sou · H5B383 · 2017-11-01 00:00:00 — Med vår utgångspunkt att avfallsmarknaden är en fungerande marknad, kommer ändå mottagningsavgifterna inklusive skatt, att konvergera mot en nivå av importpriset. Hur påverkas olika avfallsflöden av en avfallsförbränningsskatt? I vilken utsträckning kommer olika avfallsflöden att omdisponeras? Profus bedömning är att en skatt inte skiljer i effekt mellan olika avfallsflöden, och inte kommer att leda till omdisponering av flöden mellan anläggningar. Det baseras på att en bred skatt med få undan- tag har föreslagits. Primärt är det naturligtvis tunga fraktioner såsom metaller eller inerta fraktioner (sten, kakel etc), samt matavfall, som påverkar vikten. Metaller sorteras ut före och efter förbrännin- gen, och belastas inte med skatt, givet utformningen som en ”nettoskatt”, som beskrevs tidigare. Inerta fraktioner slutar i bottensaskan och förs vanligen ut från anläggningen, och belastas därmed inte heller. Mängden matavfall i restavfallet har minskat , givet separat insamling av matavfall från hushåll, storkök och restauranger. Vid den förra förbränningsskatten, som fanns , kunde man möjligen se en effekt på tunga fraktioner, men är det svårt att renodla en effekt av den förra skatten på avfallsbe- handlingen som ju också påverkas av en mängd andra faktorer. Dels var avfallsbehandlingsystemet i en kraftig förändring och avfallsmängderna sjönk i och med finanskrisen och efterföljande låg- konjunktur. Dessutom var separat insamling för biologisk behandling i en kraftig expansionsfas när skatten infördes, efter införandet av deponiförbud samt mål om ökad biologisk behandling. Kommun- erna hade bland annat startat separat insamling av matavfall från hushåll, restauranger och storkök, som en åtgärd för att nå de uppsatta målen. Även materialåtervinningen hade expanderat tidigare, men minskade i absoluta tal efter skattens införande, på grund av på mindre genererade avfallsmängder efter finanskrisen. Vilka miljöeffekter uppstår till följd av transporter av avfall respektive de bränslen som måste eldas om avfallsförbränningen minskar? Leverantörs- och logistikkedjan vid transporter av avfallsbränsle varierar med lokala förutsättningar. Om en hög skatt införs, så kan importen ha avslutats , i takt med att kapacitet fasas ut. Detta ger ändrade flöden för avfall och ändrade transporter. Även behovet av eventuell ersättning av alternativa bränslen är komplex, vilket beskrivs på annan plats i rapporten. Vi bedömer att netto- effekten på transporter är för sammansatt för att kunna uppskattas med precision inom ramen för uppdraget, givet att effekterna på avfallsflöden är osäker samt ligger långt fram i tiden. Hur påverkar en skatt på avfallsförbränning import (införsel) och export (utförsel) av avfallsflöden? Fram till tidigast bedöms importen avta succesivt vid en hög skatt, se tidigare diskussion. I vårt principiella resonemang utgår vi från att export inte är ett möjligt alternativ för svenska aktörer . Om det skulle vara ett möjligt tillvägagångsätt för svenska avfallslämnare, så försvin- ner alternativet att övervältra skatten på dessa aktörer. Vi ser det dock inte som sannolikt att svenska myndigheter skulle tillåta en storskalig export av avfall till förbränning, bland annat beroende på att svenska anläggningar uppnår mycket hög energieffektivitet, och att lägre prestanda nås vid många andra anläggningar. Ett sätt att begränsa export skulle kunna vara att justera skatteobjektet, alltså vad som beskattas, tex arbete eller kapital. Vid införande av en förbränningsskatt i , så undersökte man flera alternativa skatteobjekt. Vid införandet utgjordes det av ”Nederländskt avfall från hushåll och företag till förbränning och deponering”. Några andra alternativ som undersöktes var: ”Avfall till förbränning”, samt ”Allt insamlat avfall”. Det förra alternativet avfärdades för man inte ville inkludera importerat avfall, eftersom det skulle påverka nederländska anläggningar att verka på en internationell marknad. Det senare förslaget avfärdades med hänvisning till att man fick många skattskyldiga, och risk för en omfattande administration. Det har inte ingått i arbetet att undersöka lämpligheten i föreslaget formulering eller i de juridiska möjligheterna att styra gränsöverskridande transporter av avfall. Hur påverkas fjärrvärmens och kraftvärmens konkurrenskraft av en skatt på förbränning av avfall? Rubrikens frågeställning kan ses i olika tidsperspektiv – kort sikt (utgående från existerande avfalls- förbränningskapacitet) och lång sikt (då även investeringar och reinvesteringar påverkar utfallet). Vi vill också poängtera att fler styrmedelsförändringar utreds, och som kan komma att påverka fjärr- värmens konkurrensförutsättningar, utöver en eventuell avfallsförbränningsskatt. Dessa förändringar utreds dock inte inom ramen för det här uppdraget. Vår grundläggande analys visar ju att företagen sannolikt inte ser det som möjligt att, i någon större utsträckning, överföra kostnadsökningar till följd av en avfallsförbränningsskatt till värmekunderna. Skälet är den konkurrens som råder på värmemarknaden, med värmepumpar som en påtaglig konkur- rent. Med den utgångspunkten så händer på kort sikt inte så mycket med fjärrvärmens konkurrenskraft på värmemarknaden. I huvudsak gäller detsamma på kort sikt även för kraftvärmen, det vill säga att elproduktionen från kraftvärme på kort sikt blir opåverkad. Det är svårt att se vilket fjärrvärmeproduktionsalternativ som skulle ”byta plats” med avfallskraftvärmen i produktionssystemets körordning om avfallsförbrän- ningens rörliga kostnad ökar till följd av en skatt. De rörliga värmeproduktionskostnaderna är ju i ut- gångsläget låga för avfallskraftvärmen. Vid höga avfallsförbränningsskattenivåer så skulle dock andra produktionsslag kunna komma in före avfallskraftvärmen i körordningen. Det förutsätter dock att man inte har tydliga åtaganden om att kontinuerligt ta emot avfallet. Om man har sådana åtaganden så måste ju avfallsförbränningen köras oberoende av kostnad. Om annan produktion kommer in före avfallskraftvärmen så beror ”kraftvärmekonsekvenserna” på om den ersättande produktionen utgörs av kraftvärme eller inte. Detta kan skilja sig från fjärrvärme- system till fjärrvärmesystem. Om det som ersätter avfallskraftvärme inte är kraftvärme så blir konse- kvensen att elproduktionen från kraftvärme minskar. Om den ersättande värmeproduktionen däremot utgörs av kraftvärme så kan man snarare utgå från att den totala elproduktionen från kraftvärme ökar. Skälet är att kraftvärme baserad på avfall typiskt är det alternativ som förknippas med lägst elutbyte (elproduktion per värmeproduktion). Skälet till det är att det besvärliga bränslet sätter gränser för vilka ångdata, och därmed vilket elutbyte man typiskt bedömer som ”lagom”. Om företagen istället väljer att låta kostnadsökningarna slå igenom i fjärrvärmepriset så kan man hämta tillbaka hela eller delar av den kostnadsökning som avfallsförbränningsskatten orsakar. Då ris- kerar man dock, som tidigare nämnts, att gå miste om kunder som då väljer att byta till andra upp- värmningsformer. Risken för att kunder skulle överge fjärrvärmen är sannolikt särskilt stor om fjärr- värmepriset plötsligt ökar kraftigt. Om motsvarande ökning sprids ut över kan risken vara mindre. När vi här diskuterar fjärrvärmens konkurrenskraft är det viktigt att komma ihåg att det är fjärrvärme från de företag som har avfallsförbränning i sin produktionsmix som avses. Övriga företag påverkas inte direkt. kom av de totala svenska fjärrvärmeleveranserna från fjärrvärmesystem som utnyttjade avfallsförbränning (enligt Energiföretagen statistik).16 Indirekt skulle ändå de företag som saknar avfallsförbränning eventuellt kunna påverkas om företag med avfallsförbränning tydligt höjer sina fjärrvärmepriser och kunderna reagerar genom att överge fjärrvärmen. Då skulle fjärrvärme som produkt kunna få sämre ”anseende” och även kunder som inte direkt berörs av avfalls- förbränningsskatten skulle möjligen i större utsträckning överväga andra alternativ. Som vi redan konstaterat så kommer sannolikt en avfallsförbränningsskatt att leda till minskade in- vesteringar och reinvesteringar i avfallsförbränning. leder det till att den totala avfalls- förbränningskapaciteten minskar i takt med att anläggningar fasas ut av åldersskäl. Om sådana investe- ringar och reinvesteringar helt uteblir så visar vi på annan plats i rapporten i vilken takt som den totala 16 Observera att vi inte skriver att av värmen kommer från avfallsförbränning. På lång sikt kan kostnadsökningarna till följd av en skatt, för fjärrvärmeföretagen som utnyttjar avfallsförbränning, dämpas genom att man helt eller delvis byter ut avfallsförbränningen mot annan produktion. Med nuvarande prisförhållanden så är det dock svårt att hitta ekonomiskt attraktiva alternativ till avfallsförbränningen för utpräglad baslastproduktion. Därför kan man anta att det först är vid riktigt höga avfallsskattenivåer som detta skulle vara en attraktiv utväg. Beräkningar som redovisas ovan antyder att det först är vid avfallskattenivåer på ca /ton som biobränslekraftvärme ger lägre total värmeproduktionskostnad i nyinvesteringssituationen. Vid andra mottagningsavgifter, biobränsle- priser, elpriser, elcertifikatpriser, m.m. så kan naturligtvis denna ”brytpunkt” förflyttas. På samma sätt som för det korta perspektivet så beror det för fjärrvärmens konkurrenskraft på hur fjärrvärmeföretagen väljer att agera med avseende på om avfallsförbränningskostnaderna förs vidare till kunderna eller ej. Om kostnaderna inte förs vidare till värmekunderna så påverkas ju inte konkur- rensförhållandena alls. Om hela eller delar av kostnaden förs vidare till värmekunderna så försämras dock fjärrvärmens konkurrenskraft. I det långa perspektivet kan man nog anta att företagen trots det kommer att känna sig tvungna att försöka övervältra delar av kostnadsökningen på värmekunderna och då utsätter man sig direkt för risken att förlora kunder, både i samband med nyproducerade bygg- nader och bland nuvarande kunder med existerande byggnader. Hur påverkas incitamenten att investera i nya avfalls- och sam- förbränningsanläggningar av en skatt på förbränning av avfall? Se kalkyler i avsnittet ”Hur påverkar en skatt på avfallsförbränning relativpriserna på olika bränslen och därigenom valet av bränsle i förbränningsanläggningar och i förlängningen miljö- och klimat?” ovan. 10.Vilken inverkan får en skatt på förbränning av avfall på energisystemet? Kan en skatt allvarligt inverka på försörjningstryggheten av el eller värme? Även om vår övergripande slutsats är att det blir svårt för avfallsförbrännarna att överföra kostnaderna för en avfallsförbränningsskatt på vare sig avfalls- eller energikunderna så kan man misstänka att det finns en tendens att fjärrvärmepriserna i de aktuella fjärrvärmesystemen blir något högre än de skulle varit utan en skatt. Om så blir fallet, är det rimligt att anta att det påverkar fjärrvärmens mark- nadsandel. Hur mycket mindre fjärrvärme det blir har vi inom detta projekt inte haft möjlighet att bedöma. Om man gör antagandet att en avfallsförbränningsskatt i viss utsträckning skulle leda till att fjärrvärme ersätts av värmepump så kan man reflektera över hur det i så fall skulle påverka försörjningstryggheten för el och värme. När det gäller värmeförsörjningen så kan man anta att både fjärrvärme och värme- pump präglas av hög försörjningstrygghet. Även för el kan man anta att försörjningstryggheten i stort sett blir opåverkad av skatten. En viss liten påverkan skulle dock minskad fjärrvärme och ökad värme- pump kunna ge på elmarknaden: Mindre fjärrvärme medför minskat värmeunderlag för kraftvärme, medan mer värmepump ökar elanvändningen, särskilt då elsystemet är som mest an- strängt. I en situation med allt mer variabel elproduktion, t.ex vind och sol, så blir tillgången på planer- bar kraft allt viktigare att upprätthålla. Kraftvärme är ett exempel på sådan planerbar kraft. kan man därmed anta att en sådan omfördelning på uppvärmningsmarknaden i någon utsträckning skulle öka påfrestningarna på elsystemet. Som angetts ovan är denna påverkan sannolikt liten. 11.Hur påverkas fjärrvärmekunderna? Kan man förvänta sig regionala skillnader i hur fjärrvärmekunderna påverkas? I avsnitten ovan har vi diskuterat hur fjärrvärmens konkurrensförhållanden skulle påverkas av en skatt på avfall- och samförbränning. Utgångspunkten för övervägandena har varit att fjärrvärmeföretagen sannolikt inte har möjlighet att föra över kostnadshöjningarna på värmekunderna. Skälet är konkur- rensen på värmemarknaden. Om man ändå skulle vilja få en uppfattning om konsekvensen för fjärrvärmepriset av att en skatt helt tas ut av värmekunderna, kan man göra ett enkelt räkneexempel. De totala fjärrvärmeleveranserna uppgick till , enligt statistik från Energiföretagen . Som redovisats ovan, så kommer av de totala fjärrvärmeleveranserna från fjärrvärmesystem som har ett inslag av avfallsförbrän- ning. Det genomsnittliga svenska fjärrvärmepriset uppgår, enligt samma källa, till ca /MWh. Det betyder att de totala fjärrvärmeintäkterna för dessa system uppgår till 47 x 0,6 x 670 = . Vid avfallsförbränningsskatten /ton blir, enligt kalkyler redovisade ovan, den totala skattekost- naden . Om kostnaden fullt ut skulle överföras till värmekunderna så skulle det därmed leda till en fjärrvärmeprisökning på . Det är svårt att se några direkta regionala skillnader i hur fjärrvärmekunderna drabbas. Om kostnader- na helt tas av fjärrvärmeföretagen själva, så märker kunderna ingen direkt skillnad. Om kostnaderna däremot vältras över på kunderna så får de högre priser. Det gäller naturligtvis endast för de fjärr- värmekunder som har leverantörer som utnyttjar avfalls- eller samförbränning av avfall. 12.Hur kommer olika branscher i svenskt näringsliv att påverkas av en skatt på förbränning av avfall? Vilka sektorer kommer att få högst Fram till tidigast bedömer vi påverkan på bolagen som äger anläggningar för avfalls- eller sam- förbränning. Dessa återfinns inom fjärrvärme- eller avfallsbranschen samt inom cementindustrin. påverkas de som lämnar avfall till förbränning, om skatten kan överföras på mottagnings- avgiften. , sortering och avfallsbehandling erbjuds av ett stort antal företag och skatten väntas då överföras till deras kunder, som är allt från kommuner, industrier, affärer tjänste- företag och fastighetsägare. kommer mest brännbart avfall från hushållen, samt från byggnation- och rivning.17 13.Hur påverkas materialåtervinningen samt hanteringen av rejekt från materialåtervinning? Effekter av minskad lönsamhet i exempelvis Fram till tidigast bedömer vi att materialåtervinningen inte påverkas, annat än i begränsad utsträckning i de ägarkommuner till anläggningar, se tidigare avsnitt. påverkas även de som lämnar rejekt till förbränning, vid en skatt på avfall till förbränning. Om vi utgår från ungefärliga siffror för andelar rejekt, så framgår kostnadsökning för förbränning av rejekt i Tabell 1 nedan. 17 , 2016. Sammanställning över industri- och hushållsavfall. Tabell 1 Ökad kostnad för hantering av rejekt Ökad kostnad för rejekt 14.Hur skulle avfallsförbränningsskattens styreffekt påverkas om den endast omfattade avfallsförbränningsanläggningar? Om samförbränningsanläggningar inte omfattas så är det främst pannor inom pappers- och massa- samt cementindustri som skulle exkluderas. Vår erfarenhet är dock att de bränslen som nyttjas inom pappers- och massaindustrin företrädelsevis är bränslen som ändå är exkluderade i det föreliggande skatteförslaget. Undantaget är rejekt som förbränns vid returpappersbruken. Vi bedömer att de principiella resonemangen för hur en styreffekt kan inträda är desamma, även om samförbränningsanläggningar inte omfattas. Om mindre kapacitet omfattas av beskattning, senare- läggas rimligen tidpunkten för när utfasning av kapacitet har skett i den omfattning att det återstår kapacitet som motsvarar mängderna uppkommet svenskt restavfall. När en ny sådan tidpunkt infaller, har inte studerats. Våra analyser visar att det inte kommer att bli möjligt för företag som driver avfalls- och samförbrän- ningsanläggningar att i någon större utsträckning föra över de kostnadsökningar som en skatt skulle medföra på kunderna på marknaderna, varken i eller på kunder utomlands. Skälet är att de tjänster som avfallsförbränningen ger upphov till tillhandahålls på konkurrensutsatta marknader där det inte finns utrymme att signifikant öka priserna. Därmed drabbar kostnadsökningarna i huvudsak de aktuella bolagens ekonomiska resultat och skatten leder inte till den styrning som efterfrågas – ökade incitament för kostnadsutjämning och ökad materialåtervinning. På så sätt kan man i första hand förvänta sig avfallsförbränningsskatten ger intäkter till statskassan, men de negativa konse- kvenserna blir stora för de drabbade företagen och det finns risk att andra samhällsmål påverkas nega- tivt. Bedömningen är att den eftersträvade styreffekten av en skatt uteblir, åtminstone . skulle avfallsförbränningskatten kunna ge viss ökning av materialåtervinningen, men effekten bedöms bli liten i förhållande till dagens materialåtervinning. Återvinningsmålen för förpack- ningar och tidningar, samt matavfall, bedöms inte påverkas nämnvärt av en skatt på avfall till avfalls- och samförbränningsanläggningar. Tidigare studier har visat att för att nå en ökad materialåtervinning och bättre avfallshantering bör det finnas avsevärt mer effektiva styrmedel, som på ett mer direkt sätt påverkar materialåtervinning, efterfrågan, utsortering och insamling, än en skatt på förbränning.18 Några av dessa styrmedel är: krav på återvinning av återvinningsbara material, återvinningscertifikat och viktsbaserad avfallstaxa. Aktörer har påpekat att det är nödvändigt att bredda fokus från skärpta återvinningsmål och organisa- tion av avfallsinsamlingen, till mål för att materialet verkligen kommet till nytta i nya produkter.19 För att nå mer cirkulära flöden är det också tvunget att stärka kopplingen från styrmedlet till produkt- design, resursuttag, vanor och konsumtionsmönster, med mera. Vi förväntar oss att strävan mot mer cirkulära flöden ekonomi har påverkat våra konsumtionsmönster, tekniska system och avfallsflöden , utöver de skeenden som redan är igång. Idealt nyttjas energiinnehållet genom avfalls- eller samförbränning för avfallsfraktioner som inte kan, får eller bör materialåtervinnas eller behandlas på andra sätt. Utsläppen av klimatgaser påverkas inte fram . Våra analyser pekar på att de totala system- effekterna av ett framtida val mellan avfall och biobränsle som bränsle i ett avfallskraftvärmeverk är mycket likartade och att båda bränslena, särskilt i kraftvärmetillämpning, är mycket gynnsamma ur växthusgasperspektiv. Det är svårt att se de miljö- och klimatmässiga skälen för en strävan att minska avfallsimporten, så länge som deponering förekommer i stor skala i övriga . Genom att elda utländskt avfall i så kan det tas omhand med stor energieffektivitet och det bidrar alltså till att minska deponering av avfall i övriga . 18Ekvall T., och , S., 2012. Hållbar Avfallshantering Populärvetenskaplig sammanfattning av forskningsprogram. 19Wikman och Sahleström i debattartikel ”Återvinning är nästa stora miljöfråga för företagen” i 20170404 Miljömålet giftfri miljö innebär bland annat att förekomsten av ämnen i miljön som kommer från sam- hället inte skall hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Det utgör en särskild utmaning att öka resurseffektiviteten i kretsloppen, men hålla dem giftfria (eller lämpligare formulerat ”riskfria”, där faran i materialets inneboende egenskaper vägs tillsammans med sannolikheten för exponering). och Kemikalieinspektionen har lyft några specifika avfallsströmmar som är särskilt viktiga att hantera rätt, för att minska spridningen av farliga ämnen i kretsloppen, som materialåtervinningen ökar. Dessa avfallsströmmar är PVC, plast från fordon, plast från elektrisk ut- rustning och återvunnet däckmaterial. Kemikalieinspektionen tar fram en strategi för hur giftfria och resurseffektiva kretslopp kan främjas inom kemikalielagstiftningen. fokus- område Hållbar produktion understryker vikten av utfasning av särskilt farliga ämnen för att nå en hållbar industri och näringsliv. Det pågår med andra ord arbete för att nå miljömålet giftfri miljö och handlingsplan för cirkulär ekonomi har ytterligare lyft behovet för information om innehåll av farliga ämnen i material och varor. Vår bedömning är att en skatt på förbränning av avfall inte påverkar förutsättningarna att stärka miljömålet, särskilt som farligt avfall är undantaget skatt, såsom förslaget är . I vårt uppdrag har inte ingått att bedöma lämpligheten i att farligt avfall exkluderas. Den avfallsförbränningsskatt som föreslås är en nettobeskattningsmodell, där skatt tas ut för avfall som förs in till avfallsförbränningsanläggningen och att avdrag medges för avfall som förs ut från an- läggningen. I vårt uppdrag har inte ingått att bedöma lämpligheten i utformningen. Det finns en för- hoppning att denna utformning ska stimulera till utsortering inne på anläggningen av material som kan återanvändas. Det är möjligt att så blir fallet, men det får i så fall sannolikt inte till följd att avfallsför- bränningen därmed minskar, utan att anläggningen istället fylls på med ytterligare avfall för att utnyttja den förbränningskapacitet som finns. Som tidigare påpekats utgörs avfallet på marginalen av import. KONSEKVENSANALYS AV FJÄRRVÄRMENS KOSTNADER OCH KONKURRENSFÖRHÅLLANDEN OM KVÄVEOXIDAVGIFTEN GÖRS OM TILL EN SKATT PROJ NO: 5474623000 No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system or transmitted in any form or by any means electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise without the prior written permission of . (””) considers that the information and opinions given in this work are sound, all parties must rely upon their own skill and judgement when making use of it. does not make any representation or warranty, expressed or implied, as to the accuracy or completeness of the information contained in this report and assumes no responsibility for the accuracy or completeness of such information. will not assume any liability to anyone for any loss or damage arising out of the provision of this report. Konsekvensanalys av fjärrvärmens kostnader och konkurrensförhållanden om kväveoxidavgiften görs om till en V 03, , obetydlig korrigering av felstavat V 02, , kapitel 2-6 uppdaterade enligt de mottagna Kapitel 2 flyttat till bilaga. , , , , har för räkning genomfört en konsekvensanalys av fjärrvärmens kostnader och konkurrensförhållanden om NOx-avgiften görs om till en skatt. NOx-avgiften infördes och är ett ekonomiskt styrmedel med syfte att minska NOx-utsläppen från de anläggningar som ingår i avgiftssystemet. beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att bland annat se över om NOx-avgiften kan göras mer verkningsfull ur miljösynpunkt och samhällsekonomiskt effektiv, i första hand genom att den görs om till en skatt Införandet av en NOx-skatt förväntas få en måttlig påverkan på lönsamheten i investeringar i ny fjärrvärmeproduktion. Den specifika kostnaden för ny kraftvärme ökar med mellan /MWh (bio HVP) till /MWh (gaskombi), eller mellan (bio KVV) och (avfall KVV) beroende på teknologi. Vidare kan det konstateras att det endast är lönsamt att investera i kraftvärme jämfört med en bioeldad hetvattenpanna i det fall den eldas med avfall. De antagna el- och certifikatpriserna ger inte incitament att välja kraftvärme framför en hetvattenpanna i fallet med biobränsle. Det höga elutbytet hos en gaskombi gör lönsamheten starkt beroende av elpriset, vilket i dessa beräkningar är alltför lågt för att motivera denna teknologi. Olika fjärrvärmeleverantörer har olika prissättningsmodeller.