sou · H5B37 · 2017-02-23 00:00:00 — Inte minst i ljuset av teknikutvecklingen kan mervärdet av ett förhör som hålls inför rätten efter en händelse i förhållande till ett väl genomfört förhör i anslutning till händelsen som dokumenteras och återges med ljud och bild vid huvudförhandlingen sättas i fråga. Betydelsen av muntlighet, omedelbarhet och koncentration måste också prövas i förhållande till de vinster som kan finnas med utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av stora brottmål. Kravet på muntlighet och omedelbarhet i processen innebär vid hanteringen av de stora brottmål som förekommer numera att målsägande, tilltalade och vittnen utsätts för stora påfrestningar som knappast kunde förutses vid ikraftträdande. Användningen av häktning och restriktioner är förmodligen också 215 Begreppet vitsordande används i vår argumentation för att beskriva ett godtagande från någondera parten av riktigheten av ett visst sakförhållande. Våra överväganden och förslag mer omfattande än som skulle vara fallet med en annan ordning. Även dessa aspekter bör beaktas då processprinciperna diskuteras. 6.4.2Förslag om två huvudinriktningar Våra överväganden inom ramen för utredningens arbete har lett till förslag om två huvudinriktningar i arbetet för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål. För det första föreslår vi att reglerna om straffprocessens ramar bör utredas. Detta förslag berör i första hand reglerna om förundersökning och förberedelse av brottmål. Här innefattas bl.a. överväganden om åtgärder som berör åtals- och förundersökningsplikten, slutdelgivningen av förundersökning och säkerställandet att huvudförhandlingar kan genomföras koncentrerat utan onödiga uppehåll i ett sammanhang. Grundantagandet i dessa överväganden är att parterna bör utöva ett större inflytande och därför ta ett större ansvar för processens innehåll samt att domstolen bör ta ett större ansvar för den materiella processledningen under förberedelsen av brottmålet. För det andra föreslår vi att reglerna om vad som ska gälla för domstolens beslutsunderlag ses över. Här ingår, i enlighet med vad som anges i våra direktiv, frågan om en utökad användning av förhör som har dokumenterats under förundersökningen i domstolsprövningen. Här ingår också frågan om utökade skriftliga inslag vid domstolens prövning av brottmål. Övervägandena i denna del kommer att beröra principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration. 6.5Reglerna om straffprocessens ramar bör utredas – förundersökning och förberedelse av brottmål Förslag: Vi föreslår att regeringen ger utredningen i uppdrag att genomföra en analys av vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. Övervägandena ska ske inom ramen för en bibehållen grundprincip Våra överväganden och förslag med obligatorisk åtalsplikt. Övervägandena måste vidare ske inom ramen för en vidmakthållen objektivitetsplikt för åklagare. Syftet med uppdraget är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största brottmålens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förundersökning och förberedelse av alla brottmål med särskild inriktning på större och mer komplicerade mål. 6.5.1Parternas positioner bör ange straffprocessens ramar Bedömning: Ett utökat inflytande för parterna över straffprocessens ramar skulle leda till ett mer flexibelt brottmålsförfarande som är välfungerande också vid hanteringen av stora brottmål. Den utveckling mot en tydligare ackusatorisk process som har skett efter ikraftträdande har varit möjlig eftersom parterna har visat sig kapabla att ta ett större ansvar för brottmålsprocessen utan att detta riskerar rättssäkerheten. Stegvis har domstolarna släppt taget om ansvaret för underlaget för bevisvärderingen i domstolen och överlämnat detta till parternas disposition. Trots utvecklingen är parternas inflytande över processmaterialet fortfarande i vissa avseenden begränsat. Ett ofta nämnt exempel på detta är att domstolen fortfarande disponerar över påföljdsfrågan och att åklagaren därmed inte har getts det fulla ansvaret för statens talan i brottmål. Den tilltalades möjligheter att själv påverka prövningen av brottmålet är också i viss mån begränsade. En tilltalads uppgifter och erkännande räknas som bevisning i brottmålet vars bevisvärde domstolen prövar mot annan bevisning. Någon allmän möjlighet för den misstänkte eller tilltalade att ställas inför alternativ vid prövningen av brottsmisstankarna och med utgångspunkt i dessa alternativ bedöma hur han eller hon vill lägga upp sitt försvar finns inte. Det är inte möjligt att sluta uppgörelser avseende vare sig skuldfrågan, påföljden eller särskild rättsverkan. Någon generell möjlighet till förenklat förfarande i domstol vid erkända brott finns inte heller i svensk rättsordning. Våra överväganden och förslag Den tilltalades medverkan i prövningen av brottmålet kan dock få betydelse som grund för strafflindring sedan en bestämmelse om detta infördes i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB . I förarbetena till lagändringen gjordes vissa uttalanden som kan sägas på ett generellt plan sammanfatta det samhälleliga intresset av att den misstänkte eller tilltalade medverkar i högre grad vid prövningen av ett brottmål216. Det framhölls bl.a. att det faktum att en misstänkt gärningsman medverkar till utredningen av det egna brottet och därigenom bidrar till att händelseförloppet klargörs kan anses ge uttryck för ett ansvarstagande hos gärningsmannen. Detta bedömdes vara ett beteende som kan anses positivt genom att det markerar en vilja att klara upp och ställa till rätta efter sig och att gärningsmannen tar avstånd från den brottsliga gärningen. En ordning som uppmuntrar ett sådant beteende ansågs indirekt kunna bidra till att främja respekten för rättsväsendet. En sådan ordning ansågs också kunna utgöra ett tydligt incitament för en misstänkt person att medverka vid utredning av det egna brottet. Det bedömdes i sin tur kunna bidra till mer effektiva brottsutredningar och därmed resursbesparingar samt till snabbare lagföringar. Att förundersökning och lagföring kan ske på ett mer effektivt sätt antogs kunna medföra en ökad tilltro till rättsväsendet från allmänhetens sida. En snabb lagföring bedömdes också kunna medföra fördelar ur ett brottsofferperspektiv. Parallellt med det här uttryckta samhällsintresset kan det enligt vår mening vara till fördel också för en misstänkt eller tilltalad själv att det egna inflytandet över prövningen av brottmålet utökas. Den medverkan vi syftar på är då inte bara att den misstänkte medverkar i prövningen av saken för att få omedelbara processuella fördelar (t.ex. överenskommelser inför åtal). Vi avser också den misstänktes medverkan genom att han eller hon i olika skeden av processen ges tillfälle att medverka på ett sådant sätt att brottmålets fortsatta handläggning påverkas, exempelvis genom att handläggningen påskyndas. Regler om att den misstänkte , exempelvis slutdelgivningen eller då åtal väcks, ges tillfälle att avge inställning och utvecklad bevisuppgift är ett exempel på en sådan form av medverkan. 2014/15:37 s. 18. Våra överväganden och förslag Det ska sägas att all form av medverkan i brottmålsprocessen måste vara frivillig från den misstänktes eller tilltalades sida. Det finns, som redan har nämnts, i och för sig inte något hinder mot att en domstol vid sin bevisvärdering drar slutsatser av den misstänktes vägran att uttala sig eller i övrigt av det sätt på vilket den misstänkte valt att försvara sig. Den som anklagas för brott måste dock alltid kunna välja att förhålla sig passiv utan att passiviteten följs av processuella sanktioner. Processens genomförande kan inte heller göras beroende av den misstänktes medverkan. Om den misstänkte eller tilltalade vid sitt försvar kan utgå från en viss angiven följd av sin medverkan ger det bättre förutsättningar att bedöma hur försvaret kan läggas upp. Om den misstänkte kunde vinna något i påföljdshänseende på att medverka under förundersökningen skulle det vara ett påtagligt incitament att medverka aktivt i processen. Förutsebarheten för den misstänkte när det gäller effekterna av den egna medverkan skulle öka väsentligt om åklagaren angav ramen för domstolens prövning av påföljden. Den misstänkte skulle få en tydligare bild på ett tidigare skede än av vad han eller hon riskerar med anledning av prövningen av brottmålet. Våra överväganden i denna fråga utvecklas nedan i avsnitt 6.5.4. Möjligheterna att av eget val förkorta rättsprocessen utgör också en tänkbar fördel för den misstänkte eller tilltalade med att medverka. De förbättrade möjligheter till insyn och delaktighet i brottmålet, exempelvis genom utökade krav på löpande delgivning, som är en förutsättning för den misstänktes medverkan är ytterligare en sådan fördel. Från försvararhåll har det framhållits att svårigheterna att motivera en misstänkt att medverka i förundersökningen och förberedelsen av brottmålet är betydande när det handlar om misstänkta personer som har en anknytning till olika organiserade kriminella grupperingar. Uppfattningen från de försvarare som har denna ståndpunkt är att det kan vara svårt att motivera en brottsaktiv individ att medverka ens under löfte om lindrigare straff. Det befogade i denna ståndpunkt och vilka effekter detta kan få måste ingå i det fortsatta utredningsarbetet att analysera. Överväganden om större dispositiva inslag i brottmålsprocessen förutsätter att statens representant, åklagaren, särskilt bevakar att även den misstänktes eller tilltalades rätt tas till vara. Detta är en uppgift som redan ligger på åklagaren inom ramen för objektivi- Våra överväganden och förslag Det måste utöver detta noga analyseras vilka rättssäkerhetsgarantier som behövs för att åstadkomma en balanserad lagreglering om ett ökat inflytande för parterna i brottmål. Inte minst måste kraven på tydlighet från åklagaren under förundersökningen, åtalet och huvudförhandlingen övervägas liksom den tilltalades rätt till insyn under processens gång. Brottsofferintresset måste bevakas, inte minst målsägandens åtalsrätt. En analys av hur rollfördelningen i straffprocessen påverkas av eventuella förslag till förändringar avseende parternas inflytande är också nödvändig. Överväganden om domstolens roll måste göras. Utgångspunkten för dessa överväganden bör vara dels att rätten numera inte kan anses ha ansvar för att garantera förundersökningens fullständighet, dels att domstolen å andra sidan har ett stort ansvar för en aktiv materiell ledning i förberedelsen inför och genomförandet av huvudförhandlingen. Som redan har sagts tycks det råda enighet vid domstolarna om att rättens utredningsskyldighet är obsolet. I de stora brottmålen är det dessutom i praktiken omöjligt för domstolen att ta ett ansvar för förundersökningens fullständighet. Parternas ökade aktivitet i processen får dock inte leda till att domstolen passiviseras. Tvärtom ökar vikten av domarens materiella processledning i takt med parternas ökade aktivitet för att processen ska kunna genomföras på ett balanserat sätt. En diskussion om en ökad dispositionsrätt för den misstänkte eller tilltalade i brottmål kommer att behöva omfatta frågan om falska erkännanden. Det straffprocessuella regelverket måste vara utformat med en beredskap för förekomsten av frivilliga eller framtvingade falska erkännanden från den brottsanklagade. Erfarenheten från de brottmålsprocesser som ledde till att blev dömd för åtta mord har understrukit vikten av att straffprocessen innefattar en möjlighet att, både under förundersökning och vid domstolens prövning, ifrågasätta den brottsanklagades uppgifter så snart det finns skäl för det. granskning ledde inte till någon kritik mot det straffprocessuella regelverket även om kommissionen ansåg att vikten av polisers och åklagares objektivitetsplikt borde betonas tydligare på det sätt som därefter skett i . Kommissionens huvudsakliga slutsatser av granskningen var i stället att flera av de brister som iakttagits hade varit en följd av enskilda aktörers förhållningssätt och bedömningar Våra överväganden och förslag samt att det funnits strukturella brister i arbetsformerna i vissa avseenden. Eftersom de strukturella bristerna i stor utsträckning redan hade åtgärdats för granskningen fanns det enligt kommissionens bedömning inte något behov av att föreslå förändringar med anledning av iakttagelserna. De processuella riskerna med att tillerkänna den misstänktes position i processen ökad betydelse måste dock uppmärksammas vid fortsatta överväganden. 6.5.2Ytterligare prioriteringar vid förundersökning Bedömning: För att begränsa de största brottmålens omfattning behövs, inte minst med hänsyn till den påfrestning som det innebär för enskilda att vara föremål för brottmålsprocesser , någon form av ytterligare prioriteringar inför och under en förundersökning. Det kan finnas skäl att skapa större möjligheter att beakta den misstänktes medverkan vid beslut om förundersökningens omfattning och inriktning. Det är angeläget att de prioriteringar som görs inom ramen för en förundersökning och vid åtalsbeslut är reglerade och grundas på förutsebarhet och likhet i rättstillämpningen. Argumentationen för och emot obligatorisk respektive relativ åtalsplikt har numera i huvudsak teoretisk innebörd. Det kan i själva verket ifrågasättas om det finns någon särskild anledning att konfrontera de två skilda systemen för regleringen av åtalsplikten mot varandra217. De tidigare diskussionerna i frågan har huvudsakligen ställt en absolut åtalsplikt i snäv mening med få eller inga undantag mot en relativ åtalsplikt som ofta inte närmare har definierats. I verkligheten finns det knappast något rättssystem med vare sig en renodlat absolut eller en renodlat relativ åtalsplikt utan de flesta rättsordningar befinner sig i praktiken på skalan någonstans mittemellan dessa två alternativ. Rättsordningar med en obligatorisk åtalsplikt med omfattande undantag kan i själva verket vara mycket 217 , Åtalspliktens utformning i de nordiska länderna, Rapport från Nordiskt seminarium i Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål. Våra överväganden och förslag snarlika rättsordningar som utgår från en relativ åtalsplikt. Ett exempel är likheterna mellan det svenska systemet som bygger på legalitetsprincipen och det danska som anses bygga på opportunitetsprincipen. konstaterade att den grundläggande begreppsmässiga åtskillnaden mellan åtalsprinciperna blir alltmer uttunnad i de flesta länder eftersom samhällsutvecklingen och den ökande brottsligheten närmast av nödvändighet har inneburit att de diskretionära inslagen i åtalsplikten har ökat218. Det finns fog att, i likhet med , hävda att det ytterst är mer fråga om lagstiftningsteknik än om skillnader i materiella bedömningar. Med en sådan utgångspunkt saknas det anledning att i detta sammanhang närmare utveckla argumenten för och emot en relativ åtalsplikt. Det finns enligt vår mening goda och belagda skäl för den obligatoriska åtalspliktens bibehållande som utgångpunkt för svensk processordning. Något skäl att frångå tidigare bedömningar i den frågan ser vi inte heller i den nu aktuella kontexten med stora brottmål. Frågan om en bättre hantering av stora brottmål måste emellertid med nödvändighet omfatta överväganden om utökade möjligheter till prioriteringar, dvs. undantag från åtalsplikten. Utvecklingen med mycket omfattande förundersökningar och huvudförhandlingar har ställt frågan om hur tillgängliga resurser ska användas på bästa sätt på sin spets. Den praktiska hanteringen vid polis- och åklagarmyndigheter innefattar dagliga val av vad resurserna ska användas till som innebär att vissa brott kommer att prioriteras och andra inte. Handläggningen av stora brottmål tar betydande resurser i anspråk som leder till att andra brottmål nedprioriteras. innebär nedprioriteringarna att någon lagföring aldrig kommer att ske av dessa brottmål eftersom bevisningen hinner förstöras . Myndigheternas resurser kommer i praktiken som en följd av detta i stor utsträckning att koncentreras till vissa brott medan andra brott inte kommer att bli föremål för några utredningsåtgärder alls. Vidare är det ofta nödvändigt med hårdhänta prioriteringar även inom ramen 218 SOU 1992:61 s. 160. Våra överväganden och förslag för stora förundersökningar för att utredningsarbetet i dessa ärenden ska kunna bedrivas effektivt. Det är avgörande att de val som görs i den operativa verksamheten inte är, och heller inte framstår som, slumpmässiga utan ändamålsenliga ur ett samhälleligt perspektiv. Annars finns det en risk att förtroendet för hur rättsväsendet prövar brott mot enskilda minskar. Det är också angeläget att fundera över verkningsgraden av det straffrättsliga systemet i stort och om befintliga resurser bör användas på ett annat sätt än som görs . Det behov av att kunna prioritera i brottsutredningar som har funnits ända sedan infördes har stegvis lett till en rättsutveckling med åtalsregler som innehåller lämplighetsbedömningar av olika slag. Ändringarna har haft såväl kriminalpolitiska (exempelvis hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet) som processekonomiska (nödvändiga prioriteringar av arbetsresurser) motiv. Utvecklingen har inneburit att det finns goda möjligheter att göra prioriteringar inom ramen för gällande rätt. Det har under vårt utredningsarbete inte framkommit något som tyder på att det finns ett behov av att överväga förändringar på ett generellt plan av nuvarande ordning med förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse. Däremot har vi noterat behovet av ett lagstöd för att bättre kunna avgränsa brottmål med utgångspunkt i förutsättningarna i det enskilda ärendet. Vår uppfattning är, med hänvisning till de överväganden om en större processuell betydelse för parternas positioner i straffprocessen som vi har utvecklat i det föregående, att det bör övervägas om åklagaren ska ges utökade befogenheter att prioritera förundersökningens omfattning och inriktning i förhållande till den misstänktes medverkan i utredningen av brottsmisstankar mot honom eller henne. Det som vi i första hand föreslår bör utredas är alltså i vilken utsträckning den misstänktes medverkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka prioriteringar som åklagaren kan besluta om vid förundersökningen (överenskommelser inför åtal). Frågan om en utökad möjlighet för åklagaren att prioritera förundersökningens omfattning och inriktning på det sätt som vi föreslår bör övervägas hänger intimt samman med möjligheterna att få den misstänkte att i högre grad medverka i utredningen av brottsmisstankar mot honom eller henne. Om åklagaren inte har något att Våra överväganden och förslag förhandla om i förhållande till den misstänkte är incitamentet för den misstänkte att medverka genom exempelvis vitsordnanden mindre. Det vi föreslår är inte att frågan om s.k. kronvittnen utreds. Ett kronvittnessystem innebär att en misstänkt medverkar till utredning av annans brottslighet mot löfte om processuella fördelar för egen del. Riskerna ur rättssäkerhetssynpunkt med ett sådant belöningssystem för att kriminellt belasta andra personer bedömer vi vara alltför stora i förhållande till den potentiella effektivitetsvinsten med systemet. Som skäl mot att införa alltför omfattande förändringar av åtalsreglerna har tidigare i första hand anförts att det finns en risk att principerna om likabehandling och förutsebarhet då inte kan upprätthållas. Utmaningen vid de överväganden som bör göras är framför allt att försöka finna lösningar inom ramen för åtalsplikten som är tillräckligt preciserade för att de beslut som fattas i brottmålsprocessen inte ska vara eller framstå som slumpmässiga. Ytterligare en mängd frågor kommer att behöva övervägas noga. Exempelvis måste frågorna om hur risken för felaktiga uppgifter ska hanteras analyseras liksom utmaningarna att upprätthålla likhet i rättstillämpningen och den misstänktes rätt till en rättvis prövning. Frågan om hur målsägandeintresset kan skyddas måste besvaras. Även frågan om hur åklagarens objektivitetsplikt kan upprätthållas i ett framtida förfarande kan behöva beskrivas. Exempel på processuella lösningar som har valts i närliggande länder kan ibland fungera som modeller för egna överväganden om förändringar och göra att dessa framstår som mindre främmande. I ett uppdrag att analysera förändringar i regleringen som gäller åtalsplikten bör det därför ingå att – i den utsträckning det är möjligt – undersöka närliggande rättsordningars erfarenheter av de lösningar som kan vara intressanta att överväga för svensk rättsordning. Ett exempel på detta är lagstiftning om åtalsuppgörelser inom ramen för ett system med fortsatt obligatorisk åtalsplikt. Däremot är förmodligen värdet av att studera ett det system med åtalsuppgörelser som finns i mer begränsat eftersom den utformning av ”plea bargain” som valts där utgår från helt andra förutsättningar än de som svensk rättstradition innehåller. Inom ramen för det uppdrag som vi föreslår bör förmodligen övervägan- Våra överväganden och förslag den om överenskommelser inför åtal göras i huvudsakligen en europeisk kontext. 6.5.3Processverktyg för att successivt bestämma straffprocessens ramar Bedömning: För att åstadkomma bättre ordning och reda i processföringen, upprätthålla en koncentrerad prövning i domstolen och minska brottmålens omfattning behövs det processuella verktyg som kan bestämma straffprocessens innehåll successivt genom parternas och domstolens medverkan. regler bygger på en premiss om förutsebarhet i processföringen. Genom förundersökningen förutsätts det klargöras vad åtalet ska gälla och vilken bevisning som kan åberopas till stöd för åtalet. Vid slutdelgivningen förutsätts det bli tydligt om förundersökningen borde kompletteras eller om det finns sådana invändningar att åtal inte borde väckas. Under förberedelsen inför huvudförhandlingen tas det för givet att bl.a. inställningar och bevisuppgift kan redas ut. Vid huvudförhandlingen förutsätts domstolen och den tilltalade kunna utgå från det gärningspåstående som anges i åtalet. Självfallet måste rättsordningen tåla oväntade händelser under processens gång. Huvudprincipen är ändå att en förundersökning och huvudförhandling ska växa fram utan alltför stora överraskningar. Förutsebarheten är grundläggande för att brottmålsprocessen ska fungera rättssäkert och effektivt. Framför allt vid hanteringen av stora brottmål tycks ofta förutsebarheten brista. Varken förundersökning eller huvudförhandling tycks särskilt ofta växa fram på det sätt som tar för givet utan tvärtom sker det regelmässigt en sammanblandning mellan förundersökning och huvudförhandling. Exempelvis avslutas inte förundersökningen alltid vid slutdelgivningen utan fortsätter långt efter att åtal har väckts. Nuvarande ordning för löpande delgivning och slutdelgivning av förundersökningen tycks inte avgöra den vidare handläggningen på det sätt som är tänkt. Det förekommer inte sällan att förhörsuppgifter som har lämnats under förundersökningen oväntat ändras eller tas tillbaka då de upptas i domstol, vilket Våra överväganden och förslag leder till en omfattande uppläsning av förhör som hållits i utredningssyfte under förundersökningen vid huvudförhandlingen. Ett utredningsuppdrag om en bättre hantering av stora brottmål bör, i linje med de förändringar av processförutsättningarna som har genomfört, innefatta överväganden om nya processuella verktyg som ger förutsättningar att bestämma straffprocessens innehåll genom att ”låsa fast” brottmålet successivt genom parternas medverkan. En sådan effekt skulle exempelvis kunna uppnås genom att den misstänkte avger inställning eller vitsordanden (jfr ”agreed facts”).