sou · H5B3100 · 2017-12-12 00:00:00 — Sekretess, registrering, bevarande och arkivering uppgifterna blandas knappast är genomförbart att skilja mellan olika källor och sekretessregler. Särskilt om sekretess i förundersökningar Om 18 kap. 1 § OSL Pågående förundersökningar omfattas av förundersökningssekretess enligt främst 18 kap. 1 § och 35 kap. 1 § OSL. Enligt 18 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift som hänför sig till en förundersökning i brottmål eller till en angelägenhet som avser användning av tvångs- medel i ett sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om upp- giften röjs. Här gäller alltså ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att offentlighet är huvudregel och sekretess gäller bara om det kan antas att det uppstår en skada. Skaderekvisitets utformning innebär att förundersökningssekretess inte kan gälla efter det att åtal väckts, förutom för uppgifter som har generell betydelse för brottsspaning och brottsutredning (RÅ85 Ab179 och RÅ 1989 ref. 56). Däremot kan sekretess i vissa fall gälla för uppgifter i en nedlagd förunder- sökning (RÅ 1992 ref. 15 jfr dock RÅ 2003 not. Om 35 kap. 1 § OSL Enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i bl.a. en förundersökning eller i en ange- lägenhet som avser tvångsmedel eller brottsförebyggande verksam- het. Här är utgångspunkten att uppgiften är sekretessbelagd och alltså bara kan röjas om det står klart att det inte uppstår skada eller men. gällde sekretessen med ett rakt skaderekvisit. Införandet av personuppgiftslagen (1998:204) innebar att polisen fick möjlighet till automatiserad handläggning av förundersökningar och andra utredningar – något som inte varit tillåtet. I pro- positionen till lagändringen i sekretesslagen angavs att uppgifter som Sekretess, registrering, bevarande och arkivering ingår i automatiserade behandlingar blir mer känsliga ur integri- tetssynpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt. Det ansågs vidare vara lämpligt att det skulle gälla samma skaderekvisit beträffande de register som förs till stöd för förundersökningsverk- samhet. Med hänsyn till det anförda infördes det omvända skade- rekvisitet. 1997/98:97 s. 69 och 70.) Sekretessen enligt 1 § första stycket gäller inte för bl.a. beslut om huruvida åtal ska väckas, beslut om att en förundersökning inte ska inledas eller beslut om att en förundersökning ska läggas ner (35 kap. 6 § 1 OSL). Om sekretessbelagda uppgifter som finns i beslagtagna handlingar tas in i t.ex. ett avskrivningsbeslut blir de alltså offentliga. I 35 kap. 7 § OSL finns bestämmelser om vilken verkan det har för sekretessen att uppgifter som har hämtats in under en för- undersökning ges in till en domstol med anledning av ett åtal. Huvudregeln är att sekretessen enligt 1 § första stycket upphör att gälla hos förundersökningsmyndigheten för uppgifter som lämnas vidare till domstolen med anledning av åtal. När huvudregeln ska tillämpas och sekretessen upphör hos förundersökningsmyndig- heten finns det inte någon sekretess som kan överföras till dom- stolen med stöd av reglerna i 43 kap. 2 § OSL. När uppgiften blir offentlig hos förundersökningsmyndigheten blir den alltså i princip också offentlig hos domstolen. Det finns dock tre undantagsfall. Det första undantaget är att det ska gälla sekretess för uppgiften hos domstolen enligt 35 kap. 12 § OSL (sekretess för uppgift om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i bl.a. sexual- brottmål) eller 36 kap. 2 § (sekretess i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet för uppgift om en myndighets eller en enskilds affärs- eller driftförhållanden). Syftet är att skyddet för uppgifterna hos domstolen inte ska bli illusoriskt genom att uppgif- terna är offentliga hos förundersökningsmyndigheten.6 Det andra undantagsfallet är att uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet. Ett typfall är att det i det material som getts in till domstolen finns uppgifter om personer som varit miss- tänkta men mot vilka åtal inte väckts.7 Om sådana uppgifter uppen- 6Lenberg m.fl., kommentaren till 35 kap. 7 § OSL. 7Lenberg m.fl., kommentaren till 35 kap. 7 § OSL. SOU 2017:100 Sekretess, registrering, bevarande och arkivering barligen saknar betydelse i målet gäller sekretessen enligt 35 kap. 1 § alltså även om de getts in till domstol med anledning av åtal. Det tredje undantagsfallet är att uppgiften finns i en handling som har kommit in till förundersökningsmyndigheten från en annan myndighet där uppgiften är sekretessreglerad. I ett sådant fall be- står sekretessen hos förundersökningsmyndigheten även om åtal har väckts. Därigenom förs sekretessen också över till domstolen med stöd av bestämmelserna i 43 kap. 2 § OSL när uppgiften läm- nas över dit. Ett exempel kan vara rättsintyg som hämtats in och som är sekretessreglerade hos den myndighet som utfärdat intyget. Uppgifter av det slag som avses med 35 kap. 1 § kan också förekomma i domstol innan ett åtal har väckts. Det kan t.ex. handla om användning av tvångsmedel såsom häktning eller om förord- nande av offentlig försvarare eller målsägandebiträde. I andra stycket nämnda paragrafen finns regler om sekretess hos domstolen i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål. Sekre- tessen gäller i sådana fall med ett rakt skaderekvisit. Sekretessen är alltså svagare än vad som gäller enligt första stycket. Vid förhand- ling om användning av tvångsmedel ska sekretess gälla för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara upp- kommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men. Om överföring av sekretess till domstol Som tidigare antytts finns det i 43 kap. 2 § OSL regler om över- föring av sekretess till domstolarna. Av paragrafen framgår följande. Om en domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet från en domstol eller en annan myndighet får en sekretessreglerad uppgift, blir sekretessbestämmelsen som huvudregel tillämplig på uppgiften även hos den mottagande domstolen (sekundär sekre- tess). Men om det finns en primär sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse som är tillämplig på uppgiften hos domstolen, ska dock i de flesta fall den primära sekretessbestämmelsen tillämpas i stället. Reglerna om överföring av sekretess till domstol i 43 kap. 2 § OSL gäller inte om något annat sägs i 3 § samma kapitel. Där anges bl.a. att sekretess enligt vissa uppräknade paragrafer inte överförs Sekretess, registrering, bevarande och arkivering till domstolen i dess rättsvårdande eller rättskipande verksamhet (första stycket). Vidare anges det att sekretessen enligt 35 kap. 1 § första stycket 1 gäller hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs (andra stycket). Av bestämmelsen i 43 kap. 2 § första stycket följer att alla upp- gifter i en förundersökning som överlämnas till en domstol innan åtal väcks omfattas av sekretess enligt 35 kap. 1 § första stycket 1 OSL, som blir en sekundär sekretessbestämmelse hos domstolen. Av 3 § andra stycket följer dock, som sagts, att sekretessen bara gäller hos domstol om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Till skillnad från vad som gäller hos de brottsbekämpande myndig- heterna, är presumtionen hos domstolarna således att uppgifterna är offentliga. Det raka skaderekvisitet innebär att skade- och men- bedömningen grundas på om uppgiften är av den arten att ett ut- lämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen.8 I en hel del förundersökningar kan det förekomma uppgifter som omfattas av särskilda sekretessbestämmelser med allmän giltighet inom den offentliga förvaltningen, t.ex. utrikessekretess (15 kap. 1 § OSL), försvarssekretess (15 kap. 2 § OSL) skyddade personupp- gifter (21 kap. 3 § OSL) och uppgifter om särskilt personsäkerhets- arbete avseende bevispersoner m.m. (18 kap. 7 § och 35 kap. 11 § OSL). Om partsinsyn och sekretess Skyddet för uppgifter i beslagtagna och kopierade handlingar och informationsbärare styrs inte bara av sekretessreglerna utan också av reglerna om partsinsyn. Vi har redogjort för dessa ganska ingå- ende i avsnitt 11.4.4 och hänvisar till den framställningen. 8 Lenberg m.fl., kommentaren till 43 kap. 2 § OSL. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering Bedömning: Det är inte förenligt med 2 kap. 2 § tryckfrihets- förordningen att införa absolut sekretess för alla uppgifter i be- slagtagna och kopierade handlingar, eller för alla uppgifter i en beslagtagen eller kopierad informationsbärare. Det vore i och för sig möjligt att införa regler om absolut sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i sådana handlingar och informationsbärare som sagts, men det finns inte ett behov av sådana regler. Absolut sekretess bör därför inte införas. Utgångspunkterna för våra överväganden I direktiven anges att beslagtagna handlingar och upptagningar som lagrats i beslagtagna föremål kan inkludera både affärshemligheter och känsliga uppgifter av privat natur och att informationens karaktär medför särskilda svårigheter. Vidare lyfts särskilt tre förhållanden fram som problematiska när det gäller sekretess för uppgifter i detta slags handlingar. Det första är att förundersökningsledaren kan ha mycket små möjligheter att göra en korrekt sekretessprövning av materialet. Det andra är att sekretessprövningen av innehållet i en hårddisk eller ett annat lagringsmedium kan vara mycket tidskräv- ande. Det tredje är att en sådan prövning kan innebära en utökad risk för intrång i den enskildes personliga integritet, eftersom det vanligen inte finns anledning att gå igenom en beslagtagen informa- tionsbärare i dess helhet. Detta utmynnar i frågan om sekretesskyddet för uppgifter i sådan egendom håller en rimlig nivå med hänsyn till skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Vårt uppdrag är alltså att analysera om uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden har ett tillräckligt skydd när uppgifterna förekommer i beslagtagna handlingar och upptag- ningar som lagrats i beslagtagna informationsbärare. Om skyddet är otillräckligt, ska vi lämna förslag till de ändringar av sekretess- reglerna som behövs. Med tanke på att motsvarande frågor aktuali- seras också vid kopiering som sker inom ramen för det nya tvångs- medel som vi föreslår – se avsnitt 7.7 – omfattar våra överväganden även sådana kopior. Utifrån den problembeskrivning som presenterats Sekretess, registrering, bevarande och arkivering i direktiven överväger vi enbart behovet av en stärkt sekretess för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden och inte några andra sekretessgrunder. Som framgått av framställningen om gällande rätt gäller sekre- tess enligt 35 kap. 1 § OSL för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden när uppgiften förekommer i bl.a. en förundersökning eller en angelägenhet som avser användning av tvångsmedel eller i annan verksamhet för att förebygga brott. Upp- giften får bara röjas om det står klart att det kan ske utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. Genom det omvända skaderekvisitet råder det en presumtion för sekretess när uppgiften förekommer i en för- undersökning. Om man anser att sekretesskyddet bör stärkas finns det därför i princip bara en möjlighet, nämligen en regel om absolut sekretess för alla uppgifter i samtliga eller vissa beslagtagna och kopi- erade handlingar, inklusive upptagningar som lagrats i beslagtagna eller kopierade informationsbärare. Detta innebär att våra överväg- anden inriktas på frågan om det finns skäl att införa regler om absolut sekretess, och hur långt den absoluta sekretessen i så fall ska sträcka sig. Problembeskrivningen i direktiven tar sikte på beslagtagna och kopierade handlingar i de brottsbekämpande myndigheternas verk- samhet. Sådana handlingar och uppgifter från dem förekommer dock även i domstolarna, bl.a. genom att de lämnas dit med anled- ning av ett åtal. I sådana fall upphör som huvudregel sekretessen hos förundersökningsmyndigheten, vilket i sin tur innebär att någon sekretess inte överförs till domstolen enligt 43 kap. 2 § OSL. Vidare innebär reglerna om domstolssekretess att en uppgift som huvud- regel blir offentlig om den läggs fram vid en offentlig domstols- förhandling eller tas in i en dom eller vissa beslut (43 kap. 5 och 8 §§ OSL). Det finns också regler om överföring av sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL när uppgifter ur förundersökningen lämnas till domstol innan åtal väcks, t.ex. i samband med förordnande av offentlig försvarare eller målsägandebiträde. Regleringen om sekretess i domstolarna är komplex och i hög grad präglad av allmänhetens starka intresse av insyn i domstolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet. Det har varken i våra direktiv eller i något annat sammanhang framkommit ett behov av ett stärkt skydd för uppgifter i beslagtagna och kopierade hand- Sekretess, registrering, bevarande och arkivering lingar som förekommer i domstolarnas verksamhet. Med hänsyn till detta utgår våra resonemang från att allmänhetens möjlighet till insyn i domstolarnas verksamhet inte bör förändras. Vi kommer så- ledes inte att närmare överväga en möjlighet att utvidga sekre- tesskyddet för uppgifter i beslagtagna handlingar som förekommer i domstol. Vi börjar med frågan om en reglering om absolut sekretess skulle vara förenlig med sekretessgrunderna i 2 kap. 2 § TF (se avsnitt 12.3.2) och i så fall på vilka premisser. Därefter går vi in på de skäl som i övrigt kan tala för och emot en reglering om absolut sekretess. Uppfyller en reglering om absolut sekretess kraven i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen? Om syftet med införande av absolut sekretess för uppgifter i be- slagtagna och kopierade handlingar och informationsbärare är att inga uppgifter alls ska kunna lämnas ut med stöd av reglerna om handlingsoffentlighet, måste sekretessen gälla för alla uppgifter i en sådan handling eller informationsbärare, oavsett uppgiftens karak- tär. Endast på så vis kan man vidare helt befria beslagsmyndigheten från skyldigheten att göra en sekretessprövning. En svårighet med en sådan reglering är dock att de uppgifter som kan förekomma i handlingarna – oavsett om de finns på papper eller i en informa- tionsbärare – kan vara av vitt skiftande karaktär. Detta ger upphov till frågan om en regel om absolut sekretess för alla uppgifter i be- slagtagna eller kopierade handlingar eller informationsbärare ryms inom sekretessgrunderna i 2 kap. 2 § TF och i första hand skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Motsvarande problematik aktualiserades i förarbetena till sekretess- bestämmelsen i 18 kap. 14 § OSL om de s.k. tsunamibanden. Sekre- tess gäller enligt paragrafen för uppgift i kopior som i säkerhets- syfte har genererats i datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i , om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan fara för att Regerings- kansliets verksamhet skadas. På banden finns en stor mängd kopior Sekretess, registrering, bevarande och arkivering som genererats inom , varav vissa är allmänna hand- lingar och andra inte är det. Sekretessbestämmelsen ansågs nödvän- dig eftersom det annars vore möjligt att kartlägga regeringens och funktionssätt på ett sätt som kan innebära säker- hetsrisker (prop. 2007/08:38 s. 22). Det ansågs att insynsintresset tillgodoses genom att handlingarna, i den mån de inte har gallrats, finns tillgängliga i original i andra delar av Regeringskansliet.9 I lag- rådsremissen föreslogs att absolut sekretess skulle gälla för upp- gifterna på banden, något som också gällt enligt en tidsbegränsad lagregel. Lagrådet anförde emellertid att en bestämmelse om abso- lut sekretess för samtliga uppgifter på banden skulle stå i strid med 2 kap. 2 § TF, eftersom en sådan bestämmelse ger möjlighet att hemlighålla även sådana uppgifter som inte omfattas av de sekretess- intressen som nämns i paragrafen. På grund av Lagrådets invänd- ningar förseddes paragrafen med ett omvänt skaderekvisit. Beslagtagna och kopierade handlingar kan inte fullt ut jämföras med tsunamibanden Om Lagrådets resonemang i fråga om tsunamibanden har giltighet också i det nu aktuella fallet, måste slutsatsen bli att en reglering om absolut sekretess är utesluten. Vår uppfattning är emellertid att bedömningen inte utan vidare kan tillämpas när det gäller beslag och kopiering från enskilda. På tsunamibanden finns handlingar av vitt skilda slag som genererats inom eller har kommit in till myn- digheten . Det går inte att generellt uttala sig om vilka handlingar som kan vara hemliga och i så fall på vilken grund. Beslagtagna och kopierade handlingar har däremot – i den mån be- slaget inte gjorts hos en myndighet – genererats hos eller inkommit till en enskild. Regelmässigt har handlingen tillkommit eller inkom- mit i förlitan på att ingen annan än innehavaren ska kunna dispo- nera över den utan samtycke. Frågan är dock om det innebär att handlingen alltid är sådan att den omfattas av de skyddsintressen som anges i sekretessgrunderna. 9 Det framgår numera av ett särskilt undantag i 2 kap. 10 § andra stycket TF att säkerhets- kopior en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad information inte är allmänna handlingar. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering Den aktuella sekretessgrundens innebörd En utgångspunkt för analysen är innebörden av begreppen enskilds personliga respektive ekonomiska förhållanden. Sekretessgrunderna fick sin nuvarande utformning i samband med att tryckfrihets- förordningen reformerades . Fram till dess var den mot- svarande sekretessgrunden ”menigheters och enskildas ekonomiska intressen eller av hänsyn till privatlivets helgd, personlig säkerhet, anständighet och sedlighet”. I förarbetena till reformen angavs att i stort sett samma grunder även i fortsättningen borde kunna föranleda lagstiftning om handlingssekretess (prop. 1975/76:160 s. 72). Den utredning vars förslag låg till grund för förslagen i 1975/proposition, Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (), övervägde om uttrycket ”privatlivets helgd” skulle ersättas med ”personlig integritet”. Det senare uttrycket ansågs dock för obestämt till sin innebörd. Vidare ansåg utredningen med hänsyn till hur det användes på dataområdet att det kunde leda tankarna till utnyttjandet av omfattande mängder av i och för sig banal infor- mation i stället för till enstaka ömtåliga uppgifter (SOU 1975:22 s. 100). Utredningen stannade för uttrycket ”enskilds eko- nomiska intresse, privatlivets helgd och enskildas säkerhet”. Tanken var att detta uttryck skulle fånga alla personliga aspekter. menade att enskildas ekonomiska intresse inte alltid går att särskilja från enskildas personliga förhållanden och att de ofta framstår som två sidor av samma sak, vilka delvis sammanfaller (prop. 1975/76:160 s. 99). Under remissbehandlingen framfördes kritik mot uttrycket ”privat- livets helgd”, eftersom det inte ansågs träffa alla de sekretessregler som avsågs bli omfattade av den aktuella sekretessgrunden, t.ex. sekretessen kring kriminalregistret. Vidare ansåg flera remissinstanser att uttrycket var föråldrat. Det föredragande statsrådet tyckte att det skulle vara betänkligt om det på flera punkter kunde ifrågasättas om föreslagna materiella sekretessregler hade stöd i de förslagna sekretessgrunderna. Han föreslog därför att de vitt skiftande hän- synen till olika personliga intressen det är fråga om skulle samman- fattas i orden ”skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden”. 1975/76:160 s. Sekretess, registrering, bevarande och arkivering I propositionen med förslag till sekretesslag m.m. (prop. 1979/80:2) konstaterade föredragande statsrådet att det inte gjordes någon analys av begreppet ”personliga förhållanden” i propositionen till änd- ringen i tryckfrihetsförordningen. Han tyckte inte heller att det var nödvändigt att göra en sådan analys utan ansåg att innebörden måste bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Han anförde vidare följande (prop. 1979/80:2 Del A s. 84). Någon tvekan om att uttrycket avser så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress eller yttringarna av ett psykiskt sjukdomstill- stånd kan enligt min mening inte råda. Några svårigheter vid tillämp- ningen lär knappast uppkomma. Av det sagda följer att också uppgift om en persons ekonomi kan sägas falla under begreppet personliga för- hållanden. En diskussion om uttrycket ”personliga förhållanden” finns också i prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag. Regeringen uttalade där att en grundlagsbestämmelse som syftar till att stärka integritets- skyddet bör ta sikte på att skydda information om enskildas per- sonliga förhållanden. Detta uttryck avsågs ha samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen. Vidare sades att detta innebär att regleringen kan komma att om- fatta vitt skilda slag av information som är knuten till den enskildes person, t.ex. uppgifter om namn och andra personliga identifika- tionsuppgifter, adress, familjeförhållanden, hälsa och vandel. Även fotografisk bild samt uppgifter som inte är direkt knutna till den enskildes privata sfär, t.ex. uppgift om anställning, omfattas av ut- trycket. Med hänvisning till förarbetena till sekretesslag (1980:100) angav regeringen att även en uppgift om en persons ekonomi torde omfattas av uttrycket personliga förhållanden. Slut- ligen sades att man, liksom vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen vid prövningen av uttryckets närmare inne- börd får hämta vägledning från vad som enligt normalt språkbruk kan läggas i dess betydelse (jfr prop. 1975/76:160 s. 109 och prop. 1979/80:2 s. 84). Sekretess, registrering, bevarande och arkivering Är allt beslagtaget material ett uttryck för personliga eller ekonomiska förhållanden? En regel om absolut sekretess för alla uppgifter som förekommer i ett visst sammanhang och utan hänsyn till deras närmare innehåll skulle inte sakna förebilder i offentlighets- och sekretesslagen. En- ligt 26 kap. 3 § OSL gäller absolut sekretess inom familje- rådgivning för uppgift som en enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen. Begränsningen avser här inte uppgiftens karaktär, vilket innebär att den lämnade uppgiften skulle kunna avse i stort sett vad som helst, utan att uppgiften har lämnats i förtroende och i ett visst – typiskt sett känsligt – sammanhang. Det som förekommer under en familje- rådgivning är, till sin karaktär, personligt och privat, även om det naturligtvis inte kan uteslutas att en och annan sak som sägs kan handla om annat än strängt personliga ämnen. Det finns en risk för att personer inte söker hjälp hos familjerådgivningen, om de inte kan lita på att det som förekommer hålls hemligt. Det är tveksamt om man kan resonera så om beslagtaget mate- rial. Lagstiftarens avsikt synes visserligen vara att begreppet per- sonliga förhållanden, så som det kommer till uttryck i tryckfri- hetsförordningen, ska täcka alla personliga aspekter rörande en fysisk privatpersons liv. Och vi har svårt att se annat än att mer- parten av det material som finns sparat i en fysisk persons dator eller mobiltelefon och de handlingar som personen innehar är en aspekt av dennes privatliv.