sou · H5B372 · 2017-09-27 00:00:00 — Som följer av direktivets inledande skäl 24 bör EU:s medlemstater säkerställa att informationsutbytet sker på ett verkningsfullt sätt och i vederbörlig tid, i enlighet med nationell rätt och den befintliga unionsrättsliga ramen, t.ex. rådets beslut /671/RIF (aktuellt här), rådets beslut /533/RIF252 och och rådets direktiv (EU) 2016/681253. När de nationella behöriga myndigheterna överväger om relevant informa- tion ska bli föremål för utbyte bör de beakta att terroristbrott utgör ett allvarligt hot. Som framgått ovan har det tidigare gjorts bedömningen att rådets beslut är genomfört i svensk rätt. För att ta ställning till om svensk rätt även uppfyller de krav som följer av ändringarna genom direk- tivets artikel 22 analyseras innebörden av dessa nedan. Ändringarna i rådets beslut innebär, som framgått, inledningsvis att definitionen av terroristbrott i beslutets artikel 1 knyts till de brott som avses i terrorismdirektivet. Definitionen av terroristbrott, som tidigare omfattade de brott som avses i terrorismrambeslutets artiklar 1, 2 och 3, utvidgas till att avse samtliga de brott som avses i terrorismdirektivet. Informationsutbytet avser således även andra brott än terroristbrott enligt direktivets definition i artikel 3. Någon särskild lagändring med anledning av detta behövs inte, men det får förutsättas att ändringen iakttas vid tillämpningen av rådets beslut. Artikel 2.6 i rådets beslut har ändrats främst genom ändring av dels beskrivningen av vilken information som är föremål för utbytet, dels när informationsutbyte ska ske. 252Rådets beslut /533/RIF av om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem (SIS II). 253Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/681 av om använd- ning av passageraruppgiftssamlingar (PNR-uppgifter) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … Enligt den nya lydelsen ska utbyte avse relevant information som samlats in av medlemsstatens behöriga myndigheter inom ramen för ett straffrättsligt förfarande med anknytning till terroristbrott (jfr den tidigare lydelsen ”all relevant information som finns i hand- lingar, register, uppgifter, föremål eller andra bevismaterial som påträffats eller beslagtagits under en brottsutredning eller ett straff- rättsligt förfarande avseende terroristbrott”). Sådan relevant infor- mation bör enligt terrorismdirektivets inledande skäl 25 åtminstone, beroende på vad som är lämpligt, innefatta den information som överförs till Europol eller Eurojust i enlighet med samma beslut, se avsnitt 3.1.6. Detta gäller om inte annat följer av unionsbestämmel- serna om dataskydd i och rådets direktiv (EU) 2016/680 (dataskyddsdirektivet)254 och påverkar inte tillämpningen av unionsbestämmelser om samarbete mellan behöriga nationella myndigheter inom ramen för straffrättsliga förfaranden, såsom be- stämmelserna i och rådets direktiv /41/EU255 och rambeslut /960/RIF256. Genom preciseringen att insamling- en av information ska ha gjorts av behöriga myndigheter inom ramen för ett straffrättsligt förfarande med anknytning till terroristbrott åstadkoms en mer enhetlig EU-lagstiftning (jfr exempelvis EU:s oskuldspresumtionsdirektiv257, där tillämpningsområdet också har 254Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påfölj- der, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF. Det bör noteras att arbete pågår med att genomföra dataskyddsdirektivet i svensk rätt, se delbetänkandet Brottsdatalag (SOU 2017:29). I betänkandet föreslås att direk- tivet i huvudsak genomförs genom en ny ramlag, brottsdatalagen, som föreslås träda i kraft . Det föreslås även att lagen med vissa bestämmelser om skydd för person- uppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen upphävs . Syftet med brottsdatalagen är både att skydda fysiska personers grund- läggande fri- och rättigheter och att säkerställa att behöriga myndigheter kan behandla och utbyta personuppgifter med varandra på ett ändamålsenligt sätt. Lagen ska vara generellt tillämplig vid behandling av personuppgifter inom det område som direktivet reglerar och ska främst tillämpas av myndigheter som har till uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brotts- lig verksamhet, utreda eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder. Lagen, som i huvudsak ska gälla för sådan behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automa- tiserad, ska vara subsidiär till särskilda registerförfattningar, exempelvis PDL. 255Europaparlamentets och rådets beslut /41/EU av om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området. 256Rådets rambeslut /960/RIF av om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i unionens med- lemsstater. 257Europaparlamentets och rådets direktiv /343/EU av om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straff- rättsliga förfaranden. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … begränsats till straffrättsliga förfaranden).258 Med begreppet ”straff- rättsliga förfaranden” avses alla stadier av förfarandena, från det att en person blir misstänkt eller tilltalad för att ha begått ett brott fram till dess att det slutliga avgörandet av om personen har begått det berörda brottet har vunnit laga kraft, se terrorismdirektivets inledande skäl 26. Genom ändringarna tydliggörs bestämmelsens tillämpnings- område, men de torde inte medföra någon ändring i sak. Bedöm- ningen görs att informationsutbytet alltjämt är begränsat till brotts- utredningar (jfr underrättelseinformation). Genom ändringen som avser när informationsutbyte ska ske har utbytet tydligare knutits till brott enligt terrorismdirektivet. Infor- mationen ska således göras tillgänglig för myndigheterna i andra be- rörda medlemsstater när informationen skulle kunna användas för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott enligt direktivet (jfr den tidigare lydelsen ”där utredningar genom- förs eller skulle kunna inledas eller där lagföring avseende terrorist- brott har inletts”). Någon ändring i sak torde inte vara åsyftad. Även övriga ändringar i artikel 2.6 torde vara redaktionella. Artikel 2.1–2.6 i rådets beslut innehåller, som angetts ovan, be- stämmelser om tillhandahållande av information om terroristbrott. Även om ändringarna i beslutet, med undantag för ändringen av definitionen, inte bedöms innehålla några ändringar i sak är det här av betydelse att klargöra hur rådets beslut förhåller sig till svensk rätt. Av 3 § polislagen (1984:387) följer att Säkerhetspolisen bl.a. har i uppgift att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksam- het som innefattar terrorbrott liksom att utreda och beivra sådana brott. Sådan brottslig verksamhet innefattar bl.a. brott enligt finan- sieringslagen, terroristbrottslagen och rekryteringslagen.259 Upptäcker sådant brott eller brottslig verksamhet ska myn- digheten underrätta Säkerhetspolisen och i vissa fall ska myndigheten även bistå vid polisverksamhet som leds av Säkerhets- 258Jfr också direktivets artikel 2 där tillämpningsområdet beskrivs enligt följande: ”Detta direk- tiv ska tillämpas på fysiska personer som är misstänkta eller tilltalade i straffrättsliga förfaran- den. Det är tillämpligt i alla stadier av det straffrättsliga förfarandet, från det tillfälle då en person blir misstänkt eller tilltalad för att ha begått ett brott eller ett påstått brott fram till dess att det slutliga avgörandet av om personen har begått det aktuella brottet har vunnit laga kraft”. 259Jfr 3 § förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … polisen.260 (Riksenheten för säkerhetsmål) an- svarar för förundersökningar inom samma område.261 Polisärt samarbete och informationsutbyte regleras i svensk rätt huvudsakligen i lagen (2017:496) om internationellt polisiärt sam- arbete, polisdatalagen (2010:361, PDL), som gäller i polisens brotts- bekämpande verksamhet, och tillhörande förordningar. Lagen om internationellt polisiärt samarbete tillämpas på polisiärt samarbete mellan och andra stater i den utsträckning i en internationell överenskommelse har gjort sådana åtaganden som avses i lagen, medan PDL är generellt utformad och gäller i mer- partenen av polisens brottsbekämpande verksamhet. I vissa fall kan även lagen (2013:329) med vissa bestämmelser om skydd för personuppgifter vid polissamarbete och straffrättsligt samarbete inom Europeiska unionen bli tillämplig. Lagen reglerar behandling av personuppgifter i verksamhet som har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, om uppgift- erna inom ramen för polissamarbete eller straffrättsligt samarbete görs eller har gjorts tillgängliga eller överförs eller har överförts mellan bl.a. en svensk myndighet och en stat som är medlem i EU eller ett EU-informationssystem. Åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottsut- redningar och rättegångar i brottmål regleras däremot främst i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Av 16 § i förordningen med instruktion för följer att har de uppgifter som nationell kontakt- punkt eller motsvarande som framgår av bl.a. bilagan till förordning- en. Enligt den ska upprätthålla funktionen att bl.a. vara nationell enhet för den internationella kriminalpolisorga- nisationen och för Europol. Inom är det Internationella enheten vid Nationella operativa avdelningen () som har denna uppgift. Enheten har således huvudansvaret för att kanalisera informationsdelning till och från Europol för bl.a. terro- 26027 och 28 §§ förordningen (2014:1102) med instruktion för . 2611 § föreskrifter om indelningen av den operativa verksamheten, ÅFS 2014:4 (konsoliderad version) och föreskrifter och allmänna råd om ledning av förundersökning i brottmål, ÅFS 2005:9 (konsoliderad version). Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … rism.262 I praktiken har inte separerat genomförandet av det aktuella rådsbeslutet från genomförandet av uppdraget enligt Euro- polförordningen263, där det i artikel 4.1 a föreskrivs att Europol ska samla in, lagra, behandla, analysera och utbyta information för att stödja och stärka dels åtgärder som utförs av myndigheterna i län- derna i EU, dels gemensamt samarbete mellan EU-länderna när det gäller att förebygga och bekämpa bl.a. terrorism. Som följer av arti- kel 7.6 a i Europolförordningen ska varje medlemsstat, som huvud- regel via sin nationella enhet, tillhandahålla Europol den information som är nödvändig för att den ska kunna uppfylla sina mål, dvs. bl.a. att stödja och stärka gemensamt samarbete mellan EU-länderna när det gäller att förebygga och bekämpa terrorism. Undantag från sådan informationsskyldighet föreligger enligt artikel 7.7 i Europolförord- ningen om det skulle a) strida mot den berörda medlemsstatens grundläggande säkerhetsintressen, b) äventyra en positiv utgång av en pågående utredning eller en enskild persons säkerhet, eller c) med- föra att uppgifter som sätts i samband med organisationer eller sär- skild underrättelseverksamhet inom området för nationell säkerhet lämnas ut. Europolförordningen är bindande och direkt tillämplig i . är via ansvarig för det praktiska förfaran- det för att tillhandahålla information till Europol på området. Hand- läggare samarbetar med övriga Europolländer i Europols analysfiler (”Analytical projects”) och när det bedöms relevant lämnas tillgäng- lig information till övriga europeiska kollegor som medverkar i projekten och till Europol. Säkerhetspolisen deltar också i vissa analysprojekt. för även in relevant information i Europols infor- mationssystem, vilket är sökbart för Europol och de andra EU- länderna. Genom iakttagande av angiven informationsskyldighet en- ligt Europolförordningen uppfylls även åtagandena i artiklarna 2.1 och 2.3–6 i rådets beslut om tillhandahållande av information till Europol och tillgängliggörande av information för myndigheterna i 262Artikel 3.1 och rådets förordning (EU) 2016/794 av om Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) och om er- sättande och upphävande av rådets beslut /371/RIF, 2009/934/RIF, 2009/935/RIF, 2009/936/RIF och 2009/968/RIF (Europolförordningen). 263Bestämmelserna i trädde, med några undantag, i kraft och ersatte bl.a. rådets beslut /371/RIF av om inrättande av Euro- peiska polisbyrån (Europol), som i här relevanta avseenden innehåller motsvarande bestämmel- ser som förordningen. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … andra berörda EU-länder. Direktivets ändringar i rådets beslut på- verkar inte denna bedömning. När det gäller rådsbeslutets reglering om att utse en nationell kontaktperson till Eurojust och att tillhandahålla viss angiven infor- mation till Eurojust ansvarar för detta enligt 9 § förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndig- heten. Som angetts ovan är det riksåklagaren som utser de nationella kontaktpersonerna, som har ansvar för dessa uppgifter.264 Informationsutbytet styrs i praktiken främst av artikel 13 i Euro- justbeslutet, som reglerar överföring av information till Eurojust.265 Enligt artikel 13.1 ska medlemsstaternas behöriga myndigheter ut- byta all information med Eurojust som är nödvändig för att Eurojust ska kunna fullgöra sina uppgifter, med tillämpning av de regler om dataskydd som anges i beslutet. Enligt artikeln ska Åklagarmyndig- heten förse Eurojust med minst den information som preciseras artiklarna 13.5–7. Enligt artikel 13.8 ska nationella myndigheter dock inte vara skyldiga att i ett särskilt fall lämna information, om detta skulle innebära att viktiga nationella säkerhetsintressen skadas eller säkerheten för individer äventyras. har genomfört Eurojustbeslutet genom ovan angivna be- stämmelser. Genom denna ordning uppfyller svensk rätt även åta- gandena i artikel 2.2–6 i rådets beslut, såvitt anser information till Eurojust. Bestämmelser om gemensamma utredningsgrupper återfinns i lag (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brotts- utredningar och avser bl.a. sådana gemensamma utredningsgrupper för brottsutredningar som inrättas mellan myndigheter i och myndigheter i en eller flera stater med stöd av rådets rambeslut /465/RIF av om gemensamma utrednings- grupper. Svensk rätt uppfyller således även rådets beslut i artikel 3 om att medlemsstaterna i förekommande fall ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att inrätta gemensamma utredningsgrupper för utredningar om terroristbrott. I sammanhanget kan nämnas att Europol bl.a. har till uppgift att föreslå att gemensamma utrednings- 2649 kap. 6 § i föreskrifter om internationellt samarbete, ÅFS 2007:12 (konsoliderad version). 265Rådets beslut /426/RIF av om förstärkning av Eurojust och om ändring av beslut /187/RIF om inrättande av Eurojust för att stärka kampen mot grov brottslighet. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … grupper inrättas samt att delta i och stödja sådana grupper, se artik- larna 4 d och h samt 5 i Europolförordningen. Den nya artikeln 2.7 innehåller, som framgått ovan, tre undantag från informationsskyldigheten enligt punkt 6. Det första undantaget, som avser informationsutbyte som skulle äventyra pågående utred- ningar, reglerades tidigare i punkten 6, medan de andra två undan- tagen är nya. De avser informationsutbyte som skulle äventyra en- skilda personers säkerhet eller strida mot väsentliga säkerhetsintres- sen i den berörda medlemsstaten. Motsvarande undantag finns, som framgått ovan, i Europolförordningen och delvis i Eurojustbeslutet (2009), och iakttas vid informationsutbytet. Bestämmelser om data- skydd finns som tidigare framgått även i dataskyddsdirektivet, se terrorismdirektivets inledande skäl 25. I sammanhanget bör särskilt noteras dataskyddsdirektivets bestämmelser om överföring av person- uppgifter till tredjeländer eller internationella organisationer i artik- larna 35–40, som har relevans för det här aktuella informations- utbytet. Den nya artikeln 2.8 innebär en skyldighet för medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att deras behöriga myndigheter, när de erhåller den information som avses i punkt 6, i vederbörlig tid vidtar åtgärder beroende på vad som är lämpligt. Säker- hetspolisen har, som tidigare angetts, ansvar för att bl.a. förebygga, förhindra och upptäcka terroristbrottslighet. Vidare ska enligt 23 kap. 1 § förundersökning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Det föreligger en absolut förundersökningsplikt, dock med vissa undantag. Förundersökning- en ska bedrivas skyndsamt. Sedan förundersökningen slutförts, be- slutar åklagaren om åtal ska väckas eller inte. Enligt 20 kap. 6 § rätte- gångsbalken ska åklagare, som huvudregel, väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. Åklagaren har enligt denna regel en absolut åtalsplikt, vilket innebär att åklagaren är skyldig att väcka åtal så snart bevismaterialet är sådant att åklagaren på objektiva grunder kan förvänta sig en fällande dom. Svensk rätt uppfyller genom bestäm- melserna om förundersökning och åtal åtagandet i artikel 2.8. Det behövs därför inte någon särskild lagstiftning för att bestämmelsen ska vara genomförd. Ändringarna i rådets beslut bedöms inte i någon del påverka dom- stolarnas verksamhet (jfr det inledande skälet 25 där det som exem- Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … pel på behöriga myndigheter anges undersökningsdomare, men inte domare eller domstolar i allmänhet). När det avslutningsvis gäller tilläggsprotokollets krav i artikel 7 på att varje part ska utse en kontaktpunkt som kan nås dygnet runt, , för att öka informationsutbytet om personer som gör utlandsresor för terrorismsyften, konstateras att detta åtagande är nytt i förhållande till tidigare internationella instrument. Informa- tionsutbytet tar sikte på sådan brottslig verksamhet som Säkerhets- polisen enligt sin instruktion har i uppgift att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda. Bedömningen görs därför att Säkerhetspolisen lämpligen bör utses till kontaktpunkt enligt artikel 7 tilläggsproto- kollet. I sammanhanget kan noteras att ministerkom- mitté har uppmanat medlemsstaterna att, i avvaktan på att proto- kollet ska träda i kraft, utse kontaktpersoner i ett sådant nätverk som avses i artikel 7. har anmält att Säkerhetspolisen tills vidare kan fungera som en sådan kontaktpunkt. Denna ordning synes ha fungerat på ett ändamålsenligt sätt. Sammanfattningsvis uppfyller svensk rätt genom befintlig regle- ring både åtagandet i tilläggsprotokollet om informationsutbyte och de krav som följer av direktivets ändringar i beslut /671/RIF. Det behövs därför inte någon särskild lagstiftning för att bestäm- melserna ska vara genomförda. Säkerhetspolisen bör utses till kon- taktpunkt enligt artikel 7 i tilläggsprotokollet. 7.10Villkor och garantier/grundläggande fri- och rättigheter Bedömning: Tilläggsprotokollets och direktivets bestämmelser om villkor och garantier/grundläggande fri- och rättigheter medför i sig inget behov av lagstiftning. Både tilläggsprotokollet och direktivet innehåller, som framgått ovan, bestämmelser om villkor och garantier/grundläggande fri- och rättig- heter (artiklarna 8 och 23). Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … I artikel 8.1 i tilläggsprotokollet anges således att genomförandet av protokollet, inklusive införandet, genomförandet och tillämpning- en av kriminaliseringen enligt artiklarna 2–6 ska ske med respekt för mänskliga rättigheter, särskilt rätten till fri rörlighet, yttrande- frihet, föreningsfrihet och religionsfrihet såsom de anges i Europa- konventionen, i den internationella konventionen om medborger- liga och politiska rättigheter och i andra folkrättsliga förpliktelser. Vidare anges i artikel 8.2 att införandet, genomförandet och tillämp- ningen av de ifrågavarande kriminaliseringarna ska ske med beaktan- de av proportionalitetsprincipen, med hänsyn till de legitima syften som eftersträvas och deras nödvändighet i ett demokratiskt samhälle. Härvid ska varje form av godtycke eller diskriminerande eller rasistisk behandling vara utesluten. Direktivet ska, enligt artikel 23.1, inte medföra någon ändring i fråga om de skyldigheter att respektera grundläggande rättigheter och grundläggande rättsprinciper som stadgas i artikel 6 i EU-för- draget. Av den artikeln framgår bl.a. att unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i EU-stadgan, som ska ha samma rättsliga värde som fördragen samt att de grundläg- gande rättigheterna, såsom de garanteras i , och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer. Direktivet respekterar således, enligt dess inledande skäl 35, de principer som erkänns i artikel 2 i EU-fördraget266 och grundläg- gande rättigheter och friheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i EU-stadgan som omfattar bl.a. rätt till frihet och säkerhet, yttrandefrihet och informationsfrihet, föreningsfrihet och tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet, det allmänna förbudet mot diskri- minering (särskilt på grund av ras, hudfärg, etniskt eller socialt ur- sprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning), rätt till respekt för privatlivet och familje- livet och rätt till skydd av personuppgifter. Vidare framgår att direk- tivet respekterar legalitetsprincipen och proportionalitetsprincipen i fråga om brott och påföljder, som också omfattar kravet på preci- 266 Enligt den artikeln ska unionen bygga på värdena respekt för människans värdighet, fri- het, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Tilläggsprotokollets och direktivets förhållande till svensk rätt … sion, klarhet och förutsebarhet inom straffrätten, oskuldspresum- tionen samt fri rörlighet, såsom den beskrivs i artikel 21.1 i fördra- get om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och i och rådets direktiv /38/EG (rörlighetsdirek- tivet)267. Slutligen framgår att direktivet måste genomföras i enlig- het med dessa rättigheter och principer samt med beaktande av , av den internationella konventionen om med- borgerliga och politiska rättigheter och av andra skyldigheter på området för mänskliga rättigheter enligt internationell rätt. Artiklarna, som alltså betonar vikten av att respekt för mänsk- liga rättigheter och grundläggande friheter och rättsprinciper upp- rättshålls vid genomförande av instrumenten, är inte av sådan karaktär att de i sig fordrar lagstiftning. En grundläggande förutsättning vid utformningen av ny lagstiftning är att den sker i enlighet med internationella förpliktelser vad avser såväl åtaganden att kriminali- sera vissa gärningar som åtaganden till skydd för mänskliga rättig- heter. Förslagens förhållande till grundläggande fri- och rättigheter behandlas därför i avsnitt 8.1.3.