sou · H5B385 · 2017-11-08 00:00:00 — 4 Ordinarie domare är, enligt bestämmelsen, justitieråd tillika ordförande, justitieråd tillika av- delningsordförande och övriga justitieråd i och Högsta förvaltningsdom- stolen, president, samt råd tillika vice ordförande på avdelning och övriga råd i hovrätt och kammarrätt, , chefsrådman och rådman i tingsrätt och förvaltningsrätt, tekniska råd, patentråd, ordförande tillika chef och övriga ordförande i samt ordförande i . SOU 2017:85 Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare Nämndens uppgift ska vara att till regeringen lämna förslag på lämpliga kandidater till lediga domarbefattningar. Nämndens kandidatförslag kan grunda sig både på en genomgång av inkomna ansökningshandlingar be- träffande en viss ledigförklarad anställning och på […] generellt utfor- made intresseanmälningar […]. Nämnden föreslås, utöver att bereda ansökningar och lämna kandi- datförslag till regeringen, som berörts också bedriva ett aktivt rekryter- ingsarbete för att öka förutsättningarna för en bred rekrytering med kvalificerade kandidater. Uppdraget att bereda ärenden om utnämning av ordinarie domare och lämna förslag till regeringen i sådana ärenden beskrivs i avsnitt 4. Det aktiva och långsiktiga arbetet för att tillgodose rekryterings- behovet av ordinarie domare, enligt 3 § utnämningslagen, består i att informerar om domaryrket och om ansöknings- förfarandet bl.a. via sin webbplats och på sammankomster för jurister. Vidare för statistik över rekryteringen av ordinarie domare och redovisar uppgifter om bl.a. antalet sökande per ärende om utnämning av ordinarie domare i sin årsredovisning. Bestämmelsen i 3 § utnämningslagen innebär inte att är den enda myndigheten som har i uppgift att verka för att tillgodose rekryterings- behovet av ordinarie domare. Även och de enskilda domstolarna har viktiga roller i det arbetet (se avsnitt 9.4.3 och 9.4.4). uppdrag omfattar även att bereda ärenden om utnämning av hyresråd och att lämna förslag till regeringen i ären- den om tidsbegränsade anställningar som (tf.) domare eller hyres- råd, om anställningen avser eller längre. En annan uppgift för är att bereda ärenden om nominering av kandidater till domare och generaladvokater enligt lagen (2014:414) om nomineringar till Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. beslutar också, enligt 1 § förordningen (2013:391) om för- ordnande av särskilda ledamöter i allmän domstol och i allmän förvalt- ningsdomstol, om förordnanden av sakkunniga ledamöter i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. En fullständig förteckning över olika uppdrag finns på webb- sida.5 5 /Om-Sveriges-Domstolar/Domarnamnden/ Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare är en central förvaltningsmyndighet under regeringen. För alla myndigheter gäller bl.a. att de fortlöpande ska utveckla verksamheten, att de i samverkan med andra myndigheter ska utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken och att de ska skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet (6 och 8 §§ myndighetsförordningen). Det mer specifika uppdraget för är, enligt 1 § första stycket förordningen (2007:1073) med instruktion för Dom- stolsverket, att ge administrativt stöd och service åt de allmänna dom- stolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrende- nämnderna, och . 1.i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten för att skapa förutsättningar för en rättssäker verksamhet och se till att den bedrivs effektivt, 2.åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning, 3.vara en drivande och stödjande kraft i utvecklings- och kvalitets- arbete, 4.arbeta för god tillgänglighet och information när det gäller verk- samheten, och 5.arbeta för god samverkan mellan domstolarna och med andra be- rörda myndigheter. I sitt arbete ska iaktta domstolarnas självständighet enligt regeringsformen (1 § andra stycket förordningen med instruk- tion för ). lämnar tekniskt och administrativt stöd till dom- stolarna och ansvarar för domstolarnas målhanteringssystem. I fråga om rekrytering av ordinarie domare finns en skyldighet för att anmäla till när det finns en ledig anställning som ordinarie domare som behöver tillsättas (1 b § förordningen med instruktion för ). ska som central förvaltningsmyndighet på olika sätt skapa förutsättningar för att driva den statliga arbetsgivarpoliti- ken i Domstolar. I det ligger bl.a. att skapa goda förutsätt- SOU 2017:85 Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare ningar för rekryteringen av ordinarie domare. för- delar Domstolars budget mellan sin egen verksamhet och domstolarna. I det ligger bl.a. att fördela ekonomiska resurser till den särskilda domarutbildningen och för anställningar som ordinarie domare. Vidare driver olika projekt som syftar till att säkra den framtida kompetensförsörjningen avseende alla personal- kategorier inom Domstolar. har också ett stort ansvar för att skapa förutsättningar för domstolarna att utveckla verksamheten på de områden som gör domstolarna till attraktiva arbetsplatser. I det ligger bl.a. ett bra teknikstöd. Introduktionen och utbildningen av nyutnämnda ordinarie domare kan sägas vara en del av rekryteringsförfarandet i vid bemärkelse. Det är , som bedrivs inom , som har huvudansvaret för all kompetensutveckling som riktar sig till ordinarie domare och som avser domarens juridiska kompetens.6 Inom ramen för finns ett centralt kursutbud. Det utgörs av särskilda kurser som har tagits fram med utgångspunkt i ordinarie domares utbildningsbehov inom olika ämnesområden. Syftet är att det centrala kursutbudet ska möta utbildningsbehov som finns över hela landet. Det centrala kursutbudet finns förtecknat i en kurskatalog.7 Utöver det centrala kursutbudet genomför också domstolsspecifika utbildningsinsatser. De syftar till att möta kompetensutvecklingsbehov som är specifika för en grupp domstolar, en enskild domstol eller en enskild medarbetare. kan också ge ekonomiskt stöd till olika nätverk, som bildas av anställ- da med särskilt intresse för ett visst ämnesområde i syfte att dessa ska kunna förkovra sig och utbyta erfarenheter. Vidare deltar Domstols- akademin i internationella samarbeten, vilket innebär att det finns möjlighet för domare att ansöka om att delta i t.ex. utbyten med andra domstolar i Europa.8 6Domstolsakademin har också ansvaret för de centrala notarie- och fiskalsutbildningarna samt för utbildningarna för föredragande och beredningsjurister. 7Domstolsakademin, Utbildningar 2017 s. 8 f. 8Domstolsakademin, Utbildningar 2017 s. 10. Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare Varje domstol har ett eget ansvar för att på lämpligt sätt verka för att kvalificerade jurister ska söka lediga anställningar som ordinarie do- mare i just den domstolen. Varje domstol ska också driva verksamheten enligt bestämmel- serna i myndighetsförordningen och genomföra den statliga arbets- givarpolitiken. När det gäller de flesta av de krav som kan ställas på en attraktiv arbetsgivare har de enskilda domstolarna – särskilt dom- stolscheferna – alltså ett stort ansvar. Det gäller framför allt i fråga om att skapa en stimulerande arbetsmiljö och delaktighet för med- arbetarna och att lägga upp arbetet så att yngre jurister får en bra ut- bildning i domstolen. Domstolschefen har ett ansvar för att domarna ges möjligheter att utvecklas i sitt yrke genom att erbjudas utbildning och stimulerande arbetsuppgifter. För att vara attraktiv som arbets- givare måste varje domstol skapa förutsättningar för både ut- nämnda och mer erfarna domare att ta del av utbildningar som genomförs av eller anordnas lokalt på domstolen. Även när det gäller praktiska frågor har den enskilda domstolen ett ansvar. Exempelvis kan intresset av att kunna planera sin framtid och bosätta sig på en viss ort vara avgörande när det gäller valet av arbetsgivare. Domstolarna, särskilt de som har problem med att re- krytera ordinarie domare, bör därför överväga om de kan bidra till att göra det lättare för potentiella sökande att flytta till orten och etablera sig där. 9.5Det behövs flera sätt att rekrytera ordinarie domare Frågan om domarrekrytering har behandlats av en rad olika utred- ningar som har konstaterat att det finns ett behov av att rekrytera kvalificerade och erfarna jurister som är lämpliga för domaryrket. Utredningarna har lämnat väl övervägda förslag till hur systemet för rekrytering ska utformas för att de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna ska kunna utnämnas till ordinarie domare. För- slagen har handlat om behovet av att satsa på den särskilda domar- utbildningen och om möjligheterna att rekrytera kvalificerade och erfarna jurister med andra erfarenheter än arbete i domstol. Utifrån de undersökningar vi har gjort kan vi dra samma slutsats som flera tidigare utredningar har gjort. Det behövs både en särskild domar- SOU 2017:85 Det krävs samordnade åtgärder för att säkerställa rekryteringen av ordinarie domare utbildning som utbildar tillräckligt många assessorer och möjligheter för kvalificerade och erfarna jurister att söka och få anställning som ordinarie domare. Det finns alltså flera genomarbetade förslag till åt- gärder som alla landar i samma övergripande slutsats om att det finns ett behov av att utbilda fler domare inom den särskilda domarutbild- ningen och ett behov av att kunna rekrytera kvalificerade och erfarna jurister med annan bakgrund. För att fler kvalificerade och erfarna jurister ska söka ordinarie domaranställningar måste också olika sätt att göra domaryrket mer tillgängligt genomföras i praktiken. För att det ska kunna ske krävs en god samordning mellan , domstolarna och som syftar till att bygga upp intres- set hos unga jurister för att utbilda sig till domare och för att locka kvalificerade och erfarna jurister till domaryrket. Det krävs också en kontinuerlig uppföljning från regeringens sida av att myndigheterna arbetar samordnat och med rätt prioriteringar. Det handlar om att forma ett stabilt och långsiktigt system för rekrytering av ordinarie domare. 10Allmänna utgångspunkter för en reform Domstolarna är en av rättsstatens hörnstenar. Ett domstolssystem som bygger på hög kvalitet och kontinuitet är en förutsättning för en väl fungerande demokrati. Det måste finnas ett tillräckligt antal kvalificerade domare som bär ansvaret för att mål och ärenden i samtliga domstolsslag och i alla instanser avgörs på ett sätt som svarar mot höga krav på oberoende, självständighet, rättslig kvalitet och effektivitet. Det ställer i sin tur krav på att det konti- nuerligt finns ett tillräckligt antal högt kvalificerade jurister som är intresserade av att söka och kan utnämnas av regeringen till ordinarie domaranställningar i alla domstolar i hela landet. Inrättandet av som ett organ för beredning av alla ärenden om utnämning av ordinarie domare innebar att systemet för rekrytering av ordinarie domare blev mer enhetligt och tydligt. En reform av systemet för rekrytering av ordinarie domare, som syf- tar till att öka systemets enhetlighet och transparens, måste bygga på ett antal utgångspunkter som tillsammans skapar en stabil grund för att det kommer att finnas ett tillräckligt antal kvalificerade sökande till ordinarie domaranställningar i hela landet och i alla domstolar. På det sättet kan det säkerställas att regeringen även kan utnäm- na de skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna till ordinarie domare. Allmänna utgångspunkter för en reform 10.2Domstolarnas konstitutionella roll och självständiga domare Domstolarnas huvudsakliga uppgift är att ägna sig åt rättskipning, dvs. att genom domar och beslut avgöra mål och ärenden mellan parter. Att rättskipning är en verksamhet skild från offentlig förvaltning framgår av 1 kap. 8 § regeringsformen. I den bestämmelsen anges att det ”[f]ör rättskipningen” finns domstolar och att det ”för den offent- liga förvaltningen” finns statliga och kommunala förvaltningsmyndig- heter. Domstolarnas rättskipande uppgift är en av rättsstatens hörn- stenar. Domstolarna ska genom rättskipningen värna rättsstaten och medborgarnas rättigheter. I 1 kap. 9 § regeringsformen anges att dom- stolarna, liksom förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör upp- gifter inom den offentliga förvaltningen, i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. 11 kap. 14 § regeringsformen har sedan en lagändring , som trädde 2011, följande lydelse: Finner en domstol att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tilläm- pas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag. Genom att det infördes en absolut skyldighet för domstolarna att lagpröva underströks domstolarnas självständiga roll i förhållande till lagstiftaren. Domstolarnas självständighet i förhållande till den lagstiftande och styrande makten framgår även av 11 kap. 3 § regeringsformen. I den bestämmelsen anges att ”[i]ngen myndighet, inte heller riks- dagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall”. Att domstolarna i förhållande till andra myndigheter har mono- pol på rättskipning framgår av 11 kap. 4 och 5 §§ regeringsformen. Allmänna utgångspunkter för en reform 10.2.2Självständiga och kvalificerade domare Domstolarnas självständighet bygger på självständiga domare. Ordina- rie domare har en stark arbetsrättslig ställning. En ordinarie domare får skiljas från anställningen endast om domaren genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen eller om domaren har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan (11 kap. 7–10 §§ reger- ingsformen). Domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning innebär att det måste ställas mycket höga krav på de personer som rekryteras till ordinarie domaranställningar. Endast mycket kvalificerade och erfar- na jurister bör alltså komma i fråga för sådana anställningar. Det inne- bär i sin tur att det måste finnas ett tillräckligt antal kvalificerade och erfarna jurister som söker varje ledig ordinarie domaranställning. 10.2.3Kraven på domstolarna och domarna har ökat är bundet av ett stort antal internationella överenskommelser. I många fall måste domstolarna i sin dömande verksamhet göra rätts- liga överväganden utifrån internationella åtaganden. Det gäl- ler både när konventionsåtagandet har införlivats med svensk rätt och när så inte har skett. Som exempel på konventioner kan nämnas konventioner om mänskliga rättigheter, som har anslutit sig till i takt med att de har tillkommit. Bland dessa konventioner finns allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och konventionen om barnets rättigheter () . Svenska domstolar måste alltså tillämpa svensk rätt i ljuset av dessa konventioner även om konventionerna ännu inte har införlivats med svensk rätt.1 1 Ett förslag om att göra till svensk lag har lagts fram av Barnrättighets- utredningen i betänkandet blir svensk lag (SOU 2016:19) och, , av regeringen i lagrådsremissen Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter (S2016/01918/FST). Lagrådet har vid sammanträde beslutat att av- styrka förslaget i lagrådsremissen. Allmänna utgångspunkter för en reform Genom medlemskapet i Europeiska unionen (EU) gäller en stor del av europarätten som svensk rätt. EU-direktiv har implementerats i den svenska lagstiftningen och EU-förordningar och vissa EU- direktiv har s.k. direkt effekt och gäller alltså som svensk lag. Euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () har införlivats med svensk rätt och tolkningar av Europakonventio- nens olika artiklar har stor betydelse för de svenska domstolarnas rättstillämpning. är alltså en del av ett internationellt normsystem. Redan det ökade antalet bestämmelser innebär att de svenska domstolarna har fått en mer komplex uppgift. Till detta kommer att europarätten ibland har företräde framför de inhemska bestämmelserna, vilket ställer höga krav på domstolarnas förmåga att hitta metoder för att hantera normkonflikter. Eftersom europarätten i många fall gäller direkt som svensk lag har det blivit domstolarnas sak att lösa även sådana normkonflikter som tidigare fick hanteras av den svenska lag- stiftaren. Europarättens betydelse för den svenska rättsutvecklingen kommer till tydligt uttryck bl.a. genom referenser till och praxis i Högsta domstolens och Högsta förvalt- ningsdomstolens avgöranden. Genom rättens internationalisering ställs nya krav på kvaliteten i domstolarnas verksamhet. Exempelvis anges i artikel 6 i Europakon- ventionen att var och en har rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol.2 praxis avseende artikel 6 innebär att stränga rättssäkerhetskrav ställs på domstolarna. Fler uppgifter för domstolarna Utvecklingen mot en internationalisering av rätten kan sägas inne- bära att domstolarnas makt har ökat på den politiska maktens be- kostnad, dvs. att det har skett en förskjutning av makt från lagstif- 2 En liknande bestämmelse finns i artikel 14 i konvention om medborger- liga och politiska rättigheter (), enligt vilken var och en, vid pröv- ningen av en anklagelse mot honom eller henne för brott eller av hans eller hennes rättigheter och skyldigheter i tvistemål, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling vid en be- hörig, oberoende och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Allmänna utgångspunkter för en reform taren till domstolarna.3 Rättens internationalisering är dock inte den enda förklaringen till att domstolarna har fått fler uppgifter. Genom beslut av den svenska lagstiftaren har de allmänna dom- stolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna också fått nya mål- typer. Det gäller för de allmänna domstolarnas del exempelvis mål som handläggs av mark- och miljödomstolarna, inklusive Mark- och , och sådana upphovsrättsliga och marknads- rättsliga mål som handläggs av Patent- och och Patent- och marknadsöverdomstolen. För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del gäller att de handlägger mål inom en rad olika rättsområden som innebär över- prövning av olika myndighetsbeslut. Sedan en större reform 1979 har ytterligare måltyper tillkommit, genom flera olika reformer. Ett tyd- ligt exempel är migrationsdomstolsreform och inrättandet av migrationsdomstolarna.4 förekommer mer än 500 olika typer av mål i förvaltningsrätterna.5 Domstolarna har fått ta ett allt större ansvar för komplicerade frågor som ligger i gränslandet mellan politik och juri- dik, bl.a. som ett led i statens strävan efter att renodla området för re- geringens beslutskompetens. 10.3Lagreglering av domarmakten för stabilitet Vilka som har dömande uppgifter i domstolarna och därmed utövar den dömande makten ska vara transparent. Allmänheten ska kunna få insikt i vilka som faktiskt har behörighet att döma. Lagstiftaren har också utgått från att grundläggande bestämmelser om domstolar och domare ska framgå av lag. Vilka som får vara ordinarie domare och de ordinarie domarnas konstitutionella skydd regleras i ett sär- skilt kapitel i regeringsformen. En grundläggande utgångspunkt för våra fortsatta överväganden är att det bör framgå av lag också vilka som utöver de ordinarie domarna är behöriga att döma och fatta be- slut i domstolarna. 3Se t.ex. , ”Ökad domarmakt och makten över domstolarna” i SvJT 2017 s. 1, som hänvisar till samma författares artikel ”En offensiv . Några reflektioner kring HD:s rättsbildning” i SvJT 2014 s. 1 och den debatt som den kom att föranleda. 2004/05:170. 5Se /Om-Sveriges-Domstolar/Domstolarna/Forvaltningsratt/ Allmänna utgångspunkter för en reform En fråga som har en koppling till vilka som får döma i domstolarna är frågan om hur ordinarie domare utnämns. Det är viktigt att det finns en stabilitet i rekryteringen av ordinarie domare så att de kvalifi- cerade jurister som är skickligast och lämpligast för yrket utnämns. Det kräver i sin tur en tydlig reglering i lag av de centrala delarna i re- kryteringsförfarandet. En allmän utgångspunkt för våra överväganden är därför att fler bestämmelser om formerna för rekryteringen av ordi- narie domare bör framgå av lag. 10.4Domstolarna ska vara attraktiva för jurister med olika bakgrund och i olika skeden av karriären En grundläggande förutsättning för att tillräckligt många kvalificerade jurister, som har den skicklighet och erfarenhet som krävs, ska vilja bli ordinarie domare är att domstolarna är attraktiva arbetsgivare för de jurister som har den skicklighet och lämplighet som krävs för ordina- rie domaranställningar. För att säkerställa att tillräckligt många söker ordinarie domaranställningar måste domstolarna ha som målsättning att vara attraktiva arbetsgivare och kontinuerligt arbeta för att nå det målet genom att ge jurister i olika skeden av karriären en tydlig möjlighet att välja domaryrket. En viktig förutsättning för att domaryrket ska vara ett tydligt och attraktivt alternativ för skickliga jurister är samverkan och samord- ning mellan , domstolarna och . 10.5Domaryrket ska vara tillgängligt för kvalificerade och erfarna jurister Ordinarie domare ska utnämnas bland de skickligaste och för domar- yrket mest lämpade juristerna. Det innebär att ordinarie domaranställ- ningar ska vara tillgängliga för kvalificerade jurister med olika bak- grund. Domaryrket ska vara ett relevant alternativ för jurister som har meriterat sig för en ordinarie domaranställning huvudsakligen genom kvalificerat juridiskt arbete utanför domstolarna, jurister som har genomgått särskild domarutbildning och skaffat sig ytterligare er- farenheter och också jurister som har arbetat utanför domstolarna Allmänna utgångspunkter för en reform men vill meritera sig ytterligare för en ordinarie domaranställning genom en kortare tids tjänstgöring i domstol. Ett domaryrke som hålls öppet och görs till ett attraktivt alter- nativ för kvalificerade jurister med olika bakgrund leder till ökade förutsättningar för att kunna rekrytera de skickligaste och lämpli- gaste juristerna till ordinarie domaranställningar. Det kommer också att innebära många olika kompetenser bland domare, vilket är ett stort värde i sig. En rörlighet mellan olika juristyrken är också värdefull för rätts- väsendet som helhet. Att kvalificerade jurister med flerårig erfarenhet av arbete utanför domstolarna kommer in i domstolarna kan, utöver de djupa kunskaper inom ett visst område som en kvalificerad jurist kan föra med sig in i domaranställningen, bidra till att domstolarna bl.a. får insyn i nya arbetssätt. På samma sätt är det också värdefullt med en rörlighet bland domarna, exempelvis mellan olika domstols- slag eller instanser. 10.6Systemet för rekrytering måste vara långsiktigt och samordnat Vägen fram till en ordinarie domaranställning kan innefatta arbete i flera olika domstolar och inom andra offentliga och privata organisa- tioner. Mångfalden när det gäller möjliga karriärvägar ställer höga krav på att Domstolar samarbetar nära när det gäller arbetsgivar- frågor. Att formulera och kontinuerligt stå fast vid ett sammanhållet system för domarrekryteringen är en gemensam sak för Domarnämn- den, domstolarna och . Domstolarna kan i detta sam- manhang liknas vid en bolagskoncern, som för att vara trovärdig i sin attraktivitet som arbetsgivare måste sända ut ett tydligt och enhetligt budskap om vad arbetstagarna kan förvänta sig av arbetsgivaren.