sou · H5B337 · 2017-05-05 00:00:00 — Kontrollen i den ursprungliga beslutsprocessen är ofta en integrerad del av ärendehandläggningen, där kontrollen kan ske i form av rutiner eller inbyggda systemkontroller med ett utvecklat 6 Statskontoret, kontrollarbete – drivkrafter och dimensionering. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Denna kontroll kan också beskrivas som en del av de åtgär- der som en handläggare vidtar för att fullgöra myndighetens utred- ningsskyldighet vid handläggning av ärenden enligt förvaltningslagen (1986:223). För många ersättningar, inte minst de som gäller för olika socialförsäkringsförmåner, handlar det om att kontrollera uppgifter som de försäkrade lämnar när det gäller inkomst, för- mögenhet, boende, arbetstider och den aktuella arbetsförmågan. Motsvarande kontroll kan göras av ärenden i efterhand. En sådan kontroll är en viktig komponent för att säkerställa att de i besluts- processen genomförda kontrollerna har lett till att slutresultatet blev rätt eller att kontrollera att förutsättningarna för utbetalning fort- farande föreligger. Även sådan efterföljande kontroll menar utred- ningen är att anse som kontroll i ärendehandläggningen under en beslutsprocess. Det är dock viktigt att skilja på den faktiska kontrollen av upp- gifter i ett ärende och de åtgärder som myndigheterna vidtar för att ta fram vilka ärenden som ska kontrolleras. Det handlar då om myndig- heternas åtgärder för att få fram ett urval av ärenden som särskilt ska kontrolleras. Ett sådant urval kan tas fram på olika sätt t.ex. genom stickprov eller riktade insatser mot vissa typer av beslut. De riktade insatserna utgörs av ett urval av ärenden där urvalet bygger på vissa fastställda kriterier. Dessa kan bygga på olika riskanalyser vilkas syfte är att kunna identifiera, tolka och värdera risker för felaktiga utbetalningar av olika ersättningar. Ju mer utvecklade och förfinade dessa analyser kan bli, desto högre är sannolikheten att, både före och efter beslut om ersättning, upptäcka felutbetalningar gällande sådana ersättningar. Dessutom kan myndigheterna med dessa verk- tyg styra kontrollerna till områden där riskerna för fel och läckage är störst. Enligt utredningens mening är det angeläget, både ur det allmännas och ur medborgarnas perspektiv, att myndigheterna på ett effektivt sätt kan använda sig av data för att effektivisera kontroll- verksamheten. Detta måste dock ske utan att det kommer i konflikt med grundläggande bestämmelser som t.ex. diskrimineringsförbudet i regeringsformen eller andra bestämmelser till skydd för den enskildes integritet. Som vi redogör för i kapitel 2 omfattar våra förslag inte myndigheternas åtgärder för urval och riskanalyser. Bakgrund och allmänna utgångspunkter 3.5Förtroende och legitimitet för den offentliga sektorns inkomster och utgifter Utredningens bedömning: För att välfärdssystemen och andra skattefinansierade och skattesubventionerade system ska upp- fattas som trovärdiga och rättvisa krävs att myndigheterna arbetar aktivt och reagerar mot dem som i organiserade och systematiska former ägnar sig åt kriminalitet mot såväl den offentliga sektorns inkomster som utgifter. har det varit mer eller mindre självklart att skatte- kontrollen ska vara både rätt dimensionerad och effektiv. Detta är en följd av att skattebrott och andra former av skatteundandraganden har varit en prioriterad del i den samlade strategin mot den ekonomiska brottsligheten. Som framgått ovan har däremot fusk med olika ersättningar i form av bidragsbrott och olika felaktiga utbetalningar av socialförsäkringsförmåner och bidrag inte varit hög- prioriterat som skatteundandraganden. Det var först genom ett antal kartläggningar, bl.a. av dåvarande , som fusket med olika ersättningar kom i fokus och frågorna fick allt större uppmärk- samhet i den allmänna debatten. Efter kartlägg- ning påbörjades det arbete som vi redogjort för under avsnitt 3.3. De olika uppskattningarna om fuskets omfattning och utbredning undergrävde tilliten till och förtroendet för välfärdssystemen, men bidrog också till att bekämpningen av fusk och överutnyttjande med olika ersättningar fick en klart ökad prioritet. Enligt utredningens mening finns det skäl att reflektera över några gemensamma drag som finns mellan skatte- och välfärds- brottslighet. Utöver att båda dessa utgör ett allvarligt hot mot väl- färdsstaten och den generella välfärdsmodellens folkliga stöd och legitimitet, kan också nedanstående reflektioner göras. Både skatte- och välfärdsbrottslighet har tydliga ekonomiska motiv. Vid skatteundandraganden blir skatten lägre vilket leder till en högre disponibel inkomst för den som begår ett skattebrott. Brott mot välfärdssystemen leder i regel till att det utbetalas en för hög social ersättning, vilket också bidrar till att höja den disponibla inkomsten jämfört med om en felaktig utbetalning inte görs. Bakgrund och allmänna utgångspunkter De två typerna av brottslighet leder till effekter på de offentliga finanserna. Olika undandraganden av skatt leder till ett skattebortfall och slår därför mot den offentliga budgetens inkomstsida, vilket i sin tur leder till en svagare utveckling av statens och kommunernas inkomster. Felaktiga utbetalningar av ersättningar leder till en högre nivå på statsutgifterna än vad som skulle ha varit fallet om regel- verket hade följts. Det innebär att dessa beteenden slår mot budge- tens utgiftssida. Gemensamt är dock att de båda brotten bidrar till att försvaga de offentliga finanserna. Vid såväl skattebrott som välfärdsbrott riktar sig brottet mot staten. Ytterst drabbar dock detta i huvudsak skattebetalarna och medborgarna, eftersom de antingen får betala mer i skatt för att kompensera uteblivna skatteinkomster eller får en sämre välfärd. Både skattebrott och välfärdsbrott undergräver i förlängningen förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten. Genom skatteundan- draganden försvagas finansieringen av välfärdsstaten och den gene- rella välfärdsmodellen, vilket i första hand minskar tilltron till skatte- systemet, men indirekt undergräver förtroendet för välfärdssystemen. Felaktiga utbetalningar av ersättningar skadar i första hand den gene- rella välfärdsmodellen, men kan indirekt slå mot skattesystemet på så sätt att det undergräver tilltron till systemen om utgiftsökningarna måste finansieras genom skattehöjningar. När det gäller skatteundandragande och fusk med bidrag som utbetalas till företag finns det också tydliga likheter mellan dessa båda beteenden genom att de båda försämrar seriösa företags konkurrens- kraft i förhållande till de företag som kan smita från skatten eller fuska sig till stora bidrag och stöd. Denna brist på konkurrens- neutralitet leder i regel till stora samhällsekonomiska kostnader. Sammanfattningsvis finns det ett flertal paralleller att dra mellan skattebrott och olika brott mot välfärdssystemen, som motiverar en ökad helhetsyn. Denna helhetssyn på brottsligheten är enligt vår mening viktig och nödvändig för att kunna behålla legitimiteten för såväl skattesystemet som den generella välfärdsmodellen. 4Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk Ersättningar från välfärdssystemen utbetalas av flera aktörer som har olika uppdrag, syften och befogenheter. Det finns även flera andra myndigheter som har stor betydelse för välfärdssystemens funktion utan att ha en utbetalande roll. I detta kapitel beskriver vi de aktörer som antingen beslutar och verkställer utbetalning av ersättningar från välfärden eller vars verk- samhet på annat sätt kan påverka förutsättningarna för en korrekt användning av offentliga medel. Utredningen har uppmärksammat att det finns stora skillnader i de regelverk som bl.a. styr myndig- heternas och arbetslöshetskassornas förutsättningar att förebygga och upptäcka brott. I vissa fall kan dessa anses motiverade och i vissa fall kan det finnas skäl att föreslå ändringar. För att kunna jämföra förutsättningarna ur ett systemövergripande perspektiv har vi valt att i detta deskriptiva kapitel redovisa de som är mest relevanta. I avsnitt 4.2 redogörs för de övergripande regelverk som de olika aktörerna har att förhålla sig till och som styr handläggningen, verk- samheten och informationsutbytet hos dem. Under detta avsnitt redogör vi också för de bestämmelser om uppgiftsskyldighet som har betydelse för brott mot välfärden och som omfattar flera myndig- heter. Det finns vidare bestämmelser i speciallagstiftning som reglerar aktörernas verksamhet. Sådana bestämmelser presenteras under respektive myndighet eller organisation. I avsnitt 4.3 redogör vi för de myndigheter, eller verksamhetsgrenar inom en myndighet, vars registrerade uppgifter andra beslutande myndigheter eller arbets- Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk löshetskassor kan vara beroende av för att få ett riktigt underlag för sina beslut och åtgärder. I detta avsnitt finns också skäl att närmare redogöra för vem som får utfärda handlingar som används för att styrka registrerade uppgifter och identiteter. I avsnitt 4.4 redogör vi för de aktörer som har beslutande och utbetalande funktioner. I avsnitt 4.5 redogörs för vilka brottsbekämpande myndigheter som har i uppdrag att förebygga och utreda misstänkt brottslighet och hur ansvarsfördelningen ser ut mellan dessa. Slutligen finns det också ett flertal tillsynsmyndigheter som fyller en viktig funktion i sammanhanget. Dessa beskrivs i avsnitt 4.6. I de fall myndigheter har flera olika verksamhetsgrenar med olika ansvarsområden, t.ex. utbetalande och brottsbekämpande, beskrivs dessa verksamhetsgrenar var för sig. verksamhet beskrivs endast under utbetalande myndigheter även om myndig- heten också fattar beslut som i sin tur får betydelse för andra myndig- hetens beslut om registrering eller utbetalning. I förvaltningslagen (1986:223), FL, finns föreskrifter som syftar till att ge grundläggande rättssäkerhetsgarantier i förfarandet hos förvalt- ningsmyndigheterna. Förvaltningslagen kan sägas vara den centrala förfarandelagen. Inledningsvis kan nämnas att det pågår ett lagstift- ningsarbete om en ny förvaltningslag (SOU 2010:29, prop. 2016/17:180). Nedanstående redogörelse utgår dock från nu gällande rätt. Ramen för lagens tillämpningsområde dras upp i första meningen i 1 § FL. Lagen gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Det finns inte någon definition av begreppet förvaltningsmyndighet i förvaltningslagen, men av förarbetena framgår att begreppet har samma betydelse som i regeringsformen (1974:152), RF, (prop. 1985/86:80 s. 57). Regeringsformen skiljer mellan två typer av offentliga organ. Den ena är de s.k. beslutande församlingarna (, landstingsfull- mäktige och kommunfullmäktige). Den andra är myndigheterna. Dessa utgörs av regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndig- Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk Av motiven till regeringsformen framgår klart att grund- lagens termer myndighet och förvaltningsmyndighet är organisa- toriska termer (prop. 1973:90 s. 233, jfr s. 396). I princip avses alltså organ som ingår som självständiga enheter på olika nivåer i den statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen. Privata subjekt eller organ, vilka anförtrotts offentliga förvaltningsuppgifter, utgör inte förvaltningsmyndigheter om annat inte särskilt föreskrivits och omfattas alltså inte av förvaltningslagens regler då de fullgör samhälls- uppgifter. Ett exempel på detta är konkursförvaltare och rekonstruk- törer vid handläggning av lönegaranti. Den begränsning som ligger i begreppet förvaltningsmyndighet innebär dock inte att de rättssäkerhetsaspekter som förvaltnings- lagen ska garantera saknar betydelse utanför förvaltningsmyndig- heternas handläggning. Det kan sägas ligga i sakens natur att de principer som lagen ger uttryck åt också ska upprätthållas hos andra organ som genom lagstiftning ålagts myndighetsutövning (se bl.a. JO 2004/05 s. 175 om kommunikation av utredningsmaterial hos arbetslöshetskassor och JO 2008/09 s. 231 angående beslut om lönegaranti fattat av konkursförvaltare). I 2 § FL hänvisas till de i 31–33 §§ föreskrivna begränsningarna i lagens tillämpning i vissa myndigheters verksamhet. Av 32 § FL framgår att bestämmelserna i 8–30 §§ FL inte gäller Kronofogde- myndighetens exekutiva verksamhet och inte heller Polismyndig- hetens, åklagarmyndigheternas, , eller Kust- bevakningens brottsbekämpande verksamhet. De inledande bestämmelserna om serviceskyldighet (4 och 5 §§ FL) och samverkan mellan myndigheter (6 § FL) begränsas inte till att avse ärendehandläggningen utan gäller även annan förvaltningsverk- samhet hos myndigheterna. Bestämmelserna utgör tillsammans med de allmänna kraven på handläggningen av ärenden (7 § FL) vad som kan betecknas som god förvaltningsstandard. Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk Bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet kan sägas ge uttryck för den allmänna servicenivå som enskilda kan förvänta sig vid kontakter med myndigheter och syftar till att stärka serviceandan i förvaltningen (prop. 1985/86:80 s. 20). I 6 § FL anges att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Vid införandet av bestämmelsen anfördes att det var en brist att det inte fanns någon allmän regel om samverkan mellan myndigheterna som reglerade den sedan gammalt självklara principen att myndigheterna ska biträda och hjälpa varandra i möjligaste mån (prop. 1985/86:80 s. 23, jfr prop. 1973:90 s. 396). Principen kom tidigare till uttryck regeringsform genom en bestämmelse om att myndigheterna skulle ”räcka varandra handen”. Bestämmelsen i förvaltningslagen ska ses som ett uttryck för intresset av att förvaltningen blir mer effektiv och mindre beroende av indelningen i organisatoriska enheter med sinsemellan skilda verksamhetsområden. Av förarbetena framgår också att det är mycket väsentligt att myndigheterna, även när de har olika inriktning, strävar efter att uppnå samstämmighet och konse- kvens (prop. 1985/86:80 s. 23). I sammanhanget ska också nämnas att det finns ytterligare bestämmelser som berör samverkan för de statliga förvaltnings- myndigheterna, bl.a. i 6 § myndighetsförordningen (2007:515). Enligt bestämmelsens andra stycke ska en myndighet verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Kompletterande bestämmelser om service och samverkan finns också i flera av de statliga myndigheternas instruktioner. Även om grundprincipen är att myndigheter ska samverka på- verkas givetvis utrymmet för samverkan av innehållet i annan regler- ing. Förutsättningarna för samarbete kan t.ex. begränsas av reglerna om sekretess. Samverkan får inte heller ta sig sådana uttryck att de medverkande myndigheternas olika funktioner blandas samman eller att den enskilde inte klart kan utläsa vilket organ som utövar myndig- het gentemot denne. JO 1993/94 s. 458 och JO 2006/07 s. Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk Allmänna krav på handläggning av ärenden I 7 § FL anges att ”varje ärende där någon enskild är part skall hand- läggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndig- heter, om sådana behövs. Myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även på andra sätt skall myndigheten underlätta för den enskilde att ha med den att göra.” Bestämmelsen är av mål- sättningskaraktär och ger utryck för frågor som är centrala för både enskilda och myndigheter. För de enskilda handlar det inte här om en ren servicefråga utan i stor utsträckning om att en enskild inte ska behöva sväva i ovisshet än nödvändigt när det gäller beslut som kanske har avgörande betydelse för dennes ekonomiska eller personliga förhållanden. När det gäller myndigheterna är bestämmelsen av betydelse för att kunna bedriva verksamheten så rationellt och effektivt som möjligt. Som redogörs för ovan har myndigheter en långtgående skyldighet att bistå varandra och att samarbeta vilket bl.a. kommer till utryck i 6 § FL. Av 6 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, framgår att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekre- tessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Infor- mationsskyldigheten myndigheter emellan är tillämplig på såväl stat- liga som kommunala myndigheter samt på sådana med myndigheter jämställda organ som avses i 2 kap. 2–5 §§ OSL. Ett effektivt och rättssäkert informationsutbyte mellan myndigheter är ofta en grund- läggande förutsättning för att dessa ska kunna fullgöra sina upp- gifter. Det bidrar också till en hög service till medborgarna t.ex. genom att de inte behöver lämna samma uppgifter till flera olika myndigheter och kan få snabbare besked, samt att myndigheterna arbetar mer kostnadseffektivt. För att myndigheter ska kunna utbyta information krävs dels att informationen inte är sekretessbelagd eller att sekretessen kan brytas, dels att bestämmelser om behandling av personuppgifter i myndig- heternas s.k. registerförfattningar ger stöd för att uppgifterna får Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk behandlas av såväl den utlämnande som den mottagande myndig- heten. Offentlighetsprincipen är en av de grundläggande principerna för det svenska statsskicket. Den innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. En central del av offentlighetsprincipen avser reglerna om allmänna handlingars offentlighet och finns i tryckfrihetsförordningen (1949:105), TF. Enligt 2 kap. 1 § TF har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och anses inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap. 3 § TF). Handlingsoffentlighet gäller framför allt i det all- männas verksamhet, men även i vissa privaträttsliga organ som räknas upp i en bilaga till offentlighets- och sekretesslagen. Detta gäller bl.a. för arbetslöshetskassorna enligt lagen (1997:239) om arbetslöshets- kassor i deras verksamhet om prövning av ärenden om arbetslöshets- ersättning och av ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem. Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, t.ex. för myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott eller skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i offentlig- hets- och sekretesslagen eller i en annan lag som offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till. I offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar och om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Sekretess innebär ett förbud att röja en upp- gift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således dels att det föreligger en hand- lingssekretess, dels en tystnadsplikt. Till den del sekretessen innebär Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk tystnadsplikt utgör det en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen. Sekretess gäller såväl mot enskilda som mot andra myndigheter. Sekretess kan gälla även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit som anger förutsättningarna för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka. Sekretessens föremål avser den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra eller uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna upp- gifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Det finns också några få sekretess- bestämmelser som gäller utan att räckvidden är begränsad. En upp- gift kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av olika s.k. skade- rekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgiften är offentlig och att sekretess bara gäller om det kan antas att viss skada eller men upp- kommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvud- regel. Vid omvända skaderekvisit gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada eller men uppstår. En del bestämmelser innehåller ett kvalificerat rakt skaderekvisit som innebär att det krävs särskilt mycket för att sekretess ska gälla. Skadebedömningen ska göras med hänsyn till den risk för skada eller men som ett utlämnande av uppgiften kan medföra i det enskilda fallet. Berörda myndigheters och arbetslöshetskassors uppdrag och regelverk Det finns också bestämmelser där någon skadeprövning inte ska göras, dvs. sekretessen är absolut. Detta gäller t.ex. för många upp- gifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i verk- samhet som avser bestämmande av skatt. Uppgiften är då sekretess- belagd oavsett risken för skada eller men. Sekretessbedömningen görs i dessa fall enbart med hänsyn till uppgiftens art. En grundläggande utgångspunkt för sekretessbestämmelsernas utformning är att sekretessen inte ska vara mer omfattande är vad som motiveras av de intressen som sekretessen ska skydda. Det finns ingen generell bestämmelse som innebär att sekretess följer med en uppgift som lämnas från en myndighet till en annan. Det beror bl.a. på att behovet av och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Intresset av att skydda en uppgift måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i en myndighets verksamhet. Offentlighetsintresset kan då innebära att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndig- het är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). I många fall är dock uppgifter som omfattas av sekretess hos en myndighet föremål för sekretess även hos en annan myndighet då den mottagande myndigheten kan ha att tillämpa en egen bestämmelse om sekretess. Vid överföring av sekretess skiljer man mellan primära och sekun- dära sekretessbestämmelser. Dessa begrepp och begreppet ”bestäm- melse om överföring av sekretess” definieras i 3 kap. 1 § OSL. Ovanstående innebär att om en uppgift, vars sekretesskydd inte gäller obegränsat, lämnas från en myndighet till en annan gäller sekre- tess för uppgiften hos den mottagande myndigheten endast om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse, som är tillämplig hos den myndigheten, eller om sekretess följer av en bestämmelse om överföring av sekretess. Om ingen av dessa förutsättningar är upp- fyllda blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten. Motsvarande gäller om en myndighet har direktåtkomst till sekretess- reglerade uppgifter hos en annan myndighet (7 kap. 2 § OSL). I det fallet gäller dock en generell bestämmelse om överföring av sekretess (11 kap. 4 § OSL).