sou · H5B381 · 2017-10-17 00:00:00 — Flera av de föreslagna förändringarna innebär att Skogsstyrel- sens föreskrifter behöver ses över. Myndigheten bör få i uppdrag av regeringen att, före tiden för ikraftträdande, ta fram och besluta de aktuella föreskrifterna. Häri ingår även att bearbeta de materiella föreskrifterna i den mån det behövs med anledning av föreslagen sanktionsväxling. Vid bedömningen av när förslagen bör träda ikraft måste hänsyn tas till att viss omställningstid krävs för de som är berörda av föränd- ringarna, framför allt gäller detta och berörda dom- stolar. Med beaktande av detta samt den tid som kan behövas för remissförfarandet, beredningen inom och riksdags- behandlingen bedöms förslagen inte kunna träda i kraft förrän tidigast om . Detta ger också tid att genomföra de följdändringar som kommer att krävas i myndighetens föreskrifter. Utredaren bedömer att alla förslagen i betänkandet bör träda i kraft . Förslaget är därför att samtliga förslag ska träda i kraft . Förslag: Äldre bestämmelser gäller för överträdelser mot 39 a § första stycket 1 för överträdelser som skett före . Äldre bestämmelser gäller för överträdelser mot 39 a § första stycket 2 för underrättelser som lämnats in och bedömts kom- pletta före . Äldre bestämmelser gäller också vid prövning av överklagade beslut som meddelats före . Övergången från straff till sanktionsavgifter i fråga om anmälan om avverkning m.m. innebär enligt förslaget till 39 a § att sanktions- avgift ska påföras 1) om en åtgärd utförs utan att underrättelse- skyldigheten i 14 § skogsvårdslagen har fullgjorts, och 2) om en åt- gärd påbörjas innan föreskriven tidsfrist har löpt ut. Vad gäller den första punkten konstateras inledningsvis att syftet med förslaget är att effektivisera sanktionssystemet. Att bestämmelserna avkrimi- naliseras ska inte ses som ett uttryck för att överträdelserna ska be- dömas lindrigare . Den lindrigaste lagens princip gör sig därför inte särskilt starkt gällande och det finns inte skäl att låta de föreslagna bestämmelserna få retroaktiv effekt. bör därför tillämpas på överträdelser som skett före lagens ikraft- trädande såvitt gäller överträdelser mot 39 a § första stycket 1.1 Vad gäller överträdelser mot 39 a § första stycket 2 föreslås att äldre bestämmelser ska gälla för underrättelser som har lämnats in och bedömts vara kompletta före . Äldre bestämmelser bör även gälla vid prövning av överklagade beslut som har meddelats före lagens ikraftträdande. Vad gäller föreslagna förändringar i övriga straffbestämmelser behövs inga övergångsbestämmelser. Av 5 § lagen (1964:163) om in- förande av följer att de nya bestämmelserna inte får tillämpas på ett sådant sätt att de ges retroaktiv verkan till den till- talades nackdel. 1 Jfr prop. 2012/13:143, s. 82. Bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474) ska tillämpas av kommittéer som har tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Bestämmelserna gäller även särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget (1 §). Av 14–16 §§ kommittéförordningen framgår att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Vidare ska eventu- ella andra samhällsekonomiska konsekvenser redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommu- ner eller landsting, ska kommittén föreslå en finansiering. Vidare ska det redovisas om förslagen i betänkandet har konse- kvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utöver detta ska de kostnadsmässiga konsekvenserna av eventu- ella förslag till nya eller ändrade regler i betänkandet, liksom även andra konsekvenser anges. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I 16 § kommittéförordningen slås det fast att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Av utredningens direktiv framgår att utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och en- skilda avseende de förslag som presenteras. Vidare ska de samhällseko- nomiska konsekvenserna bedömas. Vid eventuella statsfinansiella konsekvenser ska utredaren föreslå finansiering. En bedömning av förslagens konsekvenser för miljön ska göras. Bedömningen ska sär- skilt omfatta eventuella effekter för att uppnå miljökvalitetsmål och de skogspolitiska målen. Eventuell påverkan på skogsägarens ägande- rätt ska också redovisas. I detta kapitel redovisar utredaren en bedömning av de konsekven- ser som kan väntas av de förslag som presenteras i betänkandet. Kapitlet disponeras på sådant sätt att relevanta konsekvenser redo- visas för vart och ett av förslagen. I den händelse någon eller några av de ovan angivna variablerna inte omnämns i anslutning till ett för- slag, har utredaren gjort bedömningen att konsekvensen för den aktuella variabeln inte är av sådan relevans eller omfattning att den behöver beaktas. I betänkandet föreslås att det införs bestämmelser i skogsvårdsla- gen om att sanktionsavgifter ska kunna påföras vid underlåtenhet att fullgöra de skyldigheter som följer av 14 § skogsvårdslagen, dvs. att underrätta om att vissa skogsbruksåtgärder ska genomföras. Den helt dominerande åtgärden i sammanhanget är för- yngringsavverkning. lämnas cirka 60 000 underrättelser om sådana åtgärder som omfattas av bestämmelserna i 14 § skogsvårdslagen. Som har redo- visats i kapitel 5 är det mellan av de anmälningspliktiga avverkningarna som utförs utan föregående anmälan. oanmälda avverkningarna anmälde ett drygt hundratal ärenden till åtal, varav ett begränsat antal resulterade i fällande dom. Den sanktionsväxling som föreslås innebär att när en oanmäld avverkning upptäcks kan direkt besluta om att påföra den berörda markägaren en sanktionsavgift baserad på den areal som har avverkats. Denna hantering bedöms inte innebära något betyd- ande merarbete för myndigheten sedan väl nödvändigt beslutsstöd har byggts upp. De merkostnader för utveckling av it-stöd och perso- nalutbildning som uppkommer initialt bedömer utredaren att myndig- heten ska kunna hantera genom omprioriteringar inom ramen för det befintliga förvaltningsanslaget. Även de uppföljningar som kommer att bli nödvändiga för att anpassa systemet, avgiftsnivåer m.m. bör kunna hantera på samma sätt. Sanktionsavgifterna kommer att redovisas som en inkomst i statsbudgeten. Hur denna inkomst kommer att påverka statsfinan- serna är beroende av hur stora arealer som avverkas utan föregå- ende anmälan, vilket i sin tur kan vara beroende av vilken styrande effekt den nya modellen har på skogsägarnas beteende. Om det nya systemet inte skulle leda till några förändringar när det gäller före- komsten av oanmälda avverkningar, kan man mycket grovt upp- skatta den årliga inkomsten till statskassan på följande sätt: Genomsnittlig årlig föryngringsavverkningsareal och areal som av- verkas för annat ändamål =  1–av den avverkade arealen är inte anmäld = 2 000– 8 000 hektar.1 Sanktionsavgift för oanmäld avverkning = /hektar Statsfinansiell inkomst = 10 till . Utöver detta kan ett mindre inflöde av sanktionsavgifter väntas för de övriga åtgärder som inte har anmälts i enlighet med bestämmel- serna i 14 § skogsvårdslagen (exempelvis oanmäld skyddsdikning, skogsgödsling och uttag av skogsbränsle). Får det nya systemet efter- strävad styrande effekt bör antalet oanmälda avverkningar minska och därmed även den skattade avgiftsintäkten. 1 Bygger på antagandet att andelen oanmälda avverkningar är densamma som arealandelen oanmälda avverkningar. beslut om sanktionsavgift får överklagas till all- män förvaltningsdomstol. I vilken utsträckning denna överklagan- demöjlighet kommer att utnyttjas är svårt att bedöma och därmed även i vilken utsträckning dessa ärenden kommer att belasta dom- stolarna. Om man antar att mellan av besluten om sanktionsavgifter kommer överklagas, innebär det en tillström- ning av mellan 30 och 120 mål till förvaltningsdomstolarna. Vad som därutöver står klart är att åklagarväsendet och de allmänna dom- stolarna efter en sanktionsväxling inte längre kommer att behöva hantera mål som gäller oanmälda åtgärder enligt 14 § skogsvårdslagen. Utredaren anser det vara rimligt att de besparingar som görs på åkla- garsidan och de allmänna domstolarna används för att finansiera de ökade kostnader som reformen medför hos förvaltningsdomstolarna. Konsekvenser för miljö- och skogspolitiska mål Underrättelser enligt 14 § skogsvårdslagen ligger till grund för tillsyn över att skogsvårdslagen och viss annan lag- stiftning följs. Om förslaget med sanktionsavgifter leder till att an- talet oanmälda avverkningar minskar, förbättras förutsättningarna för myndigheten att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Om förslaget inte får någon sådan effekt eller om antalet oanmälda avverkningar i stället ökar, minskar förutsättningarna för myndighetens tillsyns- arbete på motsvarande sätt. Det kan även tänkas att områden som avverkas utan föregående anmälan sedan systemet med sanktions- avgifter har införts uppvisar andra egenskaper än dem som avverkas utan anmälan . Det kan exempelvis handla om var de oanmälda skogarna är belägna eller vilka natur- och virkesvärden de hyser. Konsekvenser av det slaget måste belysas i de uppföljningar som utredaren föreslår bör följa efter det att systemet har införts. Utöver den ovan redovisade sanktionsväxlingen föreslås såväl avkrimi- nalisering som nykriminalisering av vissa befintliga bestämmelser i skogsvårdslagen. Vidare föreslås vissa förändringar av straffbestäm- melserna. Följande förändringar föreslås: Överträdelser mot bestämmelserna om ställande av säkerhet i delar av 36 § avkriminaliseras. Vitesinstrumentet bedöms vara fullt tillräckligt, eftersom en förutsättning för att alls kunna ut- kräva ansvar för brott mot 36 § är att dessför- innan har fattat ett beslut om att säkerhet ska ställas. Den som bryter mot förbudet mot avverkning på impediment i 13 a § skogsvårdslagen ska kunna dömas till böter eller fängelse. Förbudet var tidigare inte sanktionerat. Bestämmelsen i 30 § förändras och knyts till straffbestämmelsen i 38 § och får fängelse i straffskalan. 10 § första stycket ska inte längre vara knutet till en straffsanktion. Förslaget innebär i praktiken dock inte någon avkriminalisering. När det gäller avkriminaliseringen av 36 § bedömer utredaren att konsekvenserna blir begränsade för och rättsväsen- det, eftersom denna typ av ärenden är mycket ovanliga. Beträffande förändringen i 13 a § om att straffsanktionera brott mot förbudet att avverka på impediment gör utredaren bedömningen att det, bl.a. av gränsdragnings- och rättssäkerhetsskäl, främst är de allvarligare förseelserna som kommer att beivras, och att dessa kan anses vara förhållandevis ovanliga. Förhoppningen är också att krimi- naliseringen kan ha en preventiv effekt och att antalet ärenden av denna typ därmed minskar ytterligare. Eftersom ett av syftena med bestämmelsen ursprungligen var att bevara de skogliga impedimenten av miljöskäl, kan färre avverkningar på impediment eller andra åt- gärder som omfattas av den aktuella bestämmelsen sannolikt ha posi- tiva miljöeffekter. Förändringen avseende 30 § innebär att straffvärdet för överträ- delser av förelägganden eller förbud som har meddelats för att före- skrifter meddelade med stöd av 30 § ska följas återigen blir böter eller fängelse . I vilken utsträckning skärpningen av straffbestämmelserna får en ökad preventiv effekt som resulterar i bättre hänsynstagande är svårt att förutspå. Bestämmelsens nya formulering syftar inte till att förändra dess innebörd när det gäller vilken hänsyn som ska tas. Förslaget inne- bär att det inte längre krävs att myndigheten först har konkretiserat hänsynen i föreskrifter för att ett föreläggande eller förbud ska kunna meddelas. kan därför i det enskilda fallet göra de an- passningar som krävs med hänsyn till de specifika omständigheterna. De huvudsakliga tillsynsinstrumenten som även fortsättningsvis väntas begagna i ärenden där en avverkning har anmälts på ett korrekt sätt är vägledningar samt förelägganden och förbud och där de två senare vanligen knyts till viteskrav. Det kan här vara på sin plats att erinra om att i de fall myndigheten har använt vitesinstru- mentet är skogsvårdslagens straffbestämmelser inte tillämpliga. Den föreslagna skärpningen av straffbestämmelsen kan innebära att en åtalsanmälan prioriteras högre av åklagare, vilket i förläng- ningen kan leda till fler domstolsprocesser. Förändringen av 30 § påverkar inte äganderätten då de krav på hänsyn som kan ställas med hänvisning till den aktuella bestämmelsen även fortsättningsvis omfattas av den intrångsbegränsning som inne- bär att pågående markanvändning inte avsevärt får försvåras. När det gäller klagorätt föreslår utredaren att överklagandehän- visningen i 40 § skogsvårdslagen ändras så att det framgår att Skogs- styrelsens beslut om tillstånd och villkor för avverkning av fjällnära skog och ädellövskog samt förelägganden och förbud med anled- ning av underrättelser om avverkning m.m. enligt 14 § skogsvårds- lagen och annan tillsyn enligt denna lag får överklagas av sådana miljöorganisationer som anges i 16 kap. 13 § . De beslut som föreslås kunna överklagas enligt ovan ska hanteras i allmän för- valtningsdomstol. För att säkerställa allmänhetens tillgång till information om Skogs- styrelsens beslut och för att rätten till överprövning ska kunna säkras, föreslås att ska offentliggöra överklagbara beslut elek- troniskt. Inledningsvis kan det konstateras att konsekvenserna av en utvidgad klagorätt i mycket stor utsträckning är beroende av i vilken mån denna klagorätt kommer att utnyttjas. Av kapitel 14 framgår det att olika aktörer gör mycket olika bedömningar av överklagandefre- kvensen om samtliga underrättelser enligt 14 § hade varit möjliga att överklaga. Det förefaller rimligt att anta att det råder en motsvarande diskrepans i bedömningarna av överklagandefrekvensen när det gäller den begränsade utvidgning av klagorätten som utredaren föreslår (se ovan). Vidare förefaller det rimligt att dra slutsatsen att överkla- gandefrekvensen kan variera över landet till följd av aktivitetsgraden i allmänhet och eftersom sätten att försöka utöva inflytande över skogsbruket förmodligen kommer att variera både mellan och inom olika klagoberättigade organisationer. Noterbart i sammanhanget är att genom det s.k. Änokfallet har tillerkänt miljöorganisationer klagorätt i tillståndsmål och att den föreslagna förändringen av överklagande- hänvisningen i 40 § skogsvårdslagen till stor del är att betrakta som en kodifiering av rådande praxis. Det bör i sammanhanget även noteras att sedan Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i Änokfallet har fattat cirka 700 beslut om tillstånd till avverkning. En- dast två av dessa beslut har lett till domstolsprocesser initierade av en miljöorganisation. Konsekvenser för skogsägare och för skogsnäringen Oaktat frekvensen på antalet överklaganden kommer överklagan- den i det enskilda fallet att kunna få konsekvenser för den berörda markägaren. I de fall det blir fråga om att avverkningar stoppas genom inhibition eller interimistiska förfaranden kan det medföra negativa ekonomiska konsekvenser i form exempelvis bristande likvi- ditet och/eller svårigheter att finansiera köp av en skogsfastighet. Som framgår av kapitel 14 är emellertid sannolikheten låg för att domstolarna regelmässigt skulle besluta om inhibition. Av kapitel 14 framgår det också att det från företrädare för skogs- ägare och skogsindustrin även har gjorts gällande att tillgången till skogsråvara för industrins behov kan bli lidande om överklagande- möjligheterna vidgas och därigenom också antalet ärenden som över- klagas. Utredaren gör emellertid bedömningen att denna risk är tämligen liten, eftersom den utvidgning av klagorätten som föreslås är av en begränsad omfattning jämfört med om samtliga underrättelser enligt 14 § hade varit möjliga att överklaga. Möjligen kan problem av detta slag uppstå lokalt där överklagandefrekvensen blir särskilt hög. På kan en ökad frekvens rättsprocesser möjligen påverka markägarnas övergripande intresse för att bedriva ett aktivt skogs- bruk, vilket i sin tur har negativa effekter på skogsnäringen och då även på hela ekonomi. Avslutningsvis bör det påminnas om det som redovisades i kapi- tel 14, nämligen att en utvidgad rätt för miljöorganisationer att överklaga vissa beslut inte i sig kan anses utgöra en kränkning av äganderätten. En utvidgad klagorätt enligt förslaget i detta betänkande ger miljö- organisationer en uttrycklig och delvis ny möjlighet att utöva infly- tande över hur skogsbruk bedrivs. Denna möjlighet kan användas på ett sätt som leder till domstolsavgöranden som har positiva miljökon- sekvenser. Det faktum att miljöorganisationerna tillerkänns denna möjlighet att överklaga kan även påverka hur skogsbruk bedrivs på ett sätt som kan vara gynnsamt för miljön. Om miljöorganisationernas klagorätt inverkar negativt på skogsägarnas förutsättningar eller intresse för att bedriva ett aktivt skogsbruk, kan detta i sin tur påverka skogen och skogsmarkens betydelse som en faktor i arbetet med att uppnå klimatrelaterade miljömål. Utredaren är medveten om att det finns många skilda uppfattningar om skogens och skogs- brukets roll i dessa sammanhang och nöjer sig därför med detta all- mänt hållna konstaterande. Sammantaget är det mycket svårt för utredaren att göra några mer kvalificerade bedömningar av tänkbara scenarier avseende den utvidgade klagorättens konsekvenser för olika miljömål. Utvecklingen efter ett beslut om en eventuell utvidgning av klagorätten bör där- för följas upp mycket noga med avseende på detta. Konsekvenser för myndigheter och domstolar När det gäller den utvidgade klagorättens påverkan på Skogsstyrel- sens arbete kan det inledningsvis konstateras att inkom eller fattades beslut i följande ärenden som träffas av den utvidgade klagorätten: Antal ansökningar om föryngringsavverkning i fjällnära skog: 295. Antal ansökningar om föryngringsavverkning i ädellövskog: 318. Antal beslut om förelägganden och förbud: 507. Totalt handlar det alltså om drygt 1 100 ärenden. En överklagande- frekvens på någon enstaka procent innebär att maximalt 10 ärenden kommer att överklagas varje år.2 Handläggningen av själva överkla- gandet kommer i inledningsskedet inte att innebära något nämn- värt merarbete för . Överklagandet rättidsprövas och om beslutet har överklagats i rätt tid informeras markägaren eller dennes ombud om att myndighetens beslut har överklagats. Skogs- styrelsen vidtar därutöver i regel ingen ytterligare åtgärd till följd av överklagandet utan översänder överklagandet till berörd domstol. Delvis beroende på hur väl har motiverat det be- slut som är föremål för ett överklagande kan domstolen anse det vara nödvändigt att ge markägaren och möjlighet att yttra sig över överklagandet. Detta kan alltså generera ett margi- nellt merarbete för myndigheten. 2 Överklagandefrekvensen är här grovt skattad i linje med de resonemang som förs på detta tema i kapitel 14. Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) Hänsyn till naturvården, kulturmiljövården och rennäringen Paragrafen, som behandlas närmare i avsnitt 12.2.2, är ändrad. I paragrafens första stycke införs en direkt tillämplig skyldighet att ta hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog. I den nuvarande 30 § första stycket finns ett be- myndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter. De får inte vara så in- gripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Bemyn- digandet förs över till bestämmelsens andra stycke. Detta innebär att det är nödvändigt att först konkreti- serat hänsynen i föreskrifter för att myndigheten ska kunna med- dela ett föreläggande eller förbud. Skyldigheten att ta hänsyn gäller i den utsträckning pågående markanvändning inte avsevärt försvåras. Det innebär att intrångsbegränsningen gäller även för den direkt till- lämpliga skyldigheten och att intrångsbegränsningen är fortsatt gil- tig, oavsett om har fattat ett beslut eller inte. Det bör noteras att avsikten inte är att bestämmelsen ska få ett annat innehåll beträffande vilken hänsyn som ska tas. I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas för att tillgodose kraven enligt första stycket samt de åtgär- der som ska vidtas för det fall dessa krav inte följs. Bemyndigandet motsvaras av bemyndigandena i nuvarande 30 § första och andra stycket. Även fortsättningsvis får föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet inte vara så ingripande att pågående mark- användning avsevärt försvåras. Detta framgår av bestämmelsens första stycke. Paragrafen är ändrad. Överträdelser mot 10 § första stycket är inte längre knutna till en straffsanktion. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.2.4. Det bör understrykas att avsikten inte är en avkriminalisering. Det bedöms emellertid att det svårligen kan beslutas om ett straff utan att kra- ven i 10 § första stycket konkretiserats i föreskrifter och att det därför är tillräckligt att brott mot de föreskrifter som meddelas med stöd av 10 § andra stycket är kriminaliserade (38 a §). Överträdelser mot 36 § tredje stycket eller avverkningsförbud som avses i 36 § fjärde stycket leder inte längre till straffsanktion. Bakgrunden till detta framgår i avsnitt 12.3.1. Överträdelser mot ett föreläggande eller förbud som har med- delats för att 30 § ska följas har flyttas från 38 a § till 38 § första stycket 3 och får därmed fängelse i straffskalan. Detta gäller överträ- delser av beslut meddelade med stöd av såväl bestämmelsens första stycke som föreskrifter som har meddelats med stöd av bestämmel- sens andra stycke. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 12.2.2. I första stycket 6 straffbeläggs den som genom avverkning bryter mot förbudet i 13 a § första stycket att avverka skogliga impedi- ment. Detta är en nykriminalisering som behandlas närmare i av- snitt 12.4.1. Paragrafen är ändrad. Överträdelser mot skyldigheten att underrätta om avverkning m.m. enligt 14 § ska numera medföra en sanktions- avgift. Till följd av detta upphävs straffbestämmelserna, nuvarande punkt 3, för dessa skyldigheter. Eftersom överträdelser mot föreläggande eller förbud som med- delats för att 30 § ska följas, nu sanktioneras med stöd av 38 § utgår nuvarande punkt 4. Paragrafen är ny. I första stycket anges att en sanktionsavgift ska tas ut av skogs- markens ägare om en åtgärd utförs utan att underrättelseskyldigheten enligt 14 § har fullgjorts, eller om en sådan åtgärd påbörjas innan föreskriven tidsfrist har löpt ut. En sanktionsavgift ska således endast kunna tas ut av skogsmarkens ägare och det finns inget krav på upp- såt eller oaktsamhet. Enligt andra stycket bemyndigas regeringen att meddela ytterligare föreskrifter om sådana sanktionsavgifter som ska tas ut enligt första stycket. I sådana föreskrifter ska sanktionsavgiftens storlek framgå. Avgiften ska lägst vara och högst och när avgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till överträdelsens all- var och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Bestämmelserna som rör införande av sanktionsavgifter (39 a–e §§) behandlas närmare i kapitel 11. Paragrafen är ny och behandlar grunder för befrielse av sanktions- avgift.