sou · H5B371 · 2017-09-19 00:00:00 — Vår bedömning ska också ta hänsyn till ett markområdes natur-, kulturmiljö- och friluftsvärden i övrigt. För varje enskild fastighet ska utredningen också göra en bedömning av om en avyttring av fastigheten för bostadsbyggande kan komma att ge ett väsentligt bostadstillskott för den berörda kommunen. Vi ska även ta hänsyn till om kommunen omgående är villig att vidta de åtgärder i form av planläggning och andra förberedelser som krävs för att kunna bygga bostäder. Enligt våra direktiv är en utgångspunkt att det ska finnas marknadsmässiga förutsättningar att bygga bostäder på fastigheten. I det avseendet är den lokala efterfrågan på nya bostäder avgörande. Läget i förhållande till befintlig infrastruktur såsom vägar, järnvägar, anläggningar för vatten och avlopp, samhällsservice i form av skolor m.m. påverkar byggnadstid och exploateringskostnader och därmed också de marknadsmässiga förutsättningarna. Utredningen ska i sitt arbete samråda med berörda länsstyrelser. Behovet av nya bostäder är stort i . Det har byggts otill- räckligt i förhållande till landets befolkningsökning under . Av bostadsmarknadsenkät framgår att 255 kommuner bedömer att de har underskott på bostäder. Det är en ökning med 72 kommuner . En orsak är att har haft en kraftig befolkningstillväxt till följd av den ökade invandringen. Befolkningstillväxten förväntas vara fortsatt hög under överskådlig tid.3 Enligt indikatorer för bostadsbyggande påbörjades byggnation av cirka 67 000 bostäder . beräknas 72 000 bostäder påbörjas och 74 500 bostäder. Det är dock möjligt att toppen vad gäller antalet byggstarter är nådd . Några större kommuner uppger att de har balans på bostadsmarknaden totalt sett, men inte för alla grupper av individer. Hur mycket som byggs beror på efterfrågan på nya bostäder, vilken är den mest svårbedömda faktorn i prognoserna. Kulmen på efterfrågan på nya bostäder kan av olika skäl ha nåtts . En anledning är t.ex. införandet av ett amorteringskrav, vilket har minskat 3 Se ”indikatorer. Analys av utvecklingen på bygg- och bostadsmarknaden med byggprognos”, nummer 1, , s. 1 ff. och bostadsmarknadsenkät , /sv/samhallsplanering/bostadsplanering/bostadsmarknaden/bostadsmarknads enkaten-i-korthet. Utredningens uppdrag och arbete den krets som kan efterfråga en ny bostad. Även kapaciteten i byggsektorn anses svårbedömd i prognoserna.4 senaste byggbehovsprognos publicerades . Enligt prognosen behöver det byggas 600 000 bostäder – 2025. Den tidigare prognosen för åren 2016–2025 visade ett behov på 710 000 bostäder. Det finns flera anledningar till att byggbehovsprognosen har skrivits ned. En anledning är att , , har skrivit ned befolkningsutveckling i sin befolkningsprognos . Även om senaste byggbehovsprognos är något lägre än i den som gjordes , visar den nya prognosen trots allt behov av ett fortsatt högt bostadsbyggande.5 Det är svårt för oss att bedöma om kommunernas uppgifter om behovet av nya bostäder överensstämmer med det verkliga behovet på lång sikt. Orsakerna till det är bl.a. de ändrade prognoserna och osäkerheten i de faktorer som prognoserna bygger på. Antalet nya bostäder som, delvis som ett resultat av vårt arbete, i vissa kommuner kan komma att byggas på fastigheter som ägs av staten, kan alltså visa sig vara för få eller för många i förhållande till det långsiktiga behovet i kommunen och på orten. I direktiven står visserligen inget om vilken typ av bostäder som ska byggas. Vi vill ändå nämna att bland de kategorier av bostadssökande som har stort behov av en bostad, finns en stor andel som har svaga förutsättningar att etablera sig på bostadsmarknaden. Det kan t.ex. handla om unga personer som vill skaffa sin första egna bostad eller om nyanlända som är i behov av bostad. Vår uppfattning är att det finns en risk att de bostäder som byggs inte blir tillgängliga för de grupper som bäst behöver en bostad, om priset för de nyproducerade bostäderna blir för högt. Det är vår förhoppning att berörda parter beaktar kostnaderna och prisnivån på bostäderna i sin planering. Med detta sagt noterar vi att oberoende av hur prognoserna ser ut är vårt uppdrag att verka för att få till stånd bostadsbyggande på fastigheter som ägs av staten. Under utredningens första del har vi blivit kontaktade av 5 kommuner som inte finns med bland de 39 kommuner som har identi- 4Ibid., s. 1 ff. 5Se byggbehovsprognos , /sv/om-boverket/publicerat- av-boverket/nyheter/ny-byggbehovsprognos-fran-boverket/ Utredningens uppdrag och arbete fierats i samband med inventering. Vi har inkluderat även dessa fem kommuner i den inventering som vi nu har genomfört.6 Den andra delen av vårt uppdrag utgörs av en förhandlingsfas. Beträffande de fastigheter som vi bedömer skulle kunna bli aktuella för bostadsbyggande ska vi sammanföra relevanta aktörer i syfte att realisera bostadsbyggande. Relevanta aktörer är kommunen och den statliga myndighet eller det statliga bolag som förvaltar eller äger fastigheten, men det kan t.ex. också vara andra statliga myndigheter, nyttjanderättshavare eller byggherrar. Bestämmelser som styr försäljning av statliga fastigheter finns både i budgetlagen och i förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m., även kallad försäljningsförordningen. Vid försäljning av fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål, ska pris och övriga villkor för överlåtelsen bestämmas genom förhandlingar mellan kommunen och den fastighetsförvaltande myndigheten eller en av regeringen utsedd särskild förhandlare.7 I den inledande fasen av vårt arbete ställde vi oss frågan om vår särskilda utredare kan anses vara särskild förhandlare i den mening som avses i försäljningsförordningen. I våra direktiv används varierande benämningar på utredaren, t.ex. samordnare eller förhandlingsperson. Termen särskild förhandlare används däremot inte i direktiven. Enligt dem ska förhandlingspersonen under den andra delen av vårt uppdrag, förhandlingsfasen, ”… sammanföra relevanta aktörer i syfte att realisera bostadsbyggande. Relevanta aktörer är i detta sammanhang kommunen, den statliga fastighetsägaren, byggherrar och i förekommande fall myndigheter som nyttjar fastigheten utan att vara fastighetsägare.”. Ordalydelsen i 18 § försäljningsförordningen tyder på att en särskild förhandlare träder in i den fastighetsförvaltande myndighetens ställe vid förhandlingar mellan kommunen och myndigheten. Enligt våra direktiv ska dock den särskilda utredaren föra samman relevanta aktörer, bl.a. den statliga fastighetsägaren, till förhandlingar. Vid en samlad bedömning anser vi därför att den särskilda utredaren inte kan anses ha en roll som särskild förhandlare enligt försäljningsförordningen. I vårt arbete har vi snarare utgått från att ut- 6De kommuner som har tillkommit är , , , och . 7Se 18 § försäljningsförordningen. Utredningens uppdrag och arbete redaren har en roll som kan jämföras med en medlares. Vi har alltså tolkat vårt uppdrag som att vi ska bistå parterna i förhandlingar genom att effektivt driva processen framåt i syfte att om möjligt överlåta fastigheter för bostadsbyggande. I den utsträckning som det behövs ska vi redovisa konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Redovisningen av konsekvenser ska också omfatta påverkan på miljö inklusive kulturmiljö samt hushållning med mark- och vattenområden. Den första delen av vårt uppdrag ska delredovisas i form av en utförlig redogörelse för vår bedömning av förutsättningarna för bostadsbyggande på de aktuella fastigheterna samt en tidsplan för det fortsatta arbetet. Det här betänkandet utgör alltså en redovisning av första delen av vårt uppdrag. Uppdraget ska slutredovisas . Utredningen har haft ett stort antal intressenter att föra dialog med. Vi har utgått från de 39 kommuner i vilka statlig mark som kan vara intressant för bostadsbyggande har identifierats. Utöver dessa 39 kommuner har ytterligare 5 kommuner tillkommit. Sammantaget har vi således gett 44 kommuner tillfälle att presentera vilka statligt ägda fastigheter som de är intresserade av att förvärva i syfte att realisera bostadsbyggande.8 När det gäller statliga fastighetsägare har vi utgått från de myndigheter och bolag som finns omnämnda i betänkande.9 Sammantaget innebär detta att vi har fört dialog med FortV, , (), SFV, SLU, , Akademiska hus AB, Jernhusen, och . Vi startade vårt arbete med att bjuda in till tre större informations- och dialogmöten i , respektive . Till dessa möten har vi bjudit in kommunstyrelsens ordförande i berörda kommuner, ovan nämnda myndigheter och bolag samt de ytterligare statliga fastighetsägare som finns omnämnda i Planprocessutred- 8Vilka kommuner som har ingått i vår inventering framgår av avsnitt 1.1 ovan. 9Se SOU 2015:109, s. 255 ff. Utredningens uppdrag och arbete ningens betänkande.10 Även företrädare för berörda länsstyrelser har varit inbjudna till våra inledande informations- och dialogmöten. Därefter har vi haft enskilda kommundialoger för att kunna fördjupa oss i varje kommuns individuella behov, önskemål och förutsättningar. Vi har ställt frågor i syfte att få fram så konkret information som möjligt om de statliga fastigheterna som kommunerna är intresserade av att förvärva, samt om kommunens planer för bostadsbyggandepå fastigheterna och förutsättningarna för att kunna realisera planerna. Vi har exempelvis bett kommunerna att uppge fastighetsbeteckning, hur stor areal och vilken eventuell del av fastigheten som kommunen vill förvärva. Därtill har vi ställt frågor om huruvida fastigheten omfattas av översiktsplan eller detaljplan, om fastigheten berörs av något eller några riksintressen, hur många bostäder (räknat i lägenheter) som skulle kunna byggas på fastigheten och när de första bostäderna skulle kunna vara klara för inflyttning. Vi har även bett kommunerna att precisera vilka de största möjligheterna respektive hindren är för att realisera bostadsbyggande på fastigheten. En annan viktig fråga som vi har diskuterat med kommunerna är om de har eller har haft någon dialog kring förvärv av fastigheten med den myndighet eller det bolag som förvaltar eller äger fastigheten, samt vad de eventuella dialogerna har resulterat i. Med underlaget från våra kontakter med de enskilda kommunerna har vi därefter haft möten eller annan dialog med de berörda myndigheterna respektive bolagen. I de samtalen har vi berört frågan om myndigheten eller bolaget har gjort någon egen inventering av sitt fastighetsinnehav i syfte att identifiera fastigheter som kan avyttras. Utifrån den information som kommunerna har lämnat, har vi även i vissa fall efterfrågat information kring hur myndigheten eller bolaget har organiserat sin interna process avseende eventuella fastighetsöverlåtelser. Vi har dock framför allt ställt frågor kring hur myndigheten eller bolaget ser på möjligheten att överlåta de fastigheter som kommunerna har utryckt ett reellt intresse för. Utredningens arbete har löpande stämts av med de sakkunniga. Vi har haft ett antal kontakter med utredaren och sekretariatet för Utredningen för att samordna större samlade exploateringar med håll- 10 De statliga fastighetsägare, utöver de som vi därefter har fört dialog med, som har varit inbjudna till våra informations- och diskussionsmöten är , , och . Utredningens uppdrag och arbete bart byggande (N 2016:G). Vi har också träffat bolagsförvaltarna för de statligt ägda bolagen. I kapitel 2 beskrivs gällande rätt vid försäljning av statligt ägd mark. Kapitel 3 fokuserar på de berörda myndigheterna och bolagen. Vi beskriver kortfattat deras respektive uppdrag och våra observationer av vissa generella förutsättningar som påverkar deras agerande vid markförsäljning. Kapitel 4 inleds med en sammanfattning av vår inventering och vad vi avser att arbeta vidare med i nästa del av vår utredning. Resterande del av kapitlet ägnas åt en relativt detaljerad redovisning av de fastigheter för vilka vi har undersökt möjligheterna till bostadsbyggande. Fastigheterna redovisas kommunvis. För varje enskild fastighet finns även en redogörelse för vår syn på vår eventuella medverkan i en fortsatt dialog och förhandling om överlåtelse av fastigheten. I kapitel 5 redogör vi för några observationer och reflektioner kring faktorer som vi anser påverkar möjligheten till fastighetsöverlåtelser från statliga myndigheter och bolag till kommuner. I kapitel 6 finns en beskrivning av hur vi ska bedriva vårt fortsatta arbete. Kapitel 7 innehåller en översiktlig redogörelse för konsekvenserna av överlåtelser av den statligt ägda marken. 2 Försäljning av statlig mark Regeringen har enligt regeringsformen (1974:152) i huvudsak rätt att förvalta och förfoga över statens tillgångar (se 9 kap. 8 §).1 Det innebär bl.a. att regeringen förfogar över de fastigheter som ägs av staten. Grunderna för regeringens förvaltning och disposition över statens fastigheter och andra tillgångar bestäms av genom reglerna i budgetlagen. Bestämmelser som är tillämpliga vid försäljning av statliga fastigheter som regeringen förvaltar finns både i budgetlagen och i försäljningsförordningen. Genom bestämmelserna i försäljningsförordningen har regeringen delegerat rätten att sälja statens fasta egendom till ett antal myndigheter. För att myndigheterna ska ha rätt att sälja fastigheterna gäller bl.a. vissa beloppsbegränsningar avseende fastigheternas värde.2 När det gäller de fastigheter som ägs av bolag med statligt ägande gäller i stället de bolagsrättsliga reglerna. 1Det finns vissa undantag men de gäller tillgångar som avser myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. Inget av undantagen är tillämpligt för de frågor som behandlas inom ramen för vår utredning. 2Några av myndigheterna som berörs av vår inventering har bestämda värdegränser i förordningen. FortV och SFV har rätt att besluta om överlåtelse av fastigheter som är värda högst För och är motsvarande värdegräns 15 miljoner respektive . Försäljning av statlig mark 2.2Tillämplig lagstiftning för myndigheternas försäljning I budgetlagen regleras regeringens rätt att besluta om försäljning av statens fasta egendom. När värdet av fast egendom inte överstiger , får regeringen besluta att sälja egendomen om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet. För att försäljning ska få ske krävs också att det inte finns särskilda skäl för att egendomen ska vara kvar i statens ägo (8 kap. 2 § första stycket budgetlagen). Trots detta får regeringen besluta om försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål (8 kap. 2 § andra stycket budgetlagen). Regeringen har alltså en möjlighet att sälja fast egendom till en kommun för samhällsbyggnadsändamål även om värdet överstiger och den fasta egendomen fortfarande behövs i statens verksamhet. Vad kan då utgöra samhällsbyggnadsändamål i den mening som avses i budgetlagen? Begreppet förutsätts ha samma betydelse som det har i bestämmelsen i 2 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719).3 Där finns en beskrivning av för vilka ändamål och i vilka situationer som en kommun får använda sig av expropriation för att få rådighet över marken. Expropriation får bl.a. ske för att ge en kommun möjlighet att förfoga över mark eller annat utrymme som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning (2 kap. 1 § första stycket expropriationslagen). Vid expropriation inom redan tätbebyggt område finns vissa ytterligare restriktioner som framgår av bestämmelsens tredje stycke. Ut- trycket tätbebyggt område är avsett att vara väsentligt snävare än begreppet tätbebyggelse i paragrafens första stycke. Med tätbebyggelse förstås sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör särskilda anordningar för att tillgodose gemensamma behov. Det är inte säkert att mark som används för sådan bebyggelse också är att betrakta som tätbebyggd.4 Som en förutsättning för expropriation inom ett tät- 3Se SOU 2015:109, s. 257. Se dock prop. 2010/11:40 En reformerad budgetlag, s. 95 f. och SOU 2010:92 En effektivare förvaltning av statens fastigheter, s. 50 f., där det talas om att tillämpningsområdet för budgetlagens samhällsbyggnadsändamål skulle vara något vidare. 1971:122 Expropriationslagstiftningen, s. 211. Försäljning av statlig mark bebyggt område ska i princip gälla att marken inom överskådlig tid kommer att beröras av byggnads- eller anläggningsåtgärder som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Med uttrycket överskådlig tid avses . Om det finns goda skäl till att det krävs ett längre tidsperspektiv, t.ex. på grund av omfattande sanering av marken, och det finns väl konkretiserade planer bör det emellertid vara möjligt att expropriera även om marken kommer att beröras av åtgärderna först efter 20 år.5 Statligt ägda fastigheter kan inte exproprieras med stöd av expropriationslagen, men genom budgetlagen finns således en möjlighet om regeringen vill sälja en statligt ägd fastighet som är strategiskt viktig för att kunna bygga ett större antal bostäder i en kommun.6 Sammantaget ger budgetlagens bestämmelser regeringen tillåtelse att sälja statens fasta egendom, men ingen skyldighet att göra det. Det står därmed regeringen fritt att i det enskilda fallet väga statens intresse att ha kvar fast egendom mot intresset av att sälja den. Genom försäljningsförordningen har de myndigheter som förvaltar statens fastigheter fått rätt att under vissa förutsättningar överlåta dem (1 och 2 §§ försäljningsförordningen). I förordningen finns bl.a. bestämmelser inom vilka värdegränser som de fastighetsförvaltande myndigheterna får besluta om försäljning av fast egendom som de förvaltar (5 och 6 §§). Av 8 § framgår vilka förutsättningar som gäller för myndigheternas försäljning. Fast egendom får säljas om den inte alls eller endast i ringa utsträckning behövs i statens verksamhet och om det inte finns särskilda skäl för att egendomen fortfarande ska ägas av staten. Enligt samma bestämmelse kan hänsynen till kulturmiljövården, totalförsvaret, naturvården och det rörliga friluftslivet utgöra särskilda skäl för att en egendom fortfarande ska ägas av staten. I 9 § ställs krav på att den fastighetsförvaltande myndigheten ska samråda med annan statlig myndighet om det med hänsyn till egendomens läge eller beskaffenhet eller av andra skäl bedöms troligt att 5Ibid., s. 159. 6Se SOU 2010:18 En reformerad budgetlag, s. 295 och SOU 2015:109, s. 257. Försäljning av statlig mark den myndigheten kan behöva egendomen eller att egendomen behövs för intressen som den myndigheten ska bevaka. Enligt 10 § första stycket ska en fastighetsförvaltande myndighet medverka till att statens långsiktiga planering av mark- och lokalbehov samordnas med kommunernas översiktsplanering. Detta bör ske på ett så tidigt stadium av planeringen att avvägningen av den framtida markdispositionen i huvudsak är klarlagd och en principöverenskommelse är träffad mellan parterna, när en kommuns önskemål om förvärv av viss fast egendom aktualiseras. En fastighetsförvaltande myndighet ska, vid upplåtelse av fast egendom som en kommun inom överskådlig tid kan komma att behöva för samhällsbyggnadsändamål och som bör kunna avstås av staten för sådant ändamål, se till att upplåtelsevillkoren inte försvårar en framtida överlåtelse till kommunen. Uppkommer fråga om överlåtelse av fast egendom utan att den framtida markanvändningen är klarlagd i en översiktsplan, ska den fastighetsförvaltande myndigheten ta reda på kommunens behov av egendomen (10 § tredje stycket). Försäljningsförordningen innehåller också bestämmelser om förhandsbesked (11–13 §§). En kommun som vill köpa fast egendom för samhällsbyggnadsändamål kan begära förhandsbesked från den myndighet som förvaltar fastigheten. Om värdet på fastigheten överstiger de beloppsgränser som finns i 5 och 6 §§ kan kommunen i stället vända sig till regeringen med sin begäran. En kommun som begär förhandsbesked ska styrka sitt behov av den fasta egendomen genom en översiktsplan eller på annat sätt. Försäljningen ska genomföras affärsmässigt och egendomen ska säljas för marknadsvärdet (16 och 17 §§). Myndigheten ska låta beskriva och värdera fastigheten inför en försäljning.7 Vid försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål ska pris och övriga villkor för överlåtelsen bestämmas genom förhandlingar mellan kommunen och myndigheten eller en av regeringen utsedd särskild förhandlare.8 Inom ramen för förhandlingarna får en part begära in ett utlåtande från Lantmäteriet om värdet på egendomen. Om parterna inte kan enas om priset och övriga villkor, får 7Värderingen bör vara högst gammal, enligt budgetavdelningen på . 8Se kapitel 1.1 där vi har dragit slutsatsen att vår utredare inte kan anses vara en särskild förhandlare i den mening som avses i 18 § försäljningsförordningen. Försäljning av statlig mark en part överlämna frågan till regeringen tillsammans med Lantmäteriets yttrande. Yttrandet ska vara vägledande vid bedömningen av pris och övriga villkor för överlåtelsen (18 § försäljningsförordningen).9 Av 19 § framgår att när statens fasta egendom säljs för att tillgodose ändamål som kan föranleda expropriation, vilket alltså bl.a. innefattar försäljning till en kommun för samhällsbyggnadsändamål, ska köpeskillingen bestämmas enligt grunderna för expropriationsersättning i 4 kap. expropriationslagen (1972:719). Det är dock viktigt att notera att det av 19 § också framgår att bestämmelsen i 4 kap. 1 § andra stycket expropriationslagen inte är tillämplig vid en sådan försäljning. I 4 kap. 1 § andra stycket expropriationslagen finns en bestämmelse om påslag om av marknadsvärdet. Sammantaget innebär det att priset ska motsvara marknadsvärdet när staten säljer fastigheter till kommunen för samhällsbyggnadsändamål. Det är inte vanligt att kommunerna formellt begär förhandsbesked, utan i stället sker informella kontakter med de fastighetsförvaltande myndigheterna.10 Ett förhandsbesked från en myndighet kan överklagas till regeringen enligt 24 § försäljningsförordningen. Inga övriga beslut enligt förordningen får överklagas. 2.2.3Särskilt om försäljning av mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen äger staten mark på bl.a. renbetesfjällen i och samt i rennäringens åretruntmarker väster om odlingsgränsen i och . Statens mark i dessa områden förvaltas av SFV. För försäljning av mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen finns en särskild beslutsordning. Enligt 1 § rennäringsförordningen (1993:384), RNF, är det regeringen som prövar frågor om försäljning av statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen. , , får tillsammans med några andra myndigheter och berörd sameby yttra sig inför regeringens beslut när en ansökan om förvärv har gjorts. 9Möjligheten att begära yttrande från Lantmäteriet har införts, se SFS 2017:572. 10Se SOU 2015:109 s. 259. Försäljning av statlig mark Av de kommuner som till utredningen har framfört behov av att förvärva statlig mark för sitt bostadsbyggande, se kapitel 4, berörs och kommuner av bestämmelserna i . 2.3Tillämplig lagstiftning för bolagens försäljning I enlighet med vad som angetts i avsnitt 2.1 ovan ska de statligt ägda bolagen följa samma lagstiftning som de privatägda bolagen. Staten kan dock ge instruktioner till bolagets styrelse genom ägaranvisning. I bolag med statligt ägande används ägaranvisningar i huvudsak när bolag har särskilt beslutade samhällsuppdrag, får anslag, befinner sig i omstrukturering samt vid avreglering och andra liknande väsentliga förändringar. Beslut om ägaranvisningar fattas på bolagsstämma. De bolag som vi har fört dialog med11 är aktiebolag, vilket innebär att statens ägarstyrning av dessa ska ske i enlighet med reglerna i aktiebolagslagen (2005:551). Av 8 kap. 4 § aktiebolagslagen framgår att styrelsen ansvarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. En försäljning av fastigheter som bolaget äger är därmed ett beslut som bolagets styrelse ansvarar för. 2.4Prissättning och ersättningsnivåer vid försäljning till kommuner