sou · H5B335 · 2017-04-20 00:00:00 — Av 2 kap. 18 § regeringsformen samt 10 kap. 29 § skollagen följer att en skolpliktig elev alltid har rätt till en skolplacering i en skola i sin hemkommun inom rimlig närhet från hemmet, även om någon an- sökan om plats inte sker. Av bl.a. 29 kap. 2 andra stycket skollagen följer att det finns ett antal grupper av elever, t.ex. asylsökande som har rätt till utbildning utan att omfattas av skolplikten. Skollagens bestämmelser måste anses innebära att även dessa elever har rätt till en skolplacering inom rimlig närhet från hemmet även om någon formell ansökan inte lämnats in. Förslaget behandlas i avsnitt 10.6.2. Paragrafens första och andra stycke har ändrats för att möjliggöra att frågan om vilka urvalskriterier som får användas till grundskola med enskild huvudman regleras i förordning, samt att kötid inte längre ska kunna användas som urvalskriterium och att lottning ska kunna användas som ett urvalskriterium. Se vidare kommentaren till 9 kap. 18 §. Förslaget behandlas i avsnitt 10.6.4. Paragrafen har ändrats genom att punkten 2 nu är utformad så att det, förutom ett föreläggande enligt 10 §, ska krävas att missförhållandet är allvarligt för att statliga åtgärder för rättelse ska kunna aktualiseras. Förslaget innebär att kriterierna för att tillsynsmyndigheten ska kunna besluta om statliga åtgärder för rättelse är detsamma som för beslut om återkallande av godkännande för enskild huvudman. Genom förslaget tydliggörs att statliga åtgärder för rättelse är en sanktion som för kommunala huvudmän motsvarar återkallande av godkännande för enskild huvudman. I ett nytt andra stycke har en proportionalitets- bestämmelse införts. Förslaget behandlas i avsnitt 4.2. Reservationer och särskilda yttranden har en i ett internationellt perspektiv mycket jämlik skola. Vårt land är i det närmaste unikt i så måtto att principerna om valfrihet och jämlikhet förenas inom ramen för ett och samma skolsystem. Genom offentlig finansiering garanteras alla elever, oavsett tjockleken på föräldrarnas plånbok, möjlighet att välja den skola som passar just honom eller henne bäst. Den svenska modellen är väl värd att slå vakt om och utveckla. Vi välkomnar därför att kommissionen, i likhet med den parlamen- tariska friskolekommittén, slår fast att valfriheten och friskolorna är här för att stanna. Det är ett viktigt besked från en kommission med en bred sammansättning av professionsföreträdare, centrala experter och företrädare för viktiga samhällsaktörer. Men saknar inte utmaningar. Bristande likvärdighet och ökande segregation är tendenser som måste tas på största allvar. Den samlade strategi som kommissionen presenterar ställer vi oss i allt väsentligt bakom. Stärkt nationellt ansvar för skolans finan- siering, ökad omfördelning av resurser utifrån socioekonomiska kriterier, tydligare mål och uppföljning av resultat, stärkt statligt an- svar för att stödja huvudmännen i deras kvalitetsarbete, stärkta lärar- och rektorsprofessioner, aktivt skolval och ökade krav på huvud- männen att bidra till allsidig social sammansättning är exempel på viktiga åtgärder. På ett par punkter i kapitel 10 kan vi emellertid inte ställa oss bakom kommissionens förslag och/eller formuleringar. Kommis- sionen föreslår att kommunerna ska ha möjlighet att använda lott- ning som urvalskriterium i stället för närhet till kommunala skolor, som omfattar årskurserna 7–9, om det finns flera sökande än platser. Reservationer och särskilda yttranden Kommunen har ett lagstadgat ansvar att tillse att alla barn får en plats i . Enligt vilka principer elever tilldelas plats i skolor är frågor som starkt engagerar elever och föräldrar. Eventuella för- ändringar i regelverket måste vila på en solid grund. Men kommis- sionens förslag har inte föregåtts av en grundlig analys av vilka kon- sekvenser en tänkt regelförändring kan få i ett antal olika avseenden. Det finns en stark, och rimlig, förväntan också hos elever högre upp i årskurser att ha möjlighet att gå i en skola nära hemmet. Lottning som urvalsmetod har, enligt vår bedömning, mycket svag legitimitet både bland elever och föräldrar. Att ändra regelverket, dessutom utan en gedigen konsekvensanalys, riskerar att sänka trovärdigheten för flera av de andra förslag som kommis- sionen i full enighet lägger fram. Vi avstyrker därför det förslaget. Vi vill också i anslutning till detta tydligt markera att vi inte är beredda att acceptera en uppluckring av principen om betygsurval vid antagning till gymnasieskolan (avsnitt 10.6.5). Betygsurval skapar drivkrafter för elever att anstränga sig i skolarbetet. Att sända signaler om motsatsen vore förödande för samhällets möjligheter att värna skolans kunskapsuppdrag. I övrigt innehåller kapitlet om aktivt skolval och segregation bland annat ett krav på en utredning av hur ofta elever ska kunna byta skola. Formuleringarna är förhållandevis öppna och landar i slutsatsen att en kommande utredning ska pröva både en modell med begränsningar i hur ofta elever kan byta skola och en modell utan sådana begränsningar. Vi vill understryka att möjligheten att byta skola är en central komponent i en modell med aktivt skolval och att elevernas rättigheter till skolbyte inte i onödan får begränsas. Reservationer och särskilda yttranden Kommissionen föreslår att kötid ska avskaffas som urvalskriterium till fristående skolor om antalet sökande överstiger antalet platser. I stället ska, enligt kommissionen, lottning kunna användas som urvalskriterium. Syftet med förslaget, att minska segregationen, är naturligtvis vällovligt. Det kan finnas skäl att göra en översyn av regelverket för urval till fristående skolor, i dialog med de fristående aktörerna. Vid en slutgiltig bedömning måste också tas hänsyn till de samlade effek- terna för fristående skolor av de förändringar som föreslås i detta betänkande och dem som förs fram i andra utredningar och politiska processer. Det finns inte heller en ordentlig analys av vilka konsekvenser den regeländring som kommissionen föreslår kan få. Urvalsfrågor är komplexa frågor som väcker starkt engagemang bland både elever och föräldrar. Det förefintliga beslutsunderlaget är inte tillräckligt. Jag kan därför inte ställa mig bakom förslagen i avsnitt 10.6.4. Reservationer och särskilda yttranden 4.1.9 Statlig reglering av skolchefens ansvar En viktig utgångspunkt för kommissionen är att alla skolhuvudmän måste ha nödvändiga förutsättningar att klara sitt uppdrag. Brister har konstaterats hos såväl staten som hos huvudmän, kommunala som enskilda. Behoven och förutsättningarna för landets huvudmän ser väldigt olika ut, och skiljer sig åt beroende på bland annat geografi, befolkningssammansättning, elevantal och antal skolor. Kommissionens slutbetänkande innehåller en rad olika förslag på reformer, både vad gäller till exempel målsättningar, uppföljning, finansiering, stöd och kompetensförsörjning. Syftet är att höja resultaten och öka likvärdigheten och förslagen ska ses som olika delar som var för sig och tillsammans kan leda till en positiv utveckling och skapa bättre förutsättningar för alla huvudmän och skolor. I kapitel 4 föreslår Kommissionen olika åtgärder för att stärka huvudmännen. I kapitel 4.1.9 lyfts också ett kompletterande förslag fram, om statlig reglering av funktionen skolchefen. Anledningen är att en reglering sägs förtydliga ansvarsfördelningen och rollerna. Som argumentation anförs att det kan finnas oklarheter var i kom- munens hierarki som huvudmannaskapet ligger och att det kan finnas en risk att rektorerna inte ges tillräckliga förutsättningar att ta sitt författningsreglerade ansvar. Vidare anförs att det finns risk att kommuner i vissa fall ser de nationella kraven och målen ”mer som visioner än som direkt styrande förutsättningar för sin skol- verksamhet”. Kommissionen skriver att förslaget inte bedöms ställa några nya krav på en ny befattning då det ”torde i de allra flesta fall handla om den förvaltningschef som har ansvar för den aktuella delen av skolväsendet”. Vidare anger kommissionen att det för enskilda skolor kan innebära ”att samma person kan vara både rektor och skolchef, eller till och med rektor, skolchef och huvudman”. Med denna argumentation torde förslaget bli tämligen tandlöst. Jag avstyrker förlaget om statlig reglering av skolchef eftersom jag tvärtemot intentionerna med förslaget, dessutom ser en påtaglig risk att styrkedjan och ansvarsfördelningen blir än mer otydlig när huvudmännen inte får makt att rigga sin egen organisation. En bärande princip för all utveckling är att den som har ansvar måste ha makt och befogenheter att ta ansvar. Staten har , via sin till- Reservationer och särskilda yttranden synsmyndighet, Skolinspektionen, makt att granska och följa upp och utkräva rättelse av och vidta sanktioner mot huvudmän som inte lever upp till lagstiftning och det författningsreglerade ansvaret. Identifieras brister i huvudmännens organisation, rörande till exempel delegationsordning och resurstilldelning så har staten makt att ingripa. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamoten Angående kapitel 6 Lärares och skolledarens professionella utveckling Under hela min karriär som lärare, lärarutbildare och förbundsord- förande för största lärarorganisation har jag arbetat för att det ska skapas goda möjligheter för lärare och skolledare att utvecklas inom sitt yrke. Jag har därför med stor kraft drivit denna fråga i kommissionsarbetet. Och jag är väldigt glad att kommissionen har kommit en bra bit på vägen i att skapa ett nytt system. Jag ställer mig till fullo bakom kommissionens övergripande syfte med professionsprogrammet, det vill säga ett system som ska främja lärares och skolledares professionella utveckling och skolutveck- ling. Det kommer möjliggöra en stärkt undervisning och bidra till positiva effekter på elevers kunskapsutveckling och skolresultat. Med ett professionsprogram har vi en historisk chans att få till helt nya möjligheter för lärare och skolledare att kunna utvecklas inom sitt yrke. Det kan ge utvecklingsmöjligheter som innehåller både påfyllnad av ny kunskap, kollegial utveckling och en förstärkt vetenskaplig grund vilket i sin tur ger möjligheter till att kunna för- bättra och förstärka undervisningen, ledarskapet och elevernas lärande. Vidare ger det också möjligheter till att skapa ett system som tydliggör karriärvägar och säkra att exempelvis den lärare som är lektor också ska kunna ha en annan typ av uppdrag och att den som är ska ha tid avsatt för både mentorskap och lärarskap. Pro- fessionsprogrammet är därmed en avgörande fråga för den svenska skolans framtid och organisation. Jag anser att det som är själva kärnan i ett professionsprogram är ett hållbart system för kontinuerlig kompetensutveckling, där lärare och skolledare har rätt förutsättningar att utvecklas och ut- veckla. Det har jag arbetat hårt för i och jag är stolt över att det nu är en central del av förslaget. Jag har också stridit för starka och tydliga skrivningar om lärarnas villkor, där både staten och huvudmännen har en skyldighet och ett ansvar för att säkra de tids- och lönemässiga villkoren och den långsiktiga finansieringen. läggs ansvaret alltför ofta i knät på den enskilda läraren. Vi är på rätt spår med professionsprogrammet, men Skolkom- missionens förslag är ännu inte färdigutrett, vilket vi också kon- staterar. innehåller förslag till vissa delar en detaljnivå som gör att den intention som finns med pro- Reservationer och särskilda yttranden grammet riskerar att gå förlorad i den struktur som föreslås. En av- görande del i hur lyckosamt professionsprogrammet blir är i vilken mån lärare och skolledare ges inflytande över programmets struktur och uppbyggnad. Professionsprogrammet måste ägas och utvecklas av professionen, vilket måste tillgodoses och säkras i den fortsatta processen. Det finns dock några delar som jag vill förtydliga mina stånd- punkter kring. Framför allt är jag inte beredd att acceptera att lärare och skolledare tvingas in i ett system där deras yrkesskicklighet ska standardiseras, externbedömas och sorteras. Alla skrivningar som kan tolkas i den riktningen ställer jag mig kritisk till och min bestämda uppfattning är att det inte är genom framtagna värderingssystem och standarder vi bidrar till professionsutveckling. Den typen av sorter- ingsmekanismer skapar inte incitament för lärare att utvecklas. Alla lärare ska ha möjlighet att utvecklas och göra karriär och för det behöver ett starkare system säkras. Framför allt måste tid, resurser och tillgång till kurser, utbildningar, forskning och kollegialt lärande förstärkas och bygga på de faktiska behov som finns i våra förskolor och skolor. har flera reformer genomdrivits utan att vara tillräckligt genomarbetade och förankrade i skolans vardag. Vi har i efterhand tvingats justera brister som hade kunnat undvikas genom ett gediget förarbete, vilket är kostsamt och frustrerande för alla parter. Jag är därför angelägen om att undvika att liknande misstag begås igen. Jag kommer fortsätta arbeta för att det skapas ett långsiktigt hållbart professionsprogram som har fokus på rätt saker och som gynnar lärares och skolledares utveckling och skolutveckling. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamoten Som ledamot i kommissionen ställer jag mig bakom helheten och de övergripande förslagen i kommissionens betänkande. Jag be- höver emellertid förtydliga mina ställningstaganden i vissa delar. Vi har i kommissionen haft ett mycket brett och viktigt uppdrag men begränsat med tid. Därför återfinns vissa förslag som hade behövts utredas ytterligare. Jag anser till exempel inte att förslag i tillräckligt hög grad tar hänsyn till vilka effekter dessa får i lärares och skolledares vardag. Det gör att jag, som företrädare för lärare och skolledare, lämnar ett särskilt yttrande över vissa delar. I kommissionens betänkande finns förslag som medför ökade åtaganden och därmed en ökad arbetsbelastning för både lärare och skolledare. Det innebär att lärares och skolledares uppdrag växer, som kommissionen inte ger några förslag på hur dessa nya uppdrag ska kunna rymmas. har lärare och skol- ledare en hög arbetsbörda. Något som också noterades av och av kommissionen själv i delbetänkandet, där kommissionen skrev ”att det är mycket angeläget att staten och huvudmännen fortlöpande prövar nödvändigheten av varje inslag i styrningen som genererar administration och dokumentation för lärare och skolledare”. Det krävs således en översyn av hela lärar- och skolledarupp- draget för att utröna vilka delar som ska ingå i uppdraget och vilka som måste plockas bort. Den arbetsbelastning som finns i lärar- och skolledaruppdraget måste minska markant för att läraryrkets attraktivitet ska öka och för att dagens lärare och ledare ska få de förutsättningar som krävs för att kunna säkra en god kvalitet i under- visningen, stärka likvärdigheten, öka måluppfyllelsen och möjliggöra ett hållbart lärarliv. Jag anser att detta perspektiv i högre grad borde återfinnas i konsekvensanalysen, samt att hur lärares och skolledares arbetsbelastning ska minska bör utredas vidare. Reservationer och särskilda yttranden I kommissionens uppdrag har grund- och gymnasieskolan varit i fokus. Jag ser det som självklart att flera av kommissionens förslag måste omfatta hela skolväsendet och landets alla lärare och skol- ledare. Det gäller inte minst de delar som handlar om att införa ett professionsprogram. I det framtida arbetet med betänkandet måste hela skolväsendet beaktas i mycket högre grad än vad som har skett i kommissionen. Inte minst är det viktigt att säkerställa att alla de kvalitetsstärkande insatser som blir följden av betänkandet om- fattar hela skolväsendet. Stärkt huvudmannaskap genom statligt stöd och samverkan Kommissionen vill att det skyndsamt ska genomföras en myndig- hetsöversyn samt att det bör prövas noga hur många skolmyndig- heter staten ska ha. Kommissionen menar dock att tillsyn inte ska kombineras med utvecklande uppgifter. Jag ställer mig tveksam till denna restriktion, i stället anser jag att myndighetsstrukturen, och därmed antalet myndigheter, bör utredas förutsättningslöst. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamoten föreslår stärkt statlig styrning av och stärkt stat- ligt ansvar för skolans finansiering. Jag tillstyrker kommissionens för- slag om villkorat statsbidrag, utredning av införande av kommunala miniminivåer för undervisning och elevhälsa och utredning om in- förande av statligt sektorsbidrag eller andra former av nationell finan- siering av skolan. Förslagen kan också, enligt min bedömning, alla ses som steg på vägen mot ett generellt än tydligare nationellt ansvar för skolan (nationell skolpeng). Nuvarande struktur för organisation och finan- siering av skolväsendet fungerar inte. På en punkt vill jag emellertid tydligare klargöra och motivera mitt ställningstagande. I sitt delbetänkande (SOU 2016:38) för kommissionen ett resone- mang om att inom ramen för en nationell resursfördelningsmodell för skolan införa en ”reglering som med utgångspunkt i skillnader i elevunderlagets sammansättning bestämmer en lägsta nivå för resurs- fördelningen på kommunnivå (min kursivering), i kombination med ett statligt bidrag till kommuner med större behov av kompen- satoriska insatser (s. 16).” Av delbetänkandet framgår att det primärt är miniminivåer för undervisning och elevhälsa som avses regleras. I föreliggande betänkande sägs att en utredning bör tillsättas i syfte att etablera miniminivåer för huvudmännens resurser för undervisning och elevhälsa. Det är en, enligt min uppfattning, inte obetydlig förskjutning i sak mellan delbetänkandet och slutbetänk- andet. Att reglera en lägsta nivå på kommunnivå syftar ytterst till att tydligare styra den kommunala skolpolitiken och dess prioriteringar, inte att i onödan reglera hur huvudmännen, både kommunala och fristående, mer i detalj utför verksamheten. En strikt reglering på huvudmannanivå riskerar att slå olika mot huvudmän av skiftande storlek. Den riskerar också att skapa alltför svaga drivkrafter för huvudmännen att använda resurserna effektivt i syfte att höja kvaliteten. Enligt min uppfattning finns det därför goda skäl till att den tilltänkta regleringen av miniminivåer ska avse kommunnivå, inte huvudmannanivå. Jag förutsätter att den syn- punkten kommer att beaktas i den kommande utredningen. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamoten slutbetänkande är mycket omfattande och redo- visar en stor mängd insikter och förslag som kommer att bidra till att föra den svenska skolan i en önskvärd riktning. Jag instämmer i prin- cip med kommissionens överväganden och förslag, men vill ändå kommentera den strategi som läggs fram. Det svenska samhället, liksom och världen i övrigt genom- går fundamentala förändringar som har irreversibla konsekvenser för vårt liv framöver. Det främsta syftet med utbildning i allmänhet, och med skolan i synnerhet, är att förbereda de unga så att de aktivt kan delta i och påverka dessa förändringar. De skol- system vi har , inklusive det svenska, skapades för att tjäna en mycket annorlunda värld. På samma sätt som alla andra utvecklade länder behöver ett skolsystem som kan möta dessa nya behov i den föränderliga världen. Ett sådant skolsystem kräver att man förändrar gamla strukturer och utvecklar skolornas professionella kapital. Kommissionen be- tonar vikten av regionalt samarbete och lärarnas professionella ut- veckling, vilket jag stödjer. Dessa förslag ger goda förutsättningar för att stärka det professionella lärandet och för nationell skolutveckling. Ytterligare åtgärder för att utveckla skolornas professionella kapital skulle exempelvis kunna omfatta nationellt finansierade initiativ för skolutveckling med fokus på kollaborativa förändringsprojekt, nor- diska nätverk för att utveckla framtidens skola, och internationella samarbeten för att länka samman skolor och kommuner i olika länder. I flera avseenden har ett skolsystem i världsklass. Men har också ett gyllene tillfälle att vidta steg och åtgärder för att vidareutveckla sitt skolsystem, då tiotusentals nya lärare kommer att utbildas för sitt läraruppdrag. De stora investeringar som kommissionen föreslår i skolledarskap ger ytterligare möjligheter att snabba på förändringen av skolsystemet. Det är angeläget att dessa möjligheter tas till vara. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av ledamoten Kommissionens uppdrag har varit att arbeta fram och presentera förslag på reformer och åtgärder både för att öka likvärdigheten och för att förbättra resultaten i det svenska skolsystemet. Kommis- sionens olika förlag ska ses som flera delar i en större helhet, och som olika komponenter för att möjliggöra en positiv utveckling. En inbyggd paradox och behov av reglering I grunden finns en motsättning inom det svenska skolsystemet. Krav ställs på att alla skolor ska vara bra och ge alla eleverna lik- värdiga chanser. bygger systemet på att skolmarknaden ska vara självreglerande och att skolor ska konkurrera om elever och att skolor som inte håller måttet ska slås ut. När idén om skolan som en marknad fick fäste var förhoppningen att avregler- ingarna skulle höja kunskapsresultaten, bryta segregationen och leda till en flora av nya pedagogiska alternativ. Med facit i hand kan vi se att utvecklingen inte blivit sådan. Skolsegregationen har ökat, och både likvärdigheten och skolresultaten har sjunkit. I delbetänkandet slog kommissionen fast att elevers rätt att välja skola ska värnas men att det krävs regleringar i det fria skolvalet för att säkerställa att alla elever ges jämlika förutsättningar och för att motverka skolsegregation. I slutbetänkandet lägger kommissionen därför förslag som syftar till att reglera den fria skolmarknaden, och skapa mer likvärdiga förutsättningar. Sammantaget är det rimligt att göra bedömningen att kommissionens förslag kan motverka den negativa utvecklingen och skapa bättre förutsättningar, men den grundläggande paradoxen lever alltjämt kvar och så också behovet av ytterligare reformer. Ökat statligt ansvarstagande för jämlika förutsättningar Behoven och förutsättningarna för landets huvudmän ser väldigt olika ut, och skiljer sig åt beroende på bland annat geografi, befolknings- sammansättning, elevantal och antal skolor. Medan några huvud- män exempelvis är stora och har en kraftigt växande befolkning är Reservationer och särskilda yttranden några små och tvingas hantera ett vikande elevunderlag. Kommu- nerna har ett viktigt uppdrag att utjämna skillnaderna och skapa likvärdiga förutsättningar inom kommungränserna, men staten måste vara den som tar ansvar för att jämna ut och kompensera för de varierande behoven mellan kommunerna. I detta ligger behov av justeringar i finansiering, kompetensförsörjning och stöd till huvud- män, men också exempelvis reformer för att säkerställa ett bättre och mer jämnt fördelat mottagande av nyanlända elever. Kommunerna har som skolhuvudmän ett uppdrag att fördela sina resurser på ett sådant sätt att de möter elevernas varierande behov och förutsättningar. I delbetänkandet slog kom- missionen fast att staten också behöver ta ett större ansvar och ut- jämna skillnaderna i förutsättningar mellan landets olika huvud- män. I slutbetänkandet finns därför förslag att staten ska skjuta till mer resurser till skolsystemet och att statens resurser ska fördelas med hänsyn till de stora skillnader i socioekonomiska förutsätt- ningar som föreligger. Min utgångspunkt är att det bästa vore om statens resurser till skolan fördelas inom det ordinarie kostnadsutjämningssystemet, som är under översyn av en särskild utredare, . Med justeringar i detta, efter socioekonomiska behov, skulle mer likvär- diga förutsättningar och villkor kunna skapas utan parallella ansök- nings- och fördelningsprocesser.