sou · H5B3108 · 2017-12-20 00:00:00 — Och i vilken mån som just bostadspolitiska stöd och andra åtgärder haft betydelse, eller om det är åtgärder inom andra politikområden som förbättrat förutsätt- ningarna att bo kvar och att bosätta sig utanför de största tillväxt- regionerna. I ett PM beställt av Parlamentariska landsbygdskom- 11Tillväxtanalys 2016:01: Regional tillväxt 2015 – trender och analyser om hållbar regional tillväxt och attraktionskraft. 12Tillväxtanalys 2012: Rural Housing – landsbygdsboende i , och . Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande mittén13 visas hur några andra länder arbetar tvärsektoriellt med landsbygdspolitik. Det gäller bland annat och Finland.14 Svag marknad utifrån definitioner som siktar på att avgränsa stödområden En annan utgångspunkt för definition av svaga marknader, regioner eller områden kan vara att regeringen vill föreslå särskilda satsningar riktade till utpekade geografiska områden, som sägs vara i särskilt behov av stöd. ”med särskilt stora utmaningar” – alltså betydligt färre än de 105 ”mycket svaga marknader” som Evidens identifierade . Det gäller samtliga kommuner i kategorin ”mycket glesa landsbygder” och några ”glesa landsbygder”, enligt Tillväxtanalys kommunklassi- ficering, som i sin tur utgår från befolkningsstorlek och befolk- ningstäthet samt närhet till större städer. föreslår olika stödåtgärder riktade till näringslivet i dessa 23 kommu- ner. Man föreslår även åtgärder för att få till stånd ett ökat bostads- byggande, genom införandet vad man kallar ”landsbygdslån”. Det är dock oklart om menar att dessa lån enbart ska kunna sökas av aktörer i de utpekade 23 kommunerna.15 Till skillnad från i regionalpolitiska satsningar har indelningen i olika stödområden inom bostadspolitiken vanligen gått ut på att stödet ska utgå med högre belopp på de starkaste marknaderna. Det nuvarande investeringsstödet till hyresbostäder lämnas med olika belopp i tre ”regioner”, varav utgör en, andra större städer och tillväxtkommuner en annan och övriga landet en tredje. Det högsta stödbeloppet avser . I syfte att underlätta för och att bygga hyresbostäder i samband med den omfattande stadsomvandling som de står inför har dock avgränsningen i efterhand ändrats, så att den högsta stödnivån 13SOU 2017:1 För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. 14Tillväxtanalys 2016: Landsbygdspolitik och landsbygdssäkring – , , Storbritan- nien och . 15SOU 2017:1 För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande även gäller för kommuner som står inför omfattande fysiska för- ändringar, som står utanför kommunens kontroll.16 Bostadsmarknader kan vara svaga på olika sätt I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () görs ett försök att bygga en flerdimensionell modell för att beskriva förutsättningar för planering och byggande i olika kommuntyper utifrån hur bostadsmarknader kan vara starka eller svaga på olika sätt. Syftet är att diskutera vad detta innebär för möjligheterna att öka bostadsbyggandet genom olika typer av statliga åtgärder. Ut- gångspunkt tas i fyra faktorer: efterfrågan på bostäder, tillgång på mark, kommunens ekonomiska förutsättningar och den politiska viljan lokalt. Om det finns gott om mark och en politisk vilja att bygga bo- städer, men är osäkert om det finns något intresse från presumtiva byggaktörer, så kan ekonomiska garantier eller ekonomiskt stöd till byggaktörer vara framgångsrika medel, hävdas i rapporten. Där det snarare är kommunens oro för behovet av följdinvesteringar – i sådant som gatunät, skolor och förskolor – som är problemet kan det i stället hjälpa med ekonomiskt stöd till kommunen. En kommuntyp betecknas som ”svaga kommuner” och omfattar enligt författarna en majoritet av landets kommuner utanför tillväxt- regionerna – alltså en betydligt vidare avgränsning än de andra vi beskrivit här. I alla dessa kommuner är marknadsförutsättningarna sämre än i andra identifierade kommuntyper; det har tills funnits ett bostadsöverskott och framtidsutsikterna är så osäkra att det inte hjälper med låga markpriser för att få privata aktörer intresserade. Även här kan subventioner till byggaktörer fungera genom att det blir mindre kapital att förränta, men till följd av höga direktavkastningskrav kan det krävas höga hyror. Man kan också tänka sig, menar författarna till rapporten, att staten går in och tar en del av risken genom någon form av garantier, och/eller underlättar uthyrning av privatbostäder.17 16Mer om investeringsstöden i avsnitt 8.7. 17Kalbro, T och , H 2017: Bygg mer för fler! En om staten, kommunerna Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande 7.1.1Utredningens definition av svaga marknader Utredningens syfte med att här försöka ringa in begreppet svag marknad är i första hand att etablera ett förhållningssätt till upp- draget att särskilt belysa finansieringsförutsättningarna på svagare marknader. Om föreslagna stöd eller särskilda regler ska riktas särskilt till svaga bostadsmarknader behövs en precisering av var eller under vilka förutsättningar som sådana stöd eller regler ska vara tillämpliga, bland annat för att säkra att åtgärderna är förenliga med . Utredningens ambition är att undvika en statisk geografisk av- gränsning av svaga marknader, dit eventuella stöd eller andra för- måner ska kanaliseras. Varje sådan avgränsning kan ifrågasättas uti- från tröskeleffekter och rättviseaspekter och löper också risk att förlora sin legitimitet . Utredningen menar att det bästa är om ett stöd kan konstrueras så att det är användbart eller attraktivt endast där och när det behövs. Villkoren bör vara satta så att de inte accepteras av aktörer som inte är i behov av stöd. Utredningen väljer att här definiera svaga bostadsmarknader som kommuner, orter, stadsdelar eller bostadsområden där det inte byggs – eller byggs om – i tillräcklig omfattning och där detta beror på att det inte går att få nödvändiga lån på marknadens villkor. Svaga marknader kan finnas såväl i kommuner med svag befolkningsutveckling som i storstädernas tätbefolkade ytterområden. 7.1.2Varför bygga bostäder på svaga marknader? Ur ett ekonomiskt perspektiv kan det vara svårt att försvara ny- produktion av bostäder där marknaden bedöms som svag. Men kom- munerna har ansvar för bostadsförsörjningen och de allra flesta kom- muner bedömer nu att det är underskott på bostäder på den lokala bostadsmarknaden. Det gäller även utanför storstadsregionerna och högskolekommunerna. Gruppen ”övriga kommuner med mindre än 25 000 invånare” omfattar 174 kommuner. Bland dem finns det ett trettiotal som menar att det är i stort sett balans på bostadsmarkna- den, medan 145 av dem bedömer att det är underskott på bostäder.18 18 , 2017: bostadsmarknadsenkät . Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande Högre befolkningsökning än prognosticerat Främsta skälet att bygga fler bostäder är att möta en befolknings- ökning och de senaste årens befolkningsökning har vida överträffat den av SCB prognosticerade. m.fl. (2017) visar att såväl barnafödande som invandring underskattades i SCB:s prognoser över befolkningsutvecklingen –2014 och att befolkning växte med 600 000 personer fler än väntat.19 Även har analyserat befolkningsprognoser mot utfall och konstaterar att prognoserna är säkrare på kortare sikt men att (2000–2013) underskattades befolkningsökningen med mer än 11 000 personer . I förhållande till befolkningen som helhet är det kanske inte mycket men om det handlar om att bedöma behovet av bostäder är det just förändringen i befolkningen som är relevant. Enligt är en enkel tumregel att 30 000 nya invånare genererar ett behov av cirka 18 000 fler bostäder.20 En tumregel som kan behöva modifieras utifrån hur den förväntade ökningen av befolk- ningen är fördelad på åldersgrupper och hushåll jämfört med befolk- ningen i övrigt. Men som framgick i kapitel 6 har bostadsbyggandet inte ökat i en omfattning som motsvarar befolkningsökningen. Och det finns skäl att tro att systematiska underskattningar av befolk- ningstillväxten kan ha betydelse för hur fastighetsvärdena bedöms. Befolkningsökning i de flesta kommuner ökade befolkningen i 271 av 290 kommuner i landet och 261 kommuner har haft en befolkningsökning , 2014–2016. Det är framförallt invandringen som gör att vi fått en så spridd befolkningsökning. En hel del av de mindre kom- munerna har ett negativt flyttnetto i förhållande till riket i övrigt och skulle haft en minskande och kraftigt åldrande befolkning om det inte vore för inflyttningen från utlandet. I en forskarrapport från Delegationen för migrationsstudier kon- stateras att den nya befolkningsstrukturen får betydelse inte bara för i stort utan också för de enskilda kommunerna. 19Malmberg, B, 2016: Invandringens effekter på ekonomiska utveckling. Delegationen för migrationsstudier (Delmi)2016:8. 20Boverket, 2016: En metod för bedömning av bostadsbyggandet. SOU 2017:108 Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande intresse menar man det är att också glesbygdskommunerna får ett rejält tillskott av unga människor, vilket ökar den arbetsföra befolk- ningen och ger förutsättningar för tillväxt, även om det också inne- bär utmaningar när det gäller att integrera de nyanlända, inte minst på arbetsmarknaden.21 Det hindrar inte att en hel del kommuner, som tidigare fått se befolkningen minska år , nu är osäkra på om ökningen fort- sätter och om den nya nivån blir bestående. Särskilt tydlig blir denna problematik för kommuner som tagit emot många nyanlända22 i för- hållande till sin befolkning . Av landets 290 kom- muner bedömer 250 att det är underskott på bostäder för nyanlända på marknaden. Som exempel kan nämnas att (2014– 2016) har 11 av landets kommuner haft en nettoinflyttning från utlandet motsvarande av befolkningen eller mer. De är alla små kommuner, hälften av dem har färre än 10 000 invånare. De hade en nettoutflyttning till övriga landet men nettoinflyttningen från utlandet medförde att befolkningen ökade i alla kommunerna, i de flesta mer än riksgenomsnittet. Som framgår av tabell 7.1 är det betydande befolkningsförändringar som dessa kommuner har att hantera. 21Malmberg, B, 2016: Invandringens effekter på ekonomiska utveckling. Delegationen för migrationsstudier (Delmi)2016:8. 22En nyanländ person är enligt någon som är mottagen i en kommun och har beviljats uppehållstillstånd för bosättning på grund av flyktingskäl eller andra skyddsskäl. Även anhöriga till dessa personer anses vara nyanlända. En person är nyanländ som han eller hon omfattas av lagen om etableringsinsatser, det vill säga två till . 23Boverket, 2017: bostadsmarknadsenkät . Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande Arbetsförmedlingens statistik visar att arbetslösheten bland utrikes- födda överstiger i 123 av landets 290 kommuner och i flera av dem är fler än hälften av de utlandsfödda arbetslösa. Det rör sig ofta om små landsbygdskommuner, där man sett flyktingmotta- gandet som ett sätt att bryta den nedåtgående befolkningsutveck- lingen.24 Om det saknas lämpliga arbetstillfällen inom pendlingsav- stånd kommer troligen många nyanlända som bosatt sig på mindre orter runt om i landet att flytta till tillväxtregionerna. Men sysselsättningsgraden bland nyanlända är inte alltid lägre på svagare bostadsmarknader. I och är sysselsättningen bland utrikes födda jämfört med i , , och . Bland dem som bott i landet 4–kan kommuner som , och väl mäta sig med exv. 24DN : Att få nyanlända i arbete svårt för fler kommuner. 25Delegationen för migrationsstudier (Delmi) Migration i siffror. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande Attraktiva bostäder kan få människor att bo kvar Ett varierat utbud av attraktiva bostäder kan vara en förutsättning för att människor ska vilja bo kvar i en mindre kommun – eller välja att flytta dit. Bostaden i sig betyder mycket för valet av bosättnings- ort och det är inte för inte som många kommuner lyfter fram till- gången på attraktiva boendemiljöer för att stärka sitt varumärke. Attraktiva bostäder kan också stimulera till inflyttning och i förläng- ningen utgöra en tillväxtfaktor. Omvänt kan brist på attraktiva bostäder hindra en positiv befolkningsutveckling och försvåra före- tagens kompetensförsörjning och därmed den ekonomiska till- växten. lyfter fram behovet av ett tillskott av bostäder på landsbygden: Efterfrågan på bostäder i landsbygderna behöver tillgodoses. Det gäller inte minst hyresrätter för unga, nyanlända och äldre. Det finns också attraktiva boendemiljöer i många landsbygder, vilka i ökad grad bör kunna erbjudas den som vill bosätta sig i kommunen eller besöka den som turist. Kommittén anser att bostadsbyggandet i landsbygderna och de täta miljöerna i anslutning till dessa bör underlättas.26 Utbudet matchar inte efterfrågan Vid sidan om koncentrationen till storstadsområdena pågår en inom- urbanisering, som ofta är mer påtaglig för de svagare kommunerna än utflyttningen till de större städerna. Det gör att det kan behövas ett nytillskott av bostäder för att möta efterfrågan på centralorten, även om det finns ett bostadsöverskott i mindre sam- hällen och på landsbygden. Problemet kan också vara att det befint- liga utbudet inte längre matchar efterfrågan. Äldre flerbostadshus behöver renoveras och rustas upp men det kanske ändå inte finns förutsättningar att göra dem riktigt attraktiva och lämpliga för aktuella målgrupper. Det förekommer att man från kommunens sida bedömer att det parallellt med nyproduktion behöver rivas en del bostäder. En annan typ av matchningsproblem finns i storstads- områdena, där bostadsbristen bidrar till en utveckling med kraftiga hyreshöjningar efter ombyggnad, vilket gör att många hushåll tvingas flytta. En studie av tyder på att de med lägst inkomst flyttar 26 SOU 2017:1 För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande i högre omfattning än andra hushåll och att dessa flyttningar bidrar till segregationen.27 Med en åldrande befolkning krävs fler bostäder Den stora frågan för många kommuner är hur man ska klara bostadsförsörjningen för en åldrande befolkning. Det slår särskilt hårt mot mindre kommuner med en nettoutflyttning av personer i arbets- för ålder. Kostnaderna ökar för hemtjänst, färdtjänst och bostads- anpassningsbidrag och många kommuner önskar att de kunde erbjuda alternativ på bostadsmarknaden för äldre personer som bor långt från service eller i en bostad som fungerar dåligt att bo i för den som har nedsatt rörlighet. Utredningen om bostäder för äldre visade att hälften av de ålders- pensionärer som bor i flerbostadshus saknar hiss och att av dem som bor i hus med hiss är det över hälften som ändå måste passera trapp- steg för att nå sin lägenhet. Statistiskt sett ser det inte bättre ut med tillgängligheten för dem som bor i småhus. Att ha trappor som enda väg till entrén är ännu vanligare i småhus än i flerbostadshus och även inomhus är tillgänglighetsproblemen ofta större i småhus.28 En studie från vid tyder på att det kan finnas ett större behov av bostäder med god tillgänglighet för den äldre delen av befolkningen än vad som kommer till uttryck i kommunernas bedömningar av efterfrågan: Kombohusprojekten har visat att det går att nyproducera på mindre orter som inte bedöms ha en brist på bostäder (samt på orter utanför centralorterna). Det tyder på att äldres bostadsbehov är underskattat och att tanken om att äldre vill bo kvar i sina nuvarande bostäder inte är så stark som ofta framkommer i den allmänna debatten.29 Kommunerna beviljar sammanlagt över 70 000 bostadsanpassnings- bidrag till en sammanlagd kostnad av en dryg miljard för åtgärder i befintliga bostäder för att de som bor där ska kunna bo kvar. Sju av tio ärenden gäller personer . 27Boverket, 2014: Flyttmönster till följd av omfattande renoveringar. 28SOU 2015:85 Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boende- miljöer. 29Andersson, E och Wimark, T, 2015: Kombohusprojektens påverkan på de lokala bostads- marknaderna . Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande är i genomsnitt dyrare än åtgärder i lägenheter i flerbostadshus.30 Det är kommunerna som enligt lag står för dessa kostnader. Bostads- anpassningsbidraget är en etablerad rättighet och ofta i det enskilda fallet ett kostnadseffektivt sätt att möjliggöra för en äldre person att kunna bo kvar i sin invanda miljö. Men skulle en nybyggd lägenhet eller en lägenhet i en äldre fastig- het som byggts om och försetts med hiss vara ett bättre alternativ för såväl den enskilde som kommunen. Andelen äldre varierar men ökar överallt Andelen äldre ökar i alla kommuntyper om än från olika nivåer. Skillnaderna är betydande. Medan andelen invånare är i storstäderna och ett tiotal andra kommuner i , finns det över 100 kommuner där andelen är större än . Ett dussin små kommuner har äldre i befolkningen.31 I sin analys av byggbehovet kon- staterar att även antalet äldrehushåll växer i samtliga FA- regioner32, även där befolkningsutvecklingen i stort är negativ och där behovet av nya bostäder är ringa eller obefintligt. En konkret bostads- försörjningsfråga i många kommuner är också behovet av attraktiva och ekonomiskt överkomliga bostäder för den personal som kom- mer att behövas inom vården och omsorgen framöver. Befintliga egnahem kommer inte ut på marknaden För att öka rörligheten och få till stånd ett bättre utnyttjande av bostadsbeståndet på svagare marknader kan det behövas ett tillskott av nya lägenheter i attraktiva lägen, med inriktning på pensionärs- hushåll som bor i äldre småhus. Tyvärr är det inte säkert att de småhus som frigörs när äldre perso- ner flyttar ligger där efterfrågan finns. Och i natursköna områden, där det kanske finns en efterfrågan, är det många som avstår från att sälja ett barndomshem som gått i arv för att i stället använda det som 30Boverket, 2016: Bostadsanpassningsbidragen 2015. 31SCB, Statistikdatabasen, folkmängden . 32Funktionella arbetsmarknadsregioner, 72 stycken. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande Kostnaden för att behålla huset upplevs som låg i för- hållande till det pris man kan få ut.33 Där det finns en efterfrågan borde småhuspriserna gå upp och så sker på många håll. Men marknadspriserna är inte alltid följsamma mot efterfrågetrycket. Det hänger delvis samman med begränsningar i lånemöjligheterna. Att en enskild familj är beredd att betala ett ganska högt belopp hjälper inte om banken bedömer marknadsvärdet som lägre. Enligt de regelverk bankerna har att följa, ska bankerna säkerställa att de inte tar en för stor risk, vilket innebär att de vanligt- vis utgår från det lägsta av köpeskillingen och marknadsvärdet. Ett annat problem är att äldre personer tenderar att bo kvar i villan även om de inte längre orkar med underhållet. När huset kommer ut på marknaden är renoveringsbehovet stort, vilket kan minska attraktiviteten. Det här bidrar sammantaget till att befintliga småhus inte alltid räcker för att möta efterfrågan, inte ens om nyproduktion av hyreslägenheter ger en ökad rörlighet i beståndet. Det kan därför finnas en efterfrågan även på nya småhus på svaga marknader. Brist på överkomliga bostäder för ungdomar Ungdomar tillhör dem som har svårast att hävda sig på bostadsmark- naden. I bostadsmarknadsenkät uppger av kommunerna att det saknas bostäder för ungdomar. Vanligen beror det på att det generellt sett finns för få lediga bostäder, men ofta också på att det är brist på smålägenheter eller att de lediga lägen- heter som eventuellt finns är för dyra för ungdomarna. Det här gäller inte bara i större städer. Av de 174 kommuner som har färre än 25 000 invånare och som inte tillhör storstadsregionerna eller hög- skoleorterna uppger 140 att de har för få bostäder för ungdomar.34 kan konstateras att åldersgruppen 19–är den enda åldersgrupp som minskar, totalt sett i befolkningen. De var som flest och kommer enligt SCB:s prognos att fortsätta minska i antal till efter 2020. 33Tillväxtanalys : Remissvar på betänkandet EU och kommunernas bostadspolitik. 34Boverkets webbplats : Bostadsmarknaden för olika grupper. Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande 7.2Hinder och svårigheter på svaga marknader Vår genomgång ovan visar på flera orsaker till att det kan behövas ett tillskott av bostäder även där marknadsförutsättningar saknas. Här går vi närmare in på de finansieringssvårigheter som utred- ningen har sett där bostadsmarknaden bedöms som svag. 7.2.1Svårare att få lån och hårdare lånevillkor på svagare marknader En del aktörer på svaga marknader uppger att bankerna inte är intresserade av att finansiera bostadsbyggande på svagare marknader. Frågan är i vilken utsträckning det är så att banken inte är beredd att ens överväga ett åtagande eller om det handlar om att banken inte tror på projektet eller är tveksam till låntagarens återbetalningsförmåga. I uppger som nämnts 46 kommuner att svårigheter för byggaktörer att få långivare eller hårda lånevillkor utgör en av de tre främsta faktorerna som begränsar bostadsbyggan- det i kommunen . Det rör sig genomgående om kom- muner utanför storstadsregionerna, med färre än 25 000 invånare.35 Att finansieringssvårigheter kan utgöra ett hinder för bostads- byggande i den typen av kommuner är en bild som har bekräftats i utredningens kontakter med berörda aktörer i mindre kommuner ute i landet. Lättare i än i andra nordiska länder? En genomgång som Tillväxtanalys gjorde 2012 av bostadsförsörj- ningen på landsbygden i tre av de nordiska länderna, visar på finan- sieringssvårigheter vid nyproduktion av bostadshus i glesbygd och landsbygd i såväl som i . Bankerna ställer sig enligt rapporten generellt sett negativa till att finansiera nyproduktion i områden med låga marknadsvärden, även om låntagaren bedöms kreditvärdig. I ser det något bättre ut, genom tillgång till 35 , 2017: . Problem och svårigheter vid finansiering av bostadsbyggande ”grunnlån” och eventuell medverkan med ”startlån”.36 (Se vidare i kapitel 10.) Höga krav på eget kapital Belåningsgraden beräknas inte på investeringskostnaden utan på bedömt marknadsvärde för det planerade huset. Det innebär att den faktiska belåningsgraden för ett byggprojekt, beräknad som lånets storlek i förhållande till investeringskostnaden, kan bli betydligt lägre på den svagare marknaden än för motsvarande projekt på en starkare marknad. Dessutom kan banken till följd av den högre risken begära en högre andel eget kapital även i förhållande till mark- nadsvärdet på en svagare än på en starkare marknad. Varje bank har sin egen kreditpolicy och syn på kreditrisker. Bestämmelserna kring säkerställda obligationer sätter också begränsningar för hur högt upp i belåningsgrad en bank får gå i samband med fastighetsfinansiering.37 Visst stöd i en enkät till fastighetsägare När utredningen i en enkät frågar privata fastighetsägare vad de tror skulle kunna underlätta för dem att finansiera bostadsbyggande, svarar mer än var tredje bättre lånevillkor.38 Lika många tror att en statlig kreditgaranti skulle underlätta. Ungefär var tredje uppger att en möjlighet till högre belåning skulle underlätta och nästan lika många anger statligt topplån som något som skulle underlätta finan- sieringen för dem (figur 7.1). Det går inte att bedöma hur pass repre- sentativa dessa svar är för små och medelstora privata byggaktörer men det visar i alla fall att det finns fler än dem utredningen varit i kontakt med som menar att den här typen av åtgärder skulle under- lätta finansieringen av bostadsbyggande. 36Tillväxtanalys 2012: Rural Housing – landsbygdsboende i , och .