sou · H4B333 · 2017-01-01 00:00:00 — Trafikanalys på- pekar dock att detta inte kan betecknas som ett korrekt värde, eftersom utbudet är politiskt bestämt och att transportsektorn (förutom flyg) inte ingår i handeln. (är marknadspriset unge- fär per ton. )23 Dessutom hade länderna inte behövt ha kompletterande regleringar kring koldioxidutsläpp, vilket de har för sin klimatpolitik. bedömer att den politiska koldi- oxidvärderingen troligen kommer att stiga i takt med att människor blir rikare. För att få fram ett långsiktigt värde bör därför koldi- oxidvärdet skrivas upp med tillväxten i per capita. För känslig- hetsanalyser rekommenderas ett koldioxidvärde på per ton utryckt i 2010-års prisnivå. 22Nordhaus, W., Estimates of the social cost of carbon: concepts and results from the DICE-2013R model and alternative approaches, and Resource Economists, 1(1), 2014, s. 273–312, och van den , J. med flera, Monetary valuation of the social cost of CO 2 emissions: A critical survey, Ecological Economics, 114, 2015, s. 33–46. 23Trafikverket, Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.2 (Arbetsgruppen för Samhällsekonomiska Kalkylvärden), Kapitel 12 Kostnad för klimateffekter, 2015, version . 8Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon Utredningen ska lämna förslag på hur ett bonus–malus-system för nya lätta fordon kan utformas. Med bonus–malus-system avses här ett system där miljöanpassade fordon med relativt låga utsläpp av koldioxid premieras vid inköpstillfället genom en bonus medan fordon med relativt höga utsläpp av koldioxid belastas med högre skatt (malus). Bonus och malus är latin och betyder bra respektive dålig. Huvudmotivet för bonus–malus-systemet är att öka andelen miljöanpassade fordon med lägre koldioxidutsläpp. Bonus–malus- systemet ska därmed, enligt utredningens direktiv, komplettera de mer generellt verkande drivmedelsskatterna och bidra till att minska transportsektorns oljeberoende och klimatpåverkan. När det gäller malusdelen i ett bonus–malus-system finns det i princip två sätt att utforma denna på, antingen inom ramen för nu- varande system med årlig fordonsskatt eller i form av en ny särskild skatt som tas ut vid registreringen av ett fordon, så kallad registre- ringsskatt. En registreringsskatt kan dock vara problematisk ur ett EU-perspektiv, eftersom en sådan skatt riskerar att leda till en negativ påverkan på den inre marknadens fria rörlighet. Europeiska kommissionen har i ett meddelande från 20121 redogjort för sin syn på registreringsskatter för fordon. Enligt kommissionen bör registre- 1 Meddelande från kommissionen till , Rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Att stärka den inre marknaden genom att undanröja gränsöver- skridande skattehinder för personbilar COM(2012) 756 final. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon ringsskatter avskaffas helt och hållet för att inte hindra potentiella migrationer. Av utredningsdirektiven följer därför att, med hänsyn till de EU-rättsliga problem som uppkommer vid tillämpning av en registreringsskatt, utredningen inte ska överväga det alternativet. I stället ska ett system för bonus–malus utformas inom ramen för befintligt system med supermiljöbilspremie och fordonsskatt. Det kan enligt direktiven exempelvis innebära en bonusdel vid inköps- tillfället som ersätter den nuvarande supermiljöbilspremien, tillsam- mans med en malusdel i form av högre fordonsskatt. Av direktiven följer vidare att utredningen ska överväga att utforma malusdelen som en förhöjd årlig fordonsskatt under ett eller i stället för under fordonets hela livslängd. Supermiljöbilspremien och den fem- åriga befrielsen från fordonsskatt för nya miljöbilar ska, enligt direktiven, slopas om ett system med bonus–malus införs. Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera och före- slå två varianter av bonus–malus-system, dels en variant där bonus och malus är oberoende av fordonets vikt, dels en variant där for- donets vikt beaktas i syfte att premiera energieffektivitet. Utred- ningen ska också analysera om bonus–malus-systemet kan utfor- mas för att beakta trafiksäkerhetsmässiga aspekter, till exempel i form av vissa minimikrav för utbetalning av bonus. Vidare ska utredningen analysera om systemet ska utformas linjärt eller om ett system med intervaller är att föredra. Utredningens förslag till bonus–malus-system för nya lätta for- don ska, enligt direktiven, konstrueras på ett sådant sätt att den sammanlagda summan av utbetald bonus förväntas understiga in- täkterna från den högre skatten (malusdelen). Utredningen ska också föreslå hur bonus–malus-systemet kan justeras i takt med att sammansättningen av nya lätta fordon i termer av koldioxidutsläpp förändras. I syfte att öka transparensen och därmed den styrande effekten av ett bonus–malus-system ska utredningen enligt kommittédirek- tiven föreslå hur bonus respektive malus för enskilda fordon kan synliggöras. Detta skulle enligt direktiven exempelvis kunna ske genom någon form av märknings- eller klassificeringssystem. För- slaget på bonus–malus-system ska göra det enklare för enskilda konsumenter att välja energieffektiva och mer miljöanpassade fordon. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon Enligt våra direktiv är ett bonus–malus-system ett system där miljö- anpassade fordon med relativt låga utsläpp av koldioxid premieras vid inköpstillfället genom en bonus medan fordon med relativt höga utsläpp av koldioxid belastas med högre skatt. Där sägs också att vi ska utforma vårt förslag till bonus–malus-system för nya lätta fordon inom ramen för befintligt system med supermiljöbilspremie och fordonsbeskattning. Redan i dagens fordonsskattesystem är skatten beroende av ett fordons koldioxidutsläpp. Fordon som släpper ut mer koldioxid än per kilometer betalar per gram över nämnda gräns (koldioxidkomponenten). Med andra ord tas fordonsskatten ut enligt principen ju högre koldioxidutsläpp desto högre fordonsskatt. Dagens koldioxidbaserade fordonsskatt utgör tillsammans med supermiljöbilspremien ett bonus–malus-system i den meningen att premien gynnar fordon med låga koldioxidutsläpp medan fordon med relativt höga utsläpp av koldioxid belastas med högre skatt. Vad vårt uppdrag egentligen handlar om är alltså att eventuellt justera dagens bonus och skärpa dagens malus genom att ta ut en högre malus för nya lätta fordon antingen under fordonets hela livslängd eller . I vårt uppdrag ingår dock inte enbart att föreslå ett bonus–malus- system för nya lätta fordon utan vi ska även utreda och vid behov lämna förslag avseende fordonsskatten för samtliga fordon, det vill säga även för de lätta fordon som inte omfattas av bonus–malus- systemet. Enligt direktivens terminologi utgör alltså dagens system med supermiljöbilspremie och koldioxidbaserad fordonsskatt inget bonus–malus-system. Vi tycker dock att det är adekvat att se dagens system som ett bonus–malus-system och vårt förslag som en skärp- ning av systemet. Vi har lagt upp arbetet så att vi först tar ställning till hur ett nytt skärpt bonus–malus-system för nya lätta fordon bör konstrueras. Därefter har vi med det skärpta bonus–malus-systemet som utgångs- punkt övervägt vilka förändringar som behövs i det nuvarande bonus– malus-systemet och i övriga delar av fordonsbeskattningen. Sist- nämnda förslag behandlas dock inte i det här kapitlet utan i kapitel 9. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon I detta kapitel behandlas utredningens förslag till ett nytt bonus– malus-system för nya lätta fordon. Kapitlet inleds med en samman- fattande tabell av förslaget. De två varianterna av systemet, med respektive utan viktdifferentiering av malusdelen, visas i varsin lod- rät kolumn. Längre fram i kapitlet behandlas mer specifika fråge- ställningar som utredningen har att ta ställning till vid bedöm- ningen av hur ett bonus–malus-system bör utformas. Kapitlet av- slutas med utredningens överväganden i frågan hur bonus respek- tive malus ska synliggöras. CO2 = gram koldioxid per kilometer Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon Med bonus avses den utbetalning som sker vid nyregistrering av fordon som uppfyller föreskrivna villkor. Med malus avses den del av fordonsskatten som beror på utsläpp av koldioxid vid använd- ningen av fordonet. Förutom denna del består fordonsskatten av ett fast belopp (grundbeloppet). Grundbeloppet är en fiskal del av fordonsskatten, men av tydlighetsskäl redovisar vi även den i tabellen ovan. 8.3Hur ska bonus och malus regleras? Utredningens förslag: Malusdelen regleras i vägtrafikskatte- lagen (2006:227) och bonusdelen i den nuvarande förordningen (2011:1590) om supermiljöbilspremie. Utbetalning av bonus ska inte vara begränsad till att för- värvet sker eller beroende av att det finns medel att tillgå. Den femåriga befrielsen från fordonsskatt för fordon med bättre miljöegenskaper slopas i och med att bonus–malus- systemet för nya lätta fordon införs. Bakgrund: Fordonsskatten regleras i två lagar: vägtrafik- skattelagen (2006:227) och lagen (2006:228) med särskilda bestäm- melser om fordonsskatt. Supermiljöbilspremien regleras i förord- ningen (2011:1590) om supermiljöbilspremie. Utöver detta finns den femåriga befrielsen från fordonsskatt för miljöbilar i vägtrafik- skattelagen. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Av 8 kap. 1 § regeringsformen följer att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förord- ning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdag eller regering, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning. I 8 kap. 2 § regeringsformen stadgas vilka föreskrifter som ska meddelas genom lag, det så kallade primära lagområdet. Detta om- fattar de ämnen i vilka det ankommer på att meddela före- skrifter. Dit hör bland annat föreskrifter om förhållandet mellan Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon enskilda och det allmänna. Som förutsättning gäller dock att före- skrifterna avser skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, det vill säga att det är fråga om betungande föreskrifter. Utanför kravet på lag- form faller berättigande föreskrifter, till exempel föreskrifter om rätt till bidrag och andra förmåner för enskilda, likaså neutrala före- skrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. om statsbidrag och sociala understöd av olika slag faller exempelvis utanför det primära lagområdet. Det är inte helt ovanligt att ett regelkomplex har två sidor, en förmånssida och en sida med belastande regler. Enligt uttalande i den juridiska litteraturen2 ska regelverket i ett sådant fall betraktas som en enhet och avgörande vara vad som är det primära: de gyn- nande eller de betungande föreskrifterna. Så har också skett i praxis3. kan, enligt 8 kap. 3 § regeringsformen, bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3 i samma kapitel. Föreskrifterna får dock inte avse skatt, utom tull på införsel av varor. Det innebär att skatt är generellt undantagen från delegering. Normgivningsmakten ligger följaktligen exklusivt på riksdagsnivå. Sammanfattningsvis gäller alltså att har exklusiv norm- givningskompetens på skatteområdet och att föreskrifter om skatt meddelas genom lag. Utöver dessa konstitutionella förhållanden finns det EU-rätts- liga förutsättningar att beakta vid avgörande av hur bonus–malus- systemet ska regleras. Det gäller då framför allt om bonusdelen utformas som ett statligt bidrag. Ett sådant får inte stå i strid med om statsstöd. sätter ramarna för medlemsstaternas möjlig- heter att med offentliga medel kunna stödja viss verksamhet. Regel- verket om statsstöd finns i artiklarna 107–109 i Fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och är genomfört i svensk rätt genom lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. Statsstöd är enligt nämnda reglering för- bjudet om det inte uppfyller vissa på förhand bestämda undantag. , E. med flera, Grundlagarna (. 2012, Zeteo), kommentaren till 8 kap. 2 § regeringsformen. Se exempelvis NJA 1984 s. 648, RÅ 1995 ref. 4, RÅ 1990 ref. 14 och RÅ84 2:19. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon Det är som övervakar om medlemsstaterna följer reglerna. Övervakningen bygger på ett system med förhandsgodkän- nande. Enligt detta system måste medlemsstaterna underrätta kom- missionen om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder och de får inte genomföra en åtgärd innan den har godkänts av kom- missionen. Syftet med reglerna om statsstöd är att se till att kon- kurrensen på EU:s inre marknad inte snedvrids. Statsstöd är när det offentliga (det vill säga staten, kommuner eller landsting) stöttar en ekonomisk verksamhet (till exempel offentlig- ägda eller privata bolag eller andra rörelsedrivande juridiska perso- ner) med offentliga medel och det resulterar i att mottagaren får en fördel gentemot andra aktörer, genom att det gynnar en viss verk- samhet eller produktion. Stödet måste ha en potentiell påverkan på konkurrensen och på handeln mellan EU:s medlemsstater. Stödåtgärder som uppfyller samtliga kriterier är i princip oför- enliga med den inre marknaden och utgör alltså olagligt stöd. Princi- pen om oförenlighet utgör dock inte något fullständigt förbud. Det offentliga får ge stöd så länge undantagen från det generella förbu- det i fördraget är uppfyllda. För de vanligaste stödområdena finns det riktlinjer som klargör reglerna. Det gäller exempelvis för områ- den som regionalstöd, bredbandsstöd, energi- och miljöstöd och stöd till forskning, innovation och utveckling. Även om dessa stöd- åtgärder är tillåtna måste de godkännas i förhand av kommissionen. Det offentliga kan i vissa fall lämna stöd inom särskilda områ- den utan att först ha anmält och fått godkännande från EU. För att kunna göra det måste stödet utformas enligt de krav som ställs i den allmänna gruppundantagsförordningen4. I denna förklaras vissa kategorier av stöd vara förenliga med den inre marknaden och undantas därför från anmälningsskyldigheten, se artikel 3. Ett så- dant område som omfattas av gruppundantagsförordningen är stöd till miljöskydd. Av artikel 36 i gruppundantagsförordningen följer att investe- ringsstöd får ges under vissa förutsättningar för att göra det möjligt för företag att höja nivån på det miljöskydd som uppstår på grund av att företaget går längre än vad som krävs enligt tillämpliga unions- 4 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilka vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon normer eller för att nå en högre miljöskyddsnivå i avsaknad av unionsnormer. Stöd får inte ges för att säkerställa att företag rättar sig efter unionsnormer som redan har antagits men inte trätt i kraft. Från det sistnämnda görs undantag för stöd som beviljas bland annat för förvärv av transportfordon som uppfyller antagna unions- normer om förvärvet sker innan normerna träder i kraft och att de när de väl blivit obligatoriska inte gäller retroaktivt för fordon som köpts före detta datum. De stödberättigade kostnaderna för att höja miljöskyddet ska ha ett direkt samband med uppnåendet av det högre skyddet. Stöd- nivån får inte överskrida av de stödberättigade kostnad- erna. När gruppundantagsförordningen tillämpas ska medlemsstaten lämna viss information till kommissionen efter att stödåtgärden har trätt i kraft (artikel 11 i gruppundantagsförord- ningen). Ändringar som görs av befintlig stödåtgärd kan komma att innebära att stödordningen betraktas som ett nytt stöd (definitionen följer av den så kallade procedurförordningen5). Om ett nytt stöd beslutas måste ny information skickas till kommissionen. Det är med beaktande av den nämnda regeln i gruppundan- tagsförordningen som det i 6 § förordningen om supermiljöbils- premie föreskrivs att supermiljöbilspremie får ges till företag endast enligt de förutsättningar som följer av artiklarna 3 och 36 i kom- missionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 , i den ursprungliga lydelsen. Det är också med hänsyn till statsstödsreglerna och gruppundan- tagsförordningen som dagens supermiljöbilspremie till företag upp- går till ett belopp som per supermiljöbil motsvarar en viss procent av prisskillnaden mellan supermiljöbilen och närmast jämförbara bil. För bilar som inte har några utsläpp av koldioxid utgörs den gränsen av och för övriga supermiljöbilar är den 17,5 pro- cent.6 5Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget. 65 § förordningen om supermiljöbilspremie. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon Supermiljöbilspremien omfattas alltså av gruppundantaget i stats- stödsreglerna. Denna typ av stöd behöver, som nämnts, inte anmälas eller godkännas av kommissionen. Däremot måste kommissionen informeras om stödet och större ändringar som görs i det. Den senaste ändringen av supermiljöbilspremien som innebar att stödet differentierades mellan fordon som inte har några utsläpp av koldi- oxid och övriga fordon fick kommissionen information om. Skälen för utredningens förslag: Malusdelen i det nya bonus– malus-system ska i likhet med dagens malusdel regleras i lag, det vill säga i vägtrafikskattelagen. När det gäller bonusdelen i ett nytt bonus–malus-system är den att se som en statlig förmån. Ett regelverk om bonus är en gyn- nande reglering för den enskilde. Det innehåller inte några belas- tande eller tvingande föreskrifter utan medför en rättighet i form av ett stöd från staten som den enskilda under vissa förutsättningar har rätt till. Föreskrifterna om en bonusdel i ett nytt bonus–malus- system faller därmed utanför det primära lagområdet. Problem kan uppkomma om bonus och malus hanteras inom ramen för ett och samma regelverk. Regelkomplexet har då två sidor, en förmånssida och en sida med belastande regler. Eftersom det rör sig om ett fordonsskattesystem där staten dels ska få in pengar, dels styra från en miljöovänlig fordonsflotta kommer de betungande föreskrifterna att vara de primära. som en enhet faller då hela regelverket in under det primära lagområdet. Därmed skulle det krävas beslut av och föreskrifter i lagform, vid såväl införande som vid framtida justeringar av både bonus och malus. Det säger sig självt att en sådan ordning är tungrodd. Fördelen med en ordning som i stället innebär att bonusen är lagtekniskt skild från malusdelen är att det blir enklare och går snabbare att få till stånd en ändring eftersom det inte behöver ske genom riksdagsbeslut efter sedvanligt lagstiftningsarbete. En sådan flexibilitet behövs om det nya bonus–malus-systemet får en större positiv effekt än väntat. Bonusdelen i ett bonus–malus-system syftar till att främja en ökad försäljning och användning av nya lätta fordon med låg klimat- påverkan. Det är alltså fråga om en stimulansersättning. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon Den vanligaste föreskriftsformen för stimulansersättningar och liknande bidragssystem är förordning7. Det förklaras av att dessa gynnande bidrag, som nämnts, faller inom regeringens normgiv- ningsmakt och därför är sådana som regeringen själv kan besluta om. är det också en praktisk lösning eftersom före- skrifterna lättare kan ändras om de är reglerade i förordning i stället för i lag. I vissa fall är stimulansersättningen begränsad till att åtgärden, som ersättningen ska bidra till att täcka kostnaden för, måste ha vidtagits inom en viss tid.8 Det är då tal om tillfälliga åtgärder som staten får ompröva när åtgärdstiden har gått ut. Stödåtgärderna är vanligen beroende av att det finns medel att tillgå för utbetalningen.9 Tilldelningen av medel till åtgärdssystemet sker i samband med att statsbudgeten fastställs. På så sätt kan staten avgöra hur styrande ett visst förmånssystem ska vara och anpassa det efter den utveckling som sker. Dagens förordning om super- miljöbilspremie är utformad enligt denna modell och påminner för övrigt till utseende och struktur mycket om hur förordningar för stödåtgärder vanligtvis är utformade. Ett problem med att utforma bonusdelen i ett bonus–malus- system som ett bidragssystem som ska finansieras över statsbudgeten är att medlen som har tilldelats kan ta slut innan åtgärdstiden har 7Som exempel på sådana förordningar på energiområdet kan nämnas förordningen (2015:213) om lån till nätföretag för att underlätta anslutning av förnybar elproduktion, förordningen (2014:1528) om statligt stöd till produktion av biogas, förordningen (2009:689) om statligt stöd till solceller, förordningen (2009:938) om statligt stöd till åtgärder för produktion, distribution och användning av biogas och andra förnybara gaser, förordningen (2009:1577) om statligt stöd till energikartläggning, förordningen (2003:564) om bidrag till åtgärder för en effektiv och miljöanpassad energiförsörjning och förordningen (1997:1322) om bidrag till energi- och klimatrådgivning. På andra områden kan nämnas förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete, förordningen (2014:68) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service, förordningen (2013:80) om bidrag till öppenvårdsapoteksservice av allmänt ekonomiskt intresse, förordningen (2010:1121) om bidrag till förvaltning av värdefulla kulturmiljöer, för- ordningen (2005:1093) om bidrag till sysselsättningsåtgärder inom kulturområdet, förord- ningen (2003:262) om statliga bidrag till klimatinvesteringsprogram, förordningen (2003:598) om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt, förordningen (1996:1593) om bidrag till all- männa samlingslokaler och förordningen (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land. 8Se bland annat förordningen om statligt stöd till solceller. 9Gäller för samtliga i not 7 angivna förordningar. Det finns dock exempel på förordningar, bland annat förordningen (2012:42) om bidrag till fristående gymnasieskolor och fristående gymnasiesärskolor i vissa fall, förordningen (2011:683) om bidrag till internationella skolor och förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan, där det inte uppställs krav på tillgängliga medel för att bidraget ska kunna utgå. Förslag på ett nytt bonus–malus-system för nya lätta fordon gått till ända. Det innebär att en fordonsägare som är berättigad till supermiljöbilspremie kan bli utan bidrag om det inte längre finns medel att tillgå för utbetalning. Att medlen tar slut beror ofta på att det är svårt att i förväg upp- skatta i vilken utsträckning ett bidragssystem kommer att utnyttjas och därmed prognostisera hur stort anslaget behöver vara. Denna uppskattning ska dessutom göras innan budgeten fastställs. Anslagen fastställs i samband med budgetpropositionen tidigt året före det att utbetalningarna ska göras. Förändringar av anslagsnivåer kan ske först i höständringsbudgeten, det vill säga . Eventuella förändringar måste då rymmas under det aktuella utgiftstaket som ofta har små marginaler. Om det tillskjuts mer pengar utöver vad som har fastställts för ett visst budgetår i samband med att budgetpropositionen antas kan det bli ont om tid för Transportstyrelsen att hinna be- tala ut premierna innan budgetåret är slut. Nuvarande supermiljöbilspremie har varit underfinansierad alla år utom det första.