sou · H5B399 · 2017-12-07 00:00:00 — Sådana stöd erbjuds ofta från offentliga medel som direkta anslag från myndigheter eller via banker eller stiftelser. Utredningen har valt att närmare studera det stödsystem som tillämpas i via en statlig fond. Lagstiftning reglerar principerna för stöd till investeringsprojekt för modernisering av värmesystem i . Med lagen inrättades också fonden för moder- nisering av värmesystem, som förvaltas av den statliga utvecklings- banken (). Fonden ägs och förvaltas av BGK men ingår inte i bankens balansräkning. De stödberättigade projekten omfattar förbättringar för energi- användare i bostads- och tjänstesektorn, reducering av energiför- luster i värmedistributionen och övergång från traditionella till för- nybara energikällor. Möjliga stödmottagare är bland annat bostads- rättsföreningar, villaägare och kommuner. Stödet är dessutom till- gängligt för lokala värmeproducenter. Statliga institutioner omfattas dock inte. Genom fonden erbjuds sökande ett statligt finansierat bidrag för energieffektiviserande renoveringar. Bidraget uppgår sedan av ett banklån som finansierar projektet, med begräns- ningen att bidraget inte får överstiga av projektets totala kostnad eller två gånger den beräknade årliga energikostnads- besparingen enligt en energibesiktning. Energibesparingskravet är en viktig del av förfarandet för ansökan. Kravet ligger på 10–25 pro- cent energibesparing, beroende på vilken typ av åtgärd den sökande avser att genomföra. En konsekvens är att det för en del byggnader, där ägarna redan själva har genomfört vissa åtgärder, är svårt att uppfylla kravet. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Efter det att moderniseringsåtgärderna har slutförts, betalar BGK ut bidraget från fonden till den finansierande affärsbanken som en avbetalning på krediten för investeringen. På så sätt finansieras projekten inledningsvis av investerarna – husägarföreningar, ko- operativ, kommuner m.fl. – och när betalningen inkommit minskas deras utestående lån med bidragsbeloppet. Vanligen är tiden kort mellan den tidpunkt då lånet tas och projektets slutförande. statliga stimulanser för energieffektivisering i har oftast haft formen av direkta bidrag. En nutida motsvarighet är det nya statliga stöd för renovering och energieffektivisering av hyresbostäder i områden med socioekonomiska utmaningar som lämnas från . En del av det stödet går till fastighetsägaren för energieffektivi- seringsåtgärder och en del som en hyresrabatt för hyresgästerna, men som administreras av fastighetsägaren. Stödet för energieffek- tivisering ska beräknas utifrån sparade kWh. För att få den delen av stödet ska renoveringen leda till att energianvändningen minskar med . Syftet med stödet är att öka takten på renovering och energieffektivisering av det befintliga bostads- beståndet. 6.2.6Alternativa utformningar av ROT-avdraget Som tidigare nämnts har skatteavdrag för så kallade ROT-arbeten förekommit i kortare eller längre tidsperioder och med lite olika omfattning alltsedan 1993. Nuvarande regler innebär sammanfatt- ningsvis att en köpare av en ROT-tjänst kan göra avdrag från sin (inkomst)skatt för av arbetskostnader för reparation, underhåll och om- och tillbyggnad av sin bostad. Till sådana arbeten räknas även energieffektiviserande åtgärder. Skattereduktionen riktas till den som har det egentliga under- hållsansvaret för sin bostad. ROT-arbete avser således reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad av ett småhus, en ägarlägenhet eller en bostadsrätt som ägs eller innehas av den som ansöker om eller begär skattereduktion. Det innebär bland annat att avdraget kan användas för energieffektiviserande åtgärder i småhus. ROT-arbete som avser en lägenhet som upplåts med bostadsrätt omfattas visserligen också under förutsättning att arbetet utförs i Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel lägenheten och avser s.k. inre underhåll som bostadsrättshavaren svarar för. Om man vill hålla fast vid grundprincipen att skatteavdrag för ROT-arbete ska rikta sig till individer med underhållsansvar, kan dock i praktiken inte mer omfattande energieffektiviserings- åtgärder i bostadsrättsföreningar komma i fråga med nuvarande regler. Under utredningsarbetet har frågan väckts om möjligheten att göra förändringar i systemet med ROT-avdrag till förmån för energi- effektiviserande åtgärder i småhus. Syftet skulle i så fall vara att skapa en ordning i första hand för ägare av småhus att på ett administrativt enkelt sätt kunna tillgodogöra sig en energisparstimulans. För att tydligare stimulera åtgärder med stöd av ROT-avdraget kan det diskuteras om vissa typer av tekniska lösningar borde berättiga till en högre subvention än nuvarande av arbets- kostnaden. Det kan också diskuteras om enbart arbetskostnaden – som – ska berättiga till ett avdrag eller om även vissa material- kostnader skulle kunna ingå i underlaget för en subvention. Mot sådana alternativ talar dock att ytterligare detaljstyra i ett funger- ande regelverk för vissa tekniklösningar tenderar att öka den admi- nistrativa bördan och snedvrida marknadens funktion. Kostnaderna för vissa material eller tekniska lösningar tenderar också att öka som en följd av sådana subventionsinslag. 6.3Vilka krav bör ställas på en statlig stimulans? Statens möjligheter att erbjuda särskilda finansieringsförmåner styrs främst av budgetlagen (2011:203) och EU:s statsstödsregler.15 Framför allt statsstödsreglerna har betydelse för utformningen av ett ekonomiskt styrmedel för att stimulera ökad energieffektivi- sering. 15 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Artikel 107-109, 2012/C 326/01 26.10. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Regeringen får enligt budgetlagen besluta om utlåning som finansi- eras med lån i Riksgälden samt kreditgarantier för ändamål och intill belopp som har beslutat. Ett lån med kreditrisk innebär en ekonomisk risk för staten på samma sätt som om en garanti ställs ut för lånet.16 Skillnaden är att när staten lämnar ett lån sker också finansieringen av staten, medan en bank eller ett annat kreditinstitut sköter finansieringen av lånet, om staten ställer ut en garanti. Utlåningen påverkar, till skillnad från en garanti, statens låne- behov och budgetsaldo. Vid garantigivning påverkas statens låne- behov bara om det blir aktuellt att infria en garanti. Varken ut- låning eller garantier påverkar statens finansiella spar- ande enligt nationalräkenskaperna. Att utlåningen inte påverkar detta, beror på att den motsvaras av en fordran. Det finansiella sparandet påverkas först när garantier behöver infrias och när kredit- förluster uppstår. En garanti som ställs ut medför inte bara ett utflöde i händelse av att den behöver infrias utan också ett inflöde i form av garantiavgifter. Enligt budgetlagen ska den myndighet som utfärdar garantin eller lånet ta ut en avgift som motsvarar statens förväntade förlust och övriga kostnader för åtagandet, om inte beslutar annat. Avgiften sätts in på ett särskilt konto i Riksgälden. kan besluta att garanti- eller låntagaren ska betala en lägre avgift, dvs. att en subvention ska utgå. Den subventionerade delen ska då finansieras av staten i enlighet med den statliga modellen för hantering av garantier och utlåning. Vid statlig utlåning, garantigivning eller erbjudanden om annat stöd måste hänsyn tas till om statligt stöd. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) innehåller regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens på EU:s inre marknad. Bland dessa finns reglerna om statligt stöd, som återfinns i artiklarna 107–109 i fördraget. Reglerna har till syfte att förhindra att 2009/10:243 s. 73. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel konkurrensförhållandena inom unionen snedvrids, genom att med- lemsstaterna gynnar vissa företag eller viss produktion ekonomiskt. Som stöd räknas bland annat bidrag, lån till fördelaktiga villkor, borgensåtaganden, garantier, hyresnedsättningar eller reducerade offentliga avgifter och skatter. Den grundläggande statsstödsregeln finns i artikel 107 i för- draget. Enligt den är statsstöd som utgångspunkt förbjudet. I EUF-fördraget finns dock ett antal undantag från förbudet. Det finns även omfattande riktlinjer och i vissa fall sekundärlagstiftning rörande undantagen från statsstödsreglerna. Garantier, utlåning eller bidrag med offentliga medel till företag betraktas generellt som statligt stöd. Det är därför nödvändigt att beakta även vid utforminingen av villkoren för statliga garantier och lån. Om stödmottagaren får en ekonomisk för- del som inte hade uppstått om marknadsmässiga villkor skulle ha tillämpats, föreligger statligt stöd oavsett om stödet ges som lån, kreditgaranti eller bidrag. Även om huvudregeln är att statligt stöd är förbjudet, finns vissa möjligheter för att godkänna stödet, om det uppfyller vissa angivna krav. Av artikel 108.3 i fördraget följer att ett stöd måste anmälas och godkännas av innan det får genomföras. Rikt- linjer finns som klargör förutsättningarna för att ett stöd ska god- kännas. Till exempel får stöd för energieffektivisering i byggnader godkännas på vissa villkor enligt Allmänna riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för perioden –2020.17 Enligt dessa riktlinjer bedömer kommissionen bland annat om stödet är utfor- mat så att målet av gemensamt intresse kan uppnås. För att visa att stödet bidrar till att höja nivån på miljöskyddet, kan medlemsstaterna använda en rad olika indikatorer så långt som möjligt i kvantifierbara termer. Särskilt användbara är mängden sparad energi tack vare bättre energiprestanda och högre energi- produktivitet. Det kan också vara effektivitetsvinster genom minskad energianvändning och reducerad bränslemängd. Vidare bör medlemsstaten kartlägga de marknadsmisslyckanden som hämmar ett ökat miljöskydd eller en välfungerande, säker och hållbar energimarknad med överkomliga priser. 17 EUT C 200, 28.6.2014. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel kommer att anse stöd vara motiverat, om medlemsstaten kan visa att det på ett effektivt sätt är inriktat på ett marknadsmisslyckande som inte har rättats till. Stödet ska också ha en stimulanseffekt. En stimulanseffekt upp- står om stödet förmår stödmottagaren att ändra sitt beteende genom att höja nivån på miljöskyddet. Det kan också bidra till en för- bättrad funktion hos en säker och hållbar energimarknad med överkomliga priser. Villkoret är att stödmottagaren inte skulle ha ändrat sitt beteende utan stödet. Stödet får inte subventionera kost- nader för en verksamhet som företaget i alla händelser skulle ådra sig och stödet får inte kompensera för den normala affärsrisken vid ekonomisk verksamhet. Enligt riktlinjerna ålägger energieffektiviseringsdirektivet med- lemsstaterna att uppnå vissa mål, bland annat när det gäller energi- effektiv renovering av byggnader och slutlig energianvändning. Däremot ålägger direktivet inte de enskilda företagen några mål och hindrar inte i det avseendet ett stöd från att ha en stimulans- effekt. Stöd ska också stå i proportion till det problem som ska lösas. Miljö- och energistöd anses vara proportionellt, om stöd- beloppet per stödmottagare begränsas till vad som är absolut nöd- vändigt för att uppnå det eftersträvade miljöskydds- och energi- målet. Det finns också möjlighet att genom den så kallade Allmänna gruppundantagsförordningen lämna stöd för vissa utpekade åtgärder utan att först invänta ett godkännande från EU-kommissionen.18 Genom denna förordning förklaras vissa kategorier av stöd förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. Enligt förordningens artikel 38 kan investeringsstöd ges till före- tag för att uppnå energieffektivitet. För att stöd ska kunna lämnas måste vissa villkor vara uppfyllda. De stödberättigande kostnaderna ska vara de investeringskost- nader som är nödvändiga för att uppnå en högre nivå av energi- effektivitet. De kostnader som inte har ett direkt samband med att uppnå en högre energieffektivitet ska inte vara stödberättigade. Stödnivån får inte överskrida av de stödberättigande 18 Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 genom vilken vissa kategorier av stöd för- förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget öm Euro- peiska unionens funktionssätt. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Stödnivån får höjas för stöd till små företag och för stöd till små och medelstora företag. I gruppundantagsförordningen finns definitioner av olika före- tagskategorier. samt små och medelstora företag utgörs av företag som sysselsätter färre än 250 personer och vars årsomsättning inte överstiger eller vars balans- omslutning inte överstiger . Inom denna kategori definieras små företag som företag som sysselsätter färre än 50 personer och vars omsättning eller balansomslutning inte över- stiger . Mikroföretag definieras som företag som sysselsätter färre än 10 personer och vars omsättning eller balansomslutning inte överstiger . Ytterligare en möjlighet att ge stöd utan förhandsgodkännande finns genom den Allmänna förordningen om stöd av mindre betydelse.19 Med tillämpning av denna förordning kan offentligt stöd ges till ett och samma företag som sammanlagt uppgår till ett belopp motsvarande . Det finns också en särskild förordning om takbelopp för ersätt- ning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.20 Enligt denna förordning undantas stöd i form av ersättning för tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse upp till ett belopp om av . Det nuvarande stödet för renovering och energi- effektivisering i vissa bostadsområden lämnas utifrån två undantag från förhandsgodkännande, varav det ena är just enligt förordningen om takbelopp för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. För att tillgodose statsstödsreglerna åtar sig stödmottag- aren också att tillhandahålla hyresbostäder med rabatterad hyra i renoverade och energieffektiviserade flerbostadshus. Även stöd för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som över- stiger kan undantas från anmälningsskyldigheten till kommissionen. Begreppet Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse används i artiklarna 14 och 106.2 i EUF-fördraget samt i protokoll 19Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämp- ningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 20Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel nr 26 som åtföljer . Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är ekonomisk verksamhet, vars resultat är till övergripande allmän nytta och som marknaden inte skulle tillhandahålla utan offentligt ingripande. Det kan också avse verksamhet som mark- naden endast kan tillhandahålla på andra villkor när det gäller kva- litet, säkerhet, överkomlighet, likabehandling och allmän tillgång.21 Kommissionen har antagit ett beslut om tillämpningen av artikel 106.2 i EUF-fördraget.22 I beslutet specificeras villkoren för när stöd kan undantas från genomförandeförbudet. Mottagaren av ersätt- ningen ska ha vissa ovillkorliga skyldigheter, som ska vara defini- erade. Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka företagets nettokostnader för att tillhandahålla tjänsten, inklusive en rimlig vinst. Medlemsstaten ska spara dokumentation som visar att ersättningen uppfyller villkoren i beslutet. Den ska också följa upp att ersättningen för tjänsten inte överstiger kostnaderna och en rimlig vinst. Eventuell överkompensation ska betalas tillbaka av stödmottagaren. Medlemsstaten ska dessutom rap- portera om beslutade stöd till kommissionen. 6.3.3Kriterier för val av modell för ett statligt styrmedel Valet av ekonomiska styrmedel för ökad energieffektivisering på- verkas av flera faktorer. Kravet på samhällsekonomisk effektivitet är ett av dessa kriterier. Ett annat är att styrmedlet utformas så att kan godkännas vid en prövning mot . Brist- ande formella och faktiska förutsättningar på marknaden för att förstå och hantera styrmedlen kan vara tecken på såväl marknads- hinder som informationsmisslyckanden. Olika kategorier av fastighetsägare har dessutom helt olika för- utsättningar att genomföra energieffektiviseringsåtgärder. Stora fastighetsbolag har andra resurser än mindre familjeägda företag. Bostadsrättsföreningar har andra möjligheter att utföra renoverings- åtgärder än ett bolag med hyreslägenheter. 21En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i , KOM (2011) 900 slutlig av den 22Kommissionens beslut /21/EU av om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel byggnadernas användning är även byggnadernas skick och de lokala marknadsförutsättningarna påverkande faktorer. Fastighetsägares beslut om energieffektivisering och renovering avgörs ytterst av de ekonomiska förutsättningarna i det enskilda fallet. () beskrev i en PM 2010 tänk- bara former för ett finansieringsstöd till investeringar i energi- effektiv teknik inom bostadsbeståndet.23 I sin PM diskuterade BKN rent principiellt hur staten kan se på olika lösningar för ett finansieringsstöd utan att lämna någon rekommendation om val av modell. Myndigheten förordade att man bör tillgodogöra sig erfaren- heter av stödsystem som används internationellt innan en lämplig väg kan urskiljas. För- och nackdelar med olika stödmodeller bör utredas vidare liksom avvägningar och risker för begränsade effekter och försämrad marknadsfunktion. BKN konstaterade att effekterna av en finansieringsmodell skulle bli olika hos olika fastighetsägare beroende på hur finansi- eringsinstituten har värderat kreditvärdigheten i utgångsläget. Stor- leken på de stödberättigade ägarna angavs också vara ett viktigt förhållande med hänsyn till tillgängligheten till kreditmarknaden. BKN angav även några kriterier för val av modell och ansåg att modellen ska –på ett effektivt sätt kunna stimulera en minskad energianvänd- ning till låga kostnader, –stimulera en minskad energianvändning som annars skulle för- dröjas eller inte komma till stånd, –understödja – inte hämma – marknadens funktionssätt, samt –vara enkel, lättillgänglig och transparent. Utredningen instämmer i allt väsentligt i dessa kriterier. 23 BKN, Finansieringsmodell för energibesparingar i bostadsfastigheter, PM . Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel 6.4Inga tydliga motiv för statliga lån Bedömning: Bristande lönsamhet är det främsta hindret för att fler och mer omfattande energieffektiviseringsåtgärder ska kunna genomföras. Motiven för statlig upplåning och utlåning av kapital för sådana åtgärder är begränsade. Detta gäller vid såväl direktutlåning till fastighetsägare som vidareutlåning till banker. Statens möjligheter att erbjuda särskilda finansieringsförmåner styrs främst av budgetlagen (2011:203) och EU:s statsstödsregler.24 Budgetlagen och statsstödsreglerna kan därför ha betydelse för utformningen av ett finansiellt instrument för att stimulera ökad energieffektivisering. 6.4.2Är statlig finansiering en möjlighet? Utredningen har redovisat sex alternativa modeller för hur ett eko- nomiskt styrmedel för ökad energieffektivisering skulle kunna ut- formas. Det första alternativet beskrivs som ett statligt lån i sin mest konsekventa form, vilket skulle innebära att staten själv svarar för såväl upplåning som utlåning. Motivet skulle då vara att bidra till en minskad kostnad för upplåning av kapital, vilket skulle möj- liggöra en lägre utlåningsränta än den marknadsmässiga. Ett statligt lån skulle också kunna förena utlåningen med vissa av staten be- slutade villkor. Det andra alternativet begränsar den statliga insatsen till upplåning av det kapital som behövs för energisparlån och där ansvaret för utlåningen överlåts till bankerna. 24 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Artikel 107-109, 2012/C 326/01 26.10. Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel Statlig upplåning och direktutlåning En renodlad statlig långivning skulle teoretiskt sett kunna leda till en konkurrenssituation mellan staten och privata långivare, som kan medföra en press på utlåningsräntan. Staten har å andra sidan inte samma kunskaper om lånemarknaden som etablerade privata långivare. Staten måste dessutom utöver upplåningskostnaden få täckning för sina kostnader för att hantera systemet genom avgifter. Ett avgörande argument mot ett alternativ med ett renodlat statligt lån är enligt utredningens uppfattning att det skulle kräva en ny organisation för kreditprövning, låneförvaltning, kravhan- tering, obeståndshantering m.m. Sannolikt skulle det utöver en central organisation också kräva en regional organisation, antingen inom den statliga förvaltningen genom länsstyrelserna eller genom en av staten ägd särskild långivare. Den statligt ägda banken skulle kunna användas för ändamålet, men en sådan särbehandling av på den öppna kreditmarknaden är inte problemfri och skulle sannolikt komma i konflikt med . Statlig upplåning och utlåning via banker Utredningen har heller inte funnit några övertygande argument för att en lösning med en statlig upplåning för vidareutlåning till bank- erna skulle ha några tydliga fördelar. Teoretiskt finns det en möj- lighet att en statlig upplåning skulle kunna ge en billigare finansi- ering av energisparlån. Regelverket för statlig utlåning innebär dock att staten ska ta ut avgifter (alternativt anslagsfinansiera) den för- väntade kostnaden motsvarande bland annat kreditrisken i ut- låningen. Detta leder till att kostnadsfördelen med en statlig vidare- utlåning till bankerna minskar eller försvinner helt. I de fall det finns svårigheter att erhålla finansiering även för före- tagsekonomiskt lönsamma projekt (framför allt i svagare områden), kommer en statlig finansiering troligen inte att lösa problemet, om bankerna fortfarande står för kreditrisken. Banken utgår i sin värdering från låntagarens återbetalningsförmåga. Bedöms det inte finnas en godtagbar återbetalningsförmåga, kan troligen inte banken ställa ut något lån. Om staten vill uppnå en riskdelning med banken, anser utredningen att garantiinstrumentet är att föredra. Detsamma gäller om det handlar om ett stort antal lån, då den administrativa Överväganden och förslag om ekonomiska styrmedel bördan och systemkraven blir omfattande för såväl staten som bankerna. Med stöd av en PM från Riksgälden beskriver vi i det följande hur statlig upplåning med utlåning via banker skulle kunna organi- seras och vilka konsekvenser det i så fall skulle medföra.25 Staten har generellt sett en lägre upplåningskostnad än bankerna. Den lägre upplåningskostnaden beror främst på att den svenska staten har en högre kreditvärdighet än bankerna. Dessutom betalar staten en lägre likviditetspremie i och med stora emissionsvolymer och en högre likviditet i obligationerna. Staten lånar inte upp speci- fikt för en viss typ av vidareutlåning utan anpassar volymer och löptider utifrån det totala upplåningsbehovet. Den lägre upplåningskostnaden beror således framför allt på den lägre kreditrisk som staten har jämfört med bankerna. Eftersom staten enligt regelverket ska ta betalt för den förväntade kostnaden vid utlåning, innebär det att skillnaden till stor del kommer att minska redan vid utlåningen till bankerna. Även om det sedan skulle återstå en skillnad mellan kostnaden för den statliga upp- låningen och bankernas upplåningskostnad, bedömer Riksgälden att det krävs ett tydligt regelverk för vilka marginaler som får tas ut av bankerna.