sou · H5B379 · 2017-10-16 00:00:00 — Som framgår där definieras en tv-mottagare i lagen (1989:41) om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst (avgiftslagen) som sådan teknisk utrustning som är avsedd att ta emot utsändning av eller vidareutsändning av tv-program, även om utrustningen också kan användas för annat ändamål. För att införa en utvidgad apparatavgift i krävs mot bakgrund av HFD:s dom en justering av avgiftslagens definition av tv-mottagare (2 §). En möjlighet är att definiera avgiftspliktig utrustning som sådan utrustning som kan användas för mottagning av tv-program. Eftersom HFD även fann att webbsändningar inte kan anses vara utsändning eller vidaresändning av tv-program bör en justering även göras i detta hänseende. En ny mottagardefinition skulle mot denna bakgrund kunna formuleras enligt följande: En tv-mottagare är en sådan teknisk utrustning som kan användas för mottagning av utsändning, vidaresändning eller webbsändning av tvprogram. Ansvaret för uppbörden av en utvidgad apparatavgift kan behållas av RIKAB som fortsatt kan kräva in betalningen genom fakturering av hushållen. Liksom bör avgiftsinkomsterna placeras på ett räntebärande konto i (rundradiokontot). Utöver definitionen av tv-mottagare krävs i princip inte några ändringar i avgiftslagen för att införa modellen. Men det kan ändå finnas anledning att göra vissa ändringar för att den inte ska bli för tung att administrera. Företag och juridiska personer bör inte omfattas av avgiftsskyldigheten, av samma skäl som anges i redogörelsen för kommitténs förslag i kapitel 7. Dessutom kan det av förenklingsskäl vara lämpligt att ta bort kravet i 8 § om att överlåtelse och uthyrning i detaljhandeln av tv-mottagare ska anmälas till RIKAB. Motsvarande bestämmelse har tidigare funnits i den danska och brittiska lagstiftningen men avskaffats (se avsnitt 5.2.3). En annan lagändring som kan övervägas är att införa en tydligare definition av hushåll (se avsnitt 8.2 nedan). Som har framkommit i kapitel 3 finns sammanlagt cirka 4,54 miljoner hushåll i (2016) och av befolkningen har tillgång till sådan teknisk utrustning som skulle omfattas av det utvidgade apparatbegreppet i denna modell. Som en jämförelse är cirka 3,47 miljoner hushåll registrerade hos RIKAB som avgifts- Andra sätt att utforma public service-avgiften Det innebär att basen av avgiftsskyldiga hushåll blir betydligt större. Enligt uppgift från RIKAB påverkas bolagets kostnader för avgiftskontroll inte nämnvärt av en övergång till denna modell, men skulle de kunna sänkas från dagens till , bl.a. genom en fortsatt digitalisering i kontakten med avgiftsbetalarna. Det faktum att antalet avgiftsskyldiga hushåll blir fler möjliggör en sänkning av avgiftsnivån. Utifrån vilka inkomster som krävs för att täcka utgifterna enligt beslut om medelstilldelning för innevarande tillståndsperiod beräknar kommittén att avgiften behöver uppgå till per hushåll och . Detta är en minskning i förhållande till nuvarande nivå som är . I beräkningen görs antagandet att avgiftsskolket minskar till samma nivå som i där public service finansieras med en teknikneutral avgift.1 Liksom kan beloppet behöva justeras uppåt med vissa mellanrum för att säkerställa en balans på rundradiokontot vid beslut om uppräkning av medlen till programföretagen. Förslag från om en teknikneutral avgift SR har i en skrivelse till kommittén (dnr Komm2017/00395-14) föreslagit att nuvarande avgift ersätts med en teknikneutral avgift. Enligt företaget bör det i avgiftslagen anges att alla hushåll som har tillgång till funktionen public service ska vara avgiftsskyldiga. Med funktion avses de tekniska lösningar som möjliggör och är nödvändiga för att konsumenter ska kunna ta del av public service-utbudet via utnyttjande av olika apparater. I praktiken har SR:s förslag till utvidgad apparatavgift stora likheter med det alternativ som har beskrivits ovan. Men en viktig skillnad är att den tekniska utrustning som ger tillgång till funktionen public service enligt SR:s förslag inte ska definieras i lagen. Uppdraget att definiera utrustningen föreslås i stället delegeras till en myndighet, t.ex. Myndigheten för press, radio och tv, och utföras utifrån studier av hur svenskarnas medieanvändning ser ut. 1 Avgiftsskolket i uppgick (EBU 2016a, s. 42). I , som också har en teknikneutral avgift, uppgår skolket till . I avsnitt 4.2.3 redogörs för vad som avses med avgiftsskolk och hur stort detta är i nuvarande svenska system. Andra sätt att utforma public service-avgiften En tänkbar lösning, enligt kommitténs bedömning, kan vara att myndigheten upprättar en lista över vilken utrustning som är avgiftspliktig eller på annat sätt snävar in definitionen genom att ange vissa tekniska specifikationer, t.ex. om skärmstorlek eller bildkvalitet, som utrustningen måste uppfylla för att utlösa avgiftsplikt. För att fungera effektivt bör definitionen göras i form av en föreskrift som myndigheten utfärdar. Som ett alternativ skulle myndigheten kunna engageras i frågan genom återkommande regeringsuppdrag, men det skulle inte ge systemet den nödvändiga flexibiliteten i förhållande till den snabba tekniska utvecklingen. Kommitténs bedömning av en utvidgad apparatavgift Kommittén bedömer att en utvidgad apparatavgift enligt beskrivningen ovan har följande fördelar i förhållande till nuvarande modell (se kapitel 4) och de övriga som beskrivs i detta betänkande: Genom att modellen inte är relaterad till avgiftsbetalarnas inkomst påverkas den inte av förändringar i skattebasen som kan följa av fluktuationer i samhällsekonomin. Modellen är mer solidarisk än nuvarande avgift eftersom fler hushåll bidrar till finansieringen, även de som enbart konsumerar programföretagens utbud via internet. Modellen är relativt lätt att införa eftersom RIKAB kan fortsätta kräva in avgifterna från hushållen genom fakturering och endast relativt små justeringar behöver göras i avgiftslagen. Genom dotterbolaget fakturering behåller programföretagen en direktkanal till avgiftsbetalarna som kan användas för att kommunicera värdet av public service och vad medlen går till. Även om detta inte påverkar programverksamhetens oberoende från statsmakterna på ett reellt plan kan det ha viss symbolisk betydelse. En utformning av avgiften enligt SR:s förslag, dvs. att den tekniska utrustningen inte definieras i avgiftslagen utan av en myndighet, kan göra modellen mer framtidssäker och minska behovet av återkommande lagändringar p.g.a. den tekniska utvecklingen och förändrade konsumtionsmönster. Andra sätt att utforma public service-avgiften Modellen har också ett antal nackdelar: I jämförelse med den föreslagna modellen är den mindre stabil genom att den är beroende av allmänhetens betalningsvilja. Till skillnad från ett system där avgiften betalas automatiskt i samband med skatteuppbörden kvarstår möjligheten för hushållen att skolka från avgiften. Med tanke på att hushållen blir mer differentierade och får en rörligare sammansättning kan det, även om det införs en tydligare definition av hushåll i lagen, kvarstå vissa gränsdragningsfrågor som inte kan hanteras av RIKAB utan måste avgöras i domstol. Detta kan påverka modellens stabilitet. Till skillnad från den föreslagna modellen betalas samma avgift av alla hushåll oavsett antal medlemmar och disponibel inkomst. Det innebär att resurssvaga hushåll måste betala lika hög avgift som hushåll med flera inkomster, vilket kan ses som orättvist. Modellen bidrar inte till en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Ensamhushåll och hushåll som består av ensamstående med barn kommer att betala lika mycket som hushåll med två eller fler inkomsttagare. Kvinnor är överrepresenterade bland hushåll med endast en inkomst. Modellen skapar en förväntan om tillgång till public serviceutbudet som inte infrias helt. Som har diskuterats i avsnitt 6.3 ger innehav av traditionell tv-mottagare alltid en möjlighet att ta del av programföretagens tv-sändningar. Innehav av utrustning för mottagning av sändningar via internet ger inte tillgång på samma villkor p.g.a. att möjligheten att ta emot tv-sändningar via internet inte motsvarar möjligheten via marknätet för tv och att hushållen måste betala för abonnemang hos bredbandsoperatörer. Anmälningsplikten och RIKAB:s avgiftskontroll kommer sannolikt att uppfattas som mer integritetskränkande än eftersom bestämmelserna utvidgas till att omfatta innehav av utrustning som kan ha anskaffats för andra ändamål än att ta del av radio och tv. Detta påverkar troligen allmänhetens förtroende och acceptans för modellen negativt. Andra sätt att utforma public service-avgiften Modellen är mindre resurseffektiv än den föreslagna och övriga alternativ. Även om RIKAB:s årliga administrativa kostnader sjunker kommer de fortfarande att uppgå till . I den föreslagna modellen kommer motsvarande kostnader att uppgå till . Alternativet medför sannolikt att de administrativa kostnaderna hos statliga myndigheter ökar. Genom att kretsen av avgiftsskyldiga blir större riskerar såväl som de allmänna domstolarnas kostnader för hantering av gäldenärer att öka. Genom att hushållen kvarstår som betalningsskyldiga riskerar även förvaltningsdomstolarnas kostnader för hantering av överklaganden att öka, eftersom en del ärenden handlar om hur hushållen ska avgränsas. Detta bidrar till att göra modellen mindre resurseffektiv. Som har diskuterats i avsnitt 6.2 har den tekniska utvecklingen inneburit att möjligheterna att ta emot programföretagens innehåll har blivit fler, vilket har lett till att tv-tittande och radiolyssnande allt oftare sker individuellt inom ett hushåll. Det kan därför framstå som ologiskt att hushåll och inte individer ska vara betalningsskyldiga. Om avgiften utformas enligt SR:s förslag, dvs. att en myndighet ska ansvara för definitionen av den tekniska utrustning som ger tillgång till funktionen public service, riskerar allmänhetens förtroende för modellen att bli lågt eftersom det kan vara svårt att på förhand veta vilka apparater som är avgiftspliktiga. Dessutom är det sannolikt inte möjligt för en myndighet att utfärda föreskrifter om avgiftspliktig utrustning på det sätt som skulle vara mest effektivt. Av regeringsformen (8 kap.) följer att offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för medborgarna, t.ex. skatter, måste meddelas genom lag. Det framgår också att inte kan delegera rätten att meddela föreskrifter om skatter till regeringen, som således inte heller kan delegera denna rätt vidare till en myndighet. Sammanfattningsvis skulle en utvidgad apparatavgift kunna införas relativt lätt och vara stabilare och mer solidarisk än nuvarande modell. I jämförelse med en individuell public service-avgift skulle den dock vara mindre rättvis och resurseffektiv. Sannolikt skulle de nödvändiga Andra sätt att utforma public service-avgiften kontrollmekanismerna uppfattas som integritetskränkande. En utvidgad apparatavgift kan således bli mindre accepterad hos allmänheten. Kommittén anser att nackdelarna överväger fördelarna och rekommenderar därför inte denna modell för den framtida finansieringen av public service. Utgångspunkten för en obligatorisk hushållsavgift är att alla i samhället ska delta i finansieringen av public service. Modellen är en generell finansieringslösning som är frikopplad från innehav av mottagningsutrustning och därmed från den faktiska mediekonsumtionen. Genom att hushållen kvarstår som betalningsskyldiga är det lämpligt att avgiften liksom krävs in genom fakturering. Av detta skäl är det naturligt att ansvaret för uppbörden behålls av RIKAB och att bolaget liksom placerar avgiftsinkomsterna på rundradiokontot. Modellen kan införas genom relativt enkla justeringar i avgiftslagen. Bland annat kan bestämmelsen om vem som är avgiftsskyldig (2 a §) ändras och definitionen av tv-mottagare (2 §) tas bort. Även bestämmelserna i 8 § om anmälan av innehav respektive överlåtelse och uthyrning av tv-mottagare kan tas bort. Vad som avses med ett hushåll framgår inte av nuvarande avgiftslag, vilket har lett till att frågor kring detta har fått avgöras i förvaltningsdomstol. Vid införandet av en obligatorisk hushållsavgift kan det vara lämpligt att införa en tydligare definition i lagen. Ett hushåll kan exempelvis definieras som samtliga personer folkbokförda på en viss adress, dvs. fastighet (enfamiljshus) eller på ett visst lägenhetsnummer. Detta innebär att RIKAB för uppbörden av avgiften behöver tillgång till folkbokföringsregistret med kompletta adressuppgifter inklusive lägenhetsnummer för alla hushåll i . I en skrivelse till kommittén (dnr Komm2017/00395-18) anför RIKAB att bolaget kan komplettera sina nuvarande register till en engångskostnad på . Som framgår av avsnitt 8.1 saknas cirka en miljon av hushåll i RIKAB:s register över avgiftsbetalare. Även vem i hushållet som är avgiftsskyldig behöver definieras i lagen. En huvudregel kan exempelvis utformas med innebörden att Andra sätt att utforma public service-avgiften samtliga personer ingående i ett visst hushåll kan faktureras för avgiften, men att endast en avgift per hushåll behöver betalas. För hushåll som redan betalar avgift i nuvarande system är det naturligt att fakturorna även fortsättningsvis skickas till samma mottagare. För hushåll som ännu inte betalar kan det vara lämpligt att hushållsmedlemmarna faktureras i en fastställd inbördes ordning, t.ex. efter ålder eller deklarerad inkomst. Företag och juridiska personer bör inte omfattas av avgiftsskyldigheten, av samma skäl som anges i redogörelsen för förslaget i kapitel 7. De undantag från avgiftsskyldigheten som finns i nuvarande system för boende på vårdanstalter (3 §) och anställda vid utländska beskickningar (6 §) kan fortsätta att gälla. Att en persons folkbokföringsadress blir avgörande för vilket hushåll den tillhör innebär att även studenter som är skrivna hos sina föräldrar undantas. I övrigt kan nuvarande bestämmelser om påminnelseavgifter, tillläggsavgifter, verkställighet av obetalda avgifter hos , möjlighet till eftergift, möjlighet till prövning i förvaltningsdomstol m.m. fortsätta att gälla. Genom att kopplingen till apparatinnehav tas bort kan RIKAB:s avgiftskontroll i nuvarande form avskaffas helt och kundservice och övriga administrativa funktioner minskas betydligt. Tillsammans med införande av mer effektiva sätt att fakturera avgifterna kan bolagets löpande administrativa kostnader minskas med två tredjedelar eller motsvarande , enligt RIKAB:s skrivelse. Då basen av avgiftsskyldiga blir betydligt större än kan nivån på den obligatoriska hushållsavgiften sänkas i förhållande till nuvarande system, men ett visst avgiftsskolk måste trots allt tas med i beräkningarna.2 Med utgångspunkt i detta, och vilka inkomster som avgiften måste leverera för att täcka utgifterna enligt beslut om medelstilldelning för innevarande tillståndsperiod, beräknar kommittén att avgiften 2019 behöver uppgå till per hushåll. Avgiftsbeloppet bör liksom fastställas i avgiftslagen, efter närmare beräkningar utifrån aktuell statistik över antalet hushåll. Beloppet kan därefter behöva justeras uppåt med vissa 2 Avgiftsskolket antas ligga på , vilket är samma nivå som i där public service finansieras med en obligatorisk hushållsavgift (EBU 2016a, s. 42). Andra sätt att utforma public service-avgiften mellanrum för att säkerställa en balans på rundradiokontot vid beslut om uppräkning av medlen till programföretagen. Kommitténs bedömning av en obligatorisk hushållsavgift Kommittén bedömer att en obligatorisk hushållsavgift enligt beskrivningen ovan har följande fördelar i förhållande till nuvarande modell (se kapitel 4) och de övriga modeller som beskrivs i detta betänkande: Modellen är mer stabil på lång sikt och påverkas mindre av den tekniska utvecklingen i jämförelse med alternativen med koppling till innehav av viss mottagningsutrustning. Genom att den inte är relaterad till avgiftsbetalarnas inkomst påverkas den inte av förändringar i skattebasen som kan följa av fluktuationer i samhällsekonomin. Modellen är mer solidarisk än nuvarande avgift eftersom alla hushåll bidrar till systemet och möjligheten att avgiftsskolka minskar. Modellen är mer resurseffektiv än alternativ kopplade till apparatinnehav eftersom RIKAB:s kostnader för uppbörd och kontroll minskar. Dessutom försvinner detaljhandelns administrativa kostnader för anmälan av överlåtelse eller uthyrning av tv-mottagare till RIKAB. Modellen uppfattas sannolikt som mindre integritetskränkande än en avgift kopplad till apparatinnehav eftersom RIKAB:s kontroller av tv-innehav avskaffas. Modellen är relativt lätt att införa eftersom RIKAB kan fortsätta kräva in avgifterna från hushållen genom fakturering och endast relativt små justeringar behöver göras i avgiftslagen. Liksom med en utvidgad apparatavgift behåller programföretagen en direktkanal till avgiftsbetalarna genom RIKAB:s fakturering. Modellen har också ett antal nackdelar: På samma sätt som en utvidgad apparatavgift är modellen mindre stabil än den föreslagna genom att den är beroende av allmänhetens betalningsvilja och ger fortsatt möjlighet att avgiftsskolka. Andra sätt att utforma public service-avgiften Modellen har samma nackdel förknippade med kopplingen till hushåll som föregående alternativ, dvs. att vissa gränsdragningsfrågor kring hushållsbegreppet måste hanteras i domstol. Kopplingen till hushåll har också nackdelarna att samma avgift betalas av alla hushåll oavsett antal medlemmar och disponibel inkomst, vilket både kan ses som orättvist och sämre ur ett jämställdhetsperspektiv. Dessutom är kopplingen till hushåll ologisk med tanke på att mediekonsumtionen allt mer sker individuellt. Modellen är mindre resurseffektiv än den föreslagna. Även om RIKAB:s årliga administrativa kostnader sjunker betydligt jämfört med kommer de fortfarande att uppgå till 60–. Alternativet medför på samma sätt som den utvidgade apparatavgiften sannolikt att de administrativa kostnaderna hos statliga myndigheter ökar. Sammanfattningsvis skulle en obligatorisk hushållsavgift vara relativt lätt att införa samt stabilare och billigare att hantera än nuvarande avgiftsmodell. Den skulle dock vara mindre solidarisk, rättvis och resurseffektiv jämfört med en individuell public service-avgift. Kommittén anser att nackdelarna överväger fördelarna och rekommenderar därför inte denna modell för den framtida finansieringen av public service. RIKAB har i sin skrivelse till kommittén (dnr Komm2017/00395-18) framfört att bolaget även skulle kunna administrera en individbaserad avgift. Denna modell bygger liksom den obligatoriska hushållsavgiften på principen att alla i samhället ska delta i finansieringen av public service, oavsett innehav av mottagningsutrustning och faktisk mediekonsumtion. Till skillnad från den av kommittén föreslagna individuella public service-avgiften skulle en obligatorisk individuell avgift krävas in genom fakturor från RIKAB, varpå bolaget sätter in avgiftsinkomsterna på rundradiokontot. För att införa modellen behöver avgiftslagen (2 a och 3 §§) ändras på så sätt att kopplingen till apparatinne- Andra sätt att utforma public service-avgiften hav tas bort och avgiftsskyldigheten flyttas från hushåll till individer, lämpligen utifrån personnummer som är ett centralt identitetsbegrepp. I likhet med förslaget bör avgiften i denna modell avgränsas till personer som har uppnått en viss ålder, t.ex. , och har en beskattningsbar förvärvsinkomst. Enligt RIKAB kan ett sådant system hanteras under förutsättning att bolaget får uppgifter från över vilka personer som har inkomster över en viss nivå. Modellen bör inte bygga på att för över detaljerade uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden till RIKAB. Av- giften bör därför inte relateras till inkomst utan uppgå till samma belopp för alla avgiftsskyldiga över en viss inkomstnivå. I övrigt kan avgiftslagens bestämmelse om definitionen av tvmottagare (2 §) tas bort, liksom bestämmelserna i 8 § om anmälan av innehav respektive överlåtelse och uthyrning av tv-mottagare. Företag och juridiska personer bör inte omfattas av avgiftsskyldigheten, av samma skäl som anges i redogörelsen för förslaget i kapitel 7. Däremot kan nuvarande bestämmelser om påminnelseavgifter, tilläggsavgifter, verkställighet av obetalda avgifter hos , möjlighet till eftergift, möjlighet till prövning i förvaltningsdomstol m.m. fortsätta att gälla. Genom att kopplingen till apparatinnehav tas bort kan RIKAB:s avgiftskontroll i nuvarande form avskaffas helt och kundservice och övriga administrativa funktioner minskas betydligt. Enligt RIKAB skulle bolagets omläggningskostnader och löpande driftskostnader ligga på ungefär samma nivå som vid hanteringen av en obligatorisk hushållsavgift. Basen av avgiftsskyldiga kommer att vara den samma som för den av kommittén föreslagna modellen, dvs. 7,3 miljoner individer, men då avgiften faktureras kan ett visst avgiftsskolk inte uteslutas.3 Med utgångspunkt i detta, och vilka inkomster som avgiften måste leverera för att täcka utgifterna enligt beslut om medelstilldelning för innevarande tillståndsperiod, beräknar kommittén att avgiften 2019 behöver uppgå till per person. Avgiftsbeloppet bör liksom fastställas i avgiftslagen, efter närmare beräkningar utifrån aktuell statistik över antalet individer som om- 3 Beräkningarna baseras på antagandet att avgiftsskolket ligger på samma nivå som för en obligatorisk hushållsavgift (se avsnitt 8.2). Andra sätt att utforma public service-avgiften fattas av avgiftsskyldigheten. Beloppet kan därefter behöva justeras uppåt på samma sätt som i övriga alternativ som diskuteras i detta kapitel. Kommitténs bedömning av en obligatorisk individuell avgift Kommittén bedömer att en obligatorisk individuell avgift enligt beskrivningen ovan har följande fördelar i förhållande till nuvarande modell (se kapitel 4) och de övriga som beskrivs i detta betänkande: Liksom den obligatoriska hushållsavgiften är modellen mer stabil på lång sikt och påverkas mindre av den tekniska utvecklingen jämfört med avgiftsmodeller kopplade till apparatinnehav. Den påverkas inte heller nämnvärt av förändringar i skattebasen som kan följa av fluktuationer i samhällsekonomin. Modellen är mer rättvis än de övriga alternativ som diskuteras i detta kapitel eftersom hushåll med endast en inkomst får betala lägre avgift och den som inte har någon inkomst slipper avgiften helt. Modellen bidrar till en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Ensamhushåll och hushåll som består av ensamstående med barn kommer att betala mindre jämfört med . Kvinnor är överrepresenterade i dessa hushållskategorier. På samma sätt som den obligatoriska hushållsavgiften är modellen mer solidarisk och resurseffektiv, och kan uppfattas mindre integritetskränkande, än alternativen kopplade till apparatinnehav. Liksom med de båda tidigare redovisade alternativen behåller programföretagen en direktkanal till avgiftsbetalarna genom RIKAB:s fakturering. Modellen har också ett antal nackdelar: På samma sätt som de två tidigare redovisade alternativen är modellen mindre stabil än den föreslagna eftersom den är beroende av allmänhetens betalningsvilja. Andra sätt att utforma public service-avgiften Modellen är mindre rättvis än den föreslagna genom att avgiften inte är relaterad till inkomst. Detta innebär att personer med mycket låg inkomst får betala en oproportionerligt hög avgift. Modellen är mindre resurseffektiv än den föreslagna. Även om kostnaden för uppbörden skulle sjunka jämfört med kommer RIKAB:s årliga kostnader att uppgå till minst 60–. I likhet med ovanstående alternativ ökar sannolikt även vissa statliga myndigheters administrativa kostnader. Sammanfattningsvis skulle en obligatorisk individuell avgift vara stabilare och billigare att hantera än nuvarande avgiftssystem. Den skulle dock vara mindre solidarisk, rättvis och resurseffektiv än en individuell public service-avgift.