sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Delegationen menade att det fanns anledning att överväga om dessa avgränsningar var ända- målsenliga. När det gällde tandvårdsstödet menade man att det fanns en risk att ersättning utbetalades fast att patienten inte var berättigad till ersättning, t.ex. på grund av utlandsboende. Det fanns vidare risk att tandläkare utför vård som inte är nödvändig, dvs. En mer samlad straffrättslig reglering sumtion av ersättning, samt att tandläkaren debiterar vård som inte är utförd. För de arbetsmarknadspolitiska stöden konstaterade delegationen att det förekom såväl avsiktliga som oavsiktliga fel. Delegationen konstaterade att en konsekvens av att stöd till arbets- givare och tandvårdsstöd inte omfattades av bidragsbrottslagen var att brott mot dessa stöd även skulle bedömas enligt bedrägeribestämmelsen. De problem vid hantering av bidrags- bedrägerier som regeringen pekar på i propositionen, menade delega- tionen, fanns även i fråga om dessa bidragsformer, t.ex. att grov oaktsamhet inte var straffbar. Delegationen menade att denna av- gränsning vidare innebar att den omfattande samverkan mellan berörda myndigheter och organisationer som sker kring bidrags- brottslagen och dess tillämpning i praktiken inte berör Arbetsför- medlingen samt att intentionerna om att myndigheter skulle arbeta med ett och samma straffrättsliga regelverk inte till fullo uppnåtts. Delegationen mot felaktiga utbetalningar påpekade också att i sitt remissvar över Bidragsbrottsutred- ningen (SOU 2006:48) anfört att det borde övervägas om det fanns skäl att införa en motsvarande lagstiftning rörande bidrag som betalas ut till företag för att subventionera kostnaderna för anställ- ning av enskilda personer, exempelvis lönebidrag. Delegationen menade att de problem som regeringen anfört om att det skulle vara svårt att skilja de arbetsmarknadspolitiska stöden från de närings- politiska, jordbrukspolitiska eller regionalpolitiska stöden kunde lösas. Inget av dessa senare stöd är konstruerade som välfärdssystem och de betalas inte ut av vare sig Arbetsförmedlingen eller någon annan av de myndigheter och organisationer som omfattas av bidragsbrottslagen. Delegationen konstaterade avslutningsvis att arbetsgivare och vårdgivare kan vara både fysiska och juridiska personer och att en ställföreträdare för en juridisk person under vissa förhållanden kan ställas till ansvar för brott som har begåtts i näringsverksamhet. Detta torde enligt delegationen inte hindra att bidragsbrottslagen tillämpas även på stöd till arbetsgivare och vård- givare. 192–197) I likhet med Delegationen mot felaktiga utbetalningar och på de skäl som delegationen angav, framfördes i betänkandet Det ska vara lätt att göra rätt (SOU 2014:16) att det finns anledning att utvidga tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen på sätt som hade före- slagits av delegationen för att minska de felaktiga utbetalningarna av En mer samlad straffrättslig reglering arbetsmarknadspolitisikt stöd till arbetsgivare. Utredningen framhöll också att Arbetsförmedlingen även utger bidrag och ekonomiskt stöd till anordnare av arbetsmarknadspolitiska insatser som inte alltid är arbetsgivare. Det borde därför övervägas om även stöd till sådana anordnare bör omfattas av bidragsbrottslagen. 218–219) har i sin rapport Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20) bl.a. berört Arbetsförmedlingens utbetalningar. När det gäller utbetalningar av ekonomiska förmåner till enskilda individer är dessa relativt små medan den större delen av Arbetsförmedlingens utbetalningar går till företag. konstaterar att bidragsbrottslagen inte är tillämplig på utbetalningar till företag och att bedrägeribestämmelsen i stället aktualiseras. Vidare konstateras att det finns en diskrepans mellan dessa straff- stadganden när det gäller underlåtenhet och grov oaktsamhet och att bedrägeribestämmelsen är svår att tillämpa på gärningar som handlar om att företag underlåtit att anmäla ändrade förhållanden, eftersom det krävs att underlåtenheten anses ha varit ett aktivt vilseledande. Enligt bedrägeribestämmelsen är det inte heller straffbart att vara grovt oaktsam när uppgifter lämnas. gjorde bedöm- ningen att i de fall företag skulle uppge felaktiga uppgifter till torde risken vara större för felaktiga utbetalningar med höga belopp än den är för någon av de mindre förmåner som ut- betalas till enskilda individer. Trots detta finns inte motsvarande anmälningsskyldighet för myndigheterna att polisanmäla juridiska personer som agerat på ett sätt som lett till fara för felaktiga ut- betalningar till företag. konstaterade dock att perso- ner som driver företag kan dömas för bidragsbrott genom att med- verka till att lämna oriktiga uppgifter och man gav som exempel att en VD för ett assistansföretag dömts för bidragsbrott genom att ha medverkat till att oriktiga uppgifter lämnats till vilket hade lett till att ersättning för personlig assistans betalats ut felaktigt. (s. 75) Brå har konstaterat att det har framförts kritik mot att bidrags- brottslagen inte omfattar Arbetsförmedlingens företagarstöd (2015:8 s. 128). Brå har i rapporten ett brett synsätt på välfärdsbrott och inkluderar även lönegarantibedrägerier. Det konstateras att gärnings- personerna växlar mellan olika bidrag och begår samma handlingar. Därför, menar , bör regeringen överväga om det inte skulle En mer samlad straffrättslig reglering förenkla situationen med en likartad straffrättslig reglering av samt- liga välfärdsbrott. Utredningens förslag: Bidragsbrottslagens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas direkt till den enskilde. Lagen ska också gälla för lönegaranti som beslutas med stöd av lönegarantilagen (1992:497). Skälen för utredningens förslag Som redogjorts för i avsnitt 10.2 gäller bidragsbrottslagen sådana bidrag, ersättning, pensioner och lån för personligt ändamål (ekono- miska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av För- säkringskassan, , , , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. I fråga om lagens tillämpningsområde anförde regeringen i proposi- tionen att det i en allmän mening torde vara någorlunda klart vilka ersättningar, bidrag och andra förmåner som omfattas av välfärds- systemen, men att det inte kan dras någon skarp gräns för vad som utgör välfärdssystemen. I propositionen räknade regeringen upp ett antal förmåner som man ansåg vara centrala (bl.a. socialförsäkrings- förmåner, arbetslöshetsersättning, studiestöd, ekonomisk bistånd enligt socialtjänstlagen, bidrag och ersättningar från Migrations- verket och arbetsmarknadspolitiska bidrag och ersättningar), men sa att det finns ett flertal ekonomiska förmåner som i vid mening kan sägas ha till syfte att värna den sociala tryggheten och som i vart fall till viss del uppvisar de särdrag som är typiska för välfärdssystemen. Eftersom det enligt regeringen inte var möjligt att göra en principiell avgränsning av välfärdsförmåner, blev det i stället nödvändigt att anlägga ett praktiskt angreppssätt. Med en sådan utgångspunkt ansåg En mer samlad straffrättslig reglering regeringen att lagstiftningen bör omfatta de förmåner som hanteras inom de centrala delarna av välfärdssystemen med utgångspunkt i att det här är särskilt viktigt att det finns ett förtroende för systemen och är av störst betydelse att brott förhindras. 2006/07:80 s. 11–15 och 67–69) När det gäller förmåner som betalas ut till annan än den som stödet avser, ansåg regeringen att sådana inte borde omfattas av lagen. Dessa stödformer är som regel verksamhetsanknutna och betalas ut till exempelvis arbetsgivare. Till sådana förmåner hör lönebidrag som betalas ut direkt till arbetsgivare och olika former av anställningsstöd som lämnas till arbetsgivare genom kreditering på skattekonto. Regeringen konstaterade att brott självfallet kunde förekomma även beträffande sådana stödformer, men att det skulle innebära stora svårigheter att avgränsa dessa förmåner från andra liknande stöd- former som riktar sig till arbetsgivare och andra. Lagen borde därför inte omfatta denna typ av stöd. Regeringen menade också att det utanför lagens tillämpningsområde även borde lämnas sådana för- måner som till viss del syftar till social trygghet men som i vart fall hanteras utanför de centrala delarna av välfärdssystemen och som är mindre betydelsefulla, exempelvis lönegarantiersättning. 68–69) En utvidgning av tillämpningsområdet leder till en mer samlad och likartad straffrättslig reglering Av propositionen till bidragsbrottslagen framgår enligt ovan att övergripande syften med lagen är att minska antalet felaktiga utbetal- ningar, att stärka tilltron till välfärdssystemen och skapa ett effektivt straffrättsligt skydd för välfärdssystemen så att dessa kan upprätt- hållas på lång sikt. För att uppnå dessa syften menar vi att det är angeläget att de fullt ut får genomslag i lagstiftningen. Det är av stor vikt att välfärds- systemen skyddas av en effektiv lagstiftning av de skäl som lyfts fram i propositionen. Detta beror såväl på de särdrag som föreligger då beslut fattas och ersättning utbetalas som på att förtroendet för systemen måste upprätthållas. Vidare måste en markering göras mot den brottslighet som direkt riktas mot statens finanser. Enligt vår mening behövs därför ett förstärkt straffrättslig skydd som går utöver det skydd som bedrägeribestämmelsen erbjuder. En mer samlad straffrättslig reglering detta instämmer utredningen i den kritik mot lagens tillämpnings- område som redogjorts för i avsnitt 10.3. Utöver den kritik som tidigare riktats mot tillämpningsområdet har, vilket påpekats på flera ställen i detta betänkande, företagen fått en allt större roll inom välfärdssystemen och av vår kartläggning har framkommit att förekomsten av företagsformen är allt vanligare i den kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Det gäller såväl hos och som exempelvis vid utbetalning av lönegaranti. Arbetsförmedlingen gör stora utbetalningar till företag som inte omfattas av bidragsbrottslagens förstärkta skydd. Likaså betalar ut stora summor i tandvårdsstöd. (Se vidare avsnitt 8.3.3.) Dessa ersättningar har det gemensamt att de avser enskilda personer men betalas ut till arbetsgivare och vårdgivare. De omfattas därmed inte av bidragsbrottslagens regler. Det har under arbetets gång även framkommit att det råder viss osäkerhet om huruvida assistansersättning, som beviljats en enskild person men utbetalats till anordnaren av assistansen efter anvisning av den enskilde, faller in under bidragsbrottslagens tillämpnings- område. Den tolkning av tillämpningsområdet som gjorts i praxis framstår inte som självklar eller tydlig. I konkurrenshänseende har bidragsbrottslagen som är en specialstraffrättslig lagstiftning före- träde framför bedrägeribestämmelsen. Det innebär att om bidrags- brottslagen är tillämplig ska inte bedrägeribestämmelsen tillämpas (prop. 2006/07:80 s. 80). I dom i mål nr B 5912-14 hade domstolen att ta ställning till hur ett förfarande som kunde falla in under såväl bedrägeribestämmelsen som bestäm- melsen om bidragsbrott skulle rubriceras. Målet gällde felaktigt utbetalad assistansersättning. I målet var det inte de enskilda perso- nerna som lämnat falska eller felaktiga uppgifter till Försäkrings- kassan och inte heller upprättat osanna handlingar. Personerna var i stället enligt hovrätten redskap i ett välorganiserat bedrägeri mot . Tingsrätten hade i rubriceringsfrågan bedömt de gärningar som avsåg felaktigt utbetald assistansersättning som grova bedrägerier såvitt avsåg tiden före bidragsbrottslagens ikraftträdande och som grova bidragsbrott för tiden därefter. Hovrätten gjorde dock en annan bedömning och anförde följande (s. 119 f.). En mer samlad straffrättslig reglering Syftet med bidragsbrottslagen framgår enligt hovrätten mycket tydligt genom hela propositionen, nämligen att på ett enklare och mer ändamålsenligt sätt kunna lagföra ett utbrett fusk med bidrag som betalas ut till enskilda individer för privat bruk. Beträffande vilka som främst avsågs kunna bli brottssubjekt anförs också i propositionen att det i första hand är förmånstagaren själv. Detta framgår med särskild tydlighet när det genomgående talas om att det är förmånstagaren som lämnar en oriktig uppgift eller åsidosätter en anmälningsskyldighet, något som bl.a. ledde till att ett s.k. äkta underlåtenhetsbrott infördes och att bidragsbrottet konstruerades som ett farebrott. Syftet med lagen förstärks ytterligare genom att en möjlighet till självrättelse också infördes, något som endast torde vara relevant för enskilda bidragstagare. Som anförs i propositionen (s. 96) omfattar straffansvaret emellertid även sådana fall där någon annan person, exempelvis en arbetsgivare, medvetet lämnar en oriktig uppgift, som leder till fara för en felaktig utbetalning till någon annan. Här är en rimlig tolkning att det exempelvis kan röra sig om en arbetsgivare som vill ”hjälpa till” genom att lämna oriktiga uppgifter om en arbetstagares inkomst. När det gäller rubriceringen av de gärningar som avser de felaktigt utbetalda assistansersättningarna till [företaget] gör hovrätten därför följande bedömning. Som redan beskrivits, och som ytterligare kommer att framgå under respektive åtalspunkt, är omständigheterna i detta mål väsentligt annorlunda än vad som enligt hovrätten får förutsättas för att en bedrägerigärning bör rubriceras som bidragsbrott, även om de objek- tiva rekvisiten kan sägas vara desamma. Det är således här inte förmåns- tagarna, brukarna, som har försökt att eller lyckats tillskansa sig oriktiga utbetalningar eller i realiteten erhållit sådana oriktiga utbetalningar. Det är heller inte dessa som har lämnat felaktiga och falska uppgifter till eller upprättat osanna handlingar. Förmånstagarna, brukarna, har i stället enligt hovrätten varit redskap i ett välorganiserat bedrägeri mot , planerat och utfört av företrädare för assistansanordnarbolaget [företaget]och vissa av deras anställda och skenanställda assistenter. Allt har skett över brukarnas huvuden och vissa av dem har lidit men. Det rör sig om ett avancerat brottsligt ut- nyttjande av systemet. Medlen, brottsvinsten, har gått till företrädare för [företaget]och utnyttjats för privat berikande. Belysande är vad som sägs i propositionen (s. 82) om grovt bidragsbrott. Ett bidragsbrott kan komma att rubriceras som grovt om det avser betydande belopp, om falska handlingar använts eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Straffskalan för ett grovt bidragsbrott är fängelse mellan och . Beträffande straffmaximum sägs i propositionen att det, till skillnad från vid andra typer av bedrägerier, är ”… svårt att se att det på detta område skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse .” Detta må möjligen vara fallet när det gäller enskilda förmåns- tagare. Det kan emellertid enligt hovrätten inte ha varit lagstiftarens mening att avhända sig möjligheten att utdöma strängare straff än vid grova, avancerade bedrägerier mot välfärdssystemet, där de tänkta En mer samlad straffrättslig reglering förmånstagarna endast är brottsverktyg, och upp till i princip obegrän- sade belopp. Med hänsyn till vad som kan utläsas ur propositionen om de bakom- liggande motiven till bidragsbrottslagen och syftet med lagstift- ningen, kom hovrätten fram till att de gärningar som var föremål för åtalet skulle bedömas enligt bedrägeribestämmelserna i 9 kap. BrB och inte enligt bestämmelserna i bidragsbrottslagen även om de hade begåtts efter då bidragsbrottslagen trädde i kraft. För att åstadkomma den tydliga, sammanhållna och effektiva straffrättsliga reglering till skydd för välfärdssystemen som var reger- ingens ambition vid lagens införande, bör man, enligt vår mening, utvidga lagens tillämpningsområde till att gälla fler stöd som utgår från välfärdssystemen. Den utvidgning av bidragsbrottslagen som vi föreslår har sin grund i den kartläggning av den kvalificerade brotts- ligheten som vi gjort. Med denna som grund menar vi att en tyd- ligare och mer ändamålsenlig ordning är att låta flera ersättningar som utbetalas av och Arbetsförmedlingen om- fattas av lagens tillämpningsområde. Ytterligare en ersättningsform som regeringen i sin proposition uttryckligen lämnade utanför tillämpningsområdet bör enligt vår mening av samma skäl lyftas in i bidragsbrottslagen, nämligen lönegarantin. Även denna har visat sig vara utsatt för kvalificerad välfärdsbrottslighet och det har i flera sammanhang lyfts fram till utredningen att det förekommer brott mot denna. Lönegarantisystemet uppvisar flera likheter med väl- färdsförmånerna på så sätt att det är en skyddslagstiftning som träder in för arbetstagare i händelse av arbetsgivarens konkurs. Detta ställer krav på de som beslutar om lönegaranti att handlägga ären- dena snabbt och effektivt, men ofta också på grundval av ett brist- fälligt eller svårkontrollerat underlag. Vi menar därför att även detta system är i behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd. Bidragsbrottslagens tillämpningsområde bör utvidgas till att även gälla sådana stöd som avser en enskild person men inte utbetalas direkt till den enskilde. Det innebär att stöd som utbetalas till en- skilda näringsidkare eller juridiska personer (oavsett om dessa bedriver näringsverksamhet eller ej) kommer att omfattas. Utvidg- ningen avgränsas till att gälla för sådana stöd som beslutas av eller Arbetsförmedlingen. Förslaget innebär att straffansvar enligt bidragsbrottslagen kan komma att träffa en företrädare för ett företag, t.ex. en företrädare för ett assistansbolag En mer samlad straffrättslig reglering som lämnar oriktiga uppgifter till eller en före- trädare för ett företag som lämnar oriktiga uppgifter till Arbetsför- medlingen. Bidragsbrottslagen bör även utvidgas till att gälla löne- garanti som beslutas enligt lönegarantilagen. Våra förslag är lagda med utgångspunkt i den kvalificerade väl- färdsbrottsligheten, vilken står i fokus i detta betänkande. Det är emellertid inte uteslutet att det finns behov av ytterligare utvidgning av lagen. Det utvidgade tillämpningsområdet kan också innebära att det finns skäl att överväga andra ändringar i lagen. Det är dock rim- ligt att anta att sådana frågor kommer att behandlas av den pågående utredning som gör en översyn av bidragsbrottslagen. Utredningen noterar dessutom att har gjort ett tillkännagivande till regeringen om att bidragsbrottslagen inte bara bör gälla enskilda individer utan även företag och organisationer (bet. 2016/17:SfU1). Utöver de skäl för en utvidgning av lagen som presenterats ovan vill utredningen också lyfta fram ytterligare faktorer som talar för en mer samlad reglering. Efter att bidragsbrottslagen började tillämpas för vissa bedrägerier som begås mot vissa statliga och kommunala myndigheter kom dessa brott, som tidigare ingick i statistiken över bedrägeribrott, att särredovisas som brott mot bidragsbrottslagen. Eftersom vissa brott mot välfärdssystemen faller utanför bidrags- brottslagens tillämpningsområde kan vi dock konstatera att det trots särredovisningen är förenat med stora svårigheter att få fram ett heltäckande och tillfredsställande underlag och statistik utan att göra genomgångar av en stor mängd material. Ett exempel på detta är att näringsförbudens tillämpning vid brott mot välfärden, vilket behandlas i kapitel 12, inte har kunnat undersökas på ett tillfredsställande sätt, eftersom det skulle ha krävts en så stor arbetsinsats att den inte rymts inom ramen för utredningens arbete. Enligt utredningens mening bidrar ovanstående till att det är svårt att få en sammanhållen bild av vilken brottslighet som välfärds- systemen utsätts för och hur denna ser ut. Som ovan lyfts fram finns anledning att tro att stora summor utbetalas felaktigt till företag eller andra arbetsgivare, men statistiken över sådana brottsliga ageranden finns i så fall dold i den statistik som avser bedrägeribestämmelserna. Statistiken gällande bidragsbrott påverkas inte alls av denna typ av brottslighet, vilket kan leda till en felaktig uppfattning om brottslig- hetens tillvägagångssätt och omfattning. Även om viss ledning kan En mer samlad straffrättslig reglering sökas genom vem som anmält ett brott finns det en risk att brottslig- het mot välfärdssystemen som initierats på annat sätt än genom en brottsutsatt myndighets anmälan faller utanför. För att regeringen och myndigheterna ska kunna följa utveck- lingen på området och få bättre kunskap om vilken typ av brottslig- het som riktas mot välfärdssystemen samt få en uppfattning om omfattningen av denna, är en mer sammanhållen reglering till stor fördel. Detta är av vikt också för att kunna anpassa och utveckla de utbetalande myndigheternas kontrollverksamhet och deras befogen- heter. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att brott mot välfärds- systemen i mycket större utsträckning måste hanteras enligt samma regelverk och omgärdas av ett förstärkt straffrättslig skydd, för att lagstiftningen ska utgöra ett effektivt medel för att bekämpa denna typ av brottslighet och för att kunna bedöma behovet av regel- förändringar. 10.4.2Straffskalan för grovt bidragsbrott höjs Utredningens förslag: Straffskalan för grovt bidragsbrott skärps till fängelse i lägst och högst . Skälen för utredningens förslag I bidragsbrottslagen finns som ovan framgått brott av fyra olika svårighetsgrader och följaktligen fyra olika straffskalor. Påföljden för vårdslöst bidragsbrott bestäms till böter eller fängelse i högst . Normalgraden av bidragsbrott har en straffskala på fängelse i högst och det ringa brottet böter eller fängelse . För grovt bidragsbrott ska påföljden bestämmas till fängelse lägst och högst . Utgångspunkten vid valet av straffskalor i bidragsbrottslagen var, enligt regeringen, att den påföljdspraxis som finns på området i princip inte ska påverkas av den nya lagstiftningen, dvs. straff- skalorna för bidragsbrott borde anpassas efter dem som gäller för bedrägeribrottet. Detta gjordes för bidragsbrott av normalgraden och ringa brott. I fråga om det grova bidragsbrottet sattes dock En mer samlad straffrättslig reglering straffmaximum till i stället som gäller för grovt bedrägeri. Som motivering till detta angav regeringen att det till skillnad från vid andra typer av bedrägerier är svårt att vid bidrags- brott se att det skulle kunna förekomma gärningar med ett så högt straffvärde som fängelse (prop. 2006/07:80 s. 82–83). I den utvärdering av bidragsbrottslagen som pågår har regeringen emellertid på nytt lyft frågan om straffskalornas utformning och utredningen har getts i uppdrag att bedöma om regeringens antagande i fråga om straffvärde är adekvat. Mot bakgrund av resonemanget i förra avsnittet kring behovet av en sammanhållen och enhetlig reglering av brott mot välfärdssyste- men och att vi föreslår att även utbetalningar som görs till andra än den enskilda personen, t.ex. till enskilda näringsidkare och juridiska personer, ska omfattas av lagen, bör straffskalan för grovt bidrags- brott ses över. Med den utvidgning av tillämpningsområdet som utredningen föreslår menar vi att det mycket väl kan förekomma gärningar med ett straffvärde som uppgår till fängelse . Det kan också anmärkas att det finns ett antal exempel på domar gällande grovt bidragsbrott där påföljden bestämts till och därutöver, vilket möjligen gör att det antagande som regeringen gjorde i propositionen om gärningarnas straffvärde redan på den grunden kan ifrågasättas (se exempelvis Hovrättens för dom i mål B 5320-15 samt Hovrättens för och domar i mål B 3068-13 och i mål B 1555-14). Genom att justera straffskalan för grovt bidragsbrott till ett straffmaximum sker en anpassning till bedrägeribestäm- melsen.