sou · H5B35d2 · 2017-02-01 00:00:00 — Förslag till och rådets förordning om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet och om ändring av rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bo- satta tredjelandsmedborgares ställning, KOM 2016(466). European Commission (2016). Proposal for a Regulation of Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination of scocial security systemes and regulation (EC) No 987/2009 laying down the procedure for implementing Regulation (EC) No 883/2004, COM 2016 (815)final. Administrative Commission for the Coordination of (2012). Guidance note of the Commission services on the relationship between Regulations (EC) Nos 883/2004 and 987/2009 on the coordination of social security systems and Directive 2011/24/EU on the application of patients' rights in cross border healthcare. (2016). Europeiska Ekonomiska samarbets- området och , Faktablad om EU. Eurofound (2009). Eurofound (2015). En sammanfattning av en rapport forms of employment 2015. (2015). Statistics Explained – Statistik om migration och invandrarbefolkningen, 2015. FN (1998). Recommendations on statistics of international migration, Statistical papers, Series M no. (2012). Social security coordination for non-EU countries in South and Eastern Europe, a legal analysis. NOU (2012). offentlige utredninger (2012:2) Utenfor og innenfor – avtaler med EU. (2010). Nordiska lagstiftningskonferensen den 16–i . (1996). Nordiska ministerrådets vägledande kommentarer Tema Nord 1996:620. (2012). Gränshinder i på social- och arbetsmarknadsområdet, Nord 2012:002. United Nations (2015). World Population : the 2015 Revison – and Advance Tables, ESA/P/WP.241. Sandstig, G. (2013). Perspektiv på social tillit i stadens olika delar, i , A., , J. (red). En region för alla? Medborgare, människor och medier i . (2005). Vad är arbetslinjen? Samtal om socialförsäkringen, nr 4. (2006). EU och socialförsäkringarna, promemoria nr 5. SOMO (2016). The impact of letterbox-type practices on labour rights and public revenue. Utredaren har haft i uppdrag att göra en översyn av försäkrings- villkoren i de svenska sociala trygghetssystemen och deras tillämp- ning utifrån de nya förutsättningar som globaliseringen och unions- rätten ger. Översynen skulle bl.a. svara på frågan om det nuvarande systemet fungerar tillfredsställande och lämna förslag till ett tydligt, hållbart och lättillgängligt regelverk som skapar goda förutsättningar för gränsöverskridande personrörlighet samt en effektiv och rätts- säker myndighetsadministration. Utredarens uppdrag har i många avseenden varit komplext, både ur ett juridiskt, ekonomiskt och administrativt perspektiv, vilket inneburit en utmaning. Även om vissa delar av betänkandet och förslagen är genom- arbetade och adekvata så är min samlade bedömning att betänk- andet som helhet inte svarar upp mot uppdraget som följer av direktiven (2014:109 och 2015:133). Betänkandet saknar eller brister i analysen i flera centrala frågor och delar vad avser behov, konsekven- ser och genomförbarhet. Det handlar t.ex. om analys av vilka sociala trygghetssystem som behöver för att uppnå en väl fungerande personrörlighet över gränserna men också av behovet av en frivillig försäkringsform som en del av den allmänna svenska socialförsäk- ringen och hälso- och sjukvården. Vidare är det inte klarlagt att samtliga förslag värnar försäkringsmässigheten och den finansiella hållbarheten i de svenska trygghetssystemen. Presentationen av vissa delar av utredningsmaterialet och förslag till författningsändringar har dessutom presenterats i ett mycket sent skede av utredning- arbetet. Utrymmet för experter och sakkunniga att diskutera och lämna synpunkter har därför varit begränsat eller obefintligt vad avser vissa områden och förslag. Av de ovan angivna skälen kan jag därför inte i alla delar ställa mig bakom betänkandet och de förslag som presenteras. , expert, för arbetslöshetsförsäkringen Utredaren har haft i uppdrag att göra en översyn av försäkrings- villkoren i de svenska sociala trygghetssystemen och deras tillämpning utifrån de nya förutsättningar som globaliseringen och unionsrätten ger. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen har utredaren haft i uppdrag analysera hur medlemskapet i svensk arbetslöshetskassa och därigenom rätten till inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning för- håller sig till unionsrätten. Utredarens uppdrag att analysera hur medlemskapet i svensk arbetslöshetskassa och därigenom rätten till inkomstrelaterad arbets- löshetsersättning förhåller sig till unionsrätten. Den frågan är komplex och svår med hänsyn till hur valt att utforma sin arbetslös- hetsförsäkring. Det har medfört att presentationen av vissa delar av utredningsmaterial och förslag till författningsändringar relaterade till medlemskapet i svensk arbetslöshetskassa har presenterats i ett mycket sent skede av utredningarbetet. Utrymmet för diskussion och grundlig analys har därför varit mycket begränsat, inför lämnade av efterfrågade synpunkter. Med hänsyn till detta kan jag inte till alla delar ställa mig bakom betänkandet. Svensk social trygghet i en internationell värld En särskild utredare ska göra en översyn av försäkringsvillkoren i de svenska sociala trygghetssystemen och deras tillämpning utifrån de nya förutsättningar som globaliseringen ger i en unionsrättslig och internationell kontext. Syftet är att ta fram ett tydligt, hållbart och lättillgängligt regelverk avseende försäkringstillhörighet, som skapar goda förutsättningar för gränsöverskridande personrörlighet samt en effektiv och rättssäker myndighetsadministration. –kartlägga och redogöra för unionsrättens regelverk som är av betydelse för de sociala trygghetssystemen, liksom de svenska reglernas förenlighet med dessa, –kartlägga rörlighetsmönster, behovet av statistik och myndig- heternas administration av internationella ärenden, –analysera hur försäkringsvillkoren i de svenska trygghetssystemen förhåller sig till unionsrätten och internationella förhållanden i övrigt, –analysera hur relevanta regler samspelar med andra nationella regelverk, exempelvis socialavgifts- och skattelagstiftningen, –lämna förslag på vilka principer som ska gälla, främst avseende försäkringstillhörighet, och –lämna förslag på hur regelverket ska vara utformat för en effektiv och rättssäker administration. Uppdraget ska redovisas . De sociala trygghetssystemen och dess utmaningar i ett internationellt perspektiv Inför tillträdet till 1994 genomfördes en regelöversyn för att anpassa de svenska trygghetssystemen till de nya förutsättningar som medlemskapet i EES, och senare EU, skulle komma att medföra. Översynen presenterades i betänkandet Social trygghet och EES (SOU 1993:115). I begreppet sociala trygghetssystem ingår i det här sammanhanget förmåner inom den allmänna socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen samt hälso- och sjukvården. Sedan översynen har genomgripande ändringar i regelverken ägt rum både nationellt och på unionsnivå. Dessutom har kunskapen om EU:s funktionssätt, liksom förståelsen för hur unions- rätten påverkar den svenska regelverken, ökat. Till detta kommer de nya förutsättningar som globaliseringen och utvecklingen av den inre marknaden innebär. Ändrade förutsättningar i omvärlden ökar kraven på de sociala trygghetssystemen Ändrade förutsättningar i och omvärlden skapar nya behov avseende de sociala trygghetssystemens utformning. Med ändrade förutsättningar avses i detta sammanhang bl.a. ändrade migrations- och arbetsmönster, demografiska förändringar samt nya företags- strukturer tillsammans med övriga effekter som uppstår till följd av den ökande globaliseringen. Globaliseringen, och den migration som följer i dess spår, har stor inverkan på den svenska samhällsutvecklingen. Migrationen inom EU ökar liksom migrationen till och från länder utanför EU, s.k. tredje- land. har den traditionella uppfattningen att migration handlar om förflyttningar från en plats till en annan, där migranten avser att bosätta sig permanent, visat sig allt mer otillräcklig för att beskriva vår tids migrationsmönster. finns det en tendens att människor, i högre utsträckning än tidigare, temporärt bor i andra länder än sitt ursprungsland. Det blir också vanligare att personer bor i ett land men arbetar i ett annat. Dessutom är svenska arbetstagare i allt högre utsträckning verksamma i länder utanför , antingen i svenska eller i ut- ländska företag, under kortare eller längre kontraktsperioder. Fler ut- landsägda företag etableras i och många svenska företag är beroende av utländska marknader för både produktion och avsättning. Till detta kommer att även andra grupper rör sig i en större omfatt- ning, exempelvis studenter, forskare och pensionärer. Dessa aspekter av globaliseringen är betydelsefulla då den svenska ekonomin är internationellt integrerad. Det svenska regelverket för arbetskraftsinvandring som har varit i kraft innebär ökade möjligheter till arbetskraftsinvand- ring från länder utanför EU/EES. Den ökade migrationen bidrar till tillväxt och underlättar företagens och de offentliga arbetsgivarnas rekrytering. I en globaliserad värld krävs att konkurrenskraftiga före- tag kan utvecklas i . Unionsrätten – ett område under ständig utveckling Enligt är fri rörlighet för personer en grundläggande rättighet. I fördraget regleras även rätten till likabehandling av EU- medborgare. Vidare ska medlemsstaternas sociala trygghetssystem samordnas för att underlätta personers rörlighet inom unionen. Ut- formningen av de sociala trygghetssystemen ligger dock utanför EU:s kompetens. Det är därmed medlemsstaterna, med beaktande av unionsrätten, som självständigt utformar sina nationella trygghets- system. Följden är att det inom EU finns lika många olika sociala trygghetssystem som det finns medlemsstater. De olika systemen kan leda till ökade risker för att personer som rör sig mellan olika länder går miste om intjänade rättigheter, att de blir dubbelförsäkrade eller helt förlorar rätten till förmåner från någon medlemsstat. Detta kan i sin tur utgöra allvarliga hinder mot den fria rörligheten inom EU. För att undvika detta föreskriver EU:s grundläggande fördrag att nödvän- diga åtgärder ska vidtas för att upprätthålla principen om den fria rör- ligheten för personer. Mot denna bakgrund har ett omfångsrikt regel- verk arbetats fram inom EU i syfte att samordna medlemsstaternas sociala trygghetssystem. De första samordningsbestämmelserna antogs och gällde ursprungligen migrerande arbetstagares och deras familjemed- lemmars rätt till samordning av medlemsstaternas sociala trygghets- system. Samordningsbestämmelserna syftar till att: –fastställa i vilket land en person ska vara försäkrad (lagval), –garantera likabehandling och hindra otillbörlig diskriminering, –skapa förutsättningar för att lägga samman försäkringsperioder intjänade i olika medlemsstater, –ange principer för utbetalning av förmåner i andra medlemsstater (s.k. export), –fastställa principer för beräkning av kostnadsfördelning mellan medlemsstaterna och –underlätta administrativt samarbete mellan nationella myndig- heter. Regelverket har löpande omarbetats och anpassats till utvecklingen i samhället samt till rättspraxis på området. Bland annat har framväxten av nya typer av nationella sociala trygghetsförmåner och den gradvisa utvidgningen av EU till att omfatta fler medlemsstater medfört att reglerna och tillämpningen inom EU kontinuerligt utvecklats. Nu- mera talas det i större utsträckning om unionsmedborgarskapet och de rättigheter som följer med detta. De aktuella bestämmelserna omfattar nu inte enbart arbetstagare och deras familjemedlemmar utan samtliga personer som rör sig inom EU. Samordningsbestäm- melserna återfinns i och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordningen), och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (tillämpningsför- ordningen) och och rådets förordning (EU) nr 1231/2010 av om utvidgning av förordning (EG) nr 883/2004 och förordning (EG) nr 987/2009 till att gälla de tredjelandsmedborgare som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa förordningar. om samordning av social trygghet tillämpas även i EES-länderna (, och ) och . En annan unionsrättsakt som har stor betydelse för rätten till fri rörlighet för personer inom EU/EES, men även för medlemsstaternas sociala trygghetssystem, är och rådets direktiv /38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, även kallat rörlighetsdirektivet. Direktivet reglerar under vilka omständigheter som unionsmedborgare har rätt att fritt vistas och bosätta sig i andra medlemsstater. Direktivet inverkar på vilka som ska omfattas av svenska sociala trygghetsförmåner, och därmed på deras rätt till, främst, de bosättningsbaserade förmånerna. Såväl på nationell som på EU-nivå har behovet av arbetskraft och kompetens uppmärksammats genom framtagandet av ett antal rätts- akter som rör invandring från tredjeland till EU för bl.a. arbetstagare och studenter. Det gäller t.ex. rådets direktiv /50/EG av om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning samt och rådets direktiv /98/EU av om ett enda ansök- ningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmed- borgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat. Dessa innehåller också bestäm- melser som hänvisar till likabehandling och rätt till sociala trygghets- förmåner. Liknande principer om rätt till social trygghet och likabehandling men också utbetalning av vissa förmåner utanför EU finns även i de associerings-, samarbets- och stabiliseringsavtal som EU ingår med vissa länder utanför unionen. Framtida behov av adekvata sociala trygghetssystem Globaliseringen, den ökade migrationen, utvecklingen av den inre marknaden och den ökade personrörligheten, medför att det ställs större krav på att de sociala trygghetssystemen ska vara adekvata och hållbara. Detta gäller såväl för nationella system som för de regelverk som reglerar hur sådana förhåller sig till varandra när per- soner rör sig till och från . Här avses rörlighet både inom och utanför EU/EES-området. För att underlätta samordningen av social trygghet för personer som rör sig till eller från behövs ett tydligt och väl fun- gerande regelverk. Ett sådant regelverk kan skapa förutsättningar för att fortsatt kan vara ett attraktivt land för bl.a. arbets- tagare och företag. Ett väl utformat nationellt system som inte hindrar rörlighet är särskilt viktigt, inte minst då den demografiska utvecklingen gör att , liksom många andra länder, i fram- tiden kommer att behöva ytterligare arbetskraft. Behovet av en utredning Mot bakgrund av de nya förutsättningarna och behoven vad avser personrörlighet till och från samt de förändringar som skett inom främst unionsrätten behöver den svenska lagstiftningen av- seende vem som ska omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen (försäkringstillhörighet) återigen ses över. I detta sammanhang är det viktigt att även se över tillämpningen och administrationen av regelverken. Det finns ett behov av att analysera och se över hur det gällande svenska regelverket på området förhåller sig till de krav som en alltmer globaliserad värld med ändrade rörlighetsmönster ger upphov till. Varje land bestämmer hur deras nationella sociala trygg- hetssystem ska utformas. De sociala trygghetssystemen är dock inte enbart en nationell angelägenhet. Deras utformning och tillämpning har även stor betydelse för människor och företag som verkar i flera länder. Initialt kan konstateras att det finns indikationer som pekar på ett antal nationella tolknings- och tillämpningsproblem på området. Bilden blir än mer komplex av att flera svenska aktörer är ansvariga för tillämpningen av samordningsreglerna. Det handlar bl.a. om För- säkringskassan, , arbetslöshetskassorna, Skatte- verket och landstingen. I vissa fall leder tillämpningen av unionsrätten och de nationella regelverken till olika bedömningar. Ett sådant exempel är prövningen av legal vistelse här i landet och om denna ska vara ett villkor för att ta del av svenska förmåner. En annan central fråga är när och hur en person ska omfattas av den svenska sociala tryggheten. Det svenska , som är en del av ett EU- nätverk med samma namn och som har till uppdrag att lösa problem på den inre marknaden, hanterar många ärenden som rör social trygg- het. Områdets komplexitet ger ofta upphov till tolknings- och till- lämpningssvårigheter. Till exempel finns det inom det sociala trygghetsområdet flera bosättningsbegrepp. Förutom det europeiska bosättningsbegreppet i förordningen finns bosättningsbegrepp i både socialförsäkrings- balken och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Dessa har olika innebörd vilket skapar otydlighet i samordningen, i synnerhet när olika myndigheter tolkar begreppen olika. Följden blir osäkerhet om vad som gäller för rätt till svenska trygghetsförmåner. Även avseende de arbetsbaserade förmånerna har det uppstått osäkerhet om vilka krav som gäller för rätt till svenska förmåner. Vad gäller rätten till arbetsbaserade förmåner enligt socialförsäkrings- balken har kravet tidigare varit att den försäkrade ska arbeta i för att vara försäkrad vid inkomstbortfall. Genom dom i mål nr C-257/10 och Högsta förvaltningsdomstolens dom HFD 2012 ref 44, de så kallade Bergströmdomarna, har detta delvis ändrats. Domarna har öppnat upp för personer som saknar inkomst intjänad i att ändå kunna ta del av inkomstbortfallsförsäkring enligt de svenska nationella reglerna i de fall de har arbetat inom EU/EES och flyttat till som sammanfaller med en situation i svensk lagstiftning som innebär att den s.k. sjuk- penninggrundade inkomsten är skyddad. När det gäller samordningen av familjeförmåner finns också pro- blemet att dessa avser att täcka olika kostnader och att de har olika konstruktion, både inom och mellan länder. När olika förmåner med olika konstruktioner ska samordnas kan det ibland vara till nackdel för de enskilda som bor eller arbetar i mer än ett medlemsland. Det är därför angeläget att analysera hur samordningen av förmånerna fun- gerar och vilka effekter nuvarande kategorisering för med sig, främst i förhållande till våra grannländer, men även i förhållande till andra medlemsstater. Inom förordningen finns olika begrepp till vilka det inte finns någon motsvarighet i svensk lagstiftning. Ett sådant exempel är be- greppet familjemedlemmar. Det kan finnas behov av att se över det svenska regelverket i förhållande till de unionsrättsliga begreppen. Det så kallade medlemsvillkoret som enligt svensk rätt måste uppfyllas för att en enskild ska få rätt till inkomstrelaterad ersätt- ning är central för den svenska arbetslöshetsförsäkringen. Inne- börden av en enskilds medlemskap i en svensk arbetslöshetskassa bör belysas ur ett unionsrättsligt perspektiv mot bakgrund av den praxis som utvecklats efter dom RÅ 2008 ref 90. Regeringsrätten (numera ) konstaterade att frågan om medlem- skap i arbetslöshetskassorna är självständigt reglerad i förhållande till frågan om försäkringsskydd. Som reglerna är konstruerade finns det inte något hinder för en enskild att vara medlem i en arbetslöshets- kassa även om man omfattas av ett annat lands trygghets- system. uttrycker dock klart att en enskild som omfattas av förordningarna enbart ska omfattas av ett lands lagstiftning. Regeringsrätten konstaterade vidare att med- lemskap i en arbetslöshetskassa är en associationsrättslig fråga som inte omfattas av . Vidare bör det observeras att hälso- och sjukvården utgör en social trygghetsförmån inom unionsrätten. I omfattas den dock inte av socialförsäkringslagstiftningen. Vårdgivarnas skyldigheter framgår i stället av hälso- och sjukvårdslagen där en av de grundläggande bestämmelserna anger att en god hälso- och sjukvård ska erbjudas åt dem som är bosatta i eller är kvarskrivna enligt folkbok- föringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas inom . Hälso- och sjukvården är alltså i huvudsak en bosättningsbaserad rättighet i . Kopplingen till folkbokföringslagens bosättnings- begrepp gör det möjligt att både fördela och härröra kostnaderna till ansvarigt landsting. Landstingen är både finansiärer och tillhanda- hållare av hälso- och sjukvård. har alltså valt att ha ett decen- traliserat hälso- och sjukvårdssystem där landstingen har ett stort självbestämmande genom det kommunala självstyret. Att hälso- och sjukvården utgör en social trygghetsförmån inom unionsrätten, tillsammans med den omständigheten att olika myndigheter hanterar olika delar av de sociala trygghetssystemen, kan försvåra för personer som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet att ta del av svenska trygghets- förmåner, i synnerhet sjukvård. Samordningsbestämmelserna påverkar också behörigheten att ta ut sociala avgifter för att finansiera de sociala trygghetssystemen. En omständighet som särskilt har uppmärksammats i samman- hanget är att det, enligt den nationella lagstiftningen, inte fattas några beslut om försäkringstillhörighet innan en person ansöker om en social trygghetsförmån. Detta innebär att personer inte vet om de omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen, vilket kan ge upp- hov till otrygghet. Att en person vet sin försäkringstillhörighet är betydelsefullt även i andra sammanhang, t.ex. i förhållande till be- hovet av arbetsskadestatistik. Slutligen kan tilläggas att det saknas en grundläggande kunskapsöversikt över området vilket försvårar administrationen, tillämpningen och utvecklingen av regelverken. Behovet att se över hur de nationella villkoren inom de sociala trygghetssystemen fungerar i förhållande till de ändrade förutsätt- ningar som t.ex. den ökande globaliseringen och utvecklingen inom EU innebär är därför stort. Syftet är att, med utgångspunkt från vad som framkommer i en sådan översyn, föreslå nödvändiga för- ändringar för att öka rättssäkerheten för den enskilde samt att öka effektiviteten, ändamålsenligheten och hållbarheten i systemen. En särskild utredare ges i uppdrag att göra en översyn av försäkrings- villkoren i de svenska sociala trygghetssystemen och dess tillämpning utifrån en unionsrättslig och internationell kontext. Med de sociala trygghetssystemen avses i detta sammanhang den allmänna socialför- säkringen, hälso- och sjukvården samt arbetslöshetsförsäkringen. Dessa regleras främst i socialförsäkringsbalken, hälso- och sjukvårds- lagen (1982:763), lagen om arbetslöshetsförsäkring (1997:238) och lagen om arbetslöshetskassor (1997:239). Det kommunala ekono- miska biståndet, kollektivavtalen och de privata försäkringarna ska lämnas utanför. Översynen ska beakta de nationella särdragen inom de svenska sociala trygghetssystemen och utgå från det faktum att utformningen av dessa utgör nationell kompetens. Hänsyn ska tas till behovet av hållbara och transparenta system som bygger på legiti- mitet, effektivitet, rättssäkerhet och förutsägbarhet. Fokus ska därför ligga på att ta fram ett tydligt och lättillgängligt regelverk med tyngd- punkt på försäkringstillhörighet och att skapa goda förutsättningar för en effektiv och rättssäker myndighetsadministration. Översynen ska utgå från de nya förutsättningar som den ökande globaliseringen och ändrade rörlighets- och migrationsmönster medför. För att möta dessa förutsättningar behövs ett nationellt socialt trygghetssystem med klara och tydliga regler. Systemet ska vara håll-