sou · H5B341 · 2017-05-24 00:00:00 — Det finns alltså ett visst utrymme för en privatanställd person att röja företagshemligheter utan att arbetsgivaren kan vidta åtgärder enligt lagen. Detta utrymme är dock mer begränsat än för Bakgrund och rättsliga utgångspunkter offentliganställda, eftersom de sistnämndas meddelar- och anskaffarfrihet enligt grundlagarna går före regleringen i lagen om skydd för företagshemligheter. De som är anställda eller uppdragstagare i offentligt bedriven verksamhet eller i andra verksamheter i vilka offentlighetsprincipen tillämpas, dvs. kommunala företag och de verksamheter som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen, kan alltså, utan hinder av regleringen om företagshemligheter, röja företagshemligheter när det är fråga om ett utnyttjande av den grundlagsreglerade meddelar- och anskaffarfriheten. Detta kommer också att gälla för de arbetstagare som genom den av antagna lagen som träder i kraft omfattas av lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter. 4.3.1Pågående lagstiftningsarbete angående skyddet för företagshemligheter Med anledning av ett EU-direktiv angående företagshemligheter har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag (Ju 2016:13) att analysera EU-reglerna och överväga vilka ändringar som måste göras i lagstiftningen för att genomföra direktivet. Av utredningsdirektivet (Ju 2016:38) framgår att utredaren ska fästa vikt vid intresset av en rimlig balans mellan, å ena sidan, företagens behov av att kunna skydda kommersiella hemligheter och, å andra sidan, intresset av att lagen inte hindrar människor från att fritt utnyttja sina erfarenheter och sitt kunnande och det samhällsekonomiska intresset av att låta kunskap flöda fritt. Utredaren ska vidare beakta att det finns starka skäl att värna tryck- och yttrandefriheten, den svenska arbetsmarknadsmodellen och skyddet för anställda och andra som avslöjar brott eller andra allvarliga missförhållanden i en verksamhet. Det anges således att utredaren ska utgå från att lagen inte ska vara ett hinder för anställda och andra att påtala och avslöja allvarliga missförhållanden på arbetsplatserna och att lämna uppgifter till en tillsynsmyndighet. Utredningen ska redovisa sitt arbete . Bakgrund och rättsliga utgångspunkter Som nämnts har arbetstagare inom ramen för den lojalitetsplikt som följer med anställningsavtalet en skyldighet att självmant upplysa arbetsgivaren om sådant som är av betydelse för arbetsgivaren och även i vissa fall rapportera brottslig verksamhet eller andra allvarliga missförhållanden. Därutöver har anställda inom vård och omsorg de s.k. lex Maria- och lex Sarah-bestämmelserna. gäller även för apotekspersonal. innebär att en vårdgivare ska anmäla till Inspektionen för vård och omsorg () händelser som har medfört eller kunnat medföra en allvarlig vårdskada. Hälso- och sjukvårdspersonalen ska i sin tur till vårdgivaren rapportera risker för vårdskador samt händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada (6 kap. 4 § patientsäkerhetslagen [2010:659]). Liknande bestämmelser om anmälningsplikt finns enligt lex i socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Bestämmelserna innebär i korthet att anställda och uppdragstagare m.fl. är skyldiga att genast rapportera missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden. I yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet ska rapporteringen ske till den som bedriver verksamheten (14 kap. 3 § SoL och 24 b § LSS). I allvarliga fall ska den som bedriver verksamheten rapportera till Inspektionen för vård och omsorg (14 kap. 7 § SoL och 24 f § LSS). Regleringarna innebär således att arbetstagaren i första hand ska rapportera missförhållanden till vårdgivaren respektive den som bedriver verksamheten. De lagstadgade rapporteringsskyldigheternas förhållande till kritikrätten Som framkommit innebär de lagstadgade rapporteringsskyldigheterna i lex och lex att arbetstagarna i första hand ska rapportera missförhållanden till arbetsgivaren (se bl.a. 6 kap. 4 § patientsäkerhetslagen och 14 kap. 3 § SoL). Bestämmelserna skulle kunna tolkas så att de begränsar arbetstagarnas möjligheter att anmäla missförhållandena till en tillsynsmyndighet eller på annat sätt avslöja uppgifterna externt. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter Möjligheten för den anställde att vända sig direkt till tillsynsmyndigheten för att påtala ett missförhållande torde dock inte påverkas av rapporteringsreglerna. I förarbetena till lex anges att den möjligheten står öppen för envar, att den inte ska förväxlas med den lagstadgade rapporteringsskyldigheten och att en anställd kan använda sig av den möjligheten, t.ex. om påtalade missförhållanden inte utreds eller åtgärdas av den som bedriver verksamheten eller i fall då missförhållanden upptäcks utanför den egna verksamheten.13 Rapporteringsskyldigheten enligt lex och lex är inte fullgjord om rapporteringen sker anonymt. Det kan i detta sammanhang påpekas, som tidigare nämnts, att privatanställda inom offentligt finansierad vård och omsorg kommer att ha rätt att med anonymitet meddela uppgifter om verksamheten med stöd av de antagna bestämmelserna om meddelarskydd. Sådant uppgiftslämnande kan emellertid bara, som framkommit tidigare, ske till grundlagsskyddade medier. De aktuella bestämmelserna i lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter träder i kraft . I förarbetena till ändringar i lex anges att en anonym rapport inte är en del av kvalitetsarbetet som ska bedrivas enligt bestämmelserna. Om namnet på den som lämnat en rapport eller anmälan finns angivet i en allmän handling kan det inte hemlighållas utan stöd i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Under vissa förutsättningar gäller sekretess enligt 26 kap. 5 § OSL för uppgift i anmälan eller utsaga som gjorts av en enskild. Denna bestämmelse är dock inte tillämplig på en offentlig funktionär som har gjort en anmälan i tjänsten. Så kallad visselblåsning (whistleblowing) är en term som saknar en närmare rättslig definition och som används för ett antal olika företeelser när enskilda rapporterar om t.ex. korruption eller oegentligheter. Termen används ibland för rent företagsintern rapportering och ibland i en betydligt vidare bemärkelse för rapportering till t.ex. massmedier eller till myndigheter (jfr bet. 2010/11:KU23, s. 51). 2009/10:131, s. 51. Se även prop. 1997/98:113, s. 89. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter finns likheter men också tydliga skillnader mellan meddelarfrihet och meddelarskydd i grundlagens mening å den ena sidan och visselblåsning å den andra. Meddelarfrihet avser alla slags meddelanden medan visselblåsning normalt används för larm om oegentligheter eller missförhållanden. Vidare möjliggör meddelarfriheten för var och en att lämna uppgifter för publicering i massmedier medan visselblåsning inte är begränsat till massmedier utan också innefattar andra externa larm och även interna larm. 4.5.1Den nya lagen om arbetstagares skydd mot repressalier antog regeringens proposition Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden (prop. 2015/16:128, bet. 2015/16:AU11). Lag (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden innebär att en arbetstagare som utsätts för en repressalie av arbetsgivaren i strid med lagen ska ha rätt till skadestånd. Även inhyrda som slår larm om allvarliga missförhållanden i inhyrarens verksamhet skyddas i förhållande till inhyraren. Lagen trädde i kraft . Lagen ska enligt förarbetena ge visselblåsare ett skydd mot repressalier både i situationer då skydd redan finns genom annan reglering och i situationer som inte täcks av annan reglering och ska ses som en del i ett större ramverk som ger skydd åt visselblåsare i arbetslivet, oavsett om dessa är anställda i offentlig eller privat verksamhet. Det nämnda ramverket får sitt innehåll från alla regler som kan ge skydd åt visselblåsaren, exempelvis reglerna om saklig grund för uppsägning och reglerna om meddelarskydd. Syftet med lagen är emellertid att – utöver dessa andra regler – ge arbetstagare ett skydd mot repressalier i vissa situationer. Lagen är tillämplig på situationer där arbetstagare larmat om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Med detta avses brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga missförhållanden. Det ska vara tillräckligt med konkreta misstankar om sådana missförhållanden. Vid interna larm behöver inte några ytterligare krav vara uppfyllda för att skyddet mot repressalier ska 2015/16:128, s. 19 f. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter Detsamma gäller vid larm till den egna arbetstagarorganisationen. Vid externa larm, dvs. när arbetstagaren offentliggör uppgifter eller lämnar uppgifter för offentliggörande, eller slår larm genom att vända sig till en myndighet, krävs att han eller hon haft fog för påståendet om allvarliga missförhållanden. Som utgångspunkt ska arbetstagaren också först ha larmat internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder. I vissa situationer ska det dock inte krävas att arbetstagaren först har slagit larm internt. Något skydd mot repressalier gäller dock inte om en arbetstagare begår brott genom att slå larm. I förarbetena till lagen påpekas att det finns en komplikation i det väldiga regelverk kring arbetstagares rätt att meddela uppgifter, larma om missförhållanden och liknande eftersom detta i vissa avseenden orsakar ett komplicerat rättsläge. Trots denna komplikation har det bedömts önskvärt att en arbetstagare kan få sin sak prövad utifrån den lagstiftning som i det enskilda fallet ger starkast skydd. Lagen om skydd mot repressalier är därför tänkt att ge ett skydd som är parallellt med de skyddslagstiftningar och arbetstagares möjligheter att vända sig till myndigheter, medier och arbetstagarorganisationer och liknande som redan finns. Yttrandefriheten regleras också i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ().15 Enligt artikel 10 har var och en rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. För att en begränsning av yttrandefriheten ska vara tillåten ska den vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till ett legitimt ändamål. Artikel 10 talar uttryckligen om rättigheter gentemot det allmänna. Enligt vägledande praxis från omfattar dock skyddet under vissa förutsättningar även privatanställda arbetstagare som externt har påtalat missförhållanden, se bl.a. Heinisch mot och m.fl. mot , där med- 2016/17:31, s. 11 f. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter delade dom respektive . har i dessa avseenden beaktat bl.a. om arbetstagaren varit i god tro, om det funnits ett allmänintresse i de aktuella frågorna, vilken sanktion den anställde har drabbats av och hur stor skada organisationen lidit. I sammanhanget har också beaktats om den anställde har haft alternativa vägar för sitt offentliggörande. I första hand ska missförhållanden rapporteras till arbetsgivaren eller till behörigt organ. Endast om dessa möjligheter är ineffektiva eller om det annars är ogörligt har arbetstagaren ansetts ha rätt att vända sig till allmänheten. Som nämnts tidigare gäller för anställda i bl.a. bolag, där ett landsting eller en kommun utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, samt de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, att de omfattas av reglerna om meddelarskydd. Detta beror på att offentlighetsprincipen är tillämplig i dessa verksamheter. Meddelarskyddet är som tidigare angetts en del av det regelkomplex som förverkligar offentlighetsprincipen. Det har också, som redogörs för i avsnitt 4.7.3, i två betänkanden (SOU 2015:82 och SOU 2016:62) föreslagits att offentlighetsprincipen ska införas i enskilda verksamheter som är offentligt finansierade och som bedriver verksamhet inom skola, vård och omsorg. Om offentlighetsprincipen införs i verksamheter införs alltså automatiskt även meddelarskydd för anställda i verksamheten. Det finns därför anledning att något titta närmare på hur reglerna kring offentlighetsprincipen är uppbyggda i grundlagarna. Offentlighetsprincipen har olika beståndsdelar. Bestämmelserna i regeringsformen om yttrande- och informationsfrihet gäller för dem som är verksamma hos det allmänna − de s.k. offentliga funktionärerna − lika väl som för medborgarna i gemen. I regeringsformen slås också fast principen om domstolsförhandlingars offentlighet. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter Tryckfrihetsförordningen (TF) innehåller å sin sida bestämmelser om tryckfrihet och allmänna handlingars offentlighet. Vidare innehåller den regler om den s.k. meddelarfriheten. Den ger alltså stora möjligheter för offentliga funktionärer att lämna information för publicering i tidningar och andra tryckta skrifter. Såvitt gäller andra grundlagsskyddade medier än tryckta skrifter finns bestämmelser om meddelarfrihet i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. TF. Principen om allmänna handlingars offentlighet gäller enligt 2 kap. 1 § TF svenska medborgare. Utländska medborgare är enligt 14 kap. 5 § andra stycket TF likställda med svenska medborgare, men denna rätt kan inskränkas genom tryckfrihetsförordningen eller annan lag. Några sådana inskränkningar finns inte. Enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF ska varje begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i en särskild lag eller i en annan lag som den förstnämnda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen. Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF en framställning i skrift eller bild eller en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. 4.7.3Närmare om offentlighets- och sekretesslagen m.m. Rätten att ta del av allmänna handlingar får således enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast när det är påkallat med hänsyn till sju olika uppräknade intressen. Flertalet punkter avser det allmännas intresse, bl.a. det allmännas ekonomiska intresse (punkten 6). Punkten 7 avser enskildas intressen, nämligen skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar ska anges noga i bestämmelser i särskild lag eller i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Den grundlagsskyddade offentlighetsprincipen gäller inte för enskilda rättssubjekt. Inte heller blir ett privaträttsligt subjekt myndighet av den anledningen att det anförtrotts förvaltningsuppgifter, 12 kap. 4 § RF. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller emellertid bestämmelser som utsträcker tillämpningen av offentlighetsprincipen utöver vad som följer av tryckfrihetsförordningen till vissa enskilda rättssubjekt. Det är två olika grupper av organ som omfattas. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter Bestämmelserna finns i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL. Som tidigare nämnts har anställda och uppdragstagare i dessa organ samma skydd för sin meddelarfrihet som anställda i offentlig verksamhet. Av det skälet finns det anledning att nämna något närmare om dessa bestämmelser. Enligt 2 kap. 3 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos vissa juridiska personer som tagit över vården av kommunala angelägenheter (se 3 kap. 16 § kommunallagen [1991:900]), KL och i vilka kommuner, landsting och kommunalförbund – antingen var för sig eller tillsammans – utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. De angivna bolagen, föreningarna och stiftelserna ska vid tilllämpningen av offentlighets- och sekretesslagen jämställas med myndigheter. Enligt 2 kap. 4 § ska vissa privaträttsliga organ, som anges i en särskild bilaga till offentlighets- och sekretesslagen, i hela eller delar av sin verksamhet, tillämpa bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. De i bilagan angivna organen ska vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen jämställas med myndigheter. Dessa bestämmelser infördes ursprungligen år 1988.16 Utmärkande för de organ som ursprungligen omfattades var att de för det allmännas (statens) räkning fullgjorde förvaltningsuppgifter som innefattade myndighetsutövning mot enskilda. Bilagan har återkommande kompletterats så att den numera omfattar betydligt fler organ än vad den gjorde inledningsvis. Det område som omfattas är inte alltid inskränkt till sådant som innebär myndighetsutövning utan all verksamhet hos ett organ kan omfattas. Som exempel på fristående organ kan nämnas publicus (all verksamhet), Radiotjänst i (ärenden om TV-avgifter), (all verksamhet), eller allergiforskning (all verksamhet) och veterinärer förordnade enligt lagen (2009:1254) om officiella veterinärer (verksamhet som officiell veterinär). En konsekvens av att vissa privaträttsliga organ ska omfattas av tryckfrihetsförordningen och jämställas med myndigheter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen är att dessa har en 16 Se prop. 1986/87:151, KU 1987/88:36, rskr. 1987/88:90. Bakgrund och rättsliga utgångspunkter skyldighet att på begäran lämna ut allmänna offentliga handlingar till allmänheten. De omfattas också av upplysningsskyldigheten i 6 kap. 4 § OSL, dvs. att på begäran av en enskild lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos dem. Även bestämmelser om registrering ska följas för handlingar som inkommer till eller upprättas hos dessa enskilda rättssubjekt. Anställda och uppdragstagare i företag och organ som enligt 2 kap. 3 och 4 §§ OSL omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess har, som nämnts, enligt 13 kap. 2 § OSL samma skydd för sin meddelarfrihet i förhållande till sin arbetsgivare som de anställda i offentlig verksamhet. I de organ som omfattas av 2 kap. 4 § och som anges i bilagan till lagen gäller bestämmelsen endast i den mån det är fråga om uppgifter som förekommer i sådan verksamhet som är upptagen i bilagan. I förhållandet mellan å ena sidan ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 § OSL, beträffande den verksamhet som anges i bilagan, eller ett sådant organ som avses i 2 kap. 3 § OSL, och å andra sidan respektive organs anställda eller uppdragstagare, gäller enligt 13 kap. 2 § OSL vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om –rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande, –förbud mot att ingripa mot bruk eller missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till sådant bruk eller missbruk, och –förbud mot att efterforska upphovsman, meddelare, den som har utgett eller avsett att utge en framställning i tryckt skrift, den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och den som har framträtt i en sådan framställning. Enligt bestämmelsens andra stycke omfattas inte verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamot eller styrelsesuppleant i organet av skyddet. Anställda och uppdragstagare i organ som enligt 2 kap. 3 och 4 §§ OSL omfattas av bestämmelserna om handlingsoffentlighet och sekretess har alltså samma skydd för sin meddelarfrihet m.m. i Bakgrund och rättsliga utgångspunkter förhållande till sin arbetsgivare som de anställda i offentlig verksamhet har. Pågående lagstiftningsarbete (SOU 2015:82 och SOU 2016:62) Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor (U 2014:12) hade i uppdrag att se över frågan om införandet av offentlighetsprincipen i fristående förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Utredningen har i betänkandet Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82) föreslagit att offentlighetsprincipen ska införas hos samtliga huvudmän för sådana fristående skolor. Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska enligt förslaget i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de enskilda huvudmännen. Enligt förslaget ska all verksamhet omfattas och anställda och uppdragstagare omfattas av meddelarskyddet. Utredningen om offentlighetsprincipen i offentligt finansierad privat utförd vård och omsorg samt utbildning inom vissa skol- och utbildningsformer (S 2015:04) hade å sin sida i uppdrag att se över frågan om införandet av offentlighetsprincipen hos privata utförare inom offentligt finansierad vård och omsorg. Utredningen har i betänkandet Ökad insyn i välfärden (SOU 2016:62) föreslagit att offentlighetsprincipen ska införas hos privata utförare inom offentligt finansierad vård och omsorg. Precis som för friskolor föreslås att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de enskilda huvudmännen. Enligt förslaget ska all verksamhet omfattas och anställda och uppdragstagare omfattas av meddelarskyddet. Förslagen i de båda betänkandena bereds i . Innebörden av förslagen är, så som också anges i betänkandena, att de flesta av de verksamhetsområden som kommer att omfattas av lagen (2017:151) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter i stället skulle omfattas av bestämmelserna om meddelarskydd i offentlighets- och sekretesslagen. 5Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet I utredningsuppdraget ingår att kartlägga offentligt finansierad privat verksamhet, inom vilken det bör och kan införas ett stärkt meddelarskydd. Utredningen har i sitt arbete därför undersökt den offentliga marknaden. Utgångspunkt har till viss del tagits i de verksamhetsområden som föreslagits i remissutfallet utredning om stärkt meddelarskydd för privatanställda, de områden som nämnts i det efterföljande lagstiftningsarbetet samt även förslag som lämnats av den expertgrupp som varit knuten till denna utredning. En utgångspunkt i prop. 2016/17:31 är att det ska vara fråga om tydligt avgränsbara verksamhetsområden. Lagförslaget i propositionen och den därefter antagna lagen omfattar verksamheter inom ramen för hälso- och sjukvårdslagen, skollagen, tandvårdslagen, socialtjänstlagen, lagen om vård av missbrukare i vissa fall, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och vissa delar av 51 kap. i socialförsäkringsbalken. Kartläggningen av offentligt finansierad verksamhet har skett, förutom genom studier av tidigare och pågående statliga utredningar, bransch- och myndighetsrapporter, genom sammanträffanden med branschrepresentanter på såväl arbetsgivarsom arbetstagarsidan. Utredningen har även, så som beskrivits i kapitel 2, genom enkäter ställt frågor till branschrepresentanter om deras syn på meddelarskydd. De svar som kommit på enkäten har varit få, totalt endast 13 svar, varav 8 från arbetstagarsidan och 5 från arbetsgivarsidan. I vissa fall redovisas de specifika uppgifter som kommit fram vid sammanträffandena och i enkäten under Kartläggning av offentligt finansierad privat verksamhet Sammanfattningsvis kan dock av enkätutfallet konstateras att inställningen generellt på arbetsgivarsidan är att det inte finns något behov av meddelarskydd inom privat sektor samt att det, om en sådan reglering införs, finns en risk för att skyddet för företagshemligheter urholkas på ett sätt som inte är önskvärt. ges på arbetstagarsidan uttryck för en motsatt uppfattning.