sou · H5B323 · 2017-03-15 00:00:00 — Rent principiellt anser utredningen att det är att föredra att myndigheterna ska gå före och erbjuda en tjänst som allmänheten och företagen ser värdet av. införde 2016 ett obligatorium för statliga myndigheter att kunna erbjuda digital post. Ett alternativ till den rättighetsreglering som utredningen föreslår är att, som i , göra det obligatoriskt för enskilda och företag att ha en digital brevlåda. Huvudargumentet för detta alternativ är att det innebär en snabb och i princip heltäckande anslutning till Mina meddelanden. Ett argument mot att införa ett obligatorium för en- skilda och företag är att det inte finns en färdig lösning för dem som saknar personnummer och därmed även e-legitimation. Ett annat argument är resultatet av den intervjuundersökning som utredningen låtit göra. Den visar att av de enskilda och av företagen uttryckligen är emot ett liknande system som man har i . Av undersökningen framgår även att trots Mina meddelanden – bedömningar och förslag den höga internetanvändningen – och vanan att använda e-legiti- mation för inloggade tjänster hos myndigheter – svarar av de enskilda att de inte vill, eller inte vet om de vill, få myndighets- post till en elektronisk brevlåda. Visserligen är företagen mer posi- tiva till digital myndighetspost än vad enskilda är men utredningens slutsats är ändå att det är att föredra att rikta tvånget till utbudssidan, dvs. Detta leder sannolikt till en något långsam- mare men jämnare förändringstakt, jämfört med en modell med tvång för enskilda och företag. En fördel med utredningens förslag är att det ger såväl enskilda som företag och postmarknadens aktörer rimligare förutsättningar att anpassa sig. En slutsats av de intervjuer som utredningen gjort med företrä- dare för myndigheter som är anslutna till tjänsten, är att det behövs någon form av tvång för att anslutningen ska öka men att tvånget ska riktas mot myndigheterna – inte de enskilda eller företagen. Utredningens bedömning är att ett obligatorium för enskilda och företag inte är ett alternativ så länge som flertalet relevanta myndigheter inte är anslutna. Den uppfattning som en del myndig- heter ger uttryck för, att det inte är någon mening med att ansluta sig som avsändare och sända post för att det finns för få mottagare, bygger på ett inifrånperspektiv och utgår inte från medborgarens eller brukarens behov. Den enskilde kan inte gärna efterfråga tjäns- ter som man inte vet att man kan få – eller som i vissa fall i dags- läget inte heller finns. Myndigheterna, däremot, kan mycket väl in- vestera i tjänster som de har goda skäl att tro blir efterfrågade när enskilda och företag ser tjänsterna som tillräckligt intressanta. Utredningen gör bedömningen att det är rimligt att utgå ifrån att de personer som redan använder inloggade tjänster hos myn- digheter – – är en grupp som på eget initiativ kommer att ansluta till Mina meddelanden om utbudet av tjänster ökar. Den intervjuundersökning som utredningen låtit genomföra om enskildas och företags inställning till digital myndighetspost visar att det digitala postalternativet uppfattas vara bäst för miljön, billigast för den offentliga sektorn, snabbast och lättast att läsa medan pappers- posten uppfattas vara enklast att använda, kunna hamna hos fel per- son men också mest troligt att mottagaren kommer att läsa. Efter det att enskilda och företag tagit ställning till olika aspekter av distribu- tionssätten som de kanske inte först hade tänkt på (kostnad, snabb- het, miljö, enkelhet med mera), är fler positivt inställda till digital Mina meddelanden – bedömningar och förslag Av de som svarat säger att de kan tänka sig det digitala alternativet även om en del av dessa vill få brev både digitalt och i pappersform. har genomfört undersökningar av hur företagen ser på möjligheten att få digital post från myndigheterna. Undersök- ningarna, som genomfördes , visar att möjligheten att få digital post från myndigheterna var okänd bland företagarna. De företag som använde tjänsten fick reda på att den finns genom och i samband med att de lämnade in inkomstdeklarationen digi- talt. är bedömningen att potentialen är stor och att det finns ett intresse bland företagarna att anamma möjligheten när de får kännedom om den.5 Utredningen menar att myndigheterna måste bli bättre på att in- formera om hur Mina meddelanden fungerar, till exempel med avse- ende på säkerhet, integritet och tillgänglighet. Dessutom att genom att skaffa en digital brevlåda bidrar myndigheter, enskilda och före- tag till att de offentliga resurserna kan användas till mer värdeska- pande verksamhet. 6.1.1Insatser som stärker motivet för att ansluta –att ges i uppdrag att utreda hur röstkort kan distribueras via Mina meddelanden. –att offentliga arbetsgivare ska erbjuda sin personal att kunna få lönebesked via Mina meddelanden. –att Statens servicecenter ges i uppdrag att säkerställa att löne- besked kan distribueras via Mina meddelanden. Utredningen menar att det finns utrymme för vissa punktinsatser som kan öka intresset från enskilda att ansluta sig till Mina med- delanden och tillföra en betydande nytta samt göra valadministra- tionen säkrare och billigare. 5 , dnr. 131 340553-15/113, Rapportering av uppdrag att följa statliga myndigheters anslutning till Mina meddelanden (N2015-3779-EF) och att verka för företags anslutningar. Mina meddelanden – bedömningar och förslag Ett exempel på en sådan insats är att pröva hur en elektronisk distri- bution av röstkort skulle kunna utföras. rapporterar att vid upphandlingarna inför valen 2010, 2011 och 2014 var det en- dast ett tryckeri, beläget i , som hade kapacitet att trycka röstkorten i nuvarande utformning och inom uppsatta tidsramar. Inga andra anbud kom in i samband med upphandlingarna . Bortsett från negativa effekter av bristande konkurrens har, en- ligt myndigheten, det uppstått problem med förseningar på grund av de långa transporterna. Det har även anmälts problem med maskinell sortering av röstkortsförsändelserna. För att öka kvalitet och hastighet vid sortering skulle utformningen av röstkorten be- höva ändras. Förändrad utformning av röstkorten, bedömer myn- digheten, kan leda till att visst annat valmaterial behöver ses över vad gäller storlek och utformning. förordar att det övervägs om det finns andra metoder att informera väljare om hur och när de kan använda sin rösträtt i förestående val än via röstkort i dagens tappning. Myndigheten rekommenderar att röstkortets funktion, innehåll och användningsområde ses över.6 Röstkorten har tre funktioner. De fyller funktionen som allmän information till den röstberättigade, de utgör adresskort som gör att valsedelsförsändelse från förtidsröstning når det valdistrikt där rösten ska räknas och de ger väljaren information var man ska rösta på valdagen. En viktig funktion i valorganisation är att tillhanda röstkort till personer som uppger sig ha tappat bort dem. Röstkorten distribue- ras av upphandlad förmedlare. Det innebär ingen större förändring av distributionen att ställa krav på att förmedlaren tillhandahåller en växeltjänst som möjliggör alernativ förmedling via e-post. Ett stort antal röstkort returneras till vid varje val på grund av att väljaren bytt adress eller inte finns på den adress där man är folkbokförd. En elektronisk distribution skulle vara säkrare och kunna spara stora belopp både i form av portokostnad och i form av minskat arbete med att framställa nya röstkort. bör därför få i uppdrag att utreda hur en elektronisk distribution av röstkort skulle kunna utformas med stöd av Mina meddelanden. 6 2015:1 Erfarenheter från valen 2014–2015. Mina meddelanden – bedömningar och förslag Lönebesked från offentliga arbetsgivare Arbetsgivare har i stor utsträckning gått över till att inte distribuera lönebesked i pappersform. De anställda förväntas i stället hämta in- formationen från företagets intranät eller lönesystem. Det innebär att anställda som är tjänstlediga eller har slutat inte kommer åt sina löneuppgifter. En del företag har valt att distribuera lönebesked via säker e-post med stöd av tjänsten som tillhandahålls av brevlåde- operatörer. De offentliga arbetsgivarna bör överväga att erbjuda sina anställda motsvarande tjänst. Statens servicecenter bör se till att det, inom ramen för de tjänster man erbjuder, går att sända lönebesked via Mina meddelanden. 6.1.2Mina meddelanden behöver en egen författning –att en ny förordning införs som samlar det regelverk som be- hövs för infrastrukturen Mina meddelanden. Regleringen av Mina meddelanden är otillfredsställande på flera plan. Det författningsstöd som finns för Mina meddelanden utgörs av 5 § förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte.7 Där sägs egentligen bara att ska tillhandahålla en infrastruktur för säker elektronisk post från myn- digheter till enskilda, vilka som får ansluta sig som avsändare och mottagare samt att får föra register över de anslutna och har personuppgiftsansvar för detta register. får även föreskriftsrätt för inrättande och drift av strukturen. Enligt utredningens mening är det otillräckligt. Erfarenheter under uppbyggnaden av tjänsten pekar på ett behov av förtydligan- den på flera punkter. Vissa komponenter i infrastrukturen kan be- höva ett tydligare författningsstöd. Den tillkommande regleringen blir så pass omfattande att det är lämpligt att reglera detta i en egen författning. Det faktum att övriga bestämmelser i den nuvarande 7 Förordningen (2003:770) om statliga myndigheters informationsutbyte. SOU 2017:23 Mina meddelanden – bedömningar och förslag förordningen avser informationsutbyte mellan myndigheter talar också för det.8 Utredningen föreslår därför en ny förordning om en infrastruk- tur för säkra elektroniska försändelser. I denna ska det bl.a. förtydli- gas hur långt personuppgiftsansvaret sträcker sig för avsändaren och vilka befogenheter brevlådeoperatörerna har i Mina meddelanden. Förslagen är inte menade att ändra på några av de förutsättningar som ges inom ramen för den befintliga regleringen i 5 § förordning- en om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte, eller i de allmänna villkoren för Mina meddelanden. Avsikten är i stället att tydliggöra det som inte regleras i paragrafen , genom att ut- öka den till en egen förordning och lägga till de regler som behövs. 8 Förordningen (2003:770) om statliga myndigheters informationsutbyte. Mina meddelanden – bedömningar och förslag 6.1.3Inför en rätt för enskilda och företag att få myndighetspost elektroniskt –att en infrastruktur för säkra elektroniska försändelser till en- skilda och företag ska tillhandahållas av , –att enskilda och företag, om de begärt det, har rätt att som mottagare få försändelser från statliga myndigheter elektro- niskt om det inte finns särskilda skäl för undantag, –att alla statliga myndigheter ska, som avsändare teckna avtal med och skicka säkra elektroniska försändelser i infrastrukturen, om inte regeringen beslutar annat, –att kommunala myndigheter får, som avsändare, teckna avtal med och skicka säkra elektroniska försändelser i infrastrukturen, –att som mottagare av försändelser i infrastrukturen registre- ras de enskilda och företag som via en brevlådeoperatör be- gärt att få försändelser elektroniskt, –att alla statliga myndigheter på sina webbplatser ska infor- mera enskilda och företag om rätten att få försändelser elek- troniskt, –att till infrastrukturen ska anslutas privata tillhandahållare av elektroniska brevlådor för säkra elektroniska försändelser till enskilda och företag som godkänt i enlighet med gällande villkor och tecknat avtal med, –att till infrastrukturen ska i enlighet med gäl- lande villkor tillhandahålla en elektronisk brevlåda för säkra elektroniska försändelser från statliga och kommunala myn- digheter till enskilda och företag. Utredningen föreslår att Mina meddelanden även fortsättningsvis ska förordningsregleras men att regeringen ska upphäva § 5 i för- ordningen om statliga myndigheters elektroniska informations- Mina meddelanden – bedömningar och förslag utbyte9 och besluta om en ny förordning om infrastruktur för säkra elektroniska försändelser. Utredningen föreslår att regeringen be- slutar att , i alla fall , fortsätter att ha ansvaret för att tillhandahålla infrastrukturen. Ansvaret före- slås därefter gå över till den myndighet som i en annan del av detta betänkande föreslås få det samlade ansvaret för digitaliseringen i den offentliga sektorn. Utredningen föreslår vidare att regeringen, i den nya förord- ningen, ska införa en regel som innebär att enskilda och företag, om de begärt det, har rätt att som mottagare få försändelser från statliga myndigheter elektroniskt om det inte finns särskilda skäl för undan- tag. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att myndigheten bedömer att man inte kan ta sitt personuppgiftsansvar eller att myndighetens verksamhetskaraktär är olämplig för att använda elektronisk post i det enskilda fallet. Förslaget innebär att det skulle vara en rättighet för alla mottagare, dvs. både enskilda och företag, att få sin post från statliga myndigheter elektroniskt genom Mina meddelanden. Asso- ciationer som inte har organisationsnummer kommer inte att kunna ansluta. Förslaget innebär att utredningen inte in- stämmer i rekommendation om att införa ett obligato- rium (med möjlighet att få dispens) för aktiebolag att ansluta som avsändare i Mina meddelanden . För att uppnå regeringens mål för de statliga myndigheterna menar utredningen dock att en av statsmakterna uttalad rättighet för medborgare och företag att kunna ta emot myndighetspost elek- troniskt inte är ett tillräckligt styrmedel. Rättigheten behöver kom- pletteras med ett obligatorium för statliga myndigheter att ansluta som avsändare till Mina meddelanden och skicka myndighetspost digitalt. Utredningen föreslår därför att alla statliga myndigheter ska, som avsändare teckna avtal med och skicka säkra elek- troniska försändelser i infrastrukturen, om inte regeringen beslutar annat. Även en sådan regel som gäller för de statliga myndigheterna bör regeringen, enligt utredningens mening, reglera i den nya för- ordningen. Utredningens förslag innebär att alla statliga myndigheter om- fattas av regeln och att det är regeringen, inte myndigheten själv, som ska bedöma och besluta om en myndighet ska undantas från 9 Förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. Mina meddelanden – bedömningar och förslag kravet att ansluta som avsändare i Mina meddelanden och skicka myndighetspost elektroniskt. Förslaget innebär , genom formuleringen att kommunala myndigheter får teckna avtal med och skicka säkra elektroniska försändelser i infra- strukturen, att kommunala myndigheter även fortsättningsvis på frivillig basis får ansluta som avsändare till Mina meddelanden. Som framgått tidigare är Mina meddelanden en tämligen okänd nationell digital tjänst. Förutom på webbplatser hos , en handfull statliga myndigheter, SKL och de privata brevlådeopera- törerna är informationen om Mina meddelanden sparsam. Det är främst som har uppgiften att tillhandahålla Mina med- delanden som har genomfört informationsaktiviteter bland annat som utställare på flera seminarier om utveckling av e-förvaltning för att informera statliga myndigheter och kommuner om digital post. anordnade dessutom tre infor- mationsträffar för de statliga myndigheter som omfattas av Skatte- verkets uppdrag att följa anslutningen till Mina meddelanden. Vid informationsträffarna deltog även privata förmedlare och brevlåde- operatörer. Utredningen menar att fler aktörer måste ta ansvar för att infor- mera enskilda och företag om Mina meddelanden. Varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde.10 Alla förvaltningsmyndigheter under regeringen har till uppgift att till- handahålla information om myndighetens verksamhet.11 Utred- ningen bedömer dock att det finns anledning att i den föreslagna förordningen, i mindre allmänna termer än såsom det uttrycks i förvaltningslagen och myndighetsförordningen, reglera att alla stat- liga myndigheter på sina webbplatser särskilt ska informera en- skilda och företag om rätten att få försändelser elektroniskt. Av den nuvarande regleringen framgår att tillhandahållare av elektroniska brevlådor ska anslutas till infrastrukturen. Enligt utred- ningens förslag till ny förordning bör denna regel förtydligas och utvecklas. Utredningen föreslår därför att lydelsen i den nya för- ordningen ska vara att till infrastrukturen ska privata tillhandahål- lare av elektroniska brevlådor, som godkänt i enlighet 104 § förvaltningslagen (1986:223). 116 § myndighetsförordningen (2007:515). Mina meddelanden – bedömningar och förslag med gällande villkor och tecknat avtal med för säkra försändelser till enskilda och företag, anslutas. Därutöver föreslår utredningen en regel som ger till uppgift att, i enlighet med gällande villkor, tillhandahålla en elektro- nisk brevlåda för säkra elektroniska förändelser från statliga och kommunala myndigheter till enskilda och företag. 6.1.4Från myndighetsgemensam infrastruktur till nationell digital tjänst –att Mina meddelanden bör utvecklas till att bli en nationell digital tjänst för säker och spamfri e-post till företag och en- skilda. Mina meddelanden är en digital tjänst för att förmedla myn- dighetspost till enskilda och företag. Tjänsten samverkar med pri- vata brevlådeoperatörer. Privatpersoner och företag kan därmed få sin myndighetspost till en låda hos en privat brevlådeoperatör som parallellt med att distribuera myndighetspost erbjuder tjänster till företag som vill sända post till enskilda och företag. Dessa tjänster bygger på att mottagaren av säker elektronisk post är kund hos det företag som vill sända post eller meddelanden och brevlådeoperatören kan bara leverera post till den som har en brevlåda hos brevlådeoperatören. Ett sändande företag kan därför behöva träffa avtal med flera brevlådeoperatörer för att nå ut med post till sina kunder. Mina meddelanden är därmed den enda kanal som har möjlighet att förmedla säker digital post till alla pri- vatpersoner och företag. Myndigheter har därför en särställning jämfört med privata företag vad gäller möjlighet till distribution av säker e-post. Med den relativt låga anslutningsgraden av mot- tagare är nackdelen med detta förhållande inte så påtaglig. När an- slutningsgraden blir högre kommer detta däremot att upplevas som en olämplig lösning. Frågan togs upp av i den framställning som medförde att kommuner kunde anslutas till Mina meddelanden. Mina meddelanden – bedömningar och förslag Vid kontakter med aktörer som överväger att bli brevlådeoperatörer och med myndigheter och företag som vill ha en infrastruktur av pla- nerat slag för att sända och motta meddelanden har en återkommande fråga varit varför förmedlingsadressregistret inte ska få användas på ett öppnare och mer behovsanpassat sätt.12 Ett sätt att inkludera fler avsändare skulle vara att låta alla som lever upp till de allmänna villkoren för avsändare inom Mina meddelanden få ansluta sig till tjänsten. Avsändaren måste då till att börja med genom avtal åta sig att följa dessa allmänna villkor. Det är ett ganska omfattande regelverk avsändaren åtar sig att följa för att få tillgång till FaR och möjlighet att skicka digital myndighetspost. Det kan avskräcka oseriösa aktörer. Kraven som ställs är desamma för alla, privata eller offentliga aktörer och det möjliggör en nationell digital infrastruktur för säker e-post i stället för att begränsa det till en offentlig digital infrastruktur. Den enskilde mottagaren kan fortfarande välja från vilka avsän- dare hen vill ta emot post. Det gör att man kan undvika ta emot digital post från privata aktörer man inte vill ha digital post från. FaR bör, enligt utredningens uppfattning, dock inte användas på samma sätt som när det gäller åtkomst av adressuppgifter via SPAR.13 Statens personadressregister, SPAR, är ett offentligt register som omfattar alla personer som är folkbokförda i , både svenska och utländska medborgare. Uppgifterna i SPAR uppdateras med uppgifter från folkbokföringsregistret. Syftet med SPAR är att lämna ut uppgifter elektroniskt under förutsättning att mot- tagaren uppfyller vissa villkor. SPAR är en statlig affärsverksamhet som finansieras via försäljningsintäkter. SPAR har funnits . är huvudman och personuppgifts- ansvarig för SPAR . SPAR förser bland annat direktreklamföretag med adress och personregister. Registret används också för att aktualisera företags egna kundregister. I FaR lagras endast personnummer och uppgifter om från vilka avsändare man tar emot post via Mina meddelanden och viken brev- lådeoperatör som anlitas. 12Hemställan om ändring i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte, , dnr 131-830189-12/111. 13Förordningen (1998:1234) om det statliga personadressregistret (SparF). Mina meddelanden – bedömningar och förslag Med ökad anslutning kommer FaR att kunna uppfattas som ett ”digitalt folkbokföringsregister”. Enligt utredningens mening finns det starka skäl att betrakta fysiska adressuppgifter enligt SPAR och digitala adressuppgifter i FaR på olika sätt. Att sända vanlig e-post är nästan gratis. Det går dessutom att sända e-post anonymt eller med vilseledande avsändare. Detta är en av orsakerna till att e-postkan användas i kriminell verksamhet i form av bedrägerier samt digitala intrång, stölder och skadegörelse. E-post är en betydande säkerhetsrisk för enskilda, företag och myndigheter. Kostnaden för skydd mot digitala attacker bärs av mottagarna. Utöver detta distribueras stora mängder oönskad re- klam, så kallad spam, via e-post. Den kommersiella idén bakom brevlådeoperatörerna är just att kunna erbjuda ett spamfritt säkert alternativ att ta emot viktig post. Detta skapar värde inte bara för mottagaren utan även för avsända- ren. Avsändaren kan sänka portokostnaden betydligt, men vinner också på att mottagaren kan lita på att avsändaren är seriös. Avsän- daren kan inte vara anonym eller felaktigt angiven eftersom ett avtal måste upprättas med brevlådeoperatören. Till detta kommer att mottagaren själv bestämmer vad man vill ta emot i brevlådan. Tillsammans betyder det ett ökat förtroende för digital kommuni- kation. Det finns stora värden att vinna på att skapa en gemensam infrastruktur för säker e-post. För att Mina meddelanden ska ut- vecklas från att vara en myndighetsgemensam infrastruktur till att bli en nationell digital tjänst krävs att seriösa och ansvarstagande aktörer har samma åtkomst till FaR som myndigheterna har. Detta kan dock inte ske på samma sätt som SPAR. En väsentlig skillnad mellan fysisk post och e-post är de säkerhetsrisker som är förknip- pade med det . Det kan, enligt utredningens mening, aldrig bli tal om att via Mina meddelanden skapa en kanal för oönskade meddelanden. Systemets konstruktion innebär att meddelanden sänds vidare endast om mottagaren har registrerat att man vill ta emot meddelande från avsändaren. anser utredningen att åtgärder behöver vidtas innan Mina meddelanden kan öppnas upp för alla avsändare som lever upp till de allmänna villkoren. Utredningen avser att närmare analy- sera förutsättningarna för detta i det fortsatta arbetet. Mina meddelanden – bedömningar och förslag 6.1.5Myndighetspost, information eller spam –att tar fram riktlinjer angående vilken typ av meddelanden som myndigheter bör skicka genom Mina med- delanden. Mina meddelanden startades för att det skulle finnas en digital infrastruktur för säker myndighetspost. En avsikt med tjänsten är att mottagarna ska kunna känna sig säkra på att de meddelanden som skickas är av karaktären myndighetspost och inte uppfattas som spam, dvs. stora mängder oönskade meddelanden. Det skulle skada förtroendet för Mina meddelanden.