sou · H5B364 · 2017-06-29 00:00:00 — Enligt uppdraget ska vi beskriva hur förslagen påverkar allmän- hetens och enskildas möjligheter till delaktighet och insyn i den kommunala planeringen samt tillgången till rättslig prövning. Skriv- ningen får antas ha bäring på Århuskonventionen, vars fullständiga namn är konvention om tillgång till information, allmänhetens del- tagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljö- frågor. Som vi har redovisat i avsnitt 4.9 bedömer vi att förslaget är förenligt med Århuskonventionen. Därutöver kan följande tilläggas. Genom detaljplaneprocessen underrättas i vissa fall allmänheten om förändringar i bebyggelsen, bl.a. genom information på kom- munens anslagstavla och webbplats samt kungörelser i ortspressen (5 kap. 11 b och 19 §§ PBL). Utöver de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs ska kommunen även samråda med ”enskilda i övrigt” (5 kap. 11 § första stycket 4 PBL). Därigenom ges enskilda möjligheter att lämna synpunkter på förslaget och kan i vissa fall även få rätt att överklaga kommunens beslut att anta planen. Den krets som underrättas om en ansökan om bygglov eller för- handsbesked är mer begränsad och omfattar inga andra enskilda än de kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs (9 kap. 25 § PBL). Likafullt kommer de enskil- da som bör ha störst intresse av den sökta åtgärden ges tillfälle att yttra sig över denna. Vi bedömer att våra förslag framför allt kommer att leda till att kommunen avstår från att göra detaljplaner i situationer där detalj- planer framför allt görs av formella skäl och där allmänheten vanligtvis inte har några starka intressen. Sammantaget bör våra förslag inte ha någon större inverkan på allmänhetens och enskildas möjligheter till delaktighet och insyn i den kommunala planeringen eller för tillgången till rättslig prövning. ska peka ut vilka områden som utgör tätbebyggelse respektive samlad bebyggelse Förslagen i avsnitt 5.5 innebär sammanfattningsvis att med bindande verkan ska peka ut vilka områden i länet som utgör tät- respektive samlad bebyggelse. Förslaget innebär att det blir lättare för enskilda att förstå vilka områden som utgör tät- respektive samlad bebyggelse och därigenom inom vilka områden som vissa bestämmelser är tillämpliga. Förslagen i 5.6.1 innebär sammanfattningsvis att flera krav enligt ord- ningslagen (1993:1617), som enbart gäller inom områden med detaljplan, även ska gälla inom tätbebyggelse. Det gäller kravet att anmäla allmänna sammankomster utomhus eller offentliga tillställ- ningar, kravet att en offentlig plats inom detaljplanelagt område inte utan tillstånd av får användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget samt kravet att sprängning och skjut- ning med eldvapen inte utan tillstånd av får äga rum inom område som omfattas av detaljplan. Motsvarande gäller även för de särskilda regler som gäller för minderåriga avseende luft- eller fjädervapen med vilka kulor, hagel eller andra projektiler kan skjutas ut. Enskilda som anordnar allmänna sammankomster utomhus eller offentliga tillställningar av visst slag inom områden med tätbebyg- gelse – som inte omfattas av detaljplan – kan i något fler fall behöva anmäla detta till . Detta kan därigenom medföra vissa kostnader i form av de avgifter som är förenade med en an- bör det dock vara möjligt för Polismyndig- heten att befria anordnaren från anmälningsskyldigheten för de fall som det nu är fråga om. Konsekvenserna bör därmed vara små. Kravet på tillstånd av för sprängning och skjutning inom tätbebyggelse – som inte omfattas av detaljplan – medför att enskilda kan behöva söka tillstånd i högre utsträckning . Kostnaden för ett sådant tillstånd uppgår i normalfallet till 1 350 kronor1 (1 § förordningen [1993:1631] om avgifter för vissa ärenden enligt ordningslagen jämförd med 10 § avgiftsförord- ningen [1992:191]). Som framhållits av bl.a. Svenska jägareförbun- det under remissen av departementspromemorian är det vanligt förekommande med jakt i anslutning till byar och mindre samhäl- len. Vi delar därför förbundets uppfattning att det skulle leda till oproportionerliga konsekvenser om kravet på skottlossningstill- stånd skulle gälla generellt inom samlad bebyggelse, på det sätt som föreslogs i promemorian. Vi menar dock att förslaget om att det ska krävas tillstånd för skjutning inom tätbebyggelse får anses vara proportionerligt utifrån behovet av allmän ordning och säkerhet. Därtill bedömer vi att utvidgningen bör få förhållandevis små prak- tiska konsekvenser eftersom det är vanligt förekommande att kom- munen genom lokala ordningsföreskrifter utvidgar kravet på till- stånd för skjutning och sprängning till att även gälla sådana tätbebyggda områden som inte omfattas av en detaljplan. Med den föreslagna begränsningen att kraven enbart ska gälla inom tät- bebyggelse bör även konsekvenserna av detta förslag vara små. Konsekvenserna bör bli små även när det gäller förslaget att det ska krävas tillstånd för att ta i anspråk en offentlig plats inom tät- bebyggelse – som inte omfattas av detaljplan – på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Generellt sett bör det vara relativt ovanligt att enskilda använder offentliga platser på ett sätt som kräver tillstånd. Bestämmelserna är straffsanktionerade med böter och fängelse i straffskalan, det senare endast i fråga om att uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåta att anmäla en sådan allmän sammankomst eller offentlig tillställning som är anmälningspliktig. 1 När det gäller tillstånd för skjutning utomhus med luft- eller fjädervapen är kostnaden . emellertid endast böter när det gäller överträdelser av de bestäm- melser som det nu är fråga om. I förhållande till syftet med de föreslagna regleringarna, dvs. beho- vet av allmän ordning och säkerhet, kan konsekvenserna för enskilda inte anses vara oproportionerliga. I avsnitt 5.6.2 föreslås att definitionen av avloppsvatten i , som bl.a. omfattar vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, ska utvidgas till att även omfatta motsvarande avvattning av mark inom tätbebyggelse. Vidare föreslås att kravet på anmälan för en anläggning för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter respektive asfaltverk eller oljegrusverk ska utökas till att även gälla inom områden med samlad bebyggelse. Förslaget bör inte leda till några konsekvenser för enskilda efter- som inga enskilda bör avleda dränerings- och dagvatten på det sätt som avses i paragrafen – en enskild torde alltid avvattna mark för en viss eller vissa fastigheters räkning. Förslaget att ändra i miljöprövningsförordningen innebär att kra- vet på vissa miljöstörande verksamheter ska anmälas till miljö- och hälsoskyddsnämnden, om verksamheterna ska bedrivas inom samlad bebyggelse. Det bör vara ovanligt att sådan verksamhet bedrivs inom samlad bebyggelse. Om så sker, bör enskilda ha nytta av att dessa verksamheter ska anmälas till miljö- och hälsoskyddsnämnden genom att nämnden därigenom kan meddela de förbud och försiktighetsmått som kan behövas för att förhindra störningar för omgivningen. med anledning av ändrat krav på detaljplan Förslaget i avsnitt 5.6.9 innebär sammanfattningsvis att kraven på bygglov inom områden med detaljplan i vissa delar utvidgas till att även gälla tätbebyggelse. Det gäller kraven på bygglov för att byta färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial på en byggnad eller om byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt, kraven på bygglov för ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring, samt kraven på bygglov för att sätta upp, flytta eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanordningar. Kra- ven på rivningslov och marklov utökas till att även gälla tätbebyg- gelse. Vidare föreslås att möjligheter att ingripa med förelägganden för ökad trafiksäkerhet utvidgas till att gälla alla områden, men att inte får ingripa med föreläg- ganden i de fall som väghållningsmyndigheten respektive länsstyrel- sen har rätt att ingripa med förelägganden när det gäller allmän väg. Förslaget syftar till att förslaget till ändrat detaljplanekrav inte ska medföra några förändringar när det gäller räckvidden av kraven på bygglov. Även om kraven på bygglov utökas till att gälla inom områden med tätbebyggelse är tanken att detta i normalfallet inte ska leda till någon ändring – om detaljplanekravet inte förändras skulle åtgärderna ändå kräva bygglov eftersom områdena då skulle ha detaljplanelagts. I praktiken kommer dock fler områden att omfattas av krav på bygglov, rivningslov respektive marklov, eftersom vissa områden avses utgöra tätbebyggelse inte har någon detaljplan. Våra tester i pekar på att antalet byggnader inom tätbebyggelse kommer att vara fler jämfört med det antal byggnader som finns inom detaljplanelagt område. Därmed kommer exempelvis fler byggnader att omfattas av krav på bygglov för vissa fasadförändringar. utvidgas undantaget att kravet inte omfattar en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader inom områden med detaljplan, om åtgärden inte väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär (9 kap. 5 och 5 a §§ PBL). Eftersom enskilda oftast äger sådana byggnader som avses i undantaget bör relativt få enskilda påverkas av förslaget att utöka kravet på bygglov. Förslaget att det ska krävas bygglov för ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring inom tätbebyg- gelse bör inte påverka enskilda, framför allt eftersom det bör vara mycket ovanligt att enskilda uppför en ekonomibyggnad för de areella näringarnas behov inom tätbebyggelse. Förslaget att utöka möjligheter så att nämn- den även kan ingripa med förelägganden för ökad trafiksäkerhet utanför områden med detaljplan bör endast påverka enskilda i enstaka fall. I sådana fall bör det dessutom ligga i den enskildes eget intresse att bristerna i trafiksäkerheten kan åtgärdas. Sammantaget kan förslagen medföra att det krävs bygglov i något fler fall för enskilda. Med tanke på de kostnader som ett byggprojekt vanligtvis är förenat med får dessa kostnader anses vara små i sam- manhanget. Förslaget kan inte heller anses vara oproportionerligt i förhållande till de intressen som föranleder den föreslagna regler- ingen. Kostnaderna kan dessutom motiveras genom att det bör leda till något lägre kostnader för detaljplaneläggning. Det ändrade kravet på detaljplan Förslaget i avsnitt 4 innebär sammanfattningsvis en justering av kravet i PBL på att kommunen i vissa fall ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse m.m. genom en detalj- plan. Förslaget bör leda till att detaljplaner upprättas i något färre situationer än . Förslaget innebär att bebyggelse kan tillkomma utan statens medverkan i fler fall än . Det kan i vissa avseenden få betydelse för hur bebyggelsen utformas, t.ex. om samråd inte kommer till stånd med , lantmäterimyndigheten eller . har bl.a. till uppgift att vid samråd under plan- processen ge råd om hur hänsyn bör tas till de allmänna intressena i 2 kap. PBL. Genom att vanligtvis har god tillgång till expertkunskaper inom miljöområdet medför deltagan- de i planarbetet ofta att olika miljöaspekter uppmärksammas i högre grad. brukar peka på behov av att olika miljöaspekter ska utredas, t.ex. när det gäller riksintressen, miljökvalitetsnormer, buller, vatten och avlopp, strandskydd, luftföroreningar, kulturmiljö- frågor, människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor, över- svämningar och erosion och andra typer av riskaspekter. Förslaget kan medföra att dessa frågor utreds mera sällan i de fall när kom- munen väljer att inte upprätta en detaljplan. Förslaget medför även ett ökat behov av att hantera dessa frågor i översiktsplanen. Ny bebyggelse medför ofta krav på statlig infrastruktur. Om inte involveras i större byggprojekt, finns risk för att ny bebyggelse tillkommer på ett sätt som det allmänna vägnätet inte är dimensionerat för. Det skulle kunna påverka mängden transporter och trafiksäkerheten på ett olämpligt sätt. Inom områden som inte omfattas av detaljplan är kraven på bygglov enligt gällande rätt lägre, dvs. färre åtgärder kräver bygglov än vad som gäller inom planlagda områden. Detta medför att bygg- lovsfria byggnader kan tillkomma på olämpliga platser. Om ny bebyggelse tillåts utan detaljplan, kan bl.a. nya komplementbygg- nader i vissa fall tillkomma i riskutsatta lägen, exempelvis på skred- benägen mark eller på mark som riskerar att översvämmas. Med de förslag till utökad lovplikt vi föreslår inom tätbebyggelse bör emel- lertid denna risk vara försumbar. I propositionen framhålls att förtätning i vissa fall kan leda till olämpliga konsekvenser (prop. 2013/14:126 s. 273). Färre detaljplaner kan i vissa fall leda till oönskad förtätning. framhåller att tätare samhällen kan leda till ökad risk för svåra konsekvenser vid bränder (SOU 2013:34 s. 251). Detta motverkas emellertid av att ska be- vaka att brandsäkerhetskraven kommer att uppfyllas i fråga om bygg- lovs- eller anmälningspliktiga åtgärder. Vattenbrist respektive salt- vatteninträngning kan uppstå i kustnära områden, om vattenuttaget ökar på ett ohållbart sätt till följd av att fler bosätter sig i ett område. Även i de fall vatten hämtas från annat håll, kan ökad mängd hårdgjord yta leda till att grundvattenbildningen minskar. Om vattentillförseln minskar, kan detta leda till sättningar i undergrunden med efterföl- jande skador på bebyggelsen som följd. Att byggrätten begränsas genom en detaljplan kan vara det enda styrmedlet för att hindra en olämplig permanentbosättning i ett område som av olika skäl är olämpligt för åretruntboende. Fler enskil- da avlopp i ett område med ogynnsam status i vattendrag eller sjöar kan leda till svårigheter att uppnå mål enligt vattendirektivet. Våra förslag skiljer sig från förslagen i propositionen på så vis att de framför allt möjliggör förändringar inom ramen för en redan befint- lig bebyggelsestruktur. Våra förslag skulle i vissa fall kunna leda till en olämplig förtätning, men vi bedömer att riskerna är väsentligt lägre med våra förslag jämfört med de förslag som redovisades i pro- positionen. Därutöver menar vi att byggnadsnämnderna normalt kan förväntas göra lämpliga avvägningar om vad som kan tillåtas inom ramen för ett enskilt bygglovsärende. Därtill finns det även anled- ning att uppmärksamma att förtätning ofta ge förutsättningar för en god hushållning med ändliga resurser i form av mark och vatten. Förtätning kan även göra det lättare att försörja ett område med kollektivtrafik. Därigenom kan samhällets totala transportarbete begränsas, vilket är positivt för miljön. Av våra direktiv framgår att beskrivningen av de miljömässiga aspekterna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta konsekvenserna för människors hälsa och säkerhet respektive risken för ras, skred, översvämning och erosion. Regeringen har preciserat miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö (Ds 2012:23 s. 107 ff.). Enligt preciseringen inbegriper målet bl.a. att –en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur har utvecklats både vid nylokalisering av byggnader, anläggningar och verksamheter och vid användning, förvaltning och omvandling av befintlig bebyg- gelse som byggnader är hållbart utformade, –städer och tätorter samt sambandet mellan tätorter och landsbygd är planerade utifrån ett sammanhållet och hållbart perspektiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor, –det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av värde- fulla byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap bevaras, används och utvecklas, –människor inte utsätts för skadliga luftföroreningar, kemiska ämnen, ljudnivåer och radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker, och att –användningen av energi, mark, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt för att minska och att främst förnybara energikällor används. Om färre detaljplaner upprättas kan det i vissa fall bli svårare att nå miljökvalitetsmålet, bl.a. genom att det finns risk för att bebyg- gelsestrukturen i vissa fall utvecklas på ett ohållbart sätt. Dels på grund av minskad samhällskontroll, dels på grund av att föränd- ringar kan komma att ske på ett oplanerat sätt i fler fall. Förslagen kan även medföra att det blir svårare att nå andra miljökvalitetsmål, t.ex. Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Riskerna med vårt förslag bör dock vara begränsade, huvudsakligen eftersom våra förslag framför allt avser förändringar inom ramen för en befintlig bebyggelsestruktur. är utredningen kring hur behovet av vatten och avlopp ska tillgodoses mer begränsad när det gäller ansökningar om bygglov än den utredning som sker när en detaljplan tas fram. Detta kan leda till att olägenheter i vissa fall kan uppstå för människors hälsa och miljön. Kommunen har dock ett övergripande ansvar för att i sådana fall tillgodose behovet av vatten och avlopp genom s.k. allmänna vattentjänster enligt lagen (2006:412) om allmänna vatten- tjänster. Förslaget kan påverka möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och det går inte att utesluta att miljön i vissa fall kan påverkas negativt. Förslaget bör inte medföra några påtagliga konsekvenser för män- niskors hälsa och säkerhet respektive risken för ras, skred, översväm- ning och erosion – dessa aspekter ska bedömas även om någon plan- läggning inte kommer till stånd (2 kap. 5 § PBL). De risker som trots allt kan finnas hänger samman med att dessa aspekter vanligtvis får en sämre genomlysning inom ramen för en bygglovsprövning än om byggprojektet prövas genom en detaljplan. Det beror bl.a. på att normalt inte har någon tillsynsuppgift i enskilda ären- den om bygglov respektive förhandsbesked. Det kan i sin tur med- föra att brister i det tekniska underlaget inte uppmärksammas inom ramen för bygglovsprövningen. Riskerna i förhållande till männi- skors hälsa och säkerhet bedöms dock vara små. Enligt våra direktiv ska vi även beskriva konsekvenserna för till- gång till grönområden samt natur- och kulturmiljövärden och gestalt- ningsfrågor. Om fler åtgärder prövas genom bygglov eller förhandsbesked i stället för en detaljplan, finns risk för att grönområden tas i anspråk på ett sätt som kan minska tillgången till tätortsnära natur. Det hänger samman med att planfrågor normalt diskuteras i ett stör- re sammanhang och att det då finns bättre förutsättningar för att de ekologiska och sociala värden som ofta finns i grönstrukturen vägs in i beslutet. En planmässig prövning bör även minska risken för att olika exploateringar stegvis tar i anspråk värdefulla mark- och vatten- områden på ett olämpligt sätt. Vi bedömer dock att risken bör vara liten för att våra förslag leder till att tillgången till grönområden mins- kar. Risken bör även kunna begränsas genom att frågan hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. Motsvarande resonemang kan även tillämpas när det gäller risken för att förslagen leder till olämpliga konsekvenser för natur- och kulturmiljövärden. Genom att förutsättningarna för en allsidig belys- ning av olika sakfrågor är sämre i ett ärende om bygglov eller förhandsbesked än i ett planärende, är risken större för att olika naturvärden inte uppmärksammas i tillräckligt hög grad i ett sådant sammanhang. Riskerna för att naturvärden skadas bör dock vara förhållandevis små, framför allt genom att våra förslag tar sikte på exploateringar inom ramen för befintliga bebyggelsestrukturen. Det kan inte heller uteslutas att kulturmiljövärden och gestalt- ningsfrågor kan påverkas negativt, om de hanteras genom ett bygglov eller förhandsbesked och inte genom en detaljplan. Bland annat granskar inom ramen för planprocessen hur den öns- kade exploateringen förhåller sig till olika kulturmiljövärden, vilket bör leda till att sådana värden uppmärksammas i högre grad. Detaljplanen ger förutsättningar för en relativt detaljerad styrning av byggnaders utformning från kommunens sida, vilket kan vara svå- rare att åstadkomma inom ramen för ett bygglov eller förhands- besked. Det kan vara både positivt och negativt. Styrningen är positiv om denna leder till gestaltningen utvecklas på ett gynnsamt sätt, exempelvis genom att tillföra arkitektoniska värden. Detaljplanepro- cessen kan i andra fall leda till att arkitektoniska kvaliteter kom- promissas bort när den önskade bebyggelsen bearbetas i förhållande till olika önskemål. Detaljplanebestämmelser som syftar till att säker- ställa olika estetiska värden kan även leda till att andra lämpliga utformningar hindras. Sammanfattningsvis bedömer vi att riskerna för en olämplig utveckling från miljösynpunkt bör vara små. ska peka ut vilka områden som utgör tätbebyggelse respektive samlad bebyggelse Förslagen i avsnitt 5.5 innebär sammanfattningsvis att ska peka ut vilka områden i länet som utgör tät- respektive samlad bebyggelse. Förslagen medför inte några konsekvenser för miljön. Förslagen i 5.6.1 innebär sammanfattningsvis att flera krav enligt ordningslagen, som enbart gäller inom områden med detalj- plan, även ska gälla inom tätbebyggelse. Förslagen medför inte några konsekvenser för miljön. I avsnitt 5.6.2 föreslås att definitionen av avloppsvatten i miljöbal- ken, som bl.a. omfattar vatten som avleds för sådan avvattning av mark inom detaljplan som inte görs för en viss eller vissa fastigheters räkning, ska utvidgas till att även omfatta motsvarande avvattning av mark inom tätbebyggelse. Vidare föreslås att kravet på anmälan för en anläggning för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter respektive asfaltverk eller oljegrusverk ska utökas till att även gälla inom områden med samlad bebyggelse. Den nu aktuella bestämmelsen i 9 kap. 2 § tar sikte på dräneringsvatten och dagvatten, i första hand sådant vatten som av- leds från tomter och allmänna platser inom områden med detaljplan. Genom den föreslagna ändringen kommer definitionen även att om- fatta sådant dräneringsvatten och dagvatten som avleds från mot- svarande områden inom tätbebyggelse som inte omfattas av detaljplan. Den föreslagna definitionen får endast betydelse för sådan bebyg- gelse som utgör tätbebyggelse men som inte omfattas av en detaljplan. Därigenom kommer definitionen att omfatta dräner- ingsvatten och dagvatten som inte räknas som avloppsvatten. Eftersom avloppsvatten ska avledas och renas eller tas om hand på något annat sätt, så att olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppkommer (jfr 9 kap. 7 § ), kommer kravet i vissa fall att bli mera omfattande än vad som är fallet. Om kravet leder till att ytterligare dräneringsvatten och dagvatten renas eller tas om hand på något annat sätt bör detta medföra att färre föroreningar m.m. avleds till recipienten, dvs. en positiv konsekvens för vatten- miljön. Sannolikt torde det vara relativt ovanligt att sådan avvattning sker utan att den som svarar för avvattningen först har anordnat de reningsanläggningar som behövs. Därigenom är de positiva miljö- effekterna sannolikt begränsade. med anledning av ändrat krav på detaljplan Förslagen i avsnitt 5.6.9 innebär sammanfattningsvis att kraven på bygglov inom områden med detaljplan i vissa delar utvidgas till att även gälla tätbebyggelse. Det gäller kraven på bygglov för att byta färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial på en byggnad eller om byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt, kraven på bygglov för ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring, samt kraven på bygglov för att sätta upp, flytta eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanordningar.