sou · H5B373 · 2017-09-29 00:00:00 — Bostadsbyggnadstakten i har inte varit i paritet med befolkningstillväxten. Utredningens uppdrag är att lämna förslag som bidrar till att undvika att sådana avvikelser uppstår. Utredningen föreslår att: –ska beräkna av behovet av tillskott av bostäder i hela landet och presentera resultaten på länsnivå. –Regionerna ska samla kommunerna i länet till dialog om behovet av tillskott av bostäder med beräkningar som grund. –Det blir obligatoriskt för kommunerna att redovisa sin bedömning av behovet av tillskott av bostäder i den egna kommunen. –Regionerna uppmärksammar kommunerna på behovet av samordning av bedömningarna och verkar för att samordning kommer till stånd. Den förväntade effekten av förslagen är att det offentliga på alla nivåer har en gemensam och uppdaterad bild av behovet av tillskott av bostäder i hela landet. Arbetsformerna med en nationell myndighet som beräknar behov och regioner som genomför dialoger med beräkningarna som grund föreslås bestå för att sedan utvärderas. Kravet på kommunerna att redovisa sin uppfattning om behovet av tillskott av bostäder föreslås bli permanent. Detsamma gäller förslaget att ansvaret för att samordna kommunerna i frågor om bostadsförsörjning i BFL flyttas från länsstyrelserna till regionerna för att ge stöd för att integrera bostadsfrågorna med övrig regional planering. För att skapa en ökad samsyn inom staten när det gäller behovet av tillskott av bostäder föreslås ett stort antal myndigheter få svara på hur beräkningar kan eller bör inverka på deras verksamhet. beräkningar liksom de regionala dialogerna föreslås genomföras medan kravet på kommunerna att besluta om riktlinjer för bostadsförsörjningen, och därmed ge uttryck för sin bedömning av behovet av tillskott av bostäder, inträder en gång per mandatperiod. Det betyder att det inte kommer att finnas en samstämmighet mellan nationella beräkningar och regionala och kommunala bedömningar. Hur en samsyn kan utvecklas kan illustreras med situationen i , där det gjorts regionala bedöm- ningar av behovet av tillskott av bostäder. i gör kontinuerligt analyser av utvecklingen och bedriver fortlöpande en dialog med länets kommer. Ungefär vart sjätte till åttonde år när beslut fattas om en regionplan, tillika regional utvecklingsplan (RUFS), ingår den då aktuella bedömningen av tillskott av bostäder i länets kommuner som en del av planen. Såväl som kommunerna gör mellan besluten om regionplaner förnyade bedömningar med hänsyn till förändringar i omvärldsförutsättningarna. I tabell 5.1 jämförs bedömningar i utställningsförslaget till kommande RUFS med i sammanställning av kommunernas mål, som återfinns i årets bostadsmarknadsanalys. De kommunala målen, som är tolkning av kommunala dokument, ligger på totalnivå i linje med de ännu ej beslutade regionala bedömningarna. Några kommuner ligger kvar med lägre, ännu ej uppdaterade, mål. Andra kommuner avviker på ett sätt som måste uppfattas som att de gör en annan bedömning av den regionala ansvarsfördelningen än den som utställningsförslaget till RUFS ger uttryck för. Dessa bedömningar får man nu argumentera för vid det fortsatta framtagandet av nästa regionplan. Bedömningar av behovet av bostadstillskott i 2017 av behov av årligt Källa: i , rapport 2017:15 och , , rapport 2017:14. Referensen till avser bara att spegla relationen mellan beräkningar och bedömningar på olika nivåer. Utredningens förslag innebär inte att regionerna i generellt får den kapacitet och formella ställning som i har . Behoven av bostadstillskott kommer också att vara betydligt mindre i övriga landet, vilket påverkar vilken tid och vilka resurser som kommer att läggas på frågan. Utredningens förslag kommer att leda till att det i alla län fortlöpande kommer att göras bedömningar av behovet av tillskott av bostäder. årliga beräkningar kommer att ge signaler om utvecklingsriktningen. I vissa län kommer regionerna att ta fram egna bedömningar av hur behovet av bostadstillskott ser ut i länets kommuner, och i några fall kommer dessa bedömningar att ingå i regionala beslut om planer och strategier. Kommunerna kommer, liksom i , att befinna sig i lite olika faser av beslutsfattande, men kommer att minst en gång per mandatperiod behöva ta ställning till hur de bedömer behovet av tillskott av bostäder i den egna kommunen. Länsstyrelserna i hela landet kommer att i tabellform kunna redovisa hur nationella beräkningar, eventuella regionala bedömningar och kommunala bedömningar förhåller sig till varandra. 5.4Vad händer om någon reglering inte kommer till stånd? Enligt kommittéförordningen ska en konsekvensanalys, i de fall förslagen innebär nya eller ändrade regler, innehålla ett noll-alternativ, dvs. vad sker om förslagen inte genomförs? Utredningen ska enligt direktiven utgå från att kommer få ett uppdrag från regeringen när det gäller bostadsbyggnadsbehovet i landet. Utredningen har därmed att ställa sig frågan vilken effekt det kan förväntas få på kommunernas bedömningar och deras planering om regeringen endast ger i uppdrag att ta fram beräkningar av bostadsbyggnadsbehovet, utan att utredningens förslag i övrigt genomförs. Om skulle göra återkommande beräkningar av behovet av tillskott av bostäder i enlighet med vad utredningen föreslagit kommer dessa att få visst genomslag via media och allmän debatt. I hela landet kommer länsstyrelserna att använda beräkningarna som referens vid sina kontakter med kommunerna i bostadsfrågor och med stor sannolikhet kommer de att återkomma i länsstyrelsernas bostadsmarknadsanalyser som jämförelse till kommunernas bedömningar i bostadsmarknadsenkät. Att beräkningar kommer att spridas och göras kända i alla kommuner kan därför förutsättas. Vilken påverkan beräkningar får på kommunerna är svårare att bedöma. presenterade en analys av behovet av bostäder nedbruten på de då 72 FA- regionerna i landet. Ingen av alla de kommuner utredningen träffat har hänvisat till denna analys när de beskrivit hur de går tillväga för att bedöma behovet av tillskott av bostäder. Kommunerna uppfattar sig uppenbarligen inte spontant träffade av beräkningar. I fyra län fick 2015 i uppdrag att göra en regional bedömning av behovet av nya bostäder i länets kommuner. I tre av länen, , och , gjordes modellberäkningar på kommunnivå med samma metod som tidigare använt. Av länsstyrelsernas redovisning av uppdragen framgår att de gjorda beräkningarna utgjorde ett bra underlag för en dialog med kommunerna kring deras egna ambitioner vad gäller tillskott av bostäder och förutsättningar att realisera dessa. Eventuell påverkan går inte att utläsa genom att följa utvecklingen av byggande och planeringsaktivitet i de berörda länen jämfört med övriga landet, men påverkan torde i dessa fall bero av dialogen och inte av beräkningarna som sådana. I och i , där det finns en etablerad regionplanering med egna analyser av behovet av tillskott av bostäder, torde beräkningar inte få något genomslag. Sammanfattningsvis kommer en årlig beräkning av behovet av tillskott på bostäder från i sig knappast få någon påverkan på hur behoven bedöms i kommunerna, om någon ytterligare reglering inte kommer till stånd. Någon heltäckande struktur av möten mellan nationella beräkningar och lokala bedömningar kommer inte att etableras och därmed inte heller någon gemensam bild av behoven. Utredningen har lämnat förslag som innebär att beräkningar och regionernas uppdrag att genomföra dialoger med kommunerna tidsbegränsas. Tidsbegränsningarna avspeglar en osäkerhet om vilka övriga reformer som kommer att genomföras , men också en tveksamhet till att etablera ett regelverk med tyngdpunkt på kvantitativa tillskott av bostäder i ett läge då såväl produktion som planering bedrivs med historiskt hög takt. Både direktiven och utredningsarbetet är präglade av tiden. I ett annat konjunkturläge skulle kanske andra aspekter på bostadsförsörjningen ha prioriterats och andra former för arbetsfördelning och samarbete ha föreslagits. För bostadsförsörjningsfrågorna skulle de förslag som lämnat, innebära att frågor om vilket tillskott av bostäder som behövs skulle behandlas på regional nivå tillsammans med frågan om var dessa bostäder ska byggas och andra relevanta planeringsfrågor. Regionerna skulle få mer resurser och ett bredare mandat än det som föreslås i denna utredning. Skulle Bo- stadsplaneringskommitténs förslag genomföras blir de tidsbegränsade uppdragen i detta betänkande överflödiga. Om regeringen efter att ha tagit del av svaren från de statliga myndigheterna finner för gott att ta fram en strategi för bostadsförsörjning så bör ett sådant styrdokument kunna ersätta den direkta styrning som de tidsbegränsade regeringsuppdragen utgör. Länsstyrelserna fråntas uppgiften att uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommunerna i frågor om bostadsförsörjning och att verka för att sådan samordning kommer till stånd. Detta innebär att länsstyrelsernas arbetsuppgifter minskar i omfattning, vilket rimligen innebär att det frigörs resurser. Med samordningsuppgiften följde när den tillfördes länsstyrelserna inga särskilda resurser och den bedömdes rymmas inom ramen för länsstyrelsernas övriga arbete med bostadsfrågor. Detta arbete har generellt ökat i omfattning , och möjligheterna att särskilja vilka kostnader som hänför sig till samordning av kommunerna och som eventuellt frigörs är inte möjligt. Länsstyrelsernas anslag minskas i praktiken med enligt vad som framgår under Regionerna nedan. Relativt det totala anslaget som uppgår till 2,75 miljarder kronor är beloppet litet. Vilken del av respektive länsstyrelses verksamhet som påverkas går inte att förutse. De befintliga uppgifterna att analysera bostadsmarknaden i länet och att följa upp kommunernas bostadsförsörjningsplanering påverkas såtillvida att det tillkommer nya förutsättningar för kommunernas bostadsförsörjningsplanering. Några extra kostnader för länsstyrelserna till följd av detta förutsätts inte. nya uppgift att utföra beräkningar av behovet av tillskott av bostäder är en arbetsförutsättning för utredningen och det ligger därför utanför uppdraget att föreslå finansiering. Något kan dock sägas om kostnaderna för uppdraget. har i sin metodrapport bedömt att de årliga kostnaderna för framtagande av bedömningar av bostadsbyggnadsbehovet är penningvärde. Dessa kostnader består enligt till större delen av arbete med beräkningar och analyser. Inköp av statistik beräknas av kosta . Utredningen har inte något underlag för att ifrågasätta uppskattning av kostnaderna, men det uppdrag till som föreslås i detta betänkande är enklare och bör därför bli billigare att utföra. Kostnaderna bör i vart fall inte överstiga . Förslaget att ett stort antal myndigheter ska redovisa hur de avser att använda beräkningar av behovet av tillskott av bostäder i sitt arbete och att ta ställning till hur de kan medverka till att utveckla en nationell bedömning av behovet av tillskott av bostäder, kan i förlängningen komma att innebära att behöver lägga mer tid på att utveckla sitt arbetssätt. Detsamma torde gälla förslag om en nationell strategi. Bedömningen är att detta är sådant utvecklingsarbete som ryms inom befintliga anslag. ska vidare stödja länsstyrelserna i deras arbete med att analysera bostadsmarknaderna, och lämna råd, information och underlag till kommunerna för deras planering av bostadsförsörjningen. Ändringarna som föreslås i BFL kan initialt bedömas innebära ökade kostnader för informationsinsatser till länsstyrelserna och kommu- Dessa kostnader bedöms dock vara små och kan förväntas rymmas inom befintliga anslag. Utredningens förslag att vissa i avsnitt 4.2.1 uppräknade myndigheter ska redovisa hur de avser att använda beräkningar av behovet av tillskott av bostäder i sitt arbete och att ta ställning till hur de kan medverka till att utveckla en nationell bedömning av behovet av tillskott av bostäder innebär rimligen att myndigheternas resurser i form av personal som ska genomföra arbetet tas i anspråk. Tidsåtgången för ett sådant uppdrag och därmed den kostnad det innebär bedöms dock som liten och kostnaden bör kunna rymmas inom respektive myndighets befintliga anslag. Förslaget om en nationell strategi bedömdes av kunna finansieras inom och berörda statliga myndigheters ekonomiska ramar (SOU 2015:59, s. 520). Ut- redningen har inte funnit anledning att göra någon annan bedömning än den gjorde. Regionerna övertar genom förslagen länsstyrelsernas uppgift att uppmärksamma kommunerna på behovet av samordning mellan kommunerna i frågor om bostadsförsörjning och att verka för att sådan samordning kommer till stånd. Som redovisats ovan medför övertagandet inte något krav på att några specifika arbetsuppgifter ska genomföras, utan det är upp till varje region att genomföra uppgiften på det sätt den finner lämpligt. Länsstyrelserna har inte heller haft några särredovisade kostnader. Ambitionsnivån får därför variera mellan regionerna. Det särskilda dialoguppdraget kan förväntas innebära en kostnad för regionerna som i genomsnitt inte överstiger per region och år . Utredningen föreslår att kostnaderna täcks genom att de totala överföringarna av medel till regionerna inom anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m. ökar med –2023. Fördelningen av medel mellan regionerna sker i länsstyrelsernas regleringsbrev . För kommunernas del innebär förändringarna i BFL en ny uppgift i form av dokumentation av behovet av tillskott av bostäder i kommunen. Denna nya uppgift torde dock inte innebära någon ökad kostnad. Själva bedömningen av behovet av tillskott är redan en del av planeringen för bostadsförsörjningen och att föra in uppgiften i ett redan existerande dokument kan inte anses vara en kostnadskrävande uppgift. Ändringarna i PBL är en kodifiering av vad som redan gäller och innebär inte några ökade krav eller kostnader för kommunerna. De nu behandlade ändringarna, tillsammans med övriga redaktionella förändringar i BFL kan emellertid initialt bedömas innebära kostnader för kommunerna, som rimligen behöver inhämta kunskap om, och sätta sig in i, hur regelverket förändrats. Denna kostnad bedöms vara mycket låg samt snabbt övergående. 5.7Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detta anges också särskilt i direktivet. Enligt 14 kap. 3 § RF ska en proportionalitetsbedömning göras vid lagstiftning som kan få betydelse för den kommunala självstyrelsen. Det innebär att en prövning ska ske om skälen för den tänkta regleringen motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär. Bestämmelsen anger att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen innefattar en skyldighet att undersöka om det syfte som den tänkta regleringen tar sikte på kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Om olika möjligheter finns för att nå samma mål, bör av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den reglering som lägger minst band på den kommunala självbestämmanderätten (prop. 2009/10:80). 5.7.1Vad innebär självstyrelse? I 1 kap. 1 § RF stadgas att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. I 1 kap. 7 § RF anges att det i riket finns kommuner på lokal och regional nivå. I 14 kap. 2 § RF anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Det finns inte någon allmänt accepterad definition av vad som avses med självstyrelse. I förarbetena till regeringsformen uttalades bl.a. att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en självstyrelsesektor och att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i ganska vid omfattning i stället måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. I förarbetena uttalades vidare att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område finns utrymme för en initiativrätt. Det anfördes även att denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i regeringsformen (prop. Principen om självstyrelse har fått en tydligare markering i nuvarande bestämmelser i 14 kap. 2 § RF där det, som nämnts, anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse och angelägenheter som bestäms i lag på den kommunala självstyrelsens grund. I förarbetena anfördes att tydliggörandet inte innebar att den kommunala självstyrelsen utvidgades. Det skulle även i fortsättningen vara möjligt att föreskriva skyldigheter för kommuner och landsting i speciallagstiftning, i de fall detta motiverades av vikten att åstadkomma en reglering som gav likvärdig service för invånarna, oberoende av var de var bosatta. I dessa fall måste dock, anfördes det vidare, den föreslagna proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § RF beaktas (prop. 2009/10:80). Någon reglering av vilka uppgifter som ska ligga på kommuner och landsting finns inte i RF. I kommunallagen (2017:725) anges kommunernas och landstingens allmänna kompetens och vad som utgör den yttre ramen för deras handlingsfrihet genom ett antal kompetensbegränsande principer. Vidare finns det en kompetensutvidgande lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, som innebär att kommunerna och landstingen, inom vissa områden, har rätt att lämna olika former av bidrag, bistånd och stöd som annars skulle falla utanför den allmänna kompetensen. Vilka uppgifter som kommuner och landsting ska svara för anges framför allt genom obligatoriska uppgifter reglerade i lag. Sådana obligatoriska uppgifter finns exempelvis i lag (2010:1065) om kollektivtrafik, lag (2002:34) om samverkansorgan i länen, lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, plan och bygglagen (2010:900), (1998:808), socialtjänstlagen (2001:453), lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och skollagen (2010:800). Den kommunala självstyrelsen kan således begränsas och utökas genom lag. Utgångspunkten är att staten och kommunerna ska samverka på skilda områden och i olika former. Regeringen har ansett att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser kring den kommunala självstyrelsen. Ett skäl är att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen (prop. 5.7.2Påverkan på den kommunala självstyrelsen är marginell och proportionell Bedömning: Förslaget om krav på dokumentation av behovet av tillskott av bostäder i riktlinjerna enligt 2 § BFL innebär ett marginellt intrång i den kommunala självstyrelsen för kommunerna. Intrånget i den kommunala självstyrelsen som ändringen utgör är proportionell. Den kommunala självstyrelsen påverkas i begränsad utsträckning av förslagen Genom utredningens förslag får regionerna den samordningsuppgift som enligt 3 § BFL åligger länsstyrelserna. Förslaget innebär härtill att regionerna inom ramen för uppgiften kan bli styrda av beslut från regeringen. Ansvaret för uppgiften, som ålegat endast staten, blir därmed delat mellan stat och kommun. Det område där regionerna har mandat att verka utökas således genom den föreslagna ändringen. Även om regionerna inom ramen för uppgiften i viss utsträckning kan ges särskilda uppdrag från regeringen, vilket också föreslås i det här betänkandet, kan förslagen till ändring i 3 och 4 §§ BFL som helhet inte sägas innebära en inskränkning i den kommunala självstyrelsen för regionerna. För kommunernas del innebär överflyttningen av uppgiften att samordna inte någon ändring på något annat sätt än att det blir en annan aktör som ska genomföra den redan befintliga uppgiften. Regeringen har genom sin rätt att besluta om innehållet i samordningsverksamheten inte någon möjlighet att föreskriva några skyldigheter för kommunerna. Även om ett regeringsbeslut, som t.ex. det som utredningen föreslår, kan få effekter för kommunerna på så sätt att genomförandet av det som anges i beslutet innebär att regionerna engagerar kommunerna på ett visst, av staten bestämt, vis kan ändringen i 3 och 4 § BFL inte anses innebära någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen för kommunerna. Förslaget till ändring av 2 § BFL, som innebär ett krav på att kommunerna ska redogöra för behovet av tillskott på bostäder i riktlinjerna, innebär inte att kommunerna åläggs en ny planerings- eller analysuppgift, eftersom behovet av tillskott på bostäder redan med befintlig lagstiftning torde vara en del av innehållet i kommunernas planering för bostadsförsörjning. Däremot innebär kravet på att behovet också ska framgå i riktlinjerna en ny uppgift som får anses innebära en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Att ålägga kommunerna att publicera en uppgift som redan tas fram, i ett dokument som redan är obligatoriskt, får emellertid anses innebära en mycket begränsad inskränkning i självstyrelsen. Övriga ändringar i BFL är endast av redaktionell karaktär och innebär inte någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Ändringarna i PBL är ett förtydligande i lag av en redan gällande ordning och innebär inte att något nytt krav ställs på kommunerna. De ändringarna innebär alltså inte en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Intrånget i den kommunala självstyrelsen är proportionellt En utebliven reglering innebär självfallet att de intrång i den kommunala självstyrelsen som beskrivits ovan inte blir verklighet. För att målsättningen att det offentliga ska ha en gemensam och uppdaterad bild av bostadsbyggnadsbehovet ska kunna uppfyllas krävs enligt utredningen att alla berörda redovisar sin uppfattning om behovet. Det är därmed inte ett alternativ att frågan om dokumentation av behovet av tillskott lämnas oreglerad. Utredningen har förkastat tanken på att redovisningen ska ske i en nytillkommande, separat process, eller att bedömningen ska föregås eller kringgärdas av några obligatoriska moment, eftersom nyttan med en sådan mera ingripande styrning av kommunerna inte kan motiveras. Den föreslagna regleringen i 2 § BFL är enligt utredningen mindre ingripande än tänkbara alternativa regleringar. Mot bakgrund av att förslaget om dokumentationskrav utgör det minst ingripande intrånget i den kommunala självstyrelsen som är möjligt för att åstadkomma den förändring som utredningen anser nödvändig är utredningens bedömning att intrånget är proportionellt. Utredningens förslag kan i förlängningen tänkas innebära positiva effekter för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. En ökad regional närvaro i bostadsförsörjningsfrågor skulle kunna innebära ökat bostadsbyggande och mer samverkan, som i sin tur kan innebära något positivt för sysselsättningen. Någon omedelbar sådan effekt kan dock inte påräknas av förslagen. Detsamma gäller för förslagens konsekvenser för de integrationspolitiska målen. Bo- stadsfrågan i stort bör antas ha en effekt på integrationen men förslagen som sådana har knappast en effekt åt något håll, åtminstone inte på kort sikt, i det avseendet. Inte heller kan utredningens förslag antas ha några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, för personlig integritet eller för brottsligheten.