sou · H5B313 · 2017-03-01 00:00:00 — Den privata avtalsparten måste bidra med en betydande del av kapitalet för att bygga eller renovera fast egendom och ska ansvara för att underhålla egendomen . Det måste ske regelbundna betalningar från den offentliga avtalsparten baserat på tillgänglighet eller efterfrågan. Betalningarna från det offentliga måste utgöra huvuddelen av betalningarna som den privata parten erhåller. Den ekonomiska livslängden av infrastrukturobjektet måste vara minst lika lång som kontraktstiden i . Vid en renovering eller ombyggnad måste värdet av objektet eller tillgången vara mer än dubbelt så högt som före renoveringen. 4.2.1Klassificering av OPS-projekt i eller utanför offentlig sektor Den centrala frågan avseende hur OPS-lösningar påverkar de offentliga finanserna, om det bortses från skillnader i finansieringskostnad och effektivitetsaspekter, är om tillgången klassificeras innanför eller utanför offentlig sektor. har successivt utvecklat principer och riktlinjer för hur OPS-pro- jekt bör behandlas statistiskt. Utvecklingen har generellt sett inneburit att tillämpningen skärpts. Det har därför efterhand blivit allt svårare att få en OPS-tillgång, enligt definition, klassificerad utanför den offentliga sektorn. () konstaterar, beträffande regelverket för nationalräkenskaperna och tillämpning av detta, att sannolikheten för att OPS-upp- 7 Regelverket är det Europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS 2010) som styrs genom förordning (EU) 549/2013. tillämpning av detta för offentlig sektor görs i (2016). Effekter för statens budget och de offentliga finanserna lägg klassificeras inom offentlig sektor är hög.8 I det fallet påverkas den offentliga sektorns finansiella sparande direkt av OPS- bolagets investeringsutgifter. Den viktigaste utgångspunkten för klassificeringen i nationalräkenskaperna är det ekonomiska ägarskapet över infrastrukturtillgången. Den ekonomiske ägaren är den part som bär den största delen av risken och får den största delen av avkastningen som är förknippad med tillgången.9 Vem som juridiskt äger tillgången spelar alltså ingen roll för klassificering. I manual och riktlinjerna för den statistiska behandlingen av OPS-projekt framgår att ett antal villkor behöver uppfyllas för att ett investeringsobjekt ska kunna klassificeras som en del av det privata näringslivet. Dessa är främst kopplade till bedömningen om var det ekonomiska ägarskapet ligger. Till exempel krävs en väl specificerad risköverföring, under hela kontraktsperioden, genom på förhand definierade kriterier för hur tänkbara framtida situationer under kontraktet ska hanteras. De tre mest centrala områden som bedöms utifrån ett riskperspektiv är: Konstruktionsrisk, vilket inbegriper kostnadsöverskridanden, kostnader vid förseningar, ej uppfyllda specificerade krav i kontraktet m.m. Risk för bristande uppfyllelse av kontraktet, vilket inbegriper risken för merkostnader eller straffavgifter till följd av att volymen eller kvaliteten inte motsvarar det som anges i kontraktet. Efterfrågerisk, vilket inbegriper möjligheten att efterfrågan på infrastrukturtjänsten är högre eller lägre än beräknat. 8(SCB 2015) s. 21 ff. OPS-lösningen för Nya innebär exempelvis att investeringen helt belastar balansräkning och påverkar finansiella sparande. 9Här handlar det om monetära risker och avkastning och inte samhällsekonomiska effekter. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Grundregeln är att det ekonomiska ägarskapet anses ligga utanför den offentliga sektorn om den privata parten står för konstruktionsrisken och minst en av de två andra riskerna listade ovan. Betydande offentligt inflytande i form av finansiering eller garantier från den offentliga OPS-parten medför att riskerna inte anses överförda till den privata parten. Detsamma gäller om huvuddelen av återbetalningen till externa finansiärer görs av den offentliga parten om kontraktet sägs upp av den privata parten. Utöver de huvudsakliga reglerna finns ytterligare kriterier som behöver bedömas såsom offentligt inflytande i den privata OPS- parten, icke-marknadsmässig kompensation till denne, m.m. Om den samlade risken inte överförts till den privata OPS-parten ska investeringen bokföras på den offentliga sektorns balansräkning och påverka den offentliga sektorns finansiella sparande. Varje OPS- projekt är unikt och kommer därför att analyseras grundligt för att bedöma om klassificeringen ska vara inom eller utanför offentlig sektor i nationalräkenskaperna. Det finns också ett antal ytterligare specificerade gränsvärden angivna för att ett OPS-objekt ska kunna klassificeras utanför offentlig sektor:10 Ägarandelar, långivning och garantier från det offentliga får inte överskrida av värdet på tillgången. Det offentliga får inte tillgodogöra sig (i undantagsfall ) av vinsten från tillgången. Inte mer än 1/3 av eventuella refinansieringsvinster för den privata parten får tillfalla det offentliga. Det får inte förekomma någon form av vinsttak eller förlustgolv för den privata parten. 10 (2016). Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Finansiering från Europeiska investeringsbanken (utan statliga garantier) och från olika EU-strukturfonder påverkar inte klassificeringen av tillgången. Det är ett intressant avsteg från det generellt restriktiva regelverket. När granskar OPS-upplägget bortses helt enkelt från denna finansiering och bedömningen avser den återstående fördelningen mellan den offentliga och privata parten. Koncessioner lyder under ett annat vid klassificeringen av infrastrukturtillgången innanför eller utanför offentlig sektor. En koncession antas av som grundregel ligga utanför den offentliga sektorn. Men det finns ett antal faktorer som kan påverka det ekonomiska ägarskapet och därigenom innebär en klassificering inom offentlig sektor: Om den offentliga parten står för huvuddelen av byggkostnaderna. Om den offentliga parten garanterar av koncessionsinnehavarens lån. Om koncessionsavtalet garanterar vissa minimiintäkter till koncessionsinnehavaren. Det krävs vidare tydlig specificering av när den offentliga parten kan gå in med stöd till koncessionsinnehavaren. Annars kan det innebära klassificering inom offentlig sektor. För att kunna klassificeras utanför offentlig sektor krävs att marknads- och konjunkturrisken läggs uteslutande på koncessionsinnehavaren. Sammanfattningsvis delar kommittén SCB:s syn på EU-regelver- ket som styr nationalräkenskapernas klassificering av OPS-projekt. De flesta sådana upplägg med privat kapital i överbryggningsfinansieringen och med statlig slutfinansiering kommer med nuvarande regelverk, och med OPS-definition, med stor sannolikhet att klassificeras som en del av offentlig sektor. Däremot innebär koncessionslösningar utan någon form av garantier och där koncessionstagaren bär byggkostnaderna och efterfrågerisken sannolikt att klassificeras utanför offentlig sektor. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna 4.3Finansieringsformernas påverkan på de offentliga finanserna I detta avsnitt gör kommittén ett försök att beskriva hur olika finansieringsformer för investeringar i infrastruktur påverkar de offentliga finanserna. Syftet är att se hur finansieringsformen påverkar alla relevanta offentligfinansiella variabler totalt över livscykeln för ett infrastrukturprojekt. Syftet är också att studera hur effekterna på olika variabler fördelar sig . Att försöka reda ut alla effekter på relevanta offentligfinansiella variabler på ett systematiskt sätt anser kommittén vara värdefullt då vissa effekter tenderar att blandas ihop. Effekter på statens budgetsaldo blandas i vissa fall ihop med påverkan på utgifterna under utgiftstaket som i sin tur blandas ihop med effekten på statens finansiella sparande. Ofta skiljs det inte ordentligt på påverkan på statsskulden enligt den nationella definitionen, respektive den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (även kallad Maastrichtskulden och vars definition styrs av ). Då olika finansieringsformer för investeringar påverkar mått på de offentliga finanserna och de finanspolitiska målen på olika sätt är det viktigt att hålla isär dessa effekter. Följande förenklade och stiliserade räkneexempel är avsett att försöka reda ut begreppen och illustrera de offentligfinansiella effekterna av ett större infrastrukturprojekt för olika alternativ för överbryggningsfinansiering där staten står för slutfinansieringen. I exemplet antas en investering på ske (år t). För att förenkla räkneexemplet antas livslängden på investeringen vara endast efter färdigställandet (t+1 till och med t+5). Räkneexemplets syfte är endast att illustrera en infrastrukturinvesterings effekt på centrala offentligfinansiella mått totalt och som följer direkt av finansieringsmetoden. Därmed bortser exemplet från skillnader i finansieringskostnader mellan den privata aktören och staten som har påverkan på den förväntade investerings- och livscykelkostnaden för infrastrukturprojektet. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna några eventuella effektivitetsvinster med OPS-upplägget i bygg- och driftsfasen av projektet.11 De offentligfinansiella effekterna beskrivs för varje enskilt år och totalt för sexårsperioden för ett antal olika offentligfinansiella variabler. Fyra olika finansieringsalternativ för infrastrukturinvesteringen redovisas i exemplet: 2.Finansiering via interna lån i . 3.OPS-upplägg som klassificeras inom offentlig sektor. 4.OPS-upplägg som klassificeras utanför offentlig sektor. Ett antal antaganden och utgångspunkter görs för att exemplet ska bli illustrativt och pedagogiskt: Statens finansieringskostnad i form av räntan på statsskulden samt räntan på inomstatliga lån i antas vara 4 procent.12 Finansieringskostnaden för den privata OPS-aktören, dvs. det vägda medelvärdet mellan kostnaden för eget kapital och lånat kapital, antas också vara 4 procent.13 Investeringsprojektet är riskfritt. Inga skillnader i faktisk byggkostnad förutsätts, utan kostnaden för OPS-upplägget antas vara byggkostnaden plus kapitalkostnaden. Det är denna kostnad som staten betalar till den privata OPS-parten. Exemplet bortser från skillnader i drifts- och underhållskostnader vid olika finansieringsformer. Statens generella upplåningskostnad antas inte påverkas av att den lånar upp extra för investeringen. 11Frågan om finansieringskostnad och risk diskuteras utförligt i avsnitt 5 och potentiella effektivitetsvinster med OPS-upplägg diskuteras i avsnitt 6. 12I dagsläget är statens upplåningskostnad snarare mellan . Nivån på är vald för att förenkla räkneexemplet. 13Normalt antas att den privata OPS-aktören har en högre finansieringskostnad än staten bl.a. eftersom risken för långivaren till OPS-aktören att förlora sina pengar är högre (se avsnitt 5 för en diskussion angående finansieringskostnad och risk). I exemplet antas dock att investeringen är riskfri. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Exemplet bortser från inflation och ingen diskontering görs av framtida intäkter och utgifter.14 Slutfinansieringen för projektet utgörs av skatter. Ränteutgifterna uppstår med fördröjning. 1 Motsvarar statens lånebehov med omvänt tecken. Ett negativt budgetsaldo innebär ett ökat lånebehov och vice versa. 1 Avser nettot av () nyutlåning och emottagna amorteringar . En ökad nettoutlåning påverkar budgetsaldot och statsskulden negativt. 14 Detta är självfallet något man skulle göra i en kalkyl som ligger till grund för en samhällsekonomisk analys. Detta exempel avser dock endast att visa den faktiska påverkan på olika offentligfinansiella variabler . Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Som framgår av tabellerna 4.1 och 4.2 är den enda skillnaden mellan sedvanlig anslagsfinansiering och lånefinansiering i hur utgifterna under utgiftstaket fördelas över åren. Vid lånefinansiering sprids de takbegränsade utgifterna ut jämnt medan belastningen under taket vid anslagsfinansiering endast sker . Utgifterna under utgiftstaket blir vid lånefinansiering totalt sett högre sett över hela sexårsperioden – i förhållande till vid anslagsfinansiering. Skillnaden beror på att en del av ränteutgifterna vid lånefinansiering betalas via anslaget för utveckling av statens transportinfrastruktur och därför hamnar under utgiftstaket. Vid anslagsfinansiering hamnar i stället samtliga ränteutgifter under utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor, som ligger utanför utgiftstaket. Det som ibland glöms bort vid lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar är att utlåningen från till innebär en försämring av statens budgetsaldo och att det ökar statens lånebehov och därmed utgifterna för statsskuldsräntor. Det beror på att lånar upp de medel som i nästa steg lånas ut till . Lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar innebär att utgifterna under taket kan bli lägre för sittande regering som den binder upp framtida regeringar och riksdagsmajoriteter med räntor och amorteringar som kan ha beslutats och prioriterats av en annan politisk majoritet. Det kan därför finnas en frestelse att använda lånefinansiering om utrymmet under utgiftstaket är begränsat i närtid. , och detta är centralt, finns ingen skillnad mellan låne- och anslagsfinansiering när det gäller påverkan på offentliga sektorns finansiella sparande. Därmed påverkar inte finansieringsformen hur den övergripande restriktionen för de offentliga finanserna – överskottsmålet – uppnås. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna OPS-modellens påverkan på offentliga finanser En OPS-lösning har vissa likheter med lånefinansiering i när det gäller tidsprofilen för effekterna på offentliga finanser. Utgifterna under utgiftstaket påverkas på ungefär samma sätt som vid lånefinansiering genom de årliga betalningarna till den privata OPS-parten. Belastningen blir därmed jämnare utspridd över investeringens livslängd än vid anslagsfinansiering. I räkneexemplet antas samma amorteringstakt kopplat till investeringens livslängd vid såväl lånefinansieringen som i OPS- Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Räntor och amorteringar vid lånefinansiering börjar normalt betalas redan under byggfasen medan de vid ett OPS-upplägg normalt börjar betalas först när infrastrukturobjektet är färdigbyggt. Dessutom sker betalningar normalt vid OPS-upplägg. Det innebär att OPS som regel innebär betalningar från statens budget jämfört med anslagsfinansiering och lånefinansiering. Enligt regelverket för nationalräkenskaperna och nuvarande tillämpning av detta kommer investeringarna i de allra flesta fall att klassificeras som en del av offentlig sektor (se avsnitt 4.2 för en beskrivning av klassificering av olika OPS-upplägg). Detta gäller framför allt om OPS-uppläggets ersättningsmodell bygger på en tillgänglighetsbaserad ersättning betalad av staten som i räkneexemplet. En klassificering av OPS-tillgången inom den offentliga sektorn innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande försvagas och Maastrichtskulden ökar under byggfasen med samma belopp som vid anslags- och lånefinansiering trots att det är en privat aktör som genom eget och lånat kapital betalar för investeringen.15 Efter byggfasen av infrastrukturen är det endast den del av betalningarna som går till att ersätta kapitalkostnaderna hos den privata OPS-parten som påverkar offentliga sektorns finansiella sparande. Till det kommer de ökade utgifterna för statsskuldsräntorna. Eftersom infrastrukturobjektet i nationalräkenskaperna blir en del av offentlig sektor innebär betalningarna från staten till projektbolaget för att täcka amorteringskostnaderna bara en transaktion inom offentlig sektor. Ett OPS-upplägg klassificerat som en del av offentlig sektor och lånefinansiering i skiljer sig genom att effekterna på budgetsaldot och statsskulden blir mer jämnt utspridda i OPS- upplägget. Det framgår vid en jämförelse mellan tabellerna 4.2 och 4.3. Anledningen är att staten vid ett OPS-upplägg inte behöver låna upp medel som försämrar saldot år t. Försämringen av budgetsaldot och den statliga upplåningen sker i stället successivt via ersättningen till den privata OPS-parten. 15 Återigen givet räkneexemplet under antagandet att finansieringskostnaden är densamma för staten som den privata OPS-aktören och att det inte finns några effektivitetsvinster eller förluster vid ett OPS-upplägg. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Om infrastrukturobjektet uppfyller kriterier för att klassificeras som en del av näringslivet är det i stället endast betalningarna från staten till den privata parten som påverkar offentliga sektorns finansiella sparande. Investeringskostnaden hamnar då utanför den offentliga sektorn. Som framgår av tabellerna 4.3 och 4.4 är slutresultatet för finansiellt sparande och Maastrichtskuld detsamma . Klassificeringen inom eller utanför offentlig sektor förändrar därigenom bara tidsprofilen för påverkan på finansiellt sparande och Maastrichtskulden.16 4.3.2Tidsprofilen skiljer sig åt mellan finansieringsformerna Som räkneexemplet i avsnitt 4.3.1 illustrerar spelar de fyra redovisade formerna för överbryggningsfinansiering ingen roll för effekterna på offentliga finanser sett över infrastrukturens livscykel. Anslags- eller lånefinansiering påverkar bara fördelningen av utgifterna under taket som blir jämnare över investeringens livslängd och något högre totalt sett över perioden vid lånefinansiering. I slutändan innebär dock båda alternativen att statens lånebehov ökar vilket betalas via ökade ränteutgifter.17 Lånefinansiering skapar därigenom inte något extra offentligfinansiellt utrymme om inte finansieringsformen i sig påverkar effektiviteten. I förhållande till det fastställda utgiftstaket kan det därför uppstå ett reformutrymme i det korta perspektivet om man väljer att lånefinansiera ett investeringsprojekt. Utrymmet på blir i motsvarande grad mindre. Ett OPS-upplägg klassificerat som en del av offentlig sektor innebär att påverkan på utgifterna under utgiftstaket sprids ut under en än vid en lånefinansiering. En OPS-modell innebär också att budgetsaldot och ökningen av statsskulden fördelas jämnare över tiden. Detta eftersom det offentliga i form av inte behöver låna upp pengar initialt. innebär klassificeringen av den OPS-finansierade tillgången inom offentlig 16I ett transportinfrastrukturprojekt kan denna skillnad dock vara stor eftersom betalningarna kan löpa uppemot . Påverkan på finansiellt sparande i ett 3-4-årigt budgetperspektiv kan därför skilja sig avsevärt beroende på om OPS-tillgången klassificeras inom eller utanför offentlig sektor. 17Under år med negativt lånebehov eller budgetöverskott innebär det att amorteringen på statsskulden blir lägre. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna sektor att påverkan på Maastrichtskulden och det finansiella sparandet blir densamma som vid lånefinansiering och anslagsfinansiering. Om vi slutligen studerar ett OPS-upplägg, som trots det strikta för nationalräkenskaperna klassificeras utanför den offentliga sektorn (tabell 4.4), är skillnaden mot ett OPS-upplägg inom offentlig sektor att även effekterna på den offentliga sektorns finansiella sparande och Maastrichtskulden får en jämnare tidsprofil och sprids ut över tiden. Särkoppla anslagsavräkning från betalning till OPS-bolaget? I nya OPS-program, som inleds med en första upphandling , avses OPS som genomförandestrategi kombineras med en anslagsbelastning på statens budget som är kopplad till själva investeringsutgifterna för projektbolaget. Syftet är att undvika en tidsförskjutning i effekterna på statens budget som vanligtvis uppkommer vid OPS-lösningar. Från det att medlen avräknas från budgeten till dess att den privata OPS-parten får betalt i enlighet med kontraktet fonderas medlen på ett konto i . Fördelen med denna konstruktion är att modellen, sett till påverkan på statens budget och utgiftstaket, liknar budgetlagens huvudregel om anslagsfinansiering av infrastrukturinvesteringar. Om det bedöms finnas en risk att OPS, i strid med kommitténs bedömningar och rekommendationer, skulle användas för att kringgå det finanspolitiska ramverket och särbehandlas i budgetprocessen, kan den norska modellen vara intressant att överväga även i . En motsvarande hantering av OPS i skulle i praktiken innebära att anslagsmedlen för OPS-projekt avräknas på ett annat sätt än enligt gällande principer i budgetlagen (2011:203) och anslagsförordningen (2011:223). Om en sådan modell för budgethantering övervägs måste effekterna av denna avräkningsprincip utredas närmare i särskild ordning. Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Enligt direktiven ska kommittén undersöka vilka alternativ eller modeller som finns för hur privat kapital kan involveras i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. Som framgår ovan har kommittén sammanfattat dessa alternativ under beteckningen OPS. De vidare direktiven att undersöka hur de olika alternativen är förenliga med är därmed en fråga OPS förenlighet med dessa bestämmelser. Kommittén konstaterar att denna fråga ytterst måste avgöras i det enskilda fallet mot bakgrund av hur ett visst projektavtal är utformat. Mot denna bakgrund väljer kommittén att ge en allmän beskrivning av hur OPS förhåller sig till statsstödsreglerna. OPS kan betecknas som en metod för offentlig upphandling av infrastrukturprojekt. OPS skiljer sig dock från vanlig offentlig upphandling i olika avseenden. Som namnet anger innebär OPS att en offentlig part och en privat part samverkar för att tillhandahålla offentliga infrastrukturprojekt. Kännetecknande för sådan samverkan är bl.a. långsiktiga avtal avseende tjänster, inte tillgångar, och att vissa projektrisker överförs till den privata sektorn. Vidare att huvudfokus i avtalet ligger på infrastrukturens funktion, inte dess konstruktion. Regelverket för statsstöd aktualiseras i detta sammanhang allmänt sett genom att det sätter gränser för utformningen av villkoren i upphandlingsavtalet mellan det allmänna och en privat part. Mer konkret handlar det om att den upphandlande myndigheten inte får gynna en privat part genom priset eller formuleringen av andra avtalsvillkor, t.ex. garantier. Konkurrensen kan snedvridas om en privat part får billig finansiering eller annat stöd från det allmänna, som exempelvis garantier. Statstödsreglerna ingår kort sagt i regelverk för att förhindra konkurrenssnedvridningar på den inre marknaden. I sammanhanget bör dock noteras att inte alla infrastrukturprojekt omfattas av regelverket för statsstöd. För det krävs att det ska vara fråga om ekonomisk verksamhet i konkurrensrättslig mening. Europeiska kommissionen (fortsättningsvis kommissionen) har i informationssyfte sammanställt några så kallade analytical grids för att underlätta bedömningen av statsstödsfrågan.18 18 Europeiska kommissionen (2016). Effekter för statens budget och de offentliga finanserna Reglerna om statligt stöd finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, fortsättningsvis kallat fördraget. Reglerna gäller alla typer av stöd. Huvudprincipen är att allt offentligt stöd till näringslivet är förbjudet, men det finns undantag. Ett stöd kan efter prövning av kommissionen bedömas vara förenligt med den gemensamma marknaden. Alternativt kan det omfattas av en kategori av stöd som kommissionen på förhand har förklarat förenlig med den inre marknaden, under förutsättning att det uppfyller vissa villkor, och som därför inte behöver godkännas av kommissionen men som den ska informeras om. Reglerna om statsstöd finns i artiklarna 107–109 i fördraget. Ut- gångspunkten för reglerna är, som sagt, ett principiellt förbud mot statsstöd av vilket slag det än är. Av artikel 107.1 i fördraget framgår att det anses vara fråga om ett statligt stöd om följande fyra kriterier är uppfyllda. ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen, gynna vissa företag eller viss produktion, och