sou · H5B354 · 2017-06-07 00:00:00 — •Det önskas mer nationellt stöd för mottagande och undervisning av nyanlända elever. Privata företag ligger t.ex. i framkant vad gäller material, läromedel och inspelade lektioner på andra språk. Huvudmännen anser sig här lägga ut mycket ekonomiska resurser. Ämnen, bedömning och betyg •Få elever klarar svenska som andraspråk och det tar ofta innan eleverna klarar ämnet som det är ett kärnämne som de måste ha godkänt i. Kursplanen i svenska som andraspråk är inte helt anpassad för nybörjare. •Engelska är ett svårt ämne för sent anlända nyanlända elever. Att eleverna ska läsa in två språk anses vara ett väldigt högt krav. Det är därför vanligt att ”nybörjarengelska” ges i stället på högstadiet. •Det läggs mycket tid och resurser på att klara kunskapskravet i simning i ämnet idrott och hälsa. •Det behövs mer stöd i värdegrundsfrågor. •Oerhört tungt för eleverna, och för lärarna, att trots stora insatser mest få betyget F vilket pekar på ett skolmisslyckande. Att kunna visa elevernas kunskapsprogression på annat sätt efterfrågas där- för. Det önskas även mer stöd i bedömning av kunskaper under betyget E. •Det är inte reglerat hur slutbetyget i åk 9 ska se ut när eleverna inte fått undervisning i alla ämnen. •Skoloven är för långa för nyanlända elever som behöver hålla igång språkutvecklingen. Få uppnår behörigheten till gymnasieskolans nationella program och programmet språkintroduktion •Väldig få nyanlända elever som invandrar i senare årskurser uppnår behörighet. Det upplevs som ett nålsöga att ta sig in på ett nationellt program på gymnasiet. •Orealistiskt högt krav att eleverna på väldigt förväntas läsa in allt som andra elever haft på sig att läsa och dess- utom på ett språk som de inte behärskar. •Eleverna skiljs ut alldeles för tidigt och det önskas större möjlig- heter för nyanlända elever som saknar godkänt i svenska som andraspråk eller engelska att läsa ett nationellt program. •Övergången mellan grundskola och gymnasieskola fungerar inte alltid och gymnasieskolan behöver i större uträckning bygga vidare på det som eleverna gjort i . •I språkintroduktion får eleverna i alldeles för hög uträckning ”börja om” och programmet upplevs vara en bromsklass för elevernas kunskapsutveckling. Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet •Kvaliteten på modersmålsundervisningen kan skifta stort och det är brist på lärare i vissa språk. Det finns önskemål om att se över och utveckla undervisningen ytterligare, bl.a. genom att stärka kopplingen till ämnesundervisningen. •Studiehandledning på modersmålet ses som en nyckel för skol- framgång men det finns stora variationer på det som erbjuds och samarbetet med ämneslärarna kan vara oklart och bristande. •Otydlighet kring innehållet och uppdraget om studiehandledning på modersmålet. Många olika utbildningar håller på att växa fram. •Eleverna får för lite studiehandledning utifrån det stora behov som finns inledningsvis. Bristfällig information och dokumentationsproblem vid flyttar •Det anses vara alldeles för många omflyttningar av elever på grund av asylboenden som öppnas eller stängs mitt under termin eller från tillfälliga platser på HVB som innebär att eleverna får börja om alldeles för . •Det råder oklarhet kring hur och när eleverna ska registreras som nyanlända och det befaras att det görs lite olika. Flyttar eleven mycket inledningsvis finns en risk för att eleven är nyanländ väl- digt . •Skoldokumentation följer inte med vid flytt mellan skolor och kommuner, vilket resulterar i att huvudmännen får lägga mycket tid på att lokalisera i vilken skola eleven tidigare gått och vilken dokumentation som finns. •Många lärare känner en oro och stress över att ta emot nyanlända elever i klassrummet. Det handlar dels om brist på kompetens men dels att det inte finns tillräckligt med tid för att ta hand om eleven. •Det råder brist på svenska som andraspråkslärare och moders- målslärare samt studiehandledare på modersmålet som har ämnes- kunskaper i många kommuner. •Det är för lite innehåll i lärarutbildningen om nyanlända elever. •Mer stöd och utbildning för rektorer i mottagande och organisa- tion av nyanlända elevers utbildning önskas. •Det behövs mer kompetensutveckling när det gäller äldre elever med svag skolbakgrund. •Det finns en stor efterfrågan på kompetensutveckling i språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt och i svenska som andra- språk. 5Hur ska fler nyanlända elever nå behörighet till gymnasiet? Elever som invandrat före skolstart uppnår nästan samma behörig- het till gymnasieskolan som elever födda i . De elever som kommer efter har dock jämförelsevis lägre meritvärde och betydligt färre elever uppnår behörighet till gymnasiet än de som bott i . Utredningen ska enligt direktiven analysera om dagens reglering är tillräcklig för att tillgodose de behov elever med kort skolbak- grund och som kommer till i senare år har av undervisning och om den främjar integration på bästa sätt. Utred- ningen ska också lämna förslag till hur dessa elever med kostnads- effektiva lösningar kan ges bättre förutsättningar att uppnå behörig- het till gymnasieskolans nationella program. Utredningen ska också lämna förslag till hur elever som har en god skolunderbyggnad, men som är nybörjare i svenska kan ges bättre förutsättningar att uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program. I det här kapitlet redogörs bl.a. för dagens bestämmelser om mottagande och undervisning av nyanlända elever, inklusive bestäm- melser om skolplikt, undervisningstid och stödinsatser, och de sär- skilda svårigheter som föreligger på området. I kapitlet presenteras också utredningens förslag. Hur ska fler nyanlända elevernå behörighet till gymnasiet? 5.2Grundläggande bestämmelser om mottagande och skolgång 5.2.1Rätten till utbildning enligt skollagen gäller den som anses bosatt i landet I skollagen (2010:800) finns för varje skolform inom skolväsendet bestämmelser om vilka som har rätt till utbildning inom skolfor- men. Gemensamt för dessa bestämmelser är att rätten till utbild- ning i respektive skolform gäller den som är bosatt i landet. I skol- lagen avses med bosatt i landet den som ska vara folkbokförd här (29 kap. 2 § första stycket). Vem som ska vara folkbokförd här fram- går av folkbokföringslagen (1991:481). Vid tillämpningen av skol- lagen ska även vissa personer som inte är folkbokförda här anses bosatta i landet (29 kap. 2 § andra stycket). Med bosatt i landet an- ses även den som är asylsökande i enlighet med vissa bestämmelser i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och den som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716). Den som har rätt till utbild- ning enligt skollagen till följd av m.m., den som är familje- medlem till en person som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat m.m. och den som vistas här utan stöd av myndighetsbeslut eller författning anses också som bosatt i skol- lagens mening (29 kap. 2 § andra stycket 1–5). Barn som är bosatta i har skolplikt (7 kap. 2 § första stycket skollagen). Skolplikten motsvaras av en rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (7 kap. 3 § skollagen och 2 kap. 18 § regeringsformen). Skolplikten gäller dock inte barn som vid tillämpningen av skollagen ska anses bosatta i landet utan att vara folkbokförda dvs. de barn som omfattas av ovan nämnda 29 kap. 2 § andra stycket. Dessa barn har dock samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn (7 kap. 2 § tredje stycket). Detta gäller således t.ex. asylsökande barn, som har samma rätt till utbildning i och motsvarande skolformer som barn som anses bosatta i landet därför att de är folkbokförda här. Asylsökande ung- domar har vidare rätt till utbildning i gymnasieskola och gymnasie- särskola om de har påbörjat utbildningen innan de fyllt (29 kap. 3 § första stycket). Utbildning inom och motsvarande skolformer och gymnasie- och gymnasiesärskolan ska vara avgifts- Hur ska fler nyanlända elevernå behörighet till gymnasiet? fri (10 kap. 10 §, 11 kap. 13 §, 12 kap. 10 §, 13 kap. 10 §, 15 kap. 17 § och 18 kap. 17 § skollagen). 5.2.2Särskilda bestämmelser om utbildning för asylsökande När det gäller hur asylsökande barn ska tas emot i och motsvarande skolformer finns en särskild bestämmelse i 4 kap. 1 a § skolförordningen (2011:185). Sådana barn ska tas emot så snart det är lämpligt med hänsyn till deras personliga förhållanden. Det bör dock ske senast efter ankomsten. Enligt förarbetena är en månad en rimlig tid med tanke på såväl det enskilda barnets behov som kommunens möjligheter att ta emot eleven (prop. 2000/01:115 s. 20). I övrigt finns inte några bestämmelser i skolförfattningarna som särskilt avser utbildning för asylsökande elever. För sådana elever i och motsvarande skolformer följer av skollagen att de har samma rätt till utbildning som skolpliktiga elever i dessa skolformer (7 kap. 2 § tredje stycket). Eventuella anpassningar av utbildningens utformning, omfattning och innehåll för dessa elev- ers särskilda behov och förutsättningar har fått göras enligt de regler som gäller generellt för utbildning inom skolformen. 5.2.3Nya bestämmelser om mottagande och undervisning av nyanlända infördes i skollagen bestämmelser om mottagan- de av och utbildning för nyanlända elever i , grundsär- skolan, specialskolan eller sameskolan. Med nyanländ avses i skollagen en person som har varit bosatt utomlands och som är bosatt i landet och som har påbörjat sin utbildning här senare än hösttermi- nens start det kalenderår då personen fyller (3 kap. 12 a § första stycket). En person ska inte längre anses vara nyanländ skolgång här i landet (3 kap. 12 a § andra stycket). En bedömning av en nyanländ elevs kunskaper ska göras om en sådan bedömning inte är uppenbart onödig (3 kap. 12 c § första stycket). Om det behövs ska en sådan bedömning göras även för en elev som har varit bosatt utomlands och som har påbörjat sin ut- bildning här senast vid höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller . Detta gäller alltså elever som i likhet med Hur ska fler nyanlända elevernå behörighet till gymnasiet? nyanlända har bott utomlands men inte anses som nyanlända, där- för att de har påbörjat sin utbildning här i landet senast vid höst- terminens start det år eleven fyller . Behov av att göra en be- dömning av en sådan elevs kunskaper kan anses föreligga t.ex. om eleven har anlänt till och börjat i förskoleklassen sent före årskurs ett och har brister när det gäller kunskaper i svenska (prop. 2014/15:45 s. 59). Även för en elev som efter skol- gång i har varit bosatt utomlands och därefter har återvänt hit för att återuppta sin utbildning här ska en sådan bedömning göras, om det behövs (3 kap. 12 c § andra stycket). Bedömningen ska vidare göras skyndsamt. När det gäller ny- anlända elever ska bedömningen slutföras i sådan tid att beslut om vilken årskurs och undervisningsgrupp eleven ska placeras i kan fattas från det att eleven har tagits emot i , grundsärskolan, specialskolan eller same- skolan. Detsamma gäller en elev som har gått i svensk skola och som efter bosättning utomlands har återvänt till för att återuppta sin skolgång här. När det gäller en elev som har varit bo- satt utomlands och som har påbörjat sin utbildning här senast vid höstterminens start det kalenderår han eller hon fyller , ska en bedömning, om en sådan behövs, göras senast från det att eleven har tagits emot i , grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan (3 kap. 12 d § första stycket skol- lagen). Det är rektorn som senast från det att en ny- anländ elev har tagits emot i , grund- särskolan, specialskolan eller sameskolan ska besluta om placering i en årskurs och i en undervisningsgrupp. Eleven ska placeras i en årskurs som är lämplig med hänsyn till elevens ålder, förkunskaper och personliga förhållanden i övrigt (3 kap. 12 e § första stycket skol- lagen). En nyanländ elev som saknar tillräckliga kunskaper i det svenska språket för att kunna följa och tillgodogöra sig den ordinarie under- visningen får delvis undervisas i förberedelseklass. Även en annan elev, som har varit bosatt utomlands och vars kunskaper har be- dömts, får under motsvarande förutsättningar undervisas delvis i förberedelseklass (3 kap. 12 f § skollagen). Ett beslut om undervis- ning i förberedelseklass kan bara avse att en elev delvis ska under- visas i en sådan klass. I praktiken innebär det att eleven också ska Hur ska fler nyanlända elevernå behörighet till gymnasiet? placeras i en ordinarie undervisningsgrupp (prop. 2014/15:45 s. 45), se vidare om förberedelseklass i avsnitt 5.4.1. 5.3Nyanlända elever får i skolan Såsom redogjorts för i avsnitt 3.6.5 har tidpunkten för när eleven invandrat till stor betydelse för resultatet i skolan. I defini- tionen av nyanlända elever i skollagen anges att eleverna ska ha på- börjat skolgången i efter ordinarie skolstart. Redan av defi- nitionen följer alltså att nyanlända som huvudregel inte får på sig att fullgöra . Nyanlända elever som påbörjar sin skolgång i i årskurs 7–9 får mycket begränsad tid i grund- skolan. Både studier och statistik talar för att ju mer tid den ny- anlände eleven får i svensk grundskola desto lättare har eleven att klara de kunskapskrav som minst ska uppnås i och uppnå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Utredningen bedömer därför att bristen på tid är en avgörande faktor för dessa elevers skolresultat och möjligheter att uppnå behörighet till gym- nasiet. Det finns därför skäl att överväga om nyanlända elever som på- börjar sin skolgång sent i kan få utökad tid att fullgöra utbildningen i . Utredningen har därför utrett frågorna om skolplikt, utökad undervisningstid och lov- och helgskola. Grundläggande bestämmelser om skolplikt Skolplikt, som har sin grund i regeringsformen, är en av hörnsten- arna i det svenska utbildningssystemet och motsvaras av en rätt till utbildning för eleven. I 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) anges att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kost- nadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna ska också svara för att det finns högre utbildning. Rätten till utbildning är alltså grundlagsskyddad och upprepas i 7 kap. 3 § skollagen. De utbildningar som avses med allmän skola i regeringsformen är grund- skola, grundsärskola, specialskola och sameskola. Hur ska fler nyanlända elevernå behörighet till gymnasiet? Det är rätten till själva undervisningen som garanteras. Däremot omfattas inte kostnadsfria skolmåltider, resor till och från skolan, läromedel eller andra liknande förmåner av bestämmelsen i RF. Rätten för den som omfattas av skolplikten att få kostnadsfri utbildning kan inte inskränkas genom lag. Däremot finns det inget som hind- rar att omfattningen av skolplikten förändras. Barn som är bosatta i har skolplikt (7 kap. 2 § skollagen). Med bosatt i avses enligt samma lag den som ska vara folk- bokförd här enligt folkbokföringslagen (1991:481). Skolplikt gäller dock inte för barn som varaktigt vistas utomlands eller vars för- hållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skolan (7 kap. 2 §). Skollagen begränsar skolplikten till att gälla barn . Skolpliktens inträde och upphörande Skolplikten inträder normalt eller i vissa fall och upphör för de flesta elever , dvs. Detta uttrycks i skollagen på så sätt att skolplikten upphör vid utgången av vårterminen det nionde året eller, om eleven går i specialskolan, det tionde året efter det att eleven har börjat fullgöra skolplikten (7 kap. 10 § och 12 §). Det finns bestämmelser i skollagen om förlängd skol- plikt. Skolplikten kan upphöra senare för elever som inte har gått nio eller i specialskolan i skolan utan att ha avslutat den högsta årskursen. För dessa elever upphör skolplikten , dock senast när de fyller (7 kap. 12 och 13 §§). I praktiken blir denna bestämmelse oftast aktuell för elever som gått samma årskurs två gånger , elever som börjat skolan eller för elever som kommit till sent under sin skolgång och placerats i en årskurs som inte motsvarar deras ålder. Skolplikten kan också upphöra om eleven före de tid- punkter som beskrivits ovan uppnår de kunskapskrav som minst ska uppnås för den skolform där eleven fullgör sin skolplikt (7 kap. 14 § skollagen). Det finns även en rätt för en elev i , grundsärskolan eller specialskolan att frivilligt slutföra den högsta årskursen även om skolplikten upphör . Slutligen finns en rätt för en elev i , grundsärskolan eller specialskolan Hur ska fler nyanlända elevernå behörighet till gymnasiet? att efter skolpliktens upphörande slutföra utbildningen under ytter- ligare om eleven inte har nått upp till de kunskapskrav som minst ska uppnås för respektive skolform (7 kap. 15 § skollagen). Frågor om skolpliktens förlängning och tidigare upphörande prövas av hemkommunen. För en elev som går i specialskolan prö- vas dessa frågor av Specialpedagogiska skolmyndigheten (7 kap. 13 och 14 §§ skollagen). Beslut om skolpliktens förlängning och tidi- gare upphörande kan överklagas till Skolväsendets överklagande- nämnd (28 kap. 12 § första stycket 3 och 28 kap. 14 § första stycket 2 skollagen). Nyanlända elever har skolplikt eller rätt till utbildning De elever som omfattas av definitionen nyanlända elever har an- tingen skolplikt eller rätt till utbildning enligt gällande rätt. Av de som omfattas av definitionen är det dock endast de som är svenska medborgare, har permanent uppehållstillstånd eller vissa former av tidsbegränsade uppehållstillstånd som omfattas av bestämmelser om skolplikt. Asylsökande barn har, som nämnts ovan, inte skolplikt. Det finns inget i bestämmelserna om skolplikt som anger när skolplikten inträder för barn som kommer till efter ordina- rie skolstart. Det följer av ordalydelsen av bestämmelsen om upp- hörande av skolplikt att en elev som anländer till efter t.ex. har skolplikt fram till dess att eleven fyller . Så verkar dock inte bestämmelserna tillämpas. Såsom tillämpningen av bestämmelserna ser ut anses dock skolplikten inträda för ny- anlända när de får permanent uppehållstillstånd och en elev som an- länder efter anses i praktiken inte ha skolplikt.1 har det föreslagits förändringar i be- stämmelserna om skolplikt. I departementspromemorian Utbild- ning för nyanlända elever, och skolgång (Ds 2013:6 ) föreslås förtydliganden om när skolplikten bör inträda om en elev börjar i ålder och när skolplikten bör upp- höra för nyanlända elever. I grundskoleutredningens betänkande Mer tid för kunskap – förskoleklass, förlängd skolplikt och lovskola (SOU 2015:81) före- 1 Utbildning för nyanlända elever, och skolgång Ds 2013:6 s. 83. Hur ska fler nyanlända elevernå behörighet till gymnasiet? slås att skolpliktens upphörande ska ändras på så sätt att skolplikten ska upphöra när eleven går ut den högsta årskursen och att skol- plikten som senast ska upphöra när eleven fyller . Grundskole- utredningen föreslår vidare att en elev som inte är behörig till ett nationellt yrkesprogram efter att ha avslutat den högsta årskursen i ska ha förlängd skolplikt under högst . Den för- längda skolplikten ska enligt förslaget få fullgöras inom ett intro- duktionsprogram i gymnasieskolan eller i . Några ytterligare förslag om förlängd skolplikt behövs inte Som nämnts ovan finns redan förslag till ändringar i hur skolplik- ten kan regleras för dels nyanlända elever dels samtliga elever. Ut- redningen gör bedömningen att det därför inte finns skäl att föreslå ytterligare reglering av frågan. I utredningens kontakter med kommunala och fristående huvud- män har framkommit att vissa huvudmän anser att eleverna vinner på att kunna vara kvar på under medan andra huvudmän anser att det är bättre för eleven att gå över till gymnasieskolans introduktionsprogram. Några skäl till att det uppges vara bättre för eleven att gå över till gymnasieskolan är sociala behov och den individuella mognaden hos eleven. Bland vård- nadshavarnas och elevernas röster hörs ofta att eleven vill följa sin åldersgrupp. Eftersom nyanlända elever utgör en heterogen elevgrupp gör utredningen bedömningen att det är mest lämpligt ur såväl ett elev- som skolperspektiv att det finns ett visst mått av flexibilitet i regleringen av på vilket sätt skolplikten ska fullgöras och hur över- gången mellan och gymnasieskolan ska ske. Av de kom- munkontakter utredningen har haft under utredningen har ingen angivit att dagens bestämmelser innebär problem för elevgruppen utan snarare angett att bestämmelserna ger ett handlingsutrymme och en flexibilitet i systemet. Hur ska fler nyanlända elevernå behörighet till gymnasiet? 5.3.2Undervisningstid för nyanlända elever Garanterad undervisningstid och obligatorisk verksamhet I skollagen anges den minsta garanterade undervisningstiden som varje elev ska ha under utbildningen i och motsva- rande skolformer (10 kap. 5 §, 11 kap. 7 §, 12 kap. 5 § och 13 kap. 5 § skollagen). I samma kapitel finns ett bemyndigande som inne- bär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undervisningstid (se t.ex. 10 kap. 6 § första stycket, punkten 1). Vidare beslutar huvudmannen efter för- slag av rektorn hur tiden för de olika ämnena ska fördelas mellan årskurserna (9 kap. 4 § skolförordningen). Huvudmannen får be- sluta om ytterligare undervisningstid utöver den garanterade under- visningstiden (9 kap. 3 § skolförordningen). Fram till har det inte funnits några be- stämmelser som anger hur skolan ska hantera den garanterade undervisningstiden för de elever som påbörjar utbildningen efter tidpunkten för ordinarie skolstart i . Det är uppenbart att en nyanländ elev, på grund av att eleven anlänt efter det att jämnåriga har börjat i skolan, inte kommer att hinna få så många timmars undervisning som anges i ovan nämnda bestämmelser. Därför infördes en ny bestämmelse om att den garanterade under- visningstiden för en nyanländ elev inom och motsva- rande skolformer ska minst motsvara den undervisningstid som elever i samma årskurs ha rätt till som återstår av ut- bildningen (10 kap. 5 § andra stycket, 11 kap. 7 § andra stycket, 12 kap. 5 § andra stycket och 13 kap. 5 § andra stycket skollagen). Den obligatoriska verksamheten i skolan får omfatta per läsår och i årskurs 3–9 (7 kap. 17 § skollagen). Sådan verksamhet får inte förläggas till , eller andra helgdagar (samma paragraf). Vidare ska elever- nas skolarbete i förläggas och vara så jämnt fördelat över som möjligt (3 kap. 4 § skolför- ordningen). Det innebär att det enligt nuvarande bestämmelser inte finns någon möjlighet att förlägga ordinarie undervisning till lör- dagar och . Hur ska fler nyanlända elevernå behörighet till gymnasiet? Försöksverksamhet med utökad undervisningstid i svenska eller svenska som andraspråk för nyanlända elever kan huvudmän söka statsbidrag för utökad undervis- ningstid i svenska för nyanlända elever enligt förordningen (2013:69) om försöksverksamhet med ökad undervisningstid i svenska eller svenska som andraspråk för nyanlända elever i . Bidra- get är till för huvudmän som deltar i försöksverksamheten och som har nyanlända i årskurs 1–9 och i förberedelseklass. Syftet är att ny- anlända elever ska få mer tid till undervisning i svenska eller svenska som andraspråk och att undervisningen ska stärka elevernas kun- skaper i språket. Bidraget utgår om eleven får undervisning som omfattar minst per läsår utöver den ordinarie undervisningstiden. Det går inte att ta timmar från andra ämnen för att ordna ökad under- visningstid i svenska eller svenska som andraspråk. Man kan inte heller få statsbidrag för utökad undervisningstid i svenska eller svenska som andraspråk som bedrivs inom ramen för en prioriterad timplan, utan den ökade undervisningen ska ske utöver ordinarie undervisningstid. Undervisningstiden ska förläggas måndag–fredag och det är obligatoriskt för eleven att delta i undervisningen. Om undervisningen förläggs till lov ska loven infalla under läsåret.