sou · H5B3100 · 2017-12-12 00:00:00 — Förslag: Polisen, Säkerhetspolisen, åklagarmyndigheterna, Kust- bevakningen, Tullen och undantas från registrerings- skyldigheten enligt 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen när det gäller 1.handlingar som tagits i beslag eller som är lagrade i en beslag- tagen informationsbärare, 2.handlingar som myndigheten får tillgång till genom en under- sökning på distans, och 3.kopior som framställts med stöd av det nya tvångsmedlet kopi- ering. Bedömning: Kopior av beslagtaget material och dubbletter av kopierat material bör betraktas som ett exemplar av den beslag- tagna eller kopierade handlingen, varför det inte finns någon skyl- dighet att registrera dem. Det bör därför inte införas något undan- tag från registreringsskyldigheten för sådana kopior. Den fråga som vi har att ta ställning till är om det bör göras undan- tag från registreringsskyldigheten i 5 kap. OSL när det gäller beslag- tagna handlingar, inklusive upptagningar som lagrats i beslagtagna föremål, samt kopior av sådana handlingar. Med hänsyn till att vi i kapitel 7 föreslår att kopior också ska kunna framställas med använd- ning av ett nytt tvångsmedel, kopiering, omfattar våra övervägan- den också bl.a. sådana kopior. Förutsättningar för ett undantag från registreringsskyldigheten I 5 kap. 3 § OSL anges att regeringen, om det finns särskilda skäl, får meddela föreskrifter om att handlingar av ett visst slag som finns i betydande omfattning inte behöver registreras enligt 1 § samma kapitel. Det framgår av förarbetena att bestämmelsen är tänkt att tillämpas i fall då registreringsskyldigheten skulle bli utomordentligt betungande för myndigheten. Dock sägs vidare att enbart det för- hållandet att antalet handlingar är stort och registreringsskyldig- heten därför kan bli betungande inte bör vara helt avgörande. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering måste nämligen också väga de vinster i kostnader och arbete som kan göras mot intresset av allmän insyn i myndigheternas verksam- het. Detta har i bestämmelsen kommit till uttryck i att särskilda skäl krävs för att undantag ska kunna föreskrivas (prop. 1979/80:2 Del A s. 356 och 357). Frågan är alltså om det finns särskilda skäl för regeringen att meddela ett undantag från registreringsskyldigheten för de slags hand- lingar som sagts. En registreringsskyldighet skulle kunna vara betungande I direktiven framhålls framför allt två typer av beslag som potentiellt problematiska i förhållande till registreringskraven enligt offentlig- hets- och sekretesslagen. Det handlar dels om omfattande beslag, t.ex. av stora mängder pappershandlingar i ekobrottmål, dels om beslag av informationsbärare som innehåller en stor mängd lagrade upptagningar (handlingar). Redan inledningsvis bör det framhållas att beslagtagna handlingar regelmässigt omfattas av sekretess, varför kravet på registrering i princip är absolut (jfr 5 kap. 1 § OSL tredje stycket). Möjligheten att underlåta registrering på grund av att det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet lär sällan vara tillämpligt på pappers- handlingar, eftersom handlingar som saknar betydelse i princip inte får tas i beslag. Dock kan det i t.ex. en beslagtagen eller spegel- kopierad dator finnas åtskilligt som uppenbart har ringa eller ingen betydelse för utredningen (fjärde stycket samma paragraf). Inne- hållet i en informationsbärare som tagits i beslag enbart för att återställas till sin rättmätiga innehavare (återställandebeslag) kan knappast sägas ha någon betydelse för myndighetens verksamhet. När det gäller information som lagrats i beslagtagna och kopierade informationsbärare m.m., dvs. upptagningar, är en första fråga om upptagningen ska ses som en eller som flera handlingar. Vi har i avsnitt 11.4.2 fört ingående resonemang i denna fråga och där kom- mit fram till att det i tryckfrihetshänseende handlar om båda delar. Innehållet i en beslagtagen eller kopierad hårddisk eller motsvar- ande bör alltså normalt kunna betraktas som en upptagning (hand- ling), som i sin tur kan innehålla en mängd mindre upptagningar (handlingar). I formell mening borde det därmed vara tillräckligt Sekretess, registrering, bevarande och arkivering att det i ett diarium eller motsvarande registreras att informations- bäraren eller en kopia av den inkommit till myndigheten. Om den uppgift som registrerats kan lämnas ut eller om den ska hemlig- hållas får då på vanligt sätt prövas med stöd av de tillämpliga sekre- tessreglerna. Mot detta formella synsätt kan anföras att en sådan anteckning inte ger någon information om vilka handlingar som finns lagrade på informationsbäraren eller kopian, vilket i praktiken gör det svårt för en enskild att bilda sig en uppfattning om vad man eventuellt kan ha intresse av att ta del av. Dock skulle en skyldighet att manu- ellt registrera alla de handlingar som finns i informationsbäraren medföra en helt orimlig arbetsbörda för de brottsbekämpande myn- digheterna. Det är dock inte givet att en sådan registrering skulle krävas. En dator genererar nämligen automatiskt listor över de filer och meddelanden m.m. som finns i datorn. Sådana listor kan man t.ex. se i den s.k. utforskaren. Möjligen kan man tänka sig att sådana listor, tillsammans med en anteckning om att informa- tionsbäraren tagits i beslag, från vem och när detta har skett, kan ses som en form av registrering som lever upp till kraven i offent- lighets- och sekretesslagen. För en sådan tolkning talar det begräns- ade insynsintresset, som rimligen bör innebära att lägre krav ställs på registreringens detaljeringsgrad. Till detta kommer att många av upptagningarna i en dator eller liknande informationsbärare typiskt sett inte har betydelse för myndighetens verksamhet. Det är dock inte en fråga som rimligen kan hanteras av myndighetens regi- strator och i ett skede då innehållet inte analyserats. När det gäller beslag av en stor mängd pappershandlingar finns inga automatiskt genererade listor över handlingar. Om registrerings- kravet ska gälla oinskränkt kan det leda till att ett mycket stort antal handlingar måste registreras för sig. Även om kraven på hur regi- streringen ska ordnas inte är särskilt höga, kan registreringsskyl- digheten då bli mycket betungande. Av det som sagts följer att en skyldighet att registrera beslag- tagna och kopierade handlingar enligt 5 kap. OSL skulle kunna vara utomordentligt betungande för beslagsmyndigheterna i vissa fall. Detta talar starkt för införande av ett undantag enligt 5 kap. 3 § OSL. Även den osäkerhet som gäller i fråga om vilka krav som finns på registrering av innehållet i datorer och andra informationsbärare, samt det förhållandet att merparten av innehållet ofta saknar all Sekretess, registrering, bevarande och arkivering betydelse för brottsutredningen eller myndighetens verksamhet i övrigt talar för att rättsläget klargörs genom en reglering där det framgår att någon registrering inte behöver ske. De skäl som talar för införande av ett undantag från registreringsskyldigheten gör sig också gällande för kopior som framställs i stället för beslag av en handling eller informationsbärare och med stöd av det nya tvångs- medlet kopiering (se våra förslag i avsnitt 7.7). Det som sagts i det föregående gäller däremot inte för kopior av beslagtaget material. Sådana kopior bör nämligen betraktas som ett exemplar av den beslagtagna handlingen, varför det inte kan finnas någon skyldighet enligt OSL att registrera dem särskilt. Om be- slaget hävs och en kopia behålls, finns handlingen alltså kvar i kopi- erad form. En allmän handling registreras bara en gång, oavsett hur många exemplar som finns. Det finns därför inte någon anledning att skapa ett undantag från registreringsskyldigheten för sådana kopior. Detsamma gäller i fråga om ytterligare kopior som fram- ställs av material som kopierats med stöd av det nya tvångsmedel som vi föreslår i kapitel 7. Regelverket bör utgöra en logisk helhet Utöver det som anförts, talar också regelverkets inre systematik för att det införs ett undantag. Regelverket på ett visst område bör vara logiskt och sammanhängande och så fritt från motsägelser som möjligt. Det finns i 27 kap. 13 § RB regler om vilka uppgifter som ska antecknas vid ett beslag. Lagstiftaren har därigenom tagit ställ- ning till vilka uppgifter som behöver antecknas. Man har bl.a. an- sett att det vid omfattande beslag bör kunna användas sammanfatt- ande beteckningar, eftersom det annars kan vara mycket resurskräv- ande att ange varje föremål eller enskild handling i beslagsproto- kollet. I förarbetena framhölls att det förekommer beslag om tusen- tals handlingar och att det, särskilt om handlingarna är osorterade och utspridda, kan vara nästintill ogörligt att beskriva varje enskilt dokument. Vidare framhölls att fördröjningar av förundersökningen till följd av omfattande protokollering kan vara till nackdel för såväl den drabbade som de brottsbekämpande myndigheterna och andra inblandade, till exempel målsäganden eller den misstänkte (prop. 2015/16:68 s. 46 och 47). Sekretess, registrering, bevarande och arkivering Även om protokolleringskyldigheten enligt har delvis andra syften än registreringsskyldigheten enligt offentlighets- och sekretesslagen, framstår det som orimligt och motsägelsefullt med en mer vittgående registreringsskyldighet än den som gäller enligt . Också detta talar enligt vår mening starkt för att det införs ett undantag från registreringsskyldigheten vid beslag eller kopiering.5 Vi har i det föregående kommit fram till att det finns starka skäl för att meddela ett undantag från registreringsskyldigheten när det gäller beslagtagna handlingar, inklusive sådana handlingar som finns lagrade i beslagtagna och kopierade informationsbärare. Samma skäl gör sig gällande i fråga om kopior som framställts i stället för beslag av en handling eller informationsbärare, eller under en undersökning på distans. Det enda skäl som talar mot ett undantag från regi- streringsskyldigheten är att det minskar allmänhetens möjlighet till insyn i beslagtagna handlingar. Denna effekt uppstår eftersom anteckningarna i beslagsprotokollet eller protokollet över en under- sökning på distans eller en kopiering kan vara mindre detaljerade än vad som hade varit fallet vid en registrering enligt offentlighets- och sekretesslagen. Vi har i avsnitt 11.4.4 kommit fram till att allmänhetens intresse av att kunna få ta del av beslagtagna och kopierade handlingar nor- malt är litet, i den mån handlingarna inte används i förundersök- ningen. Bedömningen gäller givetvis även här. Under alla förhållan- den kan insynsintresset inte anses kräva någon annan eller mer omfattande registrering än den som görs i beslagsprotokollet eller protokollet över kopiering eller en undersökning på distans. Vid en sammanvägning anser vi att skälen för ett undantag är så starka jämfört med det svaga insynsintresset, att det finns särskilda skäl för regeringen att meddela ett sådant undantag. Undantaget bör omfatta handlingar som tagits i beslag eller som finns i beslagtagna informationsbärare, samt kopior som framställs med stöd av det 5 Vi föreslår i avsnitt 7.7.8 en skyldighet att protokollföra kopiering på motsvarande sätt som ett beslag. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering nya tvångsmedel som vi föreslår i kapitel 7. Som redan framgått i det föregående bör det däremot inte omfatta kopior av beslagtaget eller kopierat material, eftersom det inte finns någon skyldighet att registrera sådana kopior. Som anförts i avsnitt 11.6 blir sådana upptagningar som myndig- heten får tillgång till genom en undersökning på distans allmänna handlingar. De anförda skälen gör sig i allt väsentligt gällande även beträffande sådana handlingar. De handlingar som vid en sådan undersökning tillförs utredningen genom kopiering ska, enligt våra förslag, protokollföras enligt särskilda regler i 28 kap. RB. Vår bedömning är alltså att de brottsbekämpande myndigheterna bör undantas från registreringsskyldigheten enligt 5 kap. 1 § OSL när det gäller 1.handlingar som tagits i beslag eller som är lagrade en beslagtagen informationsbärare, 2.handlingar som myndigheten får tillgång till genom en under- sökning på distans, och 3.kopior som framställs med stöd av det nya tvångsmedel som vi föreslår i kapitel 7. Undantaget bör införas i förteckningen i 2 § OSF över myndig- heter och handlingar som undantas från registreringsskyldigheten. Flertalet brottsbekämpande myndigheter bör omfattas, nämligen , , , Eko- brottsmyndigheten, , och . Försvarsmakten hanterar inte beslag i en sådan omfattning att ett undantag framstår som nödvändigt. Som vi redan konstaterat innebär beslag och kopiering ofta att mycket stora mängder information förs över till de brottsbekämpande myndigheterna. Detta gäller bl.a. vid beslag och spegelkopiering i it-miljö och i utredningar om ekonomisk brottslighet. Den infor- mation som finns i sådana handlingar kan vara känslig i flera av- Sekretess, registrering, bevarande och arkivering Bland annat kan det förekomma känsliga uppgifter av privat natur och i vissa fall även affärshemligheter. I direktiven anges det att en förundersökningsledare i många fall har mycket små förutsättningar att göra en korrekt sekretesspröv- ning av materialet. Där sägs det vidare att sekretessprövningen av innehållet i en hårddisk eller ett annat liknande lagringsmedium kan vara mycket tidskrävande och innebär en utökad risk för intrång i den drabbades personliga integritet. är det ju inte nödvän- digt av utredningsskäl att all information i en beslagtagen dator gås igenom. I direktiven sägs även att det med hänsyn till skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden kan ifrågasättas om sekretesskyddet för uppgifter som förekommer i sådan egen- dom håller en rimlig nivå. Slutligen anges det att offentlighets- principen syftar till att ge allmänheten insyn i offentlig verksamhet, vilket inte uppnås när det gäller beslagtaget material. Vi har mot denna bakgrund fått i uppdrag att analysera och ta ställning till om nuvarande sekretessbestämmelser behöver ändras när det gäller uppgifter som förekommer i beslagtagna föremål (dvs. i upptagningar som lagrats i sådana föremål) och beslagtagna traditionella handlingar och kopior av dessa. Analysen ska göras utifrån antagandet att det rör sig om allmänna handlingar. Vi ska också föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs. Våra överväganden omfattar också uppgifter i kopior som fram- ställts med stöd av det nya tvångsmedel som vi föreslår i kapitel 7. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till något av de intressen som räknas upp i 2 kap. 2 § TF. Dessa intressen, de s.k. sekretessgrunderna, räknas upp i första stycket och är 1.rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellan- folklig organisation, 2.rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3.myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan till- syn, Sekretess, registrering, bevarande och arkivering 4.intresset att förebygga eller beivra brott, 5.det allmännas ekonomiska intresse, 6.skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, och 7.intresset att bevara djur- eller växtart. Av andra stycket följer att inskränkningar av rätten att ta del av all- männa handlingar noga ska anges i en särskild lag, nämligen offent- lighets- och sekretesslagen. Om det anses lämpligare kan bestäm- melser om sekretess i stället ges i en annan lag, men då måste det i offentlighets- och sekretesslagen finnas en hänvisning till den. Regeringen får efter bemyndigande besluta om kompletterande före- skrifter. Sådana föreskrifter finns samlade i offentlighets- och sekre- tessförordningen. Om det råder sekretess för en uppgift innebär det ett förbud mot att röja uppgiften, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Sådana förbud en- ligt offentlighets- och sekretesslagen gäller i första hand för myn- digheter och för personer som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet, exempelvis på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten (2 kap. 1 § OSL). Reglerna ska dock även tillämpas på vissa enskilda organ. En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, dess räckvidd och dess styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgif- terna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. En uppgift kan då hemlighållas oav- sett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas utrikessekretessen i 15 kap. 1 § OSL, förundersökningssekretessen i 18 kap. 1 § OSL och minimiskyddsreglerna till skydd för en- skildas personliga integritet i 21 kap. OSL. Sekretessens styrka bestäms som regel med hjälp av ett s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offent- liga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvudregel. Vid ett omvänt skaderekvisit gäller således sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. En del bestämmelser innehåller ett kvalificerat rakt skaderekvisit, dvs. det krävs särskilt mycket för att sekretessen ska gälla. Sekre- tessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, vilket innebär att det inte finns något skaderekvisit. I ett sådant fall ska de upp- gifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skade- prövning om uppgifterna begärs ut. Utöver rekvisiten som anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka innehåller många sekretessbestämmelser begränsningar av den tid som sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar högst kan gälla. Sekretesstidernas längd varierar beroende på vilket skydds- intresse som har föranlett sekretessen. I ett fåtal sekretessbestäm- melser saknas tidsgränser. Om skada och men vid sekretess till skydd för enskilda Vårt uppdrag rör främst skyddet för enskildas personliga och eko- nomiska förhållanden. Med begreppet ”enskilda” avses i offentlig- hets- och sekretesslagen såväl fysiska som juridiska personer. Av förarbetena till sekretesslagen framgår att även uppgift om en fysisk persons ekonomi kan falla in under ”personliga förhållanden”. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering diska personer anses dock inte ha några personliga förhållanden (prop. 1979/80:2 Del A s. 84 och 190). Med begreppet ”skada” avses enbart ekonomisk skada (prop. 1979/80:2 Del A s. 83). Begreppet ”men” har getts en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas att någon blir utsatt för andras missaktning om hans eller hennes personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger är den berörda personens egen upplevelse. Bedömningen måste dock i viss utsträckning kunna korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Enbart det faktum att en person anser att det i största allmänhet är obehagligt att andra vet var han eller hon bor kan t.ex. inte anses innebära men i offentlighets- och sekretesslagens mening. Även en laglig eller från samhällets synpunkt önskvärd åtgärd kan utgöra men. När det är fråga om sekretess till skydd för enskilda avses med begreppet ”skada” en ekonomisk skada som vållas av röjandet av en uppgift om ett ekonomiskt förhållande. Med begreppet ”men” av- ses en olägenhet av icke-ekonomisk eller ekonomisk art som vållas av röjandet av en uppgift om personligt förhållande. 1979/80:2 Del A s. 455–457 och 493). Särskilt om sekretessens styrka och absolut sekretess Det vanligaste är att sekretessbestämmelserna är försedda med ett skaderekvisit. Bestämmelser om absolut sekretess är ovanliga och bör enligt förarbetsuttalanden bara gälla undantagsvis (prop. 1997/98:97 s. 65). Sekretessens styrka brukar bestämmas med utgångspunkt i en avvägning mellan intresset av insyn – vilket typiskt sett anses särskilt stort när det finns inslag av myndighetsutövning – och in- tresset av skydd för uppgiften. Skyddsaspekten har bl.a. getts särskild tyngd i fall där enskilda är tvungna att lämna uppgifter, såsom är fallet på skatteområdet där det i viss verksamhet råder absolut sekretess (27 kap. 1 § OSL). I förarbetena till sekretesslagen (1980:100), som ersatts av offentlighets- och sekretesslagen, uttalades att man inte kan bortse från att det av den stora mängden skattskyldiga skulle upplevas som integritetskränkande att uppgifter i deras självdeklarationer Sekretess, registrering, bevarande och arkivering kom till offentligheten, även om en del av dessa uppgifter i och för sig är av tämligen alldaglig beskaffenhet. Vidare uttalades det att insynsintresset i inte oväsentlig mån kunde tillgodoses på annat sätt. 1979/80:2 Del A s. 255 och 256.) Insynsaspekten lyftes i stället fram när man avskaffade den abso- luta sekretessen för alla polisregister utom belastningsregistret. I för- arbetena framhölls att absolut sekretess kan innebära att intresset av insyn och kontroll åsidosätts, vilket i sin tur kan leda till att för- troendet för polisens verksamhet skadas. Regeringen anförde att det exempelvis bör finnas rimliga möjligheter till kontroll av att registrering inte bedrivs i strid mot regeringsformens bestämmelser eller andra bestämmelser som gäller för registren (prop. 1997/98:97 s. 63 och 64). Att den absoluta sekretessen behölls i fråga om belast- ningsregistret motiverades i huvudsak med att uppgifterna är sär- skilt integritetskänsliga, att det förutom den dömde själv främst är rättsväsendets myndigheter som har ett berättigat intresse av att få del av uppgifterna och att en spridning kan skada den dömdes åter- anpassning i samhället. Vidare anfördes att uppgifterna i stort sett aldrig skulle kunna lämnas ut till någon annan än rättsväsendets myndigheter även om ett skaderekvisit infördes. Ett slopande av den absoluta sekretessen skulle därför närmast vara en illusion (prop. 1997/98:97 s. 64). Som ett exempel på de avvägningar som brukar göras kan man också ta upp statistiksekretessen. Absolut sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. (24 kap. 8 § första stycket OSL). Det framhölls i förarbetena till bestäm- melsen att offentlighetsintresset är förhållandevis svagt som integritetsintresset är påtagligt. Det konstaterades att () för många personregister och att dessa register kan innehålla uppgifter om den enskilde som var för sig är tämligen harmlösa men som i sammanställd form ofta är integritetskänsliga. Man lyfte fram risken för att statistikkvaliteten kan bli dålig, om inte den enskilde uppgiftslämnaren är säker på att hans eller hennes uppgifter inte kommer ut. Också vissa praktiska skäl kan beaktas. I fråga om statistik- sekretessen konstaterades det att t.ex. SCB samlar in uppgifter från olika källor med olika sekretessregler och att det i ett register där