sou · H5B358 · 2017-06-22 00:00:00 — Amerikansk inresekontroll vid utresa från – så kan avtalen genomföras Betänkande av Utredningen om amerikansk inrese- kontroll på () SOU och Ds kan köpas från kundservice. Beställningsadress: kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbplats: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2017 beslutade regeringen (dir 2016:69) att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur de bilaterala avtalen med om amerikansk inresekontroll på ska genomföras i svensk rätt. Till särskild utredare förordnades polismästaren . I utredningen har följande experter medverkat: numera ämnesrådet , Näringsdeparte- mentet, kanslirådet , , chefen för externa samarbeten () , , kansli- rådet , , rättssakkunnige , , kommissarie , , avdelningschefen . , , Transportstyrelsen, och departementssekreteraren , . Genom beslut entledigades från uppdraget fr.o.m. . Fr.o.m. samma datum förordnades rättssakkunniga , , att vara expert. Som sekreterare anställdes de- partementssekreteraren och från och med den 29 sep- tember 2016 hovrättsassessorn . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om amerikansk inresekontroll på () (Ju 2016:17), överlämnar härmed betänkandet Amerikansk inresekontroll vid utresa från – så kan avtalen genomföras (SOU 2017:58). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna som i allt väsentligt har ställt sig bakom utredningens överväganden och för- slag. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag (201x:xx) om amerikansk inresekontroll vid utresa från ............................................................. 1.2Förslag till förordning (201x:xx) om amerikansk inresekontroll vid utresa från .................................... 1.3Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) ............................................................................... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ...................................... 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1300) om 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1547) om 1.7 Förslag till lag om ändring i vapenlagen (1996:67)............... 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2004:1100) om 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga 1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel ................................................ Förslag till förordning om ändring i vapenförordningen (1996:70)................................................................................. Utredningens uppdrag och arbete................................ Amerikansk inresekontroll i och andra länder .... Vad är preclearance?............................................................... – en översikt............................................................................ Avtalen med övriga länder ..................................................... Amerikansk inresekontroll i praktiken ............................... Vissa vanligt förekommande begrepp.................. Former för införlivande........................................ Prövning av tolkningsfrågor ................................................ Tolkning av internationella överenskommelser .. Översättning av avtalen ........................................................ behandling av avtalen ............................. Bakgrunden till avtalen ......................................................... Avtalen mellan och ...................... Syftet med avtalen................................................................. Vissa andra beslut av ............................................ En ny lag ................................................................ 6.1Avtalen om amerikansk inresekontroll bör genomföras genom en särskild lag............................................................ Inledande bestämmelser i den nya lagen ............................. Uttryck i lagen....................................................... Inrättande av kontrollområdet ............................. Skyldigheter för enskilda ...................................... Amerikansk myndighetsutövning på svenskt Överlåtelse av beslutanderätt till en annan stat................... 7.3.1Överlåtelse av beslutanderätt som inte direkt grundar sig på regeringsformen............................ 7.3.2Överlåtelse av beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen............................ 7.4.3Åtgärder som ska vidtas med stöd av amerikansk respektive svensk lagstiftning........... 7.4.5Allmän övervakning samt upprätthållande av allmän ordning och säkerhet ................................ Åtgärder och befogenheter vid överträdelser...... Undantag för svenska polismän och anställda Fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen..................... 8.3Annan svensk lagstiftning som avser enskildas 8.3.1Straffansvar för tjänstefel och andra brott i 8.4.2Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () ........................ 8.4.3Europakonventionens ställning i den svenska Allmänt om innehållet i konventionen................ 8.4.6Närmare om vissa i konventionen upptagna fri- och rättigheter................................................. Rätt till ett effektivt rättsmedel............................ 8.5.2Rättssäkerhetsfrågor i anslutning till 8.5.3Rättssäkerhetsfrågor i anslutning till annan Skjutvapen och annan utrustning .............................. Tillgång till skjutvapen och annan utrustning..................... Överväganden och förslag .................................... 9.3Innehav av skjutvapen, ammunition och pepparspray (OC-spray) ........................................................................... Överväganden och förslag .................................... 9.4Införsel och utförsel av skjutvapen och annan Överväganden och förslag .................................... 9.5Förvaring, transport och försäljning av skjutvapen och Överväganden och förslag .................................... Samarbete med svenska brottsbekämpande Bestämmelser om samverkan................................ Bestämmelser om operativt samarbete................. Bestämmelser om bistånd ..................................... Bestämmelser om samverkan ............................... 10.3.2 Bestämmelser om operativt samarbete ................ Bestämmelser om bistånd..................................... Överväganden och förslag ................................................... Luftfartsskydd och säkerhetskontroller ....................... Överväganden och förslag ................................................... 11.5.1 Det behövs ytterligare bestämmelser................... 11.5.2Omfattas den amerikanska inresekontrollen vid utresa från av ? 11.5.3 En ny eller ändrad lagstiftning?............................ Behörig myndighet och tillsyn............................. 11.5.6Flygplatsoperatörens ansvar för de särskilda Polisens roll i kontrollverksamheten ................... 11.5.9Möjligheten att hänvisa den eller det som kontrolleras till en polisman................................. Övriga bestämmelser i samarbetsavtalet.............. 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen ........ 15 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen.... 18 kap. 8 § 5 offentlighets- och sekretesslagen.... 12.4 Överväganden och förslag.................................................... 12.4.1Utbyte av uppgifter mellan Transportstyrelsen 12.4.2 En bestämmelse om tystnadsplikt........................ Bestämmelserna om personuppgiftsbehandling i avtalen om amerikansk inresekontroll ............................................. 13.4.1 Verksamhet som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet................................. personuppgiftsbehandling enligt avtalen om amerikansk 13.6Dataskyddsförordningens tillämpning på personuppgiftsbehandling enligt avtalen om amerikansk 13.6.1Dataskyddsförordningens tillämpningsområde .. 298 13.7 Rättslig grund för behandling av personuppgifter enligt 13.7.1Förordningens krav på en rättslig grund för 13.8Behovet av särskilda bestämmelser för personuppgiftsbehandling enligt avtalen om amerikansk 13.8.1 Det finns inte behov av en särreglering för personuppgiftsbehandlingen enligt avtalen ......... 13.8.2En upplysningsbestämmelse om personuppgiftsbehandling enligt avtalen om 13.8.3En bestämmelse om krav på samtycke för att inhämta personuppgifter i vissa fall ..................... Immunitet och privilegier.......................................... Uppdraget i denna del .......................................................... Bestämmelserna om immunitet och privilegier i avtalen ... Bestämmelserna i huvudavtalet ............................ Bestämmelserna i samarbetsavtalet ...................... 14.2.3 Den närmare innebörden av bestämmelserna ..... Bestämmelser om immunitet och privilegier i svensk Genomförande av avtalen i denna del ................................. 14.4.1 Lagen om immunitet och privilegier i vissa fall... Uppehålls- och arbetstillstånd.............................. 14.4.9 Privilegier som följer av praxis ............................. Uppdraget i denna del ........................................... Närmare om frågeställningen............................... Den rättsliga bakgrunden..................................................... 15.2.2 Översiktligt om det EU-rättsliga regelverket 15.2.3 Närmare om regelverket ....................................... Närmare om förfarandet ...................................................... 16 Uppgifter och ansvar för ....................... Bestämmelser i avtalen som berör ................. 16.3.1 Vilka begrepp avser ? 16.3.2 Bestämmelser där ska säkerställa att 16.3.3 Bestämmelser där ska säkerställa ansvaret för när det gäller 16.3.4 Bestämmelser där Transportstyrelsen ska säkerställa att vidtar åtgärder.......... Säkerställandet av att åtgärder enligt avtalen vidtas............ 16.4.1 Vilka åtgärder ska vidta?................. 16.4.2 Vilka styrmedel kan användas? 16.4.3 Vilket styrmedel ska användas? Samarbetet mellan och myndigheterna......... 16.5.1 Samarbete med amerikanska myndigheter........... 16.5.2 Samarbete med svenska myndigheter................... Uppföljning av det uppdrag har .................... Ansvaret för kostnader ............................................. Kostnaderna för de amerikanska kontrollåtgärderna ......... Kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen ........... 17.3.1 Kostnaderna för den särskilda säkerhetskontrollen är avsedda att stanna på men bör kunna fördelas vidare ................ 17.3.2Två alternativa modeller för att fördela 17.3.3 En fördelning på resenärskollektivet (GAS-modellen).................................................... En modifierad brukarmodell ................................ 17.3.5 Argument för de olika fördelningsmodellerna.... 17.3.6 Är den tillkommande GAS-avgiften en skatt 17.3.7 Påverkan på regional tillgänglighet och 17.3.8 Vilken fördelningsmodell bör väljas?................... 17.3.9 Utformningen av ett regelverk grundat på den Andra frågor som utredningen har behandlat .............. Förhållandet till EU:s tullreglering ..................................... 18.2.1 Vad avses med begreppet ”EU:s tullreglering”?............................................. 18.2.2 Hur fullgör en resenär sina skyldigheter enligt tullkodexen på ?........................ 18.2.3 Vad säger huvudavtalet när det gäller 18.2.4 Förhållandet till EU:s tullkodex .......................... Straffrättsligt skydd för tjänstemän i 19 Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Utgångspunkter för konsekvensbedömningen .................. 19.2.1 Avtalens innebörd och syfte................................. Avgränsning av konsekvensbedömningen........... Konsekvenser för myndigheter ........................................... Konsekvenser för andra enskilda ......................................... Konsekvenser för den regionala tillgängligheten och Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslaget till lag (201x:xx) om amerikansk inresekontroll vid utresa från .................................. Förslaget till förordning (201x:xx) om amerikansk inresekontroll vid utresa från .................................. Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall .................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1300) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1547) om Förslaget till lag om ändring i vapenlagen (1996:67).......... Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:1100) om Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga 21.10 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel.............................................. 21.11 Förslaget till förordning om ändring i vapenförordningen (1996:70)............................................ Bilaga 3 med bilagor ...................................... Bilaga 4 Bolagsordning för .................................. Författningsförslag (kap. 1) För att genomföra avtalen om amerikansk inresekontroll på föreslår utredningen två nya författningar och att ändringar görs i nio författningar. De nya författningarna är dels en lag, lagen om amerikansk in- resekontroll vid utresa från , dels en förordning med samma namn. Vidare föreslår utredningen ändringar i socialförsäkringsbalken, lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. för att genomföra avtalens bestäm- melser om immunitet och privilegier för de amerikanska tjänstemän- nen som kommer att arbeta i . För att genomföra avtalens bestämmelser om en särskild säker- hetskontroll innan tillträde medges till den amerikanska inresekon- trollen föreslår utredningen en upplysningsbestämmelse i lagen (2004:1100) om luftfartsskydd. Slutligen föreslår utredningen ändringar i fem författningar för att genomföra avtalens bestämmelser om de amerikanska inresekon- trollanternas tillgång till vapen och andra hjälpmedel vid våldsan- vändning. Uppdraget (kap. 2) Utredningen om amerikansk inresekontroll på (Preclearance- utredningen) har haft i uppdrag att föreslå hur de svenska bilaterala avtalen med om amerikansk inresekontroll på , alltså det som med en amerikansk term kallas preclearance, ska genomföras i svensk rätt och lämna nödvändiga författningsförslag. I uppdraget har ingått att på ett uttömmande sätt analysera alla frågor som är relevanta för att den amerikanska in- resekontrollen ska kunna utföras på flygplatsen i enlighet med av- talen. Utredningens uppdrag har omfattat bl.a. frågor om ameri- kansk myndighetsutövning på svenskt territorium, enskildas rätts- säkerhet, sekretess, dataskydd, immunitet och privilegier samt finan- siering av vissa åtgärder. Amerikansk inresekontroll i och i andra länder (kap. 3) Preclearance, dvs. amerikansk inresekontroll på en annan stats terri- torium, innebär att tjänstemän från den amerikanska gränskontroll- myndigheten Protection, som är en del av , utför gräns-, tull- och jordbruks- kontroller enligt amerikansk lagstiftning i samband med avresa från ett annat land i stället för vid ankomsten till . Utredningen har valt att benämna det svenska förfarande som motsvarar preclearance med begreppet amerikansk inresekontroll vid utresa från . I de fall då det är uppenbart vad om avses, an- vänds kortformen amerikansk inresekontroll. På flygplatser föregås den amerikanska inresekontrollen av en sär- skild säkerhetskontroll som genomförs enligt amerikanska normer, men av flygplatsoperatörens personal. Efter utförda kontroller kan flyg sedan i princip behandlas som inrikesflyg när de ankommer till . För flyg eller passagerare som inte varit föremål för amerikansk inresekontroll på utreseorten sker själva inresekontrollen på plats i . Samarbete om preclearance inleddes mellan och . Efter det har ytterligare fem länder tillkommit: , , , och . För svensk del består överenskommelsen med av två avtal. I huvudavtalet finns de grundläggande bestämmelserna om amerikansk inresekontroll. Här regleras sådant som hur kontrollen ska utföras och hur kostnadsansvaret ska fördelas mellan länderna. I samarbetsavtalet finns närmare bestämmelser om den särskilda säkerhetskontrollen. Avtalen undertecknades re- spektive . Utredningens uppdrag har inte omfattat att lämna förslag om det praktiska genomförandet av avtalen på detaljnivå. Följande redovis- ning av hur förfarandet tillämpas på i ger dock en uppfattning om hur den amerikanska inresekontrollen på kan komma att fungera i praktiken. På uppmanas resenärerna att infinna sig för in- resekontroll senast före avgång. Först checkar resenären in och passerar den första säkerhetskontrollen, som utförs av flyg- platsoperatörens personal. Därefter tar sig resenären till kontrollom- rådet. Här finns möjlighet att göra sig av med jordbruksprodukter som inte får föras in i . Resenären ska fylla i en dek- laration för tulländamål. I denna kan man bl.a. ange om man för med sig varor och kontanta medel. I anslutning till kontrollanläggningen görs en ny, särskild säker- hetskontroll enligt amerikanska normer. Den säkerhetskontrollen utförs också av flygplatsoperatörens personal. Därefter tar den amerikanska inresekontrollen vid. Resenären visar sitt pass, eventuellt visum och boardingkort för inresekontrol- lanten, som kan ställa frågor om resan. Resenären ombeds identifiera sitt avfotograferade, incheckade bagage. Resenärer som inte är ameri- kanska medborgare blir fotograferade och får lämna fingeravtryck. Om resenären klarar kontrollen utan anmärkning avslutas kon- trollen och resenären kan fortsätta till sitt flyg. Har det uppstått frå- gor eller om amerikansk tull eller andra avgifter ska betalas för varor som ska föras in i , så hänvisas resenären till en an- nan del av kontrollanläggningen, en s.k. secondary inspection area. Några utgångspunkter (kap. 4) Hur ska avtalen införlivas i svensk rätt? bör införliva avtalen om amerikansk inresekontroll i huvud- sak genom transformering. Avtalens bestämmelser om immunitet och privilegier bör införlivas genom inkorporering. Transformering innebär att bestämmelserna i den internationella överenskommelsen på lämpligt sätt ges motsvarighet internrättsligt, dvs. omvandlas ge- nom lagstiftningsåtgärder till nationell rätt. Detta är också huvud- regeln vid införlivandet av internationella överenskommelser i svensk rätt. Inkorporering innebär att överenskommelsens text införs i den nationella rättsordningen i oförändrat skick. Vid en inkorporering blir det ytterst domstolarnas uppgift att tolka konventionens original- text utifrån folkrättsliga källor och tolkningsregler. Hur ska avtalen tolkas? Avtalen om amerikansk inresekontroll saknar förarbeten som kan ge närmare vägledning i tolkningen. Några överenskommelser eller and- ra av parterna gemensamt upprättade dokument om tolkningen eller tillämpningen av avtalen finns inte heller såvitt utredningen känner till. Avtalsbestämmelsernas ordalydelse sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av avtalens ändamål och syfte har därför varit en själv- klar utgångspunkt för utredningen i arbetet för att åstadkomma en fungerande svensk reglering som också speglar parternas gemensam- ma avsikter med avtalen. Denna utgångspunkt står i överensstäm- melse med internationella riktlinjer för hur avtal mellan stater ska tolkas. Vissa bestämmelser i avtalet är utformade på ett sätt som gör att de kan tolkas på olika sätt. I dessa fall, och när varken ordalydelsen eller syftet med avtalet eller bestämmelsen har kunnat ge en säker vägledning för tolkningen, har utredningen konsulterat departements- tjänstemän som har förhandlat för räkning och sökt utröna den gemensamma partsavsikten. Det har inte varit parternas avsikt att avtalen skulle avfattas på annat språk än amerikansk engelska. Ett internationellt avtal som saknar svensk originaltext gäller på det eller de utländska språk som det är avfattat på. Avtalen ska godkännas av för att kunna genomföras. I sådana fall gäller enligt svenska riktlinjer att ansvarigt departement bör se till att texten översätts till svenska. Utredningen har inte haft möjlighet att avvakta beslut om översättning. Utredningen har därför låtit göra en översättning av avtalen som an- vänts som arbetsredskap vid bedömningar och förslag om nomen- klatur. Utredningen har inte sällan funnit anledning att frångå över- sättningen, bl.a. när det gäller begreppsbildningen. Vid utformningen av författningsförslagen har utredningen utgått ifrån den enda ver- sionen av avtalen som äger giltighet, alltså den engelska versionen. behandling av avtalen (kap. 5) Genomförandet av avtalen kräver att en ny lag stiftas och att lagar ändras. När det gäller huvudavtalet handlar det om att reglera förut- sättningarna för de amerikanska tjänstemännens tjänsteutövning och samarbetet mellan dem och svenska myndigheter. När det gäller samarbetsavtalet handlar det om att reglera den särskilda säkerhets- kontrollen. Eftersom ett genomförande av avtalen delvis måste reg- leras i lag krävs det enligt 10 kap.3 § regeringsformen att godkänner dem. Regeringen bör föreslå att godkänna av- talen. Den nya lag som krävs för att genomföra avtalen ska enligt 10 kap.8 § regeringsformen beslutas enligt en särskild ordning efter- som den innefattar överlåtelse av myndighetsutövning. Samma be- slutsordning ska enligt 3 § samma kapitel följas då beslutar i frågan om att godkänna avtalen. Avtalen om amerikansk inresekontroll bör genomföras genom en särskild lag (kap. 6) De grundläggande bestämmelserna om amerikansk inresekontroll bör beslutas av och alltså ges i lagform. En ny lag om ame- rikansk inresekontroll vid utresa från införs därför. Lagen ska innehålla de bestämmelser som krävs för genomförandet av av- talen. om verkställigheten regleras i en särskild förordning. I förordningen ska också finnas mer detaljerade bestäm- melser om förfarandet och om samarbete mellan behöriga myndig- heter. I lagen bör införas en bestämmelse som anger att lagen innehåller bestämmelser för genomförande av avtalet av mellan och förenta staters regering om amerikansk inresekontroll inom luftfarten och tillhörande samarbets- Av bestämmelsen bör även framgå att lag- en inte är tillämplig på kommersiellt gods som transporteras av en resenär eller ett transportföretag. I den nya lagen bör även införas en bestämmelse med definitioner av vissa centrala begrepp som används i lagen och den nya förord- ningen. Bestämmelser om immunitet och privilegier genomförs främst genom ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium (kap. 7) Enligt kommittédirektiven ska utredningen närmare analysera i vil- ken utsträckning avtalen mellan och innebär överlåtelse av förvaltningsuppgifter till i den mening som avses i 10 kap.8 § regeringsformen och om dessa förvaltnings- uppgifter innefattar myndighetsutövning. I den mån det rör sig om myndighetsutövning ska det också genom utredarens förslag tydlig- göras vilka sådana uppgifter som amerikanska tjänstemän får utföra i . Som ett resultat av denna analys föreslår utredningen att det i den nya lagen ska införas bl.a. följande bestämmelser. •En bestämmelse som reglerar de allmänna förutsättningarna för amerikansk myndighetsutövning på svenskt territorium och an- ger att –all amerikansk verksamhet i anledning av avtalen ska bedrivas i enlighet med lagen,