sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Studien visade att det fanns stora variationer i hur mycket kommuner satsade på skolor totalt och hur stor del av resurserna som fördelades efter skolornas förutsättningar. Skolinspektionen (2014b) granskade de kommunala skolhuvud- männens resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter inom förskola, grundskola och fritidshem. Granskningen visade att det var få kommuner som tydligt styrde resurser till de skolor som hade störst behov utifrån barnens och elevernas mål- uppfyllelse och den socioekonomiska strukturen. I en kartläggning av konsultföretaget (2014) visades att de flesta av de undersökta kommunerna fördelade resurser mellan skolorna efter socioekonomiska variaber men att det fanns stora skill- nader i vilka variabler som användes. Framför allt fanns stora skill- nader i hur stor andel av de totala resurserna som fördelades efter elevernas socioekonomiskt betingade förutsättningar. Flera kom- muner hade ett grundbelopp per elev som fördelades till såväl egna skolenheter som fristående skolor. Resterande resurser fördelades efter socioekonomiska förhållanden. Skillnaden mellan de avsatta resurserna till undervisning och elevhälsa totalt sett är mycket stor mellan olika kommuner. Spänn- vidden i avsatta resurser per elev var enligt kommissionens beräkningar mellan i och i (se bilaga 7). Skillnaderna mellan olika kommuner i avsatta resurser är till stor del beroende av skilda demografiska och geografiska förhållan- den, men det finns även skillnader som följer av skilda ambitions- nivåer. (2015a) har lyft fram bristen på konsistens och likvärdig- het i det svenska skolfinansieringssystemet och behovet av att hitta ett mer likvärdigt och enhetligt system. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering 8.2Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Nedan redovisas kommissionens förslag gällande skolans resurser, som tar sin utgångspunkt ifrån den evidens som presenterats i avsnitt 8.1. Syftet med förslagen är att bidra till en resurstilldelning på huvudmannanivå och en resursfördelning från huvudman till skol- enhet som är långsiktigt hållbar och som bättre än vad som är fallet speglar skilda förutsättningar mellan olika skolenheter med av- seende på elevernas socioekonomiskt betingade förutsättningar. Kommissionen bedömer att det generellt sett fördelas medel till skolan med för liten hänsyn tagen till socioekonomiskt betingade skillnader i elevunderlaget, som i sin tur genererar skillnader i be- hov av kompensatoriska åtgärder. Det finns heller inga garantier för att huvudmännen totalt sett avsätter tillräckliga resurser. Redan i delbetänkandet bedömde att det var nödvändigt med ett ökat nationellt ansvar för skolans finansiering. Bakgrunden till kommissionens överväganden om skolans finansier- ing stod bland annat att finna i om den svenska skolan (2015a). bedömde att den svenska skolan behöver ett nationellt och sammanhållet system för fördelning av resurser med en starkare fördelningsprofil och att det finns ett behov av att se över de riktade statsbidragen. Kommissionens förslag: En utredning bör tillsättas i syfte att dels etablera miniminivåer för huvudmännens resurser för under- visning och elevhälsa, dels analysera förutsättningarna för ett sek- torsbidrag eller andra former av nationell finansiering av skolan. Kommissionen föreslår ett villkorat statsbidrag till huvud- männen för undervisning och elevhälsa. Bidraget baseras på socio- ekonomiskt betingade förutsättningar, med infasning . Bidraget avser förskoleklass och grundskola. Kommissionen menar att är en avvägd nivå, i syfte att möjlig- göra undervisning av hög kvalitet och kompensatoriska insatser för en likvärdig utbildning. Statsbidraget regleras i en förordning, med villkoret att kommunerna och de enskilda huvudmännen för- Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering binder sig att inte reducera egna medel till undervisning och elev- hälsa som de uppbär bidraget. SCB får i uppdrag att ta fram ett socioekonomiskt index till grund för fördelningen av statsbidraget. Indexet ska även, tillsammans med ett för varje huvudman specifikt genom- snittsbelopp för undervisning och elevhälsa, utgöra vägledning för huvudmännens fördelning av medel till skolenheterna. Statsbidraget kan delvis finansieras genom att vissa riktade bidrag avvecklas. Utredning om miniminivå för undervisning och elevhälsa samt om sektorsbidrag Kommissionen föreslår att staten efter fortsatt utredning ska ange en miniminivå för varje huvudmans resurser till undervisning och elevhälsa. Vidare föreslår kommissionen att regeringen ska utreda förutsättningarna för ett sektorsbidrag eller andra former av natio- nell finansiering av skolan. Det finns som framgått stora skillnader mellan kommunerna vad gäller de resurser som avsätts för undervisning och elevhälsa per elev. Dessa variationer återspeglas även i bidragen till fristående skolor eftersom kommunerna finansierar dessa. Kommissionen har gjort vissa analyser baserat resursförbrukning i syfte att fastställa en miniminivå för respektive kommun eller typ av kommun samt även för fristående huvudmän. När en sådan miniminivå etable- rats kan staten lättare följa och än starkare styra resurser till under- visning och elevhälsa. Kommissionen har i analyserna använt standardkostnadsmodeller som finns inom systemet för kommunalekonomisk utjämning. Stan- dardkostnaden för en viss kommun avser att spegla vad verksam- heten skulle kosta i den kommunen, med kommunens specifika demografiska och andra strukturella förutsättningar, givet att verk- samheten bedrivs med en för riket genomsnittlig ambitions- och effektivitetsnivå. Kommissionen har anpassat standardkostnaderna till att motsvara kostnadsslagen undervisning och elevhälsa och har därefter jämfört kommunernas standardkostnader med kommunernas faktiska kostnader för undervisning och elevhälsa (se beräkning av faktiska kostnader i bilaga 6). Jämförelserna har visat att det är relativt Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering stora skillnader mellan kommunernas faktiska kostnader i relation till standardkostnaderna. Några kommuner eller grupper av kommuner har faktiska kostnader som överstiger standardkostnaderna, medan andra har lägre faktiska kostnader. Exempelvis kan nämnas att stor- stadskommunerna har högre faktiska kostnader än motsvarande standardkostnader. Detta skulle kunna bero på att storstadskom- munerna har en mer ambitiös socioekonomisk fördelning än andra kommuner, som finansieras via en nivåhöjning av resurserna och alltså inte genom omfördelning mellan skolor. Det kan dock även finnas andra förklaringar. Kommissionen bedömer att det är angeläget att fortsatt analy- sera orsakerna till skillnader mellan kommunerna i avsatta resurser för undervisning och elevhälsa, och att ta reda på i vilken utsträckning dessa skillnader beror på skilda förutsättningar, skilda ambitioner eller på skillnader i effektivitet i skoluppdragets utförande. På mot- svarande sätt bör eventuella kostnadsskillnader för undervisning och elevhälsa analyseras för enskilda huvudmän. Kommissionen föreslår regeringen att tillsätta en utredning i syfte att förklara orsa- kerna till skillnaderna mellan kommunerna och mellan de enskilda huvudmännen i avsatta resurser för undervisning och elevhälsa samt för att etablera en miniminivå för enskilda kommuner eller grupper av kommuner samt för enskilda huvudmän. Efter en sådan analys finns förutsättningar att ytterligare utveckla grunderna för statens resursstyrning. Utredningen är angelägen och bör därför tillsättas så fort som möjligt. Kommissionen anser att staten bör ha en beredskap för att ta över det finansiella ansvaret för skolan. Kommissionen föreslår därför att regeringen ska utreda förutsättningarna för sektorsbidrag eller andra former av nationell finansiering av skolan. Ett sektorsbidrag innebär att staten fördelar medel till hela eller stora delar av kommunernas skolverksamhet. Ett sektorsbidrag kan exempelvis utgå till undervisning och elevhälsa alternativt till hela skolverksamheten. Det är stora skillnader mellan kommunernas totala resurs- tilldelning till skolverksamheten. har visat att dessa skill- nader endast i begränsad utsträckning följer av skillnader i elevernas förutsättningar sett till socioekonomiska faktorer. och Skolinspektionen har även visat att den socioekonomiskt betingade fördelningen av resurser till respektive skolenhet är svag. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering konsekvens därav får även kommunernas bidrag till enskilda huvud- män för fristående skolenheter en svag socioekonomisk profil, efter- som det finns ett lagkrav på att kommunerna ska behandla enskilda huvudmän och fristående skolor enligt samma grunder som de egna skolenheterna (se t.ex. 10 kap. 38 § skollagen). Kommissionen redovisar nedan förslag om ett socioekonomiskt betingat bidrag, om en förordningsbaserad villkorad miniminivå samt om indexvärden och belopp för fördelning till skolenheter. Förslagen syftar till att minska problemen med den bristande likvärdigheten och behovsanpassningen i den totala resurstilldelningen till skolan liksom även i fördelningen till skolenheter och bidragsgivning till enskilda huvudmän för fristående skolenheter. Kommissionens förslag har dock inte förutsättningar att helt och hållet rätta till problemen med bristande likvärdighet i systemet för resursfördelning till skolan eftersom kommunernas skilda ambitioner och ekonomiska förut- sättningar även i fortsättningen kommer att ha betydelse för resurs- tilldelningen till skolan. En svårighet med ett sektorsbidrag ligger i genomförandet. Det kräver en skatteväxling mellan kommunsektorn och staten och nöd- vändiggör därför ett större och relativt tidskrävande utrednings- arbete. De belopp som berörs är så stora att det inte är möjligt att få till stånd ett sektorsbidrag utan en skatteväxling. Kommunsektorn måste alltså sänka skatten, det vill säga utdebiteringen av kommunal- skatt, med motsvarande den del av kostnaderna för skolan som ska täckas av sektorsbidraget som staten höjer skattenivån i motsvarande mån. En fördel med ett sektorsbidrag i jämförelse med det bidrag med hänsyn till socioekonomiska förhållanden som kommissionen föreslår, är att staten kan styra över hela resurstilldelningen. En nackdel kan vara att det är svårt att från central nivå helt fånga de lokala skillnader som genererar skilda resursbehov. Sistnämnda nack- del ska dock vägas mot de uppenbara nackdelarna med dagens resurs- fördelningssystem. En annan nackdel är att ett sektorsbidrag inne- bär ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det är rimligt att resa frågan huruvida ett sektorsbidrag över huvud taget är möjligt att förena med ett fortsatt kommunalt huvudmannaskap för skolan. Svaret på frågan vilar ytterst på en politisk bedömning. Förutsättningarna för ett sektorsbidrag kan med fördel analyseras inom ramen för samma utredning som även hanterar frågan om mini- Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering minivåer, men dock med olika tidsplaner. Frågan om miniminivåer bör utredas först. En utredning om ett sektorsbidrag kommer med nöd- vändighet att beröra reglerna för finansiering av skolverksamhet hos såväl kommunala som enskilda huvudmän. Kommissionens överväganden gällande gymnasieskolan redovisas i avsnitt 8.3. Starkare statlig styrning gällande resurser till undervisning och elevhälsa för förskoleklass och grundskola Kommissionen bedömer alltså att resurserna för undervisning i för- skoleklass och grundskola är viktiga att styra liksom även resur- serna för elevhälsa (se definitioner i bilaga 6). Kommissionen anser att resurser till undervisning och elevhälsa i större grad än vad som är fallet måste fördelas med hänsyn till skilda behov av kom- pensatoriska åtgärder mellan huvudmän och skolenheter. Kommis- sionen föreslår därför en starkare statlig styrning gällande resurser till undervisning och elevhälsa för förskoleklass och grundskola. Kommissionen föreslår att ett statsbidrag inrättas som ger en lång- siktig nivåhöjning av de samlade resurserna till undervisning och elev- hälsa och som kompenserar för huvudmännens skilda förutsättningar vad gäller elevernas socioekonomiska bakgrund. Ett index ligger till grund för bidraget och utgör även ett stöd vid fördelningen till skolenheter SCB har på kommissionens uppdrag tagit fram ett index som utgår från elevernas socioekonomiska bakgrund och eventuella migra- tionsbakgrund. Indexet speglar kommunernas relativa behov av kompensatoriska insatser. Grundtanken med den modell som an- vänds är att elever som statistiskt sett har hög sannolikhet att inte uppnå behörighet till gymnasieskolan har ett större behov av stöd än elever som har låg sannolikhet att inte uppnå behörighet. Där- med antas också att skolor och kommuner med stor andel elever som riskerar att inte uppnå behörighet har ett jämförelsevis stort behov av stöd. Indexet baseras på en regression med variabler med anknyt- ning till utbildningsnivå, invandring, inkomst, ekonomiskt bistånd, om föräldrarna är skilda, antal syskon samt bostadsområdets socio- Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Modellen1 förklarar av variationen i andelen obehöriga till gymnasieskolan på skolnivå och kommunnivå (se bilaga 5). Modellen har applicerats på samtliga elever i förskole- klass och grundskola . Indexet ska beräknas . Indexvärdet 100 representerar ett genomsnittligt värde baserat på alla elever i landet. Ett lägre indexvärde representerar ett mindre behov av kompensatoriska insatser och vice versa. Spännvidden i indexet är mellan 37 för kommun och 212 för kommun. Avsikten är att motsvarande indexvärden ska tas fram även för enskilda huvudmän och att indexet ska tillämpas för att fördela det statsbidrag efter socioekonomiska förutsättningar som föreslås ut- gå till kommuner och enskilda huvudmän. Statsbidraget fördelas proportionellt mot indexet. Indexvärdena ska dessutom användas som vägledning för kommunala och enskilda huvudmäns fördelning av resurser för undervisning och elevhälsa till skolenheterna (se avsnittet Huvudmännens fördelning till skolenheter.) Kommunernas bidrag till enskilda huvudmän för fristående skolor ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna skolorna. När kommunen beslutar om bidraget ska inte det belopp som kommuner erhåller i bidrag från staten för undervisning och elevhälsa med hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund tas med i underlaget för beräkningen eftersom enskilda huvudmän själva ska söka detta bidrag. är en avvägd nivå för ett nytt riktat statsbidrag som tar hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund Kommissionen menar att är en avvägd nivå för ett nytt statsbidrag, med infasning , i syfte att möjliggöra undervisning av hög kvalitet och kompensatoriska insatser för en likvärdig utbildning. Kommissionen har analyserat utfallet med olika belopp och fördelningsprinciper och sammantaget funnit det nu liggande förslaget vara det bästa. Statsbidraget ska komma alla huvudmän och elever till del, men baseras på elevernas skilda socio- ekonomiska förutsättningar. Den avvägda nivån om 6 miljarder kro- 1 Metoden som har använts är en logistisk regressionsanalys. Se bilaga 5. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering nor har fastställts utifrån en analys av storleken på de belopp som respektive kommun erhåller med en proportionell fördelning efter indexvärdet. Kommissionen menar att kommuner som har de allra högsta indexvärdena behöver relativt betydande tillskott av resurser för undervisning och elevhälsa. Ett bidrag om ger ett tillskott på till den befintliga budgeten för undervisning och elevhälsa för de kommuner som får de största bidragen. Beloppet reduceras dock till följd av att även enskilda huvudmän ska få del av bidraget. Bidraget bidrar också till att öka den andel av den totala kostnaden för förskoleklass och grundskola som utgörs av undervisning och elevhälsa. Resurstillskotten till undervisning kan användas till mindre klasser, högre lärartäthet, högre lärarlöner eller utökad tid för lärarnas kompetensutveckling. På motsvarade sätt kan även resursförstärk- ningen till elevhälsan användas till höjda löner, ökad personaltäthet eller kompetensutveckling. Berörda kommuner och enskilda huvudmän bör tilldelas medel endast under förutsättningen att huvudmännen i enlighet med inne- hållet i den förordning som styr villkoren för bidraget förbinder sig att använda de tillkommande medlen till undervisning och elevhälsa, som man förbinder sig att inte reducera den egna till- delningen av resurser till undervisning och elevhälsa. Förordningen som reglerar statsbidraget genererar således en villkorad miniminivå för undervisning och elevhälsa. Ett bidrag på inne- bär att andelen resurser som går till undervisning av de totala kost- naderna beräknas uppgå till , att jämföra med OECD-genomsnittet på . Det statsbidrag som kommis- sionen föreslår ska även användas till elevhälsa, vilket medför att en andel inte kan beräknas exakt eftersom fördelningen mellan under- visning och elevhälsa inte är förutbestämd. fördelning av bidrag till huvudmännen Kommissionens förslag innebär att SCB tar fram ett index för alla huvudmän och skolenheter baserat på individdata som speglar elevsammansättningen ur socioekonomisk synvinkel utan att data om individen synliggörs för användarna av indexet. Indexvärdena offentliggörs och kommuniceras till den skolmyndighet som ska Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Indexvärdena kommuniceras också till både hemkommunen och de enskilda huvudmännen samt även till skol- enheterna. En viktig princip i skollagen är att kommunerna ska besluta om bidrag till skolenheter med enskild huvudman på samma grunder som vid kommunernas fördelning till egna skolenheter. Principen om lika villkor bör även gälla för tilldelningen av det statsbidrag till undervisning och elevhälsa baserat på socioekonomiska förutsätt- ningar som kommissionen förordar. En kommun som har ett givet socioekonomiskt indexvärde får således en given tilldelning av stats- bidraget. En enskild huvudman ska givetvis ha samma nivå på stats- bidraget som en kommun, givet samma indexvärde. Som nämnts utgår bidraget endast om huvudmännen förbinder sig att inte redu- cera egna medel för undervisning och elevhälsa de upp- bär bidraget, dvs. avsatta medel senast kända år. Konstruktionen leder därigenom som nämnts till en villkorad miniminivå för huvud- männens resurser till undervisning och elevhälsa. Bidraget betalas ut till huvudmännen efter ansökan. Den skol- myndighet som har ansvar för statsbidragshanteringen, för när- varande , administrerar bidraget. Bidraget beräknas med stöd av indexvärdet för huvudmannens elever, och ett genomsnitt- ligt belopp per elev för varje indexsteg. Indexvärdet beräknas som ett glidande medelvärde , där är det år som före- går året före bidragsåret. Exempelvis beräknas indexvärdet med stöd av data –2016. Kommunernas budget ska enligt 8 kap. 8 § kommunallagen fastställas av full- mäktige före november månads utgång. Det är lämpligt att skol- myndigheten med stöd av bemyndigande beslutar om bidrag för respektive huvudman kommande år . Med en fördelning av blir tillskottet per elev och indexsteg . En huvudman som har ett elev- underlag som ger indexvärdet 100 får således ett bidrag som uppgår till per elev (55,8 X 100 = 5 580). Indexvärdet 200 ger således i stället per elev i bidrag. Den skolmyndighet som administrerar uppdraget bör även ha till uppgift att följa upp att de huvudmän som får del av bidraget använder bidragsmedlen till undervisning och elevhälsa samt att 2 Det exakta värdet är per elev och indexsteg. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering huvudmännen inte reducerar egna avsatta medel till dessa ändamål. Uppföljningen förutsätts vara enkel och bygga på officiell statistik eller uppgifter som lämnas i ansökan. I kapitel 4 föreslås att en nationell skolmyndighet med regional närvaro genom myndighetskontor i olika delar av landet ska ha till uppgift att stödja och stärka huvudmännen. En uppgift för denna myndighet kan vara att stödja kommuner och enskilda huvudmän så att det statliga bidraget med utgångspunkt från socioekonomiskt grundade skillnader i elevunderlaget används för evidensbaserade insatser för goda skolprestationer som exempelvis minskade klasser, förbättrad lärarkompetens eller ökad lärarledd undervisningstid. Huvudmännens fördelning till skolenheter Kommissionen förslår som nämnts att SCB får i uppdrag att ta fram indexvärden för varje skolenhet. Dessa indexvärden ska tjäna som vägledning vid kommuners respektive enskilda huvud- mäns fördelning av medel till skolenheterna. Indexvärdena kommer att ge huvudmännen ett starkare stöd för och hjälp till att fördela resurser med hänsyn till elevernas skilda behov av kompensatoriska insatser. Med hjälp av ett kalkylverktyg, som kan utvecklas av skol- myndigheten, kan utfallet av olika resursfördelningsmodeller base- rade på de lokala förutsättningar som gäller för huvudmannen be- räknas och jämföras, vilket kan utgöra en del av beslutsunderlaget för fördelning av medel till skolenheterna. I Räkenskapssammandraget för kommunerna (RS)3 går det att ur- skilja respektive kommuns förbrukade resurser till undervisning och elevhälsa. För enskilda huvudmän samlas motsvarande uppgifter in i en särskild undersökning. Med kännedom om antalet elever går det att beräkna de resurser som respektive huvudman förbrukar per elev för undervisning och elevhälsa. Kommissionen föreslår att detta belopp – kostnaderna per elev för undervisning och elevhälsa – sam- tidigt med indexvärdena ska kommuniceras till samtliga huvudmän och skolenheter via SCB eller en skolmyndighet. 3 Räkenskapssammandraget (RS) är en årlig insamling av ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner. Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering Indexvärdena och uppgiften om kostnader per elev för undervis- ning och elevhälsa bör spridas med uppmaningen att dessa uppgifter bör vara viktiga utgångspunkter för huvudmännens resursfördelning. Indexvärdena kan tillsammans med genomsnittsbeloppen för undervisning och elevhälsa, genom en ökad medvetenhet och möj- ligheter till jämförelser inom och mellan olika huvudmän, bidra till en ökad differentiering i resurserna efter socioekonomiskt beting- ade behov, när dessa uppgifter verkligen når ut till skolenheterna, både kommunala och fristående. Det är dock viktigt att påpeka att huvudmännen själva måste ta ansvar för hur den socioekonomiska fördelningen ska göras och även bestämma hur stor andel av det genomsnittliga beloppet som bör indexeras. Anta exempelvis att en huvudman ansvarar för två skolenheter med indexvärdena 60 respektive 200. Det kan i detta fall vara olämpligt att indexera hela beloppet för undervisning och elevhälsa, eftersom låga respektive höga indexvärden, som i exemplet ovan, kan ge alltför låga eller alltför höga belopp jämfört med de be- fintliga nivåerna. I sammanhanget är det viktigt att erinra om att det är många faktorer utöver antalet elever och elevernas socioekonomiska bak- grund som styr kostnaden för en skolenhet. Sådana faktorer är t.ex. hur många elever som man kan undervisa i en klass eller en undervisningsgrupp, givet vilka årskurser skolan inrymmer samt förutsättningarna på orten eller för huvudmannen. förslag gällande kommunernas bidrag till enskilda huvudmän har i sitt slutbetänkande (SOU 2016:66) föreslagit att hemkommunens bidrag till enskilda huvudmän förutom grundbelopp, och i förekommande fall tilläggsbelopp, även ska bestå av ett strukturbelopp. I strukturbeloppet ska ingå alla de resurser som fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov, dvs. en fördelning med hänsyn till skilda socioekonomiska förutsätt- ningar, med undantag för sådana resurser som fördelas enligt reglerna om tilläggsbelopp.