sou · H4B36 · 2017-01-01 00:00:00 — Fenomenet utsatta EU-medborgare är mångfacetterat och vilka grupper eller personer som avses är inte alltid självklart i alldaglig konversation. Som redan nämnt spänner själva temat utsatta EU- medborgare över flera fält. Om vi pratar om migration kan det exempelvis vara av intresse att följa migrationsmönster av grupper eller enskilda. Pratar vi om etnicitet får ursprunget större betydelse. Fäster vi blicken på en viss geografisk plats kan vi se att människor kommer och går, att vissa stannar osv. Det är just utsattheten på en viss lokal plats som är av intresse här. Ett synligt uttryck av utsattheten är hemlöshet, men det kan finnas en mängd former av prekära situationer i vilka personer är utsatta. Utsatta EU-medborgare är inte en homogen grupp, utan ofta snarare det motsatta. I diskuteras frekvent rumänska och bulgariska som försörjer sig genom att tigga. Många tänker troligtvis på dessa när ordet ”EU-migranter” nämns. Ser man till hjälpverksamheten Crossroads i besökarstatistik visar det sig dock att många av besökarna kommer från och så kallade tredje länder (Crossroads, 2014). Utsatta EU-medborgare kan också skilja sig från mer ”traditionella” utsatta grupper, särskilt när fenomenet undersöks inom ramen för hemlöshet. I en kartläggning av (2013) som framför allt avsåg hemlösa EU-medborgare påpekades att den undersökta gruppen inte hade de karaktäristika som traditionellt ses bland hemlösa, så som förekomst av missbruk eller psykisk ohälsa, och att de därför inte skulle hänvisas till verksamheter utformade för att möta den traditionella hemlösa befolkningen. I en studie från (Fitzpatrick et al., 2012) jämfördes en grupp hemlösa migranter med en grupp inhemska hemlösa. Studien visade på att migranterna hade en lägre grad av problemkomplexitet samt att många problem uppstod först efter att de anlänt till . Resultaten från dessa studier antyder att fenomenet utsatta EU-medborgare är ett nytt problem som kan fordra nya typer av lösningar. I en nypublicerad rapport (Djuve et al., 2015) presenteras en studie där ett stort antal (n=1269) rumänska hemlösa gatuarbetare i , och intervjuats. Med gatuarbete avses i studien tiggeri, pantburksamlande och liknande mer eller mindre informella gatubaserade inkomstkällor. I studien prövas bland annat vanligt förekommande påståenden om gruppens beskaffenhet och den påvisar flera betydande skillnader bland de intervjuade i de olika städerna. Vissa av dessa skillnader går i varierande grad att hänvisa till skillnader i lagstiftning samt lokala förutsättningar och initiativ. I studien fann man bland annat att tiggeri var mindre vanligt i , vilket kan förstås mot bakgrunden av det danska förbudet mot försörjningssättet. Det betyder dock inte att möjligheterna till informell försörjning är sämre. I var gatuarbetarnas inkomster högst av samtliga städer (inklusive inkomster från tiggeri). Man fann dessutom att tillvägagångssätten för övernattning skilde sig åt mellan städerna, vilket bland annat tillskrevs varierande regler för utomhusövernattning (och tillämpning av dem samma) i de olika städerna. Ungefär en fjärdedel av respondenterna i och sov inomhus medan nästintill ingen gjorde det i . Författarna hittade flera möjliga förklaringar till detta varav en var att respondenterna i löpte mindre risk att väckas och avvisas av poliser eller säkerhetsvakter än i de andra städerna. I föreliggande studie finns inte en lika tydlig definition av vilka vi pratar om som det skulle kunna förväntas i en studie där empirin avser de utsatta EU-medborgarna själva. Här gäller nästintill det omvända, eftersom en del av studien avser själva definitionerna och vad som har problematiserats på lokal nivå. Att tydligt definiera exempelvis en särskild grupp utsatta EU-medborgare skulle då vara kontraproduktivt eftersom vi då på förväg hade överfört vår uppfattning av vad problemet är till en annan kontext. Det bör dock poängteras att det inte är möjligt att praktiskt genomföra en studie helt utan att definiera vad som är av intresse. Vi har valt att introducera begreppet som utländska EU-medborgare som saknar anknytning till arbetsmarknaden och på något sätt befinner sig i ut- När vi således pratar om utsatta EU-medborgare i varje stad pratar vi om den bild av gruppen som framkommit i respektive stad. Det kan med andra ord finnas betydande skillnader mellan bilderna som framkommer i denna rapport och andra empiriska studier. Betydelsen av den europeiska och den nationella kontexten I rörlighetsdirektivet formuleras medlemsstaternas skyldighet att skapa förutsättningar för fri rörlighet genom att ge EU/EES- medborgare rätten att bland annat resa in och vistas i andra staters territorium. Ett direktiv måste följas av alla länder, men implementeringen skiljer sig åt (Lokrantz , 2006). Men det är inte bara direktiv och andra regelverk som driver genom förändringar. Exempelvis kan storleken av ett problem påkalla åtgärder vars innehåll kan vara mer eller mindre styrda av direktivet. Om det i en medlemsstat upplevs få eller endast marginella problem relaterade till EU-medborgare kommer direktivet inte föranleda någon större uppmärksamhet. Det skulle då knappast finnas incitament att genomföra förändringar i den nationella strukturen utöver det grundläggande mot bakgrund av direktivet eller annan relevant EU- rätt. Det omvända gäller naturligtvis också. Uppenbara problem relaterade till den fria rörligheten har lett till ett stort intresse för idéer om hur dessa problem kan hanteras. Genom att anordna diverse fora för utbyte av idéer skapar t.ex. EU förutsättningar för spridning av erfarenheter gjorda i andra länder, men även erfarenhetsutbyten mellan och inom EU medlemsländerna är mycket eftertraktat. Enligt Czarniawska och Joerges (1996) sprids idéer först när de blivit objekt (t.ex. en text, en presentation på en konferens etc.) och kan då anammas av en annan organisation som i sin tur kan använda och sprida idén vidare. Vissa idéer får ett påtagligt fotfäste över flera organisationer och i dessa fall är det möjligt att i det långa loppet prata om institutionalisering (ibid.). Ett sätt att sprida idéer är att marknadsföra dem med hjälp av organisationer eller institutioner som ”äger” frågan och som har tolkningsföreträde. I frågan om utsatta EU medborgare kan de fora som anordnas av EU antas spela en central roll; men skilda nationella och lokala institutionella förutsättningar kan leda till att debatten ändå har varierande fokus. För att förstå varför det ser ut på ett visst sätt på lokal nivå är det av vikt att ta hänsyn till vilka politiska och administrativa förutsättningar som finns för olika typer av lösningar. Det kan exempelvis röra sig om lagstiftning som reglerar ansvarsfördelningen mellan aktörer på skilda politiska/administrativa nivåer och som slår fast vad lokala myndigheter kan eller är skyldiga att göra och hur. Olika förutsättningar kan t.ex. ge större eller mindre handlingsutrymme för lokala myndigheter att på eget initiativ finansiera hjälpverksamheter, förändra tillgängligheten för existerande hjälpsystem, skapa lokala ordningsföreskrifter och så vidare. Här spelar den politiska/administrativa indelningen mellan exempelvis central stat, region eller delstat och lokal myndighet stor roll. I enhetsstater såsom och samtliga i studien inkluderade stater förutom och , kan ansvarsfördelningen mellan aktörer på olika nivåer antas vara mindre komplex än i federala stater, där systemen ofta är mer komplicerade och fragmenterade med fler aktörer på varje nivå som kan interagera över vertikala nivåer. Den regionala nivåns befogenheter är i federala stater ofta mer långtgående än i enhetsstater. Det finns dock viktiga skillnader även mellan enhetsstaterna. De nordiska ländernas styrningssystem karaktäriseras (avseende ekonomiskt bistånd) av relativ stor lokal autonomi under statlig styrning där de lokala myndigheterna har jämförelsevis stora möjligheter att själv välja hur de ska administrera och utföra sitt lagstadgade ansvar. eller motsvarande har dock alltid rätt att begränsa eller utvidga kommunernas uppgifter och politiska manöverutrymme genom lagstiftning. Andra länder, exempelvis , präglas av en betydligt starkare central styrning och därmed lägre grad av autonomi på lokal nivå (Minas och Överbye, 2010). Den här typen av samspel mellan lokalt handlingsutrymme som ger kommunerna möjligheten att själva ta initiativ och besluta om möjliga arbetssätt med utsatta EU- medborgare och central reglering skiljer sig med andra ord mellan de åtta undersökta städer och spelar en viktig roll i städernas agerande. De studerade städernas erfarenheter och reaktioner I detta avsnitt presenteras städernas erfarenheter med utsatta EU- medborgare. Först presenteras den institutionella kontexten för de nordiska länderna. Detta följs av separata presentationer av de nordiska städerna för vilka aktörer som är involverade, utveckling av debatten och lösningsförslag. Erfarenheter från de andra städerna presenteras på samma sätt. I avslutning för varje stad sammanfattas resultaten för fyra områden: barnperspektiv, bosättning, hälso- och sjukvård och nödbistånd. Med barnperspektiv menas hur reaktionen på medhavda barn till utsatta EU-medborgare sett ut. Med bosättning avses otillåtna former av bosättningar vilket kan röra sig om exempelvis tältläger och squatting. Under hälso- och sjukvård noteras tillgången till densamma. Nödbistånd betyder i detta sammanhang olika former av sociala tjänster såsom härbärge eller annan basbehovsservice. Institutionell kontext i de nordiska länderna I samtliga nordiska länder är socialtjänst ett kommunalt ansvarsområde där staten sätter ramarna för kommunernas uppgifter medan kommunerna administrerar och utför dessa i linje med lokala förutsättningar. Som redan nämnt har kommunerna generellt sett i samtliga nordiska länder stort handlingsutrymme och möjlighet att formulera lokala policyer. Därmed kan de prioritera olika mellan och inom sina verksamheter. Det finns dock naturligtvis variationer även mellan de nordiska länderna. Samtliga studerade nordiska städer består av enskilda kommuner. Den kommunala i regleras bland annat i lagen om utkomststöd (1412/1997), socialvårdslagen (1301/2014) och barnskyddslagen (417/2007). I den senaste versionen av Social- och hälsovårdsministeriets handbok om tillämpning av utkomststöd (2013) har rätten till utkomststöd för EU-medborgare behandlats. I handboken framhålls bland annat att utländska personer som vistas tillfälligt i en finsk kommun i brådskande ärenden kan beviljas ”kostnader för hemresa samt till nödvändiga matutgifter och andra nödvändiga utgifter som uppstår innan personen rimligtvis hinner återvända till sitt avgångsland.” (ibid., s. 60). Inte bara är en angelägenhet i utan även hälso- och sjukvård och skola. Enligt 50§ hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010) har alla personer i rätt till brådskande vård oberoende av var personen är bosatt. Det bör även nämnas att det i inte finns någon möjlighet för kommunerna att införa lokala ordningsstadgor. infördes en nationell ordningslag (612/2003) och i samband med detta fråntogs kommunerna den tidigare möjligheten att utforma egna ordningsregler. Uppenbarligen hade det vid införandet av den nya lagen diskuterats huruvida ett förbud mot tiggeri skulle införas, men det framfördes i propositionen till lagen (RP 20/2002 rd) att det inte var ändamålsenligt att införa ett sådant förbud. Även i är lokaliserad på nivå. Sedan en organisationsreform som innebar en sammanslagning av socialförsäkrings- och arbetsmarknadsmyndigheterna är den kommunala samlokaliserad med dessa nya NAV-kontor (Minas, 2014). Lagstiftningen för den kommunala finna bland annat i lov om sosiale tjenester i arbeidsog velferdsforvaltningen (LOV-2009-12-18, nr. 131) och i lov om barneverntjenester (, nr. En nationell föreskrift om hjälp till personer utan fast boplats i slår fast att personer utan laglig vistelse har rätt till ekonomiskt stöd i nödsituationer tills dess att personen kan lämna landet (4§ forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i (FOR-2011-12-16, nr. 1251)). I är ansvaret för hälso- och sjukvården ett delat ansvar mellan stat och kommun där kommunerna är ansvariga för primärvården. Enligt 3 § forskrift om rett til helseog omsorgstjenester til personer uten fast opphold i riket (FOR-2011-12-16, nr. 1255) har alla personer som vistas i rätt till akut hälso- och Enligt 4§ samma föreskrift finns även mer extensiva rättigheter till hälso- och sjukvård för barn. Vidare finns rätt till hälso- och sjukvård i samband med graviditet och förlossning. Icke försäkrade patienter får själva stå för kostnaden av vården, men enligt 5 kap. 3§ lov om spesialisthelsetjenesten m.m. (LOV-1999-7-2, nr. 61) ska vårdinstitutionen stå för kostnaderna om patienten inte själv kan betala (Vollebæk, 2014). Enligt flera respondenter finns dock variationer i hur vårdinstitutioner hanterat betalningen av vården. Tiggeri var förbjudet i fram tills 2006 då løsgjengerloven upphävdes. Norska kommuner har dock möjlighet att utfärda lokala ordningsstadgor, vilka kallas politivedtekter och där ordningsregler kan anpassas efter lokala behov och intressen. Vad som kan behandlas i de lokala stadgorna är begränsat och stadgorna måste godkännas av Justis- och Beredskapsdepartmentet. Inom ramen av dessa kan lokala tiggeriförbud utfärdas (14 § p. 8 politiloven (LOV-1995-08-04, nr. 53)). Om än mycket omdiskuterat finns det just nu ingen nationell lagstiftning som förbjuder tiggeri. Likt de andra nordiska länderna är socialtjänst en angelägenhet även i . Bestämmelserna för rätt till sociala tjänster finns bland annat i den så kallade serviceloven (LBK nr. 1053 af 08/09/2015) medan bestämmelserna om ekonomiskt bistånd finns i loven om aktiv socialpolitik (LBK nr. 806 af 01/07/2015). Det är dock endast de som vistas lagligen i landet som har rätt till sociala tjänster. Första stycket av 1 kap. 2 § serviceloven lyder ” Enhver, der opholder sig lovligt her i landet, har ret til hjælp efter denne lov.”. Samma ordalydelse återfinns i 2 kap. 3 § lov om aktiv socialpolitik. Bestämmelsen har stor betydelse för utsatta EU-medborgare och har enligt respondenterna tidigare tolkats av nationella myndigheter som att utländska EU-medborgare inte ska beredas tillgång till exempelvis härbärgen över huvud taget. Detta ändrades dock genom en ytterligare lagtolkning som medför att utländska EU-medborgare, givet att deras vistelse är laglig, har tillgång till härbärgen. När det handlar om utsatta EU- medborgare utgår vistelsens laglighet från de regler i dansk lag som följer av rörlighetsdirektivet (i kallas det uppehållsrätt). Staten är dessutom delaktig i finansieringen av bland annat härbärgen och står för hälften av kostnaderna, medan kommunen står för den andra hälften (se 177 § serviceloven). Detta kan enligt en av respondenterna leda till att staten, om de anser att det inte funnits lagstöd för en åtgärd, kan neka kommunen finansiering för åtgärden. I ett notat upprättat av (kommune, 2014) nämns att det är möjligt att finansiera utsatta EU- medborgares hemresa med kringutgifter enligt bestämmelserna om enskilda utgifter i loven om aktiv socialpolitik (se 10 kap. 81 §). Hälso- och sjukvård är huvudsakligen en regional fråga, med viss överlappning mot kommuner (, 2000). Enligt en respondent har utsatta EU-medborgare i rätt till akut sjukvård, men inget utöver det. Bestämmelserna för hälso- och sjukvård finns bland annat i den s.k. sundhedsloven (LBK nr. 1202 af 14/11/2014). Som enda nordiska land finns i ett nationellt förbud mot tiggeri. Förbudet återfinns i 197§ straffeloven (LBK nr. 873 af 09/07/2015) som lyder ” Den, der imod politiets advarsel gør sig skyldig i betleri, eller som tillader, at nogen under , der hører til hans husstand, betler, straffes med fængsel indtil 6 måneder. Under formildende omstændigheder kan straffen bortfalde. Advarsel efter denne bestemmelse har gyldighed for 5 år.”. Med andra ord krävs det att en polis tidigare ”varnat” personen som tigger. Bestämmelsen i straffeloven infördes (Boeryd, 2014) och är alltså inte ett resultat av en senare tids ökande diskussion om utländska personer som tigger, så som exempelvis i . Den främst diskuterade gruppen utsatta EU-medborgare i är personer från och som vistas i utan ordnad bostad och som försörjer sig genom bland annat tiggeri, tidningsförsäljning och liknande. Vanligtvis sover de i till exempel tält eller bilar. Gruppen består uppskattningsvis av mellan 300–500 personer och 150–200 personer . Antalet har varit stabila. Det bör dock noteras att antalen är grova uppskattningar gjorda på basis av verksamheten Hirundos kunskap om gruppen. När gruppen började komma till förekom det att barn var med och tiggde, men efter en informationsinsats om tillämpning av barnskyddslagstiftningen samt en del barnskyddsingripanden har det endast förekommit att barn varit involverade i tiggeri i enstaka fall. I de fall barn förekommit har skolgång inte varit en aktuell fråga. kommun skickade 2012 ut en enkät till övriga finska kommuner där de frågade om det funnits EU-medborgare som tigger, säljer blommor eller spelar musik på gatan. Rapporterna från de enskilda kommunerna varierade mellan enstaka fall till 10– 30 personer. Gruppen beskrivs bestå av huvudsakligen romer, en beteckning som enligt en respondent undviks av tjänstemän. Istället kallas gruppen vanligen för ungefär ”den rörliga befolkningen”/”EU:s rörliga befolkning” eller liknande. Att hänvisa till gruppen som tiggare verkar vara vanligt. Som exempel kan det nämnas att det i en föredragningslista från kommunfullmäktige hänvisas till ett tidigare beslut i ”tiggarfrågan” (stad, 2013). Beslutet avser dock ett generellt beslut om campingförbud på markområden. EU-medborgare från andra länder än och förekommer i under vad som skulle kunna uppfattas som oordnade förhållanden. En grupp som nämns är irländska personer som kommer för att arbeta och inte har ordnad bostad. Den irländska gruppen har dock inte förorsakat någon större diskussion. Fenomenet utsatta EU-medborgare började diskuteras i ungefär 2007 när och blev medlemmar i . Inledningsvis var diskussionen om den nya gruppen i mycket aktiv och politiska förslag om att bland annat införa ett nationellt tiggeriförbud diskuterades. På politisk nivå har diskussionen i huvudsak omfattat att antingen utöka hjälpinsatser eller att införa strängare lagstiftning (bl.a. tiggeriförbud). En rapport från (, 2010) föreslog 2010 ett nationellt tiggeriförbud mot bakgrund av uppfattade kopplingar mellan östeuropeiska3 personer som tigger och organiserad kriminalitet. Förslaget ledde till att en proposition om ett förbud i ordningslagen lades fram (RP 330/2010 rd) men återremitterades. I har man inte funnit några sådana kopplingar som avses 3 ”” respektive ”” förekommer även på andra platser i texten. Länderna som avses betecknas ofta som CEE-länder i engelskspråkig text och i vissa fall mer specifikt länderna som blev medlemmar i 2004 respektive 2007 som A8- respektive A2-länder. Inledningsvis fick dessutom in flertalet klagomål om tiggeri, tältläger och nedskräpning från bosatta i staden men dessa har minskat. Generellt sett upplevs debatten ha ebbat ut och det verkar finnas en större acceptans av fenomenet bland bosatta i och de lokala myndigheterna . En del av diskussionen på lokal nivå har handlat om huruvida ett härbärge ska inrättas för gruppen. Kommunen har dock valt att inte finansiera eller starta något sådant. Vägledande för beslutet har bland annat varit farhågor om att fler ska söka sig till . Mot bakgrund av att antalet utsatta EU-medborgare i har stabiliserats finns det en uppfattning om att eventuella förändringar i stadens arbete skulle kunna exempelvis öka antalet utsatta EU-medborgare, vilket är oönskat. I sammanhanget kan det nämnas att det finns ett kommunalt härbärge i där inget myndighetsbeslut behövs för att få tillgång. Härbärget har dock inte utnyttjats i särskilt stor utsträckning av utsatta EU-medborgare. Ett annat förslag som varit uppe för diskussion är anordnande av områden där det skulle vara tillåtet att tälta och liknande. Mot bakgrund av vad uppmärksammat i andra länder där det anordnats sådana områden har det beslutats att det inte heller är någon lämplig lösning. nämns här som exempel. Problemen som uppmärksammats är att områdena har blivit överbelastade samt att personer bosatt sig även strax utanför områdena. tillsattes en arbetsgrupp i kommun bestående av följande kommunala förvaltningar: , , , , och Stadskansliet. Dessutom deltar representanter från polisväsende och diakonianstalt (som driver verksamheten Hirundo, se nedan). Medlemmarna i gruppen motsvarar i huvudsak de inblandade aktörerna på lokal nivå. var även Ungdomscentralen (en förvaltningsgren i kommun) med i arbetsgruppen. Arbetsgruppen beskrivs som en lyckad samordning av arbetet i . Undantag är dock en konflikt i samband med att Ungdomscentralen hyrde ut en fastighet till en frivilligorganisation som i sin tur upplät mark vid fastigheten för utsatta EU-medborgare att slå läger vid. Tvisten slutade med att Stadsstyrelsen beslutade att riva fastigheten och Ungdomscentralen beslutade sedermera att avsluta sitt deltagande i arbetsgruppen. De båda nätverken ”Vapaa Liikkuvuus Verkosto” (Nätverket för fri rörlighet) och ”Vapaa Katto” (Fritt tak) anordnar då och då möjligheter till squatting för utsatta EU-medborgare, vilket vanligen verkar lösas genom att staden vräker ockupanterna. fattade 2011 beslut i ett antal frågor som beretts av arbetsgruppen. Dessa har varit styrande för stadens hanterande av utsatta EU-medborgare. Beslutet innefattar att de som utnyttjar den fria rörligheten inom EU ska ha tillräckliga tillgångar för sitt uppehälle. Det anses därför vara orimligt att staden ska ordna boende och utkomststöd för personer som tar sig till från andra EU-länder, med undantag för nödfall där situationen inte kan lösas på annat sätt. När beslutet fattades ansåg stadsstyrelsen att hälso- och sjukvård endast skulle ges i nödfall. Denna linje har dock ändrats genom lokala riktlinjer som garanterar gravida eller minderåriga utländska EU-medborgare tillgång till sjukvård på samma grunder som Helsingforsbor. Riktlinjerna avser även s.k. papperslösa. Det fattades dessutom beslut om att staden inte skulle tillåta bosättningar i form av tältläger och liknande på platser som inte är campingområden. Det finns en uppdaterad ”förvaltning” (lokal föreskrift el. dyl.) avsedd att ge mandat till polisen att avhysa otillåtna läger för stadens räkning och polisen arbetar aktivt med detta. En respondent beskriver att skillnaden med detta förfaringssätt mot tidigare är att kommunen inte behöver be om ett ställningstagande om avhysning i varje enskilt fall utan att polisen kan använda sig av det generella beslutet vid påträffade av uppslagna tält och liknande. I beslutet ingick även att staden inte skulle ordna särskilda campingplatser avsedda för denna grupp. Slutligen beslutades även att staden skulle stöda dagcentret . Hirundo är ett dagcenter riktad särskilt till utsatta EU- medborgare i . Det drivs av Diakonianstalt, och delfinansieras av kommun (, 100 000 €). Diakonianstalten finansierar verksamheten med en lika stor del och en mindre del kommer från en kyrkoförsamling. Översatt i heltidskvoter har dagcentret 3,5 anställda. Hirundo tar emot ungefär 50– På dagcentret finns bland annat basbehovsservice i form av tillgång till tvättmaskin och dusch samt möjlighet att värma medhavd mat. Den som önskar kan även få rådgivning om det mesta på rumänska. Sporadiskt hålls diverse utbildningar (bland annat en kurs i engelska). Hirundo fungerar även som distributör för en tidning vilken besökarna kan köpa och sälja vidare på gatorna. Utöver detta har Hirundo ett regelbundet samarbete med stad, bland annat i arbetsgruppen som nämnts tidigare. De hjälper dessutom till i enskilda socialvårdsärenden genom att bland annat tolka.