sou · H5B331 · 2017-04-26 00:00:00 — var tillräckligt att endast en behövde vara kunnig beträffande bygg- nadsverksamhet. Kontrollen över de ekonomiska planerna skärptes genom ändringar . Båda intygsgivarna skulle ha insikt och erfarenhet i såväl fastighetsförvaltning som byggnadsverksamhet. Dessutom skulle en av intygsgivarna i särskild ordning ha förklarats behörig att utfärda intyg. års lagstiftningsärende hade kritik framförts mot att det i viss utsträckning hade anlitats intygsgivare som inte varit helt fristående. De hade i ett eller annat sammanhang – som tjänstemän i den organisation som föreningen tillhört eller i de kreditorgan föreningen anlitat – haft att ta ställning till företaget. Genom bostadsrättslag infördes ett krav på att båda intygsgivarna skulle vara behöriga. Till skillnad från vad som hade gällt tidigare koncentrerades också prövningen av frågan om behörighet till en enda myndighet. Tanken var att detta skulle ge en ökad säkerhet för att de ekonomiska planerna underkastades en omdömesgill granskning av personer som var väl skickade för uppgiften (prop. 1971:12 s. 79). I lagen infördes också en särskild bestämmelse om att intygsgivarna skulle vara ojäviga. infördes kravet på att minst en av de två intygsgivarna skulle vara fristående från företag, organisation eller någon annan som hade bildat bostadsrättsföreningen eller som biträtt med föreningsbild- ningen eller med att upprätta den ekonomiska planen. I den aktuella propositionen konstaterades att kritik hade riktats mot att intygsgivare utsågs bland anställda hos organisationer eller företag som hade medverkat på något av de angivna sätten (prop. 1981/82:169 s. 36). gäller att båda intygsgivarna ska vara fri- stående. Skärpningen motiverades med att man ytterligare velat säkerställa intygsgivarnas objektivitet (prop. 2002/03:12 s. 43 f.). Den tidigare ordningen att endast en intygsgivare behövde vara fristående motiverades bl.a med. att det ligger ett värde i att en intygsgivare på nära håll kunde följa arbetet med planen. I för- arbetena till ändring menade regeringen att det borde vara möjligt även för en ”extern” intygsgivare att löpande följa arbetet och på ett tidigt stadium föra fram synpunkter på hur planen bör utformas. Genom lagändringar preciserades också intygsgivarnas uppgifter närmare i 3 kap. 2 § BRL. Vidare infördes en särskild bestämmelse om skadeståndsskyldighet samt en möjlighet för att med- dela intygsgivaren varning (10 kap. 1 a § BRL och 10 c § andra stycket BRF). Intygsgivarna spelar en viktig roll som konsumentskydd för de blivande bostadsrättshavarna. Intygsgivarna är enligt regelverket de enda utomstående som är ålagda att göra en saklig granskning av planen (se prop. 2002/03:12 s. 46). Man kan något tillspetsat säga att det nuvarande regelsystemet mot ekonomiskt hållbara bostadsprojekt står och faller med kvali- teten av den granskning som intygsgivarna genomför. Det är därför av avgörande betydelse att den ekonomiska planen är väl underbyggd och att intygsgivarnas granskning av densamma är opartisk, noggrann och präglad av saklighet. Det har visat sig att en del, framför allt nybildade bostadsrätts- föreningar i nyproduktion, är bildade med mycket snäva kalkyler. Inte sällan bygger kalkylerna på höga anskaffningskostnader för föreningen, låga ränte- och amorteringsnivåer, minsta möjliga av- skrivning och avsättning för underhåll, samt låga driftskostnader. Sådana kalkyler ger upphov till betänkligheter om det alltid varit riktigt att ge klartecken till byggprojekt.6 Som nämnts inledningsvis har det från flera håll, bl.a. från Bo- verket, framförts att det finns svagheter i systemet. Intygsgivarnas möjligheter att göra en opartisk bedömning är ifrågasatt. I allmänhet finns det inget som hindrar att t.ex. ett byggföretag återkommande anlitar samma intygsgivare för att granska de ekonomiska planerna i föreningar som byggföretaget är med och bildar. Detta kan leda till att det uppstår ett lojalitetsförhållande mellan intygsgivarna och byggföretagen, vilket kan inverka negativt på förtroendet för intygs- givarna. En närliggande fråga är om det är lämpligt att samma intygs- givare regelbundet arbetar tillsammans, vilket är möjligt och ofta sker . Det har påståtts att ett sådant arbetssätt kan leda till att de två intygsgivarna utvecklar en intern praxis, som inte nödvändigtvis stämmer med den praxis som tillämpas av andra intygsgivare. Enligt dagens regelsystem kan även bostadsrättsföreningens styrelse välja att anlita nya intygsgivare för det fall de utsedda intygs- givarna inte är villiga att intyga projektets hållbarhet, vilket urholkar förtroendet för systemet. Fråga har också väckts om systemet skulle kunna stärkas genom regler om att intygsgivarna ska avlägga prov innan de ges behörighet av eller om de ska underkastas ett mer preciserat utbild- ningskrav samt krav på återkommande utbildningar för att inte förlora behörigheten. 8.5.2Boverket ska ges bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter Utredningens förslag: ska ges bemyndigande att med- dela de verkställighetsföreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna om intygsgivning och intygsgivarna i 3 kap 2 och 3 §§ samt 5 kap. 3 § tredje stycket BRL. 6 Se bl.a. beslut om återkallande av behörighet för två intygsgivare avseende intygande av fem ekonomiska planer (dnr 1319-2163/2009, dnr 1319- 1047/2009, dnr 1319-1093/2009, dnr 1319-1263/2009, och dnr 1319-1097/2009). Beslutet överklagades till Förvaltningsrätten i och sedan till Kammarrätten i som i domar , mål nr 5324-10, respektive , mål nr 833-12, avslog överklagandena. Utredningen föreslår i avsnitt 7.4.2 att ska ges bemyn- digande att meddela de verkställighetsföreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelsen om ekonomisk plan i 3 kap. 1 § BRL. Motsvarande föreskriftsrätt bör gälla för i frågan om tillämpningen av bestämmelserna om intygsgivning och intygs- givarna i 3 kap 2 och 3 §§ samt 5 kap. 3 § tredje stycket BRL. Genom förslaget får behörighet att mer i detalj ange t.ex. vad intygsgivare ska granska i den ekonomiska planen/kost- nadskalkylen och vilken utbildning och vilka kunskaper som krävs för att få behörighet att utfärda intyg om att en ekonomisk plan/kostnadskalkyl är hållbar. Kraven på intygsgivares oberoende och opartiskhet kan också regleras mer ingående. Detta kommer leda till en mer rättssäker och enhetlig intygsgivning vilket kommer att gagna såväl den enskilde konsumenten som intygsgivarna själva. 8.5.3Det behövs en gemensam standard för intygsgivarnas granskning Utredningens bedömning: Regeringen bör ge i upp- drag att utarbeta en gemensam standard, ett ramverk, för hur intygsgivarnas granskning ska utföras. I 3 kap. 2 § BRL anges att intygsgivarna ska ange •att förutsättningarna för registrering enligt 1 kap. 5 § är upp- fyllda, •att de i planen lämnade uppgifterna är riktiga och stämmer över- ens med tillgängliga handlingar, samt •att gjorda beräkningar är vederhäftiga och att den ekonomiska planen framstår som hållbar. I intyget ska intygsgivarna också ange de huvudsakliga omständig- heter som ligger till grund för deras bedömning och vilka handlingar som har varit tillgängliga för dem. Det finns inga anvisningar eller liknande för hur intygs- givarna i praktiken ska genomföra granskningen. Det är av flera skäl viktigt att precisera intygsgivarnas uppdrag så väl som möjligt, inte minst för intygsgivarna själva. I annat fall riskerar man situationer där t.ex. intygsgivaren tror att han eller hon har gjort en fullständig prövning men där domstol anser att intygsgivaren har varit vårdslös. Enligt utredningens bedömning bör dock inte ytterligare precisering göras i författning. Risken är att en alltför detaljerad författnings- reglering måste ändras ideligen, i takt med att byggregler och beskattning ändras. I stället bör utveckla en standard för hur gransknings- uppdraget ska utföras. Jämförelse kan göras med revisorers gransk- ningsstandarder. En sådan standard eller ramverk förväntas inte bara leda till ökad tydlighet för intygsgivare och domstolar utan även öka attraktiviteten för arbetet som intygsgivare. Under utredningsarbetets gång har fråga uppkommit om en granskad plan/kalkyl ska vara försedd med ett eller två intyg, dvs. ett gemensamt undertecknat intyg eller två individuella intyg från intygsgivarna. Såsom förarbetena är skrivna och relevanta bestäm- melser är utformade talar det för att avsikten varit ett gemensamt intyg. Detta ges det även exempel på i allmänna råd. Rent juridiskt spelar det emellertid inte någon roll om det lämnas ett eller två intyg eftersom intygsgivarnas ansvar är personligt och solidariskt. Ett gemensamt intyg för dock det goda med sig att det tvingar fram ett samarbete mellan intygsgivarna. Vidare elimineras risken för motstridiga intyg och att intygsgivarna har granskat olika handlingar. Utredningen förespråkar därför att intygsgivarna ska lämna ett gemensamt intyg. Det bör framgå av standard för intygsgivare. Utredningens bedömning: Något behov av att införa ytterligare eller mer preciserade utbildningskrav för intygsgivare föreligger inte. Inte heller finns det anledning att införa kunskapsprov för att få behörighet eller krav på återkommande utbildning. Det finns enligt förteckning 73 intygsgivare.7 Av för- teckningen över dem kan följande utläsas. I finns 32 av de 73 intygsgivarna. I liksom i Malmö- området finns 6 intygsgivare vardera. De återstående 29 finns i övriga delar av landet. Antalet intygsgivare har alltsedan millennieskiftet minskat i antal. fanns det 82 intygsgivare. När det gäller sammansättningen av gruppen intygsgivare synes det vara så att ett femtontal intygsgivare tillhör advokat- eller juristfirmor. Några intygsgivare tillhör förvaltningsbolag eller bolag som sysslar med fastighetsvärdering och en stor grupp intygsgivare arbetar i olika typer av konsultbolag. Behörighet som intygsgivare får meddelas endast den som har nödvändig utbildning i fastighetsrätt och företags- eller fastighets- ekonomi samt kunskaper avseende byggverksamhet och förvaltning av fastigheter. Det är som prövar ansökan och bedömer om personen har tillräckliga kunskaper för att bli intygsgivare. I sina allmänna råd anger följande (1995:6 s. 25). För att få behörighet som intygsgivare bör sökanden ha väl dokumen- terad kunskap och praktik inom ämnesområdena: företagsekonomi (kostnad/intäktsanalys, resultat- och balansanalyser, hyressättning, driftskostnader, underhållskostnader och kapitalkostnader), fastighets- rätt och fastighetsekonomi bl.a. vad gäller regelsystemet för bostads- finansiering/subventionering. Kunskaperna bör vidare bygga på aktuell erfarenhet inom de olika verksamhetsområdena. I förslaget till nya allmänna råd uttrycks kompentenskravet på ett ytterligare något mer detaljerat sätt (s. 12). Den som söker behörighet som intygsgivare bör ha väl dokumenterade kunskaper i fastighetsrätt samt i företags- eller fastighetsekonomi omfattande –allmänna ekonomiska samband omfattande jämvikt och prisbildning på marknader, kapital- och kreditmarknaden samt räntebildning och inflation, –ekonomisk kalkylering inklusive investeringsbedömning och livscykel- bedömningar och – bokföring samt redovisning inklusive räkenskaps- och kassaflödes- analys. Behörighet som intygsgivare gäller upp till . Därefter kan man ansöka om förlängning av behörigheten. Det kan konstateras att det ställs relativt långtgående krav på utbildning och erfarenhet inom flera områden för att få behörighet som intygsgivare. Utredningen anser därför inte att det föreligger behov av att införa ytterligare eller mer preciserade utbildningskrav. I debatten som förevarit har det diskuterats om det bör införas regler om att intygsgivarna ska avlägga kunskapsprov innan de ges behörighet av (jfr krav på avläggande av prov för behörig- het som advokat eller revisor). Skälen för att införa sådant krav skulle givetvis kunna vara att förbättra kontrollen över intygs- givarnas kompetens. Införandet av prov övervägdes av den förra (SOU 2000:2 s. 115). Regeringen konsta- terade i den efterföljande propositionen, lika med utredningens bedömning, att införandet av prov för att kontrollera intygsgivarnas kompetens framstår som väl långtgående (prop. 2002/03:12 s. 42). Utredningen delar denna bedömning. Snarare än kompetens- frågan synes det vara oberoendefrågan som orsakar diskussioner och ifrågasättanden. Antalet uppdrag är inte heller så många att mer- parten kan försörja sig som intygsgivare på heltid varför krav på prov eller liknande kan komma att medföra svårigheter att rekrytera intygsgivare. Utredningens ståndpunkt är att de krav som framgår av förordningen beträffande ansökan om behörighet som intygsgivare är rimliga och tillräckliga. Det viktigaste är att dessa krav upprätt- hålls. För upprätthållande av en god kompetens bland intygsgivarna är bestämmelserna om varning, återkallelse respektive förlängning av behörigheten viktiga. Det är viktigt att intygsgivaren från början har goda kunskaper, men det är minst lika viktigt att denne följer med i utvecklingen och håller sig informerad om ändringar, nyheter m.m. Hög kompetens bidrar till att skapa och vidmakthålla förtroendet för intygsgivarna. Flera yrkeskategorier bl.a. advokater och revisorer omfattas av fortbildningskrav om ett visst antal timmar per kalenderår (jfr advokater som har krav på 18 timmars utbildning per kalenderår och revisorer som har ett utbildningskrav under ). Ett motsvarande krav på fortbildning för intygsgivare skulle kunna utgöra ett krav för att få förlängning av behörigheten. Åter- igen med beaktande av att intygsgivning ofta är en bisyssla och att intygsgivarna inom ramen för sitt ordinarie arbete i många fall redan omfattas av ett vidareutbildningskrav, som ofta gagnar även intygs- givningen, anser utredningen att det inte finns skäl för att införa formella krav på fortbildning för intygsgivare. Att intygsgivare har tillräcklig och aktuell kompetens kontrolleras även som en del av tillsynen. Från intygsgivarhåll har det framförts önskemål om årsvisa ”temadagar” för intygsgivare där bl.a. tillsynsbeslut, lagändringar och praktiska problem kan diskuteras. Sådana temadagar skulle kunna bli en bra plattform för en dialog mellan och intygsgivare. Utredningens förslag: ska anförtros uppgiften att vara behörig myndighet för intygsgivare i enlighet med yrkeskvali- fikationsdirektivet (2005/36/EG). Yrkeskvalifikationsdirektivet ger yrkesutövare med utländska yrkes- kvalifikationer rätt att under vissa förutsättningar få sina kvali- fikationer erkända och därmed möjlighet att arbeta och bedriva näringsverksamhet inom reglerade yrken. Direktivet reglerar där- emot inte vilka kvalifikationer som krävs eller vilka andra krav som ska vara uppfyllda för att få utöva ett yrke i . Dessa krav finns i de svenska författningar som rör respektive reglerat yrke. I sam- manhanget kan det noteras att yrkeskvalifikationsdirektivet inte syftar till att reglera rätten att utöva vissa yrken. Syftet är i stället att – genom att reglera erkännandet av utländska yrkeskvalifikationer – jämställa yrkesutövare som har förvärvat sina kvalifikationer inom landet med de yrkesutövare som har likvärdiga utländska kvali- fikationer (prop. 2015/16:44 s. 37). Ett yrke är alltid att anse som reglerat för det fall det finns en skyddad yrkestitel som endast får användas av yrkesutövare med en viss kvalifikation t.ex. läkare (artikel 3.1.a yrkeskvalifikations- direktivet). För att ett yrke ska kunna kategoriseras som oreglerat, och följaktligen heller inte omfattas av bestämmelserna i yrkeskvali- fikationsdirektivet, krävs det att lagstiftaren inte uppställer några krav på bestämda yrkeskvalifikationer för att få utöva yrkesverk- samheten eller någon form av denna. Det vill säga att vem som helst ska kunna utöva alla former av yrkesverksamheten, även de som saknar yrkeskvalifikationer. –2013 omförhandlades yrkeskvalifikations- direktivet. Ändringsdirektivet (2013/55/EU) innehåller bl.a. bestäm- melser om införandet av ett s.k. europeiskt yrkeskort, skyldighet för myndigheter att under vissa förutsättningar varna andra medlems- stater för vissa yrkesutövare och ändrade förutsättningar för admi- nistrativt samarbete för de behöriga myndigheterna. tillsattes en utredning med uppdrag att lämna förslag till hur det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet skulle genomföras i svensk rätt och förvaltning. Utredningen föreslog i sitt betänkande Yrkeskvalifikationsdirektivet (SOU 2014:19) – ett samlat genomförande – att direktivet i huvudsak skulle genomföras genom införandet av en ny lag om erkännande av yrkeskvalifika- tioner dvs. en horisontell reglering och inte genom sektorsreglering som tidigare hade varit fallet. Lagen om erkännande av yrkeskvali- fikationer (2016:145) trädde i kraft . Lagen anger bl.a. de rättigheter som en yrkesutövare, som vill utöva ett reglerat yrke i , har i fråga om tillfällig yrkesutövning och om erkän- nande av yrkeskvalifikationer. Lagen kompletteras av en horisontell förordning (2016:157), innehållande de generella bestämmelser som ska iakttas av samtliga behöriga myndigheter vid handläggningen av ärenden som har koppling till det moderniserade yrkeskvalifika- tionsdirektivet. Den har haft en relativt restriktiv hållning i fråga om vad som är att betrakta som reglerade yrken i direktivets mening. Målsättningen inom EU är också att minska det totala antalet reglerade yrken och säkerställa att regleringarna har till- kommit av ett legitimt syfte. När medlemsländerna ställer krav på viss kompetens för att få utföra viss verksamhet i landet innebär det i praktiken ett hinder för den fria rörligheten inom EU. Inskränk- ningar i den fria rörligheten kan rättfärdigas t.ex. av folkhälsoskäl eller konsumentskydd, förutsatt att inskränkningen inte diskrimine- rar och att den är proportionerlig i förhållande till sitt syfte. Artikel 59 innehåller detaljerade bestämmelser om den utvärderings- process som ska genomföras på EU-nivå i syfte att säkerställa att yrken regleras av en berättigad anledning och på ett proportionerligt sätt. I artikel 59.3 återfinns en redogörelse för det s.k. inremarknads- testet. Enligt artikel 59.5 i direktivet skulle medlemsstaterna informera kommissionen om vilka regleringar man avsåg att behålla samt ange skälen till varför man ansåg att kraven överensstämde med inremarknadstestet i artikel 59.3. Efter denna tidpunkt ska medlemsstaterna informera kommissionen efter det att ytterligare krav införts samt motivera varför dessa får anses överensstämma med artikel 59.3. identifierade i betänkandet ett antal yrkesverksamheter som inte tidigare hade ansetts falla inom direktivets definition men borde utgöra reglerade yrkesverksamheter i direktivets mening. Bl.a. ansåg utredningen att kontrollansvariga enligt (2010:900) skulle omfattas. Det fram- kommer inte i utredningen att man övervägt intygsgivare enligt bostadsrättslagen. Utredningen nämner dock att man saknat resurser för att företa en fullständig inventering av yrkesregleringar i , varför det inte kan uteslutas att det kan finnas ytterligare yrkes- verksamheter som borde omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet (SOU 2014:19 s. 470). I bilaga till förordningen pekas behöriga myndigheter ut för respektive reglerat yrke. Av bilagan kan utläsas att är behörig myndighet gällande bl.a. kontrollansvariga (punkten 15 f). Vid valet av behöriga myndigheter för tillkommande yrken har utredningen utgått från vilken myndighet som ansvarar för före- skrifterna som reglerar yrket. Enligt utredningens mening är intygsgivare att anses som ett reglerat yrke enligt definitionen. Enligt bostadsrättsförordningen ställs krav på bestämda kunskaper eller kvalifikationer för att få behörighet. Yrkesregleringen gällande intygsgivare uppfyller vidare det inremarknadstestet då det är berättigat utifrån ett konsument- skyddsperspektiv. Regleringen kan inte heller sägas vara diskri- minerande eller oproportionell (se artikel 59.3 i yrkeskvalifikations- direktivet). Regleringen överensstämmer således med . Intygsgivare omfattas automatiskt av såväl den nya lagen som förordningen i och med att direktivets definitioner återges i den horisontella lagen. Bostadsrättslagen och bostadsrättsförordningen innehåller emellertid även egna bestämmelser om ömsesidigt erkän- nande avseende kvalifikationer från andra länder (3 kap. 3 § första stycket p. 2 BRL och 10 a § BRF). Dessa bestämmelser är i linje med yrkeskvalifikationsdirektivets syfte och bör inte upphävas. Som konsekvens av utredningens bedömning i fråga om intygs- givare ska också en behörig myndighet för dessa utses. Denna upp- gift bör åvila , vilket ska framgå av bilagan till förordningen om erkännande av yrkeskvalifikationer (2016:157). Utredningens förslag: De intygsgivare som en bostadsrätts- förening har utsett ska vara godkända av för det aktuella intyget. Godkännande ska lämnas om valet inte strider mot jävs- bestämmelsen i 3 kap. 3 § andra stycket BRL och intygsgivarna inte har samarbetat i en utsträckning som kan anses olämplig. Det är styrelsen som upprättar den ekonomiska planen/kalkylen och utser intygsgivarna. I nybyggnadsfallen består som huvudregel styrelsen av en bygg- mästarstyrelse, vilket innebär att det inte är de blivande bostadsrätts- havarna som ingår i styrelsen. I ombildningsfallen består styrelsen av de blivande bostadsrättshavarna men det är allt som oftast en om- bildningskonsult som sköter och driver ombildningen. I första fallet är fokus för styrelsen att driva igenom byggprojektet, därefter tar de egentliga boende över. Den ekonomiska planen är vid denna tid- punkt redan upprättad, godkänd av intygsgivarna och registrerad av . Något tillspetsat kan sägas att något egentligt för- eningsekonomiskt intresse för projektet inte finns i denna typ av styrelse. I ombildningsfallen ligger det i konsultens intresse att driva igenom ombildningen, annars står denne i regel utan ersättning. Konsumentintresset står inte i fokus i något av dessa fall. Intygsgivarnas oberoende och opartiskhet är i sammanhanget helt avgörande för kvaliteten av den utförda granskningen. Det har ifrågasatts om intygsgivarna verkligen kan vara opartiska och oberoende sett utifrån att de erhåller uppdraget och arvodet från bostadsrättsföreningens styrelse, vars syfte är att få den ekonomiska planen/kalkylen intygad. Parvist samarbete och samma uppdragsgivare Byggbranschen och fastighetsmarknaden är inte större än att intygsgivare och byggbranschfolk känner till varandra och mer eller mindre regelbundet arbetar tillsammans i samma sammansättningar. Det finns inget som hindrar att t.ex. ett byggföretag återkom- mande anlitar samma intygsgivare för att granska ekonomiska planer i föreningar som byggföretaget är med och bildar. I praktiken före- kommer även mer eller mindre regelmässigt att intygsgivare arbetar i par och att ombildningskonsulter rekommenderar de intygsgivare som har godkänt konsultens ekonomiska planer. Det är ofta praktiskt och behöver inte alltid vara negativt. Det finns dock en risk för att ett sådant nära och långvarigt samarbete kan leda till att det uppstår ett lojalitetsband mellan ombildningskonsult, bostadsrätts- förening och intygsgivare, vilket kan rubba förtroendet för intygs- givarnas opartiskhet. Det går inte heller att bortse från att en ekono- misk beroendeställning kan uppstå mellan intygsgivare och bygg- företag, vilket kan medföra att intygsgivaren i sin granskning inte vill framstå som besvärlig eller pedantisk, eftersom denne är mån om att erhålla nya uppdrag. Vid utredningens sammanträffande med intygsgivare bekräftades bilden av att parvist samarbete mellan intygsgivare är det vanligaste och att samma uppdragsgivare ofta återkommer med nya uppdrag. Även delar denna bedömning. Enligt finns främst problem i projekt med små byggföretag. I regel fungerar det bra med de större byggföretagen.