sou · H4B346 · 2017-01-01 00:00:00 — Det är navets uppgift att se till att tillräckligt många regionala, men även lokala, SAK- miljöer uppstår i en region utifrån det varierande elevunderlaget. Tack vare elevernas kontaktpersoner, ambassadörerna, kommer navet att ha kunskap om både antal elever och behoven i regionen. Därmed ges navet förutsättningar att ha framförhållning när det gäller dimensioneringen av antalet SAK-miljöer. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning För elever i grundskoleåldern med dövhet eller hörselnedsättning kan SAK-miljöer inrättas i både och grundsärskolan. För elever med grav språkstörning kan SAK-miljöer enbart inrättas i eftersom utredningens definition av begreppet grav språkstörning innebär att elever som tillhör målgruppen för särskolan inte kan anses ha en grav språkstörning i skollagens mening. Elever vars hemkommun varken har egna SAK-miljöer eller har tecknat avtal med en kommun som anordnar en regional SAK- miljö kan också tas emot i en lokal eller regional SAK-miljö. Dessa elevers mottagande prövas då enligt sedvanliga bestämmelser i skollagen om mottagande i annan kommun. Till skillnad från en placering i en särskild undervisningsgrupp enligt 3 kap. 11 § skollagen innebär ett mottagande i en SAK-miljö att det är rektorn för den skola där SAK-miljön är belägen som har ansvar för eleven. Om SAK-miljön utgör en egen skolenhet kan denna ha en egen rektor. Vid ett mottagande i en SAK-miljö kommer elevens kontakter med elevhälsan även att underlättas i och med att ansvaret för elevhälsan ligger på den organiserande skolan. För elever i gymnasieåldern med dövhet eller hörselnedsättning kan SAK-miljöer inrättas i både gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. För elever med grav språkstörning kan SAK-miljöer enbart inrättas i gymnasieskolan eftersom utredningens definition av begreppet grav språkstörning innebär att elever som tillhör målgruppen för särskolan inte kan anses ha en grav språkstörning i skollagens mening. Den föreslagna regleringen innebär att gymnasieelever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning kan tas emot i en SAK-miljö på såväl nationella program som introduktionsprogram i gymnasieskolan eller såväl nationella som individuella program inom gymnasiesärskolan. Eftersom endast elever med de aktuella funktionsnedsätt- ningarna kan tas emot i den anpassade miljön innebär det att de Ökad flexibilitet och rätten till utbildning inte konkurrerar om utbildningsplatserna med elever utan de aktuella funktionsnedsättningarna. En förutsättning är givetvis att eleverna uppfyller de behörighetskrav till respektive program som följer av skollagen. Möjligheten att inrätta SAK-miljöer i gymnasie- skolan skulle kunna minska behovet av specialklasser enligt 9 kap. 8 § gymnasieförordningen (2010:2039). Även inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan kan avtal tecknas mellan skolhuvudmän om inrättandet av SAK-miljöer. En SAK-miljö med enskild huvudman är riksrekryterande och ska i princip ta emot alla elever som har rätt till den sökta utbildningen. Inom ett kommunalt avtalsområde blir en elev emellertid ”första- handssökande” till alla nationella program och inriktningar med SAK-miljö. Om eleven söker ett nationellt program eller en inriktning utanför avtalsområdet blir eleven ”förstahandssökande” om det nationella programmet eller inriktningen inte erbjuds inom avtalsområdet, men ”andrahandssökande” om det nationella programmet eller inriktningen erbjuds inom avtalsområdet. På mot- svarande sätt är en elev inom ett avtalsområde ”förstahands- sökande” till ett programinriktat individuellt val eller yrkes- introduktion som har utformats för en grupp elever. Om eleven söker en plats utanför avtalsområdet får kommunen ta emot eleven om det finns platser över på utbildningen. Om en elev inom ett avtalsområde söker till en preparand- utbildning, yrkesintroduktion som inte utformats för en grupp elever, individuellt alternativ eller språkintroduktion är eleven att betrakta som ”förstahandssökande”. Om eleven däremot söker till motsvarande utbildningar utanför avtalsområdet får den anordnande kommunen ta emot eleven trots att denne kommer från annan kommun. Inom gymnasiesärskolan ansvarar varje kommun för att elever som tillhör målgruppen erbjuds utbildning, antingen som kommunen anordnar själv eller som anordnas av en annan kommun eller ett landsting enligt samverkansavtal. Vilka nationella eller individuella program som erbjuds och antalet platser ska så långt som möjligt anpassas med hänsyn till elevernas önskemål och så att ingen elev på grund av skolgången behöver bo utanför det egna hemmet. Såvitt utredningen bedömer kommer denna organisation av gymnasiesärskolan att minimera tillfällena när en elev behöver söka sig utanför samverkansområdet för att få sin utbildning. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning med är eleverna i princip alltid att betrakta som ”förstahands- sökande” till nationella program med SAK-miljö. En SAK-miljö utgör inte i sig ett program eller en inriktning. I en SAK-miljö kan till exempel elever som följer individuella scheman inom ramen för olika introduktionsprogram få sin utbild- ning tillsammans i en särskilt anpassad lärmiljö. Om urval behöver göras på grund av färre platser än antal sökande ska urvalgrunderna i skollagen och gymnasieförordningen tillämpas för respektive program i gymnasieskolan och gymnasie- särskolan. Precis som i är det rektor vid den skolenhet där SAK-miljön finns som har ansvaret för eleven. En enskild huvudman kan inrätta SAK-miljöer i olika skolformer på samma villkor som kommunala huvudmän med undantag för gymnasiesärskolan. Orsaken till undantaget är att det saknas en reglering som möjliggör för enskilda huvudmän att begränsa mottagandet i gymnasiesärskolan. Utredningen lämnar därför inget förslag på reglering av begränsat mottagande till SAK-miljöer i fristående gymnasiesärskolor, men vill uppmärksamma lagstiftaren på att avsaknaden av en sådan skapar ojämlika förutsättningar mellan kommunala och enskilda huvudmän. Som konstaterats ovan är en SAK-miljö med enskild huvudman riksrekryterande per definition. Öppenhetskravet för enskilda verksamheter medför att skolorna ska ta emot elever på lika villkor oavsett om man har ett avtal med vissa kommuner. Avtalet tydliggör emellertid kommuners betalningsvilja. Det är viktigt för fristående skolor, liksom för kommunala, att ha avtal med kringliggande kommuner för att kunna visa på den tänkta SAK-miljöns minsta upptagningsområde. Ett avtal kan även visa på förutsättningarna för att långsiktigt kunna bedriva en SAK- miljö. Dessa två faktorer är viktiga i samband med en ansökan om SKÅ-bidrag för en regional SAK-miljö. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Målgruppstillhörighet för en SAK-miljö Oavsett om det är en statlig, landstingsanknuten, eller enskild huvudman som organiserar en SAK-miljö är det elevens hemkommun som ska pröva frågan om tillhörighet till målgrupp för en SAK-miljö. I det ligger att hemkommunen ska utreda och besluta om eleven tillhör målgruppen. Beroende på om det är en elev med dövhet eller hörselnedsättning eller en elev med grav språkstörning kan olika utredningar behöva göras för att fastställa målgruppstillhörigheten, se avsnitt 4.2 Storlek på gruppen som har behov av anpassade miljöer, 11.3 Kommentarer till definitionen av grav språkstörning och 11.4 Utredning av språkstörning. Om målgruppstillhörigheten för en elev är tveksam kan hem- kommunen få stöd i hur en utredning och bedömning av mål- gruppstillhörigheten kan göras av såväl naven som SPSM:s resurs- centrum eller rådgivningsverksamhet. En elev har alltid rätt att söka en plats i en SAK-miljö, men mål- gruppstillhörigheten i sig medför ingen rätt att få en plats. Utred- ningen menar dock att beslut om målgruppstillhörighet för en SAK-miljö ska kunna överklagas hos Skolväsendets överklagande- nämnd. SAK-miljö i övriga skolformer I enlighet med utredningens förslag ovan samt förslagen i utredningens delbetänkande kan SAK-miljöer för elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning inrättas även i sameskolan. Det är elevens hemkommun som har att ta ställning till elevens målgruppstillhörighet i samband med ansökan till same- skolan som Sameskolstyrelsen prövar mottagandet i sameskolan. Även här ska beslut om målgruppstillhörighet för en SAK-miljö kunna överklagas hos Skolväsendets överklagande- nämnd. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning SAK-miljö i förskoleklass vid eventuell skollagsändring Utredningens uppdrag omfattar endast och gymnasie- skolan. föreslog Grundskoleutredningen19 att förskoleklassen ska bli obligatorisk för alla sexåringar. Mot bak- grund av det förslaget bör lagstiftaren överväga om SAK-miljöer även ska kunna inrättas i förskoleklassen. förslag bereds inom . Verksamheten vid en lokal SAK-miljö finansieras i första hand genom medlen för den reguljära skolverksamheten. En huvudman för en lokal SAK-miljö kan därutöver ansöka om SKÅ-bidrag. För en lokal SAK-miljö kan det röra sig om ett utvecklingsprojekt för att starta upp en ny verksamhet eller utveckla en befintlig sådan. Förutsättningen är givetvis att projektet uppfyller de kriterier som uppställs i förordningen för att beviljas statsbidrag. Ersättningen för en plats i en regional SAK-miljö regleras företrädesvis genom det avtal som den anordnande huvudmannen slutit med andra kommuner, se avsnitt 21.2 Att säkra regional kompetens. En annan kommuns betalningsskyldighet för en elev som tas emot i en regional SAK-miljö kan således fastställas genom avtal. Kostnaderna för verksamheten vid en regional SAK-miljö täcks delvis av det SKÅ-bidrag som huvudmannen kan beviljas för att vara just en regional verksamhet. För en kommun som inte ingår i avtalsområdet regleras kostnaden bland annat enligt sed- vanliga bestämmelser i skollagen om interkommunal ersättning. När det gäller fristående skolor öppnar utredningen för att ersätt- ningen regleras särskilt i 10 kap., 16 kap. och 17 kap. skollagen, se nedan. 19 SOU 2015:81. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Finansiering av SAK-miljö vid fristående skola Utredningens förslag om att skolhuvudmän inom sin organisation ska få inrätta SAK-miljöer har av en del kommuner mötts av synpunkten att en sådan satsning skulle driva upp grundbeloppet till fristående skolor. Utredningen kan konstatera att olika kommuner väljer att använda sig av olika finansieringsmodeller för sina verksamheter som är särskilt inriktade mot elever med stöd- behov. Enligt kommun ges vanligen stöd till elever med dövhet, hörselnedsättning eller grav språkstörning inom ramen för särskilt stöd. Om kommunen väljer att inrätta en SAK-miljö skulle stödet inte längre vara att betrakta som särskilt stöd utan som en anpass- ning. I och med att medel för att bekosta särskilt stöd hålls utanför den genomsnittliga elevkostnaden som utgör basen för grund- beloppet till fristående skolor skulle, enligt kommun, en satsning på en SAK-miljö med dagens regler innebära att det grundbelopp som kommunen betalar till fristående skolor drivs upp. I till exempel använder man sig av en modell som innebär att per ”elevpeng” och år hålls inne för att kunna läggas på kommunala verksamheter anpassade efter elever med särskilda behov. Det sker således en intern omfördelning av medlen. Utredningen har även av fristående skolor mötts av synpunkten att en fristående skola som inrättar en SAK-miljö riskerar att nekas tilläggsbelopp eftersom de insatser som tidigare gjorts för eleverna varit att betrakta som särskilt stöd, men som med utredningens förslag skulle vara att anse som anpassningar som inte är tilläggs- beloppsgrundande. Såvitt utredningen uppfattat det ges som regel inga tilläggsbelopp för elever med grav språkstörning. Däremot utgår ibland tilläggsbelopp för elever med dövhet eller hörselnedsättning. För att säkerställa en likvärdig finansiering av SAK-miljöer oavsett om de anordnas av en eller enskild huvudman menar utredningen att det måste regleras att ersättning ska utgå till den fristående skolan för de anpassningar som behövs för att åstad- komma en sådan miljö. Om en enskild huvudman anordnar en SAK-miljö ska ersättningen till den enskilde huvudmannen uppgå Ökad flexibilitet och rätten till utbildning till samma belopp som för motsvarande verksamhet i hemkommunen. Om hemkommunen inte anordnar eller inom samverkan erbjuder en motsvarande SAK-miljö ska ersättningen till den enskilda huvudmannen i stället uppgå till samma belopp som för en mot- svarande SAK-miljö som anordnas av en annan huvudman i landet. Jämförelse kan här göras med såväl kommunala som fristående SAK-miljöer. Med motsvarande avses i dessa sammanhang en verksamhet som har samma målgrupp som den fristående skolans SAK-miljö, men även att samma grad av anpassning (exempelvis gruppstorlek, lärartäthet och utökad elevhälsa) har genomförts för eleverna i den jämförda verksamheten. Att jämförelsen görs med en motsvarande verksamhet är viktigt eftersom den fristående skolan annars riskerar att få för lite ersättning om den fristående SAK- miljön har mer långtgående anpassningar än den jämförda, eller för mycket ersättning vid det omvända förhållandet. Det bör särskilt påpekas att för det fall ersättning utgått för SAK-miljön inom ramen för grundbeloppet ska tilläggsbelopp för motsvarande anpassningar inte beviljas. Ersättning ska således inte kunna utgå två gånger för samma sak. Ett beslut om ersättning för SAK-miljöer ska precis som övriga beslut om bidrag kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt 28 kap. 5 § skollagen. Genom ett sådant förfarande kan en praxis kring ersättningarnas storlek komma att utarbetas. Utredningen har övervägt flera alternativ till att jämföra med en motsvarande verksamhet som anordnas av en annan huvudman i landet. Efter bland annat kontakter med U 2014:1420, har nuvarande utredning kommit fram till att det inte är lämpligt att göra en jämförelse med ett genomsnittspris för riket. Anledningen är att SAK-miljöer kan ha olika målgrupp och olika grad av anpassning. En sådan jämförelse riskerar därför att leda till att antingen för mycket eller för lite ersättning utgår i förhållande till SAK-miljöns anpassningar. Ett alternativ vore att utarbeta schablonbelopp för olika slags SAK-miljöer. Ett sådant förfarande kräver dock på förhand bedömda faktorer som gruppstorlek, 20 Inom ramen för U 2014:14 pågår en översyn av bestämmelserna om beräkning av och beslut om bidrag till fristående skolor i syfte att säkerställa lika villkor mellan kommunala och fristående huvudmän. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning lärartäthet och utökad elevhälsa för en rad olika SAK-miljöer. Även här finns det en risk att för mycket eller för lite ersättning kan komma att betalas ut i förhållande till grad av anpassning om verksamheten inte fullt ut överensstämmer med schablonen. Utredningen förordar därför inte heller en sådan lösning. Allmänt råd eller stödmaterial Utredningens föreslagna SAK-miljöer utgör en ny typ av verk- samhet i svensk skollagstiftning. Det är därför rimligt att anta att SAK-miljöer kan komma att utvecklas på olika sätt i olika delar av landet. Som en följd av detta kan huvudmän som inrättar en SAK-miljö komma att behöva ökad kunskap om dels hur SAK-miljön förhåller sig till bestämmelsen om placering i särskild undervisningsgrupp, dels hur inrättande av en SAK-miljö förhåller sig till 3 kap. 3 § skollagen om ledning och stimulans och 3 kap. 5 a § skollagen om stöd i form av extra anpassningar. Utredningen menar att allmänna råd eller ett stödmaterial vid behov skulle kunna ge vägledning om hur beslut om målgrupps- tillhörighet för SAK-miljöer hanteras och vilka utredningar som krävs för att avgöra målgruppstillhörigheten. De skulle även kunna bidra till fördjupad kunskap om begreppet grav språkstörning och tydliggöra avgränsningen av gruppen elever med dövhet eller hörselnedsättning. Vidare skulle de kunna klargöra vad som för- väntas av huvudmannen, bidra till ökad likvärdighet i verksam- heterna och tjäna som stöd vid Skolinspektionens tillsyn. Enligt utredningens bedömning kan det komma att finnas skäl för att utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om SAK- miljöer. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning 20.3Elever med grav språkstörning ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd nära hemmet Utredningens förslag: Elever med grav språkstörning ska få sin rätt till utbildning och behov av anpassning tillgodosedd inom . Elever med grav språkstörning ska därför inte längre tillhöra målgruppen för specialskolan. De flesta elever med grav språkstörning fullgör sin skolgång i hemkommunen eller i grannkommunen. återfanns drygt 150 av eleverna i specialskolan, men antal ansökningar och mottagande till specialskolan ökar. Bara mellan och har antalet inskrivna elever stigit med omkring 50 elever, se figur 20.2 nedan. Orsaken till det ökade antalet ansökningar är som utredningen uppfattat det huvudsakligen bristen på kommunala alternativ. I takt med att flyttat över sin verksamhet från till har söktrycket ökat, framför allt av elever inom dag- pendlingsavstånd. Skolinspektionen har dessutom erfarit att kommuner som i en tillsyn fått nedslag på sina särskilda under- visningsgrupper ibland väljer att lägga ned dem i stället för att rätta till bristerna. Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Figur 20.2 Antal elever vid Antal elever vid enheten i , enheten i samt totala antalet elever inskrivna vid Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten. Den kommunikativa miljön som finns på är av hög kvalitet men i sig inte unik. Den är inte heller av sådan art att den bara kan uppbringas på mindre än en handfull platser i landet. I själva verket kan och har kommunikativa miljöer liknande den som återfinns på etablerats på flera ställen i landet för motsvarande målgrupp, men då i regi. Sådana miljöer finns exempelvis vid i , Bodaskolan i , den särskilda undervisningsgruppen i och vid i kommun. Antalet elever vid förväntas öka framöver. Enligt SPSM:s prognos kommer antalet elever att ha ökat till omkring 2018. Hur den verkliga elevutvecklingen kommer att bli är det svårt att uttala sig om. Utredningen vill i figur 20.3 visa på olika scenarier för elevutvecklingen vid de olika skolenheterna. För det fall att utvecklingen i är linjär i förhållande till ökningen mellan och kommer antalet elever att vara ungefär Ökad flexibilitet och rätten till utbildning Om ökningen i stället är exponentiell kommer antalet elever i i stället vara 2018. Om utvecklingen i är linjär i förhållande till ökningen mellan och kommer antalet elever att vara knappt 60. Om ökningen i stället är exponentiell kommer antalet elever vara 2018. Figur 20.3 Prognostiserad elevutveckling vid Antal elever per skolenhet vid linjär och exponentiell ökning samt totala antalet elever vid enligt SPSM:s prognos Källa: Specialpedagogiska skolmyndigheten samt Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar. Oavsett om elevökningen vid kommer att vara linjär, exponentiell eller följa SPSM:s prognos kan utredningen konstatera att den sannolikt kommer att bli kraftig. Utredningen kan konstatera att den undersökning som utredningen gjort avseende antalet elever med grav språkstörning i landet visar att omkring 7 000 elever med grav språkstörning är 7–. Med dagens lagstiftning skulle de därmed ha rätt att tas emot i specialskolan om de så önskar. Frågan utredningen ställer sig är om Ökad flexibilitet och rätten till utbildning det är rimligt att alla elever med grav språkstörning ska kunna fullgöra sin skolplikt i specialskolan. , hörselskadade barn och barn med språkstörning, DHB, har för utredningen beskrivit sin syn på specialskolans roll för elever med grav språkstörning. Enligt DHB bör elever tas emot i specialskolan om grav språkstörning utgör den primära diagnosen. Dock måste det tas i beaktande att diagnos- bilden är komplex. DHB anser att så länge eleven har en omfattande språkstörning ska en sammanvägd bild av elevens behov vara avgörande vid mottagandet. Vid mottagandet ska hänsyn också tas till om hemkommunen erbjuder undervisning i språkklass eller ej eller om skolan inte anpassar undervisningen i tillräcklig utsträckning. Enligt DHB bör det finnas fem regionala specialskolor och fem regionala specialsärskolor för elever med grav språkstörning. Enligt utredningens bedömning kommer statligt riktat stöd, genom naven och utökat SKÅ-bidrag, tillsammans med inrättandet av SAK-miljöer att möjliggöra för elever med grav språkstörning att fullgöra sin skolplikt inom ramen för en eller fri- stående grundskola. Utredningen menar därför att det inte är rimligt att alla elever med grav språkstörning ska kunna fullgöra skolplikten i specialskolan. Ett fortsatt mottagande av elever med grav språkstörning i specialskolan skulle leda till kraftigt ökade kostnader jämfört med om eleverna fullgör skolplikten i en eller fristående skola. Kostnaden för undervisningen av en elev vid var 638,3 tkr21. Motsvarande kostnad för en elev i en kommunikationsklass varierar. Utifrån de uppgifter utredningen tagit del av har de kommunala alternativen kostat mellan 192 tkr och 283 tkr per elev. Kostnaden för elever i special- skolan inkluderar kostnader för boende och resor. var den genomsnittliga kostnaden för skolskjuts och reseersättning 58,6 tkr per Hällsboelev. Kostnaden för boende var 145 tkr per elev, se även avsnitt 17.2 Stöd från Specialpedagogiska skolmyndigheten. antyder utredningens jämförelse av elevernas resultat i kommunala kommunikationsklasser och i att skol- gång i specialskolan inte nödvändigtvis skulle leda till bättre mål- 21 (2015a). Ökad flexibilitet och rätten till utbildning uppfyllelse än om eleverna gick i kommunikationsklass i grund- skolan, vilket kan ha flera orsaker. Ett fortsatt mottagande av elever med grav språkstörning i specialskolan riskerar även att medföra att utbildningsmiljöerna expanderar och därmed blir för stora för att vara gynnsamma för elever med grav språkstörning. Dessutom skulle elever även fortsättningsvis tvingas flytta hemifrån om de vill ta del av de kommunikativa miljöerna i specialskolan. Elever med grav språkstörning kommer alltjämt att utgöra en så kallad promillegrupp som staten bör ta visst ansvar för och som bör komma i åtnjutande av statligt stöd. Detta eftersom det inte är rimligt att förvänta sig att alla kommuner i landet har förut- sättningar att långsiktigt bygga upp tillräcklig kompetens för att stötta eleverna i deras kunskapsutveckling. Utredningen menar att det statliga stödet framöver bör utgå genom en satsning på lokalt stöd via nav och utökat SKÅ-bidrag till anpassningar för elever med grav språkstörning i reguljär klass och SAK-miljöer, till skillnad från då eleverna har rätt att tas emot i den statliga special- skolan. Konsekvensen av detta blir att elever med grav språk- störning inte längre bör tillhöra specialskolans målgrupp. Utredningens förslag: Elever med grav språkstörning som tagits emot i specialskolan och påbörjat sin utbildning före har rätt att slutföra utbildningen inom specialskolan. Skolverksamheten vid ska avvecklas successivt. Eftersom elever med grav språkstörning ska få sin rätt till utbild- ning tillgodosedd i i stället för inom specialskolan föreslår utredningen att avvecklas. De elever som redan tagits emot i specialskolan och påbörjat sin utbildning på innan ska naturligtvis ha rätt att slutföra sin utbildning inom specialskolan. Däremot ska inga nya elever tas emot under avvecklingen som sker i takt med att eleverna går ut årskurs 10. Enligt utredningens bedömning bör kunna vara helt avvecklad i samband med att de sista eleverna går ut vår- terminen . För det fall elever väljer att byta skola Ökad flexibilitet och rätten till utbildning kan verksamheten komma att avvecklas tidigare, vilket enligt utredningens bedömning är ett troligt scenario.