sou · H5B330 · 2017-03-31 00:00:00 — har vid en jämförelse med våra nordiska grannländer förhål- landevis få värdeautomater. Tabell 12.1 Automater av typen värdeautomater i de nordiska länderna varav 3 354 (Multix:) 18 294 (på spelplatser och 1 601 (Belago) 2 473 (i arkader) Källa: Spelmyndigheterna i de nordiska länderna När det gäller så finns det också 298 spelautomater i Casino (siffror ). Dessa är inte medräknade i det totala beloppet för . Värdeautomatspelet har varit kritiserat i den allmänna debatten. Kritiken har i princip gällt två områden; dels att värde- automatspelet bara får bedrivas i lokaler där det serveras alkohol, dels att automater ställs ut i områden som redan är socialt utsatta av andra skäl, t.ex. hög arbetslöshet. I debatten har röster hörts som vill förbjuda värdeautomatspel, särskilt från den sida som företräder spelberoende. kanaliserar ett begränsat antal automater spelarna till legalt automatspel och spelet ger ett inte obetydligt över- skott till statens finansiering. I likhet med spel på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal finns på detta område ingen konkur- rens från utländska spelbolag utan licens i . Den kanalisering som sker inom detta område är från spel på illegala spelautomater till värdeautomaterna. Åsikterna om värdeautomatspel går isär, och utredningen anser att frågan om värdeautomatspelet är oerhört komplex och dess framtid behöver utredas särskilt och i en annan ordning än vad tiden för denna utredning medger. Inte minst måste framtida åtgärder beakta de ekonomiska effekterna för de spelställen där automaterna är uppställda. Utredningen föreslår därför i princip inga ändringar avseende värdeautomatspel. Utredningen har i princip inget att invända mot att värdeauto- materna placeras i särskilda arkader i stället för i restaurangmiljö. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Då är spelen emellertid inte längre ett komplement till restaurang- miljön utan blir stället huvudsyftet med verksamheten. Det är tvek- samt om detta leder till ett minskat problemspelande. Detsamma kan sägas om Svenska Spels förslag till försöksverk- samhet med värdeautomater i alkoholfri miljö. I första hand torde det bli aktuellt att ställa ut automaterna i miljöer som barn och ung- domar frekvent vistas i. Inte heller detta framstår som en önskvärd utveckling. I nuvarande reglering är det en förutsättning att berörd kommun bereds tillfälle att yttra sig innan Lotteriinspektionen meddelar beslut om värdeautomatspel. Det krävs även att automaten kan kontrol- leras genom tele- och databaserad kommunikation. Utredningen föreslår inga ändringar i dessa delar. Spellagens bestämmelser om marknadsföring gäller – precis som för landbaserade kasinon i därför avsedda lokal – och för värdeauto- materna. Dagens marknadsföringsregler i regeringens koncession innebär bl.a. att sådant spel inte får marknadsföras till konsument. Att marknadsföringen för statliga monopol på spelområdet begrän- sas är ett EU-rättsligt krav (se i nästa avsnitt angivna mål från EU- domstolen, Stoβ m.fl.). Det aktuella spelet ska som framgått ovan enligt utredningens bedömning inte konkurrensutsättas i den nya spelregleringen. Behovet av kanalisering får anses vara ringa. Staten kan ta andra hänsyn är vad ett rent kommersiellt spelföretag kan göra. På detta område är detta särskilt angeläget. Staten bör, i egenskap av ägare, tydligt ange i ägardirektiven att marknadsföring av spel på värdeautomater inte heller fortsättnings- vis får ske till konsument. Utredningens förslag: Spel på lotterier och landbaserad bingo ska fortsatt vara förbehållet staten, såvitt avser lotterier och all- männyttiga ändamål, såvitt avser lotterier och landbaserad bingo. Försäljning av lotterier enligt 4 och 5 kap. spellagen får inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som till- handahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Det finns möjlighet för en medlemsstat att införa en monopolreg- lering eller ett licenssystem trots att detta begränsar det fria tillträdet till en nationell spelmarknad. måste den politik som ligger till grund för systemet vara systematisk och sammanhängande. En fråga som kan ställas är om detta innebär att en medlemsstat måste välja en heltäckande och konsekvent ordning eller om det står med- lemsstaterna fritt att införa olika regleringar på olika delar av mark- naden. Detta var en fråga som prövade i målet Stoß m.fl.7 Målen rörde tyska myndigheters beslut att vid äventyr av böter förbjuda m.fl. att bedriva verksamhet i syfte att möjliggöra eller underlätta för företag med hemvist i andra medlems- stater än att anordna vadhållning som rör sporttävlingar. påpekade att restriktioner som syftar till att för- hindra att ordningen i samhället störs, måste vara ägnade att säker- ställa förverkligandet av dessa mål på så sätt att dessa inskränkningar bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett samman- hängande och systematiskt sätt. Det ankommer härvid enligt dom- stolen på varje enskild medlemsstat att bedöma om det, med hänsyn till de legitima mål som denna stat önskar uppnå, är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda aktiviteter av sådan art eller att endast in- skränka dem och att i det syftet föreskriva mer eller mindre strikta kontrollmetoder. Domstolen framhöll att huruvida de aktuella bestämmelserna är nödvändiga och proportionerliga endast ska bedömas med hänsyn till de ändamål som de behöriga myndigheterna i den berörda med- lemsstaten eftersträvar och den skyddsnivå som de avser att säker- ställa.8 Domstolen påpekade vidare att olika hasardspel kan skilja sig åt på väsentliga punkter. Dessa skillnader kan bl.a. avse hur de konkret organiseras, hur stor omsättning de kännetecknas av vad gäller insatser och vinster, hur många som kan tänkas vilja ägna sig åt respektive spel, hur spelen presenteras, hur ofta ett spel kan spelas, hur ett spel tar eller om det går att spela gång på gång och hur spelarna reagerar på spelen. Slutligen kan de även skilja sig i om spelaren behöver vara fysiskt närvarande, såsom är fallet med de 7 De förenade målen C-316/07, C-358/07 – C-360/07, C-409/07 och C-410/07, m.fl. - - 8 Se bl.a. mål C 124/97,- Läärä m.fl., punkterna 35 och 36, mål C 67/98, Zenatti, punkterna 33 och 34, och mål C 42/07, , punkt 58. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? spel som erbjuds på kasinon och de spelautomater som finns upp- ställda på kasinon eller andra etablissemang. har upprepat att även om det inte är likgiltigt huruvida spel om pengar på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av oegennyttig verksamhet eller verksamhet av allmänintresse, så kan ett sådant skäl inte i sig anses utgöra ett objek- tivt berättigande till inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster. Sådana inskränkningar är nämligen endast tillåtna om exem- pelvis finansieringen av sådan social verksamhet utgör en positiv bieffekt och inte det verkliga skälet till den restriktiva politiken på området.9 I det svenska målet och framhöll generaladvo- katen vid att en medlemsstat som inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning kan bevilja ensamrätt att an- ordna spel om pengar till statliga bolag eller ideella föreningar vilkas verksamhet utövas under statens tillsyn. En medlemsstat kan leda och kontrollera verksamheten hos en sådan organisation lättare än vad den kan göra med avseende på en privat aktör med vinstsyfte. Ett sådant system kan således säkerställa att konsumenterna bättre skyddas mot en risk för problemspelande och att den allmänna ord- ningen skyddas mot riskerna för bedrägeri och illegala spel. Här- igenom blir det också möjligt att uteslutande använda avkastningen till allmännyttiga ändamål. gjorde i samma mål mer allmänna uttalanden i samma riktning. Den påpekade att kulturella, moraliska eller religiösa överväganden kan motivera inskränkningar av friheten att tillhanda- hålla tjänster för arrangörer av hasardspel, bl.a. eftersom det kan anses oacceptabelt att tillåta att privata vinstintressen drar nytta av ett socialt gissel eller spelares svaghet och olycka. Enligt den värde- skala som är specifik för varje medlemsstat, och med beaktande av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, är det så- ledes tillåtet för en medlemsstat att begränsa anordnandet av hasard- 9Se, för ett-liknande resonemang,- -mål C-67/98,- Zenatti, punkterna- 36 och 37 och de förena- de målen C 316/07, C 358/07 – C 360/07, C 409/07 och C 410/07, m.fl. 10De förenade målen C-447/08 och C-448/08, och . Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? spel och att förbehålla offentliga organ eller allmännyttiga organi- sationer anordnandet av sådana spel. Det är alltså enligt , i vart fall inom ramen för den nuvarande svenska ordningen, tillåtet att förbehålla ideella organisa- tioner med allmännyttigt ändamål anordnandet av vissa spel. Redan detta skäl talar starkt för tillåtligheten av att agera på motsvarande sätt även om andra delar av spelmarknaden öppnas för konkurrens. En invändning skulle i så fall endast bestå i att den svenska politi- ken inte längre upplevs som systematisk och sammanhängande. Den svenska politiken på spelområdet har länge tagit hänsyn till ideella föreningars behov av att finansiera sin verksamhet. Att en del av överskottet på detta sätt kan styras till allmännyttig verksam- het är ett uttalat syfte med den svenska lagstiftningen. Detta syfte har också som framgått granskats och accepterats av i målet och . Det finns alltså en historisk förklaring till att en del av spelmarknaden bör generera överskott till allmän- nyttiga ändamål. har godkänt att ensamrätter för allmännyttiga ideella föreningar används som ett sätt att kontrollera och begränsa problemspelandet. Denna slutsats påverkas inte i sig av att olika lös- ningar används i förhållande till olika spelformer, så länge samtliga dessa lösningar syftar till ett legitimt ändamål. – ensamrätt för ett statsägt bolag, begränsning till allmännyttiga ideella organisationer, och ett spellicenssystem – har var för sig god- känts som legitima begränsningar. Det sagda äger alltså i relevanta delar också bärighet när det gäller statens roll inom denna sektor. Domstolens uttalande ska också betraktas i sitt sammanhang, dvs. att en medlemsstat inte har rätt att själv lägga beslag på intäkterna från den nationella spelmarknaden av ekonomiska skäl även om det bidrar till samhällsnyttan, och i synnerhet att ett statligt bolag med ensamrätt inte ska försöka öka intäkterna genom reklamåtgärder då detta syftar till ökat spelande vilket leder till ökad risk för spelbero- ende. Det är också värt att notera att traditionella lotterier utgör endast en begränsad del av den totala svenska spelmarknaden. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? denna typ av verksamhet för av marknaden.11 Om en stor del av spelmarknaden i övrigt konkurrensutsätts kan inte resonemang om att finansieringen av sociala aktivi- teter enbart får utgöra en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet ha direkt bäring, även om ensamrätterna endast hade syftat till att möjliggöra det ideella föreningslivets finansiering. En omreglering behöver inte, vilket är viktigt, innebära att ut- ländska aktörer utesluts från marknaden, utan i stället att en del av marknaden reserveras för en viss typ av aktörer, dvs. staten och ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. har i andra sammanhang gett uttryck för att ett licenssystem (tjänste- koncession) på detta sätt kan reserveras för en viss kategori av aktörer, förutsatt att det sker på ett öppet och icke-diskriminerande sätt. Enbart ett tvingande hänsyn till allmänintresset är inte tillräckligt för att det ska vara tillåtet att upprätthålla begränsningar i etableringsfri- heten och den fria rörligheten för tjänster. Sammantaget krävs, som tidigare nämnts, att fyra grundläggande förutsättningar är uppfyllda. De nationella bestämmelserna ska tillämpas på ett icke-diskrimine- rande sätt, de ska motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Några indikationer på att det skulle föreligga en stor efterfrågan på onlineversion av traditionella lotterier har inte framkommit. Tra- ditionella lotterier får typiskt sett anses utgöra spel med låg hastighet, till skillnad från andra former av onlinespel som oftast har en mycket hög hastighet. Inte heller på lotteriområdet finns det i någon högre utsträck- ning konkurrens från utländska bolag utan licens i . Det föreligger med andra ord inte något behov av kanalisering på detta område. Utredningen bedömer att det är av stor betydelse för de ideella allmännyttiga organisationernas fortsatta utveckling att de 11 tryckta-publikationer/prel_spelstat_2015.pdf Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? tillsammans med får ensamrätt på spel på lotterier. Frågan om att behålla allmännyttiga ideella organisationers undan- tag från lotteriskatt behandlas i kapitel 26. Utredningen föreslår således att marknaden för ”traditionella lot- terier” ska vara fortsatt förbehållen och spel för allmän- nyttiga ändamål (ett undantag från nu gällande ordning kommer att vara bingo online, se avsnitt 11.9.2). Den nuvarande möjligheten för föreningslivet att sälja traditionella lotter online genom prenumera- tioner, kvarstår. Utredningen bedömer att spelföretagen i den senare kategorin inte ska ha sämre förutsättningar än att utveckla nya lotterier inom området. Kravet på att ett lotteri ska ge särskilt över- skott bör därför i tillämpningen kunna modifieras så att prövningen, för det fall spelföretaget anordnar flera lotterier, kan avse spelföre- tagets totala lotteriverksamhet. Hit bör dock inte räknas överskott från spel från andra licensområden. Det är inte rimligt – och dessutom oförenligt med – att aktörer på en statligt reglerad marknad beviljas tillstånd/licens på olika villkor. Mot denna bakgrund bör Svenska Spels licens på mark- naden för lotterier utformas på samma sätt som för andra inne- havare av licens inom denna sektor.12 Detta medför att samma nivåer på vinståterbetalningsprocenten bör gälla. Som framgår av avsnitt 14.13.4 föreslår utredningen inga fastställda nivåer för de konkurrensutsatta spelen. Enligt utredningens uppfattning bör det däremot på de områden där har ensamrätt eller delad ensamrätt med spel för allmännyttiga ändamål gälla i huvudsak samma villkor. För det som tidigare benämnts num- merspel, t.ex. gäller fortsatt ensamrätt för . Det sagda innebär att vinståterbetalningsprocenten för sådana spel, liksom för spel för allmännyttiga ändamål, generellt bör sättas till maximalt . I förhållande till vad som gäller inne- bär detta för Svenska Spels vidkommande endast att vinståterbetal- ningsprocenten för nummerspel med fasta odds eller med fast vinst- plan och med dagliga eller tätare dragningar, t.ex. , sänks från till . 12 , Statens roll på den svenska spelmarknaden – ett EU-perspektiv, Rapport för , , s. 75. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Enligt utredningens förslag får försäljning av lotterier enligt 4 och 5 kap. spellagen (dvs. statligt spel och spel för allmännyttiga ända- mål) inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv. Motivet för detta är att motverka att det i stor omfattning ställs ut terminaler som hanteras av spelaren själv och där de långsiktiga konsekvenserna är svåra att överblicka. Samma regler gäller f.ö. för licenser för vadhållning och onlinespel. Närmare bestämmelser för lotterier som erbjuds inom ramen för en statlig licens och en licens för allmännyttigt spel bestäms av regeringen, se bilaga 3 0ch 4. 12.6Spel för allmännyttiga ändamål Utredningens förslag: Det föreslås inga fundamentala föränd- ringar i regleringen av spel för allmännyttiga ändamål. Kravet på att tillstånd endast kan ges till en svensk juridisk per- son tas dock bort. Det kommer inte heller längre att vara tillåtet att anordna bingo online inom ramen för en licens gällande spel för allmännyttiga ändamål. Vill en ideell förening m.fl. anordna bingo online krävs en licens för onlinespel och spelskatt ska betalas. Licenstiden ska i normalfallet vara . Lotteriföreståndarrollen ersätts av en kontaktperson. Servicebolagens roll förblir i allt väsentligt oförändrad. tionen mellan spelföretag och servicebolag tydliggörs genom spel- lagens bestämmelser om uppdragsavtal. Utredningens bedömning: Prövningen av om ett lotteri för all- männyttiga ändamål kan antas ge sökanden skäligt överskott ska ske med beaktande av spelföretagets totala lotteriverksamhet. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? 12.6.1Allmänt om ideella föreningar Med spel för allmännyttiga ändamål menas vanligtvis lotterier av olika slag som ideella föreningar anordnar och där överskottet till- faller föreningen. I lotterilagen anges associationsformen ideell för- ening som en förutsättning med vissa undantag. Föreningen ska, enligt sina stadgar, ha till huvudsakligt syfte att främja ett allmän- nyttigt ändamål inom landet, bedriva verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål och inte vägra någon inträde som medlem om inte särskilda skäl föreligger. Slutligen krävs att föreningen för sin verksamhet behöver lotteriinkomster. Det är med andra ord inte nödvändigt att en ideell förening, för att få anordna lotterier enligt lotterilagen, måste ingå i vad som definitionsmässigt är att anse som en folkrörelse, nämligen en grupp- bildning med en anslutning som omfattar breda samhällsskikt, som t.ex. . I stället är det ett allmännyttigt ändamål som kommer i fokus när det gäller att avgränsa denna sektor på lotteri- marknaden. Med allmännyttigt ändamål menas ändamål som ”enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja” (prop. 1993/94:182 s. 59). Sektorn för allmännyttigt spel på lotterimarknaden kan delas in i rikslotterier, lokala eller regionala lotterier samt bingospel. Med rikslotterier menas lotterier som anordnas i mer än ett län. Det finns 21 anordnare som har tillstånd att be- driva rikslotterier. Totalt 49 tillstånd meddelades för . är den största av rikslotterianordnarna. Postkod- lotteriets bruttoomsättning uppgick till medan omsättningen för övriga rikslotterier uppgick till . Lokalt och regionalt finns flera tusen ideella föreningar som har rätt att anordna lotterier inom den egna kommunen eller inom ett visst regionalt avgränsat område. Bruttoomsättningen för dessa lokala och regionala lotterier var . Där- utöver förekommer lokala lotterier som med stöd av 19 och 20 §§ lotterilagen bedrivs utan tillstånd eller registrering. Bingospelet i är också förbehållet ideella föreningar. Dessa föreningar samverkar ofta i s.k. bingoallianser som anordnar bingo- spel till förmån för de föreningar som ingår i alliansen. I vissa fall har tillstånd till bingospel getts till privatägda aktiebolag där fördel- ningen av överskottet till ideella föreningar angetts i tillståndet. Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? Det finns 66 bingohallar i landet med tillstånd att anordna bingo till förmån för cirka 1 800 ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. Bruttoomsättning för allmännyttigt spel var och dess andel av den totala reglerade svenska lotterimarknaden var . Värdet av vinsterna för både rikslotterier, regionala och lokala lotterier ska enligt lotterilagen motsvara och högst av insatsernas värde. För bingospel gäller att vinsterna ska motsvara av insatsernas värde medan något vinstandelstak inte finns. Överskottet som slutligen tillföll de ideella föreningarna uppgick till , fördelat på för PostkodFöreningen, för Folkspel samt för övriga rikslotterianord- nare. Bruttoomsättningen för de lokala lotterierna var cirka 40 miljo- ner kronor och för bingospelet – där vinståterbetalningen är högre än för rikslotterierna och de lokala eller regionala lotterierna – . har genom enkät inhämtat uppgifter om bl.a. förmånstagarnas intäkter från lotteriverksamhet respek- tive 2015. Lotteriintäkternas andel av de totala intäkterna uppgick till i genomsnitt . En närmare beskrivning av de största anordnarnas verksamhet följer nedan. Gemensamt för sektorn allmännyttigt spel är att verk- samheten till största delen består av sedvanliga lotterier, förutom bingospelet. Fyra ideella föreningar har också beviljats tillstånd att anordna s.k. EMV-lotterier. socialdemokratiska arbetareparti (SAP) och Social- () startade lotteriverk- samhet under namnet A-lotterierna. SSU hade 12 500 med- lemmar. SAP hade 101 674 medlemmar. Den dagliga driften av lotterierna sköts av företaget i som bildat ett enkelt bolag med A-lotterierna. är A-lotterierna moderbolag i koncernen och all spelverksamhet bedrivs av serviceföretagen Kombispel i och SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? som köptes upp . Nordic Lottery för- värvade i sin tur serviceföretaget och och serviceföretaget . Spelverksamheten består av att Kombispel i och Nordic Lottery själva och via sina andra förvärvade serviceföretag hjälper ideella föreningar i att sköta hela eller delar av sin lotteri- verksamhet. Kombispel i har ett 50-tal anställda. SAP/SSU har tre lotteritillstånd och det största lotteriet är det lottlösa prenumerationslotteriet Kombilotteriet, med varianterna Drömreselotteriet och Motorlotteriet. SAP/SSU har även tillstånd till skraplotterna Femman och Glädjelotten. SAP/SSU har tidigare haft EMV-lotterier i form av bingo och ett antal olika skraplotter. Dessa lanserades , men avslutades p.g.a. dålig lönsamhet. Nettoomsättningen för SAP/SSU:s lotterier uppgick till fördelat på fysiska lotterier () och internetspel (). var nettoomsättningen och under detta år hade SAP/SSU endast fysiska lotterier. genererade SAP/SSU:s lotterier 32 246 000 kro- nor till SSU:s (av de totala intäkterna för SSU) och till SAP:s (partiets näst största intäkt efter stat- liga anslag) verksamheter. SAP och SSU är genom sitt helägda bolag i som förvärvat Nordic Lottery, Ideella Spel, Spelparken och Lotteri- centralen den tillståndshavare vars servicebolag sköter driften åt flest tillståndshavare inom rikslotteriområdet. Om man bortser från de fyra största tillståndshavarna (/SSU, , och ) så sköter numera Kombispel i med sina förvärvade dotterbolag driften åt 11 av 14 övriga lotterier. Strukturen framgår av redovisningen nedan. Administrerar och sköter driften av SAP/SSU:s lotterier: •Kombilotteriet, SAP/SSU (prenumerationslotteri) •Glädjelotten, SAP/SSU (skraplott) Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? •Femman, SAP/SSU (skraplott) Trippelskrapet, (skraplott) •Äger Nordic Lottery, Ideella Spel, Spelparken och Lotteri- centralen. Äger serviceföretagen Lottericentralen, Ideella Spel samt lottdistri- bueringsföretaget . Administrerar och sköter driften av lotterierna: •Adresslotteriet, Läkarmissionen, (lottlöst prenumerationslotteri) •Trafiklotteriet, NTF (prenumerationslotteri) •Guldkanten, (skrap- lott) •En Chans på Tusen, (lott- löst lotteri). Administrerar och sköter driften av lotterierna: •Månadslotten, och (lottlöst prenumerationslotteri) •Månadslotten Plus, och (lottlöst prenumerationslotteri). Administrerar och sköter driften av lotterierna: •Guldlotten, och (skraplott) •Datumlotteriet, och (lottlöst prenumerationslotteri) Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet? •Bonuslotten, och (lottlöst prenumerationslotteri). Distribuerar lotter åt lotteriet Landlotten, Bygdegårdarnas Riksför- bund, skraplott. Lotteriverksamheten i bedrivs under namnet Miljon- lotteriet och är helägt av .