sou · H5B378 · 2017-10-17 00:00:00 — Förslag kan väckas inom utanför den ordinarie budgetprocessen på flera sätt, t.ex. genom följdmotioner, motioner med anledning av händelser av större vikt (se avsnitt 7) eller genom utskottsinitiativ. Eftersom följdmotioner är begränsade av att de måste rymmas inom ärendets ram och motioner med anledning av händelse av större vikt endast kan väckas i undantagsfall, är det utskottens möjlighet att själva väcka förslag som främst är av intresse ur ett budgetperspektiv. 6.3.1Utskottsinitiativ om budgeten för närmast följande budgetår Kommitténs bedömning: Efter att har fattat beslut enligt 11 kap. 18 § tredje eller fjärde stycket bör ett utskott inte väcka förslag om att ändra besluten för närmast följande budgetår. Som framgår av avsnitt 4.1 föreslår kommittén att det ska regleras i riksdagsordningen att lagförslag med tydlig anknytning till statens budget som lämnas i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i budgetbesluten. Kommittén föreslår även i avsnitt 4.5.1 en bestämmelse om att inkomstberäkningen ska utgöra en regelram för inkomsterna för nästföljande budgetår. De föreslagna regleringarna innebär att ska anta beslut om lagstiftning med inkomstpåverkan för nästföljande budgetår genom ett enda beslut vid ett enda tillfälle. Även beslut om anslag och utgiftspåverkande lagstiftning ska fattas i ett enda beslut. Den föreslagna bestämmelsen om att inkomstberäkningen ska utgöra en regelram ger uttryck för principen om en samlad budgetbehandling, dvs. att besluten om statens budget ska fattas vid ett samlat tillfälle. Bestämmelsen innebär emellertid inte att det för utskotten införs något uttryckligt förbud mot att väcka förslag som påverkar inkomsterna. För att intentionerna bakom rambeslutsprocessen ska upprätthållas är det emellertid viktigt att utskotten, i enlighet med den överenskommelse som träffades inom , respekterar de beslut som fattats av inom rambeslutsprocessen och inte tar initiativ om att ändra dessa. 6.3.2Utskottsinitiativ om ändringar i statens budget för löpande budgetår Kommitténs förslag: En bestämmelse bör införas i riksdagsordningen som anger att ett utskott får väcka förslag om ändringar i statens budget för löpande budgetår endast om det finns särskilda skäl. Förslag om ändringar i statens budget bör som regel syfta till att komplettera den beslutade budgeten utifrån förändringar som inte kunde förutses i samband med budgetpropositionen. Såväl förslag om ändringar av anslag som lagförslag med tydlig budgetanknytning som påverkar löpande år är att betrakta som förslag till ändringar av budgeten. Propositioner med förslag till ändringar i statens budget ska som huvudregel lämnas , i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. För regeringen gäller därutöver att förslag till ändringar i budgeten endast får lämnas vid andra tillfällen om det finns särskilda skäl. Med särskilda skäl avses t.ex. förändrade ekonomiska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling, eller oförutsedda händelser, t.ex. en naturkatastrof, som kräver så snabba åtgärder att nästa ordinarie ändringsbudget inte hinner inväntas. Denna regel är motiverad av att ändringar av en beslutad budget måste ske i ordnade former och av att processen för sådana ändringar måste vara stram för att principen om en fullständig och samlad budgetprövning ska upprätthållas (prop. 2013/14:173 s. 32). Det finns inga formella begränsningar för när får väcka förslag om ändringar i statens budget . Eftersom majoriteten av de statliga myndigheterna lyder under regeringen och dessutom kontinuerligt följer budgetens utveckling och bevakar händelser i omvärlden har regeringen bäst förutsättningar att bedöma om det finns behov av ändringar i budgeten. Det är därför i första hand regeringen som lämnar förslag om ändringar i statens budget. För att säkerställa att ändringar av en beslutad budget sker i ordnade former och att principen om en fullständig och samlad budgetprocess upprätthålls, bör det regleras i lag att det krävs särskilda skäl även för förslag om ändringar i statens budget som väcks av ett utskott. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 6.2 har utskottsinitiativ huvudsakligen använts för korrigeringar och konsekvensändringar av tidigare riksdagsbeslut. Möjligheten att i vissa fall ändra eller korrigera beslut bör finnas kvar även fortsättningsvis. Förslag som innebär justeringar av rättelsekaraktär, såsom rättelser av uppenbara formalia- eller skrivfel, ändrar inte besluten i sak och bör därför inte anses utgöra förslag om ändringar i statens budget. Det kan dock uppstå behov av att göra även materiella ändringar av lagstiftning som beslutats i rambeslutsprocessen. Det kan t.ex. visa sig vara nödvändigt med en följdändring i en annan lag eller en kompletterande regel för att syftet med lagen ska uppnås. Det kan också tillkomma nya omständigheter som inte var möjliga att beakta i samband med rambeslutsprocessen. Att det finns en möjlighet att göra materiella ändringar i vissa fall är viktigt för att behålla effektiviteten i budgetprocessen. Även denna möjlighet bör därför enligt kommitténs bedömning finnas kvar. Särskilda skäl bör därför anses föreligga i situationer där materiella ändringar måste ske för att lagstiftningen ska bli fullständig och sammanhängande eller det har tillkommit en ny viktig omständighet som måste beaktas. Särskilda skäl föreligger dock inte om ett förslag till ändring av den beslutade budgeten motiveras av ett önskemål om en annan politisk eller ekonomisk inriktning än den som beslutats, utan att någon ny omständighet har tillkommit. Den föreslagna ordningens syfte är att de beslut som har fattat under rambeslutsprocessen ska respekteras. Mot den bakgrunden finns ingen anledning att göra en åtskillnad mellan initiativ som förstärker respektive försvagar statens budget. Förslaget innebär en inskränkning av utskottens initiativrätt. I förarbetena till bestämmelsen om utskottsinitiativ anfördes dock att en viss begränsning av möjligheten till politiska initiativ inom kan vara ett naturligt inslag i fördelningen av befogenheter mellan och regeringen (SOU 1969:62 s. 82). Även har framhållit att utskottsinitiativen bör användas varsamt och att politisk enighet bör eftersträvas. Med den föreslagna regleringen kommer utskotten dessutom även fortsättningsvis att kunna ta initiativ som avser rättelser eller materiella ändringar, under förutsättning att det finns särskilda skäl. Mot bakgrund av att den föreslagna regleringen endast syftar till att upprätthålla rambeslutsprocessen samt att det är regeringen som i första hand lämnar förslag om ändringar i statens budget för det löpande budgetåret, bedömer kommittén att inskränkningen av initiativrätten är motiverad. 7Motioner med anledning av händelser av större vikt Enligt 9 kap. 15 § RO kan ett ärende väckas inom genom en motion med anledning av en händelse av större vikt. En sådan motion kan väckas gemensamt av minst tio ledamöter, under förutsättning att händelsen inte kunde förutses eller beaktas under den allmänna motionstiden eller någon annan motionstid. Vad som ska anses vara en händelse av större vikt är inte helt självklart, men regeln är av undantagskaraktär och bör enligt förarbetena betraktas som en säkerhetsventil. Några exempel i praxis på händelser av större vikt är den uppbrutna fusionen mellan 1999, översvämningarna i , , mutaffärerna inom Systembolaget 2003, stormkatastrofen i , dom rörande det svenska apoteksmonopolet 2005 och konjunkturnedgången (Grundlagarna, m.fl., 2015). Motionsrätten med anledning av händelser av större vikt är inte begränsad i förhållande till budgetrelaterade frågor. Motionsrätten är dock avsedd att användas endast i undantagsfall. Dessutom är den endast tillämplig i situationer som inte kunnat förutses eller beaktas under den allmänna motionstiden eller i en följdmotion. Motionsrätt föreligger alltså inte med anledning av att det finns ett önskemål om att föreslå en ny politisk eller ekonomisk inriktning i något avseende, utan förutsätter att nya omständigheter har tillkommit. Motionsrätten får därmed anses vara mer begränsad än rätten för regeringen att lägga fram förslag om ändringar i statens budget vid andra tillfällen än i samband med budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Utrymmet för att använda motionsrätten med anledning av händelser av större vikt för att ändra beslut som har fattats i rambesluts- Motioner med anledning av händelser av större vikt processen annat än i krissituationer får mot den bakgrunden anses vara mycket begränsat. Kommittén föreslår därför inte någon förändring av motionsrätten med anledning av händelser av större vikt. Kommitténs förslag: Ändringarna i riksdagsordningen träder i kraft . Som redovisas i avsnitt 2.1 föreslog att regeringen skulle inleda ett arbete för att reglera hur lagstiftning med budgetpåverkan ska hanteras i budgetprocessen, och se över om även budgetrelaterade tillkännagivanden och utskottsinitiativ bör regleras. Kommittén föreslår ändringar i riksdagsordningen som är ägnade att skapa en tydligare och mer förutsebar budgetprocess och ge bättre förutsättningar att fokusera på de politiska sakfrågorna. Med hänsyn till både uttalanden och förslagens syfte är det önskvärt att de regler som kommittén föreslår träder i kraft , så att de kan tillämpas i fråga om statens budget . Kommittéer och särskilda utredare ska enligt 14–15 a §§ kommitté- förordningen (1998:1474) göra en konsekvensanalys beträffande de förslag som lämnas. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa också redovisas. Om förslagen medför kostnadsökningar för staten, kommuner och landsting, ska en finansiering föreslås. I följande avsnitt redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. 9.1Ekonomiska konsekvenser för staten Kommitténs bedömning: Kommitténs förslag bedöms inte ge upphov till några ekonomiska konsekvenser för staten. Kommitténs förslag syftar till att öka tydligheten och förutsebarheten i budgetprocessen. Förslagen syftar också till att upprätthålla en sammanhållen budgetprocess. Den ökade tydligheten i regelverket skapas dels genom kommitténs förslag om lagfästande av befintlig praxis på vissa områden, dels genom förslag om ändringar av befintliga regleringar, vilkas tillämpningsområde varit oklart. Den ökade tydligheten kan bidra till att budgetprocessens aktörer lättare kan förstå och förutse på vilket sätt och i vilken ordning kommer att besluta om lagförslag med budgetanknytning som lämnas av regeringen. De bedömningar som kommittén gör avser också att leda till ökad förutsebarhet och tydlighet gällande hanteringen av andra budgetrelaterade förslag som väcks i . Kommitténs förslag och bedömningar syftar också till att minska risken för motstridighet Förslagen bedöms inte leda till några konsekvenser för kostnaderna för hanteringen av den statliga budgetprocessen. Kommitténs bedömning: Förslagen och bedömningarna medför inte några andra konsekvenser i de avseenden som anges i 14–15 §§ i kommittéförordningen. Det finns inte någon anledning att anta att kommitténs förslag kommer att påverka kostnaderna eller intäkterna för kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Förslagen kan inte heller förväntas få direkt betydelse för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Paragrafen behandlas i avsnitt 4.2. I paragrafen finns bestämmelser om propositioner om statens budget. I paragrafen införs ett nytt fjärde stycke som anger att lagförslag med tydlig anknytning till statens budget som lämnas efter budgetpropositionen inte omfattas av kravet på synnerliga ekonomiskpolitiska skäl i 9 kap. 5 § tredje stycket, om förslaget har beskrivits väl och dess konsekvenser för statens budget har beaktats i budgetpropositionen. Det nya stycket är en kodifiering av praxis och är inte ägnat att innebära någon förändring av nuvarande ordning. Beskrivningen av förslaget ska innehålla en redogörelse för förslagets huvuddrag och inriktning samt en specificerad redovisning av förslagets ekonomiska konsekvenser. I de fall det aviserade förslaget handlar om förändringar av regelstyrda system för skatter och utgifter bör förslaget vara så pass väl beskrivet i sak att förslagets budgeteffekter i allt väsentligt kan härledas från beskrivningen. Förslagens effekter ska, i enlighet med nuvarande praxis, beaktas i budgetförslagets inkomstberäkningar, anslag och budgetprognoser på samma sätt som om lagförslaget hade lämnats i eller i anslutning till budgetpropositionen. En proposition som har beaktats i budgetpropositionen enligt ovan ska inte anses utgöra en proposition om statens inkomster eller utgifter, utan betraktas som en författningsteknisk komplettering till budgetpropositionen. Ett aviserat lagförslag som lämnas ska följaktligen inte betraktas som ett förslag om ändringar i statens budget. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.3.2. I paragrafen finns bestämmelser om utskottens rätt att väcka förslag hos i ett ämne som hör till dess beredningsområde (utskottsinitiativ). I tredje stycket införs en ny bestämmelse som anger att initiativrätten är begränsad i förhållande till förslag om ändringar i statens budget för löpande budgetår. Förslag om ändringar i statens budget för det löpande budgetåret får endast väckas av ett utskott om det finns särskilda skäl. Förslag som innebär justeringar av rättelsekaraktär, såsom rättelser av uppenbara formalia- eller skrivfel, ändrar inte besluten i sak och bör därför inte anses utgöra förslag om ändringar i statens budget. Med särskilda skäl avses t.ex. förändrade ekonomiska förutsättningar med anledning av en oväntad ekonomisk utveckling eller oförutsedda händelser, t.ex. en naturkatastrof, som kräver så snabba åtgärder att nästa ordinarie ändringsbudget inte kan inväntas. Särskilda skäl kan också anses föreligga om det uppstår ett behov av att göra materiella ändringar av lagstiftning som beslutats i rambeslutsprocessen. Det kan t.ex. visa sig vara nödvändigt med en följdändring i en annan lag eller en kompletterande regel för att syftet med lagen ska uppnås eller för att lagstiftningen ska bli fullständig och sammanhängande. Det kan också tillkomma nya viktiga omständigheter som inte var möjliga att beakta före rambeslutsprocessen. Särskilda skäl föreligger dock inte om ett förslag till ändring av den beslutade budgeten motiveras av ett önskemål om en annan politisk eller ekonomisk inriktning än den som beslutats, utan att någon ny omständighet har tillkommit. Paragrafen behandlas i avsnitten 4.1, 4.4. och 4.5.1. Paragrafen innehåller bestämmelser om rambeslutsprocessen. Tredje stycket första punkten handlar om beslutet om inkomstberäkningen i rambeslutsprocessens första steg. Första punkten har kompletterats med en bestämmelse om att inkomstberäkningen utgör en ram för regeländringar som påverkar inkomsterna. bär att genom ett enda beslut, som fattas vid ett enda tillfälle, både fastställer en inkomstberäkning och eventuella förändringar av de regler som ligger till grund för inkomstberäkningen. Kompletteringen av tredje stycket första punkten är avsedd att reglera vad som gäller för beslut om lagstiftning med inkomstpåverkan efter att beräkningen av inkomsterna fastställts. Inkomstberäkningen vilar på gällande regler och på de ändringsförslag som förs fram i budgetpropositionen eller under behandling av budgetpropositionen. Att inkomstberäkningen ska utgöra en regelram betyder att de rättsliga förutsättningar som legat till grund för inkomstberäkningen inte ska ändras efter rambeslutet. Rättelser och andra mindre justeringar av lagstiftningen som kan vara motiverade för att lagstiftningen ska bli komplett och sammanhängande träffas inte av bestämmelsen, förutsatt att ändringarna inte påverkar inkomsterna. Enligt 9 kap. 5 § tredje stycket får regeringen efter budgetpropositionen lämna en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret om den anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl. Om regeringen lägger fram en sådan proposition utgör inte bestämmelsen något hinder för att fatta beslut om propositionen. Det finns inte heller något hinder mot att efter rambeslutet beslutar om lagstiftning med inkomstpåverkan som aviserats i budgetpropositionen (se avsnitt 4.2). Bestämmelsen i tredje stycket första punkten avser beslut om budgeten för närmast följande budgetår. Det innebär att förslag om ändringar i statens budget kan väckas inom , huvudsakligen genom utskottsinitiativ (9 kap. 16 §). Kommittén har dock även föreslagit att utskotten ska kunna föreslå ändringar i budgeten för det löpande budgetåret endast om det finns särskilda skäl (se avsnitt 6.3.2). I paragrafen införs även ett nytt sjätte stycke som innebär att ett lagförslags anknytning till budgeten är avgörande för hur förslaget ska behandlas i . Om lagförslaget lämnas i eller i anslutning till ett förslag om statens budget och har tydlig budgetanknytning ska det ingå i något av besluten i rambeslutsprocessen eller i beslutet om ändringar i statens budget. Det gäller oavsett om förslaget ligger i en proposition om statens budget eller i en särskild proposition som lämnas i anslutning till en proposition om statens budget. Tydlig anknytning till statens budget När utskott ska avgöra om ett lagförslag har tydlig anknytning till statens budget bör en samlad bedömning göras av lagförslagets budgeteffekter, dess sakliga innehåll och omständigheterna i övrigt. I avsnitt 4.4 finns en redogörelse för vilka budgeteffekter som bör beaktas vid den samlade bedömningen. Ju större budgeteffekterna är desto tydligare blir anknytningen till statens budget. Om lagförslaget direkt reglerar statens inkomster eller utgifter, såsom regler om skatter eller transfereringar, har det sakliga innehållet en stark koppling till budgeten. I sådana fall har lagförslaget ofta tydlig budgetanknytning redan vid små budgeteffekter. Om lagförslaget däremot reglerar helt andra förhållanden än in- och utbetalningar till och från staten, som t.ex. civilrättsliga eller straffrättsliga förhållanden, har det sakliga innehållet däremot som huvudregel en svag koppling till budgeten. I sådana fall krävs att lagförslaget har större budgeteffekter för att det ska ha tydlig anknytning till statens budget. I den mån sådana förslag medför budgeteffekter påverkar det oftast en eller flera myndigheters förvaltningsanslag. Endast undantagsvis förväntas budgeteffekten i sådana fall bli så stor att lagförslaget vid en samlad bedömning bedöms ha tydlig anknytning till statens budget. I enlighet med fullständighetsprincipen måste dock regeringen alltid redovisa förslagets budgeteffekter i en proposition om statens budget. Budgeteffekterna måste ingå i beslut om budgeten, oavsett om lagförslaget lämnas till före eller efter propositionen om budgeten (se avsnitten 4.2 och 4.3). I vissa fall är det viktigt att säkerställa att det finns ett brett stöd i för ett förslag. Det kan t.ex. röra sig om lagförslag som påverkar den nationella säkerheten eller landets internationella relationer. Det skulle också kunna handla om lagförslag som begränsar grundläggande rättigheter och friheter enligt t.ex. 2 kap. 20 § regeringsformen eller Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I sådana fall har budgeteffekterna liten betydelse vid den samlade bedömningen. Om ett lagförslag rör grundlagarna är omständigheterna sådana att förslaget i princip aldrig kan anses ha tydlig anknytning till statens budget. praxis får utvisa närmare vilka förslag som är av sådan karaktär att de inte bör ingå i budgetbesluten på grund av att ett brett stöd bör säkerställas. Det kan också finnas situationer då budgetprocessen av mer praktiska skäl inte är särskilt väl anpassad för ett lagförslag. Om- fattande lagstiftning behöver i regel för beredning i utskotten än vad som är möjligt inom ramen för budgetprocessen. Om ett sådant lagförslag har budgeteffekter är det dock en fördel om förslaget hanteras i den ordning som beskrivs i avsnitt 4.3. I anslutning till statens budget Att ett lagförslag ska lämnas i anslutning till en proposition om statens budget innebär att förslaget måste överlämnas till i sådan tid att det hinner beredas inför besluten om statens budget. Hur mycket tid som behövs för beredning i utskottet beror bl.a. på hur omfattande förslaget är, hur många utskott som berörs och hur många följdmotioner som väcks. Ytterst är det som avgör hur långt efter en budgetproposition ett lagförslag kan lämnas av regeringen och ändå hinna beredas och beslutas i samband med besluten om statens budget. Reservation av riksdagsledamoten (S), tidigare riksdagsledamöterna (S) och (S), riksdagsledamoten (MP) samt tidigare riksdagsledamoten (V) Inom ramen för arbetet med den s.k. träffade företrädarna för regeringspartierna, och allianspartierna en överenskommelse om att inleda ett arbete med en översyn av utpekade delar av budgetprocessen. Kommitténs direktiv togs fram i samförstånd med allianspartierna utifrån innehållet i överenskommelsen. I kommitténs arbete har vår hållning varit att respektera överenskommelsen och konstruktivt bidra i arbetet om en tydligare budgetprocess. har vi varit tydliga med att manöverutrymme inte ska begränsas mer än nödvändigt genom lag. Vi anser att de uttalanden som gjordes i förarbetena till den nuvarande budgetprocessen (1993/94:TK2 s. 12) om att en fullständig reglering av rambeslutsmodellens tillämpning inte framstår som särskilt meningsfull och att ett sådant regelverk, trots att det förmodligen skulle behöva bli förhållandevis omfattande inte skulle kunna göras så heltäckande att det inte kan kringgås, alltjämt är relevanta. Av ovan nämnda förarbeten framgår också att det inte är regelverket så som det kommer till uttryck i lag som är av stor betydelse för tillämpningen av processen, utan att alla som deltar i budgetprocessen har en gemensam grundsyn och är överens om syftet med processen och vilken roll de själva spelar i denna. De senaste månadernas utveckling vad gäller det parlamentariska samarbetet gör att vi kan konstatera att en gemensam syn både på processen och på den egna rollen i denna saknas. Ett tydligt uttryck för detta är det särskilda yttrande med hot om misstroendeförklaring som läm- nades i finansutskottets betänkande med anledning av den ekonomiska vårpropositionen. Det framstår inte som meningsfullt att söka överenskommelser om begränsade frågor avseende hanteringen av budgetförslaget i när några parter aktivt ägnar sig åt att undergräva grunden för budgetprocessen. De förutsättningar för att i samsyn utveckla budgetprocessen som förelåg då överenskommelsen om en översyn träffades har därmed förändrats. Vi står fast vid överenskommelsen och ställer oss bakom de delar som utgör kärnan i denna utredning. Vi kan dock med hänsyn till de ovan angivna grunderna inte ställa oss bakom kommitténs texter om tillkännagivanden och initiativ som väckts inom (avsnitt 5–7) i de delar dessa går utöver att beskriva en fungerande praxis och innehåller förslag, bedömningar eller värderingar av hur bör agera. Vi kan av samma anledning inte heller ställa oss bakom kommitténs förslag och bedömningar om lagstiftning som påverkar statens inkomster (avsnitt 4.5) och det s.k. reservationsförbudet (avsnitt 4.2.1). Dessa utgör endast försök att direkt eller indirekt begränsa besluts- och initiativrätt.