sou · H4B346 · 2017-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag: Specialskolan ska ta emot barn med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö, barn med dövblindhet, eller barn med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. Enligt utredningens tilläggsdirektiv19 ska utredningen bland annat föreslå en ny utformning av skollagens bestämmelser om special- skolan, särskilt när det gäller målgruppen, med beaktande av den tvåspråkiga miljö som specialskolan kan erbjuda. har barn som på grund av sin funktionsnedsättning eller av andra särskilda skäl inte kan gå i eller grundsärskolan tillträde till specialskolan om de 1. är dövblinda eller annars är syn- skadade och har ytterligare funktionsnedsättning, 2. i annat fall än som avses i 1 är döva eller hörselskadade, eller 3. har en grav språk- störning. Den fråga utredningen har att besvara är vilka barn som ska har rätt att tas emot i specialskolan och på vilka grunder. Utredningens uppdrag omfattar däremot inte att klargöra 19 Regeringsbeslut Dir. 2016:6. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan exakt hur utbildningen ska tillgodoses för de elever som tas emot i specialskolan och på vilka skolenheter de hör hemma. Detta är en fråga för SPSM i egenskap av skolhuvudman för specialskolan. Som framgår ovan menar utredningen att specialskolans mål- grupp omfattar elever med behov av tvåspråkig undervisningen i en teckenspråkig miljö, elever med dövblindhet och elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning. I de följande avsnitten klargör utredningen bakgrunden till detta förlag. 22.3.1Elever med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö Efter en längre tids minskning av antalet elever i de regionala specialskolorna har antalet elever ökat något /13. /16 var 368 elever mottagna i de fem regionskolorna. När det gäller elevsammansättningen vid skolorna har bland annat den medicintekniska utvecklingen lett till att andelen elever med dövhet som är helt beroende av teckenspråk minskat. har andelen elever med CI ökat från år . Konsekvensen av detta har varit att region- skolorna tagit emot en hög andel elever som vill ha sin undervisning på talad svenska. Som en reaktion på detta har regionskolorna skapat olika undervisningsgrupper, en där undervisningsspråket huvud- sakligen är teckenspråk (av eleverna ), en där undervisningsspråket huvudsakligen är talad svenska () och en där undervisningsspråket är både teckenspråk och talad svenska (). Skillnaderna är emellertid stora mellan skol- enheterna. Dessutom förändras skolornas elevunderlag , vilket skapar behov av att anpassa organisationen av under- visningen på olika sätt. Vissa skolor anses också ha en längre tradition av att ta emot elever med talad svenska än andra. Det är inte helt klart var gränsen går mellan elever med huvudsakligen talad svenska och elever med både teckenspråk och talad svenska. Även i de undervisningsgrupper där undervisningen huvudsakligen sker på talad svenska förekommer teckenspråk. Se även avsnitt 5.4 De regionala specialskolorna, och avsnitt 10.1 En teckenspråkig specialskola. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Statens ansvar för tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö Storleken på gruppen elever med dövhet eller hörselnedsättning som är i behov av anpassade lärmiljöer är förhållandevis liten, se avsnitt 4.2 Storlek på gruppen som har behov av anpassade miljöer. Enligt utredningen bör omkring 3 000 elever med dövhet eller hörselnedsättning erbjudas anpassade lärmiljöer i form av till exempel specialskola eller SAK-miljöer. Det är enbart staten som har förutsättningar att skapa livaktiga teckenspråkiga miljöer där tvåspråkig undervisning kan bedrivas med hög kvalitet. Orsaken till detta är att det ute i kommunerna är svårt att upprätthålla sådan kompetens att en fullgod teckenspråkig miljö kan erbjudas. En teckenspråkig miljö kräver inte bara lärare som fullt ut är teckenspråkiga utan också tillräckligt många elever. uppvisar regionskolorna svårigheter att kunna erbjuda en teckenspråkig miljö av tillräcklig kvalitet. Elevunderlaget är vid åtminstone två regionskolor så litet att detta inte låter sig göras. Enligt utredningen behöver därför den statliga teckenspråkiga specialskolan koncentreras från fem skolenheter till tre för att en fullgod teckenspråkig miljö ska kunna upprätthållas vid skol- enheterna, se utredningens förslag i avsnitt 10.3 Stärk tecken- språket i specialskolan. Det är denna fullgoda miljö som motiverar att elever tas emot i specialskolan i stället för i en skola i hem- kommunen. En sådan koncentration medför även att det är relevant att ha kvar specifika geografiska upptagningsområden kopplade till myndighetens övriga regionala organisation. Av förarbetena till skollagen20 följer att specialskolan ska erbjuda en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den utbildning som ges i grund- skolan eller grundsärskolan. För elever med dövhet eller hörsel- nedsättning ska specialskolan erbjuda en tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Någon närmare beskrivning av vad som avses med begreppet tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö görs inte i förarbetena. Som framgår av avsnitt 10.3, Stärk tecken- språket i specialskolan, har det skett en förskjutning av synen på specialskolans tvåspråkighetsuppdrag. Från att ha handlat om teckenspråk och skriven svenska handlar det nu även om talad 20 Regeringens proposition 2009/10:165. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Enligt utredningen innebär tvåspråkig undervisning att undervisningen sker på både teckenspråk och svenska. Alla elever garanteras därmed att undervisningen bedrivs på teckenspråk och på skriven svenska. Därtill kan det för en del elever vara möjligt att komplettera den skrivna svenskan med talad svenska. Med beaktande av den kritik mot nivån på teckenspråket i specialskolan som redovisas i avsnitt 10.3, Stärk teckenspråket i specialskolan, är det angeläget att poängtera att teckenspråk ska användas för att på ett adekvat sätt kommunicera ämneskunskaper i de olika skol- ämnena. Med begreppet undervisning, i formuleringen tvåspråkig under- visning i en teckenspråkig miljö, avses den definition av undervisning som följer av 1 kap. 3 § skollagen. Undervisning är alltså sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utveck- lande av kunskaper och värden. Med en teckenspråkig miljö avses den miljö där den tvåspråkiga undervisningen bedrivs på tecken- språk och svenska, men även övriga aktiviteter som är knutna till undervisningen såsom skolresor och studiebesök samt elevens övriga samvaro under skoldagen med övriga elever och all skol- personal. Utredningens syn på begreppet tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö innebär att elever som inte har behov av under- visning på teckenspråk inte bör ha tillträde till specialskolan. Förslaget skiljer sig mot exempelvis förslag som innebar att elever med hörselnedsättning som är beroende av en i övrigt teckenspråkig miljö ska kunna välja undervisning på svenska med tekniskt stöd21. Förslaget skiljer sig även från Utredningen om en flexibel specialskolas förslag som innebar att en elev med dövhet eller hörselnedsättning som har behov av en anpassad undervisningsmiljö ska tas emot i specialskolan22. Nuvarande utrednings förslag medför en förändring av dagens undervisningsgrupper vid regionskolorna (huvudsakligen tecken- språk, både teckenspråk och talad svenska respektive huvudsakligen talad svenska). Förändringen har enligt utredningen två motiv. För det första är det teckenspråket som är det unika med den tecken- Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan För det andra har staten ett särskilt ansvar för att bevara och stärka teckenspråket. Så länge undervisning sker på talad svenska med eller utan tecken som stöd är det enligt utredningens uppfattning ett ansvar för kommunala eller enskilda huvudmän oavsett om eleverna är i behov av ytterligare anpassningar på grund av funktionsnedsättning eller ej. En sådan undervisning kan med fördel bedrivas med statligt stöd i en SAK-miljö. Vilka har behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö? Av utredningens direktiv23 framgår att gränsdragningen mellan mål- grupperna för specialskolan har blivit alltmer otydlig i praktiken. Det gäller i första hand gränsen mellan å ena sidan regionskolorna och å andra sidan och grundsärskolan och . En av orsakerna till otydligheten som lyfts fram är att den medicin- tekniska utvecklingen har bidragit till att fler elever med grav hörselnedsättning har fått möjligheter att lära och utveckla sig med ny teknik och därför går integrerade i eller grundsärskolan. Vid utredningens kontakter med intresseorganisationer har olika uppfattningar framkommit om vilka som bör omfattas av specialskolans målgrupp. menar till exempel att specialskolan ska vara öppen för alla elever med en hörselnedsättning som vill gå där, oavsett om de bedöms klara en skolgång i den kommunala eller ej. Elever ska fullt ut kunna välja skola, oavsett om det är den kommunala skolan i hem- kommunen, den teckenspråkiga statliga specialskolan eller en hörselklass i närheten av hemmet. anser att specialskolan bör ha formen av en språkskola. Specialskolan bör erbjudas alla elever som vill få undervisning på teckenspråk oavsett om de har en funktions- nedsättning eller ej. Barnplantorna24 menar att ett audiogram bör vara vägledade vid mottagande i specialskolan, eftersom specialskolan i realiteten är den enda skolformen för elever med dövhet utan hjälpmedel. 23Regeringsbeslut Dir. 2016:6. med Cochleaimplantat och Barn med Hörapparat. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Barnplantorna menar dock att den kognitiva bedömningen bör vara ”mer flytande” eftersom elever med grav hörselnedsättning utan CI kan ha behov av att få gå i mindre grupp med eventuellt tecken- språk. Åtminstone två av intresseorganisationerna förefaller alltså i hög grad förespråka en vid målgruppsdefinition för den teckenspråkiga specialskolan. Utredningens uppdrag omfattar emellertid inte att utöka målgruppen till den teckenspråkiga specialskolan. En begränsning av vilka elever som ska ha rätt att tas emot i special- skolan behöver därför göras. Som framgår ovan menar utredningen att staten har ett särskilt ansvar för att tillhandahålla fullgod två- språkig undervisning i en teckenspråkig miljö och säkerställa att den teckenspråkiga miljön är livaktig och att kvaliteten inte påverkas av att elever utan behov av teckenspråk får tillträde till utbildningen. Utredningen har därför kommit fram till att det mest lämpliga sättet att begränsa målgruppen till den teckenspråkiga specialskolan är att formulera målgruppstillhörigheten som ett behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Frågan utredningen har att besvara är vilka som kan anses ha behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. I mål- gruppen elever med behov av tvåspråkig undervisning i en tecken- språkig miljö kan enligt utredningen till exempel elever med döv- het25, hörselnedsättning26, talstörning eller senare dövblindhet åter- finnas. Detta oavsett deras intellektuella förmåga, det vill säga oberoende av om eleverna läser enligt eller grund- särskolans kursplaner (inklusive inriktning träningsskola). För närmare beskrivning av de olika grupperna och deras behov, se kapitel 6 Pedagogiska behov hos elever med dövhet eller hörsel- nedsättning, 7 Elever med dövhet eller hörselnedsättning och intellektuell funktionsnedsättning, 8 Elever med dövblindhet, och 14 Elever med behov av teckenspråk på grund av andra funktions- nedsättningar än dövhet eller hörselnedsättning. bedömer i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning att elever med CI har dövhet och därmed har rätt att tas emot i specialskolan oavsett hur väl de hör med hjälp 25I gruppen elever med dövhet kan elever med CI återfinnas. 26I detta sammanhang avses med hörselnedsättning elever som har förskrivits hörapparat och bedömts ha behov av hörteknik eller andra stora miljöanpassningar i skolan. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Klart är att elever med CI inte hör om de tar av sig sina hjälpmedel eller om tekniken inte fungerar i något sammanhang. Enligt utredningen kan det emellertid inte anses vara skäl nog för att ovillkorligen tas emot i specialskolan. I stället måste en samman- tagen bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet göras för att nämnden ska kunna ta ställning till om en elev med CI har behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Samma individuella bedömning måste göras för alla elever oberoende av vilken funktionsnedsättning de har. Enligt dagens reglering av målgruppen till specialskolan kan elever som har en viss funktionsnedsättning tas emot i special- skolan om de av andra särskilda skäl27 inte kan gå i eller grundsärskolan. Enligt utredningen är denna formulering inte nödvändig om målgruppen i stället formuleras i enlighet med utredningens förslag. De elever som tagits emot på grund av andra särskilda skäl har behövt ha en hörselskada för att kunna omfattas av målgruppen för specialskolan. Utifrån utredningens föreslagna målgruppsformulering skulle dessa elever i fortsätt- ningen kunna tas emot endast om de på grund av sin funktions- nedsättning bedöms ha behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Med det statliga ansvaret för tvåspråkig under- visning i en teckenspråkig miljö och det kommunala och enskilda ansvaret för undervisning på talad svenska menar utredningen att det inte är relevant att ta ställning till om elever på grund av sin funktionsnedsättning inte kan gå i eller grundsärskolan. I praktiken innebär utredningens föreslagna målgruppsformulering att de elever som eventuellt tas emot i specialskolan med önskemål om att få sin undervisning på talad svenska inte längre kommer att ha tillträde till specialskolan med mindre än att de faktiskt bedöms ha behov av tvåspråkig undervisning i en tecken- språkig miljö. För dessa elever är utredningens föreslagna SAK- miljöer ett alternativ till specialskolan, se avsnitt 20.2 SAK-miljöer. Som framgår ovan anser utredningen att elever med behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö ska ha rätt att tas emot i den teckenspråkiga specialskolan oavsett elevernas intellekt- 27 Enligt prop. 2007/08:112 kan med andra särskilda skäl avses att barnet på grund av sin funktionsnedsättning har haft det mycket svårt med utanförskap i sin hemskola eller på annat sätt farit illa. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan Enligt utredningen är det olyckligt att dagens organisatoriska uppdelning av specialskolans skär mellan elever som läser ämnen enligt grundsärskolans kursplaner vid region- skolorna och elever som läser ämnesområden inom inriktning träningsskola på Åsbackaskolan. Sedan Åsbackaskolan flyttade från till har skolan haft få elever. Enligt uppgifter från bland annat i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning förekommer det att elever som har behov av att läsa inriktning träningsskola i stället tas emot i regionskolan då föräldrar vägrar att acceptera en plats vid riksskolan. Med beaktande av elevernas bästa ställer sig utredningen frågande till om en sådan organisatorisk delning av eleverna som läser enligt grund- särskolans kursplaner gagnar eleverna och deras lärande, se även avsnitt 10.1.2 En teckenspråkig specialsärskola? Elever med dövblindhet är en heterogen och mycket liten grupp. föds det 6–8 barn med tidig dövblindhet. Ytterligare cirka 20 personer i varje årskull utvecklar dövblindhet . Tidig dövblindhet innebär att dövblindheten inträffar före språk- utvecklingen och senare dövblindhet att den inträffar efter att eleven utvecklat ett talat eller tecknat språk. Beroende på om döv- blindheten är tidig eller senare har eleverna mycket olika behov av stöd och anpassning i skolorna, se kapitel 8 Elever med dövblind- het. fullgör elever med tidig dövblindhet sin skolplikt inom grundsärskolan eller specialskolan. Inom specialskolan återfinns elever med tidig dövblindhet på både Åsbackaskolan och . Förklaringarna till varför man placerar eleverna på den ena eller den andra skolan varierar. Å ena sidan uppger i specialskolan och Rh-anpassad utbildning att den primära funktionsnedsättningen kan vara avgörande för var elever placeras. Å andra sidan uppger företrädare för Åsbackaskolan och att elevernas placering på har en historisk förklaring. Utredningen har inte kunnat klargöra exakt på vilka grunder eleverna placerats vid den ena eller andra skolenheten. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan På grund av det mycket låga antalet elever med tidig döv- blindhet är det svårt för kommuner att utveckla och upprätthålla den kompetens kring tidig dövblindhet som krävs för att möta elevgruppens behov i skolsituationen. Utredningen har visserligen sett exempel på relativt små kommuner som byggt upp sådan kompetens, men menar att det inte är rimligt att förvänta sig att alla landets kommuner har möjlighet att göra så. Med tanke på hur få barn som föds med tidig dövblindhet kan det dröja 35–mellan tillfällena då barn med tidig dövblindhet föds i en kommun. Staten har således ett särskilt ansvar för att tillförsäkra elever med tidig dövblindhet över hela landet en likvärdig skolgång. Elever med tidig dövblindhet ska därför även fortsättningsvis ha rätt att tas emot i specialskolan. Elever med tidig dövblindhet behöver få möjlighet att utveckla individanpassad kommunikation med taktilt teckenspråk och alternativ och kompletterande kommunikation, AKK. Det är enligt utredningens uppfattning inte rimligt att sikta på att alla elever med tidig dövblindhet ska utveckla tvåspråkighet med ett fullödigt teckenspråk. Elever med senare dövblindhet fullgör som regel sin skolplikt inom eller specialskolans regionskolor för elever med dövhet eller hörselnedsättning. Som framgår i kapitel 8, Elever med dövblindhet, har elever med senare dövblindhet behov av tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö och dövblindspecifikt stöd i den miljön. Det är utredningens uppfattning att elever med senare dövblindhet även fortsättningsvis ska tillhöra specialskolans mål- grupp. Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med vad som framförts av FUNKIS-utredningen28 som bland annat menade att dövblindhet är en kommunikativ funktionsnedsättning och därför i högre grad hör hemma i en teckenspråkig miljö. Utred- ningen om en flexibel specialskola föreslog däremot att en elev med dövblindhet ska tas emot i specialskolan om elevens behov av en anpassad undervisningsmiljö inte tillgodoses i eller grundsärskolan. Nuvarande utredning menar att en sådan bedömning inte är nödvändig när det gäller elever med dövblindhet eftersom kommuner generellt inte kan förväntas upprätthålla 28 SOU 1998:66. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan kompetens kring tidig dövblindhet och inte heller kan erbjuda tvåspråkig undervisning i en teckenspråkig miljö. Utredningens förslag till målgruppsformulering innebär i praktiken ingen förändring i förhållande till vilka elever med dövblindhet som tas emot i specialskolan. 22.3.3Elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning Gruppen elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning som återfinns i specialskolan med placering på är förhållandevis liten och mycket heterogen. Eleverna läser antingen enligt kursplaner eller enligt grund- särskolans kursplaner (inklusive inriktning träningsskola). Det är inte ovanligt att eleverna har en intellektuell funktionsnedsättning i kombination med andra funktionsnedsättningar. En del av eleverna har så kallad flerfunktionsnedsättning, se kapitel 15 Elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning. , , har till utredningen framfört att de flesta elever med synnedsättning och ytterligare funktions- nedsättning fullgör sin skolplikt i hemkommunen. Förutsättningen för att tas emot i specialskolan ska enligt SRF vara att eleven har en omfattande ytterligare funktionsnedsättning som leder till en komplex situation. FUNKIS-utredningen29 konstaterade att elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning huvud- sakligen undervisades i sina hemkommuner, varför den fasta skol- verksamheten vid borde läggas ned. Utredningen om statliga specialskolor30 bedömde däremot att eleverna vid utgjorde en mycket heterogen grupp med så skilda behov och förutsättningar att det inte ansågs möjligt att skapa ett utbildningsalternativ som tillgodosåg de skiftande behoven. Utredningen om en flexibel specialskola31 ansåg i sin tur att elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning ska tas Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan emot i specialskolan om deras behov av en anpassad under- visningsmiljö inte tillgodoses i eller grundsärskolan. Nuvarande utredning kan konstatera att de elever som återfinns på har behov av omfattande anpassningar på grund av komplexiteten i deras kombination av synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning. Eftersom elevgruppen med dessa behov är mycket liten är det en utmaning för kommuner att utveckla och upprätthålla den kompetens som krävs. Enligt utredningen är det inte rimligt att förvänta sig att kommuner generellt klarar det. Elever med synnedsättning och ytterligare funktionsnedsättning som leder till behov av omfattande anpassning ska därför alltjämt ha rätt att tas emot i specialskolan. I praktiken innebär den förändrade målgruppsformuleringen ingen skillnad mot vilka elever med synnedsättning som ska tas emot i specialskolan. 22.3.4Elever med grav språkstörning tillhör inte specialskolans målgrupp tillhör elever med grav språkstörning specialskolans mål- grupp. De tas emot i riksskolan som återfinns i och . Enligt utredningens förslag i avsnitt 20.3, Elever med grav språkstörning ska få sin rätt till utbildning tillgodosedd nära hemmet, ska elever med grav språkstörning inte längre tillhöra specialskolans målgrupp. I stället ska de få sin rätt till utbildning tillgodosedd i hemkommunen eller regionen i särskilt anpassade kommunikativa miljöer, SAK-miljöer, och genom stöd från regionala nav, se avsnitt 20.2 SAK-miljöer och avsnitt 18.2 Utredningens förslag om regionala nav. Ny utformning av skollagens bestämmelser om specialskolan 22.4Allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i specialskolan Utredningens förslag: bör få i uppdrag att, i samverkan med Specialpedagogiska skolmyndigheten, utarbeta allmänna råd eller ett stödmaterial om mottagande i special- skolan. Enligt utredningen råder stor osäkerhet kring processen för mottagande i specialskolan, som beskrivs ovan. Osäkerheten drabbar elever och föräldrar, kommuner, specialskolans rektorer såväl som i specialskolan och för Rh- anpassad utbildning. Nämnden har påtalat att det är svårt att tolka kravet på utredning, som omfattar en pedagogisk, psykologisk, medicinsk och social bedömning, inför mottagandet. Dessutom undlåter nämnden att pröva ärenden utifrån kraven i lagstiftningen i och med att den inte prövar om eleven kan gå i eller grundsärskolan. Ansvaret för att inkomma med tillräckligt och aktuellt underlag i samband med ansökan till specialskolan ligger på elevens vårdnadshavare. Såvitt utredningen uppfattat det innebär det ibland svårigheter för både vårdnadshavare och kommuner att förstå vilket underlag som efterfrågas och vad som ska bedömas. Även specialskolans rektorer har uttryckt osäkerhet kring sina bedömningar eftersom de upplever sig sakna tillräcklig medicinsk och psykologisk kompetens. De osäkra faktorer som utredningen noterat i mottagande- processen är besvärande.