriftlig bevisning, mellandom i brottmål och möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD i pågående brott- Våra överväganden och förslag Utrymmet att hänvisa till skriftlig bevisning är relativt väl tilltaget i , men det finns skäl att utvärdera reglernas ändamålsenlighet i samband med de övriga överväganden vi föreslår för en bättre hantering av stora brottmål. En möjlighet till mellandom för vissa frågor som annars skulle kräva stora utredningsinsatser medför potentiella effektivitetsvinster för processen och frågan hör dessutom samman med den utveckling mot ökade dispositiva inslag i brottmålsförfarandet som vi förespråkar221. När det gäller möjligheter att kunna hänskjuta en prejudikatfråga till HD så är enligt vår mening de skäl för en sådan förändring som har framförts i tidigare sammanhang tillräckligt övertygande för att de ska prövas på nytt tillsammans med eventuellt tillkommande argument mot de motstående skäl som kan finnas222. När det gäller domstolens avgörande av brottmål bör enligt vår bedömning fördelarna med ett muntligt förfarande betraktas på ett mer nyanserat sätt än som var fallet vid ikraftträdande. Det finns redan möjligheter att klara upp brottmål förenklat utan huvudförhandling vid domstolarna. Det kan förekomma ytterligare situationer vid vilka muntligheten inte tjänar något egentligt syfte utan mer framstår som ett självändamål223. I dessa fall kan det finnas skäl att utöka möjligheterna till en enkel hantering vid domstolen genom avgörande av mål vid ett skriftligt förfarande utom huvudförhandling224. Genom att brottmålsförfarandet görs enklare vinner man de kriminalpolitiska fördelarna att straffet kommer närmare inpå brottet och att resurser kan sparas både för parterna och för samhället225. Övervägandena i denna del bör inte vara begränsade till erkända fall. Vår utgångspunkt är att frågan om utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål bör analyseras efter att utredningen har bedömt frågan om en utökad användning av dokumenterade förhör. Utredningstiden för ett uppdrag om utökad skriftlighet bör med ett sådant upplägg av arbetet kunna förkortas. En stor del av arbetet med att överväga förändringar i de grundläg- 221Straffprocessutredningen gjorde inom ramen för sitt arbete bedömningen att det inte bör införas en möjliget till mellandom i brottmål, SOU 2013:17, s. 504. 222SOU 2013:17 s. 507, Riksåklagarens idéskrift Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål, 2006. 223Jfr denna formulering i betänkande SOU 1982:26 s. 96. 224Jfr även förslagen om särskilda förfaranden i erkända mål i SOU 2005:117 och SOU 2013:17. 225Jfr SOU 2005:117 s. 105 angående erkända fall. Våra överväganden och förslag gande straffprocessuella principerna om muntlighet och omedelbarhet kommer då redan vara gjort inom ramen för bedömningen av förhörsfrågan. Analysen av förhörsfrågan är vidare så komplex att den bör analyseras utan distraherande sidouppdrag. Uppdraget om utökad skriftlighet vid domstolarnas prövning av brottmål kan lämpligen redovisas som utredningens föreslagna uppdrag om straffprocessens ramar. 6.6.2Det föreslagna uppdragets inriktning Det föreslås att utredningen ges i uppdrag att, med utgångspunkt i de överväganden om utökad användning av dokumenterade förhör som bevisning i domstol som utredningen kommer att göra inom ramen för nuvarande uppdrag, analysera om det bör införas utökade skriftliga inslag vid domstolens prövning av brottmål. Syftet med uppdraget är att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett stabilt beslutsunderlag för domstolen. ta ställning till om och i så fall på vilket sätt skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål bör utökas, särskilt överväga om det finns skäl att införa en utökad användning av vittnesattester, särskilt överväga i vilken utsträckning möjligheterna att hänvisa till skriftlig bevisning som genomgången före huvudförhandlingen bör utökas, särskilt överväga behovet och lämpligheten av mellandom i brottmål, särskilt överväga om det finns skäl att införa en ordning som ger domstolen möjlighet att under pågående rättegång hänskjuta en prejudikatfråga till HD, särskilt överväga om det bör vara möjligt att i ökad utsträckning avgöra mål utom huvudförhandling med skriftligt processmaterial som grund, och föreslå de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Våra överväganden och förslag I samband med våra kommande förslag till författningsändringar kommer vi, i enlighet med vad som gäller för utredningsarbetet, att genomföra de konsekvensutredningar som föreskrivs i kommitté- förordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vi kommer också att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och konsekvenserna i övrigt av förslagen på det sätt som anges närmare i våra direktiv att vi ska göra. Redan nu kan det sägas att det är en utgångspunkt för våra vidare överväganden att rättsväsendets resurser ska användas där de bäst behövs samt att en god hushållning med statens medel är grundläggande för legitimiteten och förtroendet för all statlig verksamhet. Vi är också medvetna om att statens kostnader för de utgifter som omfattas av anslaget för rättsliga biträden har ökat och förväntas göra det även framöver. Vår ambition är att lämna i förhållande till det sagda kostnadseffektiva förslag som säkerställer en fortsatt rättssäker straffprocess med hög legitimitet hos allmänheten. Även betydelsen av en effektiv lagföring av brott ingår i våra överväganden. Även om förslag av den omfattning vi ser framför oss initialt kan föranleda vissa omställningskostnader, bl.a. i form av utbildning och teknikstöd, är den långsiktiga ambitionen att kostnader för såväl det allmänna som för enskilda ska minska genom förslagen. En modern brottmålsprocess anpassad även för stora mål En särskild utredare ska analysera hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet. identifiera möjliga huvudinriktningar i ett kommande arbete för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål, bedöma vilka åtgärder inom ramen för dessa huvudinriktningar som det kan finnas anledning att låta utreda närmare, såsom t.ex. förändringar i åtals- och förundersökningsplikten eller ytterligare åtgärder för att säkerställa att huvudförhandlingar kan genomföras i ett sammanhang, i förekommande fall föreslå inriktningen på sådana uppdrag, och ta ställning till om det är lämpligt att införa utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol. Uppdraget ska redovisas . En delredovisning i den del uppdraget avser en analys av hur hanteringen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras ska lämnas . Regeringens avsikt är att med utgångspunkt i delredovisningen lämna tilläggsdirektiv avseende sådana åtgärder som det finns anledning att utreda närmare. Uppdraget att analysera hur handläggningen av stora brottmål skulle kunna moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet har rättsväsendet ställts inför allt större svårigheter att hantera stora förundersökningar och brottmål. Den ökande internationaliseringen och de misstänktas förändrade kommunikationsvanor har bidragit till att en viss typ av brottslighet blivit svårare att utreda och lagföra. Denna brottslighet kännetecknas ofta av ett avancerat upplägg för genomförandet, vilket ytterligare försvårar utredningsarbetet. Brotten är dessutom generellt sett svårutredda eftersom de personer som har information att lämna i utredningarna inte sällan är ovilliga uppgiftslämnare. Bevisning måste då säkras på andra, i regel mer resurskrävande, sätt än genom förhör. Framför allt vid allvarlig brottslighet med många inblandade personer krävs det ofta så stora utredningsinsatser och så omfattande bevisning att brottmålsprocessen riskerar att bli mycket utdragen. Insatser med anledning av den myndighetsgemensamma mobiliseringen mot grov organiserad brottslighet (GOB) har bidragit till utvecklingen av mer komplexa ärenden. Myndigheternas ökade fokus på underrättelsebaserad information har inneburit att fler allvarliga brott upptäcks. Ambitionen att lagföra systemhotande brottslighet har också lett till en ökning av antalet stora brottmål med många sammanhängande enskilda brottsmisstankar. För att åklagaren i dessa fall ska kunna styrka brott och för att påföljden ska bli adekvat krävs det ofta att brotten hanteras i ett sammanhang. GOB-satsningens mål att i större utsträckning återföra brottsvinster genom tillgångsinriktade utredningsåtgärder har också med all sannolikhet bidragit till att utredningarna växer. Regeringen beslutade om ett uppdrag till och andra berörda myndigheter att även fortsatt utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Det är angeläget att få en närmare bild av hur utvecklingen av stora brottmål ser ut. Av detta skäl gav regeringen i regleringsbrevet för i uppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen av förundersökningarnas och brottmålens omfång och komplexitet . I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga karaktären på särskilt stora förundersökningar och brottmål, att uppskatta resursåtgången för dessa och att bedöma vad som ligger bakom utvecklingen. Uppdraget ska redovisas senast den1 . Ett exempel på hur omfattande brottmål kan bli i vissa fall är det s.k. Södertäljemålet som avsåg åtal mot 20 personer som påstods ha kopplingar till ett kriminellt nätverk för bland annat mord i tre fall, människorov och utpressning.