sou · H5B316 · 2017-03-03 00:00:00 — Samarbetet och svenska insatser De svenska styrkebidragen inkluderade personal till ISAF:s norra regionala kommando (RC-N) och till i . har också haft stabs- och förbindelseofficerare som tjänstgjort i Natos militära ledningsstrukturer och i alliansens internationella militära stab, IMS. På den civila sidan har personalbidrag till Natos strukturer varit färre. bidrog med en genderrådgivare till Natos högsta militära chef, och under delar av 2010 och 2011 också en politisk rådgivare till Natos seniora civila representant i . delegation vid Nato i har företrätt i alliansen genom kontakter med allierade och partnerländer, Natos civila och militära staber och när ISAF behandlats i , samt i deras arbetsgrupper. har också deltagit i utrikes- och försvarsministermöten inom Nato samt vid Natos toppmöten, i de delar där ISAF har behandlats. Vid i 201215 deltog statsministern, utrikesministern och försvarsministern. har varit drivande eller proaktivt i två processer inom Nato i anslutning till ISAF-deltagandet. intog en pådrivande roll i Natos arbete med säkerhetsrådsresolution . har också varit proaktivt för att öka partnerländers möjligheter till insyn och medinflytande i Natoledda krishanteringsinsatser. var tillsammans med och drivande i att öka partnerländers möjligheter till medinflytande i Natos krishanteringsinsatser. Det faktum att och var två av de tre största icke-allierade truppbidragarna till ISAF16 gav en grund för dessa ansträngningar. Vid i antogs ett nytt politiskt-militärt ramverk för partnerdeltagande i Natoledda insatser, som stipulerade att så kallade ”operationspartners” fick delta i förhandlingarna, men inte i besluten som var förbehållna medlemmarna. Förändringen innebär att partnerländer får delta i konsultationer och planering av insatser i 14Supreme Allied Commander Europe. 15För svenskt vidkommande var toppmötets behandling av insatserna ISAF och KFOR samt alliansens partnerskapspolitik av intresse. 16Den tredje stora icke-allierade truppbidragaren var . Politiska och diplomatiska insatser relevanta kommittéer, arbetsgrupper och i . Efter formellt beslut av de allierade associerar sig därefter partnerländerna till detta. och andra partnerländer kunde som en följd delta, , i konsultationer och planering av Natos efterföljande insats i , RSM. ISAF-insatsens påverkan på samarbetet med Nato I underlag till utredningen gör Försvarsmakten bedömningen att deltagandet i ISAF har inneburit ökad kunskap om Nato som organisation, till exempel när det gäller metodik för stabsarbete och planering samt principer för genomförande av insatser. Försvarsmakten anför också att man genom deltagandet i flera Natoledda insatser har byggt upp ett förtroende som betrodd och kompetent partner genom att vara en ansvarstagande truppbidragare. Försvarsmakten bedömer att detta har gett insyn och medinflytande i Nato, vilket har underlättat nationella besluts- och beredningsprocesser. Försvarsmaktens bedömning överensstämmer väsentligen med FOI:s studie av hur ISAF har påverkat Försvarsmakten.17 Studien noterar att substantiella bidrag till ISAF har gett en ökad förmåga att samverka med Nato liksom med viktiga Natoländer, särskilt och . Utredningen har tagit fram kostnaderna för ambassaden och sektionskontoret i Mazar-e –2014. På basis av uppgifter från har de totala kostnaderna uppgått till , varav kostnaderna för säkerhet (vissa investeringar samt kostnaderna för de svenska utsända säkerhetsvakterna) varit 74 miljoner kronor.18 17FOI (2016): Det är på riktigt nu! Hur det svenska Isaf-deltagandet har påverkat Försvarsmakten. 18Utredningens beräkningar baserade på uppgifter från UD och Förvaltningsavdelningen inom . Politiska och diplomatiska insatser har varit en liten men aktiv aktör politiskt och diplomatiskt i det internationella engagemanget i . Stundvis har uppfattats ha en litet starkare roll än vad landets storlek motiverar. Det gäller till exempel inom AfPak-kretsen och i samband med utarbetandet och antagandet av . Det sammanhänger också med förhållandevis långvariga och stora bistånd till samt bidrag till ISAF. Utredningen har inte funnit några exempel på att svenska politiska eller diplomatiska insatser på ett avgörande sätt skulle ha haft betydelse för situationen i . En iakttagelse är att har möjlighet att inom vissa ramar påverka en insats. Det var viktigt att en ambassad upprättades i . Med hänsyn till det svenska engagemangets storlek och bredd, civilt och militärt, och att regeringen angav att det gällde ett långsiktigt åtagande, hade det varit påkallat att etablera ambassaden tidigare, med en ambassadör på plats. Med hänsyn till engagemangets storlek och komplexitet, de säkerhetsmässiga omständigheterna i landet, och behovet av kontinuitet, hade en mer adekvat bemanning av ambassaden på utsända-sidan varit behövlig. Utan tillräcklig bemanning ger rotationsordningen upphov till antingen stora luckor i arbetet eller omänskliga arbetsinsatser, i värsta fall till båda. Lärdomen är att en adekvat bemanning är särskilt nödvändig i konfliktländer och där har ett omfattande utvecklingssamarbete. Det behövs också ett dedikerat stöd från hemmaorganisationen, inte minst administrativt och säkerhetsmässigt. politiska och diplomatiska insatser inom FN och EU bör ses mot bakgrund av att dessa aktörer hade en i förhållande till och Nato underordnad roll i engagemanget i sin helhet. politik för att bidra till en starkare roll för framför allt FN hade begränsad effekt. 2009 för och bidrog förmodligen till att stärka samstämmigheten inom EU, men kan knappast sägas ha gjort märkbar skillnad i . Arbetet med handlingsplanen var dock ett exempel på hur kan driva vissa frågor inom ett internationellt engagemangs ramar. Inom ramen för AfPak-kretsen bidrog till att i stort bibehålla uppslutningen i det internationella samfundets insatser i . AfPak-upplägget innebar också att de regionala dimen- Politiska och diplomatiska insatser sionerna av konflikten i började lyftas fram tydligare jämfört med tidigare. Deltagandet i ISAF från starten till insatsens avslutning innebar att kunskaperna om Nato ökade för svensk del. kunde också genom deltagandet skaffa sig en ökad trovärdighet som partner i krishanteringsinsatser. Rent konkret kunde i partnersamarbetet aktivt driva på och bidra till implementeringen av säkerhetsrådsresolutionen inom Nato. kunde också som partnerland bidra till förbättrade möjligheter till insyn i och ett visst medinflytande inom Nato när det gäller planeringen av krishanteringsinsatser. Dessa effekter hade sannolikt inte varit möjliga utan det svenska substantiella truppbidraget till ISAF . Utredningen delar i huvudsak FOI:s och Försvarsmaktens bedömningar19 av Afghanistanengagemangets inverkan på Försvarsmaktens relation till Nato. Utredningen menar att deltagande i ISAF bidragit till ett stärkt partnerskap med Nato.20 19FOI (2016): Det är på riktigt nu! Hur det svenska Isaf-deltagandet har påverkat Försvarsmakten. FOI; Försvarsmaktens underlag till utredningen. 20Sverige har , genom EOP (Enhanced Opportunities Programme), ett utvecklat och fördjupat samarbete med Nato, både avseende militärt samarbete och försvars- och säkerhetspolitisk dialog. 8Kvinnors rättigheter och jämställdhet Kvinnors rättigheter och jämställdhetsfrågor har varit viktiga utgångspunkter i de svenska insatserna i , särskilt på den civila sidan, men också när det gäller det svenska deltagandet i ISAF och i förhållande till Nato. bidrag har utgjort en liten del av de omfattande internationella insatserna, och det går därför knappast att urskilja exakt vad just de svenska insatserna har lett till i . Man kan emellertid konstatera att det svenska stödet har varit av positiv betydelse för de afghanska aktörer, såväl inom regeringen/staten som från civilsamhällets sida, som arbetar för att främja kvinnors rättigheter och jämställdhet. Motsvarande kan också sägas om de delar av det svenska biståndet som gått till andra internationella aktörer som också samarbetar med de afghanska krafter som vill förverkliga kvinnors rättigheter och jämställdhet. Sammantaget kan det noteras att det internationella stödet och det svenska har varit viktiga allierade krafter till de afghaner som i motvind arbetar för ökad respekt för kvinnors rättigheter och jämställdhet i ett djupt ojämlikt samhälle. Utredningen kan också konstatera att arbetet i till stöd för säkerhetsrådets resolution haft vissa positiva resultat för svensk egen del inom Försvarsmakten och visavi Nato. 8.1Politiska förutsättningar för jämställdhet efter talibans fall Svårigheterna att främja kvinnors rättigheter och jämställdhet mellan könen minskade genom fall. Bonnöverenskommelsen 2001 och det nya läget i landet öppnade vissa möjligheter. De förändrade politiska förhållandena var fortsatt präglade av mycket Kvinnors rättigheter och jämställdhet traditionella patriarkala strukturer. Bonnöverenskommelsen legitimerade också en politisk roll för krigsherrarna i Norra alliansen. Dessas ideologiska förankring i en brödraskapsliknande tolkning av islam innefattade den traditionella konservativa synen på kvinnans ställning och roll i samhället, om än inte lika extrem som talibans. Intresset för att främja kvinnors rättigheter och jämställdhet lyste med sin frånvaro bland de olika väpnade fraktionerna som bevakade sina ekonomiska och andra intressen och nya politiska positioner. Kvinnor hade inga positioner inom de väpnade fraktionerna och inte heller några resurser att erbjuda i de politiska förhandlingar som ägde rum. De kvinnor som organiserade sig för jämställdhet och kvinnors rättigheter fick göra det inom ramen för civilsamhället, som fick stöd av det internationella samfundet och externa biståndsgivare. Kvinnornas egna ekonomiska resurser var mycket begränsade.1 8.2Förändringar i positiv riktning En jämförelse på några områden när det gäller situationen för kvinnor och flickor i mellan 2001/02 och 2014/15 pekar på vissa förändringar i positiv riktning. Det internationella biståndet, inklusive det svenska, har varit av avgörande betydelse för dessa steg i en ny riktning, mot bakgrund av den inhemska resursbristen och det konservativa motståndet mot förändringar i riktning mot jämställdhet. Hållbarheten i förändringarna kan dock inte tas för given. 8.3Medborgerliga och politiska rättigheter Bonnöverenskommelsen sågs som inledningen till det nya ”demokratiska” . Överenskommelsen stödde etableringen av en brett baserad, jämställdhetsinriktad, multietnisk och helt representativ regering. Den inkluderade också utfästelser om att verka för kvinnors mänskliga rättigheter och jämställdhet. Ett Ministerium för kvinnofrågor skulle etableras, vilket också skedde 2002. Det blev dock underfinansierat och närmast helt beroende av 1 underlag till utredningen. Kvinnors rättigheter och jämställdhet Tanken var att ministeriet skulle integrera jämställdhetspolicy och program som andra linjeministerier utvecklade. Den nya regeringen skrev 2002 under Deklarationen om grundläggande rättigheter för afghanska kvinnor. Året därpå ratificerade FN:s Konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW), utan några reservationer. Enligt flera bedömare gjordes detta som en eftergift åt det internationella samfundet efter påtryckningar på regeringen . Landets nya konstitution fastslår att kvinnor och män har lika rättigheter och skyldigheter inför lagen. Kvinnors liv i styrs dock främst av traditionella patriarkala och religiösa normer som föreskriver att de är komplement till män, inte jämställda. Det juridiska ramverk som de facto reglerar afghanska kvinnors liv består av en blandning av äldre lagar, islamisk lag (Sharia) och traditioner som framhäver att kvinnor utgör komplement till mannen. Lagstiftningen är inte heller uniform och lika för alla, exempelvis är vittnesmålet från en kvinna som tillhör den shiamuslimska gruppen bara värt hälften av en mans. En avgörande faktor för kvinnors möjlighet att få sina fri- och rättigheter uppfyllda är familjelagstiftningen. Även om landets konstitution anger att jämställdhet och likhet inför lagen gäller har det liten betydelse när inte familjelagstiftningen medger detsamma. Exempelvis har afghanska kvinnor inte samma arvsrätt som män. Ett annat exempel är den familjelagstiftning för shiabefolkningen som dåvarande presidenten beslutade genom presidentdekret . I denna stadfästs bland annat att shia-kvinnor har skyldighet att ställa upp på sina mäns sexuella krav med en viss regelbundenhet. Många rättsfall i landet når aldrig en domstol. De avgörs i stället av en grupp byäldste eller inflytelserika män i en klan eller stam. Det är svårt för kvinnor att med dessa omständigheter få sin sak prövad om de inte får hjälp och stöd av en manlig familjemedlem, vilket kan vara omöjligt av olika skäl. Kvinnor blir därmed i praktiken rättslösa eftersom den traditionella rättsskipningen tenderar att inte upprätthålla de rättigheter som den formella lagstiftningen och islamisk lag föreskriver. Kvinnors tillgång till rättvisa är också beroende av att det finns kvinnlig personal i rättsapparaten. angav 2005 att av 2 006 domare i var endast 27 kvinnor. Dessa arbetade dessutom mestadels i biträdande funktioner och deltog inte i pröv- Kvinnors rättigheter och jämställdhet ningen av rättsfall. På polissidan av rättsapparaten förelåg motsvarande skeva förhållande. fanns det endast 180 kvinnliga poliser, vilket utgjorde av det totala antalet poliser.2 Till bilden ska också läggas korruptionen, som har en ytterligare negativ effekt på redan utsatta grupper med mindre resurser. Den afghanska nationella utvecklingsstrategin (Development Strategy, ANDS) som antogs 2008, fastställde att jämställdhetsintegrering skulle vara den metod som skulle användas för att uppnå jämställdhet mellan könen. kom också Den nationella handlingsplanen för kvinnor i – 2018. Ansvarig för handlingsplanens genomförande är Ministeriet för kvinnofrågor. Det internationella samfundet har varit och är en stödjande och pådrivande aktör. Metoder som är väl kända i andra länder används också i . De inkluderar genderrådgivare, genderenheter och gender-fokalpunkter på linjeministerierna och arbetsgrupper som ska samordna arbetet inom olika program. Genderrådgivarna var icke-afghaner med begränsade kunskaper om afghanska förhållanden. Kunskaperna i dari eller pashto saknades oftast. Ett flertal policydokument producerades, inte sällan enbart på engelska. Det betydde att de fick mycket begränsad praktisk betydelse. Även Handlingsplanen för kvinnor i har haft begränsad genomslagskraft. Vissa positiva steg har tagits. Ett är Lagen om eliminering av våld mot kvinnor . Det är den första afghanska lag som kriminaliserar våld mot kvinnor och flickor, barnäktenskap, tvångsäktenskap och våldtäkt. Den ger regeringen ansvar för att skydda offer för våld. Lagen trädde i kraft genom ett presidentdekret efter ett omfattande påtryckningsarbete från kvinnoorganisationer och det internationella samfundet. Den väckte stor debatt, men har ännu inte () antagits av parlamentet. Lagen är viktig och har haft vissa effekter. En FN-studie /13 visade att det i 16 provinser hade gjorts 650 anmälningar till åklagarmyndigheten om våld mot kvinnor. Av dessa hade 60 fall gått till domstol och lagen om eliminering av våld mot kvinnor hade använts vid domsluten. Även om lagen inte tillämpas som den borde så har den ett stort symbolvärde och pekar 2 (2013): Women’s Role in Afghanistan´s Future. Taking Stock of Achievements and . Kvinnors rättigheter och jämställdhet på öppningar mot ett skifte i afghansk lagstiftning och politikers attityd. Av betydelse för att värna kvinnors rättigheter är de kvinnohus till skydd för kvinnor som utsatts för våld i hemmet som har etablerats. fanns det ungefär 25 stycken i 20 av landets 34 provinser. Kvinnohusen drivs oftast av enskilda kvinnoorganisationer. Deras existens ifrågasätts ofta av konservativa krafter och de har blivit anklagade för osedlighet och för att förstöra familjen. Ett betydande problem är de kvinnor som sitter i fängelse för att de bedöms ha förlupit hemmet. Det finns ingen lagstiftning som förbjuder kvinnor att lämna sitt hem. Kvinnorna frihetsberövas för att det antas att de i förlängningen skulle kunna begå brott, till exempel otrohet. Det finns fall där kvinnor som har anmält misshandel i hemmet i stället själva har blivit fängslade – och inte fått sina fall prövade i domstol. har andelen kvinnlig personal inom rättsväsendet ökat. var av domarkåren kvinnor och det fanns 1 506 kvinnliga poliser jämfört med endast 180 . Även om antalet kvinnor har ökat så är det otillräckligt. Ökad andel kvinnlig personal ökar utsatta kvinnors möjlighet att få tillgång till en rättvis rättsskipning, alltifrån själva anmälningen av en rättssak till att få den prövad i domstol. För att som kvinna kunna rösta fordras också ett tillräckligt antal kvinnliga poliser eftersom kroppsvisitering sker i alla vallokaler. 8.3.2 Politisk representation och deltagande Tidpunkten 2001/2002 Vid konferensen i deltog endast 4 kvinnor. Två kvinnor ingick i den övergångsregering som skulle styra fram till det första valet . Att några kvinnor över huvud taget ingick var till stor del ett resultat av påtryckningar från det internationella samfundet. I den Loya jirga som beslutade om övergångsregeringen var kvinnor. Bonnprocessens genomförande innebar förändringar. Valdeltagandet var högt vid det första demokratiska valet som hölls 2004. Kvinnorna utgjorde av de röstande. Visserligen rapporterades om fall av valfusk där till exempel män röstade i sina hust- Kvinnors rättigheter och jämställdhet Men kvinnor röstade i betydande utsträckning jämfört med tidigare. Endast en kvinna fanns bland de 18 presidentkandidaterna. I parlaments- och provinsrådsvalet året därpå (2005) utgjorde de kvinnliga kandidaterna till parlamentet och till provinsråden. I syfte att garantera kvinnor säte i de folkvalda församlingarna hade kvoteringsregler införts . Enligt lag ska av ledamöterna i parlamentets underhus, i överhuset samt i provinsråden vara kvinnor. Kvoteringen var en avgörande faktor för att ge kvinnor visst inflytande i de folkvalda församlingarna. De kvinnliga kandidaterna upplevde dock säkerhetsproblem. Ett antal utsattes för hot och även attacker. Kvinnorna erbjöds mindre skydd av det offentliga än de manliga kandidaterna. Det finns en tydlig koppling mellan bristande säkerhet och skydd och kvinnors beredvillighet att ställa upp som kandidater i politiska sammanhang. På det lokala planet har kvinnorna inget inflytande över huvud taget i de existerande byråden till vilka endast män kan väljas. I undersökningar som gjordes /02 uppgav både män och kvinnor att kvinnor inte har någon roll att spela vid valen till de lokala byråden. Bakom detta ligger föreställningen att kvinnor inte ska ha samröre med andra män och helst inskränka sig till att vara i hemmet. SOU 2017:16 Kvinnors rättigheter och jämställdhet Politisk representation och deltagande: några indikatorer i CDC (lokala Källa: , (2014): Assessing Women´s rights in . Many stumbling blocks on the way towards equality. ; (2005): National Reconstruction and Poverty Reduction – ’s Future. Tidpunkten 2014/2015 Det hölls sex val, tre presidentval och tre parlaments- och provinsrådsval, . Presidentvalet både 2009 och 2014 präglades av korruption och valfusk. Vid valet fanns inga kvinnliga presidentkandidater. Andelen kvinnor som röstade minskade från tidigare till . I absoluta tal ökade dock deltagandet och var det högsta i historia. Som inslag i valfusket pekar uppgifter på att många män utnyttjade kvinnors röstkort. I vissa valdistrikt röstade fler kvinnor än det fanns kvinnliga röstberättigade. Vallagstiftningen förändrades på vissa punkter efter valfusket 2009. Bland annat försämrades kvinnors deltagande i provinsråden genom att kvoten sänktes från . Nya regler för att Kvinnors rättigheter och jämställdhet få kandidera i presidentvalet infördes också. Förändringarna innebar att personer som vill vara kandidater måste kunna presentera en stödlista med 100 000 namn från minst 20 provinser med väljarregisteringskortnummer angivet samt deponera en summa pengar. Ändringarna missgynnade kvinnor som generellt har mindre resurser än män. De kvinnliga ledamöternas inflytande i de folkvalda församlingarna är begränsat. är dessa församlingar kvinnors främsta arenor för deltagande i det politiska systemet. Landets president har möjlighet att styra genom dekret och på så sätt kringgå parlamentet. Detta innebär att de folkvalda åsidosätts, vilket också generellt minskar de kvinnliga parlamentsledamöternas inflytande. Det visade sig dock vara till fördel 2009 när lagen om våld mot kvinnor beslutades av presidenten genom dekret, eftersom lagförslaget inte hade majoritet i parlamentet. På bynivå har kvinnors inflytande ökat /02, om än i begränsad skala. Genom de lokala utvecklingsråden, inom det nationella solidaritetsprogrammet (NSP), är kvinnors medverkan och deltagande en förutsättning för att en by ska kunna erhålla ekonomiskt och annat utvecklingsstöd från NSP. måste vara kvinnor i utvecklingsråden. Undersökningar har visat att männen har ändrat attityd till kvinnors deltagande. Det har visat sig vara kvoteringen till råden, mer än de ekonomiska bidragen, som har varit avgörande för kvinnornas deltagande. Tidpunkten 2001/2002 Störtandet av bidrog till ökad säkerhet i delar av landet. Hela befolkningen, även kvinnorna, fick ökad rörelse- och personlig frihet som bidrog till att de kunde utnyttja den samhällsservice som gavs. Det gällde särskilt i , där ISAF var närvarande den och upprätthöll ordningen. Det internationella samfundet kunde börja bedriva utvecklings- och humanitära insatser som förbättrade livsvillkoren för många grupper. På landsbygden var det i flera fall mindre säkert och det kunde råda laglöshet. Olika krigsherrar kämpade fortfarande om makten i flera provinser. Det rapporterades om stora problem med antipersonella landminor, stöl- Kvinnors rättigheter och jämställdhet der och attacker mot enskilda individer. I de områden där de internationella militära styrkorna fortfarande bedrev operationer innebar den väpnade konflikten att hot mot säkerheten för civilbefolkningen. En studie av om mänsklig säkerhet på den afghanska landsbygden kring 2002/03 visade att civilbefolkningen bedömde säkerheten annorlunda än FN och de internationella militära styrkorna. Områden som FN fann säkra tyckte civilbefolkningen var osäkra och vice versa. Skillnaderna berodde på att befolkningens säkerhetsproblem var av ett annat slag än det internationella samfundets. Det internationella samfundet definierade säkerhet som avsaknaden av väpnade attacker och våld mot de militära styrkorna och humanitära organisationer.3 Vad gäller befolkningen rapporterade Human Rights Watch (HRW) att på landsbygden präglades kvinnors situation av hot mot deras personliga säkerhet. Särskilt utsatta var pashtunkvinnorna eftersom talibanerna hade haft ett starkt stöd i denna etniska grupp. HRW rapporterade om flera sexuella övergrepp, speciellt i norra där pashtunerna är i minoritet. Mazar-e var en särskilt utsatt plats.4 Trots att hade störtats rapporterades det att kvinnor på landsbygden trakasserades och hotades om de inte upprätthöll strikta sedlighetsregler gällande klädsel och uppförande. Kvinnliga lärare var en särskilt utsatt grupp som bland annat utsattes för syraattacker i vissa fall. Bakom en del av dessa förhållanden låg att delar av befolkningen inte var medvetna om att talibans regim hade upphört. För många kvinnor blev konsekvensen att de fortsatte att leva som . Men exempel gavs också på en hel del kvinnliga lärare och läkare som återupptog sin yrkesverksamhet eftersom de upplevde att situationen hade förbättrats.5 3Feinstein International Famine Center (2004): Afghans –2003. 4Taking Cover: Women in Post-Taliban , 2002. Human Rights Watch. /legacy/backgrounder/wrd/afghan-women-2k2.htm.