sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — Spelarkader/hallar är vanligt förekommande i och nämns därför här för fullständighetens skull. När det gäller vinståterbetalningsprocenten från olika spelformer till spelarna gäller följande siffror: •Det finns olika typer av spelautomater i . De som fortfarande faller under äldre lagstiftning (dvs. det som gällde ) måste betala tillbaks till spelar- na. Dessa automater finns inte utplacerade på kasinon. För de spelautomater som utplacerades efter att den nya lagstiftningen trätt i kraft finns inget krav på lägsta återbetalning. Den genom- snittliga återbetalningen varierar dock mellan på automater utplacerade på pubar och på automa- ter i kasinon samt på automater utplacerade i spelbutiker. •När det gäller lotterier som ska främja allmännyttiga ändamål ska av bruttointäkterna gå till allmännyttiga ända- mål. Några krav på lägsta återbetalning till spelaren finns inte. Det finns inga regler för återbetalning avseende andra onlinespel. Omreglering av andra marknader Påföljder vid brott mot den engelska spelregleringen regleras framför allt i 19 kap. the Gambling Act. Förutom påföljder vid specifika över- trädelser av regleringen finns det också bestämmelser om mer gene- rella överträdelser av regelverket. Där framgår bl.a. att det är ett brott att tillhandahålla lokaler för spel om inte något av de i lagen angivna undantagen är tillämpliga. Tillhandahållande av lokaler för lagliga lotterier och spelmaskiner är t.ex. undantagna. Likaså är det ett brott att bl.a. använda eller tillåta användning av lokaler för kasinon, bingo, spelmaskiner och vadhållning förutsatt att inget undantag är tillämp- ligt. Påföljden är böter, fängelse i , eller både böter och fängelse. Det är förbjudet att tillverka, tillhandahålla, installera eller an- passa programvara för spel så länge personen i fråga inte innehar licens för detta. Påföljden är densamma som ovan, dvs. böter eller fängelse i , eller både och. Det är även förbjudet att fuska eller hjälpa andra att fuska. Förfarandet kan leda till böter, fängelse , eller kombinationer av dessa. Likaså är det förbjudet att bjuda in till, medverka i marknadsföring, administra- tion eller att på annat sätt främja kedjebrevspel. Påföljder i form av böter eller fängelse inträder även vid andra brott, såsom vid inbjudan, tillhandahållande eller tillåtelse av spel för minderåriga, tillhandahållande av otillåtna spelautomater, överträ- delse av förbudet mot kreditspel, otillåten marknadsföring samt vid missbruk av intäkter från lotterier. Gambling Commission har möjlighet att återkalla en licens och utdöma böter om licensierade spelanordnare bryter mot villkoren för licensen. Gambling Commission har också befogenheter att blockera webb- sajter och finansiella transaktioner, men myndigheten vill inte gärna använda dessa metoder. Det finns samarbeten mellan myndigheter och betalningsförmed- lare i syfte att utreda möjligheterna att blockera finansiella trans- aktioner från olicensierade spelföretag. Genom dessa samarbeten hoppas man kunna förhindra olicensierade spelföretag från att er- bjuda sina tjänster på den brittiska marknaden. Det finns vidare restriktioner avseende marknadsföring av illegala spelanordnare i the Gambling Act. Utredningens bedömning: Utredningens förändringsansats be- står i att –lämna förslag som bäst tillgodoser eftersträvad kanalisering, –ta hänsyn till de samhälleliga, tekniska och andra förändring- ar som ägt och fortfarande äger rum, –så långt möjligt inte ändra det som bedöms fungera i en om- reglerad miljö, –vara radikal i förslag där en nyordning behöver introduceras, och –grunda förslagen på evidens där sådan finns. Omregleringen bör följas upp och utvärderas efter en etablerings- fas . Det råder full acceptans för att den svenska spelregleringen måste moderniseras. Den tillkom då allt spel var fysiskt och har – med något undantag – inte anpassats till den digitala utveck- lingen. Alla insatta inser att lotterilagen (1994:1000) – som utgör den grundläggande byggstenen i vår reglering – behöver en fundamental översyn. Utredningen har genom sina direktiv fått ett komplext uppdrag och en mycket snäv tidsplan. Detta förhållande har till väsentlig del format utredningens allmänna och övergripande upplägg. Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden Synen på hur förslagen bör formas har också påverkats av de tidigare utredningar1 som har gjort på området och andra förslag2 som har presenterats. Detta tämligen omfattande underlag har fört med sig att denna utredning inte behövt börja helt från grunden utan har i stället kunnat inrikta sitt arbete på att effektuera utformningen av det licenssystem som efterfrågas i direktiven. För- enklat uttryckt kan sägas att metoden har bestått i att först identi- fiera den intellektuella lösningen; sedan hitta en administrativ teknik för att applicera lösningen; och slutligen att övertyga andra i det förnuftiga i rekommendationen. Med stort intresse har utredningen tagit del av erfarenheter som vunnits vid systemförändringar inom spelområdet i andra länder, vilket gett värdefulla förändringsstrategiska insikter. be- gränsas användningen av dessa erfarenheter av det i förhål- landevis unika utgångsläget där spelmarknaden i allt väsentligt varit förbehållen AB (), AB Trav och Galopp (ATG) och föreningslivet och det sätt på vilket marknaden har kom- mit att utvecklas. I direktiven ingår flera frågeställningar med bäring på statens roll på spelmarknaden. Då framför allt Svenska Spels ställning och mark- nadsandel väsentligen påverkar genomförandet av utredningens för- slag, inte minst avseende författningsreglerna för en omreglerad spel- marknad, har utredningen därför arbetat med några tentativa scenarios som utgör resultatet av olika (ägar- och styrningspolitiska) ansatser. För att bana väg för en förbättring av spelregleringen kan det ses som önskvärt att sikta på att uppnå en så stor samsyn som möjligt mellan inblandade parter. är de berörda frågorna av sådant slag att de förslag som lämnas inte kommer att gillas av alla.3 Med beaktande av ovanstående och med utredningsdirektiven som ram består utredningens förändringsansats i att 1Se t.ex. Från Tombola till Internet – en översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50), Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) och En framtida spelreglering (SOU 2008:124). 2Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34), Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen (Ds 2015:46) och Förebyggande och behandling av spelmissbruk (Ds 2015:48). 3De olika intressekonflikter som funnits kvarstår i allt väsentligt, se t.ex. re- missvaren rörande En framtida spelreglering, SOU 2008:124, Fi2008/7967. Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden –lämna förslag som bäst tillgodoser eftersträvad kanalisering, –ta hänsyn till de samhälleliga, tekniska och andra förändringar som ägt och fortfarande äger rum, –så långt möjligt inte ändra det som bedöms fungera i en omreg- lerad miljö, –vara radikal i förslag där en nyordning behöver introduceras, och –grunda förslagen på evidens där sådan finns. Ingen analys kan med säkerhet avgöra hur det framtida spelandet kommer att te sig. Prognoser är i bästa fall mer eller mindre väl grun- dade bedömningar De tar naturligtvis sitt avstamp i hur spelandet ser ut , i vilken riktning och med vilken hastighet detta ut- vecklas. ansats är att beskriva och – i den mån det är görligt – förklara dagens spelmarknad genom att peka ut områden där det pågår en förändringsriktning. Förhoppningen är att denna ansats ska leda till en grund som gör det möjligt att finna bästa tänkbara lösning för i nuva- rande situation och som leder till att regleringen blir modern och flexi- bel samt tar hänsyn till att folk spelar om pengar i underhållnings- syfte. står det klart att det finns inneboende faror i spel om pengar som måste hanteras, inte minst när det gäller skyddet av unga och utsatt grupper. Därför är det särskilt tre viktiga hänsyn som karaktäriserar en väl avvägd reglering; skyddet av unga och utsatta grupper, att spelandet i alla avseenden ska vara rättvist och trans- parent samt att spel hålls fritt från kriminalitet. Ett licenssystem ger naturligtvis möjligheter till olika utformningar i detaljregelverket, men det grundläggande problemet som måste lösas är hur den internationella konkurrensen ska hanteras. För att en licensordning ska bli framgångsrik krävs att lyckas kana- lisera spelandet till lagliga spelalternativ här i landet. Centralt i en diskussion om hur denna kanalisering ska lyckas är att se över vilka incitament som är styrande för ett spelbolags val av jurisdiktion att etablera sig i. Ur ett internationellt perspektiv är i detta samman- Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden hang den övergripande frågan självfallet vilken jurisdiktion som bäst lämpar sig för den marknad som bolaget avser att rikta sig emot. Många bolag vill rikta sitt erbjudande mot ett flertal marknader, vilket gör att jurisdiktioner som tillåter detta blir särskilt intressanta.4 Sam- tidigt innebär sådana licenser inte nödvändigtvis att alla jurisdik- tioner som man avser att rikta sig mot tillåter detta. Denna typ av licenser har kunnat fungera relativt väl när erbjudandet riktats mot länder som inte har sitt eget licenssystem och där det rättsliga läget varit oklart eller där systemets förenlighet med ifråga- satts. I takt med att allt fler länder öppnat upp sina spelmarknader har kravet på att man måste ha licens för varje jurisdiktion där man avser att verka ökat i antal. Många länder jagar nu aktivt aktörer som saknar nödvändiga licenser. Ett spelbolag som vill etablera sig i en viss jurisdiktion måste över- väga ett antal faktorer. Dessa kan gälla t.ex. vilken typ av tjänster man vill erbjuda, hur stora kostnaderna blir, hur snabbt man kan komma igång och statusen på licensen. Inte minst EU:s medlemsstater och deras nationella spelmyndig- heter har olika system för vilka licenser man utfärdar. Medan vissa jurisdiktioner utfärdar en licens oavsett vilka tjänster eller produk- ter som ska erbjudas (t.ex. ) har andra en mängd olika slags licenser (t.ex. ). En viktig framgångsfaktor för kanaliseringen sett ur spelbolagens perspektiv är att de tillåts erbjuda önskad produktportfölj, vilket generellt sett innebär en mängd varianter av spelformer. Särskild hän- syn måste tas beträffande spelformer för vilka det inte finns någon efterfrågan som bör bli föremål för kanalisering. För en majoritet av spelbolag är licenskostnaderna av avgörande betydelse. Kostnaderna rör huvudsakligen licensavgifter (fast eller som en andel av omsättningen), kostnader för verksamhetens bedri- vande (t.ex. rättsliga och tekniska krav) samt skattenivån. I vissa jurisdiktioner tillkommer kostnader för särskilda licenser avseende ledande befattningshavare och viss nyckelpersonal. 4 Många spelbolag tillhör det som ibland beskrivs som , dvs. företag som redan från start eller kort därefter skapar hela eller stora delar av sin omsättning utomlands. Genom att ha närvaro på flera marknader behålls också stabilitet då företaget inte påverkas i samma uträckning om någon av marknaderna sviktar (Se t.ex. , , Globaliseringsforum Rapport #3, 2012). Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden I fråga om skatt handlar det i första hand om aktuell spel- och bolagsskatt, men också andra former av skatt, t.ex. moms, kan vara betydelsefulla. I vissa jurisdiktioner (t.ex. ) betalas vare sig spel- eller bolagsskatt vilket naturligtvis för spelbolagen är väldigt attraktivt i skattehänseende. Att licensansökan kan beviljas snabbt och utan alltför mycket besvär spelar in. Medan vissa jurisdiktioner kan pröva och bevilja en licens inom 1–2 månader tar det i andra . Det är ingen hemlighet att vissa jurisdiktioners licenser har högre status än andra. Detta har betydelse i förhållande till affärspartners och investerare. Att sådana licenser därför kan leda till ökade affärs- möjligheter i relation till marknadsföring, sponsring, betalningslös- ningar etc. är givet. Andra parametrar som spelar roll för valet av etablering – men som saknar direkt betydelse för denna utrednings vidkommande – kan vara tillgängligheten till arbetskraft, verksamhetsstöd, teknisk support, lokal infrastruktur och graden av ömsesidigt erkännande från andra jurisdiktioner. Språk, löneläge och kulturella skillnader är exempel på ytterligare viktiga komponenter i etableringskedjan. Ta hänsyn till de samhälleliga, tekniska och andra förändringar som ägt och fortfarande äger rum När en marknad förändras radikalt – eller när ny teknik eller kon- kurrens minskar eller ökar behovet av reglering – bör politiken ut- vecklas och anpassas till dessa nya realiteter. Nya innovationer, flera val, olika servicenivåer, bättre priser och mer högkvalitativa tjänster kan leda till stora förbättringar för kon- sumenterna. Det gäller därför att undvika att tillämpa äldre reglerings- modeller på dessa nya tjänster utan noggranna överväganden om de är nödvändiga eller ändamålsenliga för att skydda konsumenterna. Som framhållits av många branschföreträdare är det i den digitala världen kunderna som bestämmer och dessa är ofta mycket kostnadsmedvetna. Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden Ändra inte det som bedöms fungera i en omreglerad miljö Omregleringen sker – inte utifrån ett avståndstagande från tidigare ”doktrin” – utan eftersom, oavsett vi gillar det eller ej, förutsätt- ningarna för dess framgång har försvunnit. Utformningen av ett licenssystem kan inte ses isolerat från den nuvarande tillståndsmodellen eller de som har tillstånd . Enligt direktiven ska utredningen t.ex. analysera hur allmännyttiga ideella organisationer även fortsättningsvis ska kunna finansiera en del av sin verksamhet genom anordnande av lotterier. Särskilda hänsyn måste också tas beträffande spel som saknar gränsöverskridande karaktär eller där det saknas ett kanaliserings- behov. Målet bör vara att kanalisera den efterfrågan som finns, inte att öka efterfrågan. Mot denna bakgrund kommer licenser på landbaserade kasinon och för spel på värdeautomater inte att ges till annat än ett statligt ägt företag. Skälen för detta utvecklas närmare i kapitel 12. Var radikal i förslag där en nyordning behöver introduceras En förutsättning för att idén med en omreglering ska bli verklighet är att olika spelaktörer kan etablera sig på den svenska marknaden under rimligt långsiktiga och stabila villkor och rimligt förutsebar risk. Dessa förutsättningar definieras bl.a. av: •Regler för etablering av spelbolag •Tillgång till infrastruktur på konkurrensneutrala villkor. I gäller detta framför allt spel på hästar. Förutsättningarna påverkas också av ramverket för Svenska Spels och ATG:s initiala marknadsandel och möjligheter till affärsutveck- ling i denna fas. Det är i allt väsentligt statens ägar- och styrnings- politik som definierar detta. Utredningen gör bedömningen att den dominerande aktören, , i utgångsläget har en mycket stark position i kraft av ett drygt trekvartssekels ensamrätt (samt dess föregång- are AB Tipstjänst och ), sin ägarsituation, stora kund- Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden databaser och övervägande goda renommé hos allmänheten. ATG befinner sig i en likartad situation. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det bör finnas få hinder och låga inträdesbarriärer för nya aktörer samt lika och kon- kurrensneutral tillgång till infrastrukturen, inklusive en fungerande affärsmodell för spel på hästar. Utredningen rekommenderar också att staten vidtar åtgärder som begränsar Svenska Spels rörelsefrihet och genomför ägarpolitiska åtgärder som underlättar genomförandet av en omreglerad spelmark- nad (se kapitel 27). Syftet är att därigenom underlätta en snabb etablering av en marknadssituation med en ur konkurrensaspekt fungerande aktörsbild. Grunda förslagen på evidens där sådan finns Enbart det faktum att olika intressenter hävdar att regleringens väl- lovliga syfte är att skydda konsumenterna behöver inte nödvändigtvis betyda att den får den effekten. Överdrivet spelande har allvarliga negativa ekonomiska och psykologiska konsekvenser, vilket gör det viktigt att utveckla strategier för ansvarsfullt spelande som skyddar spelarna. Det finns dock inte någon perfekt metod för att bedöma olika spelformers riskfylldhet.5 Inom vissa områden har vi genom forskningen relativt god kunskap om omfattningen och fördelningen av spelproblem bland befolkningen, de huvudsakliga riksfaktorerna för att drabbas av spelproblem och effektiviteten hos några av de vanligaste behandlingsformerna. Forskningen är dock otillräcklig om riskfylldheten hos olika spelformer och de dynamiska processer som har inverkan på riskerna . Ännu mer otillräcklig är forsk- ningen om effektiviteten hos olika regleringssystem och specifika regleringsåtgärder. Regleringen bör därför ge utrymme för ständiga anpassningar och krav i relation till hur riskabel varje spelform be- döms vara. 5 Per Binde, Att bedöma spelformers riskfylldhet: En metodologisk diskussion i ett reglerings- perspektiv, Lotteriinspektionens skriftserie, 2-2012. Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden Omregleringen bör följas upp och utvärderas efter en etableringsfas . Erfarenheter av andra omregleringar, i och internationellt, visar att det är svårt att förutsäga effekterna av alla led i en nyord- ning. Effektiviteten i föreslagna regleringar, etablering av ny praxis, aktörernas antal och agerande kan överblickas i sin helhet först efter att omregleringen trätt i kraft. Därför bedömer utredningen att om- regleringen i ett första skede får ske mot en ”kontrollstation” genom kontinuerlig och strukturerad utvärdering, varefter justeringar, tillägg och inskränkningar i regelverk kan göras. Utredningen föreslår därför att under en implementeringsfas bör en oberoende utvärderingsprocess bli etablerad för att följa spelmarknadens uppbyggnad och utveckling med avseende på i direktiven angivna mål och andra väsentliga förhållanden för en fungerande marknad. Baserat på utvärderingsprocessens resultat kan behov av justeringar och kompletterande åtgärder föreslås. Utredningen föreslår alltså en kontrollstation , dvs. efter en treårig etableringsfas. Regeringen föreslås formulera ett utvärde- ringsuppdrag att läggas på en oberoende granskare för att följa ut- vecklingen och värdera måluppfyllelse och andra strategiska aspekter. Tiden fram till kontrollstationen är avsedd att utnyttjas för att värdera de faktiska resultaten av den nya lagstiftningen, friheterna, begränsningarna, det nya regelsystemets funktionalitet etc. och få kunskap om omregleringen är effektiv och uthållig. Detta kan då göras mot bakgrund av en faktisk kunskap om statens ägarstrategi visavi . Det bör vidare vara möjligt att under denna fas se tillräckliga konturer av vilka aktörer som etableras på den regelreformerade marknaden och därvid dra slut- satser angående måluppfyllelse m.m. Nödvändiga justeringar och tillägg i lagstiftningen kan på så sätt ske mot bakgrund av faktisk utveckling, utvärderingsresultat och förslag från kompletterande utredningar. Upplägget skapar dessutom utrymme för lärande- och kompe- tensuppbyggnad hos de myndigheter som har besluts- tillsyns-, och kontrollfunktioner på den omreglerade spelmarknaden. Mer om förslaget till utvärdering finns i kapitel 29. Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden Behov av efterföljande utredningar I dagens spelreglering återfinns ett antal lösningar som anses fungera mindre bra, tillämpningar och praxis som kräver förtydliganden m.m. vilka har varit under diskussion . Flera frågeställningar är komplexa och i vissa fall föreligger inte en gemen- sam syn på hur ett nytt förslag ska formas. Flera sådana frågeställningar har kanaliserats till utredningen i förhoppning om att denna skulle lägga förslag. Utredningen har med hänsyn till den tidsram som ställts till förfogande valt att prioritera de absolut mest centrala frågorna. Det betyder att nämnda frågeställningar förs vidare in i det omreglerade systemet för att där lösas i det eventuella utredningsarbete som regeringen kan komma att besluta om. Prioritet har satts på frågor som bedömts vara avgörande för omregleringen. 7Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering 7.1En långsiktigt hållbar svensk spelreglering Utredningens bedömning: behöver en långsiktigt håll- bar spelreglering. Regleringen ska förena kraven på bl.a. en stark social skyddsnivå med behovet av en anpassning till det moderna IT-samhällets villkor och de skyldigheter som följer av . Målsättningen bör vara att av svenskarnas spel ska kanaliseras till spelföretag med svensk licens efter ikraftträdandet av en ny spelreglering. Spel om pengar är en speciell företeelse som skiljer sig från i princip allt annat som finns i samhället vad gäller handel. Spel innebär i all sin enkelhet att man säljer och köper vinstmöjligheter. Dessa vinst- möjligheter är beroende av utfallet i exempelvis en dragning, en fot- bollsmatch, ett hästlopp eller i en spelautomat. Spel om pengar om- sätter stora belopp och kan beroende på sin utformning skapa stora ekonomiska överskott. Det är viktigt att konstatera att för väldigt många människor representerar spel glädje, spänning, social samvaro och underhållning. Socialt och nöjesbetonat spel som tillför något positivt i livet bör bejakas medan spel som blivit en besatthet och i stället minskar livs- kvaliteten och ställer till med problem bör motverkas. Gambling Commission i har träffande uttryckt det på följande sätt: Den fundamentala friktionen i hjärtat av spelpolitiken är att Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering spelande gynnar en massa människor lite och skadar ett fåtal per- soner mycket. Den mycket speciella karaktär som spel om pengar har, medför att spel kan bli föremål för brottslighet, skapa ekonomiska och sociala problem både för den enskilde och för samhället i stort samt kan skapa hälsoproblem. Oreglerat spel om pengar kan utgöra grund för flera typer av brottslighet. För det första brottslighet i själva spelet, exempelvis bedrägerier och förskingring. För det andra brottslighet av spelare, dvs. att spelare börjar begå brott för att finansiera sitt spelande. Vidare kan den organiserade brottsligheten komma in i spelet och styra verk- samheten. För svensk del kan nämnas de senaste årens brottslighet i samband med illegala spelautomater, som torde omsätta miljard- belopp, och i vilken den organiserade brottsligheten är inblandad. Även matchfixning (se kapitel 11) utgör ett sådant exempel. Ekonomiska och sociala problem kan uppkomma då människor spelar över sin ekonomiska förmåga, vilket drabbar både den enskilde och dennes anhöriga. Nyssnämnda problem kan även leda till fram- för allt psykisk ohälsa för de drabbade. I slutändan kan överdrivet spelande bli ett problem för hela samhället. För svensk del har detta tidigare inneburit att spel om pengar är en reglerad verksamhet vars överskott i allt väsentligt går till allmänna och allmännyttiga ändamål. 7.3Ett ständigt pågående paradigmskifte Avsikten med den korta redovisningen i kapitel 3 har varit att peka på internets roll, utveckling och den allmänna synen på ett internet i ständig utveckling. Det första väsentliga paradigmskiftet på spel- marknaden skedde av ; från fysiskt till digitalt spel med möjlighet till gränsöverskridande handel p.g.a. svårig- heterna att upprätthålla de nationella regleringarna. har svenska reglerade bolag, internationella bookmakers och internationella spelbolag en avsevärd svensk kundgrupp till följd av den digitala utvecklingen. Storleken på den globala onlinespelmarknaden och den framtida förväntade utvecklingen redovisas nedan i figur 7.1. Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering Figur 7.1 Storleken på den globala nätspelsmarknaden (miljoner euro) Källa: H2 Gambling Capital Även om det dröjer något innan en ny marknadsmodell är på plats står digitaliseringen inte stilla.