sou · H5B357 · 2017-06-22 00:00:00 — Direktivet påverkar inte heller medlemsstaternas möj- lighet att begära in och behandla PNR-uppgifter från andra eko- nomiska aktörer som tillhandahåller reserelaterade tjänster, såsom resebyråer och researrangörer. I båda fallen förutsätts dock att natio- nella bestämmelser rörande detta är förenliga med (se skäl 33). I samband med att PNR-direktivet antogs har dock medlems- staterna även antagit en deklaration som anger att de, i enlighet med sin nationella lagstiftning och med förbehåll för parlamentsbehand- ling i vissa medlemsstater, åtar sig att i enlighet med parlamentets önskemål utvidga insamlingen av PNR-uppgifter till att omfatta även aktörer som inte är lufttrafikföretag. Som exempel anges i deklara- tionen resebyråer och researrangörer som tillhandahåller reserelate- rade tjänster, inklusive bokning av flygningar, för vilka sådana upp- gifter samlas in och behandlas. Någon tidsgräns för när detta ska vara genomfört i nationell lagstiftning anges inte i deklarationen. I våra kommittédirektiv anges att deklarationen innebär att med- lemsstaterna ska eftersträva att införa nationella bestämmelser som innebär skyldigheter att överföra flygpassageraruppgifter även för ekonomiska aktörer som inte är transportörer, t.ex. de resebyråer och researrangörer som erbjuder bokningsförmedling vid vilken så- dana uppgifter samlas in och behandlas. En utgångspunkt för vårt uppdrag är därför att skyldigheten att föra över flygpassagerarupp- gifter till de nationella enheterna i medlemsstaterna även ska om- fatta resebyråer och researrangörer. Det är vanligt att dela in de aktörer som förmedlar resetjänster i rese- byråer och researrangörer, där en resebyrå vanligen är att betrakta som en återförsäljare av andras resor och turisttjänster, medan en researrangör är ett företag som producerar och säljer egna resor. Denna uppdelning är emellertid inte helt skarp. En aktör kan vara resebyrå i ett sammanhang och researrangör i ett annat. Någon definition av begreppet resebyrå finns inte i lagstiftningen. En resebyrå utmärks dock typiskt sett av att den förmedlar ett avtal för annan. Avtalet ingås mellan, å ena sidan, en resenär och, å andra sidan, en transportör, en researrangör eller ett hotell etc. Det finns emellertid situationer då en resebyrå kan få ställning som part i rese- avtalet. Om resebyrån agerar självständigt i förhållande till trans- portörens avtalsvillkor, t.ex. genom att ge en egen rabatt eller göra egna utfästelser, talar det för att den agerar för egen räkning som part i reseavtalet. Frågan om resebyrån i övrigt intar partsställning får bedömas utifrån allmänna avtalsrättsliga grundsatser (se NJA 2014 s. 978). Det är inte helt ovanligt att en resebyrå även arrangerar egna paketresor, företrädesvis grupp- och konferensresor för affärsrese- kunder. Antalet svenska företag som kan betraktas som resebyråer upp- gick vid utgången av till drygt 2901. Beräkningen inkluderar dock inte resebyråer som endast säljer resor via internet. Av resebyrå- erna är något mer än hälften huvudsakligen inriktade på privatrese- försäljning, ett sextiotal är renodlade affärsresebyråer och resterande säljer både privat- och affärsresor. av alla bokningar av flygbiljetter, inom EU och internationellt, utförs av resebyråer2. En researrangör säljer resepaket, dvs. erbjuder en paketlösning med t.ex. flyg och boende. De som säljer och arrangerar paketresor kan vara allt från mindre familjeföretag till större företag och orga- nisationer. Bland researrangörer finns traditionella charteroperatö- rer som t.ex. Tui, Ving och med dotterbolag. Dessa tre rese- arrangörer ägs alla av olika internationella resekoncerner och har egna flygbolag. Andra researrangörer använder sig av reguljärflyg eller andra transportmedel. 1Enligt Svenska Resebyråföreningens marknadsuppgifter för . 2Enligt uppgift från . I lagen (1992:1672) om paketresor (paketreselagen) regleras bl.a. arrangörers ansvar för sådana paketresor som de säljer eller marknads- för. Paketreselagen genomför det s.k. paketresedirektivet3. I lagens 3 § definieras en arrangör som den som annat än tillfälligtvis orga- niserar paketresor och säljer eller marknadsför dem direkt eller genom en återförsäljare. I lagens förarbeten anges att vid bedömningen av vad som är ”annat än tillfälligtvis” torde man få beakta dels hur ofta vederbörande ordnar paketresor men dels också hur regelbundet eller sporadiskt resorna återkommer. Den som ordnar resor till en viss återkommande kongress eller något annat evenemang torde sålunda få anses vara arrangör i lagens mening. Men den som ordnar två eller tre paketresor tätt efter varandra till ett visst evene- mang omfattas knappast av lagen, om han eller hon i övrigt inte alls organiserar resor. Detsamma torde gälla den som oregelbundet och relativt sällan ordnar resor (se prop. 1992/93:95 s. 67). En återför- säljare är enligt lagen den som säljer eller marknadsför arrangörens resor. Ett nytt EU-direktiv om bl.a. paketresor antogs i november 2015.4 Genom direktivet upphävs det tidigare direktivet om paket- resor. Medlemsstaterna ska anta och offent- liggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. Dessa bestämmelser ska tillämpas . I direktivet finns en annorlunda, och längre, definition av arrangörsbegreppet. En arrangör definieras här som en näringsidkare som kombinerar och säljer eller erbjuder paketresor, antingen direkt eller genom en annan näringsidkare eller tillsammans med en annan näringsidkare, eller den näringsidkare som överför rese- närens uppgifter till en annan näringsidkare i enlighet med en sär- skild bestämmelse i direktivet. Direktivet innehåller även en längre definition av begreppet näringsidkare. Återförsäljare definieras i direk- tivet som en annan näringsidkare än arrangören som säljer eller erbjuder paketresor som kombinerats av en arrangör. 3Rådets direktiv (90/314/EEG) av om paketresor, semesterpaket och andra paketarrangemang. 4Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 av om paket- resor och sammanlänkade researrangemang, om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och och rådets direktiv /83/EU samt om upphävande av rådets direktiv /314/EEG. överlämnade sina för- slag på hur det nya direktivet ska genomföras i svensk rätt. I betän- kandet föreslås att den nu gällande paketreselagen byts ut mot en ny lag med samma namn. Direktivets definitioner av begreppen arrangör och återförsäljare föreslås oförändrade föras in i den nya lagen (se SOU 2016:56 s. 124 ff.). Förslaget bereds nu inom . Det finns närmare 600 researrangörsföretag i , bussrese- företagen inte inräknade.5 De flesta arrangerar och säljer paketresor för konsumenter. Ett fåtal är helt inriktade på arrangemang för andra företag. Härutöver finns ett antal företag i form av enskilda firmor och ideella föreningar som organiserar någon eller några enstaka resor . Cirka hälften av de svenska researrangörernas och resebyråernas totala försäljning sker över internet. Vissa resor säljs av s.k. OTA:er. OTA är en förkortning för ”online ” och be- greppet används för att beskriva aktörer som är helt inriktade på att sälja resor via internet. Det är vanligt att företag som säljer resor via internet gör det under flera olika varumärken. Det företag som har de flesta varumärkena är E-traveli/Svenska resegruppen. Merparten av de företag som säljer på internet gör det under sitt eget varumärke, t.ex. och . Vid sidan om onlineförsäljningen finns det digitala tjänster i form av rena söktjänster. Dessa tjänster erbju- der en möjlighet att hitta och jämföra resor från flera leverantörer. Företagen bakom söktjänsterna säljer inte själva resor, utan tjänar pengar på provisioner från reseföretagen och eventuell merförsälj- ning via tjänsterna. Ett exempel på en sådan s.k. metasökmotor är . Flera av söktjänsterna ägs dock av koncerner som också består av företag som säljer resor. Antalet resebyråer och researrangörer inom uppgick till omkring 50 000.6 Den internationella konkurrensen på mark- naden har ökat i takt med att konsumenterna i högre utsträckning vant sig vid att köpa resor via internet. Det gäller både svenska före- tag som vänder sig till utländska resenärer och utländska företag som vänder sig till svenska resenärer. Exempel på det senare är företagen Expedia och . 5Enligt Svenska resebyråföreningens marknadsuppgifter för . 6The european agents and tour operator association (ACTAA), Table of Statistics. 12.2.1Resebyråers och researrangörers insamling och överföring av PNR-uppgifter till lufttrafikföretag När en resenär väljer att boka en resa via en resebyrå eller researran- gör skapas PNR-uppgifter i samband med att bokningen genomförs. PNR-uppgifterna överförs därefter till lufttrafikföretagen antingen direkt via flygbolagens hemsidor, eller, vilket är vanligast, via sär- skilda reservationssystem. De reservationssystem som vanligtvis används brukar kallas () eller (). Reservationssystemen möjliggör direktkommunikation mellan å ena sidan den som utför bokningen och å andra sidan lufttrafik- företaget. Systemen innehåller information om bland annat flyg- bolagens tidtabeller, platstillgång, biljettpriser och tjänster i samband med flygbefordran. Genom reservationssystemen får en ansluten resebyrå eller researrangör tillgång till anslutna flygbolags ”lager” av t.ex. flygstolar. Resebyrån eller researrangören kan därmed gå rakt in i ”lagret” och sälja en flygstol till en kund för flygbolagets räkning. Reservationssystemen byggdes ursprungligen upp och ägdes av flygbolagen. På grund av ändrade regler är det numera inte lika för- delaktigt för flygbolagen att själva äga systemen och flera flygbolag har därför helt eller delvis sålt sina ägarandelar. Det finns tre dominerande reservationssystem; , Sabre och Travelport. Företaget bakom är det enda som är lokaliserat i och systemet är det som främst används i . Det har inom EU antagits en förordning som innehåller en uppförandekod för reservationssystemen.7 När en resebyrå eller researrangör tar emot en bokningsförfrågan från en resenär skapar företaget normalt en bokningsfil i det datori- serade reservationssystemet. Den bokningsfil som skapas innehåller således uppgifter om resenären och dennes bokning, dvs. De PNR-uppgifter som härigenom skapas överförs där- efter från reservationssystemet till det flygbolag som ansvarar för flygningen. Hur många uppgifter som förs över beror på hur många uppgifter som förts in i systemet. En researrangör ansvarar gent- emot kunden för avtalets fullgörande medan en resebyrå normalt 7 och rådets förordning (EG) nr 80/2009 av om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 2299/89. endast förmedlar en flygbiljett. Därför har resebyrån och researrangö- ren olika behov av personuppgifter från kunden och de uppgifter som hämtas in och överförs kan variera. Hur många uppgifter som förs över kan också variera beroende på vilka krav som ställs av flyg- bolagen. Resebyråerna överför dock normalt på detta sätt samtliga insamlade PNR-uppgifter till lufttrafikföretagen. De PNR-uppgifter som har överförts från resebyråerna eller rese- arrangörerna kan senare ändras på begäran av resenären, i synnerhet vid ändring i eller avbokning av flygbiljetten. En resebyrå ställer dock vanligtvis ut resenärens biljett efter bokningen och har sedan utfört sin del av avtalet. I vissa fall görs ändringar i PNR-uppgifterna före avresa. Sådana ändringar kan vara avbokningar eller s.k. ”no-shows”, som innebär att resenären inte infinner sig till in- checkning och avresa. I de flesta fall får inte resebyrån kännedom om sena ändringar, avbokningar eller no-show över huvud taget. Det finns resebyråer och researrangörer som inte själva har till- gång till reservationssystem och som i stället köper in den tjänsten från andra resebyråer eller researrangörer. För de researrangörer som arrangerar charterresor råder något andra förutsättningar. Resenärernas PNR-uppgifter samlas i dessa fall i charterarrangörernas interna bokningssystem. De PNR-uppgifter som efterfrågas av lufttrafikföretagen överförs i ett förutbestämt filformat en viss bestämd tid före varje flygning. I vissa fall sker över- föringen via en mellanhand som har till uppgift att segmentera ut de uppgifter som respektive flygbolag kräver för aktuell transport och att formatera om de filer som överförs från researrangören till det filformat som krävs av lufttrafikföretaget. Ett exempel på mellan- hand är företaget med säte i . De uppgifter som över- förs består i huvudsak endast av en passagerarlista (Passenger Name List – PNL). Passagerarlistan innehåller färre uppgifter än vad som normalt brukar ingå bland PNR-uppgifterna. Dock brukar upp- gifter om namn, kön, ålder på barn, förbokad måltid, specialmat, handikapp eller behov av assistans samt anmälda allergier framgå. 12.2.2Behöriga myndigheter vill kunna få tillgång till samtliga insamlade PNR-uppgifter För att PNR-systemet ska vara effektivt ur ett brottsbekämpnings- perspektiv bör samtliga PNR-uppgifter som har samlats in om passa- gerare inför en flygning överföras till de nationella enheterna för passagerarinformation. De i utredningen representerade behöriga myndigheterna har uttryckt ett önskemål om att samtliga PNR- uppgifter som passagerarna har lämnat, antingen direkt till ett luft- trafikföretag eller via en resebyrå eller researrangör, och som omfattas av bilaga I i PNR-direktivet, överförs till den svenska enheten för passagerarinformation. Flygtrafiken till vissa länder, exempelvis , utgörs främst av reguljärflygningar. Om en reguljär flygresa har bokats via en resebyrå, överför resebyrån normalt de PNR-uppgifter som den har samlat in om kunden till det lufttrafikföretag som ska utföra resan. Till andra länder, såsom exempelvis , utgörs flygtrafiken främst av charterflyg. Som framgått ovan överförs vid charterresor oftast ett mindre antal PNR-uppgifter till det lufttrafikföretag som ska utföra flygningen. Således är det endast dessa uppgifter som lufttrafikföre- taget i sin tur kommer att överföra till enheten för passagerarinfor- mation. Resten av PNR-uppgifterna finns kvar hos arrangören. Många av just charterflygningarna går till länder som är känsliga utifrån perspektivet bekämpning av grov brottslighet och terrorist- brottslighet. Det har därför framförts önskemål om att tillgång ska finnas även till sådana PNR-uppgifter som finns kvar hos charter- arrangörerna. 12.2.3Insamling av PNR-uppgifter från resebyråer och researrangörer Insamling av PNR-uppgifter från resebyråer eller researrangörer sker , såvitt vi känner till, främst via lufttrafikföretagen. Det finns dock i en lagbestämmelse som innebär att resebyråer och researrangörer på begäran kan bli skyldiga att överföra vissa PNR- uppgifter för användning i den brottsbekämpande verksamheten.8 Hur denna reglering närmare är utformad eller fungerar har vi dock 8 Article L232-7 Code de la sécurité intérieure. inte haft möjlighet att närmare granska. Under alla förhållanden baseras lagbestämmelsen dock inte på en implementering av PNR- direktivet eller den därtill hörande överenskommelsen. Det är i skrivande stund inte klart hur medlemsstaterna kommer att hantera den aktuella överenskommelsen. Det har i ett sent skede i vår utredning kommit till vår kännedom att det i finns ett förslag som innebär att andra aktörer involverade i reservation eller bokning av flygbiljetter ska överföra PNR-uppgifter till lufttrafikföretagen för vidare befordran till enheten för passagerar- information. Huruvida förslaget innebär att resebyråer och rese- arrangörer ska överföra fler uppgifter till lufttrafikföretagen än vad de gör har vi dock inte haft möjlighet att analysera. I har man än så länge koncentrerat sig på att genom- föra direktivet i förhållande till lufttrafikföretagen och kommer först i ett senare skede att analysera hur systemet kan utvecklas till att även omfatta resebyråer och researrangörer. Ytterligare uppgifter om hur de andra medlemsstaterna kommer att genomföra den aktu- ella överenskommelsen har vi inte haft möjlighet att få tillgång till. Vår bedömning: Resebyråer och researrangörer omfattas redan av systemet med insamling av PNR-uppgifter. Ytterligare utvidg- ningar av detta system bör tills vidare anstå. Innebörden av medlemsstaternas överenskommelse och vårt uppdrag Medlemsstaterna inklusive har alltså i ett gemensamt ut- talande från rådet, en deklaration, åtagit sig att utvidga insamlingen av PNR-uppgifter till att omfatta aktörer som inte är lufttrafikföre- tag, exempelvis sådana resebyråer och researrangörer som utför rese- bokningar. Några närmare uppgifter om hur detta ska gå till anges inte i deklarationen. Inte heller våra kommittédirektiv preciserar vad det är för insamling som det ingår i vårt uppdrag att överväga. På motsvarande sätt som vi tolkat vårt uppdrag när det gäller lufttrafikföretagens skyldigheter kan vi inte förstå denna del av vårt uppdrag på annat sätt än att det handlar om att överväga en utvidg- ning som innebär att den svenska enheten för passagerarinformations insamling av PNR-uppgifter också ska omfatta PNR-uppgifter från resebyråer och researrangörer. Härmed avses sådana uppgifter om kunder som svenska, utländska eller multinationella resebyråer och researrangörer samlar in i sin verksamhet med att arrangera och för- medla resor som innefattar flygresor till eller från . Vi kom- mer därför att här bara diskutera en eventuell skyldighet för rese- byråer och researrangörer att överföra uppgifter till den svenska enheten för passagerarinformation. Frågan om någon eventuell skyl- dighet för dessa aktörer att förse övriga medlemsstaters enheter med PNR-uppgifter kommer inte att beröras i det följande. Det kan konstateras att resebyråerna och researrangörerna utgör en stor och brokig skara, som innehåller såväl stora internationella bolag som små enmansbolag, enskilda firmor och ideella föreningar. Vissa aktörer säljer endast resor via internet och andra såväl på traditio- nellt vis som via sina hemsidor. Många aktörer använder sig av de stora internationella reservationssystemen, medan andra köper in sådana tjänster från större bolag. Vidare har användandet av internet medfört att resebranschen blivit alltmer internationell. Det är således inte alls är säkert att en svensk resenär köper sin resa via en svensk resebyrå eller arrangör. Vad gäller utländska resenärer till torde bilden bli ännu mera brokig. Det framgår inte av överenskommelsen om insamlingen ska be- gränsas till sådana resebyråer och researrangörer som har sitt säte inom en medlemsstat eller inom unionen. För det fall insamlingen är tänkt att omfatta samtliga resebyråer och researrangörer som bokar de flygresor som direktivet träffar, skulle det innebära att alla rese- byråer och researrangörer i hela världen som ordnar eller förmedlar flygresor till eller från EU träffas av överföringsskyldigheten. Således skulle alla resebyråer och researrangörer världen över som bokar en flygresa till eller från åläggas en skyldighet att överföra PNR- uppgifter till den svenska enheten för passagerarinformation. An- talet resebyråer och researrangörer i hela världen uppgår till ett okänt och otaligt antal. Bara i fanns det ca 50 000 sådana Redan här kan sägas att ett upplägg som innebär att över- föringar ska ske från företag som inte har någon annan koppling till än att de förmedlar flygresor hit, får antas vara mycket svårt att anordna. De tekniska och administrativa hindren för att genom- föra ett sådant system synes oändliga. Möjligheten att använda sank- tioner mot de utländska företag som inte uppfyller en sådan över- föringsskyldighet får också antas möta stora praktiska bekymmer. Alldeles bortsett från dessa generella svårigheter ser vi i huvud- sak tre tänkbara modeller för hur en utvidgning av insamlingen av PNR-uppgifter skulle kunna konstrueras. Vi har identifierat vissa problem med alla tre modellerna, vilka vi beskriver och diskuterar i det följande. Modell 1) – En direkt utvidgning av direktivet Ett sätt att genomföra medlemsstaternas överenskommelse vore att direkt utvidga tillämpningen av PNR-direktivet och den svenska lagstiftning som genomför direktivet till att även omfatta resebyråer och researrangörer. Det system för överföring av PNR-uppgifter till enheterna för passagerarinformation som direktivet reglerar är dock utformat och anpassat för att det är just lufttrafikföretag, eller deras uppdragstagare, och inte andra aktörer som ska överföra PNR- uppgifterna. Enligt direktivet ska uppgifterna överföras , det första 24–före flygningens planerade avgång och det andra efter det att gatens dörrar har stängts. Flygbiljetter bokas långt i förväg. Efter det att en resebyrå har ställt ut önskade flygbiljetter har resebyrån normalt fullgjort sin del av avtalet. Det finns inget givet system som ger resebyråer eller researrangörer möjlighet att söka fram de passagerare som ska resa och timmar . Rent tekniskt skulle i vart fall de stora researrangörerna kunna bygga om sina system för att kunna uppfylla denna skyldighet. Det skulle dock få ske till rela- tivt omfattande kostnader. För mindre resebyråer och researrangörer skulle det vara mycket svårt att bära en sådan kostnad. En resebyrå eller researrangör kommer dock aldrig att kunna veta om alla passagerare som är bokade på en flygning också infinner sig till denna. Det är flygbolagens personal som har hand om incheck- ningen på flygplatsen, som står uppe vid flyget och som assisterar så att flyget kan avgå. kan charterpersonal finnas på flyg- platserna, men i sådana fall är den personalen inhyrd av flygbolagen. Det är således normalt endast det lufttrafikföretag som utför flyg- ningen som har kontroll över inchecknings- och ombordstignings- processen. Komplett och uppdaterad information om vilka resenärer som faktiskt går ombord på flygplanet har därmed endast luft- trafikföretaget. En flygning kan bli försenad av många anledningar. En flygresa kan ställas in och ersättningsflyg kan behöva användas. Resebyråerna och researrangörerna har ingen del i denna process. Dessa aktörer kan därför omöjligen veta när gatens dörrar har stängts. För att kunna uppfylla överföringsskyldigheten enligt direktivet skulle samt- liga resebyråer och researrangörer behöva ha personal på plats på samtliga flygplatser vid gaterna, vilket förefaller vara en omöjlighet. Vi kan således inte se att resebyråer och researrangörer har möjlighet att överföra PNR-uppgifter som anges i PNR- direktivet. En direkt utvidgning av direktivets bestämmelser till att omfatta även resebyråer och researrangörer ter sig därför inte prak- tiskt möjlig. Modell 2) – Ytterligare överföring via lufttrafikföretagen En utvidgning av insamlandet av PNR-uppgifter till att även omfatta resebyråer och researrangörer synes ha till syfte att tillse att alla de PNR-uppgifter som har samlats in av någon aktör i flygresebranschen också överförs till de nationella myndigheterna. Det främsta skälet till att ålägga resebyråer och researrangörer en egen överföringsskyl- dighet får antas vara att endast en mindre del av de insamlade PNR- uppgifterna överförs från charterarrangörerna till de luft- trafikföretag som utför charterflygningar. Vi har full förståelse för de behöriga myndigheternas önskemål om att få tillgång även till de uppgifter som i dessa fall finns kvar hos charterarrangörerna. En lösning på denna problematik vore att charterarrangörerna ålades att överföra fler PNR-uppgifter till lufttrafikföretagen än , för vidare överföring av dessa uppgifter till enheten för passagerar- information. Så skulle i princip kunna göras även beträffande rese- byråer och andra researrangörer än charterbolag. Det är emellertid en grundläggande tanke bakom PNR-direktivet att lufttrafikföretagen inte ska åläggas att samla in eller lagra ytter- ligare uppgifter om sina passagerare (se skäl 8 i direktivets ingress).