sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Detta oavsett hur nära verkligheten dessa tidigare uppskattningar ligger. Enligt vår bedömning beror skillnaderna på i huvudsak två faktorer, dels att mörkertalet är mycket stort, dels att brott som faktiskt upptäcks inte anmäls. I kartläggningen har vi identifierat ett antal riskfaktorer i såväl de utsatta välfärdssystemen som vid bekämpandet av brott mot dessa system. Det är endast de risker som enligt vår bedömning är särskilt stora och angelägna att motverka som har tagits upp. Vi har valt att lyfta fram tre övergripande riskfaktorer. Det handlar för det första om att uppgifter i de register som har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen inte speglar verk- liga förhållanden, framför allt uppgifter som är registrerade i folk- bokföringsdatabasen. Dessa uppgifter spelar en viktig roll för beslut om utbetalningar från välfärdssystemen. Det gäller även uppgifter som registreras av , vilket försvårar de brottsbekäm- pande myndigheternas förutsättningar att utreda och lagföra brotts- ligheten. För det andra menar vi att beslutsunderlaget hos de utbetalande aktörerna utgör en riskfaktor. Förutsättningarna för att inhämta och kontrollera lämnade uppgifter är inte ändamålsenliga och väl avvägda och det finns därför risk att beslut om ersättningar från välfärds- systemen blir felaktiga eftersom de fattas på felaktiga beslutsunder- lag. Detta gäller särskilt uppgifter om företag. En tredje riskfaktor är att de brottsbekämpande myndigheterna inte har de förutsättningar som är nödvändiga för att brott mot väl- färdssystemen ska kunna utredas och beivras i tillräcklig omfattning. Åtgärder för att motverka att registrerade uppgifter inte speglar verkliga förhållanden Vi menar att det är mycket viktigt att vidta åtgärder för att motverka användandet av såväl oriktiga identiteter som oriktiga identitets- handlingar. Därför föreslår vi att man tar ett samlat grepp om dessa frågor genom att minska antalet utfärdare av identitetshandlingar och koncentrera ansvaret för utfärdande till en myndighet. Detta bör ses över i särskild ordning genom att regeringen tillsätter en utred- ning som dessutom får i uppgift att utreda behovet av och förutsätt- ningarna för ett gemensamt regelverk samt föreslår de förändringar som behövs för att biometrisk data i större utsträckning ska använ- das för att säkerställa att registrerade uppgifter speglar verkliga för- hållanden. menar vi att regeringen bör ge Transport- styrelsen i uppdrag att se över sina rutiner vid utlämnande av körkort och vidta nödvändiga åtgärder i syfte att förhindra att körkort används i samband med bedrägeri eller annan brottslighet. Vidare föreslår vi att ska ges möjlighet att avregist- rera personnummer från folkbokföringen om den registrerade upp- giften är uppenbart felaktig, samt att det blir tillåtet att registrera passnummer i folkbokföringsdatabasen. Det har framkommit att oriktiga uppgifter om anställningsför- hållanden ofta förekommer vid den nu aktuella brottsligheten. Vi föreslår därför att ges i uppdrag att ta fram ett standar- diserat intyg med uppgifter om arbetsförhållanden, kallat arbets- bevis. Handlingen ska tillhandahållas av och kunna beställas genom en automatiserad tjänst. Uppgifterna i arbetsbeviset ska sammanställas och presenteras på ett standardiserat sätt utifrån vem som är frågeställare och arbetsbevisets syfte. För att åstadkomma ett mer effektivt och ändamålsenligt infor- mationsutbyte föreslår vi att direktåtkomst till uppgifter mellan myndigheter medges i högre grad än vad som är tillåtet . Det handlar då om att ge direktåtkomst till vissa upp- gifter hos , , och , om uppgifterna behövs för handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd för att bedriva näringsverk- samhet enligt utlänningslagen eller ansökningar om och kontroll av arbetstillstånd enligt utlänningslagen. Det handlar vidare om att ge folkbokföringsverksamhet direktåtkomst till vissa uppgifter hos beskattningsverksamhet och hos Migra- tionsverket. Därutöver föreslår vi att underrättelseskyldigheten enligt folkbokföringsförordningen utvidgas väsentligt på så sätt att samtliga myndigheter och kommuner ska underrätta så snart det finns anledning att anta att en registrerad uppgift i folk- bokföringsregistret är felaktig eller ofullständig. Undantag från denna skyldighet kan göras i vissa fall. För att ge bättre förutsättningar för kontroll i vissa ärenden föreslår vi att folkbokföringsverksamhet ska få göra besök på den adress där den enskilde är eller kan antas vara bosatt för bedömningen av folkbokföring. För att markera allvaret med att lämna oriktiga uppgifter vid folkbokföring eller underlåta att upp- fylla sin anmälningsskyldighet menar vi att ett nytt folkbokförings- brott bör införas. Slutligen lägger vi förslag om att uppdrag bör ses över i särskild ordning med syfte att ge myndigheten ett tydligt upp- drag att kontrollera uppgifter så att de register som förs av myndig- heten i större utsträckning speglar verkliga förhållanden. Åtgärder för att förbättra beslutsunderlagen för utbetalande aktörer De utbetalande aktörerna har olika legala förutsättningar när det gäller att kontrollera uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar. Regelverken kring förfarandet vid handläggningen är dessutom i vissa fall svåröverskådligt och splittrat. För att åstad- komma ett tydligare och mer enhetligt regelverk föreslår vi att reger- ingen i särskild ordning utreder förutsättningarna för en gemensam förfarandelag vid handläggning av ärenden om ersättning från väl- färdssystemen. Vi menar vidare att det tydligt måste framgå av de utbetalande aktörernas instruktioner att de ska vidta förebyggande och upptäckande åtgärder för att minska riskerna för felaktiga beslut och utbetalningar. För att detta ska få genomslag måste aktörerna ges ändamålsenliga och tydliga förutsättningar att behandla person- uppgifter. Det finns ett behov av att redan nu föreslå ett flertal konkreta åtgärder. Vi föreslår därför att ska få återkräva felaktigt utbetalt bistånd, vilket det inte finns möjlighet till. menar också att utbetalningen av lönegaranti bör flyttas från de läns- styrelser som handlägger dessa ärenden till . Andra åtgärder för att förbättra beslutsunderlaget är att underrättelse- skyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvid- gas till att avse även pensioner. Lagen utvidgas också till att gälla sådant ekonomiskt stöd som beslutas av eller Arbetsförmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas till denne. På så sätt kommer även stöd som avser en viss person men som utbetalas till ett företag eller annan att omfattas av lagens tillämpningsområde. Även lönegarantin lyfts in i lagen. Underrättelseskyldigheten utvidgas också till att gälla för kommu- nernas socialnämnder samt konkursförvaltare, företagsrekonstruk- törer och . Det finns vidare anledning att förbättra möjligheterna för För- säkringskassan att inhämta försäkringsmedicinska utredningar som beslutsunderlag. Det pågår en lagstiftningsprocess om denna fråga och vi vill framhålla att det är viktigt att man säker- ställer att sådana undersökningar kan inhämtas i den utsträckning det finns behov, exempelvis gällande assistansersättningen. Likaså finns enligt vår bedömning ett stort behov av utökade möjligheter att från andra aktörer kunna inhämta uppgifter om juridiska personer och att kunna begära uppgifter från banker och andra penning- inrättningar när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Vi lägger förslag om sådana utökade möjligheter. har bl.a. lagt förslag rörande tillstånd och tillsyn gällande de aktörer som verkar på välfärdsområdet. Även dessa förslag menar vi har stor betydelse för att motverka nu aktuell brottslighet. Även har behov av att i större utsträckning kunna inhämta information för att kontrollera lämnade uppgifter. Vi föreslår därför att myndigheten får möjlighet att begära uppgifter från myndigheter och försäkringsinrättningar om såväl fysiska som juridiska personer när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av regelverken som styr de olika arbetsmarknads- politiska stöden. Arbetsförmedlingen ges även rätt att begära upp- gifter från banker och andra penninginrättning för samma ändamål när det gäller enskilda näringsidkare och juridiska personer. gäller enskilda fysiska personer begränsas denna rätt till att avse vem som är innehavare av ett visst konto. Åtgärder för att förbättra de brottsbekämpande myndigheternas förutsättningar att upptäcka och beivra brott Vi menar att det finns skäl att se över de brottsbekämpande myndig- heternas förutsättningar att inhämta information i underrättelseverk- samheten vid vissa typer av allvarlig brottslighet mot välfärds- systemen. Några av frågorna på området håller på att ses över och vi vill framhålla vikten av att man särskilt ser över förut- sättningar för att inhämta uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet även gällande sådana brott vars straff- minimum inte medger en sådan inhämtning, men trots det kan vara lika allvarliga, omfattande och avancerade som brott för vilka lagen kan tillämpas. Vi menar att grovt bidragsbrott är ett exempel på sådant brott. I vårt arbete har vi även identifierat behov av att kunna inhämta uppgifter från banker och andra penninginrättningar på underrättelsestadiet. Även vad avser sådan information är behovet av effektiva verktyg för inhämtande i underrättelseverksamheten sär- skilt påtagligt när det gäller allvarlig brottslighet mot välfärdssyste- men. Denna fråga har dock varit alltför omfattande för att kunna rymmas inom ramen för vårt uppdrag, varför den lämpligen bör ses över i särskild ordning. Med utgångspunkt i befintlig samverkan, exempelvis den myndig- hetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, finns det enligt vår mening inte skäl att föreslå särskilda åtgärder i syfte att utveckla och stärka samverkan mellan brottsbekämpande och brottutsatta myndigheter. Precis som för lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen föreslår vi att bidragsbrotts- lagens tillämpningsområde utvidgas till att även omfatta sådant eko- nomiskt stöd som beslutas av eller Arbetsför- medlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas direkt till denne. På så sätt omfattas även de stöd som utbetalas till företag av lagen. Även här lyfts lönegarantin in under lagens tillämp- ningsområde. Som en konsekvens av denna utvidgning, dvs. att de brott som bedöms enligt bedrägeribestämmelsen i stället ska bedömas enligt bidragsbrottslagen, bör straffskalan för grovt bidrags- brott skärpas till fängelse i lägst och högst för att ge förutsättningar för att kunna bestämma en adekvat påföljd. Vi menar även att förundersökningar om grova bidragsbrott bör vara åklagarledda. På grund av utvidgningen av bidragsbrottslagens tillämpnings- område införs en skyldighet för konkursförvaltare, företagsrekons- truktörer och att anmäla brott mot lagen när det gäller lönegaranti. Vidare införs en skyldighet för att anmäla brott om gärningen har samband med avdrag för hus- hållsarbete och att anmäla brott mot folkbokföringslagen. Särskilt om en ny organisation för att bekämpa brott mot välfärdssystemen För att upprätthålla trovärdigheten för såväl välfärdssystemen som rättsväsendet är det av stor vikt att bekämpningen av brott är effektiv och rättssäker. Enligt vår mening finns det ett stort behov av för- ändringar på detta område. Den nuvarande ordningen för bekämp- ning av brott mot välfärdssystemen är inte ändamålsenlig och vi föreslår därför att en ny enhet för utredning av bidragsbrott inrättas utanför . Enheten bör placeras som en särskild enhet hos enligt den modell som gäller för Skatte- verkets skattebrottsenhet. Bidragsbrottsutredningarna ska hållas organisatoriskt avskilda från utredningar och beslut om utbetal- ningar av olika ersättningar. Denna reform bör genomföras efter- hand som kompetens och organisation byggs upp. Vi föreslår vidare att utredningar och mål om brott mot bidrags- brottslagen i fortsättningen ska handläggas av Ekobrottsmyndig- heten. Skälen till detta är att det enligt vår mening finns en nära koppling mellan många av de brott som handlägger och brott mot välfärdssystemen. Vi menar att åklagare vid har tillgång till en bred och blandad utredningsresurs med kompetens som är väl anpassad för utred- ningar om kvalificerade välfärdsbrott. I större utredningar där det kan finnas behov av sådan kompetens som finns hos skattebrotts- enheten innebär vårt förslag att åklagare vid har goda förutsättningar att sätta ihop blandade utredningsgrupper med polisiär kompetens, skatterättslig kompetens och utredare från bidragsbrottsenheten. En ordning där åklagare vid Ekobrottsmyndig- heten leder förundersökningar om grova bidragsbrott och hand- lägger mål om brott mot bidragsbrottslagen skulle därför kunna bidra till en bättre interaktion i fråga om brottsutredningar om skattebrott och välfärdsbrott. Myndigheten har även en uppbyggd underrättelseverksamhet med spetskompetens inom ekonomisk brottslighet som kan vara till stor fördel när det gäller att beivra den mer kvalificerade välfärdsbrottsligheten. Särskilt förordnade befattningshavare inom bidragsbrottsenhet ska få fatta beslut om att inleda och leda för- undersökning om brott enligt bidragsbrottslagen. Så snart saken inte är av enkel beskaffenhet eller om det av annat skäl är påkallat ska led- ningen av förundersökningen övertas av åklagare. Enheten ska få utreda brott enligt bidragsbrottslagen och kunna biträda åklagare vid förundersökning i fråga om andra brott om det finns särskilda skäl för det. Enheten ska vidare enligt vissa angivna förutsättningar själv- ständigt få verkställa beslag, utföra s.k. registertopsning och med- verka vid husrannsakan som verkställs av polisman. Den ska även få utföra s.k. förutredningar och få bedriva underrättelseverksamhet i fråga om brottslighet mot välfärdssystemen. Anmälningar om brott mot bidragsbrottslagen ska göras till bidrags- brottsenhet eller åklagare. brottsbekämpande uppgifter ska regleras i en ny lag. I direktivet särskilt utpekade frågor Det har varit en svår uppgift att kartlägga tillämpningen av närings- förbud mot näringsidkare som har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen. Den brist som har indikerats är att näringsförbud generellt inte används i den utsträckning som det borde. Vi har inte funnit några behov av genomgripande förändringar av närings- förbudslagstiftningen. Enligt vår mening bör dock de förhållanden som särskilt ska tas hänsyn till vid bedömningen av om närings- förbud är påkallat ur allmän synpunkt, kompletteras med förhållan- det att åsidosättandet har inneburit ett omfattande missbruk eller överutnyttjande av välfärdssystemen. När det gäller frågan om spärrtid för företag som i avsevärd om- fattning har missbrukat eller överutnyttjat välfärdssystemen menar vi att detta inte är någon ändamålsenlig sanktion. Då den i många fall inte skulle få avsedd effekt bör en sådan sanktion inte införas. De risker som vi har identifierat i fråga om att godta kontanta betalningar som grund för positiva beslut om utbetalningar ur väl- färdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skatte- subventionerade system, är att utbetalningar sker på felaktiga grunder och att brott mot välfärdssystemen inte kan beivras på grund av bevissvårigheter. Vi menar därför att det som villkor för rätten till de stöd som omfattas av förordningen om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten, förordningen om stöd för nystartsjobb och förordningen om stöd för yrkesintroduktionsanställningar, införs bestämmelser om att löneutbetalningarna ska göras med spår- bart betalningsmedel under hela den tid som stödet utgår. Vi föreslår även att det införs ett villkor för rätten till rot- och rutavdrag som innebär att betalningen av det arbete som kan grunda rätt till avdrag ska ha gjorts med spårbart betalningsmedel. Med spårbart betal- ningsmedel avses en betalning som gjorts genom ett elektroniskt förfarande där det går att klarlägga att en betalning har gjorts med ett visst belopp mellan en viss betalare och en viss betalningsmottagare . Slutligen har vi haft i uppdrag att göra en inledande analys av vilka för- och nackdelar som en samordnad utbetalningsfunktion för ut- betalningar från välfärdssystemen är förenad med för att bedöma om det finns skäl att närmare överväga en sådan funktion. Vår analys har utgått från en jämförelse med de centrala utbetalningssystem som finns i och . Det finns enligt vår mening stora för- delar med att i högre grad samordna utbetalningar från välfärds- systemen och att inrätta en samordnad statlig utbetalningsfunktion. Funktionen bör kombineras med en förstärkt utbetalningskontroll. Genom att låta samtliga utbetalningar av ersättningar från välfärds- systemen passera en sådan funktion skapas förutsättningar för att införa automatiska kontroller för att upptäcka såväl avsiktliga som oavsiktliga felaktigheter. Vidare skulle en sådan samordning göra det möjligt att genomföra övergripande riskanalyser och urval, vilket skulle leda till en mer enhetlig och jämn kontroll av utbetalningar från samtliga välfärdssystem. The Inquiry has been instructed to conduct a review of the welfare state’s ability to resist organised and systematic economic crime. According to its terms of reference, the purpose is to identify risks in welfare systems and other closely related tax-financed or tax- subsidised systems in order to ensure the correct use of public funds and effectively prevent and prosecute crime of this kind. The assignment included conducting a survey of the economic crime that targets these systems in an organised and systematic and identifying risk factors in the systems that are most exposed to crime. Furthermore, the Inquiry has been instructed to review the functions for monitoring and control at agencies that are exposed to crime and analyse the ability of law enforcement authorities to investigate and prosecute these crimes. The Inquiry has also been instructed to propose measures in this connection. In addition, the assignment has consisted of reviewing a number of specially identified issues. These have concerned issues regarding the application of trade prohibition in connection with crime against welfare systems, the need and conditions for a suspension period for companies that have abused welfare systems, and the risks associated with approving cash payments as grounds for decisions on payments from welfare systems. We have also been instructed to consider the advantages and disadvantages of a greater degree of coordination of payments from welfare systems. The starting point of the assignment is organised and systematic economic crime targeting welfare systems and other closely related tax-financed or tax-subsidised systems. Therefore, a central task has been to identify these crimes. To do so, we have conducted a survey of the crime we believe can be considered organised and systematic in This survey has subsequently formed the basis of a risk inventory. Based on the risks identified, we have drafted proposals for the measures that we believe are most important to implement. The assignment is very extensive and it has been necessary to set certain limits in addition to those already contained in the terms of reference. Since there are no fixed or unambiguous definitions of the terms economic crime, organised and systematic crime or what is covered by the terms welfare systems and other closely related tax-financed or tax- subsidised systems, we have been obliged to define these terms based on our assignment. In our work, a number of starting points have been allowed to govern how we have approached the assignment. These starting points have therefore also had great significance on our reasoning and on the proposals we present. The first starting point is that the various systems covered by the welfare state constitute a whole. The Inquiry has taken a system-wide perspective of the assignment, since an overall review of the agencies’ control provides a better opportunity to carry out comparisons between the different working methods and structures of the agencies. This means that it becomes natural and most appropriate to also identify the overall and common risks of criminal attacks on welfare systems and propose measures based on such an approach. The need for changes identified by the Inquiry may range from the very comprehensive and so considerable that they cannot be accommodated within the framework of our remit to those that at detailed level are considered to be motivated to implement with the aim of creating a more coordinated and uniform system to prevent and prosecute the crime. The second starting point is that control is the most appropriate tool for countering intentional incorrect payments. Well-considered and appropriate control by the agencies has an important crime prevention function. These controls must be put in place as early as possible in the processing process, which will have financial benefits for the public sector and lead to more decisions being correct from the outset. The third starting point is that the agencies are required to work actively and react against those who are engaged in criminality in an organised and systematic against both public sector revenues and expenditure. This is to ensure that welfare systems and other closely related tax-financed and tax-subsidised systems are seen as credible and fair. The survey covers crime that targets various paying actors. These are Arbetsförmedlingen, , För- säkringskassan, municipalities, county administrative boards, the , the and the . The material in the survey consists of reports and previous inquiries that concern crime, other internal agency information concerning crime and crime reports made by the actors. A number of judgments have also been included in the survey, which in our view clearly illustrate the type of crime to which the actors are exposed. The most substantial material in the survey consists of crime reports, since a total of 7 350 reports have been analysed. The first step in the survey was to analyse which crimes are covered by our remit, which we have elected to call qualified welfare crime. With this term, we mean crime containing one or more elements and considered to be more advanced or more harmful to society than is normally the case. It may be a question of a person having used false documents, for example employment documents or identity documents, or wrongly receiving payments over a long period of time. Whether or not a crime has been considered to be covered by our assignment has been determined by an overall assessment of the circumstances in each individual case. The second step in the analysis consisted of identifying the systems that are exposed and what, in an overall assessment, can be considered to constitute common characteristics of qualified crime. There are naturally a number of limits to the sort of survey we have chosen to conduct. However, we believe that the survey provides a true and fair view of the serious crime that targets welfare systems. In our assessment, all paying actors included in the survey are exposed to varying degrees of qualified welfare crime. There is also reason to question whether payment systems that have not featured in any crime reports may also be exposed. The reason for this is that no information has emerged indicating that a certain payment system differs from others in any significant way with regard to design or process that would have significance from a control or criminality point of view. It is also the case that several of the characteristics of the crimes that have been identified apply to welfare systems and criminality in general, which is why it may be suspected that more systems may be exposed.