sou · H5B35 · 2017-02-01 00:00:00 — Jag har övervägt om även uppehållsrätt och medborgarskap skulle kunna utgöra en grund för att bedöma bosättning i , men min bedömning är att dessa kriterier inte bör användas. Det finns vissa situationer då personer vistas i utan att de anses som bosatta i landet. Jag bedömer att dessa synnerliga skäl som talar emot bosättning inte ska förändras inom ramen för mitt förslag. I och med en vårdnadshavares tillsynsansvar för barn kan det anses vara naturligt att låta ett barn följa vårdnadshavarens bosätt- ning och försäkring i stället för att fastställa barnets bosättning.3 Men görs vid tillämpning av SFB bedömningar av om barn ska anses bosatta här i landet. I många situationer, såväl nationella som gränsöverskridande, behöver handläggare bedöma och fastställa ett barns faktiska bosättning för att kunna bedöma rätten till en förmån. Jag föreslår därför ett tydliggörande i SFB om att barns bosättning ska bedömas och fastställas oberoende av föräldrar- nas bosättning. Det EU-rättsliga bosättningsbegreppet ligger till grund för att bedöma huruvida en person som ingår i personkretsen för samordnings- bestämmelserna ska omfattas av socialförsäkringssystemet, hälso- och 3 Jfr 6 kap. 2 § . sjukvårdssystemet och arbetslöshetsförsäkringen i genom EU-rättslig bosättning. finns ingen enhetlig, nationell tillämpning av detta begrepp utan det kan bli aktuellt med flera parallella bedömningar beroende på vilka system och myndigheter som berörs. Bedömningen för social- försäkringsområdet, med undantag för pensioner, görs av Försäk- ringskassan. För pension och pensionsrelaterade förmåner görs denna bedömning av . tar även be- slut om rätt till ersättning vid gränsöverskridande vård i annan unionsstat, ofta i samråd med landstingen, samt utfärdar intyg om tillgång till hälso- och sjukvård i eller i andra unionsstater, som till exempel europeiska sjukförsäkringskortet. För arbetslöshets- försäkringen görs denna bedömning av arbetslöshetskassorna när det gäller helt arbetslösa gränsarbetare och så kallade sällanhemvändare. När det gäller själva prövningen rapporterar flera myndigheter att det finns tillämpningssvårigheter med gällande regelverk. Det gäller mer specifikt vad det EU-rättsliga bosättningsbegreppet om- fattar och när bedömningen av bosättning ska göras utifrån EU- rätten eller den nationella rätten. Mot bakgrund av ovanstående gör jag bedömningen att det finns behov av att se över tolkningen av det EU-rättsliga bosättningsbe- greppet samt om möjligt utveckla gemensamma nationella riktlinjer för hur begreppet ska tolkas av tillämpande myndigheter. I SFB finns regler som möjliggör för särskilda personkategorier, där- ibland statligt anställda, biståndsarbetare samt medföljande familje- medlemmar till dessa kategorier, att fortsätta omfattas av svensk försäkring under längre vistelser utomlands. För framför allt medföljande familjemedlemmar lämnar jag ett antal förslag i syfte att förbättra möjligheterna för dessa att omfattas av den svenska sociala tryggheten. Förslagen rör efterskyddstid, vilande SGI samt 240-dagarsvillkoret för föräldrapenning. Vidare före- slår jag att den som har avregistrerats från folkbokföringen och som sedan blir utsänd för anställning på utländsk ort i svenska statens tjänst ska åter kunna folkbokföras i . Folkbokföring i ska även vara möjligt för de familjemedlemmar som följer med. ligen föreslår jag att lokalanställda vid främmande makts beskick- ningar och karriärkonsulat ska kunna folkbokföras i . Uppehållsrätt och tillgång till förmåner I de tilläggsdirektiv som utredningen har fått framhålls att det bör vara ett krav att en person vistas lagligen i landet för att få tillgång till svenska bosättningsbaserade förmåner som ingår i tillämpningen av och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om de sociala trygghetssystemen, i den mån unions- rätten tillåter det. finns i svensk lagstiftning inget krav på en uppe- hållsrätt enligt 3 a kap. utlänningslagen (2005:716) (UtlL) för att en person ska få tillgång till de svenska sociala trygghetssystemen avseende bosättningsbaserade förmåner. har tidigare bedömt en persons uppehållsrätt i samband med bedömning om rätt till socialförsäkringsförmåner, men görs inte en sådan bedömning eftersom lagstöd bedöms saknas.4 gör en bedömning av uppehållsrätt i samband med folkbokföring. Eftersom tillgång till hälso- och sjukvård är en bosätt- ningsbaserad förmån, där bosättningsbegreppet sammanfaller med begreppet i folkbokföringslagen, kan uppehållsrätten sägas vara ett indirekt krav för tillgång till subventionerad hälso- och sjukvård i . tar sikte på att underlätta gränsöverskridande rörlighet. Arbetstagarnas särskilda rättigheter fastställs i och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av om arbetskraftens fria rörlighet inom unionen. Rätt till social trygghet för unionsmedborgare i gränsöverskridande situationer inom EU/EES regleras i förordningarna 883/2004 och och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen. Rörlighetsdirektivet avser att tydliggöra den fria rörligheten för unionsmedborgare och faststäl- 4 IM 2013:141. ler villkor och begränsningar vad gäller unionsmedborgares rätt att röra sig fritt och uppehålla sig inom EU. Jag föreslår att det sociala biståndssystemet, som i UtlL ut- tryckligen anger att det är det sociala biståndsystemet enligt social- tjänstlagen, ska tolkas bredare än . Detta mot bakgrund av orda- lydelsen i artiklarna 7 och 14 i rörlighetsdirektivet (vilka anger de sociala biståndssystemen), samt EU-domstolens- och svensk rätts- praxis. Min bedömning är därför att orimlig belastning på det sociala biståndssystemet inte bör begränsas till socialtjänstlagen eftersom andra former av bistånd än de som utgår enligt socialtjänstlagen kan anses omfattas av det sociala biståndssystemet. Jag föreslår därför att ta bort begränsningen ”enligt socialtjänstlagen” som framgår i 8 kap. 9 § UtlL. Bestämmelsen avser endast av uppehållsrätt. Jag bedömer vidare att det finnas behov av att förtydliga 3 a kap. 3 § 3 och 4 i UtlL med beaktande av artikel 7.1 b i rörlighets- direktivet. Enligt 3 a kap. 3 § 3 och 4 UtlL anges att en EES-med- borgare har uppehållsrätt om han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin försörjning och har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i . I punkten 3 framgår att studenter och deras familjemedlemmar ska ha tillräckliga tillgångar för sin försörjning. Jag föreslår att det i lydelsen i 3 a kap. 3 § 3 och 4 UtlL, anges, på samma sätt som det uttrycks i artikel 7.1 b i rörlighets- direktivet, det vill säga att personen ska ha tillräckliga tillgångar för att inte bli en orimlig belastning på det sociala biståndssystemet samt ha heltäckande sjukförsäkring. Detta rör uppehållsrätt överstigande . Genom att byta ut försörjning som enbart handlar om ekonomiska förutsättningar innebär även det en bredare bedömning än att en person endast har tillräckliga medel för sin och sina familje- medlemmars försörjning. I 8 kap. 10 § UtlL får en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare som har vistats i mer än och som inte har uppehållsrätt, utvisas om han eller hon uppehåller sig i landet, men saknar de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig här. Beslut om utvisning fattas av Migrationsverket.5 När det gäller samordning av de sociala trygghetssystemen har medlemsstaterna möjlighet att anmäla särskilda icke avgiftsfinan- 5 8 kap. 18 § UtlL. sierade kontantförmåner till Europeiska kommissionen och på så sätt begränsa vissa förmåner till att enbart betalas ut i bosättnings- landet. har anmält förmånerna äldreförsörjningsstöd och bo- stadstillägg för pensionärer.6 Syftet med äldreförsörjningsstödet är att tillgodose grundläggande försörjningsbehov för dem som inte får sin försörjning tryggad genom pension eller andra inkomster. Det är ett statligt stöd för att avlasta samhällets yttersta skyddsnät. Äldreförsörjningsstöd ges efter individuell behovsprövning, och är anpassat till skälig levnadsnivå.7 De grundläggande kriterierna leder till att det snarare ska ses som ett socialt bistånd Även bostadstillägg för pensionärer beviljas efter en prövning av den enskildes ekono- miska förmåga. Dessa förmåner kan således sägas ha inslag av be- hovsprövning och är anpassade till svenska levnadsvillkor. Mot bak- grund av rättspraxis, exempelvis Brey, och Kommissionen mot har medlemsstaterna getts möjlighet att kunna begränsa rätten till vissa sociala förmåner för att skydda de offentliga finanserna. Jag föreslår därför att den som sak- nar uppehållsrätt inte kan beviljas äldreförsörjningsstöd och bo- stadstillägg för pensionärer. Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i gränsöverskridande genom arbete EU/EES Arbetstagare i , som omfattas av samordningsbestämmelserna, men som inte anses som bosatta i socialförsäkringsrättslig mening, kan ha rätt till bosättningsbaserade förmåner i landet om de uppfyller övriga villkor för de aktuella förmånerna (det vill säga utöver bo- sättning). Förhållandet mellan bosättning i och de arbetsbaserade förmånerna för icke yrkesaktiva är i en EU/EES-kontext i vissa fall komplicerad. Gällande arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner kräver flera av dessa förmåner att det finns en SGI. Det finns också som krav i svensk nationell rätt att den försäkrade personen måste tillhöra den arbetsbaserade delen av försäkringen för att SGI ska 6Bilaga X i förordning 883/2004. 2001/01:36. kunna fastställas.8 Bergström-målet och även Hermansson-målet9 är tämligen belysande för att beskriva hur tillhörighetsfrågan och även rätten till svenska socialförsäkringsförmåner kan påverkas av förordningens principer. Min bedömning är mot denna bakgrund att principen om lik- ställande bör användas med viss försiktighet eftersom en generös tillämpning för del torde innebära att indelningen mellan förmåner baserade på bosättning respektive arbete förlorar bety- delse. Detta kan i sig få långtgående negativa konsekvenser för väl- färdsstatens legitimitet och finansering. De principer som slogs fast i bör enligt mig enbart gälla för föräldrapenning och inte för alla SGI-baserade förmåner. Vid EU-medlemskap klassificerades föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning som moderskapsförmåner. Dessa har därefter varit klassificerade som familjeförmåner eftersom det innan regelverket moderniserades inte fanns en kate- gori i samordningsförordningen som var helt överensstämmande med en förmån som gällde på likartade villkor för både mödrar och fäder Föräldrapenningen är åter klassificerade som moderskaps- och likvärdiga faderskapsförmåner. Jag har analyserat betydelsen av att klassificera föräldrapenningen som familjeförmån respektive moderskaps- och likvärdig faderskaps- förmån. Analysen visar att det finns vissa problematiska aspekter relaterade till klassificeringen av föräldrapenning som familjeförmån. Detta gäller bestämmelserna om tillämplig lag, berättigandet och be- räkning av förmåner, möjligheterna att exportera familjeförmån via en familjemedlem till en annan medlemsstat samt gällande de personer som lämnat under föräldraledigheten. Den tudelade föräldrapenningen, som består av en del baserad på inkomst och en del som utgörs av en grundersättning, är svår- förenlig med den struktur som finns i förordning 883/2004. Min sammantagna bedömning är dock att den svenska föräldrapenning- 8Det framgår av 25 kap. 3 § SFB att SGI endast kan fastställas för personer som är för- säkrade för arbetsbaserade förmåner enligt 4 och 6 kap. SFB. För att en förmån ska kunna utlämnas enligt den aktuella avdelningen i SFB krävs också allmänt enligt 23 kap. 4 § SFB ett gällande försäkringsskydd för respektive förmån enligt 4–7 kap SFB. Därigenom kommer även regler om förmåner vid utlandsvistelse med i bilden. 9HFD 2012 ref. 44 I och HFD 2012 ref. 44 II. en även fortsättningsvis bör klassificeras som moderskaps- och lik- värdig faderskapsförmån. Jag har vidare övervägt huruvida arbetstagare från tredje land ska ha samma utgångsläge som arbetstagare från EU/EES och omfattas av både den arbetsbaserade och bosättningsbaserade socialförsäk- ringen i även vid kortare arbete här i landet. Detta har framför allt gjorts mot bakgrund av att denna grupp bidrar till att finansiera de sociala trygghetssystemen genom både skatter och socialavgifter i , samt att arbete är grunden för att upprätt- hålla de svenska välfärdssystemen. Detta skulle kunna motivera att denna grupp av arbetstagare får del av de svenska bosättningsbase- rade förmånerna utan att de faktiskt är bosatta i landet. Detta kan dock bli problematiskt i relation till vissa förmåner, som exempel- vis intjänandet av garantipension som beräknas utifrån antalet år som personen i fråga har bott i Min bedömning är därför att en arbetstagare från tredje land som inte uppfyller bosättningskraven i SFB eller folkbokförings- lagen endast ska omfattas av den arbetsbaserade socialförsäkringen, vilket är i enlighet med nuvarande regelverk. I promemorian ”Ett sammanhållet mottagande med tidsbegrän- sade uppehållstillstånd” (Ds 2016:45) lämnas förslag till ändringar i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) och lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. som innebär att den som ansöker om ett fortsatt uppehållstillstånd innan det tidigare till- ståndet löper ut inte ska återgå till mottagandesystemet hos Migra- tionsverket eller till en mer begränsad rätt till vård. Det lämnas också förslag till ändringar i SFB och studiestöds- lagen som innebär att bosättningsbaserade socialförsäkringsförmå- ner samt studiehjälp och studiestöd ska kunna betalas ut även om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har upphört att gälla om en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd lämnas in innan tillståndet löper ut. Jag anser att dessa förslag är väl avvägda och avstår därför att lämna egna förslag gällande detta. 10 67 kap. 25 § SFB. Tillgång till svensk arbetslöshetsförsäkring i gränsöverskridande situationer För inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet krävs enligt svensk lagstiftning minst 12 månaders medlemskap (medlemsvillkor) i en arbetslöshetskassa, utöver övriga villkor för rätt till ersättning. Vid en gränsöverskridande situation när en person uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning genom sammanläggning av perioder enligt förordning 883/2004, uppstår frågan hur och vilka perioder som kan räknas med för att uppfylla medlemsvillkoret. I är det arbets- löshetskassorna som tillämpar lagstiftningen och bedömer om en sökande uppfyllt medlemsvillkoret. En dom i Högsta förvaltnings- domstolen har medfört att det utvecklats en praxis hos arbetslöshets- kassorna där tid som medlem under arbete utomlands, så kallat kvar- stående medlemskap, räknats med vid uppfyllandet av medlems- villkoret. Denna praxis har uppstått ur en otydlighet i lagstiftningen om vem som omfattas av den svenska arbetslöshetsförsäkringen och . Den problematiska tillämpningen av kvarstående medlemskap bör lösas genom att det tydliggörs i lagstiftningen att medlemskapet i arbetslöshetskassa i ska vara knutet till arbete i eller arbete som anses vara arbete i . Jag anser det vara orimligt att låta svensk arbetslöshetsförsäkring i praktiken omfatta arbete utom- lands som inte anses som arbete i . Förordningen är avsedd att genom sammanläggning lösa försäkringsskyddet så att personer som omfattas av förordningen alltid omfattas av ett lands lagstiftning. Jag föreslår vidare en rad åtgärder rörande inträdet i och utträdet ur arbetslöshetskassor i . Jag bedömer att 64-årsgränsen vid inträde bör förändras. En regel föreslås som innebär att en person som ansökt till en arbetslöshetskassa vars verksamhetsområde de inte omfattas av, kan ansöka till en annan arbetslöshetskassa utan att gå miste om den medlemstid de kunnat få om de redan vid första tillfället ansökt till rätt arbetslöshetskassa. En regel föreslås som reglerar att en person som kommer till och som från att försäkringsskyddet upphört i det tidigare arbetslandet, träder in i en arbetslöshetskassa, också får tillgodo- räkna sig medlemstid för att överbrygga tiden som förflutit sedan personen omfattades av det andra landets försäkringsskydd. Änd- ringarna syftar till att underlätta för personer som vill omfattas av det inkomstrelaterade skyddet i arbetslöshetsförsäkringen, att upp- fylla villkoren för detta i en gränsöverskridande situation. Vissa av förändringarna får också positiva konsekvenser för personer som inte befinner sig i en gränsöverskridande situation. Vidare föreslår jag en större översyn av lagen om arbetslöshets- försäkring, för att tydliggöra försäkringsskyddet. En sådan översyn behöver dock göras utifrån ett mer generellt perspektiv än vad den här utredningen haft i uppdrag. Tillgång till svensk hälso- och sjukvård i gränsöverskridande situationer inom EU/EES Utifrån bland annat att Europeiska kommissionen har uppmärk- sammat svårigheter rörande tillgång till svensk hälso- och sjukvård (till patientavgift) för personer som omfattas av personkretsen i 883/2004 och för vilka är behörig stat, men som inte är folkbokförda i landet, finns ett behov av att tydliggöra när rätt till vårdförmåner enligt 8 kap. 2 § i den föreslagna hälso- och sjukvårds- lagen11, 5 a § tandvårdslagen (1985:125) samt 4 § lagen om läke- medelsförmåner m.m. (2002:160) föreligger. Följdändringar föreslås även för 2 § lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning, 2 § lagen (1993:1652) om ersättning för fysioterapi, 7 kap. 3 § smittskydds- lagen (2004:168) samt 5 § lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. De föreslagna förändringarna syftar till att tydliggöra landstingens skyldighet att erbjuda vård till de personer som omfattas av person- kretsen i förordning 883/2004 och för vilka bedöms som behörig stat genom arbete eller EU-rättslig bosättning. I en icke gränsöverskridande situation gäller att en person som är bosatt i ska erbjudas hälso- och sjukvård av det landsting inom vilket han eller hon är bosatt. Därutöver gäller för personer som, utan att vara bosatta, som har rätt till vårdförmån enligt förordning 883/2004, att landstingen ska erbjuda hälso- och sjukvård även till dem. Uppdelningen i bosatta, respektive de som har rätt till vårdförmån utan att vara bosatta, har lett till otydlig- heter om vad som gäller för den grupp som inte anses bosatta i 11 Prop, 2016/17:43. enligt folkbokföringen, men som ska anses vara bosatta här enligt samordningsbestämmelserna. Jag föreslår därför att de personer som har rätt till vårdförmåner enligt förordning 883/2004 ska visa sin rätt till vårdförmån för att ska vara skyldigt att erbjuda dem vård. Skyldigheten att visa sin rätt till vårdförmån enligt förordning 883/2004 gäller även familjemedlemmar till sådana personer, förutsatt att familjemed- lemmen också befinner sig i en gränsöverskridande situation. Det är det landsting där en person har sitt varaktiga centrum för sina in- tressen som är skyldigt att erbjuda vården enligt ovan, om personen inte är yrkesverksam eller arbetslös. Förslaget syftar även till att tydliggöra kostnadsansvaret för vissa gränsöverskridande situationer när en person bor och är folkbokförd i , men arbetar i ett annat EU/EES-land. Intresset för att åberopa förordningen ligger här egentligen inte hos den enskilde, eftersom den har tillgång till hälso- och sjukvård även enligt 8 kap. 1 § HSL. Intresset av att åberopa en gränsöverskridande situation ligger i stället hos den vars betalningsansvar skulle kunna undvikas genom att åberopa förordningen, det vill säga vårdgivaren/lands- tinget och i förlängningen staten. Detta eftersom kostnadsansvaret enligt samordningsbestämmelserna ska ligga hos den behöriga staten, vilket i dessa fall inte är . En grundläggande fråga vid utredningens analys har varit de problem vid samordning som klassificeringen av socialavgifterna ibland ger upphov till då olika staters sociala trygghetssystem och finansier- ingen av dem ser mycket olika ut, samt om det kan finnas anledning att ändra klassificeringen av socialavgifterna och därmed den admi- nistrativa hanteringen av dem. Min slutsats är dock att arbetsgivar- och egenavgifterna även fortsättningsvis bör klassificeras och admi- nistrativt hanteras som socialavgifter och inte som skatter. I utredningens uppdrag ingår att analysera samspelet mellan socialavgifterna och det sociala trygghetssystemet. Jag kan konsta- tera att systemet som helhet fungerar väl. En sak som jag uppmärk- sammat är dock att utländska arbetsgivare som inte har fast drifts- ställe i har en inte obetydlig skatte- och konkurrensmässig fördel, i förhållande svenska arbetsgivare, genom att dessa utländska arbetsgivare inte behöver betala den allmänna löneavgiften. Avgiften har sedan EU-inträde vuxit sig allt större. Den var ur- sprungligen och finansierade EU-inträdet men uppgår år och är därmed den högsta delavgiften. Min bedömning är därför att det bör utredas vidare om ut- ländska arbetsgivare som saknar fast driftställe i ska betala skatt, motsvarande den allmänna löneavgiftens storlek, eller om det ska införas en ny delavgift, exempelvis en hälso- och sjukvårds- avgift, som ska ingå i den totala arbetsgivar- och egenavgiften, med motsvarande sänkning av den allmänna löneavgiften. Under analysen av förutsättningarna för en effektiv och rättssäker administration har det framkommit ett behov av förbättrade möj- ligheter till informationsutbyte mellan och Försäk- ringskassan när det gäller vilken medelemsstats lagstiftning en per- son ska omfattas av i gränsöverskridanden situationer, exempelvis vid utsändning. Jag anser att myndigheter, för att de ska kunna fullgöra sina ålagda uppgifter, i vissa fall måste få tillgång även till sådan information som är sekretessbelagd hos andra myndigheter. Utifrån det material som och kommit in med till utredningen så handlar det om uppgifter som förekommer i skatteärenden och som har behov av för att beslut och intyg om tillämplig lagstiftning ska bli korrekta, till exempel vid utsändning av enskilda personer. Det handlar framför allt om upp- gifter om anställning, bosättning och inkomst av tjänst. Bristen på överföring av information kan med nuvarande regelverk få till följd att en enskild inte tillhör det sociala trygghetssystemet i någon med- lemsstat. Om haft tillgång till infor- mation kanske beslutet om tillämplig lagstiftning skulle innebära en enskild omfattas av en annan medlemsstats lagstiftning än som är fallet och socialavgifter skulle ha betalats i en annan medlemsstat. Jag föreslår därför att en ny punkt ska införas i 7 § första stycket förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skattever- kets beskattningsverksamhet (SdbF), enligt vilken till ska lämna ut uppgift från beskattningsdatabasen för utredning om eller fastställande av tillämplig lagstiftning enligt EU:s förordning 883/2004. För att nämnda uppgifter, som även finns i ärenden som handläggs manuellt och inte i skatte- databasen, också ska lämnas ut föreslår jag en motsvarande uppgifts- skyldighet i 110 kap. 34 a § SFB som i 7 § SdbF. När en uppgift från förs över och används i Försäk- ringskassans verksamhet upphör sekretess att vara tillämplig på uppgiften.12 Eftersom sekretessbe- stämmelse har ett rakt skaderekvisit innebär det att sekretesskyddet för uppgifterna blir svagare än hos . Jag föreslår därför, för att undvika att sekretesskyddet blir svagare, att ett tillägg ska införas i 27 kap. 1 § 3 OSL om att den sekretess som gäller hos Skatte- verket även ska gälla hos för uppgifter om en en- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har lämnat för utredning och bestämmande av tillämplig lagstiftning. Behov av fortsatt utredning EU:s direktiv /38/EG om fri rörlighet för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar innebär att dessa personer har rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i . Uppehållsrätten enligt rörlighetsdirektivet inträder automatiskt förutsatt att vissa villkor är uppfyllda.