sou · H5B31 · 2017-01-04 00:00:00 — Det är svårt att anpassa den kommunala verksamheten till en krympande befolkning i den takt som vore önskvärd; den lokala infrastrukturen är svår att ändra på kort sikt och det kan vara svårt att få medborgarnas acceptans för nedskärningar, som exempelvis nedläggning av skolor. Om befolkningen i en kommun minskar, minskar också underlaget för att rekrytera specialister. Ett sätt att hantera detta skulle vara att kommunerna delade på specialisttjänsterna. samverkan är dock av begränsad omfattning sett till de faktiska behoven av att dela på denna typ av tjänster. Som framgår av Kommuninvests ovan nämnda rapport ser statliga myndighetsföreträdare med oro på de mest utsatta kommunernas möjligheter att tillämpa nationell lagstiftning och att åstadkomma en rättssäker myndighetsutövning. analyser visar att hela kommunsektorn behöver tillföras betydande resurser på grund av de demografiska förändringarna. Försörjningskvoten kommer att öka och om inte resurser tillförs välfärdstjänsterna kommer resultatet att bli neddragningar i välfärdens olika verksamheter. Om inte pensionsåldern höjs kommer valet, enligt , att stå mellan skattehöjningar eller en minskning av det offentliga åtagandet. har bedömt att behovet av resurser till välfärdstjänsterna är cirka 130 miljarder fram till mitten av 2030- talet. har beräknat att de största behoven av tillskott till den kommunala ekonomin kommer att finnas i kommuner som enligt utredningens terminologi är ”avlägset” belägna. Det gäller både avlägset belägna landsbygdskommuner, täta kommuner avlägset belägna samt mycket avlägset belägna landsbygdskommuner.16 pekar också på att det kommunala utjämningssystemet kommer att utsättas för påfrestningar med tanke på de demografiska förändringarna i olika delar av landet. 16 SOU 2015:101, Demografins regionala utmaningar, Bilaga 7 till . Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur Vidare har visat att de ekonomiska konsekvenserna av de demografiska förändringarna i hög grad är beroende av vilka antaganden som görs om den kommunala verksamhetens framtida volymutveckling. Om denna fortsätter att öka med , vilket demografin motiverar, kommer underskotten i kommunernas finanser att bli av stor omfattning. De största problemen skulle uppstå i de mest avlägsna landsbygdskommunerna, där den ekonomiska förändringen skulle innebära ett behov av att kraftigt höja kommunalskatterna. Den kommunala sektorn står inför ett betydande behov av att rekrytera till i stort sett alla typer av tjänster. kommer den andel av befolkningen som behövs inom vård och omsorg att öka. Andelen som kommer att behöva arbeta inom omsorgen av äldre samt funktionsnedsatta kommer att vara högre i inland än i de storstadsnära kommunerna. var i inland av befolkningen anställda inom omsorgen av äldre och funktionsnedsatta. Den andelen förväntas öka till 2035, eftersom andelen äldre ökar i snabb takt. Även inom skolan pågår en omfattande generationsväxling och behovet av behöriga lärare är stort i hela landet. Många avlägset belägna kommuner har stora svårigheter att rekrytera lärare och svårigheterna kan förväntas öka i takt med att konkurrensen om lärarna mellan kommunerna ökar. i landsbygderna – överväganden och förslag Det är väsentligt att staten kan fullfölja den målsättning som finns i flera speciallagar, nämligen att medborgarna ska ha tillgång till likvärdiga välfärdstjänster, främst inom vård, skola och omsorg, oberoende av var i landet de bor. Detta innebär inte att tjänsterna Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur ska ha samma utformning i alla kommuner, något som har understrukits av bland annat Ansvarskommittén.17 Det bör också nämnas att den kommunala likställighetsprincipen – reglerad i kommunallagen – ska tillämpas i förhållande till alla kommunmedlemmar. Det innebär att kommunmedlemmar inte får behandlas olika utan särskilda i lagstiftningen angivna skäl. Staten har det yttersta ansvaret för att säkerställa att alla kommuner har samma förutsättningar att tillhandahålla en likvärdig samhällsservice, i vart fall inom de obligatoriska områdena. Kommittén anser att staten även bör ta det övergripande ansvaret för att skapa de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna att ta ansvar för en likvärdig samhällservice och utbildning i alla delar av . Staten bör tillföra den kommunala sektorn de ekonomiska resurser som kommunerna behöver i takt med att försörjningskvoten ökar och de demografiska förändringarna ger upphov till ett behov av ökade insatser främst inom vården och omsorgen. Men kommunerna behöver också öka ansträngningarna för att utnyttja sina resurser effektivt, exempelvis genom att utnyttja digitaliseringens möjligheter och att samverka över kommungränserna. Invandringen förändrar förutsättningarna för landsbygdernas kommuner Kommittén har låtit göra befolkningsframskrivningar för samtliga kommuner med hänsyn tagen till effekterna av invandringen.18 Framskrivningarna visar att dessa effekter kan förväntas bli omfattande, särskilt i små kommuner med en omfattande bosättning av nyanlända. Hur varje enskild kommun påverkas av flyktingsituationen påverkas av en rad faktorer, bland annat invandrargruppens storlek, utflyttningsbenägenheten, möjligheterna att få arbete samt statens framtida ekonomiska ersättningar till kommuner med en omfattande bosättning av nyanlända. Den kraftiga ökningen av nyanlända i kommunerna kan emellertid också ses som en möjlighet för många kommuner, som länge har haft en minskande folkmängd, att bryta denna utveckling. Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Scenarier för befolkningsutveckling i landsbygdskommuner. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur Detta förutsätter dock att kommunerna är aktiva när det gäller att utbilda och validera nyanlända, så att de kan få ett arbete. Kommunerna behöver även bygga bostäder. Vidare behöver de arbeta aktivt med att i den egna verksamheten anställa nyanlända med rätt kompetens i ett läge där kommunerna står inför mycket stora rekryteringsbehov. Om inte integrationen av de nyanlända lyckas kommer kommunernas kostnader för försörjningsstöd att öka mycket kraftigt. 6.4.1Det kommunala utjämningssystemet bör anpassas till ändrade förhållanden Kommitténs förslag: Regeringen lägger fram förslag med syfte att anpassa det kommunala utjämningssystemet till ändrade förutsättningar samt gör en översyn av statsbidragen till kommunerna. Enligt kommittén bör flera av de förslag som kommittén lägger fram vara till nytta för den kommunala verksamheten i landsbygderna. Det kan exempelvis gälla förslag som syftar till att utveckla företagandet, vilket kan leda till ökat jobbskapande och därmed ökade skatteintäkter. Även förslagen om utbyggnad av bredbandsnätet, ökade insatser för kompetensförsörjning samt en ökad närvaro i landsbygderna av statlig verksamhet är positiva, sett ur synvinkel. Landsbygderna spelar en väsentlig roll i ekonomi. Därför är det av stor betydelse att människor kan bo och verka där. Detta förutsätter att det finns en väl fungerande samhällsservice i landsbygderna. Det kommunala utjämningssystemet har en helt avgörande betydelse för att kommuner med låg skattekraft, ogynnsam åldersstruktur samt höga strukturella kostnader, bland annat på grund av gles bosättning, ska kunna tillhandahålla tjänster på likvärdiga villkor. Dagens utjämningssystem bygger delvis på inaktuella uppgifter. Utjämningssystemet tar inte hänsyn till att det mer omfattande mottagandet av nyanlända med uppehållstilstånd har olika konsekvenser i olika kommuner. SKL har påpekat att de delar av kostnadsutjämningen som kompenserar för landsbygdernas merkostnader för stor Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur yta och spridd befolkning har urholkats på grund av att dessa komponenter i utjämningssystemet inte har uppdaterats.19 Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av systemet med kostnadsutjämning.20 Uppdraget ska redovisas . Kommittén ser positivt på att regeringen har tagit detta initiativ och vill uttrycka ett önskemål om att regeringen efter utredningsarbetets avslutande förelägger ett förslag som säkerställer att det kommunala utjämningssystemet aktualiseras och anpassas till ändrade förutsättningar. Det är kommitténs principiella uppfattning att det kommunala utjämningssystemet fortlöpande bör följas upp och att de politiska partierna bör medverka i ett sådant uppföljningsarbete. Kommittén anser att det kommunala utjämningssystemet även bör vara det generella systemet för att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunernas och landstingens/regionernas verksamhet. Om det emellertid visar sig vara svårt att säkerställa kvaliteten i välfärdstjänsterna i mycket små och avlägsna kommuner, trots en reformering av utjämningssystemet, anser kommittén att regeringen bör överväga att för vissa särskilt utsatta kommuner utforma ett ekonomiskt grundstöd. I samband med en omläggning av det kommunala utjämningssystemet genomförde staten en reformering av de statliga bidragen till kommunerna. Reformen innebar att ett femtiotal specialdestinerade statsbidrag omvandlades till ett generellt statsbidrag som utgick till kommunerna med ett lika stort belopp per invånare. Under har emellertid statsbidragen i ökande utsträckning åter blivit specialdestinerade. Enligt SKL fanns det 129 specialdestinerade statsbidrag 2016, varav 93 till kommunerna och 36 till landstingen (6 bidrag går både till kommuner och till landsting). Ökningen har varit särskilt stark inom skolan. Ökningen av specialdestinerade statsbidrag skapar särskilda problem för små kommuner med begränsade administrativa resurser för att utforma de ansökningshandlingar som oftast krävs för att rekvirera statsbidragen. Resultatet har blivit att åtskilliga små kommuner 19Sveriges kommuner och landsting 2014. Yttrande över Statskontorets förslag till Uppdaterad indelningsgrund i delmodellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund, Dnr Fi2014/02297/K. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur inte kan medverka i olika nationella satsningar för att exempelvis höja kvaliteten inom skolan eller . som det kommunala utjämningssystemet utreds anser kommittén att regeringen bör ta initiativ till att göra en översyn av de specialdestinerade statsbidragen med syfte att omvandla vissa av dessa till generella statsbidrag. En sådan åtgärd kan underlätta för landsbygdskommunerna att göra lokala prioriteringar och få del av statliga medel som de annars skulle ha svårt att erhålla. 6.4.2Kommunernas förmåga att rekrytera personal bör stärkas Kommitténs förslag: Regeringen tar initiativ som syftar till att öka kommunernas förmåga att rekrytera personal. Många kommuner har svårigheter att säkerställa kompetensen i verksamheten, inte minst inom skolan och olika rättstillämpande verksamheter som , miljöskyddstillsynen samt plan- och byggverksamheten. Rekryteringen av personal till äldreomsorgen kommer också att behöva öka. För att underlätta rekryteringen av personal till kommuner i landsbygderna kommer flera olika typer av åtgärder att behövas, inte minst inom arbetsmarknadspolitiken. Med tanke på att andelen nyanlända är mycket stor i många kommuner, i vissa små kommuner utgör den av den bofasta befolkningen, bör stora insatser göras för att underlätta en rekrytering av nyanlända till den kommunala verksamheten. Behovet finns inom äldreomsorgen, men även inom skolan. Språkutbildning, valideringar av utbildningar i hemländerna, ”snabbspår” in i det svenska samhället och yrkesutbildningar av olika slag kommer att kunna underlätta för nyanlända att få anställning i de kommuner där de vistas. Det är därför väsentligt att samarbetet mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen utvecklas ytterligare. I kapitel 4 lämnar vi förslag om hur kommunernas kompetensförsörjning skulle kunna förbättras genom ett samarbete mellan kommunerna, statliga myndigheter och landets lärosäten. Rekryteringen av specialister till glesa kommuner kommer att vara en betydande utmaning för de berörda kommunerna. Den naturliga lösningen vore att kommunerna samverkade om använd- Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur ningen av olika typer av specialister, men denna utveckling går långsamt. Delvis förhindras den också av gällande lagstiftning, bland annat lagen om offentlig upphandling. Det är inte möjligt för fler kommuner att gemensamt anställa en specialist för att fullgöra uppgifter i mer än en kommun. De nuvarande formerna för samverkan upplevs av många kommuner antingen som tungrodda eller som demokratiskt bristfälliga. I Kommuninvests tidigare nämna rapport om kommunernas bärkraft redovisas alternativa lösningar för att stärka kommunernas förmåga att ta ansvar för sina uppgifter.21 Det handlar bland annat om att tillämpa en asymmetrisk ansvarsfördelning, att åstadkomma en ökad samverkan mellan kommunerna och att genomföra kommunsammanläggningar. Kommittén tar inte ställning till vilket alternativ som bör väljas. Däremot föreslår vi att regeringen tar initiativ till ett arbete som syftar till att stärka kommunernas förmåga att rekrytera specialister inom olika verksamhetsområden. 6.5En kulturpolitik för hela landet Kulturpolitiken ska främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och till att utveckla sina skapande förmågor.22 Kulturen kan också skapa ekonomiska värden genom kulturella kreativa näringar och stärka den sociala sammanhållningen genom att bland annat öka kunskapen om människors olika villkor och de historiska sammanhang vi lever i. Den sociala sammanhållningen, inte minst i landsbygdskommuner, stärks också av ett livaktigt föreningsliv. Där spelar exempelvis idrottsrörelsen en viktig roll för att integrera nya kommunmedlemmar. Kulturen kan på olika sätt bidra till attraktiva livsmiljöer i våra landsbygder, till exempel genom att ta till vara landsbygdernas kulturmiljöer. Det är därför viktigt att även landsbygdernas befolkning ges likvärdiga möjligheter att ta del av och utöva kultur. Av Kulturanalys samlade uppföljning av de kulturpolitiska målen som genomfördes framgår vissa skillnader i kulturaktiviteter mellan de som bor i större tätort/stad och de som är bosatta i lands- 21Häggroth, S. 2016. En bärkraftig kommunstruktur. 2016/17:1. Utgiftsområde 17, s. 26. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur bygderna eller i mindre tätorter.23 För relativt lättillgängliga aktiviteter som att sjunga eller spela, skriva, syssla med handarbete, hantverk eller hemslöjd är skillnaderna små. Däremot finns det påtagliga skillnader när det gäller de klassiska konstarterna. En klart mindre andel av de som bor i landsbygderna eller i mindre tätorter går på teater, klassiska konserter eller konstutställningar, jämfört med personer som bor i större tätorter eller städer. Landsbygdsbefolkningen går inte heller lika ofta på bio som personer som är bosatta i större tätorter eller städer. Två faktorer som har visat sig påverka deltagandet i kulturaktiviteter är ålder och utbildningsnivå. Även om man tar hänsyn till att befolkningen i landsbygderna och i mindre tätorter i genomsnitt är äldre och har lägre utbildningsnivå jämfört med de som bor i större tätorter och städer kvarstår dock resultaten, om än på en lägre nivå. Detta pekar mot att geografiskt avstånd är en viktig faktor för att förklara deltagande i kulturaktiviteter. Kulturanalys varnar i sin uppföljning för att en fortsatt befolkningskoncentration kan medföra att villkoren för mer glesbefolkade delar av landet kan försämras. Ett vikande befolkningsunderlag kan leda till att antalet kommersiella och offentliga kulturinstitutioner som biografer och bibliotek minskar ytterligare i glesbygdskommuner och mindre tätorter. 6.6En lokaljournalistik i kris Med anledning av att mediepolitiken och mediernas situation har utretts av har kommittén avstått från att lägga förslag inom området.24 Kommittén kan dock konstatera att lokaljournalistiken är i kris och att detta har drabbat mediebevakning i landsbygderna hårt. har exempelvis var tredje lokalredaktion försvunnit.25 Detta är ett demokratiproblem. Utan granskning av, och insyn i, lokalpolitiken kan misstag och oegentligheter förbli oupptäckta. 23Myndigheten för kulturanalys 2016. Kulturanalys 2016, s. 19. En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar. 25Ahltén, K. & , G. Landsbygd i medieskugga – nedmonteringen av den lokala journalistiken och bilden av landsbygden i . , s. 25. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur för lokalpolitikens villkor och engagemanget i lokalsamhället riskerar också att minska. Kommittén utgår från att regeringen med utgångspunkt i förslag kommer att agera för att möta en utveckling som utgör ett reellt hot mot en grundpelare i en fungerande demokrati: medborgarnas tillgång till korrekt och trovärdig information, beskriven ur olika perspektiv och infallsvinklar. 6.7Kulturen i landsbygderna – överväganden och förslag 6.7.1Kulturen behöver bli mer tillgänglig i landsbygderna Kommitténs förslag: ges i uppdrag att redovisa hur myndigheten arbetar för att bidra till att göra kulturen tillgänglig i landsbygder. Myndigheten för kulturanalys ges i uppdrag att analysera tillgänglighet och deltagande i kulturaktiviteter i landsbygder. Kulturanalys ska utifrån sin analys ge förslag på åtgärder för att stärka kulturdeltagandet i landsbygderna. Kulturanalys ska genomföra sitt uppdrag i dialog med aktörer inom kultursektorn. Inomregionala obalanser kvarstår med kultursamverkansmodellen Kultursamverkansmodellen innebär att landstingen och regionerna tillsammans med kommunerna upprättar regionala kulturplaner efter samråd med civilsamhället och det professionella kulturlivet.26 Planerna, som ska innehålla medfinansiering från landsting och regioner, ligger sedan till grund för statens bidragsbeslut. Besluten fattas av efter samråd med Samverkansrådet.27 Landstingen och regionerna får själva fördela de statliga medlen till de 26Modellen omfattar samtliga landsting/regioner utom . 27Samverkansrådet består representanter för: , , , , , , , länsstyrelserna. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur kulturverksamheter som tillhör något av kultursamverkansmodellens sju områden.28 Målet med samverkansmodellen är att föra kulturen närmare medborgarna och att ge regionerna ett ökat ansvar och en ökad frihet inom kulturområdet. Staten har dock ett fortsatt övergripande strategiskt ansvar för den nationella kulturpolitiken. I praktiken har införandet av kultursamverkansmodellen endast lett till små förändringar i bidragfördelningen jämfört med tidigare då fördelade bidrag direkt till de regionala institutionerna.29 Kultursamverkansmodellen har aktualiserat en diskussion om den inomregionala balansen, framför allt mellan stora och små kommuner. kulturutskott har i en uppföljning av modellen också visat att möjligheterna till deltagande i kulturlivet skiljer sig mycket mellan stora och små kommuner.30 För en befolkningsmässigt liten men till ytan stor kommun är det exempelvis problematiskt med en fördelning av kulturpolitiska medel som utgår från antal invånare eller antal barn. Det innebär bland annat att dessa kommuner på grund av kostnaden får svårt att ta del av större scenuppsättningar. Digitaliseringen kan öka tillgängligheten i landsbygderna Digitaliseringen har på olika sätt bidragit till att öka spridningen av kulturupplevelser. Biografernas digitalisering och framväxten av nya digitala visningsformer för film ger möjligheter till ett ökat och mer flexibelt utbud i hela landet. Flera tidigare vilande biografer på mindre orter har som följd av digitaliseringen kunnat öppnas igen. Av landets kommuner har minst en digital salong.31 Även kulturarvs- och museisamlingar kan göras mer tillgängliga med hjälp av innovativa tekniska lösningar. hade museerna i genomsnitt digitaliserat av sina samlingar.32 Vidare har 28De sju områdena är: professionell teater-, dans- och musikverksamhet, regional museiverksamhet, regional biblioteksverksamhet, läs- och litteraturfrämjande verksamhet, regional enskild arkivverksamhet, filmkulturell verksamhet och hemslöjdsfrämjande verksamhet. 29Myndigheten för kulturanalys 2016. Kulturanalys 2016, s. 31–39. Är samverkan modellen?. En uppföljning och utvärdering av kultursamverkansmodellen. KrU 2015/16:RFR4. 2016/17:1 Utgiftsområde 17, s. 135. 32Myndigheten för kulturanalys 2016. Kulturanalys 2016, s. 27. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur Svenskt visarkiv vid digitaliserat över 50 000 ljudinspelningar. Även lyfter fram digitaliseringens möjligheter i sitt betänkande.33 Utredningens kartläggning visar att stora avstånd till närmaste tätort kan innebära att barn och föräldrar inte har kännedom om den kommunala musik- eller kulturskoleverksamheten. Långa resor gör det också svårare för dessa barn att delta i verksamheten. Enligt har den nya tekniken stor potential att ge barn i glesbygd ökad tillgång till lärare och till andra elever över internet. En förutsättning är dock att tillgången till bredband är fullt utbyggd över hela landet. Digitaliseringen kan således öka landsbygdernas tillgång till både klassisk kultur och populärkultur. Som framhåller är dock en förutsättning för att detta ska ske att även landsbygderna får tillgång till en säker och snabb digital infrastruktur.34 ska arbeta för kulturens tillgänglighet i hela landet spelar en viktig roll i den svenska kulturpolitiken. medverkar också i det regionala tillväxtarbetet. Myndigheten har arbetat fram en strategi för sin medverkan i det arbetet.35 Ingenstans i den strategin uppmärksammas dock svårigheterna att få tillgång till ett brett kulturutbud som finns i de mer glesbefolkade delarna av våra landsbygder. uppdrag är att med utgångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen verka för kulturens utveckling och tillgänglighet. Av de nationella kulturpolitiska målen framgår att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. har i uppdrag att redovisa det regionala utfallet av myndighetens bidragsgivning. Det är kommitténs uppfattning att inom ramen för sitt uppdrag kan göra mer för att tillgängliggöra kulturen också i landsbygderna. Det finns flera sätt för att göra detta. Ett sätt är att myndigheten lyfter fram landsbygdernas behov i det regio- En inkluderande kulturskola på egen grund. 34Kommittén lämnar förslag om utbyggnad av den digitala infrastrukturen i kapitel 3. 35Statens kulturråd 2014. Strategi för medverkan i det regionala tillväxtarbetet och EU:s sammanhållningspolitik. Kommersiell service, välfärdstjänster och kultur Ett annat sätt är att inom kultursamverkansmodellen uppmärksammar landsbygdernas behov. Det kan ske vid samrådet i och i dialogerna med landstingen/regionerna. För att markera att uppdrag att verka för kulturens tillgänglighet också har en geografisk dimension föreslår kommittén att regeringen ger i uppdrag att redovisa hur myndigheten arbetar för att bidra till att göra kulturen tillgänglig i landsbygder. Kulturanalys får i uppdrag att analysera kulturens tillgänglighet i landsbygderna Myndigheten för kulturanalys har bland annat i uppdrag att bedöma utvecklingen när det gäller tillgänglighet inom kulturområdet.36 Som vi redovisar i avsnitt 6.5 noterar myndigheten i sin samlade uppföljning av de kulturpolitiska målen att geografiskt avstånd är en viktig faktor för att förklara deltagande i kulturaktiviteter och att personer som är bosatta i landsbygderna eller i mindre tätorter inte deltar lika ofta i vissa kulturaktiviteter som personer bosatta i större tätorter eller städer. Kulturanalys varnar i sin uppföljning för att en fortsatt befolkningskoncentration kan leda till att antalet kommersiella och offentliga kulturinstitutioner som biografer och bibliotek minskar ytterligare i glesbygdskommuner och mindre tätorter. Det är viktiga iakttagelser som Kulturanalys gör, men kommittén menar att det behövs en fördjupad analys av utvecklingen.