sou · H5B314 · 2017-03-07 00:00:00 — The Ministry for Foreign Affairs, which is currently the responsible authority for all activities at missions abroad, does not have the same opportunities as the to support, develop and follow up issues concerning the processing of administrative matters. is it appropriate for such tasks to come under the Government Offices, which is primarily the Government’s processing body. The Inquiry therefore proposes that the , as a central administrative agency, should be responsible for the support, management, development and follow-up of migration activities at missions abroad. As part of the proposal, the funds for migration activities at missions abroad will be transferred from the Government Offices to the . To promote a holistic approach and an overall assessment of the resource needs, and to facilitate the Government’s management in the area of migration, the funds will be transferred to expenditure area 8 Migration. A new appropriation should be established under expenditure area 8 for migration activities at missions abroad. This means that the will have an overall cost responsibility for the entire administrative area. In the Inquiry’s view, this will result in strengthened incentives to continuously examine whether the resources are being used well and whether there is a good balance between various measures. The proposal means that the parties must regularly consult on various issues and that the costs of the activities are divided between the and the Ministry for Foreign Affairs. Activity planning for the /and missions abroad/Ministry for Foreign Affairs needs to be integrated into the new system, which requires cooperation and communication between the parties. Integrated activity planning is needed to be able to make a politically coherent assessment and achieve consensus as a basis for action in a country, but also to be able to plan activities in terms of staffing, premises, administration, etc. Head of mission’s responsibility and principles for delegation Under the proposal, the head of mission continues to have ultimate responsibility for migration activities at a mission abroad. However, he or she will normally delegate the statutory task of taking decisions in visa matters to staff posted abroad from the . Other tasks that, as a rule, will be delegated are the day-to-day work management and monitoring of migration activities in the form of personal development dialogues and salary reviews for migration officers and locally employed staff. Issues and decisions of an overarching nature or that concern relations with the host country will continue to be referred to the head of mission. The proposal means that the head of mission will still be responsible for security and the work environment of all staff at a mission abroad. However, the bears the cost of security measures that are necessary as a result of migration activities at the mission abroad. also pays for work environment measures in relation to the staff it posts to the mission. Security and work environment issues should be dealt with within the framework of consultations between the Government Offices and the . This should be stated in the administrative agreement between the parties. Consequences of the proposals In the short term, and in terms of state finances, the proposal will have very limited consequences: appropriations that are currently channelled via one expenditure area will in future be channelled via another instead, and staff that are currently granted leave of absence in one part of the government administration to instead work in another part of it will in future be offered a higher degree of continuity in their employment. Certain additional resources will be needed to build up better management capacity at the . In the long term, the proposal will enable better demand-driven and more rational use of state resources. Functions that are currently carried out at many locations abroad could to a certain extent be regionalised or returned to government agencies in . Cost savings through new technologies should also be facilitated. Clear main responsibility at one single agency should enable development capacity to be increased. The report also stresses the need for better reaction capacity at Riksdag and Government level. All the evidence suggests that the choice of objectives and funding in migration policy will, in future, require continuous political attention. förordning om ändring i förordningen (2007:996) med instruktion för Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:996) med instruktion för , dels att 3–14 §§ ska betecknas 4–15 §§, dels att 2 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 3 §, samt närmast före 3 § en ny rubrik, av följande lydelse. 1. motverka missbruk av regler, säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs samt motverka bidragsbrott, 2. verka för att den sammantagna vistelsetiden i mottagandet blir så kort som möjligt, 3. tillgodose de sökandes och andra intressenters behov vid prövning med hänsyn till ärendets beskaffenhet, 4. analysera, följa upp och utvärdera faktorer som har betydelse för myndighetens verksamhet, 5. göra bedömningar och tillhandahålla beslutsunderlag för regeringens styrning och dimensionering av verksamheter, 1 Senaste lydelse 2016:1245. 6.samverka med andra ansvariga myndigheter inom området så att förutsättningar skapas för ett effektivt genomförande av de verksamheter som följer av de uppgifter som har, 7.besluta om anvisning enligt lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning, förordningen (2016:39) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning och enligt förordningen (2016:40) om fördelning av anvisningar till kommuner, 8.anvisa en kommun som ska ordna boende för ensamkommande barn, i enlighet med 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande, med verksamhets- och processtöd för handläggningen av frågor inom migrationsområdet, 10.belysa och beakta kvinnors och mäns villkor vid genomförandet av verksamheten, 11.analysera konsekvenserna för barn inför beslut eller andra åtgärder som kan röra barn, till att myndighetens aktuella landinformation är offentligt tillgänglig i den omfattning som är möjlig, 13.föra register och statistik över utlänningar i landet i den utsträckning som behövs för verksamheten, 14.svara för organiserad uttagning och överföring av flyktingar och andra skyddsbehövande, 15.bistå regeringen inom ramen för utvecklingssamarbetet på migrationsområdet, 16.bistå regeringen inom ramen för politiken för global utveckling, samt 9.belysa och beakta kvinnors och mäns villkor vid genomförandet av verksamheten, 10.analysera konsekvenserna för barn inför beslut eller andra åtgärder som kan röra barn, till att myndighetens aktuella landinformation är offentligt tillgänglig i den omfattning som är möjlig, 12.föra register och statistik över utlänningar i landet i den utsträckning som behövs för verksamheten, 13.svara för organiserad uttagning och överföring av flyktingar och andra skyddsbehövande, 14.bistå regeringen inom ramen för utvecklingssamarbetet på migrationsområdet, 15.bistå regeringen inom ramen för politiken för global utveckling, samt 17. anmäla till Polismyndig- heten eller åklagare om det i ett heten eller åklagare om det i ett folkmord, brott mot mänsk- folkmord, brott mot mänsk- ligheten eller krigsförbrytelser. Säkerhetspolisen i dess verk- Säkerhetspolisen i dess verk- samhet att förebygga och avslöja samhet att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och i brott mot rikets säkerhet och i frågor som rör terrorism. frågor som rör terrorism. får bedriva tjänsteexport och medverka i organiserat förvaltningsbistånd på migrationsområdet. får efter samråd med (Ut- rikesdepartementet) placera personal vid utlandsmyndigheterna i syfte att effektivisera genomförandet av uppgifter inom migrationsområdet. Uppgifter i förhållande till utlandsmyndigheterna 1.svara för bemanning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna, 2.svara för stöd, styrning, utveckling och uppföljning av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och 3.lämna information till utlandsmyndigheterna i migrationsfrågor. 1.efter samråd med () placera personal vid utlandsmyndigheterna i syfte att handlägga migrationsärenden och effektivisera genomförandet av uppgifter inom migrationsområdet, 2. begära att en utlandsmyndighet som handlägger migrationsärenden ska vidta åtgärder som faller inom behörighetsområde och 3. begära att en utlandsmyndighet som handlägger migrationsärenden lämnar sådan information som behövs för verksamhet. Denna förordning träder i kraft . förordning om ändring i förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen att 3 kap. 9 § ska ha följande lydelse. enligt EU:s förordningar och ut- den enligt EU:s förordningar och en och Säkerhetspolisen i ärenden 2. biträda , polisen i ärenden enligt utlännings- Beskickningar och konsulat som 1. på begäran av Migrations- verket vidta de åtgärder som 2. på begäran tionsverket information som be- Denna förordning träder i kraft . 2 Senaste lydelse 2014:1303. Del I Inledning och bakgrund Syftet med utredningen är att bedöma vilken ansvarsfördelning, organisation och finansiering av migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna som är mest ändamålsenlig. Erfarenheter från andra länder, särskilt inom Schengenområdet, kan vara av intresse i en sådan bedömning. Enligt uppdraget ska utredningen kartlägga och beskriva nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och bedöma i vilken utsträckning denna ordning ger förutsättningar för en kostnadseffektiv, flexibel och i övrigt ändamålsenlig verksamhet. I bedömningen ska utredningen beakta verksamheten i ett bredare perspektiv vilket bland annat inkluderar förhållandet till utlandsmyndigheternas övriga arbete, verksamhet samt relevanta behov i dessa verksamheter. Utredningen ska även beakta pågående förhandlingar inom EU, till exempel om en reviderad viseringskodex och förslaget om införande av en ny tillståndstyp, så kallad rundresevisering. Uppdraget innefattar att belysa hur andra länder, till exempel inom Schengenområdet, har valt att organisera migrationsverksamheten i utlandet. Till uppgifterna hör också att utreda rättsliga och övriga förutsättningar att genomföra eventuella förändringar i nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering. Vidare ska utredningen kartlägga hur migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och dess kostnader utvecklats samt särredovisa kostnaderna för viseringsverksamheten. Utredningen ska belysa för- och nackdelar med olika alternativ till nuvarande ordning och lämna konkreta förslag på hur nuvarande ordning om möjligt kan göras mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv. Utredningen ska slutligen föreslå hur förändringarna kan genomföras. Betänkandet ska enligt utredningsdirektiven redovisas . Regeringens direktiv till utredningen bifogas betänkandet, se bilaga 1. Utredningen påbörjade sitt arbete . Arbetet har bedrivits i samråd med de utsedda sakkunniga och experten. Utredningen har haft åtta sammanträden som de sakkunniga och experten har deltagit i. har utredningen träffat företrädare för , Delegationen för migrationsstudier (Delmi), , , , , , , , nationella operativa avdelning, Gränspolisen, , , , (Sida), , , akademikers centralorganisation (), (), Säkerhetspolisen (), Universitets- och högskolerådet (UHR), och Visita. Utredningen har även besökt de svenska ambassaderna i och . Under dessa resor besökte utredningen bland annat den brittiska ambassaden i , den schweiziska ambassaden i , Services Pvt Ltds kontor i , VFS Globals kontor i och NASSCOM:s1 kontor i samt träffade migrationshandläggare från de danska och finska ambassaderna i och företrädare för Globals kontor i . har utredningen träffat företrädare för Business och migrationsdomstolen i samt deltagit vid Forum för internationaliserings möte . 1 NASSCOM är en branschorganisation för IT- och BPM-sektorn i . BPM står för . även deltagit i en workshop som anordnades av Migrationsverket.2 Vidare har utredningen besökt de svenska ambassaderna i och . I samband med resorna besökte utredningen mottagningscenter i Kalda och Regional Support Office i samt träffade företrädare för den norska ambassaden i och i . Därutöver har utredaren besökt den svenska ambassaden i och generalkonsulatet i samt deltagit i en konferens i migrationsrätt, som anordnades av on Public . Delvis för utredningens vidkommande har sakkunniga besökt den svenska ambassaden i och experten har besökt den svenska ambassaden i . har på utredningens begäran lämnat en beskrivning av vilka konsekvenser en ordning där huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ligger på , skulle få för verksamhet. svar bifogas betänkandet, se bilaga 2 och 4. har på utredningens begäran lämnat en sammanställning av uppskattade kostnader för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna , se bilaga 3. Betänkandet är indelat i fyra olika delar. I den första inledande delen (del I) finns författningsförslagen (kapitel 1), en redogörelse för utredningens uppdrag (kapitel 2), en kortare bakgrundsbeskrivning (kapitel 3) och ett kapitel om gällande rätt (kapitel 4). Del II innehåller en kartläggning av utlandsmyndigheternas nuvarande migrationsverksamhet och börjar i kapitel 5 med en beskrivning av nuvarande ansvarsfördelning, organisation och finansiering för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. I kapitel 6 behandlas kostnader och intäkter för migrationsverksamheten vid 2 Syftet med workshopen var att utifrån en övergripande kartläggning av tillståndsprocessen rörande anknytningsärenden synliggöra vem som gör vad under processen samt identifiera var eventuella problem finns utifrån hur processen ser ut . utlandsmyndigheterna och i kapitel 7 redovisas andra länders organisation av migrationsverksamheten i utlandet. I del III redogörs för bedömningar och förslag. I kapitel 8 behandlas utmaningar i migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och i kapitel 9 redogörs för utredningens överväganden och förslag. Genomförandet av förslagen redovisas i kapitel 10. Därefter följer del IV innehållande kapitel med ikraftträdande- och övergångsbestämmelser (kapitel 11), konsekvenser av utredningens förslag (kapitel 12) samt författningskommentaren (kapitel 13). 3.1Migrationsverksamhetens betydelse i ett vidare perspektiv Internationell rörlighet kan vara mer eller mindre långsiktig. I det gängse språkbruket betecknar migration vanligen förflyttningar som leder till längre uppehåll i destinationslandet, ofta ny bosättning. Migrationspolitiken täcker emellertid även kortare besök. Med ”migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna” avses i detta betänkande allt det förvaltningsarbete som är förknippat med våra regler för rörelser över gränser. Migration har påverkat samhällsutvecklingen, kulturellt såväl som ekonomiskt. Den berikar oss på många sätt och bidrar till förnyelse av näringslivet. Från individens synpunkt är friheten att resa utomlands av stort värde. Motiven spänner över ett brett register, från rekreation till studier och arbete. En mörkare sida av den internationella migrationen är de hot och den oro som driver många flyktingar att lämna sina hemländer. De svenska statsmakternas utgångspunkt är att rörligheten över gränserna är värdefull och att en ordnad invandring bidrar till att vitalisera såväl samhället som arbetsmarknaden och ekonomin, inte minst genom de erfarenheter som nyanlända personer för med sig från sina hemländer. väcker migrationen farhågor, och inget land i världen tillåter helt fria inresor. Migrationspolitiken omfattar dels regler som begränsar den fria rörligheten, dels de åtgärder som länderna vidtar för att underlätta olika slags förflyttningar över gränserna. Migrationen berör många delar av samhällslivet. Politikområdet har i tur och ordning anförtrotts åt flera olika myndigheter och departement. Vid tiden för var den ansvariga instansen utlänningsbyrå. ihop med expedition för utländska passärenden till , som blev central myndighet för utlänningars in- och utresor, uppehåll och arbete. tillkom (), senare ombildat till . För överklaganden inrättades , som avlöstes av migrationsdomstolar och Migrationsöverdomstolen. Såväl som har under olika skeden haft uppgifter inom fältet. Vid regeringsskiftet övergick huvudansvaret för migrationsfrågorna från till . Med den stora ökningen av antalet asylärenden har alltfler delar av den offentliga förvaltningen blivit involverade, både på central och lokal nivå. arbetar de flesta departement med frågor kopplade till flyktingsituationen. Koordineringen av dessa insatser har anförtrotts åt ett särskilt Sekretariat för samordning och inriktning av arbete rörande flyktingsituationen (Sirf). har viktiga uppgifter lagts på kommuner och landsting. Ett viktigt element i migrationspolitiken är den samverkan som etablerats med andra länder. har ratificerat flera konventioner som innebär folkrättsliga förpliktelser. Vi har också inom EU medverkat i tillkomsten av gemensamma europeiska regler med bindande giltighet för medlemsländerna. En del av de svenska myndigheternas åligganden baseras numera på överstatlig lagstiftning. Av särskild betydelse för de svenska utlandsmyndigheterna är den europeiska viseringskodexen1, som ger ”konsulaten” (det vill säga för del huvudsakligen ambassaderna) befogenhet att på egen hand utfärda visering med giltighet inom hela Schengenområdet. 3.2Handläggningen vid utlandsmyndigheterna och nuvarande ansvarsfördelning har ett 100-tal utlandsmyndigheter. Det är beskickningar (ambassader), delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat. Delegationerna vid internationella organisationer berörs inte av ämnet för denna utredning, och ambassaderna och 1 och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex). EUT L 243, , s. 1. karriärkonsulaten kommer i det följande genomgående att refereras till som ”utlandsmyndigheterna”. Utlandsmyndigheterna är administrativt underställda () som de är fristående myndigheter. Myndigheterna har ett brett uppdrag och ska bland annat representera , bevaka och främja svenska intressen samt hjälpa nödställda svenskar. En annan del av utlandsmyndigheternas uppdrag är migrationsverksamheten. Migrationsärenden handläggs vid ett 60-tal av utlandsmyndigheterna och tar i anspråk drygt 200 årsarbetskrafter. Av dessa är uppskattningsvis en femtedel utsända av och övriga är lokalt anställda. Därutöver har tolv migrationssambandsmän utsända i syfte att effektivisera genomförandet av uppgifter inom migrationsområdet och ge stöd till handläggarna. Migrationssambandmännen har ett regionalt ansvar i varierande omfattning och fem av dem har ett arbetsledande uppdrag. Därutöver har fem utsända återvändandesambandsmän med uppdrag att underlätta återvändandet för de personer som har nekats uppehållstillstånd i . Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna omfattar cirka 200 000 viseringsärenden , som i huvudsak beslutas av utlandsmyndigheterna. Utlandsmyndigheterna medverkar även i handläggningen av cirka 70 000 anknytningsärenden, studerandeärenden och arbetstillståndsärenden. En ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ges in till och utreds av en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat i hemlandet eller i det land där utlänningen annars är stadigvarande bosatt. Handläggningen kan bland annat bestå av intervjuer med personer som ansöker om uppehållstillstånd i . I dessa ärenden beslutar i huvudsak . Därutöver bistår utlandsmyndigheterna svenska myndigheter, till exempel vid återvändande av personer med avvisnings- och utvisningsbeslut. är förvaltningsmyndighet bland annat för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd och visering. ska bistå utlandsmyndigheterna med verksamhets- och processtöd för handläggningen av frågor inom migrationsområdet. Verket har dessutom ansvar för funktionsspecifikt it-stöd för migrationsverksamheten på utlandsmyndigheterna. Migrationsverksamheten i och i utlandet finansieras inom olika utgiftsområden och anslag. utrikesförvaltningens verksamhetsplanering och budgetering som i sin tur hör till interna planeringsprocess. Utlandsmyndigheterna, inklusive migrationsverksamheten, finansieras från anslaget 4:1 m.m., under utgiftsområde 1 . verksamhet finansieras från anslaget 1:1 , under utgiftsområde 8 Migration. Andra kostnader för migrationsverksamheten som också belastar utgiftsområde 8 är finansieringen av migrationsdomstolarna och ersättningar till kommunerna. 3.3Vilka faktorer påverkar migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna? En betydande utmaning för verksamhetens utformning och dimensionering är de starka fluktuationerna i söktrycket, såväl geografiskt som över tiden. När den administrativa kapaciteten inte matchar volymen av ansökningar uppstår ärendebalanser och väntetider som kan bli betydande. Följden blir inte bara höga utgifter för staten inom vissa ärendekategorier utan också oro och kostnader hos enskilda sökande, liksom effektivitetsförluster för samhällsekonomin. De största köproblemen finns inte i utlandsverksamheten utan på hemmaplan, men de väntetider som uppstår hos och inom rättsväsendet får återverkningar även hos utlandsmyndigheterna, bland annat genom en stor mängd förfrågningar från sökande och anhöriga. När det gäller viseringsverksamheten påverkas antalet ärenden bland annat av hur stor invandringen är till , eftersom visering kan behövas för att besöka familj i . Vidare finns det ett samband mellan ekonomiska förhållanden och viseringsärenden. Ett ökat ekonomiskt välstånd, en stark valuta eller en lyckad turistkampanj för i hemlandet medför större möjligheter och intresse för turism i , medan motsatsen kan medföra en minskad benägenhet för att besöka . På ett liknande sätt varierar intresset för affärsmässiga förbindelser mellan och andra länder. Därtill medför naturligtvis beslut inom EU om att slopa eller återinföra krav på viseringar för ett lands medborgare påtagliga förändringar för berörd utlandsmyndighet. 3.3.3Ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd Det finns en rad faktorer som påverkar antalet ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Det kan handla om externa faktorer, till exempel krig eller politiska skäl som gör att människor flyr med en eventuell efterföljande anhöriginvandring. Men det kan också handla om beslut hos andra länder i EU som inverkar på antalet asylsökande och följdinvandringen. Dessutom är inresebestämmelser till de länder där utlandsmyndigheter verkar en faktor som påverkar sökandes förutsättningar att ta sig till myndigheterna. Andra faktorer som påverkar utlandsmyndigheterna är fastighetsmarknaden och bygglovsregler som inverkar på möjligheterna att skaffa nya eller anpassa befintliga lokaler. Det kan även vara förhållanden inom svensk kontroll, såsom svensk migrationspolitik, lagändringar, förändringar i praxis, planering och prioritering eller tilldelning av resurser till utlandsmyndigheterna som påverkar verksamheten. Människors förutsättningar att få arbete och arbetstillstånd i är ytterligare faktorer som påverkar utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet, liksom marknadsföring av studier i . Utlandsmyndigheterna är i uppehålls- och arbetstillståndärenden, särskilt i familjeåterföreningsärenden, beroende av processer, rutiner och bestämmelser för handläggningen. Utlandsmyndigheterna vidtar endast åtgärder enligt anvisningar från verket. Om vidtar åtgärder för att öka antalet avgjorda asylärenden ökar antalet som beviljas uppehållstillstånd, med följd att antalet ansökningar om familjeåterförening ökar.