sou · H4B321 · 2017-01-01 00:00:00 — Beredningens förslag till nationellt mål , som motsvarar ett genomsnittligt utsläpp på knappt 0,9 ton1 per capita och sammanlagda netto-noll-utsläpp , innebär att tar på sig ett ambitiöst åtagande. Målet är ambitiöst till exempel jämfört med vad landet skulle tilldelas i form av utsläppsutrymme enligt fördelnings- och rättvise- principer som utgår från att länders genomsnittliga utsläpp per capita ska konvergera . Slutsatsen gäller även jämfört med de globala 1,5-gradersbanor2 som tagits fram, se bilaga 53. Om analysen istället utgår från fördelningsprinciper som även väger in ett lands historiska utsläpp och ekonomiska kapacitet (BNP/capita), så bör även bidra till globala utsläpps- minskningar som till och med är mer omfattande än landets samlade utsläpp4. Ett sådant ansvarstagande kräver att finansierar ytterligare åtgärder i andra länder, ytterligare utvecklar möjligheterna att åstadkomma negativa utsläpp, i form av till 1Vid en befolkning på ca 12,2 miljoner invånare . 2Jämför ”Svensk klimatpolitik” SOU 2008:24 s. 165 och framåt; IPCC (2014b) s. 456 och framåt; Höhne m.fl (2014); Meinshausen m.fl. (2015). 3Enligt m.fl. (2014) hamnar de globala GHG-utsläppen för banor (inklusive sänkor och bioccs) mellan års utsläpp globalt. I dessa banor ingår omfattande användning av teknik som innebär ett ökat upptag av koldioxid, i form bio-CCS och ökade kolsänkor. Liknande resultat redovisas av Rogelj m.fl. (2015). 4Jämför resultat för enligt GDR- SEI med Climate equity reference calculator. Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 exempel bio-CCS och vårdar möjligheteten till ytterligare kolupptag inom jord- och skogsbruk. kan även vara ett föregångsland för en global utveckling mot nära nollnivåer, genom att begränsa utsläppen från delar av ekonomin, främst energisektorn inklusive transportsektorn till låga nivåer och bidra till teknisk utveckling i sektorer där det saknas utvecklade lösningar globalt för hur utsläppen ska kunna minska till mycket låga nivåer. Det sistnämnda kan till exempel gälla för utsläppen från tillverkning av olika basmaterial som järn och stål samt cement men också för utsläpp inom jordbrukssektorn. I kap. 3 utvecklar beredningen sin syn på innebörden av att ”gå före” och hur på olika sätt kan visa ledarskap i klimatpolitiken. Det nya förslaget till målår för det långsiktiga målet och precisering av visionen bör även bidra till uppfyllandet av ett nytt skärpt långsiktigt EU-mål, som även det förutsätts ta sin utgångs- punkt i det nya skärpta temperaturmålet i Parisavtalet.5 En utgångspunkt för beredningens förslag till mål för utsläpps- minskningar i är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med målen i . bör agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling. Inom EU behöver den takt som taket i systemet för handel med utsläppsrätter sänks med skärpas ytterligare, se avsnitt 5.3 nedan. 5 I Miljömålsberedningens uppdrag ingår att lämna förslag på hur ett långsiktigt klimatmål med målår 2050 ska formuleras och preciseras samt vad som ska räknas in i målet. Målet ska enligt uppdraget ta sin utgångspunkt i den vision om netto-noll-utsläpp till 2050 som tidigare ställt sig bakom. Förslaget förutsätts även bidra till att EU som helhet når målet om en utsläppsreduktion på mellan 80–jämfört med . Dessa målnivåer tar båda utgångspunkt i att det med sannolikhet ska gå att nå målet att den globala temperaturhöjningen begränsas till högst två grader, men har en begränsad sannolikhet att max temperaturhöjning ska kunna nås. Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 Utsläppen behöver minska i en snabbare takt För att nå ett ambitiöst mål till 2045 och ytterligare minskningar till netto-negativa utsläppsnivåer därefter kommer det att krävas att utsläppen i minskar i en snabbare takt jämfört med nuvarande trend. För att det ska vara möjligt krävs omfattande insatser. De åtgärder och styrmedel som implementeras i närtid kommer att vara av central betydelse för möjligheterna nå kommande etappmål på kortare sikt och lägga grunden för att klara målet till 2045. Beredningen återkommer till dessa frågor i nästa betänkande. 5.2Scenarioanalyser indikerar att det långsiktiga målet kan nås med känd teknik Beredningen har tagit del av scenarioanalyser av långsiktiga nära- nollutsläpp i . Analyserna har tagits fram genom expert- bedömningar och modellanalyser av åtgärder, omställningspotentialer och kostnader, se bilaga 5. med flera myndigheter6 har tagit fram scenarier (s.k. målscenarier) baserade på så kallad bottom-up analys. Myndigheternas scenarier, som delvis har uppdaterats , belyser vilka åtgärder som utifrån känd teknik kan krävas för att klara en utsläppsminskning på mellan (1,per capita ) till 95 procent7 (0,per capita ) jämfört med i . I scenarierna är det främst utsläppen från processindustri, men också utsläppen från avfalls- förbränning, som minskar sent, –2050. För att nå 85 procents utsläppsminskning behöver dessa teknik- förändringar ske i något snabbare takt jämfört med resultaten i scenarierna. Kvarvarande utsläpp i scenarierna kommer främst från jordbrukssektorn, från industriprocesser, från förbränning av avfall av fossilt ursprung samt i form av mer diffusa utsläpp från 6Se underlag från , , och i (2012a) och (2012b); IEA och Nordic Energy Reserach (2013); SOU 2013:84. Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 förbränning av såväl fossila som biogena utsläpp (se bilaga 5). Hur långt man kan nå i scenarierna beror främst på antagandena om hur teknik som avsevärt sänker utsläppen från processindustrin utvecklas. Hur utsläppen från jordbrukssektorn utvecklas har också stor betydelse. Miljömålsberedningen gör bedömningen att den svenska livsmedelsproduktionen både kan öka i omfattning och vara såväl ekonomiskt konkurrenskraftig som ekologiskt hållbar. Utvecklingen behöver och kan därmed ske på ett sätt som gör att en ökad produktion inte ger upphov till större ökningar av växthusgasutsläpp eller sker på bekostnad av andra miljömål. Värt att notera är att scenarioanalyserna inte gör antaganden om beteende- förändringar vilka också kan vara en del av lösningen på klimat- omställningen. Tidiga åtgärder i alla sektorer för att nå målet 2045 Scenarierna visar att det krävs åtgärder inom alla samhällssektorer för att det ska vara möjligt att nå nivåer nära noll 2045 på ett resurs- och energieffektivt sätt. De visar dessutom att styrmedel behöver införas och skärpas för att målen ska kunna nås. För att möjliggöra en omställning till låga utsläpp inom processindustrin krävs särskilda insatser även av staten för att motverka negativa effekter på företagens konkurrensförmåga och möjliggöra teknikutveckling med tillhörande infrastruktur. Liknande hänsynstaganden kan vara aktuella i andra sektorer, till exempel inom jordbrukssektorn. En skärpning av EU:s system för handel med utsläppsrätter minskar risken att utsläppsminskningar i , genom skärpta klimatmål, leder till ökningar av utsläppen någon annanstans inom EU (se vidare kap. 9). Beredningen är medveten om att det innebär en stor förenkling att basera bedömningar av om målnivåer mot 2050 går att nå på genomgångar av möjliga åtgärdspotentialer i olika sektorer utifrån dagens kunskap. Scenarierna är på många sätt statiska, då t ex människors värderingar och beteenden inte antas förändras i någon större utsträckning. Vidare är effekterna av den mycket snabba Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 teknikförändringen på olika områden – inte minst digitaliseringen – svåra att förutse. Osäkerheten, bland annat om den ekonomiska, tekniska och politiska utvecklingen i , och världen mot , är mycket stor, se vidare kap. 9 och bilaga 5. Beredningen konstaterar att den här typen av scenariobedömningar ändå görs till exempel av andra länder med långsiktiga klimatmål, av den Europeiska kommissionen och inom IPCC. Genom att i scenarierna använda ett konservativt angreppssätt kan bedömningen av åtgärdsmöjligheter åtminstone sägas visa att det (utifrån dagens kunskap) skulle kunna vara tekniskt möjligt att nå de uppsatta utsläppsmålen. Om världen ställer om till en lågutsläppsutveckling kommer det i praktiken inte handla om en stegvis omställning av befintliga system som i scenarierna. Det handlar i stället troligen om större transformationer och utvecklingssprång som kan leda till att utsläppen av växthusgaser minskar till låga nivåer på sätt som vi inte kan föreställa oss. 5.3Det långsiktiga målet bör omfatta alla utsläpp från verksamheter i Det långsiktiga målet för utsläppsbegränsningar i bör gälla utsläpp från alla verksamheter i , både de som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och de utsläpp som är utanför handelssystemet. Utsläpp från inter- nationella transporter inom sjöfart och flyg kan däremot inte inkluderas i målet utan måste hanteras separat. Beredningen bedömer att ett mål för utsläppsminskningar i bör gälla utsläpp från alla verksamheter i med utgångspunkt i klimatrapportering. Målet ska gälla för alla aktörer och omfatta hela ekonomin inom landets territorium, exklusive utsläpp från bunkerbränslen för internationella transporter inom sjöfart och flyg. Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 Åtaganden i EU och internationellt omfattar de territoriella utsläppen Beredningens förslag, att det är de territoriella utsläppen som ska omfattas av det långsiktiga målet, överensstämmer med den praxis som råder och som tillämpas i internationella avtal som till exempel Kyotoprotokollet. Även ländernas nationella klimatplaner (NDC) under tar sin utgångspunkt i hur ländernas territoriella utsläpp ska minska. Som medlem i den Europeiska unionen kommer även vara bundet av unionens gemensamma minskningslöfte under . Utsläppen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter bör ingå i det långsiktiga målet Utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU-ETS) ingår visserligen redan under ett EU- gemensamt tak men bör ändå omfattas av det långsiktiga målet. av de svenska utsläppen av växthusgaser ingår i EU-ETS. Verksamheter inom handels- systemet får en särställning, när långsiktiga mål för utsläppen ska formuleras nationellt, eftersom ett EU-gemensamt marknadsbaserat styrmedel förutsätts verka för att bidra till kostnadseffektiva utsläppsminskningar för just denna del av utsläppen under ett EU- gemensamt tak. Om styr mot lägre utsläpp i denna del av ekonomin finns det en risk att utsläppen tillåts öka någon annanstans inom det europeiska systemet. presenterade ett förslag8 om översyn av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Förslaget innebär bland annat att det totala antalet utsläppsrätter kommer att minska för att uppnå utsläppsminskningar på till 2030. En sådan taksänkningstakt ligger i linje med en kostnadseffektiv minskning mot ett långsiktigt klimatmål för hela EU där de sammanlagda utsläppen minskar jämfört med . Om denna minskningstakt fortsätter efter 2050 hamnar det tilldelade årliga utsläppsutrymmet inom EU-ETS på noll . 8 KOM (2015) 337 slutlig. Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 Det kommer dock krävas en mer omfattande taksänkning inom EU-ETS för att systemet även ska ge incitament till åtgärder i form av till exempel CCS och för att handelssystemet ska kunna bidra till skärpta EU-mål9, som är mer i linje med än de nuvarande klimatmålen. Det långsiktiga mål till 2045 som beredningen föreslår förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem, till exempel genom att taksänkningstakten höjs. Det är tveksamt om EU-ETS som system kan vara en tillräcklig kraft för de tekniksprång som är nödvändiga inom viktiga delar av de industrisektorer som omfattas av systemet. Det behövs även samtidiga insatser för forskning och utveckling, för att ny teknik ska utvecklas och utsläppsminskningar ska kunna ske även i den handlande sektorn med bihållen konkurrenskraft för svensk industri. Ett långsiktigt nationellt klimatmål som omfattar även verksam- heter inom den handlande sektorn är särskilt motiverat för att ge incitament till en sådan utveckling. För verksamheter utanför handelssystemet förutsätter beredningen att en rad nationella styrmedel i kombination med EU-gemensamma styrmedel ska åstadkomma de erforderliga utsläppsminskningarna. Det nu gällande beslutet vad gäller ansvarsfördelningen för enskilda medlemsländer för utsläppen inom den icke-handlande sektorn sträcker sig enbart till 2020 men förväntas under näst- kommande år förlängas till 2030. Hur dessa fördelningsbeslut kommer utvecklas är dock högst osäkert. Beredningen poängterar än en gång den viktiga grundprincipen att skärpta svenska nationella klimatmål även leder till att de EU- gemensamma utsläppen minskar, så att inte höga ambitioner med låga utsläpp i leder till att andra länder inom ramen för EU:s gemensamma åtagande kan fortsätta ha relativt sett högre utsläpp. 9 EU:s nuvarande mål är att de samlade utsläppen av växthusgaser ska minska inom EU till 2030 respektive 80–till 2050 relativt 1990. Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 Utsläppen från internationella transporter måste hanteras men bör inte inkluderas i det långsiktiga målet Utsläpp till följd av internationella transporter är sådana utsläpp som orsakas av att internationell luftfart och sjöfart har bunkrat i . Dessa utsläpp kan ske i andra länder och inte entydigt knytas till svensk aktivitet. Denna utsläppskategori omfattas inte av nationella åtaganden att minska utsläppen. Utsläppen redovisas dock i den svenska växthusgasrapporteringen. Utsläppen uppgick till 8,2 Mton (2014) där bränsle till sjöfarten stod för . Det bör dock noteras att den samlade klimateffekten av utsläpp från flyg är högre till följd av utsläpp på hög höjd av kväveoxider och vattenånga. Osäkerheterna är stora men många källor anger att klimateffekten kan vara minst lika stor som koldioxidens effekt. Internationell bunkring i har ökat mellan 1990–2014, enligt . För flygets del har ökningen varit vilket speglar ett ökat resande. För sjöfartsbränslen är ökningen . Sjötransporterna till och från har ökat men enligt kan det inte förklara hela tillväxten. Den kan även delvis förklaras med att de svenska raffinaderierna har kunnat leverera lågsvavlig olja till fartygstransporter med andra slutdestinationer än Sverige.10 Parallellt med de internationella klimatförhandlingarna pågår det även en process för hur utsläppen från internationellt flyg och sjöfart ska kunna ges ett utsläppstak . I Kyoto- protokollet överläts ansvaret för internationellt flyg till () och för sjöfart till (). I behandlas inte internationellt flyg och sjöfart specifikt, utan ansvaret för utsläppen ligger även fortsättningsvis på , , och på parterna till UNFCCC. Utsläppen från internationell bunkring står för en växande andel av de globala utsläppen av växthusgaser, och beräknas växa kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas. Därför krävs internationella utsläppsminskningsmål för Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 internationellt flyg och sjöfart samt åtgärder för att även dessa sektorer ska bidra till att förhindra farlig klimatpåverkan. Beredningen anser att det är viktigt att det internationella flyget och sjöfarten skyndsamt omfattas av internationella överens- kommelser. I väntan på, och som komplement till, internationella överenskommelser bör EU vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg och sjöfart. ingår flyget i EU-ETS, med ett tillfälligt undantag för flygningar till destinationer utanför EU. På 2016 ska det beslutas om ett globalt marknadsbaserat system för flyget, och därefter ska EU anpassa EU-ETS. Det internationella flyget bör i första hand hanteras på internationell och EU-nivå. Även sjöfarten bör i första hand hanteras på internationell nivå inom IMO, men det bör också övervägas vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas på EU-nivå. Förutom att bör vara pådrivande inom , IMO och EU för internationella lösningar, så anser beredningen att det finns skäl att överväga åtgärder för att minska utsläppen från internationellt flyg och sjöfart även i . är det nödvändigt att tar sin andel av ansvaret för utsläppen från internationellt flyg och sjöfart. I väntan på, och som komplement till åtgärder på inter- nationell nivå, kan även enskilda länder vidta åtgärder för att minska utsläppen från internationellt flyg och sjöfart. Exempelvis har för avsikt att fatta beslut om internationellt flyg och sjöfart formellt ska inkluderas i landets utsläppsbudgetar för att nå sitt långsiktiga mål. Beredningen kommer att utveckla sin syn på dessa frågor i nästa betänkande. Konsumtionsperspektivet är centralt – men bör inte ingå i det långsiktiga utsläppsmålet I tillägg till de utsläpp som omfattas av det nationella målet i enlighet med internationella riktlinjer, se ovan, kan också utsläpp till följd av svensk konsumtion beräknas och följas. Beredningen bedömer att den svenska konsumtionen medför betydande utsläpp av växthusgaser och att bör överväga alla möjligheter att minska denna påverkan. Denna handlingslinje är helt i linje med generationsmålet som är ett inriktningsmål för miljö- politiken och vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 Målet lyder; ”att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser”. I specificeringen av generationsmålets innebörd anges att konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. För att uppfylla generationsmålet när det gäller målet Begränsad klimatpåverkan behövs även strategier och åtgärder för att främja en mer hållbar konsumtion i , vilket kan resultera i minskad klimatpåverkan i andra länder. Beredningen ser dock svårigheter med att sätta ett långsiktigt kvantitativt mål som även omfattar utsläppen från den svenska konsumtionen. äger endast begränsad rådighet över åtgärder och styrmedel som påverkar dessa utsläpp eftersom en stor del av utsläppen sker i andra länder. Olika metoder finns för att uppskatta utsläpp av växthusgaser baserat på konsumtion i stället för produktion. Stora felkällor finns dock fortfarande i beräkningarna av utsläppen från konsumtionsperspektivet, men metoder är under utveckling i , inom och FN. Även om modeller kan förbättras så styr inte över tillgången till relevant statistik. Mot bakgrund av de svårigheter beredningen pekat på, när det gäller mätbarhet, beroendet av utsläppsutvecklingen i omvärlden och frågans komplexitet i övrigt har beredningen bedömt att det långsiktiga utsläppsmålet bör reserveras för de territoriella utsläpp som har ansvar för inom ramen för och vårt medlemskap i . Beredningen pekar på vikten av att i enlighet med generationsmålet utveckla åtgärder och strategier för att motverka utsläpp från konsumtionen. Beredningen kommer att belysa denna fråga utförligare i nästa betänkande och noterar att regeringen aviserat att den kommer att presentera en strategi för hållbar konsumtion i samband med budgetpropositionen . Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 De kumulativa utsläppen till 2045 följer av nivån på etappmålen för utsläppsminskningar längs målbanan Det är de samlade (kumulativa) utsläppen av växthusgaser som ger upphov till klimatförändring. Beredningen har övervägt hur en utsläppsbudget som tydliggör hur mycket växthusgaser som sammanlagt får släppas ut –2045 skulle kunna konstrueras. Beredningen menar att de kumulativa utsläppen över hela perioden till lämpligast begränsas genom att en målbana med etappmål på vägen mot 2045 fastställs. I slutbetänkandet kommer beredningen föreslå en sådan siffersatt målbana och belysa hur långa delperioder etappmålen bör avse för att säkerställa att de kumulativa utsläppen hålls nere. I arbetet ingår även att belysa om det är lämpligt att dela in målbanan i tidsbegränsade utsläppsbudgetar. Beredningen lämnar därför inte något förslag på nivån på en sammanlagd utsläppsbudget för hela perioden i detta betänkande. 5.4Kompletterande åtgärder för att nå eller överträffa netto-nollutsläpp Beredningen bedömer att det behövs kompletterande åtgärder som kan bidra till ytterligare utsläppsminskningar och upptag av kol för de utsläpp som kan vara svåra att undvika . Sådana åtgärder kan även bidra till sammanlagda netto-negativa utsläpp . Utöver CCS av biogen koldioxid bör åtgärder som minskar utsläpp i andra länder eller ökar den s.k. kolsänkan, kunna räknas så att summan kan beräknas till noll eller till och med bli negativ. Det bör vara möjligt att räkna ett ökat upptag av koldioxid i skog upp till den nivå som medges i internationella regler som en sådan åtgärd. Skog- och markanvändningssektorn är totalt sett en sänka för koldioxid i . Även åtgärder i jordbruket (minskade utsläpp från organogena jordar eller ökning av mullhalt i mineral- jordar) kan bidra till en ökad sänka. Det bör även vara tillåtet att räkna in verifierade utsläpps- minskningar i enlighet med internationella regelverk för att ytterligare bidra till globala utsläppsminskningar eller till att den svenska netto-noll-nivån uppnås. Se även kap. 3 och avsnitt 5.3 Slå fast ett långsiktigt mål till 2045 ovan där beredningen diskuterar hur kan ta ansvar för den globala utvecklingen genom åtgärder internationellt. Då den politiska respektive tekniska utvecklingen på kan vara betydande, är beredningen öppen för att ytterligare kompletterande åtgärder kan vara aktuella (liksom att några av de ovanstående kan vara inaktuella). 6 Inrätta ett klimatpolitiskt råd 6.1Regeringen behöver en tvärvetenskaplig oberoende bedömning av klimatpolitiken Klimatmålen är ett ansvar för alla politikområden. Som komplement till rådande myndighetsstruktur behövs ett tvärvetenskapligt sammansatt expertorgan som kan bistå regeringen med en oberoende bedömning av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen. I syfte att säkra rådets oberoende ska initialt en parlamentarisk förankring ske inför utnämning av ledamöter. Klimatpolitiken är komplex och kan inte isoleras till att vara en uppgift enbart för miljöpolitiken. Tvärtom innebär det ambitiösa mål som föreslås till 2045 att samtliga politikområden behöver ta ett större och integrerat ansvar för klimatpolitiken framöver. I är den fortsatta utvecklingen inom i synnerhet transport- politiken och politik för forskning och utveckling av särskilt stor vikt. Näringspolitiken har också en viktig uppgift i att bidra i arbetet, till exempel med att identifiera effektiva styrmedel för att nå klimatmålen. En särskild utmaning är att hitta kombinationer av styrmedel som leder till att utsläppen av klimatgaser minskar i en takt som gör att såväl beslutade etappmål som det långsiktiga målet kan nås, som konkurrenskraften kan bevaras och utvecklas så att nya, hållbara arbetstillfällen skapas. Klimatpolitiken uppvisar just när det gäller komplexiteten och det faktum att den berör samtliga andra politikområden stora likheter med den ekonomiska politiken. Ytterligare en likhet är att regering och riksdag valt att för den ekonomiska politiken besluta om ett finanspolitiskt ramverk på Inrätta ett klimatpolitiskt råd motsvarande sätt som Miljömålsberedningen väljer att lägga förslag till ett förstärkt, klimatpolitiskt ramverk i detta betänkande. Syftet med det finanspolitiska ramverket har varit att skapa långsiktigt stabila och förutsägbara regler för de ekonomiska aktörerna där den viktigaste aspekten varit och fortsatt är stabila stats- finanser. Det finanspolitiska ramverket har visat sig fungera väl för sina syften (se vidare bilaga 7). inrättade den dåvarande regeringen , med syfte att skapa ett självständigt organ som ska göra egna, oberoende analyser av måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politik som regeringen föreslår och beslutar om. Rådet ska bedöma om finanspolitiken är i linje med konjunktur- utvecklingen, långsiktigt uthållig tillväxt och långsiktigt hållbar sysselsättning.