sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — Det är mot den bakgrunden rimligt att anta att det finns saker som blivit fel eller som brister i förhållande till hur marknaden fun- gerar nu och i den nära framtiden. Även efter remissbehandling m.m. kommer det att finnas saker som snabbt kan behöva justeras. Er- farenheterna från omregleringar av andra spelmarknader i vår omvärld talar med styrka för detta. Enligt utredningens uppfattning är det, efter en så omfattande reform som denna, angeläget att följa upp effekterna på marknaden i olika avseenden. Detta har berörts redan i kapitel 5. Regeringen bör därför formulera ett utvärderingsuppdrag att läggas på en obe- roende granskare för att löpande följa utvecklingen och värdera måluppfyllelse och andra strategiska aspekter. Om behov av snabba åtgärder uppstår kan utvärderaren hos regeringen väcka initiativ om en ändring av regleringen. Utredningen konstaterar att nödvändiga Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen justeringar och tillägg i lagstiftningen på så sätt kan ske mot bak- grund av faktisk utveckling, utvärderingsresultat och förslag från eventuella kompletterande utredningar. För att syftet med omregleringen ska nås, är angeläget att kunna följa utvecklingen på marknaden och effekterna av en del planerade åtgärder redan innan omregleringen trätt i kraft. Det bör övervägas att ge och i uppdrag att följa och analysera utvecklingen på spelmarknaden under omreglerings- perioden. Myndigheterna ska löpande samråda med varandra för att säkerställa att alla relevanta aspekter blir belysta, särskilt vad gäller kanaliseringsnivå och konkurrenssituationen. På samma grunder som övervägts ovan avseende Spelmyndig- heten och bör även ges i uppdrag att följa och analysera utvecklingen av skatteintäkterna från spel- marknaden . Detsamma gäller naturligtvis även i fråga om folkhälsoaspekterna. Såväl marknadens aktörer som berörda myndigheter behöver få tid innan en en mer samlad uppföljning kan göras och rimliga slut- satser dras. påpekade i sitt betänkande Liberali- sering, regler och marknader (SOU 2005:4) att det är svårt att ut- värdera avmonopoliserade marknader. En samlad utvärderingen av reformen bör därför göras . Parallellt bör utvärderaren således kunna utnyttja tiden fram till den föreslagna samlade treårsuppföljningen för att värdera de fak- tiska resultaten av den nya lagstiftningen, friheterna, begränsning- arna, de nya regelsystemens funktionalitet etc. och få kunskap om de är effektiva och uthålliga. Inte minst skulle bedömningen därvid kunna göras mot bakgrund av statens ägarstrategi visavi . Dessutom borde det då vara möjligt att se tillräckliga konturer av vilka aktörer som etableras på den regelreformerade marknaden och dra slutsatser angående måluppfyllelse, transparens i systemet, vinståterbetalningsmekanismer m.m.. Vidare skapar ett sådant upp- lägg utrymme för lärande och kompetensuppbyggnad hos de myn- digheter som har besluts-, tillsyns- och kontrollfunktioner på en omreglerad spelmarknad. Utredningen menar att utvärderingen bör göras utifrån målen med reformen. Det sagda innebär att utvärderingen bl.a. bör avse effekterna för konsumenterna när det gäller utbud och spelsäkerhet samt att risken för problemspelande särskilt utvärderas. Förslag till rollfördelning och utvärdering av omregleringen Utvärderingen bör också belysa om regleringen har fungerat till- fredsställande och om övriga förutsättningar som satts upp i sam- band med reformen, såsom konkurrensmässiga förutsättningar, har kunnat uppfyllas. Utredningen anser att utvärderingen måste ta hän- syn till bl.a. de behov som spelmarknadens aktörer har av långsiktigt stabila spelregler. 30.1Anmälan av förslag till tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster Utredningens bedömning: Den föreslagna lagen, kommande för- ordningar och föreskrifter behöver anmälas till EU-kommission- en enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträf- fande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för infor- mationssamhällets tjänster. Enligt direktiv (EU) 2015/1535 är medlemsstaterna skyldiga att till anmäla alla föreskriftsförslag som innehåller tek- niska föreskrifter och som reglerar fysiska produkter eller informa- tionssamhällets tjänster. Vad som avses med tekniska föreskrifter m.m. framgår av artikel 1 i direktivet. Undantag behandlas i artikel 7. Direktiv (EU) 2015/1535 har genomförts i genom för- ordningen (1994:2029) om tekniska regler och verkställighetsföreskrifter. Förslag till en lag eller en förordning som innehåller tekniska föreskrifter måste anmälas. En sådan anmälan beslutas av . En anmälan av förslag till myndighetsföreskrifter hanteras av berörd myndighet och . Utredningen gör bedömningen att den föreslagna lagen och kom- mande förordningar och föreskrifter kommer att behöva anmälas enligt ovan nämnda process. 30.2Statligt ägande i olicensierade spelbolag Utredningens bedömning: Staten bör inte investera i bolag som bedriver verksamhet i strid med spellagen. Den privata svenska spelbranschen har växt till ett tjugotal företag med 7 300 anställda och en omsättning i efter ut- betalda vinster på . De femton börsnoterade spelföretagen värderas tillsammans till . Bland de svenska spelföretagens ägare finns förutom några av grun- darna även svenska banker och fonder, samt AP-fonderna. Totalt uppgår AP-fondernas innehav i svenska och utländska spelbolag till ett värde av 3,8 miljarder kronor.1 Tabell 30.1 AP-fondernas innehav, Källa: Innehav enligt AP-fondernas årsredovisningar 2015 AP-fonderna ställer krav på att spelföretagens verksamhet är seriös samt följer alla lagar och regler. Enligt utredningens bedömning vore det, särskilt efter licens- systemets införande, högst olämpligt att staten investerar i spelbolag som bedriver verksamhet i strid med spellagen. 1Uppgifterna tagna från och , Den svenska spelbranschen. Förutsättningar för spelverksamhet inom landet. 2Övriga spelföretag inkluderar Evolution Gaming, 888 Holdings, , bwin.party Digital Entertainment, Galaxy Entertainment, , Sands, , Playtech, Sands , , , , Genting BHD, Genting BHD, Genting Plantations BHD, Genting BHD, Kangwon Land, (HK och US), Melco Crown Entertainment, , och . AP6 som har en relativt liten portfölj av onoterade före- tag, redovisar inte några innehav i spelföretag. AP7 redovisar innehav på totalt 517,212 miljo- ner kronor i Galaxy Entertainment, Sands, MGM Mirage, , Melco Crown Entertainment, Genting, Genting , Genting Plantations, Genting , Kangwon Land, Sands , , och . krav framstår inte heller sådana investeringar som möjliga. Staten bör enligt utredningens mening följa upp och säkerställa detta. 30.2.1Behovet av speciella informationsinsatser Utredningens bedömning: I anslutning till spellagens ikraftträ- dande kommer det att vara nödvändigt med särskilda informa- tionsinsatser. I första hand bör svara för dessa. En gjord undersökning visar att drygt åtta av tio spelare inte vet vart de ska vända sig om det skulle få problem med ett spel- bolag.3 Det kommer bl.a. mot denna bakgrund att vara än viktigare att i rimlig tid och på lämpligt sätt informera om de nya reglerna som följer av spellagen. En del av informationsinsatserna kan komma att falla på enskil- da aktörer. När det gäller t.ex. betalningsblockering har Föreningen och Föreningen påtalat att kortutgivar- na måste informera kunderna om vad som gäller, uppdatera interna regelverk för sina kortprodukter och ha rutiner för att hantera relaterade frågor från kunder. De ser en risk att kortutgivarna får många förfrågningar och klagomål från kunder som inte får igenom sina transaktioner. Dåliga kundupplevelser som dessa måste enligt föreningarna undvikas och de riskerar även kundernas förtroende för kort som betalningsmedel. Huvudansvaret för särskilda informationsinsatser kommer emel- lertid att falla på Spelmyndigheten4. En del information kan förmed- las via myndighetens webbplats, men ytterligare åtgärder är nödvän- diga. Det finns sannolikt behov av en fristående upplysningstjänst för såväl de aktörer som är intresserade av licenser som för konsumenter. Funktionen bör kunna svara på frågor och ta emot synpunkter/klago- mål via telefon, e-post eller brev. 3Novus, Allmänheten om spel, . 4Om utredningens förslag om att det ska vara möjligt att ansöka om licens före det att huvud- delen av lagen träder ikraft blir verklighet, bör regeringen – för att undvika viss förvirring – överväga att också byta namn på Lotteriinspektionen vid den förstnämnda tidpunkten. bör tas om hand inom ramen för ordinarie verk- samhet (se kapitel 27 om bl.a. instruktion). Det största behovet av mer omfattande informationsinsatser förväntas uppstå då det blir möjligt att ansöka om licens. Erfarenheterna från utlandet visar att de kommer att bli nöd- vändigt med en mängd möten med presumtiva licenstagare, inte minst vad gäller frågor, åsikter och synpunkter på de tekniska kraven. För verksamma spelanordnare kan dessa krav ses som något av ett teknikskifte. Det kan också antas att många internationella aktörer kommer att vilja ha besked även om hur föreslagna bestämmelser i övrigt ska tolkas, inte minst eftersom deras kännedom om svensk regelgiv- ning m.m. kan vara begränsad. Det föreslagna regelverket innebär för spelföretagen en tämligen omfattande informationsskyldighet till spelarna. Härtill kommer att spelföretag ska vara skyldiga att på sina webbsidor ange och länka till . Det är för tidigt att ange om ytterligare eller annan information måste tillhandahållas spelkonsumenterna. Spel- myndigheten bör, inom ramen för det föreslagna rådet för spelmark- nadsfrågor, samverka med andra myndigheter och berörda om detta. Nödvändiga informationsinsatser bedömas kunna genomföras inom ramen för anslag. Utredningens förslag: beslut om att förelägga den som utövar en verksamhet att lämna de uppgifter om verk- samheten som behövs för att bedöma om spellagen är tillämplig får inte överklagas, såvida inte föreläggandet har förenats med vite. Andra beslut av eller av nämnd enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223). Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. I likhet med vad som anges i 59 § lotterilagen ska som utgångspunkt de beslut som eller en nämnd meddelar gå att överklaga. Detta gäller dock inte beslut som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen, dvs. ärenden som gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. Liksom vad som föreskrivs i t.ex. 17 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse bör överklaganderätten inte heller omfatta ett föreläggande om att lämna upplysningar om sin verksamhet för att ska kunna bedöma om verksamheten omfattas av spellagens tillämpningsområde – såvida inte föreläggandet har för- enats med vite. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarätten. Utredningens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . ska lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen upphöra att gälla. De nya bestämmelserna får tillämpas före ikraftträdandet på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen efter och som avser tid efter . Licens får meddelas trots att de tekniska krav som innebär att viss utrustning ska vara certifierad av en ackrediterad testverksam- het inte är uppfyllda om sökanden för Spel- myndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarade svenska krav, testförfarandet påbörjats och visar att kraven uppfylls. Med hänsyn till den tid som kan beräknas att gå åt för remissför- farandet, beredningen inom , notifieringar till EU- kommissionen samt riksdagsbehandlingen, borde lagändringarna kunna träda i kraft tidigast . ska lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355) upphöra att gälla. Det är emellertid inte realistiskt att utgår ifrån att Spelmyndig- heten kan utfärda licenser vid ikraftträdandet. För en ändamålsenlig prövning måste myndigheten ha skälig tid på sig. I prövades 76 licensansökningar , men då gavs provisoriska 1-åriga licenser (för den senare licensprövningen utgick f.ö. inga nya ansökningsavgifter). Det går naturligtvis inte att nu ange hur många som kommer att ansöka om licens, men de kan antas motsvara nivån i . Härtill kommer att förslaget också kräver licens för spelprogram- vara, vilket torde leda till ett antal sådana ansökningar. Prövningens omfattning kommer att variera mellan sökandena och kommer, i varje fall, initialt att behöva upp- handla t.ex. konsulttjänster för due diligence-prövningen, särskilt när det gäller internationella ägarförhållanden m.m. Det nya licenssystemet ställer också omfattande tekniska krav på spelföretagen. Inte minst gäller detta kravet på att spelföretagets spelsystem, affärsystem, rutiner, dragningsutrustning och fysiska lotter ska certifieras av en ackrediterad testverksamhet innan de får användas i spelverksamheten. inleder en kostsam certi- fieringsprocess innan de vet att de faktiskt får en licens. Dessutom är det så att många spelföretag använder samma ackrediterade test- verksamheter för certifiering. Det riskerar med andra ord att uppstå en hård belastning på dessa. Det bör också betonas att de flesta nuvarande spelanordnare kommer att ansöka om licens och – i många fall – utvidgade sådana i förhållande till den spelverksamhet som de bedriver. Det är mot denna bakgrund utredningens bedömning att licens- prövningen kan komma att ta upp i anspråk. För att licenser ska kunna meddelas bör ansökningar kunna behandlas redan när lagen beslutats men innan den trätt i kraft. Detta omöjliggör ett ikraftträdande . Utredningens förslag är att spellagen träder i kraft , men att de nya bestämmelserna får tillämpas före ikraftträdan- det på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen (som då ännu inte bytt namn) efter och som avser tid efter . Lotteriinspektionen/bör genom delbeslut kunna meddela sökanden att de allmänna förutsättningarna för licens är uppfyllda så att sökanden kan initiera certifieringsförfarandet. Det är angeläget att de tekniska kraven uppfylls. Antalet sökan- den och certifieringsmöjligheterna avgör hur detta kommer att ta. Enligt utredningens mening kommer alla sökanden inte ha en fullständig certifiering enligt de nya reglerna . Licens bör, trots detta, få meddelas trots att de tekniska krav som innebär att viss utrustning ska vara certifierad av en ackrediterad testverksamhet inte är uppfyllda om sökanden för Lotteriinspektionen/kan visa att utrustningen uppfyller motsvarade krav, testförfarandet påbörjats och visar att kraven har uppfyllts. Särskilt viktigt kan en rimlig tid för uppfyllande av detta krav sägas vara för de nuvarande svenska aktörerna som i allt väsentligt inte har någon erfarenhet av denna typ av certifiering. Eftersom det kan vara svårt för de som inte är certifierade i någon annan jurisdiktion att visa att man uppfyller de ställda kraven är det viktigt att dessa aktörer inleder certifierings- förfarandet . Samtliga de koncessioner som meddelats av regeringen för och gäller till . Dessa spelföretag kommer självfallet att kunna ansöka om licens på samma sätt som andra spelföretag och fram till dess gäller deras tillstånd oförändrade. De flesta tillstånd till s.k. rikslotterier som meddelats av Lotteri- inspektionen är ettåriga. För dessa och de övriga tillstånd som med- delats av länsstyrelse eller kommun enligt lotterilagen kommer också den upphävda lagen att gälla . Det kan noteras att kommunala registreringslotter kan anordnas . Det står behöriga sökanden fritt att fram till dess att lotterilagen upphävs söka nya tillstånd enligt den lagen. Särskilt de tillstånds- havare vars tillstånd löper ut i nära anslutning till att spellagen träder i kraft får avgöra om man vill ha ett tillstånd enligt de nya eller gamla reglerna. För den som inte avser att utvidga spelverksamheten enligt den nya lagen innebär detta inga avgörande skillnader, utom möjligt- vis i skatterättsligt hänseende. Det fanns 10 tillstånd till innehav av samman- lagt 1 604 penning-, varuspels- och värdeautomater. Hälften av dessa tillstånd löper ut . 5 tillstånd avseende totalt 58 antika penningautomater för samlarändamål löper dock . Enligt utredningen är det inte nödvändigt med särskilda övergångsbestäm- melser i detta avseende. Registreringskravet för ombud som föreslås i spellagens 12 kap. 3 § bygger delvis på grundpremissen att en sådan registreringsskyl- dighet kommer att införas i nuvarande lotterilag i samband med in- förandet av de nya penningtvättsreglerna. För och handlar det om en stor mängd ombud som ska kontrolleras och re- gistreras. Om inte ikraftträdandet av de nya penningtvättsbestämmel- serna sker före ikraftträdandet av spellagen bör det över- vägas att införa särskilda övergångsbestämmelser i detta avseende. Mot bakgrund av vad som angetts om tidsåtgången för pröv- ningen av licensansökningar och nödvändig testning vill utredningen slutligen erinra om att vid ett senare ikraftträdande än det här före- slagna bör beaktas att ansökningarna helst kan ges in och behandlas före ikraftträdandet. Detta avsnitt är en konsekvensbedömning av utredningens förslag. Den utgår från kommittéförordningen (1998:1474) och i tillämpliga delar från förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I avsnitt 32.2 redogörs för de krav på konsekvensbeskrivningar som utredningen har att rätta sig efter. I avsnitt 32.3 ges en kortfattad sammanfattning av utredningens förslag. En analys av förslagens konsekvenser i enlighet med nämnda krav redovisas i avsnitt 32.4. I kommittéförordningen (1998:1474) finns i 14–15 a §§ bestämmel- ser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. Enligt 16 § samma förordning anger regeringen närmare i utrednings- uppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett be- tänkande. I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostna- derna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekven- ser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska kom- mittén föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska enligt 15 § konsekvenserna i det avseendet anges Detsamma gäller enligt paragrafen när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen. Av 15 a § framgår att, om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förord- ningen om konsekvensutredning vid regelgivning. I nästkommande avsnitt redogörs för innehållet i dessa bestämmelser. 32.2.2Krav i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning En konsekvensutredning ska, enligt 6 § förordningen om konsekvens- utredning vid regelgivning, innehålla 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kom- mer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på, 5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser reg- leringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen, 6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen, och 7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Konsekvensanalysen ska utöver detta enligt 7 §, om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt, innehålla en beskrivning av följande, i den omfattning som är möjlig: 1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen, 2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, 4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen, 5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och 6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Regeringen har i direktiven (dir. 2015:95 s. 17) angett att utredning- en ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kommitté- förordningen och därvid särskilt redogöra för effekterna på konkur- rensen mellan företag i olika sektorer på spelmarknaden samt mellan svenska och utländska företag. Utredningen ska också belysa försla- gens effekter för det allmännyttiga föreningslivet, liksom effekterna på företagens administrativa börda. 32.3Utredningens förslag och bedömningar Nedan följer en redogörelse över utredningens förslag. I vissa fall återges även de överväganden och bedömningar som ligger bakom förslagen. I de fall så inte sker hänvisas till de avsnitt i utredningen där det redogörs för frågan. 32.3.1Ny ramlag för spel om pengar Betänkandet redovisar de omständigheter som nödvändiggör en om- reglering; den nuvarande regleringen är partiell och obsolet och svarar inte mot dagens digitaliserade verklighet – läs internet – och den troliga utvecklingen. Ett huvudsyfte med lagen är att få hela spelmarknaden under samhällelig kontroll. Det är en stor utmaning. Som framgår av betänkandet är spelområdet komplicerat. Det ger med nödvändighet också ett omfattande, mångsyftande och kompli- cerat lagförslag. (drygt 80 sidor lagtext och cirka 1 300 sidor betän- kande). Det har sin grund i ambitionen att på ett rimligt sätt reglera området så att de olika politiska, ideella och kommersiella intressena ska kunna balanseras och samsas och rimlig kontroll uppnås. Även konsekvensbedömningen kan bli komplicerad. För att be- gränsa denna söker utredningen fånga de delar av lagen och de om- råden som är av särskild betydelse för de ekonomiska och sociala effekterna. utgör lagen en helhet där delarna hänger ihop – delvis på ett synergistiskt sätt. Det betyder att ändringar i en del, som inte berör effekter i den mening som här avses, påverkar andra delar som i sin tur kan påverka effekterna av lagen. Med lagen som främsta verktyg ska en delvis överspelad reglering med exklusiva tillstånd övergå till en regleringsmodell med delvis exklusiva licenser och delvis fri marknad, gemensamma och lång- siktigt hållbara spelregler skapas. Ett licenssystem etableras som on- linespelsbolagen förhoppningsvis ska ansluta sig till, skatteintäkter säkras, föreningslivets begränsade speldomäner – huvudsakligen tradi- lotterier – och intäkter skyddas. Vidare ska marknadsföring inom området regleras, de negativa konsekvenserna av spel begränsas samt spelfusk motarbetas. Lagen ska också öppna för konkurrens och konkurrensneutralitet, etablera ett system av sanktioner både för att styra licensinnehavarnas verksamhet, men även för att kunna lag- föra de som är utanför licenssystemet men som riktar sig till den svenska marknaden. Vidare ska den rätta mixen och avvägningen av ramlag och detalj- reglering skapas.