sou · H5B312 · 2017-03-10 00:00:00 — Exempel på sådana dokument som vi tagit del av är minnesanteckningar från samverkanskonferenser och informa- tionssamordningsmöten, lägesbilder, beskrivningar av den interna organisationen och dess arbete. Några länsstyrelser har gjort egna uppföljningar av det interna arbetet som vi särskilt har haft använd- ning av. Vi har även använt länsstyrelsernas årsredovisningar . Statskontorets uppdrag gäller länsstyrelserna. Vi har således inte kartlagt hur övriga statliga myndigheter, kommunerna eller aktörer i civilsamhället hanterade situationen med människor på flykt. Där- emot berör vi samspelet med andra aktörer eftersom länsstyrelser- nas uppgift vid kriser och samhällsstörningar bland annat är att stödja och underlätta samverkan mellan såväl länets kommuner som berörda myndigheter. Statskontorets uppdrag är begränsat till mottagandet av migranter . Vi redogör därför inte för de insatser som till exempel förbereder asylsökande för etablering och integration i samhället. Arbetet har genomförts av en projektgrupp bestående av , (projektledare) och (praktikant). En intern referensgrupp bestående av Eshat , , och har bistått projektgruppen. Statskontoret har under uppdragets genomförande samrått med Utredningen om migrationsmottagandet . Länsstyrelserna i respektive , , Polis- myndigheten och SKL har haft möjlighet att faktagranska relevanta delar av ett utkast av rapporten. I kapitel 2 redogör vi för länsstyrelsernas ansvar och uppgifter som är mest relevanta för situationen med människor på flykt och de viktigaste regelverken för dessa uppgifter. Vi beskriver och analy- serar även hur länsstyrelserna faktiskt tolkade sitt uppdrag i förhållande till situationen. Kapitel 3 syftar till att ge en bakgrund till förutsättningarna för länsstyrelsernas arbete generellt och för arbetet med att hantera situationen. Vi redogör för interna organisation och finansiering samt kostnader i samband med mottagandet. I kapitel 4 diskuterar vi länsstyrelsernas beredskap för situationen och hur de agerade i inledningen av den uppkomna situationen. I kapitel 5 beskriver vi hur länsstyrelserna valde att organisera det interna arbetet med att hantera frågor som var kopplade till situationen. I kapitel 6 redogör vi för länsstyrelsernas insatser med anledning av den uppkomna situationen i form av aktiviteter, arbetsuppgifter och åtgärder. I kapitlet belyser vi även länsstyrelsernas samarbete och kontakter med andra aktörer. Samtliga kapitel avslutas med sammanfattande iakttagelser. I det avslutande kapitlet pekar vi på några övergripande slutsatser utifrån vår undersökning. Vi drar även ett antal lärdomar inför en liknande situation. 1.4Begrepp som används i rapporten Ansvarsprincipen innebär att den som har ett ansvar för en verk- samhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar även under krissituationer. Varje aktör har även ett ansvar för att sam- verka med andra aktörer.3 Anvisning av asylsökande ensamkommande barn görs till kom- muner efter beslut av . Medan prövningen av asyl- ansökan pågår är det kommunen som ansvarar för barnets boende och omsorg. I en kommun kan finnas både asylsökande barn och barn som fått uppehållstillstånd.4 Asylsökande är en utlänning som har ansökt om uppehållstill- stånd i som flykting eller annan skyddsbehövande.5 Flykting är en utlänning som befinner sig utanför sitt hemland därför att han eller hon har välgrundade skäl att vara rädd för för- följelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfatt- ning, kön, sexuell läggning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp.6 Geografiskt områdesansvar innebär att det inom ett geografiskt definierat område finns en aktör som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella åtgärder gällande Inriktning avser att orientera tillgängliga resurser mot formule- rade mål i samband med samhällsstörningar. Det är en effekt av ledning och/eller samverkan. Inriktning kan avse både en enskild aktör, en enskild grupp eller ett kluster av aktörer. När flera aktö- rer är inblandade är det viktigt att det finns en gemensam inrikt- ning för att hanteringen ska få effekt.8 avser en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och som hotar grundläggande värden och funk- tioner. är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation. En kris är oväntad och ligger utanför det 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet, s. 88. 5Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 1 §. 6Utlänningslagen (2005:716) 4 kap. 1 §. 2011/12:1 Budgetproposition, UO 6, s. 75. 8Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemensamma grunder för samver- kan och ledning vid samhällsstörningar, s. 197. vanliga och vardagliga, och för att lösa krisen krävs samordnade åtgärder från flera aktörer.9 Krisberedskap avser förmågan att förebygga, motstå och hantera krissituationer genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris.10 Krishantering avser den mer omedelbara och operativa hanter- ingen av en händelse eller störning som inträffat i samhället.11 Ledning är den funktion som inriktar och samordnar tillgängliga resurser genom att en aktör bestämmer. Ledning kan både grundas i ett formellt mandat (juridisk grund) eller i överenskommelser (social grund). Mandat kan ha varierande styrka, men för att sam- hällets samlade resurser ska kunna utnyttjas på ett effektivt sätt bör man acceptera att ledning kan ske med olika grader av mandat och utifrån överenskommelser. Detta förutsätter att alla inblandade har en helhetssyn.12 Likhetsprincipen innebär att en verksamhets organisation och lokalisering så långt som möjligt ska fungera på samma sätt vid en kris som under normala förhållanden.13 Lägesbild är en sammanställning av uppgifter för att få en bild över vad som har hänt, händer eller kommer att hända.14 Migrant är en person som flyttar permanent eller tillfälligt. Det kan avse både utvandring och invandring.15 Nyanländ person är någon som är mottagen i en kommun och har beviljats uppehållstillstånd på grund av hon eller han har asyl- skäl (flykting eller andra skyddsskäl enligt utlänningslagen) eller har särskilt ömmande omständigheter. Även anhöriga till sådana definieras som nyanlända. En person är nyanländ som han eller hon omfattas av lagen om etableringsinsatser.16 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, s. 77. 10Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap 4 §. 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet, s. 88. 12Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemensamma grunder för sam- verkan och ledning vid samhällsstörningar, s. 200. 2013/14:144 Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling, s. 150. 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet, s. 88. 15Migrationsverket (2014), Fakta om Migration. Närhetsprincipen innebär att kriser ska hanteras där de inträffar och av dem som är närmast berörda.17 Samhällsstörning avser de företeelser och händelser som hotar och ger skadeverkningar på det som ska skyddas i samhället.18 Samordning innebär att se till att den verksamhet som bedrivs av olika samhällsorgan genomförs med utgångspunkt i gemensamma planeringsförutsättningar och att själva genomförandet inte präglas av divergerande mål mellan olika samhällsorgan.19 Samordning är en effekt av ledning och/eller samverkan och handlar konkret om att aktörerna inte ska vara i vägen för varandra och att de ska hjälpa varandra där det går.20 Samverkan avser den dialog och det samarbete som sker mellan självständiga och sidoordnade samhällsaktörer för att samordnat uppnå gemensamma mål.21 Syftet med samverkan är att åstadkomma inriktning och samordning av tillgängliga resurser.22 Uppehållstillstånd är ett tillstånd att vistas i eller utan tidsbegränsning. Flyktingar, alternativt skyddsbehö- vande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i , har rätt till uppehållstillstånd.23 Överenskommelser om mottagande tecknas mellan kommuner och länsstyrelserna om mottagande av asylsökande,24 och mellan och kommuner om mottagande av ensamkom- mande barn. Även i det senare fallet förhandlar länsstyrelserna med kommunerna.25 2013/14:144 Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling, s. 150. 18Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemensamma grunder för samver- kan och ledning vid samhällsstörningar, s. 201 ff. 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet, s. 89. 20Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemensamma grunder för samver- kan och ledning vid samhällsstörningar, s. 20. 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet, s. 89. 22Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemensamma grunder för samver- kan och ledning vid samhällsstörningar, s. 20. 23Utlänningslagen 2 kap. 4 § och 5 kap. 1 § 24Detta uppdrag hade länsstyrelserna dock inte . 2Länsstyrelsernas ansvar och uppgifter I det här kapitlet redogör vi för de mest relevanta länsstyrelseupp- gifterna i relation till människor på flykt och de viktigaste regelverken för dessa uppgifter. I kapitlet besvarar vi även frågan om hur länsstyrelserna faktiskt tolkade sitt uppdrag i förhållande till situationen med människor på flykt. 2.1Ansvar enligt gällande regelverk och uppdrag Länsstyrelserna hade 2015 inte något direkt uppdrag att arbeta med mottagande av asylsökande. Våra enkätsvar visar att den mest rele- vanta länsstyrelseuppgiften kopplat till människor på flykt var uppdraget inom krisberedskapen. Även länsstyrelsernas uppdrag inom integrationsområdet var relevant, eftersom migrationsfrågor- na hänger nära samman med integrationsfrågorna. Länsstyrelserna uppger i enkäten att de viktigaste regelverken för deras ansvar och uppgifter i krisberedskapen var förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap (fortsättningsvis kallad krisberedskapsförordningen) och förord- ningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion (fortsättningsvis kallad länsstyrelseinstruktionen).26 26 Krisberedskapsförordningen ersattes av förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ansvar vid höjd beredskap. Alla uppgifter som ansvarar för utgår från ett geogra- fiskt område eftersom har ett geografiskt områdes- ansvar för sitt län. Det innebär att ska vara samman- hållande för krisberedskapen inom länet och verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behövs före, under och efter en kris.27 På nationell nivå är regeringen områdesansvarig och på lokal nivå kommunerna. Eftersom länsstyrelserna är myn- digheter under regeringen är det dock regeringen som bär det poli- tiska ansvaret för länsstyrelsernas åtgärder inom krisberedskapen.28 ska ha god beredskap Alla myndigheter som omfattas av krisberedskapsförordningen ska genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida kris- situationer och höjd beredskap.29 ska inom sitt ansvars- område identifiera tänkbara hot och risker och analysera konsekven- serna av dessa. Resultatet av detta arbete ska sammanställas i en så kallad risk- och sårbarhetsanalys för länet som lämnas till MSB och regeringen.30 Analysen ska kunna användas som underlag för och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder. ska stödja aktörer som är ansvariga för krisberedskapen inom länet i arbetet med risk- och sårbarhetsanalysen, planering, utbildning och övning.31 I analysen ska särskilt beakta –situationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan komma att uppstå gällande förordningen har bland annat lagts till i förteckningen över myndigheter med ett särskilt ansvar för krisberedskapen. 27Länsstyrelseinstruktionen 52 §. 28Deschamps-Berger, J. och , D. (2016), Förutsättningar för krisberedskap i , Crismart, s. 21. 29Krisberedskapsförordningen 1 §. Krisberedskapsförordningen omfattar med några undan- tag alla myndigheter under regeringen. 30Länsstyrelseinstruktionen 54 §. 31Länsstyrelseinstruktionen 54 §. Bestämmelser finns även i krisbereskapsförordningen 9 §. –situationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer –att de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i sam- hällsviktig verksamhet –förmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myn- dighetens ansvarsområde.32 Dessutom har länsstyrelserna tillsammans med ett antal andra angivna myndigheter, så kallade bevakningsansvariga myndigheter, ett särskilt ansvar för krisberedskapen.33 De ytterligare förberedel- ser som de har ansvar för är bland annat att samverka med myndig- heter, kommuner, näringsidkare och andra berörda och att beakta behovet av kunskapsinhämtning och erfarenhetsöverföring. De ska även informera MSB om den egna övningsverksamheten så att den kan samordnas med den övningsverksamhet som MSB planerar. Ansvarsprincipen gäller vid en krissituation Varje myndighet vars ansvarsområde berörs av en krissituation ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Regeringen definierar kris på följande sätt: Med kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funk- tioner. är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation. En kris är oväntad, utanför det vanliga och vardagliga och att lösa krisen kräver samordnade åtgärder från flera aktörer.34 Enligt ansvarsprincipen har den aktör som har ett ansvar för en verksamhet under normala förhållanden motsvarande ansvar även vid en kris.35 I en sådan situation har varje aktör även ett ansvar för att samverka med andra aktörer. Även i krisberedskapsförord- ningen står att myndigheter vid en krissituation ska samverka och stödja varandra.36 32Krisberedskapsförordningen 9 §. 33Krisberedskapsförordningen 11 §. 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, s. 77. 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet, s. 88. 36Krisberedskapsförordningen 5 §. För att upptäcka företeelser som är eller kan utvecklas till en kris ska ha en tjänsteman i beredskap (TiB) som även ska kunna vidta de initiala åtgärderna vid en kris som berör länet.37 Vid en kris ska ha förmåga att omgående kunna upp- rätta en ledningsfunktion för bland annat samordning och infor- mation.38 ansvarar även för att sammanställa samlade regionala lägesbilder och ska dessutom inom sitt geografiska områ- desansvar –vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer och den nationella nivån –prioritera och inrikta resurser som efter beslut av regeringen ställs till förfogande –verka för att regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs –verka för att nödvändig samverkan inom länet och mellan län sker kontinuerligt –verka för att samordna verksamhet mellan kommuner, landsting och myndigheter under en kris –verka för att samordna informationen till allmänheten och mass- media under en kris.39 Länsstyrelserna har särskilt ansvar vid samhällsstörningar I syfte att vidga synsättet på vad en kris eller olycka kan vara har MSB tagit fram Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar.40 MSB rekommenderar alla offentliga och privata aktörer inom krisberedskapen att implementera de gemen- samma grunderna. Samhällsstörning avser ”de företeelser och händelser som hotar och ger skadeverkningar på det som ska skyddas i samhället”. Vad som är skyddsvärt definieras utifrån målen för samhällets säkerhet som: människors liv och hälsa; samhällets funktionalitet; demo- 37Länsstyrelseinstruktionen 53 §. 38Länsstyrelseinstruktionen 53 §. 39Krisbereskapsförordningen § 7. 40Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemensamma grunder för samver- kan och ledning vid samhällsstörningar. krati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter; miljö och ekonomiska värden; samt nationell suveränitet.41 Enligt MSB är syftet med begreppet att skapa förutsättningar för aktörsgemensam inriktning och samordning även vid andra typer av händelser än de som ryms inom ramen för olyckor, kriser och krig och vid hän- delser med olika allvarlighetsgrad och omfattning. Alla aktörer har inte uppdrag som beskrivs i dessa termer eller relaterar till begreppen på olika sätt. Det kan enligt MSB leda till att hjälpbehov hanteras sent eller inte alls.42 Samhällsstörning är inte definierat i förhållande till begreppet kris. Begreppet är inte avsett att ersätta de existerande begreppen kris och extraordinär händelse, som är grunden för den rättsliga regleringen, utan är tänkt att överlappa dessa. MSB konstaterar att har en särskild roll i sådana situationer då samhällsstörningar medför att enskilda kommuners resurser inte räcker till. förväntas då agera proaktivt43 och ska verka för samordning och inriktning och vara en samman- hållande aktör i länet. har därmed en framträdande roll för att koordinera och inrikta resurser inom länet, även om den saknar möjlighet att bestämma att andra aktörer ska agera på ett visst sätt.44 Länsstyrelserna hade två uppdrag i regleringsbrevet som var relevanta för arbetet med människor på flykt: uppdraget om mottagande av vissa nyanlända invandrare respektive uppdraget om mottagande av ensamkommande barn.45 41 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemensamma grunder för samver- kan och ledning vid samhällsstörningar, s. 201 ff. Ang. målen för samhällets säkerhet, se Ds 2013:33 Vägval i en globaliserad värld och Ds 2014:20 Försvaret av – starkare för- svar för en osäker tid. 42Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemensamma grunder för samver- kan och ledning vid samhällsstörningar, s. 21. 43Proaktivitet innebär att försöka förutse skeendet och engagera tillgängliga resurser effektivt för att förhindra onödiga konsekvenser. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, s. 64. 44Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2014), Gemensamma grunder för samver- kan och ledning vid samhällsstörningar, s. 172. 45Regeringen (2014), Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna, rubrikerna Mottagande av vissa nyanlända invandrare (punkt 78–81) och Mottagande av ensamkom- mande barn (punkt 82). När det gäller nyanlända skulle länsstyrelserna bland annat bidra till att öka kommunernas mottagningskapacitet och skapa fler anvis- ningsbara platser för mottagande av nyanlända. Länsstyrelserna skulle bland annat följa utvecklingen av anvisningsbara platser och faktiskt mottagande inom länet och återrapportera resultatet till regeringen. De skulle också verka för att stärka den civila sektorns roll inom integrationsområdet. Länsstyrelsernas uppdrag rörande ensamkommande barn var att under ledning av verka för att det finns beredskap och kapacitet att ta emot asylsökande ensamkommande barn och ensamkommande barn som har beviljats uppehållstillstånd. I båda dessa uppdrag var en del av arbetet att med utgångspunkt i så kallade länstal skulle förhandla med kommunerna om att ta emot nyanlända och ensamkommande barn. Utöver detta tog länsstyrelserna även initiativ till samverkan i integrationsfrågor inom länen och till utvecklingsprojekt och kunskapshöjande aktivi- teter. 2.2Tolkning av ansvar och uppgifter Som nämns ovan har i första hand en stödjande och samordnande roll inom krisberedskapsuppdraget. Hanteringen av faktiska händelser visar dock att det inte är helt definierat hur denna roll ska tolkas och avgränsas i praktiken. Bland annat har MSB konstaterat att länsstyrelserna tolkar det geografiska områdesansvaret på olika sätt.46 Det geografiska områdesansvaret var utgångspunkten för länsstyrelsernas ansvar I vår enkät har vi ställt en öppen fråga till länsstyrelserna om vilket ansvar och vilka uppgifter de hade avseende människor på flykt . Att det är en öppen fråga medför vissa begräns- 46 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2011), Länsstyrelsernas samordningsansvar – ett koncept för samordning och inriktning vid stora olyckor och kriser, s. 5; Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2016), Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, s. 28; Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2016), Ansvar, samverkan, handling, s. 26 f. ningar i hur svaren kan tolkas: frånvaron av en uppgift i ett svar betyder inte nödvändigtvis att har avstått från att ta ansvar för denna, utan bara att man valt att inte lyfta fram den i detta sammanhang.47 En majoritet av länsstyrelserna (18) hänvisar till att det egna ansvaret följde av det geografiska områdesansvaret enligt gällande förordningar. Många länsstyrelser (15) nämner att de hade ett ansvar för att samordna länets aktörer, för arbetet med att ge en samlad lägesbild och för informations- och kommunikationsinsat- ser i länet. Hälften av länsstyrelserna nämner även att de hade ett ansvar för samverkan mellan berörda aktörer i länet genom att bland annat anordna samverkanskonferenser. Knappt hälften av länsstyrelserna (8) väljer att lyfta fram att de hade en stödjande roll genom att tillhandahålla stödjande struk- turer för berörda aktörer och framför allt för kommunerna. Några länsstyrelser (4) framhåller att de fungerade som en länk eller kon- taktyta mellan olika nivåer och aktörer. Områdesansvaret kan få en mer aktiv innebörd Hur länsstyrelserna väljer att beskriva sitt ansvar ger en indikation om hur de såg på sin roll inom ramen för det geografiska områdes- ansvaret. Vissa ordval kan tolkas som att hade en mer aktiv roll under situationen med människor på flykt. Några (5) uppger till exempel att de hade ett ansvar för inriktningen av länets aktörer och ett antal (3) nämner ansvar för att koordinera olika insatser för att underlätta samverkan mellan berörda aktörer i länet. uppger att man såg det som sitt ansvar att utöva inflytande på andra aktörer, och en annan länsstyrelse menar att det egna ansvaret var att hantera krisen genom skyndsamma åtgärder. Liknande formuleringar finns i de skriftliga underlag vi tagit del av. I exempelvis definierade sin roll som att ”samordna statens agerande i länet” och utsåg en regional koordina- tor för ändamålet.48 47I kapitel 6 redogör vi för vilka länsstyrelsernas aktiviteter och vilka sakfrågor de arbetade med. 48Samverkan (2015), Underlag till Gemensam regional inriktning inom Samverkan . Inriktning och samordning av insatser med anledning av ökade Några länsstyrelser (5) nämner även uppdragen inom integra- tionsområdet och andra (4) anger specifikt uppdraget om ensam- kommande barn som en utgångspunkt för ansvaret. Oklart om det gällde en kris eller inte Både vår enkät och våra intervjuer visar att flera länsstyrelser inled- ningsvis hade diskussioner om huruvida situationen med män- niskor på flykt skulle betraktas som en kris eller inte. Av vår redo- visning ovan framgår att kris är ett centralt begrepp i det regelverk som reglerar länsstyrelsernas ansvar inom krisberedskapen, och därför var diskussionen relevant för agerandet. I detta fall uppfattade många länsstyrelser att det var oklart hur omfattande och allvarlig situationen med människor på flykt var. I enkät- och intervjuundersökningen framför länsstyrelserna olika upp- fattningar om huruvida händelsen var en ”samhällsstörning”, en ”kris”, en ”allvarlig händelse”, eller en ”påfrestning”. Flera av våra intervjupersoner säger att både händelsens art – att det inte var en ”typisk krisberedskapshändelse” såsom en olycka eller natur- katastrof – och dess utdragna förlopp gjorde att man hade svårt att tolka den utifrån ett krisberedskapsperspektiv. Dessa svårigheter visar att begreppet kris inte gav någon väg- ledning för hur länsstyrelserna skulle agera i den uppkomna situationen.