sou · H5B330d2 · 2017-03-31 00:00:00 — De statligt ägda bolagen och Casino Cosmopol samt folkrörelsernas lotterier är befriade från lotteriskatt. (Att och Casino Cosmopol inte fortsatt kommer att vara skattebefriade framgår av avsnitt 26.8.2.) I sammanhanget kan punkt 19 i kommissionens meddelande upp- märksammas. Där anges nämligen att det i många medlemsstater tillämpas olika skatteregler beroende på företagens rättsliga ställning. Som exempel ges att vissa offentliga företag befrias från t.ex. kom- munalskatt eller bolagsskatt. Sådana regler, som gynnar företag som har rättslig ställning av offentliga företag och bedriver ekonomisk verksamhet, kan utgöra statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget. Vid denna bedömning måste undersökas om avvikelsen är moti- verad ”av skattesystemets art eller funktion”. Möjligheterna till rättfärdigande av ett undantag på grund av ”systemets art och funktion” regleras närmare i punkterna 23–27 i meddelandet. Beträffande spel för allmännyttiga ändamål kan punkt 25 vara av intresse. Där stadgas nämligen att det är självklart att vinstskatt inte kan tas ut om det inte finns någon vinst. Det kan således, enligt samma punkt, vara motiverat med hänsyn till skatte- 10Om identifiering av referenssystemet och om undantag från detta, se Kommissionens till- kännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT C 262, 19.07.16, s. 30). 11Mål C-487/06 P, mot kommissionen, punkt 83. systemets art att företag som saknar vinstsyfte, såsom t.ex. ideella föreningar, särskilt undantas från vinstskatt om de i praktiken inte kan gå med vinst. Ett stöd som ges av staten anses snedvrida konkurrensen eller hota att snedvrida konkurrensen om det finns en risk för att det förbätt- rar mottagarens konkurrensposition i förhållande till andra företag med vilka de konkurrerar. I praktiken konstateras en snedvridning av konkurrensen i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget generellt föreligga så snart som staten beviljar en ekonomisk fördel till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens. Offentligt stöd riskerar att snedvrida konkurrensen även om det inte hjälper det mottagande företaget att expandera eller vinna nya marknadsandelar. Det räcker att stödet gör det möjligt för det mottagande företaget att behålla en starkare konkurrensposition än det skulle ha haft om stödet inte hade getts. Samhandelskriteriet – innebär att stödet måste påverka handeln mellan medlemsstaterna. Begreppet har i kommissionens praxis liksom av getts en mycket vid tolkning12. Det räcker normalt att visa att varan eller tjänsten som företaget producerar handlas över gränserna.13 Med hänsyn till den vida tolkning samhandelskriteriet getts i praxis och det förhållandet att spel- och lotterier, särskilt med hjälp av Internet, förmedlas över gränserna, talar mycket för att även detta rekvisit är uppfyllt vad gäller skattebefrielsen av spel för allmän- nyttiga ändamål. 12Allgårdh, EU och EG-rätten, 4 u. 2004, s. 477. 13Allgårdh, a.a., s. 490. Undantag från förbudet mot statligt stöd Det finns undantag från förbudet i 107.1 och kravet på förhands- godkännande dels för åtgärder som omfattas av kommissionens gruppundantagsförordning (GBER)14, dels för stöd av mindre bety- delse15. antog kommissionen GBER, varigenom vissa kategorier av stöd anses förenliga med EUF-fördraget under förut- sättning att särskilda villkor uppfylls. I dessa fall kan medlemsstat- erna, på de villkor som anges i förordningen, införa åtgärder inom ramen för förordningen utan att behöva iaktta det normala förfaran- det med föranmälan och kommissionens godkännande av åtgärderna. Det åligger dock medlemsstaterna att uppfylla förordningens övriga regler. Den allmänna gruppundantagsförordningen är dock inte tillämpbar för den nu aktuella situationen. Kommissionen har i förordning EU 1407/2013 antagit synsättet att stöd som uppgår till mindre belopp (de minimis-stöd) inte kan anses ha en sådan potentiell effekt på konkurrens och handel mellan medlemsstaterna att det kan anses omfattas av huvudregeln om otillåtna statsstöd. Kommissionen menar att ett stöd som utbetalas till ett företag och som uppgår till högst över en tre- årsperiod, och där vissa villkor är uppfyllda, inte anses utgöra ett otillåtet statsstöd. Följande kriterier gäller för att det ska vara fråga om stöd av mindre betydelse: •Stödtaket är generellt om tre be- skattningsår. Den relevanta treårsperioden är av rörlig karaktär, vilket innebär att för varje nytt stöd av mindre betydelse som beviljas, måste det totala beloppet av stöd av mindre betydelse som har beviljats under tre på varandra följande beskattningsår, inklusive det innevarande, fastställas. 14Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 15Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpning- en av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. •Stödtaket tillämpas på summan av allt offentligt stöd som be- traktats som stöd av mindre betydelse. Det påverkar inte stöd- mottagarens möjlighet att få andra typer av statligt stöd enligt stödordningar som godkänts av kommissionen, dock med förbe- håll för den regel om kumulering som beskrivs nedan. •Stödtaket gäller alla kategorier av stöd, oberoende av form och syfte. Exempel på en kategori av stöd som är utesluten från regeln om stöd av mindre betydelse är exportstöd, en form av stöd som oavsett belopp är oförenligt med EUF-fördraget. Förordningen gäller endast ”genomsynligt” stöd, dvs. stöd för vilket det är möjligt att i förväg räkna ut bruttobidragsekvivalenten utan att behöva göra en riskbedömning. Detta innebär att det finns ett antal begränsningar för vissa stödformer, t.ex. garantier. Endast garan- tier som inte överskrider omfattas av förordningen. Det ovan nämnda stödtaket om om tre beskattningsår gäller det totala belopp i stöd av mindre bety- delse som beviljas ett enskilt företag. När en medlemsstat beviljar ett stöd av mindre betydelse måste den kontrollera om det nya stödet inte leder till att det sammanlagda stöd av mindre betydelse som företaget har mottagit överskrider stödtaket. Medlemsstaten är ansvarig för att inrätta det system som krävs för att säkerställa en effektiv kontroll av att taket för kumulering av stöd av mindre betydelse iakttas. Enligt förord- ningen är det tillräckligt att stödgivaren informerar stödmottagaren om att det är fråga om stöd av mindre betydelse samt att stödmot- tagaren intygar att villkoren är uppfyllda. (restaurangkasino) och spel på fartyg i internationell trafik I lag (1972:820) om skatt på spel regleras skatten på roulettspel. I lagen jämställs tärnings- och kortspel med roulettspel. Lagen reglerar därmed skatten på s.k. restaurangkasinospel enligt 32–34 §§ lotteri- lagen (1994:1000). Denna verksamhet har till det yttre formen av kasinospel men förutsättningarna skiljer sig i väsentlig mån från kasinospel enligt kasinolagen (1999:355), t.ex. genom att endast förhållandevis låga in- satser och vinster medges. Av 32 § lotterilagen framgår att värdet av högsta insats på varje särskild vinstmöjlighet avseende roulett- och tärningsspel får vara högst 1/6 000 prisbasbelopp () och att värdet av den högsta vinsten på varje särskild vinstmöjlighet får vara högst 1/200 prisbasbelopp (). När det gäller kortspel är motsvarande begränsningar 1/600 prisbasbelopp () respektive 1/400 prisbasbelopp () enligt 34 § lotterilagen. Att dessa belopp nu föreslås höjas framgår av av- snitt 13.2. Spelskatt på roulettspel tas enligt 10 § lag om skatt på spel ut med olika belopp för varje kalendermånad, med för tillstånd som innebär rätt till spel på ett spelbord, för tillstånd som innebär rätt till spel på två spelbord, för tillstånd som innebär rätt till spel på tre spelbord, för tillstånd som innebär rätt till spel på fyra spelbord, för tillstånd som innebär rätt till spel på fem spelbord och därutöver med för varje ytterligare spelbord. Även om spel rent faktiskt bedrivs på ett mindre antal bord än tillståndet medger, utgår skatten efter den rätt att anordna spel som framgår av tillståndet. Skatten har således viss karaktär av licens- avgift. Ca 180 anordnare hade tillstånd att bedriva restaurangkasinospel . Cherryföretagen är marknadsdominerande. Av de övriga anordnarna är merparten små företag. betalade Cherryföretagen cirka 8,5 miljoner kro- nor i spelskatt. Bolaget uppger i sin årsredovisning för att bolagets intäkter16 från restaurangkasinospel uppgick till 161,5 miljo- ner kronor. Det bör nämnas att lagen om skatt på spel också i princip om- fattar det kasinospel (roulett-, tärnings- och kortspel) som bedrivs på fartyg i internationell trafik. var det tre företag ( 16 Av Cherrybolagets årsredovisning 2016 framgår att intäkter från koncernens spelverksam- heter redovisas netto efter avdrag för spelarnas vinster. , och ) som hade tillstånd att anordna kasinospel på sådana fartyg. Sammanlagt betalade dessa företag 2016. Utöver spelskatt betalar anordnaren bolagsskatt () eller inkomstskatt (cirka 20–) på de intäkter som görs i verk- samheten efter avdrag för kostnaderna för dess bedrivande. Ett bibehållande av ”bordsskattemodellen” innebär en skatteför- mån i förhållande till den skattenivå och regler som i övrigt gäller enligt förslaget till ny spelskattelag (vid en spelskatt på av spelföretags behållning skulle denna sektor således betala i skatt. En ökning i förhållande till nu gällande skattenivå ). Fråga är då om detta ”undantag” är motiverat av det relevanta systemets karaktär och allmänna systematik. Utredningens bedömning: Skattebefrielsen av spel för allmän- nyttiga ändamål är problematisk ur ett statsstödsperspektiv. Det- samma gäller utformningen av beskattningen för landbaserat kom- mersiellt kasinospel och kasinospel på fartyg i internationell trafik. Regeringen bör – när en ny spelskattelag ska införas – inleda ett s.k. pre-notifieringsförande hos EU-kom- missionen. Beroende på utfallet av detta förfarande kan det bli nödvändigt att ändra bestämmelserna i spellagen, så att en juridisk person som har licens enligt 5 kap. spellagen inte kan få licens för andra spel enligt spellagen. Sådan spelverksamhet skulle då få anordnas i annan juridisk person. Skattebefrielse för allmännyttiga ändamål i vissa fall är det bara ATG som betalar lotteriskatt. Ovan har föreslagits att även nytillkomna licenshavare ska betala spelskatt. Utredningen har vidare funnit att konkurrenshänsyn talar för att även statsägda spelföretag bör betala spelskatt eftersom dagens skatte- befrielse av de statligt ägda spelbolagen i en licensmodell är proble- matisk bl.a. ur ett statsstödsperspektiv. I avsnittet ovan har lämnats en generell beskrivning av tillämpliga EU-rättsliga bestämmelser om statligt stöd. Inledningsvis kan kon- stateras att skatteåtgärder är ett sätt att ge statligt stöd genom den minskning av skatteintäkter för staten detta leder till. Att slippa betala skatt innebär en ekonomisk fördel. Utöver detta krävs att gynnan- det är selektivt och härigenom snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. För att kunna göra denna bedömning måste inled- ningsvis den generella identifieras. Genom skattesystemets uppbyggnad med oinskränkt skattskyldighet som grundprincip torde undantag för vissa associationsformer, regionalstöd m.m. uppfylla kraven på selektivitet. Slutligen krävs att det rör sig om ekonomisk verksamhet. För att betraktas som detta krävs, oavsett organisations- form, att man utbjuder varor och tjänster på en allmän marknad. Kan avvikelser från anses påverka samhandeln är det fråga om ett statsstödsärende.17 Skattebefrielsen av allmännyttiga ideella föreningar i det svenska systemet är historiskt förankrad och utgör vad som kan sägas vara en inneboende del av den svenska skatterätten. I budgetpropositionen (2015/16:1, s. 254 f.) uttalas följande: En allmännyttig ideell förening eller ett registrerat trossamfund är dock enligt 7 kap. 3 § andra stycket IL inte skattskyldig för bl.a. in- komst från en självständig näringsverksamhet, om inkomsten till huvud- saklig del kommer från verksamhet som har naturlig anknytning till föreningens allmännyttiga ändamål eller som av hävd utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete. Omsättning i den inkomstskattebe- friade verksamhetsdelen är inte heller föremål för mervärdesskatt pga. kopplingen mellan inkomstskattereglerna och mervärdesskattereglerna i 4 kap. 8 § mervärdesskattelagen (1994:200).18 I samma proposition ges också ett förtydligande av det politiska motivet till skattebefrielsen (s. 257). Ideell verksamhet har en lång tradition i . Verksamheten har en stark folklig förankring och den bidrar i hög grad till demokratin, väl- färd, trygghet, hälsa och livskvalitet i det svenska samhället. 17Moderniserade skatteregler för ideell sektor, SOU 2009:65 s. 269. 18Någon närmare förklaring till vad som avses med en av hävd utnyttjad finansieringskälla finns inte i lagstiftningen. Enligt förarbetena till inkomstskattereglerna (prop. 1976/77:135 s. 84 f.) räknas till sådana verksamheter bl.a. anordnande av bingo och andra lotterier, fester, basarer, loppmarknader, försäljnings- och insamlingskampanjer. Om t.ex. en idrottsförening bedriver en vanlig sportaffär eller om en religiös förening bedriver en bokhandel, beskattas däremot dessa inkomster. för att det civila samhället ska kunna spela en aktiv roll i demokratin, både i sin röstbärande funktion och i sin dialog med staten, är att det finns goda och långsiktiga förutsättningar för organisationerna att be- driva såväl verksamhet som organisationsutveckling. Ett starkt, mång- facetterat och engagerat civilsamhälle är omistligt i en demokrati. Om det fastställs att de allmännyttiga ideella föreningarna och de registrerade trossamfunden (fortsättningsvis bara omnämnt som ideella föreningar) inte befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation som de kommersiella spelbolagen med tanke på det mål som gäller för den svenska spelregleringen är det inte fråga om stat- ligt stöd. I andra hand kan hävdas att särbehandling är berättigad av anledningar som har samband med den svenska lagstiftningens inre logik, dvs. i detta fall skattesystemets art och funktion. Om så är fallet är det inte heller fråga om statligt stöd i EU-rättslig mening. har den lotteriverksamhet som bedrivits av ideella för- eningar och registrerade trossamfund med allmännyttiga ändamål i varit undantagen skatteplikt. Tanken är inte att detta ska gälla för kommersiella bolag som via licens kan få tillträde till den svenska spelmarknaden. Om nuvarande ordning bevaras inom ett avgränsat segment på den svenska spelmarknaden uppstår därför en skillnad i beskattningshänseende beroende på om en aktör har ett allmännyttigt ändamål eller inte. Denna situation behöver dock inte vara problematisk i ett EU- rättsligt perspektiv, under förutsättning att samtliga ideella föreningar och registrerade trossamfund med allmännyttigt ändamål behandlas lika i skattehänseende. För att det överhuvudtaget ska föreligga en inskränkning i etableringsfriheten eller den fria rörligheten för tjänster p.g.a. skatteskillnader, måste det nämligen handla om situationer som är objektivt jämförbara, vilka dessa olika kategorier (ideella föreningar och registrerade trossamfund respektive kommersiella bolag) inte med säkerhet kan anses vara. Det kan också hävdas att den skattemässiga skillnaden på mot- svarande sätt inte bör aktualisera några problem i förhållande till . Enligt rättspraxis ska nämli- gen undersökas om en given åtgärd gynnar vissa företag i förhållande till andra företag som befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation med tanke på det mål som gäller för åtgärden i fråga. Redan av det skälet att ideella föreningar och registrerade trossamfund och kommersiella bolag inte befinner sig en jämförbar rättslig och faktisk situation kan det alltså hävdas att statsstödsreglerna inte är tillämp- liga (åtgärden är icke-selektiv). I sammanhanget måste beaktas att lotterier till- baka utgjort en viktig finansieringskälla för föreningslivet. ligger det årliga överskottet för folkrörelsernas och föreningslivets spel och lotterier på minst 1,6 miljarder kronor.19 Genom att ideella för- eningar och registrerade trossamfund tillåtits anordna lotterier har dessa delvis kunnat självfinansiera sin verksamhet. De ekonomiska konsekvenserna skulle bli betydande för ideella föreningar och regi- strerade trossamfund, om deras lotterier skulle underkastas spelskatt. Detsamma gäller bolagsskatt. Det sagda måste vägas mot konkur- renshänsyn, som i sig talar för beskattning även av spel för allmän- nyttiga ändamål. En annan situation blir därför aktuell om de allmännyttiga ideella föreningarna och registrerade trossamfunden även har tillträde till den öppna konkurrensutsatta licensmarknaden.20 Det är svårare att motivera att de i ett sådant läge inte ges en förmånlig behandling som kan kvalificeras som statligt stöd, även om det finns visst stöd för att upprätthålla även en sådan skatteskillnad i rättspraxis, nämligen om särbehandlingen är berättigad av anledning- ar som har samband med ett systems inre logik.21 Det anförda inne- bär enligt utredningen att skyldigheten att betala spelskatt och in- komstskatt ska gälla för alla på de områden där det råder öppen konkurrens (jfr avsnitt 11.9 om bingo online). Om en ideell förening eller registrerat trossamfund bedriver annat licenspliktigt spel än sådant som omfattas av 5 kap. spellagen så är den i likhet med andra licenshavare skattskyldig för de förstnämnda spelen. Utredningen konstaterar att den verksamhet som bedrivs av be- rörda ideella föreningar i stor utsträckning är av icke-ekonomisk natur och därför normalt inte omfattas av bestämmelserna om statligt stöd. Men om den bedrivna verksamheten kan betraktas som eko- nomisk verksamhet föreligger det en risk för att ett stöd riktat till vissa associationsformer för viss särskilt angiven verksamhet kan 19Ebba Henrekson och , Folkrörelserna, Staten och Internetcasinon – En översikt av den svenska spel- och lotterimarknaden, i , . 20Jörgen Hettne, Allmännyttiga ideella organisationer på en omreglerad spelmarknad – nya förutsättningar i ett EU-rättsligt perspektiv, . 21Mål C-53/00, Ferring, punkt 17. bedömas som statligt stöd. Den ekonomiska verksamhet som dessa ideella organisationer bedriver är i stor utsträckning sådan som har naturlig anknytning till det allmännyttiga ändamålet. De mindre ideella föreningarnas verksamheter bedrivs så gott som uteslutande på en lokal marknad och saknar härigenom påverkan på samhandeln. Den bör därför inte heller kunna anses uppfylla krite- rierna för statligt stöd. Det kan t.ex. vara fråga om försäljning av lotter i samband med en lokal fotbollsmatch eller vid annan för- eningsaktivitet. Sådana högst lokala aktiviteter av tillfällig natur får anses bedrivna på en sådan lokal marknad att den saknar påverkan på samhandeln. Det kan dock inte helt uteslutas att en viss del av den finansie- rande verksamheten kan vara av sådant slag att den kan komma att bedömas utgöra statligt stöd enligt art. 107.1. Detta gäller inte minst de större rikslotterierna. En sådan verksamhet som är av ekonomisk natur och inte kan hänföras till enbart en lokal marknad kan i vissa situationer berättigas med hjälp av bestämmelserna i fördragets art. 107.2 och 107.3. Även bestämmelserna om stöd av mindre betydelse kan innebära att skatte- subventionen kan rättfärdigas. Vid bedömningen är det viktigt att hålla i minnet att det inte är ändamålet med verksamheten eller i vilken form den bedrivs som är avgörande. Dessa förhållanden är av underordnad betydelse då det alltid är effekten av stödet som avgör. Då bestämmelserna i fördragets art. 107.2 och 107.3 i första hand avser tillfälliga stödåtgärder till vissa branscher eller regioner är dessa inte tillämpliga här. Däremot torde kommissionens förordning EU 1407/2013 som medför undantag för stöd som uppgår till mindre belopp kunna vara tillämpligt, åtminstone för de mindre verksamheterna. Kommission- en menar att ett stöd som utbetalas till ett företag och som uppgår till högst inte har någon skadlig påverkan på konkurrensen och samhandeln. Fråga är alltså om räknat för varje enskild mottagare och allt stöd som är att hänföra till statligt stöd ska räknas med. Ett stöd- belopp om motsvarar , vilket fördelat på treårsperioden innebär i stöd. Med kännedom om storleken på de ideella föreningar som finns bedömer utredningen att få skulle kunna komma upp i detta belopp i skatt som inskränkt skattskyldiga. Således skulle undantaget för stöd av mindre betydelse kunna rättfärdiga det stöd som dessa för- eningar erhåller. Detta gäller naturligtvis också för den verksamhet som har naturlig anknytning till den allmännyttiga verksamheten. Tillämpningen av undantaget för stöd av mindre betydelse kräver dock att allt stöd som har denna karaktär måste beaktas och samman- läggas. Den bedömningen får i avsaknad av centralt register göras av stödutbetalaren vid varje enskild utbetalning. Detta innebär att Skatte- verket, som har att hantera skatteuppbörden, också måste göra denna prövning i samband med beskattningen. Om stödmottagaren även er- håller andra stöd så måste även de stödgivare som beviljar dessa andra stöd under de minimis även inkludera skattestöd vid sin prövning. Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns vissa problem med bestämmelserna om statligt stöd i förhållande till en fortsatt skattebefrielse för allmännyttigt spel, låt vara att en sådan skatte- befrielse är lättare att motivera för mindre ideella föreningar. Utred- ningen har i samtal med företrädare för kommit till slutsatsen att ett statsstöd kan godkännas om lyckas visa att spelintäkterna är nödvändiga för den allmännyttiga verksam- heten och att medlen inte används för annat än rent allmännyttig verksamhet. Vid en prövning måste det tydligt framgå att medlen för allmännyttig verksamhet separeras från annan ekonomisk aktivitet som organisationerna kan ägna sig åt. Inte minst gäller detta om organisationerna också ägnar sig åt annat spel för vilket spelskatt eller inkomstskatt utgår. Utredningen har inte lyckats utröna om det utgör en särskild svårighet för det fall att spelverksamheten be- drivs i t.ex. ett aktiebolag (det kan då vara svårare att göra gällande att verksamheten inte kan ge någon vinst). Kommissionens råd är att regeringen ger in en föranmälan (pre-notifikation), vilket under- lättar och påskyndar de fortsatta diskussionerna. Utredningen delar denna uppfattning och anser att regeringen bör överväga att ge Lotteriinspektionen i uppdrag att i samråd med ta fram en samlad bild över den faktiska och rättsliga situation som allmännyttiga organisationer befinner sig i och över de allmännyttiga ändamål som helt eller delvis finansieras av nuva- rande förmånstagare (se t.ex. avsnitt 12.6.1) genom lotteritillstånd. Det finns också anledning att uppmärksamma prövningen av den danska spelregleringen som efter anmälan har prövats och godkänts av kommissionen även om omständigheterna var helt annorlunda.22 I detta fall fann kommissionen att vissa företag gynnades i jäm- förelse med andra företag vars rättsliga och faktiska situation var jämförbar med tanke på det mål som gäller för ordningen i fråga. Den menade vidare att inte hade kunnat visa att åtgärden kunde motiveras genom det danska skattesystemets logik. Skillnaden i beskattning baserades inte här på att det i organisatoriskt och fak- tiskt hänseende var olika typer av aktörer utan att det var aktörer som bedrev olika verksamhet (online- och landbaserade spelaktörer).