sou · H5B323 · 2017-03-15 00:00:00 — Endast i ett fåtal fall är det Mina meddelanden . SKL har uttryckt att Mina meddelanden saknar en långsiktig ut- vecklingsplan som tar utgångspunkt i kommuners, landstings och regioners samlade behov. I nuvarande utformning motsvarar tjäns- Mina meddelanden – bedömningar och förslag ten inte de behov som finns av säker digital kommunikation mellan kommuner, landsting, regioner och statliga myndigheter.124 Efter- som kommuner och landsting knappt använder Mina meddelanden upplever de privata utförarna, enligt utredningens uppfattning, inte att deras behov av tillgång till infrastrukturen är trängande. I de fall kommunerna använder Mina meddelanden kan de privata utförarna som konkurrerar med kommunen i fråga anlita de brev- lådeoperatörer som finns inom ramen för Mina meddelanden. Möj- lighet till digital kommunikation med kunderna finns genom att privata utförare anlitar brevlådeoperatörer utan att använda infra- strukturen Mina meddelanden. Denna möjlighet förefaller inte ha använts. Det kan delvis förklaras av att de privata utförarna skulle behöva betala de privata brevlådeoperatörerna för att kunna nå sina kunder den vägen. Mina meddelanden har varit gratis för av- sändande myndigheter.125 betalar de privata utförarna porto för att skicka vanlig post så de har redan en utgift för tjänsten. I ett längre perspektiv, efter inledande anslutningskostnader, är digi- tal post ändå ett billigare alternativ för avsändaren. har det inte framkommit att de privata utförarna av offentligfinansierad verksamhet har något större behov av att ansluta till Mina meddelanden som avsändare. –att svårigheterna med att definiera gruppen privata utförare av offentligfinansierad verksamhet gör att det kommer att vara otydligt vilka som omfattas av definitionen, uppstå gränsfall och regleringen riskerar att snart behöva ses över på nytt. Det är svårt att definiera gruppen privata utförare av offentligfinan- sierad verksamhet. Privata utförare av offentligfinansierad verksamhet är tydligast definierat i kommunallagen (1991:900), KL. Enligt 3 kap. 18 c § av- 125I annan del av betänkandet föreslår utredningen en ersättningsmodell till brevlådeoperatörerna. Mina meddelanden – bedömningar och förslag ses med privat utförare en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägenhet enligt 16 §. Med en privat utförare avses inte ett hel- eller delägt kommunalt bolag och inte heller en stiftelse eller förening som är bildad för en angelägenhet. Enligt 16 § första stycket får kommuner och landsting efter be- slut av fullmäktige lämna över vården av en angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ. Enligt andra stycket får den dock inte överlämnas med stöd av denna bestämmelse om det i lag eller förordning anges att angelägenheten ska bedrivas av en nämnd eller om den innefattar myndighetsutövning. Efter ett sådant beslut skriver kommunen ett avtal med den pri- vata utföraren. I avtalet kan en klausul skrivas in om att det ingår rätt att använda infrastrukturen Mina meddelanden så länge avtalet gäller. På så sätt kan man hantera de svårigheter som skulle kunna uppstå om en privat utförare inte har något avtal med kommunen. Kommunallagens definition gör att stora delar av den tänkta målgruppen inom vård och omsorg skulle omfattas. Som beskrivits i tidigare avsnitt skulle friskolorna dock inte omfattas om enbart kommunallagen utgör bas för vilka privata utförare som ska få an- sluta. Man kan i definitionen lägga till friskolor där huvudmannen fått tillstånd av Skolinspektionen och därmed har rätt till bidrag från elevens hemkommun (offentlig finansiering). På så sätt inkluderas de största identifierade grupperna av privata utförare av offentlig- finansierad verksamhet. Problem kvarstår när det gäller de privata utförarna av statlig verksamhet. Där saknas en allmängiltig definition att utgå från. Utredningen har även övervägt en definitionslösning som utgår från tillståndskrav på privata utförare av offentligfinansierad verk- samhet. Ett tillståndskrav skulle kunna medföra ett sätt att kvali- tetskontrollera den privata utföraren som måste klara kraven för att ta emot offentliga medel för att få sitt tillstånd. har i sitt delbetänkande Ordning och reda i välfärden föreslagit ett tillståndskrav för att få ta emot offentlig finansiering inom välfärdssektorerna. Kravet kommer att omfatta bl.a. fristående förskolor och skolor, hemtjänst, hem för vård och boende, boenden för äldre, assistans och annan verksamhet för funktionshindrade samt all typ av hälso- och sjukvård. För att få ett Mina meddelanden – bedömningar och förslag tillstånd att motta offentlig finansiering ska den juridiska personen kunna visa att offentliga medel i huvudsak kommer att gå till det de är avsedda för. Kommuner och landsting föreslås vidare bara få ge ersättning i enlighet med avtal till juridiska personer som har ett tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Utredningen föreslår även att kommunerna endast ska ge bidrag enligt skollagen till huvudmän med tillstånd och att bara ska betala ut assistans- ersättning till företag och organisationer som uppfyller kravet. och Inspektionen för vård och omsorg ska, enligt förslaget, pröva att kraven för att få ta emot offentlig finansiering är uppfyllda.126 Förslaget om tillståndskrav lämnades och är i skrivande stund under beredning. Vissa av de aktuella aktörerna omfattas redan av liknande tillstånds- krav eller av tillståndsplikt. Det är svårt att överblicka exakt vilka aktörer det gäller och hur tillståndskraven förhåller sig och kommer att förhålla sig till varandra. Därför menar utredningen att det inte finns någon definitionslösning inom tillståndsområdet som är tillräckligt klar för att det ska kunna utgöra en begreppsbestämning av vad som ska avses med privata utförare av offentligfinansierad verk- samhet om de ska ansluta som avsändare i Mina meddelanden. Även om det beslutas om en definition kan de som bedöms vara privata utförare av offentligt finansierad verksamhet plötsligt för- lora en upphandling och inte längre fylla kraven enligt definitionen. Därefter kan de återfå sitt uppdrag igen och på nytt bli en privat utförare av offentligfinansierad verksamhet. När det gäller tillgången till infrastrukturen Mina meddelanden skulle det vara omständligt för privata utförare att tvingas avstå möjligheten att skicka digital post när man väl anslutit sig och börjat använda Mina meddelanden. Sammanfattningsvis anser utredningen att det riskerar att bli otydligt vilka som ska omfattas av definitionen. Det kan leda till att det uppstår gränsfall där det är svårt att bedöma om aktören ska få anslutas som avsändare i Mina meddelanden eller inte. Det gör även att regleringen snart kan behöva ses över på nytt. 126 SOU 2016:78, Ordning och reda I välfärden, s. 331 ff. Mina meddelanden – bedömningar och förslag 6.4.9Utredningens finansieringsmodell ger likabehandling –att den finansieringsmodell som utredningen föreslår ska gälla för brevlådeoperatörer gör att offentliga avsändare inte längre kommer att subventioneras med ett gratis system för säker digital post. Myndigheter och privata utförare kommer där- med att behandlas lika i denna del. Likabehandling har anförts som ett skäl att låta privata utförare av offentligfinansierad verksamhet ansluta som avsändare i Mina med- delanden. Mina meddelanden har varit gratis att använda för avsändande myndigheter. Det har inneburit att myndigheterna har subventionerats med en infrastruktur för säker digital post, något som kan ha gynnat dem i jämförelse med de privata aktörerna som inte har kunnat välja något kostnadsfritt system för säker digital post. I direktiven angavs att utredningen skulle lämna förslag till ut- formning av en ersättningsmodell för de brevlådeoperatörer som tillhandahåller brevlådor inom ramen för Mina meddelanden.127 Ut- redningens förslag innebär att de avsändande myndigheterna kom- mer att behöva betala en ersättning för försändelserna. På så sätt utjämnas skillnaden i behandling av offentliga myndigheter och pri- vata utförare i denna del. 6.5Mina meddelanden är en betrodd tjänst enligt eIDAS-förordningen Utredningen bedömer: Mina meddelanden och följaktligen de anslutna brevlådeoperatörerna är betrodda tjänster enligt eIDAS- förordningen. Det behövs därför ingen motsvarande reglering i svensk nationell rätt. Det kan finnas anledning för regeringen att överväga om det finns behov av kompletterande reglering, sär- skilt när det gäller konsumentskyddsperspektivet vid eventuella incidenter. 127 Dir 2016:39, s. 13. Mina meddelanden – bedömningar och förslag trädde EU:s förordning 910/2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden (eIDAS-förordningen) i kraft. Förordningen är uppdelad i två delar. En del handlar om betrodda tjänster. De som omfattas av de nya reglerna om betrodda tjänster är de som tillhandahåller betrodda tjänster som elektroniska underskrifter och stämplar, validering och bevarande av elektroniska underskrifter och stämplar, tjänster för rekommenderad elektronisk leverans och utfärdande av certifikat för autentisering av webbplatser. Reglerna innebär att alla tillhandahållare av sådana tjänster ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att hantera riskerna för säkerheten hos de betrodda tjänster som de tillhanda- håller. Vidare finns en skyldighet för tillhandahållare att underrätta PTS, som är tillsynsmyndighet, om alla integritetsförluster eller säkerhetsincidenter som i betydande omfattning påverkar den be- trodda tjänst som tillhandahålls. I vissa fall ska även förlitande parter och andra myndigheter underrättas.128 PTS har ingen uttömmande förteckning över vilka betrodda tjäns- ter som finns i utan håller i sitt uppdrag som tillsynsmyndig- het på att skaffa sig en uppfattning om vilka tillhandahållare och vilka betrodda tjänster som finns i . Om Mina meddelanden är en betrodd tjänst enligt eIDAS- förordningen finns det alltså redan ett gällande regelverk för att hantera säkerhetsrisker och följa upp incidenter via PTS. Frågan är om Mina meddelanden är en sådan betrodd tjänst. Förordningen gäller enligt artikel 2.1 tillhandahållare av betrodda tjänster som är etablerade inom unionen. Förordningen gäller där- emot inte tillhandahållande av betrodda tjänster som till följd av nationell lagstiftning eller avtal mellan en avgränsad krets deltagare endast används inom slutna system (artikel 2.2). I ingresspunkt 21 utvecklas vad som menas med slutna system. Där anges att förord- ningen inte gäller tillhandahållare av tjänster som endast används inom slutna system mellan en avgränsad uppsättning deltagare och som inte påverkar tredje man. Som exempel nämns system som inrättats i företag eller offentlig förvaltning för hantering av interna förfaranden. I ingresspunkten anges vidare att endast betrodda Mina meddelanden – bedömningar och förslag tjänster som tillhandahålls för allmänheten och som påverkar tredje man bör uppfylla de krav som ställs i förordningen.129 Mina meddelanden tillhandahålls för allmänheten, det är alltså, enligt utredningens mening, inte fråga om ett slutet system. Mina meddelanden påverkar tredje man som kan välja att skicka post digi- talt till den som är ansluten som mottagare i Mina meddelanden. I artikel 3 återfinns vissa definitioner. Där anges bl.a. att med en betrodd tjänst avses en elektronisk tjänst som vanligen tillhanda- hålls mot ekonomisk ersättning och som består av skapande, kon- troll och validering av elektroniska underskrifter, elektroniska stämplar eller elektroniska tidsstämplingar samt elektroniska tjäns- ter för rekommenderade leveranser och certifikat med anknytning till dessa tjänster. Mina meddelanden skulle kunna vara en sådan elektronisk tjänst för rekommenderade leveranser. Elektroniska tjänster för rekommenderade leveranser gör det möjligt att överföra uppgifter mellan tredje män på elektronisk väg på ett sätt som tillhandahåller bevis om uppgifternas hantering, in- klusive sändande och mottagande, och som skyddar uppgifterna mot risken för förlust, stöld, skada eller otillåtna ändringar (artikel 3.36). Med det underlag utredningen har är bedömningen att Mina meddelanden är just en sådan betrodd tjänst som avses i eIDAS- förordningen men läget är ovisst så länge det inte har bedömts av PTS. Ännu finns det inte heller några uppgifter om vilka andra be- trodda tjänster som finns i och därför saknas jämförelse- material. Kopplade till Mina meddelanden är brevlådeoperatörerna, både de privata och Min myndighetspost som tillhandahålls av Skatte- verket. Enligt utredningens bedömning är även dessa tjänster be- trodda tjänster enligt eIDAS-förordningen av samma skäl som gör att Mina meddelanden är en betrodd tjänst. Det finns även bestämmelser om kvalificerade betrodda tjänster. Denna kategori ställer högre krav på kontroll och säkerhet och ska anmälas till PTS. För kvalificerade tillhandahållare av betrodda tjänster gäller särskilda krav på, t.ex.: 129 PTS Vägledning för betrodda tjänster i enligt eIDAS – Utgåva 1, , s. 8. Mina meddelanden – bedömningar och förslag –kontroll av identiteten hos den till vilken ett kvalificerat certifi- kat utfärdas, –personalens utbildning och kunskaper, –ekonomisk förmåga att bära risken för verksamheten, –teknisk säkerhet och tillförlitlighet hos system, –löpande planering för att kunna garantera tjänstens kontinuitet i fall av verksamhetens upphörande. Förordningen innehåller också krav på att kvalificerade tillhanda- hållare av betrodda tjänster återkommande ska granskas av ackredi- terade organ i syfte att kontrollera att tillhandahållarna uppfyller förordningens krav. För att klassas som kvalificerad betrodd tjänst behöver Mina meddelanden inleda ett ansökningsförfarande och sannolikt vidta åtgärder för att nå upp till kraven. En sådan klassifi- cering kan ge garantier om ytterligare säkerhet om det bedöms finnas behov av det. Om Mina meddelanden är en betrodd tjänst enligt eIDAS-för- ordningen är det förordningen som kommer att gälla direkt, oavsett eventuell svensk reglering. Därför bedömer utredningen att det inte är aktuellt att föreslå någon motsvarande reglering . Det kan dock finnas anledning för regeringen att överväga om det finns behov av kompletterande reglering, särskilt när det gäller konsumentskyddsperspektivet vid eventuella incidenter. Förord- ningen är skriven på ett övergripande plan och riktar sig till med- lemsstater, tillhandahållare av betrodda tjänster och tillsynsorgan. Den har börjat tillämpas och det saknas praxis och kunskap om dess följder. Det råder därför osäkerhet angående de specifika konsekvenserna för enskilda mottagare om något skulle inträffa. 7.1Förslaget om en myndighet med samlat ansvar Utredningen lämnar två förslag om vilken myndighet, inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen, som kan axla ansvaret för digitaliseringen av den offentliga sektorn. Utredningen bedömer att är bäst lämpat att ta emot uppdraget. Ut- redningen bedömer – som en alternativ lösning – att kan utvecklas till att omfatta det samlade uppdrag som utredningen föreslår. Utredningen beräknar att den myndighet som får det samlade ansvaret behöver resurser motsvarande 34 årsarbetskrafter för att lösa uppgifterna fram till och med utgången av 2019. Därefter måste antalet årsarbetskrafter öka i samband med att ansvaret för Mina meddelanden förs över till den mottagande myndigheten. Utred- ningen bedömer att lokalfrågan kan lösas i båda alternativen. Utredningen föreslår att uppgifterna i samordningsuppdraget ska finaniseras med anslagsmedel som tillförs den mottagande myndighetens förvaltningsanslag med 37 136 tkr (6 måna- der). I det beräknade anslagsbeloppet ingår även 5 000 tkr för övergångskostnader och anpassning av lokaler. före- slår utredningen att den mottagande myndighetens förvaltnings- anslag ska tillföras 64 272 tkr för att lösa de nya uppgifterna. För att lösa uppgifterna föreslår utredningen verksamhetsöver- gångar med stöd av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd för personalen vid eSams kansli (5 årsarbetskrafter), varav fyra är anställ- da i och en är ”inlånad” från och (6 årsarbetskrafter) som är anställda i . Om regeringen inte väljer utredningens huvudalter- nativ föreslår utredningen verksamhetsövergångar även för personal vid som utför sådana tidsbegränsade uppgifter som utredningen föreslår ska permanentas i den motta- gande myndighetens instruktion (7 årsarbetskrafter). För att lösa uppgifterna behöver den mottagande myndigheten därutöver rekry- tera ytterligare 15 årsarbetskrafter däribland jurister med kompetens inom informationssäkerhet, eIDAS-förordningen, m.m. I de beräknade beloppen ingår utgifter för befintliga verksam- heter som förs över till den mottagande myndigheten såsom verk- samheten vid eSams kansli, verksamheten vid E-legitimationsnämn- dens kansli och ansvar för federations- tjänsterna, verksamhet inom nuvarande e-förvaltningsuppdrag, PTS uppdrag att ansvara för vägledningen för webbutveckling samt de nya, tillkommande uppgifter som ut- redningen föreslår. För det regeringsuppdrag att ansvara för vägled- ningen för webbutveckling som PTS har, och som utredningen förslår ska föras över till myndigheten med det sam- lade ansvaret, är budgeten . Ut- över det som ryms inom ramen för det uppdraget kommer fler uppgifter enligt EU-direktivet om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer att tillföras. Den exakta omfattningen av de uppgifter direktivet medför utreds av den utredning som i arbetar med genomförandet av direktivet. I utredningens beräkning av utgifterna ingår löner, sociala avgifter, lokaler, it, interna utvecklingsmedel, extern it-drift, internrevisor, m.m. Utredningen vill uppmärksamma regeringen på att E-legitima- tionsnämndens ackumulerade underskott i beräknade budget för avgiftsfinansierad verksamhet inte finns med i de beräk- nade beloppen och bör, enligt utredningens mening, inte följa med till den mottagande myndigheten. Utredningen föreslår att har kvar ansvaret för Mina meddelanden för att inte riskera att störa de för- väntade effekterna av förslagen om ökad användning av tjänsten. Utredningen lämnar inte något förslag om finaniseringen av Mina meddelanden men vill ändå i det sammanhanget uppmärksamma regeringen på att investeringar i Mina Meddelanden kommer att skrivas av med ganska stora årliga belopp. Detta måste tas med när Mina med- delanden senare förs över till den mottagande myndigheten. Utredningen föreslår att de tillkommande anslagsmedlen till den mottagande myndigheten ska finaniseras genom att Anslagsmedel överförs varaktigt till den mottagande myndig- hetens förvaltningsanslag från PTS och anslaget 2:2 ersättning för särskilda tjänster till personer med funktionsnedsättning, anslagspost 1, utg. omr. 22, Kommunikationer med beloppet och med ytter- ligare så att det varaktigt överflyttade beloppet uppgår till . Anslagsmedel överförs varaktigt från anslagsfinansiering till den mottagande myn- dighetens förvaltningsanslag. Anslagsmedel överförs varaktigt från anslaget 2:6 Gemensamma e-förvaltningsprojekt av strategisk betydelse, utgiftsområde 22 Kommunikationer till den mottagande myndighetens förvalt- ningsanslag. Resterande medel för att nå upp till de beräknade beloppen finan- sieras genom att anslagsmedel överförs genom en varaktig omför- delning av medel från de statliga myndigheternas förvaltningsanslag till den mottagande myndighetens förvaltningsanslag. Se omfördel- ningsnyckel i redovisning av uppdraget Finansieringslösningar för gemensamma digitala tjänster.1 7.2Förslagen om Mina meddelanden 7.2.1Konsekvenser för enskilda och företag Utredningens förslag innebär att det skapas en rättighet för enskilda och företag att få sin myndighetspost elektroniskt, om man begärt det och om det inte finns särskilda skäl för undantag. Sådana särskilda skäl kan t.ex. vara att myndigheten bedömer att man inte kan ta sitt personuppgiftsansvar eller att myndighetens verksamhetskaraktär är olämplig för att använda elektronisk post i det enskilda fallet. 1 , Finansieringslösningar för gemensamma digitala tjänster. , ESV dnr 1.1-397/2015, s. För enskilda och företag är det kostnadsfritt att ansluta sig som mottagare till tjänsten Mina meddelanden. För att kunna ta emot myndighetspost elektroniskt behöver dock enskilda och företag ha tillgång till dator, mobiltelefon eller surfplatta med internetupp- koppling. Indirekt finns det således kostnader för enskilda och före- tag för att införskaffa nödvändig teknisk utrustning och för inter- netabonnemang. Det är dock få personer i inte har tillgång till internet. En årlig undersökning av svenskarnas internetvanor visar att internettillgången i ligger på strax och att använder internet . Vidare blir det allt vanligare att ha både dator, surfplatta och smart mobiltelefon. Det finns nu i genomsnitt 2,07 datorer och 1,13 surfplattor per hushåll. Av invånare har en dator, en smart mobiltelefon och en surfplatta.2 7.2.2Konsekvenser för avsändande myndigheter och kommuner Utredningen förslår att statliga myndigheter, om inte regeringen beslutar annat, ska teckna avtal med som avsändare, och skicka säkra elektroniska försändelser i infrastrukturen. Skillna- den gentemot nuläget är att det är frivilligt för, i princip alla statliga myndigheter, att ansluta som avsändare i Mina meddelanden. Andra aktörer som kommer att påverkas av utredningens förslag är kommuner och landsting som även fortsättningsvis får teckna avtal med och skicka säkra elektroniska med- delanden i infrastrukturen. Skillnaden gentemot nuläget är att utred- ningen föreslår att regeringen ska fatta beslut om ett mål för över- gången till digital förvaltning. Utredningens föreslag innebär således en ambitionshöjning som även omfattar kommuner och landsting. För att öka allmänhetens kännedom om elektronisk myndighets- post föreslår utredningen att statliga myndigheter på sina webbplat- ser ska informera enskilda och företag om rätten att få försändelser elektroniskt. bör anslutna aktörer informera och mark- nadsföra fördelarna med digital brevlåda, elektronisk myndighets- 2 i (IIS) 2016, Svenskarna och internet 2016. Undersökning om svenskarnas internetvanor, s. 5. post och tjänsten Mina meddelanden och hjälper till med texter, material och stöd i detta arbete. Utredningens förslag om ersättningsmodell för brevlådeoperatö- rer medför utgifter för avsändande myndigheter och kommuner. Förslaget innebär att avsändande myndigheter och kommuner ska betala ersättning till brevlådeoperatörerna för förmedlingen av elek- tronisk post till mottagarna. Denna tjänst har dock varit kost- nadsfri för avsändarna och därmed fungerat som en besparing jäm- fört med om posten skickats fysiskt. uppgick statliga myndigheters utgifter för utomstat- lig post till . Det var en minskning med drygt 20 051 tkr jämfört med då motsvarande utgifter uppgick till 908 368 tkr. Minskningen av postutgifterna var 10 673 tkr. Det innebär att minskningen var 30 729 tkr.3 Utredningen bedömer att denna utgiftsminskning kommer att fortsätta accelerera när de statliga myndigheterna skickar allt större volymer elektronisk post i stället för att skicka posten på traditionellt sätt. Det innebär i sin tur att i takt med att utgifterna för den fysiska posten minskar ökar utgif- terna för den elektroniska posten. Utredningen bedömer dock att utgifterna för den elektroniska posten i allt väsentligt är lägre än för den fysiska posten och kommer därmed att medföra besparingar för de avsändande myndigheterna. Utredningen lämnar förslag som är avsedda att öka anslutningen av både avsändare och mottagare i Mina meddelanden. Förslaget får konsekvenser för som ansvarig för infrastrukturen Mina meddelanden, som brevlådeoperatör och som avsändare av elek- tronisk myndighetspost.