sou · H5B3103 · 2017-12-19 00:00:00 — Proportionalitetsprincipen innebär att EU i sina åtgärder inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen (artikel 5.4 ). 6.2.2Kommissionen och dess roll i migrationssammanhang Kommissionen är en politiskt oberoende institution som företräder och bevakar hela EU:s gemensamma intressen. Dess uppgifter är att ta lagstiftningsinitiativ och att övervaka tillämpningen av de beslut som fattas på grundval av . De nya förslagen utarbetas inom kommissionen och måste godkännas av en majoritet av kommissionens ledamöter innan de presenteras för ministerrådet och . Arbetet i kommissionen leds av en ordförande.1Kommissionens drygt 22 000 anställda arbetar i 27 sakinriktade generaldirektorat, vilka leds av kommissionärerna, en från varje medlemsstat. Varje kommissionär har en egen ”portfölj” inkluderande ett eller flera politikområden. Kommissionärerna är typiskt sett inte lika känsliga 1 är ordföranden , en kristdemokratisk politiker från . Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken för kritisk opinion som nationella politiker (i t.ex. ministerrådet) tenderar att vara, dels för att de inte är direktvalda utan utses av respektive regering, dels för att mycket som produceras av kom- missionen är av övervägande administrativ eller teknisk natur, vilket sällan tilldrar sig massmedial uppmärksamhet. Media intres- serar sig mer för nationella politiker än för kommissionärer.2 I artikel 294 FEUF framgår formerna för den formella lagstift- ningsproceduren. Kommissionen lägger ett förslag till lagstift- ningsakt som sedan beroende på vilket område frågan berör blir föremål för behandlingar av och ministerrådet, oftast genom det s.k. ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket syftar till att institutionerna ska komma överens. Det vanliga är dock numera att överenskommelser nås redan vid rådets och första behandling, efter s.k. informella tre- partsförhandlingar (triloger), där även kommissionen närvarar.3 Kommissionen får idéer och förslag om lagändringar och ny lagstiftning från olika håll. , parlamentets leda- möter, ministerrådet och kommer ofta med förslag. Idéerna kan också komma från intresseorganisationer eller lobbyister. Kommissionen har olika sätt att samla in synpunkter från berörda aktörer och intressenter, men vanligast är att tillsätta expertgrupper och att organisera s.k. offentliga samråd. Underlaget för samråd kan utgöras av t.ex. grönböcker (liknande debattunder- lag), vitböcker innehållande konkreta förslag eller meddelanden där kommissionen presenterar sina idéer.4 När en ny kommission tillträder tar den fram ett program med övergripande prioriteringar för hela femårsperioden som fastslås i kommissionsordförandens politiska riktlinjer. Det kommande årets prioriteringar och mål formuleras varje höst dels i ordförandens årliga tal (”State of the Union”), dels i kommissionens arbets- program, också kallat lagstiftningsprogram.5 Under arbetet med arbetsprogrammet är det vanligt att olika aktörer har en dialog med generaldirektoraten om vilka frågor som kan bli aktuella. Kommissionen kan påverka medlemsstaterna till ökad integra- tion på mer subtila sätt än genom att lägga fram rättsakter. 2Boswell, C. & Geddes, A. (2014). Migration and Mobility in Union, s. 62. (2014). , s. 14. (2014). , s. 31. (2014). , s. 31. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken datainsamling kan en grund läggas för ökad harmonisering, t.ex. om de insamlade uppgifterna visar på anomalier eller ineffektivitet i nationella angreppssätt. Samma effekt kan uppnås genom kompara- tiva studier av ländernas rättssystem, vilka uppgifter medlems- staterna själva inte sällan saknar tillgång till.6 Europeiska unionens råd (ministerrådet eller bara ”rådet”) består av en regeringsledamot från varje medlemsstat. Rådet förhandlar om och antar lagstiftningsakter, i de flesta fall tillsammans med genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Rådet är till skillnad från kommissionen en samlingsplats för nationella intressen. Formellt finns bara ett råd, men det sammanträder i olika kon- stellationer. Rådet (rättsliga och inrikes frågor), , består av justitie- och inrikesministrarna från alla medlemsstater. I allmän- het har justitieministrarna hand om civil- och straffrättsligt samar- bete och grundläggande rättigheter, medan inrikesministrarna har ansvar för bl.a. migrationsfrågor, gränsförvaltning och polis- samarbete. Ordförandeskapet i rådet alternerar mellan medlemsstaterna i sexmånadersperioder med början respektive . är det och sedan som har ord- förandeskapet. är det och . Rollen som ordförande innebär i huvudsak att som medlare driva rådets arbete som lagstiftare och att företräda rådet i förhandlingar med andra EU-institutioner.7 Enligt rådets arbetsordning ska de tre medlemsstater som innehar ordförandeskapet för rådet ta fram ett förslag till program , i nära samarbete med kommissionen och Europeiska rådets ordförande. På grundval av 18-månadersprogrammet utarbetar de tre ordförandeskapsländerna egna utförliga sexmånadersprogram.8 Coreper (Comité des représentants permanents) har den centrala uppgiften att förbereda och samordna arbetet i de olika råds- 6Boswell, C. & Geddes, A. (2014). Migration and Mobility in Union, s. 168. (2014). , s. 25. 8Regeringskansliet (2014). , s. 21 f. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken konstellationerna.9 Alla punkter på dagordningen för ett rådsmöte ska normalt först behandlas av Coreper, som även kan fatta beslut i rena procedurfrågor. Alla beslut i lagstiftningsärenden och politiska överenskommelser fattas däremot av ministrarna i rådet. Coreper strävar efter att nå lösningar som kan få stöd i rådet. För att uppnå detta krävs ofta kompromisser. Många frågor avgörs i praktiken redan i Coreper, innan beslut tas formellt vid rådsmötet. Coreper II förbereder bl.a. mötena i . Möten i Coreper II förbereds i sin tur i den s.k. Anticigruppen, där företrädare från medlemsstaternas EU-representationer i deltar. För att förbereda de frågor som ska behandlas av rådet finns det under Coreper cirka 160 arbetsgrupper.10 Det är här mycket av det grundläggande förhandlingsarbetet görs. Det finns rådsarbets- grupper om asylfrågor, återvändande, visering etc. Här kan också nämnas den strategiska kommittén för invandring, gränser och asyl (SCIFA), som arbetar strategiskt med frågor inom detta ämnes- område.11 I dessa arbetsgrupper företräds medlemsstaterna av tjänstemän, vanligtvis från departementen eller från regeringarnas EU-representationer i . I syfte att nå en överenskommelse med under första eller andra behandlingen inleds i regel informella trepartsförhandlingar (triloger) mellan rådet och Europaparlamen- tet med deltagande av kommissionen. Ordförandeskapet företräder rådet och förhandlar på basis av ett mandat som fastställs i Coreper. I det inledande skedet av förhandlingen utgörs ofta ord- förandeskapets mandat av rådets ståndpunkter i en allmän inrikt- ning, i andra fall är det ordförandeskapets uppgift att ta fram ett utkast till mandat baserat på rådets och respektive ståndpunkter. Trilogerna sträcker sig normalt över fyra till fem möten, men kan ibland pågå betydligt längre. Om en överenskommelse nås under trilogförhandlingarna ska den sedan bekräftas i Coreper. Därefter omvandlas överenskommelsen till ändringsförslag som fastställs som ståndpunkt i den första behandlingen. Denna skickas sedan till rådet, som antar akten utan ändringar. Detta förfarande används oftast i förhand- 9Uppgifterna för Coreper är reglerade i artikel 240 FEUF och artikel 19 i rådets arbets- ordning. (2014). , s. 22 f. (2014). , s. 24. (2014). Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken lingens första skede och resulterar då i en s.k. förstaläsningsöver- enskommelse. Eftersom rådets ståndpunkt är en kompromiss mellan olika intressen kretsar mandatförhandlingen i regel kring frågan om i vilka delar av förslaget som rådet ska gå till mötes, samt i vilka delar som rådet ska försöka behålla sin stånd- punkt. Utgångspunkten för ordförandeskapet är att få en nöd- vändig majoritet bakom utkastet till mandat för att en trilog sedan ska kunna äga rum. Det är alltså de medlemsstater som kan ställa sig bakom ett mandat som påverkar förhandlingsutvecklingen. En medlemsstat som inte ställer sig bakom mandatet riskerar sämre utfall än vad som annars hade varit fallet.12 Den rättsliga grunden i en lagstiftningsakt avgör om beslut ska fattas med enkel majoritet, enhällighet eller med kvalificerad majoritet (QMV). tillämpas en mekanism för hur man beräknar kvalificerad majoritet med s.k. dubbel majoritet.13 För att förslag ska kunna antas med kvalificerad majoritet krävs då att de inte bara stöds av en majoritet av medlems- staterna (, dvs. 16 av 28 länder) utan också av en majoritet av EU:s befolkning (). har en minoritet om minst fyra medlemsstater som representerar av EU:s be- folkning möjlighet att förhindra att ett beslut fattas. består av de 28 medlemsstaternas stats- och reger- ingschefer, kommissionens ordförande samt Europeiska rådets ordförande14. Europeiska rådets möten kallas ofta toppmöten och äger normalt rum två eller per ordförandeskap (dvs. två gånger per halvår). fastställer, i form av slutsatser, allmänna politiska riktlinjer, som regel med konsensus (artikel 15.4 ). På grund av toppmötenas höga politiska profil innehåller slut- satserna ofta långtgående och ambitiösa politiska mål. Slutsatserna blir sedan föremål för uppföljning av kommissionen, som kon- (2014). , s. 64. (2014). , s. 26. 14För närvarande , en liberal-konservativ politiker från . Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken kretiserar de ibland vaga formuleringarna till bl.a. åtgärdsplaner, lagstiftningsakter och resultatredovisningar. Kommissionen sätter emellertid ofta målen ”högt”.15 Detta kan leda till att medlems- staterna blockerar initiativet i ministerrådet och ett efterföljande missnöje med att man inte uppnår de mål som satt upp, den s.k. pendelrörelsen i EU-politiken, som diskuterats av bl.a. och betydelse har ökat , i synnerhet sedan medbeslutandeförfarandet infördes. är EU:s enda direktvalda institution och består av 751 ledamöter, varav 20 från . Antalet bestäms av enligt principen om degressiv proportionalitet, dvs. större medlemsstater får färre ledamöter i förhållande till sin folkmängd än vad mindre medlemsstater får. De flesta ledamöter går samman i politiska grupper. har ingen grupp haft tillräckligt med platser för att kunna bilda majori- tet. Grupperna måste därför samarbeta och bilda koalitioner för att nå majoritet i varje enskilt ärende. Varje fråga blir föremål för spekulationer om nya majoritetskonstellationer.17 röstar ledamöterna enligt den linje som deras partigrupp förespråkar, men sammanhållningen är inte lika stark som i nationella parlament. Det är vanligt att nationella motsättningar inom grupperna leder till att ledamöter från ett visst land avviker från gruppens linje. Partigrupperna innefattar nästan 200 nationella politiska partier.18 För att bilda en partigrupp krävs minst 25 ledamöter från sju medlemsstater. finns det åtta politiska grupper i : 15Boswell,C. & Geddes, A. (2014).Migration and Mobility in Union, s. 66. 16Boswell, C. & Geddes, A. (2014). Migration and Mobility in Union, s. 66. 17Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen. (2015). – en handbok, sjätte reviderade upplagan, s. 21. 18Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen. (2015). – en handbok, sjätte reviderade upplagan, s. 21. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken 1.Europeiska grupp, EPP (ofta kristdemokrater) 2.Gruppen Progressiva förbundet av socialdemokrater och demo- krater i , S&D 3.Gruppen Europeiska konservativa och reformister, ECR 4.Gruppen Alliansen liberaler och demokrater för , 5.Gruppen Europeiska enade vänstern/Nordisk grön vänster, GUE/NGL 6.Gruppen De gröna/, G/EFA 7.Gruppen Frihet och direkt demokrati i Den största gruppen är EPP, med 220 ledamöter. S&D är näst störst, med 191 ledamöter. och har 68 respektive 70.19 –2019 framstår en bred koalition med EPP och S&D som huvudaktörer som den mest naturliga metoden för att skapa en majoritet.20 Detta kan dock komma att ändras. Indelningen i partigrupper och deras storlek är avgörande för hur poster och uppdrag fördelas. använder sig av den s.k. d’Hondt-metoden, en matematisk formel som baseras på partigruppernas storlek och som avgör hur många poster respek- tive grupp får. Detta innebär också att de största partigrupperna väljer först och får de mest prestigefyllda uppdragen. Inom parti- grupperna fördelas posterna i stor utsträckning efter det nationella partiets styrka. Det är med andra ord svårt för en ledamot från ett svagt parti i ett litet land att få en tung utskottspost.21 Parlamentet leds av talmannen, som utses av ledamöterna vid den konstituerande sessionen i början av varje mandatperiod. Ofta har de två största partigrupperna enats om att inneha posten halva mandattiden var. Den s.k. talmanskonferensen består av talmannen 19Källa: Så fungerar Europeiska unionen, från Europeiska unionens publikationsbyrå. 20Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen (2015). – en handbok, sjätte reviderade upplagan, s. 21. 21Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen (2015). – en handbok, sjätte reviderade upplagan, s. 22. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken och de politiska gruppledarna. Gruppen utgör parlamentets poli- tiska ledningsorgan och har en nyckelroll i alla viktiga beslut.22 Efter att kommissionen lagt ett förslag till en lagstiftningsakt, tilldelas förslaget ett av parlamentets 20 fasta utskott. Det är , utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor, som har hand om migrationsfrågor. Utskottet har 59 ledamöter. Utskotten utser en parlamentariker till föredragande, även kallad rapportör, för alla betänkanden. Dessutom utser alla parti- grupper en ”skuggrapportör” som också arbetar med frågan. Rap- portören tar fram ett förslag till betänkande som behandlas av ledamöterna i utskottet och därefter av ledamöterna i plenum. ståndpunkt i den första behandlingen antas genom enkel majoritet, varefter resultatet skickas till rådet (paral- lellt med behandlingen i parlamentet diskuteras förslaget i rådets arbetsgrupper). Om rådet godkänner stånd- punkt blir akten antagen. Om rådet intar en egen ståndpunkt och inte godkänner förslaget med de ändringar som föreslagit går förslaget vidare till en andra behandling. Rapportörens uppgift är att formulera åsikter. Det kan innebära att skriva ändringsförlag eller att förhand- la med rådet. Under lagstiftningsarbetet är rapportören således en viktig person med stort inflytande, och följaktligen intressant för den som vill påverka lagstiftningen i fråga.23 Nomineringen till rapportör är föremål för förhandlingar mellan partigrupperna enligt ett visst poängsystem.24 Avsaknaden av en regering som speglar majoritetsförhållandet i utskotten gör att utfallet i en utskottsom- röstning inte bestäms av uppsättningen ledamöter utan snarare av samspelet mellan huvudaktörerna.25 Det är alltså i utskotten som en stor del av den politiska debatten kommer att föras. Europa- parlamentet har tidigare ofta ställt sig positivt till ökad integration mellan medlemsstaterna på asylområdet, men det är svårt att säga något med säkerhet, bl.a. mot bakgrund av hur processen går till 22Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen (2015). – en handbok, sjätte reviderade upplagan, s. 20. 23www.eu-upplysningen.se/Om-EU/EUs-institutioner/ (2014). , s. 35 f. 25Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen (2015). – en handbok, sjätte reviderade upplagan, s. 23. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken och då antalet främlingsfientliga EU-skeptiker i har ökat på senare tid.26 producerar utskotten ett stort antal initiativ- betänkanden. Initiativbetänkanden baseras ofta på meddelanden från kommissionen och slår fast parlamentets ståndpunkter i en fråga där initiativ från kommissionen förväntas. Betänkanden kan få betydelse då kommissionen för att underlätta kommande behandling tar hänsyn till parlamentets ståndpunkt i utformandet av förslag och då betänkandet ofta är en utgångspunkt för Europa- parlamentets eget arbete med ett nytt förslag. Den här möjligheten har medfört att fått visst inflytande på områden där det saknar formell makt. Det gäller bland annat genom sitt engagemang i utrikesfrågor och mänskliga rättigheter, där blivit en allt viktigare politisk opinionsbildare.27 Därtill kan en majoritet av ledamöterna uppmana kommissionen att lägga fram förslag till en rättsakt av olika slag, oavsett sak- område, samt ange en tidsfrist för detta. upp- manar allt oftare kommissionen att ta fram rättsakter.28 6.2.6Möjligheter att påverka lagstiftningsarbetet inom EU Förhandlingsarbetet inom EU handlar om att hitta tillräckligt stöd i rådet och för att beslut ska kunna fattas. För att en medlemsstat ska kunna nå framgång med sin linje i en viss fråga är det viktigt att lägga upp strategier tidigt.29 I prioriterade frågor kan det strategiska arbetet börja redan innan ett formellt förslag finns. Tidiga och tydliga ståndpunkter är en förutsättning för genomslag i förhandlingarna. Att föra in nya element sent i processen har liten chans till framgång. När kommissionen tar fram sina förslag har medlemsstaterna möjlighet att komma in med konkreta textförslag. Möjligheterna till framgång i en viss fråga är större om det finns stöd från flera medlemsstater och att bygga 26Boswell, C. & Geddes, A. Migration and Mobility in Union, s. 229 f. 27Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen (2015). – en handbok, sjätte reviderade upplagan, s.29. 28McCormick, J. (2008). Understandring Union – A Concise Introduction, 4uppl, Union series, , s. 82 f. 29Regeringskansliet (2014). , s. 42 f. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken koalitioner och kompromissa är en naturlig del av förhandlings- arbetet. har utvecklat samarbete med en rad medlemsstater, men man kan lika gärna söka allianser utifrån den enskilda sakfrågan. Ansträngningarna när det gäller att vinna stöd för en viss ståndpunkt bör dock motsvara behovet av och möjligheten att påverka i en specifik fråga.30 Eftersom det är kommissionen som är den institution som lägger fram förslag till lagstiftningsakter, bör den som vill påverka förslagens innehåll bevaka kommissionens hela beslutsprocess, från offentliga samråd och arbete i expertgrupper till slutligt beslut i kommissionskollegiet. Beroende på var i förhandlingsarbetet en fråga befinner sig kan man ta kontakter mot kommissionen, ordförandeskapet, rådssekretariatet, och övriga medlemsstater, både i och mellan huvudstäderna, på tjänstemannanivå eller politisk nivå. Det ligger i kommissionens intresse att veta vad medlemsstaterna tycker. Kommissionen har allt att vinna på att lyssna på medlemsstaterna, eftersom det är deras beslut att acceptera eller förkasta förslaget. Dessutom är de tjänstemän i kommissionen som utarbetar förslagen oftast i stort behov av synpunkter från medlemsstater, inte minst när det gäller fakta och exempel. Möjligheten att få gehör för synpunkter minskar dock ju närmare man kommer tidpunkten för när kom- missionen antar sitt förslag. Även om denna möjlighet i teorin finns fram till antagandet, är det i praktiken svårt att få igenom några större ändringar när väl förslaget genomgår en gemensam beredning mellan de berörda generaldirektoraten (s.k. ”interservice consultation”) cirka 6–förslaget antas. Europeiska rådets slutsatser ger viktiga indikationer på vilka för- slag som kan komma från kommissionen, vilket gör det möjligt att inleda ett påverkansarbete . I den svenska planeringen ingår sålunda att ta kontakt med och besöka det kommande ordförandeskapet, i syfte att dels få information, dels att argumen- tera för prioriteringar och synpunkter på aktuella frågor.31 Både arton- och sexmånadersprogrammen från ordförandeskapen ger god inblick i rådets kommande prioriteringar. 30Regeringskansliet (2014). , s. 44. 31Regeringskansliet (2014). , s. 46. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken Vidare presenterar kommissionen varje höst ett ettårigt arbets- program där den bl.a. beskriver vilka områden som den avser att prioritera . Under arbetet med att ta fram arbetsprogrammet är det vanligt att olika aktörer har en dialog med generaldirektoraten om vilka frågor som kan bli aktuella. Även kommissionens långtidsplanering kan bevakas, för att fånga upp viktiga frågor och skapa ännu bättre förutsättningar att föra fram viktiga synpunkter innan förslaget presenteras.32 6.3Den gemensamma politiken på asyl- och migrationsområdet 6.3.1Migrationspolitikens framväxt i EU Samarbetet på området inre säkerhet ökade , kopplat bl.a. till som ingicks 1985 mellan , och . Därefter kom Maastrichtfördraget33 att formalisera samarbetet genom att skapa en ”tredje pelare” om rättsliga och inrikes frågor. Samarbetet inom den tredje pelaren var uttalat mellanstatligt och sålunda baserat på enhälligt besluts- fattande. Kommissionen hade därigenom inte så stort inflytande. Genom Amsterdamfördraget överfördes 1999 bl.a. asylpolitiken från den mellanstatliga tredje pelaren till den överstatliga första pelaren, vid sidan av fri rörlighet.34 Här kan inflikas att inom EU- rätten skiljer man noga mellan fri rörlighet och migration. Fri rörlighet för arbetskraft (för unionsmedborgare och deras familje- medlemmar) har varit en del av unionsrätten ända sedan Rom- fördraget 1957. Överföringen av asylpolitiken till den överstatliga delen av samarbetet innebar i praktiken att beslut inom asyl- och flyktingfrågor kunde tas av rådet med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet.35 ökade inflytan- de på lagstiftningen inom dessa områden. 32Regeringskansliet (2014). 33Avtalet trädde i kraft . 34Artikel 62–64 gav unionen kompetens att besluta i fråga om bl.a. ansvaret för att pröva asylansökningar, inresevillkor för tredjelandsmedborgare, viseringsförfaranden, åtgärder mot irreguljär migration samt minimiregler i fråga om mottagningen av asylsökande, liksom minimiregler i fråga om när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berät- tigade till internationellt skydd och för en enhetlig status för flyktingar m.fl. Utvecklingen av den gemensamma asyl-och migrationspolitiken dåvarande inkorporerades inom unionens ramar som en följd av Amsterdamfördraget. I och med Lissabonfördraget (2009), dvs. fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt, FEUF, inkluderades migrations- och asylfrågor helt i unionens regelverk och det ordinarie lagstift- ningsförfarandet innebärande att både parlamentet och rådet måste godkänna ett lagförslag för att det ska antas. Båda institutionerna har också möjlighet att ändra i lagförslaget under processens gång. 6.3.2Den rättsliga grunden för den gemensamma asyl- och migrationspolitiken Artikel 77–79 FEUF (dvs. kapitel 2 under fördragets avdelning V) reglerar EU:s mandat för att ta fram bindande rättsakter inom politikområdena gränskontroller, asyl och invandring. Enligt artikel 80 ska unionspolitik och dess genomförande på dessa om- råden styras av principen om solidaritet och rättvis ansvarsför- delning, även i finansiellt avseende, mellan medlemsstaterna. I artikel 77 FEUF (tidigare artikel 62 i EG-fördraget) anges att unionen ska utforma en politik med syftet att säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer, oavsett deras med- borgarskap, när de passerar de inre gränserna, säkerställa kontroll av personer och en effektiv övervakning i fråga om passage av de yttre gränserna och stegvis införa ett integrerat system för för- valtning av de yttre gränserna.