sou · H5B377 · 2017-10-17 00:00:00 — En generell rätt till avtalssamverkan SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att tillkalla en parlamenta- riskt sammansatt kommitté för att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Kommittén gavs även i uppdrag att utreda förutsättning- arna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan. Till ordförande i kommittén utsågs kommunalrådet (S). Som ledamöter i kommittén förordnades riksdagsledamoten (S), kommunalrådet (S), kommunalrådet (S), ledamoten i kommun- fullmäktige (V), riksdagsledamoten (SD), kommunalrådet (KD), riksdagsleda- moten (M), riksdagsledamoten (M), kommunalrådet (L), riksdagsledamoten (C) och kommunalrådet (MP). entledigades från sitt uppdrag och i stället utsågs riksdagsledamoten (S) till ny ord- förande i kommittén. Som experter att biträda utredningen förordnades kanslirådet , , departementssekre- teraren , , departementssekreteraren , , kansliråd , , departementssekreteraren , och sektionschefen , Kommuner och Landsting. förordnades rättssakkunnige , , rättssakkunnige , , förbundsjuristen , Kommuner och Landsting, upphandlingsjuristen , , samt sakkunnige , , att som experter biträda utred- ningen till och med . Som huvudsekreterare i utredningen anställdes ämnesrådet . Som sekreterare i utred- ningen anställdes till och med den 31 okto- ber 2017 upphandlingsjuristen , analytikern samt till och med departementsrådet . Utredningen har antagit namnet . Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet En generell rätt till avtalssamverkan (SOU 2017:77). Förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725)..... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade .................. Förslag till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)............ Förslag till lag om ändring i ............................... 1.5Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)................................................................................ 1.6 Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ..... 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter.................................... 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter........................................ 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel.................................... Förslag till lag om ändring i (2010:900)................................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor...................................... Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)........ Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion ................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2014:799) Kommitténs uppdrag och arbete.................................. Bakgrund ............................och tidigare överväganden En definition .........................av begreppet avtalssamverkan Invändningar ....mot en generell regel om avtalssamverkan Fördelar ...................................med samverkan genom avtal Kommunalrättsliga ..........förutsättningar för samverkan Klargörande ...................................av vissa centrala begrepp Den kommunala ..............................................självstyrelsen Den kommunala ..............................................befogenheten 4.4.2Betydelsen av att verksamhet ska utövas av en nämnd............................................................. Former för samverkan ......................................... Samverkansavtal och upphandlingsreglerna.................. 5.1Allmänt om de upphandlingsrättsliga förutsättningarna 5.2 Huvuddragen i lagstiftningen................................................. Bakgrund och syftet med reglerna.......................... 5.2.2Vilka organisationer ska tillämpa ”kontrakt” .............................................................. Förfaranderegler för tilldelning av kontrakt........ Rättsmedlen i upphandlingsreglerna .................... 5.3 Undantagen från upphandlingsreglerna .............................. 5.3.1Allmänt om undantagen från Avtal som till del är undantagna regelverken....... Avtal mellan upphandlande myndigheter ............ Avtal som är undantagna fördragen ..................... Ensamrätt att utföra tjänsten................................ Köp från inköpscentraler ...................................... 5.4 Upphandling mellan upphandlande myndigheter............... De rättsliga utgångspunkterna för undantaget.... Undantagets utformning i nya ................... Närmare om de rättsliga förutsättningarna ......... 5.4.4Sammanfattande synpunkter avseende undantaget för upphandling mellan 5.5Slutsatser avseende det upphandlingsrättsliga utrymmet Behov av utvidgade möjligheter till avtalssamverkan.... Utredningens tolkning av sitt uppdrag ............................... Behov av utvidgade möjligheter till avtalssamverkan......... Behovet inom olika verksamhetsområden........... 6.3.2Särskilt om samverkan avseende Särskilt om samverkan om IT............................... 6.3.4Särskilt om samverkan avseende Sammanfattning: ett brett behov … .................... ... men liten samverkan på viktiga områden......... Behov av samverkan med andra aktörer.............................. Betydelsen av lokala konkurrensförutsättningar................ 6.6Det finns ett behov av att förenkla möjligheten Behov av stöd och hjälp vad gäller samverkan.................... Överväganden och förslag ......................................... 7.1Undantag från lokaliseringsprincipen för 7.2 En regel i kommunallagen om avtalssamverkan ................. 7.2.1Utgångspunkt: Avtalssamverkan ska få avse alla kommunala uppgifter ..................................... Begränsningar av utredningens förslag ................ Förhållandet till självkostnadsprincipen.............. 7.3 Samverkansavtalens ingående och innehåll ......................... Uppsikt över samverkan....................................................... Förhållandet till speciallagstiftning...................................... Plan- och byggområdet ......................................... Samhällsorientering för invandrare ...................... Vissa tillstånds- och tillsynsuppgifter .................. Hälso- och sjukvård .............................................. Kultur- och fritidsområdet ................................... Särskilt om bredbandsområdet ............................. Vilken skillnad gör utredningens förslag?........................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Lagändringarna ska träda i kraft ................. Konsekvenser för kommuner och landsting ....................... Konsekvenser för statliga myndigheter............................... Konsekvenser för förvaltningsdomstolarna ........................ 9.4Konsekvenser för företagande, nyetablering 9.5 Konsekvenser med avseende på EU-rätt............................. 9.6 Övriga konsekvenser av förslagen....................................... 9.6.1Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ................................ mellan kvinnor och män ....................................... 9.6.3Konsekvenser för möjligheterna att nå de nationella klimat- och miljömålen................... Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.............................. Utredningens fortsatta arbete.................................... Avtalssamverkan är inte ensamt en tillräcklig strategi ....... 10.1.2 Reformer i våra grannländer................................. Utredningens fortsatta arbete .............................. Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (2017:725) ................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade................ Förslaget till lag om ändring i tobakslagen (1993:581)...... Förslaget till lag om ändring i ......................... Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter ................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ..................................... Förslaget till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel.................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.................................... Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)... Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion.................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:799) Bilaga 1 Kommittédirektiv 2017:13 ........................................... Fördraget om Europeiska unionen Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (funktionsfördraget) Förvaltningslagen (1986:223) Förvaltningsprocesslagen (1971:291) Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Hem för vård eller boende Kommunallagen (2017:725) Lagen (1994:260) om offentlig anställning Lagen (2016:1145) om offentlig Lagen (2016:1146) om upphandling inom Lagen (2011:1029) om upphandling på Lagen (2016:1147) om upphandling av Lagen (2008:962) om valfrihetssystem Lagen (1991:1128) om psykiatrisk Lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk Lagen (1993:387) om stöd och service Lagen (1988:870) om vård av missbrukare Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Utredningen om offentliga företag – upphandling, kontroll, insyn Personuppgiftslagen (1998:204) Ekonomiska tjänster av allmänt intresse (tjänster av allmänt ekonomiskt intresse) Socialtjänstlagen (2001:453) Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (upphävd) Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (upphävd) Utredningen har i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kom- munernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utma- ningar. Utredningen har även haft i uppdrag att utreda förutsättning- arna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan. Utredningen ska i denna del, med beaktande av behovet av att kunna överblicka kommunens eller organisation, utreda möjlig- heterna att utvidga och förenkla möjligheterna till avtalssamverkan. Utredningen ska härvid utreda förutsättningarna att införa bestäm- melser om en generell rätt till avtalssamverkan respektive avtalssam- verkan i ärenden som avser myndighetsutövning. Utredningen ska även lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningen konstaterar att den kommunala lokaliseringsprincipen inte innebär något absolut hinder mot avtalssamverkan. innebär lokaliseringsprincipen en tydlig rättslig begräns- ning. Om nyttan inte anses proportionerlig mot åtgärden är den inte rättsligt tillåten. Den rättsliga osäkerheten kring vilka åtgärder som är förenliga med lokaliseringsprincipen kan innebära att kommuner och landsting avstår från samverkan som skulle kunna bidra till en effektivare och kvalitativt bättre verksamhet. Därutöver finns det uttryckliga undantag från lokaliseringsprincipen på en rad områden som möjliggör avtalssamverkan. Det finns ett behov av avtalssamverkan Utredningen konstaterar att det finns en utbredd efterfrågan av vid- gade möjligheter till avtalssamverkan. Behovet är brett, men gäller framför allt möjligheten att utnyttja den kompetens som finns hos anställda i andra kommuner. Områden som lyfts fram är bl.a. specialisttjänster som innefattar myndighetsutövning, IT och digitalisering samt administration. Kommuner och landsting kan i kommunalförbund och gemen- samma nämnder samverka kring i princip alla kommunala uppgifter. finns problem med dessa samverkansformer. De innebär ofta att en relativt omfattande administrativ överbyggnad skapas för samverkan. Att inrätta en gemensam exempelvis han- tera ett fåtal ärenden där det finns ett behov av samverkan med en grannkommun kan innebära att kostnaderna överstiger nyttan. Nu- varande möjligheter att samverka i kommunalförbund och gemensam nämnd bedöms därför inte som tillräckliga. Utredningen konstaterar att samhällsutvecklingen och kommuner- nas framtida utmaningar kan vara svåra att förutse. Dessa utmaningar skiljer sig givetvis åt mellan kommuner men också mellan olika kom- munala verksamheter. Kompetensfördelningen mellan stat, landsting och kommun är inte heller självklar och utvecklas i takt med sam- hällsutvecklingen i övrigt. Sammantaget talar övervägande skäl för att möjligheterna till avtalssamverkan vidgas, men också ges en generell utformning. Utredningen konstaterar att kommuner och landsting även upp- lever ett behov av utökade möjligheter till samverkan med andra ak- törer. Det kan t.ex. gälla staten, idéburen sektor eller näringslivet. Utredningen har emellertid tolkat sitt uppdrag som att det omfattar interkommunal avtalssamverkan, dvs. avtalssamverkan mellan kom- muner, mellan landsting, och mellan kommuner och landsting. Be- hovet av samverkan även med andra samhällsaktörer kan emellertid i någon mening anses ingå i utredningens vidare uppdrag. Utredningen överväger mot denna bakgrund att i sitt fortsatta arbete uppmärk- samma möjligheten till samverkan med andra samhällsaktörer för att stärka kommunernas kapacitet. Utredningen har utifrån sina direktiv, tidigare utredningar samt forsk- ningen analyserat behovet av utökade möjligheter till avtalssamverkan utifrån särskilt tre perspektiv: betydelsen för demo- kratin, konkurrenspolitiska effekter samt förhållandet till upphand- lingslagstiftningen. Ökad avtalssamverkan kan ha negativa kommunaldemokratiska effek- ter. Bl.a. blir det svårare för en enskild att överblicka den kommunala verksamheten när mycket av verksamheten bedrivs i olika samver- kansformer. har medborgarna berättigade förväntningar på att kommuner och landsting klarar av att leverera sina tjänster med hög kvalitet och så effektivt som möjligt. Risken ökar också för att kommunen eller inte lever upp till sina skyldigheter en- ligt olika speciallagar. Om en kommun saknar specialistkompetens kan enskilda medborgare bli lidande. Särskilt ur rättssäkerhetssyn- punkt är det givetvis av vikt att kommunerna har tillgång till den kompetens som krävs för att hantera de många och komplicerade regelverk som kringgärdar den kommunala verksamheten. Vidare kräver en fungerande lokal demokrati att kommuner och landsting verkligen har en organisatorisk handlingskraft att kunna genomföra demokratiskt fattade beslut. En avtalssamverkan som gör det möjligt att genomföra politiska beslut genom att exempelvis dela på relevant kompetens medför därför även demokratiska fördelar. Utredningen konstaterar emellertid redan nu att många av de invänd- ningar som ibland reses ur ett demokratiperspektiv synes göra sig gällande med mindre kraft vad gäller just avtalssamverkan än vad gäller andra samverkansformer. Med andra ord framstår samverkan i just avtalsformen som ett sätt att begränsa de negativa följderna ur ett demokratiperspektiv som kan följa av olika former för samverkan. Utredningen anser mot denna bakgrund att de demokratiska nackdelarna inte utgör tillräckliga skäl för att inte införa en generell möjlighet till avtalssamverkan. Med anledning av utredningens förslag kan det tänkas uppstå situa- tioner där kommuner och landsting uppträder som leverantörer av tjänster på områden där det även finns privata leverantörer. Utred- ningen bedömer emellertid att sådana situationer med anledning av utredningens förslag inte kommer förekomma i någon större utsträck- ning och att riskerna för konkurrensnedvridning i sådana situationer inte heller ska överskattas. Syftet med bestämmelsen är inte att kom- muner och landsting ska kunna lämna anbud i andra kommuners och landstings upphandlingar. Däremot ska de kunna bistå varandra när marknaden inte fungerar eller inte existerar, vilket t.ex. gäller vid av- talssamverkan om uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte bör införas något gene- rellt undantag från självkostnadsprincipen för sådana situationer. avtalssamverkan aktualiserar frågan om tillämpligheten av upphandlingslagstiftningen. Som huvudregel är kommuner och landsting skyldiga att konkurrensutsätta kontrakt när de avtalar om köp av varor och tjänster från varandra. Från denna regel finns flera undantag, varav det viktigaste är det s.k. Hamburgundantaget som innebär att samarbete mellan kommuner och landsting är möjligt vid tillhandahållandet av offentliga tjänster. Exakt vad som avses med begreppet offentlig tjänst är oklart och kan komma att klarläggas av såväl våra nationella domstolar som av . Det är därför vare sig möjligt eller lämpligt att i lag förtydliga det upphandlingsrättsliga utrymmet för avtalssamverkan. Ut- redningen föreslår inte heller några ändringar av upphandlingslagstift- ningen. Detta medför att kommuner och landsting som överväger att ingå kommunala samverkansavtal med andra kommuner och landsting – liksom – måste ta ställning till upphandlingslagstiftningens tillämplighet. En generell rätt till avtalssamverkan Utredningen föreslår att det i kommunallagen införs en generell möjlighet till avtalssamverkan. Regeln innebär att en kommun eller ett landsting får träffa avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller ett annat landsting. Genom ett sådant avtal får en kommun eller ett landsting utföra uppgifter åt en annan kommun eller landsting utan hinder av lokaliseringsprincipen. Denna rätt innebär alltså ett generellt undantag från lokaliserings- principen för kommunala samverkansavtal. Några ändringar av övriga regler som styr de kommunala befogenheterna föreslås inte. Det som kommuner och landsting vill samverka kring måste därför även fortsättningsvis falla inom befogenheten för samtliga samverkande kommuner och landsting. Några ändringar av övriga regler som styr den kommunala befogenheten, inklusive självkostnadsprincipen, före- slås inte heller. Samtliga lagändringar föreslås träda i kraft . En generell möjlighet till extern delegation Kommuner och landsting får inom ramen för avtalssamverkan med stöd av den nya bestämmelsen överenskomma om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen eller i det andra att besluta på kommunens eller vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden (s.k. extern delegation). Vid sådan delegering av ärenden gäller bestämmelserna i kommunallagen om vissa begränsningar av möjligheten att delegera ärenden till anställd, vidaredelegation, brukarmedverkan och anmälan av beslut. Även be- stämmelserna om jäv i kommunallagen tillämpas på anställda som fattar beslut med stöd av sådan delegation. Möjligheten att delegera beslutanderätt till anställda i andra kommuner likställs på detta vis med möjligheten att delegera beslutanderätt inom den egna kom- munen. Detta innebär bl.a. att ärenden av principiell karaktär och av större vikt inte får delegeras till anställda i andra kommuner. På några områden finns därutöver vissa särskilda begränsningar av möj- ligheten att delegera beslutanderätt till anställda. Även sådana be- gränsningar gäller vid extern delegation av beslutanderätt på det aktuella området. Utredningen har i enlighet med sina direktiv övervägt om möjligheten till avtalssamverkan ska begränsas till sådana ärenden som innefattar myndighetsutövning. Utredningen bedömer emellertid att en sådan begränsning inte skulle medför en tillräcklig utvidgning och förenk- ling. Bl.a. finns det ett behov av avtalssamverkan vad gäller bl.a. spe- cialistkompetens som inte gäller områden som utgör myndighetsutöv- ning. Dessutom skulle det uppkomma vissa gränsdragningsproblem, bl.a. vad gäller uppgifter som endast delvis innefattar myndighets- utövning. Utredningen anser vidare att möjligheten till avtalssamverkan inte heller ska begränsas till samverkan kring sådana tjänster som är ett beteckna som offentliga tjänster enligt upphandlingslagstiftningen. Utredningen anser också att utvidgningen av möjligheten till av- talssamverkan inte heller ska begränsas geografiskt, t.ex. till angrän- sande kommuner eller landsting eller till kommuner i samma län. Inga regler om hur samverkansavtal ingås eller vad de ska innehålla Utredningen har övervägt om det bör införas särskilda regler om hur kommunala samverkansavtal ingås och vad de bör innehålla. Utred- ningen bedömer emellertid att övervägande skäl talar för att några sådana regler inte behövs. Däremot konstaterar utredningen att kom- munala samverkansavtal åtminstone bör innehålla villkor om avtalets parter, vilka uppgifter eller tjänster som avtalet omfattar, omfattning av eventuell delegering av beslutanderätt som grundas på avtalet lik- som krav på anmälan av beslut, avtalstiden och former för förlängning av denna, former för eventuella samråd och information, ordning för uppföljning av samverkansavtalet, ordning för lösandet av tvister mel- lan parterna, ekonomiska villkor och former för redovisning m.m., samt villkoren för avtalets upphörande. Utredningens förslag till regel om en generell rätt till avtalssamverkan medför behov av följdändringar av en rad lagar om kommunala befogenheter och uppgifter. Dessa innebär att vissa befintliga bestämmelser om avtalssamverkan och extern delegation upphävs och ersätts av den nya regeln i kommunallagen. I några fall har utredningen valt att låta befintliga regler i sådan speciallagstiftning kvarstå oförändrade. Detta gäller sådan special- lagstiftning där nuvarande samverkansbestämmelser har utformats utifrån särskilda överväganden. Detta kan t.ex. röra sig om sam- verkansbestämmelser som inte bara medför en rätt till samverkan utan föreskriver en skyldighet att samverka vid utförandet av vissa uppgifter. I andra fall rör det sig om områden där utrednings- och lagstiftningsarbete pågår eller där nuvarande bestämmelser ger rätt till samverkan på ett sätt som utvidgar den kommunala kompe- till att även omfatta andra uppgifter. Förslaget innebär att befintliga regler om avtalssamverkan och delegation i socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, , alkohollagen (2010:1622), tobakslagen (1993:581), lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare, lagen (2006:805) om foder och animaliska produkter, lagen (2009:1424) om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, plan- och bygg- lagen (2010:900), lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion och lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer ska anpassas till den nya regleringen i kommunallagen.