sou · H5B327 · 2017-03-31 00:00:00 — Resultatet av skatteökningen är alltså att fastighetspriserna sjunker och att fastighetsbeståndet minskar medan hyrorna ökar. Det bör dock noteras att modellen är statisk, det vill säga att den jämför två situationer med olika bolagsbeskattning som allt annat är oförändrat. I verkligheten sker förstås mängder av saker . Att fastighetsbeståndet förutsägs minska ska alltså ses i förhållande till vad som annars hade skett; fastighetsbeståndet kan mycket väl komma att öka efter den förändrade beskattningen. Modellens förut- sägelse ska förstås som att fastighetsbeståndet hade ökat ännu mer utan skatteförändringen. Åtminstone tre saker kan invändas mot modellens förutsägelser i detta grundutförande. För det första kan det råda kapacitetsbrist på marknaden för bygginvesteringar, åtminstone på kort till medel- lång sikt. Om byggbranschen har en viss maximal produktions- kapacitet och befinner sig vid denna gräns kan det innebära att skattehöjningen inte påverkar byggandet nämnvärt. För det andra kan det ökade avkastningskravet från fastighetsägarna leda till lägre tomtpriser, vilket kan verka i riktning mot ett ökat byggande. Dess- utom kan bruksvärdessystemet för bostadshyror förändra analysen. Dessa faktorer behandlas var för sig nedan. Situationen med ett kapacitetstak i byggindustrin beskrivs schema- tiskt i Figur 7.3 nedan. Utgångsläget är, som tidigare, jämvikten i den svarta rektangeln. Priserna på fastigheter i NV-kvadranten är sådana att ett byggande i stor omfattning vore lönsamt enligt sambandet i SV-kvadranten. Kapacitetsbegränsningarna på byggmarknaden repre- senteras av ”knäcken” på den svarta linjen som illustrerar relationen mellan fastighetspris och byggande. På grund av begränsningen blir byggandet hämmat och beståndet utvecklas därefter. Vid förändringen av skattereglerna vrider sig värderingskurvan i NV-kvadranten medurs och fastighetspriserna sjunker. Utan att byg- gandet påverkas kan de sjunka till den grå streckade rektangeln, dvs. till den nivå som gör att fastighetspriserna föranleder ett byggande precis så stort som byggbranschen klarar av. Förändringen i modellen blir då endast att fastighetspriserna sjunker. Rörelsen åt höger längs den horisontella delen av kurvan som visar hur byggandet beror av Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner fastighetspriset återspeglar i sin tur huvudsakligen lägre entreprenad- priser (lägre vinster och/eller löner i byggsektorn). I en situation med ett byggande som är begränsat av kapacitetsskäl går det alltså att öka skatteuttaget utan negativa effekter på fastighetsbestånd och hyror. På lång sikt är det emellertid troligt att kapacitetsbegränsningarna kan överkommas och konsekvenserna av skatteförändringen blir då till slut att byggandet inte ökar så mycket som det annars skulle ha gjort. Situationen blir likartad om kapaciteten för nyproduktion är be- gränsad av tillgången på byggbar mark. Ett sådant scenario behandlas nedan. Högre skatteuttag på tillgångsmarknaden, Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner När skatteförändringen vrider värderingskurvan medurs i NV-kva- dranten innebär detta, som har konstaterats, att värderingen av en fastighet minskar, givet hyresläget. Denna minskade betalnings- vilja avspeglar sig på marknaden för tomtpriser. Om tomtutbudet är oelastiskt, och alltså inte varierar med priset på mark, torde en mins- kad efterfrågan på mark leda till prisfall. Det gäller särskilt i områden med höga tomtpriser. Exempelvis består värdet på en byggbar tomt i till allra största del i möjligheten att bebygga den och därigenom generera intäkter. Är priset för högt, så att en byggnation inte bär sig, borde värdet därför sjunka mot en sådan nivå att bygg- ande åter blir lönsamt. Situationen finns representerad i Figur 7.4. Figur 7.4 Högre skatteuttag på tillgångsmarknaden, prisokänsligt utbud av tomtmark Det antas återigen att skatteförändringen leder till en medurs vrid- ning av sambandet mellan nettohyra och fastighetspriser i 4Q-model- lens NV-kvadrant. Detta leder till lägre fastighetspriser och därigenom Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner ett minskat byggande i SV-kvadranten. När nybyggandet sjunker minskar också efterfrågan på mark, varpå tomtpriserna sjunker. Ju mer okänsligt utbudet av tomtmark är för prisförändringar, desto tydligare blir denna effekt. De sjunkande tomtpriserna medför att kostnaden för att köpa en ny fastighet minskar och sambandet mellan fastighets- pris och aktivitet på byggmarknaden i SV-kvadranten skiftar därmed åt höger; vid ett givet fastighetspris ökar byggandet eftersom tomt- priserna minskar. Om anpassningen av tomtpriser är fullständig, det vill säga om en prissänkning av bebyggda fastigheter krona för krona leder till en motsvarande prissänkning på tomtmark, kommer tomt- priserna att falla så länge nybyggandet är lägre . En sådan situation representeras av jämvikten i den grå rektangeln i Figur 7.4. En fullständig anpassning av tomtpriserna skulle exempelvis kunna uppstå om det är en kommun som äger den byggbara marken och denna säljs ut, till högstbjudande eller på annat sätt, i en takt som motsvarar det önskade byggandet. Utbudet är då oelastiskt, och en minskad efterfrågan på mark leder till prissänkningar. I den utsträck- ning markförsäljningar i stället är priskänsliga, exempelvis på grund av markägarnas förväntningar, kan tomtpriserna emellertid vara mer orörliga.3 I realiteten är situationen förmodligen någonstans mitt- emellan dessa två scenarion; en viss anpassning av tomtpriserna torde ske, särskilt i områden. Om det finns ett tak för hyran förändras situationen på ett annat sätt . Den ursprungliga jämvikten representeras i Figur 7.5 återigen av den svarta rektangeln. Efterfrågekurvan i NÖ-kvadranten har emellertid flyttats för att åskådliggöra att det vid rådande reglerade hyresnivå kan finnas större efterfrågan än utbud på bostäder. I denna situation föranleder det nya sambandet i NV-kvadranten inte att hyrorna stiger. Med hyresreglering uppkommer efter de för- ändrade skattereglerna i stället en jämvikt i den grå rektangeln. Efter- som hyresnivåerna inte stiger uppstår ingen prisökning på fastigheter när fastighetsbeståndet minskar, varvid byggandet och fastighets- 3 För en introducerande diskussion om förväntningar och byggtidpunkt, se t.ex. kapitel 7 i bilaga 3 till (SOU 2015:48). Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner beståndet blir ännu mindre än under fri hyressättning. Det horison- tella avståndet mellan den grå rektangelns hörn i NÖ-kvadranten och efterfrågekurvan utgör det underskott som finns på bostads- marknaden. Högre skatteuttag på tillgångsmarknaden, reglerad hyressättning Här bör emellertid noteras att bruksvärdessystemet för hyressättning för bostäder i inte sätter ett hyrestak, utan är ett system för att jämföra hyror för likvärdiga bostäder med varandra. Hyres- nivåerna bestäms vid kollektiva förhandlingar med utgångspunkt i bruksvärdessystemet. Det är därmed möjligt att förändrade skatte- regler medför att hyreshöjningar godkänns av de förhandlande par- terna. Dessutom finns möjligheten till presumtionshyra vid nybyggnation, vilket ytterligare minskar betydelsen av bruksvärdessystemet. Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner 7.2.2Effekter på marknaden för bygginvesteringar Ett slopande av möjligheten till skattefria transaktioner med pake- terade fastigheter får vissa effekter även för byggföretagen. Tydligast blir detta i de fall där en byggtjänst säljs med hjälp av en paketerad fastighet. Ett byggföretag som uppför en fastighet i egen regi blir uttags- beskattad för moms på det arbete som utförs. I det fall fastigheten inte är en lagertillgång ska även värdet på det arbete som utförs på denna av en byggnadsrörelse som fastighetsägaren bedriver tas upp som intäkt i byggnadsrörelsen och därmed bli inkomstbeskattat. På detta sätt upprätthålls en neutralitet mellan situationerna då byggan- det sker i egen regi och då entreprenadarbeten utförs på andras fastig- heter. Detsamma gäller emellertid inte för fastigheter som är lager. Ett byggföretag som bygger på en egen lagerfastighet som sedan under- prisöverlåts till ett paketeringsbolag (med ett holdingbolag emellan, se avsnitt 8.1.2) och som sedan säljer paketeringsbolaget undkommer in- komstskatt på vinsten från de arbeten som utförs. Om det finns något ytterligare övervärde i fastigheten i form av så kallad ”byggmästar- vinst”, så förblir denna obeskattad både vad avser moms och inkomst- skatt. Dessutom utgår ingen stämpelskatt på köpet av paketerings- bolaget. Med en ordning där skattefria transaktioner med paketerade fastig- heter inte är möjliga skulle ett byggföretag som uppför en byggnad på egen mark och sedan säljer fastigheten till en köpare få betala inkomst- skatt i form av bolagsskatt på all vinst, inklusive byggmästarvinsten. Köpeskillingen skulle troligen också minska eftersom köparens betalningsvilja även skulle behöva omfatta stämpelskatten. För att undgå stämpelskatt på värdet på byggnaden skulle den i princip kunna uppföras som en entreprenad, på mark som köparen redan har förvärvat. Stämpelskatt skulle då endast utgå på köpeskillingen för marken. Det är emellertid osäkert i vilken utsträckning ett sådant förfarande skulle användas. Även om stämpelskatten vid uppförande av nya byggnader inte skulle bli aktuell för själva byggnaden, kommer den del av vinsten som utgör en s.k. byggmästarvinst alltså att inkomstbeskattas. Där- med får kostnaden för entreprenader antas öka för att kompensera för skatten. Det krävs med andra ord högre fastighetspriser än tidi- gare (med en viss faktor) för att en bygginvestering ska vara lönsam. Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner Detta motsvarar ett skift till vänster och en medurs vridning i för- hållandet mellan fastighetspriser och aktivitet på byggmarknaden i 4Q-modellens SV-kvadrant. Situationen illustreras i figur 7.6. Resultatet av förändringen är i ett första steg att byggandet mins- kar. minskar detta förstås fastighetsbeståndet, varför lokal- och bostadshyror kan antas öka. Därmed ökar fastighetspriserna något, dock inte i sådan utsträckning att detta helt motverkar minskningen av byggandet på grund av skatteförändringen. I slutändan uppkom- mer jämvikt i en situation beskriven av den grå streckade rektangeln, med högre hyror, ett mindre fastighetsbestånd och högre fastighets- priser. Bilden förändras förstås, liksom tidigare, om t.ex. tomtpriserna är rörliga eller om det finns kapacitetsbegränsningar i byggandet. Figur 7.6 Högre skatteuttag vid nybyggnation Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner Om gällande rätt skulle förändras så att skattefördelarna med trans- aktioner med paketerade fastigheter upphör, får det effekter för både byggbranschen och fastighetsmarknaden. Dessutom finns anledning att tro att även hyresnivåerna påverkas. Det är svårt att avgöra hur stora de slutliga effekterna är, när samspelet mellan de olika mark- naderna har resulterat i ett nytt jämviktsläge. Avsikten är att i det följande försöka redogöra för dessa effekter på ett mer övergripande plan. Figur 7.7 nedan tjänar som en återkommande utgångspunkt i den fortsatta diskussionen i detta avsnitt. Den beskriver en hypotetisk fastighetsmarknad där det finns ett visst utrymme för sjunkande tomtpriser, ett kapacitetstak på marknaden för bygginvesteringar och en hyresmarknad där marknadskrafterna på hyressättningen är be- gränsad på delar av marknaden. Figuren illustrerar schematiskt denna situation. Betydelsen av ovan nämnda egenskaper hos den svenska fastighetsmarknaden diskuteras i det följande. Av figur 7.7 framgår, liksom i tidigare figurer, att om investerar- nas avkastningskrav höjs, leder det till sjunkande fastighetspriser i NV-kvadranten. Förutom de lägre priserna leder också skattekost- naderna till ett minskat byggande i SV-kvadranten (sambandet skiftar till den streckade linjen), även om byggandet tidigare var begränsat av kapacitetsproblem. Dessutom motverkar sjunkande tomtpriser till viss del minskningen (sambandet skiftar tillbaka något till den gråa linjen). Fastighetsbeståndet kan antas bli mindre än det skulle ha blivit utan skattehöjningarna. Effekten förstärks av att hyressätt- ningssystemet inte tillåter hyrorna att öka så mycket som de annars skulle ha gjort, vilket hade stimulerat till byggande. I korthet följer alltså av den teoretiska modellen, som den är upp- ritad här, att skatteförändringen leder till lägre fastighetspriser, en minskad aktivitet på byggmarknaden, ett mindre fastighetsbestånd och höjda hyror. Den praktiska betydelsen av detta utfall för fastig- hetsmarknaden i kräver bedömningar av skatteförändringarnas effekt på fastighetsägarnas bruttoavkastningskrav, byggmästarvinstens andel av nyproduktionskostnaderna i byggbranschen, eventuella kapa- citetsproblem i byggandet, tomtutbudets priskänslighet och bostads- hyrornas flexibilitet. Samtliga dessa faktorer diskuteras nedan. Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner Figur 7.7 En 4Q-modell över en hypotetisk marknad Effekter av slopandet av möjligheten till paketerade transaktioner på en marknad med flexibla tomtpriser, kapacitetstak på byggmarknaden och delvis inflexibla hyror. En kommersiell fastighets marknadsvärde utgörs av nuvärdet av de framtida driftöverskott som fastigheten kan förväntas ge upphov till. I avsaknad av särskilda transaktionsskatter gäller detta även om fastigheten förväntas byta ägare . Storleken på effek- terna av att det införs en beskattning som utlöses vid transaktioner beror på i vilken utsträckning sådana transaktioner förekommer. Om beskattning utlöses av ägarbyte kan det, åtminstone på ett teoretiskt plan, antas att marknadsvärdet på en fastighet som förväntas byta ägare ofta kommer att påverkas i större utsträckning än marknads- värdet på en fastighet som inte genomgår framtida ägarbyten. För den enskilde aktören på fastighetsmarknaden handlar värderingen av en Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner fastighet om att göra en sammanvägning av fastighetens förväntade driftöverskott och vinsten vid en framtida försäljning. Annorlunda uttryckt kan köparen av en fastighet antas grunda sin betalningsvilja för en fastighet på investeringens beräknade totalav- kastning efter skatt. I totalavkastningen ligger i huvudsak två kompo- nenter: direktavkastningen, dvs. driftnettot från den löpande verksam- heten, och avkastning genom värdestegring på fastigheten. Slopandet av möjligheten till skattefria transaktioner med paketerade fastigheter kan antas påverka fastighetspriserna genom att den del av totalav- kastningen som utgörs av värdestegringen blir beskattad när detta värde realiseras. Hur stor effekten av skattehöjningen blir på köparens betalningsvilja torde av ovanstående skäl variera både från objekt till objekt och mellan olika regioner. I affärer där köparen lägger stor vikt vid avkast- ning från en framtida värdestegring på objektet får skattehöjningen större effekter på köparens förväntade totalavkastning av fastigheten, och därmed också på dennes betalningsvilja för densamma. I och med stämpelskattens utformning, som är en bruttobeskattning och således inte beror på hur stor vinst en säljare gör, påverkas särskilt aktörer vars affärsidé går ut på att ha en snabb omsättning på fastigheterna, eftersom den totala vinsten i dessa fall rimligen är lägre i relation till fastighetsvärdet. I praktiken är det köparen som betalar in stämpel- skatten, men dess införande kan med motsvarande summa antas minska vad köparen är villig att betala för fastigheten. Figur 7.8 illustrerar skatteeffekterna vid en försäljning av en fastig- het. Grafen visar hur mycket större vinsten måste vara för att – i ett system utan skattefria transaktioner med paketerade fastigheter – generera samma vinst efter skatt som i ett system med skattefria transaktioner med paketerade fastigheter. Storleken på det ökade vinstkravet varierar med hur stor vinsten är, på x-axeln uttryckt i procent av säljarens ursprungliga omkostnadsbelopp. Vid relativt snabba affärer, där vinsten följaktligen i allmänhet är lägre, blir stämpelskatten särskilt betydelsefull. För att det över- huvudtaget ska uppkomma någon vinst måste det ha skett en värde- ökning som täcker stämpelskatten. Om vinsten efter skatt ska vara Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner av det ursprungliga omkostnadsbeloppet måste fastig- hetens värdeökning före skatt vara högre (dvs. vins- ten före skatter behöver vara ) i ett system utan skattefria transaktioner med paketerade fastigheter. Motsvarande siffra vid 50 procents vinst är högre (dvs. 71 procents vinst). Skatte- effekterna vid en försäljning kan alltså vara betydande. Notera dock att ju större den skattemässiga vinsten blir för säljaren vid en direkt- försäljning, desto större blir också de värdeminskningsavdrag som tillkommer för köparen av fastigheten.4 Figur 7.8 Storleken på vinsten Diagrammet anger hur mycket större vinsten måste vara för säljaren vid en transaktion för att ge samma avkastning efter skatt i en ordning utan jämfört med en ordning med skattefria transaktioner med paketerade fastigheter. Den horisontella axeln anger vinsten i procent av säljarens anskaffningskostnad. Den vertikala axeln anger hur mycket större vinsten före skatt måste vara. Källa: Utredningens beräkningar. 4 Nominellt uppgår den skattemässiga vinsten och förändringen i värdeminskningsavdrag till samma belopp, men de senare görs . I reala termer ökar därmed skatte- uttaget för köparen och säljaren tillsammans. Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner Olika investerare kan emellertid lägga högst olika vikt vid skatten på olika delar av totalavkastningen. För ett förvaltande fastighetsbolag som har ett stabilt fastighetsinnehav spelar troligen transaktions- skatterna mindre roll vid en bedömning av den potentiella totalav- kastningen på en fastighet. För dessa aktörer är skatten på driftnettot av större betydelse. Det finns dessutom tydliga regionala skillnader. Vid fastighetsinvesteringar på vad som kan antas vara tillväxtmark- nader, där värdeutvecklingen spås bli god, väger skatteeffekterna vid en fastighetsförsäljning tyngre. På andra orter är driftnettot oftare den viktigaste faktorn. Det kan därmed hållas för troligt att den största effekten på fastighetspriserna av en slopad möjlighet till skattefria transaktioner med paketerade fastigheter uppstår i regioner med stor värdeuppgång på fastigheter, företrädesvis i storstadsområdena. Transaktionsbeskattningens betydelse för en investerare kan be- lysas med ett enkelt exempel. Anta att ett fastighetsbolag avser att köpa en fastighet för , med ett förväntat driftnetto på . Både fastighetens värde och driftnettot förväntas öka . Anta också att bolaget planerar att behålla fastigheten . Om fastigheten kan säljas skattefritt i paketerad form är summan av nuvärdena drift- netton och kapitalvinst efter skatt, beräknat med en diskonteringsränta på . Om fastigheten däremot inte kan säljas skattefritt blir summan av samma nuvärden 23,6 mil- joner kronor, eller lägre. Skulle fastigheten i stället behållas hade motsvarande nuvärden för den totala avkast- ningen varit ungefär 8,9 respektive , vilket mot- svarar en minskning med om fastigheten inte säljs skattefritt. I detta sammanhang bör emellertid noteras att dessa jäm- förelser inte tar hänsyn till att köparen vid en framtida försäljning kan tänkas kompensera säljaren för de ökade avskrivningsmöjligheter som följer om fastigheten överhuvudtaget inte säljs paketerad, utan om- sätts genom en direktförsäljning. För en mer fullständig analys av skatteeffekterna, se de exempel som följer. Med ett oförändrat krav på totalavkastning efter skatt bör bolagets betalningsvilja för fastigheten minska proportionerligt med total- avkastningen. Hur fastighetspriserna i slutändan påverkas beror bland annat på vilken planeringshorisont de olika aktörerna på den svenska fastighetsmarknaden har och vilken inverkan olika aktörer har på den Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner aggregerade efterfrågan på fastigheter, men också på i vilken utsträck- ning fastighetsägarna anpassar sina ägarstrategier efter skattereglerna. Exempel på effekter på skatteuttag och köpeskilling För att förstå vad en slopad möjlighet till skattefria transaktioner med paketerade fastigheter innebär för skatteuttaget och fastighetspriserna följer här ett exempel, som bygger på ett antal antaganden enligt följande. Anta att S AB ska sälja en fastighet till K AB, och att K AB är berett att betala 100 för fastigheten vid en skattefri paketerad trans- aktion.5 För enkelhets skull antas att K AB tänker behålla fastigheten tills den ska utrangeras. Exemplen nedan utgår från tre olika grund- scenarion där fastigheten har ett skattemässigt värde på antingen 100, 50 eller 0. Skillnader mellan K AB:s betalningsvilja och det skatte- mässiga värdet kan ha uppstått på grund av tidigare värdeminsk- ningsavdrag eller en värdeförändring på fastigheten. Det antas också att kvarvarande avskrivningstid på fastigheten i det paketerade bo- laget är 50, 25 respektive . Antagandet motsvarar att fastigheten i det första fallet kan vara nybyggd eller införskaffad av S AB, att den i det andra fallet har skrivits av under med ett kvar- varande skattemässigt värde på halva marknadsvärdet och att den i det tredje fallet har varit i det säljande bolagets ägo så länge att den är fullt avskriven. Om fastigheten skulle säljas genom en lagfartsövergång skulle den skattemässiga vinsten (skillnaden mellan köpeskillingen och det skattemässiga värdet) beskattas hos säljaren och stämpelskatt skulle utgå på köpeskillingen. Sam- tidigt skulle köparen emellertid få ett nytt skattemässigt värde på fastigheten motsvarande summan av köpeskillingen och stämpel- skatten. K AB:s betalningsvilja för fastigheten minskar alltså på grund av att stämpelskatt måste erläggas, men ökar å andra sidan eftersom det nya anskaffningsvärdet (plus stämpelskatten) ger upphov till större framtida avskrivningar. Den sammantagna effekten av dessa två faktorer kan bli positiv eller negativ, och själva köpeskillingen kan 5 K AB:s betalningsvilja för fastigheten är alltså 100 i ett regelverk som motsvarar att det inte utgår någon skatt på kapitalvinst på fastighetsförsäljningar, att ingen stämpelskatt betalas vid fastighetsöverlåtelse och att en fastighet inte får något nytt skattemässigt vid en överlåtelse. Jämförelse mellan system med respektive utan skattefria transaktioner därför bli större eller mindre vid en lagfartsövergång jämfört med en skattefri transaktion med en paketerad fastighet. I detta exempel bortses från den del av fastigheten som utgör mark. För säljarens del kommer lagfartsövergången emellertid alltid att innebära en lägre vinst efter skatt. Stämpelskatten i sig minskar köpa- rens betalningsvilja som köparens ökade betalningsvilja på grund av det ökade avskrivningsunderlaget inte fullt ut uppväger skatten på kapitalvinsten (kapitalvinsten beskattas omgående medan de förändrade avskrivningarna sker till samma nominella belopp men ). Tabell 7.1 nedan visar resultaten, baserade på ovanstående anta- ganden, av att möjligheterna till skattefria transaktioner med pake- terade fastigheter slopas. Tabellens kolumn A visar situationen vid en skattefri transaktion med en paketerad fastighet, kolumnerna B–D visar situationen vid en lagfartsaffär med olika skattemässiga värden för fastigheten. Diskonteringsräntan antas vara . Siffran överensstäm- mer på ett ungefär med prognos för 10-åriga statsobligationer vid förslagens föreslagna datum för ikraftträdande6.