sou · H4B348 · 2017-01-01 00:00:00 — Om utredningen visar att landstingsindelningen bör ändras, ska ett förslag upprättas till ändringen samt till den ekonomiska reglering och de övriga föreskrifter som ändringen kan ge anledning till. Rättsliga förutsättningar för en ändrad läns- och landstingsindelning I 2 kap. 7 § indelningslagen anges att vid ändringar i indelningen i landsting tillämpas bland annat bestämmelserna om ekonomisk reglering i 1 kap. i 6–10 §§. Enligt bestämmelserna ska, när ett landsting delas, de inbördes ekonomiska förhållandena mellan landstingen enligt den nya indelningen regleras. När en del av ett landsting överförs till ett annat landsting ska sådan reglering ske, om en tillgång eller förbindelse, som kan hänföras till den delen bör överföras till det andra eller om det finns särskilda skäl till reglering. Regleringen ska ha till syfte att på ett ändamålsenligt och skäligt sätt fördela förmögenhet eller en del av denna. Regleringen fastställs av regeringen när beslutet om indel- ningsändringen meddelas. Om landstingen är ense om regleringen bör denna fastställas. När ett landsting läggs samman med ett annat landsting, övergår tillgångar och ansvarigheten för dess förbindelser till det landsting som bildas genom sammanlägg- ningen. Om ett landstings ekonomiska ställning försämras på grund av en indelningsändring, får regeringen bestämma att ett annat landsting som har fördel av ändringen ska bidra till det först- nämnda utgifter i skälig utsträckning. Detsamma gäller om ett landsting på grund av en indelningsändring får kostnader för att ordna sin förvaltning, till vilka det eller de andra landsting som närmast berörs av ändringen skäligen bör bidra. Regeringen får bestämma att bidraget ska lämnas på en gång eller under en viss övergångstid. Enligt 2 kap. 8 § får, om en indelningsändring innebär att ett nytt landsting bildas, lämna bidrag till en kommun inom i den utsträckning det behövs för att motverka att bildandet leder till höjd kommunalskatt. Vidare får kommunerna inom lämna bidrag till varandra, om det behövs för att jämna ut ekonomiska effekter mellan kommunerna på grund av att uppgifter förts över från till kommunerna eller omvänt. Bidrag får som längst lämnas till utgången av det femte året från det att indelningsändringen har trätt i kraft. De närmare villkoren för bidragsgivningen ska regleras i en överenskommelse mellan de berörda parterna. Rättsliga förutsättningar för en ändrad läns- och landstingsindelning Enligt 2 kap. 6 § indelningslagen träder en indelningsändring i kraft det år som bestäms i beslutet om ändringen. Om ändringen är av sådan omfattning att ett landsting enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla , träder ändringen i kraft året då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Ett beslut om indelningsändring ska meddelas senast innan ändringen ska träda i kraft. Om det finns synnerliga skäl, får beslutet meddelas , dock inte senare än före ikraftträdandet. Ikraftträdande av större ändringar i indelningen kan alltså tidigast ske , nästa möjliga tidpunkt för ikraft- trädande är . Enligt indelningslagens 2 kap. 7 § ska bestämmelsen i 1 kap. 17 § om indelningsdelegerade gälla även vid ändringar i indelningen i landsting. Denna bestämmelse innebär att regeringen ska bestämma att enligt den nya indelningen ska företrädas av indel- ningsdelegerade, om en indelningsändring innebär att ett nytt landsting bildas eller om ändringen annars är av sådan omfattning att enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla . Detta ska gälla från det att de indel- ningsdelegerade har valts till dess de nyvalda fullmäktige börjar sin tjänstgöring. Tredje kapitlet i indelningslagen innehåller bestämmelser som ska tillämpas om regeringen har beslutat att en kommun eller ett landsting ska företrädas av indelningsdelegerade. Enligt detta kapitel gäller för landsting bland annat följande. De indelningsdelegerade och ersättare för dessa utses från varje landsting vars område helt eller delvis ska ingå i enligt den nya indelningen (ändringsberörda landsting). Antalet indel- ningsdelegerade och ersättare från varje landsting bestäms av fullmäktige i ändringsberörda landsting. Om landstingen inte är överens om antalet, ska regeringen fastställa antalet indelnings- delegerade och ersättare. De indelningsdelegerade och deras ersättare ska väljas av fullmäktige i ändringsberörda landsting inom Rättsliga förutsättningar för en ändrad läns- och landstingsindelning efter det att fått del av regeringens beslut om indelningsändring, om inte regeringen bestämmer en senare tid- punkt. De indelningsdelegerade och deras ersättare väljs bland dem som är ledamöter eller ersättare i fullmäktige i ändringsberörda landsting. Indelningsdelegerade är beslutande församling för enligt den nya indelningen. Indelningsdelegerade ska tillsätta ett arbetsutskott för beredning av ärenden och verkställighet av beslut. Om det behövs för att fullgöra sådana uppgifter, får indelnings- delegerade tillsätta flera utskott eller anlita nämnder och bered- ningar i ändringsberörda landsting. 4Regionfrågan i tidigare utredningar Dagens länsindelning är i flertalet fall gammal. Efter det att och bildades kom det att dröja innan någon större förändring gjordes av länsindelning. Sedan mitten av har dock länsindelningen samt ansvars- och uppgiftsfördelning mellan staten och den regionala nivån utretts och diskuteratas. I detta kapitel sammanfattas huvud- dragen i ett urval av dessa utredningar liksom ett antal andra rapporter som kan relateras till frågan om länsindelning, fram- växten av regioner och den regionala nivåns betydelse i . Beskrivningarna sträcker sig tillbaka till 1950-talet, men fokus är huvudsakligen på perioden . Huvudsakligen rör det sig om de statliga utredningar som har haft regeringens uppdrag att analysera och utreda frågor om hur de politiska institutionerna och den statliga förvaltningen ska vara organiserad på regional nivå. påpekade revisorer att länen inte längre framstod som naturligt avgränsade enheter. Bland annat ansåg de att industrialiseringen av bland annat lett till ett mer differentierat näringsliv vilket i sin tur lett till betydande befolk- ningsomflyttningar. Revisorerna lyfte också fram behoven av regionplanering där länsindelningen i flera fall ansågs vara olämplig för en modern samhällsförvaltning. Därför tillsattes en utredning för att belysa detta närmare. Utredarna konstaterade att flera av län var för små för att vara funktionsdugliga i alla avseenden. Regionfrågan i tidigare utredningar Ehuru det icke kan förnekas att ett mindre län vad länsförvaltningen beträffar ur allmänhetens synpunkt kan ha vissa fördelar framför ett större, så är det uppenbart att nackdelarna väger över. I ett litet län har man t.ex. ej samma tillgång till all den expertis som finns i de stora länen. Det ges mindre möjligheter att effektivt utnyttja personella och maskinella resurser. blir också, vilket framgått av en särskilt gjord undersökning, förhållandevis dyrare i ett mindre län än i ett större. (SOU 1961:40) Efterhand betonades vikten av att det fanns ett direkt folkligt inflytande i flera av de frågor som länsstyrelserna ansvarade för. Utredningsarbetet kom därför att handla mycket om hur man kan förena ett utvidgat regionalt inflytande som nationella intressen kunde säkerställas (SOU 1968:47). Länsförvaltningsreformen hade ett något annat fokus, det handlade om att stärka staten på den regionala nivån, bland annat genom samordning och samverkan. Tillsammans med kommunreformen och starkare kommuner skulle detta utgöra en stabil grund för utvecklingen. Även frågan om ansvaret för den regionala utvecklingen diskuterades flitigt . Flera utredningar förslog ett ökat inflytande för landstingen i länsplaneringen. Detta ledde bland annat till att styrelse fick en politisk sammansättning, en lekmannastyrelse. bibehöll staten makten genom att via länsstyrelserna bedriva en aktiv fördelningspolitik genom olika former av stöd. kom detta att stärkas, bland annat genom att länsstyrelserna fick särskilda medel för att driva regionalt utvecklingsarbete och stödja projekt som drevs av andra organ. inleddes en reform för en mer samordnad länsförvaltning (prop. 1988/89:154). Utgångspunkten var att staten behöver närvaro i länen för att företräda statens intressen utifrån en helhetssyn. Förhoppningarna var att detta också skulle bidra till en minskad sektorisering. Regionfrågan har debatterats men det är inte förrän som några större förändringar av indel- ningen eller uppgiftsfördelningen egentligen har skett. Regionfrågan i tidigare utredningar som har genomförts har sällan varit särskilt omfattande och handlat om samt statens roll och funktion i länen. kom utredningsarbetet att intensifieras samt flytta fokus något. I allt större utsträckning betonades vikten av att ge regionala och lokala aktörer ökad makt och ansvar. Både effektivitets- och decentraliseringsargument lyftes fram. Därmed kan regionfrågan relateras till de decentraliseringsprocesser som fanns . En möjlig förklaring till denna fokusförskjutning är att det skedde en förändring i synen på regionernas roll i samhället. Integrationen i det europeiska samarbetet bidrog till detta. En uppfattning som spred sig var att länders möjligheter att bedriva en aktiv ekonomisk fördelnings- politik hade minskat. Bland annat som en följd av avregleringen av marknader och ekonomins globalisering (Gidlund och 1999). Som en följd av det flyttade delar av det politiska besluts- fattandet från nationerna bland annat till europeisk nivå som den regionala nivåns autonomi betonades. Denna utveckling har beskrivits som en utveckling från en fördelningsinriktad nationell regionalpolitik mot en tillväxtorienterad inifrånstyrd regionpolitik (1999). tillsatte regeringen (dir. 1991:31). Utredningens uppgift var att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur. Utredningen överlämnade 1992 sitt huvudbetänkande Regionala roller (SOU 1992:63) samt två delbetänkanden (SOU 1992:164 och SOU 1992:165). Genom arbetet kunde utredningen konstatera att det fanns en svag koppling mellan administrativa regioner och funktionella. Dessutom hade utvecklingen inneburit att de administrativa regioner som fanns överlappade varandra. Den befintliga läns- indelningen ansågs spela allt mindre roll och det fanns endast ett begränsat samband med dagens funktionella regioner. Regionfrågan i tidigare utredningar pekade också på att människors samspel i hög grad går utöver länsgränserna. Dessutom pekade utredningen på att det fanns en tendens inom såväl offentlig sektor som i näringslivet och det civila samhället att gå mot större enheter. Denna utveckling drevs enligt utredningen av ett behov av effektivitet och ekonomisk bärkraftighet. De konstaterar att ”kraven på konkurrenskraft, samordning och effektivitet har lett till väsentligt större regioner”. Utredningen lämnade också förslag på en ny länsindelning. Mot bakgrund av utredningens arbete så föreslog de att 25 län skulle minskas till mellan åtta och tolv regioner. Denna utveckling skulle inte ses som ett led i att omvandla enhetsstaten mot en mer federal stat. Utgångspunkten för argumentationen var snarare att ingen uppgift bör läggas på en högre nivå än nödvändigt. Om uppgifter skulle flyttas var det snarare från centralt till regionalt och lokalt, det vill säga en slags decentralisering av makt och ansvar. Utöver förslagen på en ny länsindelning presenterade utred- ningen tre olika utvecklingsalternativ för den regionala samhälls- nivån. Dessa tre var: –fortsatt statlig kraftsamling, –kommuner i samverkan, eller –direktvalda självstyrelseorgan. Det första alternativet innebar att staten skulle kraftsamla de regionala uppgifterna inom . Staten skulle därmed stärka sin ställning på den regionala nivån i flera avseenden. Det andra alternativet innebar att landstingen avvecklades och kommunerna skulle få ansvara för lejonparten av all offentlig service i regionerna. Frågor av mer kommunövergripande natur kunde lösas genom bildande av kommunalförbund vilka kunde utses genom indirekta val i respektive kommunfullmäktige. Det sista alternativet innebar att offentliga uppgifter på regional nivå placeras i ett direktvalt organ. Ett sådant regionalt direktvalt regionfullmäktige skulle överta uppgifter från både och . Enligt utredningen skulle dessa tre scenarier kunna förverkligas med utgångspunkt i att landet indelades i åtta till tolv regioner. Regionfrågan i tidigare utredningar I direkt anslutning till att avslutat sitt arbete tillsattes en parlamentarisk kommitté i syfte att gå vidare och precisera förslagen från . Kommittén benämndes Region- beredningen och hade i uppdrag att lämna förslag på hur offentlig verksamhet kunde organiseras i nya regionala organ. Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande Regional framtid 1995 (SOU 1995:27). Beredningen lämnade ett förslag som innebar att landstingen skulle få en mer framträdande roll och bland annat ansvara för det övergripande ansvaret för regionalt utvecklingsarbete. På så sätt kunde både effektivitet och demokrati främjas genom att regionerna fick ett större spelrum för regionala initiativ som kan ge impulser till förnyelsearbetet. I betänkandet föreslogs också sammanläggningar av län. Bland annat försslogs att och skulle slås samman till län. Dessutom föreslog beredningen att Göteborgs- och , och samt skulle slås samman till . Kommitténs förslag fick dock inget större stöd. Bland annat för att det i remissbehandlingen framkom att det fanns en misstro mot att landstingen skulle kunna axla detta ansvar. Ändå fanns det ett fortsatt stort intresse för frågan, att stärka den regionala nivån och en vilja att pröva en förändring av ansvarsfördelningen på regional nivå. Denna vilja ledde till att regeringen föreslog att en regional försöksverksamhet, med ändrad regional ansvarsfördel- ning, skulle genomföras. 4.2.3Regionförsök och ny länsindelning I propositionen Den regionala samhällsorganisationen (prop. 1996/97:36) lämnade regeringen förslag på en regional försöks- verksamhet som skulle omfatta , , och . Syftet var att pröva och utveckla former för en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. Försöksverksamheten skulle delvis baseras på de tre modeller som presenterades i slutbetänkande och det arbete som Regionberedningen gjort. På grund av den oenighet som fanns Regionfrågan i tidigare utredningar mellan aktörerna i fullföljdes inte förslaget i denna del. I stället kom att ingå i försöksverksamheten. Innan försöksverksamheten inleddes så genomfördes två förändringar av länsindelningen1. I det ena fallet så slogs län och samman i ett län. I det andra slogs , och (utom och ) samman till . I försöksverksamheten skulle, som nämnts ovan, olika modeller för organisering av ansvar för den regionala utvecklingspolitiken prövas. I och bildades regioner med direktvald fullmäktige. I län var utgångspunkten att primär- kommunerna skulle samverka i ett regionförbund. På var förutsättningarna helt annorlunda eftersom det enbart finns en kommun som också ansvarar för landstingsverksamheten. 4.2.4En samlad förvaltning i medborgarens tjänst tillsatte regeringen en kommission med uppdrag att undersöka i vilken mån formerna för organisering och styrning av statlig förvaltning var ändamålsenlig. I uppdraget ingick även att lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med struktur- förändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas (dir. 1995:93). Även om länsindelning och regionernas roll inte stod i centrum för kommissionens arbete så behandlades den i samband med diskussionen om den statliga förvaltningens regionalisering. Kommissionen pekade på att allt fler myndigheter på eget initiativ inrättat regionala verksamhetsområden som ofta var större än länen. Kommissionen ansåg att detta hade lett till en geografisk fragmentering av förvaltningen som förde med sig svårigheter för samverkan inom statsförvaltningen och mellan denna och landsting och kommuner (SOU 1997:57). Kommissionen ansåg därför att det fanns ett behov av ett mer samlat grepp och att statsmakten borde utöva ett mer samordnande ansvar för att undvika sådana problem. 1 Försöksverksamheten inleddes först i , och län. Västra Götalands- regionen ingick i försöken . Regionfrågan i tidigare utredningar tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté med syfte att göra en allsidig utvärdering av den regionala försöksverk- samheten (dir. 1997:80). Kommittén skulle också lämna förslag på en framtida regional organisation. En central utgångspunkt för förslagen var att de skulle syfta till en fördjupad demokratisk förankring genom att säkra kommunernas och landstingens möjlig- heter till inflytande över beslut rörande den egna regionala utvecklingen. överlämnade kommittén sitt slutbetänkande Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning (SOU 2000:85). En annan utgångspunkt var att statens roll i regionerna inte fick försvagas. Snarare skulle förslagen som lämnades bidra till en sammanhållen, effektiv statlig organisation på regional nivå som kan bedriva en effektiv ärendehandläggning, svara för bland annat tillsyn och rättstillämpning samt följa upp och utvärdera effekterna av statsmakternas beslut i länen. Enligt kommittén fanns det ett antal förändringar i omvärlden som utgjorde grunden för den regionala nivåns ökade betydelse. Kommittén tog särskilt fasta på decentralisering, inter- nationalisering liksom ett ökat fokus på tillväxt. Detta hade bland annat inneburit att enhetlighet ersatts med mångfald, variation, komplexitet och ömsesidigt beroende. Ett exempel på det var att beslut ofta växte fram i nätverk med en mångfald av aktörer, snarare än inom ramen för de formella politiska beslutsprocesserna. Det ansågs inte vara helt oproblematiskt eftersom det stred mot vissa grundläggande demokrativärden. Det fanns enligt kommittén ett särskilt värde i att det demokratiska styrelseskicket kännetecknades av överskådlighet så att med- borgarna har möjlighet att förstå var beslut fattas liksom möjlig- heter att påverka processen och utkräva ansvar. Kommitténs bedömning var att den offentliga förvaltningens fragmentisering på regional nivå var svår att förstå och överblicka och försvagade den regionala demokratins legitimitet. Regionfrågan i tidigare utredningar Utvärderingen visade bland annat att de förändrade ansvars- förhållanden som prövades i försöksverksamheten till övervägande del varit positivt för regionernas utveckling. Kommitténs bedöm- ning var att nystarten hade tillfört mycket energi till arbetet . Arbetet hade också inneburit ett bättre resurs- utnyttjande. På grund av att det regionala utvecklingsarbetet hade fått en tydligare organisering och en bredare politisk förankring hade den fått en bättre slagkraft. Kommittén konstaterade att försöksverksamheten hade lett till en delvis ny inriktning i arbetet med den regionala utvecklings- politiken och att arbetet hade mötts med stort intresse och stöd från näringsliv och organisationsintressen. Dessutom hade det utvecklats en fördjupad diskussion om demokratins innebörd och betydelse på den regionala nivån. En av kommitténs slutsatser var därför att regionförsöket hade placerat fokus på demokrati och detta tog sitt uttryck i högt ställda ambitioner vad gäller olika demokrativärden. En annan iakttagelse som kommittén gjorde var att de regionala självstyrelseorganen hade lyckats skapa positiva relationer till kommunerna och det hade utvecklats ett starkt stöd för själv- styrelseorganen bland kommunföreträdare. Det hade generellt sett utvecklats ett positivt samarbetsklimat mellan kommunen och regionen. Detta kunde man bland annat se i arbetet med att ta fram de regionala utvecklingsstrategierna. En möjlig förklaring till denna utveckling var enligt kommittén det omfattande arbetet som hade gjorts för att skapa strukturer för diskussion och förhandling mellan regionens kommuner liksom andra aktörer, såväl offentliga som privata. Den parlamentariska regionkommittén ansåg att tiden för försöken med ändrad regional ansvarsfördelning hade varit för kort och att många av de processer som satts igång inte har fått tillräcklig tid för att visa på några konkreta resultat. Kommittén ansåg därför att utvärderingen inte kunde ge något tillräckligt underlag för beslut om en permanentning av försöksverksamheten och därmed inte Regionfrågan i tidigare utredningar heller för beslut om avveckling. Mot bakgrund av det föreslog kommittén att en förlängning av försöksperioden var nödvändig. Enligt förslagen skulle den fortgå till . beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördel- ningen inom samhällsorganisationen. Bakgrunden till regeringens beslut var bland annat de utmaningar som samhället ansågs stå inför. Regeringens utgångspunkt för uppdraget var att den svenska välfärdsmodellen bygger på en idé om grundläggande sociala rättigheter och värderingar som det offentliga har ett ansvar att till- försäkra. Regeringen menade att det finns ekonomivärden som är nödvändiga att beakta. Utan tillväxt minskar utrymmet för en utvecklad välfärdspolitik. I direktivet till kommittén skriver regeringen att ”målet för politiken måste därför vara att välfärden, i form av goda levnadsvillkor och en fungerande service med lik- värdig kvalitet, säkras i hela landet. Därtill medför detta mål, oaktat nivån på den ekonomiska tillväxten, krav på att de resurser som kommer samhällsorganisationen tillgodo används på ett kostnads- effektivt sätt” (dir. 2003:10). Enligt direktiven skulle kommitténs arbete ske i två etapper. I den första etappen skulle kommittén analysera nuvarande system och identifiera övergripande problem och brister samt undersöka de pågående samhällsförändringarnas inverkan på en framtida offentlig förvaltning, om och hur de föranleder förändringar av organiseringen av det offentliga och uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner. I den andra etappen skulle kommittén göra en fördjupad analys och bedömning av strukturen och uppgiftsfördelningen. Kommittén skulle dessutom i de delar som det är motiverat föreslå förändringar. Utöver det utredningsarbete som kommittén själv företog sig utgjorde ett flertal underlagsrapporter viktigt material för kommitténs arbete. Statskontoret hade i uppdrag att utvärdera effekterna av försöksverksamheten i och . Enligt regeringens uppdrag till Statskontoret skulle de undersöka Regionfrågan i tidigare utredningar hur försöksverksamheten bidragit till bättre samordning och resursutnyttjande i länet. Statskontoret skulle dessutom studera förutsättningarna för samordning av de statliga sektorsmyndig- heterna och hur det hade påverkats av de nya förutsättningarna. Ett uppdrag till handlade om att studera om demokratisk förankring, möjligheter till deltagande och demo- kratiskt ansvarsutkrävande hade påverkats av försöksverksam- heten i och . Utöver de egna så kallade sekretariatsrapporterna bidrog Nordregio och EuroFutures med underlag som behandlade frågor om tillväxt, regional utvecklingspolitik, etc. Utvecklingskraft för hållbar välfärd I delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) redogjorde kommittén för ett stort antal förändringar, såväl i vår absoluta närhet som i vår omvärld. Det handlade bland annat om globaliseringen och europeisk integration, informationsteknikens utveckling och ny medicinsk teknologi och metoder, arbets- marknadens förändring och den demografiska utvecklingen. Enligt kommittén skapade dessa förändringar nya förutsätt- ningar för att bedriva offentligt finansierad verksamhet. Bedöm- ningen var att dessa förändringar successivt kommer att leda till ökade anspråk på välfärd och offentlig service. Den demografiska utvecklingen antogs leda till växande krav på kommuner och landsting i takt med att andelen äldre i befolkningen skulle öka.