sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — I ett tal pekade president ut som skyldigt till attackerna och lanserade kriget mot terrorismen. Ett antal ovillkorliga krav ställdes på i som härbärgerade . skulle överlämna ledarskap till , stänga organisationens träningsläger i och samarbeta med amerikanska myndigheter.1 hörsammade inte kraven och inledde , tillsam- 1 Text: the Nation. /wpsrv/nation/specials/attacked/transcripts/bushaddress_092001. SOU 2017:16 Det internationella engagemanget i mans med koalitionsmedlemmar, interventionen i , Operation Enduring Freedom (OEF). antog resolutionerna , 1373, 1377 och 1378 om internationell terrorism med bäring på . Enligt utgjorde dessa resolutioner, och självförsvarsrätten enligt artikel 51, en folkrättslig grund för det amerikanska agerandet. åberopade de allierade i Nato Washingtonfördragets artikel 5.2 valde dock att agera genom en koalition i stället för genom Nato. Interventionen utfördes genom luftanfall och med ett mindre antal specialförband på marken till stöd för den Norra alliansens3 offensiv. Norra alliansen intog Mazar-e , övergav och intogs . flydde talibanernas högste ledare från och staden intogs . Taliban var till synes besegrade. OEF fortsatte att operera i landet, men amerikanskt fokus skiftade till . 3.1.1Det ”lätta fotavtrycket” (2002–2005) , inför förestående fall, pågick diskussioner om framtid. samlades representanter för fyra afghanska grupperingar4 och det internationella samfundet i en av FN arrangerad konferens i . Talibanrörelsen saknade representation vid konferensen, som resulterade i den så kallade Bonnöverenskommelsen. Denna var inte ett fredsavtal utan en färdplan för att inleda återuppbyggnad av den afghanska staten. I enlighet med Bonnöverenskommelsen tillträdde en interimsadministration i . Norra alliansen fick 16 av 29 ministerposter.5 2Washingtonfördraget är Natos grundläggande stadga. Artikel 5 gäller i händelse av ett väpnat angrepp mot en allierad, som då ska uppfattas som ett angrepp på samtliga allierade. Det är ett åtagande att komma en angripen allierad till undsättning (Säkerhet i ny tid. SOU 2016:57). 3Det afghanska motståndet mot organiserades i en sammansättning av motståndsgrupper som kallades Norra alliansen. 4Den så kallade Peshawar-gruppen, Rom-gruppen, Cypern-gruppen och Norra alliansen. 5Dobbins, (2008): After the Taliban: nation-building in . Det internationella engagemanget i Bonnöverenskommelsen förordade och bad det internationella samfundet om en FN-mandaterad säkerhetsstyrka för att upprätthålla säkerheten i med omnejd och möjliggöra den överenskomna politiska processen och återuppbyggnaden av den afghanska staten. Den internationella säkerhetsstyrkan, ISAF6, fick mandat från säkerhetsrådet i resolution den 20 december 2001.7 Det fanns tankar om att ISAF skulle grupperas i hela landet8, men närvaron kom att begränsas till . Härigenom kom OEF att kunna operera ostört på landsbygden.9 Styrande för det internationella samfundets engagemang blev tanken om ett ”lätt fotavtryck” och att framhålla afghanskt ägarskap. Att afghanerna historiskt sett varit fientliga mot utländsk överhöghet, senast under den sovjetiska interventionen, bidrog till denna tanke. ISAF var en liten styrka jämfört med andra militära krishanteringsinsatser, exempelvis KFOR i Kosovo. FN fick en begränsad roll i stödet till den afghanska interimsadministrationen. UNAMA10 etablerades i säkerhetsrådsresolution . Som uppföljning till Bonnöverenskommelsen hölls en givarkonferens för återuppbyggnad av i den 21–. Givarna utfäste till afghansk återuppbyggnad. Vid konferensen beslutades också att inrätta en fond administrerad av . Denna blev sedermera den givargemensamma fonden ARTF.11 Ledarskapet för reformer av säkerhetssektorn i delades upp, utan större förberedelser, mellan fem länder vid ett G8- möte i . tog ansvar för uppbyggnad av armén, för polisen och för rättsväsendet. fick ansvar för narkotikabekämpning och för avväpning, demobilisering och återintegrering av stridande. 6International Security Assistance Force. 7Ledaransvaret för ISAF roterades var sjätte månad. Initialt hade ledningsansvaret, därefter och sist, före Nato tog över ledningsansvaret, tillsammans med . 8Denna tanke står att finna i Bonnöverenskommelsens annex I om den internationella säkerhetsstyrkan. 9Vendrell, Francesc (2008): EUSR Vendrell’s Valedictory Report. 10United Nations Assistance Mission in . Det internationella engagemanget i utsågs till president vid en Loya jirga12 i för att bekräfta Bonnöverenskommelsen och etablera en övergångsregering som skulle styra tills en ny konstitution kunde antas och allmänna val hållas. Situationen efter interventionen präglades inledningsvis av optimism och flertalet afghaner välkomnade den internationella militära närvaron. Utanför uppstod dock ett maktvakuum efter fall. Interimsadministrationen och sedermera övergångsregeringen saknade kontroll över stora delar av landet som i stället hamnade under olika krigsherrars inflytande. OEF bedrev, främst i södra , en aggressiv jakt på vad man bedömde vara misstänkta terrorister och motståndsgrupper. Vissa kontakter mellan den nya afghanska regeringen och taliban, som hade flytt till , skedde tidigt, men och Norra alliansen motsatte sig dialog. Taliban drog gradvis nytta av det missnöje som uppkom i södra på grund av vad man uppfattade som ett åsidosättande av pashtunerna i Bonnprocessen, OEF:s aggressiva agerande, krigsherrarnas återkomst, en växande korruption och bristande lag och ordning.13 inledde talibans ledarskap uppbyggnaden av en ny organisation från . började de etablera närvaro och utföra attacker i södra . noterades att säkerhetsläget i landet hade försämrats som en följd av detta.14 ISAF hade problem med styrkegenerering och att utse en ledarnation. På initiativ av , och beslutade Nordatlantiska rådet15 att utöka Natos stöd till ISAF och att Nato skulle ta över den operativa ledningen av styrkan.16 Vid sidan av de operativa skälen för detta fanns också en 12En Loya jirga sågs som en traditionell afghansk rådgivande församling för ratificering eller godkännande av beslut och tillsättningar. Denna typ av församlingar hade använts av afghanska ledare tidigare men var i själva verket en traditionell konfliktlösningsmekanism på lokal nivå använd av pashtuner (Barfield, . (2010): : A Cultural and Political History. 13Rashid, (2010): Talibanerna: de militanta islamistiska krafterna i och världen. 2002/03:21; A/57/850-S/2003/754. (), förkortat NAC, är Natos högsta beslutsorgan. /docu/speech/2003/s030416a.htm. Det internationella engagemanget i vilja från de allierade att ge Nato en roll i för att reparera de slitningar i den transatlantiska relationen som hade uppstått till följd av invasionen av . Det försämrade säkerhetsläget i gav ökad vikt till frågan om en utvidgning av ISAF:s operationsområde till hela landet. I säkerhetsrådsresolution utökades ISAF:s operationsområde till hela landet. ISAF utvidgade gradvis sin närvaro genom att etablera Provincial Reconstruction Teams (PRT). Detta skedde i norra , i västra och slutligen i de södra och östra delarna av landet . Bonnprocessen fortsatte med en konstitutionell Loya jirga –2004. En ny afghansk konstitution beslutades . Den ratificerades av president och föreskrev en stark centralmakt. Presidentval hölls och vann. hölls val till parlamentet, vilket var slutpunkten för Bonnprocessen. Vid Bonnprocessens slut framstod det som att man lyckats med att lägga grunden till en modern afghansk stat. Informella maktstrukturer fortsatte dock att existera och tidigare krigsherrar hade skaffat sig betydande maktpositioner i provinser, i parlamentet och i regeringen. Taliban hade återkommit och konfliktintensiteten hade ökat på flera håll i landet. 3.1.2Intern väpnad konflikt (2006–2008) Inför Bonnprocessens slut utarbetades ett nytt ramverk för det internationella engagemanget i . Vid , som samlade 64 länder och tio organisationer, antogs det så kallade Afghanistanfördraget (Compact). Det fastställde den afghanska regeringens prioriteringar och det internationella samfundets stöd . Prioriterade områden var säkerhet, samhällsstyrning, rättsstatsutveckling, mänskliga rättigheter, samt ekonomisk och social utveckling.17 En bärande princip skulle fortsatt vara afghanskt ägarskap. 2005/06:34; Prop. 2006/07:83; Islamic Republic of (2006). Det internationella engagemanget i slutförde ISAF processen att utvidga sin närvaro till hela . Utvidgningen i söder och öster mötte starkt motstånd från den återuppståndna talibanrörelsen och från andra regeringsfientliga väpnade motståndsgrupper. ISAF kom att i ökad utsträckning bedriva upprorsbekämpning, så kallad COIN.18 Konfliktintensiteten ökade markant . FN uppskattade antalet konfliktrelaterade dödsfall till 2 000, mellan till drygt 2 700. Detta var ett resultat av att både antalet attacker från regeringsfientliga grupper och antalet offensiva operationer av de afghanska säkerhetsstyrkorna, ANSF19, och ISAF hade ökat.20 Antalet stupade inom OEF och ISAF sammantaget gick från 60 till 131 under 2006.21 Den negativa utvecklingen fortsatte som ISAF:s numerär ökade. började UNAMA rapportera antalet civila dödsfall till följd av konflikten. dödades 1 523 civila, varav 52 var kvinnor och 214 barn. ökade antalet dödade civila till 2 118.22 Flertalet dödade civila var talibans verk. Men de civila dödsfall som orsakades av de internationella militära styrkorna, ofta genom luftanfall, kom att påtagligt försämra relationen mellan det internationella samfundet å ena sidan och den afghanska befolkningen och president å andra sidan. Konfliktnivån i landet varierade. Den var högst i de södra och östra delarna och lägre i västra och norra . Som en följd av den negativa säkerhetsutvecklingen sökte Nato en ny strategi. Vid sitt toppmöte i betonade Nato behovet av en mer samlad ansats i det internationella engagemanget, men den konkretiserades först vid alliansens toppmöte i 2008.23 Den strategiska visionen för ISAF omfattade ett långsiktigt engagemang, stöd till afghanskt ledarskap, koordinering inom det internationella engagemanget och uppmärksamhet på kon- 20A/61/326–S/2006/727; A/61/799–S/2007/152. 21Operation Enduring Freedom. /OEF/index.aspx Hämtat . 22UNAMA (2008): Civilian Casualties During 2007. UNAMA; UNAMA (2009): Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict, 2008. 23En god alliert – i –2014. NOU 2016:8; , (2012): NATO in : the liberal disconnect. Det internationella engagemanget i fliktens regionala dimension. Parallellt utvecklade man en politiskmilitär strategi för att realisera visionen.24 gav i resolution ett starkare samordningsmandat till UNAMA för det civila engagemanget i och för den afghanska nationella utvecklingsstrategin (Development Strategy, ANDS). I realiteten var det Nato och som i huvudsak ledde och koordinerade det internationella engagemanget. undersökte EU behoven av stöd inom den afghanska rättssektorn. Uppdelningen av ledarskapet mellan de fem G8-länderna när det gällde säkerhetssektorn hade inte givit önskat resultat. Arbetet med polisreformerna, som var huvudansvar, sköttes av flera olika aktörer utan samordning. Den afghanska regeringen bjöd in EU att etablera en polismission i landet och etablerades EUPOL Afghanistan25 av rådet. Uppstarten av EUPOL gick inte bra och var behäftad med betydande problem med flera byten av missionschef samt svårigheter med logistik och rekrytering.26 3.1.3Upptrappning (2009–2011) Den amerikanska administrationen under påbörjade vid sitt tillträde en utvärdering av engagemang i . I ett tal vid militärakademin presenterade president den fortsatta amerikanska inriktningen för engagemanget i . skulle i en förstärkning, en så kallad ”surge”, skicka ytterligare 30 000 soldater till . Arton månader senare skulle de amerikanska trupperna börja tas hem. Betoningen lades på att bygga upp de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga att själva ansvara för säkerheten i landet.27 24Ibid; ISAF’s Strategic Vision. /cps/en/natolive/official_texts_8444.htm. 25European Union Mission. 26European Court of Auditors (2015): The EU mission in : Mixed results. Publications Office of Union. Special report No. 27Olsson, (2011): Stabilitet i : en kritisk granskning av för counterinsurgency, COIN. Försvarsanalys, ; , (2011): ’s Wars. Det internationella engagemanget i Intensiteten i den väpnade konflikten fortsatte att öka –2011. Antalet talibanattacker ökade kraftigt.28 UNAMA rapporterade antalet civila dödsfall på grund av konflikten till drygt 2 400 . Antalet ökade till nästan 2 800 och drygt 3 000 under 2011.29 Antalet stupade i ISAF och OEF var 521 , 711 och 566 under 2011.30 Afghanska myndighetsföreträdare uppgav att drygt 5 200 insurgenter hade dödats , men alla uppgifter om motståndsgruppers förluster är osäkra. Vid sitt försvarsministermöte i antog Nato en ny strategi som hade upprorsbekämpning (Counterinsurgency, COIN) som grund.31 Den nya strategin ökade konfliktintensiteten genom att ISAF i högre grad sökte upp motståndsgrupperingar. Det afghanska presidentvalet präglades av valfusk. Ingen av de främsta kandidaterna, den sittande presidenten respektive den förre utrikesministern , fick en nödvändig majoritet av rösterna. Karzai hävdade att han hade vunnit, men efter många turer med direkta internationella påtryckningar från och FN:s sida, gick Karzai med på en andra valomgång, som annonserades till . deklarerade dock att han inte skulle ställa upp i den andra omgången och menade att valprocessen inte var legitim. Karzai blev därmed president för en ny femårsperiod.32 hölls parlamentsval i . I EU, under det svenska ordförandeskapet, antog rådet en handlingsplan för och Pakistan.33 Som en följd av den nya amerikanska inriktningen i förändrades också det övriga internationella samfundets engage- 28Rashid, (2010): Talibanerna: de militanta islamistiska krafterna i och världen. 29UNAMA (2010): Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict, 2009. UNAMA; UNAMA (2011): Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict, 2010. UNAMA; UNAMA (2012): Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict, 2011. 30Operation Enduring Freedom. 31Rynning, (2012): NATO in : the liberal disconnect. 32Eide, (2010): Høyt spill om . 33Council of Union (2009): Strengthening EU Action in and . Det internationella engagemanget i Vid en konferens i , vid och vid i beslutade det internationella samfundet, tillsammans med , att börja lämna över säkerhetsansvaret i landet till den afghanska regeringen. Denna så kallade transitionsprocess skulle vara avslutad . Processen inleddes och skulle ske i fem omgångar. Den andra omgången annonserades . uppdagades en gigantisk korruptionsskandal i som innebar att uppskattningsvis hade förskingrats. Skandalen var ett bevis på den omfattande korruption som präglade , och som förvärrades under det internationella engagemanget 2001–2014. Figur 3.1 Korruption i –2015 Transparency International Corruption Perception Index Score Källa: Corruption Perceptions Index. /research/cpi/overview. (Skala 1–100 där värdet 0 står för mycket korrupt (”highly corrupt”) och värdet 100 för korruptionsfri (”very clean”). En CPI Score under 30 indikerar ett allvarligt korruptionsproblem (”severe corruption problem”).) , när det internationella militära engagemanget i dess mest omfattande form gick mot sitt slut, hölls en konferens i , exakt efter Bonnöverenskommelsen. På agendan stod transitionen, det internationella samfundets långsiktiga engagemang och försoning. Det internationella engagemanget i 3.1.4Nedtrappning och avslutande av ISAF (2012–2014) De tredje och fjärde omgångarna i transitionsprocessen genomfördes och den sista, femte omgången annonserades den 18 juni 2013.34 Konfliktintensiteten var fortsatt hög. ISAF förberedde insatsens avslutande och drog successivt ned den militära närvaron. UNAMA rapporterade antalet civila dödsfall till följd av konflikten till cirka 2 750 . Antalet döda civila ökade till cirka 2 950 och till cirka 3 700 under 2014.35 Antalet stupade i ISAF och OEF var 402 , 161 och 75 stupade under 2014.36 De afghanska säkerhetsstyrkornas förluster ökade med anledning av deras stegvisa övertagande av säkerhetsansvaret och mer framträdande roll i striderna. Antalet stupade för ANSF beräknades till 3 400 . Siffran ökade till 4 700 och uppgick till 4 380 . Motsvarande siffra , innan transitionsprocessen inleddes, var 1 480 stupade.37 Vid i beslutades att ISAF skulle avslutas vid utgången av 2014. Toppmötet inledde också planeringen för en efterföljande Natoledd tränings- och utbildningsinsats i . Beslut om insatsen kom att försenas eftersom president inte ville skriva under det bilaterala säkerhetsavtal med (BSA) som också skulle ligga till grund för det (Status Of Forces Agreement) som skulle reglera den nya styrkans rätt att agera i landet. Relationen mellan president och hade gradvis försämrats och blivit alltmer spänd . Parallellt med avslutandet av ISAF-insatsen slöts en ny överenskommelse mellan , givarländer och internationella organisationer för utvecklingssamarbetet. Vid en konferens i antogs ett långsiktigt ramverk för utvecklingssamarbetet, Mutual Accountability Framework (TMAF), och begreppet Transformation Decade lanserades. TMAF fastställde ömsesidiga mål 34Inteqal: Transition to Afghan lead. /cps/en/natohq/topics_87183.htm. 35UNAMA (2013): Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict, 2012. UNAMA; UNAMA (2014): Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict, 2013. UNAMA; UNAMA (2015): Annual Report on Protection of Civilians in Armed Conflict, 2014. 36Operation Enduring Freedom. /OEF/index.aspx. – O’Hanlon, (2016): Index. Det internationella engagemanget i och principer för utvecklingsbiståndet och reformer . Givarna utfäste i bistånd till 2015 och lovade fortsatt stöd fram till 2017.38 Som enda land gjorde en uppmärksammad utfästelse om ett bistånd för hela perioden till på sammanlagt . gick återigen till presidentval . En andra valomgång mellan den förre finansministern och förre utrikesministern hölls . Valresultatet visade att hade vunnit, vilket vägrade att acceptera med hänvisning till valfusk. En oklar och osäker situation uppstod med hot om våld och splittring från båda sidor. Det internationella samfundet ingrep, mest påtagligt genom utrikesminister direkta intervention och samtal med de båda presidentkandidaterna i , och förhandlade fram en lösning. En samlingsregering39 bildades med som president. För skapades posten som (Chief Executive Officer), en premiärministerliknande ställning som inte finns i den afghanska konstitutionen. Presidentvalet resulterade i ett fredligt regeringsbyte i moderna historia, men var knappast en demokratisk process. Valets förlopp och utgång skadade den afghanska demokratin och satte ifråga förmåga att på egen hand hantera situationen i landet bortom 2014.40 deklarerade president att den amerikanska stridande insatsen skulle avslutas vid utgången av 2014 och att den amerikanska militära närvaron i skulle upphöra vid utgången av 2016. Vid i upprepade man att ISAF skulle avslutas vid utgången av året och följas av en militär utbildnings- och träningsinsats. En formell ceremoni i markerade att ISAF avslutades. Den nya militära insatsen, RSM (Resolute Support Mission), inleddes . Den afghanska regeringen hade undertecknat de nödvändiga avtalen med och Nato . OEF avslutades och ersattes av en ny amerikansk bilateral militär mission, Operation Freedom’s Sentinel. 38Ruder, Trent (2015): Lessons and Opportunities from the Mutual Accountability Framework. 39National Unity Government (NUG). (2015): Understanding 's 2014 Presidential Election The Limits to Democracy in a Limited Access Order. Det internationella engagemanget i 3.2Den väpnade konflikten i Det internationella engagemanget i , inklusive det svenska bidraget, präglades –2014 av den väpnade konflikten i landet, som gradvis blev allt mer omfattande och intensiv. Inledningsvis var den väpnade konflikten av internationell karaktär genom den amerikanskledda interventionen . Bedömningarna går isär om när denna övergick till att bli en väpnad konflikt av icke-internationell karaktär. Men flertalet bedömare, inklusive Internationella röda korset (ICRC), menar att det var en intern väpnad konflikt från det att övergångsregeringen i kom på plats . Mot den nya afghanska regeringen, som hade stöd av ISAF som medpart, stod den återvändande och växande talibanrörelsen och andra oppositionella väpnade grupper. Den väpnade konflikten gällde ytterst den politiska makten i landet.41 3.2.1Den interna väpnade konflikten i norra Konfliktintensiteten och konfliktdynamiken har som framgått ovan varierat och sett olika ut i landets olika delar – 2014. Situationen i landets södra och östra delar har som helhet kännetecknats av högre grad av väpnad konflikt än de västra och norra delarna. Konfliktdynamiken i norra , inklusive i provinserna , har sett annorlunda ut. förelåg en intern väpnad konflikt som kom att påverka hela landet, oavsett var stridshandlingar företogs. 3.2.2Svenska officiella beskrivningar av konflikten Att det förelåg en intern väpnad konflikt i delar av landet anges inte förrän i prop. 2006/07:83 från . Att den konflikten också innefattade norra står i propositionen om ISAF . Regeringens propositioner om deltagande i ISAF talar inte om väpnad konflikt i : 41 underlag till utredningen. Det internationella engagemanget i Det största hotet mot en fortsatt positiv utveckling i är ett fortsatt allvarligt och oförutsägbart säkerhetsläge. Säkerhetsläget måste göra det möjligt för den nya övergångsadministrationen att verka och konsolidera freden.42 Motståndsfickor av taliban och utländska anhängare av terroristnätverket existerar alltjämt, framförallt i landets södra och östra delar.43 Strider pågår eller blossar upp tillfälligt i vissa områden.44 I den av regeringen fastställda strategin för utvecklingssamarbetet med (2002–2004) framställs det som att det råder ett fortsatt inbördeskrig i landet. Inbördeskriget, som fortsatt pågår, har hindrat ansträngningar att få till stånd enighet på nationell nivå och har hindrat större återuppbyggnadsinsatser.45 talade regeringen om en grundläggande brist på säkerhet i samt att säkerhetssituationen hade försämrats markant under det senaste året.46 Regeringen konstaterade 2005 att säkerhetsläget i landet hade försämrats och att konfrontationen mellan ANA47/OEF och motståndsgrupper, inklusive taliban, blivit våldsammare. menade regeringen att de största säkerhetshoten mot den enskilde afghanen var kriminalitet och narkotikarelaterat våld.48 Den då aktuella samarbetsstrategin för utvecklingssamarbetet med betecknade säkerhetsläget som ”instabilt”.49 När skulle överta ledningen för PRT-MeS blev säkerhetsläget i de fyra norra provinserna av särskilt intresse. Utvecklingen i norra sades återspegla de tendenser som gällde i landet i helhet, men med vissa förbehåll. Utvecklingen i norra återspeglar på många sätt de tendenser som gäller i landet som helhet. Situationen präglas av maktspelare (krigsherrar) som genom sin tillhörighet till viss etnisk grupp eller stam och genom etablerade lojalitetsband dominerar den lokala politiken. 2002/03:21. 2001/02:60. 45Utrikesdepartementet (2002): Country Strategy for Development with . 2003/04:71. 47Den afghanska armén, . 2005/06:34. 49Utrikesdepartementet (2006): Samarbetsstrategi med –2008. Det internationella engagemanget i lokala maktspelarna är inte starka nog för att utmana centralmakten i nationell skala men denna saknar i sin tur effektivt inflytande lokalt. Det aktuella förhållandet mellan de lokala maktspelarna bestämmer hur spänd den regionala säkerhetssituationen är. Den illegala hanteringen av narkotika står i centrum och kriminaliteten är mycket omfattande. Den avgörande skillnaden mellan provinserna i norr och övriga är den jämförelsevis svaga närvaron av och det begränsade hotet från militanta islamistiska extremistgrupper.