sou · H4B349 · 2017-01-01 00:00:00 — Vidare har framförts kritik mot att det är samma tjänstemän på kommissionen som utför det mesta av arbetet med ett ärende; de bl.a. utreder, upprättar utkast till beslut (SO), sammankallar till muntligt förfarande samt skriver beslutet.106 I och med att denna 103Se bl.a. Möllman, . in Antitrust Proceedings Before Commission: Fundamental Rights are Not Enough, (1), Berrisch, . The EU Courts Play a Crucial Role in Ensuring Compliance of the , (1), Bellamy, . ECHR and competition law post Menarini: An overview of EU and national case law, e-Competitions, N˚47946, och Forrester, . process in cases: A distinguished institution with flawed procedures, , volume No. 104Se bilaga 3. 105Se bl.a. Möllman a.a., Berrisch a.a., Bellamy a.a. och Forrester a.a. 106Se bl.a. Möllman a.a., Berrisch a.a., Bellamy a.a. och Forrester a.a. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … kritik huvudsakligen är inriktad på utformningen av myndighetens interna organisation kommer vi att beröra den diskussionen under avsnitt 9.6.3 där vi behandlar bland annat organisationsfrågor. Utredande och beslutande befogenheter inom ramen för samma myndighet Artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget har i allt väsentligt haft samma lydelse (även om numreringen har ändrats) sedan trädde i kraft, dock har tillämpningen av artiklarna förändrats . Framför allt under de senaste 10–15 åren har kommissionen intensifierat jakten på konkurrensrättsliga överträdelser.107 Det främsta verktyget i kommissionens arbete är möjligheten att bötfälla företag som gör sig skyldiga till överträdelser och kommissionen har kontinuerligt skärpt de böter som ålagts vilket har inneburit att den högsta kartellboten, vilken utdömdes , uppgick till sammanlagt 1,4 miljarder euro.108 Kommissionens hårdare linje har, som redan konstaterats, mött kritik framför allt från olika marknadsaktörer som hävdar att kommissionen inte respekterar de grundläggande rättigheter som företag har. En av de allvarligaste bristerna som kritikerna menar finns i det nuvarande EU-rättsliga systemet är att kommissionen har både utredande och dömande makt (jfr formuleringen ovan ”polis, åklagare och domare”). Man menar att detta strider mot artikel 6 och rätten till en rättvis rättegång (jfr även artikel 47 EU:s rättighetsstadga). Som redogjorts för (under avsnitt 7.2.1) slår artikel 6 i fast att var och en, vid prövningen av sina civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse för brott, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Syftet med artikeln är att ge den enskilde en Dags att sätta punkt för debatten om kommissionens dubbla roller i konkurrensärenden?, Europarättslig tidskrift nr 1 2012, s. 81 f. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … opartisk prövning av rättsliga anspråk. har prövat ett stort antal mål avseende artikel 6 och tillämpat reglerna olika beroende på om det har rört sig om ett civilrättsligt mål eller ett brottmål.109 För civilrättsliga mål har det ansetts tillräckligt att det finns möjlighet att överklaga ett myndighets- beslut och att ett sådant överklagande prövas av domstol. Det har alltså inte ställts upp krav på domstolsprövning redan i första instans.110 Artikel 23 (5) i förordning nr 1/2003 anger att beslut som fattas enligt punkterna 1 och 2 (dvs. beslut om böter; ”fines”) inte ska vara av straffrättslig natur. Trots detta finns det de som menar att konkurrensrättsliga mål är att likställa med brottmål, vilket man bl.a. stöder på avgöranden från och då främst ”Engel-målet” som redogjorts för under avsnitt 7.2.2.111 I målet uppställdes de s.k. ”Engel-kriterierna”; a) klassificeringen i den nationella rätten, b) överträdelsens natur och c) påföljdens natur och stränghet, vilka har kommit att bli utgångspunkten när en domstol avgör om ett mål ska anses vara ett brottmål eller inte. Definitionen av begreppet ”brott”, liksom även av begreppet ”brottmål”, ska tolkas autonomt, dvs. ges en självständig och allmängiltig tolkning. Av detta följer att en påföljd kan anses straffrättslig även om den nationella lagstiftningen inte klassificerar den som sådan.112 kom ett avgörande från , ./. , som har blivit omdiskuterat.113 Domstolen uttalade i domen att den autonoma tolkningen av begreppet brott genom användandet av Engel-kriterierna i praxis hade lett till en gradvis utvidgning av begreppet till att omfatta mål som vid en strikt tolkning inte hörde till de traditionella kategorierna av straffrättsliga mål, t.ex. konkurrensmål. Vidare uttalades att rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 inte nödvändigtvis gällde med 109Andersson a.a., s. 83. 110Se bl.a. dom i and Le Compte v. (Application no. 7299/75; 7496/76), , 10 February 1983, p. 111Engel m.fl. mot , (App. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72), dom . 113Europadomstolens dom av i målet mot , App. no 730503/01. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … full stringens för de straffrättsliga mål som inte hörde till den ”hårda kärnan” (”hard core”) av de straffrättsliga målen.114 Diskussionen efter Jussila-målet har, som redogjorts för under 7.3.1, bland annat handlat om konkurrensmålen skulle anses tillhöra ”straffrättens hårda kärna”, eller den ”yttre kretsen”. Som har konstaterats har de flesta nog tolkat det som att i Jussila-domen bekräftade att konkurrens- rättsliga sanktionsavgifter hänför sig till det bredare, autonoma begreppet ”criminal charge”, den ”yttre kretsen”. Detta innebär i praktiken att det är förenligt med artikel 6 att en myndighet fattar beslut om sanktionsavgifter eller böter i första instans, så länge beslutet går att överklaga till en oavhängig och opartisk domstol med full behörighet; inklusive möjligheten att göra en full prövning i sak såväl som en full rättslig prövning av det överklagade beslutet.115 Även om det genom avgöranden är klarlagt att det inte strider mot rådande rättssäkerhetskrav att en myndighet både utreder och fattar beslut i konkurrensmål kan det finnas anledning att kort redogöra lite närmare för hur frågan om en eventuell beslutanderätt för har hanterats i . Redan i förarbetena till konkurrensbegränsningslagen kan man hitta tankegångar som utmynnade i att en myndighet inte ska fungera som både utredare och beslutsfattare.116 Denna föreställning förefaller därefter i viss mån ha levt kvar inom svensk konkurrensrätt även om beslutanderätten egentligen inte har övervägts så sedan dess.117 Beslutanderätt för togs upp på nytt inom ramen för SOU 2006:99, under arbetet med nuvarande konkurrenslag. Utredningens direktiv byggde på tanken att man i första hand borde överväga att effektivisera förfarandet genom att 115Se t.ex. resonemang i rättsfallen , Kone och Telefónica, som redogjorts för ovan. Se även resonemang i Posten samt , . ”The Compatibility with Fundamental Rights of the in Which Commission Acts Both as Investigator and as First-Instance Decision Maker”, 37, no. 1 (2014), s. 9. 116Jfr med redogörelsen i kapitel 3. 117I SOU 1997:20 föreslog man beslutanderätt om förvärv, men det föranledde inget förslag i efterföljande prop. 1997/98:130. Frågan om en beslutanderätt har även berörts i SOU 2000:4 och SOU 2004:47 utan att det har resulterat i några lagförslag. Se kapitel 3 för en närmare redogörelse av historiken. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … föreslå en ordning där beslutade om konkurrensskadeavgift och där verkets beslut överprövades direkt av Marknadsdomstolen.118 Man kom dock fram till att detta av rättssäkerhetsskäl inte var möjligt om inte organiserades som något sorts domstolsliknande organ, vilket förväntades leda till effektivitetsförluster. Mot bakgrund av att rättssäkerhetsskäl anfördes som ett av de avgörande skälen till att inte föreslogs få beslutanderätt om sanktioner i SOU 2006:99 förefaller det inte osannolikt att betänkandet kan ha bidragit till att det, vid sidan av rådande skepsis, har etablerats en uppfattning i att en ordning med beslutanderätt för i sanktionsärenden inte är rättssäker och strider mot Europa- konventionens krav. Denna uppfattning var t.ex. vanligt förekommande bland ombud och bolagsjurister i den intervjustudie som redovisas i bilaga 3.119 Det kan avslutningsvis konstateras att det enligt svensk förvaltningsrättslig tradition inte är ovanligt att myndigheter har beslutanderätt och det finns inte heller något egentligt hinder mot att en tillsynsmyndighet både utövar tillsyn och fattar beslut, något som till exempel såväl som gör.120 har redogjorts för kritiken mot kommissionens beslutande makt och de rättssäkerhetsaspekter som har diskuterats kring detta. De som har invändningar mot det EU-rättsliga systemet anser dock att även om kommissionens beslutande makt skulle anses förenlig med artikel 6, så är systemet ändå inte förenligt med rådande rättssäkerhetskrav, eftersom den rättsliga prövningen av kommissionens beslut inte är tillräckligt ingripande och då 118Jfr SOU 2006:99 s. 312 samt dir. 2004:128 s. 9 f. 119Jfr även en artikel som uttrycker liknande åsikter. , , Should the Authority be Allowed to Adopt Legally Binding Decisions on Antitrust Fines? A comment in the perspective of procedural rights, the role of the Commission and EU law, Europarättslig tidskrift, nr 2 2016, s. 265 ff. 120Jfr bl.a. SOU 2014:46 s. 335 ff. SOU 2016:49 Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … Tribunalen och ger kommissionen alltför stort utrymme för skönsmässig bedömning. Som vi har redogjort för ovan121 har i det s.k. Menarinimålet behandlat dessa frågor. Domstolen slog inledningsvis fast att även om konkurrensrättsliga mål inte rubriceras som brottmål i det italienska rättssystemet är begreppet autonomt. Den utdömda boten bedömdes, bl.a. mot bakgrund av det höga beloppet, vara av straffrättslig karaktär varför målet omfattades av artikel 6.1 i Europakonventionen.122 Domstolen konstaterade att en administrativ (i det här fallet konkurrensrättslig process) och en straffrättslig process skiljer sig åt i strikt mening, vilket kan motivera vissa skillnader i tillämpningen av artikel 6.1.123 Man upprepade även det man uttalat i Jussila-målet, att det inte var oförenligt med att ge administrativa myndig- heter i uppdrag att utreda och bestraffa överträdelser av konkurrensrätten, förutsatt att den berörde hade möjlighet att få beslutet överprövat av en domstol som erbjöd sådana garantier som föreskrivs i artikel 6 Europakonventionen.124 Domstolen menade att de italienska domstolarna inte hade begränsat sig till en ren laglighetsprövning. Även om konkurrensmyndigheten gavs utrymme till viss skönsmässig bedömning hindrade det inte domstolarna från att kontrollera om myndigheten hade gjort sig skyldig till maktmissbruk eller använt sin behörighet på ett olämpligt sätt. Domstolarna var även behöriga att bedöma rimligheten och proportionaliteten i de val som låg till grund för besluten. Framför allt hade domstolarna full behörighet att ändra de utdömda böterna och den högsta förvaltningsdomstolen hade också gjort en ingående analys av om boten var adekvat.125 slutsats var att överprövningen av konkurrens- myndighetens beslut hade utförts på ett tillräckligt ingripande sätt och att det därmed inte hade skett en överträdelse av artikel 6 och reglerna om en rättvis rättegång. Även har meddelat domar där man bl.a. behandlat frågan om hur omfattande domstolarnas 121Jfr avsnitt 7.3.1. 39–42, 44. 63–66. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … prövning av kommissionens beslut ska vara för att de företag som ålagts böter ska anses ha haft tillgång till ett effektivt rättsmedel. , alltså avgörandet i Menarini, kom två domar från , i målen KME126 och Chalkor127. I dessa domar slogs fast att den granskning av EU- kommissionens beslut som föreskrivs i fördragen vid en s.k. ogiltighetstalan enligt artikel 263 EUF-fördraget innebär att unionsdomstolarna kontrollerar både rättsliga och faktiska omständigheter och att de har behörighet att pröva bevisningen, ogiltigförklara det överklagade beslutet samt ändra bötesbeloppet. En sådan rättslig prövning som ogiltighetstalan utgör, strider därmed inte mot principen om ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47 i EU:s rättighetsstadga.128 påpekade i slutet av KME-domen att även om tribunalen upprepade gånger i den överklagade domen hänvisade till kommissionens ”betydande utrymme för skönsmässig bedömning” utförde domstolen ändå en fullständig prövning av de rättsliga och faktiska omständig- heterna.129 Även i senare avgöranden som i Schindlermålet har EU- domstolen på nytt slagit fast att lagenlighetsgranskningen kompletterad med den obegränsade behörigheten angående bötesbeloppet inte föreföll strida mot principen om rätten till ett effektivt domstolsskydd i artikel 47 i rättighetsstadgan.130 Även har gjort liknande överväganden om vad som krävs för att uppfylla rättsäkerhetskraven i när sanktioner påförs av en administrativ myndighet.131 Begreppet ”full behörighet” som har uppställts som ett krav för domstolar vid överprövning av myndighetsbeslut i konkurrens- ärenden har i och praxis som redogjorts för ovan inneburit att domstolen är opartisk och oavhängig och gör en tillräckligt ingripande prövning av myndighetens beslut.132 , bl.a. i ett mål mot , har 126Mål C-389/10 P, m.fl. ./. Europeiska kommissionen, dom (KME), ett kartellmål. 127C-386/10 P, Chalkor AE Epexergasias Metallon, () ./. Europeiska kommissionen, dom (Chalkor), ett kartellmål. 128Jfr rättsfallen KME och Chalkor som redogörs för tidigare i kapitlet under avsnitt 7.3.2. 136, 138. 36, jfr Chalkor p. 63 samt p. 37–38, jfr Chalkor p. 62 och 67. 132Helene a.a. s. 89. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … uttalat att ”full behörighet” innefattar möjlig- heten att undanröja det överklagade beslutet i alla avseenden, såväl av sakskäl som av laglighetsskäl.133 Det som är gemensamt för och Europa- domstolen är att de lägger vikten vid vilken prövning som faktiskt sker, inte vid vilka ord man använder för att beskriva prövningen. Som påpekade i KME-domen hade Tribunalen, trots att domstolen hänvisat till kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning utfört en fullständig prövning av såväl rättsliga som faktiska omständigheter. Något liknande tycks ha varit fallet i Menarini. Trots att tillämpningen av begreppet ”full behörighet” kanske kan ifrågasättas har alltså den överprövning som gjorts av kommissionens beslut förklarats förenlig med föreliggande rättssäkerhetskrav. Det bör här understrykas att den svenska rättsordningen alltid tillhandahåller en fullständig prövning av statliga förvaltnings- myndigheters beslut i domstol. Svenska domstolar har full behörighet att överpröva ett myndighetsbeslut på alla punkter, såväl sakliga som rättsliga, och kan ändra beslutet fullt ut. Detta skulle självklart vara fallet även med ett beslut om konkurrens- skadeavgift som meddelats av . Vid en överprövning i domstol av beslut om konkurrensskadeavgift skulle ekonomiska experter finnas med i rätten134 och domstolen skulle göra en fullständig prövning av beslutet. Med andra ord skulle det inte finnas fog för att framställa motsvarande kritik i rättssäkerhetshänseende mot den konkurrensrättsliga domstolsprövningen i som det har gjorts mot det EU-rättsliga systemet. Vid en utökad beslutanderätt för i fråga om konkurrensskadeavgifter skulle i därmed uppfyllas de rättssäkerhetskrav som finns såväl inom ramen för som för EU:s rättighetsstadga. 133Janosevic mot , (App. 34619/97), dom , p. 81 och 82. 134Vilket bl.a. kan sägas ha till syfte att inte ge verket något ”skönsmässigt utrymme”, vilket EU-domstolarna fått kritik för att de gett kommissionen, även om kritiken har tillbakavisats i praxis. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … De rättsfall som har redogjorts för ovan har samtliga handlat om sanktionsavgifter. Det är framför allt på detta område som diskussionen kring rättssäkerhet har uppstått i praxis. I många fall har sanktionsavgifterna bestämts till mycket höga belopp och som vi har redogjort för har kritik framförts bl.a. mot kommissionens tre roller som utredande, processande och beslutande organ. I fråga om förbud mot företagskoncentrationer finns inte samma problematik. Företagskoncentrationer godkänns dessutom i de flesta fall av kommissionen, även om det ibland sker med vissa villkor. Endast i några enstaka fall fattar kommissionen beslut om ett totalt förbud mot en koncentration.135 Som redogjorts för bl.a. i kapitel 3, har man i svensk rätt i resonemang kring handläggningen av företagskoncentrationer ofta hänvisat till ärenden om konkurrensskadeavgift. I förarbetena har bland annat gjorts uttalanden om att det är naturligt att frågor om företagskoncentrationer ges samma behandling som konkurrens- skadeavgifter.136 Dessa resonemang, det faktum att företagskoncentrationer inte har samma ”straffrättsliga inslag” som konkurrensskadeavgiftsärenden och då det även i dessa ärenden kommer att ske en fullständig prövning av beslut, ger stöd för att rättssäkerhetsargumenten inte bör utgöra något hinder mot en utökad beslutanderätt avseende koncentra- tionsärenden. Bedömning: Om den efterföljande domstolsprövningen är fullständig finns det inga rättssäkerhetsskäl vare sig enligt eller enligt EU:s rättighetsstadga emot en utökad beslutanderätt för . 135 Se bl.a. statistik på kommissionens webbplats , av vilken framkommer att det endast är i ett fåtal ärenden förbud mot företagskoncentrationer har meddelats. 136 Jfr bl.a. prop. 1997/98:130 s. 53 ff. Betungande myndighetsbeslut och regleringen i … Mot bakgrund av de principer som slogs fast genom dom i Menarini, vilka sedan har bekräftats och vidareutvecklats av och , kan man dra slutsatsen att det inte kan sägas vara oförenligt med vare sig eller EU:s rättighetsstadga att en myndighet både utreder misstänkta överträdelser och fattar beslut om sanktioner på det konkurrensrättsliga området. Detta förutsätter dock att en full domstolsprövning är möjlig, både rättslig och i sak, av myndighetsbeslutet. Samma bedömning har gjorts av domstolarna oavsett om målet har avsett karteller eller missbruk av dominerande ställning. Det är därmed också klart att ett svenskt system där gavs utökad beslutanderätt i mål avseende konkurrensskadeavgift skulle uppfylla de krav på rättssäkerhet som uppställs av både och EU:s rättighetsstadga. Här kan noteras att Menarini i och för sig inte var ett Grand Chamber-avgörande men att samma principer har upprepats även i senare rättsfall av . Det är den efterföljande domstolsprövningen som är avgörande för myndighetens möjlighet att få beslutanderätt. Utredningen menar att det inte heller finns några rättssäkerhetsskäl som ställer hinder i vägen för en beslutanderätt i fråga om företagskoncentrationer. 8En utökad beslutanderätt för 8.1Konkurrensverket bör ges utökad beslutanderätt Förslag: ges utökad beslutanderätt såväl avseende konkurrensskadeavgiftsärenden som avseende företags- koncentrationer. I kapitlet redogörs närmare för skälen till ställningstagandet. Det svenska näringslivet, såväl små och mellanstora som stora företag, står inför stora framtidsutmaningar. Den globala handeln och ekonomin är ett etablerat faktum. blir allt mer integrerat med omvärlden och produktionen genomgår en ständig internationalisering. Handel med varor och tjänster i digitala miljöer gör det möjligt för producenter i andra länder att direkt nå konsumenter i i närmast obegränsad utsträckning. Utvecklingen leder till ökad handel, produktivitet och tillväxt. tilltar den internationella konkurrensen. Näringslivets förutsättningar förändras i snabb takt, särskilt beroende på den digitala tekniken. På digitala marknader finns färre inträdeshinder och fler möjligheter. De digitala marknaderna växer i omfattning, som affärsmetoderna blir mer kortlivade. Handel med varor och tjänster i en digital miljö gör det möjligt för producenter att mycket snabbt implementera nya marknads- strategier. Detta ökar i sin tur kraven på att företag kan ställa om och anpassa sig till nya tiders förutsättningar. Oberoende av storlek måste svenska företag ha förmåga att ta vara på digitaliseringens möjligheter. Den globala ekonomins och digitaliseringens möjligheter med- för nya utmaningar för företag, men även för konkurrenstillsynen. En utökad beslutanderätt för En konkurrenslagstiftning som ger samhället möjlighet att ingripa mot allvarliga konkurrensbegränsningar och en effektiv konkur- renstillsyn är nödvändiga medel för att främja konkurrens. Kon- kurrens gynnar de företag som klarar av att ständigt förnyas och som kan ställa om sin produktion och sina produkter i takt med att marknaderna förändras. Det är de innovativa och anpassningsbara företagen som har förutsättningar att framgångsrikt klara av en ökad konkurrens. En väl fungerande konkurrens på marknaderna gynnar alla företag och även konsumenterna. En begränsning av konkurrensen försämrar däremot marknadens effektivitet som styrande mekanism. Med en effektiv konkurrenstillsyn kan marknadens aktörer känna förtroende för att konkurrensen på enskilda marknader inte begränsas av andra aktörers lagstridiga agerande. En synlig och effektiv konkurrenstillsyn är kanske den enskilt viktigaste åtgärden för att små och mellanstora företag ska känna trygghet i att försöka öka sina marknadsandelar och våga träda in på nya marknader. Enligt utredningens mening bör varje möjlighet till ökad effektivisering av och domstolarnas hand- läggningsprocess av konkurrensrättsliga mål, med bibehållen rättssäkerhet realiseras. Det främsta argumentet är att handlägg- ningstiden, från det att verkets utredning påbörjas till dess att domstolarnas avgörande vinner laga kraft, är alltför lång och fortfarande tar uppemot ett halvt decennium eller mer. Den beslutade domstolsreformen med införandet av Patent- och och Patent- och marknadsöverdomstolen kommer visserligen kunna leda till effektivare domstolshand- läggning. Men det är viktigt att försöka korta även den samman- lagda handläggningstiden hos både myndighet och domstolar. Genomgången i avsnitt 4.6 omfattar de åtta överträdelseärenden där lämnat in en stämningsansökan . Endast två av dessa ärenden har vunnit laga kraft, då tingsrättens dom inte har överklagats. Tidsåtgången från att verket inleder sin undersökning till dess att en domstolsinstans har avgjort målen är och sju månader1 respektive och fem 1 och , tingsrätts dom i mål T 19974-10. En utökad beslutanderätt för I ett ärende där meddelat dom, men där denna överklagats till , hade ärendet pågått och en månad3. I de fem ärenden där ännu inte hade meddelat dom har målen pågått och , och , och , och respektive och två månader.4 Efter tingsrättens avgöranden, överklagas kanske målen till sista instans. Målen kommer att kunna ta innan de är rättskraftigt avgjorda. För skeenden på marknader, där såväl de aktörer som är föremål för konkurrensrättsliga processer som dessa företags konkurrenter agerar, är det av största vikt med korta handläggningstider och så är det inte . I fråga om effektivitet – med vilket avses snabbt beslutsfattande med hög träffsäkerhet och med iakttagande av krav på saklighet, objektivitet och rättssäkerhet – kan det förväntas att en utökad beslutanderätt för kan medföra faktiska och konkreta effektivitetsvinster. I de båda mål som nämns i fotnot 1 ovan har företagen valt att inte överklaga det första auktoritativa beslutet, vilket var tingsrättens dom. Om vi gör antagandet att dessa företag inte heller hade överklagat det första beslutet om detta hade varit verkets beslut, så hade tiden från det att ärendet inleddes till dess att det avslutades utgjort och respektive och . Tidsbesparingen i det första ärendet hade varit och respektive och . Givetvis är det rimligast att utgå från att företag vill överklaga beslut. Det kan dock inte uteslutas att företag kan vilja godta verkets beslut utan överklagande.