sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — Om hela undervisningen överlämnas på entreprenad blir skillna- derna för lärarna inte lika stora, eftersom alla lärare finns på samma ställe. Vid entreprenad inom t.ex. vuxenutbildning finns dock fortfarande en rektor som fattar vissa beslut, även om en del myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter får överlämnas till utföraren. Det är då snarare den rektorn som har svårare att delta i verksamheten. Vid fjärrundervisning krävs det vissa förändringar för lärarnas del (se även avsnitt 17.3.1). Planerade och strukturerade lektioner utifrån vad vi har beskrivit i avsnitt 3.4 blir än viktigare för att nå framgång i undervisningen (se t.ex. avsnitt 4.4.6). Den lärare som har svårigheter att åstadkomma detta i vanliga fall kan alltså behöva lägga än mer arbetstid på förberedelser än vid reguljär undervisning. Oavsett vem som undervisar behövs också anpassningar av under- visningen till det nya formatet – undervisningen kan inte bedrivas på samma sätt som annars. Därmed krävs merarbete av läraren åt- minstone första gången undervisningen inom ett visst område ska ges via fjärrundervisning. Fjärrundervisningen kan underlätta den uppföljning av elevernas utveckling som ska göras, liksom återkopplingen till dem (se avsnitt 3.4.6). Det har flera fjärrlärare som vi har träffat lyft fram. Förklaringen är att de digitala verktyg som används skapar bättre möjligheter att följa eleven under arbetet och t.ex. snabbt identifiera passiva elever. En annan skillnad vid fjärrundervisning är de mindre undervis- ningsgrupperna som ofta används där, för att kunna variera arbetsfor- mer m.m. Lärarna kan då få mer tid per elev. Fjärrundervisning innebär flexibilitet, inte bara för skolan som på så sätt kan erbjuda eleverna undervisning, utan också för de lärare som undervisar med hjälp av fjärrundervisning. Så länge tekniken finns tillgänglig kan en fjärrlärare t.ex. undervisa hemifrån då och då. Dessutom kan en lärares tid för resor minska, vilket vi beskrev an- gående modersmålslärare i vårt delbetänkande. Slutligen innebär fjärrundervisning att det finns en handledare hos eleverna (avsnitt 11.7.1). För att undervisningen ska fungera på bästa sätt behövs arbetstid för att lärare och handledare ska kunna diskutera olika frågor sinsemellan. Bland annat är det lämpligt om läraren informerar handledaren i förväg om vad lektionen ska inne- hålla, inte minst är det nödvändigt att veta om särskilt material behövs. Läraren bör också få återkoppling från handledaren efter lektionen, om hur olika elever arbetade. Distansundervisning innebär ännu större förändringar för lärarna än fjärrundervisning. Undervisningen är mindre omfattande – ofta betydligt mindre omfattande – och vanligtvis undervisas eleverna enskilt (se avsnitt 4.6). Lärarna behöver därför lägga upp sin under- visning på annat sätt än vid reguljär undervisning och noga planera hur eleverna ska fullgöra sina studier på egen hand, t.ex. så att arbets- bördan blir rimlig. Undervisningen kommer också att vara mer indi- vidualiserad, på grund av att många elever har medicinsk, psykisk eller social problematik som innebär att de inte kan delta i reguljär under- visning. Lärarna behöver därför, i nära samarbete med elevhälsan, kunna hjälpa elever bl.a. med motivation (avsnitt 13.6.1). Vidare skil- jer sig distansundervisning ibland från skolförlagd undervisning genom att eleven bara läser ett eller ett par ämnen åt gången och att ett ämne eller en kurs i och med det ska av . Vid distansundervisning kan eleven själv välja hur skolarbetet ska förläggas, förutom för undervisningstillfällena (avsnitt 13.5.3). Det är viktigt att det inte förekommer några tvång för lärare att arbeta på obekväma arbetstider, t.ex. att svara på mail från eleven . Det bör vara upp till arbetsgivaren och den enskilde läraren att av- göra hur arbetstiden ska förläggas. På så vis är det större flexibilitet för lärares arbetstid vid distansundervisning än för lärare i övrigt. Det kan finnas vissa behov av kompetensutveckling för lärare som ska använda fjärrundervisning eller distansundervisning. Vi föreslår dock inte någon ny satsning på kompetensutveckling, vilket vi har utvecklat i avsnitt 16.4.1. I utbildning där fjärrundervisning eller distansundervisning används uppstår naturligtvis behov av teknik av olika slag. Exempel på vad som behövs är datorer, stora skärmar vid fjärrundervisning och ut- rustning för rörlig bild och bildöverföring. Nödvändig mjukvara som tillåter undervisning av god kvalitet och som möjliggör varie- rade arbetsformer och inte enbart föreläsningar behövs också. Vidare är det nödvändigt med internetuppkoppling med tillräck- ligt stor bandbredd. Enligt uppgav knappt sex av tio grundskolor i en undersökning 2015 att internetuppkopplingen hade tillräcklig kapacitet, en försämring jämfört med tidigare.9 Så- ledes behövs sannolikt utbyggd kapacitet på flera håll för att fjärr- undervisning ska kunna fungera väl. Som alltid när utrustning anskaffas är det viktigt att inte bara köpa in den, för att kunna tillhandahålla utrustningen. Inköp behöver också kompletteras med fortbildning för att personal och elever ska kunna utnyttja utrustningen till fullo. Vi vill särskilt markera detta eftersom Skolinspektionen i sina granskningar har konstaterat att satsningar på att köpa in it-verktyg sällan har åtföljts av satsningar på att optimera användningen av verktygen i det pedagogiska arbetet.10 Även om ny teknik köps in kan det förstås uppstå problem i undervisningen, alltifrån elavbrott till programvarufel. Lärarna be- höver därför ha en alternativ plan i beredskap för sådana tillfällen. Vid fjärrundervisning bör läraren ha informerat handledaren om lämpliga aktiviteter och vid distansundervisning behöver eleven ha information om vad som förväntas. Huvudmän som använder sig av fjärrundervisning poäng- terar att undervisningsformen också kräver andra förändringar och investeringar. Det kan t.ex. behövas anpassning av lokalerna för att akustiken ska bli bra. Såväl vid sådana anpassningar som vid inköp av utrustning för fjärrundervisning och distansundervisning måste tillgänglighetsperspektivet beaktas. Undervisningsformerna får inte utestänga elever med funktionsnedsättning. 9Skolverket (2016a), s. 48. 10Skolinspektionen (2012). ska vi beskriva vilka konsekvenser som våra förslag på olika sätt får för eleverna. Det handlar både om följderna för eleverna nu och hur de påverkar eleverna . 17.6.1Rätt till likvärdig tillgång till utbildning Förslagen om entreprenad, upphandling, samverkan och fjärrunder- visning är positiva för elevernas rätt till likvärdig tillgång till utbild- ning. Som vi har beskrivit ovan kan elever, genom våra förslag, få tillgång till ett bredare utbud av utbildning och ämnen och det mer flexibelt och effektivt. Dessutom möjliggör förslagen undervisning av legitimerade och behöriga lärare även i de fall då det annars är svårt för huvudmannen att hitta någon sådan lärare att anställa. Det spelar alltså mindre roll hur stor huvudmannen är och var någon- stans skolan är belägen. Förslagen om distansundervisning ger också mer likvärdig tillgång till utbildning. Elever som annars har svårt att delta i den reguljära undervisningen på grund av medicinsk, psykisk eller social proble- matik får genom de föreslagna förändringarna möjlighet att ta del av undervisning på andra sätt. begränsar vi också hur och när fjärrundervisning och distansundervisning får användas. Detta gör vi för att elever som får sådan undervisning inte ska utestängas från de delar av skolans verk- samhet som inte handlar om kunskapsförmedling, dvs. för att värna skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag. Vi har genom- gående gjort avvägningar i vårt arbete som handlar om när och i vil- ken omfattning som dessa undervisningsformer ska få användas (se avsnitt 17.6.4). Enligt direktiven ska vi också beskriva konsekvenserna för elevers rätt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för ordinarie undervisning och särskilt stöd enligt skollagen. Förändringarna an- gående entreprenad och fjärrundervisning bör inte innebära några förändringar på detta område, men det förutsätter att undervisande lärare samarbetar med övriga lärare, handledare vid fjärrundervisning, rektor och elevhälsan, exempelvis i framtagande av åtgärdsprogram (se t.ex. avsnitt 11.7.3). Vi har också betonat att samma bestämmel- ser gäller vid entreprenad som när undervisning bedrivs i egen regi (avsnitt 9.2.2). Det betyder bl.a. att en lärare hos utföraren av entre- prenaden har samma skyldighet som andra lärare att uppmärksamma om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås och skyndsamt ge stöd i form av extra an- passningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (3 kap. 5 a § skollagen). Vi föreslår dessutom att uppgifter som avser specialpedagogiska insatser ska få överlämnas på entreprenad till staten, i egenskap av huvudman för specialskolan, inom de övriga obligatoriska skol- formerna (avsnitt 9.5.9). Det betyder att det kan finnas möjligheter till särskilt stöd på fler sätt än vad som är fallet . Även förslagen om distansundervisning skapar fler tänkbara sätt att ge särskilt stöd, i och med att förslaget är att särskilt stöd kan ges i form av distansundervisning i de högre årskurserna i , grundsärskolan och specialskolan för vissa elever (avsnitt 14.1). Sådan distansundervisning, som oftast kommer att utföras på entreprenad, förutsätter också ett nära samarbete med elevens övriga lärare, rektor och elevhälsa, för att stödet ska ges på bästa tänkbara vis. Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter har alla barn samma rättigheter och lika värde och den fastslår också att barnets bästa ska beaktas vid alla beslut som rör barn samt att alla barn har rätt att ut- trycka sin mening (artiklarna 2, 3 och 12). Barn har enligt konventio- nen också rätt till utbildning (artikel 28). De förslag som vi lämnar om fjärrundervisning, distansundervis- ning, entreprenad och samverkan medför att barn och elever får ökad tillgång till utbildning och annan verksamhet enligt skollagen, som vi har beskrivit ovan (avsnitt 17.6.1). Det är med andra ord positivt ur barnrättsperspektiv. Våra förslag handlar också om ökade möjligheter till särskilt stöd, modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, som samtliga kan bidra till ökad måluppfyllelse för eleverna. Angående vikten av att beakta barnets bästa vill vi lyfta några syn- punkter som vi har påtalat tidigare. Exempelvis ska såväl fjärrunder- visning som distansundervisning endast användas när eleverna annars inte skulle ha fått undervisning. Vi begränsar också mängden sådan undervisning. Vi har också betonat att fjärrundervisning endast får användas om vissa villkor är uppfyllda, inte av ekonomiska skäl (av- snitt 11.2). Vidare har vi understrukit att distansundervisning ska ges utifrån individuella skäl och om det är den bästa metoden för att hjälpa eleven. Framför allt får det aldrig vara en utväg för skolan att på något sätt avsäga sig ansvaret för en elev (avsnitt 13.3 och 14.1.1). Beslut som rör distansundervisning ska också kunna överklagas (av- snitt 14.1.4 och 15.3.3). Vi har under arbetets gång analyserat vilka bestämmelser som gäller när uppgifter som avser undervisning har överlämnats på entre- prenad enligt våra förslag (se t.ex. avsnitt 9.9). Vi kan också konsta- tera att diskrimineringslagen (2008:567) gäller även vid entreprenad. Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen eller annan ut- bildningsverksamhet (utbildningsanordnare) får inte diskriminera något barn eller någon elev, student eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 § diskrimineringslagen). Därmed föranleder inte våra förslag om entreprenad några ytterligare be- stämmelser i diskrimineringslagstiftningen. Slutligen vill vi också nämna att flera av förslagen betyder att ut- bildningen i större utsträckning kan utformas efter elevernas indivi- duella behov. Ett exempel på det är att elever som annars inte skulle ha kunnat få det kan erbjudas studiehandledning på modersmålet; ett annat exempel att elever som annars inte skulle ha deltagit i under- visning kan få individuellt anpassad distansundervisning. Utbildning inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska in- hämta och utveckla kunskaper och värden, vilket vi har utvecklat tidi- gare (avsnitt 3.1.2). De värden som ska förmedlas, skolans värdegrund, vilar på grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna. Utbildningen ska också utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättig- heterna (1 kap. 5 § skollagen). Det innebär att utbildningen i sig och de som verkar inom den aktivt och medvetet ska förmedla till barnen och eleverna vårt samhälles gemensamma värderingar så som demo- krati och mänskliga rättigheter och stimulera barnen och eleverna att förverkliga värderingarna, vilket också ska komma till uttryck i prak- tisk och vardaglig handling.11 Utbildningen ska också främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling, vilket kan beskrivas som att skolan även har ett socialiseringsuppdrag. Samma krav ska enligt våra förslag ställas på utbildning där fjärr- undervisning eller distansundervisning används, som på utbildning med reguljär undervisning (avsnitt 11.4.3 och 13.2.3). Det betyder att socialiserings- och värdegrundsarbetet behöver ta plats och genom- syra utbildningen även när sådana undervisningsformer används. Vi bedömer att detta arbete i mångt och mycket kan bedrivas även när lärare och elever är fysiskt åtskilda. Det förutsätter dock att läraren, liksom för den delen av undervisningen som handlar om att förmedla och utveckla kunskaper, funderar över hur undervisningen ska anpas- sas till det annorlunda formatet. Inte minst gäller det distansunder- visning, där undervisningstiden är mindre omfattande än vid reguljär undervisning. Trots att det mesta är möjligt att genomföra finns det ett antal aspekter inom skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag som framför allt handlar om förhållningssätt till andra människor. Av naturliga skäl är dessa aspekter svårare att utveckla när läraren inte finns på samma plats som eleven, t.ex. när läraren inte finns fysiskt närvarande i klassrummet och därför inte ser hur elever interagerar med varandra innan tekniken för fjärrundervisning har satts igång. Även det faktum att elever och fjärrlärare på grund av avståndet inte lär känna varandra på samma sätt kan försvåra arbetet. Vi har i detta betänkande resonerat om ett par faktorer som kan underlätta skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag och mot- verka de eventuella negativa effekterna av att elever och lärare är åt- skilda i rum. För det första har vi betonat vikten av att elever och lärare möts, t.ex. i början av terminen, och att sociala relationer be- höver skapas också mellan elever som undervisas gemensamt men befinner sig på olika platser (avsnitt 11.8.4). För det andra begränsar våra förslag användningen av dessa undervisningsformer. Vi föreslår att fjärrundervisning endast får användas till en begränsad del av verk- 2009/10:165, s. 223. samheten och att distansundervisning endast ska bli aktuell om eleven annars inte har möjlighet att delta i undervisning (avsnitt 11.8.2 och 13.3). 17.6.5Konsekvenser för den personliga integriteten Förslagen berör på några olika sätt den personliga integriteten. Ex- empelvis kan det medföra särskilda risker för enskildas personliga integritet att använda sig av informationsteknik, t.ex. att elevers personuppgifter och skoluppgifter överförs mellan elev och lärare. Våra förslag om fjärrundervisning och distansundervisning innebär att det kan förekomma i fler fall. Den som anordnar utbildningen avgör vilka tekniska hjälpmedel som ska användas och ansvarar för att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande lagar och andra författningar, t.ex. personuppgiftslagen (1998:204). Vi har tidigare i betänkandet också redogjort för våra bedömningar om person- uppgiftsbehandling vid entreprenad (avsnitt 9.6.4). En annan aspekt som har anknytning till den personliga integri- teten är hur fjärrundervisning och distansundervisning bedrivs, efter- som det ofta förutsätter att elever och lärare syns på en skärm av något slag. Detta kan upplevas obehagligt för deltagarna och behöver hanteras av huvudmännen. Som vi har beskrivit tidigare kan det t.ex. underlätta om elever och lärare också träffas fysiskt (av- snitt 11.8.4). För att skydda den personliga integriteten har vi föreslagit att sekretess ska gälla i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för upp- gift om enskilds personliga förhållanden i ärenden om mottagande i utbildning som anordnas med distansundervisning. (avsnitt 15.3.6). Vidare har vi bedömt att våra förslag om entreprenad och samverkan inte föranleder några ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller i korresponderande bestämmelser i andra lagar som rör tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet (avsnitt 9.9). 17.6.6Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Regeringens övergripande mål för jämställdhetspolitiken är att kvin- nor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Till detta mål hör också sex delmål, varav ett är att kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor när det gäl- ler utbildning, studieval och personlig utveckling.12 Som vi har beskrivit ökar elevernas likvärdiga tillgång till utbildning genom våra förslag om fjärrundervisning, distansunder- visning och entreprenad. Det handlar t.ex. om att unga som mår psy- kiskt dåligt, vilket framför allt är flickor, kan delta i utbildning där distansundervisning används, om de inte har möjlighet att delta i reguljär undervisning. Ett annat exempel är att ensamkommande barn och ungdomar, som till stor del är pojkar, kan få tillgång till moders- målsundervisning och studiehandledning på modersmålet genom fjärrundervisning och entreprenad. Vi har också beaktat jämställdhetsperspektivet i utformningen av målgruppen för distansundervisning. Det är vanligare att pojkar får en diagnos om neuropsykiatriska funktionsnedsättningar än att flickor får det, vilket tros bero på att flickor inte diagnosticeras snarare än att det inte är lika vanligt bland flickor. Vi har därför beskrivit målgrupp- en som elever med dokumenterad medicinsk, psykisk eller social pro- blematik och framhävt att det inte krävs en diagnos för att ingå i mål- gruppen (avsnitt 13.3.2). 17.6.7Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Vad vi kan bedöma har våra förslag inte några konsekvenser för brottsligheten. Däremot kan förslagen på bidra till det brottsförebyggande arbetet, eftersom en trygg skolgång och att gå ut skolan med goda kunskaper kan minska risken för kriminalitet och utanförskap.13 Dessutom är skolans socialiserings- och värdegrunds- uppdrag brottsförebyggande, bl.a. genom att bidra till utvecklingen av ansvarskännande individer och medborgare. Att vi värnar skolans 2016/17:10. 2016/17:126, s. 21. socialiserings- och värdegrundsuppdrag i utbildning där fjärrunder- visning eller distansundervisning används (se avsnitt 17.6.4) är alltså positivt för det brottsförebyggande arbetet. 17.6.8Konsekvenser för de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Våra för- slag om fjärrundervisning, distansundervisning och entreprenad bidrar på några olika sätt till möjligheten att nå detta mål. För det första kan fler elever erbjudas modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet genom våra förslag. Det handlar framför allt om förslagen i vårt delbetänkande men i detta betänkande föreslås även de statliga skolformerna få överlämna upp- gifter som avser detta på entreprenad till en annan huvudman. För det andra betonar vi allas lika rätt att ta del av utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Därmed vill vi inte tillåta distansundervisning av religiösa eller filosofiska skäl (avsnitt 13.3.4). Slutligen har vi på olika sätt försökt att värna skolans socialiser- ings- och värdegrundsuppdrag i våra förslag (se avsnitt 17.6.4). Detta uppdrag handlar bl.a. om att förmedla värdet av lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, såsom att eleverna ska lära sig att respektera varandra. 18.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) I paragrafen, som innehåller definitioner av vissa grundläggande be- grepp i lagen, har en definition av distansundervisning införts. Med distansundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med in- formations- och kommunikationsteknik där elever och lärare kan vara åtskilda i både rum och tid. Med informations- och kommunikations- teknik avses t.ex. videokonferens eller kommunikation via dator med webbkamera eller e-post. I uttrycket kan vara åtskilda ligger att det också kan ingå undervisning där elever och lärare är åtskilda i rum men inte . Definitionen utesluter därmed inte heller att lärare och elev under någon del av undervisningstiden befinner sig på samma plats. Paragrafen behandlas i avsnitt 13.2.1. I paragrafen, som innehåller en uppräkning av skollagens kapitel, görs en följdändring med anledning av att två nya kapitel, 22 kap. fjärr- undervisning och 22 a kap. distansundervisning, förs in i lagen. Att två nya kapitel ska föras in i skollagen behandlas i av- snitt 11.3.1 och 13.4.1. Barns och elevers utveckling mot målen Paragrafen behandlar åtgärdsprogram. I andra stycket regleras att åt- gärdsprogram beslutas av rektorn och att denne i vissa fall inte får överlåta sin beslutanderätt till någon annan. I bestämmelsen har gjorts ett tillägg av innebörden att denna begränsning gäller även i det fall att åtgärdsprogrammet innebär att eleven ska ges särskilt stöd i form av distansundervisning enligt 11 a §. I övrigt har vissa redaktionella änd- ringar gjorts i paragrafen, som behandlas i avsnitt 14.1.2. Paragrafen är ny. I första stycket anges att ett beslut om åtgärds- program får innebära att en elev får särskilt stöd enligt 9 § i form av distansundervisning enligt 22 a kap. Att distansundervisning endast får ges som särskilt stöd under en be- gränsad tid betonar att undervisningsmetoden ska användas för att eleven ska kunna återgå i ordinarie undervisning. Distansundervisning får endast ges om eleven uppfyller förutsättningarna för sådan under- visning, dvs. de förutsättningar som anges i 22 a kap. Vidare får distansundervisning användas som särskilt stöd endast i de högre årskurserna, dvs. i och grundsärskolans årskurs 7–9 och specialskolans årskurs 8–10. Något beslut om särskild undervisnings- grupp eller enskild undervisning enligt 11 § behöver inte fattas när en elev får särskilt stöd i form av distansundervisning. Däremot kan det bli aktuellt med beslut om anpassad studiegång enligt 12 §, t.ex. i fråga om vilka ämnen eleven ska ha som eleven får distansundervisning. I andra stycket anges att ett beslut om särskilt stöd i form av distansundervisning får gälla för högst en termin i taget, vilket också det syftar till att betona att insatsen är tänkt att vara tillfällig och användas för att eleven ska kunna återgå i ordinarie undervisning. Ambitionen bör vara att eleven ska återgå till närundervisning och där, om det behövs, få särskilt stöd av annat slag. Paragrafen hindrar naturligtvis inte att distansundervisning används för en elev än en termin, eller att en elev som inledningsvis får distansundervisning i alla ämnen gradvis åter- går till närundervisning i något eller några ämnen åt gången. Paragrafen behandlas i avsnitt 14.1.1, 14.1.2, och 14.2.1. 5 kap. Trygghet och studiero I paragrafen regleras allmänna befogenheter för rektor och lärare.