sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — I fält, vid PRT:et i Mazar-e , fick de utsända, såväl militär som civil personal, försöka laga efter läge och individuellt pröva sig fram, med växlande resultat.2 I en underlagspromemoria inom inför den ovan nämnda revideringen av samarbetsstrategin för utvecklingssamarbetet –2008 framgår att man helt överlät till aktörerna på fältet att lösa samverkansfrågorna. Sida nämndes särskilt vid namn: Som utvecklats i tidigare avsnitt innebär strävan efter samverkan mellan olika svenska insatser ökade krav på regelbunden samordning mellan Sida och andra svenska aktörer. Sådan samverkan sker erfarenhetsmässigt bäst i fält, där det personliga utbytet är formlöst och där samarbetet präglas av en gemensam lägesbild och ömsesidig förståelse. Det utarbetades aldrig en vägledning för hur den civil-militära samverkan skulle genomföras, alltifrån den centrala nationella nivån i till fältnivån i norra . Regeringen skrev däremot i strategin för stöd till det internationella engagemanget i : Samverkan ska ske med bibehållande av en ändamålsenlig roll- och ansvarsfördelning. Synergier ska eftersträvas men det är viktigt att upprätthålla en ändamålsenlig uppdelning mellan säkerhetsfrämjande insatser och utvecklingssamarbetet, så att de civila och militära rollerna hålls isär. 2 Utredningens intervjuer med relevanta befattningshavare. Vad ”ändamålsenlig” skulle vara, eller vem som skulle avgöra vad som var ändamålsenligt, klargjordes inte. 2011/12:29 från gällande fortsatt svenskt deltagande i ISAF, sägs till exempel när det gäller den svenska närvaron i Mazar-e : Samsyn, samordning och vid behov, nära samverkan, ska prägla den samlade svenska insatsen. Sammanblandning av genomförandet av biståndsinsatser och militära uppgifter ska dock undvikas. […] Civil-militär samverkan är ett medel för att bättre kunna lösa de civila respektive militära uppgifterna. En fortsatt samverkan mellan det militära och civila bidraget bör ske i syfte att upprätthålla en gemensam bild av utvecklingen. Det är dock av central betydelse att biståndsinsatserna genomförs på ett sätt som inte bidrar till sammanblandning med de militära insatserna. 9.2Oklarheterna kring civil-militär samverkan Oklarheterna om vad som menas med civil-militär samverkan underströks i från mars 2011.3 Rapporten hävdade att: Regeringen har i en rad olika sammanhang uttalat att det nationella arbetet måste bedrivas mer integrerat och samordnat för att få genomslag och för att åstadkomma en starkare koppling mellan säkerhet och utveckling i de internationella sammanhang där bidrar. Samverkan mellan svenska myndigheter är enligt regeringen ett viktigt instrument för att uppnå en samstämmig svensk politik. Regeringen har dock inte förtydligat vad som egentligen avses med vare sig civil-militär samverkan eller samverkan som sådan, och vad som ska uppnås genom att samverka.4 gjorde i samma rapport bedömningen att: När det gäller begreppet ’civil-militär samverkan’ används det i flera av regeringens övergripande styrdokument av svenska bidrag till internationella insatser utan att det tydliggörs hur eller på vilken nivå den ska bedrivas eller vad som är syftet och nyttan med att samverka och agera tillsammans.5 3Riksrevisionen (2011): Svenska bidrag till internationella insatser. I en skrivelse ger regeringen sitt svar på rapport6. När det gäller frågorna kring civil-militär samverkan säger regeringen bland annat att: Samverkan mellan civila och militära aktörer i olika typer av freds- och statsbyggande insatser är ofta en förutsättning för en effektiv insats. Sådan civil-militär samverkan är dock inte okomplicerad.7 Till skillnad från andra dokument i frågan antyder regeringen här att det kan vara komplicerat med civil-militär samverkan. Men regeringen vidareutvecklar inte vad man menar med skrivningen. I stället säges vidare i svaret att: Med civil-militär samverkan avser regeringen att civila och militära aktörer ska sträva efter samma övergripande mål och ha god kännedom om varandras medel för att uppnå det målet. Det kan ske genom styrning, informationsutbyte eller samverkan. Syftet med civil-militär samverkan är att de militära respektive civila återuppbyggnadsinsatser som görs i ett land eller en specifik region ska vara ömsesidigt förstärkande delar av regionen/det aktuella landet. De mest centrala dokumenten som berör civil-militär samverkan är relevanta propositioner, regleringsbrev för berörda myndigheter, skrivelser, i synnerhet Nationell strategi för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet (skr. 2007/08:89) samt policydokumenten Policy för säkerhet och utveckling (2010) och Policy för humanitära bistånd (2010).8 Efter ytterligare resonemang avslutar regeringen i skrivelsen när det gäller civil-militär samverkan med att säga att: Varje myndighet som deltar i en insats har att bidra till civil-militär samverkan utifrån dess särskilda uppdrag och kompetens. Dessa aktörer styrs av olika lagar, regler, policyer, regleringsbrev, instruktioner och regeringsbeslut som tillsammans med regeringens inriktning av bidragen till krishantering sätter ramverket för i vilken utsträckning civil-militär samverkan ske.9 Det är utredningens uppfattning att det allmänt hållna svaret på bekräftar behovet att klargöra vad som för svensk del menas med civil-militär samverkan, och varför, om, när 2011/12:18 om svenska bidrag till internationella insatser. och hur sådan eventuellt ska övervägas och tillämpas i internationella insatser. För att kunna göra detta är det bland annat angeläget att analysera och överväga hur man ska hantera några kända hinder för olika former av samarbete mellan myndigheter. Till dessa hör, bland andra, följande punkter.10 Olika aktörer har olika strategiska mål, både allmänt och i specifika insatser. Det behövs således att en överordnad instans fastställer den gemensamma och styrande analysen och strategin för den samlade insatsen ifråga och inom den ramen vilka som är målen för respektive aktör. En andra punkt är de betydande skillnader i militär respektive civil organisationskultur som föreligger. Olika arbetssätt, former för beslutsfattande, organisatoriska värderingar och grundläggande premisser kan ofta skapa spänningar och försvåra samordning. En tredje punkt är skillnader i organisationsstrukturer, inklusive graden av hierarkiska system. En fjärde viktig punkt som måste hanteras är de olika tidsramar som organisationerna oftast arbetar med i en konflikt- eller postkonfliktsituation. En femte punkt gäller den resursasymmetri som kan föreligga, såväl i pengar räknat som i tekniska kapaciteter eller fysisk utrustning. En ytterligare faktor gäller bristen på interorganisatorisk kunskap och förståelse visavi de andra aktörerna i en tänkt samverkan. Från utredningens samtal och dokumentation11 finns några intressanta iakttagelser från fältet gällande den civil-militära ”samverkan” som förekom vid det svenska PRT:et kring 2009/10. Iakttagelserna illustrerar vad som nämnts ovan: 1.Det saknades vägledning för vad civil-militär samverkan skulle vara och hur den skulle gå till. 2.Problemet/utmaningen lämnades till den taktiska nivån. 10 , – , (2011): Svensk civil-militär samverkan för internationella insatser: Från löftesrika koncept till konkret handling. Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och , nr 1-2011. (Resonemangen i avsnittet bygger på och framställning). 11 Lackenbauer, (2011): Reflektioner kring civil-militär samverkan i . FOI Memo 3793. 3.På denna nivå var det militära styrande och dominerande. 4.Det saknades en gemensam analys och en gemensam målbild samt en tydlig arbetsfördelning mellan de olika civila och militära komponenterna. 5.Skilda uppfattningar av säkerhet: mänsklig kontra militär/truppens säkerhet. 6.Militären förväntade sig/antog att Sidas biståndsmedel till de norra provinserna () kunde användas av PRT-MeS. 7.Militära komponenten förväntade sig att Sida skulle finansiera projekt som hade militära syften, till exempel vid COIN-opera- tioner, eller som hade identifierats som behov av soldater på patrull. 8.De civila rådgivarna delgavs inte full information inför militära operationer. 9.Afghanerna var sällan med i planeringen och diskussionerna. Det fanns konkreta positiva exempel på civil-militärt samarbete vid PRT-MeS. Det kanske tydligaste var det arbete som gjordes inför presidentvalet , vilket kunde ses som ett väl avgränsat projekt. Här förelåg en tydlig målbild, liksom åtskilda arbetsuppgifter mellan civila och militära, som kompletterade varandra. Alla deltagare som utförde de olika uppgifterna inför valet kände också, enligt uppgift, att det var en meningsfull aktivitet.12 9.4Skalan av civil-militära relationer Utredningen menar att det behövs en tydlig rågång mellan militära bidrag och civila utvecklingsinsatser i komplicerade länder med komplexa konflikter. I en situation där de utländska fredsfrämjande styrkorna finns kan de riskera att uppfattas som deltagande på den ena sidan i den väpnade konflikten. Det blir negativt för utvecklingsinsatserna. Det är viktigt att man klargör vilka de civil-militära 12 Ibid; Intervjuer med relevanta befattningshavare. relationerna bör eller kan vara i en viss given kontext så att negativa effekter inte riskerar att uppstå. Utredningen berör i det följande inte CIMIC (”civil-military cooperation”), som är en speciell funktion inom en militär operation. CIMIC innebär kontakter med lokala civila organisationer och personer för att kunna underlätta att nå målen i den militära planen för operationen. När det gäller civil-militär samverkan kan denna ses som den mest avancerade och möjligen omöjliga formen på en skala av tänkbara civil-militära relationer: från informationsutbyte/samexistens, samarbete, samordning, till eventuell samverkan/integrering. Utredningen menar att det är fruktbart att resonera om och analysera vilket slag av civil-militär relation på skalan som kan bedömas vara lämplig eller möjlig för en viss insats, i stället för att på ett allmänt/abstrakt sätt tala om civil-militär samverkan. Genom att skilja mellan de olika stegen på skalan av relationer kan man bättre göra de överväganden som behövs i en viss given kontext för att bedöma vilka civil-militära relationer som är lämpliga eller möjliga för insatsen ifråga, inte minst på fältnivån. Oberoende av vilken grad av civil-militära relationer som en strategi anvisar, måste det som en utgångspunkt och bottenplatta finnas ett adekvat informationsutbyte mellan de civila och militära komponenterna i en internationell insats. 9.5Begreppsparet säkerhet och utveckling Utredningen konstaterar att de eventuella kopplingarna mellan säkerhet och utveckling i ett land i konflikt måste analyseras och bedömas med omsorg. Det gäller särskilt när, som i , den väpnade konflikten ökar i omfattning och intensitet och den internationella styrkan, ISAF, står på regeringens sida mot de väpnade oppositionsgrupperna. Vad, mer exakt, innebär kopplingen mellan säkerhet och utveckling? Vilket slags säkerhet menar man, och för vem? För civilbefolkningen, eller för den egna militära trupen, eller för den civila utsända personalen, eller handlar det om statens säkerhet? Kan det till exempel finnas motsättningar mellan åtgärder för ökad säkerhet för den egna militära truppen och civilbefolkningens säkerhet? För humanitära insatser är det viktigt att respektera och arbeta enligt de fyra grundläggande internationella principerna för humanitära aktörer: medmänsklighet, oberoende, opartiskhet och neutralitet. En rågång måste upprätthållas mellan de humanitära aktörerna och stridande parter i en väpnad konflikt. Sammanblandning med det militära ökar riskerna för de humanitära insatserna när det handlar om en väpnad konflikt med starka politiska spänningar mellan de väpnade parterna. Även för internationella utvecklingsinsatser kan ökade risker uppstå för genomförandet om sammanblandning sker med den ena militära parten i en väpnad konflikt. , liksom flera andra biståndsaktörer, hävdade vikten av att inte blanda samman sina insatser med militärens. SAK bedömde att det var bäst ur både säkerhets- och arbetssynpunkt att ”inte bli partner till militärens ’civila’ insatser, vare sig svenskt eller annat PRT” eller uppträda tillsammans med ISAF.13 ’s studie14 Winning Hearts and Minds? Examining the Relationship between Aid and Security in pekade på flera intressanta och intrikata förhållanden när det gällde utveckling och säkerhet. Bland andra iakttagelser konstaterade studien att det fanns liten eller ingen empirisk evidens för att återuppbyggnadsstöd skulle vara effektivt för att ”win hearts and minds”, och därigenom öka säkerheten eller stabiliteten i ett område, vilket ofta hävdades eller förutsattes i till exempel COIN-konceptet. Studien påpekade också att bristande konfliktkänslighet i analysen av en situation kunde leda till att utvecklingsinsatser riskerade att vara destabiliserande, inklusive genom att (ofrivilligt) göda korruption. Tanken att vinna ”hearts and minds” för att öka stabiliteten i ett område tenderade också att leda till att mer resurser riktades till omstridda konfliktområden och mindre till lugnare områden, vilket i sin tur kunde leda till ökad konkurrens och konflikt över biståndsresurser. I värsta fall kunde perversa effekter uppstå på så sätt att incitament skapades för vissa aktörer att hålla kvar ett mått av 13SAK:s underlag till utredningen. Se också , (2016): Beyond Incidents. ’s Experience on Civilian-Military Interaction and Consequences of the Military Intervention on Aid Delivery. 14Fishstein, – , (2012): Winning Hearts and Minds? Examining the Relationship between Aid and Security in . Studien underströk att viktiga pådrivande faktorer för konflikt eller osäkerhet, förutom fattigdom, arbetslöshet och ideologiska motsättningar, också var dålig samhällsstyrning, korruption och statliga eller politiska företrädare som inte skötte sina uppgifter på legitima sätt. De utländska truppernas agerande kunde också vara en faktor, visade studien. 9.6Behovet av gemensam analys och strategi En grundläggande förutsättning för fruktbara civil-militära relationer i en internationell insats, inklusive möjligheten till samverkan, är att det finns en gemensam analys av konfliktsituationen ifråga samt att målen för den svenska insatsen och dess olika delinsatser är tydligt fastställda av regeringen, och kända av alla som deltar i insatserna. Strategin bör klart ange vem som ska göra vad, och vilka de civilmilitära relationerna ska vara, vilka rollerna är för utvecklingssidan respektive den militära sidan. Troliga eller tänkbara konflikter mellan de olika delinsatserna, beroende på konfliktkontexten, måste tydliggöras, liksom hur sådana ska tas om hand, och av vem. För att kunna åstadkomma detta samlade grepp i ordets egentliga mening, fordras säkerligen en annan och ny ordning på hemmaplan, vilken leder fram till behovet av en funktion i som har att följa och bedöma hela den svenska insatsen. Utredningen återkommer med förslag i denna fråga i kapitel 13. 10 Styrning och samordning har behandlat tolv propositioner om ISAF och givit sitt medgivande till att sända väpnad styrka utomlands. Därutöver har i motioner, interpellationer och utfrågningar tagit upp ett flertal aspekter av det svenska engagemanget. Regeringens styrning av insatserna i har skett i sedvanlig ordning. Insatserna har hanterats och styrts i skilda processer. I takt med att åren gick och engagemanget i växte både militärt och civilt uppmärksammades också problem när det gällde styrningen och genomförandet av de svenska insatserna, både i och utanför . Vissa åtgärder vidtogs . 10.1Samspelet mellan regeringen och omnämndes , med undantag för , i regeringens utrikesdeklarationer i . Skrivningar om gavs också i berörda delar av varje års budgetproposition, inklusive omnämnanden av de av regeringen från tid till annan fastställda strategierna för det civila biståndet till . För de svenska truppbidragen till ISAF avgavs sammanlagt tolv propositioner . presenterade regeringen en strategi för stöd till det internationella engagemanget i . Propositionerna om ISAF och motioner i anslutning till dessa behandlades i det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet. –2014 förekom sammanlagt cirka 35 föredragningar eller annat deltagande gällande från och myndigheter i utrikes-, försvarssamt det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet. Cirka 90 interpellationer gällande ställdes av riksdagsledamöter och besvarades av ansvarigt statsråd –2014. Antalet skriftliga frågor och svar gällande under dessa år uppgick till cirka 105. Antalet motioner om som behandlades av utrikes- eller försvarsutskottet var drygt 200. 10.2Några återkommande teman och frågor i Vissa teman och frågor har varit återkommande i när det gäller det svenska engagemanget i –2014. Utan att vara uttömmande, kan följande exempel ges. Ett återkommande tema, där det har funnits en stor samsyn, har gällt betydelsen av kvinnors och flickors rättigheter, inklusive behovet att ge stöd till implementeringen av säkerhetsrådets resolution om kvinnor, fred och säkerhet. Ett annat område med bred samsyn gäller det svenska humanitära stödet och utvecklingssamarbetet, inte minst SAKs arbete, liksom stödet till FN:s roll och uppgifter. En bred samsyn i har också varit fallet när det gäller de svenska truppbidragen till ISAF. Stödet var helt enigt , till . Därefter var stödet i för deltagande med svenska trupper till ISAF fortsatt brett och blocköverskridande, men inte totalt. På det politiskt-diplomatiska området har de olika regeringarna i stort haft ett brett stöd i , även om det inte har saknats kritiska röster. Inom dessa ramar kom vissa frågor att uppmärksammas mer kritiskt. En sådan fråga var risken för sammanblandning, både på ledningsnivå och i fält, av OEF och ISAF. Kritiker betonade sammanblandningsrisken och de negativa effekterna av en sådan medan regeringen underströk de skilda mandat som har gällt för de olika styrkorna. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet skrev i sitt betänkande från bland annat följande: 2003/04:UFöU2 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell säkerhetsstyrka i . Utskottet vill emellertid här också framhålla att det är önskvärt att så långt möjligt klargöra – inte minst i anslutning till ISAF:s dagliga arbete ute i det afghanska samhället – skillnaderna mellan ISAF:s och OEF:s verksamheter, där den förstnämnda i enlighet med FN-mandatet är inriktad på säkerhetshöjande åtgärder i enlighet med Bonnöverenskommelsen, dvs. avväpning, demobilisering och återintegrering i samhället av milisförband liksom på att främja centralregeringens auktoritet. Det är dock, enligt utskottets bedömning, inte möjligt att ställa ut några garantier för att distinktionen mellan ISAF och OEF uppfattas av alla människor i landet. Mot denna bakgrund ser utskottet det som önskvärt med informationsinsatser till den afghanska befolkningen om syftet med SAF:s verksamhet. De fem följande utskottsbetänkandena, till och med det som avgavs , behandlade på ett liknande sätt farhågorna om risken för sammanblandning av OEF och ISAF. En fråga där skilda bedömningar fanns gällde om det förelåg en intern väpnad konflikt eller inte i . Utredningen har analyserat denna fråga i tidigare kapitel. En annan kritisk punkt har gällt de fall där de internationella militära insatserna har resulterat i att många civila har dödats. uttryckte det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet i sitt betänkande 2008/09:UFöU1 att: Utskottet ser allvarligt på det stora antal civila dödsoffer som har krävts i samband med insatser utförda av de afghanska och internationella styrkorna i synnerhet . Dessa förluster är oacceptabla, och de riskerar, anser utskottet, att allvarligt urholka legitimiteten hos såväl den afghanska regeringens som den internationella säkerhetsstyrkans ansträngningar att uppnå ett långsiktigt fungerande och stabilt afghanskt samhälle. Utskottet anser att alla tillgängliga åtgärder måste vidtas för att undvika civila dödsoffer. Ett knappt halvår senare sade dåvarande försvarsministern i sitt svar i på en skriftlig fråga om civila döda till följd av flyganfall att: Det är djupt beklagligt att civila faller offer i samband med säkerhets- och stabiliseringsoperationer i . Större ansträngningar är nödvändiga för att minimera antalet civila dödsoffer. 2005/06:UFöU1 Utökat svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan (ISAF) i ; . 2006/07:UFöU3 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i ; . 2008/09:UFöU1 Fortsatt svenskt deltagande i internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF); . 2009/10:UFöU1 Fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF); . 2010/11:UFöU1 Fortatt svenskt deltagande i internationella säkerhetsstyrkan i (ISAF). frågan i Nato/PFF-samarbetet och inom ramen för ISAF. Jag har själv tagit upp frågan i flera sammanhang, senast vid det gemensamma försvarsministermötet inom ISAF . Det finns också en omfattande insikt hos och övriga truppbidragarnationer om vikten av att komma till rätta med detta.3 Frågan om överlämning av frihetsberövade personer till afghanska myndigheter lyftes också. Dåvarande försvarsministern uttalade till exempel som svar på en skriftlig fråga bland annat att: har föreslagit att ett bilateralt fånghanteringsavtal ska upprättas mellan och som tydligt klargör vilka rättigheter som frihetsberövade personer ska ha. Förhandlingar om ett sådant avtal har inletts med de afghanska myndigheterna men har ännu inte kunnat slutföras.”4 Frågor gällande materiel och utrustning till den svenska truppinsatsen, särskilt helikoptrar, fordon och personlig skyddsutrustning, lyftes och debatterades i . Frågor om behovet av skydd för flyktingar, respektive om återsändandet av afghaner som inte hade fått uppehållstillstånd, inklusive ensamkommande barn, togs upp av riksdagsledamöter . Frågor gällande de kostnadsmässiga proportionerna mellan de militära och de civila insatserna togs upp vid olika tillfällen av riksdagsledamöter från partier i båda blocken. Regeringens styrning av insatserna i har skett i enlighet med vad som kan betecknas som sedvanlig ordning. Regeringen fattade beslut som gällde insatserna, och beredningen inom av ärendena skedde väsentligen på sedvanligt sätt enligt rutinerna för gemensam beredning. Det var huvudsakligen , och som hanterade insatserna. beslutade om budgeten samt när 3Skriftlig fråga 2008/09:937 flygangrepp i . 4Skriftlig fråga 2008/09:1182 Överlämning av fångar till de afghanska myndigheterna. (Ett avtal kom dock aldrig till stånd). det gällde frågan om medgivande till att väpnad styrka skulle skickas utomlands. beslutar om försvarspolitikens inriktning och anslagstilldelning genom budgetproposition och inriktningsproposition. Regeringen styr Försvarsmakten genom årliga regleringsbrev med Försvarsdepartementet som ansvarigt departement. Det grundläggande styrdokumentet från regeringens sida för de militära insatserna i var den så kallade ISAF-propo- sitionen. var i sedvanlig ordning ansvarigt för utarbetandet av proposition som gäller att sända svensk trupp utomlands. Under engagemangets gång hade propositionerna olika tidsperspektiv. hade propositionerna både sex och 24 månaders begränsning . I vissa fall söktes medgivande utan begränsning , dock alltid under förutsättning att ett giltigt mandat förelåg från . etablerades en ordning där regeringen lämnade en proposition om ISAF till . väckte utrikesutskottet förslag om förlängt bemyndigande för regeringen att skicka en väpnad styrka utomlands. För utvecklingssamarbetet beslutar om medelstilldelningen för Utgiftsområde 7 – internationellt bistånd genom budgetpropositionen. Regeringen styr med som ansvarigt departement Sidas och andra biståndsmyndigheters verksamhet genom de årliga regleringsbreven och eventuella särskilda regeringsbeslut.