sou · H5B363 · 2017-06-29 00:00:00 — Det har inneburit att det för vissa miljöfarliga verksamheter har införts mer detaljerade krav i miljötillsynsförordningen om hur ofta tillsyn ska ske, redo- visning av tillsynsbesök och rapportering. För verksamheter som inte omfattas av dessa specificerade regler finns det inte en lika tydlig vägledning om hur tillsynen bör genomföras. I bl.a. tillsynsredovisningar påtalas att inom vissa områden motsvarar tillsynen inte behoven. Exempel på tillsyns- områden där det anses vara en mycket låg tillsynsnivå är vattenverk- samhet, områdesskydd och artskydd. Inom forskningsprogrammet miljötillsyn utfördes en enkätstudie som riktades till chefer på kommunernas . Studien visar att variationen i tillsynens omfattning, inriktning och utförande är stor mellan kommunerna. Tillsynen påverkas av faktorer som kommunens belägenhet, struk- tur och bristen på statlig vägledning och uppföljning samt av ekono- miska och politiska prioriteringar. Resurs- och kompetensbrist är ett problem som lyfts fram både när det gäller kommuner och länsstyrelser. Flera utredningar har pekat på att en hög grad av specialisering är nödvändig för att kunna bygga upp en tillräckligt hög kompetens och erfarenhet och därmed skapa förutsättningar för en effektiv och enhetlig tillsyn i hela landet. Det har förts fram att detta ställer krav på en viss storlek på de en- heter som ska tillämpa lagstiftningen och bedriva tillsyn. undersöka om det finns skäl till ökad styrning av de operativa till- synsmyndigheternas kompetens, resurser och storlek, ta ställning till om det behövs ökad styrning av genomförandet av tillsynen, och anlysera om det finns behov av ytterligare regler eller andra insat- ser för att öka samarbetet mellan myndigheterna vid genom- förande av operativ tillsyn, samt belysa om det finns behov av stöd för intern samordning i myn- digheterna vid avvägning mellan olika intressen vid genomförande av operativ tillsyn. Hur kan uppföljning och utvärdering av tillsynen förbättras? Europeiska kommissionens meddelande om stärkt genomförande av miljölagstiftningen (COM (2012) 95 final) tydliggör ökade krav på medlemsstaterna vad gäller uppföljning och utvärdering av till- syn och återrapportering av information om tillsyn. I miljötillsyns- förordningen ställs krav på såväl tillsynsvägledande som operativa tillsynsmyndigheter att följa upp och utvärdera tillsynen och det finns bestämmelser om informationsutbyte mellan myndigheterna. En tillsynsmyndighet som har överlåtit uppgiften att utöva tillsyn till en nämnd ska regelbundet följa upp och utvärdera tillsynen. Om förutsättningarna för överlåtelse är uppfyll- da ska tillsynsuppgiften återkallas. Flertalet länsstyrelser genomför uppföljning och utvärdering av kommunernas tillsyn genom s.k. kommunbesök och granskar då ofta kommunens samlade miljö- tillsyn, dvs. både de obligatoriska delarna och eventuellt överlåten tillsyn. Om bedömer att det finns brister kommunen på detta. Någon möjlighet att återkalla de obligatoriska tillsynsuppgif- terna eller ingripa på annat sätt finns inte. senaste utvärdering av den svenska miljölagstiftningen avsåg bl.a. tillsynsbestämmelser, genomförande av tillsyn och efter- levnad. rekommenderade att ansvar för uppföljning och utvärdering av tillsynen borde stärkas. Statskontoret har påtalat att det är problematiskt att uppföljningen och utvärder- ingen inte görs på ett samlat och enhetligt sätt. Krav på bättre redo- visning av tillsynens resultat och effektivitet har även ställts av andra, t.ex. av verksamhetsutövare som betalar avgifter för tillsyn och prövning. undersöka hur länsstyrelsernas uppföljning och utvärdering av kommunernas tillsyn fungerar och bl.a. belysa om och hur eventuella påpekanden om brister leder till rättelse eller i före- kommande fall återkallelse av överlåten operativ tillsyn, och analysera i vilken utsträckning som länsstyrelsernas uppföljning bidrar till en enhetlig och effektiv tillsyn, ta del av tillsynsredovisning 2016 och andra centrala myndigheters aktuella tillsynsuppföljningar och lämna förslag hur det fortsatta arbetet med en mer samlad och enhetlig uppföljning och utvärdering av tillsynen kan utvecklas, och beakta det administrativa arbetet och kostnaden med en sådan uppföljning så att det inte medför onödig administrativ belastning. Bör tillsynen kompletteras med andra åtgärder för att miljöreglerna ska få bättre genomslag? Näringslivet har en betydande roll i arbetet för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska nås. En samordnad, tydlig och kompe- tent tillsyn bidrar till att stödja näringslivets eget miljöarbete. Verk- samhetsutövarnas åtaganden och initiativ är avgörande för om utvecklingen drivs framåt när det gäller möjligheter att skydda och förbättra miljön. En effektiv och enhetlig lika villkor och seriösa före- tags konkurrenskraft på marknaden. Ökad förutsägbarhet i tillsynen kan främja innovation och investeringar. Det är därför viktigt att ta hänsyn till verksamhetsutövarnas perspektiv när tillsynssystemet ut- reds och förändringar föreslås. analysera om tillsynen bör kompletteras med andra åtgärder, t.ex. ekonomiska incitament, information från myndigheter eller fri- villiga åtaganden, för att miljöreglerna ska få bättre genomslag. Finansieringen av tillsynen behöver ses över I propositionen (1997/98:45) till framfördes att till- synen bör vara avgiftsfinansierad och att samma principer så långt det är möjligt bör gälla för finansiering av all tillsyn enligt miljö- balken, dvs. oavsett om tillsynen avser miljöfarlig verksamhet, kemi- kalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser. Kommunerna bestämmer de avgifter som de kommunala nämnderna debiterar. Högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhanda- håller får inte tas ut (jfr skr. 2009/10:79). I rapporten – dagsläge, möjliga förbätt- ringar, framtidsutsikter (redovisning av regeringsuppdrag Fi 2008/03090) framförs bl.a. att variationerna mellan länen i till- synsarbetet är mindre inom de områden där länsstyrelserna i dags- läget får riktade anslag för tillsynen. För att höja nivån inom vissa tillsynsområden föreslås i redovisningen att riktade tillsynssatsningar av kampanjkaraktär bör göras inom vissa utpekade områden. Sådana satsningar bör, enligt redovisningen, vara nationella och kopplas till särskilda ekonomiska insatser. har framfört att finansieringssystemet är ett hinder för att uppnå en bra balans mellan de statliga och de kom- munala myndigheternas tillsyn samt att relationen mellan tillgäng- liga resurser och faktiskt behov behöver bli bättre. Näringslivets miljöarbete har utvecklats . Detta har bl.a. kommit till uttryck i att företag sätter upp egna miljömål eller deltar i samarbeten med andra företag och aktörer. Det är även många företag som på olika sätt arbetar med ansvarsfullt före- tagande, t.ex. genom certifiering, hållbarhetsredovisningar, frivilliga överenskommelser, miljöledningssystem och egna miljömål. Utredaren ska mot denna bakgrund bl.a. analysera och lämna förslag om finansieringen som medför att det blir mer likartade förutsättningar för centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner att bedriva operativ tillsyn, analysera och bedöma om det finns förutsättningar att genom- föra nationella tillsynskampanjer med särskilt avsatta medel inom utpekade tillsynsområden, och analysera och bedöma om det finns förutsättningar för olika for- mer av lättnader, t.ex. lägre tillsynsavgift, för verksamhetsutövare som tar ett utökat miljöansvar. straffbestämmelser behöver bli mer tydliga och lättare att överblicka Vid införande innehöll 29 kap. sju brott med egen rättslig beteckning. I två paragrafer (29 kap. 8 och 9 §§) användes blankettstraffbud med punktuppställningar. De paragraferna hade tjugoåtta respektive elva punkter. Lagstiftningstekniken går ut på att överträdelserna anges i punkter i den paragraf vars straffskala mot- svarar allvarligheten i överträdelsen. Den övergripande ambitionen var att så långt som möjligt ange brotten med fullständiga brottsbeskriv- ningar och egna rättsliga beteckningar (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 522). 2005/06:182 uttalade regeringen att straffbestämmelser inom miljörätten borde samlas i 29 kap. och att det straffbara området i möjligaste mån borde gå att utläsa av dem (s. 37). Kravet på tydlighet skulle även gälla straffbestämmelser som sanktionerade bestämmelser i . Syftet med en ökad tydlighet och klarare avgränsning var att straffkatalogen skulle bli mera överskådlig och straffbestämmelserna lättare att förstå. Ambi- tionen är fortfarande att följa dessa riktlinjer vid utformningen av lagförslag som avser 29 kap. . Straffkatalogen i 29 kap. utvecklas emellertid ständigt. är antalet brott med egen rättslig beteckning elva. Vissa brott har gradindelats så att en gärning antingen kan rubriceras som ett grovt brott (t.ex. grovt artskyddsbrott) eller som ett mindre allvarligt (t.ex. förseelse mot områdesskydd). Det mest framträdande är dock att antalet straffbara överträdelser har ökat mångfalt. Skälet för det är att mängden EU-rättsakter inom miljörättens område stän- digt ökar och att de rättsakterna vanligtvis ställer krav på att med- lemsstaterna ska införa sanktioner. När det har bedömts vara lämpligt har en sådan sanktion inordnats i en redan befintlig straffbestämmelse genom användandet av punktuppställningar. Detta har lett till att merparten av paragraferna i 29 kap. har en sådan utformning. Lagrådet har framfört synpunkter på den valda lagstiftnings- tekniken (se Lagrådets yttranden och ). Lagrådet skriver att nackdelarna med en lagstiftningsteknik som innebär att det i straffbestämmelserna görs hänvisningar till i många fall svårtydda EU-bestämmelser och att gärningarna anges i punktuppställningar, blir mer påtagliga ju fler bestämmelser som förs in i respektive paragraf. Lagrådet anför också att det finns skäl att över- väga val av lagteknisk lösning om ytterligare punkter behöver läggas till. Regeringen har uttalat en ambition om att utvärdera den valda lag- stiftningstekniken (se prop. 2005/06:182 s. 40 och prop. 2012/13:135 s. 19). ge förslag på redaktionella ändringar av 29 kap. för att öka kapitlets överskådlighet och straffbestämmelsernas tydlighet. Bör vissa överträdelser föranleda miljösanktionsavgift i stället för straff och behöver storleken på miljösanktionsavgifterna höjas? Det administrativa sanktionssystem som infördes genom miljö- skyddslagen (1969:387) hade som en bärande princip att avgiften skulle bestämmas så att den ekonomiska vinningen av en över- trädelse eliminerades (se prop. 1980/81:92 s. 49) Principen om vinst- eliminering skulle visa sig leda till bevissvårigheter och långa hand- läggningstider, vilket i sin tur ledde till bristande effektivitet. Nya bestämmelser om företagsbot och förverkande av vinster från brott gjorde också att behovet av vinsteliminering blev mindre. I samband med att infördes gjordes förändringar i det administrativa sanktionssystemet. Ett system med miljösanktions- avgifter infördes. Den ekonomiska fördelen av en överträdelse skulle inte längre vara avgörande för avgiftens storlek, utan målet var att utforma ett mer schabloniserat förfarande som på ett enkelt och tydligt sätt beivrade överträdelser av mindre allvarlig karaktär. Ett stort steg med att renodla och effektivisera två sanktionssystem i 29 och 30 kap. togs genom lagändringar (prop. 2005/06:182, bet. 2005/06:MJU25, rskr. 2005/06:382). Som grund för lagstiftningsärendet låg delbetänkandet sank- tionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37). Lagändringarna inne- bar att tillämpningsområdet för miljösanktionsavgifter utökades och att en avgift inte skulle dömas ut om en överträdelse föranlett straff- ansvar enligt 29 kap. . Dessutom avkriminaliserades flera gärningar. Merparten av de gärningarna fördes i stället in i systemet med miljösanktionsavgifter. Renodlade sanktionssystem med en tydlig skiljelinje mellan gär- ningar som bör föranleda straff och överträdelser av mindre allvarlig karaktär som bör inordnas i systemet med miljösanktionsavgifter har visat sig fungera väl. Miljösanktionsavgifternas storlek har inte förändrats sedan syste- met infördes genom den nu upphävda förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Det är oklart om avgiftsbeloppen är avvägda på ett sådant sätt att de har den handlingsstyrande verkan som efter- strävas. undersöka om det finns gärningar i 29 kap. som bör föras in i systemet med miljösanktionsavgifter och särskilt rikta in sig på de straffbestämmelser i 29 kap. som gäller överträdelser av kemikalielagstiftningen, men förslag som rör övriga straff- bestämmelser får också ges, bedöma om de principer som är styrande vid valet av sanktion är ändamålsenliga, undersöka om en generell höjning av avgiftsbeloppen i förord- ningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter bör genomföras, och ge förslag på om det finns skäl att höja vissa av beloppen särskilt för att uppnå en bättre efterlevnad. Behöver effektiviteten i den s.k. miljöbalkskedjan stärkas? I det lagstiftningsärende som ledde fram till framför- des att myndigheterna i den s.k. miljöbalkskedjan (bl.a. tillsyns- myndigheter, polis, åklagare och domstolar) var för sig på ett effektivt och kompetent sätt måste utföra sina arbetsuppgifter om mål om ett ekologiskt hållbart samhälle ska nås (se prop. 1997/98:45 s. 169 f.). I propositionen sägs att tillsynsmyndig- heter och brottsutredande myndigheter måste ha ett fungerande samarbete. Enligt har det svenska systemet vissa brister. Något som för fram är att förhållandevis få misstänkta miljöbrott upp. En orsak till det kan vara att samarbetet mellan tillsynsmyndigheter och brottsutredande myndigheter inte fungerar tillräckligt väl. En annan möjlig orsak kan vara att det finns vissa brister i myndigheternas organisationer. Visst stöd för detta finns i rapporter från svenska myndigheter, se t.ex. till- synsrapport hantering av miljöbrott (2013:6), och Riksenheten mot miljö- och arbetsmiljömåls promemoria Strategier mot miljöbrott (2010) och av farligt avfall (RIR 2015:10). undersöka om de myndigheter som upptäcker och utreder miljö- brott har organisationer som är ändamålsenliga för det arbetet och om samarbetet dem emellan fungerar tillfredställande, samt ta ställning till om domstolarnas kompetens behöver stärkas och hur det i så fall bör ske. Utredaren ska ta hänsyn till relevant EU-lagstiftning och inter- nationella överenskommelser av betydelse. Utredaren ska analysera och bedöma hur och i vilken omfattning förslagen påverkar förut- sättningarna att klara de nationella miljökvalitetsmålen, inklusive de preciseringar som är fastslagna, och generationsmålet. Konsekvens- analysarbetet ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga utredningsarbetet. En redovisning och motivering ska göras av vilka förslag som har övervägts men avfär- dats. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten och/eller kommunerna ska en beräkning redovisas och förslag till finansiering lämnas. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med samtliga centrala tillsynsvägledande myn- digheter, andra berörda centrala myndigheter, Statskontoret, läns- styrelserna samt företrädare för kommuner, näringsliv, den nationella miljömålssamordnaren för näringslivet samt relevanta bransch- och intresseorganisationer. Utredaren ska i den mån det bedöms lämpligt föra dialog med andra pågående utredningar, t.ex. (Fi 2015:09, dir. 2015:77). Vid genomförandet av upp- draget ska utredaren ta hänsyn till tidigare utredningar och kartlägg- ningsarbeten som kan vara av betydelse för uppdraget. Utredaren ska i sitt arbete jämföra tillsynsvägledning och tillsyn inom miljöområdet med andra tillsynsområden och lyfta fram relevanta goda exempel när det gäller organisation och genomförande inom andra verksamhets- områden. Uppdraget ska redovisas . (Miljö- och ) – en översikt av rättsläget 1 Författaren är jur. dr i miljörätt och universitetslektor i förvaltningsrätt vid , . Syftet med denna framställning är uppdatering av rättsläget angå- ende frågan om miljörättens upplysningsplikters förenlighet med rätten att vara passiv och kraven på skydd mot självinkriminering – i det följande sammanfattningsvis beskrivet som skydd mot själv- inkriminering. Skyddet innebär att en person som är misstänkt för brott inte ska behöva föra bevisning mot sig själv. Det är åklagaren som ansvarar för att föra fram bevis till stöd för åtalet. Självinkrimi- neringsskyddet garanteras inte minst genom rätten till rättvis rätte- gång i EKMR artikel 6, men också motsvarande rättighet i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna artikel 47, samt rätten till försvar i artikel 48. I svensk rätt finns ingen uttrycklig regel som ger en rätt att vara passiv eller att slippa inkriminera sig själv, även om RF 2 kap. 11 § stadgar att rättegången ska vara rättvis. Självinkri- mineringsskyddet säkras dock genom olika straffprocessuella regler i , praxis, samt tillämpning av europarätten. I tillsynsmyndigheternas verksamhet kan skyddet mot självinkri- minering aktualiseras genom att de på olika sätt, ibland tvångsvis, hämtar in upplysningar från tillsynade fysiska och juridiska personer. På miljöområden finns omfattande upplysningsplikter och mot- svarande befogenheter för tillsynsmyndigheterna att kräva in upplys- ningar. Upplysningarna inhämtas för att de behövs i tillsynen men de kan också komma att användas som bevisning mot den tillsynade i en straffprocess, eller i ett sanktionsavgiftsärende. Detta kan då resul- tera i att den enskilde tvingats inkriminera sig själv genom att efter- komma tillsynsmyndigheters krav på upplysningar, vilket kan inne- bära kränkning av den enskildes rätt till rättvis rättegång enligt EKMR artikel 6. Det finns därför anledning att diskutera behov och utformning av rättsliga skyddsmekanismer för att säkerställa själv- inkrimineringsskyddet. Frågan behandlades utförligt av och redovisades i betänkandet SOU 2004:372. Före- varande undersökning utgår från den utredningen och ser till utveck- lingen sedan dess.3 betonade den grundläggande betydelsen av inhämtande av upplysningar från verksamhetsutövare och andra, 2SOU 2004:37 sanktionssystem och hänsynsreglerna, kap. 6. 3Undersökningen har utförts på uppdrag av och avrapporterats i muntlig dragning 22/12 2016, samt skriftlig rapportering . som underlag för olika beslut. Upplysningar från de tillsynade är viktig för att systemet ska fungera. Kommittén menade dock att framtvingande av uppgifter i enstaka situationer kan komma att stå i strid med grundläggande krav om den brottsanklagades rätt att vara passiv. Den utredde noggrant rättsläget och diskuterade de olika förutsättningarna för att sådan rättighetsinskränkning kan komma att uppstå, samt eventuell reglering av ett vitesförbud när misstanke om brott föreligger. Kommittén föreslog till slut ingen särskild reglering i miljöbalkssystemet, och inget sådant fördes heller fram i den följande propositionen. om uppgifts- skyldigheter och rätten att vara passiv är inte unik för miljörätten och ansågs därför böra regleras gemensamt för hela förvaltnings- rätten. Någon sådan reglering har dock inte skett. Inom ramen för Miljö- tillsynsutredning har frågan åter aktualiserats, bl.a. genom inspel från , som efterfrågar förnyad utredning och diskus- sion av de miljörättsliga uppgiftsplikternas förenlighet med rätten att vara passiv, främst enligt europarättens krav på rättvis rättegång. I denna framställning redovisas sådan diskussion och uppdatering av det europarättsliga rättsläget. Därtill undersöks i någon mån också utvecklingen i norsk och dansk rätt. Europadomstolspraxis i utveckling – en uppdatering Skyddet mot självinkriminering aktualiserades första gången i Europa- domstolens praxis i målet mot ,4 där straff för under- låtelse att lämna inkriminerande upplysningar bedömdes kränka rätten till rättvis rättegång enligt EKMR artikel 6. Domstolens praxis har därefter beskrivit skyddet som tillhörande kärnan av en rättvis rättegång. I målet mot noterade domstolen att självinkrimineringsskyddet handlar om ett förbud mot otillbörligt myndighetstvång, för att undvika orättvisa och att säkerställa ändamålen av EKMR artikel 6.5 4Funke mot , ans.nr 10828/84, dom av . 5John mot , ans.nr 18731/91, dom av , p. Se även mot , ans.nr 19187/91, dom av , p. Ställningstagandet bekräftades i målet mot Storbritan- nien, där domstolen också slog fast att skyddet främst handlar om den misstänkes rätt att tiga. Däremot ansågs inte rätten sträcka sig till användning av tvångsvis inhämtad bevisning som existerar själv- ständigt från den misstänktes vilja, t.ex. dokument, blod- eller urin- prov eller liknande. Självinkrimineringsskyddet är alltså främst till- ämpligt på erkännanden och andra självinkriminerande uttalanden från den enskilda. Praxis har dock inte varit helt konsekvent eller tydlig i detta avseende, då både det tidigare målet och det senare målet J.B. mot ,6 rört olika typer av inkriminerande dokument som myndigheter krävt in från den brottsmisstänkte. I målet J.B. mot , hänvisade domstolen till Saunders-målet, men slog ändå fast att rätten att slippa inkriminera sig själv under EKMR artikel 6 hade kränkts. Domstolen argumenterade bl.a. kring den aktuella myndighetens envishet i kraven på den misstänkte att inkomma med upplysningar, och att den påfört sank- tionsavgifter till följd av dennes vägran. På så vis måste också denna självständigt existerande bevisning ändå anses framtvingad.7 I praxis har fastslagits att rätten att vara passiv och skyddet mot självinkriminering inte utgör absoluta rättigheter utan att de kan inskränkas på olika sätt.8 Det har också påvisats att den enskildes tystnad kan vägas in i värderingen av bevisningen mot honom i en straffprocess.9 Också skuldpresumtioner kan anses förenliga med artikel 6.10 Domstolen har återkommande påtalat att frågan om huruvida användningen av självinkriminerande upplys- ningar i en straffprocess innebär en kränkning av dennes rätt till rättvis rättegång måste avgöras i ljuset av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. I både Saunders-målen menade domstolen att man särskilt måste se till om uttalandena tvingats fram och om användningen av bevisningen i straffprocessen stred mot grundläggande principer för rättvis rättegång.11 I Saunders-målet hade förhören skett under visst rättsligt tvång och den resulterade bevis- Mot , ans.nr 31827/96, dom av . 7Saunders mot , p. 68–69. 8Se Heaney och McGuinnessmot , ans.nr 34720/97, dom av den 21december 2000, med hänvisning till mot , p. 9John mot , p. 10Salabiaku mot , ans.nr 10519/83, dom av , Weh mot, ans.nr 38544/97, dom av . 11John mot , p. 47 och mot p. ningen, dvs. transkriberade uttalanden, utgjorde avgörande del av åklagarens bevisning. Därmed hade rätt till rättvis rättegång kränkts.12 I sammanhanget ska också påminnas om att befogenheter för till- synsmyndigheter att kräva in upplysningar, samt motsvarande upp- lysningsplikter för en enskild i relation till tillsynsmyndigheter, inte i sig strider mot EKMR. Det är istället användningen av bevisning som framtvingats med stöd av sådana befogenheter och plikter som kan komma att bidra till att en påföljande rättegång i sin helhet kan anses orättvis. Denna distinktion kan utläsas ur Saunders-målet och I.J.L. m.fl. mot Storbritannien.13 Vi kan också se till målet mot Storbritannien14 där domstolen inte tog upp fallet eftersom det inte fanns någon aktuell eller kommande straffprocess att bedöma enligt artikel 6. hade ljugit för myndigheten för att slippa fram- tida åtal. Även om ljög för att undra sig potentiella framtida åtal så räcker inte det för att aktualisera självinkrimineringsskyddet och prövning mot EKMR artikel 6. Av denna beskrivning framträder en ganska komplex bild av skyddet mot självinkriminering. Det utgör en central del av rätten till rättvis rättegång, men kan ändå inskränkas på olika sätt.