sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — I detta sammanhang är det dock viktigt att notera att fler kvinnor än män blir föräldrar (se vidare avsnitt 5.2) och att det könslönegap och glastak som existerar i inte enbart kan förklaras av statistisk diskriminering, kvin- nors lägre arbetslivserfarenhet på grund av längre föräldraledigheter, karriärval etc. Familjeansvar och föräldraledighet kan dock utgöra en delförklaring och en mer jämn fördelning av föräldrapenning och föräldraledighet bör påverka utfallen på arbetsmarknaden i positiv riktning för kvinnor. För de kvinnor som står långt ifrån arbetsmarknaden och har långa föräldraledigheter med enbart föräldrapenning på grundnivå kan även en mer jämn fördelning av föräldrapenning och föräldra- ledighet leda till en snabbare etablering och förbättrade arbets- marknadsutfall. Ledighetslängden behöver också utjämnas Det är som ovan beskrivits inte enbart fördelningen av föräldrapen- ningen som spelar roll, utan även längden på den obetalda föräldra- ledigheten behöver bli mer lika. Kvinnor och män sprider ut antalet använda dagar på så sätt att ersättningsgraden sjunker men ledighets- längden ökar. Män och kvinnor sprider på liknande sätt , och om det mönstret består skulle även ledighetslängderna komma att blir mer lika om män använder fler dagar och kvinnor färre. Om män använder fler dagar till följd av uppdelningen men an- vänder dem mer koncentrerat, och kvinnor inte förkortar ledighets- längden i förhållande till det färre antal föräldrapenningdagar de har möjlighet att använda kan dock skillnader i ledighetslängd bestå eller enbart förändras en aning. Detta kan bidra till att för vissa kvinnor ökar den obetalda ledigheten medan den minskar eller är oförändrad för andra kvinnor. Studier av relationen mellan uttag av föräldrapen- ningdagar och obetald ledighet visar ett relativt starkt samband , trots de stora förändringar som skett i föräldrapenningen (se vi- dare i avsnitt 6.4). Utredningen bedömer därför att ledigheten totalt kommer att minska i ungefär samma grad som minskningen i antalet föräldrapenningdagar. Eftersom möjligheterna att reducera ersätt- ningsnivån och sprida ut sin ledighet inte är lika stora för alla föräldrar kan dock en fullständig reservering av dagar bidra till att föräldraledighetens längd kommer att skilja sig mer åt mellan olika grupper än vad den gör . Även arbetsutbudet, mätt i arbetade timmar, påverkas av att kvinnor och män blir föräldrar och av möjligheten till föräldraledig- het och föräldrapenning. Det är vanligare att män ökar sin förvärvs- inkomst och antalet arbetade timmar efter att de blivit föräldrar, medan det motsatta gäller för kvinnor (Duvander m.fl. 2015). En längre föräldraledighet minskar arbetsutbudet temporärt, liksom del- tidsledighet både med eller utan föräldrapenning. En mer jämn för- delning av föräldrapenning och föräldraledighet kan därför leda till att kvinnor ökar sin arbetstid, i de fall detta är möjligt. Ett resultat i linje med detta fann exempelvis Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) som studerade inkomstutvecklingen för kvinnor med låg för- värvsinkomst efter införandet av den andra reserverade månaden (ISF 2013a). Karimi m.fl. (2012) undersökte hur arbetsutbudet under barnets två första levnadsår påverkades av de reserverade månaderna men de fann däremot inga effekter. Effekter på föräldrarnas inkomster fann att inkomstutvecklingen för kvinnor och män påver- kas av föräldraledighetens längd, och att det finns skillnader mellan hög- och lågutbildade föräldrar där de med hög utbildning påverka- des mest av en längre ledighet (SOU 2014:28). Deltidsledigheten för kvinnor är hög under småbarnsåren, men motsvaras inte av en sänk- ning av arbetstiden för män. Med en mer jämn fördelning kan även den framtida fördelningen av obetalt och betalt arbete att komma att förändras. För kvinnor som är etablerade på arbetsmarknaden innan barna- födande innebär föräldraskapet att löneinkomsterna sjunker vid barnets födelse och efter födelsen, eftersom kvin- nor oftast är de som tar ut lång föräldraledighet. Inkomstnivåerna ökar , men eftersom mäns inkomster påverkas mycket mindre blir skillnaderna mellan kvinnor och män större (Angelov m.fl. 2013; Duvander m.fl. 2015). Expert gruppen för stu- dier i offentlig ekonomi () undersökte löneinkomsternas ut- veckling i samband med barnafödande och relaterade detta till hur föräldrapenningen fördelats mellan föräld- rarna. De fann att ju mer jämställt uttaget av föräldrapenning är, dvs. att männen tar ut en högre andel av dagarna, desto bättre utvecklas löneinkomsten för kvinnan. För män är sambandet, om än svagare, det omvända. Längre föräldraledighet för mannen innebar en sämre utveckling av löneinkomsten. Ett mer jämställt uttag av föräldrapenning påverkar även kvinnors löneinkomst i relation till mäns och leder till mer jämställda löne- inkomster, särskilt för kvinnor med eftergymnasial utbildning. För män är sambandet det omvända. Med en mer jämn fördelning av för- äldrapenningen och föräldraledigheten kan tiden i arbete och därmed ofta inkomstens utveckling komma att blir mer lika mellan män och kvinnor. Hur stor effekten kan förväntas bli är svårt att upp- skatta, kvinnor och män agerar på en könssegregerad arbetsmarknad där lönenivåer och möjligheten till löneutveckling skiljer sig åt. Stor- leken på effekten kan även förväntas variera mellan föräldrar med hög och låg utbildning/inkomstnivå. Om en fullständig reservering leder till ett förändrat beteende – kvinnor får kortare frånvaro från arbetsmarknaden och män får längre – kan det medföra positiva effekter för kvinnors löneutveckling och därmed för deras livsinkomst och möjlighet till ekonomisk själv- ständighet. Föräldraledighetens effekter på inkomsten på kort sikt, dvs. när barnet är litet och inkomstbortfallet från löneinkomst är som störst, kompenseras till viss del genom systemet om pensionsrätt för barnår. Pensionsrätt för barnår är ett sätt att kompensera föräldrar ekonomiskt för det inkomstbortfall som föräldraledigheten kan inne- bära. Extra insättningar görs till den allmänna pensionen under barnets fyra första levnadsår. Den förälder som tjänar minst får pensionsrätten oavsett om eller hur länge föräldern har varit föräldraledig. Ett antal olika villkor måste vara uppfyllda för att pensionsrätt för barnår ska bli aktuellt. Det är framförallt sambanden mellan längre föräldraledigheter och utvecklingen av den framtida löneinkomsten och förekomsten av del- tidsarbete som får större negativa konsekvenser för livsinkomsten. Efter en längre föräldraledighet tappar kvinnor löneinkomst, i nivå och i utvecklingstakt, jämfört med män. Dessutom finns ett samband mellan fördelningen av föräldrapenning när barnet är litet och fram- tida deltidsarbete. En fullständig reservering av föräldrapenningen minskar kvinnors möjlighet till betald föräldraledighet i förhållande till och kan, under förutsättning att det sker en utjämning av både föräldrapenninguttaget och föräldraledighetslängden, minska de negativa effekterna på löneutvecklingen och förekomsten av deltids- arbete för kvinnor. Att förändra reglerna i föräldrapenningen ska dock inte ses som någon universallösning på jämställdhetsproblemen på ar- betsmarknaden som styrs av en mängd andra faktorer och strukturer. Konsekvensen av en mer jämn fördelning av föräldrapenningen kan dock även bli att män får en mer negativ utveckling av löner, karriärer och arbetad tid än . På så sätt utjämnas livsbetingel- serna och livsinkomsterna mellan föräldrarna och mellan män och kvinnor i samhället i stort. Företagares möjlighet att använda föräldraförsäkringen ska enligt direktiven ägnas särskild uppmärksamhet. Företag kan drivas i olika former. Som egenföretagare räknas inom socialförsäkringarna den som driver bland annat enskild firma, enkelt bolag eller handelsbolag (se mer i avsnitt 4.2.3). En förälder som arbetar i ett eget aktiebolag anses som anställd i bolaget och räknas inte som egenföretagare när det gäller socialförsäkringen. För de föräldrar som är företagare kan möjligheten till längre föräldraledigheter eller möjligheten att över- huvudtaget vara föräldraledig vara begränsad. Det kan dels handla om att föräldern inte helt kan släppa sin verksamhet för att det sak- nas ersättare, för att företagets fortlevnad är helt beroende av just förälderns kompetens, nätverk, upprätthållande av kontakter etc. eller för att verksamheten i sig kräver kontinuerligt arbete eller när- varo, t.ex. när föräldern är verksam i jordbruk. Därutöver kan vissa administrativa åtgärder i företaget behöva fullgöras även om före- tagaren är föräldraledig. Det kan, i likhet med föräldrar som saknar anknytning till arbetsmarknaden, också handla om att föräldern inte har ekonomiska möjligheter att vara föräldraledig , t.ex. för att föräldern inte har tjänat in tillräckliga inkomster, har små ekonomiska marginaler eller att beräkningen av den sjukpenning- grundande inkomsten är svår att förutsäga och kräver planering. Det har gjorts stora lättnader för egenföretagare som har ett företag i uppstartsskede på så sätt att den sjukpenninggrundande inkomsten inte behöver beräknas på antagen inkomst från närings- verksamheten utan att företagaren kan få en sjuk- penninggrundande inkomst som minst motsvarar vad en anställd med samma arbetsuppgifter, utbildning och erfarenhet skulle ha haft (se 25 kap. 9 § SFB). Det finns stora skillnader i hur den sjukpenninggrundande in- komsten beräknas baserat på bolagsform, där de som driver företag i aktiebolagsform har en sjukpenningrundande inkomst som motsva- rar anställdas (se vidare avsnitt 7.14). Företagare, i alla fall om de är män, har ett i genomsnitt lägre ut- tag av föräldrapenning än de som inte är företagare. Motsvarande gäller för den tillfälliga föräldrapenningen. Det är också mer vanligt att manliga företagare inte tar ut någon dag med föräldrapenning än vad som är fallet för dels dem som inte är företagare, dels dem som är kvinnliga företagare. För manliga företagare är det tydligt att det framförallt är de reserverade månaderna som används, medan det är mer ovanligt med längre ledigheter. Vid en fullständig reservering av dagar kan gruppen företagare drabbas särskilt av den förändrade möjligheten till flexibilitet för den som vårdar barnet. Se mer om företagarnas villkor och möjligheter att använda för- äldraförsäkringen i avsnitt 4.2 och utredningens överväganden kring detta i avsnitt 7.14. 7.6.5Utgifter för stat och kommun Nedan förs en diskussion om hur utgifterna för stat och kommun kan komma att påverkas av en fullständig reservering av föräldrapen- ningen. Beskrivningen är enbart översiktlig och bygger på en rad an- taganden. Utredningen har beräknat hur utgifterna för föräldraförsäkringen skulle påverkas av en ny modell för föräldraförsäkringen enligt ut- redningens förslag (avsnitt 7.2, 7.4, 7.8, 7.9 och 7.11) men med en fullständig reservering av föräldrapenningen. Det som redovisas är förändringen av utgifterna för anslaget föräldraförsäkring. Beräk- ningen utgår från att föräldrarna delar föräldrapenningen helt mellan sig, dvs. använder vardera fram till barnets treårsdag och sedan delar även resterande dagar rakt av. Detta är i och för sig en orealistisk modell, i alla fall på kort sikt, eftersom det är tydligt att även om män tar ut allt fler dagar med föräldrapenning är det troligt att det även med en fullständig reservering kommer att vara föräld- rar, mestadels män, som inte alls använder föräldrapenning eller som inte använder . Beräkningen ska därför ses som en illustra- tion av vad en överföring av dagar från kvinnor till män liksom ett fullständigt uttag skulle medföra för utgifterna. Modellen och beräk- ningen medger att dagar avstås även till någon annan än den andra vårdnadshavaren men i räkneexemplet utgår beräkningarna från att dagarna, trots en sådan omfördelning, delas lika mellan män och kvinnor eftersom det är den relationen och fördelningen som är cen- tral i utredningens direktiv. För en mer detaljerad beskrivning av hur dagarna fördelas mellan män och kvinnor samt för övriga antaganden i modellen, se avsnitt 9.1 samt appendix i kap. 9). Källa: Egna beräkningar. Som figuren ovan visar, innebär förslaget om en ny modell och en fullständig reservering av dagar i föräldrapenningen med konsekven- sen att det sker en helt jämn fördelning av uttaget av föräldrapenning mellan män och kvinnor att utgifterna för föräldraförsäkringen ökar kraftigt. Inledningsvis sker dock en besparing och utgifterna varierar något . Det har att göra med infasning respektive utfasning av dagar i samband med barns födelse, lägstanivådagar, förändrat ut- tagsmönster etc. (se vidare i kapitel 9). Mäns medelersättning är högre än kvinnors vilket innebär att vid en överföring av dagar från män till kvinnor, inklusive antagandet om fullt uttag, ökar utgifterna med totalt . Reformen kan anses i stort sett helt infasad , då samtliga barn 0–omfattas av den nya modellen. Barn som har fötts innan det nya regelverket trä- der i kraft omfattas av äldre bestämmelser. Inkomsterna från föräldrapenning kan komma att minska när möj- ligheterna att avstå dagar till den andra föräldern upphör. Det kan innebära att hushåll med i övrigt låga inkomster får ett ökat behov av exempelvis bostadsbidrag. Det kan gälla sammanboende föräldrar med låga inkomster, men kanske framförallt hushåll med en ensamstående kvinna som har hela eller näst intill hela ansvaret för barnen. På lång sikt kan behovet av bostadsbidrag förväntas minska, om förslaget leder till ökat arbetskraftsdeltagande eller deltagande på heltid i stället för deltid. Detta skulle också på tänkas leda till högre skatte- intäkter. Den förväntade beteendeförändringen är dock svår att upp- skatta, därför görs inga djupare analyser av effekterna på makronivå. Förslaget innebär ökade kostnader för , framförallt för att genomföra nödvändiga anpassningar av it-systemen för hand- läggning och utbetalning och av självbetjäningstjänsterna. Försäk- ringskassan kan också ha initiala kostnader för att informera föräldrar om förändringarna, kostnader som uppstår även vid andra ändringar i regelverket och inte är unika för just ett förslag om fullständig reser- vering av föräldrapenningen. Handläggningen av föräldrapenning är i hög grad automatiserad, och föräldrarna sköter mycket av hanteringen på egen hand genom självbetjäningstjänsterna. Reserveringen av samtliga dagar kan inne- bära något ökade kostnader för handläggning och för utbetalning om det totala antalet ärenden förändras. En fullständig reservering av dagar kan innebära att antalet ären- den där föräldrarna anför skäl för undantag ökar. Detta kan i sin tur leda till ett ökat antal ärenden hos omprövnings- enhet men även ett visst ökat antal mål hos domstolarna. Baserat på de undantagsmöjligheter som finns är dock risken för ökat an- tal ärenden begränsad. Det som ytterligare kan öka kostnaderna för både Försäkrings- kassan och för domstolarna är om föräldrarna i högre utsträckning önskar ändra sina vårdnadsförhållanden, t.ex. genom att ansöka om ensam vårdnad. Om antalet vårdnadsmål ökar kan det medföra höjda kostnader för domstolsväsendet. Längden på föräldraledigheten påverkar tidpunkten för när barnet börjar i förskolan eller deltagande i pedagogisk omsorg. Att reservera samtliga dagar innebär ett starkt incitament till att den förälder som med dagens uttagsmönster tar ut få dagar med föräldra- penning, oftast en man, ökar sitt uttag. Om så sker förändras inte den totala längden på föräldraledigheten markant. Om en fullständig re- servering av dagar innebär att den ena föräldern (oftast mannen) inte tar ut den föräldrapenning eller den obetalda ledighet som (oftast) kvinnor tidigare använde och kvinnorna inte kompenserar detta med ytterligare obetald ledighet kan barnet komma att starta förskolan tidigare än vad som är fallet. Drygt hälften av barnen som är har börjat i förskola (barn födda ) och vid är andelen (SCB statistik- databasen). En fullständig reservering av dagar inom den föreslagna föräldrapenningsmodellen kan innebära att antalet barn som börjar förskolan ökar och att följaktligen kostnaderna för att tillhandahålla förskoleplatser eller platser i pedagogisk omsorg ökar. Utgifterna ökar med start efter ett tänkt ikraftträdande när barnen börjar bli runt gamla. Med den föreslagna modellen med föräldrapenning och med tilläg- get av en fullständig reservering är det troligt att en beteendeföränd- ring kommer att ske, men det är sannolikt att inte alla föräldrar kom- mer att ha möjlighet eller vilja att förändra sitt uttag så mycket att föräldraledighetslängden blir helt densamma som utan förslaget. Om man räknar med att andelen barn som har en pappa eller mamma som inte använder en enda dag innan barnet fyller med dagens modell ligger på en fortsatt hög nivå även efter en reservering skulle högt räknat (av pappor, av mam- mor) av barnen i en årskull börja i förskola tidigare än vad de gör . Det totala antalet dagar som är möjliga att använda för en för- älder under förutsättning att den andra föräldern avstår dagar sjunker kraftigt, från dagens 390 till totalt . använder dock en stor andel av de pappor och mammor som inte tar ut dagar före barnets treårsålder i alla fall . Enbart av barnen har en pappa som inte har tagit ut en enda dag, för mammorna är andelen en procent. Om det uttagsmönstret fortsätter skulle enbart kunna användas för av barnen. Eftersom det i gruppen icke-användare dock kan rymmas situationer där den ena vårdnadshavaren trots ge- mensam vårdnad kan använda samtliga dagar eller den andra vård- nadshavaren genom obetald ledighet kompenserar för att den andra vårdnadshavaren inte tar ut dagar eller barnets omvårdnad kan ordnas på annat sätt, är det en överskattning i förhållande till ökad efterfrågan på platser i förskola och pedagogisk omsorg. Det kan även vara så att en del av de barn som har en vårdnadshavare som inte använder någon dag med föräldrapenning börjar i för- skola och att det därför inte har någon inverkan på tidpunkten för förskolestart om fler dagar reserveras. Så kan exem- pelvis vara fallet då det föreligger konflikter mellan föräldrarna, då en förälder vägrar att överlåta dagar och inte heller vill använda dem själv. Det är även en stor andel barn där framförallt mannen använder några men kanske enbart få dagar med föräldrapenning. Om inte en beteendeförändring sker även här kommer den totala föräldraledig- hetslängden att minska och barnets förskolestart behöva tidigare- läggas. Det är inte möjligt att beräkna effekten eftersom det finns för många osäkerhetsfaktorer när det gäller vilken beteendeförändring som kan förväntas av föräldrarna avseende både föräldrapenning- uttaget och föräldraledighetens längd. Det är också oklart hur för- äldraledighetslängden förhåller sig till starten i förskola, eftersom det ofta kan vara väntetider för att få en plats och det finns en tendens mot en allt tidigare förskolestart. Med en fullständig reservering kan barnets tid i förskolan komma att öka, eftersom möjligheten till betalt deltidsarbete minskar om för- äldrapenning inte används i samma utsträckning som den gör . Behovet av ekonomiskt bistånd kan komma att öka för de föräldrar där enbart en vårdnadshavare använder föräldrapenningen, dagarna tar slut och möjligheterna till annan försörjning saknas. En jämn fördelning mellan föräldrarna av föräldrapenning såväl som föräldraledighet har stora fördelar för kvinnors situation på arbets- marknaden, för till exempel löneutveckling och karriärmöjligheter, antalet arbetade timmar samt för att uppnå jämställdhetspolitiska delmål om ekonomisk självständighet livet ut och om en mer jämn fördelning av det obetalda hem- och hushållsarbetet. En helt reserve- rad föräldrapenning skulle i övrigt kunna ha positiva effekter i form av framförallt tydliga signaler till föräldrar och arbetsgivare m.fl. om hur ledigheten bör fördelas. För huvuddelen av barnen skulle det kunna medföra en ökad tillgång till och mer omsorg av pappor. att fördelarna med en individualisering ska realiseras krävs dock ett kraftigt ändrat beteende hos föräldrarna vad gäller uttaget av antal dagar och fördelningen av föräldraledighetens längd. Det är 68 pro- cent av barnen som har en pappa som behöver åtminstone fördubbla sitt nuvarande uttag för att komma upp , och många be- höver förändra uttaget betydligt mer än så. Det är av bar- nen som har en mamma som har tagit ut fler än vid barnets treårsdag. Mer än vart fjärde barn () har en förälder som inte använt en enda dag innan barnets treårsdag, vilket innebär att för en stor andel av barnen måste uttaget öka jämfört med dagens situation. En mycket stor förändring och omfördelning av ledighet måste därför ske även för kvinnorna. För den fjärdedel av kvinnorna som har det högsta uttaget skulle en fullständig re- servering av dagar innebära en minskning av uttaget med . Eftersom beteendet inte styrs av enbart lagstiftningen, utan även av andra normer och värderingar och av vad föräldrarna önskar och har möjlighet att genomföra är det osäkert i vilken grad dessa fördelar kan uppnås på kort sikt. Det finns därmed en osäkerhet kring i vilken grad en sådan lagändring skulle påverka föräldrars be- teende. Det finns vissa grupper av försäkrade, såsom egenföretagare och olika familjekonstellationer, där det av olika skäl kan vara svårt för en förälder att ta ut ens någon eller långt ifrån hälften av dagarna i försäkringen. Enligt utredningens direktiv ska dessa gruppers be- hov av och tillgång till försäkringen särskilt beaktas och det skulle för dessa och även andra grupper behövas flera undantag från huvud- regeln vid en helt individualiserad föräldrapenning. Flera undantag från huvudregeln skulle i sin tur kunna anses strida mot direktiven där det framgår att utredningen ska bidra till att det ska vara enkelt att tillämpa och förstå, planera och använda försäkringen. Genom att i stället bibehålla viss flexibilitet och inte reservera samtliga dagar skulle det bli det lättare att tillgodose dessa gruppers behov utan att regelverket blir alltför krångligt att förstå och tillämpa. Lagstiftningen är i hög grad normerande, men normer och värder- ingar, förväntningar och önskemål förändras inte utan över . Synen på föräldraskap och på barn skiljer sig åt mel- lan olika personer och familjekonstellationer. Eftersom alla familjer och barn ser olika ut och har olika behov som dessutom kan föränd- ras , är det enligt utredningens mening viktigt att behålla viss flexibilitet i försäkringen. Flexibiliteten är högt värderad av föräld- rarna och möjliggör anpassningar av hur vården ska arrangeras för barnet, för möjligheterna och behoven av att med hjälp av föräldra- penningen och föräldraledigheten hitta en balans mellan familjeliv och arbetsliv. Vad som är viktigt för att kunna förena arbetsliv och familjeliv kan också se mycket olika ut i olika sektorer av arbets- marknaden. Flexibiliteten bör åtminstone delvis finnas kvar för att ge utrymme för sådan variation. Mycket stora förändringar, utan möjlighet att helt överblicka konsekvenser på lång sikt, är svåra att motivera och en sådan utveckling bör ske med viss försiktighet. Möj- ligheten att omfördela en del av föräldrapenningen mellan föräld- rarna eller inom en familj fyller ett viktigt behov för många föräldrar och det finns, som beskrivs ovan, vissa osäkerhetsfaktorer med en fullständig reservering av dagar. Vid en samlad bedömning av de konsekvenser och effekter som beskrivs ovan bör inte samtliga dagar reserveras för vardera vårdnadshavaren. Utredningen anser att det är rimligt att först utvär- dera de förändringar av föräldrapenningen som föreslås, dels avse- ende den extra press som sätts på föräldrar att redan tidigt i barnets liv fördela föräldrapenningen mer jämnt, dels avseende de förslag på ytterligare reserverade månader och dagar i föräldrapenningen som presenteras nedan. 7.7Ytterligare tid med föräldrapenning ska reserveras