sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — Under inbördeskriget i var Mazar-e plats för strider mellan taliban, krigsherren Dostum20, Norra alliansen och andra väpnade grupperingar. Kontrollen över staden skiftade och omfattande övergrepp begicks av alla parter. När och OEF intervenerade i landet var Mazar-e den första större staden att intas av Norra alliansen. Även då förekom omfattande övergrepp, bland annat dödades hundratals eller tusentals tillfångatagna talibaner.21 Situationen efter den internationella interventionen präglades av maktkamp och regelrätta strider mellan krigsherrarna om kontroll över området. Det brittiskledda PRT-MeS och UNAMA lyckades stävja konflikten . Atta utnämndes till guvernör i av president . Guvernör blev områdets starke man. Han har setts som en ”stabiliserande” faktor i en relativt välskött provins med ekonomisk tillväxt, som han genom sin ställning och sina auktoritära metoder har tillskansat sig stora rikedomar genom inblandning i näringsliv och smuggling. Atta har haft kontroll över delar av säkerhetsstyrkorna i området och även förfogat över egen milis som har gjort sig skyldiga till diverse övergrepp.23 Atta har inte nämnvärt besvärats eller utmanats av den internationella närvaron och av PRT- MeS. Han är en krigsherre som inordnat sig på en formell position i ett nytt politiskt system. 19Goverment of the Islamic Republic of (2015): of Afghan Cities 2015. GoIRA; (2008): in 2008: A Survey of the Afghan People. 20Abdul är en krigsherre med maktbas i och uzbekiska områden i norra . Han är ledare för den politiska , tidigare general i den afghanska armén under den sovjetiska interventionen och var en del i den koalition som 2001 besegrade taliban. Han är vicepresident i . 21I den så kallade . Dödstalen är osäkra. 23Human Rights Watch (2015): “Today We Shall All Die” ’s Strongmen and the Legacy of Impunity. Inledningsvis var säkerhetsläget i norr relativt lugnt och hot kom främst från kriminella aktörer, lokala maktspelare och från personer inblandade i narkotikasmuggling. led provinserna brist på god samhällsstyrning, lag och ordning. områden, främst i och , såg en delvis positiv ekonomisk utveckling medan det på landsbygden, särskilt i och Sar-e Pul, rådde extrem fattigdom.24 Säkerhetsläget i de fyra provinserna förvärrades . När taliban blev hårt ansatta av ISAF i södra ökade de sin närvaro i landets norra delar. ökade också i strategisk vikt då mycket av ISAF:s transporter kom att gå genom norr. Den amerikanska militära närvaron växte. Upprorsbekämpningen från OEF:s och andra aktörers sida, inklusive ISAF, ökade i landets norra delar. Säkerhetsmässigt fanns det två huvudsakliga problemområden som PRT-MeS kom att agera i. Det ena var området väster om , i distrikten och , som kallades West of MeS (WoM), och det andra var det som kallades Tri-Provin- cial Area (TPA), ett område som spände över gränserna till provinserna , med tyngdpunkt i distrikten och Darzab. I dessa områden genomfördes flera av de svenska kontingenternas och ANSF:s operationer. 5.3Svenskt ledningsansvar för PRT-MeS 2006–2010 Frågan om ett eventuellt svenskt ledningsansvar för ett PRT fanns med redan från början i övervägandena om PRT. Försvarsmakten konstaterade i ett svar på en anmodan från Försvarsdepartementet att skulle kunna ta över ledningsansvaret för PRT-MeS. ska både och ha framfört önskemål om ett svenskt ledningsansvar för PRT- 24 (2008): in 2008: A Survey of the Afghan People. En förfrågan kom också från Natos näst högste militära chef25 . Det var tidigt känt att hade för avsikt att omgruppera sin styrka i norr till de södra delarna av landet när ISAF utvidgades dit, vilket formellt beslutades . Det fanns även intresse från att överta ledningen för det brittiska PRT:et men det blev ledning från de nordiska länderna.26 Beredningen av ärendet om ett svenskt övertagande av ledningen pågick . anmodades Försvarsmakten av Försvarsdepartementet att planera för ett övertagande. lämnade regeringen en proposition om fortsatt deltagande i ISAF till riksdagen.27 I prop. 2005/06:34 föreslog regeringen att skulle ställa en väpnad styrka om högst 375 personer till ISAF:s förfogande. Regeringen angav att man avsåg att ta över ledningsansvaret för PRT-MeS och att detta skulle kräva en svensk styrka om cirka 185 personer. Ramen om 375 personer tillkom för att möjliggöra evakuerings- och förstärkningsinsatser. biföll regeringens förslag och regeringen beslutade att skulle åta sig ledningsansvaret för PRT-MeS från . Det utvidgade militära engagemanget i låg i linje med den försvarspolitiska inriktningen som lade tonvikt vid internationella insatser. Försvarsmakten bedömde att ledningsansvaret för PRT-MeS skulle ge nyttiga erfarenheter för myndigheten. Det skulle också bidra till stabilitet och återuppbyggnad i regionen. 25Deputy Supreme Allied Commander Europé (DSACEUR), ställföreträdaren till Natos högste militära befattningshavare. 26Honig, – Käihkö, (2014): ”The likely lads: The Joint Swedish-Finnish PRT in Mazar-e ” i Chiari, (ed.) (2014): From to Mars? : provincial reconstruction teams and military experience in , 2001-2014. 2005/06:34. PRT-MeS ingick i det av ledda norra regionala kommandot, Regional Command North (RC-N)28, inom ISAF. Den svenska militären förlades till den förläggning, Camp Northern Lights i Mazar-e , som byggde som del av insatsen. Man förfogade också över så kallade provinskontor, Provincial Offices (PO), i de tre andra provinserna. Kärnan i den militära verksamheten var säkerhetsskapande närvaro i de fyra provinserna genom militära observationsteam, MOT. De svenska kontingenterna roterade var sjätte månad. hade som tidigare ledarnation för PRT-MeS inriktat sig på säkerhetssektorreformer. Man hade, tillsammans med UNAMA, lyckats förhindra en väpnad konfrontation mellan krigsherrarna . Den brittiska ledningsgruppen hade bestått av personal från militären, utrikesministeriet (FCO) och biståndsmyndigheten (DFID). Det svenskledda PRT-MeS fick en påtaglig militär tyngdpunkt och prägel. hade visserligen några politiska samt polis- och utvecklingsrådgivare29 på plats, men de var få, och luckor i bemanningen uppstod . I enlighet med det av ISAF fastställda PRT-konceptet var dessa rådgivare inte underställda ISAF. I praktiken fokuserade på säkerhet genom den militära närvaron, och tonade ner de två övriga operationslinjerna samhällsstyrning och utveckling.30 Guvernör kritiserade ofta och gärna, när det passade honom, att ledningen för svenska PRT inte hade egna resurser att stödja olika projekt som han gärna ville se, trots att det i själva PRT- konceptet inte fanns något åtagande att ledarnationen skulle stå för sådana insatser. Grundtanken var ju att genom närvaro skapa en situation i vilken andra aktörer, både afghanska och internationella, kunde utveckla insatser till stöd för samhällsstyrning och utveckling. En följd av det svenska upplägget blev att den resursstarka militära delen av PRT tenderade att blanda sig i utvecklingsfrågor i 28ISAF var inledningsvis indelat i fem så kallade regional commands (RC)för norr (RC-N), söder (RC-S), öst (RC-E), väst (RC-W) och (RC-C). tillkom ett ytterligare för sydväst (RC-SW). 29Som en ögonblicksbild hade en politisk rådgivare och tre utvecklingsrådgivare vid PRT-MeS. 30FOI (2010): Utvärdering av PRT MeS. provinserna samt sköta kontakter med civila afghanska myndigheter. Militären uttryckte önskemål om att ha tillgång till mer civila biståndsmedel och resurser, vilket bidrog till friktion mellan SIDA och Försvarsmakten.31 Säkerhetsläget i norra försämrades gradvis. De svenska kontingenterna var inblandade i sju stridskontakter.32 hade de svenska kontingenternas storlek ökat, se tabell 5.1 och 5.2. 5.4Fortsatt ledningsansvar och SCR-funktionen 2010–2012 Regeringen angav att man avsåg att vid PRT-MeS inrätta en civil funktion för samordning av de svenska insatserna och för kontakterna med afghanska myndigheter.33 Denna funktion, en (SCR), kom på plats . Den seniora civile representanten skulle vara en civil motsvarighet till den militära chefen och ansvara för övergripande politisk ledning, den civila personalen och biståndsverksamhet. Till sitt förfogande hade SCR politiska-, utvecklings- och polisrådgivare, och ingick i . Organisatoriskt var funktionen en del av ambassaden i , men i praktiken blev den fristående. Den civile representanten var inte en del av ISAF. Tre personer kom att inneha uppdraget . ökade de civila insatserna som det internationella militära engagemanget i sina dåvarande former började minskas. Bakgrunden var för svensk del bland annat överenskommelsen efter valet mellan regeringen, Socialdemokraterna och om fortsatta engagemang i . I denna sades att skulle fortsätta stärka olika civila insatser i , med betoning i norr.34 31Se kapitel 10. 32INS ERF (2015). Taktiska och stridstekniska erfarenheter –2012. : Försvarsmakten, Högkvarteret. 2009/10:38. 2010/11:35. Beslutet att etablera SCR-funktionen var ett första steg mot en civil ledning av PRT-MeS. Den nya funktionen blev dock inte förankrad på ett adekvat sätt i och fick otillräckligt administrativt stöd och ledning hemifrån. ISAF, för svensk del inbegripet PRT-MeS, kom /2009 att i ökad utsträckning inrikta sig på upprorsbekämpning (Counter insurgency – COIN) respektive träning och rådgivning av de afghanska säkerhetsstyrkorna, ANSF. Antalet utbildnings- och samverkansgrupper, (Operational and Liaison Teams, OMLT) ökade, och de militära observationsgrupperna (Military Observation Teams, MOT) fasades successivt ut till förmån för en kontingentsstruktur liknande en lätt manöverbataljon. Närvaro i hela regionen prioriterades ner och inriktades i stället mot särskilda områden och befolkningscentra, särskilt de tidigare nämnda problemområdena. Antalet stridskontakter för de svenska kontingenterna ökade markant och nådde en topp . Tabell 5.2 PRT-MeS: Stridskontakter, stupade och skadade1 Källa: INS ERF (2015): Taktiska och stridstekniska erfarenheter –2012. Försvarsmakten, Högkvarteret. 1 Uppgifterna omfattar samtlig personal vid PRT-MeS. Det ökade antalet stridskontakter ledde till att de svenska kontingenterna fick mer avancerad materiel och tyngre bepansrade fordon. Mest noterbart är tillförseln av Stridsfordon 9040C och den svenska helikopterinsatsen. Den senare inleddes och varade till 2014, först genom tillförsel av och sedan av den nyanskaffade . Insatsreglerna för kontingenterna ändrades också för att möjliggöra en mer proaktiv våldsanvändning. stupade tre svenska soldater och en lokanställd tolk i två olika attacker. 5.5Civil ledning och avslutning –2014 5.5.1Civil ledning och TST övergick PRT-MeS till civil ledning och omformades till ett så kallat TST (Transition Support Team). Det bestod av en militär35 och en civil del.36 Den seniora civile representanten skulle leda vad som benämndes som den samlade svenska insatsen i norr. Övergången till civil ledning bedömdes av regeringen ha stor politisk och symbolisk betydelse. Den var en följd av transitionsprocessen i och skulle markera ett tydligare afghanskt ägarskap och säkerhetsansvar. Huvudsyftet angavs vara att främja samstämmighet mellan de svenska militära och civila insatserna i de fyra provinserna. I praktiken ledde den seniora civile representanten inte hela den så kallade samlade insatsen. Regeringen hade tagit ett steg tillbaka vad det gällde den civil-militära samverkan och betonade att de civila och militära insatserna skulle vara åtskilda. Den seniora civile representanten utövade i praktiken ledarskapet över den civila delen av TST. Den militära delen av TST stod fortsatt under ISAF:s befäl. När det gällde de civila biståndsinsatserna37 hade inte heller Sida delegerat beslutsrätten över dessa till ambassaden i eller till det sektionskansli i Mazar-e , som den civila delen av TST formellt utgjorde. Den civila ledningen av TST var huvudsakligen av politisk betydelse, mot bland andra guvernör och andra myndigheter och aktörer. Den skapade också en mer civil profil på TST. Att den tillkom var en följd av den förändrade inriktningen av det internationella engagemanget i , med större emfas på civila insatser inför det militära tillbakadragandet, vilket också präglade den svenska debatten. 35Benämnd Task Force Northern Lights. 36Från var den civila närvaron ett sektionskansli underställt ambassaden i . 37Se kapitel 6. 38Regeringskansliet (2012): Syfte, struktur och riktlinjer för den civila ledningen av samlade insats i norra . När det svenska ISAF-engagemanget avslutades i norr blev följden att den svenska civila närvaron i landet utgick från ambassaden i på sedvanligt sätt. En utsänd tjänsteman vid ambassaden fick bevakningsansvar för de norra provinserna till utgången av 2014, vilket innebar växeltjänstgöring mellan och Mazar-e . Öronmärkningen av en viss procentandel av biståndet till norr upphörde. SCR-funktionen avvecklades och sektionskansliet (TST) flyttade in hos det tyska konsulatet i Mazar-e . Lokalanställd afghansk personal fanns kvar där efter 2014. Besluten av det internationella samfundet innebar en period av neddragning och avslutning till 2014 av ISAF. Överenskommelsen mellan regeringen, Socialdemokraterna och angav ramarna för den svenska avvecklingen. Den militära insatsen skulle successivt förändras från stridande trupp till att vara en säkerhetshöjande insats.39 Regeringens propositioner 2011 och 2012 fastställde, i enlighet med överenskommelsen, utfasningstakten för de svenska trupperna.40 Överlämningen av säkerhetsansvaret till de afghanska säkerhetsstyrkorna, transitionen, inleddes i de svenska PRT-provinserna . hade afghanska säkerhetsstyrkor övertagit ansvaret för hela området. TST-MeS lämnade i militärt hänseende Sar-e Pul och då basen där avvecklades. Denna bas hade invigts så sent som . Försvarsmakten bestämde att Camp Monitor skulle avvecklas och överlämnas till afghanska myndigheter före Camp Northern Lights eftersom det var lämpligare att koncentrera det svenska styrkebidraget till Mazar-e under avslutningsfasen. omvandlades det militära styrkebidraget till en nor- disk-baltisk stödjande övergångsenhet (Nordic Baltic Transition Support Unit, NB TSU). Deltagare var , , och 2010/11:35. 2011/12;29; prop. 2012/13:41. 41INS ERF (2013): Camp Monitor: En erfarenhetsanalys av avvecklingen av Camp Monitor i . Försvarsmakten, Högkvarteret. med som ledarnation. NB TSU kom att fokusera på militära och polisiära utbildningsinsatser. avslutades NB TSU och även geografiska ledningsansvar. Camp Northern Lights överlämnades till den afghanska armén . Den svenska militära närvaron fortsatte , men i liten omfattning. I FS27 ingick enbart 48 personer, förutom den omstruktureringspersonal som behövdes för att avveckla ISAF-insatsen. avslutades ISAF i hela . Med början inleddes en ny internationell Nato-ledd militär insats i , kallad Resolute Support Mission (RSM). bidrog till denna utbildnings- och rådgivningsinsats med en styrka på högst 50 personer, huvudsakligen grupperade i norra . Den intensifierade och alltmer omfattande väpnade konflikten /2005 innebar att ISAF hamnade i strid med talibanrörelsen. Gradvis ökade ISAF, inklusive de svenska trupperna, användningen av metoder för upprorsbekämpning. Upprorsbekämpningen, counterinsurgency, förkortat COIN, blev formellt styrande för ISAF, efter beslut vid i vid vilket deltog. COIN-konceptet bygger något förenklat på att man uppnår stabilitet och kan besegra en upprorsrörelse genom att skapa säkerhet, ett effektivt legitimt samhällstyre och utveckling för civilbefolkningen. Därigenom kan man bryta banden mellan en upprorsrörelse och den civila befolkningen, band som är centrala för upprorsrörelsen och dess förmåga att strida. Enligt doktrinen har upprorsbekämpningen tre faser: clear, hold, build (rensa, hålla, bygga). Det första steget går ut på att med överlägsen militär styrka rensa ett område från upprorsrörelsen. Nästa steg är att hålla området genom militär styrka i syfte att förhindra upprorsrörelsens återkomst. Det sista steget är att bygga området. Det betyder att göra insatser för utveckling och skapa ett för befolkningen legitimt samhällsstyre.42 Regeringen beskrev i propositionen om ISAF , utan att använda beteckningen COIN eller begreppet upprorsbekämpning, konceptet som en ”befolkningscentrerad strategi”.43 De svenska kontingenterna började som en följd av detta tillämpa COIN-konceptet. Det kanske tydligaste exemplet var när det 2010 upprättades en utpost väster om , i ett av Balkh-pro- vinsens problemområden, WoM. Utposten förlades till en kulle i närheten av byn och fick namnet ””.44 Befästningen av kullen inleddes av FS19 och skulle enligt kontingentschefen utgöra ”en långsiktigt stabiliserande operation enligt COIN-konceptet”.45 beslutade kontingentschefen för att avsluta operationen. Anledningen var att operationen begränsade kontingentens operativa handlingsutrymme i regionen och ansågs ha låg effekt. I slutrapporten för FS21 bedömdes COIN-konceptet vara fel metod i , då förståelse för konceptet saknades hos afghanerna. I motsvarande rapport från FS22 bedömdes den svenska kontingenten inte ha tillräckliga resurser för att omsätta konceptet i praktiken. I slutrapporten från FS23 konstateras att ISAF håller på att gå ifrån upprorsbekämpning till förmån för stöd till de afghanska säkerhetsstyrkorna. 42Olsson, (2011): Stabilitet i : en kritisk granskning av för counterinsurgency, COIN. 2010/11:35: ”[…] en ny befolkningscentrerad strategi för ISAF:s verksamhet. Tonvikten lades i denna på att ISAF ska skydda den afghanska civilbefolkningen och vinna dess respekt och förtroende genom att minska avståndet mellan soldater och befolkning, samt till det yttersta undvika att orsaka civila förluster. Utöver skydd av civilbefolkningen är ett ökat förtroende hos civilbefolkningen för centralregeringen samt förbättrade levnadsvillkor nyckelfaktorer för att strategin ska kunna nå framgång. Viktiga element i genomförandet av strategin utgörs av truppförstärkningar, civil-militärt samarbete, utbildning av de afghanska säkerhetsstyrkorna samt ökat afghanskt ägarskap.”. 44Den formella benämningen av en sådan postering var JCOP (Joint Combat Outpost). COIN-konceptet misslyckades i det svenska operationsområdet, liksom i hela . Doktrinen vilade på antaganden om förhållanden som inte förelåg i landet. Myndigheterna i landet uppfattades inte som tillräckligt legitima och skydd mot taliban innebar att befolkningen i stället utsattes för korrupta och ineffektiva lokala makthavare och säkerhetsstyrkor. Det fanns inget att bygga på. Kortsiktiga utvecklingsinsatser drivna av en militär logik har visat sig sakna en stabiliserande effekt.46 En ytterligare förutsättning för att kunna besegra taliban hade varit att bryta eller starkt begränsa stöd till rörelsen, och förhindra tillgången till en i det landet. En renodlad COIN-insats kräver dessutom långsiktighet och stora militära eller polisiära styrkor, förutsättningar som inte fanns i Afghanistan.47 Upprorsbekämpning skulle vara ett sätt att bryta talibans momentum i landet för att därefter kunna lämna över säkerhetsansvaret till de afghanska säkerhetsstyrkorna. Tidsperspektivet var kort och gav inte förutsättningar att hålla områden . Att rensa upprorsområden kunde också leda till en ökad konfliktnivå. Tillämpningen av COIN-konceptet förutsatte att talibanstyrkor söktes upp och utmanades av ISAF. Konceptet innebar också att ökad koncentration skulle läggas på att skydda civilbefolkningen. De ansträngningarna ledde till en minskning av antalet civila dödsfall orsakade av ISAF.48 46Fishstein, – , (2012): Winning Hearts and Minds? Examining the Relationship between Aid and Security in . 47Det är en allmän uppfattning att resursmässigt ska i en COIN-insats kvoten mellan säkerhetsstyrkor (polis eller militär) och civilbefolkningens storlek vara 20:1000. Detta var inte förhållandet i och särskilt inte i PRT-MeS område. (, (2011): Stabilitet i : en kritisk granskning av för counterinsurgency, COIN. Försvarsanalys, .) 48En god alliert – i . 5.7Det svenska stödet till de afghanska säkerhetsstyrkorna angavs att kapacitetsuppbyggnad av afghanska säkerhetsstyrkor skulle vara en del av det internationella engagemanget. Bonnöverenskommelsen föreskrev att nya afghanska säkerhetsstyrkor skulle etableras och tränas. Före detta skulle återintegreras i de nya säkerhetsstyrkorna. har varit en del av detta och har i norra företagit flera olika insatser till stöd för den afghanska armén och den afghanska polisen. I det läge som rådde 2001–2002, bedömde och stora delar av det internationella samfundet att säkerhetsläget i var relativt oproblematiskt och att taliban hade besegrats. Endast relativt små afghanska säkerhetsstyrkor skulle behövas. De avväpnings-, demobiliserings- och återintegreringsprocesser (Disarmament, Demobilization and Reintegration, DDR) som då företogs får anses som misslyckade. De förstärkte de maktförhållanden som hade skapats i efter den internationella interventionen.49 Talibans återkomst 2003–2004, behovet av säkerhet vid valen 2004–2005, och det allmänt försämrade säkerhetsläget medförde att storleken på de afghanska säkerhetsstyrkorna behövde öka. Man förbisåg dock att utveckla och anpassa dess organisation. Detta gjorde att element såsom korruption, bristande styrning och en svag rättssektor, som genomgående kännetecknat den afghanska staten, också byggdes in i säkerhetsstyrkorna.50 Den nya amerikanska strategin för innebar att de afghanska säkerhetsstyrkorna skulle kunna ta över ansvaret för säkerheten i landet och möjliggöra ett tillbakadragande av den internationella militära närvaron. De beslut som togs av och Nato utgjorde en markant ambitions- 49Derksen, Deedee (2015): ”THE POLITICS OF DISARMAMENT AND REARMA- ”. – Bensahel, , , (2011): Security Force Assistance in : Identifying Lessons for Future efforts. höjning av ISAF:s stöd till säkerhetsstyrkorna och innebar även att deras planerade storlek ökade ytterligare.51 De afghanska säkerhetsstyrkorna har –2014, och fortsatt , i stort sett helt och hållet finansierats av det internationella samfundet, till överväldigande delen . 5.7.2Svenskt stöd till den afghanska armén Det svenska bidraget till kapacitetsuppbyggnad av de afghanska säkerhetsstyrkorna har på den militära sidan i huvudsak skett i norra . Stödet har främst bestått av personal till utbildnings- och samverkansgrupper (OMLT) och av rådgivare till den afghanska arméns 209:e kår. har också bidragit med personal för rådgivning och samverkan i samordningsfunktioner för de afghanska säkerhetsstyrkorna (OCC52) på provins- och regionnivå, personal till NTM-A53, instruktörer till den afghanska arméns stabs- och funktionsskolor54 samt tränat den nationella polisen (ANP55) i . har också bidragit med ett ekonomiskt stöd på till finansieringen av den afghanska armén genom stödfonden för den afghanska armén (). –ökade bidrag av personal till OMLT57 som arbetade med den afghanska arméns 209:e kår i norra . hade haft OMLT-personal i sedan man övertog ledningen för PRT-MeS 2006. OMLT var en efterfrågad resurs inom ISAF.58 Det bedömdes vara ”ett viktigt strategiskt instrument för att bygga afghansk kapacitet”.59 51INS ERF (2015): bidrag till ISAF 2002–2014 – en insatshistorik: en rapport från INS ERF . Försvarsmakten, Högkvarteret. 52Operations – en funktion för samordning av de afghanska säkerhetsstyrkorna. 53NATO Training Mission – . 57INS ERF (2015): Erfarenheter av väpnad strid i : en erfarenhetsanalys med fokus på lärdomar för operativ nivå. Försvarsmakten, Högkvarteret. 58INS ERF (2015): bidrag till ISAF 2002-2014 – en insatshistorik: en rapport från INS ERF . Försvarsmakten, Högkvarteret. 2008/09:69. OMLT bestod av militär personal som verkade som mentorer till personal i . De gav stöd till i planering, genomförande och utvärdering av operationer. De utgjorde också en länk mellan och PRT-MeS. Ett OMLT levde och verkade tillsammans med det afghanska förbandet.