sou · H5B393 · 2017-11-30 00:00:00 — De grundläggande kraven innebär bland annat att personuppgiftsbehandlingen ska begränsas till vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet, såväl i omfång som . 7.3.2Kontroller och lagring i register för med stöd av 14 § utlänningsdatalagen separata register över de fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen. När har tagit fingeravtryck eller fotografi med stöd av bestämmelsen, ska myndigheten enligt 6 kap. 14 § utlänningsförordningen sända dessa tillsammans med utredning i ärendet till . SOU 2017:93 Fotografering och fingeravtryck den så kallade centrala utlänningsdatabasen () hos . Fingeravtryck från asylsökande lagras i ett särskilt register, som handhar åt . De lagras i ett automatiserat identifieringssystem för fingeravtryck (AFIS), där även polisens eget fingeravtrycksregister finns. De båda registren är dock tekniskt separerade från varandra. Av 14 § utlänningsdatalagen framgår att möjligheten att använda fingeravtryck eller fotografier i båda register är mer begränsad än vad som gäller för andra personuppgifter enligt 11 och 13 §§ samma lag. Uppgifterna om fingeravtryck eller fotografier i registren får användas endast 1.vid prövning av ansökningar om uppehållstillstånd där skäl som anges i 4 kap. 1–2 a §§ utlänningslagen (skyddsskäl) åberopas, 2.i ärenden om avvisning och utvisning, 4.om det behövs för att kontrollera en person på ett fotografi som kommit in till , eller 5.om det behövs för att ska kunna kontrollera ett fingeravtryck mot det fingeravtrycks- och signalementsregister som för enligt 4 kap. 11 § polisdatalagen. personuppgiftsbehandling såvitt avser dess eget fingeravtrycks- och signalementsregister regleras i polisdatalagen. Av 2 kap. 18 § andra stycket polisdatalagen framgår att har rätt att ta del av personuppgifter som behandlas i fingeravtrycks- och signalementsregistret, om verket behöver uppgifterna för kontroll av fingeravtryck som verket tagit. Med stöd av de bestämmelser som gåtts igenom kontrolleras de fingeravtryck som tas enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen dels mot fingeravtryck som finns lagrade i fingeravtrycksregister, dels mot i register lagrade fingeravtryck. Fingeravtrycken kontrolleras också mot Eurodac enligt bestämmelser i . Syftet med kontrollerna är dels att – i asylärenden – fastställa ansvarig medlemsstat enligt Dublinförordningen, dels att klarlägga utlänningens identitet. Sökningen mot fingeravtrycksregister visar också om utlänningen är känd av polisen som i dömd eller misstänkt gärningsman och kan i vissa fall även visa om utlänningen är internationellt efterlyst av . Denna sökning kan också utgöra en viktig del i arbetet att klarlägga utlänningens identitet, i synnerhet om det under den tidigare förundersökningen påträffats identitetshandlingar, som inte längre finns i behåll. och Säkerhetspolisen har direktåtkomst till de uppgifter i register, som de behöver för sin verksamhet med bland annat inre utlänningskontroller och avlägsnandeärenden. Det kan i detta sammanhang noteras att och Säkerhetspolisen enligt gällande lagstiftning emellertid inte har rätt att ta del av uppgifterna i dessa register i sin brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet. register får endast innehålla fotografi, fingeravtryck samt uppgifter om den registrerades namn, person- eller samordningsnummer, födelsetid, kön, medborgarskap eller annan identifieringsuppgift. Uppgifterna i registren ska gallras när den person som registreringen avser blir svensk medborgare och i andra fall senast efter det att uppgifterna registrerades. 7.3.3Kontroll mot och lagring i Eurodac De fingeravtryck som tas med stöd av Eurodacförordningen behandlas digitalt och överförs elektroniskt till den centrala Eurodacdatabasen. De jämförs med uppgifter om fingeravtryck, som andra medlemsstater tidigare överfört och som redan är lagrade i Eurodac, och resultatet av jämförelsen överförs automatiskt till den medlemsstat som överfört fingeravtrycken. På begäran av medlemsstaten görs en jämförelse även mot fingeravtryck, som den staten tidigare överfört till Eurodac. Lagringen i Eurodac sker under högst när det gäller asylsökande och högst 18 månader när det gäller personer som gripits, när de olagligt passerat en yttre gräns. Som nämnts i avsnitt 4.3.5 föreslås 18-månadersfristen utökas till . Det föreslås också att personkretsen ska utökas, så att även fingeravtryck från personer, som befunnits vistas olagligt på medlemsstaternas territorium, ska överföras till Eurodac och lagras . 7.4.1Biometriska data i samband med inre utlänningskontroll Såsom redan framhållits är det av flera olika skäl viktigt att myndigheterna har möjlighet att klarlägga identiteten på utlänningar som vistas i , inte minst för att kunna skydda de egna medborgarna och underåriga som vistas i landet samt för att kunna verkställa lagakraftvunna avlägsnandebeslut. Vid en utlännings ankomst till har ansvariga myndigheter relativt långtgående möjligheter att vidta olika åtgärder i syfte att identifiera honom eller henne. Så föreskrivs i 9 kap. 8 § en möjlighet att fotografera utlänningen och ta dennes fingeravtryck och i 9 kap. 2 § en möjlighet att, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet, kroppsvisitera denne och undersöka hans eller hennes bagage, handresgods, handväskor och liknande. Det finns också bestämmelser om att en vuxen utlänning får tas i förvar bland annat om dennes identitet är oklar vid ankomsten till och han eller hon inte kan göra sannolikt att den identitet som han eller hon uppger är riktig, förutsatt att hans eller hennes rätt att resa in i och vistas i inte kan bedömas ändå. och har emellertid behov av att även vid en inre utlänningskontroll kunna klarlägga en utlännings identitet. Om personen ansöker om uppehållstillstånd, har och motsvarande möjligheter som vid en inresekontroll att fotografera denne, ta hans eller hennes fingeravtryck och ta honom eller henne i förvar. Däremot saknas det i många fall lagstöd för att fotografera utlänningen och ta dennes fingeravtryck, när han eller hon anträffas inne i landet och inte ansöker om uppehållstillstånd. Kan personens identitet inte klarläggas i en sådan situation och kan han eller hon inte visa att han eller hon har rätt att vistas i landet, finns det enligt gällande bestämmelser några alternativ. Ett är att kalla personen till eller för en utredning. Andra är att utan föregående kallelse hämta personen för utredning enligt 9 kap. 9 utlänningslagen eller att ta med honom eller henne med stöd av samma bestämmelse eller – om det finns grund för förvar – enligt 11 § polislagen.2 I avsnitt 6.4.2 ovan har utredningen föreslagit att rätten till medtagande uttryckligen ska framgå av 9 kap. 9 § utlänningslagen. Det kan tilläggas att polismyndigheten vid misstanke om brott självfallet också kan vidta vissa andra tvångsåtgärder. har uppgett att man brukar överlämna ärendet till i de fall man vid en inre utlänningskontroll inte kan konstatera att utlänningen har rätt att vistas i landet. har framfört att det finns ett behov av att kunna ta upp biometriska data för identifiering såväl när en okänd person anträffas och saknar identitetshandlingar som när polisen misstänker att en utlänning uppger fel identitet. Det har framförts att det inte är rimligt att möjligheten att kunna göra detta vid en inre utlänningskontroll ska vara avhängig frågan om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd. Införs det en möjlighet att fotografera en utlänning och ta dennes fingeravtryck i identifieringssyfte i samband med en inre utlänningskontroll, behövs det en reglering av hur dessa biometriska data därefter ska hanteras på ett ändamålsenligt sätt. Vidare behövs det en reglering av vilka tvångsmedel, om några, myndigheterna ska få tillgripa om utlänningen vägrar medverka till fotografering och till att hans eller hennes fingeravtryck tas. Eftersom de författningsändringar som behövs rör begränsningar i enskildas rättigheter enligt regeringsformen och , behöver ändringarna ske i lag. För fotografering har det inte ställts upp någon nedre åldersgräns. Skyldigheten för en utlänning att låta berörda myndigheter ta hans eller hennes fingeravtryck enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen gäller däremot bara personer som har fyllt . Utvecklingen i samhället har emellertid varit sådan att det har uppkommit behov av att kunna identifiera även barn som är , främst i syfte att kunna ge dem skydd. 2 Bara när det finns grund för förvar finns det ett lagstöd för att fotografera personen och ta hans eller hennes fingeravtryck i denna situation. Från sida har framförts att det inom myndigheten finns en generell uppfattning att åldersgränsen bör sänkas, inte minst eftersom det händer att de personer som uppger en falsk identitet kan tänkas uppge en lägre ålder än den verkliga. Det vore enligt också önskvärt med en synkronisering av åldersgränser på EU-nivå för att de olika datasystemen för fingeravtryck ska bli interoperabla, det vill säga kunna användas tillsammans. Ett alternativ är enligt att ta bort åldersgränsen helt och låta behovet av att ta fingeravtryck i det enskilda fallet bli avgörande för om fingeravtryck ska tas. 7.5.1Upptagande av biometriska data i samband med inre utlänningskontroll Utredningens förslag: Det bör i 9 kap. 8 § utlänningslagen införas en bestämmelse som innebär att eller får fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck, om utlänningens identitet inte kan klarläggas vid en kontroll enligt 9 kap. 9 § samma lag. Såsom har anförts ovan är det av stor vikt, inte minst ur ett säkerhetsperspektiv, att ansvariga myndigheter har kontroll på vilka personer som vistas i landet och kan identifiera personer som utgör en risk mot allmän ordning och säkerhet. Det ökar möjligheterna att skydda utsatta människor och kunna förebygga och utreda organiserad gränsöverskridande brottslighet som exempelvis terrorism, människohandel och påtvingad prostitution, narkotikasmuggling, vapensmuggling och grova förmögenhetsbrott. Ur ett barnrättsperspektiv är det dessutom oerhört viktigt att kunna identifiera underåriga, som uppehåller sig i landet och som kan behöva hjälp och stöd från myndigheterna för att inte riskera att fara illa, utsättas för brott eller själva hamna i kriminalitet. Barn som lever här utan tillstånd och utan skydd från vuxna och samhället är som nämnts mycket sårbara. Vidare är den aktiva återvändandepolitik som tillämpar nödvändig för att asylsystemet ska fungera på avsett sätt. Regeringen har sålunda framhållit att det är angeläget att kunna identifiera personer, som håller sig undan myndigheterna för att undvika att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning verkställs. Det förekommer också att personer, som vistas i av olika skäl, använder sig av flera olika identiteter. Det kan till exempel handla om ekonomiska motiv, brottslighet eller en önskan att dölja sin rätta identitet för myndigheterna för att öka möjligheterna att få stanna i landet, trots att personen inte har skäl för uppehållstillstånd. En möjlighet att ta upp biometriska data och använda för identifiering kan bidra till att myndigheterna upptäcker sådana fall. Vid en inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen är utlänningen skyldig att på begäran av en polisman eller tjänsteman vid överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i . Om utlänningen inte frivilligt visar sitt pass eller andra handlingar, har berörda myndigheter inte någon möjlighet att eftersöka sådana handlingar i samband med en inre utlänningskontroll. När en okänd person vid en sådan kontroll saknar eller uppger sig sakna identitetshandlingar, kan det således vara avgörande för att kunna klarlägga personens identitet att berörda tjänstemän får ta upp biometriska data från denne för en kontroll mot tillgängliga register. Enligt nuvarande lagstiftning är möjligheten att ta upp biometriska data genom att fotografera en utlänning och ta dennes fingeravtryck, när utlänningen redan finns i landet, begränsad till tre fall, nämligen när personen ansöker om uppehållstillstånd, när personen innehar ett uppehållstillståndskort, eller när det finns grund för förvar. Någon lagreglerad rätt för att i andra fall ta upp biometriska data vid en inre utlänningskontroll föreligger inte. Det kan visserligen med visst fog hävdas att det finns grund för förvar, när en utlänning inte självmant har uppsökt myndigheterna utan påträffas i samband med en inre utlänningskontroll och inte kan identifiera sig. Så kan också med visst fog hävdas när utlänningen inte medverkar till att klarlägga sin identitet och vistelseort och sin eventuella rätt att vistas i landet. Under sådana förhållanden framstår det nämligen som sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas. Om omständigheterna dessutom är sådana att det bedöms finnas en risk för att personen kommer att avvika eller hålla sig undan, är förutsättningarna för så kallat sannolikhetsförvar uppfyllda. Det skulle då vara möjligt att fotografera personen och ta hans eller hennes fingeravtryck redan enligt nu gällande lagstiftning. Det är dock alltid till syvende och sist en bedömningsfråga om det i det enskilda fallet finns grund för förvar, och det därmed finns förutsättningar att ta upp biometriska data. När det gäller underåriga är vidare förutsättningarna för förvar betydligt mer begränsade än när det gäller vuxna. gällande bestämmelser ger därför endast undantagsvis myndigheterna en möjlighet att fotografera och ta fingeravtryck på underåriga som anträffas i landet och inte ansöker om uppehållstillstånd. Som utredningen har påpekat är det särskilt viktigt att just barn och ungdomar som vistas här kan identifieras i ett tidigt skede. Gällande bestämmelser kan därför inte anses ge tillräckliga möjligheter att fotografera en utlänning och ta dennes fingeravtryck i identifieringssyfte i samtliga de fall, då det kan behövas i samband med en inre utlänningskontroll. Det finns därför ett behov av en utvidgning i detta avseende. Det är tillräckligt att och får den möjligheten; bör, liksom tidigare, vid behov överlämna ärendet till . Frågan är då om en sådan utvidgning skulle vara förenlig med bestämmelserna om skydd för den personliga integriteten och för privat- och familjeliv i regeringsformen respektive . Såsom anförts ovan i avsnitt 5.3, utgör upptagning av fingeravtryck – men inte fotografering – ett sådant kroppsligt ingrepp som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen. Såväl fotografering i identifieringssyfte som upptagning av fingeravtryck faller dock inom tillämpningsområdet för artikel 8 i gällande rätten till privat- och familjeliv. Det finns alltså ett grundläggande skydd för enskilda gentemot samhället mot att utsättas för dylika åtgärder. Skyddet är emellertid inte absolut. Eventuella begränsningar måste dock, för att vara i överensstämmelse med regeringsformens och bestämmelser, beslutas genom lag och vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Utredningen konstaterar att en utvidgning av möjligheten att ta upp biometriska data vid en inre utlänningskontroll syftar till att ge myndigheterna verktyg för att identifiera personer som vistas i landet dels för att kunna bedöma om de har rätt att vistas här i syfte att upprätthålla asylsystemets effektivitet, dels för att kunna bedöma om de utgör en fara mot den allmänna ordningen och dels för att kunna skydda underåriga som riskerar att fara illa. Att kunna identifiera personer i dessa syften är ett angeläget intresse i en rättsstat. Sådana åtgärder bedöms dessutom som nödvändiga med hänsyn till bland annat den allmänna säkerheten och till förebyggande av oordning och brott. Utredningen anser mot den bakgrunden att den rättighetsinskränkning, som upptagande av biometriska data kan innebära, är väl förenlig med regeringsformen och . När det gäller den personliga integriteten finns det också skäl att notera att en möjlighet att ta upp biometriska data kan minska behovet av ett förvarstagande eller förkorta den tid som utlänningen eventuellt behöver hållas i förvar. Detta gäller i synnerhet om åtgärden kan ske på plats och ge snabbt svar vid sökning i aktuella register. Så synes kunna ske med hjälp av de tekniska hjälpmedel som är i färd med att utveckla för kontrollen, se avsnitt 6.2.3. Det bör även framhållas att integritetsintrånget för en person, som inte har rätt att vistas här i landet, knappast kan tillmätas någon betydelse. Däremot kan åtgärderna måhända uppfattas som kränkande för en person som har rätt att vistas här. Det är därför av största vikt att de inre utlänningskontrollerna genomförs på ett korrekt sätt och med beaktande av hur åtgärderna kan upplevas av sådana personer. Ökade möjligheter att ta biometriska data kan kräva vissa ökade resurser hos berörda myndigheter och att i vart fall redan befintliga resurser nyttjas effektivt. Det framstår som naturligt att det är den enskilde polisman, som är ansvarig för kontrollen, som i det enskilda fallet får göra en bedömning av om det behövs att utlänningen fotograferas och att dennes fingeravtryck tas för att klarlägga identiteten när några identitetshandlingar inte visats upp. Det bör således föreskrivas en möjlighet, men inte en skyldighet, att fotografera en utlänning och ta upp dennes fingeravtryck i samband med en kontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen. Av de skäl som utredningen redogör för i nästa avsnitt bör fingeravtryck i de nu aktuella fallen få tas, när det bedöms som behövligt, på personer . Utredningens förslag: Den nedre åldersgränsen för när fingeravtryck får tas enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen bör sänkas till . Samma nedre åldersgräns bör gälla vid upptagning av fingeravtryck i samband med kontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen. Enligt nuvarande ordning får fingeravtryck tas enligt 9 kap. 8 § utlänningslagen på personer som fyllt , vilket motsvarar den åldersgräns som ställs upp i den nu gällande Eurodacförordningen. Fingeravtrycken lagras i fingeravtryckdatabas och – beträffande personer som sökt asyl eller gripits i samband med olaglig passage över yttre gräns – i Eurodac. I samband med ansökan om en enhetlig Schengenvisering tas fingeravtryck på sökande och lagras i VIS. Vid utfärdande av pass tas fingeravtryck på sökande emellertid redan och lagras i passet. När uppehållstillståndskort ska utfärdas gäller också en nedre åldersgräns för att få ta upp fingeravtryck. Av uppgifter från framgår att det bland de asylsökande, som registrerats i EU, fanns över 88 000 ensamsökande barn. Drygt hälften av dem, cirka 50 500 personer, uppgavs vara , medan cirka 25 800 uppgavs vara och cirka 11 800 under . registrerades över 63 000 ensamsökande barn, varav cirka 43 300 uppgavs vara , cirka 13 500 uppgavs vara och knappt 6 300 under . Av statistikuppgifterna från framgår således att det kommit många ensamma barn till EU för att söka asyl. Det finns skäl att utgå från att det även i den grupp tredjelandsmedborgare, som lever inom unionen utan att ha sökt uppehållstillstånd, finns många barn . Europeiska polisbyrån Europol uppgav att minst 10 000 ensamkommande barn befarades ha försvunnit sedan ankomsten till . I visar en kartläggning gjord av i att 1 829 registrerade ensamkommande barn, som kommit till , var avvikna . Siffran gäller de barn som befunnit sig i en så kallad anvisningskommun. Det har också rapporterats om barn som har avvikit från ankomstkommunerna, innan de har fått en kommunplacering. Även om barnen avviker av fri vilja, till exempel för att resa vidare eller för att gå under jorden på grund av att de fått eller befarar att få ett avslag på sin asylansökan, befinner de sig i en mycket utsatt situation, när de saknar hjälp och stöd från samhället. Risken är stor att de kan komma att utnyttjas i exempelvis kriminalitet och organiserad människohandel. Av Europeiska kommissionens förslag till en reviderad Eurodacförordning framgår att det enligt kommissionen finns ett ökat behov av att samla in biometriska uppgifter i Eurodac om barn till följd av den uppenbara ökningen av smuggling av barn till och inom EU. Insamling av sådana uppgifter skulle enligt kommissionen kunna göra det lättare att identifiera dessa barn och fastställa familjeband eller anknytning till förmyndare i en annan medlemsstat. Då många medlemsstater redan samlar in biometriska uppgifter från barn som är för viseringar, pass, uppehållstillstånd med biometriska uppgifter och för en allmän migrationskontroll, har kommissionen föreslagit att den nedre åldersgränsen för upptagningen av barns fingeravtryck för registrering i Eurodac ska ändras från 14 till . Kommissionen har tagit fasta på att barns fingeravtryck enligt forskningen kan identifieras tillräckligt säkert . Även inom finns det, som redan har redovisats, en generell uppfattning att åldersgränsen bör sänkas. Bland annat skulle upptagande av fingeravtryck på yngre barn kunna minska risken att barn försvinner under asylprocessen och det skulle öka möjligheten till identifiering när de anträffas. Utredningen anser, med hänsyn till intresset att kunna skydda barn och förebygga brott, att det finns starka skäl för att sänka den nedre åldersgränsen för upptagande av fingeravtryck med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen. Den nedre åldersgränsen bör enligt ut- redningen bestämmas till . Detta motsvarar den nedre åldersgräns som redan finns när det gäller skyldigheten att lämna fingeravtryck vid ansökan om pass och uppehållstillståndskort och som också föreslagits gälla för registrering i Eurodac. Det bör emellertid erinras om att den nu föreslagna regleringen inte innebär en skyldighet att ta fingeravtryck på alla barn som fyllt . En låg nedre åldersgräns gör det dock möjligt att i förekommande fall kunna identifiera även mycket unga barn, som skilts från sina föräldrar och återförena dem med föräldrarna. som det sällan torde finnas skäl att ta fingeravtryck på barn som inte uppnått tonåren, kommer det med en sexårsgräns dessutom finnas möjligheter att göra skälighetsbedömningar utan att behöva riskera att passera den bestämda åldersgränsen. Det är självfallet viktigt att fingeravtryck från barn tas på ett barnvänligt och barnanpassat sätt. Principen om barnets bästa ska naturligtvis vara central i såväl bedömningen om det är behövligt att ta upp fingeravtryck som vid tillvägagångssättet. Barnet bör vidare informeras om syftet med att ta fingeravtryck. 7.5.3Utlänningens skyldigheter och tvångsmedel Utredningens förslag: Skyldigheten enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen att efter kallelse av eller komma till verket eller myndigheten bör omfatta även en skyldighet att låta sig fotograferas och, om utlänningen fyllt , lämna fingeravtryck, när utlänningens identitet inte har kunnat klarläggas i samband med en inre utlänningskontroll. Skyldigheten enligt 9 kap. 11 § första stycket utlänningslagen att stanna kvar för utredning bör även gälla vid ett medtagande enligt 9 § samma kapitel. Utredningen har ovan redogjort för flera tungt vägande skäl för varför det är ett viktigt samhällsintresse att kunna klarlägga identiteten hos utlänningar som vistas i . har framfört att det dessutom behöver finnas en möjlighet till tvångsåtgärder, när utlänningen inte medverkar till att fotografi och fingeravtryck kan tas. När en inre utlänningskontroll företas kan den situationen uppkomma att utredningen inte kan slutföras i samband med kontrol- len, men att den som utför kontrollen gör bedömningen att tvångsåtgärder inte behövs. Utlänningen kan då kallas till eller för fortsatt utredning och är då enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen skyldig att komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet.