sou · H5B344 · 2017-05-30 00:00:00 — I stället bör begreppet ”en huvudman inom skolväsendet” användas i defini- tionen av entreprenad, eftersom även staten, och därmed samtliga huvudmän inom skolväsendet, enligt vårt förslag ska kunna över- lämna olika uppgifter på entreprenad. Det är också vad vi har före- slagit ovan angående definitionen (avsnitt 9.2.1). För respektive kategori av uppgifter som ska kunna överlämnas ska det framgå vilka skolformer bestämmelsen gäller. Vilka huvudmän som omfat- tas, t.ex. om staten får överlämna eller inte, förstås därmed av lag- texten för varje kategori. I den mån undantag eller begränsningar ska göras för vissa huvudmän ska det anges särskilt. Även bestämmelsen om myndighetsutövning ska mot denna bakgrund anpassas när det gäller frågan om huvudmannaskap. Den är anpassad till att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman får överlämna uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad. Eftersom alla huvudmän ska kunna göra det enligt vårt förslag ska även denna bestämmelse göras neutral i fråga om olika huvudmän, vilket vi har beskrivit ovan (avsnitt 9.2.4). 9.3.6Bestämmelserna om entreprenad ska i huvudsak även gälla för vissa särskilda utbildningsformer Utredningens förslag: För utbildning vid särskilda ungdoms- hem enligt 24 kap. 8 och 9 §§ skollagen (2010:800) samt utbild- ning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution enligt 24 kap. 17–19 §§ skollagen ska samma bestäm- melser gälla angående entreprenad som för den skolform som den anordnade utbildningen ska motsvara. Utredningens bedömning: Det saknas skäl att göra entrepre- nadbestämmelserna tillämpliga för utbildning vid internationella skolor enligt 24 kap. 2–7 §§ skollagen. Vi har tidigare beskrivit några särskilda utbildningsformer som inte utgör skolformer inom skolväsendet (se avsnitt 3.1.8). Detta faktum innebär att dessa utbildningsformer bör hanteras i särskild ordning. Exempelvis bedriver staten utbildning vid de särskilda ungdoms- hemmen genom (SiS). Relevanta be- stämmelser i skollagen ska tillämpas för elever på särskilda ung- domshem i fråga om den utbildning som SiS anordnar (24 kap. 8 och 9 §§ skollagen). SiS saknar möjlighet att överlämna upp- gifter på entreprenad.12 Myndigheten har dock svårt att rekrytera behöriga lärare13 och ska därför i likhet med huvudmän inom skol- väsendet kunna använda sig av entreprenad i vissa fall, inte minst för att utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen i högre grad ska kunna bedrivas av legitimerade och behöriga lärare. Staten är dock inte en huvudman inom skolväsendet i egenskap av huvud- man för den utbildning som SiS bedriver. Myndighetens möjlig- heter att överlämna uppgifter till någon annan aktör behöver alltså hanteras på särskilt sätt, genom en uttrycklig bestämmelse om vad som gäller för utbildning vid de särskilda ungdomshemmen. Ett annat exempel är den särskilda undervisning som ska anord- nas för elever som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete och som vårdas på sjukhus eller en in- stitution knuten till ett sjukhus. Sådan särskild undervisning ska ordnas på sjukhuset eller institutionen av den kommun där institu- tionen är belägen (24 kap. 17 och 18 §§ skollagen). Kommuner omfattas visserligen av den föreslagna definitionen av entreprenad, i och med att de är huvudmän för bl.a. , men då be- stämmelserna ska ange de olika skolformerna som omfattas krävs särskild reglering för sjukhusundervisningen. Elever som under- visas på sjukhus kan t.ex. ha behov av modersmålsundervisning på ett språk som kommunen inte kan ordna inom ramen för sjukhus- undervisningen. Vi anser därför att entreprenad ska tillåtas även inom denna undervisningsform. Vi föreslår därför en särskild bestämmelse som anger att både sådan utbildning som anordnas av SiS och sådan särskild under- visning som bedrivs på sjukhus ska omfattas av samma regler om entreprenad som utbildning i den skolform som den anordnade 12Statens institutionsstyrelse (2015). 13Statens institutionsstyrelse (2016). utbildningen ska motsvara. Vi behöver då inte ange dessa särskilda utbildningsformer i samband med varje bestämmelse om olika upp- gifter som får överlämnas. Internationella skolor, som regleras i 24 kap. 2–7 §§ skollagen, är också en särskild utbildningsform. Vi har övervägt om även huvudmännen för dessa ska kunna överlämna uppgifter på entre- prenad. Eftersom dessa skolor definitionsmässigt har en annan internationell inriktning än vad som får finnas i de skolformer som ingår i skolväsendet anser vi dock att det inte är aktuellt att de ska få överlämna uppgifter till en huvudman inom skolväsendet. 9.4De får utföra uppgifter på entreprenad När vi nu har beskrivit vilka som kan överlämna uppgifter på entre- prenad kommer vi in på vilka aktörer som i olika sammanhang kan vara aktuella som utförare. anges alltså att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman får sluta avtal med någon annan än kommunen, eller den enskilde huvudmannen (23 kap. 1 § skollagen). Utredningens förslag: En kommun eller ett landsting ska som tidigare genom ett avtal om entreprenad få utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kom- munens eller område eller deras medlemmar. En kommun eller ett landsting ska genom ett sådant avtal även få utföra uppgifter som avser utbildning vid särskilda ung- domshem eller utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution. Utredningens bedömning: När en kommun eller ett landsting utför uppgifter på entreprenad åt någon annan bör den kommu- nala självkostnadsprincipen gälla. Särskilda bestämmelser som reglerar en kommuns eller ett landstings prissättning vid ut- förande av uppgifter på entreprenad behöver inte införas. Att kommuner utför uppgifter på entreprenad åt andra huvudmän är tillåtet först , efter den proposition som följde på vårt del- betänkande.14 Det var till följd av regeringens förslag i den propo- sitionen som undantag gjordes från den s.k. lokaliseringsprincipen i kommunallagen. Därmed tillåts en kommun utföra uppgifter på entreprenad även när anknytning saknas till kommunens medlem- mar – något som annars inte ingår i den kommunala kompetensen. Vi menar att detta är en viktig möjlighet som ska behållas, så att kommunala skolhuvudmän kan utföra uppgifter som avser under- visning för andra huvudmän. Kommunerna har, som huvudmän för den övervägande delen av grund- och gymnasieskolorna i landet, stor kapacitet att utföra undervisning och de flesta lärarna är kom- munalt anställda. I och med att de flesta kommuner också är stora huvudmän, dvs. har många elever på sina skolor, är behovet av per- sonal omfattande. Det innebär att kommunerna har förutsättningar att anställa lärare på heltid i en helt annan omfattning och på andra sätt än vad mindre huvudmän har. Exempelvis kan en lärare som undervisar i ett visst språk inom modersmål fylla upp en större del av en heltidstjänst med en kommun som arbetsgivare än hos en enskild huvudman med en enda skola. Därmed kan kommunerna om de så önskar vara utförare åt andra huvudmän, för att hjälpa de huvudmän som har svårare att på egen hand an- ordna undervisning. Elever även hos andra huvudmän kan i så fall ändå få tillgång till t.ex. modersmålsundervisning i fler språk. För att kommunerna ska ha sådana befogenheter behövs ett undantag från lokaliseringsprincipen även framöver. I del- betänkandet resonerade vi om huruvida befogenheten borde införas genom undantag i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogen- heter eller genom skrivningar i speciallagstiftningen, dvs. i skol- lagen. Då konstaterade vi att det senare alternativet är lämpligare eftersom det skulle öka överskådligheten för bestämmelserna kring entreprenad inom skolväsendet.15 Vi står fast vid denna slutsats och föreslår därför en bestämmelse om undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip i skollagens kapitel om entreprenad. 2015/16:173, bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315. 15SOU 2016:12, s. 119. nad från tidigare bör dock denna befogenhet framgå i en egen para- graf, då det inte ingår i definitionen av entreprenad. En utredning har lämnat förslag till en ny kommunallag som ska ersätta den nuvarande.16 Regeringen har lämnat en propo- sition till med förslag till ny kommunallag.17 Lokaliserings- principen återfinns även i förslaget till ny kommunallag i 2 kap. 1 §. Eftersom landsting för vissa typer av utbildningar har samma möj- ligheter att vara huvudmän som kommuner (se avsnitt 5.1.4) bör landsting och kommuner behandlas på samma sätt i lagstiftningen. Med andra ord bör också landsting i vissa fall få utföra uppgifter på entreprenad för andra huvudmän, även om undervisningen saknar anknytning till medlemmar. Vi har i vårt delbetänkande konstaterat att det inte behöver införas särskilda bestämmelser som reglerar en kommuns eller ett lands- tings prissättning när modersmålsundervisning eller studiehand- ledning på modersmålet utförs åt någon annan på entreprenad.18 Att vi nu föreslår att kommuner och landsting ska få utföra upp- gifter på entreprenad i större omfattning föranleder, med beaktan- de av de bestämmelser och principer vi belyst i delbetänkandet, inte någon annan bedömning. Självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen ska därmed fortsatt gälla vid prissättning när kom- muner och landsting utför uppgifter på entreprenad enligt 23 kap. skollagen. Några särskilda bestämmelser kring hur kommuner och landsting ska prissätta sina tjänster när de utför uppgifter på entre- prenad bör som en konsekvens av detta inte heller införas. 2016/17:171. 18SOU 2016:12, s. 127 ff (avsnitt 7.2.3). Utredningens förslag: Staten ska, i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan, på entreprenad endast få utföra uppgifter som avser 1.undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning i , och Sådana uppgifter som ingår i punkt 1 ska även få utföras med fjärrundervisning. Utredningens bedömning: bör inte få utföra undervisning på entreprenad. Staten kan utföra undervisning på entre- prenad, som en följd av de bestämmelser om fjärrundervisning som infördes då.19 kunde inte några offentliga juridiska personer vara utförare. Staten gavs alltså denna möjlighet innan kommuner och landsting fick den. Några olika aspekter av att sta- ten skulle vara utförare redogjordes dock inte för vare sig i betän- kandet om fjärrundervisning eller i propositionen. Tvärtom var såväl utredningen som regeringen mycket fåordig om denna fråga.20 När vi talar om staten som utförare av entreprenad gäller det sta- ten i egenskap av huvudman inom skolväsendet. Det innebär att det antingen är Specialpedagogiska skolmyndigheten eller Sameskol- styrelsen som står för utförandet, i egenskap av huvudmän för special- skolan respektive sameskolan. Vi beskrev hur kommuner kan ha bättre tillgång till viss kompetens än vad andra aktörer kan ha och att kommuner därför bör få utföra uppgifter på entreprenad. Specialsko- lan och sameskolan har jämfört med kommunala och enskilda huvudmän förhållandevis få elever och därmed också lärare, varför de skäl som finns för att kommunerna, som arbetsgivare för majoriteten av lärarna, ska få utföra entreprenad inte gör sig gällande på samma sätt för de statliga skolformerna. Skolformernas möjligheter att ut- 2014/15:44, bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141. 20SOU 2012:76 och prop. 2014/15:44. föra undervisning på entreprenad får därför anses begränsad. Staten har dock, genom de två nämnda myndigheterna, tillgång till legitime- rade och behöriga lärare i ämnen som samiska och teckenspråk; ämnen där det kan vara svårt för andra huvudmän att få tillgång till behöriga lärare. Sameskolstyrelsen kan därutöver tillhandahålla integrerad samisk undervisning. Mot denna bakgrund anser vi att det är rimligt att staten, genom Specialpedagogiska skolmyndigheten och Sameskol- styrelsen, ska få möjlighet att utföra uppgifter som avser undervisning på entreprenad när det gäller teckenspråk, samiska och integrerad samisk undervisning i . I och med det kan fler elever som har rätt att läsa något av dessa ämnen få tillgång till undervisningen, oavsett var i landet de bor. Vidare finns det hos Specialpedagogiska skolmyndigheten expertkunskap om olika specialpedagogiska insatser. Även detta kan erbjuda ett mervärde och myndigheten ska därför få utföra sådana insatser på entreprenad (se vidare avsnitt 9.5.9). Vi anser inte att (SiS) ska kunna komma i fråga som utförare av undervisning för utbildning inom skolväsendet. Detta beror på att den utbildning som bedrivs vid de särskilda ungdomshemmen inte ingår i skolväsendet och därför inte fullt ut uppfyller de krav som ställs på utbildning inom t.ex. grund- skolan. Den undervisning som bedrivs inom SiS utbildningar bör därför inte överföras till utbildningar inom skolväsendet. Inte heller några andra statliga myndigheter, t.ex. universitet och högskolor, bör ges någon generell rätt att utföra uppgifter inom skolväsendet på entreprenad (se även avsnitt 9.4.4). Därför föreslår vi att det ska framgå att det är just i egenskap av huvudman för de två statliga skolformerna som staten ska få utföra uppgifter på entreprenad. 9.4.3Enskilda fysiska och juridiska personer/huvudmän Att överlämna uppgifter till enskilda fysiska och juridiska personer var tidigare själva definitionen av entreprenad. Enskilda fysiska och juridiska personer kan bidra t.ex. genom undervisning i vissa yrkes- ämnen i gymnasieskolan. När det rör uppgifter som är reglerade i skollagen men inte alls handlar om undervisning, exempelvis skol- skjuts, är det vanligtvis olika företag som är bäst lämpade för att utföra sådana. Därför bör det som vara tillåtet att över- lämna olika typer av uppgifter till enskilda fysiska och juridiska personer. I vissa fall som gäller entreprenad för undervisning kan det vara aktuellt att snäva in denna kategori till enskilda som är huvudmän inom skolväsendet, eftersom utgångspunkten för all undervisning inom skolväsendet är att den ska bedrivas av huvudmän. Därmed bör det ibland vara tillåtet med entreprenad där enskilda huvudmän och offentliga huvudmän kan vara utförare, men inte sådana enskilda fysiska och juridiska personer som inte är huvudmän. Vi återkommer nedan till varför uppgifter som avser undervisning generellt inte bör kunna överlämnas till andra aktörer. Utredningens bedömning: Andra aktörer än de nu nämnda bör inte ges någon generell möjlighet att få utföra uppgifter som av- ser undervisning på entreprenad inom skolväsendet. I vårt arbete har vi också resonerat kring andra aktörers möjlighet att bedriva undervisning på entreprenad i skolväsendet. Frågan är alltså om vi ska peka ut vissa typer av aktörer för att tillåta dem som utförare för viss slags undervisning. Den ena frågan är om folkhögskolor ska få en generell möjlighet att bedriva undervisning inom gymnasieskolan på entreprenad. Frågan har aktualiserats då några kommuner i har be- viljats dispens av regeringen för att överlämna uppgiften bedriva ut- bildning på introduktionsprogrammet språkintroduktion på entre- prenad till folkhögskolor.21 Folkhögskolor har möjlighet att anordna utbildning som motsvarar vuxenutbildning i svenska för invandrare (24 kap. 11–15 §§ skollagen). De är dock inte huvudmän inom skolväsendet, eftersom sådan utbildning ses som en särskild utbild- ningsform. För en folkhögskola som anordnar sådan utbildning bör enligt förarbetena i många delar samma bestämmelser gälla som när 21 Dnr U2015/03819/GV. en kommun är huvudman22, men de omfattas alltså inte av skol- lagens krav i övrigt på huvudmän inom skolväsendet. Vi menar också att folkhögskolorna ska behålla sin särart – an- nars är de skolor likt andra – och det skulle inte vara fallet om de bedrev undervisning på entreprenad och därmed fullt ut omfattades av regelverket i skollagen och andra föreskrifter för utbildning inom gymnasieskolan. Därför lämnar vi inte något förslag om detta. Regeringen har dock möjligheter på detta om- råde. När det gäller utbildning i form av ett introduktionsprogram inom gymnasieskolan och ett individuellt program inom gymnasie- särskolan får regeringen meddela föreskrifter om att enskilda och andra får anordna mer av utbildningen än enstaka inslag (29 kap. 21 § andra stycket skollagen). Sådana föreskrifter kan, om det är någon annan än en huvudman inom skolväsendet som medverkar, avvika från skollagens bestämmelser om lärares behörighet. Den andra frågan är om universitet och högskolor ska kunna ut- föra uppgifter inom skolväsendet på entreprenad, eftersom det hos dem finns gedigen kompetens inom olika områden. Formellt skulle uppgifterna då överlämnas till staten, i fråga om statliga universitet och högskolor, eller till enskilda juridiska personer, när det gäller enskilda utbildningsanordnare. Vi har dock inte sett någon anled- ning att generellt öppna upp för entreprenad där universitet och högskolor utför uppgifter som avser undervisning inom skolväsen- det. Det kräver andra kunskaper om skolväsendet än vad som van- ligen finns . Trots att vi således inte föreslår några andra allmänna regler om utförare av uppgifter som avser undervisning på entreprenad kan andra aktörer komma i fråga. Det är när det handlar om dispens- möjligheter (se avsnitt 9.5.14). 9.4.5Möjliga utförare ska anges i skollagen Utredningens förslag: I bestämmelserna om entreprenad ska det uttryckligen framgå till vilken eller vilka kategorier av utförare som en viss uppgift får överlämnas. 2009/10:68, s. 16. Det behöver för varje kategori av uppgifter som får överlämnas på entreprenad framgå exakt till vilken eller vilka kategorier av ut- förare som sådana uppgifter ska få överlämnas. Vi föreslår därför, när vi redogör för de olika entreprenaderna som ska tillåtas, vilka aktörer som ska kunna vara utförare. I de flesta fall är det formu- lerat som till en enskild fysisk eller juridisk person eller till en annan huvudman inom skolväsendet. För övrigt kan nämnas att ordet en i det här fallet inte utesluter att samma typ av uppgifter överlämnas till flera olika aktörer. Ex- empelvis kan en huvudman behöva ta hjälp av flera andra huvud- män för att få tillgång till flera olika språk inom modersmåls- undervisning. 9.5När entreprenad ska vara möjligt I detta avsnitt beskriver vi i vilka fall det över huvud taget ska vara möjligt att använda sig av entreprenad. Det handlar dels om vilka verksamheter som ska kunna överlämnas, dels inom vilka skol- former det ska vara tillåtet för respektive verksamhet. I direktivens sammanfattning anges visserligen att uppdraget handlar om grund- skolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, men då tillkännagivandet från rör entreprenadbestäm- melserna över huvud taget hanterar vi även regelverket för övriga skolformer. Genom att skolformer anges framgår det av bestäm- melserna vilka huvudmän som ska få överlämna de olika typerna av uppgifter och dessutom anges vilka som ska få utföra i respektive fall. Som vi har beskrivit ovan (avsnitt 9.3.6) ska det även inom vissa särskilda utbildningsformer gå att överlämna uppgifter på entre- prenad. Dessa utbildningsformer räknas inte upp i respektive be- stämmelse om olika uppgifter utan samma bestämmelser ska gälla för de särskilda utbildningsformerna som för den skolform som den anordnade utbildningen ska motsvara. 9.5.1Alla uppgifter i vissa skolformer Utredningens förslag: Alla uppgifter ska som tidigare få över- lämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad inom 2.särskild utbildning för vuxna, och 3.sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800). Inom vissa skolformer och verksamheter bör det inte finnas någon begränsning av vilka uppgifter som kan överlämnas på entreprenad. I stället ska driften av en hel verksamhet kunna överlämnas till någon annan aktör att bedriva. I dessa fall är det fortfarande fråga om en verksamhet i förhållande till brukarna. vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna kan endast ha kommuner och landsting som huvudmän. En enskild fysisk eller juridisk person kan däremot inte vara huvudman för någon typ av fristående vuxenutbildning inom skolväsendet. Den enda möjlig- heten för en enskild fysisk eller juridisk person att bedriva utbildning inom vuxenutbildningen är alltså att göra det på entreprenad, dvs. att utbildningen fortfarande har en offentlig huvudman. Att entreprenad är den enda framkomliga vägen för en enskild fysisk eller juridisk person för att bedriva vuxenutbildning inom skolväsendet talar för att inte förändra detta. Skulle möjligheten tas bort helt skulle det innebära alltför stora begränsningar i utbudet av utbildningsanordnare för vuxenutbildningen och minskad valfrihet för den enskilde. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att undersöka behovet av förändringar i regleringen för vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. I uppdraget in- går bl.a. att utreda om det ska vara ett villkor för överlämnande av uppgifter inom sådan utbildning på entreprenad till en enskild ut- bildningsanordnare, att anordnaren har betygsrätt för motsvarande utbildning.23 För vuxenutbildning, både vuxenutbild- ning och särskild utbildning för vuxna, föreslår vi därför inte några 23 Dir. 2017:21. ändringar i sak i avvaktan på förslag från nämnda utredning. Där- med ska innebörden av lagstiftningen även framöver vara att all verksamhet inom vuxenutbildningen får överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Annan pedagogisk verksamhet, bl.a. pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem och öppen förskola, regleras i 25 kap. skollagen. Även sådan verksamhet kan över- lämnas på entreprenad, dvs. driften tas över helt och hållet av en enskild fysisk eller juridisk person. Vi har inte funnit anledning att utreda frågan om att förändra regelverket för denna verksamhet närmare och föreslår därför inte någon förändring i sak. 9.5.2Alla uppgifter i förskola och fritidshem Utredningens förslag: Den nuvarande möjligheten att överlämna alla uppgifter inom förskolan, förskoleklassen och fritidshem på entreprenad till en fysisk eller juridisk enskild person ska upp- höra. Det ska dock vara tillåtet att överlämna alla uppgifter till en annan huvudman inom skol- väsendet på entreprenad inom Ett sådant överlämnande ska endast få göras för att tillhanda- hålla verksamhet under lov eller obekväm arbetstid och för att möjliggöra ett effektivt resursutnyttjande. Som bestämmelserna ser ut kan alla uppgifter överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person inom förskolan, förskole- klassen och fritidshemmet (avsnitt 5.6.4). Detta bör förändras. En enskild fysisk eller juridisk person kan, som sagt, anordna utbildning inom t.ex. förskolan genom att bli enskild huvudman med tillstånd att bedriva fristående förskola (avsnitt 5.1.6). Detta fungerar på liknande sätt som för den enskilda huvudman som driver en fristående skola, med godkännande, bidrag, m.m. En skill- nad är att det är kommunen som godkänner huvudmannen och ut- övar tillsyn – inte Skolinspektionen. Som vi har beskrivit har bestämmelserna om entreprenad för förskola och några andra skolformer inte ändrats i sak över huvud taget (avsnitt 5.7.3). Vi menar att det finns anledning att se över dem . När bestämmelserna om entreprenad inom dessa skolformer infördes såg regelverket för enskilda förskolor mycket annorlunda ut, varför det då var berättigat att möjliggöra entreprenadförhållanden för att öka valfriheten inom barnomsorgen. Därefter har dock flera förändringar skett som har inneburit ökad valfrihet.