sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Mer precist uttryckt består problemen i bristande kvalitet i undervisningen i vissa skolor eller skolklasser och i brister i utförandet av det kompensatoriska uppdraget. Den internationella bilden är att små resultatskillnader i ett land sam- varierar med höga genomsnittliga resultat. Den finns även ett viktigt värde i att elever med olika bakgrund möts i skolan. Problemet med bristande likvärdighet synes dessutom öka, att döma av resultaten från de internationella mätningarna. Ambitionen måste vara att alla skolor ska vara bra skolor. Det betyder förstås inte att alla skolor ska vara precis likadana. I ambi- tionen att ”alla skolor ska vara bra skolor” måste ligga att ingen vårdnadshavare eller elev ska behöva välja bort en skola på grund av att den uppfattas som mindre bra. Det finns alltså flera tänkbara faktorer som kan förklara bristen på likvärdighet och det faktum att likvärdigheten försämrats. Här redogörs för några faktorer, utan försök till inbördes rangordning efter faktorernas förklaringsvärde: Skilda prioriteringar kommunerna emellan är sannolikt en orsak. En annan sannolik orsak är att kom- munerna har skilda ekonomiska förutsättningar för att lägga resurser på skolan. Det kan ses som ett systemfel att kommuner som stati- stiskt sett har de största behoven av kompensatoriska åtgärder sam- tidigt har den lägsta skattekraften, dvs. sämre förutsättningar än andra kommuner att frigöra resurser till skolan. Det finns visser- ligen ett ambitiöst system för kommunalekonomisk utjämning, men likafullt utjämnas inte för alla skillnader i ekonomiska eller struktur- ella förutsättningar kommunerna emellan (se kapitel 8). Skolsegregationen bidrar till att försvåra likvärdigheten i skolupp- draget. I socioekonomiskt utsatta skolmiljöer krävs större resurser per elev än om eleverna med motsvarande socioekonomiska bakgrund går i skola i miljöer som ur socioekonomisk synvinkel är blandade. Det kompensatoriska uppdraget försvåras alltså i segregerade miljöer. Det finns även stor risk för att förväntningarna sänks på elever i dessa Aktivt skolval och minskad skolsegregation Det är även svårare att rekrytera erfarna lärare och rektorer till skolor i socioekonomiskt utsatta områden. Enligt erfarenheter från andra länder finns flera bidragande or- saker till att segregation mellan skolor uppstår. Tre faktorer kan fast- slås: boendesegregation, skolval och skolors val av elever (m.fl. 2015). I ett system där närhetsprincipen används för att fördela skol- platser kommer skol- och boendesegregation att vara nära samman- kopplade. Men även i ett system som bygger på skolval är det rim- ligt att anta att många föräldrar önskar att deras barn går i en skola nära hemmet, eftersom en skola långt från hemmet kan innebära både tidskrävande resor och ett svagare lokalt socialt kontaktnät. I och med att en stor andel av elever fortfarande går i en skola, och att dessa skolor i första hand fördelar sina platser utifrån närhetsprincipen, är det givet att boendesegregationen har stor betydelse för skolsegregationen i . Givet den segregation som uppstår på grund av boendesegrega- tionen kan en möjlighet att välja skola både förstärka och försvaga elevsorteringen till skolor. Skolval kan innebära ökad segregation i och med att familjer har olika uppfattningar om skolors kvalitet och olika preferenser för skolors olika pedagogiska inriktningar. Elevsortering kan också uppstå om familjer har olika förutsätt- ningar att göra ett aktivt och välinformerat skolval. Exempelvis kan föräldrar med högre utbildningsnivå ha lättare att tillgodogöra sig information om hur skolvalet fungerar, vilka urvalsgrunder som an- vänds samt ha bättre kunskap om hur kvalitetsindikatorer ska tolkas, jämfört med föräldrar med lägre utbildningsnivå. Eftersom de svenska fristående skolorna ofta använder kötid som urvalsgrund, krävs i vissa fall god framförhållning för att en elev ska vara garanterad en plats i en populär friskola. Om föräldrar från olika socioekonomiska förhållanden har olika tillgång till information om hur skolvalet fun- gerar och vilka urvalsgrunder som tillämpas, kan segregation uppstå. Skolval kan dock också under vissa förutsättningar bidra till lägre skolsegregation. Om boendesegregationen är mycket hög och individer är helt och hållet sorterade till bostadsområden utifrån sin socioekonomiska ställning, kan skolval utgöra en möjlighet för elever att välja bort skolan i närområdet och därmed bryta den segregation som uppstår i och med närhetsprincipen. Aktivt skolval och minskad skolsegregation Slutligen kan skolsegregation också uppstå genom att skolorna rekryterar elever som kräver få kompensatoriska insatser. I kan varken kommunala eller fristående grundskolor välja ut elever utifrån deras socioekonomiska bakgrund eller tidigare studie- resultat. Däremot är det möjligt för enskilda huvudmän att indirekt påverka en friskolas elevunderlag. Eftersom det finns en kostnad förknippad med skolpendling är det rimligt att anta att skolans elevunderlag i huvudsak kommer att bestå av elever som bor nära skolan. Enskilda huvudmän kan därmed påverka elevsammansätt- ningen genom val av etableringsort och område. Enskilda huvud- män kan också välja att rikta information och marknadsföring till de grupper av elever som de vill attrahera till skolan. Vid en internationell jämförelse bör även positiva egenskaper i det svenska skolsystemet framhållas: en uppenbar styrka med vårt svenska system är att de fristående skolorna är offentligt finansierade och att ”plånboken” därmed inte tillåts styra vårdnadshavarnas val av skola. I många andra länder finns privatskolor vid sidan av de offent- liga skolorna där vårdnadshavarna betalar avgifter för elevernas skolgång. I delbetänkandet (SOU 2016:38) framhåller kommissionen: Utvecklingen mot allt större skillnader i skolornas elevsammansättning med avseende på socioekonomisk bakgrund är oroande. För att bryta utvecklingen krävs en aktiv politik som minskar boendesegregationen och fördelar nyanlända invandrare mer jämnt mellan kommuner, bostads- områden och skolor. Kommissionen delar den parlamentariskt samman- satta bedömning att de fristående skolorna och valfriheten har kommit för att stanna. Kommissionen ser i likhet med ett behov av att utveckla en modell som möjliggör val av skola som segregation och minskad likvärdighet motverkas. Ett obligatoriskt skolval som kombineras med relevant och allsidig infor- mation till elever och vårdnadshavare bör övervägas. Även regelverket för placering vid skolenhet bör ses över. Det bör också övervägas att införa en bestämmelse om att huvudmannen och rektorn ska verka för att skolenheter, klasser och arbetsenheter har en så bred social samman- sättning av elever som möjligt. Kommissionen avser att återkomma med förslag till åtgärder i slutbetänkandet. Aktivt skolval och minskad skolsegregation Nedan lämnas förslag inom fyra områden, som sammantaget till- sammans med kommissionens förslag i övrigt ska bidra till att minska skolsegregationen eller de negativa konsekvenserna av den. Kommissionens förslag: I skollagen ska anges att huvudmannen aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. I denna bestämmelse anges att utbild- ningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skol- form och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas. Rektorns ansvar för att inom skolenheten verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper ska skrivas in i läroplanerna. Förslaget innebär att det i skollagens portalparagraf om likvärdig utbildning, 1 kap. 9 §, läggs till att huvudmannen aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Vidare innebär förslaget att rektorn genom en ny reglering i läro- planen ges motsvarande ansvar att inom skolenheten verka för en allsidig social elevsammansättning vid organiserandet av undervis- ningen. Förslaget riktar sig till samtliga huvudmän inom skolväsen- det, förutom förskolan. Bestämmelsen skapar förutsättningar för att en allsidig social sammansättning måste beaktas vid t.ex. planer- ing av nya skolor men också vid byggande av bostäder, liksom vid organiserandet av undervisningen inom en skolenhet. De föreslagna bestämmelserna har mer karaktären av inriktnings- bestämmelser än effektbestämmelser. Kommissionens bedömning är att de ger förutsättning för huvudmän och rektorer att stärka likvärdigheten men effekterna av förslagen går i skrivande stund inte fullt ut att överblicka. Det är därför viktigt att effekterna av förslaget noga följs och utvärderas. Förslaget kan få större betydelse om det i övrigt i samhällsdebatten och politiken reses starkare krav på åtgärder i bostadsplaneringen eller i samhällsplaneringen i övrigt för att komma till rätta med segregationen. Aktivt skolval och minskad skolsegregation Kommissionens förslag: I skollagen ska en ny bestämmelse in- föras som innebär att placering av elever i förskoleklass och grund- skola med huvudman ska göras utifrån en ansökan från vårdnadshavarna. Ansökan ska lämnas till hemkommunen. Av för- arbeten bör framgå att ansökan ska vara undertecknad av samtliga vårdnadshavare samt att även om någon ansökan inte görs så är hemkommunen, enligt regeringsformen samt skollagen, skyldig att erbjuda en skolplacering på rimligt avstånd från hemmet. Förslaget innebär att en ny bestämmelse införs i skollagens kapitel om förskoleklass och grundskola som innebär att placering av elever på kommunala skolenheter ska göras utifrån en ansökan till utbild- ningen som lämnas in till hemkommunen, det vill säga ett aktivt skolval. Av förarbeten bör framgå att ansökan ska vara undertecknad av samtliga vårdnadshavare samt att även om någon ansökan inte görs så är hemkommunen, enligt regeringsformen samt skollagen, skyldig att erbjuda en skolplacering på rimligt avstånd från hemmet. lämnade (SOU 2016:66) för- slag om att obligatorisk ansökan skulle införas på fristående skolor. Förslaget har remitterats och bereds inom regerings- kansliet. Det är viktigt att understryka att ett aktivt skolval ska förenas med utförlig information om skolvalet och om de olika val- alternativen (se t.ex. Sahlgren & Jordahl 2016). Kommissionen vill särskilt betona betydelsen av att det utvecklas mått för en skolas bidrag till elevernas kunskapsutveckling, s.k. value-added-mått. Först när sådana uppgifter finns tillgängliga kan valet grundas på kvalitets- uppgifter som är mer rättvisande än t.ex. betyg och provresultat. Ordet ”skolval” finns inte omnämnt i skollagen, men det fram- går att vårdnadshavarens önskemål ska tillmätas stor betydelse när kommunen bestämmer elevens placering vid skolenhet. För grund- skola med huvudman anges i 10 kap. 30 § att: En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grundskola. Aktivt skolval och minskad skolsegregation förutsätts alltså att kommunen har en långtgående skyl- dighet att beakta vårdnadshavarens önskemål inför beslutet om skol- placering. En del kommuner har en blankett som vårdnadshavarna förväntas fylla i. I dessa kommuner finns alltså redan en skolansökan. Andra kommuner meddelar vårdnadshavarna var eleven kommer att få skolplacering med utgångspunkt från placeringsskolan för eleven (begreppet placeringsskola har betydelse för möjligheterna att få skolskjuts). Möjligheten att välja skola omnämns i dessa kommuners kommunikation med vårdnadshavarna, men ibland får den infor- mationen en något undanskymd plats. En reglering av att en skol- ansökan ska föregå skolplaceringen, i kombination med en reglering av skyldigheten att informera om skolvalet, bör därför bidra till att stärka vårdnadshavarnas reella möjligheter att göra informerade val. En förutsättning för att en elev ska bli mottagen vid en fristå- ende skolenhet är enligt gällande regler att mottagandet föregåtts av en ansökan i en eller annan form från en vårdnadshavare. Att själva ansökan blir obligatorisk, i enlighet med förslaget från Skol- kostnadsutredningen, har främst fördelen att rättssäkerheten och transparensen förbättras. Att valet av skolenhet för såväl kommunens egna skolenheter som fristående skolor förutsätts vara ”obligatoriskt” kan i kom- bination med utökad information få funktionen att fler vårdnads- havare gör ett aktivt val. Det bör tilläggas att ordet obligatoriskt strängt taget är oegentligt i sammanhanget, det går aldrig att tvinga en vårdnadshavare att lämna en ansökan, och en skolplacering måste ske även om en vårdnadshavare av något skäl underlåter att lämna en ansökan. Som redan betonats är det viktiga att det obligatoriska skolvalet kombineras med utökad information om valets möjligheter. Här kan exempelvis nämnas att det enligt vad kommissionen erfarit finns många invandrare som inte känner till att det är gratis att gå på fristående skolor i . Man tror att det handlar om privat- skolor med höga avgifter. Förbättrad information i kombination med det obligatoriska valet kommer att leda till att fler vårdnadshavare väljer bort segre- gerade skolmiljöer med låg socioekonomisk status. Mekanismen som leder till minskad skolsegregation blir i så fall att man helt enkelt tunnar ur elevunderlaget på de segregerade skolorna och för- delar eleverna på andra skolor där segregationen är mindre. Aktivt skolval och minskad skolsegregation inflikas att kommissionens förslag innebär att stora ansträngningar ska göras för att alla skolor ska vara bra skolor. En utökad infor- mation om skolvalet kommer även leda till att vårdnadshavare väljer andra kommunala skolor än den som är belägen närmast bostaden. Kommissionen bedömer att effekten av det aktiva skolvalet blir att skolsystemet som helhet blir mindre segregerat. Kommissionen vill dock understryka att effekterna av ett aktivt skolval noga bör följas och utvärderas. Det bör observeras att ett aktivt skolval kan bli svårt att moti- vera om inte åtgärden kombineras med förslag som gör vårdnads- havarnas reella möjligheter att få sina val tillgodosedda mer lik- värdiga än vad som är fallet . Närhetsprincipen omöjliggör för flertalet elever som inte bor i närheten av en given skola att få gå på den skolan om antalet sökanden överstiger antalet platser. Kötid som urvalskriterium för fristående skolor utestänger många elever som kommit till och även elever vilkas vårdnadshavare inte varit medvetna om att en skolplacering vid en viss fristående skola hade krävt att barnet ställts i kö efter barnets födelse. Ett förslag om aktivt skolval som inte kombineras med åtgärder för att i större utsträckning skapa likvärdiga förut- sättningar att få valet tillgodosett riskerar att få låg legitimitet. Ett aktivt skolval i kombination med utökad information ger reellt sett bättre förutsättningar att nyttja valfriheten och har därmed givetvis även fördelar för vårdnadshavare och elever oaktat förslagets påverkan på skolsegregationen. Kommunen bör använda kvalitets- säkrade uppgifter som erhålls från staten. Informationen bör utfor- mas i samverkan med de enskilda huvudmännen i kommunen. 10.6.3Förändrade regler för placering vid skolenheter med huvudman Kommissionens förslag: Förslaget innebär att det ska införas en ny bestämmelse om placering på kommunala skolenheter med innebörden att kommunerna ges en möjlighet att frångå närhets- principen vid beslut om skolplacering från årskurs 7 under förut- sättning att antalet sökanden till en given skola överstiger antalet platser. Närhetsprincipen får i dessa fall generellt ersättas av ett urval som i syfte att främja en allsidig social sammansättning Aktivt skolval och minskad skolsegregation sker genom lottning. En elev som på grund av särskilda skäl har behov av en skolplacering i skälig närhet till hemmet ska dock alltid ha rätt till en sådan placering. Vidare ska dagens bestämmelse om rätten att gå kvar i den skolenhet man börjat på inte ändras. Kommissionen anser att det bör tillsättas en utredning med uppdrag att se över hur närhetsprincipen vid placering på kom- munala skolor kan förändras, i syfte att möjliggöra en större flexi- bilitet för kommuner i hur de organiserar sitt skolväsende och därmed få ett mer effektivt verktyg att motverka skolsegregation. Förslaget innebär att reglerna för placering vid kommunala skol- enheter ändras, så att kommunerna ges en möjlighet att frångå när- hetsprincipen vid beslut om skolplacering från årskurs 7 under förut- sättning att antalet sökanden till en given skola överstiger antalet platser. Närhetsprincipen får i dessa fall ersättas av ett urval som i syfte att främja en allsidig social sammansättning sker genom lott- ning. En elev som på grund av särskilda skäl har behov av en skol- placering i skälig närhet till hemmet ska dock alltid ha rätt till en sådan placering. Vidare ska dagens bestämmelse (10 kap. 31 § skol- lagen) om rätten att gå kvar i den skolenhet man börjat på inte ändras. Om en skolenhet t.ex. omfattar förskoleklass – årskurs 9 kommer ingen elev att tvingas byta skola inför årskurs 7. Det bör observeras att den föreslagna förändringen inte inskränker vårdnadshavarnas möj- ligheter att få sina skolval tillgodosedda. Den nya möjligheten kan alltså endast tillämpas, inom ramen för gjorda val, när antalet sök- anden överstiger antalet platser, dvs. i situationer där det utöver vårdnadshavarnas val krävs ytterligare urvalskriterier för att avgöra skolplaceringen. Det ska alltså noteras att det krävs ur- valskriterier utöver vårdnadshavarens önskemål eller val i en situa- tion som denna. När antalet sökanden överstiger antalet platser kan alltså inte ”valet” ensamt tjäna som urvalsgrund. Kommissionens förslag skapar förutsättningar för en minskad skol- segregation. Det är emellertid också kommissionens uppfattning att nuvarande utformning av närhetsprincipen skapar begränsningar för kommuner att tillräckligt effektivt arbeta för en allsidig social sam- Aktivt skolval och minskad skolsegregation mansättning av skolor och klasser. Därmed innebär närhetsprincipen också en begränsning i kommunernas möjlighet att minska skol- segregationen. Det finns ett friutrymme inom skollagens ram i hur närhetsprincipen tillämpas. Av rättspraxis (HFD 2015 ref 50) följer att närhetsprincipen innebär en relativ, inte en absolut, närhet. Detta innebär att en elev har rätt till en skolplacering på en skola nära hemmet, dock inte alltid den närmaste. Det finns dock också en stor osäkerhet kring vad skollagens närhetsprincip närmare i enskilda fall innebär för rättighet för elever, och därmed också vilka begränsningar den innebär för kommunens möjlighet att organisera sitt skolväsende i syfte att minska skolsegregationen. Kommissionen anser därför att det bör tillsättas en utredning med uppdrag att se över hur närhets- principen vid placering på kommunala skolor kan förändras, i syfte att möjliggöra en större flexibilitet för kommuner i hur de organiserar sitt skolväsende och därmed få ett mer effektivt verktyg att motverka skolsegregation. Det är viktigt att utredningens förslag är förenliga med diskrimineringslagstiftningen. 10.6.4Förändrade regler för mottagande vid skolenhet med enskild huvudman Kommissionens förslag: Huvudregeln ska liksom vara att fristående skolor ska vara öppna för alla. Kötid ska inte längre kunna användas som urvalskriterium vid fler sökande än platser vid en skolenhet. Lottning ska kunna användas som urvals- kriterium. Det ska regleras i förordning vilka urvalskriterier som får användas. I beslutet om godkännande ska anges vilka urvals- kriterier som huvudmannen ska använda sig av när antalet sökande överstiger antalet platser på en skolenhet. Fristående skolor ska enligt skollagen vara öppna för alla elever, oavsett var de kommer ifrån. För fristående skolor gäller de urvals- kriterier som Skolinspektionen fastställt (bl.a. kötid, syskon- förtur, verksamhetsmässigt samband). Jämfört med innebär förslagen att kötid tas bort och lott- ning införs som godkänt urvalskriterium när antalet sökande till en skolenhet överstiger antalet platser. Lottning är till skillnad från kötid neutralt och inte något som riskerar förstärka skolsegrega- Aktivt skolval och minskad skolsegregation Lottning är också förenligt med det grundläggande öppen- hetskrav som gäller för fristående skolor. I övrigt ska fristående skolor kunna använda samma urvalskriterier som . De urvals- kriterier som används ska (i enlighet med förslag i SOU 2016:66) anges i beslutet om godkännande. Att ersätta kötid med lottning enligt ovan innebär att elever som kommer sent till får samma chans som andra elever att få en placering på en skola där antalet sökanden överstiger antalet platser. Förslaget innebär också att fördelarna av ett informations- övertag som medför att vissa vårdnadshavare ställer barnet i kö till en fristående skola före skolstart neutraliseras. Förslaget ger därmed ökad legitimitet år förslaget om aktivt skolval. För att skapa ökad tydlighet kring vilka urvalskriterier som får användas anser kommissionen att detta bör regleras i förordning. Kommis- sionen anser också, i likhet med , att det i beslutet om godkännande bör anges vilka urvalskriterier en huvud- man avser använda. Skolinspektionen ska närmare bestämma hur olika urvalskriterier till fristående skolor ska användas. I detta sammanhang är det viktigt att myndigheten beaktar alla huvudmäns skyldighet att aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever på skolor. Av 2 kap. 5 § skollagen följer att en förutsättning för att en enskild huvud- man ska kunna godkännas är att verksamheten bedrivs i enlighet med skollagens bestämmelser. Detta innebär att de urvalskriterier som en enskild huvudman använder också måste vara förenliga med skollagens bestämmelser, t.ex. kan inte ett urvalskriterium som an- vänds på ett sätt som är oförenligt med förslaget om att alla huvud- män aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av skol- enheter vara tillåtet. 10.6.5Urval till skolenheter med gymnasieskolans nationella program Urvalet av elever till nationella program i gymnasieskolan regleras i 7 kap. gymnasieförordningen. Frånsett ett antal platser i s.k. fri kvot ska urvalet av elever baseras på betygen från . Om en huvudman erbjuder samma program vid flera skolenheter behöver fördelningen bestämmas av någon princip. Det finns inte några statliga regler för detta. Huvudmannen kan t.ex. basera även Aktivt skolval och minskad skolsegregation detta ”sekundära urval” på betyg eller utforma elevområden för respektive skolenhet och ge företräde för dem som bor i elevområdet. Sådana elevområden behöver inte följa en närhetsprincip. När en närhetsprincip ändras till betygsurval har det visat sig att det kan upp- stå en betydande skolsegregation, såväl vad gäller kunskapsresultat som etnicitet och social bakgrund, mellan skolor med höga respek- tive låga betygskrav för antagning (IFAU 2005). Ett system med elevområden kan å andra sidan leda till strategiskt beteende, t.ex. att man formellt folkbokför sig hos en släkting, för att få komma in på önskad skola. Kommissionen har diskuterat möjligheter att motverka skol- segregation inom gymnasieskolan. De fristående gymnasieskolorna utgör en tredjedel av totalan- talet och har en fjärdedel av elevantalet. Fristående skolor ska vara öppna för alla och att införa andra urvalsgrunder än betyg bedöms inte rimligt. Kommunala huvudmän kan som nämnts själva besluta om hur urvalet ska gå till när fler vill gå på ett program vid en viss skola. Kommunerna har att beakta det nya ansvaret att främja en allsidig social sammansättning vid skolenheterna. Kommissionen bedömer att kommunerna även i fortsättningen bör ha frihet att utforma ur- valsreglerna.