sou · H5B3106 · 2017-12-20 00:00:00 — En sådan prioriteringsregel bör i så fall förenas med en möjlighet för infrastrukturförvaltaren att tillämpa en annan prioriteringsordning i vissa fall om det möjliggör ett bättre utnyttjande av infrastrukturen. En grovprioritering i lagtext skulle avlasta infrastrukturförvaltaren i detta avseende. är en lagstadgad prioriteringsordning mindre flexibel än den föreslagna lösningen och innebär att infrastrukturförvaltaren förlorar en del av sitt handlingsutrymme. Infrastrukturförvaltaren kan då få svårt att reagera på förändringar i efterfrågan av kapacitet samt förändringar i resande- och transportmönstren på järnvägsnätet. Vidare blir processen att vid behov ändra prioriteringskriterier mer omständlig om en förändring innebär behov av lagändringar. Det kan ifrågasättas om en ”ventilbestämmelse” är tillräcklig för att balansera denna inskränkning i infrastrukturförvaltarens handlingsutrymme. Vi anser mot denna bakgrund att det inte är lämpligt att fastställa prioriteringskriterier i lag. Det bör noteras att en ändring av järnvägslagen på det sätt som föreslås ovan kan tillåta infrastrukturförvaltaren att prioritera ansökningar om kapacitet som sker med stöd av ett ramavtal, på liknande sätt som sker i eller (med nödvändiga anpassningar till förhållandena på den svenska järnvägsmarknaden). Detta skulle stärka ramavtalens ställning och tillmötesgå behov av framförhållning och säkerhet i kapacitetstilldelningsprocessen på ett bättre sätt än vad som kunnat erbjudas. På motsvarande sätt kan ett förstärkande av ramavtalens ställning i kapacitetstilldelningsprocessen även ge möjlighet för regioner och regionala kollektivtrafikmyndigheter att teckna ramavtal med infrastrukturförvaltare som ligger till grund för upphandling av kollektivtrafiktjänster eller upplåtande av driftskoncessioner. innebär en prioritering av ramavtalad kapacitet att det ställs höga krav på infrastrukturförvaltaren inför tecknandet av ramavtal för att undvika suboptimeringar i kapacitetsutnyttjandet. Som utvecklas under avsnitt 3.4 förutsätter ett användande av ramavtal att infrastrukturförvaltarna säkerställer att dessa innehåller mekanismer som tillåter en justering av den avtalade kapaciteten om detta krävs för att t.ex. skapa ett effektivare utnyttjande av infrastrukturkapaciteten. Vi anser därför att fördelarna som är förenade med en starkare ställning för ramavtal i kapacitetstilldelningsprocessen överväger. Det bör dock överlämnas till infrastrukturförvaltarna att utarbeta förfaranden för att säkerställa att ramavtal används på ett lämpligt sätt. Vid användande av avgifter enligt 7 kap. 3 och 4 §§ järnvägslagen ska detta leda till att en samhällsekonomisk effektivitet uppnås. Vi ser inget behov av att ändra regelverket kring detta som en följd av de förändringar vi föreslår. 3.3.1Gällande rätt och nuläge Enligt 6 kap. 3 § andra stycket järnvägslagen (2004:519) får järnvägsinfrastruktur reserveras för viss järnvägstrafik förutsatt att det finns alternativ järnvägsinfrastruktur. Att järnvägsinfrastrukturen reserverats för viss järnvägstrafik får dock inte hindra annan trafik på denna järnvägsinfrastruktur om kapacitet finns tillgänglig och järnvägsfordonen har de tekniska egenskaper som krävs. Paragrafen har sitt ursprung i artikel 24 i infrastrukturdirektivet där det angavs att infrastrukturkapacitet skulle kunna utnyttjas för alla typer av trafik som har de egenskaper som är nödvän- diga för att kunna utnyttja ett tågläge. Om det finns lämpliga alternativa järnvägslinjer får infrastrukturförvaltaren efter samråd med berörda parter reservera särskild infrastruktur för att användas för bestämda typer av trafik. Infrastrukturförvaltaren får vidare enligt artikel 24 i sådana fall prioritera denna typ av trafik vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet. Att infrastrukturen reserverats för ett visst ändamål ska dock inte hindra andra typer av trafik från att använda sådan infrastruktur om kapacitet finns tillgänglig och om den rullande materielen har de tekniska egenskaper som är nödvändiga för att bedriva verksamhet på järnvägslinjen. Möjligheten att reservera järnvägsinfrastruktur kan betraktas som en särskild sorts prioriteringskriterium. Möjligheten att reservera trafik är dessutom villkorad av att den kapacitet som återstår när företräde getts till den trafik som infrastrukturen reservats för ska fördelas till sökande som önskar bedriva andra typer av trafik på denna infrastruktur. Detta förutsätter att sådan trafik har de tekniska egenskaper som krävs för att kunna utföra trafik på nätet).24 Om en järnvägssträcka har reserverats för viss trafik behöver prioriteringskriterier utformas dels i syfte att kunna skilja mellan sökande som tillhör den kategori som infrastrukturen reserverats för, dels för att kunna skilja mellan sökanden som vill utnyttja kapacitet som inte tagits i anspråk. I SERA-direktivet regleras bestämmelsen avseende reservation av infrastruktur i artikel 49.2. Där står följande: ”Om det finns lämpliga alternativa järnvägslinjer får infrastrukturförvaltaren efter samråd med berörda parter reservera särskild infrastruktur för att användas för bestämda typer av trafik. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 101, 102 och 106 i EUF-fördraget får infrastrukturförvaltaren i sådana fall prioritera denna typ av trafik vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet.” Regleringen avseende reservation av spår i järnvägslagen justerades något i samband med att SERA-direktivet implementerades i svensk rätt. Den förändring som skedde var att reservation av infrastruktur endast får ske efter samråd med berörda parter.25 Kravet på samråd fanns med redan i infrastrukturdirektivet men det infördes inte i järnvägslagens ursprungliga lydelse. 2003/04:123 s. 112. 2014/15:120 s. 105. Det noteras i sammanhanget att artikel 49.2 andra stycket i SERA- direktivet har följande lydelse: ”Att infrastrukturen reserverats för ett visst ändamål ska inte hindra andra typer av trafik från att använda sådan infrastruktur om kapacitet finns tillgänglig.” Som framgår har alltså SERA-direktivet utmönstrat det tidigare kravet på att outnyttjad kapacitet på reserverade sträckor endast ska tilldelas sökande utanför den reserverade kategorin om den rullande materielen har de tekniska egenskaper som är nödvändiga för att bedriva verksamhet på järnvägslinjen. Ändringen i direktivtexten noterades i remitteringen i samband med implementeringen av SERA-direktivet, och menade att det eventuellt borde tas hänsyn till ändringen.26 Ändringen i direktivet verkar dock inte ha uppmärksammats av regeringen och kommenteras inte i förarbetena. Reservation av infrastruktur i andra länder Vid våra kontakter med infrastrukturförvaltare i , och har vi fått del av information gällande villkoren för och användandet av möjligheten att reservera infrastruktur för bestämda typer av trafik enligt artikel 49 i SERA-direktivet i respektive land. Möjligheten att reservera infrastruktur för bestämda typer av trafik framgår av jernbaneforskriftens § 8-8. Enligt bestämmelsen kan infrastrukturförvaltaren, förutsatt att det finns lämpliga alternativa järnvägslinjer och efter samråd med berörda parter, reservera järnvägsinfrastruktur för bestämda typer av trafik. Som framgår av järnvägsnätsbeskrivning är Gardemoenlinjen mellan och reserverad för transport av passagerare till flygplatsen med höghastighetståg. Med undantag för transporter av flygplansbränsle får godståg normalt inte framföras på linjen. 2014/15:120, s. 105. information vid möten med Samferdselsdepartementet. Därutöver får linjen Ski–Mysen–Sarpsborg endast trafikeras med rullande materiel som är utrustat med ett ERTMS-system som är kompatibelt med ERTMS version 2.3.0d. Enligt den brittiska järnvägsförordningen29 ska all infrastrukturkapacitet som utgångspunkt vara tillgänglig för att användas av de transporttjänster som överensstämmer med de egenskaper som krävs för att använda infrastrukturen. Infrastrukturförvaltaren har dock rätt att reservera vissa delar av järnvägsinfrastrukturen för användande av vissa specifika transporttjänster och kan därefter ge prioritet till sådana transporttjänster i tågplaneprocessen. En sådan reservation får inte hindra användandet av infrastrukturen av andra transporttjänster om det finns tillgänglig kapacitet. Som förtydligats i järnvägsnätsbeskrivning är syftet med en sådan reservation att möjliggöra en prioritering av vissa specificerade transporttjänster, även om det finns andra typer av transporttjänster som har de egenskaper som krävs för att använda infrastrukturen. har endast reserverat järnvägsinfrastruktur i form av två testbanor, High Marham test track och test track. Dessa anläggningar har uppförts för att tjäna som testbanor för nya och ombyggda fordon. Vad gäller höghastighetsjärnvägen mellan stationen St Pancras i och tunnelförbindelsen under Engelska kanalen som förvaltas av High Speed 1 Ltd (HS1), framgår av HS1:s järnvägsnätbeskrivning att hela höghastighetsjärnvägen är reserverad för vissa trafiktyper. Det noteras dock att trafiktyperna, som anges i fallande prioritetsordning, för vilka järnvägen är reserverad för innefattar ”övriga tåg” som får prioritet i sista hand. information vid möten och studiebesök med bl.a. Departement for Transport (DfT) och Office of Rail and Road (). 29The Railways (Access, Management and Licensing of Railway Undertakings) Regulations 2016 (2016 no. 645), regulation 25. Vad gäller det Italienska järnvägsnätet framgår av Rete Ferroviaria Italiana (RFI) järnvägsnätbeskrivning att vissa linjer har reserverats för passagerartrafik med höghastighetståg samt att vissa av dessa linjer är föremål för antingen en total eller partiell reservation, dvs. vissa av linjerna är endast reserverade under vissa tider eller året. Reservationsbestämmelsen i artikel 49 i SERA-direktivet verkar ha implementerats på liknande sätt i författning i såväl , som . I praktiken verkar dock möjligheten att reservera infrastruktur tillämpas i olika grad. Det framstår som att infrastrukturförvaltarna i , och anser att bestämmelsen ger möjlighet att reservera infrastruktur för vissa typer av transporttjänster snarare än begränsat till tåg med vissa tekniska egenskaper, även om det senare förvisso också verkar möjligt. Sverigeförhandlingens förslag: Kopplingen till tekniska egenskaper som förutsättning för att få ta i anspråk restkapacitet utmönstras för att anpassa järnvägslagen till gällande EU-rätt. Den föreslagna ändringen möjliggör en reservation av järnvägslinjer för trafiktjänster som uppfyller vissa typer av kriterier. Detta kan t.ex. vara hastighet, restidsmål, avgångsfrekvens, maximalt antal stopp eller andra krav på trafiktjänsternas egenskaper. En nybyggd järnväg med ett särskilt syfte, t.ex. en höghastighetsjärnväg, bör kunna reserveras för sådan trafik som bidrar till att syftet med järnvägen uppnås. 30 Bl.a. möten och studiebesök med Rete Ferroviaria Italiana (RFI). Skälen för vårt förslag: Järnvägslagens regler ger infrastrukturförvaltaren möjlighet att, efter samråd med berörda parter, reservera infrastruktur för att användas för bestämda typer av trafik. Om kapacitet finns tillgänglig och järnvägsfordonen har de tekniska egenskaper som krävs får även annan trafik medges. Vidare krävs att det finns alternativ järnvägsinfrastruktur. Redan vid järnvägslagens införande konstaterades i författningskommentaren till 6 kap. 3 § andra stycket att reservationsmöjligheten i första hand avser järnvägstrafik med vissa tekniska egenskaper, som exempelvis höghastighetståg. Det står enligt vår mening därför klart att det gällande rättsläget ger möjlighet att reservera de nya höghastighetsbanorna för höghastighetståg samt snabb storregional trafik baserat på tågtypernas tekniska egenskaper. Järnvägslagens lydelse ger ingen ledning för om det är möjligt att reservera järnvägsinfrastruktur för vissa transporttjänster som definieras utifrån exempelvis restidsmål. Varken SERA-direk- tivet eller järnvägslagens lydelse utesluter dock att här kan innefattas trafik som t.ex. innehåller vissa restider. Även utmönstrandet av kopplingen till den rullande materielens tekniska egenskaper i artikel 49.2 andra stycket talar för att ”typ av trafik” inte är begränsat till trafikens tekniska egenskaper. I sammanhanget noteras att en reservation av en järnvägssträckning inte utestänger järnvägsföretag och operatörer som vill bedriva andra typer av trafiktjänster på järnvägssträckningen. Sådana aktörer kommer att ha möjlighet att ansöka om restkapacitet, såväl i tågplaneprocessen som i form av s.k. ad hocansökningar. Vi föreslår därför att kopplingen till järnvägsfordonens tekniska egenskaper i 6 kap. 3 § andra stycket järnvägslagen ersätts av en mer direktivnära formulering som hänvisar till trafikens egenskaper, vilket bör möjliggöra en reservation av den nya höghastighetsjärnvägen för vissa typer av transporttjänster med på förhand specificerade egenskaper som t.ex. uppfyllandet av vissa restidsmål, avgångsfrekvens eller andra egenskaper. Sammantaget utgör även reservationsmöjligheten ett verktyg som kan användas för att på förhand skapa en tydligare styrning av trafiken mot de mål och syften höghastighetsjärnvägen byggs för, och kan t.ex. användas för att reservera höghastighetsjärnvägen redan vid färdigställandet av delsträckor för att tydligt kommunicera hur höghastighetsjärnvägen ska användas när den färdigställts i sin helhet. På liknande sätt som för övervägandena kring lämpligheten i att ange prioriteringskriterier i lag anser vi att det inte är lämpligt att genom lagstiftning reservera höghastighetsjärnvägen. En sådan reservation förutsätter dessutom samråd med berörda parter, och det kan ifrågasättas om detta kan ske på ett lämpligt sätt inom ramen för ett lagstiftningsförfarande. Det bör därför i första hand ankomma på infrastrukturförvaltaren att bedöma hur infrastrukturkapaciteten bäst bör fördelas mellan olika trafiktyper för att uppnå en rationell användning som speglar målsättningarna med järnvägsnätet. Infrastrukturförvaltaren bör därför vara den som i första hand tar ställning till om höghastighetsjärnvägen och/eller anslutande järnvägssträckor bör reserveras till förmån för vissa typer av trafik samt på vilket sätt en sådan reservation bäst bör utformas. Därutöver har regeringen genom bemyndigandet i 6 kap. 25 § 1 p. möjlighet att utfärda ytterligare föreskrifter även vad gäller reservation av infrastruktur om det visar sig nödvändigt. Inledningsvis bedömer vi dock att den föreslagna lagändringen är tillräcklig för att ge infrastrukturförvaltaren möjlighet att reservera höghastighetsjärnvägen för att stödja syftena bakom byggandet av den. 3.4.1Gällande rätt och nuläge Ramavtal definieras i artikel 3.23 i SERA-direktivet som ”ett rättsligt bindande allmänt avtal enligt offentligrättsliga eller privaträttsliga bestämmelser vilken fastställer rättigheterna och skyldigheterna för sökanden och infrastrukturförvaltaren i förhållande till den infrastrukturkapacitet som ska tilldelas och de avgifter som ska tas ut som är längre än en tågplaneperiod.” Ett ramavtal är alltså ett avtal mellan en sökande (ett järnvägsföretag eller annan som har rätt att ansöka om kapacitet i enlighet med järnvägslagens bestämmelser) och en infrastrukturförvaltare, och innebär att den sökande tillförsäkras viss kapacitet än en tågplaneperiod (dvs. längre än ). Kapaciteten är emellertid inte knuten till vissa tåglägen. ges således viss säkerhet för såväl tågoperatören som för infrastrukturförvaltaren, utan att det årliga fastställandet av tågplaner förhindras och tågplaneprocessen påverkas negativt. Som kommer att anges i det följande får ramavtalet inte heller innehålla villkor som utestänger andra sökande från infrastrukturen. Ramavtalen och de villkor som dessa kan innehålla ska skiljas från de trafikeringsavtal som ingås inför tågoperatörens trafikering av infrastrukturen. Efter ingåendet av ett ramavtal ansöker operatörerna om tåglägen i enlighet med villkoren i ramavtalet, varefter infrastrukturförvaltaren tilldelar de enskilda tåglägena inom ramen för kapacitetstilldelningsprocessen. Först därefter ingås trafikeringsavtal med villkor som tar sikte på utnyttjandet av tilldelad kapacitet. Reglering i järnvägslagen och bakomliggande EU-direktiv I 6 kap. 21 § järnvägslagen anges att ett avtal mellan ett järnvägsföretag eller någon annan sökande och en infrastrukturförvaltare om utnyttjande av infrastrukturen än en tågplaneperiod (ramavtal) inte kan göras gällande mot en annan sökande i den mån det i avtalet anges bestämda tåglägen eller avtalet på annat sätt utformats så att det utesluter andra sökandes rätt att använda infrastrukturen. Vidare anges i samma paragraf att ett ramavtal ska innehålla villkor som gör att avtalet kan ändras eller begränsas för att göra det möjligt att bättre utnyttja infrastrukturen. I 6 kap. 21 a § järnvägslagen anges att ett ramavtal ska gälla . Infrastrukturförvaltaren får samtycka till en kortare eller , om det finns särskilda skäl. Avtalet får förlängas för perioder av samma längd som det ursprungliga avtalet. Vidare anges att ett ramavtal i fråga om järnvägstrafik som bedrivs på sådan infrastruktur som har reserverats för viss järnvägstrafik i enlighet med 3 § andra stycket järnvägslagen, trots vad som sagts ovan, får gälla om infrastrukturförvaltaren har vidtagit omfattande investeringar i infrastrukturen för att möta den sökandes behov. Om det finns synnerliga skäl får enligt samma bestämmelse ett sådant ramavtal ingås än och innehålla detaljerade villkor om den infrastrukturkapacitet som ska tillhandahållas den sökande. Enligt lagtexten får sådana villkor avse turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet. Järnvägslagens bestämmelser om ramavtal är resultatet av ett genomförande av på området.31 Infrastrukturdirektivet innehöll bestämmelser som innebar att järnvägsaktörerna fick sluta ramavtal om maximalt för utnyttjande av kapacitet om det var nödvändigt att ingå en överenskommelse om kapaciteten för än en tågplaneperiod. Vid genomförandet av infrastrukturdirektivet var lagstiftarens uppfattning att ett ramavtal ger den sökande ”en slags option” på framtida framkomlighet på den infrastruktur som pekats ut i avtalet. I förarbetena till järnvägslagen konstateras att infrastrukturförvaltaren måste bedöma om det, mot bakgrund av den förväntade utvecklingen av trafiken på järnvägsnätet, är möjligt att leverera avtalad kapacitet utan att det leder till konflikter med andra sökandes ”berättigade kapacitetsönskemål”. Det framhålls att en infrastrukturförvaltare vid kapacitetstilldelningen kan vara upplåst av ”ett antal överenskommelser som måste beaktas i den dialog och förhandling som ska genomföras med de sökande”.32 Ramavtalen framställs således som flerårsavtal med optioner om kapacitet som kan ingås med en sökande och gälla för ett visst antal tågplaneperioder. I förarbetena till järnvägslagen anges vidare att ramavtal, för att de inte ska innebära ett hinder mot den önskade utvecklingen mot ökad konkurrens inom järnvägssektorn, inte ska kunna upprätthållas i förhållande till annan sökande om det i avtalen anges exakta tåglägen eller avtalen på annat sätt är så precist utformade att andra sökande utesluts från möjligheten att få del av infrastrukturen. Lagstiftarens uppfattning var att bestämmelsen i direktivet som innebar att ett ramavtal inte skulle kunna göras gällande i förhållande till andra sökande om det utformats på ett sätt som medför att andra sökande utesluts från att använda infrastrukturen utgjorde själva kärnan i regleringen.33 Syftet med direktivets bestämmelser ansågs vara att möjliggöra för parterna att planera på än en tågplaneperiod, utan att detta skulle innebära en konkretion eller annat som hindrade andra från att utnyttja infrastrukturen, och ursprungligen var det endast förbudet för infrastrukturförvaltaren att begränsa andra sökandes 31Ursprungligen direktiv /14/EG och senare SERA-direktivet. Genomförandet av ramavtalsbestämmelserna i järnvägslagen behandlas huvudsakligen i prop. 2003/04:123. 2003/04:123 s. 122 f. 2003/04:123 s. 126. tillträde till infrastrukturen som infördes i järnvägslagen. Följaktligen utformades en bestämmelse som, i syfte att förhindra att ramavtal medför en konkurrensbegränsning, föreskrev att ett ramavtal som i detalj anger tåglägen eller som på annat sätt utformats på ett sätt som hindrar andra sökande från att få tillgång till infrastrukturen, inte kan göras gällande mot annan sökande. De övriga skrivningarna i direktivet betraktades närmast som rekommendationer om hur avtalen bör utformas.34 Under utredningen föreslogs emellertid även, mot bakgrund av direktivets bestämmelser avseende ramavtals giltighetstid och innehåll, att det i järnvägslagen skulle anges under vilka förhållanden ett ramavtal med längre giltighetstid än fem respektive fick ingås samt att det skulle införas bestämmelser om ändring och hävning av ett ramavtal.35 I författningskommentaren till 6 kap. 21 § järnvägslagen i sin ursprungliga lydelse anges att •ett ramavtal inte kan upprätthållas i en situation då en annan sökande är intresserad av samma infrastrukturkapacitet, •ett ramavtal kan innehålla bestämmelser om sanktioner för det fall att avtalet upphävs eller villkoren inskränks eller ändras , samt att •en part kan kompenseras genom t.ex. skadestånd om avtalet inte kan hållas på grund av den i bestämmelsen införda begränsningen i avtalsfriheten eller av annat skäl.36 Sedan SERA-direktivets införande regleras ramavtal nu i SERA-direk- tivets artikel 42, vilken till stora delar motsvarar artikel 17 i infrastrukturdirektivet . Vid införandet av SERA-direktivets bestämmelser i svensk rätt gjordes vissa ändringar i 6 kap. 21 § järnvägslagen och en ny 6 kap. 21 a § infördes. I samband med detta kommenterades ramavtalsbestämmelserna på nytt i förarbetena. Enligt lagstiftaren ska utgångspunkten för ramavtal anses vara att det råder avtalsfrihet, dvs. att parterna har rätt att ingå de avtal och överenskommelser man vill. Kärnan i regleringen är emellertid fort- 2003/04:123 s. 126. 2003/04:123 s. 125. Regeringens förslag avvek således i vissa avseenden från utredningens. 2003/04:123 s. 191 f. farande att ett ramavtal aldrig får hindra andra sökandes rätt att få en icke-diskriminerande möjlighet att delta i kapacitetstilldelningsprocessen.37 I förarbetena anges vidare att ramavtal innebär att parterna binder upp sig genom att den sökande garanteras viss kapacitet, dock inte knutet till vissa tåglägen.38 Till skillnad från den tidigare synen på ramavtal synes detta alltså vara en viss skärpning av ramavtalens betydelse. Det är dock inte klart om detta uttalande innebär någon skillnad i praktiken.39 Det konstateras vidare att bestämmelserna i första hand utgör en närings- och offentligrättslig reglering samt att det åligger tillsynsmyndigheten (Transportstyrelsen) att ingripa om villkoren i ett ramavtal bedöms stå i strid med regleringen i lagen. Det anges att bestämmelserna om ramavtal i första hand riktar sig till infrastrukturförvaltarna, som också bestämmer om ramavtal ska användas i kapacitetstilldelningen på deras respektive nät. Huruvida och i vilken omfattning bestämmelserna om ramavtal även får civilrättsliga verkningar bör avgöras genom rättstillämpningen.40 I SERA-direktivets artikel 42 anges bl.a. att •det i ett ramavtal ska anges de särskilda egenskaper hos den infrastrukturkapacitet som en sökande har behov av och erbjuds, •ett ramavtal inte i detalj ska ange ett tågläge utan vara utformat på ett sådant sätt att den sökandes legitima kommersiella behov tillgodoses, •ramavtal inte får utformas på ett sätt som hindrar andra sökande eller trafiktjänster från att använda den relevanta infrastrukturen, •villkoren i ramavtal ska kunna ändras eller begränsas för att göra det möjligt att bättre utnyttja järnvägsinfrastrukturen samt att •ramavtal får innehålla bestämmelser om sanktioner om det blir nödvändigt att ändra eller upphäva avtalet.