sou · H5B382 · 2017-10-26 00:00:00 — Vägledning för framtidens arbetsmarknad SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för hur det statliga åtagan- det för arbetsmarknadspolitiken kan göras mer effektivt och tydligt och hur Arbetsförmedlingens uppdrag kan utformas (dir. 2016:56). förordnades som särskild utre- dare. Utredningen har antagit namnet (A 2016:03). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2017:71) till utredningen. Genom tilläggsdirektivet tillkom bl.a. uppdraget att analysera och lämna förslag om hur de delar av Arbets- förmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer. Som experter i utredningen förordnades från kanslirådet och kanslirådet , , departementssekreteraren och rättssakkunnig , Finansdepartemen- tet, kanslirådet , och ämnesrådet , , departementssekreteraren och departementssekreteraren , Utbildnings- departementet samt departementssekreteraren , . förordnades som experter också analysdirektören , Arbetsförmedlingen, verksjuristen , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), enhetschefen , Svenska , fil. , utvärdering (IFAU), områdeschefen , Försäkrings- kassan, upphandlingsjuristen , Upphandlingsmyndig- heten, analytikern , , utredaren och utredaren , Statskontoret, den seniora rådgivaren , , verksamhetschefen , Myndigheten för (), utreda- ren , Universitets- och högskolerådet (UHR), utreda- ren , , biträdande general- sekreteraren , samt utredaren , kommuner och landsting (SKL). entledigades från uppdraget som expert . förordnades kanslirådet , , som expert i utredningen. entledigades från uppdraget som expert . förordnades åter som expert, nu från . Till utredningen har även en referensgrupp funnits kopplad. Referensgruppen har utgjorts av representanter från Arbetsgivar- alliansen och KFO, , Företagarna, , , , , Svenskt Närings- liv, kommuner och landsting samt TCO. Som sekreterare i utredningen anställdes (huvudsekreterare) , , till , , till , , och . Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Vägledning för framtidens arbetsmarknad (SOU 2017:82). Utredningens arbete inför delbetänkandet ........................... Enkäter och fokusgrupper ...................................... Studiebesök och intervjuer...................................... Expertgrupp och referensgrupp.............................. Avgränsningar och definitioner ............................................. Kort om begreppen samverkan, samarbete Vägledning för framtidens arbetsmarknad .................... 2.1Förändrade kompetenskrav ger ett ökat Många arbetslösa har kort utbildning .................... 2.1.2Kort utbildningsnivå är även en riskfaktor 2.2 Insatser görs för att möta utbildningsbehovet...................... 2.2.2Ökande inslag av utbildningsinsatser Utbildningsmöjligheter finns men få deltar .......... 2.3Utbildningssatsningar bör kombineras med satsningar Vägledning underlättar även validering ................. Vad är vägledning?..................................................... 3.1Livslång vägledning en angelägenhet för EU:s Karriärvägledning – ett nytt begrepp .................................... Vägledning hos olika aktörer ....................................... Vägledning inom Arbetsförmedlingen.................................. 4.1.2Specialisering mot vägledning är sällsynt och uppdraget upplevs som otydligt...................... En ny strategi med bäring på vägledning ............... Vägledning hos andra aktörer ................................................ Den kommunala vuxenutbildningen...................... Universitet och högskolor...................................... Arbetsförmedlingens samspel med annan vägledning ......... Fler i utbildning kräver samverkan ........................ Kompetens och specialisering är nödvändigt ........ Samverkan måste ske på lokal nivå......................... Individers behov av vägledning.................................... Vägledning kan behövas vid omställning .............................. Vägledning kan bredda kvinnors och mäns yrkesval............ Effekter av vägledning................................................ Uppföljningar av Arbetsförmedlingens vägledning.............. Få påbörjar utbildning efter en förberedande 6.1.2Arbetsförmedlares upplevda nytta av olika 6.1.3Deltagares upplevda nytta av Vägledningens effekt för påbörjade studier ......... Kvalitativa studier om vägledning ........................ Organisering av vägledning ....................................... Policyrekommendationer om vägledning............................ Behovet av samlad digital information ................. Specialisering och utveckling av professionen ..... Vägledning bör utvärderas systematiskt .............. Målgruppen för vägledning ................................... 7.1.5Vägledning i vuxenutbildningen behöver tydligare fokus på arbetsmarknaden..................... Samverkan och samordning .................................. Överväganden och förslag för stärkt vägledning........... En digital plattform för livslång vägledning ska skapas...... Plattformen ska möta individers behov av information inför val av arbete och studier.......... 8.1.2Plattformen ska ha en bred målgrupp och flera 8.1.3En förstudie ska göras inför inrättandet av 8.2 Stärkt vägledning hos Arbetsförmedlingen......................... Ansvaret för vägledning bör tydliggöras ............. 8.2.2En genomförandeplan för vägledning ska tas Vägledning ska gå att utvärdera............................ 8.2.4Det bör bli tydligare vilken vägledning som Vägledningen bör bli mer enhetlig....................... 8.2.6Arbetet med vägledning bör i högre grad vara 8.2.7Arbetsförmedlingen bör stärka samverkan med andra aktörer ................................................. Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Behovet av åtgärder och alternativa lösningar .................... Målgrupp för förslagen......................................................... Jämställdheten mellan kvinnor och män.............. 9.4.2Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet........................................................ Myndigheter och organisationer som påverkas... Kommunernas självstyre och förutsättningar ..... Påverkan på företagen........................................... De integrationspolitiska målen ............................ Den personliga integriteten .................................. Samspel och ansvarsfördelning mellan stat Sammanfattning av utredningens iakttagelser .................... Statlig och arbetsmarknadspolitik .................... 10.3.1Den statliga arbetsmarknadspolitiken och Den kommunala arbetsmarknadspolitiken .......... Kommunernas rättsliga förutsättningar ............... 10.3.4 Statlig ekonomisk styrning av 10.4 För vilka målgrupper kan ansvarsfördelningen bli 10.4.1 Personer som är eller riskerar att bli 10.4.2 .......Arbetslösa med ersättning från olika system 10.4.3Mottagare av ekonomiskt bistånd på grund av Nyanlända inom etableringen............................... 10.5 Faktorer som påverkar ansvarsfördelningen ....................... 10.5.1 Liknande krav tillämpas på individen oavsett 10.5.2 Aktivitetsrapportering krävs för att få ersättning och stå till arbetsmarknadens 10.6 Arbetsförmedlingens och kommunernas bild av 10.6.1 Dagens roll- och ansvarsfördelning anses överlag vara otydlig................................................ 10.6.2 Gemensam bild av att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen är ett 10.6.3 Tudelad bild av hur väl finansiering av kommunala arbetsmarknadsinsatser fungerar ..... 10.6.4Kommunerna anser att Arbetsförmedlingens regelverk och arbetsbelastning försvårar 10.6.5 Missnöje med ”tekniskt stöd” respektive 10.7 Utredningens iakttagelser om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ...................................................... 10.8 Samverkan mellan stat och kommun................................... 10.8.1 Vad är målet med att samverka?........................... 10.8.2Faktorer för väl fungerande samverkan inom 10.8.3Exempel på samverkan mellan stat och 10.8.4Särskilt om samverkan kring den kommunala 10.8.5Överenskommelse om samverkan mellan Arbetsförmedlingen och SKL .............................. Arbetsförmedlingens och kommunernas bild av 10.9.1 Hur och varför samverkar Arbetsförmedlingen och kommunen ?........ 10.9.2 Vad försvårar samverkan?..................................... 10.9.3 När fungerar samverkan bra? 10.9.4 Hur kan samverkan förbättras?............................ Utredningens iakttagelser om samverkan mellan stat Bilaga 3 Resultat av enkäter ....................................................... Bilaga 4 Frågor till fokusgrupper............................................... Enligt direktivet ska utredningen analysera och föreslå hur vägledning kan stärkas och samspela med annan väg- ledning. Utredningen ska också analysera och göra en övergripande kartläggning av hur väl samspelet och ansvarsfördelningen fungerar mellan aktörer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt, med särskilt fokus på statliga myndigheters och kommunernas roll. För att Arbetsförmedlingens vägledning ska stärkas och samspela med annan vägledning föreslår utredningen att –en digital plattform för livslång vägledning ska inrättas och drivas av flera myndigheter i samverkan. Utifrån arbetsmarknadens be- hov nationellt och regionalt ska plattformen möta individers behov av information och orienterande vägledning inför val av stu- dier och arbete, samt ge information om studiefinansiering och validering, –Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att ta fram en genomförande- plan för hur myndighetens vägledning ska stärkas. Planen bör innehålla information om hur myndigheten avser att organisera, kvalitetssäkra och följa upp den vägledning som ges av eller på uppdrag av Arbetsförmedlingen, –Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att i samverkan med utvärdering utveckla metoder eller arbetssätt för att vägledningsinsatser ska kunna utvärderas. Utredningen gör vidare bedömningen att –det bör framgå av Arbetsförmedlingens instruktion att myndigheten ska bistå arbetssökande med vägledning utifrån arbetsmarknadens behov, –Arbetsförmedlingen behöver tydliggöra vilken vägledning som myndigheten kan erbjuda, oavsett om det sker i egen regi eller upphandlas, –Arbetsförmedlingen behöver verka för att öka enhetligheten mel- lan olika kontor i arbetet med vägledning, –Arbetsförmedlingen i högre utsträckning bör arbeta specialiserat med vägledning, vilket bl.a. kan bidra till att underlätta nödvändig kompetensutveckling, –det är viktigt att de initiativ till samverkan med andra aktörer, t.ex. folkbildningen och den kommunala vuxenutbildningen, som Arbetsförmedlingen aviserat också genomförs, följs upp och att erfarenheter tas till vara. Globalisering, teknisk utveckling, omstruktureringar och demogra- fiska förändringar innebär att arbetsmarknaden förändras. Män- niskor kan behöva ställa om till nya arbetsuppgifter. För vissa inne- bär förändringarna direkt nya möjligheter, medan andra behöver stöd för att hitta vägarna framåt. Behovet kan finnas både hos den som är arbetslös som hos den som är yrkesverksam. Vägledning har betydelse för att människor genom hela livet ska kunna växla mellan arbete och utbildning och kunna göra medvetna utbildnings- och yrkesval. är informationen om yrken, arbets- marknadsprognoser och utbildningar fragmenterad med många av- sändare och bristande samordning. Det är svårt att orientera sig och få en objektiv överblick över vilken kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden och hur man som individ kan tillägna sig denna. Behovet av vägledning kan se olika ut mellan individer och över livscykeln. Utifrån enskildas olika förutsättningar har utredningen identifierat tre huvudsakliga kategorier av behov av vägledning. Det handlar om behov av –samlad information om arbetsmarknadsutsikter och utbildnings- utbud, med möjlighet att ställa klargörande frågor av generell karaktär, –orienterande vägledning från en kvalificerad vägledare om specifi- ka frågor utifrån individuella förutsättningar, exempelvis efter genomförda intressetest eller om behörighetsregler, var utbild- ningar finns, studieekonomi eller validering av kompetens, –fördjupad vägledning med ett mer systematiskt och processinrik- tat stöd med syftet att inventera egna intressen och resurser för att kunna göra ett väl underbyggt val av utbildning eller yrke, ofta i kombination med motiverande insatser. Vägledning är ett viktigt samhällsuppdrag för en bättre fungerande arbetsmarknad. Genom information och stöd kan vägledning öka övergången från arbetslöshet till utbildning samt bidra till en större generell rörlighet på arbetsmarknaden. I förlängningen gör det att arbetssökande lättare kan hitta lediga arbetstillfällen och att arbets- givare kan rekrytera rätt kompetens. För att åstadkomma detta menar utredningen att vägledningsbehoven behöver adresseras brett genom olika kanaler. Matchningen mellan arbetsmarknadens behov och individers kompetens kan stärkas genom vägledning är det svårare att få ett arbete om man saknar fullständig gym- nasieutbildning. har arbetsgivare svårt att rekrytera arbets- kraft med rätt kvalifikationer. Genom väl underbyggda val av utbild- ning och arbete kan matchningen mellan arbetsmarknadens behov och individers kompetens stärkas. SCB:s statistik visar att antalet arbetslösa med högst förgymnasial utbildning uppgick till 110 000 personer vilket motsvarar av det totala antalet arbetslösa. I den gruppen ingår personer som är utrikesfödda och personer med funk- tionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, vilka Arbetsför- medlingen i tidigare rapporter visat kan behöva ytterligare insatser för att få ett arbete. Även ungdomar som riskerar långtidsarbetslöshet om de inte fullföljer sin gymnasieutbildning och äldre kan behöva särskilda insatser. Utredningen bedömer att resurserna för vägledning i synnerhet ska riktas till dessa grupper. Vägledning ska dock enligt utredningen även erbjudas andra arbetssökande och individer som vill stärka sin ställning på arbets- Det kan handla om personer som av olika anledningar står inför en omställning eller yrkesverksamma som genom vägled- ning kan förebygga arbetslöshet. En digital plattform för livslång vägledning ska skapas Det är utredningens slutsats att vägledning måste erbjudas brett för att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En lösning för att nå fler individer på ett resurseffektivt sätt är att erbjuda vägledning genom digitala tjänster. Utredningen föreslår därför att en digital plattform för livslång vägledning inrättas. Plattformen ska möta individers behov av information och orien- terande vägledning inför val av arbete och studier utifrån arbets- marknadens behov nationellt och regionalt. Den ska också ge infor- mation om studiefinansiering och möjligheter till validering av kom- petens. För att uppnå den höga ambitionsnivån och för att fylla sitt syfte måste plattformen drivas av flera myndigheter i samverkan. Målgruppen för plattformen ska primärt vara alla som söker infor- mation om yrken, arbetsmarknadsutsikter och utbildningsmöjlig- heter. Särskilt fokus ska läggas vid att tillgodose behoven hos arbets- sökande, både arbetslösa och ombytessökande. Plattformen ska också erbjuda möjlighet att komma i kontakt med en vägledare för orienterande vägledning. Som ett första steg får Arbetsförmedlingen, , Sta- tens skolverk, Myndigheten för , Centrala studie- stödsnämnden samt Universitets- och högskolerådet ett gemensamt uppdrag att genomföra en förstudie inför inrättandet av den digitala plattformen. Arbetsförmedlingen ska samordna förstudien som ska redovisas för regeringen . Förstudien ska resul- tera i ett konceptförslag för plattformen och förslag på hur tjänsten ska förvaltas och kommuniceras. Förslaget ska kostnadsberäknas på drift, underhåll och utvecklingskostnader. Arbetsförmedlingens vägledning behöver stärkas Arbetsförmedlingens vägledning regleras i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och innebär i detta sammanhang att den enskilde får stöd och information för att kunna göra ett övervägt val av arbete och utbildning. Arbetsförmedlingen har internt preciserat vad som aves med väg- ledning och hur den ska utföras. Det handlar om att i personliga möten eller genom gruppvägledning öka den arbetssökandes kun- skap om de egna personliga förutsättningarna i arbets- och yrkesval och om möjligheterna på arbetsmarknaden. Det övergripande syftet är att bidra till att bredda den enskildes perspektiv, öka den geogra- fiska och yrkesmässiga rörligheten samt minska arbetslösheten. Den vägledning som bedrivs på Arbetsförmedlingen mot- svarar dock inte de syften som framgår av bestämmelser, myndig- hetens interna instruktioner och handläggarstöd. Organiseringen av vägledningen skiftar betydligt mellan olika kontor, vilket medför att likvärdigheten brister. Uppdraget att vägleda behöver tydliggöras Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingens vägledning varit eftersatt och inte gått i takt med det ökande behovet som följer av de utbildningssatsningar som görs inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken för grupper med svag ställning på arbetsmarknaden. I syfte att tydliggöra myndighetens uppgift behöver det anges i instruktionen att myndigheten ska bistå arbetssökande med vägledning utifrån arbetsmarknadens behov. Arbetsförmedlingen behöver utveckla vägledningen I rapporter från Cedefop, och det europeiska nätverket för vägledning (ELGPN) är det återkommande budskapet att arbetet med vägledning behöver professionaliseras. Professionalisering kan höja kvaliteten genom att människor får tillgång till vägledare som har rätt kunskap och kompetens för att utföra tjänsterna. Arbetsförmedlingen behöver ta tillvara den kompetens medarbe- tarna har och utveckla en strategi för att kunna erbjuda den kompe- tensutveckling som de behöver. Vidare behöver kvaliteten säkerställas i de vägledningstjänster som upphandlas inom ramen för de arbets- marknadspolitiska programmen. Utredningens enkät och ett flertal platsbesök hos olika kontor på Arbetsförmedlingen visar att de handläggarstöd och metoder som är framtagna för vägledning inte används i någon större utsträckning. Detta är en brist eftersom stöden och metoderna borde utgöra vik- tiga stödmaterial för att bedriva kvalificerad vägledning. God kvalitet i vägledningen ställer också krav på ett systematiskt uppföljningsarbete med relevanta nyckeltal. Viktigt för kvalitetssäk- ringen är bl.a. att följa upp de kompetenskrav som bör ställas på väg- ledare, uppdaterad arbetsmarknadsinformation, regelbundna kund- undersökningar och andelen av de arbetssökande som efter vägledning övergår till utbildning eller arbete. Uppföljningsarbetet bör omfatta samtliga vägledningstjänster som Arbetsförmedlingen erbjuder. Arbetsförmedlingen ska ta fram en genomförandeplan Arbetsförmedlingen behöver stärka sitt arbetssätt för vägledning, inte minst mot bakgrund av de utmaningar som finns när det gäller stöd och vägledning till grupper av arbetssökande som står långt från arbetsmarknaden. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmed- lingen ska få i uppdrag att ta fram en genomförandeplan för hur arbetet med vägledning ska stärkas och utvecklas. Planen bör inne- hålla information om hur myndigheten avser att organisera, kvali- tetssäkra och följa upp den vägledning som ges på Arbetsförmed- lingen och av andra aktörer som bedriver vägledning på uppdrag av myndigheten. Utredningens bedömning är Arbetsförmedlingen bör bedriva ar- betet med vägledning mer specialiserat. Detta är dock en fråga som ytterst myndigheten själv bör avgöra. Samverkan och samspel med andra aktörer ska stärkas Ansvaret för vägledning vilar på såväl Arbetsförmedlingen som andra aktörer, t.ex. inom utbildningssektorn. Det finns därför ett ömse- sidigt behov av samverkan. Det finns särskilt starka skäl för Arbetsförmedlingen att samver- ka med den kommunala vuxenutbildningen och folkbildningen, bl.a. för att motivera och vägleda personer med kort utbildning att söka sig till det reguljära utbildningsväsendet och folkhögskolornas utbildningar. En fungerande samverkan mellan Arbetsförmedlingen och andra aktörer, t.ex. folkbildningen och den kommunala vuxenutbildningen, är en förutsättning för att samhällets samlade vägledning ska fungera tillfredsställande. Det är därför viktigt att de initiativ till samverkan som Arbetsförmedlingen aviserat bl.a. genom strategin Matchning till jobb genom utbildning också genomförs, följs upp och att er- farenheter tas till vara. Effekterna av vägledning ska utvärderas Den forskning som finns tyder på att vägledning ger effekt genom att individen med stöd av vägledningsinsatser kan göra övervägda val. Forskningen är dock begränsad och behöver utvecklas för att såväl Arbetsförmedlingen som utbildningsaktörerna ska få bättre kun- skapsunderlag om hur vägledning ska bedrivas för bästa effekt. Sannolikt kommer digitaliserade vägledningstjänster vara vanligt förekommande för vägledning . Det är viktigt att följa denna utveckling och få kunskapsunderlag från forskningen om hur sådana tjänster bör vara utformade och för vilka målgrupper de är ändamålsenliga. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingen ges i uppdrag att utveckla metoder eller arbetssätt för att vägledningsinsatser ska kunna utvärderas. Uppdraget ska genomföras i samråd med utvärdering (IFAU). Kartläggning av samspelet och ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna i arbetsmarknadspolitiken I utredningens uppdrag ingår att kartlägga hur samspelet och ansvars- fördelningen fungerar mellan stat och kommun i frågor som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Utredningen har för detta ändamål i samarbete med SKL genomfört en enkätundersökning till alla lan- dets kommuner. Därutöver har fokusgruppsintervjuer med såväl che- fer inom Arbetsförmedlingen som representanter för kommunerna genomförts. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande, i enlighet med direk- tiven, att återkomma med en bedömning av om kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas och vid behov lämna full- ständiga författningsförslag, inklusive förslag om hur enskilda kom- muner, i de fall det är effektivt, i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Både staten och kommunerna Arbetsmarknadspolitiken är i huvudsak ett statligt ansvar. Sam- tidigt utförs insatser för arbetslösa även i regi. I stort sett alla kommuner bedriver någon form av aktiv arbetsmarknads- politik. Trots att arbetsmarknadspolitiken är ett statligt ansvar finns såväl i kommunallagen som i specialförfattningar skyldigheter och befogenheter för kommunerna på arbetsmarknadspolitikens område. Jämfört med andra välfärdsområden som till exempel skola och äldre- omsorg har kommunerna dock få skyldigheter på arbetsmarknads- området. Kommunerna finansierar via skatteintäkter den största delen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i regi. Det finns dock även riktade statsbidrag, till exempel för samverkan inom ramen för Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua) och utbildningskontrakt. som staten fortsatt har det huvudsakliga ansvaret för ar- betsmarknadspolitiken har de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna ökat i sådan omfattning att det i vissa fall kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system.