sou · H5B324 · 2017-03-28 00:00:00 — Ett hängavtal är ett kollektivavtal mellan en arbetsgivare som inte är medlem i en arbetsgivarorganisation och en arbetstagarorganisation. arbetade av alla anställda i åldern 15–på arbetsplatser med kollektivavtal. Inom den offentliga sektorn var täckningsgraden fullständig, medan den i den privata sektorn upp- gick till . Täckningsgraden har legat relativt still , men har sjunkit jämfört med och 1995. Antalet personer som var både anställda och folkbokförda i samt arbetade på arbetsplatser utan kollektivavtal uppgick till ungefär 475 000.26 Förslag om utökad tillträdesrätt Som framgår av tabell 6.1 har antalet förvärvsarbetande –2015 ökat med knappt en miljon personer. Om man delar in landets arbetsställen i olika storleksklasser visar det sig att samtliga storleksklasser har ökat i antal. Av tabell 6.1 framgår vidare att de mindre arbetsställenas andel i förhållande till samtliga arbetsställen har ökat . Det kan t.ex. noteras att 1993 utförde av de förvärvsarbetande sitt arbete på arbetsställen med färre än 50 förvärvsarbetande och att motsvarande andel 2015 hade stigit till . Utredningen har även i kapitel 3 konstaterat att företagen spelar en central roll på den svenska arbetsmarknaden och att av företagen har färre än 10 anställda. Enligt vissa uppskattningar fanns det omkring 100 000 skydds- ombud 2012, varav 66 000 inom LO. Som en jämförelse fanns det cirka 113 000 skyddsombud 1989.27 Det är svårt att få en klar bild över hur många skyddsombud det finns i , men det saknas skäl att tro att antalet skyddsombud har ökat sedan 2012 års 26Kjellberg (2017), s. 18 f. På s. 20 påpekas i not 5 att antalet anställda i företag utan kollektiv- avtal blir något högre om till utstationerade arbetstagare i företag utan kollektivavtal inkluderas. 27Gellerstedt (2012), s. 6 f. och Du&jobbets hemsida. De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter Den slutsatsen vinner stöd i att skyddsombuden inom LO, som 2012 organiserade en klar majoritet av alla skyddsombud, har minskat 2012–2016.28 Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns anledning att anta att fler arbetstagare jämfört med har en an- ställning på ett arbetsställe där det saknas lokalt skyddsombud. Därmed kan det på fler arbetsställen finnas brister i det lokala arbetsmiljöarbetet som ju bygger på samverkan mellan arbetsgivare och skyddsorganisation. I detta sammanhang har de regionala skyddsombuden en viktig roll att spela. Det gäller oavsett vilken av de tre uppgifter som beskrivits i avsnitt 14.4 som ett regionalt skyddsombud lägger mest energi på. Frågan uppstår då om medlems- kravet ensamt bör avgöra om det regionala skyddsombudet ska ha tillträde till arbetsplatsen eller inte. har framfört att vissa för- bund ibland ser det som problematiskt att tillträdesrätten enbart är knuten till att det finns en medlem på arbetsstället. Detta eftersom rörligheten på arbetsmarknaden är hög, vilket leder till att när en person slutar sin anställning kan ett arbetsställe tillfälligt hamna i en period där medlem saknas. LO är inne på samma linje. Utredningen delar och uppfattning och noterar även att argumentet framfördes av dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen redan i samband med ändringar av AML.29 Situationen att en arbetstagarorganisations enda medlem på ett arbetsställe avslutar sin anställning handlar dessutom inte enbart om tillträdesrätten, utan bör rimligen även gälla en framställning som ett regionalt skydds- ombud har gjort med stöd av 6 kap. 6 a § AML. I förarbetena har ut- talats att om någon av de förutsättningar som gäller vid utseendet av regionalt skyddsombud skulle bortfalla beträffande ett arbets- ställe, har det regionala skyddsombudet naturligtvis inte längre rätt att verka där.30 Det kan således ifrågasättas om en framställning som gjordes med stöd av 6 kap. 6 a § när det fanns en enda medlem på arbetsstället, kan prövas av tillsynsmyndigheten om denna enda medlems anställning upphör. Mot bakgrund av vad som har sagts ovan bedömer utredningen det som rimligt att låta medlemskravet visserligen stå kvar, men att 28Gellerstedt och (2016), s. 6. 1989/90:19, s. 7. 1989/90:19, s. 7. De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter föreslå ett alternativ till detta. En tilläggsregel som innebär att även förekomst av kollektivavtal avgör om regionalt skyddsombud får utses leder till att det fortfarande finns en facklig anknytning till arbetsstället. Om arbetstagarorganisationen brukar vara bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren finns även vid ett till- fälligt avtalslöst tillstånd en sådan koppling. Genom att låta före- komsten av kollektivavtal få betydelse kommer förutsättningarna för utseende av ett regionalt skyddsombud dessutom mer att likna vad som gäller vid val av ett lokalt skyddsombud. Det bör vidare nämnas att kollektivavtalet som sådant tillmäts en särskild betydelse i arbetsrättslig lagstiftning. De centrala be- stämmelserna i MBL om arbetstagarnas inflytande bygger på att parterna är bundna av kollektivavtal med varandra. Bestämmelserna gäller även vid tillfälligt avtalslöst tillstånd. Med detta sagt menar utredningen inte att en genomgående överensstämmelse mellan AML och de lagar som behandlar den kollektiva arbetsrätten ska eftersträvas. Det bör understrykas att lagarna har olika syften. AML:s ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. MBL tar i stället sikte på centrala regler om förhållandet mellan arbetsmarknadens parter, där kollektivavtalet är av specifikt intresse. Den tilläggsregel som utredningen föreslår handlar om förutsättning- arna för när ett regionalt skyddsombud får utses enligt de arbets- miljörättsliga reglerna och är avvägd mot den lagstiftningen. Utredningen föreslår således att ett regionalt skyddsombud ska få utses och verka på ett arbetsställe om arbetstagarorganisationen har minst en medlem på arbetsstället, eller om arbetstagarorganisa- tionen är eller brukar vara bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren. Från arbetsgivarhåll har det framförts att det förekommer att regionala skyddsombud, som är anställda ombudsmän, sammanblandar sina roller. Utredningen utgår dock från att de regionala skyddsombuden ägnar sig åt de uppgifter som framgår av lagen. I sammanhanget kan nämnas en rapport från som också noterar just att uppdragen i vissa fall kan gå in i varandra, men att den primära uppgiften för de regionala skydds- ombuden är att få igång det lokala arbetsmiljöarbetet.31 31 m.fl. (2011). De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter Rekvisitet ”endast” i nu gällande 6 kap. 2 § tredje stycket syftar på medlemskravet och kom till i samband med ändringar i AML. Ordet endast kan dock leda tanken fel; dels eftersom även frånvaro av skyddskommitté är en förutsättning för att ett regionalt skyddsombud ska få utses, dels eftersom det nu förordas ett alter- nativ till medlemskravet. Utredningen föreslår därför att ordet endast tas bort. Vid utstationering i gäller AML. Detta framgår av 5 § andra stycket utstationeringslagen (1999:678). över- lämnades propositionen Nya utstationeringsregler till . Enligt lagförslaget ska det med verkan införas ett system med kollektivavtal med begränsade villkor och verkningar vid utstationering. Begränsningarna föreslås dock bara gälla när kollektivavtal har slutits efter stridsåtgärder eller hot om sådana åtgärder. Har kollektivavtal träffats på frivillig väg begränsas inte den utstationerande arbetsgivarens skyldigheter. Av proposi- tionen framgår att AML gäller även om det har träffats kollektiv- avtal med begränsade villkor och verkningar.32 Det kan möjligen diskuteras om det ska vara skillnader i de regionala skyddsombudens tillträdesrätt beroende på om kollektiv- avtalet har träffats efter stridsåtgärder eller varsel om sådana. När det gäller kollektivavtal mellan svenska parter påverkas inte i något sammanhang avtalets rättsverkningar av hur avtalet har kommit till stånd. Enligt utredningen saknas det skäl att utifrån kollektivavtal- ets tillkomsthistoria på något sätt differentiera de regionala skydds- ombudens tillträdesrätt. Är eller brukar arbetsgivaren vara bunden av kollektivavtal ska regionalt skyddsombud få utses och ha till- träde till arbetsgivarens arbetsställen. Samma ordning bör också gälla för utstationerande arbetsgivare, även om det skulle vara fråga om kollektivavtal med begränsade villkor och verkningar. LO har i sin skrivelse till regeringen föreslagit att tillträdes- rätten, och med den tillhörande befogenheter, ska vara förbehållet den arbetstagarorganisation som brukar teckna kollektivavtal för 2016/17:107, s. 229 f. Se vidare kapitel 4. De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter sådan verksamhet som arbetsgivaren bedriver. Förslaget innebär så- ledes en tillträdesrätt till alla arbetsplatser, även om det saknas såväl medlem som kollektivavtal på arbetsstället. Enligt förslaget ska dock förekomsten av skyddskommitté alltjämt utgöra hinder för att utse regionalt skyddsombud. Utredningen har övervägt en fullständig tillträdesrätt, men be- dömer att det bör finnas en facklig anknytning till arbetsstället. Detta eftersom uppdraget som regionalt skyddsombud är ett fackligt upp- drag, låt vara att skyddsombudet ska företräda alla arbetstagare inom skyddsområdet oavsett om dessa är medlemmar i arbetstagar- organisationen eller inte. Avsaknaden av anknytning till arbetsstället skulle kunna leda till att de regionala skyddsombudens legitimitet i förhållande till såväl arbetstagarna som arbetsgivaren ifrågasätts och att rollen som regionalt skyddsombud skulle komma att likna en arbetsmiljöinspektörs. Utredningen förordar därför inte att tillträdes- rätten enbart skulle bero på om det finns skyddskommitté eller inte. Ett annat möjligt förslag är att utöver att låta förekomsten av kollektivavtal få betydelse för de regionala skyddsombudens till- träde även ändra medlemskravet så att tillträde föreligger både om man har eller brukar ha någon medlem på arbetsstället. En ordning där man uttryckligen lägger till situationen då en arbetstagarorgani- sation brukar ha en medlem på arbetsstället skulle dock inte bidra till att förenkla hanteringen av regionala skyddsombuds tillträde för inblandade parter utan snarare göra den mer otydlig. Mot bak- grund av vad som framhållits ovan om syftet bakom AML och annan lagstiftning kan ett sådant förslag om en ändring i AML inte heller anses vara någon naturlig följd av vad som gäller enligt annan lag- stiftning, såsom den kollektiva arbetsrätten. Ytterligare ett förslag är att låta reglerna om tillträdesrätten stå kvar oförändrade, såsom och organisationen förespråkar. En sådan lösning skulle dock, i linje med vad som sagts tidigare i detta avsnitt, leda till en kvarstående situa- tion med att allt fler arbetstagare står utan ombud i arbetsmiljö- arbetet. Utifrån AML:s grundtanke om samverkan kan det vidare konstateras att också arbetsgivaren i dessa situationer står utan möjlighet att tillsammans med skyddsombud verka för att åstad- komma en bättre arbetsmiljö. Att låta reglerna om tillträdesrätten vara oförändrade är därför inte att föredra. De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter Bedömning: De regionala skyddsombuden har enligt rådande lagstiftning väl avvägda befogenheter. Det finns inte skäl att ändra denna ordning. Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till om regionala skyddsombud ska få utses även för arbetsställen där medlemskravet inte uppfylls. Utredningen har i det föregående behandlat den delen av uppdraget och föreslagit en utökad tillträdesrätt för de regionala skyddsombuden. Enligt direktiven ska utredningen även analysera och bedöma om de regionala skyddsombudens befogenheter i så fall är ändamålsenliga med tanke på det moderna arbetslivets ut- maningar. I fråga om de regionala skyddsombudens befogenheter har några konkreta förslag på vad eventuellt ändrade befogenheter skulle bestå i inte framförts till utredningen i de samtal som har förts med arbetsmarknadens parter m.fl. Det kan också konstateras att det inte har efterfrågats utökade befogenheter för de regionala skyddsombuden från vare sig arbetsmarknadens parter eller till- synsmyndigheten. Vidare är det svårt att se vad eventuellt utökade befogenheter skulle bestå i. Enligt nu gällande regler har alla skyddsombud samma befogen- heter (med undantag för överklaganderegeln i 9 kap. 3 § AML, en- ligt vilken ett huvudskyddsombud har företräde framför ett lokalt skyddsombud). Ett förslag som innebär ändrade befogenheter för de regionala skyddsombuden skulle rubba denna ordning och borde leda till att även de lokala skyddsombudens befogenheter övervägs. Något sådant uppdrag har inte utredningen. Vidare är den ändring som föreslås när det gäller tillträdesrätten begränsad och kan inte anses ge skäl att närmare överväga någon ändring av befogenheterna. Den bedömningen hade möjligen blivit annorlunda om förslaget hade inneburit att de regionala skydds- ombuden skulle ges en obegränsad tillträdesrätt till samtliga arbets- ställen, dvs. utan koppling till vare sig medlem eller kollektivavtal. I en sådan situation skulle det eventuellt ha funnits anledning att överväga om befogenheterna borde se olika ut. Beträffande eventuella ändringar i utstationeringslagen och kopp- lingen till regionala skyddsombud gör utredningen samma bedöm- De regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter ning som när det gäller tillträdesrätten, dvs. att det saknas skäl att utifrån kollektivavtalets tillkomsthistoria på något sätt differentiera de regionala skyddsombudens befogenheter. En sådan ordning förordas därför inte. Utredningen anser sammanfattningsvis att de regionala skydds- ombudens nuvarande befogenheter inte bör ändras. 15 Konsekvenser och ikraftträdande Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska utredningen beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sitt för- slag. Det gäller förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda och förslag som innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att, om förslagen i ett betänkande har bety- delse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrations- politiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska vidare enligt 15 a § förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvens- utredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vidare ska utredningen enligt kommittédirektiven väga in internationella åtaganden och i konsekvensbeskrivningen. Utredningens uppdrag består av flera delar. Det är dock endast i delen som avser de regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter som utredningen har haft uppgiften att överväga för- slag. Utredningen föreslår också en lagändring i fråga om de regio- nala skyddsombudens tillträdesrätt. aktligen begränsad till utredningens förslag att ändra AML i detta avseende och alternativa förslag på samma område. I utredningens direktiv framhålls bl.a. att utvecklingen på den svenska arbetsmarknaden i vissa avseenden kan leda till att samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare inte fungerar som det är tänkt i AML. Särskilt framhålls skyddsombudens roll för arbetsmiljön och pro- blematiken med att det på vissa arbetsställen varken utses lokala skyddsombud eller finns några regionala skyddsombud. För att möta de problem som det moderna arbetslivet för med sig i form av svårigheter att i vissa fall få till stånd ett fungerande lokalt arbets- miljöarbete lägger utredningen fram ett förslag om de regionala skyddsombudens tillträdesrätt. Utredningens förslag innebär att de regionala skyddsombudens tillträdesrätt utökas till att omfatta även arbetsställen där en arbetstagarorganisation inte har någon medlem men där organisationen är eller brukar vara bunden av kollektivavtal med arbetsgivaren. Avsikten med förslaget är att stärka arbetsmiljö- arbetet på arbetsställen som saknar ett organiserat lokalt skydds- arbete och därigenom förebygga ohälsa och olyckor i arbetet. Förslaget kommer att beröra stora delar av arbetsmarknaden genom att bestämmelsen blir tillämplig för samtliga arbetsställen som omfattas av kollektivavtal. Som framgått i det föregående arbetar av alla anställda i åldern 15–på en arbetsplats som täcks av kollektivavtal. finns det skäl att framhålla att det för en klar majoritet av arbetsplatserna sannolikt inte kommer att bli någon förändring jämfört med hur det ser ut . Detta eftersom regionala skyddsombud antingen redan har tillträde till dessa arbetsplatser på grund av att det finns en medlem eller ändå är förhindrade på grund av att det finns en skydds- kommitté. Därtill är det möjligt att antalet nya arbetsplatser som de regionala skyddsombuden kommer att besöka på grund av ett ut- ökat tillträde i praktiken kommer att vara begränsat. Detta efter- som intresset för att besöka arbetsplatser där det inte finns medlem- mar, annat än om medlem saknas bara tillfälligtvis, skulle kunna vara svagt. Den sistnämnda observationen framfördes 2007 i slut- betänkandet från Utredningen om arbetsmiljölagen i relation till ett liknande förslag om de regionala skyddsombudens tillträdes- rätt.1 En utgångspunkt för de konsekvenser som redovisas i detta kapitel bör därför vara att det är möjligt att en ändrad tillträdesrätt endast kommer att leda till ett begränsat antal fall där ett regionalt skyddsombud vill komma in på en arbetsplats där denne inte får komma in. Utredningens förslag kan förväntas få konsekvenser för bl.a. en- skilda, företag och andra arbetsgivare, arbetsmarknadens parter och staten. Konsekvenser för dessa behandlas i det följande. En följd av en ändring av tillträdesrätten för de regionala skydds- ombuden är att dessa kommer att ha tillträde till fler arbetsplatser än vad som är fallet . Det innebär att fler arbetstagare kommer att arbeta på en arbetsplats som täcks av de regionala skyddsombu- den. Fler arbetstagare än tidigare kommer därmed att arbeta på en arbetsplats där det finns en extra funktion för att bevaka arbets- miljörisker och få igång en lokal arbetsmiljösamverkan. I förläng- ningen kan det leda till att fler arbetstagare utför arbete på arbets- platser med ett fungerande lokalt arbetsmiljöarbete och positiva resultat för enskildas arbetsmiljö som följd. En annan aspekt av ett ändrat regelverk är att det blir tydligare för arbetstagarna under vilka förutsättningar som ett regionalt skydds- ombud har rätt att få tillträde till deras arbetsplats. 15.2.2Konsekvenser för företag och andra arbetsgivare och andra arbetsgivare som inte har behövt ta hänsyn till de regionala skyddsombudens verksamhet kommer genom förslaget att behöva göra det eftersom de regionala skydds- ombuden ges tillträde till deras arbetsplatser. I den utsträckning de regionala skyddsombuden besöker dessa arbetsplatser kommer arbetsgivarna att behöva avsätta tid för att hantera besöken och kontakterna . I samtliga fall är det fråga om arbetsgivare som har ett arbetsmiljöansvar att leva upp till enligt lagen och som 1 SOU 2007:43, s. 77. ska sträva efter att ha ett fungerande lokalt skyddsarbete och så god arbetsmiljö som möjligt på arbetsplatsen. De regionala skydds- ombudens roll är att bidra till just detta. De kan ofta även vara ett stöd för arbetsgivarna i arbetsmiljöarbetet, vilket även har fram- hållits av flera av de partsföreträdare som utredningen har träffat. Det är med den utgångspunkten som de regionala skyddsombudens verksamhet ska ses. Mot denna bakgrund kan utredningen inte se att förslaget medför några påtagliga besvär för arbetsgivarna i form av ökade kostnader eller andra negativa konsekvenser. I fråga om små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags anser utred- ningen att förslaget inte för med sig några särskilda konsekvenser. Sannolikt kommer småföretagen i högre grad än större företag att bli föremål för den utvidgade tillträdesrätten. Men mot bakgrund av vad som har anförts ovan anser utredningen att det inte för med sig några negativa konsekvenser för småföretagen. Förslaget kan i stället föra med sig positiva konsekvenser i form av en ökad tillgång till ett stöd för att uppmärksamma arbetsmiljörisker och få igång ett lokalt skyddsarbete. I samtal med företrädare för och organisa- tionen Företagarna har det framförts en viss oro för att en utvidgad tillträdesrätt skulle kunna leda till att fler situationer uppstår där de regionala skyddsombuden tar sig en myndighetsliknande tillsyns- roll. Utredningens förslag ska dock inte uppfattas som att de regio- nala skyddsombuden ska ges en roll som liknar den som tillsyns- myndigheten har. Utredningen har i avvägningen av sitt förslag varit tydlig med att den fackliga anknytningen till arbetsstället bör vara kvar. Bristen på sådan anknytning skulle kunna leda till det oönskade resultatet att rollen närmar sig det som tillsynsmyndig- heten bör svara för. I sin avvägning har utredningen även beaktat att det i direktiven anges just att det bör undvikas att föreslagna ändringar innebär att skyddsombuden får en myndighetsliknande tillsynsroll. I likhet med situationen för arbetstagarna innebär förslaget även för arbetsgivarna att tydligheten ökar om när regionala skyddsombud har rätt att få tillträde till viss arbetsplats. 15.2.3Konsekvenser för arbetsmarknadens parter En grupp som inte särskilt pekas ut i de förordningar som styr konsekvensbeskrivningen eller i den del av utredningens direktiv som rör konsekvenser är arbetsmarknadens parter. Det är dock en grupp som av naturliga skäl påverkas av förslaget om utökad till- trädesrätt. Som en konsekvens av ett liknande förslag om tillträdesrätten framhöll Utredningen om arbetsmiljölagen bl.a. att det kunde väntas leda till en förenklad intern administration för arbetstagarorganisa- tionerna.2 Utredningen delar denna uppfattning. Förslaget innebär att arbetstagarorganisationerna och deras regionala skyddsombud inte längre måste ha kontroll på om en arbetsplats har en medlem just för stunden. Det kan i stället bidra till ökade möjligheter att fokusera på kärnverksamheten, nämligen att fånga upp arbetsmiljö- risker och få igång en lokal samverkan. Som har framförts i det före- gående kommer även antalet arbetsplatser att potentiellt besöka att öka för de regionala skyddsombuden. För arbetsgivarorganisationerna leder förslaget till en ökad för- utsägbarhet om vilka av deras medlemmars arbetsplatser som ett regionalt skyddsombud har rätt att besöka. Rådgivningen kring just tillträdesfrågan bör därigenom förenklas för arbetsgivarorganisa- tionerna. Det är svårt att avgöra om antalet ärenden med frågor om regionala skyddsombud kommer att öka för organisationerna. Det är dock osannolikt att så skulle ske i en omfattning som skulle inne- bära tydliga negativa konsekvenser för arbetsgivarorganisationerna. Verksamheten med regionala skyddsombud finansieras delvis genom statsbidrag och ramen för beloppet bestäms i regleringsbrevet för . Som har redogjorts för i kapitel 14 skjuter de ansvariga arbetstagarorganisationerna till egna medel för att finansiera verksamheten. Det är möjligt att det finns skäl att se över finansier- ingen från staten och vilken omfattning den ska ha.