sou · H5B3101 · 2017-12-18 00:00:00 — Mot detta ska vägas jämställdhetsaspekter, barnets rätt till båda föräldrarna samt de möjligheter som finns att skjuta upp ledigheten något liksom att använda dagar på grundnivå flexibelt, exempelvis genom att ta ut hel ersättning på grundnivå men enbart reducera arbetstiden med . Vidare medger utredningens förslag till nya tidsramar för för- äldrapenningen en flexibilitet i uttaget av förmånen när barnet har fyllt . Inom ramen för de som tilldelas föräldrarna mellan barnets tre- och tioårsdag finns även dagar som inte är reserve- rade. (Se avsnitt 7.7) Utredningen gör bedömningen att det inte finns någon befogad an- ledning till att dagar med föräldrapenning på grundnivå inte omfattas av den reserverade tiden. Det finns däremot mycket att vinna på att även grundnivådagar är reserverade, framförallt ur jämställdhets- och jämlikhetsperspektiv. Utredningen lämnar därför ett sådant förslag. Vad effekterna av en reservering av grundnivådagar kan bli på för- äldrapenninguttaget i det enskilda fallet är, som sagt, svårt att förut- se. Det kan dock återigen påminnas om att HFD:s dom som har re- fererats ovan, och den tolkning som har gjort av bestämmelserna i , innebar en tillämpning enligt utred- ningens förslag och att det således inte är fråga om en helt ny och oprövad reglering. 7.9Ytterligare undantag från fördelningen av föräldrapenning ska införas Förslag: Om en förälder på grund av ett fängelsestraff är varak- tigt förhindrad att uppbära föräldrapenning, ska den andra föräl- dern ha rätt till samtliga dagar med föräldrapenning. 7.9.1Undantag från fördelningen av föräldrapenning Vid gemensam vårdnad om ett barn får föräldrarna föräldrapenning under hälften av tiden vardera, dvs. En förutsättning för att båda föräldrarna ska få föräldrapenning är naturligtvis att båda har rätt till detta. Om endast en av föräldrarna har rätt till föräldrapenning, får han eller hon samtliga dagar med föräldrapenning (12 kap. 15 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB). Rätt till föräldrapenning har en försäkrad förälder som vårdar barn enligt 12 kap. 2 § SFB under tid när han eller hon inte förvärvsarbetar eller avstår från förvärvsarbete. För rätt till föräldrapenning är det enligt 12 kap. 3 § SFB också ett vill- kor att föräldern faktiskt vårdar barnet på det sätt som krävs med hän- syn till barnets ålder. Att en förälder inte har rätt till föräldrapenning kan bero t.ex. på att han eller hon inte är bosatt i och inte heller arbetar här (prop. 1994/95:197, s. 16). I 12 kap. 16 § SFB regleras un- dantag från fördelningen av föräldrapenning. Om en förälder på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning varaktigt saknar förmåga att vårda barnet, får den andra föräldern föräldrapenning för samtliga da- gar. Med uttrycket varaktigt avses att den bristande förmågan att vårda barnet i princip ska vara bestående eller i vart fall kan antas kvarstå un- der den tid som föräldrapenning kan utges (prop. 1993/94:147, s. 95). Frågan om ytterligare möjlighet till undantag från regeln om för- delning av föräldrapenning mellan föräldrar med gemensam vårdnad har diskuterats. Det förekommer att en förälder, trots gemensam vårdnad med den andra föräldern, i praktiken är ensam om den fak- tiska vården av barnet. Det kan finnas många orsaker till detta. Den andra föräldern kan vara sjuk eller ha ett missbruk som gör att han eller hon inte har förmåga att vårda barnet. Föräldrarna kan leva åt- skilda varvid den ena föräldern väljer att inte ta aktiv del av vården av barnet. Eftersom vårdnadshavarna har rätt till hälften vardera av för- äldrapenningdagarna, kan den betalda föräldraledigheten med barnet bli kortvarig om en förälder väljer att inte ta ut sina dagar eller inte har förmågan att göra det och inte heller avstår de dagar som är möj- liga att avstå. Det kan således innebära att barnet får hemma med en förälder. Med utredningens förslag blir också antalet dagar som är möjliga att överlåta mer begränsade, som framgår ovan föreslås att fler dagar reserveras för vardera föräldern och därmed inte kan överlåtas. En fråga som särskilt varit fråga för diskussion är den om fördelning av dagar när den ena föräldern avtjänar ett längre fängelsestraff och därför inte i praktiken kan använda sina föräldra- penningdagar. Som nämns ovan är en förutsättning för rätt till för- äldrapenning att föräldern faktiskt vårdar barnet på det sätt som krävs med hänsyn till barnets ålder. En förälder som avtjänar ett fängelsestraff kan rent faktiskt inte vårda barnet och frågan är där- med om föräldern uppfyller villkoret. I kommentaren till socialförsäk- ringsbalken anges fängelsevistelse som ett exempel på när en förälder inte uppfyller kravet i 12 kap. 3 § på att faktiskt vårda barnet utöver att föräldern inte är bosatt eller arbetar här i landet (Hessmark m.fl. 2015, s. 266). Av rättsfallet HFD 2014 ref. 60, som rörde tillfällig föräldra- penning, framgår att kammarrätten ansåg att ett långvarigt fängelse- straff kan vara ett exempel på när en förälder trots gemensam vårdnad i praktiken själv vårdar det gemensamma barnet och den andra föräl- dern därmed kan förlora sin rätt till föräldrapenning. Högsta förvalt- ningsdomstolen uttalar sig dock inte särskilt i den frågan. Försäkrings- kassan har uppgett att bestämmelsen inte har tillämpats för att medge undantag från fördelningen av föräldrapenning vid långvariga fängelse- straff. Det saknas således tydlig praxis på området. beräknas ungefär 8 000 barn och ungdomar i ha en förälder i fängelse.14 Av dessa föräldrar är det dock inte alla som har rätt till föräldrapenning. Antalet föräldrar i fängelse varierar över året och . Enligt statistik från Krimi- nalvården var det drygt 4 200 personer som var intagna på någon av Kriminalvårdens anstalter, varav 145 på livstid. Drygt 1 000 personer hade en strafftid på mellan två och fyra år.15 För föräldrar som avtjänar långa fängelsestraff på grund av grova, all- varliga brott kan det konstateras att föräldern i praktiken är förhind- rad att använda sina föräldrapenningdagar förutom i de fall då barnet följer med förälder till anstalten. Det rör cirka 20 barn , oftast är barnen och i samtliga de situationer som redovisas har föräldern varit barnets mamma.16 I dessa situationer kan föräldra- penning betalas ut till den förälder som är intagen. Om den förälder som avtjänar ett långvarigt fängelsestraff inte avstår sina dagar till den hemmavarande föräldern, blir antalet dagar med föräldrapenning för barnet begränsat. Även om föräldern avstår sina dagar, är reserverade för vardera föräldern och där- med inte möjliga att avstå. Såväl föräldraförsäkringsutredning som har därför förslagit att om en förälder är dömd till ett långvarigt fängelsestraff så ska den hemmavarande föräldern ha rätt att uppbära alla föräldrapenningdagar (SOU 2005:73; Försäk- ringskassan 2011c). Uppgiften är hämtad . Uppgifterna är hämtade . 16Se /nyheter//barnen-i-de-svenska-f%C3%A4ngelserna-1.3746256 7.9.2Det behövs ytterligare undantag från fördelningen av föräldrapenningdagar vid långvariga fängelsestraff Även om utgångspunkten är att det är till barnets bästa att föräldra- penningen delas lika mellan föräldrarna, finns det situationer där så inte är fallet. För de flesta av dessa situationer är det dock förenat med stora svårigheter att bedöma när en förälder är förhindrad att ta ut föräldrapenning under hela den tid som den kan tas ut. Exempel- vis kan en förälder som saknar förmåga att vårda barnet på grund av missbruk komma ur sitt missbruk inom . Det förekommer också att föräldrar har så svåra konflikter att de inte kan komma överens om fördelningen av föräldrapenningen. Det kan också före- komma våld i en relation som gör att det inte är till barnets bästa att föräldrapenningen delas lika mellan föräldrarna, trots gemensam vårdnad. I en sådan situation är det bästa alternativet som står till buds dock att ansöka om ensam vårdnad om barnet. En situation som med större lätthet kan avgränsas är den när en förälder avtjänar ett längre fängelsestraff. Som nämns ovan har det tidigare föreslagits att ytterligare undantag ska göras just i dessa fall. Om en förälder har dömts till ett långvarigt fängelsestraff är han eller hon i normalfallet i praktiken förhindrad att använda sina föräldrapenningdagar, vilket alltså uppgår till hälften av det totala antalet dagar. Vanligen torde detta medföra att den intagna föräldern avstår sina dagar till den andra föräldern. De dagar som är reserverade för vardera föräldern kan dock inte avstås. Vid en konflikt mellan föräldrarna förekommer det också att en förälder inte vill avstå dagar till den andra föräldern. Eftersom föräldrarna har rätt till hälften vardera av föräldrapenning- dagarna, kan en konsekvens av att den hemmavarande föräldern en- dast har de egna föräldrapenningdagarna att ta ut således bli att bar- net får en betydligt med omvårdnad av en förälder. Den risken blir ännu större om föräldrapenningen, som utredningen före- slår, ska koncentreras till barnets yngre år och det därmed inte finns möjlighet att ”spara dagar” tills barnet är äldre. Som redovisas ovan skulle man kunna tänka sig att ett långvarigt fängelsestraff är att betrakta som ett exempel på när en förälder inte uppfyller kravet i 12 kap. 3 § SFB på att faktiskt vårda barnet och att denne därmed inte har rätt till föräldrapenning. Samt- liga dagar tillfaller då den andra föräldern. Som också konstateras ovan är rättsläget när det gäller denna fråga oklart och den aktuella bestämmelsen i balken har inte tillämpats för att medge undantag från fördelning av föräldrapenningen vid fängelsestraff. Det går således att argumentera för att befintlig reglering är tillräcklig för att undantag från fördelningen av föräldrapenning ska kunna göras även vid lång- variga fängelsestraff. Mot detta talar dock systematiken i SFB, där undantag från fördelningen av föräldrapenning vid varaktig sjukdom eller funktionsnedsättning regleras särskilt. Utredningen bedömer därför att det även för fängelsestraff är lämpligt att särskilt föreskriva om ett sådant undantag och föreslår därför en ändring i SFB. För att undantaget från fördelningen av föräldrapenningsdagar ska vara aktuellt, krävs enligt utredningen att det kan konstateras att ett fängelsestraff är varaktigt, dvs. att det löper som föräldern har rätt till föräldrapenning. I lagtexten föreslås detta kom- ma till uttryck på så sätt att föräldern är ”varaktigt förhindrad” att vårda barnet. Uttrycket ”varaktigt förhindrad” förekommer i (se t.ex. 6 kap. 8 a §), men innebörden av be- greppet i den föreslagna bestämmelsen är fristående från föräldra- balkens. Mot bakgrund av kravet på varaktighet kan undantaget inte komma i fråga om frigivning av den intagna föräldern beräknas ske som det är möjligt att ta ut de aktuella dagarna. De fängelsestraff som kommer att omfattas av förslaget är således lång- variga tidsbestämda straff och livstidsstraff. Livstids fängelse är som utgångspunkt inte tidsbestämt, men efter att ha avtjänat av straffet kan den dömde få sitt livstidsstraff tidsbestämt. Det tids- bestämda straffet får dock inte vara kortare än , som är det längsta tidsbegränsade straff som kan dömas ut i . Hänsyn måste också tas till att intagna i normalfallet avtjänar två tredjedelar av sin strafftid innan de blir villkorligt frigivna samt att det under fängelsevistelsen kan vara aktuellt med permissioner. När det gäller långvariga fängelsestraff är det enligt utredningens bedömning rela- tivt enkelt att konstatera när den frihetsberövade föräldern inte kommer att kunna använda sig av sina föräldrapenningdagar. När undantaget ska aktualiseras blir en fråga för att pröva på samma sätt som görs när den ena föräldern varaktigt saknar förmåga att vårda barnet på grund av sjukdom eller funk- tionsnedsättning. Utredningen föreslår en ny modell för föräldraför- säkringen där ett visst antal ersättningsdagar fördelas på föräldrarna för tiden fram till barnets treårsdag, varefter årliga med dagar fördelas till och med barnets tioårsdag (se avsnitt 7.2). dellen medför att måste göra en bedömning av om föräldern är varaktigt förhindrad att vårda barnet för varje ny tidsperiod som ersättningsdagar fördelas på föräldrarna, dvs. för en första treårsperiod och därefter i taget. Det gäller även för de undantag från fördelningen som gäller , dvs. om den ena föräldern på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning varaktigt saknar förmåga att vårda barnet. Det bör inte krävas att den intagne föräldern avstår från sin rätt, det räcker att kassan kan konstera att föräldern är förhindrad att använda sin rätt och därmed inte kan vårda barnet. Reglerna i fängelselagen (2010:610) om permission och om möjligheten för en intagen att i vissa fall ha barn hos sig i fängel- set kan påverka bedömningen om föräldern är förhindrad att använ- da sin rätt. I likhet med vad som gäller för övriga undantag får den förälder som vårdar barnet disponera dagarna som han eller hon vill. Det är svårt att bedöma hur många barn som kan komma att om- fattas av förslaget. Det är förhållandevis få personer som döms till långvariga fängelsestraff och av dessa är det naturligtvis inte alla som har rätt till föräldrapenning eller som ens har barn. För dem som träffas av förslaget kommer det dock att få stor betydelse att det är möjligt med ytterligare undantag från fördelningen av föräldrapen- ning. Eftersom utredningen föreslår att föräldrapenningen ska läm- nas för ett visst antal dagar fram till barnets treårsdag för att därefter lämnas som årsvisa , kan bestämmelsen således komma att bli tillämplig i fler fall än med dagens system där alla föräldrapenning- dagar tilldelas på en gång och föräldrarna har åtta respektive på sig att använda dagarna. Endast ett fåtal fängelsestraff löper över så . Om en person som har begått ett brott, för vilket påföljden inte bedöms kunna stanna vid böter, lider av en allvarlig psykisk störning, får rätten överlämna honom eller henne till rättspsykiatrisk vård en- ligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk tvångsvård (31 kap. 3 § ). Vården kan ges som sluten eller öppen rättspsykia- trisk tvångsvård. Vid sådan vård görs regelbundna prövningar av om vården ska bestå. Eftersom det därmed inte går att på förhand be- döma varaktigheten av vården, bedömer utredningen att det före- slagna undantaget inte är tillämpligt vid rättspsykiatrisk vård. Som diskuteras ovan är det möjligt att det redan av regleringen i 12 kap. 15 § SFB går att besluta att endast den ena föräldern har rätt till för- Det är dock en fråga för rättstillämpningen att ta ställ- ning till. En förälder kan också vårdas enligt lagen (1991:1128) om psykia- trisk tvångsvård. I likhet med vad som anges ovan om rättspsykiatrisk tvångsvård görs regelbundna prövningar av om vården ska bestå, vil- ket gör det svårt att bedöma om en förälder är varaktigt förhindrad att ta ut sina föräldrapenningdagar. Utredningen gör därför samma bedömning som avseende fallen med rättspsykiatrisk tvångsvård. Som nämns ovan finns också ett undantag från fördelningen av föräldrapenningen om en förälder på grund av sjukdom varaktigt sak- nar förmåga att vårda barnet. När det gäller föräldrar som vårdas enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, förkortad LVM, ska tvångsvården upphöra så snart syftet med vården är uppnått och senast när vården har pågått (20 § LVM). Varaktighetskravet torde där- med inte kunna uppfyllas heller när det gäller vård enligt LVM. Den som är dömd till högst sex månaders fängelse kan ansöka om att av- tjäna straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, s.k. fotboja (se lagen [1994:451] om intensivövervakning med elek- tronisk kontroll). Personer som avtjänar straffet genom fotboja om- fattas inte heller av det aktuella undantaget. Som diskuteras ovan finns det också andra situationer där en för- älder i praktiken är ensam om den faktiska vården av barnet även om föräldrarna har gemensam vårdnad och där undantag vid varaktig sjuk- dom eller funktionsnedsättning inte är tillämplig. Dessa situationer är dock svårare att avgränsa än den då en förälder dömts till ett långvarigt fängelsestraff. Utredningen anser inte heller att det är lämpligt att För- säkringskassan ansvarar för bedömningar av i vilka situationer, utöver de i lagtexten angivna, undantag ska göras från huvudregeln om för- delning av föräldrapenningen. Det framstår som svårt att på ett rätts- säkert sätt avgöra i vilka situationer undantag ska vara möjliga, varför det finns en risk för att bedömningarna blir godtyckliga. I vissa situa- tioner torde det dessutom vara lämpligare att ansöka om ensam vård- nad om barnet. Utredningen har därför valt att inte föreslå en utökad möjlighet till undantag från fördelningen av föräldrapenning vid andra situationer än den vid fängelsestraff. 7.10Möjligheterna för olika familjekonstellationer att använda föräldrapenningförmånerna ska förbättras Förslag: En förälders sambo ska likställas med en förälder vid tillämpning av bestämmelserna om föräldrapenning utan krav på att föräldern och sambon ska ha varit gifta med varandra eller ska ha eller ha haft barn tillsammans. Sambon ska också ha rätt till ledighet från arbetet utan krav på tidigare äktenskap eller gemen- samma barn. En vårdnadshavare ska få överlåta en del av sin rätt till föräldra- penning till en person som inte är barnets förälder eller likställd med en förälder. Överlåtelsen ska få göras till en person som är försäkrad för föräldrapenning. Fram till det att barnet fyller ska möjligheten till överlåtelse avse om för varje barn. och fram till dess att barnet har fyllt ska möjligheten till överlåtelse i stället avse om för varje barn. En förälder som har ensam vårdnad om ett barn ska ha rätt att själv överlåta alla dagarna. Om föräldrarna har gemensam vårdnad om ett barn ska vardera föräldern ha rätt att överlåta hälften av dagarna. Om de överlåtna dagarna inte har använts ska dagarna kunna återtas. Bestämmelserna om föräldra- penning ska även gälla för den person som har fått dagar efter överlåtelse. Det ska dock inte vara möjligt för en sådan person att i sin tur avstå eller överlåta rätt till föräldrapenning till en annan försäkrad. En arbetstagare ska ha rätt till ledighet då han eller hon får föräldrapenning enligt den nya möjligheten att över- låta föräldrapenning till en annan försäkrad. Bestämmelserna om överlåtelse av rätten till tillfällig föräldra- penning i socialförsäkringsbalken ska gälla alla personkategorier som likställs med en förälder. Bestämmelserna i 11 kap. 10 § första stycket, 12 kap. 4 a § första stycket, 12 kap. 17 § första stycket, 13 kap. 3 § och 110 kap. 5 a § socialförsäkringsbalken ska ändras och anpassas utifrån att det kan finnas fler än två mottagare av föräldrapenningförmåner. Bedömning: Ledighet med ersättning enligt den nya bestämmel- sen bör vara semesterlönegrundande. De effekter som den nya överlåtelsemöjligheten kan ha på pensionen bör följas upp. 7.10.1Behov av att ändra regelverket För de allra flesta familjer uppfyller föräldraförsäkringen syftet om att möjliggöra för föräldrar att kombinera förvärvsarbete med familje- liv genom att ge ledighet och kompensera för inkomstbortfall. Det finns också goda möjligheter att dela vården av barnet med fram- förallt den andra föräldern för att på så sätt ge barnet möjlighet att få starka relationer och omsorg av båda eller flera av föräldrarna. Som redogörs för i avsnitt 5.4.1 medför emellertid nuvarande regelverk att det för vissa familjekonstellationer kan finnas begränsningar i möjlig- heten att använda försäkringen. Detta gäller framförallt inom för- äldrapenningen. Inom den tillfälliga föräldrapenningen finns genom de lagändringar som gjorts en förhållandevis god möjlig- het att använda förmånen oavsett familjekonstellation. Som anges i avsnitt 5.3.3 är bland annat den krets personer som likställs med för- äldrar vidare inom den tillfälliga föräldrapenningen än inom föräldra- penningen. Dessutom finns det inom den tillfälliga föräldrapenningen möjlighet att överlåta och lämna dagar till en annan försäkrad person än en förälder eller en person likställd med en förälder. Föräldrar som är ensamma i vården av barnet kan därigenom få stöd och avlastning av en närstående person när barnet är sjukt. En sådan möjlighet finns även om det är den ensamstående föräldern som blir sjuk och inte kan vårda sitt barn. Någon motsvarande möjlighet för föräldrar som är ensamma i vården av barnet finns inte inom föräldrapenningen. Re- gelverket inom den tillfälliga föräldrapenningen ger även familjer där fler än två vuxna personer utövar en föräldraroll till ett barn goda förutsättningar för att ta ett gemensamt ansvar när barnet är sjukt. Enligt utredningens bedömning finns det ett behov av att även utfor- ma regelverket för föräldrapenning så att det förbättrar olika familje- konstellationers möjlighet att använda förmånen. Utredningen ser att detta behov är särskilt angeläget för de föräldrar som har ensam vård- nad eller är ensamma i vården av barnet samt i familjer där fler än två vuxna personer utövar en föräldraroll till ett barn. Några utgångspunkter vid utformningen av ett förändrat regelverk Vid utformningen av ett förändrat regelverk bör utgångspunkten även fortsättningsvis vara att det ska knyta an till regler om föräldraskap och vårdnad. En uppenbar fördel med en sådan ordning är att den krets av personer som kan komma i fråga för förmåner är lätt att identifiera. Det följer också den ordning som gäller i övrigt inom socialförsäkringen om att vem som räknas som förälder eller barn till någon följer av regler. Den som har vårdna- den om ett barn har enligt ett ansvar för barnets per- sonliga förhållanden och för att barnets behov av omvårdnad, trygg- het och en god fostran tillgodoses. Vidare svarar vårdnadshavaren för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt ska bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. Ansvaret innebär inte att vårdnadshavaren personligen ska tillgodose barnets behov, utan medför endast en skyldighet att se till att barnets behov tillgodoses av någon. Vårdnadshavaren bör därför även fortsättningsvis ha en särskild och självständig rätt till föräldrapenning men med möjlighet att avstå denna rätt till en förälder eller en annan person som står barnet nära och som föräldern har förtroende för. Anknytningen till har därför fortsatt relevans. Utredningen är medveten om att regelverk kan medföra svårigheter för familjer där till exempel fler än två personer utövar en föräldraroll eller för samkönade föräldrar som får barn men har att utgå från gäl- lande rätt. En alternativ lösning till de förslag som utredningen läm- nar i detta avsnitt vore att överväga ändringar i för att underlätta för olika familjekonstellationer. Det har till exempel från vissa håll framförts önskemål om att det juridiska ansvaret för barn skulle kunna omfatta fler än två vårdnadshavare. Det ska dock fram- hållas att enligt utredningens direktiv ska eventuella förslag till för- ändringar inte omfatta regler om föräldraskap och vårdnad. Svårigheterna bör dock, så långt det är möjligt, beaktas inom ramen för ett förändrat regelverk avseende föräldrapenningen. Ett förändrat regelverk bör också utformas med utgångspunkt om vad som är till barnets bästa när det gäller möjligheterna till anknyt- ning och till nära och långvariga relationer. Andra viktiga utgångs- punkter är att regelverket är tydligt, enkelt att förstå och att tillämpa. I enlighet med vad som anges i utredningens direktiv bör regelverket därför inte utformas så att det kräver omfattande behovsbedömningar för . 7.10.2Sambo ska likställas med en förälder utan krav på tidigare äktenskap eller gemensamma barn En vårdnadshavare har möjlighet att avstå dagar med föräldra- penning till sin sambo enbart i de fall de har varit gifta med varandra eller har eller har haft barn tillsammans.