sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Med barnperspektivet menas här att barn ska ges förut- sättningar för goda uppväxtvillkor och rätt till vård och omsorg av båda föräldrarna samt att barn har olika behov av föräldrar, av anknyt- ning, av omsorg och vård och att föräldrarna därmed behöver ges fort- satt möjlighet till en viss flexibilitet när det gäller användningen av föräldrapenning. En sänkning av åldersgränsen till innebär fort- farande, både i sig själv men framförallt tillsammans med övriga för- slag om modellen för föräldrapenningen (se avsnitt 7.2.2 och 7.2.3), ett starkt incitament att koncentrera den längre föräldraledigheten samt att fördela ledigheten och föräldrapenningen mer jämnt mellan föräldrarna redan i barnets yngre åldrar. (Se avsnitt 7.2.4 när det gäller tidpunkten från vilken beräkningen av det nu aktuella tidsspannet ska utgå vid adoption.) Den yttersta åldersgränsen för föräldrapenning Såsom har beskrivits i avsnitt 7.1.3, finns det behov av att föräldrar ska kunna kompenseras ekonomiskt även för att vårda sina något äldre barn liksom ha en lagstadgad rätt till föräldraledighet och där- igenom exempelvis reducera sin arbetstid även efter det att barnet har fyllt (se vidare om åldersgränser för obetald ledighet under avsnitt 7.3). efter småbarnsåren rör det sig generellt om behov av mer kortvariga ledigheter än under barnets första levnadsår, exempelvis för att föräldern ska kunna närvara vid utvecklingssamtal eller vara hemma med barnet när förskola eller skola är stängd. Det kan också röra sig om att föräldern ser behov av att gå ned i arbetstid för att kunna ta hand om sitt barn, begränsa barnets tid i förskolan eller öka tiden för samvaro med barnet. Det bör därför även fortsättningsvis finnas en möjlighet till föräldrapenning- förmån för äldre barn, för att det ska finnas reella förutsättningar för föräldrar att vara hemma med sina barn även under den delen av bar- nens liv och för att, i enlighet med det primära syftet med föräldra- försäkringen, underlätta möjligheterna att kombinera familjeliv och arbetsliv. Utifrån utredningens förslag enligt föregående avsnitt hand- lar det här om tiden från och med barnets treårsdag. En yttersta åldersgräns för föräldrapenningen vid barnets tolvårs- dag är ovanligt hög sett från ett historiskt och internationellt per- spektiv. Liksom är fallet med fyraårsgränsen, så har det ännu förflutit sedan införandet av tolvårsgränsen för att det ska kunna utvärderas vad den skulle ha inneburit för det faktiska uttaget av för- äldrapenning. De barn som omfattas av regleringen med en tolvårs- gräns fyller tidigast och det är först därefter som föräldrarnas uttag av föräldrapenning för barn mellan åtta och kan observeras. Det kan därför inte dras några slutsatser av hur be- hovet av föräldraledighet och föräldrapenning ser ut för barn mellan åtta och . Studier av uttaget för barn som har fyllt och som omfattas av den tidigare regleringen med en åttaårsgräns visar en viss genomsnittlig ökning av uttaget av för- månstiden än närmast . Detta kan förklaras med att föräldrar ser till att ta ut återstående föräldrapenningdagar innan rätten till ersättningen upphör och kan inte tas som ett uttryck för att det nödvändigtvis finns ett faktiskt behov av ledighet med barnen som motiverar en föräldrapenningförmån i motsvarande om- fattning. Enligt regleringen som gällde före det att tolvårsgränsen in- fördes, och som fortfarande gäller för barn födda , är slut- tidpunkten för föräldrapenning barnets åttaårsdag eller den senare tidpunkt då barnet har avslutat i . I pro- positionen om en tolvårsgräns anfördes att det finns ett uttalat be- hov hos föräldrar av flexibilitet och möjlighet till ledighet även för äldre barn. Vidare uttalades att med en senareläggning av den bortre tidsgränsen för uttag av föräldrapenning ökar flexibiliteten och möj- ligheterna till deltagande i till exempel skola och samvaro med barnet för föräldrar till äldre barn jämfört med vad som gällde innan, sam- tidigt som ett av föräldrapenningens syften förstärks, nämligen att underlätta för föräldrar att kombinera förvärvsarbete med vård och omsorg av barnen. Särskilt betonades problemet hos föräldrar som är ensamma i sitt föräldraskap att få semesterdagar att räcka till för lov, studiedagar och aktiviteter på skolan där föräldrarnas närvaro är önskvärd eller nödvändig. 2013/14:4, s. 35 f.) Det beskrevs inte närmare varför en gräns vid just åldern valdes. I samband med resonemanget kring åldersgränsen för adopterade barn uttalades emellertid att ett barn äldre än får anses ha ett begränsat be- hov av tillsyn och omsorg från föräldrarna och att en övre ålders- gräns överensstämmer med exempelvis regelverket för den tillfälliga föräldrapenningen, som utgår från att ett normalt utvecklat och friskt barn kan klara sig själv vid tillfälliga, inte all- varliga, sjukdomar. Det uttalades vidare att motsvarande resonemang borde kunna tillämpas för föräldrapenningen. (Ibid. s. 38 f.) Inte hel- ler den tidigare gällande åttaårsgränsen motiverades särskilt, mer än att den innebar en ökad flexibilitet för föräldrarna och möjlighet till ledighet även vid barnens skolstart (prop. 1976/77:117, s. 39 f.; prop. 1988/89:69, s. 10). Naturligtvis finns det behov av kontakt och samvaro mellan för- äldrar och barn även upp i barnens skolålder och utredningen kan se att föräldrar, särskilt de som är ensamma i vården av sina barn, skulle kunna ha behov av en möjlighet till föräldraledighet och föräldrapen- ning för att tillgodose det behovet. Det finns dock vissa begränsande faktorer, såsom de tillgängliga resurserna, som utredningen har att förhålla sig till vid avvägningen avseende hur långt förmånstiden för föräldrapenningen bör sträcka sig. Det kan också argumenteras att föräldrapenningen är mycket generös i både längd och omfatt- ning och att långa frånvaroperioder från arbetsmarknaden kan ha negativa effekter, både på kort och på lång sikt. En utsträckning av rätten till föräldrapenning på så sätt att den totala frånvarotiden från arbetsmarknaden riskerar att förlängas, med medföljande konse- kvenser för löneutveckling, pensioner etc., behöver därför vägas in i bedömningen om åldersgränser. Vid en prioritering av de olika be- hov av ledighet som har identifierats och utifrån de förutsättningar som ligger till grund för utredningens arbete, där bland annat de be- räknade kostnaderna för de föreslagna reformerna när de är genom- förda fullt ut har beaktats, anser utredningen att det är av större vikt att skapa en mer generös förmån för i barnets liv då behoven av föräldrarnas omsorg generellt sett är som störst, snarare än att sträcka ut möjligheten till föräldrapenning till i barnets liv då behovet av föräldrarnas omsorg i allmänhet inte är lika stort. Därför föreslås att en yttersta gräns för förmånen sätts i och med barnets tioårsdag. I motsats till resonemanget vid utökningen av den övre åldergränsen till kan anföras att, om ett barn som är äldre än anses ha förmåga att i stor utsträckning klara sig själv vid till- fällig sjukdom (se den yttersta gränsen för tillfällig föräldrapenning i 13 kap. 16 § SFB och resonemang kring denna i prop. 2013/14:4, s. 38 f.), så är det rimligt att ett något yngre barn kan anses ha en relativt stor förmåga att klara sig själv när han eller hon inte är sjuk, i vart fall . Sådana argument som kan finnas för en ytterligare förkortning av förmånstiden, t.ex. arbetsgivares intresse av anställdas närvaro på arbetet, måste enligt utredningens bedömning stå tillbaka till förmån för barnets bästa när det gäller de direkta behov av omvårdnad som generellt finns hos barn och föräldrarnas behov av ledighet. Den föreslagna yttersta åldersgränsen innebär att rätten till för- äldrapenning omfattar huvudparten av den första delen av grund- skolan för de barn som börjar i skolan när skolplikten inträder och i vart fall hälften av den delen av för de barn som börjar i skolan (se 7 kap. 10 § första och andra styckena skol- lagen). (Se avsnitt 7.2.4 när det gäller den yttersta tidsgränsen för föräldrapenning med anledning av adoption.) 7.2.2Föräldrapenningen fram till barnets treårsdag Utredningen föreslår, mot bakgrund av resonemangen ovan som ligger till grund för förslaget att ändra åldersgränserna, att barnets treårsdag ska utgöra en skarp gräns för uttaget av de dagar som för- behålls tiden fram till dess, dvs. dagar ska inte kunna sparas till för- månstiden från och med treårsdagen. Dagens regelverk om föräldra- penning innefattar en mycket omfattande flexibilitet. En skarp gräns i kombination med en fördelning av det totala antalet föräldrapen- ningdagar för tid före och efter gränsen (se avsnitt 7.2.1 och nedan) innebär att den möjliga flexibiliteten och utrymmet för att ta hänsyn till behoven och förutsättningarna i det enskilda fallet minskar något jämfört med . Detta skulle kunna tala för att behålla dagens systematik och endast sänka den nuvarande fyraårsgränsen. En sådan lösning skulle, i jämförelse med utredningens förslag, innebära en skillnad exempelvis för dem som har behov av att ta ut en större an- del av dagarna före treårsdagen än det antal dagar som utredningen föreslår ska vara förbehållna . Systematiken i dagens regler- ing skulle emellertid innebära att ju större uttaget av dagar är före treårsdagen, desto färre dagar skulle finnas kvar för tiden därefter. En skarp gräns, i kombination med den föräldrapenning som föreslås för äldre barn (se avsnitt 7.2.1. och 7.2.3), innebär i stället att möjlig- heten till föräldrapenning för äldre barn inte är beroende av om för- äldrarna har möjlighet att spara ersättningsdagar från småbarnsåren. Det finns med den föreslagna regleringen inte någon press på för- äldrar att spara dagar om de egentligen inte anser sig ha ekonomiska möjligheter att göra det. På detta sätt blir förmånen mer jämlik, i den meningen att förutsättningarna för föräldrar att vara hemma med sina barn med föräldrapenning under hela den totala förmånstiden inte är lika beroende av föräldrarnas ekonomiska förhållanden eller möjlighet till långsiktig planering som enligt dagens regelverk. Hur stor den begränsande effekten blir på föräldrars möjlighet att själva välja hur uttaget av föräldrapenningen ska fördelas beror dessutom till viss del på det antal dagar som fördelas fram till barnets treårsdag (se nedan). Utredningen anser att de negativa konsekvenser som en begräns- ning av dagens mycket flexibla system skulle kunna innebära vägs upp av de fördelar som följer med den föreslagna regleringen. Med en skarp treårsgräns blir det en tydlig koncentration av föräldrapen- ningen till barnets yngre åldrar. Därmed renodlas förmånen på så sätt att dess syfte att ge föräldrar möjlighet att vårda ett barn fram- förallt i dess yngre åldrar förstärks och tydliggörs. Möjligheten till kompensation för den inkomstförlust som uppstår ger föräldrar möjlighet till försörjning och bibehållen koppling till arbetslivet när behovet av ledighet är som störst. Med den föreslagna modellen kan även förutsättningarna för en mer jämn fördelning av föräldrapen- ningen och föräldraledigheten mellan föräldrarna komma att förbätt- ras och därmed bidra till att barn får större tillgång till båda föräld- rarna. För barn födda använde män av det totala antalet dagar med föräldrapenning som användes fram till barnets För av barnen hade inga dagar alls tagits ut av pappan, motsvarande för mammor var . Koncentrationen av föräldrapenninguttaget till barnets tidiga år, förväntas medföra en förändring av mäns uttag genom att incitamenten ökar för dem att an- vända föräldrapenningen mer sammanhängande och för tid när barnet är yngre. Med en jämnare fördelning av föräldraledigheten i barnets yngre åldrar kan även den långsiktiga fördelningen av det betalda och obetalda arbetet föräldrarna emellan komma att få en mer jämn fördel- ning (se mer om detta i avsnitt 7.1.4). Den nuvarande regleringen, med en lång förmånstid inom vilken avräkning av dagar sker vid en utpekad gräns, är svår för föräldrarna att överblicka och planera utifrån. Regelverket är även en utmaning för att informera om. Regelverket är komplicerat och hänsyn ska tas till en mängd faktorer, såsom antalet dagar som återstår för vardera föräldern, ersättningsnivå samt reserverade dagar. Skarpa och tydliga gränser för uttaget av föräldrapenning innebär ur detta perspektiv även en förenkling av regelverket. Förenklade regler kan innebära att föräldrarnas planeringsmöjligheter förbättras, vilket i sig kan gynna en mer jämn fördelning av föräldrapenning och för- äldraledighet på så sätt att föräldrarna får lättare att överblicka kon- sekvenser och val när planeringshorisonten kortas. En utgångspunkt för bestämmandet av hur många föräldrapenning- dagar som tiden fram till barnets treårsdag ska kunna omfatta kan vara att se på möjligheten för barn att börja i förskola. Skyldigheten att erbjuda barn förskola gäller som huvudregel först när barnet är . Utifrån det perspektivet bör det högsta antalet dagar under vilka föräldrapenning kan lämnas till dess att barnet fyller i vart fall inte understiga 365, så att de familjer som inte har möjlighet att göra annat än att ta ut full ersättning, , kan använ- da föräldrapenning för att vara hemma med barnet före det att barnet kan börja i förskola. I de fall mamman dessutom väljer att, eller be- höver, använda föräldrapenning för tid före barnets födelse kan be- hovet vara större än de . Frågan om behovet av att an- vända föräldrapenning före barnets födelse behandlas inte här. Vid utredningens beskrivning av hur många föräldrapenningdagar som har använts för ett barn (se t.ex. avsnitt 7.1) beaktas även dagar som tas ut innan barnets födelse. Det genomsnittliga antalet dagar som används före ett barns födelse är , variationerna av ett sådant uttag av föräldrapenning är dock stora. Ett annat perspektiv vid bedömningen av hur många föräldra- penningdagar som tiden fram till barnets treårsdag ska omfatta är just det faktiska uttaget av sådana dagar. Detta visar att föräldrarna till barn födda hade tagit ut i genomsnitt fram till dess att barnet fyllde , variationen i förhållande till barn födda – 2013 är enbart (antalet var ). Det genomsnittliga uttaget kan emellertid inte vara helt styrande för hur många dagar som bör kunna lämnas före barnets treårsdag. Det hand- lar om som är viktig för barnets anknytning till föräldrarna och då barnet behöver stor omsorg av närstående vuxna. Ett visst ytterligare utrymme måste ges med hänsyn till de familjer som har behov av att ta ut föräldrapenning mer intensivt än vad genomsnitts- uttaget ger uttryck för, särskilt eftersom ett intensivt uttag i högre utsträckning görs av dem som har ersättning på grundnivå och därmed kan ha en låg ekonomisk standard och stort behov av föräldrapenning som främsta inkomstskälla. Det måste så långt som möjligt inom ramen för den allmänna förmån som föräldrapenningen utgör beaktas att olika barn och familjer har olika behov. Antalet använda dagar när barnet är varierar beroende på till exempel föräldrarnas inkoms- ter och utbildningsnivå. Ett annat sätt att beskriva användningen är att utgå från hur stor andel av barnen som har föräldrar som har använt ett visst antal dagar vid barnets treårsdag. För av barnen födda som hade en förälder med ensam vårdnad hade föräldern tagit ut färre än när barnet blev . Motsvarande andel för barnen som hade föräldrar med gemensam vårdnad var . För cirka hälften av det antal barn som hade en förälder med ensam vårdnad hade tagits ut vid barnets treårsdag. För barnen med föräldrar med gemensam vårdnad var motsvarande andel . Detta visar att det för vissa grupper av föräldrar kan finnas ett större behov av föräldrapenning än vad genomsnittet indikerar. Vid bedömningen av lämpligt antal dagar tar utredningen även hänsyn till förslaget att de ska tas bort (se av- snitt 7.4). Det förslaget innebär att föräldrapenningen under samtliga föräldrapenningdagar ifråga ska lämnas på sjuk- penning- eller grundnivå. De dagar under vilka föräldrapenning lämnas med per dag ersätts till viss del med dagar med möjlighet till högre ersättning (motsvarande ). För de föräld- rar som har ett större behov av föräldrapenning när barnet är yngre innebär det att dagar med ersättning på lägre nivå ersätts med på högre nivå. Det innebär exempelvis att en förälder kan uppnå samma ersättningsnivå med något färre dagar . De kan sprida och ändå ha samma ledighetslängd och kompensation. Ytterligare en aspekt att ta hänsyn till vid bedömningen av vilket antal dagar som ska fördelas för nu aktuell tidsperiod är utredningens förslag att föräldrar ska garanteras en möjlighet till föräldrapenning även för äldre barn, dvs. som inte är beroende av sparade föräldra- penningdagar. Utifrån samtliga dessa utgångspunkter och utifrån förslagets be- räknade kostnader6 bedömer utredningen att föräldrapenning ska kunna lämnas under sammanlagt för föräldrarna fram till barnets treårsdag. (Se avsnitt 7.2.5 angående antalet dagar vid flerbarnsfödsel.) Antalet ersättningsdagar täcker vid fullt uttag inte hela den tidsperiod som dagarna har öronmärkts för, något som dock även är fallet med den nuvarande modellen för föräldrapenning. Om föräldrarna tar ut alla tidigt under bar- nets första levnadstid måste de med den föreslagna modellen för för- äldrapenningen vänta till dess att barnet har fyllt innan de har rätt till nya dagar (se avsnitt 7.2.1 och 7.2.3 om föräldrapenningen för tiden från och med treårsdagen). Det kan därmed uppstå ett ”glapp” i rätten till föräldrapenning till dess att nya dagar kan lämnas när barnet fyller . Föräldrapenningdagarna kan dock ta slut i barnets yngre åldrar även med det nuvarande regelverket och det ”glappet” är beständigt från det att föräldrapenningdagarna har tagit slut, dvs. om föräldrarna har använt alla dagarna under småbarnsåren finns överhuvudtaget inga möjligheter att få föräldrapenning när bar- net är äldre. Dessutom innebär utredningens förslag att föräldrarna för tiden före barnets treårsdag har förhållandevis många ersättnings- dagar. Utrymmet för flexibilitet och möjlighet till anpassning efter barnets individuella behov inom den tidsperioden är fortfarande stort. Utredningens förslag innebär dessutom att föräldrarna, till skillnad 6 Lägstanivån tas bort och det högsta antalet möjliga dagar med föräldrapenning på grund- eller sjukpenningnivå för hela förmånstiden ökas. Dessutom påverkas uttagsmönstret och därmed kostnaderna när fler dagar reserveras och nya åldersgränser införs. från vad som gäller enligt nuvarande regelverk, garanteras nya ersätt- ningsdagar även från och med barnets treårsdag. Situationen för föräldrar och barn varierar av olika anledningar, t.ex. hushållets ekonomiska situation, koppling till arbetsmarknaden, relationen mellan föräldrarna och barnets individuella behov av an- knytning och närhet till föräldrarna. Föräldrar som är ensamma i sitt föräldraskap kan ha en särskilt svår situation, särskilt om de har en lägre ekonomisk standard eller saknar någon att dela den faktiska vården av barnet med. Då kan frånvaron från arbetsmarknaden bli mer omfattande och den enskilda förälderns individuella arbets- förhållanden, t.ex. möjligheten till flexibelt arbete, få större påverkan på förälderns möjligheter att kombinera föräldraskap och förvärvs- arbete arbete än om flera föräldrar delar på ansvaret. Uttaget av för- äldrapenning visar att för de föräldrar som har ensam vårdnad är ett koncentrerat uttag av föräldrapenning vanligare än för dem som har gemensam vårdnad. Det innebär att det finns en potentiellt större risk för att den först nämnda gruppen påverkas av ett ”glapp” i rätten till föräldrapenning. Varför koncentrationen är större för dessa för- äldrar är dock inte klarlagt. En förklaring kan vara att föräldern disponerar och därmed har möjlighet att ta ut många dagar. För dem som har gemensam vårdnad är det t.ex. så att mer än var femte pappa inte tar ut en enda dag innan barnets treårsdag och det påverkar självklart intensiteten i uttaget eftersom mamman då inte har möjlighet att laborera med det totala antalet föräldrapenningdagar för barnet. Inte heller med dagens modell kan föräldrapenningen till- godose samtliga de skiftande behov som familjerna kan ha, utan an- talet dagar är en generellt utformade, oberoende av t.ex. familjesitua- tion eller arbetsmarknadssituation. Såsom framgår ovan har utred- ningen emellertid vid bestämmandet av antalet föräldrapenningdagar som bör fördelas för den nu aktuella tidsperioden så långt möjligt beaktat att det finns de som har ett större behov av föräldrapenning än vad det historiska genomsnittliga uttaget visar. För föräldrar till barn som blir bosatta i efter barnets första levnadsår gäller särskilda bestämmelser om antalet dagar under vilka föräldrapenning kan lämnas (se 12 kap. 12 § andra stycket SFB). Ut- redningens förslag till förändringar i dessa bestämmelser behandlas i avsnitt 7.2.6. (Se avsnitt 7.2.8 angående fördelningen av dagarna för- äldrarna emellan.) 7.2.3Föräldrapenningen från och med barnets treårsdag till och med barnets tioårsdag Såsom har beskrivits ovan handlar det under den nu aktuella tiden i ett barns liv i allmänhet om behov av mer kortvariga ledigheter än . Utredningen har mot den bakgrunden övervägt om förmånen från och med barnets treårsdag till och med barnets tioårsdag borde utges i form av tillfällig föräldrapenning, vilket var fallet i fråga om de kontaktdagar som tidigare fanns inom föräldrapenningförmånerna (se avsnitt 3.2). Förmånen för den tid i ett barns liv som är i fråga är emellertid till stor del avsedd att tillgodose ett basbehov hos barnet och i föräldra-barnrelationen på samma sätt som för tiden fram till treårsdagen, om än i en annan omfattning. Om förmånen för den nu aktuella tiden skulle lämnas i form av tillfällig föräldrapenning, som är en arbetsbaserad förmån, minskar också möjligheten för exempelvis de föräldrar som för till- fället saknar arbetsmarknadsanknytning att vara hemma med sina äldre barn. Som tidigare nämnts är det flera andra sysselsättningar som är beroende av rätten till föräldrapenning för ledighetsrätt och kompensation för inkomstförlust. Utredningen anser därför att även förmånen för tiden från och med barnets treårsdag bör ges inom ramen för föräldrapenningen och därmed omfatta både föräldrar som är försäkrade för bosättningsbaserad förmån och föräldrar som är försäkrade för arbetsbaserad förmån. En årlig fördelning av antalet föräldrapenningdagar Mot bakgrund av ledighetsbehovets generellt mer kortvariga karak- tär under nu aktuellt åldersspann har utredningen även övervägt om det antal föräldrapenningdagar som förbehålls bör lämnas på motsvarande sätt som för tiden före barnets treårsdag, dvs. som en pott för föräldrarna att disponera fritt under åldersspannet ifråga, eller om de bör lämnas . Många delar av resonemanget kring en skarp treårsgräns (se avsnitt 7.2.2) är relevanta även vid denna av- vägning, exempelvis angående påverkan på incitamenten för ett mer jämställt uttag samt påverkan på flexibilitet och jämlikhet. Värt att nämna i sammanhanget är att fördelningen av föräldrapenning mel- lan män och kvinnor historiskt sett är relativt jämnt fördelad för tid från och med barnets treårsdag. En fördelning av dagarna skulle innebära en viss begräns- ning i flexibiliteten och därmed utrymmet att ta hänsyn till behoven och förutsättningarna i det enskilda fallet jämfört lämnas för hela åldersspannet. Om antalet dagar lämnas för hela perioden ifråga utan begränsning skulle föräldrarna själva ha möjlig- het att bestämma hur uttaget fördelas över perioden och exempelvis kunna ta en längre sammanhängande ledighet om behovet av en så- dan uppstår. En sådan flexibilitet kan naturligtvis vara till fördel för vissa familjer.