sou · H5B325 · 2017-04-05 00:00:00 — Vid färdolycksfall ersätts ingen inkomstförlust men de övriga ersättningsposterna . Inkomstförlust kan ersättas under invaliditetstid, även över 7,5 prisbasbelopp. Vid arbetssjukdom lämnas ingen inkomstförlust under akuttid och ingen sveda och värk. Full ersätt- ning för inkomstförlust under invaliditetstid även över 7,5 pris- basbelopp.21 –För och landstingssektorn (TFA-KL) gäller: Vid olycksfall alla ersättningsposter och inkomst- förlust över 7,5 prisbasbelopp. Vid arbetssjukdom alla ersätt- ningsposter förutsatt att skadan är godkänd av eller finns på ILO-listan. Vid färdolycksfall alla ersättningsposter utom inkomstförlust . Inkomstförlust under invaliditetstid även över 7,5 prisbasbelopp. 21 Om arbetsgivaren bedöms vara vållande till arbetssjukdomen är ersättningen helt enligt skadeståndsrättsliga regler och alla ersättningsposter är aktuella . Utredningen bedömer att ett införande av rehabiliteringspenning vid arbetsskada skulle innebära ökade kostnader för främst TFA- KL. Anledningen är att fler arbetssjukdomar skulle godkännas av under pågående rehabilitering och dessa arbets- skador skulle komma in tidigare i trygghetsförsäkringen än . För TFA-KL lämnas ersättning även under akuttid vilket innebär att de försäkrade som har blivit beviljade rehabiliteringspenning vid arbetsskada skulle kunna bli berättigade till ersättning för inkomst- förlust, kostnader och sveda och värk direkt efter Försäkrings- kassans beslut att godkänna arbetsskadan. Med tanke på kravet på vetenskapligt stöd för skadlighet och beviskravet i arbetsskade- försäkringen bedömer utredningen att det är ett begränsat antal av de försäkrade inom kommuner och landsting som kommer att kunna få sjukdomar godkända som arbetsskada av . Härtill kommer att ersättning för inkomstförlust, vilket i allmänhet är den mest kostsamma ersättningen att betala ut, kräver att den försäk- rades inkomster överstiger 7,5 prisbasbelopp. Ersättning för lyte och men samt ersättning för inkomstförlust under invaliditetstid aktualiseras först när tillståndet för den försäkrade bedöms statio- närt, vanligtvis 12–18 månader efter skadans visandedag. Rehabili- teringspenning vid arbetsskada skulle i de flesta fall betalas ut tidi- gare än från visandedagen och den arbetslivsinriktade rehabiliteringen då vara avslutad innan invaliditetstidpunkten infaller. En del av de försäkrade kommer inte att ha någon inkomstförlust när rehabiliteringen är avslutad om de har återfått arbetsförmågan. En annan aspekt är att Försäkrings kostnader för att ersätta inkomstförlust för arbetsskador till följd av olycksfall skulle minska därför att rätt till ersättning för inkomstförlust från För- säkringskassan kommer att inträda tidigare än . Denna effekt gäller både för TFA och TFA-KL. En del av kostnaderna för inkomst- förlust flyttas därmed från Försäkring till . Hur snabbt kommer att pröva ansökan om rehabili- teringspenning vid arbetsskada kommer att ha betydelse för vilken effekt det får för trygghetsförsäkringen. Ju tidigare efter olycks- fallet som prövar skadan desto mer sannolikt är det att ersättning för inkomstförlust under akuttid betalas av För- säkringskassan i stället för av Försäkring. Utredningens bedöm- ning är att rehabiliteringspenning vid arbetsskada sammanvägt kom- mer att ha begränsad ekonomisk effekt på trygghetsförsäkringen vid arbetsskada. 12.4Försäkringskassans begäran om förtydligande av reglerna för rehabiliteringsersättning I utredningens direktiv hänvisas till att har be- gärt ett förtydligande av om samma regler ska gälla för rehabili- teringsersättning oavsett om det är fråga om skada i arbetet eller annan sjukdom. Den begäran om förtydligande som avses är en skrivelse som dåvarande , ,22 överlämnade till regeringen . Skrivelsen innehöll förslag till regeländringar gällande livränta under arbetslivsinriktad rehabili- tering. RFV ansåg att regelverket kring livränta och rehabilitering borde förtydligas. I skrivelsen föreslog myndigheten därför att det skulle framgå av bestämmelserna i lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring23 att rehabilitering av den som har en arbetsskada ska ske enligt andra förutsättningar än vad som gäller i sjukförsäk- ringen. RFV föreslog också att livränta endast skulle kunna utges för arbetslivsinriktad rehabilitering som pågick och att detta skulle framgå av lagtexten. I skrivelsen tog RFV upp att ramarna för att bevilja ersättning under rehabilitering är olika enligt arbets- skadeförsäkringen respektive sjukförsäkringen. Det fanns dock inte några särskilda regler för rehabilitering i arbetsskadeförsäkringen. RFV hänvisade i skrivelsen till två avgöranden från Högsta för- valtningsdomstolen, HFD, där ramarna för livränta under rehabili- tering hade slagits fast (RÅ 1996 ref. 81 och RÅ 1999 not. Av domarna framgick att livränta kunde beviljas för en längre tids rehabilitering, till exempel för fleråriga högskolestudier. För sjuk- försäkringen gällde att rehabiliteringsersättning inte kunde utges för högskoleutbildning som översteg . De olika ramarna medförde enligt RFV stora problem vid rehabiliteringsplaneringen. När handläggarna skulle planera rehabiliteringen tillsammans med en person som var sjukskriven och även hade anmält arbetsskada 22RFV upphörde när bildades . 23Lagen om arbetsskadeförsäkring har upphört att gälla. Bestämmelserna har överförts till 38–42 kap. SFB. var det viktigt att veta om planeringen skulle utgå från reglerna i sjukförsäkringen eller från de mer långtgående bestämmelserna i arbetsskadeförsäkringen. RFV menade att det först genom rätts- praxis hade slagits fast att rehabilitering vid arbetsskada kunde vara mer långtgående än enligt regelverket för sjukförsäkringen. RFV hänvisade till varaktighetskravet i arbetsskadeförsäkringen och an- såg att uttalandena i domarna om att livränta kunde beviljas skulle tolkas så att den arbetslivsinriktade rehabiliteringen skulle pågå under för att kunna ge rätt till livränta. Om syftet är att livränta inte ska beviljas vid rehabiliteringar som är kortare än ansåg RFV att det borde framgå av lagen för att göra det tyd- ligare. kunde göra en prövning av sam- bandet i ett arbetsskadeärende utan att det fanns ett ersättnings- anspråk. Detta benämndes serviceprövning och avskaffades av kost- nadsskäl . krävs att det finns ett anspråk på ersättning för att sambandet ska prövas i ett enskilt ärende. Ett ytterligare förslag som RFV nämnde i skrivelsen var att socialförsäk- ringsnämnderna skulle få pröva sambandet mellan skadan och arbetet utan att det behövdes för att bestämma ersättning. Förslaget avsåg endast den situationen när det vid en rehabiliteringsplanering konstaterats att den försäkrade inte kunde återgå i arbete utan en arbetslivsinriktad rehabilitering. Syftet skulle vara att handläggarna redan från början skulle kunna planera för rehabiliteringen utifrån riktiga förutsättningar dvs. om planeringen skulle göras enligt de regler som gällde i sjukförsäkringen eller i arbetsskadeförsäkringen. Sedan RFV skrev ovan nämnda begäran om förtydligande har det tillkommit prejudikat från HFD som behandlar frågan om längden på rehabiliteringsåtgärder inom arbetsskadeförsäkringen. Den otyd- lighet som RFV:s förslag var ämnade att minska har därmed undan- röjts. I RÅ 2005 ref. 46 har HFD fastslagit att den omständigheten att en arbetslivsinriktad rehabilitering beräknas pågå än i sig inte är något hinder för att bevilja arbetsskadelivränta. I rättsfallet var det fråga om en verkstadsarbetare som anförde att han på grund av en ryggskada behövde byta arbete. Han skulle genomgå en lång utbildning till väktare. Utbildningen var ostridigt att betrakta som arbetslivsinriktad rehabilitering. Försäk- ringskassan tolkade tidigare praxis på så sätt att livränta under rehabilitering dels krävde att förvärvsförmågan var nedsatt under , dels att det var fråga om en längre tids rehabilitering. HFD slog dock fast i domen att det förhållandet att rehabiliterings- insatsen pågick saknade betydelse. Av domen framgår att övriga förutsättningar för livränta måste vara uppfyllda för att ersätt- ning ska kunna utgå från arbetsskadeförsäkringen. I övriga förut- sättningar ingår att grundkraven för livränta måste vara uppfyllda. RÅ 2005 ref. 46 har lett till att nu beviljar livränta under tid som en försäkrad genomgår arbetslivsinriktad rehabilitering som är kortare än . Förvärvsförmågan måste dock vara nedsatt under framåt oavsett rehabiliterings- insatsens längd. Förslaget om att i lagen skriva in att en rehabili- teringsåtgärd måste vara för att livränta ska kunna be- viljas skulle mot denna bakgrund kunna sägas vara en inskränkning jämfört med dagens tillämpning. Den andra delen av RFV:s förslag handlade om att försäkrings- kassorna, för att underlätta handläggningen och planeringen av arbetslivsinriktad rehabilitering vid arbetsskada, skulle få pröva sam- bandet mellan skadan och arbetet utan att det behövdes för att bestämma ersättning. En princip som har betydelse för förslaget och som handlar om i vilken ordning som ska pröva ett ärende har varit föremål för bedömning i rättspraxis. En- ligt HFD:s dom 2013 ref. 2 behöver inte pröva om skadan har samband med arbetet i de fall det kan konstateras att kravet på varaktighet och inkomstförlust inte är uppfyllda. Det innebär i praktiken att numera utreder skadlig- het och samband först när grundkraven i 41 kap. 2 § SFB är upp- fyllda. Som nämns i nästa avsnitt har ändrade och utvecklade hand- läggningsrutiner bl.a. efter HFD:s avgörande minskat behovet av serviceprövningar. Enligt rättspraxis, vilken återspeglas i faktiska handläggning, kan livränta beviljas vid arbetslivsinriktad rehabili- tering som understiger förutsatt att övriga krav för livränta är uppfyllda. Det har sedan förslaget skrevs tillkommit rättspraxis som har gjort tillämpningen tydligare. Som utredningen ser det skulle en följd av att införa en bestämmelse om att arbetslivsinriktad rehabilitering måste uppgå till för rätt till livränta ska föreligga, bli att rätten till livränta inskränks jämfört med vad som gäller . Att inskränka rätten till livränta var inte avsikten med RFV:s förslag utan det ansågs för förslaget finnas ett behov att förtydliga vad som skulle gälla för att ersättning under rehabiliteringstid skulle kunna beviljas. Då detta behov är undan- röjt genom ovan nämnda prejudikat anser utredningen således att RFV:s begäran i denna del är inaktuell. Utredningen avser därför inte att föreslå att någon åtgärd ska vidtas med anledning av skrivelsen. Utredningen gör samma bedömning när det gäller behovet av att ska få göra serviceprövningar av sambandet i ärenden om rehabilitering. Genom den vägledning som har lämnats i rättspraxis, HFD 2013 ref. 2, för när är skyldig att pröva rätten till livränta i sak finns behov av för- tydligande. När ser att det kan finnas möj- lighet till ersättning under arbetslivsinriktad rehabilitering i ett ärende informeras den försäkrade om möjligheten att ansöka om ersätt- ning. Vid de kontakter som utredningen har haft med Försäkrings- kassan har inte heller framkommit att det finns något behov av att göra sådana serviceprövningar. Ett annat alternativ som utredningen har övervägt är att kodifiera vad som har fastslagits i rättspraxis genom att föra in bestämmelser i om vad som mer specifikt gäller för livränta under arbetslivsinriktad rehabilitering. Det skulle då bli fråga om att ta in i lagtexten vad som gäller för arbetsskador om t.ex. rehabili- teringens längd i förhållande till rehabilitering vid sjukdom som inte är en arbetsskada. Även om utredningen inte ser att det finns något hinder emot att göra detta anser vi det vara obehövligt. Det finns tillräcklig vägledning i praxis och lagstiftning. 13 Drivkrafter för återgång i arbete Utredningen har i uppdrag att se över möjligheterna att förbättra drivkrafterna för återgång i arbete för personer som har beviljats livränta. I utredningens direktiv anges att vid en nedsättning av arbetsförmåga som kan antas bli bestående lämnas livränta för hela inkomstförlusten som orsakats av arbetsskadan upp till ett tak på 7,5 prisbasbelopp. En följd av att livräntan i prin- cip ger en hundraprocentig kompensation är enligt direktivet att den skadades ekonomiska drivkrafter för att återgå i arbete är mycket små. En ökad förvärvsinkomst medför att livräntan minskas i motsvarande utsträckning. Utredningen lämnar inget förslag i denna del. Utredningen kan konstatera att det finns drivkrafter för återgång i arbete i det nuvarande regelverket, och har inte inom den begränsade tid som stått utredningen till buds och med befintliga resurser haft möj- lighet att ta ställning till om det är lämpligt att införa ytterligare drivkrafter. För det fall regeringen avser att gå vidare med att ut- reda hur drivkrafterna för återgång i arbete kan stärkas i arbets- skadeförsäkringen pekar utredningen på vilken utformning av reg- lerna vi i så fall tror skulle kunna vara mest lämplig. Utredningen har i avsnitt 12 som behandlar bestämmelserna om rehabiliteringsersättning vid arbetsskada lämnat förslag om att införa en ny förmån, rehabiliteringspenning vid arbetsskada. Ett av syftena med förmånen är att öka drivkrafterna för återgång i arbete. I detta avsnitt görs en genomgång av arbetsskadeförsäkringen som helhet och vilka möjligheter som finns att skapa drivkrafter för återgång i arbete i det. Drivkrafter för återgång i arbete 13.2Utgångspunkter för hur drivkrafter för återgång i arbete kan skapas Inför en diskussion om hur man kan förbättra drivkrafterna för återgång i arbete för personer som har beviljats livränta, bör det inledningsvis konstateras att livränta beviljas den som på grund av arbetet har råkat ut för ett olycksfall eller en sjukdom, och för vem det har konstaterats att förvärvsförmågan är nedsatt på grund av skadan. Om det finns osäkerhet om skadan är bestående kan den försäkrade beviljas tidsbegränsad livränta. Det normala kan alltså förväntas vara att den försäkrades nedsättning är bestående för resten av arbetslivet. Det kan dock inte uteslutas att för enskilda försäkrade kan förhållandena senare ändras så att hen återfår en del av sin tidigare förvärvsförmåga. I sådana fall lär det vara svårt för den försäkrade att bedöma om den egna förvärvsförmågan verk- ligen har återkommit, och hur stor förändringen i så fall är. Förutom att beakta försäkringskollektivets förutsättningar bör man också titta närmare på vilka förutsättningar som finns i regel- verket för en förmån som arbetsskadeförsäkringen att skapa en sådan incitamentsstruktur. Arbetsskadeförsäkringen är uppbyggd efter principen att den som skadas i sitt arbete bör ha ett starkare skydd än den som skadar sig utanför arbetet.1 Genom en livränta ersätts i princip den inkomst den försäkrade hade vid skadetill- fället.2 Men som direktivet till denna utredning anger är drivkraft- erna för att återgå i arbete mycket små när livräntan ger en i princip hundraprocentig kompensation. Om man ska skapa drivkrafter för den som tror sig ha återfått en del av sin förvärvsförmåga att börja arbeta eller att arbeta fler timmar kan man göra det på två olika sätt. Antingen värnar man principen om full ersättning, som innebär att den försäkrade ska få full ersättning för den inkomstförlust hen har fått till följd av arbetsskadan. I så fall låter man ersättningen ligga kvar på den nivå den är och skapar en extra morot för den som arbetar genom att den får behålla en del av förvärvs- inkomsten. Eller så utgår man ifrån att det alltid ska löna sig att arbeta, och motiverar på detta sätt en sänkning av ersättnings- nivåerna så att det alltid blir lönsamt för den försäkrade att återgå 2001/02:81, bet. 2001/02:SfU:10, rskr. 2001/02:213 s. 38. 2001/02:81, bet. 2001/02:SfU:10, rskr. 2001/02:213 s. 64. Drivkrafter för återgång i arbete Det första alternativet är mer kostsamt. Det kan upplevas positivt för den försäkrade som får del av förmånen, men upplevas som orättvist av andra att denna grupp får en sammanlagd inkomst som överstiger den som den försäkrade hade före skadan. Det andra alternativet kan kritiseras för att man inte håller på principen om full ersättning. För de livräntetagare som inte har möjlighet att återgå till arbetsmarknaden eller arbeta fler timmar skulle en sådan förändring innebära att ersättningen sänks utan att de har någon möjlighet att påverka sina totala inkomster genom arbete. Det är svårt att se att detta alternativ är förenligt med den skadeståndsrättsliga principen om att arbetsskadade ska försättas i samma ekonomiska läge som om de inte hade blivit skadade, som ju är själva syftet i arbetsskadeförsäkringen. Det tale- förbud (se avsnitt 11.4) som följer av villkoren för den kollektiv- avtalade försäkringen, TFA, kan också komma att ifrågasättas om ersättningsnivåerna skulle sänkas. Därtill skulle TFA kunna kom- pensera den försäkrade om ersättningsnivån i den allmänna försäk- ringen skulle sänkas. Därmed skulle incitamenten i systemet upp- höra och en del av kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen skulle övervältras på den kollektivavtalade försäkringen. Förutom de drivkrafter som är förknippade med ersättnings- nivåer och inkomst kan det ha betydelse för den försäkrade hur rätten till förmånen påverkas av arbete. Om rätten till förmånen kan omprövas för att den försäkrade prövar att arbeta mer än vad som var fallet när förmånen beviljades, kan det riskera att hålla till- baka någon som annars hade velat pröva att arbeta i högre utsträck- ning . Sedan kan det även finnas andra drivkrafter för den försäkrade än rent ekonomiska. Även om den försäkrade inte tjänar något ekonomiskt på att börja arbeta, finns det andra värden i att ha ett arbete såsom att få ett socialt sammanhang. 13.3Förslag från tidigare utredningar Frågan om det går att stärka arbetslinjen har utretts tidigare. I betänkandet Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86) gjordes en bred analys av socialförsäkringarna med särskilt fokus på arbets- linjen. Enligt denna utredning var det enda alternativet om man vill Drivkrafter för återgång i arbete skapa drivkrafter för arbetsskadade att återgå i arbete att ersätta arbetsskador med en klumpsumma som får behållas oavsett fram- tida arbetsinsats.3 Utredningen menade dock att det kunde väcka anstöt att ”betala ut miljonbelopp till trettioåringar och sedan låta dem behålla pengarna även om de börjar arbeta hel- tid”, och att det skulle undergräva viljan att vara med och bidra till en obligatorisk arbetsskadeförsäkring. menade utred- ningen att jämfört med alternativet att de inte skulle ha arbetat alls är det ändå en bra affär. Även har tittat på förslaget om att betala ut engångsbelopp.4 Kommissionens ledamöter var inte eniga i frågan och menade att det var svårt att förena de ekonomiska motiven med de rättsliga grunderna för ersättningssystemet. Förslaget om ett engångsbelopp innebär i praktiken två saker. För det första att livräntan betalas ut med ett engångsbelopp , och för det andra att den försäkrade får behålla hela be- loppet även om hen därefter börjar förvärvsarbeta i högre utsträck- ning. Livräntan räknas alltså inte av mot inkomst, dvs. den försäk- rade får behålla av sina arbetsinkomster. Ett sådant förslag behöver inte egentligen, såsom de ovan nämnda, kombinera rätten att behålla alla förvärvsinkomster med att betala ut livräntan som engångsbelopp, utan det skulle kunna vara i kombination med månadsutbetalningar. Men förslagsställarna kan ha bedömt att det skulle bli enklare att motivera att den försäkrade ska få behålla hela sin arbetsinkomst om livräntan har betalats ut som ett engångs- belopp. 13.4Vilka drivkrafter för återgång i arbete finns i nuvarande regelverk? Som nämnts blir drivkrafterna i arbetsskadeförsäkringen att återgå i arbete små eftersom ersättningen i princip är av tidi- gare inkomst. Den försäkrade som upplever sig ha en förvärvs- förmåga som inte fanns när beslutet om livränta togs kan därför tycka att fördelen med att pröva arbete inte överväger den even- 3SOU 2006:86 Mera försäkring och mera arbete, s. 150. 4Arbetsskadekommissionen (2012): Förslag till en reformerad arbetsskadeförsäkring s. 77. Drivkrafter för återgång i arbete tuella risken att skulle kunna ompröva den för- säkrades rätt till livränta. Rätten till livränta kan omprövas enligt 41 kap. 22 § SFB om det har skett någon ändring av betydelse i de förhållanden som var avgörande för beslutet eller om den försäk- rades möjlighet att skaffa sig inkomst genom arbete väsentligen har förbättrats. En allmän riktpunkt för när omprövning ska ske är om det sker en inkomständring på minst en tjugondel av den skadades sannolika årsinkomst som frisk.5 13.4.1För personer med livränta och sjuk- eller aktivitetsersättning För personer med sjuk- eller aktivitetsersättning gäller särskilda regler. För att kunna pröva att arbeta eller studera utan att riskera att rätten till sjuk- eller aktivitetsersättning omprövas kan den försäkrade ansöka om att förmånen ska förklaras vilande. Bestäm- melserna finns i 36 kap. 10–18 §§ SFB och gäller för de försäkrade som uppburit sjuk- eller aktivitetsersättning och som vill förvärvsarbeta eller studera med en arbetsförmåga som hen antogs sakna när beslutet om ersättningen fattades. Vilandeperi- oden får vara högst 24 månader. betalas ingen sjuk- eller aktivitetsersättning ut. För den försäkrade som har en livränta som är samordnad med sjuk- eller aktivitetsersättning ska även livräntan förklaras vilande enligt 41 kap. 19 § SFB. Beslut om vilande livränta innebär i prak- tiken att livräntan räknas om i enlighet med 41 kap. 20 § SFB. Om samordningen mellan livräntan och sjuk- eller aktivitetsersättningen är beräknas den nya inkomsten efter den försäkrades inkomster . Till den som har vilande sjuk- eller aktivitetsersättning och för- värvsarbetar, men inte till den som studerar, får betala ut ett månatligt belopp som motsvarar av den sjuk- eller aktivitetsersättning som förklarats vilande. Beloppet är skattefritt och varken sjukpenning- eller pensionsgrundande. Liv- ränta som betalas ut ska därför inte samord- nas med månadsbeloppet. 5 : Vägledning 2003:4 Förmåner vid arbetsskada Version 13 s. 220. Drivkrafter för återgång i arbete får enligt 36 kap. 21 § och 23 § SFB inte om- pröva rätten till sjuk- eller aktivitetsersättning med anledning av den arbetsförmåga som den försäkrade har uppvisat under vilo- perioden. Systemet innebär alltså att den försäkrade både har en trygghet i att hen inte riskerar rätten till förmånen när hen prövar att arbeta eller studera, och ger även en extra morot till den för- säkrade som arbetar att den får behålla ett belopp som motsvarar av ersättningen. Den som har avslutat en period med vilande sjuk- eller aktivitetsersättning kan, efter att ha uppburit någon av förmånerna under ytterligare en tolvmånadersperiod, ånyo ansöka om att sjuk- eller aktivitetsersättningen ska förklaras vilande. För personer som har fått sjukersättning beviljad före gäller särskilda regler för omräkning av sjukersättning och livränta på grund av inkomster för arbete. Bestämmelserna finns i 37 kap. SFB. Syftet är, liksom för bestämmelserna om vilande sjuk- eller aktivitetsersättning, att denna grupp av försäkrade ska kunna återgå till arbete utan att deras rätt till sjukersättning omprövas. Sjukersättningen minskas med hänsyn till en reduceringsinkomst enligt ett system med steglös avräkning. Sjukersättningen minskas först när reduceringsinkomsten överstiger ett fribelopp, som för en försäkrad med hel sjukersättning uppgår till ett pris- basbelopp. Systemet med steglös avräkning kan sägas ha samma syfte som reglerna för vilande sjuk- och aktivitetsersättning, men har mer generösa regler för den försäkrade. Beslut om steglös avräkning enligt 37 kap. SFB gäller även för livränta enligt 41 kap. 23 § SFB. 13.4.2För personer med enbart livränta