sou · H5B3100 · 2017-12-12 00:00:00 — Enligt utredningens mening utgör de åklagaretiska riktlinjerna, som går ut på att informationen i beslags- skyddat material inte får användas, en tillräcklig garanti för att innehållet i en kopia inte ska användas av de brottsbekämpande myn- digheterna i strid mot beslagsförbudsreglerna. En regel om förstörande måste förses med undantag ansåg att det finns en risk för att en regel om obligatoriskt förstörande väsentligt skulle minska effek- tiviteten i den brottsbekämpande verksamheten. Utredningen an- såg därför att en sådan regel – om den alls skulle införas – måste förses med undantag. Detta skulle framför allt gälla i de fall en för- undersökning läggs ned eller avslutas med beslut om att inte väcka åtal. Skälen för undantag ansågs svagare om brottsutredningen där- emot mynnar ut i ett godkänt ordningsföreläggande eller strafföre- läggande eller en lagakraftvunnen dom. I huvudsak är det då endast om en förundersökning återupptas i resningssyfte eller om t.ex. ett strafföreläggande undanröjts enligt reglerna i 59 kap. RB som det ibland kan finnas ett behov av att använda kopior av hävda beslag. Med hänsyn till detta övervägde utredningen en alternativ reglering som skulle gå ut på att kopior får sparas i nedlagda förunder- sökningar medan kopior ska förstöras i utredningar som lett till en lagakraftvunnen dom eller motsvarande. Man såg dock flera nack- delar och svårigheter med en sådan reglering och anförde följande. En nackdel med en sådan bestämmelse är att den skulle bli kompli- cerad att tillämpa eftersom det inte bara är vid nedlagda förunder- sökningar som kopior kan behöva sparas. En annan, om än ovanlig situation, är att ett väckt åtal läggs ned och det därefter inte meddelas någon friande dom. Saken är då inte rättskraftigt avgjord vilket, i vart fall i teorin, öppnar för en möjlighet att ta upp förundersökningen på nytt. Vidare är det inte enbart när en dom vunnit laga kraft som kopiorna med en sådan reglering borde förstöras. Samma sak borde gälla även vid godkända straff- eller ordningsförelägganden. Ytterligare en fråga som måste besvaras i ett sådant system är hur kopior i avslutade utredningar som lett till åtalsunderlåtelse ska hanteras. Förstörande av kopior och rätten till domstolsprövning som självklart att kopiorna i ett sådant fall ska gallras, som det inte heller är uppenbart att de bör sparas. Till detta kommer att barnpornografiskt material under alla förhållanden bör undantas från en gallringsbestämmelse, så att de kan kopieras och överlämnas till Riks- kriminalpolisen för inläggning i det nationella referensbiblioteket över barnpornografi. Sammantaget gör utredningen bedömningen att en gallringsregel med det nu beskrivna innehållet skulle bli komplicerad att tillämpa med hänsyn till de olika varianter och undantag som regeln skulle be- höva täcka. Det kan vidare antas att regeln skulle leda till att det skulle krävas en uppföljning av utfallet i varje enskild brottsutredning för att bedöma hur eventuella kopior ska hanteras. beskrivna komplika- tioner måste ställas mot vad som i praktiken står att vinna med en sådan gallringsbestämmelse. Det är då viktigt att beakta att allt för- undersökningsmaterial som har bedömts vara relevant i utredningen ska ha tagits in i förundersökningsprotokollet, som bevaras enligt sär- skilda regler. Det skulle innebära att endast kopior som finns i sido- materialet i brottsutredningar som lett till ett slutligt avgörande, t.ex. en lagakraftvunnen dom, skulle träffas av den särskilda gallringsbestäm- melsen. Utredningen drog slutsatsen att den praktiska betydelsen av regler- ingen skulle bli högst begränsad. Med anledning av detta och med beaktande av svårigheterna att utforma en praktiskt tillämpbar och heltäckande reglering, ansåg utredningen att det är mindre lämpligt att införa en gallringsbestämmelse med den utformning som be- skrivits. Ett alternativ med en bedömning i det enskilda fallet Som ett sista alternativ lyfte utredningen fram möjligheten att in- föra en bestämmelse som innebär att beslagskopior som huvudregel ska förstöras när utredningen lagts ned eller avslutats men får sparas om det kan antas att materialet behövs om förundersök- ningen tas upp på nytt. Som förutsättning för att kopiorna skulle få sparas kunde då gälla att de alltjämt skulle ha betydelse för utred- ningen av det brott som den nedlagda eller avslutade förundersök- ningen avsett. Utredningen såg dock flera nackdelar med en sådan lösning. En av dessa var att det skulle krävas att en befattningshavare, rimligen förundersökningsledaren eller åklagaren, då genom ett särskilt be- slut, fattat i samband med att förundersökningen läggs ned eller Förstörande av kopior och rätten till domstolsprövning avslutas, skulle behöva göra en bedömning av om kopiorna kan för- väntas vara relevanta . Detta ansågs kunna bli kompli- cerat i omfattande förundersökningar, där det kan finnas många kopior av olika slag, särskilt om det skulle krävas separata bedöm- ningar för varje enskild kopia. Vidare skulle de övergripande bedömningarna av kopiornas fram- tida betydelse med nödvändighet bli svepande och oprecisa. Med hänsyn till svårigheten att överblicka vilken betydelse kopiorna skulle kunna få om förundersökningen återupptas, finns det också enligt utredningen en risk för att prövningarna regelmässigt skulle mynna ut i ett beslut om att kopiorna ska sparas. Regleringen blir då inte meningsfull. Till detta kommer att förundersökningsledaren i större utredningar inte rimligen kan förväntas ha fullständig känne- dom om vilka kopior som finns och vad dessa innehåller. Utred- ningen ansåg således att inte heller denna lösning är något lämpligt alternativ. Sammanfattningsvis konstaterade att en förstörandereglering inte borde omfatta beslagskopior som tagits in i förundersökningsprotokoll. Av hänsyn till effektiviteten i den brottsutredande verksamheten borde den enligt utredningen inte heller omfatta kopior i nedlagda förundersökningar och i för- undersökningar som avslutas med ett negativt åtalsbeslut. En gall- ringsbestämmelse skulle då endast omfatta sådana kopior av bevis- beslag som ingår i sidomaterialet i utredningar som lett till en laga- kraftvunnen dom eller motsvarande. Utredningen ansåg att det principiella intresset av en sådan gallringsregel på dessa premisser inte är tillräckligt starkt för att motivera det relativt svårtillämpade regelverk som en sådan gallringsbestämmelse skulle kräva. I ett särskilt yttrande framförde tre av utredningens experter en avvikande uppfattning i frågan om förstörande. I yttrandet fram- hölls att materialet kunnat tas fram uteslutande genom ett beslag och att beslag ska hävas när saken avslutas. Med hänsyn till den Förstörande av kopior och rätten till domstolsprövning enskildes rättssäkerhet borde det därför enligt yttrandet gälla ett krav på gallring senast när den utredning som beslaget har gjorts i har lagts ned eller avslutats eller när ett lagakraftvunnet avgörande finns. Ett sådant krav ansågs också rimligt eftersom det hävda be- slaget och förfarandet med kopiering inte kan bli föremål för någon rättslig prövning. Det framhölls att det inte kan uteslutas att be- slaget saknar laga grund, t.ex. därför att det innehåller uppgifter som skyddas av beslagsförbudet i 27 kap. 2 § RB. I ytt- randet ifrågasattes vidare nyttan med att spara kopior. Det ansågs svårt att veta i vilken utsträckning effektiviteten i brottsbekämp- ningen skulle gagnas av att kopior sparas. De tre experterna ansåg att den enskildes rättssäkerhet med krav på gallring borde ges företräde framför intresset av rättsväsendets effektivitet. Med hänsyn till det anförda förordades i yttrandet en generell gallringsskyldighet i fråga om kopior av beslagtaget mate- rial. Om undantag skulle gälla från kravet på gallring, förordades att det skulle finnas regler om vem som får fatta beslut om att infor- mationen ska sparas och i vilken utsträckning som undantag från gallring får göras. 9.4.3Kopior som tagits in i förundersökningsprotokollet ska bevaras I den mån kopior har tagits in i förundersökningsprotokollet framstår det som uppenbart att dessa ska dessa bevaras i enlighet med de regler som gäller för bevarande av förundersökningsproto- koll. Detta måste gälla oavsett om protokollet har färdigställts eller inte. Att uppgifter som tagits in i protokollet ska bevaras anses gälla, utan att det uttryckligen sagts i lagtexten, för uppgifter från upp- tagningar och uppteckningar från hemliga tvångsmedel som är under- kastade ett krav på förstörande (27 kap. 24 § RB). Om det införs en skyldighet att förstöra kopior efter att en förundersökning lagts ned eller avslutas med ett negativt åtalsbeslut, bör denna skyldighet alltså under alla förhållanden inte omfatta sådant som tagits in i för- undersökningsprotokollet. Förstörande av kopior och rätten till domstolsprövning 9.4.4Skäl som talar för obligatoriskt förstörande Den enskildes integritetsintresse talar för obligatoriskt förstörande Först och främst talar den enskildes integritetsintresse för en skyldighet att förstöra kopior när utredningen t.ex. lagts ned eller avslutats med ett negativt åtalsbeslut. I kopior av beslag, och sär- skilt i kopior av beslagtagna hårddiskar, mobiltelefoner och liknande, finns det ofta stora mängder överflödig information. saknar merparten av denna information intresse för brottsutred- ningen. För den enskilde kan det givetvis upplevas som ett integri- tetsintrång att informationen finns i de brottsbekämpande myndig- heternas förvar i dessa fall. Informationen är inte sällan av personlig karaktär och den innehåller typiskt sett en mängd personuppgifter. Utöver uppgifter i text kan det handla om t.ex. fotografier, film- klipp och s.k. IP-adresser, förutsatt att uppgifterna kan knytas till någon viss person. Dessa personuppgifter behöver inte avse den misstänkte utan kan även avse målsäganden eller någon annan per- son. Förutom det allmänna obehaget av att personlig och på annat sätt känslig information bevaras och behandlas hos de brottsbekäm- pande myndigheterna, kan den enskilde känna oro för att uppgift- erna obehörigen sprids eller missbrukas på något annat sätt, även om risken för detta måste bedömas som liten. Integritetsintresset talar därför för att kopior av beslagtagen information inte bevaras än vad som är nödvändigt. I andra fall kan kopian innehålla känslig information om ett före- tags verksamhet. Det kan handla både om företagshemligheter och om annan information som inte bör spridas. Även ett företag kan alltså ha ett intresse av att kopior inte förvaras längre än som är nödvändigt. bör det även beträffande sådan information framhållas att risken för missbruk eller ett obehörigt spridande är liten. Det som sagts gäller också för kopior som har framställts med stöd av det nya tvångsmedlet kopiering, som vi lämnar förslag om i kapitel 7. Förstörande av kopior och rätten till domstolsprövning Principiella skäl talar i viss mån för obligatoriskt förstörande Om kopian härrör från ett beslag framstår en skyldighet att för- störa kopian som principiellt tilltalande. Den information som kopian innehåller har nämligen bara till följd av beslaget kunnat tillföras utredningen. Principen är att alla beslag ska hävas när utredningen exempelvis läggs ned eller avslutas genom ett negativt åtalsbeslut. Detta talar för att det bör finnas en korresponderande skyldighet att förstöra kopiorna av det (tidigare) beslagtagna materialet, förut- satt att detta inte har tagits in i förundersökningsprotokollet. Som vi har anfört tidigare i kapitlet bör man dock hålla i minne att innehavet av kopian inte är ett tvångsmedel i sig. De skäl som talar för att ett beslag ska hävas när utredningen avslutas gör sig alltså inte på samma sätt gällande när det handlar om innehav av information som finns i en kopia. Argumentet gör sig än mindre gällande när det handlar om kopior som har framställts utan ett föregående beslag. I sådana fall syftar ju själva tvångsmedlet just till att det ska säkras viss information. Tvånget avslutas när kopieringen har slutförts. 9.4.5Skäl som talar mot obligatoriskt förstörande Utgångspunkten är att förundersökningar och andra brottsutredningar bevaras Till att börja med bör det framhållas att en reglering om obliga- torisk förstörande skulle vara ett undantag från vad som annars gäller i de flesta fall. Som vi tidigare angett följer det nämligen av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar och arkivregleringen att allt egentligt utredningsmaterial ska arki- veras när ärendet är slutligt handlagt hos den brottsbekämpande myndigheten. Detta gäller oavsett om utredningsmaterialet har tagits in i förundersökningsprotokollet eller ingår i sidomaterialet. Till de handlingar som får rensas från akten hör endast sådant som t.ex. anteckningar som legat till grund för en renskriven promemoria, anteckningar som inte tillför något i sak, övertaliga exemplar och utkast till skrivelser. Förstörande av kopior och rätten till domstolsprövning Utgångspunkten är alltså att allt utredningsmaterial, inklusive sidomaterial, sparas och att gallring endast får ske i enlighet med de gallringsföreskrifter som meddelar med stöd av sin delegation i 12 § arkivförordningen. Dessa föreskrifter innebär att gallring normalt får ske först , eller inte alls. I vissa fall får dock gallring ske . Nuvarande gallringsföre- skrifter måste rimligen förstås bl.a. mot bakgrund av intresset av att nedlagda förundersökningar ska kunna återupptas om det kommer fram nya uppgifter. Regeringen har betonat vikten av att utredningsmaterial bevaras. I propositionen Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar anförde regeringen att det, bl.a. i de fall en nedlagd förundersökning återupptas, kan ha stor betydelse att utredningsmaterial från såväl för- undersökningsprotokoll som sidomaterial bevaras (prop. 2016/17:68 s. 57 och 58). Någon anledning att generellt bevara sidomaterial längre eller än sådant utredningsmaterial som tagits in i förundersökningsprotokollet ansågs inte finnas. Brottsbekämpningsintresset talar mot obligatoriskt förstörande Brottsbekämpningsintresset har också tillmätts stor betydelse vid utformningen av de s.k. registerförfattningar, däribland polisdata- lagen, som gäller för personuppgiftsbehandling i den brottsbekäm- pande verksamheten. Lagstiftaren har valt att undanta personupp- gifter som förekommer i förundersökningar från registerlagarnas särskilda gallringsregler. I dessa lagar har det i stället förts in regler om hur länge personuppgifter får bevaras och behandlas i den brotts- bekämpande verksamheten. Utgångspunkten är då att uppgifterna får behandlas så länge det behövs för något av lagens ändamål, även efter det att förundersökningen exempelvis lagts ned. För uppgifter som behandlas automatiserat och gjorts gemensamt tillgängliga gäller därutöver en femårsfrist om förundersökningen lagts ned eller avslutats på annat sätt än genom åtal (3 kap. 11 § PDL). Reglerna om längsta tid för behandling hindrar inte att uppgifterna, eller de handlingar där de förekommer, tas om hand för arkivering när uppgifterna inte längre får bevaras i den brottsbekämpande verk- samheten. Att uppgifterna inte längre får behandlas, innebär alltså inte att uppgifterna, eller de handlingar där de finns, ska utplånas. Förstörande av kopior och rätten till domstolsprövning I stället ska dessa arkiveras och gallras enligt gällande regler. Om det på nytt uppkommer ett behov av uppgifterna i verksamheten, får de återföras till verksamheten. Utöver att personuppgifter i förundersökningar normalt ska be- varas enligt arkivlagens bestämmelser, gäller dessutom – som framgått – en möjlighet att behandla dem i den brottsbekämpande verksamheten efter det att utredningen avslutats. I propositionen till polisdatalagen anfördes att det är rimligt att uppgifter i förundersökningar får vara tillgängliga i polisens brotts- bekämpande verksamhet även efter det att saken har avslutats (prop. 2009/10:85 s. 225 och 226). Regeringen framhöll att det finns ett behov av att kunna återuppta brottsutredningen när förundersökningen lagts ned eller avslutats genom annat beslut som inte har lett till domstolsprövning (exempelvis beslut om för- undersökningsbegränsning eller åtalsprövning). Det konstaterades att ett beslut om att inte driva en brottsutredning kan ha många olika orsaker, av vilka en del i princip utesluter att utredningen kan komma att tas upp på nytt medan det i andra fall är mer eller mindre troligt att förundersökningen kan komma att återupptas. Som exempel på fall där en utredning bör kunna tas upp på nytt tog regeringen upp förundersökningar som har lagts ned eller inte lett till åtal på grund av att bevisningen har bedömts vara otillräcklig och där det kommer fram nya uppgifter. Likaså angavs att ett be- slut att lägga ned en förundersökning, därför att det inte finns något uppslag om vem gärningsmannen är, snabbt kan bli inaktuellt om polisen får tips om gärningsmannen eller det kommer fram nya vittnesuppgifter eller annan bevisning. Som ett annat exempel på fall där förundersökningen bör kunna tas upp på nytt, angavs att förundersökningen lagts ned för att den misstänkte lämnat landet och inte kan förväntas återkomma men den misstänkte sedermera anträffas här i landet. Vissa personuppgifter hör till de uppgifter i en förundersökning som kan vara känsligast för den enskilde. Trots det gäller, som framgått, att sådana uppgifter inte bara får arkiveras utan också får behandlas i den brottsbekämpande verksamheten efter det att den förundersökning där de samlats in har avslutats. Kravet är endast att behandlingen behövs för något eller några av de i lagen angivna ändamålen (2 kap. 12 § PDL). Det krävs då inte att upp- gifterna behövs i den aktuella förundersökningen eller i något annat Förstörande av kopior och rätten till domstolsprövning konkret utpekat ärende. Om uppgifterna inte gjorts gemensamt tillgängliga eller behandlas manuellt finns över huvud taget ingen tidsgräns för hur länge uppgiften får bevaras i verksamheten, så länge de behövs för något av lagens ändamål. Obligatoriskt förstörande kan gå ut över båda parter Frågan om obligatoriskt förstörande av kopior av beslagtagna hand- lingar m.m. måste betraktas mot den angivna bakgrunden. Ett avsteg från huvudprincipen om att förundersökningsmaterial sparas bör enligt vår mening kräva starka skäl. Om en förundersökning lagts ned på grund av brist på bevis, kan nya uppgifter leda till att den bör tas upp igen. Det kan då vara till stor nackdel om infor- mation i exempelvis en beslagtagen hårddisk eller mobiltelefon inte längre finns tillgänglig på grund av att beslaget hävts och kopian förstörts. Man får räkna med att det ofta inte går att få tillgång till informationen genom ett nytt beslag eller en ny kopiering, efter- som den lär ha raderats. Det är viktigt att hålla i minnet att förlusten av relevant information kan gå ut över båda parter i en förundersökning. I en beslagtagen eller kopierad hand- ling eller informationsbärare kan det ju både finnas sådant som talar mot den misstänkte och sådant som är till dennes fördel. Om nya uppgifter kommer fram som synes vara till den misstänktes nackdel, kan det i en kopia finnas uppgifter som motsäger dessa. Om förlusten av informationen minskar förutsättningarna för att väcka åtal eller få till stånd en fällande dom, är det inte bara till nackdel för brottsbekämpningen i stort, utan även för en eventuell målsägande, som inte får den upprättelse som domen innebär och som också kan gå miste om möjligheter till skadestånd. Ett krav på obligatoriskt förstörande kan alltså vara till nackdel både för den misstänkte och andra enskilda. Den som har varit misstänkt för ett brott som inte har lett till åtal kan också i andra fall ha ett berättigat intresse av att ta del av det bakomliggande utredningsmaterialet. En brottsmisstanke kan ha fått konsekvenser för den enskilde i andra sammanhang som gör att han eller hon har ett intresse av att få reda på vad som skett under förundersökningen. Så kan t.ex. vara fallet om uppgifter i den nedlagda förundersökningen kan ha betydelse i ett pågående Förstörande av kopior och rätten till domstolsprövning rättsligt förfarande vid någon domstol eller förvaltningsmyndighet (jfr RÅ 1995 ref. 28 som gällde en återkallad läkarlegitimation och RÅ 2001 ref. 27 som gällde en pågående civilrättslig process). En tidigare misstänkts rätt att ta del av förundersöknings- material i nedlagda förundersökningar hanteras enligt tryckfrihets- förordningens regler om allmänna handlingars offentlighet och reg- lerna i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt 10 kap. 4 a § OSL har den som har varit misstänkt i en avslutad förundersökning som inte har lett till åtal, rätt att ta del av uppgift i förundersökningen, trots att förundersökningssekretess till skydd för enskild gäller för uppgiften. En förutsättning för detta är att den misstänkte har beaktansvärda skäl för sin begäran om att ta del av uppgiften och att det inte bedöms vara av synnerlig vikt för den som uppgiften rör eller någon närstående till denne att uppgiften inte lämnas ut. Det sekretessbrytande undantaget är tillämpligt även när det är fråga om andra brottsutredningar än förundersökningar och i fråga om den som enbart anmälts för brott. En skyldighet att förstöra kopior i fall där förundersökningen lagts ned eller avslutats på annat sätt än genom åtals väckande rimmar inte särskilt väl med dessa nya bestämmelser och de överväganden som ligger till grund för dem. I synnerhet framgår tydligt att ett förstörande av kopior kan vara till nackdel för den tidigare miss- tänkte. De skäl som ligger till grund för de nya reglerna om rätt till in- syn talar för att man är restriktiv med att införa regler med krav på förstörande av utredningsmaterial i samband med att en t.ex. för- undersökning läggs ned eller avslutas med ett negativt åtalsbeslut. Visserligen ska normalt det material som anses relevant i utredningen ha lagts till i förundersökningsprotokollet, men viktig information kan även i vissa fall finnas i sidomaterialet. Om en kopia av t.ex. en hårddisk förstörs och man endast sparar de upptagningar som tagits in i förundersökningsprotokollet, försvinner möjligheten att på nytt gå igenom det raderade sidomaterialet. Förstörande av kopior och rätten till domstolsprövning Skälen för obligatoriskt förstörande är inte lika starka som vid hemliga tvångsmedel Undantag från huvudprincipen om att förundersökningsmaterial ska sparas är ovanliga. Ett sådant är reglerna i 27 kap. 24 § RB om bevarande och obligatoriskt förstörande av uppteckningar och upp- tagningar från hemliga tvångsmedel. Reglerna går ut på att upp- tagningar och uppteckningar från hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervak- ning och hemlig rumsavlyssning, i de delar de är av betydelse från brottsutredningssynpunkt, ska bevaras till dess förundersökningen lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. I de delar som upptagningarna och uppteckningarna är av betydelse för att förhindra förestående brott ska de bevaras så länge det behövs för att förhindra brott. När upptagningarna och uppteck- ningarna inte längre ska bevaras ska de förstöras. 2004/05:143 s. 52). Trots regeln om förstörande får brottsutredande myndig- heter behandla uppgifter från upptagningar och uppteckningar i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet i lag. Uppgifter från hemlig rumsavlyssning får dock behandlas endast om de rör före- stående brott eller brott som avses i 27 kap. 23 a § andra stycket. Motsvarande regler finns i 9 § lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen).