sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Misslyckanden på kapital- eller kreditmarknaden åsyftar exempelvis att investeringar i kostnadseffektiva och energieffektiva åtgärder kan utebli på grund av begränsad likviditet, om kapitalmarknaden inte kan tillhandahålla finansiering i form av lån. Om långivaren har baserat sitt beslut på en rimlig riskbedömning, är det inte ett symptom på ett marknadsmisslyckande utan i stället att betrakta som ett hinder för energieffektivisering. Det är viktigt att särskilja mellan marknadshinder eller barriärer, dvs. förhållanden som på något sätt hindrar energieffektivisering, och marknadsmisslyckanden, som genererar en ekonomiskt ineffek- tiv nivå på energianvändningen. Det är bara när det senare existerar som styrmedel brukar vara befogade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Identifierade barriärer kan dock vara ett symptom på ett underliggande marknadsmisslyckande. Om så är fallet, bör politiken i första hand hantera detta grundläggande problem snarare än symptomet. Innovationsrelaterade misslyckanden uppstår på grund av att ny teknisk kunskap via t.ex. forskning och utveckling (FoU) kan ut- göra en kollektiv nyttighet. När kunskapen väl tillhandahållits kan den användas av flera aktörer till en låg kostnad. Den enskilde in- novatören kan därför inte tillgodogöra sig alla fördelar av sina investeringar i FoU utan dessa ”spiller över” till andra aktörer. In- citamenten att investera i ny kunskap blir därmed för låga utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, då den som investerar inte får full avkastning på sina medel. Denna typ av misslyckanden motive- rar främst styrmedel som på olika sätt internaliserar dessa positiva externa effekter (till exempel patent eller offentligt stöd till grund- läggande FoU). Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Den vetenskapliga litteraturen inom exempelvis kognitiv psykologi och beteendeekonomi visar på förekomsten av olika former av systematiska snedvridningar i individers beslutsfattande, som kan innebära avvikelser från perfekt rationalitet. Detta kan ge upphov till beteenderelaterade misslyckanden i och med att aktörerna exempelvis tillämpar olika tumregler i sitt beslutsfattande snarare än att fullt ut bedöma konsekvenserna av alla beslutsalternativ. Ett exempel på ett beteenderelaterat misslyckande relativt ett in- formationsmisslyckande kan vara följande. Ett beteenderelaterat misslyckande kan innebära att en aktör har information om förut- sättningarna för energieffektivisering i den relevanta byggnaden, vet att en investering skulle vara företagsekonomiskt lönsam och vill genomföra den men skjuter på beslutet om att starta en energi- renovering av olika (icke-ekonomiska) anledningar. Ett informa- tionsmisslyckande innefattar i stället att en aktör kan göra energi- effektivisering i den relevanta byggnaden, som skulle vara före- tagsekonomisk lönsam, men att det är för svårt eller kostsamt för aktören att finna eller ta till sig av denna information. I många fall är det dock svårt att i praktiken särskilja beteendemässiga sned- vridningar från informationsmisslyckanden. 2.2.2Kan nudging kompensera för beteenderelaterade misslyckanden? Det har blivit märkbart att politiska åtgärder som utformas i syfte att lösa problem med klimatförändringar, knappa resurser och negativ miljöpåverkan behöver kompletteras med nya åtgärder för att förändra individers beteenden. Ett relativt nytt sätt att påverka beteenden i hållbar riktning utan att påverka män- niskors värderingar är nudging. Nudge betyder ”puffa” och nudging kan till exempel användas för att få människor att fatta beslut som är bättre för miljön eller för deras hälsa. Nudging är sprunget ur observationen att individer ofta avviker från det beteende som förutspås av klassiska ekonomiska modeller, exempelvis när det gäller att reagera på priser och information. Empiriska studier av människors faktiska beteende visar exempelvis att de inte alltid gör de ekonomiskt mest fördelaktiga eller ration- Utredningens uppdrag och betänkandets disposition ella valen, utan i stället är präglade av mentala genvägar, impulser och vanebeteenden. Insikter från beteendeekonomin, som är vet- skapen som nudging bygger på, försöker kartlägga och förstå dessa avvikelser, och på så vis på ett mer rättvisande sätt förutspå hur individer beter sig.10 En nudge används därefter baserat på insikterna för att, utan tvång eller genom att begränsa valmöjligheter, påverka individer i en hållbar riktning. Politiker och beslutsfattare har börjat inse möjligheterna med nudging och strategier för beteendeförändring inom olika om- råden. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att föreslå åtgärder som kan bidra till en mer hållbar konsumtion gav () vid i upp- drag att genomföra en forskningsstudie om nudging. Kunskap om nudging öppnar enligt rapporten från studien möjligheter för att föreslå en ny typ av åtgärder och styrmedel som kan bidra till en mer hållbar konsumtion.11 Nudging är enligt rapporten en användbar strategi för att främja förändringar i beteenden i specifika sammanhang. Nudging är dock ingen patentlösning utan dess potential ligger snarare i att kunna bidra till utformningen och implementeringen av andra politiska verktyg och kan på så sätt förbättra effekten av dessa, genom relativt små insatser och medel. Nudging i allmänhet och grön nudging i synnerhet utgör enligt rapporten intressanta verktyg, som kan användas tillsammans med andra instrument för beteende- förändring. Mot den här bakgrunden anser utredningen att ett energispar- stöd i kombination med ett informativt styrmedel som Informa- tionscentrum för hållbart byggande (jfr Avsnitt 7.2.3) skulle kunna bli ett verksamt medel för att uppnå energipolitiska målsättningar. Informationscentrum för hållbart byggande bör inkorporera in- sikter från beteendeekonomi och nudging, för att öka energieffek- tiviserande renoveringar. Det stöd vi föreslår ska tillsammans med utförlig information ses som den nudge som krävs för ökad energi- effektiviseringen och att det råder ett ömsesidigt beroende mellan dessa delar för att bidra till resultaten. 10Nordiska , Nudging för hållbar konsumtion av elektronikprodukter, TemaNord 2016:511. 11Internationella vid , et. al., Nudging – Ett verktyg för hållbara beteenden?, Rapport 6642, 2014. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Det huvudsakliga syftet med ett energisparstöd i kombination med ett informativt styrmedel är få fastighetsägare att överväga, tidigarelägga och genomföra mer långtgående, energieffektiviserande åtgärder. Utredningen gör bedömningen att det stöd som vi utreder i betänkandet kommer att uppfattas som tillräckligt omfattande och attraktivt för att förändra fastighetsägares inställning till att genom- föra långtgående åtgärder. Inspirerade av stödet i kombination med nödvändig information och ny kunskap kan fastighetsägare under- söka de ekonomiska och praktiska förutsättningarna för åtgärder och därigenom passa på att tidigarelägga åtgärder som föreslås. Fastighetsägare kommer också att kunna gå djupare i åtgärderna än de planerat från början, på grund av stödets kraftiga progressivitet. 2.2.3Skatt eller subventioner? Om en behovsanalys visar att nya ekonomiska styrmedel för ökad energieffektivisering är önskvärda, kan frågan rent principiellt ställas om detta bör ske genom beskattning eller i form av sub- ventioner. Regeringen har i en proposition till om vissa punktskattefrågor med anledning av budgetpropositionen fört ett principiellt resonemang om utformningen av effektiva styr- medel på klimat- och energiområdet.12 Regeringen ansåg att eko- nomiska styrmedel är centrala för att målen på klimat- och energi- området ska kunna nås. Väl avvägda ekonomiska styrmedel syftar till att uppnå målen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. De ska i princip avspegla så kallade externa effekter så att hushåll och företag beaktar miljöeffekter i erforderlig utsträckning. En viktig utgångspunkt för miljöpolitiska styrmedel är enligt propositionen att de, i möjligaste mån, ska utformas så att föro- renaren betalar för sin miljöpåverkan. De ska i största möjliga ut- sträckning vara kostnadseffektiva, teknikneutrala och administra- tivt enkla. Styrmedlen bör utformas med hänsyn till medborgarnas förutsättningar, vilket innebär att fördelnings- och övergångs- effekter inte ska bli oskäliga. Om justeringen av miljö-skatter leder till betydande fördelningseffekter, är det enligt propositionen gene- 2009/10:41 s. 115 f. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition rellt sett bättre att hantera fördelningsproblematiken med andra åtgärder än att avstå från att justera miljöskatterna. Regeringen jämförde i propositionen också för- och nackdelar med skatt respektive med subventioner som styrmedel. För att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv klimat- och energi- politik, ansåg regeringen att generella ekonomiska styrmedel oftast är att föredra framför riktade styrmedel i form av subventioner. En fördel med generella styrmedel är att dessa är teknikneutrala och inte kräver detaljkunskaper för att kostnadseffektvitet ska kunna nås. Vid beskattning kommer varje aktör att jämföra skattekost- naden för att exempelvis släppa ut en enhet koldioxid med kostnad- en att i stället reducera utsläppen. De olika aktörerna genomför åtgärder så länge åtgärdskostnaderna är lägre än skattekostnaderna på marginalen. I hela ekonomin genomförs sammantaget åtgärder till lägsta möjliga kostnad. En skillnad mellan skatter och subventioner på miljöområdet är enligt propositionen att medan en skatt via kostnadsökningar för till exempel företagen stimulerar till minskad miljöpåverkan, kan en subvention i vissa fall leda till ökad lönsamhet för företagen på ett sådant sätt att de totala miljöeffekterna faktiskt ökar. Tillfälliga investeringsstöd kan dock, om de är utformade som en engångs- subvention av fasta kostnader, minska dessa risker. Å andra sidan visar erfarenheter att investeringsstöd kan ha höga administrativa kostnader, jämfört med styrning via skatteuttag. Om skatter används som styrmedel, innebär det i flertalet fall att behovet av att betala ut stöd för att bidra till att uppnå målen minskar, vilket enligt regeringen bedöms leda till ökad samhälls- ekonomisk effektivitet. Subventioner kan dock vara samhällseko- nomiskt motiverade när positiva externa effekter förekommer. Exempel på en positiv extern effekt är när samhället har att vinna på att fler företag investerar och detta innebär att samhället i stort kan dra nytta av de lärdomar som görs vid användning av exempel- vis en ny teknologi. Det har inte legat i utredningens uppdrag att överväga eller före- slå en förändring av skatteuttaget för att åstadkomma en ökad energieffektivisering i bebyggelsen. Uppdraget har varit att utreda förutsättningar för och konsekvenser av ett ekonomiskt styrmedel i form av en subvention. Utredningen anser däremot att det finns all anledning att noga överväga de krav på en subvention som angavs i Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Till exempel kan tillfälliga investeringsstöd som är utformade som en engångssubvention av fasta kostnader minska risken för ökad lönsamhet för företag så att inte de totala miljöeffekterna ökar. Subventioner kan som nämnts också vara sam- hällsekonomiskt motiverade när de medför andra positiva effekter. Utredningens förslag bedöms inte minst leda till ett bättre inom- husklimat för människor som bor och arbetar i de byggnader som genomgår omfattande energirenoveringar. 3Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och potential för energibesparing Detta kapitel syftar till att ge en överblick över energianvändningen i bebyggelsen och den potential som kan finnas för energieffektivi- serande åtgärder. Det första avsnittet visar övergripande hur energi- användningen har utvecklats inom samhällssektorn bostäder och service under . Därefter följer en beskrivning av byggnadsbeståndets struktur och energianvändning samt upp- gifter om energiprestanda för olika byggnadstyper och för olika årgångar i bebyggelsen. Ett tredje avsnitt lyfter fram bedömningar i några konsultrap- porter om besparingspotentialer för olika byggnadskategorier. Det avsnittet redovisar också en bild av de besparingspotentialer som framkommer i rapporter som utredningen låtit Energimyndighet- ens beställargrupper för energieffektiva flerbostadshus (BeBo) respektive energieffektiva lokaler (BeLok) ta fram. Det avslutande avsnittet sammanfattar utredningens intryck av de studier som redovisas i kapitlet. 3.1Energianvändning inom sektorn för bostäder och service I energistatistiken delas den slutliga energianvändningen upp mellan tre sektorer. Inom industrin används energi främst för att driva industriella processer. Transportsektorn använder främst energi i form av oljebaserade drivmedel samt en ökande andel bio- drivmedel. Sektorn bostäder och service använder energi främst i Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … form av fjärrvärme, el och biobränslen och står för av totala energianvändning (jfr Figur 3.1). Anm: finns bara aggregerad statistik för bostäder, service och byggsektorn samt jordbruk, skogsbruk och fiske. Källa: , . Sektorn för bostäder och service omfattar hushåll, offentlig verk- samhet, övrig serviceverksamhet, jordbruk, skogsbruk, fiske och byggverksamhet. Offentlig verksamhet och övrig serviceverksam- het utgörs främst av olika typer av lokalbyggnader men även gatu- och vägbelysning, avlopps- och reningsverk liksom el- och vatten- verk. Byggnader för bostäder och lokaler står för ungefär 90 pro- cent av energianvändningen inom sektorn.1 Tillgänglig energistatistik innebär således att det i en del fall kan vara svårt att urskilja energianvändning i bebyggelsen från energi- 1 , Energianvändning och energitillförsel. Underlag till Energikommis- sionen, . Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … användningen i användarsektorn bostäder och service, vilket vi vill uppmärksamma läsaren på. uppgick den totala energianvändningen inom sektorn för bostäder och service till . Trots en ökning av den uppvärmda arean har den totala energianvändningen minskat. Som framgår av Figur 3.2 visar urvecklingen också på en svagt sjunk- ande trend. Per kvadratmeter har energianvändningen minskat med . Däremot har relationerna mellan olika energiformer tydligt för- ändrats. Sektorns energianvändning domineras av el och fjärr- värme, som nästan helt har ersatt olja. Den använd- ning av oljeprodukter som finns kvar i sektorn kommer nästan uteslutande från olika typer av arbetsmaskiner, till exempel inom bygg- och jordbruksverksamhet. Elanvändningen har mer än tredubblats , men har planat ut och minskat något. har elanvändningen för uppvärmning minskat med och bedöms fortsätta att minska. Småhusen står för av användningen av elvärme. Källa: Energistatistiken (Energiläget i siffror 2017). Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … Den minskade energianvändningen i sektorn, uttryckt som slutlig energianvändning eller köpt energi, kan enligt förklaras med framför allt två faktorer.2 Dels har energibesparande åtgärder som till exempel tilläggsisolering liksom tätning och byte av fönster minskat energibehovet. Detta har drivits på av hårdare byggregler men också av höga energipriser . Viss energianvändning har dessutom försvunnit ur statistiken, eftersom den energi som värmepumpar tar upp från omgivningen (luft, vatten eller jord/berg) inte ingår i statistiken. hade mer än hälften av alla småhus i en värmepump som huvudsaklig värmekälla.3 Över hälften av energianvändningen inom sektorn går till upp- värmning och varmvatten. Behovet av uppvärmning påverkas i stor utsträckning av utomhustemperaturen, vilket kan leda till stora variationer i energianvändningen mellan olika år. Vid en kall vinter ökar uppvärmningsbehovet och därmed energianvändningen, medan en mildare vinter än normalt resulterar i en minskad energi- användning. Källa: och . Graddagar, % av normalår 2Energikommissionen, Kraftsamling för framtidens energi. SOU 2017:2, s. 86. Energianvändning och energitillförsel. Underlag till Energikommis- sionen, . Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … Sambandet mellan sektorns energianvändning och utomhus- temperaturen framgår av Figur 3.3, som visar sektorns energianvänd- ning tillsammans med förekomsten av graddagar jämfört med ett normalår.4 , som var varmare än ett normalår, uppgick den temperaturkorrigerade energianvändningen till . 3.2Byggnadsbeståndets struktur och energianvändning Byggnadsbeståndet delas statistiskt normalt upp i småhus (en- och tvåbostadshus), flerbostadshus respektive lokal- och specialbygg- nader. Utredningen har använt sig av den uppdelning som är till- gänglig i officiella statistik (SOS) kompletterad med upp- gifter om lokalbestånd (jfr Avsnitt 4.2.2), som är fram- tagna med hjälp av underlag från programvara HEFTIG.5 Uppgifter om lokalbeståndets omfattning varierar bero- ende på definitioner och avgränsningar i statistikunderlaget, varför den statistik som normalt publiceras inte är helt tillförlitlig. Utred- ningen har därför valt att göra en specialstudie av lokalbeståndet med hjälp av beställargrupp för energieffek- tiva lokaler (BeLok).6 I ett internationellt perspektiv har ett relativt ungt bygg- nadsbestånd, som domineras av den bebyggelse som uppfördes 1945–1980. Tre fjärdedelar av den uppvärmda arean är . Flerbostadshusen från perioden –1970 står för närmare hälften av den uppvärmda ytan i alla flerbostadshus eller av det totala byggnadsbeståndet. Flerbostadshusen från tiden är inte fler än vad som uppfördes . En stor del av en- och tvåbostadshusen är uppförda . Det finns dock fler en- och tvåbostadshus från de två decennierna 1961–1980 än från hela perioden . 4Förekomsten av graddagar visar hur ofta och med hur mycket temperaturen understiger en given referenstemperatur för olika tider och platser. med många grad- dagar indikerar därför att det varit ett kallt år. 5Husens EnergiFramTid I Genomlysning. 6Energimyndighetens beställargrupp för energieffektiva lokaler (BeLok), Det svenska lokalbyggnadsbeståndet. Energiaspekter – tekniska och ekonomiska potentialer. Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … Källa: Energistatistiken. 3.2.1Energianvändning per kvadratmeter uthyrningsbar area eller energiprestanda per kvadratmeter uppvärmd area? Energianvändning kan redovisas med statistik från två olika källor, Energistatistiken respektive Energideklarationsdata.7 Underlaget för Energistatistiken utgörs av en statistiskt säkerställd urvalsunder- sökning, där uppgifter om energianvändning hämtas från fastighets- ägare. Energideklarationsdata bygger på de energideklarationer som har rapporterats till energideklarationsregister sedan starten . Uppgifterna i energideklarationerna har lämnats av certifierade energiexperter. Det finns också olika metoder att beräkna en energi- användning på. I energideklarationerna ingår förutom värme och varmvatten även fastighetsel i ett mått på byggnadens energipre- standa, medan Energistatistiken endast omfattar värme och varm- vatten. Uppgifterna varierar också beroende på vilken area som den använda energin fördelas på. Energiprestanda beräknas utifrån hela 7 och , Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader – Gemensamt uppdrag. ET 2013:24 resp. R 2013:22, s. 175 f. Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … den uppvärmda arean (Atemp), medan energianvändningen per kvadratmeter i Energistatistiken enbart beräknas utifrån den uthyr- ningsbara arean (BOA, ). Relationen mellan Atemp och BOA/varierar mellan olika byggnadstyper. För flerbostadshus och lokalbyggnader används normalt en omräkningsfaktor på 1,25. Skillnaden i sättet att beräkna arean borde teoretiskt medföra att Energistatistiken anger en högre energianvändning per kvadrat- meter. Det tycks dock mer än väl kompenseras av att Energi- statistiken endast tar upp den energi som används för uppvärmning och varmvatten, medan Energideklarationerna även omfattar fastig- hetsel. Energistatistiken och ger av nämnda skäl två delvis olika bilder av energianvändningen. Ett gemensamt drag är dock att en- och tvåbostadshus alltid har den lägsta energi- användningen i alla olika åldersintervall. Myndigheternas bedöm- ning är att de använda areabegreppen rätt väl motsvarar varandra. Andelen fastighetsel bedöms dessutom vara relativt liten. Den på- verkar Energideklarationsdata i de årgångar där mekanisk ventila- tion har installerats och i byggnader med elvärmda handukstorkar och badrumsgolv. Den normalårskorrigerade köpta energin för uppvärmning och varmvatten per areaenhet har enligt minskat för alla byggnadstyper , sammantaget med 14 procent.8 Det finns flera anledningar till detta. Den upp- tagna värme som värmepumpar bidrar med och förluster som upp- står vid produktion och distribution av el och fjärrvärme ingår inte i redovisningen. Det innebär att den ökade användningen av värme- pumpar och konvertering till fjärrvärme har lett till att den köpta energin minskar. Elanvändningen har varit relativt stabil för flerbostadshus och småhus, medan den har ökat för lokaler. Två motsatta trender påverkar användningen av hushålls-, fastighets- och verksamhetsel. Utvecklingen går mot mer eleffektiva installa- tioner och apparater men apparaterna blir fler i hushållen. Orsaker till att driftelen ökar i lokaler är bland annat ökad värmeåtervinning med värmepumpar, högre krav på inomhusmiljö och bättre ventila- tion samt fler belysningspunkter och apparater. 8 , Energiindikatorer 2016. Rapport 2016:10 s. 39. Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … Över tid ger Energideklarationsdata en delvis annorlunda bild. Energiprestanda för småhus byggda –1960 ligger där till skill- nad mot uppgifterna i Energistatistiken relativt sett lägre (bättre prestanda) än hus byggda för att först därefter succesivt förbättras. Det tyder på att ägare till äldre småhus har genomfört energibesparingsåtgärder i ganska stor omfattning, sannolikt bland annat genom installation av värme- pumpar. Utvecklingen efter 1980 stämmer också tämligen väl över- ens med de successivt skärpta kraven på energiprestanda i bygg- reglerna. Källa: Energistatistiken. För flerbostadshusen visar Energistatistiken och data från Energi- deklarationsregistret en relativt jämn energianvändning per kvadrat- meter i de olika åldersintervallen , då en tydlig för- bättring inträffade. En skillnad är att Energistatistiken anger att den högsta energianvändningen finns i hus byggda , medan Energideklarationsdata anger att energiprestandan har förbättrats i hus byggda . Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … För lokalbyggnader gäller samma skillnader i areabegrepp och i redovisning av fastighetsel som för flerbostadshusen. Enligt utred- ningen går det dock inte att dra några säkra slutsatser om lokalbyggnaders energianvändning per kvadratmeter på grundval av Energistatistiken. Skälet är främst det stora bortfallet när det gäller uppgifter om byggnadsperiod (jfr Figur 3.6). Källa: Energistatistiken. När det gäller relationerna mellan olika åldersintervall redovisar Energideklarationsdata en ojämn bild, där prestandatalen för lokal- byggnader är sämre i nästan alla byggnadsperioder än för andra hustyper. Särskilt anmärkningsvärd är en tydlig försämring i ålders- intervallet 1991–2000 jämfört med tidigare byggnadsperioder. Detta tyder enligt myndigheterna på att det finns en förhållandevis stor effektiviseringspotential i lokalbyggnader. Lokalbyggnader är en heterogen grupp och skillnaden kan bero på olika urvalsprinciper. En annan förklaring skulle enligt myndigheterna kunna vara att Energideklarationsdata även innefattar fastighetsel. innehåller så stora datamängder att det medger en nedbrytning . Det ger bitvis en något Byggnadsbeståndets struktur, energianvändning och … annorlunda eller mera nyanserad bild. De sämsta flerfamiljshusen finns i intervallet 1900–1950.