sou · H4B320 · 2017-01-01 00:00:00 — Det sägs dock att det inte finns något hinder för att de utnämns på nytt då avbrottet upphör. Ingenting hindrar heller att statssekreteraren och specialmedarbetaren kan bli utnämnda för den ministers mandatperiod som kommer i stället för den minister som avbryter skötseln av ministeruppdraget. I propositionen diskuteras också vilket ansvar en minister som avbryter skötseln av sitt uppdrag har. Det konstateras bl.a. att en sådan minister inte kan befrias från villkoret om ansvar inför , enligt vilket medlemmar av statsrådet ska ha förtroende. Ministern svarar däremot inte för de beslut som statsrådet fattar under avbrottet eftersom ministern då inte deltar i behandlingen av ärendet i statsrådet över huvud taget.20 remitterade propositionen till grundlagsutskottet för beredning.21 avstyrkte därvid förslaget i nu aktuella delar. I sitt betänkande (GrUB 1/2012 rd) konstaterar utskottet att de föreslagna bestämmelserna om avbrott i skötseln av en ministers uppgifter är en författningsrättsligt betydelsefull nyhet. Enligt utskottet finns det i och för sig godtagbara grunder för avbrottsinstitutionen, framför allt bl.a. vid en längre tids frånvaro på grund av familjeledighet. Utskottet anser dock att den föreslagna bestämmelsen och dess motiv är så generösa och öppna att de 18RP 137/2011 rd s. 16. 19RP 137/2011 rd s. 22. 20RP 137/2011 rd s. 17. 21Enligt 74 § grundlag (/731) ska grundlagsutskott ge utlåtanden om grundlagsenligheten i fråga om lagförslag och andra ärenden som föreläggs utskottet samt om deras förhållande till internationella fördrag om mänskliga rättigheter. Jämförelse med andra länder rimmar illa med en statsrådsmedlems centrala författningsrättsliga ställning. Utskottet poängterar att endast tungt vägande skäl kan komma i fråga för att en minister ska få avbryta sitt uppdrag och skälen ska vara explicit angivna i lag. Enligt utskottet behöver det dessutom föreskrivas närmare om villkoren för att utnyttja möjligheten till avbrottet. En reglering av frågan kräver därför fortsatt utredning.22 22 GrUB 1/2012 rd s. 2. 7 Överväganden och förslag I det här kapitlet presenterar vi våra överväganden och förslag. Kapitlet inleds med ett avsnitt där vi anger några principiella utgångspunkter (avsnitt 7.1). Därefter kommer ett avsnitt om att flera lösningar bör finnas för ett statsråd som önskar vara hemma med sitt barn (avsnitt 7.2). Sedan följer tre avsnitt där vi i vart och ett presenterar en modell för hur en sådan möjlighet skulle kunna se ut, vilka konstitutionella och praktiska frågor respektive modell kan leda till och hur de problemen kan lösas (avsnitten 7.3, 7.4 och 7.5). I avsnittet därefter behandlas om det behövs en reglering av frågan (avsnitt 7.6). Sedan diskuteras vem som i det enskilda fallet avgör om ledighet ska kunna medges och vilken modell som i så fall kan användas och om något särskilt beslut behövs (avsnitt 7.7). Därefter behandlas vilken ersättning ett statsråd, som på ena eller andra sättet har en minskad arbetsbörda för att kunna ta hand om sitt barn, bör få (avsnitt 7.8). Vi ägnar också ett avsnitt åt frågan om bör erbjuda statsråden någon form av barnpassning (avsnitt 7.9). kommer en avslutande diskussion rörande frågan om ett statsråds frånvaro för att ta hand om sitt barn (avsnitt 7.10). Regeringen styr riket och är ansvarig inför (1 kap. 6 § regeringsformen, RF). Regeringen består av statsministern och övriga statsråd. Det är statsministern som tillsätter övriga statsråd och bland dessa utser vilka som ska vara departementschefer (6 kap. 1 § och 7 kap. 1 § RF). Departementscheferna har beredningsansvar för och är föredragande i ärenden som hör till det egna departementet. Statsministern har dock möjlighet att genom s.k. § 5-för- ordnanden besluta vilket statsråd som ska föredra ett ärende eller en grupp av ärenden (7 kap. 5 § RF och 14 § förordningen [1996:1515] med instruktion för ). Det förekommer framför allt när det finns mer än ett statsråd i ett departement. Det är också statsministern som beslutar om statsrådens ersättare då dessa har förhinder (6 kap. 1 §, 7 kap. 1 och 5 §§ RF). Statsministern kan vidare entlediga statsråd. Statsministern har således en långt gående rätt att besluta i frågor som rör statsrådens tjänstgöring. Helt oinskränkt är dock inte denna makt i praktiken. Vid en koalitionsregering är utrymmet för statsministern ofta mindre att fritt bestämma vilka som ska vara statsråd och hur departementschefskapen ska fördelas. Regeringens sammansättning bestäms då i en förhandling mellan de partier som ska ingå i den tilltänkta regeringen, låt vara att det är statsministern som fattar de formella besluten.1 Statsrådens situation och verksamhet och de krav som ställs har kortfattat beskrivits i avsnitt 3.3. Där framgår bl.a. att ett statsråd har ett delansvar för ledningen av landets styrelse och huvudansvaret för ett departement eller särskilda områden inom ett departement. Storleken och tyngden på det enskilda statsrådets portfölj kan visserligen variera, också , bl.a. mot bakgrund av vad som sker i vår omvärld. Statsrådet bär dock alltid inom sina områden det primära ansvaret för att regeringens politik genomförs. I uppdraget ligger därmed även och inte minst att i förhållande till övriga statsråds ansvarsområden hävda sina egna områdens intressen. Politiken innebär ett växelspel där statsrådet måste vara beredd att med övriga statsråd resonera, förhandla och kompromissa. Statsrådet är också till följd av regeringens kollektiva arbetsformer och ansvar delaktig i och ansvarig för hela regeringens arbete. Detta bygger, för att bli framgångsrikt, på att den avsedda balansen mellan olika områden och intressen ständigt vidmakthålls. Det förutsätter i sin tur att statsråden aktivt och företräder de egna intressena i regeringens löpande arbete. I 6 kap. 10 § RF talas om statsministerns och andra statsråds ”förhinder”. Vidare används begreppet ”de tjänstgörande statsråden”. I förarbetena till nämnda bestämmelse – låt vara att dessa tillkom i en annan tid som ligger ganska långt tillbaka – sägs att ”Själv- 1 Se , m.fl., Grundlagarna – Regeringsformen, successionsordningen, riksdagsordningen, 3 uppl., , 2012, s. 289 f. samt prop. 1973:90 s. 178. fallet kan statsministern, liksom för övrigt annat statsråd, under semester eller annan ledighet träda i tjänst när han så önskar, exempelvis för att delta i avgörandet av något särskilt viktigt ärende.”2 Detta skulle kunna tas till intäkt för att ett statsråd inte alltid behöver vara i tjänst. I praktiken torde också många statsråd dra ned på intensiteten i sin verksamhet t.ex. och nyår och under åtminstone några av sommarveckorna. kan det konstateras att det inte finns några uttryckliga regler om statsråds ledighet i en eller annan form från uppdraget. Likaså saknas regler om avdrag från statsrådsarvodet annat än vid sjukdom. har också uttalat att ett statsråd ”i princip alltid förutsätts vara i tjänst”.3 Uttalandet bör enligt vår mening ses i ljuset av politikens villkor. Ett statsråd måste givetvis, liksom arbetstagare, ges möjlighet till vila och rekreation. Han eller hon måste dock alltid vara beredd att – oavsett tid , plats och övriga engagemang – agera vid viktiga händelser eller frågor som dyker upp inom hans eller hennes ansvarsområde.4 Det gör det svårt för ett statsråd att vara helt ledig, åtminstone för mer än . Det nu sagda visar att statsrådsuppdragets karaktär gör det svårt, och enligt vår mening även olämpligt, att ge statsråd möjlighet till ledighet för att ta hand om sina barn på samma villkor som följer av föräldraledighetslagen (1995:584). Statsrådsuppdragets karaktär skulle till och med kunna tala för att ett statsråd inte i något fall kan medges sådan frånvaro, utan att han eller hon i ett sådant fall i stället får begära att bli entledigad. Enligt vår mening motiverar dock uppdragets särprägel inte så drastiska lösningar. För det mesta torde uppdraget vara så flexibelt att utrymme finns för statsrådet att genom praktiska och pragmatiska arrangemang förena statsrådsuppdraget med frånvaro i någon form för att ta hand om sitt barn. Åtskilliga statsråd har också lyckats åstadkomma lösningar för att åtminstone i någon mån kunna vara hemma med sina barn. 1973:90 s. 298. Nuvarande 6 kap. 10 § RF utgjordes förut av 7 kap. 8 § RF. 3Se t.ex. bet. 2013/14:KU1 s. 71. 4Se även katastrofkommissions betänkande och – granskning och förslag, SOU 2005:104 s. 346. Kommissionen konstaterar där bl.a. att ”Att vara ledig kan inte vara att stänga av allt, i vart fall inte utan en öppen dörr till snabb information från ansvarskännande och i sak kompetenta medarbetare. Skall personalresurserna snabbt kunna mobiliseras och ledas, måste också chefer komma in till arbetsplatsen. Detta gäller även statsråden.” 7.2Flera lösningar bör finnas för ett statsråd som önskar vara hemma med sitt barn Bedömning: Det bör finnas flera och tydligare möjligheter för ett statsråd till hel eller delvis frånvaro för att ta hand om sitt barn. Statsråd som redan vid uppdragets början eller under uppdragets gång har varit eller blivit föräldrar har i varierande utsträckning hittat lösningar för att kunna förena statsrådsuppdraget med att åtminstone i någon mån vara hemma med sina barn. Vi har under utredningens gång samtalat med såväl före detta som sittande statsråd, statssekreterare och andra som på ett eller annat sätt har berörts av denna fråga. Av samtalen framgår att, när ett statsråd har önskat vara hemma med sitt barn, situationen har lösts genom att statsrådet i fråga, efter överenskommelse med statsministern, formlöst har dragit ned på intensiteten i sitt arbete och dessutom vid vissa regeringssammanträden har ersatts enligt den s.k. ersättarlistan. Det statsråd som har varit hemma har hanterat vissa frågor i , då och då varit i departementet och har kunnat kontaktas på telefon och via mail. Han eller hon har kort sagt varit ständigt tillgänglig och har således varit fortsatt i tjänst. Statsrådets statssekreterare har tagit ett ökat ansvar för vissa arbetsmoment, t.ex. beredningen av ärenden inför regeringssammanträden och en del externa framträdanden. Det statsråd som enligt ersättarlistan har ersatt det hemmavarande statsrådet har endast fått ett berednings- och föredragandeansvar för de ärenden som ska avgöras vid det eller de regeringssammanträden det statsråd som i stället tagit hand om sitt barn inte har kunnat delta i. Det statsråd som varit hemma har också ibland skjutit upp vissa frågor till ett senare regeringssammanträde, något som för övrigt förekommer också vid annan tillfällig frånvaro. Vi kan inte se att det finns något som hindrar att den lösning som har använts kan tillämpas även framgent. Det bör dock finnas flera möjliga lösningar att välja på för det statsråd som önskar hel eller delvis frånvaro för att vara hemma med sitt barn, antingen i samband med barnets födsel eller adoption eller för tid därefter. Det är också angeläget att mer i detalj överväga vilka arrangemang och strukturer som ska kunna tillämpas och kombineras dels för att regeringens arbete ska flyta obehindrat, dels för att det tydligt ska framgå att sådana arrangemang är legitima. Utöver den lösning som tillämpas , dvs. när den enda egentliga förändringen är att det statsråd som vill vara hemma med sitt barn ersätts enligt den s.k. ersättarlistan, har vi identifierat två modeller för hur ett statsråds frånvaro i en eller annan grad skulle kunna se ut. De tre modellerna utgörs sammanfattningsvis av att statsministern utser ersättare enligt den s.k. ersättarlistan, att statsministern utser en eller flera ersättare genom s.k. § 5-för- ordnande, samt att statsministern förordnar ett nytt statsråd. Vilken modell som bör väljas får bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Det är inte otänkbart att modellerna kan kombineras. Exempelvis skulle ersättarlistan kunna användas inledningsvis och därefter skulle ersättare kunna utses genom § 5-förordnande. Det är dock alltid ytterst statsministern som avgör om frånvaro ska medges och i så fall i vilken form, se avsnitt 7.7. 7.3Statsministern utser ersättare enligt den s.k. ersättarlistan Förslag: Ett statsråd som tillfälligt vill minska arbetsbördan och även avstå från att delta vid vissa regeringssammanträden för att i stället ta hand om sitt barn kan med statsministerns medgivande ersättas av ett annat statsråd, i första hand genom den s.k. ersättarlistan. Statsrådet i fråga ingår fortfarande i regeringen och är således ansvarig inför i enlighet med 1 kap. 6 § RF. Det ersättande statsrådet får ett konstitutionellt ansvar för de beslut han eller hon bereder eller som en del av regeringen är med och beslutar i. Anställningen för till statsrådet knutna statssekreterare och politisk stab påverkas inte. Inte heller påverkas statsrådsarvodets storlek. Våra samtal med berörda visar att den situationen att ett statsråd har varit frånvarande från enstaka regeringssammanträden för att ta hand om sitt barn har lösts genom den av statsministern i förväg beslutade ersättarlistan, dvs. den lista som används t.ex. när ett statsråd inte kan närvara vid regeringssammanträdet på grund av tjänsteresa. I regel har statsrådets statssekreterare tagit över en del andra av statsrådets arbetsuppgifter, såsom beredningar av ärenden inför regeringens sammanträden, vissa kontakter med media och andra externa engagemang. Statsrådet har i sådana fall endast varit frånvarande och har varit tillgänglig via telefon och på andra sätt. Som nämnts i avsnitt 7.2 ser vi inga hinder för att den nu nämnda lösningen kan användas även fortsättningsvis, för det fall ett statsråd tillfälligt vill minska arbetsbördan och även avstå från att delta vid vissa regeringssammanträden för att på så vis få mer tid för att ta hand om sitt barn. Ett exempel på en situation där modellen skulle kunna aktualiseras är att ett statsråd vill vara i huvudsak hemma med sitt barn i en eller . För det fall statsrådet önskar en något längre frånvaro än så, kan det vara lämpligare att välja den modell som presenteras i avsnitt 7.4, dvs. att statsministern utser en eller flera ersättare genom s.k. § 5-förordnande. I ersättarlistan anges vem som vid förfall ska ersätta ett visst statsråd. Ersättaren får såväl ett beredningssom ett föredragandeansvar för de ärenden som ska avgöras av regeringen vid regeringssammanträdet. Ersättaren får också en beslutanderätt i ärenden som ska avgöras av det frånvarande statsrådet enligt förordningen med instruktion för , andra författningar eller regeringsbeslut. I en situation som den nu aktuella torde också statssekreteraren få en större roll, t.ex. genom att i större utsträckning än vanligt hantera beredningen av ärenden inför regeringens sammanträden. Vad gäller det konstitutionella ansvaret redogör vi närmare för det i kapitel 8 om konstitutionella frågor. Sammanfattningsvis konstaterar vi där att det frånvarande statsrådet fortfarande ingår i regeringen och således är ansvarig inför i enlighet med 1 kap. 6 § RF. Han eller hon kan också bli föremål för de kontrollinstrument som framgår av 13 kap. RF. I den mån det frånvarande statsrådets statssekreterare tar över vissa av statsrådets uppgifter bör noteras att inte alla uppgifter kan överlåtas på en statssekreterare. Exempelvis är det bara statsråd som får delta i regeringssammanträdena. Inte heller kan statssekreteraren ersätta ett statsråd i och besvara interpellationer. gäller det ersättande statsrådet får det statsrådet ett konstitutionellt ansvar för de beslut han eller hon bereder eller som en del av regeringen är med och beslutar om. Vid denna lösning har det statsråd som vill vara hemma med sitt barn alltså kvar sitt uppdrag och sin funktion. Statssekreteraren och den politiska staben behåller sina anställningar. Det frånvarande statsrådets arvode påverkas inte eftersom statsrådet endast tillfälligt minskar arbetsbördan och/eller uteblir från enstaka regeringssammanträden. Vi kan inte se att det behövs några författningsändringar för denna lösning. Vill statsrådet minska sin arbetsbörda annat än bara tillfälligt för att i stället ta hand om sitt barn utser statsministern i stället lämpligen en eller flera ersättare genom s.k. § 5-förordnande. I ett sådant fall minskas det frånvarande statsrådets arvode så att han eller hon under sin frånvaro får av sitt ordinarie arvode, se mer om det i nästa avsnitt. 7.4Statsministern utser en eller flera ersättare genom s.k. § 5-förordnande Förslag: Ett statsråd som annat än tillfälligt vill, så gott som helt eller delvis, minska sin arbetsbörda för att i stället ta hand om sitt barn kan ersättas genom att statsministern för upphäver hans eller hennes eventuella förordnande som departementschef och/eller § 5-förordnande och i stället förordnar ett annat statsråd som departementschef om så behövs och utser en eller flera ersättare genom § 5-förordnande. Statsrådet i fråga ingår fortfarande i regeringen och är således ansvarig inför i enlighet med 1 kap. 6 § RF. Det eller de statsråd som ersätter honom eller henne får ett konstitutionellt ansvar för de beslut han eller hon bereder eller som en del av regeringen är med och beslutar i. Den till statsrådet i fråga knutna statssekreteraren behåller sin anställning men arbetar under statsrådets frånvaro för statsrådets ersättare. Detsamma gäller för övriga personer i den politiska staben. Det frånvarande statsrådets arvode minskas så att han eller hon under sin frånvaro får av sitt ordinarie arvode. Eventuell avlöningsförstärkning och ersättning för logikostnad minskas inte. Huvudregeln är att det statsråd som är departementschef är föredragande i de ärenden som hör till hans eller hennes departement (7 kap. 5 § RF). Med det ansvaret följer också beredningsansvaret för ärendena i fråga (14 § förordningen med instruktion för ). Statsministern kan dock med stöd av nämnda bestämmelse i RF fördela föredragnings- och beredningsansvaret på andra statsråd, s.k. § 5-förordnanden. Sådana förordnanden används i stor utsträckning för att fördela ansvarsområdena inom ett departement på de statsråd som inte är departementschefer. Som tidigare nämnts förekommer det också att statsråd i ett departement har § 5-förordnande rörande frågor som hör till ett annat departement. Det är också statsministern som utser departementschefer (7 kap. 1 § RF). Vi anser att § 5-förordnanden bör kunna användas också i de fall ett statsråd annat än tillfälligt vill, så gott som helt, minska sin arbetsbörda för att i stället ta hand om sitt barn. Modellen skulle kunna användas t.ex. i fall där ett statsråd önskar vara i huvudsak frånvarande , men ändå inte en så att det bedöms att det behövs ett annat statsråd som mer samlat kan hantera det frånvarande statsrådets frågor. Är det statsråd som önskar vara frånvarande även departementschef, får statsministern upphäva statsrådets departementschefsförordnande och förordna ett annat statsråd att i stället vara departementschef för frånvaron. Modellen skulle kunna komma i fråga också i det fall ett statsråd önskar lätta sin arbetsbörda endast delvis. I det stora flertalet fall torde uppdraget visserligen vara svårt att förena med partiell ledighet. Genom att använda § 5-förordnanden skulle dock statsministern kunna fördela en del av statsrådets ansvarsområde på andra statsråd, som resterande del av ansvarsområdet skulle finnas kvar hos det ursprungliga statsrådet. Vid denna modell utses alltså inte något nytt statsråd. Statsministern beslutar i stället på vilket eller vilka befintliga statsråd ansvarsområdet som det statsråd som så gott som helt eller delvis vill minska sin arbetsbörda normalt har ansvar för ska fördelas. För det fall det frånvarande statsrådet är departementschef, kan statsministern genom förordnande också bestämma vilket statsråd som ska upprätthålla den funktionen. På detta sätt klargörs tydligt på vilket eller vilka andra statsråd ansvaret för frågorna ligger. Oavsett i vilken grad det statsråd som ska ta hand om sitt barn minskar sin arbetsbörda ingår dock han eller hon fortfarande i regeringen. Statsrådet är således ansvarig inför i enlighet med 1 kap. 6 § RF. Han eller hon kan också bli föremål för de kontrollinstrument som framgår av 13 kap. RF. Det eller de statsråd som ersätter det frånvarande statsrådet får ett konstitutionellt ansvar för de beslut som det ersättande statsrådet bereder eller som en del av regeringen är med och beslutar om. Presumtionen i ett fall som det nu aktuella bör vara att det frånvarande statsrådets statssekreterare behåller sin anställning. Denna fråga redogör vi närmare för i avsnitten 9.1 och 9.2. Statssekreteraren fortsätter att vara knuten till det frånvarande statsrådet men arbetar under frånvaron för det statsråd som får ansvar för det frånvarande statsrådets frågor. Om det frånvarande statsrådets frågor fördelas på flera statsråd, får det enligt vår mening avgöras från fall till fall i vilken grad statssekreteraren ska arbeta för de olika statsråden. För det fall ett statsråd önskar lätta sin arbetsbörda endast delvis, och alltså har fortsatt ansvar för vissa frågor, är det enligt vår mening lämpligast att statssekreteraren som är knuten till statsrådet i fråga fortsätter att arbeta för honom eller henne. Därtill kan statssekreteraren, när så bedöms lämpligt, gå in och stötta det eller de statsråd som tar över övriga frågor. Viktigt att komma ihåg är att statssekreteraren är en befattningshavare för hela regeringen och har ett ansvar för genomförandet av regeringens politik som helhet. Vad gäller övriga personer i den politiska staben anser vi att presumtionen även där bör vara att deras anställningar kvarstår. ser vi inget hinder i det s.k. politikeravtalet mot att i det enskilda fallet låta en anställning upphöra. Ytterligare en fråga att hantera är storleken på arvodet för det statsråd som minskar sin arbetsbörda. Denna fråga behandlar vi mer ingående i avsnitt 7.8. Vi kommer där fram till att i ett fall som det nu aktuella statsrådets arvode bör minskas . Statsrådet uppbär därmed av sitt ordinarie arvode vilket är den nivå en helt föräldraledig befattningshavare i erhåller. Eventuell avlöningsförstärkning och ersättning för logikostnad påverkas inte. 7.5Statsministern förordnar ett nytt statsråd Förslag: Ett statsråd som vill minska sin arbetsbörda helt för att i stället ta hand om sitt barn kan ersättas genom att statsministern utser ett nytt statsråd. Det nya statsrådet kan därvid utses jämte det frånvarande statsrådet och förordnas att i hans eller hennes ställe föredra ärenden och fatta beslut. Det kan också tänkas att statsministern önskar, tillfälligt eller inte, omfördela statsrådens ansvarsområden. Då kan det nya statsrådet i stället förordnas att ta över ett annat befintligt statsråds ansvarsområde och i hans eller hennes ställe föredra ärenden och fatta beslut, som det befintliga statsrådet förordnas att ta över det frånvarande statsrådets ansvarsområde och i det frånvarande statsrådets ställe föredra ärenden och fatta beslut. Om det frånvarande statsrådet är departementschef, får statsministern utse en annan departementschef. Så kan också behöva ske om ett befintligt statsråd, som är departementschef, förordnas att ta över det frånvarande statsrådets ansvarsområde. Det frånvarande statsrådet ingår fortfarande i regeringen och är således ansvarig inför i enlighet med 1 kap. 6 § RF. Det nya statsrådet får ett konstitutionellt ansvar för de beslut han eller hon bereder eller deltar i. Samtliga inblandade statssekreterare behåller sina anställningar. Detsamma gäller för övriga personer i den politiska staben. Det frånvarande statsrådets arvode minskas så att han eller hon under sin frånvaro får av sitt ordinarie arvode. Eventuell avlöningsförstärkning och ersättning för logikostnad minskas inte. Såvitt vi känner till har det endast tidigare förekommit att ett statsråd, tillika departementschef, på grund av sjukdom inte kunde fullgöra sitt uppdrag.