sou · H5B388 · 2017-11-15 00:00:00 — Redan vid riksdagsbehandlingen väcktes en motion angå- ende frågan om finlandssvenskarnas status, som tog sikte på att den sverigefinska minoriteten borde benämnas sverigefinländare och därmed också omfatta svensktalande finländare i . uttalade att detta dock inte uteslöt att åtgärder som avser sverigefinnar även kan komma de finlands- svenska till del (bet. 1999/2000:KU6, s. 13 och 18). I regeringens proposition Från erkännande till egenmakt berör- des frågan på nytt, men regeringen gjorde ingen annan bedömning än den som gjordes i anslutning till ratifikationen av ramkonven- tionen. Regeringen uttalade dock följande (prop. 2008/09:158, s. 62): det finns givetvis inga hinder, enligt regeringens mening, mot att t.ex. en enskild finlandssvensk, som upplever en kulturgemenskap och identifikation med den sverigefinska gruppen, deltar i och tar del av det stöd som ges sverigefinnar, eller att en enskild som upplever sig diskriminerad på grund av sin etnicitet anmäler detta. Flera år tidigare konstaterade regeringen i skrivelsen Finska språkets ställning i , som visserligen inte handlade om nationell mino- ritetspolitik, att finskan är ett inhemskt språk i . Mot bak- grund av den ställning språket har haft i ansåg regeringen att språket utgjorde en del av kultur- arv (Skr. 1994/95:1, s. 5). SOU 2017:88 Finlandssvenskarnas ställning I är gruppen ”sverigefinnar” således en av de fem erkända nationella minoriteterna. Det är den historiska närvaron av invånare med rötter i det finska språket och kulturen i det som är , som utgör grund för att sverigefinnar är en erkänd natio- nell minoritet, och inte att det i modern tid kommit många invand- rare från till (sverigefinländare). Självidentifikations- principen medför emellertid att många av de senare kan se sig också som sverigefinnar, men alla sverigefinländare är inte per automatik också sverigefinnar. Självidentifikationsprincipen kommer till uttryck i punkt 1 i artikel 3 i ramkonventionen, som stadgar: Var och en som tillhör en nationell minoritet skall ha rätt att fritt välja att behandlas eller inte behandlas som sådan och ingen nackdel skall följa av detta val eller av utövandet av de rättigheter som är förbundna med detta val. har i ett tillkännagivande till regeringen med anledning av betänkande anfört att regeringen bör låta analysera om finlandssvenskarna bör erkännas som nationell minoritet i . I betänkandet framför utskottet, utan att när- mare gå in på dessa, att vissa skäl kan anföras som grund för att finlandssvenskarna ska betraktas som nationell minoritet (bet. 2016/17:KU16, s. 33). Bedömning: fastställde 1999 fyra kriterier för när en grupp bör betraktas som nationell minoritet. Dessa kriterier bör tillämpas även i fortsättningen. Begreppet ”nationell minoritet” definieras inte i ramkonventionen utan det överlämnas till de stater som är parter till konventionen att utifrån respektive nationella förhållanden tolka begreppet i ram- konventionens anda. Det framgår emellertid av konventionen att det inte handlar om kollektiva rättigheter utan om skydd för per- soner som tillhör nationella minoriteter, men som kan välja att ut- öva dessa rättigheter tillsammans med andra (se punkt 2 i artikel 3). Den rådgivande kommittén3 har anfört att frånvaron av en defi- nition i ramkonventionen inte bara är avsiktlig utan också nöd- vändig för att säkerställa att de särskilda samhälleliga, inklusive ekonomiska och demografiska, förhållandena i staterna på lämpligt sätt beaktas när tillämpligheten av minoritetsrättigheter fastställs. Kommittén har vidare anfört att ramkonventionen medvetet var tänkt som ett levande instrument vars tolkning regelbundet måste utvecklas och anpassas till nya samhällsutmaningar (se Europa- rådet, 2016, p. Det första kriteriet för en minoritetsgrupp är enligt betänkandet Steg mot en minoritetspolitik att den ”i förhållande till landets totala befolkning, är till antalet färre än resten av befolkningen” (SOU 1997:193, s. 39). Det definierar således själva minoritetsför- hållandet. Detta kriterium torde därför vara ofrånkomligt. Kriterium nummer 2 beskriver vad som till karaktären skiljer minoriteten från majoritetsbefolkningen (särskillnadskriteriet). De- finitionen ”religiös, språklig, traditionell och/eller kulturell till- hörighet” är formulerad i enlighet med de begrepp som används i artikel 5 i ramkonventionen. Det är således inget krav att minori- teten ska skilja sig från majoriteten i samtliga avseenden. Det är rimligt att denna definition ansluter till formuleringen i ramkon- ventionen och att kriteriet därmed kvarstår. Det tredje kriteriet är det s.k. självidentifikationskriteriet. Det har med tiden blivit ett grundläggande synsätt i internationella sammanhang och är i linje med självidentifikationsprincipen enligt artikel 3 i ramkonventionen. Även detta kriterium torde vara ofrån- komligt. Någon internationell, rättsligt bindande definition av vad som utgör en nationell minoritet har visserligen aldrig kommit till stånd. Ett objektivt särskillnadskriterium, baserat på språk, religion, traditioner och liknande samt ett subjektivt kriterium i form av krav på en gemensam önskan att bevara de gemensamma tradi- tionerna, har emellertid återkommit i de flesta försök som gjorts att definiera vad som utgör en nationell minoritet (Hannum, 2007, 3 rådgivande kommitté för ramkonventionen om skydd för de nationella minoriteterna. s. 57). Det andra och tredje kriteriet i den svenska definitionen är därmed i linje med de försök som gjorts internationellt att definiera ”nationell minoritet”. Det fjärde kriteriet är kravet på historiska eller långvariga band till . Redan av Wiendeklarationen framgår att det är fråga om minoriteter som uppkommit på grund av historiska omständig- heter som t.ex. när gränser flyttats till följd av krig eller att gränser dragits så att en minoritet uppstått i ett land. Det vill säga endast grupper vars minoritetskultur funnits i landet har utgjort nationella minoriteter. I Steg mot en minoritetspolitik kon- stateras därför att den tid minoritetskulturen funnits i landet, och som således visar om den är livskraftig, måste tillmätas betydelse (se SOU 1997:193, s. 42). I regeringens proposition som låg till grund för beslut görs bedömningen att endast minoritetsgrupper vars kultur funnits i uppfyller kravet på historiska eller långvariga band (se prop. 1998/99:143, s. 31). ”” avses här skiftet . Det har sedan beslut inte framkommit något som påtagligt aktualiserat en omprövning av hur det fjärde krite- riets krav på historiska eller långvariga band till beskrivs. Andra kriterier som tillämpas av vissa stater, men som inte har valt att ställa upp, är krav på medborgarskap samt krav att en grupp ska ha en territoriell anknytning till en viss del av staten. Sådana kriterier skulle inte vara rimliga att tillämpa för del. Till utredningen har i (FRIS) som företrädare för finlandssvenskar i klargjort att man för sin del inte anser att kriterierna behöver förändras. Krav på förändring av kriterierna har inte heller fram- kommit från annat håll. Det är vidare av vikt att det finns en förutsägbarhet och tydlighet i hur tillämpar kriterierna för att det ska vara tydligt vilka förutsättningar som gäller på området. Sammanfattningsvis ser utredningen varken behov eller förut- sättningar att förändra de fyra kriterier som lades fast av 1999 eller att lägga till några nya kriterier. Kriterierna bör därför tillämpas även i fortsättningen. 2.2Finlandssvenskar – en bakgrund Med finlandssvenskar avses enligt utredningens direktiv personer boende i med svenska som modersmål samt personer med svenska som modersmål som flyttat till från och deras ättlingar. Terminologin kring och det finska är ofta inte alldeles lätt att förstå, särskilt utanför . Termen finne står för en finsktalande person oavsett i vilket land vederbörande lever. Ter- men finländare står för en person från oavsett vilket språk vederbörande talar. Termen finlandssvensk står således för en person i eller från som är svensktalande. När det gäller förhållandena i står termen sverigefinne för någon i som talar finska eller som identifierar sig med finsk- språkig kultur i . Termen sverigefinländare står för en person som flyttat till eller vars föräldrar eller mor-/farföräldrar gjort det, oavsett vilket språk de talar. När man om förhållanden i talar om den finska nationen eller den finska flaggan liksom t.ex. om finskt medborgarskap gör man emellertid inte skillnad utifrån språk. Det geografiska territorium som utgör och befolkades långt tillbaka i genom successiv in- vandring från söder, öster och även norr. Redan innan stater i modern mening etablerats i området levde och rörde sig människor med den tidens svenska, finska men även samiska som språk på båda sidor om liksom och älvar – dagens gränsälv mellan staterna i norr. Enligt traditionell historieskrivning kristnades och in- förlivades i det svenska kungariket med . Kristna inslag fanns säkerligen på sina håll redan tidigare framför allt i svenskspråkiga kustområden, medan delar av det inre i öster och norr bara successivt kom att inlemmas i riket på samma sätt som de nordligaste delarna av dagens . När etablerade det moderna kunga- riket ingick däri , Åboland (Egentliga ), Ny- land och – de traditionellt svenskspråkiga delarna av Däremot ingick inte , , , och , som alla då tillhörde det danska kungariket. Inte heller ingick de nordligaste delarna av dagens , som först successivt koloniserades av den svenska kungamakten. Dagens Sve- rige och dagens ingick således som likvärdiga delar av kungariket till skillnad från andra områden på andra sidan som under erövrats. Riket klövs genom fredstraktaten i , efter att förlorat kriget mot . I traktaten angavs inte ut- tryckligen ”” som det område tog över. Istället utpekades ett antal namngivna län i kungariket belägna på den östra sidan av . Förvaltningsspråket i kungariket var svenska, men efter den av genomförda reformationen infördes finska som språk i kyrkan. Detta skedde bl.a. genom biskop – det finska skriftspråkets fader – översättning av 1548. I det storfurstendöme som etablerades i efter riksklyv- ningen 1809 dominerade svenska helt inom den statliga förvalt- ningen. Prästerskapet i de delar av som hade i huvudsak finsktalande befolkning talade däremot finska, även om de ofta själva ursprungligen var svensktalande. I den finska lantdagens fyra stånd kom adeln och borgarna huvudsakligen att vara svensk- språkiga medan präster och framför allt bönder huvudsakligen var finskspråkiga. växte en ökad medvetenhet om det finska språk- ets betydelse fram och språket tog ett allt större utrymme i reak- tion mot den svenskspråkiga överheten i samhället. Finskan gavs gradvis en allt starkare ställning i landet. Denna rörelse leddes till en början av personer som själva hade svenska som modersmål, men för vilka den finska identiteten var viktigast. Det svensk- språkiga var på intet sätt någon homogen enhet. Medan överheten inom adel och statsförvaltning var svenskspråkig befann sig den svenskspråkiga bonde- och fiskarbefolkningen i södra och västra lika långt från maktens boningar som den finsk- språkiga. Med början etablerades en finlandssvensk identitet i som mera påtagligt förenade de olika svensk- språkiga delarna (, 2016; Meinander, 2016). ”finlandssvensk” lanserades först . Den svenska rörelsen tog sina första steg med Axel engagemang för det ”bygdesvenska” in- slaget i kontrast till högreståndssvenskarnas ”kultursvenska” anfört av . () grund- ades 1885 till minne. etablerades 1906 och samlade merparten av den svenskspråkiga befolkningen med skilda politiska riktningar. En finlandssvensk litteratur växte fram (, 2014). I den nya grundlagen efter republiken självständighet 1917 stadgas att ”Finska och svenska äro republikens national- språk”. antogs en språklag varigenom finska och svenska likaså likställdes som officiella språk i . Den svenska firas i . Även om begreppet finlandssvenskar avser personer boende i Fin- land med svenska som modersmål, så omfattas knappast alla svensktalande i av begreppet. Dels omfattas bara de som själva ser sig så utifrån självidentifikationsprincipen. Dels omfattar den knappast de i modern tid, om än inte så många, inflyttade invånare som talar rikssvenska. En från till inflyttad person med svenska som modersmål med skånsk dialekt ser sig nog själv mera sällan som finlandssvensk. har även ålänningarnas identitet som finlandssvensk eller bara åländsk eller åländskt svensk diskuterats i samband med frågan om ställning. Gruppen finlandssvenskar får nog i första hand från början avses vara personer i med svenska som modersmål och som själva ser sig som finlandssvenskar. som frågan om den finlandssvenska identiteten diskuterats har vitt skilda synsätt företrätts alltifrån att se finlandssvenskar som en egen nation i till att se dem som en svenskspråkig del av en gemensam finländsk nation. I dagens talas finska av de flesta av landets invånare, även bland de med svenska som modersmål. Likaså talar fler in- vånare svenska än de som har svenska som modersmål. Den del som har svenska som sitt modersmål utgör av befolkning. är således på många sätt ett två- språkigt land, utöver att språklagen bygger på detta. Av och till återkommer dock debatten om landets tvåspråkighet, vilket på nytt skett . Debatten är ofta kopplad till den obligatoriska skolundervisningen i svenska. inrättades folkting med lagstadgad uppgift att bevaka och befrämja den svenskspråkiga befolkningens rättigheter och intressen. har folktinget sitt nuvarande uppdrag enligt lag att bevaka hur landets språklagstiftning fungerar i praktiken, delta i lagberedningen som remissinstans och även i övrigt ge utlåtanden och rekommendationer om landets språkför- hållanden till myndigheterna. För detta får folktinget statsbidrag. Det har givetvis under historiens gång ägt rum en betydande rörelse över i båda riktningarna av såväl svensk- som finsktalande det senaste snart årtusendet (, 1990 och 1993). Den har varit både av säsongskaraktär och av mer permanent karak- tär. Under storfurstendömet bestod den även av flyktingar. Främst som huvudstad stod för dragnings- kraften, men flytten gick också till arbetstillfällen i Bergslagen såväl som längs . Närheten till särskilt kustbygderna vid gjorde att en stor del säkerligen var svensktalande. Den finlandssvenska gruppen i etablerades emellertid på allvar i samband med den omfattande arbetskraftsmigrationen . Det uppskattas att så mycket som var fjärde invandrare från då var finlandssvensk. Medan en betydande del av de finskspråkiga invandrarna sedan återvänt till , anses betydligt fler av de finlandssvenska ha stannat kvar i . har invandringen av finsktalande till minskat. Invandringen av svensktalande från har däremot varit ganska oförändrad (Kepsu, 2006). Sedan finanskrisen har antalet till invandrade finlandssvenskar ökat (Kepsu, 2016). Finlandssvenskar i har organiserat sig i Finlandssven- skarnas riksförbund i (FRIS), som bildades och var en ombildning av en tidigare kommitté. FRIS har cirka 1 700 med- lemmar i 17 föreningar runt om i . FRIS ingår som medlem i paraplyorganet Sverigefinländarnas delegation. Kunskapen i om den finlandssvenska kulturen och om finlandssvenskarna får bedömas som anmärkningsvärt låg mot bak- grund av att kulturen är tillgänglig på det svenska språket. Inte minst den finlandssvenska litteraturen har genom en rad författare blivit väl känd, uppskattad och läst i . Det gäller från 1800- talets , och över det tidiga 1900-talets och och fram till de mer nutida , , makarna , , och . Även teatermänniskor som , , och har med sina engagemang också i nog tagits som ganska givna i svenskt teaterliv. Men inte sällan har det finlandssvenska inslaget snarare uppfattats som en del av det svenska kulturarvet. Många finlandssvenskar uppfattar det relativa svenska ointresset för sven- skans framtid i som anmärkningsvärt. 2.3Ska erkänna finlandssvenskar som nationell minoritet? Bedömning: Det går inte att belägga närvaron av en i förhållan- de till en majoritetssvensk kultur väsentligt annorlunda finlands- svensk kultur i det som är . Finlandssvenskar bör därför inte erkännas som nationell mino- ritet i . När uttalar sitt erkännande av att en grupp ska ses som nationell minoritet i , så är det minoriteten i obestämd form, d.v.s. företeelsen och inte individerna som avses. Det är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar som är nationella minoriteter i . Frågan om finlandssvenskar ska ses som nationell minoritet i prövades aldrig i samband med arbetet som ledde fram till uttalande om vilka de fem nationella minoriteterna är. I samband med den behandlingen avvisades tanken att sverige- finländare skulle vara nationell minoritet i . Någon prövning har inte heller gjorts därefter, även om frågan varit föremål för riksdagsbehandling i form av enskilda motioner och interpellationer. Det faktum att finlandssvenskar har svenska som modersmål har därför aldrig anförts som skäl mot att de ska anses som nationell minoritet. Frågan om vilka grupper som utifrån de fyra kriterierna ska kunna erkännas som nationella minoriteter i tar sin ut- gångspunkt i det geografiska territorium som utgör . Nutida invandrargrupper hör inte hemma i detta sammanhang. Det tycks finnas en utbredd missuppfattning att det skulle vara sverigefinländare som är en nationell minoritet, d.v.s. personer med ursprung i som i modern tid invandrat till . Så är inte fallet. Någon diskriminering av finlandssvenskar i förhållande till finsktalande sverigefinländare handlar det således inte om. Däremot kan individer som invandrat till under åbero- pande av självidentifikationsprincipen göra anspråk på rättigheter som tillkommer nationella minoriteter. Det kan t.ex. gälla i modern tid invandrade romer från olika delar av eller personer från med olika bakgrund. Finlandssvenskar i utgör förvisso en grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av be- folkningen har en icke dominerande ställning i samhället (första kriteriet). Den uttalade samhörigheten framgår inte minst av före- komsten av finlandssvenska föreningar såväl på nationell som på lokal nivå. Det kan vidare av nämnd anledning bedömas att såväl enskilda personer som gruppen har en vilja och strävan att behålla sin identitet som finlandssvenskar i (tredje kriteriet). Den finlandssvenska kulturen torde vara så präglad av sin utveckling i det finskdominerade de , att man väl kan hävda att den numera väsentligen skiljer sig från den svenska majoritetskultur som utvecklats i under samma tidsrymd. Vad gäller kravet på de särdrag som ska föreligga torde därför ”kulturell tillhörighet” vara uppfyllt för finlandssvenskar i (andra kriteriet). Det är däremot en mer problematisk fråga om det funnits en finlandssvensk kultur som väsentligt skilde sig från majoritetens kultur i /1900 (fjärde kriteriet). Som framgår under avsnitt 2.2.2 är förekomsten av en finlands- svensk kultur och identitet något som vuxit fram i . Att det redan före den tidpunkten funnits svensktalande personer med rötter på den östra sidan av i det som utgör , är inte i sig ett belägg för närvaron av en specifik finlandssvensk kultur i . Snarare bestod majori- tetskulturen av en rad regionala och lokala svensk- språkiga kulturer varav de på den östra sidan av var några. Dessa kan dock inte betraktas som väsentligt skilda från de i t.ex. eller . Det går således inte att belägga närvaron av en i förhållande till en tänkt majoritetssvensk kultur väsentligt annorlunda finlands- svensk kultur i det som är . En sådan majoritetskultur hade nog förutom språket snarare sin grund i en gemensam kyrklig tillhörighet, som var densamma på båda sidor . Utredningen anser därför att finlandssvenskar saknar sådana historiska eller långvariga band med som krävs för att de ska erkännas som nationell minoritet. De bör därför inte erkännas som nationell minoritet i . 2.4Behovet av åtgärder för att stärka det finlandssvenska i Bedömning: Finlandssvenskar är en del av den svenskspråkiga kultursfären inom ramen för och långa, gemen- samma historia. Detta borde i högre grad återspeglas i skolans undervisning i historia. Likaså borde finlandssvensk kultur i högre utsträckning kunna ges utrymme inom det ordinarie svensk- språkiga public service-utbudet i . För att samråd i sverigefinska frågor ska kunna äga rum med så brett deltagande som möjligt finns det ingen anledning att på lokal eller regional nivå i förekommande fall utesluta finlands- svenskar från deltagande. Samråd på nationell nivå med företrädare för finlandssven- skar, om än inte inom ramen för den nationella minoritets- politiken, bör också kunna äga rum. Språkgränser och statsgränser sammanfaller ofta inte alls, även om den nationalism och det nationalstatstänkande som växte fram utgick från att så borde vara fallet. Områden längs statsgränser är ofta flerspråkiga – ofta på båda sidor statsgränsen. Även om finlandssvenskar i inte bör erkännas som na- tionell minoritet i , finns det skäl för att finlandssvenskar och deras kultur ändå bör ges särskild uppmärksamhet inom olika samhällsområden. Finlandssvenskar är en del av den svenskspråkiga kultursfären inom ramen för och långa gemen- samma historia. Det svenska rikets delning 1809 gav upphov till en finsktalande minoritet i och till en svensktalande minoritet i det som kom att bli . är det land där svensktalande utgör majoritetsbefolkning och där svenska därmed är det dominerande språket. bör därför som det land där flest människor talar sven- ska också ta ett betydande ansvar för kunskap om och synliggöran- de av svenskspråkig kultur utanför liksom för att synliggöra den finlandssvenska kulturen i . Från finlandssvenska företrädare i har anförts att de inte känner sig sedda vare sig av myndigheter eller av samhället i stort. Okunnigheten i om finlandssvenskar och deras bakgrund och kultur är förvisso stor. Det torde dock främst bero på att okunnigheten om och våra två länders gemensamma histo- ria generellt sett är anmärkningsvärt stor. Detta visades t.ex. i undersökningen Svenskarnas bild av , som Novus gjort på uppdrag av (Novus, 2017). Våra två län- ders långa gemensamma historia borde i högre grad återspeglas i skolans undervisning främst i historia. Det har vidare från finlandssvenska företrädare anförts att utrymmet i public service-media minskat vad gäller finlandssvenska inslag. Det bör då understrykas att kraven på sändningar på natio- nella minoritetsspråk inom ramen för public service tillkommit till följd av språkstadgan som avser just de nationella minoritetsspråken. Här kan man emellertid numera dessutom se en tendens till att inslag inom ramen för de finskspråkiga sändningarna i allt högre utsträckning sker på svenska. Det finns emellertid i sig inte några skäl mot att i det ordinarie svenskspråkiga utbudet i public service i högre utsträckning inkludera inslag med inriktning på finlands- svensk kultur. Det vore en värdefull spegling av den svenskspråkiga kulturen i dess helhet. Det anförs också från finlandssvenskt håll att den finlands- svenska gruppen i sällan inbjuds till samråd med myndig- heter på olika nivåer. Som framhållits tidigare av såväl riksdag som regering kan en person med svenska som modersmål, som ser sig som en del av sverigefinsk kultur, mycket väl ta del av de rättigheter som tillkommer den sverigefinska minoriteten. Som framgått av utredningens delbetänkande är det viktigt att myndigheter vid samråd med nationella minoriteter söker en så bred kontaktyta som möjligt. Det finns därför ingen anledning att på lokal eller regional nivå per automatik utesluta finlandssvenskar från samråd om sverigefinska frågor. Samråd på nationell nivå med företrädare för finlandssvenskar, om än inte inom ramen för den nationella minoritetspolitiken, bör också kunna äga rum. 3Utökade åtaganden enligt språkstadgan Utredningens uppdrag beskrivs i avsnitt 2.1 i kapitel 1.