sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Analys saknas av reduktionspotential för minskade kväveoxidutsläpp och konsekvenser av på området Utredningen har inte analyserat vilken teknisk reduktionspotential till minskade kväveoxidutsläpp som finns i de berörda branscher som föreslås omfattas av en kväveoxidskatt. Någon analys har heller inte gjorts av kostnadseffektiviteten att införa nya styrmedel för att minska kväveoxidutsläppen från de sektorer som föreslås omfattas av en kväveoxidskatt i förhållande till andra sektorer som t.ex. transportsektorn som har de största kväveoxidutsläppen både i volym och per energienhet. Baserat på utredningens analyser minskar totala utsläpp av kväveoxider för en orimlig kostnad på per kg reducerad kväveoxid. Det är en alltför en hög kostnad för en sådan modest effekt som med mycket stor sannolikhet kommer nås genom andra åtgärder som det pågående genomförandet av EU-direktivet om miljökrav för medelstora förbränningsanlägg- ningar eller en höjning av kväveoxidavgiftsnivån med /kg. Utredningen har heller inte analyserat konsekvenserna vad gäller kraven på minskade kväveoxidutsläpp som följer av den omfattande EU-lagstiftning gällande miljöpåverkande utsläpp som införts för stora förbränningsanläggningar (> 50MW) och är på väg att införas för medelstora förbränningsanläggningar (1-50 MW). har i flera avseenden valt att gå längre än minimikraven i genomförandet av denna EU-lagstiftning. Dessutom innebär de krav att använda bästa tillgängliga teknik för stora förbränningsanläggningar som beslutats inom EU att kraven successivt kommer skärpas även med avseende på minskade kväveoxidutsläpp. Detta innebär att miljötillståndskraven kommer att bli mer drivande framöver och behovet av ytterligare ekonomiska styrmedel för att minska kväveoxidutsläppen minskar. Jag anser heller inte att utredningen visat att en kväveoxidskatt skulle vara förenlig med EU:s punktskattedirektiv (2008/118/EG). Utifrån den s.k. Braathensdomen om en nationell miljöskatt på inrikes flygtrafik i (C-346/97) kan konstateras att även en schablon- mässigt uppbyggd skatt ansågs ha ett direkt och oskiljaktigt samband mellan förbrukningen av en energiprodukt och de ämnen som släpps ut vid bränsleförbrukningen. Analysen av kväveoxidavgiften är alltför teoretisk och skulle behövt ha en mer praktisk ansats om bl.a. konkurrenskraftspåverkan Jag anser att utredningen också haft en alltför teoretisk ansats i sin analys av dagens kväveoxidavgift och en eventuell kväveoxidskatt. Utredningen hade behövt analyserat mer av de praktiska och verksamhetsmässiga konsekvenserna för de olika branscherna av att införa en skatt och ett slopande av återföringen i dagens system med kväveoxidavgift. Nuvarande analys saknar t.ex. koppling till teknisk reduktionspotential för minskade kväveoxidutsläpp. Det är också lätt att konstatera att en ensidig svensk skatt på kväveoxid- utsläpp får en stor påverkan på berörda branschers internationella konkurrenskraft. Jag anser också att det är mycket anmärknings- värt att en statlig utredning anser att en kväveoxidskatt ska syfta till att minska produktionen i . Utgångspunkten för en miljöskatt bör alltid vara att det finns möjligheter att minska utsläppen genom tekniska åtgärder och investeringar. Utredningen har visat att det är få länder som har komplet- terande ekonomiska styrmedel för att minska kväveoxidutsläppen. De allra flesta av viktigaste konkurrentländer har heller inga kompletterande ekonomiska styrmedel för minskade kväveoxid- utsläpp. Trenden är snarare att användningen kväveoxidskatter/- avgifter minskar i våra grannländer, där t.ex. sänkte sin kväveoxidskatt från till /kg kväveoxid fr.o.m. . Risken för kväveoxidläckage till andra länder behandlas lättvindigt Utredningen har endast översiktligt redovisat riskerna för kväve- oxidläckage till andra länder inom såväl energibranschen som industrin. I ett EU-perspektiv är elproduktion en verksamhet som innebär risk för kväveoxidläckage. Om elproduktion flyttas från till t.ex. eller riskerar utsläppen av kväveoxid och andra emissioner (t.ex. svavel och kolmonoxid) att öka. Någon värdering eller egentlig analys av de faktiska miljö- och hälso- effekterna av en eventuell skatt har heller inte gjorts. I samman- hanget kan det konstateras att i och med att energibranschens och industrins kväveoxidutsläpp sker genom höga skorstenar blir den lokala miljöpåverkan liten i förhållande till t.ex. transportsektorns utsläpp från fordon med mycket större lokal miljöpåverkan. De framlagda lagförslagen får orimlig konkurrenskraftpåverkan och alternativa lagförslaget har fått en konkurrenssnedvridande utformning När det gäller de framlagda alternativa lagförslagen anser jag att alternativ 1 får helt oacceptabla konsekvenser för svensk industris konkurrenskraft. I alternativ 2 föreslås en lägre skattesats för konkurrensutsatt industri. Jag anser dock att den koppling som gjorts till EU:s koldioxidläckagelista saknar relevans då det är en annan typ av utsläpp som inte kan kopplas till kväveoxidutsläpp. Exemplet ovan med elproduktion som riskerar flyttas till andra länder inom EU visar att läckagelistan som används inom EU ETS (som syftar till att förhindra koldioxidläckage från EU till tredje land) inte är relevant att använda i detta sammanhang. Rimligen borde vilka industrier som föreslås få en nedsatt skatt vara en fråga som har nationell rådighet över då det rör sig om en svensk nationell kväveoxidskatt. Vidare konstaterar utredningen att det är önskvärt med en konkurrensneutral utformning för energibolag som levererar t.ex. värme till industri som föreslås få en nedsatt kväveoxidskatt. Jag anser att det är en stor brist att ett konkret förslag saknas om detta då det annars utestänger energibolag från att bedriva sin kärnverksamhet och att leverera energi till industrin på samma villkor som om de själva producerat sin energi. Jag anser att principen om skatteneutralitet måste gälla och att det är nödvändigt att denna fråga utreds vidare i ett eventuellt fortsatt beredningsarbete. Utredningen saknar en helhetsanalys av effekterna av de framlagda skatteförslagen i relation till andra styrmedel Utredningen saknar slutligen en helhetsanalys av de olika styrmedel som analyserats gällande koldioxid, kväveoxid respektive avfalls- förbränning. I stället har varje styrmedel konsekvensanalyserats var för sig trots att de i de flesta fall berör samma förbränningsanlägg- ningar som behöver hantera de samlade effekterna av olika För stort fokus har också riktats på att minska de svenska utsläppen trots att utsläppsproblemen gällande kväve- och koldioxid är gränsöverskridande och internationella. Det kan här konstateras att svensk el- och värmeproduktion har mycket låga specifika kväveoxidutsläpp och låga koldioxidutsläpp i en euroepisk jämförelse. Den sammantagna effekten av olika styrmedel hade behövts analyserats grundligt och belysts t.ex. genom modell- körningar, vilket tyvärr inte skett inom ramen för utredningen. Effekten blir särskilt tydlig för avfallsförbränningsanläggningar där de samlade effekterna av både eventuella avfalls- och kväveoxid- skatter behövt konsekvensanalyseras tillsammans med effekten av att svenska avfallsförbränningsanläggningar inkluderats i EU ETS. Jag anser också att de framlagda skatteförslagen går stick i stäv med slutsatser om vikten att hantera effekt- utmaningen i den svenska elförsörjningen. Skatteförslagen står heller inte i överensstämmelse med den energipolitiska överenskommelsens skrivningar om att ”en konkurrenskraftig fjärrvärmesektor och minskad elanvändning i uppvärmningen är förutsättningar för att klara den förnybara el- och värmeförsörjningen under kalla vinterdagar. Jag anser att utredningen skulle ha avvisat en skattebeläggning av utsläpp av kväveoxider och därmed inte utarbetat något lag- förslag. Konsekvenserna för konkurrensutsatt industri, i syn- nerhet skogsindustrin, är orimliga och styreffekten vad gäller investeringar i utsläppsbegränsande åtgärder näst intill obefintlig. Jag anser att utredningen borde ha analyserat styreffekten av tillståndsprövningen i kombination med de EU-gemensamma BAT-slutsatserna och prövat frågan om avveckling av befintligt avgiftssystem. Jag anser att det lagförslag på avfallsförbränningskatt som utred- ningen ålades att utarbeta endast borde ha omfattat förbränning iindustrins samförbränningsanläggningar av det restavfall som uppkommer vid materialåtervinning av sorterat avfall utgör endast en fiskal pålaga som fördyrar eller i värsta fall förhindrar materialåtervinning. Miljöåtgärder måste baseras på en helhetssyn är ett föregångsland vad gäller miljöpolitik och miljöåtgärder. Vi hade tidigt en väl fungerande miljöskyddslag baserad på individ- uell prövning och tillstånd. Tillståndssystemet har kompletterats med ekonomiska styrmedel och med EU-gemen- samma lagstiftningar. Jag anser att fortsatt ska ha stränga miljökrav som företagens konkurrenskraft måste värnas. Att miljökraven utgår från en helhetsbedömning av den miljöpåverkan en verksam- het ger upphov till är dock än viktigare . Miljö- arbetet har kommit mycket långt vilket innebär att risken för suboptimeringar ökar dvs risken att en åtgärd minskar en miljöeffekt men ökar en annan. Helhetsbedömningen är särskilt viktig i komplexa processindustrier såsom massa- och papperstillverkning där olika processenheter och åtgärder påverkar varandra. Tillståndsprövning enligt baseras på en helhetssyn av verksamhetens miljöpåverkan och krav och villkor formuleras utifrån att bästa möjliga teknik ska tillämpas så länge det inte är orimligt. Att då utgå ifrån att skatter eller avgifter driver på före- tagens miljöinvesteringar ytterligare är enligt min uppfattning utopi. Styreffekten upphör när bästa möjliga teknik tillämpas. Skatter på enskilda delar av en verksamhet som är tillstånds- prövad blir därmed endast en fiskal pålaga som tar medel från utveckling av verksamheten. För skogsindustrin handlar det om att tillväxten av en biobaserad ekonomi begränsas. Skatt på utsläpp av kväveoxider förhindrar tillväxten av bioekonomin Utredningen framför att konkurrensutsatt industri såsom skogs- industrin i hög grad skulle drabbas om skatt på /kg införs och att styreffekten skulle vara tveksam vid en lägre nivå. Utredningen överlämnar därför åt politikerna att ta ställning till om en skatt ska införas eller ej. Jag anser att utredningen tydligt skulle ha avfärdat skattealternativet och därmed inte utformat något lagförslag. Utredningen anser sig ha visat att en skatt generellt bättre styr mot minskade utsläpp av kväveoxider än dagens avgiftssystem. Slutsatsen är baserad på ett teoretiskt miljöekonomiskt resonemang. För en korrekt analys borde potentiell utsläppsreduktion och åtgärdskostnader i förhållande till bästa möjliga teknik ha kartlagts för berörda branscher. Hade en sådan analys genomförts är jag övertygad om att den för skogsindustrins anläggningar hade visat att varken en skatt eller dagens avgiftssystem styr mot investeringar för minskade kväveoxid- utsläpp. Utsläppen kommer dock fortsatt successivt att minska genom investeringar i olika processenheter - investeringar som uppgår till per anläggning. Dessa investeringar sker i samband med tillståndsförhandlingar enligt . Den grundläggande frågan om potentiell reduktion av utsläppen vid en skattebeläggning baserar utredningen på ett resonemang om priselasticitet och möjligheten att välja bränsle utan beaktande av att en sådan möjlighet inte finns i industri där processinterna bränslen nyttjas såsom t ex i massaindustrins soda- och lutpannor. Ett byte av bränsle i ångpannorna för en bransch som är till baserad på biobränslen skulle vara ett byte till fossila bränslen t ex naturgas som har låga utsläpp av kväveoxider. Att produktionsbegränsningar, såsom framförs av utredningen, skulle utgöra ett önskvärt sätt att minska utsläppen är ur mitt perspektiv orimligt. Det ligger självfallet i industrins intresse att energieffektivisera tillverkningsprocesserna men definitivt inte att minska den totala produktionen. Det kan inte heller ligga i sam- hällets intresse. Jag anser att utredningen fullständigt underskattar styreffekten av tillståndsprövningen tillsammans med de EU-gemensamma BAT- slutsatserna, dessutom utan att ha analyserat den närmare. Utred- ningen tycks också anse att avgiftssystemet är basen för uppnådda utsläppsreduktioner och utgår från att reduktions- potentialen är störst för anläggningar som inte omfattas av systemet. Detta har inte visats. Jag finner utredningens konsekvensanalys mycket begränsad då den till exempel inte till fullo kvantifierar effekter på sysselsätt- ningen i glesbygd, exportintäkter, klimatpåverkan. Utredningen konstaterar att det enda land som enlig utredningen har en renodlad kväveoxidskatt är , där skattenivån sänkts, för att inte skada konkurrenskraften, . Någon slutsats dras inte av detta. Jag anser att utredningen borde ha belyst hur en skatt skulle påverka möjligheten att nå det svenska målet om att bli en de första fossilfria välfärdsländer. Skogsindustrin har en viktig roll i detta arbete såväl som den största producenten och konsumenten av bio- energi som tillverkare av biobaserade material och produkter. För massa- och pappersindustrin skulle skatten enligt utred- ningen innebära en kostnad på ca – för utsläpp som till sker från användning av biobränslen. Med den av utred- ningen beräknade årliga utsläppsminskningen blir kostnaden ca per kg reducerad kväveoxid. Dessa kostnader talar sitt tydliga språk. En skatt skulle sannolikt direkt minska branschens vilja att nå sitt eget mål om fossilfri värmeproduktion. Skatt på avfallsförbränning förhindrar materialåtervinning Utredningens slutsats är att en avfallsförbränningsskatt inte är ett träffsäkert och kostnadseffektivt styrmedel för att öka återanvänd- ning och återvinning av material. Jag delar denna bedömning. Trots denna slutsats ålades utredningen genom tilläggsdirektiv att utarbeta ett förslag till hur en sådan skatt kan utformas. Detta är anmärkningsvärt. Utredningens skatteförslag får till följd att returpappersbruken drabbas dvs de verksamheter som materialåtervinner använt papper och möjliggör uppfyllandet av de gällande återvinningsmålen för returpapper och pappersförpackningar. Det blir således en straffskatt för företag som möjliggör att sorterat avfall från samhället om- händertas på ett sätt som motsvarar den övre nivån i avfallshierarkin. Utredningen har inte till fullo analyserat hur en skatt skulle påverka avfallsflödena i samhället. Införs en avfallsförbrännings- skatt uppstår t ex problem med att uppnå återvinningsmålet för förpackningar vilket innebär att plastbelagd kartong kan komma att exporteras för att materialåtervinnas i annat land. Miljönyttan är därmed negativ. Det ska också noteras att denna förbränning är tillståndsgiven och reglerad såväl i företagens tillståndsbeslut som av EU-gemensamma regler. Jag anser att utredningen mot den orimliga konsekvensen av en generell skatt skulle ha analyserat möjligheten att begränsa skatte- beläggningen till förbränning av osorterat avfall i avfallsförbrän- ningsanläggningar. Lagförslaget, som utredningen ålades att utarbeta, skulle således inte ha omfattat industrins samförbränningsanlägg- ningar. Jag har haft möjligheten att som företrädare för Avfall följa arbetet i utredningen. Avfall är branschorganisation för kommuner och kommunala bolag inom avfall och återvinning. I Avfall ingår också ett stort antal privata företag som associerade medlemmar. Med anledning av det betänkande som läggs fram och i egenskap av förordnad expert i utredningen vill jag lämna följande särskilda yttrande. Jag har koncentrerat mig till frågor som rör skatt på förbränning av avfall. Vad gäller fråga om NOX avgift/skatt m.m. ställer jag mig bakom det särskilda yttrande som lämnas av experten . Utredaren och sekretariatet har utifrån förutsättningarna gjort bästa möjliga för att presentera betänkandet. Tyvärr innebar till- komsten av ett tilläggsdirektiv, utredningen skulle färdigställas, en oväntad omstart. Det fick, enligt min mening, till följd att en hel del arbete, framfört principiella resonemang nedlagd i utredningens första fas, inte fick den betydelse för slutresultat som sannolikt var utredarens intention. Dessutom blev tiden för att genomföra konsekvensanalys, främst avseende förslaget om skatt på förbränning av avfall, alldeles för kort. Mer problematiskt är utredningsdirektiven som sådana och då tänker jag särskilt på frågan om skatt på förbränning av avfall. Direktiven utgår från, a priori, att en skatt skulle vara ett verksamt styrmedel för ökad återvinning, trots att inga sådana belägg finns någonstans i världen, så vitt jag känner till. Med tilläggsdirektiven blir detta än mer tydligt. Emellanåt framskymtar att det reella skälet till att införa en skatt är att krympa import av avfall till energi- återvinning, oklart varför. Det hade varit bättre om direktiven varit tydligare på den punkten. Då kunde utredningen i detalj ha utrett frågeställningen och inte som lämnas åt fri tolkning. Utredningen kommer ganska så omgående till slutsatsen att en skatt på förbränning av avfall inte är ett rationellt styrmedel för att främja ökad återvinning. Det är ingen överraskning. Emellertid menar jag att denna slutsats skulle behövt utvecklas till att rikta blickarna högre upp i avfallshierarkin och tidigare i produkternas livscykel. Det är nämligen där de väsentliga förändringarna kan göras för att förebygga uppkomsten av avfall, öka återanvändning och främja kvalitativ materialåtervinning. Endast genom aktiv kemikaliepolitik och utvecklade produktkrav kan det långsiktigt skapas verkliga cirkulära kretslopp. Slutsatsen av detta resonemang sätter fingret på att kanske inte ens regler om producentansvar, som vi känner , är tillräckliga för att nå till cirkulära kretslopp. Eftersom utredningen inte haft till uppgift att föreslå andra, och kanske betydligt mer träffsäkra styrmedel, än just skatt på förbränning av avfall, så hänger även denna frågeställning i luften och lämnas till fri tolkning. Utredningen kommer förtjänstfullt fram till att en skatt på förbränning av avfall inte heller är verksamt eftersom den inte träffar de som har rådighet över produkternas utformning. Det bör dock läggas till att i vart fall avseende hushållsavfall så skulle en tänkt skatt, om den ens skulle komma att övervältras, helt felaktigt komma att träffa kommunerna. Det gäller inte minst sådana för- packningar och tidningar, som inte insamlats för återvinning, och som med andra ord blir kvar i kommunernas avfall till energi- återvinning, med åtföljande kostnad för dess behandling. Här ser man tydligt hur incitamentsstrukturen ger felaktiga signaler och som i detta fall innebär att principen om det ekonomiska producentansvaret inte fullföljs. Därmed blir det tydligt att utredningsuppdraget är från början felaktigt formulerat i tron att en skatt nedströms kan åtgärda problem som uppstår uppströms i produkt- och materialflödet. Som tidigare framförts lurar i bakgrunden till direktiven en tanke som går ut på att begränsa import av avfall för energiåtervinning. Det är dock inte utsagt, vilket försvårar arbetet med att analysera effekterna av en tänkt skatt på förbränning av avfall. Det har fått till följd att utredaren känt sig tvingad till att avstå från att analysera hur utfallet av en skatt skulle bli om importavfall undan- tas. Det är ju förståeligt eftersom det strider mot den outsagda tanken att vilja minska importen. Det är dock oacceptabelt, sakligt sett. Särskilt som det nu visar sig, i en av Avfall särskilt framtagen analys, att det är endast i just det fallet, alltså då importerat avfall undantas, som en således helt nationell skatt möj- ligen skulle få den avsedda effekten, dvs. att bidra till ökad materialåtervinning i . Direktiven är utformade så att de olika styrmedel som diskuteras, alltså ytterligare styrmedel avseende växthusgaser, utsläppshandel, NOx-frågor och skatt på förbränning av avfall, hanteras var och en för sig. Jag saknar insikten att redan i direktiven vidga perspektivet och se olika åtgärder i ett större sammanhang. Detta blir särskilt tydligt i fallet med avfall, som träffas av samtliga de åtgärder som ingår i utredningsdirektiven. Bristen ligger i att konsekvensanalysen inte tar höjd för att åtgärderna läggs ovanpå varandra. Effekten blir att läsaren av betänkandet delvis förs bakom ljuset eftersom den här sammanlagrade effekten inte görs tydlig. Konkret innebär detta att avseende avfall så får sannolikt utsläppshandeln större eko- nomiska konsekvenser än en tänk skatt på förbränning men sammantaget blir effekten av utsläppshandel, en eventuell NOx- skatt och skatt på förbränning avsevärd. Utredningen kommer till slutsatsen att en skatt på förbränning skulle menligt inverka på fjärrvärmens konkurrenskraft. Det finns en stor risk att fjärrvärmekunderna får bära samhällets kostnader för problem som tillkommit i tidigare led i varornas livscykel. Vad som däremot inte uppmärksammas är att en skatt, på det sätt den redovisas, skulle försämra konkurrenskraften för den bransch, energiåtervinningsbranschen, som säljer en behandlingstjänst till Följden blir att för värdefulla exportintäkter går förlorade. Dessutom skulle detta leda till sämre miljö- och klimat i ett europeiskt perspektiv, eftersom mer avfall skulle komma att deponeras i exporterande land eller energiåtervinns i länder med sämre energieffektivitet än i . Kort sagt skulle en skatt på förbränning av avfall vara kontraproduktiv. Utredning om ekonomiska styrmedel för el- och värmeproduktion inom EU ETS och ekonomiska styrmedel för avfallsförbränning Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska se över förutsättningarna för avfallsförbrän- ning samt analysera behovet av att införa skatt på förbränning av avfall. Syftet är att uppnå en mer resurseffektiv och giftfri avfalls- hantering i enlighet med avfallshierarkin och regeringens ambition om att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Utredaren ska även se över om kväveoxidavgiften kan göras mer verkningsfull ur miljösynpunkt och samhällsekonomiskt effektiv, i första hand genom att den görs om till en skatt. Utredaren ska också lämna förslag på hur prissignalen på utsläpp av fossil koldioxid inom EU:s system för handel med utsläppsrätter kan kompletteras med andra ekonomiska styrmedel vad gäller el- och värmeproduktion. Sådana styrmedels inverkan på förutsättningarna för att säkerställa en trygg el- och värmeförsörjning i hela landet ska då beaktas. I utredningen ingår att göra en grundläggande analys av förut- sättningarna för avfallsförbränning i och analysera hur av- fallsförbränning och avfallsimport påverkas av befintliga ekonomiska styrmedel, rådande EU-reglering för avfall och avfallstransporter samt branschspecifika förhållanden. I analysen ingår även att göra en kartläggning av andra EU-medlemstaters och skatter och ekonomiska styrmedel på avfallsförbränningsområdet. Dessa länders erfarenheter bör tas till vara. Utifrån slutsatserna av analysen ska utredaren bedöma behovet och lämpligheten av förändringar av kväveoxidavgiften, energi- och koldioxidskatterna samt införandet av skatt på förbränning av avfall och vilka avfallsströmmar som i så fall bör omfattas. En utgångs- punkt vid bedömning av skatt på förbränning av avfall bör vara att biobränslen, enligt definition i förordningen (2011:1480) om elcerti- fikat, och avfall från pappers- och massaindustrin eller trämekanisk industri som omhändertas i interna processer inte bör omfattas. Denna utgångspunkt gäller dock inte eventuella förändringar av kväveoxidavgiften. Behovet av att beakta systemeffekter och risken för snedvridningar av konkurrensvillkor bör vägas in i bedömningen liksom vikten av att om statligt stöd efterföljs. erfarenheter i och andra länder bör tas tillvara.