sou · H5B365 · 2017-08-09 00:00:00 — skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. I praktiken fyller förhandlingarna mellan fastighetsägare och hyresgästorganisationer en viktig funktion på hyresmarknaden, både för att långsiktigt definiera en skälig hyresnivå och för att fastställa hyrorna för ett mycket stort antal lägenheter genom s.k. förhandlingsöverenskommelser. För att förbättra förutsebarheten och på så vis underlätta nybygg- nation infördes undantagsregeln om s.k. presumtionshyra (55 c § hyreslagen), se prop. 2005/06:80 s. 20 f. I korthet innebär regeln att fastighetsägaren och en hyresgästorganisation i en förhandlings- överenskommelse kan komma överens om att hyrorna för lägen- heter i ett nybyggt hus ska anses som skäliga . Eftersom dagens regel bygger på frivillighet finns ingen tvist- lösningsmekanism för de fall parterna inte kan nå en sådan överens- kommelse. Hyran får ändras endast om det finns synnerliga skäl, bortsett från en anpassning till hyresutveck- lingen på orten. Genom ett krav på kollektiv förhandling knyter modellen an till hyressättningen i övrigt och ger hyresgäster ett skydd mot alltför höga hyror. Modellen med presumtionshyra behöver utvecklas Uppgifterna om hur vanliga avtal om presumtionshyra är går isär. Det råder dock enighet mellan parterna på hyresmarknaden om att andelen nybyggda lägenheter, för vilka en presumtionshyra bestämts, klart överstiger hälften. Det är sannolikt vanligare att allmännyttiga fastighetsbolag utnyttjar möjligheten än att privata fastighetsägare gör det. Uppgifterna ger inte någon ledning för en bedömning av hur många fastighetsägare som avstår från att bygga hyreslägenheter på grund av att de anser att presumtionshyror inte ger tillräcklig för- utsebarhet i fråga om det ekonomiska utfallet. De visar inte heller i hur många fall en överenskommelse om presumtionshyra av något skäl inte kan nås. Det är dock vanligt att sådana faktorer anges som troliga förklaringar. Regeringen anser att det är viktigt att hyressättningen bidrar till att det byggs fler hyreslägenheter. En förutsättning är att invester- ingar i nybyggnation av hyreslägenheter ger en lika god förutsebar- het i fråga om det ekonomiska utfallet som t.ex. byggande av lägenheter som upplåts med bostadsrätt. Särskilt i ljuset av den stora bristen på hyreslägenheter bör det utredas hur modellen med presumtionshyra kan utvecklas så att det byggs fler hyreslägenheter. Det har i vissa delar riktats kritik mot hur regeln om presum- tionshyra är utformad. En sådan invändning handlar om osäkerheten om vad som hän- der när presumtionstiden går ut. Hyran bestäms då med hänsyn till lägenhetens bruksvärde och kan således komma att sänkas. För fastighetsägare kan det vara ett problem, eftersom deras ekonomiska beräkningar vid nybyggnad av hus sträcker sig . En annan fråga som har tagits upp gäller att hyran inte kan ändras om det t.ex. genomförs standardhöjande åtgärder eller om sättet att beräkna hyran bör ändras. Det är viktigt att tanken på förutsebarhet och stabilitet inte dras så långt att modellen blir för stel. Om så är fallet innebär det en risk för fastighetsägaren att ingå ett avtal om presumtionshyra, eftersom hyresnivån inte kan justeras om förhållandena ändras . Utredaren ska analysera hur modellen med presumtionshyra fun- gerar i praktiken. Utöver andra frågor ingår att bedöma vilka effekter den nuvarande regelns utformning har på nybyggnation av hyreslägenheter. Utredaren ska, utifrån den analys som görs, lägga fram förslag på hur systemet med presumtionshyra bör utvecklas. Vid utform- ningen av förslaget ska utredaren överväga hur fastighetsägaren bör skyddas mot övergångseffekter när presumtionstiden går ut. Det ska också bedömas om det i ökad utsträckning bör vara möjligt att ändra hyran under löpande presumtionstid, om det t.ex. genomförs standardhöjande åtgärder. Utredaren ska i samråd med parterna på hyresmarknaden bedöma behovet av en modell för hur parterna kan komma överens om presumtionshyra och, om utredaren finner behov av sådan, lämna förslag på hur en sådan kan vara utformad. Förslaget ska vara inriktat på att underlätta byggandet av hyres- lägenheter. En utgångspunkt ska vara att modellen för kollektiv för- handling av hyran ska kvarstå. Utredaren får föreslå följdändringar som bedöms påkallade. Hyressättningen i det befintliga beståndet ska dock inte påverkas. Utredaren ska beakta intresset av att åstad- komma välavvägda regler som möjliggör ett attraktivt boende för hyresgäster. Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till. Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget Utredaren ska inhämta synpunkter från de myndigheter och orga- nisationer som är berörda. Utredaren ska allsidigt och grundligt belysa de kortsiktiga och långsiktiga konsekvenserna av de förslag som lämnas. I det ingår bl.a. att analysera förslagens betydelse för fastighetsägare, hyres- gäster och bostadsmarknaden i stort. Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser de förslag som läm- nas kan få för jämställdheten mellan kvinnor och män. Utredaren ska beräkna de ekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs fram. Om förslagen kan förväntas leda till kost- nader för det allmänna, ska förslag till finansiering lämnas. Uppdraget ska redovisas . SYFTE OCH GENOMFÖRANDE ........................................................................................................... HAR PRESUMTIONSSYSTEMET PÅVERKAT BYGGANDET?................................................................. ANDRA EFFEKTER AV PRESUMTIONSHYRESSYSTEMET ...................................................................... RELATIV ENIGHET OM KONSEKVENSER PÅ KORT SIKT...................................................................... OSÄKERHET OM VAD SOM KOMMER ATT ............................................ ALTERNATIV 1 – JUSTERINGAR I NUVARANDE MODELL .................................................................. Hyresjusteringar och ombyggnationer ............................................................................................ Nedtrappning – en möjlighet eller ett mål?.................................................................................. ALTERNATIV 2 – NY MODELL FÖR SKÄLIG HYRA ............................................................................ Ingen entydig bild av de långsiktiga implikationerna ................................................................ Upplevs som onödigt och krångligt ............................................................................................... EN NY MODELL FÖR TVISTLÖSNING................................................................................................. HYRESSÄTTNINGEN EN LITEN DEL AV PROBLEMEN MED ETT ÖKAT BYGGANDE........................ AKTÖRERNAS DELVIS GEMENSAMMA BILD AV LÄGET OCH FRAMTIDEN .................................. SMÅ EFFEKTER PÅ BYGGANDET OCH DÄRMED PÅ SAMHÄLLSEKONOMIN .............................. HYRESGÄSTER OCH FASTIGHETSÄGARE - INGEN TYDLIG VINNARE............................................ TIDSDIMENSIONEN, KORT- OCH LÅNGSIKTIGA KONSEKVENSER ................................................. VAD KOMMER ATT ? BILAGA 1 – KÄLLMATERIAL.............................................................................................................................. BILAGA 2 – INTERVJUPERSONER .................................................................................................................... Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys Regeringen beslutade att utse en särskild utredare med uppgift att se över den nuvarande modellen för hyressättning vid nyproduktion av hyreslägenheter, närmare bestämt reglerna om presumtionshyra (Ju 2016:22). Syftet med översynen är att skapa bättre förutsättningar för att hyreslägenheter byggs i de delar av landet där det råder bostadsbrist. Uppdraget har getts till och utredningen har tagit namnet Utredningen om hyressättning vid nyproduktion. Utredningen ska bland annat analysera hur modellen med presumtionshyra vid nyproduktion av hyreslägenheter fungerar i praktiken och utifrån analysen lägga fram förslag på hur systemet med presumtionshyra bör utvecklas för att göras mer ändamålsenligt. När det gäller förslagen ska utredningen också redovisa en konsekvensanalys. Inom ramen för detta arbete har det funnits behov av externt konsultstöd och har anlitats. I föreliggande rapport redovisas resultatet av vårt arbete. Governos uppdrag syftar till att kartlägga och analysera konsekvenserna av modellen med presumtionshyra och av utredningens lämnade förslag. Målet med utredningens förslag är att åstadkomma så stor ökning av byggandet som möjligt till så låga kostnader som möjligt utan en orimlig förändring av den ekonomiska bördan mellan fastighetsägare och hyresgäster. Grunden för Governos uppdrag blir därför att dels beskriva omfattningen av problemen med det nuvarande systemet för att bestämma hyrorna, dels beskriva konsekvenserna av utredningens förslag. Analysen utgår därmed från utredningens problembeskrivningar och förslag. Uppdraget har genomförts – i fyra huvudsakliga faser: projektstart, datainsamling, analys & rapport samt projektavslut. Datainsamlingen har, förutom inläsning av relevanta dokument (se referenser i bilaga 1), främst genomförts via intervjuer. Totalt har 16 intervjuer genomförts (se bilaga 2 för intervjupersoner). Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 1 (25) Presumtionshyressystemet infördes för att hantera den allt större skillnaden mellan nyproduktionshyror och nivån på bruksvärdeshyrorna. Det hade successivt blivit svårare att mötas i förhandlingarna mellan ägare av nybyggda hyresrätter och . Genom att komma överens om presumtionshyror minskade trycket på parterna att finna lösningar inom bruksvärdessystemet. Det förefaller dock som att det inte gjordes någon direkt analys av vad den först 10-åriga, och 15-åriga, spärrtiden skulle innebära när tidsgränserna successivt upphör. Hur skulle bruksvärdessystemet påverkas av att hyror som satts utifrån andra principer och som inte kunnat användas som jämförelsematerial plötsligt skulle betraktas som skäliga bruksvärdeshyror. När spärrtiderna nu har börjat löpa ut är dock det rådrum som presumtionssystemet skapade över. 2.1.Har presumtionssystemet påverkat byggandet? Någon riktig utvärdering av systemet med presumtionshyra har aldrig genomförts varför det är svårt att dra någon slutsats om huruvida och hur mycket systemet bidragit till nyproduktionen av hyresrätter. I vilken grad dagens relativt höga nivåer av byggande beror på möjligheten att förhandla om presumtionshyror är också omöjligt att säga. Det faktum att byggandet har ökat och hyrorna har förhandlats med presumtion räcker inte för en slutsats. Det gäller också att kunna visa att lägenheterna inte hade byggts även utan presumtionshyror, t.ex. genom att hyresvärden träffar individuella avtal med hyresgästerna, s.k. egensatta hyror. Den långsiktiga trenden är att de allmännyttiga hyresvärdarna har ökat och de privata minskat sin användning av presumtionshyror (underlag från och Fastighetsägarna, 2017 till utredningen). Varför de förstnämnda ökar användningen har varit svårt att få en tydlig förklaring på vid våra intervjuer. Att de privata fastighetsägarna ökar andelen egensatta hyror förklaras dock med att presumtionshyror är svåra att komma överens om med , att det blir svårare att få till stånd hyreshöjningar på samma nivå som för det övriga beståndet av lägenheter samt att de presumtionssatta hyrorna blir undantagna som jämförelsematerial vid hyressättning och prövning av hyror. Även om det är svårt att peka på tydliga effekter av presumtionshyrorna tyder vår analys på att de olika aktörerna i systemet har anpassat sig relativt väl till denna möjlighet. Den har setts som ett komplement till de sedvanliga metoderna med bruksvärdesförhandlade eller av fastighetsägarna egensatta hyror. En bild är att presumtionssystemet har varit av särskild betydelse för hyresgästsidan eftersom det blivit en ventil för att förhandla om hyresnivåer som egentligen inte ansetts som skäliga. För fastighetsägarsidan har presumtionshyrorna funnits som en möjlig lösning som kunnat användas i olika sammanhang och regioner där fördelarna ansetts överväga Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 2 (25) Och när så inte varit fallet har man kunnat sätta hyrorna själv utanför det förhandlande systemet. Sammantaget framstår presumtionshyrorna som ett sätt att temporärt lösa en framväxande situation av växande skillnader mellan krav på hyresnivåer i nyproduktionen och de bruksvärdesförhandlade hyrorna i det befintliga beståndet. Även om ingen aktör ser presumtionshyrorna som nödvändiga har de blivit ett redskap som ibland varit praktiskt att använda. Även om det inte går att belägga några effekter på byggandet förefaller de onekligen ha fungerat som ett medel för fastighetsägare och hyresgästernas företrädare att finna gemensamma nivåer i förhandlingarna om nybyggda lägenheter. Det faktum att ingen egentlig analys och diskussion har förekommit om hur man ska hantera läget när den respit som presumtionshyrorna inneburit löper ut kan tyda på ett visst ”strutsbeteende” från bostadsmarknadens aktörer, men kan också ses som ett uttryck för den grundläggande tilltro som finns till parternas förmåga att finna förhandlingslösningar på olika frågor och problem när det blir nödvändigt. En bidragande faktor till yrvakenheten är nog också att få kunde föreställa sig omfattningen av den kostnadsexplosion som drabbat nybyggnationerna det . 2.2.Andra effekter av presumtionshyressystemet Utöver de oklara effekterna för byggandet av nya hyresrätter anses presumtionshyrorna även ha haft vissa effekter på hyresmarknaden i stort. Det finns en uppfattning om att presumtionssystemet kan ha bidragit till dagens höga hyror genom att verka kostnadsdrivande. Eftersom presumtionshyrorna ska sättas utifrån fastighetsägarens kostnader och inte utifrån hyresgästerna värderingar försvinner en viktig spärr för utformningen av nya lägenheter. Fastighetsägarnas incitament att bygga billigt försvagas. Att bygga med hög standard kostar mer men ger också möjlighet att ta ut höga hyror. Att bygga med lägre standard sänker hyrorna och vinsten. Eftersom andelen hyresgäster som har råd med dagens nyproducerade lägenheter trots allt är begränsad kommer denna efterfrågan för eller senare att mattas av. Den typ av något enklare lägenheter som verkligen behöver byggas uppmuntras dock inte av presumtionshyrorna. I presumtionshyrornas grundlogik ligger att de är ett sätt för hyresgästsidan att kunna tillmötesgå fastighetsägarnas behov av att sätta högre hyror för nyproducerade lägenheter utan att det befintliga beståndet av hyresrätter ”smittas” av de högre hyresnivåerna. Sättet att åstadkomma detta ansågs vid systemets tillkomst vara att undanta presumtionshyrorna från att kunna användas vid jämförelser i hyresnämndernas prövningar. Detta har i sin tur skapat ett stort och växande problem med jämförelseunderlag. När nu bindningarna för de presumerade hyrorna successivt börjar släppas kommer de förvisso att kunna användas för jämförelser, men med först 10 och senare eftersläpning. Frågan är också i vilken utsträckning detta faktiskt kommer att ske, och i vilka hyresprövningar. Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 3 (25) smittoeffekten att uppstå nu istället, eller blir det som många aktörer verkar anse så att före detta presumtionshyror endast kommer att jämföras med varandra? En stark gemensam uppfattning hos flertalet aktörer på hyresmarknaden är att det är hyresgästerna som ska stå i centrum. Frågan är om presumtionshyressättningen verkligen bidrar till detta. Presumtionshyran förflyttar fokus från nytta till kostnader. De värden som hyresgästerna prioriterar, och som lyftes fram genom ändring av hyreslagen, premieras inte i förhandlingarna om presumtionshyror. Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 4 (25) För att kunna diskutera konsekvenserna av utredningens förslag till förändringar är det nödvändigt att veta vad utgångspunkten är. Även om inga förändringar i hyressättningssystemet skulle göras kommer inte utvecklingen att stå still. Som konstaterats ovan har med presumtionshyra nu förflutit och att spärrtiderna därmed successivt börjar upphöra. Detta innebär att hyrorna för denna grupp lägenheter inte längre presumeras som skäliga utan de nu är att betrakta som skäliga förhandlade bruksvärdeshyror som är möjliga att använda som jämförelsematerial vid hyresnämndernas prövningar. Detta är i alla fall vad som gäller fram till dess att någon hyresgäst väljer att begära att få en prövning av om den tidigare presumtionshyran nu är att betrakta som skälig enligt bruksvärdesprinciperna. Hur stor sannolikheten är att detta sker och vilka konsekvenser en sådan prövning i så fall kommer att få går inte att veta . Veterligen har ännu inte någon sådan prövning begärts. Faktum är att det inte ens finns någon samlad överblick över hur många lägenheter som omfattas av denna möjlighet eller var de finns i landet. I brist på kunskap finns det dock olika bedömningar om vad som kommer att hända med presumtionssystemet på kort och något . 3.1.Relativ enighet om konsekvenser på kort sikt I våra intervjuer med olika aktörer på bostadsmarknaden har vi genomgående diskuterat frågan om vad man tror kommer att hända med hyrorna, byggandet och med förtroendet för hyresrättens framtid i största allmänhet . En allmän bild är att detta inte är något som röner speciellt stor uppmärksamhet eller intresse bland hyresvärdar, hyresgäster eller dessas företrädare. Från de centrala organisationernas sida bedömer man att det inte heller kommer att bli någon större uppmärksamhet kring presumtionshyrorna . Det finns flera skäl till detta. Ett är att presumtionshyrorna inte visade sig bli så speciellt mycket högre än bruksvärdeshyrorna vilket rimligen bör minska hyresgästernas incitament att begära prövning av sina hyror. Det kommer därmed inte heller att bli så svårt att hantera dessa hyror i de årliga hyresförhandlingarna mellan fastighetsägarna och hyresgästföreningarna. I den mån de tidigare presumtionshyrorna fortfarande ligger högre än bruksvärdena kan det tänkas att man från hyresgästsidan kommer att driva linjen att hålla hyreshöjningarna lägre för dessa lägenheter, en uppfattning som knappast delas av fastighetsägarna. Sammantaget är dock bilden att det inte finns några starka incitament att ta strid om hyrorna i närtid. Andra skäl är att dessa presumtionshyror trots allt är överenskomna i förhandlingar som skäliga. Sådana överenskommelser vill parterna måhända inte bryta allt för lättvindigt. När det gäller de centrala parterna och Fastighetsägarna är det rimligt att förvänta sig en viss återhållsamhet. De första fallen med obundna Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 5 (25) presumtionshyror kan förväntas få en relativt stark prejudicerande effekt. Om detta beslut går en emot finns det risk att det kan få rätt omfattande konsekvenser. För den enskilda hyresgästen kan en prövning i hyresnämnden också vara en bromsande faktor. Att initiera en konflikt med sin hyresvärd upplevs sannolikt inte som en attraktiv situation som man lättvindigt ger sig in i. En annan punkt som det finns en relativt stor samstämmighet mellan systemets aktörer kring är hur man bedömer att hyresnämnderna kommer att agera om de får ärenden om presumtionshyror på sitt bord. Första gången en presumtionshyra ska behandlas bedöms det som sannolikt att nämnden ur det jämförelsematerial som parterna åberopar kommer att välja ett jämförelsematerial som utgår från andra frisläppta presumtionshyror. Detta är ju de lägenheter som främst liknar den lägenhet som ska jämföras. Genom att jämföra hyror på samma nivå minskar risken för att en anpassning nedåt mot bruksvärdet ska göras. På detta sätt minskar således hyresvärdens risk för att hyresnämnden ska sänka hyran. Utifrån ovanstående resonemang skulle man kunna dra slutsatsen att en prövning i hyresnämnden i så fall borde upplevas som ett hot av hyresgästsidan, att presumtionshyror aktivt skulle slås fast som skäliga fast de avviker från bruksvärdet. Så verkar dock inte vara fallet, vilket antagligen beror på dels att dessa presumtionshyror redan är att betrakta som giltigt jämförelsematerial, dels att hyresskillnaderna inte antas bli så stora. 3.2.Osäkerhet om vad som kommer att hända på En sak står klar när det gäller presumtionshyrorna på , och det är att skillnaderna i förhållande till bruksvärdeshyrorna kommer att öka påtagligt . Hur det kommer att ta innan denna utveckling blir ett problem är förstås osäkert. En vanlig bedömning vid våra intervjuer är att de första 4–5 åren med obundna presumtionshyror kommer att vara hanterliga. Därefter börjar skillnaderna i hyresnivåer att bli för stora. Vad som kommer att hända i detta läge råder det dock osäkerhet om. En inte ovanlig ståndpunkt är att denna situation ligger så pass långt fram i tiden att det är meningslöst att spekulera i vad som kommer att hända. Hyresmarknaden med alla dess kopplingar till samhällsutvecklingen i stort ses som alltför komplex för att det ska gå att förutse vad som händer. Det finns också uppfattningar om att det nuvarande hyressättningssystemet är så instabilt att det inte kommer att överleva . I den mån man dristar sig att göra någon mer långsiktig bedömning lutar flertalet åt att det nuvarande förhandlingssystemet kommer att kunna hantera situationen. Hyresnämnderna förväntas acceptera att tidigare presumtionshyror jämförs med andra sådana hyror och därmed fortsatt bedöms som skäliga även när skillnaderna i hyresnivåer börjar bli påtagliga. Detta sätt att resonera ställer de teoretiska hypoteserna om vad som förväntades hända med presumtionshyrorna på huvudet. Ingen aktör i branschen tror att det kommer att bli några kännbara hyressänkningar . Konsekvenserna för nyproduktionen blir alltför kraftiga för att någon aktör ska låta utvecklingen gå åt det hållet. Ett sätt att se det är att de tio åren med Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 6 (25) presumtionshyror de facto redan har skapat en tudelning av hyresmarknaden där nyproduktionens höga hyresnivåer kan kvarstå utan att det för den skull uppstår smittoeffekter på det befintliga beståndets hyresnivåer. Detta resonemang är ett huvudskäl till att ingen önskar se några åtgärder för att ändra regleringen kring presumtionshyrorna. När vi nu går in på utredningens förslag till förändringar är det denna hållning som är grunden till de i huvudsak negativa konsekvensbedömningar som branschens aktörer gör. Förändrad presumtionshyra, Konsekvensanalys 7 (25) I föregående kapitel har dagens presumtionshyra och dess mest troliga framtida konsekvenser sammanfattats. I detta kapitel kommer utredningens tre huvudsakliga förslag. Två av alternativen består av förändringar riktade mot presumtionssystemet i sig och det tredje alternativet behandla ett förslag om en ny tvistlösningsmodell. Vilka konsekvenser alternativen förväntas ha och faktiskt kommer få varierar beroende på vilken kontext varje berörd aktör befinner sig i. En förändring av presumtionsmodellen kommer naturligtvis ha större effekter i de delar av landet där modellen är mer använd samt för de aktörer som använder den i störst utsträckning. Det är även viktigt att ha i åtanke att underlaget bygger på de intervjuades subjektiva uppskattningar och resonemang kring framtidsscenarierna. Som en följd av dessa faktorer är det i flera avseenden inga entydiga bilder som framträder av alternativens möjliga framtida konsekvenser varför inte heller våra konsekvensanalyser pekar på några entydiga resultat. Som utgångspunkt för detta kapitel är det även värt att påpeka att i direktiven för utredningens arbete lyfts presumtionsmodellens stelbenthet och osäkerheten kring vad som ska ske vid presumtionstidens utgång fram som viktiga faktorer vid valet av förhandlingsmodell.